Relatório Especial Execução do orçamento da 
UE através de instrumentos 
financeiros — 
Ensinamentos a retirar do 
período de programação 
de 2007-2013PT 2016  n.º 19
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
Print ISBN 978-92-872-5367-5 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/111174 QJ-AB-16-019-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-5356-9 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/526962 QJ-AB-16-019-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5361-3 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/666900 QJ-AB-16-019-PT-E
© União Europeia, 2016
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Execução do orçamento da 
UE através de instrumentos 
financeiros — 
Ensinamentos a retirar do 
período de programação 
de 2007-2013
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, 
segundo parágrafo, do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 19
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri 
Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efe -
tuada sob a responsabilidade do membro relator Iliana Ivanova, com a colaboração de Tony Murphy, chefe de gabinete 
e Mihail Stefanov, assessor de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Rares Rusanescu, responsável de tarefa 
e Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje e Maria Ploumaki, auditores.
Da esquerda para a direita:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy e A. Argyrou.

03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas, siglas e acrónimos
 Glossário
I-VIII  Síntese
1-22  Introdução
1-4 O que são os instrumentos financeiros?
5-22  Utilização de instrumentos financeiros na execução do orçamento da UE desde 2007
23-26  Âmbito e método da auditoria
27-146  Observações
27-61  Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades  
do mercado?
29-45  Uma dotação de capital excessiva resultou em taxas de desembolso baixas e evitou a anulação de 
autorizações, bem como potenciais reembolsos no encerramento
46-54  As autoridades de gestão nem sempre avaliaram devidamente as necessidades do mercado antes de 
afetarem os fundos a instrumentos financeiros do FEDER e do FSE
55-61  A incidência regional contribuiu para que os Estados-Membros criassem um grande número de 
instrumentos financeiros de pequena dimensão no período de programação de 2007-2013
62-91  Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?
64-72  O cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros não tem devidamente em 
conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo financiamento público
73-91  Dificuldades em atrair investidores do setor privado para os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da 
gestão partilhada como da centralizada
04 Índice 
92-105  Os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?
93-95  Atrasos na execução reduziram significativamente o período de investimento efetivo de vários 
instrumentos financeiros do FEDER e do FSE
96-105  Efeito de renovação dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE limiado durante a execução e incerto 
após o encerramento dos programas de 2007-2013
106-146  Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para 
a execução do orçamento da UE?
108-110  Elevado nível de custos e taxas de gestão em relação ao nível efetivo de desembolso aos beneficiários finais
111-120  Os custos e taxas de gestão superiores aos máximos regulamentares não são reembolsados pelo orçamento 
da UE no encerramento
121-131  A avaliação dos custos e taxas de gestão efetuada pela Comissão não tem em devida consideração as 
diferenças entre os tipos de instrumentos e o nível real de apoio prestado aos beneficiários finais
132-141  Limitações na comunicação dos custos e taxas de gestão pelos Estados-Membros
142-146  Os custos e taxas de gestão somam-se aos custos administrativos de execução dos PO do FEDER e do FSE
147-163  Conclusões e recomendações
 Anexo I  —  Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada — Como funcionam 
(período de programação de 2014-2020)
 Anexo II  —  Definição do termo «instrumentos financeiros» na base jurídica (período de 
programação de 2014 2020 e 2007-2013)
 Anexo III —  Síntese dos instrumentos financeiros do FEDER nos 28 Estados-Membros da UE: 
número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)
 Anexo IV —  Síntese dos instrumentos financeiros do FSE nos 28 Estados-Membros da UE: 
número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)
 Anexo V —  Resumo das exigências em matéria de avaliação ex ante (período de programação 
de 2014-2020)
 Respostas da Comissão
 Respostas do Fundo Marguerite
05
 Abreviaturas, 
siglas e acrónimos
BEI: Banco Europeu de Investimento
COCOF : Comité de Coordenação dos Fundos
EaSI : Programa da União Europeia para o Emprego e a Inovação Social
EEPR : Programa de concessão de apoio financeiro comunitário a projetos no domínio da energia para 
o relançamento da economia
EGESIF : Grupo de peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FC: Fundo de Coesão
Feader : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEDER : Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEEE : Fundo Europeu para a Eficiência Energética
FEEI : Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
FEI: Fundo Europeu de Investimento
FEIE : Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos
FEP : Fundo Europeu das Pescas
FSE : Fundo Social Europeu
Fundo Marguerite : Fundo Europeu 2020 para a Energia, as Alterações Climáticas e as Infraestruturas
IMEP : Instrumento de Microfinanciamento Europeu Progress para o Emprego e a Inclusão Social
Jeremie : Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão
LGTT : Instrumento de garantia de empréstimos a projetos da Rede Transeuropeia de Transportes
MIE : Mecanismo Interligar a Europa
PBI: Iniciativa «Obrigações para o financiamento de projetos»
PME : Pequenas e médias empresas
PO: Programa operacional
06 Abreviaturas, siglas e acrónimos 
QFP : Quadro financeiro plurianual
RDC : Regulamento que estabelece disposições comuns
RGIC : Regulamento geral de isenção por categoria
RTE-E/T : Redes transeuropeias — Energia/Transportes
SICAR : Sociedade de investimento em capital de risco
SICAV : Sociedade de investimento de capital variável
TFUE : Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
TPPC : Tranche de primeira perda da carteira
07
 Glossário
Autoridade de gestão : autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou 
privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas 
incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a 
apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.
Auxílios estatais : qualquer forma de apoio financeiro direto ou indireto prestado pelas autoridades públicas 
a empresas do setor privado. O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) proíbe, em princípio, 
os auxílios estatais no mercado comum, salvo se forem devidamente justificados. As regras da UE em matéria 
de auxílios estatais definem os casos em que esse apoio não distorce (ou não ameaça distorcer) a concorrência. 
A Comissão Europeia tem competência exclusiva para avaliar a compatibilidade dos auxílios estatais concedidos 
pelos Estados-Membros com estas regras. As decisões sobre regras processuais e as medidas adotadas pela 
Comissão Europeia estão sujeitas ao escrutínio do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça Europeu.
Beneficiário final : qualquer pessoa singular ou coletiva, que não seja um fundo de participação ou um 
intermediário financeiro, que recebe financiamento de um instrumento financeiro.
Comité de Coordenação dos Fundos (COCOF) : comité permanente de acompanhamento da Comissão. A sua 
função é debater questões relacionadas com a aplicação dos regulamentos que regem o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.
Dotação de capital : o montante do financiamento pago a um instrumento financeiro (a partir do orçamento da UE, 
do orçamento nacional ou de investidores privados) para apoiar as suas operações. Deve refletir a sua capacidade 
de investimento e ser proporcional ao mercado para o qual o instrumento está orientado.
Eixo prioritário : uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações 
relacionadas entre si e com objetivos específicos quantificáveis.
Empréstimo : acordo pelo qual o mutuante se obriga a colocar à disposição do mutuário uma quantia em dinheiro 
no valor e durante o prazo acordados. O mutuário é obrigado a reembolsar o empréstimo após um determinado 
período de tempo. Geralmente, o mutuário é obrigado a pagar juros sobre o montante do empréstimo.
Fundo de participação : fundo criado para investimentos em vários fundos de capital de risco, fundos de 
garantia, fundos para empréstimos, fundos de desenvolvimento urbano, fundos ou outros regimes de incentivo 
que concedem empréstimos, garantias para investimentos reembolsáveis, ou instrumentos equivalentes, para 
a eficiência energética e a utilização de energia proveniente de fontes renováveis em edifícios, incluindo em 
habitações existentes.
08 Glossário 
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) : tem por objetivo reforçar a coesão económica e social 
na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de 
infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.
Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) : visa mobilizar, pelo menos, 315 mil milhões de euros 
de investimentos públicos e privados a longo prazo em toda a UE durante o período de 2015-2017 e garantir 
o financiamento de projetos nos anos seguintes. Foi criado no Banco Europeu de Investimento (BEI) sob a forma 
de um fundo fiduciário com duração ilimitada, para financiamento de partes de projetos expostas a um maior grau 
de risco. O risco adicional assumido pelo BEI será compensado com uma garantia num montante máximo de 16 mil 
milhões de euros, suportada pelo orçamento da UE. Os Estados-Membros podem contribuir com fundos adicionais 
para o FEIE.
Fundo Social Europeu (FSE) : visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do 
emprego e das oportunidades de emprego, sobretudo através de medidas de formação, promovendo um nível mais 
elevado de emprego e a criação de mais e melhores empregos.
Fundos específicos : fundos que não são fundos de participação.
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) : abrangem cinco fundos distintos que visam reduzir os 
desequilíbrios regionais na União durante o período de programação de 2014-2020. Os fundos incluem o Fundo 
Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.
Fundos legados : a parte da dotação de capital que alcançou os destinatários finais, foi subsequentemente 
devolvida ao instrumento financeiro e está, assim, disponível para uma nova fase de investimentos.
Garantia : compromisso assumido por um terceiro, o garante, de pagar a dívida de um mutuário caso este não 
consiga pagá-la. O garante é obrigado a cobrir qualquer insuficiência ou incumprimento da dívida do mutuário, nos 
termos e condições previstos no acordo entre o garante, o mutuante e/ou o mutuário.
Grupo de peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (EGESIF) : criado na Comissão com 
o objetivo de lhe prestar aconselhamento sobre questões relacionadas com a execução dos programas adotados 
e executados em conformidade com a regulamentação sobre os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. 
É um dos dois grupos que substituem o Comité de Coordenação dos Fundos (o segundo é o COESIF — Comité de 
Coordenação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento).
Intermediário financeiro : entidade que atua como intermediário entre a autoridade de gestão ou o fundo de 
participação e os beneficiários finais dos fundos canalizados através de instrumentos financeiros em regime de 
gestão partilhada.
09 Glossário 
Investimento em capitais próprios : entrada de capitais próprios numa empresa, investidos direta ou 
indiretamente em contrapartida da propriedade total ou parcial dessa empresa, quando o investidor pode além 
disso assumir um certo controlo da gestão da empresa e participar nos lucros da mesma.
Linha de crédito contingente : linha de crédito que poderá ser utilizada desde que ocorra um evento  
previamente definido.
Política de coesão : para o período de programação de 2007-2013, abrangeu o Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional e o Fundo Social Europeu (ou seja, os dois «fundos estruturais») e o Fundo de Coesão. No período de 
programação de 2014-2020, a coordenação entre a política de coesão e as outras políticas da UE que contribuem 
para o desenvolvimento regional, nomeadamente o desenvolvimento rural e a política marítima e das pescas, foi 
melhorada através do estabelecimento de disposições comuns para os Fundos Europeus Estruturais  
e de Investimento.
Programa operacional (PO) : apresenta as prioridades e os objetivos específicos do Estado-Membro, bem como 
a forma como o financiamento será utilizado durante um determinado período (geralmente de sete anos) para 
financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um ou mais de um certo número de objetivos 
definidos ao nível do eixo prioritário do PO. Devem existir programas para cada um dos fundos no domínio da 
política de coesão, ou seja, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu ou o Fundo de 
Coesão. Os PO são elaborados pelos Estados-Membros e devem ser aprovados pela Comissão antes de poderem 
ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Só podem ser alterados mediante acordo entre 
ambas as partes durante o período abrangido.
Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão (Jeremie) : iniciativa 
da Comissão desenvolvida em colaboração com o Fundo Europeu de Investimento. Promovem a utilização de 
instrumentos de engenharia financeira para melhorar o acesso das PME ao financiamento através dos  
fundos estruturais.
Regulamento de execução : Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as 
normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu 
de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 
do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional1.
Regulamento Delegado : Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão, de 3 de março de 2014, que 
completa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições 
comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, 
ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, 
que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social 
Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas2.
1 JO L 371 de 27.12.2006, p. 1.
2 JO L 138 de 13.5.2014, p. 5.
10 Glossário 
Regulamento Financeiro : Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 
25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga 
o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/20023.
Regulamento geral para o período de programação de 2007-2013 : Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/19994.
Regulamento MIE : Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro 
de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, altera o Regulamento (UE) n.º 913/2010 e revoga os 
Regulamentos (CE) n.º 680/2007 e (CE) n.º 67/20105.
Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC) para o período de 2014-2020 : Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições 
comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de 
Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das 
Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo 
Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga 
o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho6.
Sociedade de investimento de capital variável (SICAV) : tipo de fundo de investimento aberto cujo valor do 
capital sofre alterações com base no número de investidores e no valor dos seus investimentos subjacentes. As 
quotas do fundo são compradas e vendidas com base no mais recente valor líquido do ativo do fundo.
Sociedade de investimento em capital de risco (SICAR) : estrutura concebida para investimentos privados em 
capitais próprios e em fundos de capital de risco sem regras de diversificação dos investimentos, nem restrições em 
matéria de concessão de empréstimos ou de efeito de alavanca.
Taxa máxima de garantia : percentagem do valor total da carteira de empréstimos efetivamente coberto  
pela garantia.
Taxa mínima de rendibilidade : a taxa mínima de retorno de um projeto ou investimento exigida por um gestor  
ou investidor.
Tranche de primeira perda da carteira (TPPC) : quando uma carteira de empréstimos é dividida em várias 
tranches de risco, a TPPC é a fração que absorve as primeiras perdas da carteira (que pode ser, por exemplo, 
o resultado de incumprimentos de empréstimos).
3 JO L 298 de 26.10.2012, p. 1.
4 JO L 210 de 31.7.2006, p. 25.
5 JO L 348 de 20.12.2013, p. 129.
6 JO L 347 de 20.12.2013, p. 320.
11
 Síntese
I
A União Europeia enfrenta atualmente graves desafios, como a recuperação económica e financeira e a gestão da 
crise dos refugiados. Por conseguinte, os decisores da UE procuram formas de maximizar a eficácia e a eficiência do 
orçamento de que a União dispõe, que representa menos de 1% do seu produto interno bruto (PIB).
II
Os instrumentos financeiros são um instrumento de execução para prestar apoio financeiro a partir do orçamento 
da UE. O apoio financeiro concedido aos beneficiários finais através de instrumentos financeiros pode assumir 
a forma de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios.
III
Se forem devidamente aplicados, os instrumentos financeiros apresentam dois benefícios específicos em compara -
ção com as subvenções:
— a possibilidade de exercerem um efeito de alavanca para os fundos públicos (ou seja, a mobilização de fundos 
públicos e privados adicionais para complementar o financiamento público inicial);
— a natureza renovável da sua dotação de capital (ou seja, a utilização dos mesmos fundos em vários ciclos).
O facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em 
capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, ter também impacto no comportamento dos 
beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os 
beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.
IV
Durante o período de programação de 2007-2013, os instrumentos financeiros criados no âmbito do Fundo Europeu 
de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE) foram utilizados em 25 dos 28 Estados- 
-Membros da UE: no total, foram criados em toda a UE 972 instrumentos financeiros do FEDER e 53 do FSE. Até ao 
final de 2014, cerca de 16 mil milhões de euros foram pagos a título de contribuições dos programas operacionais 
(PO) do FEDER e do FSE para estes instrumentos. Este valor representa um aumento significativo em comparação 
com cerca de 1,3 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006 e de 0,6 mil milhões de euros no 
período de programação de 1994-1999 atribuídos a esses instrumentos. Durante o mesmo período de 2007-2013, 
a contribuição global do orçamento da UE para os 21 instrumentos financeiros geridos direta ou indiretamente pela 
Comissão foi de cerca de 5,5 mil milhões de euros. Estes instrumentos financeiros geridos de forma centralizada 
operam em todos os Estados-Membros da UE.
12 Síntese 
V
Na presente auditoria, o Tribunal examinou se os instrumentos financeiros eram um mecanismo eficiente de execu -
ção do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013. A auditoria foi realizada entre outubro 
de 2014 e março de 2016, tendo incidido nos domínios da política regional, social, dos transportes e da energia. 
A análise abrange os 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE criados durante o período de programação 
de 2007-2013, na modalidade de gestão partilhada, bem como seis instrumentos financeiros geridos centralmente 
nestes domínios. Os dados apresentados no presente relatório baseiam-se nas informações disponíveis mais recen -
tes fornecidas pela Comissão em setembro de 2015, refletindo a situação no final de 2014.
VI
A auditoria identificou várias questões significativas que limitaram a eficiência dos instrumentos financeiros 
enquanto mecanismo de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013:
— um número significativo de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE estavam sobredimensionados e até 
ao final de 2014 continuaram a enfrentar graves problemas para desembolsar as suas dotações de capital (em 
média, foram utilizados cerca de 57% do total das dotações de capital pagas pelos PO para os instrumentos 
financeiros). Um fator que contribuiu para as excessivas dotações de capital foi a intenção dos Estados-Membros 
de evitar anulações de autorizações durante o período de programação de 2007-2013;
— globalmente, os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada não conseguiram atrair  
capital privado;
— até à data, apenas um número limitado de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE conseguiram prestar 
apoio financeiro renovável;
— no caso dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, os custos e taxas de gestão são elevados em compara -
ção com o apoio financeiro efetivamente pago aos beneficiários finais e parecem também ser significativamen -
te superiores aos dos instrumentos geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do  
setor privado.
VII
Ao mesmo tempo, o Tribunal constata que foram introduzidas melhorias no quadro jurídico para o período de 
programação de 2014-2020 no que diz respeito aos instrumentos financeiros com base na experiência adquirida 
durante o período de programação de 2007-2013, mas persistem determinadas questões.
13 Síntese 
VIII
No relatório, o Tribunal apresenta as seguintes recomendações:
— a avaliação ex ante  da Comissão para os instrumentos geridos a nível central deve sistematicamente incluir uma 
análise dos «ensinamentos retirados» até à data;
— além dos «ensinamentos retirados», a Comissão deve igualmente avaliar o efeito das alterações socioeconó -
micas importantes sobre a lógica do instrumento e a correspondente contribuição exigida ao orçamento da 
UE no âmbito das respetivas avaliações intercalares de todos os instrumentos financeiros geridos de forma 
centralizada;
— a Comissão e os Estados-Membros devem procurar otimizar a dimensão dos fundos específicos do FEDER e do 
FSE a fim de, sempre que possível, tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento dos 
fundos. Deverão ser fornecidas mais orientações aos Estados-Membros sobre a criação desses instrumentos 
financeiros nos próprios Estados-Membros ou a nível da União (que são geridos direta ou indiretamente pela 
Comissão);
— a Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, nos regulamentos setoriais) uma 
definição de efeito de alavanca dos instrumentos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento 
da UE, que distinga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas nacionais ao 
abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos ou privados, tendo em devida conta o tipo 
de instrumento utilizado;
— para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve 
assegurar no encerramento que os Estados-Membros fornecem dados completos e fiáveis sobre as contribui -
ções privadas para as dotações de capital, tanto através dos PO como em complemento destes;
— para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão deve fornecer orientações adicionais aos Es -
tados-Membros sobre a melhor forma de aplicar as disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair 
mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações 
dos instrumentos financeiros;
— para instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, os princípios gerais de partilha de riscos que po -
dem ter impacto no orçamento da UE devem ser definidos na legislação que rege o instrumento em questão;
— para todos os instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE durante o período de 2014- 
-2020, a Comissão deve assegurar que apenas as estruturas que estão de acordo com as suas próprias recomen -
dações e ações no que respeita a disposições fiscais são aplicadas pelos Estados-Membros, pela Comissão e pelo 
grupo BEI;
— a Comissão deve tomar medidas adequadas para assegurar que os Estados-Membros mantêm a natureza reno -
vável dos fundos durante o período exigido de oito anos após o final do período de elegibilidade para o perío -
do de programação de 2014-2020;
14 Síntese 
— a Comissão deve fornecer orientações relativas às disposições que permitem aos instrumentos financeiros conti -
nuar a ser utilizados no período de programação seguinte, em especial nos casos em que os gestores de fundos 
são selecionados com base em concursos públicos;
— a Comissão deve garantir que os Estados-Membros comunicam informações exaustivas sobre os custos e taxas 
de gestão incorridos e pagos até março de 2017, tendo em conta o futuro encerramento do período de progra -
mação de 2007-2013;
— a Comissão deve esclarecer que os limites máximos para os custos e taxas de gestão devem ser aplicados 
à dotação de capital efetivamente utilizada pelo instrumento financeiro, ou seja, a contribuição do PO que foi 
utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais;
— relativamente à remuneração dos gestores de fundos baseada no desempenho no período de programação 
de 2014-2020, a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa destinada a alterar as disposições em vigor 
no RDC, de forma a reforçar o efeito de incentivo dessas disposições;
— as autoridades de gestão dos Estados-Membros devem fazer uma utilização alargada dos atuais elementos de 
remuneração baseados no desempenho dos gestores de fundos na negociação de acordos de financiamento;
— a Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e do apoio financeiro 
reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros para o período de programação de 2014- 
-2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos. Essas informações seriam especialmente relevantes 
para a elaboração de propostas legislativas para o período pós-2020 e a determinação de um nível adequado de 
assistência técnica.
15
 Introdução
O que são os instrumentos financeiros?
01 
A União Europeia enfrenta atualmente graves desafios, como a recuperação 
económica e financeira e a gestão da crise dos refugiados. Por conseguinte, 
os decisores da UE procuram formas de maximizar a eficácia e a eficiência do 
orçamento de que a União dispõe, que representa menos de 1% do seu produto 
interno bruto (PIB).
Os instrumentos financeiros7 são um instrumento de execução para prestar apoio 
financeiro a partir do orçamento da UE através de empréstimos, garantias e investi -
mentos em capitais próprios (ou em quase-capital) para a execução de projetos (ver 
quadro 1 )8.
O anexo I  apresenta a forma como funcionam os diferentes tipos de  
instrumentos financeiros.7 Durante o período de 
programação de 2007-2013, 
a legislação que rege o FEDER 
e o FSE fazia referência 
a «instrumentos de 
engenharia financeira». No 
presente relatório, os termos 
«instrumentos de engenharia 
financeira» e «instrumentos 
financeiros» são utilizados 
como sinónimos.
8 Segundo a Norma 
Internacional de 
Contabilidade 32, um 
instrumento financeiro 
é qualquer contrato que dê 
origem a um ativo financeiro 
de uma entidade e a um 
passivo financeiro ou 
instrumento de capital próprio 
de uma outra entidade.Quadro 1Principais tipos de instrumentos financeiros apoiados pelo orçamento da UE
Fonte:  Comissão Europeia e BEI, « FI Compass —  Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity » (FI Compass  — Instru -
mentos financeiros. Empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 3.Empréstimo
«Acordo pelo qual o mutuante se obriga a colocar à disposição do 
mutuário uma quantia em dinheiro acordada durante um prazo acordado 
e ao abrigo do qual o mutuário se obriga a reembolsar a quantia mutuada no prazo acordado.» No âmbito de um instrumento /f_inanceiro, um empréstimo pode ajudar nos casos em que os bancos não estão dispostos a conceder empréstimos em condições aceitáveis para o mutuário. Pode oferecer taxas de juro mais baixas, períodos de reembolso mais longos ou ter menos requisitos em matéria de garantias.
Investimento em capitais próprios
«Entrada de capitais próprios numa empresa, investidos direta ou 
indiretamente em contrapartida da propriedade total ou parcial dessa empresa, quando o investidor pode além disso assumir um certo controlo da gestão da empresa e participar nos lucros da mesma.»A rentabilidade /f_inanceira depende do crescimento e da rentabilidade da empresa. Obtém se através de dividendos e da venda das ações a outro investidor ("saída"), ou através de uma oferta pública inicial (OPI).Garantia
«Compromisso escrito de assumir a responsabilidade pela totalidade ou 
parte da dívida ou da obrigação de um terceiro ou pela boa execução das suas obrigações por esse terceiro caso se veri/f_ique um acontecimento que desencadeie a execução da garantia, como seja a falta de pagamento de um empréstimo.»*As garantias cobrem, em geral, operações /f_inanceiras como empréstimos.
* Comissão Europeia (2015). Guidance for Member States on Financial 
Instruments – Glossary (Orientações para os Estados Membros sobre os instrumentos /f_inanceiros - Glossário).
Investimento em quase capital
«Tipo de /f_inanciamento classi/f_icado entre uma participação no capital
e uma dívida, apresentando um risco maior do que a dívida privilegiada
e um risco menor do que o capital próprio comum.Os investimentos em quase capital podem ser estruturados como dívidas, habitualmente não garantidas e subordinadas e, em alguns casos, convertíveis em capital, ou como ações preferenciais.»O per/f_il de risco/rendimento situa se normalmente entre a dívidae o capital próprio na estrutura de capital da empresa.
16 Introdução 
02 
Quando comparados com as subvenções (que são a forma tradicional de finan -
ciamento pelo orçamento da UE), os instrumentos financeiros, se devidamente 
aplicados, podem apresentar dois benefícios específicos:
 ο a possibilidade de exercerem um efeito de alavanca para os fundos públicos 
(ou seja, a mobilização de fundos públicos e privados adicionais para comple -
mentar o financiamento público inicial);
 ο a natureza renovável da sua dotação de capital (ou seja, a utilização dos 
mesmos fundos em vários ciclos) permite que cada euro de financiamento 
através de instrumentos financeiros seja, em princípio, utilizado mais de  
uma vez.
03 
O facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas 
ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvi -
dos deve, em princípio, influenciar também o comportamento dos beneficiários 
finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo 
a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.
04 
Uma definição comum de instrumentos financeiros foi apresentada pela primeira 
vez na revisão de 2012 do Regulamento Financeiro. Desde essa data, esta defini -
ção tem sido aplicada nos regulamentos setoriais para o período de programação 
de 2014-2020 (ver anexo II ).
Utilização de instrumentos financeiros na execução  
do orçamento da UE desde 2007
Utilização de instrumentos financeiros financiados pelo 
orçamento da UE
05 
O orçamento da UE pode ser executado através de gestão partilhada (ou seja, em 
cooperação com os Estados-Membros, como na política de coesão), através de 
gestão direta (ou seja, pelos seus serviços ou através das agências de execução) 
ou através de gestão indireta (ou seja, confiando tarefas de execução orçamental 
a países terceiros ou a outras entidades)9. As duas últimas modalidades são desig -
nadas em conjunto por gestão centralizada.9 Artigo 58.º do Regulamento 
Financeiro.
17 Introdução 
06 
Os instrumentos financeiros são utilizados em diferentes partes do orçamento da UE:
 ο os instrumentos financeiros na modalidade de gestão partilhada no domínio 
da coesão são criados principalmente no âmbito do Fundo Europeu de De -
senvolvimento Regional (FEDER) e, em menor grau, do Fundo Social Europeu 
(FSE). A partir do período de programação de 2014-2020, podem também ser 
utilizados para o Fundo de Coesão (FC). Cada instrumento tem de ser execu -
tado no âmbito de um programa operacional (PO), que é decidido pelas au -
toridades de gestão responsáveis por esse programa, juntamente com a sua 
dimensão e conceção10. Os instrumentos financeiros são também utilizados 
no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) 
e do Fundo Europeu das Pescas (FEP);
 ο os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada são financiados 
a partir de vários domínios orçamentais, como a investigação, a empresa e a 
indústria, a educação e a cultura, etc. A Comissão, juntamente com os seus 
parceiros, está diretamente envolvida na sua conceção e no desenvolvimento 
da sua estratégia de investimento e dotações. A decisão de criação destes 
instrumentos é tomada pela autoridade orçamental (Parlamento Europeu 
e Conselho), com base numa proposta da Comissão.
Regras de seleção do gestor dos fundos  
de instrumentos financeiros
07 
Na modalidade de gestão partilhada, os instrumentos financeiros podem ser criados 
como fundos autónomos ou como subfundos de fundos de participação, designados 
em seguida por fundos específicos (ver figura 1 ). Um fundo de participação, por ve -
zes também referido como um «fundo de fundos», é um fundo criado com o objetivo 
de gerir diferentes tipos de instrumentos. Permite também proceder a contribuições 
provenientes de um ou mais PO para um ou vários instrumentos financeiros.
08 
Os instrumentos financeiros são, em geral, geridos por bancos do setor privado 
ou público ou outros intermediários financeiros e não pelas administrações pú -
blicas. Para os instrumentos do FEDER e do FSE, a seleção de um gestor do fundo 
tem de estar em conformidade com as regras da UE e nacionais aplicáveis à con -
tratação pública, se a gestão do fundo for sujeita a concurso público. Nos casos 
em que as regras de contratação pública não são aplicáveis (ou seja, no caso de 
o contrato de gestão do fundo não constituir um contrato público de serviços), 
a autoridade de gestão pode designar o gestor do fundo desde que se respeitem 
as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais (ver pontos 10-12).
09 
O grupo BEI, que inclui o Fundo Europeu de Investimento (FEI) e o Banco Europeu 
de Investimento (BEI), beneficia de um estatuto especial, uma vez que pode ser 
nomeado como gestor de fundos sem recorrer a um procedimento de contrata -
ção pública11. Gere igualmente a maior parte dos instrumentos em gestão centra -
lizada em que o gestor do fundo é designado na proposta legislativa.10 Parlamento Europeu, 
Direção-Geral das Políticas 
Internas, « Financial Engineering 
Instruments in Cohesion 
policy - Study » (Estudo sobre 
instrumentos de engenharia 
financeira na política de 
coesão), 2013, p. 46.
11 Artigo 44.º, alínea c), do 
regulamento geral.
18 Introdução 
Fonte:  TCE.Figura 1Esquema simplificado da estrutura de um fundo de participação dos instrumentos 
financeiros do FEDER ou do FSE
Contribuição pública ou 
privada adicional para
a dotação de capital
Contribuição do PO paraa dotação de capital (fundospúblicos e privados, nacionaise da UE)
Contribuição do fundo de participação para a dotação de capital
Apoio /f_inanceiro atravésde empréstimos, garantias, investimentos em capitais própriosReembolso do apoio /f_inanceiroRestituição na liquidação do subfundo, mais pagamentos de dividendos/juros, etc. durante a execuçãoRestituição ao PO da dotaçãode capital não utilizada no encerramento
Intermediário /f_inanceiroIntermediário /f_inanceiroAutoridade de gestãoPrograma operacional (PO)
do FEDER ou do FSE
Fundo de participação
Subfundo («bene/f_iciário»)
Bene/f_iciário /f_inal
19 Introdução 
Instrumentos financeiros e regras da UE em matéria  
de auxílios estatais
10 
Na modalidade da gestão partilhada, os fundos da UE são considerados parte dos 
orçamentos nacionais ou regionais e, como tal, estão potencialmente sujeitos ao 
controlo no âmbito dos auxílios estatais. Na sua execução do instrumento finan -
ceiro, as autoridades de gestão devem, por conseguinte, garantir a conformidade 
com as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais12. Essas regras constam 
do novo Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)13 e das novas orien -
tações da Comissão para o financiamento de risco14, que entraram em vigor em 
julho de 2014.
11 
Para cada instrumento financeiro do FEDER e do FSE, a autoridade de gestão tem 
de apresentar provas de que o mesmo satisfaz uma das seguintes condições15:
 ο respeita as práticas normais de mercado (que, na prática, significa que a ges -
tão do fundo foi selecionada na sequência de um processo aberto, transpa -
rente e não discriminatório);
 ο está abrangido pelo regulamento «de minimis»16;
 ο constitui um auxílio isento, na medida em que se insere no âmbito do RGIC 
ou de um regime de auxílio comunicado, em conformidade com as orienta -
ções da Comissão para o financiamento de risco.
12 
Os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada (que não utilizam 
recursos nacionais ou regionais e, por conseguinte, não fazem parte dos orça -
mentos dos Estados-Membros) não são abrangidos pelo âmbito de aplicação das 
regras da UE em matéria de auxílios estatais, uma vez que a principal condição do 
artigo 107.º do TFUE («[…] concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos 
estatais») não está preenchida.
Informações de base sobre o número de instrumentos financeiros 
e a sua dotação de capital desde 2007
Período de programação de 2007-2013
13 
Durante o período de programação de 2007-2013, os instrumentos financei -
ros foram utilizados em 25 dos 28 Estados-Membros da UE. Apenas a Croácia, 
a Irlanda e o Luxemburgo não utilizaram este mecanismo de financiamento17. Os 
anexos III e IV  apresentam uma síntese dos instrumentos do FEDER e do FSE por 
Estado-Membro.12 Artigo 37.º, n.º 1, do 
Regulamento que estabelece 
disposições comuns (RDC): 
«Ao aplicar o presente título 
(Título IV, Instrumentos 
financeiros), as autoridades de 
gestão, os organismos que 
executam o fundo de fundos 
e os organismos que 
executam o instrumento 
financeiro devem cumprir 
a legislação aplicável, em 
especial sobre auxílios estatais 
e contratos públicos.»
13 Regulamento (UE) n.º 651/2014 
da Comissão, de 17 de junho 
de 2014, que declara certas 
categorias de auxílios 
compatíveis com o mercado 
interno, em aplicação dos 
artigos 107.º e 108.º do Tratado 
(JO L 187 de 26.6.2014, p. 1).
14 Comissão Europeia, 
«Orientações relativas aos 
auxílios estatais que visam 
promover os investimentos de 
financiamento de risco» 
(JO C 19 de 22.1.2014, p. 4).
15 Artigo 37.º do RDC.
16 Regulamento (CE) 
n.º 2015/1588 do Conselho, de 
13 de julho de 2015, relativo 
à aplicação dos artigos 107.º 
e 108.º do Tratado sobre 
o Funcionamento da União 
Europeia a determinadas 
categorias de auxílios estatais 
horizontais (codificação) 
(JO L 248 de 24.9.2015, p. 1).
17 Não obstante, no Luxemburgo 
foram criados instrumentos 
financeiros geridos de forma 
centralizada. Além disso, este 
mecanismo concedeu 
financiamento da UE 
a projetos na Irlanda e na 
Croácia.
20 Introdução Quadro 2Execução de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE (2007-2013)  
em 31 de dezembro de 2014
Montantes autorizados em acordos 
de financiamento para os instru -
mentos financeiros  
(em milhões de euros)Montantes pagos pelos PO aos instrumen -
tos financeiros  
(em milhões de euros)Montantes pagos pelos instrumentos 
financeiros aos beneficiários finais  
(em milhões de euros)
PO1UE % UE/PO PO UE % UE/PO PO UE % UE/PO
FEDER17 06110 946n.a.15 189 10 452 69% 8 871 5 594 63%
FSE 472 829 462 56% 318 207 65%
Total 17 061 11 418 67% 16 018 10 914 68% 9 189 5 801 63%
Fonte:  TCE com base nos dados mais recentes da Comissão (setembro de 2015)2.
1  No relatório de execução da Comissão, não se apresenta uma separação dos montantes autorizados do PO consoante os instrumentos finan -
ceiros do FEDER e do FSE.
2  EGESIF_15-0027-00, « Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the 
managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 » [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos de engenharia financeira comu -
nicados pelas autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de 
programação de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014], pp. 21 e 54.14 
Como indicado no quadro 2 , até ao final de 2014, as contribuições dos PO do 
FEDER e do FSE elevaram-se a cerca de 15,2 mil milhões de euros e 0,8 mil mi -
lhões de euros, respetivamente. Este valor representa um aumento significativo 
em comparação com cerca de 1,3 mil milhões de euros no período de progra -
mação de 2000-2006 e de 0,6 mil milhões de euros no período de programação 
de 1994-199918.
15 
Durante o período de programação de 2007-2013, a contribuição da UE paga aos 
instrumentos financeiros corresponde a 5% do financiamento total da UE para 
o FEDER e a 1% do financiamento total da UE para o FSE para todo o período. 
O orçamento da UE representa respetivamente 69% e 56% da contribuição total 
para as dotações de capital dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE nes -
se período (ver quadro 2 ). Em termos de apoio financeiro aos beneficiários finais, 
a contribuição da UE representa 63% (FEDER) e 65% (FSE).18 Comissão Europeia, BEI, FI 
Compass: « Financial 
Instruments - A sustainable way 
of achieving EU economic and 
social objectives » 
(Instrumentos financeiros — 
uma forma sustentável de 
alcançar os objetivos 
económicos e sociais da UE), 
p. 3.
21 Introdução Quadro 316 
De acordo com os dados mais recentes apresentados pela Comissão, tinham sido 
criados em toda a UE 972 instrumentos financeiros do FEDER e 53 do FSE. Des -
tes, 903 são fundos específicos do FEDER e 49 são fundos do FSE (ver quadro 3 ). 
O grupo BEI gere 31 instrumentos do FEDER (ver ponto 9).
17 
Além disso, foram financiados 14 instrumentos pelo Feader e 6 instrumentos pelo 
FEP . Para o período de programação de 2007-2013, estes dois fundos não exigiam 
aos Estados-Membros a comunicação de informações sobre os instrumentos 
financeiros, pelo que não existem dados oficiais nesta matéria19. No entanto, com 
base em dados compilados pelo Tribunal, no final de 2013 a dotação de capital 
de fundos cofinanciados pelo Feader e pelo FEP pode ser estimada em cerca de 
700 milhões de euros e cerca de 72 milhões de euros, respetivamente (em ambos 
os casos, incluindo as contribuições nacionais para os programas).19 Relatório Especial n.º 5/2015, 
«Os instrumentos financeiros 
são mecanismos bem- 
-sucedidos e promissores no 
domínio do desenvolvimento 
rural?», ponto 82 ( http://eca.
europa.eu ).
Instrumentos financeiros do FEDER e do FSE por tipo de fundo específico (2007-2013) 
em 31 de dezembro de 2014
FEDER FSE
Número de 
fundosDotação 
(em milhões de euros)Número de 
fundosDotação 
(em milhões de euros)
Fundos específicos  dos quais:
- instrumentos de empréstimo 371 5 637 31 417
- instrumentos de garantia 171 2 215 7 196
- instrumentos de investimento em capitais próprios 162 2 006 1 70
-  instrumentos mistos (combinação de empréstimos, 
garantias, investimentos em capitais próprios ou 
outros instrumentos)110 2 496 5 59
- outros instrumentos 6 65 0 0
- tipo não comunicado 83 770 5 74
Total 903 13 189 49 816
Fonte:  TCE com base nos dados mais recentes da Comissão (setembro de 2015).
22 Introdução 
18 
Para os instrumentos em gestão centralizada, a contribuição global da UE a favor 
desses instrumentos no período de 2007-2013 em todos os domínios orçamentais 
ascendeu a cerca de 5,5 mil milhões de euros20, repartidos por 21 instrumentos 
financeiros21. Estes instrumentos são utilizados em todos os Estados-Membros 
da UE.
Período de programação de 2014-2020
19 
No orçamento da UE, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) 
constituem a principal fonte de financiamento para investimentos em capital 
e infraestruturas, com um orçamento total de cerca de 450 mil milhões de euros 
para o período de programação de 2014-2020.
20 
Desde 2011, o Parlamento Europeu e o Conselho Europeu incentivam um maior 
recurso aos instrumentos financeiros22. Este compromisso político também se 
reflete no Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC), que prevê 
uma maior utilização dos instrumentos financeiros para executar os cinco FEEI 
(ou seja, também o Fundo de Coesão) e concretizar todos os objetivos temáticos 
dos programas23.
21 
No final de 2015, a Comissão estimava que, para o período de programação 
de 2014-2020 no seu conjunto, serão afetados cerca de 21 mil milhões de euros 
a instrumentos financeiros dos cinco FEEI24. Uma vez que a contribuição média 
da UE para as dotações totais desses instrumentos para o período de programa -
ção de 2007-2013 era de cerca de 68% no final de 201425, o Tribunal estima que 
o montante de 21 mil milhões de euros provenientes do orçamento da UE deverá 
corresponder a aproximadamente 31 mil milhões de euros de dotações totais 
(não tendo em conta o financiamento nacional e privado adicional que pode ser 
fornecido aos fundos fora dos programas dos FEEI).
22 
Em comparação, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) visa 
mobilizar, pelo menos, 315 mil milhões de euros de investimentos públicos 
e privados a longo prazo em toda a UE durante o período de 2015-2017 e garantir 
o financiamento de projetos nos anos seguintes.20 COM(2015) 565 final, de 13 de 
novembro de 2015, «Relatório 
da Comissão ao Parlamento 
Europeu e ao Conselho 
relativo aos instrumentos 
financeiros apoiados pelo 
orçamento geral, em 
conformidade com 
o artigo 140.º, n.º 8, do 
Regulamento Financeiro, até 
31 de dezembro de 2014», p. 4.
21 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão 
SWD(2015) 206 final, de 13 de 
novembro de 2015, « Activities 
relating to financial 
instruments » (Atividades 
relativas a instrumentos 
financeiros), pp. 6-12.
22 Parlamento Europeu, 
«5.º Relatório sobre a coesão 
e Estratégia para a Política de 
Coesão pós 2013»; 
EUCO 169/13, Conclusões do 
Conselho Europeu, 25 de 
outubro de 2013, p. 10.
23 Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
24 Parlamento Europeu, 
Comissão, «Quitação 
orçamental de 2014 para 
a Comissão — Respostas às 
perguntas escritas do 
Parlamento Europeu 
à comissária Crețu, audição 
em 7 de dezembro de 2015», 
p. 34.
25 EGESIF_15-0027-00, « Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 » (Síntese dos 
progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos de 
engenharia financeira 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos do artigo 67.º, n.º 2, 
alínea j), do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho, 
período de programação 
de 2007-2013, situação em 
31 de dezembro de 2014), 
pp. 21 e 54.
23
 Âmbito e método 
da auditoria
23 
Na presente auditoria, o Tribunal examinou se os instrumentos financeiros eram 
um mecanismo eficiente de execução do orçamento da UE durante o período de 
programação de 2007-2013. Nesse contexto, o relatório procura dar resposta às 
seguintes questões principais de auditoria:
 ο os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em con -
ta as necessidades do mercado?
 ο os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?
 ο os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?
 ο os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de 
custos para a execução do orçamento da UE?
Para cada uma destas questões, os auditores verificaram quais os ensinamentos 
que podem ser retirados das principais insuficiências detetadas. O Tribunal avaliou 
igualmente em que medida tinham sido corrigidas nos regulamentos aplicáveis ao 
período de programação de 2014-2020.
24 
A auditoria abrange o período de 2009-2015, tendo incidido nos domínios das 
políticas regional e social, bem como dos transportes e da energia. Em especial, 
o exame abrange todos os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, bem 
como seis instrumentos financeiros geridos de forma centralizada nos domínios 
da política social, dos transportes e da energia. Várias questões identificadas no 
presente relatório podem, no entanto, afetar também outros domínios do orça -
mento da UE em que esses instrumentos são utilizados.
25 
Os trabalhos de auditoria foram compostos pelos seguintes elementos:
 ο um exame de várias análises e publicações da Comissão, do BEI, do FEI e   
de terceiros;
 ο uma análise do relatório anual de acompanhamento mais recente, publicado 
pela Comissão em setembro de 2015 e abrangendo os 1 025 instrumentos 
financeiros do FEDER e do FSE. Esta análise, baseada em dados comunicados 
pela Comissão em novembro de 2015, foi igualmente realizada para seis26 
dos 21 instrumentos em gestão centralizada (que representam uma contri -
buição da UE de 789 milhões de euros, ou seja, 14% do montante total dos 
21 instrumentos)27;
 ο um exame de 10 estudos de casos de instrumentos financeiros aplicados no 
domínio do orçamento da UE abrangido pelo presente relatório28, incluindo 
uma visita no terreno a um Estado-Membro (Eslováquia);26 Um destes seis instrumentos 
financeiros, o Fundo 
Europeu 2020 para a Energia, 
as Alterações Climáticas e as 
Infraestruturas («Fundo 
Marguerite»), é gerido na 
modalidade de gestão direta 
(ver ponto 6).
27 SWD(2015) 206 final. Comissão 
Europeia, « Summary of data on 
the progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 
31 December 2014 » [Síntese 
dos progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos de 
engenharia financeira 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos do artigo 67.º, n.º 2, 
alínea j), do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho, 
período de programação 
de 2007-2013, situação em 
31 de dezembro de 2014], 
Bruxelas, setembro de 2015.
28 Instrumento de garantia de 
empréstimos a projetos da 
Rede Transeuropeia de 
Transportes (LGTT), a iniciativa 
«Obrigações para 
o financiamento de projetos» 
(PBI), o «Fundo Marguerite», 
o Fundo Europeu para 
a Eficiência Energética (FEEE), 
o Instrumento de 
Microfinanciamento Europeu 
Progress (IMEP), a iniciativa 
Jessica Grécia, Jeremie 
Eslováquia, Fundo de 
Empreendedorismo na Grécia, 
o financiamento de capital de 
risco na Hungria (Jeremie 
Hungria) e Jeremie Sicília.
24 Âmbito e método da auditoria 
 ο uma análise de acompanhamento de 45 instrumentos financeiros auditados 
em auditorias de conformidade realizadas pelo Tribunal desde 2009 (cujos re -
sultados foram anteriormente comunicados nos seus Relatórios Anuais) e de 
54 instrumentos financeiros examinados pelas suas auditorias de resultados 
desde 2012;
 ο um inquérito junto de 85 autoridades de gestão e gestores de fundos envol -
vidos na execução dos instrumentos financeiros. Das 85 entidades examina -
das, 82 dizem respeito a instrumentos do FEDER e do FSE geridos na modali -
dade de gestão partilhada e três em gestão centralizada. O Tribunal recebeu 
66 respostas relativas aos instrumentos em gestão partilhada e duas relativas 
aos instrumentos em gestão centralizada;
 ο entrevistas com mais de 40 funcionários da Comissão, do BEI e do FEI e mais 
de 10 peritos de organizações com experiência neste domínio29.
26 
O Tribunal já efetuou vários exames da utilização de instrumentos financeiros, 
tendo comunicado, desde 2011, as conclusões em vários Relatórios Anuais30 e Es -
peciais31. Além disso, a própria Comissão, mas também o BEI, o FEI, o Parlamento 
Europeu, os organismos de auditoria nacionais e os gestores de fundos do setor 
privado identificaram várias questões nos últimos anos que, no seu conjunto, 
limitaram a eficácia dos instrumentos financeiros durante o período de progra -
mação de 2007-2013. O presente relatório baseia-se também nessas avaliações.29 Caisse des Dépôts , Kreditanstalt 
für Wiederaufbau  (KfW) e a 
OCDE.
30 Pontos 4.30-4.36 do Relatório 
Anual relativo ao exercício 
de 2010 (JO C 326 
de 10.11.2011); ponto 5.34 do 
Relatório Anual relativo ao 
exercício de 2011 (JO C 344 
de 12.11.2012); ponto 10.31 do 
Relatório Anual relativo ao 
exercício de 2012 (JO C 331 
de 14.11.2013); pontos 5.33-
5.36 do Relatório Anual 
relativo ao exercício de 2013 
(JO C 398 de 12.11.2014); 
pontos 6.46-6.52 do Relatório 
Anual relativo ao exercício 
de 2014 (JO C 373 
de 10.11.2015).
31 Relatório Especial n.º 4/2011, 
«Auditoria do mecanismo de 
garantia a favor das PME»; 
Relatório Especial n.º 2/2012, 
«Instrumentos financeiros de 
apoio às PME cofinanciados 
pelo Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional»; 
Relatório Especial n.º 5/2015, 
«Os instrumentos financeiros 
são mecanismos bem- 
-sucedidos e promissores no 
domínio do desenvolvimento 
rural?»; Relatório especial 
n.º 8/2015, «O apoio financeiro 
da UE dá uma resposta 
adequada às necessidades dos 
microempresários?» ( http://
eca.europa.eu ).
25
 Observações
32 Ver Relatórios Anuais relativos 
aos exercícios de 2013 
(ponto 5.35) e 2014 
(ponto 6.49); Relatório Especial 
n.º 8/2015 (ponto 67).
33 Comissão Europeia, « Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 » [Síntese 
dos progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos financeiros 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos do artigo 67.º, n.º 2, 
alínea j), do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho, 
período de programação 
de 2007-2013, situação em 
31 de dezembro de 2014], 
p. 22.Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão 
adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?
27 
Os instrumentos financeiros não são projetos, mas sim um meio de financiamen -
to pelo orçamento da UE. Na política de coesão, a decisão de uma autoridade de 
gestão de prestar apoio a título do PO através de um instrumento financeiro não 
é tanto uma decisão de investir ou não recursos do PO (que já está previamente 
definida no mesmo), mas sim a forma como investir: mediante uma subvenção 
única ou mediante um instrumento financeiro que concede um apoio financeiro 
reembolsável.
28 
Por conseguinte, o Tribunal examinou em que medida os 1 025 instrumentos do 
FEDER e do FSE utilizaram a sua dotação de capital para a prestação de diferentes 
formas de apoio financeiro aos beneficiários finais e analisou vários fatores que 
contribuem para a baixa taxa de desembolso dos instrumentos aos beneficiários 
finais durante o período de programação de 2007-2013: o nível inicial das dota -
ções de capital dos instrumentos, se as necessidades do mercado foram devi -
damente consideradas pelas autoridades de gestão e dificuldades específicas 
enfrentadas por instrumentos financeiros regionais. Analisou igualmente a forma 
como aspetos semelhantes foram tratados no caso dos instrumentos geridos de 
forma centralizada.
Uma dotação de capital excessiva resultou em taxas de 
desembolso baixas e evitou a anulação de autorizações, bem 
como potenciais reembolsos no encerramento
29 
As taxas de desembolso dos instrumentos financeiros já foram analisadas em 
vários Relatórios Anuais e Especiais do Tribunal32. No presente relatório, o Tribu -
nal analisa as últimas informações disponíveis, comunicadas pelos Estados-Mem -
bros à Comissão em 31 de dezembro de 2014 e publicadas em setembro de 2015. 
A análise dos dados mais recentes revela que um número significativo de Esta -
dos-Membros continua a deparar-se com dificuldades para utilizar as dotações 
de capital como previsto.
30 
O quadro 4  mostra as taxas de desembolso de cada um dos 25 Estados-Membros 
que executaram instrumentos financeiros durante o período de programação 
de 2007-201333. As percentagens apresentadas são as médias de todos os instru -
mentos do FEDER e do FSE no Estado-Membro em causa. Um número significati -
vo de instrumentos financeiros foi criado apenas em 2012 ou posteriormente.
26 Observações 
Execução dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE por Estado-Membro,  
em 31 de dezembro de 2014
Estado-MembroContribui -
ções do PO 
autorizadas  
(em milhões 
de euros)dos quais 
contribuição 
da UE%Contribuições do PO  
pagas a  
instrumentos 
financeiros
(em milhões de euros)Contribuições do PO  
pagas a  
beneficiários finais  
(em milhões de euros)
Montante % da autorização Montante% do 
pagamento% da autorização
Estónia 200, 125 63% 200 100% 191 95% 95%
Polónia 1 196 1 008 84% 1 190 100% 1 104 93% 92%
Eslovénia 124 105 85% 124 100% 112 90% 90%
Hungria 916 778 85% 897 98% 751 84% 82%
Alemanha 1 629 1 025 63% 1 554 95% 1 265 81% 78%
Malta 12 10 83% 12 100% 10 81% 81%
Portugal 854 531 62% 477 56% 386 81% 45%
República Checa 278 171 62% 278 100% 223 80% 80%
Dinamarca 74 35 47% 51 68% 40 80% 55%
Roménia 150 129 86% 150 100% 118 78% 78%
Suécia 161 74 46% 157 97% 121 77% 75%
Lituânia 507 409 81% 444 87% 331 75% 65%
França 460 240 52% 419 91% 310 74% 67%
Bélgica 396 159 40% 396 100% 288 73% 73%
Finlândia 75 35 47% 75 100% 51 68% 68%
Letónia 216 160 74% 216 100% 145 67% 67%
Reino  Unido 1 632 710 44% 1 483 91% 983 66% 60%
Chipre 20 17 85% 20 100% 13 63% 63%
Bulgária 388 330 85% 388 100% 228 59% 59%
Áustria 27 10 37% 27 100% 13 49% 49%
Países Baixos 75 20 27% 67 90% 32 47% 42%
Grécia 1 789 1 477 83% 1 589 89% 695 44% 39%
Itália 4 538 2 809 62% 4 460 98% 1 427 32% 31%
Espanha 1 233 954 77% 1 234 100% 330 27% 27%
Eslováquia 112 95 85% 112 100% 23 21% 21%
Total 17 061 11 418 67% 16 018 94% 9 188 57% 54%
Nota:  A Croácia, a Irlanda e o Luxemburgo não estão incluídos, uma vez que não dispunham de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE durante o pe -
ríodo de programação de 2007-2013.
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.Quadro 4
27 Observações 
31 
Até ao final de 2014, um ano antes do termo do período de elegibilidade inicial 
(31 de dezembro de 2015), apenas 57% das dotações dos instrumentos do FEDER 
e do FSE tinham sido desembolsados aos beneficiários finais. Os desembolsos 
foram reduzidos, em especial para os instrumentos financeiros na Eslováquia 
(21%), Espanha (27%) e Itália (32%). Além disso, outros três Estados-Membros 
(Grécia, Países Baixos e Áustria) tinham desembolsado menos de metade das suas 
dotações iniciais.
32 
Globalmente, 177 dos 972 instrumentos financeiros do FEDER (18%) e 16 dos 
53 instrumentos financeiros do FSE (30%) tinham pago menos de um terço da sua 
dotação até ao final de 2014. Para estes 177 instrumentos, a dotação não utilizada 
total eleva-se a 4,2 mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2014. Em rela -
ção a estes instrumentos, o Tribunal considera improvável que o financiamento 
disponível seja utilizado uma vez, apesar de a Comissão ter prorrogado o período 
de elegibilidade até março de 2017 (ver ponto 43). A taxa definitiva de desem -
bolso dos instrumentos financeiros só pode, no entanto, ser avaliada no final do 
seu ciclo de vida, em especial no que diz respeito aos que foram criados perto do 
final do período de programação.
Taxas de desembolso reduzidas devido à dotação inicial excessiva 
dos instrumentos financeiros
33 
Durante as entrevistas realizadas pelo Tribunal, foi muitas vezes argumentado 
que a crise económica e financeira teve um efeito importante, tendo afetado de 
forma negativa as taxas de desembolso aos beneficiários finais. No entanto, dada 
a dimensão do problema, o Tribunal considera que este não é o único nem o prin -
cipal fator subjacente às reduzidas taxas de desembolso. De facto, em primeiro 
lugar, as taxas de desembolso reduzidas devem-se principalmente a uma dotação 
excessiva dos instrumentos financeiros.
34 
A análise dos dados publicados pela Comissão em 2015 mostrou que existe uma 
correlação positiva entre as taxas de absorção do FEDER e do FSE ao nível dos 
Estados-Membros e as taxas de desembolso dos instrumentos financeiros aos 
beneficiários finais (ver figura 2a  e figura 2b ). Esta análise demonstra que os Es -
tados-Membros que já têm dificuldades em absorver o orçamento do FEDER e do 
FSE têm muitas vezes problemas ainda mais graves para desembolsar a dotação 
de capital afetada aos instrumentos financeiros.
28 Observações Figura 2aComparação entre a absorção global do FEDER ao nível dos Estados-Membros e as 
taxas de desembolso dos instrumentos financeiros aos beneficiários finaisTaxas de desembolso dos instrumentos ﬁnanceiros aos
beneﬁciários ﬁnais - montantes dos PO 
Absorção do FEDER ao nível dos Estados-Membros Média da absorção do 
FEDER ao nível dos 
Estados-Membros (77%)Média das taxas de desembolso
dos instrumentos /f_inanceiros aos 
bene/f_iciários /f_inais (58%)
100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50%100%
80%
60%
40%
20%
0%Bélgica
BulgáriaRepública Checa
DinamarcaAlemanhaEstónia
Grécia
EspanhaFrança
ItáliaChipre LetóniaLituâniaHungria
Malta
Países BaixosÁustriaPolónia
Portugal
RoméniaEslovénia
EslováquiaFinlândiaSuécia
Reino UnidoTendência/uni00A0
Nota:  A dimensão dos círculos corresponde à contribuição total dos PO para os instrumentos financeiros (ver quadro 4 ). Coeficiente de correlação: 0,5.
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.
29 Observações Figura 2bComparação entre a absorção global do FSE ao nível dos Estados-Membros e as taxas 
de desembolso dos instrumentos financeiros aos beneficiários finaisTaxas de desembolso dos instrumentos ﬁnanceirosaos beneﬁciários ﬁnais - montantes dos PO 
Absorção do FSE ao nível dos Estados-Membros Média da absorção do FSE ao nível 
dos Estados-Membros
(79%)Média das taxas de desembolso dos 
instrumentos /f_inanceiros aos 
bene/f_iciários /f_inais (38%)
100% 95% 90% 85% 80% 75% 70%100%
80%
60%
40%
20%
0%DinamarcaEstónia
ItáliaAlemanhaLetónia
Lituânia
PolóniaTendência/uni00A0
Nota:  A dimensão dos círculos corresponde à contribuição total dos PO para os instrumentos financeiros (ver quadro 4 ). Coeficiente de correlação: 0,9.
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.
30 Observações 
Aumento das dotações de capital dos instrumentos financeiros 
em 21 dos 25 Estados-Membros
35 
Em 21 dos 25 Estados-Membros, o Tribunal constatou igualmente que a do -
tação inicial tinha sido aumentada desde 2011. Globalmente, desde essa data 
foram afetados a instrumentos financeiros cerca de 7,1 mil milhões de euros de 
financiamento adicional dos PO do FEDER e do FSE do período de programação 
de 2007-2013.
36 
A maioria desses aumentos da dotação de capital dos instrumentos foi efetuada 
em Itália (2,5 mil milhões de euros), Espanha (0,9 mil milhões de euros), Grécia 
(0,9 mil milhões de euros), Reino Unido (0,7 mil milhões de euros) e Hungria 
(0,5 mil milhões de euros). Estes cinco Estados-Membros representam por si só 
77% do aumento total da dotação de capital durante todo o período. Quatro 
deles (Itália, Espanha, Reino Unido e Hungria) apresentavam no final de 2014 uma 
taxa de absorção do FEDER inferior à média (ver figura 2a ).
As disposições previstas na base jurídica para o período 
de programação de 2007-2013 criaram incentivos para os 
Estados-Membros utilizarem instrumentos financeiros a fim de 
contornarem o risco de anulação de fundos da UE
37 
A base jurídica para o período de programação de 2007-2013 permitia que os 
Estados-Membros absorvessem inicialmente a contribuição da UE para os PO do 
FEDER e do FSE através da utilização de instrumentos financeiros. Estas contribui -
ções iniciais podiam ser utilizadas pelos Estados-Membros como um mecanismo 
para evitar o risco de anulação de autorizações («regra n+2»)34 (ver caixa 1 ).34 A regra de anulação 
automática das autorizações 
(regra n+2) contribui para 
o apuramento das 
autorizações por liquidar. Esta 
regra exige a anulação 
automática da autorização de 
todos os fundos não 
desembolsados ou não 
cobertos por um pedido de 
pagamento nos dois anos 
seguintes ao ano de afetação.
Reembolso das contribuições do FEDER e do FSE para a criação de instrumentos 
financeiros como custos elegíveis durante o período de programação de 2007-2013
De acordo com o regulamento geral, no período de programação de 2007-2013 a única condição para certifi -
car montantes relacionados com instrumentos financeiros como despesas elegíveis no âmbito do PO era que 
os montantes em causa deviam ter sido utilizados para criar ou contribuir para fundos ou fundos de participa -
ção. Nessa base, as contribuições do FEDER e do FSE são reembolsadas aos Estados-Membros pelo orçamento 
da UE e consideradas provisoriamente absorvidas. Por outras palavras, não existia qualquer exigência de 
relacionar a contribuição dos PO para a dotação de capital de um instrumento com os beneficiários finais. Os 
juros produzidos pelo capital contribuem também para a dotação dos instrumentos. Só no encerramento dos 
PO a Comissão irá determinar as despesas totais elegíveis com base nos montantes efetivos dos empréstimos, 
garantias e investimentos em capitais próprios concedidos aos destinatários finais.Caixa 1
31 Observações 
38 
Esta disposição criou um incentivo para os Estados-Membros «estacionarem» 
pelo menos uma parte da contribuição da UE para os PO nas contas dos bancos 
e intermediários financeiros que gerem os fundos, sem que esta seja efetivamen -
te utilizada para os fins a que se destina (ver caixa 2 ).
Estudo de caso — Dotação excessiva de um instrumento financeiro em Itália ( Fondo 
Regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna )
Em dezembro de 2009, o governo regional decidiu criar um fundo de garantia com uma dotação de capital de 
233 milhões de euros. Este valor correspondia a 14% do orçamento total do PO para a totalidade do período 
de programação.
A dotação total destinava-se a garantir empréstimos no valor de cerca de 2,3 mil milhões de euros.
Na auditoria realizada em 2010 a este fundo de garantia italiano, o Tribunal verificou que não tinha sido efe -
tuada qualquer análise das necessidades do mercado que justificasse essa dotação. Além disso, não estavam 
disponíveis vários outros elementos obrigatórios (como a estratégia e o planeamento do investimento, a des -
crição da política de saída e das regras de encerramento), quando a convenção de financiamento foi assinada 
pelo governo regional e pela agência regional responsável pela execução do fundo.
Só em junho de 2010 foi finalmente elaborado e aprovado um plano de atividades, que se baseava, porém, em 
pressupostos irrealistas.
A auditoria revelou igualmente que uma parte significativa do financiamento do PO autorizado pelas autori -
dades de gestão em 2007 ainda não tinha sido despendida. A afetação de uma dotação elevada ao instrumen -
to financeiro permitiu contornar a regra «n+2» em vigor nessa data, segundo a qual as dotações não utilizadas 
devem ser anuladas ao fim de dois anos.
No final de 2014, a autoridade de gestão informou que tinham sido disponibilizados como garantias aos bene -
ficiários finais 45 milhões de euros de uma dotação total de 233 milhões de euros, o que corresponde a uma 
taxa de desembolso de 19%.
As garantias constituídas correspondem a empréstimos no valor de 460 milhões de euros.Caixa 2
32 Observações 
39 
Por outro lado, o Tribunal detetou um caso em que a dotação dos instrumen -
tos financeiros tinha sido reduzida para ter em conta as condições de mercado 
e as taxas de desembolso projetadas, o que é considerado uma boa prática 
(ver  caixa 3 ).
Estudo de caso — Ajustamento em baixa da dotação do fundo Jeremie, em 
consonância com a evolução das necessidades do mercado na Lituânia
Em 2008, foi criado um instrumento Jeremie (Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro 
a média dimensão) na Lituânia, e a sua dotação aumentou progressivamente até 210 milhões de euros no 
final de 2009. Essa dotação baseava-se numa avaliação das necessidades do mercado efetuada em setembro 
de 2007.
No entanto, numa fase posterior, depois de analisar os efeitos da crise económica sobre a economia lituana, 
a autoridade de gestão decidiu reduzir a dotação do fundo. Em 2012, a dotação do fundo foi reduzida para 
170 milhões de euros e a diferença foi reembolsada ao PO.
Do capital reduzido do fundo de 170 milhões de euros, 121 milhões de euros foram pagos até ao final de 2014, 
resultando numa taxa de desembolso para o fundo Jeremie de 71%, em vez dos 58% que teria sido a taxa 
de desembolso se o capital não tivesse sido reduzido. Sem esta alteração, a taxa global de desembolso para 
todos os instrumentos financeiros da Lituânia teria sido de 68% em vez de 75% (ver quadro 4 ).Caixa 3
40 
As dotações excessivas dos instrumentos financeiros têm um impacto negativo 
sobre os custos e as taxas de gestão, quando estes são determinados em função 
do capital pago ao fundo em vez do desempenho do gestor do fundo. O sobre -
dimensionamento da dotação constitui um meio de gerar rendimentos para os 
gestores de fundos sem que estes prestem realmente os serviços previstos (ver 
pontos 116-125).
Taxas de desembolso especialmente reduzidas para os 
instrumentos financeiros geridos pelo grupo BEI
41 
A análise do Tribunal revelou também que a taxa média de desembolso para os 
31 instrumentos do FEDER e do FSE geridos pelo BEI e pelo FEI foi particularmen -
te baixa: 43%, em comparação com 60% para os instrumentos geridos por outros 
gestores de fundos.
33 Observações 
Prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos 
financeiros em regime de gestão partilhada até março de 2017, 
apenas através de orientações da Comissão
42 
A contribuição da UE correspondente às dotações não utilizadas (isto é, os mon -
tantes que não foram pagos ou garantidos aos beneficiários finais até ao final do 
período de elegibilidade) tem de ser restituída ao orçamento da UE quando do 
encerramento. Tendo em conta as baixas taxas médias de desembolso, o Tribu -
nal declarou já, no seu Relatório Anual relativo a 2014, que não se pode esperar 
que os instrumentos financeiros utilizem todos os fundos disponíveis até ao final 
de 201535.
43 
Em abril de 2015, a Comissão publicou orientações revistas para o encerramento 
que prorrogaram o período de elegibilidade das despesas relacionadas com os 
instrumentos financeiros de 31 de dezembro de 2015 até 31 de março de 201736. 
No entanto, o período de elegibilidade geral encontra-se estabelecido no arti -
go 56.º, n.º 1, do regulamento geral. No seu Relatório Anual relativo ao exercício 
de 2014, o Tribunal considerou que uma disposição jurídica apenas pode ser 
alterada por legislação de valor jurídico igual ou superior de modo a que a hierar -
quia das normas seja devidamente respeitada37. Por conseguinte, concluiu-se que 
uma orientação da Comissão não pode alterar as regras adotadas no âmbito do 
processo legislativo pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.
44 
Com base na sua análise, e fazendo uma projeção linear do desembolso em anos 
anteriores, o Tribunal estima que continuariam por utilizar no final de 2015 mais 
de 5,0 mil milhões de euros de fundos afetados a instrumentos do FEDER e do 
FSE se o período de elegibilidade não tivesse sido prorrogado. Deste montante, 
3,9 mil milhões de euros são contribuições do orçamento da UE para os PO. Os 
valores reais dos montantes utilizados entre janeiro de 2015 e março de 2017 só 
estarão disponíveis, no melhor dos casos, no final de 2017.
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
45 
Na medida em que as contribuições dos PO são agora efetuadas através de 
pagamentos escalonados, os instrumentos financeiros devem ser dimensiona -
dos de forma mais adequada, dando origem a melhores taxas de desembolso 
(ver  caixa 4 ).35 Relatório Anual relativo ao 
exercício de 2014, ponto 6.50.
36 Decisão C(2015) 2771 final, de 
30 de abril de 2015, «Anexo 
à decisão da Comissão que 
altera a Decisão C(2013) 1573 
sobre a aprovação de 
orientações para 
o encerramento dos 
programas operacionais 
aprovados para intervenção 
do Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
do Fundo Social Europeu e do 
Fundo de Coesão (2007-2013)», 
p. 7.
37 Relatório Anual relativo ao 
exercício de 2014, ponto 6.52.
34 Observações 
As autoridades de gestão nem sempre avaliaram 
devidamente as necessidades do mercado antes de afetarem 
os fundos aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE
46 
O Tribunal examinou igualmente se as necessidades do mercado tinham sido 
devidamente avaliadas antes da criação dos instrumentos financeiros e da atri -
buição dos respetivos fundos. As avaliações das necessidades do mercado, ou 
avaliações ex ante , devem permitir compreender as necessidades do mercado 
e o tipo de apoio (empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios) 
mais adequado para resolver as lacunas detetadas. Devem também determinar 
as necessidades de financiamento e, em última análise, avaliar se o objetivo 
político previsto pode ser alcançado da melhor forma através de um instru -
mento financeiro. Este facto foi igualmente salientado nos anteriores Relatórios 
Especiais do Tribunal e outros estudos como condição prévia para o êxito destes 
instrumentos38.
A avaliação das necessidades do mercado não era obrigatória para 
os instrumentos financeiros durante o período de programação 
de 2007-2013
47 
Durante o período de programação de 2007-2013, a única referência regulamen -
tar explícita às avaliações das necessidades do mercado (também designada por 
«avaliação das lacunas») diz respeito aos fundos de participação39.Disposições relativas ao reembolso da dotação dos instrumentos financeiros 
do FEDER e do FSE a partir do orçamento da UE (período de programação 
de 2014-2020)
Nos termos do artigo 41.º, n.º 1, do RDC, cada pedido de pagamento intercalar apresentado durante o período 
de elegibilidade não pode exceder 25% do montante total das contribuições do programa afetadas ao instru -
mento financeiro no âmbito do respetivo acordo de financiamento. Os pagamentos posteriores são efetuados 
quando forem atingidos determinados limiares de despesas relativos aos pagamentos anteriores.Caixa 4
38 Relatórios Especiais n.º 8/2015 
(ponto 21), n.º 2/2012 
(ponto 118) e n.º 5/2015 
(ponto 27); Comissão Europeia 
e BEI, « Financial Instruments: 
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-
2020 Programme period » 
(Instrumentos financeiros: 
exercício de avaliação em 
preparação para o período de 
programação de 2014-2020), 
estudo realizado por Mazars/
Ecorys/EPRC, pp. 52, 66 e 73.
39 No caso dos fundos de 
participação, a avaliação das 
lacunas consta do artigo 44.º, 
n.º 1, alínea a), do regulamento 
de execução: «[…] Na 
convenção de financiamento 
[entre o Estado-Membro ou 
a autoridade de gestão e o 
fundo de participação] ter-se-á 
em consideração, se for o caso, 
o seguinte: a) no que respeita 
a instrumentos de engenharia 
financeira de apoio às 
empresas, essencialmente 
PME e incluindo 
microempresas, as conclusões 
de uma avaliação das lacunas 
entre a oferta e a procura 
desses instrumentos […]».
35 Observações 
48 
Para todos os outros fundos específicos, até 2009 era possível deduzir uma obri -
gação indireta de realizar essa avaliação a partir da necessidade de apresentar 
um plano de atividades para cada instrumento40. No entanto, as alterações à base 
jurídica efetuadas em setembro de 2009 introduziram requisitos menos rigoro -
sos relativos a estes planos de atividades41. Desde então, embora continuasse 
a ser obrigatório apresentar um plano de atividades, quase todos os requisitos 
específicos foram eliminados (como as empresas ou os projetos urbanos visados, 
bem como os critérios, termos e condições para o seu financiamento e a justi -
ficação e utilização prevista da contribuição do PO). O Tribunal considera que 
o valor acrescentado de um plano de atividades na ausência dessas informações 
é limitado.
49 
A obrigação de proceder a uma avaliação das necessidades do mercado também 
não existia para os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada insti -
tuídos no período de programação de 2007-2013. No caso dos seis instrumentos 
geridos de forma centralizada abrangidos no presente relatório, o Tribunal cons -
tatou diferentes práticas. Apesar de não existir um requisito jurídico, o Tribunal 
constatou que, para todos eles, foi realizada alguma avaliação das necessidades 
do mercado, como avaliações de impacto, estudos de análise de mercado, con -
sultas públicas, etc.
Em quase metade dos casos examinados, as necessidades do 
mercado tinham sido sobreavaliadas
50 
Em anteriores Relatórios Especiais, o Tribunal identificou já insuficiências signifi -
cativas nas avaliações das necessidades do mercado42. Em especial, estas devem 
basear-se em pressupostos racionais e realistas. Caso contrário, os instrumentos 
podem não dar resposta às necessidades reais do mercado, o que resulta na so -
brecapitalização do instrumento e/ou pouco ou nenhum impacto real no terreno.
51 
A avaliação das necessidades do mercado tem várias finalidades, incluindo a de -
teção de uma eventual deficiência do mercado e a determinação da dimensão 
do mercado. A este respeito, a análise global do Tribunal mostra que a avaliação 
das necessidades do mercado não foi suficientemente sólida durante o período 
de programação de 2007-2013. Apesar de, na maioria das respostas ao inquérito 
(82%), os inquiridos terem referido que tinham efetuado uma avaliação das ne -
cessidades do mercado, esse facto não impediu o sobredimensionamento: quase 
metade dos instrumentos financeiros (19 em 41) geridos por estes inquiridos que 
tinham procedido a uma avaliação das necessidades do mercado continuava 
a apresentar taxas de desembolso inferiores a 50% da dotação total dos instru -
mentos até ao final de 2014. Apenas cinco instrumentos (12%) utilizaram a sua 
dotação inicial na íntegra (ver figura 3 ).40 Artigo 43.º, n.º 2, do 
regulamento de execução, 
versão inicial.
41 Artigo 1.º do Regulamento 
(CE) n.º 846/2009 da Comissão, 
de 1 de setembro de 2009, 
que altera o Regulamento (CE) 
n.º 1828/2006 da Comissão 
que prevê as normas de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 que 
estabelece disposições gerais 
sobre o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu e o 
Fundo de Coesão e do 
Regulamento (CE) 
n.º 1080/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho 
relativo ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional 
(JO L 250 de 23.9.2009, p. 1).
42 Relatórios Especiais n.º 8/2015 
(pontos 21-22), n.º 2/2012 
(pontos 33-37 e 116-118) 
e n.º 5/2015 (pontos 27 e 96).
36 Observações 
52 
Num Relatório Especial anterior, o Tribunal salientou já que, durante o período de 
programação de 2007-2013, a metodologia aplicada para a avaliação das neces -
sidades do mercado e a credibilidade dos pressupostos subjacentes não foram 
objeto de qualquer controlo por um organismo independente da autoridade de 
gestão. Esta insuficiência pode ter contribuído para a realização de avaliações 
demasiado otimistas por um grande número de autoridades de gestão43.43 Ver Relatório Especial 
n.º 2/2012, ponto 118.Figura 3Análise das taxas de desembolso dos instrumentos financeiros em que a resposta ao 
inquérito revelou ter sido realizada uma avaliação das necessidades do mercado
Taxa de desembolso: 30-50%
Número de fundos: 8 (20%)Taxa de desembolso: 0-30%
Número de fundos: 11 (26%)
Taxa de desembolso: 50-80%
Número de fundos: 8 (20%)Taxa de desembolso: 80-100%
Número de fundos: 9 (22%)Taxa de desembolso: 100%
Número de fundos: 5 (12%)
Nota:  Inquérito enviado aos gestores/autoridades de gestão dos 50 maiores instrumentos financeiros do FEDER. A taxa de resposta foi de 80%.
Fonte:  TCE, com base nos resultados do inquérito.
37 Observações 
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
53 
Durante o período de programação de 2014-2020, é obrigatória uma avaliação 
ex ante  pormenorizada para os instrumentos de gestão partilhada a fim de provar 
a existência de deficiências de mercado (ou situações de subutilização do investi -
mento) e estimar o nível e âmbito das necessidades de investimento público. Esta 
avaliação deve também definir o tipo de instrumento financeiro mais adequado 
à situação. Além disso, a avaliação ex ante  deve ser apresentada ao comité de 
acompanhamento do PO para informação e a síntese dos resultados e conclusões 
deve ser publicada no prazo de três meses a contar da data de finalização (ver 
anexo V ). No entanto, ainda não existe qualquer requisito para realizar um con -
trolo independente das avaliações ex ante  e da plausibilidade dos pressupostos 
subjacentes antes de decidir sobre a dotação inicial de capital do instrumento.
54 
Desde a entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro, em 1 de janeiro 
de 2013, é igualmente obrigatória a realização de uma avaliação ex ante  para 
todos os novos instrumentos geridos de forma centralizada (ver anexo V ). No en -
tanto, a avaliação ex ante  não inclui uma análise dos ensinamentos retirados nem 
a possibilidade de revisão em caso de alterações socioeconómicas importantes, 
como é o caso para a gestão partilhada. É realizada uma revisão intercalar (que 
poderia tratar destas questões) para a maioria dos instrumentos financeiros em 
gestão centralizada, mas não para todos.
A incidência regional contribuiu para que os Estados- 
-Membros criassem um grande número de instrumentos 
financeiros de pequena dimensão no período de 
programação de 2007-2013
Instrumentos financeiros do FEDER e do FSE de dimensão 
significativamente inferior à dos fundos geridos de forma 
centralizada ou à dos fundos de investimento privado
55 
Os programas operacionais do FEDER e do FSE são executados em regime de ges -
tão partilhada pelas autoridades nacionais ou regionais, o que significa que os 
instrumentos financeiros criados para aplicar programas nacionais ou regionais 
devem respeitar as respetivas limitações em termos de geografia e elegibilidade. 
Para serem elegíveis, os projetos devem estar situados numa região elegível para 
o PO que contribuiu para a dotação do instrumento financeiro44.44 Artigo 35.º do regulamento 
geral.
38 Observações 
56 
Na UE, foram criados 952 fundos específicos do FEDER e do FSE durante o perío -
do de programação de 2007-2013 (ver quadro 3 ), pelo que foram criados vários 
fundos para a maioria das regiões. A análise do Tribunal revela que os instrumen -
tos financeiros do FEDER e, em especial, do FSE são relativamente pequenos. 
A contribuição média da UE para um instrumento do FEDER é de 80 milhões de 
euros para os fundos de participação e de 10 milhões de euros para os fundos 
específicos. No caso do FSE, é de 10 milhões de euros para os fundos de partici -
pação e de 9 milhões de euros para os fundos específicos. Em contrapartida, até 
ao final de 2014, de acordo com os dados comunicados pela Comissão, a contri -
buição do orçamento da UE para os fundos geridos de forma centralizada, que, 
teoricamente, abrangem todos os Estados-Membros, ascende a 1,2 mil milhões 
de euros. Os fundos privados de investimento em capitais próprios funcionam, 
em média, com 150-500 milhões de euros.
57 
No entanto, a aplicação de fundos com uma dotação de capital mais elevada 
pode resultar em importantes economias de escala e ganhos de eficiência, 
porque as despesas gerais e os riscos associados podem ser repartidos por um 
número suficientemente elevado de beneficiários finais. Por outras palavras, 
os fundos específicos do FEDER e do FSE não têm muitas vezes a dimensão que 
o setor dos fundos de investimento considera adequada para um funcionamento 
eficiente.
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
58 
Durante o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros dispõem 
de maior flexibilidade na criação de instrumentos financeiros. Por exemplo, os PO 
podem combinar uma ou várias prioridades de investimento complementares do 
FEDER, FC e FSE, ao abrigo de um mesmo objetivo temático45.
59 
Além disso, foram introduzidas condições prévias jurídicas para a criação de 
instrumentos com dotações de capital significativamente mais elevadas46. Em 
especial, para o período de programação 2014-202047, foi introduzida a possibili -
dade de criar instrumentos de gestão partilhada a nível da UE (ver caixa 5 ).45 Artigo 96.º, n.º 1, do RDC.
46 Artigo 38.º, n.º 1, do RDC.
47 No âmbito desta opção existe 
um caso especial em que os 
PO do FEDER podem 
contribuir para a iniciativa 
PME, que é gerida diretamente 
pela Comissão. Neste caso, 
aplicam-se regras específicas, 
como definido no artigo 39.º 
do RDC.
39 Observações 
60 
Existem igualmente consideráveis incentivos financeiros para que os Estados- 
-Membros criem instrumentos com uma maior dotação de capital ou que ultra -
passem o nível regional. Se a totalidade do eixo prioritário de um PO for asse -
gurada através de um instrumento financeiro, pode ser aplicado um incentivo 
de 10% de majoração da taxa máxima de cofinanciamento. Se for estabelecido 
um eixo prioritário separado a executar por meio de um instrumento financeiro 
ao nível da UE e gerido direta ou indiretamente pela Comissão, o eixo pode bene -
ficiar de uma taxa de cofinanciamento de 100%48.
61 
A Comissão e os Estados-Membros devem utilizar, sempre que possível, as pos -
sibilidades oferecidas pela base jurídica para a criação de instrumentos financei -
ros específicos do FEDER e do FSE de maior dimensão, a fim de tirar partido das 
economias significativas nos custos de funcionamento desses instrumentos. No 
entanto, o envolvimento de mais regiões e organismos pode tornar a estrutura 
jurídica mais complexa, o que, por sua vez, pode acarretar novos riscos de atraso 
que devem ser tidos em consideração pelos Estados-Membros na conceção da 
estrutura de financiamento mais adequada. A base regulamentar para o período 
de 2007-2013 já permitia as contribuições de mais de um programa para o mesmo 
instrumento financeiro49. No entanto, essas soluções não foram muito utilizadas 
até à data devido à perceção de uma complexidade adicional. Com base nas 
respostas ao inquérito do Tribunal, são necessárias orientações suplementares 
da Comissão sobre a forma de criar instrumentos a nível da UE durante o período 
de 2014-2020.48 Artigo 120.º, n.º 5 e n.º 7, do 
RDC.
49 Comissão, COCOF (10-0014-
05), Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of the General 
Regulation  (Nota de orientação 
sobre os instrumentos de 
engenharia financeira no 
âmbito do artigo 44.º do 
regulamento geral).Disposições para a criação de instrumentos financeiros a nível da UE (período de 
programação de 2014-2020)
O artigo 38.º, n.º 1, alínea a), do RDC prevê a possibilidade de atribuir uma contribuição financeira a um instru -
mento criado a nível da União, gerido direta ou indiretamente pela Comissão, embora, em princípio, os «[fun -
dos sejam executados] no quadro da gestão partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão, nos termos 
do artigo 59.º do Regulamento Financeiro […]».Caixa 5
40 Observações 
Os instrumentos financeiros conseguiram atrair  
capital privado?
62 
Uma das principais vantagens dos instrumentos financeiros é o facto de os fun -
dos adicionais poderem provocar um efeito de alavanca, ou seja, fundos públi -
cos e privados adicionais podem contribuir para a dotação de capital do fundo. 
O efeito de alavanca reflete a eficácia do financiamento público na mobilização 
de fundos adicionais. Deve dar indicações sobre a capacidade de um instrumento 
para atrair esses fundos, em função do seu tipo, localização e beneficiários finais, 
mas também sobre as opções tomadas pela Comissão, a autoridade de gestão 
e/ou o gestor do fundo quando da criação do instrumento. Para instrumentos 
comparáveis, um efeito de alavanca superior indicaria então um instrumento com 
melhor desempenho na atração de financiamento adicional.
63 
Por conseguinte, o Tribunal examinou a forma como a Comissão define e acom -
panha este efeito de alavanca dos instrumentos geridos de forma partilhada 
e centralizada e avaliou se os instrumentos conseguiram atrair capital privado 
adicional. Analisou igualmente a utilização dos mecanismos preferenciais e de 
partilha de riscos com os parceiros privados e dos acordos fiscais a este respeito.
O cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos 
instrumentos financeiros não tem devidamente em 
conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo 
financiamento público
Necessidade de rácios de alavancagem mais diferenciados para 
obter medições significativas
Dificuldades em identificar o efeito de alavanca dos capitais privados 
e públicos adicionais dos instrumentos em gestão partilhada
64 
A regulamentação aplicável ao período de programação de 2007-2013 não espe -
cificava o modo como o efeito de alavanca deve ser medido no caso dos instru -
mentos em gestão partilhada. Em 2011, a Comissão deu os primeiros passos para 
resolver esta questão, sugerindo uma primeira definição de «efeito de alavanca» 
que, dois anos mais tarde, incorporou no Regulamento Financeiro (ver caixa 6 ).
41 Observações 
65 
No entanto, o Tribunal é de opinião que não é adequado considerar todo o finan -
ciamento público nacional como montantes alavancados, como proposto pela 
Comissão no caso de instrumentos em gestão partilhada: as taxas de cofinan -
ciamento estão já definidas ao nível do eixo prioritário do PO e a contribuição 
nacional para as dotações dos instrumentos financeiros, em geral, permanece 
dentro dessas taxas. Nesse sentido, não há distinção entre o cofinanciamento na -
cional «normal» e uma contribuição nacional «adicional» (que ultrapasse as taxas 
do PO). No entanto, apenas esta última se pode considerar ter sido atraída pela 
contribuição da UE. O Tribunal salientou já num relatório anterior que a prática 
da Comissão que consiste em excluir do denominador o financiamento público 
nacional concedido através dos PO conduz a um aumento artificial da taxa de 
efeito de alavanca medida52.Definição de «efeito de alavanca» para os instrumentos financeiros em gestão 
partilhada e centralizada
Em agosto de 2011, no seu quadro comum de auditoria, a Comissão forneceu uma definição de efeito de 
alavanca como os recursos suplementares disponibilizados até ao nível dos beneficiários finais — para além 
da contribuição dos Fundos Estruturais, em geral, por instrumentos financeiros e outros investidores privados 
ou públicos50. De acordo com esta definição (que não é, porém, juridicamente vinculativa), o efeito de alavan -
ca corresponde ao montante total do apoio financeiro prestado aos beneficiários finais (abrangendo todos 
os recursos investidos nos beneficiários finais, independentemente de fazerem parte do PO ou serem fundos 
públicos ou privados adicionais) dividido pela contribuição da UE para o instrumento (através do PO).
Para os instrumentos geridos de forma centralizada, o efeito de alavanca encontra-se definido no Regulamen -
to Financeiro desde 2013 como o «[…] montante do financiamento a favor dos beneficiários finais elegíveis, 
dividido pelo montante da contribuição da União»51.
50 Comissão Europeia, Direção-Geral da Política Regional e Urbana, « Common Audit Framework » (Quadro comum de auditoria), julho de 2011 
(parte 2), p. 7.
51 Artigo 223.º das normas de execução do Regulamento Financeiro.Caixa 6
52 Relatório Especial n.º 2/2012, 
caixa 5.
42 Observações 
66 
Além disso, o efeito de alavanca deve servir de indicador do desempenho de um 
instrumento financeiro, em termos de atração de fundos públicos ou privados 
adicionais (mais uma vez, acima dos já considerados para o PO no seu conjunto). 
Obviamente, uma avaliação do desempenho tem de tomar em consideração as 
diferenças na execução de um instrumento desse tipo. Em especial, os meca -
nismos preferenciais e de partilha de riscos para os parceiros do setor privado 
desempenham um papel determinante neste aspeto (ver pontos 74-78). Além dis -
so, a taxa de efeito de alavanca deve igualmente variar consoante os diferentes 
tipos de apoio financeiro (por exemplo, no que respeita às garantias, essa taxa 
deve ser mais elevada do que no caso dos empréstimos), o tipo de investimento 
(mais baixa para investimentos de risco mais elevado), a fase de desenvolvimento 
dos beneficiários finais apoiados (as empresas em fase de arranque apresentam 
um risco mais elevado) e o mercado geográfico (mais baixa nas regiões menos 
desenvolvidas).
67 
Na sua forma atual, o cálculo do efeito de alavanca efetuado pela Comissão não 
permite obter uma indicação fiável do desempenho real na atração de fundos 
públicos ou privados adicionais. Por conseguinte, não permite estabelecer uma 
distinção entre instrumentos financeiros que conseguiram ou não conseguiram 
atrair esses fundos para a dotação de capital do instrumento.
Cálculo incoerente do efeito de alavanca para os instrumentos geridos de 
forma centralizada
68 
No caso dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, a análise do 
Tribunal mostra que a Comissão recorre a vários métodos para calcular o efeito 
de alavanca de diferentes instrumentos, como ilustrado no quadro 553.
69 
Em consequência, os rácios de alavancagem comunicados pela Comissão para 
instrumentos geridos de forma centralizada não são comparáveis entre si, nem 
com os rácios dos instrumentos em gestão partilhada.53 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão 
SWD(2015) 206 final.
43 Observações 
Efeito de alavanca dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, 
como comunicado pela Comissão
Instrumento Tipo de instrumento Método de cálculoRácio de alavancagem em 
31 de dezembro de 2014
LGTT GarantiaMontante total de financiamento atraído pelo projeto, dividido 
pela contribuição paga pela UE ao instrumento57
PBI Garantia Semelhante ao LGTT 9
FEEEInvestimento em capitais 
própriosMontante total de financiamento atraído ao nível do fundo, 
dividido pela contribuição da UE2
Fundo MargueriteInvestimento em capitais 
própriosMontante total de financiamento mobilizado pelo instrumento 
(tanto investimento em capitais próprios como dívida) ao nível 
do projeto, dividido pela contribuição paga pela UE157
Instrumento de Garantia 
do IMEPGarantiaValor dos novos microempréstimos apoiados pela garantia, 
dividido pela taxa máxima de garantia7
IMEP FCP-FIS EmpréstimoValor dos novos microempréstimos apoiados pela garantia, 
dividido pela contribuição paga pela UE2
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão relativos a 20151.
1 SWD(2015) 206 final.
54 OCDE, « Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions » (Metodologias 
de medição dos montantes 
mobilizados junto do setor 
privado por intervenções 
públicas financeiras do 
desenvolvimento), DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24 de fevereiro 
de 2015.Quadro 5
Não são tidas em conta apenas as fontes de financiamento que resultam da 
contribuição da UE e/ou nacional para o instrumento financeiro
70 
Nem todas as fontes de financiamento atraídas por um projeto resultam da con -
tribuição da UE e/ou nacional. No entanto, não é prestada atenção a esta questão 
no cálculo do «rácio de alavancagem» efetuado pela Comissão. Em 2015, o Comi -
té de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE propôs uma metodologia alternativa, 
em que o cálculo depende do tipo de instrumento (empréstimos, garantias ou 
investimentos em capitais próprios)54. As diferenças entre os dois métodos são 
exemplificadas na caixa 7 .
44 Observações 
De acordo com a metodologia da Comissão, o efeito de alavanca é 39 (financiamento 
total de 7 846 milhões de euros, dividido pela garantia da UE de 200 milhões  
de euros).
O Tribunal considera que não é realista partir do princípio de que as subvenções 
nacionais, que representam a maior parte do financiamento do projeto, foram desen -
cadeadas pela limitada garantia da UE. Esta questão afeta os relatórios da Comissão 
sobre os instrumentos financeiros, tanto em gestão centralizada como em gestão 
partilhada, embora seja mais visível no caso dos primeiros, uma vez que o coinvesti -
mento privado é menos significativo nos projetos em gestão partilhada.Exemplo de uma estrutura de financiamento de um projeto de transportes 
e diferenças no cálculo do efeito de alavanca entre a metodologia da Comissão  
e da OCDE
Este projeto gerador de receitas relativo a infraestruturas de transportes, uma linha ferroviária de alta veloci -
dade em França, recebeu contribuições a partir de múltiplas fontes de financiamento. As subvenções nacio -
nais representaram 52% e a dívida comercial 39%. A contribuição da UE, sob a forma de uma garantia até ao 
máximo de 200 milhões de euros da dívida comercial, representa 2,5% do financiamento total.
Neste exemplo, com base na metodologia da OCDE, o efeito de alavanca seria de apenas 1, uma vez que só 
existe um empréstimo de 200 milhões de euros garantido pela UE na estrutura de financiamento do projeto.Caixa 7
Tipos de fontes de financiamento milhões de euros % do financiamento total
Dívida comercial 3 038 39%
Subvenções nacionais 4 050 52%
Investimento em capitais próprios 758 9%
Financiamento total 7 846 100%
Garantia máxima da UE sobre a dívida comercial 200 2,5%
45 Observações 
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
71 
Para o período de programação de 2014-2020, no que se refere aos instrumentos 
em gestão partilhada, o RDC não menciona explicitamente a definição de «efeito 
de alavanca» do Regulamento Financeiro da UE. No entanto, o conceito definido 
no artigo 37.º, n.º 2, alínea c), do RDC é essencialmente idêntico: «Uma estimativa 
dos recursos públicos e privados adicionais a receber potencialmente pelo instru -
mento financeiro até ao nível do beneficiário final (efeito de alavancagem previs -
to)». Por conseguinte, a Comissão continua a considerar que o cofinanciamento 
nacional é potenciado pelo financiamento do PO pela UE. Além disso, não foram 
introduzidas alterações na forma como os montantes mobilizados junto do setor 
privado devem ser medidos. Na opinião do Tribunal, a Comissão deverá reconsi -
derar os seus métodos de cálculo do efeito de alavanca do financiamento público 
concedido pela UE e pelos Estados-Membros através dos instrumentos financei -
ros, tendo em conta a metodologia alternativa proposta pela OCDE em 2015.
72 
É igualmente de referir que os Estados-Membros são agora obrigados a espe -
cificar o «efeito de alavanca previsto» de cada instrumento (ver caixa 8 ). Estes 
elementos fornecerão à Comissão dados para comparar o efeito de alavanca real 
com o pretendido. No entanto, na ausência de uma metodologia coerente da Co -
missão para o cálculo do efeito de alavanca, é duvidoso que este exercício resulte 
em dados significativos que possam ser utilizados para estabelecer  
uma comparação.
Taxas de «efeito de alavanca previsto» a especificar para cada instrumento 
financeiro (período de programação de 2014-2020)
A avaliação ex ante  obrigatória para os instrumentos financeiros deve incluir uma estimativa dos recursos 
públicos e privados adicionais que podem ser gerados pelos instrumentos financeiros a todos os níveis até 
ao destinatário final. O acordo de financiamento celebrado entre uma autoridade de gestão e um «fundo de 
fundos» (ou o documento de estratégia, se a autoridade de gestão executar o fundo diretamente) deve espe -
cificar o «efeito de alavanca previsto» do instrumento.
Todos os anos, a autoridade de gestão deve apresentar um anexo ao relatório anual de execução sobre as 
operações que envolvem a utilização de instrumentos financeiros55.
55 O anexo I do Regulamento de Execução (UE) n.º 821/2014 da Comissão, de 28 de julho de 2014, que estabelece as regras de execução do 
Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito às modalidades de transferência e gestão das 
contribuições do programa, à comunicação de informações relativas aos instrumentos financeiros, às características técnicas das medidas de 
informação e comunicação e ao sistema de registo e arquivo de dados (JO L 223 de 29.7.2014, p. 7) estabelece várias secções a utilizar como base 
para esta comunicação, incluindo informações sobre as fontes de financiamento dos instrumentos financeiros.Caixa 8
46 Observações 
Dificuldades em atrair investidores do setor privado para 
os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão 
partilhada como da centralizada
73 
Um dos objetivos declarados dos instrumentos financeiros é atrair fundos adicio -
nais do setor privado para complementar os fundos públicos disponíveis, uma 
vez que permitem que um maior número de projetos beneficie do mesmo nível 
de investimento público. Por conseguinte, o Tribunal procurou determinar, para 
os instrumentos em gestão partilhada e em gestão centralizada, em que medida 
o financiamento privado adicional foi efetivamente mobilizado por contribuições 
públicas para os instrumentos.
As disposições específicas aplicáveis aos investidores privados 
em instrumentos financeiros durante o período de programação 
de 2007-2013 não conseguiram atrair financiamento adicional 
significativo
74 
As entrevistas e a análise documental realizadas pelo Tribunal confirmam que, 
durante o período de programação de 2007-2013, o setor privado continuou 
relutante em investir em instrumentos financeiros, uma vez que os considerava 
como estando sujeitos a uma regulamentação demasiado rigorosa (por exemplo, 
regulamentos específicos da UE e nacionais, auxílios estatais, contratação públi -
ca). Importa recordar que os objetivos das duas partes diferem: o setor público 
tem por objetivo executar políticas específicas e objetivos de investimento, ao 
passo que o setor privado deve estar orientado para atividades rentáveis. Além 
disso, pode haver uma falta de conhecimento de ambas as partes. O setor público 
não dispõe necessariamente de conhecimentos financeiros profundos, enquanto 
o setor privado não está necessariamente familiarizado com a legislação da UE. 
A Comissão considera que uma das formas de atrair capital privado é oferecer um 
tratamento preferencial e/ou «prémios de risco» aos investidores privados. Por 
conseguinte, o Tribunal analisou as disposições específicas aplicáveis aos investi -
dores do setor privado, com o objetivo de verificar se os riscos são partilhados de 
modo razoável entre o setor público e o privado.
47 Observações 
Falta de orientações da Comissão sobre a forma de definir as disposições em 
matéria de tratamento preferencial para os instrumentos do FEDER e do FSE
75 
No caso dos instrumentos do FEDER e do FSE para o período de programação 
de 2007-2013, a legislação previa a possibilidade de atribuir as receitas dos inves -
timentos preferencialmente a investidores que operam no respeito pelo princípio 
do investidor em economia de mercado56. O tratamento preferencial pode ser 
exercido, por exemplo, através de contratos que não concedem ao parceiro de 
financiamento público os mesmos direitos de reembolso que aos parceiros pri -
vados, ou através de uma partilha desigual nos lucros e prejuízos entre parceiros 
públicos e privados.
76 
O tratamento preferencial pode justificar-se se for necessário para atrair o in -
vestimento privado em mercados em disfuncionamento, podendo estes fundos 
contribuir para a realização de objetivos de política pública. Se não se justificar, 
o tratamento preferencial pode onerar a dotação inicial de capital do instrumen -
to financeiro e reduzir, assim, os fundos legados disponíveis para o próximo ciclo 
de investimento após a liquidação do instrumento. No entanto, nem a base jurídi -
ca para o período de programação de 2007-2013, nem as notas de orientação da 
Comissão fornecem qualquer indicação sobre a forma de definir os mecanismos 
de partilha de riscos no acordo de financiamento ou de verificar se o tratamento 
preferencial é adequado.
Apesar de a Comissão assumir maiores riscos, as contribuições privadas 
para o capital dos instrumentos geridos de forma centralizada  
foram limitadas
77 
Em geral, no que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, a le -
gislação em vigor aprovada pelo Parlamento Europeu e o Conselho inclui apenas 
condições gerais em matéria de partilha de riscos e/ou tratamento preferencial. 
As disposições pormenorizadas relativas à contribuição da Comissão nestes ins -
trumentos (incluindo as percentagens de partilha de riscos) apenas surgem pos -
teriormente, no âmbito de um acordo distinto que não necessita de ser aprovado 
pela autoridade orçamental (ver caixa 9 ).56 Artigo 43.º, n.º 5, do 
regulamento de execução.
48 Observações 
Partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros — Estudo de caso do 
«Instrumento de garantia de empréstimos» (LGTT) e da Iniciativa «Obrigações para 
o financiamento de projetos» (PBI)
O LGTT foi criado em 2008 conjuntamente pela Comissão e pelo BEI através de um acordo de cooperação, 
tendo cada uma das partes suportado 50% do risco de incumprimento do empréstimo (perdas previstas 
e imprevistas).
O instrumento concede uma garantia sob a forma de uma linha de crédito contingente, que pode ser utilizada 
pelo promotor do projeto durante os primeiros cinco a sete anos de funcionamento, caso as receitas geradas 
por este não sejam suficientes para assegurar o reembolso da dívida prioritária (ou seja, caso as receitas efeti -
vamente geradas pelo projeto sejam inferiores ao nível previsto).
Na sequência de uma alteração da base jurídica, foi introduzida uma abordagem de primeira perda da carteira 
em 2013, dando origem a que a Comissão assumisse o risco de 95% das perdas da tranche de primeira perda 
da carteira («TPPC»).
Com a alteração de 2012 ao Regulamento n.º 680/2007, foi introduzido um novo instrumento, a iniciativa PBI. 
Esta proporciona um aumento de crédito sob a forma de um instrumento subordinado — empréstimo ou 
mecanismo contingente — para apoiar obrigações prioritárias destinadas ao financiamento de um projeto 
emitidas por uma empresa desse projeto. Os mecanismos de partilha de riscos entre a Comissão e o BEI são os 
mesmos que para o LGTT, ou seja, a Comissão assume 95% das perdas enquanto o BEI assume o risco para os 
restantes 5%.
A TPPC para a carteira do LGTT/PBI foi fixada a um nível tal que é pouco provável que as perdas efetivas a ul -
trapassem. Em consequência, a Comissão suporta realmente a maior parte do risco efetivo.
A base jurídica prevê que a partilha de riscos assente numa proteção «primeiras perdas», mas não fornece 
pormenores sobre a forma como a primeira perda da carteira deve ser determinada ou sobre o nível de ex -
posição ao risco resultante desta abordagem. Um documento de trabalho dos serviços da Comissão57 afirma 
que a percentagem de primeira perda seria normalmente fixada a um nível ligeiramente superior à média 
da perda histórica. Contudo, o BEI determinou o limite máximo de tal modo que a sua exposição líquida ao 
risco esperada permaneceu dentro do seu risco normal (menos de 2% das perdas previstas) e não em dados 
históricos.
57 SEC(2011) 1237 final, de 19 de outubro de 2011, « Commission Staff Working Paper - Impact assessment » (Documento de trabalho dos serviços da 
Comissão — Avaliação de impacto) que acompanha o documento «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité 
Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Uma fase-piloto para a Iniciativa Europa 2020 — obrigações para financiamento de 
projetos», p. 53.Caixa 9
49 Observações 
Estudo de caso — Partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros — FEEE
O FEEE investe em projetos de eficiência energética, de energias renováveis e de transportes urbanos eco -
lógicos. Os seus acionistas são a Comissão, o BEI e dois bancos. O FEEE está organizado sob a forma de uma 
sociedade anónima e as suas ações são divididas em três classes (A, B e C) em função do risco assumido e dos 
direitos a receitas, sendo a classe A a mais vantajosa e a classe C a menos vantajosa.
A Comissão é a única acionista de ações da classe C, sendo a primeira a suportar perdas e a última a beneficiar 
dos ganhos. As suas ações serão reembolsadas na data de vencimento. O reembolso está sujeito à disponibili -
dade de verbas suficientes no fundo.
As perdas da sociedade são primeiro atribuídas à Comissão. Essas perdas não afetam o valor das ações de 
classe A e B, desde que o valor das ações de classe C continue a ser positivo. Só depois de o valor das ações de 
classe C ser reduzido a zero, as perdas serão atribuídas às ações de classe A e B. As receitas e ganhos futuros 
não conduzem necessariamente a reduções das ações de classe C, uma vez que, em primeiro lugar, serão utili -
zados para os dividendos previstos das ações de classe A e B.
Além disso, as ações de classe C não podem ser reembolsadas antes das outras duas classes.Caixa 1078 
Para alguns instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, o Tribunal 
constatou que quase todos os riscos efetivos são transferidos para a Comissão 
(ver caixa 10 ). No entanto, apesar de a Comissão assumir mais riscos do que os 
seus parceiros neste tipo de instrumentos, a análise do Tribunal mostra que não 
existia qualquer contribuição significativa do setor privado para  
esses instrumentos.
Decisões fiscais antecipadas utilizadas em alguns casos para 
tornar os instrumentos financeiros mais atraentes para os 
investidores do setor privado
79 
Uma decisão fiscal antecipada é uma decisão escrita de uma autoridade tributá -
ria nacional sobre o tratamento de determinado aspeto das atividades de uma 
entidade nos termos da legislação fiscal aplicável nesse Estado-Membro. Este 
procedimento pode ser utilizado em vários Estados-Membros da UE para obter 
a certeza sobre o modo como as atividades serão tributadas. Em geral, as pessoas 
ou empresas sujeitas a tributação apresentam a sua interpretação da aplicação 
da legislação fiscal no seu caso, ou em relação a uma determinada operação 
ou atividade, e a administração fiscal responde com uma decisão positiva ou 
negativa. Estes acordos fiscais também são prática corrente no setor dos fundos 
de investimento. Embora possam ser perfeitamente legítimos, sendo aplicados 
em várias jurisdições, têm também sido utilizados para facilitar um planeamento 
fiscal agressivo.
50 Observações 
80 
Já em 2012, a Comissão tinha emitido uma recomendação relativa ao planea -
mento fiscal agressivo dirigida aos Estados-Membros58. No essencial, os Estados-
-Membros são instados a alterar a sua legislação nacional a fim de dar resposta 
às «montagens artificiais» e a «tratar essas montagens para efeitos fiscais tendo 
como base a sua realidade económica». Esta recomendação foi seguida de uma 
série de medidas específicas a este respeito:
 ο desde 2014, a Comissão lançou vários inquéritos para examinar se as decisões 
das autoridades tributárias dos Estados-Membros no que diz respeito ao 
imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas a pagar pelas empresas 
estão em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais59;
 ο em março de 2015, a Comissão apresentou um pacote de medidas destinadas 
a aumentar a transparência fiscal e a introduzir a troca automática de infor -
mações entre os Estados-Membros sobre as suas decisões  
fiscais antecipadas60;
 ο em junho de 2015, a Comissão adotou um plano de ação para uma tributação 
justa e eficaz das sociedades na UE61. Esse documento analisa, entre vários 
temas fiscais, as medidas para combater a evasão fiscal e o planeamento  
fiscal agressivo.
81 
No entanto, o Tribunal detetou instrumentos financeiros que foram objeto de 
decisões fiscais antecipadas (ver caixa 11 ).
Estudo de caso — Decisões fiscais antecipadas para instrumentos financeiros em 
gestão centralizada — O «Fundo Marguerite»
Em 2013, o «Fundo Marguerite» beneficiou de um acordo fiscal prévio no Luxemburgo (conhecido habitual -
mente como «decisão fiscal antecipada»), bem como de um acordo prévio de preços de transferência para 
o Fundo Marguerite Holdings e as suas filiais luxemburguesas. Este último é um acordo entre um contribuinte 
e a autoridade tributária, que especifica o método de fixação de preços que o contribuinte aplicará às opera -
ções das suas filiais.
A estrutura específica utilizada pelo Fundo Marguerite conduz a uma situação em que a retenção na fonte 
sobre os pagamentos de dividendos das holdings  ao próprio fundo é reduzida, transformando os pagamen -
tos de dividendos em pagamentos de juros através da utilização de instrumentos híbridos entre as entidades 
do Luxemburgo62. É igualmente possível que outros impostos, tais como impostos com retenção na fonte 
nos países das empresas ou impostos de mais-valias quando da alienação, sejam evitados através do recurso 
a esta estrutura.
62 Os instrumentos híbridos são instrumentos que podem ter um tratamento tributário diferente dentro e/ou entre jurisdições, por exemplo, sendo 
considerados como dívida num país e como investimento em capitais próprios noutro país (ver OCDE, « Hybrid Mismatch Arrangements: Tax Policy 
and Compliance Issues » — Dispositivos para corrigir assimetrias híbridas — Política fiscal e questões de conformidade, março de 2012, p. 7).Caixa 1158 Recomendação C(2012) 8806 
da Comissão, de 6 de 
dezembro de 2012, relativa ao 
planeamento fiscal agressivo.
59 Ver, por exemplo, IP/14/663 — 
Comunicado de imprensa de 
11 de junho de 2014.
60 COM(2015) 135 final, de 18 de 
março de 2015, «Proposta de 
Diretiva do Conselho que 
altera a Diretiva 2011/16/UE no 
que respeita à troca 
automática de informações 
obrigatória no domínio da 
fiscalidade».
61 COM(2015) 302 final, de 17 de 
junho de 2015, «Um sistema 
de tributação das sociedades 
justo e eficaz na União 
Europeia: cinco domínios de 
ação prioritários».
51 Observações 
82 
O Tribunal constata igualmente que vários instrumentos do FEDER e do FSE rela -
tivos ao período de programação de 2007-2013 utilizaram entidades SICAV63 ou 
SICAR64 nas suas estruturas de criação. As decisões fiscais antecipadas são prática 
corrente para estas estruturas. Porém, os Estados-Membros não comunicam à Co -
missão se os seus instrumentos utilizaram ou utilizarão acordos fiscais prévios.
As contribuições privadas para a dotação de capital dos 
instrumentos financeiros do FEDER e do FSE representam cerca 
de 2% do total
83 
Em relatórios anteriores, o Tribunal salientou que a taxa de efeito de alavanca do 
setor privado era reduzida durante o período de programação de 2007-201365. Se-
gundo os dados mais recentes comunicados pelos Estados-Membros à Comissão, 
apenas 154 dos 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em 11 Esta -
dos-Membros atraíram financiamento privado na sua estrutura de financiamento 
enquanto parte da contribuição do PO.
84 
No caso dos fundos privados que recebem contribuição através de PO que são 
comunicados pelos Estados-Membros, existe também o risco de dupla conta -
bilização, uma vez que é possível que o financiamento privado apresentado ao 
nível dos fundos específicos seja uma simples transferência de fundos efetuada 
pelo fundo de participação. Se a análise se restringir simplesmente aos fundos 
de participação, eliminando assim o risco de dupla contabilização, apenas 9 dos 
73 fundos de participação existentes em quatro dos 18 Estados-Membros em que 
esses fundos existem beneficiaram de contribuições do setor privado. Em relação 
a estes 9 fundos de participação, a parte do financiamento privado na dotação 
do instrumento varia entre 5% e 50%. Globalmente, foram atraídos 325 milhões 
de euros de capital privado para fundos de participação através de PO. Ao mes -
mo tempo, o Tribunal nota que, independentemente das informações comuni -
cadas, existe uma obrigação jurídica decorrente das regras relativas aos auxílios 
estatais para os investimentos em capitais próprios das PME disporem de um 
nível mínimo de cofinanciamento privado de 30% ou 50%, consoante a região66.
85 
Além disso, com base nas informações fornecidas por 11 Estados-Membros 
a título voluntário, os recursos pagos aos instrumentos financeiros para além dos 
provenientes dos PO (privados ou públicos) elevam-se a 342 milhões de euros67. 
Os Estados-Membros não são, porém, obrigados a prestar essas informações e os 
dados comunicados a título voluntário também não são verificados  
pela Comissão.63 Uma SICAV é um tipo de fundo 
de investimento aberto cujo 
valor do capital sofre 
alterações com base no 
número de investidores e no 
valor dos seus investimentos 
subjacentes. As quotas do 
fundo são compradas 
e vendidas com base no mais 
recente valor líquido do ativo 
do fundo.
64 Uma SICAR é uma estrutura 
concebida para investimentos 
privados em capitais próprios 
e em fundos de capital de 
risco sem regras de 
diversificação dos 
investimentos, nem restrições 
em matéria de concessão de 
empréstimos ou de efeito de 
alavanca.
65 Ver Relatórios Especiais 
n.º 2/2012 (pontos 105-115 
e 124), n.º 8/2015 (pontos 34- 
-35) e n.º 5/2015 (pontos 66-67 
e caixa 7).
66 Orientações comunitárias 
relativas aos auxílios estatais 
e capital de risco a pequenas 
e médias empresas, 
ponto 4.3.4 (JO C 194 
de 18.8.2006, p. 2).
67 Comissão Europeia, « Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as at 
31 December 2014 » [Síntese 
dos progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos financeiros 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos do artigo 67.º, n.º 2, 
alínea j), do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho, 
período de programação 
de 2007-2013, situação em 
31 de dezembro de 2014], 
p. 25.
52 Observações 
86 
O Tribunal constata igualmente que a legislação relativa ao período de progra -
mação de 2007-2013 não estipulava que os acordos de financiamento celebrados 
entre as autoridades de gestão e os gestores de fundos deviam especificar as 
taxas de efeito de alavanca previstas para as contribuições privadas adicionais. 
Além disso, as taxas de gestão não estavam, em geral, ligadas ao sucesso dos ges -
tores de fundos em atrair investidores privados (ver ponto 136)68. Por conseguin -
te, havia poucos incentivos para que esses gestores angariassem  
investidores privados.
87 
No caso dos instrumentos geridos de forma centralizada, nomeadamente os 
instrumentos financeiros de capitais próprios, tem sido difícil atrair investimentos 
do setor privado, como ilustram os estudos de caso apresentados na caixa 12 .68 Artigo 43.º, n.º 4, do 
regulamento de execução.
Estudo de caso — Dificuldades em atrair os investidores do setor privado para 
instrumentos de capitais próprios financiados pelo setor público — Fundo 
Marguerite e FEEE
Apresentam-se em seguida exemplos de cofinanciamento privado limitado de dois instrumentos em gestão 
centralizada69:
 οalém da Comissão, o Fundo Marguerite tem oito patrocinadores, todos eles bancos controlados pelo 
Estado. Estes patrocinadores autorizaram um montante total de 710 milhões de euros. Ainda não foram 
atraídas verbas de investidores privados para atingir a meta de 1,5 mil milhões de euros de autorizações 
totais70;
 οo FEEE também assentou essencialmente em fundos públicos, sendo a Comissão o maior doador até ao 
momento (125 milhões de euros de um total de 265 milhões de euros autorizados). A única contribuição 
privada, do Deutsche Bank, registou apenas uma autorização limitada para o instrumento (5 milhões de 
euros). O montante total autorizado nesta fase é inferior a metade do objetivo do instrumento (700 mi -
lhões de euros).
69 SWD(2015) 206 final.
70 Decisão C(2010) 941 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2010, relativa à participação da União Europeia no Fundo Europeu 2020 para a energia, as 
alterações climáticas e as infraestruturas (Fundo Marguerite).Caixa 12
53 Observações 
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
88 
Para os instrumentos em gestão partilhada, o disposto na legislação para o pe -
ríodo de programação de 2014-2020 continua a permitir um tratamento prefe -
rencial, mas também exige uma partilha dos riscos de forma adequada entre os 
parceiros públicos e privados (ver caixa 13 ).
Disposições relativas ao tratamento preferencial e à partilha de riscos (período  
de programação de 2014-2020)
O artigo 44.º do RDC exige «uma partilha adequada de riscos e lucros» entre os investidores públicos e pri -
vados, e o regulamento delegado estipula que o nível de tratamento preferencial deve ser proporcional aos 
riscos assumidos pelos investidores e limitado ao mínimo necessário para os atrair71. Em especial, na avaliação 
ex ante , o Estado-Membro deve incluir «uma avaliação da necessidade e do nível de remuneração preferencial 
para atrair recursos de contrapartida de investidores privados e/ou uma descrição dos mecanismos a utilizar 
para determinar a necessidade e a dimensão dessa remuneração preferencial»72.
Esta remuneração preferencial pode ser financiada mediante recursos reembolsados ao instrumento ou 
através de receitas e outros ganhos ou lucros, atribuíveis ao apoio dos fundos da UE. O conceito de tratamen -
to preferencial é igualmente aplicável aos investidores públicos que operem de acordo com o princípio da 
economia de mercado73.
Além disso, o Tribunal constata que, nos casos que se inserem no âmbito do RGIC, «em caso de participação 
assimétrica dos investidores públicos e privados nas perdas, a primeira perda assumida pelo investidor públi -
co deve ser limitada a 25% do investimento total»74.
Caso contrário, deve estar em conformidade com as condições de mercado ou submeter-se a um processo de 
notificação de auxílios estatais.
71 Artigo 6.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão.
72 Artigo 37.º, n.º 2, alínea c), do RDC.
73 Artigo 44.º, n.º 1, do RDC.
74 Artigo 21.º, n.º 13, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão.Caixa 13
54 Observações 
89 
A obrigação para os Estados-Membros de avaliarem a necessidade de tratamento 
preferencial e os mecanismos de partilha de riscos, bem como de fornecerem 
uma justificação para estas disposições, pode ser entendida claramente como um 
progresso no sentido de uma gestão mais eficiente dos instrumentos financeiros. 
Com base nas entrevistas realizadas, o Tribunal considera, contudo, que é neces -
sário que a Comissão forneça orientações aos Estados-Membros sobre a melhor 
forma de utilizar o tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem 
sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dota -
ções dos instrumentos.
90 
No caso de alguns instrumentos geridos de forma centralizada, o possível âmbito 
de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros também está con -
templado na legislação. Neste caso, o regulamento especifica que «o padrão de 
partilha de riscos reflete-se numa partilha adequada entre a União e a entidade 
encarregada da execução», ao passo que «o risco máximo coberto pelo orçamen -
to da União não pode exceder 50% do risco da carteira de dívida visada no âmbi -
to do instrumento de dívida»75. Resta saber se estas disposições alteradas serão 
suficientes para atrair mais contribuições do setor privado do que no período de 
programação de 2007-2013. Como já mencionado num relatório anterior, o Tri -
bunal considera que os principais aspetos dos mecanismos de partilha de riscos 
entre a Comissão e os seus parceiros (por exemplo, o BEI) devem ser definidos na 
legislação específica para cada instrumento gerido de forma centralizada76.
91 
Por último, no que diz respeito às decisões fiscais antecipadas, a situação perma -
nece inalterada em relação ao período de programação de 2007-2013. O Tribunal 
considera que manter a utilização de acordos fiscais prévios durante o período 
de programação de 2014-2020 para os instrumentos financeiros geridos de forma 
centralizada e/ou partilhada pode representar um risco de reputação, uma vez 
que podem ser entendidos como contrários às recomendações e ações da pró -
pria Comissão em matéria tributária.75 Anexo I, parte III, secção 6 do 
Regulamento MIE.
76 Ver o Relatório Especial 
n.º 2/2013, recomendação 7.
55 Observações 
Os instrumentos financeiros prestaram apoio 
financeiro renovável?
92 
Uma das principais razões para a utilização de fundos públicos através de instru -
mentos financeiros é o facto de as verbas poderem ser utilizadas várias vezes: 
podem «renovar-se». Por exemplo, se um empréstimo foi reembolsado após três 
anos, essa verba poderá seguidamente ser utilizada para conceder um novo em -
préstimo. Por conseguinte, o Tribunal examinou se este efeito de renovação tinha 
efetivamente ocorrido. A medida em que os fundos podem renovar-se na prática 
depende do tipo de apoio financeiro, mas também do período de investimento 
dos instrumentos. Assim, o Tribunal analisou se os períodos de investimento do 
instrumento correspondem a uma prática normal de mercado e quais os fatores 
que contribuíram para limitar o período de investimento efetivo  
dos instrumentos.
Atrasos na execução reduziram significativamente o período 
de investimento efetivo de vários instrumentos financeiros 
do FEDER e do FSE
93 
No início do período de programação de 2007-2013, as autoridades públicas da 
maior parte dos Estados-Membros tinham pouca experiência de estruturação 
e funcionamento de instrumentos renováveis em parceria com os intermediários 
financeiros. Na sequência da auditoria do Tribunal, verificou-se que a maioria dos 
atrasos foi causada pela lenta estruturação interna de instrumentos financeiros, 
pela morosidade das negociações com os intermediários financeiros a vários 
níveis (frequentemente devido às negociações dos custos e taxas de gestão), por 
procedimentos de contratação pública complexos, pela incerteza em relação 
à conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais e por dificuldades 
na obtenção de contribuições do setor privado.
94 
Em muitos casos, os diversos organismos intervenientes registaram uma curva 
de aprendizagem muito acentuada, e foi necessário muito tempo para conciliar 
os interesses e os pontos de vista de um grande número de partes interessadas 
a fim de chegar a acordo sobre as estratégias de investimento do instrumento. 
Várias destas questões foram igualmente mencionadas por outros estudos77. As 
auditorias do Tribunal realizadas nos últimos anos indicam também que estes 
problemas poderiam ter sido evitados, pelo menos em parte, se a Comissão tives -
se disponibilizado atempadamente mais orientações.77 Parlamento Europeu, 
Direção-Geral das Políticas 
Internas, « Financial Instruments 
under Cohesion policy 2007-13: 
How have Member States and 
Selected Financial Institutions 
Respected and Preserved EU 
Financial Interests?» 
(Instrumentos financeiros no 
âmbito da política de coesão 
no período de 2007-2013: de 
que forma os Estados-
Membros e as instituições 
financeiras selecionadas 
respeitaram e protegeram os 
interesses financeiros da UE ?), 
p. 16; Comissão e BEI, 
«Financial Instruments: 
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-
2020 Programme period» 
(Instrumentos financeiros: 
exercício de avaliação em 
preparação para o período de 
programação de 2014-2020), 
estudo realizado por Mazars/
Ecorys/EPRC, p. 62.
56 Observações 
95 
As reduzidas taxas de desembolso em muitos Estados-Membros e, consequen -
temente, a capacidade limitada dos instrumentos em renovar os fundos são um 
resultado óbvio dessas dificuldades. Em alguns casos, os atrasos na execução 
duraram vários anos, reduzindo, assim, significativamente o período de tempo 
durante o qual a dotação do instrumento financeiro poderia ser, em seguida, 
paga aos beneficiários finais (ver caixa 14 ).
Estudo de caso — Atrasos na criação do fundo de participação Jeremie  
na Eslováquia
O Memorando de Entendimento entre o FEI e o Governo eslovaco para o fundo de participação Jeremie na -
cional foi assinado em 2006, ou seja, antes do início do período de programação de 2007-2013. Após a análise 
das necessidades de mercado dos fundos («avaliação das lacunas»), foi assinado um acordo-quadro em 2008 
e celebrados os acordos de financiamento entre os vários ministérios e o FEI em 2009.
Decorreu depois mais um ano até os dois acordos finais serem assinados (acordo do fundo de participação 
e acordo de acionistas) que são igualmente condições jurídicas prévias necessárias para iniciar o funcio -
namento efetivo do fundo. A capitalização do fundo de participação em si teve finalmente lugar em 2011. 
Globalmente, foram por conseguinte necessários cinco anos (de 2006 a 2011) até que o fundo de participação 
Jeremie estivesse operacional.
Os convites à manifestação de interesse para a contratação dos intermediários financeiros foram publicados 
em 2011, 2012 e 2013. Em seguida, demorou mais dois a três anos para que ficassem concluídos os acordos 
com os intermediários financeiros, em 2013 (para o instrumento de garantia) e 2014 (para os instrumentos de 
empréstimo e de investimento em capitais próprios). Só então começou a ser desembolsado o apoio financei -
ro aos beneficiários finais.
A taxa de desembolso no final de 2014 era de 12% a nível do fundo de participação, e ainda mais baixa no que 
se refere a pagamentos a beneficiários finais provenientes de subfundos.Caixa 14
57 Observações 
Efeito de renovação dos instrumentos financeiros do 
FEDER e do FSE limitado durante a execução e incerto após 
o encerramento dos programas de 2007-2013
Menos de um terço da totalidade dos instrumentos financeiros 
do FEDER e do FSE utilizou os seus fundos mais de uma vez até ao 
final de 2014
96 
Em termos gerais, a análise do Tribunal demonstrou que existem 316 instru -
mentos do FEDER e do FSE (na grande maioria fundos específicos) em 19 Es -
tados-Membros que tinham conseguido desembolsar toda a sua dotação aos 
beneficiários finais até 31 de dezembro de 2014. No entanto, mesmo para estes 
instrumentos, o efeito de renovação só ocorreu no final do período de progra -
mação. Por conseguinte, só uma parte limitada da dotação inicial será utilizada 
mais de uma vez até ao final do período de elegibilidade alargado (ou seja, 
março de 2017). Além disso, a taxa de desembolso agregada não atingiu 100% 
em nenhum dos 25 Estados-Membros que aplicam instrumentos financeiros (ver 
quadro 4 ).
Condicionalismos de tempo causaram problemas específicos no que 
respeita aos instrumentos de investimento em capitais próprios
97 
A análise efetuada pelo Tribunal revela igualmente que os instrumentos de 
investimento em capitais próprios se depararam com problemas específicos para 
atingir um efeito de renovação. Na Europa, o seu período de detenção médio 
(por exemplo, o período de tempo entre a aquisição e a venda das ações) era 
de cerca de seis anos em 201478. A maior parte dos instrumentos desse tipo do 
FEDER e do FSE esteve porém operacional durante um período máximo de oito 
anos (de 2009 a 2017). Mesmo que, por exemplo, as operações tivessem começa -
do no início de 2009 e a saída ocorresse no final de 2014, apenas restariam menos 
de três anos até ao encerramento do PO para proceder a uma nova ronda de in -
vestimentos em capitais próprios. Por conseguinte, tendo em conta o número de 
anos necessário para a criação do instrumento, é improvável que as contribuições 
do PO para esses instrumentos sejam utilizadas novamente no mesmo período 
de programação.
98 
Em contrapartida, os instrumentos de investimento em capitais próprios geridos 
a nível central têm períodos muito mais longos, refletindo melhor a natureza 
desses instrumentos79 (por exemplo, o Fundo Marguerite tem uma duração de 
20 anos, com a possibilidade de uma prorrogação de dois anos).78 Preqin, « Private Equity 
Spotlight» , maio de 2015, p. 8.
79 SWD(2015) 206 final, pp. 151, 
159.
58 Observações 
O elevado grau de discricionariedade na reutilização de fundos 
para instrumentos financeiros do FEDER e do FSE pode levar ao 
desaparecimento do efeito de renovação após o encerramento  
dos PO
99 
O quadro jurídico de 2007-2013 relativo aos instrumentos financeiros de gestão 
partilhada prevê que todos os recursos utilizados pelo menos uma vez quando 
do encerramento podem ser conservados pelo Estado-Membro, mas devem ser 
reutilizados em benefício do grupo-alvo80. As notas de orientação da Comissão 
sobre instrumentos financeiros81 e sobre o encerramento dos PO82 do período de 
programação de 2007-2013 indicam que os recursos dos instrumentos do FEDER 
e do FSE deveriam ser reinvestidos indefinidamente.
100  
O Tribunal entende, no entanto, que o regulamento geral relativo ao período 
de 2007-2013 não pode ser interpretado desta forma no que respeita aos reinves -
timentos indefinidos83. Por exemplo, as disposições permitem igualmente que 
o capital do instrumento seja reduzido e que os recursos dos instrumentos finan -
ceiros sejam utilizados sob a forma de subvenções. Além disso, juridicamente, 
qualquer atividade realizada após o encerramento dos programas que não diga 
respeito ao orçamento da UE é da exclusiva responsabilidade do Estado-Membro 
e deixa de estar sujeita ao controlo da Comissão, salvo disposição em contrário 
na base jurídica.
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
101  
Para o período de programação de 2014-2020, uma série de questões relacio -
nadas com a reutilização de fundos destinados aos instrumentos dos FEEI após 
o termo do período de elegibilidade em 2023 foi clarificada nos artigos 44.º e 45.º 
do RDC.
102  
Acresce que a legislação que rege o período de programação de 2014-2020 reco -
nhece explicitamente a natureza renovável pretendida dos instrumentos finan -
ceiros após o período de elegibilidade, incluindo disposições para a reutilização 
dos recursos reembolsados durante um período de, pelo menos, oito anos, após 
o termo do período de elegibilidade84. Através desta disposição, o RDC estabe -
lece um período mínimo para a afetação dos fundos atribuídos a instrumentos 
financeiros, mas não fornece mais pormenores sobre o modo de o fazer. Na opi -
nião do Tribunal, a Comissão deve clarificar este aspeto.80 Artigo 78.º, n.º 7, do 
regulamento geral.
81 Comissão Europeia, « Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 » [Nota de 
orientação revista sobre os 
instrumentos de engenharia 
financeira ao abrigo do 
artigo 44.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho], 
COCOF(10-0014-05), 10 de 
fevereiro de 2012, ponto 5.2.5.
82 C(2015) 2771, de 30 de abril 
de 2015, «Anexo à decisão da 
Comissão que altera a Decisão 
C(2013) 1573 sobre 
a aprovação de orientações 
para o encerramento dos 
programas operacionais 
aprovados para intervenção 
do Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
do Fundo Social Europeu e do 
Fundo de Coesão (2007-2013)», 
p. 7.
83 Artigo 108.º do regulamento 
geral em ligação com os 
artigos 152.º, n.º 1, e 153.º do 
RDC.
84 Artigo 45.º do RDC.
59 Observações 
103  
Um fator essencial para evitar os erros do passado é a normalização: a possibi -
lidade de as autoridades de gestão conceberem instrumentos financeiros, em 
conformidade com os termos e as condições normalizados estabelecidos pela 
Comissão, deverá contribuir significativamente para racionalizar e facilitar o pro -
cesso de criação.
104  
A base jurídica aplicável ao período de programação de 2014-2020 permite igual -
mente que se continuem a utilizar instrumentos financeiros durante o período 
de programação seguinte, em vez de exigir que sejam liquidados e substituídos 
por outros85. Pode assim poupar-se tempo e dinheiro, uma vez que os instrumen -
tos financeiros estão prontos e operacionais no início do período de programa -
ção e a dotação do instrumento poderá ser aumentada em conformidade com 
a avaliação das necessidades ex ante . No entanto, nos casos em que o gestor do 
fundo foi escolhido através de um concurso público e competitivo, a poupança 
em termos de tempo poderá ser limitada, uma vez que, de qualquer modo, será 
necessário novo concurso público para selecionar o novo gestor do fundo. Com 
base nas respostas ao inquérito do Tribunal (ver caixa 15 ), os gestores gostariam 
de receber orientações adicionais da Comissão sobre a transferência dos instru -
mentos para o período de 2014-2020.85 Artigo 38.º, n.º 3, alínea b),  
do RDC.
Respostas ao inquérito: questões para as quais são necessárias orientações 
adicionais da Comissão (período de programação de 2014-2020)
Questão Taxa de resposta1
Transferência para o novo período de programação (2014-2020) de instrumentos criados  
no período anterior27%
Disposições em matéria de política de saída/liquidação 21%
Regras a aplicar no que se refere à seleção dos gestores de fundos 18%
Reutilização dos fundos devolvidos ao instrumento financeiro após o final do período  
de elegibilidade17%
Criação de instrumentos a nível da UE 9%
Outros 8%
1  Inquérito enviado aos gestores/autoridades de gestão dos 50 maiores instrumentos do FEDER; a taxa de resposta foi de 80%.
Fonte:  TCE.Caixa 15
60 Observações 
105  
Por último, durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão come -
çou a organizar uma série de apresentações e seminários para a difusão de «boas 
práticas» e a formação de funcionários dos Estados-Membros. Em janeiro de 2015, 
um ano após o início do período de programação de 2014-2020, a Comissão criou 
também uma plataforma de assistência técnica (« www.fi-compass.eu ») para 
divulgar conhecimentos especializados sobre os requisitos jurídicos da UE em 
matéria de instrumentos financeiros.
Os instrumentos financeiros provaram ser um método 
eficiente em termos de custos para a execução do 
orçamento da UE?
106  
Ao contrário das subvenções tradicionais, os instrumentos financeiros são geridos 
por gestores de fundos (e não pelas administrações públicas). Trata-se, em geral, 
de intermediários financeiros, tais como bancos públicos ou privados. A gestão 
dos instrumentos financeiros tem um custo, e os gestores de fundos têm direito 
a ser remunerados pelos serviços que prestam. O nível dos custos (reembolsados 
mediante comprovação das despesas) e taxas de gestão (preço ou compensação 
acordado pelos serviços prestados) do gestor do fundo é, de modo geral, defini -
do no acordo de financiamento para cada instrumento financeiro. A remuneração 
deve abranger as despesas administrativas do instrumento financeiro (incluindo 
despesas de relações com investidores, despesas jurídicas e despesas de audito -
ria) e, no caso dos gestores de fundos do setor privado, permitir uma margem de 
lucro. Estas despesas devem variar consoante os diferentes produtos financeiros 
(isto é, garantias, empréstimos ou investimentos em capitais próprios) e o seu 
nível deve estar relacionado com critérios objetivos (por exemplo, um grande nú -
mero de pequenos empréstimos implica geralmente custos administrativos mais 
elevados do que um pequeno número de grandes empréstimos).
107  
Com base nos dados mais recentes comunicados pelos Estados-Membros à Co -
missão, o Tribunal analisou o nível efetivo dos custos e taxas de gestão para os 
instrumentos tanto de gestão partilhada como de gestão centralizada durante 
o período de programação de 2007-2013 e procurou determinar se estavam 
suficientemente relacionados com o desempenho do gestor do fundo. Além 
disso, no que diz respeito ao período de programação de 2014-2020, avaliou se 
o aumento da parte do financiamento atribuído aos instrumentos financeiros (e, 
por conseguinte, de um modo geral, não gerido por administrações nacionais ou 
regionais) se refletiu na determinação do nível de assistência técnica paga aos 
Estados-Membros pela execução dos FEEI.
61 Observações 
Elevado nível de custos e taxas de gestão em relação ao nível 
efetivo de desembolso aos beneficiários finais
Custos de gestão acumulados superiores aos desembolsos efetivos 
aos beneficiários finais em cerca de 2% dos instrumentos
108  
Para alguns instrumentos, os custos e taxas de gestão excedem mesmo os 
montantes efetivamente desembolsados aos beneficiários finais. A análise que 
o Tribunal efetuou aos 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE permi -
tiu detetar 23 casos com essas características (2,2%) em oito Estados-Membros 
(Bulgária, República Checa, Alemanha, Espanha, França, Itália, Polónia e Reino 
Unido). Em conjunto, estes instrumentos imputaram 28 milhões de euros em 
custos e taxas de gestão a fim de desembolsar 4 milhões de euros aos benefi -
ciários finais. Ao mesmo tempo, existem instrumentos semelhantes em que não 
são pagos quaisquer custos ou taxas de gestão aos intermediários financeiros 
(ver  caixa 16 ).
Estudo de caso — Gestores de fundos que executam os instrumentos financeiros 
a título gratuito — «Fundo de empreendedorismo» na Grécia e fundo de 
participação Jeremie na Hungria
a) Fundo de Empreendedorismo na Grécia
O fundo de empreendedorismo na Grécia não paga custos ou taxas de gestão aos bancos que atuam como 
intermediários financeiros. Em vez disso, o fundo e os bancos cofinanciam os empréstimos concedidos aos 
beneficiários finais. Partilham igualmente o risco de incumprimento. A principal motivação dos bancos para 
participarem no instrumento é a partilha dos riscos. Por conseguinte, participam no instrumento sem cobrar 
quaisquer custos ou taxas de gestão.
b) Fundo Jeremie na Hungria
O fundo Jeremie na Hungria também não paga quaisquer custos ou taxas de gestão a intermediários financei -
ros para instrumentos de empréstimo. Em vez disso, os intermediários financeiros beneficiam de empréstimos 
a uma taxa de juro muito baixa em comparação com o mercado. Esta taxa de juro muito baixa não represen -
ta a remuneração do gestor do fundo, uma vez que é compensada pelo maior risco que os intermediários 
financeiros assumem em relação ao fundo financiado pela UE. Em caso de incumprimento, os intermediários 
financeiros, em geral, assumem a maior parte das perdas.Caixa 16
62 Observações 
Os custos e taxas de gestão acumulados ascendem a 75%  
do apoio financeiro pago aos beneficiários finais
109  
O Tribunal realizou também a sua própria análise dos dados da Comissão, esta -
belecendo uma relação entre os custos e taxas de gestão e os montantes efeti -
vamente pagos aos beneficiários finais. O  quadro 6  apresenta esses resultados 
a nível dos Estados-Membros.
110  
Em relação a 274 dos 1 025 instrumentos do FEDER e do FSE em 10 dos 25 Esta -
dos-Membros (Suécia, Áustria, Letónia, Malta, Finlândia, Lituânia, Roménia, Gré -
cia, Hungria e Chipre), o Tribunal constatou que os dados sobre os custos e taxas 
de gestão declarados à Comissão abrangiam todos os instrumentos financeiros. 
Relativamente a outros seis Estados-Membros (Polónia, Portugal, Alemanha, Eslo -
váquia, Bulgária e Reino Unido), essas informações foram fornecidas para 392 ins -
trumentos financeiros, que representam entre 84% e 98% do total da dotação 
de capital dos instrumentos financeiros. Em relação a todos os outros Estados-
Membros, foram comunicadas informações credíveis sobre os custos e taxas de 
gestão para instrumentos que representam dois terços ou menos da dotação 
total86. Em relação a vários instrumentos financeiros, não foram fornecidos dados 
ou estes não eram credíveis (como custos e taxas de gestão dez vezes superiores 
ao montante realmente pago). Além disso, quando o valor declarado era «zero», 
podia ser efetivamente o caso, ou podiam os dados não ter sido comunicados. 
Estes dados foram eliminados da análise do Tribunal.86 Eslovénia (66%), Espanha 
(63%), França (37%), Itália 
(28%), Dinamarca (18%), 
República Checa (16%), Países 
Baixos (10%), Bélgica (1%) 
e Estónia (0%).
63 Observações 
Análise dos custos e taxas de gestão acumulados por Estado-Membro para os 
instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em 31 de dezembro de 2014
Estado-MembroTotal de custos 
de gestão 
comunicado  
(em milhões 
de euros)Número de 
instrumentos 
(incluindo 
subfundos)Custos e taxas de gestão
% do valor pago ao instrumento% do valor pago aos beneficiários 
finais
Valor acumulado Média por anoValor 
acumuladoMédia por ano
Eslováquia 9 7 9% 2% 75% 16%
República Checa 4 5 9% 3% 47% 16%
França 14 120 9% 2% 19% 4%
Suécia 21 11 13% 2% 17% 3%
Chipre 2 5 10% 2% 16% 3%
Reino Unido 124 74 10% 2% 16% 3%
Espanha 43 16 6% 1% 16% 2%
Áustria 2 2 6% 1% 12% 3%
Letónia 17 15 8% 2% 12% 2%
Bulgária 20 10 6% 1% 11% 3%
Itália 51 128 4% 1% 11% 2%
Malta 1 2 8% 2% 10% 2%
Polónia 110 248 9% 2% 10% 2%
Dinamarca 1 9 9% 2% 10% 2%
Lituânia 29 36 7% 1% 9% 2%
Finlândia 4 1 6% 1% 9% 1%
Alemanha 105 45 7% 1% 9% 1%
Países Baixos 0 11 6% 1% 8% 1%
Roménia 8 4 5% 1% 6% 1%
Portugal 18 56 4% 1% 5% 1%
Grécia 29 32 2% 0% 4% 1%
Eslovénia 3 3 3% 1% 4% 1%
Bélgica 0 9 4% 1% 4% 1%
Hungria 17 170 2% 0% 2% 0%
Estónia 0 6 0% 0% 0% 0%
Total 631 1 025
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.Quadro 6
64 Observações 
87 Artigo 78.º, n.º 6, do 
regulamento geral.
88 Artigo 43.º, n.º 4, do 
regulamento de execução.
89 Regulamento (CE) 
n.º 448/2004 da Comissão, 
regra n.º 8, ponto 2.7, e regra 
n.º 9, ponto 2.6.Os custos e taxas de gestão superiores aos limites máximos 
regulamentares não são reembolsados pelo orçamento da UE 
no encerramento
Os custos e taxas de gestão estavam, em princípio, limitados a um 
máximo de 4% por ano da dotação total do instrumento financeiro
111 
Na base jurídica para o período de programação de 2007-2013, as disposições 
sobre a remuneração do gestor do fundo eram sucintas no regulamento princi -
pal87, mas eram já especificados limites máximos para os custos e taxas de gestão 
no regulamento de execução da Comissão88. Em especial, foram estabelecidos os 
seguintes limites máximos anuais:
 ο 2% do capital retirado do PO para fundos de participação ou fundos  
de garantia;
 ο 4% do capital retirado do PO ou do fundo de participação para instrumentos 
de microcrédito destinados a microempresas;
 ο 3% do capital retirado do PO ou do fundo de participação em todos os  
outros casos.
A Comissão estabeleceu esses limites máximos na sua proposta legislativa, tendo em 
conta as experiências do período de programação de 2000-2006. Posteriormente, foi 
instituído um limite global dos custos e taxas de gestão de 5% para fundos de capital 
próprio e 2% para fundos de garantia89.
112  
No regime de gestão partilhada, ao determinar a remuneração do gestor do 
fundo, as autoridades de gestão têm de observar os quadros jurídicos aplicáveis 
aos fundos estruturais e aos auxílios estatais. Além disso, devem assegurar que 
as disposições em matéria de remuneração estão em conformidade com a estra -
tégia de investimento do instrumento para garantir que o gestor do fundo tem 
um incentivo financeiro para agir em conformidade com os objetivos enunciados 
no PO. Por conseguinte, a negociação do acordo de financiamento não é tarefa 
fácil e, durante as entrevistas realizas pelo Tribunal, muitas autoridades de gestão 
indicaram não ter os conhecimentos especializados necessários para esse efeito 
no início do período de programação de 2007-2013.
65 Observações 
90 Artigo 42.º, n.º 1, alínea d), do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
91 Artigo 78.º, n.º 6, alínea d), do 
regulamento geral, dentro dos 
limites previstos no artigo 43.º, 
n.º 4, do regulamento de 
execução.
92 COCOF (10-0014-05), 8 de 
fevereiro de 2012, secção 2.6.113  
Em certas condições, os limites máximos regulamentares dos custos e taxas de 
gestão podem ser excedidos (por exemplo, se esses custos estiverem em confor -
midade com as condições de mercado e não excederem os que são pagos pelos 
investidores privados ou se o gestor do fundo tiver sido selecionado através de 
um concurso público). Com base nos relatórios enviados pelos Estados-Membros 
à Comissão, não existem informações relativas à frequência com que os limites 
máximos foram excedidos.
114  
Os custos e taxas de gestão são pagos a partir da dotação de capital do instru -
mento financeiro, não sendo imputados ao beneficiário final. Estes custos são 
considerados elegíveis até à liquidação do fundo, que, na maioria dos casos, é o 
encerramento do programa90. A elegibilidade os custos e taxas de gestão de -
clarados para os fundos do FEDER e do FSE criados no período de programação 
de 2007-2013 será examinada pela Comissão apenas quando da análise dos docu -
mentos de encerramento em 2017 e 2018.
Em alguns casos, os custos de gestão acumulados deverão exceder 
os limites máximos regulamentares no encerramento
115  
Os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até 31 de março de 2017 podem 
ser declarados como custos elegíveis do PO do FEDER e do FSE ao abrigo do qual 
o instrumento financeiro foi criado91. O regulamento especifica que os limites má -
ximos dos custos e taxas de gestão estão relacionados com o «capital retirado do 
programa operacional». Segundo a Comissão, os limites máximos mencionados 
no artigo 43.º do regulamento de execução são aplicáveis à contribuição total de 
capital para o instrumento financeiro, e não à contribuição efetivamente utilizada 
para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. As orientações vigentes em 
matéria de custos e taxas de gestão para o período de programação de 2007-2013 
confirmam esta posição92.
116  
No entender do Tribunal, a Comissão deveria ter interpretado as disposições re -
gulamentares sobre os limites máximos dos custos e taxas de gestão como sendo 
aplicáveis à dotação de capital efetivamente utilizada retirada do PO para o ins -
trumento financeiro, ou seja, a dotação de capital real que foi utilizada para pres -
tar apoio financeiro aos beneficiários finais. Os gestores de fundos não devem ser 
remunerados por não terem utilizado a dotação de capital dos instrumentos.
66 Observações 
93 Durante o período de 
programação de 2007-2013, 
a Comissão emitiu três notas 
de orientação do COCOF 
sobre instrumentos de 
engenharia financeira: COCOF 
(07/0018/01), COCOF 
(08/0002/03) e COCOF 
(10-0014-05).
94 Comissão Europeia, « Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 » [Nota de 
orientação revista sobre os 
instrumentos de engenharia 
financeira ao abrigo do 
artigo 44.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho], 
COCOF(10-0014-05), 10 de 
fevereiro de 2012, ponto 2.6.12.A remuneração baseada no desempenho não constituía um 
requisito jurídico durante o período de programação de 2007-2013
117  
Durante o período de programação de 2007-2013, a boa gestão financeira dos 
instrumentos financeiros e o desempenho efetivo do gestor do fundo eram ape -
nas referidos nas notas de orientação da Comissão, mas não em qualquer base 
regulamentar, como um fator para a determinação dos custos e taxas de gestão93.
118  
Com base nas auditorias de resultados e de conformidade sobre instrumentos 
financeiros realizadas, o Tribunal constatou que os sistemas de remuneração rela -
cionados com o desempenho constituíam mais a exceção do que a regra: apenas 
um dos nove instrumentos examinados no período de 2013 a 2015 previa a remu -
neração do gestor do fundo baseada no desempenho.
119  
Nos casos em que a remuneração dos gestores de fundos não é baseada no 
desempenho, há poucos incentivos para estes transferirem efetivamente os 
fundos para os beneficiários finais. Esta situação pode ter afetado negativamente 
o desempenho dos instrumentos financeiros durante o período de programação 
de 2007-2013. Além disso, a gestão de instrumentos do FEDER e do FSE torna- 
-se então também bastante atrativa para gestores de fundos inexperientes (ver 
igualmente o ponto 86).
120  
Em 2012, a Comissão recomendou às autoridades de gestão que a remuneração 
do gestor do fundo estivesse ligada à qualidade dos investimentos realmente 
efetuados, em função da sua contribuição para a realização dos objetivos estra -
tégicos do PO e do valor dos recursos restituídos à operação provenientes de 
investimentos realizados pelo instrumento94. No entanto, esta recomendação foi 
formulada numa nota de orientação do COCOF e não é juridicamente vinculativa.
67 Observações 
95 Comissão Europeia, « Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as 
at 31 December 2014 » [Síntese 
dos progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos financeiros 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos do n.º 2, alínea j), do 
artigo 67.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho, período de 
programação de 2007-2013, 
situação em 31 de dezembro 
de 2014], p. 29.A avaliação dos custos e taxas de gestão efetuada pela 
Comissão não tem em devida consideração as diferenças 
entre os tipos de instrumentos e o nível real de apoio 
prestado aos beneficiários finais
Estimativa da Comissão sobre os custos de gestão acumulados, 
no valor de 631 milhões de euros desde 2007, está provavelmente 
subestimada
121  
Em dezembro de 2015, com base nos dados comunicados pelos Estados-Mem -
bros para o ano de 2014, a Comissão estimou um total acumulado de custos 
e taxas de gestão de, pelo menos, 631 milhões de euros para os instrumentos do 
FEDER e do FSE desde o início do período de programação95.
122  
Segundo a Comissão, este montante representa 4,7% das contribuições dos PO 
para os instrumentos em causa no período de programação de 2007-2013.
123  
Se os montantes pagos entre fundos de participação e os fundos específicos 
indicados em seguida não forem incluídos no cálculo, na medida em que foram já 
incluídos nas contribuições do PO para os fundos de participação, esta percenta -
gem global dos custos e taxas de gestão aumenta para 6,2%. Além disso, os ges -
tores de fundos podem também cobrar taxas aos beneficiários finais, mas podem 
não ter comunicado essas taxas à Comissão. Por conseguinte, como o cálculo da 
Comissão se baseia apenas em dados parciais, os números reais (tanto em valores 
absolutos como em percentagem das contribuições dos PO) deverão ser signifi -
cativamente mais elevados.
Os custos e taxas de gestão são significativamente mais elevados 
do que os níveis comunicados pela Comissão se forem calculados 
com base no apoio financeiro prestado aos beneficiários finais
124  
Em termos globais, com base nos 764 instrumentos do FEDER e do FSE constantes 
do quadro 6 , o Tribunal constatou que os custos e taxas de gestão acumulados 
representam até 75% do apoio financeiro concedido aos beneficiários finais, 
resultando numa média anual que vai até 16%.
125  
Para os 10 Estados-Membros que comunicaram dados coerentes para a totali -
dade dos seus 274 fundos do FEDER e do FSE, o Tribunal observou que os custos 
e taxas de gestão acumulados se situam entre 2% e 17% do apoio financeiro 
concedido aos beneficiários finais. Daí resulta uma média anual situada entre 1% 
e 3%.
68 Observações 
Diferenças significativas em termos de custos e taxas de gestão 
consoante os diferentes tipos de instrumentos financeiros
126  
O nível dos custos e taxas de gestão está também relacionado com o tipo de 
instrumento. Tendo em conta os dados credíveis comunicados pela Comissão, 
o Tribunal obteve os valores médios apresentados no quadro 7 . Em média, os 
instrumentos de garantia têm a percentagem mais baixa de custos e taxas de 
gestão, ao passo que os instrumentos de capital próprio têm a percentagem  
mais elevada.
Média dos custos e taxas de gestão acumulados por tipo de instrumento financeiro 
em percentagem da dotação do fundo
Tipo de instrumento financeiroPercentagem acumulada média dos custos 
e taxas de gestão em 31 de dezembro de 2014
Empréstimo 4,2%
Garantia 2,7%
Investimento em capitais próprios 11,0%
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão relativos a 20151.
1  Comissão Europeia, « Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by 
the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 20072013, Situation as 
at 31 December 2014 » [Síntese dos progressos registados no financiamento e na execução dos instrumentos financeiros comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos termos do artigo 67.º, n.º 2, alínea j), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, período de programação 
de 2007-2013, situação em 31 de dezembro de 2014].Quadro 7
127  
Além disso, regra geral, os instrumentos financeiros executados por meio de 
um fundo de participação são mais onerosos, uma vez que os custos e taxas de 
gestão são exigíveis a dois níveis (ou seja, ao nível do fundo de participação e do 
fundo específico). É igualmente de referir que, durante o período de programa -
ção de 2007-2013, os limites máximos dos custos e taxas de gestão não depen -
dem da dimensão dos investimentos do instrumento financeiro porque são 
pagos em percentagem da contribuição do PO (ver ponto 108).
69 Observações 
96 Ver o Relatório Especial 
n.º 8/2015, ponto 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
«Investment management fee 
survey », 2015 e Morningstar, 
«Fee Study: Investors Are Driving 
Expense Ratios Down », 2015.
98 KfW Economic Research  No 18, 
«You get what you pay for – The 
remuneration structure of VC 
funds and its consequences », 
7 de março de 2013.
99 Ver o Relatório Especial 
n.º 8/2015, pontos 62 e 72.Com base no apoio financeiro prestado, os custos e taxas 
de gestão para os instrumentos do FEDER e do FSE são 
significativamente mais elevados do que os dos instrumentos 
financeiros geridos de forma centralizada ou dos fundos de 
investimento do  
setor privado
128  
A análise do Tribunal revelou igualmente que a média dos custos e taxas de ges -
tão dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada ou dos fundos de 
investimento do setor privado eram significativamente inferiores aos dos instru -
mentos do FEDER e do FSE, quando comparados com o apoio financeiro prestado 
aos beneficiários finais no final de 2014:
 ο os custos de funcionamento acumulados cobrados pelo FEEE desde a sua 
entrada em funcionamento em 2011 elevam-se a cerca de 5% dos montantes 
totais investidos. Daí resulta um custo anual de 1,2%;
 ο no que se refere ao IMEP (instrumentos para empréstimo e garantia combina -
dos) a Comissão estima que o custo médio anual a pagar pelo orçamento da 
UE seja, no máximo, de 0,5% a 0,7% da dotação de capital96, o que correspon -
de a um custo anual de 0,2% do valor das garantias concedidas pelo IMEP aos 
beneficiários finais.
129  
A análise do Tribunal mostrou também que mesmo os custos e taxas de gestão 
cobrados pelo BEI e pelo FEI relativamente aos instrumentos do FEDER eram, em 
geral, mais elevados do que os que estes cobram quando atuam como gestores 
de fundos para instrumentos de «gestão centralizada».
130  
O exame realizado pelo Tribunal de dois estudos sobre a remuneração dos gesto -
res de fundos em fundos de investimento do setor privado, publicados em 2015, 
revelou que a média anual das taxas de gestão em todos os tipos de fundos (com 
exclusão dos fundos de participação) se situou entre 0,6% e 1%97. Ambos os estu -
dos indicaram igualmente que as taxas de gestão diminuíram nos últimos anos. 
Outro estudo publicado em 2013 descreve que as taxas de gestão anuais para os 
fundos de participação de capital de risco variam entre 2,0% e 2,5%98.
131  
A análise realizada pelo Tribunal revela igualmente diferenças significativas a ní -
vel dos custos e taxas de gestão cobrados consoante os diversos instrumentos do 
FEDER e do FSE. Com base nas informações disponíveis sobre os custos efetivos 
de execução dos diversos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comis -
são não tem condições para avaliar se essas diferenças de custo se justificam. 
O Tribunal formulou observações semelhantes em outro relatório especial99.
70 Observações 
100 Regulamento (UE) 
n.º 1310/2011 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 13 de dezembro de 2011, 
que altera o Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho no 
que respeita à ajuda 
reembolsável, à engenharia 
financeira e a certas 
disposições relativas 
à declaração de despesas 
(JO L 337 de 20.12.2011, p. 1).
101 Comissão Europeia, « Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007-2013, Situation as 
at 31 December 2014 » [Síntese 
dos progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos financeiros 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos do n.º 2, alínea j), do 
artigo 67.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho, período de 
programação de 2007-2013, 
situação em 31 de dezembro 
de 2014], p. 27.Limitações na comunicação dos custos e taxas de gestão 
pelos Estados-Membros
Apenas cerca de 60% de todos os instrumentos do FEDER e do 
FSE fornecem informações sobre os seus custos e taxas de gestão 
à Comissão
132  
Em 2011, a Comissão introduziu a obrigação de os Estados-Membros comunica -
rem informações anuais sobre os instrumentos em gestão partilhada100. As au -
toridades de gestão tiveram de comunicar essas informações, pela primeira vez, 
nos seus relatórios relativos a 2011. Os dados solicitados pela Comissão incluíam, 
entre outros, informações relacionadas com os custos e taxas de gestão, que 
eram facultativas para as autoridades de gestão do FEDER e do FSE. Para o ano 
de 2014, os dados sobre os custos e taxas de gestão foram apresentados apenas 
para instrumentos que representam 63% do montante total dos pagamentos dos 
PO do FEDER e do FSE aos instrumentos financeiros (em comparação com 50% 
em 2013)101.
133  
Além disso, o Tribunal observa que apenas os montantes pagos devem ser de -
clarados como custos e taxas de gestão. No entanto, existem igualmente casos 
de acréscimos de custos e taxas, que ainda não foram pagos. Estes são de facto 
excluídos da comunicação, o que afeta a sua exaustividade e contribui para uma 
subavaliação dos custos e taxas de gestão declarados à Comissão.
Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?
Quanto às questões relativas aos custos e taxas de gestão, foram tomadas algumas 
medidas para o período de programação de 2014-2020.
71 Observações 
102 Artigo 46.º, n.º 1, e artigo 111.º 
do RDC.
103 Artigo 46.º, n.º 2, alínea e), do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
104 Artigo 13.º do Regulamento 
Delegado (UE) n.º 480/2014 da 
Comissão.Prazos de comunicação mais curtos para os Estados-Membros e alargados 
para a Comissão
134  
No período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem apresen -
tar à Comissão o relatório sobre a execução dos instrumentos financeiros como 
parte integrante do seu relatório anual de execução. Desta forma, o relatório 
é enviado um mês mais cedo (até 31 de maio, em comparação com 30 de junho 
no período anterior, quando este relatório não estava integrado no relatório 
anual de execução; o prazo para 2017 e 2019 permanece 30 de junho)102. Além 
disso, o período para a Comissão rever os dados comunicados pelos Estados- 
-Membros foi fixado em seis meses. Assim, o prazo da Comissão para apresentar 
o relatório de execução consolidado dos instrumentos financeiros foi alterado de 
1 de outubro para 30 de novembro, à exceção dos anos de 2017 e 2019. Em con -
sequência, informações importantes sobre a execução dos instrumentos financei -
ros só ficarão à disposição das autoridades responsáveis pela quitação ainda mais 
tarde do que acontece atualmente.
As autoridades de gestão são obrigadas a informar a Comissão sobre os 
custos e taxas de gestão
135  
Em relação aos instrumentos financeiros para o período de 2014-2020, as au -
toridades de gestão são obrigadas a publicar dados sobre os custos e taxas de 
gestão sob a forma de um anexo ao relatório anual de execução103. Esta é uma 
melhoria importante que permitirá à Comissão analisar e supervisionar muito 
melhor os custos da execução dos instrumentos financeiros nos próximos anos.
Redução dos limites máximos para custos e taxas de gestão, diferenciados 
de acordo com o tipo de instrumentos financeiros
136  
No que respeita aos limites máximos dos custos e taxas de gestão, o Tribunal 
constata duas diferenças principais em relação ao período de programação 
de 2007-2013. Em primeiro lugar, os limites máximos para a remuneração do ges -
tor do fundo são diferenciados em função do tipo de instrumentos financeiros104 
(ver quadro 8 ).
72 Observações 
Limites máximos para os custos e taxas de gestão de diferentes tipos de 
instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada (período de programação 
de 2014-2020)
Limites máximos Remuneração de base anualRemuneração anual baseada no 
desempenho
Fundo de participação 7%3% nos primeiros 12 meses 0,5%
1% nos 12 meses seguintes 0,5%
0,5% nos anos seguintes 0,5%
Empréstimos 8% 0,5% 1%
Garantias 10% 0,5% 1,5%
Investimento em capitais 
próprios20%2,5% nos primeiros 24 meses12,5%
1% nos anos seguintes22,5%
Microcrédito 10% 0,5% 1,5%
Outros 6% 0,5% 0,5%
1  Refere-se ao período após a assinatura do acordo de financiamento, só podendo a taxa mais elevada ser utilizada durante este período, mas, 
na realidade, apenas para o período compreendido entre o pagamento efetivo de contribuições do programa para o fundo de participação.
2  Para o investimento em capitais próprios, a remuneração de base está ligada aos montantes autorizados para o instrumento financeiro. 
Fonte: Comissão Europeia, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees  [Orientações destinadas aos 
Estados-Membros sobre o artigo 42.º, n.º 1, alínea d), do RDC – Custos e taxas de gestão elegíveis] (EGESIF_15-0021-01), p. 8.Quadro 8
137  
Em segundo lugar, os limites máximos (agora em total acumulado, em vez de 
numa base anual) são significativamente inferiores aos aplicáveis no período de 
programação de 2007-2013. Globalmente, o Tribunal considera que os limites 
máximos reduzidos impostos ao montante acumulado da remuneração do gestor 
do fundo constituem uma melhoria, mas a Comissão não justificou de que modo 
estes limites foram determinados. A análise que o Tribunal efetuou dos dados 
comunicados relativamente ao período de programação de 2007-2013 até à data 
mostra percentagens mais baixas na prática (ver ponto 120).
73 Observações 
105 Considerando 123 e artigo 42.º 
do RDC.
106 Artigos 12.º, 13.º e 14.º do 
Regulamento Delegado (UE) 
n.º 480/2014 da Comissão.
107 Comissão Europeia, 
«Orientações relativas aos 
auxílios estatais que visam 
promover os investimentos de 
financiamento de risco», 
ponto 3.6.1.Os elementos baseados no desempenho integrados na remuneração do 
gestor do fundo apenas têm um efeito de incentivo limitado
138  
Para 2014-2020, o RDC prevê igualmente que o desempenho do gestor do fundo 
seja um critério para a determinação dos custos e taxas de gestão. Em especial, 
todos os custos e taxas de gestão a declarar como elegíveis quando do encerra -
mento devem basear-se numa metodologia de cálculo baseada no desempenho 
(ver também o  quadro 6 )105.
139  
São fornecidas informações mais pormenorizadas sobre os critérios baseados 
no desempenho utilizados para determinar os custos e as taxas de gestão e os 
limites aplicáveis num ato delegado106.
140  
Além disso, em conformidade com as orientações da Comissão sobre os investi -
mentos de financiamento de risco107, esta componente da remuneração baseada 
no desempenho deve ser significativa e concebida de modo a recompensar 
a concretização das metas políticas específicas previamente estabelecidas, bem 
como o desempenho financeiro do gestor do fundo. Esse desempenho deve ser 
medido não só em termos do sucesso do pagamento da dotação inicial ou do 
montante de capital privado mobilizado, mas também com base nos retornos 
efetivos sobre os investimentos.
141  
O Tribunal observa, contudo, que estes novos elementos ligados ao desempenho 
têm um papel secundário na determinação da remuneração total do gestor do 
fundo, que deve ser reembolsada a partir do orçamento da UE, pelas seguintes 
razões:
 ο dada a duração normal de um fundo de participação ou um fundo específi -
co, os limites máximos especificados no ato delegado da Comissão são, de 
um modo geral, alcançados facilmente sem receber a parte da remuneração 
relativa ao desempenho. Como consequência, um gestor de fundos com um 
desempenho elevado terá já atingido o máximo da remuneração numa fase 
mais precoce do que um com pior desempenho, deixando de ser, a partir 
desse momento, remunerado pelos seus serviços;
 ο não existe qualquer encargo por desempenho insuficiente que assegure que 
o gestor do fundo assuma uma parte das perdas financeiras em que o instru -
mento financeiro possa incorrer. Na verdade, no atual regime de remunera -
ção, mesmo os gestores de fundos que apresentem retornos sobre o investi -
mento negativos podem obter a remuneração máxima;
74 Observações 
108 Artigo 45.º do regulamento 
geral.
109 Artigo 46.º do regulamento 
geral.
110 SEC(2011) 1141 final de 6 de 
outubro de 2011 (ver 
igualmente o Relatório 
Especial n.º 8/2015, ponto 56, 
e o Relatório Especial 
n.º 16/2013, pontos 74-75). ο o quadro regulamentar não exige que sejam especificados previamente pela 
autoridade de gestão parâmetros de referência de desempenho mínimo (ou 
taxas mínimas) que devem ser alcançados para que o gestor do fundo possa 
receber a parte da remuneração relativa ao desempenho.
Por conseguinte, em termos globais, o Tribunal considera que a parte da remunera -
ção do gestor do fundo associada ao desempenho cofinanciada pelo orçamento da 
UE provoca atualmente apenas um efeito de incentivo muito limitado e precisa de 
ser repensada.
Os custos e taxas de gestão somam-se aos custos 
administrativos de execução dos PO do FEDER e do FSE
142  
A gestão, o controlo, o acompanhamento e a avaliação dos PO do FEDER e do FSE 
têm um custo: este custo administrativo para as autoridades nacionais inclui a re -
muneração do pessoal, os custos operacionais (como despesas de viagem e de 
formação) e os custos relativos às atividades de informação e de comunicação. Os 
Estados-Membros têm a possibilidade de utilizar a assistência técnica ao abrigo 
dos PO do FEDER e do FSE para cobrir estes custos administrativos108.
143  
Durante o período de programação de 2007-2013, a assistência técnica podia 
ir até 4% do financiamento total de um PO do FEDER ou do FSE109. Foi manti -
do o mesmo nível para o período de programação de 2014-2020. Este nível foi 
determinado com base num estudo realizado em 2010 em nome da Comissão 
para a sua Avaliação do Impacto para o período de programação de 2014-2020110. 
Nesta base, a Comissão estima que podem ser gastos pelos Estados-Membros até 
13,6 mil milhões de euros em assistência técnica durante a totalidade do período.
144  
No entanto, durante o período de programação de 2014-2020, uma parte signi -
ficativamente maior do orçamento do FEDER e do FSE será executada através de 
instrumentos financeiros (ver ponto 21). Daí resulta que, em termos comparati -
vos, estarão disponíveis mais fundos de assistência técnica para as atividades de 
financiamento baseadas nas subvenções dos PO do FEDER e do FSE, uma vez que 
a maior parte da atividade administrativa relacionada com os instrumentos finan -
ceiros é efetuada pelo gestor do fundo. Para estas atividades, os custos e taxas de 
gestão são diretamente cobrados pelos gestores de fundos aos PO (ou aos bene -
ficiários finais). Por conseguinte, o aumento do financiamento através de instru -
mentos financeiros contribui também indiretamente para os custos administra -
tivos totais para o orçamento da UE, uma vez que aumenta o montante do apoio 
em assistência técnica fornecido aos Estados-Membros a partir do orçamento da 
UE para as restantes atividades de financiamento baseadas em subvenções.
75 Observações 
111 Comissão Europ eia,  
Co-financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural Funds 
during the 2007-
2013 programme period  
(Cofinanciamento dos 
vencimentos, das bonificações 
e dos complementos de 
vencimento pelos fundos 
estruturais no período de 
programação de 2007-2013), 
relatório final, 2014.
112 Ver o Relatório Especial 
n.º 5/2015, pontos 58 e 71.
113 Ver o Relatório Especial 
n.º 8/2015, pontos 57, 63-64, 
71-72 e recomendação 4.145  
É igualmente de referir que, tal como para o período de programação de 2007-
-2013, não existe qualquer obrigação para a administração nacional fornecer 
informações pormenorizadas sobre a forma como o financiamento destinado 
a assistência técnica foi despendido111. Num anterior relatório, o Tribunal obser -
vou já que a Comissão não dispõe de qualquer informação comparativa sobre 
os custos administrativos reais para cada Estado-Membro, para cada PO ou para 
cada mecanismo de financiamento (ou seja, subvenções ou instrumentos finan -
ceiros)112. Deste modo, torna-se difícil avaliar se os níveis de assistência técnica se 
justificam, tendo em conta os custos efetivos incorridos pelos Estados-Membros 
para a execução dos PO do FEDER e do FSE.
146  
Assim, o Tribunal confirma a sua recomendação anterior de que a Comissão deve 
realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e dos 
instrumentos financeiros (em gestão centralizada e partilhada) para o período de 
programação de 2014-2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos113. 
Essas informações são especialmente relevantes a fim de preparar as propostas 
legislativas para o período pós-2020.
76
 Conclusões 
e recomendações
147  
De um modo geral, o Tribunal constata que o apoio financeiro prestado aos 
beneficiários finais através de instrumentos financeiros oferece vantagens signi -
ficativas em comparação com as subvenções, uma vez que cada euro de financia -
mento através de instrumentos financeiros pode, em princípio, ser utilizado mais 
de uma vez. Além disso, o facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, 
as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os 
investimentos devolvidos deve, em princípio, ter também impacto no comporta -
mento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos 
públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem depen -
dentes do apoio público.
148  
A auditoria identificou, contudo, várias questões significativas que limitaram 
a eficiência dos instrumentos financeiros enquanto mecanismo de execução do 
orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013:
 ο um número significativo de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE 
estavam sobredimensionados e até ao final de 2014 continuaram a enfrentar 
graves problemas para desembolsar as suas dotações de capital (em média, 
foram utilizados cerca de 57% do total das dotações de capital pagas pe -
los PO para os instrumentos financeiros). Um fator que contribuiu para as 
excessivas dotações iniciais de capital foi a intenção dos Estados-Membros 
de evitar anulações de autorizações durante o período de programação 
de 2007-2013;
 ο globalmente, os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centraliza -
da não conseguiram atrair capital privado;
 ο até à data, apenas um número limitado de instrumentos financeiros do FEDER 
e do FSE conseguiram prestar apoio financeiro renovável;
 ο no caso dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, os custos e taxas de 
gestão são elevados em comparação com o apoio financeiro efetivamente 
pago aos beneficiários finais e parecem também ser significativamente supe -
riores aos dos instrumentos geridos de forma centralizada ou dos fundos de 
investimento do setor privado.
149  
Ao mesmo tempo, o Tribunal constata que foram introduzidas melhorias no 
quadro jurídico para o período de programação de 2014-2020 no que diz respeito 
aos instrumentos financeiros com base na experiência adquirida durante o pe -
ríodo de programação de 2007-2013, mas persistem determinadas questões. As 
principais conclusões do Tribunal para os períodos de programação de 2007-2013 
e 2014-2020 são apresentadas de acordo com a estrutura do relatório, juntamente 
com as suas recomendações.
77 Conclusões e recomendações 
Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, 
tendo em conta as necessidades do mercado?
150  
O Tribunal considera que um número significativo de instrumentos financeiros 
estava sobredimensionado, o que revela que as necessidades do mercado nem 
sempre foram devidamente avaliadas pelas autoridades de gestão antes de 
afetarem os fundos dos PO do FEDER e do FSE a instrumentos financeiros. Esta 
situação conduziu a dotações excessivas de capital quando da criação dos ins -
trumentos financeiros, o que resultou em taxas de desembolso baixas. Um fator 
que contribuiu para as excessivas dotações de capital foi a intenção dos Estados- 
-Membros de evitar aplicar a regra «n+2».
A introdução de avaliações ex ante  obrigatórias durante o período de programação 
de 2014-2020 para os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada 
contribuirá para a prevenção de dotações excessivas dos instrumentos financeiros 
em larga escala. No entanto, o seu êxito depende da solidez dos pressupostos e aná -
lises em que assenta. Para os instrumentos em gestão partilhada, a estratégia dos 
pagamentos faseados (que liga os pagamentos do orçamento da UE ao desembolso 
de fundos aos beneficiários finais) visa também dar resposta à questão da dotação 
excessiva. Além disso, está prevista como opção no RDC uma revisão periódica da 
avaliação ex ante  em caso de alterações no ambiente económico ou de mercado, mas 
não para os instrumentos geridos de forma centralizada. É realizada para a maioria 
uma revisão intercalar (que pode resolver esses aspetos), mas não para todos os 
instrumentos financeiros geridos de forma centralizada. Por último, não está prevista 
em nenhum dos casos uma análise independente das avaliações ex ante .
151  
A incidência regional dos instrumentos financeiros contribuiu para que os 
Estados-Membros criassem um elevado número de instrumentos financeiros de 
pequena dimensão no período de programação de 2007-2013. Era frequente os 
fundos específicos do FEDER e do FSE não terem a dimensão que no setor dos 
fundos de investimento é considerada adequada para o seu funcionamento efi -
ciente (ver pontos 27-61).
78 Conclusões e recomendações 
Recomendação 1
No que respeita às avaliações ex ante  relativas aos instrumentos financeiros:
a) a avaliação ex ante  da Comissão para os instrumentos geridos a nível central 
deve sistematicamente incluir uma análise dos «ensinamentos retirados» até 
à data;
Data de execução: sempre que for criado um novo instrumento.
b) além dos «ensinamentos retirados», a Comissão deve igualmente avaliar o efei -
to das alterações socioeconómicas importantes sobre a lógica do instrumen -
to e a correspondente contribuição exigida ao orçamento da UE no âmbito 
das respetivas revisões intercalares de todos os instrumentos financeiros 
geridos de forma centralizada.
Data de execução: logo que forem realizadas revisões intercalares.
Recomendação 2
A Comissão e os Estados-Membros devem procurar otimizar a dimensão dos 
fundos específicos do FEDER e do FSE a fim de, sempre que possível, tirar partido 
das economias significativas nos custos de funcionamento dos fundos. A Comis -
são deve fornecer mais orientações aos Estados-Membros sobre a criação desses 
instrumentos financeiros nos próprios Estados-Membros ou a nível da União (que 
são geridos direta ou indiretamente pela Comissão).
Data de execução: até ao final de 2016 (para a Comissão); quando da criação dos 
instrumentos financeiros (para os Estados-Membros).
Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?
152  
O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros se confrontaram 
com grandes dificuldades em atrair os investidores do setor privado para os ins -
trumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão partilhada como da centraliza -
da, durante o período de programação de 2007-2013. Em especial, o tratamento 
preferencial dos investidores privados em instrumentos financeiros não conse -
guiu atrair financiamento adicional significativo. Além disso, o Tribunal considera 
que o cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros 
não tem devidamente em conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo 
financiamento público proveniente do orçamento da UE. Acresce que os Estados-
-Membros não são obrigados a enviar informações à Comissão sobre as contribui -
ções privadas para a dotação de capital dos instrumentos do FEDER e do FSE.
79 Conclusões e recomendações 
153  
Na presente fase, parece pouco provável que seja atraído um volume significativo 
de financiamento privado para o período de programação de 2014-2020, através 
dos PO ou como contribuições adicionais. As orientações emitidas pela Comissão 
em abril de 2014 não se baseiam de forma suficiente nas «boas práticas» observa -
das no período de programação de 2007-2013 sobre a aplicação das disposições 
relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado, sem sujeitar 
o setor público a riscos excessivos.
154  
O recurso a acordos fiscais prévios para os instrumentos financeiros, que em 
certas condições pode resultar em evasão fiscal, durante o período de progra -
mação de 2014-2020, iria contra a própria política da Comissão nesta matéria (ver 
pontos 62-91).
Recomendação 3
A Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, 
nos regulamentos setoriais) uma definição de efeito de alavanca dos instrumen -
tos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento da UE, que distin -
ga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas 
nacionais ao abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos 
ou privados, tendo em devida conta o tipo de instrumento utilizado. Esta defini -
ção deve indicar claramente como são determinados os montantes mobilizados 
pela UE e contribuição pública nacional, eventualmente segundo as orientações 
da OCDE na matéria.
Data de execução: quando da revisão do Regulamento Financeiro e, para a regu -
lamentação setorial, por ocasião da revisão intercalar.
Recomendação 4
Para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação 
de 2007-2013, a Comissão deve certificar-se de que os Estados-Membros forne -
cem dados completos e fiáveis sobre as contribuições privadas para as dotações 
de capital, tanto através dos PO como em complemento destes.
Data de execução: até ao final de 2017.
80 Conclusões e recomendações 
Recomendação 5
Para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão deve fornecer 
orientações adicionais aos Estados-Membros sobre a melhor forma de aplicar as 
disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado 
sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as 
dotações dos instrumentos financeiros.
Data de execução: até ao final de 2016.
Recomendação 6
Para instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, os princípios gerais 
de partilha de riscos que podem ter impacto no orçamento da UE devem ser 
definidos na legislação que rege o instrumento em questão.
Data de execução: quando da elaboração das propostas para a criação de novos 
instrumentos financeiros ou da revisão dos existentes.
Recomendação 7
Para todos os instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE 
durante o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve assegurar que 
apenas as estruturas que estão de acordo com as suas próprias recomendações 
e ações no que respeita a disposições fiscais são aplicadas pelos Estados-Mem -
bros, pela Comissão e pelo grupo BEI.
Data de execução: até ao final de 2016.
Os instrumentos financeiros prestaram apoio  
financeiro renovável?
155  
Para a grande maioria dos instrumentos do FEDER e do FSE, não tinha ocorrido 
até ao final de 2014 qualquer efeito substancial de renovação de fundos. Este 
facto deve-se a atrasos de execução que contribuíram para as dificuldades dos 
instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em desembolsar as suas dotações na 
íntegra durante o período de programação de 2007-2013. Foi necessário alar -
gar o período de elegibilidade de dezembro de 2015 para março de 2017 para 
aumentar a probabilidade de que a maioria dos instrumentos financeiros desem -
bolsasse as suas dotações iniciais uma vez. Além disso, após o encerramento em 
março de 2017, a execução dos instrumentos financeiros é deixada à discrição dos 
Estados-Membros e resta saber em que medida será realizado um efeito  
de renovação.
81 Conclusões e recomendações 
156  
Para o período de programação de 2014-2020, as disposições da base jurídica 
limitam o risco da criação de instrumentos com dotações excessivas de capital e, 
por conseguinte, também contribuem para aumentar as probabilidades de alcan -
çar um efeito de renovação. Para isso, no entanto, é necessário que tenham sido 
retiradas lições das insuficiências observadas durante o período de programação 
de 2007-2013 e que as autoridades de gestão sejam mais realistas sobre a parte 
dos FEEI que pode ser executada através de instrumentos financeiros.
157  
Foram realizadas outras alterações que devem ajudar a criar instrumentos de for -
ma mais eficiente, mas o Tribunal constatou que são necessárias mais orientações 
sobre dois aspetos específicos (ver pontos 92-105).
Recomendação 8
A Comissão deve tomar medidas adequadas para assegurar que os Estados-Mem -
bros mantêm a natureza renovável dos fundos durante o período exigido de oito 
anos após o final do período de elegibilidade para o período de programação 
de 2014-2020. Este objetivo poderá ser alcançado através da introdução obriga -
tória de uma cláusula explícita no acordo de financiamento para garantir que 
o financiamento é utilizado para os fins a que se destina.
Data de execução: até ao final de 2016.
Recomendação 9
A Comissão deve fornecer orientações relativas às disposições que permitem aos 
instrumentos financeiros continuar a ser utilizados no período de programação 
seguinte, em especial nos casos em que os gestores de fundos são selecionados 
com base em concursos públicos.
Data de execução: até ao final de 2016.
82 Conclusões e recomendações 
Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em 
termos de custos para a execução do orçamento da UE?
158  
O Tribunal constatou que uma parte significativa das dotações iniciais dos instru -
mentos financeiros do FEDER e do FSE foi despendida em custos e taxas de ges -
tão. Além disso, o nível das taxas foi significativamente mais elevado do que para 
instrumentos geridos de forma centralizada ou fundos de investimento do setor 
privado, quando comparado com o apoio financeiro efetivamente prestado aos 
beneficiários finais. Tendo em conta os elevados níveis observados até ao final 
de 2014, existe um risco significativo de que um grande número de instrumentos 
do FEDER e do FSE exceda os limites máximos para os custos e taxas de gestão 
especificados na base jurídica para o período de 2007-2013. Elevados níveis de 
custos e taxas de gestão podem apontar para um problema fundamental com 
a forma como este mecanismo de financiamento foi executado durante o perío -
do de programação de 2007-2013.
Os custos ou taxas de gestão incorridos e pagos até 31 de março de 2017 podem ser 
declarados como despesas elegíveis dos programas do FEDER e do FSE ao abrigo 
do qual o instrumento financeiro foi criado. O regulamento especifica que os limites 
máximos dos custos e taxas de gestão estão relacionados com o «capital retirado do 
programa operacional» para os instrumentos.
Segundo a Comissão, os limites máximos mencionados no artigo 43.º do regula -
mento de execução são aplicáveis à contribuição total de capital para o instrumento 
financeiro, e não à contribuição efetivamente utilizada para prestar apoio financeiro 
aos beneficiários finais. No entender do Tribunal, no encerramento, os limites máxi -
mos regulamentares devem contudo ser interpretados como sendo aplicáveis à do -
tação de capital efetivamente utilizada retirada do PO para o instrumento financeiro, 
ou seja, a que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. Os 
gestores de fundos não devem ser remunerados por não terem utilizado a dotação 
de capital dos instrumentos.
159  
A Comissão não tem uma perspetiva global dos custos de execução dos ins -
trumentos financeiros do FEDER e do FSE, da forma como os custos e taxas de 
gestão são determinados e se são justificados. Do mesmo modo, a Comissão não 
dispõe de informações sobre os custos administrativos gerais para cada Esta -
do-Membro da execução dos FEEI no período de programação de 2014-2020, 
em função da utilização de mecanismos de financiamento alternativos (ou seja, 
subvenções ou apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instru -
mentos financeiros).
83 Conclusões e recomendações 
160  
É igualmente de referir que os custos e taxas de gestão se somam aos custos 
administrativos gerais de execução dos PO do FEDER e do FSE. Uma vez que os 
custos de gestão são pagos a partir da dotação inicial dos instrumentos, reduzem 
o nível de financiamento do orçamento da UE que está disponível para os benefi -
ciários finais.
161  
Para o período de programação de 2014-2020, os prazos de apresentação de 
relatórios a respeitar pelos Estados-Membros diminuíram, já que o relatório sobre 
os instrumentos financeiros é agora parte integrante do relatório anual de execu -
ção. O relatório é enviado à Comissão um mês mais cedo do que na modalidade 
anterior de elaboração de relatórios sobre os instrumentos financeiros, à exceção 
de 2017 e 2019. Ao mesmo tempo, o período da Comissão para apresentar o seu 
relatório às autoridades de quitação foi fixado em seis meses. Em comparação, no 
período de programação de 2007-2013, a Comissão dispunha de três meses para 
verificar os dados e apresentar o seu relatório consolidado sobre a execução dos 
instrumentos financeiros. Daí resulta que informações relevantes sobre a execu -
ção dos instrumentos financeiros e sobre os respetivos custos estejam disponí -
veis mais tarde do que no período anterior.
162  
No que diz respeito aos custos e taxas de gestão, a legislação foi significativa -
mente melhorada, prevendo limites máximos para os montantes acumulados que 
são inferiores aos aplicáveis durante o período programação de 2007-2013. No 
entanto, os elementos baseados no desempenho não são ainda suficientemente 
fortes e a Comissão deve fornecer mais esclarecimentos sobre a forma como as 
autoridades de gestão devem utilizar estas disposições quando da negociação 
dos acordos de financiamento (ver pontos 106-145).
Recomendação 10
Tendo em conta o futuro encerramento do período de programação de 2007- 
-2013, a Comissão deve:
a) garantir que os Estados-Membros comunicam informações exaustivas sobre 
os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017;
Data de execução: até ao final de 2017.
b) esclarecer que os limites máximos para os custos e taxas de gestão devem 
ser aplicados à dotação de capital efetivamente utilizada pelo instrumento 
financeiro, ou seja, a contribuição do PO que foi utilizada para prestar apoio 
financeiro aos beneficiários finais.
Data de execução: até ao final de março de 2017.
84 Conclusões e recomendações 
Recomendação 11
Relativamente à remuneração dos gestores de fundos baseada no desempenho 
no período de programação de 2014-2020,
a) a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa destinada a alterar as 
disposições em vigor no RDC, de forma a reforçar o efeito de incentivo  
dessas disposições;
Data de execução: até ao final de 2016.
b) as autoridades de gestão dos Estados-Membros devem fazer uma utilização 
alargada dos atuais elementos de remuneração baseados no desempenho 
dos gestores de fundos na negociação de acordos de financiamento. Poderá 
ser complementada com a utilização de elementos adicionais numa  
base voluntária.
Data de execução: Imediatamente.
Recomendação 12
A Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das 
subvenções e do apoio financeiro reembolsável, principalmente através de ins -
trumentos financeiros, para o período de programação de 2014-2020, tendo em 
vista a definição dos seus níveis efetivos. Essas informações seriam especialmen -
te relevantes para a elaboração de propostas legislativas para o período pós-2020 
e a determinação de um nível adequado de assistência técnica.
Data de execução: até ao final de 2017.
85 Conclusões e recomendações 
163  
Por último, durante o período de programação de 2014-2020, será igualmente 
fundamental que a Comissão e o BEI coordenem com eficácia a utilização dos 
instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada financiados pelo 
orçamento da UE com o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), 
também conhecido por «plano Juncker». Só então será possível aos instrumentos 
financeiros do orçamento da UE contribuírem da forma mais eficaz para os tão 
necessários investimentos em infraestruturas na UE.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PresidenteO presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 de junho 
de  2016.
 Pelo Tribunal de Contas

86
 Anexos
Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada — Como funcionam 
(período de programação de 2014-2020)
a) Instrumentos de empréstimoAnexo I
Fonte:  Comissão Europeia, BEI, FI Compass — «Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (Instrumentos finan -
ceiros — empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 5.FINAN-
CIAMENTOREEMBOLSO
REEMBOLSOEMPRÉSTIMO
EMPRÉSTIMO
REEMBOLSO
RETORNO
INVESTIMENTO
RECEITAS  
REEMBOLSOEMPRÉSTIMOEMPRÉSTIMOComo funcionam?
Autoridade de gestão dos FEEI (programa FEEI)  
 
  
BENEFICIÁRIOS
FINAIS  
 
 BENEFICIÁRIOS
FINAIS
  BENEFICIÁRIOS
FINAIS  
  BENEFICIÁRIOS
FINAIS  
  INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS
+
COINVESTIDORES
87 Anexos 
Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada — Como funcionam 
(período de programação de 2014-2020)
b) Instrumentos de garantiaAnexo IFINAN-
CIAMENTO
REEMBOLSOEMPRÉSTIMO
EMPRÉSTIMOPRÉMIO
REEMBOLSO
RETORNOREEMBOLSO
EMPRÉSTIMO
REEMBOLSO
EMPRÉSTIMOComo funcionam?
MUTUANTEAutoridade de gestão dos FEEI (programa FEEI)
GARANTE + COGARANTE
   BENEFICIÁRIOS
FINAISBENEFICIÁRIOS
FINAISBENEFICIÁRIOS
FINAISBENEFICIÁRIOS
FINAISPAGAMENTO
Em caso de
incumprimento
Fonte:  Comissão Europeia, BEI, FI Compass — «Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (Instrumentos finan -
ceiros — empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 9.
88 Anexos 
Instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada — Como funcionam 
(período de programação de 2014-2020)
c) Instrumentos de investimentos em capitais próprios ou quase-capitalAnexo IFINAN-
CIAMENTO
RETORNO
 
 
 
SAÍDA  
 Como funcionam?   
Autoridade de gestão dos FEEI (programa FEEI)    
  
 
BENEFICIÁRIOS FINAIS  INVESTIMENTO  
PARTES
ADQUIRIDASINTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS
+
COINVESTIDORES
Fonte:  Comissão Europeia, BEI, FI Compass — «Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity» (Instrumentos finan -
ceiros — empréstimos, garantias, investimento em capitais próprios e em quase-capital), p. 14.
89 Anexos 
Definição do termo «instrumentos financeiros» na base jurídica (período de progra -
mação de 2014-2020 e 2007-2013)
Política regional  
(FEDER e FSE)Política social  
(EaSI)Política de transportes e energia  
(MIE)
2014-2020O Regulamento Financeiro apresenta uma definição de instrumentos financeiros, sendo por conseguinte aplicável a todos os domínios 
orçamentais:
Artigo  2.º
«p) «Instrumentos financeiros», medidas de apoio financeiro adotadas pela União e financiadas pelo orçamento a título complementar, 
destinadas a realizar um ou mais objetivos específicos da União. Esses instrumentos podem revestir a forma de investimentos em 
capitais próprios ou quase-capital, empréstimos, garantias ou outros instrumentos de partilha de riscos, e, se adequado, podem ser 
conjugados com subvenções;»
Não existe uma definição setorial específica.
O RDC faz referência direta à definição no Regulamento 
Financeiro.Apesar da definição comum no 
Regulamento Financeiro, o re -
gulamento EaSI faz referência 
a «empréstimos», «garantias», 
«ações e  outras participações» 
e «quase-capital».Apesar da definição comum no Regula -
mento Financeiro, o Regulamento MIE 
faz referência a:
«instrumento para capitais próprios», 
«empréstimos e/ou garantias», «instru -
mentos de partilha de riscos das obriga -
ções para o financiamento de projetos».
Política regional  
(FEDER e FSE)Política social  
(IMEP)Política de transportes e energia  
(RTE)
2007-2013Não existe uma definição formal.  
Existem definições indiretas no regulamento de execu -
ção e na nota do COCOF.
Artigo 43.º do regulamento de execução:
«Os artigos 43.º a 46.º aplicam-se aos instrumentos de 
engenharia financeira que revistam a forma de ações 
que deem lugar a investimentos reembolsáveis e/ou 
forneçam garantias para investimentos reembolsáveis:
[…]»
Nota de orientação do COCOF:
1.2.12 Para poder ser considerado um instrumento de 
engenharia financeira no Regulamento dos Fundos 
Estruturais, é necessário, por conseguinte, que as contri -
buições dos programas operacionais assumam a forma 
de investimentos reembolsáveis, ou seja, em capitais 
próprios, empréstimos e/ou garantias para investimen -
tos reembolsáveis em conformidade com as disposições 
específicas previstas no artigo 44.º, primeiro parágrafo, 
alínea a), b) ou c), do regulamento geral.
1.2.13 É feita uma distinção entre investimentos 
reembolsáveis e apoio não reembolsável ou subvenções, 
definidos para efeitos da presente nota como uma 
participação financeira direta por via de donativo.Não existe uma definição 
formal.
No entanto, a decisão IMEP 
faz referência às «garantias 
e instrumentos de partilha 
de riscos», «instrumentos de 
capital próprio» e «títulos de 
dívida».Não existe uma definição formal.
No entanto, o regulamento RTE faz re -
ferência ao «instrumento de garantia de 
empréstimo», «instrumento de partilha 
de riscos para obrigações destinadas ao 
financiamento de projetos» e «partici -
pações no capital de risco em fundos de 
investimento».
O Regulamento EEPR faz referência 
a uma «facilidade de investimento» 
em relação à qual a UE deverá ser um 
acionista.
Fonte:  Comissão Europeia.Anexo II
90 Anexos Anexo IIISíntese dos instrumentos financeiros do FEDER nos 28 Estados-Membros da UE: 
número de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)
Fonte:  TCE, com base nos dados da Comissão, situação em 31 de dezembro de 2014.
ChipreSPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SK
Grécia Itália MaltaSuécia Alemanha Dinamarca
Países Baixos Reino Unido
Bélgica França
Portugal EspanhaPolónia Letónia Finlândia Estónia
Slovakia Lituânia República Checa
Roménia Hungria Bulgária 
Áustria Eslovénia 
< 4
4-8
8-1212-16Legenda
(% do orçamento total do FEDER)41
-
21
-
17
3
-
-
838
5%5
-
2
-
-
3
-
-
13
5%11
---
11
---
72
8%
741032
-
25
7
--
662
12%
9
-
7
-
-
2
-
-
159
16%11
121
-
7
--
18
2%
120
2
3412
11
5
-
56
230
3%
56
3
8
-
33
7
--
376
3%16
42
-
-
10
-
-
950
4%
108
182333
62
-
26
2526
12%21
-
1
----
10
2%32
4
17
2
4
5
--
1308
11%5122
----
17
6%1
---
-
1
-
-
35
4%5
-
3
-
-
1
1
-
119
6%14
151
6
1
--
146
6%227
14
110
92
11
-
--
973
3%
34
3
22
4
5
-
--
396
12%513
-
-
1
-
-
171
1%711
-
-
4
-
1
95
170
1
74
20
28
47
--
762
6%10
211
3
3
--
330
10%4111
1
-
--
129
1%
2
--
11
--
10
1%31
-
1
-
1
--
105
5%Nº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDER
Nº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDER
Nº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDER
Nº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDER
Nº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDER
Nº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDERNº total de fundos
Participação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais 
próprios
Misto
Outros
Não mencionado
Contribuições do FEDER(em milhões de euros)Parte do orçamento do FEDER
91 Anexos Anexo IV
Fonte:  TCE, com base nos dados da Comissão, situação em 31 de dezembro de 2014.
ITDEPLDKET
LV
LT
< 1
1-2
2-33-41
-
-
1
---
6
2%Estónia Letónia
1
----
-
1
13
2%
2
11
--
-
14
1%-Lituânia
21
1
20
-
-
-
31
<1%-Polónia
4
-
21
1
-
-
126
1%Alemanha 
20
275
-
5
1
261
4%Itália4
-
1
-
-
-
3
10
4%Dinamarca
Contribuições do FSE (em milhões de euros)
Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundos
Contribuições do FSE (em milhões de euros)Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundos
Contribuições do FSE (em milhões de euros)Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundosContribuições do FSE (em milhões de euros)Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundos
Contribuições do FSE (em milhões de euros)Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundos
Contribuições do FSE (em milhões de euros)Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundos
Contribuições do FSE (em milhões de euros)Parte do orçamento total do FSEParticipação
Empréstimo
Garantia
Investimento em capitais próprios
Não mencionado
MistoNº total de fundos
Legenda
(% do orçamento total do FSE)Síntese dos instrumentos financeiros do FSE nos 28 Estados-Membros da UE: número 
de fundos e dotação (período de programação de 2007-2013)
92 Anexos Anexo VResumo das exigências em matéria de avaliação ex ante  (período de programação 
de 2014-2020)
ElementoInstrumentos financeiros em regime de gestão 
partilhada na política de coesão (período de programação 
de 2014-2020)Instrumentos financeiros geridos de forma centralizada 
nas políticas da energia e dos transportes e na política 
social (em vigor desde 1 de janeiro de 2013)
Base jurídicaBase jurídica:
Os aspetos a analisar e comunicar constam do artigo 37.º, n.º 2 
e n.º 3, do RDC, e incluem os seguintes aspetos.Base jurídica:
O artigo 140.º, alínea f), do Regulamento Financeiro estipula que 
os instrumentos financeiros devem ser criados com base numa 
avaliação ex ante . Os elementos dessa avaliação são descritos 
nas normas de execução do Regulamento Financeiro1 e a seguir 
resumidos.
Deficiências do 
mercadoUma análise das deficiências de mercado, das situações de inves -
timento insuficiente e  das necessidades de investimento.Identificação das insuficiências ou deficiências do mercado ou 
uma situação de investimento insatisfatório, e avaliação das 
necessidades de investimento à luz dos objetivos estratégicos 
prosseguidos.
Valor 
acrescentadoUma avaliação do valor acrescentado dos instrumentos finan -
ceiros que se considera deverem ser apoiados pelos FEEI, da 
coerência com outras formas de intervenção pública dirigida ao 
mesmo mercado, da proporcionalidade da intervenção prevista 
e medidas para minimizar a distorção de mercado. ο Demonstração de que as necessidades de mercado 
identificadas não podem ser supridas de forma adequada 
e atempada, quer através de atividades orientadas para 
o mercado, quer por outras intervenções da União que não 
o financiamento por um instrumento financeiro.
 ο Demonstração de que o instrumento financeiro previsto se 
coaduna com instrumentos financeiros novos e existentes, 
a fim de evitar sobreposições.
Auxílios estatais Possíveis implicações em termos de auxílios estatais. Não aplicável
Efeito de alavancaUma estimativa dos recursos públicos e privados adicionais a re -
ceber potencialmente pelo instrumento financeiro até ao nível do 
beneficiário final (efeito de alavancagem previsto).Avaliação da proporcionalidade da intervenção prevista atenden -
do à dimensão do défice de financiamento, do efeito de alavanca 
projetado e  dos efeitos qualitativos complementares.
Estratégia de 
investimentoA estratégia de investimento proposta, incluindo a análise das 
várias opções de produtos financeiros a oferecer.Determinação da forma mais eficiente de execução do instrumen -
to financeiro.
ResultadosUma especificação dos resultados previstos e a forma como 
o instrumento financeiro poderá vir a contribuir para atingir os 
objetivos específicos definidos no âmbito da prioridade pertinen -
te, incluindo indicadores para essa contribuição.Definição de uma série de indicadores de desempenho 
adaptados.
Ensinamentos 
tiradosUma avaliação dos ensinamentos tirados da utilização de 
instrumentos semelhantes e avaliações ex ante  anteriormente 
realizadas pelos Estados-Membros.Não há disposição comparável na base jurídica para refletir sobre 
as experiências anteriores.
Possibilidade de 
revisãoDisposições que permitam rever e atualizar a avaliação ex ante , 
se necessário, durante a execução de um instrumento financeiro 
que tenha sido executado com base nessa avaliação, sempre que, 
durante a fase de execução, a autoridade de gestão considere que 
a avaliação ex ante  deixou de poder representar de forma rigo -
rosa as condições de mercado existentes na altura da execução.Não há cláusula de revisão na base jurídica.
1  Regulamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, 
Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, 
artigo 224.º (JO L 362 de 31.12.2012, p. 1). 
93 Respostas  
da Comissão
Síntese
II
A Comissão concorda que a concessão de apoio financeiro com base no orçamento da UE através de instrumentos 
financeiros apresenta múltiplas vantagens, razão pela qual incentiva e promove ativamente a intensificação da sua 
utilização no período de programação de 2014-2020.
VI
A Comissão considera que o efeito das questões identificadas pelo Tribunal varia consoante o Estado-Membro e os 
tipos de instrumentos financeiros e que, de modo geral, os instrumentos financeiros continuam a ser uma forma 
eficaz e eficiente de atribuir os fundos da UE.
VI Primeiro travessão
A Comissão considera que a taxa média de desembolso de 57% (no final de 2014) representa uma situação muito 
heterogénea. O risco de não ser assegurado o pleno desembolso aquando do encerramento diz respeito a um 
número limitado de instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros.
A baixa taxa de desembolso registada no final de 2014 resulta de uma série de fatores, incluindo a crise financeira, 
a experiência limitada de alguns Estados-Membros e o arranque tardio de alguns instrumentos.
VI Segundo travessão
No que se refere aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, os requisitos legais em matéria de 
comunicação não permitem à Comissão obter dados exaustivos quanto à participação dos investidores privados 
dos Estados-Membros. Não obstante, a Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais exigem uma 
participação mínima de investidores privados (por exemplo, de 30% e, nalguns casos, até mesmo de 60%) em deter -
minados instrumentos financeiros.
A Comissão considera que os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada desenvolvidos no período 
2007-2013 puderam atrair avultados recursos junto do setor privado a nível dos projetos, mesmo nos casos em que 
não foram feitas contribuições privadas a nível do fundo (como o Fundo Marguerite). Consideramos que a experiên -
cia adquirida ao abrigo destes instrumentos ajuda a Comissão a desenvolver instrumentos suscetíveis de atrair um 
maior investimento privado.
VI Terceiro travessão
A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui 
um fim em si mesmo.
Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investi -
mentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência 
à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumpri -
mento do financiamento concedido aos beneficiários finais.
Respostas da Comissão 94
VI Quarto travessão
Ao abrigo das regras estabelecidas para o período de programação de 2007-2013, os custos e taxas de gestão pren -
dem-se com os montantes pagos a favor dos instrumentos financeiros e não com os montantes desembolsados aos 
beneficiários finais. A Comissão observa que uma comparação com os instrumentos geridos de forma centralizada 
só será possível aquando do encerramento dos instrumentos FEDER e FSE.
Para o período de programação de 2014-2020, os custos e taxas de gestão devem estar vinculados ao desempenho, 
incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.
VIII Primeira recomendação
A Comissão aceita a recomendação.
Sempre que seja desenvolvido um novo instrumento financeiro, a avaliação ex ante  deverá incluir uma análise dos 
ensinamentos anteriormente retirados de instrumentos semelhantes.
VIII Segunda recomendação
A Comissão aceita a recomendação.
No que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, as bases jurídicas relevantes preveem avaliações 
ou revisões intercalares.
Em relação a todas as futuras revisões intercalares de instrumentos financeiros, a Comissão assegurará que estas 
abranjam os ensinamentos retirados e o efeito de quaisquer alterações socioeconómicas significativas sobre a fun -
damentação do instrumento e a correspondente contribuição do orçamento da UE.
VIII Terceira recomendação
A Comissão aceita a recomendação.
No que lhe diz respeito, a Comissão considera que esta recomendação está em vias de ser aplicada através de um 
projeto de nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do 
RDC, que foi apresentado pela primeira vez aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016 e que agora se encontra 
em fase de conclusão, bem como através dos esclarecimentos extensivos facultados aos Estados-Membros no que 
diz respeito à Iniciativa PME e ainda da brochura de orientação destinada aos Estados-Membros sobre as comple -
mentaridades entre os FEEI e o FEIE.
VIII Quarta recomendação
A Comissão não aceita a recomendação.
Não vê necessidade de alterar o Regulamento Financeiro e/ou as regras setoriais subjacentes (RDC e regras setoriais 
em regime de gestão centralizada) e considera que a questão pode ser abordada numa medida suficiente através 
da emissão de orientações.
A este respeito, as DG dos FEEI começaram a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a comunicação de 
informações. O referido projeto foi apresentado aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016 e deverá incluir infor -
mações pormenorizadas sobre o cálculo do efeito de alavanca, tal como previsto no Regulamento Financeiro. No 
que se refere aos instrumentos geridos de forma centralizada, em junho de 2015 a Comissão aperfeiçoou a metodo -
logia de cálculo do efeito de alavanca para os instrumentos financeiros do período de 2014-2020, a fim de satisfazer, 
de forma coerente e harmonizada, os requisitos aplicáveis ao efeito de alavanca, conforme previstos pelo Regula -
mento Financeiro e pelas normas de execução.
Respostas da Comissão 95
VIII Quinta recomendação
A Comissão aceita a recomendação.
Os Estados-Membros deverão apresentar informações aquando do encerramento dos programas operacionais 
sobre o cofinanciamento privado nacional efetivamente pago a favor do instrumento financeiro, bem como a iden -
tidade das instâncias que asseguram o cofinanciamento nacional, o tipo de cofinanciamento nacional prestado e os 
eventuais fundos de coinvestimento, para além dos recursos do programa.
VIII Sexta recomendação
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, que foi apre -
sentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, estando a sua versão final em vias de preparação.
VIII Sétima recomendação
A Comissão aceita parcialmente esta recomendação no que respeita às suas propostas legislativas para o período de 
programação pós-2020.
VIII Oitava recomendação
A Comissão aceita a recomendação.
No que se refere à gestão partilhada, a Comissão incluirá na versão final da nota de orientação sobre as possibilida -
des de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC recomendações adicionais que exijam o alinha -
mento das estruturas dos instrumentos financeiros com a política estabelecida na Comunicação da Comissão sobre 
o pacote de medidas de luta contra a evasão fiscal, de janeiro de 2016.
Em relação aos instrumentos geridos de forma centralizada, a Comissão já salientou por escrito, junto do BEI e do 
FEI, a importância que atribui às medidas de luta contra a evasão fiscal da Comissão, bem como à necessidade de 
incentivar uma maior promoção das melhores práticas pelo BEI/FEI neste domínio. A Comissão procede a um diá -
logo ativo com o BEI e o FEI sobre a análise das respetivas políticas neste âmbito.
VIII Nona recomendação
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão irá, na versão final da nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, 
n.º 1, alínea b), do RDC, salientar a importância do requisito previsto neste último quanto à utilização de recursos 
restituídos na convenção de financiamento assinada pelas autoridades de gestão e indicará que a verificação da 
adequação da referida disposição se insere no âmbito dos trabalhos regulares de auditoria a realizar pelas autorida -
des de auditoria.
VIII Décima recomendação
A Comissão aceita esta recomendação.
A nota de orientação sobre a avaliação ex ante , aprovada em maio de 2014, explica as condições em que podem ser 
atribuídos recursos dos programas do período de 2014-2020 a um instrumento financeiro existente, tendo a Comis -
são começado a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a seleção dos organismos responsáveis pela exe -
cução de instrumentos financeiros que deverá incluir uma secção em que serão explicadas as condições aplicáveis 
às alterações contratuais. A versão final da referida nota de orientação está atualmente em fase de preparação.
Respostas da Comissão 96
VIII Décima primeira recomendação
A Comissão aceita esta recomendação.
As orientações sobre o encerramento dos programas operacionais [Decisão C(2015) 2771 da Comissão] preveem 
a apresentação obrigatória de informações sobre os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017.
VIII Décima segunda recomendação
A Comissão não aceita a recomendação.
A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações 
pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.
VIII Décima terceira recomendação
A Comissão não aceita a recomendação.
A Comissão considera que as disposições vinculativas relativas à remuneração com base no desempenho previstas 
no artigo 42.º, n.º 5, do RDC, bem como os critérios pormenorizados em matéria de desempenho estabelecidos no 
artigo 12.º do Ato Delegado 480/2014 constituem uma base adequada para alcançar o efeito de incentivo desejado 
e que, na fase atual, não há qualquer base suficiente que justifique uma proposta de alteração.
VIII Décima quarta recomendação
A Comissão observa que esta recomendação se dirige aos Estados-Membros.
A Comissão concorda que as autoridades de gestão devem aplicar os requisitos legais em vigor da melhor  
forma possível.
VIII Décima quinta recomendação
A Comissão não aceita a recomendação.
No que respeita à viabilidade e à proporcionalidade da aplicação desta recomendação, a Comissão considera que 
a análise exigiria isolar os custos relativos às subvenções e aos instrumentos financeiros suportados por uma auto -
ridade de gestão e, provavelmente, pelo pessoal responsável por ambas as tarefas. Além disso, as estruturas de cus -
tos das subvenções e dos instrumentos financeiros, bem como dos instrumentos financeiros em regime de gestão 
partilhada e direta diferem, uma vez que constituem diferentes modalidades de execução das políticas e incidem 
sobre diferentes tipos de investimento.
Introdução
02
A Comissão gostaria de salientar outras vantagens, tais como melhores conhecimentos especializados e o acesso 
a um leque mais vasto de instrumentos financeiros para a execução das políticas.
Respostas da Comissão 97
08
A Comissão sublinha que os critérios de seleção dos gestores de fundos, tal como definido no artigo 7.º do Regula -
mento n.º 480/2014, são aplicáveis, mesmo nos casos em que as regras de adjudicação de contratos públicos não  
se aplicam.
As regras relativas aos auxílios estatais exigem também um procedimento aberto, transparente e não discriminató -
rio para a seleção do gestor do fundo.
A Comissão considera que estas disposições constituem sólidas salvaguardas para assegurar uma seleção adequada 
dos gestores de fundos.
09
A Comissão observa que nem todos os instrumentos geridos de forma centralizada dispõem de um gestor de 
fundos designado na proposta legislativa; por exemplo, o regulamento EaSI menciona o grupo BEI, mas não exclui 
outros gestores de fundos.
22
A Comissão recorda que o FEIE tem por objetivo mobilizar pelo menos 315 mil milhões de EUR, com uma garantia 
orçamental da UE de 16 mil milhões de EUR, acrescido de uma capacidade de assunção de riscos no montante de 5 
mil milhões de EUR, com base nos recursos do BEI.
Esta garantia deverá proporcionar um maior efeito de alavanca em comparação com os diferentes produtos assegu -
rados no âmbito dos instrumentos financeiros do FEIE.
Observações
31
Tendo em conta o ciclo de vida dos instrumentos financeiros, prevê-se um aumento nos últimos anos de aplicação 
e será plenamente possível retirar uma conclusão sobre as taxas de desembolso aquando do encerramento.
32
Ver resposta da Comissão ao ponto 43 e a recomendação n.º 5 do relatório anual do Tribunal de 2014.
33
A Comissão considera que não existe uma relação automática entre o nível de desembolso e o nível da dotação 
inicial, devido aos seguintes fatores:
A análise das taxas de desembolso baseia-se em dados recolhidos no final de 2014. Os progressos registados em 
2014 (+12% de contribuições dos PO para instrumentos financeiros e +38% para pagamentos aos beneficiários finais, 
conduzindo a um aumento de 10 pontos percentuais nas taxas globais de desembolso) correspondem ao ciclo de 
vida dos instrumentos financeiros. A Comissão prevê que a taxa de absorção apresentada no relatório de 2015 e no 
relatório final de execução, englobando os anos de 2016 e 2017, seja substancialmente mais elevada.
A Comissão assinala que existem também outros fatores que influenciaram o nível das taxas de desembolso no final 
de 2014, tais como os novos instrumentos criados em 2014 e a liquidação tardia das operações sobre instrumentos 
financeiros em alguns Estados-Membros em 2012 e 2013.
Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 53 e 54.
Respostas da Comissão 98
34
A Comissão considera razoáveis uma taxa de absorção global de 75% e uma taxa de desembolso de cerca de 
60% para os instrumentos financeiros, no final de 2014. Tal como indicado na figura 2a , verificam-se igualmente 
elevadas taxas de absorção em alguns Estados-Membros que atribuem avultados montantes aos instrumentos 
financeiros.
Tal como em qualquer representação estatística, existem exceções:
— a Roménia e a República Checa apresentam uma reduzida taxa de absorção global;
— a Grécia e a França registam uma elevada taxa de absorção global e uma taxa de desembolso média;
— a Itália, a Espanha e a Eslováquia denotam uma reduzida taxa de absorção global.
A Comissão colocou em prática ações específicas destinadas a ajudar os Estados-Membros com o pior desempenho 
a aumentarem a sua capacidade administrativa, por forma a poderem utilizar os fundos em conformidade com as 
suas necessidades.
Resposta comum da Comissão aos pontos 36 a 38
A Comissão identificou o risco indicado pelo Tribunal (ainda que, em alguns casos, o aumento tenha sido justificado 
pelas condições de mercado). As regras para o período de 2014-2020 relativas aos pagamentos escalonados abor -
dam esta questão.
A Comissão gostaria de salientar que, em todo o caso, os intermediários financeiros não aprovarão o início da 
execução de um instrumento financeiro sem que tenha sido colocado um montante adequado à disposição deste 
último.
40
As disposições em matéria de custos e taxas de gestão dependem do acordo entre a autoridade de gestão e o ges -
tor do fundo, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.
Em muitos casos, estas disposições incluíam também uma remuneração com base no desempenho e/ou estabele -
ciam os custos e as taxas de gestão abaixo dos limiares máximos fixados pelo regulamento. Em alguns casos, não 
eram imputados quaisquer custos e taxas de gestão ao orçamento da UE.
O regulamento define apenas o nível máximo dos custos e taxas de gestão elegíveis, que é limitado pelo limiar 
associado ao capital pago.
41
No que se refere aos investimentos em PME, os instrumentos financeiros geridos pelo FEI tiveram início em 2013- 
-2014 e, para alguns instrumentos, foram disponibilizadas dotações adicionais em 2015. Embora as taxas de desem -
bolso no final de 2014 tenham sido inferiores à média, prevê-se um aumento significativo até ao final do período de 
elegibilidade.
No que toca aos investimentos em fundos de desenvolvimento urbano (FDU), a atividade de investimento do BEI 
e dos FDU registou uma forte aceleração desde 2014. O arranque moroso dos projetos de investimento a nível dos 
beneficiários finais pode ser explicado pela natureza da infraestrutura e, consequentemente, pelo ciclo mais longo 
da iniciativa Jessica, o que pressupõe uma maior complexidade em termos de processos de licenciamento, auxílios 
estatais e pagamento em função do avanço dos trabalhos. Uma série de fundos do sul da Europa sofreram igual -
mente consequências decorrentes da crise macroeconómica e bancária.
Respostas da Comissão 99
43
A Comissão considera que as alterações introduzidas nas suas orientações relativas ao encerramento se inseriam no 
âmbito de aplicação do artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, com a última redação que lhe foi dada, 
pelo que não era necessário alterar o ato legislativo (ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.52 e à reco -
mendação n.º 5 do relatório anual do Tribunal de 2014).
44
A Comissão considera que a projeção das taxas de desembolso de anos anteriores não é o método mais pertinente 
para calcular o nível da taxa de desembolso até ao final de 2015, uma vez que não tem em conta a totalidade do 
ciclo de vida dos instrumentos financeiros nem o tempo decorrido desde a criação de um dado fundo.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 43.
48
A experiência revelou que não era adequado regulamentar em pormenor o conteúdo de um plano de atividades. 
Tal está igualmente em consonância com o espírito da gestão partilhada e os princípios da subsidiariedade e da 
proporcionalidade.
O modo como o artigo 43.º, n.º 2, do regulamento geral foi inicialmente formulado suscitou questões importantes. 
Por exemplo, não foi considerado adequado exigir que o plano de atividades fosse apresentado pelos parceiros de 
cofinanciamento, dado que um plano de atividades (ou outro documento adequado) deve ser apresentado apenas 
pelo gestor do fundo. Além disso, o artigo 43.º, n.º 2, não estabelecia qualquer distinção entre o plano de atividades 
de um fundo de participação e o plano de atividades de um intermediário financeiro, pelo que o seu conteúdo era 
fonte de confusão.
O quadro jurídico para o período 2014-2020, de natureza mais abrangente, também não prevê o conteúdo exato de 
um plano de atividades. O elemento crucial para a criação de um instrumento financeiro consiste numa convenção 
de financiamento celebrada entre a autoridade de gestão e o gestor do fundo. A convenção de financiamento deve 
incluir a estratégia de investimento e um plano de atividades, bem como vários outros elementos relevantes (ver 
anexo IV do RDC).
50
A Comissão tem reiteradamente recomendado aos Estados-Membros que incluam nas convenções de financia -
mento as condições para uma eventual retirada dos fundos provenientes de instrumentos financeiros e procedam 
a pagamentos escalonados a favor dos instrumentos (ver ponto 5.3 da nota de orientação COCOF FEI 10-0014-05-EN 
relativa aos instrumentos de engenharia financeira).
51
A Comissão observa que, no mesmo país, diferentes fundos apresentam um desempenho distinto.
A Comissão considera que existem outros fatores para além da solidez ou não da avaliação das lacunas passíveis de 
contribuir para o sobredimensionamento de um instrumento (por exemplo, uma crise financeira ou um atraso na 
criação dos instrumentos são fatores que influenciam o desembolso dos fundos).
Além disso, os instrumentos financeiros são instrumentos dirigidos pelo mercado. A avaliação de lacunas revela 
a existência, ou não, de uma determinada deficiência do mercado. Não obstante, as condições de mercado podem 
variar significativamente decorridos alguns anos após a criação dos instrumentos. Por conseguinte, avaliar o desem -
penho de um instrumento financeiro em função da relação entre a análise das lacunas e as taxas de desembolso 
não parece explicar esta evolução das condições de mercado.
Respostas da Comissão 100
52
A Comissão observa que, em 2007-2013, a realização de uma avaliação das lacunas era apenas indiretamente exigida 
pelo quadro jurídico. Tendo em conta este aspeto, a Comissão considera positivo o facto de 82% dos inquiridos no 
âmbito do inquérito do Tribunal terem efetuado uma avaliação deste teor.
53
A Comissão recorda que a obrigação indireta de proceder a uma avaliação das lacunas no período de 2007-2013 não 
incluía quaisquer requisitos vinculativos e pormenorizados estabelecidos para a avaliação ex ante  no artigo 37.º do 
RDC para o período de 2014-2020. A Comissão considera que o novo requisito legal irá permitir evitar os riscos cone -
xos e que um segundo nível de verificação não acrescentaria qualquer valor acrescentado.
A realização de uma avaliação ex ante  é da responsabilidade da autoridade de gestão e os seus resultados devem 
ser apresentados ao comité de acompanhamento antes de ser tomada qualquer decisão relativamente à realização 
de contribuições para os instrumentos financeiros. A avaliação ex ante  não constitui, em si, uma decisão. Contribui 
para evitar sobreposições e incoerências entre os instrumentos executados por diferentes intervenientes a diferen -
tes níveis, bem como para prevenir alguns problemas identificados no período de 2007-2013.
A experiência adquirida pela Comissão revela que as avaliações ex ante  no período de 2014-2020 são realizadas por 
entidades com competência e experiência de mercado, incluindo o grupo BEI. O requisito de avaliação ex ante  foi 
concebido com vista a garantir a sua independência e objetividade. A avaliação ex ante  está a ser objeto de um forte 
escrutínio público, beneficiando de um valor acrescentado muito mais elevado do que uma «análise independente», 
devido à sua apresentação ao comité de acompanhamento e à sua publicação, no prazo de três meses a contar da 
data da sua conclusão.
A Comissão considera que o novo sistema de pagamentos escalonados funcionará também como um teste de mer -
cado e um segundo nível de garantia. No caso de os desembolsos para os beneficiários finais serem inferiores ao 
previsto, a Comissão não irá proceder a quaisquer desembolsos adicionais.
54
A Comissão observa que os «ensinamentos retirados» e as «alterações socioeconómicas importantes» já foram 
tomados em consideração nas revisões intercalares sistemáticas dos instrumentos geridos de forma centralizada no 
período de 2014-2020. Por este motivo, a Comissão considera que não há necessidade de atualizar as avaliações ex 
ante  a fim de ter em conta estes aspetos.
55
A Comissão recorda que, embora os instrumentos financeiros devam ser criados em conformidade com as regras 
dos programas (nacionais/regionais), tal não significa que se impõe a criação de um instrumento financeiro em 
todas as regiões. É possível fazer várias contribuições dos programas a favor de um dado instrumento financeiro, 
beneficiando portanto de economias de escala e de uma massa crítica.
É importar destacar também que os montantes atribuídos aos instrumentos financeiros numa região não são 
arbitrários. Fazem parte da estratégia do programa adotada para as respetivas negociações e incluem a análise das 
necessidades da região, que é confirmada por uma avaliação ex ante  do programa.
Respostas da Comissão 101
57
No âmbito da política de coesão, o objetivo era prever um leque suficiente de opções, de modo a permitir escolher 
a melhor possibilidade de execução no que diz respeito a uma deficiência identificada no mercado, a fim de propor -
cionar o apoio mais eficaz.
Com base na avaliação ex ante , os instrumentos devem ser concebidos de forma a evitar sobreposições e a asse -
gurar a complementaridade. É possível realizar várias contribuições ao abrigo de vários programas de diferentes 
regiões a favor de um dado instrumento financeiro, beneficiando portanto de economias de escala e de uma massa 
crítica. Consoante o tipo de instrumento (por exemplo, empréstimos e garantias) e as especificidades dos Estados-
-Membros, alguns fundos de menor dimensão têm um desempenho equivalente ou melhor do que os fundos de 
maior dimensão (por exemplo, na Alemanha, na Polónia e em França).
A Comissão considera que a avaliação ex ante , ao indicar a dimensão adequada do instrumento financeiro, irá pro -
porcionar resultados fiáveis e adequados, com maior precisão do que as informações de caráter geral emitidas pelo 
setor dos fundos de investimento.
59
A Comissão recorda que esta possibilidade prevista no Regulamento Disposições Comuns não elimina as restrições 
geográficas de cada programa contribuinte. A elegibilidade geográfica é uma das principais características da polí -
tica de coesão.
Ver as respostas da Comissão aos pontos 55 e 57.
61
No que diz respeito ao artigo 38.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento Disposições Comuns (RDC), as autoridades de 
gestão podem efetuar uma contribuição financeira a favor dos instrumentos financeiros criados a nível da União, 
geridos direta ou indiretamente pela Comissão.
A Comissão forneceu esclarecimentos minuciosos e trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros 
no que diz respeito à Iniciativa PME, um instrumento financeiro a nível da UE. Além disso, a Comissão publicou uma 
brochura de orientação para os Estados-Membros sobre as complementaridades entre os FEEI e o FEIE. Caso sejam 
desenvolvidos novos instrumentos a nível da UE, a Comissão fornecerá orientações sobre a contribuição dos recur -
sos dos programas para os instrumentos a nível da UE, com base nos pedidos dos Estados-Membros.
64
A definição do efeito de alavanca decorre do artigo 223.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro, 
o que irá permitir a coerência das informações comunicadas pelos Estados-Membros.
O debate sobre uma definição comum do efeito de alavanca foi travado a nível de todos os serviços da Comissão. 
A secção 2.3.4 da Comunicação da Comissão COM(2011) 662, de 19 de outubro de 2011, introduz um  
conceito unificado.
Respostas da Comissão 102
65
Têm vindo a decorrer, desde 2010, discussões entre o Tribunal e a Comissão sobre a definição do efeito de alavanca. 
Tal como referido na resposta da Comissão ao ponto 64, a definição do efeito de alavanca decorre do Regulamento 
Financeiro e assegura a coerência das informações comunicadas pelos Estados-Membros.
A Comissão considera que a interpretação do Tribunal do efeito de alavanca diverge da definição estabelecida 
no artigo 223.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro da UE (NE): «o montante do financiamento 
destinado aos beneficiários finais elegíveis, dividido pelo montante da contribuição da União». Isto significa que 
o efeito de alavanca deve ser entendido como o rácio entre os recursos financeiros da União atribuídos a um instru -
mento financeiro (contribuição) e o montante de financiamento (total) prestado aos destinatários finais elegíveis 
(resultado).
Esta interpretação assegura, de facto, um tratamento comparável do efeito de alavanca entre os instrumentos finan -
ceiros e as subvenções.
Para os instrumentos de gestão partilhada, a apresentação de informações pelos Estados-Membros permitirá 
à Comissão estabelecer uma distinção entre o efeito de alavanca das contribuições públicas nacionais e privadas no 
âmbito do PO e/ou de outras contribuições de capital privado ou público. O cofinanciamento não constitui neces -
sariamente apenas um financiamento público. O eixo prioritário pode incidir sobre a despesa pública elegível ou 
a despesa total elegível (incluindo as despesas públicas e privadas). A maior parte do eixo criado para apoiar as PME 
e o setor privado em geral incide sobre a despesa total (ver artigo 120.º do Regulamento Disposições Comuns).
Uma vez que os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) são sempre executados através de programas 
operacionais cofinanciados com recursos públicos e/ou privados (enquanto os instrumentos financeiros executados 
no âmbito de outros domínios de intervenção não exigem esse cofinanciamento a nível do programa), não seria 
adequado considerar que esse cofinanciamento não deve ser tido em conta a título de recursos com efeito de ala -
vanca para os instrumentos financeiros executados através dos FEEI.
67
A Comissão sublinha que os relatórios dos Estados-Membros no período de 2014-2020 irão, nomeadamente, per -
mitir-lhe fornecer informações sobre o efeito de alavanca dos instrumentos financeiros, o qual tem em conta os 
requisitos de cofinanciamento, ou seja, o facto de o cofinanciamento nacional poder consistir em despesas públicas 
e/ou privadas.
68
A Comissão criou um grupo de trabalho horizontal para fornecer orientações sobre a interpretação das regras do 
Regulamento Financeiro em vigor no que diz respeito à aplicação dos instrumentos financeiros no período de 2014-
-2020, incluindo o efeito de alavanca.
A Comissão remete igualmente para a sua resposta aos pontos 69 e 73.
Respostas da Comissão 103
69
O atual Regulamento Financeiro e respetivas Normas de Execução exigem uma abordagem unificada a nível das 
informações comunicadas sobre o efeito de alavanca. A Comissão tomou medidas com vista a aperfeiçoar o método 
de cálculo do efeito de alavanca, tal como indicado na resposta ao ponto 68.
Dado que as disposições aplicáveis aos instrumentos financeiros entraram em vigor em janeiro de 2014, a aborda -
gem revista aplica-se unicamente aos instrumentos financeiros do período de 2014-2020.
Além disso, importa notar que o âmbito destes instrumentos está longe de ser homogéneo, o que explica algumas 
diferenças na metodologia aplicada. Por conseguinte, estas diferenças não deverão ser consideradas incoerências 
de forma sistemática.
70
A Comissão concorda que as diferentes metodologias adaptadas aos diferentes instrumentos devem ser clarificadas 
e observa que já foram envidados esforços nesse sentido.
Em junho de 2015, a Comissão aperfeiçoou a metodologia de cálculo do efeito de alavanca a fim de satisfazer, de 
forma coerente e harmonizada, os requisitos aplicáveis ao efeito de alavanca previstos no Regulamento Financeiro 
e nas Normas de Execução. A metodologia abrange os instrumentos financeiros a nível da UE do atual período de 
programação (2014-2020). Segundo a metodologia supramencionada, o montante do financiamento para os bene -
ficiários finais elegíveis deve corresponder ao volume do financiamento concedido aos beneficiários finais elegíveis 
por um instrumento financeiro através da sua cadeia de financiamento, incluindo a parte da contribuição da União.
Além disso, o financiamento atribuído fora da cadeia de financiamento de um instrumento financeiro também pode 
ser tido em conta, desde que exista uma ligação clara com o financiamento concedido através da referida cadeia 
de financiamento. Em conformidade com o que precede, no âmbito do financiamento de infraestruturas, todas as 
fontes do financiamento — investimentos em capitais próprios, empréstimos e subvenções — devem ser tidas em 
conta aquando do cálculo do montante do financiamento do projeto. Neste contexto, a intervenção do orçamento 
da UE no financiamento de uma operação assegura um elevado grau de certeza e aprovisionabilidade da operação 
no seu conjunto, o que tem como efeito um maior volume de fundos mobilizados.
Para o período de referência com início em 2015, a Comissão assegurará uma melhor coerência na metodologia de 
cálculo do efeito de alavanca a nível de todos os instrumentos e tipos de produtos.
Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 69 e 73.
Respostas da Comissão 104
Caixa 7
A Comissão observa que a metodologia da OCDE diz respeito à aferição do montante mobilizado junto do setor 
privado pelas intervenções financeiras oficiais a favor do desenvolvimento.
A Comissão considera que a causalidade entre a contribuição orçamental da UE e o montante do financiamento 
mobilizado em consequência da mesma só pode ser avaliada caso a caso.
Mesmo as contribuições limitadas da UE e do BEI a favor dos projetos podem ter efeitos positivos:
— atraindo financiamentos privados suplementares, num montante pelo menos equivalente ao dos empréstimos 
prioritários do BEI (é o caso de todos os projetos garantidos pelo LGTT, para os quais o montante dos emprésti -
mos do BEI tem sido equivalente aos empréstimos de outros bancos);
— assegurando uma intervenção nos acordos financeiros das instituições de financiamento privadas ou dos ban -
cos de desenvolvimento nacionais, tendo em conta o papel reconhecido do BEI enquanto instituição de finan -
ciamento com notação AAA;
— permitindo datas de vencimento a longo prazo para as autoridades públicas envolvidas em projetos do BEI que, 
de outro modo, não poderiam ser financiados exclusivamente num contexto regional/nacional, tendo em conta 
os requisitos dos investidores privados quanto a uma rendibilidade dos investimentos a mais curto prazo.
Atendendo aos argumentos supramencionados, a Comissão considera que as contribuições financeiras conjuntas 
CE-BEI, bem como o papel do BEI na qualidade de banco institucional, influenciam as decisões das autoridades 
nacionais/regionais a favor dos projetos de parceria público-privados, nos quais parte do financiamento é assegu -
rada a longo prazo pelos orçamentos nacionais, bem como pela participação a longo prazo do BEI e da UE, visto que 
as instituições privadas, por si só, não seriam capazes de o fazer.
A metodologia de cálculo do efeito multiplicador foi aperfeiçoada aquando da conceção do Fundo Europeu para 
Investimentos Estratégicos (FEIE). Para o efeito, os custos de investimento dos projetos foram justados, a fim de 
excluir todas as subvenções da UE, os instrumentos financeiros da UE e as subvenções/instrumentos financeiros dos 
FEEI (incluindo o cofinanciamento público nacional correspondente das autoridades de gestão), que servem para 
cofinanciar o projeto proposto.
Resposta comum da Comissão aos pontos 71 e 72:
O Regulamento Disposições Comuns estabelece o quadro de execução dos FEEI. Outros quadros jurídicos, tais como 
as diretivas relativas aos contratos públicos ou as regras em matéria de auxílios estatais, são igualmente aplicá -
veis, sem necessidade de os reiterar no Regulamento Disposições Comuns. O Regulamento Financeiro aplica-se do 
mesmo modo, nomeadamente as suas disposições especiais em matéria de gestão partilhada.
Em abril de 2016, a Comissão emitiu uma nota de orientação em matéria de comunicação, que abrange o cálculo do 
efeito de alavanca, a fim de facultar aos Estados-Membros uma metodologia coerente. Tal assegurará dados sólidos 
e comparáveis no que diz respeito ao efeito de alavanca previsto e alcançado. No que se refere aos instrumentos de 
gestão partilhada, as informações comunicadas pelos Estados-Membros também irão permitir à Comissão fornecer 
informações sobre o efeito de alavanca dos instrumentos financeiros, atendendo aos requisitos de cofinanciamento, 
que podem consistir em despesas públicas e/ou privadas.
Respostas da Comissão 105
73
A Comissão considera que não se deve atribuir demasiada importância ao objetivo de atrair capital privado, espe -
cialmente no caso de setores expostos a importantes deficiências do mercado.
Tanto para os instrumentos geridos de forma centralizada como para os de gestão partilhada, outros objetivos 
podem ser igualmente importantes (por exemplo, criar investimento num determinado mercado emergente com 
forte valor acrescentado europeu num período de recessão económica; apoiar o crescimento, o emprego e a com -
petitividade em todos os Estados-Membros e respetivas regiões, etc.). Por conseguinte, a aferição do fator de êxito 
dos instrumentos financeiros transcende a análise dos fundos privados captados.
A Comissão sublinha que o financiamento privado constitui um requisito legal adicional para a gestão partilhada 
decorrente do quadro jurídico em matéria de auxílios estatais.
Resposta comum da Comissão aos pontos 74 a 76
A Comissão salienta que o facto de as partes poderem ter objetivos diferentes reforçará a qualidade dos projetos 
e permitirá o acesso a um leque mais vasto de instrumentos financeiros para a execução das políticas e a participa -
ção do setor privado, bem como a utilização dos seus conhecimentos especializados. Considera que o apoio da UE 
prestado através de mecanismos profissionais e comprovados reforçará a governação e o sistema de execução  
dos FEEI.
No que se refere aos instrumentos financeiros de «gestão partilhada», o tratamento preferencial dos investidores 
privados ou públicos que operam ao abrigo do princípio da economia de mercado, bem como quaisquer modali -
dades em matéria de partilha de riscos, devem estar em conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais, 
tal como previsto na regulamentação para o período de 2007-2013 e restringir-se ao mínimo necessário para atrair 
esses investidores.
Além disso, conforme como previsto no artigo 6.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014, a remuneração preferen -
cial de investidores privados ou públicos que operam de acordo com o princípio da economia de mercado, tal como 
referido no artigo 37.º, n.º 2, alínea c), e no artigo 44.º, n.º 1, alínea b), do RDC, é proporcional aos riscos assumidos 
por estes investidores e restringe-se ao mínimo necessário para atrair esses investidores, o que deve ser assegurado 
através de modalidades e condições contratuais e garantias processuais.
77
A Comissão entende que a base jurídica deve conter condições gerais no que respeita aos mecanismos de partilha 
dos riscos e das receitas, por forma a permitir uma flexibilidade suficiente quanto às disposições pormenorizadas 
a acordar nos acordos de delegação entre a Comissão e as entidades responsáveis (ver a resposta da Comissão 
à caixa 9).
Caixa 9 Quinto parágrafo
A Comissão considera que o nível de remuneração que tem direito a receber da carteira do LGTT/PBI é proporcional 
ao risco assumido. Além disso, na sequência do esgotamento da TPPC, o risco remanescente é inteiramente incor -
rido pelo BEI.
Caixa 9 Sexto parágrafo
O documento de trabalho, de 19 de outubro de 2011, foi um documento exploratório, na medida em que delineou 
os contornos de um regime altamente inovador e sem precedentes.
No âmbito do processo legislativo, os colegisladores foram informados da evolução do regime pormenorizado 
decorrente de novos cálculos e da análise dos riscos efetuados pela Comissão e pelo BEI. Em qualquer caso, a repar -
tição de 95%/5% da primeira perda da carteira estava claramente indicada no documento de trabalho — este parâ -
metro de partilha de riscos nunca se alterou.
Respostas da Comissão 106
Resposta comum da Comissão ao ponto 78 e caixa 10
A Comissão considera que a repartição de riscos ao abrigo dos instrumentos geridos de forma centralizada objeto 
de análise é justificada, em especial porque ajuda a superar a relutância do setor privado em investir em determina -
dos domínios. Em primeiro lugar, as perdas devem ser devidamente justificadas, devendo aplicar-se determinadas 
restrições, tendo nomeadamente em conta o setor e o mercado em que o instrumento opera o que, por sua vez, 
pode justificar essa assunção de riscos.
No que respeita ao FEEE, tendo em conta a dificuldade de estimular o investimento num mercado de eficiência 
energética de pequena escala fortemente capitalizado em fase embrionária, poderão revelar-se necessárias outras 
medidas em matéria de assunção de riscos ou de outro teor para estimular o investimento.
79
O recurso a uma decisão fiscal prévia no setor dos fundos de investimento no Luxemburgo constitui uma prática 
corrente e necessária, especialmente no caso das SICAV, a fim de reduzir a incerteza com que se deparam os investi -
dores, proporcionando maior clareza relativamente à tributação transfronteiras do investimento.
Estes fundos beneficiam de decisões fiscais prévias apenas devido à conjuntura de mercado em que operam, não 
estando ligadas ao facto de um instrumento financeiro ser executado através de uma estrutura SICAV.
80
A Comissão observa que nenhum dos inquéritos referidos está ligado a uma SICAV. A Comissão salienta que apenas 
uma fração das decisões fiscais prévias foi utilizada pelas grandes empresas multinacionais para obterem vantagens 
desleais. A proposta de diretiva do Conselho COM(2015)135 terá ainda de ser aprovada pelo legislador e, poste -
riormente, transposta para o direito nacional dos Estados-Membros. Os Estados-Membros são os destinatários da 
recomendação C(2012)8806.
Resposta comum da Comissão ao ponto 81 e caixa 11
O Fundo Marguerite é uma SICAV que opera no Luxemburgo no âmbito das práticas e condições do mercado, bem 
como do quadro jurídico nacional.
O recurso a decisões fiscais prévias constitui prática corrente para os veículos financeiros estabelecidos no Luxem -
burgo, por razões de confirmação, com vista a limitar o grau de incerteza para os investidores (especialmente 
quando o fundo tem por objetivo atrair investidores privados).
82
Não existe qualquer requisito legal que obrigue os Estados-Membros a comunicar à Comissão informações por -
menorizadas sobre a criação de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE. No âmbito da gestão partilhada e em 
conformidade com o princípio da subsidiariedade, os Estados-Membros têm a responsabilidade de assegurar que 
a criação dos instrumentos financeiros é conforme com a legislação da UE e o direito nacional, por forma a que as 
despesas correspondentes sejam legais e regulares.
Respostas da Comissão 107
83
A Comissão recorda que não existe um sistema de informação sistemática que permita identificar o financiamento 
privado a nível dos beneficiários finais.
A análise do Tribunal só toma em consideração o relatório de execução relativo aos instrumentos de engenharia 
financeira a que se referem os valores inscritos na coluna II.10 «Montantes das contribuições do PO pagas aos IEF — 
cofinanciamento nacional privado». Não obstante, tal como explicado pelo Tribunal no ponto 85, o financiamento 
privado também pode ser atribuído a partir de fontes fora do PO.
85
Os requisitos do período de programação de 2014-2020 em matéria de comunicação de informações sobre os ins -
trumentos financeiros estão previstos no artigo 46.º do RDC e no anexo I do Regulamento de Execução n.º 821/2014 
da Comissão. Este último estabelece um modelo para a apresentação de relatórios sobre os instrumentos finan -
ceiros. Na secção VIII do modelo de relatório, os Estados-Membros têm de fornecer informações sobre o montante 
das contribuições angariadas pelos instrumentos financeiros fora dos FEEI, incluindo as contribuições públicas e/              
/ou privadas, ambas autorizadas nas convenções de financiamento e pagas ao nível dos beneficiários finais. Com 
efeito, o quadro regulamentar prevê que a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros ao 
abrigo do artigo 46.º deve incluir informações sobre as contribuições privadas (no contexto da avaliação do efeito 
de alavanca).
86
Embora a base jurídica para o período de 2007-2013 não exigisse especificamente custos e taxas de gestão orienta -
dos para a obtenção de resultados, a remuneração é geralmente determinada na convenção de financiamento entre 
a autoridade de gestão e o organismo de execução do instrumento financeiro. Por exemplo, pelo menos em Portu -
gal, no Reino Unido e na Polónia, foi posto em prática um sistema de remuneração com base no desempenho em 
algumas convenções de financiamento para os instrumentos do FEDER e do FSE durante o período de programação 
de 2007-2013.
A Comissão sublinha também que, em muitos fundos de empréstimo, o coinvestimento privado intervém a nível do 
fundo e é assegurado pelo próprio gestor do fundo.
87
A Comissão observa que outro fator no que se refere à criação de instrumentos financeiros e ao resultado do efeito 
de alavanca na mobilização de fundos privados suplementares é o perfil de risco e de crédito dos beneficiários 
finais visados. Importa referir que o IMEP visa beneficiários finais com perfis de risco de crédito mais elevado.
Ver igualmente a resposta da Comissão à caixa 12.
Respostas da Comissão 108
Caixa 12 Primeiro travessão
Segundo o relatório de auditoria ad hoc  sobre o Fundo Marguerite elaborado por consultores externos a pedido 
da Comissão,a falta de cofinanciamento privado a nível do fundo não se deveu à relutância do setor privado em 
investir em instrumentos objeto de financiamento público, mas antes à estrutura de governação menos corrente do 
Fundo Marguerite, à reserva limitada de projetos amadurecidos e às difíceis condições de mercado em que o fundo 
teve de operar.
Caixa 12 Segundo travessão
O FEEE foi criado num curto espaço de tempo ao abrigo do Programa Energético Europeu para o Relançamento 
com vista a apoiar projetos de eficiência energética particularmente arriscados e inovadores, um setor no qual 
não haviam sido anteriormente estabelecidos fundos específicos. Por conseguinte, a Comissão concordou em ser 
o investidor de base para o referido fundo. No entanto, ainda são possíveis investimentos adicionais, tendo em 
conta que o montante total autorizado nesta fase é inferior a metade do objetivo do fundo, ou seja, 700 milhões  
de EUR.
89
A Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, que foi apre -
sentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, sendo que a sua versão final se encontra em preparação.
90
A Comissão considera que os principais aspetos do regime de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros 
devem ser avaliados à luz das futuras bases jurídicas.
Contudo, deve ser encontrado um equilíbrio, a fim de permitir uma flexibilidade suficiente nas bases jurídicas para 
que as disposições em matéria de partilha de riscos e receitas entre a Comissão e a entidade encarregada da execu -
ção possam ser estabelecidas no acordo de delegação específico.
91
A Comissão reconhece a importância de assegurar que os instrumentos financeiros não sejam objeto de mecanis -
mos de evasão fiscal inaceitáveis. Tal é reiterado na sua recente comunicação sobre o pacote de medidas de luta 
contra a evasão fiscal, de 29 de janeiro de 2016. Contudo, os acordos fiscais prévios não podem ser considerados, 
em si, como sendo contrários à política da Comissão.
No que respeita aos instrumentos financeiros de gestão partilhada e geridos de forma centralizada, conforme pre -
visto no artigo 140.º, n.º 4, do Regulamento Financeiro e no artigo 38.º, n.º 4, do Regulamento Disposições Comuns, 
respetivamente, os organismos de execução desses instrumentos não podem estabelecer nem manter relações 
comerciais com entidades sediadas em territórios cujas jurisdições não cooperam com a União no que toca à apli -
cação das normas fiscais internacionalmente acordadas, devendo transpor tais requisitos para os seus contratos 
com os intermediários financeiros selecionados. Trata-se de um requisito legal para a execução dos instrumentos 
financeiros e assegura uma importante garantia quanto à utilização dos fundos da UE.
A Comissão considera que o risco para a reputação da União não deve estar ligado à existência de acordos fiscais 
prévios, mas a disposições específicas desses acordos.
Respostas da Comissão 109
94
A Comissão prevê fornecer de forma atempada orientações com base nas perguntas e necessidades identificadas 
dos Estados-Membros.
Resposta comum da Comissão aos pontos 96 e 97
A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui 
um fim em si mesmo.
Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investi -
mentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência 
à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumpri -
mento do financiamento concedido aos beneficiários finais.
Por exemplo, no caso do instrumento de eficiência energética imediatamente disponível intitulado «empréstimo de 
renovação» para o período de 2014-2020, o prazo de vencimento do empréstimo pode ser definido por um período 
máximo de 20 anos.
Um ciclo totalmente renovável no âmbito do período de programação vai contra esta perspetiva de longo prazo.
Resposta comum da Comissão aos pontos 99 e 100
A Comissão sublinha que as autoridades de gestão estão obrigadas a assegurar a adoção de medidas adequadas 
por forma a dar cumprimento ao artigo 78.º, n.º 7, do Regulamento Geral e a apresentar essas medidas aquando 
do encerramento, tais como informações relativas à reutilização dos recursos restantes imputáveis ao FEDER e ao 
FSE que especifiquem a autoridade competente responsável pela gestão dos recursos restantes, a forma de reu -
tilização, a finalidade, a área geográfica em causa e a duração prevista (ver ponto 5.2.5 das orientações sobre 
o encerramento).
O quadro não só incentiva os Estados-Membros a reutilizarem os recursos a favor do mesmo grupo-alvo, como 
também o contínuo reinvestimento desses recursos, desde que exista uma lacuna no mercado. Cabe aos Estados- 
-Membros assegurarem a observância destas disposições.
102
A Comissão salienta que os recursos restituídos ao fundo após o termo do período de elegibilidade já não são recur -
sos da UE, mas sim recursos nacionais.
O RDC exige que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para assegurar a correta utilização dos recur -
sos reembolsados aos instrumentos financeiros durante um período de, pelo menos, oito anos a contar do termo 
do período de elegibilidade [ver o artigo 45.º do Regulamento Disposições Comuns e o modelo da convenção de 
financiamento no anexo IV, artigo 1.º, alínea j)].
A Comissão prevê verificar a adequação das medidas aplicadas nas convenções de financiamento através do tra -
balho de auditoria regular das autoridades de auditoria nacionais e dos seus próprios serviços relativamente aos 
instrumentos financeiros.
Respostas da Comissão 110
104
A Comissão reconhece o período de tempo necessário para organizar um concurso público, a fim de selecionar um 
gestor do fundo. No entanto, tal é impossível de evitar, uma vez que as regras de seleção aplicáveis, nomeadamente 
em matéria de contratos públicos, têm de ser cumpridas.
A nota de orientação sobre a avaliação ex ante , que foi concluída em fevereiro de 2015, explica as condições de 
atribuição dos recursos dos programas de 2014-2020 a um instrumento financeiro existente. Além disso, a Comissão 
começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a seleção dos organismos de aplicação dos instru -
mentos financeiros, que deverá incluir uma secção para explicar as condições aplicáveis às alterações do contrato 
(por exemplo, a prorrogação do período de execução ou o aumento dos montantes de contribuição do PO para os 
instrumentos financeiros existentes no âmbito do período 2007-2013).
110
A Comissão recorda que as taxas declaradas «zero», em muitos casos, não significam que não tenham sido pagos 
custos e taxas de gestão. Existem mais de 261 fundos que declararam «zero» custos e taxas de gestão.
111 Segundo parágrafo
No período de 2007-2013, o regulamento remeteu para as regras de elegibilidade nacionais no lugar das regras de 
elegibilidade da UE (artigo 56.º, n.º 4, do Regulamento n.º 1083/2006). Esta habilitação dos Estados-Membros estava 
em conformidade com a gestão partilhada e o princípio da subsidiariedade.
As regras de elegibilidade relativas aos custos e taxas de gestão constituem um dos poucos elementos na legislação 
em relação aos quais a base jurídica impõe um limite no que respeita a despesas específicas. O regulamento esta -
beleceu diferentes limiares aplicáveis aos custos e taxas de gestão consoante o tipo de produtos financeiros forne -
cidos, que podem ser inferiores (mas não superiores) a 4%, designadamente 2% no caso dos fundos de participação 
e de garantia, 3% para os fundos de empréstimo e de capitais próprios e 4% para os instrumentos de microcrédito. 
Os limites máximos visam preservar os interesses financeiros da UE.
113
Os custos e taxas de gestão são elegíveis e reembolsados pela UE apenas se forem pagos. Por conseguinte, 
o Estado-Membro não tem qualquer obrigação de apresentar informações sobre os custos e taxas de gestão que 
não foram pagos, uma vez que não pode ser solicitado o seu reembolso à Comissão, não sendo assim financiados 
pelo orçamento da UE.
Se os custos e taxas de gestão excederem os limites máximos com base num processo de concurso e forem declara -
dos à Comissão como despesas elegíveis, no momento do encerramento, as autoridades competentes (autoridades 
de gestão, autoridades de certificação e autoridades de auditoria) verificarão a elegibilidade destas despesas, sendo 
obrigadas a comunicar à Comissão eventuais irregularidades.
Respostas da Comissão 111
Resposta comum da Comissão aos pontos 115 a 117
A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações 
pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.
O artigo 43.º do Regulamento de Execução estabelece que os limites máximos para as despesas elegíveis são aplicá -
veis ao capital pago pelo programa operacional a favor do fundo e não ao capital utilizado pelo fundo para prestar 
apoio aos beneficiários finais.
Os limites máximos definem o montante máximo das despesas elegíveis e devem ser calculados em termos de 
média anual, pro rata temporis . A nota de orientação COCOF relativa aos instrumentos de engenharia financeira 
incide sobre a base jurídica, explicando-a em maior pormenor (ver pontos 2.6.1 a 2.6.17).
Para o período de 2014-2020, o quadro jurídico exige que os custos e taxas de gestão estejam vinculados ao desem -
penho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.
118
Ver a resposta da Comissão ao ponto 86.
122
Com base nos dados comunicados pelos Estados-Membros, os custos e taxas de gestão cumulados para os instru -
mentos financeiros do FEDER e do FSE no final de 2014 representam 4,7% dos montantes pagos aos instrumentos 
financeiros, o que constitui um equivalente anual inferior a 1,0%. Tal está em conformidade com os valores apresen -
tados pelo Tribunal no que se refere às contribuições do orçamento da UE para os instrumentos geridos de forma 
centralizada.
123
Os custos e taxas de gestão comunicados à Comissão são aqueles pagos pelas autoridades de gestão e reembol -
sados pela Comissão ao Estado-Membro, independentemente do nível de execução em que os custos e taxas de 
gestão são incorridos. A Comissão sublinha que o gestor de um fundo de participação e o gestor de um instrumento 
financeiro desempenham diferentes funções e têm direito a receber honorários pelo desempenho das mesmas.
As taxas cobradas aos destinatários finais têm de ser deduzidas das despesas elegíveis declaradas à Comissão, a fim 
de evitar o duplo financiamento. A existência de tais taxas e o seu correto tratamento fazem parte das verificações 
de gestão e do trabalho de auditoria.
Resposta comum da Comissão aos pontos 124 a 127
O rácio entre as taxas e o apoio financeiro concedido aos beneficiários finais reflete a situação na execução dos 
instrumentos financeiros no final de 2014 e será reduzido nos anos subsequentes, uma vez que o apoio financeiro 
concedido aos beneficiários finais deverá aumentar.
Respostas da Comissão 112
128
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 124 e observa que uma comparação só será possível aquando do 
encerramento dos instrumentos do FEDER e do FSE.
131
No âmbito da gestão partilhada e em conformidade com o princípio da subsidiariedade, é da responsabilidade das 
autoridades nacionais assegurarem que as operações individuais são executadas de acordo com as disposições 
jurídicas aplicáveis, incluindo a observância dos limites máximos de reembolso.
No que respeita aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão sublinha que os custos e taxas de 
gestão são estabelecidos com base numa convenção de financiamento negociada entre a autoridade de gestão e o 
gestor do fundo e que a Comissão não é parte nessa relação contratual. O mesmo não se aplica aos instrumentos 
geridos de forma centralizada, nos quais a Comissão é parte numa relação contratual com o gestor do fundo.
133
Os custos e taxas de gestão são elegíveis e reembolsados pela UE apenas se forem pagos. Por conseguinte, 
o Estado-Membro não tem qualquer obrigação de apresentar informações sobre os custos e taxas de gestão que 
não foram pagos, uma vez que não pode ser solicitado o seu reembolso à Comissão, não sendo assim financiados 
pelo orçamento da UE.
Os custos e taxas de gestão pagos pela autoridade de gestão também podem ser superiores aos limiares estabe -
lecidos no artigo 43.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, mas não são, todavia, elegíveis para 
efeitos de reembolso pelos fundos estruturais nesse caso.
134
Para o período de programação de 2014-2020, o mapa recapitulativo dos dados tem de ser elaborado pela Comissão 
no que respeita a todos os cinco FEEI. O prazo para a comunicação de informações sobre os instrumentos financei -
ros foi fixado em seis meses, a fim de ter em conta todas as regras específicas do fundo (e os respetivos prazos de 
apresentação do relatório anual de execução, tal como exigido no artigo 50.º, n.os 6 e 7, do RDC), o tempo necessário 
para a consolidação e avaliação dos dados apresentados pelos Estados-Membros/autoridades de gestão no âmbito 
do relatório anual de execução e a apresentação global dos progressos realizados na execução dos instrumentos 
financeiros no que se refere a todos os cinco FEEI.
Caso a Comissão apresente observações sobre o relatório anual de execução, incluindo os instrumentos financeiros, 
o relatório é enviado às autoridades de gestão e o prazo de dois meses é interrompido até que a informação revista 
seja novamente apresentada à Comissão, altura em que o prazo de dois meses recomeça uma vez mais.
Por conseguinte, os dados podem ser agregados assim que a Comissão tiver realizado a sua avaliação completa 
e haja garantias suficientes quanto à exatidão e fiabilidade dos dados fornecidos pelas autoridades de gestão.
Respostas da Comissão 113
141 Primeiro travessão
A Comissão considera que a duração normal de um fundo de participação e de um fundo específico é inferior ao 
período de elegibilidade, dado o tempo necessário para a criação do instrumento financeiro (ver também o ponto 
93).
A Comissão sublinha que, nos termos do artigo 42.º, n.º 5, do RDC, é obrigatório utilizar uma metodologia de cálculo 
baseada no desempenho, sendo que os critérios de desempenho se encontram estabelecidos no artigo 12.º do 
Regulamento Delegado n.º 480/2014. O limite máximo global para os custos e taxas de gestão elegíveis está pre -
visto no artigo 13.º, n.º 3, do Regulamento Delegado n.º 480/2014, destinado a proteger os interesses financeiros  
da UE.
Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, as modalidades de pagamento dos custos e taxas de gestão 
devem ser estabelecidas na convenção de financiamento. O RDC e o Regulamento Delegado n.º 480/2014 apenas 
preveem limiares para o montante máximo das despesas elegíveis a ser cofinanciado pelos FEEI e não para o paga -
mento das despesas a realizar na prática. Esta medida protege os interesses financeiros da UE.
141 Segundo travessão
A Comissão esclareceu na Nota de Orientação EGESIF 15-0021-01 relativa aos custos e taxas de gestão, de 26 de 
novembro de 2015, que um «regime de desempenho bonus/malus» deve ser utilizado se, por exemplo, o reembolso 
integral dos custos de gestão estiver ligado ao cumprimento dos objetivos acordados em relação aos critérios de 
desempenho (ver ponto 2.2 na página 3 da nota de orientação).
141 Terceiro travessão
Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, tal condição pode ser estabelecida ao nível da convenção 
de financiamento, uma vez que se trata de uma questão a negociar entre a autoridade de gestão e o organismo de 
execução do instrumento financeiro. Os limiares para a remuneração de base e a remuneração com base no desem -
penho visam limitar o montante máximo das despesas elegíveis.
A Comissão salienta ainda que a utilização de critérios de desempenho é obrigatória.
A remuneração com base no desempenho é um requisito vinculativo, conforme previsto no artigo 42.º, n.º 5, do 
RDC, sendo que os critérios de desempenho se encontram estabelecidos no artigo 12.º do Regulamento Delegado 
n.º 480/2014.
Do ponto de vista regulamentar, tal foi considerado suficiente pelos colegisladores para assegurar uma execução 
adequada dos instrumentos financeiros.
Do ponto de vista de uma gestão financeira sólida e transparente, a autoridade de gestão deve informar o comité 
de acompanhamento das disposições sobre o cálculo dos custos de gestão incorridos ou das taxas de gestão do 
instrumento financeiro feito com base no desempenho. O comité de acompanhamento receberá relatórios anuais 
sobre os custos e taxas de gestão efetivamente pagos no ano civil anterior.
Respostas da Comissão 114
144
A Comissão não considera que o aumento do financiamento através de instrumentos financeiros intensifique, de 
facto, o apoio prestado em matéria de assistência técnica aos Estados-Membros, tendo em conta que os montantes 
atribuídos à assistência técnica se baseiam em projetos específicos relacionados com a execução dos programas 
e não com o nível de financiamento concedido através de instrumentos financeiros.
Além disso, parte do apoio técnico tem de ser utilizado na aplicação dos instrumentos financeiros (ver resposta da 
Comissão ao ponto 94).
O nível de apoio em matéria de assistência técnica foi calculado, para cada Estado-Membro, com base nas necessi -
dades previstas para cobrir os trabalhos ligados à preparação e execução dos programas.
Os custos e taxas de gestão representam a remuneração do gestor do fundo pelas suas atividades de gestão e de 
apresentação das informações exigidas.
Além disso, o indutor de custos de assistência técnica não corresponde necessariamente ao montante global dispo -
nível para os regimes de subvenção, mas a outros fatores, tais como a complexidade do sistema de gestão e con -
trolo e ainda os requisitos legais relativos à aplicação a nível nacional e da UE, o número de PO, as medidas e princi -
pais projetos cofinanciados, o número de IB, etc.
145
A Comissão observa que, no relatório anual de execução apresentado pela autoridade de gestão, as principais 
medidas de assistência técnica adotadas num determinado ano são descritas numa secção específica. Além disso, as 
despesas de assistência técnica declaradas à Comissão para reembolso são verificadas, com base na repartição dos 
custos e comprovadas por faturas, folhas de salário ou outros elementos de prova, apresentados pela autoridade de 
gestão ou outra entidade.
A declaração de despesas verificada pela autoridade de gestão, com base num método de amostragem, poderá ser 
ainda verificada pela autoridade de certificação, pela autoridade de auditoria e pelos auditores da Comissão.
146
A Comissão considera que os custos de gestão do programa (orçamento AT) não devem ser combinados com os cus -
tos de execução de operações individuais no âmbito de um programa (custos e taxas de gestão relativos a instru -
mentos financeiros), uma vez que estes custos também não são combinados no âmbito da execução de operações 
de subvenções (por exemplo, os custos relacionados com a remuneração do engenheiro responsável pelo projeto 
são incluídos nos montantes atribuídos aos projetos e não nos montantes relativos à assistência técnica).
A Comissão não recebe relatórios dos Estados-Membros sobre o orçamento de assistência técnica.
Além disso, as estruturas de custos das subvenções e dos instrumentos financeiros, de gestão partilhada e direta, 
diferem.
A Comissão publicou um estudo, em julho de 2012, que incluía informações qualitativas e quantitativas sobre as 
despesas e os encargos administrativos associados à gestão dos fundos estruturais da UE ( http://ec.europa.eu/regio -
nal_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf ).
A atualização do estudo está em curso e a sua publicação está prevista para finais de 2016. Prevê-se que seja 
tomado em consideração no exercício de simplificação.
Respostas da Comissão 115
Conclusões e recomendações
147
A Comissão concorda que a concessão de apoio financeiro com base no orçamento da UE através de instrumentos 
financeiros apresenta múltiplas vantagens, razão pela qual incentiva e promove ativamente a intensificação da sua 
utilização no período de programação de 2014-2020.
148
A Comissão considera que o efeito das questões identificadas pelo Tribunal varia consoante o Estado-Membro e os 
tipos de instrumentos financeiros e que, de modo geral, os instrumentos financeiros continuam a ser uma forma 
eficaz e eficiente de atribuir os fundos da UE.
148 Primeiro travessão
A Comissão considera que a taxa média de desembolso de 57% (no final de 2014) representa uma situação muito 
heterogénea. O risco de não ser assegurado o pleno desembolso aquando do encerramento diz respeito a um 
número limitado de instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros.
A baixa taxa de desembolso registada no final de 2014 resulta de uma série de fatores, incluindo a crise financeira, 
a experiência limitada de alguns Estados-Membros e o arranque tardio de alguns instrumentos.
148 Segundo travessão
No que se refere aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, os requisitos legais em matéria de 
comunicação não permitem à Comissão obter dados exaustivos quanto à participação dos investidores privados 
dos Estados-Membros. Não obstante, a Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais exigem uma 
participação mínima de investidores privados (por exemplo, de 30% e, nalguns casos, até mesmo de 60%) em deter -
minados instrumentos financeiros.
A Comissão considera que os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada desenvolvidos no período 
2007-2013 puderam atrair avultados recursos junto do setor privado a nível dos projetos, mesmo nos casos em que 
não foram feitas contribuições privadas a nível do fundo (como o Fundo Marguerite). Consideramos que a experiên -
cia adquirida ao abrigo destes instrumentos ajuda a Comissão a desenvolver instrumentos suscetíveis de atrair um 
maior investimento privado.
148 Terceiro travessão
A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui 
um fim em si mesmo.
Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investi -
mentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência 
à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumpri -
mento do financiamento concedido aos beneficiários finais.
Respostas da Comissão 116
148 Quarto travessão
Ao abrigo das regras estabelecidas para o período de programação de 2007-2013, os custos e taxas de gestão pren -
dem-se com os montantes pagos a favor dos instrumentos financeiros e não com os montantes desembolsados aos 
beneficiários finais. A Comissão observa que uma comparação com os instrumentos geridos de forma centralizada 
só será possível aquando do encerramento dos instrumentos FEDER e FSE.
Para o período de programação de 2014-2020, os custos e taxas de gestão devem estar vinculados ao desempenho, 
incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.
150
A Comissão considera que o risco de não ser assegurado o pleno desembolso aquando do encerramento diz res -
peito a um número limitado de instrumentos financeiros em alguns Estados-Membros.
A Comissão observa que 82% dos inquiridos indicaram ter procedido a uma avaliação das necessidades do mercado, 
não obstante o facto disto apenas ser exigido indiretamente pelo quadro jurídico. Tal deve ser encarado como um 
aspeto positivo, atendendo à natureza não vinculativa deste requisito no período de 2007-2013.
151
A Comissão observa que, em função do tipo de instrumento (por exemplo, empréstimos e garantias) e das especi -
ficidades dos Estados-Membros, alguns fundos de menor dimensão apresentam um desempenho equivalente ou 
melhor do que os fundos de maior dimensão (por exemplo, Alemanha, Polónia e França).
Recomendação 1 (a)
A Comissão aceita a recomendação.
Sempre que seja desenvolvido um novo instrumento financeiro, a avaliação ex ante  deverá incluir uma análise dos 
ensinamentos anteriormente retirados de instrumentos semelhantes.
Recomendação 1 (b)
A Comissão aceita a recomendação.
No que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, as bases jurídicas relevantes preveem avaliações 
ou revisões intercalares.
Em relação a todas as futuras revisões intercalares de instrumentos financeiros, a Comissão assegurará que estas 
abranjam os ensinamentos retirados e o efeito de quaisquer alterações socioeconómicas significativas sobre a fun -
damentação do instrumento e a correspondente contribuição do orçamento da UE.
Respostas da Comissão 117
Recomendação 2
A Comissão aceita esta recomendação e, tanto quanto lhe diz respeito, considera que está em vias de ser aplicada.
Em relação aos instrumentos financeiros a nível nacional/regional, a Comissão começou a elaborar um projeto de 
nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC, que foi 
apresentado aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016. A possibilidade de economias de escala deve ser igual -
mente abordada no contexto da avaliação ex ante , tendo em conta as modalidades de execução, na aceção do 
artigo 38.º do RDC.
No que se refere às contribuições dos programas no âmbito dos FEEI para os instrumentos a nível da UE, a Comissão 
forneceu esclarecimentos minuciosos e trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros no que diz 
respeito à Iniciativa PME, que consiste num instrumento financeiro a nível da UE.
Além disso, a Comissão publicou uma brochura de orientação dirigida aos Estados-Membros sobre as complemen -
taridades entre os FEEI e o FEIE.
Caso sejam desenvolvidos novos instrumentos a nível da UE, a Comissão fornecerá orientações sobre a contribuição 
dos recursos dos programas para os instrumentos a nível da UE, com base nos pedidos dos Estados-Membros.
No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a reco -
mendação está em vias de ser aplicada.
152
A Comissão considera que não se deve atribuir demasiada importância ao objetivo de atrair capital privado, espe -
cialmente no caso de setores expostos a importantes deficiências do mercado. Tanto para os instrumentos geridos 
de forma centralizada como para os instrumentos a nível da UE, outros objetivos foram igualmente importantes 
(por exemplo, assegurar o investimento num determinado mercado emergente com forte valor acrescentado 
europeu num período de recessão económica e apoiar o crescimento, o emprego e a competitividade em todos os 
Estados-Membros e respetivas regiões). Por conseguinte, a aferição do fator de êxito dos instrumentos financeiros 
transcende a análise dos fundos privados captados.
No que se refere aos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, os requisitos legais em matéria de 
comunicação não permitem à Comissão obter dados exaustivos quanto à participação dos investidores privados 
dos Estados-Membros. Não obstante, a Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais exigem uma 
participação mínima de investidores privados (por exemplo, de 30% e, nalguns casos, até mesmo de 60%) em deter -
minados instrumentos financeiros.
A Comissão considera que os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada desenvolvidos no período 
2007-2013 puderam atrair avultados recursos junto do setor privado a nível dos projetos, mesmo nos casos em que 
não foram feitas contribuições privadas a nível do fundo (como o Fundo Marguerite). Consideramos que a experiên -
cia adquirida ao abrigo destes instrumentos ajuda a Comissão a desenvolver instrumentos suscetíveis de atrair um 
maior investimento privado.
O artigo 223.º das Normas de Execução do Regulamento Financeiro da UE define o efeito de alavanca como «o 
montante do financiamento destinado aos beneficiários finais elegíveis, dividido pelo montante da contribuição 
da União». Isto significa que o efeito de alavanca deve ser entendido como o rácio entre os recursos financeiros da 
União atribuídos a um instrumento financeiro (contribuição) e o montante de financiamento (total) prestado aos 
destinatários finais elegíveis (resultado). Como tal, a Comissão considera que esta fórmula toma plenamente em 
consideração a medida em que o financiamento público do orçamento da UE mobiliza fundos adicionais.
Respostas da Comissão 118
153
A Comissão considera que é prematuro extrair conclusões relativas ao nível de financiamento privado a atrair 
durante o período de 2014-2020. O alargamento do âmbito de aplicação dos instrumentos financeiros para o refe -
rido período deverá proporcionar oportunidades adicionais, bem como a possibilidade da sua combinação com os 
FEIE. A Comissão observa que não forneceu modelos para os sistemas de remuneração preferencial nas orientações 
de 2014.
O Regulamento de Execução n.º 964/2014 relativo aos instrumentos imediatamente disponíveis para o período de 
2014-2020 faculta exemplos quanto à forma de melhor aplicar as disposições em matéria de tratamento preferencial 
com vista a atrair um maior volume de fundos privados, sem imputar riscos excessivos ao setor público.
Além disso, a Comissão, na sua brochura de 22 de fevereiro de 2016, forneceu exemplos das eventuais possibilida -
des de combinar os FEEI e o FEIE envolvendo a remuneração preferencial dos investidores privados (ver http://ec.eu -
ropa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Por último, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, 
que foi apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, estando a sua versão final em vias de preparação.
154
A Comissão reconhece a importância de assegurar que os instrumentos financeiros não sejam objeto de mecanis -
mos de evasão fiscal inaceitáveis. Tal é reiterado na sua recente comunicação sobre o pacote de medidas de luta 
contra a evasão fiscal, de 29 de janeiro de 2016. Contudo, os acordos fiscais prévios não podem ser considerados, 
em si, como sendo contrários à política da Comissão. A título de conceito, os acordos fiscais prévios têm como obje -
tivo diminuir o grau de incerteza para os investidores.
Recomendação 3
A Comissão não aceita a recomendação.
Não vê necessidade de alterar o Regulamento Financeiro e/ou as regras setoriais subjacentes (RDC e regras setoriais 
em regime de gestão centralizada) e considera que a questão pode ser abordada numa medida suficiente através 
da emissão de orientações.
No que respeita à gestão partilhada, as DG dos FEEI começaram a elaborar um projeto de nota de orientação sobre 
a comunicação de informações. O referido projeto foi apresentado aos Estados-Membros em 28 de abril de 2016 
e deverá incluir informações pormenorizadas sobre o cálculo do efeito de alavanca, tal como previsto no Regula -
mento Financeiro e respetivas normas de execução, incluindo a forma como são determinados os montantes mobi -
lizados. A apresentação de informações pelos Estados-Membros permitirá à Comissão estabelecer uma distinção 
entre o efeito de alavanca das contribuições públicas nacionais e privadas no âmbito do PO e/ou de outras contri -
buições de capital privado ou público.
No que se refere aos instrumentos geridos de forma centralizada, em junho de 2015 a Comissão aperfeiçoou 
a metodologia de cálculo do efeito de alavanca para os instrumentos financeiros do período de 2014-2020, a fim de 
satisfazer, de forma coerente e harmonizada, os requisitos aplicáveis ao efeito de alavanca, conforme previstos pelo 
Regulamento Financeiro e pelas normas de execução.
Respostas da Comissão 119
Recomendação 4
A Comissão aceita a recomendação.
As orientações sobre o encerramento dos programas operacionais [Decisão C(2015) 2771 da Comissão] preveem, no 
capítulo 5.2.5, que o relatório final, enquanto parte do pacote de medidas de encerramento, deve descrever a iden -
tidade das instâncias que asseguram o cofinanciamento nacional, o tipo de cofinanciamento nacional prestado 
e os eventuais fundos de coinvestimento, para além dos recursos do programa. Além disso, os modelos 1 e 2 que 
figuram no anexo I exigem que os Estados-Membros indiquem no campo obrigatório III.2.2.4 o cofinanciamento 
privado nacional efetivamente pago a favor do instrumento financeiro.
Recomendação 5
A Comissão aceita esta recomendação.
A forma de aplicação das disposições em matéria de tratamento preferencial por forma a atrair capital privado, sem 
imputar riscos excessivos aos contribuintes públicos das dotações dos instrumentos financeiros, é abordada no 
volume I da Metodologia Geral a seguir aquando da avaliação ex ante  dos instrumentos financeiros, publicada em 
abril de 2014.
Além disso, o Regulamento de Execução n.º 964/2014 relativo aos instrumentos imediatamente disponíveis para 
o período de 2014-2020 faculta exemplos quanto à forma de melhor aplicar as disposições em matéria de trata -
mento preferencial com vista a atrair um maior volume de fundos privados, sem imputar riscos excessivos ao setor 
público.
Por último, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a remuneração preferencial, 
que foi apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2015, estando a sua versão final em vias de preparação.
No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a reco -
mendação está em vias de ser aplicada.
Recomendação 6
A Comissão aceita parcialmente esta recomendação no que respeita às suas propostas legislativas para o período de 
programação pós-2020.
Recomendação 7
A Comissão aceita a recomendação.
No que se refere à gestão partilhada, a Comissão incluirá na nota de orientação sobre as possibilidades de execução 
nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do RDC recomendações adicionais que exijam o alinhamento das estru -
turas dos instrumentos financeiros com a política estabelecida na Comunicação da Comissão sobre o pacote de 
medidas de luta contra a evasão fiscal, de janeiro de 2016.
Em relação aos instrumentos geridos de forma centralizada, a Comissão já salientou por escrito, junto do BEI e do 
FEI, a importância que atribui às medidas de luta contra a evasão fiscal da Comissão, bem como à necessidade de 
incentivar uma maior promoção das melhores práticas pelo BEI/FEI neste domínio. A Comissão procede a um diá -
logo ativo com o BEI e o FEI sobre a análise das respetivas políticas neste âmbito.
Respostas da Comissão 120
Além disso, a Comissão observa que o artigo 140.º, n.º 4, do Regulamento Financeiro e o artigo 38.º, n.º 4, segundo 
parágrafo, do RDC especificam que os organismos de execução dos instrumentos financeiros devem respeitar 
o direito aplicável, incluindo em matéria de branqueamento de capitais e de luta contra o terrorismo e a fraude fis -
cal. Os organismos de execução dos instrumentos financeiros não podem estabelecer nem manter relações comer -
ciais com entidades sediadas em territórios cujas jurisdições não cooperam com a União no que toca à aplicação das 
normas fiscais internacionalmente acordadas. As autoridades de gestão devem transpor esses requisitos nos seus 
contratos celebrados com os intermediários financeiros selecionados.
A conformidade do tratamento fiscal aplicado com o direito nacional e as recomendações da UE insere-se no 
sistema de execução dos instrumentos financeiros em vigor, sendo igualmente abrangido pelo âmbito das verifica -
ções de gestão, tal como previsto na nota de orientação EGESIF 14/0012/02.
No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a reco -
mendação está em vias de ser aplicada.
Resposta comum da Comissão aos pontos 155 e 156
A Comissão considera que a frequência da reciclagem dos fundos durante o período de elegibilidade não constitui 
um fim em si mesmo.
Além disso, a data de vencimento do financiamento disponibilizado é/deve ser ajustada à tipologia dos investi -
mentos a financiar e qualquer conclusão sobre o efeito de renovação limitado deve ser estabelecida por referência 
à data de criação do instrumento financeiro, ao período de carência, à data de vencimento e às taxas de incumpri -
mento do financiamento concedido aos beneficiários finais.
No que respeita ao termo do período de execução, a Comissão considera que as alterações introduzidas nas suas 
orientações relativas ao encerramento se inseriam no âmbito de aplicação do artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006, com a última redação que lhe foi dada, pelo que não era necessário alterar o ato legislativo (ver tam -
bém a resposta da Comissão ao ponto 43 e a resposta da Comissão ao ponto 6.52, bem como à recomendação n.º 5 
do relatório anual do Tribunal de 2014). A Comissão sublinha que as autoridades de gestão são obrigadas a assegu -
rar a adoção de medidas adequadas, por forma a dar cumprimento ao disposto no artigo 78.º, n.º 7, do Regulamento 
Geral e a apresentar essas medidas aquando do encerramento, tais como informações relativas à reutilização dos 
recursos restantes imputáveis ao FEDER e ao FSE e que, nomeadamente, especifiquem a autoridade competente 
responsável pela gestão dos recursos restantes, a forma de reutilização, a finalidade, a área geográfica em causa e a 
duração prevista (ver ponto 5.2.5 das orientações relativas ao encerramento).
Recomendação 8
A Comissão aceita esta recomendação.
O artigo 45.º do RDC exige que os Estados-Membros adotem as medidas necessárias para assegurar a correta utili -
zação dos recursos restituídos aos instrumentos financeiros durante um período de, pelo menos, oito anos a contar 
do final do período de elegibilidade [ver também o modelo da convenção de financiamento no anexo IV, artigo 1.º, 
alínea j)]. Os recursos restituídos ao fundo depois do termo do período de elegibilidade já não são recursos da UE, 
mas recursos nacionais.
A Comissão irá, na nota de orientação sobre as possibilidades de execução nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea 
b), do RDC, salientar a importância deste requisito na convenção de financiamento assinada pelas autoridades de 
gestão e indicará que a verificação da adequação da referida disposição se insere no âmbito dos trabalhos regulares 
de auditoria a realizar pelas autoridades de auditoria.
No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a reco -
mendação está em vias de ser aplicada.
Respostas da Comissão 121
Recomendação 9
A Comissão aceita esta recomendação.
A nota de orientação sobre a avaliação ex ante , aprovada em maio de 2014, explica as condições de atribuição dos 
recursos dos programas de 2014-2020 a um instrumento financeiro existente.
Além disso, a Comissão começou a elaborar um projeto de nota de orientação sobre a seleção dos organismos 
de execução dos instrumentos financeiros. O projeto foi apresentado aos Estados-Membros em outubro de 2015 
e deverá incluir uma secção que explica as condições aplicáveis às alterações do contrato (por exemplo, a prorroga -
ção do período de execução ou o aumento dos montantes de contribuição do PO para os instrumentos financeiros 
existentes no âmbito do período de 2007-2013). A versão final da nota de orientação está atualmente em fase  
de preparação.
No que se refere à data de implementação prevista, a Comissão sublinha que, tanto quanto lhe diz respeito, a reco -
mendação está em vias de ser aplicada.
158
Os custos e taxas de gestão acumulados representam 4,7% dos montantes pagos aos instrumentos financeiros até 
ao final de dezembro de 2014, o que constitui um equivalente anual inferior a 1%.
Os custos e taxas de gestão são elegíveis e reembolsados pela UE apenas se forem pagos ao gestor do fundo. Se os 
custos e taxas de gestão pagos excederem os limites máximos, o reembolso será efetuado com base nesses limites 
máximos e não com base nos montantes mais elevados efetivamente pagos. Esta medida protege os interesses 
financeiros da UE.
A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações 
pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.
O artigo 43.º do Regulamento de Execução estabelece que os limites máximos para as despesas elegíveis são aplicá -
veis ao capital pago pelo programa operacional a favor do fundo e não ao capital utilizado pelo fundo para prestar 
apoio aos beneficiários finais.
Os limites máximos definem o montante máximo das despesas elegíveis e devem ser calculados em termos de 
média anual, pro rata temporis . A nota de orientação COCOF relativa aos instrumentos de engenharia financeira 
incide sobre a base jurídica, explicando-a em maior pormenor (ver pontos 2.6.1 a 2.6.17).
Para o período de 2014-2020, o quadro jurídico exige que os custos e taxas de gestão estejam vinculados ao desem -
penho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.
Resposta comum da Comissão aos pontos 159 e 160
Para o período de 2007-2013, a Comissão controla os custos e taxas de gestão através do mapa recapitulativo dos 
dados para os instrumentos financeiros com base nas informações prestadas pelos Estados-Membros. Este requisito 
foi introduzido em 2011.
Para o período de 2014-2020, a Comissão disporá de um maior conjunto de dados completos e fiáveis para controlar 
a aplicação dos instrumentos financeiros, incluindo os custos e taxas de gestão.
Para ambos os períodos, as autoridades nacionais são responsáveis por garantir a elegibilidade dos custos e taxas 
de gestão, em conformidade com as regras aplicáveis e o princípio da subsidiariedade.
Respostas da Comissão 122
A Comissão considera que os custos de gestão do programa (orçamento AT) não devem ser combinados com os cus -
tos de execução de operações individuais no âmbito de um programa (custos e taxas de gestão relativos a instru -
mentos financeiros), uma vez que estes custos também não são combinados no âmbito da execução de operações 
de subvenções (por exemplo, os custos relacionados com a remuneração do engenheiro responsável pelo projeto 
são incluídos nos montantes atribuídos aos projetos e não nos montantes relativos à assistência técnica).
A Comissão gostaria de sublinhar que analisa os relatórios recebidos dos Estados-Membros sobre o orçamento 
de assistência técnica. Tal foi o caso para o período de 2007-2013 e continua a ser válido durante o período de 
2014-2020.
161
Para o período de programação de 2014-2020, o mapa recapitulativo dos dados tem de ser elaborado pela Comissão 
no que respeita a todos os cinco FEEI. O prazo para a comunicação de informações sobre os instrumentos financei -
ros foi fixado em seis meses, a fim de ter em conta todas as regras específicas do fundo (e os respetivos prazos de 
apresentação do relatório anual de execução, tal como exigido no artigo 50.º, n.os 6 e 7, do RDC), o tempo necessário 
para a consolidação e avaliação dos dados apresentados pelos Estados-Membros/autoridades de gestão no âmbito 
do relatório anual de execução e a apresentação global dos progressos realizados na execução dos instrumentos 
financeiros no que se refere a todos os cinco FEEI.
Caso a Comissão apresente observações sobre o relatório anual de execução, incluindo os instrumentos financeiros, 
o relatório é enviado às autoridades de gestão e o prazo de dois meses é interrompido até que a informação revista 
seja novamente apresentada à Comissão, altura em que o prazo de dois meses recomeça uma vez mais.
Por conseguinte, os dados podem ser agregados assim que a Comissão tiver realizado a sua avaliação completa 
e haja garantias suficientes quanto à exatidão e fiabilidade dos dados fornecidos pelas autoridades de gestão.
162
A remuneração com base no desempenho é um requisito vinculativo, conforme previsto no artigo 42.º, n.º 5, do 
RDC, sendo que os critérios de desempenho se encontram estabelecidos no artigo 12.º do Regulamento Delegado 
n.º 480/2014.
Na nota de orientação sobre os custos e taxas de gestão (EGESIF_15-0021-01), publicada em novembro de 2015, 
a Comissão forneceu esclarecimentos sobre a metodologia de cálculo com base no desempenho.
Recomendação 10 (a)
A Comissão aceita esta recomendação.
Os custos e taxas de gestão continuarão a ser comunicados no âmbito do mapa recapitulativo dos dados e, em maio 
de 2015, foram transmitidas aos Estados-Membros instruções específicas sobre esta comunicação de dados.
As orientações sobre o encerramento dos programas operacionais (Decisão da Comissão C(2015) 2771), anexo I, 
modelo 1 (campo obrigatório III.4, III.6) e modelo 2 (campo obrigatório III.4) exigem que os Estados-Membros comu -
niquem os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017.
Respostas da Comissão 123
Recomendação 10 (b)
A Comissão não aceita a recomendação.
A Comissão considera que as regras estão claramente definidas na base jurídica, que tem sido objeto de orientações 
pormenorizadas, não havendo margem para qualquer reinterpretação na fase atual.
O artigo 43.º do Regulamento de Execução estabelece que os limites máximos para as despesas elegíveis são aplicá -
veis ao capital pago pelo programa operacional a favor do fundo e não ao capital utilizado pelo fundo para prestar 
apoio aos beneficiários finais.
Os limites máximos definem o montante máximo das despesas elegíveis e devem ser calculados em termos de 
média anual, pro rata temporis . A nota de orientação COCOF relativa aos instrumentos de engenharia financeira 
incide sobre a base jurídica, explicando-a em maior pormenor (ver pontos 2.6.1 a 2.6.17).
Para o período de 2014-2020, o quadro jurídico exige que os custos e taxas de gestão estejam vinculados ao desem -
penho, incluindo os montantes pagos aos beneficiários finais.
Recomendação 11 (a)
A Comissão não aceita a recomendação.
A Comissão considera que as disposições vinculativas relativas à remuneração com base no desempenho previstas 
no artigo 42.º, n.º 5, do RDC, bem como os critérios pormenorizados em matéria de desempenho estabelecidos no 
artigo 12.º do Ato Delegado 480/2014 constituem uma base adequada para alcançar o efeito de incentivo desejado 
e que, na fase atual, não há qualquer base suficiente que justifique uma proposta de alteração.
Além disso, a Comissão observa que a autoridade de gestão deve informar o comité de acompanhamento das 
disposições sobre o cálculo dos custos de gestão incorridos ou das taxas de gestão do instrumento financeiro feito 
com base no desempenho. O comité de acompanhamento receberá relatórios anuais sobre os custos e taxas de 
gestão efetivamente pagos no ano civil anterior.
Recomendação 11(b)
A Comissão observa que esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
A Comissão concorda que as autoridades de gestão devem aplicar os requisitos legais em vigor da melhor forma 
possível. Estes requisitos também são explicados e interpretados de forma pormenorizada na nota de orientação 
sobre os custos e taxas de gestão.
A base jurídica em vigor permite a utilização de outros critérios de desempenho para além dos referidos no artigo 
12.º do Regulamento Delegado n.º 480/2014.
Respostas da Comissão 124
Recomendação 12
A Comissão não aceita a recomendação.
No que respeita à viabilidade e à proporcionalidade da aplicação desta recomendação, a Comissão considera 
que a análise exigiria isolar os custos relativos às subvenções e aos instrumentos financeiros suportados por uma 
autoridade de gestão e, provavelmente, pelo pessoal responsável por ambas as tarefas. Além disso, as estruturas 
de custos das subvenções e dos instrumentos financeiros, bem como dos instrumentos financeiros em regime de 
gestão partilhada e direta diferem.
Quanto à relevância dessa análise comparativa, a Comissão sublinha ainda que as subvenções e os instrumentos 
financeiros constituem duas modalidades diferentes de aplicação das políticas dos FEEI e visam tipologias de inves -
timento diferentes.
163
A Comissão concorda com o princípio da otimização da coordenação entre os instrumentos financeiros no âmbito 
dos FEEI e do FEIE.
A Comissão publicou, em 22 de fevereiro de 2016, uma brochura para ajudar as autoridades locais e os promotores 
de projetos a tirarem pleno partido das oportunidades de coordenação, sinergias e complementaridades do FEIE 
e dos FEEI. Ambos os instrumentos foram concebidos de forma diferente, mas complementar em termos de pres -
supostos subjacentes, forma assumida e quadro legislativo, e reforçam-se mutuamente. A brochura apresenta uma 
panorâmica geral das possíveis combinações entre o FEIE e os FEEI, quer a nível dos projetos, quer através de um 
instrumento financeiro, como uma plataforma de investimento (ver http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/
thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Respostas do Fundo 
Marguerite
Respostas ao ponto 81 e à caixa 11
A estrutura utilizada pelo Fundo Marguerite para a detenção dos seus investimentos foi estabelecida em primeiro 
lugar para permitir que o Fundo detivesse os seus diferentes investimentos através das suas diferentes filiais por 
motivos que dizem simultaneamente respeito à gestão do risco da carteira (permitindo a separação dos investi -
mentos entre si), bem como a facilitar a alienação desses investimentos no futuro e o fluxo de tesouraria no interior 
da estrutura (do Fundo Marguerite para os seus investimentos e, em seguida, de retorno dos investimentos para 
o Fundo Marguerite). Foi solicitada uma decisão fiscal antecipada às autoridades luxemburguesas por motivos de 
confirmação.
Em relação à afirmação do Tribunal «É igualmente possível que outros impostos [...] sejam evitados através do 
recurso a esta estrutura», cremos que a referência a evasão fiscal pode induzir em erro, pois o termo é frequente -
mente utilizado para designar esquemas cuja finalidade é evitar impostos que são legitimamente devidos. O conse -
lheiro Marguerite gere as questões fiscais do Fundo Marguerite de modo a assegurar se de que este cumpre as suas 
obrigações fiscais e paga todos os impostos devidos.

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Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 14.1.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 11.4.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 1.6.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas  
as línguas5.7.2016
Os instrumentos financeiros são cada vez mais utilizados 
para prestar apoio financeiro a partir do orçamento da UE 
através de empréstimos, garantias e investimentos em 
capitais próprios. Durante o período de programação 
de 2007-2013, foram atribuídos a esses instrumentos cerca 
de 21,5 mil milhões de euros provenientes do orçamento 
da UE. O Tribunal concluiu que, embora possam 
apresentar benefícios específicos em comparação com 
outras formas de financiamento da UE como as 
subvenções, a sua execução depara-se com desafios 
significativos que podem limitar a  respetiva eficiência.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU