PT Jornal Oficial da União Europeia C 143/74

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos mercados de instrumentos financeiros, que altera o Regulamento (EMIR) relativo aos derivados OTC, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações

COM(2011) 652 final – 2011/0296 (COD)

2012/C 143/14

Relator-geral: Edgardo Maria IOZIA

Em 15 e 25 de novembro de 2011, respetivamente, o Parlamento Europeu e o Conselho decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos mercados de instrumentos financeiros, que altera o Regulamento [EMIR] relativo aos derivados OTC, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações

COM(2011) 652 final – 2011/0296 (COD)

Em 25 de outubro de 2011, a Mesa do Comité Económico e Social Europeu encarregou a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo de preparar os correspondentes trabalhos.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu designou Edgardo Maria Iozia relator-geral na 478.a reunião plenária, de 22 e 23 de fevereiro de 2012 (sessão de 22 de fevereiro), e adotou, por 99 votos a favor, com 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE acolhe favoravelmente a proposta de regulamento da Comissão e espera que ela seja adotada dentro em breve com vista a uma proteção mais eficaz dos aforradores e à adoção dos princípios nela previstos para todos os instrumentos financeiros (1).

1.2 O CESE considera que a proposta de regulamento permite alcançar os objetivos de:

— aumentar a transparência das operações e o número de dados fornecidos às autoridades competentes sobre as transações efetuadas;

— tornar obrigatória a negociação de instrumentos derivados em sistemas organizados;

— facilitar a eliminação de entraves ao acesso não discriminatório aos mecanismos de compensação;

— melhorar a supervisão dos instrumentos financeiros e das posições em instrumentos derivados;

— controlar a prestação de serviços financeiros por empresas de países terceiros sem sucursais na UE;

— controlar e reduzir o impacto dos métodos de negociação automática e algorítmica.

1.3 O regulamento em exame preconiza uma maior transparência e adota medidas destinadas a reduzir a fragmentação. A aplicação uniforme de um quadro regulamentar único evita o risco, muito elevado nos mercados financeiros, de arbitragem regulamentar, beneficiando os utilizadores finais devido à redução dos custos de transação assim conseguida (pelo menos, em teoria).

1.4 A Comissão deveria dar, nas propostas legislativas que apresenta, todo o realce às vantagens da regulamentação para as várias partes interessadas: utilizadores individuais dos serviços financeiros, pequenas e médias empresas, operadores e administração pública.

1.5 Em termos gerais, a Comissão deveria apoiar com convicção um programa de educação financeira. O CESE retomou recentemente este tema num seu parecer de iniciativa (2).

1.6 Ainda que os custos decorrentes do novo regulamento não pareçam muito relevantes, o CESE exprime a sua perplexidade com o possível impacto em termos de custos macroeconómicos para o sistema financeiro, que aparentemente não é tido em devida conta na avaliação de impacto. Neste ponto, o CESE já há muito, e por diversas ocasiões, solicitou que se analisasse a fundo «os efeitos cumulativos das iniciativas regulamentares, com vista à adoção das medidas necessárias para o sistema financeiro e o mercado de capitais. Graças a um sistema estável e eficiente, [seria] possível promover a estabilidade financeira e a liquidez da economia real» (3). O CESE congratula-se com o facto de a Comissão ter decidido realizar um estudo nesse sentido, indispensável para se conseguir apreender o verdadeiro impacto de todas as medidas reguladoras, e espera que o mesmo seja publicado dentro em breve.

1.7 O CESE chama a atenção para um problema de compatibilidade do artigo 40.o do regulamento, relativo aos atos delegados, com o artigo 290.o do TFUE. O número, o conteúdo e os termos dos atos delegados não são coerentes com as previsões do Tratado e excluem do processo legislativo normal demasiados temas fundamentais que constituem a arquitetura do regulamento. O CESE recomenda uma reflexão atenta para tornar o artigo 40.o plenamente conforme às disposições do TFUE.

2. A proposta de regulamento

2.1 Nos últimos anos, os mercados financeiros sofreram enormes mudanças. O surgimento de novas plataformas de negociação e de novos produtos e os progressos tecnológicos que possibilitam, por exemplo, transações de alta frequência vieram alterar o panorama neste universo.

2.2 Estas propostas visam tornar os mercados financeiros mais eficientes, resilientes e transparentes e reforçar a proteção dos investidores. O novo quadro confere também mais poderes de supervisão aos reguladores e estabelece regras claras de funcionamento para todas as atividades de negociação financeira.

2.3 Elementos essenciais da proposta

2.3.1 Estruturas de mercado mais robustas e eficientes: a Diretiva MiFID já abrangia os sistemas de negociação multilateral e os mercados regulamentados, mas a atual revisão alarga o âmbito de aplicação do quadro regulamentar a um novo tipo de plataforma de negociação, os sistemas organizados de negociação, plataformas que não estão regulamentadas mas que desempenham um papel de importância crescente. Por exemplo, os contratos de derivados normalizados são, cada vez mais, negociados nestas plataformas. A nova proposta vem preencher esta lacuna. A Diretiva MiFID revista continua a permitir diferentes modelos de negócios, mas assegura que todas as plataformas de negociação respeitarão as mesmas regras de transparência e que os conflitos de interesses serão atenuados.

2.3.2 Tomar em conta as inovações tecnológicas: por outro lado, a Diretiva atualizada cria novas salvaguardas no que respeita às atividades de negociação algorítmica e de alta frequência, que aumentam enormemente a rapidez das transações e criam eventuais riscos sistémicos.

2.3.3 Essas salvaguardas exigem, nomeadamente, que a negociação algorítmica seja devidamente regulamentada e que os operadores nela envolvidos disponham de liquidez adequada, impedindo-os ainda de acrescentar volatilidade com as entradas e saídas dos mercados. Por último, as propostas vêm melhorar as condições de não acesso a alguns serviços essenciais pós-negociação, nomeadamente de compensação, que, de outro modo, podem falsear a concorrência entre plataformas de negociação.

2.4 Maior transparência: ao abrangerem a categoria dos sistemas organizados de negociação, as propostas melhoram a transparência das atividades de negociação nos mercados bolsistas, incluindo as plataformas de negociação anónima (dark pools) (volumes ou liquidez negociados não disponíveis nas plataformas públicas). Só haverá isenções em determinadas circunstâncias. As propostas criam ainda um novo regime de transparência para as negociações nos mercados não bolsistas (ou seja, obrigações, produtos financeiros estruturados e instrumentos derivados). Além disso, graças à nova exigência de recolha de todos os dados do mercado num único local, os investidores terão uma visão de conjunto de todas as atividades de negociação na UE, o que os ajudará a tomarem decisões mais fundamentadas.

2.5 Reforço dos poderes de supervisão e quadro mais estrito para os mercados de derivados para matérias-primas: as propostas reforçam o papel e os poderes dos reguladores. Em coordenação com a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados, e em determinadas circunstâncias, os supervisores poderão proibir determinados produtos, serviços ou práticas que ponham em causa a proteção dos investidores, a estabilidade financeira ou o bom funcionamento dos mercados.

2.6 Maior proteção dos investidores: com base num conjunto abrangente de regras já em vigor, a Diretiva MiFID revista estabelece requisitos mais estritos para a gestão de carteiras, a consultoria para investimentos e a oferta de produtos financeiros complexos, designadamente produtos estruturados. Para prevenir eventuais conflitos de interesses, os consultores independentes e os gestores de carteiras não poderão efetuar/receber pagamentos ou outras formas de remuneração a/de terceiros. Por último, são criadas, para todas as empresas de investimento, regras relativas à governação das empresas e à responsabilidade dos gestores.

3. Observações e reflexões

3.1 Segundo os dados fornecidos pelo Banco de Regulamentos Internacionais, o valor nocional dos derivados em circulação passou de 601,046 biliões de dólares em dezembro de 2010, para 707,569 biliões em junho de 2011 (BIS Quarterly Review, dezembro de 2011).

3.2 A nova proposta visa aumentar o nível de eficiência, integridade e transparência dos mercados financeiros, especialmente o dos menos regulamentados, e, por conseguinte, reforçar a proteção dos investidores.

3.3 Nos últimos vinte anos, tem-se assistido a um aumento vertiginoso dos volumes de transações globais, que injetou nos mercados financeiros grandes quantidades de liquidez. Este crescimento sem precedentes, determinado sobretudo pela especulação de curto prazo, não foi acompanhado nem secundado por um crescimento paralelo da economia real, do mercado de trabalho e dos salários. O CESE considera que a proposta de regulamento é necessária e capaz de contribuir para atenuar esses efeitos sobre o mercado.

3.4 A função original dos mercados financeiros é a de apoiar o desenvolvimento económico reduzindo as assimetrias de informação e favorecendo, deste modo, uma afetação de recursos eficaz. Conforme já salientado, a crise trouxe à luz um mecanismo de funcionamento erróneo dos mercados em que os intervenientes agiram segundo lógicas diferentes da que é própria da economia da informação e utilizaram os mercados financeiros para fins meramente especulativos a muito curto e a curto prazo.

3.5 Os nossos mercados foram, por conseguinte, inundados por um afluxo de liquidez de muito curto prazo e não receberam (e continuam a não receber) incentivos para promover a indústria real em vez do setor da finança. Este comportamento reforça a distância entre os dois elementos do binómio natural da indústria e dos mercados financeiros, que criam instrumentos cada vez mais opacos, abstratos e complexos.

3.6 A especulação faz parte da lógica dos mercados e é intrínseca ao próprio mercado, garantindo a liquidez e assinalando as anomalias, mas a especulação de muito curto prazo é, pelo contrário, económica e socialmente inútil e contribui de forma determinante para o desenvolvimento de bolhas financeiras. Urge inverter a tendência atual transferindo a atenção dos investidores para o crescimento real.

3.7 Neste contexto, a proposta de regulamento proporciona seguramente medidas e instrumentos válidos para enfrentar as fragilidades e os desequilíbrios evidentes do nosso sistema.

3.8 O novo quadro regulamentar relativo a sistemas de transações organizadas prevê regras de funcionamento mais claras para todas as atividades de negociação. Os serviços de gestão de carteiras, a consultoria em matéria de investimentos em títulos e a oferta de produtos financeiros complexos ficam sujeitos a normas mais rigorosas. As novas disposições legislativas, ao estabelecer novas obrigações no atinente à responsabilidade dos gestores e à revisão da governação das empresas (corporate governance), levará os intermediários a reverem a sua estrutura societária. O CESE entende que as obrigações impostas pela nova disciplina regulamentar, embora onerosas, são oportunas e coerentes com os objetivos do regulamento.

3.9 A proposta de regulamento introduz os sistemas organizados de negociação (OTF – Organized Trading Facilities). O CESE é favorável a esta inovação, uma vez que permite a integração de vários sistemas de negociação utilizados por várias contrapartes. Este sistema será útil ao mercado no seu todo, uma vez que petmite evidenciar a pertinência de utilizar vários instrumentos que concorrem entre si mas que devem de todos os modos respeitar o princípio da execução nas melhores condições (best execution).

3.10 A regulamentação intervém igualmente no âmbito dos poderes reservados às autoridades competentes, atribuindo-lhes poderes especiais em matéria de venda de produtos e serviços que possam lesar de forma grave os interesses dos investidores ou a estabilidade do mercado.

3.11 Além disso, o princípio da transparência não é aplicado apenas aos mercados mas também ao nível das autoridades competentes. Estas podem, com efeito, trocar entre si informações relativas às negociações, evitando o risco de eventuais abusos de mercado. O CESE dá o seu pleno aval a estes aspetos da proposta de regulamento, na medida em que se trata de intervenções decididas para reforçar a proteção dos investidores.

3.12 Segundo operadores abalizados do mercado, a nova regulamentação tem uma importância capital e levará à alteração da estrutura dos mercados financeiros europeus. Há, por exemplo, um risco sistémico intrínseco que deverá ser tido em conta e que se tornou patente na recente crise financeira. O incumprimento por parte de um banco pode pôr em risco a execução das obrigações assumidas nas transações OTC e, portanto, propagar-se às suas contrapartes, às outras entidades. A nova regulamentação reduz o risco de contraparte do mercado OTC. A proposta de regulamento implicará uma notável redução das transações em mercados não organizados.

3.13 Outra finalidade do novo regulamento, considerada mais que positiva pelo CESE, prende-se com a concentração dos dados sobre todas as transações OTC, e não apenas dos dados que assumirão a forma de uma contraparte central. As autoridades de supervisão terão acesso a esta informação, o que lhes permitirá realizar um controlo eficaz do mercado. Atualmente, esta atividade não pode ser realizada devido à falta de dados. No atinente a estes aspetos, o regulamento apresenta, porém, uma estrutura aberta que não está predefinida. Por exemplo, incumbirá aos operadores ou à Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados estabelecer, nas suas decisões posteriores, quais as categorias de derivados elegíveis para uma contraparte central. Por esta razão, não é possível quantificar agora quais das transações atuais serão verdadeiramente afetadas.

3.14 Outro aspeto pertinente prende-se com o facto de o futuro regulamento europeu não fornecer qualquer indicação sobre a estrutura do mercado das futuras contrapartes centrais. Poder-se-á, portanto, reforçar as atuais estruturas existentes nos vários países, como por exemplo a Cassa di Compensazione e Garanzia da Bolsa de Valores italiana, ou assistir-se-á ao aparecimento de alguns, poucos, grandes organismos à escala do continente europeu. Trata-se apenas de hipóteses, que não são expressas pelo regulamento. Independentemente da estrutura específica escolhida, convém reiterar a importância fundamental do modo como as atividades de gestão dos riscos serão geridas e a eficácia dos mecanismos de supervisão para evitar, no futuro, incumprimentos de consequências desastrosas.

3.15 Além disso, o processo de harmonização das transações e sujeitá-las a contrapartes centrais deverá reduzir os custos. O processo de concentração pode, indubitavelmente, ter este impacto, mas não há certezas a este respeito. Seguramente, se a nova regulamentação for bem implementada, permitirá calcular melhor os riscos que, no passado recente, foram, com frequência, subestimados pelos intermediários de crédito em busca de maiores volumes de transações e do lucro a curto prazo.

4. Pontos críticos

4.1 Uma das principais preocupações prende-se com os custos de aplicação do presente regulamento, que parecem ter sido subavaliados e que surgem num momento em que as instituições financeiras já estão sob pressão do ponto de vista regulamentar, de rendibilidade e de custos. As instituições financeiras devem ser eficientes e apoiar a economia, mas também manter um perfil de rendibilidade adequado. Receia-se que estes custos apenas possam ser transferidos para os investidores e clientes. O CESE considera que os utilizadores e as empresas, em particular as PME, devem ser protegidos contra essa possibilidade.

4.2 Segundo a Comissão, os custos de conformidade pontuais oscilarão entre 512 e 732 milhões de euros, e os custos correntes entre 312 e 586 milhões de euros. Estes custos estão subestimados. Por exemplo, os custos operacionais relativos à criação da infraestrutura tecnológica para cumprir os requisitos relativos apenas à comunicação dos dados são discutíveis e, só por si, acarretam o risco de ultrapassar o montante global referido. A Comissão lançou, por fim, um estudo para avaliar o impacto total dos custos cumulativos gerados pelas novas iniciativas regulamentares, preconizado e solicitado pelo CESE desde algum tempo, e considera oportuno que, para compreender plenamente o efeito do regulamento em termos de prazos e custos, esse estudo seja completado e tornado público muito em breve.

4.3 A partir do momento em que as alterações legislativas globais continuam a aumentar os custos e as dificuldades das instituições financeiras, estas interrogar-se-ão sobre alguns aspetos importantes, nomeadamente se não haverá áreas da sua atividade que devem suspender ou se não devem transferi-lo para outra jurisdição.

4.4 Embora o princípio da redução do risco através de uma maior transparência seja acolhido favoravelmente por muitos, é necessário compreender melhor qual será o impacto global da legislação na capacidade da Europa de competir no mercado mundial dos serviços financeiros.

4.5 Remetendo ainda para a maior transparência decorrente da nova regulamentação, convém perguntar quem são os beneficiários diretos e reais das novas intervenções. Não há dúvidas de que os bancos de investimento ou os fundos especulativos lucram com mais informação, mas poder-se-á dizer o mesmo dos mercados comerciais?

4.6 O CESE pergunta-se se a regulamentação assaz vinculativa no atinente às plataformas de negociação anónima (dark pools) não acabará por prejudicar a capacidade das sociedades de gestão das poupanças de negociarem da melhor forma por conta dos seus próprios clientes (em última análise, os pequenos clientes).

4.7 Um dos objetivos da proposta de regulamento é unificar, harmonizar e integrar os mercados financeiros. Em geral, é escasso o conhecimento que os pequenos investidores possuem sobre os instrumentos financeiros à sua disposição no seu mercado de referência. Por conseguinte, embora o CESE, por um lado, apoie o princípio de consolidação das várias plataformas de negociação, por outro, recomenda à Comissão que promova com certa urgência programas de educação financeira. O CESE considera, com efeito, que, sem um nível adequado de preparação e de sensibilização dos investidores, o processo de harmonização almejado arrisca-se a não surtir o efeito desejado.

4.8 Além disso, uma das implicações mais importantes do novo regulamento é a extensão das categorias de bens a que se aplica: para além das ações, a intenção é aplicar o regulamento a todos os instrumentos financeiros ao mesmo tempo. O encorajamento dado pelo regulamento em apreço a transações mais competitivas baseadas numa compensação dos derivados cotados, se continuado, terá implicações muito significativas para a estrutura do mercado. Alguns mercados de rendimento fixo, que já funcionam em plataformas eletrónicas, são forçosamente os candidatos mais prováveis a um rápido progresso neste sentido.

4.9 A proposta de regulamento inclui no artigo 40.o uma longa e variada lista de atos delegados que podem ser aprovados pela Comissão. O conteúdo destes atos é bastante extenso (para citar só alguns exemplos: especificação dos diferenciais entre as cotações de compra e venda (bid-ask), o volume ou o tipo de ordens, os dados pormenorizados que os mercados regulamentados e as empresas de investimento devem especificar na informação a colocar à disposição do público relativamente a cada categoria de instrumento financeiro, e assim por diante). O CESE chama a atenção para um problema de compatibilidade do artigo 40.o com o artigo 290.o do TFUE, tal como alterado e integrado no Tratado de Lisboa. Segundo as disposições do Tratado, «um ato legislativo pode delegar na Comissão o poder de adotar atos não legislativos de alcance geral que completem ou alterem certos elementos não essenciais do ato legislativo […]». Após análise dos conteúdos da proposta de regulamento que podem ser objeto de um ato delegado, o CESE considera que se trata de elementos essenciais e não marginais. A lista de atos delegados incluída no artigo 40.o do regulamento deve, por conseguinte, ser considerada redundante, demasiado extensa e incompatível com o TFUE.

Bruxelas, 22 de fevereiro de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) JO C 54 de 19.2.2010, p. 44.

(2) JO C 318 de 29.10.2011, p.24.

(3) JO C 107 de 6.4.2011, p. 21.