COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO —

Orientações sobre contratos públicos de inovação

(2021/C 267/01)

DECLARAÇÃO DE EXONERAÇÃO DE RESPONSABILIDADE: A presente comunicação tem por objetivo fornecer orientações práticas sobre contratos públicos de inovação e não é juridicamente vinculativa. Embora a comunicação, ocasionalmente, retome as disposições da legislação da UE, não se destina a aumentar nem diminuir os direitos e as obrigações previstos nessa legislação. Na medida em que a comunicação poderia ser entendida como uma interpretação da legislação da UE, importa salientar que apenas o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para fornecer uma interpretação juridicamente vinculativa da legislação da UE. Embora a informação contida no presente Guia tenha sido cuidadosamente verificada, a Comissão Europeia não aceita qualquer responsabilidade relativamente aos processos específicos nela mencionados.

ÍNDICE

SÍNTESE 5

1 CONHECER OS CONTRATOS PÚBLICOS DE INOVAÇÃO 6

1.1 O que é o contrato de inovação? 6

1.2 Que razões para os contratos públicos de inovação? 7

1.2.1 Impulsionar a recuperação económica, a transição ecológica e digital e a resiliência da UE 7

1.2.2 Prestação de serviços públicos de maior qualidade com um orçamento otimizado 8

1.2.3 Resposta a um problema emergente 8

1.2.4 Modernização dos serviços públicos 9

1.2.5 Ajudar as empresas em fase de arranque e as PME inovadoras a arrancar e a crescer 10

1.2.6 Impelir os mercados para a inovação 10

1.3 Qual o objetivo das orientações em matéria de contratos públicos de inovação? 11

2 CRIAR UM QUADRO POLÍTICO PARA A CONTRATAÇÃO PÚBLICA NO DOMÍNIO DA INOVAÇÃO 11

2.1 Um mandato político claro 11

2.2 A inovação como meio para alcançar diversos objetivos políticos 14

2.3 Definir o nível de ambição 15

2.4 Traduzir as ambições em ações e compromissos 16

2.5 Reforço de capacidades 17

2.5.1 Formação e assistência a pessoas 17

2.5.2 Contratos públicos em regime de cooperação 18

2.6 Superar a aversão ao risco através da criação de incentivos à inovação 22

3 ATRAIR INOVADORES 24

3.1 Abertura dos contratos públicos aos inovadores mais pequenos 24

3.1.1 Encetar um diálogo com o mercado 24

3.1.2 Reduzir a carga administrativa 26

3.1.3 Ajustar os critérios de seleção 26

3.1.4 Utilização de lotes 28

3.1.5 Utilizar normas, dados abertos, interfaces abertas e software de código-fonte aberto 29

3.1.6 Desenvolver sistemas de pagamento favoráveis às PME 30

3.2 Desenvolver uma abordagem ecossistémica para a inovação 30

3.3 Mobilizar mediadores da inovação 31

4 ATRAIR A INOVAÇÃO 33

4.1 Instrumentos favoráveis à inovação para todos os tipos de procedimentos 33

4.1.1 Avaliação das necessidades 33

4.1.2 Consulta preliminar ao mercado 35

4.1.3 Utilizar campos opcionais nos formulários-tipo 38

4.1.4 Especificações técnicas 38

4.1.4.1 Requisitos descritivos 38

4.1.4.2 Requisitos funcionais 39

4.1.5 Variantes 40

4.1.6 Critérios de adjudicação 41

4.1.6.1 Preço 41

4.1.6.2 Custo 41

4.1.6.3 Qualidade 42

4.1.7 Gestão de direitos de propriedade intelectual (DPI) 43

4.1.8 Execução do contrato 46

4.2 Procedimentos de contratação especialmente favoráveis à inovação 47

4.2.1 Adaptar soluções de inovação prontas a utilizar —contratos por negociação 47

4.2.1.1 Procedimento concorrencial com negociação 48

4.2.1.2 Diálogo concorrencial 48

4.2.2 Concursos de conceção 48

4.2.3 Impulsionar a inovação através da realização de contratos públicos de investigação e desenvolvimento 49

4.2.3.1 Contratação de serviços de investigação e desenvolvimento e atribuição dos direitos de propriedade intelectual 49

4.2.3.2 Contratos pré-comerciais 50

4.2.3.3 Contratos de fornecimentos de investigação e desenvolvimento 51

4.2.3.4 Parcerias para a inovação 52

5 AUXÍLIOS ESTATAIS 56

ANEXO I: DIREITOS DE PROPRIEDADE INTELECTUAL (DPI) 58

Parte I — Aspetos gerais relativos aos DPI 58

Parte II — Tipo de resultado contratado e DPI 60

ANEXO II: MODELOS DE CONVITE PARA FORNECEDORES 65

ANEXO III: MODELO DE QUESTIONÁRIO PARA A REUNIÃO COM OS FORNECEDORES 67

SÍNTESE

Os contratos públicos de inovação podem reforçar a recuperação económica da UE após a crise da COVID-19, com investimento público de qualidade. Constituem um instrumento importante para promover a transição da nossa economia para uma economia verde e digital. Adotadas no contexto da Comunicação «Uma Agenda Europeia para a Investigação e a Inovação — a oportunidade para a Europa traçar o seu futuro» e do contributo para o jantar informal dos dirigentes em Sófia em 16 de maio de 2018, as presentes orientações são atualizadas na sequência da adoção da Estratégia industrial para a Europa, da Estratégia para as PME europeias (1) e do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (2). Tem por objetivo apoiar os adquirentes públicos para que estes possam contribuir de forma mais eficaz para a recuperação económica, a dupla transição ecológica e digital e a resiliência da UE.

As presentes orientações apresentam de forma concisa os aspetos fundamentais dos contratos públicos de inovação: por que razão são importantes, quem são os interessados e como este processo pode ser executado.

O presente documento reflete as respostas recebidas numa consulta pública prévia. O nível de pormenor foi deliberadamente escolhido de modo a chegar ao mais vasto público profissional (adquirentes, decisores políticos e fornecedores) e estimular o interesse dos desinteressados e dos desinformados. Mesmo os leitores mais informados poderão encontrar referências úteis sobre recentes iniciativas e exemplos.

As diretivas relativas aos contratos públicos de 2014 ajustaram o quadro existente às necessidades dos adquirentes públicos e dos operadores económicos, decorrentes da evolução tecnológica, das tendências económicas e do enfoque social crescente numa despesa pública sustentável.

Os contratos públicos de inovação proporcionam oportunidades inexploradas às empresas em fase de arranque e o desenvolvimento de soluções inovadoras, conforme sublinhado pela Comissão na sua Estratégia para as PME e no Plano de ação em matéria de propriedade intelectual (3), recentemente adotados.

As regras em matéria de contratos públicos já não focam apenas o aspeto «como comprar», mas permitem incentivar «o que comprar», sem contudo impor esses incentivos. O objetivo de gastar o dinheiro dos contribuintes da melhor forma está a ganhar uma nova dimensão que não se restringe à mera satisfação das necessidades primárias das entidades públicas. A cada aquisição pública, a opinião pública tem o direito de saber se a solução contratada não só é formalmente compatível como também se proporciona o melhor valor acrescentado em termos de qualidade, relação custo/eficácia, impacto ambiental e social e se traz oportunidades para o mercado dos fornecedores.

Os contratos públicos de inovação abordam todas as preocupações acima referidas. Abrem as portas a mais qualidade e a soluções mais eficientes que valorizam os benefícios ambientais e sociais, bem como a uma melhor relação custo-eficácia e a novas oportunidades de negócio para as empresas. Além disso, as presentes orientações devem ser lidas em conjunto com a comunicação da Comissão de 2019, intitulada «Orientações sobre a participação de proponentes e de mercadorias de países terceiros no mercado de contratos públicos da UE» (4), que também aborda os contratos públicos estratégicos e de inovação e fornece aos adquirentes públicos conselhos práticos sobre como negociar com a participação de países terceiros nos seus concursos públicos.

As presentes orientações organizam-se, portanto, do seguinte modo:

Capítulo 1: esclarece o conceito de «contratos públicos de inovação», a sua dimensão global e o seu valor acrescentado.

Capítulo 2: define o quadro político necessário para uma utilização estratégica dos contratos públicos de inovação.

Capítulo 3: explica como abrir as portas dos contratos públicos a inovadores, incluindo empresas em fase de arranque e PME inovadoras.

Capítulo 4: descreve de que forma utilizar os procedimentos de contratação pública para modernizar os serviços públicos com soluções inovadoras e criar crescimento e emprego, nomeadamente no que respeita à gestão dos direitos de propriedade intelectual (DPI).

Capítulo 5: refere-se a certos critérios que os contratos públicos de inovação devem cumprir para evitar a concessão de um auxílio estatal a um fornecedor.

Anexos: fornecem aos adquirentes informações práticas sobre DPI e instrumentos para os ajudar a organizar reuniões com os fornecedores.

As presentes orientações poderão constituir uma fonte de inspiração para todos os envolvidos nos contratos públicos:

— os responsáveis pelos contratos no setor público,

— os utilizadores finais das soluções adquiridas,

— os decisores e os responsáveis políticos, cujo contributo é fundamental para criar condições favoráveis,

— e os fornecedores, que podem aprender a ser mais competitivos nos contratos públicos com as suas soluções inovadoras.

1 CONHECER OS CONTRATOS PÚBLICOS DE INOVAÇÃO

1.1 O que é o contrato de inovação?

A inovação pode ter vários significados (5). As presentes orientações baseiam-se numa perspetiva abrangente. O «contrato público de inovação» refere-se a qualquer adjudicação de contrato que apresente um ou os dois aspetos seguintes:

— aquisição do processo de inovação (serviços de investigação e de desenvolvimento) com resultados (parciais),

— aquisição dos resultados da inovação.

O adquirente público descreve primeiro a sua necessidade, levando as empresas e os investigadores a desenvolver produtos, serviços ou processos inovadores, que ainda não existem no mercado, para satisfazer essa necessidade.

Neste segundo caso, em vez de utilizar um produto já existente no mercado, o adquirente público funciona como primeiro utilizador e adquire um produto, serviço ou processo que é novo no mercado e que contém características substancialmente novas (6).

Ao proporcionar um melhor desempenho e valor acrescentado a diferentes partes interessadas, por vezes essa inovação adequa-se à situação tradicional (inovação incremental), mas frequentemente perturba o antigo sistema ao criar intervenientes, fluxos e valores diferentes (inovação disruptiva) ou exige até uma transformação mais abrangente, quando procura responder a necessidades não satisfeitas e exige reformas estruturais ou organizacionais (inovação transformadora). As presentes orientações chamam a atenção para os benefícios das várias formas de inovação e explica como as abordar no processo de adjudicação de contratos públicos.

1.2 Que razões para os contratos públicos de inovação?

1.2.1 Impulsionar a recuperação económica, a transição ecológica e digital e a resiliência da UE

O investimento público e a inovação são dois instrumentos essenciais para enfrentar os desafios da recuperação, da transição ecológica e digital e da criação de uma economia mais resiliente na UE. O novo Mecanismo de Recuperação e Resiliência (7) impulsionará o investimento público após a crise de COVID-19, e uma grande parte deste investimento será canalizado através de contratos públicos. A avaliação comparativa da UE mostra que a Europa explora apenas metade do potencial dos contratos de inovação para estimular a recuperação económica e que existe um grande subinvestimento, em especial, nos contratos de soluções digitais e de I&D, ambos essenciais para reforçar a autonomia estratégia e a competitividade da UE (8). Os adquirentes públicos deverão impulsionar as aquisições de inovação e ajudar as empresas a desenvolver soluções inovadoras em ecossistemas industriais chave, em especial naqueles em que são investidores críticos. Os adquirentes públicos também terão de fomentar a resiliência da economia europeia, diversificando as fontes de abastecimento de produtos essenciais, tais como os ingredientes farmacêuticos (conforme revelado pela pandemia de COVID-19), e promovendo novas soluções.

A utilização de contratos de inovação de aplicações espaciais da UE pelas autoridades públicas a nível nacional, regional e local pode contribuir significativamente para a aplicação do pacto ecológico e a digitalização da interação entre as empresas/os cidadãos e as administrações públicas. Apresenta igualmente um potencial significativo para a cooperação transfronteiriça. Existem muitos domínios de aplicação para os dados e serviços espaciais fornecidos pelo programa espacial da UE, nos quais os contratos públicos para as soluções inovadoras constituem a abordagem mais eficaz para estimular a transição ecológica e digital, uma vez que as forças de mercado, por si só, não são suficientes.

EXEMPLO SERVIÇOS ESPACIAIS Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As autoridades públicas são um utilizador importante da tecnologia espacial, especialmente em domínios como: — Segurança pública (serviços de emergência e ajuda de emergência em situação de catástrofe, busca e salvamento, combate a incêndios, gestão de fronteiras); — Proteção de infraestruturas críticas; — Transportes públicos (gestão de transportes públicos, transportes autónomos, cidades inteligentes); — Operações marítimas, aéreas e ferroviárias administradas ou supervisionadas por autoridades públicas. O que foi feito de forma diferente? Os contratos públicos de inovação podem, por conseguinte, ser um instrumento promissor para promover a utilização de tecnologias e serviços espaciais avançados, fornecendo às autoridades públicas incentivos para envolver as empresas inovadoras como «primeiros clientes». Em outubro de 2019, a Comissão Europeia lançou o convite-piloto H2020-SPACE-EGNSS-2020 sobre «Contratos pré-comerciais de aplicações EGNSS (EGNOS e Galileo) para autoridades públicas», com o objetivo de desenvolver soluções inovadoras com recurso à tecnologia GNSS da UE para resolver questões de interesse público para as quais exista uma falta de oferta no mercado (uma falha de mercado típica devido à alta tecnologia/perceção de risco de mercado e à situação de monopsónio/procura limitada). Quais foram os resultados? O projeto BROADGNSS selecionado explorará as características únicas e avançadas dos sinais EGNOS e Galileo em aplicações de segurança pública a jusante, a fim de melhorar os serviços das organizações de segurança pública e de ajuda de emergência em situação de catástrofe destinados aos cidadãos europeus. Informações disponíveis em: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/topic-details/space-egnss-5-2020

1.2.2 Prestação de serviços públicos de maior qualidade com um orçamento otimizado

As soluções inovadoras raramente são adquiridas só pelo seu caráter inovador. Na maior parte dos casos, uma solução inovadora interessa os adquirentes públicos quando permite obter os mesmos ou melhores resultados a melhor custo.

EXEMPLO INOVAÇÃO FORNECE ENERGIA MAIS ECOLÓGICA E MAIS BARATA AOS CIDADÃOS: Central de produção combinada de calor e eletricidade em Vilnius Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As importações de gás resultaram em custos de aquecimento elevados para os cidadãos de Vilnius. Além disso, a elevada dependência da cidade do consumo de gás afetou negativamente o ambiente, com fortes emissões de CO2. O que foi feito de forma diferente? Em 2018, a cidade decidiu investir numa instalação nacional e inovadora para a produção de energia ecológica e a redução da sua dependência da importação de gás e da pegada de CO2. Todo o projeto de contrato público foi concluído num ano. A central de produção combinada de calor e eletricidade é composta por uma instalação de incineração de resíduos e dois sistemas de produção de biocombustíveis. A maior parte do investimento foi possível com a ajuda dos fundos estruturais da UE e um empréstimo do Banco Europeu de Investimento (BEI). Quais foram os resultados? Cerca de 40 % dos cidadãos podem agora satisfazer a sua necessidade de energia com emissões reduzidas de CO2. Quando o sistema estiver em pleno funcionamento, em meados de 2020, prevê-se uma diminuição de 20 % nos preços para os cidadãos. As emissões de CO2 podem ser reduzidas significativamente em cerca de 436 000 toneladas por ano. A inovação contribui para a economia circular graças a uma conversão mais fácil dos resíduos em energia. Informações disponíveis em: https://renewablesnow.com/news/lietuvos-energija-breaks-ground-on-vilnius-chp-scheme-601749/ https://www.euroheat.org/news/vilnius-chp-project-gets-green-light-ec/ https://ec.europa.eu/regional_policy/en/projects/major/lithuania/new-power-plant-boosts-renewable-energy-use-in-vilnius-lithuania https://www.eib.org/attachments/registers/74370788.pdf

1.2.3 Resposta a um problema emergente

Em alguns casos, os contratos públicos de inovação são necessários para responder a necessidades não satisfeitas ou novas expectativas que não são adequadamente tratadas através de soluções existentes no mercado.

EXEMPLO INOVAÇÃO RESPONDE ÀS MUDANÇAS SOCIAIS: Motivar os alunos a aprender através da tecnologia Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Muitas crianças estão hoje mais interessadas nos jogos de computador do que em matemática ou ciências. As taxas de abandono escolar e universitário aumentam e o entusiasmo pela aprendizagem dessas matérias «difíceis» diminui. Esta situação afeta as hipóteses de a próxima geração de europeus encontrar empregos de qualidade numa economia cada vez mais assente no conhecimento. O que foi feito de forma diferente? As escolas de Halmstad, na Suécia, de Viladecans, em Espanha, de Magdeburgo, na Alemanha, e de Konnevesi, na Finlândia, decidiram adquirir conjuntamente novas soluções para enfrentar este desafio. Contrataram serviços de investigação e desenvolvimento com sete fornecedores inovadores e testaram e compararam as soluções propostas. Dos sete fornecedores, quatro chegaram à fase de protótipo e dois desenvolveram instrumentos inovadores que as escolas adotaram. Ofereceram uma experiência de aprendizagem mais personalizada e lúdica às crianças nas escolas primárias e secundárias, analisando de forma contínua os padrões de comportamento com o auxílio da inteligência artificial. Quais foram os resultados? A participação de mais de 600 estudantes e 45 professores nos quatro países mostra que a motivação dos alunos aumentou 55-75 % com as novas soluções e que estes têm agora mais sucesso na aprendizagem da matemática, tecnologias, física e química, bem como mais probabilidades de prosseguirem carreiras nesses domínios. As soluções foram, entretanto, vendidas a várias escolas. A escola Kuulammen koulu, na Finlândia, confirmou que as soluções inovadoras também reduziram os tempos de planeamento e avaliação dos professores entre 30 % e 40 % e geraram poupanças em material didático para as escolas (uma licença custa 10 vezes menos do que os livros escolares para toda a escola). A empresa que forneceu a solução na Finlândia também atraiu investimentos de capital de risco e expandiu os seus negócios para outros segmentos de mercado (para formação de funcionários em empresas). Informações disponíveis em: www.imaile.eu (Projeto cofinanciado pelo Sétimo Programa-Quadro da UE)

1.2.4 Modernização dos serviços públicos

Os contratos públicos de inovação podem adequar a prestação dos serviços públicos às expectativas cada vez mais tecnológicas, responsáveis do ponto de vista ambiental e socialmente conscientes dos cidadãos, bem como melhorar a experiência de serviço público.

EXEMPLO INOVAÇÃO REDUZ UTILIZAÇÃO DE AUTOMÓVEIS PELAS AUTORIDADES PÚBLICAS: Plataforma de Gestão Partilhada de Frota do Ministério da Saúde de Portugal Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? O Ministério da Saúde de Portugal procurou otimizar a gestão das rotas, reduzir o impacto ambiental e os custos globais do parque automóvel utilizado por todos os serviços sob a égide do Ministério e das instituições do Serviço Nacional de Saúde português. O que foi feito de forma diferente? Em vez de uma simples compra de veículos novos, o Ministério da Saúde repensou o modo como o parque automóvel podia ser utilizado. Para tal, criou uma plataforma eletrónica que reúne todas as informações relacionadas com a utilização da frota de modo centralizado. Em 2017, a Plataforma de Gestão Partilhada de Frota do Ministério da Saúde (GPFMS) foi assegurada por um fornecedor externo, selecionado através de um procedimento de contratação pública cujos resultados pretendidos foram expressos em termos de requisitos funcionais. Quais foram os resultados? A plataforma permitirá aos utilizadores partilhar todos os recursos disponíveis (veículos e rotas). Tal resultará na redução de veículos e dos custos associados (tais como seguros, despesas com carburante e manutenção), bem como do respetivo impacto ambiental. Permitirá também elaborar relatórios sobre a utilização dos recursos em tempo real, fornecendo indicadores para induzir uma planificação, gestão, utilização e um controlo eficientes, transparentes e conscienciosos da frota. Adequa-se aos objetivos da transição ecológica e digital da Comissão. Informações disponíveis em: http://spms.min-saude.pt/2016/05/spms-desenvolve-gestao-partilhada-frota-do-ministerio-da-saude

EXEMPLO INOVAÇÃO RESPONDE ÀS PREOCUPAÇÕES AMBIENTAIS: Proteger o abastecimento de água Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As águas residuais da produção de moedas na Áustria continham produtos químicos que excediam os limites legais. O que foi feito de forma diferente? A Agência Federal de Contratos Públicos da Áustria lançou um procedimento de contratação pública em três etapas para encontrar uma solução inovadora para a Casa da Moeda austríaca (a entidade responsável pela produção de moedas). Os potenciais fornecedores foram convidados a apresentar informações sobre a sua experiência em matéria de inovação. Foram incluídos objetivos precisos para o tratamento da água nas condições do contrato. Quais foram os resultados? O mecanismo de evaporação em vácuo selecionado, de fácil instalação, filtra uma vasta gama de partículas, nomeadamente metálicas e resultantes de processos de galvanização, fotografia, impressão, farmacêuticos e alimentares, o que o torna adequado para vários setores. Além disso, a necessidade de água doce da Casa da Moeda austríaca foi reduzida em 97 %, poupando quatro milhões de litros de água por ano. Informações disponíveis em: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue58_Case_Study117_G_Austria.pdf

1.2.5 Ajudar as empresas em fase de arranque e as PME inovadoras a arrancar e a crescer

A nível da UE, o poder de compra dos adquirentes públicos representa cerca de 14 % do PIB (9). Em muitas partes da Europa, representa uma parte considerável da atividade económica local. Significa isto que os adquirentes públicos podem incentivar a inovação entre os intervenientes no mercado já estabelecidos, mas também oferecer oportunidades vitais às PME e às novas empresas inovadoras que possam ter soluções para necessidades não satisfeitas, mas que enfrentem dificuldades de colocação no mercado.

Ao atuarem como primeiros clientes, os adquirentes públicos podem dar uma oportunidade às empresas inovadoras para testarem as suas novas soluções em condições reais. Além disso, tornando-se seus clientes e aumentando assim o seu volume de negócios, as entidades adjudicantes poderão incentivar outros investidores, públicos e privados, a investirem nessas atividades. Por último, ao utilizarem amplamente as plataformas digitais, os adquirentes públicos podem dar mais oportunidades aos operadores económicos (PME, empresas em fase de arranque) para desenvolver ou propor soluções inovadoras e facilitar o acesso transfronteiras aos mercados de contratos públicos (10).

1.2.6 Impelir os mercados para a inovação

Quando um produto não está facilmente disponível no mercado ou quando apenas são oferecidos produtos de fraca qualidade, o poder de compra dos adquirentes públicos pode impelir o mercado para a inovação.

EXEMPLO INOVAÇÃO RESPONDE ÀS PREOCUPAÇÕES DOS CIDADÃOS: Melhores cuidados de saúde nos hospitais Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? A cidade sueca de Örebro pretendia adquirir cateteres isentos de elementos nocivos em PVC. Apesar de a oferta no mercado não ser muito vasta, o município decidiu lançar um concurso. Nessa altura, só um fornecedor pôde responder ao convite. O que foi feito de forma diferente? Apesar dos desafios, a cidade conseguiu obter os desejados cateteres. Quais foram os resultados? Oito anos mais tarde, todos os fornecedores passaram a oferecer produtos sem PVC.

1.3 Qual o objetivo das orientações em matéria de contratos públicos de inovação?

O principal objetivo dos adquirentes públicos consiste em assegurar resultados de contratação mais estáveis e fiáveis. Geralmente, tendem a reduzir os riscos mediante a:

i. procura de operadores económicos com uma reputação e um passado fiscal irrepreensíveis e um volume de negócios substancial;

ii. procura de soluções normalizadas comprovadamente fiáveis.

Neste contexto, pode ser difícil defender os produtos e serviços inovadores que envolvem uma margem acrescida de risco, apesar do facto de a decisão de adquirir inovação trazer benefícios claros para o adquirente público. Estes benefícios, quer se trate de poupanças, soluções para novas necessidades ou melhores respostas para as necessidades atuais, devem ser claramente identificados, descritos de forma pormenorizada e transparente, definidos como metas e aferidos objetivamente. Os riscos jurídicos, orçamentais e de reputação devem ser antecipados e mitigados. As presentes orientações oferecem um impulso inicial e ideias para que os responsáveis políticos pela contratação pública aceitem este desafio.

Em conjunto com diversos parceiros, a Comissão Europeia já emitiu vários documentos de orientação nesta matéria que permanecem válidos (11). Com base na experiência anterior e em resposta aos repetidos apelos das partes interessadas, as presentes orientações abordam considerações práticas mais pormenorizadas e incidem em certos aspetos inexplorados dos instrumentos propostos pelas regras da UE no quadro de uma perspetiva mais ampla, incluindo no contexto do apoio prestado pela UE às empresas em fase de arranque e às PME inovadoras.

As presentes orientações visam:

— fornecer argumentos a favor da contratação pública no domínio da inovação,

— propor medidas que proporcionem o necessário apoio aos projetos inovadores,

— contribuir para uma maior clarificação, com base na explicação do quadro jurídico da UE em matéria de contratos públicos aplicado à contratação no domínio da inovação, bem como em exemplos concretos.

Os exemplos referidos nas presentes orientações demonstram que as ideias aqui avançadas são viáveis em todos os Estados-Membros, uma vez que as principais regras em matéria de contratos públicos provêm das mesmas Diretivas Contratos Públicos.

2 CRIAR UM QUADRO POLÍTICO PARA A CONTRATAÇÃO PÚBLICA NO DOMÍNIO DA INOVAÇÃO

Os contratos públicos de inovação representam uma oportunidade para os adquirentes públicos, os cidadãos e as empresas. Um quadro político abrangente que ofereça uma visão, uma estratégia e meios adequados é essencial para transformar esta oportunidade numa realidade. As secções seguintes descrevem os principais elementos de um quadro político para a contratação pública no domínio da inovação.

2.1 Um mandato político claro

A atribuição de uma visão política clara ao nível político às instituições e aos profissionais envolvidos na contratação pública estratégica é decisiva, uma vez que lhes proporciona o necessário mandato para agir. Se for acompanhada por uma campanha de comunicação clara e reforçada por um compromisso orçamental a longo prazo, a visão política tem maiores probabilidades de êxito.

EXEMPLO CONSELHO NACIONAL SUECO DA INOVAÇÃO O Conselho Nacional Sueco da Inovação reúne ministros com pastas ligadas à inovação e peritos. É presidido pelo Primeiro-Ministro. Permite o debate sobre a inovação ao mais alto nível, o que contribui para consolidar a ação governamental. Por exemplo, contribuiu para clarificar a utilização de critérios funcionais nos contratos públicos. Informações disponíveis em: http://www.government.se/government-policy/national-innovation-council

O potencial estratégico dos contratos de inovação é muito importante, em especial no apoio ao desenvolvimento tecnológico pelo e no setor público. As indústrias que dependem das vendas ao setor público podem ser incentivadas a inovar e a adotar novas tecnologias através de uma maior procura do setor público. Os setores sociais, tais como os cuidados de saúde, o tratamento da água, o aquecimento urbano, as estradas e os caminhos-de-ferro, dependem quase exclusivamente da expressão da procura do setor público. Nestes casos, a contratação pública é um claro veículo para expressar essa procura e impulsionar o progresso tecnológico.

EXEMPLO A INOVAÇÃO CONTRIBUI PARA OS OBJETIVOS AMBIENTAIS MUNICIPAIS: Objetivos ambientais de Copenhaga alcançados com tecnologias inovadoras Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Tendo fixado a meta ambiciosa de se tornar neutra em emissões de carbono até 2025, Copenhaga está a transformar a forma como gere a energia. Um dos requisitos fundamentais para alcançar este objetivo é a redução substancial do consumo energético da iluminação nas vias públicas. Para tal, era necessário substituir quase 20 000 candeeiros. Os objetivos de Copenhaga para a iluminação eram os seguintes: — Substituir as lâmpadas de sódio de alta pressão nas ruas residenciais, estradas e autoestradas, por candeeiros eficientes a LED concebidos para o efeito; — Alcançar substanciais poupanças de energia e de CO2 para ajudar a cidade a atingir o seu objetivo de se tornar neutra em emissões de carbono até 2025; — Melhorar a qualidade da iluminação das vias públicas, para melhorar a segurança e o conforto; — Articular o controlo da iluminação com a densidade de tráfego, para adaptar os níveis de iluminação de acordo com a utilização rodoviária no futuro; — Criar um sistema de gestão central para a gestão e o controlo eficazes da iluminação das vias públicas. O que foi feito de forma diferente? A entidade adjudicante optou por um procedimento de diálogo concorrencial. Os critérios de avaliação eram equilibrados: preço 25 %, desempenho das tarefas e organização 25 %, solução de iluminação 20 %, e energia e qualidades ambientais 30 %. O procedimento demorou 16 meses até à assinatura do contrato. Quais foram os resultados? Com a mudança para as lâmpadas LED, o consumo energético foi reduzido em 57 %, reduzindo a pegada de carbono e os custos de manutenção (1,6 milhões de EUR por ano, para um investimento no valor de 26 milhões de EUR). Informações disponíveis em: http://spice-project.eu http://spice-project.eu/wp-content/uploads/sites/14/2017/08/Copenhagen_Street_Light.pdf

É importante reconhecer que, para além de numerosas vantagens, os contratos públicos de inovação implicam igualmente riscos e custos. É necessária uma mudança cultural não só dos próprios adquirentes públicos, mas também de todo o sistema: dos operadores económicos, das autoridades políticas, dos auditores e mesmo da comunidade académica. Neste contexto, é essencial uma política clara para abordar a aversão ao risco e os eventuais custos adicionais resultantes do bloqueio da inovação.

EXEMPLO ENVOLVIMENTO DE MEMBROS ELEITOS: Comissão dos Contratos Públicos de Paris Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? A cidade de Paris pretendia reforçar a abordagem estratégica da contratação pública e aplicá-la de forma mais eficaz, bem como envolver mais os membros (eleitos) do Conselho de Paris. O que foi feito de forma diferente? Em 2016, o Conselho de Paris criou a Comissão dos Contratos Públicos (Commission d’anticipation des achats), composta por 10 membros que representam todos os grupos políticos no Conselho de Paris. A Comissão discute futuros projetos de contratos públicos e o modo de implementar a abordagem estratégica em procedimentos específicos. Desta forma, os representantes eleitos poderão receber informação, trocar pareceres e dar o seu contributo numa fase precoce, muito antes do lançamento dos procedimentos. Quais foram os resultados? Graças a uma maior participação de todos os grupos políticos numa fase precoce, a abordagem estratégica da contratação pública tem vindo a ganhar maior legitimidade. O sistema é também constantemente aperfeiçoado graças à intensa partilha de opiniões na Comissão. Os procedimentos de contratação pública específicos dão mais atenção às considerações estratégicas. Esta abordagem inclusiva e o maior envolvimento dos responsáveis políticos também conduziram a uma menor duração dos procedimentos de contratação pública (menos um a três meses do que antes da criação da Comissão).

Uma importante forma de exprimir um mandato político forte consiste em definir metas, ou seja, definir a percentagem de aquisições públicas que tem de ser dedicada aos contratos públicos de inovação. Embora esta abordagem possa não funcionar em todos os contextos e tenha os seus desafios, nomeadamente no que se refere à definição, aferição e responsabilização, pode criar fortes incentivos institucionais para superar a aversão ao risco e a inércia administrativa.

METAS MUNDIAIS E EUROPEIAS As autoridades de todo o mundo definiram metas para direcionar uma percentagem dos seus orçamentos da contratação pública para a investigação, o desenvolvimento e a inovação. Por exemplo, os EUA esforçam-se por gastar, pelo menos, 500 milhões de dólares (cerca de 2,5 % do PIB) em contratos de investigação e desenvolvimento, enquanto a Coreia do Sul visa consagrar 5 % dos seus recursos de contratação pública ao desenvolvimento e 20 % à implantação de soluções inovadoras. Na Europa, existem metas nacionais e regionais. Regra geral, 2 % a 5 % dos contratos públicos são dedicados à atualização da inovação. Algumas autoridades locais fixaram metas mais elevadas. Por exemplo, a cidade de Gante reservou 10 % do seu orçamento da contratação no domínio das tecnologias da informação e da comunicação para a investigação, o desenvolvimento e a inovação. O Manifesto «Scale-up Europe» recomenda metas mínimas de 3 % para os contratos pré-comerciais e de 20 % para os contratos públicos de soluções inovadoras. Meta de Gante: https://www.digipolis.be/sites/default/files/20140929_DO_charter%20pdf.pdf Metas nacionais e regionais na UE: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe Manifesto «Scale Up Europe»: http://scaleupeuropemanifesto.eu Parecer do CEEI: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1209-2015-INIT/en/pdf O estudo de avaliação comparativa dos quadros políticos nacionais e das despesas em matéria de contratos públicos de inovação (que dá uma perspetiva sobre as metas utilizadas em toda a Europa) está disponível em: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/study-benchmarking-strategic-use-public-procurement-stimulating-innovation-digital-economy

QUADROS POLÍTICOS NACIONAIS FAVORÁVEIS À INOVAÇÃO - ESTUDO

Os resultados da avaliação comparativa mostram os progressos já realizados pela Europa na aplicação de quadros políticos nacionais em matéria de contratos públicos de inovação. O quadro político geral em matéria de inovação em toda a Europa está a funcionar apenas a pouco mais de um quarto do seu potencial.

A nível global, constata-se que os contratos públicos de inovação ainda não são uma prioridade estratégica em muitos países. Os incentivos e as estruturas de reforço das capacidades também são insuficientes para apoiar os adquirentes públicos na aplicação de contratos públicos de inovação.

No entanto, observa-se que os Estados-Membros que estão na vanguarda da inovação, de modo geral, também criaram um quadro político para os contratos públicos de inovação. Por conseguinte, o reforço do investimento no desenvolvimento de um quadro político mais estratégico para os contratos públicos de inovação na Europa pode contribuir para aumentar a competitividade da economia europeia.

Gráfico 1

Avaliação comparativa dos quadros políticos nacionais em matéria de contratos públicos de inovação em toda a Europa

Fonte: Estudo de avaliação comparativa dos quadros políticos nacionais e das despesas em matéria de contratos públicos de inovação referido na caixa de texto acima.

2.2 A inovação como meio para alcançar diversos objetivos políticos

A inovação é um motor fundamental de crescimento sustentável, recuperação e resiliência, para o qual pode contribuir substancialmente o poder de compra das autoridades públicas, bem como um meio importante para melhorar a relação custo-benefício dos serviços públicos da responsabilidade do Estado.

Além disso, a visão política tem de definir de forma clara as ligações entre outros objetivos políticos e os contratos públicos de inovação, por exemplo, reforçar a resiliência da economia, reduzir a pegada ambiental, aumentar a eficiência energética, lutar contra as alterações climáticas, prestar cuidados de saúde sustentáveis à população em envelhecimento, facilitar o acesso das PME em fase de arranque ao mercado, reduzir o custo do ciclo de vida, modernizar os serviços públicos, etc.

EXEMPLO INOVAÇÃO CONTRIBUI PARA APLICAR POLÍTICAS AMBIENTAIS E DE SAÚDE: Uma nova abordagem para o arrefecimento de um hospital polaco Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As alterações climáticas têm tornado as vagas de calor mais comuns na Polónia. O hospital de Sucha Beskidzka foi um dos muitos hospitais polacos onde o impacto das elevadas temperaturas interiores no bem-estar do pessoal e dos pacientes, bem como nos equipamentos médicos, se revelaram mais preocupantes. Em resposta, o Ministério da Saúde Pública exigiu que todos os prestadores de cuidados de saúde instalassem equipamento de proteção solar nos quartos dos doentes excessivamente expostos à luz do sol. Mas a climatização dos quartos nos meses de verão esgotava o orçamento do hospital de Sucha Beskidzka. O que foi feito de forma diferente? Em vez de continuar a adquirir os mesmos equipamentos, o hospital convidou o mercado a apresentar soluções disponíveis no âmbito de um diálogo técnico. Em seguida, utilizando critérios funcionais (redução da temperatura de 2 °C), em vez de procurar uma solução específica através de um concurso público, adquiriu uma solução mais saudável e mais sustentável: a fachada do edifício foi equipada com painéis solares, que proporcionam sombra sem ocultar a luz. O modelo, que tem em consideração todos os custos do ciclo de vida dos painéis, foi crucial para que os resultados da adjudicação beneficiassem os doentes internados, o pessoal e a gestão. Quais foram os resultados? A temperatura no interior do hospital diminuiu 10 %, mesmo quando a temperatura exterior aumentou 20 %. Os painéis solares também fornecem cerca de 5 % das necessidades de eletricidade do hospital, o que compensa o investimento inicial. Este exemplo mostra o papel significativo que os contratos públicos e a inovação podem ter para responder aos desafios da recuperação e da transição ecológica. Informações disponíveis em: http://www.ecoquip.eu/procurement-projects/cost-effective-and-low-carbon-solutions-to-maintain-the-thermal-comfort-of-patients.html http://eafip.eu/wp-content/uploads/2016/11/2_M.Kautsch.pdf

2.3 Definir o nível de ambição

«Start small, scale up fast» é a divisa para a contratação pública no domínio da inovação. A experiência pode revelar-se um desafio, sendo talvez melhor ir aprendendo por etapas. Por outras palavras, as muitas alterações, desde as culturais até às processuais, necessárias aos contratos públicos de inovação não devem ser efetuadas de uma só vez. A conceção de um projeto de sucesso que envolva inovação pode até ser organizada da base para o topo, começando por resolver problemas simples e práticos.

O ponto de partida pode ser a identificação de um certo número de domínios (por exemplo, ambiente e alterações climáticas, saúde, etc.) que merecem especial atenção e que beneficiariam de uma abordagem inovadora. Pode privilegiar-se inicialmente os setores e projetos em que a inovação pode ser implementada de forma mais fácil e onde pode ter maior impacto. Começar numa escala mais pequena irá aumentar a credibilidade e a confiança e acabará por atrair projetos maiores.

As regras da UE garantem aos adquirentes públicos um conjunto de instrumentos que se coadunam com os diferentes níveis de ambição. Estes últimos serão apresentados no capítulo 4.

EXEMPLO SOLUÇÕES PARA TODOS OS NÍVEIS DE AMBIÇÃO: Critérios ambientais de seleção da agência sueca responsável pelos contratos públicos Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Na Suécia, as políticas nacionais em matéria de ambiente, energia e transportes consideram os contratos públicos de inovação uma prioridade estratégica. No entanto, a aplicação prática com base nessas ambições políticas exige orientações específicas, critérios uniformes e documentos normalizados. Mas não existe uma solução única para todos. O que foi feito de forma diferente? A agência sueca responsável pelos contratos públicos organizou os critérios ambientais aplicáveis neste domínio em três níveis: básico, avançado e de ponta (por exemplo, os veículos a hidrogénio são atualmente considerados uma solução de ponta). Os critérios e os níveis são acordados em várias reuniões, entre todas as partes interessadas: adquirentes públicos locais, regionais e nacionais, fabricantes, concessionários, companhias de táxis e de correio, etc. São atualizados regularmente, de acordo com a evolução tecnológica em cada domínio. Quando é acordado um critério, a agência elabora um texto jurídico que pode fazer fé em tribunal e ser copiado por cada adquirente público no caderno de encargos para os seus contratos. Os critérios não são obrigatórios nem vinculativos. Quais foram os resultados? Esta abordagem levou à implantação e à difusão no mercado de soluções inovadoras nos setores de energia intensiva, tais como eletrodomésticos, transportes públicos ou aquecimento, contribuindo para reduzir em 15 % a dependência da Suécia da energia nuclear. Informações disponíveis em: https://www.upphandlingsmyndigheten.se/en/sustainable-public-procurement/sustainable-procurement-criteria Para um estudo de caso, ver: http://www.ecomotion.us/results/pdfs/108es.pdf

2.4 Traduzir as ambições em ações e compromissos

Para garantir que as ambições se traduzem em resultados no terreno, é importante definir um quadro político estratégico, juntamente com um plano de ação para a contratação pública no domínio da inovação. O quadro político define normalmente as prioridades e os objetivos políticos, incluindo definições, indicadores, funções e responsabilidades. O plano de ação fornece um conjunto claro de ações, intervenientes, instrumentos, recursos, orçamentos, resultados esperados e um calendário de execução. A participação das partes interessadas no plano de ação é um aspeto fundamental da sua elaboração e para garantir o compromisso de todas as partes envolvidas.

Na Europa, tal como demonstrado no estudo de avaliação comparativa acima referido, quatro Estados-Membros (Áustria, Bélgica, Finlândia e Países Baixos) adotaram um plano de ação específico para os contratos públicos de inovação e cinco outros (Dinamarca, Estónia, Grécia, França e Suécia) incluíram objetivos específicos e medidas concretas sobre esses contratos em estratégias ou programas nacionais mais amplos, muitas vezes com um orçamento específico e um compromisso claro dos principais intervenientes.

EXEMPLO TRANSFORMAR UMA VISÃO EM AÇÃO: Estratégia federal austríaca em matéria de investigação, tecnologia e inovação Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Desde 2011, os contratos públicos que promovem a inovação têm sido uma prioridade da estratégia federal austríaca em matéria de investigação, tecnologia e inovação. O que foi feito de forma diferente? Foi adotado um plano de ação para pôr em prática essa estratégia e reforçar as sinergias com outras áreas políticas. A agência federal austríaca dos contratos públicos funciona como um centro de competências para a contratação pública no domínio da inovação que oferece formação, documentação, assistência e pequenas subvenções aos adquirentes públicos austríacos para preparar contratos pré-comerciais ou contratos públicos para soluções inovadoras. As PME podem obter uma garantia financeira, o que lhes facilita o acesso aos concursos. Em 2014, foi criado um sistema de monitorização para apurar as despesas anuais na Áustria com os contratos públicos de inovação. Informações disponíveis em: http://www.ioeb.at https://era.gv.at/object/document/2177

Os contratos públicos de inovação não existem isolados de outras políticas. Podem prosperar mais quando são apoiados por outras políticas setoriais e horizontais em prol da inovação. Ações específicas em matéria de contratos públicos de inovação podem ser integradas nos quadros políticos e nos planos de ação de setores específicos (por exemplo, segurança, saúde, alterações climáticas, etc.) e noutras políticas de apoio horizontais (por exemplo, investigação e inovação, fiscalidade, etc.).

2.5 Reforço de capacidades

A contratação pública no domínio da inovação depende de um conjunto de atividades específicas que não podem ser improvisadas. Independentemente do nível de ambição, requerem tempo, dinheiro e conhecimentos especializados. A formação especializada (secção 2.5.1), a cooperação na contratação pública (secção 2.5.2) e a promoção geral de uma cultura empresarial podem ajudar a reforçar as capacidades necessárias para garantir contratos públicos de inovação a custos razoáveis.

Doze Estados-Membros criaram centros nacionais de competências em matéria de contratos públicos de inovação que proporcionam um balcão único para sensibilizar, coordenar e prestar assistência a atividades de reforço das capacidades dos adquirentes públicos na gestão dos contratos de inovação (12).

CENTROS DE COMPETÊNCIAS A Comissão Europeia financia atividades em rede dos centros nacionais de competências através da rede europeia de centros nacionais de competências em matéria de contratos públicos de inovação (projeto Procure2Innovate). https://procure2innovate.eu https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects

Os organismos profissionais e as associações comerciais podem proporcionar um apoio semelhante em termos de manuais, materiais de orientação, documentos-tipo, projetos de critérios de avaliação ou métodos de aferição. Tendo em conta o seu conhecimento aprofundado do mercado, a transmissão de conhecimentos especializados aos adquirentes públicos permitirá uma definição mais adequada das necessidades e especificações técnicas (13).

2.5.1 Formação e assistência a pessoas

O profissionalismo (14) é um dos fatores decisivos para o sucesso. Alguns dos exemplos mais bem-sucedidos de contratos de inovação, como em Barcelona, na Lombardia, na Áustria ou na Suécia, conjugam um forte mandato político, que coloca a inovação no cerne das políticas económicas locais, com pessoal altamente motivado e profissional.

Para ter êxito na contratação pública no domínio da inovação, os adquirentes públicos devem tirar partido dos conhecimentos e competências nas seguintes áreas, entre outras:

— Conhecimentos: — mercado e envolvimento das partes interessadas, — produtos ou serviços relevantes;

— Competências básicas: — quadro jurídico pertinente, — negociação, — gestão dos contratos;

— Competências específicas em matéria de inovação: — avaliação dos riscos, — gestão dos direitos de propriedade intelectual (DPI), — espírito empresarial.

Esta capacidade pode ser desenvolvida através de ações de formação internas, recrutamento seletivo, recurso a peritos e consultores externos ou partilha de conhecimentos especializados com outros adquirentes públicos. Mesmo com um nível de ambição mais baixo, um bom conhecimento do mercado e a capacidade para utilizar as ferramentas básicas oferecidas pelas regras da UE, tais como o critério da proposta economicamente mais vantajosa (PEMV) ou os requisitos funcionais, serão uma vantagem.

Esta aprendizagem não visa unicamente os adquirentes públicos. As empresas, em especial as empresas em fase de arranque e as PME inovadoras, também deverão ser progressivamente integradas nos processos empresariais centrados na inovação do setor público e familiarizar-se com as práticas administrativas específicas.

EXEMPLO PROFISSIONALIZAÇÃO DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA: Formação do pessoal do Conselho Municipal de Barcelona Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Os contratos públicos de inovação exigem capacidades e conhecimentos específicos. O que foi feito de forma diferente? O Conselho Municipal de Barcelona, em cooperação com o Instituto Europeu de Administração Pública (IEAP), lançou um programa de formação em matéria de contratos públicos de inovação para os gestores municipais, funcionários públicos, consultores, empresas e consultores jurídicos. Este programa de contratação pública para a inovação e contratos pré-comerciais nas cidades oferece informação prática sobre como transformar uma cidade num espaço que promove a inovação através da procura. Informações disponíveis em: http://seminars.eipa.eu/en/activities09/show/&tid=6141 http://formacio.eapc.gencat.cat/infoactivitats/AppJava/DetalleActividad.do?codi=10251&ambit=1&edicio=1&any=2017

EXEMPLO PARTILHA DE EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL A Comissão Europeia cofinanciou a criação de uma plataforma em linha para a partilha de experiência em contratos públicos de inovação. A plataforma é administrada pelo ICLEI. Através de um fórum dedicado aos contratos públicos e um centro de recursos, contribui para que os adquirentes públicos, os decisores políticos, os investigadores e outras partes interessadas aproveitem as potencialidades dos contratos públicos de inovação. Informações disponíveis em: www.innovation-procurement.org

2.5.2 Contratos públicos em regime de cooperação

O conceito de contratação pública em regime de cooperação abrange várias modalidades de cooperação entre os adquirentes públicos.

Criar ou mandatar entidades específicas, como as centrais de compras (CC), as associações de municípios, os Consórcios para uma Infraestrutura Europeia de Investigação (ERIC) (15), as empresas comuns (16) ou os Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial (AECT) (17) para realizar a contratação pública em regime de cooperação numa base regular constitui o meio de cooperação mais estruturado. As centrais de compras são instituições que gerem o processo de contratação pública para outros adquirentes públicos. As administrações centrais podem optar por criar centrais de compras ao nível nacional, enquanto as autoridades locais podem proceder da mesma forma à sua escala. As centrais de compras podem também ser criadas por adquirentes públicos num setor específico.

CENTRAIS DE COMPRAS (CC) As CC estão a tornar-se um elemento fundamental da organização dos contratos públicos nos Estados-Membros da UE. Foram criadas várias CC na Europa, que intervêm a diferentes níveis (central (18), regional (19) e setorial (20)). Existem cerca de 50 CC que adjudicam mais de 15 contratos por ano e 200 CC que adjudicam cinco a 15 contratos. Mais informações disponíveis em: https://ec.europa.eu/growth/content/public-buyers-save-money-cooperative-procurement-0_en

A contratação pública em regime de cooperação, em geral, e a utilização de estruturas permanentes para esta contratação, em particular, têm várias características que facilitam os contratos de inovação:

— Facilitam o recrutamento de pessoal com conhecimentos especializados para articular necessidades específicas, capazes de criar uma relação estruturada com o mercado e de conceber procedimentos que conduzam à inovação;

— Geram economias de escala, que são necessárias para criar os primeiros mercados para os produtos e serviços inovadores;

— Conferem às soluções inovadoras mais impacto, uma vez que cada uma delas pode ser implementada por diferentes adquirentes públicos.

No entanto, é importante notar que a contratação pública em regime de cooperação, enquanto tal, deve garantir que não limita o mercado dos contratos públicos a produtos individualizados ou personalizados, devido a uma normalização excessiva.

A contratação pública em regime de cooperação pode também assumir formas menos estruturadas, tais como redes e associações de adquirentes públicos que reúnam esforços pontualmente para executar contratos públicos de inovação específicos e assegurar o intercâmbio de boas práticas e a aprendizagem mútua.

EXEMPLO COLABORAÇÃO EM MATÉRIA DE CONTRATOS PÚBLICOS PARA COMPUTAÇÃO DE ALTO DESEMPENHO: Do grupo ad hoc de adquirentes à entidade adjudicante dedicada Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? A computação de alto desempenho (HPC) é utilizada em vários domínios do setor público, incluindo a cibersegurança, a energia, as alterações climáticas e a saúde, uma vez que permite desenvolver, testar e implementar aplicações particularmente complexas. O que foi feito de forma diferente? Em 2017, os maiores centros de supercomputação de França, Itália, Espanha e Alemanha formaram um grupo de adquirentes ad hoc para realizar em conjunto um contrato público para soluções inovadoras. Os adquirentes públicos articularam as respetivas agendas para oferecer recursos HPC mais eficientes do ponto de vista energético em toda a Europa. Quais são os resultados esperados? O orçamento total previsto para esta primeira contratação pública conjunta de soluções HPC inovadoras é de 73 milhões de EUR, tendo as primeiras aplicações introduzido uma melhoria significativa na infraestrutura HPC. A boa colaboração preparou o caminho para um montante suplementar de investimentos conjuntos no valor de mil milhões de euros na Europa através da Empresa Comum EuroHPC da UE, uma entidade dedicada criada pela UE e pelos Estados-Membros para celebrar, no futuro e de forma coordenada, contratos para HPC em toda a Europa. Este acordo foi assinado em janeiro de 2018. Informações disponíveis em: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/european-procurement-cooperation-delivers-more-powerful-and-energy-efficient-supercomputers https://www.ppi4hpc.eu https://eurohpc-ju.europa.eu/

EXEMPLO A INICIATIVA «BIG BUYERS»: Contratação pública de bens ou serviços inovadores em domínios específicos Satisfazer as necessidades dos grandes compradores Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? O principal objetivo desta iniciativa-piloto era aumentar a aceitação dos contratos públicos de inovação na Europa através de parcerias com adquirentes públicos. Os ICLEI (Governos Locais pela Sustentabilidade) coordenaram a iniciativa-piloto, juntamente com a EUROCITIES, em nome da DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME (DG GROW) da Comissão Europeia, e geriram o secretariado do projeto. No projeto-piloto, os «grandes compradores» (sobretudo grandes cidades, mas também serviços de utilidade pública ou centrais de compras) identificaram três subgrupos como domínios prioritários: estaleiros de construção com emissões nulas, veículos utilitários pesadoselétricos e material de construção «circular». O que foi feito de forma diferente? A título de exemplo, os participantes do subgrupo responsável pelos veículos utilitários pesados elétricos (Amesterdão, Budapeste, Helsínquia, Lisboa, Malmoe, Oslo, Paris, Porto, Roterdão, Correios Belgas e Stavenger): i) colaboraram para preparar conjuntamente a sua contratação de fornecedores, e ii) partilharam informações para a preparação dos concursos (planeamento, documentos do concurso, critérios de adjudicação, resultados de iniciativas-piloto no domínio dos veículos sem emissões, etc.). Quais são os resultados esperados? O objetivo é redigir uma declaração comum de procura e chegar a acordo sobre um certo número de questões e critérios técnicos/jurídicos para o concurso público. Este convite à apresentação de propostas terá como objetivo desenvolver veículos utilitários pesados elétricos (camiões de lixo, camiões para a lavagem de ruas, camiões para o transporte de cargas pesadas), atualmente não disponíveis no mercado. Espera-se que a colaboração entre os «grandes compradores» ajude a estimular o mercado de produtos inovadores. Este tipo de abordagem foi adotada pelos outros subgrupos. Informações disponíveis em: http://www.bigbuyers.eu/

Além disso, os benefícios da contratação pública em regime de cooperação podem ser aproveitados por adquirentes públicos individuais com poder de compra suficiente, tais como as grandes cidades ou as grandes empresas de serviços de utilidade pública. Estes adquirentes públicos são candidatos naturais aos contratos públicos de inovação, uma vez que têm a capacidade de identificar e testar os bens e serviços inovadores antes de os adquirir por grosso como produto principal.

EXEMPLO EHPPA (EUROPEAN HEALTH PUBLIC PROCUREMENT ALLIANCE) O que é a EHPPA? A EHPPA é uma aliança de organizações sem fins lucrativos no domínio da contratação pública. Tem como objetivo reunir conhecimentos, melhorar o desempenho e proporcionar aos seus membros uma posição estratégica no mercado europeu da contratação pública no domínio da saúde. Fundada em 2012, a EHPPA é uma associação registada de direito francês, com sede em Paris. O que fez a EHPPA para acelerar a aquisição de inovação? Nos dias 28 e 29 de setembro de 2017, a CCI France International e a EHPPA organizaram os primeiros «EHPPA Days», um fórum europeu sobre os contratos públicos de inovação no domínio da saúde, em Paris. O fórum tinha por objetivo colocar os adquirentes públicos no domínio da saúde (por exemplo, centrais de compras, hospitais, etc.) em contacto com os fornecedores franceses e europeus inovadores, bem como obter informações sobre as diferentes práticas de aquisição de cada país europeu. Quem participou? Estiveram presentes empresas em fase de arranque, PME, médias empresas e fornecedores franceses e europeus que oferecem soluções inovadoras em todos os ramos do setor da saúde, nomeadamente: farmácia, patologia, engenharia biomédica, gestão de doentes, equipamentos médicos, biotecnologia, saúde eletrónica e suporte digital, alojamento, infraestruturas e serviços técnicos, energia e desenvolvimento sustentável e serviços de telecomunicações e de TI. O relatório relativo aos «EHPPA Days» de 2017: http://www.ehppa.com/Ressources/FCK/files/EHPPA%20Days%202017%20-%20Web%20REPORT.pdf Iniciativas semelhantes: https://beneluxa.org/ https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/southern-eu-states-present-unified-front-in-drug-talks/

EXEMPLO COOPERAÇÃO PARA UMA AÇÃO ESTRUTURADA ORIENTADA PARA A INOVAÇÃO: Programa Nacional de Desenvolvimento de Fornecedores da Noruega Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Muitos dos processos de adjudicação de contratos públicos de inovação lançados por adquirentes públicos individuais obtêm boas soluções, mas cessam depois da fase inicial ou de prototipagem pelo facto de um único comprador não representar uma procura suficiente. O que foi feito de forma diferente? O Programa Nacional de Desenvolvimento de Fornecedores da Noruega procura sistematicamente reunir adquirentes públicos com interesses semelhantes (por exemplo, alcançar um objetivo político específico no setor do clima ou da saúde) e com necessidades semelhantes, para cooperarem desde o início e desafiarem em conjunto o mercado em busca de soluções que lhes permitam atingir o seu objetivo comum. Os projetos conjuntos oferecem aos fornecedores potenciais a previsibilidade, a clareza e sobretudo o volume necessário para a comercialização e a produção em série. Quais foram os resultados? Num dos projetos comuns, o Programa de Desenvolvimento trabalhou com os maiores adquirentes públicos no país, que lançam e supervisionam projetos de construção, incluindo de novas escolas, jardins-de-infância, universidades, hospitais e edifícios do Estado. O seu desafio comum era desenvolver processos de construção mais sustentáveis e contribuir, assim, para os compromissos assumidos pela Noruega no âmbito do Acordo de Paris sobre as Alterações Climáticas. Com o apoio do Programa de Desenvolvimento, lançaram um desafio conjunto ao mercado no sentido de garantir estaleiros de construção com emissões nulas, no que se refere às máquinas utilizadas. O total acumulado das respetivas verbas destinadas às atividades de construção nos cinco anos seguintes foi divulgado, de modo a chamar a atenção de possíveis fornecedores para o potencial daquele mercado. O desenvolvimento tecnológico, que não teria sido possível sem o volume do mercado, está atualmente em curso. Informações disponíveis em: http://innovativeanskaffelser.no/about

2.6 Superar a aversão ao risco através da criação de incentivos à inovação

É importante reconhecer o facto de que a contratação pública no domínio da inovação implica riscos, como o risco de que o produto ou serviço não seja fornecido com êxito ou o risco de inadequação entre os resultados esperados e a solução fornecida. É frequente os adquirentes públicos aceitarem mal riscos adicionais nos seus procedimentos de contratação, porque gerem fundos públicos. Além disso, uma vez que não estão sujeitos à pressão do mercado como os operadores económicos, o risco decorrente dos contratos de inovação é mais difícil de justificar. Estas preocupações devem, portanto, ser consideradas ao elaborar os projetos de contratos de inovação. Para superar a aversão ao risco é preciso mudar a motivação dos adquirentes públicos, dando-lhes incentivos financeiros e não financeiros.

Os incentivos não financeiros e comportamentais incluem, por exemplo, recompensar as boas práticas (designadamente, atribuindo prémios nacionais aos contratos públicos de inovação), fixar, para os funcionários responsáveis pela adjudicação dos contratos ou para os gestores, objetivos anuais de carreira que incluam a realização de contratos públicos de inovação (fixando, por exemplo, indicadores-chave de desempenho), dar melhores oportunidades de promoção aos adquirentes públicos que realizem com êxito contratos de inovação para modernizar mais depressa os serviços públicos. Uma outra possibilidade consiste em chamar a atenção para o impacto que os contratos públicos de inovação podem ter nos seus círculos eleitorais.

PRÉMIOS PARA CONTRATOS PÚBLICOS DE INOVAÇÃO Todos os anos, o centro de competências da Alemanha em matéria de contratos públicos de inovação (KOINNO) distingue os contratos públicos alemães mais exemplares neste domínio com o prémio «Innovation schafft Vorsprung» (A Inovação cria vantagens), do Ministério Federal dos Assuntos Económicos e da Energia. Do mesmo modo, a rede europeia de sustentabilidade dos contratos públicos Procura+ atribui prémios anuais aos contratos públicos inovadores e sustentáveis. É possível consultar uma breve descrição de todos os projetos distinguidos no respetivo sítio Web, explicando as características mais importantes da abordagem inovadora. Informações disponíveis em: https://www.koinno-bmwi.de/koinno/innovationspreis http://www.procuraplus.org/awards

O financiamento é, muitas vezes, um fator decisivo para lançar os contratos públicos de inovação, especialmente quando o nível de ambição em termos de inovação é elevado. Para justificarem o direcionamento dos orçamentos da contratação pública para a inovação, é importante que os adquirentes públicos apresentem bons argumentos comerciais que demonstrem claramente que os benefícios previstos das soluções inovadoras (por exemplo, melhorias de qualidade/eficiência, reduções de custos ao longo do ciclo de vida, etc.) superam os custos de investimento. A demonstração dos benefícios potenciais das novas tecnologias é, por conseguinte, importante para os adquirentes públicos justificarem comercialmente a sua decisão de investimento. A certificação das soluções inovadoras contribui para assegurar aos adquirentes públicos que as novas tecnologias podem cumprir as suas promessas.

Além disso, várias fontes de financiamento oferecem incentivos financeiros para que os adquirentes públicos se lancem nos contratos públicos de inovação. O financiamento específico pode abranger muitos dos custos adicionais associados aos contratos públicos de inovação, por exemplo, a preparação e a gestão dos contratos, a consulta preliminar ao mercado, as negociações, a investigação e o desenvolvimento (prototipagem, ensaio e certificação), a mobilização dos conhecimentos técnicos ou legais específicos, a adaptação dos procedimentos administrativos, etc. Pode também compensar custos intangíveis decorrentes de mudanças culturais e de hábitos.

REGIMES NACIONAIS E REGIONAIS DE APOIO AOS CONTRATOS PÚBLICOS DE INOVAÇÃO Catorze Estados-Membros da UE criaram regimes nacionais ou regionais de apoio aos contratos públicos de inovação. Regra geral, estes regimes prestam algum financiamento aos adquirentes públicos com vista à preparação e/ou execução de contratos de inovação para compensar alguns dos riscos envolvidos nas soluções inovadoras. Por exemplo, o programa da Finlândia em matéria de contratos de inovação já apoiou mais de 70 destes contratos. A região italiana da Lombardia incluiu os contratos públicos pré-comerciais e de soluções inovadoras como um objetivo político na sua lei regional e disponibilizou fundos para organizar convites regulares à apresentação de propostas, com o objetivo de conhecer as necessidades de inovação dos adquirentes públicos na região e lançar novos contratos que lhes deem resposta. Informações disponíveis em: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/innovation-procurement-initiatives-around-europe http://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/imprese/ricerca-e-innovazione-per-le-imprese/appalti-pre-commerciali

REGIMES DE FINANCIAMENTO DA UE A UE apoia os contratos públicos de inovação através de diferentes programas de financiamento. O principal programa da UE para a investigação e a inovação, Horizonte 2020, financia regularmente convites à apresentação de propostas para ações de coordenação e apoio (que financiam atividades de coordenação e de ligação em rede destinadas a preparar futuros contratos de inovação), convites para ações de contratos pré-comerciais (CPC) (que cofinanciam igualmente os custos de aquisição da investigação, do desenvolvimento e do ensaio de soluções inovadoras) e convites para ações de contratos públicos de soluções inovadoras (CPI) (que cofinanciam igualmente os custos de aquisição e desenvolvimento de soluções inovadoras). Os vários contratos públicos de inovação financiados até à data podem ser consultados no seguinte endereço: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/eu-funded-projects Mais informações sobre o apoio do programa Horizonte 2020 aos contratos públicos de inovação: http://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/innovation-procurement_en.htm https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/innovation-procurement O programa da UE de apoio às pequenas e médias empresas (PME), COSME (https://ec.europa.eu/easme/en/cosme), financia os projetos de inovação que envolvem PME. Os Estados-Membros da UE e as suas regiões podem igualmente cofinanciar os contratos públicos de inovação, incluindo os pré-comerciais, a partir dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), no âmbito das suas estratégias de especialização inteligente. Ver o guia específico que explica a forma como a contratação pública no domínio da inovação pode ser utilizada no âmbito dos FEEI, também em sinergia com o financiamento do Horizonte 2020: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/synergy/synergies_en.pdf. Para exemplos de projetos de contratação pública no domínio da inovação financiados pelos FEEI, ver: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/good_practices/GP_fiche_30.pdf.

EXEMPLO PROGRAMA DE APOIO AOS CONTRATOS PÚBLICOS DE INOVAÇÃO FINANCIADO PELOS FEEI NA LITUÂNIA Na Lituânia, na sequência de convites regulares à apresentação de propostas do programa público de apoio aos contratos públicos pré-comerciais (CPC), foram lançados 21 destes contratos desde 2016 e outros 13 com início em 2020. O programa de apoio é cofinanciado pelos FEEI. São lançados convites regulares para os adquirentes públicos lituanos apresentarem novas ideias para novos projetos de contratos pré-comerciais. Informações disponíveis em: https://www.interregeurope.eu/ecoris3/news/news-article/1607/the-start-of-pre-commercial-procurement-in-lithuania.

Também poderão ser explorados mecanismos de gestão dos riscos, nomeadamente regimes de empréstimos, de seguros ou de garantia. Com efeito, já foram testados mecanismos de seguro ou de garantia destinados a compensar os riscos da inovação para os adquirentes públicos, especialmente para cobrir danos potenciais em caso de falha na implementação da solução. Este sistema contribui para reduzir o risco suportado pelo adquirente, o que teria o efeito de criar um clima de confiança entre as partes interessadas.

ALAVANCAGEM DOS INSTRUMENTOS FINANCEIROS PARA REDUZIR O RISCO O Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Fundo Europeu de Investimento (FEI) disponibilizam, com o apoio da iniciativa Acesso a Financiamento de Risco do Horizonte 2020, dois tipos de instrumentos financeiros para reduzir o risco dos contratos públicos de inovação, tanto para os adquirentes públicos como para as empresas (em especial, também para as empresas em fase de arranque e as PME). No âmbito das iniciativas « Innovfin — Grandes Projetos » e « Innovfin — Ciência », o BEI concede empréstimos a adquirentes públicos, individuais ou em grupo, para realizarem contratos pré-comerciais e contratos públicos de soluções inovadoras, o que permite aos adquirentes ultrapassar a dificuldade financeira do investimento inicial em algo inovador cujo retorno só ocorrerá mais tarde. Com efeito, o período de amortização do empréstimo pode ser definido de modo que o adquirente público só tenha de começar a pagar o empréstimo quando a inovação começar a proporcionar-lhe melhorias reais em termos de qualidade e de custos. O recurso a empréstimo também pode atenuar as dificuldades inerentes à sincronização dos recursos financeiros para lançar um processo de contratação pública em regime de cooperação, uma vez que pode permitir que todos os membros do grupo comecem a realizar imediatamente o contrato público em conjunto e reembolsem a respetiva parte do empréstimo com prazos individuais diferentes. No âmbito da iniciativa « Innovfin — Financiamento da UE para Inovadores », o BEI e o FEI podem ajudar as empresas envolvidas em contratos pré-comerciais e contratos públicos de soluções inovadoras a obter mais facilmente acesso a empréstimos, garantias, contragarantias e financiamento híbrido, mezanino e de capitais próprios para desenvolverem a sua atividade durante a realização de um contrato público de inovação, tendo em vista uma comercialização de soluções mais ampla. Informações disponíveis em: Inovfin — Grandes Projetos e Inovfin — Ciência: https://www.eib.org/en/products/blending/innovfin/products/science.htm Inovfin — Financiamento da UE para Inovadores: https://www.eib.org/en/products/blending/innovfin/index.htm

3 ATRAIR INOVADORES

Atrair inovadores, em especial empresas de alta tecnologia em fase de arranque e PME inovadoras, é um dos principais desafios dos contratos públicos de inovação. Em alguns setores, estas empresas dependem significativamente dos adquirentes públicos para a aceitação das suas soluções inovadoras (21), podendo estes, em contrapartida, precisar do seu potencial de inovação para prestar serviços públicos de ponta. Contudo, as empresas em fase de arranque e as PME carecem, frequentemente, das capacidades sólidas e da experiência comprovada habitualmente exigidas pelos adquirentes públicos.

Os adquirentes públicos podem adotar duas abordagens principais: adaptar o procedimento de contratação a esses inovadores (secção 3.1) e recorrer a mediadores da inovação (secção 3.3).

3.1 Abertura dos contratos públicos aos inovadores mais pequenos

Ao abrigo dos princípios do Tratado, todos os contratos públicos de inovação acima ou abaixo dos limiares estabelecidos têm de ser abertos a operadores económicos de todas as dimensões. No entanto, os contratos públicos de inovação atraem mais interesse por parte das pequenas empresas inovadoras do que os contratos normais para produtos disponíveis no mercado. Em 2014, as regras da UE aplicáveis aos contratos públicos permitiram aos adquirentes públicos passar a elaborar procedimentos adaptados não apenas às grandes empresas, mas também aos pequenos fornecedores inovadores.

3.1.1 Encetar um diálogo com o mercado

O primeiro passo para receber a oferta de um inovador é simples: dialogar. Esta abordagem tão simples coloca dois problemas: falta de conhecimento das empresas sobre os contratos públicos, e falta de confiança. Estabelecer um contacto direto com um operador económico pode resolver estes dois problemas. Tal como acontece com os argumentos de venda, estabelecer contacto direto pode até convencer uma empresa, de outra forma cética, a realizar negócios com os adquirentes públicos.

O meio de comunicação utilizado pode ser uma mensagem de correio eletrónico ou um telefonema para empresas pré-identificadas. Os contactos também podem ser estabelecidos através de redes de contactos e da distribuição de informações em feiras comerciais. A comunicação pode ser minimalista e simples (por exemplo, enviar uma hiperligação Web de um anúncio de concurso público para algumas empresas ou associações do setor) ou elaborada (por exemplo, a apresentação dos documentos do concurso numa feira comercial, num seminário virtual ou numa campanha nas redes sociais). Em países com baixos níveis de confiança nos contratos públicos, estes contactos também são importantes para humanizar o procedimento e aumentar a confiança das empresas numa adjudicação do contrato em condições de concorrência leal entre os operadores.

No entanto, para evitar a discriminação e o tratamento desigual, os adquirentes públicos também estão sujeitos a restrições em relação aos meios de partilha de informações com os fornecedores. A fim de garantir uma concorrência aberta e efetiva, nenhum fornecedor potencial pode ter acesso exclusivo ou preferencial a documentos ou informações. Os adquirentes públicos também devem documentar suficientemente qualquer comunicação oral que estabeleçam com as empresas (22).

EXEMPLO UMA ABORDAGEM PRÓ-ATIVA DOS CONTRATOS PÚBLICOS: Telemedicina de urgência nas unidades de cuidados intensivos de hospitais europeus Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? Os hospitais dos Países Baixos, de Espanha, da Bélgica e da Finlândia precisavam de desenvolver uma plataforma de telemedicina altamente interoperável para a teledeteção e prestação de telecuidados a doentes das unidades de cuidados intensivos com maior risco de morte por septicemia. O que foi feito de forma diferente? Os hospitais começaram a promover o futuro contrato o mais rapidamente possível, publicando um anúncio de pré-informação na base de dados TED e recolhendo informações de potenciais proponentes através de uma consulta preliminar ao mercado, a qual foi realizada mediante um conjunto de reuniões presenciais complementadas por um questionário eletrónico. Esta abordagem proporcionou aos adquirentes públicos uma visão de conjunto da situação atual, confirmou que o orçamento previsto para o procedimento de adjudicação era adequado e revelou informações adicionais sobre os desafios a superar. A promoção do contrato teve início através do sítio Web do THALEA (23) e de anúncios publicados noutros sítios Web, fóruns e boletins informativos destinados à divulgação de contratos públicos nos domínios da inovação, das TI e da saúde. Os adquirentes também promoveram o anúncio de pré-informação e o anúncio do concurso em feiras comerciais dos setores da saúde e das TI, e enviaram cartas personalizadas às associações do setor, à câmara de comércio, aos pontos de contacto nacionais do programa Horizonte 2020 para o setor da saúde e das TI e às empresas conhecidas pela sua atividade neste domínio. A promoção foi reforçada através das redes sociais para chegar igualmente às PME, por exemplo, através da iniciativa Start-up Europe, do instrumento a favor das PME da UE, do Mercado Único Digital da UE e das contas do Twitter sobre saúde da UE. Quais foram os resultados? O contrato pré-comercial atraiu propostas não apenas de grandes empresas, mas também de empresas inovadoras de menor dimensão, incluindo empresas em fase de arranque. Em resultado do contrato, duas empresas em fase de arranque e um grande operador económico desenvolveram novos algoritmos e melhores soluções de deteção dos riscos, que fornecem um diagnóstico mais precoce e melhoram a eficiência dos cuidados intensivos de forma significativa. O resultado foi uma redução de 25 % da mortalidade por septicemia, bem como uma redução da duração das hospitalizações em 20 % e 50 %. Os hospitais alargaram o grupo de compradores para um contrato subsequente destinado a aplicar este tipo de soluções inovadoras de forma mais ampla em toda a Europa. Lançaram uma nova consulta aberta ao mercado para este contrato, a fim de promoverem o novo concurso para inovadores e manterem-se atualizados face às mais recentes evoluções no estado da arte. Informações disponíveis em: http://www.thalea-pcp.eu/market-consultation http://www.thalea-pcp.eu/thalea-2-ppi-overview https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:69348-2018:TEXT:PT:HTML&tabId=0

3.1.2 Reduzir a carga administrativa

Os encargos burocráticos dissuadem, frequentemente, as PME e as empresas em fase de arranque de participar nos procedimentos de contratação pública. Consoante o Estado-Membro e a entidade adjudicante, têm de apresentar, juntamente com a sua proposta, certificados administrativos que comprovem a sua situação jurídica e a sua capacidade económica e financeira, para verificação dos critérios de exclusão e de seleção.

As regras atualizadas da UE simplificaram estas exigências. Atualmente, os proponentes podem apresentar uma declaração sob compromisso de honra, indicando se preenchem todas as condições administrativas necessárias. Além disso, só terão de apresentar os certificados de confirmação da autodeclaração se a sua proposta for considerada a melhor. Do ponto de vista comercial, faz mais sentido reunir os certificados na altura da celebração do contrato do que no início do procedimento.

Com a versão eletrónica desta autodeclaração, o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) (24), o processo é ainda mais simples. O DEUCP permite a reutilização dos dados, permitindo assim aos proponentes participar mais depressa. Este processo traz uma grande simplificação tanto para os adquirentes como para os proponentes.

Os serviços do DEUCP funcionam na maioria dos Estados-Membros (25). O DEUCP é uma lista previamente elaborada de possíveis elementos da autodeclaração que podem ser exigidos para a participação em concursos públicos. Para cada procedimento, os adquirentes públicos escolhem os requisitos pertinentes que os proponentes têm de cumprir.

Num sistema de contratação pública eletrónica e administração em linha mais integrado (26), as ligações eletrónicas entre o DEUCP e os registos eletrónicos do Estado que geram os certificados relevantes são incentivados a aplicar o princípio da declaração única. De acordo com este princípio, os adquirentes públicos podem aceder diretamente aos elementos de prova necessários. Tal exonera o proponente de apresentar novamente as informações que os Estados-Membros já possuem nos seus sistemas. Graças ao serviço e-Certis (27), que é um serviço de mapeamento dos comprovativos de todos os países europeus, tal é também possível num contexto transfronteiras.

SERVIÇOS DO DOCUMENTO EUROPEU ÚNICO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA (DEUCP): A Finlândia comprova o seu potencial de simplificação Os serviços do DEUCP estão atualmente disponíveis em toda a Europa. Alguns oferecem funcionalidades básicas, tais como a prova do cumprimento dos critérios de exclusão (impostos e prestações sociais pagos, etc.). No entanto, existe um número crescente de serviços que ligam o DEUCP às bases de dados nacionais e a outros serviços de valor acrescentado. Tal pode incluir a conservação dos perfis das empresas, a fim de reduzir os encargos administrativos para as entidades adjudicantes e os fornecedores. Na Finlândia, o serviço central de eTendering foi ligado a oito bases de dados nacionais durante a implementação do serviço DEUCP. As autoridades acedem agora diretamente às informações facultadas pelos fornecedores, que são depois armazenadas num perfil da empresa para facilitar a reutilização. Além disso, o principal fornecedor pode convidar os membros do consórcio e os subcontratantes a preencher o DEUCP diretamente a partir da plataforma eletrónica eTendering. Deste modo, a participação das PME nos projetos de contratação pública de maior dimensão torna-se muito mais fácil. Informações disponíveis em: https://ec.europa.eu/tools/espd www.hanki-palvelu.fi

3.1.3 Ajustar os critérios de seleção

Os adquirentes públicos exigem frequentemente que os operadores económicos demonstrem a sua capacidade financeira e/ou económica para cumprir um contrato. De modo geral, essa exigência faz parte da abordagem de devida diligência para atenuar o risco de liquidação do contratante durante a vigência do contrato, o que afetaria os fornecimentos ao serviço público. Para esse efeito, os adquirentes públicos pretendem, normalmente, informações sobre as contas anuais e os níveis de volume de negócios.

Por vezes, são exigidos requisitos financeiros significativos aos operadores económicos para demonstrar esta capacidade. Por exemplo, o nível do volume de negócios exigido é, frequentemente, várias vezes superior ao valor do contrato em questão. Este requisito não garante necessariamente a boa execução do contrato. Além disso, exclui todos os potenciais concorrentes com menor volume de negócios, que poderão ter a capacidade necessária e, mais importante ainda, a melhor solução.

Ao abrigo das novas regras, os adquirentes públicos já não podem exigir um volume de negócios superior ao dobro do valor estimado do contrato, salvo em casos devidamente justificados por circunstâncias específicas (28). Esta regra facilita a participação das empresas em fase de arranque e das PME inovadoras, mais suscetíveis de terem sido recentemente criadas e apresentarem um volume de negócios relativamente baixo.

EXEMPLO CRIAR OPORTUNIDADES PARA AS PME: Veículos aéreos não tripulados («drones») e equipamentos de proteção individual para combater os incêndios florestais na Bulgária e na Sérvia Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As cidades de Kula, na Bulgária, e de Boljevac, na Sérvia, pretendiam adquirir veículos especializados, veículos aéreos não tripulados de vigilância e equipamentos de proteção individual para combater os incêndios florestais. Uma vez que as PME inovadoras podem proporcionar soluções de boa qualidade neste domínio, os adquirentes públicos procuraram assegurar que o concurso lhes seria acessível. O que foi feito de forma diferente? Ambas as cidades publicaram concursos semelhantes. O volume de negócios mínimo exigido no âmbito dos critérios de capacidade financeira era igual ao valor da sua proposta (não superior). O volume de negócios anual médio do proponente nos últimos três anos com contas encerradas tinha de ultrapassar o valor da sua proposta. Uma vez que os adquirentes também dividiram o contrato em lotes (o valor total do contrato foi dividido entre os diferentes lotes: veículos especializados, veículos aéreos não tripulados e equipamentos de proteção), o requisito de capacidade financeira era exequível para as PME. Quais foram os resultados? Esta abordagem permitiu que PME ganhassem os contratos para adquirir equipamentos inovadores. Informações disponíveis em: http://obshtina-kula.com/bg/?p=1915 https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:222939-2017:TEXT:PT:HTML&tabId=0 (para Kula) http://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:433112-2017:TEXT:EN:HTML&src=0&ticket=ST-28215527-OcEvhL2HhcgUNWcpu88X7fxW924VOOHEzNzxKwtt9AEmKozNQ9Ffi8e7wyLKl0NjYuXOTNYeuacOZtTzn5lzVzXG-PHslUMVSXYC6iO06UxAkYy-4J10I8LIWSzTszVd8YtfzXCoSHCMGZ8cHeoDwhWfIqLC https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:99979-2018:TEXT:PT:HTML&tabId=0 (para Boljevac) (cofinanciado pelo Programa Transfronteiriço Interreg-IPA Bulgária-Sérvia)

Para demonstrar as suas capacidades técnicas para a execução do contrato público em causa, os operadores económicos são frequentemente obrigados a fornecer uma lista das obras executadas e dos fornecimentos ou serviços efetuados no passado. Esta lista deve frequentemente ser acompanhada de certificados de boa execução ou outras informações. Esta exigência representa um desafio para as empresas em fase de arranque, que acabaram de se estabelecer e ainda não tiveram tempo de criar referências. Por conseguinte, esta abordagem pode excluí-las da participação em alguns procedimentos de contratação pública, embora possam muito bem ter as capacidades necessárias para executar o contrato, talvez até com uma solução técnica mais inovadora.

Os adquirentes públicos têm a opção de solicitar outros elementos aos operadores económicos como meios de prova (29). Em função do contrato, o operador económico pode fornecer os certificados de habilitações literárias e qualificações profissionais do prestador de serviços ou do empreiteiro ou dos quadros de gestão da empresa ou uma indicação dos sistemas de gestão da cadeia de abastecimento e de seguimento que o operador económico poderá aplicar aquando da execução do contrato. Meios de prova que não exijam que um proponente esteja no mercado há muitos anos, também permitem que as empresas em fase de arranque participem no contrato.

3.1.4 Utilização de lotes

Dividir os contratos públicos em lotes é outra forma de atrair empresas inovadoras. A dimensão de cada lote pode ser compatível com as capacidades operacionais das empresas em fase de arranque e das PME inovadoras. A utilização de lotes é também uma forma de reduzir a dependência de um só fornecedor, mesmo em casos em que predominam grandes fornecedores. Nesses casos, o adquirente público pode estabelecer requisitos de interoperabilidade e/ou normas abertas para interligar diferentes blocos de um sistema que os vendedores fornecem em diferentes lotes. A este respeito, o contrato celebrado com o fornecedor deverá estabelecer regras relativas à utilização ulterior de qualquer novo direito de propriedade intelectual resultante do projeto.

Ao abrigo das novas regras, os adquirentes públicos devem contemplar a possibilidade de utilizar lotes em todos os contratos públicos (30). Na prática, têm de encontrar o equilíbrio certo entre duas considerações: por um lado, a utilização de lotes para facilitar a participação de pequenos fornecedores inovadores e fomentar a transição para soluções mais abertas e interoperáveis e, por outro, minimizar os seus próprios encargos administrativos mediante a celebração de um contrato com um único fornecedor, que garantirá todos os elementos do contrato.

EXEMPLO OPORTUNIDADES PARA AS PME NO ÂMBITO DE GRANDES PROJETOS: Centros de gestão de tráfego da próxima geração em Inglaterra e nos Países Baixos Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As autoridades rodoviárias neerlandesa e inglesa (Rijkswaterstaat e Highways England) quiseram avançar para uma plataforma de software aberta modular para a sua próxima geração de centros de gestão do tráfego. O objetivo consistia em eliminar a dependência de um só fornecedor e preparar o caminho para que as empresas inovadoras de menor dimensão pudessem prestar novos serviços inovadores. O que foi feito de forma diferente? Para alcançar o seu objetivo, os adquirentes públicos lançaram dois procedimentos de contratação conjunta que decorreram em paralelo: 1) Um concurso público para substituir a sua plataforma de software personalizada por uma nova plataforma com interfaces abertas; 2) Um contrato pré-comercial para desenvolver novos módulos inovadores de gestão do tráfego para complementar a nova plataforma aberta. A fim de assegurar um nível suficiente de concorrência dos vendedores e a interoperabilidade entre os diferentes módulos, os adquirentes públicos dividiram os contratos pré-comerciais em lotes por módulo. Quais foram os resultados? O primeiro concurso permitiu uma concorrência saudável entre os vendedores de maior dimensão existentes para abrir a plataforma de software subjacente. O segundo contrato de investigação e desenvolvimento fez com que mais PME entrassem neste mercado, incluindo as que não desenvolviam anteriormente atividades no domínio da gestão do tráfego. Esta situação garantiu excelentes novos módulos para: i) a gestão avançada de rede distribuída que reduz os engarrafamentos e as emissões de CO2, ii) a previsão e prevenção de acidentes rodoviários que aumentam a segurança rodoviária e iii) sistemas de transporte inteligentes cooperativos que facilitam a introdução de veículos inteligentes e outras inovações tecnológicas. Além disso, foram definidos valores de referência para esta abordagem de arquitetura modular aberta para reduzir 20 % dos custos. Informações disponíveis em: http://charmprogramme.com

3.1.5 Utilizar normas, dados abertos, interfaces abertas e software de código-fonte aberto

As normas, os dados abertos, as interfaces abertas e o software de código-fonte aberto são outra forma de abrir os mercados. Podem permitir aos inovadores mais pequenos participar em grandes projetos ou ganhar contratos sozinhos e expandir a sua atividade. Os contratos devem, contudo, definir as regras de acesso aos direitos de propriedade intelectual preexistentes necessários para concluir o processo de inovação e de acesso aos novos direitos de propriedade intelectual gerados pelo processo de inovação.

EXEMPLO CONTRATO PARA AQUISIÇÃO DE UM PROCESSO DE INOVAÇÃO ABERTA: Uma rede inteligente para a «Cidade da Luz» Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? A cidade de Eindhoven, nos Países Baixos, queria melhorar a qualidade de vida na cidade e reforçar a sua reputação de «Cidade da Luz». O que foi feito de forma diferente? Em vez de adquirir um determinado produto ou solução, o município adjudicou um contrato para a aquisição de um processo de inovação aberta. Esta nova abordagem teve por base um roteiro que refletia as ambições da cidade até 2030. Foi impulsionada por uma cooperação permanente entre o prestador de serviços, os cidadãos, as instituições de investigação e o município. Aspeto essencial, os utentes participaram num «laboratório vivo» para identificar e dar resposta às alterações que o adquirente não podia antecipar no início. O processo de contratação consistiu numa consulta ao mercado, num diálogo concorrencial (em três rondas consecutivas, com três consórcios pré-selecionados), numa fase de apresentação de propostas e numa fase de pré-adjudicação para validar a proposta vencedora. O «poder inovador», incluindo a visão, a estratégia e a experiência adquirida com a aplicação da estratégia de inovação aberta, fez parte dos critérios de seleção. O processo de seleção baseou-se no método do «melhor rácio qualidade-preço». Quais foram os resultados? O fornecedor selecionado concebeu um sistema «aberto», articulado e inteligente dos sistemas de iluminação em espaços públicos. É utilizado (ou pode ser utilizado) para realizar múltiplos serviços por vários outros fornecedores inovadores, incluindo as empresas em fase de arranque e as PME inovadoras para uma inovação permanente. Informações disponíveis em: https://www.jouwlichtop040.nl

EXEMPLO DAR CONDIÇÕES DE CRESCIMENTO ÀS EMPRESAS EM FASE DE ARRANQUE: Preservar o património cultural em arquivos digitais abertos e inovadores Por que razão foi contemplada uma solução inovadora? As instituições culturais nacionais, os arquivos audiovisuais, as bibliotecas públicas e as instituições responsáveis pelo património local da Suécia, da Bélgica, da Irlanda, dos Países Baixos, da Alemanha, de Espanha, da Estónia e da Grécia pretendiam responder ao mesmo desafio: melhorar a qualidade dos ficheiros digitais que preservam o conteúdo cultural num futuro a longo prazo, para evitar a deterioração da qualidade de armazenamento dos dados ao longo do tempo. O que foi feito de forma diferente? Em conjunto, adquiriram serviços de investigação e de desenvolvimento a diversas empresas para a criação de novas ferramenta normalizadas de fonte aberta, que ajudarão os arquivistas a assegurar a conformidade de todos os ficheiros com os requisitos da conservação a longo prazo. Quais foram os resultados? Os fornecedores contratados foram pequenas empresas inovadoras, sobretudo empresas em fase de arranque. Das seis empresas que participaram no concurso, três desenvolveram com êxito instrumentos inovadores, que permitiram: i) reduzir os custos, ii) melhorar a exatidão e a qualidade global da digitalização e a preservação a longo prazo de conteúdos culturais. As instituições responsáveis pelo património noutras regiões do mundo, incluindo os EUA, utilizam algumas das soluções mais avançadas desenvolvidas pelas empresas selecionadas. Informações disponíveis em: http://www.preforma-project.eu

3.1.6 Desenvolver sistemas de pagamento favoráveis às PME

As empresas em fase de arranque e as PME inovadoras precisam de ser pagas regularmente e desde uma fase inicial, na medida em que não dispõem de reservas financeiras como as empresas de maior dimensão. Os adquirentes públicos podem aplicar vários sistemas de pagamento consoante a PME seja um contratante direto ou um subcontratante.

No primeiro caso, os pagamentos antecipados podem ser um fator decisivo para permitir a participação das PME.

No caso de um subcontratante, os Estados-Membros podem exigir que os adquirentes públicos façam o pagamento direto aos subcontratantes. Com uma cadeia de pagamento mais reduzida, os subcontratantes, por exemplo, empresas em fase de arranque e PME inovadoras, são pagos mais cedo. Evita-se igualmente o risco de atrasos no pagamento devido a qualquer problema do contratante principal.

Sempre que os pagamentos diretos não sejam a opção mais adequada, os subcontratantes podem ser apoiados de outras formas, designadamente incentivando os contratantes principais a encurtar os prazos de pagamento.

PAGAR PONTUALMENTE ÀS EMPRESAS EM FASE DE ARRANQUE Pagamento de adiantamentos A cidade de Paris constatou que os sistemas de pagamento habituais consistindo em pequenos pagamentos intermédios e um pagamento final elevado no final do concurso eram um obstáculo à participação das PME. A fim de permitir que PME inovadoras e empresas em fase de arranque participassem em concursos públicos, a cidade de Paris aumentou, em 2017, os pagamentos adiantados de 5 % para 20 %. Informações disponíveis em: https://www.paris.fr/professionnels/l-entreprise-au-quotidien/achats-et-marches-publics-3526#la-politique-fournisseur_1 Desencorajar os atrasos de pagamento Segundo o código dos contratos públicos de Espanha, as entidades adjudicantes podem incluir, entre os critérios para avaliar a capacidade financeira, o prazo médio dos pagamentos feitos aos subcontratantes. Em 2016, a Câmara Municipal de Madrid incluiu no contrato relativo à recolha de resíduos uma sanção pelo não pagamento aos subcontratantes, que pode ascender a 50 % do montante devido. Informações disponíveis em: https://www.boe.es/legislacion/codigos/codigo.php?id=031_Codigo_de_Contratos_del_Sector_Publico&modo=1

3.2 Desenvolver uma abordagem ecossistémica para a inovação

O que é um ecossistema de inovação?

O ecossistema de inovação é constituído por empresas estabelecidas, empresas em fase de arranque, a comunidade académica, serviços técnicos e de apoio e pessoas que impulsionam a inovação. Cada um destes intervenientes desempenha um papel significativo na criação de valor no ecossistema mais amplo, transformando novas ideias em realidade através do acesso a investimento financeiro. O ecossistema de inovação cria um fluxo ativo de informações e recursos para que as ideias se transformem em realidade. Através destes ecossistemas, os inovadores e os empreendedores desenvolvem e lançam soluções para resolver problemas do mundo real mais rapidamente do que conseguiriam sem o ecossistema. Este processo cria competências e conhecimentos especializados em novos domínios, ajuda a diversificar a economia e permite que as empresas entrem em contacto com os seus clientes independentemente do local em que estes se encontrem.

O que é uma abordagem ecossistémica para a inovação?

Os objetivos de uma abordagem ecossistémica consistem na identificação e interação com os principais inovadores (empresas em fase de arranque, inovadores e académicos) e no seu envolvimento no processo, a fim de ajudarem a desenvolver capacidades de inovação.

O que significa para os adquirentes públicos?

O ecossistema de inovação proporciona ao adquirente público uma visão mais clara de várias questões: onde surgirá a próxima geração de ideias e conceitos? Quão interessantes são os desenvolvimentos inovadores? Em que fase do desenvolvimento da inovação é relevante participar? Que valor pode a solução inovadora criar em relação às soluções existentes? Quem são os intervenientes emergentes no ecossistema que devem ser observados no contexto das informações sobre o mercado fornecedor?

O adquirente público deve procurar estabelecer ligações com os ecossistemas de inovação: polos de empresas, incubadoras, agências de inovação ou laboratórios vivos (a nível local, regional, nacional ou mesmo europeu) e aprender a trabalhar com os mesmos. Outra boa prática para conhecer os intervenientes num ecossistema específico pode ser o recurso a uma maratona tecnológica («hackathon» (31)).

Através destas atividades, o adquirente público será capaz de identificar com mais eficácia os inovadores e iniciar uma valiosa colaboração de cocriação, avaliar o grau de preparação de um novo produto e identificar os custos de aplicação das tecnologias inovadoras.

EXEMPLO WORKSHOP ORGANIZADO PELO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES FRANCÊS COM ADQUIRENTES PÚBLICOS E INTERVENIENTES NO ECOSSISTEMA DE INOVAÇÃO NO SETOR DA MOBILIDADE (JANEIRO DE 2020) O Ministério dos Transportes francês organizou um workshop de formação num laboratório vivo, que reuniu várias autoridades locais de diferentes dimensões (de cidades com mais de dois milhões de habitantes a cidades com mais de 30 000 habitantes), grandes empresas que geram infraestruturas de mobilidade (como os transportes públicos), empresas em fase de arranque e especialistas técnicos no domínio dos transportes. A organização deste workshop num laboratório vivo permitiu que os adquirentes públicos estabelecessem contacto com os intervenientes no ecossistema de inovação no setor da mobilidade. O evento teve como objetivo organizar um esforço colaborativo entre todos os participantes para, em primeiro lugar, rever as especificações técnicas para a aquisição de uma aplicação de partilha de veículos particulares e, em seguida, elaborar as especificações técnicas inovadoras que permitissem às empresas inovadoras apresentar uma proposta. Este workshop foi instrutivo tanto para as empresas, que puderam compreender melhor o enquadramento legal dos contratos públicos, como para os adquirentes públicos, que puderam ponderar formas de tornar um projeto mais aberto à inovaç