Parecer do Comité Económico e Social sobre "A sociedade civil organizada e a governação europeia - contributo do Comité para a elaboração do Livro Branco"

(2001/C 193/21)

Na sua reunião plenária de 19 de Outubro de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar um parecer sobre o tema "A sociedade civil organizada e a governação europeia - contributo do Comité para a elaboração do Livro Branco" bem como, em conformidade com o n.o 4 do artigo 11.o e com o n.o 1 do artigo 19.o do seu Regimento, de constituir um Subcomité para preparação dos correspondentes trabalhos.

O Subcomité adoptou o seu projecto de parecer em 4 de Abril de 2001. Foi relatora A.-M. Sigmund e co-relator J. I. Rodríguez García-Caro.

Na 381.a reunião plenária de 25 e 26 de Abril de 2001 (sessão de 25 de Abril), o Comité Económico e Social adoptou por 84 votos a favor, 2 contra e 5 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O processo de unificação europeia foi iniciado há mais de 50 anos por Robert Schuman como iniciativa de paz, envolvendo em primeiro lugar medidas prioritariamente económicas, mais tardes alargadas à vertente social. Mas a integração europeia sempre esteve marcada por uma dimensão política. Ora essa dimensão requer - com as acrescidas exigências de adaptação impostas pelo próximo alargamento da União - o desenvolvimento das estruturas de decisão europeias, ou mesmo a criação de novas. No quadro das suas prioridades estratégicas para 2000-2005, a Comissão reage a esse desafio através da elaboração do Livro Branco sobre a "governação" da União Europeia. Para este Livro Branco foi elaborado um documento de trabalho(1), que visava "enquadrar um processo dinâmico de troca de pontos de vista, aberto e interactivo".

1.1.1. Em 28 de Março último, o Colégio dos Comissários debateu sobre um documento intitulado "Possíveis orientações para a governação europeia", documento preparatório do Livro Branco "Para uma governação democrática".

O Comité constata que este documento contribui para uma clarificação e racionalização das temáticas tratadas no documento de trabalho, que agora se concretizam em quatro grandes orientações:

- compreender o sentido da Europa;

- o desafio da participação e da eficácia;

- a tensão entre a descentralização e a unidade europeia;

- selectividade, subsidiariedade e proporcionalidade.

1.2. O presente parecer constitui o contributo do Comité para a elaboração do futuro Livro Branco da Comissão. O Comité já anteriormente assinalou que um dos grandes desafios que se colocam à governação europeia é o de garantir a participação efectiva da sociedade civil organizada. Por isso se concentra neste tema, que constitui o fio condutor tanto do documento de trabalho da Comissão como do debate actual. O Comité entende que nesta fase dos trabalhos, na qual questões de princípio e de procedimento se encontram em primeiro plano, é justamente com as suas análises e propostas neste domínio que melhor poderá contribuir para esta iniciativa da Comissão. A adopção da versão definitiva do Livro Branco está prevista para Julho de 2001, documento sobre o qual o Comité também tenciona emitir parecer.

1.2.1. O Comité está convencido de que, enquanto representante da sociedade civil organizada(2) no sistema político-institucional da União e graças à sua experiência e método de trabalho, pode fornecer um valor acrescentado aos trabalhos da Comissão.

1.2.2. O Comité está convencido de que a implantação efectiva de um novo modelo de governação e administração da Europa terá de ser acompanhada da correspondente reforma institucional. Daí se esforçar, no seu próprio âmbito, por avançar nas reformas necessárias para adaptar o seu funcionamento às exigências actuais e o flexibilizar: no início do seu mandato, o presidente do Comité fixou oito objectivos fundamentais para este período; uma comissão está actualmente a rever o Regimento; um grupo eventual elaborou uma estratégia de comunicação; outro grupo eventual prepara propostas concretas sobre como poderá o Comité cumprir melhor a sua missão de representante institucional da sociedade civil organizada a nível europeu.

1.3. Antecipando-se ao debate sobre a futura governação da União, nos pareceres emitidos ao longo dos últimos dois anos, o Comité tem aprofundado questões como "o papel e o contributo da sociedade civil organizada na construção europeia"(3), "a Conferência Intergovernamental 2000 - o papel do comité Económico e Social"(4), "a Comissão e as organizações não governamentais - o reforço da parceria"(5), ou os "objectivos estratégicos 2000-2005"(6).

1.4. Um exemplo prático de como o Comité, enquanto representante institucional da sociedade civil, contribui para a reforma da governação europeia são as suas propostas de "simplificação da regulamentação no mercado único"(7) e o seu código de conduta para lograr essa simplificação.

2. Observações na generalidade sobre o conceito de "governação"

2.1. Se bem que o conceito de "governação" esteja a conquistar um lugar de destaque no vocabulário político contemporâneo, afigura-se útil conferir-lhe uma definição mais precisa. Calame e Talmant definem-no como segue: "A governação é a capacidade de as sociedades humanas se dotarem de sistemas de representação, de instituições, de processos e de órgãos sociais para se administrarem a si mesmas num movimento voluntário. Essa capacidade de tomada de consciência (o movimento voluntário), de organização (instituições, órgãos sociais), de conceptualização (os sistemas de representação) e de adaptação a novas situações é uma característica das sociedades humanas."(8).

2.1.1. O documento de trabalho da Comissão entende por "governação""o conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do exercício do poder a nível europeu, especialmente no que se refere à responsabilidade, legibilidade, transparência, coerência, eficiência e eficácia".

2.1.2. Num discurso proferido em 18 de Setembro de 2000, em Santander, o Comissário Philippe Busquin encontrou uma definição mais concisa e acurada: "Governação significa administração pública através da interacção dos órgãos políticos tradicionais e da 'sociedade civil': grupos de interesses particulares, organismos públicos, cidadãos."(9).

2.2. O título do documento de trabalho "Aprofundar a democracia na União Europeia" descreve simultaneamente o fim e os meios da iniciativa e só alude implicitamente ao facto de a actuação pública da União Europeia ser frequentemente acusada de gerar um "défice democrático".

2.2.1. O Comité não pretende abordar no presente parecer a questão do "défice democrático" que podia dever-se a um desequilíbrio a nível comunitário entre os poderes legislativo e executivo ou à dificuldade em estruturar a participação da sociedade civil organizada na formação das decisões e das políticas - problemática que será tratada posteriormente no parecer. Em contrapartida, pretende insistir no facto de a democracia se referir sempre a um sujeito colectivo que se assume como tal(10). Mas poderá falar-se de tal identidade colectiva a nível europeu? No contexto nacional, o que se entende por essa entidade é o "demos", o povo, ao passo que no contexto europeu se trata antes da soma (ou síntese) de uma série de critérios de identidade que, no seu conjunto, assentam em valores comuns(11). Também se poderia dizer que a identidade colectiva europeia resulta de uma comunidade assente na comunicação, na experiência ou na memória. Mas não: a União Europeia não é uma comunidade de fundada pela comunicação, praticamente não é pela memória e só muito limitadamente o será pela experiência(12). Daí que, neste contexto, fosse mais próprio falar de um défice de consciência europeia comum(13).

2.2.2. A consciência europeia será certamente reforçada quando, com a chegada do euro, os cidadãos dos actuais 12 Estados-Membros forem unidos no quotidiano por uma moeda única. Outro instrumento não menos importante para a formação da identidade europeia seria uma Carta europeia dos direitos fundamentais, com carácter vinculativo, tal como descrita no parecer do Comité(14).

2.2.3. O Comité pretende assim sublinhar que a distância entre os cidadãos europeus e Bruxelas não é apenas um problema quantitativo de afastamento físico, mas sobretudo um problema qualitativo de experiências vividas que cumpre enfrentar mediante, por um lado, um trabalho concreto de persuasão e, por outro, a criação de possibilidades reais de participação. A informação não pode continuar a seguir numa via de sentido único, mas terá de se converter em comunicação, na qual o cidadão deixa de ser o destinatário passivo de informações para ele incompreensíveis. Enquanto o indivíduo pensar que as decisões que o afectam são tomadas longe dele e para ele impenetráveis é de esperar que o seu interesse continue a decrescer e se transforme mesmo em rejeição. O cidadão terá de ter possibilidades de interagir, de participar de forma adequada. Tal aplica-se tanto ao nível europeu como ao nível dos Estados-Membros. Em suma: a "proximidade do cidadão" terá se tornar uma característica essencial da actuação europeia. E isso implica também um controlo constante da coerência das políticas comunitárias e a sua valorização.

2.2.4. Nesse sentido, o método de coordenação aberta que vem sendo utilizado desde a Cimeira de Lisboa na aplicação de certas políticas comunitárias abre perspectivas interessantes em termos de um maior envolvimento da sociedade civil organizada. Assim, por exemplo, a utilização deste método no quadro do programa de luta contra a exclusão social pressupõe a participação activa quer das administrações dos Estados-Membros quer das organizações da sociedade civil organizada e dos demais actores interessados a nível local e europeu. O Comité irá examinar cuidadosamente em que medida, no quadro do novo método de coordenação, as organizações da sociedade civil são realmente implicadas nos domínios políticos em causa.

3. Orientações para uma reforma das formas de governação europeia

3.1. O projecto de "governação" lançado pela Comissão implica um grande desafio: fortalecer e desenvolver a consciência europeia e velar assim por maior proximidade dos cidadãos nas actividades e decisões das instituições europeias. A ideia oferece a oportunidade de, graças a medidas harmonizadas ou complementares, envolver - através de informação, cooperação e participação - mais e melhor os cidadãos europeus no projecto de construção comum e contribuir assim para que esta consciência europeia se desenvolva desde a raiz, isto é, nos próprios cidadãos. O Comité, enquanto "ponte entre os cidadãos e a Europa", está, em todo o caso, disposto a desempenhar um papel central na concretização desta ideia.

3.2. A "governação" é também definida - a justo título - como "cultura do governo e da administração", pressupondo consenso quanto a determinados conceitos, princípios, normas e procedimentos. O Comité considera, pois, oportuno, no quadro do mandato para a elaboração do presente parecer, abordar brevemente de quatro conceitos-chave a que se faz constantemente alusão no contexto das novas formas de governação:

3.3. Legitimação: a acção legitimada, isto é, autorizada no âmbito de um mandato, tem sempre vários pontos de referência: o do mandante, o do mandato e o do objectivo do mandato. Se o mandato incluir a aprovação de leis, o meio adequado para a legitimação é o sufrágio, no sentido da democracia representativa(15). Mas se, no âmbito de um processo político, o que se trata é de intervir, no quadro da representação de interesses e graças a um saber específico, no processo de formação da opinião, então a designação constitui uma base de legitimação adequada. Assim, os membros do Comité, em virtude do processo da sua designação, dos seu saber específico e do seu enraizamento na sociedade civil organizada dos Estados-Membros, podem exercer legitimamente direitos de participação no sistema europeu a vários níveis.

3.3.1. O "modelo democrático europeu" terá muitas características da democracia participativa, mas sem excluir outras. É concebido como modelo de cooperação, com margem para novas formas de participação, mas conserva uma série de características da democracia representativa. Este sistema político europeu assenta em estruturas relativamente recentes, pelo que é, no seu conjunto, mais moderno e acessível do que a maioria dos sistemas dos Estados-Membros. Neste contexto, a governação europeia terá antes de mais de assegurar a representação eficaz dos interesses dos cidadãos concedendo direitos concretos de participação aos seus representantes e melhorando e, se necessário, modificando a cooperação das instituições existentes a nível comunitário com vista a alcançar maior transparência, maior eficiência e maior responsabilidade (obrigação de prestação de contas).

3.4. Participação significa a possibilidade de intervir activamente num processo de formação da opinião e de decisão que se processe de acordo com princípios democráticos. Esta possibilidade já terá de existir ao se identificar o problema ou a necessidade de o resolver. A condição fundamental e a base de legitimação do direito de participação é a suficiente representatividade dos representantes da sociedade civil organizada. O Comité já se ocupou anteriormente desta questão(16) e repete que a representatividade deve ser tanto quantitativa como qualitativa, sendo esta última entendida como a capacidade - garantida por uma estrutura organizativa e por um saber específico - de participar de modo competente e construtivo no processo e formação da opinião e das decisões.

3.4.1. Entende o Comité que as instituições europeias devem verificar a representatividade das organizações da sociedade civil quando as consultam. A Comissão já tratou a questão dos critérios de representatividade(17). Estas experiências demonstraram que a aplicação destes critérios também terá de ter em conta as diferenças entre Estados-Membros. Para uma organização poder ser reconhecida como detentora do direito de participação a nível europeu haverá que atender a certos critérios. O Comité propõe os seguintes critérios de representatividade:

A organização terá de:

- estar organizada de modo estável a nível comunitário;

- ter acesso directo ao saber pericial dos seus membros e garantir assim consultas rápidas e construtivas;

- representar interesses gerais que correspondam aos interesses da sociedade europeia;

- ser composta por organizações representativas que sejam reconhecidas a nível dos respectivos Estados-Membros como representativas dos interesses por elas representados;

- dispor de organizações de membros na grande maioria dos Estados-Membros da UE;

- prever a obrigação de prestação de contas ao membros da organização;

- dispor de um mandato de representação e de actuação a nível europeu;

- ser independente e não sujeita a instruções de fora.

3.5. Consulta: O Comité apoia todas as medidas que permitam às entidades afectadas por uma medida manifestarem-se o mais depressa possível. O documento de trabalho não refere, porém, a prática, largamente difundida na Comissão, de instalação de comités, sobretudo de comités consultivos e de grupos de peritos, cujo número não cessa de aumentar(18).

3.5.1. A instalação desses comités consultivos e grupos de peritos deverá ser apreciada à luz do objectivo de eficiência que a própria Comissão fixou, sendo a eficiência institucional a capacidade de cumprir cada missão com os meios apropriados, no prazo adequado e com uma boa relação custo/eficácia(19). Tal objectivo parece tanto mais importante se se considerar (apesar de os dados disponíveis serem incompletos) que o número desses comités e grupos é estimado em 600(20).

3.5.2. O Comité constata que, por muito legítimo que possa ser o recurso a peritos, a legitimidade das decisões e das opções não é por isso maior, mesmo que esse saber pericial específico contribua para fundamentar melhor tais decisões e opções. O Comité reconhece, pois, a necessidade do recurso a peritos externos para certas actividades da Comissão, mas faz notar que, nesses casos, a importante etapa da "formação da política" se processa fora de qualquer controlo e sem participação legítima. O Comité sugere, por conseguinte, que se reconsidere o recurso a outros comités, no interesse dos princípios de transparência e de eficiência e do dever de prestação de contas preconizados pela própria Comissão. Na sua forma actual, estes comités colocam problemas em termos de eficácia da gestão, de transparência e de legitimidade.

3.5.3. Além disso, no seu documento de trabalho, a Comissão assinala que o facto de se efectuarem consultas precoces e amplas não pode sobrecarregar nem complicar o processo decisório, indicando noutras passagens que as consultas devem chegar ao nível mais baixo, isto é, ao nível local, e processar-se inclusivamente para além do limiar inferior da organização da sociedade civil, isto é, ao nível do cidadão. Resta saber se o uso das novas tecnologias da informação que a Comissão anuncia como solução poderá resolver o problema e se tal "democracia electrónica" é realmente funcional.

3.6. Subsidiariedade significa, em termos simplificados, que o nível de decisão mais apto a resolver um problema é o que devia ter competência para o fazer. A subsidiariedade é frequentemente equiparada a proximidade dos cidadãos. Os conceitos "nível e decisão" e "proximidade dos cidadãos" levam todavia a supor erradamente que a subsidiariedade assenta unicamente em critérios verticais, isto é, hierárquicos e territoriais. A ideia fundamental aí subentendida é a eficiência resultante de uma proximidade especial do problema. Determinantes para a proximidade do problema não são, porém, só critérios territoriais, mas também critérios funcionais. Quanto à escolha dos protagonistas da participação, tal significa que também haverá que ter em conta a subsidiariedade funcional definida com base no saber pericial na acepção do ponto 3.4. As noções de subsidiariedade funcional e de subsidiariedade territorial são complementares uma da outra e - cada uma por si - garantes de maior proximidade do cidadão e de maior eficácia. Com efeito, o princípio da subsidariedade não significa apenas uma redistribuição do poder de decisão, mas também - e talvez sobretudo - a redistribuição de uma responsabilidade partilhada entre as instituições e os actores da sociedade civil organizada a todos os níveis. Aliás, a ideia de rede interactiva inerente ao conceito de governação corresponde plenamente a este aspecto duplo da subsidariedade.

4. O Comité Económico e Social no quadro da governação europeia

4.1. O Comité é simultaneamente um fórum de diálogo e uma plataforma institucional permitindo aos representantes das organizações da sociedade civil e dos cidadãos dos Estados-Membros ser parte integrante do processo decisório comunitário. Por força do papel que lhe foi atribuído pelos Tratados, bem como que pela sua composição e pelo saber pericial dos seus membros, o Comité é um lugar privilegiado de representação, de informação e de expressão da sociedade civil organizada na estrutura institucional da Comunidade. Em complemento do Parlamento Europeu, que garante a representação política dos cidadãos, e do Comité Regiões, que representa o poder local e regional, o Comité constitui uma ponte imprescindível entre a Europa os cidadãos.

4.1.1. Se bem que a sua missão prioritária seja emitir pareceres, o Comité tem vindo a diversificar progressivamente as suas actividades com vista a garantir a participação eficaz da sociedade civil organizada na formação da opinião e na tomada de decisão e a promover uma Europa mais próxima dos cidadãos.

4.1.2. Com a entrada em vigor do Tratado de Nice o Comité verá reforçada a sua posição de representante institucional, a nível comunitário, das forças vivas da sociedade civil organizada. Este Tratado proporcionará ao Comité mais uma oportunidade de exercer plenamente o seu papel de elo de união entre a Europa e a sociedade civil organizada e de fórum permanente e estruturado de diálogo e concertação a nível comunitário. O Comité constitui assim um "elemento indispensável" da governação europeia(21).

4.2. É dessa posição que o Comité insiste na necessidade de fazer a sociedade civil participar mais concreta e globalmente na vida política. Tal aplica-se - tanto no sentido territorial como funcional da subsidiariedade - aos diferentes níveis territoriais, nomeadamente Estado, região e nível local, mas também aos diferentes segmentos funcionais da sociedade civil, tal como estão representados no Comité. Neste contexto, o Comité examinará como os seus membros poderão aumentar a aceitação da União nos Estados-Membros mediante actividades no terreno e com o apoio das suas organizações.

4.3. Os pareceres do Comité são elaborados num processo assente no consenso, de acordo com o discurso da sociedade civil. Os métodos de trabalho do Comité prevêem um procedimento "da base para o topo", no qual a tomada de decisões se processa num círculo de participantes cada vez mais amplo. A votação em plenária reflecte a síntese de opiniões a princípio eventualmente opostas, decorrentes dos diferentes interesses das organizações da sociedade civil representadas no Comité. Ao longo deste processo de decisão, os membros têm a ocasião de obter níveis óptimos de informação, o que leva frequentemente a uma evolução das próprias opiniões no intercâmbio de ideias. O valor acrescentado deste processo de elaboração de pareceres reside no facto de cada membro do Comité poder tentar chegar a um consenso sobre a sua posição e avaliar até que ponto essa posição pode realmente evoluir. Os pareceres do Comité reflectem, por isso, uma imagem fiel da opinião da sociedade civil organizada.

4.3.1. No interesse da transparência que ele próprio advoga, o Comité examinará se será possível - e, em caso afirmativo, de que forma - documentar as diferentes posições de partida dos seus membros.

4.3.2. O Comité considera que a sua função consultiva não se limita à elaboração de pareceres, mas engloba o reconhecimento do problema até à fase final que precede a tomada de decisão. Esta concepção alargada da participação, que inclui a avaliação e a supervisão, aplica-se em especial a certas problemáticas específicas (por exemplo, mercado único, euro, alargamento, etc.).

4.3.3. Um exemplo desta abordagem integrada é a recente avaliação do novo método aberto de coordenação introduzido na Cimeira de Lisboa(22). O Comité constata neste contexto que este novo método implica a participação de toda a sociedade civil organizada na aplicação da estratégia. Alerta, além disso, para a necessidade de envolver quanto antes os países candidatos e, em especial, os representantes da sociedade civil organizada, neste processo.

4.3.4. O êxito do Observatório do Mercado Único (OMU), criado em 1994 a pedido dos órgãos comunitários, com a finalidade de acompanhar e avaliar o funcionamento do mercado único e de, caso necessário, propor melhorias, prova claramente o valor acrescentado da acção do Comité neste domínio e a utilidade de desenvolver este tipo de iniciativas. Graças à rede interactiva de informação que recolhe os dados transmitidos pelos "utilizadores" do mercado único (PRISM - Progress Report on Initiatives in the Single Market), o OMU está em condições não só de detectar obstáculos à realização do mercado único, mas também de divulgar práticas a seguir, de facilitar a transmissão da informação e de fomentar as parcerias(23).

4.4. O Comité como sismógrafo da evolução sociopolítica: A designação dos membros do CES pelos Estados-Membros garante que estes se mantenham ligados à realidade dos seus países, nomeadamente através da continuação do exercício da sua profissão. Estão, pois, especialmente vocacionados para avaliar a aceitação das medidas comunitárias nos seus países, mas também para fazer compreender tais medidas e para explicar aos cidadãos a pertinência da União para a sua vida quotidiana.

4.4.1. Para que as suas propostas legislativas correspondam melhor aos interesses dos cidadãos, a Comissão pode aproveitar este acervo de experiências do Comité, solicitando-lhe a elaboração de pareceres exploratórios antes de tomar medidas. O Comité também pode prestar informações úteis quando as posições da União na cena internacional devem alicerçar-se na vasta base da sociedade civil. Em termos muito gerais, o Comité pode servir de sistema de alerta de tendências sociopolíticas e auxiliar precocemente a adopção de medidas adequadas antes do aparecimento ou do agravamento de conflitos.

4.5. Concretamente, o Comité actua através de:

- pareceres emitidos mediante consulta, nos termos do TCE: de uma maneira geral, este tipo de consultas processa-se, porém, demasiado tarde, isto é, em muitos dos casos, quando a Comissão já procedeu a consultas prévias de grupos de interesses e já encerrou, assim, um primeiro processo de formação da opinião. Há uma relação de causalidade entre o momento da consulta do Comité pela Comissão e a eficácia do trabalho do Comité: quanto mais cedo este é consultado, mais eficaz será a sua acção para a Comissão. Normalmente, o Comité deveria ser consultado pela Comissão logo que é pela primeira vez identificada a necessidade de acção ou de adopção de legislação. O Comité poderia então contribuir adequadamente para a análise e solução do problema e proporcionar à Comissão um valor acrescentado óptimo para o seu trabalho. Para além disso, não deveria deixar de ser novamente consultado numa fase posterior do processo decisório, por exemplo, ao se debaterem novas posições no processo de co-decisão e ao se afigurar útil recorrer a saber pericial suplementar.

- pareceres exploratórios: são aqueles, nos quais, a pedido de um órgão, o Comité efectua análises prospectivas e elabora propostas sobre um tema específico. A Comissão recorreu recentemente, por duas vezes, à proposta do Comité de o consultar precocemente, no caso dos pareceres exploratórios "Direitos humanos no trabalho"(24) e "Para uma estratégia comunitária em matéria de saúde e segurança no trabalho", actualmente em elaboração.

- pareceres de iniciativa: permitem ao Comité tratar - sem consulta prévia - temas específicos, manifestar-se sobre questões de alcance geral e dar o seu parecer sobre questões actuais e politicamente importantes.

4.5.1. O Comité alarga cada vez mais o círculo de participantes nos seus trabalhos, para além dos seus membros, o que contribui igualmente para a sua valorização enquanto lugar de diálogo e de concertação:

- manifestações públicas: através destes eventos, o Comité contribui para a criação de um espaço público na Europa com o fim de se dedicar não só a questões europeias fundamentais com ampla participação da sociedade civil organizada (por exemplo, a "Primeira Convenção da Sociedade Civil Organizada a Nível Europeu"), mas também a temas muito concretos (por exemplo, o Dia do Consumidor, celebrado anualmente em 15 de Março).

- audições: as audições tornaram-se um instrumento cada vez mais utilizado pelo Comité, de modo a permitir a participação na elaboração de pareceres a um leque tão amplo quanto possível de actores da sociedade civil organizada (e, de facto, não só em Bruxelas, mas em todos os Estados-Membros), e de levar assim em também conta a opinião das organizações da sociedade civil não representadas no Comité.

4.6. O Comité e as relações externas da UE: Uma das prioridades do Comité consiste em promover o desenvolvimento de um modelo de democracia pluralista e participativa nos países candidatos à adesão à UE e noutras áreas geográficas com as quais a União Europeia mantém relações estruturadas, bem como criar estruturas adequadas à consulta da sociedade civil nesses países e territórios(25).

4.6.1. No quadro do alargamento, o Comité considera que não basta os países candidatos à adesão integrarem o acervo comunitário, mas que igualmente importante será criarem estruturas que permitam a aplicação e o controlo desse acervo ("acervo social"). Assim:

- o Comité apoia os países candidatos na sua tarefa de criação de instituições ("institution building") através da instalação de comités consultivos mistos(26) e esforça-se por incentivar a criação de estruturas da sociedade civil análogas às existentes nos Estados-Membros;

- o Comité envolve progressivamente a sociedade civil dos países candidatos à adesão nos seus trabalhos.

4.7. O Comité como "ponto de encontro da sociedade civil organizada": no âmbito da sua "Primeira Convenção da Sociedade Civil Organizada a Nível Europeu", de Outubro de 1999, o Comité reflectiu sobre as possibilidades de integrar no seu processo de comunicação os segmentos da sociedade civil organizada actualmente não representados no Comité, tendo formulado as primeiras propostas nesse sentido no seu parecer "A Comissão e as organizações não governamentais: reforço da parceria"(27). Um grupo eventual prepara actualmente propostas para aplicação concreta.

4.8. Em diversos pareceres e declarações, o Comité esforçou-se por deixar claro que ele não é o lugar em que deverá ocorrer o diálogo social. O diálogo social tem a sua própria base jurídica bem definida e consagrada no Tratado(28), e constitui, em função das competências específicas dos parceiros sociais (em especial de poderem celebrar acordos vinculativos) e do seu objectivo concreto, uma forma específica, altamente qualificada, de governação. A par disso, ao aumentar o envolvimento da sociedade civil organizada em iniciativas, foram surgindo formas de discurso público que, no entender do Comité, deviam ser estruturadas. Esse diálogo civil é também uma expressão da governação, pelo que - na perspectiva do Comité - devia ser analisado e melhor definido quanto aos objectivos, estruturas, procedimentos e critérios para os interlocutores. O parecer "A Comissão e as organizações não governamentais: reforço da parceria"(29) contém já uma primeira análise e esboços de definições. Segundo esse parecer, o diálogo civil deve, no entender do Comité, possuir as seguintes características:

- em princípio, o diálogo civil deve estar aberto a todos os actores da sociedade civil organizada (e, portanto, também os parceiros sociais);

- o diálogo civil não substitui nem faz concorrência ao diálogo social, mas serve-lhe de complemento indispensável;

- o diálogo civil pode ser conduzido unicamente entre os representantes da sociedade civil organizada, ou entre eles e um órgão ou instituição comunitária; pode versar sobre temas horizontais ou verticais, ou seja, tomar a forma de um diálogo geral ou sectorial;

- o diálogo civil deve dispor das estruturas necessárias ao seu funcionamento; o seu principal âmbito de competência são as questões económicas e sociais, com excepção dos aspectos abrangidos pelo diálogo social(30), mas também o ambiente, a protecção dos consumidores, o desenvolvimento, os direitos do Homem, a cultura e todas as outras matérias importantes para a sociedade civil em todas as suas formas organizativas(31);

- os participantes no diálogo civil são também responsáveis por darem a conhecer aos Estados que não pertencem à UE, mas mais particularmente aos países candidatos à adesão, as estruturas organizativas e as formas de comunicação da sociedade civil organizada. Esses países devem igualmente beneficiar de ajuda à criação e à ampliação de estruturas análogas.

O Comité também já efectuou um vasto trabalho de fundo para definição da sociedade civil organizada participante no diálogo civil(32).

4.8.1. O diálogo civil podia ser o instrumento-chave da participação no quadro do modelo democrático europeu. Segue o modelo do discurso da sociedade civil que permite a integração de conteúdos normativos no seu processo. Não obstante, será essencial reter que a consulta e a participação são mecanismos diferentes de participação, sujeitos a diferentes condições.

4.9. Conferência anual: o Comité aprova a Resolução do Parlamento Europeu, de 10 de Dezembro de 1996(33), na qual se prevê a realização, no âmbito de uma sessão plenária especial do Parlamento Europeu, de um debate sobre as orientações da política económica, contando com a participação dos representantes do Conselho e da Comissão, debate que seria precedido de uma conferência preparatória do Parlamento Europeu com representantes do Comité Económico e Social e do Comité das Regiões. O Comité considera que esta abordagem pragmática de cooperação interinstitucional devia ampliada a outros domínios.

4.10. O futuro da Europa: a equipa "governação" da Comissão iniciou os seus trabalhos no Verão do ano passado, pelo que teve de se basear na situação de facto e de direito existente antes da Cimeira de Nice. Os resultados desta cimeira impuseram novos debates, que, a par dos temas propriamente ditos, tornam também necessária a decisão sobre novas estruturas decisórias antes da próxima Conferência Intergovernamental prevista para 2004. O Comité é da opinião de isso não afecta em nada a actualidade do tema e, que, muito pelo contrário, o conceito de governação elaborado pela Comissão constitui um trabalho preparatório e uma clarificação essenciais para a futura reflexão sobre o futuro da Europa.

4.10.1. Parece existir já consenso sobre, por um lado, a necessidade de criar melhores instrumentos para preparar a próxima Conferência Intergovernamental, e, por outro, sobre o facto de não ser taxativa a lista de temas enumerados na declaração sobre o futuro da União. Neste momento, a Comissão e o Parlamento Europeu manifestaram a sua preferência pela instituição de uma estrutura similar à Convenção incumbida de elaborar a Carta Europeia dos Direitos Fundamentais.

4.10.2. O Comité considera que a sociedade civil organizada devia ser plenamente envolvida no processo de preparação da Conferência Intergovernamental e que a sua participação não se pode limitar ao mero debate público que, de acordo com a declaração sobre o futuro da Europa, anexa ao Tratado de Nice, deverá ter lugar até ao Conselho Europeu de Laeken. No quadro dos trabalhos da Convenção encarregada da elaboração da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, o Comité pôde decerto fazer ouvir legitimamente a sua voz, mas considera que, de futuro, poderia estabelecer ainda mais eficazmente o elo entre o debate institucional e esse vasto discurso público, se estivesse, em termos das suas competências, plenamente integrado na nova estrutura definitiva.

5. Valorizar o Comité no quadro de uma nova governação europeia

5.1. Cada instituição tem um papel a desempenhar para que os cidadãos europeus, através das organizações que os representam, sejam efectivamente beneficiários do projecto europeu e possam influenciar a sua evolução. O Comité já reconheceu a obrigatoriedade que lhe é imposta, como também às outras instituições, de se adaptar aos desafios que se colocam à União Europeia. Tal implica porém, e de acordo com o que foi dito nos pontos anteriores, a criação de novas sinergias entre o Comité e as outras instituições, com vista a uma melhoria da governação europeia.

5.2. No discurso que pronunciou perante a assembleia plenária de 20 de Outubro de 1999, o Presidente da Comissão Europeia, Romano Prodi, reconheceu essa necessidade de uma "nova parceria" entre a Comissão e o Comité. Essa nova parceria devia concretizar-se no quadro do acordo de cooperação actualmente em negociação entre a Comissão e o Comité.

5.3. Esse acordo, que levará à instauração de um quadro renovado de cooperação, deveria contribuir para desenvolver novas formas de parceria e formalizar as existentes(34), para permitir ao Comité aumentar o valor acrescentado da sua acção.

5.4. O Comité sugere a celebração de acordos análogos com o Conselho e o Parlamento Europeu, pois só estas instituições o habilitarão a assumir eficazmente o seu papel na nova governação europeia, quer no quadro da sua função consultiva, quer enquanto lugar de diálogo e de concertação e como intermediário da sociedade civil organizada.

5.5. Neste contexto, o Comité insta com a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu para que considerem as seguintes propostas e orientações:

1) Consulta do Comité numa fase tão precoce quanto possível: o Comité já fez notar a este respeito que uma consulta precoce aumenta o valor acrescentado da sua participação no processo de formação da opinião e das decisões. Os pareceres exploratórios e de iniciativa constituem meios particularmente eficazes de valorizar a função consultiva do Comité e o saber pericial dos seus membros. O Comité sugere, pois, à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu que lhe solicitem de forma acrescida a elaboração de pareceres exploratórios, não apenas no domínio das futuras medidas legislativas, mas também, por exemplo, no da preparação de "livros verdes".

2) Eficácia do papel consultivo do Comité: no interesse de uma eficácia óptima do papel que incumbe ao Comité, este deve não só ser consultado o mais cedo possível, mas também passar a integrar o processo decisório. Considera ainda necessário proceder-se a um inventário das propostas do Comité aceites, esperando também que, de futuro, a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu exponham os motivos que os levam a não acolher uma proposta do Comité.

3) Contributo para a criação de condições concretas para a cooperação entre as instituições europeias e as organizações da sociedade civil: o Comité propõe a elaboração, em conjunto com as instituições e organizações da sociedade civil e com base nas propostas formuladas no ponto 3.4 supra, de um inventário de critérios de representatividade como medida prévia dessa cooperação, trabalho cuja supervisão está disposto a assegurar.

4) Contributo para o desenvolvimento do diálogo civil: o Comité propõe-se definir mais exactamente o diálogo civil, as suas estruturas, os seus objectivos e procedimentos, fazendo-o em conjunto com os interlocutores nesse diálogo e com base em trabalhos preparatórios por ele efectuados. A par disso, o Comité encara a possibilidade de constituir o motor de uma nova abordagem pragmática do diálogo civil.

5) Conferência anual: a exemplo do Parlamento Europeu, todas as instituições deviam prever a realização de uma conferência anual sobre temas concretos.

6) O papel do Comité no debate sobre o futuro da Europa: o Comité atribui grande importância ao facto de poder participar o mais cedo possível nas reflexões sobre a estrutura dos futuros processos decisórios, para neles poder desempenhar o papel de elo de união a nível institucional para o debate entre instituições e o grande público sobre o futuro da Europa. Neste contexto, tenciona também envolver os actores da sociedade civil dos países candidatos nas suas reflexões sobre o futuro da Europa.

6. Adaptar-se ao desafio da nova governação

6.1. Resumindo, o Comité saúda a intenção, mais uma vez confirmada pela Comissão, de conferir maior transparência, previsibilidade e substância aos processos que fazem participar a sociedade civil em decisões de carácter legislativo ou executivo.

Para atingir estes objectivos, a Comissão pondera de futuro, enquanto uma das opções possíveis:

- conceder prioridade à melhoria do papel consultivo do Comité e, em todo o caso, conceber orientações adicionais que ajudem a sociedade civil a continuar a estruturar-se;

- reconhecer o papel precursor dos actores socioeconómicos na concepção de normas (por exemplo, através da criação de novas normas de regulamentação e de "co-regulamentação" no quadro da hierarquia normativa existente).

Apoiando-se nas orientações e propostas do presente parecer, o Comité apoia esta opção e confia que a Comissão, ao redigir o Livro Branco nesta matéria, se guie por ela e a adopte definitivamente.

6.2. Finalmente, o Comité sublinha uma vez mais que está disposto a assumir os desafios do conceito da nova governação e a prestar o seu contributo no âmbito da reforma institucional. Neste sentido, a Mesa do Comité decidiu em 19 de Dezembro de 2000 estabelecer medidas operativas para ajudar o Comité a desempenhar mais ainda o papel de representante e intermediário institucional das sociedade civil organizada quer face às organizações em causa e ao lado delas quer perante as instituições comunitárias e a par delas. Nesse sentido, em 29 de Novembro de 2000, o Presidente do Comité chamou a atenção para a necessidade de o Comité se assumir como uma "corporate identity" para o exterior(35).

Na perspectiva do Comité, cumprirá estabelecer um plano estratégico a médio prazo em colaboração com as instituições e as instâncias representantes da sociedade civil organizada.

O Comité está, todavia, convencido de que as seguintes iniciativas concretas já acelerariam os progressos ambicionados por todas as partes:

1. "A sociedade civil como ponto de encontro": por este título o Comité designa a plataforma que fundará para manter numa base permanente o diálogo aberto e a troca de opiniões e de experiências com as organizações da sociedade civil, independente de estarem ou não representadas no Comité por intermédio dos membros deste. O Comité acolheria com especial agrado que os órgãos europeus também enviassem regularmente representantes seus a participar nesse encontro.

2. Pareceres exploratórios: um instrumento eficaz de descentralização para a Comissão: os estudos de temas problemáticos que o Comité efectua a pedido da Comissão podem surgir como "livros verdes" e aliviar concretamente a carga de trabalho da Comissão.

3. Audições: as experiências do Comité mostraram que as audições podem fazer aumentar o saber pericial do Comité nos domínios abordados e constituem uma modalidade adequada para conseguir maior proximidade dos cidadãos. Daí o Comité pretender continuar a desenvolver esta prática e, na medida do possível, passar também a realizar audições nos Estados-Membros.

4. Reforço da sociedade civil organizada nos Estados-Membros: o Comité também gostaria de contribuir nos próprios Estados-Membros - ou seja, onde é necessário - para o desenvolvimento das estruturas do diálogo social e civil. Tenciona, por isso, intensificar a sua colaboração com os conselhos económicos e sociais e instituições afins dos Estados-Membros. O Comité preconiza e apoia a criação de instituições consultivas representativas da sociedade civil organizada nos Estados-Membros que ainda as não possuam.

5. Medidas no âmbito do alargamento: o Comité apoia os países candidatos à adesão na construção de estruturas de consulta de acordo com o modelo comunitário(36), e tenciona implicar mais as organizações da sociedade civil existentes nas suas deliberações e incluí-las na sua estratégia de informação. Nesse sentido, empenhar-se-á também na instalação de mais comités consultivos mistos.

6. Diálogo com a sociedade civil organizada noutras áreas geográficas, com as quais a UE mantém relações: o Comité não só intensificará estes contactos, como (a mandato da Comissão) estabelecerá novos(37).

7. Papel e contributo da sociedade civil organizada no diálogo sobre o futuro da Europa: aos olhos do Comité, é óbvio que a "boa governação" terá também de ser o fio condutor de todos os esforços a desenvolver no quadro do chamado processo "pós-Nice". O Comité pronunciar-se-á pormenorizadamente sobre isso em parecer separado.

As propostas concretas aqui aduzidas deverão ser entendidas a título de exemplo e não são de modo algum exaustivas. Constituem um primeiro passo com vista à valorização do Comité no quadro do conceito da governação. Na opinião do Comité, o seu êxito a longo prazo depende de um consenso a médio prazo sobre determinados conceitos e processos, como, por exemplo, o diálogo civil (participantes, objectivos e moldes de funcionamento) ou a progressiva estruturação da sociedade civil europeia. Tal irá requerer a concepção com todos os participantes de determinados critérios, procedimentos e formas de supervisão. O Comité está disposto a colaborar activamente e a assumir tarefas concretas neste domínio.

Bruxelas, 25 de Abril de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) SEC(2000) 1547/7 final de 11.10.2000.

(2) Cf. artigo 257.odo TCE, tal como alterado no Tratado de Nice: "É instituído um Comité Económico e Social, de natureza consultiva. O Comité é composto por representantes dos diferentes sectores da sociedade civil organizada, designadamente dos produtores, agricultores, transportadores, trabalhadores, comerciantes e artífices, das profissões liberais, dos consumidores e do interesse geral."

(3) JO C 329 de 17.11.1999.

(4) JO C 117 de 26.4.2000.

(5) JO C 268 de 19.9.2000.

(6) JO C 14 de 16.1.2001.

(7) JO C 14 de 16.1.2001.

(8) Pierre Calame et André Talmant, "L'État au coeur, le Meccano de la gouvernance", Desclée de Brouwer, Paris 1997, p. 19, extraído do documento da Célula de Prospectiva da Comissão "Développer de nouveaux modes de gouvernance" (Desenvolver novas formas de governação) (Documento de Trabalho 2000). N.T.: citação traduzida livremente por inexistência de versão em português.

(9) Extraído de SPEECH/OO/313 "Science, Technology and Society in the 21st century". N.T.: citação traduzida livremente por inexistência de versão em português.

(10) Kielmannsegg in Jachtenfuchs/Kohler: "Europäische Integration", Leske + Budrich, 1996, p. 54.

(11) JO C 329 de 17.11.1999: "O papel e o contributo da sociedade civil organizada na construção europeia".

(12) Kielmannsegg in Jachtenfuchs/Kohler: "Europäische Integration", Leske + Budrich, 1996, p. 54.

(13) "Accroître l'efficacité et la légitimité de la gouvernance de l'Union européenne" (Aumentar a eficácia e a legitimidade da governação da União Europeia) (Célula de Prospectiva - CP (99) 750).

(14) JO C 367 de 20.12.2000, p. 26 - "Para uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia".

(15) Sem prejuízo das competências conferidas aos parceiros sociais pelos artigos 137.o e 138.o do TCE.

(16) JO C 268 de 19.9.2000: "A Comissão e as organizações não governamentais: reforço da parceria".

(17) Comunicação da Comissão "Um diálogo aberto e estruturado entre a Comissão e os grupos de interesse" (SEC/92/2272 final); "Comunicação relativa à aplicação do protocolo sobre a política a social apresentada pela Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu" (COM(93)600 final); "Estudo sobre a representatividade das organizações europeias de actores sociais - Procedimento aberto" (JO C 228 de 7.8.1996, pp. 24-25); "Comunicação da Comissão sobre a promoção do papel das associações e das fundações na Europa" (COM(97) 241 final).

(18) Já em 1987, Delbrück descrevia esta situação como uma "hipertrofia de comités". Wessel: "Verwaltung im Mehrebenensystem"in Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske + Budrich, 1996, p. 176.

(19) Roland Bieber: "Die Demokratie und Entscheidungsfähigkeit in der EU" (A democracia e a capacidade de decisão na UE) in: Direkte Demokratie und EU (Democracia directa e UE).

(20) Wessel: "Verwaltung im Mehrebenensystem" in Jachtenfuchs/Kohler-Koch, Leske + Budrich, 1996, p. 176.

(21) Cf. discurso de abertura da reunião plenária proferido pelo Presidente do CES, Göke Frerichs, em 29.11.2000.

(22) JO C 139 de 11.5.2001: "Revisão intercalar dos três processos que presidem à Estratégia Europeia de Emprego".

(23) Iniciativa PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market - Relatório dos Progressos da Iniciativas do Mercado Único)do Observatório do Mercado Único (www.esc.eu./omu_smo/prism).

(24) Adopção prevista para Julho de 2001.

(25) Cf. o encontro dos representantes da sociedade civil Europa-América Latina-Caraíbas, Junho de 1999, ou a mesa redonda da sociedade civil UE/Índia.

(26) Actualmente existem comités mistos com a Polónia, a Hungria, a Bulgária e proximamente também com a Eslováquia.

(27) JO C 268 de 19.9.2000.

(28) Artigos 137.o e 138.o do TCE.

(29) JO C 268 de 19.9.2000.

(30) Isto é: as áreas abrangidas pela negociação social consagrada nos artigos 137.o e 138.o do Tratado.

(31) Uma forma estruturada de diálogo civil consistiria, por exemplo, na participação do Comité em encontros ministeriais nestes domínios.

(32) JO C 329 de 17.11.1999: "O papel e o contributo da sociedade civil organizada na construção europeia".

(33) "Resolução sobre a participação dos cidadãos e dos actores sociais no sistema institucional da União Europeia", ver ponto 11.

(34) O último exemplo disso é a audição da sociedade civil organizada que o Comité organiza, a pedido da Comissão, e em cooperação com ela, em 26 e 27 de Abril de 2001, sobre o tema do desenvolvimento sustentável.

(35) A prioridade de tal medida é também óbvia no discurso proferido pelo presidente do Comité, em 29 de Novembro de 2000, quando da sua tomada de posse: "No futuro imediato, deveríamos impulsionar de modo consensual este processo de interiorização da nossa especificidade, a que haverá de seguir-se um processo de exteriorização, para chegarmos rapidamente a um acordo definitivo sobre o papel, a vocação e a finalidade da acção do CES numa época de mudança acelerada e relativamente a uma multiplicidade de novas missões."

(36) Vd., por exemplo, o seminário de Varsóvia, de 7e 8 de Dezembro de 2000.

(37) Vd. a mesa redonda da sociedade civil UE/Índia, de Janeiro de 2001.