[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 3.3.2008

SEC(2008) 275

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento do REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à colocação no mercado e à utilização de alimentos para animais RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO {COM(2008) 124 final} {SEC(2008) 276}

RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO

relativa à proposta sobre a modernização e a simplificação da legislação relativa à circulação e à utilização de alimentos para animais

1. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

A primeira fase do projecto de revisão da legislação relativa aos alimentos para animais teve lugar em 2003, quando Comissão encomendou um estudo externo. Seguidamente, em 2005, foi accionado o mecanismo de consulta em linha no quadro da Elaboração Interactiva das Políticas. Por forma a coligir informações relativas à carga administrativa e outros impactos, foi enviado um questionário às partes interessadas e aos Estados-Membros (EM) em Fevereiro de 2007.

Paralelamente, conduziram-se entrevistas com peritos, para melhor responder às necessidades de informação, especialmente no domínio dos impactos financeiros. Além disso, realizaram-se continuamente, com os Estados-Membros, a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (ASEA) e outras partes interessadas, debates no âmbito de painéis. Foi criado, no âmbito da Comissão, um grupo de acompanhamento interserviços para se ocupar da avaliação do impacto. O Comité de Avaliação do Impacto da Comissão analisou o projecto de relatório de avaliação do impacto na sua reunião de 13 de Junho de 2007. As recomendações foram acatadas, melhorando, assim, o resultado final.

2. IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA

2.1. O sector dos alimentos para animais da UE

Em 2005, cinco milhões de agricultores ocupavam-se da criação de animais, atingindo este mercado um valor total de 129 mil milhões de euros. Os alimentos para animais[1] constituem o factor de custos mais significativo, representando 47 % do valor dos produtos animais da UE. A compra de alimentos compostos para animais cifrou-se em 37 mil milhões de euros. A indústria europeia dos alimentos para animais (à exclusão dos alimentos para animais de companhia) proporciona emprego directo a cerca de 100 mil pessoas, distribuídas por cerca de 4000 unidades de produção.

O progresso tecnológico, as melhorias na gestão das explorações agrícolas e a inovação resultaram numa diminuição contínua dos rácios de conversão neste sector. Por exemplo, para produzir 1 kg de ovos em 1968, eram necessários 3,1 kg de alimentos para animais, enquanto em 2001 essa quantidade tinha baixado para 1,9 kg. Além dos benefícios económicos, há igualmente menos efluentes (dióxido de carbono, nitrato, amónia) por unidade de produção.

Cerca de 62 milhões de agregados domésticos da UE têm animais de companhia (os mais numerosos são os 60 milhões de gatos e os 59 milhões de cães). Estima-se que o mercado da UE se traduza por cerca de 6 milhões de toneladas de alimentos para animais de companhia, produzidos por cerca de 450 empresas e com um valor aproximado de 9 mil milhões de euros por ano. Estima-se que o emprego directo corresponda a 21 mil pessoas e o indirecto a 30 mil pessoas.

2.2. Questões

Actualmente, a circulação das matérias-primas para alimentação animal e dos alimentos compostos para animais é regulada por cinco directivas do Conselho que já datam de há vários anos e por cerca de 50 actos de alteração ou de aplicação. A situação evoluiu ao ponto de a legislação se encontrar actualmente muito disseminada, com inúmeras referências cruzadas que tornam difícil a sua compreensão e a sua aplicação de uma maneira uniforme. Além disso, só 2,6% dos alimentos compostos para animais produzidos na UE são comercializados a nível intracomunitário, o que indica haver obstáculos ao comércio.

Listas de matérias-primas para alimentação animal

É importante contar com designações sem ambiguidades e com descrições claras das matérias-primas para alimentação animal que são utilizadas para produzir alimentos compostos, ou que são directamente dadas aos animais. As características específicas destas matérias são essenciais para assegurar a eficácia do produto final. Embora tais designações/descrições estejam disponíveis para muitas matérias-primas, as listas não são, de todo, exaustivas. Muito preocupantes são as numerosas novas matérias-primas para alimentação animal constituídas, por exemplo, por co-produtos decorrentes da transformação de alimentos ou da indústria dos biocombustíveis. A tendência do aumento da oferta de co-produtos para a alimentação animal continua devido à maior concorrência registada na obtenção dos cereais de base entre as indústrias dos sectores da alimentação para animais, da alimentação humana e dos combustíveis. A ausência de informações claras acerca do produto contribui para uma utilização pouco eficaz destas matérias-primas.

Procedimentos de autorização relativos aos alimentos para animais

No que diz respeito às bioproteínas (produtos ricos em proteínas produzidos através de determinados processos técnicos), a gama de matérias-primas incluídas nesta categoria mudou com a entrada em vigor do regulamento sobre aditivos nos alimentos para animais. Com esta mudança, surgem agora preocupações de que o procedimento de autorização prévio à colocação no mercado das bioproteínas que restam seja demasiado oneroso e desproporcionado em relação a eventuais potenciais problemas do foro da segurança. Além disso, expressaram-se preocupações porque, de acordo com a actual legislação, há matérias-primas emergentes na alimentação animal (por exemplo, plantas exóticas) que não requerem qualquer autorização. Embora não haja, a priori , provas de que tais produtos possam trazer problemas de segurança, é verdade que eles circulam frequentemente sem que o produto tenha sido claramente identificado.

Rotulagem dos alimentos compostos para animais destinados a animais utilizados na alimentação humana

A actual legislação requer que as matérias-primas utilizadas em alimentos compostos para animais que não os animais de companhia sejam enumeradas por ordem decrescente das percentagens em peso, indicando estas com uma tolerância de +/- 15%. A receita específica de um alimento composto para animais é essencialmente vista pela indústria como propriedade intelectual, pelo que ter de a divulgar significa que os concorrentes podem facilmente aproveitar-se do investimento feito para desenvolver o produto. Por conseguinte, a declaração pública é vista por muitos com um desincentivo ao investimento na I&D de novos alimentos para animais. A rotulagem dos aditivos alimentares nos alimentos compostos para animais está ultrapassada, sendo regida por um artigo constante numa directiva, além do mais, já revogada, sendo necessária uma racionalização.

Rotulagem dos alimentos para animais de companhia

Surgiram receios de que a actual legislação sobre rotulagem de alimentos para animais de companhia não responde adequadamente às necessidades do cliente relativamente às informações sobre os componentes específicos do produto final. Isto pode conduzir a uma situação de confusão para o cliente ou, no pior dos casos, induzi-lo em erro sobre os alimentos que está a dar aos seus animais de companhia.

3. OBJECTIVOS

O projecto faz parte do programa evolutivo da Comissão sobre simplificação. Assim, os objectivos gerais consistem em:

( alcançar a clareza jurídica e uma aplicação harmonizada,

( facilitar o bom funcionamento do mercado interno,

( simplificar os requisitos técnicos e suprimir a carga administrativa desnecessária,

( aumentar a competitividade do sector dos alimentos para animais e da agricultura da UE e

( permitir, através de uma rotulagem moderna, que os utilizadores dos alimentos para animais façam escolhas informadas, sem serem induzidos em erro.

Os objectivos operacionais aplicam-se:

( à enumeração das matérias-primas presentes no alimento: funcionamento correcto do mercado interno através de designações claras e de informações correctas ao cliente,

( aos procedimentos de autorização: procedimentos proporcionados em termos do risco, para assegurar que as matérias-primas emergentes nos alimentos para animais são adequadamente especificadas;

( à rotulagem dos alimentos compostos para animais de explorações agrícolas: aumentar a inovação e a competitividade pela redução de requisitos de rotulagem desnecessários e pela actualização continuada da rotulagem dos aditivos nos alimentos para animais;

( à rotulagem dos alimentos para animais de companhia: melhorar a adequação dos rótulos dos alimentos para animais de companhia e modernizar as disposições que a eles respeitam.

4. AVALIAÇÃO DAS PRINCIPAIS QUESTÕES POLÍTICAS

Um novo regulamento exaustivo introduziria, inequivocamente, coerência e clareza em todo o sector dos alimentos para animais da UE.

4.1. Listas de matérias-primas para alimentação animal

Opção 1: Supressão da lista não exclusiva de matérias-primas para alimentação animal

Opção 2: Manutenção do statu quo

Opção 3: Aumento da lista não exclusiva de matérias-primas para alimentação animal

Opção 4: Lista da UE de matérias-primas para alimentação animal elaborada pelas partes interessadas (código de boas práticas)

Os impactos[2] sobre a segurança alimentar (humana e animal) de todas as opções parecem ser neutros. A lista das matérias-primas constantes do alimento animal, com a designação, a descrição e os constituintes analíticos, que devem constar do rótulo, é vista como sendo, antes do mais, um instrumento de identificação do produto e não um elemento relacionado com a sua segurança. Em termos dos direitos do utilizador, a mera supressão da actual lista poderia conduzir a uma identificação do produto mais precária, enquanto se pensa que a sua ampliação resultaria numa melhor informação ao utilizador. Para optimizar os processos de produção dos utilizadores de alimentos para animais, a lista aumentaria a cobertura das matérias-primas e o nível de pormenor. Da mesma maneira, o código de boas práticas melhoraria a especificação e as informações relativas às matérias-primas.

Face à maior concorrência na obtenção das matérias-primas entre as indústrias da alimentação para animais, da alimentação humana e dos combustíveis, são utilizados na indústria da alimentação animal mais co-produtos da indústria da alimentação humana ou dos biocombustíveis. Por conseguinte, as opções 3 e 4 têm impactos positivos em termos da informação ao mercado devido à ausência de uma definição adequada destes produtos. Assumindo que as partes interessadas podem preencher esta lacuna de informação entre as empresas melhor do que o legislador, a opção 4 parece produzir melhores resultados do que a opção 3. As PME poderiam ter vantagens numa lista exaustiva, pois teriam livremente à sua disposição melhores informações sobre as matérias-primas que compõem os alimentos para animais.

A supressão da actual lista diminuiria a carga administrativa. A extensão da lista pelo legislador aumentaria significativamente a carga administrativa. A opção 4 também acarretaria custos consideráveis, mas significativamente inferiores.

Conclusão: A avaliação apoia o estabelecimento de uma lista exaustiva de matérias-primas para alimentação animal mediante co-regulação, pois o valor acrescentado remete sobretudo para elementos qualitativos da comercialização dos alimentos para animais.

4.2. Procedimentos de autorização relativos aos alimentos para animais[3]

Opção 1-1: Bioproteínas - abandono do procedimento de autorização prévio à colocação no mercado

Opção 1-2: Bioproteínas - manutenção do statu quo

Opção 1-3: Bioproteínas – aligeiramento do procedimento de autorização

Opção 2-1: Alimentos emergentes para animais - manutenção do statu quo

Opção 2-2: Alimentos emergentes para animais – pedido de procedimento de autorização prévio à colocação no mercado

As opções 1-2 e 2-2, que requerem um procedimento de autorização prévio à colocação no mercado para bioproteínas e para matérias-primas emergentes na alimentação animal, produziriam resultados um pouco melhores em termos de segurança alimentar humana e animal. A opção 1-3 teve melhores resultados do que a opção 1-1, porque, mesmo com um procedimento aligeirado, os aspectos relativos à segurança continuariam a estar cobertos.

Relativamente aos direitos do utilizador e à transparência do mercado, regista-se que as opções 1-2 e 2-2 (aligeirada no caso 1-3) produzem resultados ligeiramente mais satisfatórios devido à obrigatoriedade de se proceder a uma avaliação do risco.

Tendo em conta os impactos económicos positivos das opções 1-1 e 2-1, estas parecem ter um impacto favorável sobre o emprego. No atinente ao comércio com países terceiros, as opções 1-1 e 2-1 facilitariam as importações, tendo em conta a possível diferença entre a autorização destes produtos dentro e fora da UE. Da mesma maneira, a competitividade, tanto das empresas que procedem à comercialização, como dos potenciais compradores de tais produtos, seria muito positivamente influenciada pelas opções 1-1 e 2-1, sendo essa influência ligeiramente positiva na opção 1-3. Em consonância com os impactos sobre a competitividade, as opções 1-1 e 2-1 poderiam libertar recursos para que a I&D pudesse levar à comercialização de novas matérias-primas para alimentação animal. As PME não dispõem habitualmente dos recursos necessários para introduzir e acompanhar pedidos de autorização. Por conseguinte, as opções 1-1 e 2-1 aumentariam o seu potencial âmbito de negócio.

Os impactos sobre a carga administrativa devem ser avaliados no que respeita à potencial empresa produtora, à instituição que procederá à avaliação do risco (AESA) e às autoridades competentes em termos do acompanhamento do procedimento de autorização e dos controlos do mercado. As opções 1-2 (opção 1-3 aligeirada) e 2-2 supõem custos consideráveis em cada domínio.

Conclusão: O valor acrescentado de um procedimento de autorização prévio à colocação no mercado, em termos de segurança dos alimentos para animais, não alcança um nível que justifique, nem relativamente às bioproteínas, nem no que toca às matérias-primas emergentes para alimentação animal, a disposição de que todas devem ser submetidas a este tipo de procedimento. Assim, as bioproteínas e os alimentos emergentes para animais constituiriam matérias-primas para a alimentação animal normais, que circulam sob a responsabilidade do operador da empresa do sector da alimentação animal e que se enquadram no âmbito da vigilância das autoridades competentes.

4.3. Rotulagem dos alimentos compostos para animais destinados a animais utilizados na alimentação humana

Opção 1-1: Matérias-primas para alimentação animal - manutenção do statu quo

Opção 1-2: Matérias primas para alimentação animal - enumeração por ordem decrescente das percentagens em peso

Opção 2-1: Aditivos para alimentação animal - manutenção do statu quo

Opção 2-2: Aditivos para alimentação animal – declaração obrigatória das denominações

Embora a declaração das percentagens das matérias-primas para alimentação animal (opção 1-1) tenha sido introduzida para garantir a saúde pública e a segurança dos alimentos para animais, o quadro normativo que aplica a legislação alimentar geral subsequentemente desenvolvido sugere que o valor acrescentado da declaração de percentagens no reforço da segurança dos alimentos para animais é marginal. Tendo em conta, por um lado, o princípio básico de que todos os aditivos utilizados na alimentação animal devem estar autorizados e ser seguros, e, por outro lado, que a rastreabilidade fica assegurada, através dos sistemas de identificação, tanto no que diz respeito ao produtor, como ao lote em concreto, o impacto potencialmente negativo da opção 2 – 2 é considerado marginal.

As opções 1-2 e 2-1 poderiam conduzir, a médio prazo, a um aumento do emprego na indústria da alimentação animal, devido aos impactos económicos positivos.

A opção 1-1 (opção 2-2 aligeirada) é considerada muito negativa para a competitividade da indústria da alimentação animal da UE, o que pode também vir a afectar a competitividade da indústria pecuária da UE. No que diz respeito à transparência do mercado, a diferença entre a percentagem obrigatória, combinada com uma tolerância significativa, e a ordem descendente parece ser marginal. Pedir que todos os aditivos constem do rótulo é visto como tendo um efeito positivo na transparência para o cliente, embora no que diz respeito à adequação alguns afirmem que os rótulos ficam sobrecarregados.

Como fora da UE não se sabe estar em vigor nenhum sistema comparável ao da declaração obrigatória das percentagens, o abandono deste sistema poderia facilitar o comércio com países terceiros.

Os impactos da opção 1-2 sobre a I&D são vistos como grandemente positivos, promovendo, por conseguinte, a inovação e o investimento na indústria da alimentação animal. A opção 1-1 e a rotulagem obrigatória de todos os aditivos presentes nos alimentos compostos para animais (opção 2-2) conduzem, como já foi dito, a impactos negativos sobre a protecção do know how. As PME que comercializam com sucesso alimentos especiais para animais, baseados em investimentos extraordinários no desenvolvimento de produtos, podem ver-se penalizadas com as opções 1-1 e 2-2.

Os impactos das opções 1-1 e 2-2 sobre a carga administrativa para a indústria parecem ter pouca importância, tendo em conta o actual estado de progresso a nível dos sistemas de embalagem na indústria. Os Estados-Membros indicaram uma carga administrativa significativa ligada à opção 1-1 (opção 2-2 aligeirada), com verificação analítica difícil dos valores objecto de rotulagem.

Conclusão: Os resultados da avaliação do impacto apoiam a supressão da indicação obrigatória das percentagens por peso das matérias-primas presentes nos alimentos compostos para animais, combinada, por um lado, com a possibilidade de indicar voluntariamente as percentagens e, por outro lado, com a disposição segundo a qual os compradores podem obter mais informações mediante pedido expresso.

A rotulagem dos aditivos nos alimentos compostos para animais só seria, em geral, obrigatória para os casos mais sensíveis. Os restantes aditivos poderiam ser incluídos na rotulagem numa base voluntária, possivelmente em consonância com um código de boas práticas realizado pelas partes interessadas, aprovado mediante comitologia.

4.4. Rotulagem dos alimentos para animais de companhia

Opção 1: Manutenção do statu quo e actualização da rotulagem dos aditivos

Opção 2: Indicação de todas as matérias-primas presentes no alimento para animais por ordem decrescente de peso e denominação de todos os aditivos para alimentação animal

Opção 3: Disponibilização de informações adicionais através de códigos de boas práticas

Os impactos sobre a segurança alimentar (humana e animal) de todas as opções são entendidos como neutros. Em primeiro lugar, os animais de companhia não fazem parte da cadeia alimentar. Em segundo lugar, a segurança a nível da produção e da circulação é assegurada pela legislação alimentar revista.

Os impactos a nível dos direitos do utilizador das opções apresentadas são ambivalentes porque, por um lado, a opção 2 faculta, em todos os casos, mais transparência do mercado e mais informações sobre os produtos, sugerindo, à primeira vista, um efeito positivo. Por outro lado, o cliente médio de alimentos para animais de companhia procura um rótulo simples e fácil de entender. Se o objectivo da simplicidade e do fácil entendimento do rótulo for incluído no tema dos direitos do utilizador, os impactos da opção 3 parecem ter efeito positivo.

A consulta apontou, de facto, o impacto negativo da opção 2 sobre o emprego, resultante de consequências negativas sobre a competitividade, a protecção do know how e os custos administrativos. A opção 2 diz respeito directamente ao ambiente, devido ao aumento de subprodutos com denominações pouco atractivas que devem ser eliminados em vez de servirem de alimento aos animais de companhia. Além disso, ao diminuir a flexibilidade da indústria no que diz respeito à obtenção de matérias-primas, a opção 2 aumentaria as distâncias a nível dos transportes, causando, por conseguinte, impactos ambientais negativos.

A I&D e a competitividade no âmbito da indústria da alimentação animal da UE seriam influenciadas negativamente pela opção 2 devido à divulgação das suas receitas e ao aumento dos custos, especialmente tendo em conta o número elevado de produtos sem marca produzidos especificamente para a venda a retalho. A opção 3 poderia melhorar a competitividade devido a uma maior liberdade empresarial. Os impactos da opção 2 no comércio intra e extracomunitário traduzir-se-iam, em primeiro lugar, por uma perturbação significativa dos fluxos comerciais tradicionais, que poderia atingir fortemente os países terceiros.

As PME que compram ao «melhor preço do mercado» seriam particularmente afectadas pela opção 2 porque não podem, ao contrário das grandes multinacionais, compensar as flutuações das fontes de matérias-primas. A opção 3 beneficiaria as PME porque estas poderiam tirar vantagem do código, sem a necessidade de contar com um departamento interno especial que se ocuparia deste tipo de benefícios.

Os impactos da opção 2 na indústria são encarados como muito negativos, especialmente devido aos custos adicionais ligados à obtenção de matérias-primas, às instalações de armazenagem e ao pessoal. No que respeita à carga administrativa sobre as autoridades competentes, os impactos positivos e negativos da opção 2 parecem estar equilibrados. Tendo em conta que a indústria já começou, por iniciativa própria, a trabalhar num código de boas práticas, os custos suplementares da opção 3 parecem ser marginais.

Conclusão: Os resultados da avaliação do impacto apoiam a manutenção do statu quo numa forma actualizada relativamente às categorias de matérias-primas e às regras aplicáveis aos aditivos utilizados na alimentação animal, centrando-se na adequação das informações ao proprietário médio de animais de companhia. As partes interessadas devem elaborar um código de boas práticas em matéria de rotulagem de alimentos para animais de companhia, aprovado mediante comitologia.

5. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

No atinente ao acompanhamento e à avaliação, propõem-se os seguintes indicadores: número e propriedades analíticas das matérias-primas para alimentação animal enumeradas, risco de efeitos adversos na saúde pública, nível de pormenor do código de boas práticas para a rotulagem de alimentos para animais de companhia e grau de satisfação dos utilizadores dos alimentos para animais.

[1] Por «alimentos para animais» entendem-se as matérias-primas e os aditivos para a alimentação animal, os alimentos compostos para animais e os alimentos medicamentosos para animais.

[2] Os impactos sobre o emprego, os direitos do utilizador, o ambiente e as pequenas e médias empresas só são referidos se forem detectados.

[3] As importações predominantes de bagaço oleaginoso/farinhas e produtos à base de milho cada vez mais produzidos a partir de OGM têm que ser autorizadas em conformidade com legislação comunitária específica, que aqui não está em causa.