Gestão dos sítios Natura 2000

As disposições do artigo 6.o da Diretiva Habitats (92/43/CEE)

(2019/C 33/01)

ÍNDICE

PREÂMBULO 4

1. Introdução 5

1.1. Enquadramento do artigo 6.o na sistemática geral das Diretivas Habitats e Aves, bem como num contexto mais amplo 5

1.2. Relação do artigo 6.o com o capítulo sobre a proteção das espécies 7

1.3. Incorporação do artigo 6.o no direito nacional: o dever de transposição 7

1.4. Calendário de aplicação do artigo 6.o: a partir de que data são aplicáveis as obrigações do artigo 6.o? 8

1.4.1. Zonas de proteção especial ao abrigo da Diretiva Aves 8

1.4.2. Sítios designados ao abrigo da Diretiva Habitats 9

2. Artigo 6.o, n.o 1 10

2.1. Texto 10

2.2. Âmbito de aplicação 10

2.3. Qual deverá ser o âmbito das «medidas de conservação necessárias»? 11

2.3.1. Estabelecimento de objetivos de conservação para os sítios 11

2.3.2. Estabelecimento das medidas de conservação necessárias 13

2.3.3. Exigências ecológicas 14

2.4. Que forma podem assumir as medidas de conservação necessárias? 15

2.4.1. Planos de gestão 15

2.4.2. Medidas regulamentares, administrativas ou contratuais 16

3. Artigo 6.o, n.o 2 17

3.1. Texto 17

3.2. Âmbito de aplicação 17

3.3. O que significa «tomarão as medidas adequadas para evitar…»? 19

3.4. A aplicação é diferente consoante se trate de deterioração ou de perturbação? 20

3.5. Indicadores de deterioração e de perturbação 20

3.5.1. Deterioração dos tipos de habitats e dos habitats das espécies 21

3.5.2. Perturbação das espécies 22

4. Artigo 6.o, n.o 3 22

4.1. Texto 22

4.2. Âmbito de aplicação 23

4.3. A relação entre as disposições do artigo 6.o, n.o 2, e as do artigo 6.o, n.o 3 23

4.4. O que se entende por «planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão»? 24

4.4.1. Projeto 25

4.4.2. Plano 25

4.4.3. Não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão… 26

4.5. Como determinar se um plano ou projeto é «suscetível de afetar [um sítio] de forma significativa. individualmente ou em conjugação com outros planos ou projetos»? 27

4.5.1. Suscetível de… 27

4.5.2. Afetar de forma significativa 29

4.5.3. … individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos 29

4.6. O que se entende por «avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo»? 30

4.6.1. O que se entende por avaliação «adequada»? 30

4.6.2. Conteúdo da avaliação adequada 32

4.6.3. … no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo 33

4.6.4. O conceito de «integridade do sítio» 33

4.6.5. Avaliação das incidências sobre o sítio 34

4.6.6. Ponderação de medidas de atenuação adequadas para evitar ou reduzir os impactos 35

4.7. Processo decisório 36

4.7.1. As «autoridades nacionais competentes» 36

4.7.2. Quando é adequado auscultar a opinião pública? 37

4.7.3. Tomada de decisão com base na avaliação adequada 37

5. Artigo 6.o, n.o 4 38

5.1. Texto 38

5.2. Âmbito de aplicação 38

5.3. Considerações preliminares 39

5.3.1. Exame das soluções alternativas 39

5.3.2. Exame das razões imperativas de reconhecido interesse público 40

5.4. Adoção de medidas compensatórias 42

5.4.1. O que se entende por «medidas compensatórias» e quando deverão ser equacionadas? 42

5.4.2. «Coerência global» da rede Natura 2000 43

5.4.3. Objetivo e âmbito geral das medidas compensatórias 44

5.4.4. Principais elementos a ponderar nas medidas compensatórias 46

5.5. Critérios de definição das medidas compensatórias 46

5.5.1. Medidas compensatórias orientadas 46

5.5.2. Medidas compensatórias eficazes 47

5.5.3. Viabilidade técnica 47

5.5.4. Alcance das medidas compensatórias 48

5.5.5. Localização das medidas compensatórias 48

5.5.6. Calendário das medidas compensatórias 49

5.5.7. Aplicação a longo prazo 49

5.6. A quem incumbem os custos das medidas compensatórias? 50

5.7. Comunicação das medidas compensatórias à Comissão 50

5.8. O que acontece com os sítios que albergam habitats e/ou espécies prioritárias? 51

5.8.1. Os sítios em causa 51

5.8.2. Os conceitos de «saúde do homem», «segurança pública» e «consequências benéficas primordiais para o ambiente» 51

5.8.3. A adoção do parecer da Comissão e as suas consequências 52

Anexo I Comparação de procedimentos no âmbito da avaliação adequada (AA), da avaliação de impacto ambiental (AIA) e da avaliação ambiental estratégica (AAE) 53

Anexo II Análise dos planos e projetos que afetam os sítios Natura 2000 56

Anexo III Formulário para a transmissão de informações à Comissão Europeia em conformidade com o artigo 6.o, n.o 4 57

PREÂMBULO

OBJETIVO E NATUREZA DO PRESENTE DOCUMENTO

O artigo 6.o da Diretiva Habitats (92/43/CEE) desempenha um papel crucial na gestão dos sítios que constituem a rede Natura 2000. Num espírito de integração, indica as diversas atividades envolvidas para que os interesses de conservação da natureza desses sítios possam ser salvaguardados.

O presente documento pretende fornecer orientações aos Estados-Membros, no tocante à interpretação de determinados conceitos essenciais utilizados no artigo 6.o da Diretiva Habitats.

No âmbito do plano de ação para a natureza, a população e a economia (1), a Comissão comprometeu-se a «atualizar o documento de orientação que interpreta as disposições do artigo 6.o da Diretiva Habitats em matéria de conservação e gestão da rede Natura 2000». O presente documento substitui, assim, a versão original, publicada em abril de 2000 (2).

A presente atualização incorpora o grande número de decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça da UE sobre o artigo 6.o (3), ao longo dos anos. Baseia-se igualmente numa série de notas da Comissão relativas à gestão da rede Natura 2000, bem como noutros documentos de orientação pertinentes da Comissão sobre o artigo 6.o, que devem ser lidos em conjugação com o presente documento (4).

Os principais destinatários do documento são as autoridades dos Estados-Membros. Espera-se, todavia, que facilite igualmente a compreensão dos mecanismos da Diretiva Habitats por todas as pessoas envolvidas na gestão dos sítios Natura 2000 e no processo de autorização previsto no artigo 6.o.

O documento foi elaborado após consulta com as partes interessadas e as autoridades responsáveis pela proteção da natureza dos Estados-Membros. Destina-se a assistir as autoridades dos Estados-Membros, bem como as pessoas envolvidas na gestão dos sítios Natura 2000 e no processo de autorização previsto no artigo 6.o, a aplicarem a Diretiva Habitats. Apenas o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para interpretar perentoriamente o direito da União.

As interpretações fornecidas pela Comissão não podem exceder o âmbito de aplicação das disposições da diretiva. Tal é particularmente verdade no caso da Diretiva Habitats, uma vez que esta consagra o princípio da subsidiariedade e, por conseguinte, deixa uma ampla margem de manobra aos Estados-Membros, no que diz respeito à aplicação prática das medidas específicas relacionadas com os diversos sítios da rede Natura 2000. Em qualquer caso, os Estados-Membros são livres de escolher a forma como pretendem aplicar as medidas práticas, desde que estas sirvam o objetivo geral da diretiva.

Apesar de interpretativo, o presente documento não visa dar respostas definitivas a questões específicas de cada sítio. Essas questões deverão ser tratadas caso a caso, embora tendo em conta as orientações fornecidas no presente documento.

ESTRUTURA DO DOCUMENTO

Após uma nota introdutória sobre o conteúdo global e a lógica do artigo 6.o, segue-se uma apresentação pormenorizada de cada um dos seus números (1, 2, 3 e 4) de acordo com a mesma estrutura geral. Esta inclui uma introdução ao número do artigo e ao seu âmbito de aplicação, seguida de uma análise dos principais conceitos e questões suscitadas, com base no conhecimento da Comissão, na atual jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE, e em outra legislação da UE, se aplicável.

Os principais aspetos suscitados pelas análises da Comissão encontram-se resumidos (a negrito) no final de cada secção, por forma a facilitar uma leitura rápida das conclusões relevantes.

1. INTRODUÇÃO

O artigo 6.o no seu contexto

1.1. ENQUADRAMENTO DO ARTIGO 6.O NA SISTEMÁTICA GERAL DAS DIRETIVAS HABITATS E AVES, BEM COMO NUM CONTEXTO MAIS AMPLO

Antes de nos debruçarmos sobre o artigo 6.o em pormenor, vale a pena recordar o seu enquadramento na sistemática da Diretiva 92/43/CEE (5) (doravante referida como «Diretiva Habitats») e da Diretiva 2009/147/CE (6) (doravante referida como «Diretiva Aves»), bem como a sua relação com um contexto jurídico mais amplo.

O primeiro capítulo da Diretiva Habitats, que inclui os artigos 1.o e 2.o, intitula-se «Definições», e apresenta o objetivo da diretiva, que consiste em «contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado é aplicável» (7). Nele se estabelece também uma orientação geral para a aplicação da diretiva, no que respeita à necessidade de que todas as medidas adotadas ao abrigo da mesma sejam concebidas com vista à manutenção ou ao restabelecimento de determinados habitats e espécies «num estado de conservação favorável» (8), mencionando, simultaneamente, que as medidas adotadas ao abrigo da diretiva devem «ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais» (9).

As principais exigências específicas da Diretiva Habitats estão agrupadas nos dois capítulos seguintes. O primeiro intitula-se «Preservação dos habitats naturais e dos habitats das espécies» e inclui os artigos 3.o a 11.o, inclusive. O segundo tem o título de «Proteção das espécies» e abrange os artigos 12.o a 16.o, inclusive.

O capítulo «Preservação dos habitats naturais e dos habitats das espécies» trata da criação e da preservação de sítios designados para os tipos de habitats e as espécies de interesse comunitário enumerados nos anexos I e II da diretiva. Estes sítios, juntamente com os sítios classificados no âmbito da Diretiva Aves, formam a rede Natura 2000 (artigo 3.o, n.o 1). Neste capítulo, o artigo 6.o estabelece disposições que regem a conservação e a gestão dos sítios Natura 2000. Considerado neste contexto, o artigo 6.o é um dos mais importantes de entre os 24 artigos da diretiva, sendo aquele que mais determina a relação entre a conservação e outras atividades socioeconómicas.

O artigo 6.o tem três conjuntos principais de disposições. O seu n.o 1 refere-se ao estabelecimento das medidas de conservação necessárias e concentra-se em ações positivas e dinâmicas, a fim de manter ou restabelecer os habitats naturais e as populações de espécies da fauna e flora selvagens num estado favorável. O n.o 2 prevê a adoção de medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats e perturbações significativas nas espécies. A sua ênfase é, por conseguinte, preventiva. Os n.os 3 e 4 estabelecem uma série de garantias processuais e substantivas que regem os planos e projetos suscetíveis de afetar um sítio Natura 2000 de forma significativa.

Nesta estrutura, é possível constatar que existe uma distinção entre os n.os 1 e 2 do artigo 6.o, que definem um regime geral, e os seus n.os 3 e 4, que definem um procedimento aplicável a circunstâncias específicas.

Globalmente consideradas, as disposições do artigo 6.o refletem a abordagem geral expressa no artigo 2.o e nos considerandos da diretiva. Esta envolve a necessidade de promover a biodiversidade mediante a manutenção ou o restabelecimento de determinados habitats e espécies num «estado de conservação favorável» em toda a sua área de repartição natural na UE, tendo simultaneamente em conta as exigências económicas, sociais, culturais e regionais, como um meio para alcançar o desenvolvimento sustentável.

Além do seu enquadramento na sistemática da Diretiva Habitats, também é pertinente mencionar a relação do artigo 6.o com a sistemática da Diretiva Aves:

— Em primeiro lugar, a estrutura da Diretiva Aves é comparável, em traços gerais, com a da Diretiva Habitats. Em especial, as disposições do capítulo «Preservação dos habitats naturais e dos habitats das espécies» da Diretiva Habitats são idênticas às dos artigos 3.o e 4.o da Diretiva Aves.

— Em segundo lugar, verificou-se um importante grau de junção ou de fusão entre os sistemas das duas diretivas. Para começar, as zonas de proteção especial (ZPE) classificadas ao abrigo da Diretiva Aves são agora parte integrante da rede Natura 2000 (10). Depois, as disposições do artigo 6.o, n.os 2, 3 e 4, da Diretiva Habitats foram tornadas aplicáveis às ZPE (11).

O artigo 6.o deve também ser tido em conta no quadro mais vasto da política da UE em matéria de biodiversidade (12), sendo fundamental para a realização dos seus objetivos. A aplicação do artigo 6.o pode igualmente beneficiar de outras ações empreendidas nesse contexto. Em especial, o trabalho realizado para avaliar o estado do ecossistema, no âmbito do sistema de cartografia e avaliação dos ecossistemas e respetivos serviços (MAES) (13), fornece orientação útil e relevante, incluindo orientação específica do setor, sobre como abordar questões como a aferição e a avaliação do estado de tipos de ecossistemas correspondentes aos tipos de habitats abrangidos pela Diretiva Habitats, a avaliação das pressões sobre os ecossistemas, ou a quantificação das exigências ecológicas, bem como da integridade ecológica e da deterioração dos sítios.

Considerado num contexto mais amplo (o do Tratado que institui a União Europeia), o artigo 6.o pode ser encarado como um enquadramento essencial para a concretização do princípio da integração, uma vez que incentiva os Estados-Membros a gerirem os sítios Natura 2000 de forma sustentável e fixa os limites das atividades suscetíveis de afetarem essas zonas de forma negativa, embora permita algumas derrogações em circunstâncias específicas. As medidas adotadas ao abrigo do artigo 6.o podem igualmente beneficiar de sinergias com outras políticas ambientais relevantes da UE, por exemplo, nos domínios da água, do meio marinho ou da pesca.

As ações a executar ao abrigo do artigo 6.o da Diretiva Habitats podem exigir a adoção de medidas abrangidas pela política comum das pescas [Regulamento (UE) n.o 1380/2013]. Em especial, poderão ser aplicáveis as disposições do artigo 11.o da PCP sobre as medidas de conservação necessárias para o cumprimento das obrigações da legislação ambiental da União; estas disposições são clarificadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão relativo ao estabelecimento de medidas de conservação no quadro da política comum das pescas em sítios Natura 2000 e para efeitos da Diretiva-Quadro Estratégia Marinha [SWD(2018) 288 final]. A Comissão já adotou vários atos delegados em conformidade com o artigo 11.o da PCP (disponível em https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_en).

Considerado num contexto internacional, o artigo 6.o ajuda a alcançar os objetivos de convenções internacionais de conservação da natureza relevantes, como a Convenção de Berna (14) e a Convenção sobre a Biodiversidade (15), ao mesmo tempo que cria um quadro mais pormenorizado para a conservação e a proteção dos sítios do que essas convenções.

O artigo 6.o é uma parte essencial do capítulo da Diretiva Habitats intitulado «Preservação dos habitats naturais e dos habitats das espécies». Estabelece o quadro para a conservação e a proteção dos sítios e inclui exigências dinâmicas, preventivas e processuais. Diz respeito às zonas de proteção especial designadas ao abrigo da Diretiva Aves, bem como aos sítios designados ao abrigo da Diretiva Habitats . O quadro é um meio fundamental para apoiar os objetivos gerais das duas diretivas e alcançar os objetivos da política de biodiversidade da UE, o princípio da integração ambiental noutras políticas da UE e, em última análise, o desenvolvimento sustentável.

1.2. RELAÇÃO DO ARTIGO 6.o COM O CAPÍTULO SOBRE A PROTEÇÃO DAS ESPÉCIES

Como mencionado anteriormente, o capítulo da Diretiva Habitats intitulado «Proteção das espécies» abrange os artigos 12.o a 16.o, e trata das espécies animais e vegetais que exigem uma proteção rigorosa, enumeradas no anexo IV da diretiva (16), bem como das espécies que necessitam de medidas de gestão especiais, enumeradas no anexo V.

Os artigos 12.o, 13.o e 14.o abrangem determinadas espécies animais e vegetais que também podem figurar no anexo II da diretiva e que, por conseguinte, beneficiam igualmente das disposições do artigo 6.o nos sítios Natura 2000 que os abrigam (17). Em consequência, uma atividade pode ser abrangida, simultaneamente, pelo âmbito de aplicação dos dois capítulos.

Por exemplo, a destruição de uma área de repouso do urso-pardo — Ursus arctos — pode transgredir a proibição estabelecida no artigo 12.o, n.o 1, alínea d), além de infringir também o artigo 6.o, se a área de repouso estiver localizada num sítio da rede Natura 2000 designado para essa espécie.

Embora tal pareça dar origem a duplicações, devem ser salientados os seguintes pontos:

— Em primeiro lugar, há determinadas espécies animais e vegetais abrangidas pelos artigos 12.o, 13.o e 14.o que não figuram no anexo II. Assim, não são diretamente beneficiadas pela preservação e proteção dos sítios no âmbito da rede Natura 2000.

— Em segundo lugar, em relação às espécies vulneráveis, como os grandes carnívoros, que beneficiam tanto do capítulo relativo à preservação dos habitats naturais e dos habitats das espécies como do capítulo relativo à proteção de espécies, a proteção que lhes é conferida pelo artigo 6.o está limitada aos sítios da rede Natura 2000, enquanto a proteção conferida pelo capítulo relativo à proteção das espécies não se limita aos sítios. Deste modo, o artigo 6.o diz respeito à preservação e proteção dos sítios da rede Natura 2000 designados para as espécies, enquanto o capítulo relativo à proteção das espécies incide nas espécies em toda a sua área de repartição natural na UE (incluindo zonas específicas não abrangidas pela rede Natura 2000 nas quais as espécies estão presentes, especialmente os locais de reprodução e as áreas de repouso dos animais).

Embora determinadas espécies animais e vegetais beneficiem simultaneamente do disposto no capítulo relativo à preservação dos habitats naturais e dos habitats das espécies e do disposto no capítulo relativo à proteção das espécies, o âmbito e a natureza das disposições pertinentes são diferentes.

1.3. INCORPORAÇÃO DO ARTIGO 6.o NO DIREITO NACIONAL: O DEVER DE TRANSPOSIÇÃO

É importante notar que as disposições do artigo 6.o exigem uma transposição para o direito nacional (ou seja, têm de ser objeto de disposições do direito nacional que deem cumprimento às suas exigências). Neste contexto, são abrangidas pelo artigo 23.o da diretiva, que determina que «os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente diretiva, no prazo de dois anos a contar da sua notificação». Dependendo do Estado-Membro em causa, o prazo de transposição era 10 de junho de 1994 ou a data de adesão à UE.

Esta situação reflete o tipo de instrumento jurídico utilizado, ou seja, uma diretiva. Uma diretiva é vinculativa quanto ao resultado a alcançar, mas deixa aos Estados-Membros a escolha da forma e dos meios para alcançar esse resultado.

A jurisprudência assente esclarece que a transposição deve ser clara e precisa, fidedigna e com força vinculativa inquestionável [consultar os seguintes processos do Tribunal de Justiça da UE (doravante referido como Tribunal): C-363/85, C-361/88, C-159/99, n.o 32, C-415/01, n.o 21, C-58/02, C-6/04, n.os 21, 25 e 26, C-508/04, n.o 80] (18).

O artigo 6.o deveria ser transposto para o direito nacional consoante o Estado-Membro em causa: até 10 de junho de 1994, no caso dos 12 primeiros Estados-Membros, ou na data de adesão à UE, para os restantes.

1.4. CALENDÁRIO DE APLICAÇÃO DO ARTIGO 6.o: A PARTIR DE QUE DATA SÃO APLICÁVEIS AS OBRIGAÇÕES DO ARTIGO 6.o?

Em geral, é necessário estabelecer uma distinção entre o prazo de transposição das disposições do artigo 6.o para o direito nacional e a data a partir da qual estas disposições são aplicáveis a cada um dos sítios.

No que diz respeito aos sítios individuais, é necessário estabelecer uma distinção entre as zonas de proteção especial classificadas ao abrigo da Diretiva Aves e outros sítios — sítios de importância comunitária (SIC) e zonas especiais de conservação (ZEC) — designados ao abrigo da Diretiva Habitats.

1.4.1. Zonas de proteção especial ao abrigo da Diretiva Aves

Os requisitos de proteção respeitantes às zonas de proteção especial (ZPE) são apresentados no artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da Diretiva Aves, que determina que, para essas zonas, «[…] os Estados-Membros tomam as medidas adequadas para evitar […] a poluição ou a deterioração dos habitats, bem como as perturbações que afetam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objetivos do presente artigo […]».

Após a entrada em vigor da Diretiva Habitats, as obrigações supramencionadas foram substituídas por força do artigo 7.o da mesma diretiva, que determina o seguinte:

«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o substituem as decorrentes do n.o 4, primeira frase, do artigo 4.o da Diretiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de proteção especial classificadas nos termos do n.o 1 do artigo 4.o ou analogamente reconhecidas nos termos do n.o 2, do artigo 4.o da presente diretiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Diretiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»

Deste modo, as disposições do artigo 6.o, n.o 1, não são aplicáveis às zonas de proteção especial (ZPE). Contudo, são-lhes aplicáveis disposições análogas por força dos artigos 3.o e 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves. A data a partir da qual estas disposições análogas devem ser, em princípio, aplicáveis às ZPE é a data a partir da qual a Diretiva Aves se tornou aplicável nos Estados-Membros (processos C-355/90, Comissão/Espanha, «Marismas de Santoña», e C-166/97, Comissão/França, «Estuário do Sena»).

No que diz respeito às disposições do artigo 6.o, n.os 2, 3 e 4, resulta claramente do artigo 7.o que estas se aplicam às ZPE já classificadas aquando da entrada em vigor da Diretiva Habitats. Contudo, dada a redação do artigo 7.o, é suscitada a questão de saber se as disposições do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da Diretiva Aves continuam a ser aplicáveis após a data de entrada em aplicação da Diretiva Habitats (10 de junho de 1994 para os então Estados-Membros e a data de adesão para os Estados-Membros mais recentes), no que respeita aos sítios que deveriam ter sido classificados como ZPE, mas que não o foram.

No processo das Marismas de Santoña (C-355/90, n.o 22), o Tribunal determinou que as disposições do artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da Diretiva Aves eram aplicáveis a um sítio não classificado que devesse ter sido classificado como ZPE a partir da data de entrada em aplicação dessa diretiva (ou seja, 7 de abril de 1981 para os então Estados-Membros e a data de adesão para os Estados-Membros mais recentes).

De acordo com o processo Basses Corbières (C-374/98, n.os 43 a 57; consultar igualmente o processo C-141/14), as zonas que não foram classificadas em ZPE quando o deviam ter sido continuam a ficar sob a alçada do regime próprio ao artigo 4.o, n.o 4, primeiro período, da Diretiva Aves, o qual é mais rigoroso do que o previsto no artigo 6.o, n.os 2 a 4, da Diretiva Habitats, uma vez que não prevê derrogações. A dualidade dos regimes aplicáveis incita os Estados-Membros a efetuar classificações, na medida em que eles se concedem assim a possibilidade de recorrer a um processo que lhes permite adotar, por razões imperativas de interesse público, inclusive de natureza social ou económica, e mediante determinadas condições, um plano ou projeto atentatório de uma ZPE.

O artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats não se aplica às zonas de proteção especial. Contudo, existem disposições análogas nos artigos 3.o e 4.o, n. os 1 e 2, da Diretiva Aves, que são aplicáveis a partir da data de entrada em vigor dessa diretiva. No que se refere à data de aplicação do disposto no artigo 6.o, n. os 2, 3 e 4, da Diretiva Habitats às ZPE, estas disposições aplicam-se a todos os sítios classificados como ZPE em conformidade com o artigo 4.o, n. os 1 e 2, da Diretiva Aves a partir da data de entrada em vigor da Diretiva Habitats . As zonas que não foram classificadas como ZPE quando o deviam ter sido continuam a ficar sob a alçada do regime de proteção previsto no artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da Diretiva Aves, que é mais rigoroso do que o previsto no artigo 6.o, n. os 2, 3 e 4, da Diretiva Habitats .

1.4.2. Sítios designados ao abrigo da Diretiva Habitats

O disposto no artigo 6.o, n.o 1, é aplicável às zonas especiais de conservação. Nos termos do artigo 4.o, n.o 4, da diretiva, as ZEC são criadas por designação dos Estados-Membros. Essa designação só é possível depois de um sítio ter sido reconhecido como sítio de importância comunitária (SIC), em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, da diretiva. Os SIC devem ser designados ZEC «o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos».

A designação de um SIC como ZEC desencadeia efetivamente a aplicação do artigo 6.o, n.o 1, uma vez que todas as outras medidas previstas no artigo 6.o, incluindo o dever de evitar a deterioração (artigo 6.o, n.os 2, 3 e 4), já se aplicam aos SIC antes de os mesmos serem designados como ZEC.

O artigo 4.o, n.o 5, da Diretiva Habitats estabelece que:

«Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no terceiro parágrafo do n.o 2 ficará sujeito ao disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.o »

Deste modo, ao contrário das disposições do artigo 6.o, n.o 1, que apenas são aplicáveis depois de um SIC ter sido designado como ZEC, as disposições dos n.os 2, 3 e 4 do mesmo artigo tornam-se aplicáveis assim que um sítio é reconhecido como SIC (ou seja, antes de ser designado como ZEC). O artigo 6.o, n.o 1, também se aplica aos SIC cujo prazo de seis anos tenha expirado e que ainda não tenham sido designados como ZEC, em violação do artigo 4.o, n.o 4. Noutros termos, a obrigação de estabelecer as medidas de conservação necessárias aplica-se, o mais tardar, na data em que o período de seis anos tenha expirado.

As decisões da Comissão que aprovam os SIC indicam claramente que as «[…] obrigações decorrentes do artigo 4.o, n.o 4, e do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 92/43/CEE são aplicáveis o mais rapidamente possível e num prazo máximo de seis anos a contar da data de adoção da lista inicial dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica ou da primeira atualização [ou subsequentes atualizações] desta, dependendo da lista na qual o sítio em causa tenha sido incluído como tal pela primeira vez».

Tal significa que o período de seis anos começa a contar a partir da data em que o sítio foi inicialmente incluído na decisão da Comissão. Mesmo que alguma decisão subsequente ajuste algum dos pormenores respeitantes ao sítio, tal circunstância não deverá ser utilizada como desculpa para adiar a designação da ZEC. Esses novos ajustamentos terão, contudo, de ser incorporados no processo de designação da ZEC e tidos em conta aquando do estabelecimento das medidas de conservação necessárias.

No processo Draggagi (C-117/03, n.o 29) o Tribunal deliberou que, «no que se refere aos sítios suscetíveis de serem identificados como sítios de importância comunitária, mencionados nas listas nacionais transmitidas à Comissão, entre os quais podem constar, designadamente, sítios que alojam tipos de habitats naturais prioritários ou espécies prioritárias, os Estados-Membros estão, por força da diretiva, obrigados a tomar medidas de proteção que sejam adequadas para salvaguardar o referido interesse ecológico».

No processo Bund Naturschutz (C-244/05, n.o 47), o Tribunal deliberou ainda que «o regime de uma proteção apropriada aplicável aos sítios que constam de uma lista nacional transmitida à Comissão, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da diretiva, exige que os Estados-Membros não autorizem intervenções que possam comprometer seriamente as características ecológicas desses sítios».

Tendo em conta o que precede, as autoridades dos Estados-Membros devem assegurar que os sítios incluídos nas suas listas nacionais de SIC propostos não são abandonados à deterioração e são protegidos para efeitos de salvaguarda do seu interesse ecológico, mesmo antes de a lista de SIC da União ser adotada. Caso a lista nacional permaneça incompleta, são também aconselhados a salvaguardar o interesse ecológico dos sítios que, de acordo com provas científicas baseadas nos critérios enunciados no anexo III da Diretiva Habitats, deveriam constar da lista nacional. Para o efeito, uma sugestão prática é a de utilizar adequadamente o processo de avaliação do impacto ambiental (AIA), em conformidade com a Diretiva 2011/92/UE (19), em relação a projetos que possam ter efeitos significativos no ambiente (desde que sejam abrangidos por essa diretiva). O Tribunal já confirmou a importância que deverá ser atribuída aos sítios naturais sensíveis nas decisões sobre se os projetos devem ser ou não objeto de uma avaliação do impacto ambiental conforme com essa diretiva (C-392/96, n.o 66).

As considerações supra podem ser sintetizadas no quadro seguinte:

Estado do sítio SIC proposto SIC ZEC ZPE Sítios que deveriam ter sido classificados como ZPE Artigo 6.o, n.o 1 Facultativo Facultativo (obrigatório, se o período de seis anos tiver expirado) Obrigatório Não aplicável, mas são aplicáveis as disposições análogas dos artigos 3.o e 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves. Não aplicável. Artigo 6.o, n.os 2, 3 e 4 Facultativo, mas os Estados-Membros devem adotar medidas de proteção adequadas para salvaguardar o interesse ecológico dos sítios (20). Obrigatório Obrigatório Obrigatório Não aplicável, mas estes sítios continuam a ser abrangidos pelo regime de proteção a que se refere o artigo 4.o, n.o 4, primeira frase, da Diretiva Aves.

As disposições do artigo 6.o, n. os 2, 3 e 4, são aplicáveis aos SIC e às ZEC abrangidas pela Diretiva Habitats . O artigo 6.o, n.o 1, é aplicável às ZEC abrangidas pela Diretiva Habitats . Essas disposições não são aplicáveis a sítios constantes de uma lista nacional enviada à Comissão por força do artigo 4.o, n.o 1, da diretiva. Os Estados-Membros devem, no entanto, adotar medidas de proteção adequadas para salvaguardar o interesse ecológico desses sítios, o que inclui não autorizar intervenções que corram o risco de comprometer seriamente as suas características ecológicas. Nos casos em que não tenha sido apresentada uma lista nacional completa, os Estados-Membros são aconselhados a adotar uma abordagem semelhante para os sítios que, com base nos critérios científicos enunciados na diretiva, deveriam claramente figurar na lista nacional.

2. ARTIGO 6.o, N.o 1

Clarificação dos conceitos de medidas de conservação necessárias, objetivos de conservação, exigências ecológicas, planos de gestão, medidas regulamentares, administrativas ou contratuais.

2.1. TEXTO

«Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados-Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.»

2.2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO

O artigo 6.o, n.o 1, estabelece um regime geral de conservação que tem de ser aplicado pelos Estados-Membros nas zonas especiais de conservação (ZEC).

O artigo 6.o, n.o 1:

— Prevê medidas de conservação positivas, envolvendo, se necessário, planos de gestão e medidas regulamentares, administrativas ou contratuais, que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios. Nesse aspeto, o n.o 1 distingue-se dos outros três números do mesmo artigo, os quais estipulam medidas preventivas destinadas a evitar a deterioração, as perturbações e a existência de efeitos significativos nos sítios Natura 2000;

— Tem um valor de referência para a lógica e a compreensão global do artigo 6.o e dos seus outros três números;

— Estabelece um regime geral de conservação aplicável a todas as ZEC da rede Natura 2000, sem exceção, bem como a todos os tipos de habitats naturais constantes do anexo I e às espécies do anexo II presentes nos sítios, exceto as identificadas como não significativas no formulário de dados normalizado (FDN) Natura 2000 (21);

— Diz especificamente respeito às ZEC: o disposto no artigo 6.o, n.o 1, não é aplicável às zonas de proteção especial (ZPE), ao contrário do disposto n.os 2, 3 e 4 do mesmo artigo. Desta forma, o legislador estabeleceu: — um regime que estabelece «medidas especiais de conservação» para as ZPE classificadas ao abrigo da Diretiva Aves, nos termos dos seus artigos 3.o e 4.o, n.os 1 e 2; — um regime que estabelece «medidas de conservação necessárias» para as ZEC designadas ao abrigo da Diretiva Habitats, em conformidade com o seu artigo 6.o, n.o 1;

— Também se aplica aos SIC cujo prazo de seis anos tenha expirado e que ainda não tenham sido designados como ZEC, em violação do artigo 4.o, n.o 4. Noutros termos, a obrigação de estabelecer as medidas de conservação necessárias aplica-se, o mais tardar, na data em que o período de seis anos tenha expirado;

— Está relacionado com o artigo 1.o, alínea a), que define as medidas de conservação como o conjunto das medidas necessárias para manter ou restabelecer os habitats naturais e as populações de espécies da fauna e da flora selvagens num estado favorável;

— Está relacionado com o artigo 2.o, n.o 2, que especifica que as medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam-se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.

— Está relacionado com o artigo 2.o, n.o 3, que especifica que as medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva devem ter em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.

Os Estados-Membros são obrigados a estabelecer medidas de conservação e a adotar medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas para todas as ZEC. Estas medidas devem ser estabelecidas no prazo de seis anos a contar da data de adoção das listas de sítios de importância comunitária (SIC) da União. Estas medidas são positivas e específicas dos sítios, e aplicam-se a todos os tipos de habitats naturais do anexo I e às espécies do anexo II presentes nos sítios, exceto aquelas cuja presença não é significativa de acordo com o formulário de dados normalizados da rede Natura 2000. Têm como objetivo manter ou restabelecer os habitats naturais e as populações de espécies da fauna e da flora selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável, e têm em conta as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as características regionais e locais.

2.3. QUAL DEVERÁ SER O ÂMBITO DAS «MEDIDAS DE CONSERVAÇÃO NECESSÁRIAS»?

2.3.1. Estabelecimento de objetivos de conservação para os sítios (22)

Existem várias referências à expressão «objetivos de conservação» no preâmbulo da diretiva, bem como uma menção explícita da mesma no artigo 6.o, n.o 3. A necessidade de tal conceito é também sublinhada no artigo 4.o, n.o 4, e no artigo 6.o, n.o 1, da diretiva. Por conseguinte, é útil examinar o que se entende por «objetivos de conservação» e como estes se relacionam com o estabelecimento das medidas de conservação necessárias para as ZEC, ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1.

O artigo 1.o dispõe que, para efeitos da diretiva, se entende por «conservação: o conjunto das medidas necessárias para manter ou restabelecer os habitats naturais e as populações de espécies da fauna e da flora selvagens num estado favorável […]».

Como indicado no artigo 2.o, a Diretiva Habitats tem como objetivo geral contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens. As medidas adotadas ao abrigo da diretiva visam assegurar que as espécies e os tipos de habitats abrangidos alcançam um «estado de conservação favorável», ou seja, que a sua sobrevivência a longo prazo seja assegurada em toda a sua área de repartição natural na UE.

Embora cada sítio contribua para alcançar um estado de conservação favorável, esse objetivo geral só poderá ser definido e realizado ao nível da área de repartição natural de uma espécie ou de um tipo de habitat [ver artigo 1.o, alíneas e) e i), da diretiva]. Por conseguinte, um objetivo de conservação amplo que vise atingir um estado de conservação favorável só pode ser considerado a um nível adequado, por exemplo, o nível nacional, biogeográfico ou europeu.

No entanto, o objetivo geral de alcançar um estado de conservação favorável para todos os tipos de habitats e espécies enumerados nos anexos I e II da Diretiva Habitats terá de traduzir-se em objetivos de conservação ao nível dos sítios. É importante estabelecer uma distinção entre os objetivos de conservação de sítios específicos e o objetivo global de alcançar um estado de conservação favorável.

Os objetivos de conservação ao nível de um sítio são um conjunto de objetivos específicos a cumprir nesse sítio, de modo a garantir que este contribui da melhor forma possível para alcançar um estado de conservação favorável no nível adequado (tendo em conta a área de repartição natural das espécies ou dos tipos de habitats).

Os objetivos de conservação ao nível dos sítios devem ser estabelecidos não só para as zonas especiais de conservação (ZEC) no âmbito da Diretiva Habitats como também para as zonas de proteção especial (ZPE) designadas ao abrigo da Diretiva Aves, com o propósito de cumprir as exigências estabelecidas nos artigos 2.o e 3.o e no artigo 4.o, n.os 1, 2 e 4, dessa diretiva.

Em princípio, devem ser definidos objetivos de conservação ao nível do sítio para todas as espécies e todos os tipos de habitats de interesse comunitário ao abrigo da Diretiva Habitats e para as espécies de aves constantes do anexo I da Diretiva Aves ou para as espécies de aves migratórias de ocorrência regular, cuja presença no sítio seja significativa. No entanto, não será necessário estabelecer medidas ou objetivos específicos de conservação para as espécies ou para os tipos de habitats cuja presença no sítio seja considerada não significativa no âmbito do formulário de dados normalizado Natura 2000 (23).

Os objetivos de conservação ao nível dos sítios devem ter por base as exigências ecológicas desses tipos de habitats naturais e das espécies presentes nos sítios (ver ponto 2.3.3 infra) e devem definir o estado de conservação pretendido nos mesmos. Devem refletir a importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável dos tipos de habitats e das espécies presentes nos sítios e para a coerência da rede Natura 2000. Além disso, devem refletir as ameaças de degradação ou de destruição a que os habitats e as espécies presentes nos sítios estão expostos, incluindo as que são provocadas pelas alterações climáticas.

Os objetivos de conservação ao nível dos sítios definem o estado de conservação pretendido para os tipos de habitats e para as espécies presentes nos sítios, a fim de maximizar o contributo destes para alcançar um estado de conservação favorável no nível adequado. Às vezes, são definidos como um conjunto de metas a atingir durante um determinado período. Essas metas devem ser estabelecidas em função da avaliação de conservação de cada espécie e tipo de habitat no sítio, conforme registados no formulário de dados normalizado.

Os objetivos de conservação podem refletir as prioridades num determinado sítio. No processo C-241/08, o Tribunal concluiu que «[…] a determinação dos objetivos de conservação e de restabelecimento no âmbito da rede Natura 2000 pode exigir, como a advogada-geral observou justamente no n.o 71 das suas conclusões, a resolução de conflitos entre diversos objetivos».

É importante estabelecer uma clara distinção entre objetivos e medidas. Por exemplo, é previsível que os objetivos de conservação se mantenham razoavelmente estáveis ao longo do tempo; de facto, na maior parte dos casos, têm de ser definidos a longo prazo. Por seu lado, as medidas de conservação necessárias para atingir esses objetivos são passíveis de mudança, nomeadamente em resposta a alterações nos padrões das ameaças que impendem sobre os sítios e aos efeitos, que se esperam positivos, de medidas de conservação já adotadas.

Uma vez definidos os objetivos de conservação para um sítio Natura 2000, existe alguma flexibilidade quanto à definição e ao estabelecimento das medidas de conservação. Podem ser ponderadas várias alternativas (recorrendo a uma seleção de medidas regulamentares, administrativas ou contratuais), que terão em conta outras atividades socioeconómicas nos sítios.

Exemplos de objetivos de conservação ao nível do sítio 1. O sítio x foi designado tendo em conta a sua importância para o tipo de habitat: prados seminaturais (6210). De acordo com o formulário de dados normalizado, o tipo de habitat tem um mau estado de conservação (marcado como classe C no FDN). O objetivo de conservação para este sítio pode, portanto, ter sido estabelecido para melhorar a conservação do tipo de habitat para classe A (excelente) no prazo de dez anos, considerando que o tipo de habitat tem um estado de conservação muito desfavorável na região. Foram concebidas e fixadas as medidas de conservação necessárias para atingir esse objetivo, em conformidade com o artigo 6. o , n. o 1. 2. O sítio y foi designado porque abriga uma grande área de turfeiras altas ativas (7110). De acordo com o formulário de dados normalizado, o tipo de habitat tem um excelente estado de conservação (marcado como classe A no FDN). O objetivo de conservação para esse sítio foi, portanto, definido apenas para manter esse estado, embora os tipos de habitat tenham um estado de conservação desfavorável nessa região. Não foram fixadas medidas de conservação ao abrigo do artigo 6. o , n. o 1, uma vez que o sítio não exige medidas de gestão ativas para manter este estado. Em princípio, devem ser definidos objetivos de conservação para cada sítio e para todos os tipos de habitats e espécies cuja presença seja significativa no sítio. Os objetivos devem ter por base as exigências ecológicas dos habitats e das espécies presentes no sítio e devem definir os respetivos estados de conservação pretendidos. Devem ser estabelecidos em função da avaliação da conservação de cada espécie e tipo de habitat no sítio, conforme registado no formulário de dados normalizado. Os objetivos de conservação devem também refletir a importância do sítio para a coerência da rede Natura 2000, de modo a que cada sítio contribua da melhor forma possível para alcançar o estado de conservação favorável no nível geográfico adequado dentro da área de repartição natural das espécies ou dos tipos de habitats pertinentes.

2.3.2. Estabelecimento das medidas de conservação necessárias (24)

As medidas de conservação são as ações e os mecanismos concretos a adotar para um sítio Natura 2000, com o propósito de alcançar os objetivos de conservação do sítio e abordar as pressões e ameaças que os habitats e as espécies aí enfrentam.

Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, «os Estados-Membros fixarão as medidas de conservação necessárias» que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats e das espécies de interesse comunitário presentes nos sítios. Entende-se por esta afirmação que devem ser adotadas todas as medidas de conservação necessárias.

Tal é confirmado pelo Tribunal, que deliberou que «a diretiva impõe a adoção de medidas de conservação necessárias, o que exclui qualquer margem de apreciação a este respeito por parte dos Estados-Membros e limita as eventuais faculdades regulamentares ou de decisão das autoridades nacionais quanto aos meios a utilizar e às opções técnicas a tomar no quadro das referidas medidas. […] Através dos conceitos utilizados no artigo 6.o, n.o 1, da diretiva, o legislador comunitário pretendeu impor aos Estados-Membros a obrigação de tomar as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais e das espécies referidas, respetivamente, nos anexos I e II da diretiva» (processo C-508/04, n.os 76 e 87).

Além disso, o Tribunal deliberou que «o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats e o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, sob pena de perderem todo o seu efeito útil, exigem não só a adoção das medidas de conservação necessárias à manutenção de um estado de conservação favorável dos habitats e das espécies protegidos no sítio em causa, mas também, e principalmente, a sua execução efetiva » (processo C-441/17, n.o 213).

A obrigação consiste em estabelecer as medidas de conservação necessárias, independentemente de serem aplicadas dentro de cada sítio ou mesmo, em certos casos, fora dos limites do sítio ou em vários sítios em simultâneo. Em alguns casos, é possível que um elemento importante do cumprimento, por um Estado-Membro, do disposto no artigo 6.o, n.o 1, envolva medidas de âmbito mais vasto que contribuam, todavia, para objetivos de conservação específicos para o sítio em causa, e que são adaptadas às exigências ecológicas dos habitats e espécies protegidos na ZEC. Tal poderá ser especialmente pertinente no caso dos sítios marinhos, nos quais, por exemplo, uma regulamentação mais ampla das atividades de pesca (25) poderá constituir um elemento importante para o cumprimento do artigo 6.o, n.o 1.

Principais elementos a ter em conta na definição das medidas de conservação necessárias (26) Base de informações sólida sobre as condições existentes no sítio, o estado das espécies e dos habitats e as principais pressões e ameaças que os podem afetar, as utilizações do solo em curso, os interesses das diferentes partes, etc. Estas informações devem incluir a localização precisa das principais características naturais (tipos de habitats e espécies), as principais utilizações dos solos e outras atividades que possam influenciar o estado de conservação dos habitats e das espécies, a identificação de todas as partes interessadas relevantes que devam ser envolvidas ou consultadas no processo de ordenamento, e os potenciais conflitos, bem como as possíveis formas e meios para os solucionar. Participação, consulta e comunicação no planeamento e na preparação da gestão de conservação de um sítio Natura 2000, que permita contemplar os pontos de vista das pessoas que vivem, trabalham ou utilizam o sítio e assegurar o envolvimento das diferentes partes interessadas na gestão do sítio, de modo a que a probabilidade de êxito seja muito maior. Essa participação poderá ter lugar durante todo o processo de planeamento da gestão, começando com a consulta e participação das partes interessadas numa fase precoce do processo para comunicar os objetivos de conservação do sítio e a sua importância e para esclarecer as etapas para uma gestão adequada. Tal pode ser conseguido, por exemplo, através de grupos ou comités diretores que envolvam as autoridades locais e representantes dos proprietários de terrenos, utilizadores e principais operadores presentes no sítio Natura 2000. Para o efeito, é necessária uma administração eficiente do processo, a colaboração de diferentes níveis políticos, recursos orçamentais e humanos suficientes e a utilização de instrumentos de comunicação eficazes. As possibilidades de formação bem orientadas e a existência de métodos eficazes de resolução de conflitos, bem como a facilitação de todo o processo por um «defensor do sítio» especificamente designado, podem também constituir um grande valor acrescentado. Definição das medidas de conservação necessárias com um grau de pormenor suficiente (quem faz o quê, quando e como) para facilitar a respetiva aplicação e evitar possíveis conflitos. As medidas de conservação devem ser realistas, quantificadas, exequíveis e claramente formuladas, recorrendo a um nível apropriado de competência técnica que identifique medidas essenciais e medidas para as quais existam várias opções alternativas de aplicação, adaptadas aos interesses locais. Devem ser fornecidas a localização exata e uma descrição dos meios e instrumentos necessários para a sua aplicação, por exemplo, através de um plano de trabalho suficientemente flexível para permitir a sua revisão e adaptação, se necessário. Será também importante estabelecer um calendário para analisar a execução das medidas de conservação adotadas, a sua adequação e a evolução da consecução dos objetivos de conservação. Recursos necessários para a execução das medidas de conservação, os quais devem ser objeto de consideração em qualquer instrumento de gestão dos sítios Natura 2000, incluindo informação sobre os custos estimados de execução e acompanhamento, administração, pagamentos compensatórios, etc., bem como informação sobre as competências e os recursos humanos necessários e possíveis instrumentos financeiros. Por conseguinte, devem ser contabilizados todos os múltiplos benefícios decorrentes do investimento na rede Natura 2000 através dos seus serviços ecossistémicos. Os vários setores de atividade socioeconómica e as suas interações com o meio natural também devem ser analisados para determinar os eventuais custos e benefícios decorrentes da gestão dos sítios e a necessidade efetiva de apoio financeiro. Aplicação e comunicação efetivas, asseguradas por meio de um mecanismo que demonstre que as medidas necessárias não só foram estabelecidas como também estão a ser aplicadas e disponibilizadas ao público (por exemplo, em sítios Web ou registos oficiais) como fonte de informação para todas as partes envolvidas.

O artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Habitats impõe a obrigação de estabelecer e aplicar as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais e das espécie enumerados, respetivamente, no anexo I e no anexo II, o que exclui qualquer poder discricionário a este respeito, por parte dos Estados-Membros.

2.3.3. Exigências ecológicas

O artigo 6.o, n.o 1, especifica que as medidas de conservação necessárias devem satisfazer «as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios». É, pois, em relação às exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais e das espécies que os Estados-Membros têm de determinar as medidas de conservação.

Embora a diretiva não contenha qualquer definição de «exigências ecológicas», a finalidade e o contexto do artigo 6.o, n.o 1, indicam que estas envolvem todas as necessidades ecológicas, incluindo os fatores abióticos e bióticos, consideradas imprescindíveis para assegurar o estado de conservação dos tipos de habitats e das espécies, incluindo as suas relações com o ambiente físico (ar, água, solo, vegetação, etc.) (27).

Estas exigências assentam em conhecimentos científicos e apenas podem ser definidas caso a caso, de acordo com os tipos de habitats naturais constantes do anexo I, as espécies constantes do anexo II e os sítios onde estes se encontram. Esses conhecimentos são essenciais para possibilitar a formulação das medidas de conservação, caso a caso.

As exigências ecológicas podem variar não só de uma espécie para outra, mas também, relativamente à mesma espécie, de um sítio para outro. É assim que, no caso dos morcegos incluídos no anexo II da diretiva, as exigências ecológicas diferem do período de hibernação (quando repousam em ambientes subterrâneos, em troncos ocos ou em habitações) para o período ativo, a partir da primavera (quando abandonam os seus abrigos de inverno e retomam as suas atividades de caça aos insetos). No caso do anfíbio Triturus cristatus, incluído no anexo II, as exigências ecológicas variam ao longo do seu ciclo de vida. A espécie hiberna no subsolo (cavidades, fissuras), pondo depois os ovos, na primavera e no início do verão, em charcos. Seguidamente, abandona o ambiente aquático e vive em terra durante o verão e o outono. As exigências ecológicas podem, por conseguinte, variar para uma mesma espécie, de acordo com os sítios em causa (aquáticos ou terrestres). Esta espécie habita, além disso, uma área de repartição extensa em toda a Europa, o que significa que as suas exigências ecológicas também podem diferir de uma parte da sua área de repartição para outra.

A identificação das exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios é da responsabilidade dos Estados-Membros. Estes últimos podem querer fazer um intercâmbio de conhecimentos neste domínio, com o apoio da Comissão Europeia e da Agência Europeia do Ambiente — Centro Temático Europeu para a Biodiversidade.

As medidas de conservação devem satisfazer as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios. As exigências ecológicas desses tipos de habitats naturais e dessas espécies envolvem todas as condições ecológicas necessárias para assegurar o seu estado de conservação favorável. Estas exigências apenas podem ser definidas caso a caso e com base em conhecimentos científicos.

2.4. QUE FORMA PODEM ASSUMIR AS MEDIDAS DE CONSERVAÇÃO NECESSÁRIAS?

As medidas de conservação podem assumir a forma de «medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas […]» e «eventualmente», a de «planos de gestão adequados».

A escolha é deixada à discrição dos Estados-Membros, de acordo com o princípio da subsidiariedade. A diretiva estabelece os resultados a alcançar e deixa aos Estados-Membros a decisão sobre o modo como estes resultados serão alcançados, na prática. Frequentemente, é utilizada uma combinação das diferentes opções referidas no artigo 6.o, n.o 1, na gestão dos sítios Natura 2000.

Em todos os casos, as responsabilidades pela execução das medidas de conservação devem ser claramente definidas, juntamente com os recursos financeiros relevantes.

2.4.1. Planos de gestão

As medidas de conservação necessárias podem eventualmente implicar «planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação». Esses planos de gestão devem contemplar todas as atividades existentes, incluindo atividades regulares em curso, como as atividades agrícolas diárias, enquanto os novos planos e projetos devem ser tratados de acordo com as disposições do artigo 6.o, n.os 3 e 4.

Em geral, os planos de gestão a nível do sítio são utilizados para formular os objetivos de conservação aí aplicáveis, com base na análise do estado de conservação dos habitats e das espécies no sítio e das pressões e ameaças que enfrentam, juntamente com as medidas necessárias para os atingir. Os planos de gestão são muitas vezes utilizados como instrumento para orientar os gestores e outras partes interessadas na conservação dos sítios Natura 2000, bem como para envolver os diferentes intervenientes socioeconómicos e autoridades, incluindo as comunidades locais, os proprietários fundiários, os agricultores, os pescadores e outros grupos de interesse, na execução das medidas de conservação necessárias que tenham sido identificadas.

Os planos de gestão constituem um instrumento útil para assegurar a aplicação do disposto no artigo 6.o, n.o 1, de forma clara e transparente, permitindo que todas as partes interessadas obtenham informação sobre aquilo que se pretende com a rede Natura 2000 e participem ativamente nesse debate. Os planos de gestão podem igualmente contribuir para identificar as necessidades de financiamento das medidas e para assegurar uma melhor integração noutros planos.

O termo «eventualmente» indica que os planos de gestão podem nem sempre ser necessários. Se um Estado-Membro optar por planos de gestão, fará frequentemente sentido estabelecê-los antes de concluir as outras medidas referidas no artigo 6.o, n.o 1, nomeadamente as medidas contratuais. Estas últimas envolverão, muitas vezes, uma relação entre as autoridades competentes e os proprietários fundiários individuais e estarão limitadas a propriedades fundiárias individuais que, normalmente, têm uma dimensão inferior à do sítio. Em tais circunstâncias, um plano de gestão centrado no sítio oferecerá um enquadramento mais amplo e o seu conteúdo será um ponto de partida útil para os pormenores específicos das medidas contratuais.

Os planos de gestão devem ser «adequados» e «específicos», ou seja, orientados para os sítios da rede Natura 2000. Os planos de gestão atualmente em vigor para outras categorias de zonas protegidas (p. ex., parques nacionais ou parques naturais, etc.) nem sempre são suficientes para abordar a gestão dos sítios Natura 2000 e devem, por conseguinte, ser adaptados ou apoiados por outras medidas, por forma a cumprir os objetivos de conservação específicos das espécies e dos tipos de habitats de interesse comunitário presentes nesse sítio. Além disso, as fronteiras de outros tipos de zonas protegidas e as dos sítios Natura 2000 podem não ser coincidentes.

Os planos de gestão podem ser documentos autónomos ou podem igualmente ser «integrados noutros planos de ordenação», em conformidade com o princípio de integração do ambiente nas outras políticas da UE. No caso de um plano integrado, é importante assegurar que são estabelecidos objetivos e medidas de conservação claros para os habitats e as espécies presentes no sítio.

Os planos de gestão para os sítios Natura 2000 constituem um instrumento útil para assegurar a aplicação das disposições do artigo 6.o, n.o 1, de forma clara e transparente, e com a participação de todas as partes interessadas. Estes planos nem sempre são necessários, mas, se forem utilizados, devem ser concebidos especificamente para os sítios em causa ou incorporados noutros planos de ordenamento, quando estes existam. Devem contemplar todas as atividades conhecidas, ao passo que os novos planos e projetos devem ser tratados de acordo com as disposições do artigo 6.o, n. os 3 e 4.

2.4.2. Medidas regulamentares, administrativas ou contratuais

O termo «eventualmente» refere-se apenas aos planos de gestão e não às medidas regulamentares, administrativas ou contratuais, que são necessárias em todos os casos (processo C-508/04, n.o 71). Assim, mesmo que um Estado-Membro considere que é desnecessário um plano de gestão, terá ainda de adotar medidas desse tipo.

A divisão nestas três categorias de medidas deve ser entendida num sentido lato. Existem várias medidas que podem ser consideradas adequadas para alcançar os objetivos de conservação fixados para cada sítio. Frequentemente, este processo envolve uma gestão ativa, mas, em alguns casos, também pode envolver apenas medidas preventivas, mais passivas (p. ex., gestão sem qualquer intervenção). Por outro lado, estas medidas podem não ser obrigatoriamente novas, uma vez que as medidas já em vigor podem ser consideradas suficientes, se forem adequadas.

— As medidas regulamentares, em regra, seguem um padrão estabelecido no direito processual e podem estipular requisitos específicos em relação às atividades que podem ser autorizadas, limitadas ou proibidas no sítio.

— As medidas administrativas podem determinar disposições relevantes em relação à execução das medidas de conservação ou à autorização de outras atividades no sítio.

— As medidas contratuais implicam contratos ou acordos, geralmente celebrados entre as autoridades de gestão e os proprietários ou utilizadores do sítio.

As medidas agroambientais ou silvoambientais constituem um bom exemplo de medidas contratuais que têm em conta as exigências socioeconómicas na celebração de acordos benéficos para os sítios Natura 2000. Podem ser concebidas em consonância com as medidas de conservação estabelecidas para o sítio e tendo em vista a consecução dos seus objetivos de conservação. — Os acordos agroambientais com os agricultores no âmbito dos programas de desenvolvimento rural podem ser considerados como medidas contratuais que se destinam a preservar ou melhorar o estado de conservação de determinados tipos de habitats (p. ex., prados, pastagens) e espécies num conjunto de sítios. — As medidas silvoambientais podem também servir de base ao estabelecimento de contratos e acordos com os proprietários florestais no que respeita a uma gestão florestal favorável à conservação dos habitats e das espécies.

Nesta perspetiva, todos os fundos da UE apropriados (por ex., fundos regionais e de desenvolvimento rural, programa LIFE (28)) devem ser considerados como um meio para aplicar estas medidas (29).

A escolha entre medidas regulamentares, administrativas ou contratuais é deixada ao critério dos Estados-Membros, o que é coerente com o princípio da subsidiariedade. Contudo, os Estados-Membros devem selecionar, pelo menos, uma das três categorias, ou seja, medidas regulamentares, administrativas ou contratuais.

Não existe uma hierarquia entre estas três categorias. Assim, os Estados-Membros têm a possibilidade de utilizar, num sítio Natura 2000, apenas uma categoria de medidas (por exemplo, apenas medidas contratuais), ou uma combinação de medidas (por exemplo, uma combinação de medidas regulamentares e contratuais, de acordo com os problemas de conservação dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes no sítio). Além disso, em complemento das medidas obrigatórias selecionadas, os Estados-Membros podem estabelecer e aplicar planos de gestão.

As três categorias de medidas são qualificadas como «adequadas». Este qualificativo não se encontra definido na diretiva. Todavia, no caso do artigo 6.o, n.o 1, as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais estão abrangidas pelo conceito de medidas de conservação. O qualificativo «adequado» tem apenas o objetivo de recordar que, independentemente dos tipos de medidas selecionadas pelos Estados-Membros, existe a obrigação de assegurar que as mesmas satisfazem as exigências ecológicas das características específicas de determinados sítios Natura 2000 e respeitam o objetivo geral da diretiva definido no artigo 2.o, n.os 1 e 2.

No que respeita às ZEC, os Estados-Membros são obrigados a estabelecer e a aplicar as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas. Estas medidas devem: a) satisfazer as exigências ecológicas dos habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios; b) cumprir o objetivo geral da diretiva de conservar ou restabelecer os habitats naturais e as espécies da fauna e da flora de interesse comunitário num estado de conservação favorável.

3. ARTIGO 6.o, N.o 2

Clarificação dos conceitos de tomar as medidas adequadas para evitar, deterioração e perturbação

3.1. TEXTO

«Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.»

3.2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO

O artigo toma como ponto de partida o princípio da prevenção: «Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar , nas zonas especiais de conservação, a deterioração […] bem como as perturbações […]».

Estas medidas vão mais longe do que as simples medidas de gestão necessárias para fins de conservação, uma vez que estas já se encontram abrangidas pelo artigo 6.o, n.o 1. As expressões «evitar» e «possam vir a ter um efeito significativo» salientam a natureza preventiva das medidas a tomar. Não é aceitável aguardar que a deterioração ou as perturbações se verifiquem para se tomarem medidas (processo C-418/04; ver também no ponto 4.4.1 a interpretação da expressão «suscetíveis de», utilizada no artigo 6.o, n.o 3).

Este número deve ser interpretado como exigindo que os Estados-Membros tomem todas as medidas adequadas para assegurar que não se verifique uma deterioração ou perturbação significativas. Tal exige que seja evitada quer a deterioração natural previsível dos habitats naturais e dos habitats das espécies quer a deterioração provocada pelos seres humanos.

O âmbito de aplicação deste número é mais amplo do que o dos n.os 3 e 4 do mesmo artigo, que apenas se aplicam a planos e projetos. Aplica-se igualmente ao exercício de todas as atividades em curso, como a agricultura, a pesca ou a gestão dos recursos hídricos, que podem não ser abrangidas pelo artigo 6.o, n.o 3 (30), bem como aos planos e projetos já autorizados e que, posteriormente, se revelem suscetíveis de originar a deterioração ou perturbações (31). Pode também aplicar-se à execução dos planos ou projetos autorizados antes da entrada em vigor do artigo 6.o, n.o 3 (processo C-399/14, n.o 33).

O artigo 6.o, n.o 2:

— Aplica-se em permanência nas zonas especiais de conservação (ZEC), nos sítios de importância comunitária (SIC) e nas zonas de proteção especial (ZPE). Pode referir-se a atividades ou acontecimentos passados, presentes ou futuros. Se uma atividade já existente numa ZEC ou ZPE for suscetível de causar a deterioração de habitats naturais ou a perturbação das espécies para as quais a zona foi designada, essa atividade deve ser abrangida pelas medidas adequadas previstas, respetivamente, no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats ou no artigo 4.o, n.o 4, da Diretiva Aves, se aplicável. Tal poderá exigir, se for caso disso, que se ponha termo ao impacto negativo mediante a interrupção da atividade e/ou a adoção de medidas de atenuação ou de restabelecimento, o que pode ser realizado mediante uma avaliação ex post. Esta argumentação é defendida no processo Owenduff (C-117/00, n.os 28, 29 e 30) (32), no qual o Tribunal deliberou que não foram cumpridas as disposições do artigo 6.o, n.o 2, por não terem sido adotadas medidas para evitar, numa ZPE, a deterioração dos habitats das espécies para as quais a ZPE tinha sido designada. O Tribunal deliberou igualmente que, ao prever, de um modo geral, que certas atividades praticadas nas condições e nos territórios autorizados pelas leis e regulamentos em vigor não constituem atividades perturbadoras ou com efeitos semelhantes, um Estado-Membro não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats (processo C-241/08, n.o 76).

— Não se limita a atos intencionais, podendo abranger também quaisquer acontecimentos fortuitos suscetíveis de ocorrer (incêndios, inundações, etc.), desde que sejam previsíveis (por exemplo, se tendem a ocorrer periodicamente) (33). No caso das catástrofes, esta afirmação apenas diz respeito à obrigação de tomar medidas de precaução (relativas) para diminuir o risco dessas catástrofes, na medida em que estas possam pôr em perigo o objetivo da diretiva. — Não se limita a atividades humanas. No processo C-6/04, n.o 34, o Tribunal considerou que «para aplicar o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, tanto pode ser necessário adotar medidas destinadas a evitar prejuízos e perturbações externas causados pelo Homem como medidas destinadas a neutralizar evoluções naturais suscetíveis de deteriorar o estado de conservação das espécies e dos habitats naturais». Por exemplo, no caso da sucessão natural ou dos efeitos das alterações climáticas, seria necessário tomar medidas para cessar ou travar este processo se o mesmo for suscetível de afetar negativamente as espécies ou os tipos de habitats para os quais o sítio foi designado. Consequentemente, situações naturalmente dinâmicas, bem como modificações associadas às alterações climáticas (p. ex., subida do nível das águas do mar, desaparecimento de espécies ou espécies recém-chegadas) devem ser avaliadas caso a caso (34).

O legislador previu determinados limites para a responsabilidade dos Estados-Membros:

— Limites espaciais: as medidas apenas visam as espécies e os habitats localizados «nas zonas especiais de conservação». Por outro lado, poderá ser necessário aplicar medidas fora das ZEC, caso os fatores externos sejam suscetíveis de afetar as espécies e os habitats dentro das ZEC. Por exemplo, no caso de um derrame tóxico que afete uma zona húmida, a aplicação do artigo 6.o, n.o 2, exigiria que fossem tomadas todas as medidas preventivas para evitar o derrame, mesmo que a sua localização fosse distante da zona húmida. Na verdade, o artigo não especifica que as medidas têm de ser tomadas nas ZEC, mas sim que têm de ser tomadas com o objetivo de evitar a deterioração nas ZEC. A mesma lógica é aplicada às ZPE.

— Limites relativos aos habitats e espécies abrangidos: as medidas adequadas apenas dizem respeito aos habitats e às espécies «para as quais as zonas foram designadas». Especificamente, os habitats e as espécies visados pelas medidas a tomar são os identificados nos formulários de dados normalizados Natura 2000 (ver pontos 2.2 e 4.6.3). O objetivo não é, portanto, tomar medidas de proteção geral, mas sim tomar medidas centradas nas espécies e nos habitats que justificaram a seleção do sítio (ou seja, aqueles cuja presença no sítio foi registada como significativa no formulário de dados normalizado e que foram identificados no ato de designação). As perturbações e/ou a deterioração serão, assim, determinadas pelas informações que tiverem sido comunicadas pelos Estados-Membros e utilizadas para assegurar a coerência da rede Natura 2000, no que diz respeito às espécies e aos habitats em causa.

Os Estados-Membros são obrigados a adotar medidas de prevenção para evitar a deterioração e as perturbações relacionadas com um acontecimento, atividade ou processo previsível. Estas medidas apenas são aplicáveis aos habitats e espécies para os quais os sítios foram designados, e também devem ser aplicadas, se necessário, fora desses sítios.

3.3. O QUE SIGNIFICA «TOMARÃO AS MEDIDAS ADEQUADAS PARA EVITAR…»?

O artigo 6.o, n.o 2, estipula que os Estados-Membros «tomarão as medidas adequadas para evitar […]». Vários processos do Tribunal clarificaram o tipo de regime de proteção jurídica a instituir para efeitos do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats. Salientam, nomeadamente, a necessidade de o regime jurídico ser coerente, específico, completo e suscetível de assegurar a gestão viável e a proteção eficaz dos sítios em causa (processo C-293/07, n.os 26 a 29) (35).

O Tribunal assinalou igualmente a ocorrência de infrações no âmbito de outros processos, nomeadamente casos em que o regime em vigor era «demasiado geral e não dizia respeito especificamente à ZPE ou às espécies que nela vivem» (processo C-166/04, n.o 15), ou continha disposições que «só podem ser aplicadas depois de as atividades em causa já terem tido início e, deste modo, já se terem verificado eventuais deteriorações» (processo C-418/04, n.o 208), ou em que as ZPE eram sujeitas a «regimes jurídicos heterogéneos que não conferem proteção suficiente às ZPE» (processo C-293/07, n.o 26).

Em determinados casos, diligenciar processos penais contra a parte responsável pela deterioração/perturbação, ou sancioná-la administrativamente, poderá não ser suficiente para que os Estados-Membros deem cumprimento à obrigação imposta pelo artigo 6.o, n.o 2 (processo C-504/14, n.os 55 e 56).

De acordo com o Tribunal, «a expressão “medidas adequadas” contida no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats implica que os Estados-Membros gozam de uma margem de apreciação na aplicação desta disposição. Todavia, há que recordar que uma atividade só é conforme com o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats se for garantido que não cria nenhuma perturbação suscetível de afetar de maneira significativa os objetivos desta diretiva, em especial, os objetivos de conservação» (Acórdão no processo Comissão/Espanha, C-404/09, n.o 126, e a jurisprudência nele referida). O Tribunal declarou ainda que «se um exame a posteriori, com base no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats, se revelar, em concreto, uma “medida adequada” na aceção desta disposição, esse exame deve definir de forma detalhada quais os riscos de deterioração ou de perturbação que podem vir a ter um efeito significativo, na aceção da referida disposição, que a execução do plano ou do projeto em causa envolve e ser efetuado em conformidade com as exigências do artigo 6.o, n.o 3, desta diretiva» (processo C-399/14, n.os 40, 41 e 54).

O regime jurídico previsto no artigo 6.o, n.o 2, deve ser coerente, específico, completo e suscetível de assegurar a proteção eficaz dos sítios em causa. Os Estados-Membros gozam de uma margem de apreciação na aplicação do disposto no artigo 6.o, n.o 2, desde que seja garantido que não ocorrerá qualquer deterioração ou perturbação. Se o reexame de um plano ou projeto for necessário para dar cumprimento ao disposto no artigo 6.o, n.o 2, este deve ser realizado em conformidade com as exigências do artigo 6.o, n.o 3.

3.4. A APLICAÇÃO É DIFERENTE CONSOANTE SE TRATE DE DETERIORAÇÃO OU DE PERTURBAÇÃO?

Em termos de perturbação das espécies, o artigo 6.o, n.o 2, especifica que têm de ser tomadas medidas adequadas para a evitar «na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva».

A perturbação em causa tem de ser relevante para (afetar) o estado de conservação da espécie, atendendo aos objetivos da diretiva. É, por conseguinte, atendendo a estes objetivos que o Estado-Membro deve determinar se a perturbação é ou não significativa.

Em termos da deterioração dos habitats (que diz respeito tanto aos habitats naturais como aos habitats de espécies), porém, o efeito em relação aos objetivos da diretiva não é explicitamente mencionado no texto do artigo 6.o, n.o 2. Afirma-se simplesmente que a deterioração dos habitats deve ser evitada.

Pode parecer difícil avaliar a deterioração em termos absolutos sem referência a limites mensuráveis. No entanto, a ligação da deterioração aos objetivos de conservação ao nível do sítio, que contribuem para a consecução dos objetivos da diretiva, pode possibilitar a interpretação dos limites do que constitui uma deterioração (ver ponto 3.5.1).

As disposições do artigo 6.o, n.os 2 e 3 da Diretiva Habitats devem ser interpretadas como um conjunto coerente e pretendem assegurar o mesmo nível de proteção dos habitats naturais e dos habitats das espécies (C-258/11, n.o 32; C-521/12, n.o 19; processos apensos C-387 e C-388). Por conseguinte, a avaliação da deterioração, se necessária, deve seguir critérios e métodos semelhantes aos utilizados na aplicação do disposto no artigo 6.o, n.o 3 (ver também C-399/14, n.o 54).

O estado de conservação de um tipo de habitat ou habitat de uma espécie presente num sítio pode ser avaliado com base no seu estado de conservação registado no formulário de dados normalizado da rede Natura 2000, desde que este esteja atualizado.

Num determinado sítio, o estado de conservação deve refletir a natureza dinâmica dos habitats e das espécies em causa.

A perturbação das espécies tem de ser evitada, na medida em que essa perturbação possa vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da diretiva. Por outro lado, a deterioração de um habitat natural ou de um habitat de uma espécie não é classificada pela necessidade de ser significativa atendendo aos objetivos da diretiva, simplesmente tem de ser evitada. A deterioração e a perturbação devem ser avaliadas com base nos objetivos de conservação do sítio e no estado de conservação das espécies e dos tipos de habitats presentes no sítio, recorrendo aos mesmos critérios utilizados no processo previsto no artigo 6.o, n.o 3. Esta ideia deve ser interpretada de forma dinâmica, de acordo com a evolução do estado de conservação do habitat ou das espécies presentes nesse sítio.

3.5. INDICADORES DE DETERIORAÇÃO E DE PERTURBAÇÃO

Os Estados-Membros devem tomar medidas de proteção adequadas para manter as características ecológicas dos sítios Natura 2000 a partir do momento em que estes são propostos como sítios de interesse comunitário.

O Tribunal confirmou esta obrigação no processo Bund (C-244/05, n.o 45): «[…] Importa recordar que, nos termos do anexo III, fase 1, da diretiva, as características ecológicas de um sítio identificado pelas autoridades nacionais competentes refletem os critérios de avaliação aí enunciados, a saber, o grau de representatividade do tipo de habitat, a sua superfície, a sua estrutura e as suas funções, a extensão e a densidade da população da[s] espécie[s] presentes no sítio, os elementos do habitat importantes para a[s] espécies consideradas, o grau de isolamento das populações presentes no sítio assim como o valor do sítio para a conservação do tipo de habitat e [d]as espécies consideradas».

Daqui resulta que se deve evitar que as características ecológicas do sítio se deteriorem abaixo do nível que apresentavam no momento da designação. Caso tenha sido alcançado um estado melhor, esse estado melhorado deve passar a ser a referência. Regra geral, num determinado sítio, a perturbação ou deterioração é avaliada caso a caso, utilizando indicadores (ver infra) que refletem a importância da sua mudança de valor (36).

3.5.1. Deterioração dos tipos de habitats e dos habitats das espécies

A deterioração é qualquer forma de degradação que afete um habitat. O Estado-Membro tem de ter em consideração todas as influências sobre o ambiente que abriga os habitats (espaço, água, ar, solos). Se estas influências tornarem os parâmetros de conservação dos habitats piores do que eram antes, pode considerar-se que houve deterioração.

É importante recordar que a exigência de evitar a deterioração se aplica não só aos tipos de habitats enumerados no anexo I da Diretiva Habitats, para os quais o sítio foi designado, como também aos habitats das espécies enumeradas no anexo II da Diretiva Habitats e no anexo I da Diretiva Aves, bem como aos habitats das espécies migratórias abrangidas pelo artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva Aves, para os quais o sítio foi designado.

Esta deterioração pode ser avaliada com base nos objetivos de conservação e nas características ecológicas do sítio que determinam a sua seleção como SIC (de acordo com os critérios de seleção do anexo III da diretiva) ou como ZPE.

Estas características ecológicas dos tipos de habitats são registadas no formulário de dados normalizado, com base nos seguintes parâmetros (37):

— O grau de representatividade permite determinar em que medida um tipo de habitat é «típico». Este critério deve ser associado ao manual de interpretação dos tipos de habitats do anexo I (38), uma vez que este manual fornece uma definição de cada tipo de habitat, bem como uma lista das espécies características e outros elementos pertinentes. Qualquer acontecimento, atividade ou processo que cause a perda de representatividade do tipo de habitat deve ser considerado como deterioração.

— A superfície do habitat no sítio e a sua dimensão relativa em comparação com a superfície total abrangida pelo tipo de habitat no território nacional. Qualquer acontecimento, atividade ou processo que contribua para a redução da dimensão, dentro do sítio, do tipo de habitat ou do habitat das espécies para os quais este sítio foi designado, deve ser considerado como deterioração.

— O grau de conservação da estrutura e das funções do tipo de habitat natural em questão e possibilidade de restauro.

Podem ser aplicáveis considerações semelhantes no caso de habitats de espécies, por exemplo, zonas húmidas para aves. Qualquer enfraquecimento destes fatores necessários para a manutenção a longo prazo dos habitats e dos habitats das espécies pode ser considerado como deterioração; por exemplo, a deterioração pode ser causada não só pela redução da dimensão física do sítio como também pela perda de qualidade como local de reprodução, alimentação, repouso ou paragem para a espécie.

As funções necessárias para a manutenção a longo prazo dependem, evidentemente, do habitat em causa. Os Estados-Membros têm de conhecer estas exigências (por meio de estudos, recolha de dados, etc.), uma vez que o artigo 6.o, n.o 1, determina que estes têm de fixar medidas «que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II».

Existe deterioração dos habitats num sítio quando a superfície abrangida pelo tipo de habitat ou pelo habitat das espécies nesse sítio for reduzida ou a estrutura e as funções específicas necessárias à sua manutenção a longo prazo, ou ao estado de conservação das espécies que estão associadas a esse habitat , se reduzirem em comparação com o seu estado inicial ou restabelecido. Esta avaliação é realizada de acordo com os objetivos de conservação do sítio e a sua contribuição para a coerência da rede.

3.5.2. Perturbação das espécies

Ao contrário da deterioração, a perturbação não afeta diretamente as condições físicas de um sítio; diz respeito às espécies e pode ser limitada no tempo (ruído, fonte de luz, etc.). A intensidade, a duração e a frequência com que uma perturbação se repete são, por conseguinte, parâmetros importantes.

Para avaliar se uma perturbação é ou não significativa em relação aos objetivos da diretiva, pode tomar-se como referência a definição de estado de conservação favorável de uma espécie enunciada no artigo 1.o, alínea i), com base nos seguintes fatores:

— «Os dados relativos à dinâmica das populações da espécie em causa indicarem que essa espécie continua e é suscetível de continuar a longo prazo a constituir um elemento vital dos habitats naturais a que pertence». Qualquer acontecimento, atividade ou processo que contribua para o declínio a longo prazo da população da espécie no sítio pode ser considerado como uma perturbação com efeitos significativos.

— «A área de repartição natural dessa espécie não diminuir nem correr o perigo de diminuir num futuro previsível». Qualquer acontecimento, atividade ou processo que contribua para a redução ou para o risco de redução da área de repartição natural da espécie dentro do sítio pode ser considerado como uma perturbação com efeitos significativos.

— «Existir e continuar provavelmente a existir um habitat suficientemente amplo para que as suas populações se mantenham a longo prazo». Qualquer acontecimento, atividade ou processo que contribua para a redução da dimensão do habitat disponível para a espécie pode ser considerado como uma perturbação com efeitos significativos.

A este respeito, efeitos como o ruído, as vibrações e o isolamento de subpopulações de uma espécie são fatores suscetíveis de causar perturbações significativas para essa espécie. Por conseguinte, o facto de um Estado-Membro não tomar as medidas adequadas para os impedir constitui um incumprimento das obrigações previstas no artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats (processo C-404/09).

Fatores como a intensidade, a frequência e a duração da perturbação podem ser tidos em conta para determinar a sua importância, que pode variar de uma espécie para outra e de acordo com momentos e condições diferentes (por exemplo, recursos alimentares ou existência de um número suficiente de áreas não perturbadas nas proximidades).

Existe perturbação de uma espécie num sítio quando acontecimentos, atividades ou processos contribuem, no sítio, para o declínio a longo prazo da população da espécie, para uma redução ou risco de redução da sua área de repartição e para uma redução do seu habitat disponível. Esta avaliação é realizada de acordo com os objetivos de conservação do sítio e a sua contribuição para a coerência da rede.

4. ARTIGO 6.o, N.o 3

Clarificação dos conceitos de plano ou projeto, probabilidade de efeitos significativos, avaliação adequada, objetivos de conservação do sítio, efeitos cumulativos, autoridades competentes, opinião pública, integridade do sítio

4.1. TEXTO

«Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.»

4.2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO

No que se refere à finalidade e ao contexto, o papel do artigo 6.o, n.os 3 e 4, tem de ser considerado em relação ao do artigo 6.o, n.o 1 (ou, no caso das ZPE, ao do artigo 3.o, n.os 1 e 2, e do artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves) e n.o 2. Em especial, é importante recordar que, mesmo que seja determinado que uma iniciativa ou atividade não está abrangida pelo artigo 6.o, n.o 3, continuará a ser necessário torná-la compatível com as outras disposições supramencionadas.

Importa notar que certas atividades que contribuem para os objetivos de conservação do sítio, ou são compatíveis com estes, já podem estar contempladas no artigo 6.o, n.os 1 e 2 (por exemplo, as práticas agrícolas tradicionais que mantêm determinados tipos de habitats e espécies). As disposições do artigo 6.o, n.os 3 e 4, constituem uma forma de regime de autorização, que estabelece as circunstâncias em que os planos e projetos suscetíveis de surtirem efeitos prejudiciais significativos em sítios Natura 2000 podem ou não ser autorizados. Essas disposições asseguram, assim, que as exigências económicas e outras exigências não ecológicas podem ser plenamente ponderadas, atendendo aos objetivos de conservação do sítio.

O artigo 6.o, n.o 3, define um procedimento faseado na análise dos planos e projetos (39).

a) A primeira parte deste procedimento consiste numa fase de pré-avaliação («rastreio») para determinar, primeiro, se o plano ou projeto está diretamente relacionado com a gestão do sítio ou é necessário para essa gestão e, segundo, se o plano ou projeto é suscetível de afetar esse sítio de forma significativa. A mesma rege-se pelo artigo 6.o, n.o 3, primeira frase.

b) A segunda parte do procedimento rege-se pelo artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, e diz respeito à avaliação adequada e à decisão das autoridades nacionais competentes.

A terceira fase do procedimento (regida pelo artigo 6.o, n.o 4) é aplicável caso se proponha que, não obstante uma avaliação negativa, um plano ou projeto não seja rejeitado, mas sim reexaminado. Neste caso, o artigo 6.o, n.o 4, permite derrogações do n.o 3 do mesmo artigo em determinadas condições.

A aplicabilidade do procedimento e a medida em que este é aplicável dependem de vários fatores e, na sequência das diversas fases, cada uma delas é influenciada pela anterior. Por conseguinte, a sequência das fases é essencial para a correta aplicação do artigo 6.o, n.o 3.

No que diz respeito ao âmbito geográfico, as disposições do artigo 6.o, n.o 3, não se restringem aos planos e projetos exclusivamente realizados num sítio protegido ou que o abranjam. Visam igualmente os planos e projetos situados fora do sítio, mas que são suscetíveis de o afetarem significativamente, independentemente da sua distância em relação ao sítio em causa (processos C-98/03, n.o 51, e C-418/04, n.os 232 e 233).

Por outro lado, o Tribunal declarou que o artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats não se opõe a uma medida nacional de proteção mais rigorosa que possa prever, por exemplo, a proibição absoluta de um determinado tipo de atividade, sem necessidade de avaliação do impacto ambiental do projeto ou do plano específico no sítio Natura 2000 em causa (C-2/10, n.os 39 a 75).

O artigo 6.o, n.o 3, define um procedimento faseado para a análise dos planos e projetos suscetíveis de afetarem significativamente um sítio Natura 2000. As atividades não abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 6.o, n.o 3, terão de ser, ainda assim, compatíveis com as disposições do artigo 6.o, n.o 1 (ou, no caso das ZPE, as do artigo 3.o e do artigo 4.o, n. os 1 e 2, da Diretiva Aves) e n.o 2, da Diretiva Habitats .

4.3. A RELAÇÃO ENTRE AS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 6.o, n.o 2, E AS DO ARTIGO 6.o, n.o 3

As disposições do artigo 6.o, n.os 2 e 3, visam impedir quaisquer efeitos prejudiciais num sítio. No caso do artigo 6.o, n.o 2, a intenção é evitar «a deterioração […] ou perturbações significativas». No caso do artigo 6.o, n.o 3, o objetivo é evitar a autorização de quaisquer planos ou projetos suscetíveis de «afetar a integridade do sítio». Os objetivos são, por conseguinte, muito semelhantes. No entanto, importa recordar que as disposições do artigo 6.o, n.o 2, se aplicam sempre ao sítio, enquanto as disposições do artigo 6.o, n.o 3, apenas são aplicáveis caso seja proposto um plano ou projeto que o possa afetar significativamente. Uma vez que as disposições de ambos os números têm o mesmo objetivo global, é lógico concluir que qualquer plano ou projeto aprovado em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, também estará em conformidade com as disposições do artigo 6.o, n.o 2, a menos que, posteriormente, seja demonstrado que é suscetível de deteriorar o habitat e/ou perturbar as espécies para os quais o sítio foi designado.

Esta constatação foi confirmada pelo Tribunal (processo C-127/02 n.os 35 a 37): «O facto de um plano ou projeto ter sido autorizado segundo o procedimento previsto no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats torna desnecessária, tratando-se de uma intervenção sobre o sítio protegido objeto do referido plano ou projeto, uma aplicação concomitante da norma de proteção geral objeto do n.o 2 do mesmo artigo. […] A autorização de um plano ou projeto, concedida nos termos do artigo 6.o, n.o 3, […] supõe necessariamente que tal plano ou projeto tenha sido considerado insuscetível de afetar a integridade do sítio em causa e, por consequência, também de provocar deteriorações ou perturbações significativas na aceção do n.o 2 do referido artigo.

No entanto, não se pode excluir que, mais tarde, tal plano ou projeto se revele, mesmo na ausência de qualquer erro imputável às autoridades nacionais competentes, suscetível de provocar tais deteriorações ou perturbações. Nestas condições, a aplicação do artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva Habitats permite dar resposta ao objetivo essencial da preservação e da proteção da qualidade do ambiente, incluindo a preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens, como enunciado no primeiro considerando desta mesma diretiva.»

Por outro lado, quando uma autorização para um plano ou projeto é concedida em inobservância do artigo 6.o, n.o 3, pode ser constatada uma violação do n.o 2 do referido artigo quando se provem deteriorações de um habitat ou perturbações que atingem espécies para as quais a zona em questão foi designada (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

O mesmo se aplica a todos os projetos e atividades autorizados antes da inclusão dos sítios na lista de SIC, ou da sua classificação como ZPE, e que não sejam abrangidos pela obrigação de avaliar as suas incidências sobre os tipos de habitats e espécies, prevista no artigo 6.o, n.o 3, mas sejam suscetíveis de afetar negativamente a integridade desses sítios. As disposições do artigo 6.o, n.os 2 e 3 da Diretiva Habitats devem ser interpretadas como um conjunto coerente e pretendem assegurar o mesmo nível de proteção dos habitats naturais e dos habitats das espécies (processos C-258/11, C-521/12, C-399/14 e processos apensos C-387/15 e C-388/15).

Por conseguinte, sempre que o artigo 6.o, n.o 2, implique uma obrigação de proceder a um exame a posteriori das incidências de um plano ou projeto sobre o sítio em causa, tal exame deve ser efetuado em conformidade com as exigências do n.o 3 do referido artigo (processo C-399/14, n.o 54).

O artigo 6.o, n.o 3, não é aplicável em relação às atividades cuja execução estava sujeita a autorização, mas que tenham sido realizadas sem esta lhe ser concedida, ou seja, ilegalmente. No entanto, essas atividades podem ter consequências que violem o artigo 6.o, n.o 2, e o Estado-Membro é obrigado a agir em conformidade com esta última disposição (processo C-504/14).

4.4. O QUE SE ENTENDE POR «PLANOS OU PROJETOS NÃO DIRETAMENTE RELACIONADOS COM A GESTÃO DO SÍTIO E NÃO NECESSÁRIOS PARA ESSA GESTÃO»?

Na medida em que a Diretiva Habitats não define «plano» ou «projeto», deve ser dada a devida consideração aos princípios de interpretação gerais, especialmente o princípio de que uma disposição individual do direito da União deve ser interpretada com base na sua redação e no seu objetivo, bem como no contexto em que se apresenta.

Existem dois argumentos que justificam uma interpretação ampla dos termos «plano» ou «projeto»:

— Em primeiro lugar, a diretiva não circunscreve o âmbito nem de «plano» nem de «projeto» por referência a categorias específicas de qualquer destes termos. Em vez disso, o principal fator de limitação é serem ou não suscetíveis de afetar de forma significativa um sítio.

— Em segundo lugar, uma consequência da aplicabilidade do artigo 6.o, n.o 2, a atividades excluídas do âmbito dos n.os 3 e 4 do mesmo artigo é o facto de que, quanto mais restritas forem as definições de «plano» e «projeto», potencialmente mais limitadas serão as formas de ponderar um interesse de conservação contra um interesse prejudicial à conservação e, por conseguinte, de assegurar a correta aplicação do artigo 6.o, n.o 2, ou seja, evitar a deterioração e as perturbações.

4.4.1. Projeto

O apoio a uma definição ampla de «projeto» é reforçado, por analogia, se tomarmos como referência a Diretiva 2011/92/UE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (40) (doravante referida como «Diretiva AIA»). Essa diretiva funciona num contexto semelhante, definindo regras para a avaliação de projetos suscetíveis de afetar o ambiente de forma significativa. O artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva AIA estabelece o significado de «projeto»:

«— a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras, — outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo.»

Trata-se de uma definição muito ampla (processo Kraaijeveld, C-72/95, n.os 30 e 31) que não se limita à construção física e abrange outras intervenções no ambiente natural, incluindo as atividades regulares destinadas à utilização de recursos naturais (41). Por exemplo, pode abranger uma intensificação significativa da agricultura que ameace danificar ou destruir o caráter seminatural de um sítio (42).

O Tribunal proferiu vários acórdãos relativos ao tipo de intervenções que exigem a aplicação do artigo 6.o, n.o 3.

O processo Waddenzee (C-127/02, n.os 25 a 29) esclareceu que atividades praticadas periodicamente há muitos anos no sítio em causa, mas para a qual é emitida todos os anos uma licença por um período limitado, licença que implica, por ocasião de cada renovação, uma nova avaliação tanto da possibilidade de exercer essa atividade como do sítio onde pode ser exercida, devem ser consideradas, por ocasião de cada pedido, um plano ou projeto distinto na aceção da Diretiva Habitats.

No processo Papenburg (C-226/08, n.os 50 e 51) o Tribunal deliberou que: «[…] Trabalhos de manutenção contínuos do canal navegável de estuários, que não estão ligados ou não são necessários à gestão do sítio […] devem, na medida em que constituam um projeto e sejam suscetíveis de afetar o sítio em causa de forma significativa, ser submetidos a uma avaliação da sua incidência nesse sítio, em aplicação das referidas disposições [artigo 6.o, n.o 3]».

No entanto, «[…] se, tendo em conta, nomeadamente, a recorrência, a natureza ou as condições de execução dos referidos trabalhos, estes puderem ser vistos como constituindo uma operação única, em particular quando tenham por objetivo manter em condições uma certa profundidade do canal navegável, através de dragagens regulares e necessárias para o efeito, esses trabalhos podem ser considerados como um único e mesmo projeto na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva Habitats».

O Tribunal também deliberou que a opção de dispensar em geral determinadas atividades não é conforme com as disposições do artigo 6.o, n.o 3 (processos C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Além disso, deliberou que os projetos não podem ser excluídos da obrigação de avaliação apenas devido a não estarem sujeitos a autorização (C-98/03, n.os 43 a 52).

O Tribunal deliberou ainda que a dimensão do projeto não é relevante porque não exclui, por si só, a possibilidade de afetar um sítio protegido de forma significativa (processos C-98/03 e C-418/04, n.o 244).

4.4.2. Plano

O termo «plano» também apresenta, para efeitos do artigo 6.o, n.o 3, uma aceção potencialmente muito ampla. O artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (43) (doravante referida como «Diretiva AAE»), para a qual podemos remeter, por analogia, define planos e programas como:

«Qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:

— seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e

— seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas».

Neste contexto, o Tribunal deliberou que «tendo em conta a finalidade da Diretiva 2001/42, que consiste em garantir um nível elevado de proteção do ambiente, as disposições que delimitam o seu âmbito de aplicação , e designadamente as que enunciam as definições dos atos previstos por esta, devem ser interpretadas de maneira extensiva » (C-567/10, n.os 24 a 43).

No âmbito da Diretiva Habitats, os planos de utilização dos solos ou de ordenamento do território têm uma relevância evidente. Alguns têm efeitos jurídicos diretos na utilização dos solos, outros têm apenas efeitos indiretos. Por exemplo, é frequente os planos de ordenamento regionais ou geograficamente extensos não serem aplicados diretamente, mas constituírem a base de planos mais pormenorizados ou servirem de enquadramento às autorizações de construção, que passam então a ter efeitos jurídicos diretos. Ambos os tipos de planos de utilização dos solos deverão ser considerados como estando abrangidos pelo artigo 6.o, n.o 3, na medida em que são suscetíveis de ter efeitos significativos num sítio Natura 2000.

O Tribunal confirmou esta apreciação (processo C-6/04, n.o 52), ao afirmar que, embora os planos de utilização dos solos nem sempre autorizem os projetos de desenvolvimento e ainda que estes últimos tenham de ser objeto de uma licença emitida nos termos dos procedimentos habituais, influenciam consideravelmente as decisões tomadas nesta matéria. Por conseguinte, os planos de utilização dos solos devem ser objeto de uma avaliação adequada das suas incidências no sítio em causa (ver também processo C-418/04).

Os planos setoriais também podem ser considerados como abrangidos pelo âmbito de aplicaç