sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 98/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos, e a delegação de poderes a título do mesmo

Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, o Regulamento proíbe que os particulares disponibilizem, introduzam, possuam ou utilizem precursores de explosivos sujeitos a restrições (enumerados no anexo I do Regulamento). Os Estados-Membros podem, contudo, estabelecer ou manter regimes de licenciamento e/ou registo através dos quais possam ser disponibilizados a particulares, de uma forma controlada, precursores de explosivos sujeitos a restrições (artigo 4.º, n.os 2 e 3).

Por último, embora a Suíça não esteja vinculada pela disposições do Regulamento, está atualmente a ponderar adotar medidas de controlo e restrições em relação aos precursores de explosivos a nível nacional. O país já designou um ponto de contacto nacional junto do qual podem ser participadas as transações suspeitas, bem como os desaparecimentos ou roubos importantes.

O Regulamento é relevante para efeitos do EEE e, por conseguinte, igualmente aplicável à Islândia, ao Liechtenstein e à Noruega. O Órgão de Fiscalização da EFTA é competente para controlar a aplicação do Regulamento a esses países. Embora a Noruega e o Liechtenstein já tenham assegurado a conformidade com o Regulamento, o Órgão de Fiscalização da EFTA decidiu, em 17 de novembro de 2016, intentar junto do Tribunal da EFTA uma ação contra a Islândia por este país não ter adotado as medidas necessárias para transpor o Regulamento para a respetiva ordem jurídica interna.

A fim de assegurar a plena conformidade dos Estados-Membros com as disposições do Regulamento, a Comissão encetou discussões bilaterais sobre esta questão e iniciou procedimentos de infração contra alguns Estados-Membros, tencionando manter essas discussões sempre que necessário.

23 Estados-Membros estão em plena conformidade, tendo adotado normas em matéria de sanções (artigo 11.º), divulgando periodicamente as orientações elaboradas pelo CPP (artigo 9.º, n.º 6,) e, se for caso disso, notificando a Comissão das medidas tomadas para aplicar quaisquer exceções ao abrigo de um regime de licenciamento ou de registo (artigo 4.º, n.º 4) ou de regimes preexistentes (artigo 13.º, n.º 4);

Todos os Estados-Membros designaram um ou mais pontos de contacto nacionais com um número de telefone e um endereço eletrónico claramente identificados para participar as transações suspeitas ou os desaparecimentos ou roubos importantes (artigo 9.º, n.º 2);

Em 1 de janeiro de 2017, a maior parte dos Estados-Membros assegurava a conformidade com os requisitos do Regulamento:

A Comissão elaborou o presente relatório com base nas discussões e consultas mantidas no âmbito do Comité Permanente dos Precursores (CPP) - grupo de peritos da Comissão que reúne as autoridades competentes dos Estados-Membros da UE e de países terceiros do EEE e os representantes da indústria química e das cadeias de distribuição - assim como com base nas próprias considerações da Comissão.

O presente relatório visa satisfazer os requisitos estabelecidos nos dois artigos acima referidos. A fim de simplificar o exercício de apresentação de relatórios e atendendo a que a delegação de poderes é um instrumento de alteração legislativa, a Comissão considera útil e pertinente consolidar os dois relatórios num só. O presente relatório procura igualmente transmitir informações que possam melhorar o cumprimento das disposições do Regulamento pelos agentes económicos e as autoridades nacionais, reforçando a transparência do processo decisório da Comissão.

Além disso, o artigo 14.º, n.º 2, prevê que a Comissão elabore um relatório relativo à delegação dos poderes que lhe foram conferidos por um período de cinco anos, a partir de 1 de março de 2013, «pelo menos nove meses antes do termo do prazo de cinco anos», ou seja, até 1 de junho de 2017.

O artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento exige que a Comissão apresente, até 2 de setembro de 2017, um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho analisando os eventuais problemas surgidos com a aplicação do Regulamento, bem como a conveniência e viabilidade de se propor alterações legislativas para reforçar e harmonizar o sistema. Entre essas alterações inclui-se a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação do Regulamento de modo a abranger os utilizadores profissionais e de incluir precursores de explosivos não classificados no seu anexo II.

O Regulamento (UE) n.º 98/2013 sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos (a seguir designado «Regulamento») entrou em vigor em 1 de março de 2013 e tornou-se aplicável em 2 de setembro de 2014. Estabelece normas harmonizadas em matéria de disponibilização, introdução, posse e utilização de substâncias e misturas químicas suscetíveis de serem utilizadas indevidamente para o fabrico ilícito de explosivos artesanais. Os controlos e restrições previstos no Regulamento são aplicáveis às substâncias enumeradas nos anexos e às misturas ou substâncias que as contenham.

Alguns Estados-Membros propõem, sempre que possível, substâncias alternativas ou níveis de concentração que podem ser utilizados para fins legítimos. As experiências comunicadas pelos Estados-Membros sugerem que existem alternativas para muitos, se não a maior parte, dos usos legítimos conhecidos.

Alguns Estados-Membros foram mais além dos requisitos mínimos previstos no Regulamento tendo adotado medidas que, por exemplo, exigem aos agentes económicos que se registem junto das autoridades competentes e periodicamente declarem todas as transações efetuadas, incluindo as importações, alargando o âmbito de aplicação do Regulamento de forma a abranger os utilizadores profissionais, impondo condições às condições de armazenamento, prevendo o intercâmbio de informações com os outros Estados-Membros ou definindo o papel das autoridades aduaneiras.

Além disso, alguns Estados-Membros aplicam restrições e controlos a precursores de explosivos não enumerados nos anexos ou impõem restrições mais rigorosas às substâncias que constam das listas. Em todos os casos, os Estados-Membros já tinham em vigor as referidas restrições ou controlos antes da adoção do Regulamento.

Simultaneamente com a adoção e a aplicação das medidas nacionais, a maior parte dos Estados-Membros comunicou ter levado a cabo ações de sensibilização destinadas aos agentes económicos envolvidos na cadeia de distribuição de precursores de explosivos. As referidas campanhas destinam-se a aumentar a sensibilização quanto à obrigação de impor restrições e à obrigação de comunicar as transações suspeitas. Alguns Estados-Membros fazem participar ativamente os fornecedores e os mercados na Internet.

É ainda demasiado cedo para retirar conclusões dos dados obtidos em matéria de licenças emitidas, de registos efetuados, de transações suspeitas comunicadas ou da aplicação coerciva das normas. De futuro, a Comissão procurará recolher e analisar dados relevantes para identificar as tendências que se verificam na UE a nível das ameaças, das boas práticas e das áreas suscetíveis de serem reforçadas ou harmonizadas.

2.3. Comité Permanente dos Precursores (CPP)

O CPP foi criado ao abrigo do Plano de Ação da UE para melhorar a segurança dos explosivos, tendo vindo a trabalhar ativamente para reforçar a proteção da Europa quanto à utilização de precursores de explosivos para fabricar explosivos artesanais.

Desde a adoção do Regulamento, em 2013, o CPP reuniu-se regularmente para facilitar e acompanhar a sua execução. Mais importante ainda, o CPP proporciona uma plataforma para os Estados-Membros e os representantes dos agentes económicos na cadeia de distribuição procederem ao intercâmbio de informações e de pontos de vista sobre a Regulamento e a sua aplicação prática.

Entre os resultados alcançados pelo CPP destacam-se a adoção e a revisão periódica das Orientações e os trabalhos preparatórios relativos a três atos delegados que permitiram aditar ao anexo II substâncias consideradas perigosas (ver secção 4). O CPP também possibilitou um maior intercâmbio transnacional de informações sobre as notificações de transações suspeitas, desaparecimentos ou roubos, bem como sobre a concessão e a recusa de licenças, tendo apoiado os esforços de sensibilização envidados pela indústria química e pelo setor retalhista. Em 2013-2015, quatro membros do CPP codirigiram o projeto financiado pela UE «Segurança das vendas de substâncias químicas de elevado risco», tendo desenvolvido material de orientação destinado aos retalhistas, tanto do comércio tradicional como através da Internet, às autoridades competentes e às autoridades com poderes coercivos.

3. ANÁLISE

Segundo o relatório de 2016 da Europol sobre a situação e as tendências do terrorismo na UE, «os explosivos artesanais continuam a ser, juntamente com as armas convencionais, uma das armas preferidas dos terroristas, pela sua disponibilidade, simplicidade e eficácia». No entanto, o presente relatório e as edições de 2015, 2014 e 2013 constataram uma redução na utilização de explosivos artesanais em relação às armas de fogo e/ou aos engenhos incendiários.

A entrada em vigor do Regulamento contribuiu para a redução da ameaça suscitada pelos precursores de explosivos na Europa. As reuniões e as consultas efetuadas no âmbito do CPP e o estudo realizado por um consórcio de peritos independentes permitem retirar as seguintes conclusões:

O montante de precursores de explosivos disponíveis no mercado diminuiu. Essa diminuição deve-se, em parte, ao facto de muitos agentes económicos estarem a aplicar restrições e, em parte, ao facto de alguns produtores terem cessado voluntariamente de os fabricar ou de os agentes económicos em causa terem deixado de os comercializar. A cadeia de distribuição não sofreu quaisquer perturbações significativas ou perdas económicas por esse motivo. Além disso, as autoridades de alguns Estados-Membros que possuem regimes de licenciamento informaram que o número de pedidos de emissão de licenças é atualmente muito inferior ao registado no primeiro ano de aplicação do Regulamento. Isto sugere que as pessoas em geral conseguiram encontrar substâncias alternativas (não sensíveis) para prosseguir as respetivas atividades não profissionais legítimas.

Aumentaram as capacidades das autoridades competentes e das autoridades com poderes coercivos para investigar as suspeitas de incidentes envolvendo precursores de explosivos. Os Estados-Membros comunicaram um aumento no número de transações suspeitas, de desaparecimentos e de roubos que foram participados, devido a uma maior sensibilização dos agentes económicos que lidam com precursores de explosivos. Além disso, alguns Estados-Membros procederam, pontualmente, a um intercâmbio de informações sobre os casos objeto de participação e as licenças recusadas. Por último, as autoridades competentes dos Estados-Membros com regimes de licenciamento têm um melhor conhecimento de quem está na posse de substâncias sujeitas a restrições e das finalidades para as quais as pretendem utilizar.

Embora ainda não seja possível avaliar em profundidade o impacto do Regulamento, uma série de incidentes notificados pelos Estados-Membros sugerem que a sua aplicação contribuiu para os esforços envidados para prevenir atentados terroristas perpetrados com explosivos artesanais.

3.1. Problemas suscitados pela aplicação do Regulamento

Não obstante o impacto global positivo para reduzir o acesso a precursores de explosivos e controlar melhor a sua utilização, a aplicação do Regulamento suscitou vários problemas e coloca alguns desafios. Os exemplos referidos na presente secção não refletem necessariamente a experiência da totalidade ou da maioria dos Estados-Membros e dos agentes económicos. No entanto, têm tido um impacto suficientemente amplo para poderem não ser imputados às circunstâncias específicas de um determinado Estado-Membro ou agente económico.

O principal problema que se coloca às autoridades competentes dos Estados-Membros é o grande número de agentes económicos que são afetados pelas restrições e pelos controlos impostos pelo Regulamento. Dado que muitas das substâncias e misturas químicas abrangidas são produtos de uso doméstico, a cadeia de distribuição é consideravelmente mais longa que a de outros produtos sujeitos a controlos específicos (nomeadamente os precursores de drogas). Por conseguinte, as autoridades competentes têm tido dificuldade em chegar a todos os agentes económicos da cadeia de distribuição dos precursores de explosivos, para os informar das respetivas obrigações neste domínio. As autoridades competentes, em colaboração com as associações que representam a indústria química e o setor retalhista, têm, todavia, levado a cabo campanhas de sensibilização e envidado esforços junto de muitos agentes económicos, desde os fabricantes aos retalhistas, desde as empresas de grande dimensão aos pequenos estabelecimentos independentes, desde os retalhistas na Internet aos mercados tradicionais.

Outra dificuldade com que as autoridades dos Estados-Membros se deparam diz respeito à aplicação das restrições e controlos às vendas pela Internet, importações e movimentações dentro da UE. Os produtos muito volumosos são muitas vezes transportados e comercializados em grandes quantidades (por exemplo, os fertilizantes) e, por conseguinte, são relativamente mais fáceis de identificar e de controlar. Pelo contrário, os produtos vendidos em quantidades e volumes menores são mais difíceis de detetar quando são expedidos ou transportados para a UE ou dentro do território europeu. Para resolver este problema, as autoridades policiais e aduaneiras estão a reforçar os seus esforços para identificar os casos de aquisição e posse ilícitas de precursores de explosivos, aprofundando, por exemplo, a cooperação entre as diferentes agências e o intercâmbio de informações a nível da UE.

A principal dificuldade que se coloca aos agentes económicos, nomeadamente aos retalhistas, é identificar quais os produtos que se inserem no âmbito de aplicação do Regulamento. Os produtos que contêm precursores de explosivos sujeitos a restrições devem ser rotulados em conformidade. Quando tal não é feito logo no início da cadeia de distribuição, é muito difícil aos retalhistas verificarem corretamente que o rótulo se encontra afixado e quais as restrições aplicáveis. Além disso, os precursores de explosivos enumerados no anexo II do Regulamento que não são sujeitos a restrições não têm de ser obrigatoriamente rotulados. Os agentes económicos, especialmente aqueles em que se verifica uma elevada rotação do pessoal, precisam de consagrar muito tempo à identificação dos produtos que suscitam preocupação e a ministrar formação adequada ao seu pessoal.