ÍNDICE

Executive summary. 3

1............ Introduction. 5

2............ Assessment of euro area challenges and policy agenda. 5

2.1......... Structural reform policy. 5

2.2......... Fiscal policy. 11

2.3......... Financial sector policy. 15

Resumo

Existem verdadeiros indícios de que ocorre atualmente uma recuperação duradoura na área do euro. A recuperação, embora frágil, está gradualmente a ganhar forças, estendendo-se a toda a UE. No ano passado, a grande maioria de Estados-Membros registou um crescimento positivo e as perspetivas melhoraram mesmo nos países mais vulneráveis. O crescimento do PIB real na área do euro deverá avançar a ritmo moderado em 2014, antes de acelerar em 2015. As condições do mercado de trabalho começaram a melhorar e o desemprego deve continuar a diminuir, embora de forma muito gradual na maior parte dos Estados-Membros. O quadro orçamental global para a área do euro continuou a melhorar e os grandes esforços de consolidação envidados nos últimos anos em condições económicas difíceis estão a dar os seus frutos.

Contudo, os elevados níveis de dívida pública e privada e as inerentes pressões de desalavancagem num contexto de inflação moderada, as fracas possibilidades de investimento produtivo oferecidas por um sistema financeiro fragmentado e em recuperação e os níveis desemprego inaceitavelmente elevados são uma herança da crise e são entraves à passagem de uma retoma frágil para uma situação de crescimento sólido e sustentável geradora de emprego. Na hora de enfrentar estes desafios, o elevado nível de interconectividade e possíveis efeitos de contágio entre os Estados-Membros da área do euro obriga-os a assumir medidas ambiciosas e coordenadas nessas áreas particularmente importantes para o bom funcionamento da UEM.

Os Estados-Membros da área do euro e as instituições da UE têm realizado progressos significativos para executar as recomendações de 2013 relativas à área do euro. Os Estados-Membros, sobretudo os mais vulneráveis, prosseguiram a consolidação orçamental e as reformas estruturais, enquanto a nível da UE se deram passos importantes para aprofundar a UEM, nomeadamente no domínio da União Bancária, e para aplicar o quadro reforçado de governação económica e orçamental. No entanto, as recomendações específicas para cada Estado-Membro da área do euro e para o conjunto da área do euro não foram totalmente executadas, permanecendo vários desafios a enfrentar. Para os Estados-Membros da área do euro há que implementar medidas ambiciosas e coordenadas em vários domínios.

· Política de reformas estruturais; o processo de reajustamento prossegue na área do euro, porém caracterizado pela assimetria, não tendo havido progressos no ajustamento dos excedentes da balança de transações correntes. A desalavancagem no setor privado tem ainda um longo caminho a percorrer em muitos Estados-Membros da área do euro. Além disso, o nível de desemprego mantém-se elevado e em alguns Estados-Membros da área do euro, a níveis inaceitáveis. Dado o elevado grau de interconectividade na área do euro, continua a haver necessidade de reformas estruturais ambiciosas para assegurar o bom funcionamento da UEM, a fim de promover a convergência e atenuar ainda mais os riscos para a estabilidade, o potencial de crescimento futuro e a coesão social na área do euro, tendo em conta os consideráveis efeitos de contágio dessas reformas.

· Política orçamental: Graças aos consideráveis esforços desenvolvidos nos últimos anos, a consolidação orçamental pode agora prosseguir a um ritmo mais gradual. No entanto, são necessários mais esforços para diminuir os elevados níveis de dívida e avançar na direção dos objetivos de médio prazo. Conseguir que o ajustamento seja o mais propício possível ao crescimento, o que implica adotar um conjunto de medidas favoráveis ao crescimento tanto do lado da despesa como da receita, contemplando também uma melhor eficiência da despesa. Os Estados-Membros da área do euro têm uma responsabilidade particular neste contexto, se se quiser assegurar uma política global adequada para a área do euro e tendo em conta os importantes efeitos de contágio entre os Estados-Membros da área do euro relacionados com a sustentabilidade das finanças públicas.

· Setor financeiro: o acesso ao financiamento, nomeadamente para as PME, continua a ser complicado em muitos Estados-Membros da área do euro, ameaçando a recuperação económica, assim como o bom funcionamento da UEM. O risco de um défice de financiamento em investimentos produtivos continua a ser significativo, num contexto de pressões sistemáticas sobre a desalavancagem e de uma fragmentação ainda considerável do mercado, o que impede o bom funcionamento da UEM. Paralelamente à criação de uma União Bancária, são necessárias várias iniciativas para financiar a economia a longo prazo. Uma maior consolidação dos balanços dos bancos e a prossecução do reforço das reservas de fundos próprios, em caso de necessidade, contribuiria para o restabelecimento dos canais de crédito.

1. Introdução

A recuperação económica da área do euro, que teve início no segundo trimestre de 2013, deverá prosseguir e ganhar força, prevendo-se que os vários motores do crescimento para ela contribuam de forma mais equilibrada. Contudo, como é tradicional no rescaldo de crises financeiras profundas, a recuperação continua a ser frágil. Neste contexto, a natureza dos desafios enfrentar pela área do euro é evolutiva. Até há poucos anos, as principais questões políticas relacionavam-se com o estabelecimento da credibilidade orçamental, num cenário de défices sem controlo e de dívidas públicas em rápido crescimento; pôr fim ao círculo vicioso entre dívidas soberanas e setor bancário e resolver os problemas da economia real, caracterizada por défices sustentáveis da balança de transações correntes, preocupantes perdas de competitividade, agravamento das dívidas privadas e preços elevados da habitação. As ambiciosas medidas adotadas pela UE e pelos Estados-Membros conseguiram que a UE saísse desta situação. Os principais desafios da área do euro dizem agora respeito ao impacto persistente das pressões da desalavancagem no crescimento a médio prazo em muitos países, assim como aos níveis inaceitáveis de desemprego e às desigualdades sociais; a sustentabilidade das dívidas privadas e dos passivos externos num contexto de uma desinflação competitiva a necessidade de proporcionar crédito aos investimentos viáveis nas economias vulneráveis, no quadro de um sistema financeiro em recuperação. Estes desafios não deveriam ser vistos isoladamente, mas sim no âmbito de um sistema complexo onde variáveis económicas interligadas, sublinhando a importância de um conjunto de medidas coordenadas e coerentes a nível das políticas nacionais e da área do euro.

Na secção seguinte aprecia-se o programa de ação específico para a área do euro, concebido para assegurar o bom funcionamento da UEM. A avaliação dá especial atenção às reformas estruturais, política fiscal e políticas relativas ao setor financeiro.

2. Avaliação dos desafios da área do euro e programa de ação

2.1. Política de reformas estruturais

Prossegue o processo de reajustamento na área do euro que se encontra numa fase muito avançada. Realizaram-se ajustamentos significativos nos países da periferia da área do euro, que registavam elevados défices da balança de transações correntes antes do início da crise financeira. Este conjunto de países vulneráveis registou um excedente de cerca de 1.3 % do PIB em 2013, prevendo-se novo aumento, para 2.0 % do PIB em 2015. Uma grande parte deste ajustamento é de caráter estrutural e, como tal, deverá prosseguir, mesmo após a melhoria da situação económica. Foi impulsionado tanto pela queda estrutural da procura interna e, cada vez mais, pela melhoria dos resultados das exportações. Uma vez que o ajustamento se deveu a um decréscimo da procura interna ligada a reduções do produto potencial, acarretou também custos económicos e sociais elevados. Tendo em conta o elevado grau de endividamento dos setores público e privado nestes países que consequentemente veio travar a procura interna, o crescimento futuro deverá contar primordialmente com as exportações, o que contribuirá para manter posições externas sólidas. A este respeito, a maioria dos países vulneráveis têm feito progressos consideráveis para recuperar perdas de competitividade dos custos, acumuladas antes da crise.

O processo de reajustamento está longe de estar concluído, uma vez que, o espetro da dívida herdada continua a ser ameaçador. Apesar dos ajustamentos dos fluxos, os níveis da dívida externa são muito elevados na maioria dos países vulneráveis. Neste contexto, a dicotomia entre países «devedores» e seus «credores» da área do euro substituiu o conceito clássico entre países «deficitários» e países «excedentários». Os melhoramentos nas contas correntes não conduziram a reduções proporcionais dos rácios PIIL/PIB devido ao reduzido crescimento do produto nominal e também, em alguns casos, a consideráveis efeitos de valorização negativos (na medida em que esses efeitos refletem o aumento do valor da dívida externa, por exemplo, um aumento dos preços das ações nacionais detidas por estrangeiros, pode ser um sinal da confiança dos mercados nas economias em causa). A figura 1 mostra que, de facto, os países da área do euro com os níveis mais elevados de dívida externa líquida são aqueles onde o crescimento e/ou a inflação têm sido muito baixos. Isto prejudica de facto duas das principais vias que historicamente têm sido essenciais para lutar contra o excesso de dívida pública. A fim de reduzir para patamares mais sustentáveis os elevadíssimos níveis de endividamento externo, há que manter no futuro a melhoria dos saldos das contas correntes e, em alguns casos, poderá haver necessidade de melhorias suplementares. Embora todos os países vulneráveis registem atualmente saldos das contas correntes coerentes com uma trajetória estável dos rácios PIIL/PIB, uma redução rápida razoável dos mesmos exigiria, em alguns casos, volumes de trocas comerciais e excedentes da balança de transações correntes ainda maiores.

Além disso, o ajustamento foi assimétrico e não houve progressos no ajustamento dos excedentes da balança de transações correntes. Por conseguinte esse setor passou para um excedente de cerca de 2,2% em 2013, prevendo-se que suba ligeiramente para 2,3% em 2014 e 2015 (ver figura 2). Os riscos daí decorrentes são a pressão sobre a procura interna e, por conseguinte, sobre a capacidade de crescimento da área do euro, mas também a possibilidade de uma apreciação do euro. Devido ao seu efeito sobre a procura externa e sobre o ajustamento dos preços e custos, tal poderá prejudicar os esforços dos países periféricos para recuperar a competitividade, uma vez que, através dos seus efeitos sobre o rendimento disponível, iria também ampliar a base da desinflação.

Gráfico 1: Endividamento externo e crescimento nominal || Gráfico 2: Distribuição geográfica da balança corrente da área do euro

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Nota: IT, LV, LU (2013 3º trimestre), MT (2013 2º trimestre), FR (2012 4º trimestre); PIIL multiplicado por (-1) Fonte: Eurostat, AMECO || Fonte: Eurostat

O aumento sistemático dos excelentes da balança corrente denota uma fraca procura interna agregada. Uma vez que as taxas de juro estão perto do zero, a política monetária tem uma margem de manobra muito reduzida ou mesmo nula para incentivar a procura. Do mesmo modo, a política orçamental também está limitada na maioria dos países. Tendo ainda em conta a margem restrita para aumentar a procura interna nos países periféricos, uma subida da procura interna nos países excedentários é a única maneira de colmatar o hiato do produto na área do euro no seu conjunto. Além disso, a redução da procura interna no conjunto da área do euro tende a exercer uma pressão descendente sobre os preços. O ambiente de fraca inflação — com uma taxa abaixo da definição de estabilidade de preços do BCE inferior, mas próxima dos 2 por cento — dificulta muito mais a tarefa para os países periféricos de procederem aos ajustamentos necessários dos preços relativos. A este respeito, tendo em conta a rigidez nominal, a persistência de uma inflação muito baixa pode também constituir um obstáculo aos ajustamentos necessários dos salários reais, com consequências importantes para o emprego e o desemprego. Um ajustamento mais simétrico na área do euro tornaria o ajustamento global mais fácil e menos dispendioso e também moderaria o excedente da área do euro no seu conjunto.

A desalavancagem no setor privado tem ainda um longo caminho a percorrer em muitos Estados-Membros da área do euro. A elevada dívida externa nos países vulneráveis é um reflexo do elevado nível de endividamento dos setores internos, tanto privados como públicos. Na atual conjuntura, são sobretudo as pressões da desalavancagem no setor privado, que afetam tanto as famílias como as empresas, a travar o consumo e o investimento. Tal como indicado no quadro 3, os níveis da dívida são muito elevados em vários países da área do euro e, em alguns casos, não houve qualquer diminuição desde o início da crise. Em particular, a desalavancagem do setor empresarial foi muito lenta e o endividamento das empresas só diminuiu em alguns países. Mesmo nos casos em que se verificou alguma desalavancagem, a dimensão do ajustamento observado até agora no rácio dívida/PIB corresponde apenas a uma parte limitada do aumento que se produziu antes da crise, o que sugere que a redução da dívida do setor privado se encontra ainda numa fase muito inicial. Apesar do aumento moderado de novos créditos, o crescimento muito lento ou mesmo negativo do PIB afetou a redução dos rácios de endividamento.

Gráfico 3 Endividamento do setor privado, sociedades não financeiras (esquerda) e famílias (direita), em % do PIB

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3. Fonte: Eurostat. Nota: Valores consolidados apresentados para as sociedades não financeiras. A dívida inclui empréstimos e títulos exceto ações, excluindo derivados financeiros. LU não figura no gráfico sobre o endividamento das SNF.

O desemprego atingiu 12 % em 2013, o que corresponde a um aumento de 0,7 pontos percentuais desde 2012. As taxas de desemprego aumentaram fortemente num terço dos Estados-Membros da área do euro, incluindo um certo número de países em que as taxas eram já muito elevadas. O ritmo do ajustamento mantém-se lento e a taxa de desemprego de longa duração continuou a crescer, tendo atingido 50 % do desemprego total, em 2013, aumentando o risco de que o desemprego se torne cada vez mais estrutural. Os custos laborais unitários reais cresceram mais lentamente nos países com taxas de desemprego mais elevadas, atenuando as perdas de postos de trabalho e limitando, simultaneamente, as diferenças a nível do desemprego entre países da área do euro. No entanto, persiste o risco de que o desemprego se torne mais resistente à evolução dos salários. O processo de reafetação dos recursos já começou a produzir efeitos, uma vez que os salários nominais no setor dos bens não transacionáveis diminuíram mais acentuadamente do que os dos setores transacionáveis, um indício das condições que devem existir para que o trabalho passe do setor dos bens não transacionáveis para o dos transacionáveis. Esta reafetação e mobilidade laboral em geral é crucial para uma melhoria sustentável das balanças externas dos países que acumularam no último ano posições de investimento líquido muito negativas.

A situação social na área do euro deteriorou-se ao longo da crise, e quase todos os indicadores sociais se agravaram em 2012 (refletindo rendimentos de 2011), exceto o da percentagem de pessoas que vivem em famílias com uma intensidade de trabalho muito baixa. A situação voltou a agravar-se, em especial para a população em idade ativa, diretamente afetada pela deterioração das condições do mercado de trabalho. Os atuais níveis superam os que havia antes da crise. O nível de risco de pobreza é de 17 %, o de graves privações materiais de 7,6 %, o nível de pessoas que vivem em famílias com uma intensidade de trabalho muito baixa de 10,5 %, a taxa de pobreza é de 10,6 % e, por último, o diferencial de pobreza situa-se em 23,4 %. A partir de 2010, os países mais gravemente afetados pela crise assistiram a um aumento acentuado da sua taxa de privação material grave, embora alguns Estados-Membros tenham mantido a maior parte dos seus indicadores de pobreza estáveis. São múltiplos os potenciais efeitos da evolução social no crescimento a longo prazo e na sustentabilidade da dívida pública[1]. De facto, a pobreza interfere na produtividade através do acesso à educação e aos serviços de saúde, enquanto as desigualdades sociais têm efeitos dinâmicos no crescimento através da acumulação de dívida e do crescimento do consumo privado. Além disso, o aumento das taxas de desemprego e de pobreza podem afetar o «ritmo das reformas», o que pode prejudicar substancialmente a recuperação necessária na área do euro e, por seu turno, afetar a sustentabilidade das finanças públicas nos países vulneráveis.

Para atenuar estes problemas e garantir o bom funcionamento da área do euro, é fundamental uma execução ambiciosa das reformas estruturais com vista a uma economia mais flexível. As reformas estruturais não devem limitar-se a contribuir para um processo de reajustamento duradouro, mas também atenuar o impacto negativo da desalavancagem das famílias: quanto maior for o ajustamento dos salários reais mais flexível é a reação do emprego e, consequentemente, da produção real; por seu turno, um ajustamento mais rápido dos preços permite também um ajustamento mais rápido da taxa de juro real até um nível de equilíbrio. As reformas são essenciais para relançar o crescimento sustentável e inclusivo e para estimular o emprego, o que, por sua vez, contribui para a sustentabilidade da dívida pública e privada e protege os sistemas de segurança social em épocas de consolidação orçamental.

Tendo em conta o elevado grau de interconectividade entre os Estados-Membros da área do euro, existe a possibilidade de fortes efeitos de contágio, relacionados com a aplicação das reformas estruturais. O comércio e a competitividade estão entre os principais canais de transmissão desses efeitos. As reformas dos mercados de trabalho, produtos e serviços, bem como certas reformas fiscais, podem afetar o emprego e o crescimento no Estado-Membro que as implementa e, por conseguinte, a procura de produtos e serviços provenientes de outros Estados-Membros. Algumas reformas podem produzir efeitos de contágio através dos mercados financeiros quando aumentam a capacidade de resistência dos Estados-Membros para enfrentar os choques externos e limitam o risco de contágio dos prémios de risco em caso de problemas com a sustentabilidade da dívida. Acresce que, nas áreas onde as reformas estruturais são necessárias na maior parte ou em todos os países da área do euro, uma reforma coordenada pode contribuir para propagar os seus efeitos gerais no bem-estar, enquanto a avaliação comparativa, a experiência comum e o intercâmbio de boas práticas podem proporcionar benefícios adicionais

Os Estados-Membros vulneráveis realizaram recentemente impressionantes reformas estruturais. Apesar disso, são necessários mais progressos para criar oportunidades de investimento que ajudem a transferir os recursos para a produção de bens e serviços transacionáveis, aumentando assim a competitividade externa e a produtividade. Nos Estados-Membros do núcleo central, as reformas empreendidas têm sido, até à data e em geral, menos ambiciosas. Por conseguinte, seria benéfica nestes países uma maior simetria no ajustamento para estimular a procura interna nos países credores, bem como em toda a área do euro, e facilitar os esforços para restaurar a competitividade e o crescimento na periferia. As políticas que contribuem para aumentar o investimento são determinantes, uma vez que estimulam a procura a curto prazo e incrementam o potencial de crescimento no futuro. Neste sentido, as reformas do mercado de produtos, com vista a melhorar a concorrência em setores de bens não transacionáveis, permitirão, nomeadamente, impulsionar o investimento e facilitar o desenvolvimento destes setores.

Em geral, os esforços de reforma estrutural do mercado de produtos foram limitados. Os progressos observados na execução das medidas recomendadas para o setor dos serviços foram muito limitados, nomeadamente no que respeita às reformas para suprimir as restrições injustificadas ao acesso e ao exercício de profissões e para reduzir as barreiras à entrada nos mercados retalhistas. Registaram-se progressos limitados nas reformas do ambiente empresarial (burocracia, execução dos contratos, criação de empresas, apoio às PME, procedimentos de insolvência, atrasos de pagamento). Foram tomadas algumas medidas para melhorar as condições de concorrência, contudo são necessárias medidas suplementares em alguns países para reforçar a independência e a eficácia da autoridade da concorrência. São igualmente necessárias mais reformas no domínio da I &D e da inovação, assim como nas indústrias de rede, em especial no setor ferroviário.

Muitos Estados-Membros necessitam e têm margem para melhorar a estrutura da sua fiscalidade, diminuindo a pressão fiscal sobre o trabalho e as empresas, aumentando, paralelamente, os impostos sobre bases tributáveis menos prejudiciais, como o consumo, o ambiente e os impostos recorrentes sobre bens imóveis. A carga fiscal sobre o trabalho na área do euro é superior a 45 %, ou seja, muito mais alta do que noutros países da OCDE que não pertencem à UE (ver quadro 1).

Quadro 1. Carga fiscal média de uma pessoa adulta solteira sem filhos com rendimentos de 100 % do salário médio (%)

|| 2013 || Variação 2013-2009

Área do euro || 46,5 || -0,2

Média OCDE || 35,9 || 0,7

Austrália || 27,4 || 0,7

Canadá || 30,7 || 0,5

Japão || 31,6 || 2,5

Nova Zelândia || 16,9 || -1,2

Suécia || 42,9 || -0,3

Estados Unidos || 31,3 || 1,3

Reino Unido || 31,5 || -0,9

OCDE (2010), «Tributação dos salários: Quadros comparativos» Estatísticas fiscais OCDE (base de dados). Carga fiscal média na área do euro, calculada como a média ponderada da área do euro dos 15 Estados-Membros que pertencem à OCDE.

A existência de mercados de trabalho mais flexíveis nos Estados-Membros e na área do euro facilitaria o processo de reafetação de recursos. Nos últimos anos, vários países da área do euro implementaram reformas para reforçar o ajustamento do mercado de trabalho, como a introdução de alterações na definição de despedimento por justa causa ou no montante das indemnizações por cessação de funções, mas também reformas destinadas a agilizar a saída através da revisão das regras de despedimento. Foram introduzidas medidas específicas para desincentivar o recurso a contratos temporários e atípicos, a fim de reduzir a segmentação do mercado de trabalho, embora este fenómeno continue a ser um importante desafio no futuro. Os encargos administrativos ou as opções de reafetação no caso de despedimento foram igualmente reduzidos em vários países.

As reformas dos sistemas de subsídio de desemprego devem contribuir para o regresso dos desempregados ao mercado de trabalho, principalmente graças a uma adaptação dos subsídios ao período de desemprego e, em alguns casos, condicionando-as mais à procura de emprego. As medidas de incentivo incluem uma redução do nível máximo dos subsídios, a adaptação da sua conceção à duração do desemprego, redução do tempo em que se pode beneficiar do subsídio de desemprego e critérios de elegibilidade mais rigorosos.

Vários Estados-Membros reforçaram as suas políticas ativas de emprego, nomeadamente através de uma assistência mais personalizada à procura de emprego e de um maior rigor das condições para continuar a beneficiar de subsídio de desemprego. Paralelamente às medidas de ativação, nos seus esforços para combater a pobreza, alguns países estão também a reformar os seus sistemas de assistência social.

3.2. Política orçamental

O quadro orçamental global para a área do euro continuou a melhorar: os grandes esforços de consolidação implementados nos últimos anos em condições económicas difíceis começam a dar os seus frutos, impulsionados pela melhoria das condições económicas. De facto, pela primeira vez desde 2009, o défice nominal deverá descer abaixo dos 3 % do PIB na área do euro em 2014, para se situar em 2,5 %. Além disso, a dívida pública deverá finalmente estabilizar-se em 2014, embora a um nível elevado (96 % do PIB na área do euro), pondo fim a uma tendência crescente sistemática, observada nos últimos anos. Por conseguinte, as projeções relativas ao défice e à dívida para a área do euro são consideravelmente mais positivas do que para outras grandes economias, incluindo os Estados Unidos e o Japão. As previsões económicas da primavera dos serviços da Comissão revelam que o ritmo da consolidação orçamental na área do euro será mais lento em 2014 do que no ano anterior, devendo ser inferior a ¼ de ponto percentual do PIB.

Não obstante os progressos registados no domínio fiscal, há que prosseguir os esforços, a fim de obter posições orçamentais sustentáveis. Os esforços de consolidação ao longo dos últimos anos foram consideráveis, graças aos quais se conseguiu reduzir os défices e travar a subida da dívida. Além disso, as perspetivas económicas têm vindo a melhorar e concomitantemente as perspetivas dos rácios do défice e da dívida. De um ponto de vista processual, isso tem sido visível nos Estados-Membros que corrigiram os défices excessivos de forma sustentável e que deixaram de ser alvo do procedimento relativo aos défices excessivos. No entanto, há ainda muitos Estados-Membros com défices acima do valor de referência de 3 % e níveis de dívida superiores a 60 % que devem prosseguir os seus esforços para reduzir os défices e colocar as dívidas numa trajetória descendente firme, em conformidade com o valor de referência de redução da dívida, constante do PEC reformado. Além disso, muitos Estados-Membros, que corrigiram os défices excessivos, não atingiram uma situação orçamental sustentável, tal como previsto nos OMP.

Há que evitar os erros cometidos nos anos anteriores à crise. Uma das principais inovações do quadro orçamental da UE introduzido pelo pacote legislativo de seis medidas «Six-Pack» foi o reforço da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Essa decisão baseou‑se na lição extraída da crise segundo a qual o fraco cumprimento da vertente preventiva do PEC foi uma das principais razões dos graves défices orçamentais e do aumento da dívida durante a crise, mas, de facto, já o diagnóstico anterior à reforma de 2005 do PEC apontava o incumprimento da vertente preventiva como uma das principais fontes dos subsequentes problemas orçamentais. Para corrigir as deficiências, o «Six-pack» clarificou a avaliação do cumprimento do objetivo de médio prazo ou da respetiva trajetória de ajustamento e introduziu sanções para os Estados-Membros incumpridores da área do euro. Além disso, para sublinhar a importância de orçamentos estruturalmente equilibrados, os Estados-Membros assinaram o TECG que torna obrigatório nas legislações nacionais, a nível constitucional ou equivalente, o cumprimento do objetivo de médio prazo. Por conseguinte, é de extrema importância que os Estados -Membros garantam o pleno cumprimento dos requisitos da vertente preventiva. A melhoria das condições económicas deve ser considerada uma oportunidade para avançar com o ajustamento em direção ao objetivo de médio prazo e acumular reservas orçamentais no caso de surgirem novos fatores cíclicos. Deste ponto de vista, o esforço de consolidação estrutural inferior a ¼ de ponto percentual do PIB em 2014 aponta para uma resposta geral insuficiente aos desafios orçamentais da área do euro. É este o caso, especialmente se for tido em conta que, para os Estados-Membros ainda alvo de um procedimento relativo aos défices excessivos em 2014, o esforço estrutural médio recomendado no âmbito do PDE para 2014 correspondia a 1 % do PIB, enquanto para os Estados-Membros abrangidos pela vertente preventiva do PEC exigia-se um ajustamento estrutural de 0,5 % do PIB na via do OMP, como valor de referência, mas apenas quatro países da área do euro atingiram o OMP. No entanto, esta conclusão deve ser relativizada, uma vez que o saldo estrutural pode subestimar o esforço orçamental subjacente devido a uma resposta das receitas ao crescimento económico inferior ao normal e ao atual crescimento moderado do produto potencial numa perspetiva a médio prazo.

Desde a adoção da Estratégia Europa 2020, a Comissão instou repetidamente os Estados-Membros a darem prioridade a políticas favoráveis ao crescimento no processo de consolidação das suas finanças públicas. A diferenciação do esforço de consolidação orçamental, a sustentabilidade a longo prazo (ambas acima avaliadas), a composição e a estrutura das receitas e das despesas e a solidez do quadro orçamental são alguns dos elementos importantes de uma política orçamental promotora do crescimento.

A qualidade global das despesas resulta da combinação de dois fatores principais: (i) a composição das despesas e, em particular, o peso das despesas mais favoráveis ao crescimento; e ii) a eficiência das despesas, ou seja, de que modo os recursos públicos se traduzem em serviços para os cidadãos e as empresas

Em termos de definição dos domínios de despesas que, em princípio, deveriam otimizar o crescimento, as categorias de despesas centraram-se geralmente no investimento público, educação e investigação e desenvolvimento (I&D). As últimas tendências da composição da despesa na área do euro desde o início da crise económica e financeira põem em evidência um aumento generalizado da parte da segurança social juntamente com uma redução em várias outras áreas, nomeadamente a educação, assim como uma tendência generalizada para reduzir o investimento público, frequentemente considerado um alvo fácil para a consolidação. Por exemplo, a média das despesas com a formação de capital no euro situava-se em 2,1 % do PIB e 4,3 % da despesa total em 2013, tendo descido de 2,6 % e 5,7 %, respetivamente, em 2007 (ver quadro 2).

Quadro 2. Investimento público (formação bruta de capital fixo), em % do PIB e despesa total

|| GCFC (% do PIB) || || || GCFC (% da despesa total) || ||

|| 2007 || 2014 || Diferença || 2007 || 2014 || Diferença

BE || 1,6 || 1,6 || 0,0 || 3,2 || 2,9 || -0,3

DE || 1,5 || 1,6 || 0,1 || 3,4 || 3,5 || 0,1

EE || 5,1 || 4,0 || -1,1 || 14,9 || 10,3 || -4,5

IE || 4,7 || 1,6 || -3,1 || 12,7 || 3,9 || -8,8

EL || 3,4 || 2,6 || -0,8 || 7,1 || 5,5 || -1,6

ES || 4,0 || 1,3 || -2,7 || 10,3 || 3,0 || -7,3

FR || 3,3 || 3,0 || -0,2 || 6,2 || 5,3 || -0,8

IT || 2,3 || 1,6 || -0,7 || 4,9 || 3,3 || -1,6

CY || 3,0 || 2,3 || -0,7 || 7,3 || 4,8 || -2,4

LV || 5,7 || 3,7 || -2,0 || 15,8 || 10,5 || -5,3

LU || 3,3 || 3,1 || -0,2 || 9,1 || 7,2 || -1,9

MT || 3,7 || 2,7 || -1,0 || 8,8 || 6,2 || -2,7

NL || 3,3 || 3,3 || 0,0 || 7,3 || 6,6 || -0,7

AT || 1,1 || 1,0 || -0,1 || 2,2 || 1,9 || -0,3

PT || 2,7 || 1,8 || -0,9 || 6,1 || 3,8 || -2,3

SI || 4,2 || 4,2 || 0,0 || 10,0 || 8,4 || -1,6

SK || 1,9 || 1,9 || 0,0 || 5,5 || 5,0 || -0,5

FI || 2,4 || 2,9 || 0,4 || 5,1 || 4,8 || -0,3

EA-18 || 2,6 || 2,0 || -0,6 || 5,7 || 4,1 || -1,5

Fonte: serviços da Comissão (Ameco)

No que diz respeito à eficiência da despesa, há também uma ampla margem para melhoria na área do euro, o que é ilustrado pelo domínio das despesas sociais. O gráfico 2 apresenta a correlação entre redução da desigualdade de rendimentos e despesas sociais. Embora, a redução das desigualdades não seja o único objetivo das despesas de segurança social, os valores sugerem que é possível melhorar as finanças públicas sem aumentar a desigualdade de rendimentos desde que os ganhos de eficiência sejam identificados.

Gráfico.1 Correlação entre redução da desigualdade de rendimentos do trabalho e despesas de segurança social, 2000-2011

Fonte: Eurostat e base de dados normalizada sobre a desigualdade de rendimentos do trabalho e das receitas a nível mundial. Nota: a redução da desigualdade de rendimentos do trabalho consiste na diferença percentual entre o coeficiente de Gini depois de impostos e transferências e o coeficiente de Gini antes de impostos e transferências.

No que diz respeito aos quadros orçamentais, registaram-se progressos em toda a área do euro nos últimos anos, impulsionados pela necessidade de apresentar e respeitar uma disciplina orçamental mais estrita, acompanhada de requisitos mais rigorosos na governação orçamental europeia, ilustrada, por exemplo, com a entrada em vigor da Diretiva relativa aos quadros orçamentais nacionais, no início de 2014, na UE- 28.[2] Este esforço para melhorar a governação orçamental é particularmente importante na área do euro, onde foram assumidos compromissos para apoiar a disciplina orçamental. Em 2013, o enquadramento para a área do euro tornou-se operacional com a entrada em vigor do pacote legislativo de duas medidas «Two Pack» (ver supra) e o «Pacto Orçamental», que será aplicável na íntegra a todos os Estados-Membros da área do euro.[3][4]

O ano de 2014 será crucial em termos de conformidade com os novos requisitos em matéria de quadros orçamentais. Sob reserva da combinação de novos elementos legislativos acima referidos, os Estados-Membros da área euro têm de assegurar o cumprimento o mais rapidamente possível de todas as disposições legais atualmente instauradas; a Comissão avalia presentemente a conformidade do processo de transposição da diretiva e do pacto orçamental. Nos próximos meses, os principais domínios a exigir a atenção dos Estados-Membros da área do euro devem ser o garante da criação efetiva e o funcionamento das regras orçamentais, nomeadamente as regras relativas ao saldo orçamental estrutural e seu acompanhamento pelas instituições orçamentais independentes, bem como a plena integração nacional do novo calendário orçamental comum, incluindo os projetos de planos orçamentais e os planos orçamentais de médio prazo, com base em previsões apresentadas ou aprovadas de forma independente.

3.3 Política do setor financeiro

A heterogeneidade das condições de concessão de empréstimos continua a ser muito alta e contrasta com a reduzida fragmentação financeira noutros segmentos de mercado, como o da dívida soberana e das empresas. No inquérito do BCE sobre crédito bancário, os bancos da área do euro reconheceram que a dissipação das tensões a nível das dívidas soberanas contribuiu, em média, para uma melhoria das condições de financiamento dos bancos, contudo o impacto do abrandamento da crise das dívidas soberanas nos critérios aplicados pelos bancos para a concessão de crédito manteve-se inexpressivo. Este fenómeno sugere que os bancos ainda não traduziram a melhoria das condições de financiamento em melhores condições de empréstimo. Nos últimos meses, as taxas de juro dos empréstimos a empresas nos principais países, como a Alemanha e a França pararam de descer, embora tenham caído ligeiramente nos países mais frágeis, nomeadamente Grécia e Portugal. No entanto, as diferenças nas taxas de empréstimo às empresas entre países como a Itália ou a Espanha e a Alemanha ainda não começaram a diminuir verdadeiramente. Além disso, os fluxos de crédito mantiveram-se moderados. Os últimos dados sobre empréstimos bancários confirmam que assistimos a uma recuperação económica sem crédito. Os fluxos de crédito ao setor privado diminuíram ao longo dos últimos meses, no contexto de um volume de empréstimos ao setor empresarial não financeiro ainda muito reduzido. Essas restrições de crédito podem travar a recuperação, nomeadamente nos países vulneráveis e acarretar a pressões desinflacionistas.

A fragilidade dos empréstimos à economia real deve-se a elementos tanto do lado da oferta como da procura. Do lado da oferta, a interação entre uma prolongada fraqueza económica com problemas de balanços herdados do passado, num contexto de correções sistemáticas nos mercados da propriedade residencial e comercial, em alguns países, afeta o risco de crédito. Esta situação traduz-se na degradação da qualidade do crédito e no aumento dos rácios do crédito de má qualidade dos bancos da área do euro. Além disso, de acordo com alguns operadores no mercado, os problemas de qualidade dos ativos são mais graves do que o indicado, devido à complacência dos bancos para com mutuários com baixa qualidade creditícia. Por sua vez, isto pode reduzir a capacidade dos bancos de conceder novos empréstimos a empresas do setor produtivo, dado que o elevado volume de empréstimos de má qualidade e os empréstimos «complacentes» condicionam o capital e o financiamento. A análise do BCE, seguida de um teste de resistência a nível de toda a UE, deverá revelar as perdas não reconhecidas nos bancos, favorecendo assim a conclusão das necessárias medidas de equilíbrio. Por outro lado, a atual dívida e a desalavancagem do setor privado, a fraca conjuntura económica e as perspetivas económicas negativas na área do euro afetam a procura de crédito e a capacidade dos mutuários de gerir o serviço da dívida. Em alguns países da área do euro, a lentidão dos progressos na reestruturação do setor empresarial trava ainda mais a procura de novos empréstimos.

Não obstante a conjuntura económica relativamente difícil, os bancos da área do euro continuaram a reforçar os seus fundos próprios. Assim, os rácios dos grandes bancos da área do euro, em termos de fundos próprios ordinários de nível 1 (CET 1) de Basileia III são, de um modo geral, comparáveis aos dos seus pares a nível mundial. Além disso, muitos bancos de grande dimensão que já comunicaram rácios CET 1 de Basileia III, alcançaram ou ultrapassaram o nível de 9 %, em setembro de 2013. Por conseguinte, apesar do reforço sistemático das provisões para cobrir perdas com empréstimos, os rácios de capital dos bancos da área do euro permanecem, de um modo geral, estáveis, observando-se mesmo um aumento em muitos Estados-Membros da área do euro. Todavia, os rácios de cobertura mantêm-se relativamente baixos em alguns países, uma vez que o aumento dos empréstimos de má qualidade sobrepõe-se ao crescimento das provisões. As melhorias observadas nos rácios de capital dos bancos da área do euro foram alcançadas graças a uma combinação de aumentos de capital e reduções de ativos ponderados pelo risco. Tendo em conta o grau de incerteza dos participantes no mercado financeiro relacionado com o cálculo dos ativos ponderados pelo risco, um simples rácio de alavancagem é cada vez mais utilizado como um indicador complementar para avaliar a resistência do setor bancário. Nesta ótica, os progressos dos bancos da área do euro são menos pronunciados.

Numa análise prospetiva, a fragmentação financeira poderá ser ainda mais reduzida, se forem feitos progressos na resolução das suas causas. A este respeito, estão em curso várias iniciativas políticas para abordar esta questão e a fragilidade do sistema bancário. As iniciativas no âmbito da União bancária continuam a ser pontos críticos da agenda política da UE. A União Bancária irá criar um setor financeiro mais robusto na área do euro, tornando todos os bancos mais seguros, em primeiro lugar, graças à prevenção de crises, enquanto a centralização da supervisão no âmbito do mecanismo único de supervisão (MUS) reduzirá os riscos de apropriação da supervisão. Se os bancos enfrentam problemas de solvência, liquidez ou viabilidade, os supervisores podem intervir numa fase inicial, a fim de assegurar a sua gestão e, se os problemas continuarem por resolver de forma adequada, existirá a partir de agora um quadro que permite a resolução ordenada de instituições em dificuldades.

O BCE realizou progressos significativos ao assumir a responsabilidade da supervisão bancária na área do euro. Em particular, o BCE está a levar a cabo uma avaliação exaustiva dos maiores bancos da área do euro (128 instituições de crédito nos 18 Estados-Membros, que abrangem aproximadamente 85 % do total dos ativos dos bancos da área do euro), com o objetivo de a concluir antes de assumir o seu papel de supervisor único, em novembro de 2014. Este exercício envolve uma avaliação de risco de cada banco e uma análise da qualidade dos ativos (AQA), seguida de um teste de resistência (TR), a realizar em todos os Estados-Membros da UE- 28, em estreita coordenação com a ABE. Os trabalhos em matéria de AQA estão bem encaminhados. A metodologia foi publicada no final de março, prevendo-se a sua conclusão para julho. Estão igualmente em curso os preparativos para os testes de resistência, tendo a ABE publicado os cenários e a metodologia em 29 de abril. A ABE e o BCE anunciaram, em conjunto, os principais elementos do exercício, incluindo os limiares de capital CET 1 de 8 % para o cenário de referência e CET 1 de 5.5 % para o cenário negativo. Ao contrário de anteriores exercícios, as decisões de supervisão relativas aos resultados dos testes de resistência e as implicações para os resultados dos bancos não serão coordenados pela ABE; esta tarefa será confiada a autoridades competentes, incluindo o BCE. Um certo número de elementos confirmam a credibilidade dos testes de resistência especialmente tendo em conta que o ponto de partida é mais credível e mais rigoroso do que em AQA anteriores. Outros elementos que o confirmam são (i) o alargamento do horizonte do exercício de 2 para 3 anos, (ii) uma definição mais harmonizada de parâmetros importantes, como a dos empréstimos de má qualidade e (iii) uma abordagem comum para o tratamento das obrigações soberanas nos testes de resistência sem interferência nacional. Além disso, o nível de transparência introduzido no exercício e a sua abrangência tranquilizam as instituições e os participantes no mercado. Por outro lado, as condições de mercado muito favoráveis poderão igualmente tornar mais fácil e menos oneroso para os bancos mobilizar capital ou proceder a alienações em melhores condições dos ativos que podem ser penalizados durante o exercício.

O Mecanismo Único de Resolução (MUR) foi aprovado pelos colegisladores em abril de 2014. O MUR será aplicável a todos os bancos da área do euro e dos outros Estados-Membros que optem por participar. Os procedimentos de tomada de decisões do MUR foram cuidadosamente ponderados de forma a que seja possível decidir sobre um caso de resolução no prazo de um fim de semana. O MUR assenta num sólido comité único de resolução e conta com a participação de membros permanentes, da Comissão, do Conselho, do BCE e das autoridades nacionais de resolução. Na maioria dos casos, quando um banco da área do euro ou estabelecido num Estado-Membro que participa na União Bancária tem de ser objeto de resolução, o BCE notificará o processo ao Conselho, à Comissão, e às autoridades nacionais de resolução. Na União Bancária, os fundos nacionais de resolução são reunidos de forma gradual no fundo de resolução único para o qual contribuirão todos os bancos dos países da União Bancária, a partir de 2016, e disporá de 55 mil milhões de EUR até 2024. Contudo, o regulamento do MUR não estabelece ainda um mecanismo de apoio ao fundo, que será constituído ao longo dos próximos anos.

O acesso das PME ao financiamento continua a constituir um desafio em muitos Estados-Membros, o que pode prejudicar a recuperação económica. Ao mesmo tempo, as necessidades de investimento em redes de infraestruturas de transporte, energia e banda larga, são estimadas em 1 000 milhões de EUR até 2020. O risco de um défice de financiamento na Europa continua a ser considerável, num contexto de continuação da desalavancagem e de uma fragmentação ainda significativa do mercado (ver supra). Na sequência da criação de uma União Bancária, foram realizadas ou estão previstas várias iniciativas relacionadas com o financiamento a longo prazo da economia.

Existe um amplo acordo sobre a necessidade de diversificar as fontes de financiamento, dado que a Europa se caracteriza por um sistema dominado pela intermediação bancária. Os mercados de capitais estão relativamente pouco desenvolvidos, sendo atualmente insuficientes para dar resposta ao défice criado pelo processo de desalavancagem dos bancos. Existem vários estrangulamentos que entravam a evolução do financiamento do mercado de capitais. Os incentivos aos agentes institucionais, como o exercício de atividades de financiamento a longo prazo pelas seguradoras, poderiam ser ajustados. O acesso das PME aos mercados de capitais é atualmente entravado por assimetrias de informação e pela ausência de um mercado de titularização. Para relançar o mercado de titularização é crucial distinguir entre boa titularização e má titularização o que permitiria melhorar o quadro prudencial do mercado «bom». No mercado de financiamento das infraestruturas, os participantes no mercado financeiro têm frequentemente chamado a atenção para a falta de transparência das reservas de projetos o que impede uma maior previsibilidade do financiamento, por exemplo, no que diz respeito às parcerias público/privadas (PPP). A melhoria do acesso às informações sobre infraestruturas e planos de investimento nacionais e sobre os projetos promovidos pelas autoridades nacionais poderia atrair os mercados de capitais para projetos na Europa. Por último, uma série de fatores transversais relacionados com a governação das sociedades, contabilidade e fiscalidade e questões jurídicas estão igualmente a limitar o financiamento pelo mercado. A comunicação da Comissão sobre o financiamento a longo prazo adotada, em finais de março de 2014, centra-se num plano de ação concreto com várias iniciativas a realizar ainda este ano para abordar estas questões.

[1] Darvas, Z. and G. Wolff (2014), 'Europe's social problem and its implication for economic growth', Bruegel policy brief, issue 03.

[2] Diretiva 2011/85/UE do Conselho relativa aos requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, parte do «6-pack»

[3] Regulamento (UE) n.º 473/2013 que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro.

[4] O pacto orçamental é o capítulo do Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação na União Económica e Monetária (TECG)