PT Jornal Oficial da União Europeia C 232/23

Parecer do Comité das Regiões sobre a «Estratégia da União Europeia para a região do mar Báltico»

(2010/C 000/04)

I. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

1. A Estratégia da União Europeia para a Região do mar Báltico (COM(2009) 248 final) é um documento importante para o desenvolvimento da União Europeia. Estabelece um quadro para a cooperação regional na zona do mar Báltico mas, ao mesmo tempo, abre também caminho à emergência de macrorregiões na União Europeia. O alargamento da União Europeia favoreceu a tendência política para a formação de macrorregiões. Os Estados-Membros geograficamente próximos comungam dos mesmos desafios e objectivos, a que tentam responder através da cooperação regional.

2. A comunicação da Comissão Europeia assinala que, apesar de constituírem uma região muito heterogénea, os países da região do Mar Báltico partilham muitos interesses e dependem uns dos outros em vários aspectos. Para além disso, refere que esta região poderá tornar-se um modelo de cooperação regional e servir de laboratório para a avaliação e o desenvolvimento de novas ideias e abordagens, que seriam mais tarde utilizadas como exemplos de boas práticas. O Comité das Regiões gostaria de salientar que a estratégia deve apoiar o objectivo da política de coesão da UE. Existem grandes desigualdades no plano regional e sub-regional em matéria de serviços públicos e infra-estruturas.

3. A Estratégia da União Europeia para a Região do Mar Báltico é essencialmente uma questão de política interna da UE que abrange tanto iniciativas que são da competência comunitária como acções que recaem fora dela. O objectivo da execução da estratégia é promover uma melhor coordenação política e uma legislação mais eficaz, através da utilização de uma abordagem integrada.

4. Na comunicação em apreço, a Comissão afirma que «é também indispensável melhorar a coordenação e utilizar de forma mais estratégica os programas comunitários (em especial, em momento de crise), para que as políticas e os fundos implementados na região possam contribuir plenamente para a estratégia». Já muitas vezes se destacou o facto de a estratégia dever constituir uma mais-valia para a UE. O actual quadro financeiro e jurídico oferece também oportunidades para uma actuação eficaz através de uma cooperação e coordenação mais estreitas.

5. A Estratégia Europeia para a Região do Mar Báltico é um documento importante não apenas para a região em causa, mas também para outras macrorregiões emergentes na Europa. O mar Báltico é uma área-piloto para a formação de macrorregiões na UE. As soluções encontradas no Báltico para promover e aplicar a estratégia servirão de modelo e criarão boas práticas para outras potenciais macrorregiões. Os agentes locais e regionais da zona do mar Báltico estabelecerão práticas a aplicar em outras regiões europeias. Por exemplo, a Comissão está actualmente a elaborar um documento estratégico para a região do Danúbio. A par disso, estão em curso debates sobre a necessidade de elaborar documentos estratégicos semelhantes para outras macrorregiões.

6. O aparecimento de macrorregiões na UE não é uma questão inequívoca. Para as regiões e as comunidades locais, é necessário que a cooperação entre elas se intensifique e expanda de forma a abarcar os vários sectores de intervenção da UE e permeie também domínios políticos. As macrorregiões não se devem transformar em novo nível institucional entre a UE e os governos nacionais, mas constituir, antes, um instrumento de cooperação entre as regiões, os Estados-Membros e a União Europeia. Elas só poderão constituir uma mais-valia para a integração europeia se reforçarem a cooperação entre os níveis nacional, local e regional que leva a uma política comunitária mais eficaz.

7. Segundo a comunicação, a extensão da macrorregião varia consoante o domínio em causa. Essencialmente, trata-se de uma estratégia interna da UE que abarca oito Estados-Membros. No entanto, a comunicação refere que é necessária também uma estreita cooperação entre a UE e a Rússia para responder a muitos dos problemas regionais. O Comité das Regiões salienta que a Noruega também deve ser considerada um importante parceiro não comunitário na região do mar Báltico. Além disso, é ainda necessária uma cooperação construtiva com a Bielorrússia.

Dimensão externa

8. Apesar de as estratégias regionais serem estratégias internas da UE, são também potencialmente relevantes para países terceiros vizinhos das macrorregiões europeias. No Báltico, dois Estados têm fronteiras directas com a região do mar Báltico, a Noruega e a Rússia. A Noruega está já associada à região do mar Báltico através do Acordo EEE, que liga a Noruega ao mercado interno da UE. Neste aspecto, a posição da Noruega não se alterará. No entanto, a Estratégia para o Mar Báltico inclui domínios políticos não abrangidos pelo Acordo EEE. Um desses sectores é, por exemplo, a política marítima da União Europeia, de grande importância para a Noruega e em cuja aplicação este país tem um papel de destaque a desempenhar.

9. Quanto à posição da Rússia e à sua relação com a UE, o assunto é diferente. Neste caso, a relação é pautada por diversos acordos e programas independentes. A base da relação é o Acordo de Parceria e Cooperação celebrado em 1994 entre a Federação Russa e a UE e seus Estados-Membros. As duas partes concluíram também numerosos acordos sobre questões específicas e estabeleceram um mecanismo de consulta política entre elas. Os avanços na execução destes acordos não têm correspondido às expectativas e, apesar dos esforços envidados, não tem sido possível obter consenso quanto a uma revisão do acordo de parceria e cooperação.

10. Na região do mar Báltico, a relação entre a Rússia e a UE baseia-se, em grande parte, em contactos e programas bilaterais.

11. A comunicação da Comissão relativa à Estratégia da União Europeia para a Região do Mar Báltico destaca o vector da dimensão setentrional da UE, afirmando que «… as relações com os países terceiros, que serão essencialmente conduzidas no âmbito da Dimensão Setentrional, poderão também ser desenvolvidas por outras vias, sempre que isso seja útil».

12. A política da Dimensão Setentrional, enquanto estratégia política da UE, complementa a Estratégia para o Mar Báltico. É, aliás, através da Dimensão Setentrional que a Islândia está ligada à cooperação no mar Báltico.

13. Ao aplicar a estratégia, importa dar mais atenção aos assuntos relacionados com a sua dimensão externa. O âmbito desta dimensão deveria ser alargado de modo a incluir também a Bielorrússia e a Ucrânia, que integram a área da bacia hidrográfica do Báltico. Uma maior participação destes Estados na aplicação da estratégia contribuiria para os aproximar dos valores europeus.

14. O êxito na aplicação da Estratégia para o Mar Báltico depende do envolvimento de países terceiros na região. Por exemplo, as questões ambientais, os transportes, a logística e a segurança nacional requerem uma cooperação que ultrapassa as fronteiras externas da UE. A política energética na região do mar Báltico é também um domínio político que transcende os limites geográficos da UE.

15. A Estratégia para o Mar Báltico será aplicada na prática através de projectos concretos que não implicam forçosamente grandes ligações políticas. É precisamente no âmbito destes projectos concretos que reside a oportunidade de demonstrar os benefícios mútuos que podem advir, por exemplo, da cooperação com a Rússia.

16. As regiões e as comunidades locais têm um papel importante a desempenhar na execução da dimensão interna e externa da estratégia, na medida em que participam em numerosas parcerias que transcendem as fronteiras externas da UE. Por exemplo, os programas de geminação de municípios constituem oportunidades para explorar vários elementos da estratégia. A UE e outros actores da região deveriam contribuir para o desenvolvimento da estratégia, procurando definir modos de reforçar a dimensão externa da estratégia, a fim de melhorar a sua aplicação prática.

17. A região do mar Báltico beneficia dos programas e instrumentos de financiamento usuais da UE. Um desafio especial que agora se impõe é utilizar esses instrumentos de modo a servirem os objectivos estabelecidos na Estratégia para o Mar Báltico. Essa questão é tanto mais importante quanto a comunicação da Comissão não inclui propostas sobre novos financiamentos ou recursos adicionais. Importa assegurar que os recursos comunitários pertinentes disponíveis possam ser utilizados, agora e em futuros períodos de programação, para a realização plena dos objectivos da estratégia.

18. A Estratégia da União Europeia para a Região do Mar Báltico baseia-se – e deve basear-se – na aplicação do princípio da subsidiariedade. Por outras palavras, ela deve concentrar-se essencialmente em assuntos que não podem ser resolvidos apenas com meios nacionais ou locais. A comunicação agrupa as prioridades da estratégia em quatro tarefas principais:

— garantir a criação de um ambiente sustentável;

— aumentar a prosperidade da região;

— melhorar a acessibilidade e a atractividade da região;

— garantir a segurança na região.

19. Tendo em vista a aplicação da estratégia, a comunicação da Comissão incorpora um plano de acção separado com três níveis. Começa por definir quatro pilares, que correspondem aos quatro desafios essenciais supramencionados. Esses pilares dividem-se em 15 áreas prioritárias que, por sua vez, se subdividem em 78 projectos emblemáticos. Os domínios prioritários foram seleccionados do ponto de vista da aplicação da estratégia, quer por promoverem a realização dos objectivos, quer por constituírem uma oportunidade para resolver alguns dos principais desafios da região. Os temas que abarcam são de carácter geral e, muitas vezes, cobrem um vasto leque de assuntos. Os projectos emblemáticos são, pelo contrário, concretos e de natureza mais prática.

20. Para a elaboração da estratégia, a Comissão procedeu a um amplo processo de consulta às partes interessadas, constituído por três componentes principais: documentos informais apresentados pelos governos e outras entidades oficiais da região, eventos organizados pelas partes interessadas para permitir a troca de conhecimentos entre as autoridades, as ONG e o sector privado e uma consulta pública através do sítio Internet EUROPA, na qual participou um grande número de actores da região do mar Báltico.

21. No total, o processo de consulta contou com a participação de 109 grupos de interessados, incluindo os oito Estados-Membros da região e os três países terceiros (Rússia, Noruega e Bielorrússia). Para além disso, manifestaram a sua opinião 48 organizações intergovernamentais e 31 órgãos de poder local e regional, bem como 19 representantes do sector privado. O processo de consulta gerou uma série de ideias e propostas sobre a elaboração da estratégia, provenientes dos actores regionais.

22. A todos aqueles que participaram no processo de consulta e especialmente aos representantes de organizações e órgãos de poder local e regional deveria ser dada a possibilidade de contribuírem permanentemente para a elaboração da estratégia. O Comité das Regiões considera necessário prestar muita atenção à avaliação e acompanhamento da comunicação e do respectivo plano de acção. A proposta da comunicação de organizar um fórum anual é louvável mas insuficiente. Na opinião do Comité, a avaliação deve ser contínua e aberta a todos os intervenientes que queiram participar.

23. Do processo de consulta a Comissão concluiu não ser necessário criar novas instituições para aplicar a estratégia. A região do mar Báltico conta já com numerosos programas de cooperação, pelo que não há motivo para criar estruturas novas, que só serviriam para aumentar os encargos administrativos sem qualquer contributo para a eficácia da acção. Existem na região do mar Báltico centenas de organizações e redes diferentes. Muitas delas foram instituídas no início dos anos 90, após o colapso do sistema político da Guerra Fria, com o objectivo de auxiliar os Estados que ambicionavam aderir à UE a adaptar-se à cooperação com a Europa.

24. Apesar do grande número de organizações e redes na região, muitas delas perderam a sua razão de ser e tornaram-se desnecessárias após o alargamento de 2004. As organizações criadas para promover a adesão à UE nem sempre souberam encontrar novas funções e tarefas a que se dedicar. A Estratégia para o Mar Báltico e a sua aplicação poderiam atribuir-lhes novas funções. Importa ainda que todas as partes interessadas ponderem e avaliem em conjunto até que ponto uma determinada rede se adequa à aplicação da Estratégia para o Mar Báltico.

25. Activar organizações e redes implica uma vasta campanha de informação e comunicação sobre os conteúdos da estratégia e as oportunidades que ela proporciona. A proposta da Comissão não chama a atenção para este aspecto. O Comité das Regiões recomenda que as representações da Comissão Europeia nos Estados-Membros organizem actividades de informação suficientemente pormenorizadas e abrangentes.

26. O Comité destaca, no entanto, o facto de a cooperação entre os órgãos de poder local e regional ter aumentado desde o alargamento e de as organizações e redes criadas por estes órgãos terem intensificado a sua actividade. Esses grupos demonstraram um interesse considerável durante o processo de consulta e as ideias que apresentaram foram, muitas vezes, cuidadosamente elaboradas.

27. A comunicação da Comissão refere a necessidade de «não se limitar a uma estratégia. São necessárias acções concretas e visíveis para superar os desafios enfrentados pela região. Assim, no seu plano de acção, a Comissão insiste na importância de os Estados-Membros e as outras partes interessadas assumirem a responsabilidade e a iniciativa em certas áreas estratégicas específicas e nos projectos mais emblemáticos …»

28. O Comité das Regiões assinala que este objectivo não foi cumprido durante a primeira fase da aprovação da estratégia. O plano de acção confere a responsabilidade pela aplicação dos domínios prioritários fundamentalmente aos Estados-Membros, ao passo que o nível de poder regional fica encarregado de apenas uma das 15 áreas prioritárias, nomeadamente, o desenvolvimento da política de turismo regional, em que a responsabilidade pela coordenação foi entregue ao Estado de Meclemburgo-Pomerânia Ocidental. Neste mesmo domínio prioritário, a responsabilidade pela promoção da saúde foi conferida à Parceria da Dimensão Setentrional no âmbito da Saúde Pública e do Bem-Estar Social. O objectivo é que os domínios prioritários sejam executados em cooperação estreita com a Comissão.

29. Até à data de adopção da comunicação, não tinha sido atribuída às regiões a liderança de nenhum dos 78 projectos emblemáticos, que são precisamente aqueles em que as regiões podem desempenhar um papel de destaque. O Comité das Regiões considera que, de futuro, quando forem tomadas decisões sobre projectos emblemáticos, deve ser dada aos órgãos de poder local e regional a oportunidade de desempenharem um papel activo na sua execução.

Execução da estratégia

30. O Comité das Regiões assinala que a comunicação dá pouca atenção à definição do processo de execução da estratégia. A Estratégia para o Mar Báltico constitui um exemplo de um novo tipo de cooperação macrorregional, assente no envolvimento de elementos dos diferentes níveis de governação e numa actuação coordenada. O Comité das Regiões exorta a Comissão a dar especial destaque à promoção de uma aplicação e de uma governação flexíveis mas eficientes da estratégia.

31. A comunicação estabelece para a execução da estratégia uma abordagem a três níveis que, em traços gerais, é coerente com o modelo de governação a vários níveis e coaduna-se com o método comunitário utilizado na União Europeia. A proposta vincula a execução da estratégia ao procedimento usual da UE. O Conselho assumiu a responsabilidade pelo desenvolvimento de políticas, com base em recomendações da Comissão. A Comissão tem também como tarefa apresentar regularmente ao Conselho relatórios intercalares sobre a estratégia. O Comité das Regiões considera importante aplicar o método comunitário, de forma a assegurar o cumprimento efectivo da governação a vários níveis. Assim se garantirá a participação do poder local e regional na execução da estratégia.

32. Em conformidade com a governação a vários níveis, a Comissão tem um papel fundamental na aplicação da estratégia. A seu cargo ficará a «coordenação, o acompanhamento, a apresentação dos relatórios, a facilitação da aplicação e o seu seguimento. Em parceria com as partes interessadas da região, preparará os relatórios intercalares e utilizará o seu poder de iniciativa para propor a adaptação da estratégia e do plano de acção, sempre que necessário. A coordenação compreende a avaliação da utilização dos fundos face às prioridades da estratégia.»

33. A comunicação não apresenta propostas sobre a forma como poderá organizar-se o trabalho da Comissão com vista à execução da estratégia. O ponto de partida é que «as autoridades de programação podem rever os critérios de atribuição dos apoios financeiros e facilitar a selecção de projectos que vão ao encontro dos objectivos da estratégia. Além disso, se necessário, a Comissão acolherá positivamente qualquer alteração adequada dos programas.» Existe o perigo de, dados os muitos domínios de competência da Comissão, não serem atribuídos dentro da própria Comissão recursos financeiros suficientes para a aplicação da estratégia. Será porventura útil estabelecer, na Comissão, equipas multissectoriais de funcionários, do tipo taskforce, encarregadas de gerir tarefas relacionadas com a estratégia. O papel da Comissão na execução da estratégia é de tal modo crucial que lhe deveriam ser atribuídos recursos adequados para o planeamento, acompanhamento, coordenação e elaboração de relatórios.

34. O terceiro nível da aplicação diz respeito aos «parceiros». O nível de aplicação prática é essencial para o sucesso da estratégia, mas o documento da Comissão apresenta apenas uma descrição rudimentar deste nível. A ideia é que a aplicação prática e os órgãos por ela responsáveis se ajustem aos objectivos da estratégia. Também aqui, a Comissão desempenha um papel crucial: «A Comissão trabalhará em parceria com as outras instituições, os Estados-Membros e as regiões, as instituições internacionais de financiamento, os organismos transnacionais de programação e as organizações intergovernamentais como a HELCOM, para identificar os organismos de coordenação a nível das áreas prioritárias e os principais parceiros para os projectos mais emblemáticos.»

35. A comunicação da Comissão define macrorregião como «uma zona que cobre várias regiões administrativas, que contudo partilham um número suficiente de questões para justificar uma abordagem estratégica comum». A definição refere regiões administrativas em vez de países, o que implica que os agentes do governo local e regional estão em pé de igualdade com os governos nacionais enquanto alicerces da região. O Comité das Regiões é de opinião de que deve ser dado aos actores locais e regionais um papel de destaque neste processo. Os poderes locais e regionais são os níveis de governo mais próximos dos cidadãos. Um contributo visível da sua parte ajudaria a aproximar a estratégia dos cidadãos, o que é absolutamente necessário para o seu sucesso. A proximidade e a legitimidade a ela associada são uma condição indispensável ao êxito da estratégia. A melhor forma de aplicar na prática estes princípios é em parceria com os actores locais e regionais.

36. O nível local e regional tem também um conhecimento profundo da situação e das necessidades da região do mar Báltico. Os actores locais e regionais têm uma longa experiência de cooperação entre si e com as ONG. Vale a pena lembrar que eles têm também uma longa experiência de actividades tripartidas com a Comissão Europeia e com os governos dos Estados-Membros no âmbito da gestão dos instrumentos financeiros e das políticas da UE. São órgãos competentes no que respeita às políticas comunitárias em geral. Para além disso, importa assinalar que demonstraram grande interesse e participaram intensamente na consulta às partes interessadas.

37. O Comité das Regiões espera que a Comissão reconheça as capacidades dos agentes locais e regionais e o papel fulcral que lhes cabe na execução da estratégia. Enquanto participantes reconhecidos do sistema de governação a vários níveis dever-lhes-ia ser atribuída uma posição central quando da determinação e selecção dos órgãos coordenadores dos domínios prioritários e dos principais parceiros para os projectos emblemáticos.

38. O Comité das Regiões acolhe com agrado a inclusão no orçamento da UE, a pedido do Parlamento Europeu, de uma dotação para promoção da estratégia. Esta dotação, conquanto modesta em comparação com as necessidades, é um primeiro passo encorajador, e o Comité das Regiões espera que venha a ser aumentada posteriormente. O Comité entende que o financiamento deve destinar-se sobretudo ao reforço das capacidades e das possibilidades das regiões e dos muitos grupos de partes interessadas activas na região de contribuírem para melhorar a execução da estratégia.

39. O Comité das Regiões apoia a ideia de um fórum anual mas não considera que esta iniciativa seja suficiente para acompanhar a execução da estratégia. Não basta que o fórum reúna «os parceiros envolvidos em diferentes aspectos da estratégia, incluindo de países terceiros interessados, para analisar e debater a evolução da estratégia e apresentar recomendações sobre a sua aplicação». O acompanhamento da execução da estratégia exige também um controlo mais explícito, articulado com a aplicação prática. A este propósito, conviria examinar qual a melhor forma de divulgar informação sobre os resultados das diferentes medidas e de recolher os dados disponíveis sobre a região do mar Báltico, a fim de permitir que os objectivos da estratégia sejam alcançados.

40. O plano de acção refere várias vezes a importância do empenhamento das partes interessadas. O êxito da execução da estratégia requer um empenhamento político forte por parte dos actores da região. É fundamental assegurar e manter esse empenhamento. A Estratégia da União Europeia para a Região do Mar Báltico foi publicada em circunstâncias excepcionais, num período de recessão global grave.

41. A região económica do Báltico está a ser severamente afectada pela recessão. Não há muito tempo, esta era a região económica europeia que registava o crescimento mais rápido. Agora, em Junho de 2009, altura da publicação do plano de acção, é uma das regiões mais gravemente afectadas pela crise. Esta crise poderá ajudar a acelerar a execução do plano de acção. A Estratégia para o Mar Báltico poderá contribuir com elementos novos para os esforços de combate à crise económica. Por outro lado, o plano de acção que acompanha a comunicação em análise considera que o calendário de aplicação das medidas apresentadas poderia ser adiado devido à crise das finanças públicas.

42. A presunção de que as partes interessadas estão empenhadas na estratégia baseia-se no grande interesse por elas demonstrado durante a preparação da estratégia. Os governos dos Estados-Membros ocupam uma posição de destaque no que toca ao empenhamento. São eles que definem os objectivos da estratégia e delineiam as suas linhas gerais e prioridades, mas são eles também que desempenham um papel essencial no que diz respeito a gerar interesse e empenhamento em outros actores da região. Através das suas decisões os governos devem criar as condições necessárias ao envolvimento activo de outras partes interessadas.

43. Foram criadas na região do Báltico instituições de cooperação intergovernamental. A cooperação entre os países nórdicos, que se iniciou na década de 50, dispõe dos seus próprios organismos, nomeadamente, o Conselho Nórdico e o Conselho de Ministros dos Países Nórdicos. O Conselho do Báltico e o Conselho de Ministros dos Países Bálticos foram também instituídos pelos três Estados do Báltico. Em 1992, foram criadas duas organizações que abrangem toda a área do mar Báltico, o Conselho dos Estados do Mar Báltico (CEMB) e a respectiva assembleia de deputados, a Conferência Parlamentar do Mar Báltico.

44. A intensificação da cooperação intergovernamental não exige a criação de novos órgãos. O que é necessário, antes, é que as instituições já existentes se tornem mais eficazes e sejam utilizadas como plataformas para a execução da Estratégia para o Báltico. Por seu lado, a estratégia daria a estes organismos um novo domínio de actividade.

45. O papel das três organizações compostas por deputados poderia consistir em criar um fórum de discussão dos responsáveis políticos sobre a política para o mar Báltico. Isso contribuiria para aumentar o interesse e o empenhamento dos partidos políticos e dos deputados nesta matéria, o que poderia ser decisivo para a aplicação da Estratégia para o Mar Báltico.

46. Para além disso, outros órgãos e instituições de cooperação existentes na região do mar Báltico são potenciais plataformas para a execução da estratégia e, acima de tudo, para garantir o empenhamento das partes interessadas. A Estratégia para o Mar Báltico poderia também trazer um novo alento às actividades de muitas das organizações que perderam a sua razão de ser.