Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa aos valores-limite para o dióxido de enxofre, os óxidos de azoto, as partículas e o chumbo no ar ambiente» () (98/C 214/01)

Em 12 de Dezembro de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 130º-S do Tratado que institui a CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo emitiu parecer em 31 de Março de 1998, tendo sido relator K. Boisserée.

Na 354ª reunião plenária (sessão de 29 de Abril de 1998), o Comité Económico e Social adoptou por 104 votos a favor, 2 votos contra e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Preâmbulo

1.1. No 5º programa de acção comunitário em matéria de ambiente, aprovado pelo Conselho em 1 de Fevereiro de 1993, prevê-se a adopção de disposições legislativas comunitárias em matéria de medidas para manter a pureza do ar ambiente, estabelecendo, nomeadamente, limites de qualidade de ar e o seu controlo. Em cumprimento deste programa, o Conselho elaborou, em 27 de Setembro de 1996, a Directiva 96/62/CE relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente () (directiva-quadro). De acordo com o artigo 4º desta directiva, a Comissão deve propor ao Conselho «valores-limite e limiares de alerta para os poluentes enumerados».

1.2. A Comissão cumpre este mandato com a publicação de uma proposta de directiva sobre os valores-limite para as seguintes substâncias:

- dióxido de enxofre (SO2);

- óxidos de azoto (NOx);

- partículas;

- chumbo.

1.3. As propostas correspondentes ao resto dos poluentes mencionados na directiva-quadro 96/62/CE estão previstas para um futuro próximo.

2. Síntese da proposta da Comissão

2.1. A proposta altera a legislação comunitária existente sobre os valores-limite de qualidade de ar ou limiares de alerta para o SO2, os NOx, partículas e chumbo.

2.2. As disposições propostas baseiam-se nos conhecimentos científicos e técnicos sobre os seguintes aspectos:

- efeitos de todos os poluentes mencionados na saúde humana;

- efeitos de SO2 e NOx na vegetação.

Os valores-limite propostos pela Comissão tomam como base os valores de referência internacionalmente concertados pela Organização Mundial de Saúde (OMS) em 1996; estes valores de referência baseiam-se numa avaliação dos efeitos dos poluentes na saúde humana. No tocante às partículas, a OMS não desenvolveu valores de referência, limitando-se simplesmente a apresentar «relações dose-efeito», que a proposta da Comissão teve em consideração.

No conjunto, a Comissão pretende um «nível de protecção elevado».

2.3. Os valores-limite previstos deverão ser conseguidos num prazo que varia entre os anos 2005 e 2010.

No mais, remeta-se para o quadro do ponto 2.6 do presente parecer, onde estão representados os vários valores-limite em comparação com a norma vigente até agora.

2.4. As propostas da Comissão sobre os valores-limite para cada poluente foram elaboradas no âmbito de discussões e pareceres periciais de quatro grupos de trabalho diferentes, entre cujos membros se encontravam representantes dos Estados-Membros, da indústria e de organizações ambientais.

Uma equipa consultiva independente elaborou um estudo custos/benefícios para estabelecer que medidas complementares seriam necessárias para respeitar os valores-limite propostos, bem como para avaliar os custos correspondentes, considerando a utilização de soluções rentáveis. Ao que se contrapõem os benefícios a esperar da observância dos valores-limite.

2.5. Por último, a proposta inclui normas sobre o processo de medição, bem como sobre a construção de redes de fiscalização.

2.6. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

3. Observações na generalidade

3.1. O CES dá o seu acordo de princípio à proposta de directiva, sob reserva das observações tecidas infra.

3.1.1. A proposta da Comissão enquadra-se na concepção geral das políticas ambientais (especialmente no tocante à política de protecção do ar) segundo a qual os valores-limite para a qualidade do ambiente (qualidade do ar) e os limites fixados às emissões se complementam mutuamente. O CES louvou diversas vezes esta «estratégia dupla» (por exemplo, no seu parecer sobre a directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição) ().

3.1.2. A proposta da Comissão está também relacionada com outras medidas de melhoramento da qualidade do ambiente, por exemplo, a «Estratégia Comunitária de Combate à Acidificação» ().

3.2. O procedimento utilizado na preparação das bases científicas e técnicas da proposta da Comissão deve ser avaliado positivamente. A mobilização de grupos de trabalho formados por peritos de todos os serviços envolvidos deu bom resultado. Um procedimento deste tipo poderia servir de modelo à preparação de normas comunitárias similares, variando a roda de peritos e de organizações não governamentais de acordo com o objecto da norma.

3.3. A análise custos/benefícios apresentada no memorando da Comissão ainda não satisfaz. Notam-se lacunas, especialmente, no levantamento e na avaliação dos benefícios (isto é, a não ocorrência de danos, ou respectiva redução, que sejam de esperar caso os valores-limite sejam observados):

- Apenas se tem em consideração uma parte dos danos para a saúde imputáveis à poluição do ar. Assim como é problemática a quantificação monetária efectuada para a avaliação dos danos para a saúde.

- Os danos materiais (por exemplo, a corrosão) não são sempre quantificados, apesar de neste aspecto existirem dados relativamente bons.

- No domínio dos ecossistemas, só são tidos em consideração os danos à vegetação, apesar de, no tocante aos valores-limite, se falar por vezes de «ecossistemas». Faltam dados e critérios de avaliação para o levantamento de danos aos ecossistemas.

- Por último, não se tem em conta a perda de «qualidade de vida» (inclusive por via de incómodos). Neste domínio é, porém, difícil apresentar dados quantificativos.

Segundo o estudo da Comissão, na realização da directiva proposta é de contar que os benefícios superem os custos. Esta afirmação não deixa de ser correcta se se tiver em consideração que não se puderam calcular com exactidão os custos de aplicação das medidas propostas; é que o mesmo vale, em grau muito superior, para o apuramento e avaliação dos benefícios a obter da medida.

Neste contexto, o Comité relembra que já em ocasiões anteriores [areceres sobre o 4º e 5º programas de acção em matéria de protecção do ambiente ()] expressara a opinião de que continuavam a faltar instrumentos racionais e consensuais para preparar análises custobenefício. O CES exigiu por diversas vezes a elaboração dos métodos de avaliação correspondentes [a última por ocasião da revisão do 5º programa de acção ()].

3.4. Na opinião do CES, não é possível esperar segurança total na fundamentação técnica de decisões de política do ambiente. Na dúvida, far-se-á apelo aos princípios fundamentais da política do ambiente do Tratado da UE, especialmente a exigência de um nível de protecção elevado, expressa no nº 2 do artigo 130º R, e o princípio de prevenção [parecer do CES sobre a actualização do 5º programa de acção ()].

3.5. As disposições mencionadas do Tratado da UE referem-se a regulamentação a nível comunitário. A competência dos Estados-Membros para, ao abrigo do artigo 130º-T do Tratado da UE, adoptarem medidas de maior protecção não pode substituir disposições suficientes, preventivas e de protecção, a nível comunitário, tanto mais que a poluição atmosférica não conhece fronteiras nacionais. Por isso, a directiva deve estabelecer valores-limite a nível comunitário e, de acordo com o nº 2 do artigo 130º-R do Tratado da UE, que correspondam a níveis de protecção elevados.

3.6. O CES acolhe favoravelmente que o artigo 1º da proposta de Directiva mencione como objectivo tanto a melhoria da qualidade do ar como a manutenção da mesma quando seja boa. Isto significa que deve evitar-se uma deterioração de condições, mesmo quando estas estejam abaixo dos valores-limite.

3.7. O CES acolhe favoravelmente que a saúde humana encontre um lugar prioritário na definição dos objectivos dos valores-limite, assim como que alguns desses valores-limite se orientem para a protecção da vegetação. Quando a Comissão fala, por vezes, de «protecção do ecossistema», é manifestamente a vegetação que tem em mente.

Os valores-limite não têm em conta os danos materiais ocasionados pela poluição atmosférica, apesar de em alguns Estados-Membros eles serem bem documentados e poderem ter significativa incidência económica.

3.8. A quantificação dos valores-limite de acordo com os trabalhos preparatórios da OMS está em consonância com o 5º programa de acção e, em especial, com o parecer do CES (). Os valores da OMS são produto de um consenso internacional, recomendações, cujos limites não devem ser ultrapassados se se quiser evitar efeitos prejudiciais para a saúde humana.

3.8.1. O CES concorda com a proposta da Comissão de, em consonância com a «directiva-quadro», transpor as recomendações da OMS para direito comunitário, pelos seguintes motivos:

- A transposição para direito comunitário está em consonância com os princípios conceptuais de política de ambiente da União Europeia, repetidas vezes aprovados pelo CES (ver ponto 3.1.1).

- Só através da adopção das recomendações da OMS como norma jurídica é possível obrigar os Estados-Membros a proceder consistentemente em casos semelhantes; harmonizar-se, deste modo, nos termos preceituados no Tratado da UE, o nível de protecção das medidas de defesa da saúde e do ambiente.

- Só normas legais podem servir de base a decisões administrativas ao abrigo do artigo 10º da «Directiva relativa à Prevenção e ao Controlo Integrados da Poluição» ().

3.8.2. As normas sobre os valores-limite dos poluentes no ar servirão aos Estados-Membros de base para planos de melhoramento ao abrigo do artigo 8º da directiva-quadro. Segundo este artigo, os Estados-Membros devem elaborar uma lista de zonas e de aglomerações que ultrapassem os valores-limite ou as margens de tolerância de um ou mais poluentes, e estabelecer planos de melhoramento para essas zonas que garantam que os valores-limite sejam alcançados num prazo estabelecido. O CES dá por certo que a aplicação destes planos de melhoramento também possa fazer-se pela via de acordo em matéria de ambiente ().

3.9. No tocante aos valores-limite para a protecção da vegetação, faz-se uma distinção justa entre aglomerações e outras zonas. A proposta da Comissão é, todavia, pouco clara em termos de demarcação. Segundo o princípio de subsidiariedade, competiria aos Estados-Membros concretizar; ora, é duvidoso que tal seja suficiente. O CES propõe que se elaborem recomendações aos Estados-Membros.

3.10. O escalonamento temporal da entrada em vigor dos novos valores-limite entender-se-á como um compromisso. Em alguns domínios é preciso verificar se os prazos previstos são adequados.

4. A proposta na especialidade

4.1. Valores-limite específicos

4.1.1. Valores-limite para o SO2

O CES solicita que se analise se não seria de tornar os valores-limite mais rigorosos.

- Os valores referentes à protecção das pessoas não são suficientes para reduzir significativamente os riscos para a saúde, sobretudo nas aglomerações.

- Os valores-limite para protecção contra danos materiais (por ex. corrosão, deterioração de fachadas, etc.), nos termos sugeridos pelo CES, devem referir-se ao SO2 e a partículas, o que exigiria valores-limite em alguns casos mais restritivos do que os destinados à protecção da saúde humana. Teria aqui especial interesse uma avaliação custo-benefício.

4.1.2. Valores-limite para o NO2

O CES solicita que se analise, tendo em conta considerações económicas e de saúde, se não será possível antecipar para o ano 2005 a entrada em vigor destes valores-limite protectores da saúde humana, a exemplo do previsto para outros poluentes, em vez do ano 2010 previsto na proposta.

4.1.3. Valores-limite para partículas

- O CES considera correcto começar por referir os valores-limite às partículas com diâmetro até 10 ìm, indicando unicamente «níveis de intervenção» para as partículas mais pequenas (2,5 ìm), porque ainda não existem, a nível europeu, valores medidos para partículas menores. Depois de se desenvolverem técnicas de medição mais apuradas e de haver resultados tanto para as zonas urbanas como para as industriais e rurais, reexaminem-se então as dimensões de referência. A Comissão deveria dar informações sobre o tema o mais tardar dois anos após a entrada em vigor da directiva. Isto é tanto mais importante quanto estudos da OMS e dos EUA indicam que as partículas mais pequenas acarretam riscos especialmente graves para a saúde.

- É preciso reexaminar igualmente os prazos para a entrada em vigor dos valores-limite e para a distribuição de frequências. Em alguns Estados-Membros, os valores propostos pela Comissão para o ano 2010 já estarão em vigor em 2005.

- No caso das partículas, é especialmente importante a falta de valores-limite para danos materiais (eventualmente diferenciados para aglomerações e zonas rurais), tanto mais que há efeitos combinados entre o SO2 e as partículas, e os valores-limite para a saúde humana não cobrem por completo os danos materiais.

- Quanto à protecção de bairros históricos ou de monumentos classificados pertencentes à herança cultural europeia, nacional ou regional, deveriam ser fixados valores de referência ou ser recomendadas medidas de protecção adequadas, baseados na experiência e nos conhecimentos científicos, que os Estados-Membros fariam seus.

4.1.4. Valores-limite para o chumbo

As propostas da Comissão devem ser consideradas apenas como um primeiro passo na protecção da saúde humana; bem preceitua o artigo 10º, para o relatório sobre a aplicação da Directiva (2003), reexame dos efeitos dos depósitos superficiais de chumbo. Estes depósitos podem prejudicar a saúde humana através da cadeia alimentar.

4.2. Outras disposições da proposta

4.2.1. Segundo o nº 6 do artigo 7º da proposta e em ligação com o artigo 12º da directiva-quadro, a Comissão reajustará, pelo chamado processo de comitologia, os detalhes técnicos das medições e colheitas de amostras à experiência e à evolução. Todavia, segundo o segundo parágrafo do nº 1 do artigo 12º da mesma directiva, alterações que tenham como resultado uma modificação directa ou indirecta dos valores-limite ou dos limiares de alerta devem ser tramitadas de acordo com o procedimento legislativo normal. Isto aplicar-se-á a alterações aos anexos VI e VII da proposta, na medida em que haja relação directa com os valores-limite.

4.2.2. O artigo 8º da proposta manda os Estados-Membros informarem a opinião pública; o CES gostaria de mostrar a sua satisfação pelo facto de esta informação ser extensiva a associações de protecção do meio ambiente e de defesa dos consumidores, assim como a outras organizações relevantes. A informação deve ser de fácil compreensão. Isto, evidentemente, sem prejuízo da possibilidade de informação de todos ao abrigo da Directiva 90/313/CEE, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente ().

5. Conclusões

5.1. A proposta da Comissão refere-se unicamente a valores-limite para alguns poluentes; o CES propõe que os trabalhos de preparação de valores-limite para os outros poluentes incluídos no programa da directiva-quadro sejam terminados brevemente e as respectivas propostas de directiva apresentadas. Em caso de alargamento da directiva em matéria de valores-limite para poluentes, as disposições relativas aos limiares de alerta devem ser igualmente alargadas, porque os limiares de alerta para já só se referem ao SO2.

5.2. O alinhamento com os valores de qualidade do ar da União Europeia representará um desafio para os Estados candidatos à adesão. Nas negociações de adesão a adopção dos valores-limite de qualidade do ar devia ser contemplada precocemente, fixando-se-lhe, eventualmente, certo prazo.

5.3. Os relatórios sobre a aplicação da directiva a apresentar pela Comissão (artigo 10º da proposta), preparados em colaboração com a Agência Europeia do Ambiente (nº 3 do artigo 11º da directiva-quadro), também deviam ser postos à disposição do CES.

Devia ser igualmente considerada a possibilidade de os relatórios sobre a aplicação da directiva se conjugarem com propostas de revisão ou de alargamento da mesma. Já se utiliza processo semelhante para outras disposições ambientais.

Bruxelas, 29 de Abril de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 9 de 14.1.1998, p. 6.

() JO L 296 de 21.11.1996.

() JO C 195 de 18.7.1994.

() Comunicação da Comissão de 12 de Março de 1997 (COM(97) 88 final). Ver igualmente o parecer do CES de 1.10.1997 - JO C 355 de 21.11.1997.

() JO C 180 de 8.7.1987 e C 287 de 4.11.1992.

() JO C 212 de 22.7.1996.

() Ver ponto 5.3 do parecer do CES sobre o 5º programa de acção - JO C 287 de 4.11.1992.

() Directiva 96/61/CE de 24.9.1996 - JO L 257, p. 26.

() Comunicação da Comissão de 27.11.1996 (COM(96) 561).

() JO L 158 de 23.6.1990.