COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 20.12.2011 
SEC(2011) 1589 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
PROPOSTA DE DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
relativa à adjudicação de contratos de concessão 
{COM(2011) 897 final} 
{SEC(2011) 1588 final}  
 
PT 2   PT RESUMO 
DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO RELATIVA À PROPOSTA DE DIRETIVA RELATIVA À 
ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS DE CONCESSÃO  
1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Os contratos de concessão são um meio hab itualmente utilizado pelas autoridades públicas 
para assegurar a prestação de se rviços ou a construção de infr aestruturas. De modo geral, as 
concessões implicam um acordo contratual  entre a autoridade pública e um operador 
económico (o concessionário), ao abrigo do qual es te último presta serviços ou executa obras, 
consistindo parte substancial da sua remuner ação na exploração da obra ou do serviço. As 
concessões são especialmente vantajosas para a r ealização de projetos de interesse público em 
que o Estado ou as autoridades locais necessite m de capital e conhecimentos técnicos do setor 
privado para complementar os escassos recurs os públicos. Esses projetos representam uma 
percentagem importante da atividade económica na UE, com especial pertinência para as 
indústrias de rede e para a prestação de se rviços de interesse económico geral. Os 
concessionários podem, por exemplo, construi r e gerir autoestradas, prestar serviços 
aeroportuários e explorar redes de distribuição de água. 
As concessões que envolvem parceiros priv ados representam uma forma específica de 
Parcerias Público-Privadas (PPP)1. De acordo com as informações disponíveis, mais de 60% 
dos contratos de PPP podem ser classificados co mo concessões. Enquanto modelo em que a 
remuneração do parceiro privado assenta no dire ito de explorar a obra ou o serviço, com todos 
os riscos financeiros inerentes, as concessões  constituem um quadro jurídico conveniente para 
a realização de tarefas públicas através de PPP, permitindo assim assegurar obras públicas e 
serviços essenciais e, simultaneamente, manter  esses ativos fora do balanço do setor público. 
Na medida em que está associada à afetação eficiente dos fundos públicos, a contratação de 
concessões (e, indiretamente, de PPP) é objeto de especial preocupaçã o no atual contexto de 
profundas limitações orçamentais e dificuldad es económicas em muitos Estados-Membros da 
UE. A iniciativa relativa às concessões deve ser entendida como uma das medidas que podem 
contribuir para garantir uma afetação mais efic iente dos dinheiros públicos mediante a criação 
de condições para a adjudicação concorrencial dos contratos. 
Atualmente, a adjudicação de concessões de serviços  está sujeita apenas aos princípios do 
Tratado (igualdade de tratam ento, não-discriminação, transp arência e proporcionalidade), 
enquanto as concessões de obras  (com exceção dos chamados «setores especiais») são 
parcialmente abrangidas por várias disposições da legislação derivada. Em contrapartida, os 
contratos públicos estão sujeitos  a legislação derivada pormenor izada (que abrange os setores 
«clássicos» e os se tores «especiais»)2. 
                                                 
1 Para efeitos de tratamento estatístico, as concessõ es são definidas como projetos em que a maior parte 
do rendimento é gerado por ter ceiros utilizadores, enquanto que  nas PPP provêm das autoridades 
públicas. 
2 Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à 
coordenação dos processos de adju dicação dos contratos de empreitada  de obras públicas, dos contratos 
públicos de fornecimento, dos contratos públicos de serviços, e Diretiva 2004/17/CE do Parlamento 
 
PT 3   PT A falta de clareza das regras da UE em matéria de concessões é a principal explicação para os 
problemas identificados em relação à atual situ ação, caracterizada pela insegurança jurídica 
(1.1), pelas barreiras à entrada ( 1.2) e pela inexistência de gara ntias judiciais adequadas para 
os proponentes (1.3). 
1.1. Falta de segurança jurídica e consequentes ineficácias económicas 
A insegurança jurídica afeta tanto a definição de concessão como o regime jurídico aplicável. 
A definição atual dificulta a distinção entre co ncessões e contratos pú blicos (e, do mesmo 
modo, entre concessões de obras e concessões  de serviços). Embora o Tribunal já tenha 
explicado que uma concessão se caracteriza esse ncialmente pelo risco inerente à exploração 
de uma obra ou de um serviço, que o concession ário deve assumir, os aspetos fundamentais 
da definição, tais como o nível e os tipos de  risco, continuam por de finir. Por outro lado, o 
teor preciso dos deveres de transparência e não-discriminação decorrentes do Tratado ainda não foi esclarecido. Os quadros jurídicos nacionais  também não apresentam soluções para este 
problema, visto que, pelos motivos já enuncia dos, não é fácil garantir o cumprimento das 
regras da UE. 
A presente situação de insegurança a vários níveis está a provocar importantes ineficácias 
económicas e revela-se prejudicial para as autoridades e entidades adjudicant es, os operadores 
económicos e os utilizadores dos serviços. De  facto, no caso das au toridades e entidades 
adjudicantes, a falta de segurança jurídica aumenta o risco de cancelamento ou cessação 
antecipada de contratos ilegalmente adjudicados  e, em última instância, desencoraja-as de 
recorrer às concessões em situ ações em que este tipo de contrato poderia ser uma boa solução. 
Também os operadores económicos podem mostrar- se menos interessados em participar em 
projetos cujos concursos possam ter sido lan çados em violação da legislação da UE. O 
desinteresse pelas concessões pode ainda ter um efeito negativ o sobre o recurso às PPP e, por 
conseguinte, colocar em risco o aumento da efic iência e da inovação na prestação de serviços 
essenciais para os cidadãos da UE. 
1.2. Barreiras à entrada 
Para além da insegurança jurídica, a atual situa ção caracteriza-se pela existência de barreiras à 
entrada de novos operadores no mercado. 
Os sistemas jurídicos dos Estados-Membros são mu ito diferentes no que re speita ao âmbito de 
aplicação das regras de adj udicação de concessões, às normas de publicação e de 
transparência, à seleção dos procedimentos, aos critérios de seleção e adjudicação ou às 
especificações técnicas. Esta situação traduz-se na fragmentação dos quadros nacionais, 
agravada por práticas por vezes ilegais das autoridades e entidades adjudicantes, tais como a adjudicação direta de contratos de conce ssão ou a aplicação de critérios não objetivos. 
Os operadores económicos veem-se, pois, numa s ituação de desigualdade que frequentemente 
os leva a perder oportunidades de mercado. Tal como foi confirmado por vários participantes 
nas consultas públicas, a situação descrita  agrava os custos relacionados com o 
aconselhamento jurídico e com a necessida de de um conhecimento aprofundado das 
condições locais específicas, para além de erguer obstáculos à entrada no mercado de 
                                                                                                                                                        
 
Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação 
de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO L 134 de 
30.04.2004). 
 
PT 4   PT operadores de outros Estados-Membros da UE. Sã o prejudicados não só os concorrentes de 
outros Estados-Membros, como também as entidades adjudicantes e os consumidores, que não beneficiam dos resultados esperados.  
1.3. Proteção jurídica insuficiente dos proponentes 
As concessões de serviços e, em certa medida , as concessões de ob ras, não são abrangidas 
pelas regras em matéria de recurso judi cial no domínio dos contratos públicos. Por 
conseguinte, os proponentes rejeitados não beneficiam da importante proteção jurídica 
prevista na Diretiva Procedim entos de Recurso. Apesar de al guns Estados-Membros já terem 
alargado a aplicação dessa diretiva às concessões de serviços, outros há que ainda não o fizeram. Deste modo, não é possível abordar de  forma adequada a eventual violação dos 
princípios do Tratado da UE. 
2. S
UBSIDIARIEDADE  
Apesar de os efeitos dos problemas acima refe ridos se manifestarem a nível nacional, não 
deixam de afetar o bom funcionamento do mercado interno da UE. 
Mesmo que os Estados-Membros tomassem medida s legislativas no sentido de criar um 
quadro jurídico assente nos pr incípios do Tratado, pelo menos dois problemas continuariam 
por resolver: o risco de insegur ança jurídica associado à interpre tação desses princípios pelos 
legisladores nacionais e a forte disparidade entre as legislações dos  diferentes Estados-
Membros. 
Um entendimento comum em todos os Estado s-Membros das obrigações decorrentes dos 
princípios da UE só poderá ser alcançado atravé s de uma iniciativa a nível da UE. Do mesmo 
modo, a harmonização das regras pelo legislador eu ropeu é a melhor solução para eliminar as 
discrepâncias entre os regimes nacionais. 
3. OBJETIVOS  
O objetivo geral da presente iniciativa consis te em criar um quadro de apoio com vista a 
aumentar o recurso às concessões, contribui ndo assim para o crescimento económico e a 
inovação. A iniciativa concentrar-se-á em soluções destinadas a melhorar a qualidade e a acessibilidade de diversos serviços social  e economicamente importantes, facilitando os 
investimentos e reforçando a concorrência na ad judicação de concessões, o que permitirá criar 
mais oportunidades de negócio para as empr esas da UE, assim como promover a inovação. 
4. Â
MBITO DA LEGISLAÇÃO  
A legislação relativa às concessões deve abrange r não só a adjudicação deste tipo de contratos 
no que se refere aos setores «clássicos» (D iretiva 2004/18/CE), mas também aos «setores 
especiais» (Diretiva 2004/17/CE),  caracterizados por um impo rtante número de concessões. 
Atualmente, os serviços não prioritários (tais como a saúde, a educação e os serviços sociais) 
só são abrangidos em parte pelas diretivas rela tivas aos contratos públicos, na medida em que 
não foram considerados pertinentes em termos de  potencial de comércio transfronteiras. No 
entanto, à luz das recentes constatações da Comissão no seguimento da avaliação do impacto 
 
PT 5   PT e da eficácia da legislação da  UE em matéria de contratos públicos, diversas categorias de 
serviços anteriormente classificados como  não-prioritários mostraram uma proporção 
relativamente elevada de ativ idade transfronteiras. Qualque r nova proposta no domínio das 
compras públicas deverá ter em conta essa constatação. As conclusões justificam o 
alargamento das regras previstas a esses serviç os. No entanto, serviços como os serviços 
sociais, de saúde e de educação continuam a apresentar uma dimensão transfronteiras limitada, devido ao forte impacto das diferentes  tradições culturais nacionais, e são menos 
frequentemente objeto de concessões. 
A adjudicação dos contratos de concessão para certos tipos de serviços, como os serviços 
públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros (abrangidos pelo Regulamento 
(CE) n.º 1370/2007) e os serviços de transporte  aéreo (abrangidos pelo Regulamento (CE) n.º 
1008/2008), já se encontra sujeita a legislação específica em matéria de adjudicação de 
contratos, pelo que estes devem ser excluídos do  âmbito da futura legislação em matéria de 
concessões. 
5. O
PÇÕES POLÍTICAS  
A Comissão analisou diferentes opções políticas  com vista ao cumpri mento dos objetivos 
descritos na secção anterior. Esta s incluem as seguintes ações le gislativas e não legislativas: 
não proceder a qualquer alteração política, política centrada no incumprimento, direito 
indicativo, legislação vinculativ a: regras básicas, regras po rmenorizadas, regras mistas. 
Relativamente às opções acima referidas, apenas as opções legislativas serão objeto de uma 
análise aprofundada, uma vez que, como explica do adiante, nem a opção de política centrada 
no incumprimento nem a opção de direito indi cativo se mostram adequadas para o pleno 
cumprimento dos objetivos propostos. 
5.1. Cenário de base (opção 1) 
Esta opção não prevê qualquer açã o para alterar a situ ação vigente. Nesse caso, persistirão as 
ineficácias económicas decorrentes da insegurança  jurídica e das atuais barreiras à entrada no 
mercado de concessões da UE: as autoridades e entidades adjudicantes perderão a oportunidade de garantir a melhor relação qua lidade/preço na adjudicação de concessões, os 
operadores económicos perderão importantes opor tunidades de negócio e os consumidores 
continuarão a usufruir de  vantagens limitadas. 
5.2. Política centrada no incumprimento (opção 2) 
Esta opção consistiria numa aplicação mais frequente e sistemática dos processos por 
incumprimento previstos no artigo 258.º do TFUE pa ra dar resposta aos casos de desrespeito 
dos princípios do Tratado aquando da adjudica ção de concessões. Embora esta opção ofereça 
alguns efeitos positivos, não resolve os problemas  identificados e apenas seriam de esperar 
resultados a longo prazo. Por conseguinte, esta opção não satisfaz os objetivos da iniciativa, 
podendo ser posta de parte. 
 
PT 6   PT 5.3. Direito indicativo (opção 3) 
A opção não-legislativa poderia consistir numa comunicação interpretativa da Comissão ou 
numa recomendação. A comunicação da Comi ssão sobre as concessões, de 2000, não 
permitiu ainda garantir a segurança jurídica e o cumprimento dos princípios do Tratado3. Uma 
nova comunicação permitiria provavelmente chamar a atenção das partes interessadas para a jurisprudência do Tribunal, ma s não poderia ir mais além do que a explicação dessa mesma 
jurisprudência. Para além disso, uma comuni cação não tem caráter vinculativo, pelo que 
provavelmente não permitiria assegurar a publici dade dos contratos de concessão na UE nem 
a justiça dos seus proced imentos de adjudicação. 
Estas observações são igualmente aplicáveis a uma recomendação da Comissão. Conclui-se, 
pois, que nem uma comunicação nem uma recomendação permitiriam atingir os objetivos da iniciativa. Esta opção pode portanto ser posta de parte.  
5.4. Legislação – Teor das opções 
As duas opções legislativas «extremas» c onsistem na introdução de regras básicas 
correspondentes às atuais disposições relativas às  concessões de obras previstas na Diretiva 
2004/18/CE ou de regras pormenorizadas basead as no quadro jurídico  vigente para os 
contratos públicos. A terceira opção, composta por regras mistas, representa um compromisso 
entre as duas primeiras. 
6. A
VALIAÇÃO DO IMPACTO DAS OPÇÕES LEGISLATIVAS  
6.1. Âmbito da legislação 
Qualquer proposta de diretiva em matéria de concessões, independentemente do seu teor 
atual, deverá abranger as concessões tanto nos setores clássicos como nos setores especiais. 
Em contrapartida, as novas regras não deve rão aplicar-se às conc essões de serviços 
atualmente abrangidas pelo Regulamento Transportes4 e pelo Regulamento Serviços de 
Transportes Aéreos5, de modo a garantir a estabilidade dos  seus regimes jurídicos específicos, 
e só deverão aplicar-se parcialmente aos serviços sociais. O limiar aplicável às concessões de obras e de serviços deverá fazer com que as novas regras só abranjam as concessões com 
manifesto interesse transfronteiras. 
6.2. Opção 4: Legislação – Regras básicas 
As regras básicas incluiriam as disposições atua lmente em vigor para as concessões de obras 
nos setores clássicos, bem como um es clarecimento do conceito de concessão. 
A introdução de critérios mais claros para a di stinção entre contratos públicos e concessões 
deverá permitir reduzir o número de contrato s públicos indevidamente qualificados como 
concessões. 
                                                
 
3 Comunicação interpretativa da Comissão sobre as c oncessões em direito comunitário (JO C 121 de 
29.4.2000). 
4 Regulamento (CE) n.º 1370/2007, JO L 315 de 3.12.2007 
5 Regulamento (CE) n.º 1008/2008, JO L 293 de 31.10.2008 
 
PT 7   PT A mais importante destas regras é a obrigação de publicação  de um anúncio de concessão no 
Jornal Oficial da UE. O objetivo deste requisito é reduzir o núme ro de adjudicações diretas, 
contribuir para uma melhor informação sobre as concessões, eliminar a insegurança jurídica 
quanto ao cumprimento das normas de «pub licidade adequada» e reduzir o custo da 
apresentação de propostas de concessão por parte das PME. 
O reforço da concorrência e da contestabi lidade poderá traduzir-se em propostas mais 
competitivas e, consequentemente, em melhores resultados para as autoridades e entidades adjudicantes e para os consumidores. 
As disposições relativas aos prazos mínimos
 de apresentação de propostas poderão ajudar a 
evitar a discriminação, a combater a corrupção e a promover a participação de proponentes de 
outros países. 
A legislação é a única opção viável para inte grar os procedimentos de adjudicação das 
concessões de serviços no âmbito das Diretivas Procedimentos de Recurso . O reforço 
substancial da proteção jurídica dos proponentes  daí resultante permitiria aumentar a sua 
confiança na imparcialidade das decisões das autoridades e entidades adjudicantes e 
incentivar a sua participação  em mais procedimentos. 
Por outro lado, as regras básicas garantiria m a igualdade de tratamento em todos os 
procedimentos. Contudo, a sua eficácia é mais  incerta nesse respeito. Em relação aos 
possíveis inconvenientes, fica implícita a ideia de que uma maior transparência na 
adjudicação das concessões poderia acentuar o do mínio das grandes empresas. Todavia, trata-
se de um mero pressuposto, não confirmado. No qu e se refere aos custos  administrativos e de 
cumprimento que decorreriam de uma legislação bá sica, as partes interessadas consideraram-
nos insignificantes, para além de que seriam co mpensados pelo nível de eficácia obtido graças 
ao aumento da concorrência. 
Quanto às possíveis consequências sociais, a legislação da UE relativa à salvaguarda dos 
direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas limita a possibilidade de despedimentos em caso de perda de c ontratos pelos operadores estabelecidos. 
As regras básicas não têm qualquer impacto sobre a capacidade de imposição de normas 
ambientais pelas autoridades e entidades  adjudicantes ou pelos organismos de 
regulamentação.  
As regras básicas permitiram criar um quadro jurídico estável, incentivar o recurso às 
concessões e, por conseguinte,  facilitar o investimento e promover a inovação. O aumento da 
transparência, que resultaria em abordagens mais inovadoras dos serviços públicos e a uma 
maior diversidade e eficiência dos mesmos, trar ia resultados pos itivos para as autoridades e 
entidades adjudicantes e para os utilizadores, melhoraria o acesso ao mercado e criaria novas 
oportunidades de negócio  para as empresas. 
6.3. Opção 5: Legislação – Regras pormenorizadas 
As regras pormenorizadas abrangem todas as soluções jurídicas previstas na opção das regras 
básicas. Como tal, o impacto das regras pormen orizadas sobre a segurança jurídica seria, em 
parte, idêntico ao das regras básicas. Esta  opção envolveria ainda, porém, a aplicação das 
mesmas regras que para os cont ratos públicos, em particular no que respeita aos critérios de 
seleção e aos critérios e procedimentos de adjudicação . Por conseguinte, em certos aspetos, 
 
PT 8   PT estas regras permitiram garantir um maior níve l de segurança jurídica, dado que garantiriam 
de forma exaustiva o cumprimento dos princípi os do Tratado aplicáveis a vários aspetos do 
processo de adjudicação. Contudo, apesar de todo s os benefícios esperados, a introdução das 
regras pormenorizadas pode revelar-se cont raproducente e reduzir consideravelmente a 
atratividade das concessões. De facto, a complexi dade das regras e das disposições específicas 
(tais como a utilização obrigatória de proc edimentos regulamentares de concurso ou do 
critério de adjudicação à pr oposta economicamente mais vant ajosa) pode ter um efeito 
dissuasor e, além disso, diminuir a segurança ju rídica em termos gerais , devido ao risco mais 
elevado de litigação, desencorajando, em última instância, a utilização das concessões. Muitas partes interessadas consideram que a complexi dade das regras pormenorizadas constitui uma 
grande ameaça. 
Assim, a introdução das regras pormenorizadas teria provavelmente um efeito negativo, uma 
vez que as empresas poderiam abster-se de apresentar propostas para concessões, as autoridades e entidades adjudicantes não conseguiriam obter  os benefícios esperados e os 
consumidores não teriam acesso a serviços  mais baratos e de melhor qualidade.  
O impacto em termos de emprego e de qualidad e dos postos de trabalho seria provavelmente 
limitado, a par de um possível impacto social e ambiental negativo devido à diminuição da 
inovação e da qualidade dos serviços. 
6.4. Opção 6: Legislação – Regras mistas 
Não obstante, poderia ser útil complementar as regras básicas com algumas disposições 
aplicáveis aos critérios de seleção e adjudica ção, bem como à condução dos procedimentos. 
Essas disposições não reproduziriam o conte údo das diretivas em ma téria de contratos 
públicos (como, por exemplo, as regras de adjudicação à proposta economicamente mais 
vantajosa), mas poderiam consistiriam, entre out ras, na obrigação de publicação antecipada 
dos critérios de seleção e adjudicação relacionad os com o objeto dos contratos ou da definição 
de prazos mínimos para a apresentação de propo stas. Poderiam ainda in cluir regras relativas 
às especificações técnicas, à obrigação de  divulgar a mesma informação a todos os 
proponentes durante as negociações, à c ooperação público-público e à modificação das 
concessões durante o seu período de vigênc ia. Por último, poderiam impor a publicação 
obrigatória de anúncios de adjudicação. 
As referidas disposições deveriam ter um impact o positivo em termos de transparência, justiça 
e segurança jurídica, contribuindo assim para um  cumprimento mais eficaz de vários objetivos 
da presente iniciativa, nomeadamente um me lhor acesso ao mercado, melhores oportunidades 
de investimento e, consequentem ente, uma maior oferta de serviços de melhor qualidade. Ao 
incentivarem um maior recurso às concessões em comparação com as restantes opções, o seu 
impacto sobre a celebração de PPP também seria positivo. Muitas partes interessadas 
subscreveram a introdução das regras mistas. 
O impacto a todos os níveis (económico, soci al e ambiental) poderia ser ligeiramente mais 
positivo em relação aos efe itos das regras básicas. 
 
PT 9   PT 7. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
Tanto as regras básicas como as regras mi stas permitem reforçar significativamente a 
segurança jurídica e, dessa forma, facilitar o acesso ao mercado, co m melhores resultados 
para as autoridades e entidades adjudicantes, pa ra os utilizadores e para as empresas. As 
regras pormenorizadas garantiriam melhores  resultados em termos de justiça dos 
procedimentos, embora com prováveis inconveni entes sob a forma de um menor recurso às 
concessões. As regras mistas parecem apresentar os melhores resultados não só em termos de 
justiça e de relação custo/efic ácia como também, dada a sua flexibilidade, de incentivo à 
utilização de concessões. 
À luz do que precede, é recomendada a opção 6 — «Regras mistas», que representa uma 
solução ambiciosa e abrangente. 
8. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
A avaliação da legislação basear-se-á em indi cadores como a flutuação do número e valor das 
concessões publicadas e adjudicadas, do númer o de proponentes e adjudicatários de outros 
países e da percentagem de PME entre os proponentes.