PT  ECB-PUBLIC 
 
 
PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU 
de 22 de maio de 2017 
sobre restrições aos pagamentos em numerário 
(CON/2017/18)  
 
Introdução e base jurídica 
Em 23 de março de 2017, o Banco Central Europeu (BCE) recebeu da Assembleia da República 
Portuguesa (a seguir «Assembleia») um pedido de parecer sobre dois projetos de lei que visam 
introduzir restrições aos pagamentos em numerário acima de determinados limiares (a seguir «projetos de lei»). Os projetos de lei foram submetidos à Assembleia por dois grupos parlamentares, a saber, o 
Bloco de Esquerda e o Partido Socialista .  
A competência do BCE para emitir o presente parecer baseia-se nos artigos 127.º, n.º 4, e 282.º, n.º 5, 
do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e no artigo 2.º, n.º 1, segundo travessão, da 
Decisão 98/415/CE do Conselho
1, uma vez que os projetos de lei são relativos a meios de pagamento. O 
presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE, em conformidade com o disposto no primeiro 
período do artigo 17.º- 5 do Regulamento Interno do Banco Central Europeu. 
 
1. Finalidade da legislação proposta 
1.1. O projeto de lei submetido pelo Bloco de Esquerda (a seguir «primeiro projeto de lei») altera a Lei 
Geral Tributária aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro de 19982. O primeiro 
projeto de lei tem como principal objetivo estabelecer uma obrigação de utilização de meios de 
pagamento, designadamente transferências bancárias, cheques e débitos diretos, que 
identifiquem o destinatário, em relação a valores iguais ou superiores a 10 000 EUR. A restrição 
aplica-se a todos os tipos de contratos, independentemente de estes serem onerosos ou gratuitos.  
1.2. Conforme esclarecido na respetiva exposição de motivos, o primeiro projeto de lei destina-se a 
combater a utilização das jurisdições offshore , que se tornaram paraísos para a evasão e a elisão 
fiscais e para o branqueamento de capitais. Neste contexto, considera-se que é fundamental restringir ao máximo a acumulação de numerário, bem como a sua utilização em operações de 
pagamento.  
                                                 
1  Decisão 98/415/CE do Conselho, de 29 de junho de 1998,  relativa à consulta do Banco Central Europeu pelas 
autoridades nacionais sobre projetos de disposições legais (JO L 189 de 3.7.1998, p. 42). 
2  Diário da República n.º 290, Série I-A, de 17 de dezembro de 1998. 
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2 1.3. O projeto de lei submetido pelo Partido Socialista (a seguir «segundo projeto de lei») introduz um 
novo enquadramento autónomo que visa proibir os pagamentos em numerário de montantes iguais ou superiores a 3 000 EUR ou o seu equiva lente em moeda estrangeira. Um limite mais 
elevado de 15 000 EUR (ou o seu equivalente em moeda estrangeira) será aplicável aos pagamentos efetuados por não residentes, se a pessoa que efetua o pagamento não atuar na 
qualidade de empresário ou comerciante. O segundo projeto de lei também proíbe o pagamento 
em numerário de impostos cujo montante exceda 500 EUR.  
1.4. O segundo projeto de lei introduz as seguintes três exceções à proibição geral de pagamentos em 
numerário: i) operações com instituições de crédito e sociedades financeiras; ii) transações com entidades públicas; e iii) pagamentos decorrentes de decisões ou ordens judiciais. O segundo 
projeto de lei também estabelece um regime sancionatório, nos termos do qual, em caso de incumprimento da proibição, é aplicada uma multa correspondente a 25% do valor pago em 
numerário. Adicionalmente à referida multa, se os valores indevidamente recebidos em numerário 
não tiverem sido declarados para efeitos fiscais, a respetiva coleta é agravada em 5%.  
1.5. Conforme esclarecido na respetiva exposição de motivos, o segundo projeto de lei destina-se a 
combater a fraude fiscal, a evasão fiscal e o branqueamento de capitais. Neste cenário, o projeto propõe limites à utilização de numerário como meio de pagamento.  
1.6. Ambos os projetos de lei indicam expressamente que também são aplicáveis aos pagamentos que 
excedam os limiares neles previstos, independentemente de a transação em causa ser realizada 
através de uma única operação ou de várias operações relacionadas entre si.  
 
2. Observações genéricas 
2.1 A Recomendação da Comissão, de 22 de março de 2010, sobre o alcance e consequências do 
curso legal das notas e moedas em euros
3 (a seguir «Recomendação da Comissão») refere que a 
aceitação de pagamentos em numerário deve ser a regra, mas reconhece a possibilidade de recusa por razões ligadas ao «princípio da boa-fé», sem que tal constitua uma violação do estatuto 
de curso legal do numerário. Nem o direito da União, nem a Recomendação da Comissão 
abordam expressamente a questão de saber se, e em que medida, pode ser admissível a 
introdução de uma restrição mais generalizada à obrigação de aceitar pagamentos em numerário 
realizados em euros. Por conseguinte, o direito da União deve ser interpretado no sentido de se apurarem as condições que uma restrição aos pagamentos em notas e moedas de euro deve 
cumprir, incluindo as que resultem da necessidade de respeitar o estatuto de curso legal das notas e moedas em euros quando se introduzem restrições gerais à obrigação de aceitar pagamentos 
em numerário. 
2.2 Sem prejuízo das considerações específicas do s pontos 3.1. a 3.8, ambos os projetos de lei 
devem, nas suas disposições gerais, estar em conformidade com o direito da União. Neste 
contexto, deve ser tido em conta o considerando 19 do Regulamento (CE) n.º 974/98 do 
                                                 
3  JO L 83 de 30.3.2010, p 70. 
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3 Conselho4, que afirma que «as limitações aos pagamentos em notas e moedas, estabelecidas 
pelos Estados-membros por razões de interesse público, não são incompatíveis com o curso legal das notas e moedas expressas em euros desde que existam outros meios legais de pagamento 
das obrigações pecuniárias»
5. O BCE considera que outros meios legais de pagamento de 
obrigações pecuniárias, que proporcionam benefícios semelhantes aos do numerário, estão 
geralmente disponíveis em Portugal para as atividades que envolvem operações com 
consumidores. 
2.3 A este respeito, o BCE observa que a Diretiva 2014/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho6 
tornou mais fácil a obtenção pelos cidadãos da União de contas de pagamento e de serviços de pagamento eletrónico associados, enquanto alternativas ao numerário
7. Em Portugal, o Decreto-
Lei 27-C/2000, de 10 março, visa também criar as condições para tornar acessível a todos os cidadãos um conjunto mínimo de serviços bancários. 
2.4 O BCE reconhece igualmente que os objetivos de combate à evasão fiscal e ao branqueamento 
de capitais dos projetos de lei podem, em geral, constituir «razões de interesse público» que justificam o estabelecimento de restrições aos pagamentos em numerário, mas qualquer restrição 
deve respeitar o estatuto de curso legal das notas de euro. 
2.5 As restrições aos pagamentos em numerário devem, portanto, ser proporcionais aos objetivos 
prosseguidos e não ir além do necessário para alcançar esses objetivos, especialmente tendo em 
conta o facto de que as medidas previstas no segundo projeto de lei também afetam operações 
realizadas entre pessoas singulares e envolvem pagamentos de quantias relativamente pequenas. 
Qualquer impacto negativo das restrições propostas deve, assim, ser cuidadosamente ponderado face aos esperados benefícios públicos. Ao apreciar a proporcionalidade de uma restrição, há que 
considerar sempre o impacto negativo da restrição em causa, assim como a questão de saber se poderiam ser adotadas medidas alternativas que cumpram o objetivo em causa e tenham um 
impacto menos adverso
8. 
2.6 Importa, além disso, recordar que a possibili dade de pagamento em numerário continua a ser 
especialmente importante para determinados grupos sociais que, por diferentes motivos legítimos, 
preferem utilizar numerário em vez de outros instrumentos de pagamento. O numerário também é 
geralmente apreciado como instrumento de pagamento porque tem aceitação generalizada, é 
rápido e facilita o controlo pelo pagador dos seus gastos. Trata-se, ainda, de um meio de 
                                                 
4  Regulamento (CE) n.º 974/98 do Conselho, de 3 de maio de 1998, relativo à introdução do euro (JO L 139 de 
11.5.1998, p. 1). 
5  Ver, por exemplo, os Pareceres CON/2013/18, CON/2014/4 e CON/2014/37. Todos os pareceres do BCE 
encontram-se publicados no sítio web do BCE em www.ecb.europa.eu .  
6  Diretiva 2014/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014, relativa à comparabilidade das 
comissões relacionadas com as contas de pagamento, à mudança de conta de pagamento e ao acesso a contas de 
pagamento com características básicas (JO L 257 de 28.8.2014, p. 214). 
7  No âmbito do enquadramento anterior criado pela Diretiva 2007/64/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 
13 de novembro de 2007, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 97/7/CE, 
2002/65/CE, 2005/60/CE e 2006/48/CE e revoga a Diretiva 97/5/CE, que introduziu a base jurídica para a criação 
na União de um mercado interno de pagamentos e permitiu a criação da Área Única de Pagamentos em Euros 
(Single Euro Payments Area, SEPA). 
8  Ver, por exemplo, ponto 2.3 do Parecer CON/2014/4, ponto 2.3 do Parecer CON/2014/37 e pontos 2.6 e 2.7 do 
Parecer CON/2017/8. 
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4 pagamento que permite aos cidadãos a liquidação instantânea de uma operação em moeda do 
banco central, pelo valor facial e sem possibilidade de aplicação de uma comissão pela utilização deste meio de pagamento. Além disso, os pagamentos em numerário facilitam a inclusão na 
economia de toda a população, permitindo-lhe liquidar, deste modo, qualquer tipo de operação financeira. 
 
3. Observações específicas  
3.1 As exposições de motivos dos dois projetos de lei não referem o impacto social das restrições aos 
pagamentos em numerário propostas. Dado que as restrições se aplicariam a operações entre 
pessoas singulares, poderia ser útil uma avaliação do impacto para analisar as consequências 
negativas das restrições propostas face aos esperados benefícios públicos. Além disso, o estabelecimento de um limite de numerário para todas as operações entre particulares (por 
oposição aos limites aplicáveis apenas a operações tributáveis no âmbito de setores específicos de atividade) não atenua o risco de evasão fiscal porque, em muitas circunstâncias, tais operações 
não são tributáveis. Pelo contrário, só torna mais difícil a liquidação de operações privadas 
legítimas que utilizem numerário como meio de pagamento, ameaçando assim o conceito de curso 
legal consagrado no Tratado.  
3.2 Em especial, o limite de 3 000 EUR para os pagamentos em numerário, proposto pelo segundo 
projeto de lei, deve ter em conta as vantagens de adotar tais limites e os potenciais inconvenientes 
daí resultantes para operações frequentes dos cidadãos em determinados segmentos de mercado. A fixação de um limite a este nível pode dificultar a sua implementação na prática. 
Refira-se, a este respeito, que embora a Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do 
Conselho
9 confirme que a realização de pagamentos de elevados montantes em numerário é 
vulnerável ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, aplicou medidas de 
diligência quanto à clientela aos pagamentos em numerário de montante igual ou superior a 
10 000 EUR. Tal implica que os projetos de lei deveriam estabelecer um limiar proporcional para 
os limites de pagamento em numerário, tendo em c onta os objetivos de tais limites. Relativamente 
ao segundo projeto de lei, o estabelecimento de uma proibição diferente para os pagamentos 
efetuados por não residentes, aparentemente discriminatória em relação aos pagamentos efetuados por residentes, não parece ter justificação. 
3.3 O BCE considera que deveria ser introduzida algu ma flexibilidade nos projetos de lei, permitindo, 
por exemplo, a entrega e receção de pagamentos em numerário por motivos imperiosos ou por motivos alheios à vontade do indivíduo
10, nomeadamente quando não esteja disponível um 
prestador de serviços de pagamento no momento e local do pagamento. Também poderá ser recomendável permitir operações em numerário acima dos limiares definidos, desde que as partes 
                                                 
9  Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de maio de 2015, relativa à prevenção da 
utilização do sistema financeiro para efeitos de branque amento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que 
altera o Regulamento (UE) n.º 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 
2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73). 
10  Ver Pareceres CON/2013/18 e CON/2014/37. 
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5 possam garantir a rastreabilidade do pagamento mediante a identificação do montante, do motivo 
da transação e das partes envolvidas. 
3.4 Sugere-se que os conceitos de «várias operações aparentemente relacionadas entre si», no 
primeiro projeto de lei, e de «todos os pagamentos associados à venda de bens ou prestação de serviços [que são] considerados de forma ag regada [...] ainda que não ex cedam aquele limite se 
considerados de forma fracionada», no segundo projeto de lei
11, deveriam ser desenvolvidos de 
modo a proporcionarem critérios mais claros para a identificação precisa das operações e dos 
pagamentos abrangidos pelos projetos de lei. 
3.5 A proibição prevista no artigo 1.º, n.º 4, do segundo projeto de lei relativa ao pagamento em 
numerário de impostos cujo montante exceda 500 EUR não parece estar em consonância com a 
exceção à proibição de pagamentos em numerário prevista no artigo 2.º, alínea b), do segundo projeto de lei em relação às transações com entidades públicas
12, uma vez que o pagamento de 
impostos é normalmente efetuado a entidades públicas. 
3.6 O regime sancionatório estabelecido pelo segundo projeto de lei parece excessivo e, em especial, 
a multa de 25% do valor pago13 parece ser desproporcionalmente elevada. O BCE gostaria de 
reiterar que as restrições aos pagamentos em numerário não devem ir além do que é necessário para alcançar os seus objetivos, e que qualquer impacto negativo das restrições propostas deve 
ser cuidadosamente ponderado face aos esperados benefícios públicos. Quando se avalia a 
proporcionalidade de uma restrição, deve-se considerar sempre o impacto adverso da restrição 
em causa. Uma sanção que se aplica a todas as violações, independentemente da situação 
subjacente, não parece cumprir o requisito da proporcionalidade.  
3.7 Além disso, a responsabilidade solidária das partes pela multa aplicada no caso de estas terem 
emitido ou recebido indevidamente um pagamento tem apenas por objeto a multa «referida no número anterior», a saber, o agravamento de 5% da coleta sempre que os valores indevidamente 
recebidos em numerário não tenham sido declarados para efeitos fiscais
14. Presume-se que a 
intenção era a de que a responsabilidade solidária  também fosse aplicáve l em relação à multa 
correspondente a 25% do valor pago. 
3.8 Por último, observa-se que o artigo 63.º-C, n.º 3, da Lei Geral Tributária já prevê que os 
pagamentos respeitantes a operações comerciais de valor igual ou superior a 1 000 euros devem 
ser efetuados através de meio de pagamento que permita a identificação do respetivo destinatário, 
designadamente transferência bancária, débito direto ou cheque emitido em nome do beneficiário. 
Ao contrário do que sucede nas operações comerciais, a substituição do numerário nas operações entre dois particulares pode ser difícil devido, nomeadamente, ao risco de insolvência da 
contraparte, à impossibilidade de liquidação imediata, e à ausência de infraestruturas de meios de 
pagamento sem numerário que proporcionem benefícios semelhantes aos que existem no caso dos pagamentos em numerário efetuados entre dois  particulares. A relação dos projetos de lei 
                                                 
11  Artigo 2.º do primeiro projeto de lei e artigo 1.º, n.º 2, do segundo projeto de lei. 
12  Ver o artigo 1.º, n.º 4, e o artigo 2.º, alínea b), do segundo projeto de lei. 
13  Ver artigo 3.º, n.º 1, do segundo projeto de lei. 
14  Ver artigo 3.º, n.º 3, do segundo projeto de lei. 
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6 com a já existente restrição aos pagamentos em numerário respeitantes a operações comerciais 
deve ser clarificada. 
 
 O presente parecer será publicado no sítio do BCE na Internet. 
 
 Feito em Frankfurt am Main, em 22 de maio de 2017. 
 
[assinado ] 
 
O Presidente do BCE Mario DRAGHI