COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa à imigração, à integração e ao emprego

ÍNDICE

Introdução

1. Actual enquadramento para a integração na UE

1.1. Tampere e o enquadramento legislativo a nível da UE

1.2. Instrumentos políticos da UE subjacentes à integração, ao emprego e à coesão social

1.3. As abordagens nacionais à integração

2. O desafio económico e demográfico: a nova dimensão

2.1. Padrões dos fluxos imigratórios na UE

2.2. Papel económico da imigração e respectivo impacto no emprego

2.3. O impacto da mutação demográfica no crescimento do emprego e da economia

2.4. Perspectiva do emprego e potencial da imigração

2.5. Imigração - A solução para a mutação demográfica?

3. O desafio da integração: uma abordagem holística

3.1. Definições e âmbito de aplicação

3.2. A necessidade de uma abordagem holística

3.3. Elementos-chave das políticas de integração holísticas

3.4. Principais agentes numa política de integração holística

3.5. Reflectir na política de integração as necessidades de grupos específicos de migrantes

3.6. Lidar com os migrantes ilegais

4. Avançar: orientações e prioridades políticas

4.1. Consolidar o enquadramento legal

4.2. Reforçar a coordenação política

4.3. Cidadania civil e nacionalidade: ferramentas para facilitar a integração

4.4. A Estratégia Europeia de Emprego (EEE)

4.5. O processo de inclusão social

4.6. Coesão económica e social

4.7. Combater a discriminação

4.8. Cooperação no domínio da educação

4.9. Diálogo mais estreito com países terceiros

4.10. Reforçar o apoio financeiro da UE à integração

4.11. Melhorar a informação sobre o fenómeno da migração

5. Conclusões

Anexo I: Relatório de síntese sobre as políticas nacionais de integração

Anexo II: Anexos Estatísticos

INTRODUÇÃO

A entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em Maio de 1999, e o Conselho Europeu extraordinário de Tampere, que se lhe seguiu passados cinco meses, foram marcos no compromisso da União Europeia no sentido de trabalhar em conjunto no domínio da Justiça e Assuntos Internos, em especial no atinente à imigração e às políticas de asilo. Nas suas conclusões, aprovadas em Tampere em 16 de Outubro de 1999 [1], o Conselho Europeu não só reafirmou a sua determinação em fazer pleno uso das possibilidades oferecidas pelas disposições do novo Tratado neste domínio, mas facultou igualmente directrizes exaustivas sobre as políticas que desejava ver desenvolvidas na forma de quatro elementos claramente identificáveis de uma política de asilo e imigração comum à União Europeia, a saber: parceria com os países de origem; política comum europeia de asilo; tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros; e a gestão dos fluxos migratórios.

[1] Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Tampere, 15 e 16 de Outubro de 1999 (SN 200/99)

Em Novembro de 2000, a Comissão submeteu ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma comunicação crucial relativa à política da imigração [2], em que indicava como pretendia traduzir estas directrizes por medidas concretas. Desde então, o trabalho neste domínio tem incidido nos quatro elementos identificados pelo Conselho Europeu. Em relação a todos os elementos, menos um (os aspectos relativos à integração incluídos no texto de Tampere relativo ao tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros), a Comissão avançou as propostas e os documentos políticos necessários. O objectivo da presente comunicação é preencher esta lacuna, como foi, de facto, especificamente solicitado pelo Conselho (Justiça e Assuntos Internos) em Outubro de 2002, através de um documento em que se resumia, tanto o que já foi feito para promover uma melhor integração, como ideias para as necessárias acções futuras [3].

[2] Comunicação da Comissão relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração (COM(2000)757), de 22 de Novembro de 2000.

[3] Conclusões aprovadas em 14 e 15 de Outubro de 2002 no âmbito do Conselho Justiça e Assuntos Internos.

Nesta comunicação também se têm em conta desenvolvimentos importantes sobrevindos desde Tampere. Um deles foi o arranque da estratégia de Lisboa em Março de 2000, quando a União abraçou um objectivo para a próxima década: tornar-se na economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo; capaz de um crescimento económico sustentável com mais e melhores empregos e uma maior coesão social. O contributo que os imigrantes legalmente admitidos poderiam dar aos objectivos de Lisboa já tinha sido sublinhado na comunicação da Comissão de Novembro de 2000. Este aspecto da sua integração é hoje tanto mais importante e oportuno quanto a vertente económica e social do envelhecimento demográfico se torna mais significativa. O acesso ao mercado de emprego da UE para os imigrantes e refugiados representa uma componente essencial do processo de integração e, simultaneamente, contribui para o sucesso da estratégia de Lisboa de forma mais geral. Isto foi sublinhado nos relatórios da Comissão de 2002 e 2003 ao Conselho Europeu da Primavera [4] e especificamente apoiado pelo Conselho da Primavera de 2003. Também devem ser tidas em devida conta as causas subjacentes aos fluxos migratórios e a necessidade de desenvolver elos entre a UE e os países de origem dos migrantes, o que constituiu o tema de uma comunicação da Comissão ao Conselho relativa à migração e ao desenvolvimento [5]. Neste contexto, a presente comunicação:

[4] No seu Relatório da Primavera de 2002, a Comissão anuciava a sua intenção de analisar a interacção entre a imigração, o emprego e as políticas sociais e, bem assim , de emitir um relatório a esse respeito em 2003. No seu Relatório da Primavera de 2003, referia a necessidade de "uma abordagem dinâmica da imigração, enquanto meio de garantir elevados níveis de emprego e produtividade nas próximas décadas. No cerne de qualquer estratégia deverá estar a correcta integração dos migrante - capazes muitas vezes de contribuírem significativamente para reforçar o espírito empresarial - na sociedade, ao mesmo tempo que se deverá ter em conta o impacto desta imigração nos países de origem dos migrantes." "Optar pelo crescimento:Conhecimento, inovação e empregos numa sociedade coesa. Relatório ao Conselho Europeu da Primavera de 21 de Março de 2003, "sobre a estratégia de Lisboa de renovação económica, social e ambiental" (COM(2003)5 de 14 de Janeiro de 2003)

[5] Comunicação intitulada "Integrar as questões ligadas à migração nas relações da União Europeia com países terceiros." (COM(2002)703 de 3.12.2002.

* responde às conclusões de Tampere pela análise das actuais práticas e da experiência em termos de políticas de integração a nível nacional e da UE;

* analisa o papel da imigração relativamente aos objectivos de Lisboa no contexto do envelhecimento demográfico e

* traça, nesta base, orientações e prioridades políticas, incluindo acções a nível comunitário, para promover a integração dos imigrantes.

1. ACTUAL ENQUADRAMENTO PARA A INTEGRAÇÃO NA UE

Alterações recentes na legislação nacional de vários Estados-Membros em matéria de imigração, juntamente com preocupações amplamente disseminadas relativas à segurança e a uma maior necessidade de coesão social já conduziram ao debate renovado das estratégias necessárias à integração dos migrantes. Durante a Presidência Dinamarquesa, a integração no mercado de trabalho foi o tema de uma conferência realizada em Copenhaga, em Julho de 2002 [6], a que se seguiu, em Setembro, uma reunião em Bruxelas, por iniciativa do Comité Económico e Social Europeu, em cooperação com a Comissão, sobre 'The Role of Civil Society in Promoting Integration' (O Papel da Sociedade Civil na Promoção da Integração), em que os debates se basearam num parecer do CESE a este respeito [7]. Estes temas foram igualmente retomados numa conferência organizada pela Presidência Grega sobre 'Managing Migration for the Benefit of Europe' (A Gestão da Migração para Benefício da Europa), que teve lugar em Atenas, em 15 e 16 de Maio de 2003, no âmbito da Iniciativa de Atenas relativa à política da migração.

[6] Relatório de uma conferência europeia sobre a integração bem-sucedida no mercado de trabalho, Copenhaga, 4 e 5 de Julho de 2002.

[7] Parecer do Comité Económico e Social sobre a imigração, a integração e o papel da sociedade civil organizada, CES 365/2002.

A necessidade de equidade entre os Estados-Membros na abordagem às questões da imigração, da integração e do emprego tem vindo a ser cada vez mais reconhecida, para que se possa melhorar a eficácia das políticas neste domínio. A UE dispõe actualmente de um grupo de instrumentos para assegurar a existência do correcto enquadramento de apoio aos esforços nacionais.

1.1. Tampere e o enquadramento legislativo a nível da UE

O Conselho de Tampere solicitou explicitamente "uma política de integração mais determinada" que "deverá ter como objectivo assegurar [aos nacionais de países terceiros com residência legal] direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da UE". É este o princípio que subjaz às propostas que a Comissão avançou até agora no sentido de estabelecer o enquadramento legal comum relativamente ao estatuto dos nacionais de países terceiros, a instâncias do Tratado de Amesterdão (artigo 63.º). Neste contexto, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia é a referência essencial, uma vez que muitas das suas disposições se aplicam a todos, independentemente da sua nacionalidade. A proclamação da Carta, em Dezembro de 2001, assinalou, por conseguinte, uma importante etapa na definição do enquadramento legal, e os resultados da Convenção relativamente ao estatuto da Carta no novo Tratado Europeu serão decisivos.

O direito ao reagrupamento familiar [8] constitui, por si só, um indispensável instrumento para a integração. Em 27 de Fevereiro de 2003, o Conselho chegou a acordo político relativamente a esta directiva. Nela se reconhece o direito ao reagrupamento familiar que assiste os nacionais de países terceiros com uma autorização de residência de pelo menos um ano e com perspectivas razoáveis de obtenção de autorização de residência permanente. Os Estados-Membros poderão exigir, para o exercício deste direito, que os nacionais de países terceiros cumpram determinadas medidas de integração, em conformidade com a legislação nacional. Disposição essencial para a integração dos membros da família é que a estes será facultado, como ao requerente, o acesso ao emprego, à educação e à formação profissional.

[8] COM(2002) 225.

A proposta de directiva relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração [9] baseia-se numa tradição de longa data nos Estados-Membros, segundo a qual a duração da residência tem influência no nível de direitos da pessoa em questão. Trata-se de um instrumento essencial para a integração de pessoas que planeiam estabelecer-se a longo prazo na União Europeia. A proposta determina as condições de obtenção do estatuto de residente de longa duração, sendo o requisito fundamental um período de residência legal de cinco anos. A legitimidade de fazer da disponibilidade para participar em medidas de integração outro dos requisitos está igualmente em discussão no Conselho. Aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração é garantida uma igualdade de tratamento, relativamente aos nacionais da UE, em vários aspectos, que abarcam a maioria dos domínios socioeconómicos. Os residentes de longa duração usufruirão igualmente do direito de residir noutro Estado-Membro para fins de emprego ou estudo, mediante condições dispostas na directiva.

[9] COM(2001) 127.

O objectivo da proposta de directiva relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente [10] é bipolar: oferecer aos trabalhadores de países terceiros uma via que possa conduzir a um estatuto de maior permanência para os que se mantêm no activo e, simultaneamente, conferir um estatuto legal seguro durante a permanência na UE aos que regressam aos seus países de origem após expiração da sua autorização de residência. Esta proposta advoga igualmente o princípio de que os direitos devem acompanhar a duração da estada, facilitando, por conseguinte, a renovação da autorização de um trabalhador de país terceiro residente há mais de três anos, e equiparando os direitos destes trabalhadores aos reconhecidos aos residentes de longa duração, embora com menor exaustividade. Esta proposta não tem impacto a nível estatístico, uma vez que não afecta a responsabilidade dos Estados-Membros de decidir se hão-de ou não admitir os migrantes por motivos económicos, tendo em conta as necessidades dos respectivos mercados de trabalho e a sua capacidade global para os integrar.

[10] COM(2001) 386.

Além disso, a Comissão avançou igualmente uma proposta de directiva relativa à admissão de estudantes e voluntários e encontra-se a preparar nova proposta relativa à admissão de investigadores. Esta última é essencial para preencher os objectivos de Lisboa em termos de competitividade e os de Barcelona no sentido de aumentar o investimento na investigação para 3% do PIB, com dois terços provenientes do sector privado, até 2010 [11].

[11] COM(2003)226 final e SEC(2003)489.

Vários instrumentos legislativos no domínio da política de asilo incluem disposições relativas à integração. É o caso da Directiva do Conselho [12] que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros [13]. A proposta de directiva que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional bem como normas mínimas relativas ao respectivo estatuto [14] inclui um capítulo específico que regula o conteúdo da protecção internacional e especifica os direitos decorrentes do estatuto de refugiado e da protecção subsidiária. Estes requerem que os Estados-Membros estabeleçam programas concebidos para prover às necessidades dos refugiados, de modo a facilitar a sua integração na sociedade.

[12] 2003/9/CE, de 27 de Janeiro de 2003, JOCE L 31, de 6 de Fevereiro de 2003, p.18.

[13] Semelhante observação pode ser feita relativamente à Directiva 2001/55/CE do Conselho relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento (JOCE L 212, de 7 de Agosto de 2001, p.12).

[14] COM(2001) 510.

A UE implementou igualmente um enquadramento legal de combate à discriminação - que pode impedir seriamente o processo de integração - e, em especial, normas mínimas para promover a igualdade de tratamento e combater a discriminação baseada na origem racial ou étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual. As directivas aprovadas a nível da UE em 2000 [15] conferirão novos e importantes direitos, tanto aos migrantes recém-chegados, como às minorias étnicas estabelecidas na UE. O escopo da legislação comunitária que condena a discriminação racial é amplo e abarca o emprego, a educação, a segurança social, os cuidados de saúde, o acesso a bens e serviços e à habitação. Embora as directivas não abarquem a discriminação baseada na nacionalidade, aplicam-se, não obstante, a todas as pessoas que residem nos Estados-Membros, incluindo os nacionais de países terceiros, sem prejuízo das condições relativas à entrada e residência desses nacionais e de qualquer tratamento decorrente do seu estatuto legal. Além disso, ao abrigo do respectivo programa de combate à discriminação, têm lugar várias actividades de intercâmbio de experiências e boas práticas. A Comissão apoia igualmente o trabalho do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia.

[15] Directivas 2000/43/CE e 2000/78/CE.

A UE realizou igualmente progressos na concessão aos nacionais de países terceiros da mesma protecção usufruída pelos trabalhadores comunitários no domínio da segurança social, quando se deslocam na UE. A aplicação do novo Regulamento 1408/71 deveria resultar na concessão aos nacionais de países terceiros com residência legal no espaço comunitário dos mesmos direitos usufruídos pelos nacionais comunitários que se deslocam na UE. A aprovação deste regulamento constitui um ponto de viragem essencial relativamente à futura aprovação das directivas relativas ao estatuto dos residentes de longa duração e à admissão para efeitos de trabalho.

1.2. Instrumentos políticos da UE subjacentes à integração, ao emprego e à coesão social

Baseada no mandato de Lisboa, a UE desenvolveu métodos abertos de coordenação no domínio do emprego e da inclusão social, políticas que relevam directamente para a integração dos imigrantes na UE. Estes combinam metas e objectivos políticos a nível comunitário, transpostos para os planos nacionais, a utilização de parâmetros de referência e de indicadores para medir os progressos alcançados, bem como o intercâmbio de experiências e as avaliações inter-pares, que possibilitam a aprendizagem com as boas práticas registadas.

Desde o lançamento da Estratégia Europeia de Emprego (EEE), em 1997, a integração de grupos desfavorecidos, incluindo os trabalhadores migrantes e as minorias étnicas, assim como o combate à discriminação, têm sido constantes cruciais das orientações para o emprego. Na sua comunicação de 17 de Julho de 2002 [16] a Comissão passou em revista a experiência de cinco anos da EEE e identificou os principais temas do debate sobre o seu futuro. Estes incluem reduzir o fosso de emprego entre os nacionais comunitários e os que o não são, promover a plena participação e o emprego dos migrantes de segunda geração, abordar as necessidades específicas das mulheres imigrantes, lutar contra a imigração ilegal e transformar o trabalho não-declarado em postos de trabalho regularizados. Note-se que a UE implementou e desenvolveu, igualmente, a rede EURES [17], instrumento-chave para o anúncio de ofertas de emprego em toda a UE, além de outras iniciativas com objectivos específicos, como sejam o portal PLOTEUS sobre as oportunidades de aprendizagem, ou o portal de mobilidade dos investigadores e a rede de centros de mobilidade, que fornecem informações aos investigadores que desejam circular na Comunidade.

[16] COM (2002) 416 de 17 de Julho de 2002 "Balanço de cinco anos da EEE".

[17] Decisão 2003/8/CE da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, JO L5/16 de 10.01.2003.

No domínio da inclusão social, o Conselho Europeu de Nice (Dezembro de 2000) acordou num conjunto de objectivos comuns para combater a exclusão social e a pobreza [18]. Os primeiros planos de acção nacionais contra a pobreza e a exclusão social (PANincl), apresentados em Junho de 2001, identificavam claramente as minorias étnicas e os imigrantes como correndo um elevado risco de exclusão social e de discriminação, embora, apesar do reconhecimento generalizado de tais riscos, os primeiros PANincl acusassem uma escassez de dados relativamente a estes grupos.

[18] Promover a participação no emprego e o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e serviços; prevenir os riscos de exclusão; ajudar os mais vulneráveis e mobilizar todos os organismos relevantes na luta contra a exclusão social.

Em Julho de 2001, a Comissão propôs um método aberto de coordenação para a política de imigração comunitária e o Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001, instou ao reforço do intercâmbio de informações relativamente à migração. Os serviços da Comissão introduziram, consequentemente, reuniões consultivas, de modo a constituir um fórum de discussão das questões relativas à migração na UE. Manter reuniões sobre o intercâmbio de informações e melhores práticas é também o método utilizado para explorar a questão da mobilidade transnacional de determinadas categorias de pessoas, como os investigadores. Além disso, em resposta às conclusões de Outubro de 2002 no âmbito do Conselho "Justiça e Assuntos Internos", foi estabelecida uma rede de pontos de contacto nacionais sobre integração.

Na base dos compromissos políticos da UE no domínio da integração, do emprego e da coesão social, está um conjunto de instrumentos financeiros e outras iniciativas comunitárias que, directa ou indirectamente, apoiam a integração dos imigrantes. É o caso, notável, dos Fundos Estruturais, nomeadamente do Fundo Social Europeu. A UE apoiou igualmente a integração através do desenvolvimento de acções inovadoras, redes e intercâmbio de experiências no âmbito do programa EQUAL, da iniciativa URBAN II relativa à revitalização de cidades e através dos seus programas de promoção da igualdade entre os géneros e de combate à exclusão social e à discriminação. Além disso, os fundos comunitários estão a ser utilizados no âmbito do programa plurianual para a empresa e o espírito empresarial 2001-2005 do Fundo Europeu de Investimento, mediante actividades de micro-crédito que beneficiam empresários imigrantes. Além disso, o programa plurianual dirige-se especificamente aos empresários de minorias étnicas, no âmbito das suas actividades gerais, incluindo as actividades processuais do programa BEST. No domínio da educação e cultura, tiveram lugar, ao abrigo dos programas SÓCRATES, LEONARDO DA VINCI, JUVENTUDE e CULTURA 2000, várias iniciativas para a integração de imigrantes.

No quadro da preparação de uma política europeia comum de asilo, o Conselho estabeleceu um Fundo Europeu para os Refugiados (FER) [19], com o objectivo de apoiar as medidas dos Estados-Membros destinadas a promover a integração socioeconómica dos refugiados, na medida em que contribuam para a coesão económica e social. No período compreendido entre 2000 e 2002, 28,3% dos fundos disponíveis (19 milhões de euros) foram atribuídos a tais medidas. Em 2002, a Comissão criou uma Rede Europeia das Migrações, que funciona enquanto ferramenta destinada a melhorar a análise e a investigação sobre a questão das migrações e do asilo na UE.

[19] O Fundo Europeu para os Refugiados foi criado com base no n.º 2, alínea b), do artigo 63.º do Tratado CE pela Decisão do Conselho de 28 de Setembro de 2000, abarcando o período compreendido entre 2000 e 2004 e com um orçamento indicativo (rubrica orçamental B5-810) de 216 milhões de euros para um período de cinco anos.

1.3. As abordagens nacionais à integração

A maioria dos Estados-Membros envidou os maiores esforços nos últimos anos para melhorar a integração dos imigrantes e das pessoas sob protecção internacional ao desenvolver políticas de integração nacionais. A pedido do Conselho "Justiça e Assuntos Internos", que se reuniu informalmente em Veria, nos dias 28 e 29 de Março de 2003, a Comissão elaborou um relatório de síntese sobre políticas e práticas de integração nos Estados-Membros, em intenção do Conselho, anexado à presente comunicação (Anexo I). O relatório, que funciona como um inquérito para obtenção de dados, fornece mais informações pormenorizadas acerca das políticas de integração nacionais.

Muitos Estados-Membros consideram que as políticas que até agora desenvolveram não têm sido suficientemente eficazes, situação ilustrada pelas preocupações crescentes acerca dos obstáculos que impedem uma integração bem sucedida e que continuam a existir, sendo o maior a incompetência na língua do país de acolhimento, embora o desemprego e um baixo nível educacional ou de competências formais sejam também encarados como importantes obstáculos.

Os actuais debates a nível da UE relativamente aos requisitos em termos de integração reflectem a importância política que os Estados-Membros atribuem à integração bem-sucedida dos nacionais de países terceiros. Uma das principais vertentes do debate diz respeito à natureza dos programas de integração e ao tipo de medidas de integração a adoptar. Outra questão crucial é saber se estas deveriam ou não ser obrigatórias e quais as consequências, em termos legais ou financeiros, em caso de não cumprimento. Se o não cumprimento das medidas obrigatórias deve, ou não, conduzir, em última análise, à revogação de uma autorização de residência, é uma questão cada vez mais importante na negociação das diferentes propostas legislativas actualmente perante o Conselho. Os debates demonstram que existem muitas semelhanças nos problemas com que os Estados-Membros se defrontam, assim como nas soluções que adoptaram para tentar resolvê-los. Isto conduziu a um reconhecimento da necessidade de agir colectivamente a nível da UE, através do desenvolvimento de instrumentos comuns adicionais e da adaptação dos já existentes a novos desafios.

2. O DESAFIO ECONÓMICO E DEMOGRÁFICO: A NOVA DIMENSÃO

Num contexto económico e social geral, caracterizado pela escassez de determinadas competências e mão-de-obra, pela procura dos trabalhadores mais especializados numa economia globalizada e pelo envelhecimento demográfico em aceleração, a imigração tem assumido novos contornos para a UE, tal como se salienta na comunicação da Comissão de Novembro de 2000 [20]. A imigração é causada pelo factor "movimento para dentro", tanto quanto por um "movimento para fora", sendo, por conseguinte, importante relacioná-la com a situação do emprego e com as futuras necessidades do mercado de trabalho. É cada vez mais provável que haja cada vez mais fluxos de imigração constantes e é importante prever estas mudanças.

[20] COM(2000) 757.

2.1. Padrões dos fluxos imigratórios na UE

Os Estados-Membros da UE têm uma longa tradição de imigração que, em geral, tem contribuído positivamente para o crescimento económico e para a adaptabilidade do mercado de trabalho, embora os seus contornos e a sua dinâmica tenham variado substancialmente de país para país e ao longo do tempo. No ano 2000, os homens e mulheres de nacionalidade não-comunitária representavam cerca de 4% do total de homens e mulheres a viver na UE [21]. Durante a década de 1990, a migração líquida positiva tornou-se na maior parcela da mutação da população na maioria dos Estados-Membros, flutuando, para a UE, em torno de um total líquido de 850 000 migrantes internacionais (incluindo nacionais comunitários de regresso ao espaço da UE) por ano até final da década. A estimativa do mesmo número para 2001 apontava pouco mais de 1 milhão.

[21] Para informações mais pormenorizadas, cf., em especial, Eurostat, Women and men migrating to and from the EU, Statistics in focus, Tema 3 - 2/2003; Eurostat, First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Tema 3 - 25/2002. Os números constantes do presente ponto provêm destas duas publicações. Cf. igualmente as fig. 1 e 2 do Anexo II.

O mesmo período testemunhou igualmente um alargamento e uma diversificação na tipologia dos migrantes, dos padrões de fluxos e da combinação dos países de emigração e de imigração. As alterações que vieram afectar os pedidos de asilo resultaram em picos no número de candidaturas em 1992 e 1997, em larga medida devido às guerras na antiga Jugoslávia e aos conflitos armados em todo o mundo. Além disso, antigos países de emigração (como os Estados-Membros do Sul e a Irlanda) tornaram-se países de imigração, sendo os afluxos de imigrantes compostos, tanto de nacionais de retorno ao país, como de estrangeiros, a maioria proveniente de países terceiros. Dado o crescimento da população adulta e jovem em muitos destes últimos países, os contrastes económicos e sociais e a instabilidade política, não é provável que a pressão migratória decresça num futuro próximo.

Dado que dez novos Estados-Membros aderirão à UE em 2004, parte da passada imigração tornar-se-á mobilidade interna. Experiências prévias e estimativas recentes [22] sugerem que a mobilidade da força laboral proveniente dos novos Estados-Membros poderá ser moderada a limitada, com situações específicas nas regiões fronteiriças. Simultaneamente, é provável que as dimensões e dinâmica das migrações venham a influir cada vez mais na alteração demográfica na UE-25, uma vez que todos os Estados-Membros - novos e existentes - partilham tendências demográficas semelhantes.

[22] European Integration Consortium (2001) The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States. As estimativas sugerem que os fluxos provenientes dos novos Estados-Membros em direcção aos actuais 15 poderão cifrar-se em apenas cerca de 350 000 pessoas. Os afluxos líquidos de imigração por ano decresceriam com o tempo, de maneira que, até 2030, espera-se que a população total de estrangeiros provenientes dos novos Estados-Membros na UE-15 venha a estabilizar-se num nível de aproximadamente três milhões e meio de pessoas. A introdução de períodos de transição distribuiria os fluxos imigratórios por um período mais prolongado.

2.2. Papel económico da imigração e respectivo impacto no emprego [23]

[23] O impacto nos países de origem não é abarcado, por ter sido abordado em pormenor numa recente comunicação da Comissão - (COM(2002) 703) de 3.12.2002.

Se é verdade que a imigração deve ser reconhecida enquanto fonte de enriquecimento cultural e social, nomeadamente ao contribuir para o espírito empresarial, para a diversidade e para a inovação, não o é menos que o seu impacto económico sobre o emprego e o crescimento é igualmente significativo, uma vez que faz aumentar a oferta de mão-de-obra e ajuda a fazer face à sua escassez. Além disso, a imigração tende a ter um efeito global positivo sobre a procura de produtos e, por conseguinte, sobre a procura de mão-de-obra.

Estudos efectuados em todo o mundo (por ex., pela OIT, pelo FMI, pela OCDE) confirmam, geralmente, que a imigração tem determinados efeitos económicos positivos [24]. Por exemplo, actualmente reconhece-se que a imigração para os EUA é uma das explicações para o longo período de boom económico na década de 1990, com um crescimento anual médio do emprego de 1,5% e um crescimento económico global de mais de 3%. Além disso, pensa-se que os grandes surtos de imigração legal e ilegal [25] para os EUA desde finais da década de 1980 explicam por que razão a trajectória de envelhecimento desse país melhorou marcadamente em comparação com a da Europa, da qual difere agora substancialmente (cf. fig. 3 do Anexo). Contrastivamente, é cada vez mais comum considerar a estagnação económica japonesa da última década como parcialmente causada pelo declínio da população em idade activa desde meados da década de 1990, com graves restrições impostas à imigração que mantiveram o fluxo imigratório em níveis demasiado baixos para que este pudesse minimizar o impacto do rápido envelhecimento na oferta em termos de mão-de-obra, emprego e crescimento (cf. fig. 4 do Anexo).

[24] Apesar de haver provas de efeitos macro-económicos positivos, muitas pessoas sentem-se pouco à vontade quanto aos efeitos da imigração, o que pode relacionar-se com o facto de, podendo a imigração ser benéfica de um ponto de vista económico global, os seus custos e benefícios não estarem distribuídos equitativamente. Além disso, alguns dos benefícios a longo prazo devidos à influência positiva da população imigrante são de difícil demonstração, como no caso da procura agregada enquanto força motriz para o crescimento da economia.

[25] Entre 1990 e 2000, a população dos EUA aumentou em quase 33 milhões de pessoas. A imigração foi responsável por cerca de um terço do crescimento demográfico dos EUA nos anos 80 e por uma percentagem crescente durante os anos 90. Entre 1995 e 2000, a imigração contribuiu cerca de 40% para o crescimento demográfico (UN World Population, variante média, revisão de 2000). Esta contribuição demográfica de peso para o crescimento dos EUA ajuda a perceber por que é o diferencial de crescimento entre esse país e a UE maior em termos de PIB do que relativamente ao PIB per capita.

Na Europa, a população em idade activa já teria começado a diminuir em alguns Estados-Membros, se não fosse o fluxo de imigrantes (cf. fig. 5 do Anexo). O recente aumento da imigração na Irlanda parece ter contribuído para o desempenho em termos de constância do crescimento neste país [26], que se seguiu a uma alteração no regime aplicado às autorizações de trabalho, para responder à falta de mão-de-obra.

[26] Tendências a nível da migração internacional, 2002, OCDE.

Em termos de oportunidades de emprego, há poucas provas que liguem a imigração ao aumento do desemprego [27]. A curto prazo, a imigração pode ser benéfica para o emprego interno, na medida em que faz aumentar a flexibilidade dos mercados de trabalho, o que é particularmente verdadeiro no caso da migração temporária. Além disso, uma vez que, em média, os migrantes não influem no emprego interno, as competências e qualificações dos imigrantes podem ser complementares relativamente às dos nacionais da UE, o que não exclui a possibilidade de efeitos adversos a nível de grupos ou sectores específicos. Segundo observações empíricas, os efeitos indesejáveis concentram-se nos trabalhadores manuais das indústrias fabris e na mão-de-obra não-qualificada no sector dos serviços. [28]

[27] J. Coppel et. al., "Trends in Immigration and Economic Consequences", ECO/WKP(2001)10

[28] European Integration Consortium (2001), Ibid.

Os nacionais de países terceiros tendem a concentrar-se em sectores e profissões específicos, embora com o tempo essa situação normalmente se altere. Por exemplo, estes trabalhadores correspondem a mais de 10% dos empregados no sector dos agregados domésticos privados e a quase 8% dos empregados do sector hoteleiro e da restauração (contra 3% no emprego em geral). A sua percentagem de emprego em postos de trabalho manuais é mais elevada para todos os tipos de qualificações do que a dos nacionais da UE (e é quase o dobro no caso das profissões manuais não-qualificadas - um grupo profissional no qual mais de um terço dos postos de trabalho é de considerável baixa qualidade [29]). A distribuição espacial da imigração também varia consideravelmente consoante o Estado-Membro e a região, com uma concentração relativamente superior em áreas urbanas e industrializadas.

[29] Comissão Europeia: O Emprego na Europa 2001.

A concentração sectorial dos imigrantes explica-se pelo nível inferior dos obstáculos à entrada e dos requisitos em termos de competências específicas. Esta situação disponibiliza aos nacionais não-comunitários um ponto de entrada no mercado de trabalho e a aquisição de competências como a língua. Simultaneamente, um número relativamente lato de nacionais não-comunitários em alguns sectores, com direitos ou mobilidade limitados no mercado de trabalho, não estará numa posição favorável em termos de salários e qualidade do emprego, o que se completará por representações deficientes destes trabalhadores no âmbito do diálogo social. As consequências disto serão o reforço da relutância dos cidadãos nacionais em abraçar este tipo de emprego e uma acentuação da segmentação do mercado de trabalho.

O impacto da imigração nos salários internos situa-se entre -0,3 e +0,3 por cento [30]. O efeito sobre os salários e o emprego seria mais negativo para alguns trabalhadores originários do próprio país, especialmente para os menos especializados, devido a efeitos de substituição, e positivo para os trabalhadores altamente especializados, possivelmente através de ganhos na produtividade, alcançados graças à complementaridade entre estes trabalhadores e os imigrantes. O impacto líquido da imigração nas finanças públicas dos países de acolhimento, ou seja, tanto nas despesas, como nas receitas governamentais, parece ter sido, até agora [31], moderado, havendo provas de que pode ser globalmente positivo. Além disso, a maioria dos estudos descobre que os migrantes não são mais dependentes da assistência pública do que as camadas da população endógena na mesma situação social e laboral.

[30] H. Brückner, "Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets?", German Institute for Economic Research, Abril 2002, pg. 34.

[31] J. Coppel et. al., (2002), Ibid.

2.3. O impacto da mutação demográfica no crescimento do emprego e da economia

O impacto da mutação demográfica tem sido debatido amiúde [32] e pode ilustrar-se através de diversos cenários diferentes. Na estimativa moderada que o Eurostat faz da imigração [33], o envelhecimento demográfico determinará a queda na população em idade activa da UE-25 de 303 para 297 milhões até 2020 e para 280 milhões até 2030. Esta queda deve-se aos efeitos de longa duração da redução das taxas de fertilidade desde meados da década de 1970, que se fará acompanhar por um aumento na faixa etária dos 65 anos ou mais. Dentro das mesma previsões [34], o número de pessoas nesta faixa etária aumentará de 71 em 2000 para 93 em 2020 e para 110 milhões em 2030 para a UE-25, causando, assim, um aumento no rácio de dependência na terceira idade de 23% para 40% (cf. fig. 6 e 7) [35]. Além disso, prevê-se que o número de pessoas com 80 anos ou mais na UE-25 aumente, passando de cerca de 16 milhões, em 2000, para cerca de 30 milhões, em 2030.

[32] Cf., por exemplo, o relatório conjunto sobre a participação no trabalho e o envelhecimento activo; Relatório sobre a Situação Social 2002 e 2003

[33] O actual cenário-tipo do Eurostat presume um fluxo anual líquido de imigrantes para a UE-15 baixo, de cerca de 630 000, o que corresponde a uma contribuição líquida para a população em idade activa de aproximadamente 450 000 pessoas.

[34] Note-se que estas projecções a longo prazo para a União não têm em conta alguns desenvolvimentos também eles a longo prazo, como por exemplo a possibilidade de adesão da Turquia.

[35] Com uma taxa de emprego da ordem dos 70%, o número de trabalhadores na faixa das pessoas com 65 anos ou mais cairá de 2,7 em 2010 para 2,2 em 2020, 1,8 em 2030 e 1,5 em 2040. Se, após se ter alcançado o objectivo de Lisboa, a taxa de emprego aumentasse para 75% entre 2010 e 2020, a queda deste rácio seria atenuada, chegando aos 2,4 em 2020.

Para efeitos da presente comunicação, a significatividade destes desenvolvimentos demográficos para o crescimento do emprego pode assinalar-se através de um cenário demográfico ilustrativo, que integre a consecução do objectivo de Lisboa de uma taxa de emprego de 70% até 2010 , que se manteria constante em seguida [36]. Neste cenário, poderia esperar-se, após 2010 (cf. gráfico infra), uma queda global do emprego e a queda no número de pessoas com emprego entre 2010 e 2030 seria na ordem dos 20 milhões de trabalhadores para a UE-25 [37]. Noutro cenário, em que a taxa de emprego subisse acima do objectivo de 70% após 2010, para chegar aos 75%, a queda no emprego ocorreria, de qualquer forma, mas mais tarde e com menor volume. A queda de emprego esperada nestes cenários com uma taxa de emprego constante a partir de 2010 ou de 2020 não pode ser invertida por (inesperados) aumentos nas taxas de fertilidade, uma vez que seriam precisas mais de duas décadas para os "novos bebés do boom" chegarem à idade activa e contribuírem para o crescimento total do emprego.

[36] Por forma a sublinhar as consequências da mutação demográfica per se, considera-se a mesma hipótese de fluxos migratórios.

[37] 13 milhões de trabalhadores para a UE-15.

Previsão de níveis de emprego (UE-25, período 2000-2030)

Emprego total (em milhões), assumindo-se uma taxa de emprego de 70% em 2010 e

até 2030

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A queda no volume total do emprego implica uma contribuição negativa do emprego para o crescimento económico, uma vez que este é constituído pelo impacto combinado do crescimento do emprego e da produtividade. A contribuição negativa do emprego para o crescimento económico poderia ser compensada através de aumentos no crescimento da produtividade. Contudo, pressupondo-se o cenário demográfico supra, uma taxa de crescimento média do PIB de 2,5% (crescimento médio na UE desde 1990) implicaria que, entre 2010 e 2020, o crescimento da produtividade teria de atingir os 2,8% e, entre 2020 e 2030, teria de subir além dos 3,0%, de forma a compensar a queda do emprego. O aumento teria de ser ainda superior se se quisesse atingir uma taxa de crescimento de 3%, que seria uma extrapolação do desempenho pensado em Lisboa (cf. fig. 8, no Anexo). Supondo que não teriam lugar outros ajustes a nível das variáveis que afectam a produtividade e o crescimento, estes resultados são indicativos da magnitude dos efeitos que estão implicados, se for atingido e mantido o objectivo de Lisboa de uma taxa de emprego de 70% em 2010.

Embora não deva subestimar-se o potencial das tecnologias economizadoras de mão-de-obra, a possibilidade de o crescimento da produtividade alcançar a magnitude supramencionada pode ser posta em questão ao considerar tendências recentes: na UE-15, a produtividade da mão-de-obra cresceu, em média, até 4,5% na década de 1960, 2,5% na década de 1970 e 2% na de 1980, até cair tendencialmente para 1,2%. O impacto na produtividade do emprego em declínio e do envelhecimento da força laboral não será necessariamente positivo. Terá lugar através de uma variedade de canais, incluindo, a adopção de tecnologias economizadoras de mão-de-obra enquanto resultado de mercados de trabalho mais restritivos, a dificuldade dos trabalhadores envelhecidos de se adaptarem aos novos requisitos do mercado de trabalho, alterações na taxa de poupança que, por seu turno, constrangiriam o ritmo do investimento e da tradução da inovação por novos bens de capital [38], um risco de queda das receitas provenientes de investimentos em capital humano, devido a uma população envelhecida, alterações no ritmo do investimento na investigação [39], da mutação tecnológica e alterações na globalidade da mobilidade sectorial e geográfica resultante do decréscimo de jovens trabalhadores na força laboral.

[38] O modelo do ciclo de vida aponta para algum declínio na taxa de poupança em função do envelhecimento. Todavia, os efeitos negativos que isto teria no investimento poderiam ser mitigados mediante novas possibilidades devidas aos aumentos das receitas relativas ao investimento estrangeiro directo (cf. Annual Economic Review, 2002, cap. 4).

[39] Cf., em especial, o objectivo de Barcelona de aumentar o investimento na investigação (COM(2003)226 e SEC(2003)489).

Em geral, e embora a combinação dos factores que influenciam a produtividade seja difícil de prever, podemos questionar-nos quanto à probabilidade de ocorrer o crescimento da produtividade necessário para compensar a queda a nível do emprego. Sem um aumento do emprego derivado da imigração crescente e a não ser que o crescimento da produtividade seja superior ao actual (0,5-1,5%), o crescimento médio do PIB na UE calculado para o cenário supra abrandaria para 1% entre 2010 e 2020 e para 0,6% entre 2020 e 2030.

Este cenário não tem em conta os múltiplos processos de ajuste que a economia incorrerá. Esperam-se ajustes a nível de variáveis como as taxas de câmbio ou de juro, nível e composição das poupanças, consumo e investimento, assim como a nível dos fluxos internacionais de capitais, bens e serviços em domínios cuja exposição ao envelhecimento se processa de modo diferente. Na sua Annual Economic Review 2002, a Comissão incluiu este tipo de efeito num modelo de equilíbrio geral, estimando que o impacto do envelhecimento demográfico no crescimento do PIB per capita corresponde a uma redução, comparativamente com o cenário básico, de 0,4% da taxa de crescimento anual para o período compreendido entre 2000-2050. Estas estimativas, contudo, não consideram a possibilidade de alterações de ordem política, devido à dinâmica do envelhecimento e ao seu efeito positivo no crescimento global [40].

[40] Os números referidos na 2002 Annual Economic Review não são directamente comparáveis aos fornecidos nos cenários demográficos, pois estes referem-se ao crescimento do PIB, e não ao PIB per capita e, além disso, pressupõem o alcançar do objectivo de Lisboa de uma taxa de emprego de 70%.

O impacto do envelhecimento demográfico no sistema de assistência social já é discernível [41]. O aumento do emprego reduziria igualmente os encargos com outros tipos de prestações de assistência, como por exemplo as prestações de desemprego. Contudo, ainda que o objectivo de uma taxa de emprego de 70% seja alcançado e mantido nas próximas décadas, o rácio de dependência na terceira idade continuará a aumentar (cf. fig. 7 em anexo). Por conseguinte, deve sublinhar-se que a imigração poderia contribuir para melhorar a sustentabilidade das pensões apenas na medida em que flexibiliza a tendência para a queda no volume de emprego após 2010. Contudo, a longo prazo, o impacto do envelhecimento nos sistemas de assistência social não pode ser contrariado sem que haja aumentos significativos a nível da fertilidade.

[41] Para uma análise mais pormenorizada, cf. a Annual Economic Review 2002 e o Relatório Conjunto do Conselho e da Comissão relativo às pensões.

2.4. Perspectiva do emprego e potencial da imigração

Embora as implicações económicas da mutação sociodemográfica apenas venham a tornar-se plenamente visíveis com o passar do tempo, alguns efeitos da estrutura mutante a nível da demografia e das competências da população em idade activa já são discerníveis [42]. A escassez de mão-de-obra, nomeadamente, apesar da dificuldade verificada na sua medição e acompanhamento, tem sido assinalada no recente ciclo económico e tende a continuar no recente período de recessão económica. Para responder a estes desafios e alcançar os objectivos determinados em Lisboa, a UE deve, primeiro que tudo, mobilizar os seus actuais recursos humanos, incluindo os trabalhadores migrantes residentes no seu território. Contudo, à medida que o problema da escassez de mão-de-obra tende a aumentar, surgirá a dúvida acerca da capacidade que os mercados de trabalho da UE têm de fornecer postos de trabalho em número suficiente, de modo a prover às necessidades da procura de mão-de-obra.

[42] Cf. O Emprego na Europa 2002 para uma análise das alterações estruturais a nível dos mercados de trabalho europeus.

A curto prazo, a migração de mão-de-obra pode ajudar a reduzir a escassez que se faz sentir a esse nível, principalmente nos domínios das tecnologias da informação e comunicação, das tecnologias avançadas, ou dos cuidados de saúde, mas também a nível de algumas profissões pouco especializadas. A experiência do passado recente, em que alguns sectores assinalavam constantemente escassez de mão-de-obra (por exemplo, o sector da TI, os serviços de saúde, a construção), demonstra que não é necessariamente fácil resolver estes défices recorrendo à força laboral local. Uma das maneiras de o conseguir, seria utilizar mais as possibilidades oferecidas ao abrigo do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS) da OMC, de negociar compromissos que autorizem a entrada temporária de pessoas que venham prestar um serviço (o chamado "Modo 4") [43]. Isto poderia revelar-se particularmente importante em domínios como a TI, onde as empresas dos países terceiros estão a conseguir contratos para o fornecimento, por exemplo, de serviços de software externalizados. Os serviços são produzidos no país terceiro, mas requerem geralmente a presença no Estado-Membro em questão de determinados profissionais da parte do prestador de serviços, que necessitarão de trabalhar temporariamente nesse país, de modo a garantir o correcto desenrolar do contrato. Actualmente, as condições para este tipo de admissão variam muito consoante o Estado-Membro. A médio prazo, as lacunas a nível da mão-de-obra serão reforçadas e poderão certamente desenvolver-se novas necessidades, incluindo as competências altamente especializadas, mas também as de baixo nível de especialização. O principal desafio será atrair e recrutar os migrantes apropriados para que a força laboral da UE possa manter o crescimento da produtividade e da economia. No contexto crescente das lacunas e inadequações a nível de competências, que requerem tempo para serem ultrapassadas, começa a reconhecer-se que a imigração económica pode ter um papel a desempenhar na abordagem dos desequilíbrios do mercado de trabalho, desde que as qualificações dos imigrantes sejam apropriadas.

[43] Note-se que é provável que este tipo de migração temporária aumente no sector dos serviços, como resultado das negociações em curso no âmbito da Agenda de Desenvolvimento de Doha, uma vez que o Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços da Organização Mundial do Comércio oferece a possibilidade de negociar compromissos que autorizem a entrada temporária de pessoas que venham prestar um serviço (o chamado "Modo 4"). A UE já usa este mecanismo para indicar a sua disponibilidade para aceitar alguns migrantes temporários altamente especializados (por exemplo, os que são transferidos no âmbito de uma empresa).

A gestão da forma e da dinâmica dos futuros fluxos de imigração, de modo a torná-los apropriados à economia comunitária, pode revelar-se difícil, na prática, uma vez que a imigração é causada por uma pluralidade de factores que podem estar fora do âmbito de uma só autoridade pública. Todavia, os governos reconhecem cada vez mais que é necessário adoptar uma abordagem mais pro-activa e de longo prazo relativamente à imigração, de modo a facilitar a integração no emprego, e que, a não ser que se encare a imigração legal numa perspectiva mais aberta, a UE poderá ver-se confrontada com pressões crescentes, correndo o risco de uma imigração ilegal em alta. Vários países da OCDE e da UE já iniciaram programas específicos ou introduziram alterações na respectiva legislação de modo a facilitar o acesso dos trabalhadores imigrantes especializados aos seus mercados de trabalho, especialmente no caso dos investigadores e dos técnicos de software. Alguns países estão também a considerar políticas de imigração selectivas em termos de profissão, de forma a atenuar os défices de mão-de-obra, embora os objectivos e processos possam diferir significativamente de país para país.

Tais políticas não podem ser concebidas de forma simples e as suas potencialidades e limites têm de ser mais bem avaliados, com a ajuda de informações estatísticas melhoradas. Contudo, mesmo com melhores dados, seria ilusório pensar que as futuras necessidades do mercado de trabalho por sector e profissão podem ser previstas com exactidão. Os migrantes que mais provavelmente ajudarão a adequar a oferta à procura são aqueles suficientemente adaptáveis para enfrentarem situações em mudança, devido às suas qualificações, experiência e capacidades pessoais. Os mecanismos de selecção devem ser afinados em previsão destes possíveis migrantes, oferecendo-lhes condições suficientemente atraentes. É provável que esta situação resulte numa concorrência acrescida, tanto entre os Estados-Membros da UE, como entre os da OCDE. Tal concorrência pede uma coordenação que assegure equidade.

Além disso, as autoridades públicas referem-se frequentemente à natureza temporária, e até sazonal, da imigração que estão dispostos a autorizar, mas este rumo não é, na maior parte das vezes, realista. Experiências anteriores no domínio da imigração demonstraram, igualmente, que é extremamente difícil manter regimes de imigração temporária, porque as pessoas que pretendem ficar encontram geralmente maneiras de o fazer. Além disso, deve ter-se em mente que a integração e a contribuição efectivas dos migrantes relativamente ao mercado de trabalho podem levar algum tempo e que a atenuação dos desequilíbrios demográficos esperados a médio prazo dependerá, em larga medida, de uma imigração permanente.

O êxito das políticas de imigração globais em termos de emprego estará condicionado à capacidade da UE de aproveitar plenamente o potencial da imigração, sendo, simultaneamente, coerente em relação aos objectivos em termos de política social, económica, externa, do desenvolvimento e comercial. O recurso aos imigrantes não deveria fazer-se em detrimento dos países em desenvolvimento, especialmente em relação à fuga de cérebros [44]. Além disso, não deveria conduzir a discrepâncias duradouras, em termos da distribuição sectorial ou profissional, entre imigrantes e nacionais no âmbito da UE. Tais desequilíbrios conduzem a mercados de trabalho segregados, são um obstáculo à prossecução dos objectivos nucleares da Estratégia Europeia de Emprego, nomeadamente, melhorar globalmente a qualidade do trabalho, e podem resultar numa dependência permanente na migração para assegurar o preenchimento dos postos de trabalho de qualidade inferior. Modelar a imigração requeriria também o controlo das alterações no estatuto dos migrantes, ou na duração da sua estada, bem como lidar com a questão dos trabalhadores imigrantes não-declarados, enquanto parte de uma abordagem exaustiva do trabalho não-declarado.

[44] Cf. o debate constante da Comunicação sobre as relações com países terceiros (COM(2002)703).

Por último, os tipos não-económicos de imigração (por ex., reagrupamento familiar e refugiados) farão sempre parte dos fluxos migratórios, sendo importante reconhecer e desenvolver as aptidões e competências dos migrantes que dão entrada através destes canais.

2.5. Imigração - A solução para a mutação demográfica?

A hipótese de utilizar a imigração para prover às necessidades de uma população comunitária em declínio e envelhecimento tem sido amplamente estudada [45]. Tal como acima se refere, um aumento zero dos actuais fluxos líquidos resultará em taxas de crescimento do emprego e da economia significativamente mais baixas. Simultaneamente, utilizar a imigração para compensar totalmente o impacto do envelhecimento demográfico no mercado de trabalho não é uma opção realista. Além disso, ao falarmos de imigração líquida, não podemos descurar a existência da emigração a partir da UE, cujos contornos e dinâmica são igualmente difíceis de prever [46].

[45] Cf., por ex., NU (2000), Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?, Population Division, Department of Economics and Social Affairs, Nova Iorque.

[46] Tal como se mencionou supra, os fluxos migratórios líquidos não dão conta das dimensões dos movimentos para dentro e para fora.

Manter a população em idade activa e, mais ainda, manter o rácio de dependência na terceira idade, requeriria aumentos maciços da imigração até 2030. Uma grande limitação deste crescimento em termos económicos seria o facto de a população imigrante também estar a envelhecer, acompanhando os padrões demográficos comunitários. Por conseguinte, qualquer boom de imigração das próximas décadas resultaria, pressupondo as mesmas características, numa situação semelhante à de hoje, embora passado mais tempo. Na perspectiva da coesão social, qualquer aumento maciço da imigração tornaria igualmente mais importante o desafio da integração.

Contudo, são cada vez mais prováveis e necessários fluxos de imigração mais constantes. É provável que a tendência para um decréscimo na população em idade activa da Europa, combinada com vários factores de pressão nos países em desenvolvimento, venha a gerar um fluxo imigratório constante nas próximas décadas. A imigração pode ajudar a preencher as necessidades actuais e futuras dos mercados de trabalho da UE. Além disso, pode contribuir para estender os efeitos da transição demográfica entre 2010 e 2030 por um período mais alargado, tendo em mente que, por si só, não pode resolver todos os efeitos devidos ao envelhecimento da população. Por conseguinte, é importante encontrar modos de gestão destas pressões migratórias através de políticas adequadas de admissão e instalação. Será igualmente importante realizar os potenciais benefícios da imigração e facilitar a integração dos imigrantes através de melhores políticas de imigração e integração a nível local, regional, nacional e comunitário.

3. O DESAFIO DA INTEGRAÇÃO: UMA ABORDAGEM HOLÍSTICA

A integração bem sucedida dos imigrantes é, simultaneamente, uma questão que releva da coesão social e um pré-requisito para a eficiência económica. No contexto das agendas de Tampere e Lisboa e à luz dos desafios assinalados supra, é crucial assegurar a integração bem sucedida dos imigrantes, instalados e futuros. A persistência de certos problemas relacionados com as populações de imigrantes existentes demonstra que são necessários maiores esforços [47]. A existência de baixas taxas de emprego e de elevadas taxas de desemprego, mesmo na segunda geração de imigrantes, constitui um exemplo característico destas dificuldades.

[47] Para uma informação de primeira linha sobre projectos da UE a este respeito, realizados no âmbito do Quarto Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento, cf. relatório "Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission", Programa TSER - Targeted Socio-Economic Research (investigação socioeconómica orientada), disponível em http://www.cordis.lu/improving/ socio-economic/publications.htm.

3.1. Definições e âmbito de aplicação

Para efeitos da presente comunicação, a integração deve ser encarada enquanto processo bipolar, baseado em direitos mútuos e correspondentes obrigações que cabem aos nacionais de países terceiros legalmente residentes e à sociedade de acolhimento que porfia pela plena participação do imigrante. Isto implica, por um lado, que é da responsabilidade da sociedade de acolhimento assegurar que os direitos formais que assistem os imigrantes facultam a cada indivíduo a possibilidade de participar na vida económica, social, cultural e cívica e, por outro lado, que os imigrantes respeitam as normas e valores fundamentais da sociedade de acolhimento e participam activamente no processo de integração, sem terem de abandonar a sua própria identidade.

A Comissão chamou a atenção, na sua comunicação de Novembro de 2000 [48], para as muitas e diferentes categorias de imigrantes que deveriam beneficiar das medidas de integração, sendo os principais grupos compostos de trabalhadores migrantes, familiares admitidos ao abrigo de disposições que defendem o reagrupamento familiar, refugiados e pessoas sob protecção internacional. A integração implica o desenvolvimento de um equilíbrio de direitos e obrigações ao longo do tempo; assim, quanto mais tempo um nacional de país terceiro residir num Estado-Membro, mais direitos e obrigações lhe assistirão. Esta "abordagem incremental" implica que as medidas de integração devem aplicar-se a todos os nacionais de países terceiros assim que possível e, em qualquer caso, assim que a sua estada passa a revestir-se de alguma permanência ou estabilidade. Frequentemente, os imigrantes de segunda ou terceira geração nascidos na UE, ou que obtiveram nacionalidade comunitária, ou os imigrantes das ex-colónias com nacionalidade do país de acolhimento, também precisam de beneficiar de medidas de integração específicas.

[48] COM(2000) 757.

Os refugiados, incluindo refugiados reinstalados e pessoas sob protecção temporária ou subsidiária [49], deveriam igualmente poder beneficiar de medidas de integração. Tal como sucede com outras categorias de imigrantes, esta pode variar de acordo com as suas necessidades específicas [50] e duração da estada [51]. Os requerentes de asilo constituem, contudo, um grupo de nacionais de países terceiros que não usufrui de um estatuto comum de residente legal e cuja estada não é, nem permanente, nem estável. As medidas de integração, ou melhor, as políticas cujo objectivo é a sua introdução no país de asilo, são necessárias sob determinadas condições, embora a sua análise pormenorizada caia fora do âmbito da presente comunicação [52].

[49] Directiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 Julho de 2001, JO L 212, de 7.8.2001.

[50] Cf. ponto 3.5.1. infra relativamente às necessidades especiais dos refugiados vulneráveis.

[51] Embora tenha sido fixada uma duração máxima de estada, associada a uma protecção temporária a nível comunitário, e alguns migrantes só dêem entrada na União por um curto período fixo, estas pessoas podem ter motivos legítimos para prolongar a sua estada legal no espaço comunitário.

[52] As medidas de integração em intenção dos requerentes de asilo são tratadas em pormenor na proposta de Directiva do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros, COM(2001)181, de 3 de Abril de 2001.

3.2. A necessidade de uma abordagem holística

A Comissão identificou, nas suas comunicações de 2000 e 2001 [53], alguns princípios que devem subjazer às políticas de integração e que são hoje igualmente válidos. O mais importante é a necessidade de uma abordagem holística que tenha em conta, não apenas os aspectos sociais e económicos da integração, mas também questões relacionadas com a diversidade cultural e religiosa, com a cidadania, com a participação e com os direitos políticos. Variando as prioridades consoante a região e o país, as políticas de integração devem ser planeadas no âmbito de um enquadramento global, coeso e a longo prazo e, simultaneamente, devem estar receptivas às necessidades específicas de determinados grupos e adaptar-se às idiossincrasias locais. As políticas dependem do estabelecimento de parcerias entre um extenso leque de participantes e precisam de contar com recursos adequados. Os membros das comunidades de imigrantes em causa, incluindo mulheres e pessoas sob protecção internacional, devem tomar parte na concepção, desenvolvimento, organização e avaliação dos programas e políticas que os afectam.

[53] COM(2000)757 e COM(2001)387.

Se os programas de integração específicos constituem um importante elemento na fase inicial da integração, a longo prazo, o objectivo deveria ser capacitar os migrantes a aceder aos serviços existentes e assegurar que estes têm em conta as suas necessidades específicas. Note-se que, neste contexto, muitas medidas de integração podem servir para duas coisas: facilitar a integração no país de acolhimento, mas também preparar os migrantes para o regresso ao seu país de origem [54]. Por exemplo, a maioria das medidas educacionais, incluindo a formação profissional, dotará as pessoas envolvidas de habilitações que podem revelar-se úteis no desenvolvimento do seu próprio país, em caso de regresso.

[54] As pessoas que necessitam de protecção internacional esperam regressar assim que a situação no seu país de origem o permita, mas este caso também se aplica aos imigrantes cuja estada é de curta duração.

3.3. Elementos-chave das políticas de integração holísticas

A necessidade de uma abordagem holística requer o desenvolvimento de políticas de integração globais. No ponto infra serão debatidos alguns elementos e questões nucleares de particular relevância para uma estratégia de integração bem sucedida. As questões levantadas e os desafios identificados constituem, simultaneamente, elementos que poderiam suscitar mais debates e intercâmbio de informações e boas práticas entre os Estados-Membros.

3.3.1 Integração no mercado de trabalho

O acesso ao mercado de trabalho é crucial para a integração dos nacionais de países terceiros na sociedade e a grande maioria dos imigrantes e das pessoas sob protecção internacional tem qualidades e competências necessárias à União Europeia actual. A sua plena integração no mercado de trabalho da UE poderia contribuir mais para que a economia comunitária pudesse realizar por completo o seu potencial de competitividade, crescimento e emprego. As actuais taxas de emprego relativas aos imigrantes demonstram, todavia, que a contribuição potencial dos imigrantes nem sempre é plenamente realizada. A 52,7%, a taxa de emprego dos nacionais não-comunitários na UE-15 é significativamente inferior aos 64,4% da mesma taxa para os nacionais da UE (cf. fig. 9 do anexo). A diferença é particularmente grande no caso das mulheres. Ao mesmo tempo, os imigrantes estão sobre-representados nos sectores laborais mais arriscados, no trabalho de baixa qualidade não-declarado e em segmentos populacionais particularmente expostos a riscos sanitários e à exclusão social. Além disso, os imigrantes com sólida formação educacional e especializados não conseguem, com frequência, encontrar empregos que se adeqúem às suas habilitações, só lhes restando aceitar trabalho para pessoas menos qualificadas e com salários inferiores.

Por forma a maximizar a contribuição potencial dos migrantes, é importante partir da sua experiência previamente adquirida e das habilitações já obtidas fora da UE, o que requer o reconhecimento e uma avaliação correcta das suas habilitações formais e informais (incluindo diplomas). Isto significa, também, prestar mais atenção à remoção das barreiras que se colocam à obtenção e manutenção de um emprego, tais como a inflexibilidade a nível dos requisitos pedidos ou as restrições legais relativas, por exemplo, às competências linguísticas ou à nacionalidade [55]. A discriminação no local de trabalho e o comportamento racista constituem igualmente grandes barreiras a remover. São necessários esforços especiais para avaliar e melhorar as competências dos imigrantes, incluindo as competências linguísticas, de modo a permitir-lhes a entrada no mercado de trabalho e a garantir que têm acesso à formação contínua em pé de igualdade com os cidadãos nacionais [56]. Estas políticas activas do mercado de trabalho deveriam apoiar a integração dos imigrantes nesse mercado, com vista a reduzir para metade, em cada Estado-Membro, o fosso do desemprego entre os nacionais e os não-nacionais da UE até 2010 [57]. Os parceiros sociais têm um papel importante a desempenhar neste domínio, especialmente para assegurar que os trabalhadores migrantes são tratados equitativamente em termos de salários e condições laborais e que se encontram as soluções adequadas a eventuais necessidades específicas.

[55] Conferência europeia sobre a integração bem-sucedida no mercado de trabalho, Copenhaga, 4 e 5 Julho de 2002.

[56] Cf. igualmente Parecer de iniciativa do Comité Económico e Social sobre a imigração, a integração e o papel da sociedade civil organizada, 21 de Março de 2002.

[57] Cf. proposta de Decisão do Conselho relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros, COM(2003)176 de 8.4.2003, pg. 13.

A gestão da diversidade, ou seja, a nível da força laboral, dos estilos de vida e do papel das empresas na sociedade, pode constituir uma importante ferramenta de promoção da integração dos migrantes no mercado de trabalho. Ao mesmo tempo, pode constituir uma estratégia eficaz e proveitosa para os empregadores, ajudando-os a alcançar os seus objectivos empresariais através de uma focalização nas oportunidades comerciais decorrentes da diversidade crescente da sociedade e tendo em conta, plenamente, as competências dos trabalhadores com antecedentes diferentes (por ex., competências linguísticas e compreensão intercultural). A gestão da diversidade não diz apenas respeito ao recrutamento de uma força laboral diversificada, tendo igualmente a ver com a gestão e o reajustamento da organização por forma a poder lucrar com isso. Experiências a nível internacional demonstram que muitas empresas e instituições públicas têm ganho significativamente com a aplicação de tais estratégias. Embora a integração no mercado de trabalho seja um elemento crucial do processo de integração, é pouco provável que tenha êxito, a longo prazo, sem ser auxiliada pela integração global dos imigrantes na vida social, cultural e política da sociedade de acolhimento [58].

[58] Conferência europeia sobre a integração bem-sucedida, (Ibid).

3.3.2 Competências linguísticas e educacionais

A educação e a formação constituem factores-chave para uma integração bem sucedida. Os imigrantes defrontam-se com problemas cruciais relativamente ao reconhecimento das suas habilitações académicas. Isto impede a eficácia dos serviços de orientação educacional. Uma insuficiência relativamente aos níveis de educação pode reflectir-se nas taxas de emprego comparativamente baixas para os nacionais não-comunitários (cf. fig. 10 do anexo). Uma preocupação crucial da maioria dos Estados-Membros é a capacidade dos imigrantes de falar a língua do país de acolhimento. A deficiência em termos de competências linguísticas é encarada como a principal barreira que se coloca a uma integração bem sucedida. Simultaneamente, muitos Estados-Membros insistem que as fracas competências linguísticas não deveriam impedir o acesso ao mercado de trabalho ou ao sistema educativo Pelo contrário, acreditam que a participação na vida laboral ou na educação e formação contribui para o desenvolvimento das competências linguísticas necessárias. Prever as estruturas de acolhimento das crianças e a dimensão cultural e religiosa constitui uma abordagem particularmente importante para que as mulheres migrantes possam frequentar cursos de línguas, especialmente porque isto pode influenciar a proficiência linguística dos seus filhos.

Note-se que o sistema educativo desempenha um papel essencial, não apenas na aquisição de conhecimentos, mas igualmente enquanto local de obtenção de informações formais e informais relativamente a normas e valores da sociedade e como ponte cultural. Trata-se de uma ferramenta importante para incentivo do pluralismo e da diversidade, tanto em intenção da população imigrante, como da sociedade de acolhimento e, por conseguinte, é igualmente uma ferramenta de combate à discriminação.

É necessário abordar algumas questões relativas à educação das crianças migrantes. A diversidade deve reflectir-se nos programas escolares, deve perseguir-se a estreita colaboração entre pais, comunidades imigrantes e escolas, com a abordagem de quaisquer problemas específicos, por exemplo, quando há um grande número de crianças imigrantes na mesma escola.

3.3.3 Habitação e questões urbanas

A distribuição espacial da imigração varia consideravelmente consoante o Estado-Membro e a região, com uma concentração relativamente superior em áreas urbanas e industrializadas. Os problemas de integração surgem especialmente nas áreas - com frequência, desfavorecidas - de miscigenação étnica, onde o racismo e a xenofobia são obstáculos ao sentimento de pertença e participação dos migrantes. A localização do emprego tem um impacto inequívoco na escolha de residência, o que pode igualmente explicar-se através dos padrões de uma imigração mais antiga e pela presença de comunidades estabelecidas. Os imigrantes constituem actualmente uma proporção crescente da população das cidades e áreas urbanas, sendo provável que o seu número venha a aumentar nas próximas décadas. O acesso à habitação é uma necessidade básica na integração e a ausência de habitação abordável e de qualidade nas áreas de miscigenação étnica constitui um problema com que muitos migrantes e refugiados se defrontam.

São responsáveis por esta situação, conducente ao grande número de imigrantes que vivem em zonas urbanas desfavorecidas, alguns factores de restrição e de escolha, tais como, oportunidades de conseguir alojamento no trabalho, vontade de viver perto de parentes e de manter redes familiares, ou a existência de discriminação [59]. A concentração residencial em termos étnicos - os chamados guetos - tende a isolar as comunidades, impedindo a sua participação na sociedade mais lata. Embora as redes coesas que se estabelecem dentro das comunidades de imigrantes possam trazer nova vida e regeneração a bairros negligenciados - por exemplo, através do estabelecimento de pequenas empresas -, a segregação étnica e social nas cidades pode constituir igualmente uma barreira crucial à integração.

[59] Conferência europeia sobre a integração bem-sucedida no mercado de trabalho, Copenhaga, 4 e 5 Julho de 2002.

As estratégias de planeamento urbano e regional globais, que têm em conta, por exemplo, infraestruturas, habitação, tempos livres, compras, serviços de saúde, transportes e estabelecimentos de ensino, assim como as necessidades do mercado de trabalho local, podem ultrapassar estas barreiras e limitar as consequências negativas da segregação urbana, que incluem a tensão social entre os imigrantes e a população de acolhimento. A elevada concentração e a segregação espacial podem igualmente dar origem a muitas das condições que alimentam a imigração ilegal e o tráfico, estimulando estes fenómenos, por seu turno, o desenvolvimento de atitudes discriminatórias na sociedade de acolhimento.

3.3.4 Serviços de saúde e assistência social

O acesso das populações imigrantes aos serviços de saúde e assistência social constitui outro domínio crucial onde a adaptação das políticas existentes pode ser necessária. Estas populações podem padecer de problemas de saúde específicos resultantes da sua situação (por ex., separação dos familiares, incerteza decorrente do seu estatuto, especialmente se temporário). Sempre que existe um padrão de insegurança e de condições de vida e de trabalho deficientes, podem surgir problemas de saúde, evitáveis, em larga medida, através da aplicação das políticas adequadas. Simultaneamente, as populações imigrantes enfrentam dificuldades no acesso a serviços de saúde e assistência social de elevada qualidade. Algumas questões têm de ser abordadas, incluindo a disponibilização das informações adequadas em benefício das comunidades de migrantes e de formação adicional em intenção do pessoal responsável pela prestação dos serviços. O incremento na participação de pessoas com diferentes origens étnicas no planeamento e na prestação de serviços de saúde ajudaria a evitar a discriminação e a assegurar que os serviços têm em conta as barreiras culturais e estão sensibilizados para as comunidades específicas em cujo âmbito operam.

3.3.5 Ambiente social e cultural

O envolvimento e a participação activa dos imigrantes e pessoas sob protecção internacional na vida cívica é muito importante. São necessárias medidas de incentivo à participação, por exemplo, em clubes desportivos, conselhos directivos escolares, ou outras actividades da vida comunitária local, devendo as pessoas ser encorajadas a tomar parte no debate público. Ir ao encontro dos outros constitui uma importante etapa rumo à instalação e à pertença à sociedade de acolhimento, e a interacção entre diferentes culturas e religiões fará aumentar a tolerância e o respeito. Neste domínio, são necessários esforços redobrados, face à tendência crescente no público para culpar os imigrantes pela insegurança que se faz sentir nas nossas sociedades e devido à hostilidade geral relativamente aos muçulmanos, sobrevinda desde os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos. É preciso que haja exactidão nas informações acerca dos imigrantes e do seu contributo positivo, económico e cultural, para as nossas sociedades, que deve ser, tanto mais divulgado, quanto a incapacidade de vencer este desafio pode acicatar o ressentimento, a exclusão social e dar lugar à ascensão do racismo e da xenofobia. Promover junto do público uma atitude geral positiva para com os imigrantes requer uma forte liderança política e um compromisso claro relativamente à promoção de sociedades pluralistas, bem como a condenação do racismo. Aqui, os políticos e os meios de comunicação revestem-se da maior responsabilidade, no seu papel de educadores da opinião pública. Devem dar o exemplo à sociedade civil, ao sublinhar o valor da contribuição dos imigrantes e assegurando que a cobertura geral das questões de integração e o tom do debate público sejam equilibrados e baseados em informações exactas.

3.3.6 Nacionalidade, cidadania civil e respeito pela diversidade

As conclusões de Tampere apoiaram o objectivo de dar a oportunidade aos nacionais de países terceiros com residência legal de longa duração de obter a nacionalidade do Estado-Membro em que residem. Um aspecto que reúne o consenso geral é que adquirir a nacionalidade facilita a integração, embora este não tenha de ser o objectivo principal do processo de integração e, por si só, não evite os problemas decorrentes da exclusão social e da discriminação. Obter a nacionalidade é importante, todavia, porque encoraja um sentimento de pertença à vida nacional. A nacionalidade habilita o seu portador aos plenos direitos que assistem o cidadão, garantindo a participação de jure na vida política, cívica, cultural, social e económica do Estado-Membro.

Pressupondo-se que é conveniente que os imigrantes se tornem cidadãos, é razoável relacionar o acesso à cidadania com a duração da estada no país em causa, aplicando-se diferentes princípios aos imigrantes de primeira e segunda/terceira geração. Relativamente a estes últimos, a legislação nacional deveria facultar o acesso automático ou semi-automático, enquanto é razoável requerer da primeira geração um pedido formal para obtenção da cidadania. A naturalização deveria ser rápida, segura e incondicional. Os Estados podem requerer um período de residência, o conhecimento da língua e ter em conta o cadastro judicial. Em qualquer caso, os critérios de naturalização devem ser claros, exactos e objectivos. A discrição administrativa deve ser delimitada e sujeita a controlo judicial.

Na sua comunicação de Novembro de 2000 [60], a Comissão introduziu o conceito de cidadania civil, cuja definição garante um conjunto comum de direitos e obrigações fundamentais dos imigrantes, que estes adquiririam gradualmente ao longo de um dado número de anos, para que pudessem ser tratados da mesma forma que os nacionais do seu país de acolhimento, ainda que não fossem naturalizados. A Carta dos Direitos Fundamentais estabelece, no seu enquadramento básico da cidadania civil, alguns direitos cuja aplicação releva da sua natureza universal, derivando outros dos conferidos aos cidadãos da União [61]. De facto, o direito comunitário já confere [62], ou propõe conferir [63], muitos destes direitos a todas as pessoas legalmente residentes na União. Permitir que os migrantes adquiram a cidadania civil após alguns anos ajudaria muitos imigrantes a instalarem-se com êxito na sociedade. Poderia, igualmente, constituir um primeiro passo para a obtenção da nacionalidade do Estado-Membro em causa.

[60] COM(2000) 757.

[61] Estes direitos são: o direito à liberdade de circulação e de permanência, o direito ao trabalho, o direito de se estabelecer e de prestar serviços, o direito ao voto e a concorrer como candidato às eleições para o Parlamento Europeu e às eleições municipais, o direito à protecção diplomática e consular, o direito de petição e de acesso aos documentos, assim como o direito à não-discriminação com base na nacionalidade.

[62] Cf. artigos 194.º e 195.º do Tratado CE relativos ao direito de petição ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu e o artigo 255.º relativo ao acesso aos documentos.

[63] Cf. artigo 12.º da proposta de directiva relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, que inclui a liberdade de circulação e de permanência na União e o direito ao trabalho, o direito de se estabelecer e de prestar serviços.

Outro importante elemento deste conceito é tornar a participação política possível. Vários Estados-Membros [64] já concedem direito de voto local a todos os residentes estrangeiros, mediante certas condições. Do ponto de vista da integração, é óbvio que o direito de voto local deveria decorrer da residência permanente, e não da nacionalidade [65]. A Comissão acredita que conceder direitos políticos aos imigrantes residentes de longa duração é importante para o processo de integração e que o Tratado deveria fornecer a base para isso poder ser feito.

[64] Dinamarca, Irlanda, Países Baixos, Suécia e Finlândia.

[65] Cf. igualmente a Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level, aprovada pelo Conselho da Europa em 1992 e que entrou em vigor em 1997.

3.4. Principais agentes numa política de integração holística

Condição-chave para uma aplicação bem sucedida de uma abordagem holística à imigração é melhorar a coerência política em geral e as sinergias entre imigração, integração e políticas de emprego a todos os níveis e em todas as disciplinas, o que levaria a uma melhor governança das questões de imigração, a uma vigilância mais estreita e a uma cooperação incrementada entre todos os agentes relevantes a nível local e regional e as autoridades da UE, incluindo-se também os países de origem. Todavia, devendo muito embora os Governos tomar a dianteira, a colaboração em torno das políticas deveria envolver igualmente os parceiros sociais, a comunidade de investigadores e os prestadores de serviços públicos, as NGO e outros agentes da sociedade civil, incluindo os próprios imigrantes.

As políticas de integração são frequentemente concebidas a nível nacional e aplicadas a nível local ou regional, o que requer uma cooperação muito boa e o fluir da informação entre os agentes envolvidos. Tanto a nível nacional, como local, as ONG desempenham um papel central na defesa dos migrantes e das pessoas sob protecção internacional [66], o que é muito importante para assegurar cooperação e compreensão entre os prestadores de serviços e os utentes. Os parceiros sociais têm um importante papel a representar no processo de integração, enquanto adjuvantes da integração quotidiana no local de trabalho e, destacando a importância de reagir às diferenças culturais, podem aumentar a eficiência da força laboral e intensificar a responsabilidade social.

[66] Conferência sobre "Immigration: The Role of Civil Society in Promoting Integration" (Imigração: O Papel da Sociedade Civil na Promoção da Integração), Bruxelas, 9-10 de Setembro de 2002

Todos os agentes supra-referidos partilham da responsabilidade de uma integração bem sucedida dos nacionais de países terceiros na nossa sociedade. Para a definição e aplicação das políticas, o diálogo com agentes-chave é de importância crucial; todavia, a criação de um espírito de integração é assunto que toca a toda a sociedade da UE. Sensibilizar a população de acolhimento para os benefícios e desafios da imigração constitui um elemento-chave numa estratégia pró-activa de integração.

3.5. Reflectir na política de integração as necessidades de grupos específicos de migrantes

Embora os imigrantes em toda a União partilhem um grande grupo de necessidades, alguns terão carências e prioridades específicas, que devem ser tidas em conta pelas estratégias de integração em geral.

3.5.1 Refugiados e pessoas sob protecção internacional

Embora, a vários níveis, os refugiados e as pessoas sob protecção internacional enfrentem a mesma situação que os demais, há questões relacionadas com a própria natureza de uma migração forçada e com a necessidade de protecção que deveriam ser abordadas relativamente a este grupo no âmbito das estratégias de integração nacionais. Não devemos esquecer-nos que estas pessoas não escolheram deixar o seu país de origem por motivos económicos, podendo precisar de ajuda adicional para se integrarem e, nomeadamente, para aceder às actividades de inclusão com a maior brevidade possível. Devem ser concebidos programas específicos para os refugiados, que completem os serviços normais ou ajam enquanto pontes na sua direcção, dirigidos aos grupos vulneráveis dentro da comunidade de refugiados, por exemplo, as crianças, os idosos, as vítimas de violência sexual ou tortura e os que estão traumatizados na sequência de perseguições e/ou fuga. Uma preocupação-chave em relação a este grupo é dotá-lo da responsabilidade pela sua própria vida e incentivar ao auto-empoderamento e a auto-suficiência duradoura, o que é especialmente importante uma vez que, ao contrário dos migrantes económicos, estas pessoas não têm, muitas vezes, nem famílias, nem comunidades, nem redes que os apoiem.

Contudo, os refugiados são, geralmente, pessoas com elevadas habilitações, que enfrentam muitas vezes dificuldades na obtenção do reconhecimento destas últimas e da sua experiência. Algumas exigências, restrições ou obrigações prévias à integração, que podem existir para os migrantes comuns, poderão não ter aplicação no caso dos refugiados. A sanção última de revogação da autorização de residência, aplicável aos que fracassam nas provas da integração, nem sempre pode ser imposta aos refugiados ou às pessoas sob protecção internacional.

3.5.2 Questões de igualdade entre os géneros

Outra categoria importante é a das mulheres, e devemos ter em mente que quase metade dos imigrantes que dão entrada na UE todos os anos é actualmente composta de mulheres, sendo que cada vez mais vêm, de pleno direito, com intenções de exercer uma actividade profissional, muitas como enfermeiras ou outros postos semelhantes, ou ainda como empregadas domésticas. As mulheres imigrantes podem enfrentar uma dupla discriminação, devido ao seu género e à sua origem étnica. É necessário, portanto, prestar especial atenção a este assunto, de modo a assegurar uma igualdade de acesso ao mercado de trabalho e uma formação e educação adequadas, incluindo, nomeadamente, a aprendizagem ao longo de toda a vida. A aprendizagem de línguas, o conhecimento dos direitos sociais, cívicos e humanos, incluindo as normas e os valores da sociedade de acolhimento, e a formação com vista à aquisição de novas aptidões e competências constituem ferramentas essenciais da integração, tanto para os homens, como para as mulheres. Aliás, são particularmente importantes para estas últimas, dado o seu papel de depositárias das tradições culturais da família e da sua capacidade para influenciar as gerações futuras.

Embora o papel da família varie de uma cultura para a outra, desempenha geralmente um papel central no processo de integração e representa um ponto de referência fixo para os imigrantes no novo país de acolhimento. O reagrupamento familiar com a família nuclear é uma ferramenta-chave a este respeito. São principalmente as mulheres que beneficiam das disposições conducentes ao reagrupamento familiar e que, consequentemente, dependem com frequência de um familiar para obterem a sua autorização de residência. Poderão experimentar dificuldades na obtenção de um emprego, o que pode resultar na sua passagem para o sector informal. Por esta razão, a directiva relativa ao reagrupamento familiar determina que as mulheres tenham acesso ao mercado de trabalho e que, se enfrentarem uma situação particularmente difícil, possam obter uma autorização de residência independente.

3.5.3 Imigrantes de segunda e terceira geração

Estando muitos dos imigrantes para a União Europeia bem integrados, não deixam de existir, em alguns países, preocupações crescentes acerca da situação da segunda e terceira gerações. É o caso, muito especialmente, dos jovens cujos progenitores (por vezes só uma pessoa) são imigrantes não-comunitários, com mais probabilidades de não arranjar emprego [67]. A discriminação social e racial pode impedir a juventude imigrante de segunda e terceira geração de aceder em pé de igualdade com os nacionais aos postos de trabalho e ao lugar na sociedade para o qual estão qualificados [68]. Para muitos, a situação é exacerbada através da ausência de uma identidade clara, sempre que existe o sentimento de rejeição por parte da sociedade de acolhimento, acompanhado pelo enfraquecimento ou perda total dos laços com o país de origem. O fracasso das políticas de integração é uma das razões para o desenvolvimento destes fenómenos. A identificação das causas e o desenvolvimento de novas políticas para lidar com elas, em que a educação e a formação e, em especial, a aprendizagem ao longo da vida, serão cruciais, contribuirão para, de futuro, evitar tais problemas.

[67] Seminário organizado pelo ministério do emprego e do trabalho da Bélgica e pela OCDE relativo à integração dos jovens migrantes no mercado de trabalho, Bruxelas, 6-7 de Junho de 2002.

[68] Cf. nota 67.

3.6. Lidar com os migrantes ilegais

Os nacionais de países terceiros que residem ilegalmente na UE representam um desafio enorme para o processo de integração Em virtude da sua própria natureza, é impossível fazer uma estimativa segura do número destes migrantes, mas dados provenientes, inter alia, dos processos de regularização levados a efeito nos últimos anos [69] mostram que se trata de um número considerável. A implementação dos planos de acção já aprovados pelo Conselho em matéria de migração ilegal [70], controlo das fronteiras [71] e política de repatriamento [72] deverá constituir um importante contributo para a redução do fluxo de migrantes ilegais. A situação dos que já vivem nos Estados-Membros tem igualmente de ser considerada.

[69] Cf. Comunicação da Comissão relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina (COM(2001)672), de 15 de Novembro de 2001.

[70] Plano global de luta contra a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos na União Europeia, 28 de Fevereiro de 2002, JO C 142, de 14 de Junho de 2002, p.23.

[71] Plano de gestão das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia, 13 de Junho de 2002, Doc. do Conselho n.º 10019/02, FRONT 58.

[72] Programa de acção em matéria de repatriamento de 28 de Novembro de 2002, Doc. do Conselho 14673/02, MIGR 125.

No contexto da política comum de imigração, a única abordagem coerente à questão dos residentes ilegais é assegurar o seu repatriamento ao país de origem. Contudo, num número considerável de casos, não é possível implementar tal política por razões legais, humanitárias ou práticas. É necessário considerar este grupo de pessoas, tanto do ponto de vista do seu impacto no mercado de trabalho, como relativamente ao objectivo da integração e da coesão social. Em ambos os casos, a presença de grandes números de residentes ilegais tem uma influência negativa - porque são uma fonte de trabalho barata, passível de exploração e, a longo prazo, que impede a reforma estrutural, contribuindo, por conseguinte, para a ineficiência do mercado de trabalho. Como os sectores do trabalho não-declarado e da imigração ilegal se alimentam um do outro, há um elo claro com as políticas gerais de prevenção e combate do trabalho não-declarado, que devem ser reforçadas enquanto parte de uma ampla miríade de políticas tendentes a transformar o trabalho não-declarado em emprego regular. Simultaneamente, os imigrantes ilegais estão excluídos de uma participação plena na sociedade, tanto enquanto contribuintes, como enquanto beneficiários, o que concorre para a sua marginalização e para acicatar as atitudes negativas das populações locais a seu respeito.

Se as políticas de combate à imigração ilegal devem manter-se enérgicas, as políticas de integração não podem ser plenamente bem sucedidas a não ser que as questões colocadas por este grupo de pessoas sejam adequada e razoavelmente abordadas. Alguns Estados-Membros implementaram medidas de regularização dos residentes ilegais. Tais processos podem ser encarados como um factor que permite o desenvolvimento do processo de integração, mas igualmente como um incentivo à imigração ilegal, o que deve ser ponderado face aos problemas que surgem sempre que existe um grande número de residentes ilegais nos Estados-Membros. Não devemos esquecer-nos que os imigrantes ilegais estão protegidos por normas universais em matéria de direitos humanos e devem usufruir de alguns direitos básicos, como, por exemplo, o direito a cuidados de saúde de emergência e o direito à educação primária para os filhos.

4. AVANÇAR: ORIENTAÇÕES E PRIORIDADES POLÍTICAS

No âmbito da UE, as políticas de imigração de um país reflectem-se inevitavelmente nos demais, agora com um factor adicional: a pressão da mutação demográfica na UE. A UE deve, por conseguinte, preparar-se para a imigração actual e futura de modo responsável e eficaz. Ao fazê-lo, a UE deve, como um todo, tornar-se mais eficaz no desenvolvimento de políticas que garantam a integração dos imigrantes. A Comissão pretende redobrar os seus esforços em determinados domínios, de modo a disponibilizar um enquadramento europeu mais coerente para a integração e a assegurar que a imigração contribui o mais efectivamente possível para os novos desafios demográficos e económicos com que a UE agora se defronta.

Para lidar com as consequências do envelhecimento demográfico, a UE deve, em primeiro lugar, aproveitar os recursos humanos que tem. Promover a participação na força laboral e o aumento da produtividade é essencial para preencher os objectivos de Lisboa de mais emprego, coesão social e crescimento económico. Os imigrantes que residem actualmente na UE podem fazer uma importante contribuição. Todavia, no contexto de uma população em idade activa em envelhecimento e diminuição, são cada vez mais prováveis e necessários fluxos de imigração mais constantes que, sem resolverem todos os efeitos da mutação demográfica, preencherão as necessidades do mercado de trabalho da UE.

É necessária uma abordagem de longo prazo, que deve incluir, tanto a necessidade de promover uma melhor integração dos imigrantes recentes e dos já instalados, como de preparar a imigração que há-de vir, para benefício de todos. Isto requer novas estruturas e ideias, bem como a mobilização e coordenação de um conjunto de políticas relevantes, e uma variedade de agentes a diferentes níveis. É essencial assegurar que as necessidades específicas dos migrantes são plenamente tidas em conta a nível das políticas de inclusão, que têm impacto na sua situação.

4.1. Consolidar o enquadramento legal

A Comissão já avançou com alguns instrumentos legislativos destinados a criar o enquadramento legal básico para admissão e definição das condições de permanência dos nacionais de países terceiros. Os progressos realizados a nível da aprovação destas directivas têm sido lentos e, se, por um lado, a Comissão louva o recente acordo alcançado no âmbito do Conselho relativamente ao reagrupamento familiar, por outro lado, insta a que o processo seja acelerado no atinente às iniciativas ainda pendentes e, em especial, solicita que

* a directiva relativa ao estatuto dos residentes de longa duração seja aprovada dentro do prazo estabelecido pelo Conselho de Sevilha (Junho de 2003) e que os Estados-Membros, aquando da sua transposição para as legislações nacionais, considerem atribuir direitos políticos aos residentes de longa duração, nomeadamente a nível local;

* seja estabelecido, para o ano de 2003, um prazo para aprovação da directiva relativa à admissão para efeitos de trabalho, uma vez que esta dará lugar à transparência e às condições necessárias para gerir eficientemente a admissão de migrantes que dão entrada na UE por motivos de trabalho;

* à luz da aprovação da directiva relativa ao estatuto dos residentes de longa duração e de acordo com o parecer do Comité Económico e Social Europeu [73], pudesse ser considerada a ideia de alargar aos nacionais de países terceiros o escopo da directiva [74], proposta pela Comissão, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais obtidas num Estado-Membro no domínio das profissões regulamentadas, após aprovação desse diploma. Tratar-se-ia de um passo importante no sentido de integrar plenamente os imigrantes no mercado de trabalho, assegurando que as suas qualificações e períodos de estudo são reconhecidos em pé de igualdade com os nacionais;

[73] Parecer do CESE (SOC/113) de 18 de Setembro de 2002 sobre a Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais COM(2002)119 final.

[74] COM(2002)119final, Setembro de 2002.

* promova o combate à discriminação - para tal, os Estados-Membros asseguram que as directivas aprovadas em 2000 a nível comunitário são transpostas para as legislações nacionais dentro dos prazos estabelecidos em 2003, como originariamente se previa. A Comissão encoraja os Estados-Membros a ir além do mínimo requerido pelas directivas e a promover acções positivas, especialmente no que diz respeito ao dever das autoridades públicas de assegurar a igualdade de tratamento dos migrantes, para promover a sua integração.

A Comissão estará particularmente atenta à transposição e aplicação dos instrumentos propostos ao abrigo do n.º 3 do artigo 63.º, que têm um impacto importante sobre a integração dos nacionais de países terceiros. A Comissão considerará, igualmente, avançar com novas propostas legislativas, consoante a necessidade de assegurar a integração dos nacionais de países terceiros, dos refugiados e das pessoas que beneficiam de protecção subsidiária. Na linha das propostas existentes (cf. ponto 1.1 supra), poderão ser necessárias medidas relativas aos requerentes de asilo e às pessoas a quem foi concedida protecção temporária.

4.2. Reforçar a coordenação política

4.2.1 Acompanhar o desenvolvimento da política comum de imigração: um relatório anual

Na sua comunicação de Novembro de 2000 [75], a Comissão já tinha sublinhado a necessidade de acompanhar e avaliar de perto a política de imigração da UE. De forma a acompanhar os progressos ao longo do tempo e a assegurar uma coerência geral, tanto das políticas e dos instrumentos comunitários com impacto na imigração, como das políticas nacionais, a Comissão pretende passar a elaborar um relatório anual sobre o desenvolvimento da política comum de imigração. Este relatório servir-se-á das informações fornecidas por um extenso conjunto de diferentes políticas e iniciativas comunitárias que afectam os imigrantes, nomeadamente as referidas infra. O objectivo do relatório é assegurar que as necessidades dos imigrantes são correctamente incluídas em todas elas, e informar o Conselho acerca dos progressos efectuados a nível dos programas e políticas de inclusão. O relatório basear-se-á, igualmente, noutros esforços em curso para reforçar o acompanhamento e a avaliação, a nível comunitário, da política de imigração (cf. ponto 4.11 infra), e complementará o relatório anual relativo ao desenvolvimento de uma política comum europeia de asilo.

[75] COM(2000) 757.

4.2.2. Reforçar a coordenação das políticas de integração

Na sua comunicação de Julho de 2001 relativa a um mecanismo de coordenação aberto da política comunitária em matéria de imigração [76], a Comissão também havia sugerido vários domínios onde considerava que seria particularmente relevante reforçar a cooperação e o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros. Um destes domínios era a integração de nacionais de países terceiros com residência legal. A integração é um processo complexo, que apresenta dificuldades em termos conceptuais, práticos e políticos. As políticas devem ter em conta as características da sociedade de acolhimento e a sua estrutura organizacional, não havendo, por conseguinte, respostas únicas ou simples. As questões a tratar são, contudo, frequentemente semelhantes e, na busca das melhores soluções, muito se pode aprender com as experiências dos demais. A integração é igualmente um domínio onde há necessidade de maior convergência relativamente a conceitos e a objectivos políticos, em consequência do estabelecimento de um enquadramento legal comum no atinente à admissão e estatuto dos nacionais de países terceiros.

[76] COM(2001) 387.

A Comissão propõe, por conseguinte, desenvolver a cooperação e o intercâmbio de informações no âmbito do enquadramento do recentemente estabelecido grupo de pontos de contacto nacionais sobre a integração [77], com vista, nomeadamente, a um reforço da coordenação das políticas relevantes a nível nacional. O trabalho deste grupo concentrar-se-á, numa primeira fase, e à luz das conclusões do Conselho de Salón