PT Jornal Oficial da União Europeia C 226/1

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Instrumentos de mercado para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica na UE (parecer de iniciativa)

2014/C 226/01

Relator: Martin SIECKER

Correlator: Lutz RIBBE

Em 18 de setembro de 2013, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre:

Instrumentos de mercado para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica na UE.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 3 de março de 2014.

Na 497.a reunião plenária de 25 e 26 de março de 2014 (sessão de 25 de março), o Comité Económico e Social adotou, por 123 votos a favor, 2 contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 Os progressos registados na transição para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica não têm sido suficientemente visíveis. Para que a UE atinja, de forma aceitável, quer em termos sociais, quer em termos de rendibilidade, os objetivos para 2050 acordados pelos Estados-Membros e subscritos pelo CESE em vários pareceres, é necessário acelerar os progressos neste domínio. Para tal será necessária a convergência de um quadro regulamentar claro, eficaz, sólido e eficiente e de instrumentos de mercado previsíveis. Os objetivos de redução das emissões de carbono acordados pelos Estados-Membros pretendem abrandar o esgotamento dos recursos e o aquecimento global, evitando assim uma crise ambiental. Para atingir este fim, o objetivo de médio prazo terá de passar por uma grande expansão das energias renováveis e uma considerável redução progressiva do carvão, a menos que a captura do dióxido de carbono demonstre ser viável e socialmente aceitável.

1.2 Os efeitos da atual crise económica e financeira vieram colocar os preços da energia no centro das atenções, dado o impacto dos elevados preços da energia na fatura energética dos agregados familiares num contexto de austeridade e na competitividade industrial. A energia é mais encarada como um obstáculo à recuperação do que como parte da solução. Se, por um lado, há que dar resposta a estas preocupações concretas, por outro é essencial que o setor da energia, em particular, possa trabalhar num programa de transição de longo prazo no qual se assuma o compromisso de dar uma orientação clara e estabilidade às várias políticas e aos mecanismos de apoio que lhes estão associados. A importância dos instrumentos de mercado reside no facto de terem de favorecer a transição para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica e simultaneamente apoiar a recuperação económica.

1.3 A reforma orçamental ambiental pretende recorrer a mecanismos de mercado para combater as externalidades negativas associadas à utilização dos recursos naturais. Tal é feito de forma neutra do ponto de vista orçamental através da redução da carga fiscal que recai sobre o fator trabalho. Simultaneamente, a reforma orçamental ambiental aplica de modo mais sistemático o princípio do poluidor-pagador, suprimindo gradualmente as subvenções ambientalmente nocivas e transferindo a tributação do trabalho para a utilização dos recursos. Deste modo, torna-se possível corrigir as deficiências do mercado, melhorar a eficiência económica, promover o desenvolvimento de novas indústrias que criam empregos sustentáveis a nível local, proporcionar um ambiente claro e previsível para investimentos ecologicamente inovadores e contribuir para restaurar a estabilidade orçamental na fase pós-recessão, através da geração de receitas suplementares.

1.4 Os preços da energia aumentaram em todos os setores, o que em muitos Estados-Membros está a provocar uma reação negativa das famílias e das empresas. Importa investigar aprofundadamente a causa desta subida de preços (produção, distribuição, tributação) e identificar em que casos as energias renováveis contribuíram para o aumento dos preços da eletricidade e quando contribuíram para a sua estabilização ou diminuição. O Comité encoraja os Estados-Membros a avançarem cautelosamente com a reforma orçamental ambiental, sobretudo num período de crise, antecipando uma reforma mais fundamental dos respetivos sistemas orçamentais a levar a cabo em momento oportuno. A tarifação adequada do carbono na UE e, consequentemente, também a um nível global acordado deve ser um elemento central desta reforma. O Comité exorta a Comissão a integrar permanentemente a reforma orçamental ambiental no Semestre Europeu, com particular ênfase na promoção da eficiência energética.

1.5 Presentemente, os instrumentos de mercado não são utilizados de forma suficientemente homogénea e coerente na UE. Os Estados-Membros não tiram o máximo partido das oportunidades que a transição para uma economia hipocarbónica oferece em termos de inovação e modernização da indústria e promoção do emprego. O setor automóvel constitui um bom exemplo de como o objetivo de reduzir a utilização de combustíveis hidrocarbónicos foi alcançado com êxito graças a uma combinação adequada de instrumentos de mercado e regulamentares. Importa reforçar e melhorar os instrumentos de mercado de modo a enviar aos mercados um sinal forte. O Comité exorta os Estados-Membros a aplicarem os princípios de boas práticas adotados na recente comunicação da Comissão sobre os mercados internos da energia e nas orientações aí definidas (1). Não há dúvida de que a realização de um mercado único da energia poria cobro às grandes disparidades de preços entre os Estados-Membros. Além disso, a conclusão das redes de energia transeuropeias reduziria os custos de transição para as energias renováveis ao tornar mais acessíveis as centrais elétricas de abastecimento auxiliar.

1.6 O Comité assinala que, para além das políticas em matéria de energia, se podem aplicar instrumentos de mercado a estratégias que promovam uma utilização mais eficiente dos recursos naturais e que reduzam as emissões de carbono, como a reciclagem e a gestão de resíduos e agricultura mais sustentáveis.

1.7 A reforma fiscal ambiental promove a transferência da tributação do trabalho para a utilização dos recursos, facilitando assim a conservação dos empregos existentes e a criação de novos postos de trabalho em muitos setores da economia. Alternativamente, num setor específico como o da energia, permite tributar as emissões nocivas de CO2 geradas por combustíveis fósseis e utilizar as respetivas receitas para subvencionar a introdução de novas tecnologias mais limpas, como as energias renováveis, e a eficiência energética, com o objetivo de obter um cabaz energético muito mais sustentável, mantendo simultaneamente os preços médios ou as despesas da energia a um nível mais acessível. Pode ainda contribuir para uma consolidação orçamental, afetando menos o crescimento económico e o emprego do que outros impostos diretos ou indiretos. A Comissão Europeia deve desempenhar um papel de coordenação e dinamização na promoção da reforma fiscal ambiental.

1.8 O Comité considera inaceitável que na UE se continuem a subvencionar atividades injustificadamente prejudiciais ao ambiente, diretamente através dos orçamentos públicos e indiretamente enquanto «custos externos» que não são incorporados nos preços dos produtos devido à aplicação insuficiente do princípio do «poluidor-pagador». Estas subvenções distorcem os sinais do mercado e dificultam a transição para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica. A UE comprometeu-se já há vários anos a abolir gradualmente as subvenções prejudiciais ao ambiente e a internalizar os custos externos. Dado o objetivo da UE de suprimir este tipo de subvenções até 2020, o Comité manifesta-se preocupado com a falta de medidas tomadas com esse fim. Assim, insta os Estados-Membros a elaborarem inventários e planos de ação destinados a abolir as subvenções prejudiciais ao ambiente, como previsto no objetivo. A Comissão deve desempenhar um papel de coordenação e dinamização neste domínio, por exemplo, incluindo-o no processo do Semestre Europeu.

1.9 A energia solar e eólica tem um impacto ambiental consideravelmente inferior ao da energia proveniente de combustíveis fósseis. As melhores formas de produção de energia não poluente têm em conta os interesses sociais e ambientais e as necessidades das futuras gerações, mantêm a produção in loco e diminuem a dependência das importações de energia, para além de criarem emprego. Contudo, a energia não poluente não pode concorrer em condições de igualdade com as energias fósseis e a energia nuclear, que são muito mais subvencionadas (direta e indiretamente) do que as energias de fontes renováveis. Há que dar à energia não poluente uma oportunidade justa de desenvolvimento. Por conseguinte, é essencial criar condições equitativas para a produção de energia.

1.10 Ainda que o objetivo geral da transição para uma economia hipocarbónica seja amplamente aceite, o ritmo desta transição e os métodos escolhidos são ainda objeto de intenso debate. O facto de não se reconhecer devidamente o impacto da recessão e da crise da dívida na capacidade de suporte da economia europeia é preocupante. Teme-se também que o facto de se acelerarem as medidas de transição a curto e médio prazo seja prejudicial para a capacidade concorrencial. Por último, continua a não haver consenso quanto aos benefícios económicos das medidas de transição, aliando-se a isto uma perceção de que os efeitos negativos estão a ser ignorados. O presente parecer reconhece estas preocupações e admite que serão objeto de debate permanente. No entanto, o Comité apela à UE e aos seus Estados-Membros para que alertem para a necessidade urgente de construir um futuro com baixas emissões de carbono.

2. Introdução

2.1 Os Estados-Membros não têm sido suficientemente determinados na adaptação das suas economias às alterações climáticas. Na UE, houve um amplo debate de fundo sobre a necessidade adaptar a sociedade ao desenvolvimento sustentável e às alterações climáticas. Concordou-se em seguir a via do desenvolvimento sustentável, o que passava pela «ecologização» da economia. Esta opção política consta de vários documentos: da Estratégia para o Desenvolvimento Sustentável de 2001, revista em 2006, do Sétimo Programa de Ação em matéria de Ambiente, da iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos» no âmbito da Estratégia Europa 2020, do Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização de Recursos e do Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050. O Comité já manifestou o seu apoio a este plano em vários pareceres.

2.2 Ao longo dos últimos cinco anos, todos os Estados-Membros se têm confrontado, em maior ou menor grau, com desafios resultantes das crises bancária e das dívidas soberanas, ambas agravadas por uma profunda recessão económica. A evolução dos preços da energia destinada ao consumo doméstico e industrial num contexto de austeridade e face a uma concorrência mundial assente em preços baixos veio levantar dúvidas quanto à forma como a política ambiental e energética da UE está a ser aplicada à luz dos seus efeitos colaterais potencialmente negativos. A situação é crítica e carece de solução. Os instrumentos de mercado devem ser aplicados de modo a favorecer tanto a ecologização da economia como a sua recuperação.

2.3 Ainda que o debate tenha sido em parte desencadeado pelas alterações climáticas, não deixa de focar a economia e o progresso societal. A Europa tem muito a ganhar caso assuma a liderança da transição para uma economia verde e inclusiva. Um estudo recente da Comissão confirmou que a indústria europeia tem mantido até à data a sua posição global de mercado graças a níveis de intensidade energética relativamente baixos e a uma grande penetração das energias renováveis (2). O Comité já noutra ocasião assinalou que a economia hipocarbónica representa uma oportunidade para a criação de novos modelos empresariais sustentáveis e para as mutações industriais (3). Uma transição rápida e bem-sucedida não representa apenas um desafio. Este modelo económico verde também oferece à União a sua melhor oportunidade para permanecer uma potência económica mundial. Ao mesmo tempo, teme-se que, a curto prazo, a tarifação da energia seja um dos fatores de desindustrialização, questão que importa resolver. As indústrias com consumo energético intensivo têm sido especialmente afetadas pelos baixos preços de gás nos Estados Unidos e na Rússia. Contudo, para a grande maioria da indústria, os custos da energia continuam a ser um fator menos importante para a competitividade do que a produtividade geral e os custos da mão de obra. A Comissão fez da transição para uma economia eficiente em termos de recursos e hipocarbónica um elemento nuclear da sua iniciativa emblemática em favor da promoção de uma indústria europeia mais forte (4), mas assinalou entretanto a necessidade de atender em simultâneo à realidade económica e política concreta (5).

2.4 Não há dúvida de que uma transição para uma economia hipocarbónica aumentaria a segurança energética da Europa. Atualmente, a Europa efetua importações de gás e petróleo no valor de 500 mil milhões de euros, em parte de regiões politicamente instáveis. Substituir as importações de combustível por energia com baixas emissões de carbono produzida na UE aumentaria a resiliência da economia europeia e contribuiria para manter as cadeias de valor na Europa. Esta transição, se concretizada a tempo, através de uma gestão inteligente do ritmo de mudança e de um equilíbrio entre interesses económicos, ambientais e sociais, poderá desempenhar um papel essencial para ultrapassar a crise económica.

2.5 A transição não pode lesar a competitividade da Europa e a condição de base para o efeito consiste num maior nível de atividade económica, com mais empresas, em mais setores, e mais pessoas empregadas. Neste contexto, é impossível ignorar o impacto da energia barata, proveniente nomeadamente do gás de xisto, que permitiu o ressurgimento da indústria americana. A economia da UE necessita urgentemente de um renascimento industrial semelhante, para reinserir as pessoas na vida ativa e aumentar as receitas fiscais. Em parte, este ressurgimento exigirá uma política energética da UE capaz de garantir maior segurança e capacidade de resposta às pressões globais e de manter, a par disso, o programa geral de transição para uma economia hipocarbónica.

2.6 O objetivo da UE consiste em reduzir as emissões de CO2 em 80 a 95 % até 2050, em relação aos níveis de 1990. A Comissão calcula que, para atingir esse objetivo, será necessário efetuar anualmente um investimento suplementar equivalente a 1,5 % do PIB da UE na transição para uma economia hipocarbónica. Se nada for feito, a Comissão prevê que os custos sejam de 50 mil milhões de euros por ano. No entanto, para dezenas de milhões de cidadãos da UE que se encontram desempregados ou que gozam de um baixo nível de vida, estes «custos futuros» são muito menos palpáveis do que as dificuldades que enfrentam atualmente. A não ser que se resolva este conflito aparente, a consecução deste objetivo poderá custar muito mais tempo e dinheiro.

2.7 As ambições e os regulamentos tendem a exprimir-se em palavras, as políticas em atos. Não se tem feito o suficiente para alcançar os objetivos estabelecidos, por diversas razões: a crise financeira, a inação dos Estados-Membros e a oposição da indústria petrolífera e do gás. A isto acrescem reais incertezas e ajustamentos causados pelo impacto imprevisto de novos desenvolvimentos ou acontecimentos, como o rápido crescimento da exploração do gás de xisto nos Estados Unidos ou o acidente em Fukushima. As políticas do tipo «para-arranca» que daí resultam não providenciam o necessário quadro de estabilidade e previsibilidade. Para prosseguir com o processo de transição sem demora importa encontrar um equilíbrio entre a flexibilidade das políticas e a assunção de compromissos necessários em matéria de investimentos a longo prazo e de instrumentos de mercado de apoio. Tal exige um intenso diálogo entre todas as partes interessadas da cadeia energética, as instituições europeias, os Estados-Membros, a indústria e o público em geral.

2.8 Como todos os mercados, o mercado da energia responde a sinais de preço no âmbito do quadro regulamentar em vigor. Se o mercado da energia não fornece o cabaz energético previsto no plano de transição, é porque os sinais de preço estão errados. É possível alterá-los, mas há que garantir que os atores económicos e sociais em causa não são gravemente prejudicados.

2.9 A transição para uma economia hipocarbónica deve ter em conta os impactos sociais, nomeadamente em matéria de emprego. A Comissão declarou que o emprego na economia verde registou um crescimento positivo durante toda a recessão e que se prevê que o mesmo continue a crescer de forma sustentada. Os setores da eficiência energética e das energias renováveis poderiam, por si só, criar cinco milhões de postos de trabalho até 2020 (6). Uma transição justa requer políticas de emprego ativas a fim de assegurar empregos dignos. Para tal é fundamental que se assista a uma retoma económica, com todas as exigências que lhe estão associadas em termos de política energética, infraestruturas e mercados. Há que ter em devida conta o impacto nos agregados familiares com baixos rendimentos e nos preços da energia. Além disso, no mercado da energia os verdadeiros custos das diferentes fontes de energia muitas vezes não se refletem corretamente nos preços da energia. Ao contrário dos custos das energias renováveis, muitos dos custos de produção de energia tradicional não são calculados em separado nos preços da energia e nas faturas de energia; em vez disso, são incorporados nos orçamentos públicos sob a forma de subvenções e dos custos externos dos efeitos negativos na saúde humana e no ambiente.

2.10 O complexo domínio dos preços da energia e o impacto dos custos quer nos consumidores domésticos quer nos industriais foi analisado na Comunicação da Comissão — Preços e custos da energia na Europa (7). Uma das conclusões é que as medidas financiadas pela «componente “taxas e impostos” dos preços na política de energia», que registou o maior aumento dos últimos anos, têm de ser aplicadas o mais eficazmente possível em termos de custos.

3. Instrumentos de mercado

3.1 Observações na generalidade

3.1.1 Grande parte da regulamentação da UE foi elaborada no intuito de alcançar uma redução das emissões de carbono. Um quadro regulamentar, por si só, não é solução. Para impulsionar a transição há que prever incentivos financeiros e económicos baseados no princípio «incentivo-penalização». Os instrumentos de mercado, como a fiscalidade ecológica, o comércio de emissões e a reforma das subvenções, desempenham um papel importante neste processo (8).

3.1.2 Estes instrumentos podem alterar os resultados da atividade dos mercados, na medida em que melhoram o sistema de sinais de preços ao internalizar os custos externos, oferecem mais flexibilidade e apoio às empresas na realização dos objetivos e estimulam a eficiência e a inovação.

3.1.3 A UE e os Estados-Membros desenvolveram uma série de instrumentos, como a reforma da fiscalidade ecológica, a supressão gradual das subvenções prejudiciais, o comércio de emissões, o fomento das energias renováveis e os contratos públicos ecológicos. Os instrumentos disponíveis devem, em princípio, bastar. O que é problemático é transpô-los para a legislação, aplicá-los, controlá-los e executá-los adequadamente, para o que cabe assegurar o apoio dos cidadãos. Se esta cadeia não estiver suficientemente desenvolvida, há um risco muito concreto de os instrumentos não funcionarem corretamente e de os resultados não serem os melhores, impondo em simultâneo encargos excessivos nos agregados familiares e na indústria. Ilustrativas desta incoerência são as diferenças clamorosas entre Estados-Membros no tocante a custos de energia.

3.1.4 Para atingir os seus objetivos de redução das emissões de carbono, a UE tem de acelerar o processo e conquistar a opinião pública. Há que estimular a poupança energética e substituir o aprovisionamento energético baseado nos combustíveis fósseis pelas energias renováveis, dois fatores decisivos para a transição para uma economia verde. Na transição do carbono para as energias renováveis importa prever igualmente medidas em matéria de combustíveis auxiliares e fases intermédias com recurso, por exemplo, a gás ou à energia nuclear. A forma como os Estados-Membros aplicam os instrumentos disponíveis não constitui um estímulo suficientemente forte para que os mercados tenham um melhor desempenho. Há instrumentos importantes, como a fiscalidade ecológica, que não estão a ser adequadamente utilizados. Tal deve-se em larga medida ao facto de o cabaz energético de cada Estado-Membro variar consideravelmente em função da geografia, do clima, dos recursos naturais e da história, levando a que os planos de ação dos Estados-Membros para a redução do CO2 e a sua utilização de instrumentos de mercado também divirjam em consequência.

3.1.5 O Comité é de opinião que as energias renováveis têm de fazer parte do cabaz, cabendo priorizá-las de modo a assegurar que as políticas em matéria de energia apoiam tanto o desenvolvimento económico como a transição para uma economia hipocarbónica. Ainda assim, não obstante a diversidade de circunstâncias dos Estados-Membros, o CESE aguarda com expectativa que as redes de energia transeuropeias fiquem concluídas tão depressa quanto possível. Estas ligações podem dotar as estratégias nacionais de um recurso suplementar precioso.

3.1.6 A política em matéria de ambiente deve estar estreitamente associada a outras políticas. A geração distribuída de eletricidade em zonas rurais pode criar muitos empregos suplementares. Associar a política ambiental à política regional e aos respetivos fundos poderá melhorar significativamente a qualidade de vida nas zonas rurais.

3.2 Fiscalidade ecológica

3.2.1 A ideia subjacente à tributação neste domínio é a de fixar um preço para as atividades económicas poluidoras do ambiente, com vista a revelar os verdadeiros custos de produção e consumo não refletidos nos preços de mercado, de acordo com o princípio do poluidor-pagador — como, por exemplo, na Polónia, onde as empresas poluidoras contribuem para um Fundo Nacional para a Proteção do Ambiente e a Gestão da Água, que, por sua vez, subsidia incentivos para programas de sustentabilidade. Na UE, a criação de impostos diretos e indiretos é da competência dos Estados-Membros. Apenas um número limitado de Estados-Membros aplica impostos ecológicos específicos, havendo alguns bons exemplos neste domínio (por exemplo, na Finlândia, Suécia, Dinamarca, Países Baixos, Alemanha, Reino Unido, Eslovénia e Estónia). A transferência da carga fiscal varia consoante os Estados-Membros, mas estima-se que o seu montante total supere os 25 mil milhões de euros por ano (9).

3.2.2 Apesar do êxito da fiscalidade ecológica em alguns Estados-Membros, a reforma fiscal ambiental não tira pleno partido do seu potencial para induzir uma mudança profunda nas políticas orçamentais. Importa sublinhar que ela oferece vastíssimas oportunidades, designadamente no quadro das medidas destinadas a relançar o emprego. Se se pusesse em prática a divisa da Comissária Connie Hedegaard «Tribute-se o que se queima, não o que se ganha» e transferisse a carga fiscal do trabalho para a utilização dos recursos, os custos laborais seriam menores para os empregadores, o que facilitaria a criação de novos empregos, não só em «nichos verdes» mas também em inúmeros setores da economia. A reforma fiscal ambiental deve ser a pedra angular da reestruturação geral que se impõe nas finanças públicas tendo em vista a consolidação orçamental. Obviamente que uma tal reforma tem de ser rentável e ecoeficiente, sem, por isso, aumentar a carga fiscal. Importa evitar aumentos dos custos da energia que superem as poupanças obtidas com ganhos de eficiência.

3.2.3 A reforma fiscal ambiental também pode ajudar à recuperação dos défices orçamentais. A fiscalidade ecológica pode contribuir para uma consolidação orçamental com menor impacto negativo no crescimento económico e no emprego do que outros impostos diretos ou indiretos, como o imposto sobre os rendimentos ou o IVA (10). A Comissão deverá intensificar a sua abordagem no sentido de levar em conta os benefícios da reforma fiscal ambiental na Análise Anual do Crescimento e no Semestre Europeu.

3.3 Supressão progressiva das subvenções prejudiciais ao ambiente

3.3.1 A UE pretende suprimir progressivamente as subvenções prejudiciais ao ambiente até 2020 (11). A Comissão prometera-o em 2006 e em 2009, ano em que a cimeira do G-20 chegou a acordo quanto a que se começassem a suprimir progressivamente «as subvenções ineficientes aos combustíveis fósseis, que incentivam o desperdício no consumo de energia». Este compromisso foi também inscrito no quadro de Cooperação Económica Ásia-Pacífico e no documento final da Conferência Rio+20. Apesar de todas estas promessas, até ao momento ainda não se fez o suficiente.

3.3.2 A nível mundial, a OCDE publicou um relatório sobre as subvenções prejudiciais ao ambiente existentes nos países que dela são membros, segundo o qual o apoio orçamental direto e os benefícios fiscais representam um total de 55 a 90 mil milhões de dólares por ano (12). A Agência Internacional de Energia (AIE) estima que as subvenções aos combustíveis fósseis em todo o mundo ascendem a 523 mil milhões de dólares, denominando-as «o inimigo público número um» (13). Segundo as estimativas do Banco Mundial, as subvenções a combustíveis fósseis elevam-se a 775 mil milhões de dólares por ano. Se não houver uma mudança das políticas, as subvenções aos combustíveis fósseis dispararão dentro de alguns anos e provocarão inúmeros problemas suplementares. Suprimir progressivamente as subvenções até 2020 diminuirá substancialmente a procura de energia e reduzirá as emissões de CO2 em 1,7 gigatoneladas, garantindo simultaneamente receitas adicionais aos governos.

3.3.3 Até ao momento não há dados exaustivos sobre as subvenções aos combustíveis fósseis, uma vez que os valores variam consoante a fonte. Em linhas gerais, constata-se que estes são fortemente subvencionados. Ao nível da UE, as subvenções aos combustíveis fósseis ascendem a 68 800 milhões de euros por ano, dos quais 26 000 milhões de euros consistem em subvenções diretas e 42 800 milhões são pagos pelos Estados-Membros e pelos cidadãos para compensar os impactos negativos na sociedade e na saúde (14). As subvenções prejudiciais ao ambiente não foram atribuídas no intuito deliberado de prejudicar a saúde ou o ambiente — tinham outros objetivos positivos, como o aprovisionamento de energia barata a partir de fontes locais ou a criação de emprego. O CESE exorta os Estados-Membros a avaliarem se ainda querem apoiar esses objetivos e, na afirmativa, de que modo o poderão fazer sem prejudicar o ambiente. Um ponto de partida poderia ser um inventário europeu que desse uma panorâmica destas subvenções.

3.3.4 Para além das subvenções diretas dos orçamentos públicos e dos custos externos de saúde, há que tomar em consideração outros custos associados aos efeitos adversos da combustão dos combustíveis fósseis no ambiente, como os custos decorrentes dos danos ambientais, bem como de fortes tempestades e inundações devido ao aquecimento global. Estes «custos externos» são o resultado de uma aplicação insuficiente do «princípio do poluidor-pagador». A Agência Federal Ambiental da Alemanha calcula que os custos ambientais da produção de carbono são de 80 euros por cada tonelada de CO2 emitido (15), com um custo adicional de 290 mil milhões de euros, tendo em conta que as atividades de combustão de combustível são responsáveis pela emissão de 3 652 mil milhões de toneladas de CO2 (16). Na UE, as centrais nucleares recebem subvenções no valor de 35 mil milhões de euros, excluindo os custos associados à cobertura de riscos de acidente e à eliminação de resíduos. As energias renováveis recebem 30 mil milhões de subvenções diretas por ano.

3.3.5 Apesar destas disparidades, as tecnologias ligadas às energias renováveis desenvolvem-se com rapidez, o preço das energias renováveis diminuiu rapidamente nos últimos anos (o preço dos painéis solares diminuiu 85 %) e o setor criou muitos empregos, ao passo que o preço das energias fósseis permanece invariavelmente elevado. Em outubro de 2013, os interesses estabelecidos do setor da energia apelaram ao fim das subvenções às energias renováveis e solicitaram um aumento das subvenções destinadas à energia nuclear. Se tal se concretizar, as energias renováveis não serão capazes de competir com outros sistemas de fornecimento de energia, dada a ausência de condições de concorrência equitativas.

3.3.6 Nem todas as subvenções são prejudiciais. Em situações em que é necessário desenvolver novas tecnologias para apoiar uma economia mais sustentável no futuro, pode ser útil conceder subvenções para apoiar a investigação inicial, o desenvolvimento e as infraestruturas até que as novas tecnologias possam garantir a sua presença no mercado. Este apoio tem sido fundamental nas primeiras fases do desenvolvimento das energias renováveis e deve manter-se até as energias renováveis se estabelecerem enquanto fontes de energia competitivas para o futuro.

3.3.7 Segundo o Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização de Recursos, os Estados-Membros deveriam ter identificado até 2012 as subvenções mais prejudiciais para o ambiente, elaborado planos e calendários para a sua supressão progressiva e comunicado a informação relevante sobre o tema como parte integrante dos seus programas nacionais de reforma. Estas medidas ainda não foram suficientemente implementadas. Um estudo realizado pela DG ENV em 2012 oferece uma perspetiva geral dos subsídios e de outros tipos de subvenções concedidos na UE que são prejudiciais ao ambiente (17) e propõe um roteiro para proceder à sua revisão. A Comissão deverá ter em consideração este instrumento no quadro do atual Semestre Europeu.

3.4 Regime de comércio de licenças de emissão

3.4.1 O Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia (RCLE-UE) é o principal instrumento económico europeu baseado no princípio da limitação e comércio de emissões e destinado a diminuir as emissões de gases com efeito de estufa. O sistema pretende incentivar fortemente as empresas a investir na prevenção dos gases com efeito de estufa, dando-lhes flexibilidade para o fazer da forma mais eficiente possível.

3.4.2 O RCLE-UE depara-se atualmente com um desequilíbrio entre a oferta e a procura que resulta num incentivo de preço insuficiente face ao investimento necessário em tecnologias hipocarbónicas. O excesso de oferta de licenças de emissão deve-se em grande medida à inesperada grave crise económica e à grande utilização de créditos internacionais. É urgente proceder a uma reforma estrutural do RCLE de molde a torná-lo um estímulo forte ao investimento hipocarbónico. O excesso de licenças de emissão tem de ser retirado do mercado e os restantes direitos devem ser vinculados às metas da UE que serão necessárias atingir a fim de lograr uma economia hiporcarbónica em 2050. Esta reforma deverá também ter em conta a exequibilidade tecnológica e a viabilidade económica para as indústrias, pesando cuidadosamente a eventualidade de consequências indesejadas no futuro.

3.5 Ajustamento dos preços do carbono nas fronteiras

3.5.1 Há que adotar mais medidas para lidar com a fuga de carbono, como o ajustamento dos preços do carbono nas fronteiras — um sistema destinado a reduzir as emissões de CO2 que ao mesmo tempo garante condições de concorrência equitativas. Em virtude deste sistema, o preço dos bens importados será aumentado nas fronteiras com base no cálculo da massa de emissões desses bens. Os modelos utilizados num estudo recente (18) demonstram que o ajustamento dos preços nas fronteiras pode diminuir consideravelmente a fuga de carbono nos setores em causa.

3.5.2 No entanto, os ajustamentos dos preços do carbono nas fronteiras, na forma atualmente em debate, não são bem acolhidos por alguns dos principais parceiros comerciais da Europa, uma questão que caberá negociar na OMC. O Tratado permite que se tenham em consideração semelhantes «questões não comerciais». Há que não subestimar a dificuldade de o fazer na ausência de um acordo global relativo à fixação do preço do carbono. Poder-se-ão enfrentar estes problemas melhorando a conceção dos ajustamentos dos preços do carbono nas fronteiras. Em substância, estes ajustamentos — se bem concebidos — não constituem um instrumento de antidumping mas um contributo para uma política climática sustentável a nível mundial.

3.6 Promover uma energia sustentável

3.6.1 A promoção das energias renováveis é um elemento essencial na transição para uma economia hipocarbónica, sendo que os instrumentos de mercado podem desempenhar aqui um papel importante. A introdução destes instrumentos incumbe aos Estados-Membros, tendo muitos destes optado por outros instrumentos para subvencionar as energias renováveis: apoio aos investimentos e apoio operacional, compreendendo um sistema de tarifas de aquisição. Experiências em vários Estados-Membros mostram que este sistema resultou no maior aumento de produção de energia renovável, muitas vezes garantindo taxas generosas e garantidas de rentabilidade do investimento.

3.6.2 No entanto, é importante que as tarifas de aquisição para incentivar a instalação de fontes de energia renováveis não sejam apenas financiadas pelo aumento dos preços da energia em geral, pois, caso contrário, correm o risco de provocar uma reação negativa contra as tarifas e contra as próprias energias renováveis. Infelizmente, foi o que aconteceu numa série de casos, suscitando uma oposição muito real do público. Urge adotar medidas corretivas para consolidar o apoio dos cidadãos à revolução verde.

3.6.3 O facto de os Estados-Membros possuírem diferentes regimes de apoio contribui para a fragmentação do mercado europeu da energia. O CESE preconiza a utilização de instrumentos de mercado que promovam a integração dos regimes nacionais num mercado europeu da energia. A utilização de mecanismos de cooperação, tal como definidos pela Diretiva Energias Renováveis de 2009, também é essencial para que se explorem melhor as sinergias da UE através do mercado da eletricidade (19).

3.7 Instrumentos de mercado no setor automóvel

3.7.1 De um modo geral, o setor automóvel tem sido um bom exemplo da aplicação bem-sucedida de instrumentos de mercado. O objetivo da transição é o de reduzir e, por fim, eliminar a utilização de combustíveis hidrocarbonados no setor. A estratégia abrange quatro aspetos: regulamentação, tecnologia, infraestrutura e instrumentos de mercado. A regulamentação permite melhorar a eficiência dos combustíveis e reduzir as emissões de novos veículos de combustão interna (VCI). A tecnologia torna possível o cumprimento das normas em matéria de hidrocarbonetos e o desenvolvimento de veículos elétricos. À medida que a utilização destes veículos se generalizar, será necessária uma infraestrutura que inclua, por exemplo, pontos de recarga com contador e a troca de baterias, à semelhança da infraestrutura existente para o abastecimento de hidrocarbonetos, visando a sua substituição. Com a evolução da regulamentação, da tecnologia e da infraestrutura, os instrumentos de mercado poderão ter um papel decisivo na transição.

3.7.2 A aplicação mais evidente dos instrumentos de mercado é o aumento progressivo dos impostos sobre os combustíveis hidrocarbonados, que levou a que os proprietários de VCI se orientassem para veículos mais pequenos e eficientes em termos de consumo de combustível, para os transportes públicos e para as bicicletas. Também houve uma adaptação da fiscalidade relativa aos VCI a fim de encorajar a aquisição e utilização de veículos com baixo consumo de combustível, através de impostos sobre os preços de compra e de impostos anuais sobre a utilização dos veículos. Está a ser aplicado o mesmo sistema de tributação automóvel diferenciada para favorecer os veículos elétricos, embora persistam ainda inúmeros obstáculos ao seu uso generalizado.

3.8 Contratos públicos ecológicos

3.8.1 Com cerca de 16 % do PIB da UE, o setor dos contratos públicos é um grande ator do mercado. Por conseguinte, os contratos públicos ecológicos são um instrumento importante para promover produtos e serviços ecológicos. Com o Plano de Ação para um consumo e produção sustentáveis e a Comunicação sobre contratos públicos ecológicos, a Comissão procurou nos últimos anos estabelecer um amplo regime de orientação e apoio. A partir de uma avaliação de desempenho dos Estados-Membros, a Comissão estabeleceu como objetivo indicativo que, em 2010, 50 % de todas as despesas deveriam ser ecológicas. Atualmente, este objetivo ainda está longe de ser atingido, cabendo dar-lhe a máxima prioridade nos planos de ação dos Estados-Membros.

3.9 Investimentos do setor privado

3.9.1 A transição para um modelo mais sustentável de produção e de consumo no setor da energia e noutros setores pressupõe uma restruturação fundamental da economia. Os governos e as políticas governamentais não podem, por si só, alcançar este objetivo, exigindo o empenho de toda a sociedade nestas questões, bem como um amplo diálogo colaborativo com todas as partes interessadas, a fim de fomentar o consenso e o empenho necessários às alterações que se impõem. Segundo o Roteiro para uma economia hipocarbónica, os setores privado e público terão de investir mais 270 mil milhões de euros por ano durante as próximas quatro décadas. Um terço deste investimento pode ser financiado através do erário público, devendo o restante ser suportado pelo setor privado. Trata-se de investimentos a longo prazo que a Comissão entende constituírem um desafio crucial para redirecionar a UE no sentido de uma economia inteligente, sustentável e inclusiva. Os fundos europeus de investimento a longo prazo (FEILP) e o Mecanismo Interligar a Europa (MIE) seriam possíveis formas de atingir esse fim.

3.9.2 Como recomendado pela OCDE num documento de trabalho de 2012 sobre o ambiente, os governos devem desenvolver planos estratégicos globais de infraestruturas fortemente vinculados aos objetivos nacionais em matéria de alterações climáticas, a fim de permitir o investimento em infraestruturas hipocarbónicas resilientes às alterações climáticas e no crescimento verde. A Comissão deverá ainda procurar formas de criar um clima de investimento propício aos FEILP na ótica de um futuro sustentável. Nesta matéria, as prioridades de investimento do MIE e dos FEILP devem ser coerentes com os objetivos do Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050, do Roteiro para a Energia até 2050, da Estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas e do pacote energia e clima para 2030 atualmente objeto de debate.

3.9.3 Estes fundos poderiam facilitar tais investimentos. Dado que a maturidade de longo prazo dos ativos a financiar está associada à credibilidade dos investidores institucionais, este tipo de fundos também pode atrair recursos do mercado de capitais. É obviamente necessário tornar esses investimentos atrativos, dado que os riscos, designadamente os regulamentares, são limitados, existe uma perspetiva de retorno suficiente e os projetos em que se investiu são sólidos do ponto de vista financeiro e técnico.

3.9.4 Os fundos inovadores e instrumentos financeiros para atrair os recursos do mercado de capitais são bem-vindos. No entanto, o setor bancário continuará a financiar grande parte da economia europeia com os instrumentos de dívida tradicionais. Por conseguinte, a ecologização das normas bancárias constitui um requisito fundamental para que o financiamento privado se oriente para investimentos hipocarbónicos e resilientes às alterações climáticas em detrimento dos investimentos convencionais. Para atingir os objetivos em matéria de clima e de energia, os instrumentos financeiros inovadores necessitam de catalisar financiamento privado para os investimentos que de outra forma não se concretizariam.

Bruxelas, 25 de março de 2014 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) SWD(2013) 439 final.

(2) Comissão Europeia, Energy Economic Developments in Europe [A evolução económica da energia na Europa], European Economy, 1/2014.

(3) Ver parecer do CESE sobre «Modelos empresariais para um crescimento sustentável, economia hipocarbónica e mutações industriais», JO C 133 de 9.5.2013, p. 8.

(4) Comunicação «Reforçar a indústria europeia em prol do crescimento e da recuperação económica», COM(2012) 582 final.

(5) Comunicação – Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030 [COM(2014) 15].

(6) Comunicação «Uma recuperação geradora de emprego» (COM(2012) 173 final).

(7) Comunicação «Preços e custos da energia na Europa» (COM(2014) 21 final).

(8) «Livro Verde sobre instrumentos de mercado para fins da política ambiental e de políticas conexas» (COM(2007) 140 final).

(9) Instituto para uma Política Europeia do Ambiente (IPEA), Reforming environmental taxes and harmful subsidies: challenges and opportunities [Reformar a fiscalidade ecológica e as subvenções prejudiciais: Desafios e oportunidades], p. 6:

(10) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits [Tributação do carbono e consolidação orçamental: Potencial da tarifação do carbono para reduzir os défices orçamentais na Europa], relatório elaborado pela Fundação Europeia para o Clima e pelo Green Budget Europe, maio de 2012.

(11) Decisão n.o 1386/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de novembro de 2013 relativa a um programa geral de ação da União para 2020.

(12) OCDE, «Fossil fuel subsidies: billions up in smoke?» [Subsídios aos combustíveis fósseis: milhares de milhões queimados?], 2013.

(13) Associação Europeia de Energia Eólica, comunicado de imprensa, 4.2.2013.

(14) Os dados relativos às subvenções diretas foram retirados do Inventory of Estimated Budgetary Support and Tax Expenditures for Fossil Fuels 2013 [Inventário das estimativas do apoio orçamental e das despesas fiscais relacionados com os combustíveis fósseis 2013], OCDE (2013), e do Budgetary support and tax expenditures for fossil fuels: an inventory for six non-OECD EU countries [Apoio orçamental e despesas fiscais relacionados com os combustíveis fósseis: Um inventário de seis Estados-Membros da UE não pertencentes à OCDE], IVM Instituto de Estudos Ambientais (2013). Os dados relativos ao impacto na saúde foram retirados de um relatório da HEAL (Aliança para a Saúde e o Ambiente), The unpaid health bill — how coal power plants make us sick [A fatura da saúde por pagar — Como as centrais elétricas a carvão nos põem doentes], relatório publicado em 2013. Ver também o artigo no jornal alemão Süddeutsche Zeitung, de 14.10.13, http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerderung-der-energiebranche-oettinger-schoent-subventionsbericht-1.1793957.

(15) Agência Federal do Ambiente, Schätzung der Umweltkosten in den Bereichen Energie und Verkehr [Estimativas dos custos ambientais no domínio da energia e dos transportes], 2012.

(16) Fonte: EU energy in figures — statistical pocketbook 2013 [Energia da UE em números — Livro de estatísticas de 2013].

(17) Instituto de Política Europeia do Meio Ambiente, Estudo de apoio à supressão progressiva das subvenções prejudiciais, outubro de 2012.

(18) Vivid Economics, Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits [Tributação do carbono e consolidação orçamental: Potencial da tarifação do carbono para reduzir os défices orçamentais na Europa], relatório elaborado pela Fundação Europeia para o Clima e pelo Green Budget Europe, maio de 2012.

(19) SWD(2012) 164 final.