RELATÓRIO ESPECIAL N.o 1/2006

relativo à contribuição do Fundo Social Europeu para a luta contra o abandono escolar precoce, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 99/01)

ÍNDICE

GLOSSÁRIO

Anexos 1-3

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO

Autoridade ou organismo designado pelos Estados-Membros de para gerir um programa de intervenção e responsável, por um lado, pela eficácia e regularidade da gestão e, por outro, pela execução (recepção, exame e avaliação das operações propostas, recolha de dados, elaboração do relatório anual, organização da avaliação intercalar, etc.).

SÍNTESE

Nos termos da Agenda de Lisboa de 2000, o Conselho Europeu decidiu, no âmbito da sua agenda de inclusão social, concentrar-se na redução da taxa média de 19,3 % de jovens que abandonam a escola precocemente. Para o efeito estabeleceu um critério de referência que estipula que «Até 2010, todos os Estados-Membros deverão, pelo menos, reduzir para metade a percentagem de jovens que abandonam o sistema escolar precocemente (1) , em relação à percentagem registada no ano 2000, a fim de alcançar uma taxa média europeia não superior a 10 %». O objectivo da auditoria consistiu em examinar a natureza das acções em curso co-financiadas pelo Fundo Social Europeu (FSE) tendo em vista combater o problema do abandono escolar precoce (AEP) em seis Estados-Membros (Espanha, França, Irlanda, Países-Baixos, Portugal e Reino Unido). A auditoria verificou se existiam procedimentos adequados que assegurassem a eficiência e eficácia destas acções em relação aos seus objectivos.

A utilização de definições diversas de AEP num Estado-Membro não facilitou a determinação das áreas geográficas onde a ajuda é necessária nem a avaliação do impacto das iniciativas. A um nível mais amplo, os esforços no sentido de adoptar a definição de Eurostat iriam ao encontro dos esforços da Comunidade ao tratar o problema do AEP;

Na maior parte dos casos, as autoridades dos Estados-Membros não puderam justificar suficientemente o nível global de financiamento atribuído às acções, nem a afectação dos fundos do FSE às diferentes regiões com base na taxa de AEP registada;

Encoragem o intercâmbio de informações e as melhores práticas entre todos os organismos locais e nacionais responsáveis por abordar o problema do AEP, sempre que a legislação o permitir;

O Tribunal recomenda igualmente que as autoridades dos Estados-Membros, em cooperação com a Comissão:

INTRODUÇÃO

Em Março de 2000, o Conselho Europeu aprovou um novo objectivo para a União Europeia: transformar a Europa numa economia baseada no conhecimento, competitiva e dinâmica, caracterizada por um grau mais elevado de inclusão social. O reconhecimento da necessidade de combater o fenómeno do abandono escolar precoce constituiu um aspecto importante da agenda da inclusão social. Em 2000, calculou-se que 19,3 % (2) dos jovens dos 15 Estados-Membros da antiga União Europeia tinham abandonado a escola precocemente.

O problema que os programas co-financiados a título da luta contra o abandono escolar precoce (AEP) visam combater é o do elevado número de jovens que não possuem o nível de escolaridade mínimo que lhes permita inserir-se e progredir com êxito no mercado laboral. O FSE co-financia acções empreendidas pelos Estados-Membros a fim de resolver esta situação.

O Tribunal efectuou uma auditoria sobre a contribuição do FSE para a redução do abandono escolar precoce, com o objectivo de determinar se existiam procedimentos adequados para garantir a eficiência e eficácia das acções co-financiadas pelo FSE, destinadas a combater este problema em sete programas aplicados nos Estados-Membros. O orçamento total destas acções, que consistiam em contribuições do FSE e em contribuições nacionais, elevou-se a 1 078 milhões de euros para o período 2000-2006, dos quais 489 milhões de euros foram gastos até 31 de Dezembro de 2003.

A taxa de abandono escolar precoce deve ser reduzida para metade até 2010

Se bem que as definições de AEP aplicadas pelos Estados-Membros derivem dos seus sistemas educativos respectivos, a definição que se segue relativa aos jovens que abandonam a escola precocemente foi adoptada pelo Conselho Europeu em 1999 como base para estabelecer um critério de referência que permita medir a redução da taxa de AEP: «jovens que completaram o segundo nível de formação [primeiro ciclo do ensino secundário (3) ] um ano antes do Inquérito sobre as Forças do Trabalho e que já não participam em acções de educação ou formação».

No ano seguinte, o Conselho Europeu estabeleceu, no âmbito da Agenda de Lisboa, uma série de objectivos a atingir no domínio da inclusão social e do funcionamento da economia. Um destes objectivos consistia em reduzir de forma específica o AEP e previa que «Até 2010, todos os Estados-Membros deverão pelo menos reduzir para metade a percentagem de jovens que abandonam o sistema escolar precocemente (4) , em relação à percentagem registada no ano 2000, a fim de alcançar uma taxa média europeia não superior a 10 %» (5) .

Posteriormente, as Orientações para as Políticas de Emprego dos Estados-Membros, publicadas em 2002 (6) , incluíram propostas no sentido de recomendar aos Estados-Membros que reduzissem sensivelmente o número de jovens que abandonam os estudos na primeira oportunidade. Para o fazer, deveriam adoptar medidas correctivas específicas e melhorar a qualidade dos seus sistemas educativos e de formação bem como os respectivos programas de estudos.

Se bem que estas orientações e a formulação das políticas mencionadas anteriormente sejam claras, como em outros domínios das políticas de emprego e social, a política da educação é da responsabilidade dos Estados-Membros e é apoiada pela União Europeia no quadro da EES. Dado que o problema se coloca nos Estados-Membros a vários níveis devido às diferenças de contexto educativo, económico e sociocultural, a ajuda comunitária para reduzir o AEP consiste em medidas e acções que se increvem no âmbito de diferentes programas operacionais (PO), que vêm apoiar as políticas dos Estados-Membros em matéria de aprendizagem ao longo da vida e de melhoria do acesso ao mercado de trabalho. Na maioria dos casos, os Estados-Membros financiaram igualmente acções a nível nacional, orientadas para diferentes aspectos do problema.

Em 2000, a taxa média de AEP era de 19,3 % nos 15 Estados-Membros da antiga União Europeia, dos quais apenas dois (Finlândia e Suécia) apresentavam taxas de AEP inferiores ao objectivo europeu de 10 %. A taxa de AEP desceu para 18 % em 2004 e baixou ainda para 17,3 % na sequência da adesão de 10 novos Estados-Membros nesse mesmo ano (ver anexo 1). Com os novos Estados-Membros, há nove dos 25 países que apresentam uma taxa inferior ao objectivo de 10 %. No seu relatório sobre a aplicação do «Programa de trabalho em matéria de educação e formação para 2010» (7) , a Comissão observa melhorias constantes nos últimos anos quanto à redução da taxa de AEP, embora sublinhe que deverá haver uma evolução mais rápida de modo a atingir a taxa referencial de 10 % em 2010.

Utilização do FSE na luta contra o abandono escolar precoce

Os Fundos Estruturais servem para co-financiar investimentos em capital físico e humano, de modo a reduzir as diferenças de nível de vida entre as populações e as regiões da União Europeia. O FSE é um dos quatro Fundos Estruturais da União Europeia e foi concebido para dar uma contribuição às acções empreendidas no âmbito da estratégia europeia para o emprego. O reforço, para o período de programação 2000-2006, da ajuda do FSE no domínio do ensino, situado à margem das políticas comunitárias, era o sinal de que a Comissão e os Estados-Membros reconheciam a necessidade de abordar este problema, modernizando os sistemas educativos e os programas de estudos. Se bem que as acções que visam combater o AEP co-financiadas a título do FSE devam contribuir eficazmente para o respeito das orientações para as políticas de emprego e critérios de referência (8) adoptados no âmbito da Agenda de Lisboa 2000, a natureza destas acções depende das necessidades específicas de cada Estado-Membro. Os programas descritos no anexo 2 apresentam actividades típicas co-financiadas pelo FSE, com vista a combater o AEP em cada um dos Estados-Membros em causa. O anexo salienta igualmente os aspectos particulares que influenciaram a eficácia dos programas, incluindo as boas práticas.

Âmbito e abordagem da auditoria

O objectivo da auditoria consistiu em analisar se existiam procedimentos adequados aplicados na Comissão e nos Estados-Membros que assegurassem a eficiência e eficácia das acções co-financiadas pelo FSE orientadas para a resolução do problema do abandono escolar precoce.

O Tribunal auditou os procedimentos de gestão na Comissão e em seis Estados-Membros. Foram seleccionados programas operacionais que abrangem o período 2000-2006 em Espanha (Andaluzia e Catalunha), França, Irlanda, Países Baixos, Portugal e Reino Unido. Estes Estados-Membros foram escolhidos em função da importância do problema de AEP nos respectivos países, tal como determinada por Eurostat (ver anexo 1), e da forma como utilizaram os fundos do FSE para fazer face a este problema. O método de auditoria consistiu em realizar verificações documentais e controlos no local efectuados em 34 organismos responsáveis pela execução e em 50 projectos relativos ao AEP (ver anexo 3), examinando e verificando os procedimentos de gestão aplicados a nível nacional, regional e do projecto e organizando entrevistas com as diferentes partes implicadas.

OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA

Exercício, pela Comissão, das suas funções de gestão

Nos termos do artigo 38.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho (9) , que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais, os Estados-Membros deverão verificar se foram criados sistemas de gestão e de controlo e se estes são aplicados de modo a assegurar uma utilização eficaz e correcta dos fundos comunitários e deverão comunicar à Comissão a descrição desses sistemas. Deverão igualmente assegurar-se de que os fundos comunitários são utilizados segundo os princípios da boa gestão financeira e cooperar com a Comissão para este efeito. Portanto, os Estados-Membros são os principais responsáveis pela criação de sistemas de gestão e de controlo e pela sua aplicação para efeitos de avaliação e de implementação de projectos, em conformidade com as disposições comunitárias. A Comissão, contudo, tem a responsabilidade final pela execução do orçamento (conforme descrito no artigo 274.o do Tratado CE e no Regulamento Financeiro).

Neste sentido, se bem que a Comissão receba dos Estados-Membros uma descrição dos seus sistemas de gestão e de controlo nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão (10) , estas descrições referem-se essencialmente à legalidade e regularidade e não à realização dos objectivos em matéria de economia, eficiência e eficácia. A Comissão, por seu lado, nos termos do artigo 6.o do referido regulamento, «assegurar-se-á de que os sistemas de gestão e de controlo (dos Estados-Membros) […] satisfazem as regras previstas» e «indicará os eventuais obstáculos que (esses sistemas) apresentem no que se refere ao cumprimento das responsabilidades da Comissão a título do artigo 274.o do Tratado». Para cumprir esta obrigação, a Comissão recolhe informações de gestão sobre os programas operacionais através de uma série de mecanismos, nomeadamente das reuniões de análise do programa anual de avaliações, de relatórios anuais de execução que lhe são apresentados pelos Estados-Membros a título do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (11) , da sua participação em reuniões do Comité de Acompanhamento do programa, dos relatórios de auditoria nacionais apresentados no âmbito de procedimentos administrativos acordados com os Estados-Membros e das auditorias que ela própria realiza nestes últimos. Contudo, com excepção dos procedimentos de selecção dos projectos, estes mecanismos não são suficientemente utilizados para avaliar especificamente o funcionamento dos sistemas de gestão dos Estados-Membros, no que se refere à sua adesão aos princípios de economia, eficiência e eficácia, conforme definido no artigo 27.o do Regulamento Financeiro.

Um exame dos relatórios de auditoria da Comissão elaborados nos termos do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001 para o período 2004-2005 revelou que os sistemas de gestão dos Estados-Membros não eram sistematicamente analisados de modo a assegurar a sua conformidade com os princípios de economia, eficiência e eficácia. Além disso, a auditoria efectuada pelo Tribunal sobre os processos de gestão da Comissão mostrou que, se bem que esta última tivesse obtido informações sobre a execução dos programas operacionais através da sua participação nas reuniões do Comité de Acompanhamento e dos Comités Directores, de reuniões bilaterias com os Estados-Membros e de visitas de auditoria no local, os dados obtidos não eram explorados exaustivamente relativamente aos sete programas operacionais inspeccionados. Por consequência, os procedimentos em matéria de tratamento e de utilização destas informações de gestão provenientes de diferentes fontes deverão ser melhorados.

A análise que o Tribunal efectuou dos sete relatórios relativos à avaliação intercalar dos programas auditados, exigida pelo artigo 42.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, revelou igualmente que, embora estes relatórios incluam muitas vezes determinadas observações e recomendações sobre aspectos da gestão dos programas, a Comissão não considerou apropriado efectuar ela própria uma avaliação e um acompanhamento independente destas recomendações. Em vez disso, exerceu a sua função de gestão neste sentido mediante o seu papel consultivo no seio dos Comités de Acompanhamento dos programas e dos Comités Directores e, finalmente, através da sua aprovação formal das alterações introduzidas nos programas operacionais.

No seu parecer sobre um regulamento do Conselho relativo aos Fundos Estruturais (12) , o Tribunal referiu que era indispensável intensificar significativamente os controlos comunitários num sistema em que a gestão do projecto recai nas autoridades nacionais ou regionais. Em termos específicos, isso significa que a Comissão deverá estar em condições de se assegurar de que, na prática, os programas operacionais e estas medidas de luta contra o AEP estão a ser objecto de uma boa gestão financeira, através de uma melhor utilização das informações disponíveis ou do recurso a novas actividades de acompanhamento. Na ausência destas informações, nem a Comissão nem, certamente, as autoridades de gestão dos programas podem ter a garantia suficiente de que estão a ser aplicadas normas de gestão adequadas na execução das acções destinadas a combater o AEP. Por consequência, não podem ter a garantia de que se obtém um benefício máximo do financiamento comunitário.

Gestão, pelos Estados-Membros, das actividades co-financiadas pelo FSE

A concessão de fundos foi precedida de uma análise adequada dos benefícios económicos previstos?

Um dos objectivos da intervenção do FSE foi reduzir o AEP tendo em vista melhorar o funcionamento do mercado de trabalho e as possibilidades de emprego do indivíduo (13) . Embora o impacto macroeconómico seja evidente (14) , cinco das sete medidas (15) examinadas, que visam combater o AEP, não se baseavam numa avaliação precisa do âmbito e da natureza do problema encontrado a nível nacional, regional ou local. Apesar de um consenso político a favor de novos esforços adicionais para combater o AEP, como se comprovou na Agenda de Lisboa, alguns Estados-Membros tardaram em utilizar os fundos para financiar novos enfoques flexíveis destinados a estes fins e à adapatação dos sistemas educativos. Por exemplo, as decisões relativas a acções co-financiadas só muito raramente foram precedidas de estudos de investigação.

Além disso, a justificação económica do nível de financiamento destinado às actividades de luta contra o AEP (quadro 1), no caso de Espanha (Andaluzia), França, Países Baixos e Portugal ou não existia ou não se podia demonstrar completamente devido à ausência de documentos. No caso da Irlanda, o financiamento foi afectado ao programa-piloto AEP com base numa avaliação exaustiva das necessidades, mas foram atribuídos posteriormente recursos suplementares a uma fase-piloto adicional do programa sem qualquer estimativa dos benefícios suplementares previstos, o que não está em conformidade com as melhores práticas.

Quadro 1

Despesas totais programadas e realmente efectuadas nas actividades co-financiadas pela União Europeia para a luta contra o AEP nos seis Estados-Membros auditados

PO do objectivo n.o 3, Medida 2.2

PO do objectivo n.o 1 PRODEP III, Medida 1.2

PO do objectivo n.o 3, Prioridade 2, Medida E

PO do objectivo n.o 1, Medida 5

PO do objectivo n.o 3, Prioridade 3, Medida 4

PO do objectivo n.o 3, Medida 4.4

PO do objectivo n.o 1, Medida 41.15

Na falta de uma análise das necessidades e de uma justificação dos níveis de financiamento, não se podem formular objectivos e determinar resultados precisos em termos de realizações e os organismos responsáveis pela execução não podem definir critérios válidos, susceptíveis de serem utilizados posteriormente no contexto dos procedimentos comunitários para avaliar as suas actividades e determinar se atingiram os objectivos que tinham fixado.

Em quatro dos seis Estados-Membros auditados (19) , as actividades que beneficiam do apoio do FSE não faziam parte de um plano estratégico que definisse objectivos específicos, o risco inerente à sua realização e as disposições para combater o AEP. Em vez disso, apoiavam antes programas sociais e educativos existentes, destinados a tratar diferentes aspectos do problema (por exemplo, o absentismo ou o insucesso escolar).

No caso de França, os fundos concedidos pelo FSE para a adaptação e modernização do sistema educativo serviram para apoiar actividades educativas que normalmente eram próprias deste sistema e existiam antes da intervenção do FSE neste domínio. No Reino Unido, igualmente, uma parte dos fundos foi utilizada para fazer com que o ensino obrigatório na área da orientação profissional e dos serviços de orientação pedagógica alcançasse os níveis operacionais previstos. Em tais casos, onde o co-financiamento não é aplicado a uma estratégia clara e distinta para combater o problema concreto do AEP, há que considerar que estes fundos não são utilizados da melhor maneira.

Em Portugal, o abandono escolar precoce fez parte de uma estratégia nacional para o emprego e a inclusão social. Contudo, as diferentes medidas destinadas a identificar e a ajudar os estudantes expostos ao risco de abandono escolar precoce não se coordenaram nesta estratégia. No Reino Unido, apesar de haver um vínculo claro entre a política governamental e as prioridades em matéria de luta contra o AEP e apesar de este problema estar inserido no PO 2000-2006 do objectivo n.o 3, não existia uma estratégia coerente e orientada para a sua resolução. A atribuição de um financiamento para projectos de luta contra o AEP no contexto de dois domínios políticos do PO no período 2000-2004, cada um com múltiplos grupos-alvo, criou uma certa ambiguidade relativamente ao objectivo concreto da acção e lançou a confusão entre os beneficiários, o que teve um efeito negativo na programação, coerência e calendário dos trabalhos no terreno (ver anexo 2 — Reino Unido). Por outro lado, apesar de uma meta-avaliação (20) dos relatórios de investigação sobre o AEP encomendada por um organismo público do Reino Unido em 2001, não se demonstrou que estes trabalhos influenciaram a escolha dos grupos beneficiários ou das actividades relativas a este problema, embora se destacassem as causas mais prováveis do AEP e as intervenções mais eficazes neste domínio.

Paralelamente às insuficiências verificadas em matéria de estratégia, em quatro dos seis Estados-Membros (21) não havia uma única autoridade que tivesse claramente uma visão de conjunto da situação em matéria de AEP no Estado-Membro ou região, que dispusesse de uma definição e quantificação precisa das suas características e que coordenasse os esforços levados a cabo no âmbito das diferentes iniciativas que beneficiavam de financiamento nacional, regional ou comunitário. Assim, a ausência de uma estratégia bem concebida e correctamente coordenada, para abordar os diferentes aspectos do problema do abandono escolar, tem consequências na eficácia das acções destinadas a resolver este problema.

Os beneficiários foram seleccionados e os recursos atribuídos em função de necessidades específicas?

As definições de AEP diferem entre os Estados-Membros auditados bem como entre os diversos organismos e regiões dentro de cada um deles. Por consequência, os grupos de beneficiários seleccionados também variam, conforme mostra o quadro 2, e as estimativas sobre a importância do problema variam segundo as autoridades nacionais e regionais em causa.

Quadro 2

Grupos beneficiários das acções relativas ao AEP, por Estado-Membro

Estudantes no ensino profissional, com menos de 23 anos, que ainda não obtiveram uma «qualificação de partida» (segundo nível do ensino profissional) e que estão em risco de abandonar os estudos precocemente.

Em França, o Ministério da Educação Nacional estimou em 60 000 os estudantes (8 % do grupo estatístico) que tinham abandonado os estudos anualmente sem qualquer qualificação. Todavia, este valor eleva-se a 152 000 (20 % do grupo), segundo a definição de AEP de Eurostat que foi aplicada pelas escolas auditadas. Do mesmo modo, no Reino Unido, a existência de várias definições de AEP deu lugar a estatísticas diferentes sobre o âmbito deste problema. Os valores situam-se entre 31,5 % dos jovens com idades compreendidas entre os 16 e os 18 anos que tinham abandonado os estudos ou que não participavam em acções de formação em Inglaterra em 2003 e 9 % de jovens com idades compreendidas entre os 16 e os 18 anos que tinham abandonado os estudos ou que não participavam em acções de formação ou que estavam desempregados em Inglaterra em 2003. Finalmente, calculou-se que a taxa de AEP neste país, segundo a definição de Eurostat, era de 18 % em 2003 (22) .

As definições diversas de AEP num Estado-Membro não facilitam a determinação das zonas geográficas onde a ajuda é necessária nem a avaliação do impacto das iniciativas. A um nível mais amplo, a realização de esforços para adoptar a definição de Eurostat ajudaria as acções comunitárias para combater o problema do abandono escolar.

Verificou-se uma considerável variação na capacidade de os Estados-Membros avaliarem a população beneficiária das suas acções. Na Irlanda, no âmbito do School Completion Programme (programa destinado à finalização dos estudos), a análise de uma base de dados nacional permitiu identificar os estabelecimentos escolares e os alunos mais necessitados e determinar o número de alunos que abandona os estudos precocemente (ver anexo 2 — Irlanda). Estas informações serviram em seguida para seleccionar os beneficiários e atribuir as dotações. Contudo, nos Países Baixos, não foi possível uma quantificação precisa da taxa de AEP até 2004, devido à insuficiência de dados. Posteriormente, os valores relativos ao AEP foram revistos, passando a população analisada de 16 000 para 70 000 alunos. Esta situação foi resolvida graças à criação de uma base de dados nacional.

A disponibilidade de estatísticas nem sempre garantia a sua utilização no processo de decisão de tipo estratégico ou operacional. Mesmo existindo algumas estatísticas aos níveis nacional e regional/«académie» em França e Portugal, não eram utilizadas pela autoridade de gestão PRODEP III em Portugal e pela maior parte das «académies» em França para gerir as acções de luta contra o AEP. Contudo, numa região de França (Lorena), um plano de acção quinquenal permitiu uma identificação minuciosa dos problemas subjacentes e das medidas necessárias para os resolver. Apesar da importância das estatísticas para a identificação das zonas onde a ajuda é necessária, a maior parte das acções co-financiadas pelo FSE não teve em conta os jovens em idade de escolaridade obrigatória.

Em três dos seis Estados-Membros (23) , as disposições regulamentares limitavam o co-financiamento das actividades aos estudantes que tinham ultrapassado a idade da escolaridade obrigatória (isto é, os 15 ou 16 anos) ou a do nível de ensino básico, sem avaliar o grupo potencial de risco situado à margem desta categoria. Esta restrição deve-se ao facto de as actividades destinadas aos alunos mais jovens serem consideradas da exclusiva responsabilidade das autoridades nacionais em materia de educação. No Reino Unido, por exemplo, o grupo a que se destinavam as acções AEP, que incluía os jovens entre os 13 e os 17 anos, limitou-se, na sequência de uma alteração do PO em 2004, aos jovens entre os 16 e os 18 anos que abandonaram os estudos, que não participavam em acções de formação ou que estavam desempregados (NEETs). Contudo, em França, onde a regulamentação nacional fixa uma idade mínima legal de 16 anos para se poder beneficiar do programa de inserção social (MGI), em alguns casos foram admitidos alunos com idade inferior à estabelecida.

Apesar de as taxas mais elevadas de abandono escolar poderem justificar uma restrição das intervenções do FSE aos jovens que ultrapassaram a idade da escolaridade obrigatória, algumas investigações mostram que as causas do AEP (como o absentismo, as dificuldades de aprendizagem e os problemas de comportamento) se produzem muito antes desta idade e que a categoria dos jovens que ainda não chegaram ao fim da escolaridade obrigatória requer a mesma atenção, se se pretender reduzir as taxas de AEP de forma apreciável e permanente (24) .

A Agenda de Lisboa recomendava aos Estados-Membros que reduzissem para metade a sua taxa de AEP até 2010, mas a definição deste critério de redução não deu lugar a investigações empíricas. Em dois dos seis Estados-Membros (25) auditados, as autoridades nacionais não fixaram até 2003 qualquer objectivo específico, anual ou de outro tipo, para a redução desta taxa. Além disso, nos casos em que se tinham fixado objectivos nacionais ou regionais para a redução do AEP, os objectivos particulares careciam de fundamento concreto (26) . A título de exemplo, no caso da Inglaterra, uma redução prevista até 2010 de 2 % da população de idades compreendidas entre os 16 e os 18 anos que abandonou os estudos, que não participa em acções de formação ou que está desempregada (grupo mais restrito que o definido por Eurostat) resultaria apenas numa modesta redução da taxa de AEP de 18 % (2003). Por consequência, é pouco provável que o objectivo da Agenda de Lisboa, que consiste em reduzir para metade esta taxa até 2010, seja atingido.

Os recursos foram atribuídos aos mais carenciados?

Em França, não pôde ser fornecida qualquer informação sobre os princípios que regem a atribuição dos fundos do FSE entre as regiões e no interior das mesmas, para as acções relativas ao AEP, nem qualquer justificação do nível de ajudas neste domínio. Também não se verificou uma correlação clara e sistemática entre as zonas onde as necessidades são maiores e o número de alunos participantes nos programas AEP a nível regional. Do mesmo modo, em Espanha (Andaluzia), só foi possível obter dados relativos ao princípio de repartição dos fundos entre os ministérios, os municípios e as organizações sem fins lucrativos para uma pequena parte das duas sub-acções. No Reino Unido, como os beneficiários da ajuda relativa ao AEP formavam um único grupo de destinatários das acções de inclusão social no âmbito da medida co-financiada pelo FSE, os fundos não eram afectados às regiões em função da incidência do AEP na região mas sim na base dos critérios socioeconómicos gerais (principalmente o desemprego dos jovens e os baixos níveis educacionais) utilizados pela Comissão Europeia na atribuição dos fundos do objectivo n.o 3 aos Estados-Membros. Todavia, a nível local, a prioridade em matéria de repartição de fundos entre as zonas geográficas baseou-se na comparação entre os níveis de instrução e de exclusão social. No caso do School Completion Programme irlandês, a atribuição dos fundos baseou-se em propostas de despesas pormenorizadas relativas a necessidades justificadas em termos de taxa de AEP registada em cada grupo de escolas.

Assim, na maioria dos casos, perdeu-se a oportunidade de explorar os dados disponíveis para determinar com precisão a população «de risco» e, portanto, melhorar a formulação, programação e execução das actividades, com vista a uma utilização mais eficiente e eficaz dos recursos.

A gestão do projecto maximizou o impacto do financiamento?

No caso do School Completion Programme irlandês (ver anexo 2 — Irlanda), que consistia em fornecer uma série de elementos sucintos de projecto, alguns destes foram abandonados ou alterados sem que se tivesse tomado decisões ao nível adequado, nomeadamente do Comité de Acompanhamento do programa, ou que se tivesse considerado devidamente o impacto global das alterações introduzidas na acção. Contudo, no caso deste programa e de um projecto inspeccionado no Reino Unido (27) , a criação de um grupo de estabelecimentos de ensino locais, que funcionam no âmbito de acordos escritos e com a ajuda de um coordenador, constitui uma prática inovadora e útil que contribui positivamente para a gestão eficaz dos projectos e do programa.

Verificaram-se igualmente insuficiências nos procedimentos de selecção dos projectos. Em França, este processo não teve em consideração as taxas de abandono escolar e, no âmbito do programa «MGI», algumas escolas foram seleccionadas sem justificação suficiente. No Reino Unido, três dos oito projectos auditados não obtiveram provas de que tivesse havido um acompanhamento das questões e das preocupações dos avaliadores relativamente aos pedidos de subvenção. Este tipo de debilidades reveste-se de uma importância particular uma vez que o grau de concorrência no âmbito do processo de selecção era limitado, sendo dois dos três projectos mencionados, nesse momento, as únicas propostas elegíveis recebidas em relação com as acções de luta contra o AEP.

Em dois Estados-Membros, verificaram-se igualmente atrasos que podem ir até dois anos na execução das acções do FSE, o que foi devido a discussões prolongadas com a Comissão sobre a elegibilidade de algumas despesas e o estabelecimento de disposições regulamentares e financeiras nacionais, no caso de França. No caso do Reino Unido, isso deveu-se à incerteza que reinava entre os beneficiários quanto ao grupo destinatário das acções. Estes atrasos demoraram o lançamento de projectos destinados a combater o AEP.

Necessidade de seleccionar melhor os beneficiários individuais

No caso de programas que incluíam cursos especiais para estudantes (28) , os procedimentos de selecção baseavam-se normalmente no nível de êxito académico dos alunos. Para outras acções com uma série de actividades co-financiadas, a selecção dos participantes baseava-se na probabilidade de estes abandonarem os estudos. Estas apreciações eram geralmente efectuadas a nível administrativo local ou a nível da escola, como por exemplo em França, onde as escolas seleccionavam os alunos através de entrevistas. Na maioria dos casos (29) , os critérios de avaliação do risco e de admissão dos alunos, sempre que puderam ser examinados, não eram suficientemente objectivos e transparentes.

Nos Países Baixos, as regras exigiam que as autoridades escolares se concentrassem nos alunos expostos a um «risco elevado» de abandono escolar precoce mas, na prática, seleccionaram-se todos os alunos que satisfaziam os requisitos mínimos sem seguir uma ordem de prioridade. Além disso, a qualidade e o nível de pormenor dos registos dos alunos variavam relativamente e, por vezes, eram insuficientes.

Sistemas de informação de gestão limitados e divulgação de informações insuficiente

De um modo geral, observou-se que os sistemas de informação de gestão com dados sobre resultados eram limitados mas adaptados aos objectivos visados. Contudo, com excepção da avaliação e selecção do projecto, o sistema relativo às acções AEP em França apresentava deficiências significativas que o impediam de fornecer informações de gestão adequadas sobre a execução das acções. Primeiramente, a autoridade de gestão não podia identificar com precisão o montante do financiamento do FSE por beneficiário, devido à existência de dados em duplicado, inexactos e/ou não comparáveis. Em segundo lugar, era impossível determinar o número real de alunos que participavam em projectos AEP em todo o país, ou obter pormenores sobre as despesas correspondentes. Na sequência da auditoria, a autoridade de gestão anunciou (30) o futuro desenvolvimento de um novo sistema informático adaptado às necessidades do próximo período de programação 2007-2013.

No caso da Irlanda e do Reino Unido, a repartição limitada dos dados pessoais entre as escolas primárias e secundárias e as autoridades responsáveis pelo ensino constituiu um entrave particular à avaliação das necessidades dos alunos, devido a questões relacionadas com a protecção de dados. Deste modo, algumas escolas não estavam conscientes do perfil de risco dos novos alunos, se bem que com estes dados se teria facilitado a sua integração no meio escolar. No Reino Unido, verificou-se a ausência de repartição das informações a nível local. A legislação nacional (31) exigia de facto o estabelecimento de regras de colaboração entre os diferentes organismos locais de financiamento, mas verificou-se que não existiam disposições em matéria de transmissão de dados ou que a sua aplicação não era satisfatória. Assim, as autoridades responsáveis pelo ensino, que formulavam a estratégia e aprovavam o financiamento das acções relativas ao AEP, não dispunham de dados estatísticos pormenorizados, recolhidos a nível local relacionados com este fenómeno.

Houve um acompanhamento e avaliação adequados?

A responsabilidade pela boa gestão financeira das actividades co-financiadas cabe à autoridade de gestão de cada PO. Por consequência, as autoridades de gestão deveriam avaliar se as estratégias são adequadas, se as acções estão em conformidade com as boas práticas financeiras e se os resultados são adequados, utilizando os exercícios de avaliação, as visitas de controlo e os relatórios elaborados pelos organismos responsáveis pela execução.

De um modo geral, os organismos responsáveis pela execução procederam a um determinado acompanhamento dos projectos com o fim de se assegurarem de que os seus objectivos estavam a ser cumpridos. Todavia, houve algumas dificuldades em matéria de coordenação e de divulgação dos trabalhos de investigação na Irlanda, devido à falta de comunicação entre duas unidades do organismo responsável pela execução (Department of Education and Science) que encomendaram trabalhos de investigação paralelos sem conhecimento recíproco. Além disso, embora este organismo tivesse também encomendado trabalhos de investigação sobre a normalização da avaliação dos riscos em matéria de AEP, esta iniciativa não foi coroada de êxito, uma vez que os resultados das investigações não foram divulgados suficientemente nas escolas de modo a influenciar os seus procedimentos de diagnóstico e de selecção dos estudantes. Nos Países Baixos, verificou-se igualmente uma situação pouco satisfatória, tendo diferentes escolas encomendado e financiado a título individual projectos de investigação e desenvolvimento idênticos em matéria de AEP.

Ao avaliar o impacto destes programas e acções co-financiados pelo FSE na taxa de AEP, o principal desafio com que se confrontaram as autoridades dos Estados-Membros consiste na dificuldade de tomar em consideração o efeito das iniciativas nacionais e locais em matéria de educação e ainda outros factores externos, tais como os níveis de emprego e as condições sociais. Por exemplo, no caso da medida aplicada ao Reino Unido, as autoridades nacionais consideraram que o recurso ao FSE não era muito importante em comparação com as acções financiadas a nível nacional, ao passo que nos Países Baixos muitos projectos realizados por escolas continham elementos que não eram co-financiados pelo FSE, tornando assim praticamente impossível qualquer avaliação do valor acrescentado comunitário.

Em termos gerais (32) , as avaliações intercalares dos PO continham poucos dados numéricos sobre o impacto das actividades relativas ao AEP co-financiadas pela Comunidade nos Estados-Membros, uma vez que não se previam quaisquer indicadores específicos de impacto para o AEP. Na falta destes elementos, era portanto impossível determinar se a orientação e a estratégia aplicadas eram as mais eficazes e eficientes para combater o AEP. No que se refere à medida tomada no Reino Unido, por exemplo, a inclusão do grupo destinatário das ajudas contra o AEP nesta medida dirigida a múltiplos grupos, não facilitou a recolha de dados de acompanhamento nem a avaliação das actividades relativas ao AEP. Por consequência, as autoridades nacionais apenas puderam fornecer uma análise das actividades co-financiadas, relativamente a um pequeno grupo de projectos encerrados, destinados a uma população com idades compreendidas entre os 13 e os 17 anos que apresentava um risco de desmotivação, e que tinha sido directamente financiada pelas administrações regionais e não recorrendo a intermediários.

Estas deficiências reduzem o valor acrescentado introduzido por um processo de avaliação adequado em termos de ajuda ao processo de decisão em matéria de gestão. Contudo, uma inovação útil em matéria de avaliação na Irlanda foi a exigência de uma auto-avaliação e de uma avaliação dos projectos que incluísse dados estatísticos sobre a melhoria das taxas de continuação dos estudos e sobre o impacto qualitativo verificado quando da execução do projecto. Do mesmo modo, no Reino Unido, não só se exigia que todos os projectos incluíssem avaliações finais, mas houve ainda um projecto (33) que recolheu igualmente dados de base sobre os participantes que permitem avaliar as suas necessidades e os resultados posteriores.

Globalmente, o valor acrescentado destas medidas que beneficiam de ajuda comunitária é primeiramente, para além do financiamento, a sua capacidade, de acordo com o princípio de parceria dos Fundos Estruturais, de mobilizar os agentes locais e de responder às diferentes necessidades das comunidades. Nos Países Baixos e na Irlanda, por exemplo, os projectos co-financiados pelo FSE favoreceram a comunicação e a coordenação entre as escolas e outros agentes locais mediante a criação de grupos de escolas, associações de trabalho, pontos de encontro e o recurso a sítios na Internet. Em segundo lugar, estas medidas permitem dar uma orientação e estabelecer prioridades relativamente à realização dos objectivos comuns da política da UE, tais como a redução da percentagem de AEP para metade, até 2010. Finalmente, estas medidas podem contribuir para a consciencialização, em toda a União Europeia, de que o problema do abandono escolar afecta toda a economia.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

No que se refere às questões colocadas durante a sua auditoria, o Tribunal formula as seguintes conclusões e recomendações:

a) A Comissão desempenhou a sua função em matéria de boa gestão financeira dos financiamentos do FSE neste domínio?

b) A concessão do financiamento foi precedida de uma análise adequada dos benefícios económicos previstos?

As autoridades dos Estados-Membros deverão proceder a uma análise dos benefícios económicos esperados, que deverá incluir uma justificação documentada e argumentada do nível de financiamento atribuído e dos domínios ou actividades considerados prioritários.

Na maioria dos casos, as autoridades dos Estados-Membros atribuíram os fundos do FSE sem uma análise adequada da situação real e dos objectivos ou resultados esperados. Além disso, na maior parte dos casos, não puderam demonstrar suficientemente se o nível de financiamento atribuído às actividades relativas ao AEP se justificava. Contudo, no caso de um programa, o financiamento estava directamente relacionado com necessidades justificadas em termos da taxa de AEP registada nas escolas (ver pontos 18-25).

c) Os beneficiários foram seleccionados e os recursos atribuídos em função das necessidades específicas das partes e de modo razoável e eficiente do ponto de vista dos custos?

Os Estados-Membros deverão continuar a verificar os seus resultados na luta contra o AEP tomando como referência a definição dada na Agenda de Lisboa, adoptada pelos chefes de Estado ou de Governo, com vista a obter a redução pretendida a longo prazo. A existência de objectivos razoáveis estabelecidos para cada ano no sentido de reduzir o AEP contribuiria para realizar o objectivo fixado pelo Conselho Europeu.

Verificou-se uma considerável divergência na capacidade que os Estados-Membros revelaram na determinação da população beneficiária das suas acções. A capacidade de quantificar as necessidades também variou conforme as regiões. A utilização de definições diversas não facilitou a determinação das áreas geográficas onde a ajuda é necessária nem a avaliação do impacto das iniciativas. A um nível mais amplo, os esforços no sentido de adoptar a definição de Eurostat iriam ao encontro dos esforços da Comunidade ao tratar o problema do AEP (ver pontos 26-34).

d) Os projectos foram executados de modo a maximizar o impacto do financiamento na realização dos objectivos específicos das acções e do objectivo geral de luta contra o AEP?

As autoridades responsáveis deverão assegurar que se aplicaram os procedimentos adequados de selecção de projecto e que se seleccionaram os diferentes beneficiários das actividades de uma forma objectiva e coerente em todos os projectos, através da aplicação uniforme da avaliação do risco de AEP.Deverão celebrar-se e aplicar-se acordos sobre a comunicação de dados entre todas as organizações locais e nacionais responsáveis pela luta contra o AEP, sempre que a lei o permita.

e) Os Estados-Membros empreenderam actividades adequadas em matéria de acompanhamento e avaliação para garantir que as acções respondiam efectivamente aos objectivos fixados?

De um modo geral, os organismos responsáveis pela execução procederam a um determinado acompanhamento dos projectos com o fim de se assegurarem de que os seus objectivos estavam a ser cumpridos. Contudo, houve uma falta de coordenação e de divulgação dos trabalhos de investigação sobre o AEP entre os Estados-Membros e dentro deles, o que fez com que os benefícios do financiamento não correspondessem ao que se esperava. Em dois Estados-Membros, uma inovação útil consistiu em exigir auto-avaliações dos projectos que permitissem determinar o impacto quantitativo e qualitativo das actividades realizadas. Todavia, as avaliações globais dos programas operacionais, de um modo geral, forneceram poucas informações sobre os resultados ou o impacto das acções de luta contra o AEP (ver pontos 44-50).

As ajudas do FSE não são muito importantes em termos de contribuição financeira para o investimento global em recursos humanos nos Estados-Membros. Para maximizar o seu impacto, este financiamento deverá portanto ser criteriosamente atribuído aos sectores com dificuldades específicas, o que demonstrará claramente o valor acrescentado comunitário. A luta contra o abandono escolar precoce é um desses sectores. Todavia, a forma como estes fundos podem contribuir da melhor forma para reduzir o problema depende das necessidades específicas de cada Estado-Membro, da existência de uma boa política nacional de apoio e da forma de aplicar o financiamento.

Dada a importância das boas práticas de gestão nos domínios do diagnóstico, da atribuição dos recursos e da avaliação, em matéria de abandono escolar precoce, a Comissão deverá, em parceria com as autoridades nacionais, facilitar o desenvolvimento e a divulgação das melhores práticas nestes domínios a fim de intensificar o impacto do financiamento comunitário.

Para que o FSE possa constituir um meio eficaz para a realização dos objectivos da Agenda de Lisboa em matéria de luta contra o AEP, é necessário aplicá-lo a estratégias bem concebidas, que respondam a necessidades estabelecidas por ordem de prioridade e que visem objectivos operacionais precisos. Além disso, deverá respeitar as boas práticas de gestão em conformidade com as normas geralmente aceites em matéria de gestão dos resultados (ver pontos 18-50).

(1) O abandono escolar precoce foi definido tomando como referência a população entre os 18 e os 24 anos que, no máximo, completou o primeiro ciclo do ensino secundário e que já não participa em acções de educação ou formação.

(2) Eurostat, Inquérito sobre as Forças do Trabalho.

(3) Primeiro ciclo do ensino secundário ou segundo ciclo do ensino básico. Os programas de estudo desta fase são geralmente concebidos para completar o ensino básico começado no nível 1 da CITE (Classificação Internacional Tipo da Educação). Em muitos países, senão na maioria, o objectivo do ensino é criar os fundamentos para uma aprendizagem e para um desenvolvimento humano ao longo da vida. A este nível, os programas estão geralmente mais estruturados por matérias, recorrendo a professores especializados, e é mais frequente que vários professores conduzam a classe segundo o seu âmbito de especialização. É a este nível que os conhecimentos de base se põem plenamente em prática. A finalidade deste nível coincide frequentemente com o fim da escolaridade obrigatória nos países em que esta existe.

(4) O abandono escolar precoce foi definido tomando como referência a população entre os 18 e os 24 anos que, no máximo, completou o primeiro ciclo do ensino secundário e que não participa em acções de educação ou formação.

(5) De acordo com a Comunicação de 2002 da Comissão, «Critérios de referência europeus para a educação e a formação: acompanhamento do Conselho Europeu de Lisboa», a média para a União Europeia elevava-se então a 19 %. Este documento indicava que estavam a ser empreendidas muitas actividades para fazer face ao problema (orientação escolar, sistemas de alerta e prevenção precoce, iniciativas de apoio individual vocacionadas para grupos de risco e medidas de diversificação dos conteúdos e das abordagens de ensino).

(6) Decisão 2002/177/CE do Conselho (JO L 60 de 1.3.2002, p. 60).

(7) COM(2005) 549 de 30 de Novembro de 2005, p. 19.

(8) Comunicação da Comissão sobre os critérios de referência europeus para a educação e a formação: acompanhamento do Conselho Europeu de Lisboa, COM(2002) 629 final de 20 de Novembro de 2002 (não publicada no Jornal Oficial).

(9) JO L 161 de 26.6.1999, p. 1.

(10) JO L 63 de 3.3.2001, p. 21.

(11) N.o 1, alínea c), do artigo 34.o e artigo 37.o

(12) Parecer n.o 2/2005 sobre a proposta de regulamento do Conselho que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão [COM(2004) 492 final de 14 de Julho de 2004] (JO C 121 de 20.5.2005, p. 14).

(13) Comunicação da Comissão sobre orientações de programação no período 2000-2006, Parte 2: C: promoção das possibilidades de emprego, das competências e da mobilidade através da aprendizagem ao longo da vida, 1 de Julho de 1999.

(14) Economia da União Europeia: Estudo de 2004, documento do grupo de trabalho da Comissão, SEC(2004) 1368, de 26 de Outubro de 2004, ponto 4.1., que refere que «não existem provas de que o nível de estudos influencia a taxa de emprego global […] em parte porque os investigadores não tinham acesso aos dados […] relativos às competências funcionais, contrariamente aos anos de escolaridade. Por outro lado, o facto de encorajar mais pessoas a terminar o ensino secundário superior teria o efeito de repartir mais igualmente as competências […] e poderia ter um impacto positivo a longo prazo no emprego».

(15) Espanha (Andaluzia), França, Portugal, Países Baixos e Reino Unido.

(16) Em alguns casos, estes montantes são estimativas, devido à não disponibilidade dos valores exactos relativos às actividades AEP.

(17) Despesas reais unicamente para 2000-2002.

(18) Despesas reais unicamente para 2000-2001.

(19) Espanha, França, Portugal e Reino Unido.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, «Learning and Skills Development Agency».

(21) Espanha (Andaluzia), França, Portugal e Reino Unido.

(22) Fonte: DfES Statistical Service.

(23) Espanha, Países Baixos e Reino Unido.

(24) «Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre», Março de 2003, Relatório destinado à Direcção de Programação e Desenvolvimento do Ministério francês da Educação Nacional pelo Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation — FARSEF — Observatoire Européen de la Violence Scolaire.

(25) Espanha (Andaluzia) e Países Baixos.

(26) Irlanda, França e Reino Unido.

(27) Youth Inc.

(28) Portugal e Espanha (Andaluzia e Catalunha).

(29) Irlanda, França, Países Baixos e Reino Unido.

(30) Carta do ministro do Emprego, do Trabalho e da Coesão Social, 6 de Agosto de 2004.

(31) Circular 3/06 de Março de 2003 do Learning and Skills Council intitulada «Strategic Area Reviews».

(32) Espanha, França, Irlanda, Países Baixos, Portugal e Reino Unido.

(33) Future Train.

a partir de 1999, utilizando o resultado disponível do exercício mais próximo no caso de faltarem dados por país e de dados provisórios para o Reino Unido (excluídos todos os níveis do CGSE até ser aplicada uma nova definição do nível CITE 3c em 2005 a nível da União Europeia).

1999 na NL, 2000 em PT, 2003 em FR e CH devido a alterações no período de referência (antigamente uma semana antes do inquérito; CH: 12 meses para a formação profissional em vez de quatro semanas);

2003 para CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH e a partir de 2004 para BE, LT, MT, PL, PT e RO devido a uma cobertura mais ampla das actividades ensinadas;

Percentagem da população com idades compreendidas entre os 18 e os 24 anos cujo nível de estudos não ultrapassa o primeiro ciclo do ensino secundário e que não participa em acções de educação ou formação.i: NotasDevido à implementação de conceitos e definições harmonizados no inquérito, os dados sobre o ensino e formação não são comparáveis com os anos anteriores a partir de: — 2003 para CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH e a partir de 2004 para BE, LT, MT, PL, PT e RO devido a uma cobertura mais ampla das actividades ensinadas; — 2003 na SK devido a restrições para auto-aprendizagem; — 2003 na DE devido à exclusão dos cursos de interesse pessoal; — 1999 na NL, 2000 em PT, 2003 em FR e CH devido a alterações no período de referência (antigamente uma semana antes do inquérito; CH: 12 meses para a formação profissional em vez de quatro semanas); — LU (1999) devido a uma nova definição de ensino secundário inferior; — UE15, zona euro, UE25, por consequência. Devido a alterações nas características do inquérito, os dados não podem ser comparados com os de anos anteriores em IT (a partir de 1993), PT (a partir de 1998), BE e UK (a partir de 1999), FI (a partir de 2000), SE e BG (a partir de 2001), LV e LT (a partir de 2002), HU (a partir de 2003), FI (primeiro trimestre a partir de 2003) e AT (segundo trimestre a partir de 2003).No que se refere a DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT e SI, o grau elevado de variação dos resultados obedece parcialmente à reduzida dimensão da amostra.Em CY, a população de referência (denominador) exclui os estudantes no estrangeiro.Os dados globais para a União Europeia são fornecidos: — até 1999, com base nos dados disponíveis por país, — a partir de 1999, utilizando o resultado disponível do exercício mais próximo no caso de faltarem dados por país e de dados provisórios para o Reino Unido (excluídos todos os níveis do CGSE até ser aplicada uma nova definição do nível CITE 3c em 2005 a nível da União Europeia).

A «população que abandona a escola precocemente» é constituída pelos jovens entre os 18 e os 24 anos que correspondem ao seguinte perfil: o mais alto nível de ensino ou de formação atingido é o CITE 0, 1 ou 2 e declaram não ter participado em acções de educação ou formação durante as quatro semanas que precedem o inquérito (numerador). O denominador é a população total da mesma faixa etária, excluindo os que não responderam às questões «nível mais elevado de ensino ou de formação atingido» e «participação em acções de educação ou formação». O numerador e o denominador derivam do Inquérito da União Europeia sobre as Forças do Trabalho.

PERCENTAGEM TOTAL DA POPULAÇÃO COM IDADES ENTRE OS 18 E OS 24 ANOS CUJO NÍVEL DE ESTUDOS NÃO ULTRAPASSA O PRIMEIRO CICLO DO ENSINO SECUNDÁRIO E QUE NÃO PARTICIPA EM ACÇÕES DE EDUCAÇÃO OU FORMAÇÃO

ANEXO 2

PROGRAMAS AUDITADOS NOS ESTADOS-MEMBROS

ESPANHA

Programas de Garantia Social (PGS)

Andaluzia — PO do Objectivo n.o 1, eixo 4A, medida 15 A

Qual era a natureza do programa? Os Programas de Garantia Social são concebidos para os alunos que, apesar de terem assistido a cursos com um programa especial, não reúnem as condições mínimas que lhes permitem obter um certificado de segundo ciclo do ensino secundário. Têm o objectivo de facilitar a inserção dos alunos no mercado de trabalho, dando-lhes ao mesmo tempo a possibilidade de prosseguir os estudos através de uma formação profissional específica de nível médio. A idade dos participantes está normalmente compreendida entre os 16 e os 21 anos e a duração dos cursos varia de seis meses a dois anos lectivos. Cada classe tem 20 alunos no máximo.

Quais eram as actividades co-financiadas? Os PGS são programas nacionais, implementados pelo Ministério da Educação da região em escolas secundárias públicas, nos termos do seu estatuto regional específico. Os programas têm uma estrutura comum que inclui cinco áreas: formação profissional específica (aptidão profissional); formação contínua e orientação formação básica em matéria de aptidões pessoais e sociais e actividades complementares.

Estes programas podem igualmente dirigir-se a grupos específicos, por exemplo jovens com necessidades específicas em termos de educação, jovens que pertençam a minorias desfavorecidas, jovens que estão em instituições prisionais, etc. As acções podem ser executadas por escolas secundárias, municípios locais ou associações sem fim lucrativo.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? A divulgação das informações relativas aos cursos, por meio de sítios web, seminários, correio electrónico, publicidade em geral, etc., teve o efeito de dar a conhecer os Programas de Garantia Social ao grande público. O elevado nível de interesse, empenhamento e motivação dos responsáveis pela execução dos programas é considerado, no âmbito da auditoria, como um factor importante que contribuiu para o êxito do programa. Contudo, uma das dificuldades reside na ausência de uma base de análise adequada para tratar o problema do AEP e na falta de acções de avaliação e de acompanhamento específicas no que se refere à medida.

Catalunha — PO do Objectivo n.o 3, medida 4.4

Qual era a natureza do programa? Embora os PGS só tenham sido introduzidos em Espanha em 1992, os Ministérios da Educação e do Trabalho da Catalunha tinham criado cursos semelhantes desde 1986/1987, que respondiam às necessidades dos alunos sem um diploma. Os cursos dispensados no âmbito de PGS são geralmente organizados pelo Ministério da Educação em colaboração com os municípios, à margem do sistema educativo normal.

Quais eram as actividades co-financiadas? Os cursos incluíam, em primeiro lugar, uma formação de base dispensada por dois professores a cargo do Ministério da Educação e do município e, em segundo lugar, uma formação profissional.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? Os cursos são programados e coordenados pelo ministério, anualmente, para cada município, com base numa análise das necessidades. Esta gestão directa dos PGS e de cursos semelhantes pelo ministério, em colaboração com os municípios, garante a existência de uma oferta mínima de cursos bem como a estabilidade do programa. A realização destes cursos durante vários anos pela mesma equipa implica igualmente um valor acrescentado em termos de experiência e de conhecimentos. A avaliação constituiu igualmente uma parte importante do programa, ao realizar-se uma avaliação dos progressos e resultados dos alunos.

Algumas características importantes que contribuíram para o sucesso do programa foram as seguintes: os cursos basearam-se essencialmente em disciplinas práticas, eram geralmente executados à margem do sistema educativo, eram dispensados apenas por dois tutores durante todo o curso e as classes eram pequenas (normalmente 15 alunos), o que permitiu o desenvolvimento de relações pessoais mais estreitas. A continuidade da equipa responsável ano após ano permitiu igualmente a aquisição de conhecimentos significativos e criou uma rede que facilitou o intercâmbio de boas práticas e um nível elevado de assistência e de acompanhamento de cada curso.

FRANÇA

Aprendizagem e formação ao longo da vida, Objectivo n.o 3, Documento Único de Programação para 2000-2006

Qual era a natureza do programa? O FSE contribuiu para combater o AEP em França por intermédio de três actividades distintas no âmbito da política de aprendizagem ao longo da vida, no contexto do Objectivo n.o 3, Documento Único de Programação para 2000-2006. Estas actividades foram agrupadas no âmbito do objectivo de «dar uma segunda oportunidade aos jovens que abandonam o sistema educativo precocemente».

A abordagem principal consistiu em apoiar as acções existentes, definidas nos termos da legislação nacional, que visavam ajudar os alunos a concluir o segundo nível do ensino secundário. Segundo a definição de AEP, entre 60 000 e 150 000 jovens abandonam a escola todos os anos sem qualquer qualificação. A percentagem dos jovens de 18 a 24 anos que não ultrapassaram o primeiro ciclo do ensino secundário era calculada em 14,2 % [2004 (1)].

Quais eram as actividades co-financiadas? A «Mission génerale d'insertion» (MGI) consistiu em cursos especiais destinados a motivar e encorajar os alunos a obter um nível de qualificação suplementar. Os estudantes admitidos a estes cursos tinham mais de 16 anos, não tinham iniciado o ensino secundário superior e tinham dificuldades na escola ou tinham deixado de frequentar as aulas durante menos de um ano. Nos termos da regulamentação local, estes alunos podiam solicitar uma entrevista de avaliação com a equipa pedagógica e com um psicólogo especializado em temas da educação. Uma comissão de admissão aos cursos propunha frequentar em seguida um curso de apoio adequado aos estudantes em causa, que era acordado com estes na sequência de uma entrevista com a equipa pedagógica.

Os «dispositifs relais» (classes especiais) destinavam-se aos alunos que frequentavam o ensino secundário e que tinham algumas dificuldades de aprendizagem. Consistiam em pequenas classes que não tinham mais de 12 alunos, com vista a responder às suas necessidades específicas. Alguns programas, horários e actividades extra-escolares personalizadas (por exemplo, uma prática desportiva) contribuíram para a reintegração de jovens desmotivados nos estudos normais.

As «actions pilotes» (acções-piloto) eram projectos específicos baseados em necessidades locais. Consistiam geralmente na criação de actividades extra-escolares (classes de preparação de trabalhos de casa, excursões, actividades culturais, artísticas e desportivas, etc.). Ajudavam os jovens entre os 15 e os 20 anos a definir opções profissionais e a efectuar um estágio em empresas locais. O projecto-piloto «école de la seconde chance» (escola da segunda oportunidade) pretendia integrar os jovens no mundo económico dispensando-lhes cursos adaptados aos seus perfis e permitindo que os alunos mais velhos que tinham abandonado precocemente o ensino normal efectuassem um estágio numa empresa. O financiamento era igualmente assegurado por um imposto aplicado às empresas locais. A duração dos cursos oscilava entre 8 e 10 meses.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? Um aspecto importante dos cursos e actividades residia no seu grau de adaptação às necessidades específicas dos estudantes. Na Académie de Metz, a acção MGI designada «cours d'aide à l'intégration professionnelle» (curso de apoio à integração profissional) foi uma acção flexível em que a escolha das disciplinas relativas a cada curso não foi pré-determinada mas baseada nas necessidades dos alunos em causa.

IRLANDA

Objectivo n.o 1, 2000-2003 Irlanda, Medida 05, Emprego e Recursos Humanos, School Completion Programme (programa de fim da escolaridade)

Qual era a natureza do programa? O programa era objecto de uma gestão centralizada pelo Ministério da Educação e da Ciência. Na primeira fase, a base de dados nacional que indicava os alunos e as escolas serviu de base para uma análise pormenorizada dos alunos do nível primário e pós-primário (com idades compreendidas entre os 7 e os 18 anos) que abandonavam a escola precocemente. As escolas eram em seguida classificadas por ordem de prioridade aplicando uma fórmula de desvantagem educativa ponderada. Eram convidadas a apresentar planos de acção que especificavam o custo das actividades propostas para combater o AEP. Durante a segunda fase do programa, alguns grupos de escolas e organizações participantes a nível local no desenvolvimento da comunidade e nas acções a favor da juventude enviavam as suas propostas e planos de financiamento, que eram seguidamente tomados em consideração no âmbito do school completion programme (programa de fim da escolaridade). Após avaliação e aprovação, era concedido um financiamento anual com base em planos de acção conjunta com custos detalhados. A escola que se situava «à cabeça» geria o projecto global e coordenava as necessidades e as actividades das outras escolas e das «feeder primary schools» (escolas primárias de onde saíram os alunos que são depois cobertos por acções AEP) da sua localidade.

Quais eram as actividades co-financiadas? Uma das utilizações mais concretas e benéficas do financiamento foi a melhoria dos sistemas de registo e de controlo das presenças nas escolas, mediante a informatização e criação de procedimentos de acompanhamento. Os directores das escolas declararam que esta iniciativa tivera um efeito positivo, não apenas no comportamento dos alunos mas também na atitude dos pais. O financiamento fora igualmente utilizado para criar grupos mais pequenos para responder a necessidades específicas dentro das escolas, para criar «breakfast clubs» (iniciativa que permite apoiar os alunos que chegam cedo à escola, ou que não tomam o pequeno-almoço em casa) e oferecer actividades extra-escolares destinadas a motivar os alunos e a reduzir o nível de absentismo.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? Embora gerido de modo centralizado, o programa baseava-se numa participação de múltiplos organismos, que incluía as entidades locais. No que se refere a um grande número de projectos visitados, esta abordagem integrada foi particularmente eficaz ao assegurar um apoio importante, tanto financeiro como técnico, por parte das entidades locais, em particular dos sócios locais. Por exemplo, num caso (2), o organismo local disponibilizou-se para a elaboração de um plano de acção global e profissional.

Os projectos visitados evidenciaram igualmente o êxito do programa em termos de «benefícios do processo». Um porta-voz de projecto declarou que «o facto de estar orientado para a execução de um plano constitui uma grande diferença mesmo se não se obtêm todos os fundos [desejados]». Alguns participantes nos projectos detectaram igualmente uma alteração de atitude entre os professores e os pais quanto à questão de saber qual a posição das escolas em relação ao problema da redução do número de alunos e da elevada taxa de abandono: «o contexto familiar pode não ter evoluído muito mas o contexto escolar, esse, mudou». Na maioria dos casos, a auditoria evidenciou o elevado grau de interesse, empenhamento e dedicação ao programa manifestado pelos responsáveis da execução dos projectos, o que constituiu um dos factores mais importantes do seu êxito.

PAÍSES BAIXOS

Medida 3.3 E «Luta contra o abandono escolar precoce»

Qual era a natureza do programa? O Ministério da Educação, da Cultura e da Ciência, designado como o único beneficiário da medida, disponibilizou dotações às escolas e organismos de formação profissional, para apoiar projectos destinados a combater o AEP. Dado que as escolas neerlandesas são autónomas, elas têm a liberdade de participar ou não em projectos desta natureza. A participação das escolas e dos organismos nestes projectos foi lenta até 2004, mas as autoridades esperam presentemente que os pedidos de co-financiamento do FSE a título da medida absorvam os fundos disponíveis para o período de 2000-2006.

Quais eram as actividades co-financiadas? As escolas eram convidadas a articular os projectos à volta de um ou vários temas definidos pela legislação nacional. Estes incluíam: o desenvolvimento e a coordenação da orientação profissional individual, equipas de conselho pedagógico e de apoio aos estudantes e o desenvolvimento de procedimentos e de instrumentos para a inscrição e avaliação dos estudantes, o desenvolvimento de uma rede entre as escolas, medidas de transição entre a formação profissional preparatória e secundária, a coordenação com os planos de acção comunitários para combater o AEP, certificados de formação em novos segmentos do mercado local de trabalho, em colaboração com o comércio e a indústria locais e regionais e o apoio escolar aos pais dos alunos em situação de risco. A legislação nacional previa igualmente critérios de selecção dos estudantes. Estes tinham que estar inscritos em escolas de ensino profissional, ter menos de 23 anos, ainda não ter obtido start qualification (segundo nível de formação profissional) e, na opinião das escolas, estar expostos ao risco de AEP.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? As escolas tinham a liberdade de conceber os seus próprios projectos financiados pelo FSE dentro dos temas definidos pela legislação nacional. O ministério não impunha outras regras nem dava qualquer orientação para projectos específicos. Contudo, encorajava o recurso às melhores práticas através da publicação de estudos relativos ao AEP, da criação de plataformas de discussão para as escolas e da divulgação de informações através de um sítio web. Se bem que, em geral, os temas dos projectos fossem já abordados no âmbito das actividades escolares normais, os projectos de AEP alargaram estas actividades em benefício dos estudantes de risco. Como resultado, os projectos integraram-se nas actividades diárias «normais» da escola. Devido ao estatuto autónomo das escolas e à sua população estudantil heterogénea, as abordagens da luta contra o AEP nas 10 escolas visitadas eram muito diferentes. Algumas escolas concentraram-se na cooperação com os serviços da comunidade e as empresas locais, ao passo que outras abordaram os problemas por sua conta. O grau de implicação das escolas no intercâmbio de informações (uma fonte importante para conceber os projectos do FSE) diferia também consideravelmente. Um aspecto importante da avaliação dos resultados dos projectos é a fiabilidade dos dados estatísticos relativas ao AEP. Deste modo, o ministério introduziu uma lei em 1999 sobre o registo do AEP que permitiu dispor de estatísticas fiáveis e completas, em que o ministério podia basear o seu processo de tomada de decisão.

PORTUGAL

Acção 1.2 de PRODEP III «Criação de cursos alternativos ao nível do ensino básico»

Qual era a natureza do programa? A principal abordagem adoptada por Portugal para combater o AEP consistiu em diversificar os cursos secundários e os cursos de formação profissional nas escolas, definidos nos termos da legislação nacional, de forma a responder especificamente às necessidades dos estudantes de 15 anos ou mais que não tinham ainda concluído o primeiro ciclo do ensino secundário. Em Portugal, a percentagem dos jovens de 18-24 anos que não ultrapassaram a fase do primeiro ciclo do ensino secundário calculava-se em cerca de 45,5 % [2004 (3)].

Quais eram as actividades co-financiadas? Na amostra de oito projectos auditados, tinham-se criado cursos para responder às necessidades dos próprios alunos da escola e de outros jovens da localidade, permitindo-lhes terminar o nono ano (primeiro ciclo do ensino secundário) e obter uma qualificação profissional. Os alunos que frequentavam os cursos eram os jovens de 15 a 18 anos que, embora tivessem ultrapassado a idade mínima para poder deixar os estudos (15 anos), ainda não tinham obtido o diploma do nono ano. Estes estudantes caracterizavam-se principalmente por um insucesso escolar ou por serem alunos repetentes. Os cursos respondiam às suas necessidades concentrando-se mais na aquisição de aptidões profissionais específicas do que em disciplinas académicas. Incluíam igualmente estágios em empresas, de forma a motivar os estudantes a adquirir uma experiência prática. Este aspecto era importante pelo facto de estes estudantes estarem normalmente mais vocacionados para abandonar a escola e enveredar pela vida profissional, devido à sua desmotivação ou por terem mais idade que os seus colegas de classe.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? No caso de algumas escolas situadas em bairros desfavorecidos do centro de Lisboa, os cursos constituíram uma nova actividade financiada para apoiar os efectivos escolares em baixa devido à evolução demográfica. Por exemplo, a Escola Secundária Marquês de Pombal (uma escola secundária pública de Lisboa tradicionalmente especializada em engenharia eléctrica), situada num antigo bairro da cidade com uma população idosa, organizou cursos de formação profissional aproveitando as instalações especializadas que possuía.

Por um lado, as escolas solicitavam a aprovação e financiamento para dispensar estes cursos em função da disponibilidade de estudantes elegíveis e, por outro, procedia-se igualmente a um diagnóstico sistemático e a uma selecção dos alunos «de risco» nas escolas. Contudo, embora existissem igualmente iniciativas nacionais para combater o trabalho infantil, não se implementaram nas escolas quaisquer iniciativas específicas dirigidas aos alunos com menos de 15 anos em situação de risco de abandono escolar.

O Plano de Acção Nacional para o emprego em Portugal — PAN (2003-2006) — destina-se a reduzir o AEP para 35 % até 2006 e para 25 % até 2010, o que coincide em linhas gerais com a Agenda de Lisboa. A realização destes objectivos poderá ser difícil, dada a falta manifesta de uma estratégia coordenada para estudar o fenómeno do AEP e o combater no interior das escolas antes que os alunos tenham 15 anos, ou seja, quando os factores que estão na origem do AEP são identificados. Contudo, o plano de acção nacional português propõe a criação, num futuro próximo, de um sistema de detecção precoce dos alunos em situação de risco de abandono escolar e um apoio personalizado a estes alunos.

REINO UNIDO

Programa Operacional do Objectivo n.o 3 para a Inglaterra e Gibraltar, 2000-2006, Medida 2.2

Qual era a natureza do programa? No âmbito do programa operacional do objectivo n.o 3, a maioria das acções destinadas a combater o AEP estavam incluídas no domínio da política de inclusão social, medida 2.2, que tinha o objectivo de elaborar estratégias no plano local e regional para ajudar as pessoas com múltiplas desvantagens no mercado de trabalho, que estão confrontadas com o risco de exclusão. O grupo a que se dirigiam inicialmente era constituído por jovens dos 13 aos 17 anos em situação de risco de abandono escolar. Na sequência de uma avaliação intercalar, este grupo limitou-se aos jovens de 16 a 18 anos que não participavam em acções de educação ou formação ou que estavam sem emprego. O financiamento do FSE foi concedido aos organismos públicos regionais que, em seguida, afectaram as dotações recorrendo a um processo de licitações directas por projectos e a subvenções concedidas por contratos públicos com organismos de educação financiados pelo Estado.

Quais eram as actividades co-financiadas? Os projectos eram vários e executados principalmente por associações de beneficência, escolas e outros organismos de formação e orientação profissional. As escolas que participavam nos projectos seleccionavam geralmente os alunos dos cursos com base na aptidão, competência e historial académico. A duração dos cursos variava entre 15 dias e um ano; incluíam a ocupação de um posto de trabalho em determinados casos e ofereciam uma formação útil para a vida diária e profissional, orientação e apoio individual, trabalho em grupo, actividades escolares e extra-escolares e programas de estudos alternativos. Os alunos continuavam a frequentar a escola fora do horário do curso. Todos os cursos auditados tinham o objectivo de adquirir alguns níveis de educação que contribuíssem para uma qualificação básica.

Quais eram os aspectos particulares que influenciaram a eficácia do programa? Uma das dificuldades relacionadas com as actividades co-financiadas a título da medida 2.2 residiu na ausência de um programa ou quadro comum de características geralmente identificáveis. Face ao excesso de iniciativas nacionais que ofereciam educação aos jovens ou outros grupos implicados numa medida, não se pôde reconhecer a identidade específica ou o papel do financiamento do FSE. A falta de uma abordagem comum manifestou-se igualmente na selecção e avaliação dos riscos relativamente aos projectos. Além disso, a ausência de uma base analítica adequada para combater o problema do AEP e a falta de comunicação de informações entre os organismos responsáveis a nível regional e local influenciaram igualmente a eficácia das acções. No entanto, observaram-se boas práticas no âmbito de projectos concretos, no que se refere à coordenação entre as escolas participantes e as práticas de avaliação. Além disso, o financiamento do FSE suscitou igualmente um apoio do voluntariado através de acções de beneficência que se traduziram pela organização de diversos cursos e actividades.

(1) Inquérito sobre as Forças do Trabalho, Eurostat, 2004.

(2) Mullingar Community College.

(3) Inquérito sobre as Forças do Trabalho, Eurostat, 2004.