Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar"

(2000/C 204/09)

Em 10 de Fevereiro de 2000, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 5 de Maio de 2000, sendo relatora Giacomina Cassina.

Na 373.a reunião plenária de 24 e 25 de Maio de 2000 (sessão de 25 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou por 81 votos a favor, 3 votos contra e 8 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A directiva proposta pela Comissão tem por objectivo consagrar o direito ao reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território de um Estado-Membro e criar um quadro harmonizado para o exercício de tal direito (definição das pessoas que se reagrupam, condições de entrada, trâmites do pedido de reagrupamento, autorização de residência e direitos conexos, etc.). Com base no princípio da subsidiariedade, caberá aos Estados-Membros a definição de todos os processos a jusante (por exemplo, as condições materiais que o requerente deve preencher, os processos de verificação das provas apresentadas, a duração inicial da autorização de residência dos familiares e as modalidades de exercício dos direitos conexos à residência).

1.2. A medida enquadra-se na aplicação do Título IV do Tratado(1), baseia-se no artigo 63.o, n.o 3, e dá seguimento às conclusões do Conselho Europeu de Tampere (15 e 16 de Outubro de 1999) que reconheceram que "A União Europeia carece de uma abordagem global do fenómeno da migração (...)", "uma política de integração mais determinada deverá ter como objectivo assegurar-lhes (aos nacionais de países terceiros) direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da UE" e "a necessidade de uma aproximação das legislações nacionais sobre as condições de admissão e residência de nacionais de países terceiros, baseada numa avaliação partilhada quer da evolução económica e demográfica da União, bem como da situação nos países de origem", solicitando ainda "ao Conselho que adopte rapidamente decisões (...). Essas decisões deverão ter em conta não só a capacidade de acolhimento de cada Estado-Membro, mas também os seus laços históricos e culturais com os países de origem.".

1.2.1. A directiva não se aplica aos nacionais de países terceiros cujo pedido de reconhecimento do estatuto de refugiado não tenha sido objecto de decisão definitiva, aos cidadãos que beneficiem de protecção temporária, aos trabalhadores sazonais e temporários nem aos nacionais de países terceiros que tenham autorizações de residência de duração inferior a um ano.

1.3. Têm direito ao reagrupamento familiar os nacionais de países terceiros legalmente residentes num Estado-Membro, os refugiados (na acepção da Convenção de Genebra), os apátridas, as pessoas que beneficiam de protecção subsidiária (por imperativos humanitários, guerra ou outros eventos que as tenham levado a expatriar-se). Os requerentes do reagrupamento devem residir legalmente no Estado-Membro em causa há pelo menos um ano(2).

1.4. O reagrupamento familiar respeita ao cônjuge e aos filhos menores solteiros do requerente (adoptados ou "confiados", segundo alguns costumes), mas também a quem com ele coabite em união de facto desde que possa provar uma união duradoura, os ascendentes a cargo e os filhos maiores que, por razões de saúde ou deficiência, não tenham meios de subsistência independentes. São também abrangidos os colaterais dos refugiados e pessoas beneficiárias de protecção subsidiária (por imperativos humanitários ou de dependência do requerente). No caso dos estudantes, o direito ao reagrupamento familiar só abrange o cônjuge e os filhos (artigo 5.o, n. o 5).

1.5. Porque o caso de um cidadão comunitário que não exerce ou não exerceu o direito à livre circulação não entra no âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1612/68 nem no das demais disposições que regem a livre circulação das pessoas, sendo, aliás regulado de modo muito diverso de Estado-Membro para Estado-Membro, a proposta de directiva em apreço prevê este tipo de situação a fim de garantir a igualdade de tratamento aos cidadãos comunitários (reagrupamento de familiares, nacionais de países terceiros, com um cidadão comunitário que não exerce o direito à livre circulação).

1.6. Sobre os requerimentos deve haver decisão escrita no prazo de seis meses. Quando os familiares forem autorizados a juntar-se ao requerente, os vistos (incluindo os vistos de trânsito) devem ser concedidos pronta e gratuitamente. O indeferimento deve ser fundamentado por escrito. Estão previstos mecanismos jurisdicionais de recurso.

1.7. Os Estados-Membros podem estabelecer condições materiais a quem pretende exercer o direito ao reagrupamento familiar (recursos suficientes, habitação adequada, cobertura da família por um seguro social, etc.).

1.8. A proposta prevê que aos familiares autorizados a juntar-se ao requerente seja concedida autorização de residência de duração idêntica à do requerente, podendo, no caso deste ser titular de uma autorização de residência de validade ilimitada, ser concedida uma primeira autorização por um ano. Os familiares beneficiam imediatamente do acesso à educação, à formação profissional e ao trabalho (actividade assalariada ou independente).

1.9. Decorridos 4 anos, o cônjuge, a pessoa que vive em união de facto com o requerente ou os filhos que atingiram a maioridade têm direito a uma autorização de residência autónoma. Em casos especialmente difíceis (viuvez, divórcio, separação, abandono, repúdio ou óbito dos ascendentes ou descendentes) a autorização pode ser concedida após um ano de residência.

1.10. Em caso comprovadamente de fraude, irregularidade ou falsificação de dados e elementos de prova, as autorizações podem ser revogadas e os familiares expulsos. Devem ser feitos controlos sempre que existam suspeitas fundadas de irregularidade ou fraude, não devendo, porém, ser vexatórios.

1.11. A directiva ressalva as disposições mais favoráveis aplicáveis por força de acordos bilaterais e multilaterais com países terceiros, da Carta Social Europeia (1961) e da Convenção relativa ao Estatuto Jurídico do Trabalhador Migrante (1977) do Conselho da Europa.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão, quer porque a proposta de directiva mantém, no rigoroso respeito do princípio da subsidiariedade, o objectivo de estabelecer um quadro orgânico para as políticas migratórias dos Estados-Membros em aplicação das novas disposições do Tratado, quer porque se inspira no pleno respeito dos direitos do homem, da família e da criança, tal como determinam importantes actos e convenções internacionais(3). Alguns instrumentos internacionais, mencionados pela Comissão na exposição de motivos, não foram ratificados pelos (ou por alguns dos) Estados-Membros. Contudo, o facto de a proposta da Comissão os ter em conta para lançar o processo de aplicação do Título IV do Tratado referido no ponto 1.2 é um bom prenúncio de ratificação e aplicação oportuna, mais generalizada e responsável de tais normas internacionais pelos Estados-Membros.

2.2. O Comité congratula-se não só pelo facto de serem titulares do direito ao reagrupamento familiar os trabalhadores assalariados, os que exercem uma actividade independente, os refugiados ou pessoas que beneficiam de protecção subsidiária mas também pelo facto de as condições e os processos serem menos severos para os refugiados e requerentes de asilo. A inclusão de todas aquelas categorias de pessoas corresponde exactamente à base jurídica escolhida e evidencia o carácter social e o objectivo de integração humana e familiar dos nacionais de países terceiros na UE. O único critério rigorosamente observado é o da residência legal do requerente num Estado-Membro.

2.3. O Comité aprecia o facto de a proposta da Comissão dar resposta (parcial embora, por força da delimitação do conteúdo da mesma) ao expresso em diversos pareceres(4) desde o início dos anos 90 quanto à necessidade de estabelecer um quadro jurídico comum para as condições de entrada e de residência dos nacionais dos países terceiros e de garantir de forma clara e harmonizada o direito ao reagrupamento familiar entendido, não só como um direito em si, mas como instrumento social, humano e cultural que favorece a integração dos nacionais de países terceiros. O Comité apoia decididamente o empenho da Comissão em elaborar uma série de propostas que abranjam outros aspectos da vida dos nacionais de países terceiros no território da União e espera que tais propostas sejam quanto antes objecto de amplo debate e de diligentes decisões de natureza substancial das instituições europeias.

2.4. É fundamental a afirmação do princípio da igualdade de tratamento com os cidadãos comunitários que a proposta de directiva em exame ambiciona aplicar. Dado que algumas disposições remetem, em virtude do princípio da subsidiariedade, para a legislação nacional, o Comité indicará, nas observações na especialidade, os artigos que, implicando margens de discricionariedade, exortam os Estados-Membros a inspirar-se nos critérios de fundo contidos na directiva para evitar que a disparidade de condições de exercício do direito ao reagrupamento provoque uma distorção dos fluxos migratórios ou substanciais diferenças de tratamento de um país para outro.

2.5. O Comité faz notar que o Reino Unido e a Irlanda, na assinatura do Tratado, introduziram protocolos que lhes deram a possibilidade de aplicar ou não (opt in/opt out) o referido Título IV do Tratado, enquanto a Dinamarca, mediante protocolo próprio, formalizou o seu opt out. O Comité espera que o Reino Unido e a Irlanda escolham opt in, contribuindo positivamente para a elaboração da directiva em questão. O Comité considera, porém, que a prática de instituir procedimentos de opt out perturba o processo decisório comunitário, porque permite eventuais pressões dos Estados-Membros que, embora beneficiando de uma excepção à aplicação das normas, participam nos debates para a sua elaboração. No caso da Dinamarca, cujo opt out é explícito, o Comité deseja que o respectivo governo, a intervir no debate, possa dar um contributo positivo e construtivo.

3. Observações na especialidade

3.1. É importante a explicitação do objectivo do "reagrupamento familiar" - artigo 2.o, alínea e) - ou seja, "formar ou manter a unidade familiar" (os vínculos podem preceder a entrada ou ser posteriores e ela).

3.2. Na definição de "membros da família" - artigo 5.o, n. o 1, alínea a) - são indicados o cônjuge e "a pessoa que com ele [requerente] mantém uma união de facto duradoura" se o disposto no Estado-Membro em causa assimilar a situação das pessoas que vivem em união de facto à das pessoas casadas. Entende o Comité que o conceito da "assimilação" deve ser interpretado à luz do artigo 2.o, alínea e), referido no ponto precedente (formar ou manter a unidade familiar), e do artigo 7.o, n.o 5 (interesse superior dos filhos menores). Por isso, o que conta é que as uniões de facto possam coabitar, ajudar-se mutuamente reconhecer os filhos, criá-los, educá-los e exercer os direitos e cumprir os deveres de pais. Convém, pois, evitar interpretações restritivas, motivo por que o Comité insta com a Comissão para vigiar a transposição do artigo 5.o da directiva para a legislação dos Estados-Membros e a disso dar conta no relatório previsto no artigo 18.o.

3.3. O reagrupamento com ascendentes e filhos maiores que não têm meios de subsistência independentes necessita de uma aplicação atenta, que deveria ser sempre marcada por imperativos humanitários e sociais. Em particular, para os filhos maiores está previsto o reagrupamento se não casados e incapazes de se sustentar por razões de saúde - artigo 5.o, n. o 1, alínea e), e artigo 12.o, alíneas b) e c) -, mas não está abrangido nem o direito à formação nem o direito ao trabalho. Contudo, o artigo 13.o, n.o 2, prevê a possibilidade de uma autorização de residência autónoma sem limite temporal (salvo o período máximo de residência de 4 anos) mesmo para esta categoria de familiares. Supondo que num Estado-Membro possa ser concedida uma autorização autónoma, por exemplo após um ano (com a possibilidade, assim, de aceder ao trabalho e à formação), é difícil compreender que tais direitos, associados à residência autónoma possam então ser exercidos, quando o não podem imediatamente no momento da entrada. Por isso, seria conveniente eliminar a excepção do artigo 12.o, alíneas b) e c).

3.3.1. O Comité assinala que a proposta de directiva não abrange algumas pessoas vulneráveis com dificuldades particulares, como, por exemplo:

a) os filhos maiores casados, estando ambos os cônjuges em graves condições de saúde (excluída a entrada);

b) os filhos maiores deficientes ou gravemente doentes (entrada autorizada, sem acesso à formação profissional e ao exercício de uma actividade). Seria grave que o reagrupamento, para estas pessoas, se traduzisse apenas na assistência familiar, sem qualquer possibilidade de uma vida humana e socialmente integrada;

c) os ascendentes, em situação de extrema pobreza e necessidade (não autorizados a trabalhar).

O Comité faz votos por que os Estados-Membros facilitem o reagrupamento para estes casos humanitários e a respectiva integração social e laboral, por analogia com o previsto no artigo 5.o, n.o 4, da proposta no que se refere aos refugiados ou aos beneficiários de protecção subsidiária.

3.4. O Comité acolhe favoravelmente a previsão do reagrupamento mesmo em caso de casamento polígamo - artigo 5.o, n.o 2 - mas apenas para uma mulher (reafirmação do princípio da unidade da família) e do reagrupamento com filhos de outras mulheres, no caso de "o interesse superior do filho assim o exigir" (afirmação reiterada no artigo 7.o, n.o 5).

3.5. É fundamental que se afirme no artigo 6.o, a especificidade (com condições mais favoráveis) dos menores refugiados não acompanhados, aos quais podem reunir-se familiares não previstos no artigo 5.o. Para além da ausência ou impossibilidade de localizar os ascendentes - artigo 6.o, alínea b) - seria necessário contemplar o caso de os ascendentes não merecerem confiança, tendo sempre presente o critério indicado no artigo 7.o, n.o 5 (interesse superior da criança).

3.5.1. O Comité assinala que os menores não acompanhados nem sempre estão incluídos na tipologia do refugiado e que a sua entrada no território da União está a adquirir uma dimensão quantitativa e qualitativa problemática (pense-se nas novas formas de exploração das crianças como, por exemplo, a prostituição e a criminalidade infantis). Tais casos não podem ser abrangidos pela presente directiva, mas urge que sejam contemplados mediante intervenções legislativas e acções que tenham como objectivo principal a sua protecção e inclusão social. Neste sentido se pronunciou o Conselho Europeu de Tampere que considerou necessário, por um lado, criar legislação penal para lutar contra os indivíduos que estão envolvidos na exploração sexual de crianças e no tráfico de seres humanos e por outro, proteger e apoiar e vias de emancipação das vítimas. O Comité espera que a Comissão apresente rapidamente propostas sobre esta matéria.

3.6. Não se compreende bem o uso, no artigo 7.o (apresentação e apreciação do pedido), do singular em "um pedido" e "um membro" da família. O Comité entende que, a bem da clareza, deveria ser adoptada a seguinte formulação: "para um ou mais membros da sua família" (em consonância com o que é dito na exposição de motivos - comentários ao artigo 7.o).

3.7. É importante que seja obrigatório dar resposta escrita e fundamentada ao requerente a quem haja sido recusado o reagrupamento e que este possa recorrer da decisão de acordo com as normas processuais nacionais. O Comité considera, porém, necessário prever que o requerente a quem haja sido recusado o reagrupamento seja igualmente informado da possibilidade de verificar a correspondência das normas e dos procedimentos nacionais com a legislação comunitária através de um eventual recurso para o Tribunal de Justiça Europeu.

3.8. As condições materiais previstas no artigo 8.o admitem a possibilidade de recusar a entrada por razões de "saúde pública". O Comité considera que tal recusa se deverá limitar aos casos em que não exista na União Europeia qualquer possibilidade de tratamento ou aos casos que comportem risco de propagação desordenada da doença. Seria preciso autorizar também o reagrupamento em caso de doença grave ou infecciosa, com a condição de que o requerente tenha possibilidade de garantir o acesso a tratamento adequado, não raro impossível nalguns dos países de origem.

3.8.1. Quanto ao artigo 8.o, n.o 2, o Comité espera que seja aplicado pelos Estados-Membros em conformidade com o princípio da proporcionalidade e que sejam previstas distinções entre delitos leves e delitos graves objecto de decisão judicial - uma pessoa que haja cometido um delito de pouca gravidade e esteja decidida a redimir-se e a integrar-se plena e honestamente na sociedade onde está imigrada terá um grande incentivo para fazê-lo se tiver o apoio directo da família.

3.8.2. O Comité deseja vivamente que se garanta aos membros da família que são reagrupados a igualdade de tratamento com os cidadãos da União Europeia no que se refere à protecção da saúde, à previdência social e à assistência social. Neste contexto, o Comité recorda ter solicitado, no parecer sobre a "Comunicação da Comissão: uma estratégia concertada para modernizar a protecção social", que se "estude a possibilidade de tornar os sistemas de protecção social actuais mais abertos e aptos a enfrentar os problemas associados ao acolhimento e à integração dos imigrantes".

3.9. O Comité acolhe muito favoravelmente o disposto no artigo 13.o que prevê a concessão de direito de residência autónomo aos membros da família e, em particular, as condições mais favoráveis previstas no artigo 13.o, n.o 3, para casos humana e socialmente difíceis. Considera que a última frase ("Sempre que situações particularmente difíceis o exijam, os Estados-Membros deferirão tais pedidos") deve ser interpretada como uma obrigação, tal como se indica no comentário ao artigo em causa.

3.10. O Comité concorda com a necessidade de assegurar controlos e sanções em caso de fraude e violação das normas do reagrupamento, mas entende ser muito difícil provar, salvo procedendo a controlos e investigações vexatórios que atentariam contra a dignidade das pessoas, que um casamento foi celebrado ou uma união de facto estabelecida com o fim de entrar ou residir num Estado-Membro. O Comité sublinha que o espírito e a letra da directiva excluem os controlos e investigações abusivos, e que os Estados-Membros só podem proceder a controlos pontuais "quando existam suspeitas fundadas" (artigo 14.o, n.o 2). Por conseguinte, o Comité insta com os Estados-Membros para darem cumprimento ao dito quadro de critérios, verificando outrossim que não se apliquem práticas vexatórias a nível do poder local.

3.10.1. O Comité faz notar, a propósito, que a multiplicação de casamentos de conveniência é favorecida também pelas restrições impostas à entrada de nacionais de terceiros países, à morosidade e à complexidade dos procedimentos a que deve submeter-se quem alimente o legítimo desejo de emigrar para a UE. O Comité insiste na necessidade do estabelecimento de normas e procedimentos claros e simples que permitam gerir os fluxos migratórios favorecendo um desenvolvimento controlado e opondo-se, assim, às práticas migratórias ilegais. Recorda, nesse contexto, os pareceres, citados no ponto 2.3, e a contribuição do Comité para a Cimeira Económica e Social Euromediterrânica realizada em Paris (1996), que delineava uma hipótese de gestão experimental dos fluxos migratórios para facilitar tanto a entrada como a integração ou o eventual repatriamento em caso de fracasso do "projecto migratório".

3.10.2. É importante que os tipos de controlos e sanções tendam a convergir - o Comité solicita aos Estados-Membros que estabeleçam uma forte coordenação na aplicação da directiva para evitar que condições demasiado díspares gerem distorção nos fluxos migratórios (tendência para escolher os países mais liberais).

3.10.3. O Comité está perfeitamente consciente da existência de redes criminosas que organizam casamentos de conveniência, quer com fins lucrativos quer para encaminhar as vítimas para a prostituição ou para as actividades criminosas a que se dedicam. Por isso, o Comité insta com a Comissão para que defina rapidamente medidas harmonizadas - e os Estados-Membros a que as aprovem com urgência - destinadas a identificar e a punir os responsáveis dessas redes com sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas, ao mesmo tempo que outras normas deverão contemplar a protecção e vias de reinserção das vítimas, tal como indicado no ponto 3.5.1.

3.11. O Comité acolhe favoravelmente o disposto no artigo 18.o que prevê que a Comissão elabore um relatório sobre a aplicação da directiva no prazo de dois anos após o prazo de transposição fixado aos Estados-Membros. O Comité espera que a Comissão solicite ao Comité a emissão de parecer sobre o relatório, que, no seu entender, deverá ser periódico (bienal ou trienal).

Bruxelas, 25 de Maio de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) "Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas".

(2) Condição não imposta aos refugiados.

(3) Em especial, a Declaração Universal dos Direitos do Homem e os pactos internacionais sobre os direitos civis e políticos e sobre os direitos económicos, sociais e culturais (1966), a Convenção n. o 143 da OIT (1975), a Convenção Internacional da ONU sobre a Protecção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das respectivas Famílias (1990), diversas tomadas de posição do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), a Convenção sobre os Direitos da Criança (1989), a Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (1950), a Carta Social Europeia (1961) e a Convenção relativa ao Estatuto Jurídico do Trabalhador Migrante (1977) do Conselho da Europa.

(4) Parecer sobre o regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade - JO C 169 de 16.6.1999. Parecer sobre a comunicação da Comissão: "Plano de acção para a livre circulação dos trabalhadores" - JO C 235 de 27.7.1998. Parecer sobre a proposta de regulamento (CE) que altera o Regulamento (CEE) n.o 1408/71 no que respeita à sua extensão aos nacionais de países terceiros - JO C 157 de 25.5.1998. Parecer sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 68/360/CEE relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores nos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade - JO 174 de 17.6.1996. Parecer sobre a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre políticas de imigração e asilo - JO C 393 de 31.12.1994. Aditamento a parecer de iniciativa sobre o estatuto dos trabalhadores migrantes - Países terceiros - JO C 339 de 31.12.1991. Parecer de iniciativa sobre o estatuto dos trabalhadores migrantes - Países terceiros - JO C 159 de 17.6.1991.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

No debate foi rejeitada a seguinte alteração, que obteve um número de votos favoráveis iguais a pelo menos um quarto de votos expressos.

Ponto 2.5.

Elidir último período: "No caso da Dinamarca, ... e construtivo."

Justificação

Não cabe ao Comité ajuizar sobre a disposição dos Estados-Membros em participar nas negociações sobre a regulamentação comunitária. O "opt out" da Dinamarca é resultado de um referendo homologado pelo parlamento dinamarquês e pelos demais Estados-Membros da UE.

Este "opt out" não significa que a Dinamarca não tencione comportar-se com lealdade perante o propósito dos outros Estados-Membros de adoptarem regulamentação comum nem que a Dinamarca não a queira aplicar.

Resultado da votação

Votos a favor: 34, votos contra: 45, abstenções: 12.