Parecer do Comité das Regiões sobre «O Significado do Regime Intracomunitário de Vendas com Isenção de Impostos para as Regiões»

(98/C 373/06)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta as Directivas 91/680/CEE (), de 16 de Dezembro de 1991, e 92/12/CEE (), de 25 de Fevereiro de 1992, do Conselho por se relacionarem com a abolição do regime intracomunitário de vendas com isenção de impostos em 30 de Junho de 1999;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 12 de Março de 1998, ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de que se elaborasse um parecer de iniciativa sobre o assunto e de que à Comissão 6 coubesse o trabalho preparatório;

Tendo em conta o Documento de Trabalho da Direcção-Geral de Estudos do Parlamento Europeu, de Outubro de 1997, sobre «As Consequências Económicas e Sociais da Abolição das Vendas com Isenção de Impostos com a União Europeia» ();

Tendo em conta as conclusões da audição pública do Parlamento Europeu sobre «As Vendas com Isenção de Impostos», realizada em 29 de Outubro de 1997;

Tendo em conta a resolução sobre a abolição das vendas com isenção de impostos, de 3 de Abril de 1998, do Parlamento Europeu ();

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 109/98 rev.) adoptado pela Comissão 6 em 20 de Julho de 1998 (relatora: Sarah McCarthy Fry; co-relator: Maurice Cummins);

Considerando que o Comité das Regiões já chamou a atenção para a importância do turismo e das infra-estruturas turísticas para as regiões, por exemplo, nos pareceres sobre «Uma política de desenvolvimento do turismo rural nas regiões da União Europeia» (CDR 19/95) (), «O papel da União no domínio do turismo-Livro Verde da Comissão» (CDR 376/95) (), a «Proposta de decisão do Conselho relativa a um primeiro programa plurianual a favor do turismo europeu - Philoxenia» (CDR 302/96 fin) (), «Política de coesão e cultura, um contributo para o emprego» (CDR 69/97 fin) () e o «Potencial do turismo cultural urbano enquanto fonte de emprego» (CDR 422/97 fin);

Considerando que, na reunião de 17 de Março de 1998 do Conselho de Ministros dos Transportes, a esmagadora maioria dos ministros presentes defendeu a realização de um estudo pela Comissão Europeia sobre as consequências económicas e sociais da abolição das vendas com isenção de impostos na União Europeia;

Considerando que na reunião de 19 de Maio de 1998 do Conselho Ecofin uma parte substancial dos Estados-Membros manifestou o seu apoio a uma reapreciação integral do futuro do regime intracomunitário de vendas com isenção de impostos,

adoptou o presente parecer na 25ª reunião plenária de 16 e 17 de Setembro de 1998 (sessão de 17 de Setembro).

1. Introdução

1.1. O Acto Único Europeu previa a criação, até ao final de 1992, de um Mercado Interno sem fronteiras em que se assegurasse a livre circulação de bens, pessoas, serviços e capitais. A realização do Mercado Único comunitário traria consigo a eliminação de barreiras técnicas, físicas e fiscais enquanto factores de divisão dos mercados e das economias dos Estados-Membros, as quais a Comissão identifica no Livro Branco sobre a Realização do Mercado Único, de 1985.

1.2. A abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos foi proposta pela Comissão como uma medida para completar o Mercado Único até 1 de Janeiro de 1993. A lógica da abolição do sistema, como a referia a comissária Christiane Scrivener, então responsável pela pasta respectiva, assentava no facto de a continuação das vendas com isenção de impostos nas viagens intracomunitárias implicar a preservação de uma forma ou outra de controlos fronteiriços e continuar a distorcer o mercado de bens e de transportes.

1.3. A abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos impunha alterações do sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado e nova legislação relativamente aos impostos sobre consumos específicos. Nesta conformidade, em 1990, apresentou a Comissão duas propostas, a primeira relativa a medidas fiscais transitórias com vista a estabelecer o mercado interno (a Directiva «Fronteiras Fiscais») (); a segunda avançava com medidas gerais para os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo e para a detenção e a circulação de tais produtos (Directiva «Circulação de bens sujeitos a impostos especiais de consumo») ().

1.4. Durante o debate da Proposta «Fronteiras Fiscais», em Novembro de 1990, o Parlamento Europeu verificou que a abolição das vendas com isenção de impostos poderia ter graves consequências sociais e económicas, pelo que convidou a Comissão a determinar quais seriam elas em relatório a apresentar ao Conselho e ao Parlamento Europeu. A comissária Christiane Scrivener confirmou a realização de um estudo e, em Maio de 1991, em resposta a uma pergunta escrita de um parlamentar europeu dizia que a Comissão concordava com o desejo do Parlamento Europeu de ver realizado um estudo das consequências sociais e regionais da abolição das fronteiras fiscais, e sobretudo das lojas de venda com isenção de impostos nas zonas em causa.

1.5. Do mesmo modo, o relatório do Parlamento Europeu sobre a Directiva «Circulação de bens sujeitos a impostos especiais de consumo» insistia em que a abolição das vendas intracomunitárias com isenção de impostos fosse adiada para 31 de Dezembro de 1995, para dar aos sectores interessados tempo suficiente para se adaptarem e à Comissão tempo para apresentar um relatório sobre as consequências económicas e sociais.

1.6. Em Novembro de 1991, em decisão geral sobre ambas as propostas da Comissão, o Conselho Ecofin aprovou, por apropriada, a prorrogação até 30 de Junho de 1999, para possibilitar que fossem tomadas as medidas necessárias para atender às repercussões sociais nos sectores afectados e às dificuldades regionais, nas regiões fronteiriças em especial. A Directiva «Fronteiras Fiscais» foi adoptada nessa reunião com as alterações introduzidas; a Directiva «Circulação de bens sujeitos a impostos especiais de consumo» foi adoptada em Fevereiro de 1992, também com a alteração de prazo. Assim se instituiu o regime transitório para as vendas com isenção de impostos (isto é, IVA e impostos especiais de consumo). Para facilitar a cessação dos controlos fronteiriços, foi introduzido posteriormente um sistema de controlo dos vendedores por acordo político de 14 de Dezembro de 1992.

1.7. Todavia, até agora não foi anunciado pela Comissão qualquer relatório sobre as consequências sociais, económicas e regionais. Quando questionada sobre o assunto, em Julho de 1997, durante uma audição da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu, a Comissão afirmou que, visto as vendas com isenção de impostos irem ser abolidas a partir de 30 de Junho de 1999, deixara de ser pertinente um estudo das implicações sociais e económicas dessa abolição.

A Comissão do Parlamento Europeu não considerou a situação satisfatória, pelo que o seu presidente deu instruções aos serviços de Estudos do Parlamento para que analisassem os dados económicos independentes existentes para elaborarem uma avaliação das consequências e sugerirem outros domínios a estudar pela Comissão Europeia. Este estudo () estava concluído em princípios de Outubro de 1997 e serviu de base para uma audição pública sobre as «Vendas com isenção de impostos», realizada pelo Parlamento Europeu em 29 desse mesmo mês. O relatório conclui que, numa época de elevado desemprego em grande parte da União Europeia, a possibilidade de a cessação das vendas com isenção de impostos originar uma substancial perda de emprego não pode ser vista com ligeireza. A Comissão Europeia deveria realizar um estudo em que desse especial atenção aos efeitos locais e regionais.

1.8. Em 3 de Abril de 1998 o Parlamento Europeu aprovou por unanimidade uma resolução em que constata que «tem havido considerável apreensão quanto às consequências da abolição desse tipo de vendas sobre o emprego, as regiões e o sector dos transportes, nomeadamente em regiões periféricas, nos transportes por ferry boat e nos aeroportos regionais», pelo que solicita à Comissão que «efectue e publique, com a máxima urgência, no máximo até 30 de Setembro de 1998, esse estudo independente sobre as consequências sociais, económicas e regionais, bem como em termos de rendimento, da abolição das vendas com isenção de impostos na União Europeia, para que possamos dispor de uma imagem mais clara da situação» ().

1.9. Na reunião do Conselho Ecofin de 19 de Maio de 1998 vários Estados-Membros manifestaram o seu apoio a uma reapreciação do futuro das vendas intracomunitárias com isenção de impostos. Esses países representam aproximadamente 85,5 % da população da União Europeia.

Nessa reunião, ficou claro que a Comissão reconhecia que a abolição do sistema poderia ter efeitos negativos, pelo que tomou a iniciativa de apresentar um documento de trabalho em que se esclareçam quais são os instrumentos ao dispor dos Estados-Membros para enfrentar as consequências da abolição das vendas intracomunitárias com isenção de impostos. Espera-se que este documento de trabalho seja apresentado para ser debatido na reunião do Conselho Ecofin do Outono de 1998.

2. Observações na generalidade

2.1. Os dados de investigação já disponíveis indicam que a abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos pode ter consequências sociais e económicas graves para muitas regiões da União, especialmente para aquelas em que a viabilidade dos sistemas regionais de transportes e a promoção do turismo dependem grandemente da contribuição dada pelas vendas com isenção de impostos.

2.2. Apesar das repetidas solicitações, a Comissão não avançou com uma avaliação independente do impacte da abolição do actual regime. À medida que o prazo para a cessação do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos se vai aproximando, muitas regiões e localidades começam a debater-se com um futuro incerto. Abundam nas diversas regiões estudos independentes contraditórios; uma grande parte deles desenha cenários sombrios para muitas dessas regiões, designadamente em termos de perda de emprego numa série de sectores, dos serviços de «ferry», passando pelo turismo e a destilação, ao comércio retalhista.

2.3. Perante o compromisso assumido pela União Europeia de reduzir o desemprego e promover a coesão económica e social, há que analisar cuidadosamente tudo o que possa ser visto como ameaça para um número substancial de postos de trabalho numa série de sectores. Os benefícios a curto e a longo prazo de toda e qualquer medida comunitária têm de ser escrupulosamente ponderados e constantemente avaliados quanto a serem apropriados ou não.

2.4. No que diz respeito à decisão do Conselho de 1991 de abolir o sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos, que produzirá efeitos a partir de 30 de Junho de 1999, importa ainda responder plenamente às questões seguintes:

2.4.1. Ter-se-ão alterado substancialmente as circunstâncias que suscitaram a decisão do Conselho de prorrogar o sistema até Junho de 1999, contrariamente ao que propunha a Comissão - a cessação no final de Dezembro de 1992?

2.4.2. Terá o Mercado Único evoluído (na harmonização fiscal) tanto quanto se previa na altura em que a decisão foi tomada?

2.4.3. Terá o impacte da cessação do sistema sido adequadamente considerado e terão já sido lançadas directrizes para auxiliar as regiões e os Estados-Membros a mitigar os eventuais efeitos negativos a curto e a longo prazo que tal cessação possa ter?

2.4.4. Qual tem sido a experiência dos Estados-Membros na aplicação das Directivas «Fronteiras fiscais» e «Circulação de bens sujeitos a impostos especiais de consumo»?

2.4.5. Há argumentos convincentes que militem em favor de uma nova prorrogação por um período limitado para que possam ser apresentados dados de investigação independente apropriada dos potenciais efeitos socioeconómicos da abolição?

2.5. Na ausência de um estudo independente da iniciativa da Comissão sobre as implicações da abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos, os dados referidos a seguir têm por base relatórios independentes provenientes das regiões, dos Estados-Membros, dos diversos sectores dos transportes e da indústria transformadora e de vários grupos de interesses.

3. As vendas com isenção de impostos e o Mercado Único

3.1. A abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos foi proposta no âmbito de um Mercado Único com taxas harmonizadas de IVA e de impostos especiais de consumo. Em tal mercado a abolição do sistema impunha-se logicamente. Mas sem a harmonização das taxas do IVA e dos impostos especiais de consumo houve graves distorções do mercado; é em função deste quadro que há que medir os efeitos de um sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos para o funcionamento do Mercado Único tal como está:

3.1.1. Em teoria, a concretização do Mercado Único implicaria que os viajantes na União pudessem adquirir para exportação para outro Estado-Membro uma quantidade infinita de bens tributados. Embora continuem a existir diferenças significativas de taxas de IVA entre Estados-Membros vizinhos (por exemplo, a Dinamarca e a Alemanha), não se considera que provoquem distorções inaceitáveis do comércio. No caso das taxas dos impostos especiais de consumo, as diferenças entre os Estados-Membros são tão grandes que estes consideraram impossível aceitar a livre circulação de bens tributados. Assim a livre circulação de bens tributados aplica-se apenas aos bens que os viajantes transportem consigo e se destinem ao consumo final. Na execução destes dois pré-requisitos, decidiu-se um conjunto de autorizações a título indicativo para os bens tributados.

3.1.2. Essas autorizações a título indicativo não são, no entanto, globalmente aplicadas e vigoram regimes diferentes de quantidades máximas e de períodos de viagem, muito em especial em países onde os impostos são elevados, como a Irlanda, a Finlândia, a Dinamarca e a Suécia. Além disso, o sistema de autorizações a título indicativo não se aplica uniformemente a todo o território da União: territórios como as ilhas Canárias, as ilhas Heligoland, Gibraltar e outros continuam a aplicar os mesmos limites a viajantes da UE e viajantes de países terceiros (autorizações com isenção de impostos).

3.1.3. O sistema de autorizações a título indicativo de bens tributados para consumo final originou perdas de rendimento em IVA e impostos especiais de consumo para o Tesouro de Estados-Membros vizinhos de outros com taxas de impostos especiais de consumo substancialmente inferiores e teve efeitos desfavoráveis para os vendedores de regiões vizinhas com diferenças de taxas de impostos especiais de consumo, com consequências de concorrência desleal para os vendedores legais.

3.1.4. É claro que nos Estados-Membros onde as taxas dos impostos especiais de consumo são baixas não existe diferença substancial entre bens vendidos com isenção de impostos e bens tributados e que as disparidades de tributação dos bens transaccionados originaram distorções de mercado muito mais significativas e maiores complicações para comerciantes e viajantes e para a fiscalização nas fronteiras do que o sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos.

3.1.5. Nesta situação de taxas de IVA e de impostos especiais de consumo não harmonizadas, com as consequentes distorções de mercado, deverá a UE continuar a pôr a tónica na abolição de um sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos relativamente benigno, uma vez que a sua abolição prematura (ou seja, antes da concretização efectiva do Mercado Único prevista no próprio Livro Branco da Comissão, de 1985) pode ter graves consequências para as regiões que dependem em grande medida dele?

4. Emprego ()

4.1. Estimam-se em 140 000 os cidadãos da UE que podem ver os seus postos de trabalho seriamente ameaçados com a abolição das vendas intracomunitárias com isenção de impostos. Este número entra em consideração com as perdas directas de emprego, correspondentes aos postos de trabalho nos estabelecimentos de venda com isenção de impostos dos aeroportos e aos ligados à venda a bordo nas linhas aéreas e nos «ferries»; com as perdas indirectas de emprego, associadas a postos de trabalho nos sectores de apoio, como portos, ligações de transporte, indústria transformadora e distribuição; e com as perdas de emprego induzidas, correspondentes a postos de trabalho que vão desaparecer devido à redução do rendimento salarial líquido na economia local em resultado da perda directa e indirecta de postos de trabalho.

4.1.1. As estimativas actualmente existentes das perdas potenciais de emprego no sector da aviação apontam para números elevados, 30 000 (perdas directas, indirectas e induzidas). Baseiam-se na assunção de que se perderão cerca de 60 % dos proveitos das vendas com isenção de impostos. É provável que esta perda leve a um aumento das tarifas do transporte aéreo que poderá ir até 20 %, o que, por sua vez, pode originar uma quebra no número de passageiros da ordem de 4 %. O decréscimo no número de passageiros levará a racionalizações de frota, redução do número de rotas, diminuição de investimento e a mais perdas de postos de trabalho nas regiões e localidades afectadas.

4.1.2. O aumento das tarifas do transporte aéreo terão provavelmente efeitos negativos para os serviços de baixo custo ou «charter», que são tradicionalmente mais sensíveis aos aumentos de preços e à perda de rendimento. Além disso, esses sectores são também os que mais podem depender em grande medida do tráfego intracomunitário e da utilização de aeroportos regionais e secundários mais pequenos que sivam cidades importantes. Esses aeroportos dependem, por sua vez, muito frequentemente e muito das vendas com isenção de impostos, que lhes proporcionam rendimento substancial e lhes permitem manter as baixas taxas de aeroporto. A perda deste rendimento provocaria o aumento das taxas aeroportuárias, o que obrigaria as companhias aéreas a aumentarem os preços de excursão. A redução da procura devida ao aumento dos preços teria como resultado a cessação do serviço nas rotas marginais e até o encerramento de alguns aeroportos regionais.

4.1.3. No que respeita aos serviços de «ferry», estudos efectuados relativamente à Irlanda, ao Reino Unido, à Alemanha e à Escandinávia apontam para uma estimativa de perda de 50 000 postos de trabalho, 18 000 a 20 000 dos quais em operadores e em sectores de apoio, com mais 5 000 a 7 000 perdidos devido aos efeitos nas regiões e localidades. A mesma fonte estima ainda que se perderão nesses países 26 000 a 27 000 postos de trabalho em especial relacionados com o turismo. Estas estimativas baseiam-se numa previsão de um aumento de 30 % dos preços dos bilhetes desses serviços na sequência da perda do rendimento das vendas com isenção de impostos. Esse aumento de preço poderia levar a uma significativa quebra da procura de tais serviços e, em última análise, à brusca supressão de 25 a 30 rotas na Europa setentrional. Estima-se que, nesses países os serviços de «ferry» dependam do rendimento das vendas com isenção de impostos entre 65 %, caso da Finlândia, e 30 %, como é o caso da Irlanda.

4.1.4. Já há exemplos claros do impacte da abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos no emprego nos transportes aéreos e nos transportes marítimos. Segundo a Federação Europeia dos Sindicatos dos Transportes e vários representantes regionais, já foram emitidos avisos de despedimento para trabalhadores de certas rotas de «ferry» com partida de Schleswig-Holstein, Dinamarca, e entre Jakobstad e Skellaftea com efeitos a partir de Abril de 1998 e uma companhia aérea do Reino Unido reduziu o pessoal de cabina nos voos intracomunitários na previsão da abolição das vendas com isenção de impostos nesses serviços. Em todos estes casos a abolição foi a causa directa referida pelas empresas em questão.

4.1.5. O calendário previsto para a proposta abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos representa um rude golpe duplo para os serviços de «ferry», já confrontados com a obrigação de aplicação das normas regulamentares SOLAS 95 a partir de 1999. A SOLAS 95 foi adoptada em consequência da tragédia ocorrida com o «ferry» Estonia e significa que os operadores de «ferry» têm de investir em novas embarcações ou em grandes melhorias da frota existente para cumprirem as estritas normas introduzidas.

4.1.6. Além da inevitável perda de postos de trabalho nos sectores retalhista e dos transportes, a abolição provavelmente afectará algumas indústrias transformadoras tradicionais regionais. Por exemplo, a região produtora de Cognac (França) estima que se perderão pelo menos 3 000 postos de trabalho na região - perdas directas, indirectas e induzidas - enquanto na indústria escocesa produtora de uísque se espera uma quebra das vendas de 201 milhões de ECU em 1999, com a consequente perda de 1 000 postos de trabalho, principalmente nas zonas periféricas da Escócia, onde o desemprego é já inaceitavelmente elevado.

4.1.7. Apesar de as estimativas atrás referidas terem de ser vistas com alguma cautela por serem extraídas de relatórios independentes que se basearam em metodologias diferentes e numa generalização das condições locais, a possibilidade de abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos, ao provocar significativas perdas de emprego, é motivo de grande preocupação, preocupação esta tanto maior quanto geralmente se reconhece que as perdas de postos de trabalho resultantes de tal medida terão, inevitavelmente, os efeitos mais negativos para as economias das regiões periféricas.

5. Turismo

5.1. Se a abolição do sistema intracomunitário de vendas com isenção de impostos provocar o aumento do custo das viagens na UE, os viajantes que estão atentos aos custos podem vir a optar por destinos em países terceiros para pagarem menos pelas viagens. Os países que poderão vir a beneficiar com esta mudança serão, designadamente, os do Norte de África onde haja destinos turísticos (em detrimento de Espanha, Portugal e Itália), bem como Chipre e a Turquia (em detrimento, neste caso, da Grécia).

6. Conclusões

6.1. O CR insta com a Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros para que intensifiquem o processo de conclusão do mercado único, pondo termo a todas as distorções de mercados.

6.2. O CR é, porém, de opinião que a abolição das vendas com isenção de impostos em 30 de Junho de 1999 terá graves consequências para o emprego a nível regional, para as infra-estruturas locais de transporte, em termos de custos de acesso e para o sector comunitário do turismo.

6.3. O CR apoia a elaboração pela Comissão Europeia de um relatório exaustivo sobre o impacte da abolição do actual regime.

6.3.1. Estando para ser apresentado pela Comissão Europeia um documento de trabalho sobre os fundos comunitários e os subsídios nacionais a que se poderá vir a recorrer para aliviar eventuais dificuldades inerentes à abolição das vendas com isenção de impostos, especialmente no que diz respeito ao impacte nas regiões periféricas da UE, é convencimento do CR que, mesmo que tais medidas sejam condizentes com as regras comunitárias da concorrência, não trarão a melhor solução para o problema.

6.4. O CR não considera que dadas as referidas consequências negativas, seja apropriado, nesta altura, avançar com a abolição prevista, antes de uma harmonização a nível comunitário do sistema do IVA e dos impostos especiais de consumo e da apresentação pela Comissão Europeia de um relatório independente completo sobre as consequências socioeconómicas de tal medida.

6.5. O CR é a favor da prorrogação por mais cinco anos do actual regime e recomenda que, durante esse período, a Comissão Europeia constitua uma task force composta por representantes dos vários agrupamentos de interesses (económicos, sociais e outros) e por representantes nacionais e do poder regional e local. Essa task force teria por missão estudar exaustivamente as consequências da abolição do actual regime intracomunitário de vendas com isenção de impostos com vista à apresentação de propostas concretas para um sistema que lhe suceda.

O CR recomenda ao seu presidente que faça chegar o presente parecer não só ao Conselho e à Comissão Europeia como também ao Parlamento Europeu e aos governos dos Estados-Membros.

Bruxelas, 17 de Setembro de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() JO L 376 de 31.12.1991.

() JO L 76 de 23.3.1992.

() «The Economic and Social Consequences of Abolishing Duty Free with the EU» (ref. PE 167.048, W-30).

() Resolução do Parlamento Europeu de 3.4.1998 (ref. PE 268/233).

() JO C 210 de 14.8.1995, p. 99.

() JO C 126 de 29.4.1996, p. 24.

() JO C 42 de 10.2.1997, p. 22.

() JO C 379 de 15.12.1997, p. 21.

() Directiva 91/680/CEE do Conselho (JO L 376 de 31.12.1991).

() Directiva 92/12/CEE do Conselho (JO L 76 de 23.3.1992).

() Documento de trabalho da Direcção-Geral de Estudos do Parlamento Europeu, de Outubro de 1997, sobre «As consequências económicas e sociais da abolição das vendas com isenção de impostos com a UE» (ref.: PE 167.048, W-30).

() Resolução do Parlamento Europeu de 3.4.1998 (ref: PE 268/23).

() Na ausência de um relatório independente da iniciativa da Comissão Europeia, todos os dados referidos em 4 e 5 deste parecer foram retirados sobretudo de várias análises realizadas em determinadas regiões e em diversos Estados-Membros, pelo Parlamento Europeu, associações sectoriais, sindicatos, etc. Foram, além disso, tidas em conta as conversas com representantes desses sectores. Todos os dados são indicativos e assentam nas melhores estimativas que a informação disponível permite.