PT Jornal Oficial da União Europeia C 185/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 4/2008

sobre a aplicação das quotas leiteiras nos Estados-Membros que aderiram à União Europeia em 1 de Maio de 2004 acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2008/C 185/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

I-IX SÍNTESE

1-7 INTRODUÇÃO

1-4 Observações de carácter geral

5-7 Objectivo e âmbito da auditoria

8-14 ESTRUTURAS DE PRODUÇÃO ESPECÍFICAS

8-9 Um grande número de microexplorações após a transição

10-11 O alargamento triplicou o número de produtores de leite da UE mas provocou um aumento da produção inferior a 20 %

12-14 As unidades de produção aumentam mas as estruturas continuam a ser heterogéneas

15-26 DETERMINAÇÃO DAS QUANTIDADES DE REFERÊNCIA NACIONAIS (QUOTAS NACIONAIS)

15 A Comissão aplicou uma metodologia harmonizada

16-17 Bases estatísticas sólidas para fixar as quantidades de referência nacionais de entregas

18-19 Estimativa difícil dos dados relativos às vendas directas

20-22 As vendas directas declaradas pelos produtores são sistematicamente inferiores a todas as estimativas estatísticas

23-26 A Comissão libertou a reserva especial de reestruturação com base em informações difíceis de verificar

27-34 ATRIBUIÇÃO DAS QUANTIDADES DE REFERÊNCIA INDIVIDUAIS (QUOTAS INDIVIDUAIS)

27 Períodos de referência diferentes consoante os Estados-Membros por força dos actos de adesão

28-30 Atribuição inicial das quotas individuais de entregas

31 Atribuição inicial das quotas individuais de vendas directas

32-34 Os produtores profissionais que receberam uma quota representam metade dos produtores de leite

35-52 APLICAÇÃO E GESTÃO DO REGIME

35-39 Transposição do acervo comunitário

40-43 Sistemas aplicados pelos Estados-Membros no prazo previsto, mas de qualidade desigual e susceptíveis de aperfeiçoamento

44-46 Alimentação da reserva nacional: opções diferentes consoante os Estados-Membros

47 Utilização da reserva nacional: procedimentos diversos

48-49 Conversão generalizada das quantidades de referência «vendas directas» não utilizadas

50-52 Taxa de matéria gorda das entregas: um parâmetro importante por vezes descurado

53-61 CONTROLOS

55-59 Programação dos controlos pelos Estados-Membros: uma planificação tardia e com lacunas

60-61 Realização dos controlos: tardia e pouco documentada

62-71 UM BALANÇO DAS PRIMEIRAS CAMPANHAS

62-66 As quantidades de referência nacionais «entregas» são atingidas e as quantidades de referência nacionais «vendas directas» são subutilizadas

67-69 A reestruturação prossegue nos novos Estados-Membros

70-71 O alargamento incrementou os movimentos transfronteiriços sem desestabilizar a OCM do leite

72-80 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

73-74 A Comissão preparou e supervisionou eficazmente o alargamento do regime de quotas leiteiras aos novos Estados-Membros?

75-76 Os novos Estados-Membros criaram as estruturas adequadas para administrar as quotas leiteiras? A gestão e o controlo do regime respeitam a regulamentação comunitária?

77 O regime de quotas leiteiras abrange a totalidade do leite comercializado nos novos Estados-Membros?

78-80 De que forma a introdução das quotas influenciou globalmente os sectores leiteiros nacionais? Qual o impacto do alargamento sobre a OCM do leite?

Resposta da Comissão

ABREVIATURAS AIRBC (ŽŪIKVC) Agricultural Information and Rural Business Center (Lituânia) APA Slovakia Agricultural Paying Agency, organismo pagador para a agricultura na Eslováquia ARR Agencja Rynku Rolnego, organismo pagador para a agricultura na Polónia ARSKTRP Agency of the Republic of Eslovenia for Agricultural Markets and Rural development, organismo pagador para a agricultura e o desenvolvimento rural na Eslovénia CVI Ciltsdarba valsts inspekcija, organismo de controlo na Letónia CY Chipre CZ República Checa EE Estónia GUS Główny Urząd Statystyczny, serviço nacional de estatística na Polónia HU Hungria KSH Központi Statisztikai Hivatal, serviço central de estatística na Hungria LDC Lauksaimniecības Datu Centrs, organismo gestor das quotas na Letónia LT Lituânia LV Letónia MT Malta MVH Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, organismo pagador para a agricultura e o desenvolvimento rural na Hungria NMA Nacionalinė Mokėjimo Agentūra, organismo pagador para a agricultura na Lituânia OCM Organização comum de mercado PECO Países da Europa Central e Oriental PL Polónia PRIA Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, organismo pagador e gestor das quotas leiteiras na Estónia SI Eslovénia SK Eslováquia SZIF Státní zemědělský intervenční fond, organismo pagador para a agricultura na República Checa ZMP Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft

SÍNTESE

I. Por ocasião do alargamento que entrou em vigor em 1 de Maio de 2004, os dez novos Estados-Membros assumiram a obrigação de aplicar o regime de quotas leiteiras. Este regime obriga os Estados-Membros a respeitarem os limites de produção que lhes são atribuídos separadamente para as entregas de leite às centrais leiteiras e para as vendas directas aos consumidores, prevendo uma sanção financeira caso esses limites sejam ultrapassados.

II. O Tribunal auditou a aplicação do regime de quotas leiteiras nos novos Estados-Membros, realizando controlos no local em oito deles e baseando-se numa análise aprofundada das informações disponibilizadas pela Comissão.

III. Nos novos Estados-Membros, o sector leiteiro já sofreu uma profunda transformação, cujas tendências foram idênticas em todos eles: uma diminuição do efectivo, um aumento da dimensão das explorações, uma subida constante dos rendimentos e um aumento da taxa de entregas. No entanto, o desenvolvimento económico que se seguiu à transição não impediu a manutenção de um importante sector agrícola de subsistência ou de semi-subsistência, que contribui para atenuar os efeitos do desemprego estrutural.

IV. Neste contexto muito específico, as quotas atribuídas aos novos Estados-Membros para as entregas foram avaliadas num nível próximo das necessidades reais; em contrapartida, as quotas para as vendas directas foram muito sobreavaliadas, baseando-se em dados estatísticos muito aproximativos.

V. Quando as quotas individuais foram atribuídas aos produtores, estes receberam quotas de entregas excessivas em dois Estados-Membros. Após as duas primeiras campanhas de contingentação é forçoso constatar que cerca de metade das explorações leiteiras não foram integradas no regime de quotas leiteiras. Esta exclusão não revela uma incapacidade de aplicar o regime, antes demonstra a importância do sector agrícola de semi-subsistência.

VI. Na fase de pré-adesão, a Comissão desempenhou um papel fundamental nas negociações destinadas a fixar as quotas nacionais. No que respeita à acção da Comissão no período de 2004-2006, o Tribunal detectou determinadas deficiências.

VII. A aplicação das quotas leiteiras representou um desafio logístico considerável para os novos Estados-Membros. Em geral, estes envidaram esforços consideráveis para que os sistemas de gestão e de controlo estivessem operacionais em tempo útil. Contudo, no momento da auditoria, estes sistemas eram ainda de qualidade desigual, tendo suscitado observações do Tribunal quanto à gestão do acervo comunitário e da reserva nacional, às modalidades de conversão das quotas, bem como à planificação e realização dos controlos.

VIII. Pode considerar-se que a maior parte das deficiências observadas são inerentes à fase de arranque do sistema. Compete à Comissão e aos Estados-Membros continuar a assegurar a aplicação das medidas correctivas apropriadas. Além disso, para o acompanhamento da boa gestão do regime e para a elaboração de propostas sobre o seu futuro, é fundamental que a Comissão possa dispor de informações fiáveis e harmonizadas que lhe permitam avaliar a dimensão real do processo de reestruturação e corroborar os dados relativos às vendas directas.

IX. Após as duas primeiras campanhas, o sector leiteiro dos novos Estados-Membros prossegue a sua reestruturação. A percentagem das entregas relativamente à produção total de leite continuou a aumentar. As quotas nacionais de entregas aproximavam-se da saturação, tendo mesmo sido ultrapassadas na República Checa, em Chipre e na Polónia. A subutilização das quotas relativas às vendas directas diminuiu após a conversão generalizada das quotas de vendas directas em quotas de entregas. O movimento de concentração das unidades de produção decorre num contexto de subida do preço do leite. O alargamento permitiu ampliar o comércio, sem desestabilizar o mercado europeu e sem derrapagem orçamental.

INTRODUÇÃO

Observações de carácter geral

1. O regime de quotas leiteiras é aplicado na União Europeia desde a campanha leiteira de 1984-1985 e, de acordo com a regulamentação em vigor, será mantido pelo menos até à campanha de 2014-2015 (1). Tem por principal objectivo «reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura de leite e de produtos lácteos e os consequentes excedentes estruturais, assegurando, deste modo, um maior equilíbrio do mercado» (2).

2. Em 1 de Maio de 2004, a República Checa, a Estónia, Chipre, a Letónia, a Lítuânia, a Hungria, Malta, a Polónia, a Eslovénia e a Eslováquia aderiram à União Europeia. Anteriormente, em Dezembro de 2002, o Conselho Europeu de Copenhaga fixara as quantidades de referência nacionais aplicáveis à produção leiteira dos dez países candidatos. Assim, o regime de quotas leiteiras entrou em vigor integralmente nos novos Estados-Membros na data do alargamento, excepto na Polónia e na Eslovénia, que solicitaram um prazo suplementar para a sua plena aplicação (3).

3. As modalidades de adesão incluíam igualmente a instauração para cada novo Estado-Membro, com excepção de Chipre e de Malta, de uma reserva especial de reestruturação do respectivo sector leiteiro (4). Essa reserva podia ser libertada a partir de 1 de Abril de 2006, em função da reestruturação do sector leiteiro nacional e, em particular, da «passagem da produção para fins de consumo na exploração para a produção destinada ao mercado» (5).

4. Após o alargamento de 1 de Maio de 2004, as quantidades de referência nacionais totalizavam 137,3 milhões de toneladas para os 25 Estados-Membros. Em conjunto, os dez novos Estados-Membros dispunham de 18,3 milhões de toneladas, ou seja 13,3 % do total comunitário (quadro 1). Quadro 1 Quotas leiteiras iniciais dos novos Estados-Membros (1 de Maio de 2004) (em toneladas) Estados-Membros Entregas Vendas directas Total Reserva especial República Checa 2 613 239 68 904 2 682 143 55 788 Estónia 537 188 87 365 624 483 21 885 Chipre 141 337 3 863 145 200 0 Letónia 468 943 226 452 695 395 33 253 Lituânia 1 256 440 390 499 1 646 939 57 900 Hungria 1 782 650 164 630 1 947 280 42 780 Malta 48 698 0 48 698 0 Polónia 8 500 000 464 017 8 964 017 416 126 Eslovénia 467 063 93 361 560 424 16 214 Eslováquia 990 810 22 506 1 013 316 27 472 UE-10 16 806 368 1 521 597 18 327 895 671 418 UE-15 117 771 708 1 241 943 119 013 651 UE-25 134 578 076 2 763 450 137 341 616 UE-10: anexo I do Regulamento (CE) n.o 1788/2003. UE-15: anexo do Regulamento (CE) n.o 3950/92 do Conselho, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 739/2004 da Comissão. Caixa 1 — O sistema de quotas leiteirasA cada Estado-Membro é atribuída uma «quantidade de referência nacional», ou seja uma quota nacional de produção, que é subdividida numa quota nacional de «entregas» para o leite entregue aos compradores (na sua maioria, centrais leiteiras) e numa quota nacional de «vendas directas» para o leite vendido ou cedido directamente pelos produtores aos consumidores e os outros produtos lácteos vendidos ou cedidos pelos produtores. Os produtores recebem quantidades de referência individuais para as suas entregas e/ou as suas vendas directas, dentro dos limites nacionais.Em caso de superação de qualquer dessas quotas nacionais, o Estado-Membro deve pagar à Comunidade uma imposição «suplementar» fixada num nível considerado dissuasivo (33,27 euros por 100 quilos de leite para o período 2004-2005) e determinada separadamente para as entregas e para as vendas directas. Todos os anos, antes de 1 de Setembro, os Estados-Membros comunicam à Comissão os dados necessários para cálculo da imposição. O Estado-Membro devedor de uma imposição deve reparti-la pelos produtores que contribuíram para a superação da quantidade de referência nacional, após redistribuição das quantidades não utilizadas.O regime de quotas leiteiras impõe aos Estados-Membros um quadro geral e linhas de conduta a respeitar para o cálculo da imposição. No entanto, os Estados-Membros têm margem, designadamente definindo as modalidades de transferência das quotas entre produtores, para gerir as suas quantidades de referência nacionais em função dos seus objectivos económicos e sociais específicos, no que se refere, por exemplo, ao modelo de exploração que consideram preferível ou ainda à repartição territorial das explorações. Não é possível qualquer compensação entre as quotas dos Estados-Membros que têm excedentes de produção e aqueles que têm défices.

Objectivo e âmbito da auditoria

5. A auditoria teve como objectivo controlar a aplicação e o funcionamento do sistema de quotas leiteiras nos novos Estados-Membros, no final da primeira campanha de aplicação (1 de Maio de 2004 a 31 de Março de 2005) (6). As principais questões de auditoria foram as seguintes: — a Comissão negociou correctamente a atribuição das quantidades de referência nacionais aos novos Estados-Membros? De que forma acompanhou e supervisionou o alargamento do regime a esses Estados-Membros? — os Estados-Membros criaram estruturas adequadas para administrar as quotas leiteiras? A gestão e o controlo das actividades dos produtores e dos compradores respeitam a regulamentação comunitária? O regime de quotas leiteiras abrange a totalidade do leite comercializado nos novos Estados-Membros? De que forma a introdução das quotas influenciou os sectores leiteiros nacionais? Qual o impacto do alargamento sobre a OCM do leite?

6. Em resposta a estas questões, as constatações do Tribunal incidiram sobre cada uma das etapas de aplicação do regime. Referem-se sucessivamente: — às estruturas de produção específicas dos novos Estados-Membros, que influenciaram directamente a aplicação do sistema de quotas leiteiras (pontos 8-14); — à determinação das quotas nacionais (pontos 15-26); — à atribuição das quotas individuais (pontos 27-34); — à aplicação e gestão do regime (pontos 35-52); — à organização e realização dos controlos (pontos 53-61); — ao balanço das primeiras campanhas (pontos 62-71).

7. O Tribunal efectuou visitas em oito Estados-Membros em 2005 (República Checa, Estónia, Letónia, Lituânia, Hungria e Eslováquia) e 2006 (Polónia e Eslovénia). Os Estados-Membros controlados no local eram países da Europa Central e Oriental (PECO) que tinham realizado a transição pós-comunista para a economia de mercado e, em conjunto, representavam aproximadamente 99 % da totalidade das quantidades de referência atribuídas aos dez novos Estados-Membros.

ESTRUTURAS DE PRODUÇÃO ESPECÍFICAS

Um grande número de microexplorações após a transição

8. A economia agrícola dos países candidatos da Europa Central e Oriental sofreu uma profunda reestruturação nos anos 90, após a queda dos regimes comunistas. À data do alargamento, essa reestruturação determinava ainda diferenças consideráveis de produtividade entre os países candidatos e a UE-15. As desvantagens a superar no sector agrícola, de dimensão variável consoante o país, resultavam principalmente do subinvestimento, da fraca produtividade dos factores de produção e do atraso do desenvolvimento do ramo agroalimentar (7).

9. A ineficácia relativa do sector agrícola, associada a níveis de desemprego estrutural elevados, levou à manutenção ou à criação de um número muito grande de pequenas explorações individuais de subsistência ou de semi-subsistência. Caixa 2 — As explorações agrícolas de semi-subsistênciaNão existe uma definição única. Designam-se geralmente por explorações agrícolas de semi-subsistência, as explorações cuja produção se destina principalmente ao consumo próprio do agricultor, sendo uma parte igualmente comercializada. É esta a definição adoptada na regulamentação comunitária que prevê medidas transitórias de apoio ao desenvolvimento rural nos novos Estados-Membros (8).Numa exploração de semi-subsistência, o agricultor obtém um rendimento monetário da sua produção agrícola, mas a maior parte do seu rendimento monetário é, na realidade, muitas vezes constituído por transferências sociais, como as pensões de reforma, ou por salários e rendimentos provenientes de actividades económicas não agrícolas. Os rendimentos em espécie assumem a forma de autoconsumo alimentar e de auto-abastecimento em factores de produção correntes e fixos (9).A reestruturação da produção leiteira, tal como a União Europeia a entende, implica o desenvolvimento de unidades viáveis do ponto de vista comercial. Porém, os estudos demonstram que as explorações tradicionais orientadas para a semi-subsistência contribuem significativamente, em determinados Estados-Membros da Europa Central e Oriental, para atenuar o desemprego estrutural e, por essa razão, poderão manter-se de forma duradoura.

O alargamento triplicou o número de produtores de leite da UE mas provocou um aumento da produção inferior a 20 %

10. A adesão dos dez novos Estados-Membros significou, devido ao número de pequenas estruturas, que pouco mais de um milhão de produtores de leite veio juntar-se aos 500 000 produtores em actividade na UE-15.

11. Porém, um milhão de novos produtores comunitários produzia apenas 21,7 milhões de toneladas de leite em 2004, ao passo que os produtores da UE-15 produziam 121,3 milhões (quadro 2). Este dado ilustra bem, numa primeira análise, a diferença em termos de produtividade média que existia no momento da adesão entre «antigos» e «novos» produtores de leite. Convém ainda assinalar que, em 2004, quatro Estados-Membros asseguravam 84 % da produção leiteira dos dez novos Estados-Membros: a Polónia (54 %), a República Checa (12 %), a Lituânia (9 %) e a Hungria (9 %). Quadro 2 Produção de leite nos PECO (1991-2005) (1000 toneladas) CZ EE LV LT HU PL SI SK UE-10 UE-15 UE-25 1991 4 248 1 093 1 771 2 916 2 620 14 022 643 1 573 29 014 122 797 151 811 2000 2 708 630 823 1 725 2 080 11 900 649 1 099 21 807 121 197 143 005 2001 2 702 687 848 1 730 2 080 12 030 653 1 114 22 032 121 398 143 430 2002 2 801 612 814 1 771 2 068 11 776 728 1 163 21 921 122 188 144 108 2003 2 717 647 786 1 796 1 977 11 892 755 1 109 21 869 122 625 144 494 2004 2 673 640 786 1 850 1 939 11 810 815 1 047 21 745 121 307 143 052 2005 2 770 670 800 1 900 1 839 11 905 810 1 068 21 950 121 515 143 464 Fonte: ZMP-Marktbilanz Milch 2006.

As unidades de produção aumentam mas as estruturas continuam a ser heterogéneas

12. Além das particularidades próprias de cada um dos novos Estados-Membros, as tendências fundamentais de evolução do sector do leite entre 2000 e 2005 foram as seguintes: uma diminuição do efectivo de vacas leiteiras compensada por um aumento dos rendimentos leiteiros, bem como um aumento da dimensão média das explorações ligado a uma regressão constante do seu número (ilustração 1).

13. Os países da Europa Central e Oriental podem classificar-se em duas categorias bastante distintas: — na República Checa, na Estónia, na Hungria e na Eslováquia, as grandes explorações (50 vacas ou mais), geralmente herdadas das antigas explorações rurais colectivas, asseguram uma parte importante da produção leiteira. Nestes Estados-Membros, o efectivo médio das explorações é comparável ao de determinadas regiões da UE-15, sendo mesmo na República Checa largamente superior à média da UE-15. A parte da produção entregue às centrais leiteiras é considerada como um indicador global do nível de industrialização do sector do leite e o leite entregue está sujeito a normas sanitárias rigorosas (10). Os países nos quais as grandes e médias estruturas ocupam um lugar significativo são aqueles que apresentam uma taxa de entregas muito semelhante (República Checa, Hungria, Eslováquia) ou bastante semelhante (Estónia) à média da UE-15. Estes Estados-Membros apresentam igualmente as quotas de entregas médias mais altas e a produtividade mais elevada; — em contrapartida, na Polónia, onde a agricultura foi pouco colectivizada, bem como na Letónia e na Lituânia, onde as grandes explorações rurais do Estado foram desmanteladas, o efectivo médio não ultrapassa quatro vacas. A Eslovénia encontra-se numa situação intermédia.

14. No entanto, apesar das diferenças das estruturas de produção dos novos Estados-Membros, as explorações pequenas e muito pequenas, que muitas vezes correspondem a explorações de subsistência ou de semi-subsistência, continuam a ser predominantes no número total de produtores de leite. Apenas as que comercializavam a sua produção sob a forma de entregas ou de vendas directas eram obrigadas a aderir ao regime de quotas leiteiras. Para os novos Estados-Membros a identificação dos produtores afectados pela medida e a sua integração no regime constituiu um grande desafio.

DETERMINAÇÃO DAS QUANTIDADES DE REFERÊNCIA NACIONAIS (QUOTAS NACIONAIS)

A Comissão aplicou uma metodologia harmonizada

15. A determinação das quantidades de referência nacionais foi objecto de árduas negociações. Os países candidatos da Europa Central e Oriental, com excepção da Eslovénia, podiam argumentar que a sua produção leiteira baixara fortemente durante o período de transição para a economia de mercado. No entanto, as estatísticas de produção do período anterior à transição pareciam ser pouco fiáveis. Além disso, para que fossem tidas em consideração seria preciso abrir uma excepção ao princípio geral de que as quotas se deveriam basear nos dados relativos aos períodos de produção mais recentes para os quais existissem dados disponíveis. Salvo em casos excepcionais (11), foi utilizada a média da produção de leite dos anos 1997-1999 como base de partida da negociação para fixar as quantidades de referência nacionais em Dezembro de 2002.

Bases estatísticas sólidas para fixar as quantidades de referência nacionais de entregas

16. Os países candidatos tinham condições para fornecer dados estatísticos relativos à sua produção nacional total, estimada com base no efectivo e nos rendimentos, bem como dados precisos sobre as entregas efectuadas às centrais leiteiras contabilizadas durante o período de referência. Durante a fase de preparação para o alargamento, a Comissão (DG Alargamento) coordenou exercícios de revisão pelos pares (Peer review) sobre os progressos efectuados na aplicação das quotas leiteiras. A fiabilidade das estatísticas relativas às entregas de leite aos compradores nos países candidatos não foi posta em causa.

17. De uma maneira geral, as negociações permitiram fixar quantidades de referência nacionais para as entregas que se aproximavam das situações existentes imediatamente antes da adesão. Nenhum dos novos Estados-Membros recebeu uma quota de entregas inicial inferior às quantidades entregues durante os cinco anos que precederam a adesão. Apenas a Polónia e a Lituânia receberam uma quota de entregas largamente inferior ao seu pedido inicial, ou seja, respectivamente 65 % e 75 % da quota esperada (ilustração 2).

Estimativa difícil dos dados relativos às vendas directas

18. Nos anos anteriores a 2000, as vendas directas e o autoconsumo de leite nos países candidatos não tinham sido objecto de estatísticas específicas. A Comissão não teve em consideração os dados relativos às vendas directas fornecidos pelos países candidatos pelo facto de estes estarem incompletos (Letónia, Lituânia, Eslovénia, Eslováquia) ou serem demasiado aproximativos (Hungria, Polónia). No caso destes países, o volume estatístico das vendas directas foi determinado retirando ao volume da produção total as quantidades entregues e as quantidades estimadas de autoconsumo. Apenas os pedidos iniciais da República Checa e da Estónia foram tidos em consideração pela Comissão como base de discussão.

19. Os dados constantes do quadro 3 mostram que, com excepção da Polónia, os países candidatos da Europa Central e Oriental forneceram valores de vendas directas largamente superiores às estimativas da Comissão para fundamentar os seus pedidos iniciais. Quadro 3 Evolução dos dados relativos às vendas directas de leite e de produtos lácteos (em toneladas) CZ EE LV LT HU PL SI SK Total Pedido inicial (1) 155 000 90 000 300 000 550 000 200 000 564 000 139 000 61 800 2 059 800 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Posição da Comissão (2) 26 686 77 833 84 307 284 667 156 333 1 918 867 92 875 14 000 2 655 568 17 86 28 52 78 340 67 23 129 Quota aceite (3) 68 904 87 365 226 452 390 499 164 630 464 017 93 361 22 506 1 517 734 44 97 75 71 82 82 67 36 74 Utilização da quota 2004/2005 (4) 2 776 9 585 11 380 76 301 25 978 308 934 20 278 6 803 462 906 2 11 4 14 13 55 15 11 22 Utilização da quota 2005/2006 (5) 2 600 8 565 10 748 55 985 19 313 195 038 20 085 3 657 315 991 2 10 4 10 10 35 14 6 15 (1) e (2) Comissão, documento SEC(2002) 95 final de 30.1.2002 e documentos CONF-H 21/02, CONF-PL 45/02 e CONF-SI 21/02 de 20.6.2002. (3) Anexo I do Regulamento (CE) n.o 1788/2003. (4) (Respostas dos Estados-Membros ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 (dados relativos a 11 meses extrapolados para 12 meses, à excepção da Estónia) e organismos pagadores relativamente à Polónia (ARR) e Eslovénia (ARSKTRP). (5) Respostas dos Estados-Membros ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004.

As vendas directas declaradas pelos produtores são sistematicamente inferiores a todas as estimativas estatísticas

20. De acordo com os dados constantes do quadro 3, as vendas directas declaradas durante as duas primeiras campanhas (2004-2005 e 2005-2006) corresponderam apenas a uma reduzida percentagem das quotas atribuídas. Para o conjunto dos oito PECO, existe uma diferença superior a 1 milhão de toneladas entre as quantidades classificadas como vendas directas e as quantidades de referência atribuídas. Uma explicação, pelo menos parcial, do fenómeno é considerar que, na ausência de dados estatísticos, o método utilizado para avaliar o volume das vendas directas produziu resultados muito afastados da realidade, o que deu origem a uma sobreavaliação em grande escala das necessidades dos futuros Estados-Membros em matéria de quotas de vendas directas. Esta sobreavaliação favoreceu em seguida os produtores profissionais que só efectuavam entregas, mas que foram autorizados a solicitar quotas de vendas directas para depois as converterem em quotas de entregas.

21. A comparação dos dados estatísticos recentes relativos às vendas directas com as quantidades declaradas para as duas primeiras campanhas (quadro 4) revela que os organismos de gestão das quotas não têm conhecimento de uma grande parte das vendas directas realizadas e que estas não são imputadas às quantidades de referência nacionais. As vendas directas não declaradas representariam mais de 80 % das vendas directas na Estónia e na Hungria, entre 60 % e 70 % na Eslovénia, entre 60 % e 65 % na Polónia e pouco menos de 40 % na Lituânia. Durante a auditoria do Tribunal, as autoridades estónias, lituanas, húngaras e eslovenas reconheceram que as vendas directas não eram integralmente declaradas. Quadro 4 Estatísticas das vendas directas e vendas directas declaradas (1000 toneladas) Vendas directas CZ EE LV LT HU PL SI SK Dados estatísticos relativos ao ano civil 1997 n.d. 74 467 n.d. 146 1 663 n.d. 59 1998 n.d. 75 345 n.d. 150 1 953 n.d. 62 1999 n.d. 85 294 n.d. 148 2 141 n.d. 65 2000 22 97 309 n.d. 147 1 700 91 n.d. 2001 21 120 330 192 85 1 239 84 n.d. 2002 13 63 n.d. 142 77 1 141 119 31 2003 4 53 n.d. 124 168 1 318 78 32 2004 2 67 n.d. 76 116 869 65 13 2005 4 66 n.d. 91 159 484 58 7 Quantidades declaradas para a campanha de contingentação 2004/2005 3 10 11 76 26 309 20 7 2005/2006 3 9 11 56 19 195 21 4 CZ: Relatório enviado à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação. EE: Ministério da Agricultura (1997) e relatório enviado à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação (1998-2005). Extrapolação para 12 meses a partir de 9 meses relativos ao ano de 2005. LV: «Additional information to the position paper of the Republic of Latvia (CONF-LV 26/02)». LT: Ministério da Agricultura (2001-2004) e relatório enviado à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação (2005). HU: Serviço central de estatística da Hungria (KSH). PL: Serviço central de estatística da Polónia (1997-1999) e relatório enviado à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação (2000-2005). SI: Relatório enviado à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação. SK: Organismo pagador APA (1997-1999) e relatório enviado à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação (2002-2005). Respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 e dados fornecidos pelos organismos pagadores (PL e SI). Para a campanha de 2004-2005 (11 meses), extrapolação para 12 meses (CZ, LV, LT, HU e SK).

22. O objectivo do regime de quotas implica que as autoridades competentes dos Estados-Membros verifiquem que os detentores das quotas declaram integralmente as suas vendas directas. Assim, as autoridades devem dispor das informações necessárias para determinar, mesmo de forma aproximada, que a produção de leite dos produtores sem quotas não é comercializada, por outras palavras, que ela é integralmente autoconsumida.

A Comissão libertou a reserva especial de reestruturação com base em informações difíceis de verificar

23. Os novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental deviam apresentar à Comissão, o mais tardar em 31 de Dezembro de 2005, um relatório com uma descrição pormenorizada dos resultados e das tendências do processo de reestruturação do respectivo sector do leite (12). A reserva especial de reestruturação podia ser aplicada a partir de 1 de Abril de 2006 na medida em que o consumo próprio de leite e de produtos lácteos das explorações em cada um desses países tivesse decrescido desde 1998, no caso da Estónia e da Letónia, e desde 2000, no caso da República Checa, da Lituânia, da Hungria, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia.

24. Com base nos referidos relatórios, nos Estados-Membros em questão, a Comissão libertou a integralidade da reserva especial de reestruturação, ou seja um total de 671 418 toneladas, o que possibilitou um aumento de 3,7 % das quantidades de referência nacionais inicialmente atribuídas a esses Estados-Membros (13).

25. Embora os valores relativos às vendas directas e ao autoconsumo sejam pouco fiáveis, devido às dificuldades em repartir as quantidades de leite não entregues pelas duas categorias estatísticas, a Comissão utilizou como critério principal de apreciação a evolução do autoconsumo comunicado pelos Estados-Membros, não tendo colocado em causa nenhum dos dados fornecidos pelas autoridades nacionais, mesmo após um controlo cruzado com as respostas aos questionários anuais sobre a aplicação das quotas leiteiras. Todos os Estados-Membros em questão, excepto a Lituânia, comunicaram uma regressão no seu território do consumo próprio de leite e de produtos lácteos das explorações.

26. Por conseguinte, pode duvidar-se da fiabilidade das informações comunicadas à Comissão. Assim, na República Checa, a forte diminução do autoconsumo entre 2000 e 2004 explica-se sobretudo pela diminuição da produção de leite. A produção destinada ao mercado aumentou apenas 0,8 %. As autoridades letãs e eslovacas comunicaram estatísticas de autoconsumo muito diferentes dos dados relativos aos mesmos períodos que tinham sido utilizados no âmbito das negociações de adesão. A reserva especial prevista para a Lituânia foi integralmente libertada, embora os dados estatísticos comunicados pelas autoridades nacionais não mostrassem qualquer redução significativa do autoconsumo. No que se refere à Estónia, à Hungria, à Polónia e à Eslovénia, as verificações cruzadas estatísticas (quadro 5) revelam que o autoconsumo foi subavaliado nos relatórios comunicados por esses Estados-Membros e/ou que as vendas directas foram subdeclaradas. Quadro 5 Comparação entre as quantidades de leite autoconsumidas e as quantidades não comercializadas (1000 toneladas) Estado-Membro Abordagem (1) Autoconsumo segundo os relatórios dos Estados-Membros Abordagem (2) Autoconsumo estimado (quantidades produzidas não declaradas) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2004/2005 2005/2006 CZ 199 174 197 114 70 70 63 72 EE 108 122 111 122 43 66 63 37 123 93 LV 381 349 357 343 350 302 268 251 271 232 LT n.d. n.d. n.d. 554 663 629 632 614 563 615 HU 68 63 53 65 28 26 22 20 284 344 PL 3 408 3 409 3 296 3 039 2 802 2 625 3 167 2 814 SI 99 96 119 85 82 79 131 120 SK 234 176 169 167 163 134 128 102 123 87 Abordagem (1): Relatórios enviados à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação. Abordagem (2): Diferença entre a produção do ano civil (de acordo com os relatórios enviados à Comissão para a libertação da reserva de reestruturação) e as quantidades declaradas aos organismos pagadores [respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004].

ATRIBUIÇÃO DAS QUANTIDADES DE REFERÊNCIA INDIVIDUAIS (QUOTAS INDIVIDUAIS)

Períodos de referência diferentes consoante os Estados-Membros por força dos actos de adesão

27. As quantidades de referência individuais foram notificadas aos produtores pelas autoridades nacionais antes do início da primeira campanha de contingentação. A Polónia e a Eslovénia, para quem a obrigação de aplicar as quantidades de referência individuais tinha sido diferida até 1 de Abril de 2005, puderam contudo atribuir as quotas individuais para a campanha de 2004-2005 e prolongaram-nas para a campanha de 2005-2006.

Atribuição inicial das quotas individuais de entregas

28. No que se refere à atribuição das quantidades de referência individuais de entregas, a Hungria e a Eslováquia não tiveram em conta o limite indicado na regulamentação comunitária (14) e atribuíram quotas de entregas numa quantidade total superior a esse limite (15). Uma atribuição excessiva de quotas implicava o risco de saturar mais rapidamente a quantidade de referência nacional disponível, incitando os produtores a uma maior produção.

29. No caso da Hungria, a atribuição excessiva só foi resolvida durante a campanha de 2006-2007, quando o Conselho autorizou a Comissão, a pedido dos Estados-Membros, a proceder à conversão de quantidades provenientes da reserva nacional destinadas a vendas directas em quantidades para entregas, relativamente à campanha de 2005-2006 (16).

30. As autoridades eslovacas conseguiram que as quotas individuais para entregas deixassem de ultrapassar a quantidade de referência nacional no final da campanha de 2004-2005. No entanto, o método utilizado para alcançar o equilíbrio não estava em conformidade com a regulamentação comunitária (17). A Comissão aceitou a proposta das autoridades eslovacas relativa à repartição definitiva das quantidades de referência nacionais entre entregas e vendas directas para a campanha de 2004-2005, se bem que, de acordo com essa proposta, as quantidades suplementares afectadas às entregas fossem superiores às quantidades convertidas pelos produtores.

Atribuição inicial das quotas individuais de vendas directas

31. Em relação às vendas directas, os Estados-Membros atribuíram quotas individuais relativas a quantidades totais em geral muito inferiores à quantidade de referência nacional (quadro 6). A Polónia foi uma excepção. Verificou-se que a quantidade de referência nacional de «vendas directas» atribuída à Polónia, ou seja 464 017 toneladas, era muito inferior aos pedidos dos produtores (715 921 toneladas). Por conseguinte, as autoridades polacas limitaram as quantidades atribuídas a 64 % das quantidades solicitadas pelos produtores. Quadro 6 Atribuição das quotas individuais de vendas directas (campanha de 2004-2005) (em toneladas) Quantidades CZ EE LV LT HU PL SI SK Limite das vendas directas (1) 68 904 87 365 226 452 390 499 164 630 464 017 93 361 22 506 Quantidades totais atribuídas inicialmente (2) 4 360 11 585 96 580 115 698 20 018 458 190 69 446 11 250 (2)/(1) 6 % 13 % 43 % 30 % 12 % 99 % 74 % 50 % (1): Regulamento (CE) n.o 1788/2003. (2): Quantidades de referência individuais atribuídas aos produtores no início da campanha de 2004-2005 (dados fornecidos pelos organismos pagadores).

Os produtores profissionais que receberam uma quota representam metade dos produtores de leite

32. Os produtores de leite aderem ao regime de quotas por iniciativa própria. As quantidades de referência são-lhes atribuídas a seu pedido e de acordo com as modalidades definidas pelas autoridades nacionais. Na maior parte dos novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental, cerca de metade dos produtores de leite ficou fora do regime de quotas (quadro 7 e caixa 3). As estimativas das taxas de participação no regime são particularmente baixas na Eslováquia (6 %), na Estónia (menos de 20 %) e na Hungria (entre 30 % e 40 %). O Tribunal avalia em aproximadamente 3,6 milhões de toneladas (18) a produção de leite não abrangida pelo regime de quotas para os oito novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental, o que significa 17 % da sua produção total. Quadro 7 Número de explorações leiteiras e número de detentores de uma quota (campanhas de 2004-2005 e 2005-2006) 2004-2005 CZ EE LV LT HU PL SI SK Total 2005-2006 (1) Explorações 8 450 12 400 61 239 195 231 22 000 734 112 17 190 14 230 1 064 852 6 780 9 210 50 900 170 790 16 250 727 100 19 710 13 460 1 014 199 (2) Entregas (produtores) 2 950 1 585 24 409 99 384 5 194 310 460 10 148 800 454 930 2 871 1 525 22 919 86 601 4 821 284 475 9 509 740 413 461 (3) Vendas directas (produtores) 252 443 2 253 22 516 1 284 76 014 2 624 99 105 485 264 437 1 808 16 027 1 561 52 837 2 509 100 75 543 (4) Total 2 991 1 859 25 457 112 073 6 076 374 000 10 575 814 533 845 2 903 1 752 24 039 98 387 5 980 330 019 9 956 766 473 802 (5) Explorações fora do sistema 5 459 10 541 35 782 83 158 15 924 360 112 6 615 13 416 531 007 65 % 85 % 58 % 43 % 72 % 49 % 39 % 94 % 50 % 3 877 7 458 26 861 72 403 10 270 397 081 9 754 12 694 540 397 57 % 81 % 53 % 42 % 63 % 55 % 50 % 94 % 53 % (1) Campanha de 2004-2005: dados 2003 do Eurostat para todos os Estados-Membros, excepto LV (dados 2004 do serviço central de estatística), LT (dados 2004 do AIRBC) e PL (dados 2004 do ARR); campanha de 2005-2006: dados 2005 do Eurostat. (2), (3) e (4) Respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 e dados dos organismos pagadores (PL e SI para 2004-2005).

33. No entanto, a reduzida taxa de participação dos produtores não é um indicador suficiente para pôr em causa a capacidade administrativa dos novos Estados-Membros para aplicar o sistema de quotas leiteiras. Convém lembrar que, no geral, 70 % das explorações leiteiras dos novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental não possuem mais de duas vacas e, portanto, podem incluir-se no sector da subsistência ou da semi-subsistência. Dado que o número total dessas microexplorações (680 000) é superior em 25 % ao número total das explorações sem qualquer quota, pode concluir-se que a maior parte das explorações sem quotas são efectivamente explorações não profissionais ou semiprofissionais.

34. O nível de participação dos produtores varia significativamente consoante os Estados-Membros. Alguns Estados-Membros autorizaram e encorajaram a distribuição de quotas pequenas e muito pequenas. Assim, os produtores que obtiveram quantidades de referência inferiores a 1 000 kg (entregas e/ou vendas directas) na primeira campanha representavam 12 % dos detentores de quotas na Letónia e 6 % na Lituânia. Em contrapartida, os produtores com quotas inferiores a 1 000 kg representavam menos de 2 % dos detentores de quotas na Polónia, na Estónia, na Hungria, na Eslovénia e na República Checa. Na Eslováquia, nenhum produtor recebeu uma quantidade de referência inferior a 1 000 kg. Na República Checa e na Eslováquia, a política de atribuição das quotas foi claramente orientada para os grandes produtores profissionais. Nestes Estados-Membros, aproximadamente 75 % dos detentores de uma quota de entregas têm mais de 50 vacas. Caixa 3 — Os produtores sem quotas leiteiras — Os casos da Lituânia e da EslováquiaNa Lituânia, 43 % dos produtores de leite não receberam qualquer quota.À data da adesão, a produção de leite continuava repartida por um grande número de produtores (195 231), 95 % dos quais tinham cinco vacas ou menos. O processo de concentração das estruturas é lento, porém visível se se considerar por exemplo o aumento, entre 2001 e 2005, do número de explorações com seis vacas ou mais (de 4 501 explorações em 2001, ou seja 2 % das explorações, para 11 242 explorações em 2005, ou seja 6,2 % das explorações). O número de estruturas muito pequenas resultantes da privatização das terras diminui paralelamente, mas a sua importância numérica continua a ser considerável.A auditoria revelou que as quotas leiteiras foram objecto de uma campanha de informação séria, destinada ao conjunto dos produtores. As características do sector do leite na Lituânia permitem pensar que a taxa de cobertura de 57 % alcançada pelas autoridades lituanas para o primeiro ano de contingentação é razoável.Para a campanha de 2004-2005, 77 484 produtores que tinham apenas uma ou duas vacas receberam uma quota, embora o número total se eleve a 138 591 (19). A diferença, ou seja 61 107 produtores, constitui a maior parte da população dos produtores sem quotas (63 723). É provável que esses produtores sem quotas, que têm uma ou duas vacas, se enquadrem no sector da subsistência ou da semi-subsistência. Compete aos organismos gestores verificar que esses produtores não efectuam quaisquer vendas directas não declaradas.Na Eslováquia, 94 % dos produtores de leite não receberam qualquer quota.A economia agrícola da Eslováquia é claramente bipartida. Um grande número de explorações familiares (15 586 em 2001, 9 853 em 2005) co-existe com um número limitado de explorações agrícolas constituídas em entidades comerciais (2 087 em 2001 e 1 696 em 2005). Em 2005, 89 % das explorações familiares possuíam uma única vaca e 10 % possuíam duas ou três. No caso das explorações comerciais, 38 % tinham mais de 50 vacas. Apenas 6 % do efectivo leiteiro pertenciam às explorações familiares, contra 94 % para as explorações comerciais.Antes da adesão já existia um sistema de quotas leiteiras na Eslováquia. No entanto, não existiam quotas de «vendas directas» e as quotas de «entregas» eram atribuídas apenas aos produtores que entregassem mais de 20 000 litros por ano. Em 2002, existiam 950 produtores que tinham uma quota e cerca de 1 000 pequenos produtores (20) que efectuavam vendas directas ou entregas inferiores a 20 000 litros por ano.No primeiro ano de contingentação (2004-2005), as autoridades eslovacas, ao distribuírem apenas 814 quotas de entregas ou de vendas directas, incluíram prioritariamente no sistema as entidades profissionais. Segundo uma estimativa dos auditores, 78 % dos titulares de uma quota de entregas têm, pelo menos, 50 vacas e 21 % têm entre duas e 49 vacas. As quotas muito pequenas, que correspondem a menos de duas vacas, representam 1 % do total.

APLICAÇÃO E GESTÃO DO REGIME

Transposição do acervo comunitário

35. No âmbito da gestão partilhada característica da política agrícola comum, os Estados-Membros tomam as disposições adequadas para a aplicação dos regulamentos relativos à criação de uma imposição no sector do leite e dos produtos lácteos (caixa 1). Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão uma série limitada de informações. Anualmente, antes de 1 de Setembro, enviam-lhe um questionário devidamente preenchido que permite calcular a imposição (21). Além disso, deviam transmitir-lhe, antes de 1 de Setembro de 2004 (22), um breve relatório sobre o sistema de administração das suas quantidades de referência nacionais (23). Após um aviso da Comissão, as autoridades maltesas e eslovenas enviaram o referido relatório em Fevereiro de 2007 e as autoridades polacas em Março de 2007.

36. Ainda que a regulamentação comunitária seja directamente aplicável, todos os novos Estados-Membros transpuseram para os textos regulamentares ou administrativos nacionais o acervo comunitário em matéria de quotas leiteiras. Na Hungria, Lituânia e Eslováquia, o quadro regulamentar adoptado pelas autoridades nacionais suscitou as observações que se apresentam em seguida.

37. Como o Regulamento (CE) n.o 1788/2003 não fornece qualquer definição operacional de «entrega», as autoridades lituanas decidiram que a entrega se refere ao leite «que pode ser vendido a um comprador». Nestas condições, qualquer cessão ocasional a título gratuito efectuada por um produtor não deverá ser contabilizada como uma entrega. Corre-se o risco de um produtor que tenha excedido a sua quota ceder o seu leite gratuitamente, para se furtar ao pagamento da imposição. Segundo a regulamentação comunitária, os Estados-Membros devem assegurar-se de que todo o leite entregue, mesmo gratuitamente, é declarado.

38. Na Hungria, a soma das quantidades de referência individuais dos produtores que formam uma cooperativa leiteira pode ser tratada como se fosse uma única quota global. Se determinados produtores da cooperativa excederem a sua quota individual, haverá uma compensação ao nível da cooperativa. Se for devida uma imposição ao nível nacional, a cooperativa não deverá pagar desde que o total das quotas dos produtores filiados não seja excedido. Nos termos da regulamentação europeia, a condição para permitir esta fusão das quantidades de referência individuais é que a cooperativa seja um comprador aprovado. Quando da auditoria, as autoridades húngaras reconheceram a necessidade de alterar a regulamentação nacional no que respeita às cooperativas leiteiras que não são compradores aprovados.

39. A Hungria e a Eslováquia concederam a possibilidade de se ser simultaneamente comprador aprovado e produtor. A acumulação das funções de comprador e de produtor acarreta riscos especiais que devem ser tidos em consideração na análise de risco e na realização dos controlos no local. O facto de toda a cadeia documental (registos, declarações, documentos justificativos, resultados de análises) ser gerida por um operador único aumenta o risco de manipulação dos dados em caso de superação da quantidade de referência nacional e de estabelecimento de uma imposição. Nesta hipótese, com efeito, os produtores/compradores deveriam fornecer os dados que serviriam para calcular a imposição devida por eles próprios.

Sistemas aplicados pelos Estados-Membros no prazo previsto, mas de qualidade desigual e susceptíveis de aperfeiçoamento

40. Os novos Estados-Membros visitados pelo Tribunal, incluindo a Polónia e a Eslovénia, tinham criado as estruturas essenciais para permitir o arranque do sistema e a gestão corrente das quotas leiteiras desde 1 de Maio de 2004. Os gestores dispuseram, em tempo oportuno, de funções operacionais para assegurar a gestão do ficheiro dos titulares de quantidades de referência e do ficheiro dos compradores, a imputação das quantidades declaradas às quantidades de referência, a utilização da reserva nacional, a gestão das transacções relativas às quotas (compra, locação, doação, herança, abandono de produção) e o ajustamento das quantidades entregues em função da sua taxa de matéria gorda.

41. Este resultado global merece ser realçado, na medida em que contrasta com o longo período de incerteza que se seguiu, a partir de 1984, à introdução das quotas leiteiras em certos Estados-Membros antigos, devido a negligências na gestão do regime e à multiplicidade de demorados processos judiciais (24).

42. Os sistemas encontrados nos novos Estados-Membros revelaram-se, porém, de qualidade desigual no plano do controlo interno. A auditoria salientou uma rastreabilidade insuficiente das operações, bem como atrasos na actualização da base de dados das quotas na República Checa, Estónia, Lituânia, Hungria, Polónia e Eslovénia. Na Eslováquia, o sistema informático inicialmente aplicado era rudimentar; como não existia uma base de dados integrada, os gestores do organismo pagador APA criaram, no início da campanha, uma folha de cálculo com as quotas individuais atribuídas e, no final da campanha, um outro ficheiro com as entregas e as vendas directas individuais realizadas. Entretanto, o APA não dispunha de qualquer informação sobre a evolução da situação dos produtores.

43. Quando da auditoria do Tribunal, a Comissão ainda não tinha realizado nenhum controlo no local aprofundado nos novos Estados-Membros para verificar o bom funcionamento do regime e a execução dos controlos previstos pela regulamentação, bem como para se certificar de que as insuficiências detectadas durante as revisões pelos pares (Peer-review) tinham sido corrigidas. As visitas que efectuou nos novos Estados-Membros em 2005 no âmbito do apuramento das contas não suscitaram qualquer observação específica sobre as quotas leiteiras.

Alimentação da reserva nacional: opções diferentes consoante os Estados-Membros

44. O regime de quotas leiteiras prevê a constituição de uma reserva nacional, que distingue entre entregas e vendas directas. Os Estados-Membros podem alimentar a reserva nacional retomando quantidades de referência não utilizadas, efectuando uma retenção sobre as transferências ou procedendo a uma redução linear do conjunto das quotas.

45. Os Estados-Membros são assim autorizados a recuperar uma parte ou a totalidade das quantidades não utilizadas quando um produtor não comercializa 70 %, no mínimo, da sua quantidade de referência individual durante um período de doze meses (25). Os novos Estados-Membros adoptaram práticas diferentes. Os produtores que subutilizaram a sua quota durante a primeira campanha de contingentação não foram sancionados na Letónia, Lituânia, Hungria e República Checa por a campanha ter apenas onze meses em vez de doze. As autoridades estónias não tiveram este elemento em consideração e efectuaram reduções de quotas. As autoridades eslovacas aplicaram durante a primeira campanha (2004-2005) um sistema de penalização que estava em vigor antes da adesão (26), mais severo do que o previsto pela regulamentação comunitária.

46. Em casos de força maior ou de situações devidamente justificadas, não se aplicam as disposições relativas à retirada das quantidades pertencentes aos produtores parcial ou totalmente inactivos (27). Na Polónia, foram decididas retiradas em 2005 e 2006 em relação a produtores totalmente inactivos ou que utilizaram menos de 70 % da sua quantidade de referência. Cerca de 3 900 produtores, o que representa 1 % dos produtores, estiveram totalmente inactivos em 2004-2005. Porém, conservaram integralmente a sua quota para a campanha de 2005-2006 depois de interporem recurso no organismo pagador. Os recursos são avaliados pelos directores regionais do organismo pagador (ARR), que se pronunciam sem que tenham sido aprovadas disposições nacionais que permitam garantir um tratamento uniforme destes recursos.

Utilização da reserva nacional: procedimentos diversos

47. A finalidade da reserva nacional consiste em atribuir quotas aos novos produtores ou quantidades suplementares a produtores existentes, com base em critérios objectivos definidos pelas autoridades nacionais. Os critérios de atribuição aplicados em alguns novos Estados-Membros excluíram deliberadamente certos requerentes. Certos Estados-Membros utilizaram igualmente a reserva nacional para converter em massa as quantidades disponíveis para vendas directas em quotas de entregas (caixa 4). Caixa 4 — Atribuição das quantidades da reserva nacionalNa Polónia, a regulamentação nacional não autorizava os novos produtores a receber quotas da reserva nacional. Em contrapartida, as quotas distribuídas aos produtores existentes não estavam limitadas às quantidades solicitadas pelos produtores. Assim, foram atribuídas a alguns produtores quantidades de referência que excediam as suas necessidades, o que fez esgotar rapidamente a reserva nacional «entregas».Na Lituânia, os produtores que possuíam menos de cinco vacas não foram autorizados a receber quantidades de referência da reserva nacional durante a campanha de 2004-2005.Na Estónia e na Hungria, durante as duas primeiras campanhas de contingentação, foram sistematicamente concedidas quotas de vendas directas a partir da reserva nacional a produtores que não efectuavam qualquer venda directa nem tinham intenções de o fazer. Esta prática foi permitida pelos critérios de atribuição aplicados (na Estónia: taxa de utilização da quota global; na Hungria: quota de entregas insuficiente).A Hungria e a Eslováquia continuaram a atribuir quotas suplementares de entrega para a campanha de 2004-2005, quando a reserva nacional para as entregas já se tornara negativa.

Conversão generalizada das quantidades de referência «vendas directas» não utilizadas

48. As duas primeiras campanhas leiteiras dos novos Estados-Membros foram marcadas por uma escassez de quantidades de referência na reserva nacional para as entregas, ao passo que ficavam por utilizar grandes quantidades na reserva nacional para as vendas directas. Anteriormente, foi já mencionado o duplo problema da sobreavaliação das necessidades dos novos Estados-Membros em termos de quotas de vendas directas e da subdeclaração das vendas directas (ver ponto 20 e seguintes).

49. Para aumentar as quantidades disponíveis para as entregas, os novos Estados-Membros podiam autorizar a conversão de quantidades de referência «vendas directas» em quantidades de referência «entregas» e vice-versa, mediante pedido devidamente justificado do produtor (28). No conjunto dos novos Estados-Membros, estas disposições foram intensamente aplicadas. A transformação das quotas de vendas directas em quotas de entregas foi especialmente significativa na República Checa e nos Estados Bálticos (ilustração 3).

Taxa de matéria gorda das entregas: um parâmetro importante por vezes descurado

50. As quotas leiteiras limitam as quantidades de leite comercializadas, mas igualmente, no que respeita às entregas, a produção de matéria gorda. Assim, a cada quota de entregas é atribuída uma taxa representativa de matéria gorda, ou taxa de referência individual, estabelecida a partir das taxas históricas do produtor. As quantidades entregues são ajustadas para cada produtor, aumentando-as ou diminuindo-as, em função da diferença entre o teor de matéria gorda real e a taxa de referência individual. Por conseguinte, esta última é um parâmetro importante no cálculo final das quantidades entregues.

51. Na Estónia, Lituânia, Hungria e Eslováquia, alguns produtores efectuaram entregas durante a campanha de 2004-2005 sem dispor de quota nem de taxa de matéria gorda de referência. Na Polónia, o sistema não detecta os produtores que receberam uma taxa de matéria gorda de referência irrealista, ou seja, situada fora de um intervalo entre 30 a 50 g/kg. Para a campanha de 2004-2005, o Tribunal constatou a existência de produtores com taxas de referência anormalmente baixas ou anormalmente elevadas.

52. Sempre que quantidades «vendas directas» são convertidas em quantidades «entregas», a taxa de matéria gorda de referência associada à quota convertida é fixada em 38 g/kg (29). A taxa de referência para as entregas apenas pode permanecer inalterada se o produtor tiver apresentado uma justificação considerada suficiente pela autoridade competente. As autoridades checas, lituanas e eslovacas não têm em conta esta restrição, deixando sistematicamente inalterada a taxa de referência dos produtores que tinham procedido a uma conversão.

CONTROLOS

53. A regulamentação comunitária impõe um determinado número de medidas de controlo (30). Os Estados-Membros devem verificar a exactidão das declarações dos produtores e dos compradores e tomar medidas para assegurar que a imposição seja efectivamente cobrada aos produtores que tenham contribuído para exceder as quantidades de referência nacionais.

54. A auditoria revelou que poderiam ser introduzidas melhorias significativas na programação e realização dos controlos.

Programação dos controlos pelos Estados-Membros: uma planificação tardia e com lacunas

55. As autoridades nacionais competentes devem elaborar, com base numa análise de risco, um programa de controlo para cada período de 12 meses. Os controlos (na exploração, durante o transporte do leite e no comprador) devem ser efectuados durante e após a campanha de contingentação, mas o mais tardar 18 meses depois do final da campanha em causa.

56. Em certos Estados-Membros, como a Letónia, a Lituânia e a Polónia, os planos de controlo foram publicados tardiamente. Além disso, o plano de controlo deve conter a lista dos compradores e dos produtores seleccionados, o que não aconteceu na Hungria e na Eslováquia para a campanha de 2004-2005.

57. A análise de risco relativa aos controlos a realizar para a campanha de 2004-2005 era sumária na Hungria e na Eslováquia. Na República Checa e na Letónia, a análise de risco só ficou disponível em Março de 2005, no final da campanha. Na Polónia, os controlos realizados durante a campanha de 2005-2006 não se baseavam numa análise de risco, que foi efectuada depois de terminada a campanha.

58. É de recordar que cerca de 17 % da produção leiteira dos novos Estados-Membros é realizada por produtores sem quotas, na sua maioria pequenos produtores cujo efectivo não excede quatro vacas. No entanto, as verificações cruzadas estatísticas indicam que uma determinada proporção destes produtores sem quotas comercializa leite, essencialmente sob a forma de vendas directas. Regra geral, a análise de risco nos novos Estados-Membros não tem em consideração os produtores sem quotas. Dado que estes produtores estão praticamente isentos de controlo, as autoridades nacionais não dispõem de qualquer garantia razoável de que o conjunto dos produtores declara correctamente as quantidades de leite comercializadas. Ainda assim, o risco de subdeclaração é menor em matéria de entregas que de vendas directas. De facto, é muito difícil verificar que as vendas directas efectuadas sem quotas são devidamente declaradas. Em contrapartida, as entregas realizadas por produtores sem quotas podem ser controladas através da contabilidade dos compradores. O Tribunal detectou produtores que entregaram leite sem possuir quota de entregas nem taxa de matéria gorda individual, principalmente na Estónia, Lituânia, Hungria e Eslováquia (31).

59. Nenhum dos novos Estados-Membros visitados, à excepção da Lituânia, procedia a um controlo cruzado sistemático entre a base de dados das quotas leiteiras e a base de dados de identificação dos animais. Porém, este tipo de verificação cruzada permite detectar riscos evidentes para o regime: detentores de quotas sem vacas leiteiras, detentores de vacas leiteiras sem quotas, quotas atribuídas e quantidades declaradas sem relação com a dimensão e a composição do efectivo. Determinados Estados-Membros informaram o Tribunal de que, na sequência das suas auditorias, estavam a ser realizados controlos cruzados.

Realização dos controlos: tardia e pouco documentada

60. Na Lituânia, o princípio de que parte dos controlos deve ser efectuada durante a campanha (32) foi formalmente respeitado, já que quatro produtores foram controlados em 31 de Março de 2005. Por conseguinte, todos os outros controlos foram realizados após o final da campanha. Na Hungria, nenhum produtor foi controlado durante a campanha de contingentação de 2004-2005, mas apenas em Setembro de 2006.

61. A auditoria do Tribunal salientou determinadas deficiências dos controlos no local: — na República Checa (campanha de 2004-2005) e na Eslovénia (campanha de 2005-2006), os procedimentos de controlo não eram suficientemente precisos nem garantiam controlos uniformes. Estes dois Estados-Membros informaram o Tribunal de que as instruções de controlo estabelecidas para a segunda campanha de contingentação registavam melhorias consideráveis; — na Estónia, a verificação da compatibilidade entre as quantidades comercializadas e a capacidade de produção (33) era efectuada com base no registo da exploração, mas sem verificar a sua actualização pois os procedimentos não previam qualquer controlo físico dos animais. Desde 2006, um novo sistema informático permite um controlo cruzado entre a base de dados dos animais e a das quotas; — na Polónia, os anexos dos relatórios relativos aos controlos efectuados ao nível dos produtores durante a campanha de 2005-2006 não tinham sido conservados, o que impossibilitava qualquer seguimento dos controlos. Numa central leiteira visitada pelo Tribunal, certas taxas de matéria gorda real estabelecidas por um laboratório acreditado afastavam-se da média e apresentavam variações anormais ao longo do tempo. Os controladores não tinham exigido qualquer verificação suplementar, embora as instruções nacionais o prevejam nesses casos. A estimativa da capacidade de produção efectuada pelos inspectores era sistematicamente errada, já que se baseava em rendimentos de leite demasiado reduzidos e não representativos; por esse motivo, o número de irregularidades constatadas era muito excessivo (34); — na Eslováquia, as autoridades responsáveis tinham condições para fornecer uma taxa global de infracção para a campanha de 2004-2005 (44 % dos controlos), mas não existia qualquer estatística sobre o tipo e a frequência das anomalias.

UM BALANÇO DAS PRIMEIRAS CAMPANHAS

As quantidades de referência nacionais «entregas» são atingidas e as quantidades de referência nacionais «vendas directas» são subutilizadas

62. A primeira campanha leiteira (2004-2005) dos novos Estados-Membros (quadros 8 e 9) não registou nenhuma superação das quantidades de referência nacionais. Todavia, a quota das entregas estava já próxima da saturação, ao passo que a quota das vendas directas era muito subutilizada.

63. A segunda campanha (2005-2006) (quadros 8 e 9) assistiu a um aumento das entregas em todos os novos Estados-Membros, à excepção da Hungria e Malta, onde permaneceram estáveis. A República Checa, Chipre e Polónia devem pagar uma imposição, no total de 67,7 milhões de euros, devido à superação da sua quantidade de referência nacional para as entregas (35).

64. O volume das vendas directas estabilizou ou regrediu, especialmente na Polónia. O aumento geral das taxas de utilização das quotas das vendas directas deve-se ao facto de as quantidades nacionais disponíveis terem diminuído significativamente na sequência das conversões.

65. Em Chipre, a quantidade de referência nacional para as vendas directas foi quase atingida, faltando apenas um quilograma (36).

66. Na campanha de 2006-2007, as quantidades libertadas da reserva especial para reestruturação a partir de 1 de Abril de 2006 reduziram o risco de superação da quota de entregas na República Checa e na Polónia. Em Chipre, a quantidade de referência nacional foi excedida, tanto no que respeita às entregas como às vendas directas; a imposição a receber eleva-se a cerca de 180 000 euros para as entregas e 16 000 euros para as vendas directas. Quadro 8 Utilização das quantidades de referência nacionais «entregas» nos novos Estados-Membros (campanhas de 2004-2005 e 2005-2006) (1000 toneladas) Campanha Quantidades CZ EE CY LV LT HU MT PL SI SK 2004-2005 Entregas (1) 2 608 520 141 502 1 209 1 589 46 8 347 499 949 Quota disponível (2) 2 616 554 141 632 1 280 1 783 49 8 500 516 1 003 Utilização da quota entregas (1)/(2) 99,7 % 93,9 % 99,9 % 79,3 % 94,5 % 89,1 % 93,8 % 98,2 % 96,7 % 94,6 % 2005-2006 Entregas (1) 2 696 569 144 568 1 250 1 581 41 8 931 509 981 Quota disponível (2) 2 679 605 142 678 1 520 1 835 49 8 730 536 1 005 Utilização da quota entregas (1)/(2) 100,6 % 94,1 % 100,9 % 83,7 % 82,2 % 86,1 % 84,6 % 102,3 % 95,0 % 97,6 % Campanha de 2004-2005: Respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 (dados relativos a 11 meses extrapolados para 12 meses, à excepção da Estónia) e organismos pagadores da Polónia (ARR) e Eslovénia (ARSKTRP). Campanha de 2005-2006: Respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004. As quotas são quotas após conversões (temporárias e definitivas). Quadro 9 Utilização das quantidades de referência nacionais «vendas directas» nos novos Estados-Membros (campanhas de 2004-2005 e 2005-2006) (1000 toneladas) Campanha Quantidades CZ EE CY LV LT HU MT PL SI SK 2004-2005 Vendas directas (1) 3 10 2 11 76 26 0 309 20 7 Quota disponível (2) 67 70 4 63 367 165 0 464 45 10 Utilização da quota vendas directas (1)/(2) 4,2 % 13,6 % 61,7 % 18 % 20,8 % 15,8 % 66,6 % 45,4 % 66,3 % 2005-2006 Vendas directas (1) 3 9 3 11 56 19 0 195 21 4 Quota disponível (2) 3 19 3 17 127 112 0 234 25 8 Utilização da quota vendas directas (1)/(2) 81 % 44,3 % 100 % 63,3 % 44,2 % 17,2 % 83,2 % 83,5 % 44,6 % Campanha de 2004-2005: Respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 (dados relativos a 11 meses extrapolados para 12 meses, à excepção da Estónia) e organismos pagadores da Polónia (ARR) e Eslovénia (ARSKTRP). Campanha de 2005-2006: Respostas ao questionário previsto pelo artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004. As quotas são quotas após conversões (temporárias e definitivas).

A reestruturação prossegue nos novos Estados-Membros

67. A transformação profunda do sector leiteiro profissional dos novos Estados-Membros começara muito antes do alargamento (ver ponto 8 e seguintes). Por conseguinte, a introdução das quotas leiteiras não abalou o aparelho de produção, que continua a sua evolução gradual para os níveis técnicos e económicos dos antigos Estados-Membros.

68. Os dados completos mais recentes sobre o efectivo leiteiro dos novos Estados-Membros referem-se a 2005. De acordo com dados provisórios, o efectivo de vacas leiteiras nos novos Estados-Membros diminuiu novamente cerca de 366 000 unidades entre 2005 e 2007, ou seja, 8 % (37). A reestruturação reflecte-se igualmente na indústria leiteira com a redução do número de compradores aprovados, que passou de 935 na campanha de 2004-2005 para 895 na campanha de 2006-2007. A indústria leiteira dos novos Estados-Membros alterou os seus produtos. Produz mais queijos e menos produtos lácteos de baixo valor acrescentado (leite magro, leite em pó e manteiga).

69. A introdução das quotas leiteiras coincidiu com o início de um movimento geral de subida dos preços do leite. O preço pago aos produtores nos novos Estados-Membros continua inferior ao pago aos produtores da UE-15, mas os valores tendem a aproximar-se. A evolução dos preços incentivou os produtores de leite a aumentar as suas entregas em detrimento das vendas directas. A taxa de entregas dos novos Estados-Membros continua assim a convergir para a dos outros Estados-Membros, mas persiste uma diferença considerável entre os países em que a produção de leite está fortemente concentrada (República Checa, Hungria e Eslováquia) e aqueles em que a produção permanece muito fragmentada (Lituânia e Polónia).

O alargamento incrementou os movimentos transfronteiriços sem desestabilizar a OCM do leite

70. Desde a sua adesão, os dez novos Estados-Membros incrementaram o seu comércio intracomunitário de leite e produtos lácteos (quadro 10). Desenvolveu-se um movimento de transferência de leite cru em certas regiões fronteiriças dos novos Estados-Membros, onde o preço do leite é mais baixo, para os Estados-Membros vizinhos que praticam preços mais elevados. Este fenómeno verificou-se em especial na Eslovénia (caixa 5). Quadro 10 Leite e produtos lácteos — Comércio externo dos PECO (1000 toneladas) Quantidades Exportações intracomunitárias Importações intracomunitárias 2004 2005 2006 2004 2005 2006 Leite e nata, não concentrados nem adicionados de açúcar ou de outros edulcorantes 334 978 1 470 127 322 514 dos quais leite cru 144 570 905 38 147 292 Leite e nata, concentrados ou adicionados de açúcar ou de outros edulcorantes 144 165 160 19 30 33 Leitelho, leite e nata coalhados, iogurte, kefir e outros leites e natas fermentados ou acidificados 62 124 163 79 106 121 Soro de leite, produtos constituídos por componentes naturais do leite 68 102 197 38 48 69 Manteiga e outras matérias gordas butíricas 53 49 36 15 18 25 Queijos 120 170 184 75 114 144 Fonte: Comissão, Eurostat (COMEXT). Caixa 5 — Transferência em massa de leite cru da Eslovénia para ItáliaA Eslovénia é o novo Estado-Membro cujo mercado do leite foi mais alterado pela adesão. Devido à diferença de preço com a Itália, as exportações de leite cru esloveno para Itália aumentaram desde 2005. Em 2006, o preço do leite na Eslovénia era cerca de 18 % inferior ao pago na Itália. Aproximadamente 28 % da produção leiteira eslovena foi exportada e transformada na Itália em 2006. Este fenómeno teve o efeito de limitar a produção de produtos lácteos na Eslovénia (–22 % de produção de manteiga em 2006, –13 % de leite de consumo, –11 % de natas e –7 % de queijos) e de incentivar a importação destes produtos.

71. Contudo, o cenário de que o alargamento da UE criaria grandes excedentes suplementares de produtos lácteos para exportação a partir de 2005 (38) não se concretizou. Desde 2004, a União Europeia subsidiou apenas quantidades muito limitadas de produtos lácteos nos novos Estados-Membros. Em 2005 e 2006, a despesa orçamental referente ao leite nos novos Estados-Membros representou respectivamente 3,7 % e 4,8 % do total das despesas com o leite relativas à intervenção, às restituições e às medidas de escoamento.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

72. O regime de quotas que limitam a produção de leite foi alargado aos Estados-Membros que aderiram à União Europeia em 1 de Maio de 2004. Desde então, o mercado do leite sofreu uma mutação profunda, marcada pela subida dos preços mundiais e o desaparecimento progressivo dos excedentes estruturais que constituíam precisamente o fundamento das quotas. Ainda que seja um dado praticamente adquirido que as quotas leiteiras desaparecerão em 2015, até essa data a sua aplicação deve ser sujeita ao nível de controlo adequado.

A Comissão preparou e supervisionou eficazmente o alargamento do regime de quotas leiteiras aos novos Estados-Membros?

73. Na fase de pré-adesão, a Comissão prestou apoio à aplicação do regime, principalmente coordenando exercícios de revisão pelos pares (Peer Review) e negociando com os países candidatos as quantidades de referência nacionais. No que respeita às quotas «entregas», estas foram fixadas em níveis próximos das quantidades efectivamente entregues durante o período de referência. Em contrapartida, para as quotas «vendas directas», as negociações resultaram na atribuição de quantidades de referência muito superiores às necessidades (ver pontos 15-21).

74. No que se refere à acção da Comissão no período de 2004-2006, o Tribunal detectou as deficiências seguintes: — a Comissão libertou a reserva especial de reestruturação para o conjunto dos novos Estados-Membros da Europa Central e Oriental, apesar de um défice de informações justificativas sobre determinados aspectos do processo de reestruturação. Utilizou como critério principal de apreciação a evolução do autoconsumo tal como comunicada pelos Estados-Membros, não tendo questionado nenhm dos dados fornecidos pelas autoridades nacionais (ver pontos 23-26); — no momento da auditoria, não tinha efectuado ainda qualquer controlo no local aprofundado para verificar o bom funcionamento do regime e a realização dos controlos previstos pela regulamentação, bem como para se certificar de que as insuficiências observadas durante os exercícios de revisão pelos pares tinham sido corrigidas (ver pontos 40-43). Recomendação 1A Comissão deverá, no âmbito da gestão partilhada, continuar a empreender todas as iniciativas necessárias para garantir um acompanhamento efectivo da aplicação e da boa gestão do regime de quotas leiteiras.É fundamental que a Comissão possa dispor de informações fiáveis e harmonizadas que lhe permitam apreciar a dimensão real do processo de reestruturação e corroborar os dados relativos às vendas directas.

Os novos Estados-Membros criaram as estruturas adequadas para administrar as quotas leiteiras? A gestão e o controlo do regime respeitam a regulamentação comunitária?

75. A aplicação das quotas leiteiras representava um importante desafio logístico para os novos Estados-Membros. No seu conjunto, estes envidaram esforços consideráveis para que os sistemas administrativos e de controlo estivessem operacionais em tempo útil e criaram efectivamente estruturas largamente adequadas para administrar as quotas leiteiras (ver pontos 35-61). Com base nas principais constatações de auditoria, o quadro de síntese apresentado em seguida (ilustração 4) avalia, para cada etapa do processo e para cada um dos Estados-Membros visitados, a qualidade dessa aplicação.

Ilustração 4

Avaliação da aplicação do regime de quotas leiteiras nos países da Europa Central e Oriental (com base na situação registada no momento da auditoria em 2005 ou 2006)

Campanha de 2004-2005 Campanha de 2004-2005 e/ou 2005-2006 Entregas Vendas directas Gestão do acervo comunitário Gestão da reserva nacional Concepção e actualização das bases de dados Controlos Avaliação das necessidades Utilização das quotas Avaliação das necessidades Utilização das quotas Análise de risco Plano de controlos Realização dos controlos no local CZ (2) (4) (10) (12) (16) EE (2) (4) (9) (10) (12) (16) LV (3) (5) (12) (13) LT (3) (5) (6) (9) (10) (12) (13) (14) HU (1) (2) (5) (7) (9) (10) (12) (13) (15) PL (9) (10) (12) (13) (16) SI (5) (10) (12) (16) SK (1) (3) (8) (9) (11) (12) (13) Bom (nenhum problema detectado) Médio (susceptível de melhorias) Fraco (deficiências graves)

76. Será razoável considerar que a maioria dos problemas e deficiências salientadas pela auditoria do Tribunal são inerentes à fase de arranque do sistema. A título de comparação, é de relembrar que, em certos Estados-Membros da UE-15, a introdução das quotas leiteiras foi seguida de um longo período de incerteza, durante o qual não foi assegurada a cobrança correcta da imposição, devido a negligências na gestão do regime e à multiplicidade de demorados processos judiciais. Recomendação 2Compete à Comissão continuar a assegurar que os novos Estados-Membros aplicam medidas correctivas correspondentes às deficiências mais importantes salientadas pela auditoria do Tribunal e indicadas no quadro de síntese relativo à avaliação do sistema ( ilustração 4 ).A Comissão deverá convidar os novos Estados-Membros a melhorar, com carácter prioritário, a manutenção das suas bases de dados (identificação dos bovinos, entregas e vendas directas declaradas, resultados dos controlos) e a optimizar os controlos cruzados.No caso das vendas directas, a regulamentação que obriga a realizar controlos relativamente a, pelo menos, 5 % dos produtores parece mal adaptada à estrutura muito fragmentada do sector leiteiro da maioria dos novos Estados-Membros. Esta exigência leva a que as autoridades nacionais tenham de realizar um grande número de inspecções que correm o risco de serem superficiais e de acabarem por não permitir verificar a verosimilhança das vendas directas declaradas. Na perspectiva da reforma do mercado do leite, e numa preocupação de simplificação, a Comissão deverá por conseguinte estudar a possibilidade de autorizar os Estados-Membros a modular a intensidade dos controlos no local consoante a dimensão das explorações.A Comissão deverá ainda incentivar os Estados-Membros a agrupar os controlos efectuados no produtor de leite com outros controlos no âmbito da PAC (identificação dos bovinos, pagamentos directos, ecocondicionalidade).

O regime de quotas leiteiras abrange a totalidade do leite comercializado nos novos Estados-Membros?

77. A aplicação do regime de quotas leiteiras abrangeu globalmente apenas metade dos produtores de leite. A maioria dos produtores de leite sem quotas enquadra-se no modelo da agricultura de subsistência ou de semi-subsistência. No entanto, uma determinada proporção destes produtores sem quotas comercializa leite, essencialmente sob a forma de vendas directas (ver pontos 14, 21, 22, 32-34). Recomendação 3A Comissão deverá convidar os novos Estados-Membros a tomar medidas para respeitar o princípio geral segundo o qual deve ser contabilizado todo o leite comercializado. Enquanto estiver em vigor o regime de quotas leiteiras, esta obrigação deve ser recordada a todos os produtores que efectuem entregas ou vendas directas sem as declarar.

De que forma a introdução das quotas influenciou globalmente os sectores leiteiros nacionais? Qual o impacto do alargamento sobre a OCM do leite?

78. Na maioria dos novos Estados-Membros, a introdução das quotas leiteiras não prejudicou o seu grau de auto-suficiência nem contrariou a dinâmica do seu sector leiteiro. De um modo geral, as quotas leiteiras foram instauradas num contexto de subida dos preços do leite, cujos primeiros beneficiários foram os produtores profissionais que efectuavam entregas (ver pontos 62-69).

79. O sector de semi-subsistência pesa ainda na produtividade agícola dos novos Estados-Membros, mas constitui igualmente um factor de estabilidade social, ao contribuir para conter o êxodo rural (ver pontos 8-14). Face a esta situação, os novos Estados-Membros encontraram respostas diferentes para a questão de as quotas leiteiras serem prioritariamente um instrumento de reestruturação destinado aos grandes produtores profissionais ou de poderem igualmente servir para integrar ou manter certos pequenos produtores no circuito económico (ver pontos 20 e 33-34).

80. O alargamento registado em 2004 não teve um impacto negativo no equilíbrio global do mercado comunitário do leite e dos produtos lácteos. A parte imputável aos novos Estados-Membros nos excedentes de produtos lácteos a subvencionar pelo orçamento comunitário é mínima (ver pontos 70-71). Recomendação 4Solicita-se que a Comissão tome em consideração o conjunto das constatações resultantes da presente auditoria no âmbito do «balanço de saúde» da política agrícola comum.As reflexões sobre as alterações susceptíveis de serem introduzidas na OCM do leite e no regime de quotas leiteiras deverão nomeadamente ser orientadas para: — as medidas de acompanhamento e de transição a considerar ao nível das regiões em que os pequenos produtores continuam a ser largamente maioritários; — a necessidade de garantir aos produtores de leite dos novos Estados-Membros um quadro regulamentar estável e perspectivas claras, incentivando-os a efectuar os investimentos indispensáveis para assegurar a viabilidade da sua actividade.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de Junho de 2008. Pelo Tribunal de Contas Vítor Manuel DA SILVA CALDEIRA Presidente

(1) A campanha leiteira, ou ano de contingentação, é o período de 12 meses que começa a 1 de Abril e termina a 31 de Março.

(2) Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que institui uma imposição no sector do leite e dos produtos lácteos, terceiro considerando (JO L 270 de 21.10.2003, p. 123).

(3) No caso desses dois Estados-Membros, as quantidades de referência nacionais eram aplicáveis em 1 de Maio de 2004, mas a obrigação de fixar as quantidades de referência individuais só entrava em vigor em 1 de Abril de 2005.

(4) Alínea g) do anexo I do Regulamento (CE) n.o 1788/2003.

(5) N.o 4 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003.

(6) No caso da Polónia e da Eslovénia, de 1 de Abril de 2005 a 31 de Março de 2006.

(7) Ver em particular o estudo realizado a pedido da Comissão Europeia por A. Pouliquen «Compétitivité et revenus agricoles dans les secteurs agro-alimentaires des PECO» (Competitividade e rendimentos agrícolas nos sectores agroalimentares dos PECO), INRA, Outubro de 2001.

(8) Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1). No âmbito do seu plano de desenvolvimento rural, cada novo Estado-Membro deve dar a sua definição de exploração de semi-subsistência, tendo em conta diferentes critérios: a dimensão mínima e/ou máxima da exploração, a parte da produção comercializada e/ou o nível de rendimento das explorações elegíveis.

(9) Segundo A. Pouliquen, op. cit., p. 41-45.

(10) Directiva 92/46/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1992, que adopta as normas sanitárias relativas à produção de leite cru, de leite tratado termicamente e de produtos à base de leite e à sua colocação no mercado (JO L 268 de 14.9.1992, p. 1).

(11) No caso dos Estados bálticos, os dados relativos a 1999 foram excluídos devido às perturbações decorrentes da crise económica na Rússia.

(12) N.o 4 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003.

(13) Regulamento (CE) n.o 927/2006 da Comissão, de 22 de Junho de 2006, sobre a libertação da reserva especial de reestruturação prevista no n.o 4 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho (JO L 170 de 23.6.2006, p. 12).

(14) Nos termos do artigo 6.o, segundo parágrafo, do n.o 1 do Regulamento (CE) n.o 1788/2003, a base relativa ao cálculo das quantidades de referência para as entregas e as vendas directas era indicada no quadro f) do anexo I do referido regulamento.

(15) Na Hungria, foi atribuído aos produtores no início da campanha de 2004-2005 um excedente de 23 201,4 toneladas, ou seja 1,3 % da quantidade de referência nacional para as entregas. Na Eslováquia, o total das quotas de entregas atribuídas para a campanha de 2004-2005 ultrapassava a quantidade de referência nacional em 10 348,4 toneladas, ou seja 1 % desta última.

(16) Regulamento (CE) n.o 1611/2006 da Comissão, de 27 de Outubro de 2006, que altera o Regulamento (CE) n.o 832/2006 relativo à repartição entre entregas e vendas directas das quantidades de referência nacionais fixadas para 2005/2006 no anexo I do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho (JO L 299 de 28.10.2006, p. 13).

(17) Em conformidade com o n.o 2 do artigo 6.o e com o artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003, a Eslováquia deveria ter notificado à Comissão as quantidades que foram convertidas definitivamente a pedido dos produtores.

(18) Estimativa fundada no número de produtores sem quotas (campanha de 2004-2005) e na produtividade média das vacas leiteiras (ano de 2005), considerando como hipótese que os produtores sem quotas possuem em média 1,5 vacas.

(19) Dados em 1 de Janeiro de 2005 (Agriculture Information and Rural Business Centre).

(20) Fonte: Peer Review — Evaluation Mission on Milk in the Slovak Republic, Relatório final da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural e da Direcção-Geral do Alargamento, 2003.

(21) N.o 1 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004 da Comissão, de 30 de Março de 2004, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1788/2003 do Conselho que institui uma imposição no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 94 de 31.3.2004, p. 22).

(22) Antes de 1 de Setembro de 2005 para a Polónia e a Eslovénia.

(23) N.o 3 do artigo 27.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004.

(24) Relatório anual relativo ao exercício de 1988, pontos 5.33-5.38 (JO C 312 de 12.12.1989).

Relatório anual relativo ao exercício de 1992, pontos 2.17-2.19 (JO C 309 de 16.11.1993).

Relatório anual relativo ao exercício de 1993, pontos 2.10-2.59 (JO C 327 de 24.11.1994).

Relatórios especiais n.o 2/87 (JO C 266 de 5.10.1987), n.o 4/93 (JO C 12 de 15.1.1994) e n.o 6/2001 (JO C 305 de 30.10.2001).

(25) N.o 2 do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003.

(26) Decreto n.o 2953/2002-100 do Ministério da Agricultura da República Eslovaca, de 25 de Novembro de 2002, anexo 2, ponto III. Por força deste sistema, o organismo pagador reduziu as quotas «entregas» de produtores de leite que tinham utilizado menos de 90 % da sua quota durante a campanha de 2003-2004. Além disso, a percentagem de utilização foi calculada com base na quota global (entregas + vendas directas), quando deveria ter sido calculada separadamente para cada uma das quotas.

(27) N.o 3 do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003.

(28) N.o 2 do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1788/2003.

(29) N.o 2 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004.

(30) Artigos 18.o-22.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004.

(31) Os produtores que comercializam leite sem dispor de quota expõem-se a pesadas sanções financeiras se a quantidade de referência nacional (entregas ou vendas directas) for superada. Nesta hipótese, a «superação» corresponde à totalidade das quantidades que o produtor comercializou, devendo a imposição aplicar-se sobre a totalidade das quantidades entregues ou vendidas directamente durante a campanha leiteira.

(32) N.o 2 do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004.

(33) Artigo 21.o do Regulamento (CE) n.o 595/2004.

(34) Os controladores constataram 755 irregularidades para a campanha de 2005-2006. Foram instruídos doze processos pelo Ministério da Agricultura e não foi aplicada nenhuma sanção.

(35) Os sistemas em vigor para a imposição não foram auditados pois as quantidades de referência nacionais não foram atingidas no final da primeira campanha de aplicação das quotas leiteiras (2004-2005). No que se refere às imposições devidas pela República Checa, Chipre e Polónia para a campanha de 2005-2006, os dados ainda não estavam disponíveis no momento da auditoria.

(36) Quantidade de referência nacional para as vendas directas: 2 780 863 kg; quantidade total declarada: 2 780 862 kg.

(37) Fonte: Comissão Europeia, Comité de gestão do leite e dos produtos lácteos, Questionários trimestrais (Março de 2008).

(38) Agenda 2000, volume II, COM(97) final de 15 de Julho de 1997.

(39) Os Estados-Membros foram classificados em função dos seus resultados em relação à taxa média de atribuição (41 %) ou de utilização (31 %) das quantidades de referência nacionais para 2004-2005. Desempenho fraco = taxa de atribuição ou de utilização inferior a 50 % da taxa média. Desempenho médio = taxa compreendida no intervalo formado pela taxa média –50 % e a taxa média +50 %. Desempenho bom = taxa superior à taxa média +50 %.