ABREVIATURAS

AGG : apoio à governação e à gestão

AOS : apoio orçamental setorial

AT : assistência técnica

CNDH : Conselho Nacional dos Direitos Humanos

CSFAE : Conselho Supremo das Forças Armadas do Egito

CTU : conta única detesouraria

DEP : documento de estratégia por país

DPRF : despesa pública e responsabilidade financeira

FED : Fundo Europeu para a Democracia

FMI : Fundo Monetário Internacional

GFP : gestão das finanças públicas

IADP : Inquérito de Acompanhamento da Despesa Pública

ICD-INE : Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento — Intervenientes não estatais

IE : Instrumento de Estabilidade

IEDDH : Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos

IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria

ISC : Instrumento para a Sociedade Civil

MEDA : medidas de acompanhamento das reformas das estruturas económicas e sociais nos países terceiros da bacia mediterrânica

OCA : Organização Central de Auditoria

ONG : organização não governamental

OSC : organizações da sociedade civil

PEV : política europeia de vizinhança

PIB : produto interno bruto

PIN : programa indicativo nacional

QDMP : quadro de despesas a médio prazo

SEAE : Serviço Europeu de Ação Externa

SÍNTESE

I. O Egito é o maior país do mundo árabe e tem tido um papel de liderança no norte de África e no Médio Oriente. Desempenhou também um papel preponderante na "primavera árabe", através da sublevação contra o regime de Mubarak, no início de 2011.

II. O Egito tem sido, tanto antes como depois da sublevação, um dos principais beneficiários da assistência do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP), que a União Europeia utiliza para apoiar a sua política europeia de vizinhança (PEV).

III. Durante o período 2007-2013, o Egito recebeu um auxílio de aproximadamente 1000 milhões de euros. Aproximadamente 60% destes fundos são canalizados através do apoio orçamental setorial (AOS) para o governo egípcio, sendo o restante destinado a projetos acordados com as autoridades egípcias. A União Europeia também disponibilizou diretamente verbas muito inferiores a organizações da sociedade civil (OSC), designadamente através do Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH).

IV. A auditoria teve por objetivo analisar se a Comissão Europeia e o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) geriram de forma eficaz a ajuda da União Europeia destinada a melhorar a governação no Egito antes e depois da sublevação de 2011.

V. A auditoria incidiu sobre o período decorrido até setembro de 2012. Centrou-se em duas áreas-chave de governação: direitos humanos e democracia, por um lado, e gestão das finanças públicas (GFP) e luta contra a corrupção, por outro. A auditoria examinou 25 projetos e os três maiores programas de apoio orçamental setorial (AOS). Examinou igualmente a forma como a União Europeia geriu o quadro alargado de cooperação da PEV com o Egito, tendo em vista a concretização de progressos nestas áreas.

VI. A auditoria constatou que, de um modo geral, a Comissão e o SEAE não conseguiram gerir, de forma eficaz, a ajuda da União Europeiea destinada a melhorar a governação no Egito. Isto deveu-se em parte às difíceis condições que encontraram no Egito mas também a lacunas na forma como a Comissão e o SEAE geriram a sua cooperação com o Egito.

VII. Antes da sublevação, a Comissão conseguiu incluir um vasto número de tópicos relacionados com direitos humanos e democracia no plano de ação UE-Egito da PEV para as reformas e definiu esta área como uma das suas prioridades para o Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria. No entanto, foi incapaz de alcançar progressos, tanto no quadro do diálogo da PEV como através do principal projeto financiado nesta área no âmbito do IEVP. Apesar destas dificuldades, a Comissão continuou a prestar uma ajuda financeira significativa ao governo egípcio, designadamente através de apoio orçamental.

VIII. Antes da sublevação, os projetos que financiaram diretamente as OSC demonstraram ser relativamente mais bem-sucedidos mas receberam financiamento muito limitado. Apesar do considerável financiamento concedido através do apoio orçamental, este instrumento não foi eficaz na promoção da gestão das finanças públicas e os progressos registados foram lentos. A Comissão financiou um projeto anticorrupção muito importante, mas o projeto demorou a arrancar e não foi objeto de um acompanhamento suficiente.

IX. Após a sublevação, a revisão da PEV representou um esforço significativo por parte do recém-criado SEAE e da Comissão no sentido de melhorar a eficácia da ajuda da União Europeia. No entanto, a revisão ainda não se traduziu numa revisão significativa da ajuda da União ao Egito. Embora a ênfase na promoção da "democracia sólida" seja muito relevante para o Egito, os direitos das mulheres e das minorias, que são temas centrais no Egito, não foram suficientemente reforçados na revisão e na subsequente nova assistência. O valor acrescentado dos novos mecanismos de apoio à sociedade civil ainda tem de ser demonstrado e os fundos adicionais atribuídos a organizações da sociedade civil no Egito foram modestos.

X. A revisão do apoio orçamental da União Europeia identifica algumas medidas importantes para reforçar a gestão da Comissão, mas estas alterações apenas serão eficazes se a Comissão for mais rigorosa na aplicação da sua condicionalidade.

XI. O relatório estabelece recomendações sobre como reforçar o apoio aos direitos humanos, à democracia, à gestão das finanças públicas, à luta contra a corrupção e sobre a necessidade de rever a utilização do apoio orçamental ao Egito.

INTRODUÇÃO

1. O presente relatório de auditoria avalia os esforços desenvolvidos pelo Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) e pela Comissão Europeia na promoção da boa governação no Egito, antes e depois dos acontecimentos de 2011.

DESENVOLVIMENTOS RECENTES NO EGITO

2. O Egito, com os seus 84 milhões de habitantes, é o maior país do mundo árabe e tem tido um papel de liderança no Norte de África e no Médio Oriente. Conta com uma das maiores populações muçulmanas do mundo e com uma significativa minoria cristã. As suas relações com o país vizinho Israel são fundamentais para a paz na região e fora dela.

3. Após a deposição da monarquia, em 1952, o Egito foi governado até 2011 por três presidentes autocráticos, todos com antecedentes militares: primeiro, o coronel Nasser, até à sua morte em 1970, a seguir o coronel Sadat até ao seu assassinato por radicais muçulmanos em 1981 e, entre 1981 e 2011, o vice-presidente de Sadat, Hosni Mubarak, que também fora comandante-chefe da Força Aérea.

4. Mubarak manteve as leis de emergência, originalmente colocadas em vigor no seguimento do assassinato de Sadat, ao longo dos 30 anos em que esteve no poder. Até 2005, foi o único candidato às eleições presidenciais e, por conseguinte, venceu cinco eleições consecutivas com grande participação. O seu Partido Democrático Nacional dominou igualmente o Parlamento. Em 2005, Mubarak cedeu finalmente às pressões para a realização de eleições presidenciais competitivas, mas colocou condições tão restritivas que era difícil para um concorrente viável competir contra ele.

5. Em contrapartida, sobretudo a partir de 2005, Mubarak realizou uma série de reformas de liberalização económica que foram, de um modo geral, bem aceites pela comunidade internacional. No entanto, estas reformas reforçaram, em vez de reduzirem, a desigualdade relativamente aos militares e aos círculos ligados à sua família, com interesses importantes na economia.

6. No dia 25 de janeiro de 2011 teve início uma sublevação popular, com manifestantes a protestarem contra a manutenção das leis de emergência, incluindo a brutalidade e a tortura policial a elas associadas, a inexistência de eleiçõs livres e os limites à liberdade de expressão. Os protestos visavam igualmente a corrupção generalizada e os elevados níveis de desemprego, acompapnhados do aumento do preço dos alimentos. Estes acontecimentos inesperados levaram à resignação de Mubarak no dia 11 de fevereiro de 2011.

7. Entre fevereiro de 2011 e junho de 2012 o Egito foi governado, de facto, pelo Conselho Supremo das Forças Armadas (CSFA). O CSFA manteve, sob diversas formas, a abordagem autoritária dos governos anteriores, incluindo uma forte repressão das ONG estrangeiras, que teve início no outono de 2011. No entanto, após diversos adiamentos, realizaram-se eleições presidenciais em maio e junho de 2012, tendo venci- do o candidato da Irmandade Muçulmana, Mohamed Morsi, por uma escassa diferença.

8. Este sucesso da Irmandade Muçulmana foi coerente com a sua forte presença nas eleições legislativas de final de 2011, nas quais os seus candidatos obtiveram 235 dos 498 assentos. Simultaneamente, um bloco islâmico mais conservador, liderado pelos salafistas, obteve 123 assentos. Os grupos seculares e liberais, apesar do papel importante que desempenharam na sublevação, obtiveram apenas cerca de 20% dos assentos. No entanto, em junho de 2012, o Supremo Tribunal considerou inconstitucionais algumas normas eleitorais, estando agendadas novas eleições para 2013.

9. Em dezembro de 2012 os egípcios votaram a favor de uma nova constituição. No entanto, largos setores da sociedade egípcia manifestaram sérias preocupações sobre aquilo que entendiam ser uma aproximação à lei "Sharia", com restrições tanto em matéria de liberdade de expressão como dos direitos das mulheres e das minorias, e a continuação do papel privilegiado dos militares.

QUADRO DE COOPERAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA

10. O Acordo de Associação entre o Egito e a União Europeia, que entrou em vigor em 2004, fornece a base legal e o quadro institucional para a cooperação do Egito com a União. Está prevista a realização de um Conselho de Associação a nível ministerial, pelo menos uma vez por ano, para o diálogo sobre as principais questões relacionadas com o Acordo, ou outras questões bilaterais ou internacionais de interesse mútuo. A Comissão de Associação, apoiada por subcomissões, tem por objetivo permitir o diálogo ao nível dos altos funcionários, tendo em vista garantir a execução do Acordo.

11. Um dos elementos fundamentais do Acordo de Associação é a sua insistência no respeito pelos princípios democráticos e direitos humanos fundamentais (artigo 2.o). Este aspeto reflete o compromisso de longa data da UE na promoção dos direitos humanos e da democracia nas suas relações internacionais, que se encontra igualmente consubstanciado no Artigo 21o do Tratado da União Europeia [1].

12. O Egito é o maior país, em termos de população, abrangido pela política europeia de vizinhança da União Europeia (PEV) [2]. A PEV foi lançada em 2004 com o objetivo de evitar a emergência de novas linhas de divisão entre a União alargada e os seus vizinhos a sul e a este, através do reforço da prosperidade, da estabilidade e da segurança, tanto na União Europeia como nos seus países vizinhos.

13. Os planos de ação bilaterais entre a União Europeia e cada país parceiro da PEV são fundamentais para a PEV. Estes planos definem uma série de prioridades a curto e médio prazo para as reformas políticas e económicas acordadas entre as duas partes. O plano de ação UE-Egito foi adotado pelo Conselho UE-Egito de março de 2007 e inclui seis áreas [3]. Deveria ter expirado em março de 2012 mas a sua duração foi prolongada enquanto se prepara um novo plano de ação, em colaboração com as novas autoridades egípcias. A Comissão Europeia publica anualmente relatórios sobre os progressos realizados na PEV em matéria de execução das reformas planeadas e definidas nos planos de ação.

14. Até ao final de 2010, a Comissão Europeia era responsável pelo desenvolvimento da estratégia da PEV, pela posterior programação e execução da assistência e por todo o quadro de cooperação da PEV. Na sequência da criação do Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE), em dezembro de 2010, o SEAE ficou responsável pelo desenvolvimento da política e por todo o quadro de cooperação, partilhando com a Comissão as responsabilidades na programação da assistência. A execução da assistência continua a ser da responsabilidade da Comissão.

ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UNIÃO EUROPEIA

15. O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) [4] foi lançado em 2007 para prestar assistência financeira destinada a ajudar os países parceiros a executarem o plano de ação. O IEVP substituiu o anterior programa de asssitência da União Europeia "MEDA", que incluia apenas países do sul e leste do Mediterrâneo [5]. A assistência do IEVP está dependente do respeito pela democracia e pelos direitos humanos (artigo 28.o). O Egito é um dos principais beneficiários do IEVP, recebendo uma dotação de aproximadamente 1000 milhões de euros no quadro do documento de estratégia por país (DEP) relativo ao Egito para 2007-2013. O DEP identifica três áreas prioritárias para assistência do IEVP (ver anexo I para detalhes sobre as dotações):

a) apoiar reformas nas áreas da democracia, dos direitos humanos e da justiça (90 milhões de euros);

b) desenvolver a competitividade e a produtividade da economia (409 milhões de euros);

c) garantir a sustentabilidade do desenvolvimento (508 milhões de euros).

16. Aproximadamente 40% da assistência do IEVP ao Egito é utilizada para financiar projetos e cerca de 60% dessa assistência é executada através do apoio orçamental setorial. Para o efeito, os fundos da União Europeia devem ser canalizados diretamente para o orçamento nacional egípcio, mediante o cumprimento, por parte do Egito, das condições em matéria de reformas setoriais e de gestão das finanças públicas (GFP) [6]. Ao longo dos últimos anos, a Comissão conferiu maior importância, nos seus programas de auxílio, à melhoria da gestão das finanças públicas — a forma como os governos beneficiários planeiam, executam e controlam os seus orçamentos — tendo em vista contribuir para a melhoria da economia, da eficiência, da eficácia e da transparência, tanto na forma como aplicam as suas finanças nacionais como os fundos da União Europeia. O apoio orçamental foi, para o efeito, o principal instrumento utilizado pela Comissão no Egito.

17. Apesar de a assistência da União Europeia ao Egito ser essencialmente financiada pelo IEVP, têm sido concedidos apoios muito mais limitados no domínio da governação, através do Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH), de programas temáticos financiados pelo Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD), do Instrumento de Estabilidade (IE) e do mais recentemente criado Instrumento para a Sociedade Civil. Uma característica funda-mental deste auxílio é o facto de a Comissão poder concedê-lo diretamente através de subvenções a OSC e outros intervenientes não estatais (INE), sem ter de celebrar convenções de financiamento com as autoridades nacionais.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

18. A auditoria teve por objetivo responder à questão geral:

"A Comissão Europeia e o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) geriram de forma eficaz a ajuda da União Europeia para melhorar a governação antes e depois da sublevação de 2011?"

19. A auditoria incidiu sobre o período decorrido entre o lançamento do IPEV em 2007e setembro de 2012 [7].

20. A auditoria incidiu sobre duas áreas-chave da governação: democracia e direitos humanos, por um lado, e gestão das finanças públicas (GFP) e luta contra a corrupção, por outro:

a) na área da democracia e dos direitos humanos a auditoria examinou:

i) o maior programa de direitos humanos financiado pelo IEVP (17 milhões de euros),

ii) o financiamento anual do IEDDH e respetivo programa temático do ICD para Intervenientes Não Estatais, incluindo uma amostra de 15 projetos com um valor total de 2,95 milhões de euros,

iii) dois projetos financiados através do Instrumento de Estabilidade, num montante total de 2,86 milhões de euros;

b) na área da gestão das finanças públicas e da luta contra a corrupção:

i) os três maiores programas de apoio orçamental setorial (valor total de 304 milhões de euros) [8],

ii) o maior projeto anticorrupção financiado pelo IEVP (2,5 milhões de euros).

O anexo II fornece mais informações sobre todas as intervenções auditadas.

21. Para cada uma destas áreas de governação, a auditoria também avaliou o plano de ação UE-Egito, o diálogo entre a União Europeia e o Egito sobre a execução do plano de ação, bem como os relatórios de acompanhamento da Comissão sobre os progressos realizados.

22. O Tribunal reuniu provas para a sua avaliação através da análise documental e de entrevistas com o SEAE, a Comissão, as autoridades egípcias, as organizações da sociedade civil e outros financiadores. A auditoria incluiu uma visita de duas semanas ao Egito, realizada em junho de 2012. Um perito internacional prestou aconselhamento à equipa de auditoria no domínio da democracia e dos direitos humanos.

OBSERVAÇÕES

POUCOS RESULTADOS ALCANÇADOS ANTES DA SUBLEVAÇÃO

TRATAMENTO INEFICAZ DOS DIREITOS HUMANOS ANTES DA SUBLEVAÇÃO

23. Tal como sucede com todos os países da PEV, antes das negociações do plano de ação com as autoridades egípcias, a Comissão publicou, em 2005, um "relatório por país" [9] no qual define a sua avaliação da situação no Egito. O relatório incluia observações críticas sobre a situação política e sublinhava o impacto negativo da Lei de Emergência nos direitos humanos e na democracia.

24. Na sequência das negociações com as autoridades egípcias, a Comissão logrou incluir três áreas de prioridade elevada relacionadas com direitos humanos e democracia nas 19 áreas de prioridade elevada do plano de ação [10]. No entanto, a um nível mais detalhado, o plano de ação continha 39 ações prioritárias no domínio dos direitos humanos e da democracia. Tratava-se de uma agenda demasiado ambiciosa, que não se baseava em prioridades claramente estabelecidas, por parte da Comissão.

25. As ações previstas incluiam tópicos sensíveis como a cooperação na área das eleições, o direito de reunião e de associação, bem como os direitos das pessoas detidas. No entanto, não foram diretamente abordadas diversas questões-chave que tinham sido levantadas no "Relatório por País", sobretudo no que se refere à continuidade da Lei de Emergência, ao papel dos militares e dos Tribunais de Segurança do Estado, e do recurso generalizado à tortura. Além disso, algumas ações foram definidas de forma vaga, sem elementos de referência claros para avaliação dos progressos registados.

POUCO SUCESSO NO PRINCIPAL PROJETO PARA OS DIREITOS HUMANOS

26. O documento de estratégia por país de 2007-2013 definiu pela primeira vez os direitos humanos e a democracia como área prioritária para a assistência financeira da União Europeia (ver ponto 15), o que representou um sucesso para a Comissão, nos seus esforços de conferir prioridade a estes tópicos na agenda política das suas relações com o Egito.

27. A principal intervenção lançada nesta área no quadro do DEP foi um programa do IEVP para a promoção e proteção dos direitos humanos e da sociedade civil. Tinha por objetivo aumentar a capacidade das instituições egípcias e das OSC de executarem eficazmente as convenções internacionais nesta matéria. O programa procurava dar resposta à elevada prioridade conferida aos direitos humanos no plano de ação. Foi aprovado em 2008 num montante de 17 milhões de euros (para informações mais detalhadas ver anexo II).

28. Constataram-se diversos pontos fracos na conceção do programa. Consistiu, em larga medida, na continuação de diferentes projetos financiados no âmbito do DEP de 2002-2006 [11]. No entanto, estes projetos não foram bem interligados no novo programa, em particular o projeto "Promoção dos direitos ambientais através de OSC". Além disso, ao conceber o programa a Comissão não teve suficientemente em conta os ensinamentos retirados dos projetos anteriores. Duas das organizações selecionadas para a execução do programa eram, apesar da sua abordagem reformista, organismos públicos criados pelo regime de Mubarak, especificamente ligados à esposa do presidente, e não a ministérios governamentais [12]. Esta ligação transformou-se num entrave para o programa após a sublevação.

29. A execução do programa sofreu grandes atrasos, essencialmente decorrentes da falta de comprometimento por parte das autoridades egípcias:

a) a Convenção de Financiamento apenas foi assinada pelas autoridades egípcias no dia 23 de dezembro de 2009, o último dia antes do fim do prazo para o efeito. Esta situação deveu-se a um difícil processo de negociação entre a Comissão e as autoridades egípcias sobre o conteúdo do programa e a forma como deveria ser executado;

b) a execução do programa, após a assinatura, também foi muito lenta. Decorridos 30 meses, e apenas a seis meses do final do prazo contratual, apenas 53% dos fundos do programa haviam sido contratados e 22% pagos. Verificaram-se atrasos significativos na entrada em funcionamento da unidade de gestão do programa, o que afetou a execução de todo o programa;

c) o cancelamento, em abril de 2012, da componente relacionada com o reforço da capacidade das OSC (4 milhões de euros) representou um contratempo significativo para o programa. Resultou da falta de acordo entre as autoridades egípcias e a Comissão sobre as palavras a utilizar em relação às minorias e ao género, durante a redação do convite à apresentação de propostas para o projeto. Os próprios serviços da Comissão não tomaram uma decisão clara sobre estes pontos.

30. Apesar dos esforços envidados pela Comissão para manter o programa operacional, este originou poucas realizações até ao momento e a sua sustentabilidade está muito dependente da evolução da situação política no Egito. Apesar de o programa ter sido previsto pela Comissão como uma forma de destacar as questões relacionadas com os direitos humanos, na prática, não foi capaz de o utilizar para aprofundar o diálogo nesta matéria com as autoridades egípcias.

FINANCIAMENTO REDUZIDO PARA A SOCIEDADE CIVIL ANTES DA SUBLEVAÇÃO ATRAVÉS DO IEDDH E DO PROGRAMA TEMÁTICO DO ICD-INE

31. A Comissão utilizou o IEDDH para dar resposta a questões muito sensíveis como o processo eleitoral e o combate à tortura e aos maus tratos. Estas questões não poderiam ser abordadas no âmbito da ajuda do IEVP, uma vez que o mesmo exige que a Comissão celebre convenções de financiamento com as autoridades nacionais. Inicialmente, o IEDDH era mais utilizado na defesa dos direitos socioeconómicos mas a introdução, pela Comissão, do programa temático do ICD-INE nesta área a partir de 2010 permitiu concentrar o IEDDH na democracia e nos direitos políticos. O financiamento foi utilizado para permitir às OSC ter capacidade de agir eficazmente nestas áreas e dar apoio às vítimas de abusos de direitos humanos.

32. No entanto, o reduzido financiamento disponibilizado para estes dois instrumentos antes da sublevação não reflete a importância conferida pelo SEAE e pela Comissão à democracia e aos direitos humanos no plano de ação (ver ponto 24). O financiamento também é reduzido se comparado com a assistência concedida pelo IEVP aos direitos humanos e à democracia (ver seção anterior) [13] e os montantes concedidos para efeitos de apoio orçamental. Em relação ao IEDDH, o financiamento médio anual entre 2008 e 2010 limitou-se a 875000 euros, apesar de existirem em média cerca de 40 candidaturas por ano. Apenas foram atribuídas entre quatro e sete subvenções por ano, num montante médio de aproximadamente 150000 euros. As dotações foram igualmente modestas para o programa temático do IDC INE, quando foi introduzido, em 2010 [14].

33. A Comissão ainda não realizou um levantamento das OSC egípcias. A inexistência de informações detalhadas sobre as OSC tornou mais difícil garantir que as posições de diversas OSC sobre o conteúdo dos convites anuais à apresentação de propostas para programas da União Europeia fossem tidas em conta. Também tornou mais difícil conceber convites à apresentação de propostas adequados às suas capacidades [15].

34. A execução da assistência através do IEDDH e do programa temático do ICD-INE foi demorada em virtude da duração dos procedimentos do convite à apresentação de propostas da Comissão. O prazo médio entre a data limite de apresentação das propostas de projeto pelas OSC e a assinatura do contrato de subvenção pela Comissão foi de 8,5 meses na amostra de contratos examinados, apesar dos reduzidos montantes dos contratos e de o prazo para a sua execução ser, muitas vezes, de apenas 24 meses.

35. Nove dos catorze projetos assinados da amostra registaram atrasos devidos aos longos processos de aprovação pelo Ministério da Solidariedade e da Justiça Social do Egito [16]. Nestes casos, a Comissão adotou uma abordagem flexível e de apoio, suspendendo sistematicamente o prazo de execução do projeto até as OSC receberem a necessária aprovação.

36. Dos cinco projetos da amostra que se encontravam concluídos, três originaram as realizações planeadas em benefício dos grupos-alvo. Os outros dois projetos não realizaram totalmente os seus objetivos, essencialmente devido à interferência das autoridades egípcias. O contributo do projeto para o reforço da governação verificou-se essencialmente a um nível muito local.

DIÁLOGO MAS POUCA AÇÃO EM MATÉRIA DE DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA

37. Após longas negociações, a Comissão logrou obter o acordo das autoridades egípcias para a criação de uma subcomissão para as questões políticas, no quadro do Comité de Associação. No entanto, o nome da subcomissão refletiu o compromisso envolvido: "Subcomissão para as Questões Políticas: Direitos Humanos e Democracia — Questões internacionais e regionais". Enquanto a Comissão pretendia centrar-se no diálogo sobre direitos humanos e democracia, a contraparte egípcia pretendia concentrar-se em questões de segurança internacional, em conformidade com a sua ambição de desenvolver uma parceria estratégica com a União Europeia.

38. A subcomissão reuniu-se uma vez por ano, entre 2008 e 2010. Os representantes da União Europeia levantaram cada vez mais questões críticas relacionadas com os direitos humanos e a democracia no Egito, incluindo a tortura, a liberdade de associação e de expressão, a lei restritiva sobre as ONG [17] e a continuação da própria Lei de Emergência. No entanto, os representantes egípcios responderam concentrando-se em questões internacionais e garantindo à União de que estavam a ser tomadas medidas ao nível de governação interna, ou minimizando a importância dessas questões. As autoridades egípcias também argumentaram que estavam a dar resposta a questões relacionadas com direitos humanos através do programa do IEVP nesta matéria, apesar de, na realidade, estarem a atrasar constantemente o projeto (ver ponto 29).

39. A Comissão não logrou garantir que as questões levantadas durante o diálogo mantido na subcomissão fossem seguidas de ações concretas por parte das autoridades egípcias. Mesmo nos casos em que as questões levantadas eram incluídas como tópicos de ação no final da reunião, de um modo geral não foram executadas. Por exemplo, a subcomissão de 2009 incluiu como ação explorar a possibilidade de utilizar a assistência técnica da União Europeia para prestar aconselhamento ao Egito sobre legislação em matéria de ONG nos Estados-Membros. Não foi dado seguimento a esta questão.

40. Os relatórios da Comissão de acompanhamento da execução dos planos de ação também levantavam questões sensíveis relacionadas com os direitos humanos e a democracia e assumiram um tom cada vez mais crítico. No entanto, não referem os problemas encontrados na execução da assistência da União Europeia destinada a dar resposta a estas questões. Do mesmo modo, até ao relatório de acompanhamento de 2011 [18], a Comissão não apresentou, nos referidos relatórios, propostas de medidas a adotar pelas autoridades egípcias para resolução das questões levantadas.

41. A Comissão não estabeleceu qualquer ligação entre as críticas sobre as violações dos direitos humanos feitas nos relatórios de acompanhamento e a opção de reduzir ou suspender a assistência da União Europeia. No entanto, estão previstas cláusulas sobre direitos humanos no Acordo de Associação, no Regulamento do IEVP (ver pontos 11 e 15) e nas convenções de financiamento dos programas individuais. Embora a redução ou suspensão do apoio orçamental, que financiava diretamente o orçamento nacional, pudesse ter sido uma forma particularmente convincente de apoiar as preocupações com os direitos humanos, tal não aconteceu antes da sublevação.

INEXISTÊNCIA DE UM PLANO DE REFORMA DA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

42. O plano de ação UE-Egito estabelece uma série de prioridades de reforma da gestão das finançs públicas, ainda que não o faça de forma detalhada. Também refere a necessidade de maior transparência e de revisão da política anticorrupção, mas sem sublinhar a importância de combater a corrupção e de a incluir nas dezanove áreas de prioridade elevada.

43. O apoio orçamental é um instrumento-chave utilizado pela Comissão para promover a reforma da gestão das finanças públicas em países parceiros. A política da Comissão insiste na necessidade de os países que recebem apoio orçamental estabelecerem um plano de reforma da gestão das finanças públicas, que permita atribuir prioridades e coordenar as reformas. No entanto, apesar de aproximadamente 60% da assistência da União Europeia serem canalizados através do apoio orçamental, a Comissão não exigiu que as autoridades egípcias estabelecessem tal plano.

44. Em 2009 a Comisão financiou uma avaliação da despesa pública e responsabilidade financeira (DPRF) sobre a situação da gestão das finanças públcias no Egito, que realçava os pontos fracos em áreas-chave da gestão das finanças públicas, incluindo a auditoria externa e o controlo legislativo dos relatórios de auditoria pelo poder legislativo. No entanto, o exercício de DPRF não foi seguido de medidas firmes, destinadas a executar um programa de reforma. Apenas em dezembro de 2011 o Ministério das Finanças aprovou um roteiro do Fundo Monetário Internacional que serviu de base para um programa de reforma da gestão das finanças públicas [19].

45. O Egito ainda não dispõe de uma estratégia anticorrupção, embora um dos objetivos do projeto anticorrupção do IEVP lançado em 2011 seja a elaboração dessa estratégia (ver ponto 52).

NÃO FORAM RESOLVIDAS DEFICIÊNCIAS GRAVES NA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

46. O ritmo da reforma da gestão das finanças públicas no Egito foi lento e os programas de AOS contribuiram de forma limitada para as reformas. Por exemplo:

a) não se registaram progressos significativos com a introdução de uma função de auditoria interna eficaz, apesar de esta área ser realçada no plano de ação UE-Egito de 2007. O Ministério das Finanças solicitou inicialmente o apoio da Comissão nesta área em junho de 2009, mas a única contribuição concreta da Comissão no momento da auditoria foi a organização de um seminário regional sobre o tema, em junho de 2011 [20];

b) as autoridades egípcias iniciaram os trabalhos em 2006 com a introdução de uma de conta única de tesouraria (CTU), um instrumento essencial para a consolidação e a gestão da tesouraria pública. Em junho de 2012, aproximadamente 500 de um total de 2600 unidades de contabilidade governamentais tinham sido integradas na CTU. Embora a Comissão tenha incluído os progressos nesta matéria como uma condição do programa de saúde relativo às medidas sanitárias e fitossanitárias, esta condição não constituiu um efeito de incentivo significativo;

c) os progressos na execução do Sistema de Informação de Gestão Financeira do Governo (SIGFG) também têm sido lentos em virtude da inexistência de recursos e da reduzida prioridade que lhe foi conferida pelo Ministério das Finanças. Esta situação verifica-se apesar das condições definidas pela Comissão nesta matéria;

d) registaram-se progressos no desenvolvimento de um modelo de quadro de despesas a médio prazo (QDMP) e na orçamentação por programa no domínio da educação. No entanto, a transferência destes projetos-piloto para outros ministérios continua em curso.

47. A Comissão não utilizou os programas de apoio orçamental setorial para dar resposta às seguintes deficiências graves na gestão das finan- ças públicas:

a) falta de transparência em áreas importantes do orçamento. O orçamento militar não é declarado, nem existe informação sobre as despesas presidenciais;

b) as autoridades egípcias mantêm pelo menos 36 mil milhões de libras egípcias (aproximadamente 4 mil milhões de euros), o equivalente a 2,4% do PIB egípcio, fora do orçamento de estado, nos designados "Fundos especiais". Não são conhecidos os seus montantes exatos nem os fins a que se destinam, o mesmo sucedendo com a forma como são utilizados. A Comissão não utilizou os programas de AOS para dar especificamente resposta a esta questão;

c) não se registaram progressos na reforma da auditoria externa. A Organização Central de Auditoria (OCA), instituição suprema de auditoria do Egito, reportava diretamente ao presidente Mubarak e os seus relatórios de auditoria são, em grande parte, secretos. A inexistência de reformas e de transparência por parte da OCA constitui um sério impedimento à melhoria da gestão das finanças públicas.

48. Nos termos da política da Comissão, a execução satisfatória das reformas da gestão das finanças públicas é uma condição geral para efeitos de apoio orçamental. No entanto, a Comissão não definiu critérios claros em termos de etapas e elementos de referência das reformas anuais para acompanhamento e avaliação do que seria um ritmo adequado das reformas, e continuou a conceder apoio orçamental apesar da lentidão na execução das reformas.

49. A Comissão foi o único doador a conceder apoio orçamental ao Egito. Por conseguinte, não foi possível coordenar com outros doadores o aumento do financiamento sujeito a condições e, nesse sentido, reforçar o seu efeito de incentivo.

50. Embora, na maioria dos países, os programas de apoio orçamental da União Europeia sejam geralmente acompanhados de assistência técnica (AT) para aconselhamento sobre as reformas da gestão das finanças públicas, pouca utilização foi feita dessa assistência técnica no Egito. Além disso, não foi financiado qualquer projeto específico de AT para as reformas gerais de gestão das finanças públicas até dezembro de 2011 [21]. Os programas de AOS também não foram acompanhados de qualquer financiamento de organizações da sociedade civil, que lhes permitisse desenvolverem o seu papel de controlo do orçamento nacional.

POUCOS PROGRESSOS NA LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO

51. Apesar dos graves problemas existentes no Egito em matéria de corrupção [22], os programas de AOS pouco fizeram para abordar diretamente esta questão. Alguns programas de apoio orçamental da União Europeia noutros países incluíram condições especiais sobre corrupção, mas não foi o caso no Egito. A principal exceção foi a inclusão, no âmbito do programa de AOS no domínio da educação, de assistência técnica para um inquérito de controlo das despesas públicas. O inquérito destinava-se parcialmente a identificar as "perdas" no setor da educação mas o exercício não foi muito eficaz.

52. O principal projeto da União Europeia especificamente direcionado para a luta contra a corrupção foi aprovado em 2008 num montante de 2,55 milhões de euros. Foi o único projeto significativo de doadores lançado nesta área nos anos que antecederam a sublevação. No entanto, a sua execução tem sido difícil e a Comissão não acompanhou sificientemente o projeto, apesar da sua importância. Tendo em conta que o projeto apenas teve início recentemente e os atrasos já verificados, as realizações são muito limitadas. No entanto, as perspetivas relativas à sua sustentabilidade parecem boas, dada a crescente preocupação da opinião pública no Egito em matéria de corrupção.

A COMISSÃO NÃO UTILIZOU ADEQUADAMENTE O QUADRO DE COOPERAÇÃO DA PEV PARA DAR RESPOSTA À GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E À CORRUPÇÃO

53. Nem a Comissão nem as autoridades egípcias colocaram questões relativas à gestão das finanças públicas na agenda do Comité de Associação e nenhuma das oito subcomissões incluíram a gestão das finanças públicas nas suas competências. As reuniões anuais de diálogo económico UE-Egito poderiam ter sido utilizadas para tratar questões relativas à gestão das finanças públicas, mas tal não aconteceu.

54. As questões em matéria de corrupção foram debatidas na subcomissão da Justiça e Segurança, que se reuniu anualmente entre 2007 e 2010. Houve algumas trocas de informações sobre iniciativas anticorrupção mas os telefonemas regulares no âmbito da cooperação de ambas as partes não foram acompanhados de medidas concretas. O diálogo também não deu origem a novos projetos do IEVP, nem deu resposta às dificuldades sentidas no início do projeto do IEVP de 2008 (ver ponto 52). O âmbito alargado da subcomissão e o tempo limitado previsto para as reuniões dificultaram a realização de debates, a tomadas de decisões e um acompanhamento mais aprofundados.

55. Os relatórios de acompanhamento dedicaram pouca atenção à gestão das finanças públicas mas tornaram-se gradualmente mais críticos. O relatório de 2010 refere a lentidão generalizada na reforma da gestão das finanças públicas. O relatório de 2011 aborda, pela primeira vez, o orçamento militar, criticando os esforços dos militares para manterem o seu orçamento fora de qualquer controlo cívico ou democrático, embora esta questão mereça muito mais atenção.

56. Do mesmo modo, a Comissão apenas abordou brevemente a questão da corrupção nos relatórios de acompanhamento. Entre 2007 e 2010 os relatórios foram moderadamente positivos sobre os progressos realizados, ignorando desafios fundamentais nesta matéria. O relatório de 2011 adotou uma posição mais crítica, reconhecendo a corrupção como uma questão fundamental.

POUCAS ALTERAÇÕES EM RESPOSTA À SUBLEVAÇÃO

OS PROGRAMAS DE ASSISTÊNCIA MANTIVERAM-SE LARGAMENTE INALTERADOS APESAR DA REVISÃO DA PEV

57. Em julho de 2010, antes da primavera árabe de 2011, a alta-representante da União Europeia e a Comissão lançaram uma revisão global da PEV que incluiu consultas com os Estados-Membros, países parceiros e organizações da sociedade civil, para avaliar formas de a tornar mais eficaz. Os resultados desta revisão foram publicados numacomunicação conjunta, em maio de 2011, intitulada "Uma nova estratégia para uma vizinhança em mutação" [23]. O seu principal objetivo era realçar o apoio da União à reforma democrática e propunha conceder incentivos aos países para que evoluíssem nesse sentido, oferecendo-lhes o que designou por "mais por mais": mais financiamento da União Europeia, melhor acesso ao mercado da União e maior mobilidade na União em troca de mais reformas democráticas [24]. Em julho de 2011 foi nomeado um representante especial da União Europeia (RE EU) para a região do sul do Mediterrâneo, para apoiar a execução da revisão [25].

58. Com efeito, uma comunicação da Comissão de 2007, feita na sequência do lançamento do IEVP, já mencionava a abordagem "mais por mais": "A PEV é uma parceria para a reforma cujos ganhos são proporcionais ao empenhamento demonstrado, ou seja, quanto mais um parceiro se empenhar na parceria, mais plenamente poderá a União responder, quer em termos políticos e económicos, quer através de uma maior cooperação financeira e técnica" [26].

59. Embora a revisão da PEV tenha incluído um extenso processo de consultas, as consultas específicas com partes interessadas envolvidas no Egito foram bastante limitadas:

a) não foi realizado qualquer estudo específico ou avaliação aprofundados para identificar os motivos da limitada eficácia da assistência do IEVP ao Egito antes da sublevação;

b) apesar de, em outubro de 2010, a Comissão ter organizado uma reunião para altos funcionários dos países parceiros da PEV, incluindo o Egito, no âmbito da revisão da PEV, a reunião ministerial planeada para o início de 2011 não se realizou;

c) as consultas com ONG a trabalhar no Egito, no âmbito da revisão da PEV, foram muito limitadas. Apesar de a Comissão ter organizado uma reunião em novembro de 2010, em Bruxelas, com ONG de todos os países parceiros da PEV, o convite foi enviado com pouca antecedência para apenas seis ONG egípcias e só uma compareceu.

60. Na sequência da sublevação, o SEAE e a Comissão realizaram uma revisão do documento de estratégia por país 2007-2013 e do programa indicativo nacional 2011-2013 para determinar se estes continuavam a ser relevantes. O SEAE e a Comissão concluíram que não era necessário rever formalmente estes dois documentos, uma vez que a assistência neles prevista era suficientemente abrangente e flexível. O programa indicativo nacional 2011-2013 baseara-se numa revisão do documento de estratégia por país de 2009, que apresentava uma perspetiva positiva dos desenvolvimentos verificados no Egito em matéria de direitos humanos e democracia, referindo a necessidade de consolidar os resultados alcançados até ao momento e encorajar mais medidas firmes em matéria de reforma política. Do mesmo modo, a revisão por parte da delegação da União Europeia do programa de assistência do IEVP proposto para 2011 não deu origem a alterações significativas [27].

61. Ao nível do documento de estratégia por país e do programa indicativo nacional, seria de esperar que o SEAE e a Comissão tivessem proposto mais alterações, tendo em conta a sublevação e a revisão da PEV, não obstante o facto de o Conselho Supremo das Forças Armadas, responsável pelo governo provisório durante os 18 meses que se seguiram à sublevação, ter limitado as possibilidades de desenvolvimento de uma estratégia de assistência totalmente nova com as autoridades egípcias.

MENOR ATENÇÃO AOS DIREITOS DAS MULHERES E DAS MINORIAS

62. A revisão da PEV reforça a necessidade de uma "democracia sólida" e sublinha a importância, não só das eleições mas também da independência do sistema judicial, da responsabilidade da polícia e do exército, e da necessidade de combater a corrupção. Todas estas questões são importantes no Egito, onde o conceito de democracia sólida contrasta com as promessas democráticas retóricas feitas pelas autoridades antes da sublevação.

63. Por outro lado, a revisão presta menos atenção a dois aspetos da "democracia sólida", que são particularmente importantes no Egito e que se encontram ameaçados desde a sublevação:

a) os direitos das minorias: a violência sectária tem aumentado, sendo os cristãos as principais vítimas dessa violência. As investigações sobre a violência têm sido lentas ou inexistentes [28];

b) os direitos das mulheres: apesar de se terem verificado alguns progressos nesta área ao longo da última década do regime de Mubarak, estes progressos estão em risco desde a sublevação. Na sequência desta, o novo Parlamento exigiu a abolição de diversas instituições de apoio aos direitos das mulheres. Solicitou igualmente a redução da idade mínima para o casamento, a descriminalização da mutilação genital feminina e a revisão da Lei do Estatuto Pessoal e da Lei da Infância, em conformidade com os princípios da lei islâmica ("Sharia").

Além das questões relacionadas com os direitos humanos, as regressões verificadas nestas áreas também ameaçam exacerbar os atuais problemas económicos, designadamente através do seu impacto negativo no turismo e na confiância dos investidores nacionais e estrangeiros.

64. Até ao momento, o SEAE e a Comissão adotaram um número reduzido de novas iniciativas nestes dois domínios, na sequência da revisão. Incluíram novos tópicos nos convites à apresentação de propostas no âmbito do IEDDH em 2011 e 2012, em matéria de promoção da tolerância, do pluralismo e do diálogo intercultural, apesar de o financiamento se cifrar apenas em cerca de 500000 euros no orçamento de 2011. A principal nova iniciativa de financiamento dos direitos das mulheres foi a proposta de transferência de 4 milhões de euros da componente cancelada no programa do IEVP relativo aos direitos humanos e à democracia (ver ponto 29, alínea c) para um projeto de proteção dos direitos e dos meios de subsistência das mulheres em colaboração com a ONU Mulheres.

O NOVO APOIO ÀS OSC TEVE POUCO IMPACTO ATÉ AO MOMENTO

65. No âmbito dos esforços de desenvolvimento de uma "democracia sólida", a revisão realça a importância do papel desempenhado pela sociedade civil. Nesse sentido, apresenta duas propostas neste domínio, o Instrumento para a Sociedade Civil (ISC) e o Fundo Europeu para a Democracia (FED).

66. Um dos objetivos específicos do FED é o apoio de OSC não registadas. Trata-se de uma medida potencialmente útil na resolução dos problemas com que as OSC se têm confrontado no Egito, antes e depois da sublevação. O FED também tem por objetivo permitir procedimentos de financiamento das OSC mais flexíveis do que os que se encontram em vigor. No entanto, o FED ainda não está em condições de prestar assistência, na medida em que, em meados de 2012, ainda se encontrava em fase de criação e registava dificuldades em atrair financiamento.

67. O ISC estava a começar a ficar operacional à data da auditoria e a dotação egípcia para 2011 foi de apenas 600000 euros. O financiamento adicional dos programas temáticos do IEDDH e do ICD-INE, a seguir à sublevação, também foi modesto, apesar do aumento do número de candidaturas de OSC. Existe um risco de sobreposição entre o ISC, o FED, o IEDDH existente e o programa temático do ICD-INE.

68. Embora as autoridades egípcias estejam a proceder à revisão da atual legislação restritiva sobre as ONG, continua a não ser claro até que ponto é que a nova legislação prevista para 2013 permitirá uma liberalização significativa.

APOIO ORÇAMENTAL: POTENCIAL PROGRESSO MAS AS CONDIÇÕES REVISTAS DEVEM SER RIGOROSAMENTE APLICADAS

69. A revisão da PEV faz também referência a alterações no apoio orçamental, que foram consubstanciadas na comunicação da Comissão "Futura abordagem do apoio orçamental da União Europeia a países terceiros" [29]. Muitos dos elementos constantes da nova abordagem são relevantes para o Egito:

a) no âmbito da condição geral para apoio orçamental relativa à GPF, a Comissão prestará especial atenção à luta contra a corrupção;

b) a transparência e o controlo do orçamento passarão a constituir um critério de elegibilidade para o apoio orçamental;

c) uma colaboração mais próxima com outros financiadores para aumentar o efeito de alavanca sobre o diálogo e as reformas políticas, bem como o impacto do financiamento.

70. No entanto, os potenciais benefícios da nova abordagem não se concretizarão, a menos que a Comissão adote uma abordagem mais rigorosa do que a adotada antes da sublevaçãopara avaliar se os critérios de elegibilidade foram efetivamente cumpridos. Por outro lado, apesar de a nova abordagem de apoio orçamental definir o compromisso em matéria de direitos humanos e democracia como uma condição para o apoio orçamental em geral (atualmente designado "contratos de boa governação e de desenvolvimento"), a situação não é tão clara em matéria de apoio orçamental setorial (atualmente designado "contratos de reforma setorial"), que tem sido a forma de apoio orçamental utilizada no Egito [30].

71. Os programas de apoio orçamental setorial em curso no Egito não foram alterados após a sublevação, de forma a terem em conta a nova abordagem. Os trabalhos de execução do roteiro do FMI (ver ponto 44) não tiveram início na primeira metade de 2012.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES

72. De um modo geral, a Comissão e o SEAE não conseguiram gerir, de forma eficaz, a ajuda da União Europeia destinada a melhorar a governação no Egito, o que se deveu, em parte, às difíceis condições que encontraram no Egito, mas também a deficiências na forma como a Comissão e o SEAE geriram a sua cooperação com o Egito antes da sublevação, a Comissão tentou dar resposta a algumas das principais questões de governação existentes, mas foi incapaz de encontrar uma forma de obter resultados concretos. Depois da sublevação a revisão da PEV pelo SEAE e pela Comissão realçou uma série de áreas nas quais a cooperação deveria ser feita de forma mais eficaz mas, até ao momento, pouco foi conseguido.

73. Antes da sublevação, a Comissão incluiu no plano de ação um grande número de questões relacionadas com direitos humanos e democracia mas não dispunha de uma estratégia clara para lhes dar prioridade e as pôr em prática. Apesar de ter levantado questões importantes no âmbito do seu diálogo, não garantiu que os debates fossem seguidos de ações específicas. Este foi igualmente o caso dos seus "relatórios de acompanhamento" anuais sobre o Egito.

74. Antes da sublevação, a Comissão envidou esforços consideráveis na definição e execução de um programa do IEVP sobre direitos humanos, mas até ao momento o programa obteve poucas realizações, o que se deve essencialmente à falta de cooperação por parte das autoridades egípcias. Apesar da falta de progressos em matéria de direitos humanos e democracia, a Comissão continuou a conceder elevados montantes ao governo egípcio, designadamente através do apoio orçamental. Embora os projetos financiados diretamente pela Comissão através das OSC tenham sido mais bem-sucedidos, os montantes concedidos nesta área foram muito limitados.

75. No plano de ação UE-Egito não foi concedida uma elevada prioridade à gestão das finanças públicas e à corrupção, apesar dos desafios significativos existentes nestes domínios. Não foi criado nenhum fórum de diálogo sobre gestão das finanças públicas no âmbito do Comité de Associação e os relatórios de acompanhamento dedicaram pouca atenção a estas áreas e, até há pouco tempo, tendiam a adotar uma perspetiva demasiado otimista dos resultados alcançados na matéria.

76. O apoio orçamental foi o principal mecanismo utilizado pela Comissão para execução da assistência ao Egito e um dos principais objetivos do apoio orçamental é a melhoria da gestão das finanças públicas. Os progressos registados na realização deste objetivo têm sido muito lentos e não foi dada resposta a algumas das principais deficiências em matéria de gestão das finanças públicas. A Comissão, o único financiador a utilizar o apoio orçamental, tem sido demasiado flexível ao avaliar que as autoridades egípcias executavam de forma satisfatória as reformas em matéria de gestão das finanças públicas, uma condição fundamental para concessão de apoio orçamental.

77. A Comissão não utilizou o apoio orçamental para dar resposta ao problema da corrupção, embora isso fosse prática corrente noutros países. Financiou um importante projeto anticorrupção mas o mesmo sofreu atrasos e a Comissão não o acompanhou suficientemente. O projeto ainda não alcançou resultados significativos e as suas previsões de sustentabilidade irão depender do acompanhamento que for feito, por parte das autoridades egípcias, da reivindicação pública de medidas destinadas a combater a corrupção.

78. Após a Sublevação, a revisão da PEV representou um esforço significativo, por parte da Comissão e do SEAE, para melhorar a eficácia do apoio a países da PEV, incluindo o Egito. No entanto, a revisão ainda não resultou em alterações signficativas no apoio ao Egito, essencialmente por causa das condições difícieis que se continuam a fazer sentir no terreno, naquele país. A "democracia sólida" é muito importante para o Egito, mas os direitos das mulheres e das minorias continuam a ser questões-chave no Egito que não foram suficientemente realçadas na revisão e consequente nova assistência. Foram criados dois novos mecanismos para apoiar a sociedade civil mas, até ao momento, a assistência no terreno tem sido limitada no Egito.

79. A recente revisão do apoio orçamental permitiu identificar algumas áreas fundamentais a melhorar e estipular nova condições de elegibilidade mais rigorosas. O impacto destes novos condicionalismos dependerá, em larga medida, do rigor com que forem aplicados.

RECOMENDAÇÕES

80. No que se refere aos direitos humanos e à democracia, o SEAE e a Comissão deveriam utilizar o novo contexto decorrente da sublevação para:

a) identificar um número limitado de elementos de referência sobre prioridades em matéria de direitos humanos e democracia, e estabelecer um diálogo intensivo sobre as mesmas com as autoridades egípcias;

b) rever o orçamento para o programa temático IEDDH e ICD-INE, em conformidade com o objetivo da revisão da PEV de "democracia sólida", e reafetar recursos da assistência do IEVP para estes instrumentos, nos casos em que as autoridades egípcias não colaborem suficientemente nos programas de governação do IEVP;

c) evitar a sobreposição e dispersão do financiamento entre os diferentes instrumentos utilizados nesta área (IEDDH, ICD INE, ISC, FED);

d) acelerar o apoio às OSC, designadamente na fase dos convites à apresentação de propostas, tornando-o mais flexível e com melhor capacidade de resposta à sua capacidade de organização;

e) aplicar de forma rigorosa as condições relativas aos direitos humanos e à "democracia sólida".

81. No que se refere à gestão das finanças públicas e à luta contra a corrupção, o SEAE e a Comissão deveriam acelerar os progressos realizados nesta matéria:

a) conferindo maior ênfase a estas questões no novo plano de ação, especialmente no que diz respeito à garantia de transparência orçamental e à total independência da auditoria externa;

b) criando uma subcomissão do acordo de associação especificamente dedicada à gestão das finanças públicas e à luta contra a corrupção;

c) apoiando as autoridades egípcias na execução do roteiro do Fundo Monetário Internacional e chegando a acordo sobre as etapas fundamentais da sua execução.

82. No que se refere especificamente ao reforço da gestão do apoio orçamental, o SEAE e a Comissão devem rever, com base na nova abordagem da União Europeia relativa a apoio orçamental, a pertinência do apoio orçamental concedido ao Egito. Os critérios de elegibilidade, designadamente o respeito pelos direitos humanos, a transparência, o controlo orçamental e a luta contra a corrupção devem ser rigorosamente aplicados.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de maio de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] O no 1, do Artigo 21o do Tratado da União Europeia estipula que: "A ação da União na cena internacional assenta nos princípios que presidiram à sua criação, desenvolvimento e alargamento, e que é seu objetivo promover em todo o mundo: democracia, Estado de direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional. A União procura desenvolver relações e constituir parcerias com os países terceiros e com as organizações internacionais, regionais ou mundiais que partilhem dos princípios enunciados".

[2] Os outros países vizinhos beneficiários da PEV são: Argélia, Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Geórgia, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Moldávia, Marrocos, territórios ocupados da Palestina, Síria, Tunísia e Ucrânia.

[3] 1. Aprofundamento do diálogo político, reformas e desenvolvimento social e económico; 2. Questões comerciais, reforma do mercado e regulamentar; 3. Transportes, energia e ambiente; 4. Migração, integração social, justiça e segurança; 5. Ciências e tecnologia, investigação e desenvolvimento, sociedade da informação e cooperação audiovisual; 6. Contactos interpessoais.

[4] Regulamento (CE) n.o 1638/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 2006, que estabelece disposições gerais relativas à criação do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (JO L 310, 9.11.2006, p. 1).

[5] Regulamento (CE) n.o 2698/2000 do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que altera o Regulamento (CE) n.o 1488/96 relativo às medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euromediterrânica (JO L 311, 12.12.2000, p. 1).

[6] O apoio orçamental da Comissão pode ter duas formas: apoio orçamental geral ou apoio orçamental setorial. O apoio orçamental geral centra-se no apoio aos planos de desenvolvimento nacionais e o apoio orçamental setorial em estratégias setoriais. Em conformidade com a sua abordagem geral de concessão de apoio orçamental a países de rendimento médio-baixo, a Comissão utilizou exclusivamente o apoio orçamental setorial no Egito.

[7] A auditoria não incluiu a ajuda da União Europeia concedida através do anterior programa "MEDA" (ver ponto 15).

[8] A auditoria examinou apenas os aspetos destes programas relacionados com a GFP e a luta contra a corrupção.

[9] COM(2005) 72 final, de 2 de março de 2005.

[10] i) aprofundar o diálogo político e a cooperação sobre valores comuns partilhados; ii) melhorar a eficácia das instituições responsáveis pelo reforço da democracia; iii) promover a proteção dos direitos humanos em todas as suas vertentes.

[11] O financiamento do documento de estratégia por país para 2002-2006 foi assegurado pelo instrumento MEDA (apoio de programas nos domínios da democratização, dos direitos humanos e da sociedade civil, e programa "Crianças em risco").

[12] Conselho Nacional para a Infância e a Maternidade, Conselho Nacional da Mulher.

[13] Algumas das OSC contactadas pela equipa de auditoria durante o seu trabalho no Egito manifestaram especial frustração com o reduzido financiamento concedido pela União Europeia às OSC dedicadas a apoiar os direitos humanos e a democracia, quando comparado com os montantes concedidos às autoridades egípcias.

[14] A dotação do programa temático de 2010 para INE foi de 970000 euros. Foram recebidas 48 candidaturas e celebrados três contratos de subvenção.

[15] Por exemplo, a dimensão das subvenções a atribuir ou o nível exigido de cofinanciamento.

[16] Nos termos do disposto na Lei 84/2002, as ONG necessitam de aprovação para cada projeto financiado por fontes estrangeiras, antes de dar início às atividades.

[17] Lei 84/2002.

[18] A partir de 2011, o relatório de acompanhamento passou a ser um documento de trabalho conjunto entre a Comissão e o SEAE, estando sob responsabilidade do último.

[19] Este relatório não foi tornado público pelas autoridades egípcias.

[20] A Comissão organizou um seminário regional com diversos países do norte de África, através do SIGMA (programa de apoio à melhoria da governação e da gestão).

[21] Um projeto designado "Apoio à reforma da administração pública" (9 milhões de euros), para o qual foi assinada uma convenção de financiamento em dezembro de 2011, previa a celebração de um contrato de assistência técnica para a reforma da GFP.

[22] O Egito ficou classificado em 77.o lugar no Índice de perceção da corrupção da Transparency International em 2004, e em 112.o em 2011 (inquérito realizado junto de 183 países). Os indicadores de governação a nível mundial publicados pelo Banco Mundial indicam que o controlo da corrupção do Egito piorou no período entre 2001 e 2011.

[23] COM(2011) 303 final de 25 de maio de 2011.

[24] Estes potenciais benefícios oferecidos pela União Europeia são por vezes designados, em língua inglesa, como os três "M": money (dinheiro), markets (mercados) e mobility (mobilidade).

[25] Decisão 2011/424/PESC do Conselho, de 18 de julho de 2011, que nomeia um representante especial da União Europeia para a região do sul do Mediterrâneo (JO L 188, 19.7.2011, p. 24).

[26] "Uma política europeia de vizinhança forte", COM(2007) 774 final de 5 de dezembro de 2007 (p. 2).

[27] Dois projetos, um sobre planeamento familiar (20 milhões de euros) e outro sobre desminagem (10 milhões de euros), foram cancelados por não terem sido considerados de elevada prioridade. Foram substituídos por um projeto de apoio a PME agrícolas (22 milhões de euros) e pela duplicação do financiamento de um projeto destinado a melhorar os bairros degradados no Cairo.

[28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians" (Egito: investigação da violência contra cristãos coptas), Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] COM(2011) 638 final de 13 de outubro de 2011

[30] A comunicação refere a redução ou suspensão de apoio orçamental geral como resposta à tendência de deterioração "significativa", por parte do país, dos compromissos assumidos em matéria de direitos humanos e democracia. No entanto, nestes casos o financiamento pode ser transferido para programas de apoio orçamental setorial. No que se refere a questões de governação política do apoio orçamental setorial, as mesmas devem ser analisadas em relação às necessidades de prestação do serviço. Por conseguinte, os programas de AOS só devem ser suspensos no âmbito de uma suspensão de todos os programas de assistência, em caso de "grave" deterioração da governação política.

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ANEXO I

DOTAÇÕES DO IEVP PROGRAMADAS PARA O EGITO EM 2007-2013

Fonte: Programas nacionais indicativos do Egito, 2007-2010 e 2011-2013.

(milhões de euros) |

| PIN 2007-2010 | PIN 2011-2013 |

Prioridade 1 — Apoiar as reformas nos domínios da democracia, dos direitos humanos e da justiça | 40 | 50 |

Apoio ao desenvolvimento político e à descentralização e promoção da boa governação | 13 | 5 |

Promoção e proteção dos direitos humanos | 17 | 15 |

Apoio à modernização da administração da justiça | 10 | 10 |

Melhoria do ambiente regulamentar, institucional e legislativo | 0 | 20 |

Prioridade 2 — Desenvolver a competitividade e a produtividade da economia | 220 | 189 |

Apoiar a execução do programa do plano de ação | 220 | |

—Facilitação do comércio e reforma aduaneira | | 20 |

—Legislação económica e ambiente empresarial | | |

—Agricultura e sistema sanitário e fitossanitário | | |

—Transportes, ciências da energia e tecnologia | | 169 |

—Modernização do sistema estatístico | | |

Prioridade 3 — Garantir a sustentabilidade do desenvolvimento | 298 | 210 |

Apoio à reforma da educação | 120 | 105 |

Apoio à reforma do sistema de saúde pública | 120 | 0 |

Bonificação de juros (transportes, energia, ambiente) | 58 | 0 |

Serviços de abastecimento e saneamento de água | 0 | 50 |

Apoio ao desenvolvimento rural | | |

Desenvolvimento da comunidade local | 0 | 35 |

Apoio a PME agrícolas | | |

Gestão dos resíduos sólidos | | 20 |

Total PIN | 558 | 449 |

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ANEXO II

RESUMO DOS PROGRAMAS E PROJETOS AUDITADOS

DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA

Programa IEVP para a promoção e proteção dos direitos humanos e da sociedade civil no Egito (17 milhões de euros) |

Título | Montante contratado (euros) | Montante pago (euros) |

Programa "Direitos da família e da criança" | 2000000 | 821736 |

Apoio ao gabinete do Provedor do Conselho Nacional da Mulher na promoção dos direitos da mulher e no aumento da sua eficiência | 1200000 | 578666 |

Apoio ao gabinete do Provedor do Conselho Nacional dos Direitos Humanos no reforço da cultura dos direitos humanos através da sua estrutura | 1000000 | 470224 |

Promoção dos direitos ambientais através de organizações da sociedade civil — PERCSO | 500000 | 282654 |

Assistência técnica aos programas "Proteção dos Direitos Humanos", "Sociedade civil" e "Apoio ao desenvolvimento político e à boa governação" | 1161700 | 531915 |

Ministério da Cooperação Internacional. Estimativa do programa de arranque para a unidade de gestão dos programas "Promoção e Proteção dos Direitos Humanos e da Sociedade Civil no Egito" e "Apoio ao Desenvolvimento Político e à Boa Governação" | 128035 | 76821 |

Programa conjunto para abandono da mutilação genital feminina e reforço do papel das famílias | 3000000 | 1006320 |

Subtotal Programa IEVP | 8989735 | 3768336 |

Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH) |

Título | Montante contratado (euros) | Montante pago (euros) |

Apoio à liderança e à participação das mulheres nas eleições, "Eleições de apoio à participação das mulheres na vida pública" | 134071 | 134071 |

Combate à impunidade e erradicação da tortura no Egito (abordagem integrada a diversos níveis) | 135457 | 75986 |

Programa de reforço da defesa dos direitos socioeconómicos para a rede de produtores marginalizados | 56123 | 28649 |

Implementação dos direitos económicos e sociais na transição para a vida adulta de crianças e jovens deficientes na província de Mynia | 72780 | 72136 |

Plataforma egípcia para parlamentares independentes e observação das eleições presidenciais | 300000 | 269149 |

Obstáculos legislativos e judiciais aos direitos económicos e sociais | 111645 | 106051 |

Proteção das crianças em risco garantindo-lhes acesso aos seus direitos | 111280 | 53002 |

Mecanismos de proteção jurídica de mulheres oprimidas | 173578 | 156220 |

Speak Up Egypt! Women's Voices (Fala Egito! Vozes de mulheres) | 235046 | 87884 |

Aumento dos conhecimentos dos profissionais de justiça sobre direito público e direitos fundamentais | 246239 | 95920 |

Promoção do diálogo intercultural: consolidação de valores cívicos e da capacidade de coexistência e cooperação pacíficas | 213840 | 49045 |

Subtotal IEDDH | 1790059 | 1128113 |

Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento — Intervenientes Não Estatais (ICD INE) |

Título | Montante contratado (euros) | Montante pago (euros) |

Água e saneamento para os pobres no Alto Egito | 257000 | 167107 |

Serviços de apoio à reintegração social das crianças e dos jovens que vivem na rua | 350000 | 87442 |

Capacitar as crianças da rua a reclamarem os seus direitos de cidadãos | 281237 | 85918 |

Participação cívica através das redes sociais | Montante inicialmente previsto: 272787 | Anulado |

Subtotal ICD INE | 1161024 | 340647 |

Instrumento de Estabilidade (IE) |

Título | Montante contratado (euros) | Montante pago (euros) |

Apoio à democratização no Egito | 1654235 | 846171 |

Apoio a atividades relativas aos processos eleitorais no Egito | 1203431 | 962745 |

Subtotal IE | 2857666 | 1808916 |

GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO

Total geral:

25 projetos para 17,3 milhões de euros contratados.

3 programas de apoio orçamental setorial para 304,8 milhões de euros contratados.

Fonte: Sistema de Informação Comum Relex (CRIS) em 30 de setembro de 2012.

Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) — Apoio orçamental setorial [1] | |

Título | Montante da dotação (euros) | Montante contratado (euros) | Montante pago (euros) |

Programa de apoio à política de transportes (TSPSP) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Programa de apoio à política de educação (ESPSP) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Programa de apoio à política de educação (ESPSP) — Autorização suplementar | 20000000 |

Programa de apoio à política de saúde II (HSPSP II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Subtotal IEVP-AOS 3 programas AOS (mais uma autorização suplementar) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

Programa do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria de Apoio ao Desenvolvimento Político, à Descentralização e à Promoção da Boa Governação (dotação de 3 milhões de euros) |

Medidas de apoio para combater a corrupção e a lavagem de dinheiro, e promover a recuperação de ativos no Egito, 1 projeto | 2548657 | 487528 |

[1] Os auditores examinaram apenas os aspetos do apoio orçamental setorial (AOS) relacionados com a gestão das finanças públicas (GFP) e a luta contra a corrupção, a nível nacional ou setorial.

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