Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que prevê a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho"

(2001/C 221/09)

Em 14 de Fevereiro de 2001, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 10 de Maio de 2001. Foi relator P. Braghin.

Na 382.a reunião plenária (sessão de 30 de Maio de 2001) o Comité Económico e Social adoptou por 109 votos a favor e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta em apreço tem por objectivo harmonizar as disposições do direito comunitário com as disposições constantes dos artigos 6.o e 7.o da Convenção de Aarhus sobre a participação do público na tomada de decisões e o acesso à justiça no domínio do ambiente, permitindo à Comissão cumprir as suas obrigações internacionais e abrir caminho para a ratificação da Convenção pela Comunidade Europeia.

1.2. Os referidos artigos contêm disposições em matéria de informação e de consulta do público antes da adopção de decisões que impliquem um impacte ambiental: a proposta indica uma série de alterações à Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (Directiva EIA) e à Directiva 96/61/CE relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (Directiva IPPC), relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, sempre que se pretenda autorizar as categorias de actividades industriais enumeradas no anexo.

1.3. Considera-se necessária uma intervenção à escala europeia para garantir a todos os Estados-Membros a uniformidade dos procedimentos pelos quais se rege a participação pública no processo decisório no sector do ambiente e para conceder aos Estados-Membros a faculdade de estabelecer as modalidades práticas de aplicação.

1.4. Visto que todos os Estados-Membros e a Comunidade assinaram já a Convenção, a proposta não deveria gerar custos adicionais para os Estados-Membros, para além dos que decorrem da aplicação das disposições da Convenção no âmbito do direito nacional. Todavia, há que prever custos relacionados com a divulgação da informação em maior escala, com a preparação e a análise dos contributos (previstos também sob a forma de pareceres) resultantes da participação dos cidadãos, bem como com as eventuais consultas do público mediante inquéritos e com a subsequente divulgação das decisões adoptadas.

2. Observações

2.1. O Comité condivide a importância que a Comissão concede à informação ambiental ao público, anteriormente(1) com a proposta de alteração da Directiva 90/313/CEE, e agora com a presente proposta de directiva sobre a participação dos cidadãos na elaboração de determinados planos e programas em matéria de ambiente. É um tema de grande importância política, rodeado de conteúdos técnicos e jurídicos, que a Comissão tem em consideração nas alterações específicas propostas para as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE, para as harmonizar com o teor e o espírito da Convenção de Aarhus. Este esforço de coerência e, simultaneamente, de precisão - até terminológica - faz compreender a razão de a proposta, sob alguns aspectos, ultrapassar o conteúdo da Convenção e, sob outros, não a respeitar fielmente, como a seguir se assinala.

2.2. O Comité concorda com a necessidade de adequar a legislação comunitária relativamente ao disposto na Convenção de Aarhus em matéria de acesso à informação (o primeiro pilar, sobre o qual já se pronunciou), participação pública no processo decisório (segundo pilar) e sobre o acesso à justiça em matéria de ambiente (terceiro pilar), aspectos que são abordados na presente proposta de directiva. O Comité considera positivo o esforço para eliminar qualquer divergência legislativa entre os Estados-Membros e definir procedimentos de intervenção homogéneos.

2.3. O Comité considera que a informação é um direito do cidadão e deve ser prestada na forma e nos prazos mais adequados, proporcionando ao público um aumento real e construtivo de participação que evite às autoridades públicas qualquer esforço ou despesa desnecessários, bem como perturbações no desenvolvimento das correspondentes actividades económicas. Este aspecto deverá ser tomado em consideração quando for avaliada a eficácia das medidas propostas.

2.4. Em função do estabelecido nos n.o 4 e 5 do artigo 2.o da Convenção de Aarhus, as definições de "público" e de "público em causa" constituem um passo importante para a harmonização dos sistemas nacionais. Apesar disso, o Comité considera ainda vaga a definição de "público em causa", como aquele "afectado ou susceptível de ser afectado pelo processo de aprovação", visto não ser especificado se este interesse deve ser directo e concreto e, em qualquer caso, reconhecido pela lei nacional.

2.5. Nos termos da proposta, são consideradas interessadas as organizações não governamentais que promovem a protecção do ambiente e satisfazem ao disposto na lei nacional. O Comité considera que a expressão "satisfazem ao disposto na lei nacional" é demasiado genérica e insta a procurar uma definição que vincule a sua participação em interesses ambientais específicos.

2.6. No atinente à informação no contexto da participação pública, a Convenção de Aarhus implica a protecção de interesses legítimos, como a confidencialidade dos dados pessoais, a confidencialidade das informações de carácter comercial e industrial, os direitos de propriedade intelectual e a autorização para a divulgação das informações quando a legislação em vigor dispuser que as partes não são obrigadas a tal (artigos 6.6, 4.3 e 4 da Convenção). A proposta não aborda estes aspectos quando trata da divulgação da informação ambiental, pelo que o Comité considera oportuno proteger estes interesses sem ultrapassar os limites estabelecidos pela Convenção(2).

2.7. O Comité considera oportuna a introdução(3) da obrigação de os Estados-Membros garantirem que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante no âmbito da respectiva legislação nacional, o público em causa tenha acesso a um recurso junto dos tribunais e ou de outra instância instituída por lei, processo que deverá ser célere e não exageradamente dispendioso, com prazos determinados e reduzidos. Dado que já existem nas legislações nacionais disposições relativas aos princípios e condições para o acesso à justiça em matéria de ambiente relativamente às decisões das autoridades públicas, a Comissão deveria apresentar propostas para uma maior harmonização de tais disposições nacionais.

2.7.1. A proposta de directiva prevê que o direito a impugnar a legitimidade substantiva ou processual de qualquer decisão ou acção está fora de discussão para qualquer organismo ou pessoa afectada, ou susceptível de ser afectada, pelo processo de aprovação (n.o 1 do artigo 2.o) ou pelo processo de tomada de decisões sobre a emissão ou actualização de uma licença ou dos termos de uma licença (n.o 14, alínea b) do n.o 1 do artigo 3.o). A actual formulação da proposta permite portanto que uma pessoa cujo direito a participar no processo não tenha sido respeitado possa recorrer, não só para contestar tal falha processual, como também para contestar a sua legitimidade substantiva. Daí decorre que, na prática, se poderia encorajar a apresentação de pedidos com o único fim de retardar os procedimentos administrativos, com agravamento dos custos e um recurso injustificado aos contenciosos legais.

2.7.2. Segundo os princípios consolidados do Direito, a possibilidade de impugnar a legitimidade material de uma acção deve ser garantida a quem deve proteger direitos específicos apoiados pela lei, o que não deve ser confundido com a possibilidade de recurso da legitimidade processual ou por omissão de acção. A proposta da Comissão deveria, assim, distinguir claramente os casos do acesso à justiça para contestar a legitimidade processual dos casos relativos à legitimidade material.

2.8. O Comité reconhece que, embora não esteja previsto na Convenção de Aarhus, deve ser tido em conta o aspecto da informação e da participação do público nas decisões que poderiam ter repercussões transfronteiras. Para ser viável, a proposta deveria consagrar o princípio do equilíbrio entre os diversos interesses legítimos afectados, para evitar uma utilização abusiva desse instrumento, com base em presumíveis efeitos ambientais transfronteiras, em detrimento dos interesses sociais e económicos do país no qual deve ser tomada a decisão ou dada a autorização, bem como esclarecer os problemas de língua e os custos de tradução, para evitar despesas e prazos excessivos. O Comité considera oportuno que a Comissão deveria receber relatórios periódicos dos Estados-Membros sobre a aplicação desta disposição.

2.8.1. Insta-se a Comissão a estar atenta, para que no âmbito das negociações para a adesão seja garantido o direito à informação e à participação do público nos planos e programas em matéria de ambiente, segundo o disposto nas directivas em via de alteração e que, em particular, seja assegurado um eficaz procedimento para a problemática transfronteiras.

2.9. Os critérios de avaliação constantes da alínea a) do n.o 1 do artigo 3.o, relativos à alteração ou ampliação substanciais de uma exploração ou de um processo produtivo, não são suficientemente claros e podem provocar confusão. Seria mais lógico manter a definição de "alteração substancial" constante do artigo 2.o da Directiva 1999/13/CE do Conselho, de 11 de Março de 1999, relativa à limitação das emissões de compostos orgânicos voláteis (COV), em que entre outros aspectos se faz referência às instalações que recaem no âmbito de aplicação da Directiva 96/61/CE.

Bruxelas, 30 de Maio de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Documento COM(2000) 402 final, de 29.6.2000, sobre a qual o CES emitiu parecer em 29.11.2000 (Documento CES 1408/2000, JO C 116 de 20.4.2001, p. 43).

(2) Parecer do CES sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho sobre o acesso do público à informação em matéria de ambiente", CES 1408/2000 - 2000/0169 COD, 29.11.2000 - JO C 116 de 20.4.2001, p. 43).

(3) Introdução como artigo 10.o bis na Directiva 85/377/CEE e como artigo 15.o bis na Directiva 96/61/CEE.