PT Jornal Oficial da União Europeia C 318/57

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Relatório do Grupo de Larosière (parecer de iniciativa)

2009/C 318/11

Relator: NYBERG

Em 23 de Março de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o:

«Relatório do Grupo de Larosière».

Incumbida da preparação dos trabalhos correspondentes, a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social emitiu parecer em 11 de Setembro de 2009, sendo relator: Lars NYBERG.

Na 456. reunião plenária de 30 de Setembro e 1 de Outubro de 2009 (sessão de 30 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 152 votos a favor e 37 votos contra, com 15 abstenções, o seguinte parecer.

1. Síntese e recomendações

1.1 A actual crise económica e financeira assumiu proporções inéditas em tempos de paz desde os anos trinta do século passado. No entanto, o presente parecer versará apenas sobre a crise financeira e as vias possíveis para impedir que o que agora aconteceu jamais se venha a repetir. Foi este, aliás, o teor do mandato confiado pela Comissão ao chamado Grupo de Larosière cujo relatório o CESE analisará seguidamente. A importância desta problemática fica bem evidente pelo facto de a Comissão ter apresentado já várias propostas, por exemplo, sobre as agências de notação de crédito, sobre as várias formas de actividade financeira e sobre a fiscalização financeira que esteve no centro do debate do Grupo de Larosière.

1.2 A causa principal da crise foi o excesso de liquidez, o que, segundo o Grupo de Larosière, se deveu em parte a uma política monetária expansionista e a desequilíbrios na economia mundial, patentes sobretudo nas relações entre os EUA e a China. Outra explicação concebível é, na opinião do Cese, a deslocação dos rendimentos do trabalho para o capital. A sua distribuição foi-se tornando cada vez mais desigual e os mais afortunados foram em busca de possibilidades para fazer render os seus activos cada vez mais elevados. Como os activos reais a aplicar não aumentaram ao mesmo ritmo, as cotações dos valores imobiliários foram pressionadas em alta. O relatório do Grupo de Larosière descreve detalhadamente esta «bolha» financeira, mas será necessária uma análise mais exaustiva para orientar as futuras decisões políticas.

1.3 O CESE apoia, em termos gerais, as 31 recomendações feitas pelo grupo, mas gostaria de alargar o campo de visão aduzindo algumas observações e reflexões.

1.3.1 O Grupo de Larosière propõe o reforço dos requisitos impostos aos fundos próprios dos bancos quando a conjuntura é favorável e o seu alijamento quando esta é adversa. Dada a dificuldade de fazer prognósticos económicos num período de flutuações conjunturais, esta proposta poderia comportar alguns riscos. Ao mesmo tempo, o exemplo de Espanha revela que um sistema assente em requisitos variáveis pode funcionar. O CESE pensa que é melhor reflectir sobre a oportunidade de tal medida antes da sua aplicação.

1.3.2 Na opinião do CESE, é indispensável reforçar os requisitos impostos aos fundos próprios e garantir a transparência das operações extrapatrimoniais (fora do balanço). O governo espanhol era quem dispunha da regulamentação mais severa em matéria de operações extrapatrimoniais e os bancos espanhóis foram os menos atingidos pela crise.

1.3.3 Abusou-se por vezes de conceitos tais como «elementos extrapatrimoniais» e «entidades instrumentais» (Special purpose vehicles-SPV). Os bancos excluíram os activos de risco dos seus balanços para contornarem os requisitos dos fundos próprios e, nalguns casos, para se eximirem ao pagamento de impostos. Perante esta situação, o CESE reputa fundamental adoptar normas mais severas.

1.3.4 Na opinião do CESE, convém, na sequência do relatório do Grupo de Larosière, colocar como um dos principais requisitos a obrigação de tornar mais visíveis os elementos de risco contidos nos activos dos bancos. O CESE concorda com o relatório quando afirma que os bancos e as instituições financeiras deverão continuar a assumir sempre uma parte do risco na revenda dos activos de risco. Além disso, os riscos associados aos produtos financeiros terão de ser facilmente identificáveis. Apenas graças à transparência dos produtos financeiros será possível restaurar a confiança no mercado interno. Neste contexto, o CESE remete de novo para o exemplo da Espanha. No sector financeiro o recurso a novos instrumentos financeiros apenas deveria ser possível após terem sido controlados por uma autoridade monetária. A introdução desse tipo de controlos deve ser sempre previamente debatida, para decidir se terá lugar ao nível nacional ou se é preferível criar um sistema comum de supervisão para toda a UE. Face ao carácter transfronteiriço das actividades financeiras, pesam mais os argumentos favoráveis a um sistema comum.

1.3.5 O chamado «sistema bancário paralelo» designa várias formas de concessão de empréstimos não regulamentadas. Estas novas formas de operações financeiras puderam desenvolver-se sem qualquer regulamentação, sem mesmo qualquer exigência em matéria de reservas. O CESE concorda com a necessidade de regulamentar igualmente este sector. O relatório preconiza, também no caso dos fundos de investimento, o estabelecimento de regras comuns, a definição dos vários produtos e controlos mais severos. Uma vez mais só se pode apoiar esta proposta.

1.3.6 É imperioso reforçar os requisitos impostos à gestão bancária e à auditoria. No entender do CESE, as soluções propostas no relatório do Grupo de Larosière não insistem o suficiente no papel dos auditores. Um sistema de auditoria funcionando satisfatoriamente poderia ter atenuado a propagação dos activos de risco. A direcção de um organismo financeiro deve poder confiar na auditoria quando se trata da avaliação dos activos. Convém, por isso, integrar na revisão do Acordo de Basileia II o papel dos auditores e os vários métodos de contabilidade.

1.3.7 O relatório avança com recomendações úteis sobre o sistema dos bónus, defendendo que estes deveriam abarcar vários anos, assentar em resultados concretos e não ser garantidos de antemão. O CESE reputa fundamental passar-se de uma visão a curto prazo para uma visão a longo prazo, na qual os bónus deixem de ser calculados com base em actividades especulativas. Nesta ordem de ideias, o CESE apoia a ideia de tributar as transacções financeiras, podendo esta receita fiscal ser afectada à ajuda ao desenvolvimento. Um requisito complementar seria que os sistemas de bónus não devem ter por base a evolução geral mas o facto de os resultados obtidos se distinguirem positivamente em relação a uma tendência geral. Além disso, conviria definir um limite máximo para os bónus, a fim de desencorajar a tomada de riscos excessivos e inconsiderados. Nas estratégias de combate à crise financeira importa ter em conta que os montantes colossais investidos nas instituições financeiras pelos poderes públicos deverão ser restituídos, em vez de contribuírem para novos lucros e bónus.

1.4 A principal atribuição do Grupo de Larosière era formular propostas para a supervisão dos mercados financeiros. Na opinião do CESE, também é fundamental este aspecto para evitar a repetição de uma crise financeira. Mas essa supervisão carece de regras, pelo que são tanto ou mais importantes as propostas de alteração e de reforço da regulamentação constantes da primeira parte do relatório.

1.4.1 O Grupo de Larosière reconhece que é necessário um organismo a nível europeu encarregado da vigilância do sistema financeiro no seu todo que alerte para possíveis riscos financeiros. Propõe-se que esta responsabilidade seja confiada ao BCE (Banco Central Europeu) ou ao SEBC (Sistema Europeu de Bancos Centrais). A missão propriamente dita deveria ser assumida por um conselho a criar para o efeito. No plano administrativo, seria conveniente ligar este conselho ao BCE, mas no plano formal a gestão da supervisão deveria ficar a cargo do SEBC. É indispensável que a supervisão abranja todos os sistemas financeiros dos Estados-Membros, devendo caber ao SEBC a designação da equipa que liderará este novo conselho/órgão director.

1.4.2 No relatório propõe-se desenvolver em duas etapas um novo sistema de supervisão micro-prudencial envolvendo várias autoridades incumbidas da supervisão dos bancos, da supervisão dos fundos de investimento e da supervisão do mercado de valores mobiliários. Na segunda etapa serão estabelecidas regras elementares comuns em matéria de supervisão e eliminadas as discrepâncias de aplicação entre os vários países. Também nesta etapa serão harmonizadas as eventuais sanções. Não vendo motivo para adiar esta fase, o CESE apreciaria que a Comissão propusesse na sua comunicação a passagem sem transição aos preparativos de aplicação do sistema de supervisão micro-prudencial na sua íntegra.

1.4.3 Na opinião do CESE, os colégios das autoridades nacionais de supervisão incumbidas de controlar os bancos com actividades transfronteiras serão difíceis de gerir se não houver simultaneamente uma harmonização. Doutro modo, as diferenças entre as regras aplicáveis aos órgãos nacionais de supervisão obrigariam, na prática, as três autoridades a assumir uma parte das tarefas de supervisão.

1.4.4 A direcção dessas novas instâncias não deverá ser composta apenas por banqueiros, mas incluir igualmente organizações sindicais, consumidores de serviços bancários e o CESE enquanto representante da sociedade civil.

1.5 A nível mundial, o relatório alerta para a necessidade de reforçar o Acordo de Basileia II, da adopção de normas internacionais de contabilidade (IAS), de uma regulamentação mundial das agências de notação de crédito e do mercado de derivados, novas estruturas de direcção do sector financeiro e um papel mais preponderante para o FMI. Pretende-se também excluir a possibilidade de atrair operadores devido a uma fraca regulamentação do sector financeiro. Muitas das propostas do grupo foram adoptadas aquando da última reunião do G-20 em Londres. O Fórum de Estabilidade Financeira (Financial Stability Forum), criado em 1999, foi convertido em Financial Stability Board. O CESE espera que este organismo seja mais inclinado à transparência e disponha de recursos e conhecimentos suficientes, bem como do poder de intervenção necessário. O CESE congratula-se com a previsão de atribuir mais recursos ao FMI mas já tem reservas quanto às exigências colocadas por esta organização visto poderem comprometer partes essenciais do modelo social europeu. Por este e por outros motivos, é fundamental que a UE fale a uma só voz dentro do FMI.

1.5.1 No debate sobre o mercado financeiro usa-se cada vez o conceito de «stress test» (teste de resistência), cujo objectivo é examinar até que ponto o sistema bancário de um dado país é capaz de resistir a uma crise do mercado financeiro. Face à crise financeira actual, entende-se perfeitamente como podem ser fundamentais testes desta natureza. Ao mesmo tempo, surge a questão crucial de saber até que ponto convém publicar os seus resultados. Se o FMI proceder a um tal teste e anunciar que o sistema bancário de um dado país não está à altura de uma crise, poderá ser justamente esse anúncio a desencadeá-la.

2. Introdução

2.1 A actual crise económica e financeira assumiu proporções inéditas em tempos de paz desde os anos trinta do século passado. A Grande Depressão deu-se numa época em que as economias mundiais ainda não estavam tão integradas como hoje. Nessa altura foram os EUA e a Europa os mais atingidos. Hoje estamos em presença de uma crise que afecta o mundo inteiro.

2.2 Aquilo que começou como uma crise financeira evoluiu para uma crise económica acompanhada de recessão em vastas regiões do planeta. O mais provável é que esta seja seguida de uma crise social associada a um elevado índice de desemprego. A amplitude do fenómeno será, em última instância, determinada pelas medidas políticas que se logrará conceber para contrariá-lo. Ao mesmo tempo, desencadeou-se uma crise política que fez cair vários governos.

2.3 O presente parecer versará, todavia, apenas sobre a crise financeira e as possibilidades de impedir que o que está a acontecer agora jamais se venha a repetir. No contexto de uma crise generalizada, este parecer tem um alcance limitado visto não tratar da crise económica. Também não se ocupará das medidas para fazer face à actual crise financeira, como, por exemplo, a injecção de dinheiros públicos no sector financeiro. Tratará unicamente do futuro e, nesta óptica, mais concretamente, da supervisão do sector financeiro.

2.4 Foi este, aliás, o teor do mandato confiado pela Comissão ao Grupo de Larosière cujo relatório o CESE analisa neste parecer. A ampliação do mandato do grupo Larosière foi necessária para gizar um quadro completo e apresentar assim propostas bem ponderadas.

2.5 A crise actual teve início no sector financeiro. Antes que o Grupo de Larosière tivesse tempo de apresentar o seu relatório, já a crise havia evoluído numa direcção tão perigosa que a Comissão Europeia se viu compelida a avançar com propostas de modificação de certas leis. A proposta mais importante foi, porventura, a que diz respeito às agências de notação de crédito. A proposta de directiva apresentada abarca várias formas de actividade financeira. A comunicação de 27 de Maio aborda o capítulo do relatório do Grupo de Larosière sobre a supervisão financeira. De acordo com o Anexo I de um documento de trabalho que faz parte da comunicação, há apenas cinco diferenças entre a comunicação e o relatório acima. O CESE analisá-las-á nos pontos 6.2.4, 6.3.1 e 6.3.5. Tenciona, além disso, elaborar um parecer específico sobre as futuras propostas concretas de actos legislativos. Embora a Comissão não aborde nessa comunicação todos os capítulos do relatório do Grupo de Larosière, o CESE considera que os que ficaram por analisar são igualmente fundamentais para o sector financeiro do futuro.

2.6 O relatório em apreço foi redigido por banqueiros para banqueiros e as propostas dirigem-se essencialmente aos especialistas da banca da Comissão e aos ministros das Finanças dos Estados-Membros. O CESE apoia, em princípio, as 31 recomendações do relatório, mas considera necessário alargar o seu campo de visão. Não se pode responsabilizar unicamente os causadores da crise financeira pela solução dos problemas actuais. Os consumidores de serviços do mercado financeiro são pessoas singulares e pessoas colectivas que depositam as suas poupanças e pedem empréstimos para fazer investimentos. A função do mercado financeiro é servir estes consumidores, ou seja, a sociedade civil, da melhor maneira possível. É por isso que, não obstante o nosso apoio geral ao relatório, gostaríamos de fazer algumas observações e avançar com algumas sugestões complementares.

3. Causas da crise financeira

3.1 Não obstante o excesso de liquidez no sector financeiro, os bancos centrais não adoptaram quaisquer medidas. Apenas se teve em conta um único factor, o índice dos preços que ainda não justificava o aumento das taxas de juro. O baixo custo da liquidez teve por consequência o aumento das cotações dos valores mobiliários. Não há dúvida de que, quando a crise deflagrou, havia excesso de liquidez, assim como não há dúvida de que, depois da crise, esta desceu a níveis demasiado baixos. No entanto, é difícil determinar em circunstâncias normais quais são, na realidade, o nível de liquidez e a massa monetária mais adequados. O CESE chama a atenção para o dilema de recorrer simultaneamente à taxa de inflação e a uma dada medida de massa monetária como indicadores da política monetária. Uma massa monetária demasiado elevada levará os bancos centrais a aumentarem as taxas de juro. Inversamente, se, simultaneamente, a taxa de inflação é baixa, as taxas de juro terão de descer. Na opinião do CESE, quando se recorre à oferta de massa monetária, sobretudo em situações tão complexas como esta, é preciso ter em conta o seu eventual impacto na economia real.

3.2 As decisões políticas tendentes a favorecer o acesso à casa própria sem se preocupar se o comprador tinha condições para pagá-la, os baixos custos dos empréstimos e as novas fórmulas inventadas pelas instituições financeiras para combinar vários títulos tiveram por consequência a ocultação dos créditos de alto risco (subprimes). Estes títulos propagaram-se em todos os mercados financeiros mundiais, uma vez que as poupanças privadas nos Estados Unidos, no período de 2005-2006, chegaram a ser negativas. O CESE pronunciou-se a este respeito em Julho de 2008 (1). «A recente crise americana do crédito de alto risco (o denominado “subprime”) pôs em evidência como a volatilidade dos preços dos imóveis, aliada a práticas superficiais de avaliação do risco do cliente em caso de não pagamento de taxas sobreavaliadas quanto ao valor dos próprios imóveis dados como garantia, pode gerar uma crise financeira de tal dimensão que pode destabilizar todo o sistema. Convém, portanto, que qualquer intervenção comunitária aproveite os ensinamentos desta experiência, bem como das questões levantadas no ponto precedente.»

3.3 Ao mesmo tempo, os desequilíbrios no comércio mundial geraram enormes excedentes em certos países (sobretudo na China), usados para comprar títulos públicos. Novas e complexas combinações de títulos (com créditos de alto risco) permitiam obter rendimentos avultados. Todo o mercado financeiro se lançou à caça de lucros cada vez mais elevados. Os títulos suplementares podiam servir de base a novos empréstimos, fazendo assim aumentar o volume das transacções nos mercados financeiros, que, na realidade, se baseavam em títulos de alto risco. Preferiu-se, todavia, pensar que um dos objectivos dos novos produtos financeiros complexos era distribuir os riscos. Aparentemente, o aumento do volume das transacções nos mercados financeiros gerava lucros cada vez mais avultados.

3.4 Os títulos de risco garantidos por empréstimos hipotecárias de risco, difíceis de revender no sistema bancário, eram integrados em novos títulos negociáveis (a chamada titularização) e eram assim revendidos por esta via. O que pôs cobro a esta situação e que desencadeou a crise foi o facto de, em 2008, os Estados Unidos terem entrado numa recessão acompanhada de um índice de desemprego muito elevado. Muitos proprietários deixaram de poder pagar as hipotecas das suas casas. Os bancos viram-se obrigados a desvalorizar os seus activos e a vendê-los. O valor destes activos não parou de descer, a queda entrou em aceleração e a confiança ficou irremediavelmente abalada.

3.5 O relatório do Grupo de Larosière releva vários fenómenos que tornaram possível esse fenómeno: — Quando tudo começou a regulamentação internacional da actividade bancária inscrevia-se no Acordo de Basileia I. Este sistema encorajava, na prática, a técnica que consistia em não mencionar os riscos no balanço. O problema foi parcialmente corrigido com o Acordo de Basileia II. — A explosão de novos produtos financeiros complexos negociados fora da bolsa (no mercado de balcão), tornou os riscos invisíveis. — A regulamentação das actividades das instituições financeiras assentava na avaliação de risco efectuada pelas agências de notação de crédito. — Estas agências atribuíam a activos, que posteriormente se provou não terem praticamente nenhum valor, a mesma notação que aos títulos públicos. Recorde-se que estas agências são financiadas pelas instituições financeiras que a elas recorrem para a notação dos seus títulos! — A direcção e a gestão das instituições financeiras não divisaram o risco representado por novos produtos financeiros complexos. — Deficiência na regulamentação e na supervisão, ausência de coordenação e forte concorrência entre vários centros financeiros.

3.6 No relatório do Grupo de Larosière está subentendida uma crítica aos bancos centrais por não terem adoptado medidas para fazer face ao forte aumento da liquidez.

3.7 O CESE tenciona, contudo, ir mais longe na sua análise. O aumento da liquidez deveu-se, em parte, aos desequilíbrios na economia mundial. Estes são mais evidentes nas relações entre os EUA e a China. Por um lado, o excedente comercial na China e uma propensão para a poupança equivalente a 30-40 % dos rendimentos, por uma questão de previdência no caso de doença ou na perspectiva de aposentação e, por outro lado, o défice comercial dos Estados Unidos em conjugação com poupanças inexistentes. Uma outra explicação concebível, não apontada pelo Grupo de Larosière, é o facto de os rendimentos se terem deslocado do trabalho para o capital e a distribuição dos rendimentos se ter tornado cada vez mais desigual. Não só a OIT como a OCDE declararam que era imperioso contrariar essa evolução.

3.8 Os mais afortunados foram em busca de possibilidades para fazer render os seus activos cada vez mais elevados. Como os activos reais a aplicar não aumentaram ao mesmo ritmo, as cotações dos valores mobiliários foram pressionadas em alta. Não se pode combater as causas dos problemas sentidos actualmente com uma nova regulamentação dos mercados financeiros. São necessárias decisões políticas. O relatório do Grupo de Larosière descreve detalhadamente a «bolha» financeira, mas será necessária uma análise mais exaustiva para orientar as futuras decisões políticas

3.9 Por último, o cenário financeiro descrito incentivou a proliferação de operações especulativas que não correspondiam em quase nada com os números da economia real, sem se poder contar, em contrapartida, com instrumentos internacionais de política fiscal e monetária que pudessem travar a sua expansão. A este respeito, os fóruns financeiros e os organismos internacionais não tiveram em consideração a voz de muitos movimentos sociais que já há muito reivindicavam a adopção de medidas de regulamentação, dentre as quais se destaca a taxa Tobin.

4. Política e regulamentação

4.1 Segundo o relatório, a crise deve-se a fracassos do mercado, a desequilíbrios a nível mundial, a uma má regulamentação e a uma supervisão insuficiente. Não é possível resolver todos estes problemas por via da regulamentação, mas uma regulamentação eficaz já é um bom ponto de partida. O relatório refere que é preciso atacar todos os problemas mas pode-se perguntar até que ponto a regulamentação proposta será suficiente. Além disso, o relatório exprime o receio de mais regulamentação poder prejudicar as inovações financeiras. O CESE gostaria de recordar a propósito que os créditos de alto risco e as chamadas operações de titularização são efectivamente inovações financeiras. Mas foi o abuso de algumas destas inovações que deu origem aos actuais problemas financeiros. Ocasionalmente, a regulamentação pode também contribuir para a inovação financeira, como no caso do SEPA (espaço único de pagamentos em euros).

4.2 O relatório propõe uma melhor coordenação entre os bancos centrais e as instâncias políticas que regulam os mercados financeiros. É imperioso que, doravante, os bancos centrais se concentrem mais em considerações macro-económicas traduzidas numa supervisão mais eficaz dos mercados financeiros. Esta necessidade, bem como a ideia de que também o FMI se terá de ocupar mais da supervisão, são duas propostas essenciais.

4.3 O relatório refere que a regulação política e a auto-regulação dentro do sector financeiro se devem completar mutuamente. Uma vez que o controlo interno falhou preconiza-se a vigilância da auto-regulação. Na realidade, há um esbatimento da fronteira entre regulação política e auto-regulação.

4.4 Na prática, não existe aliás sequer uma fronteira. Com os acordos de Basileia I e Basileia II os bancos passaram a estabelecer eles mesmos as regras para o sector financeiro. Se estas regras são ou não cumpridas pelos bancos ou outras instituições financeiras depende de si próprios ou, no caso de tais regras assumirem a forma de legislação, do Estado. (O Acordo de Basileia II entrou em vigor na UE em 1 de Janeiro de 2008, mas nos EUA apenas entrará em vigor em 1 de Abril de 2010). O relatório não trata devidamente as lacunas nos níveis organizativo e democrático do mercado financeiro resultantes da auto-regulação. Face à globalização do mercado, um dos fulcros do debate deveria ser a questão de saber se a influência das instâncias políticas é suficiente.

5. Recomendações do Grupo de Larosière

5.1 Convém reforçar gradualmente as obrigações dos bancos em matéria de fundos próprios. Como a crise bancária se encontra actualmente numa fase de insuficiência de créditos, este reforço terá de ser necessariamente adiado. O CESE considera que é uma exigência indispensável para evitar que, de futuro, se tenha de lançar mão dos dinheiros públicos para socorrer um banco com problemas de liquidez. O CESE concorda que a UE terá de avançar com definições dos requisitos em matéria de fundos próprios.

5.2 Possibilidade de alterar os requisitos em matéria de fundos próprios em função da conjuntura. O relatório considera que os bancos centrais deveriam atender não só à inflação mas também à evolução dos mercados monetário e de crédito, em geral. Face a um crescimento excessivo dos créditos, os bancos centrais devem estar dispostos a reformular a política monetária em conformidade. É proposto como método o reforço dos requisitos em matéria de fundos próprios dos bancos numa conjuntura favorável e o seu alijamento numa conjuntura desfavorável. Sabendo como é difícil fazer prognósticos económicos, esta proposta poderia comportar alguns riscos. Se, após um período de conjuntura favorável e de expansão de crédito, os requisitos aumentarem, esta manobra pode, ao contrário, acelerar uma possível recessão económica no caso de a conjuntura favorável estar na sua fase final. Ao mesmo tempo, o exemplo de Espanha revela que um sistema de requisitos variáveis pode funcionar. O CESE pensa que é melhor reflectir antes de tomar tal medida, tendo em conta os riscos associados à escolha do momento oportuno para a sua aplicação.

5.3 Regras mais severas para as operações extrapatrimoniais através do reforço dos requisitos em matéria de fundos próprios e de transparência. O governo espanhol dispunha da regulamentação mais severa em matéria de operações extrapatrimoniais e os bancos espanhóis foram os menos atingidos pela crise.

5.3.1 Sempre que os bancos realizam operações extrapatrimoniais, estas são frequentemente associadas a uma das inovações dos mercados financeiros – as entidades instrumentais (Special purpose vehicles-SPV). O seu objectivo é, geralmente, retirar do balanço dos bancos os activos de alto risco para não os colocar esses mesmos bancos em perigo. A evasão fiscal pode ser outro objectivo. Ciente dos abusos a que esta técnica deu azo, o CESE reputa necessário adoptar uma regulamentação mais severa aplicável tanto ao sistema das «operações extrapatrimoniais» como às «entidades extrapatrimoniais». O objectivo desta regulamentação deverá ser, sobretudos impedir que um operador utilize tais métodos para dissimular algumas das suas actividades.

5.4 É necessário tornar mais visíveis os riscos inerentes aos activos dos bancos. Na opinião do CESE, esta deverá ser uma das principais exigências quando a Comissão conseguir, conforme se espera, na sequência do relatório, garantir efectivamente a transparência dos activos dos bancos.

5.4.1 O relatório trata igualmente da titularização, do mercado de derivados, dos fundos de investimento e do «sistema bancário paralelo». O CESE espera que se encontre uma solução global que contemple todos os problemas relacionados com estes títulos de risco. O chamado «sistema bancário paralelo» designa diferentes formas de empréstimos não regulamentados. O relatório preconiza o alargamento do âmbito de aplicação do Acordo de Basileia II a este domínio, aos fundos de retorno absoluto (hedge funds), aos bancos de investimento, etc. Este alargamento parece óbvio e deve ser decidido imediatamente. Estas novas formas de actividade financeira, muitas vezes à margem do próprio sistema bancário, puderam desenvolver-se sem qualquer regulamentação, sem mesmo qualquer exigência em matéria de reservas. Também no caso dos fundos de investimento, o relatório prevê o estabelecimento de regras comuns, a definição dos vários tipos de activos e um controlo mais severo. Não é difícil concordar com uma tal proposta. A ideia subjacente é que, na revenda dos activos de risco, os bancos e as instituições financeiras continuem a assumir sempre uma parte desse risco.

5.5 Sob o título Alternative Investment Fund Managers (gestores de fundos de investimento alternativos), a Comissão apresentou em 13 de Maio último uma proposta atinente a vários destes novos instrumentos. O CESE tenciona pronunciar-se ulteriormente sobre esta proposta de directiva. Aliás, em 2006, elaborou um parecer sobre o Livro Verde relativo aos fundos de investimento (2).

5.6 No que se refere às normas de contabilidade, propõe-se, designadamente, que o Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade (IASB) estabeleça novas regras aplicáveis aos novos activos complexos. O método contabilístico designado por «mark-to-market» (contabilidade a valores de mercado) agravou consideravelmente a situação. Quando os valores dos activos desabaram, verificou-se que haviam sido contabilizados pelo valor do mercado. Nesta situação difícil, o valor dos activos foi mesmo pressionado em alta muito para além do seu valor material. O método alternativo – avaliar os activos em função do seu preço de compra – também não funciona numa tal situação. Na opinião do CESE, há aqui indubitavelmente espaço para inovações.

5.7 Pode perguntar-se que valor tem uma manobra que consiste em fazer circular de um banco para outro activos com riscos camuflados. Talvez seja necessário seleccionar e reduzir os instrumentos existentes. Os banqueiros falam com frequência da importância das inovações no mercado financeiro. Mas não se terá ido demasiado longe? O CESE convida a Comissão a examinar atentamente os instrumentos disponíveis, a determinar a sua utilidade, e os riscos que comportam e a propor quais deles devem ser eventualmente eliminados e a fornecer definições daqueles que convém manter. O sector bancário não poderá assumir sozinho uma tal responsabilidade. A Comissão terá de aplanar o terreno para as decisões a adoptar pelo Parlamento Europeu e o Conselho Europeu. Os produtos financeiros não devem ser desnecessariamente complexos e deve haver total clareza sobre os riscos que comportam. A transparência dos produtos financeiros é talvez o factor mais importante para restaurar a confiança no mercado interno.

5.7.1 Neste contexto, o CESE volta a recordar o exemplo da Espanha. Não deve ser possível utilizar os novos instrumentos do sector financeiro sem serem previamente controlados por uma autoridade monetária. Convém que, na sua análise, a Comissão reflicta sobre as diferenças entre os instrumentos utilizados em Espanha e em outros países da UE. Ao mesmo tempo, seria oportuno debater a hipótese de generalizar controlos desta natureza e, no âmbito deste debate, decidir se terão de ser realizados a nível nacional ou se optará pela criação de um sistema comum de controlo. Face ao carácter transfronteiras das actividades financeiras, pesam mais os argumentos favoráveis a um sistema comum.

5.8 O CESE concorda com a proposta feita no relatório quanto à gestão dos riscos pelos bancos: deve ser uma função independente e uma actividade mais valorizada e é preciso evitar confiar demasiado em avaliações externas (agências de notação de crédito). Merece naturalmente todo o apoio a proposta de desenvolver a gestão da crise nas instituições financeiras. A questão decisiva é se as recomendações feitas neste domínio podem ser mais do que meras recomendações. Até onde se poderá ir na regulamentação da organização interna das empresas financeiras? Muito provavelmente não se irá mais longe do que o controlo da organização interna pelos organismos de supervisão e a divulgação pública das suas críticas.

5.9 Quando a crise se agudizou, muitos Estados-Membros reforçaram as exigências de garantias bancárias dos fundos depositados. O relatório pretende agora a harmonização das regras de modo a garantir a todos os clientes dos bancos um nível de protecção uniforme e suficientemente elevado. Haverá que resolver o problema das filiais bancárias situadas noutros países. Mas onde ir buscar os fundos para cobrir essas garantias? O CESE concorda com a Comissão e convida-a a apresentar com a máxima brevidade propostas de novas regras comunitárias a aplicar às garantias bancárias.

5.10 Reforço das exigências colocadas à direcção dos bancos e às auditorias. À luz dos recentes acontecimentos, esta é uma exigência fundamental. Nas instituições financeiras também havia códigos éticos, mas em alguns casos fica-se com a impressão de que, na prática, em nada influíram no seu comportamento. É, todavia, difícil formular propostas concretas quando se trata de competências individuais. Uma nova regulamentação, e a eventual retirada do mercado de certos instrumentos, poderia facilitar a gestão dos bancos. Esta gestão é muito penosa quando há instrumentos cuja finalidade é camuflar os riscos. Além disso, o CESE considera que as soluções propostas no relatório do Grupo de Larosière não insistem o suficiente no papel dos auditores. Um sistema de auditoria a funcionar satisfatoriamente poderia ter atenuado a propagação dos activos de risco. A direcção de um organismo financeiro deve poder confiar na auditoria interna para a avaliação dos activos. Convém, por isso, integrar na revisão do Acordo de Basileia II a questão do papel dos auditores e dos métodos contabilísticos. Também seria muito positivo permitir que alguns dos interessados tomem parte na avaliação das políticas e dos instrumentos das entidades financeiras, através da criação de comités eventuais.

5.10.1 Os sistemas de bónus que recompensam a aplicação de instrumentos de alto risco e a curto prazo são uma das principais causas do comportamento das direcções dos bancos. São de saudar as recomendações feitas no relatório segundo as quais os sistemas de bónus deveriam abarcar vários anos, assentar em resultados concretos e não serem garantidos de antemão. O CESE reputa fundamental passar-se de uma visão a curto prazo para uma visão a longo prazo, na qual os bónus deixem de ser calculados com base em actividades especulativas. Nesta ordem de ideias, o CESE apoia a ideia de tributar as transacções financeiras, podendo esta receita fiscal ser afectada à ajuda ao desenvolvimento. Um requisito complementar seria que os sistemas em questão não devem ter por base a evolução geral mas o facto de os resultados obtidos se distinguirem positivamente em relação a uma tendência geral. Além disso, conviria definir um limite máximo para os bónus, a fim de desencorajar a tomada de riscos excessivos e inconsiderados.

5.11 No atinente às agências de notação de crédito, propõe-se incumbir o Comité Europeu dos Valores Mobiliários (CEVM) da concessão de licenças a estas instituições. A Comissão apresentou já uma proposta de regulamento sobre as agências de notação de crédito, cuja adopção o CESE recomenda num parecer que elaborou oportunamente (3). No relatório diz-se que é preciso analisar a questão do financiamento destas agências. Para o CESE, já se pode indicar explicitamente que estas não poderão ser financiadas pelas instituições cujos instrumentos de crédito são objecto da sua avaliação.

6. Supervisão

6.1 O objectivo principal do Grupo Larosière era apresentar propostas para a supervisão dos mercados financeiros. O CESE considera este aspecto também fundamental para evitar a repetição de uma crise financeira de uma tal amplitude. Mas a supervisão exige regras, pelo que são fundamentais as propostas que constam da primeira parte do relatório e têm por alvo a alteração e o reforço da regulamentação.

6.2 Um sistema europeu de supervisão macro-prudencial

6.2.1 No relatório critica-se a supervisão praticada actualmente por se concentrar em cada instituição financeira de per si e sugere-se, em vez disso, que abarque todo o sistema financeiro e fique a cargo do BCE ou do SEBC (Sistema Europeu de Bancos Centrais). No caso de ser necessário estender a supervisão além fronteiras (instituições financeiras com filiais noutros países), deverá haver a possibilidade de arbitragem juridicamente vinculativa.

6.2.2 O Grupo de Larosière constata que é necessário um organismo europeu que assegure a supervisão do sistema financeiro ao nível mundial e alerte para riscos financeiros sistémicos. É necessário criar dentro do BCE/SEBC um conselho/uma direcção especial independente (Conselho Europeu de Risco Sistémico) que assumirá essa tarefa. Dele devem fazer parte, para além dos bancos centrais, as três autoridades propostas responsáveis pela supervisão macro-prudencial. O CESE observa que talvez seja impossível encontrar hoje um organismo dotado de todas as competências indispensáveis para garantir essa supervisão macro-prudencial. É, pois, necessário criar essas competências para apoiar o trabalho de um tal conselho. O relatório do Grupo de Larosière assinala igualmente que a Comissão deve intervir no caso de surgirem riscos de carácter global no sistema financeiro.

6.2.3 O CESE dá o seu aval aos aditamentos feitos pelo Conselho ECOFIN e pelo Conselho Europeu às propostas apresentadas na comunicação de 27 de Maio, segundo os quais o Conselho Geral do BCE estará representado no CERS (Conselho Europeu de Risco Sistémico). As autoridades nacionais de supervisão terão aqui o estatuto de observadoras, cada país terá direito a um voto e as eventuais recomendações passarão pelo Conselho ECOFIN. O Conselho Europeu propôs igualmente que o presidente do CERS seja eleito pelo Conselho Geral do BCE. O CESE considera esta decisão adequada, uma vez que esse conselho reúne os 27 Estados-Membros. O Conselho Europeu recomenda que as novas autoridades europeias de supervisão tenham poderes de supervisão no que se refere às agências de notação de crédito. O CESE apoia esta sugestão que decorre do debate sobre a proposta de directiva relativa às agências de notação de crédito, mas salienta que essas competências devem ser atribuídas a uma só das três novas autoridades.

6.3 Um sistema europeu de supervisão micro-prudencial

6.3.1 Para a supervisão diária, propõe-se o reforço dos três actuais comités de supervisão dos bancos, das empresas financeiras e dos mercados de valores mobiliários, conferindo-lhes o estatuto de autoridades de supervisão A hipótese de fundir estes três âmbitos numa só autoridade não é pertinente dadas as diferenças consideráveis entre as suas regulamentações.

6.3.2 Propõe-se, além disso, que apenas o sector financeiro esteja representado nestas novas autoridades. Conforme já disse antes, o CESE considera que as actividades financeiras não interessam unicamente àqueles que participam directamente no seu exercício. Há motivos peremptórios para permitir a participação das organizações dos trabalhadores do sector. Há também motivos peremptórios para fazer representar nessas autoridades os consumidores dos serviços prestados pelo sector bancário, pelo sector dos seguros e pelo sector de valores imobiliários. Aqui é possível estabelecer uma comparação com aquilo que propôs a administração Obama nos EUA. Neste país será criado um conselho especial dos clientes dos bancos que seguirá de perto as suas actividades. Também seria natural, por motivos evidentes, convidar o CESE a participar enquanto representante da sociedade civil.

6.3.3 Propõe-se, nomeadamente, incumbir essas novas autoridades da tarefa de detectar as diferenças de transposição das regras comunitárias existentes nos vários Estados-Membros. Uma consequência lógica seria, na opinião do CESE, a Comissão propor adaptações das regras relevantes a fim de eliminar essas diferenças.

6.3.4 No relatório afirma-se que os Estados-Membros deverão dispor de autoridades de supervisão competentes que tenham a possibilidade de recorrer a sanções dissuasoras. O CESE só pode concordar com esta ideia, mas gostaria de advertir para a importância da independência dessas autoridades dos bancos e das instituições financeiras. A Comissão é convidada a avançar com regras comunitárias para o efeito.

6.3.5 O Grupo de Larosière pretende que as autoridades nacionais de supervisão se encarreguem da supervisão diária, mas as novas três autoridades terão de estabelecer normas e coordenar as suas actividades. É também preciso controlar se as autoridades nacionais são efectivamente independentes. Quando uma instituição financeira opera em vários países, será necessário criar órgãos colegiais constituídos pelas autoridades nacionais de supervisão participantes. Tendo em conta a experiência acumulada até aqui, ter-se-á de propor forçosamente a obrigação de intercâmbio de informação pelas autoridades nacionais.

6.3.6 O relatório preconiza o desenvolvimento em duas etapas de um novo sistema de supervisão micro-prudencial. Na segunda etapa dever-se-á estabelecer regras elementares comuns em matéria de supervisão e eliminar as diferenças de aplicação entre os vários países. Também nesta etapa deverão ser harmonizadas as possibilidades de penalização. O CESE não vê qualquer motivo para protelar todos estes trabalhos e apreciaria, por conseguinte, que a Comissão propusesse na sua comunicação a passagem sem transição aos preparativos de aplicação do sistema de supervisão micro-prudencial na sua íntegra.

6.3.6.1 Na opinião do CESE, os colégios de autoridades nacionais de supervisão podem ser difíceis de gerir se não se proceder simultaneamente à necessária harmonização. As diferenças entre as regulamentações aplicáveis aos órgãos nacionais de supervisão obrigariam, na prática, as três autoridades a assumir uma parte da supervisão no caso das instituições com actividades em vários países.

6.3.6.2 O CESE apoia plenamente o convite do Conselho Europeu à Comissão Europeia para apresentar propostas concretas quanto à forma como o Sistema Europeu de Supervisores Financeiros poderá assegurar, em situações de crise, um papel importante de coordenação entre as autoridades de supervisão, respeitando plenamente as responsabilidades das autoridades nacionais na preservação da estabilidade financeira e na gestão de crises em relação a eventuais consequências financeiras, e respeitando inteiramente as atribuições dos bancos centrais, em especial no que se refere à prestação de assistência sob a forma de liquidez em caso de emergência.

7. A nível mundial

7.1 O Grupo de Larosière chama a atenção para o facto de, embora seja também preciso a nível mundial regulamentar o sector financeiro, exercer a supervisão e gerir as crises, faltar para tal um quadro adequado. Entre os desideratos expressos pelo grupo figura o reforço do acordo Basileia II e normas internacionais de contabilidade, uma regulação mundial das agências de notação de crédito, alterações da estrutura de direcção do sector financeiro e mais preponderante para o FMI. Pretende-se excluir a possibilidade de haver operadores que se sentem atraídos para o sector devido à sua fraca regulamentação. A existência de colégios de autoridades de supervisão dos bancos é particularmente importante sobretudo quando se trata de bancos com actividades a nível mundial.

7.2 Pode-se partir desde já do princípio de que não será fácil proceder a alterações a nível mundial. Muitas das propostas do grupo foram entretanto aprovadas na reunião do G-20 em Londres. O Financial Stability Forum (Fórum de Estabilidade Financeira), criado em 1999, foi convertido em Financial Stability Board, com uma composição alargada a todos os países do G-20, para além da Espanha e da Comissão Europeia, passando a contar com mais competências e a estar ligado mais estreitamente ao FMI. Estas alterações estão inteiramente em sintonia com as recomendações do Grupo de Larosière. O Fórum existente até à data não conseguiu lançar a tempo um alerta para os riscos dentro do sistema financeiro no âmbito da crise que atravessamos. O CESE espera que estas alterações contribuam para que este órgão se mostre mais inclinado à transparência e passe a dispor de mais recursos e conhecimentos, bem como de poderes para intervir mais eficazmente. Convém igualmente salientar que a maioria das decisões adoptadas em Londres continuam por aplicar.

7.3 Nos debates sobre o mercado financeiro é utilizado o conceito de «stress test» (teste de resistência) cujo objectivo é examinar até que ponto o sistema bancário de um dado país é capaz de resistir a uma crise do mercado financeiro. Face à crise financeira actual, entende-se perfeitamente a importância que poderão assumir testes desta natureza. Ao mesmo tempo, surge a questão de saber em que medida se deve divulgar publicamente os resultados. Se o FMI proceder a um tal teste e anunciar que o sistema bancário de um dado país não está à altura de uma crise, poderá ser justamente este anúncio a desencadeá-la. Estes «testes de resistência» terão de ser, além disso, o mais transparentes possível e poderão converter-se num instrumento essencial para a supervisão dos sistemas financeiros nacionais.

7.4 Também foi adoptada em Londres a proposta de dotar o FMI de recursos suplementares para poder ajudar os países confrontados com problemas graves. O CESE congratula-se com esta medida, mas tem reservas quanto às exigências colocadas pelo FMI visto estas poderem comprometer algumas vertentes de carácter social e partes essenciais do modelo social europeu. Por este e por outros motivos é fundamental que a UE fale a uma só voz dentro desta organização.

Bruxelas, 30 de Setembro de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO C 27 de 3.2.2009, p. 18.

(2) JO C 110 de 9.5.2006, p. 19.

(3) JO C 277 de 17.11.2009 (ECO/243 – Agências de notação de crédito).