2009
GESTÃO, PELA COMISSÃO, 
DA PARTICIPAÇÃO DOS INTERVENIENTES 
NÃO ESTATAIS  NA COOPERAÇÃO 
COMUNITÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTOTRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 4
PT
ISSN 1831-0982

GESTÃO, PELA COMISSÃO, 
DA PARTICIPAÇÃO DOS INTERVENIENTES NÃO ESTATAIS NA COOPERAÇÃO COMUNITÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTORelatório Especial n.º 4   2009
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 248.º do Tratado CE)
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento2
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
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Relatório Especial n.º 4   2009
Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia 
na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicaçãoLuxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2009ISBN 978-92-9207-283-4
© Comunidades Europeias, 2009
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Belgium
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento3
ÍNDICE
Pontos
 LISTA DE ABREVIATURAS
I-VII  SÍNTESE
1-12  INTRODUÇÃO
1-4  CONTEXTO DA AUDITORIA
5-6  IMPORTÂNCIA ORÇAMENTAL
7-9  QUADRO LEGAL
10-12  DOCUMENTOS FUNDAMENTAIS
10 CONSENSO EUROPEU SOBRE O DESENVOLVIMENTO11-12 COMUNICAÇÕES E ORIENTAÇÕES
13-17  ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
18-83  OBSERVAÇÕES
18-35   A COMISSÃO ASSEGURA DE FORMA ADEQUADA QUE OS INE PARTICIPAM EFICAZMENTE NO PROCESSO 
DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO?
20-29 ELABORAÇÃO DOS DOCUMENTOS DE ESTRATÉGIA POR PAÍS
30-35 PROGRAMA TEMÁTICO RELATIVO AOS INE E ÀS AUTORIDADES LOCAIS NO ÂMBITO DO DESENVOLVIMENTO
36-68   OS SISTEMAS DE GESTÃO DA COMISSÃO GARANTEM COM EFICIÊNCIA QUE AS ACTIVIDADES EXECUTADAS 
PELOS INE SÃO PERTINENTES E PODEM CONDUZIR AOS RESULTADOS ESPERADOS?
37-41 PROCEDIMENTOS DE SELECÇÃO
42-50 PROCEDIMENTOS DE CONTROLO E DE SUPERVISÃO
51-62 ACOMPANHAMENTO COM RECURSO A INSTRUMENTOS E A AVALIAÇÕES DA EFICÁCIA DAS ACTIVIDADES DOS INE
63-68 PERSPECTIVAS DE SUSTENTABILIDADE
69-83  A COMISSÃO ASSEGURA DE FORMA ADEQUADA O APOIO AO DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES DOS INE?
70-74 ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES DOS INE
75-83 PROGRAMAS RELATIVOS AO DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES DOS INE
84-92  CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
 ANEXO I —  MONTANTES CONTRATADOS COM OS INE
 ANEXO II —  PRINCIPAIS DISPOSIÇÕES DO ACORDO DE COTONU RESPEITANTES AOS INE
 ANEXO III —  LISTA DOS PROGRAMAS, PROJECTOS E CONVITES LOCAIS À APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS 
EXAMINADOS
 ANEXO IV —  INTERVENIENTES NO PROCESSO DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO VISITADOS NO LOCAL
 RESPOSTAS DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento5
LISTA DE ABREVIATURAS
CE: Comunidade Europeia
CONCORD : Confederação Europeia das ONG de Emergência e Desenvolvimento
CRIS : Sistema Comum de Informação Relex (aplicação informática)
EuropeAid : Serviço de Cooperação da Comissão Europeia
FED : Fundos Europeus de Desenvolvimento
ICD : Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento
IEDDH : Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem
IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria
INE do Sul : INE dos países beneficiários (o Sul)
INE : Interveniente(s) não estatal(is)
ONG : Organização não governamental
PADOR : Potential applicant data on-line registration  (programa informático de registo em 
linha dos potenciais candidatos)
Países ACP : Países de África, das Caraíbas e do Pacífico
Países ALA : Países da Ásia e da América Latina
RELEX : Direcção-Geral das Relações Externas
UE: União Europeia
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento6
SÍNTESE
I.
No presente relatório, o termo «intervenien-
tes não estatais» (INE) abrange todos os ele-
mentos da sociedade que não fazem parte  
do sector privado ou do Estado, incluindo  
organizações não governamentais (ONG)1. 
O Acordo de Cotonu, celebrado com o grupo de Estados ACP, e a legislação da UE prevêem 
que esses intervenientes desempenhem múl-
tiplas funções no âmbito da cooperação para 
o desenvolvimento, designadamente atra-vés da sua participação no diálogo político e na execução de projectos. Para poderem 
desempenhar estas funções, os INE benefi-ciam de apoio ao desenvolvimento das suas capacidades. Os fundos comunitários atri-buídos directamente aos INE em 2007 ele-
varam-se a cerca de 915 milhões de euros, 
o que representa 10% do total da ajuda aos países em vias de desenvolvimento (orça-
mento geral e FED).
II.
Na sua auditoria, o Tribunal analisou as duas principais funções dos INE, tendo verificado 
se a Comissão:
assegura de forma adequada que os INE  —
participam eficazmente no processo de 
cooperação para o desenvolvimento;
dispõe de sistemas de gestão eficientes  —
para garantir que as actividades execu-
tadas pelos INE são pertinentes e podem 
conduzir aos resultados esperados;
1 No acordo de Cotonu, a definição dos intervenientes 
não estatais inclui igualmente o sector privado. O presente 
relatório, contudo, retoma a acepção do Instrumento de 
Cooperação para o Desenvolvimento (Regulamento (CE) 
n.º 1905/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006, que institui um instrumento de 
financiamento da cooperação para o desenvolvimento (JO 
L 378 de 27.12.2006, p. 41), que exclui organismos com fins 
lucrativos. No n.º 2 do artigo 24.º do referido instrumento 
figura uma lista mais exaustiva dos tipos de organização. 
Embora seja evidente o largo consenso sobre as características 
típicas das ONG, não existe uma definição uniforme (as Nações Unidas e o Banco Mundial publicam ambos definições 
operacionais), nem essa definição era necessária para realizar 
a presente auditoria já que é mais útil aplicar o conceito 
mais abrangente de INE no domínio do desenvolvimento 
(equivalente à sociedade civil no seu conjunto). 
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento7
assegura de forma adequada o apoio ao  —
desenvolvimento das capacidades dos  
INE.
III.
O Tribunal constatou que, apesar das tentati-vas da Comissão para fazer participar os INE no processo de cooperação para o desen-
volvimento, essa participação foi limitada, 
tendo ficado aquém do diálogo permanente 
e estruturado pretendido pela legislação da UE e pelas próprias orientações da Comissão (ver pontos 18 a 35).
IV.
Os sistemas de gestão da Comissão assegu-ram, em geral, que os projectos executados pelos INE são pertinentes e podem condu-
zir aos resultados esperados. No entanto,  o procedimento de convite à apresentação 
de propostas nem sempre garante que a con-
cepção do projecto é finalizada em tempo  
útil, os INE não recebem orientações sufi-
cientes sobre a aplicação prática das regras 
financeiras e existem incoerências na inter-
pretação e aplicação dos procedimentos.  O acompanhamento é insuficiente e as pers-
pectivas de sustentabilidade são fracas, em 
parte devido à curta duração dos projectos 
(ver pontos 36 a 68).
V.
Na maioria dos países ACP, os programas  
elaborados para o desenvolvimento das  
capacidades estão inseridos numa estraté-
gia, sendo executados em cooperação com 
os governos parceiros ao abrigo do Acordo 
de Cotonu. Contudo, observa-se uma grande disparidade entre esta abordagem e a adop-
tada para os países da Ásia e da América  Latina, em relação aos quais ainda não se  definiu qualquer estratégia (ver pontos 69 a 74).
VI.
A primeira série de programas para o desen-volvimento das capacidades revelou-se  extremamente pertinente para as necessida-des dos INE nos países beneficiários. Porém, não alcançou todas as suas potencialidades designadamente porque os procedimentos de gestão provocaram atrasos que agrava-
ram as suas perspectivas de eficácia e de sus-
tentabilidade. Estes programas deparam-se SÍNTESE
igualmente com a contradição inerente de apoiar o desenvolvimento das capacidades 
dos INE mais necessitados por meio de um 
procedimento (convite à apresentação de  
propostas) concebido para seleccionar os  
INE com o melhor desempenho (ver pon-
tos 75 a 83).
VII.
Nas principais recomendações formuladas  
no presente relatório, o Tribunal convida  a Comissão a:
reforçar os seus procedimentos des- —
tinados a fazer participar os INE no  processo de cooperação para o desen-volvimento e fornecer mais orientações 
nesta matéria;
prosseguir as acções em curso para   —
melhorar o procedimento de convite  
à apresentação de propostas;
orientar melhor o acompanha- —
mento e a assistência por parte das  
delegações;
assegurar que o pessoal das delega- —
ções e dos INE dispõe de orientações  
suficientes sobre os indicadores de  
desempenho;
para melhorar a sustentabilidade, pon- —
derar o recurso a uma combinação de  
instrumentos (e não apenas projectos)  
na colaboração com os INE;
definir uma estratégia para o desenvol- —
vimento das capacidades dos INE nos  países ALA e reconsiderar a disparidade de abordagens observada entre estes  países e os países ACP;
examinar novas possibilidades de con- —
cretizar os objectivos da política de  
desenvolvimento das capacidades, como 
o recurso a acordos de parceria, o finan-ciamento por vários doadores e a con-cessão de subvenções em cascata com  
o objectivo de alcançar melhor as orga-nizações de base.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento8
INTRODUÇÃO
CONTEXTO DA AUDITORIA
 1.  A estratégia da UE no âmbito da cooperação para o desenvolvimento, 
que reflecte a evolução do consenso internacional, sofreu uma série 
de transformações durante a última década, tanto no plano político 
como do financiamento. Actualmente, a política comunitária implica, 
em diversos graus, uma gama de parceiros cujas características e fun-
ções se desenvolveram progressivamente. A Comissão actua cada  vez mais em parceria com um amplo leque de organizações onde se 
incluem, ou estão representados, intervenientes não estatais.
 2.  O termo «intervenientes não estatais» (INE) abrange todos os elementos 
da sociedade que não fazem parte do sector privado ou do Estado. No domínio da cooperação para o desenvolvimento, estão incluídos nos 
intervenientes não estatais organizações não governamentais (ONG) 
e organizações baseadas em comunidades, associações de agriculto-
res, associações profissionais ou comerciais, grupos ambientalistas, 
universidades, sindicatos, câmaras de comércio, fundações, igrejas 
ou comunidades religiosas. Este termo é frequentemente empregado 
como sinónimo de «organizações da sociedade civil», sendo nessa  acepção utilizado no presente relatório (ver igualmente a nota 1 da 
Síntese). No passado, as ONG, especialmente as ONG europeias, eram 
os principais INE parceiros da UE
2. Contudo, no presente procura-se 
uma maior participação dos INE dos países parceiros ou beneficiários 
(muitas vezes designados por «INE do Sul»).
 3.  Os INE desempenham uma série de funções no domínio da cooperação 
para o desenvolvimento da UE em geral, sendo de maior relevância as duas seguintes:
diálogo político, que inclui todas as funções de representação,  a) 
de defesa de interesses e de vigilância perante os governos e os 
doadores;
execução de programas e projectos de desenvolvimento que bene- b) 
ficiam directamente os mais desfavorecidos.
 4.  A legislação prevê que a Comissão colabore com os INE essencialmente de 
três formas: reforçando a função de diálogo político destes ao implicá-los 
na cooperação para o desenvolvimento, financiando programas e projec-tos de desenvolvimento executados pelos INE e apoiando o desenvolvi-mento das suas capacidades
3, principalmente dos INE do Sul, para que 
possam desempenhar as duas funções mencionadas. Com o processo de 
desconcentração, as delegações da Comissão assumem neste momento 
um papel preponderante nas relações com os INE e gerem cerca de 80% (em termos de número) dos programas e projectos em causa.2 Uma das razões principais 
era que as ONG europeias 
dispunham de maior capacidade 
para responder aos requisitos 
da Comissão do que os INE dos 
países beneficiários, que eram anteriormente poucos e fracos. 
3 O desenvolvimento das 
capacidades é o processo pelo 
qual pessoas e organizações criam 
e reforçam a sua capacidade 
de executar tarefas e obter realizações, definir e resolver 
problemas, bem como tomar 
decisões com conhecimento de 
causa. 
1 000
800600400200
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento9
4 Ver ponto 52. 
5 Ou seja, excluindo a ajuda 
humanitária e de emergência (ver 
ponto 17), bem como as subvenções 
a organizações internacionais (que 
podem posteriormente recorrer às 
ONG/INE para executarem as suas acções). 
6 Os programas temáticos contemplam 
assuntos ou tipos específicos de 
actividades de desenvolvimento, especialmente previstos pela legislação 
e programados separadamente dos 
programas geográficos. Apoiam 
acções nas áreas do desenvolvimento 
humano e social, ambiente e gestão 
sustentável dos recursos naturais, 
incluindo a energia, intervenientes não estatais e autoridades locais, segurança 
alimentar, bem como migração e asilo. 
7 Os programas geográficos englobam 
a cooperação em actividades de desenvolvimento com os países 
e regiões parceiros, determinados 
segundo critérios geográficos. IMPORTÂNCIA ORÇAMENTAL
 5.  É difícil seguir o fluxo financeiro dos fundos comunitários canalizados 
através dos INE, já que a Comissão não dispõe de dados exaustivos4. 
Não obstante, os fundos de desenvolvimento atribuídos directa-
mente aos INE sem intermediário5 aumentaram gradualmente durante 
a última década, alcançando em 2007 cerca de 10% da ajuda con-
cedida pelo orçamento geral e pelo Fundo Europeu de Desenvolvi-mento (FED) aos países em vias de desenvolvimento (ver gráfico 1  
e anexo I ).
 6.  Tradicionalmente, o apoio comunitário aos INE foi sobretudo concedido 
através de rubricas orçamentais temáticas6 e, em menor medida, de 
rubricas orçamentais geográficas7 e do FED (ver anexo I ). A princi-
pal fonte de financiamento é o programa «Co-financiamento com as 
ONG» (inicialmente limitado às ONG europeias) que, criado em 1976 
com uma dotação de 2,5 milhões de euros, aumentou para cerca de 
200 milhões de euros anuais em meados da década de 90, represen-
tando 23% do financiamento total da Comissão aos INE em 2007.
EVOLUÇÃO DOS PAGAMENTOS EFECTUADOS AOS INE* 
NO PERÍODO 2000-2007GRÁFICO 1
* Despesas da UE pagas directamente aos INE no domínio do desenvolvimento enquanto primeiros destinatários da ajuda.
Fonte : Serviços da Comissão.Anomilhões de euros
Total FED Orçamento
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento10
QUADRO LEGAL
 7.  A Comissão financiou durante muitos anos as iniciativas das ONG euro-
peias (por intermédio de procedimentos de co-financiamento), recor-
rendo igualmente a estas organizações para executar a ajuda da UE. 
O Regulamento (CE) n.º 1658/988 do Conselho estabeleceu as regras 
relativas ao co-financiamento com as ONG europeias de acções em 
domínios de interesse para os países em desenvolvimento.
 8.  No que respeita ao grupo de Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico 
(ACP), o Acordo de Cotonu, assinado em Junho de 2000, reorien-
tou substancialmente a relação entre a UE e os INE. Os países ACP  
e a Comunidade Europeia comprometeram-se juridicamente a implicar os INE em todas as fases do processo de cooperação (formulação, exe-
cução, exame e avaliação), bem como a libertar fundos para o desen-
volvimento das suas capacidades, de modo a poderem desempenhar 
a sua nova função de parceiros na cooperação para o desenvolvimento 
(ver anexo II ).
 9.  Relativamente aos outros países, o Instrumento de Cooperação para 
o Desenvolvimento (ICD)9 e o Instrumento Europeu de Vizinhança  
e Parceria10, que substituíram desde Janeiro de 2007 a regulamen-
tação anterior, contêm disposições específicas sobre a função dos  INE no desenvolvimento. O ICD comporta igualmente um novo pro-
grama temático relativo aos INE e às autoridades locais no âmbito  
do desenvolvimento, cujo objectivo principal é assegurar o desen-
volvimento das capacidades (em substituição do anterior programa 
«Co-financiamento com as ONG» — ver ponto 6).8 JO L 213 de 30.7.1998, p. 1. 
9 Regulamento (CE) n.º 1905/2006. 
10 Regulamento (CE) n.º 1638/2006 
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 
2006, que estabelece disposições 
gerais relativas à criação 
do Instrumento Europeu de 
Vizinhança e Parceria (JO L 310 de 
9.11.2006, p. 1). 
O «CONSENSO EUROPEU SOBRE O DESENVOLVIMENTO»
— PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL
«A UE, que apoia a ampla participação de todos os interessados no desenvolvimento dos países, incentiva todos os 
sectores da sociedade a tomarem parte nesse processo. Na promoção da democracia, da justiça social e dos direitos 
humanos, é reservado um papel essencial à sociedade civil dos países parceiros, com destaque para parceiros económicos 
e sociais como as organizações sindicais e patronais e o sector privado, as ONG e outros intervenientes não estatais. A UE 
intensifi  cará o seu apoio ao reforço das capacidades dos intervenientes não estatais, para que estes possam falar mais 
alto no processo de desenvolvimento e para que o diálogo político, social e económico possa progredir. Será também reconhecido o importante papel da sociedade civil europeia; para tal, a UE consagrará especial atenção à educação para o desenvolvimento e à sensibilização dos seus próprios cidadãos.»CAIXA 1
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento11
DOCUMENTOS FUNDAMENTAIS
CONSENSO EUROPEU SOBRE O DESENVOLVIMENTO
 10.  Em Dezembro de 2005, com o «Consenso Europeu sobre o Desenvolvi-
mento», a UE proferiu uma declaração política de alto nível em que 
reconhece e reforça o princípio da participação dos INE no desenvolvi-mento dos países, tendo assumido o compromisso de apoiar o desen-
volvimento das capacidades dos INE necessárias para o desempenho desta função
11.
COMUNICAÇÕES E ORIENTAÇÕES
 11.  Em Maio de 2003, o Conselho adoptou12 um conjunto de critérios que 
os serviços da Comissão devem respeitar para assegurar um nível  
adequado de consulta e participação dos INE:
promoção da participação dos INE na elaboração dos Documentos a) 
da Estratégia de Desenvolvimento Nacional e da Estratégia para 
a Redução da Pobreza pelas autoridades competentes;
os INE deverão ser consultados de uma forma sistemática ao longo b) 
de todo o processo de programação;
todas as partes interessadas devem estar representadas nas  c) 
consultas;
é necessário prestar atempadamente informações claras e comple- d) 
tas aos INE, para que estes possam preparar a sua participação;
o desenvolvimento de capacidades é essencial para que os INE  e) 
possam desempenhar um papel construtivo no processo de  desenvolvimento;
uma melhor coordenação com os Estados-Membros e outros  f) 
doadores;
a CE continuará a incentivar a participação dos INE na implemen- g) 
tação de projectos e programas de cooperação;
nas suas relações com os INE, a CE pretende manter os dois tipos h) 
de relações existentes: parceiros responsáveis pela execução e ini-ciativas próprias dos INE.
 12.  Em Novembro de 2004, a Comissão elaborou orientações destinadas 
a todas as suas delegações sobre a participação dos INE no processo 
de desenvolvimento, que complementam as já publicadas para as  
delegações dos países ACP. Estas orientações aplicam-se aos docu-mentos de estratégia por país relativos ao período de 2007-2013.11 Tal como explicado no ponto 2, 
o termo INE é utilizado como 
sinónimo de sociedade civil. 
12 Os critérios são estabelecidos 
nas conclusões da Comunicação 
da Comissão sobre a participação 
de intervenientes não estatais 
na política comunitária de 
desenvolvimento [COM(2002) 598 final]. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento12
ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
 13.  A auditoria do Tribunal incidiu na gestão, pela Comissão, da participação 
dos INE na cooperação para o desenvolvimento, tendo em conta as 
suas duas funções principais: parceiros na cooperação comunitária para o desenvolvimento e responsáveis pela execução (ver ponto 3). 
As questões de auditoria foram as seguintes:
A Comissão assegura de forma adequada que os INE participam efi- a) 
cazmente no processo de cooperação para o desenvolvimento?
Os sistemas de gestão da Comissão garantem com eficiência que b) 
as actividades executadas pelos INE são pertinentes e podem con-duzir aos resultados esperados?
A Comissão assegura de forma adequada o apoio ao desenvolvi- c) 
mento das capacidades dos INE?
 14.  O Tribunal iniciou os seus trabalhos partindo dos critérios e orienta-
ções referidos nos pontos 11 e 12, que constituem uma base aceite 
para a execução da política da UE destinada a garantir a participação 
dos INE na cooperação para o desenvolvimento e podem, por conse-
guinte, ser utilizados como critérios globais para efeitos da presente auditoria.
 15.  Os principais trabalhos de auditoria realizados para dar resposta a estas 
questões foram os seguintes:
um exame da documentação sobre a política e a programação  a) 
comunitárias no que se refere aos INE, bem como de relatórios  
de execução (ver ponto 24);
visitas ao local a delegações da Comissão no Bangladeche, Eti- b) 
ópia, Peru e África do Sul para examinar os procedimentos e as 
actividades da Comissão, incluindo cinco programas de apoio ao 
desenvolvimento das capacidades, sete convites locais à apresen-
tação de propostas e 16 projectos individuais (ver anexo III );
controlo documental de dois programas de apoio ao desenvolvi- c) 
mento das capacidades no Mali e no Uganda;
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento13
entrevistas com mais de 60 INE locais e internacionais, autoridades d) 
centrais e locais dos países parceiros, unidades de assistência téc-
nica e outros doadores, bem como com várias plataformas e redes europeias de INE, de modo a recolher informações sobre o nível 
de participação desses intervenientes no processo de cooperação 
para o desenvolvimento e a sua experiência dos procedimentos 
da Comissão para apoiar essa participação (ver anexo IV );
avaliação comparativa com as agências de ajuda ao desenvolvi- e) 
mento dos Países Baixos e da Suécia.
  A auditoria incluiu a consulta dos INE a partir de 2000 (data de assinatura 
do Acordo de Cotonu) e uma amostra de projectos e programas que estavam em curso em 2007.
 16.  Foram igualmente tidos em consideração os resultados de recentes audi-
torias do Tribunal que resultaram em observações sobre os INE que 
actuam na cooperação para o desenvolvimento13, assim como da audi-
toria realizada há pouco tempo pelo Serviço de Auditoria Interna da 
Comissão às ONG que colaboram com o EuropeAid e seu seguimento. 
A auditoria teve ainda em conta o facto de a Comissão realizar actual-mente uma avaliação da ajuda comunitária fornecida por intermédio 
de organizações da sociedade civil. De acordo com o seu mandato, 
esta avaliação concentra-se na função dos INE enquanto executantes 
(canais pelos quais a CE presta a sua ajuda). A auditoria do Tribunal 
incluiu ainda o exame da questão mais abrangente da implicação dos INE pela Comissão em todas as fases da cooperação comunitária para 
o desenvolvimento.
 17.  A auditoria concentrou-se nas funções desempenhadas pelos INE na 
cooperação para o desenvolvimento, não tendo examinado a ajuda humanitária ou de emergência, já que estes são domínios distintos 
com uma estratégia e sistemas de gestão específicos. Também não 
incluiu uma comparação entre os diferentes canais (sector privado, 
Nações Unidas, sistemas bancários) quanto à eficiência e eficácia,  
nem uma análise comparativa do impacto das acções dos INE em  diferentes sectores de intervenção.13 Os últimos três relatórios anuais 
do Tribunal sobre a execução 
do orçamento (2007: capítulo 8, 
Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento; 2006 e 2005: 
capítulo 8, Acções Externas) 
e sobre as actividades financiadas 
pelos Fundos Europeus de 
Desenvolvimento (relativos aos exercícios de 2005, 2006 
e 2007), bem como o Relatório 
Especial n.º 10/2008 — Ajuda 
ao desenvolvimento concedida 
pela CE aos serviços de saúde 
na África Subsariana 
(http://www.eca.europa.eu). 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento14
A COMISSÃO ASSEGURA DE FORMA ADEQUADA 
QUE OS INE PARTICIPAM EFICAZMENTE NO PROCESSO DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO?
 18.  A participação sistemática dos INE na cooperação para o desenvolvimento 
é amplamente reconhecida como meio de promover a apropriação  
e a participação, princípios fundamentais da política comunitária de 
desenvolvimento, bem como de aproveitar os conhecimentos e expe-riência prática disponíveis no local como elemento enriquecedor  
da programação. Este reconhecimento reflecte-se na política, como enunciado no «Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento» (ver  caixa 1 ).
 19.  Para avaliar se a Comissão assegurou de forma adequada a participação 
dos INE, o Tribunal examinou dois processos de consulta fundamentais 
relacionados com:
a elaboração dos documentos de estratégia por país dos países a) 
ACP e dos países ALA;
a elaboração do documento de estratégia do novo programa  b) 
temático relativo aos INE e às autoridades locais no âmbito do  
desenvolvimento.
ELABORAÇÃO DOS DOCUMENTOS DE ESTRATÉGIA POR PAÍS
 20.  O Tribunal avaliou a existência de um diálogo permanente e estrutu-
rado, a exaustividade das orientações relativas à consulta dos INE  
(ver ponto 12) e o nível de cumprimento destas orientações, dos  princípios gerais e das regras da Comissão para a consulta das partes 
interessadas
14:
existência de mecanismos institucionais claros; a) 
inclusão de INE pertinentes; b) 
estabelecimento de prazos suficientes para permitir a participa- c) 
ção dos INE;
adequação do processo preparatório; d) 
comunicação de informações claras sobre os resultados do  e) 
diálogo;
existência de recursos comunitários suficientes para permitir um f) 
diálogo eficaz.OBSERVAÇÕES
14 Comunicação da Comissão — 
Princípios gerais e regras mínimas 
de consulta das partes interessadas 
pela Comissão, COM(2002) 704 final, de 11.12.2002. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento15
A PARTICIPAÇÃO  DOS INE NOS DOCUMENTOS  DE ESTRATÉGIA  
POR PAÍS NÃO RESPEITA  AS ORIENTAÇÕES
 21.  Embora a política da CE previsse já a consulta dos INE15, em três dos quatro 
países examinados (sendo a excepção a África do Sul) encontraram-se 
poucos elementos que comprovem a sua participação na elaboração 
dos documentos de estratégia por país (DEP) relativos a 2002-2006, 
devido à falta de registos adequados nas delegações da Comissão. Na África do Sul as consultas tinham sido limitadas. Desde então,  
envidaram-se efectivamente esforços na Etiópia, primeiro com os  exames anuais conjuntos da estratégia desde 2004 e depois com  o DEP relativo a 2007-2013, para estabelecer um diálogo tripartido 
permanente e estruturado entre o governo, a CE e os representantes 
dos INE (ver caixa 2 ).
 22.  Pelo contrário, no Bangladeche e no Peru — como antes na África do 
Sul — as delegações não implicaram sistematicamente os INE no  
processo da programação do período 2007-2013, à excepção de algu-
mas consultas pontuais. Regra geral, estas consultas revestiram-se 
da forma de seminários de um dia, em que se faziam apresentações e se recolhiam ideias dos INE presentes, em vez de constituírem um 
diálogo permanente. Além disso, no Peru e na África do Sul, não  
se encontrou qualquer elemento que comprovasse a integração dos 
resultados destas consultas nos DEP. A auditoria permitiu detectar 
outras insuficiências do processo de consulta, como a ausência de  mecanismos claros para a sua gestão (por exemplo, inexistência de um 
plano de acção com um calendário estável e previsível das consultas 
ao longo do tempo), atrasos na distribuição dos documentos, convites 
tardios, consultas numa fase avançada do processo de programação, 
selecção limitada de INE, dificuldades destes em comentarem as pro-postas e comunicação de informações insuficientes aos mesmos sobre os resultados das consultas.15 COM(2000) 212 final, A política 
de desenvolvimento da 
Comunidade Europeia, ponto 5.2. 
EXEMPLO DE UMA BOA ABORDAGEM PARA ESTRUTURAR O DIÁLOGO 
ENTRE O GOVERNO, A CE E OS INE
Etiópia: O grupo de trabalho de Cotonu ( Cotonou Task Force )
Em 2003, uma série de ONG nacionais e internacionais e de redes que operam na Etiópia organizou-se num grupo de 
trabalho, designado por Cotonou Task Force , com o objectivo de instaurar um diálogo com a delegação e o governo no 
domínio da cooperação comunitária para o desenvolvimento. A delegação e o governo encetaram efi  cazmente um diálogo 
e uma consulta activos com este grupo de trabalho, nomeadamente no que se refere aos exames anuais conjuntos desde 
2004 e à elaboração do novo DEP do 10.º FED.CAIXA 2
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento16
 23.  Nas quatro delegações auditadas, a intervenção dos INE no processo 
de desenvolvimento restringia-se à definição da estratégia global  
e, por conseguinte, não incluía (como as orientações estabelecem) a sua consulta sobre as estratégias sectoriais nem a sua participação 
na execução, acompanhamento e avaliação dos projectos em cada  
domínio de desenvolvimento.
 24.  Além disso, os auditores do Tribunal analisaram informações disponí-
veis nos serviços centrais da Comissão16, que revelaram insuficiências 
semelhantes em outras delegações. Embora se realizassem consultas de alguma forma em quase todos os países ACP, apenas em metade deles os serviços centrais da Comissão consideraram a participação dos INE satisfatória em relação às orientações (ou seja, que fosse  para além de consultas pontuais)
17. De igual modo, nos 24 países ALA 
examinados, os auditores verificaram que havia geralmente algum  tipo de consulta, mas a participação dos INE só ia além das consultas pontuais em quatro países da América Latina e em nenhum da Ásia.
 25.  Nos países ACP, sob a égide do Acordo de Cotonu, que estabelece  
o direito de participação dos INE, esta foi mais significativa do que 
nos países ALA. Antes do novo ICD em 2007, o antigo regulamento 
ALA18 não impunha a participação dos INE nas políticas e estratégias 
de cooperação.
 26.  O pessoal da Comissão deparou-se com dificuldades práticas na colabo-
ração com os INE. Entre outros aspectos, constatou-se que: i) a parti-
cipação dos INE depende em grande medida da posição do governo do país parceiro; ii) é difícil saber com que INE se deve colaborar;  
iii) ao colaborar com os INE (a título individual ou em plataforma), 
surgem questões quanto à sua representatividade e obrigação de  
prestar contas; iv) muitos INE não dispõem da capacidade e/ou dos 
recursos necessários para colaborar no processo de cooperação para 
o desenvolvimento e não estão dispostos a participar se souberem 
que têm poucas probabilidades de receber fundos; v) os INE nem  sempre defendem a posição dos grupos mais marginalizados.
 27.  Mesmo nos casos em que se envidaram esforços significativos para cola-
borar com os INE, os resultados nem sempre foram satisfatórios devido 
a problemas de execução (ver caixa 3 ).16 Incluindo o caso excepcional da 
Guatemala (ver caixa 3). 
17 Esta avaliação baseia-se nos 
resultados de uma consulta 
realizada pelo Comité Económico 
e Social Europeu sobre 
a participação dos INE e das 
autoridades locais na elaboração dos DEP do 10.º FED nos 
países ACP. 
18 Regulamento (CEE) n.º 443/92 
do Conselho, de 25 de Fevereiro 
de 1992, relativo à ajuda financeira 
e técnica e à cooperação económica com os países em 
desenvolvimento da América 
Latina e da Ásia (JO L 52 de 
27.2.1992, p. 1). 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento17
É NECESSÁRIO  DESENVOLVER  MAIS  FORMAÇÃO  ESPECÍFICA  E ORIENTAÇÕES  
PORMENORIZADAS  SOBRE  O MODO  DE FAZER  PARTICIPAR  OS INE
 28.  A reduzida participação dos INE em muitos casos e as insuficiências 
generalizadas que afectam o calendário e a organização das consul-
tas revelam que a concretização do objectivo ambicioso de impli-
car os INE em todos os aspectos da cooperação comunitária para  
o desenvolvimento permanece um desafio importante. Para grande parte do pessoal das delegações, a participação dos INE restringe-se 
essencialmente à prestação de serviços e a consultas pontuais em  determinadas fases do ciclo de programação. A Comissão não investiu ainda o tempo e os recursos para obter uma verdadeira colaboração 
do pessoal das delegações com os INE a todos os níveis. É necessário 
desenvolver mais formação específica.
 29.  As orientações aplicadas pela Comissão no momento da auditoria (ver 
ponto 12) reconhecem muitas das questões, mas para além de reco-
mendarem a realização de um estudo de identificação e análise para 
fazer um levantamento dos INE pertinentes e avaliar a sua represen-
tatividade, não fornecem instruções pormenorizadas, por exemplo  sobre questões fundamentais como a função dos INE na agenda da 
eficácia da ajuda ou a sua participação na definição das estratégias 
sectoriais, incluindo o apoio orçamental.
EXEMPLO DE DIFICULDADES EM FAZER PARTICIPAR 
OS INE NA COOPERAÇÃO COMUNITÁRIA PARA O DESENVOLVIMENTO
Guatemala: o Mesodiálogo
O Mesodiálogo foi lançado em 2000 com a participação da delegação da Comissão, dos Estados-Membros, do governo, 
de ONG europeias e de INE da Guatemala. O objectivo consistia em apoiar a execução do DEP relativo a 2002-2006 
através da participação directa na defi  nição, execução e acompanhamento dos programas deste documento. Cerca de 
150 organizações e 800 pessoas, organizadas em grupos de trabalho, participaram no processo, que incluía a redacção 
dos documentos estratégicos, missões de acompanhamento para a identifi  cação e formulação, criação de redes regio-
nais, etc. Contudo, o ónus da organização suportado pela delegação, o sentimento de que o Mesodiálogo excedia a sua 
função, intervindo em matérias que eram da competência exclusiva da CE, bem como a ausência de uma apropriação 
clara e de garantias de sustentabilidade por parte do governo provocaram uma redução progressiva do processo, que acabou por ser encerrado em 2005.
Fontes : RELEX/L3 — Working document on involvement of NSAs in the programming process in the countries of Asia and 
Latin America  (documento de trabalho sobre a participação dos INE no processo de programação nos países da Ásia e da 
América Latina); EC aid to Guatemala — Background Country Study Paper  (Assistência da CE à Guatemala — estudo 
do contexto nacional), Dezembro de 2006 e Desk Study  (estudo documental), de Agosto de 2006, encomendado pela 
CIDSE (Cooperação Internacional para o Desenvolvimento e a Solidariedade) e a Caritas Europa.CAIXA 3
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento18
19 Este é um dos programas 
previstos pelo Instrumento 
de Cooperação para 
o Desenvolvimento (ver ponto 9). 
20 N.º 2 do artigo 20.º do 
Regulamento (CE) n.º 1905/2006. 
21 A Confederação Europeia 
das ONG de Emergência 
e Desenvolvimento (CONCORD) 
foi criada em Janeiro de 2003 
como o organismo representativo e interlocutor referido no 
Regulamento (CE) n.º 1658/98 
que estabelece o programa de 
co-financiamento com as ONG. 
Mantém diálogos regulares com as instituições da UE e coordena 
a cooperação entre as ONG. As 
suas 22 associações nacionais 
(«plataformas») e 20 redes 
temáticas internacionais 
representam mais de 1 600 ONG. 
22 Foi também directamente 
enviado à confederação CONCORD, 
ao Comité Económico e Social 
Europeu, ao Comité das Regiões 
e ao Conselho dos Municípios e Regiões da Europa para 
divulgação aos seus membros. 
23 A consulta foi lançada em 31 de 
Julho de 2006 e decorreu até 11 de 
Setembro, o que representa menos 
do que as 8 semanas previstas como período mínimo de consulta. PROGRAMA TEMÁTICO RELATIVO AOS INE E ÀS AUTORIDADES 
LOCAIS NO ÂMBITO DO DESENVOLVIMENTO
 30.  Este novo programa19 é o sucessor dos anteriores programas de co-finan-
ciamento com as ONG europeias e de cooperação descentralizada.  À semelhança dos seus antecessores, constitui uma das mais impor-tantes e estáveis fontes de financiamento da CE às actividades dos 
INE e de apoio às suas próprias iniciativas.
 31.  Quando da elaboração dos documentos de estratégia para esses progra-
mas temáticos, a Comissão tem de consultar outros intervenientes  
no processo de desenvolvimento, nomeadamente representantes  dos INE e das autoridades locais, numa fase inicial do processo da  programação
20. Tradicionalmente, as ONG europeias participaram de 
forma muito intensa, através da confederação CONCORD21, no diálogo 
sobre a gestão do programa de co-financiamento das ONG. Do mesmo 
modo, o novo programa está aberto aos INE e às autoridades locais 
de países parceiros, que devem igualmente participar na consulta.
 32.  Após a conclusão do documento de estratégia para este programa, os 
serviços centrais da Comissão solicitaram que as delegações elabo-
rassem, com base em novas consultas dos INE locais, notas sucintas 
em que se avaliasse a importância do programa para os seus países 
parceiros e se justificasse o nível adequado de despesas. O Tribunal examinou a eficácia das duas fases de consulta, sempre com base  
nos critérios definidos na comunicação da Comissão de 2002 (ver  ponto 20).
 33.  Para a estratégia global, a Comissão lançou uma consulta pública em 
linha, dirigida aos INE europeus e dos países parceiros (designados 
por «INE do Sul»), através de um questionário publicado no sítio  Internet da Comissão e enviado às delegações
22. Ao nível europeu, no 
contexto dos contactos regulares entre a Comissão e a confederação CONCORD, este método de consulta foi eficaz. Contudo, a consulta aos INE do Sul não foi organizada com eficácia. O questionário foi  enviado às delegações dos países ACP, que deviam transmiti-lo aos INE, informando-os da consulta. Porém, o prazo estabelecido — em pleno período de férias dos agentes das delegações — era inade-
quado e tão curto que se tornava impraticável
23 (as delegações ACP 
visitadas no âmbito da presente auditoria, na Etiópia e África do Sul, não tinham podido consultar os INE em tão curto período de tempo). Além disso, esse pedido não foi enviado às delegações dos países  ALA e, por conseguinte, os INE destes países não foram informados de que estava a decorrer a consulta.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento19
24 As delegações da Comissão 
na Etiópia e na África do Sul 
decidiram não participar neste programa. 
25 Sobre a sustentabilidade na 
prática, ver os pontos 63 a 68.  34.  Na segunda fase, devido a atrasos na adopção do regulamento que institui 
o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento e do documento 
de estratégia, as delegações tiveram apenas um mês para elaborar as notas sucintas e a maioria não conseguiu obter uma participação 
estruturada dos INE. No Bangladeche foi organizada uma sessão de 
trabalho específica com os INE. No Peru, contudo, a delegação não consultou os INE
24 e o exame de uma amostra de notas sucintas (em 
Angola, Chile, Malavi, Namíbia e Nepal) revelou elementos que com-provam a falta de consulta dos INE para este programa.
 35.  Na opinião do Tribunal, a Comissão não prestou a atenção suficiente aos 
métodos de consulta dos INE do Sul. Para além do método passivo de 
colocar um questionário na Internet, é manifestamente necessária, em vários países, uma promoção muito activa pelas delegações, que estava em parte prevista (para os países ACP), mas que não foi intei-ramente aplicada em nenhum local. Além disso, não foram tidas em 
consideração eventuais limitações da consulta aos possíveis destina-
tários de subvenções sobre áreas prioritárias, uma consulta na qual 
dificilmente não estariam interessados, nem foram exploradas alterna-
tivas como redes, entidades coordenadoras e organismos regionais.
OS SISTEMAS DE GESTÃO DA COMISSÃO GARANTEM 
COM EFICIÊNCIA QUE AS ACTIVIDADES EXECUTADAS PELOS INE SÃO PERTINENTES E PODEM CONDUZIR AOS RESULTADOS ESPERADOS?
 36.  O Tribunal auditou os sistemas de gestão dos contratos de subven-
ções celebrados com os INE nos serviços centrais da Comissão e no 
local em quatro delegações, bem como 16 projectos individuais (ver anexo III ). Esta auditoria incidiu nos procedimentos de selecção dos 
projectos, nas disposições de controlo e de supervisão, no acompa-
nhamento efectuado e respectivos instrumentos e ainda na questão 
da sustentabilidade.
PROCEDIMENTOS DE SELECÇÃO
 37.  O objectivo da auditoria aos procedimentos de selecção era determinar 
em que medida os procedimentos aplicados asseguravam a selec-ção de projectos pertinentes, oportunos e com boas perspectivas de 
sustentabilidade
25.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento20
O PROCEDIMENTO  DE CONVITE  À APRESENTAÇÃO  DE PROPOSTAS  PROMOVE  UMA 
CONCORRÊNCIA  LEAL MAS É, POR VEZES , COMPLICADO  DE APLICAR  E NÃO GARANTE  
A FINALIZAÇÃO  EM TEMPO  ÚTIL DA CONCEPÇÃO  DOS PROJECTOS
 38.  Desde o ano 2000 que o procedimento de selecção normal é o con-
vite à apresentação de propostas. Embora se reconheça que permite uma concorrência leal entre os INE e deva, por conseguinte, reforçar a probabilidade de se seleccionarem projectos pertinentes, continua 
a representar um desafio administrativo para a Comissão e para os INE que se candidatam. Os convites à apresentação de propostas  
suscitam um interesse considerável por parte dos INE e o número  
de pedidos de financiamento excede sempre consideravelmente os 
fundos disponíveis
26. Por isso, os procedimentos são morosos e impli-
cam a necessidade de recorrer a peritos externos. Por outro lado, os convites realizados no âmbito do programa de co-financiamento com as ONG foram demasiado gerais e pouco orientados, aumentando  a probabilidade de surgirem candidaturas menos pertinentes. Final-
mente, a aplicação de procedimentos minuciosos pode ser complicada 
para os INE de menor envergadura.
 39.  Embora os convites à apresentação de propostas examinados tenham 
em geral conduzido à selecção de projectos pertinentes, a audito-
ria revelou que, no caso dos projectos auditados, o período médio 
decorrido entre a apresentação das propostas e a assinatura efectiva 
dos contratos era superior a um ano, o que dificultava qualquer pro-
gramação eficaz por parte dos INE. O Tribunal observou igualmente que os métodos utilizados para anunciar os convites (principalmente 
através da Internet e dos jornais) nem sempre eram adequados para chegar aos INE pertinentes ao nível local
27.
 40.  O Tribunal regista com agrado que a Comissão adoptou medidas em 
2006 e 2007 no sentido de melhorar a eficiência do procedimento de 
convite à apresentação de propostas, embora não seja ainda possível avaliar todos os seus efeitos. Dessas medidas constam:
a introdução do procedimento limitado que permite uma primeira a) 
selecção dos candidatos com base numa nota sucinta, sendo a pro-
posta completa (que inclui a concepção do projecto) fornecida  
numa segunda fase da selecção;
a utilização combinada de um orçamento de dois anos num único b) 
convite à apresentação de propostas;26 Foram recebidos 4 565 pedidos, 
no montante total de 
3 650 milhões de euros, para um 
orçamento de 284 milhões de 
euros disponível para convites à apresentação de propostas 
relativos a 2007-2008 no âmbito 
de programas temáticos geridos 
a nível central pelo EuropeAid. 
Após uma primeira selecção 
baseada na nota sucinta, 
1 088 pedidos (montante de 989 milhões de euros) passaram 
para a segunda fase da selecção, 
tendo sido aceites no final 
apenas 212. 
27 Por exemplo, porque apenas 
se utilizam línguas europeias 
ou porque os jornais não são 
rapidamente distribuídos às zonas 
distantes. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento21
EXEMPLO DE FRACA CONCEPÇÃO DOS PROJECTOS
Promoção da inserção de mulheres microempresárias e de unidades económicas baseadas 
na família no mercado oficial do trabalho — Peru
A ONG parceira local executou este projecto em quatro regiões, incluindo a região de Junín, que o Tribunal visitou em 
Fevereiro de 2008 e onde a ONG não estivera presente antes. Embora um exercício de acompanhamento orientado para os resultados realizado ainda em 2007 não previsse este tipo de problemas, o Tribunal não encontrou provas de que a ONG 
tivesse implicado as autoridades públicas competentes na concepção das actividades do projecto. A ONG também não 
estabeleceu qualquer coordenação com as redes e organizações de apoio às microempresas existentes na região. Durante 
a execução do projecto, a ONG parceira local teve de contratar uma dessas redes para realizar uma pesquisa elementar 
destinada a identifi  car os benefi  ciários potenciais e as perspectivas económicas. A concepção do projecto baseava-se na 
ideia de que este seria reproduzido e alargado pelas autoridades públicas. Porém, o Tribunal constatou que as autori-
dades competentes não tinham sido de todo implicadas no projecto, não trabalhavam da forma como deviam ou não 
dispunham de recursos fi  nanceiros e humanos sufi  cientes para assumir as actividades do projecto.CAIXA 4a introdução de um serviço de registo em linha (PADOR), que evita c) 
aos candidatos uma duplicação do trabalho;
o recurso crescente a convites à apresentação de propostas locais d) 
«específicos», em que os objectivos foram adaptados à situação 
local e as organizações locais têm mais possibilidades de serem seleccionadas.
 41.  Contudo, os problemas ao nível da concepção dos projectos, que podem 
afectar profundamente a eficácia e a sustentabilidade, continuam  
a ser generalizados. No caso de vários projectos examinados, uma  
preparação insuficiente da formulação das actividades levou a que 
o primeiro ano desses projectos tivesse de ser consagrado à con-cepção (realização de diagnósticos, identificação de beneficiários,  estudos), o que reduziu o tempo disponível para a execução efec-tiva, tornando o projecto mais vulnerável a atrasos e agravando as 
perspectivas de sustentabilidade. O exemplo mencionado na caixa 4  
ilustra esta situação.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento22
PROCEDIMENTOS DE CONTROLO E DE SUPERVISÃO
 42.  O objectivo da auditoria aos procedimentos de controlo e de supervi-
são da Comissão era determinar em que medida asseguravam uma  
boa execução das actividades dos projectos dos INE. Embora muitas avaliações tenham verificado que as partes interessadas considera-vam os procedimentos complicados
28, questão que preocupa igual-
mente o Parlamento29, o Tribunal reconhece os esforços envidados 
pela Comissão para resolver o problema. No conjunto de iniciativas tomadas pela Comissão a alto nível figuram a criação de um comité 
inter-serviços para simplificar os procedimentos, o reforço do diálogo 
entre esta instituição e a confederação CONCORD sobre questões de 
ordem financeira e contratual (que resultou na elaboração de um guia 
prático do contrato-tipo de subvenção) e a publicação de novos guias práticos, bem como de formulários e documentos simplificados. De um modo geral, a desconcentração dos programas temáticos contri-buiu igualmente para um melhor diálogo entre a CE e os INE.
 43.  Os procedimentos de controlo e de supervisão funcionavam correcta-
mente em vários aspectos, mas continuam a existir alguns problemas 
específicos que provocam erros30.
AS ORIENTAÇÕES  FORNECIDAS  AOS INE SOBRE  A FORMA  DE APLICAR  AS REGRAS  
NA PRÁTICA  NÃO FORAM  SUFICIENTES
 44.  As orientação práticas sobre a forma de aplicar as regras financeiras 
e contratuais da CE precisam de ter em conta a rotação do pessoal nas 
delegações da Comissão e o nível limitado de conhecimento que os INE têm dessas regras. Entre os métodos utilizados para melhorar esse 
conhecimento figuram cursos de formação organizados nas delega-
ções para os seus agentes e os beneficiários, bem como a contribuição 
para um guia prático do contrato-tipo de subvenção elaborado em colaboração com a confederação CONCORD.
 45.  A formação é útil mas, para os beneficiários, consiste sobretudo em meras 
sessões de trabalho de um dia após a conclusão dos convites à apre-
sentação de propostas. O Tribunal considera que é insuficiente para 
garantir que os INE «institucionalizam» os conhecimentos necessários para aplicar correctamente as regras durante o período normal de  
execução de um projecto.28 Esta questão foi igualmente 
mencionada numa carta de 
17 de Março de 2004 enviada 
pela confederação CONCORD 
ao comissário Nielson sobre 
o impacto nas ONG do 
Regulamento Financeiro e dos documentos e procedimentos que 
dele derivam. 
29 O Parlamento Europeu, na 
sua quitação para o exercício 
de 2004, declarou que: 
«lamenta a substancialmente acrescida complexidade dos 
novos procedimentos, que são 
trabalhosos e levam demasiado 
tempo a implementar; salienta 
a necessidade de uma verdadeira simplificação, sem perder de vista 
entretanto o objectivo original» 
(resolução do Parlamento Europeu 
que contém as observações que 
constituem parte integrante da 
decisão relativa à quitação pela 
execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício 
de 2004, secção III — Comissão, 
ponto 185 (JO L 340 de 6.12.2006, 
p. 5). 
30 As auditorias no âmbito da 
DAS registaram resultados 
semelhantes: ver os relatórios 
anuais do Tribunal relativos ao 
exercício de 2007 sobre a execução 
do orçamento geral, ponto 8.9 
e sobre os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED), ponto 22. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento23
 46.  Encontraram-se poucos elementos que comprovem que o guia prático 
fosse utilizado pelos agentes das delegações ou pelos INE beneficiá-
rios. A sua natureza juridicamente não vinculativa pode ser uma das razões pelas quais os agentes das delegações decidiram não o utilizar 
como documento de referência corrente.
 47.  As alterações introduzidas no guia prático (modificado cinco vezes nos 
últimos sete anos) e nas condições contratuais não foram comunicadas de forma sistemática aos beneficiários das subvenções. Além disso, 
houve incoerências na interpretação das regras, tendo a Comissão, em 
alguns casos, solicitado aos beneficiários que cumprissem novas con-
dições, mesmo quando estas não eram aplicáveis retroactivamente.
AS AUDITORIAS  AOS PROJECTOS  NEM SEMPRE  FORAM  DE QUALIDADE  
SUFICIENTEMENTE  ELEVADA
 48.  Em vários projectos examinados no âmbito da presente auditoria, cons-
tataram-se lacunas na qualidade das auditorias aos projectos, que  
não detectaram efectivamente erros que afectam a elegibilidade das 
operações ao nível do beneficiário e do parceiro responsável pela  
execução. As apreciações específicas do FED e das acções externas no 
contexto dos relatórios anuais do Tribunal31 assinalaram insuficiências 
semelhantes nas auditorias aos projectos.
 49.  Num esforço para colmatar estas lacunas e garantir um trabalho de audi-
toria exaustivo, a Comissão procedeu à revisão dos mandatos, que 
se tornaram obrigatórios para os contratos de projectos a partir de Fevereiro de 2006. Em relação aos projectos auditados, era demasiado 
cedo para avaliar o efeito desta mudança.
INCOERÊNCIAS  NA INTERPRETAÇÃO  E APLICAÇÃO  DOS PROCEDIMENTOS  CONDUZIRAM  
A UMA SOBRECARGA  ADMINISTRATIVA  DESNECESSÁRIA  DOS INE
 50.  A auditoria revelou que persistem alguns problemas administrativos 
práticos na gestão dos contratos de subvenção, designadamente:
interpretações incoerentes das regras de origem para o forneci- a) 
mento de bens ao abrigo de contratos financiados pela CE, que 
podem ter sobrecarregado os INE desnecessariamente (ver exem-
plo na caixa 5 );31 Por exemplo, ponto 8.24 do 
Relatório Anual do Tribunal 
relativo ao exercício de 2007 (JO C 286 de 10.11.2008, p. 182). 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento24
dificuldade de os INE obterem isenções fiscais ou recuperarem  b) 
impostos em alguns países parceiros;
obrigação de utilizar uma taxa de câmbio comunicada pela CE (em c) 
vez da taxa de facto obtida), que pode prejudicar os projectos em 
determinadas circunstâncias;
atrasos da Comissão em aprovar os pedidos de pagamento, que d) 
podem provocar atrasos no projecto;
exigências suplementares impostas sem coerência aos projectos e) 
pelas delegações, que conduzem a uma sobrecarga administrativa 
desnecessária dos INE, tais como: i) relatórios periódicos ou rela-
tórios de auditoria suplementares; ii) utilização de contas bancá-
rias distintas específicas para cada projecto; iii) possibilidades de pagamento diferentes da estabelecida nas condições gerais (por exemplo, prestações mais reduzidas).
EXEMPLO DE INTERPRETAÇÃO INCOERENTE DAS REGRAS DE ORIGEM
Aquisição de motociclos — O caso da Etiópia
Na Etiópia, as ONG preferem geralmente veículos japoneses porque a sua qualidade é fi  ável em relação às condições 
locais. Contudo, a delegação convidou as ONG que actuavam no âmbito de projectos de segurança alimentar a consi-derar igualmente a aquisição de veículos chineses, em parte porque acreditava que era necessária uma derrogação para 
veículos japoneses, mas não para veículos chineses.
Respeitando as convicções da delegação sobre as regras de derrogação, uma ONG adquiriu 10 motociclos chineses sem 
solicitar derrogação. Como vários se avariaram, a ONG solicitou, em 14 de Dezembro de 2006, permissão para uma derrogação às regras de origem de forma a adquirir dois motociclos suplementares de fabrico japonês, mais robusto, 
pedido que foi inicialmente recusado pela delegação. Em 11 de Setembro de 2007, a delegação acabou por aceitá-lo 
quando voltou a ser apresentado juntamente com um pedido de alteração do orçamento.
Entretanto, o Tribunal constatou que a delegação tinha consultado os serviços centrais em Abril de 2007 e que as duas 
partes tinham concluído que não era exigida uma derrogação para produtos japoneses comprados na Etiópia ao abrigo de uma rubrica orçamental temática, ao passo que esta era e continua a ser exigida para produtos chineses.
As regras, contudo, parecem continuar sujeitas a interpretações divergentes
32.CAIXA 5
32 Ao abrigo dos regulamentos do Conselho relativos ao acesso à ajuda externa da Comunidade, nomeadamente os n.ºs 2 e 3 do 
artigo 3°, o artigo 5.º e o anexo II, os projectos financiados pelos programas temáticos na Etiópia poderiam beneficiar a parti r 
de 28 de Dezembro de 2005 de produtos provenientes quer do Japão quer da China sem nenhum pedido de derrogação, uma 
vez que a Etiópia está classificada como um país menos desenvolvido. Pelo contrário, no caso de um contrato de subvenção 
financiado pelo FED, os produtos especificamente provenientes da China têm de ser objecto de um pedido de derrogação. 
O regulamento do FED permite igualmente a aquisição de produtos até 30 000 euros no mercado local independentemente da sua origem. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento25
33 A abordagem do quadro lógico 
e a matriz do quadro lógico 
(Logframe ) são instrumentos 
de análise e de gestão 
frequentemente utilizados 
no domínio da cooperação 
para o desenvolvimento pelos doadores e os governos parceiros. 
A elaboração de um quadro lógico 
envolve geralmente tarefas como 
a formulação de indicadores 
SMART (acrónimo inglês que 
significa específicos, mensuráveis, 
realizáveis, pertinentes e datados), a identificação de fontes de 
verificação adequadas, a definição 
de objectivos realistas para cada 
indicador e a recolha de valores 
de base para a medição posterior da evolução e dos resultados 
alcançados. Um sistema adequado 
de controlo do desempenho 
comportaria portanto uma 
recolha regular de dados sobre 
os resultados reais. Por vezes, 
solicita-se aos INE que recolham dados e comuniquem informações 
não apenas sobre os recursos, 
processos e realizações, mas 
igualmente sobre os resultados 
intermédios e os impactos a longo prazo. ACOMPANHAMENTO COM RECURSO A INSTRUMENTOS 
E A AVALIAÇÕES DA EFICÁCIA DAS ACTIVIDADES DOS INE
 51.  Um acompanhamento eficaz é um elemento fundamental da gestão de 
projectos, utilizando a Comissão um conjunto de instrumentos e pro-
cedimentos para o efeito. A auditoria do Tribunal teve por objectivo determinar, tendo em conta os procedimentos em vigor na Comissão, se: i) os sistemas informáticos fornecem as informações de gestão  
necessárias para tomar decisões e acompanhar as actividades dos  
INE; ii) é aplicado um sistema de elaboração de relatórios da gestão; iii) as delegações acompanham adequadamente os projectos, rece-
bem informações suficientes provenientes do acompanhamento e das 
avaliações externas e dão seguimento a essas informações; iv) são  
utilizados instrumentos adequados para avaliar as realizações e os 
resultados das actividades; v) são utilizados instrumentos adequados para avaliar o impacto a longo prazo das actividades.
O SISTEMA  INFORMÁTICO  DE INFORMAÇÃO  DA COMISSÃO  (CRIS) 
NÃO FOI PLENAMENTE  EXPLORADO
 52.  Como referido no ponto 5, não há presentemente no EuropeAid uma fonte 
de dados rapidamente disponível sobre o financiamento dos INE no 
domínio da cooperação para o desenvolvimento. Os dados constantes 
do Sistema Comum de Informação Relex (CRIS) estão incompletos  
e a identificação dos operadores não é fiável. O sistema fornece pou-
cas informações sob a forma de análises e de sínteses da execução dos projectos em curso e projectos concluídos, incluindo avaliações 
e conclusões. O relatório de execução CRIS, que é um instrumento  de acompanhamento, não satisfaz plenamente as necessidades dos utilizadores e, com frequência, não é correctamente utilizado.
OS RELATÓRIOS  DOS PROJECTOS  NEM SEMPRE  FORNECEM  UMA AVALIAÇÃO  CORRECTA  
DA SITUAÇÃO  EM TERMOS  DE EXECUÇÃO
 53.  Os INE que beneficiam de uma subvenção têm de apresentar relatórios 
técnicos e financeiros, que devem permitir uma comparação entre  a proposta de projecto e o que foi realizado no período de referência. Relativamente a metade dos projectos examinados, estes relatórios não forneciam uma avaliação completa da situação em termos de exe-
cução. Em geral, os relatórios tinham tendência para menosprezar os 
problemas mais agudos e concentrar-se nas realizações positivas.
 54.  Segundo os procedimentos em vigor, os INE têm de aplicar um quadro 
lógico, que inclui indicadores de desempenho quantitativos33. Con-
tudo, em 13 dos 16 projectos examinados, os relatórios técnicos não apresentavam uma comparação directa entre os resultados esperados e os resultados alcançados utilizando o quadro lógico. Por conse-guinte, em vários projectos examinados, os quadros lógicos perderam gradualmente a sua importância como instrumentos de acompanha-mento dos projectos.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento26
 55.  O Tribunal observou na sua avaliação comparativa que certas agências 
aplicam um mecanismo de garantia da qualidade em relação aos qua-
dros lógicos, que inclui indicadores de desempenho quantitativos  e qualitativos.
VISITAS  INSUFICIENTES  AO TERRENO  PELO  PESSOAL  DA COMISSÃO
 56.  Um acompanhamento adequado dos projectos pelas delegações implica 
contactos regulares e directos com os parceiros INE, bem como dis-
cussões sobre os problemas de execução que afectam o desempenho 
dos projectos. Na auditoria examinou-se em que medida a Comis-
são procedeu a inspecções físicas dos projectos no local, incluindo a verificação das contas e documentos justificativos dos projectos  nos escritórios dos beneficiários das subvenções e dos seus parceiros de execução. O Tribunal constatou que o nível desses controlos no 
local era insuficiente.
 57.  Além disso, muitos INE entrevistados lamentaram a falta de apoio no ter-
reno por parte das delegações. As suas respostas sugeriam que muitos 
erros relacionados com as regras financeiras e contratuais poderiam 
ter-se evitado por meio de verificações no local no momento opor-
tuno, já que se teriam detectado e corrigido as práticas incorrectas.
 58.  Seis dos dezasseis projectos auditados não tinham sido visitados de todo 
pelo pessoal da delegação. Quanto aos projectos visitados, não havia em geral um padrão sistemático. Por vezes, as visitas eram efectuadas por ocasião de eventos organizados pelos INE ou no âmbito de missões 
de acompanhamento externo. Em alguns casos, foram efectivamente 
elaborados planos específicos e concretos de realização de visitas ao terreno em fases definidas da vida dos projectos. Contudo, nenhum 
desses planos foi integralmente respeitado por falta de recursos. Não 
existia nenhuma norma aplicável aos relatórios de acompanhamento 
elaborados pelas delegações visitadas pelo Tribunal. Até Dezembro de 2007, o pessoal não dispunha de quaisquer orientações operacionais para o acompanhamento dos projectos.
 59.  Os projectos podem igualmente ser seleccionados para acompanhamento 
externo através das visitas realizadas pela Comissão no âmbito do  
sistema de acompanhamento orientado para os resultados. Esta téc-
nica, contudo, não compensa a ausência de acompanhamento ao nível operacional, já que a maioria dos projectos em que os INE participam 
beneficia de uma contribuição comunitária inferior a 1 milhão de  
euros e, no sistema de acompanhamento orientado para os resulta-
dos, apenas são seleccionados para acompanhamento cerca de 10% 
de projectos abaixo deste valor.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento27
34 A última geração de contratos 
de subvenção assinados no Peru já 
o prevê. AS AVALIAÇÕES  EXTERNAS  NÃO APRECIARAM  ADEQUADAMENTE  O IMPACTO  
DOS PROJECTOS  DOS INE
 60.  Os contratos de subvenção dos INE prevêem geralmente a realização de 
avaliações externas no final do projecto e/ou numa fase intermédia. Os mandatos-tipo não são obrigatórios para estas avaliações, sur-gindo um risco de conflito de interesses porque, segundo a prática 
actual, os avaliadores são contratados pelos beneficiários. Ao realizar 
a sua comparação, o Tribunal observou que determinadas agências de desenvolvimento aplicam um mecanismo de garantia da qualidade 
às avaliações contratadas pelos INE beneficiários.
 61.  As avaliações efectuadas, bem como os outros instrumentos actualmente 
utilizados para a avaliação e a comunicação dos resultados (relatórios dos INE, visitas ao local e relatórios do sistema de acompanhamento orientado para os resultados), não permitem apreciar adequadamente o impacto dos diferentes projectos dos INE. Esta situação deve-se quer à formulação dos objectivos em termos demasiado gerais para serem associados a indicadores de impacto mensuráveis quer à inadequação ou ao custo demasiado elevado dos meios de verificação.
 62.  A Comissão orienta-se para uma gestão baseada nos resultados, atri-
buindo uma maior importância à medição do impacto e dos resultados 
e à avaliação do valor acrescido da sua cooperação para o desen-volvimento. Esta abordagem resulta numa maior pressão para os  
INE desenvolverem sistemas de acompanhamento não apenas das  realizações mas também dos resultados e dos impactos
34 e requer  
que os serviços da Comissão forneçam mais orientações práticas para 
garantir que os quadros lógicos e os indicadores de desempenho são adequados e permanecem pertinentes.
PERSPECTIVAS DE SUSTENTABILIDADE
 63.  O processo de selecção dos projectos inclui a avaliação da sustentabili-
dade, ou seja, as perspectivas de que os resultados desses projectos 
sejam permanentes. A Comissão introduziu recentemente um sistema 
de acompanhamento a posteriori  orientado para os resultados que  
abrange a sustentabilidade e o impacto a longo prazo ao nível do  projecto.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento28
 64.  Embora os 16 projectos examinados tenham alcançado ou possam alcan-
çar bons resultados a curto prazo, as suas perspectivas de sustentabi-
lidade eram muito menos positivas. Quando da auditoria do Tribunal, a sustentabilidade de 12 projectos era incerta devido à falta de finan-
ciamento após o fim do projecto ou a mecanismos institucionais ina-
dequados, como no exemplo apresentado na caixa 6 .
 65.  As perspectivas de sustentabilidade dos restantes quatro projectos eram 
boas, não porque estes fossem intrinsecamente sustentáveis, mas  
porque são geridos por ONG internacionais com um compromisso de 
longo prazo, que podem assegurar o financiamento a partir de outras 
fontes que não a UE.
 66.  O compromisso e o financiamento de longo prazo, bem como a necessi-
dade de garantir mecanismos institucionais que permitam às partes 
interessadas competentes prosseguir as actividades, são componentes 
fundamentais da sustentabilidade. A auditoria do Tribunal revelou 
que a duração dos projectos, mesmo depois de concedidas prorro-gações, é geralmente insuficiente para garantir a sustentabilidade
35. 
Além disso, o período real de execução é frequentemente encurtado 
na prática por um início tardio (ver ponto 41).
 67.  A abordagem actual dos projectos depara-se igualmente com a contra-
dição potencial de recorrer a intervenções de curto prazo para tentar 
resolver problemas estruturais que necessitam de um compromisso de 
longo prazo. A sustentabilidade constitui especialmente um problema 
para a componente dos projectos referente ao desenvolvimento das 
capacidades, que requer normalmente alterações sociais e de atitu-des exigindo muito mais tempo do que o disponível, em geral, para 
a execução dos projectos.35 O período médio dos projectos 
examinados era 37 meses, 
incluindo prorrogações. 
APOIO AO COMBATE AOS DELITOS CONTRA AS MULHERES E CRIANÇAS 
NA PROVÍNCIA DO CABO ORIENTAL (ÁFRICA DO SUL)— CENTROS DE APOIO À VÍTIMA
Embora as autoridades policiais da África do Sul pudessem continuar a cobrir as despesas de funcionamento dos centros 
de apoio às vítimas de violência após a conclusão do projecto, corria-se o risco de os voluntários que trabalhavam nesses 
centros não estarem disponíveis no futuro, já que o Serviço Social não tinha ainda assumido a responsabilidade pela sua 
supervisão e formação, tal como previsto no projecto.CAIXA 6
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento29
 68.  Na avaliação comparativa, o Tribunal observou que outras agências de 
desenvolvimento evitam alguns dos problemas de má concepção  
e curta duração dos projectos mediante a utilização de uma gama  de instrumentos para além dos projectos específicos, incluindo  
acordos-quadro de parceria de longo prazo com INE seleccionados 
segundo as regras da concorrência
36.
A COMISSÃO ASSEGURA DE FORMA ADEQUADA O APOIO 
AO DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES DOS INE?
 69.  Esta secção procura determinar se a Comissão transformou os requisitos 
legais e as declarações políticas sobre o apoio ao desenvolvimento das capacidades dos INE numa estratégia no conjunto dos países  
e regiões beneficiárias e a concretizou por meio de actividades per-
tinentes executadas com eficácia.
ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO 
DAS CAPACIDADES DOS INE
 70.  O desenvolvimento das capacidades destina-se a reforçar a função dos INE 
como parceiros no processo de desenvolvimento e como responsáveis pela execução
37. Para um apoio eficaz e para assegurar a coerência 
e a complementaridade com outros programas e doadores, a Comissão deve definir para cada país uma estratégia que determine os INE, os sectores e os temas que devem ser visados, bem como os métodos 
de trabalho a empregar.
 71.  O Tribunal examinou se existia uma estratégia desse tipo para os países 
ACP (onde o apoio ao desenvolvimento das capacidades aos INE é  
obrigatório) e para os países ALA (onde o anterior regulamento não 
mencionava o desenvolvimento das capacidades). Verificou igual-
mente se a entrada em vigor do ICD em Janeiro de 2007, que revo-
gou o regulamento aplicável aos países ALA e contempla o apoio  ao desenvolvimento das capacidades aos INE, resultou em alguma  
mudança das estratégias existentes.36 Diversas agências de 
desenvolvimento recorrem 
a acordos-quadro de parceria geralmente com a duração de 
quatro a oito anos. 
37 O apoio ao desenvolvimento 
das capacidades dos INE 
destina-se a reforçar a sua função 
como parceiros no processo de desenvolvimento (ver ponto 8 
e caixa 1), mas inclui igualmente 
formação em gestão de projectos 
para melhorar a qualidade destes 
e aumentar as capacidades dos INE em termos de candidatura 
e angariação de fundos dos 
doadores. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento30
EXISTÊNCIA  DE DUAS  ESTRATÉGIAS  DIFERENTES
 72.  Na sequência da assinatura do Acordo de Cotonu (ver ponto 8), elabo-
raram-se estratégias e programas financiados pela UE para o desen-
volvimento das capacidades dos INE na maioria dos países ACP38. 
Em relação aos países ALA, não existem estratégias especiais nem  programas apoiados pela CE para o desenvolvimento das capacida-des dos INE
39. Esta diferença não resulta de uma avaliação global das 
necessidades, mas reflecte principalmente o facto de que o apoio ao desenvolvimento das capacidades dos INE é legalmente obrigatório 
nos países ACP, ao passo que não o era nos países ALA.
 73.  O ICD, aplicável desde 2007 aos países ALA, contempla o desenvolvimento 
das capacidades dos INE nas áreas de cooperação abrangidas por  
programas geográficos e estabelece como um princípio fundamental 
que estes programas devem constituir o principal instrumento para 
fornecer a ajuda, uma vez que têm por base avaliações das necessi-
dades e parcerias estratégicas com os governos. Por outro lado, os 
programas temáticos devem ser utilizados apenas se os programas geográficos não forem adequados, por exemplo em países com par-
cerias difíceis
40 ou com grupos populacionais fora do alcance dos  
serviços e recursos tradicionais e que são excluídos do processo de 
decisão política. Apesar deste princípio claramente enunciado, não 
se registaram mudanças na forma de financiar o desenvolvimento das capacidades nos países ALA desde a entrada em vigor do ICD, conti-nuando o apoio existente a ser financiado pelo programa temático (INE e autoridades locais no âmbito do desenvolvimento).
 74.  Nos países ALA, em que os fundos para o desenvolvimento das capa-
cidades dos INE são mais limitados, a ausência de uma estratégia  
especial é ainda mais realçada pelo facto de não terem sido com-
pletamente exploradas as possibilidades de integrar a participação 
dos INE e o apoio que lhes é concedido nos principais programas  
sectoriais financiados nestes países (por exemplo, saúde ou educa-
ção). A Comissão está a elaborar um documento41 com o objectivo  
de publicar orientações destinadas às delegações, que contribuirão para resolver esta questão.38 Nos países ACP existem cerca de 
46 programas de desenvolvimento 
das capacidades em 43 países, no 
montante de 226 milhões de euros. 
39 Existem algumas excepções, 
geralmente devidas a circunstâncias muito específicas, 
como no Bangladeche, onde 
o sector das ONG é muito vasto 
(260 000 organizações), ou na 
Colômbia, por causa do seu conflito armado interno. 
40 As situações de parceria difícil 
são definidas como aquelas 
em que, por um dos motivos 
seguintes, os instrumentos de 
cooperação usuais não podem ser inteiramente utilizados para 
apoiar iniciativas empreendidas 
por partes interessadas que 
não sejam as administrações 
centrais: 1) países onde foi suspensa a cooperação; 2) países 
onde as autoridades não estão 
empenhadas em objectivos de 
redução de pobreza e em outros 
princípios de base da política 
de desenvolvimento, incluindo 
a boa governação e a participação dos INE e das autoridades 
descentralizadas; 3) países onde 
o diálogo sobre estratégias 
participativas em matéria de 
desenvolvimento é muito limitado. 
41 The participation of NSAs in 
poverty reduction strategies, 
sector approaches and monitoring 
of project implementation  
(A participação dos INE em 
estratégias de redução da pobreza, abordagens sectoriais 
e acompanhamento da execução 
dos projectos) — projecto de 
documento do EuropeAid E.4, 
Agosto de 2008. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento31
PROGRAMAS RELATIVOS AO DESENVOLVIMENTO 
DAS CAPACIDADES DOS INE
 75.  O Tribunal examinou sete programas, que se elevam a 72,1 milhões de 
euros (anexo III), para avaliar a sua importância e a eficiência da  
sua execução42. Estes programas combinam actividades de desen-
volvimento das capacidades com o financiamento de uma série de  
pequenos projectos.
 76.  O Tribunal analisou se os programas começaram a tempo, se foram execu-
tados em prazos razoáveis e se os procedimentos de gestão eram sufi-
cientemente flexíveis e adaptados às realidades locais, nomeadamente 
no caso de pequenas organizações baseadas em comunidades.
OS PROGRAMAS  SÃO PERTINENTES  EMBORA  NÃO EXISTAM  AVALIAÇÕES  
CIRCUNSTANCIADAS  DA SITUAÇÃO  NOS PAÍSES  ALA
 77.  Considerou-se que os programas examinados eram pertinentes e pro-
curavam dar resposta a necessidades e prioridades manifestas dos  
INE. Nas suas orientações, a Comissão recomenda que as delegações 
realizem, em cada país, uma avaliação circunstanciada da situação 
ou um estudo de identificação e análise ( mapping study ) para fazer 
o levantamento dos INE representativos e avaliar as suas capacidades, limitações e potencialidades, bem como o trabalho de outros doado-res. Contudo, nos países ALA, onde os programas temáticos são, na 
prática, o principal instrumento para apoiar o desenvolvimento das 
capacidades dos INE, a importância destes estudos não é tão valori-
zada. Em relação aos seis países examinados
43, apenas as delegações 
dos países ACP (Etiópia, Mali e Uganda) tinham realizado estudos  completos desse tipo, sendo a sua qualidade variável.
OS ATRASOS  COMPROMETEM  A EFICIÊNCIA  E EFICÁCIA  DOS PROGRAMAS
 78.  Algumas características inerentes dos programas, cujos efeitos não tinham 
sido suficientemente previstos, provocaram atrasos significativos em 
seis dos sete programas examinados. A principal causa foi o efeito 
acumulado dos longos procedimentos de gestão necessários, em pri-
meiro lugar, para contratar a assistência técnica internacional, em  seguida para os assistentes técnicos prepararem os convites à apre-
sentação de propostas e, por fim, para avaliar propostas e assinar os 
contratos de subvenção. Um segundo factor residiu na estrutura de 
gestão tripartida, envolvendo o governo, os INE e as delegações da Comissão. Embora essa estrutura seja essencial para garantir a apro-
priação, implica longos debates e negociações tanto para chegar a um 
consenso inicial entre as partes como para a pôr em prática.42 Devido ao início tardio dos 
programas, era demasiado cedo, 
de um modo geral, para avaliar 
a sua eficácia. 
43 Bangladeche, Etiópia, Mali, Peru, 
África do Sul e Uganda. 
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento32
44 No caso do programa Ariane 
no Mali, o tempo de vida dos 
projectos dos dois últimos convites à apresentação de propostas teve 
de ser reduzido a apenas seis 
meses. 
45 Por exemplo, no primeiro 
convite à apresentação de 
propostas na Etiópia, apenas 11 (5%) dos 208 candidatos foram 
seleccionados, sendo todos ONG 
internacionais ou sediadas na 
capital.  79.  Estes atrasos limitam efectivamente o período de execução das activi-
dades, sobretudo para os beneficiários, resultando na anulação das 
autorizações dos fundos, no cancelamento de actividades e sobretudo na redução do tempo de vida dos projectos, o que prejudica as suas 
perspectivas de sustentabilidade
44 (ver ponto 83 b).
A REALIZAÇÃO  DE CONVITES  À APRESENTAÇÃO  DE PROPOSTAS  NEM SEMPRE  FAVORECE  
OS INE MAIS  NECESSITADOS  DE DESENVOLVIMENTO  DAS CAPACIDADES
 80.  Dado que o desenvolvimento das capacidades dos INE é o objectivo 
destes programas, o processo de selecção dos projectos deve visar 
os beneficiários que, precisamente porque carecem de certas capaci-dades organizativas, podem ter dificuldades em cumprir os inúmeros 
requisitos impostos pelos procedimentos comunitários. O Tribunal 
constatou que, apesar de se receberem muitas candidaturas, os resul-
tados tendiam a favorecer organizações com mais recursos principal-
mente urbanas em detrimento de organizações com menos recursos 
principalmente rurais.
45
 81.  No âmbito da execução do programa geográfico, as delegações retiraram 
ensinamentos destas primeiras experiências para aplicarem nos con-
vites posteriores: i) incentivar parcerias entre INE mais fracos e INE mais fortes; ii) financiar os INE mais fortes para formarem e orientarem grupos maiores de INE mais fracos; iii) seleccionar regiões afastadas; iv) atribuir os fundos em função da distribuição geográfica. Contudo, 
a acção da Comissão não dá resposta a todas as preocupações ini-
cialmente explanadas nas orientações e na comunicação da Comissão 
(ver pontos 11 e 12), que mencionam o objectivo de alcançar uma  
proporção das populações tão alargada quanto possível, destacando a atenção especial que será prestada às organizações pequenas e de 
base, especialmente nos países que cobrem uma grande área geo-
gráfica e em que muitos grupos e regiões estão isolados do processo 
de consulta e de tomada de decisões.
É DEMASIADO  CEDO  PARA  AVALIAR  A EFICÁCIA  DA MAIORIA  DOS PROGRAMAS  
DE DESENVOLVIMENTO  DAS CAPACIDADES
 82.  Devido ao início tardio dos programas, era demasiado cedo, de um modo 
geral, para avaliar a sua eficácia. As avaliações intercalares realizadas 
revelaram resultados geralmente bons.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento33
46 Os programas de 
desenvolvimento das capacidades 
nos países ACP, que resultam de uma estratégia coerente, têm 
características organizativas 
comuns, nomeadamente o recurso 
à assistência técnica. Pelo 
contrário, os poucos programas 
executados nos países ALA foram 
estabelecidos pontualmente e a sua estrutura é variável. 
47 No Mali, o Tribunal constatou 
que a assistência técnica tinha 
duplicado os procedimentos de convite à apresentação 
de propostas e de controlo 
dos projectos contratando 
assistência externa suplementar 
para avaliar as propostas, mas 
reavaliando igualmente ela 
própria as avaliações efectuadas, por não querer correr qualquer 
risco financeiro (tinha-lhe 
sido solicitado que prestasse 
uma garantia financeira para 
a execução do programa). 
48 Nos termos do artigo 4.º do
Acordo de Cotonu, os 
intervenientes não estatais devem 
«beneficiar de apoio com vista 
ao reforço das suas capacidades 
em domínios cruciais, a fim de aumentarem as suas competências, 
nomeadamente em termos de 
organização, representação 
e criação de mecanismos de 
consulta, incluindo canais de 
comunicação e de diálogo, bem 
como de promoverem alianças estratégicas».  83.  Porém, nos programas ACP analisados46, o Tribunal encontrou indica-
ções de que a Comissão deve prestar mais atenção aos aspectos  
seguintes:
como os programas combinam actividades de desenvolvimento a) 
das capacidades com o financiamento de uma série de pequenos 
projectos, as equipas especializadas de assistência técnica, que dispõem de competências específicas em matéria de desenvol-vimento das capacidades, têm igualmente de assegurar a ges-tão administrativa corrente dos projectos
47. No que respeita ao 
desenvolvimento das capacidades, estas equipas concentraram-se 
na formação em gestão de projectos em vez de reforçarem as  
competências dos INE em análise política, defesa de interesses, 
actividades de vigilância, promoção dos direitos humanos e do 
trabalho em rede, etc., não realçando assim devidamente a sua função no diálogo político (ver ponto 3 a), que figura igualmente 
no programa de desenvolvimento das capacidades definido no  
âmbito do Acordo de Cotonu
48;
o Tribunal observou que estes programas não têm suficientemente b) 
em consideração o impacto e a sustentabilidade. O financiamento 
global era demasiado reduzido e, em alguns casos, também dema-siado disperso por um número excessivo de pequenos projectos 
para ter um impacto significativo. A duração dos projectos era  
curta, variando entre um mínimo de 6 meses e um máximo de  
24 meses, ao passo que o Tribunal considera que, como o desen-
volvimento das capacidades é um processo de longo prazo, é  necessário um período de execução mais dilatado.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento34
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
A COMISSÃO NÃO ASSEGURA DE FORMA ADEQUADA 
QUE OS INE PARTICIPAM EFICAZMENTE NO PROCESSO 
DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO
 84.  Através das suas delegações, a Comissão tentou que os INE participas-
sem na definição das estratégias por país em praticamente todos os países beneficiários. Contudo, em muitos casos, essa participação  limitou-se a seminários de um dia, em vez do diálogo permanente  
e estruturado pretendido pela legislação da UE e pelas orientações da própria Comissão. Os procedimentos de consulta pormenorizados 
são afectados por insuficiências generalizadas.
 85.  Quanto ao novo programa temático relativo aos INE, a participação dos 
INE do Sul não foi adequada na estratégia global nem nas estratégias locais, embora o programa tenha sido concebido principalmente para estes intervenientes.
RECOMENDAÇÕES SOBRE A PARTICIPAÇÃO DOS INE
A Comissão deverá envidar esforços suplementares para reforçar a par-
ticipação dos INE pertinentes no seu processo de cooperação para  
o desenvolvimento. Esta deverá ultrapassar a definição das estratégias 
por país e abranger estratégias e projectos sectoriais.
A Comissão deverá tomar as seguintes medidas para reforçar  
o processo:
identificar os INE pertinentes; —
estabelecer calendários de consultas claros e previsíveis para os  —
documentos de estratégia geográficos e temáticos;
fornecer a documentação necessária aos INE, conceder-lhes tempo  —
suficiente para se prepararem adequadamente e dar informações sobre os resultados das consultas;
elaborar mais orientações e organizar mais acções de formação   —
para o pessoal das delegações.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento35
OS SISTEMAS DE GESTÃO DA COMISSÃO GARANTEM, 
EM GERAL, QUE AS ACTIVIDADES EXECUTADAS 
PELOS INE SÃO PERTINENTES E PODEM CONDUZIR AOS RESULTADOS ESPERADOS, MAS REGISTAM-SE INSUFICIÊNCIAS
 86.  O procedimento de convite à apresentação de propostas é, por vezes, 
complicado e, na prática, não garante que se presta a devida atenção 
à concepção do projecto, nem que esta é finalizada em tempo útil.
 87.  As orientações fornecidas e a formação dispensada aos INE sobre a apli-
cação prática das regras financeiras são insuficientes, continuando a verificar-se casos de interpretações incoerentes e problemas prá-ticos específicos.
 88.  Registam-se insuficiências no acompanhamento e na avaliação.
 89.  As perspectivas de sustentabilidade a longo prazo são fracas principal-
mente devido à curta duração dos projectos, à falta de financiamento 
de longo prazo e à inadequação dos mecanismos institucionais.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento36
RECOMENDAÇÕES SOBRE A GESTÃO DAS ACTIVIDADES  
EXECUTADAS PELOS INE
Procedimentos de selecção
As medidas já em curso para melhorar a execução do procedimento  —
de convite à apresentação de propostas deverão prosseguir, dando especial ênfase a aspectos que podem contribuir para assegurar  uma boa concepção dos projectos.
Procedimentos de controlo e de supervisão
Para além da resolução de questões pendentes, a Comissão deverá  —
garantir que as orientações e o apoio relativo os procedimentos  
estão mais acessíveis aos beneficiários potenciais.
O Tribunal gostaria de reiterar a sua opinião de que é possível   —
evitar erros de incumprimento de regras financeiras e contratuais 
orientando melhor o acompanhamento e a assistência por parte  
das delegações49.
Acompanhamento
Tendo em conta a sua passagem para uma gestão baseada nos   —
resultados, a Comissão deverá assegurar que as delegações e os INE 
dispõem de recursos, orientações e conhecimentos suficientes para 
desenvolverem, aplicarem, acompanharem e elaborarem relatórios 
sobre indicadores de desempenho quantitativos e qualitativos.
Sustentabilidade
Para melhorar a sustentabilidade, a Comissão deverá ponderar   —
o recurso a uma combinação de instrumentos, e não apenas pro-
jectos, na colaboração com os INE.
A Comissão deverá realizar exames selectivos após a execução   —
sobre a sustentabilidade e o impacto a longo prazo dos projectos 
dos INE.49 Ponto 8.18 do Relatório Anual 
do Tribunal relativo ao exercício 
de 2007.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento37
HÁ UMA ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO 
DAS CAPACIDADES DOS INE NOS PAÍSES 
ACP MAS AINDA NÃO NA MAIORIA DOS PAÍSES ALA
 90.  Não existe uma estratégia para a maioria dos países ALA. Ao contrário do 
que sucede nos países ACP, onde são utilizados os programas geográ-ficos, nos países ALA depende-se demasiado do programa temático relativo aos INE para financiar o desenvolvimento das capacidades. 
Na opinião do Tribunal, esta situação não é adequada porque é con-trária ao princípio enunciado no Regulamento ICD segundo o qual os 
programas geográficos devem ser utilizados sempre que possível.
RECOMENDAÇÕES SOBRE A DEFINIÇÃO  
DE ESTRATÉGIAS
A Comissão deverá definir estratégias para o desenvolvimento das  
capacidades dos INE nos países ALA, que determinem os INE, os sec-
tores e os temas que devem ser visados, bem como os métodos de  
trabalho a empregar e a forma de assegurar a coerência com outros programas. Deverá reconsiderar a disparidade de abordagens obser-
vada entre os países ACP e os países ALA.
EMBORA OS PROGRAMAS RELATIVOS 
AO DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES SEJAM PERTINENTES, NÃO ALCANÇARAM TODAS AS SUAS POTENCIALIDADES
 91.  Os programas examinados foram considerados extremamente pertinentes 
embora não tenham sido realizadas para os países ALA avaliações  
das necessidades sob a forma de estudos de identificação e análise 
circunstanciados. Todavia, os programas não alcançaram todas as  suas potencialidades sobretudo devido à complexidade inerente dos seus procedimentos e estruturas de gestão. As consequências desta situação não foram inteiramente apreciadas no início e os atrasos  
daí resultantes tiveram um impacto directo, reduzindo o tempo dis-
ponível para a vida activa dos projectos e agravando assim as suas 
perspectivas de eficácia e sustentabilidade.
 92.  Estes programas deparam-se com a contradição potencial de apoiar 
o desenvolvimento das capacidades dos INE mais necessitados por 
meio de um procedimento (convite à apresentação de propostas)  
concebido para seleccionar os INE com o melhor desempenho.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento38
RECOMENDAÇÕES SOBRE A EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS  
DE DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES
Ao planear estes programas, a Comissão deverá ter na devida consi-
deração a sua complexidade inerente. Deverá igualmente considerar 
a interacção entre as estruturas, que são necessariamente complexas, e o quadro legal e afectar recursos ao estudo de meios que permitam concretizar os objectivos políticos apesar deste condicionalismo.
Deverão explorar-se alternativas aos procedimentos actuais, para per-
mitir uma abordagem mais estratégica (como uma melhor utilização das capacidades da assistência técnica, o recurso a acordos de parceria, o financiamento por vários doadores) e alcançar melhor as organiza-
ções de base (usando, por exemplo, subvenções em cascata).
  O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxem-
burgo, na sua reunião de 18 e 19 de Março de 2009.
  Pelo Tribunal de Contas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento39
MONTANTES CONTRATADOS COM OS INE
Segundo o EuropeAid, os montantes contratados com os INE em  
2006 e 2007 podem ser estimados em 836,43 e 915,26 milhões de  euros (excluindo a ajuda humanitária
1), sendo repartidos da seguinte 
forma:
(milhões de euros)
DOMÍNIO 2006 2007
Programas temáticos 555,04 430,11
Co-fi  nanciamento com as ONG 200,10 207,89
Cooperação descentralizada 6,30 0,18
Direitos humanos e democracia 97,28 40,72
Ambiente 59,14 21,08
Segurança alimentar 74,84 109,26
Igualdade entre homens e mulheres 2,90 0,85Saúde 91,64 25,60
Minas terrestres antipessoal 4,99 8,97
Migração e asilo 16,28 15,56
Luta contra as drogas ilícitas 1,57 0,00
Reabilitação/Ajuda aos refugiados 17,02 21,64
Outros programas 0,45 18,1
Programas geográfi  cos 73,92 164,00
Ásia 19,62 116,93
América Latina 3,55 4,26
Mediterrâneo 45,49 6,85
Tacis 5,26 35,96
Total orçamento geral 646,43 633,85
Fundo Europeu de Desenvolvimento 190,00 281,41
TOTAL GERAL 836,43 915,26ANEXO I
1 As ONG cooperam activamente 
na execução de acções de ajuda 
humanitária desde os anos 90. 
A Direcção-Geral ECHO assinou 
acordos-quadro de parceria de 
longo prazo com várias ONG. Cerca de 50% do financiamento 
do ECHO destina-se às ONG 
(aproximadamente 353 milhões de 
euros em 2007).
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento40
ANEXO II
PRINCIPAIS DISPOSIÇÕES DO ACORDO DE COTONU 
RESPEITANTES AOS INE
Artigo 4.º: 
[...] As partes reconhecem [...] o papel complementar e o potencial 
contributo dos intervenientes não estatais e das autoridades locais descentralizadas para o processo de desenvolvimento. Nesta pers-
pectiva [...], os intervenientes não estatais e as autoridades locais  
descentralizadas devem, consoante o caso:
ser informados e participar nas consultas sobre as políticas   —
e estratégias de cooperação e sobre as prioridades da coopera-ção, nomeadamente nos domínios que lhes digam directamente 
respeito, bem como sobre o diálogo político;
beneficiar de recursos financeiros destinados a apoiar os proces- —
sos de desenvolvimento local [...];
participar na execução dos projectos e programas de cooperação  —
nos domínios que lhes digam respeito ou nos quais apresentem 
vantagens comparativas;
beneficiar de apoio com vista ao reforço das suas capacidades em  —
domínios cruciais, a fim de aumentarem as suas competências,  
nomeadamente em termos de organização, representação e cria-ção de mecanismos de consulta, incluindo canais de comunicação 
e de diálogo, bem como de promoverem alianças estratégicas.
Artigo 6.º:
1. Consideram-se intervenientes na cooperação:
 — Os intervenientes não estatais, nomeadamente:  a)  o sector privado;  b)  os parceiros económicos e sociais, incluindo as organiza-
ções sindicais;
  c)  a sociedade civil sob todas as suas formas, consoante as 
características nacionais.
2. O reconhecimento pelas Partes dos intervenientes não governa-
mentais depende da sua capacidade de resposta em relação às  
necessidades das populações, das suas competências específicas 
e do carácter democrático e transparente da sua forma de orga-
nização e de gestão.
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento41
Artigo 7.º: Desenvolvimento das capacidades
O contributo da sociedade civil para o processo de desenvolvimento 
pode ser valorizado através do reforço das organizações comunitá-
rias e das organizações não governamentais sem fins lucrativos [...], o que implica:
o incentivo e o apoio à criação e ao desenvolvimento dessas   —
organizações;
a criação de mecanismos que assegurem a participação dessas   —
organizações na definição, execução e avaliação das estratégias 
e programas de desenvolvimento.
O artigo 10.º 
dispõe que deve ser associada a este diálogo político uma maior  
participação das organizações da sociedade civil.
Artigo 19.º: Princípios e objectivos
1. …
2. …3. Os governos e os intervenientes não estatais dos diversos países 
ACP devem iniciar consultas sobre as respectivas estratégias de desenvolvimento e o apoio comunitário a essas estratégias.
Artigo 33.º: Desenvolvimento institucional e reforço das capacidades
[…] A cooperação deve contribuir para a emergência de intervenien-tes não governamentais e para o desenvolvimento das suas capaci-dades em todas as áreas e sectores da cooperação, bem como para o reforço das estruturas de informação, de diálogo e de consulta entre estes intervenientes e as autoridades nacionais, incluindo a nível  regional.ANEXO II
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento42
Artigo 57.º: 
[…] Sem prejuízo das disposições supramencionadas, os intervenien-
tes não governamentais elegíveis podem igualmente ser responsáveis 
pela apresentação e execução de programas e projectos nos sectores da sua competência.
 Artigo 58.º: Elegibilidade para o financiamento
[…] Os intervenientes não estatais dos Estados ACP e da Comunidade, 
que tenham um carácter local, serão elegíveis para apoio financeiro 
a título do presente acordo, segundo as modalidades acordadas nos programas indicativos nacionais e regionais.
Artigo 4.º do Anexo IV: 
O projecto de programa indicativo deverá incluir: […] identificação dos tipos de intervenientes não estatais elegíveis para um financia-
mento em conformidade com os critérios estabelecidos pelo Conselho 
de Ministros, dos recursos afectados aos intervenientes não estatais 
e do tipo de actividades a apoiar, que devem ser de carácter não  
lucrativo;
Artigo 5.º do Anexo IV: 
… [o reexame anual conjunto] deverá abranger, em especial, uma  avaliação […da] utilização dos recursos afectados aos intervenientes não estatais.ANEXO II
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento43
LISTA DOS PROGRAMAS, PROJECTOS E CONVITES LOCAIS 
À APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS EXAMINADOS
LISTA DOS PROGRAMAS DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES DOS INE
Domínio Descrição do projecto País/RegiãoContribuição 
da UE (euros)
ALA UE-Comunidade dos Andes em acção com a sociedade civil 
dos AndesComunidade dos Andes 4 100 000
ALA Pequenas iniciativas de ONG locais inovadoras (SMILING) Bangladeche 8 000 000
FED Fundo da sociedade civil Etiópia 10 000 000
FED Apoio e reforço das iniciativas dos INE (ARIANE) Mali 7 000 000
África do Sul Apoio ao programa de defesa da sociedade civil (CSAP) África do Sul 10 000 000África do Sul Fundação para os direitos humanos na África do Sul África do Sul 25 000 000
FED Programa de reforço das capacidades da sociedade civil Uganda 8 000 000
MONTANTE TOTAL 72 100 000
LISTA DOS PROJECTOS DOS INE
Domínio Descrição do projecto País/RegiãoContribuição 
da UE (euros)
IEDDH Promoção dos direitos humanos da população autóctone do 
Bangladeche — ONG: IPDSBangladeche 88 587
ONG Projecto de ensino preparatório de crianças desfavorecidas
— ONG: Secours catholiqueBangladeche 253 179
ONG Reforço das capacidades rurais em Haor (ARCH)
— ONG: Concern World WideBangladeche 471 970
Segurança 
AlimentarReforço da segurança alimentar através da promoção dos 
direitos e da formação em meios de subsistência sustentáveis (FOSHOL) — ONG: ActionAidBangladeche 2 322 170
Segurança 
AlimentarPreservação dos recursos agrícolas e melhoria da segurança 
alimentar de famílias rurais vulneráveis de Damot Gale e Kachira Bira — ONG: Inter AideEtiópia 700 000
ONG Reforço das capacidades dos distritos (Woredas)
— ONG: Farm AfricaEtiópia 1 096 597
Segurança 
AlimentarReforço das capacidades de segurança alimentar dos distritos 
de Shashogo e Alaba — ONG: LVIAEtiópia 630 500
IEDDH Integração social das minorias étnicas Menja dos distritos de 
Chena e Gimbo — ONG: ActionAidEtiópia 90 000
IEDDH Promoção de práticas de respeito e defesa dos direitos 
humanos para a redução da tortura e reabilitação de vítimas de violência política — ONG: CAPSPeru 94 415
Igualdade 
entre homens e mulheresPromoção da inserção de mulheres microempresárias e de 
unidades económicas baseadas na família no mercado ofi  cial 
do trabalho — ONG: Mov. Manuela RamosPeru 665 458ANEXO III
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento44
ONG Integração de microempresários/as com potencial 
competitivo, em situação de pobreza, nos circuitos dinâmicos dos mercados locais e regionais — ONG: Oxfam NovibPeru 1 500 000
ONG Reforço das capacidades institucionais e fomento da 
economia local para o combate à pobreza no departamento de Junín — ONG: Frères des HommesPeru 715 780
ONG Acesso à segurança social na África do 
Sul — ONG: DanChurchÁfrica do Sul 587 820
ONG Projecto salesiano de reforço das capacidades dos jovens
— ONG: Coop. Mission au DéveloppementÁfrica do Sul 400 000
África do Sul Apoio ao combate aos delitos contra as mulheres e as 
crianças na província do Cabo Oriental — ONG: FAMSAÁfrica do Sul 59 204
África do Sul Apoio ao combate aos delitos contra as mulheres e as 
crianças na província do Cabo Oriental — ONG: NICRO— Victim SupportÁfrica do Sul 85 435
MONTANTE TOTAL 9 761 115
LISTA DE CONVITES LOCAIS À APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS
Domínio Descrição do convite à apresentação de propostas País/RegiãoContribuição 
da UE (euros)
Segurança 
AlimentarConvite à apresentação de propostas de segurança alimentar 
2003Bangladeche 4 500 000
IEDDH Iniciativa europeia para a democracia e os direitos humanos 
(IEDDH) — Convite à apresentação de propostas— microprojectos Bangladeche — 2006Bangladeche 525 000
IEDDH Iniciativa europeia para a democracia e os direitos humanos 
(IEDDH) — Programa de microprojectos da campanha «Promoção do processo democrático» — 2006Etiópia 975 000
Segurança 
AlimentarPrograma de segurança alimentar 2005 — Dotação para as 
ONGEtiópia 5 000 000
IEDDH Programa de microprojectos da Iniciativa europeia para 
a democracia e os direitos humanos 2005Peru 575 000
IEDDH Programa de microprojectos da Iniciativa europeia para 
a democracia e os direitos humanos 2006Peru 380 000
África do Sul Apoio ao combate aos delitos contra as mulheres e as 
crianças na província do Cabo OrientalÁfrica do Sul 750 000
MONTANTE TOTAL 12 705 000ANEXO III
LISTA DOS PROJECTOS DOS INE
Domínio Descrição do projecto País/RegiãoContribuição 
da UE (euros)
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento45
INTERVENIENTES NO PROCESSO DE COOPERAÇÃO 
PARA O DESENVOLVIMENTO VISITADOS NO LOCAL
País*Organismos do Estado 
(incluindo autoridades 
locais)ONG
Outros INE Outros doadores
Norte Sul
Etiópia Ministério das Finanças 
e do Desenvolvimento Económico
Ministério do 
Desenvolvimento das Capacidades
Gabinetes do 
Desenvolvimento dos Recursos Hídricos e do Desenvolvimento dos Recursos Naturais dos distritos ( woredas ) de 
Alaba e Dale GaleInter Aid
LVIA
CAFOD/TrocaireOxfam GB
CISP
German Agro 
ActionAcord
Hundee
Farm AfricaCotonou Task Force
EOC-DIDAC
ARRD-AFMAssociação para 
o desenvolvimento dos distritos em Konso
Associação para 
o desenvolvimento dos povos de Derashe
Cooperativa de 
Irrigação de Bedene no distrito de Alaba
Concelho ( kebele ) 
de Iddirs no distrito de Dale GaleCanadá (CIDA)
Suécia (SIDA)
Irlanda (Irish Aid)Reino Unido 
(DFID)
Bangladeche Presidente do Tribunal de Contas
Ministério dos Negócios 
Estrangeiros
Ministério das Finanças 
(Divisão de Relações Económicas)
Gabinete dos Assuntos 
das ONGActionAid 
Bangladesh
Caritas 
Bangladesh
Concern 
Worldwide
Save the Children 
USBRAC (Building 
Resources Across Communities)
Indigenous 
Peoples Development Services
Noakhali Rural 
Development Society
Private Rural 
Initiative Programme (PRIP Trust)Federação das ONG 
do Bangladeche
Associação de 
gestão escolar de Defuliapar
Associação de 
gestão escolar de Bhubankura
Grupo de 
agricultores de Barahipur Oriental
Grupo de 
agricultores de Ramkrishnopur
Centro de serviços 
pecuários de EwajsbaliaAustrália (AusAID)
Canadá (CIDA)
Países Baixos
Reino Unido 
(DFID)
PNUD (Programa 
das Nações Unidas para o Desenvolvi-mento)
PAM (Programa 
Alimentar Mundial)
* Ver o anexo III  para mais pormenores sobre os projectos e os convites à apresentação de propostas examinados.ANEXO IV
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento46
ANEXO IV
País*Organismos do Estado 
(incluindo autoridades 
locais)ONG
Outros INE Outros doadores
Norte Sul
Peru Dir. Regional do 
Trabalho e da Promoção do Emprego — Junin
Município Provincial de 
Huancayo
Município de TarmaMunicípio de PalcaStichting Oxfam 
Novib,
Assoc. Frères des 
Hommes
German Agro 
ActionCAPS
Mov. Manuela 
Ramos
IdesiAdec/Atc
Acção pelas 
criançasCopeme
Coremype Junin
Câmara do 
Comércio de Junin
Duas associações de 
mulheres de Puente Piedra
Associação de 
agricultores de Huallquin
Grémio de artesãos 
de Huancayo
Grémio dos 
fabricantes de calçado de Huancayo
Comissão Directiva 
da Comunidade de San Juan Lurigancho
Comunidade de 
PaucamarcaBélgica 
Espanha (AECI)
PNUD
África do Sul Programa de Defesa da 
Sociedade Civil (CSAP)
Comissão para 
a Igualdade (CGE)
Comissão Sul Africana 
dos Direitos Humanos (SAHRC)
Política estatal em Port 
Elisabeth
Ministério das Finanças 
(Departamento de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento)
Ministério da Justiça 
(unidade responsável pela coordenação dos doadores) em PretóriaCentro Salesiano, 
Cidade do Cabo
Black Sash 
National
FAMSA
NICRO
Centro de Apoio 
à Vítima, Port Elisabeth
Fundação para os 
Direitos Humanos (FHR)Southern Africa 
AIDS Trust
Instituto Africano da 
África do Sul
Centro de Estudos 
de Polícia
Instituto de Estudos 
de Segurança
Grupo de Apoio 
Khulumani
Advogados pelos 
Direitos Humanos
Instituto Sul 
Africano de Assuntos Internacionais
SOSTsogang SechabaFrança
AlemanhaGrécia
Irlanda
Países BaixosReino Unido 
(DFID)
Gabinete das 
Nações Unidas contra a Droga e o Crime
* Ver o anexo III  para mais pormenores sobre os projectos e os convites à apresentação de propostas examinados.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento47
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
SÍNTESE
I.
O contexto em evolução correctamente refe-
rido pelo Conselho deve no entanto ser con-
siderado em todos os seus aspectos.
Com efeito, se é um facto que existem abor-
dagens em evolução discutidas com a comu-
nidade internacional de doadores e, de certa forma, com os governos beneficiários, há  
igualmente enormes mudanças no número 
e na qualidade dos intervenientes não esta-
tais (INE) — internacionais e locais — pre-
sentes no plano do desenvolvimento (ver  igualmente o ponto 18).
A Comissão salienta que não há uma defini-
ção aprovada da expressão «organizações  
não governamentais» e está pronta a discu-
tir esta questão com o Parlamento Europeu 
em conformidade com o respectivo pedido (ponto 19, quitação de 2006).
Os diferentes quadros jurídicos do FED e do 
orçamento geral devem ser ponderados tam-
bém no que diz respeito às disposições rela-
tivas às actividades a executar pelos INE.
III.
Verificou-se um aumento bastante signifi-
cativo na interacção entre as delegações da Comissão e os INE locais desde a descon-centração dos programas pertinentes e, em especial, a gestão por parte das delegações e dos convites locais à apresentação de  propostas.
Devem ser mencionados diversos outros  
factores que influenciam a implicação  dos INE no processo de cooperação para  o desenvolvimento:
diferenças entre programas geográficos  •
(orçamento e FED) e temáticos;
prioridades e apropriação por parte dos  •
governos parceiros;
programa para a eficácia da ajuda; •
alterações no universo dos INE (número,  •
qualidade e tipo).
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento48
IV.
Os procedimentos de selecção aplicados  
pela Comissão destinam-se a identificar as propostas que maximizam a eficácia geral  
do programa mediante a análise, para além 
dos critérios mencionados pelo Tribunal  de Contas, da exequibilidade e da relação  custo-eficácia das acções propostas, bem  
como da capacidade financeira e operacio-
nal do candidato e dos parceiros.
O procedimento do convite à apresentação 
de propostas tem como resultado uma maior 
publicação, transparência, orientações cla-
ras e uma interpretação coerente dos proce-dimentos e das regras financeiras.
Existem várias avaliações ex post  e exercícios 
de acompanhamento realizados pela Comis-
são, que analisam igualmente a sustentabili-
dade destas acções a nível do projecto.
V.
Tal como referido pelo Tribunal de Contas, 
a implicação dos INE é tratada de formas  
diferentes ao abrigo do Acordo de Cotonu  
em comparação com os regulamentos aplicá-
veis aos países não ACP, o que é igualmente 
extensível ao financiamento do desenvol-vimento das capacidades nos países dos  
INE. O financiamento do desenvolvimento  das capacidades dos INE em países não  ACP limita-se essencialmente ao programa 
temático.
Dentro destas limitações, foi desenvolvido 
um trabalho significativo no sentido de fazer 
avançar de forma mais sistemática a interac-ção com os INE, tendo a sede realizado um exercício de avaliação sobre o envolvimento dos INE (relatório apresentado ao Tribunal 
de Contas).VI.
Apesar de o anterior Regulamento ALA não prever formalmente o apoio ao desenvol-vimento das capacidades dos INE, estão  
a ser realizados diversos estudos e progra-
mas sobre este tema na América Latina e na Ásia.
Foi adoptado em 2007 e 2008 um número  
significativo de projectos / programas na  Ásia e na Ásia Central que são ou serão  
executados através de organizações não  
governamentais. Embora o seu objectivo  
primordial seja contribuir para a erradicação 
da pobreza, a melhoria do acesso a serviços sociais, bem como a melhoria da governa-ção e do Estado de direito, apoiam interve-nientes não estatais que perseguem esses  
objectivos.
VII.
A Comissão está a reforçar a implicação dos 
INE mediante:
Melhoria da gestão do conhecimento   •
através do PADOR e melhor divulgação 
da informação através do CISOCH;
lançamento de estudos-piloto de iden- •
tificação e análise ( mapping studies ) 
elaborados, se possível, em estreita coo-peração com o Governo;
melhoria da previsibilidade e da trans- •
parência relacionadas com o processo  
de consulta.
A Comissão continuará a simplificação  dos convites à apresentação de propostas  mediante redução do procedimento e pro-moção da execução a nível local.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento49
A Comissão considera que o sistema de con-
trolo em vigor garante um acompanhamento 
financeiro e contratual adequado.
A delegação e o pessoal dos INE conti-
nuarão a receber formação, nomeada-
mente sobre a utilização de indicadores de desempenho.
Está a ser ponderado um conjunto de instru-
mentos tendo em conta o quadro regulamen-
tar criado pelos Regulamentos Financeiros, FED, ICD, IEDDH e IEVP.
O desenvolvimento das capacidades deve  
ser de preferência realizado através de pro-
gramas geográficos; o princípio de alinha-
mento da ajuda exige que os governos dos 
países parceiros definam estratégias, sec-tores e temas neste contexto. A Comissão  
continuará a promover o envolvimento dos 
INE.
Uma interacção cada vez maior é organi-
zada de forma estrutural entre os diferen-tes instrumentos e programas no intuito de permitir uma melhor complementaridade  com as actividades apoiadas pelos contex-tos bilaterais, temáticos e regionais. Além  
disso, a Comissão participa activamente nos 
mecanismos de coordenação dos doadores. A Comissão é de opinião que devem ser con-
siderados outros canais, tais como a exten-
são das subvenções cedidas.INTRODUÇÃO
2.A Comissão nota que não existe uma defi-
nição acordada da expressão «organizações 
não governamentais» e está disposta a dis-cutir esta questão com o Parlamento Euro-peu de acordo com o seu pedido (ponto 19, 
quitação de 2006).
5.
Ver resposta ao ponto 52.
CONTEXTO DA AUDITORIA 
E ABORDAGEM
OBSERVAÇÕES
18.
Desde o início, a Comissão tem sublinhado 
a importância do papel dos INE no desen-volvimento e concebido políticas de apoio 
e actividades de financiamento no intuito de 
facilitar a sua participação. Textos de refe-
rência, tais como as comunicações e orienta-
ções mencionadas pelo Tribunal de Contas, constituem uma demonstração clara dessa  
importância.
O «Consenso Europeu sobre o Desenvolvi-
mento» referido pelo Tribunal de Contas  deve no entanto ser considerado em todos os seus aspectos.
Com efeito, existem abordagens evolutivas 
(alinhamento com as prioridades dos gover-
nos parceiros, apropriação, harmonização,  etc.), mas também enormes alterações no  número e na qualidade dos INE — interna-cionais e locais — presentes no domínio do desenvolvimento.
Esta evolução é fundamental para entender 
as possibilidades e os limites da implicação 
dos INE no processo de cooperação para  
o desenvolvimento.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento50
Além disso, os métodos são bastante dife-
rentes conforme se trate de um contexto  bilateral ou dos métodos de trabalho aplica-
dos no contexto de programas temáticos.
21.
Embora não tenha uma obrigação legal,  a Comissão confirma que, na medida do  possível, sempre tentou consultar os INE;  trata-se de um objectivo político sempre  que as condições locais eram conducentes a esse tipo de consultas.
Tem havido uma intensificação do processo 
de consulta da sociedade civil realizado pela 
CE no decurso do exercício de programação 
2007-2013 em comparação com os exercí-
cios anteriores. Por outro lado, foi reiterada 
a necessidade de uma consulta estreita da 
sociedade civil no quadro das orientações  
para a avaliação intercalar dos Documentos de Estratégia 2007-2013.
Aquando da elaboração do DEP 2002-2006, 
não havia nenhuma obrigação legal geral de 
a programação na Ásia e na América Latina abranger os INE e a desconcentração estava 
no início. As delegações visitadas pelo Tri-bunal de Contas foram objecto de descon-centração em três fases diferentes (a 1.ª na África do Sul e no Mali, a 2.ª na Etiópia e no Peru e a 3.ª no Bangladesh) e, por conse-
guinte, para algumas delas, a elaboração do DEP foi realizada essencialmente sob a res-
ponsabilidade da sede.
Ver igualmente a resposta ao ponto 22.22.
O nível de envolvimento das diversas partes 
interessadas no processo de programação  depende fortemente da situação específica 
de cada país e do enquadramento jurídico  
aplicável em matéria de cooperação. No  âmbito da cooperação bilateral e de acordo com as conclusões da Declaração de Paris  
e do Consenso Europeu, sempre que possível 
os governos parceiros devem ter um papel preponderante, competindo-lhes cada vez  
mais organizar as consultas das diversas par-
tes interessadas. É evidente que a Comissão 
apoia todos os processos de consulta, mas 
o país parceiro tem de se apropriar das prio-ridades e dos objectivos finais, não devendo 
estes ser impostos.
O processo de consulta dos INE seguido  
para a elaboração do DE para o Peru cons-
tituiu a primeira tentativa de uma aborda-
gem estruturada, num momento em que, ao abrigo do Regulamento ALA então em vigor, 
a consulta não era formalmente exigida. Esta 
abordagem servirá de base para futuros  
exercícios de programação.
23.
As orientações são documentos de orienta-ção. Devem ser aplicadas quando possível  de forma pragmática, tendo em conta o con-texto específico.
24.
As situações dos países ACP e ICD não são  
comparáveis, uma vez que os contextos polí-
tico e jurídico são muito diferentes. Existe, 
por um lado, um acordo mútuo de todos  os países ACP e UE para questões relativas à implicação dos INE e, por outro lado, um Regulamento ICD decidido somente pela  UE.
25.
Este princípio está em conformidade com  
a base jurídica e os requisitos em vigor na 
altura.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento51
26.
A Comissão concorda e gostaria de subli-
nhar que estas considerações essenciais  devem ser tidas em consideração em todo  
o relatório:
A Comissão assinala em especial que,   —
apesar das dificuldades da implicação  dos INE, as delegações envidaram siste-maticamente esforços para encetar um diálogo com os INE.
Estas dificuldades são todas elas defici- —
ências inerentes à comunidade INE, que 
não é um bloco homogéneo e carece de organização e de representatividade.  
Estes factores, juntamente com ques-
tões nacionais legislativas e regulamen-
tares nos países parceiros, constituem  
um outro grande obstáculo que impede 
a implicação da comunidade INE «unida» 
na cooperação para o desenvolvimento da CE.
27.
Ver as respostas aos pontos 24-26.
O exemplo da Guatemala ilustra as dificul-
dades e a necessidade de estabelecer uma definição das limitações legais de um pro-cesso de consulta contínuo com a sociedade civil.
28.
A tradução dos objectivos ambiciosos de  
incluir os INE na cooperação para o desen-
volvimento constitui um enorme desafio.  
Este facto deve no entanto ser entendido  como um «desafio político» fundamental,  muito mais do que um empenhamento em  garantir a implicação de todos os INE de um país específico.
A Comissão gostaria de sublinhar que, no  
que diz respeito aos INE, não existe uma  
medida única para formação, uma vez que  
a «arquitectura» dos INE varia substancial-mente conforme o país.Desde 2004/2005, o EuropeAid prestou orien-
tações adaptadas a montante durante a fase de instrução dos programas INE, e a jusante 
durante a execução. Foi igualmente pres-
tada orientação operacional às delegações: em primeiro lugar, através da sua Intranet, onde se encontram as orientações e as boas 
práticas; em segundo, mediante seminários 
regionais em que se fomenta o diálogo com os INE e os intercâmbios com colegas; e,  
finalmente, mediante estudos.
Por outro lado, o EuropeAid organizou em  
2008 diversos seminários destinados a pres-tar formação a delegações e às organizações 
da sociedade civil (OSC) sobre a gestão de 
operações temáticas e as consultas às OSC 
(custo total de 900 000 euros):
Formações internas CE — : 3 seminários (Bru-
xelas, Tbilissi e Adis-Abeba) que reuniram um total de 185 representantes de quase 
70 delegações + 4 sessões de formação 
organizadas em Bruxelas (120 represen-
tantes das delegações e da sede).
Formações CE para OSC —  (abertas a repre-
sentantes de OSC europeias e locais):  3 seminários regionais (Porto Alegre,  Iaundé, Manila) que reuniram 49 repre-sentantes de 28 delegações e 193 repre-sentantes de OSC europeias e locais.
Estas acções serviram para que, tanto a sede como as delegações, restabelecessem a rede 
de pontos fulcrais da sociedade civil usada 
para divulgar ferramentas metodológicas  a nível interno.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento52
Em 2009, para além da organização de cinco 
outros seminários regionais, o EuropeAid  tornará operacional o helpdesk  para a socie-
dade civil ( Civil Society Helpdesk  — CISOCH) 
criado no final de 2008 e cujo objectivo con-siste no desenvolvimento de uma ferramenta em linha para o reforço da coordenação dos 
diversos serviços da Comissão e a divulga-
ção das «melhores práticas» no que diz res-peito aos INE.
29.
A implicação dos INE na eficácia da ajuda  
não constava da agenda política internacio-nal quando as directrizes foram redigidas  
em 2004. Tendo em conta o impacto desta 
recente evolução ao nível da sociedade  
civil e da prática da Comissão, o EuropeAid 
desenvolveu um projecto de documento de 
orientação sobre a questão da participação 
da sociedade civil em novas modalidades  de ajuda, incluindo o apoio orçamental  
geral e os programas sectoriais executados 
mediante ajuda orçamental (ver ponto 74  
em que o Tribunal de Contas também refere 
esta evolução).
31.
O processo de consulta é complicado e moroso. Tendo em vista respeitar os prazos, deverá ser criado um instrumento técnico centralizado 
e acessível que permita um acesso rápido  
e comum ao mesmo «espaço» de discussão.O CISOCH, sob a forma de uma base de dados 
documental («wiki»), constituirá parte da  
solução.
33.
Ver as respostas aos pontos 21 e 69.34.
Com efeito, este é o resultado da adopção 
jurídica tardia do regulamento, que não vol-tará a acontecer, na condição de os países 
parceiros estarem interessados em partici-
par activamente neste processo.
Após a auditoria do Tribunal de Contas,  
a maior parte das delegações (incluindo  
o Peru) consultou os INE, devendo este pro-cedimento continuar nos próximos anos.
35.
O objectivo fundamental consistia em garan-
tir a mais vasta cobertura possível de países pelo programa temático.
Ver igualmente as respostas aos pontos 21, 
22, 31, 84 e 85.
38.
Desde 1 de Janeiro de 2003, os Regulamen-tos Financeiros exigem automaticamente  
o recurso a «convites à apresentação de  
propostas» para a adjudicação de contratos 
de subvenção. O insuficiente orçamento dis-
ponível é, por um lado, um sinal de êxito e, por outro, inevitável em termos de escassez 
de recursos financeiros para a ajuda externa. Tendo em conta o anterior programa de  co-financiamento das ONG e a pedido  expresso do Parlamento Europeu, teve de  se acelerar o carácter inclusivo e fomentar 
o direito de iniciativa das ONG e, por con-seguinte, não foi possível uma abordagem 
mais objectiva (ver resposta ao ponto 35).  
Podemos concordar que os procedimentos 
minuciosos são complexos mas somos obri-gados a respeitar o quadro regulamentar  obrigatório para incentivar a boa gestão  financeira. Embora não haja uma definição clara de «pequena ONG», os dados existentes 
demonstram que no convite à apresentação de propostas participam ONG de todas as  
dimensões na qualidade de candidatos (líde-
res) ou de parceiros. Este facto é ainda mais 
real desde 2006 com a introdução dos docu-mentos de síntese; houve uma diminuição  
dos requisitos para a apresentação de pro-
postas na primeira fase do procedimento.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento53
39.
Os prazos são impostos pelo quadro regu-
lamentar e, embora dentro da margem de  flexibilidade autorizada, foram introduzidas 
melhorias importantes. Apesar de os projec-
tos controlados pelo Tribunal dizerem res-peito a um período anterior, o prazo médio actual entre a apresentação das propostas  
e a assinatura efectiva dos contratos é actu-
almente muito inferior a um ano.
Deve também ser lembrado que o quadro  
regulamentar vigente aplicável à publici-
dade dos convites à apresentação de pro-
postas se refere aos mínimos legais; desta  forma, a imaginação criativa dos interve-
nientes operacionais pode ser útil para  
recorrer a outros meios de publicidade. Por 
conseguinte, para além dos requisitos legais, 
a informação sobre os convites à apresenta-
ção de propostas é normalmente fornecida 
através de boletins ou de outros meios por plataformas de ONG. Além disso, há mais de 
um ano que o EuropeAid envia sistemati-
camente correios electrónicos a organiza-
ções de cúpula para fins de divulgação da  
informação.
Incluir os INE locais no terreno continua  
a ser um enorme desafio. Os convites locais à apresentação de propostas publicados  pelas delegações desde 2007 contribuirão  
para vencer este desafio.
Contudo, a Comissão, embora esteja a adap-
tar os seus instrumentos no sentido de garan-
tir a aplicação dos requisitos de publicidade, 
refere que há limites à capacidade dos seus serviços de alcançar todos os INE no ter-reno e questiona-se se esse papel incumbe à Comissão.40.
A Comissão congratula-se com a apreciação 
positiva do Tribunal no que diz respeito às medidas tomadas para melhorar a eficiência 
dos procedimentos do convite à apresenta-
ção de propostas.
A experiência demonstra que este  a) 
novo método obteve, em geral, bons  
resultados (ver ponto 39). Com efeito,  o procedimento limitado já simplifica  
o procedimento de selecção.
Este sistema prevê um prazo mais pro- b) 
longado e de mais fácil gestão para todas as partes. Este facto aumenta a previ-
são das nossas acções, tanto para uso  
interno dos recursos pela Comissão como 
para os INE planearem a sua estratégia 
e investimentos para a apresentação de 
propostas.
O PADOR, um serviço de registo em  c) 
linha aos potenciais candidatos, simpli-
fica e diminui a duração do processo de 
selecção.
Com efeito, a possibilidade de adaptar  d) 
os convites à apresentação de propos-tas aumenta a eficiência do processo  de selecção dos INE pertinentes, como  o demonstram as primeiras experiên-cias em convites locais à apresentação  
de propostas.
41.Ao seleccionar as propostas, os avaliadores 
conferem cuidadosamente a presença de  alguns elementos da abordagem de quadro lógico em todo o processo (preparação, par-tes envolvidas e análises de problemas, bem como a análise dos objectivos e das estraté-
gias da proposta do projecto).
Para determinados tipos de projecto, a rea-
lização da identificação de beneficiários  
ou estudos pode ser uma parte inerente  ao próprio projecto: destina-se, por exem-
plo, a habilitar organizações no terreno ou 
a aumentar o a apropriação.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento54
A Comissão gostaria de salientar que este  
projecto foi controlado em 2007 por um ava-liador independente externo como parte do 
exercício de controlo orientado para os resul-
tados, tento sido obtidas diferentes conclu-sões sobre a «concepção do projecto».
O projecto foi qualificado de altamente per-
tinente e com uma concepção de boa qua-lidade (« b» = bom). Também a potencial  
sustentabilidade é qualificada de a (= muito 
bom); a aliança com o Ministério do Trabalho 
e do Emprego é mencionada como um dos 
principais pontos fortes do projecto, bem  como a proximidade real com as autoridades locais e regionais.
O sistema de acompanhamento orientado  
para os resultados é um dos instrumentos  
de trabalho mais úteis para as tarefas de  
acompanhamento das delegações. Por outro lado, realizou-se um controlo do projecto em 
2006, no início da acção.
42.
A Comissão garante que os manuais da CON-
CORD são publicados na página Intranet do 
EuropeAid e que esta foi enviada a todos os gestores orçamentais subdelegados por nota 
separada.
43.
A Comissão atribui uma enorme importân-cia à melhoria contínua dos seus sistemas  
de controlo e introduziu nos últimos anos  
diversas medidas com vista a reforçá-los,  
entre as quais as novas medidas para a veri-ficação obrigatória das despesas no que diz respeito aos contratos de financiamento  (Fevereiro de 2006) e às auditorias lançadas 
pela Comissão (Outubro de 2007).44.
Os diferentes pontos de vista dos represen-
tantes dos INE e das delegações devem ser analisados tendo em conta as diferentes  
funções. As considerações sobre a gestão  
da rotação do pessoal nas delegações num contexto de descentralização são indepen-dentes dos INE, mas são acompanhadas de 
perto pela Comissão com vista a garantir  
a continuidade do serviço e a manutenção do nível de qualidade. Porém, o crescimento 
zero verificado em termos de política de pes-
soal, combinado com o aumento de fundos 
e a nova abertura de delegações, provoca  
tensões ao nível da organização.
O EuropeAid organiza trimestralmente cur-
sos de formação em Bruxelas para o pessoal 
(nível de base e avançado) sobre os proce-
dimentos de concessão de subvenções. Em 
seminários regionais (em Bruxelas e a nível 
nacional) também é regularmente prestada formação e são organizadas reuniões de tra-
balho. No decorrer de 2009, está a ser desen-
volvido um curso de aprendizagem por via 
electrónica (nível de base) de forma a que  
mais pessoal nas delegações tenha acesso  a acções de formação. O EuropeAid publi-
cou recentemente um sítio sobre perguntas frequentes (FAQ) na Intranet, que também abrange as subvenções. Existem planos  para a realização de seminários conjuntos  com os membros da Concord («formação de 
formadores»); são organizadas jornadas de informação em relação com muitos convites 
à apresentação de propostas.
45.
Os programas geográficos conferem normal-mente capacidades específicas aos INE sobre as normas de execução no quadro de uma  estratégia mais geral de criação de capacida-des. Por conseguinte, a criação de capacida-des nestas questões é mais regular e assente numa visão a mais longo prazo.
No que diz respeito à formação, consultar  
o ponto 28 (Seminários e CISOCH).
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento55
46.
A Comissão considera que a natureza juridi-
camente não vinculativa do guia prático não é necessariamente a razão pela qual não é 
utilizado. A Comissão publica os guias prá-
ticos da CONCORD na página Intranet do  EuropeAid e envia-os a todos os gestores  orçamentais subdelegados.
No entanto, é evidente que a avaliação das 
conclusões e decisões em casos individuais continua a ser da responsabilidade do gestor orçamental competente.
A Comissão está igualmente a desenvolver 
novos instrumentos com o objectivo de pro-
videnciar um sítio único de resposta às per-
guntas frequentes (FAQ) e a outros pedidos 
de informação (CISOCH).
47.
As comunicações sempre foram apresenta-das atempadamente e de forma apropriada 
e, na maioria dos casos, as alterações foram 
aplicadas de forma a responder aos pedidos 
feitos pelos INE via CONCORD.
O guia prático (PRAG) tem de ser adaptado 
sempre que o legislador procede a altera-ções às bases jurídicas (orçamento/FED) ou ao quadro jurídico financeiro (Regulamento Financeiro e normas de aplicação) (por  exemplo, revisão autónoma das normas de 
aplicação de 8.6, novas bases jurídicas de  2007, revisão do Regulamento Financeiro  
e das normas de aplicação de 2007, novo  
anexo IV do FED de 2008).
Todas as alterações são totalmente divul-
gadas e sempre tornadas públicas através  da Internet (igualmente através de mensa-gens importantes, fichas técnicas e listas de alterações).
No entanto, mesmo no caso das actualiza-
ções do PRAG, com base no princípio pacta  
sunt servanda , os contratos concluídos (e as 
respectivas condições gerais aplicáveis, ane-xadas aos mesmos) continuam a aplicar-se como inicialmente acordado e a sua inter-pretação respeita as normas aplicáveis na  data em que foram concluídos.Foram sistematicamente apresentadas e cla-
rificadas novas normas com a CONCORD,  nomeadamente no contexto da elaboração 
de guias práticos.
Nalguns casos, a pedido dos INE, a Comis-
são autorizou a aplicação de normas mais  flexíveis quando não eram automaticamente aplicáveis retroactivamente (ver nota 22238 de 16.8.2005 sobre referência à taxa de  câmbio).
48.
Nos seus relatórios anuais, o Tribunal consta-tou melhorias no sistema de auditoria devido 
a medidas recentes introduzidas pela Comis-
são. Simultaneamente, a maioria dos relató-
rios de auditoria revistos pelo Tribunal no  
quadro da DAS de 2007 estava relacionado 
com contratos assinados antes de Fevereiro 
de 2006. Por conseguinte, o novo mandato criado pelo EuropeAid para a verificação das 
despesas dos contratos de subvenção, apli-
cável aos novos contratos assinados a partir 
dessa data, não era aplicável aos casos anali-
sados. O objectivo deste novo mandato con-siste precisamente em detectar erros como 
os mencionados pelo Tribunal. A Comissão espera que os efeitos dessas melhorias sejam cada vez mais visíveis.
49.
O novo mandato para as «auditorias finan-ceiras» externas (ou seja, o procedimento  
acordado de verificação das despesas) lança-
das pelos beneficiários em cumprimento dos 
requisitos da respectiva subvenção da CE é aplicável a todos os novos contratos-tipo  assinados a partir de Fevereiro de 2006  (tal como indicado no ponto 48). O novo  
mandato para as auditorias lançadas pela  
Comissão era aplicável a partir de Outubro 
de 2007. Enquanto que a utilização do pri-
meiro depende da data de assinatura do con-
trato, o segundo era aplicável com efeito  imediato.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento56
50.
a)Gestor orçamental competente — As bases jurídicas actuais não deixam margem para  erros de interpretação, uma vez que o qua-dro jurídico relativo às regras de origem está mais consolidado e convivial. O anexo A2  do guia prático enuncia de forma convivial todos os países elegíveis ao abrigo de cada base jurídica.
b)
As normas aplicáveis estão indicadas nas  bases jurídicas e transpostas para os acordos de financiamento-tipo (quando aplicável).
Os Regulamentos ICD e IEDDH impedem  
o financiamento dos impostos locais pelos 
fundos da UE; por conseguinte, no contexto 
da revisão intercalar das bases jurídicas,  
a Comissão propõe um projecto que concede 
uma maior flexibilidade em relação à ques-tão dos impostos.
Por outro lado, os serviços das delegações 
tentam prestar assistência a nível local em matéria de isenção de impostos, tomando  
medidas apropriadas em relação ao país  
beneficiário, sempre que o quadro jurídico 
local o permite (por exemplo, o estatuto dos 
INE muitas vezes não permite a aplicação do 
procedimento de isenção).
c)
O sistema das taxas de câmbio pode, pela  sua própria natureza, ter por efeito perdas ou ganhos cambiais. A natureza especial  do contrato de subvenção significa que é  necessária uma fonte fiável e acessível de  referência da taxa de câmbio quando uma  referência é indicada no contrato.
Para a Comissão, os encargos administra-
tivos relacionados com a aplicação prática e o cálculo em casos em que os beneficiá-rios da subvenção utilizam esses sistemas de taxa de câmbio são menores em comparação com a clareza, a transparência e o efeito de prevenção da fraude que um sistema deste 
tipo garante.d)
A aprovação do pagamento intercalar está sujeita à análise e aprovação de relatórios  e/ou documentos, tal como exigido pelos  Regulamentos Financeiros.
e)
Por um lado, verificou-se a harmonização  
dos procedimentos financeiros e contratu-
ais; por outro lado, há o parecer discricio-nário do gestor orçamental responsável pela 
boa gestão financeira.
Em especial:em relação aos relatórios de auditoria ou aos 
relatórios periódicos suplementares, o con-texto específico da gestão de projectos que pode requerer informações mais frequentes 
ou pormenorizadas; em relação à utilização 
de contas bancárias distintas e específicas 
(muito útil para facilitar a tarefa de segui-mento dos fundos em caso de auditoria  
e para identificar os juros que correspondem 
à CE), as condições gerais pertinentes per-
mitem que o beneficiário tenha uma conta ou uma subconta que identifica os fundos  
pagos pela entidade adjudicante e permite 
fazer o cálculo dos juros gerados por esses 
fundos. Caso as opções de pagamento difi-
ram das normas previstas nas condições  
gerais, o ambiente de trabalho específico ou 
o projecto específico podem exigir a redu-
ção dos fundos pré-financiados pelo ges-tor orçamental competente com vista a um 
melhor controlo do risco e a uma boa gestão financeira. Com efeito, o gestor orçamental competente pode ser obrigado a reduzir os 
montantes dos pagamentos de pré-financia-
mento e/ou a obter informações ou expli-
cações adicionais antes de os autorizar, tal como previsto nas condições gerais.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento57
52.
Estão a ser empreendidos esforços em ter-mos de:
qualidade dos dados na base de dados   —
CRIS com dicionário de dados e fluxo de dados;
qualidade e número dos relatórios,   —
listas e estatísticas com base no  DataWareHouse.
Novos módulos estão a ser introduzidos para completar o CRIS:
PADOR e dados administrativos, a fim   —
de conhecer melhor os nossos par-ceiros e a ter uma abordagem mais  «horizontal».
Módulo de auditoria. —
Módulo de perspectiva: registo de pro- —
postas, avaliação e acompanhamento em 
linha.
Publicação: acesso em linha de todos os  —
convites lançados pelo EuropeAid.
Em 2008, a Comissão publicou a lista dos  
beneficiários finais para 2007 e esta prática 
vai continuar.
53.
O acompanhamento dos projectos está a ser reforçado mediante formação e orientação; o formato padrão dos relatórios está dispo-nível no contrato. As informações constantes dos relatórios são completadas por outras  fontes de informação, tais como os relatórios do exercício de acompanhamento orientado para os resultados e as visitas ao local.
54.
Do ponto de vista da Comissão, a aborda-gem do quadro lógico ( log-frame approach ) 
é uma parte muito importante da maioria  
dos projectos.
Porém, a quantificação dos resultados é um 
mecanismo oneroso, muitas vezes despro-
porcionado para os projectos de pequena  escala.55.
Os indicadores de desempenho já foram  tema de muitos estudos realizados não só  pela Comissão, mas também por diversos  INE, centros de investigação, organizações internacionais e outros doadores, sendo  muito difícil defini-los de forma consensual e realizar uma avaliação comparativa geral-mente reconhecida.
Contudo, para alguns domínios muito espe-
cíficos, pode ser possível realizar avaliações 
comparativas. Durante o seu controlo de  qualidade dos programas e projectos, o Euro-peAid avalia a pertinência dos indicadores quantitativos e qualitativos incluidos nos  quadros lógicos dos programas dos INE. Uma lista dos indicadores quantitativos e quali-
tativos foi inserida na Intranet no intuito de 
orientar as delegações quando estas elabo-
ram ou verificam os quadros lógicos.
56.
Muitas actividades de apoio e de controlo  
realizadas pela sede e pelas delegações
1, 
entre as quais visitas ao local. Todos estes mecanismos representam elementos impor-
tantes no processo global de controlo e de 
apoio dos projectos implementados pelas  
ONG e pelos INE.
As visitas ao local devem ser consideradas 
em termos da sua interacção com outras  
actividades de acompanhamento e de con-trolo, bem como no contexto da disponi-
bilidade dos recursos humanos, tendo em  mente o elevado número e a variedade de  organizações da sociedade civil com as quais 
o EuropeAid trabalha.
1 Incluem, entre outros, controlos das capacidades 
internas de gestão dos parceiros de execução antes da 
assinatura dos contratos [elaboração de uma série de guias e manuais normalizados a utilizar por estes parceiros], 
controlos ex ante  e/ou ex post  das operações por eles 
efectuadas, missões periódicas de controlo e visitas ao 
local, verificações das despesas por parte de auditores 
externos antes de efectuar o pagamento final, sessões de formação e respostas a quaisquer pedidos de assessoria ou 
de informações.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento58
57.
O pessoal das delegações está disponível  para responder às perguntas que as orga-nizações locais possam ter em relação às  regras em vigor quando celebram contratos com a CE. Estão igualmente à disposição do pessoal das delegações manuais e material de formação.
As visitas no local por parte do pessoal das 
delegações podem melhorar a situação. No 
entanto, os controlos específicos, como as 
auditorias financeiras ou sistémicas, são  efectuados para tratar eficazmente questões financeiras, contabilísticas ou de documen-tação sobre despesas.
58.
As orientações para o controlo interno dos 
projectos foram elaboradas, publicadas  
e enviadas às delegações em Dezembro de 
2007.
59.
A metodologia do acompanhamento orien-
tado para os resultados, que constitui um  dos elementos do sistema de controlo, inclui 
amostras dos projectos objecto de descon-
centração, bem como de alguns projectos  
geridos a nível central, muitas vezes de um 
montante contratual superior.
As missões anuais relativas ao acompanha-
mento orientado para os resultados incluem sempre projectos dos INE. A lista de projec-
tos a acompanhar é aprovada por consenso entre o EuropeAid, a delegação e os respon-sáveis por esse acompanhamento.
O EuropeAid está a envidar esforços para  
reforçar a sua metodologia de acompanha-mento e a consultar outros doadores sobre 
a possibilidade de elaborar uma metodolo-gia comum de acompanhamento com base nas declarações de Acra e de Paris.60.
No sítio web  do EuropeAid podem ser encon-
trados mandatos para avaliações que dão  instruções para a realização de avaliações  intermédias, finais e ex post . A Comissão  
solicita aos serviços que respeitem a estru-tura do documento e recorda que, para fins de avaliação, o elemento decisivo deve ser 
a qualidade e o profissionalismo da entidade 
recrutada para realizar a tarefa, que deve  garantir a objectividade das avaliações.
61.
O impacto é um dos cinco critérios do  Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) que corresponde aos requisitos da CE para a avaliação de projectos e programas. Por  outro lado, o impacto é tido em considera-ção durante o controlo das operações da CE. 
O EuropeAid desenvolveu uma metodologia 
para o acompanhamento ex post  orientado 
para os resultados, cujo objectivo é medir  o impacto e a sustentabilidade de todos os 
projectos financiados pela CE.
Com efeito, os projectos temáticos têm nor-
malmente uma escala muito menor e por  vezes os meios de verificação (dados de  
base e dados ex post ) são demasiado onero-
sos em comparação com o custo da própria 
acção. No entanto, em relação ao IEDDH, por 
exemplo, as avaliações actualmente reali-
zadas abrangem muitas vezes um grupo de 
projectos e procuram sempre incluir reco-mendações por projecto, mesmo no caso de 
projectos ex post , uma vez que a experiência 
adquirida pode servir para acções futuras.
62.
Em relação a orientações sobre o quadro  
lógico e os indicadores de desempenho,  consultar os pontos 54 e 55.
63.
A Comissão concorda com o facto de a sus-tentabilidade ter de ser controlada ex ante  
e ex post . Por conseguinte, o acompanha-
mento ex post  orientado para os resulta-
dos é realizado dois anos após a conclusão 
dos projectos (ver igualmente os pontos 64 
e 65).
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento59
Em 2008, foi realizado um estudo qualita-
tivo com base em projectos objecto do sis-tema de acompanhamento orientado para  os resultados, o qual identificou 17 aspectos fundamentais de desempenho dos projectos. Esse estudo será publicado em 2009.
64.
Apesar de a sustentabilidade dos projectos ser essencial, a Comissão reconhece que  
alguns INE locais nem sempre têm capaci-
dade para a garantir. A Comissão sublinha  a necessidade de garantir simultaneamente a sustentabilidade dos nossos projectos  e o objectivo principal de reforço dos INE  locais. Por esse motivo, a Comissão incentiva a criação de parcerias efectivas entre os INE 
europeus (relativamente fortes) e os interve-
nientes locais (relativamente fracos).
65.
Uma das vantagens concretas das ONG inter-
nacionais é a diversificação do seu finacia-
mento. Porém, uma forma possível de orrigir 
esta situação consiste em incentivar parce-rias objectivas entre ONG fortes (internacio-
nais) e ONG relativamente fracas (locais). No 
procedimento dos convites à apresentação 
de propostas do EuropeAid, existe a pos-
sibilidade de os candidatos elaborarem  
«consórcios» em que participam uma orga-
nização líder e organizações parceiras. Os  
INE (sobretudo os internacionais) deverão  ter a capacidade e a vontade de contribuir 
para a transfererência de conhecimentos  entre si.
66.
Os Regulamentos Financeiros impõem  
o mecanismo do convite à apresentação de propostas para a concessão de subvenções, 
embora limitem a um ano as subvenções de funcionamento: compromisso a longo prazo e financiamento de acordo com o quadro  regulamentar. Contudo, os Regulamentos  Financeiros não impõem nenhum prazo para 
a duração dos projectos.67.
É utilizada uma matriz de instrumentos com base nas possibilidades oferecidas pelo qua-dro regulamentar e operacional, embora  a abordagem de projecto continue a ser  a mais utilizada pelos INE.
É necessário que haja flexibilidade relativa-
mente aos períodos de execução. É o caso  
em relação à promoção dos direitos humanos em que os projectos de curto prazo podem 
contribuir para mudanças estruturais.
68.
O processo de avaliação utilizado pela  Comissão deve garantir que os projectos  seleccionados sejam bem elaborados. Porém, até uma certa medida e nalguns contextos 
específicos, os projectos de curta duração  
podem nem sempre ser sustentáveis. Por  
esse motivo, o EuropeAid, mediante um  
maior conhecimento dos parceiros graças  ao PADOR, complementa a abordagem por 
projecto com a abordagem por parceiro.
69.
A questão da implicação dos INE é tratada  de formas diferentes no âmbito do Acordo 
de Cotonu e nos regulamentos aplicáveis aos 
países não ACP. Esta constatação é exten-
siva à disponibilidade de financiamento  
para o desenvolvimento das capacidades  
nos países por parte dos INE. Desta forma, 
o financiamento do desenvolvimento das  capacidades dos INE em países não ACP  
limita-se essencialmente ao programa  temático.
Dentro destas limitações, foi iniciado um  
trabalho significativo no sentido de desen-
volver de forma mais sistemática a interac-ção com os INE e a sede empreendeu um  
exercício de avaliação no que diz respeito  à implicação dos INE (relatório apresentado pelo Tribunal).
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento60
70.
A Comissão concorda que devem ser reali-zadas estratégias regionais e nacionais para apoiar os INE. A avaliação recentemente rea-lizada sobre a sociedade civil como canal de prestação da ajuda chegou a uma conclu-são semelhante. Nesta mesma linha, diver-sos estudos e seminários regionais (América Central, países da Vizinhança Oriental e Meri-dional, África Oriental e Ásia Central) a rea-lizar em 2009 sobre a sociedade civil darão especial ênfase a esta questão, num período em que se realizará a revisão intercalar dos instrumentos e dos programas.
Porém, a criação de estratégias específicas 
para cada país (estudos de identificação  e análise) está condicionada pelo orçamento e pelos recursos humanos disponíveis.
72.
Apesar de o anterior Regulamento ALA não prever formalmente o apoio ao desenvol-
vimento das capacidades dos INE, estão  
a ser realizados diversos estudos e progra-
mas sobre este tema na América Latina e na Ásia.
Ásia: diversos projectos ou programas na  
Ásia e na Ásia Central que são ou serão  
executados através de organizações não  
governamentais foram adoptados em 2007 
e 2008. Embora o seu objectivo principal seja 
contribuir para a erradicação da pobreza,  a melhoria do acesso aos serviços sociais  
e o reforço da governação e do Estado de  direito, apoiam os intervenientes não esta-tais na consecução desses objectivos. É  
o caso do Afeganistão, da China, do Paquis-
tão, do Quirguistão e do Tajiquistão.América Latina: os serviços do EuropeAid  
sensibilizaram recentemente todas as dele-gações na América Latina para a importância dos estudos de identificação e análise. Por outro lado, será redigida uma nota meto-dológica sobre a forma de contribuir para  o diálogo e a cooperação através de instru-mentos geográficos ou temáticos.
ACP: foi recentemente lançado um estudo  
para aclarar esta questão também no âmbito 
do FED ( Etude de capitalisation des program-
mes d’appui au renforcement des capacités  des acteurs non-étatiques sous le 9
e FED ).
73.
Não é possível alcançar plenamente os prin-
cipais objectivos do ICD em dois anos. No  
entanto, como explicado antes (72), diversos 
programas que apoiam os INE estão de facto 
a ser executados nalguns países ALA. Isto  porque o financiamento do desenvolvimento 
das capacidades dos INE no âmbito dos pro-
gramas geográficos do ICD só é possível se 
for identificado (como resultado do diálogo com o país parceiro) como sendo um sector 
prioritário para o programa de cooperação 
da CE.
74.
Tal como referido antes, os serviços do  
EuropeAid elaboraram um projecto de docu-
mento sobre a questão da participação da  sociedade civil em novas modalidades de  
ajuda. Este documento contém recomen-dações operacionais sobre os pontos de  entrada para a participação da sociedade  
civil em programas macroeconómicos e sec-
toriais, os instrumentos a utilizar segundo  
o contexto em que o programa irá operar  e o tipo de desenvolvimento das capacida-
des necessárias para que a sociedade civil  participe efectivamente. Este documento  continuará ainda a ser desenvolvido em  2009. Esta segunda fase destina-se a afinar a metodologia proposta e a fornecer boas  
práticas operacionais.
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Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento61
77.
A necessidade de elaborar estudos de iden-tificação e análise depende largamente do contexto no país em questão. No caso do  Bangladeche, por exemplo, dado o número de INE, o estudo formal de identificação  e análise do país não é possível, mas a dele-gação conhece bem os INE locais e a sua  capacidade.
78.
Para além do prazo determinado pelo qua-
dro regulamentar e da criação da estrutura social do projecto, é e será dada uma aten-ção acrescida à gestão processual atempada. A Comissão pode continuar a envidar esfor-ços em matéria de formação e orientação,  mas apenas em relação às fases que estão  
sob o seu controlo.
79.
A execução das acções pode sempre ser pror-rogada antes da sua conclusão, se necessá-
rio. Para determinadas situações sensíveis, 
a prorrogação da duração da execução é  
necessária e possível para assegurar a boa gestão financeira do projecto. O efeito da  
anulação de autorizações no orçamento  
geral e no FED não é o mesmo.
80.
É importante lembrar que as organizações  
que respondem a um convite à apresentação 
de propostas devem também ter a capaci-dade para executar as componentes opera-
cional e financeira do contrato, que pode  ser atribuído subsequentemente.Por conseguinte, a fim de garantir os inte-
resses financeiros da instituição, os comités de avaliação devem ponderar a capacidade financeira e operacional dos candidatos  e parceiros em relação à dimensão, âmbito e orçamento da acção proposta. As possi-bilidades oferecidas pelos convites à apre-sentação de propostas lançados no contexto dos novos instrumentos de cooperação  para a apresentação de propostas relativas a montantes tão baixos como 20 000 euros, aumentaram as possibilidades de pequenas organizações rurais participarem com êxito nos respectivos convites à apresentação de propostas.
Chegar às organizações rurais é uma tarefa 
muito difícil que foi concretizada por algu-
mas delegações através de sessões de infor-
mação descentralizadas ou publicações em 
sítios web , jornais, etc. É um facto que os  
convites à apresentação de propostas não  
são apropriados para as organizações de  
base e de pequenas dimensões, mas o pro-
cedimento é obrigatório no âmbito do actual Regulamento Financeiro. Por outro lado,  
também há limites à necessidade e à capa-
cidade da Comissão para abranger esse tipo 
de entidades.
Actualmente, existe a possibilidade de ceder 
subvenções, embora muito limitada, o que 
torna possível alcançar algumas destas orga-nizações de base e contribuir igualmente  
para o desenvolvimento das capacidades.
Esta dificuldade tem sido abordada em  
programas geográficos em que os convites 
à apresentação de propostas fazem normal-
mente parte de uma estratégia mais global de desenvolvimento das capacidades. Con-
tudo, a Comissão considera que devem ser ponderados outros canais, tais como a exten-são da cessão de subvenções como proposto no relatório do Tribunal de Contas.
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81.
As comunicações e as orientações para o pes-
soal mencionadas pelo Tribunal apresentam objectivos políticos e não compromissos. No entanto, através do lançamento de convi-
tes locais à apresentação de propostas e de 
novos conjuntos de programas de desen-volvimento das capacidades no contexto de 
programas geográficos, já foram realizados 
bons progressos no sentido de uma maior  implicação dos INE locais.
As organizações locais têm necessidade de 
tempo para se familiarizarem com os novos programas e procedimentos geográficos,  evitando assim erros e mal-entendidos.  
A melhoria neste âmbito está igualmente  
relacionada com as novas tarefas alarga-
das das delegações no quadro dos novos  instrumentos.
A Comissão questiona-se se pode efectiva-
mente incluir a maioria das organizações  de base e locais, mesmo que tal seja perti-
nente para o processo de cooperação para 
o desenvolvimento. A Comissão deve insistir 
para que os governos dos países parceiros 
desempenhem um papel de liderança na pro-
moção de uma participação activa dos INE  
nas questões do desenvolvimento.
83.
a)A nova estratégia de base do EuropeAid rela-tiva à reforma da cooperação técnica e das 
unidades de execução de projectos promove 
uma melhor diferenciação, a nível da con-
cepção da cooperação técnica, entre as fun-ções de gestão e a prestação de assessoria 
temática, o que requer diferentes tipos de perfis de peritos. Por conseguinte, é dada  mais atenção à qualidade dos peritos.
b)
Ver as respostas aos pontos 63 a 68.CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
84.
A Comissão concorda com o princípio  
segundo o qual os INE devem estar plena-mente implicados no processo de coope-ração para o desenvolvimento, mas o nível 
de implicação difere consoante as diversas 
bases jurídicas consideradas. No âmbito do Acordo de Cotonu, a necessidade de consul-
tas é acordada e juridicamente vinculativa 
para a Comissão e para os países parceiros. Para os países ICD, a Comissão aplica um  regulamento da UE: os esforços da UE no  sentido de consultar efectivamente os INE  têm de ser acompanhados de um esforço  correspondente das autoridades nacionais.
Além disso, do ponto de vista da Comissão, 
estes textos deveriam também enquadrar-se 
em novas realidades, tais como o alinha-mento pelos governos parceiros e a apro-
priação. A acção da CE de apoio aos INE  
tem em conta a dupla realidade de apoiar  
o direito de iniciativa das organizações da sociedade civil e a necessidade crescente  
de garantir «alinhamento» pelas prioridades 
dos governos parceiros.
Ver igualmente as respostas aos pontos 24 a 
26.
85.
Na fase de programação do novo programa INE e ALA, a CE consultou devidamente as  delegações mediante documentos de sín-
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tese. Dois factores principais correlaciona-
dos explicam as limitadas consultas aos INE do Sul:
A nova «abertura» aos INE do Sul requer  •
certamente uma adaptação rápida das  delegações (que tiveram de tratar com  
um novo tipo de interlocutor), mas  
sobretudo dos próprios INE;
Os atrasos na aprovação do ICD, que   •
não são da responsabilidade da Comis-são, impediram a organização de  consultas efectivas e relevantes nas  
delegações durante o seu primeiro ano 
de execução.
Num futuro imediato (no âmbito da revisão intercalar e dos próximos convites à apre-
sentação de propostas locais), a Comissão  
fará todo o possível para melhorar as con-
sultas. Porém, a Comissão gostaria de subli-nhar que é praticamente impossível chegar 
a todos os interessados locais. Deveria reco-
nhecer-se, por exemplo, que a Comissão não 
pode efectivamente implicar a maioria das 
organizações de base e baseadas em comu-
nidades, mesmo que sejam muito relevan-
tes para o processo de cooperação para  
o desenvolvimento.
Recomendações sobre a implicação 
dos INEA Comissão reitera que a implicação dos INE constitui uma das pedras angulares da sua acção. Porém, essa implicação tem de estar em equilíbrio com a cooperação com Estados soberanos. A implicação dos INE será forte-mente apoiada pela Comissão, não podendo no entanto ser imposta.Num futuro próximo, a Comissão reforçará 
a implicação dos INE mediante:
melhoria do conhecimento dos INE   •
relevantes mediante o lançamento de  
estudos-piloto de identificação e aná-lise, se possível em estreita colaboração 
com o governo (as autoridades nacionais 
devem continuar a ser os principais inte-ressados responsáveis pela elaboração  desses estudos sociopolíticos);
melhoria da previsibilidade e da trans- •
parência em relação com o processo de 
consulta mediante a elaboração, sempre 
que possível, de calendários específi-
cos e de material de comunicação com  
o objectivo de facilitar a interacção com os INE.
A Comissão também pretende melhorar as  orientações para o pessoal das delegações com o lançamento de um helpdesk  sociedade 
civil (CISOCH): trata-se de um instrumento 
de recolha e divulgação em linha destinado 
a prestar aos serviços da Comissão (delega-
ções e sede) e aos INE informações claras  
e coerentes sobre e para a sociedade civil. 
Em complemento, ver igualmente o ponto  
28 relacionado com orientações específicas, seminários e formação planeada.
86.
A Comissão reconhece que, sobretudo para 
os INE locais, os convites à apresentação  
de propostas podem ser complicados; no  
entanto, no âmbito do presente regula-mento, este procedimento é o único sistema 
juridicamente possível e o recurso ao mesmo é obrigatório para a atribuição de contra-tos de subvenção. É necessário para garantir a boa gestão das operações e a igualdade de tratamento entre candidatos.
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No intuito de alcançar mais facilmente as  
organizações locais, a Comissão simplificou o procedimento, tendo igualmente introdu-
zido a base de dados PADOR, a qual contri-
bui para a diminuição dos atrasos verificados entre o lançamento dos convites à apre-sentação de propostas e a assinatura dos  
contratos.
87.
A Comissão está a fazer o seu melhor em  
termos de formação e orientação específi-
cos. Por outro lado, a Comissão garantirá  
uma divulgação óptima de instrumentos  práticos que foram postos à disposição das 
delegações. Mais ainda, com o lançamento 
do helpdesk  sociedade civil (que utiliza um 
instrumento web  interactivo), a Comissão  
colocará à disposição dos intervenientes  
uma síntese convivial dos seus instrumen-
tos jurídicos e financeiros (ver pontos 28,  31 e 46).
88.
Nos últimos anos, a Comissão descentralizou 
as responsabilidades pela execução dos pro-jectos para as delegações, a fim de garantir 
a melhoria da capacidade de acompanha-mento e avaliação no país. Acresce que  a Comissão é o único doador a complemen-tar a sua capacidade interna de acompanha-mento mediante sete contratantes externos 
regionais de acompanhamento orientado  para os resultados.
Tendo em mente melhorar a execução  
e o acompanhamento, a Comissão tomou  a iniciativa de consultar outros doadores  sobre o desenvolvimento de um sistema  conjunto de acompanhamento baseado na  Declaração de Paris e na Agenda de Acra.
A avaliação é uma característica normal de 
todos os projectos e programas. A CE está  
também a desenvolver uma base de dados 
de TI para que a sua avaliação de projec-tos permita a divulgação dos ensinamentos 
retirados e das melhores práticas, com vista 
a uma melhoria da execução e da futura ela-
boração dos projectos.89.
Tal como indicado no ponto 64, a Comissão 
concorda que a sustentabilidade dos projec-tos é essencial e reconhece a complexidade 
de garantir simultaneamente a sustentabili-
dade das acções financiadas e o reforço dos INE locais. Estão a ser aplicadas abordagens integradas e de longo prazo mediante pro-
gramas geográficos elaborados em estreita 
colaboração com o Estado parceiro (sobre-tudo no contexto do Acordo de Cotonu). No 
que diz respeito aos programas e instru-
mentos temáticos, a Comissão gostaria de  
sublinhar o seu valor acrescentado especí-
fico. O Parlamento Europeu criou e apoiou operações temáticas, com vista a:
permitir que a UE actue, mesmo no caso  •
de parcerias muito difíceis;
abordar uma questão específica a nível  •
mundial e não a nível regional ou  nacional.
Este facto ilustra a vontade da UE de divulgar 
os seus valores comuns políticos e estratégi-
cos a nível mundial (protecção dos direitos humanos, protecção do ambiente, etc).
A Comissão continuará a recorrer à nova  —
prática de convites à apresentação de  propostas a nível local. Aumentará tam-bém a utilização do PADOR como instru-
mento de gestão do conhecimento.
No intuito de melhorar a acessibilidade,  —
a coerência, a transparência e a norma-
lização dos procedimentos, está a ser  desenvolvido um instrumento desig-nado «CISOCH» para garantir melhores  orientações e apoio. Caso o sistema  de controlo tenha de ser modificado  
e basear-se em visitas ao local realizadas pelo pessoal da Comissão, serão neces-
sários recursos humanos adicionais para 
as delegações.
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Relatório Especial n.º 4/2009 — Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitári a para o desenvolvimento65
A Comissão considera que o sistema de con-
trolo em vigor garante um acompanhamento financeiro e contratual adequado.
A delegação e o pessoal dos INE continuarão 
a receber formação, nomeadamente sobre  a utilização de indicadores de desempenho. Contudo, a Comissão sublinha que é total-
mente impossível dar formação a todos os  INE potencialmente interessados em parti-
cipar em programas CE.
Está a ser ponderado um conjunto de   —
instrumentos tendo em conta o quadro regulamentar criado pelos Regulamentos Financeiros, FED, ICD, IEDDH e IEVP.
A Comissão desenvolveu uma metodolo- —
gia para o exercício ex post de acompa-
nhamento orientado para os resultados 
com o objectivo de aferir o impacto dos projectos.
90.
A situação dos ACP é muito diferente da dos 
países ALA, nos quais a implicação formal  
dos INE é mais recente.
Por outro lado, tal como sucede na grande 
maioria dos países ICD, as autoridades nacio-nais não consideraram prioritário o desen-volvimento das capacidades dos INE. Os  
programas geográficos não podem ser usa-dos para esse fim, o que deixa o programa 
temático como única opção.
Em conformidade com a declaração do Tri-
bunal de que o desenvolvimento das capa-cidades deve ser de preferência realizado  através de programas geográficos, o prin-cípio de alinhamento da ajuda exige que  os governos dos países terceiros definam  estratégias, sectores e temas neste contexto (ver a Declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda ao desenvolvimento, o Consenso Euro-peu sobre o desenvolvimento e a conclusão de ACRA). A Comissão continuará indubita-velmente a promover a implicação dos INE.91.
A Comissão regozija-se com o o facto de  
o Tribunal reconhecer a elevada importância dos projectos financiados.
92.
As duas questões não estão em contradição: a selecção dos INE mais adequados para  a execução da acção não impede o apoio  
a uma necessidade específica de desenvolvi-mento de capacidades, que pode ser relativa 
à mesma entidade ou a uma entidade dife-
rente, com vista ao reforço da experiência  
adquirida.
Com os programas geográficos, que são  
complementares dos programas temáticos, 
também é possível alcançar os INE menos  
eficientes, por exemplo em termos de desen-
volvimento de capacidades.
A Comissão está plenamente consciente da 
complexidade da questão. Cada vez se orga-
nizam estruturalmente mais actividades de 
interacção, por exemplo mediante a impli-
cação e a habilitação da Direcção Geográ-
fica na elaboração e execução de programas temáticos que permitam uma maior comple-
mentaridade com actividades apoiadas pelos contextos bilaterais e regionais. Embora haja vontade política de garantir a inclusão das organizações de base, há igualmente limites claros, relacionados com:
o respeito da estrutura organizativa de i) 
Estados soberanos,
o respeito da boa gestão financeira  ii) 
em conformidade com o Regulamento  Financeiro,a disponibilidade de recursos humanos, iii) 
as limitações de tempo, iv) 
o enorme número de potenciais  v) 
intervenientes.

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Tribunal de Contas Europeu
Relatório Especial n.o 4/2009
Gestão, pela Comissão, da participação dos intervenientes não estatais na cooperação comunitária para o desenvolvimento
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias2009 — 65 p. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-283-4

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respectivos contactos consultando o sítio http://ec.europa.eu, ou enviando um fax para +352 2929-42758.
NESTE RELATÓRIO ESPECIAL, O TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 
ANALISA A FORMA COMO A COMISSÃO EUROPEIA GARANTIU A PARTICIPAÇÃO DOS INTERVENIENTES NÃO ESTATAIS (INE) NA 
COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO, CONSIDERANDO AS SUAS 
FUNÇÕES NO DIÁLOGO POLÍTICO E NA EXECUÇÃO DE PROJECTOS DE DESENVOLVIMENTO.
O RELATÓRIO INDICA QUE ALGUNS ASPECTOS DA GESTÃO E DOS 
PROCEDIMENTOS DA COMISSÃO NECESSITAM DE MELHORIAS. FORMULA UM CONJUNTO DE RECOMENDAÇÕES DESTINADAS A FOMENTAR UMA PARTICIPAÇÃO EFICAZ DOS INE NO PROCESSO DE COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO, A FORNECER UMA MAIOR GARANTIA DE QUE AS ACTIVIDADES EXECUTADAS PELOS INE SÃO 
PERTINENTES E CONDUZEM AOS RESULTADOS ESPERADOS, BEM COMO 
A REFORÇAR O APOIO AO DESENVOLVIMENTO DAS CAPACIDADES DOS INE QUE DELE MAIS NECESSITAM.
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEUQJ-AB-09-004-PT-C
ISBN 978-92-9207-283-4