COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL - Para uma Estratégia Temática da Utilização Sustentável dos Pesticidas

RESUMO

I. Introdução

II. Objectivos da Estratégia Temática

III. Contexto, Análise da Situação Actual e Avaliação

1. Contexto e âmbito de aplicação

1.1. Definições

1.2. Âmbito da Comunicação

1.3. Utilização de produtos fitofarmacêuticos: quantidades, benefícios, custos e riscos do seu emprego

1.3.1. Quantidades de produtos fitofarmacêuticos utilizados na UE

1.3.2. Benefícios da utilização dos produtos fitofarmacêuticos

1.3.3. Riscos e custos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos

1.3.4. Redução dos riscos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos

2. Panorâmica dos instrumentos comunitários existentes e das iniciativas tomadas pelos Estados-Membros

2.1. Instrumentos comunitários que afectam directamente a utilização de produtos fitofarmacêuticos

2.1.1. Directivas que controlam a colocação de produtos fitofarmacêutico no mercado

2.1.2. Directivas que estabelecem limites máximos de resíduos (LMR)

2.1.3. Directivas que controlam a qualidade da água na Comunidade

2.2. Outros instrumentos comunitários que afectam indirectamente a utilização de produtos fitofarmacêuticos

2.2.1. Política Agrícola Comum (PAC)

2.2.2. Directivas sobre a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho

2.2.3. Organismos geneticamente modificados (OGM)

2.2.4. Investigação comunitária

2.3. Outras iniciativas comunitárias passíveis de contribuir para a utilização sustentável de pesticidas

2.4. Iniciativas nacionais que contribuem para a redução dos riscos dos produtos fitofarmacêuticos

2.5. Instrumentos para controlar os progressos: estatísticas sobre a utilização de produtos fitofarmacêuticos e indicadores

3. Avaliação da situação actual

IV. Implicações para os países candidatos

V. Aspectos internacionais e cooperação regional

VI. Possíveis elementos de uma Estratégia Temática Europeia sobre a Utilização Sustentável de Pesticidas

1. Máxima redução dos riscos para a saúde e o ambiente decorrentes da utilização de pesticidas, através:

2. Melhorar o controlo da utilização e distribuição dos pesticidas

3. Redução dos níveis de substâncias activas nocivas através da substituição das mais perigosas por outras mais seguras, incluindo alternativas não químicas

4. Incentivo à utilização de técnicas de cultivo com poucos pesticidas ou sem pesticidas, nomeadamente através da sensibilização dos utilizadores, da promoção da utilização de códigos de boas práticas e da ponderação da eventual aplicação de instrumentos financeiros.

5. Sistema transparente de comunicação de informações e de acompanhamento dos progressos efectuados no cumprimento dos objectivos da estratégia, incluindo desenvolvimento de indicadores adequados

6. Países candidatos

7. Aspectos internacionais

VII. Conclusões e actividades futuras

Anexo 1: Estudos efectuados no âmbito do projecto "Utilização Sustentável dos Produtos Fitofarmacêuticos"

Anexo 2: Definições

RESUMO

O 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente (6ºPAA) adoptado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho [1] prevê o desenvolvimento de uma Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Pesticidas com o objectivo global de reduzir os impactos dos pesticidas na saúde humana e no ambiente e, de um modo mais geral, de alcançar uma utilização mais sustentável dos pesticidas e uma redução global significativa dos riscos, garantindo simultaneamente a necessária protecção das culturas.

[1] Dar referência quando disponível

O actual quadro legislativo, referido no Sexto Programa de Acção, em particular a Directiva 91/414/CEE e as directivas relativas aos resíduos nos alimentos, concentra-se essencialmente no início e no fim de vida útil dos pesticidas, isto é, na autorização das substâncias utilizadas nos produtos fitofarmacêuticos, antes da sua colocação no mercado (prevenção na fonte), e nos limites máximos de resíduos (LMR) presentes nos géneros alimentícios. As directivas referidas estão actualmente a ser revistas. A estratégia temática irá complementar o quadro legislativo em vigor incidindo na própria fase de utilização dos produtos fitofarmacêuticos.

A presente comunicação representa um importante passo em frente na preparação da estratégia temática sobre a utilização sustentável dos pesticidas. Os principais objectivos da estratégia temática são os seguintes:

- Minimizar os riscos para a saúde e o ambiente decorrentes da utilização de pesticidas.

- Melhorar o controlo da utilização e distribuição dos pesticidas.

- Reduzir os níveis de substâncias activas nocivas, nomeadamente através da substituição das mais perigosas por alternativas mais seguras (incluindo substâncias não químicas).

- Incentivar técnicas de cultivo com uma utilização reduzida de pesticidas ou sem pesticidas.

- Criar um sistema transparente de comunicação de informações e controlo dos progressos, incluindo o desenvolvimento de indicadores apropriados.

A situação actual na Comunidade e nos Estados-Membros é apresentada com base nos trabalhos de preparação disponíveis. Tal inclui dados quantitativos sobre a utilização de produtos fitofarmacêuticos e os benefícios, custos e riscos associados à sua utilização. É também apresentada uma panorâmica da legislação comunitária relevante (Directiva 91/414/CEE, directivas sobre a fixação de limites máximos de resíduos nos géneros alimentícios e Directiva 2000/60/CE (Directiva-quadro no domínio da Água)).

A Comunicação analisa seguidamente as numerosas ligações existentes entre a estratégia temática e outras políticas comunitárias, como a política agrícola comum (PAC) (em particular as medidas agro-ambientais), a protecção da saúde e dos consumidores, a nova política no domínio das substâncias químicas e outras estratégias temáticas preconizadas no 6ºPAA (p.ex. a protecção do solo).

São também apresentadas uma breve síntese das políticas e iniciativas já em vigor em alguns Estados-Membros, as quais não foram, até à data, coordenadas, e uma análise da situação em termos de estatísticas e indicadores disponíveis. A ausência de indicadores acordados e harmonizados dificulta o controlo dos progressos quantitativos tendentes a uma utilização sustentável dos pesticidas. A Comunicação analisa também as consequências para o alargamento e as obrigações internacionais da Comunidade.

O capítulo central da Comunicação sugere várias medidas possíveis para a realização dos objectivos supramencionados, que passariam a integrar a estratégia temática, e explicita as preferências da Comissão quanto às medidas que poderiam ser propostas.

A comunicação pretende lançar uma ampla consulta, que envolva todos os interessados, nomeadamente os agricultores e cultivadores, as ONG, a indústria, outros parceiros sociais e as autoridades públicas. Para além de uma conferência específica para os intervenientes neste domínio a realizar no 4º trimestre de 2002 (participação livre), o público em geral poderá participar no debate através da Internet. Como é evidente, os pareceres do Conselho e do Parlamento Europeu proporcionarão uma orientação particularmente importante.

Após o processo de consulta, a Comissão desenvolverá a estratégia temática, especificando as medidas propostas no decurso de 2003, e apresentá-la-á ao Conselho e ao Parlamento no início de 2004.

I. Introdução

A utilização sustentável dos pesticidas constitui um dos objectivos do 5º Programa de Acção em matéria de Ambiente [2] (5ºPAA), na sua forma revista [3]. Os capítulos relativos ao sector da agricultura e à gestão dos recursos hídricos exigem:

[2] JO C 138 de 17. 5. 1993.

[3] JO L 275 de 10. 10. 1998.

"maior desenvolvimento de medidas respeitantes a pesticidas agrícolas e não agrícolas, tendo em vista garantir uma utilização sustentável" e uma diminuição "da aplicação de produtos químicos até que nenhum dos processos naturais de base seja afectado".

Em meados de 1992, a Comissão e as autoridades holandesas iniciaram um estudo sobre o desenvolvimento e a avaliação de futuras estratégias para os produtos fitossanitários. O projecto foi dirigido por um comité directivo com representantes dos serviços competentes da Comissão e dos ministérios holandeses da Habitação e Ordenamento do Território e do Ambiente e Agricultura, Gestão da Natureza e Pescas.

O projecto foi dividido em duas fases, com um workshop intercalar em Junho de 1994 e um workshop final em Maio de 1998, envolvendo representantes de todos os Estados-Membros e outros intervenientes, designadamente agricultores, indústria, grupos ambientais e de defesa dos consumidores. O projecto produziu vários relatórios sobre a utilização de pesticidas e as opções políticas [4], e o workshop apresentou várias recomendações.

[4] As referências são mencionadas no anexo 1. Os textos integrais estão disponíveis em: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm

Registou-se um "consenso quanto à necessidade de mais instrumentos políticos comunitários para reduzir os riscos dos produtos fitofarmacêuticos. Estes instrumentos devem ter objectivos comuns e ser adaptados de modo a satisfazer as necessidades a nível da UE, nacional e local".

Em 1999, o Conselho "Agricultura" de Cardiff adoptou objectivos específicos em relação aos produtos agro-químicos na "Estratégia do Conselho sobre a integração do ambiente e o desenvolvimento sustentável na política agrícola comum" [5], na qual declarou que:

[5] Conselho "Agricultura", anexo 13078/99/Abri1 84/Env 398

«Para além das normas comunitárias relativas ao controlo dos níveis máximos de pesticidas na produção agrícola e das medidas destinadas a reduzir os riscos ambientais decorrentes da utilização de pesticidas (contaminação das águas, deterioração da diversidade biológica, etc.), deverão ser desenvolvidas novas medidas para as zonas sensíveis.»

«Os produtos fitofarmacêuticos e biocidas só deverão ser empregues quando necessários e em consonância com os princípios da boa fito-protecção.»

«É necessário reduzir ainda mais os riscos para o ambiente decorrentes da utilização de produtos fitofarmacêuticos e biocidas e continuar a garantir que do seu emprego não resultem perigos para a saúde.»

Em 24 de Janeiro de 2001, a Comissão adoptou a sua Comunicação sobre o Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente (6ºPAA) juntamente com uma proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho para a sua adopção [6]. A decisão foi adoptada em XXX [7]. O nº 1 do artigo 7º estabelece a necessidade de redução dos impactos dos pesticidas na saúde humana e no ambiente e, de modo mais geral, de uma utilização mais sustentável dos pesticidas, bem como de uma redução global significativa dos riscos e da utilização dos pesticidas coerente com a necessária protecção das culturas. Nos termos do nº 2, alínea c), do artigo 7º, esta redução deverá ser alcançada através:

[6] COM (2001) 31 final

[7] Adopção prevista para Junho de 2002.

- da plena aplicação e análise da eficácia do quadro jurídico aplicável, a fim de assegurar um elevado nível de protecção, quando alterado. Esta revisão poderá incluir, se for caso disso, uma avaliação comparativa e o desenvolvimento de procedimentos comunitários de autorização de colocação no mercado;

- uma estratégia temática sobre a utilização sustentável dos pesticidas.

Além disso, o nº 2, alínea d), do artigo 7º exige a adopção das medidas seguintes, no que diz respeito aos pesticidas:

- rápida ratificação da Convenção de Roterdão sobre o procedimento de consentimento prévio com conhecimento de causa para determinados produtos químicos e pesticidas perigosos no comércio internacional e da Convenção de Estocolmo sobre os Poluentes Orgânicos Persistentes;

- alteração do Regulamento (CEE) nº 2455/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo à exportação e à importação de determinados produtos químicos perigosos [8] com o objectivo de o harmonizar com a Convenção de Roterdão, melhorando os seus mecanismos processuais e as informações fornecidas aos países em desenvolvimento;

[8] JO L 251 de 29.8.1992, p. 13, alterado, pela última vez, pelo Regulamento (CE) nº 2247/98 (JO L 282 de 20.10.1998, p.12)

- apoio a melhoria da gestão dos produtos químicos e pesticidas nos países em desenvolvimento e nos países candidatos à adesão, incluindo a eliminação das existências de pesticidas obsoletos, nomeadamente através do financiamento de projectos que visem essa eliminação;

- participação nos esforços internacionais de formulação de uma abordagem estratégica à gestão internacional dos produtos químicos.

Nos termos do artigo 4º, o desenvolvimento de uma estratégia temática exige uma abordagem ampla, devendo a estratégia ser concebida e aplicada em estreita concertação com as partes relevantes, designadamente os agricultores e criadores, as ONG, a indústria, outros parceiros sociais, a comunidade científica e as autoridades públicas, assegurando simultaneamente, se necessário, a consulta aos países candidatos. As estratégias temáticas devem ser apresentadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho no prazo de 3 anos a contar da adopção do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente.

A presente comunicação representa um importante passo em frente na preparação da estratégia temática sobre a utilização sustentável dos pesticidas e contém uma análise da situação actual e das medidas que poderão ser adoptadas no âmbito da estratégia temática. O seu objectivo é lançar uma ampla consulta que envolva todos os interessados e, em especial, o Conselho e o Parlamento Europeu. No final do processo de consulta, e tomando em consideração todos os comentários recebidos, a Comissão apresentará a estratégia temática ao Parlamento Europeu e ao Conselho, especificando as medidas a tomar de forma pormenorizada.

II. Objectivos da Estratégia Temática

Nos termos do nº 1 do artigo 7º do 6º PAA, o principal objectivo da estratégia temática é a redução dos impactos dos pesticidas na saúde humana e no ambiente e, de modo mais geral, uma utilização mais sustentável dos pesticidas, bem como uma redução global significativa dos riscos e da utilização dos pesticidas coerente com a necessária protecção das culturas.

Como componente do 6º PAA, a estratégia temática deveria também contribuir para os objectivos globais e estar em conformidade com os princípios do programa, tal como estabelecido no artigo 2º da decisão supramencionada. Tal implica nomeadamente que:

contribua para assegurar um elevado nível de protecção do ambiente e da saúde humana, tendo designadamente em conta as necessidades específicas das crianças;

contribua para uma dissociação entre pressões ambientais e crescimento económico;

apoie a melhoria da gestão dos produtos químicos e pesticidas nos países em desenvolvimento e nos países candidatos à adesão, incluindo a eliminação das existências de pesticidas obsoletos, nomeadamente através do financiamento de projectos que visem a eliminação e o reforço da política de pesticidas no contexto da política de desenvolvimento da CE [9];

[9] COM (2000) 212

tenha em consideração o princípio da subsidiariedade e da diversidade das situações nas várias regiões da Comunidade;

contribua para o desenvolvimento de uma prática fitofarmacêutica que se enquadre no conceito de agricultura sustentável, incluindo as dimensões social e económica.

Os objectivos específicos da estratégia temática deveriam ser em especial:

i) Minimizar os riscos para a saúde e o ambiente decorrentes da utilização de pesticidas;

ii) Melhorar o controlo da utilização e distribuição dos pesticidas;

iii) Reduzir os níveis de substâncias activas nocivas, inclusivamente através da substituição das mais perigosas por alternativas mais seguras (incluindo substâncias não químicas);

iv) Incentivar à adopção de uma agricultura que utilize poucos ou nenhuns pesticidas, especialmente através da sensibilização dos utilizadores, da promoção de códigos de boas práticas e da ponderação da eventual aplicação de instrumentos financeiros;

v) Criar um sistema transparente de comunicação e controlo dos progressos efectuados no cumprimento dos objectivos da estratégia, incluindo o desenvolvimento de indicadores adequados.

III. Contexto, Análise da Situação Actual e Avaliação

1. Contexto e âmbito de aplicação

1.1. Definições

O termo "pesticidas" é uma designação genérica, que engloba todas as substâncias ou produtos que destroem as pragas, aplicados quer no sector agrícola quer para outros efeitos.

Os produtos fitofarmacêuticos são substâncias activas e preparações que contêm uma ou mais substâncias activas, utilizados para proteger as plantas ou os produtos vegetais de organismos nocivos (pragas) ou para prevenir a acção dos referidos organismos: podem funcionar de muitas maneiras, por exemplo, destruindo as pragas (actuando, assim, como pesticidas), mas também de outras formas: criando uma barreira física, repelindo, atraindo as pragas para longe das plantas, regulando o crescimento das plantas, etc. Os produtos fitofarmacêuticos são utilizados num amplo espectro de aplicações, designadamente na agricultura, na jardinagem paisagística e ao longo das vias de transportes. Os produtos fitofarmacêuticos também são utilizados, em certa medida, na silvicultura e na jardinagem doméstica.

Os biocidas são substâncias activas e preparações que contêm uma ou mais substâncias activas, utilizados para destruir, impedir, neutralizar, prevenir a acção ou de qualquer outro modo exercer um efeito de controlo dos organismos indesejados ou nocivos (pragas) e empregues em sectores não agrícolas, p.ex. para fins como a preservação ou a desinfecção da madeira, para consumo doméstico, etc. As fronteiras entre os produtos fitofarmacêuticos e os biocidas foram recentemente clarificadas e documentadas [10].

[10] Documento de orientação acordado entre os serviços da Comissão e as autoridades competentes dos Estados-Membros para a Directiva 98/8/CE relativa aos produtos biocidas e para a Directiva 91/414/CE relativa aos produtos fitofarmacêuticos (disponível em: http://www.europa.eu.int/comm/food/fs/ph_ps/pro/wrkdoc/wrkdoc17_en.html).

A maior parte dos produtos fitofarmacêuticos e biocidas importantes é constituída por compostos químicos especificamente concebidos e com efeitos pesticidas. Contudo, os produtos fitofarmacêuticos também podem ser produtos químicos de base (ácidos gordos, aminoácidos, outros produtos químicos correntes), extractos de plantas ou animais (óleos vegetais ou óleo de Dippel, gelatina,...), derivados de metabolitos vegetais ou outras substâncias.

1.2. Âmbito da Comunicação

Devido às circunstâncias específicas da utilização dos pesticidas - que são deliberadamente libertados no ambiente, não obstante o seu potencial de risco - há muito que eles estão regulamentados na maioria dos Estados-Membros e na Comunidade [11]. A maior parte da legislação comunitária tem incidido sobre a autorização das substâncias utilizadas nos produtos fitofarmacêuticos, antes da sua colocação no mercado (portanto, no espírito de uma prevenção na fonte) e sobre os limites máximos de resíduos presentes nos géneros alimentícios (ou seja, na fase de "fim de vida").

[11] As primeiras directivas comunitárias que regulam os produtos fitofarmacêuticos remontam a 1979.

Ao longo dos anos, foi desenvolvido um sistema muito elaborado de avaliação dos riscos da utilização dos produtos fitofarmacêuticos para a saúde humana e o ambiente e, com a adopção da Directiva 91/414/CEE, a Comunidade iniciou, em 1993, uma reavaliação de todos os produtos fitofarmacêuticos presentes no mercado (ver pormenores no próximo capítulo). Só recentemente foi introduzido um sistema semelhante de avaliação dos biocidas através da Directiva 98/8/CE [12], que também obrigou muitos Estados-Membros a adoptar, pela primeira vez, legislação neste domínio. Os efeitos desta legislação relativamente nova só se tornarão visíveis muito depois de 2006, altura em que as primeiras avaliações das substâncias activas utilizadas nos produtos biocidas ficarão concluídas. Por isso, nem a Comissão nem a maioria dos Estados-Membros têm, presentemente, conhecimentos ou experiência suficientes para propor novas medidas em relação aos biocidas.

[12] JO L 123 de 24.4.1998, p.1.

Além disso, é visível na Decisão do Parlamento e do Conselho que adopta o 6ºPAA que, embora o termo "pesticidas" seja utilizado, as principais preocupações estão relacionadas com os produtos fitofarmacêuticos. Isto está patente no nº 1, quinto travessão, do artigo 7º, que preconiza "...uma redução global significativa dos riscos e da utilização dos pesticidas, compatível com a necessária protecção das culturas", e no nº 2, alínea c), do artigo 7º, que especifica que a Directiva 91/414/CEE é o quadro jurídico aplicável que deverá ser complementado pela estratégia temática.

Consequentemente, a presente comunicação tratará da utilização dos produtos fitofarmacêuticos, constituindo um importante passo em frente na preparação da estratégia temática exigida no 6º PAA. Se, no futuro, for considerado necessário adoptar medidas comparáveis em relação aos biocidas, estas serão incorporadas na estratégia temática, à medida das conveniências.

1.3. Utilização de produtos fitofarmacêuticos: quantidades, benefícios, custos e riscos do seu emprego

1.3.1. Quantidades de produtos fitofarmacêuticos utilizados na UE

A agricultura é, de longe, o sector que mais produtos fitofarmacêuticos utiliza [13]. A União Europeia representa actualmente um quarto do mercado mundial de produtos fitofarmacêuticos, com aproximadamente 320 000 [14] toneladas de substâncias activas vendidas por ano. Os fungicidas são o tipo de produtos mais vendido (cerca de 43% do mercado), seguido dos herbicidas (36%), dos insecticidas (12%) e de outros pesticidas (9%).

[13] Estima-se que a utilização não agrícola (por exemplo, nos jardins privados) corresponde apenas a 2% da utilização total de pesticidas (Indicadores de Pressão Ambiental da UE, Junho de 2001, Eurostat)

[14] Eurostat an European Crop Protection Association, 1999

Estima-se que o mercado dos produtos de protecção das culturas representa mais de 6 milhares de milhões de euros para a União Europeia. As vendas de produtos fitofarmacêuticos medidas em termos monetários aumentaram anualmente nos anos anteriores a 1999, muito embora se tenham revelado tendências variáveis quanto aos volumes.

A Figura 1 mostra [15] que, em 1991 e no período de 1993 a 1995, a utilização (volumes) de pesticidas diminuiu, em parte como resposta às alterações (nomeadamente retirada de terras, pagamento directo, ...) introduzidas em 1992 na Política Agrícola Comum (PAC), mas esta tendência parece ter-se invertido nos anos seguintes, voltando o consumo a aumentar.

[15] Agriculture, Environment, Rural Development: Facts and Figures - A Challenge for Agriculture, 1999

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Figura 1: Vendas totais de pesticidas na UE-15 (em quilotoneladas de ingredientes activos)

De salientar que os dados estatísticos relativos ao volume (ou valor) total de pesticidas vendidos ou utilizados nos 15 Estados-Membros da UE devem ser interpretados com prudência, na medida em que pouco informam sobre a natureza das substâncias activas em causa e, consequentemente, sobre os riscos de impactos negativos associados à sua utilização. De facto, um aumento (ou redução) dos volumes totais de pesticidas vendidos/usados não equivale necessariamente a um aumento (ou redução) dos riscos associados à sua utilização. Consequentemente, um aumento do volume de pesticidas vendidos, por exemplo, pode dever-se a um aumento da utilização de pesticidas menos tóxicos e persistentes e mais específicos, o que se poderá traduzir finalmente numa redução dos riscos de danos ambientais.

A utilização de pesticidas (quer o tipo de produto quer os volumes totais aplicados) varia em função dos produtos agrícolas - as maiores quantidades de produtos fitofarmacêuticos são utilizadas nos sectores da viticultura, cerealífero, dos produtos hortícolas e das batatas - e de vários outros factores, tais como os surtos de doenças das plantas ou pragas de insectos. Por outro lado, vários outros factores afectam os dados quantitativos de uns anos para os outros, como as condições climatéricas, os factores sazonais, o preço dos pesticidas e as obrigações de retirada de terras. A investigação no terreno também revelou que a quantidade de substância activa aplicada à mesma cultura, na mesma região e durante a mesma campanha pode variar consideravelmente.

A aplicação de pesticidas por hectare de terras agrícolas varia igualmente muito entre os países europeus. Nas décadas de 1980 e 1990, a aplicação era menor nos países nórdicos e mais elevada na Europa meridional e ocidental. As taxas de aplicação mais elevadas eram, de longe, as observadas nos Países Baixos. Por outro lado, nos países do norte e do centro da Europa, os herbicidas predominam, ao passo que nos países do sul e do ocidente os insecticidas e fungicidas são dominantes.

1.3.2. Benefícios da utilização dos produtos fitofarmacêuticos

Há benefícios económicos significativos associados à utilização dos produtos fitofarmacêuticos. Os produtos fitofarmacêuticos são utilizados pelos agricultores para melhorar ou proteger as colheitas, eliminando ou reduzindo a concorrência das ervas daninhas e os ataques das pragas, para proteger e preservar os produtos vegetais dos organismos nocivos, para melhorar ou proteger a qualidade dos produtos e minimizar as necessidades de mão-de-obra. Os produtos fitofarmacêuticos desempenham também um papel essencial na garantia de fornecimentos anuais fiáveis de produtos agrícolas, contribuindo para a prevenção das flutuações das produções anuais. Além disso, uma utilização conscienciosa dos produtos fitofarmacêuticos contribui para garantir a disponibilização de frutas e produtos hortícolas de boa qualidade a preços baixos, o que os torna acessíveis a todos os consumidores.

De acordo com determinadas fontes, a utilização de fungicidas contribui igualmente para a redução das micotoxinas nos alimentos, nomeadamente a aflotoxina ou a ergotamina. O Comité Científico das Plantas analisou todavia a relação entre a utilização de produtos fitofarmacêuticos nas culturas alimentares e a ocorrência de micotoxinas nos alimentos [16]. Concluiu que não existem provas suficientes de que os pesticidas desempenhem um papel relevante e consistente na prevenção ou na inibição da produção de micotoxinas por fungos toxicogénicos. Os dados provenientes dos estudos de campo são ambíguos e o Comité recomendou a realização de mais estudos sobre esta questão.

[16] Parecer do Comité Científico das Plantas, adoptado em 24 de Setembro de 1999, disponível em: http://www.europa.eu.int/comm/food/fs/sc/scp/out56_en.html

A utilização de produtos fitofarmacêuticos reduz a procura de terras para produção de alimentos [17] e permite a produção de uma maior variedade de géneros alimentícios a nível regional, o que, por seu turno, pode reduzir os custos de transporte e deixar mais terras disponíveis para outras utilizações, por exemplo, zonas de recreio, parques naturais, protecção da biodiversidade.

[17] Oppenheimer, Wolf and Donnelly, 1998. Possibilities for future EU environmental policy on plant protection products, Synthesis report of six sub-reports in PES-A/phase 2.

O trabalho simplificado do solo (conservation tillage), que reduz a erosão, ou as técnicas de trabalho do solo atenuadas, que reduzem a procura de energia fóssil na agricultura e diminuem a lixiviação de nutrientes, também dependem parcialmente da utilização de herbicidas.

Não há, todavia, dados quantitativos globais disponíveis a nível da UE para avaliar estes benefícios.

A indústria europeia de produtos fitofarmacêuticos é um agente económico significativo no mercado mundial e um sector que emprega muita gente na Europa (cerca de 35 000 pessoas). Três das cinco maiores empresas estão sediadas na Europa.

1.3.3. Riscos e custos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos

Os pesticidas são produtos químicos que exigem especial atenção, pois a maioria deles possui propriedades intrínsecas que os tornam perigosos para a saúde e o ambiente [18]. Os riscos (e custos conexos) associados à sua libertação deliberada no ambiente durante a aplicação, designadamente para utilização no sector agrícola, são aceites pela sociedade porque existe um benefício económico significativo ligado à utilização de pesticidas (ver supra).

[18] A maioria dos produtos fitofarmacêuticos é constituída por substâncias perigosas. Cerca de 500 produtos fitofarmacêuticos figuram no anexo I da Directiva 67/548/CEE relativa à classificação, embalagem e rotulagem de substâncias perigosas.

A saúde humana pode ser posta em risco por exposição directa (os operários da indústria de pesticidas e os operadores que os utilizam) e indirecta (consumidores e pessoas que se encontrem nas proximidades). De acordo com um inquérito da EFA, os efeitos adversos dos pesticidas mais comummente observados nos operários e operadores são: dores de cabeça, vómitos, dores de estômago e diarreia, provocados pela exposição no decurso da aplicação (39% dos incidentes notificados), da preparação ou mistura (28% dos incidentes notificados) e da manipulação dos recipientes (6% dos incidentes notificados) [19]. Um inquérito do Health and Safety Executive do Reino Unido, respeitante ao período de 2000/2001, relata 170 incidentes com pesticidas, 71 dos quais envolveram alegações de problemas de saúde [20].

[19] Resumo do questionário da EFA sobre saúde e segurança em ligação com os pesticidas, apresentado no segundo colóquio sobre pesticidas organizado pela EFA em 6-8/3/1997. Responderam 2160 trabalhadores de todos os Estados-Membros. Cerca de 20% referiram incidentes adversos.

[20] Health and Safety Executive; Agriculture and Wood Sector. Pesticide Incidents Report 2000/01. Disponível na Internet: www.hse.gov.uk.

Os consumidores e as pessoas que se encontrem nas proximidades podem estar sujeitos a uma exposição indirecta, devido à presença de produtos fitofarmacêuticos em quantidades residuais nos produtos agrícolas. Essa exposição foi avaliada pelas autoridades dos Estados-Membros e a nível comunitário, bem como pelo Comité do Codex Alimentarius da OMS/FAO sobre resíduos de pesticidas. Foram fixados limites máximos de resíduos (LMR) para muitas combinações comerciais de produtos fitofarmacêuticos e existem programas nacionais e programas comunitários coordenados de controlo dos resíduos destes produtos nos alimentos [21].

[21] O último programa de controlo foi adoptado na Recomendação nº 2002/1/CE da Comissão, de 27 de Dezembro de 2001, relativa a um programa comunitário de fiscalização coordenada para 2002 destinado a garantir o respeito dos teores máximos de resíduos de pesticidas no interior e à superfície dos cereais e de determinados produtos de origem vegetal (JO L 2, 4.1.2002, p. 8)

Deve ser prestada especial atenção a grupos da população especialmente sensíveis, como as crianças (devido a factores específicos em termos fisiológicos e de desenvolvimento), os idosos (devido a uma eventual redução da sua capacidade metabólica), outros grupos de risco especial (pessoas com problemas imunológicos, doentes crónicos, etc.) e os trabalhadores (devido à sua eventual exposição intensiva). Actualmente, a comunidade científica admite a existência de eventuais lacunas no que respeita às crianças, que também são provavelmente o grupo mais sensível no que se refere aos supostos "efeitos de cocktail" (ou seja, misturas de várias substâncias) [22].

[22] Children's Health and Environment: a review of evidence. A joint report from the European Environment Agency and the WHO Regional Office for Europe, Tamburlini et al (2002) (http://org.eea.eu.int/documents/newsreleases/our_childrens_health-en

A exposição através da água para consumo, embora estritamente limitada pela Directiva comunitária "Água para consumo humano", exige esforços constantes de monitorização e - tendo em conta o longo período de contaminação e reparação - um exame minucioso do processo de regulamentação.

A potencial exposição aos pesticidas presentes na atmosfera das pessoas que se encontram nas suas proximidades e dos residentes poderá constituir uma via de exposição que exige um maior esforço de investigação bem como, eventualmente, medidas de regulamentação. Os riscos para o ambiente consistem em efeitos adversos agudos e/ou crónicos sobre as espécies não visadas. Os efeitos agudos devem-se principalmente à elevada toxicidade de alguns produtos fitofarmacêuticos. Os efeitos crónicos, que podem também afectar a condição física das populações expostas, incluem os que podem dever-se à bioacumulação e persistência das substâncias, aos efeitos irreversíveis, como a carcinogenicidade, a mutagenicidade e a genotoxicidade, ou aos efeitos adversos nos sistemas imunitários ou endócrinos dos mamíferos, peixes ou aves. É conveniente salientar que, até agora, não foram incluídas quaisquer substâncias activas, classificadas na categoria I relativamente a qualquer destes efeitos, no anexo I da Directiva 91/414/CEE, sobretudo se os referidos efeitos forem previsíveis em concentrações ambientais e condições de exposição estimadas.

O arrastamento dos produtos pulverizados pelo vento, a lixiviação ou o escoamento superficial são fontes difusas de disseminação não controlada de produtos fitofarmacêuticos no ambiente, causando poluição do solo e das águas (águas superficiais e águas subterrâneas [23]). A sua minimização é possível mediante controlos e através do cumprimento das boas práticas de aplicação. A contaminação do ambiente também pode verificar-se durante e após a aplicação, limpeza dos equipamentos ou eliminação não controlada e ilegal dos produtos fitofarmacêuticos ou dos seus recipientes (fontes pontuais).

[23] Os pesticidas mais comummente encontrados nas águas subterrâneas são a atrizina e a simazina, herbicidas de largo espectro usados em grandes quantidades (Fonte: O Ambiente da Europa: Segunda Avaliação (Agência Europeia do Ambiente, 1998)

A utilização de produtos fitofarmacêuticos pode também ter repercussões indirectas adicionais no ecossistema, por exemplo, perda de biodiversidade. Se o controlo das ervas daninhas for menos sistemático, o aumento consequente das populações de insectos é benéfico para as populações de aves insectívoras [24]. Um controlo das ervas daninhas "excessivamente eficiente" leva a que estas aves sejam afectadas pela falta de alimentos. A biodiversidade também é, no entanto, influenciada por vários outros factores, como as práticas agrícolas, a dimensão das explorações, os tipos de espécies cultivadas, etc.

[24] Assessment of the Benefits of Plant Protection Products, Saub-report, Eyre Associates, 1997

Nos últimos anos, a emergência de um novo tipo de risco, a desregulação endócrina, fez intensificar o debate sobre a protecção da saúde e do ambiente. Os desreguladores endócrinos são substâncias (incluindo vários pesticidas), suspeitas de interferirem com os sistemas endócrinos dos seres humanos e dos animais selvagens e que podem causar efeitos nocivos para a saúde tais como cancro, alterações comportamentais e anomalias reprodutivas, mesmo que a exposição não exceda doses extremamente baixas. Numa Comunicação recente [25], a Comissão descreveu o problema da desregulação endócrina, as suas causas e consequências, tendo identificado medidas políticas adequadas com base no princípio de precaução.

[25] Comunicação da Comissão - Estratégia comunitária em matéria de desreguladores endócrinos, COM (1999) 706

Nos países em desenvolvimento, os riscos são claramente mais elevados em consequência de diversos factores, nomeadamente utilização continuada de produtos mais antigos e mais tóxicos, infra-estruturas e capacidade de ensaio (em condições locais), avaliação, autorização e controlo da utilização e eliminação de pesticidas muito menos avançadas e ausência de medidas de atenuação desses riscos, como por exemplo equipamentos de protecção. Foram notificados inúmeros casos de envenenamento e mesmo de morte [26].

[26] Um caso recente foi reconhecido a nível internacional, na sequência de uma avaliação no contexto da Convenção de Roterdão, por ocasião da 3ª reunião do Comité de Revisão de Produtos Químicos, realizada em Fevereiro de 2002.

Na prática, é extremamente difícil quantificar muitos dos reais efeitos adversos resultantes da utilização de pesticidas e ainda é mais difícil atribuir-lhes valores monetários, sobretudo porque não existem valores acordados para muitas das denominadas "externalidades", como os efeitos ambientais. Consequentemente, e à semelhança do que acontece em relação aos benefícios, não é possível quantificar os custos globais da utilização de pesticidas na UE.

1.3.4. Redução dos riscos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos

É necessário ponderar os benefícios potenciais decorrentes da utilização de produtos fitofarmacêuticos face aos riscos de impactos negativos na saúde humana e no ambiente. Embora a utilização de pesticidas seja necessária para garantir a protecção das culturas, é necessário reduzir os riscos associados à sua utilização.

É também largamente reconhecido que os principais beneficiários da utilização de pesticidas (em particular no que diz respeito à redução dos custos resultante de uma maior competitividade do sector agrícola e da indústria e à redução dos preços para os consumidores) não são necessariamente aqueles que suportam os custos externos ligados aos efeitos adversos (nomeadamente os efeitos ambientais) dessa utilização.

Na prática, cada produto fitofarmacêutico coloca tipos e níveis diferentes de riscos, dependendo de todo um conjunto de factores que constituem a base dos riscos [27]. Neste contexto, observa-se claramente que o volume aplicado é apenas um dos factores que constitui a base dos riscos associados à utilização de pesticidas. Ao identificar as melhores medidas para redução dos riscos, deve prestar-se atenção a todos estes factores, bem como às diferentes fases do ciclo de vida dos pesticidas, desde a colocação no mercado até à sua distribuição, aplicação para fins de protecção das culturas e fase de fim de vida (eliminação dos resíduos e produtos residuais finais.

[27] Os riscos de cada pesticida são caracterizados pelos efeitos adversos que uma substância activa tem capacidade inerente para provocar (os chamados riscos, que estão reflectidos na classificação toxicológica) e pela exposição provável de populações humanas ou de compartimentos ambientais, como a água, o solo e o ar, que depende nomeadamente das vias e taxas de movimentação de uma substância e dos seus produtos de transformação ou de degradação após a aplicação. Para mais informações sobre a avaliação de riscos e os seus limites, consultar, por exemplo, a Comunicação da Comissão relativa ao princípio da precaução (COM(2001) 1 final).

2. Panorâmica dos instrumentos comunitários existentes e das iniciativas tomadas pelos Estados-Membros

2.1. Instrumentos comunitários que afectam directamente a utilização de produtos fitofarmacêuticos

2.1.1. Directivas que controlam a colocação de produtos fitofarmacêutico no mercado

A legislação comunitária no domínio dos pesticidas faz uma distinção entre "substâncias activas" e "produtos fitofarmacêuticos". A substância activa é o ingrediente que exerce a actividade biológica. O produto fitofarmacêutico é a forma sob a qual a substância é colocada no mercado. Outros ingredientes podem aumentar a aderência à superfície das plantas ou ajudar a obter uma mistura homogénea e estável com a água, no depósito do pulverizador. É frequente combinarem-se várias substâncias activas num produto fitofarmacêutico e misturarem-se vários produtos fitofarmacêuticos nos depósitos.

Os dois principais instrumentos jurídicos a nível comunitário são a Directiva 91/414/CEE do Conselho relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e a Directiva 79/117/CEE do Conselho relativa à proibição de colocação no mercado e da utilização de produtos fitofarmacêuticos contendo determinadas substâncias activas.

O objectivo principal da Directiva 91/414/CEE do Conselho é garantir que os diversos produtos fitofarmacêuticos colocados no mercado comunitário não têm efeitos nocivos para a saúde humana e animal ou efeitos inaceitáveis para o ambiente. A directiva surgiu para harmonizar as disposições já em vigor na maioria dos Estados-Membros respeitantes às condições e procedimentos de autorização de produtos fitofarmacêuticos.

A directiva prevê um processo em duas etapas: as substâncias activas cuja avaliação demonstrou poderem ter utilizações que não colocam riscos inaceitáveis são incluídas no seu anexo I. Nos produtos fitofarmacêuticos só poderão ser utilizadas essas substâncias activas, que têm de ser individualmente autorizadas pelos Estados-Membros. As substâncias activas relativamente às quais não tenha sido demonstrado que a sua utilização está isenta de riscos inaceitáveis para a saúde humana e animal ou para o ambiente têm de ser retiradas do mercado. A directiva também contém um sistema de avaliação dos riscos dos produtos fitofarmacêuticos que deve ser utilizado na concessão de autorizações nos Estados-Membros (os "princípios uniformes" enunciados no anexo VI). A directiva prevê ainda a possibilidade de restringir a autorização a determinadas utilizações e de estabelecer requisitos de aplicação específicos, relacionados, por exemplo, com a segurança dos operadores e a protecção das águas [28].

[28] A Directiva 91/414/CEE prevê igualmente disposições específicas relacionadas com a embalagem e rotulagem de produtos fitofarmacêuticos. No que respeita à rotulagem, nomeadamente, a directiva prevê que esta indique os fins para os quais o produto fitofarmacêutico foi autorizado, as condições específicas em que pode ser utilizado, incluindo instruções relativas à utilização e concentrações e doses a aplicar para cada utilização prevista pelas condições de autorização. Por outro lado, os Estados-Membros devem prever uma utilização adequada dos produtos fitofarmacêuticos, incluindo não só a utilização exclusiva dos produtos fitofarmacêuticos autorizados, embalados e rotulados em conformidade com a directiva como a satisfação das condições especificadas na rotulagem e a aplicação dos princípios de boas práticas fitosanitárias, bem como, se for caso disso, do princípio do controlo integrado.

A directiva lançou um programa de 12 anos destinado a analisar todas as substâncias activas presentes no mercado da Comunidade à data da sua entrada em vigor. Contudo, o processo tem sido lento e exige muitos recursos, devido ao complexo trabalho científico e administrativo envolvido (elaboração de uma monografia por um Estado-Membro relator, análise científica dos pares, discussões de peritos nas reuniões de avaliação, consulta do Comité Científico das Plantas e votação no Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal). A Comissão apresentou recentemente ao Conselho e ao Parlamento um relatório sobre o funcionamento da directiva 10 anos após a sua adopção [29]. O relatório sugere, entre outras medidas, que é necessário adiar o prazo da conclusão do processo de análise para Julho de 2008.

[29] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação das substâncias activas dos produtos fitofarmacêuticos. COM (2001) 444 final de 25. 7. 2001

Uma insuficiência importante da Directiva 91/414/CEE é o facto de se basear primordialmente em avaliações dos efeitos dos compostos individuais, ao passo que os potenciais efeitos aditivos ou sinérgicos das misturas de várias substâncias activas apenas são avaliados de forma muito limitada. Por outro lado, a directiva não prevê competências explícitas a nível da Comunidade que permitam verificar se os Estados-Membros cumprem todas as condições nela estabelecidas [30].

[30] Nos termos do disposto na directiva (art. 17º), os Estados-Membros devem igualmente adoptar medidas no sentido de verificar se a colocação no mercado, distribuição e utilização dos produtos fitofarmacêuticos satisfazem as condições da directiva, embora esta disposição seja de carácter bastante geral.

O Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente considera a plena aplicação e a revisão da eficácia da directiva como um elemento essencial para garantir um nível elevado de protecção da saúde humana/animal e do ambiente. A directiva insta igualmente à melhoria do mecanismo global do sistema de concessão de autorizações, incluindo nomeadamente, se for caso disso, uma avaliação comparativa das substâncias activas e o desenvolvimento de procedimentos comunitários de autorização de colocação no mercado.

Na sua reacção ao relatório decenal, o Conselho e o Parlamento Europeu, embora concordando com um prolongamento do programa de análise, sublinham a necessidade de rever a directiva e fornecem orientações em relação a várias questões que a Comissão deverá tomar em consideração [31].

[31] Conclusões do Conselho adoptadas em 12 de Dezembro de 2001. (Anexo III do projecto de actas de 29 de Janeiro de 2002 (Doc. 15287/01), disponível em: http://register.consilium.eu.int/pdf/en/01/st15/15287en1.pdf. Resolução do Parlamento Europeu sobre o relatório da Comissão - doc P5(2002)0276 - 30 de Maio de 2002.

2.1.2. Directivas que estabelecem limites máximos de resíduos (LMR)

Diversas directivas estabelecem limites máximos de resíduos nos géneros alimentícios [32]. As directivas fixam os LMR para as combinações de produtos de base e de produtos fitofarmacêuticos com base nas boas práticas agrícolas, tendo em conta o consumo diário aceitável. Os limites máximos de resíduos visam garantir que a exposição provável aos produtos fitofarmacêuticos é toxicologicamente aceitável, sendo sujeitos a análises constantes. Contudo, um dos elementos a melhorar no futuro poderá ser a avaliação dos potenciais efeitos cumulativos dos diversos produtos fitofarmacêuticos, que nem sempre são considerados actualmente aquando da fixação dos LMR.

[32] Directiva 76/895/CEE do Conselho, Directiva 86/362/CEE (alterada pela última vez pela Directiva 2001/48/CE), 86/363/CEE (alterada pela última vez pela Directiva 2001/39/CE) e 90/642/CEE (alterada pela última vez pela Directiva 2001/48/CE)

Um relatório recente sobre o controlo dos resíduos em produtos vegetais existentes no mercado [33] revelou um aumento da percentagem de amostras sem resíduos detectáveis (de 60% em 1996 para 64% em 1999). Os LMR resíduos eram excedidos em cerca de 4% das amostras em 1999, o que também representou um ligeiro aumento em comparação com os anos anteriores (ver figura 2). Também houve um pequeno aumento do número de amostras com resíduos múltiplos (13,1%-14,1%).

[33] Monitoring of Pesticide Residues in Products of Plant Origin in the European Union, Norway and Iceland. 1999 Report (SANCO/397/01-final)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Figura 2: Resultados dos controlos de frutas, legumes e cereais (1996-1999)

É de notar, todavia, que se concluiu que grande parte dos casos em que os LMR foram excedidos se deveu a uma má utilização intencional ou não intencional. Do mesmo modo, a exposição efectiva dos consumidores aos resíduos de pesticidas mantém-se muito aquém dos consumos diários aceitáveis, mesmo com a ultrapassagem dos LMR numa percentagem relativamente reduzida dos produtos analisados.

A aplicação das directivas relativas à fixação de limites máximos de resíduos não tem sido tão rápida como se esperava e apenas foram fixados limites comunitários para um número reduzido de substâncias [34]. A Comissão tenciona apresentar, dentro em breve, uma proposta de consolidação e alteração da legislação relativa aos resíduos. A filosofia do novo regulamento deverá ser de que qualquer exposição desnecessária dos consumidores aos resíduos através dos alimentos deverá ser evitada através dos melhores métodos agrícolas disponíveis. No âmbito destes limites rigorosos que garantem o mais elevado nível de protecção dos consumidores europeus, o novo regulamento deverá assegurar igualmente que a fixação de LMR não constitui um obstáculo técnico desnecessário ao comércio internacional de produtos, designadamente provenientes de países em desenvolvimento.

[34] Foram fixados LMR comunitários para as 130 substâncias mais comummente utilizadas e para vários produtos agrícolas, num total de 17 000 LMR.

2.1.3. Directivas que controlam a qualidade da água na Comunidade

A nova Directiva-quadro no domínio da água [35] assinala uma mudança da política comunitária neste domínio rumo a um quadro coerente e integrado de avaliação, controlo e gestão de todas as águas superficiais e águas subterrâneas, com base no seu estado ecológico e químico. Os objectivos e princípios enunciados na Directiva 91/414/CEE relativamente aos pesticidas traduziram-se em objectivos para todas as águas e serão aplicados à escala das bacias hidrográficas. Com a adopção da Directiva-quadro no domínio da água, a política comunitária passa a estar firmemente baseada no princípio de precaução e de utilização sustentável das águas.

[35] Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Outubro de 2000 que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água. JO L 327 de 22. 12. 2000, p. 1.

Os requisitos ambientais actualizados da Directiva relativa às águas superficiais (75/440/CEE), da Directiva relativa às descargas de substâncias perigosas (76/464/CEE) e da Directiva relativas às águas subterrâneas (80/68/CEE) foram incorporados na Directiva-quadro no domínio da água. Está previsto que, estando esta directiva plenamente em prática, as directivas supramencionadas serão revogadas em 2013.

A fim de proteger as águas superficiais, a directiva adopta critérios para o estabelecimento de uma lista de substâncias prioritárias e de substâncias perigosas prioritárias, relativamente às quais devem ser tomadas medidas específicas (designadamente normas de qualidade e controlos de emissão), tendo em vista a redução ou a eliminação das emissões, descargas e perdas. Em 2001, foi adoptada uma lista de 33 substâncias prioritárias [36], 13 das quais são utilizadas nos produtos fitofarmacêuticos. Embora a Comunidade tencione propor medidas em relação às substâncias prioritárias no final de 2003, os Estados-Membros devem elaborar, até 2009, vastos programas de medidas, no âmbito dos planos de gestão das bacias hidrográficas, contendo medidas contra a poluição causada pelos pesticidas.

[36] Decisão nº 2455/2001/CE do Parlamento Europeu e do Conselho. JO L 331, 15.12.2001, p. 1.

A fim de melhorar a qualidade das águas subterrâneas, a Comissão irá propor, em finais de 2002, um conjunto de critérios para avaliar o estado químico de todos os poluentes e a inversão das tendências crescentes a nível das respectivas acumulações. No que diz respeito a substâncias activas contidas em pesticidas (e seus metabolitos relevantes), o presente valor-limite (0,1 mg/l), que representa um critério de exclusão para fins de autorização, é considerado como a concentração máxima permitida na avaliação do bom estado químico das águas subterrâneas.

Espera-se que a plena aplicação da Directiva-quadro no domínio da água contribuirá consideravelmente para uma redução global dos riscos dos produtos fitofarmacêuticos para o ambiente aquático. Contudo, o processo de aplicação deve ser apoiado e complementado por iniciativas específicas relativas aos pesticidas. Estas devem ser coerentes e estreitamente interligadas, uma vez que a utilização sustentável dos pesticidas nas bacias hidrográficas europeias é um pré-requisito para a consecução dos objectivos da directiva.

2.2. Outros instrumentos comunitários que afectam indirectamente a utilização de produtos fitofarmacêuticos

2.2.1. Política Agrícola Comum (PAC)

A principal função da agricultura é a produção. A maximização dos rendimentos e a minimização dos custos suscitaram uma intensificação crescente da agricultura nos últimos 40 anos. A PAC, sobretudo antes da adopção das reformas de 1992, contribuiu, sem dúvida, para a intensificação da produção, que também se reflectiu no aumento significativo da utilização de produtos fitofarmacêuticos.

O primeiro passo na integração das preocupações ambientais na PAC remonta a meados da década de 1980, quando a promoção de práticas ecológicas de exploração agrícola se tornou uma das políticas da PAC. Por outro lado, a reforma de 1992 introduziu determinados elementos com efeitos secundários positivos. As reduções dos preços institucionais, combinadas com pagamentos directos e com a retirada de terras, diminuíram os incentivos à intensificação da produção e contribuíram, assim, para uma menor utilização dos produtos fitofarmacêuticos nos anos subsequentes. O Regulamento (CEE) nº 2078/92 do Conselho relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural introduziu um outro instrumento importante de redução da intensidade de produção.

Um estudo [37] realizado em 1998 sugeriu que 20% da variação na utilização dos produtos fitofarmacêuticos pode ser atribuída aos efeitos da PAC. Esta percentagem poderá ser mais elevada em sectores muito dependentes dos pesticidas e que contam com pagamentos importantes da PAC, como o do algodão ou o do tabaco.

[37] Ver nota de rodapé nº 17

A Comissão, na sua Comunicação "Orientações para uma agricultura sustentável" [38], descreveu pormenorizadamente as tendências gerais da agricultura europeia, incluindo a intensificação, a especialização, a marginalização e os progressos em matéria de agricultura biológica.

[38] COM (1999) 22 final

A mais recente reforma da PAC, enunciada na Agenda 2000, foi concebida com o intuito de reforçar a concorrência e avançar a nível da integração dos requisitos ambientais na PAC. Este objectivo foi prosseguido através de novas reduções do apoio ao mercado e de um reforço da política de desenvolvimento rural. Assegurar práticas agrícolas que protejam o ambiente e preservem as zonas rurais é um dos elementos do pacote de medidas acordado. Foram incorporadas práticas agrícolas para proteger o ambiente no Regulamento (CE) nº 1259/1999 do Conselho, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum, e no Regulamento nº 1257/1999 [39], relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos, respectivamente.

[39] JO L 160, 26. 6. 1999, p. 80 e p. 113.

O Regulamento nº 1259/1999 estabelece uma ligação entre os requisitos de protecção do ambiente e o apoio directo aos produtores por parte da PAC. Os Estados-Membros devem adoptar as medidas ambientais que considerem adequadas, tais como:

- um apoio concedido como contrapartida de compromissos agro-ambientais,

- exigências ambientais obrigatórias de carácter geral,

- exigências ambientais específicas que constituam uma condição para os pagamentos directos.

No que respeita às duas últimas opções, os Estados-Membros ficam autorizados a recorrer a reduções dos pagamentos directos, como sanção destinada a apoiar a aplicação dos requisitos ambientais. O Regulamento de execução correspondente (CE) nº 963/2001 prevê que sejam apresentados à Comissão relatórios anuais sobre os progressos na aplicação das medidas e sanções pelos Estados-Membros [40]. A data prevista para a apresentação do primeiro destes relatórios era o mais tardar Abril de 2002. A Comissão está actualmente a avaliar os resultados desse inquérito.

[40] JO L 136, 18.5.2001, p.4

O Regulamento nº 1257/1999 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural convida os Estados-Membros e Regiões a desenvolverem programas integrados, a nível regional, para o desenvolvimento sustentável das zonas rurais. O requisito mínimo para beneficiar do apoio concedido por inúmeras medidas (agro-ambientais, regiões menos favorecidas) é que os agricultores respeitem as boas práticas agrícolas, ou seja, as normas agrícolas que um agricultor sensato seguiria na sua região a fim de evitar impactos negativos no ambiente e que incluem, de qualquer modo, o cumprimento da legislação ambiental obrigatória. Os planos nacionais/regionais de desenvolvimento rural contêm estes códigos de boas práticas agrícolas. As medidas agro-ambientais, através das quais os agricultores são pagos por serviços ambientais que prestam e que excedem o âmbito das boas práticas agrícolas, são igualmente importantes em termos de utilização dos pesticidas. No tocante a esta última, essas medidas poderão incluir, por exemplo, a comunicação de informações sobre a utilização efectiva de pesticidas, um menor emprego de pesticidas para proteger o solo, a água, o ar e a biodiversidade, o recurso a técnicas de gestão integrada de pragas, ou a reconversão para a agricultura biológica.

São de esperar mais impactos positivos, especialmente em áreas sensíveis, de uma disposição específica relativa às "zonas menos favorecidas" e às zonas com restrições ambientais, adoptada no âmbito dos planos de desenvolvimento regional. Os pagamentos aos agricultores no âmbito destas medidas ficam condicionados ao cumprimento dos supramencionados códigos de boas práticas agrícolas.

As medidas agro-ambientais já influenciaram directamente a utilização de produtos fitofarmacêuticos, por exemplo, promovendo técnicas de gestão integrada de pragas e das culturas, bem como a agricultura biológica. Não obstante o facto de serem consagrados às medidas agro-ambientais menos de 3,5% das despesas totais da PAC, essas medidas afectam mais de 20% da superfície agrícola total da UE. Tem havido resultados muito favoráveis no que respeita à redução da utilização de produtos fitofarmacêuticos em diversas regiões com programas específicos, por exemplo, em Emilia Romagna (Itália), com reduções que chegam atingir 55% em alguns tipos de produção [41].

[41] Documento de Trabalho: State of the application of Regulation (CEE) No 2078/92: Evaluation of Agri-Environment Programmes (Doc. VI/7655/98), p. 40 ff., disponível em:

A agricultura biológica, regulamentada pelo Regulamento (CEE) nº 2092/91 [42] do Conselho e apoiada pelas medidas agro-ambientais, permite uma forte redução da aplicação de pesticidas. Todavia, alguns produtos fitofarmacêuticos, considerados tradicionais na agricultura biológica, continuam a ser utilizados para fins específicos (os mais controversos são alguns sais de cobre, que são tóxicos para o ambiente aquático). Embora estes produtos também sejam utilizados na agricultura convencional, têm sido feitos esforços, bem sucedidos, para limitar o seu emprego na agricultura biológica.

[42] JO L 198, 22.7.1991, p. 1

No âmbito da organização comum do mercado das frutas e produtos hortícolas, é concedido apoio a organizações de produtores para a aplicação de programas operacionais que devem obrigatoriamente incluir medidas ambientais (que excedem a aplicação das boas práticas agrícolas), entre as quais medidas destinadas a reduzir a utilização de produtos fitofarmacêuticos, por exemplo através do desenvolvimento da produção biológica ou integrada.

Embora todas as medidas supracitadas tenham contribuído para uma certa dissociação entre o aumento da produção e a utilização de pesticidas, não há sinais de que a agricultura em geral esteja a tornar-se significativamente menos dependente dos produtos fitofarmacêuticos (ver figura 1). Porém, a revisão intermédia da reforma da PAC no âmbito da Agenda 2000 cria uma nova possibilidade de maior integração das preocupações ambientais, incluindo no que respeita à utilização desses produtos.

2.2.2. Directivas sobre a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho

A Directiva 89/391/CEE do Conselho relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho [43] , a Directiva 98/24/CE [44] do Conselho relativa à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores contra os riscos ligados à exposição a agentes químicos no trabalho e a Directiva 89/656/CEE do Conselho relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para a utilização pelos trabalhadores de equipamentos de protecção individual no trabalho [45] criaram condições para melhorar a segurança dos trabalhadores e operadores. Embora apenas definam requisitos mínimos, estas directivas permitem igualmente níveis de protecção mais elevados nos diversos Estados-Membros.

[43] JO L 183 de 29. 6. 1989, p 1.

[44] JO L 131 de5.5.1998, p 11.

[45] JO L 393 de 30. 12. 1989, p 18.

A segurança dos operadores também é um outro elemento muito importante no processo de avaliação ao abrigo da Directiva 91/414/CEE, sendo frequentemente motivo de não inclusão de uma substância activa no anexo à directiva. Se necessário, antes de uma substância activa ser incluída no anexo I da directiva, deverão ser especificadas as condições que asseguram uma protecção suficiente dos operadores.

2.2.3. Organismos geneticamente modificados (OGM)

Um novo factor que influencia a utilização dos produtos fitofarmacêuticos é o cultivo de plantas geneticamente modificadas resistentes aos herbicidas e às pragas (OGM). Os efeitos adversos da utilização generalizada de OGM estão a ser actualmente discutidos e são tidos em conta na Directiva 2001/18/CE relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados [46].

[46] Directiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do Conselho. Declaração da Comissão. JO L 106 de 17. 4. 2001, p 1.

Encontra-se actualmente em curso uma avaliação destinada a determinar se o cultivo de OGM levará a uma diminuição dos riscos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos: os Estados-Membros participam num número substancial de ensaios de campo sobre os efeitos ambientais do cultivo de OGM. A Comissão criou recentemente um Grupo de Trabalho sobre Culturas Resistentes aos Herbicidas no âmbito da Directiva 90/220/CEE [47], que, entre outras tarefas, irá analisar a utilização de herbicidas nessas culturas. Um dos principais problemas é a possibilidade de transferência não controlada de genes resistentes para as ervas daninhas, já observada nos casos da colza e da beterraba. Na sua Comunicação sobre ciências da vida e biotecnologia [48], a Comissão anunciou recentemente um plano de acção que inclui, entre outros aspectos, o reforço da monitorização dos potenciais efeitos a longo prazo dos OGM.

[47] JO L 117, 8.5.1990, p. 15. A directiva foi revogada pela Directiva 2001/18/CE com efeito a partir de 17 de Outubro de 2002. A primeira reunião do Grupo de Trabalho realizou-se em 4 de Dezembro de 2001.

[48] COM (2002) 27 final

2.2.4. Investigação comunitária

A Comunidade apoia os esforços de investigação que têm por objectivo a redução e uma utilização sustentável dos pesticidas. Foram financiados mais de 200 projectos relacionados com os pesticidas no âmbito dos cinco programas-quadro comunitários de investigação e desenvolvimento. A maioria destes projectos insere-se nos programas Qualidade de Vida e Energia, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e abrange, nomeadamente, os seguintes temas: alimentação, nutrição e saúde; ambiente e saúde; agricultura sustentável, solo e recursos hídricos.

2.3. Outras iniciativas comunitárias passíveis de contribuir para a utilização sustentável de pesticidas

A Comissão já preparou ou está presentemente a preparar várias iniciativas legislativas novas ou revisões da legislação noutros domínios susceptíveis de contribuir directa ou indirectamente para uma utilização mais sustentável dos produtos fitofarmacêuticos.

Também no âmbito do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, a Comissão adoptou uma comunicação sobre a protecção do solo [49], que, entre outros aspectos, identificou a contaminação como uma ameaça para os solos. Embora a utilização de produtos fitofarmacêuticos possa contribuir para essa contaminação, as medidas que visam reduzir essa utilização (em especial de herbicidas) poderão aumentar a necessidade de controlo mecânico das ervas daninhas, o qual agravaria, por seu turno, as possibilidades de erosão (igualmente identificada como uma ameaça para o solo) e o consumo de energia fóssil na agricultura. É evidente que as duas estratégias temáticas terão de ser estreitamente coordenadas.

[49] COM (2002) 179 final

Além disso, a Comissão está a preparar uma estratégia comunitária sobre o ambiente e a saúde, que procurará limitar para um nível aceitável a exposição dos seres humanos a ameaças ambientais, especialmente às substâncias químicas perigosas provenientes de todas as fontes. Será dada especial atenção aos grupos mais vulneráveis da população, como as crianças, e ao desenvolvimento de programas de controlo adequados. A exposição dos consumidores aos produtos fitofarmacêuticos verifica-se principalmente através da alimentação, em especial devido aos resíduos nos alimentos e na água. A estratégia temática sobre a utilização sustentável dos pesticidas terá de tomar plenamente em consideração as necessidades e acções identificadas na estratégia sobre o ambiente e a saúde, bem como os novos dados científicos.

A Comissão também está presentemente a desenvolver todas as medidas necessárias para uma grande revisão da política geral da Comunidade em matéria de substâncias químicas [50]. Como a maioria dos pesticidas é composta por substâncias químicas, é evidente que as disposições e os critérios (p.ex. em relação à persistência) da nova política terão uma influência directa na utilização dos produtos fitofarmacêuticos. O Conselho e o Parlamento Europeu têm apelado repetidamente à total coerência entre as políticas comunitárias relativas aos produtos químicos, em geral, e aos pesticidas, em particular.

[50] O trabalho preparatório deu origem ao Livro Branco - Estratégia para a futura política em matéria de substâncias químicas (COM (2001) 88 final).

Em Janeiro de 2002, a Comissão adoptou uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à responsabilidade ambiental [51]. Esta proposta, que actualmente está a ser examinada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, destina-se a criar um regime de responsabilidade ambiental para a prevenção e reparação de danos ambientais. A proposta abrange a poluição da água, os danos à biodiversidade e a contaminação do solo. O fabrico, utilização, armazenagem, transporte ou libertação no ambiente de produtos fitofarmacêuticos são algumas das actividades abrangidas pela proposta de directiva.

[51] COM(2002)17 final.

2.4. Iniciativas nacionais que contribuem para a redução dos riscos dos produtos fitofarmacêuticos

Um estudo sobre a futura política da UE em matéria de produtos fitofarmacêuticos [52] encomendado pela Comissão e que abrangeu seis Estados-Membros, identificou as seguintes dez preocupações principais ligadas à utilização de produtos fitofarmacêuticos, nos Estados-Membros:

[52] Ver nota de rodapé nº 17

Contaminação dos recursos hídricos utilizados para consumo humano

Possíveis efeitos ecológicos adversos, por exemplo, sobre as espécies não visadas

Riscos para os consumidores através dos resíduos nos alimentos

Efeitos da exposição aos resíduos presentes na água, no solo e no ar

Contaminação das águas superficiais ou dos ambientes marinhos

Riscos para os utilizadores de produtos químicos agrícolas

Má utilização dos produtos fitofarmacêuticos por falta de conhecimentos dos utilizadores

Preocupação específica com os efeitos adversos num elemento do ecossistema

Dependência da agricultura em relação aos produtos químicos para o controlo das pragas

Utilização frequente e em grande escala dos produtos fitofarmacêuticos

Estas preocupações suscitaram várias iniciativas políticas nacionais, as mais frequentes das quais são:

A protecção dos cursos de água, especialmente em zonas sensíveis, através do controlo e da proibição da utilização de determinados produtos nas bacias hidrográficas.

Programas de formação e educação destinados aos aplicadores e utilizadores de produtos fitofarmacêuticos.

Planos nacionais de redução da utilização desenvolvidos na Suécia, Dinamarca, Finlândia e Países Baixos.

Controlos técnicos e certificação dos equipamento de aplicação, efectuadas em vários Estados-Membros com resultados animadores.

Esforços para aumentar a gestão integrada de pragas, as técnicas de previsão das pragas e os métodos de controlo biológicos.

Proibição da pulverização aérea para a protecção específica de espécies e habitats sensíveis, bem como para a protecção das águas em geral.

Recolha obrigatória ou voluntária de embalagens e produtos não usados para serem destruídos de forma segura.

Vários Estados-Membros (por exemplo, Suécia, Dinamarca, Bélgica) introduziram impostos sobre os produtos fitofarmacêuticos, a fim de contribuir para a racionalização da sua utilização. Na Suécia, o imposto consiste num montante fixo por quilograma de ingrediente activo, independentemente do tipo de produto fitofarmacêutico. Na Dinamarca, foram estabelecidas taxas fixas para todos os insecticidas (37% do preço de retalho), fungicidas, herbicidas e reguladores de crescimento (25%) e agentes microbiológicos (3%). Em ambos os países [53], a utilização de pesticidas diminuiu, mas menos do que se esperava, e não foi possível relacionar esta diminuição com a introdução do imposto, nem com outras medidas adoptadas no âmbito dos planos de redução dos pesticidas estabelecidos pelos dois países na mesma altura [54].

[53] O sistema belga inicial isentava todas as utilizações agrícolas do pagamento do imposto.

[54] É apresentada uma análise pormenorizada de ambos os sistemas num estudo financiado pela Comissão sobre as implicações económicas e ambientais da utilização de impostos e taxas ambientais na UE e nos seus Estados-Membros, o qual está disponível em:: http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/taxation/environmental_taxes.htm.

Alguns Estados-Membros desenvolveram estratégias de promoção da agricultura biológica. Além disso, nos códigos de boas práticas agrícolas verificáveis, no âmbito dos programas de desenvolvimento rural estabelecidos ao abrigo do Regulamento nº 1257/1999, houve Estados-Membros que abordaram as questões de utilização segura e boas práticas relativos aos pesticidas. Em alguns Estados-Membros, há grupos de produtores e de retalhistas do sector alimentar que estão a desenvolver sistemas de contabilidade relacionados com a utilização de produtos fitofarmacêuticos.

2.5. Instrumentos para controlar os progressos: estatísticas sobre a utilização de produtos fitofarmacêuticos e indicadores

A maioria dos Estados-Membros recolhe anualmente dados estatísticos sobre as vendas de produtos fitofarmacêuticos, ventilados em quatro grupos (herbicidas, fungicidas, insecticidas e outros pesticidas) e expressos em toneladas de ingrediente activo, transmitindo-os ao Eurostat (ver Fig. 1). Existem dados disponíveis para o período de 1990 a 1999, mas subsistem lacunas em relação a alguns anos e a alguns Estados-Membros. A partir destes dados, foi possível obter o consumo de pesticidas, expresso em quilogramas de ingrediente activo por hectare de superfície agrícola, embora com o mesmo tipo de lacunas. Além disso, em alguns Estados-Membros, os dados relativos às vendas incluem as vendas para usos não agrícolas.

Infelizmente, são poucos os Estados-Membros que recolhem actualmente dados estatísticos regulares sobre as quantidades dos diversos ingredientes activos utilizados nas explorações agrícolas. A Comissão incentivou, por isso, os Estados-Membros a criarem sistemas específicos de recolha de dados sobre a utilização de produtos fitofarmacêuticos e a DG Agricultura tem concedido apoio financeiro, através do Eurostat, aos Estados-Membros que desejem realizar estudos-piloto sobre a recolha desses dados [55]. Até à data, as únicas informações mais pormenorizadas disponíveis provêm da indústria e são fornecidas à Eurostat mediante contrato [56]. A nível dos ingredientes activos, uma parte dos dados é confidencial, devendo ser tratada nos termos do disposto no Regulamento (CEE) nº 1588/90 do Conselho relativo ao segredo estatístico [57].

[55] Esse apoio foi fornecido no âmbito dos programas de 1999 e 2000 do Plano de Acção Técnico para as Estatísticas Agrícolas.

[56] Os membros da ECPA (European Crop Protection Association) acederam a fornecer ao Eurostat os seus dados relativos à utilização de pesticidas (por ingredientes activos) para os principais grupos de culturas agrícolas da UE. Os dados respeitantes ao período de 1992-1996 foram publicados de modo a respeitar a confidencialidade relativa aos volumes e às utilizações dos diversos ingredientes, sem deixar de fornecer informações úteis. Estão actualmente a ser processados dados semelhantes para o período de 1997-1999, os quais serão publicados no Verão de 2002.

[57] Regulamento (Euratom, CEE) nº 1588/90 do Conselho, de 11 de Junho de 1990, relativo à transmissão de informações abrangidas pelo segredo estatístico ao Serviço de Estatística das Comunidades Europeias. JO L 151 de 15. 6. 1990, p 1.

A análise das estatísticas revela que os países com maiores superfícies cultivadas (França, Itália, Espanha e Alemanha) têm o maior consumo de pesticidas em valores absolutos. Se for considerada a utilização de pesticidas por hectare, a Itália, a França, os Países Baixos e a Bélgica surgem como grandes utilizadores, reflectindo a natureza intensiva da agricultura nestes países e/ou as características específicas dos produtos agrícolas, que necessitam de um tratamento mais intensivo do que outros (por exemplo, as frutas e a viticultura). Neste momento, não há um controlo ambiental harmonizado dos produtos fitofarmacêuticos em todos os Estados-Membros. Certos Estados-Membros têm alguns dados, por exemplo, sobre a contaminação da água, mas nem o solo agrícola nem o solo florestal são objecto de um controlo regular ou harmonizado em toda a Comunidade.

Os Conselhos Europeus de Cardiff e Viena salientaram a importância de desenvolver indicadores ambientais para avaliar os progressos da integração das preocupações ambientais nas demais políticas, incluindo a política agrícola. A Comunicação "Indicadores da integração das preocupações de carácter ambiental na política agrícola comum" [58] ocupa-se dos indicadores agro-ambientais, tendo identificado um conjunto básico de indicadores, bem como vários domínios em que os indicadores necessitam de maior desenvolvimento. Entre esses indicadores, figuram vários relativos aos riscos ambientais dos produtos fitofarmacêuticos. Os mais importantes são:

[58] COM (2000) 20 final

- o consumo de pesticidas: contudo, os riscos associados aos pesticidas variam consideravelmente, dependendo das características específicas (isto é, toxicidade, persistência) dos ingredientes activos e dos padrões de utilização (quantidades aplicadas, período de aplicação, método, tipo de cultura tratada, tipo de solo). Podem ser previstos dois indicadores complementares: 1) o índice de utilização de pesticidas, ponderado de modo a ter em conta os diferentes tipos de toxicidade e padrões de uso, 2) a utilização dos pesticidas, classificada de acordo com as características intrínsecas, por exemplo, a toxicidade para as espécies não visadas, os efeitos a longo prazo, a persistência no ambiente, etc.

- a contaminação do solo: grau de acumulação dos resíduos ou metabolitos de pesticidas no solo.

- a contaminação das águas: evolução das concentrações nas águas subterrâneas e superficiais.

Uma segunda comunicação identificou as informações estatísticas necessárias para a elaboração desses indicadores [59].

[59] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Informação estatística necessária para os indicadores de acompanhamento da integração das preocupações de carácter ambiental na política agrícola comum. COM (2001) 144 final de 20. 3. 2001.

Vários indicadores foram considerados como (parcialmente) úteis para avaliar a "sustentabilidade" da protecção das culturas nos Estados-Membros. As vendas (quilogramas/ hectare) foram o primeiro indicador utilizado nos Estados-Membros que dispunham de um plano nacional de redução da "utilização". Os outros Estados-Membros não aceitaram este indicador, por não estar directamente relacionado com a redução dos "riscos", uma vez que a diminuição das vendas poderia dever-se ao aumento da utilização de substâncias mais activas, eventualmente com maiores riscos. A frequência de aplicação é considerada um melhor indicador geral (principalmente pelas ONG e pelos Estados-Membros do norte).

Na OCDE, foi recentemente iniciados um trabalho específico sobre os indicadores de redução dos riscos, com base nas características intrínsecas dos diversos produtos fitofarmacêuticos. Este trabalho destina-se a fornecer aos utilizadores e responsáveis políticos um instrumento que lhes permita estimar a evolução dos riscos ambientais da utilização de produtos fitofarmacêuticos, e não a fazer uma medição absoluta dos riscos associados a cada um desses produtos e dos seus efeitos nas condições específicas de utilização. Até este momento, a maior parte do trabalho incidiu sobre os indicadores de riscos aquáticos, tendo sido concluído em 2001 um projecto-piloto em que participaram seis países membros da OCDE e que experimentou três indicadores desenvolvidos num projecto anterior, bem como vários indicadores nacionais. Um relatório técnico sobre o projecto será divulgado publicamente. O Secretariado da OCDE criou, no início de 2002, um website especial sobre indicadores dos riscos dos pesticidas, que contém todos os documentos do projecto e ligações a outros sites relevantes. Foi recentemente iniciado um projecto sobre os indicadores referentes ao ambiente terrestre.

O Serviço Alimentar e Veterinário da Comissão Europeia realiza auditorias e inspecções nos Estados-Membros, apresentando relatórios com as suas conclusões e recomendações sobre o controlo dos resíduos de pesticidas nos géneros alimentícios, a aplicação do artigo 17º da Directiva 91/414/CEE e a Directiva 96/23/CE [60]. Compila igualmente os dados fornecidos pelos Estados-Membros sobre o seu controlo dos resíduos de pesticidas a nível nacional e da UE [61]. Além disso, foram desenvolvidos programas nacionais de controlo dos resíduos de pesticidas (incluindo frutas, legumes, cereais e alimentos de origem animal).

[60] Directiva 96/23/CE do Conselho de 29 de Abril de 1996 relativa às medidas de controlo a aplicar a certas substâncias e aos seus resíduos nos animais vivos e respectivos produtos. JO L 125, 23.5.1996, p.1.

[61] Relatórios anuais sobre o controlo dos resíduos de pesticidas a nível da UE. Estão até agora disponíveis cinco desses relatórios, correspondentes aos anos de 1996 a 2000.

Todas estas iniciativas, se forem desenvolvidas e mais bem coordenadas, deverão contribuir para a obtenção de uma perspectiva mais global da situação, em particular quando combinadas com dados de controlo efectivos sobre a situação nos Estados-Membros, designadamente:

- percentagem de explorações agrícolas que utilizam uma gestão integrada de pragas e/ou uma agricultura sem pesticidas

- percentagem que utiliza sistemas de previsão das pragas

- quantidade de embalagens vazias recolhidas em comparação com a quantidade (número de embalagens) vendidas

- inquéritos sobre os resíduos, respeito dos LMR

- inquéritos sobre a contaminação do solo com pesticidas

- inquéritos sobre a qualidade da água, o respeito do limite para a protecção das águas subterrâneas e/ou das águas superficiais

- número de pessoas com lesões causadas por pesticidas (dados geralmente não disponíveis)

- eficiência do equipamento de pulverização e sua conformidade com as normas relevantes

3. Avaliação da situação actual

A anterior panorâmica da situação actual em matéria de redução dos riscos da utilização de produtos fitofarmacêuticos demonstra os efeitos positivos, já visíveis, resultantes dos esforços nacionais e comunitários. As iniciativas tomadas até à data são animadoras, mas falta-lhes a coerência global e o nível de aplicação necessário para reduzir ainda mais os riscos associados à utilização de plantas fitofarmacêuticas.

É todavia possível aperfeiçoar os instrumentos existentes, nomeadamente em matérias como os potenciais efeitos sinérgicos ou cumulativos dos produtos fitofarmacêuticos, os riscos a longo prazo para o ambiente marinho, os incentivos a uma substituição efectiva das substâncias activas mais perigosas por alternativas mais seguras, a melhoria das disposições sobre a aplicação e os controlos da distribuição ou venda de produtos fitofarmacêuticos, as exigências de instrução dos utilizadores e os requisitos técnicos dos equipamentos de aplicação.

A aplicação integral, coordenada e harmonizada, dos instrumentos legislativos existentes, incluindo a utilização dos poderes que a PAC já confere aos Estados-Membros, já poderá reduzir significativamente os riscos associados à utilização dos produtos fitofarmacêuticos.

Todavia, continuarão a ser necessárias novas iniciativas, como as descritas no capítulo VI, para sensibilizar os utilizadores e manter um ímpeto duradouro para reduzir cada vez mais os riscos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos em toda a Comunidade.

IV. Implicações para os países candidatos

O período de vigência do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente (2002-2011) implica que qualquer desenvolvimento relativo aos pesticidas terá de tomar em consideração as implicações de um alargamento da Comunidade Europeia. O alargamento produzirá impactos significativos nos países candidatos, pois estes terão de cumprir as políticas em vigor no momento da adesão. Por isso, os países candidatos devem ser, desde já, envolvidos no processo, nas consultas directas e como participantes envolvidos nos aspectos internacionais da estratégia temática.

Uma medida importante será a melhoria da gestão dos produtos químicos e pesticidas nos países candidatos, incluindo a eliminação das existências de pesticidas obsoletos. O volume dessas existências é considerável, várias centenas de milhares de toneladas [62], e a sua eliminação terá de ser coerente com os progressos na política relativa aos resíduos.

[62] Segundo o relatório apresentado pelo Centro Checo de Investigação para a Química e Ecotoxicologia Ambientais, no 6º Fórum Internacional HCH & Pesticidas, realizado em Poznan, Polónia, em 20-22 de Março de 2001. O texto integral do relatório está disponível em: http://www.recetox.muni.cz/PBTs/content.htm

Diversos governos dos países candidatos necessitam de apoio a nível técnico, financeiro e logístico para tratar do problema, que seria mais facilmente resolvido através de planos de acção nacionais sistemáticos durante a fase de pré-adesão. O desenvolvimento desses planos deve ser objecto de um apoio específico. Os planos teriam de incluir estratégias para criar:

- inventários nacionais das existências de pesticidas obsoletos

- métodos de tratamento/eliminação adequados

- estratégias de prevenção da acumulação de novas existências

Muitas organizações internacionais já estão a trabalhar no problema, tal como a indústria e as ONG. Alguns Estados-Membros também dão um apoio directo a vários projectos. A cooperação entre todos estes doadores é importante, bem como a cooperação regional entre os países envolvidos.

O Regulamento SAPARD, Regulamento (CE) nº 1268/1999, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão [63], institui o quadro de apoio comunitário para uma agricultura e um desenvolvimento rural sustentáveis. O regulamento prevê o lançamento de medidas agro-ambientais através de projectos-piloto, e afirma a necessidade de programar as medidas ao nível geográfico mais adequado. A contribuição financeira da Comunidade para a maioria das medidas é de 75% da despesa pública elegível total. Note-se igualmente que, no que respeita aos 10 países SAPARD, os beneficiários devem respeitar normas ambientais equivalentes às estabelecidas na legislação comunitária e os investimentos devem cumprir os requisitos comunitários. Estas obrigações são um elemento importante do programa SAPARD, no contexto da aplicação do acervo comunitário.

[63] JO L 161, 26.6.1999, p. 87

Em inúmeras zonas rurais dos países candidatos, a intensidade da produção agrícola e a utilização de pesticidas são muito reduzidas e não é de prever que exerçam qualquer efeito significativo no ambiente. Porém, o futuro desenvolvimento e a criação de regimes agro-ambientais em determinadas zonas rurais destes países são importantes para reduzir o impacto dos pesticidas no ambiente e na saúde. Os esforços de investigação e desenvolvimento em apoio da gestão integrada de pragas e da produção biológica também serão relevantes.

V. Aspectos internacionais e cooperação regional

Qualquer acção comunitária relacionada com os pesticidas tem de tomar em consideração o trabalho internacional neste domínio. Em contrapartida, a Comunidade, sendo um importante actor nas instâncias internacionais, está em condições de influenciar as políticas internacionais em conformidade com os seus próprios objectivos. O Fórum Intergovernamental sobre a Segurança Química [64], que é responsável pela aplicação do "capítulo químico" da Agenda 21, inclui no seu programa diversas actividades e determinados objectivos operacionais fundamentais directamente relacionados com os pesticidas, nomeadamente reforço das capacidades, intercâmbio de informação, ligação em rede, redução de riscos, tráfico ilícito e outros.

[64] http://www.who.int/ifcs/, nomeadamente a declaração da Baía adoptada no III IFCS, em Outubro de 2000.

Os poluentes orgânicos persistentes (POP) são substâncias químicas orgânicas bioacumuláveis, susceptíveis de serem transportadas e depositadas a longa distância. Em Maio de 2001, em Estocolmo, mais de 90 países assinaram uma convenção internacional para eliminar, sempre que possível, as emissões e descargas de 12 POP específicos, 9 dos quais são pesticidas, e identificar outros. A Comunidade e os seus Estados-Membros figuram entre os países signatários e terão de adoptar todas as medidas necessárias para dar cumprimento à convenção, entre as quais proibições de produção [65]. O DDT é particularmente preocupante, neste contexto, pois, embora seja um dos pesticidas abrangidos pela Convenção de Estocolmo (POP), continua a ser muito utilizado nos países em desenvolvimento para combater a malária. A convenção permite-o, quando os países em causa solicitam uma derrogação nesse sentido.

[65] De salientar que a utilização destes pesticidas já foi proibida na UE.

Um objectivo fundamental de várias convenções para a protecção do ambiente marinho (Convenções OSPAR, de Helsínquia e de Barcelona [66]) é a cessação das descargas, emissões e perdas de substâncias perigosas até 2020. As substâncias perigosas são definidas através de critérios relativos à persistência, à toxicidade e ao potencial de bioacumulação. Nas "substâncias químicas de acção prioritária" e nas "substâncias possivelmente preocupantes" da Convenção OSPAR inclui-se um número considerável de pesticidas.

[66] Convenção Oslo-Paris para a protecção do Atlântico Nordeste, Convenção de Helsínquia para o Mar Báltico, Convenção de Barcelona para o Mar Mediterrânico.

Muitos países em desenvolvimento e Novos Estados Independentes (NEI) não dispõem de legislação e infra-estruturas adequadas para garantir uma utilização segura dos produtos químicos. Este problema é abordado pela Convenção de Roterdão sobre o processo de prévia informação e consentimento (PIC) em relação a determinadas substâncias químicas industriais perigosas e pesticidas no comércio internacional, que foi adoptada em 1998, e será aplicado na Comunidade através de uma alteração do Regulamento nº 2455/92. Entre outras disposições, a convenção obriga os exportadores de produtos químicos que constam da lista PIC a obterem o consentimento do país destinatário antes da entrega e a garantirem a rotulagem apropriada dos produtos químicos exportados, e institui um sistema de intercâmbio de informações sobre os riscos dos produtos químicos. A convenção concede igualmente aos países em desenvolvimento a oportunidade de proporem a listagem de formulações de pesticidas altamente perigosas, que provocam problemas nas condições específicas de utilização nos países em desenvolvimento. Das 31 substâncias que figuram na lista, 26 são pesticidas.

O Projecto de Redução dos Riscos dos Pesticidas da OCDE foi iniciado em 1994 para auxiliar os países da OCDE a reduzirem os riscos associados à utilização de pesticidas. Este projecto realiza três tipos de actividades:

- recolha e publicação de informações sobre as actividades de redução dos riscos

- organização de workshops onde os governos e outros "parceiros" na redução dos riscos dos pesticidas podem permutar informações e identificar as questões em que gostariam de trabalhar colectivamente

- desenvolvimento de indicadores que possam ser utilizados para avaliar os progressos em matéria de redução dos riscos.

A partilha de experiências com os outros países da OCDE é importante para a Comunidade continuar a reduzir os riscos decorrentes da utilização de pesticidas, definindo, nomeadamente, indicadores harmonizados e acompanhando os progressos efectuados.

O Codex Alimentarius influencia a utilização de pesticidas em todo o mundo e inclui recomendações de LMR no que respeita aos pesticidas nos produtos alimentares. O Codex Alimentarius tem particular relevância no comércio alimentar internacional e as suas recomendações tornaram-se referências para avaliar as medidas e regulamentações alimentares nacionais no âmbito da OMC. Como os LMR do Codex não são necessariamente os mais conservadores, existe uma pressão crescente na UE para fixar os seus próprios LMR. Se não houver provas que justifiquem os LMR da UE, esta atitude poderá ser entendida pelos países em desenvolvimento como uma barreira proteccionista ao comércio, uma vez que eles não dispõem necessariamente dos meios técnicos necessários para provar que os seus produtos cumprem os requisitos comunitários. Os LMR da UE relativos aos pesticidas não autorizados são normalmente fixados no limite mais baixo de determinação analítica, o que poderá constituir um problema para os países em desenvolvimento onde estes pesticidas ainda sejam usados, devido à falta de alternativas viáveis.

Em Novembro de 2000, o Conselho e a Comissão apoiaram uma declaração sobre a política de desenvolvimento [67] que considerava o ambiente uma questão de carácter transversal. Como contribuição para o processo de "Cardiff", a Comissão apresentou um documento de trabalho [68], em Abril de 2001, que promove a procura de sinergias entre a protecção do ambiente e a erradicação da pobreza e salienta oportunidades de integração do ambiente nos seis temas prioritários da política de cooperação para o desenvolvimento da CE, tendo em vista um desenvolvimento sustentável. Diversos projectos relacionados com a utilização dos pesticidas foram e são financiados através de programas de desenvolvimento. Esses programas dizem respeito à promoção e aplicação de técnicas de gestão integrada de pragas, à eliminação de existências de pesticidas obsoletos [69], à gestão de pragas e à segurança alimentar, ao desenvolvimento de capacidades de gestão de produtos químicos/pesticidas [70], à informação relativa aos LMR fixados a nível da CE [71] e outros.

[67] Documento do Conselho 13458/00.

[68] Documento de trabalho da Comissão "Integração do ambiente na cooperação económica e para o desenvolvimento da CE", de 10 de Abril de 2001, SEC (2001) 609.

[69] Milhares de toneladas de pesticidas obsoletos são igualmente armazenadas nos países em desenvolvimento, nomeadamente em África. http://www.fao.org/ag/AGP/AGPP/Pesticid/Disposal/

[70] Através da elaboração de perfis nacionais: http://www.unitar.org/cwm/nationalprofiles/index.htm.

[71] Programa da Iniciativa sobre Pesticidas: http://www.coleacp.org.

Muitas outras actividades internacionais, como as relacionadas com os países ACP, a EPPO (Organização Europeia e Mediterrânica de Protecção das Plantas), ou a FAO (p.ex. o código de conduta internacional da FAO para a distribuição e utilização de pesticidas) são afectadas pelas políticas desenvolvidas pela Comissão, e influenciam-nas por sua vez, sobretudo no que se refere aos LMR e sua aplicação.

VI. Possíveis elementos de uma Estratégia Temática Europeia sobre a Utilização Sustentável de Pesticidas

Na preparação da presente comunicação foram considerados todos os instrumentos e iniciativas existentes a nível da Comunidade e dos Estados-Membros, bem como os numerosos estudos de base e os trabalhos preparatórios já realizados [72].

[72] Ver informações pormenorizadas em: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm

Tendo em conta que:

- muitos dos riscos suscitados pela utilização de pesticidas são semelhantes em todos os Estados-Membros;

- os riscos têm um carácter transfronteiriço, especialmente no que diz respeito à poluição da água e do ar

- muitos Estados-Membros já iniciaram os seus próprios programas de redução dos riscos, podendo essas acções unilaterais sujeitar os agricultores dos diversos Estados-Membros a uma concorrência desleal no mercado interno e originar um nível desigual de protecção da saúde e do ambiente na Comunidade

em primeiro lugar, parece ser necessário que todos os instrumentos e iniciativas existentes sejam harmonizadas e integralmente aplicadas, de forma coordenada. As acções comunitárias terão como benefícios directos o acréscimo das possibilidades de intercâmbio de experiências de redução dos riscos e a contribuição para o bom funcionamento do mercado interno de pesticidas e produtos vegetais e para uma concorrência leal entre os utilizadores de produtos fitofarmacêuticos, na sua maioria agricultores, nos Estados-Membros.

Além disso é necessário desenvolver novos instrumentos e iniciativas para tratar dos riscos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos, instrumentos esses que devem ter objectivos comuns e ser adaptados de modo a satisfazer as necessidades a nível internacional, da UE, nacional e local.

A intenção da Comissão é propor uma estratégia temática que permita assegurar uma utilização sustentável dos pesticidas. Essa estratégia irá complementar a já iniciada revisão do quadro regulamentar, em especial da Directiva 91/414/CEE.

A presente comunicação tem por objectivo consultar todos os interessados sobre as potenciais medidas que a seguir se apresentam. As medidas estão classificadas segundo as principais rubricas delineadas pelo Conselho e o Parlamento na sua Decisão xxxx.

1. Máxima redução dos riscos para a saúde e o ambiente decorrentes da utilização de pesticidas, através:

a. do estabelecimento de planos nacionais de redução dos riscos e da dependência do controlo das pragas por meio de produtos químicos.

A experiência dos Estados-Membros demonstrou a eficácia dos planos de redução dos riscos e da utilização de pesticidas. Os programas têm de ser adaptados às condições locais, devendo as diversas regiões fazer um levantamento das suas necessidades específicas, bem como das pressões e impactos particulares nas bacias hidrográficas.

Deverá incentivar-se uma ampla participação de todos os sectores da sociedade, em especial dos agricultores e dos seus sindicatos, serviços de vulgarização, bem como das autoridades públicas, na concepção dos programas, objectivos e calendários específicos. Os planos poderão exigir estudos preliminares para avaliar os diversos cenários e as suas consequências. Os resultados destes planos nacionais deverão ser regularmente comunicados e avaliados.

A Comissão propõe que todos os Estados-Membros instituam esses planos no prazo de dois anos e que apresentem relatórios periódicos. As medidas de redução em todas as zonas controladas pelas autoridades públicas devem ser componentes exemplares dos planos nacionais. Estes últimos devem ser rigorosamente coordenados ou integrados, juntamente com outras acções semelhantes, noutra legislação comunitária, como os planos de gestão das bacias hidrográficas previstos na Directiva-quadro no domínio da água, ou os planos de desenvolvimento rural no âmbito da PAC.

b. da redução de riscos específicos, como:

1. a poluição dos cursos de água, canais e bacias hidrográficas, tanto através da poluição difusa como da poluição pontual

A Comissão está totalmente empenhada na promoção da aplicação bem sucedida da Directiva-quadro no domínio da água, que assegurará um elevado nível de protecção do ambiente aquático relativamente à poluição provocada pelos pesticidas. No contexto da Estratégia de Aplicação Comum daquela directiva [73], a Comissão propõe a introdução das melhores práticas de gestão das bacias hidrográficas, como as margens dos campos obrigatórias ou acordos específicos entre as companhias das águas e os agricultores.

[73] Ver pormenores em: http://europa.eu.int/comm/environment/water/water-framework/implemenation.html

2. as medidas de controlo das pragas com substâncias químicas em áreas sensíveis do ponto de vista ambiental, como as definidas, por exemplo, na rede NATURA ao abrigo da Directiva 92/43/CEE, que exige, no nº 2 do artigo 6º, medidas adequadas para evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies, e que incentiva a adopção de medidas positivas, como a agricultura respeitadora do ambiente.

A Comissão propõe que os Estados-Membros introduzam medidas para aumentar a protecção dessas zonas mediante a redução da utilização global de produtos fitofarmacêuticos e a definição de zonas em que esses produtos não possam ser utilizados.

3. pulverização aérea

A Comissão propõe uma proibição geral. As autoridades nacionais dos Estados-Membros podem conceder derrogações específicas, se a pulverização aérea revelar vantagens evidentes e benefícios ambientais em relação a outros métodos de pulverização.

c. de um melhor conhecimento dos riscos, através:

1. da vigilância da saúde dos utilizadores expostos a riscos particularmente elevados, como os trabalhadores agrícolas e os consumidores mais sensíveis (estudo epidemiológico). Os Estados-Membros devem realizar uma investigação a longo prazo sobre diversas situações de alto risco (incluindo um registo dos pesticidas utilizados) e publicar relatórios periódicos sobre os resíduos existentes nos alimentos, incluindo uma avaliação global da alimentação dos consumidores, com especial atenção aos tipos de consumidores mais sensíveis, como as crianças.

Os actuais programas de controlo dos resíduos necessitam de ser reforçados e o seu âmbito alargado (a uma maior variedade de géneros alimentícios), devendo ser mais bem coordenados entre os Estados-Membros (todos os ministérios e agências envolvidos) e usufruir de um maior apoio do Serviço Alimentar e Veterinário da Comissão. Poderão ser propostas outras medidas no âmbito da estratégia sobre ambiente e saúde relativamente aos programas de controlo e à partilha de dados.

A Comissão propõe que os Estados-Membros iniciem, designadamente através de eventuais programas de investigação por si financiados, uma investigação epidemiológica de médio a longo prazo sobre os utilizadores de produtos fitofarmacêuticos em risco e lancem amplos p