COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 19.07.1999 
COM( 1999)372 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
SOBRE MEDIDAS ESPECIAIS APLICÁVEIS AOS 
CIDADÃOS DA UNIÃO EUROPEIA EM MATÉRIA DE 
DESLOCAÇÃO E PERMANÊNCIA, JUSTIFICADAS POR 
RAZÕES DE ORDEM PÚBLICA, SEGURANÇA PÚBLICA 
E SAÚDE PÚBLICA 
(Directiva 64/221/CEE) 
1. INTRODUÇÃO 3 
1.1. Antecedentes 3 
1.2. Razão de ser da comunicação 3 
2. BASE DE INTERPRETAÇÃO 5 
2.1. Âmbito de aplicação da Directiva 64/221/CEE 5 
2.2. Princípios e direitos fundamentais 6 
3. DIRECTRIZES DE APLICAÇÃO 9 
3.1. As razões no contexto da cidadania da União 9 
3.1.1. Ordem pública 9 
3.1.2. Segurança pública 10 
3.1.3. Saúde pública 11 
3.2. Entrada e permanência 12 
3.3. Expulsão e outras medidas 13 
3.3.1. Avaliação da ameaça que representa determinada pessoa 13 
3.3.2. Decisão relativa auma medida 15 
3.4. Direitos de grupos específicos 18 
3.4.1. Residentes de longa duração 18 
3.4.2. Membros da família 20 
3.5. Vias de recurso 20 
3.5.1. Recursos e salvaguardas 20 
3.5.2. Direito de apresentar novo pedido 22 
4. CONCLUSÕES 24 
1. INTRODUÇÃO 
1.1. Antecedentes 
A livre circulação de pessoas é um dos direitos fundamentais que o direito 
comunitário garante. Conforme o disposto no n° 1 do artigo 18° do Tratado que 
institui a Comunidade Europeia a qualquer cidadão da União assiste o direito de 
circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros, sob reserva das 
limitações e condições previstas no Tratado, e nas disposições adoptadas em sua 
aplicação.1 
Designadamente, em conformidade com o n° 3 do artigo 39°, o n° 1 do artigo 46° e o 
artigo 55° do Tratado CE, os Estados-Membros podem impor limitações ao direito 
de livre circulação, se forem justificadas por razões de ordem pública, segurança 
pública e saúde pública. Tais medidas devem ser consentâneas com as disposições da 
Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 19642. O objectivo da 
directiva é proporcionar aos beneficiários salvaguardas e garantias específicas, caso 
os Estados-Membros recorram a medidas por razões de ordem pública, segurança 
pública ou saúde pública, na medida em que essas razões constituem derrogações às 
liberdades fundamentais consagradas pelo Tratado devendo, por conseguinte, ser 
interpretadas estritamente e à luz de todas as disposições do Tratado. A aplicação e a 
interpretação correctas da directiva são o tema da presente comunicação. 
1.2. Razão de ser da comunicação 
A Directiva 64/221/CEE data de 1964. Ao longo dos anos, as suas disposições têm 
sido interpretadas de forma extensiva e desenvolvidas numa série de acórdãos do 
Tribunal de Justiça, culminando no processo recente de Donatella Calfa3. A evolução 
da integração europeia, em particular a introdução do conceito de cidadania da 
União, no artigo 18° do Tratado CE, alteraram igualmente o contexto em que a 
directiva deve ser interpretada. 
Paralelamente, a Comissão tem recebido um número sempre crescente de queixas 
referentes à aplicação da directiva, que parecem igualmente indicar que a 
interpretação e a aplicação de alguns dos seus princípios fundamentais diferem 
consideravelmente consoante os Estados-Membros. 
í O artigo 18° confere aos cidadãos da União um direito fundamental e pessoal, que pode ser exercido 
fora do contexto de uma actividade económica. O n° 2 do artigo 18° especifica que o Conselho pode 
adoptar novas disposições destinadas a facilitar o exercício deste direito. A Resolução do Parlamento 
Europeu referente ao segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União (C4-00291/97, JO C 
226 de 20.7.1998, p. 61, COM (97) 230 final de 27 de Maio de 1997) e o Plano de Acção para o 
Mercado Único (CSE(98)1 final, de 4.6.1997) aprovado pelo Conselho Europeu de Amesterdão 
preconizaram já a adopção de novas disposições nesta matéria. 
JO 56 de 4.4.1964 pp. 850-857 (Edição especial portuguesa: Capítulo V, Fascículo 1, p. 36). A base 
jurídica da directiva é o n° 2 do artigo 46° do Tratado CE. 
Processo C-348/96, acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 19 de Janeiro de 1999. Nota: o 
anexo da comunicação apresenta uma lista da jurisprudência do Tribunal de Justiça mais pertinente 
neste domínio. 
Por conseguinte, a Comissão considera que chegou a altura de chamar a atenção 
para algumas das principais dificuldades decorrentes da aplicação da directiva, e 
proporcionar orientações quanto ao meio de as resolver. Ao oferecer informação e 
assistência, quer a Estados-Membros que a cidadãos da União, espera-se que a 
presente comunicação permita igualmente reduzir o número de futuros processos de 
infracção. 
Deverá também ser vista no contexto do compromisso assumido pela Comissão no 
sentido de garantir a aplicação correcta do direito comunitário e de aproximar a 
União dos seus cidadãos, nomeadamente através de uma melhor informação sobre os 
direitos que lhes assistem ao abrigo dos Tratados. No mesmo espírito, a Comissão 
tem desenvolvido mecanismos que deverão permitir um verdadeiro diálogo com os 
cidadãos, graças aos quais recolhe elementos sobre a aplicação do direito 
comunitário no quotidiano. 
Serão analisados os seguintes problemas específicos: 
Entrada e permanência: 
• Prazos excessivos no exame de pedidos de autorização de residência (artigo 5o). 
Expulsões e outras medidas: 
• Importância da existência de condenações penais na avaliação da ameaça que pode 
representar o interessado para a ordem pública ou a segurança pública (n° 2 do artigo 
3o). 
• Prevenção geral: casos em que indivíduos pertencentes a determinado grupo são 
considerados como uma ameaça para a ordem pública ou a segurança pública, sem 
qualquer apreciação de comportamentos individuais (n° 1 do artigo 3o). 
• Informação insuficiente do interessado sobre a medida adoptada ou os motivos e/ou 
consequências de tal medida (artigo 6o). 
• Armazenagem de dados pessoais recolhidos sobre o interessado, por exemplo, no 
sistema de informação Schengen ou em sistemas nacionais (artigo 6o). 
Situação de grupos específicos: 
• Expulsão de migrantes de segunda geração ou de residentes de longa duração. 
• Situação de nacionais de países terceiros que são membros da família de cidadãos da 
União e beneficiários do direito comunitário (artigo Io). 
• Situação de nacionais de países terceiros que não beneficiavam da protecção do direito 
comunitário no momento em que a medida foi adoptada, mas que posteriormente se 
tornaram beneficiários, quer como cidadãos da União quer como membros da família 
de cidadãos da União (artigo Io). 
Recursos: 
• Vícios no reexame dos processos. 
2. BASE DE INTERPRETAÇÃO 
2.1. Âmbito de aplicação da Directiva 64/221/CEE 
Âmbito de aplicação pessoal da directiva 
O Tribunal de Justiça deliberou que o direito de os nacionais de um Estado-Membro 
entrarem no território de outro Estado-Membro e aí residirem é directamente 
atribuído pelo Tratado, e dele beneficia qualquer pessoa abrangida pelo direito 
comunitário.4 
A directiva aplica-se aos nacionais dos Estados-Membros que se dirigem para outro 
Estado-Membro, quer para aí exercerem uma actividade assalariada ou não 
assalariada, quer na qualidade de destinatários de serviços5. O âmbito de aplicação 
foi alterado por forma a toraar-se extensível a antigos trabalhadores assalariados e 
não assalariados que permaneçam no território de um Estado-Membro após terem 
cessado a sua actividade profissional6. A directiva é igualmente aplicável no Espaço 
Económico Europeu, com excepção do n° 3 do artigo 4°7. Deriva do n° 2 do artigo 
2o das Directivas 90/364/CEE8 (direito de residência), 90/365/CEE9 (trabalhadores 
assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional) e 
93/96/CEE10 (estudantes) que a Directiva 64/22l/CEE é aplicável no âmbito destas 
Directivas. A directiva aplica-se ainda ao cônjuge e aos outros membros da família, 
na acepção do n° 2 do artigo Io, independentemente da respectiva nacionalidade. 
Medidas pertencentes ao âmbito de aplicação da directiva 
4 Processo 48/75 Royer, n° 31. A questão de saber se uma pessoa tem a nacionalidade de determinado 
Estado-Membro é exclusivamente regida pelo direito nacional desse Estado-Membro (ver Tratado 
CE, Declaração (n° 2) relativa à nacionalidade de um Estado-Membro). O mesmo princípio se aplica 
na Convenção Europeia sobre Nacionalidade, do Conselho da Europa, de 6.11.1997 (STE n° 166). 
Ver também a jurisprudência do Tribunal de Justiça referente aos processos C-369/90 Micheletti 
(Colect. [1992] p. 1-4239) e 292/86 Gullung (Colect. [1988] p. 111) referentes a dupla nacionalidade 
e direito de estabelecimento. 
5 Ver artigos 39°, 43° e 49° do Tratado CE. Ver igualmente Regulamento (CEE) n° 1612/68, JO L 257 
de 19.10.1968, p. 2 (Edição especial portuguesa: Capítulo V, Fasciculo 1, p.77) com a última 
redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n° 2434/92, JO L 245 de 26.8.1992, p. 1, 
Directiva 68/360/CEE, JO L 257 de 19.10.1968, p. 33 (Edição especial portuguesa: Capítulo 5, 
Fascículo 1) e Directiva 73/148/CEE, JO L 172 de 28.6.1973, p. 14 (Edição especial portuguesa: 
Capítulo VI, Fascículo 1, p.172). Nos processos apensos 286/82 e 26/83 Luisi & Carbone, o Tribunal 
de Justiça especificou (n° 16) quais os grupos que devem ser considerados como destinatários de 
serviços. 
6 Directiva 72/194/CEE, JO L 121 de 26.5.1972, p. 32 e Directiva 75/35/CEE, JO L 14 de 20.1.1975, 
p. 14 (Edição especial portuguesa: Capítulo V, Fascículo 2, respectivamente p.6 e p. 45). 
7 Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, anexo V, livre circulação dos trabalhadores - lista 
prevista no artigo 28°, JOL 1 de 3.1.1994, p. 325. 
8 JO L 180 de 13.7.1990, p. 26. 
9 JO L 180 de 13.7.1990, p. 28. 
10 JOL 317 de 18.12.1993, p. 59. 
No processo 30/77 Bouchereau11 o Tribunal especificou que, para efeitos da 
directiva, entende-se por "medida" qualquer acto que afecte o direito de as pessoas 
abrangidas pelo artigo 39° do Tratado entrarem e residirem livremente nos 
Estados-Membros nas mesmas condições que os nacionais do Estado-Membro de 
acolhimento. O direito comunitário12 confere igualmente aos nacionais o direito de 
abandonarem o território do seu Estado-Membro de origem para acederem ao 
território de outro Estado-Membro, dispondo que, para este fim o Estado-Membro 
de origem deve emitir ou renovar o bilhete de identidade ou o passaporte desses 
nacionais. Todavia, o Estado-Membro pode recusar fazê-lo ou restringir este direito 
por razões de ordem pública, por exemplo, no caso de pessoas que deverão iniciar o 
seu serviço militar ou de objectores de consciência, respeitando porém o princípio da 
proporcionalidade. 
Não aplicabilidade a situações puramente internas 
A directiva não é aplicável a situações puramente internas de um Estado-Membro. O 
processo C-297/88 Dzodzi refere-se à situação de uma nacional de um país terceiro 
que, invocando unicamente a sua qualidade de cônjuge de um nacional de um 
Estado-Membro, reivindicava o direito de residir ou permanecer no território desse 
Estado-Membro. Todavia, o nacional do Estado-Membro nunca exercera o seu 
direito de livre circulação para trabalhar ou permanecer noutro Estado-Membro com 
esse membro da família, de forma que o direito comunitário não se aplica. 
2.2. Princípios e direitos fundamentais 
A directiva deve ser interpretada à luz do princípio fundamental da livre circulação. 
Quaisquer restrições à liberdade individual de circulação devem ser avaliadas no 
contexto dos princípios e direitos fundamentais. 
A União Europeia assenta nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito 
pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de 
direito, mais particularmente, o respeito dos direitos fundamentais tal como os 
garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das 
Liberdades Fundamentais (artigo 6o do Tratado da União Europeia). Este 
fundamento da União foi ainda reforçado pelo Tratado de Amesterdão que prevê a 
suspensão de determinados direitos de um Estado-Membro que tenha cometido 
violação grave e persistente desses princípios (artigo T do Tratado da União 
Europeia). 
Além do mais, embora a Comunidade como tal não possa aderir à Convenção 
Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais 13, 
todos os Estados-Membros são partes na convenção. As principais instituições da 
Comunidade declararam em 1977 que respeitariam os princípios da referida 
11 N°. 21. 
12 Directiva 68/360/CEE, JO L 257 de 19.10.1968, p. 13 (Edição especial portuguesa: Capítulo V, 
Fascículo 1, p. 88), artigo 2° que se aplica mutatis mutandis às outras directivas sobre direito de 
residência. 
13 Parecer 2/94 do Tribunal, de 28 de Março de 1996, Colect. 1996, p. 1759, n08 34-36. 
6 
convenção14 e o Tribunal de Justiça declarou que garantirá o respeito dos direitos 
fundamentais da convenção na sua interpretação e aplicação do direito 
comunitário.15 
Isto significa que qualquer medida de recusa de entrada ou de expulsão de cidadãos 
comunitários é adoptada pelos Estados-Membros num contexto comum de respeito 
pelos direitos humanos e pelos princípios democráticos, o que implica não apenas 
que a aplicação das noções de ordem pública e de segurança pública pelos 
Estados-Membros deve ser interpretada estritamente, de modo a que o seu âmbito 
não possa ser determinado unilateralmente por cada Estado-Membro sem estar 
sujeito ao controlo das instituições da Comunidade16, mas também que essa 
interpretação do direito comunitário assenta nos direitos humanos fundamentais, tal 
como os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e 
das Liberdades Fundamentais17. Para mais, devido a este contexto comum (e à 
possibilidade de suspensão de um Estado-Membro, sobre a qual assenta agora esse 
contexto) a aplicação do direito de recusa de entrada ou de expulsão não é 
susceptível de impedir o cidadão da União em causa de usufruir dos seus direitos 
fundamentais em outro Estado-Membro. 
Mais ainda, as medidas adoptadas por razões de ordem pública, segurança pública e 
saúde pública devem ser aplicadas de acordo com o princípio da proporcionalidade. 
Dado que as consequências de uma expulsão ou de recusa de reentrada são, 
frequentemente, muito graves para o interessado e sua família, os Estados-Membros 
devem garantir que as medidas adoptadas sejam proporcionais aos interesses 
legítimos que devem proteger. A proporcionalidade exige que a medida seja 
adoptada por razões justificadas, que exista um justo equilíbrio entre a medida 
aplicada e o objectivo perseguido, tal como entre os interesses do indivíduo e os do 
Estado em causa. 
14 Declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, 5 de Abril de 1977 (JO n° C 
103 de 27.4.1977, p. 1). 
15 Parecer 2/94, ibid., n° 33. 
16 Processo 36/75 Rutili, n° 27. 
17 Obviamente, o direito à vida familiar, tal como consta no artigo 8o da referida convenção (CEDH) é 
de especial importância. No entanto, mesmo as limitações impostas aos poderes dos 
Estados-Membros em matéria de polícia dos estrangeiros apresentam-se como a manifestação 
específica de um princípio mais geral consagrado pelos artigos 8o, 9o, 10° e 11°, e artigo 2o do 
Protocolo n° 4 da CEDH, que dispõem que as ofensas aos direitos garantidos pelos referidos artigos, 
em virtude das necessidades de ordem e segurança públicas não poderão ultrapassar o âmbito do que 
é necessário para protecção daquelas necessidades "numa sociedade democrática", ver processo 36/75 
Rutili, n° 32. 
7 
O único direito fundamental que, por razões óbvias, não pode ser aplicado 
normalmente no caso de recusa de entrada ou de expulsão é a não discriminação com 
base na nacionalidade. Em conformidade com o direito internacional, um Estado não 
pode recusar a entrada aos seus próprios cidadãos, nem expulsá-los.18 Por outro 
lado, um Estado não pode discriminar entre os seus próprios nacionais e os outros 
cidadãos da União no que se refira a comportamento considerado como uma ameaça 
para a ordem pública ou a segurança pública. Se esse comportamento por parte dos 
seus próprios nacionais não se encontrar sujeito a medidas repressivas sérias, não 
pode ser causa de expulsão de outros cidadãos da União.19 
18 Processo C-171/96 Roque contra Jersey e processo C-348/96 Donatella Calfa. 
19 Processos apensos 115 e 116/81 Adoui e Cornuaille, n° 8. 
3. DIRECTRIZES DE APLICAÇÃO 
3.1. As razões no contexto da cidadania da União 
3.1.1. Ordem pública 
Nem o Tratado, nem o direito derivado definem as noções de ordem pública, 
segurança pública ou saúde pública, pelo que os Estados-Membros têm poder 
discricionário para determinar o âmbito dessas noções em conformidade com a 
legislação e jurisprudência nacionais. A Directiva 64/22 l/CEE não incide sobre as 
noções, e sim sobre as medidas justificadas por razões de ordem pública, segurança 
pública e saúde pública. As noções existiam nas legislações e práticas nacionais 
antes da criação da Comunidade Europeia, tendo evoluído ao longo do tempo. Nas 
legislações nacionais não se utilizam definições precisas destas noções, que, em certa 
medida, se sobrepõem. 
O âmbito das noções de ordem pública, segurança pública e saúde pública não deve 
ser limitado artificialmente tentando dar uma definição exacta e exaustiva, que seria 
extremamente difícil e de pouca utilidade. Tal não significa porém que, ao invocarem 
estas razões para justificarem as medidas, os Estados-Membros possam definir e 
interpretar livremente as noções de acordo com as respectivas práticas e tradições. 
Deve estabelecer-se uma distinção clara entre, por um lado, a violação efectiva da 
ordem pública, segurança pública ou saúde pública, que não implica necessariamente 
que o Estado-Membro adopte qualquer medida e, por outro, o exame efectuado pelo 
Estado-Membro e a sua eventual decisão de adoptar efectivamente uma medida. Ao 
decidir se adopta ou não essa medida, o Estado-Membro deve respeitar o direito 
comunitário, designadamente os princípios e direitos fundamentais, bem como as 
disposições relativas à cidadania da União. 
Os Estados-Membros só têm poder discricionário de interpretação, e as legislações e 
práticas nacionais só podem ser aplicadas no âmbito do direito comunitário. Os 
poderes discricionários de que dispõem os Estados-Membros não justificam o uso 
arbitrário desses poderes, como por exemplo, adoptar medidas apenas com base na 
raça ou na religião do interessado. Posto isto, as noções nacionais de ordem pública, 
segurança pública e saúde pública podem, gradualmente, aproximar-se à medida que 
evolui a integração europeia. Logo, a interpretação nacional dessas noções, bem 
assim a respectiva aplicação prática podem evoluir neste sentido. A legislação e 
práticas nacionais aplicam-se igualmente aos nacionais de países terceiros que não 
beneficiam do direito comunitário como membros da família20. 
20 Ver COM (1999) 3 final, de 27 de Janeiro de 1999: Proposta de directiva do Conselho relativa à 
extensão da livre prestação transfronteiriça de serviços aos nacionais de um país terceiro 
estabelecidos na Comunidade e proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa 
às condições de destacamento dos trabalhadores por conta de outrem nacionais de um país terceiro no 
âmbito de uma prestação transfronteiriça de serviços. Ver também a Decisão n° 1/80 do Conselho de 
Associação CEE-Turquia, de 19 de Setembro de 1980, no atinente à livre circulação dos 
trabalhadores turcos. 
O novo conceito de cidadania da União deve ser tomado em consideração na 
avaliação geral da situação de um cidadão da União, caso as autoridades nacionais 
ponderem a sua expulsão ou não admissão por razões de ordem pública, segurança 
pública ou saúde pública. As autoridades nacionais terão que respeitar o artigo 18° 
do Tratado CE quando pretendam aplicar a Directiva 64/22 l/CEE a um cidadão 
comunitário, o que se reveste de especial pertinência para determinadas categorias de 
cidadãos da União: nacionais de outros Estados-Membros que nasceram ou vivem 
desde a infância no Estado-Membro de residência, estando ligados a esse 
Estado-Membro por laços culturais, sociais e familiares, bem como outros residentes 
de longa duração e menores (ver ponto 3.4.1)21. 
Razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública não podem ser 
invocadas com fins económicos e fins económicos não constituem tais razões22. 
Trata-se de uma proibição enunciada expressamente no n° 2 do artigo 2o da Directiva 
64/22l/CEE ("estas razões não podem ser invocadas com fins económicos"). Neste 
ponto, o direito comunitário é mais vasto em âmbito do que as disposições 
pertinentes da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direito do Homem e das 
Liberdades Fundamentais, que autorizam medidas consideradas necessárias para o 
bem-estar económico do país. Por outro lado, a inexistência de recursos suficientes 
por si só não justifica que se adoptem medidas por razões de ordem pública, aquando 
da entrada no país, dado que os Estados-Membros não podem, no ponto de entrada, 
colocar questões referentes ao objectivo e duração da estadia, nem quanto aos meios 
financeiros de que a pessoa dispõe.23 
3.1.2. Segurança pública 
A Comissão reconhece plenamente a necessidade, para os Estados-Membros, de 
protegerem a sua segurança. O critério de segurança pública proporciona aos 
Estados-Membros um poder discricionário bastante vasto. Todavia, mesmo em 
questões muito sensíveis, este poder não é ilimitado, sendo necessária alguma 
transparência. Com base nas razões invocadas pelo Estado em causa, as instituições 
comunitárias deverão poder avaliar, no mínimo, se a pessoa constitui de facto uma 
ameaça para a segurança pública e se tal ameaça é suficientemente grave para 
justificar que se adoptem medidas por razões de ordem pública. 
Além do mais, a pessoa em causa deve ser informada, na medida do possível e sem 
comprometer a segurança do Estado, quanto às razões para que a medida tenha sido 
adoptada. Nos casos relativos à segurança do Estado, os interesses do indivíduo e os 
21 COM (97) 230 final, de 27 de Maio de 1997: Segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da 
União. 
22 Ver processo 352/85 Bond van Adverteerders, n° 34. 
23 No processo 68/89 Comissão contra Países Baixos, n° 13, o Tribunal decidiu que a obrigação de 
responder a questões colocadas pelos funcionários responsáveis pela polícia das fronteiras não pode 
constituir condição prévia de acesso de um nacional de um Estado-Membro ao território de outro 
Estado-Membro. O acórdão confirma que esta proibição abrange perguntas respeitantes ao objectivo e 
duração da viagem, bem como aos meios financeiros de que dispõe a pessoa. Aliás, o n° 2 do artigo 2o 
da Directiva 64/22 l/CEE proíbe que se invoquem razões de ordem pública, segurança pública ou 
saúde pública com fins económicos, o que constitui uma das limitações explícitas que a directiva 
impõe ao poderes discricionários dos Estados-Membros. 
10 
do Estado entram em conflito. Em determinadas situações, os Estados-Membros são 
obrigados a adoptar medidas para proteger os interesses fundamentais da sociedade, 
mas devem aplicar os critérios de segurança do Estado o mais estritamente 
possível.24 
3.1.3. Saúde pública 
O artigo 4o da directiva limita a possibilidade de se invocarem razões de saúde 
pública, contendo o anexo da directiva a lista de doenças ou grupos de doenças e 
afecções abrangidas pelo âmbito dos critérios de saúde pública.25 O anexo precisa 
que a toxicodependência e doenças mentais podem colocar em perigo a ordem 
pública ou a segurança pública, mas não a saúde pública. 
A directiva permite aos Estados-Membros recusar a primeira autorização de 
residência a pessoas que padeçam das doenças ou afecções enunciados no anexo. De 
referir que não é possível, invocando razões de saúde pública, recusar a renovação da 
autorização de residência ou decretar a expulsão de uma pessoa que tenha 
autorização de residência. O direito de recusar a primeira autorização de residência 
permite aos Estados-Membros solicitarem ao requerente a apresentação de um 
certificado médico, se tal for previsto pela legislação nacional, e se esse certificado 
tiver por objectivo estabelecer que a pessoa não padece de nenhuma das doenças ou 
afecções referidas no anexo. Todavia, os Estados-Membros não podem estabelecer 
como requisito geral que, para aceder ao território do país, os cidadãos de outros 
Estados-Membros devam fornecer prova de que não sofrem das doenças ou afecções 
mencionadas no anexo. 
As razões de saúde pública estão algo desactualizadas, dado o nível actual de 
integração da União Europeia, bem como o desenvolvimento de novos meios de 
gerir problemas de saúde pública. Por conseguinte, restrições à livre circulação 
deixaram de ser consideradas como meios necessários e eficazes para solucionar tais 
problemas. A situação alterou-se radicalmente em relação a 1964, se bem que o 
conceito de saúde pública ainda faça parte do direito comunitário.26 
24 O Tribunal de Justiça interpretou razões de "segurança do Estado" nos processos apensos 115 e 
116/81 Adoui e Cornuaille. O n° 13 do acórdão especifica que é claro para os fins da directiva que a 
notificação das razões deve ser suficientemente pormenorizada e precisa de modo a permitir à 
pessoa em causa defender òs seus interesses adiantando que é suficiente, em todo o caso, que a 
notificação seja feita de modo a permitir que o interessado compreenda o conteúdo e os efeitos 
dessas razões. 
25 Até à data não foram acrescentadas à lista quaisquer novas doenças ou grupos de doenças e afecções. 
26 Dado que o conceito de saúde pública ainda existe no direito comunitário, é de referir a livre 
circulação de pessoas seropositivas ou atingidas pela SIDA. Nos documentos adoptados pelas 
instituições comunitárias tem sido claramente indicado que se deve garantir o pleno respeito da livre 
circulação e a igualdade de tratamento de indivíduos seropositivos ou atacados pela SIDA; a 
Comissão rejeita a aplicação de quaisquer medidas que possam conduzir à exclusão social, 
discriminação ou estigmatização desses indivíduos. Ver as conclusões do Conselho e dos 
representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos no seio do Conselho, de 15 de Maio de 
1987 relativas à SIDA (JO C 178 de 7.7.1987, p.l), conclusões do Conselho e dos representantes dos 
Governos dos Estados-Membros, reunidos em Conselho de 31 de Maio de 1998, sobre a SIDA (JO C 
197 de 27.7.1988, p.8), Resolução do Conselho e dos ministros da saúde dos Estados-Membros, 
reunidos no Conselho, de 22 de Dezembro de 1989, relativa à luta contra a SIDA (JO C 10 de 
11 
3.2. Entrada e permanência 
Formalidades 
O Tribunal de Justiça explicitou que a simples omissão, por parte do nacional de um 
Estado-Membro, das formalidades legais relativas ao acesso, deslocação e residência 
dos estrangeiros não pode justificar uma decisão de expulsão.27 O Tribunal 
confirmou esta posição, no caso de incumprimento das formalidades de declaração e 
de registo impostas.28 
O n° 3 do artigo 3o da Directiva 64/22 l/CEE dispõe que a caducidade do bilhete de 
identidade ou do passaporte não justifica a expulsão do território, embora seja 
possível recusar a entrada na fronteira se a pessoa não possuir bilhete de identidade 
ou passaporte válidos. A Comissão considera que a ameaça de expulsão não deverá 
ser associada ao procedimento de renovação da autorização de residência, devendo 
essa ameaça ser considerada contrária à directiva. O incumprimento do pedido de 
renovação da autorização de residência não justifica a expulsão, se bem que possam 
ser aceitáveis sanções administrativas, por exemplo, uma multa, que seja 
proporcional à omissão e não discriminatória. 
O Tribunal de Justiça declarou que as restrições por razões de ordem pública, 
segurança pública ou saúde pública devem ser consideradas não como um requisito 
prévio que se exige para a aquisição do direito de entrada e de residência, mas sim 
como uma possibilidade, em casos individuais devidamente justificados, de impor 
restrições ao exercício de um direito que deriva directamente do Tratado.29 
O n° 2 do artigo 5o da directiva prevê que o Estado-Membro de acolhimento pode, 
quando o julgue indispensável, solicitar ao Estado-Membro de origem informações 
sobre os antecedentes criminais do requerente da autorização de residência, 
precisando, porém, que estas consultas não podem ter carácter sistemático. 
Aplica-se o mesmo princípio a vistos de membros da família que sejam nacionais de 
países terceiros. Consequentemente, o facto de não se pedir um prolongamento do 
visto não deve implicar a ameaça de expulsão. A política de vistos não deve ser 
utilizada como um meio de evitar que os membros legítimos da família beneficiem 
dos direitos que lhes são conferidos pelo direito comunitário. 
16.1.1990, p.3) e Decisão n° 647/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Março de 
1996, que estabelece um programa de acção comunitária relativo à prevenção da SIDA e de outras 
doenças transmissíveis no âmbito da acção no domínio da saúde pública (1996 - 2000) (JO L 95 de 
16.4.1996, p. 16). 
27 Processo 48/75 Royer, n° 38. Ver também processo C-363/89 Roux, n° 11 e as recomendações do 
grupo de alto nível sobre a livre circulação de pessoas, presidido por Simone Veil, apresentado à 
Comissão em 18 de Março de 1997, bem como o seguimento dessas recomendações (COM(98) 403 
final, de 1.7.1998). O grupo de alto nível manifestou a opinião de que, contrariamente ao que tende a 
ser o caso nos Estados-Membros em causa, o facto de não se possuir uma autorização de residência 
válida não deverá nunca implicar per se a ameaça de expulsão. 
28 Processo 118/75 Watson e Belmann, n° 20. 
29 Processo 321/87 Comissão contra a Bélgica, n° 10. 
12 
Prazo para dar resposta ao pedido de autorização de residência 
A Comissão reitera a importância de se respeitar o prazo indicado no artigo 5o da 
directiva. Em caso de incumprimento, o Estado-Membro viola uma das garantias e 
direitos fundamentais conferidos pela directiva. É de salientar que, em casos normais, 
uma vez que o requerente tenha fornecido todos os documentos justificativos 
necessários indicados na directiva pertinente relativa ao direito de residência, a 
autorização de residência deve ser concedida sem atrasos desnecessários30, por 
exemplo, no período de tempo em que habitualmente se emite um bilhete de 
identidade ou um passaporte nacional. O prazo de seis meses é excepcional, e apenas 
se justifica quando se verifiquem motivos específicos para analisar se existem razões 
de ordem pública, segurança pública ou saúde pública. Uma situação de espera 
provocada por atrasos na emissão da autorização de residência pode causar ao 
interessado vários problemas. De recordar que a autorização de residência tem 
apenas força formal e probatória.31 Constitui unicamente prova do direito de 
residência e não é condição prévia para outros direitos de que beneficia uma pessoa 
que resida em outro Estado-Membro. 
3.3. Expulsão e outras medidas 
3.3.1. Avaliação da ameaça que representa determinada pessoa 
Avaliação geral 
A Comissão pretende destacar a importância de uma avaliação cabal de todos os 
factores pertinentes ao determinar se uma pessoa representa uma ameaça real e 
suficientemente grave que possa afectar um dos interesses fundamentais da 
sociedade. Tal avaliação pode implicar a consideração de, entre outros, os seguintes 
factores: natureza e gravidade das infracções cometidas, período de tempo decorrido 
desde que essas infracções foram cometidas e a situação geral do interessado.32 A 
evolução da situação pessoal reveste-se de especial importância nos casos em que a 
ameaça é avaliada bastante tempo após os actos que ameaçaram a ordem pública 
terem sido perpetrados, ou se se tiver passado muito tempo entre a decisão inicial e a 
sua aplicação ou quando a pessoa utiliza o seu direito de renovar o pedido. Quando 
se examinam os motivos de expulsão de um prisioneiro ou antigo prisioneiro nacional 
de outro Estado-Membro, o bom comportamento durante o período de prisão deverá 
ter a mesma importância que quando, por exemplo, no caso de nacionais, se examina 
a possibilidade de conceder liberdade condicional. 
30 Processo C-344/95 Comissão contra a Bélgica, nomeadamente n°s 9-11 das Conclusões do 
Advogado-Geral Lenz proferidas em 14 de Novembro de 1996. 
31 Ver processo C-85/96 Martinez Sala, n° 53. Este conceito baseia-se no processo 48/75 Royer, n° 50, 
que confirma que o direito de os nacionais de um Estado-Membro entrarem no território de outro 
Estado-Membro é atribuído directamente pelo Tratado a qualquer pessoa abrangida pelo âmbito de 
aplicação do direito comunitário. 
3i No que diz respeito ao comportamento pessoal, ver também processo 41/74 Van Duyn, n° 24 e 
processos apensos 115 e 116/81 Adoui e Cornuaille, n° 8. 
13 
Após a avaliação da ameaça, deverá analisar-se também se a medida é proporcional, 
tendo em conta todos os factores pertinentes e as circunstâncias pessoais actuais do 
interessado. As circunstâncias pessoais actuais podem aplicar-se ao período de 
tempo que a pessoa tenha residido no país, laços sociais, culturais e familiares com o 
país, bem como a sua integração actual na sociedade de acolhimento. O facto de uma 
pessoa ter nascido e ter sido educada no país de residência ou ter residido no mesmo 
desde tenra idade reforça consideravelmente os laços que a unem a esse país. Por 
outro lado, em tais circunstância reílecte-se o comportamento da pessoa, tanto nos 
seus aspectos positivos como negativos, e pode ser avaliado em comparação com o 
comportamento de outras pessoas nacionais do país de residência, que se tenham 
formado na mesma sociedade. Os laços familiares da pessoa podem ser 
determinados, em parte, pela situação de pais e irmãos, se bem que a existência de 
cônjuge e filhos nacionais do país de residência, ou residentes de longa duração tenha 
especial importância. A avaliação geral pode também incluir a intensidade de laços 
com o país de origem (parentes, visitas e competência linguística) ou a inexistência 
de tais laços. 
No processo 30/77 Bouchereau, o Tribunal limitou a margem de apreciação dos 
Estados-Membros para justificar a adopção de medidas de ordem pública com base 
em antigas condenações penais, declarando que a existência de uma condenação 
penal só pode ser tomada em consideração na medida em que as circunstâncias que 
deram lugar a essa condenação revelam a existência de um comportamento pessoal 
que constitua uma ameaça actual para a ordem pública33. O recurso pelas 
autoridades nacionais à noção de ordem pública pressupõe, em todo o caso, a 
existência de uma ameaça real e suficientemente grave que afecte em interesse 
fundamental da sociedade**. Esta questão deve ser considerada pelas autoridades 
nacionais em cada caso individual no contexto do direito comunitário.35 
Prevenção geral em circunstâncias específicas 
Em determinadas situações, outros interesses justificados dos Estados-Membros 
podem contrapor-se às garantias e salvaguardas conferidas pela Directiva 
64/22l/CEE. Entre estas situações específicas figuram acontecimentos que reúnem 
um grande número de pessoas, possivelmente de vários Estados-Membros, para 
assistir a competições desportivas, concertos de rock, participar em manifestações 
políticas e outros protestos organizados.36 
33 N° 28. Todavia, no n° 29 o Tribunal referiu que "também pode acontecer que o simples facto do 
comportamento passado preencha as condições da referida ameaça à ordem pública". 
34 N°35. 
35 No recente processo C-348/96 Donatella Calfa, o Tribunal especificou este princípio declarando que 
só se pode adoptar uma medida de expulsão contra uma nacional comunitária se, além de ter 
infringido a lei de estupefacientes, o seu comportamento pessoal criar uma ameaça real e 
suficientemente grave que afecte um interesse fundamental da sociedade. 
36 A violência nos jogos de futebol levou os Estados-Membros a adoptar medidas severas para garantir a 
segurança e a ordem públicas em acontecimentos de grande escala, o que, incontestavelmente, cabe 
na esfera das suas competências. Os documentos mais recentes relacionados com este tema incluem, 
entre outros, a recomendação do Conselho, de 22 de Abril de 1996, relativa a orientações para a 
prevenção e a contenção dos distúrbios associados aos jogos de futebol, JO C 131 de 3.5.1996, p.l; a 
14 
Os Estados-Membros têm poderes discricionários para aplicar medidas de segurança 
pública e ordem pública, de modo a evitar a violência e o vandalismo em 
acontecimentos desportivos. Porém, o uso extensivo destas razões pode levar a 
detenções e expulsões, que não se baseiam em comportamentos individuais. As 
medidas adoptadas devem incidir sobre indivíduos - ou por vezes, se tal se justifica, 
sobre um grupo específico de indivíduos - cujo comportamento pessoal possa 
representar uma ameaça para a ordem pública ou segurança pública37. O princípio 
geral é que qualquer medida de segurança deverá aplicar-se de modo não 
discriminatório aos nacionais do país e aos nacionais de outro Estado-Membro. 
O recurso a procedimentos "acelerados" de recusa de entrada ou de expulsão deve 
ser limitado e aplicado unicamente a pessoas que queiram entrar no país por um 
breve período para assistir a um acontecimento específico. Os Estados-Membros 
devem explicitar claramente estes procedimentos e eventuais medidas decorrentes. A 
ameaça que representa uma pessoa depende também da situação: se essa pessoa 
pertence a um grupo específico que entra no país para assistir a determinado 
acontecimento, que implica riscos de segurança, ou se entra no país em outra ocasião 
claramente para outros fins (negócios, férias com a família). 
3.3.2. Decisão relativa a uma medida 
Adopção de uma medida 
O Tribunal de Justiça deliberou que a Directiva 64/22 l/CEE pretende limitar o poder 
discricionário que as legislações nacionais, geralmente, conferem às autoridades 
competentes em matéria de entrada ou de expulsão de estrangeiros38. 
Em determinados países, o órgão jurisdicional penal pode, simultaneamente, adoptar 
uma decisão relativa a uma condenação penal e uma decisão administrativa de 
expulsão subsequente. Não é tanto a lei que cria este vínculo "automático" mas sim a 
prática, sobretudo no que toca a infracções relacionadas com a lei dos 
estupefacientes. A legislação nacional pode, correctamente, conferir o direito às 
autoridades nacionais ou órgãos jurisdicionais nacionais de adoptarem uma decisão 
de expulsão, após consideração de todos os factores pertinentes, mas a disposição é 
aplicada automaticamente em casos individuais, tendo como única base a condenação 
Resolução do Parlamento Europeu sobre o problema do hooliganismo e a livre circulação de adeptos 
de futebol, JO C 166 de 10.6.1996, p. 40; a acção comum, de 26 de Maio de 1997, adoptada pelo 
Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia relativa à cooperação em matéria de 
ordem e segurança públicas, JO L 147 de 5.6.1997, p. 1; a Resolução do Conselho, de 9 de Junho de 
1997, relativa à prevenção e repressão do vandalismo no futebol mediante o intercâmbio de 
experiências, a proibição de acesso aos estádios e uma política de comunicação social, JO C 193 de 
24.6.1997, p. 1. Ver também a Convenção Europeia sobre a violência e os excessos dos espectadores 
por ocasião das manifestações desportivas e nomeadamente nos jogos de futebol, do Conselho da 
Europa, de 19 de Agosto de 1985 (STE n° 120). 
37 Os Estados-Membros cooperam em matéria penal ao abrigo do Título VI do Tratado da União 
Europeia. 
38 Processo 41/74 Van Duyn, n° 13. O Tribunal determinou igualmente, no n° 15, que a directiva 
confere aos particulares direitos que estes podem invocar em juízo e que os órgãos jurisdicionais 
nacionais devem salvaguardar. 
15 
penal e sem qualquer fundamentação individual ou específica. A Comissão é do 
parecer que este tipo de prática é incorrecto do ponto de vista do direito 
comunitário. O n° 1 do artigo 3 o da directiva dispõe que os Estados-Membros devem 
fundamentar-se, exclusivamente, no comportamento pessoal do indivíduo em causa. 
Consequentemente, na legislação dos Estados-Membros não deveria ser incluída 
nenhuma disposição que estabeleça vínculo sistemático e "automático" entre 
condenação penal e decisão de expulsão, nem as autoridades nacionais competentes 
deverão adoptar tais decisões de forma automática. Por vínculo "automático" 
entenda-se disposições nacionais que não deixam às autoridades nacionais ou aos 
órgãos jurisdicionais nacionais margem de apreciação para contemplar circunstâncias 
individuais.39 Todavia, nada impede os Estados-Membros de associarem a uma 
condenação penal uma investigação das circunstâncias, a fim de averiguarem se há 
motivos para se adoptarem medidas por razões de ordem pública ou segurança 
pública. O órgão jurisdicional nacional pode decidir simultaneamente uma 
condenação penal e uma expulsão; o órgão jurisdicional ou as autoridades 
administrativas podem também decidir a expulsão, numa fase posterior, quer quando 
a pessoa ainda se encontra na prisão ou depois de ter sido posta em liberdade. 
No processo 36/75 Rutili, o Tribunal de Justiça decidiu que um Estado-Membro só 
pode proferir contra um cidadão de um outro Estado-Membro proibições de 
residência territorialmente limitadas no caso de essas mesmas proibições poderem ser 
determinadas relativamente aos seus próprios nacionais40. 
Em determinadas circunstâncias, a aplicação do procedimento de emergência pode 
ser problemática, por exemplo, se uma pessoa tiver sido condenada por uma 
infracção a pena de prisão e deportada directamente uma vez cumprida essa pena. 
Coloca-se a questão de saber se a pessoa efectivamente teve possibilidade de 
recorrer às salvaguardas e garantias conferidas pela directiva, especialmente no caso 
de residentes de longa duração, dado que a expulsão pode afectar seriamente a 
respectiva situação pessoal e familiar. A aplicação do procedimento de emergência 
deve sempre ser justificada, competindo ao Estado-Membro apresentar a devida 
justificação. Não é aceitável o recurso sistemático ao procedimento de emergência. 
Informação acerca de uma medida 
As pessoas em causa devem sempre ser informadas sobre a natureza exacta e as 
consequências de quaisquer medidas adoptadas no âmbito da directiva. A Comissão 
reitera a importância de informar adequadamente os interessados acerca do conteúdo 
de quaisquer documentos que lhes tenham sido dirigidos, do procedimento e dos 
recursos disponíveis, o que se aplica igualmente em casos em que tenham sido 
adoptadas e executadas medidas com urgência, por vezes em relação a grupos de 
pessoas de determinada nacionalidade. 
39 Nesta acepção, este automatismo tem por vezes sido introduzido em processos em que o indivíduo 
comete infracções graves e é condenado a uma pena mínima (ver processo C-348/96 Donatella 
Calfa). 
40 N° 50. Neste processo, um nacional italiano residente em França foi proibido de residir em 
determinadas partes da França. 
16 
O Tribunal decidiu que se deve comunicar ao interessado os motivos precisos e 
completos da decisão, com o objectivo de lhe permitir apresentar com utilidade a 
sua defesa.*1 Esta disposição aplica-se a todas as decisões pertinentes e também a 
favor dos membros da família de cidadãos da União, no que se refere a decisões 
respeitantes à emissão dos respectivos vistos. 
Consequências de uma medida 
A Comissão pode examinar quaisquer medidas adoptadas no âmbito da directiva, 
bem como as respectivas consequências administrativas. Por exemplo, quando uma 
decisão de expulsão, a título definitivo, impede a pessoa de voltar a entrar no país, a 
decisão de recusar a entrada não pode ser considerada uma simples consequência da 
expulsão inicial. 
Protecção dos dados 
A questão dos dados pessoais recolhidos em relação a medidas adoptadas por razões 
de ordem pública, segurança pública ou saúde pública suscita alguma preocupação. 
Por vezes, esses dados são utilizados para os controlos de entrada, ou seja, para 
recusar o acesso de uma pessoa ao território de um Estado-Membro. Em 
determinados casos, esses dados são transferidos de um Estado-Membro para outro, 
e subsequentemente utilizados para controlos de entrada pelo Estado-Membro 
destinatário. 
Neste contexto dois aspectos merecem atenção especial. 
Em primeiro lugar, em alguns casos os dados pessoais recolhidos referem-se à 
suspeita de ameaça para a ordem pública, segurança pública ou saúde pública. Os 
Estados-Membros podem recolher e armazenar esses dados para fins de protecção da 
ordem pública, segurança pública ou saúde pública no atinente a medidas adoptadas 
no âmbito da Directiva 64/22l/CEE, na condição de cumprirem as disposições da 
Directiva 95/46/CE42. Entre outros factos, isto significa que os dados pessoais 
devem ser adequados e pertinentes, necessários e apenas recolhidos para finalidades 
determinadas, explícitas e legítimas. 
Todavia, acontece que o acesso ao território de um Estado-Membro seja recusado a 
determinadas pessoas, com base nesses dados. Os dados pessoais só podem ser 
conservados na medida em que se mantenha a ameaça para a ordem pública, 
segurança pública ou saúde pública. Se a medida adoptada no âmbito da Directiva 
64/22l/CEE tiver perdido a validade ou tiver sido anulada, os dados pessoais 
referentes a essa medida não poderão continuar a ser conservados. 
41 Processo 36/75 Rutili, n° 39. 
42 JO L 281 de 23.11.1995, p. 31. 
17 
Em conformidade com a alínea b) do n° 1 do artigo 6o da Directiva 95/46/CE, os 
dados pessoais serão recolhidos para finalidades determinadas, explícitas e legítimas, 
e não serão posteriormente tratados de forma incompatível com essas finalidades, o 
que se aplica igualmente aos dados pessoais inicialmente recolhidos para proteger a 
ordem pública, segurança pública ou saúde pública. 
Em segundo lugar, o Sistema de Informação Schengen (SIS} coloca um problema 
específico ao manter na lista das pessoas que não são admitidas na zona Schengen, 
indivíduos que são ou que se tornaram cidadãos da União, por exemplo, na 
sequência de adesão ou naturalização. Se esta situação já era incompatível com o 
direito comunitário antes da integração do acervo de Schengen na UE e na CE, é-o 
ainda mais agora que foi integrado e dotado de bases jurídicas específicas no Tratado 
CE. Tal informação será retirada da base de dados a pedido da pessoa em causa. 
Mais ainda, se um Estado-Membro constatar a existência desses dados deve tomar 
iniciativas adequadas para a respectiva eliminação.43 
Os Estados-Membros não devem transmitir automaticamente a outros 
Estados-Membros informações acerca de uma medida adoptada no âmbito da 
Directiva 64/22l/CEE, nem essas informações devem ser introduzidas na lista 
comum. 
3.4. Direitos de grupos específicos 
3.4.1. Residentes de longa duração 
Tanto à luz da cidadania da União como do princípio da proporcionalidade, os 
residentes de longa duração terão uma protecção mais elevada e melhores 
garantias no sentido de assegurar os seus direitos em relação aos dos turistas, por 
exemplo. A residência de longa duração é um dos factores pertinentes na avaliação 
geral da situação do interessado. Deste modo, se tanto um turista como um residente 
de longa duração tiverem cometido infracções de tipo semelhante no país de 
residência, a expulsão do primeiro poderá justificar-se mas não a do segundo. As 
razões são sempre examinadas individualmente em cada caso, mas, de um modo 
geral, e tendo em conta o princípio da proporcionalidade, os residentes de longa 
duração dispõem de uma maior protecção contra medidas de ordem pública, devendo 
os Estados-Membros apresentar provas mais rigorosas para justificar a 
proporcionalidade da medida. Se bem que a expulsão de um turista que tenha 
entrado noutro Estado-Membro para assistir a uma competição desportiva e tenha 
43 O Comité Executivo Schengen aprovou uma declaração que define o termo "estrangeiro" (SCH/Com-
ex(96) decl 5 corr) na acepção da Convenção. A declaração estabelece que as pessoas abrangidas pelo 
direito comunitário não devem, em princípio, ser incluídas na lista comum de pessoas a quem será 
recusado o acesso ao território de Schengen, só podendo sê-lo se tal for compatível com o direito 
comunitário. Uma declaração da Comissão incluída nas actas do Comité Executivo garante que a 
inclusão de um beneficiário do direito comunitário na lista SIS só será compatível com o direito 
comunitário se os dados disserem respeito a uma pessoa que represente uma ameaça actual, real e 
grave para a ordem pública e a segurança pública em cada Estado Schengen. 
18 
cometido actos de vandalismo se justifique, a expulsão de uma pessoa que tenha 
nascido nesse Estado-Membro e cometido actos semelhantes não se justifica.44 
Neste contexto, é de recordar a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do 
Homem e das Liberdades Fundamentais e a interpretação que lhe é dada pelo 
Tribunal Europeu dos Direitos Humanos. A interpretação dada pelo Tribunal 
Europeu ao artigo 8o da Convenção não coloca os residentes de longa duração ao 
abrigo definitivo da ameaça de expulsão.45 Em determinadas circunstâncias, o 
Tribunal Europeu aceitou a expulsão de residentes de longa duração (ver processos 
El Boujaidi e Dália46). É essencial a avaliação global das circunstâncias pessoais 
(duração de residência, situação familiar, integração social na sociedade de 
acolhimento, laços com o país de origem) bem como a natureza das infracções 
cometidas. No caso em que a expulsão de residentes de longa duração tenha sido 
aceite, não houve apenas uma única razão para tal, mas sim um conjunto de vários 
factores (por exemplo, no caso de El Boujaidi a gravidade das infracções, o seu 
comportamento subsequente, o desenvolvimento da vida familiar apenas após a 
decisão de expulsão ter sido finalizada, os laços existentes com o país de origem, a 
integração deficiente no país de acolhimento e o facto de nunca ter pedido a 
cidadania do país de acolhimento). 
Esta jurisprudência proporciona orientações não despiciendas sobre quais os factores 
pertinentes para se adoptar uma decisão de expulsão de residentes de longa duração 
e como ponderar esses factores. Porém, não se aplica à expulsão de cidadãos da 
União que sejam residentes de longa duração, já que diz sobretudo respeito a 
nacionais de países terceiros, não contemplando os direitos fundamentais de livre 
circulação de pessoas e de estabelecimento, na Comunidade. Por conseguinte, as 
autoridades dos Estados-Membros devem conceder aos cidadãos da União, que são 
residentes de longa duração num Estado-Membro, uma maior protecção contra 
decisões de expulsão, ao abrigo dos princípios estabelecidos pela Directiva 
64/22l/CEE, do que a concedida aos residentes de longa duração ao abrigo da 
Convenção Europeia dos Direitos do Homem. 
44 O grupo de alto nível sobre a livre circulação de pessoas, referido na nota de rodapé 27, recomendou 
que se analisasse a questão da expulsão dos cidadãos dos Estados-Membros à luz do conceito da 
cidadania europeia, especialmente no que se refere a migrantes que se tenham integrado 
culturalmente no país de acolhimento, e no contexto do artigo 8o da Convenção Europeia dos Direitos 
do Homem, o que é de particular pertinência para os filhos de migrantes nascidos e educados no país 
de acolhimento. 
45 Berrehab contra Países Baixos (3/1987/126/177), acórdão de 21.6.88, Série A n° 138; Moustaquim 
contra Bélgica (26/1989/186/246), acórdão de 18.2.91; Série A n° 193; Beldjoudi contra França 
(55/1990/246/317), acórdão de 26.3.92, Série A n° 234; Boujlifa contra França (122/1996/741/440), 
acórdão de 21.10.97 (Actas de 1997-VI). 
46 El Boujaidi contra França (123/1996/742/941), acórdão de 26.9.97 (Actas de 1997-VI), Dália contra 
França (154/1996/773/974), acórdão de 19.2.1998 (Actas de 1998-i). 
19 
Esta atenção específica concedida aos residentes de longa duração aplica-se 
igualmente a menores, cujos direitos, incluindo o direito da protecção da vida 
familiar, devem ser protegidos de acordo com os mesmos princípios. 
3.4.2. Membros da família 
Os Estados-Membros demonstram, por vezes, tendência a negligenciar a garantia, na 
prática, dos direitos dos membros da família, especialmente dos que não são 
nacionais de um Estado-Membro. O direito comunitário aplica-se aos seguintes 
membros da família: cônjuge, descendentes de idade inferior a 21 anos ou 
dependentes, bem como ascendentes do cidadão ou seu cônjuge. Esta última 
categoria (de um modo geral pais) não se aplica no caso dos estudantes. 
É tão importante garantir os direitos dos membros da família como os direitos dos 
próprios cidadãos da União. Quaisquer garantias e salvaguardas oferecidas pela 
directiva aplicam-se mutatis tmttandis aos membros da família, tal como previamente 
estabelecido em relação às formalidades (sobretudo vistos), às razões para a medida 
adoptada e à não aplicação do sistema de informação Schengen. E igualmente válida 
a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, especialmente no que 
se refere ao artigo 8o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem que garante a 
protecção da vida privada e familiar. 
3.5. Vias de recurso 
3.5.1. Recursos e salvaguardas 
Artigo 8o 
O artigo 8° da directiva dispõe que qualquer pessoa abrangida pela directiva deve 
poder recorrer da decisão que recusa a entrada, a emissão ou a renovação da 
autorização de residência, bem como da decisão de expulsão do território, utilizando 
os recursos facultados aos nacionais para impugnação dos actos administrativos. 
Esta disposição não impõe aos Estados-Membros qualquer obrigação de oferecerem 
vias de recurso que não estejam à disposição dos seus próprios nacionais mas garante 
a igualdade de tratamento.47 '£?v 
Os recursos podem incluir suspensão da medida, embora de acordo com o Tribunal 
de Justiça o artigo 8o não contenha qualquer obrigação específica nesta matéria48. 
Todavia, uma decisão de expulsão não pode ser executada - excepto em casos de 
emergência - sem que o interessado tenha completado as formalidade necessárias 
para recorrer da decisão49, o que não significa que uma pessoa tenha, 
necessariamente, o direito de permanecer no território do Estado em causa no 
47 Ver processos apensos C-65/95 e C-l 11/95 Shuvgara e Radio/n. n° 20. Ver também processos 297/88 
Dzodzi. if 60 e 98/79 Pecastaing. n° 10 e 11. 
48 Processo 98/79 Pecastaing. n°s 12 e 13 e processo C-l75/94 Gallaglier. 
4 • Processo 48/75 Rover, ir 60. 
decorrer do processo por ela iniciado. Ao abrigo do princípio da proporcionalidade, 
uma medida de efeito suspensivo será mais facilmente aplicável a quem já resida no 
país do que a indivíduos que nele tenham recentemente entrado. No caso de 
residentes, a aplicação imediata de uma decisão de expulsão será excepcional, 
devendo existir razões particularmente fortes para essa decisão. 
Artigo 9o 
O artigo 9o da directiva pretende complementar a protecção oferecida ao interessado 
nos casos em que o artigo 8o não se aplica.50 O artigo 9o oferece garantias mínimas a 
uma pessoa que tenha sido objecto de uma decisão de expulsão ou de recusa da 
renovação da autorização de residência. O n° 1 do artigo 9o refere-se a pessoas que 
já tenham a autorização de residência, o n° 2 a pessoas a quem ainda não foi 
concedida a primeira autorização de residência.51 
O Tribunal precisou a aplicabilidade de ambos os números do artigo 9o. Aplicam-se 
se 1) não for possível interpor recurso para órgãos jurisdicionais; 2) este recurso 
apenas permitir conhecer da legalidade da decisão; 3) não tiver efeito suspensivo, 
prevendo a intervenção de uma autoridade diferente da que for competente para 
proferir a decisão.52 
O n° 1 do artigo 9o proíbe que uma autoridade administrativa nacional determine a 
expulsão de um nacional comunitário legalmente residente no território sem a 
obtenção do parecer prévio de uma autoridade competente53. O n° 2 do artigo 9o 
prevê que o interessado possa pedir uma apreciação na acepção do n° 1 do artigo 9o 
e apresente pessoalmente (ou seja que permaneça até que a decisão final seja 
adoptada) os seus meios de defesa, salvo quando a isso se oponham os interesses da 
segurança nacional. 
50 O Tribunal determinou que as disposições do artigo 9o são complementares das do artigo 8o. Um 
Estado-Membro não pode aplicar as disposições do artigo 9o de tal modo que tenha por efeito prático 
restringir ou tornar ineficazes os recursos previstos no artigo 8o (processo 98/79 Pecastaing, n°s 15 e 
16). 
51 O Tribunal de Justiça considerou que as disposições do artigo 9o são suficientemente bem definidas e 
específicas para poderem ser invocadas por qualquer pessoa interessada e susceptíveis, como tal, de 
ser aplicadas por qualquer órgão jurisdicional (processo 131/79 Santillo, n° 13). 
52 Nos processos apensos Shingara e Radiom, o Tribunal declarou que os três casos referidos no n° 1 do 
artigo 9o aplicam-se igualmente no atinente ao n° 2 do artigo 9o. 
53 O Tribunal referiu igualmente que a directiva não define a expressão "autoridade competente" 
(processo 131/79 Santillo, n° 15). Ver também processos apensos 115 e 116/81 Adoui e Cornuaille, 
designadamente o n°18. 
21 
O Tribunal estabeleceu que o parecer da autoridade competente deve ser 
suficientemente próximo no tempo da decisão de expulsão, por forma a garantir que 
não existam novos factores a considerar54. O Tribunal reiterou a importância de se 
avaliar o perigo social decorrente da presença de um estrangeiro quando a decisão de 
expulsão for adoptada, dado que os factos a tomar em consideração, sobretudo os 
que digam respeito ao comportamento da pessoa, são susceptíveis de se alterar com 
o tempo.55 
3.5.2. Direito de apresentar novo pedido 
O Tribunal confirmou o direito de apresentar novo pedido findo um prazo razoável 
desde a última decisão proibindo o interessado de entrar no país.56 
A Comissão verificou este problema numa série de casos em que o Estado-Membro 
recusa novo pedido de autorização ou a anulação da decisão de expulsão citando, 
como razão da recusa, a existência de uma decisão de expulsão anterior aplicada 
vários anos antes. Por exemplo, casos de nacionais de países terceiros, membros da 
família de cidadãos da União, que aquando da decisão anterior não eram 
beneficiários do direito comunitário, merecem reexame apenas com base na alteração 
da respectiva situação que, de facto, constitui um novo factor a tomar em 
consideração no contexto de uma reavaliação. 
Qualquer prazo estabelecido para a validade da medida, por exemplo, dez anos, pode 
ser problemático do ponto de vista do direito da pessoa de introduzir novo pedido. 
Uma regra deste tipo não deve impedir a pessoa de apresentar novo pedido antes do 
prazo ter deixado de vigorar, se existirem condições para nova avaliação e se a sua 
situação já tiver mudado. 
.54 Processo 131/79 Santillo, n°s 18 e 19. 
55 Processo 297/88 Dzodzi, n° 69. De acordo com o acórdão proferido no processo 98/79 Pecastaing, n° 
18, decorre do artigo 9o que assim que o parecer em questão tenha sido obtido e comunicado ao 
interessado, a decisão de expulsão pode ser executada imediatamente, sempre sob reserva do direito 
da pessoa de permanecer no território durante o tempo necessário para fazer valer os recursos que lhe 
são concedidos ao abrigo do artigo 8o. Nos processos apensos 115 e 116/81 Adoui e Comuaille, n° 18, 
o Tribunal recorda que a apreciação da autoridade competente deve ser devidamente comunicada ao 
interessado. 
56 Processos apensos C-65/95 e C-l 11/95 Shingara e Radiom. O Tribunal sublinhou que qualquer 
nacional de um Estado-Membro que deseje procurar emprego noutro Estado-Membro pode introduzir 
novo pedido de autorização de residência após expulsão. Todavia, isto não confere ao interessado 
qualquer direito de aceder ao território do Estado de acolhimento durante o exame do novo pedido 
(processos apensos 115 e 116/81Adoui e Comuaille, n° 12, em que o Tribunal estabeleceu que esse 
pedido deve ser examinado se for apresentado após um período razoável. A autoridade competente 
deve tomar em consideração os argumentos apresentados no sentido de estabelecer a prova de que 
houve uma alteração material das circunstâncias). 
22 
O Tribunal decidiu igualmente que, dado que as decisões de proibição de entrada 
num Estado-Membro de um nacional de outro Estado-Membro constituem 
derrogações ao princípio fundamental da livre circulação, uma decisão dessas não 
pode ter duração ilimitada.57 
A Comissão considera que os mesmos direitos são, por analogia, conferidos a todas 
as categorias de beneficiários do direito comunitário, independentemente da 
respectiva situação. 
57 Processos apensos C-65/95 e C-l 11/95 Shingara e Radiom, n° 40. 
23 
• 4. CONCLUSÕES 
• A aplicabilidade das disposições nacionais justificadas por razões de ordem 
pública, segurança pública e saúde pública é consagrada no Tratado que institui a 
Comunidade Europeia e garante aos Estados-Membros determinados poderes 
discricionários. 
• A aplicação de definições e critérios nacionais a quaisquer medidas adoptadas por 
razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública encontra-se, todavia, 
sujeita aos princípios fundamentais e limitações previstos pelo direito comunitário. 
Nomeadamente, o direito pessoal e fundamental de livre circulação dos cidadãos 
da União (artigo 18° do Tratado), conjuntamente com o princípio da 
proporcionalidade, devem orientar as autoridades nacionais quando adoptam 
decisões referentes a tais medidas. 
Qualquer medida adoptada por razões de ordem pública, segurança pública ou 
saúde pública deve ter uma forte motivação, devido a uma ameaça verdadeira e 
suficientemente grave que afecte um dos interesses fundamentais da sociedade, e 
ser consentânea com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. 
Quaisquer salvaguardas, garantias e recursos conferidos pela Directiva 
64/22 l/CEE, de acordo com a interpretação do Tribunal de Justiça, devem ser 
estritamente respeitados, incluindo o direito de reexame juntamente com o direito 
de informação sobre as razões de tais medidas, bem como respectivas 
consequências. 
Deverá ser dada ênfase à avaliação global das circunstâncias pessoais 
(circunstâncias familiares, sociais e culturais) individualmente, caso a caso, 
evitando a utilização de razões de prevenção geral; condenações penais prévias 
são apenas parte desta avaliação global e por si só não justificam a adopção de 
medidas por razões de ordem pública ou segurança pública. 
Deverá ser dada especial atenção à garantia dos direitos, incluindo a protecção da 
vida familiar, de residentes de longa duração não nacionais, bem como menores, 
que sejam cidadãos da União e o grupo mais vulnerável dos beneficiários -
membros da família de cidadãos da União oriundos de países terceiros 
independentemente do país de origem. 
É intenção da Comissão divulgar amplamente a presente comunicação, utilizando 
para tal os novos instrumentos criados tendo em vista o Diálogo com os 
Cidadãos. Sensibilizar cidadãos e Estados-Membros para os direitos que assistem 
aos cidadãos ao abrigo dos Tratados contribuirá para uma melhor aplicação 
desses direitos e espera-se que venha a reduzir o número de infracções. Poderão 
ser necessárias outras acções para efectivamente garantir tais direitos, incluindo a 
continuação de intervenções por parte da Comissão junto dos Estados-Membros, 
baseadas nos princípios enunciados na presente comunicação. 
24 
ANEXO 
LISTA DE PROCESSOS 
Processo 4/73 - J. Nold, Kohlen- und BaustoffgroBhandlung contra Comissão das Comunidades 
Europeias, Colectânea da Jurisprudência, 1974, p. 283 
Processo 41/74 - Yvonne van Duyn contra Home Office, Colectânea da Jurisprudência 1974, p. 
567 
Processo 67/74 - Carmelo Angelo Bonsignore contra Oberstadtdirektor der Stadt Kóln, 
Colectânea da Jurisprudência, 1975, p. 125 
Processo 36/75 - Roland Rutili contra Ministro do Interior, Colectânea da Jurisprudência, 1978, 
p.415 
Processo 48/75 - Jean Noél Royer, Colectânea da Jurisprudência, 1976, p.221 
Processo 118/75 - Lynne Watson e Alessandra Belmann, Colectânea da Jurisprudência, 1976, p. 
465 
Processo 30/77 - Regina contra Pierre Bouchereau, Colectânea da Jurisprudência, 1977, p. 715 
Processo 98/79 - Josette Pecastaing contra Estado Belga, Recueil, 1980, p. 691 (texto não 
disponível em língua portuguesa) 
Processo 131/79 - Regina contra Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mário Santillo, 
Recueil, 1980, p. 1585 (texto não disponível em língua portuguesa) 
Processo 157/79 - The Queen contra Stanislaus Pieck, Recueil, 1980, p. 2171 (texto não 
disponível em língua portuguesa) 
Processos apensos 115 e 116/81 - Rezguia Adoui contra Estado Belga e Cidade de Liége; 
Dominique Cornuaille contra Estado Belga, Recueil, 1982, p. 1665 (texto não disponível em 
língua portuguesa) 
Processos apensos 286/82 e 26/83 Graziana Luisi e Giuseppe Carbone contra Ministero dei 
Tesoro, Recueil, 1984 p. 377 (texto não disponível em língua portuguesa) 
Processo 352/85 Bond van Adverteerders e outros contra Estado Neerlandês, Recueil, 1988, p. 
2085 (texto não disponível em língua portuguesa) 
Processo 321/87 Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica, Colectânea da 
Jurisprudência, 1989, p. 1-997 
Processos apensos C-297/88 e C-197/89 Massam Dzodzi contra Estado Belga, Colectânea da 
Jurisprudência, 1990, p. 1-3763 
Processo C-68/89 Comissão das Comunidades Europeias contra Reino dos Países Baixos, 
Colectânea da Jurisprudência, 1991, p. 1-2637 
Processo C-292/89 The Queen contra Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius 
Antonissen, Colectânea da Jurisprudência, 1991, p. 1-0745 
Processo C-363/89 Danielle Roux contra Estado Belga, Colectânea da Jurisprudência, 1991, p. I-
0273 
Processo C-175/94 The Queen contra Secretary of State for the Home Department; ex parte John 
Gallagher, Colectânea da Jurisprudência, 1995, p. 1-4253 
Processos apensos C-65/95 e C-lll/95 - The Queen contra Secretary of State for the Home 
Department; ex parte Mann Singh Shingara; The Queen contra Secretary of State for the Home 
Department, ex parte Abbas Radiom, Colectânea da Jurisprudência, 1997, p. 1-3343 
Processo C-344/95 Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica, Colectânea da 
Jurisprudência, 1997, p. 1-1035 
Processo C-85/96 Maria Martínez Sala contra Freistaat Bayern, Colectânea da Jurisprudência, 
1998, p. 1-2691 
Processo C-171/96 - Rui Alberto Pereira Roque contra His Excellency the Lieutenant Governor of 
Jersey, Colectânea da Jurisprudência, 1998, p. 1-4607 
Processo C-348/96 - Processo-crime contra Donatella Calfa, ainda não publicado na Colectânea 
da Jurisprudência 
25 
ISSN 0257-9553 
COM(1999) 372 final 
DOCUMENTOS 
PT 06 10 07 05 
N.° de catálogo : CB-CO-99-377-PT-C 
Serviço das Publicações oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
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