COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 15.5.2017 COM(2017) 234 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do artigo 12.º, n.º 3 da Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente



1. Introdução O presente segundo relatório relativo à aplicação e eficácia da Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (Diretiva «Avaliação Ambiental Estratégica», ou «AAE») analisa a experiência adquirida na aplicação da AAE entre 2007 e 2014. O relatório baseia-se no artigo 12.º, n.º 3, da AAE e avalia a aplicação da diretiva no referido período. As conclusões do presente relatório serão tidas em conta na avaliação da AAE a realizar no âmbito do programa da Comissão para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT). A AAE aplica o princípio da integração e proteção ambiental definido nos artigos 11.º e 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Prevê um elevado nível de proteção ambiental e assiste na tomada em conta dos aspetos ambientais na preparação e adoção de determinados planos e programas. Para o efeito, a diretiva exige uma avaliação ambiental dos planos e programas suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente. A AAE não define quaisquer critérios ambientais mensuráveis. Trata-se, essencialmente, de uma diretiva processual que estabelece determinadas medidas que os Estados-Membros devem tomar ao identificar e avaliar efeitos ambientais. O processo da avaliação ambiental estratégica (AAE) consiste em assistir os decisores políticos numa tomada de decisões bem sustentada, baseada em informações objetivas e nos resultados da consulta do público e/ou das partes interessadas e das autoridades relevantes. A aplicação dos principais requisitos da AAE e a sua relação com outras diretivas são analisadas nas secções 2 e 3, respetivamente. 2. Estado de aplicação 2.1. Disposições jurídicas e administrativas nos Estados-Membros Todos os Estados-Membros transpuseram a AAE. O quadro legislativo para a transposição da AAE varia de um Estado-Membro para outro, dependendo da sua estrutura e modalidades administrativas. Alguns Estados-Membros transpuseram a AAE através de legislação nacional específica, enquanto outros integraram os seus requisitos em disposições já vigentes, incluindo as que transpõem a Diretiva Avaliação do Impacto Ambiental (Diretiva «AIA»). Desde 2007, mais de metade dos Estados-Membros alteraram a sua legislação nacional com vista à transposição da AAE, de forma a garantir que as disposições nacionais são conformes à diretiva e a retificar os casos de aplicação incorreta. As características administrativas específicas de cada Estado-Membro influenciaram as disposições adotadas para transpor e aplicar a diretiva. Normalmente, a entidade que elabora e adota os planos e programas é também responsável pela realização do processo da AAE. Na maioria dos Estados-Membros, o Ministério do Ambiente ou uma agência ambiental é considerado a «[autoridade com] responsabilidades ambientais específicas» (artigo 6.º, n.º 3 da AAE). Nalguns Estados-Membros, as autoridades ambientais têm mais responsabilidades, cumprindo-lhes levar a cabo o processo da AAE. Alguns Estados-Membros designaram um organismo para acompanhar e verificar a qualidade da documentação e dos resultados do processo da AAE. Os Estados-Membros dispõem de amplo poder de apreciação no que toca à tomada de decisões (artigo 8.º) e às modalidades de envio de informações sobre a decisão, uma vez concluído o processo da AAE (artigo 9.º). Nalguns Estados-Membros, as autoridades ambientais têm competência para adotar um ato administrativo, como uma decisão. A decisão pode ser vinculativa no que respeita ao teor dos planos e programas, ou ser meramente adotada como um ato não vinculativo. 2.2. Âmbito de aplicação da diretiva AAE Em geral, os Estados-Membros transpuseram e aplicaram a AAE em conformidade com os seus objetivos e requisitos, não tendo encontrado obstáculos na determinação do âmbito de aplicação da diretiva. O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) facultou vasta jurisprudência relativa à AAE, facilitando a sua aplicação. O TJUE confirmou a interpretação ampla dos conceitos e disposições da diretiva. Por exemplo: - — «Plano e programa» objeto de uma AAE (artigo 2.º) A AAE não define o conceito de «planos e programas», fazendo, antes, uma descrição dos mesmos. No primeiro acórdão, ao examinar o âmbito da AAE, o TJUE esclareceu que o simples facto de os planos e programas serem adotados sob a forma legislativa não os exclui do âmbito de aplicação da diretiva. Assim, os planos e programas exigidos ao abrigo da legislação nacional ou de disposições regulamentares que determinam as autoridades competentes e o procedimento, mas cuja adoção não é obrigatória, podem estar sujeitos à AAE caso cumpram os critérios pertinentes definidos na diretiva. Em caso de dúvida, a distinção entre planos e programas e outras medidas deve ser estabelecida mediante referência ao objetivo específico previsto no artigo 1.º da AAE, que prevê que planos e programas suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente devem ser sujeitos a uma avaliação ambiental. No que diz respeito à definição de planos e programas, cerca de metade dos Estados-Membros transpôs textualmente o artigo 3.º, n.º 2, da AAE. A maioria adaptou o tipo ou o nome do setor de planeamento de modo a ter em conta disposições nacionais específicas. - «Constituir enquadramento» (artigo n. 3º, n.º 2) Os planos e programas para os quais é necessária uma AAE devem definir o enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva AIA. Quase todos os Estados-Membros transpuseram a expressão «constituir enquadramento» textualmente, aprofundando-a, com frequência, na forma de um ato legislativo ou em documentos de orientação. A jurisprudência do TJUE confirmou que esta expressão deve refletir o objetivo da AAE, tendo em conta os efeitos ambientais de qualquer decisão que estabeleça requisitos para a futura aprovação de projetos. Pode-se afirmar, portanto, que os planos e programas estabelecem um quadro para decisões que influenciam a posterior aprovação de projetos, em especial no que respeita à localização, natureza, dimensão e condições de funcionamento ou afetação de recursos. - Rastreio O artigo 3.º, n.º 4 e o artigo 5.º da AAE estabelecem o processo para determinar se os planos e programas são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente e requererem, portanto, uma AAE. Os Estados-Membros devem ter em conta os critérios de determinação da probabilidade de efeitos significativos enumerados no anexo II da AAE. A maior parte dos Estados-Membros transpôs textualmente o anexo II e opta por um rastreio caso a caso. No entanto, a margem de apreciação no exame de determinados planos e programas é limitada pelo objetivo geral da diretiva, i.e. garantir um elevado nível de proteção ambiental. 2.3. Determinação do alcance (artigo 5.º, n.º 4)

O alcance e o nível de pormenor das informações a incluir no relatório ambiental são designados por «determinação do alcance». Os Estados-Membros dispõem de um amplo poder de apreciação ao organizar a fase de determinação do alcance de uma AAE, limitado meramente pela obrigação de consultar as autoridades com responsabilidades específicas em matéria ambiental. Nalguns Estados-Membros, é obrigatória a elaboração de um relatório sobre a determinação do alcance de aplicação. O teor e o nível de pormenor das informações apresentadas no relatório sobre a determinação do alcance podem variar entre Estados-Membros; alguns dispõem de legislação nacional que prevê o referido teor. As autoridades públicas de cada Estado-Membro têm um papel diferente na determinação do alcance. As autoridades ambientais devem, pelo menos, ser consultadas na fase de determinação do alcance. No entanto, nalguns Estados-Membros, as mesmas autoridades aprovam igualmente a documentação relativa à determinação do alcance. 2.4. Relatório ambiental (artigo 5.° e anexo I) O anexo I da AAE define o teor mínimo do relatório ambiental. Os Estados-Membros devem garantir que a qualidade do relatório é suficiente. Quase metade dos Estados-Membros alargou o âmbito de aplicação do anexo I na legislação nacional. Por exemplo, alguns Estados-Membros exigem que o relatório ambiental inclua uma avaliação de certos fatores económicos e sociais que podem ser relevantes na aplicação do plano. Outros Estados-Membros exigem explicitamente que os resultados das consultas públicas sejam incluídos no relatório ambiental. No que diz respeito ao teor do resumo não técnico do relatório, quase todos os Estados-Membros transpuseram textualmente a disposição pertinente da diretiva. Os Estados-Membros depararam-se com dois tipos de desafios na preparação do relatório ambiental: i. a disponibilidade e qualidade dos dados; ii. a experiência e os conhecimentos técnicos dos peritos responsáveis pela elaboração do relatório, bem como das autoridades responsáveis pela revisão da qualidade do mesmo. - Informações de referência Alguns Estados-Membros transpuseram os requisitos da alínea b) do anexo I textualmente; outros elaboraram orientações para facilitar a recolha de informações de referência. Quase dois terços dos Estados-Membros comunicaram que a pertinência, a disponibilidade e o nível de pormenor dos dados a recolher constituem uma dificuldade aquando da recolha das informações de referência, por exemplo, no âmbito de avaliações de vulnerabilidade ligada às alterações climáticas. A experiência demonstra que a qualidade das informações de referência é mais elevada no caso de planos e programas de pequena dimensão, devido às suas características específicas em termos de localização. - Alternativas razoáveis (artigo 5.º, n.º 1) A AAE não define o conceito de «alternativas razoáveis». As legislações nacionais que transpõem a AAE tampouco o fazem. Muitos Estados-Membros elaboraram orientações nacionais para facilitar a identificação e a seleção de alternativas razoáveis no âmbito do processo da AAE. Não há uma abordagem comum para definir os tipos e o número de alternativas a avaliar, que depende dos objetivos, do alcance geográfico e do teor de cada grupo de planos e programas. No entanto, as três categorias de alternativas mais comuns para os Estados-Membros são: i. alternativas por localização; ii. alternativas qualitativas e quantitativas (alterar a escala ou a dimensão da intervenção que afeta o ambiente); iii. alternativas técnicas (relacionadas com a conceção dos futuros projetos a desenvolver num lugar designado). Os Estados-Membros tomam sempre em consideração a «alternativa zero» no relatório ambiental, mas a estratégia de aplicação varia. Alguns Estados-Membros encaram esta opção como uma das «alternativas razoáveis», enquanto outros a consideram uma parte autónoma do relatório ambiental, não necessariamente associada a alternativas razoáveis, mas antes a informações de referência. De modo a assegurar conformidade na transposição e na aplicação da AAE, as alternativas estudadas devem ser razoáveis e ter em conta os objetivos e o alcance geográfico dos planos e programas antes de estabelecer o seu teor final. Como realçado pelos Estados-Membros, devido às especificidades da preparação de planos e programas, identificar alternativas razoáveis pode constituir um desafio. Por exemplo, é difícil identificar e avaliar alternativas razoáveis na fase de planeamento, quer porque os planos e programas abordam estrategicamente uma questão específica, quer devido ao teor geral dos mesmos. 2.5. Consultas (artigo 6.º): Os Estados-Membros dispõem de uma margem de manobra na organização do processo de informação e de consulta do público e das autoridades competentes nas diferentes fases do procedimento AAE. Devem assegurar um processo de consulta eficaz e precoce que esteja em conformidade com os requisitos da Convenção de Aarhus.

- Prazos A AAE não define prazos para o processo consultivo, prevendo apenas que este seja realizado «em prazos adequados» (artigo 6.º, n.º 2). Geralmente, os prazos para a consulta das autoridades ambientais e para a consulta do público são os mesmos. O TJUE confirmou que a legislação nacional pode fixar prazos, desde que estes não criem obstáculos à oportunidade de o público e as autoridades exprimirem a sua opinião. - Seleção ou delimitação de informações disponíveis ao público Todos os Estados-Membros informam o público sobre os resultados do procedimento de seleção. Esta informação é normalmente anunciada no sítio Web dedicado aos planos e programas específicos, ou no sítio das autoridades ambientais, sobretudo caso lhes compita a decisão final. A decisão de seleção é igualmente publicada na imprensa, nos jornais oficiais, etc. Nalguns Estados-Membros, o público participa na fase de delimitação do alcance, recebendo informações e tendo a oportunidade de fazer observações por escrito ou de participar nas consultas em causa. - Consulta das autoridades competentes (artigo 6.º, n.º 3) Todos os Estados-Membros consultam as autoridades sobre o relatório ambiental e os projetos de planos e programas. Nalguns Estados-Membros, a autoridade ambiental desempenha o papel de intermediário entre a autoridade que elabora os planos e programas e todas as outras autoridades a consultar no processo da AAE. A autoridade ambiental garante igualmente a qualidade do relatório ambiental. O TJUE precisou que é necessário garantir uma separação funcional no seio da autoridade responsável pela consulta em matéria ambiental, de forma a assegurar que uma entidade administrativa que seja parte integrante da autoridade tenha a autonomia necessária para emitir um parecer objetivo sobre o plano e o programa objeto do processo da AAE. - Consulta do público sobre o relatório ambiental Na maioria dos Estados-Membros, o relatório ambiental e os projetos de planos e de programas são publicados simultaneamente. Esta opção oferece ao público um prazo suficiente para formular observações e contribuir para o desenvolvimento do relatório ambiental antes da adoção formal dos planos e programas. Normalmente, os Estados-Membros publicam em linha um anúncio sobre a consulta pública que refere o título do plano e do programa, as autoridades responsáveis e o local onde os documentos relacionados com os projetos de planos e programas, incluindo o relatório ambiental e o seu resumo não técnico, estão à disposição do público para consulta. Nalguns Estados-Membros, as condições de consulta são mais estritas do que estipulado pela diretiva e incluem a organização de uma reunião ou audiência pública para sondar o público. A consulta pública é um passo fundamental do processo. Visa melhorar a transparência, a eficiência e a eficácia do processo de planeamento, facilitando e reforçando a perceção global e a aceitação social do plano e do programa antes da sua adoção e aplicação. - Consultas transfronteiriças (artigo 7.º) Todos os Estados-Membros, com a exceção de dois, têm experiência na realização de consultas AAE transfronteiriças, quer enquanto parte afetada, quer enquanto parte de origem, ou ambas. Na maioria dos Estados-Membros, as autoridades ambientais são responsáveis pela organização destas consultas. Os Estados-Membros assinalaram que os principais obstáculos nas consultas AAE transfronteiriças são o custo da tradução de documentos e a qualidade das traduções, bem como os prazos frequentemente curtos. 2.6. Controlo dos efeitos significativos (artigo 10.º) O controlo permite comparar os resultados da avaliação ambiental com os resultados da aplicação dos planos e programas, nomeadamente no que respeita aos efeitos ambientais significativos. A AAE não prevê as modalidades exatas de controlo dos efeitos ambientais significativos, a frequência do controlo e sua metodologia, nem as entidades por ele responsáveis. Os Estados-Membros assinalaram que o controlo depende dos planos e programas, e que existem determinados tipos de planos e programas para os quais são elaborados regularmente relatórios de controlo. No entanto, a maioria dos Estados-Membros não pôde fornecer informações sobre a frequência do controlo. Este pode basear-se em indicadores-padrão de controlo, por vezes previstos na legislação nacional, ou realizar-se numa base casuística. Os Estados-Membros tendem, no âmbito da AAE, quando pertinente, a fazer uso das modalidades de controlo ambiental definidas noutras diretivas, como a Diretiva-Quadro Água, a Diretiva Habitats e a Diretiva relativa às emissões industriais. 3. Relação com outra legislação europeia e outros domínios de intervenção A AAE tem uma relação evidente com a Diretiva AIA e a Diretiva Habitats. Está, também, estreitamente ligada a outras diretivas que preveem a adoção de certos planos e programas abrangidos pela AAE (tais como a Diretiva Nitratos, a Diretiva Resíduos, a Diretiva Ruído e a Diretiva Riscos de Inundações). A fim de evitar duplicações, o artigo 11.º da AAE estipula que os Estados-Membros podem prever processos coordenados e/ou conjuntos quando haja uma obrigação de avaliar os efeitos ambientais ao abrigo da AAE e de outra legislação europeia.