Bruxelas, 07.03.2005

COM(2005) 75 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Iniciativa Europeia para o CrescimentoRelatório de viabilidade sobre um instrumento de garantia dos empréstimos EU para os projectos de RTE transportes{SEC(2005) 323}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Iniciativa Europeia para o Crescimento Relatório de viabilidade sobre um instrumento de garantia dos empréstimos EU para os projectos de RTE transportes

ÍNDICE

1. Resumo 3

2. Cooperação com o BEI 4

3. Estudo de mercado. 5

3.1. O exercício de estudo de mercado 5

3.2. Reacção do mercado 5

3.2.1. A procura no mercado e o impacto do instrumento de garantia 5

3.2.2. A dimensão do instrumento e a diversificação do risco 6

3.2.3. Partilha do risco 7

4. Observações Finais 8

RESUMO

Na sua comunicação de 11 de Novembro de 2003 sobre a Iniciativa para o Crescimento a Comissão identificou possíveis áreas de acção e definiu as decisões-chave a tomar pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Especificamente, foi sugerida a ideia de estudar a criação eventual de um novo instrumento financeiro, ou seja, um instrumento de garantia da UE, para apoiar projectos de RTE-transportes com o objectivo específico de contribuir para uma maior participação do sector privado. Esta proposta da Comissão foi apoiada pelo Banco Europeu de Investimentos (BEI).

O Conselho ECOFIN de 25 de Novembro de 2003 adoptou o relatório final sobre a Acção Europeia para o Crescimento[1] que salienta que as questões a resolver antes de se poder assumir qualquer compromisso referente a um instrumento de garantia da UE podem, designadamente, incluir "o financiamento do instrumento, a diversificação apropriada do risco e a gestão orçamental do risco e a sua administração".

O Conselho Europeu de 12 de Dezembro de 2003 aprovou a Acção Europeia para o Crescimento com base nos relatórios apresentados pela Comissão, pelo BEI e pelo Conselho Ecofin. O Conselho convidou “a Comissão, em consonância com o relatório do Conselho (Ecofin), …, a continuar a analisar, em cooperação com os Estados-Membros, a necessidade de desenvolver um instrumento de garantia comunitário específico para certos riscos pós construção inerentes aos projectos da RTE de transportes; a apresentar relatórios sobre os resultados dessa análise e, sempre que oportuno, a apresentar propostas a este respeito.”

Na sequência deste pedido, os serviços da Comissão, em colaboração com o BEI, levaram a cabo um exercício de estudo de mercado para examinar a viabilidade de um instrumento de garantia de empréstimos para projectos no domínio dos transportes. Na opinião geral dos participantes no estudo de mercado, o conceito geral de um sistema de garantia de empréstimo da UE, que cubra os riscos imediatos após a construção, no quadro do financiamento de projectos de transporte, seria bem-vindo e útil. Um programa de garantia da UE para projectos de importância europeia poderia desempenhar um papel construtivo complementando os recursos de financiamento existentes, mediante a supressão de determinadas lacunas de mercado, nomeadamente para projectos de grande envergadura e/ou transfronteiriços.

O principal impacto do instrumento de garantia consistiria em proporcionar um sinal positivo para as entidades financiadoras do sector privado, sob reserva da introdução de algumas modificações técnicas no conceito original da Comissão, a fim de corresponder melhor às necessidades de mercado. Este sinal poderia facilitar a concretização dos pacotes financeiros. Diversas instituições sublinharam que se fosse aplicado a sistemas baseados nas receitas de tráfego, nas actuais circunstâncias de mercado, este instrumento seria mais útil para projectos rodoviários PPP que são habitualmente financiados por um grande número de utentes. Para que a garantia da UE represente um valor acrescentado para projectos cujos fluxos de tráfego dependem de um número limitado dos decisores mais importantes, a natureza da garantia teria de ser adaptada, a fim de ter em conta o facto de as receitas terem por base a disponibilidade e não o tráfego.

À luz do exercício do estudo de mercado, a Comissão concluiu que seria conveniente criar um novo instrumento de garantia aos empréstimos da UE para apoiar projectos RTE-transportes, nomeadamente projectos transfronteiriços prioritários. A proposta de instrumento de garantia é apresentada na comunicação da Comissão ao Conselho COM(2005)76.

O presente relatório de viabilidade está dividido em 4 secções. No seguimento do resumo, a Secção 2 define as funções complementares da Comissão e do BEI no financiamento de projectos de infra-estruturas de transportes. A secção 3 apresenta o exercício de estudo de mercado e a secção 4 conclui o relatório. Este relatório de viabilidade é acompanhado por um documento de trabalho SEC(2005)323 dos serviços da Comissão, que apresenta o memorando do exercício de estudo de mercado e apresenta uma visão global dos programas de financiamento públicos para projectos de infra-estruturas de transportes.

Cooperação com o BEI

A comunicação da Comissão de Novembro de 2003 definiu o papel reforçado que o BEI e a Comissão foram convidados a desempenhar em prol do desenvolvimento de projectos RTE-transportes, nomeadamente dos projectos da lista de arranque rápido (“Quick Start List”). As formas específicas de intervenção do BEI incluem o compromisso de emprestar 50 mil milhões de euros no âmbito de uma Facilidade de Investimento RTE de apoio a projectos prioritários RTE, bem como um conjunto das intervenções inovadoras destinadas a facilitar o acesso ao financiamento privado em benefício da Iniciativa Europeia de Crescimento. Destas últimas, concedeu-se uma atenção particular à capacidade do BEI para aumentar a disponibilidade de financiamento para as primeiras fases preparatórias dos projectos, ao abrigo do mecanismo de financiamento estruturado (MFE) com uma afectação global de reservas no valor de 500 milhões de euros. Isto proporcionaria um volume de financiamento total de 4 ou 5 mil milhões de euros (de que uma parte substancial poderia ser autorizada até ao final de 2006), segundo a composição da carteira MFE. Embora se preveja que os produtos MFE possam ser aplicados a operações i2i[2], PPP e RTE, os últimos deveriam beneficiar de uma parcela substancial, de forma a permitir o financiamento pelo MFE de projectos prioritários, mediante o alargamento do âmbito do financiamento do BEI através da concessão de empréstimos e garantias privilegiados (englobando os riscos antes da conclusão e na fase inicial de exploração), empréstimos e garantias subordinados e financiamentos intercalares (mezzanine) e derivados.

Existe uma relação clara de complementaridade entre o grupo de instrumentos do BEI acima mencionado e o Instrumento de Garantia da UE e, nomeadamente, entre a MFE e o instrumento de garantia UE. A utilização combinada destes recursos do BEI e dos recursos adicionais da Comissão poderia aumentar consideravelmente os volumes do apoio comunitário total disponíveis para projectos da RTE de transportes e torná-los mais interessantes com vista a uma participação de sector privado.

Estudo de mercado.

O exercício de estudo de mercado

A primeira fase de estudo de mercado foi realizada em Março de 2004 por uma equipa dos serviços da Comissão em estreita colaboração com o BEI. Durante este exercício, as autoridades públicas, principalmente os ministérios, os grupos de trabalho de parceria pública-privada (PPP), as instituições financeiras, os consultores e as seguradoras monorramo[3] foram consultados a fim de darem as suas opiniões sobre o projecto inicial da Comissão de um instrumento de garantia[4] A equipa reuniu-se com os peritos de organizações e instituições em França, na Alemanha, na Irlanda, em Itália, em Portugal, em Espanha e no Reino Unido. A unidade de transportes do BERD também foi visitada. As instituições consultadas são os principais participantes nos mercados do financiamento de infra-estruturas de transportes da União Europeia e dos países limítrofes.

Antes das reuniões, foi enviado aos participantes um documento de consulta que incluía 10 perguntas a fim de estabelecer uma base coerente para o estudo de mercado (Anexo 1 do documento de trabalho SEC(2005)323 dos serviços da Comissão). O documento abrangia três questões principais:

- a procura de mercado e o impacto do instrumento de garantia;

- a dimensão do instrumento e a diversificação do risco;

- partilha do risco entre os Estados-Membros, o sector privado e a UE.

Na sequência da primeira fase do estudo de mercado, o projecto do eventual instrumento tinha sido adaptado, a fim de responder de forma mais adequada às exigências de mercado. Depois disso, a equipa consultou um outro conjunto de organismos de notação, de consultores e seguradoras monorramo a fim de recolher comentários adicionais sobre a eficácia e impacto do projecto actualizado.

Reacção do mercado

A procura no mercado e o impacto do instrumento de garantia

Os projectos transfronteiriços e os projectos a grande escala, a longo prazo, envolvendo vários participantes (poderes públicos possivelmente de diferentes países/regiões, patrocinadores, instituições financeiras, etc..) são caros e complexos. Os participantes no exercício do estudo de mercado consideraram que o "selo de aprovação" constituído por uma garantia da UE seria universalmente considerado como um importante sinal positivo para os mercados do crédito privado e de capitais no que diz respeito a um projecto específico. Consoante o contexto em que se inserisse, este tipo de compromisso da UE poderia reforçar a posição dos projectos, aumentando o seu interesse para as entidades financiadoras, e poderia facilitar as negociações no caso de surgirem dificuldades financeiras durante a vida dos projectos. Alguns participantes consideraram que a participação comunitária poderia acelerar os processos de tomada de decisão dos poderes públicos e poderia conduzir a projectos executados mais rapidamente e de maior qualidade. A garantia seria particularmente útil em áreas de Objectivo I, onde é mais difícil conseguir empréstimos bancários comerciais e atrair investidores para financiar projectos de infra-estruturas de transportes.

Registou-se contudo uma resposta menos clara sobre o valor acrescentado económico[5] do projecto inicial , nomeadamente se a Comissão insistisse (tal como inicialmente previsto) nas exigências conjugadas de que a garantia fosse parcial em termos de montante e no tempo, limitada à dívida de primeiro grau e a projectos elegíveis de fiabilidade creditícia comprovada do nível de investimento[6]. Com estas restrições, o prémio da garantia da UE teria que ser muito reduzido para produzir algum impacto efectivo sobre os custos de financiamento. Da mesma forma, tendo em conta estas restrições rigorosas, o impacto da garantia sobre a fiabilidade creditícia/notação do projecto seria limitado ou insignificante.

A maioria das instituições indicou que seria necessária a concessão de créditos subordinados e financiamentos intercalares (mezzanine)[7] para que a dívida de primeiro grau atinja uma classificação de investimento e para levar os bancos comerciais a financiar os projectos sujeitos a um risco de tráfego substancial. Muitos participantes propuseram que a Comunidade fornecesse um instrumento de financiamento mezzanine . Sugeriu-se que uma modalidade técnica potencialmente atractiva para tal instrumento poderia ser uma garantia plena de parcelas específicas subordinadas de crédito a médio prazo, que são frequentemente fundamentais para assegurar uma reserva de liquidez suficiente durante a fase de exploração inicial. Estas facilidades são frequentemente fornecidas pelos bancos sob a forma de créditos stand-by, em geral disponíveis para cobrir quebras nas receitas de exploração, até um limite fixado previamente . Estas estruturas, quando incluem um grau de subordinação apropriado, reduzem o risco para os mutuantes da dívida de primeiro grau, mediante o apoio ao pagamento pontual das suas dívidas e, além disso, poderiam facilitar as negociações de reestruturação da dívida, proporcionando mais tempo aos patrocinadores, entidades financiadoras e autoridades nacionais se o projecto se confrontar com dificuldades.

A dimensão do instrumento e a diversificação do risco

Os participantes indicaram que uma linha de crédito stand-by típica para projectos com perfil de risco inferior poderia atingir 10% da dívida de primeiro grau e limitar-se a um curto período de tempo. Contudo, os projectos mais arriscados exigirão montantes mais elevados e períodos de disponibilidade mais longos, a fim de cobrirem possíveis atrasos na fase de arranque[8].

As entidades consultadas consideram que uma característica positiva do instrumento de garantia era a de incluir alguns projectos de diferente localização geográfica, sector e dimensão numa única carteira e assim obter-se, a nível europeu, um grau de diversificação mais elevado do que seria possível alcançar a nível nacional.

Além disso, uma vez que estes projectos apenas se sobrepõem parcialmente no tempo, e dado deverem ser fixados os critérios de selecção para garantir pelo menos um reembolso parcial anual e a eventual recuperação completa dos montantes pagos ao abrigo da garantia, deverá ser possível conseguir um efeito de alavanca considerável. No projecto do instrumento, poderia igualmente considerar-se uma liberação antecipada da garantia quando os projectos alcançassem um nível de realização suficientemente elevado. Uma liberação parcial poderia igualmente ser possível, com base em determinados factores/ou na programação do reembolso dos empréstimos.

Partilha do risco

A Comissão tinha inicialmente proposto a introdução de uma exigência formal de partilha do risco entre a Comunidade e as autoridades dos Estados-Membros, as instituições financeiras, os bancos e os accionistas. Em princípio, esta partilha foi bem aceite pelas instituições comerciais. A opinião generalizada ia no sentido de que a partilha do risco entre os participantes públicos e privados asseguraria que quaisquer riscos de gestão seriam adequada e independentemente controlados, o que reduziria o risco total.

Várias autoridades nacionais sublinharam que a participação dos Estados-Membros na partilha dos riscos deve respeitar as características nacionais. Como nem todos os países emitem garantias para projectos de investimento nacionais, uma estrita limitação à partilha da garantia tornaria este instrumento inaplicável em muitos países. Algumas instituições sugeriram, por conseguinte, que a Comunidade cobrisse o risco completo da linha de crédito stand-by. Uma garantia completa receberia um coeficiente de ponderação do risco de zero[9] para a linha de crédito subjacente e minimizaria o custo para o promotor. Como os bancos têm que absorver o risco durante toda a vida da dívida de primeiro grau e o volume desta dívida é, de qualquer forma, bastantes vezes superior ao volume da linha de crédito stand-by , algumas instituições questionaram a exigência adicional de que o risco do crédito stand-by deve ser compartilhado. Consideram que os accionistas estão normalmente incluídos na partilha do risco através de restrições às distribuições de dividendos e que outras disposições técnicas poderiam ser introduzidas para proteger a Comissão (por exemplo provisões do tipo "cash-sweep"[10])

Observações Finais

À luz do exercício do estudo de mercado, a Comissão concluiu que seria conveniente criar um novo instrumento de garantia aos empréstimos da UE para apoiar projectos de RTE-transportes, nomeadamente projectos transfronteiriços prioritários.

As características do projecto de instrumento de garantia são apresentadas na comunicação da Comissão ao Conselho COM(2005)76.

[1] Ecofin de 25 de Novembro de 2003, 15352/03.

[2] A iniciativa “i2i” (Iniciativa de Inovação 2000) foi lançada pelo BEI após a cimeira da Lisboa.

[3] Uma companhia de seguros monorramo proporciona cobertura seguradora a uma única linha de risco, a saber, o risco financeiro individual relacionado com uma questão financeira.

[4] Proposta inicial: a garantia da Comissão cobriria uma parte da dívida de primeiro grau durante o período de arranque de um projecto de infra-estruturas de transportes. O resto da dívida durante este período deveria ser coberto pelos Estados-Membros e pelo sector privado.

[5] Valor acrescentado económico neste contexto significa custos de financiamento mais reduzidos e o volume do financiamento privado acessível para o projecto.

[6] Os organismos de notação atribuem notações de risco de crédito para determinar a fiabilidade creditícia de uma entidade, de um projecto, obrigação etc.. Estes organismos criaram sistemas de classificação que reflectem a qualidade relativa do crédito. A qualidade mais elevada nas operações avaliadas é "AAA" e a escala de qualidade de crédito desce até "C" e finalmente até "D" ou categoria correspondente a uma situação de incumprimento. "O grau de investimento" inclui notações de letras "AAA até BBB" (Standard & Poors) ou "Aaa até Baa" (Moody's). As notações "BB" e inferiores são designadas de "nível especulativo" e consideram-se de maior risco.

[7] Os financiamentos intercalares (mezzanine) referem-se em geral a um nível de financiamento entre a dívida de primeiro grau e o capital. Em termos de prioridade de pagamento, estão subordinados à dívida de primeiro grau, mas têm prioridade sobre as acções ordinárias ou o capital. Embora tenha um nível de risco superior à dívida de primeiro grau, a sua remuneração é também superior a esta última.

[8] Os primeiros anos do período de exploração são designados período de arranque.

[9] Os rácios de adequação de fundos próprios são uma medida do montante de capital de um banco expresso em percentagem das suas posições de crédito ponderadas pelo risco. Os empréstimos concedidos por um banco são classificados de acordo com o seu grau de risco. Em geral pode dizer-se que os empréstimos a governos têm uma classificação de 0%, enquanto que os empréstimos a particulares sem garantia estão ponderados a 100 por cento. Os bancos podem beneficiar do estatuto da Comissão Europeia, pelo facto de não terem que afectar capital para a linha de crédito stand-by , se for inteiramente garantida pela Comissão. Trata-se de uma vantagem substancial para os bancos que fornecem crédito stand-by e para o mutuário, que pode tirar proveito dos custos de financiamento inferiores desta linha de crédito.

[10] Cash sweep significa que o dinheiro disponível após o pagamento dos custos de exploração é inteiramente utilizado para diminuir o montante da dívida.