Introdução

A economia da UE continua a debater-se com o processo de correção na sequência da crise financeira. As tensões financeiras continuaram na área do euro, antes do verão, enquanto a desaceleração da economia mundial reduziu a contribuição potencial das exportações para a recuperação. Por conseguinte, as perspetivas a curto prazo para a economia da União Europeia continuam frágeis, prevendo-se porém, um regresso gradual ao crescimento em 2013 e uma nova consolidação em 2014. Estas perspetivas complicam ainda mais o ajustamento que é, no entanto, necessário em muitos Estados-Membros da UE. Em especial, as fracas perspetivas de crescimento entravam o investimento, a criação de emprego e aceleram o desemprego, uma vez que as margens que permitem o recurso à flexibilidade no mercado de trabalho se encontram agora reduzidas.

Os desafios que se colocam à economia da UE continuam a ser incomensuráveis. Em particular, algumas economias dos Estados-Membros continuam a enfrentar importantes desalavancagens tanto no setor privado como público, o que reflete a correção de desequilíbrios financeiros acumulados, ligados aos anteriores níveis insustentáveis de despesa financiados pelo crédito, promovidos, em alguns casos, por preços especulativos dos ativos no setor privado, ou pela falta de rigor orçamental no setor público. Esta desalavancagem está agora a pesar no crescimento, na medida em que as despesas são reduzidas e as receitas canalizadas para o reembolso da dívida.

Do lado positivo, há sinais de que o ajustamento nas economias da UE progride. A situação do mercado financeiro melhorou depois do verão, graças à progressiva implementação do programa de reformas, incluindo os progressos realizados na arquitetura da UEM, e às importantes decisões políticas adotadas na área do euro, nomeadamente pelo BCE. Os importantes esforços de reforma envidados nos Estados-Membros vulneráveis também estão a dar os seus frutos: a alavancagem retrocedeu nos setores públicos e privado e a competitividade regista melhorias em países com graves problemas neste domínio, criando condições para que o ajustamento avance. As exportações contribuem cada vez mais para reduzir os elevados défices das balanças de transações correntes, o que constitui um bom prenúncio do caráter duradouro da correção. As grandes disparidades de crescimento entre os países da UE são também um reflexo do ajustamento em curso: um crescimento temporariamente mais fraco ou negativo é muitas vezes um reflexo de ajustamentos profundos, mas que abrem o caminho para um crescimento e convergência mais sustentáveis, cujos efeitos deverão fazer-se sentir já em 2014.

O processo de desalavancagem e de ajustamento é inevitável e a principal tarefa dos decisores políticos é geri-lo e encontrar formas de atenuar as consequências sociais e económicas a ele associadas.

O ajustamento orçamental tem de prosseguir seguindo uma estratégia de consolidação diferenciada e favorável ao crescimento, tendo em conta os elevados níveis de endividamento e os desafios de longo prazo para as finanças públicas. No entanto, atendendo aos eventuais efeitos negativos da consolidação orçamental sobre o crescimento a curto prazo, o processo tem de ser conduzido de molde a favorecer o crescimento, ou seja:

– o ritmo da consolidação orçamental deve ser diferente consoante os países, de acordo com a sua margem de manobra orçamental, a fim de se obter o justo equilíbrio entre potenciais efeitos do crescimento negativo e os riscos que ameaçam a sustentabilidade da dívida. O Pacto de Estabilidade e Crescimento e o papel central do saldo orçamental estrutural constituem o quadro adequado para determinar os diferentes ritmos do ajustamento;

– a consolidação deve incidir do lado das despesas, contudo, importa estabelecer um conjunto de medidas, tanto do lado das receitas como das despesas, que promovam o crescimento, dirigidas à proteção dos principais pilares do crescimento, assegurando simultaneamente a eficiência da despesa.

Além disso, se a consolidação estiver assente num quadro orçamental de médio prazo credível e for acompanhada de reformas destinadas a encontrar uma solução para a problemática da sustentabilidade a longo prazo decorrente do envelhecimento da população, a sua credibilidade e os seus efeitos positivos são reforçados.

A desalavancagem ordenada do setor privado exige um setor financeiro sólido e eficaz. Por conseguinte, as medidas de recuperação financeira e a reestruturação têm de ir em frente, nomeadamente no setor bancário, tendo em conta o seu importante papel na economia da UE, devendo igualmente ser promovidas novas fontes de financiamento. O estabelecimento de um quadro político micro e macroprudencial coerente é fundamental para restabelecer a confiança na estabilidade do setor bancário, fomentar um fluxo sustentável de capitais para atividades produtivas e assegurar um financiamento estável da economia.

São necessárias reformas estruturais com vista a facilitar o ajustamento e a melhorar as condições de enquadramento do crescimento. As reformas estruturais, que melhoram a competitividade, a adaptabilidade salarial e a flexibilidade dos preços, são fundamentais para intensificar a capacidade de ajustamento e estimular a transferência de recursos de setores em declínio para outros em expansão. As reformas a favor da criação de emprego, o investimento em inovação, competências e crescimento inclusivo são determinantes para lutar contra o risco de histerese e atenuar o impacto negativo da crise sobre as condições sociais. Para se alcançar um crescimento sustentado, é importante uma distribuição equitativa do esforço de ajustamento por toda a sociedade. Contudo, é indispensável um conjunto de políticas coerentes que inclua, simultaneamente, políticas macrofinanceiras e estruturais, para assegurar o regresso ao crescimento. Por conseguinte, é necessária uma ação política determinada em todas estas frentes para contrariar a dinâmica negativa e melhorar a situação económica de forma sustentável.

Os países da área do euro estão numa situação especial, em virtude das suas fortes interligações económicas e financeiras e dos efeitos colaterais daí decorrentes.

Os fluxos de capitais na área do euro alteraram-se abruptamente, abandonando os países vulneráveis. O consequente défice de financiamento externo foi colmatado através da disponibilização de liquidez pelo setor oficial, o que impediu uma correção desordenada. Contudo, em consequência desta distorção crescente, as condições de financiamento entre os países da área do euro tornaram-se cada vez mais divergentes, tanto no setor público como no privado. Esta situação conduziu à instauração de um conjunto de políticas rigorosas nos Estados-Membros vulneráveis da área do euro, à medida que o agravamento das condições de financiamento se vem juntar à indispensável consolidação orçamental. Este facto está a entravar o ajustamento, contribuindo para aumentar as divergências entre as economias da área do euro e pondo em causa a estabilidade de toda a zona monetária.

A principal prioridade da área do euro será prosseguir na via da reforma estrutural e travar a fragmentação financeira, melhorar as condições de financiamento nos países vulneráveis e incentivar o afluxo e afetação eficiente de capital, a fim de apoiar o ajustamento. Estes elementos são indispensáveis para o crescimento e o ajustamento. Por outro lado, a necessidade de reduzir os desequilíbrios macroeconómicos põe em evidência a necessidade de um ritmo de desalavancagem diferenciado entre os países excedentários e os deficitários. Por último, tendo em conta a política monetária única, as reformas estruturais destinadas a aumentar a flexibilidade salarial e dos preços, assim como a facilitar o ajustamento, desempenham um papel ainda mais preponderante na área do euro.

A perseverança na realização das reformas é de importância capital para dar resposta aos desafios. O Mecanismo Europeu de Estabilidade está operacional desde 8 de outubro de 2012 e, em setembro de 2012, o BCE decidiu introduzir as Transações Monetárias Definitivas. Trata-se de importantes contributos para enfrentar o desafio mais premente de estabilizar a situação financeira e restaurar a confiança. A reestruturação e o reequilíbrio das economias darão os seus frutos a médio prazo, uma vez que, normalmente, as reformas estruturais levam tempo a produzir plenamente os seus efeitos. Por último, uma verdadeira UEM é um objetivo a desenvolver a longo prazo, embora importe desde já envidar esforços concretos para apoiar a dinâmica das reformas. Consequentemente, apesar de uma certa acalmia recentemente observada nos mercados financeiros, estes mantêm-se instáveis tendo-se tornado dependentes da manutenção das políticas de apoio. Por conseguinte, qualquer bloqueio nas reformas pode provocar imediatamente um recrudescimento das tensões e anular as recentes melhorias.

1. Consolidação orçamental favorável ao crescimento

A existência de finanças públicas sólidas e sustentáveis é um pré-requisito essencial para a estabilidade macroeconómica e, consequentemente, o crescimento. Tal é especialmente o caso na área do euro, onde a política monetária única não pode reagir à situação inerente a cada país e os orçamentos nacionais têm de demonstrar a sua capacidade para assumir uma função estabilizadora no caso de perturbações próprias do país. Por outro lado, os Estados-Membros da área do euro sofrerão fortes repercussões caso sejam aplicadas políticas orçamentais inviáveis, sobretudo a nível financeiro, tal como claramente demonstrado pela atual crise. Esta situação exige uma maior responsabilidade em termos da evolução orçamental a nível nacional, o que constitui a estrutura da governação orçamental baseada nas regras previstas no Tratado e no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). O respeito destas regras é fundamental para o bom funcionamento da UEM.

A consolidação orçamental tem efeitos negativos no crescimento a curto prazo, na medida em que a contenção orçamental reduz a despesa global, mas apresenta benefícios redobrados a médio prazo. O impacto da política orçamental no crescimento pode ser superior ao habitual num contexto de crise financeira, uma vez que os denominados multiplicadores orçamentais são considerados mais importantes do que em condições normais de mercado[1]. A curto prazo, o ajustamento poderá igualmente provocar efeitos adversos nos rácios da dívida se forem elevados à partida e, por conseguinte, as necessidades de consolidação, são consideráveis.

No entanto, em alguns Estados-Membros, a consolidação é a única alternativa viável, e sem ela as consequências poderiam ser ainda mais graves. Atendendo aos elevados e crescentes níveis da dívida, importa igualmente analisar a sustentabilidade da dívida, um conceito a médio prazo. A análise da Comissão[2] mostra que só em cenários bastante improváveis (grau de «miopia» dos mercados muito elevado, reações muito invulgares dos prémios de risco) a consolidação provocaria efeitos negativos na dívida a médio prazo. Além disso, a criação de condições para uma consolidação permanente e as expectativas daí resultantes, são uma componente importante para evitar os efeitos negativos na dívida, na medida em que a perceção de inversão na consolidação pode anular os seus potenciais efeitos positivos sobre os prémios de risco. Por outro lado, nos Estados-Membros com acesso limitado ao mercado, a avaliação dos custos do processo de consolidação, mesmo a curto prazo, depende do cenário alternativo previsto. Quando a sustentabilidade financeira está em risco, a ausência de consolidação pode levar a um aumento dos prémios de risco ou à total inacessibilidade ao mercado, o que obrigaria a um ajustamento muito mais dramático, com consequências muito mais devastadoras para o crescimento do que no caso de uma consolidação ou da melhoria da sustentabilidade orçamental

Embora alguns países da UE beneficiem de uma maior margem de manobra, os riscos decorrentes do abrandamento da consolidação orçamental têm de ser cuidadosamente avaliados. Alguns Estados-Membros da UE beneficiam atualmente de taxas de juro historicamente baixas para a sua dívida pública e poderiam, aparentemente, aumentar os seus empréstimos sem correrem o risco de entrar numa espiral insustentável. Contudo, esses países também atingiram elevados níveis de endividamento nunca registados em tempo de paz. Além disso, em quase todos eles, as despesas públicas deverão aumentar devido ao envelhecimento da população e, em alguns casos, às fracas perspetivas de crescimento. Por conseguinte, não se pode excluir que um abrandamento do compromisso em relação a políticas orçamentais sustentáveis não conduza a uma mudança na perceção do mercado, O que teria graves consequências, não só para os países em causa, mas também para a capacidade de gestão de crises em toda a área do euro, que assenta na solvabilidade dos mesmos.

Gráfico 1. Dívida pública e défice público nos Estados-Membros da UE (2012, em % do PIB)

Fonte: Serviços da Comissão, previsões da UE do outono de 2012

As finanças públicas da UE enfrentam grandes desafios e a estabilidade orçamental deve ser restaurada de forma permanente (gráfico 1). Os desafios resultam da necessidade de reduzir os elevados níveis da dívida, numa conjuntura de fracas perspetivas de crescimento, de pressões sobre as despesas a longo prazo e de uma carga fiscal já relativamente elevada. Por conseguinte, continua a ser determinante o princípio geral de levar a cabo uma consolidação orçamental favorável ao crescimento. A estratégia defendida pela Comissão na anterior AAC revelou-se eficaz, mesmo se não puderam ser evitadas certas consequências negativas a curto prazo, conforme já referido, e que os seus plenos benefícios só sejam visíveis a médio prazo.

O efeito da consolidação orçamental no crescimento pode ser influenciado pela sua composição. Além disso, para garantir o caráter permanente da consolidação orçamental e melhorar as expectativas de sustentabilidade orçamental, a consolidação terá de ser acompanhada de reformas que reforcem a viabilidade a longo prazo das finanças públicas e apoiada por um sólido quadro institucional.

Ritmo da consolidação orçamental

O ritmo da consolidação orçamental deve continuar a ser diferente consoante os países, em função da sua margem de manobra orçamental. Em especial, tendo em conta a pressão constante dos mercados sobre os países com elevadas dívidas públicas, aqueles que perderam o acesso aos mercados financeiros ou estão sujeitos a uma enorme pressão do mercado devem prosseguir os compromissos orçamentais acordados. Os outros Estados-Membros devem continuar a respeitar os compromissos assumidos no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), o que permite aos estabilizadores automáticos funcionarem com base na trajetória de ajustamento orçamental estrutural acordada, garantindo simultaneamente a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento proporciona um quadro flexível e eficaz, para definir o ritmo diferenciado da consolidação. As regras do PEC permitem adaptar o ritmo da consolidação orçamental consoante as características específicas dos Estados-Membros. No âmbito do PEC, são fixados objetivos nominais por país, em prol da transparência e da consolidação das políticas orçamentais. No entanto, as recomendações do Conselho também especificam o esforço estrutural necessário, que deve incidir na situação orçamental subjacente, sem ter em conta os efeitos cíclicos e as medidas extraordinárias. Se um país realizou o esforço estrutural acordado, mas não atingiu os seus objetivos devido, exclusivamente, a um crescimento menos favorável do que o previsto, o prazo para a correção do défice excessivo pode ser prorrogado. Esta opção foi tida em conta em várias ocasiões no passado, mais recentemente em relação à Espanha e a Portugal.

Composição da consolidação

A consolidação deve incidir do lado da despesa, porém importa instaurar um conjunto de medidas tanto a nível da despesa como da receita, que sejam globalmente eficazes e favoreçam o crescimento. A análise de etapas anteriores de consolidação sugere que a consolidação baseada nas despesas tem maiores probabilidades de êxito. Além disso, dada a carga fiscal relativamente elevada na UE, mais aumentos de impostos poderiam afetar negativamente o crescimento futuro, devendo, por conseguinte, ser introduzidos com prudência. De um modo geral, a fim de limitar os efeitos negativos a curto prazo sobre o crescimento, a composição adequada das consolidações deverá integrar medidas favoráveis ao crescimento tanto do lado das despesas como das receitas.

A eficiência das despesas e a qualidade das finanças públicas em geral é cada vez mais importante tendo em conta os desafios a enfrentar pelas finanças públicas a longo prazo. Atendendo aos níveis de endividamento historicamente elevados e ao impacto a longo prazo decorrente do envelhecimento demográfico, é provável que a pressão sobre as despesas públicas se mantenha para além do atual ajustamento orçamental. Por conseguinte, é cada vez mais importante reapreciar a eficiência das despesas ao equacionar a necessidade de finanças públicas sustentáveis e a prestação de serviços públicos de nível satisfatório. As melhores práticas internacionais mostram que, em muitos países, ainda há margem para poupanças dos recursos públicos, mantendo o mesmo nível de serviços.

A prossecução das reformas do setor público e a introdução das melhores práticas em matéria de orçamentação orientada para os resultados poderão ter um papel determinante no reforço da eficácia das despesas públicas. Há uma interação importante em termos de objetivos e prazos entre as reformas da administração pública baseadas na análise das despesas e a orçamentação baseada nos resultados. Embora esse modelo de orçamentação favoreça uma abordagem global e exija uma visão a longo prazo, tanto para introdução, como para a obtenção de resultados, as reformas da administração pública podem gerar resultados significativos e rápidos em termos de eficácia das despesas públicas e de poupança, desde que se baseiem numa análise rigorosa das despesas e se inscrevam em estratégias a mais longo prazo. As reformas da administração pública poderiam centrar-se na obtenção de poupanças, sempre que os indicadores, incluindo as comparações entre países e a nível nacional, apontarem para um maior potencial de poupança (ver igualmente secção 3). Outras medidas relevantes para a eficiência da despesa podem refletir a diversidade dos objetivos socioeconómicos das diferentes rubricas de despesas, incluindo as questões distributivas, tais como uma melhor conceção e escopo das transferências sociais, dos auxílios estatais e de outras subvenções, a identificação dos projetos de investimento público mais produtivos ou uma maior eficiência na oferta de bens e serviços públicos. Contudo, independentemente do instrumento escolhido para reforçar a eficácia da despesa pública, terá de basear-se numa gestão orientada para os resultados a todos os níveis da administração.

As poupanças a nível da despesa devem preservar rubricas que tenham um impacto positivo no crescimento e no potencial de crescimento. Sempre que estejam previstos cortes, estes devem ser minimizados nos domínios relacionados com o desenvolvimento do capital humano e os progressos tecnológicos. A situação é menos clara quando se trata de investimentos públicos em ativos fixos. Esse tipo de investimento contribui para o crescimento potencial na medida em que as novas infraestruturas são fatores de produção para o investimento privado, o que se aplica, principalmente, aos investimentos nos transportes, comunicações e determinados serviços públicos de base. Em segundo lugar, o investimento público em ativos fixos só é benéfico até um certo ponto e para os Estados-Membros que já dispõem de um nível satisfatório de infraestruturas, os aspetos a valorizar devem privilegiar, sobretudo, a sua manutenção e eventual modernização.

Do lado das receitas orçamentais, não obstante as recentes reformas, muitos Estados-Membros continuam confrontados com importantes desafios decorrentes da subida de impostos. Alguns Estados-Membros poderiam beneficiar, embora em diferentes graus, de medidas do lado das receitas para consolidar as suas finanças públicas e assegurar a sua sustentabilidade. Contudo, essas medidas devem visar a melhoria dos sistemas fiscais, assegurando, simultaneamente, uma distribuição equitativa dos encargos da consolidação por todos os setores da sociedade. As receitas adicionais devem, preferencialmente, obter-se através do alargamento das bases coletáveis e não do aumento das taxas ou da instauração de novos impostos. Neste sentido, poderia ser necessário rever as despesas fiscais e outras lacunas na tributação dos rendimentos das pessoas singulares e das sociedades, limitando simultaneamente as possibilidades de isenção ou de taxas reduzidas do IVA ou aumentando as taxas reduzidas para um nível mais próximo da taxa uniformizada. As isenções de impostos especiais de consumo poderão também ser revistas, a fim de aumentar as receitas e contribuir eficazmente para outras políticas públicas (por exemplo, nos domínios da saúde e do ambiente).

Uma melhor governação fiscal poderia igualmente complementar as medidas de aumento das receitas. Algumas medidas para combater a evasão fiscal, tais como o levantamento do sigilo bancário, parecem ter proporcionado importantes receitas fiscais adicionais, mesmo a curto prazo. No entanto, é normalmente difícil estimar antecipadamente o ganho de receitas provenientes de uma melhor governação fiscal, pelo que não deverão ser sobrestimadas no quadro de uma política orçamental prudente, em especial a curto prazo. O reforço da disciplina fiscal poderia assumir diversas formas, como, por exemplo, reduzir a economia paralela, combater a potencial fraude e evasão ao IVA, ou promover a eficácia da administração fiscal. Melhorar a administração fiscal é um desafio que muitos Estados-membros têm de enfrentar para obter receitas suplementares, reduzir o elevado custo das receitas líquidas cobradas e aliviar a carga administrativa excessiva para as pequenas e médias empresas.

Quanto ao reforço do potencial de crescimento e de emprego das economias europeias, poderia estudar-se a hipótese de reformas neutras do ponto de vista das receitas. Tal é o caso, nomeadamente, dos Estados-Membros que têm de transferir a tributação dos rendimentos do trabalho para uma tributação com menos efeitos distorcivos (impostos sobre o consumo, impostos recorrentes sobre imóveis, impostos ambientais) e que dispõem de margem para o efeito. Uma composição fiscal com uma elevada percentagem de impostos diretos e contribuições para a segurança social, juntamente com uma baixa percentagem de impostos indiretos, poderá dar margem para aplicar uma tributação desse tipo. Uma reforma neutra do ponto de vista das receitas também permitiria reduzir as elevadas taxas do imposto sobre o rendimento das sociedades.

A elaboração da estratégia de consolidação e das reformas fiscais deverá ter em conta outras questões referentes à conceção de impostos específicos. Em primeiro lugar, a fiscalidade das empresas é frequentemente orientada para o financiamento da dívida em vez dos capitais próprios. Em segundo lugar, a fiscalidade sobre a habitação baseia-se demasiado na tributação das transações em vez de incidir nos impostos recorrentes sobre imóveis, com efeitos menos nocivos, enquanto a dedutibilidade dos juros hipotecários gera distorções da dívida e um risco de sobre-investimento no setor da habitação. Por último, os impostos ambientais podem desempenhar um papel fundamental na realização dos objetivos comuns nesta área e, com o tempo, oferecer incentivos adequados para reduzir as emissões prejudiciais, nomeadamente de gases com efeito de estufa. As reformas fiscais deverão refletir as considerações de eficiência económica e a equidade social, de acordo com as preferências coletivas. A conceção das reformas dos sistemas fiscais deverá ter em conta a componente distributiva.

Sustentabilidade a longo prazo

A necessidade de consolidação é ainda maior devido aos desafios colocados às finanças públicas pelo envelhecimento da população. O relatório de 2012 sobre a sustentabilidade orçamental[3] mostra que a dívida na UE se manterá estável até 2020, graças aos recentes esforços de consolidação orçamental e aos progressos das reformas que quase estabilizam as despesas ligadas ao envelhecimento demográfico. No entanto, a partir de 2021, os custos relacionados com o envelhecimento da população terão mais peso e a dívida pública na UE recomeça a subir, devendo situar-se perto dos 90% do PIB em 2030. Esta dinâmica só pode ser travada graças aos esforços sustentados dos Estados-Membros. Se o saldo estrutural melhorasse 0,5% do PIB por ano até que o objetivo de médio prazo fosse alcançado e mantido a longo prazo, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o nível da dívida desceria para cerca de 60% do PIB até 2030.

Embora alguns países já estejam a fazer face à pressão do envelhecimento demográfico sobre as despesas, ainda há muito a fazer, para além da execução dos planos atuais. Muitos Estados-Membros já empreenderam esforços substanciais na última década para reformar os sistemas de pensões, com resultados positivos concretos a nível orçamental. Porém, a longo prazo, é ainda de esperar um novo aumento das despesas públicas com as pensões, à escala europeia[4] (+ 1,5 pontos percentuais do PIB até 2060). Assim, é necessário intensificar os esforços para reestruturar os regimes de pensões, especialmente nos países cujos aumentos das despesas neste setor deverão ser muito superiores à média da UE e em que o processo de reforma ainda não foi verdadeiramente iniciado. Foram formuladas recomendações à maioria dos Estados-Membros para adaptarem a política de pensões em 2012. Embora se tenham observado progressos significativos em vários países, nomeadamente através da limitação do acesso à reforma antecipada e à harmonização da idade de reforma entre homens e mulheres, noutros Estados-Membros, o programa de reformas tem de ser intensificado ou ativado.

Associar a idade de reforma à esperança de vida contribuiria para estabilizar o equilíbrio entre anos de trabalho e anos de reforma. Para evitar negociações sucessivas e difíceis, essa associação deverá, de preferência, seguir regras automáticas. Esta medida é uma forma eficaz de reduzir o risco de longevidade, abordando, simultaneamente as questões de sustentabilidade e de adequação, através da concessão de incentivos ao prolongamento da idade ativa e, por conseguinte, direitos de pensão mais elevados. Para o êxito do aumento da idade ativa, as reformas dos sistemas de pensões têm que ser sustentadas por políticas que desenvolvam as oportunidades de emprego para os trabalhadores mais velhos e apoiem o envelhecimento ativo e saudável, complementadas por políticas fiscais e de prestações que ofereçam incentivos para que as pessoas permaneçam mais tempo no mercado de trabalho e possibilitem o acesso à aprendizagem ao longo da vida.

snoovrlp1Gráf. 2. Evolução orçamental – na área do euro

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snoovrlp1Source: Serviços da Comissão

Os Estados-Membros mostraram determinação em prosseguir a consolidação orçamental e reduzir os défices de forma significativa. De acordo com as previsões do outono de 2012 dos serviços da Comissão, em média, o défice das administrações públicas na UE deverá diminuir 0,8 pontos percentuais em 2012 e situar-se em 3,6% do PIB. Na área do euro, a situação é semelhante, com o défice a diminuir para 3,3% do PIB. Com a prossecução da consolidação orçamental em 2013, o défice das administrações públicas na área do euro deverá passar para menos de 3% do PIB, pela primeira vez desde 2008 (gráfico 2). Na maioria dos Estados-Membros, a composição da consolidação pode ser considerada, de um modo geral, favorável ao crescimento e globalmente equilibrada entre receitas e despesas. Entre 2007 e 2012 as principais poupanças do lado da despesa registaram-se no consumo intermédio, despesas de investimento e massa salarial do setor público. No mesmo período, a parte das transferências sociais aumentou em geral, particularmente nos países mais fortemente atingidas pela crise económica.

A consolidação orçamental afigura-se ter sido mais robusta em termos estruturais do que nominais. Prevê-se que em 2012 os ajustamentos estruturais excedam 1 p.p., tanto na UE como na área do euro. Para atingir esse resultado, os Estados-Membros respeitaram, em média, os seus objetivos nominais, tendo aplicado medidas corretivas ao longo do ano, face à deterioração do contexto macroeconómico. A trajetória de consolidação deverá manter-se estável em 2013, uma vez que os Estados-Membros têm de executar o esforço orçamental exigido no âmbito do Procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) que lhes foi aplicado, ou de convergir na via dos seus objetivos de médio prazo, o que deverá reduzir o défice estrutural na UE em mais de 0,5 pp em 2013.

Governação e instituições orçamentais

A existência de quadros orçamentais nacionais sólidos é determinante para a tomada de decisões orçamentais firmes. Nos termos dos tratados, as decisões orçamentais definitivas continuam a ser da competência das autoridades nacionais. É, pois, fundamental que os Estados-Membros tomem medidas a nível nacional que aumentem a previsibilidade e a credibilidade dos seus compromissos em matéria de política orçamental prudente. A Diretiva relativa aos quadros orçamentais nacionais e o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (TECG) melhoram substancialmente os quadros orçamentais nacionais. A correta transposição da diretiva até ao final de 2013, deverá assegurar quadros orçamentais sólidos nos Estados-Membros da UE, incluindo estatísticas completas e atempadas, planificação a médio prazo, previsões realistas e definição de regras orçamentais nacionais que promovam o cumprimento das obrigações orçamentais do Tratado. Além disso, através do TECG, 25 Estados-Membros comprometeram-se a introduzir no direito nacional o objetivo de um orçamento equilibrado ou excedentário, consagrando assim nas suas ordens jurídicas um princípio fundador do PEC. A conformidade deverá ser ainda reforçada através de mecanismos nacionais de correção automática, a conceber segundo princípios comuns, e acionados em circunstâncias bem definidas.

A governação orçamental a nível europeu foi intensificada e a Comissão apresentou aos colegisladores novas propostas de melhorias. O pacote composto por 6 propostas legislativas (o chamado «six-pack»)[5] reforçou a vertente preventiva da supervisão orçamental da UE e a capacidade de detetar e corrigir os desequilíbrios orçamentais numa fase precoce. Introduziu novos instrumentos, tais como limiares de despesa e uma regra numérica para a dívida. Dado que as políticas orçamentais dos Estados-Membros que partilham a mesma moeda têm maiores efeitos indiretos, reforçaram-se as sanções financeiras por incumprimento, a aplicar aos Estados-Membros da área do euro, mas de forma mais progressiva e aplicáveis numa fase mais precoce. A Comissão propôs novas melhorias da supervisão orçamental para os Estados-Membros da área do euro, nos dois regulamentos que constituem o «Two‑Pack». O Regulamento relativo ao reforço da supervisão racionaliza e intensifica a supervisão orçamental dos Estados-Membros ameaçados ou que enfrentam dificuldades financeiras, enquanto o Regulamento relativo ao reforço das políticas orçamentais instaura uma supervisão mais rigorosa dos Estados-Membros objeto de um PDE, a fim de garantir a correção atempada dos défices excessivos. Reforça igualmente a ação preventiva a nível da UE, ao estabelecer marcos para uma coordenação efetiva das políticas orçamentais na UEM, por exemplo, um calendário orçamental comum, a apresentação coordenada dos planos orçamentais nacionais anuais à Comissão, antes da sua aprovação pelo parlamento.

2. Restaurar a estabilidade financeira

No ano passado, continuaram as tensões financeiras nos mercados financeiros da UE, registando-se, porém, recentemente, sinais de melhoria. O ciclo de retroação negativa entre os mercados da dívida soberana, o setor bancário e o crescimento continuaram a alimentar as pressões financeiras e a minar a confiança. As firmes medidas políticas adotadas pela UE e pelas autoridades nacionais traduziram-se recentemente em melhorias, mas os juros da dívida soberana nos países vulneráveis mantiveram-se elevados e instáveis. Ao mesmo tempo, alguns outros países da UE beneficiaram de importantes entradas de capitais privados e registaram níveis historicamente baixos, ou mesmo negativos, de taxas de juro, sobre as suas obrigações da dívida soberana. As fortes interligações entre mercados da dívida soberana e o setor bancário da UE continuam a representar sérias ameaças para a estabilidade financeira na UE e na área do euro em particular.

O setor bancário da UE continua a debater-se com problemas de liquidez e de financiamento estrutural. Particularmente nos Estados-Membros vulneráveis, alguns bancos continuam a ter dificuldades em se financiar no mercado. A descida das notações de crédito destes Estados-Membros reduziu as garantias dos bancos nas suas operações com o Eurosistema, o que provocou uma descida das suas notações e aumentou os seus custos de financiamento. No primeiro semestre de 2012, as dificuldades de financiamento dos Estados-Membros mais vulneráveis da área do euro foram agravadas pela retirada de depósitos, enquanto os Estados-Membros mais bem cotados registaram um afluxo de depósitos. O financiamento interno dos bancos também ficou sobre pressão devido às fracas perspetivas de crescimento e, consequentemente, a um menor potencial de receitas. A resposta dos bancos às dificuldades de financiamento foi privilegiar a concessão de crédito a mutuários seguros e a emissão de obrigações garantidas, o que se traduziu por um claro aumento do montante dos ativos hipotecados nos seus balanços. Esta situação constitui uma nova fonte de preocupação.

snoovrlp1Gráf. 3. Empréstimos às famílias e às sociedades não financeiras – área do euro

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snoovrlp1Fonte: Serviços da Comissão

A escassez de financiamento pelos mercados e o aumento dos riscos de crédito, devido à estagnação do crescimento, entravam a capacidade de empréstimo dos bancos à economia real. Os condicionalismos de financiamento são especialmente pesados para as pequenas e médias empresas, que constituem a espinha dorsal da economia da UE e proporcionam o maior volume de emprego. As dificuldades de concessão de empréstimos são mais graves nos países vulneráveis onde os bancos em dificuldade têm vindo a reduzir a concessão de crédito, ainda que as fracas perspetivas de crescimento e a necessidade de reduzir a dívida das empresas e das famílias também diminuam a necessidade de contração de empréstimos (gráfico 3). Entretanto, os bancos prosseguiram os necessários ajustamentos dos seus balanços, não havendo nenhum indício de desalavancagem excessiva ou desordenada. Os fluxos de capitais públicos, que atenuaram o êxodo de capitais privados, bem como o exercício de recapitalização coordenado conduzido pela Autoridade Bancária Europeia, desempenharam um papel fundamental neste capítulo. Contudo, a necessidade de desalavancagem variou consoante os países, com os bancos nos Estados-Membros vulneráveis a ajustar mais rapidamente os seus balanços do que os outros. Tendo em conta estes elementos, é um sinal positivo que os empréstimos bancários ao setor privado se tenham estabilizado, em 2012, no conjunto da área do euro, tendo o último inquérito do BCE revelado uma certa atenuação das tensões de financiamento.

O recrudescimento dos riscos associados à dívida soberana inverteu o processo de integração financeira na área do euro. A introdução do euro, assim como a avaliação do risco de crédito a nível mundial, antes da eclosão da crise, estimulou a integração dos mercados financeiros na área do euro e facilitou os fluxos de crédito entre os países nela participantes. O colapso das bolhas de ativos em alguns países e o eclodir da crise das dívidas soberanas, provocou uma queda drástica dos fluxos transfronteiriços, mantendo-se o capital dentro das fronteiras nacionais. Em particular, os fluxos de capital privado, que na década anterior fluíam do norte para o sul da área do euro, diminuíram drasticamente, dado que os bancos reduziram a sua exposição transfronteiras face aos setores público e privado nos países vulneráveis. O défice de financiamento externo daí resultante foi colmatado pela liquidez proveniente do Eurossistema e nas fases ulteriores, pelos empréstimos UE/FMI, no âmbito de programas de assistência financeira. A distorção na detenção de títulos da dívida soberana também se acentuou, agravando os ciclos viciosos entre Estados fragilizados e bancos em dificuldade.

Divergências nas condições de financiamento entre os países da área do euro. O aumento dos prémios de risco nos empréstimos transfronteiras conduziu a uma fragmentação financeira crescente dos mercados financeiros e, concomitantemente, ao agravamento das disparidades das taxas de juro dos empréstimos às empresas e às famílias na área do euro. Nos países vulneráveis, o setor privado confronta-se agora com taxas de juro consideravelmente mais elevadas do que noutros Estados-Membros, nomeadamente os considerados "porto seguro" pelos mercados (gráficos 4 e 5).

Gráfico 4. Taxas de juros dos empréstimos às empresas || Gráfico 5. Empréstimos às empresas

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Nota: Novas empresas, prazo de vencimento até 1 ano Fonte: Serviços da Comissão || Nota: Índice da taxa annual de crescimento das reservas nacionais Fonte: Serviços da Comissão

O disfuncionamento dos mercados de crédito na área do euro constitui um sério problema para o funcionamento da União Monetária. O ajustamento em curso e a reestruturação das economias dos Estados-Membros mais vulneráveis da área do euro pesa fortemente sobre o crescimento. Os seus processos de ajustamento dependem do restabelecimento de condições normais de concessão de crédito pelo sistema bancário, que atualmente não desempenha o seu papel de intermediação no mercado único. A supervisão micro e macroprudencial transfronteiras deverá contribuir para que o sistema bancário integrado restaure a sua função de intermediário financeiro.

As condições relativas à atividade normal de concessão de crédito à economia só poderão ser restabelecidas se forem abordadas as causas profundas das dificuldades dos bancos. A UE tomou medidas vigorosas para quebrar o ciclo vicioso entre os bancos em dificuldades e o respetivo Estado, abordar os problemas de financiamento, a fragmentação financeira e as deficiências dos mecanismos de transmissão da política monetária na área do euro.

Nos seus esforços para se alcançar uma verdadeira UEM, em junho de 2012, os Chefes de Estado e de Governo da UE concordaram em avançar para uma união bancária, sendo a criação do mecanismo único de supervisão (MUS) um primeiro passo concreto nesse sentido. Na sequência desse acordo, a Comissão apresentou uma proposta para criar o MUS e conferir poderes de supervisão ao Banco Central Europeu. Ao mesmo tempo, a Autoridade Bancária Europeia inserir-se-ia no novo quadro de supervisão bancária, a fim de assegurar a coerência a nível da UE. O MUS visa suprimir as diferenças nas práticas de supervisão que acentuaram a tendência para a fragmentação do mercado financeiro europeu e colocaram o setor bancário em risco. Graças ao MUS todos os Estados-Membros participantes poderão confiar plenamente na qualidade e imparcialidade da supervisão bancária. Este aspeto é importante para garantir que os fluxos de capitais apoiarão o reequilíbrio a curto prazo e não conduzirão a novos desequilíbrios no futuro (ver também a secção 3).

Com a criação do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), a área do euro foi dotada de uma forte proteção permanente. Dotado de uma grande capacidade de financiamento (500 mil milhões de EUR) e de um conjunto de instrumentos flexíveis o MEE está bem equipado para quebrar o ciclo de retroação negativa entre bancos e dívidas soberanas e contribuir para o restabelecimento da confiança. Para além de disponibilizar empréstimos e linhas de crédito para fazer face aos problemas de liquidez dos Estados-Membros da área do euro, o MEE dispõe de um vasto conjunto de instrumentos e pode, se estiverem reunidas determinadas condições prévias, intervir nos mercados obrigacionistas primário e secundário, sem recorrer a um programa de ajustamento macroeconómico.

A possibilidade de utilizar o MEE para recapitalizar os bancos diretamente constituirá, em última análise, uma ferramenta poderosa para quebrar o ciclo vicioso entre os bancos e as dívidas soberanas na área do euro. O MEE pode também conceder empréstimos especificamente destinados à recapitalização dos bancos. No entanto, até agora, estes empréstimos só podiam ser concedidos aos Estados-Membros que, por seu turno, os aplicariam na recapitalização de bancos em dificuldades. Embora trazendo algum alívio às limitações de liquidez dos Estados, esta abordagem é uma solução provisória para o problema da interligação entre bancos e os respetivos países. Em especial, esses empréstimos seriam inscritos nas contas orçamentais dos Estados-Membros e aumentariam a sua dívida pública. Para solucionar este problema, a Cimeira da área do euro decidiu, em junho de 2012, autorizar o MEE a recapitalizar os bancos diretamente, logo que o MUS tiver sido efetivamente estabelecido. Esta possibilidade deverá contribuir fortemente para quebrar as ligações entre os bancos e os Estados-Membros da área do euro e permitirá a esta última dar um passo importante na resolução da crise que a atinge.

O Banco Central Europeu tomou medidas eficazes para reduzir os problemas de financiamento dos bancos e aperfeiçoar o mecanismo de transmissão da política monetária. As duas operações de refinanciamento a longo prazo por um período de 3 anos, realizadas pelo BCE em dezembro de 2011 e fevereiro de 2012, permitiram colmatar as lacunas de refinanciamento dos bancos da área do euro, garantindo o seu acesso ao financiamento de médio prazo, a menores custos. Contudo, face às dificuldades de financiamento persistentes e ao aparecimento, em alguns Estados-Membros da área do euro, de sinais de fortes perturbações do mecanismo de transmissão da política monetária, o BCE criou um novo instrumento; as transações monetárias definitivas (TMD) (Outright Monetary Transactions -OMT), para assegurar a boa transmissão da política monetária na área do euro. As OMT são transações definitivas no mercado secundário das obrigações soberanas e sujeitas a rigorosa condicionalidade no quadro de um programa de ajustamento financiado pelo MEE. Embora o instrumento ainda não tenha sido utilizado, o seu anúncio já conduziu a melhorias no mercado das obrigações soberanas da área do euro e, juntamente com os planos para implementar a união bancária, tem grande potencial para atenuar as tensões financeiras na área do euro e restaurar as condições para uma atividade sã de concessão de empréstimos à economia.

Embora as firmes medidas políticas tenham atenuado as tensões nos mercados, estes últimos continuam muito dependentes da manutenção de políticas de apoio e da concretização dos compromissos assumidos. Ainda existem vulnerabilidades subjacentes na UE e, em especial, no sistema financeiro da área do euro. Ao mesmo tempo, devido à persistência da crise na área do euro, a evolução dos mercados depende fortemente das medidas adotadas. Por conseguinte, para conter a instabilidade dos mercados, é fundamental instaurar um clima de segurança em torno das ações políticas e uma aplicação efetiva das medidas e das reformas nacionais acordadas. O empenho em construir uma verdadeira UEM e, nomeadamente, uma efetiva uma união bancária, irá restabelecer a estabilidade financeira a título permanente.

3. Reformas estruturais para apoiar o crescimento e corrigir os desequilíbrios

Melhorar a confiança e estimular o crescimento a curto prazo, criando simultaneamente condições para um crescimento sustentável no futuro constitui atualmente o principal desafio. Num contexto de políticas macroeconómicas austeras, as reformas estruturais são um elemento fundamental da estratégia de crescimento e reequilíbrio, que visam explorar o potencial das economias da União Europeia. À medida que a crise avançou, os países vulneráveis envidaram esforços consideráveis de reforma. Embora a necessidade de intervenção nestes Estados-Membros seja mais premente, o crescimento, a curto e médio prazos, é um problema à escala da UE que exige uma resposta coletiva. Apesar das acentuadas diferenças entre os Estados-Membros quanto à situação económica, uma abordagem coordenada das reformas nos planos nacional e da UE despoletaria uma dinâmica política, atenuaria os condicionalismos económicos e facilitaria o processo de reforma.

Gráfico 6. Saldos da balança de transações correntes - área do euro e Estados-Membros || Gráfico 7. Custos unitários de trabalho e de remuneração nominal por trabalhador – área do euro

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Fonte: Serviços da Comissão || Fonte: Serviços da Comissão

O crescimento da economia da UE está atualmente condicionado pela persistência de desequilíbrios macroeconómicos e a necessidade de ajustar os excessos do passado a nível do consumo e do endividamento. Um crescimento temporariamente baixo ou negativo é uma consequência dos profundos ajustamentos em curso, na medida em que as economias estão sob um processo de reestruturação, os recursos são transferidos dos setores não exportadores para setores exportadores e os balanços de todos os setores da economia têm de ser ajustados. O ajustamento necessário prosseguiu ao longo do último ano, estando a dar os seus frutos, não obstante a difícil conjuntura económica. Os principais valores dos saldos das contas correntes, os dados comerciais e da procura interna revelam que o ajustamento avança na UE, nomeadamente nos países da área do euro, mas é necessário realizar mais progressos (gráfico 6). O ajustamento também está em curso nos países sujeitos a um programa de assistência e noutros países vulneráveis, incluindo naqueles em que, até ao presente, os progressos se afiguram limitados. Regista-se não só uma diminuição dos desequilíbrios das contas correntes, mas também uma evolução dos custos unitários do trabalho mais favorável a um reequilíbrio no futuro (gráfico 7). Em alguns países deficitários, está a proceder-se a um ajustamento dos salários nominais nos setores público e privado.

snoovrlp1Gráfico 8. Balança corrente e posição de investimento internacional líquida (PIIL) – países excedentários e deficitários

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snoovrlp1Fonte: Serviços da Comissão

O ajustamento das posições externas em curso parece ser em grande medida estrutural. Os países deficitários sofreram uma forte contração das importações e, em certa medida, uma expansão das exportações. A contração das importações foi até agora a nota dominante, contudo os ganhos de competitividade preparam o terreno para uma futura expansão das exportações e – segundo as previsões económicas do outono dos serviços da Comissão – a contribuição das exportações para o reequilíbrio deverá aumentar durante o período de previsão. Se os ganhos de competitividade se mantiverem, o aumento das exportações deverá conduzir ao desenvolvimento das indústrias viradas para a exportação e contribuir para o caráter permanente do ajustamento. Não obstante, o reequilíbrio externo dos fluxos de capital na balança de transações correntes ainda não é suficiente para alterar as tendências insustentáveis das reservas (posição de investimento internacional líquida e dívida externa) (Gráfico 8). Na maioria dos países deficitários, os rácios da dívida externa/PIB continua a aumentar; se diminuírem, tal deve-se principalmente a grandes revalorizações de passivos. Será necessário um ajustamento de vulto, cujo custo – nomeadamente em termos de emprego – dependerá da capacidade do ajustamento do Estado-Membro em causa. Os progressos na redução dos desequilíbrios bilaterais das balanças correntes entre países deficitários e excedentários foram muito mais visíveis. Em relação aos países excedentários, também há sinais de reequilíbrio a nível da procura interna, embora o ajustamento dos excedentes da balança de transações correntes reflita que esta se tornou excedentária no conjunto da área do euro.

Embora o efeito integral das reformas estruturais no crescimento e reequilíbrio seja concretizável a médio/ longo prazo, poderá também haver ganhos a curto prazo. Os processos de reforma estão normalmente associadas a custos de ajustamento e de transição a curto prazo, em parte devido à sua distribuição, geralmente, desigual entre empresas e famílias. No entanto, as reformas estruturais podem igualmente ter efeitos expansionistas imediatos, na medida em que melhoram a confiança e as expectativas entre os agentes económicos. Deverá ser dada prioridade às reformas que tenham menor impacto nos custos orçamentais (como as que promovam a competitividade e a concorrência nos mercados de produtos ou a redução da carga regulamentar e administrativa para as empresas), embora a tónica deva também ser colocada na procura de melhores condições (por exemplo, promoção do diálogo social), a fim de apoiar as ações em setores tradicionalmente mais resistentes às reformas, como o mercado de trabalho. Além disso, há que ter em conta as sinergias entre diferentes áreas de reforma. Por exemplo, as reformas do mercado de trabalho destinadas a moderar os custos unitários do trabalho, poderiam reforçar a competitividade se fossem associadas às reformas do mercado de produtos que visam aumentar a concorrência e diminuir as margens. Em geral, há que analisar cuidadosamente as interações entre as diferentes áreas de reforma, assim como um calendário adequado, tendo em conta a situação específica de cada Estado-Membro.

A regulamentação e supervisão financeiras são determinantes para assegurar um reequilíbrio ordenado e evitar ciclos oscilatórios prejudiciais. O necessário processo de desalavancagem a realizar no setor privado de alguns países da UE, e as condições financeiras difíceis descritas na secção 2, poderão afetar negativamente o crescimento a curto prazo. É, no entanto, uma condição prévia para a correção dos desequilíbrios excessivos, internos e externos. Paralelamente, o crescimento excessivo do crédito e a alavancagem no setor financeiro, observados antes da crise, conduziram a uma acumulação de vulnerabilidades no setor, com um elevado risco de correção desordenada e enormes consequências negativas para o crescimento económico. Neste contexto, é crucial desenvolver instrumentos eficazes macro e microprudenciais para garantir que, uma vez normalizadas as condições de financiamento em toda a UE, o reequilíbrio manter-se-á com base em fluxos sustentáveis de capitais orientados para atividades mais produtivas e necessidades de investimento a longo prazo da UE, e que esta situação de desequilíbrio excessivo não volta a verificar-se.

As reformas estruturais propícias à produtividade continuam a ser uma prioridade para impulsionar as perspetivas de crescimento a médio prazo e assegurar um reequilíbrio duradouro da economia da UE. A experiencia mostra que as reformas destinadas a aumentar a eficiência dos mercados do trabalho, dos produtos e dos serviços podem fomentar a produtividade, a inovação e aumentar os níveis de produção e de emprego. As reformas estruturais orientadas especificamente para apoiar a inovação, o investimento e a utilização das TIC, e intensificar a liberalização do comércio, também podem ter um impacto direto na produtividade. Essas reformas também favorecem a reafetação do trabalho e do capital, permitindo transferências para setores com elevado potencial de crescimento (nomeadamente o crescimento verde e a economia digital). Além disso, este tipo de reformas estruturais pode desempenhar um papel essencial na redução dos desequilíbrios internos e externos, por exemplo, através do aumento da competitividade e dos resultados das exportações. As reformas estruturais são particularmente relevantes na área do euro, onde os preços relativos não podem ser influenciados pela variação das taxas de câmbio nominais.

Promover as oportunidades de crescimento verde poderia traduzir-se em melhores resultados, tanto a nível macroeconómico como microeconómico. Uma mudança para padrões de produção hipocarbónica e eficiente em matéria de recursos irá aliviar a pressão dos choques dos preços dos produtos de base nos níveis de custos e nas expectativas inflacionistas. Tal reduzirá a dependência de recursos e de energia e, concomitantemente, o défice comercial de energia, para além de aumentar a competitividade da economia da UE a longo prazo. A UE desenvolveu políticas para melhorar a eficiência na utilização dos recursos, incluindo metas ambiciosas com implicações para todos os Estados-Membros. Estas políticas só produzirão plenamente os seus efeitos se forem acompanhadas de um quadro regulamentar estável e previsível para orientar os investimentos, de uma transferência da carga fiscal do trabalho para o consumo e o ambiente, de uma eliminação progressiva das subvenções prejudiciais para o ambiente, de molde a promover as novas tecnologias e os novos mercados «verdes», assim como a tornar mais ecológicos os atuais padrões de produção e de consumo.

A dinâmica da liberalização dos mercados de produtos e serviços deverá ser mantida. São necessárias novas medidas para suprimir restrições injustificadas e melhorar a concorrência nos mercados dos produtos e dos serviços, em especial nos setores do comércio a retalho, profissões regulamentadas, construção, turismo e serviços às empresas, bem como as indústrias de rede. Isto exige igualmente uma ação a nível da UE, onde o bom funcionamento do mercado único poderia, simultaneamente, melhorar o potencial de crescimento e contribuir para a correção dos desequilíbrios. A fim de atingir o seu pleno potencial, o desenvolvimento do mercado único exige melhorias ambiciosas, quer reforçando a execução quer redobrando os esforços de reforma a nível nacional, como previsto nos atos relativos ao mercado único (I e II). Neste contexto, convidam-se os Estados-Membros, em especial, a tomar medidas ambiciosas para executar a Diretiva Serviços, dado o seu potencial de crescimento e a sua capacidade de ajustamento[6].

Gráfico 9. Índice de eficácia das administrações públicas, Estados-Membros da UE, 2011

Nota: O índice de eficácia do Banco Mundial sobre a eficácia das adminsitrações públicas reflete o sentimento do público em geral sobre a qualidade dos serviços públicos e o seu grau de independência relativamente às pressões políticas, qualidade da formulação e da execução das políticas, e a credibilidade dos compromissos das autoridades públicas para com estas políticas. O índice varia entre -2.5 to 2.5. Fonte: Banco Mundial

É urgente melhorar o ambiente empresarial, nomeadamente procurando formas de aumentar a eficiência do setor público. Um ambiente empresarial aberto e eficaz é um catalisador para o crescimento, na medida em que favorece a atividade empresarial e reduz os custos desnecessários para as empresas. Os factos provam que a complexidade administrativa ou a burocracia têm um impacto negativo considerável no espírito empresarial, inovação e competitividade, e nos fluxos de IDE que poderiam desempenhar um papel significativo no combate aos desequilíbrios. Além disso, uma carga regulamentar excessiva tende a alimentar a economia paralela. Uma administração pública eficiente deverá fornecer serviços ao conjunto da economia, sem impor encargos burocráticos desproporcionados aos agentes económicos (gráfico 9). A resolução dos problemas da administração pública contribuiria tanto para a consolidação orçamental como para melhorar as perspetivas de competitividade e crescimento. Em especial, as reformas do sistema judicial deverão reduzir os riscos e a incerteza na criação e funcionamento das empresas, o que favoreceria o investimento e contribuiria para reduzir os custos de transação e reforçar a concorrência. Para o efeito, vários Estados-Membros já adotaram medidas que tornem os serviços públicos mais racionais e eficazes. Os sistemas judiciais, uma maior utilização da administração em linha e a realização dos contratos públicos por via eletrónica são domínios prioritários das reformas.

O desemprego tornou-se um problema muito preocupante em vários países da UE, com a agravação das suas consequências económicas, sociais e políticas (gráfico 10). O aumento do desemprego é acompanhado por um grande aumento das divergências entre os vários mercados de trabalho da UE. Embora na maioria dos países, o desemprego tenha aumentado, atingindo, nalguns casos níveis sem precedentes, noutros Estados-Membros registou-se uma diminuição. Tendo em conta os períodos de desemprego mais longos e a inadequação entre a procura e a oferta de trabalho em muitos países da UE, devido, nomeadamente a mudanças setoriais em alguns países, o desemprego poderá tornar-se cada vez mais estrutural, com consequências nefastas para o potencial de crescimento a longo prazo.

snoovrlp1Gráfico 10. Crescimento do emprego e taxa de desemprego – UE

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snoovrlp1Fonte: Serviços da Comissão

As reformas estruturais desempenham um papel essencial na luta contra o desemprego, ao melhorarem o crescimento e promoverem o ajustamento. Para reduzir significativamente as taxas de desemprego, há que criar condições para restabelecer a confiança e dar estabilidade à procura de emprego. Ao mesmo tempo, a redução do desemprego será fundamental para reforçar a confiança e garantir a sustentabilidade social e a política das reformas em curso. No entanto, o desafio imediato consiste em gerir as elevadas e persistentes taxas de desemprego num contexto de fraco crescimento e, em alguns países, num contexto de desalavancagem e de reequilíbrio externo em curso. À luz das diferentes condições do mercado de trabalho na UE, a resposta política deve ser coordenada, mas adaptada às circunstâncias específicas de cada país.

Desde o início da crise, vários países da UE adotaram uma política ativa em matéria de reforma do mercado de trabalho. Em alguns casos, foram adotados ambiciosos planos de reforma, com o objetivo de criar condições mais favoráveis ao emprego (gráfico 11). As reformas empreendidas recentemente afiguram-se, de um modo geral, consentâneas com as prioridades estabelecidas a nível europeu, nomeadamente com as medidas que contribuem para o dinamismo dos mercados de trabalho, a redução da precariedade e a melhoria da competitividade. Alguns países com uma elevada taxa de desemprego e grandes desequilíbrios externos tomaram em mãos o desafio de melhorar a capacidade de resposta dos salários e a sua capacidade de ajustamento do mercado de trabalho, nomeadamente através da reforma da legislação em matéria de proteção do emprego e o sistema de fixação salarial. As políticas de proteção dos rendimentos, de ativação e de assistência à procura de emprego foram adaptadas aos crescentes desafios do mercado de trabalho. Contudo, até à data, nem todos os países tomaram as medidas necessárias para responder aos desafios políticos que têm pela frente.

Gráfico 11. Número de medidas no mercado de trabalho por domínio, total UE

Nota: As PAMT não têm em conta a formação. Fonte: Serviços da Comissão. base de dados LABREF da DG ECFIN.

Combater o desemprego e apoiar a criação de emprego deviam ser as principais prioridades políticas. Importa manter a dinâmica de reforma do mercado de trabalho, em especial nos países confrontados com grandes desafios nesta área. A sustentabilidade do crescimento potencial, depende em grande medida do êxito com que os estrangulamentos no mercado de trabalho são abordados e da resolução dos riscos de histerese no desemprego. É urgente tomar as medidas adequadas para fazer face aos desafios institucionais e estruturais do mercado de trabalho (segmentação do mercado de trabalho, deterioração da correspondência entre oferta e procura de emprego e desemprego estrutural persistente). Os países confrontados com grandes problemas no mercado de trabalho têm de prosseguir as reformas estruturais ambiciosas que favoreçam o ajustamento (legislação sobre a proteção do emprego, fixação de salários) e executar as medidas adotadas. Podem igualmente ser ponderadas medidas específicas para aumentar a procura de mão de obra, reduzindo a fiscalidade sobre o trabalho (nomeadamente nos grupos com salários baixos), quando a situação orçamental o permitir, e apoiando o espírito empresarial e a economia social. Além disso, são igualmente necessárias medidas específicas para promover a contratação de grupos específicos de trabalhadores em risco de abandonarem o mercado de trabalho (por exemplo desempregados de longa duração ou trabalhadores jovens sem experiência), nomeadamente através da implementação de políticas ativas do mercado de trabalho e com uma boa relação custo-eficácia e da exploração do potencial dos setores geradores de emprego.

Anexo. Indicadores macro-económicos selecionados

[1] Contudo, algumas propostas recentes sobre a grande dimensão dos multiplicadores não se baseiam em nenhuma prova concreta. Ver, por exemplo, Forecast errors and multiplier uncertainty (erros de previsão e incerteza ligada aos multiplicadores) em Previsões Económicas Europeias, outono de 2012, European Economy 7/2012.

[2] Ver relatório da Comissão Europeia (2012) sobre as finanças públicas na UEM 2012, European Economy 4/2012, DG Assuntos económicos e financeiros.

[3] Ver Comissão Europeia (2012) "Fiscal Sustainability Report 2012", European Economy 8/2012.

[4] Ver Comissão Europeia e Economic Policy Committee (2012) "2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060)", European Commission, European Economy, No 2.

[5] O pacote legislativo, composto por cinco regulamentos e uma diretiva, entrou em vigor a 13 de dezembro de 2011. A legislação reforçou o Pacto de Estabilidade e Crescimento e introduziu um novo conjunto de regras para a supervisão dos desequilíbrios macroeconómicos. Ver também: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm

[6] Os serviços da Comissão estimam em cerca de 0,8% do PIB da UE os ganhos associados à atual aplicação da Diretiva Serviços nos Estados-Membros, embora uma aplicação ligeiramente mais ambiciosa, com cada país a apresentar um nível médio europeu de obstáculos ao fornecimento transfronteiras de serviços e estabelecimento de atividades, traga ganhos adicionais correspondentes de 0,4 pontos percentuais do PIB. Num cenário extremamente ambicioso, se cada Estado-Membro atingisse a média dos cinco países com melhor desempenho, obter-se-ia 1,8% suplementares de crescimento do PIB a nível da UE.

INTRODUÇÃO

O projeto do Relatório Conjunto sobre o Emprego, previsto pelo artigo 148.º do TFUE, integra a Análise Anual do Crescimento que lança o Semestre Europeu de 2013. Enquanto contributo fundamental para reforçar a orientação das políticas económicas, o relatório consubstancia as principais mensagens da Análise Anual do Crescimento. A análise que veicula baseia-se na situação do emprego e na situação social na Europa, na aplicação das Orientações para o Emprego[1], bem como nos resultados do exame dos diferentes programas nacionais de reformas, que conduziram às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho em julho de 2012, e na sua aplicação até agora.

O relatório é publicado num momento em que:

A retoma do emprego cessou, há menos postos de trabalho e as perspetivas para 2013 são sombrias. A criação de emprego não se afigura animadora e a situação agravou-se apesar de haver potencialidades por explorar em alguns setores ricos em emprego e no mercado interno. A segmentação do mercado de trabalho continuou a aumentar, com um número crescente de contratos temporários e de trabalho a tempo parcial. A fiscalidade do trabalho mantém-se elevada e aumentou em vários Estados-Membros.

O desemprego está de novo em alta, tendo atingido níveis sem precedentes nos países da zona euro, com o desemprego de longa duração a chegar a uma situação alarmante, em especial nos Estados-Membros que estão a ser alvo de medidas de forte consolidação orçamental. No mercado de trabalho, o desemprego atinge mais de um em cada cinco jovens e corre-se o risco de se perder uma geração.

As disparidades entre Estados-Membros no tocante às taxas de desemprego intensificaram-se dramaticamente, refletindo os efeitos de choques assimétricos e as diferentes capacidades de resistência às crises por parte dos mercados laborais. Os salários e os custos do trabalho começaram a ajustar-se, mas os efeitos das reformas ainda não são plenamente visíveis. Confirmam-se os sinais de desencontro entre a oferta e a procura nos mercados laborais europeus, havendo o risco de que o crescente desemprego estrutural se torne persistente.

O rendimento médio das famílias está a diminuir em muitos Estados-Membros e dados recentes apontam para níveis mais acentuados e formas mais graves e profundas de pobreza e exclusão social, com cada vez mais trabalhadores pobres e polarização social.

Os efeitos da proteção social enquanto estabilizador automático têm vindo a esvanecer-se desde 2010, com o consequente aumento das taxas de pobreza. Há profundas diferenças nos Estados-Membros no tocante à eficácia das respetivas despesas quando se trata de reduzir a pobreza.

A situação do emprego e do mercado de trabalho na Europa, e em alguns Estados-Membros em particular, exige uma ação mais determinada por parte das autoridades públicas e dos parceiros sociais. Estão em curso reformas ambiciosas, mas são necessários esforços acrescidos para modernizar os mercados de trabalho e investir em capital humano, de forma a criar condições propícias a uma retoma rica em emprego.

1. Tendências recentes na evolução do mercado de trabalho e da situação social

As perspetivas económicas e do emprego são sombrias e têm-se agravado nos últimos meses. 2012 foi um ano negativo para o emprego e o fraco aumento do PIB que se prevê para 2013 não vai ser suficiente para criar postos de trabalho e reduzir o desemprego. Para 2014, as perspetivas para os mercados de trabalho são já mais positivas. A UE é atualmente a única grande região do mundo onde o desemprego continua em alta.

A retoma do emprego cessou e o número de postos de trabalho está a diminuir. Na UE, o número de pessoas no escalão dos 20-64 anos com emprego baixou 0,2% entre o segundo trimestre de 2011 e o segundo trimestre de 2012. No período 2008-2011, o emprego diminuiu 1,7 %, revelando maior resistência do que nos EUA no mesmo período (-5,8). Contudo, o declínio foi mais pronunciado na zona do euro, em especial nos países que empreenderam consolidações orçamentais mais substanciais. Desde o início da crise económica e financeira em 2008, o número de empregos perdidos ascende já a 5 milhões, dos quais 4 milhões na zona euro. As flutuações no emprego total desde que estalou a crise explicam-se essencialmente pelo trabalho a tempo parcial e o emprego temporário, ainda que os contratos permanentes também tenham sido afetados.

Figura 1: Emprego e desemprego na UE-27, 2005-2012

Fonte: Eurostat, contas nacionais e LFS

Uma característica positiva é o facto de a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos ter aumentado 1,8 pontos percentuais entre 2008 e 2011, contra um declínio de apenas 1,5 pontos percentuais na taxa de emprego total. Também as mulheres resistiram à crise económica relativamente melhor do que os homens, com taxas de emprego virtualmente ao mesmo nível de 2008, ao passo que a dos homens declinou 2,6 pontos percentuais durante o mesmo período. Ao mesmo tempo, a taxa de emprego dos jovens caiu 3,8 pontos percentuais.

O desemprego está novamente em alta e atingiu níveis sem precedentes na zona euro. A taxa global de desemprego na UE é atualmente de 10,6%, chegando aos 11,6 % na zona euro, o que corresponde ao nível mais elevado desde a criação da UEM. Em maio de 2012, o número de pessoas desempregadas na UE superava, pela primeira vez, os 25 milhões, tendo aumentado 0,75 milhões no trimestre seguinte, o que representa uma subida total de quase 9 milhões desde 2008. O desemprego apresenta tendência em alta na maioria dos Estados-Membros, com apenas seis países a registar uma diminuição nos 12 meses anteriores a agosto de 2012.

O desemprego de longa duração atingiu níveis alarmantes. No segundo trimestre de 2012, havia 11,1 milhões de europeus que estavam no desemprego há mais de 12 meses, representando 4,6% da população ativa[2]. Trata-se de um aumento de 4,8 milhões comparativamente ao ano de 2008. Em 2011, 70% dos desempregados de longa duração na UE-27 estavam concentrados nos seis maiores países, com a Espanha a representar mais de 21% do total da UE e a contribuir com 1,6 milhões para o aumento de 3,7 milhões do número de desempregados de longa duração no período 2008-2011.

A probabilidade de um desempregado encontrar emprego baixou na maior parte dos Estados‑Membros desde que estalou a crise, tanto para os desempregados de curta como para os de longa duração. Esta baixa tem sido particularmente acentuada nos Estados-Membros que estão sujeitos a significativas medidas de consolidação orçamental. Em Espanha, a probabilidade decresceu de 50% para 30% e na Grécia passou de 25% para 15%, tendo permanecido estável nos Países Baixos e melhorado na República Checa e na Estónia.

Figura 2: Desemprego de longa duração em % da população ativa, 2008 e 2011

Fonte: Eurostat, LFS

O desemprego de longa duração aumentou para todos os grupos, mas sobretudo para os jovens e as pessoas com baixos níveis de habilitações educativas. Contudo, em 2011, o risco de desemprego de longa duração para os trabalhadores mais velhos era de 55% contra 30% para os jovens. Em 2011, o desemprego de longa duração entre os trabalhadores pouco qualificados era quatro vezes superior ao verificado nos trabalhadores com qualificações elevadas. Também os nacionais de países terceiros registavam níveis de desemprego de longa duração duas vezes superiores à média da UE em 2011. Alguns Estados-Membros têm sido capazes de limitar a extensão do desemprego de longa duração, ou porque a recessão foi mais curta ou porque as instituições do mercado de trabalho se revelaram mais eficazes.

O desemprego juvenil atinge mais de um em cada cinco jovens. Esta situação representa uma emergência económica e social, já que há 5,52 milhões de jovens sem emprego. Nos últimos 12 meses, o desemprego juvenil aumentou na grande maioria dos Estados-Membros, tendo em dois deles persistido acima dos 50% e em seis acima dos 30%. Em 2011, a taxa de emprego dos jovens entre os 20 e os 34 anos que completaram, no mínimo, o ensino secundário superior baixou 4,2 pontos percentuais para 77,2% em relação a 2008, evidenciando crescentes dificuldades na transição do ensino para o emprego.

Os jovens que abandonam precocemente o ensino têm perspetivas de emprego sombrias. Os jovens em situação de abandono escolar precoce constituem talvez o subgrupo mais vulnerável da mão-de-obra europeia. Na UE, mais de metade dos jovens que abandonam o ensino sem diploma estão desempregados. O abandono escolar precoce passou de 14,1% em 2010 para 13,5% em 2011. Persistem importantes disparidades entre os Estados-Membros no que se refere ao abandono escolar precoce, mas aqueles que tomaram medidas eficazes e exaustivas para combater o fenómeno têm vindo a registar melhorias significativas. O abandono escolar precoce continua a ser mais frequente entre os jovens oriundos de grupos desfavorecidos, migrantes e minorias étnicas, designadamente os ciganos e, atinge mais os rapazes.

A percentagem de jovens que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação (os chamados NEET) continua a aumentar. Mais preocupante é o facto de a situação se estar a agravar nos Estados-Membros que registavam já os índices mais elevados neste domínio. Apesar de os maiores aumentos se registarem em relação à população masculina, também as mulheres são atingidas pelo fenómeno em quase todos os países europeus.

Figura 3: Percentagem de jovens NEET na faixa etária dos 15-24 anos

Fonte: Eurostat, LFS

A dispersão das taxas de desemprego entre Estados-Membros acentuou-se muito nos últimos anos, em especial na zona euro. A diversidade também é acentuada no plano regional e local, com zonas que concentram níveis muito elevados de desemprego juvenil e de longa duração. Em agosto de 2012, a Áustria registava a taxa de desemprego mais baixa, com apenas 4,5%, enquanto a Espanha atingia os 25,1%. Uma percentagem significativa do desemprego está concentrada em relativamente poucos países. Com efeito, o número de desempregados na Itália e na Espanha e nos países que beneficiam de programas de assistência financeira (Grécia, Irlanda, Portugal e Roménia) representa quase metade do desemprego total na UE e esta proporção aumentou significativamente durante a crise.

Figura 4: Variação (pontos percentuais) da taxa de desemprego nos últimos 12 meses e nos últimos três meses até agosto de 2012 e evolução da distribuição das taxas de desemprego entre agosto de 2009 e agosto de 2012

Fonte: Eurostat

Nota: Gráfico 2 - Faltam dados de 2008-2012 relativamente a 5 EM. Dados utilizados: junho para EE e LV, julho para EL, HU e UK.

Os indicadores sociais e de emprego revelam um acentuar do fosso entre os Estados-Membros. Esta situação é particularmente visível entre os países do sul e os países periféricos. Os Estados‑Membros que até aqui mostraram resistir melhor são os da Europa setentrional e central. Os choques parecem ser assimétricos, mas muitas vezes os países com mercados de trabalho relativamente pouco segmentados, sistemas de proteção social fortes e capacidade para ajustamentos temporários do horário e do tempo de trabalho (flexibilidade interna) são os que melhor resistem.

Dados recentes mostram que os salários e os custos do trabalho vão no sentido de um reajuste externo. Em 2011, os mercados laborais europeus mostravam sinais claros de melhoria da dinâmica salarial, com custos unitários do trabalho nominais a subir de forma moderada após os declínios dos salários reais em 2010. A remuneração real por trabalhador baixou em cerca de metade dos Estados-Membros em 2011 e progrediu a um ritmo inferior ao da produtividade, confirmando assim a tendência iniciada em 2010 para um declínio da quota-parte salarial. A evolução dos custos unitários do trabalho nominais difere consoante o Estado-Membro. Em geral, esta evolução segue cada vez mais padrões de reajuste externo, com uma diferenciação sempre mais clara entre os países com maiores necessidades de reduzir o desemprego e de reequilibrar as posições externas e os países onde a retoma se revela mais sustentada e com excedentes nas contas correntes.

Figura 5: Taxa de crescimento anual dos custos unitários do trabalho nominais (2011Q2/2012Q2) e tendências em oito Estados-Membros (os que foram destinatários de recomendações específicas em matéria de salários), 2008Q2-2012Q2

Nota: Dados trimestrais corrigidos de variações sazonais

Fonte: Eurostat, Gráfico 1: Para Chipre, a comparação é feita entre 2011Q1 e 2012Q1 (não há dados para 2012Q2)

Fonte: Eurostat

O paradigma que prevaleceu antes da crise, caracterizado por uma mais forte dinâmica dos salários reais nos países confrontados com elevado desemprego, inverteu-se desde 2010. Esta evolução contribuiu para a melhoria gradual da competitividade dos setores orientados para a exportação. Nos países que iniciaram ou quase concluíram processos de correção dos défices das balanças correntes, a procura de mão-de-obra e os salários no setor dos bens transacionáveis apresentam níveis mais sustentados. Acresce que os factos revelam que, até 2009, a dinâmica dos salários reais foi mais forte, mas esta situação inverteu-se desde 2010.

Em vários Estados-Membros, o rendimento médio das famílias está a baixar. Entre 2009 e 2011, o rendimento bruto disponível baixou em dois em cada três Estados-Membros e acentuaram-se as diferenças entre os países. Na maior parte dos Estados-Membros, a prolongada crise económica e do mercado de trabalho, associada à necessidade de prosseguir a consolidação orçamental (que implica cortes nas prestações e aumentos de impostos), enfraqueceu o efeito de proteção dos estabilizadores automáticos nacionais ao longo do tempo, à medida que os beneficiários foram perdendo os direitos ou viram reduzido o nível das prestações. Em consequência, a queda dos rendimentos da famílias fez-se sentir com particular incidência nos Estados-Membros onde a recessão foi prolongada. As medidas de consolidação orçamental implementadas desde 2010 parecem ter contribuído para reduzir significativamente o rendimento disponível das famílias.

Figura 6: Variação do rendimento bruto disponível das famílias durante a crise

Fonte: Eurostat, contas nacionais.

A percentagem da população da UE que dá conta de dificuldades financeiras nos respetivos agregados familiares continua a atingir níveis sem precedentes, com um agravamento nos últimos meses. Em 2012, o aumento anual do indicador de stress financeiro no quintil inferior de rendimento foi especialmente forte em Espanha e na Itália (10 pontos percentuais), enquanto seis Estados-Membros davam conta de diminuições.

Dados recentes apontam para níveis mais elevados e formas mais graves de pobreza e exclusão social. A percentagem de pessoas em risco de pobreza e exclusão social aumentou em vários Estados-Membros desde 2008, superando aqueles em que diminuiu. Alguns grupos têm sido particularmente atingidos (crianças, famílias monoparentais, população em idade ativa e, mais especificamente, os jovens). A evolução da gravidade da pobreza confirma que as pessoas em risco de pobreza estão a ficar mais pobres em muitos países, em especial naqueles onde esse risco é elevado. Em 2010, o rendimento mediano das pessoas em risco de pobreza situava-se 22% abaixo do limiar de pobreza, o que mostra que o fosso de pobreza se está a acentuar na maior parte dos Estados-Membros desde 2008.

Figura 7: Evolução do número de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social (AROPE) nos Estados-Membros da UE entre 2008 e 2011

Fonte: UE-SILC, *dados: SILC 2011(2010)

A pobreza no trabalho e a polarização social estão a aumentar em muitos Estados-Membros. Os trabalhadores pobres representavam um terço dos adultos em idade ativa em risco de pobreza em 2011. Em 2010, 8,4% das pessoas com emprego viviam abaixo do limiar de pobreza e o risco era particularmente elevado nas famílias com crianças dependentes (10,7%). A incidência da pobreza na população com emprego agravou-se para as mulheres e continua elevada para os homens. A pobreza no trabalho aumentou significativamente entre 2006 e 2010 em um em cada três Estados-Membros, incluindo alguns dos mais prósperos, com economias e mercados de trabalho mais resistentes. Fatores como os ajustamentos salariais, a redução do tempo de trabalho, o desemprego parcial e o recurso cada vez mais frequente ao trabalho a tempo parcial e aos contratos temporários podem ter contribuído para esta situação.

2. Principais desafios para o mercado de trabalho

As tendências recentes do mercado de trabalho explicam-se em parte pelos movimentos cíclicos e designadamente pela profunda crise económica, mas devem-se também aos desafios estruturais e institucionais que afetam a atividade económica e o desempenho dos mercados laborais.

A criação líquida de postos de trabalho (crescimento do emprego) tem vindo a decrescer continuadamente no conjunto da UE e nos Estados-Membros, com exceção do ano de 2010. Desde o segundo semestre de 2011, toda a Europa voltou a registar níveis negativos em matéria de crescimento do emprego. Estes factos, que resultam da diferença líquida entre as entradas no emprego (desempregados que encontraram trabalho), que tendem a diminuir, e as saídas do emprego, cada vez mais numerosas, requerem políticas que favoreçam a procura de mão-de-obra e um modelos de crescimento mais rico em emprego[3]. Ao mesmo tempo, contudo, os programas de criação de emprego apoiados pelos fundos estruturais e o fundo de coesão registam progressos significativos, tanto em termos de criação de emprego como de apoio a novas atividades (start-ups).

Figura 8: Taxa de desemprego e vagas de emprego preenchidas na UE-27, 2007Q1-2011Q4

Fonte: Cálculos dos serviços da Comissão com base em dados do Eurostat

A potencialidade de criação de emprego em alguns setores estratégicos pode ser ainda mais explorada se foram colmatadas as faltas de competências. Prevê-se que a eco-indústria venha a criar cerca de 8 milhões de postos de trabalho até 2020, sendo cerca de 2,8 milhões o resultado de medidas de utilização eficiente de recursos, 2 milhões o produto das políticas de eficiência energética e outros 3 milhões provenientes do desenvolvimento do setor das energias renováveis[4]. Em 2012, o número de pessoas que se espera virem a trabalhar nas eco-indústrias na UE deverá atingir 3,4 milhões, representando um aumento de 2,7 milhões em 2008, o que demonstra que, mesmo na atual conjuntura económica, há potencialidades de criação de emprego neste setor. Entre 2005 e 2009, o setor das energias renováveis contribuiu para a criação de mais de 300 000 novos empregos. Durante o período 2008-2011, o setor da saúde e ação social criou cerca de 1 866 000 novos postos de trabalho. Além disso, espera-se que a procura mão-de-obra neste setor venha a aumentar, prevendo-se oito milhões de novas oportunidades de emprego entre 2010 e 2020. No que se refere às TI, espera-se que até 2015 haja cerca de 70 000 vagas por preencher, destinadas a profissionais do setor. Tanto as TI como a saúde enfrentam desafios análogos quanto se trata de substituir uma mão-de-obra que está a envelhecer por trabalhadores mais jovens. Há uma escassez significativa de competências em vários setores da economia verde, nas TI e no setor dos cuidados de saúde, em especial para profissões com elevado nível de especialização técnica.

A carga fiscal sobre o trabalho continua elevada e aumentou mesmo em vários Estados-Membros, mas as mudanças na sua composição estão a reduzir o custo do trabalho. Uma carga fiscal elevada desincentiva o segundo elemento de um agregado familiar e as pessoas pouco qualificadas a optar pelo trabalho e pode ter um impacto negativo nas taxas de emprego a um nível agregado. Em 2011, a carga fiscal média na UE-27 era de 39,6%, contra 21% na Suíça, 29,5% nos EUA e 30,8% no Japão e no Canadá. Em média, a carga fiscal na Europa aumentou 0,3 pontos percentuais entre 2010 e 2011, tendo afetado também os rendimentos mais baixos. Os aumentos foram mais significativos nos Estados-Membros onde a fiscalidade já era mais elevada. Contudo, esta situação fica essencialmente a dever-se a mudanças na tributação do rendimento individual, em certos casos acompanhadas de reduções das contribuições sociais dos empregadores, fazendo assim baixar os custos do trabalho.

Figura 9: Carga fiscal total sobre os rendimentos mais baixos (com referência a 67% do ordenado médio para este grupo) em 2011 e variação anual 2010-2011

Descrição sucinta: *Os dados para os países da UE que não integram a OCDE (BG, LV, LT, MT e RO) só estão disponíveis relativamente a 2010; **CY dados para 2007. Para estes países, as variações da carga fiscal referem-se ao período 2009-2010 (para CY período 2006-2007). Fonte: OCDE

A segmentação do mercado de trabalho continuou a aumentar, verificando-se um aumento dos contratos temporários e do trabalho a tempo parcial. Entre 2007 e 2011, a percentagem de trabalhadores que, involuntariamente, exerciam a respetiva atividade profissional a tempo parcial ou com contratos a prazo aumentou em 21 dos 27 Estados-Membros. Há fortes divergências entre os Estados-Membros, mas os países mediterrâneos e a Polónia apresentam a segmentação mais forte. As assimetrias na legislação em matéria de proteção do emprego entre emprego permanente e emprego a prazo/temporário são uma das principais causas da segmentação do mercado de trabalho. Em 2011, no grupo etário dos 15-64 anos, 60,4% das pessoas trabalhavam involuntariamente com contratos a prazo. A probabilidade de se ser contratado para um lugar permanente é mais baixa nos Estados-Membros onde a legislação laboral é mais restritiva.

Figura 10: Percentagem de trabalhadores com contratos a prazo ou a tempo parcial (em 2007 e 2011) e transições de empregos temporários para empregos permanentes (dados de 2010)

Descrição sucinta: *Os dados da SI referem-se a 2011; **IE dados disponíveis só para 2007.

Fonte: Eurostat, LFS e SILC

Os jovens estão fortemente sobre-representados no trabalho temporário nos mercados laborais da UE e a sua situação tem vindo a agravar-se. Em 2011, cerca de 42,5% dos jovens com emprego na UE trabalhavam com contratos temporários contra 14,0% da média da população em idade ativa. Os dados disponíveis revelam que, entre os jovens, o emprego temporário pode, em certa medida, servir de trampolim para o emprego permanente, mas isto não é o caso em muitos outros Estados-Membros onde as taxas de transição dos contratos temporários para os contratos permanentes são particularmente baixas.

Figura 11: Trabalhadores com contratos permanentes e temporários, trabalhadores por conta própria e número total de trabalhadores (15-64), 2007Q1-2012Q1

Fonte: Eurostat

Foi o emprego a tempo parcial que contribuiu de forma significativa para o crescimento do emprego verificado durante a crise. Ainda que o emprego total tenha diminuído entre 2008 e 2010 e que haja menos 6,2 milhões de trabalhadores a tempo inteiro, o número de trabalhadores a tempo parcial aumentou 1,1 milhões durante o mesmo período. A expansão do emprego a tempo parcial tem sido constante nos últimos anos, chegando aos 18,8% em 2011. Cerca de um terço das mulheres com emprego trabalham a tempo parcial, contra apenas 8,1% dos homens, situação que reflete o facto de os serviços de assistência à infância só abrangerem 28% das crianças com menos de 3 anos e 84% das que têm mais de 3 anos.

Há sinais recentes de deterioração no processo de correspondência entre oferta e procura de emprego nos mercados laborais europeus. Para a maior parte dos Estados-Membros, a curva de Beveridge, que relaciona o desemprego e as vagas existentes, continuou a deslocar-se para a direita. Contudo, três Estados-Membros têm evoluído na curva de Beveridge (BE, AT e FI) desde o início de 2008 e num Estado-Membro (DE) a curva deslocou-se para o interior, demonstrando uma melhoria da situação dos mercados de trabalho e do encontro entre oferta e procura de emprego. A deterioração pode ser uma consequência dos desencontros entre as competências e as habilitações académicas exigidas para certos empregos, da escalada do desemprego de longa duração, da resposta inadequada à evolução demográfica e da ineficácia das prestações dos serviços de emprego. Contudo, pode também ser o resultado de fricções e barreiras à mobilidade profissional e geográfica e de assimetrias na circulação da informação entre empregadores e trabalhadores. Os cidadãos europeus continuam a ter de enfrentar obstáculos legais, administrativos e práticos quando pretendem cruzar fronteiras. Estão previstas reformas para transformar a rede EURES[5] numa ferramenta, orientada pela procura, de recrutamento, colocação profissional e correspondência entre oferta e procura de emprego intra-UE, permitindo que os Estados-Membros desenvolvam os seus serviços EURES em função das respetivas necessidades económicas, dando apoio, por exemplo, a profissões que conhecem défices de competências e a grupos específicos de trabalhadores, incluindo os jovens.

Figura 12: Curva de Beveridge, UE-27, 2008 (Q1) — 2012 (Q3)

Fonte: Eurostat, dados utilizados: (i) taxa de desemprego (UR, %), e (ii) o indicador de escassez de mão-de-obra (LSI, %) proveniente dos resultados do inquérito às empresas da UE

O desemprego estrutural persistente corre o risco de se tornar endémico. A deslocação da curva de Beveridge para a direita pode ser temporária, à medida que o mercado de trabalho procura reagir e adaptar-se à evolução da atividade económica, por exemplo através de mudanças na dinâmica salarial, de reconversões ou de um reforço das políticas ativas de emprego. Contudo, essa deslocação pode também ser indício de problemas estruturais mais profundos que ameaçam provocar um aumento permanente do desemprego estrutural. Os dados mostram que o desemprego estrutural medido pela a taxa de desemprego compatível com uma taxa de crescimento constante dos salários (NAWRU) subiu na maior parte dos Estados-Membros da UE desde que estalou a crise e que essa progressão evoluiu paralelamente à deterioração da curva de Beveridge.

Figura 13: Taxa de desemprego compatível com uma taxa de crescimento constante dos salários (NAWRU) por Estado-Membro

Fonte: AMECO

Assistiu-se recentemente a um declínio das despesas com políticas ativas de emprego, por pessoa desempregada. Os dados mostram que estas políticas têm efeitos positivos nas taxas de emprego, em especial no caso das mulheres e das pessoas pouco qualificadas. Os Estados-Membros que apresentam os níveis mais baixos de desemprego de longa duração também são os que registam níveis mais elevados de participação em medidas ativas de emprego, ainda que outros fatores possam ter contribuído para estes resultados favoráveis. Porém, a redução dos recursos das políticas ativas de emprego por pessoa desempregada superou os 20% entre 2007 e 2010[6].

Figura 14: Participação em medidas ativas de emprego em 2010 e taxa de desemprego de longa duração em 2011

Fonte: Eurostat

A rede de segurança que o sistema de proteção social constitui para os rendimentos das famílias, agindo como estabilizador automático, começou a enfraquecer depois de 2009. Na primeira fase da crise, as prestações sociais desempenharam um importante papel de apoio aos rendimentos das famílias. Na zona euro, as prestações sociais líquidas e as reduções fiscais tiveram um impacto positivo no rendimento disponível bruto durante o ano de 2009 e nos primeiros dois trimestres de 2010. Contudo, na segunda fase da crise económica, este efeito positivo começou a esvanecer. No final de 2010, o impacto das prestações sociais na variação do rendimento das famílias começou a evoluir negativamente. Em alguns países, há cada vez mais pessoas sem qualquer cobertura social. Esta situação decorre da progressiva redução dos direitos às prestações, da supressão gradual de certas medidas de apoio ao rendimento e, em alguns países, do corte nas despesas sociais no âmbito de programas de consolidação orçamental.

Há fortes diferenças entre os Estados-Membros no tocante à eficiência das respetivas despesas, designadamente do ponto de vista dos resultados e dos efeitos de redução da pobreza conseguidos por unidade de despesa, quando se parte de modelos e estruturas de despesas com proteção social semelhantes. Os sistemas fiscais e de prestações contam-se entre os instrumentos mais importantes para prevenir e combater a pobreza monetária. Em 2012, a despesa com prestações sociais (excluindo pensões) reduziu a taxa de pobreza na UE de 26% para 16%, o que representa uma diminuição de 37%. Contudo, Estados-Membros que gastam o mesmo com proteção social obtêm resultados diferentes. Alguns países conseguem reduzir a pobreza das crianças e dos idosos ou o absentismo por doença gastando menos do que outros. Alguns países têm níveis de prestações melhores porque conseguem reduzir o tempo durante o qual pagam as prestações, fazendo com que as pessoas regressem mais depressa ao trabalho. A procura de equilíbrio entre prestações universais e prestações sujeitas a condições de recursos e entre prestações pecuniárias e prestações em espécie pode contribuir para incentivar as pessoas a regressar ao trabalho. Quando se mede as despesas de proteção social em relação à redução da pobreza, fica-se com a ideia de que há sistemas mais eficientes do que outros. Bulgária, Letónia, Polónia e Roménia são países que gastam pouco e cujas despesas têm pouco impacto; Espanha, Itália, Portugal, Chipre (e Grécia) apresentam resultados análogos mas com níveis de despesas mais elevados. Estes países também dão conta de resultados abaixo da média da UE em matéria de redução da pobreza infantil.

Os grandes desafios que se colocam estão na plena implementação de estratégias de inclusão ativas centradas simultaneamente num adequado apoio ao rendimento, em mercados de trabalho inclusivos e no acesso a serviços de qualidade. São visíveis agora em vários Estados-Membros passos concretos em prol de políticas sociais ativas e de eliminação dos desincentivos financeiros ao trabalho. Contudo, persistem disparidades no grau de cobertura da assistência social e dos regimes de rendimento mínimo nos Estados-Membros, mantendo-se o desafio de chegar aos grupos que conhecem as formas mais profundas de pobreza (como os sem-abrigo e os ciganos). A garantia de medidas adequadas de apoio ao rendimento constitui um instrumento eficaz para facilitar a transição para o trabalho, promover a inclusão social e dinamizar a procura agregada. A disponibilidade de estruturas de acolhimento de crianças, de qualidade e a preços comportáveis, é um precioso apoio para que os pais possam participar na atividade económica, ao mesmo tempo que proporciona às crianças as melhores perspetivas de vida. Porém, a realidade mostra que as famílias mais vulneráveis apresentam, de um modo geral, taxas de participação mais baixas devido fatores como a disponibilidade e o acesso, o preço, a elegibilidade e a escolha dos pais.

3. Realizar reformas estruturais do mercado de trabalho

O Conselho Europeu de 1 e 2 de março de 2012, tomando por base a Análise Anual do Crescimento de 2012 da Comissão, determinou as orientações políticas para os Estados-Membros na apresentação dos seus programas nacionais de reformas contendo os respetivos projetos de reforma do mercado de trabalho, com vista a atingir os grandes objetivos da UE estabelecidos nas orientações para as políticas de emprego. Com base nas propostas da Comissão, o Conselho adotou recomendações específicas por país, sublinhando os domínios em que os Estados-Membros deveriam realizar reformas políticas no quadro geral das orientações para as políticas de emprego.

A secção que se segue trata das medidas políticas tomadas pelos Estados‑Membros no âmbito da realização dos seus programas nacionais de reformas e tendo em conta as prioridades definidas na Análise Anual do Crescimento de 2012.

3.1. Mobilizar o trabalho a favor do crescimento

Vários Estados-Membros (Bélgica, República Checa, Estónia, Hungria, Irlanda e Portugal) estão a tomar medidas para reforçar as políticas ativas do mercado de trabalho e os serviços públicos de emprego. Na Bélgica, aumentaram os subsídios para os chamados trabalhadores do conhecimento (por exemplo, investigadores no setor público ou privado). Na República Checa, as atividades de interesse comunitário são usadas como medidas de ativação coordenadas pelos serviços de emprego. Na Estónia, o novo programa de emprego para 2012-2013 propõe um vasto conjunto de políticas ativas do mercado de trabalho e alarga o grupo de potenciais beneficiários de diferentes medidas. Na Hungria, as políticas ativas do mercado de trabalho foram reforçadas, com incidência na formação dos trabalhadores dos serviços públicos de emprego, no desenvolvimento de modelos de serviços orientados para o cliente, em pacotes de serviços para as micro-empresas e as PME, na expansão das funções do portal e dos serviços em linha dos serviços públicos de emprego e na transformação das iniciativas em matéria de empregos de utilidade pública. Na Irlanda, está a ser reforçada a condicionalidade das prestações, a fim de incentivar os trabalhadores a tempo parcial a optar pelo trabalho a tempo inteiro. Por fim, em Portugal, foram tomadas medidas para tornar mais eficientes os serviços públicos de emprego, tendo sido introduzidos sistemas de subvenções salariais para os desempregados.

Em 2011 e 2012, a carga fiscal sobre o trabalho continuou elevada, tendo-se registado um aumento do custo do trabalho, ainda que haja progressos a assinalar para certas categorias de trabalhadores vulneráveis como os pouco qualificados/remunerados. Vários Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, Chipre, Finlândia, Grécia, Espanha, Irlanda, Itália, França, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal, Eslovénia, Reino Unido) aumentaram recentemente os impostos sobre os rendimentos das pessoas singulares, muitas vezes mercê de subidas das taxas do imposto. Estes aumentos foram introduzidos numa base temporária, sob a forma de sobretaxas ou de contribuições de solidariedade com incidência sobre os rendimentos elevados (Grécia, Itália, Chipre, Luxemburgo, Portugal, SP). A Áustria e a República Checa também preveem introduzir medidas análogas. As contribuições para a segurança social também aumentaram em vários países (Áustria, Bulgária, Chipre, França, Grécia, Hungria, Letónia, Polónia, Portugal e Reino Unido).

As medidas destinadas a reduzir a carga fiscal sobre o trabalho foram essencialmente concebidas para reforçar os incentivos ao trabalho para certos grupos específicos e comportaram geralmente alterações da base tributável. Na Bélgica, por exemplo, foi instituído um conjunto de reduções das contribuições para a segurança social para os jovens, as pessoas com salários baixos e os trabalhadores mais velhos, assim como para ajudar as PME e os trabalhadores por conta própria a contratem pessoal. A Finlândia e a Hungria também concederam reduções fiscais aos que auferem rendimentos médios e baixos, por meio do aumento de créditos de imposto e outras prestações de base. A Suécia aumentou a parte isenta de impostos nos rendimentos do trabalho das pessoas com mais de 65 anos, a fim de que prologuem a vida ativa.

Foram tomadas medidas para promover a criação de empresas e o emprego por conta própria (Áustria. Bélgica, Bulgária, Estónia, Espanha, Irlanda, Malta, Hungria, Polónia, Portugal, Reino Unido). Na Áustria, foi lançado um projeto piloto para apoiar os estagiários e as empresas que lhes proporcionam oportunidades de aprendizagem, incluindo consultoria jurídica e mediação. Na Bélgica, foram tomadas medidas para melhorar o acesso das empresas ao crédito, promover a simplificação administrativa ou reduzir as contribuições sociais no setor da restauração. Na Bulgária, o emprego por conta própria é promovido através de consultoria, formação e assistência no arranque de novas atividades ou financiamento da aquisição ou reparação de equipamento para pequenas empresas de criação recente. Em Espanha, a criação de empresas está a ser simplificada mediante a redução dos encargos administrativos e a extensão dos horários de atendimento nas zonas turísticas. Na Irlanda, foram lançados regimes de ajudas que incluem subvenções, fundos de empréstimos e garantias, incentivos à criação de novas empresas, etc. Em Malta, foram tomadas medidas para reduzir as formalidades burocráticas para os empresários individuais, tendo sido anunciado um novo sistema de micro-garantias para ajudar os trabalhadores por conta própria e as pequenas empresas a obter garantias para os empréstimos bancários. Na