OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

1. Este relatório anual apresenta a avaliação do Tribunal relativamente aos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). A figura 1 dá as informações principais sobre as atividades abrangidas e as despesas efetuadas em 2015.

Figura 1 — Fundos Europeus de Desenvolvimento — Informações principais 2015 (milhões de euros) Total das despesas operacionais (projetos) 2 337 Total das despesas operacionais (apoio orçamental) 763 Total das despesas administrativas (63) 110 Total dos pagamentos 3 210 - adiantamentos -1 727 + apuramentos dos adiantamentos 1 661 População auditada 3 144 Total das autorizações individuais (64) 4 008 Total das autorizações globais (64) 5 034

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Breve descrição dos Fundos Europeus de Desenvolvimento

2. Desde 1958 os Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) têm sido os principais instrumentos utilizados pela União Europeia para prestar ajuda à cooperação para o desenvolvimento dos países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) e dos Países e Territórios Ultramarinos (PTU). O Acordo de Parceria assinado em Cotonu em 23 de junho de 2000 por um período de 20 anos («Acordo de Cotonu») constitui o atual enquadramento em que se inscrevem as relações da União Europeia com os países ACP e os PTU. O seu principal objetivo é a redução da pobreza e, a prazo, a sua erradicação.

3. Os FED têm características particulares: a) são financiados pelos Estados-Membros de acordo com as chaves de contribuição (1) definidas num Acordo Interno celebrado entre os governos dos Estados-Membros, reunidos no Conselho, que são diferentes das do orçamento geral da UE; b) são geridos pela Comissão, fora do quadro do orçamento geral da UE, e pelo Banco Europeu de Investimento (BEI); c) devido ao caráter intergovernamental dos FED, o Parlamento Europeu tem um papel mais limitado no seu funcionamento do que o que desempenha nos instrumentos de cooperação para o desenvolvimento financiados pelo orçamento geral da UE: em particular, não intervém na determinação e na repartição dos recursos do FED. No entanto, o Parlamento Europeu é a autoridade de quitação, exceto para a Facilidade de Investimento gerida pelo BEI (2) (3).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

4. Cada FED rege-se pelo seu próprio regulamento financeiro. O Tribunal observou em diversas ocasiões que um regulamento financeiro único, aplicável ao conjunto dos FED presentes e futuros, permitiria assegurar a continuidade, sem risco de interrupção da execução dos FED, e simplificar a sua gestão (4). 4. A Comissão envidou esforços no sentido de simplificar o Regulamento Financeiro (RF) e alinhá-lo ao RF do orçamento geral, a fim de assegurar a continuidade do serviço.

5. Embora os regulamentos financeiros dos FED tenham sido progressivamente harmonizados com o Regulamento Financeiro geral (5), subsistem diferenças significativas. Uma das principais diferenças é que o princípio da anualidade não se aplica aos FED: as convenções FED são geralmente celebradas por um período de compromisso de cinco a sete anos e os pagamentos podem ser efetuados durante um período muito maior. Em 2015, as despesas foram efetuadas no âmbito de quatro FED simultaneamente, incluindo o 8.o FED, aberto em 1995.

6. Os FED são geridos quase inteiramente pela Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO) (6) da Comissão, que gere igualmente uma vasta gama de despesas do orçamento da UE (7).

7. As intervenções dos FED são executadas por meio de projetos e de apoio orçamental (8), segundo quatro modalidades principais. Em 2015, 42 % dos pagamentos foram efetuados em regime de gestão direta, dos quais 24 % diziam respeito ao apoio orçamental. Os restantes 58 % foram efetuados no âmbito da gestão indireta, dos quais 31 % por intermédio de organizações internacionais, 24 % de países terceiros e 3 % de organismos nacionais dos Estados-Membros da UE (9).

8. As despesas abrangidas pelo presente relatório são efetuadas utilizando uma vasta gama de métodos, aplicados em 79 países. As regras e os procedimentos são frequentemente complexos, nomeadamente em matéria de procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos. A ausência de um regulamento financeiro autónomo e fácil de utilizar relativo ao 11.o FED aumenta consideravelmente essa complexidade (10). 8. O 11. o FED é regido pelo seu próprio Regulamento Financeiro (RF) 2015/323, adotado pelo Conselho em 2 de março de 2015. A simplificação real é obtida através do alinhamento com o RF do orçamento geral, que foi alcançado mediante a inserção no RF do 11. o FED de referências transparentes e claras ao RF do orçamento geral e às respetivas normas de execução (NE). Desta forma, o RF aplicável ao 11. o FED garante não apenas a coerência dos procedimentos financeiros aplicáveis e uma maior eficiência como permite igualmente uma redução dos riscos e erros. As regras e os modelos em matéria de procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos para o orçamento geral e para o FED, compilados no Guia Prático dos procedimentos contratuais no âmbito das ações externas da UE (PRAG) desenvolvido pelo EuropeAid, são amplamente recomendados pelas federações europeias de contratantes.

Domínios de despesas menos propensos a erros

9. Em dois domínios, a natureza do financiamento e as condições de pagamento limitam a suscetibilidade das operações a erros. Trata-se do apoio orçamental (11) e da aplicação da chamada «abordagem nocional» em ações com multidoadores executadas por organizações internacionais (12).

Apoio orçamental

10. O apoio orçamental contribui para o orçamento geral de um país ou o seu orçamento para uma política ou objetivo específicos. O Tribunal examinou se a Comissão respeitou as condições específicas aplicáveis aos pagamentos de apoio orçamental ao país parceiro em questão e verificou se foram cumpridas as condições de elegibilidade gerais (como a realização de progressos satisfatórios na gestão das finanças públicas).

11. Contudo, as disposições jurídicas concedem uma larga margem de interpretação e a Comissão dispõe de uma flexibilidade considerável para decidir se estas condições gerais foram cumpridas. A auditoria da regularidade realizada pelo Tribunal não pode ir além da fase em que a ajuda é paga a um país parceiro. Os fundos transferidos são posteriormente incorporados nos recursos orçamentais do país destinatário. As eventuais insuficiências da sua gestão financeira que conduzam a utilizações abusivas ao nível nacional não dão origem a erros na auditoria da regularidade realizada pelo Tribunal.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Abordagem nocional

12. Nos casos em que o financiamento dos FED está sujeito a requisitos específicos relativamente à elegibilidade dos custos, o Tribunal avalia se esses requisitos foram cumpridos. Quando as contribuições da Comissão para projetos com multidoadores são agrupadas com as de outros doadores e não são afetadas a rubricas específicas de despesas devidamente identificáveis, a Comissão pressupõe que as regras da UE em matéria de elegibilidade são respeitadas, desde que o montante global inclua as despesas elegíveis suficientes para cobrir a contribuição da UE. Esta abordagem, tal como é aplicada pela Comissão, limita os trabalhos dos auditores no caso de serem feitas contribuições substanciais por outros doadores, que a Comissão considere então suficientes para cobrir eventuais despesas inelegíveis que o Tribunal possa ter detetado.

CAPÍTULO I — EXECUÇÃO DOS 8.o, 9.o, 10.o E 11.o FED

Execução financeira

13. A dotação do 8.o FED (1995-2000) ascende a 12 840 milhões de euros, a do 9.o FED (2000-2007) a 13 800 milhões de euros e a do 10.o FED (2008-2013) a 22 682 milhões de euros.

14. O Acordo Interno que institui o 11.o FED (13) entrou em vigor em 1 de março de 2015 após ter sido ratificado por todos os Estados-Membros da UE. A dotação do 11.o FED totaliza 30 506 milhões de euros (14), dos quais 29 089 milhões de euros são afetados aos países ACP e 364,5 milhões de euros aos PTU. Estes montantes incluem 1 134 milhões de euros e 5 milhões de euros destinados à Facilidade de Investimento gerida pelo BEI, principalmente sob a forma de subvenções para financiar bonificações de juros e assistência técnica relacionada com os projetos, respetivamente. Por fim, estão afetados 1 052,5 milhões de euros às despesas da Comissão relativas à programação e à execução dos FED.

15. A Figura 2 apresenta a utilização, durante 2015 e cumulativamente, dos recursos dos FED.

Figura 2 — Utilização dos recursos dos FED em 31 de dezembro de 2015 (milhões de euros) Situação no final de 2014 Execução orçamental durante o exercício de 2015 (liquída) (70) Situação no final de 2015 Montante total Taxa de execução (66) 8.o FED (67) 9.o FED (67) 10.o FED 11.o FED Montante total 8.o FED 9.o FED 10.o FED 11.o FED Montante total Taxa de execução (66) A — RECURSOS (65) 49 100 - 6 - 109 56 27 839 27 780 10 412 15 630 21 384 29 455 76 880 B — UTILIZAÇÃO 1. Autorizações globais (68) 48 573 98,9 % - 12 - 170 - 156 5 372 5 034 10 404 15 533 21 137 6 533 53 607 69,7 % 2. Autorizações individuais (69) 44 790 91,2 % - 16 - 52 783 3 293 4 008 10 385 15 355 19 035 4 023 48 797 63,5 % 3. Pagamentos 38 900 79,2 % - 3 43 2 024 1 024 3 088 10 376 14 985 15 009 1 619 41 989 54,6 % C — Autorizações por liquidar (B1-B3) 9 673 19,7 % 28 548 6 128 4 914 11 618 15,1 % D — Saldo disponível (A-B1) 527 1,1 % 8 97 247 22 922 23 273 30,3 %

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

16. O nível das autorizações líquidas globais realizadas em 2015 atingiu um máximo histórico (5 034 milhões de euros) (15). Esta situação deveu-se à entrada em vigor do 11.o FED, que aumentou os recursos disponíveis para autorizações num montante de 27 839 milhões de euros. A entrada em vigor do 11.o FED também afetou as taxas de execução das autorizações por liquidar, que diminuíram de 98,9 % para 69,7 % nas decisões de financiamento (autorizações globais) e de 91,2 % para 63,5 % nas autorizações individuais.

17. Em todo o seu domínio de competência (16), a DG DEVCO prosseguiu os seus esforços para diminuir os pré-financiamentos antigos, as autorizações antigas por liquidar (17) e o número de contratos em aberto cujo prazo caducou (18). Os objetivos de 2015 para reduzir os pré-financiamentos antigos e autorizações antigas por utilizar foram largamente ultrapassados (19). No entanto, embora o objetivo fixado para 2015 respeitante à percentagem de contratos caducados em relação ao número total de contratos tenha praticamente sido alcançado para o conjunto da carteira da DG DEVCO (20), os progressos foram menos satisfatórios no que se refere aos FED (21). 17. Os principais problemas que impedem o encerramento de contratos caducados dos FED são os seguintes: ordens de cobrança não executadas, processos judiciais e processos de auditoria em curso. Apesar de estes aspetos não estarem inteiramente sob o seu controlo, a Comissão prosseguirá esforços no sentido de acelerar o encerramento de contratos caducados.

CAPÍTULO II — DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE DO TRIBUNAL RELATIVA AOS FED

Declaração de fiabilidade do Tribunal relativa aos 8.o, 9.o, 10.o e 11.o FED enviada ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório do auditor independente

I — Em conformidade com o disposto no artigo 287.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e no artigo 49.o do Regulamento Financeiro aplicável ao 11.o FED, que se aplica igualmente aos FED anteriores, o Tribunal auditou: a) as contas anuais dos 8.o, 9.o, 10.o e 11.o Fundos Europeus de Desenvolvimento, que são constituídas pelo balanço, a conta de resultados económicos, a demonstração dos fluxos de caixa, a demonstração da variação da situação líquida e o quadro dos créditos dos FED, bem como o relatório sobre a execução financeira relativos ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015, aprovadas pela Comissão em 15 de julho de 2016; b) a legalidade e regularidade das operações subjacentes a essas contas no quadro jurídico dos FED relativamente à parte dos recursos do FED cuja gestão financeira é assegurada pela Comissão (22).

Responsabilidade da gestão

II — Nos termos dos artigos 310.o a 325.o do TFUE e dos regulamentos financeiros aplicáveis (23), a gestão é responsável pela elaboração e apresentação das contas anuais dos FED, baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público (24), e pela legalidade e regularidade das operações subjacentes. Compete à gestão conceber, executar e manter um controlo interno relevante para a elaboração e apresentação de demonstrações financeiras isentas de distorções materiais, devidas a fraudes ou erros. A gestão é igualmente responsável por garantir que as atividades, as operações e informações financeiras refletidas nas demonstrações financeiras estão em conformidade com as regras e regulamentação aplicáveis. Cabe em última instância à Comissão a responsabilidade pela legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas dos FED (artigo 317.o do TFUE).

Responsabilidade do auditor

III — Compete ao Tribunal, com base na sua auditoria, fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas, bem como sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes. O Tribunal efetuou a sua auditoria em conformidade com as normas internacionais de auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI. Estas normas exigem que o Tribunal planeie e execute a auditoria de modo a obter uma garantia razoável de que as contas anuais dos FED estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares.

IV — Uma auditoria implica a execução de procedimentos visando obter provas de auditoria relativas aos montantes e às informações das contas, bem como à legalidade e regularidade das operações subjacentes. A escolha dos procedimentos depende do juízo profissional do auditor, incluindo uma avaliação dos riscos de as contas conterem distorções materiais e de não conformidade significativa das operações subjacentes com os requisitos do quadro jurídico dos FED, devidas a fraudes ou erros. Ao avaliar estes riscos, são examinados o controlo interno aplicável à elaboração e adequada apresentação das contas, bem como os sistemas de supervisão e de controlo utilizados para garantir a legalidade e regularidade das operações subjacentes, a fim de conceber procedimentos de auditoria adequados às circunstâncias, mas não com a finalidade de expressar uma opinião sobre a eficácia do controlo interno. Uma auditoria implica ainda apreciar se as políticas contabilísticas utilizadas são adequadas e as estimativas contabilísticas efetuadas razoáveis, bem como avaliar a apresentação das contas no seu conjunto.

V — O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas para constituírem uma base das suas opiniões.

Fiabilidade das contas

Opinião sobre a fiabilidade das contas

VI Na opinião do Tribunal, as contas anuais dos 8.o, 9.o, 10.o e 11.o FED relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a sua situação financeira nessa data, os resultados das suas operações, os fluxos de caixa, bem como a variação da situação líquida do exercício então encerrado, em conformidade com as disposições do regulamento financeiro dos FED e as regras contabilísticas baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas

Receitas

Opinião sobre a legalidade e regularidade das receitas subjacentes às contas

VII — Na opinião do Tribunal, as receitas subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

Pagamentos

Elementos em que se baseia a opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas

VIII — O Tribunal estima que a taxa de erro mais provável das operações de despesas dos 8.o, 9.o, 10.o e 11.o FED se situe em 3,8 %.

Opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas

IX — Na opinião do Tribunal, devido à importância das questões descritas no ponto referente aos elementos em que se baseia a opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas, os pagamentos subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 estão materialmente afetados por erros.

14 de julho de 2016

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Presidente

Tribunal de Contas Europeu

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Informações em apoio da declaração de fiabilidade

Âmbito e método da auditoria

18. O anexo 1.1 do capítulo 1 do Relatório Anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento descreve os principais elementos da abordagem e metodologia de auditoria do Tribunal. No que se refere à auditoria dos FED, são de salientar os seguintes aspetos específicos.

19. As observações do Tribunal relativas à fiabilidade das contas dos FED incidem sobre as demonstrações financeiras (25) dos 8.o, 9.o, 10.o e 11.o FED (26) aprovadas pela Comissão em conformidade com o Regulamento Financeiro do FED (27), juntamente com a declaração do contabilista, recebida em 18 de julho de 2016. O Tribunal realizou testes dos montantes e das informações das contas, e avaliou os princípios contabilísticos utilizados, as estimativas significativas efetuadas pela gestão e a apresentação global das contas.

20. No que se refere à auditoria da regularidade das operações, são de salientar os seguintes aspetos específicos:

a) o Tribunal examinou todas as contribuições dos Estados-Membros e uma amostra de outros tipos de operações de receitas;

b) o Tribunal examinou uma amostra de 140 operações. A amostra foi concebida para ser representativa do conjunto de todos os pagamentos realizados no âmbito dos FED. Era composta por 104 pagamentos aprovados por 19 delegações da UE (28) e 36 pagamentos aprovados pelos serviços centrais da Comissão (29). Nos casos em que se detetaram erros, procedeu-se à análise dos sistemas pertinentes para identificar as insuficiências específicas existentes;

c) o Tribunal avaliou os sistemas da DG DEVCO e das delegações da UE, incluindo: i) controlos ex ante realizados por agentes da Comissão, por auditores ou supervisores externos antes de os pagamentos serem efetuados; ii) acompanhamento e supervisão, designadamente o seguimento das auditorias externas, visitas de verificação, visitas de acompanhamento e estudos da DG DEVCO de 2012-2015 sobre a taxa de erro residual (TER);

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

d) o Tribunal analisou o Relatório Anual de Atividades (RAA) do Diretor-Geral da DG DEVCO;

e) o Tribunal acompanhou as suas recomendações anteriores.

21. Como mencionado no ponto 6, a DG DEVCO executa a maior parte dos instrumentos de ajuda externa financiados pelo orçamento geral e pelos FED. As observações do Tribunal relativas tanto aos sistemas como à fiabilidade do RAA e da declaração do Diretor-Geral relativos a 2015 dizem respeito a todos os domínios de competência da DG DEVCO.

Fiabilidade das contas

22. Na sequência da observação do Tribunal formulada no Relatório Anual relativo a 2014 (30), a Comissão incluiu os contratos de apoio orçamental na estimativa dos encargos acrescidos para 2015, realizada no âmbito do corte de operações.

23. A Comissão também tomou medidas para resolver as questões levantadas nos Relatórios Anuais relativos a 2013 e 2014 (31) sobre a cobrança de juros gerados por pré-financiamentos. Para os juros gerados por pré-financiamentos superiores a 750 000 euros, a Comissão instaurou um método de estimativa baseado na média das taxas de juro e nos pedidos de confirmação enviados a uma amostra de delegações. Para juros gerados por pré-financiamentos entre 250 000 e 750 000 euros, a ferramenta informática desenvolvida no final de 2014 ficou operacional e permitiu à Comissão registar devidamente 2,5 milhões de euros de juros vencidos das demonstrações financeiras de 2015.

24. O Tribunal analisou uma amostra de dez ordens de cobrança no montante de 17,7 milhões de euros, que foram registadas como receitas operacionais — cobrança de despesas (valor total de 35,9 milhões de euros). Em três casos, o pré-financiamento não utilizado no montante de 9,6 milhões de euros foi indevidamente registado como receitas operacionais e, desse modo, o resultado económico do exercício foi sobredeclarado nas demonstrações financeiras provisórias. Apesar de estes três casos terem sido corrigidos pela Comissão nas demonstrações financeiras definitivas, é provável que erros semelhantes tenham ocorrido noutras ordens de cobrança devido à natureza sistémica (32) da questão (33). 24. Em dois dos três casos identificados pelo Tribunal de Contas, um montante de pré-financiamento estava pendente no momento da recuperação. Esses dois erros foram corrigidos, como se pode verificar nas contas definitivas (um erro total de 2,1 milhões de euros). No caso restante (7,5 milhões de euros) não teria sido possível registar em 2015 um decréscimo de pré-financiamento dado que não havia nenhum montante de pré-financiamento pendente no momento da recuperação. A Comissão tomará as medidas necessárias para prevenir, detetar e corrigir esses erros no futuro.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Regularidade das operações

Receitas

25. As operações de receitas não estão afetadas por um nível significativo de erros.

Pagamentos

26. Os resultados dos testes das operações de pagamento são resumidos no anexo 1 . Das 140 operações de pagamento auditadas, 35 (25 %) apresentavam erros. Com base nos 28 erros quantificados, o nível de erro estimado situa-se em 3,8 % (34).

27. Se forem excluídas da amostra auditada as 15 operações de apoio orçamental e as 17 operações no âmbito da abordagem nocional referidas nos pontos 9-12, o nível de erro estimado é de 5,8 % (35).

28. A figura 3 mostra em que medida os diferentes tipos de erros contribuíram para a estimativa do nível de erro relativa a 2015. Os erros relacionados com a ausência de documentos comprovativos e o incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública representam 70 % do nível de erro estimado.

Figura 3 — Repartição do nível de erro estimado Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Projetos

29. Das 125 operações de pagamento relativas a projetos que o Tribunal examinou, 35 (28 %) estavam afetadas por erros. Das 28 operações de pagamento (80 %) afetadas por erros quantificáveis, 16 eram operações finais autorizadas depois de terem sido realizados todos os controlos ex ante.

30. À semelhança de anos anteriores (36), a Comissão e os seus parceiros de execução cometeram mais erros nas operações relacionadas com os orçamentos-programas, as subvenções e os acordos de contribuição celebrados com organizações internacionais, em comparação com outros tipos de apoio. Das 71 operações deste tipo examinadas, 25 (35 %) estavam afetadas por erros quantificáveis que representavam 79 % do nível de erro estimado.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

31. Os principais tipos de erros quantificáveis diziam respeito a:

a) documentos comprovativos essenciais não disponibilizados (13 operações) (37);

b) incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública por parte do beneficiário (sete operações);

c) despesas inelegíveis, como despesas relativas a atividades não cobertas pelo contrato (sete operações), IVA inelegível (duas operações), despesas efetuadas fora do período de execução (duas operações) e custos indiretos declarados como custos diretos (uma operação);

d) despesas não efetuadas pelos beneficiários (sete operações);

e) cálculo incorreto das despesas (quatro operações).

Figura 4 — Exemplos de erros quantificáveis em operações relativas a projetos Figura 4 — Exemplos de erros quantificáveis em operações relativas a projetos

Documentos comprovativos essenciais não disponibilizados O Tribunal examinou o apuramento das despesas efetuadas no âmbito do programa «Apoio ao Desenvolvimento Institucional do Ministério do Interior», executado por uma agência de ajuda ao desenvolvimento nacional em Moçambique. Foram testados 10 elementos de despesas. No caso de quatro elementos, relativos ao fornecimento de equipamento de laboratório, informático e de escritório no montante de 874 309 euros, os documentos comprovativos essenciais das despesas (por exemplo, documentos comprovativos do fornecimento de bens, certificado de origem ou documentos relativos aos procedimentos de contratação) não foram disponibilizados. Documentos comprovativos essenciais não disponibilizados Entre outras, uma das medidas corretivas previstas pela Comissão é a inclusão do contrato-modelo no plano de auditoria para 2016, que foi aprovado antes da visita do Tribunal. Além disso, o procedimento de recuperação foi iniciado em relação ao montante total considerado inelegível pelo Tribunal.

Incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública por parte do beneficiário O Tribunal examinou o pagamento final de 427 956 euros no âmbito de um contrato de fornecimento de equipamento de laboratório para a realização de testes a produtos agrícolas na Etiópia. Ao abrigo das regras da UE aplicáveis à contratação pública, o contrato deveria ter sido adjudicado com recurso a um concurso público internacional. Em vez disso, o contrato foi adjudicado diretamente a uma empresa de consultadoria sem qualquer procedimento concorrencial, o que não foi justificado. Além disso, a empresa não era um distribuidor autorizado do equipamento objeto do contrato, mas apenas agiu como intermediário para a aquisição do equipamento a um distribuidor autorizado. A ausência de um concurso público sem qualquer justificação é contrária ao princípio da igualdade de tratamento e resultou numa limitação da concorrência. Incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública por parte do beneficiário A Comissão está a implementar medidas corretivas pertinentes, o que significa que o procedimento de recuperação foi iniciado em relação ao montante total considerado inelegível pelo Tribunal. Além disso, a Comissão lançou uma verificação externa das despesas de todos os orçamentos-programa geridos pelo contratante, na pendência da receção dos relatórios finais, a fim de determinar o montante total devido.

Despesas inelegíveis O Tribunal examinou o apuramento de despesas no valor de 76 609 euros ao abrigo do programa «Facilité de Coopération Technique» na República Democrática do Congo. Um elemento dizia respeito a obras de ampliação de um edifício, que não estavam previstas no programa. Além disso, as obras foram realizadas entre agosto e dezembro de 2013, fora do período de execução de dezembro de 2013 a março de 2015. Despesas inelegíveis A Comissão está a estudar o seguimento a dar a esta constatação.

Despesas não efetuadas pelo beneficiário O Tribunal examinou o apuramento do pré-financiamento no âmbito do programa «Acelerar o progresso para o alcance do Objetivo de Desenvolvimento do Milénio 1c (38)», executado em Moçambique. A organização internacional que executa o programa indicou corretamente no seu relatório financeiro que 3 651 772 euros foram incorridos como custos reais e 1 362 182 euros representavam compromissos jurídicos (ainda não incorridos). A DG DEVCO aceitou incorretamente o montante total de 5 013 954 euros como custos reais elegíveis. Despesas não efetuadas pelo beneficiário A Comissão tomará medidas corretivas pertinentes deduzindo dos próximos pagamentos o montante total considerado inelegível pelo Tribunal.

32. Em nove casos de erros quantificáveis, a Comissão, através dos seus sistemas, dispunha de informações suficientes (39) para evitar, detetar e corrigir os erros antes de aceitar as despesas. Se todas essas informações tivessem sido utilizadas para corrigir os erros, o nível de erro estimado teria sido inferior em 1,7 pontos percentuais (40).

33. Além disso, 12 operações afetadas por um erro quantificável (41) foram sujeitas a uma auditoria ou a uma verificação das despesas. As informações fornecidas pela auditoria ou pelos relatórios de verificação sobre os trabalhos efetivamente realizados não permitiram ao Tribunal avaliar se os erros poderiam ter sido detetados e corrigidos por estes controlos ex ante.

34. Os erros não quantificáveis diziam respeito a custos estimados em vez de custos reais (três operações), insuficiências nos procedimentos de contratação aplicados (duas operações), documentos insuficientes (uma operação) e despesas não cobertas pelo contrato (uma operação).

Apoio orçamental

35. As 15 operações de apoio orçamental examinadas estavam isentas de erros de regularidade.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Exame dos Relatórios Anuais de Atividades e outros elementos dos sistemas de controlo interno

36. Em maio de 2013, a DG DEVCO adotou um plano de ação para corrigir insuficiências detetadas na aplicação do seu sistema de controlo (42). O Tribunal examinou a evolução do plano de ação e obteve provas de que 19 medidas foram totalmente executadas e quatro estavam em curso no final de 2015.

37. Em julho de 2015, a DG DEVCO adotou um novo plano de ação em resposta ao terceiro ano consecutivo de uma reserva expressa pelo Diretor Geral no Relatório Anual de Atividades relativo a 2014. O novo plano de ação contém medidas específicas que visam domínios de alto risco: gestão indireta por organizações internacionais e gestão direta através de subvenções. Os progressos registados na execução do novo plano de ação serão avaliados no Relatório Anual do próximo exercício.

38. Tal como em exercícios anteriores, a frequência de erros detetados, incluindo alguns que afetam as declarações finais que tinham sido sujeitas a auditorias externas e a verificações de despesas ex ante, aponta para insuficiências ao nível desses controlos.

39. No último Relatório Anual, o Tribunal mencionou as medidas que já tinham sido tomadas pela DG DEVCO para melhorar a qualidade das auditorias e das verificações (43). Em fevereiro de 2016, a DG DEVCO criou uma grelha de qualidade (44) para avaliar a fiabilidade dos controlos. Esta ferramenta será obrigatória para as auditorias e verificações contratadas pela DG DEVCO após 1 de janeiro de 2016. No entanto, ainda não foi concebida para ser utilizada em auditorias e verificações de despesas realizadas por gabinetes locais de auditoria diretamente contratados pelos beneficiários (45), em que o risco de qualidade insuficiente é considerado superior. Além disso, os relatórios de auditoria e de verificação não contêm informações suficientes sobre os trabalhos efetivamente realizados para permitir uma utilização eficaz da grelha.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

40. A DG DEVCO também desenvolveu uma nova aplicação de auditoria que ficou operacional no segundo semestre de 2015 e tem a capacidade de melhorar o acompanhamento e o seguimento das constatações detetadas pelas auditorias e pelas verificações contratadas pela DG DEVCO. Tal como acontece com a grelha de qualidade, a nova aplicação não abrange auditorias e verificações contratadas diretamente por beneficiários, relativamente às quais os sistemas de acompanhamento atuais não permitem à DG DEVCO obter informações fiáveis sobre os custos e resultados agregados.

41. Nos domínios da gestão documental e da contratação pública, a DG DEVCO instituiu várias medidas com vista a melhorar a situação, quer para a Comissão, quer para os beneficiários (46). No entanto, a ausência de documentos comprovativos e o incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública continuam a ser os principais fatores que contribuem para o nível de erro estimado.

Estudo de 2015 sobre a taxa de erro residual (TER)

42. Em 2015, a DG DEVCO realizou o seu quarto estudo sobre a TER para avaliar o nível de erros que escaparam a todos os controlos da gestão destinados a evitar, detetar e corrigir erros. 42. A DG DEVCO irá aplicar um sistema de garantia de qualidade também para as verificações de despesas diretamente contratados pelos beneficiários. Contudo, uma vez que as deficiências no sistema se devem em parte a deficiências nos termos de referência para os tipos de compromissos, a DG DEVCO deve primeiro rever estes termos de referência. Essa revisão incluirá, para além de requisitos de qualidade mais exigentes, uma maior tónica nos resultados úteis para efeitos de garantia.

43. O estudo consistiu no exame de uma amostra representativa de operações relativas a contratos encerrados entre setembro de 2014 e agosto de 2015. Os seus resultados são apresentados no RAA (47). O estudo estima que a TER se situe nos 2,20 %, ou seja, acima do nível de materialidade de 2 % estabelecido pela Comissão. Na sequência de uma recomendação formulada no Relatório Anual do Tribunal relativo a 2013 (48), o RAA divulgou o âmbito do estudo sobre a TER e as suas limitações em comparação com um trabalho de auditoria (49). 43. A Comissão está a considerar esta possibilidade. No entanto, dado o volume substancial das verificações de despesas, as possibilidades limitadas de acompanhamento e o investimento em recursos necessários para o respetivo acompanhamento, a DG DEVCO deve, em primeiro lugar, avaliar os custos e benefícios da sua inclusão na nova aplicação de auditoria.

44. Os principais tipos de erros identificados no estudo são: a) ausência de documentação satisfatória fornecida pelas organizações beneficiárias que demonstre a elegibilidade das operações (35 % da TER); b) despesas inelegíveis realizadas pelos beneficiários que não são organizações internacionais (25 % da TER); c) erros que foram estimados por não existirem provas suficientes para verificar a regularidade das operações (20 % da TER); d) despesas inelegíveis realizadas por organizações internacionais (15 % da TER); e) montantes não recuperados e não corrigidos (5 % da TER). 44. A Comissão congratula-se com o reconhecimento pelo Tribunal das medidas adotadas. As medidas incorporadas nos contratos revistos e nos modelos de contratos só serão visíveis gradualmente na auditoria do Tribunal, em conformidade com o aumento das autorizações com base nesses modelos revistos, na amostra de operações do Tribunal.

45. Como indicado no relatório do exercício anterior, a análise realizada pelo Tribunal ao estudo de 2014 sobre a TER permitiu concluir que era possível realizar melhorias em vários aspetos (50). Em relação ao estudo de 2015 sobre a TER, a DG DEVCO aplicou medidas de atenuação que deram resposta a todas as insuficiências com exceção do método de estimativa específico da TER, que não se alterou e continua a deixar uma larga margem de apreciação quando se estimam as taxas de erro individuais.

Análise do Relatório Anual de Atividades

46. Nos três exercícios anteriores (2012-2014), o Diretor-Geral formulou uma reserva geral quanto à legalidade e regularidade das operações relativamente a todas as operações da DG DEVCO. Na sequência das observações do Tribunal (51), o Diretor-Geral apresentou uma declaração de fiabilidade diferenciada em função dos riscos no Relatório Anual de Atividades relativo a 2015.

47. Com base na análise realizada pela DG DEVCO aos resultados do Tribunal e aos estudos sobre a TER em 2012-2014 (52), a DG DEVCO avaliou dois domínios de despesas como sendo de risco elevado: i) subvenções na modalidade de gestão direta e ii) gestão indireta com organizações internacionais. Por conseguinte, foi emitida uma reserva relativa ao nível significativo de erros nesses dois domínios. Esta situação corresponde às observações formuladas pelo Tribunal no presente Relatório Anual e em relatórios anteriores (53). Além disso, foi emitida uma reserva específica sobre o Mecanismo de Apoio à Paz em África devido a insuficiências de controlo detetadas pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão.

48. Relativamente à gestão indireta com países beneficiários (54), a análise dos riscos da DG DEVCO realizada em 2012-2014 concluiu, com um grau de confiança de 95 %, que existia um nível significativo de erros (55) neste domínio de despesas. No entanto, não foram emitidas reservas para 2015, uma vez que os erros diminuíram significativamente no estudo da taxa de erro residual de 2015. Os resultados da TER de 2015 são, no entanto, significativamente menos fiáveis (56) do que os resultados da análise de 2012-2014. 48. O número de avaliações diminuiu numa base anual (2012: 43, 2013: 18, 2014: 15, 2015: 10). O pessoal que efetua estimativas a nível do contratante foi reduzido a duas pessoas e cada estimativa é revista ao nível do diretor e dos parceiros para garantir a coerência. Este procedimento restringe a margem de apreciação quando se estimam as taxas de erro individuais.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

49. Além disso, ao contrário da gestão direta, a avaliação da DG DEVCO da gestão indireta com países beneficiários não faz a distinção entre os dois principais domínios com despesas e mecanismos de controlo distintos e, por conseguinte, com diferentes perfis de risco: i) subvenções (57) e ii) contratos públicos sujeitos a procedimentos de contratação (58). Dado que a DG DEVCO considera que as subvenções executadas diretamente apresentam um risco elevado, é de supor que as subvenções executadas indiretamente pelos países beneficiários (em desenvolvimento) exigem uma análise dos riscos de um nível semelhante.

50. A DG DEVCO estimou o montante global em risco (59) no âmbito dos pagamentos efetuados em 2015 (5 746 milhões de euros) em 174 milhões de euros (3,0 % dos pagamentos de 2015). Deste montante, a DG DEVCO estimou que 50 milhões de euros (29 %) serão corrigidos pelos seus controlos nos anos seguintes (60). Este valor foi calculado como o montante médio anual de ordens de cobrança emitidas para erros e irregularidades entre 2009 e 2015. No entanto, a estimativa sobreavalia materialmente a futura capacidade corretiva da DG DEVCO ao não excluir i) as recuperações de pré-financiamentos e juros vencidos, que não afetam futuras correções de despesas autorizadas, e ii) as anulações de ordens de cobrança previamente emitidas. É difícil estimar o âmbito desta sobreavaliação para todo o período de 2009-2015 (61).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão relativa ao exercício de 2015

51. O Tribunal conclui que as contas dos FED relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a situação financeira dos FED, bem como os resultados das suas operações, fluxos de caixa e variação da situação líquida relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e com as regras contabilísticas adotadas pelo contabilista. 51. O índice de risco para a gestão indireta com os países beneficiários é efetivamente mais elevado do que o relativo aos restantes domínios de despesas relativamente aos quais não foram emitidas reservas. No entanto, não difere significativamente da média que, em 2015, é muito próxima do nível de materialidade. No próximo relatório anual de atividades (RAA) será efetuada uma nova avaliação.

52. O Tribunal conclui que, no que se refere ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2015: a) as receitas dos FED não estão afetadas por um nível significativo de erros; b) as operações de pagamento dos FED estão afetadas por um nível significativo de erros (ver pontos 26-35). Os testes das operações indicam que o nível de erro estimado na população se situe em 3,8 % (ver anexo 1 ). 52. A conceção dos modelos de controlo interno (ICT) para a definição do sistema de controlo no RAA deve procurar um equilíbrio entre o dever de informação e as informações disponíveis. Com efeito, existe a possibilidade de as subvenções indiretas terem um índice de risco comparável ao das subvenções diretas, mas dada a heterogeneidade dos contratos reunidos no ICT 4 (gestão indireta com os países beneficiários) e a amostra relativamente reduzida disponível para alguns destes contratos, a Comissão não pôde avançar na análise.

Recomendações

53. O resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores (62) é apresentado no anexo 2 . Nos Relatórios Anuais relativos aos exercícios de 2012 e 2013, o Tribunal apresentou 12 recomendações. A DG DEVCO executou totalmente 11 recomendações, enquanto uma foi executada na maior parte dos aspetos. 53. Apenas se incluíram no cálculo da capacidade corretiva as recuperações dos pré-financiamentos e os juros produzidos que foram codificados «erros» ou «irregularidades» de contexto da recuperação. Representa apenas uma parte das recuperações dos pré-financiamentos e dos juros produzidos emitidos em 2015. No futuro, a Comissão tomará as medidas necessárias para excluir da estimativa da capacidade corretiva estas ordens de cobrança e as que tenham sido anuladas.

54. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2015, o Tribunal recomenda que a DG DEVCO deve:

— Recomendação 1: alargar a utilização das grelhas de qualidade às auditorias e verificações de despesas contratadas diretamente pelos beneficiários; A Comissão aceita a recomendação. A Comissão está a desenvolver uma adaptação da grelha de qualidade aos elementos, necessidades e modalidades de execução específicos das verificações de despesas.

— Recomendação 2: adaptar o mandato das auditorias e das verificações de despesas com vista a obter todas as informações pertinentes de que necessita para poder avaliar a qualidade dos trabalhos efetivamente realizados recorrendo à nova grelha de qualidade; A Comissão aceita a recomendação. A Comissão já está a trabalhar neste sentido.

— Recomendação 3: avaliar os custos e benefícios da melhoria do acompanhamento das auditorias e das verificações de despesas contratadas diretamente pelos beneficiários, incluindo-as na nova aplicação de auditoria; A Comissão aceita a recomendação. A Comissão irá avaliar os custos e os benefícios de incluir auditorias e verificações de despesas contratadas pelos beneficiários na nova aplicação de auditoria. Com base nessa avaliação, a Comissão decidirá se tomará ou não esta medida.

— Recomendação 4: aplicar as sanções apropriadas às entidades que não cumpram a obrigação de disponibilizar os documentos comprovativos essenciais para a auditoria do Tribunal; A Comissão aceita a recomendação. A Comissão continuará a aplicar as disposições relativas à questão suscitada pelo Tribunal.

— Recomendação 5: para os pagamentos no âmbito da gestão indireta com países beneficiários, i) apoiar a declaração de fiabilidade com as provas estatísticas mais fiáveis disponíveis e ii) distinguir entre formas de ajuda com perfis de risco diferentes, como acontece no caso dos pagamentos no âmbito da gestão direta; A Comissão aceita a recomendação. No próximo relatório anual de atividades (RAA) será efetuada uma nova avaliação de risco. Com base na avaliação efetuada, a Comissão decidirá se a distinção entre os diferentes perfis de risco no âmbito da gestão indireta com o beneficiário é viável ou pertinente.