DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Síntese da Avaliação de Impacto que acompanha o documento Comunicação da Comissão Orientações comunitárias relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à implantação rápida de redes de banda larga /* SEC/2012/0449 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Síntese da Avaliação de Impacto que acompanha o documento Comunicação da Comissão Orientações comunitárias relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à implantação rápida de redes de banda larga Exoneração de responsabilidade Este resumo vincula apenas os serviços da Comissão que participaram na sua elaboração e não condiciona a forma definitiva das decisões que a Comissão venha a tomar. 1. Definição do problema 1.1. Problema subjacente: Défice de financiamento e necessidade de preservar a concorrência A existência de uma infraestrutura de banda larga de elevado desempenho é considerada um fator importante para o desenvolvimento económico em todo o mundo. O acesso à Internet com débito elevado permite às empresas, em especial às pequenas empresas, manterem-se competitivas e aos consumidores beneficiar de um grande número de serviços avançados em linha, que melhoram a sua qualidade de vida. Aquando da publicação da sua Agenda Digital para a Europa[1] em 2010, a Comissão sublinhou que a Europa precisa de um acesso à Internet rápido e ultrarrápido, a preços competitivos e ao dispor da generalidade da população. A Agenda Digital reafirmou o objetivo de fazer chegar banda larga básica a todos os europeus o mais tardar em 2013 e fixou o objetivo de assegurar que, até 2020: Ø todos os europeus tenham acesso a débitos de Internet muito mais elevados, superiores a 30 Mbps e Ø 50 % ou mais dos agregados familiares europeus sejam assinantes de ligações à Internet com débitos superiores a 100 Mbps. Os custos estimados da realização de cada um destes objetivos elevam-se a 60 mil milhões de EUR para a primeira fase e a 270 mil milhões de EUR para a segunda[2]. Enquanto a maior parte dos investimentos necessários para realizar os objetivos da Agenda Digital para a Europa, como já sublinhado acima, vão ser efetuados por empresas privadas, em certas áreas os investimentos comerciais não são rentáveis. Atendendo às características económicas do setor, os investimentos privados, por si só, não serão suficientes para atingir estes objetivos ambiciosos em matéria de cobertura e os poderes públicos terão de intervir através da utilização inteligente (e vantajosa para a concorrência) de fundos públicos para alargar a cobertura com redes de acesso de próxima geração (NGA) de débito elevado e muito elevado em zonas em que os operadores de mercado são pouco suscetíveis de investir em condições comerciais. É oportuno relativizar os objetivos ambiciosos de desenvolvimento de infraestruturas, na medida em que deve poder estabelecer-se uma concorrência efetiva entre as infraestruturas e entre os operadores que as exploram. Uma concorrência efetiva contribuirá para maximizar o «bem-estar dos consumidores» diminuindo os preços e oferecendo melhores e mais serviços aos cidadãos europeus e às empresas. Ao adotar, em 2009, as Orientações comunitárias relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à implantação rápida de redes de banda larga [3] , a Comissão procurou mostrar de que modo os investimentos públicos podiam conciliar estes dois objetivos contraditórios. As Orientações acima referidas visam contribuir para a realização do objetivo estratégico relativo à cobertura de redes de banda larga através da afetação correta das subvenções públicas. As Orientações são complementares das medidas destinadas a favorecer os investimentos privados definidos através de uma regulamentação adequada, bem como outras medidas para estimular uma procura que é insuficiente. Sempre que as outras políticas regulamentares não consigam estimular o investimento privado devido a deficiências do mercado, as autoridades públicas podem decidir financiar uma infraestrutura de banda larga para realizar os objetivos em matéria de cobertura fixados a nível europeu, com vista a fomentar o crescimento e o desenvolvimento económicos. As Orientações têm por objetivo canalizar o investimento público da forma mais favorável à concorrência. 1.2. Por que motivo se contempla uma ação da Comissão? Está previsto que as presentes Orientações relativas à banda larga sejam revistas no prazo de três anos após a sua entrada em vigor, a fim de ter em conta as principais evoluções tecnológicas e regulamentares. Em especial, como entraram em vigor em 2009, as Orientações são anteriores à adoção da Agenda Digital, pelo que as regras atuais não são totalmente compatíveis com os objetivos da Agenda Digital. 1.3. Questões identificadas no processo de consulta Os seguintes problemas foram considerados relevantes no contexto da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais no setor da banda larga: · Canalizar os auxílios estatais para as zonas que têm necessidade: análise pormenorizada da cobertura geográfica · Garantir a concorrência através de um concurso público eficaz · Proposta economicamente mais vantajosa: definir os critérios apropriados para o processo de seleção · Assegurar um acesso por grosso efetivo · Fixar preços de acesso · Assegurar uma melhor intervenção das entidades reguladoras nacionais · Relação entre a regulamentação relativa ao poder de mercado significativo e as regras em matéria de auxílios estatais · Programas-quadro · Melhor utilização das infraestruturas existentes · Mecanismo de reembolso destinado a evitar uma eventual sobrecompensação 2. Análise da subsidiariedade O controlo dos auxílios estatais na UE é da competência exclusiva da Comissão, em conformidade com os artigos 107.º e 108.º do TFUE. Quando um Estado-Membro notifica um auxílio, mas também ex officio, a Comissão deve apreciar a medida nos termos do Tratado. 3. Objetivos O objetivo geral das Orientações relativas à implantação de redes de banda larga, como explicado na parte «Contexto» do relatório e nas próprias Orientações, consiste em melhorar o crescimento e o bem-estar dos utilizadores através da implantação rápida e alargada de redes de banda larga de débito elevado e muito elevado num mercado competitivo. Este objetivo geral pode ser subdividido em objetivos específicos, a saber: 1. Construir infraestruturas em zonas mal servidas: i. em conformidade com a Agenda Digital para a Europa ii. acelerando a implantação de redes NGA iii. evitando a duplicação de infraestruturas 2. Evitar as distorções indevidas da concorrência i. reproduzindo o mecanismo de mercado através da realização de concursos ii. aumentando a transparência iii. garantindo o livre acesso iv. reduzindo ao mínimo os auxílios 3. Reduzir ao mínimo os encargos administrativos i. promovendo a adoção de programas-quadro ii. simplificando as obrigações regulamentares e as relacionadas com auxílios estatais iii. melhorando a intervenção das entidades reguladoras nacionais 4. Opções estratégicas Como acima referido, a implantação rápida de redes de banda larga não é sustentável sem financiamento público. Nesta perspetiva, foram definidas as três opções seguintes. 4.1. Cenário de referência: Opção 1 : Prolongamento das Orientações atuais por mais três anos As Orientações atuais preveem que a Comissão proceda à sua revisão nos três anos seguintes à sua adoção. Após esta revisão, a Comissão poderá concluir que não é necessário introduzir alterações no texto em vigor, que é aplicado desde há três anos de forma coerente com resultados satisfatórios. 4.2. Opção 2 : Revisão das Orientações por forma a garantir uma implantação rápida e competitiva das infraestruturas de banda larga A avaliação da política seguida até à data evidenciou uma série de problemas que poderão necessitar de alguns ajustamentos, sem no entanto modificar completamente a abordagem seguida nas Orientações atuais. Podem prever-se várias subopções diferentes: Primeira subopção (nível mínimo): Melhorar a utilização dos recursos Trata-se de adaptar as regras de acesso às infraestruturas financiadas por recursos públicos, clarificar as regras aplicáveis aos concursos públicos, impor regras mais estritas para a utilização das infraestruturas existentes, associar as entidades reguladoras nacionais à implementação, melhorar a transparência (incluindo através de relatórios ex post), instaurar um mecanismo de reembolso mais leve. As Orientações atuais obrigam os operadores a prestar serviços efetivos de acesso por grosso na rede subvencionada, a título de contrapartida pelas subvenções recebidas. Esta disposição pode ser ajustada exigindo infraestruturas neutras e abertas para as redes ultrarrápidas, que normalmente apresentam as características de monopólios naturais, e, no caso das regiões mais remotas, sujeitando a obrigação de acesso a um critério de proporcionalidade. Para garantir mercados competitivos, podem ser introduzidas outras alterações no que respeita à seleção da proposta economicamente mais vantajosa (em termos de cobertura geográfica e dos efeitos na concorrência), ao acesso por grosso e à fixação de preços de acesso. Para reduzir a carga administrativa que recai sobre as autoridades responsáveis pela concessão dos auxílios, pode prever-se aumentar de 1 para 10 milhões de EUR o limiar a partir do qual poderá ser aplicado aos projetos um mecanismo de reembolso. Nos termos das Orientações atuais em matéria de banda larga, os Estados‑Membros devem consultar as entidades reguladoras nacionais competentes se concederem auxílios às redes de banda larga. No âmbito desta opção, a posição das entidades reguladoras nacionais poderá ser clarificada e reforçada nas novas orientações. Embora as Orientações atuais insistam muito na necessidade de transparência dos regimes de auxílios estatais às redes de banda larga, as disposições correspondentes são mantidas a um nível geral, sem especificações pormenorizadas. Poderão ser melhoradas através de a) informações mais pormenorizadas sobre as obrigações em matéria de transparência, b), a obrigação, para os Estados-Membros, de disporem de uma base de dados centralizada das infraestruturas e dos concursos públicos. Segunda subopção (nível intermédio): Adaptar as Orientações ao progresso tecnológico Esta segunda subopção assenta na primeira mas preconiza ainda a adaptação ao progresso tecnológico. As Orientações atuais definem o NGA (acesso da próxima geração) como uma tecnologia essencialmente com fios. Na medida em que o desempenho das plataformas tecnológicas (tecnologia por cabo, móvel ou por satélite, etc.) está constantemente a melhorar, a definição pode ser ajustada por forma a incluir outras plataformas, desde que possuam as capacidades das redes NGA. O quadro conceptual atual das Orientações (redes básicas/redes NGA/zonas brancas/cinzentas/negras) não será alterado. No entanto, pode-se tornar mais explícito o princípio subjacente ao quadro conceptual introduzindo a noção de «mudança de patamar». Terceira subopção (nível avançado): Alinhamento das Orientações pela Agenda Digital A terceira subopção inclui as medidas debatidas previstas para as subopções (1) e (2) menos ambiciosas e uma secção suplementar específica relativa à compatibilidade dos auxílios para as redes ultrarrápidas. Em apoio dos objetivos da Agenda Digital, esta secção suplementar introduz a possibilidade de financiamento público das infraestruturas NGA em zonas negras NGA, desde que sejam respeitadas determinadas condições estritas e salvaguardas importantes propícias ao desenvolvimento da concorrência. Para preservar os incentivos ao investimento, é necessário que os investimentos privados sejam protegidos contra o risco de serem suplantados por infraestruturas financiadas por fundos públicos. 4.3. Opção 3: Alteração mais radical das Orientações que dá prioridade aos objetivos da Agenda Digital para a Europa A terceira opção prevê uma alteração radical da abordagem seguida até à data e uma revisão profunda das atuais Orientações para acelerar, tanto quanto possível, a implantação da banda larga e a realização dos objetivos da Agenda Digital para a Europa. É importante referir que mesmo uma alteração radical não pode conduzir a uma revisão total da abordagem existente (no que respeita às zonas-alvo, por exemplo), uma vez que tal contraria o objetivo geral de abertura dos mercados e de não exclusão do investimento privado. Por conseguinte, a terceira opção respeitará estes limites propondo a introdução, no texto, de novos conceitos e definições, bem como de novos requisitos para o teste de compatibilidade. Em especial, os objetivos da Agenda Digital para Europa seriam integrados nos conceitos definidos nas Orientações, as obrigações de acesso seriam reduzidas e os requisitos de proporcionalidade seriam flexibilizados. 5. Análise dos impactos Tendo em conta que a Comissão tem de intervir neste setor (ou seja, não pode deixar de avaliar as medidas em questão com base nas regras relativas aos auxílios estatais) e que existe já uma prática decisória e Orientações em vigor, só serão assinalados os fatores que, em cada opção considerada, possam ter impactos relevantes. 5.1. Opção 1: Cenário de referência: Prolongamento das Orientações atuais por mais três anos Esta opção tem a vantagem de ser rápida, mas não responde a todos os objetivos específicos objeto do exercício de revisão. Além disso, a quase totalidade das partes interessadas e dos Estados-Membros declarou-se favorável, em graus diferentes, a uma adaptação das Orientações atuais. Assim, esta opção de referência, que prevê um mero prolongamento das Orientações atuais, não recebeu apoio no processo de consulta. 5.2. Opção 2: Revisão das Orientações por forma a garantir uma implantação rápida e competitiva das infraestruturas de banda larga Esta opção, baseada na política atual da Comissão, fornece uma solução imediata para as questões decorrentes da evolução tecnológica e regulamentar, da prática decisória, da consulta das partes interessadas e dos relatórios dos peritos. Em geral, a atual abordagem conceptual das Orientações seria mantida, o que teria a vantagem de preservar a sua coerência e segurança jurídica. Primeira subopção (nível mínimo): Melhorar a utilização dos recursos Várias medidas propostas no âmbito da primeira subopção apoiam a realização de objetivos específicos que visam evitar distorções da concorrência. A melhoria e a clarificação das condições de acesso às infraestruturas de banda larga financiadas por fundos públicos têm a vantagem de dar às medidas aprovadas uma dimensão ainda mais favorável à concorrência. A existência de melhores condições de acesso gera mais concorrência na rede e, por conseguinte, proporciona uma maior variedade de serviços a preços mais baixos. De um modo geral, os operadores históricos não são a favor de regras de acesso mais estritas, alegando que as obrigações decorrentes dos auxílios estatais devem ser alinhadas pela regulamentação. Em contrapartida, os outros operadores são favoráveis à criação de melhores condições de acesso, o que lhes permitiria competir na infraestrutura existente. Os utilizadores beneficiariam igualmente destas medidas, pois uma melhor implementação das Orientações iria gerar uma maior concorrência entre as infraestruturas de banda larga. No que se refere à intervenção das entidades reguladoras nacionais, esta opção acresce algumas precisões que permitem descrever melhor o papel que são chamadas a desempenhar nos procedimentos relativos aos auxílios estatais. Esse papel não implica avaliações nem decisões discricionárias neste setor. Uma melhor exploração das infraestruturas existentes aumentaria a disponibilidade das redes de banda larga e permitiria centrar os recursos disponíveis nas zonas em que ainda não existe este tipo de infraestruturas. No que respeita ao objetivo específico de reduzir a carga administrativa, o impacto desta subopção é mitigado. Uma maior intervenção das entidades reguladoras nacionais poderia acarretar custos administrativos adicionais, tanto para os poderes públicos como para as próprias entidades reguladoras. No entanto, esses custos administrativos seriam limitados. As medidas em favor da transparência dariam igualmente resultados mitigados no que respeita à carga administrativa. Por um lado, as administrações teriam de suportar uma carga limitada, passando a ter de publicar informações num sítio Web. Por outro lado, o facto de esses dados estarem disponíveis reduz os custos de consulta para os investidores privados (operadores históricos e outros operadores) e diminui os custos administrativos para as outras administrações. As vantagens de uma maior transparência deverão suplantar os encargos administrativos dela decorrentes. A clarificação das regras relativas à utilização de infraestruturas existentes nos concursos públicos para a concessão de auxílios estatais deverá oferecer aos outros operadores um melhor acesso a essas infraestruturas quando elaboram as suas próprias propostas. Segunda subopção (nível intermédio): Adaptar as Orientações ao progresso tecnológico O impacto da segunda subopção combina o impacto da primeira subopção com o efeito que decorre de uma nova definição de redes NGA. Ampliar a definição de redes NGA tem um duplo efeito sobre a concorrência. Por um lado, aumentará o número de plataformas e de operadores que podem participar num concurso público para redes NGA subvencionadas. Tal deverá reforçar a concorrência no âmbito destes concursos e poderá, por conseguinte, potencialmente reduzir o montante de auxílio necessário. Por outro lado, as diferentes tecnologias têm desempenhos qualitativos distintos, incluindo a capacidade técnica necessária para garantir o acesso. Se for selecionada uma plataforma que, por razões técnicas, só possa oferecer acesso de qualidade inferior, o impacto da nova infraestrutura na concorrência será reduzido. A ampliação da definição de redes NGA tem vários efeitos sobre a implantação da banda larga. Primeiro, poderá aumentar as zonas consideradas zonas NGA «cinzentas» ou «negras». Em segundo lugar, incentivará o investimento privado nestas tecnologias, que ficarão mais bem protegidas contra o risco de serem suplantadas por uma outra rede NGA subvencionada com fundos públicos. Resulta do primeiro efeito que algumas zonas deixarão de beneficiar de auxílios estatais. É difícil prever um efeito eventual nos investimentos públicos globais nas redes NGA. Terceira subopção (nível avançado): Alinhamento das Orientações pela Agenda Digital Esta opção concilia o risco de exclusão das iniciativas privadas em zonas rentáveis com a necessidade de promover a implantação da fibra: só serão autorizados fundos públicos nessas zonas se se provar que os investimentos privados existentes dizem respeito unicamente a melhoramentos marginais e temporários, enquanto as subvenções se destinam a promover o desenvolvimento de infraestruturas substancialmente novas. No âmbito da consulta pública, os operadores históricos e os operadores de cabo argumentaram que uma intervenção pública poderá comprometer os investimentos que realizaram na modernização das suas próprias infraestruturas. Embora esses investimentos possam ser de um montante limitado e não implicar o desenvolvimento de novas infraestruturas, é necessário protegê-los para evitar uma alteração indevida do mecanismo de mercado. A consulta pública revelou que um controlo sob o ângulo da concorrência poderá ser uma boa solução para atenuar estes efeitos. 5.3. Opção 3: Alteração mais radical das Orientações que dá prioridade aos objetivos da Agenda Digital para a Europa Esta opção permitiria reduzir o montante de auxílio estatal necessário, já que a rendibilidade da rede financiada aumentaria (o beneficiário do auxílio poderia impedir os concorrentes de utilizarem as infraestruturas recém-construídas). No entanto, não é óbvio que esta abordagem mais flexível conduza, de facto, a um aumento do investimento em redes NGA e em redes NGA ultrarrápidas. Dado que a maior parte das infraestruturas é construída por investidores privados, estes podem decidir travar a realização destes investimentos se percecionarem que existe um risco maior de virem a ser suplantados posteriormente por infraestruturas subvencionadas com fundos públicos (efeito de exclusão). Em segundo lugar, os fundos públicos serão utilizados para financiar os operadores dominantes (ou mesmo monopólios). A opção de integrar os objetivos quantitativos da Agenda Digital para a Europa nas definições das Orientações teria a vantagem de reforçar a coerência dos documentos da UE e de adaptar mais diretamente as Orientações à Agenda. Introduziria ainda uma distinção muito clara que facilitaria a compreensão pelas partes interessadas (nomeadamente os órgãos de poder local) do objetivo da intervenção pública que realizam. No entanto, esta abordagem apresenta igualmente inconvenientes substanciais. Em primeiro lugar, ainda não foi testada e nem a Comissão nem as autoridades nacionais/locais têm experiência nesta matéria. Assim, esta abordagem poderá ser geradora de incerteza junto das partes interessadas. Além disso, a avaliação pode efetivamente vir a revelar-se mais complicada: com a introdução de três categorias («redes de base», «redes NGA» e «redes NGA ultrarrápidas») em vez das duas categorias atuais, será necessário avaliar um número maior de combinações possíveis e aplicar condições específicas de compatibilidade para as diferentes categorias. Além disso, as definições quantitativas correm o risco de ficar rapidamente desatualizadas, o que exigiria uma nova revisão das Orientações num curto espaço de tempo, embora vinculando a Comissão à sua aplicação enquanto estiverem em vigor. Limitar as obrigações em matéria de acesso ao que seria imposto pela regulamentação setorial poderia provavelmente acarretar uma redução dos custos de investimento e do montante do auxílio necessário por projeto. Além disso, essa limitação reduziria os custos suportados pelos operadores existentes e, em especial, pelos operadores históricos, e reforçaria a segurança jurídica. Existe, no entanto, um risco elevado de não ser possível realizar os investimentos, de os fundos públicos contribuírem para criar ou reforçar posições dominantes e de as autoridades públicas financiarem, com o dinheiro dos contribuintes, a implantação de arquiteturas NGA «fechadas». A concretizar-se, tal contribuiria para restringir a concorrência futura às infraestruturas subvencionadas, com consequentes aumentos de preços e diminuição da qualidade. Abandonar a intervenção das entidades reguladoras nacionais nos procedimentos relativos aos auxílios estatais permitiria resolver os problemas levantados por alguns Estados-Membros no que se refere à legitimação formal destas entidades para intervir nos casos de auxílios estatais e reduzir os encargos administrativos, mas, por outro lado, implicaria uma perda de controlo sobre a definição das condições de acesso e das tarifas no que respeita às redes subvencionadas e, por conseguinte, uma potencial perda de coerência. A flexibilização da exigência de consulta pública e/ou de obrigação de concurso público tem a vantagem de acelerar o planeamento da medida e o calendário de atuação da parte das autoridades que concedem os auxílios. Em contrapartida, os operadores comerciais poderiam travar/adiar os seus investimentos devido a uma maior intervenção pública neste setor, enquanto os fundos públicos e os fundos da União Europeia poderiam ser despendidos de forma abusiva ou ineficaz. A Comissão poderia ver-se confrontada com um elevado número de queixas e de litígios. 6. Comparação das Opções Opções || Eficácia || Eficiência || Coerência Cenário de referência: Prolongamento das Orientações atuais || - || +/- || - Opção 2 : Revisão das Orientações atuais || || || Subopção 1: || + || + || +/- Subopção 2: || + || + || + Subopção 3: || ++ || + || ++ Opção 3 : Alteração radical das Orientações || - || - || + 7. Acompanhamento e avaliação Todos os Estados-Membros que adotem regimes de auxílios abrangidos pelas Orientações relativas à banda larga devem apresentar à Comissão relatórios anuais sobre estes regimes. Além disso, não é possível realizar uma avaliação específica da eficácia das medidas de auxílio estatal no domínio da banda larga, pois os dados essenciais sobre essas medidas ainda não estão disponíveis. Por conseguinte, as novas Orientações propõem que seja publicada uma série fundamental de dados – o nome do beneficiário do auxílio, o montante do auxílio recebido, a intensidade do auxílio e a tecnologia aplicada – num sítio Web central e colocados à disposição do público. Além disso, as novas Orientações introduzem uma obrigação ligeira de apresentação de relatórios ex post. [1] COM(2010) 245 [2] Fonte: Painel de Avaliação dos Auxílios Estatais: Relatório sobre a contribuição dos auxílios estatais para a estratégia Europa 2020 – Atualização da primavera de 2011 [3] Ver http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):EN:NOT