Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao Programa de Convergência da Estónia para 2004-2008

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Nos termos do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [1], os Estados-Membros não participantes, isto é aqueles que não adoptaram a moeda única, apresentam periodicamente Programas de Convergência ao Conselho e à Comissão para efeitos de supervisão multilateral, em aplicação do artigo 99º do Tratado.

[1] JO L209 de 2.8.1997. Os documentos referidos no presente podem ser consultados no seguinte endereço Internet:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Por força do artigo 9º do Regulamento acima referido, o Conselho analisará cada programa de convergência com base nas avaliações da Comissão e do Comité instituído pelo artigo 114º do Tratado, o Comité Económico e Financeiro. Com base numa recomendação da Comissão, e após consulta do Comité Económico e Financeiro, o Conselho deve emitir um parecer sobre cada programa após tê-lo examinado. De acordo com o Regulamento, os Estados-Membros em causa devem apresentar anualmente programas de convergência actualizados, que podem igualmente ser examinados pelo Conselho, de acordo com o mesmo procedimento.

Os dez países que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 beneficiam de uma derrogação e ainda não participam assim na moeda única. Estes países comprometeram-se a apresentar os seus programas de convergência até 15 de Maio de 2004 e a sua primeira actualização no final de 2004.

O Programa de Convergência da Estónia, que abrange o período 2004-2008, foi apresentado em 13 de Maio de 2004. Os serviços da Comissão procederam a uma avaliação técnica dste Programa, tendo em conta as Previsões da Primavera de 2004, o Código de Conduta [2], bem como os princípios enunciados na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 27 de Novembro de 2002 sobre o reforço da coordenação das políticas orçamentais [3]. As conclusões desta avaliação são as seguintes:

[2] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e de Convergência, aprovado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

[3] COM (2002) 668 final de 27.11.2002.

O primeiro Programa de Convergência da Estónia integra as medidas adoptadas no orçamento para 2004 e está de acordo com a Estratégia Orçamental do Estado para 2004-2008. Foi formalmente adoptado pelo Conselho de Ministros e representa, por conseguinte, o quadro macroeconómico oficial do país a médio prazo. As medidas aí contidas estão de acordo com as perspectivas económicas a médio prazo, apresentadas no Programa Económico de Pré-adesão de 2003 (PEP). O Programa anuncia a intenção da Estónia de aderir ao MTC II e adoptar o euro "o mais rapidamente possível". O Programa declara que a Estónia estará em condições de satisfazer os critérios de adesão à zona euro durante o período de programação, embora expresse algumas reservas quanto à evolução da inflação (que é actualmente inferior à da zona euro).

O Programa está largamente de acordo com o "Código de Conduta relativo ao conteúdo e à apresentação dos Programas de Estabilidade e de Convergência". Na sequência de uma revisão das contas nacionais, publicada pouco depois da apresentação do Programa, os valores do PIB para 1999-2003 foram revistos em alta. Por conseguinte, alguns valores e quadros do Programa já estão desactualizados. No entanto, esta revisão não altera a panorâmica global nem a avaliação dos cenários, dado que as tendências subjacentes às projecções se mantêm inalteradas quanto aos aspectos fundamentais.

A estabilidade macroeconómica na Estónia continuará a assentar em finanças públicas equilibradas e no sistema de comité monetário. O Programa prevê um sólido crescimento do PIB real entre 5% e 6% ao ano, determinado por uma forte procura interna e exportações que deverão acelerar com a retoma prevista do comércio externo. No entanto, a contribuição líquida do sector externo deverá permanecer negativa ao longo do período abrangido pelo Programa. Tanto o consumo como o investimento privados deverão continuar a progredir, mas um ritmo mais lento. O desemprego deverá diminuir lentamente, para se situar em cerca de 9,5% da população activa. A retoma prevista da economia mundial e da procura e o inerenre aumento da procura para o sector exportador dever saldar-se por uma redução do elevado défice da balança de transacções correntes, mantendo-se no entanto superior a 8% do PIB até 2008.

O cenário macroeconómico parece realista no seu conjunto. Para 2004-2005, as Autoridades da Estónia apontam para um crescimento do PIB ligeiramente inferior ao anunciado nas Previsões da Primavera da Comissão, enquanto as suas projecções relativas à inflação são mais pessimistas do que as da Comissão. Comparativamente ao PEP de 2003, o cenário macroeconómico é menos optimista no que diz respeito ao crescimento do PIB, tendo em conta o facto de a retoma económica a nível internacional ser mais tardia do que o previsto, enquanto se assiste à melhoria das perspectivas em matéria de inflação e de desemprego, graças a resultados mais favoráveis do que previsto em 2003. O ajustamento em alta das previsões de crescimento a efectuar brevemente pelas Autoridades da Estónia, em virtude da revisão das contas nacionais de 20 de Maio de 2004, reforça a viabilidade dos cenários apresentados no Programa. O principal desequilíbrio macroeconómico que a Estónia deverá continuar a enfrentar num futuro próximo é o elevado défice da sua balança de pagamentos, que se explica por necessidades importantes de investimentos na economia. O Programa aborda essa questão pormenorizadamente. O orçamento do sector público administrativo deverá manter-se ligeiramente excedentário ou em equilíbrio durante todo o período abrangido pelo Programa, devendo a orientação da política orçamental conduzir, em princípio, à melhoria do saldo da balança de transacções correntes, mas numa medida muito mais limitada do que em 2002 e 2003. Por conseguinte, uma disciplina orçamental rigorosa, incluindo a constituição de eventuais excedentes inesperados, continuará a ser um elemento-chave para uma correcção sutentável do desequilíbrio externo.

O sistema de comité monetário, aplicado desde a independência do país -- com a coroa da Estónia inicialmente indexada ao marco alemão e desde 1999 ao euro -- foi benéfico para o país, granjeando-lhe um elevado grau de credibilidade no mercado. Ao indexar rapidamente a sua moeda a um euro cada vez mais forte, a estratégia monetária permitiu reduzir rapidamente a inflação anual aferida pelo IPC para 1,3% em 2003. No entanto, esse valor deverá aumentar para se aproximar dos 3% a médio prazo. As taxas de juro baixaram para um nível histórico, reflectindo a evolução na zona euro e a notação favorável do país à escala internacional. A Estónia pretende aderir ao MTC II numa fase precoce, com uma margem normal de flutuação, comprometendo-se simultaneamente de forma unilateral a manter o sistema actual de comité monetário. A Estónia prevê igualmente adoptar o euro "o mais rapidamente possível".

De acordo com a estratégia orçamental definida no Programa, as contas do sector público administrativo deverão manter um excedente correspondente a 0,7% do PIB em 2004, antes de retomar o equilíbrio a partir de 2005. Estas previsões são ligeiramente mais optimistas que as do PEP 2003, que anunciavam o desaparecimento dos excedentes já a partir de 2004, e estão de acordo com as previsões da Comissão até 2005. No seu conjunto, tal implica uma importante flexibilização orçamental relativamente ao excedente inesperadamente elevado de 2003. No Programa, as Autoridades da Estónia comprometem-se a respeitar firmemente as regras do Pacto de Estabilidade e de Crescimento e a manterem as contas públicas equilibradas ou excedentárias durante o período abrangido pelo Programa. A reforma do sistema fiscal em curso pretende reduzir progressivamente as taxas únicas de imposto sobre o rendimento tanto das pessoas singulares como das sociedades, aumentando simultaneamente as prestações sociais e as deduções à matéria colectável. O vigor do crescimento, a contenção das despesas, o aumento das receitas do IVA e dos impostos especiais de consumo, juntamente com a alteração da estrutura das despesas, assim como as melhorias introduzidas na cobrança dos impostos, deverão permitir financiar estas reformas. De um modo geral, as despesas nominais deverão registar um aumento, enquanto o rácio das despesas apresentará uma tendência para a baixa. Se, por um lado, o saldo da administração central e dos fundos da segurança social deverão manter-se excedentários durante o período abrangido pelo Programa (não obstante as importantes transferências a favor de um segundo regime privado de pensões de reforma no valor de 1% do PIB), por outro, o défice da administração local deverá manter-se, embora deva registar uma ligeira melhoria. Prevê-se que a dívida pública, correspondente a 5,8% do PIB em 2003, apresente nova redução para se situar em 3,2% até 2008. Totalmente coberta pelas reservas do sector público, a dívida representa um risco irrelevante para a economia da Estónia.

As previsões orçamentais do Programa afiguram-se realistas no seu conjunto, embora os resultados orçamentais efectivos possam vir a ser melhores do que o previsto. Tal explica-se em especial pela prudência que as Autoridades da Estónia sempre patentearam nos últimos anos nas suas estimativas (e da ultrapassagem sistemática dos objectivos orçamentais), por previsões realistas de crescimento subjacentes às projecções orcamentais do Programa, por eventuais repercussões do elevado excedente registado em 2003, por uma execução mais lenta do que o previsto das despesas públicas de investimento com base nas transferências da UE, mas também por uma correcção em baixa dos rácios dos défices e da dívida, após a recente revisão das contas nacionais. Os riscos, que por ora não são graves, poderiam advir sobretudo de uma diminuição das receitas face às previsões, devido às reduções de impostos previstas, ou a uma evolução negativa do crescimento associada a choques exógenos. O rápido desaparecimento dos excedentes em 2004 e 2005, que coincidiria com uma aceleração da actividade económica, implicaria provavelmente uma clara orientação pró-cíclica da estratégia orçamental do Programa. Além disso, se não se concretizar uma redução ordenada e sequenciada do desequilíbrio externo, através de uma retoma da poupança interna privada (prevista no Programa), uma política orçamental que vise orçamentos equilibrados pode não ser suficiente para assegurar a correção prevista no défice da balança de transações correntes.

O Programa enuncia claramente a intenção do país em seguir os objectivos da estratégia de Lisboa até 2010. As reformas no sector da formação profissional, bem como a redução das contribuições para a segurança social e dos impostos sobre os rendimentos do trabalho deverão permitir um aumento da taxa de emprego. Serão desenvolvidos esforços para alargar a base da oferta da economia (e simultaneamente da base tributável), através da melhoria das infra-estruturas e da adopção de medidas em matéria de ensino, a fim de diminuir as actuais deficiências em termos das qualificações no mercado de trabalho. Serão tomadas iniciativas para aumentar o reduzido nível de produtividade, através de medidas de incentivo à I&D no sector público e privado, a fim de impulsionar o desenvolvimento da economia. No caso das finanças públicas, o Programa tem em vista a aplicação de reformas estruturais, tanto a nível das despesas como das receitas. As reformas aplicáveis ao sector das despesas pretendem, nomeadamente, assegurar uma orientação mais específica das prestações sociais a favor das pessoas desfavorecidas e o reforço dos incentivos ao trabalho. Em termos de receitas, as vastas reformas fiscais iniciadas em 2004 permitirão conferir progressivamente uma maior importância à fiscalidade indirecta em relação à fiscalidade directa, mantendo simultaneamente um sistema fiscal simples. Estas reformas, cuja maioria já está em curso, deverão permitir reforçar os incentivos ao trabalho, criar novos postos de trabalho e desincentivar a fraude fiscal.

A Estónia está bem colocada para enfrentar os custos orçamentais resultantes do envelhecimento da população. As previsões do Programa têm em conta os elevados custos da criação de um segundo sistema de pensões de reforma totalmente finaciado por capitais privados. Uma dívida do sector público pouco elevada, a existência de consideráveis reservas públicas e uma estratégia orçamental a médio prazo perfeitamente de acordo com o objectivo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária, juntamente com reformas dos sistemas de pensões e de saúde destinadas a conter as pressões orçamentais a longo prazo, devem permitir que as finanças públicas se mantenham numa trajectória viável.

Quadro: Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Com base nesta avaliação, a Comissão adoptou a Recomendação de um Parecer do Conselho relativo ao Programa de Convergência da Estónia, a qual é transmitida ao Conselho.

Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao Programa de Convergência da Estónia para 2004-2008

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [4], nomeadamente o nº 3 do artigo 9º,

[4] JO L 209 de 2.8.1997. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço Internet:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O SEGUINTE PARECER:

Em [5 de Julho de 2004], o Conselho examinou o Programa de Convergência da Estónia, que abrange o período compreendido entre 2004 e 2008. O Programa está de acordo, em termos gerais, com a versão revista do "Código de Conduta relativo ao conteúdo e à apresentação dos programas de estabilidade e de convergência".

A estratégia orçamental subjacente ao Programa tem por objectivo manter a solidez das finanças públicas, definida como uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária. Para o efeito, após o excedente de 2,6% do PIB registado em 2003, o Programa aponta para um ligeiro excedente de 0,7% em 2004 e orçamentos equilibrados a partir de 2005, prevendo simultaneamente uma redução progressiva dos rácios das receitas e das despesas, após terem registado um aumento em 2004 devido à adesão da Estónia à UE. Em especial, o Programa integra reformas destinadas a reduzir os impostos directos, assim como a aumentar as prestações sociais e as deduções à matéria colectável. Um crescimento vigoroso, a melhoria da cobrança dos impostos, a contenção das despesas e a alteração da sua estrutura, acompanhados de um crescimento das receitas do IVA e dos impostos especiais de consumo, deverão permitir financiar estas reformas. O rácio da dívida, correspondente a 5,8% do PIB em 2003, é muito baixo e deverá registar nova diminuição, para se situar em 3,2% do PIB até 2008.

Com base nas informações actualmente disponíveis, o cenário macroeconómico subjacente ao Programa parece reflectir hipóteses realistas de crescimento do PIB entre 5% e 6% durante o período abrangido pelo Programa. A evolução positiva da procura interna (cerca de 7% ao ano) e uma aceleração das exportações (até 10% ao ano) constituirão os principais motores do crescimento. Segundo as estimativas, o consumo privado expandir-se-á a uma taxa de 5% a 6% ao ano. Por seu turno, o investimento manter-se-á dinâmico, crescendo a um ritmo de 7% a 9% ao ano, embora a um nível mais baixo do que as taxas superiores 10% registadas nos últimos anos. As previsões relativas à inflação, que deverá aumentar para atingir cerca de 3% a partir de 2004, após ter registado em 2003 um nível historicamente baixo de 1,3%, também se afiguram realistas. O elevado défice da balança de transacções correntes observado actualmente (13,7% do PIB em 2003) deverá entretanto descer aproximadamente para 8% do PIB até 2008.

Os riscos que envolvem as projecções orçamentais parecem contrabalançar-se seu conjunto. Se, por um lado, a Estónia sempre deu provas de prudência nas suas previsões, tendo nos últimos anos ultrapassado frequentemente os seus objectivos orçamentais, por outro, não será de excluir inteiramente a possibilidade de uma súbita diminuição das receitas devido às reduções de impostos previstas ou o impacto negativo no crescimento associado a choques exógenos. A orientação da política orçamental do Programa parece suficiente para assegurar a realização do objectivo de médio prazo constante do Pacto de Estabilidade e Crescimento de uma situação orçamental próxima do equilíbrio, devendo igualmente fornecer uma margem de segurança suficiente para evitar que o défice ultrapasse o limite de 3% do PIB no quadro de flutuações macroeconómicas normais. No entanto, a rápida redução dos excedentes a partir de 2004, num contexto de crscimento dinâmico, tal como previsto no Programa, poderá implicar uma orientação orçamental claramente pró-cíclica.

Inferior a 6%, o rácio da dívida na Estónia em relação ao PIB figura entre os mais baixos da UE, devendo diminuir 2,6 pontos percentuais durante o período abrangido pelo Programa. É possível que a evolução efectiva seja mais favorável do que o previsto, devido à recente revisão das contas nacionais cujas consequências serão aumentar de forma permanente os níveis do PIB e, por conseguinte, o denominador do rácio.

A Estónia está bem colocada para enfrentar os custos orçamentais do envelhecimento da população. Uma dívida do sector público pouco elevada, a existência de consideráveis reservas públicas e uma estratégia orçamental a médio prazo perfeitamente de acordo com o objectivo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio ou excedentária, juntamente com reformas dos sistemas de pensões e de saúde destinadas a conter as pressões orçamentais a longo prazo, deverão permitir que as finanças públicas se mantenham numa trajectória viável.

Principais projecções do Programa de Convergência da Estónia

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* Estes rácios não contemplam a revisão das contas nacionais de 20 de Maio de 2004 que, em termos estatísticos, deu origem a um aumento permanente do nível do PIB. Os valores para 2003 serão revistos do seguinte modo: aumento de 5,1% do PIB real, saldo do sector público administrativo, 2,4% do PIB, dívida bruta do sector público administrativo, 5,3% do PIB.