Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre "Parâmetros de referência europeus para a educação e a formação: seguimento do Conselho Europeu de Lisboa"

(COM(2002) 629 final)

(2003/C 133/10)

Em 20 de Novembro de 2002, a Comissão decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre "Parâmetros de referência europeus para a educação e a formação: seguimento do Conselho Europeu de Lisboa".

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 4 de Março de 2003, sendo relator Christoforos Koryfidis.

Na 398.a reunião plenária de 26 e 27 de Março de 2003 (sessão de 26 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 101 votos a favor e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O objectivo estratégico estabelecido pelo Conselho Europeu de Lisboa em Março de 2000, de até 2010 transformar a Europa "na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social(1)", determinou de maneira decisiva a dinâmica da cooperação europeia mais estreita nos domínios da educação e da formação.

1.2. Essa cooperação(2) - que era absolutamente necessária não só para a consecução dos objectivos de Lisboa, mas também, de um modo mais geral, na perspectiva da integração europeia - institui, até este momento, os seguintes elementos de referência importantes:

- um acordo(3) entre os chefes de Estado e de governo sobre um conjunto de objectivos concretos comuns para os sistemas de educação e formação na Europa, com base no princípio mais amplo da aprendizagem ao longo da vida;

- um relatório(4) sobre "os objectivos futuros concretos dos sistemas de educação e formação";

- um novo objectivo geral(5): "fazer destes sistemas uma referência mundial de qualidade, até 2010";

- um programa de trabalho pormenorizado(6) para o seguimento do relatório relativo aos objectivos concretos dos sistemas de educação e formação, o qual estabelece, entre outros, as modalidades de aplicação do método aberto de coordenação neste domínio, e convida a Comissão e o Conselho a apresentarem ao Conselho Europeu da Primavera de 2004 um relatório conjunto intercalar sobre os progressos realizados na respectiva execução.

1.3. Através da presente comunicação, a Comissão pretende colmatar uma lacuna real, a inexistência de parâmetros de referência europeus concretos para fazer avançar o referido programa e mais concretamente para quantificar os progressos realizados em relação a cada meta específica, com base num sistema objectivo de avaliação comparativa.

1.4. Saliente-se que, nos termos dos artigos 149.o e 150.o do Tratado da União Europeia, os Estados-Membros são plenamente responsáveis pelo conteúdo e organização dos respectivos sistemas de educação e formação. Por conseguinte, incumbe aos Estados-Membros a responsabilidade pelas acções tendentes a alcançar os objectivos educativos comuns e a dar seguimento aos objectivos pertinentes de Lisboa. Neste contexto, o método aberto de coordenação no domínio do ensino e da formação não tem o mesmo conteúdo conceptual nem as mesmas vertentes na prática que tem noutras áreas de política da UE (por exemplo, no sector económico ou no sector do emprego).

1.4.1. Esta constatação, em termos gerais, não esvazia de conteúdo a proposta da Comissão em debate relativa a um papel europeu e uma dimensão europeia nas questões da educação, da formação e, de um modo especial, da aprendizagem ao longo da vida. Pelo contrário, exprime uma dinâmica. Uma dinâmica vigorosa que ultimamente tem vindo a desenvolver-se na União no sentido da concretização dos objectivos de Lisboa. Uma dinâmica que, em muitos casos, tende a superar os obstáculos e as limitações institucionais existentes que não permitem dar resposta às exigências dos tempos de hoje(7), isto é, às exigências do lugar que a Europa ocupa no mundo e do papel que lhe cabe na instauração de um equilíbrio mundial, novo e moderno, a nível político, económico, social e tecnológico. Uma dinâmica, enfim, que tem simultaneamente como fonte impulsionadora e como objectivo o conhecimento, as políticas e os instrumentos com ele relacionados e, por extensão, a educação.

2. A proposta da Comissão

2.1. Através da proposta em apreciação, a Comissão convida o Conselho a adoptar até Maio de 2003(8) os seguintes parâmetros de referência europeus:

- Até 2010, os Estados-Membros deverão reduzir os níveis de abandono escolar precoce, no mínimo, para metade, com referência à taxa registada no ano de 2000, por forma a atingir uma taxa média na UE igual ou inferior a 10 %.

- Até 2010, os Estados-Membros terão reduzido pelo menos a metade o desequilíbrio entre homens e mulheres nos diplomados nas áreas da Matemática, Ciências e Tecnologias, assegurando simultaneamente um aumento global significativo do número total de diplomados em relação ao ano de 2000.

- Até 2010, os Estados-Membros deverão garantir, na UE, uma percentagem média igual ou superior a 80% de cidadãos de 25-64 anos com habilitações mínimas correspondentes ao ensino secundário.

- Até 2010, a percentagem de alunos de 15 anos com fraco aproveitamento escolar em leitura, Matemática e Ciências será reduzida, no mínimo, para metade, em cada Estado-Membro.

- Até 2010, o nível médio europeu de participação na aprendizagem ao longo da vida deverá ser equivalente, no mínimo, a 15 % da população adulta em idade activa (25-64 anos), não devendo em nenhum país ser inferior a 10 %.

2.2. Simultaneamente, a Comissão salienta como sexto parâmetro de referência (o primeiro, em termos de prioridade) a realização do objectivo de Lisboa de assegurar um aumento anual substancial do investimento "per capita" em recursos humanos e, a este respeito, convida os Estados-Membros a fixarem parâmetros de referência transparentes(9), que deverão ser comunicados ao Conselho e à Comissão, tal como previsto no programa de trabalho pormenorizado sobre os objectivos dos sistemas de educação e formação.

2.3. A Comissão fundamenta a sua proposta com vista à adopção, pelo Conselho, destes seis parâmetros de referência europeus, com:

- os motivos concretos que a levaram a optar pela aplicação dos referidos parâmetros de referência a nível europeu(10);

- uma explicação do modo como são determinados os indicadores utilizados no processo de acompanhamento em relação a cada objectivo(11);

- um modelo concreto para avaliação dos progressos(12);

- uma delimitação conceptual do método aberto de coordenação e do modo como este deverá ser aplicado no domínio da educação(13).

3. Observações na generalidade

3.1. Num conjunto de pareceres sobre educação, formação e aprendizagem ao longo da vida(14), o CESE salientou a importância da cooperação no domínio da educação para a realização dos grandes objectivos actuais da União. Desses pareceres destacam-se os seguintes:

- O parecer(15) referente ao Livro Branco(16) sobre a educação e a formação - Ensinar e aprender: rumo à sociedade cognitiva, onde o CESE considera, entre outros, que "[...] ο objectivo de modernização e de revalorização dos sistemas de educação e de formação e, sobretudo, a meta do acesso à sociedade cognitiva, não podem ser alcançados nem pelas abordagens, estratégias ou investigações desenvolvidas isoladamente pelos Estados-Membros, nem através de debates, inquéritos ou soluções vindos de cima, antes terão de provir forçosamente de um esforço social global, consciente e sistemático. Esse esforço social articular-se-á numa instância coordenadora comum e aceite pelos parceiros, através de processos também comuns e aceites pelos parceiros, por forma a conciliar os antagonismos, bem como mediante objectivos compartilhados, claros e bem aceites a realizar a médio prazo. A coordenação desse esforço social de acesso à sociedade cognitiva terá de caber forçosamente à UE e às suas instituições, nomeadamente à Comissão".

- O parecer de iniciativa intitulado "A dimensão europeia da educação: natureza, conteúdo e perspectivas"(17), no qual "[...] o Comité solicita que se avance mais rapidamente na via traçada pelo Conselho Europeu extraordinário de Lisboa. No seu entender, é também necessário envidar esforços globais para definir claramente os conceitos, mas também as responsabilidades e os papéis nos diferentes níveis da acção educativa. Propõe, finalmente, um acompanhamento e uma avaliação permanentes, em que solicita a sua própria participação, e nos quais está pronto a comprometer-se".

- Por último, o parecer(18) sobre o Memorando da Comissão sobre Aprendizagem ao Longo da Vida, onde o CESE declara que "espera que os novos sectores educativos, como o da aprendizagem ao longo da vida, e os que dizem respeito à sociedade da informação e à nova economia se tornem objectivos do Espaço Europeu da Educação e da Cultura. Recomenda igualmente a sua promoção, no âmbito de um método de coordenação aberto e de avaliações comparativas regulares".

3.2. Tendo em conta estas suas posições, o CESE é claramente favorável à proposta da Comissão relativa à definição de parâmetros de referência europeus no domínio da educação. Considera, nomeadamente, que esta proposta representa mais um passo no árduo e moroso esforço de desenvolvimento de um diálogo europeu tendo em vista o esclarecimento dos conceitos educativos, bem como a identificação e a convergência dos objectivos educativos. Estes esforços terão de ser ainda intensificados, pois a consecução dos objectivos de Lisboa, com os quais o processo está directamente associado, requer sistemas educativos modernos e objectivos educacionais comuns de alto nível.

3.3. Nestas condições e no intuito de assegurar, por um lado, a operacionalidade da proposta e, por outro, que esta possa contribuir o mais possível para a concretização dos grandes objectivos da União, o CESE:

- considera que a proposta da Comissão(19) relativa à aplicação do método aberto de coordenação no domínio da educação é simultaneamente ambiciosa e realista;

- considera, igualmente, que o modelo proposto(20) para o acompanhamento dos progressos é eficaz, tanto no que se refere à pesquisa e apresentação de dados concretos comparáveis caso a caso, como no que se refere à imagem global que a União transmite ao mundo também no domínio da educação;

- por último, considera necessária a decisão(21) de não traduzir, nesta fase, os parâmetros de referência europeus propostos em parâmetros nacionais.

3.4. O CESE concorda, ainda, com os seis parâmetros de referência europeus(22) concretos que a Comissão propõe para aprovação do Conselho ao abrigo dos artigos 149.o e 15.o do Tratado CE. No entanto, chama a atenção para uma importante lacuna que advém do facto de não terem sido abrangidos todos os aspectos acordados (Conselho - reunião de 14 de Fevereiro de 2002) relativamente aos três objectivos estratégicos e ao programa pormenorizado de aplicação dos treze objectivos conexos.

3.4.1. Neste contexto, e uma vez que já foi realizado o respectivo trabalho preparatório, o CESE entende que é indispensável acrescentar aos parâmetros de referência europeus em análise, pelo menos, os objectivos conexos do objectivo estratégico 3 (Abrir ao mundo exterior os sistemas de educação e formação)(23).

3.4.2. A justificação para esta proposta do CESE é simples e clara: o reforço das ligações com o mundo do trabalho, a investigação e a sociedade em geral; o desenvolvimento do espírito empresarial; a melhoria da aprendizagem de línguas estrangeiras; o aumento da mobilidade e dos intercâmbios, e o reforço da cooperação europeia constituem, também eles, pré-requisitos muito importantes para a concretização dos objectivos de Lisboa e, consequentemente, qualquer atraso na sua promoção atrasa também a realização destes objectivos.

3.4.3. Para o acompanhamento do progresso nos casos supracitados, podem também ser aproveitados como indicadores-chave, entre outros, os indicadores correspondentes utilizados nas orientações para a política de emprego.

3.5. O CESE insiste sobretudo na questão da aprendizagem ao longo da vida e na sua contribuição para a concretização dos objectivos de Lisboa. Considera que o processo de realização do objectivo estratégico da União até 2010 está relacionado e diz respeito principalmente aos cidadãos já ingressados no mercado de trabalho. Na prática, isso significa que deverão ser introduzidas metas mais ambiciosas no que se refere à participação dos cidadãos na aprendizagem ao longo da vida, deverão ser feitas intervenções mais integradas neste domínio e, consequentemente, deverão ser disponibilizadas verbas suficientes para um desenvolvimento mais rápido de uma sociedade do conhecimento.

3.5.1. No contexto dos parâmetros de referência europeus, uma das medidas para garantir o eficaz funcionamento da aprendizagem ao longo da vida tem que ver com o modo como esta se relaciona com a educação escolar e a investigação(24). Para o CESE a aprendizagem ao longo da vida e a educação escolar têm de ser vistas como fazendo parte do mesmo sistema. Este sistema tem, também, de ligar a aprendizagem ao longo da vida à investigação, o que significa que têm de ser desenvolvidas com um lógica uniforme, isto é, como um sistema global, sempre que possível, adoptando uma abordagem coerente e complementar.

3.5.2. Neste contexto, o CESE considera que o parâmetro de referência europeu proposto para a aprendizagem ao longo da vida deverá ser alterado de modo a tornar-se mais ambicioso. Um objectivo que preveja que se fará chegar o país actualmente com o menor nível de desempenho, até 2010, ao nível correspondente ao país com o maior índice de desempenho relativo é um objectivo ambicioso mas também necessário.

3.5.3. Assinale-se que, nas novas condições em que operam os cidadãos (globalização, novas tecnologias, rápida evolução das ciências, competitividade, desenvolvimento sustentável e duradouro, etc.), a aprendizagem ao longo da vida constitui uma necessidade para todos os cidadãos, independentemente do seu nível de qualificações. Consequentemente, sem deixar para trás o esforço tendente a garantir a participação na aprendizagem ao longo da vida das pessoas com os níveis de qualificações mais baixos(25), há que facultar também essa participação, sempre que possível, a todos os outros cidadãos, designadamente certificando as competências adquiridas em tipos informais de educação.

3.6. O CESE considera que deve ser igualmente definido um parâmetro de referência europeu relativo à despesa pública com a educação, em percentagem do PIB. Conseguir alcançar, até 2010, uma percentagem mínima equivalente à actual média da União (5 %) é um objectivo susceptível de criar tendências de progresso correspondentes às exigências do objectivo estratégico de Lisboa.

3.7. Vale a pena assinalar que os dados da comunicação dizem respeito aos 15 Estados-Membros. Depois de Copenhaga, o CESE interroga-se se será exequível alargar o âmbito dos parâmetros de referência europeus da educação por forma a abarcar também os novos Estados-Membros. Seja como for, o CESE salienta a necessidade de a Comissão recorrer a procedimentos que garantam a suave incorporação dos novos Estados-Membros em todo o sistema de parâmetros de referência.

3.8. O CESE aprecia o trabalho realizado até este momento com os indicadores pelo respectivo grupo permanente criado pela Comissão. Aponta, porém, como facto extremamente negativo a inexistência de indicadores em áreas como a integração europeia ou a familiarização com as novas tecnologias de informação e de comunicação. Esta lacuna agravou o défice há algum tempo existente nos sistemas educativos nacionais relativamente a uma dimensão europeia na educação. Considera, portanto, que já se torna necessário avançar para a criação de um enquadramento científico único, a nível europeu, que cubra todas as necessidades relacionadas com os indicadores de interesse europeu.

3.9. Os objectivos de Lisboa incluem também alguns objectivos qualitativos que são particularmente importantes mas que não estão contemplados na proposta da Comissão, a saber:

- a transformação das escolas e dos centros locais de formação em centros de aprendizagem polivalentes, acessíveis a todos, utilizando os métodos mais apropriados para abordar um vasto leque de grupos-alvo, e

- a criação de parcerias de aprendizagem entre escolas, centros de formação, firmas e unidades de investigação para benefício mútuo.

3.9.1. Esta observação tem por objectivo chamar a atenção para a necessidade de dar especial ênfase ao desenvolvimento de indicadores qualitativos.

3.9.2. Nesses indicadores qualitativos, o CESE inclui indicadores relativos à autonomia das escolas e ao modo como estas respondem ao desafio da descentralização, bem como indicadores relacionados com medidas compensatórias destinadas a atenuar as disparidades regionais ou as disparidades relacionadas com necessidades sociais e individuais especiais.

4. Observações na especialidade

4.1. O CESE considera positiva a intenção de aumentar os investimentos na educação, mas entende que a imagem apresentada não é clara. Assim, propõe que os dados relativos aos investimentos sejam desagregados por aluno, nível de ensino e sector de educação, em conjugação com uma discriminação entre despesas fixas e não fixas.

Bruxelas, 26 de Março de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Conclusões do Conselho Europeu de Lisboa de 23 e 24 de Março de 2000, ponto 5.

(2) Esta cooperação também inclui os países candidatos.

(3) Conclusões do Conselho Europeu de Barcelona de 15 e 16 de Março de 2002, ponto 43.

(4) Documento do Conselho 6365/02 de 14 de Fevereiro de 2001.

(5) Conclusões do Conselho Europeu de Barcelona de 15 e 16 de Março de 2002, ponto 43.

(6) COM(2001) 501 final.

(7) Um bom exemplo disso é o primeiro ponto das conclusões aprovadas pelo Conselho em 14 de Fevereiro de 2002 (JO C 58 de 5.3.2002, p. 1): "Cabe ao Conselho, aos Estados-Membros e à Comissão, cada um na sua esfera de competências, a responsabilidade de garantir os resultados do trabalho de seguimento. Incumbe ao Conselho, em cooperação com a Comissão, a responsabilidade de deliberar sobre os principais temas dos objectivos de educação e formação, bem como sobre a pertinência da utilização de indicadores, análises pelos pares, intercâmbio de boas práticas e critérios de referência e sobre os casos em que se deverá recorrer a tais instrumentos".

(8) A fixação de um prazo visa assegurar que estes parâmetros sejam tidos em consideração no relatório intercalar sobre a execução do programa de trabalho pormenorizado relativamente aos objectivos dos sistemas de ensino e de formação na Europa, que a Comissão e o Conselho deverão apresentar à cimeira da Primavera de 2004 a pedido do Conselho Europeu.

(9) Parâmetros de referência nacionais que os Estados-Membros adoptaram nestes sectores, como é evidente, numa base voluntária.

(10) Ponto 1.3 e, em especial, os pontos 21 e 23 do COM(2002) 629 final.

(11) Pontos 16, 17 e 18 do COM(2002) 629 final.

(12) Ponto 16 do COM(2002) 629 final.

(13) Pontos 14 e 15 do COM(2002) 629 final.

(14) Inclusivamente, além dos mencionados abaixo, pontos 4.10 e 4.11, do parecer sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Plano de acção eLearning: Pensar o futuro da educação" (JO C 36 de 8.2.2002), pontos 3.2 e 3.5.3 do parecer sobre o documento de trabalho dos serviços da Comissão "Promover a aprendizagem das línguas e a diversidade linguística" (JO C 85 de 8.4.2003) e 3.5 do parecer sobre a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa para o reforço da qualidade no ensino superior e a promoção da compreensão intercultural através da cooperação com países terceiros (Erasmus World) (2004-2008).

(15) JO C 295 de 7.10.1996, ponto 2.3.

(16) COM(95) 590 final.

(17) JO C 139 de 11.5.2001, ponto 2.4.

(18) JO C 311 de 7.11.2001, ponto 3.4.1, último ponto.

(19) COM(2002) 629 final, ponto 1.2.

(20) COM(2002) 629 final, ponto 1.2 e COM(2001) 501 final, ponto 4.

(21) COM(2002) 629 final, ponto 23.

(22) Investimento, abandono escolar precoce, diplomados em Matemática, Ciências e Tecnologias, conclusão do ensino secundário, competências-chave, aprendizagem ao longo da vida.

(23) Este objectivo estratégico tem como objectivos conexos:

- o reforço das ligações com o mundo do trabalho, a investigação e a sociedade em geral;

- o desenvolvimento do espírito empresarial;

- a melhoria da aprendizagem de línguas estrangeiras;

- o aumento da mobilidade e dos intercâmbios;

- o reforço da cooperação europeia (ver conclusões do Conselho (JO C 58 de 5.3.2002, p. 1)).

(24) Para mais informação ver, ponto 4.2 do parecer sobre o "Memorando sobre a aprendizagem ao longo da vida", JO C 311 de 7.11.2001. Ver ainda JO C 85 de 8.4.2003, ponto 3.5.3, que reza: "O CESE exorta à cooperação transfronteiriça, ao nível dos jardins de infância, entre pais, educadores/educadoras e professores/professoras. A sensibilização para a aprendizagem das línguas deve começar muito cedo e as bases da aprendizagem ao longo da vida têm de ser lançadas na idade pré-escolar".

(25) Ver ponto 59 do COM(2002) 629 final.