Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa à autorização de residência de curta duração concedida às vítimas do auxílio à imigração clandestina ou do tráfico de seres humanos que cooperem com as autoridades competentes"

(COM(2002) 71 final - 2002/0043 (CNS))

(2002/C 221/18)

Em 20 de Fevereiro de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 13 de Maio de 2002, sendo relator L. M. Pariza Castaños.

Na 391.a reunião plenária de 29 e 30 de Maio de 2002 (sessão de 29 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou, por 44 votos a favor e 2 votos contra, o seguinte parecer.

1. Síntese da proposta de directiva

1.1. O objectivo da proposta de Directiva é reforçar a luta contra a imigração clandestina e o tráfico de seres humanos através da cooperação das vítimas. A estas é concedida autorização de residência especial quando colaborem nesta luta. A cooperação pode efectuar-se prestando informação, apresentando uma queixa ou testemunhando em juízo.

1.2. A autorização de residência a conceder às vítimas que cooperem tem a duração de 6 meses, renovável se as condições iniciais da sua concessão continuarem a ser preenchidas.

1.3. Consideram-se vítimas de tráfico de seres humanos as definidas no Protocolo da ONU sobre o tráfico de seres humanos, o qual se refere basicamente às mulheres e crianças objecto desse tráfico. No que toca às vítimas do auxílio à imigração clandestina, são como tal consideradas, para efeito desta directiva, as que hajam sofrido algum prejuízo, como o perigo de vida ou um atentado à sua integridade física.

1.4. Quando as autoridades competentes contactarem uma vítima, informá-la-ão da possibilidade de obter autorização de residência, e conceder-lhe-ão um período de reflexão de 30 dias para tomar a decisão de cooperar. Durante esse período contará com assistência e cuidados.

1.5. A protecção legal das vítimas e das testemunha não é contemplada nesta directiva, embora esteja já prevista no direito comum europeu ou nacional.

2. Observações na generalidade

2.1. Esta proposta de directiva promove a cooperação das vítimas na luta contra a imigração clandestina. Defende as vítimas de tráfico de seres humanos, oferecendo-lhes a possibilidade de sair dessa situação através da cooperação com as autoridades.

2.2. A proposta de directiva é um instrumento positivo na luta contra a imigração clandestina e enquadra-se no conjunto de projectos legislativos que a Comissão está a elaborar para que a UE disponha de uma política comum de imigração e de asilo. Todavia, o Comité pretende uma vez mais chamar a atenção do Conselho para que acelere os seus trabalhos nesta matéria, visto que a sua atitude está a provocar uma onda de decepção nos cidadãos europeus. Uma das causas que favorecem a imigração clandestina é a falta de uma política comum para a gestão dos fluxos migratórios através de canais legais.

2.3. O Comité também pretende recordar que na origem da imigração clandestina se encontram a pobreza, a falta de oportunidades, a injustiça e os ataques aos direitos humanos. Impõe-se que o tratamento que as autoridades dos Estados-Membros devem dar aos imigrantes clandestinos assente sempre no respeito pelos direitos das pessoas e nos valores humanitários.

2.4. Obter a cooperação das vítimas é muito difícil porque estas frequentemente sofrem ameaças das redes de criminosos, bem como receiam e desconfiam da sua relação com as autoridades. É, portanto, necessário que a sua cooperação seja adequadamente reconhecida e compensada. As vítimas que colaborem com as autoridades devem receber desde o primeiro instante todas as garantias e o apoio jurídico de que necessitem.

2.5. O Comité Económico e Social deseja que se alcancem dois objectivos: o primeiro é que se obtenha realmente a cooperação das vítimas, para que a luta contra as organizações criminosas que traficam pessoas seja eficaz e o segundo é que a oferta feita às vítimas a troco do risco que assumem pela sua colaboração seja a adequada para que possam sair das redes da dependência e da exploração. As autoridades devem garantir a sua protecção.

2.6. O conteúdo da proposta de directiva representa um avanço que o Comité considera positivo, propondo, contudo, algumas modificações para melhorar a sua eficácia.

2.6.1. A autorização de residência que é proposto conceder às vítimas que colaborem com as autoridades é de curta duração. Uma autorização de seis meses é insuficiente. O Comité, pelo contrário, entende que a autorização deve ser de um ano e renovável. Dessa forma a oferta é justa e atractiva para que as vítimas optem pela cooperação que lhes é solicitada.

2.6.2. A proposta de directiva entende como vítimas de auxílio à imigração clandestina apenas quem haja sofrido algum prejuízo como o perigo de vida ou um atentado à sua integridade física, e apenas estas pessoas podem beneficiar da colaboração com as autoridades. O Comité considera que se o objectivo principal é a luta contra as organizações criminosas, deve procurar-se também a colaboração de pessoas que tenham estado nas mãos de tais organizações mesmo quando não tenha havido perigo de vida ou atentados à sua integridade.

2.6.3. A directiva deve considerar a actuação face aos grupos de vítimas. Muitas vezes as vítimas fazem parte de um grupo em situação idêntica. Quando uma pessoa do grupo entra em contacto com as autoridades e inicia o processo de cooperação exige-se provavelmente um procedimento muito discreto para evitar as suspeitas da rede criminosa. Porém, no momento oportuno do processo, deve dar-se também aos outros membros do grupo a possibilidade de cooperar com as autoridades na denúncia da rede de criminosos e beneficiar da autorização legal de residência. Em alguns casos, esta medida pode ser muito vantajosa para assegurar a eficácia da acção policial e judicial.

2.7. A proposta de directiva não contempla suficientemente o papel das organizações sociais embora, na opinião do Comité, ele possa ser de enorme importância. Deve permitir-se que o início do processo de cooperação com as autoridades possa ser promovido por uma organização social que esteja a apoiar a vítima podendo participar em todo o processo posterior, tanto no processo de cooperação com a justiça como no processo de concessão da autorização de residência e da sua renovação. As organizações sociais prestarão a assistência jurídica às vítimas, bem como as ajudas sociais que sejam necessárias de forma a complementar as ajudas públicas por parte das autoridades.

2.7.1. Dado que, em inúmeras ocasiões, as redes criminosas que traficam e exploram os seres humanos são transnacionais, as redes internacionais de organizações sociais desempenham uma importantíssima tarefa de apoio às vítimas. Essas organizações devem ser auxiliadas pelas autoridades nacionais e europeias.

2.8. A proposta de directiva contempla as vítimas do auxílio à imigração clandestina ou do tráfico de seres humanos, não indicando, porém, os casos envolvidos. Estipula, contudo, que o "Tráfico de seres humanos" cobre as infracções definidas nos artigos 1.o, 2.o e 3.o da decisão-quadro do Conselho relativa à luta contra o tráfico de seres humanos, que mereceu o acordo político do Conselho de 27 e 28 de Setembro de 2001(1). O artigo 1.o da decisão-quadro afirma que o tráfico de seres humanos cobre a exploração sexual e a exploração de mão-de-obra e refere-se a práticas similares a escravatura ou trabalhos forçados.

2.9. Por conseguinte, as vítimas de exploração de mão-de-obra também são abrangidas pela directiva, podendo-lhes ser concedida autorização de residência em troca da cooperação das autoridades, em casos extremos. O Comité considera, contudo, que há que explicitar o que se entende por "exploração da mão-de-obra". O Comité crê que este conceito não deve ser confundido com o de "emprego clandestino". Com efeito, pode acontecer que os empregadores utilizem trabalhadores em situação irregular porque não têm outra alternativa, sem que tal implique exploração. Ocorre exploração de mão-de-obra quando as condições de trabalho são muito díspares em relação às geralmente aceites e violam a legislação e as normas laborais vigentes. O não respeitar totalmente as condições habituais não é suficiente.

2.10. As forças policiais devem dispor de serviços especializados para atender às vítimas destes delitos, com o objectivo de aumentar a confiança e a colaboração das mesmas. A experiência destes serviços em alguns Estados-Membros teve resultados muito positivos.

3. Observações na especialidade

3.1. Artigo 8.o, n.o 1

No que se refere ao período de reflexão de 30 dias concedido às vítimas a que se oferece a possibilidade de cooperar com as autoridades, deve prever-se a possibilidade de tal cooperação se efectuar por iniciativa de uma organização social. Para tanto, o Comité propõe modificar o n.o 1 do artigo 8.o Em tal caso, a vítima ou vítimas devem beneficiar igualmente do período de reflexão e da assistência e cuidados que lhe são atribuídos, a partir do momento em que a organização apresente a proposta de cooperação com as autoridades (ou seja, antes, inclusivamente, de que as vítimas hajam entrado em contacto com as autoridades).

3.2. Artigo 8.o, n.o 4

A exigência de que a pessoa tenha cessado os contactos com os autores das infracções deve ser encarada de maneira flexível, já que muitas vezes a ruptura da relação será progressiva. Todavia, o apoio à vítima deverá ocorrer desde o início da sua colaboração.

3.3. Artigo 10.o, n.o 1

3.3.1. Na alínea a) do n.o 1 do artigo 10.o, seria mais adequado utilizar o termo "oportunidade" em vez de "necessidade" da presença da vítima.

3.3.2. Relativamente à alínea c) do n.o 1 do artigo 10.o, em coerência com o ponto 3.2, a autoridade actuará com flexibilidade, favorecendo sempre o interesse das vítimas que estejam a cooperar. A redacção actual deste artigo pode limitar as garantias das vítimas.

3.3.3. A autoridade actuará sempre de forma a que os direitos e a segurança da vítima se sobreponham a quaisquer outras considerações.

3.4. Artigo 10.o, n.o 3

O Comité entende que este e outros pontos em que se mencione a autorização de 6 meses devem ser alterados passando a prever que a autorização de residência temporária seja de um ano. Para a sua renovação prever-se-ão duas possibilidades: a manutenção das condições iniciais de cooperação com a justiça, ou os requisitos exigidos para a renovação da autorização normal de residência (em qualquer das modalidades desta: para trabalho por conta própria, para trabalho por conta de outrem, etc.).

3.5. Artigo 10.o, n.o 4

Quando a vítima que coopera com as autoridades esteja acompanhada por membros da sua família, a residência deve também ser concedida a estes. Por isso, o Comité não entende que seja adequada a redacção deste número que deixa à discricionaridade dos Estados o conceder-lhes residência por razões humanitárias.

3.6. Artigo 14.o, alínea a)

Às vítimas menores aplicar-se-ão sempre as condições mais favoráveis, de acordo com os tratados internacionais. A protecção dos menores sobrepõe-se a qualquer outra consideração. Neste número devem atribuir-se amplas competências às organizações sociais no processo do menor que coopera com as autoridades para definir as condições da cooperação. Por outro lado, a cooperação apenas pode ser explícita quando o menor tiver suficiente maturidade para tal.

3.7. Alínea b) do artigo 14.o

O Comité concorda com a proposta de directiva de que os Estados-Membros concederão às vítimas menores acesso ao sistema educativo nas mesmas condições que aos nacionais. Assim, deve-se suprimir a segunda parte do ponto em que se permite que os Estados-Membros possam determinar que este acesso é limitado ao sistema de educação público.

3.8. Artigo 14.o, alínea c)

No caso de menores não acompanhados, o que se deve estabelecer em primeiro lugar é a tutela dos poderes públicos sobre o menor. A partir daí desenvolver-se-ão os aspectos relacionados com a sua representação jurídica e a sua cooperação com a justiça.

3.9. Artigo 15.o

Deve ficar claro que, para todas as vítimas, o regresso deverá ser sempre uma opção voluntária. Quando se tratar de um menor, há que garantir que possui a maturidade suficiente para manifestar a sua própria vontade.

3.10. Artigo 16.o, n.o 1

De acordo com o afirmado no ponto 3.4 do presente parecer, este artigo deverá contemplar a possibilidade de a autorização de residência ser renovada por razões diferentes das da sua concessão inicial, concretamente quando estejam preenchidas as condições requeridas para a renovação das autorizações de residência previstas na legislação de cada Estado-Membro.

3.11. Artigo 16.o, n.o 2

Os Estados-Membros concederão as autorizações de residência de forma favorável à vítima uma vez concluído o processo de cooperação. Em coerência com o ponto anterior, o Comité entende que o direito comum relativo aos estrangeiros referido neste número, deve também aplicar-se na própria renovação da autorização, sem que seja necessário o pedido de uma nova.

Bruxelas, 29 de Maio de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Artigo 2 c).