Parecer n.o 2/2001

sobre uma proposta de regulamento do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(Apresentado nos termos do artigo 279.o CE)

(2001/C 162/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 248.o e o artigo 279.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 45.o-C e o artigo 78.o-H,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 160.o-C e o artigo 183.o,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias(1),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre esta proposta enviado pelo Conselho ao Tribunal de Contas em 24 de Novembro e recebido pelo Tribunal em 29 de Novembro de 2000,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

1. A Comissão deu início em 1998 ao processo de reformulação da regulamentação financeira, ao apresentar um "documento de trabalho relativo à reformulação"(2). Este documento era a resposta da Comissão à "sétima série" de alterações do Regulamento Financeiro, incluindo a que foi dada pelo parecer n.o 4/97 do Tribunal(3), que solicitou uma revisão fundamental da regulamentação financeira.

2. A Comissão não seguiu a recomendação do Tribunal de constituir um grupo de trabalho de elevado nível, que incluísse peritos externos, a fim de empreender uma verdadeira reflexão de fundo antes de qualquer tentativa de redacção de uma proposta de reformulação do Regulamento Financeiro(4). A Comissão apenas recorreu a recursos externos em duas áreas: simplificação do Regulamento Financeiro e contabilidade e apresentação das contas. Após ter examinado o estudo dos peritos consultados no domínio contabilístico, o Tribunal lastima que o calendário previsto pela Comissão não tenha permitido que esta introduzisse na proposta de Regulamento Financeiro as propostas contidas nesse estudo, deixando em suspenso uma parte importante do trabalho de reformulação (ver pontos 41 a 43).

3. A proposta da Comissão constitui uma base para a reformulação da regulamentação financeira, embora não tome em consideração todas as preocupações expressas pelo Tribunal no seu parecer n.o 4/97 e não seja, regra geral, bastante radical. No presente parecer, o Tribunal propõe alterações ao texto da Comissão sempre que o considerou necessário, excepto em áreas relativas ao quadro contabilístico de base e aos objectivos da contabilidade e das demonstrações financeiras cujas disposições nas secções em causa são inadequadas.

4. A filosofia geral subjacente ao presente parecer do Tribunal é a seguinte:

a) O sistema orçamental comunitário deveria aplicar os princípios orçamentais existentes, tolerando apenas as excepções indispensáveis;

b) O sistema orçamental deveria ser o mais simples possível;

c) O orçamento, tanto em previsão como em execução, e as demonstrações financeiras deveriam reflectir a realidade das operações e da situação financeira das Comunidades.

Princípios orçamentais (parte I, título I, artigos 1.o a 28.o)

5. O Tribunal consagrara vários pontos do seu parecer n.o 4/97(5) à questão dos princípios orçamentais gerais, recomendando uma aplicação mais estrita dos princípios orçamentais e uma limitação das excepções ao mínimo indispensável. O projecto de reformulação da Comissão reúne os princípios num único título. O Tribunal sugere alterar ou completar a redacção de alguns artigos a fim de tornar mais rigorosas e mais explícitas as definições propostas. Lamenta que algumas excepções aos princípios figurem ainda na proposta de Regulamento Financeiro.

6. A disposição contida no n.o 2 do artigo 6.o, que permite proceder a autorizações orçamentais por fracções anuais, faz com que deixe de haver qualquer interesse na diferenciação das dotações, devendo portanto ser suprimida (ver pontos 29 e 30).

7. A transição de dotações autorizada pelo artigo 8.o da proposta derroga o próprio princípio da anualidade orçamental. As regras de transição de dotações já não são indispensáveis em regime de dotações diferenciadas (que a Comissão propõe generalizar), na medida em que as autorizações imputadas estão, sempre que se revela necessário, cobertas por dotações de pagamento dos exercícios posteriores. A eventual insuficiência pontual de dotações de pagamento em determinadas rubricas orçamentais poderia ser sempre compensada por uma maior flexibilidade das regras de transferência propostas pela Comissão (ver ponto 10) e, a título excepcional, pela possibilidade de solicitar dotações por intermédio do orçamento suplementar. Estas transições de dotações não são necessárias e têm apenas uma incidência financeira marginal. Em contrapartida, introduzem uma complexidade suplementar nos sistemas de gestão, nomeadamente nos sistemas contabilísticos informáticos, sendo mesmo susceptíveis de criar uma certa confusão quando da leitura das demonstrações financeiras. Os objectivos visados podem ser atingidos por mecanismos de adopção e de execução orçamental de direito comum.

8. O sistema dos duodécimos provisórios, descrito no artigo 12.o, poderia aparecer depois do artigo 33.o da proposta, uma vez que se refere, no essencial, ao processo de adopção do orçamento. As disposições actuais, que são desnecessariamente complicadas, poderiam ser simplificadas.

9. Entre as outras excepções figuram as disposições, tomadas em derrogação do princípio da universalidade orçamental, com o fim de tornar o sistema de afectação de determinadas receitas permanente (artigo 17.o). Conforme o Tribunal sublinhou no seu parecer n.o 1/2001(6): " Pode haver circunstâncias em que determinadas receitas específicas fora do domínio do FEOGA-Garantia permitam que as instituições despendam montantes correspondentes para objectivos afins sem necessidade de novas autorizações orçamentais". O Tribunal é favorável à manutenção deste sistema mas deseja que os casos marginais sejam tratados em conformidade com as disposições gerais.

10. O Tribunal considera que a proposta do artigo 21.o, que concede à Comissão uma maior margem de manobra relativamente às transferências de dotações, é razoável, nomeadamente na óptica da elaboração do orçamento com base nas actividades. A melhoria da situação actual passa igualmente por uma reflexão sobre a aplicação do princípio da especificação orçamental e sobre a estrutura do orçamento (ver o ponto 16 relativo à estrutura do orçamento).

11. Quanto aos princípios da boa gestão financeira, mencionados no artigo 25.o da proposta, seriam utilmente completados se se acrescentasse uma definição de cada princípio.

12. Às excepções anteriormente referidas juntam-se disposições específicas a determinadas actividades comunitárias (FEOGA-Garantia, Fundos Estruturais, investigação, acções externas, organismos e dotações administrativas) na parte II da proposta de Regulamento Financeiro (artigos 134.o a 168.o). Uma aplicação mais rigorosa dos princípios tornaria desnecessárias muitas disposições derrogatórias, ao passo que as disposições mais específicas, devido à sua natureza, poderiam passar a figurar nas normas de execução do Regulamento Financeiro. As restantes derrogações importantes poderiam ser integradas na parte I do regulamento.

13. De um modo geral, o Tribunal considera que, por razões de coerência e de segurança jurídica, as eventuais excepções aos princípios orçamentais devem ser sempre claramente autorizadas no Regulamento Financeiro e não por regulamentações sectoriais adoptadas em bases que não se inserem no âmbito do artigo 279.o do Tratado.

Elaboração e estrutura do orçamento (parte I, título II, artigos 29.o a 44.o)

14. A Comissão manteve no artigo 41.o da proposta a possibilidade de incluir no orçamento uma reserva negativa cujo montante máximo é limitado a 200 milhões de euros. A noção de reserva negativa impede a apresentação clara e exacta das autorizações orçamentais calculadas com limites precisos e, deste modo, infringe o princípio de transparência enunciado nesta mesma proposta pela Comissão.

15. O Tribunal formulou algumas sugestões para melhorar ou esclarecer os textos dos artigos 39.o e 43.o no que se refere, respectivamente, ao facto de o orçamento não poder incluir receitas ou despesas negativas, e à apresentação geral do orçamento. O Tribunal aprova a proposta incluída no artigo 44.o que dá às instituições uma certa margem de manobra relativamente à composição e classificação do seu pessoal; põe-se a questão de saber se esta margem deverá ser ainda mais alargada de modo a permitir que as instituições, nos limites de uma dotação orçamental para despesas de pessoal, determinem a proporção de pessoal permanente e temporário e de pessoal que trabalha com contratos externos, que melhor lhes convém.

16. O Tribunal mencionara, no seu parecer n.o 4/97(7), os casos de perda de controlo verificada na aplicação do princípio da especificação orçamental, que determinaram que algumas rubricas orçamentais dotadas de elevados montantes de dotações existissem a par de outras dotadas apenas de alguns milhares de euros. Numa primeira fase, o Regulamento Financeiro deveria incluir uma disposição que limitasse estes contrastes. Em seguida, deveria fazer-se uma reflexão sobre a conveniência de subdividir as rubricas orçamentais em títulos, capítulos, artigos e números. A nomenclatura orçamental poderia ser revista e o número máximo de subdivisões orçamentais poderia limitar-se a um nível específico, por exemplo o capítulo, ou a um montante determinado pela autoridade orçamental, a fim de garantir às instituições uma maior flexibilidade de gestão.

Execução do orçamento (parte I, título III, artigos 45.o a 54.o)

17. A Comissão esforçou-se por esclarecer a situação, ao propor um capítulo específico sobre as normas de execução do orçamento (artigos 50.o a 54.o). Este esforço era necessário na sequência dos múltiplos problemas devidos ao aumento progressivo das tarefas da Comissão, ao alargamento da União Europeia, ao papel dos Gabinetes de Assistência Técnica (GAT) e à importância dos orçamentos a gerir.

18. Para além das melhorias introduzidas pela Comissão, é necessário aperfeiçoar a redacção de alguns artigos, de modo a diferenciar as atribuições da Comissão e dos outros intervenientes em função da norma de execução prevista, não esquecendo que a Comissão é responsável em última análise pela execução do orçamento, nos termos do artigo 274.o do Tratado. Seja qual for a norma de execução prevista, o Tribunal concorda com a importância concedida pela Comissão ao controlo das acções empreendidas e propõe que as responsabilidades dos parceiros da Comissão sejam especificadas, quando esta executa o orçamento em regime de gestão descentralizada. O Tribunal congratula-se com a presença de disposições que deverão permitir que a Comissão trabalhe de modo mais racional e mais eficaz com as organizações internacionais.

Intervenientes financeiros/Responsabilidade dos intervenientes financeiros/Auditor interno (parte I, título III, artigos 55.o a 64.o e 80.o a 82.o)

19. No seu parecer n.o 4/97, o Tribunal encorajara a Comissão a explorar as vias para uma modernização da função dos intervenientes financeiros(8). Recomendara, em particular, que um novo Regulamento Financeiro incluísse os princípios e disposições que se seguem em matéria de exercício da função de controlo interno na instituição:

- «redefinir o estatuto e as atribuições do auditor financeiro, na perspectiva de que ele exerceria funções de auditor interno da instituição;

- indicar mais claramente o âmbito das atribuições dos gestores orçamentais em matéria de gestão financeira e de controlo financeiro. Com efeito, na perspectiva de uma diminuição significativa do procedimento do visto prévio, ou mesmo, a prazo, da sua desaparição, impõem-se disposições suplementares para assegurar a legalidade, regularidade e boa gestão financeira das acções comunitárias e proteger os interesses financeiros das Comunidades, em especial evitar aos funcionários qualquer situação de conflito entre os interesses do serviço e os interesses de terceiros;

- na mesma perspectiva, reforçar os poderes do contabilista».

Com efeito, as disposições relativas aos intervenientes financeiros e, por consequência, a estrutura do sistema de controlo interno comunitário evoluiriam significativamente no sentido recomendado pelo Tribunal, em particular pela proposta de que um auditor interno exerça a partir de agora um controlo sobre os sistemas de controlo interno.

20. No seu parecer n.o 1/2000(9) sobre uma proposta da Comissão relativa à separação das funções de auditor interno e de auditor financeiro, o Tribunal insistiu na independência do auditor interno. A importância de que se reveste este princípio exigiria que o Regulamento Financeiro dispusesse sem ambiguidade que "no exercício das suas funções, o auditor interno apenas é responsável perante a instituição que o designou e apenas a essa presta directamente contas"(10), sendo este aditamento proposto nestes termos no artigo 80.o

21. A proposta da Comissão relativa aos intervenientes financeiros baseia-se numa alteração significativa na estrutura do sistema de controlo financeiro e auditoria interna da Comunidade, com a qual o Tribunal concorda de um modo geral e que segue em larga medida as recomendações formuladas no parecer n.o 4/97 do Tribunal. Contudo, a proposta não faz referência ao auditor financeiro, embora a alínea c) do artigo 279.o do Tratado cite explicitamente o auditor financeiro como um dos intervenientes financeiros em relação aos quais as regras relativas às responsabilidades serão estabelecidas pelo Conselho.

22. Os artigos 56.o e 57.o da proposta da Comissão relativos ao gestor orçamental deverão ser alterados. É inútil propor que este preste contas enquanto não se referir claramente de que contas se trata. Será igualmente necessário especificar qual será, no seu domínio, a sua responsabilidade em matéria de legalidade e regularidade das operações bem como em matéria de sistemas de controlo interno. Conforme o Tribunal indicou várias vezes, a supressão do procedimento centralizado de visto prévio não seria admissível se não fosse substituído por outros procedimentos que ofereçam garantias no mínimo equivalentes, que possam implicar outros intervenientes para além do auditor financeiro.

23. Quanto ao contabilista, a sua função seria reforçada no âmbito do registo das contas e da elaboração das demonstrações financeiras, em particular face aos serviços responsáveis pela gestão orçamental, mas o texto do artigo 58.o deverá ser igualmente completado.

24. O Tribunal chama a atenção para o facto de que o texto proposto (artigo 62.o) relativo à responsabilidade do gestor orçamental não inclui qualquer disposição sobre o que poderia constituir uma falta grave susceptível de comprometer a responsabilidade disciplinar ou pecuniária dos gestores orçamentais, tal como se propõe nas disposições relativas aos contabilistas e aos gestores de fundos para adiantamentos, nos artigos 63.o e 64.o O regulamento deve especificar que os gestores orçamentais podem ser responsabilizados por perdas causadas ao orçamento ou danos que afectem os interesses financeiros da Comunidade resultantes dos seus actos (ou omissões) e que deveriam ter previsto. O Tribunal salienta ainda novamente (conforme indicou anteriormente no ponto 5.20 do anexo do seu parecer n.o 4/97) que as disposições do Estatuto dos funcionários aplicáveis na matéria são insuficientes para intentar as acções que se impõem; estas disposições não permitem tratar a questão da recuperação dos fundos e, de qualquer modo, nunca foram aplicadas. A Comissão deverá portanto considerar a possibilidade de criar, no quadro actual, uma estrutura independente com competência para estabelecer a responsabilidade pecuniária destes funcionários e agentes, e cujo fundamento jurídico não seja o Estatuto.

Operações associadas às receitas (parte I, título III, artigos 65.o a 69.o)

25. A supressão de qualquer forma de apuramento de créditos em matéria de recursos próprios, conforme previsto no n.o 1 do artigo 66.o não é satisfatória. Mesmo que não se possa fazer uma previsão de crédito para os recursos próprios tradicionais, porque o valor destas receitas só é conhecido no momento em que os Estados-Membros as colocam à disposição da Comissão, o gestor orçamental deverá ter a obrigação de elaborar, pelo menos, um calendário previsional que permita garantir o acompanhamento da cobrança dos diversos recursos próprios a pagar periodicamente pelos Estados-Membros.

26. No caso das receitas agrícolas classificadas como receitas diversas, a proposta não especifica se elas seguirão o regime geral ou se lhes será aplicado um regime análogo ao que foi previsto para os recursos próprios. Dado que estas receitas agrícolas não constituem recursos próprios, deverão estar incluídas no âmbito do regime geral.

Operações associadas às despesas - autorizações (parte I, título III, artigos 70.o a 72.o)

27. O Tribunal considera que a proposta da Comissão relativa à definição da noção de autorização não resolve todas as questões suscitadas pela leitura do n.o 4, terceiro parágrafo do artigo 1.o e do n.o 2 do artigo 36.o do actual Regulamento Financeiro, continuando este domínio a ser uma fonte constante de dificuldades para a execução orçamental e para a contabilidade.

28. Por consequência, o Tribunal propõe duas alterações nas disposições previstas na proposta de regulamento. Em primeiro lugar, deverá precisar-se que uma "autorização orçamental" resulta de uma decisão documentada específica, proveniente de uma instituição ou dos seus mandatados com vista a utilizar um determinado montante para um fim definido. De acordo com as propostas da Comissão, os montantes cobertos por estas decisões seriam imputados às dotações de autorização. Estas decisões deviam traduzir-se, como propõe a Comissão, por obrigações jurídicas perante terceiros, o mais tardar no final do exercício financeiro posterior àquele em que foi tomada a decisão. O Tribunal sugere que esta última fase do processo se designe "obrigação jurídica", evitando assim utilizar a palavra "autorização" para significar algo que não seja a decisão tomada no contexto orçamental.

29. Em segundo lugar, conforme se indicou no ponto 6, que trata dos princípios orçamentais, o Tribunal considera que a disposição do n.o 3 do artigo 70.o, segundo a qual as autorizações podem ser divididas em fracções (sempre que o acto de base o preveja), é contrária ao objectivo essencial das dotações diferenciadas e do orçamento das autorizações, e deverá portanto ser suprimida. O orçamento anual das autorizações destina-se a autorizar e limitar as decisões de despesas aprovadas pelas Comunidades durante o exercício. Estas decisões de despesas dão lugar a autorizações orçamentais que constituem, por sua vez, a autorização e os limites para o registo contabilístico das obrigações jurídicas correspondentes assumidas em seguida perante terceiros. Um outro objectivo é o conhecimento do nível real das obrigações financeiras das Comunidades. Um sistema deste tipo só é razoável se se aplicar de forma coerente a todas as decisões de despesas em todas as secções do orçamento. Todas as decisões de despesas específicas adoptadas durante um dado exercício deverão ser registadas de forma exaustiva nesse exercício. O orçamento das autorizações deverá portanto ser suficiente para cobrir todas as decisões de despesas adoptadas durante um dado exercício, incluindo as que se referem a programas, projectos, etc., que necessitam de pagamentos escalonados por vários anos. Se as dotações de autorização previstas não forem suficientes para cobrir todos os custos previsionais de um programa, a decisão correspondente não deverá ser adoptada nem a obrigação jurídica registada.

30. Este tipo de situação significa que, nos domínios que incluem programas plurianuais importantes para os quais as decisões de despesas são adoptadas no início do período de programação, o montante das dotações de autorização pode variar de modo significativo de um exercício para outro. Isso só faria reflectir a realidade subjacente das operações em causa e não seria conciliável com o conceito de um orçamento anual das autorizações que seria directamente limitado, como até agora, por perspectivas financeiras lineares. Actualmente, as perspectivas financeiras (não referidas no Tratado nem na proposta da Comissão, mas mencionadas no artigo 3.o do actual Regulamento Financeiro) fixam um limite de recursos próprios que se aplica por sua vez aos orçamentos anuais tanto a título das autorizações como dos pagamentos, apesar de apenas os pagamentos terem que ser directamente financiados pelas receitas cobradas. Para evitar este conflito no futuro, os limites das perspectivas financeiras deverão ser aplicados aos orçamentos das autorizações para todo o período das perspectivas financeiras e não numa base anual.

31. O Tribunal insiste no facto de os critérios previstos no Regulamento Financeiro em matéria de autorização de despesas e de contabilização das autorizações deverem ser aplicados com coerência em todo o orçamento, sem derrogação para áreas de despesas específicas. Se a proposta da Comissão não for alterada com base no que se referiu anteriormente, será melhor optar apenas por um orçamento de pagamentos, sem dotações de autorização. Nesse caso, as instituições deverão ainda registar e apresentar à autoridade orçamental, como justificação dos seus pedidos de provisão orçamental para pagamentos, informações sobre as decisões de despesas adoptadas e sobre as obrigações registadas. Contudo, não seria estabelecido qualquer limite específico no âmbito do processo orçamental anual ao nível das decisões de despesas. As instituições ficariam ainda sujeitas a uma disciplina orçamental, na medida em que teriam que gerir as suas actividades de tal maneira que a necessidade de proceder a pagamentos não fizesse com que excedessem as dotações atribuídas pela autoridade orçamental para o exercício financeiro.

Operações associadas às despesas - pagamentos (parte I, título III, artigos 73.o a 77.o)

32. Os pagamentos (e não as "despesas", como indicam as secções 2 a 5 do capítulo 6) devem ser cuidadosamente seguidos nas suas fases sucessivas nos sistemas contabilísticos e de gestão a fim de que estes últimos indiquem até que ponto as operações orçamentais foram realmente executadas ao nível dos beneficiários finais. Para o efeito, a Comissão propõe apresentar separadamente os pagamentos de pré-financiamento e os reembolsos das despesas imputadas ao orçamento anual. Contudo, é igualmente necessário que o volume dos pagamentos de pré-financiamento imputados a orçamentos anteriores, mas ainda não absorvidos pelo financiamento de despesas ao nível dos beneficiários finais, bem como o volume dos pagamentos orçamentais ainda não "apurados", sejam contabilizados numa base cumulativa e apareçam reflectidos nas demonstrações financeiras de uma forma sintética.

33. Os pagamentos de pré-financiamento imputados ao orçamento, cuja maioria é paga a intermediários e não aos beneficiários finais, deverão limitar-se aos montantes manifestamente solicitados a título da participação comunitária para o pré-financiamento necessário de programas, de projectos, de actividades dos gabinetes de assistência técnica, etc. Se forem necessários fundos suplementares, estes deverão ser pagos apenas para reembolsar as despesas efectivamente incorridas. Caso os adiantamentos iniciais não sejam suficientes para cobrir as necessidades reais de pré-financiamento, será pago um adiantamento suplementar. À medida que as operações que se inserem no âmbito de um projecto se aproximarem da sua conclusão, os adiantamentos deverão ser absorvidos deduzindo-os dos últimos pagamentos exigidos a título de reembolsos. Os mecanismos de adiantamentos repetidos sistematicamente, que aumentam o risco de perda de controlo e dão uma falsa imagem da execução orçamental, deverão ser eliminados.

Celebração de contratos públicos (parte I, título IV, artigos 83.o a 100.o)

34. O Regulamento Financeiro deverá conter apenas as disposições essenciais e remeter para as normas de execução as disposições que, pela sua natureza, poderão vir a evoluir. Esta última categoria inclui nomeadamente os casos específicos de exclusão e as sanções (artigos 88.o a 90.o).

35. O Tribunal considera importante que a regra expressa no n.o 3 do artigo 84.o (novo artigo 96.o-A) da proposta, relativo às situações em que se suspeite de erro, irregularidade ou fraude, seja reforçada e aplicada obrigatoriamente pelas instituições desde que haja uma irregularidade ou fraude imputável ao contratante.

36. O Tribunal propõe a inclusão de um artigo suplementar (artigo 100.o-B resultante da transferência do artigo 154.o da proposta da Comissão), relativo à designação das pessoas que podem participar nos processos de concurso no domínio das ajudas externas (ver ponto 58).

Subvenções (parte I, título V, artigos 101.o a 114.o)

37. As disposições incluídas no presente título devem limitar-se a disposições de carácter geral, que sejam aplicadas pormenorizadamente no recente Vade-mécum sobre as subvenções que, aliás, mereceria ter o estatuto de um regulamento da Comissão.

38. Vários aspectos da presente proposta de Regulamento Financeiro deverão ser alterados:

a) O artigo 101.o deverá estabelecer uma melhor distinção entre subvenções e pagamentos efectuados no âmbito de um contrato público;

b) Este mesmo artigo deverá igualmente definir melhor o campo de aplicação do presente título.

39. Tendo em conta os diferentes domínios de actividade em que se efectua o pagamento de subvenções, por exemplo o domínio da ajuda humanitária, as disposições do título deveriam permitir uma certa flexibilidade:

a) O artigo 102.o não deverá insistir nem no co-financiamento nem na condição, que aliás não se pode verificar, de não produzir lucro;

b) O artigo 103.o deverá prever a possibilidade de pagar uma subvenção fora do âmbito de um programa;

c) O artigo 106.o deverá ser suprimido a fim de não limitar automaticamente a taxa de financiamento das despesas administrativas.

40. Algumas disposições deverão ser igualmente suprimidas, uma vez que são evidentes ou desnecessárias ou pelo facto de a sua execução ser impossível: é nomeadamente o caso das disposições previstas nos pontos 2 e 3 do artigo 112.o relativo ao reembolso das subvenções, sendo suficiente a alteração das disposições previstas no ponto 1 do artigo 112.o

Contabilidade e apresentação das contas (parte I, título VI, artigos 115.o a 122.o)

41. Conforme se indica no ponto 2 do presente parecer, as disposições apresentadas não tomam em consideração os resultados do estudo encomendado a um grupo de peritos. Este estudo constitui uma base sólida para o desenvolvimento das disposições que faltam na presente proposta de reformulação (ver também o ponto 43 e os comentários introdutivos no título VI da parte I). As disposições propostas pela Comissão deverão ser revistas antes de o Conselho tomar uma decisão final. O Tribunal recorda igualmente que, nos termos da alteração do Regulamento Financeiro proposta pela "sétima série" e ratificada em 1998(11), a Comissão incluiu no artigo 70.o do actual Regulamento Financeiro uma disposição que prevê a distinção entre "encargos e proveitos orçamentais" e "encargos e proveitos não orçamentais", permitindo por consequência o cálculo de um resultado contabilístico alargado. Isto equivale a distinguir dois níveis de resultados, um relativo à execução orçamental, outro que é obtido acrescentando ao primeiro as operações de carácter contabilístico mas não orçamental (amortizações, provisões, etc.). O artigo 70.o prevê igualmente que o balanço deve ser elaborado com base numa contabilidade "patrimonial". Assim, existem no Regulamento Financeiro actual as disposições que orientam o quadro contabilístico comunitário para uma contabilidade "patrimonial". Para serem plenamente aplicáveis, deveriam ter sido explicitadas e desenvolvidas na proposta de reformulação. Logo que a Comissão tiver realizado esta tarefa, deverá tomar as medidas necessárias para a sua execução.

42. O Tribunal sublinha a importância da escolha de um quadro contabilístico de base como um pré-requisito para qualquer decisão sobre a contabilidade e a apresentação das contas. Para o fazer, será conveniente consultar os trabalhos dos organismos internacionais com responsabilidades na matéria, conforme o Tribunal já recomendou no seu parecer n.o 4/97(12). Na sua forma actual, as demonstrações financeiras têm apenas um interesse limitado para o utilizador. Não estabelecem distinção, por exemplo, entre as despesas correntes e as despesas de investimento, nem entre os pagamentos intermédios e os pagamentos definitivos, nem sequer incluem os encargos a pagar. Seria possível evitar estas lacunas adoptando um quadro contabilístico que se baseasse numa contabilidade patrimonial, como prevê o artigo 70.o do Regulamento Financeiro actual.

43. Pôr em prática um quadro contabilístico e financeiro coerente e rigoroso é, contudo, um projecto de grande envergadura. Para além da escolha de um quadro contabilístico de base, é necessário definir os objectivos da contabilidade e das demonstrações financeiras, os princípios, regras e métodos contabilísticos que determinam as regras contabilísticas e de elaboração das demonstrações financeiras, bem como as informações nelas contidas. O calendário de elaboração das demonstrações financeiras poderia ser antecipado, graças à supressão dos períodos complementares (desnecessários desde que se suprimam as transições de dotações e se corrijam os procedimentos de transferência de dotações de pagamento), e a sua publicação deveria respeitar inteiramente o princípio de transparência.

Controlo externo e quitação (parte I, título VII, artigos 123.o a 133.o)

44. As disposições que figuram neste título referem-se essencialmente à função do Tribunal como auditor externo das finanças comunitárias. O Tribunal considera que disposições nesta matéria têm naturalmente o seu lugar no Tratado e que é inútil repeti-las e explicitá-las no Regulamento Financeiro. Com efeito, algumas disposições, nomeadamente as que se referem à função do Tribunal e aos seus direitos de acesso à informação [nomeadamente os artigos 123.o, 125.o (em parte), 127.o (em parte), 129.o e 130.o (em parte)], poderiam ser interpretadas de modo restritivo por alguns organismos sujeitos ao controlo do Tribunal. O Tribunal deverá, em qualquer circunstância, poder exercer a sua missão sem restrições, em conformidade com as disposições do Tratado.

Disposições específicas para o FEOGA-Garantia (parte II, título I, artigos 134.o a 140.o)

45. Não é necessário consagrar um título inteiro ao FEOGA-Garantia. Será razoável manter apenas o n.o 2 do artigo 136.o e integrá-lo no artigo 70.o

46. A maioria das derrogações propostas pela Comissão explicam-se pela existência contínua de um sistema de dotações não diferenciadas e pelas dificuldades encontradas nos procedimentos de imputação dos pagamentos a rubricas orçamentais pormenorizadas. Com efeito, as despesas FEOGA-Garantia constituem reembolsos de despesas declaradas por Estados-Membros que, num primeiro tempo, são pagas fora do âmbito do orçamento ("adiantamentos" sob a forma de reembolsos provisionais), seguidos de ajustamentos orçamentais.

47. Estes ajustamentos de regularização exigem muitas vezes que se proceda a transferências de dotações antes de poder imputar as despesas a rubricas orçamentais apropriadas. Além disso, o nível de pormenor actualmente adoptado para a imputação orçamental determina com efeito um atraso inaceitável ao registar os ajustamentos nos pagamentos orçamentais.

48. A alteração introduzida pela Comissão no ponto 1, alínea c) do artigo 21.o relativo às transferências entre capítulos das despesas operacionais, deverá permitir-lhe proceder às transferências necessárias sem ter que aguardar o acordo da autoridade orçamental sobre as propostas de transferência no final do exercício. A obrigação de recorrer à aprovação da autoridade orçamental para as transferências entre rubricas orçamentais da secção FEOGA-Garantia não faz sentido num contexto em que as despesas são obrigatórias e em que já se efectuaram os reembolsos aos Estados-Membros.

49. No que se refere à repartição das despesas declaradas pelos Estados-Membros, o sistema em vigor obriga que estes comuniquem à Comissão, o mais tardar no dia 10 de cada mês, o montante total das despesas pagas durante o mês anterior. Deve ser enviado à Comissão, o mais tardar no dia 20 de cada mês, um dossier mais pormenorizado destinado à contabilização no orçamento comunitário das despesas pagas durante o mês anterior. Deste modo, e dado que as despesas pagas são contabilizadas no exercício orçamental do FEOGA, ou seja até 15 de Outubro, a Comissão dispõe dos dados em tempo útil para proceder à imputação orçamental antes do encerramento do exercício(13).

50. Por outro lado, se a proposta do Tribunal apresentada no artigo 19.o, de especificar as dotações somente por secção, subsecção, título, capítulo e artigo (e não por número e subnúmero), fosse adoptada, o registo das despesas por Estado-Membro, por medida e por exercício financeiro, para fins de gestão, já não afectaria a contabilização no orçamento dos adiantamentos mensais pagos aos Estados-Membros.

51. As comunicações relativas a determinados dados podem apresentar alguma inexactidão. Por consequência, pode ser necessário proceder a correcções, mesmo após o encerramento das contas de um exercício. Contudo, tais correcções, desde que não afectem a fiabilidade das contas, são reconhecidas pelos princípios contabilísticos geralmente aceites.

52. Quanto às dotações do FEOGA-Garantia que se inserem no âmbito do desenvolvimento rural e das medidas de acompanhamento, trata-se de acções plurianuais para as quais o montante das autorizações registadas durante um exercício é muitas vezes diferente do montante dos pagamentos efectuados durante esse mesmo exercício. É portanto inadequado precisar no artigo 135.o que as dotações de autorização são de um montante igual às dotações de pagamento e o artigo 170.o (que figura nas disposições transitórias e finais) deverá ser suprimido.

Disposições específicas para os Fundos Estruturais (parte II, título II, artigos 141.o a 145.o)

53. Não é necessário prever um título específico; com efeito, a proposta da Comissão inclui muito poucas disposições derrogatórias às regras de direito comum.

54. O artigo 143.o relativo à "reconstituição" de dotações cuja autorização foi anulada que correspondem a autorizações de exercícios anteriores não se justifica.

55. O artigo 144.o, que autoriza a Comissão a proceder a transferências de dotações entre os Fundos Estruturais (desde que se destinem aos mesmos objectivos) e o n.o 3 do artigo 141.o, relativo à gestão descentralizada das medidas estruturais e agrícolas de pré-adesão, devem ser inseridos no lugar adequado da parte I, nos títulos I e III.

56. Os outros artigos são supérfluos visto que:

a) Ou mencionam o facto evidente de determinados aspectos da gestão dos Fundos estarem sujeitos às disposições da "regulamentação" que rege os Fundos Estruturais [nomeadamente o Regulamento (CE) n.o 1260/1999] embora não se trate de disposições derrogatórias às regras de direito comum (n.o 1, primeiro parágrafo, n.o 2 e n.o 4 do artigo 142.o e artigo 145.o);

b) Ou retomam disposições que figuram na parte I (n.o 1, segundo parágrafo, do artigo 142.o);

c) Ou ainda parecem resultar de uma confusão. O n.o 3 do artigo 142.o estipula que "o tratamento dos reembolsos pelos Estados-Membros dos pagamentos de pré-financiamento, bem como dos seus efeitos sobre o montante das contribuições dos Fundos, serão regidos pela regulamentação referida no artigo 141.o". O regulamento em questão, ou seja o Regulamento (CE) n.o 1260/1999, não faz qualquer referência à reconstituição de dotações de pagamento.

Disposições específicas para a investigação (parte II, título III, artigos 146.o e 147.o)

57. Não é necessário prever um título específico para a investigação. As derrogações às disposições de direito comum deverão ser inseridas nas partes respectivas do Regulamento Financeiro (n.o 1, segundo parágrafo, e n.o 3 do artigo 146.o e n.o 3 do artigo 147.o), devendo as outras ser suprimidas uma vez que há disposições de direito comum que cobrem os casos tratados (n.o 2 do artigo 146.o e n.os 1 e 2 do artigo 147.o).

Disposições específicas para as acções externas (parte II, título IV, artigos 148.o a 156.o)

58. Não é necessário prever um título específico; com efeito, a proposta da Comissão não inclui, por assim dizer, qualquer disposição derrogatória às regras de direito comum. Algumas extensões às regras que figuram na parte I deveriam ser inseridas nos títulos adequados desta mesma parte. O n.o 1 do artigo 153.o, que estipula que as normas de execução prevêem disposições específicas relativas aos limiares e formas de celebração dos contratos externos, bem como o artigo 154.o relativo à participação nos processos de concurso deveriam figurar no título IV da parte I (ver artigos 100.o-A e 100.o-B). O n.o 2 do artigo 150.o, relativo à aceitação, pelos países beneficiários, de assumir a responsabilidade plena pelos fundos comunitários que lhes foram pagos no âmbito do sistema de gestão descentralizada deverá ser inserido no artigo 50.o do título III da parte I.

59. Os artigos 148.o e 149.o acrescentam poucos elementos novos ao artigo 50.o e são portanto supérfluos.

60. Os critérios previstos no n.o 1 do artigo 150.o, que a Comissão deve avaliar antes de decidir confiar às autoridades dos países terceiros a gestão de certas acções no âmbito do sistema de gestão descentralizada, são pouco realistas e demasiado ambiciosos. As administrações dos Estados-Membros não têm que respeitar esses critérios antes de lhes serem confiadas responsabilidades em matéria de gestão partilhada. Não parece justificar-se que se definam critérios desse tipo no Regulamento Financeiro. As disposições do n.o 2 do artigo 150.o são adequadas (ver ponto 58).

61. O artigo 151.o não é claro e é supérfluo. O facto de a Comissão continuar responsável pela realização de controlos, mesmo quando delega uma parte das suas responsabilidades no âmbito da gestão descentralizada, está já previsto no n.o 3 do artigo 50.o

62. O artigo 152.o define os instrumentos contratuais que convém utilizar para a execução das acções externas. Este elemento deverá figurar nas normas de execução. O facto de as convenções de financiamento com países terceiros beneficiários serem tratadas como obrigações perante terceiros deverá ser mencionado no artigo 72.o

63. O artigo 152.o prevê que os contratos individuais e as convenções de subvenção que executam as convenções de financiamento devem ser celebrados até 31 de Dezembro do ano n+ 3(14), sendo n o ano em que foi concedida a autorização orçamental. Estas disposições baseiam-se nas que foram aplicadas no âmbito do programa Phare mas não estão adaptadas à prática actual de execução da ajuda ao desenvolvimento porque o período máximo de execução parece ser muito curto. Trata-se de um problema de gestão já abordado no n.o 3 do artigo 71.o, que estipula que qualquer autorização orçamental incluirá uma data limite para a sua execução.

64. O n.o 2 do artigo 153.o, que estipula que os procedimentos de celebração de contratos devem ser previstos nas convenções de financiamento, nos contratos ou convenções de subvenção, deverá ser transferido para o título IV da parte I.

65. O artigo 155.o, que autoriza o financiamento integral de determinadas acções pelo orçamento, constitui uma derrogação às regras de direito comum relativas às subvenções do título V da parte I. O Tribunal propõe a supressão do n.o 1 do artigo 102.o, que estipula que a atribuição de subvenções está sujeita ao princípio de co-financiamento, bem como do n.o 1 do artigo 106.o, que prevê que uma subvenção não pode cobrir a totalidade das despesas de funcionamento do organismo beneficiário, passando a ser supérflua a derrogação prevista pelo artigo 155.o

66. O artigo 156.o relativo à verificação das contas não se justifica. Na medida em que o Regulamento Financeiro deve prever explicitamente este tipo de disposições, convém inseri-las no título VII da parte I, entre os artigos 126.o e 127.o, ou entre os artigos 127.o e 128.o

Disposições específicas para os organismos europeus e para as dotações administrativas (parte II, título V, artigos 157.o a 168.o)

67. O Tribunal recomenda que se substituam os dois títulos, um relativo ao Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias e outro ao Organismo Europeu de Luta Antifraude, por um título único relativo aos "organismos europeus". Tais organismos tendem a multiplicar-se(15) e a sua tomada em consideração, caso a caso, no Regulamento Financeiro seria fonte de tantas revisões do Regulamento Financeiro quantos os organismos criados. Além disso, será conveniente que os organismos sigam regras semelhantes.

68. No que se refere às dotações administrativas, nenhuma das excepções previstas é indispensável se se aplicarem dotações diferenciadas a este tipo de despesa. É evidente que, no primeiro ano de execução deste novo regime de dotações, será conveniente prever um volume de dotações de autorização suficiente para cobrir o conjunto das decisões tomadas e das obrigações jurídicas já registadas pelas instituições.

Disposições transitórias (parte III, título I, artigos 169.o e 170.o)

69. Estas disposições foram examinadas em paralelo com as disposições específicas relativas ao FEOGA-Garantia (pontos 45 a 52).

Disposições finais (parte III, título II, artigos 171.o a 176.o)

70. A concepção global defendida pelo Tribunal consiste em apenas manter no Regulamento Financeiro as disposições principais. Por consequência, por um lado o Regulamento Financeiro deverá dar poderes à Comissão para adoptar as normas de execução para todas estas disposições e, por outro, a sua consulta e a sua adopção deverão fazer-se em paralelo com o procedimento de adopção das revisões do Regulamento Financeiro. Esta última medida asseguraria a coerência cronológica da legislação aplicável na matéria, tanto mais essencial porquanto o próprio Regulamento Financeiro apenas incluiria as disposições de base, e permitiria ao legislador ter uma visão completa das regras que serão finalmente aplicáveis.

71. Se for aplicado o procedimento de concertação entre o Parlamento e o Conselho por ocasião de uma alteração do Regulamento Financeiro e se, após este procedimento, o Parlamento emitir um novo parecer, a disposição que prevê a consulta específica do Tribunal em matéria de regulamentação financeira recomenda que este parecer do Parlamento lhe seja enviado de forma a poder completar o seu próprio parecer se o considerar necessário.

72. Os regulamentos financeiros específicos dos organismos comunitários, em vez de copiar o modelo do Regulamento Financeiro geral, que não está necessariamente adaptado às suas necessidades, deverão basear-se num quadro comum elaborado pela Comissão após parecer do Parlamento, do Conselho e do Tribunal.

73. Tanto a necessidade de legalidade, coerência e unicidade das disposições financeiras aplicáveis, como a necessidade de serem transparentes e legíveis para os utilizadores e gestores, impõem um número estritamente limitado de derrogações às regras estabelecidas no Regulamento Financeiro, devendo apenas nele ser inscritas as derrogações aceites. Por consequência, as derrogações que figuram nas regulamentações sectoriais deverão ser revogadas.

CONCLUSÃO

74. A orientação geral das propostas da Comissão que se referem aos pontos fundamentais (como as normas de execução, os intervenientes financeiros, o auditor interno, a celebração dos contratos públicos e as subvenções) considera-se satisfatória. Contudo, são necessárias alterações para assegurar que as disposições previstas são perfeitamente claras, precisas, rigorosas ou flexíveis, conforme o caso.

75. É necessário um maior esforço de simplificação:

a) Continuando a limitar as excepções aos princípios orçamentais gerais;

b) Consignando as numerosas disposições pormenorizadas exclusivamente nas normas de execução;

c) Suprimindo a parte II, que inclui títulos específicos para diferentes sectores de despesas.

76. O Tribunal aprova as medidas apresentadas na proposta da Comissão que visam racionalizar a estrutura do orçamento (aplicação geral das dotações diferenciadas; supressão das despesas negativas), reduzindo algumas derrogações aos princípios orçamentais da anualidade e da universalidade (supressão dos períodos suplementares, excepto para o FEOGA-Garantia; supressão da reconstituição de dotações, excepto para os Fundos Estruturais; supressão da reafectação das restituições) e permitindo o recurso a empréstimos apenas para financiar imobilizações corpóreas. Contudo, na opinião do Tribunal, a racionalização devia ir mais longe: em particular, o Tribunal considera que a transição de dotações(ponto 7), a manutenção do período suplementar para o FEOGA-Garantia (ponto 49) e a prática de reconstituição de dotações para os Fundos Estruturais [ponto 54 e alínea c) do ponto 56] não são necessárias.

77. A fim de reflectir a realidade das operações e da situação financeira das Comunidades:

a) A base em que assentam as autorizações orçamentais dever ser claramente definida. Todas as obrigações jurídicas contabilizadas deverão ser cobertas por uma autorização no âmbito do orçamento das autorizações. Não deverá ser possível fraccionar as autorizações em facções anuais, de carácter artificial. Não é lógico que as perspectivas financeiras tenham como efeito "estabelecer limites" para os orçamentos das autorizações numa base anual. Se as alterações preconizadas pelo Tribunal não forem adoptadas, será preferível optar por um único orçamento de pagamentos, sem dotações de autorização (pontos 6 e 27 a 31);

b) Os"adiantamentos" imputados ao orçamento deverão estar limitados aos montantes necessários para o pré-financiamento. A natureza real dos pagamentos orçamentais e o grau de utilização dos adiantamentos pelos beneficiários finais deverão estar reflectidos nas demonstrações financeiras anuais(pontos 32 e 33);

c) A proposta da Comissão que prevê uma maior margem de manobra em matéria de transferência de dotações de pagamento é razoável e deverá ser aceite. Uma vez contabilizadas as obrigações jurídicas, o orçamento dos pagamentos deve ser adaptado a fim de poder dar resposta aos pedidos legítimos dos beneficiários, muitas vezes dificilmente previsíveis(ponto 10);

d) A ideia de constituir uma reserva negativa deverá ser abandonada, porque permite a adopção de um orçamento que excede o montante total autorizado aparente (ponto 14).

78. As disposições das secções relativas à contabilidade e apresentação das contassão inadequadas. Trata-se da única parte importante, em que há omissões significativas, relativamente à qual o Tribunal não propõe um texto a inserir no regulamento. As disposições propostas pela Comissão deverão ser revistas antes de o Conselho tomar uma decisão final (pontos 41 a 43).

79. As disposições que se referem aos poderes e aos direitos do auditor externo são supérfluas, uma vez que as disposições do Tratado se bastam a si próprias (ponto 44).

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de Março de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Documento da Comissão ref. 2000/203 (CNS) - COM(2000) 461 final.

(2) Documento de trabalho da Comissão relativo à reformulação do regulamento financeiro [SEC(1998) 1228 final de 22.7.1998].

(3) JO C 57 de 23.2.1998, p. 1.

(4) Ponto 17 do parecer n.o 4/97 do Tribunal.

(5) Ponto 15 (primeiro ao quarto travessão) do parecer n.o 4/97 do Tribunal e pontos 1.1 a 1.32 do anexo.

(6) Ponto 31 do parecer n.o 1/2001 do Tribunal (JO C 55 de 21.2.2001).

(7) Pontos 1.20 e 1.21 do anexo do parecer do Tribunal.

(8) Ponto 16 c) do parecer n.o 4/97 do Tribunal e pontos 5.1 a 5.17 do anexo.

(9) Parecer n.o 1/2000 do Tribunal (JO C 327 de 17.11.2000, p. 1).

(10) Ponto 11 do parecer n.o 1/2000 do Tribunal.

(11) Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 2548/98 do Conselho (JO L 320 de 28.11.1998, p. 1).

(12) Ponto 15 (sexto a oitavo travessão) e ponto 16 b) do parecer n.o 4/97 do Tribunal de Contas e pontos 1.33 a 1.48 do anexo.

(13) No que se refere às operações de armazenagem pública, a data-limite para introduzir os ajustamentos é 20 de Dezembro. Dado que para esta categoria de despesas a data de encerramento do exercício é 15 de Setembro, não parece justificar-se muito um prazo como este para a introdução dos últimos ajustamentos.

(14) À excepção dos contratos relativos à auditoria e à avaliação, que podem ser celebrados numa data posterior.

(15) Como o mostra a criação do novo organismo de cooperação EuropeAid no início do ano 2001.

Parecer do tribunal

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