Relatório Especial A criação  
do Serviço Europeu  
para a Ação ExternaPT 2014  n.º 11
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014
ISBN 978-92-872-0593-3
doi:10.2865/19260
© União Europeia, 2014
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Luxembourg
PT 2014  n.º 11
Relatório Especial A criação  
do Serviço Europeu  
para a Ação Externa
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do ar tigo 287.º do TFUE )
02
 Índice
Pontos
I - VI Síntese 
1 - 9 Introdução 
1 - 6 Base jurídica e contexto 
7 - 9 Estrutura organizacional 
10 - 12 Âmbito e método da auditoria 
13 - 67 Observações 
13 - 22 A criação do SEAE foi apressada, não foi preparada de forma adequada e foi afetada por 
demasiados condicionalismos e tarefas definidas de forma vaga
14 - 18 O papel do SEAE foi decidido tardiamente e definido em termos vagos
19 - 22 O SEAE confrontou se com uma série de desafios políticos e financeiros
23 - 50 As insuficiências na atribuição de prioridades, na organização e na afetação de recursos reduziram a eficiência do SEAE
25 - 28 O SEAE não considerou o desenvolvimento de um quadro estratégico geral para a política externa da União 
Europeia como uma prioridade e não adotou uma estratégia interna 
29 - 34 A complexa organização do SEAE não facilita a cooperação em tempo útil entre departamentos 
35 - 39 Os representantes especiais da União Europeia não estão suficientemente integrados no SEAE 
40 - 44 O SEAE confrontou se com dificuldades na afetação de pessoal a funções essenciais  
com os recursos transferidos
45 - 50 Os processos de recrutamento foram lentos, onerosos e não corrigiram totalmente  
os desequilíbrios preexistentes 
03 Índice
51 - 67 A coordenação com a Comissão e com os Estados‑Membros está a melhorar mas continua a ser 
insuficiente para que o SEAE possa realizar todo o seu potencial 
52 - 56 A coordenação com a Comissão foi parcialmente eficaz 
57 - 61 A nova configuração das delegações da União Europeia exige um maior trabalho de coordenação e a sua 
gestão administrativa é menos eficiente 
62 - 64 Os Estados‑Membros e o SEAE ainda não exploraram todo o potencial de sinergias entre as suas redes  
de representações diplomáticas 
65 - 67 Os potenciais benefícios resultantes da presidência permanente pelo SEAE dos órgãos preparatórios  
do Conselho ainda não foram totalmente concretizados 
68 - 73 Conclusões e recomendações
 Resposta do SEAE
04
 Síntese
I
O Tratado de Lisboa criou o cargo de alto-repre -
sentante da União para os Negócios Estrangeiros 
e a Política de Segurança, que desempenha igual -
mente as funções de vce -presidente da Comissão 
Europeia (a seguir designado AR/VP). O AR/VP tem por 
objetivo garantir a coerência da política externa da UE e é apoiado nesta tarefa por um novo corpo diplomá -
tico, o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE).
II
O SEAE entrou formalmente em funcionamento no dia 1 de janeiro de 2011, dispondo de uma sede em Bruxelas e de uma rede global de 140 delegações para 
representar os interesses da União Europeia.
III
A auditoria verificou se:
 — a criação do SEAE foi preparada de forma adequada;
 — os recursos do SEAE foram atribuídos por priorida -
des, organizados e afetados de forma eficiente;
 — o SEAE se coordenou de forma eficaz com a Co -
missão e os Estados -Membros.
IV
Com a criação do SEAE, a União Europeia passou a ter 
um serviço operacional de política externa, equipado com unidades políticas e estruturas de gestão de 
crises, uma ampla rede de postos diplomáticos e um 
quadro equilibrado de pessoal de diferentes origens. No entanto, o Tribunal constatou que:
 — a criação do SEAE foi apressada, não foi preparada de forma adequada e foi dificultada por demasia -
dos condicionalismos e tarefas definidas  
de forma vaga; — as insuficiências na atribuição de prioridades, na organização e na afetação de recursos reduziram a eficiência do SEAE e os representantes especiais 
da UE não estão suficientemente integrados;
 — a coordenação com a Comissão e os Estados -Mem -
bros melhorou mas continuava a ser insuficiente 
para que o SEAE realizasse todo o seu potencial.
V
O presente relatório é o resultado de uma avaliação independente da criação do SEAE. A auditoria do 
Tribunal foi realizada ao mesmo tempo que a prepa -
ração da avaliação intercalar do SEAE. As observações 
e recomendações do Tribunal estão, de um modo geral, em conformidade com a autoavaliação do SEAE, o que reforça a necessidade de dar resposta às insufi -
ciências identificadas.
VI
O presente relatório formula um conjunto de reco -
mendações destinadas a melhorar o valor acrescen -
tado e a eficiência do SEAE, designadamente no que 
se refere a clarificar as suas tarefas e os seus objetivos, 
racionalizar a sua conceção organizacional, sim -
plificar o seu quadro administrativo, reforçar o seu papel estratégico e desenvolver o seu planeamento. O relatório recomenda ainda a revisão do processo de 
nomeação e de funcionamento dos representantes 
especiais da União Europeia e dos procedimentos de recrutamento do SEAE. Este deveria trabalhar com a Comissão para mitigar o impacto da rigidez do regu -
lamento financeiro e do estatuto do pessoal na efi -
ciência das delegações da UE. Por último, o SEAE deve 
continuar os seus esforços para promover a partilha de 
informação e de instalações com os Estados -Membros; 
e deve avaliar a possibilidade de prestar alguns  
serviços consulares.
05
 Introdução
1 Artigo 18.º do Tratado da 
União Europeia.
2 O ato-representante para a Política Externa e de Segurança Comum, o Comissário responsável pelas relações externas e o mnistro dos Negócios Estrangeiros do Estado -Membro que exercia 
a presidência rotativa.
3 Conclusões do Conselho sobre a Avaliação do SEAE, reunião do Conselho Assuntos Gerais, 17 de dezembro de 2013.
4 O n.º 3 do artigo 27.º do Tratado da União Europeia estipula que o SEAE deve ser composto por funcionários provenientes dos serviços competentes do Secretariado -Geral do 
Conselho (SGC) e da Comissão e por pessoal destacado dos serviços diplomáticos dos Estados- Membros.
5 Decisão do Conselho 2010/427/UE, de 26 de julho de 2010, que estabelece a organização e o funcionamento do Serviço Europeu para a Ação Externa (JO L 201, 3.8.2010, p. 30).Base jurídica e contexto
01 
O Tratado de Lisboa criou um novo 
representante para os assuntos exter -
nos da União Europeia, o alto-repre -
sentante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que desempenha igualmente as fun -
ções de vice -presidente da Comissão 
Europeia (a seguir designado AR/VP)
1. 
O AR/VC é apoiado por um novo corpo diplomático, o SEAE. Estas alterações 
puseram fim ao anterior mecanismo 
tripartido
2, que conduziu a política 
externa da UE durante as duas  
últimas décadas.
02 
O SEAE foi concebido para funcio -
nar como base de uma nova política externa da UE, «um serviço de política 
externa moderno e operacional, dota -
do dos meios necessários para promo -
ver os valores e os interesses da União, 
bem como para assegurar a coorde -
nação e a coerência das relações da 
União com o resto do mundo»
3, po -
tenciando os esforços das instituições 
e dos Estados -Membros da UE. Para 
o efeito, o seu quadro de pessoal reú -
ne funcionários das principais partes interessadas: a Comissão, o Conselho e os Estados -Membros. A diversidade 
da origem do pessoal foi considerada um elemento fundamental para o seu 
sucesso e foi, por conseguinte, con -
templada no Tratado de Lisboa
4.03 
Quando o Tratado de Lisboa entrou em 
vigor, no dia 1 de dezembro de 2009, 
os Estados -Membros ainda analisavam 
diferentes opções para a criação do 
SEAE. Por proposta do AR/VC, após consulta do Parlamento Europeu e aprovação da Comissão Europeia, o Conselho adotou a Decisão do 
Conselho de 26 de julho de 2010, que 
estabeleceu a organização e o funcio -
namento do SEAE
5 e confirmou a sua 
autonomia, definiu os princípios bási -
cos da sua estrutura organizativa e de -
cidiu que serviços seriam transferidos da Comissão e do Secretariado -Geral 
do Conselho (a seguir designado SGC) para o SEAE.
04 
As características únicas do SEAE diferenciam -no da Comissão (uma 
instituição supranacional) e do Con -
selho (uma instituição intergoverna -
mental). O SEAE funciona como um departamento da Comissão ou como o SGC, consoante se trate ou não de uma questão da competência da UE. 
Quando funciona como departamento 
da Comissão, o SEAE tem os mesmos direitos e competências que qualquer outro departamento para participar nos mecanismos de coordenação interna da Comissão.
06 Introdução
6 Conclusões do Conselho sobre 
a Avaliação do SEAE, reunião do Conselho Assuntos Gerais, 17 de dezembro de 2013.
7 Uma rede iniciada pela Comissão há 50 anos.
8 O Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e o Regime Aplicável aos outros Agentes divide os funcionários da UE em dois grupos, em função da natureza e da importância das suas funções: administradores e assistentes. Os administra-dores desempenham funções de administração, de  consul-  
toria, linguísticas e científicas, e os assistentes  desempe-nham funções técnicas  
e de escritório.
9 N.º 9 do artigo 6.º da Decisão n.º 2010/427/UE do Conselho.
10 46% nas delegações (376 lugares de administrador) e 24% na sede (559 lugares  
de administrador).05 
A Decisão do Conselho previu uma 
avaliação intercalar da criação do 
SEAE. Esta avaliação, publicada em 
29 de julho de 2013, sintetiza os pro -
gressos registados e as dificuldades encontradas, e apresenta recomenda -
ções de curto e médio prazo, tendo em vista a melhoria do seu funciona -
mento. Em 17 de dezembro de 2013, o Conselho adotou as suas conclusões sobre a avaliação
6, que incluíam apoiar 
a execução das recomendações de cur -
to prazo e convidar o próximo AR/VP 
a apresentar, até ao final de 2015, uma 
avaliação da organização e do fun -
cionamento do SEAE e, se necessário, uma proposta para uma nova decisão do Conselho.
06 
Os trabalhos de auditoria do Tribu -
nal decorreram em simultâneo com a preparação da avaliação intercalar 
realizada pelo SEAE. O Tribunal tem 
conhecimento da avaliação e das respetivas conclusões do Conselho e observa que, em muitos pontos, as suas conclusões e recomendações 
convergem com os dois documentos. 
Neste contexto e, mais particularmen -
te, no âmbito das medidas corretivas a adotar, o Tribunal disponibiliza uma avaliação independente de um novo organismo europeu fundamental.Estrutura organizacional
07 
O SEAE entrou formalmente em fun -
cionamento em 1 de janeiro de 2011. 
Inclui a sede localizada em Bruxelas 
e uma rede global de 140 antigas delegações
7 da Comissão, que foram 
transferidas para o SEAE nessa data e passaram a designar -se delegações 
da «União Europeia», com um mandato 
político mais abrangente, para repre -
sentar os interesses da União.
08 
O SEAE tem independência adminis -
trativa. Foi inicialmente constituído ex -
clusivamente pelo pessoal transferido 
de alguns departamentos do SGC e da 
Comissão, e foi recrutando gradual -
mente membros dos serviços diplomá -
ticos dos Estados -Membros. A decisão 
do Conselho definiu como objetivo que, quando o SEAE tivesse atingido 
a sua plena capacidade, um terço dos 
seus administradores
8 fossem mem -
bros dos serviços diplomáticos dos Estados -Membros
9. Em junho de 2013, 
o SEAE tinha 3 392 funcionários — 1 487 na sede e 1 905 nas delegações, 
e os membros dos serviços diplomá -
ticos da UE ocupavam 33% dos seus 
935 lugares de administradores
10.
09 
O SEAE dispõe de um orçamento de 519 milhões de euros para 2014, divi -
dido entre a sede (41%) e as delega -
ções (59%). A Comissão complementa o orçamento das delegações com cerca de 270 milhões de euros anuais. Esta situação deve -se ao facto de as 
delegações ainda terem um número significativo de funcionários da Comis -
são, a maioria dos quais a trabalhar na 
execução do orçamento operacional 
da União Europeia, pelo qual a Comis -
são é responsável.
07
 Âmbito e método  
da auditoria
11 Os pedidos de informação 
auxiliam a preparação de reuniões de alto nível. Os funcionários do SEAE responderam a esses pedidos em diversos formatos (por exemplo, pontos de intervenção, discursos ou notas informativas).
12 Bulgária, República Checa, Estónia, Espanha, Itália, Chipre, Letónia, Hungria, Países Baixos, Áustria, Polónia, Portugal, Eslováquia, Suécia e Reino Unido.10 
O Tribunal auditou a criação do SEAE 
dando resposta a três questões:
a) A criação do SEAE foi preparada  
de forma adequada?
b) Os recursos do SEAE foram atribuí -
dos por prioridades, organizados 
e afetados de forma eficiente?
c) O SEAE coordenou -se de forma 
eficaz com a Comissão  
e os Estados -Membros?
11 
A auditoria abrangeu os trabalhos 
preparatórios conduzidos pelas instituições da União Europeia e pe -
los Estados -Membros, bem como as 
atividades realizadas pelo SEAE desde o seu lançamento, em 1 de janeiro de 2011, até dezembro de 2013.
12 
O Tribunal recolheu elementos com -
provativos para a sua avaliação através de diversos meios:
a) exame documental e análise  
da literatura;
b) uma amostra de 30 pedidos de in -
formação
11 do presidente do Con -
selho, do presidente da Comissão, 
do AR/VC e de outros Comissários 
em 2011 -2012;c) uma amostra de 30 processos de 
recrutamento de administradores: 15 na sede e 15 nas delegações;
d) uma amostra de 14 cursos de for -
mação do pessoal do SEAE organi -
zados desde 2011;
e) uma análise quantitativa de 
dados relativos ao recrutamento 
pelo SEAE de 15 de abril de 2013, 
10 de janeiro de 2012 e 25 de janei -
ro de 2011;
f) um inquérito a uma amostra de 
35 delegações da União Europeia (ao qual todas elas responderam);
g) um inquérito aos Estados -Mem -
bros, que foi completado por 15 países
12;
h) entrevistas com representantes do 
SGC e de nove direções -gerais da 
Comissão para obter a sua opinião 
sobre a cooperação com o SEAE;
i) entrevistas com gestores e funcio -
nários do SEAE, com os represen -
tantesespeciais da União Europeia para os Direitos Humanos, o Medi -
terrâneo do Sul e o Kosovo, e com representantes dos ministérios dos negócios estrangeiros da Bélgica, da Alemanha, da França,  
do Luxemburgo e da Polónia.
08
 Observações
13 O eleitorado irlandês rejeitou 
o Tratado de Lisboa em junho de 200 8, antes de 
o aprovar num segundo referendo realizado em 2 de outubro de 2009.
14 O último documento estratégico global da UE ainda é a Estratégia Europeia de Segurança que, apesar de ter sido atualizada em 2008 não reflete os últimos desenvol-vimentos geopolíticos que transformaram o mundo. No entanto, os Estados- Membros 
não concordam com a elabo-  
ração de uma nova estratégia, pois consideram que os prin-  
cípios estabelecidos em 2003 continuam a ser válidos.
15 Artigos 2.º e 3.º da Decisão do Conselho 2010/427/UE. Por outro lado, no contexto do mandato do AR/VC para garantir a coerência da política da ação externa da UE, o artigo 9.º reconhece o papel fundamental do SEAE na programação dos instrumentos de ação externa da Comissão.A criação do SEAE foi 
apressada, não foi prepa ‑
rada de forma adequada e foi afetada por demasia ‑
dos condicionalismos e tarefas definidas  
de forma vaga
13 
A presente secção (pontos 13 a 22) 
responde à primeira questão: A cria -
ção do SEAE foi preparada de forma 
adequada? O relatório analisa se as 
tarefas do SEAE estão claramente especificadas, limitadas em número e são entendidas da mesma forma pela Comissão e pelos Estados -Membros; 
e se o SEAE dispõe dos instrumentos políticos e financeiros de que necessita para desempenhar as suas tarefas.
O papel do SEAE foi decidido 
tardiamente e definido em 
termos vagos
14 
Em virtude das incertezas sobre 
a ratificação do Tratado de Lisboa13, os 
Estados -Membros e as instituições da 
União Europeia desenvolveram poucos 
trabalhos preparatórios tendo em vista 
a criação do SEAE. Consequentemente, quando o Tratado de Lisboa entrou em vigor, em 1 de dezembro de 2009, as características do futuro serviço 
ainda estavam a ser debatidas entre os 
Estados -Membros, a Comissão  
e o Conselho.15 
Um fator importante durante este debate foi o facto de os objetivos da 
União Europeia não terem sido defini -
dos numa estratégia global de política 
externa da UE, que poderia ter guiado os trabalhos preparatórios
14.
16 
Por conseguinte, a decisão do Conse -
lho não estipula quaisquer objetivos para o SEAE. Em vez disso, limita -se 
a definir as suas funções
15:
a) apoiar o AR/VP no desempenho 
do seu triplo mandato: conduzir 
a Política Externa e de Segurança Comum, presidir ao Conselho dos Negócios Estrangeiros e desempe -
nhar as funções de vice -presidente 
da Comissão.
b) assistir o presidente do Conselho Europeu, o presidente da Comissão e a Comissão, no exercício das suas funções respetivas no domínio das 
relações externas.
c) prestar apoio e cooperar com 
os serviços diplomáticos dos Estados -Membros, do SGC e da 
Comissão, e demais instituições e órgãos da União, em particular o Parlamento Europeu.
09 Observações
16 As políticas e ações internas da 
União podem ter um impacto significativo fora das fronteiras da UE, do mesmo modo que os acontecimentos externos po-
 
dem ter impacto na dinâmica interna da UE. A dimensão externa das políticas externas diz, de um modo geral, respeito às situações em que as implicações externas das políticas internas da União Europeia adquirem uma maior dimensão externa e em matéria de política de segurança. A título de exemplo do impacto das políticas internas da UE na política externa da União, refira -se que as relações 
bilaterais com o Canadá foram, durante muito tempo, dominadas pelo debate sobre o impacto das políticas da UE em matéria de alterações climá-
 
ticas no acesso aos mercados europeus de petróleo produzi-
 
do a partir de areias asfálticas.
17 O SEAE entrou em funcionamento durante a «primavera árabe», mais especificamente nas vésperas da intervenção internacional 
 
na Líbia.
18 Esta resposta incluiu numerosas iniciativas, tais como o desenvolvimento de uma nova política de vizinhança, adotada em maio de 2011, a abertura do gabinete da UE em Bengazi, em maio de 2011, e a nomeação de um representante especial da União Europeia para o sul do Mediterrâneo, em julho de 2011. A delegação da UE na Líbia entrou finalmente em funções, em novembro de 2011.
19 A abordagem abrangente da União Europeia é uma abor-
 
dagem integrada em relação a um país ou uma região, que combina a utilização de instru-
 
mentos tradicionais (por exem-  
plo, a ajuda ao desenvolvimen-  
to) com ações em matéria de política externa e de segurança comum (por exemplo, sanções) para apoiar um objetivo de alto nível. O valor acrescentado desta combinação tinha sido reconhecido anteriormente (por exemplo, após as guerras nos Balcãs) mas a sua execução foi afetada pela multiplicidade dos atores da política externa da UE nessa altura. Em 11 de dezembro de 2013 foi publi-
 
cada uma comunicação conjun-  
ta do AR/VP e da Comissão sobre esta matéria.17 
A decisão do Conselho reflete o acordo 
entre os Estados -Membros, o Parla -
mento Europeu e a Comissão, à data da elaboração do texto. Não descreve em pormenor estas vastas funções e diz muito pouco sobre  
a sua substância.
18 
Consequentemente, os departamen -
tos foram transferidos para o SEAE com base nas atividades e posições 
administrativas ocupadas na Comis -
são ou no SGC, e não com base na 
contribuição que deles se esperava para a realização dos objetivos do SEAE. Esta situação é particularmente evidente no que se refere à dimen -
são externa das políticas internas da UE, para a qual o SEAE não recebeu quaisquer recursos da Comissão
16. Em 
particular, o SEAE foi criado sem de -
partamentos para lidar com questões 
globais relevantes para a União, desig -
nadamente as alterações climáticas ou 
a segurança energética, uma vez que os recursos humanos que lidavam com estas questões foram transferidos da 
antiga Direção -Geral para as Relações 
Externas da Comissão (DG RELEX) 
para outros departamentos da Comis -
são, antes da criação do SEAE. Estas circunstâncias contribuíram para uma situação de facto em que o SEAE teve 
dificuldades práticas na coordenação 
de algumas ações da Comissão  
com impacto na política externa  
da União Europeia.O SEAE confrontou‑se com 
uma série de desafios políti ‑
cos e financeiros
19 
A criação do SEAE decorreu num 
momento de tensão crescente no sul do Mediterrâneo
17. O SEAE centrou as 
suas atenções na liderança da resposta da União
18, que teve prioridade sobre 
o desenvolvimento de iniciativas de política externa, há muito esperadas 
pelos Estados -Membros e pelas insti -
tuições da UE, tais como a reforma dos 
procedimentos e das estruturas da po -
lítica de segurança e de defesa comum e o desenvolvimento de uma aborda -
gem abrangente da União Europeia
19.
10 Observações
20 O 15.º considerando do 
preâmbulo da decisão do Conselho estipula que «A criaç ão (...) deverá reger -se 
pelo princípio da eficácia no que respeita aos custos, tendo em vista a neutralidade orçamental».
21 As tarefas administrativas associadas à autonomia do SEAE, anteriormente desempenhadas pela Presidência rotativa (por exemplo, presidência de alguns grupos de trabalho do Conselho) e as novas obrigações políticas das delegações da União Europeia (por exemplo, a coordenação de todas as embaixadas da UE no terreno).20 
Num momento de austeridade orça -
mental, tanto a nível nacional como 
da União Europeia, o Conselho de -
cidiu que a criação do SEAE deveria 
seguir o princípio da neutralidade orçamental
20. No entanto, a criação de 
uma nova instituição é, por inerência, onerosa, ainda mais quando o novo or -
ganismo tem de realizar novas tarefas. 
Com efeito, o Conselho tomou a deci -
são sem uma avaliação dos recursos que deveria ter tido em conta as novas 
necessidades
21 e as potenciais sinergias 
resultantes da fusão das estruturas  
da Comissão e do SGC.
21 
A condição de neutralidade orçamen -
tal foi estritamente aplicada e apenas 
as estruturas de política externa foram 
transferidas para o novo serviço. Isto 
significa que o SEAE não recebeu re -
cursos para funções de apoio. Em vez disso, a Comissão e o SGC continuaram a fornecer serviços, desde a gestão de 
pessoal (designadamente o recruta -
mento, os exames médicos e o paga -
mento de salários) até ao apoio admi -
nistrativo (nomeadamente informática, 
edifícios ou salas de reunião). Para o efeito, o SEAE assinou acordos relati -
vos a serviços com a Comissão e o SGC. Tratou -se de uma solução pragmática 
a curto prazo mas, em termos gerais, os serviços prestados não deram uma resposta integral às necessidades  
do SEAE:
a) o SEAE não teve possibilidade de 
avaliar ou alterar o âmbito e os benefícios destes acordos relativos a serviços, que foram redigidos em 
função do apoio prestado antes da 
sua criação;b) a duração dos acordos não teve 
em conta as necessidades do SEAE. Por exemplo, o apoio do SGC na 
manutenção de sistemas protegi -
dos utilizados para a distribuição de informação classificada termi -
nou antes de ter sido criada uma 
solução alternativa e eficaz (em conformidade com o princípio da 
neutralidade orçamental).
22 
Não foi feita uma avaliação global 
para comparar os custos opera -
cionais do SEAE com os custos das 
estruturas anteriores, incluindo os 
Estados -Membros. A este respeito, 
é provável que a criação do SEAE tenha permitido consideráveis poupanças aos Estados -Membros. Por exemplo, os 
Estados -Membros podem basear -se na 
informação política do SEAE em vez de produzirem os seus próprios relatórios, a Presidência rotativa tem um volume de trabalho inferior na preparação  
e na presidência dos grupos de traba -
lho do Conselho e os salários dos  
diplomatas destacados são agora  
pagos pelo SEAE.
11 Observações
22 A União Europeia tem 
atualmente parcerias estratégicas com 10 países: Brasil, Canadá, China, Índia, Japão, México, Rússia, África do Sul, Coreia do Sul e Estados Unidos. Estas parcerias foram celebradas pelo Conselho muito antes da criação  
do SEAE.
23 Espanha, Itália, Polónia e Suécia consideraram que era necessária uma abordagem estratégica abrangente para as relações externas da União Europeia e decidiram fundar a iniciativa «Grupo de reflexão para uma Estratégia Europeia Global» para a preparar.
24 Relatório do Parlamento Europeu sobre a execução da Política Comum de Segurança e Defesa (A7-0357/2012), 31.10.2012.
25 Metade dos Estados -Membros 
que responderam ao inquérito considera que o SEAE deveria contribuir mais para o desenvolvimento das políticas externas da UE, tais como as estratégias regionais.As insuficiências na atri ‑
buição de prioridades, na 
organização e na afetação de recursos reduziram a eficiência do SEAE
23 
A presente secção (pontos 23 a 50) res -
ponde à segunda questão: Os recursos 
do SEAE foram atribuídos por priorida -
des, organizados e afetados de forma 
eficiente? O Tribunal auditou amostras 
de processos de recrutamento, sessões 
de informação e cursos de formação, e fez uma análise quantitativa dos dados relativos ao pessoal.
24 
Com base nessa análise, o Tribunal ava -
liou a estratégia de gestão, a definição e o planeamento de objetivos, a estru -
tura organizacional do SEAE, o papel dos representantes especiais da União Europeia e a gestão dos recursos hu -
manos, com ênfase no recrutamento, na afetação de pessoal e na formação.O SEAE não considerou 
o desenvolvimento de um 
quadro estratégico geral 
para a política externa da União Europeia como uma 
prioridade e não adotou uma 
estratégia interna
25 
Face à rapidez dos desenvolvimen -
tos da situação internacional, o SEAE 
favoreceu as abordagens específicas, 
em vez de propor uma estratégia 
global de política externa. O SEAE também optou por não propor uma abordagem global para lidar com as parcerias estratégicas da União, apesar 
de as existentes
22 terem sido celebra -
das muito antes do Tratado de Lisboa 
e com características específicas, que 
podem não ter uma ligação clara 
com as atuais prioridades da política externa da UE. A falta de um quadro estratégico global tem sido criticada por alguns Estados- Membros
23 e pelo 
Parlamento Europeu24, que esperava 
um papel mais proativo por parte do SEAE no desenvolvimento da política 
externa da União Europeia
25.
26 
Quando não existe uma orientação 
estratégica, o SEAE consulta as institui -
ções da União e os Estados -Membros, 
para preparar as respostas da UE. As estratégias específicas daí decorrentes são o resultado de intensos debates, antes de serem formalmente adota -
das pela Comissão e aprovadas pelo 
Conselho. Este processo não facilita 
a tomada atempada de medidas.
12 Observações
26 A presidência tripartida foi 
criada em 2007, na sequência de uma decisão do Conselho Europeu, de acordo com a qual os Estados -Membros da 
União estão divididos em grupos de três presidências rotativas do Conselho da União, que formam o trio. Tem por objetivo permitir a con-  
tinuidade e a coerência do trabalho do Conselho.
27 A Direção da Gestão de Crises e Planeamento (criada em 2009), a Capacidade Civil de Planeamento e Condução (2007), o Centro de Análise de Informações (2002) e o Estado -Maior (2001). São 
fundamentais para mobilizar os instrumentos civis e militares decididos pelo Conselho, como resposta a situações de crise (por exemplo, o lançamento de uma missão de treino militar no Mali, em fevereiro de 2013, para apoiar a estabilidade na região do Sael).
28 Uma unidade geográfica é composta por um ou mais funcionários do SEAE,  
que cobrem o mesmo país.  
Estão agrupados em servi-  
ços geográficos.
29 A DG RELEX tinha quatro gestores de topo  
(um diretor -geral e três 
diretores- gerais adjuntos)  
e o SGC dois gestores de topo (um diretor -geral e um 
diretor -geral adjunto). Por sua 
vez, o SEAE tem 13 gestores  
de topo.27 
O SEAE ainda não adotou uma estraté -
gia interna nem um plano de gestão. 
No entanto, em 2011, o AR/VP definiu 
três prioridades iniciais:
a) criar o SEAE como instituição  
de trabalho;
b) desenvolver as 10 parcerias  
estratégicas da União  
Europeia existentes;
c) reforçar a Política Europeia  
de Vizinhança como resposta 
à «primavera árabe».
Além deste número limitado de priori -
dades, o SEAE foi suficientemente fle -
xível para se adaptar a alterações das 
circunstâncias e desempenhou papéis fundamentais de mediação no diálogo Kosovo -Sérvia e nas negociações sobre 
o programa nuclear iraniano.
28 
O SEAE não definiu objetivos nem desenvolveu critérios detalhados para avaliar a realização destas prioridades. 
Também não desenvolveu um quadro 
de planeamento abrangente, pelo que cada departamento decide como pla -
near as suas próprias atividades. Esta situação prejudica a eficácia global do SEAE, uma vez que as tarefas e os 
recursos nem sempre acompanham 
os objetivos de alto nível. Além disso, a falta de um quadro de planeamento abrangente dificulta a integração das suas atividades no contexto mais alar -
gado do programa anual de trabalho 
da Comissão e no programa de 18 me -
ses da presidência tripartida
26 (prepa -
rado pelo grupo das três presidências rotativas e pelo SGC).A complexa organização  
do SEAE não facilita  
a cooperação em tempo útil 
entre departamentos
29 
A estrutura global do SEAE é com -
plexa, em parte devido ao facto de, 
contrariamente a um ministério dos 
negócios estrangeiros tradicional, ter funções adicionais que são caracte -
rísticas dos ministérios da defesa e do interior, bem como dos serviços de in -
formação. As unidades geográficas, em 
grande medida transferidas da antiga 
Direção -Geral para as Relações Exter -
nas (RELEX) e as estruturas de gestão de crises, transferidas do SGC
27, criam 
duas partes distintas da organização, sendo que a última reporta diretamen -
te ao AR/VP .
30 
A estrutura do SEAE segue uma con -
ceção organizacional em pirâmide mais complexa do que as estruturas de 
política externa que substitui:
a) as unidades geográficas, função 
fundamental do SEAE
28, com novos 
níveis adicionais de gestão (ver o quadro );
b) existem mais unidades organi -
zacionais que também são mais pequenas (os gestores têm uma margem inferior de controlo, com 
aproximadamente menos 20% do 
pessoal a reportar -lhes);
c) o SEAE tem o dobro de quadros de chefia superior relativamente aos seus antecessores
29.
13 Observações
30 Em particular, nos casos do 
serviço de resposta a crises e coordenação operacional, da direção -geral da política de 
segurança e prevenção de conflitos e, em certa medida, da divisão das questões globais e do contraterrorismo. Por exemplo, a auditoria revelou sobreposições relativas a prevenção de crises, planeamento da resposta a situações de crises, política espacial e reforma do setor  
da segurança.31 
A natureza macrocefálica do SEAE 
deve -se, em parte, à Decisão do 
Conselho, que previa a criação de 
direções- gerais para áreas geográfi -
cas e exigia que um terço do pessoal 
do SEAE fosse proveniente dos Esta -
dos-Membros. Tendo em conta que 
a maioria dos postos de gestão trans -
feridos para o SEAE já eram ocupados por funcionários permanentes, o SEAE 
criou uma estrutura macrocefálica, 
permitindo que um número significati -
vo de altos cargos fosse desempenha -
do por membros dos serviços diplomá -
ticos dos Estados -Membros.32 
As estruturas da política comum de se -
gurança e defesa transferidas do SGC foram criadas caso a caso ao longo dos 
anos, sem um quadro global e sobre -
pondo -se a outros serviços de gestão 
de crises
30. O SEAE começou a dar 
resposta a estas questões mas trata -se 
de um processo complexo que exige o apoio unânime dos Estados -Mem -
bros para alterar diversas decisões 
do Conselho. Simultaneamente, criou novos mecanismos para desenvolver a coordenação, tais como o conselho 
de gestão de crises e a plataforma de 
crise (ver caixa 1 ).QuadroResumo dos níveis de gestão no SEAE, na DG RELEX e no SGC
Nova estrutura Estruturas anteriores
SEAE DG RELEX SGC
(seis níveis) (cinco níveis) (cinco níveis)
1. AR/VP 1. Comissário
2. Secretário-geral executivo/diretor-geral Administrativo — 1. Secretário-geral 
3. Secretários-gerais adjuntos — —
4. Diretores executivos 2. Diretor-geral 2. Diretor-geral 
— 3. Diretores-gerais adjuntos 3. Diretor-geral adjunto
5. Diretores 4. Diretores 4. Diretores
6. Chefes de Divisão 5. Chefes de Unidade 5. Chefes de Unidade
Fonte:  Dados sobre os recursos humanos do SEAE e Lista de Contactos Oficial da União Europeia, 2010.
14 Observações
31 O secretário -geral executivo, 
o diretor -geral administrativo 
e dois secretários -gerais 
adjuntos.
32 Na amostra, o processo de 
validação demorou em média quatro dias e incluiu até cinco agentes de validação (chefe de divisão adjunto, chefe de divisão, diretor, diretor executivo, membro do conselho de administração) antes de chegar ao Gabinete, onde existe a possibilidade de o texto ser alterado.33 
O SEAE tem um Conselho de Adminis -
tração, composto pelos quatro funcio -
nários com as categorias mais eleva -
das31. Tem por objetivo garantir que 
as atividades realizadas pelo SEAE são 
coerentes com os objetivos políticos definidos pelo AR/VP e contribuem 
para a sua realização. Os procedimen -
tos internos do SEAE não o consideram 
uma entidade coletiva com um papel e uma função distintivos. Embora o Conselho de Administração tenha facilitado a coordenação entre os 
gestores de topo, não logrou reduzir, 
como esperado, o volume de trabalho do AR/VP , que continua a ter 23 linhas hierárquicas de informação diretas.34 
Tal como sucede em qualquer serviço diplomático, o acesso atempado à in -
formação é extremamente importante. 
A auditoria avaliou a eficácia dos pro -
cedimentos existentes para a produ -
ção e a distribuição dos dois principais 
tipos de produtos informativos:
a) o SEAE presta apoio à preparação 
das reuniões realizadas pelo presi -
dente do Conselho Europeu, o pre -
sidente da Comissão, o AR/VP e os comissários, respondendo atem -
padamente a pedidos de informa -
ção. No entanto, a preparação das respostas pode ser relativamente 
demorada, designadamente em 
virtude do processo de validação, que resulta da estrutura do SEAE
32. 
Além disso, os departamentos raramente recebem informação de retorno, tanto no que se refere ao 
texto como ao resultado final da 
reunião para a qual foi preparada uma nota informativa, o que reduz as possibilidades de melhoria;A plataforma de crise
A plataforma de crise é um novo mecanismo de coordenação destinado a fornecer orientações políticas e estratégicas claras ao SEAE e à Comissão, para gestão de uma determinada crise. Em função das caracterís -
ticas de uma crise específica, a plataforma de crise reúne as estruturas de gestão de crise, os departamentos 
geográficos e horizontais e os serviços pertinentes da Comissão.
Quando é criada uma plataforma de crise, o diretor -geral geográfico transfere a sua chefia relativamente ao 
país para o diretor -geral da Resposta a Crises e da Coordenação Operacional, que coordena a resposta da UE. 
Esta situação limita o número de crises com as quais a UE é capaz de lidar simultaneamente, uma vez que o di -
retor -geral da Resposta a Crises não dispõe de recursos suficientes para gerir mais do que duas crises simulta -
neamente. Consequentemente, uma plataforma de crise relativa a um determinado país pode ser cancelada 
durante o decurso da crise e antes de a resposta da UE estar delineada (por exemplo, no caso da Líbia).Caixa 1
15 Observações
33 Trata -se de uma herança dos 
sistemas do SGC, que foram 
concebidos para evitar misturar informação civil e militar.
34 Os representantes especiais encontravam -se à disposição 
do Conselho desde 1996. Inicialmente, o Conselho podia nomear um representan-  
te especial sempre que enten-  
desse necessário mas, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, apenas o AR/VC po-  
de apresentar essa proposta.b) com a criação do SEAE, os serviços 
de informação e as delegações pertenciam, pela primeira vez, 
à mesma organização, aumentan -
do o potencial de combinar as in -
formações políticas e dos serviços 
de informação para apoiar os deci -
sores. No entanto, a distribuição de produtos dos serviços de informa -
ção ainda é limitada, em virtu -
de das dificuldades práticas na 
partilha de informação classificada 
com alguns destinatários. A este respeito, a maioria das delegações da UE não está preparada para lidar com documentos classifica -
dos, muitos chefes de delegação 
ainda não têm a credenciação de 
segurança adequada e os sistemas utilizados para a comunicação de informações políticas e dos servi -
ços de informação continuam a ser incompatíveis
33. Como consequên -
cia, o acesso e a utilização de in -
formações classificadas pelo SEAE, 
designadamente pelas delegações, 
estão seriamente limitados.
Os representantes especiais 
da União Europeia não estão 
suficientemente integrados 
no SEAE
35 
Um dos mais antigos instrumentos 
da política externa e de segurança comum é o destacamento de represen -
tantes especiais da UE para lidar com situações de crise ou realizar tarefas específicas em nome da União
34. Os re -
presentantes especiais são nomeados pelo Conselho dos Negócios Estran -
geiros, sob recomendação do AR/VP 
e beneficiam de forte apoio por parte 
dos Estados -Membros.36 
No início, os representantes especiais desempenhavam um papel importan -
te de ajuda à coordenação da política externa entre o Conselho e Comissão que, no entanto, se tornou redundan -
te, após a criação do SEAE. Apesar disso, tendo em conta as suas tarefas específicas, relacionadas com proble -
mas regionais e crises pontuais, o SEAE continua a considerá -los como um 
instrumento útil e o Conselho como um valioso instrumento de política externa. Este é o motivo pelo qual no final de 2013 existiam 11 represen -
tantes especiais, após uma diminui -
ção temporária do seu número (de 12 em 2010 para 9 em 2011).
37 
Os representantes especiais têm mandatos abrangentes, o que permite um maior grau de flexibilidade du -
rante a execução mas também torna mais difícil avaliar o seu desempenho. Apesar de serem considerados como um instrumento específico de resposta a crises, em média os representantes 
especiais exercem funções durante 
oito anos, o que poderá levar à sua proliferação e enfraquecer o papel  
das estruturas normais do SEAE.
16 Observações
35 Em 2012, o financiamento da 
política externa e de seguran-  
ça comum para os represen-  
tantes especiais totalizou 27 897 500 euros, o equi-  
valente a 5,7% das despesas totais do SEAE em 2012. Estes montantes são financiados pelas dotações operacionais da política externa e de segurança comum.
36 Em particular, a Capacidade Civil de Planeamento e Condução, responsável pelo planeamento operacional e pela execução de missões civis no âmbito da política comum de segurança e defesa.38 
Em dezembro de 2013, 7 dos 11 repre -
sentantes especiais estavam sedeados 
em Bruxelas e partilhavam as insta -
lações do SEAE. Os representantes 
especiais da UE apenas são integrados na estrutura do SEAE quando acumu -
lam as funções de chefes de delegação (4 dos 11, todos localizados fora da UE). 
Na ausência de procedimentos claros, 
fica ao critério de cada representan -
te individual decidir como proceder à coordenação com os departamentos do SEAE competentes, o que aumenta o risco de falta de coerência das suas 
ações com outras ações da UE. Ape -
nas metade dos chefes de delegação 
inquiridos consideraram estar informa -
dos de forma adequada sobre as ativi -
dades dos representantes especiais.
39 
Os representantes especiais são finan -
ciados pelo orçamento operacional da União Europeia gerido pela Comis -
são que, num momento de restrição orçamental, atribui ao SEAE recursos adicionais significativos, fora do orça -
mento administrativo do SEAE
35. No 
entanto, esta situação também os dei -
xa fora do quadro administrativo e de 
gestão criado para o SEAE, designada -
mente no que se refere ao recrutamen -
to de pessoal, salários e comunicação 
de informações, e obriga -os a cumprir 
obrigações administrativas e financei -
ras, reduzindo a sua disponibilidade 
para as decisões políticas.O SEAE confrontou‑se com 
dificuldades na afetação de 
pessoal a funções essenciais 
com os recursos transferidos
40 
O SEAE iniciou as suas operações com 
determinados recursos e serviços, 
tendo o pessoal sido transferido com 
base no seu estatuto em 31 de dezem -
bro de 2010. Em 2011, o SEAE realizou um exercício de seleção inicial, cen -
trado na racionalização das unidades geográficas. Em 2012, foi lançado um 
segundo procedimento de avaliação 
com objetivos mais ambiciosos em termos de avaliação das necessidades e de alinhamento dos recursos com as prioridades da política externa da UE. Estes dois procedimentos de seleção 
permitiram ao SEAE reforçar as suas 
funções administrativas e de apoio, que não dispunham de pessoal sufi -
ciente quando o serviço foi criado.
41 
Apesar das 18 reafetações, o recruta -
mento de pessoal para as secções po -
líticas das delegações ainda não está 
completo e não foram disponibilizados 
novos recursos para assumir as res -
ponsabilidades relativas à presidência rotativa. Do mesmo modo, os depar -
tamentos competentes
36 ainda não 
receberam os novos recursos huma -
nos para o planeamento operacional 
e a execução das diversas missões da 
política comum de segurança e defesa lançadas em 2012 e 2013 para dar res -
posta, em particular, às crises na Líbia, no Corno de África e na região do Sael.
17 Observações
37 Em termos globais, não foi 
atribuída uma função de gestão a 35% dos chefes de delegação que regressaram a Bruxelas.
38 Os custos totais dos procedimentos de recrutamento do SEAE não são conhecidos, uma vez que o departamento de Recursos Humanos do SEAE apenas suporta os custos relativos aos membros dos serviços diplomáticos dos Estados- Membros, 
competindo às instituições da União Europeia o pagamento das despesas relacionadas com os funcionários da UE. A obrigação de as delegações financiarem as despesas dos seus funcionários quando estes participam em processos de recrutamento também colocou pressão nos seus próprios orçamentos.42 
Além das alterações climáticas e da 
segurança energética (ver ponto 18), 
a auditoria detetou diversas áreas nas 
quais a falta de conhecimentos temáti -
cos especializados era particularmente problemática: questões económicas e financeiras, conhecimentos especiali -
zados sobre política comum de  
segurança e defesa ao nível das dele-  
gações, código de conduta para ativi-  
dades no espaço, cibersegurança, mi-  
gração, sanções e recuperação de bens. As unidades temáticas são os principais interlocutores da Comissão 
durante os procedimentos de consulta 
interserviços, que constituem a princi -
pal oportunidade de que o SEAE dis-  
põe para influenciar as decisões políti -
cas. Por conseguinte, estas lacunas tor -
naram mais difícil para o SEAE garan-  
tir a coerência política no que  
se refere à dimensão externa  
das políticas internas.
43 
As estruturas de política externa do SGC e da Comissão utilizavam dife
-
rentes aplicações informáticas. Além disso, a criação do SEAE implicou novos requisitos, designadamente no que se 
refere às redes de comunicação prote
-
gidas para partilha de informações com 
as delegações. No entanto, o SEAE não conseguiu dar resposta às suas necessi
-
dades imediatas, tais como a atualização e a integração das aplicações herdadas da Comissão e do SGC e a melhoria das 
comunicações com as delegações e com 
os Estados -Membros.
44 
O SEAE depende, em grande medi -
da, dos peritos nacionais destacados que não estão incluídos no quadro de 
pessoal (366 na sede e nas delegações, 
em junho de 2013). Isto significa que mais de metade do pessoal do SEAE com nível de administrador é destacado dos Estados -Membros por um perío
-
do limitado e pode ser chamado de volta, o que representa um risco para a memória institucional do SEAE e para a continuidade das suas atividades.
Os processos de recrutamento 
foram lentos, onerosos e não 
corrigiram totalmente os desequilíbrios preexistentes
45 
O SEAE deveria renovar a sua força de 
trabalho em dois anos e meio, recrutan -
do um terço do seu pessoal executivo dos Estados -Membros. Embora se trate 
de uma obrigação sem precedentes 
para qualquer instituição da 
União Eu -
ropeia , o SEAE alcançou este objetivo.
46 
O cumprimento deste requisito através 
da rotação normal foi intrinsecamente difícil, uma vez que a maioria dos fun
-
cionários tinha contratos permanentes. Consequentemente, as perspetivas de carreira foram afetadas e muitos funcio
-
nários deixaram o SEAE, especialmente os funcionários cujas nomeações nas delegações estavam a terminar
37. Esta 
situação provocou uma perda de expe -
riência valiosa e causou perturbações  
no pessoal.
47 
Os procedimentos de recrutamento do SEAE são lentos, especialmente no que se refere aos lugares de chefe de 
delegação, dado que o AR/VP deci
-
diu entrevistar todos os candidatos 
pré-selecionados, independentemente 
das dimensões da delegação. Também 
são onerosos, uma vez que muitos 
candidatos estão localizados fora da 
União Europeia  e que as entrevistas são 
realizadas presencialmente, em Bruxe -
las38. Em virtude da preenchida agenda 
do AR/VP , é difícil organizar entrevistas 
com antecedência ou evitar alterações 
de última hora, que resultam em custos adicionais, atrasos e críticas por parte dos meios de comunicação social.
18 Observações
39 Em 2012 e 2013 foram 
chamados 75 e 39 candidatos, respetivamente, para mais do que uma entrevista. Em 2013, os 10 candidatos com maior número de convites realizaram 37 entrevistas em Bruxelas.
40 Em janeiro de 2011, 28% e 13% dos administradores eram mulheres e nacionais dos Estados- Membros que 
aderiram à União em 2004 e 2007, respetivamente.48 
Representantes dos Estados -Membros, 
da Comissão e do SGC participam 
no recrutamento para lugares sensí -
veis, o que facilita um procedimento 
imparcial em termos de origem dos candidatos. No entanto, o SEAE não criou um quadro de competências para gestores, como base para a avalia -
ção dos candidatos pré -selecionados. 
Além disso, o SEAE decidiu não utilizar os centros de avaliação para lugares de gestão, apesar das suas possíveis vantagens. Os centros de avaliação podem, por exemplo, reduzir a ne -
cessidade de realizar entrevistas
39, 
fornecer mais informações sobre as competências dos candidatos e identi -
ficar as necessidades de formação e de desenvolvimento profissional.
49 
Em setembro de 2013 continuavam a verificar -se significativos desequilí -
brios geográficos e de género, que já 
existiam nas anteriores estruturas de 
política externa
40:
a) existiam muito poucas mulheres 
a desempenhar funções como 
administradoras (34%), sendo esta sub -representação ainda mais 
acentuada nas delegações (26% dos administradores) e em cargos 
de gestão (21%);
b) apenas 14% dos gestores vieram 
dos Estados -Membros que aderi -
ram à União em 2004 e 2007, abai -
xo dos 21% que representariam 
a sua percentagem da população 
da União Europeia.50 
O curso de introdução foi concebido de forma insuficiente para dar resposta 
às necessidades do pessoal do SEAE, 
uma vez que os membros dos serviços diplomáticos dos Estados -Membros 
não estão familiarizados com os pro -
cedimentos e práticas da Comissão, e que os funcionários da União Euro -
peia não recebem formação adequada para as suas novas funções diplomáti -
cas. No entanto, em setembro de 2013, foram introduzidas alterações no curso de introdução.
19 Observações
41 A análise do SEAE afirma que 
infelizmente, essas reuniões não se realizaram com uma frequência suficiente. O presidente da Comissão e a alta-representante acordaram recentemente que o Grupo de Comissários RELEX deveria reunir -se com maior regulari-  
dade, sob a presidência da alta-representante.
42 A Comissão reforçou o papel do comissário responsável pe-  
los Assuntos Económicos e Mone-  
tários, elevando o cargo ao de vice -presidente e atribuindo 
ao seu detentor instrumentos de trabalho adicionais.
43 As reuniões das equipas responsáveis por países são organizadas por cada serviço geográfico e realizam -se, em 
média, duas a três vezes por ano; muitas vezes não incluem todos os participantes relevantes, tais como as unidades temáticas, as estruturas da política comum de segurança e defesa ou os representantes especiais da UE. A Direção -Geral do SEAE 
responsável pelas questões de contraterrorismo e desen-  
volvimento, a DG ECHO, a DG Desenvolvimento e Co-  
operação — EuropeAid e os representantes especiais não estão representados no Con-  
selho de Gestão de Crises. A DG Assuntos Internos é a única Direção -Geral da 
Comissão representada no comité diretor dos serviços  
de informação.A coordenação com 
a Comissão e com os Esta ‑
dos‑Membros está a melhorar mas continua a ser insuficiente para que 
o SEAE possa realizar todo 
o seu potencial
51 
A presente secção (pontos 51 a 67) pre -
tendeu dar resposta à terceira questão: 
O SEAE coordenou -se de forma eficaz 
com a Comissão e os Estados -Mem -
bros? O Tribunal utilizou critérios relativos à eficácia dos mecanismos de coordenação do SEAE com a Comissão e os Estados -Membros, tanto ao nível 
da sede como das delegações.
A coordenação  
com a Comissão foi 
parcialmente eficaz
52 
O SEAE deve contribuir para uma 
maior coerência da política externa. O mandato exige uma cooperação 
estreita com a Comissão que, ao abrigo 
do Tratado de Lisboa, continua a ser responsável por algumas áreas das relações externas (tais como o desen -
volvimento, o comércio, o alargamen -
to, a ajuda humanitária e as questões externas das políticas internas).53 
Na qualidade de vice -presidente da 
Comissão, o AR/VP participa plena -
mente nos mecanismos de decisão da Comissão mas, tendo em conta a na -
tureza das suas funções, em 2012 não conseguiu participar em dois terços das reuniões da Comissão, incluindo as que tiveram um impacto direto ou in -
direto na política externa da UE. Além disso, revelou -se difícil organizar reu -
niões formais com os comissários das Relações Externas, tendo apenas sido realizadas cinco reuniões em 29 meses, todas presididas pelo presidente da 
Comissão
41. A este respeito, verifica -
ram -se poucos progressos na clarifica -
ção das funções ou competências con -
cretas do seu papel de vice -presidente, 
designadamente na coordenação de 
outros comissários. Esta situação con -
trasta com os progressos registados na definição das competências da função 
de vice -presidente do comissário para 
os Assuntos Económicos e Monetários 
e o Euro, que foi criada em outubro de 2011 como resposta à gravidade da crise financeira
42.
54 
Ao nível dos trabalhos, existem dife -
rentes fóruns nos quais o SEAE e a Co -
missão coordenam as suas atividades. 
A auditoria constatou que as equipas 
responsáveis por países, o comité diretor dos serviços de informação e o conselho de gestão de crise se reúnem com uma frequência inferior à prevista 
e sem a participação de todas as partes 
relevantes
43. As reuniões de coorde -
nação semanais entre o Secretaria -
do-Geral da Comissão e a Divisão de 
Coordenação Política permitiram uma coordenação mais sistemática, o mes -
mo sucedendo em relação às reuniões entre o SEAE e as direções -gerais da 
Comissão, no contexto dos trabalhos preparatórios dos grupos de trabalho 
do Conselho.
20 Observações
55 
O SEAE participa nas consultas inter -
serviços da Comissão, apesar de os 
seus recursos limitados afetarem o seu 
impacto na dimensão externa das po -
líticas internas. Em matéria de política externa e de segurança, um domínio de competência intergovernamental, o AR/VP avalia se uma questão diz 
respeito, predominante ou exclusiva -
mente a esta categoria, quando decide 
se deve consultar a Comissão. Trata -se, 
por vezes, de uma questão de opinião e a proposta pode, no entanto, ter implicações nos domínios de compe -
tência da Comissão.56 
O SEAE e a Comissão estabeleceram acordos de trabalho formais para coor -
denar as suas atividades. Em termos gerais, os novos procedimentos são menos flexíveis e mais exigentes do que os que existiam quando a DG RE -
LEX era responsável pelas relações externas, uma vez que o SEAE está se -
parado da Comissão. Apesar de muitos dos funcionários do SEAE provenientes da Comissão continuarem a manter boas redes de contactos, o que facilita a coordenação, estas redes tendem a enfraquecer com o tempo. Além 
disso, a criação do SEAE enquanto en -
tidade separada aumentou o número 
de instituições da UE que lidam com as mesmas questões, o que pode dificul -
tar o acordo sobre uma divisão eficien -
te do trabalho, como é demonstrado pela atual criação de células de crise na União Europeia (ver caixa 2 ).
Células de crise
O acompanhamento da situação consiste na revisão e na análise contínuas dos acontecimentos ocorridos em todo o mundo utilizando todos os recursos disponíveis, incluindo relatórios das delegações da União, fontes dos serviços de informação e meios de comunicação social. Em 2012, o SEAE criou a Sala de Situação da UE 
com os recursos existentes, que já tinham sido anteriormente divididos em três departamentos separados. 
Embora se trate de uma medida positiva de redução de células de crise com funções idênticas, muito continua por fazer ao nível da União Europeia .
Em maio de 2013, a Comissão criou o seu próprio Centro de Resposta de Emergência, tendo em vista uma resposta mais coordenada, rápida e eficiente em caso de catástrofe na Europa e no resto do mundo. Por outro 
lado, o SGC apoia a execução do Mecanismo da UE de Coordenação em Situações de Emergência e de Crise 
(UE-CCA), que foram concebidas para garantir respostas de política intersetorial da UE rápidas e coordenadas 
em caso de crise grave, sob liderança da Presidência rotativa. Atualmente não existe uma divisão clara de res -
ponsabilidades entre a Sala de Situação da UE, o Centro de Resposta de Emergência e o Mecanismo da União de Coordenação em Situações de Emergência e de Crise para mitigar o risco evidente de sobreposições.
Outros centros específicos também continuam a desempenhar um papel importante na resposta a situações 
de crise44. A atual arquitetura levanta questões em termos de eficiência e eficácia, uma vez que a informação e as responsabilidades estão repartidas por diferentes atores e que, por exemplo, a UE só terá um relatório conjunto integrado sobre avaliação de ameaças e riscos a partir de 2015.
44 A Análise Estratégica e Capacidade de Resposta (DG Assuntos Internos), o Centro de Gestão de Situações de Crise no Domínio Sanitário 
(DG Saúde e Consumidores), o Centro de Operações de Emergência do Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças, e o Centro de Situação da Agência Frontex.Caixa 2
21 Observações
45 De acordo com as respostas 
recebidas dos chefes de delegação ao inquérito do Tribunal, 46% despenderam 50% ou mais do seu tempo a desempenhar tarefas de gestão/administrativas.A nova configuração das 
delegações da União Euro ‑
peia exige um maior trabalho de coordenação e a sua  
gestão administrativa 
é menos eficiente
57 
Ao nível das delegações, a distinção 
rigorosa entre os orçamentos admi -
nistrativos do SEAE e da Comissão aumentou a complexidade da ela -
boração do orçamento e das fases 
de execução. Por exemplo, em 2012, 
a Comissão financiou custos adminis -
trativos em delegações através de oito direções- gerais diferentes e três instru -
mentos. A existência de orçamentos separados tem um impacto negativo 
na eficiência das delegações, uma vez 
que a atual configuração requer mais recursos para gerir o orçamento admi -
nistrativo e é uma fonte de risco, num contexto de recursos limitados e de execução orçamental descentralizada 
(ver caixa 3 ). Em novembro de 2013, 
o SEAE apresentou uma proposta de 
simplificação à Comissão que, se for executada, reduzirá o número máximo de fontes de financiamento para, no máximo, duas.58 
Os chefes de delegação também se confrontam com dificuldades signi -
ficativas na afetação de pessoal às prioridades, uma vez que só podem afetar pessoal da Comissão a funções do SEAE até ao máximo de 20% do seu tempo de trabalho. Além disso, o pes -
soal da Comissão não pode autorizar 
despesas do SEAE. Consequentemen -
te, os chefes de delegação despendem 
uma parte significativa do seu tempo a tratar de tarefas administrativas e não de questões políticas, o que prejudica a sua eficácia
45.
59 
Os chefes de delegação e os funcioná -
rios dos serviços centrais nem sempre são informados sobre as instruções e   
os relatórios trocados entre a sede da  
Comissão e o seu pessoal nas delega-  
ções. Esta situação coloca em risco a  
coerência das ações da União Europeia.
Restrições em matéria de autorizações financeiras
Existem restrições rigorosas no que se refere à autorização, pelo pessoal das delegações, de despesas admi -
nistrativas do SEAE e de despesas operacionais da Comissão. A única exceção é o chefe de delegação, que trabalha para o SEAE mas tem subdelegação da Comissão para autorizar as despesas operacionais desta. Esta 
questão deu origem a situações em que ninguém tem autorização para executar alguns dos passos funda -
mentais das transações financeiras, designadamente nas delegações em que o único administrador do SEAE 
é o chefe de delegação: na sua ausência mais ninguém pode autorizar despesas administrativas do SEAE.Caixa 3
22 Observações
46 Neste âmbito, o Conselho 
prestou total apoio ao desenvolvimento da partilha de instalações, de relatórios e de informações nas suas conclusões sobre a avaliação do SEAE.60 
O SEAE e a Comissão coordenam 
a gestão das delegações através do 
EUDEL, um comité que se reúne tanto 
ao nível dos altos dirigentes como ao nível operacional. No entanto, a Comis -
são tem simultaneamente um fórum separado, o «COMDEL», para lidar com questões específicas da Comissão. 
O SEAE não recebe as atas das reuniões 
do COMDEL, nem é consultado sobre iniciativas relevantes. A título exempli -
ficativo, em 2011 a Comissão realizou uma avaliação abrangente do volume de trabalho dos lugares da Comissão 
nas delegações, que não incluiu o vo -
lume de trabalho de todo o pessoal 
da delegação (incluindo o pessoal do SEAE) nem as prioridades gerais da UE. A existência de dois organismos sepa -
rados para lidar com questões relativas às delegações complica as disposições em matéria de trabalho.
61 
Apesar destas questões, os Esta -
dos-Membros consideram que a trans -
formação das antigas delegações da 
Comissão em delegações da União 
Europeia representou um sucesso  
considerável para o SEAE.Os Estados‑Membros e o 
SEAE ainda não exploraram 
todo o potencial de sinergias 
entre as suas redes de repre ‑
sentações diplomáticas
62 
O SEAE estabeleceu reuniões regulares 
com os serviços diplomáticos dos Esta -
dos-Membros para debater questões 
de interesse comum. Estas reuniões 
foram organizadas a diferentes níveis 
e permitiram que o SEAE coordenasse 
uma vasta gama de temas, desde ques -
tões políticas a assuntos administrati -
vos, tais como formação e segurança.
63 
No entanto, o novo papel das delega -
ções da União não foi seguido de uma exploração suficiente das sinergias 
com os serviços diplomáticos dos Esta -
dos-Membros, o que se deve, em larga 
medida, ao curto período de tempo 
decorrido e à falta de empenho dos próprios Estados -Membros. A partilha 
de instalações por parte das delega -
ções da UE e das representações diplo -
máticas dos Estados -Membros ainda 
é muito limitada e as comunicações políticas conjuntas continuam a ser exceções. Na prática, o fluxo de infor -
mação entre as delegações e as embai -
xadas dos Estados -Membros continua 
a ser unilateral e as delegações rece -
bem pouca informação. A partilha de instalações e uma comunicação políti -
ca comum são áreas nas quais o SEAE tem boas possibilidades de contribuir 
com valor acrescentado
46.
23 Observações
64 
O Tratado de Lisboa, que instituiu de -
legações da UE, aumentou as expecta -
tivas de que estas «Casas da Europa» 
prestariam serviços consulares, incluin -
do a proteção consular dos cidadãos da União. No entanto, muito continua por fazer e o SEAE ainda não preparou uma análise detalhada das implicações 
financeiras decorrentes da abordagem 
destas questões, especialmente para dar resposta às expectativas de alguns médios e pequenos Estados -Membros. 
Os Estados -Membros não alcança -
ram uma posição comum sobre esta 
matéria nem chegaram a acordo 
sobre a harmonização das regras e da legislação aplicáveis em situações de crise e de emergência, a formação do pessoal e a distribuição de custos.
Os potenciais benefícios 
resultantes da presidência 
permanente pelo SEAE dos 
órgãos preparatórios do Con ‑
selho ainda não foram total ‑
mente concretizados
65 
O AR/VP preside ao Conselho dos Ne -
gócios Estrangeiros, uma das configu -
rações do Conselho da União Europeia, 
e nomeia os presidentes permanentes 
de alguns dos seus órgãos prepara -
tórios, incluindo o Comité Político e de Segurança. Embora isso facilite a coordenação e confira ao SEAE uma influência significativa em todo o ciclo 
da política externa, existem algumas 
insuficiências, tais como a falta de um órgão preparatório para lidar com a di -
mensão externa das políticas internas.66 
A criação de presidências permanentes foi considerada uma vantagem em 
relação ao anterior modelo de presi -
dência rotativa, uma vez que permite 
um planeamento a longo prazo e uma reflexão mais estratégica. No entanto, de acordo com as respostas dos Esta -
dos-Membros ao inquérito do Tribunal, 
a presidência pelo SEAE das reuniões do Conselho e dos grupos de trabalho não resultou numa abordagem mais estratégica do que a seguida durante a presidência rotativa.
67 
Em termos globais, a atual composição ainda exige uma estreita cooperação com a presidência rotativa, que pre -
side ao Conselho dos Assuntos Gerais responsável por questões fundamen -
tais, tais como as negociações com vista à adesão, o Comité de represen -
tantes permanentes e alguns grupos de trabalho relevantes do Conselho, tal 
como o dedicado ao desenvolvimen -
to. Na prática, esta coordenação tem 
funcionado, até ao momento, ainda que a sua eficiência tenha sido afetada pelas insuficiências no planeamento e na definição da agenda de trabalhos 
por parte do SEAE, que resultaram na 
apresentação tardia de documentos e em alterações de última hora antes das cimeiras internacionais.
24
 Conclusões 
e recomendações
68 
O presente relatório é o resultado de uma avaliação independente sobre 
a criação do SEAE. A auditoria do 
Tribunal decorreu em simultâneo com a preparação da avaliação intercalar do SEAE. As observações e recomen -
dações do Tribunal estão, de um modo geral, em conformidade com a au -
toavaliação do SEAE, o que sublinha a necessidade de dar resposta às insuficiências identificadas.
69 
Com a criação do SEAE, a UE passou a ter um serviço operacional de polí -
tica externa, equipado com unidades 
políticas e estruturas de gestão de 
crises, uma ampla rede de postos diplomáticos e um quadro equilibrado de pessoal de diferentes origens.
70 
A criação do SEAE decorreu num momento de restrições financeiras e de aumento das tensões junto das 
fronteiras da UE. Também foi apressa -
da e preparada de forma inadequada 
e, ao mesmo tempo, dificultada por demasiados condicionalismos e tarefas definidas de forma vaga. Em termos 
gerais, todos estes fatores contribuí -
ram para um ambiente de arranque 
difícil (ver pontos 13 a 22).
71 
As insuficiências na atribuição de prio -
ridades, na organização e na atribuição de recursos reduziram a eficiência do 
SEAE A integração dos representan -
tes especiais da União Europeia nos 
trabalhos do SEAE ainda não é sufi -
ciente. No que se refere ao recruta -
mento, o Tribunal constatou que ainda 
não foram totalmente corrigidos os 
significativos desequilíbrios de género 
e geográficos, e que os procedimentos 
de recrutamento são onerosos e lentos (ver pontos 23 a 50).72 
Em termos gerais, a coordenação entre o SEAE e a Comissão foi apenas 
parcialmente eficaz, essencialmen -
te devido à falta de mecanismos de 
coordenação eficazes ao nível do topo e a um quadro financeiro e adminis -
trativo rígido nas delegações, que afastam os recursos existentes das 
tarefas políticas. A coordenação com 
os Estados -Membros melhorou, ainda 
que possa ser mais desenvolvida para explorar sinergias, tais como a parti -
lha de informação ou de instalações, a melhoria dos serviços consulares, 
incluindo a proteção consular dos cida -
dãos da União Europeia, e a promoção 
de um papel mais estratégico para o Conselho e para as suas instâncias preparatórias (ver pontos 51 a 67).
73 
Com base nas conclusões acima enun -
ciadas, o Tribunal formula as seguintes recomendações:
a) o SEAE deve clarificar os seus 
objetivos, tarefas e competências, estruturar a sua conceção organi -
zacional e simplificar o seu quadro administrativo de funcionamento;
b) o SEAE deve examinar com os Estados -Membros e a Comissão 
a necessidade e a viabilidade de preparar um novo quadro estraté -
gico geral em matéria de assuntos 
externos e de política de seguran -
ça da União Europeia, a submeter 
à aprovação do Conselho Europeu;
c) o SEAE deve desenvolver o seu pla-  
neamento global, de forma a re -
forçar a coerência interna das suas 
atividades e a estabelecer uma 
melhor ligação com o programa 
anual de trabalho da Comissão  
e com o programa das três presi -
dências rotativas;
25 Conclusões e recomendações
d) o SEAE deve propor ao Conselho 
uma análise do quadro existen -
te aplicável aos representantes 
especiais da UE, de forma a garan -
tir a sua integração harmoniosa nos trabalhos do SEAE, incluindo 
a clarificação das condições da sua nomeação, as características do seu mandato, os mecanismos 
de avaliação do seu desempenho, 
e propor alterações à sua situação 
administrativa, incluindo questões 
relativas ao pessoal e financeiras;
e) o SEAE deve rever os seus proce -
dimentos de recrutamento, com base nos ensinamentos obtidos 
durante os primeiros três anos, 
adotar um quadro de competên -
cias para gestores, aumentar a uti -
lização de novas tecnologias para poupar custos, introduzir o recurso a centros de avaliação para lugares 
sensíveis e ser mais seletivo em 
relação aos lugares que justificam o envolvimento do nível político no procedimento de seleção;f) o SEAE e a Comissão devem propor um novo quadro administrativo e financeiro para a gestão das 
delegações da UE, tendo em vista 
reduzir a complexidade e a rigidez 
decorrentes das atuais disposições 
orçamentais e permitir uma utiliza -
ção flexível do pessoal da delega -
ção, no interesse da União.
g) o SEAE deve prosseguir os seus 
esforços de promoção da partilha 
de informação e de instalações com os Estados -Membros; e prepa -
rar um estudo de viabilidade para a criação de serviços consulares, incluindo a proteção consular dos 
cidadãos da União Europeia.
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel 
PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 20 de maio de 2014.
Pelo Tribunal de Contas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

26
O SEAE não considerou desenvolvimento 
de um quadro estratégico geral para 
a política externa da União Europeia como uma prioridade e não adotou uma estratégia interna
25
Desde o início do seu mandato, a alta-representante/
vice -presidente declarou por diversas vezes que as 
relações com os parceiros estratégicos figuravam entre as prioridades da política externa da UE. A maneira de garantir uma melhor abordagem da União no que se refere a essas relações cruciais tem sido objeto de intensos debates, igualmente ao mais alto nível polí
-
tico, nomeadamente no âmbito do Conselho Euro -
peu (setembro de 2010), a nível ministerial (Conselho «Negócios Estrangeiros», de dezembro de 2010) e, em especial, numa reunião «Gymnich» em setembro de 
2011, bem como em numerosas outras ocasiões. Tendo 
em conta o caráter heterogéneo do grupo de países parceiros estratégicos e das relações que estes países mantêm com a 
União Europeia , tornou -se evidente 
que uma abordagem uniforme destas parcerias não seria a mais benéfica. Inicialmente, os debates incidi
-
ram, essencialmente, sobre as parcerias estratégicas com os Estados Unidos, a Rússia e a China. Em seguida, o debate centrou -se em países como o Brasil, a Índia e a 
África do Sul sem esquecer, naturalmente, o conjunto das restantes parcerias estratégicas. Convém ainda sublinhar que a estrutura das parcerias estratégicas, que engloba uma série de reuniões periódicas a vários níveis e, em especial, a organização de cimeiras em intervalos 
regulares, facilita a execução de um acompanhamento 
sistemático pelos Estados -Membros e a adaptação 
progressiva destas parcerias às prioridades políticas e à evolução da situação internacional. Os debates realiza
-
dos no Coreper na sequência das cimeiras são, a este respeito, particularmente úteis.
A complexa organização do SEAE não 
facilita a cooperação em tempo útil entre departamentos
32 Caixa 1 — A plataforma de crise
Foram criados dois novos mecanismos para melho -
rar a coordenação, ou seja, o conselho de gestão de 
crises que se encarrega das questões horizontais e a plataforma de crise que coordena a resposta da UE 
a situações de crise sob todos os seus aspetos (no plano 
diplomático, humanitário, de segurança, de gestão, etc.) com o conjunto das partes relevantes do SEAE e da Observações 
O papel do SEAE foi decidido 
tardiamente e definido em termos vagos
15
A função atribuída ao SEAE consiste em apoiar o alto -
-representante/a alta-representante no exercício do seu 
mandato, o qual consiste em conduzir a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e a Política Comum de 
Segurança e Defesa (PCSD) da União em conformidade 
com o mandato conferido pelo Conselho, bem como 
garantir a coerência da ação externa da União.
As decisões no âmbito da PESC exigem o apoio unâ
-
nime dos Estados -Membros da UE. O SEAE apenas 
poderia ter definido uma estratégia global de política 
externa abrangente se a alta-representante tivesse 
recebido um mandato claro nesse sentido por parte 
dos Estados -Membros da UE, o que não foi o caso. Em 
vez disso, um pequeno número de Estados -Membros 
lançou algumas iniciativas, como o projeto da «Estra -
tégia Europeia Global» defendido pela Espanha, Itália, Polónia e Suécia, mas não apoiado por outros Estados -Membros, com os quais o SEAE esteve estreita
-
mente associado.
A abordagem estratégica da UE continua a basear -se 
na Estratégia Europeia de Segurança adotada em 2013, 
e no seu relatório de execução publicado em 2008, cujas conclusões continuam, em muitos aspetos, a ser válidos e pertinentes até à data (ver também as obser
-
vações ao ponto 25).
O SEAE confrontou‑se com uma série  
de desafios políticos e financeiros
21
No que diz respeito ao Secretariado -Geral do Conselho, 
o método consistiu em ultrapassar os problemas de forma progressiva e rápida.Resposta  
do SEAE
Resposta do SEAE 27
Comissão (nomeadamente ECHO e DEVCO). Quando 
uma plataforma de crise é instituída, é organizada uma reunião de coordenação com a alta-representante, com 
o secretário -geral executivo ou com o diretor -geral 
responsável pela zona geográfica em cooperação com o diretor responsável por todos os aspetos operacionais 
da crise, a fim de se adotar as conclusões de caráter ope
-
racional com o conjunto dos atores envolvidos na for -
mulação da resposta da UE. Conforme declarado numa comunicação recente relativa a uma abordagem global, as plataformas de crise serão regularmente organizadas 
para todos os países em crise, como foi o caso no âmbito 
da resposta da UE à crise libanesa até outubro de 2011.
34
No que se refere à alínea b) , a mesma regra aplica -se 
aos relatórios das missões civis da PCSD.
Em números, 70 dos 140 chefes de delegação dispõem 
de uma credenciação de segurança. Este procedimento requer algum tempo em virtude da intervenção dos serviços nacionais. No entanto, desde a sua criação, o SEAE evoluiu consideravelmente e continua a realizar 
progressos neste domínio. O nosso objetivo consiste em 
alcançar uma situação em que cada chefe de delega
-
ção disporá de um nível adequado de credenciação de segurança. Para esse efeito, os ministérios dos Negócios Estrangeiros serão informados de que os seus candida
-
tos devem, se possível, dispor de uma credenciação  
de segurança.
No que diz respeito às informações classificadas, os 
registos encontram -se disponíveis nas delegações que 
se ocupam de documentos «EU CONFIDENTIEL» e de um 
nível de classificação superior. Os responsáveis do con -
trolo do registo estão devidamente treinados e prepara -
dos para lidar com documentos classificados.
Em relação aos sistemas classificados: todas as delega -
ções têm a possibilidade de enviar e de receber infor -
mações «RESTREINT UE» e de um nível de classificação 
inferior, incluindo os relatórios relativos a essas informa -
ções. O mesmo sistema aplica -se aos relatórios políticos 
e aos relatórios de informações.
Atualmente, 23 delegações estão equipadas com siste -
mas que permitam o envio e a receção de informações 
de nível «SECRET UE». Este número irá aumentar para 30 no final de 2014, e o objetivo é chegar a 60 em meados 
de 2016. O sistema associa igualmente os dois tipos 
 
de relatórios.Por último, está em curso uma revisão completa dos 
sistemas de informações classificadas com o objetivo de transformar os sistemas atuais, que continuam a ser 
heterogéneos, num sistema global do SEAE. Este último 
deverá estar operacional em 2016.
Os representantes especiais da União 
Europeia não estão suficientemente integrados no SEAE
36
Além da sua missão que consiste em garantir a homo -
geneidade e a coerência da ação da União, os represen -
tantes especiais da UE (REUE) apoiam a ação da AR/VP  
nas suas regiões ou domínios temáticos respetivos. 
Contribuem significativamente para o desenvolvimento de uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC) 
da UE mais sólida e mais eficaz e para os esforços rea
-
lizados pela União no sentido de se tornar um interve -
niente mais eficaz, mais coerente e mais eficiente no 
cenário mundial. Conferem à UE uma presença política ativa em países e regiões importantes, assumindo -se 
como a «voz» e o «rosto» da União e das suas políticas.
37
Em princípio, os representantes especiais da UE traba -
lham em cooperação com os intervenientes pertinentes da UE. Tal resulta, por exemplo, do artigo 12.º (Coorde
-
nação), n.º 2, da Decisão 2011/426/PESC do Conselho, de 18 de julho de 2011, que nomeia o representante especial da União Europeia na Bósnia-Herzegovina. 
Em apoio das operações de gestão de crises da União, 
o REUE, juntamente com outros intervenientes da União presentes no terreno, assegura uma melhor divulga
-
ção e partilha de informações entre estes últimos, com vista a obter um elevado grau de perceção e avaliação comuns da situação.
No entanto, é verdade que a sua integração nas estrutu
-
ras constitui um desafio.
38
Todavia, tal como indicado no seu mandato [...] o REUE 
é responsável pela execução do mandato e atua sob 
a autoridade do AR [...] O REUE deve trabalhar em 
estreita coordenação com o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). Estas disposições reduzem consi
-
deravelmente o alcance da «margem de apreciação».
Resposta do SEAE 28
O SEAE confrontou‑se com dificuldades 
na afetação de pessoal a funções 
essenciais com os recursos transferidos
43
Ver as observações ao ponto 34.
44
O SEAE foi concebido de forma a favorecer o enriqueci -
mento mútuo entre as culturas dos serviços diplomáti -
cos nacionais dos Estados -Membros da União Europeia 
e o pessoal oriundo das instituições europeias. Desde 
o início, estava previsto, no essencial, um sistema de 
rotação para os agentes destacados. Os peritos nacio -
nais destacados junto do SEAE têm a oportunidade de 
se familiarizar com o aspeto operacional das políticas europeias e com as estruturas europeias. Estes aspetos 
representam, sem dúvida, uma vantagem para as admi
-
nistrações respetivas.
Os processos de recrutamento  
foram lentos, onerosos  
e não corrigiram totalmente  
os desequilíbrios preexistentes
47
As entrevistas realizadas em Bruxelas aos candidatos 
a lugares de chefe de delegação são consideradas necessárias, na medida em que estes se candidatam 
a lugares de gestão exigentes fora da sede.
Apesar de, por vezes, a entrevista final com a AR/VP 
para um lugar de chefe de delegação ter de ser adiada, em virtude de alterações inevitáveis na sua agenda, 
são envidados todos os esforços para assegurar que os 
candidatos são sempre notificados da alteração da data e/ou da hora da entrevista antes de terem que terem de se deslocar.
48
O SEAE analisou as possíveis vantagens do recurso aos centros de avaliação para os lugares de gestão. Chegá
-
mos à conclusão de que tais centros não constituem uma solução ótima para uma instituição como a nossa, 
em particular durante a fase de arranque e tendo em 
conta a obrigação de preencher rapidamente a quota de diplomatas dos Estados -Membros.39
A Comissão é responsável pela execução financeira das decisões do Conselho adotadas para cada mandato dos 
diferentes REUE. A maior parte dos orçamentos afetados 
aos REUE dizem respeito a despesas com os recursos humanos e de logística que podem ser consideradas despesas administrativas pela sua natureza, mas são atualmente geridas como despesas operacionais em virtude do seu financiamento a título do orçamento 
da PESC. Esta situação dá origem a um conjunto de 
procedimentos distintos, não sendo a mais benéfica, na medida em que cada REUE deve criar e gerir o seu próprio serviço, bem como tratar as questões adminis
-
trativas, logísticas, contratuais e financeiras com muito pouco pessoal e a dificuldade de dispor de todos os conhecimentos especializados e da experiência neces
-
sários para o bom funcionamento desse serviço. Em 2013, o montante afetado aos REUE a título do orça
-
mento da PESC, elevou -se a 23,5 milhões de euros.
A situação poderia ser substancialmente melhorada se 
o pessoal e as funções de apoio fossem reagrupados de 
acordo com um dos seguintes métodos:
 — integração no Serviço Europeu  
para a Ação Externa;
 — integração num centro de serviços partilhados;
 — criação de uma célula de apoio específica.
Atualmente, o REUE recebe um apoio importante do IPE em certos domínios (nomeadamente em matéria de financiamento e de contratos, de contratos públicos, 
de recurso a contratos -quadro para serviços e equi
-
pamentos essenciais) e também do SEAE. Este último 
concede um apoio logístico amplo (instalações, material de escritório, equipamentos e serviços informáticos e de 
comunicação) formalizado através de memorandos de 
entendimento. Os REUE presentes em Bruxelas parti
-
lham as instalações do SEAE e os REUE que exercem uma dupla função, enquanto chefes de delegação e que se encontram estabelecidos fora da UE, partilham os 
escritórios e os serviços da delegação onde se encon
-
tram estabelecidos.
No entanto, qualquer que seja a opção de integração 
escolhida no futuro, os REUE deverão sempre ter de 
prestar contas das suas atividades independentemente 
do SEAE, na medida em que disposições específicas do 
Tratado lhes continuem a ser aplicáveis.
Resposta do SEAE 29
Além disso, a reunião semanal entre o diretor -geral 
Administrativo do SEAE e a DG DEVCO e a reunião 
semanal com o gabinete do comissário responsável 
pelo Alargamento e pela Política Europeia de Vizi -
nhança, podem igualmente ser citadas como exem -
plos importantes. Para além das reuniões periódicas, 
outros mecanismos de coordenação contribuíram para a eficácia da colaboração entre o SEAE e a Comissão. Os 
acordos escritos (por exemplo, os acordos de trabalho 
entre a Comissão e o SEAE, ver ponto 56) e os comités (EUDEL, ver ponto 60) constituem bons exemplos de tais mecanismos.
56
A Sala de Situação da UE trata principalmente de crises políticas e catástrofes naturais de grandes proporções fora da 
União Europeia .
O Centro Europeu de Resposta a Emergências (CRE) 
encarrega -se, essencialmente, das catástrofes naturais 
internas e externas à  União Europeia , em conformi -
dade com a legislação da União em matéria de ajuda 
humanitária e de proteção civil.
Com vista a incentivar as sinergias e a reduzir ao mínimo 
as sobreposições, foi proposta a localização conjunta do Centro Europeu de Resposta a Emergências e da Sala de Situação da 
União Europeia,  no âmbito da análise da 
organização e do funcionamento do SEAE em 2013.
A nova configuração das delegações 
da União Europeia exige um maior 
trabalho de coordenação e a sua gestão 
administrativa é menos eficiente
57
O SEAE concorda plenamente com a análise do Tribunal 
sobre os circuitos financeiros nas delegações, a qual é igualmente válida para o orçamento da PESC, em 
especial no que respeita à gestão eficiente do orça
-
mento das missões civis da PCSD.
59
Em virtude da regra aplicável às relações entre a sede 
e as delegações, conforme acordado entre o SEAE e a Comissão, o conjunto dos chefes de delegação 
devem ser informados sobre todas as instruções pro
-
venientes da sede e destinadas às delegações e sobre 
todos os relatórios enviados pela sua delegação à sede.49
Tendo em conta os dados de fevereiro de 2014, é um facto que as mulheres representam uma percentagem 
inferior à dos homens na categoria de administrador. 
No entanto, a percentagem de mulheres em funções de gestão aumentou para 25,5%.
Não obstante ao desequilíbrio geográfico herdado do 
passado, o SEAE tem envidado esforços consideráveis 
para recrutar diplomatas provenientes dos «novos» 
Estados- Membros. Em fevereiro de 2014, 29% dos diplo
-
matas dos Estados -Membros que ocupam cargos de 
gestão vieram dos «novos» Estados -Membros.
No que diz respeito ao equilíbrio entre homens e mulheres e ao equilíbrio geográfico, a taxa de sucesso de mulheres candidatas permanece superior à dos homens, contudo o problema que se coloca é o de obter candidaturas suficientes do sexo feminino.
Quanto ao desequilíbrio geográfico, pode depender 
dos dados utilizados. O relatório relativo ao pessoal de 2013 mostra que os efetivos AD da UE-12 passaram de 16,9 a 18,6%, enquanto que a dimensão desses países corresponde a 20,6%, ou seja, uma percentagem mais próxima e que melhora rapidamente. No que diz res
-
peito aos AST, a sua proporção aumentou de 12,7% para 16,1% no período de um ano. Para os agentes contra
-
tuais, as percentagens são menos elevadas.
50
O programa dos seminários de preparação do pessoal para um primeiro cargo nas delegações foi adaptado às necessidades dos colegas recentemente nomeados. No 
decurso dos seminários anuais destinados ao pessoal 
das delegações, as formações relativas às funções diplo
-
máticas foram também sistematicamente organizadas.
A coordenação com a Comissão  
foi parcialmente eficaz
54
É necessário multiplicar os esforços para melhorar a coordenação entre as estruturas da PCSD e a Comis
-
são, bem como no âmbito do próprio SEAE.
Resposta do SEAE 30
ou sobre outras questões importantes à escala mun -
dial, tais como as questões económicas e comerciais, as 
migrações, a segurança, etc. Normalmente, as delega -
ções da UE divulgam regularmente as orientações às embaixadas dos Estados -Membros da 
União Europeia 
nos países terceiros.
64 Importa relembrar que a proteção consular continua 
a ser uma competência nacional e que, por conseguinte, 
as delegações não concedem assistência direta aos cida -
dãos da UE. As delegações concedem apoio aos Esta -
dos-Membros, facilitando a cooperação e ajudando -os 
a prestar assistência aos nacionais não representados. É este o caso em diversos países. Um exemplo recente 
é o do Sudão do Sul, onde a delegação contribuiu para 
a coordenação local da evacuação de cidadãos não representados (principais países não representados: Itália, Bélgica, Finlândia, Portugal, Suécia, Irlanda, Grécia, Dinamarca). Outros exemplos, tendo em conta apenas os casos mais recentes, são o Líbano e as Filipinas.
Os potenciais benefícios resultantes da 
presidência permanente pelo SEAE dos órgãos preparatórios do Conselho ainda 
não foram totalmente alcançados
Resposta comum aos pontos 65 a 67
Ainda é necessário desenvolver mais esforços a este 
respeito. No entanto, a estabilidade e a experiência da presidência adquiridas ao longo do tempo por aque
-
les que as asseguraram, trouxeram alguns benefícios e contribuíram para reforçar o papel do presidente, nomeadamente no que se refere à forma de estabelecer 
o diálogo entre os grupos de trabalho/comités e par
-
tes terceiras, através de visitas a países terceiros e de 
diálogos regulares com estes últimos, a sociedade civil e outras partes interessadas.
65
Vários grupos de trabalho do Conselho tratam da dimensão externa das políticas internas, tais como a COTER (dimensão externa do terrorismo) e o JAIEX 
(dimensão externa da justiça e dos assuntos internos). 
Estas questões são, porém, da competência da presi
-
dência rotativa, nos domínios setoriais aos quais  
dizem respeito.60
Este sistema duplo (COMDEL -EUDEL) conduz a múltiplos 
debates sobre as mesmas questões e a atrasos no pro -
cesso de tomada de decisões, o que pode constituir um 
obstáculo aos contactos diretos entre o SEAE e os servi -
ços da Comissão. Contudo, nos últimos meses, o for -
mato EUDEL foi adaptado e encontra -se agora organi -
zado a nível de diretores, o que o torna mais propício à tomada de decisões. Reconhecemos, no entanto, que 
a coordenação da gestão das delegações seria menos 
complexa se existisse apenas um fórum, o EUDEL.
Os Estados‑Membros e o SEAE ainda  
não exploraram todo o potencial  
de sinergias entre as suas redes  
de representação diplomática
63
Além dos 4 projetos de partilha de instalações já existentes, 8 projetos de partilha de instalações com os diferentes Estados -Membros foram estabelecidos desde 
a criação do SEAE, em sete países terceiros. Outros pro
-
jetos deste tipo estão a ser avaliados e estamos convic -
tos de que esta prática se irá expandir. As partilhas de instalações constituem uma prioridade para o SEAE, não só por motivos práticos e económicos, mas também 
pelo seu valor simbólico.
No que diz respeito à partilha de relatórios entre as ins
-
tituições da UE e os Estados -Membros, foi adotado um 
sistema normalizado e mais sistemático a nível da sede 
e das delegações. O SEAE continua a difundir os rela -
tórios sobre as cimeiras, as reuniões bilaterais e da UE, as visitas, etc. por intermédio do COREU, como foi feito previamente pela presidência rotativa da UE. As dele
-
gações da UE partilham, igualmente, as informações sobre algumas reuniões de coordenação da UE a vários níveis, tais como os chefes de missão e os chefes de 
missão adjuntos, os assuntos económicos e comerciais, 
a cooperação, a imprensa, a informação e a cultura, etc. Os relatórios conjuntos dos chefes de missão da UE são também regularmente transmitidos pelas delega
-
ções da UE e pelas embaixadas dos Estados -Membros 
nos países terceiros. As delegações também divulgam regularmente outros relatórios, estudos analíticos 
e avaliações, bem como notas por via eletrónica. O SEAE 
divulga igualmente, numa base diária, orientações a seguir a propósito de acontecimentos importantes a nível internacional. As orientações referidas consti
-
tuem um meio eficaz de dar a conhecer a perspetiva da União Europeia sobre questões de política internacional 
Resposta do SEAE 31
Conclusões e recomendações
71
Nos  primeiros meses que se seguiram ao arranque do 
SEAE, todos os serviços administrativos deram especial 
ênfase à racionalização dos processos que anteriormen-  
te se apoiavam integral ou parcialmente nos serviços da 
Comissão (recursos humanos, informática, etc.). Em 2012 
e, especialmente em 2013, a reorganização da estrutura 
da sede do SEAE, a redistribuição de 20 postos da sede para as delegações e a reafetação dos recursos das dele
-
gações fundada na «zero based review» constituíram as primeiras iniciativas destinadas a melhorar a eficácia do 
planeamento e da repartição de recursos.
A adoção do sistema de avaliação do pessoal do SEAE 
em 2012 e o lançamento do primeiro exercício subse
-
quente em 2013 visam estabelecer as bases de  
uma abordagem mais global e integrada da gestão  
do desempenho.
Este processo deverá gradualmente reforçar a ligação 
entre os contributos do pessoal e as prioridades do 
SEAE, no interesse da eficiência e eficácia da instituição.
A eficiência do SEAE será reforçada de forma efetiva 
através da aproximação entre os objetivos organizacio -
nais e os objetivos individuais.
72
Desde 2012, são organizadas regularmente reuniões de trabalho entre os serviços dos recursos humanos do SEAE e da DG DEVCO responsáveis pela gestão de 
lugares nas delegações. Tais reuniões contribuem para 
a melhoria da coordenação entre o SEAE e a Comissão.
Os sistemas de gestão dos recursos humanos, como 
o Sysper 2, foram reconfigurados para melhorar a ges
-
tão conjunta (Job Context system).66
Tendo em conta a natureza da PESC, a maioria dos domínios estratégicos que engloba está associada 
a acontecimentos imprevisíveis e impossíveis de plani
-
ficar, desencadeadores de uma crise à qual é necessário 
dar resposta urgente. As vantagens reais de uma presi -
dência permanente são as seguintes:
1. Ter um interlocutor permanente no âmbito de um diálogo político e de uma concertação com os paí -
ses terceiros. Para dar apenas um exemplo, a pre -
sidência do Comité Político e de Segurança (CPS) 
pôde relançar um diálogo moribundo com os  
Estados Unidos que anteriormente estavam  
reticentes a encontrar um novo interlocutor todos 
os seis meses.
2. Não ter a obrigação de fixar prioridades estraté -
gicas em função da necessidade política de obter resultados num prazo de seis meses. Algumas polí -
ticas, como as estratégias no domínio da segurança marítima ou no Golfo da Guiné, foram preparadas gradualmente e de forma aprofundada durante um 
lapso de tempo muito mais longo, sendo os seus 
resultados de melhor qualidade.
67
A coordenação entre organismos presididos por três presidências distintas (SEAE, presidência rotativa e pre
-
sidência do Conselho Europeu) constitui uma tarefa complexa, quando se trata do mesmo domínio de ação. Convém igualmente sublinhar que o processo de coor
-
denação é mais complicado do que o necessário devido ao facto de os mandatos dos órgãos do Conselho não terem sido modificados depois do Tratado de Lisboa, 
implicando que a repartição das competências segundo 
as orientações PESC/não PESC nem sempre refletem 
 
as diferentes responsabilidades do SEAE, da Comissão e do Conselho.
Resposta do SEAE 32
73 e)
O SEAE toma nota da recomendação do Tribunal e par -
tilha o seu espírito. Todavia, reafirma as suas dúvidas 
quanto ao recurso aos centros de avaliação na fase atual de desenvolvimento das políticas do SEAE em matéria 
de recursos humanos.
73 f)
O SEAE aceita esta recomendação, que poderia ser 
alargada à gestão das missões civis da PCSD. As propos -
tas estão atualmente a ser debatidas com a Comissão. O SEAE continuará a defender uma simplificação do quadro da gestão financeira das delegações.
73 g)
O SEAE aceita esta recomendação e assinala que a ques -
tão da partilha de instalações é, atualmente, objeto de contactos intensos e frutuosos com os Estados -Mem
-
bros da União Europeia  e com outras instituições da 
União, como o BEI. No que se refere aos serviços con -
sulares, foram estabelecidos contactos bilaterais com os Estados -Membros com vista a compreender as suas 
necessidades específicas e expectativas. Os progres
-
sos alcançados neste domínio estão dependentes do acordo dos Estados -Membros.73 a)
O SEAE toma nota da recomendação do Tribunal e já a tem em conta no âmbito da análise da organização 
e do funcionamento do SEAE.
73 b)
O SEAE não está convencido da necessidade e da 
viabilidade de um novo quadro estratégico global para 
os assuntos externos e para a política de segurança da 
União, pelas razões acima mencionadas (ver a resposta ao ponto 25). No entanto, está disposto a reanalisar a questão no futuro com o Conselho e com a Comissão.
73 c)
O SEAE aceita esta recomendação. Simultaneamente, o SEAE salienta os esforços já envidados para garantir a coerência interna e interinstitucional e reitera a sua 
intenção de continuar a progredir neste domínio, em 
estreita coordenação com outras instituições da 
União 
Europeia e com os seus Estados -Membros.
73 d)
O SEAE aceita esta recomendação. As propostas foram apresentadas ao Conselho e à Comissão e continuarão a ser analisadas.
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QJ-AB-14-011-PT-C  ISSN 1831-0982
O Tratado de Lisboa criou um novo responsável 
pelos negócios estrangeiros da União Europeia, o alto-representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, 
 
que desempenha igualmente as funções  
de vice-presidente da Comissão Europeia.  
O alto-representante é apoiado por um novo corpo diplomático, designado Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE). O presente relatório procurou determinar se a criação do SEAE foi gerida de forma eficaz. Concluiu que a criação do SEAE não foi devidamente preparada e que a sua eficiência foi prejudicada por insuficiências 
na sua gestão dos recursos. O Tribunal constatou 
igualmente que, apesar de ter vindo a melhorar, 
a coordenação entre o SEAE, a Comissão e os 
Estados-Membros continua a não ser adequada.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU