[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 23.1.2008

SEC(2008) 55

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento que acompanha a

Proposta de

DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

relativa à armazenagem geológica de dióxido de carbono

SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2008) 18 final}{SEC(2008) 54}

SÍNTESE

Problema e objectivos

1. O problema central é conciliar a necessidade de acção urgente em resposta às alterações climáticas com a necessidade de garantir a segurança do aprovisionamento energético. Para conseguir uma redução de 50% nas emissões de CO2 até 2050 à escala mundial e, desse modo, limitar a 2° C a subida da temperatura, impõe-se que a redução das emissões no mundo desenvolvido seja de 30% até 2020 e passe para 60-80% até 2050. Esta redução é tecnicamente exequível e os benefícios ultrapassam de longe os custos, mas, para a alcançar, têm de ser aproveitadas todas as opções de atenuação, entre as quais a captura e a armazenagem de dióxido de carbono (CAC).

2. Para possibilitar a captura e a armazenagem de dióxido de carbono, há que resolver dois problemas. O primeiro é gerir os riscos ambientais da tecnologia, para garantir que o CO2 capturado e armazenado permaneça isolado da atmosfera e da biosfera e, consequentemente, a tecnologia seja ambientalmente segura e eficaz como opção de atenuação das alterações climáticas.

3. O segundo é eliminar as barreiras comerciais que contrariam a concretização da CAC. Deixando simplesmente agir as leis do mercado, os investimentos no desenvolvimento da tecnologia CAC poderão ser insuficientes, por seis razões:

4. Em primeiro lugar, as reduções positivas de CO2 por meio da CAC não compensam, porque a CAC não é concretizada no âmbito do regime de comércio de emissões da UE nem do mecanismo de desenvolvimento limpo; caso contrário, o valor comercial da redução de CO2 por meio da CAC seria ditado pelo preço do carbono.

5. Em segundo lugar, os impactos positivos que o desenvolvimento da tecnologia produziria nos custos e na sua eficiência (os efeitos do chamado “aprender fazendo”, assumindo a adopção) não são captados pelo mercado (externalidades positivas).

6. Em terceiro lugar, o mercado não captaria as externalidades positivas potenciais relacionadas com a segurança do aprovisionamento.

7. Em quarto lugar, também não seriam captadas as externalidades positivas relacionadas com o potencial de exportação.

8. Em quinto lugar, não seriam internalizados os potenciais impactos positivos que a concretização na UE teria para a consecução, à escala mundial, dos objectivos relativos ao clima.

9. Em sexto lugar, as eventuais reduções positivas dos poluentes atmosféricos tradicionais produzidas pela concretização da CAC não são internalizadas.

Avaliação do impacto de um quadro de gestão dos riscos ambientais

10. As três componentes da CAC – captura, transporte e armazenagem – foram consideradas separadamente. Adoptou-se uma abordagem prudente, no sentido de que se considerou que a opção por defeito para regulamentar uma componente da CAC era a aplicação do quadro jurídico em vigor que regula actividades de risco similar (se alguma existe).

11. A captura do CO2 apresenta riscos similares aos dos sectores químico ou de produção de electricidade, pelo que se concluiu que a Directiva 96/61/CE (Directiva IPPC) era também o quadro regulamentar que se lhe adequava. O transporte apresenta riscos similares aos do transporte de gás natural, pelo que será regulamentado do mesmo modo. As condutas com diâmetro superior a 800 mm e comprimento superior a 40 km terão de ser sujeitas a uma avaliação do impacto ambiental nos termos da Directiva 85/337/CE, competindo aos Estados-Membros aprofundar a regulamentação.

12. Quanto à armazenagem, os quadros jurídicos vigentes (IPPC e acervo relativo aos resíduos) foram igualmente analisados, mas concluiu-se que não se adequavam à regulamentação dos riscos. Os controlos necessários são de tipo diferente dos da Directiva IPPC, que trata principalmente dos valores-limite de emissão das instalações industriais. Muitas partes da legislação relativa aos resíduos são potencialmente aplicáveis à armazenagem de CO2, mas de modo fragmentado, além de não se destinarem a cobrir os riscos aqui em questão. Nenhum dos quadros poderia ser adaptado à armazenagem de CO2 sem alterações substanciais e complexas. Decidiu-se, pois, criar um quadro jurídico independente para a armazenagem de CO2, sob a forma de um projecto de directiva, e retirar a CAC, regulamentada nos moldes acima expostos, do âmbito de aplicação da legislação relativa aos resíduos.

13. Algumas questões relacionadas com o conteúdo do projecto de directiva foram sujeitas a análise suplementar. A primeira questão é como assegurar melhor a aplicação correcta do quadro de gestão dos riscos na fase inicial da armazenagem, tendo-se decidido propor a apreciação, pela Comissão, dos projectos de licenças, mas pertencendo à autoridade competente a decisão final de licenciamento. A segunda é como lidar com a responsabilidade e, em especial, como avaliar as implicações da exigência de uma garantia financeira para cobrir as obrigações em caso de insolvência do operador, medidas correctivas eventualmente necessárias e responsabilidade pela devolução das licenças no âmbito do regime de comércio de emissões, em caso de ocorrência de fugas. Com base na experiência anterior e na consulta de seguradoras, concluiu-se que é razoável exigir tal garantia. Outras questões abrangidas são a composição do fluxo de CO2, o acesso às redes de transporte e de armazenagem e as consequências administrativas do quadro jurídico aplicável à armazenagem.

Avaliação do impacto de opções destinadas a internalizar as externalidades

14. Foram consideradas quatro opções:

15. Opção 0: Nenhuma política de concretização da CAC a nível da UE nem inclusão da CAC no regime de comércio de emissões da UE (ou seja, consecução dos objectivos relativos ao clima sem CAC).

16. Opção 1: Concretização da CAC no âmbito do regime de comércio de emissões da UE.

17. Opção 2: Além da concretização no âmbito do regime de comércio de emissões, impor a aplicação da CAC a partir de 2020 e a avaliação do impacto nas potenciais externalidades positivas não captadas pelo mercado do carbono. Foram consideradas quatro sub-opções principais:

18. Tornar a CAC obrigatória a partir de 2020 para as novas centrais a carvão

19. Tornar a CAC obrigatória a partir de 2020 para as novas centrais a carvão e a gás

20. Tornar a CAC obrigatória a partir de 2020 para as novas centrais a carvão, juntamente com a adaptação, também a partir de 2020, das centrais existentes (construídas entre 2015 e 2020)

21. Tornar a CAC obrigatória a partir de 2020 para as novas centrais a carvão e a gás, juntamente com a adaptação, também a partir de 2020, das centrais existentes (construídas entre 2015 e 2020)

22. Opção 3: Além da concretização no âmbito do regime de comércio de emissões, aplicar um subsídio de modo a internalizar as externalidades positivas não captadas pelo mercado.

23. Estas opções foram avaliadas por meio do modelo PRIMES[1], que simula o sistema e os mercados europeus da energia para cada país e dá resultados pormenorizados sobre balanços energéticos, emissões de CO2, investimento, penetração de tecnologias da energia, preços e custos, a intervalos de 5 anos, ao longo do período 2000-2030. Embora a modelização forneça úteis indicações quantitativas da escala dos impactos potenciais, as previsões do comportamento de um sistema complexo, com décadas de antecipação, são inevitavelmente incertas, pelo que se identificam as principais incertezas e sensibilidades. Os impactos no emprego foram avaliados pelo PRIMES e os impactos na qualidade do ar pelo IIASA, tendo o TNO procedido a um exercício de correspondência entre fonte e sumidouro para determinar a rede de transporte e armazenagem que resultaria dos principais cenários de concretização (num deles, concretização baseada no mercado; no outro, concretização obrigatória). Os impactos ambientais da concretização não relacionados com a qualidade do ar foram avaliados pela ECN e pelo ERM.

24. A análise da opção 0 indicou que, sem a CAC, reduzir as emissões de gases com efeito de estufa na União Europeia em cerca de 30% até 2030 poderia custar 40% mais do que com a CAC[2]. Portanto, não concretizar a CAC teria impactos negativos substanciais na capacidade da Europa de alcançar o objectivo de 2º C, na sua competitividade e no emprego, e um impacto ligeiramente negativo na segurança do aprovisionamento.

25. No pressuposto de que o regime de comércio de emissões será aplicado de modo a possibilitar o cumprimento dos objectivos da UE para o clima, a opção 1 (concretização com sujeição às leis do mercado) internaliza as externalidades positivas que a concretização da CAC tem para o clima. Com o preço do carbono a depender dos esforços necessários para alcançar a redução de 20% nas emissões de gases com efeito de estufa até 2020, a CAC torna-se uma parcela significativa do cabaz energético, mas não antes de 2030. Como esta opção conduz a uma redução importante no consumo de combustíveis fósseis, todos os impactos ambientais associados ao consumo de combustíveis fósseis decrescem em relação à base de referência. Haveria impactos neutralizantes por parte da infra-estrutura de transporte e armazenagem, mas, a estes modestos níveis de concretização, não seriam expressivos. Identicamente, o requisito de armazenagem de CO2 está bem dentro da capacidade de armazenagem projectada para a UE: as incertezas consideráveis na capacidade projectada nem sequer começam a ter impacto a este nível de armazenagem.

26. O custo adicional da opção 2 (tornar a CAC obrigatória), a comparar com a opção 1 (cerca de 6 mil milhões de euros por ano em 2030), deve ser justificado por benefícios não climáticos adicionais. O impacto adicional na aprendizagem, a comparar com a opção 1, pode conduzir a uma redução de cerca de 10% nos custos adicionais de recursos que a CAC envolve. É difícil quantificar a diferença que isto faria para o potencial de exportação e para a capacidade de cumprir os objectivos mundiais em matéria de clima, pelo que tampouco é fácil distinguir entre as opções 2 e 1 neste domínio. A variante na qual a CAC é obrigatória para o carvão e o gás tem efeito positivo na segurança do aprovisionamento, mas as opções restantes têm impacto negativo (porquanto fazem aumentar o consumo e, consequentemente, as importações de gás).

27. No caso da opção obrigatória extrema (carvão e gás, novas centrais e adaptação das existentes), o risco social, associado à asfixia em resultado de fugas de CO2, é de cerca de 5 pessoas por ano em 2030, considerando uma concentração fatal de 10% para o CO2. Note-se, neste contexto, que a Estratégia Temática sobre a Poluição Atmosférica prevê 390.000 mortes prematuras por ano em consequência da poluição atmosférica em 2005[3]. Como há uma redução acrescida no consumo de combustíveis fósseis em relação à base de referência, há também uma redução acrescida nos impactos ambientais correlatos. Contra este cenário, insere-se o ónus, correspondentemente maior, que a rede de transporte, estimada em pouco mais de 30.000 km, produz no ambiente (para comparação, a extensão da rede de condutas de gás natural era de 110.000 km em 2001). Se bem que a ocupação de solos associada a esta forma de concretização possa ser relativamente pequena, o grande impacto para a biodiversidade proviria da fragmentação de terrenos. Tal impacto seria sujeito a avaliação no âmbito das avaliações do impacto ambiental cuja obrigatoriedade se propõe para as condutas de CO2, tomando-se medidas adequadas, como, por exemplo, a utilização de direitos de passagem de condutas existentes, sempre que possível.

28. O CO2 a capturar pressionaria mais a capacidade de armazenagem da UE, mas há sinais de que esta seria suficiente. Embora puramente indicativos e não fornecendo uma imagem realista de como se materializaria na prática uma rede de transporte e armazenagem de CO2, os cenários de armazenagem apresentados mostram que, em termos gerais, há capacidade suficiente para cada Estado-Membro armazenar as suas próprias emissões, desde que se confirmem as estimativas optimistas acerca do potencial de armazenagem aquífera. Todavia, é claro que, na Europa, mesmo sem potencial de armazenagem aquífera, as emissões, num cenário de concretização extremo, poderão provavelmente ser armazenadas em locais de alta segurança. Haveria grande capacidade de armazenagem sob o Mar do Norte, e a infra-estrutura de transporte necessária elevaria o custo de transporte e armazenagem para 5 a 10 euros por tonelada de CO2 evitada. Estes custos são ainda razoáveis (as hipóteses aceites na avaliação da concretização consideraram custos marginais que, em alguns casos, chegariam a €20/t).

29. O impacto de uma CAC obrigatória incidiria principalmente num pequeno número de Estados-Membros. Para o cenário obrigatório extremo (opção 2d supra), três quartos da captura de CO2 ocorreriam em quatro Estados-Membros (por ordem decrescente, Alemanha, Polónia, Reino Unido e Bélgica), e só à Alemanha corresponderiam 35% do esforço. Os impactos no emprego são negativos, sendo o aumento do emprego na indústria carbonífera neutralizado por efeitos negativos resultantes da subida dos custos da energia.

30. Os impactos da opção 3 (subvencionamento para CAC pós-demonstração) indicam que, até 2030, um subsídio de 10% ao investimento resulta em a concretização (e, portanto, o investimento total) ser 50% superior ao que aconteceria na opção 1, com baixo custo de recursos (ou seja, um subsídio de 5,5 mil milhões de euros estimula 27 mil milhões de euros de investimento adicional). No entanto, o impacto da concretização adicional na aprendizagem é pequeno, sendo correspondentemente ténues os impactos na consecução dos objectivos relativos ao clima à escala mundial e no potencial de exportação. Do mesmo modo, são pouco expressivos os impactos na qualidade do ar, no emprego e na segurança do aprovisionamento, em comparação com a opção baseada no mercado.

31. Nesta conformidade, há pouca justificação para ir além do mercado do carbono. No caso da CAC obrigatória, a aprendizagem adicional resultante do acréscimo na concretização não compensa o custo da política, e tampouco é significativo o impacto noutras externalidades. Quanto aos subsídios, embora fosse substancialmente impulsionado um investimento acrescido, o impacto em externalidades positivas não parece corresponder ao nível do subvencionamento. Por estas razões, a Comissão recomenda a concretização da CAC no âmbito do regime de comércio de emissões, sem todavia tornar a CAC obrigatória ou considerar o subvencionamento da tecnologia na fase pós-demonstração. O subvencionamento na fase de demonstração propriamente dita é uma questão distinta, tratada separadamente na comunicação «Produção Sustentável de Electricidade a partir de Combustíveis Fósseis».

Consulta

32. A consulta processou-se essencialmente por via de reuniões com as partes interessadas. O 3.º grupo de trabalho relativo à CAC, no âmbito do Programa Europeu para as Alterações Climáticas, reuniu-se quatro vezes durante o primeiro semestre de 2006. Foi feita uma consulta pela Internet – « Capturing and storing CO 2 underground - should we be concerned? » –, que recebeu 787 respostas. A 8 de Maio de 2007, realizou-se uma grande reunião de partes interessadas, na qual a Comissão apresentou um esboço do quadro regulamentar que pretende instituir, dando oportunidade para comentários. Houve outras reuniões ad hoc com grupos mais reduzidos, sobre aspectos específicos da proposta. Foram particularmente frutuosas as discussões com a European Technology Platform for Zero Emission Fossil Fuel Power Plant (ETP-ZEP, a plataforma tecnológica europeia para centrais eléctricas alimentadas a combustíveis fósseis com taxa de emissão nula).

[1] P. Capros et al (2007), Energy systems analysis of CCS Technology; PRIMES model scenarios , E3ME-lab/ICCS/Universidade Técnica Nacional de Atenas, projecto de relatório, 29.08.2007, Atenas (obtenível mediante pedido).

[2] P. Capros & L. Mantzos (2007), Final report SERVICE CONTRACT TO EXPLOIT SYNERGIES BETWEEN AIR QUALITY AND CLIMATE CHANGE POLICIES AND REVIEWING THE METHODOLOGY OF COST-BENEFIT ANALYSIS , Contrato n.º 070501/2004/382805/MAR/C1, Relatório Final à DG Ambiente.

[3] Estratégia Temática sobre a Poluição Atmosférica, p. 3: 3,6 milhões de anos-vida perdidos anualmente, o equivalente a 390.000 mortes prematuras.