Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão

(Apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Antecedentes

O Tratado de Amesterdão introduziu um novo artigo 255º no Tratado CE que confere aos cidadãos da União e às pessoas que nela residem um direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. O Tratado inclui igualmente entre os princípios gerais da União a ideia de que as decisões devem ser tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.

Em conformidade com o disposto no novo artigo 255º, cabe à Comissão preparar uma proposta legislativa relativa aos princípios gerais e aos limites que regem o direito de acesso aos documentos das três instituições. Essa proposta deve ser adoptada segundo o procedimento de co-decisão no prazo de dois anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, ou seja, até l de Maio de 2001. Cada instituição deverá estabelecer igualmente, no respectivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos.

O Conselho e a Comissão aplicam há mais de cinco anos um código de conduta comum em matéria de acesso do público aos respectivos documentos. O Parlamento Europeu adoptou um sistema semelhante em Julho de 1997. [1]

[1] Código de conduta em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão, adoptado pelo Conselho em 20 de Dezembro de 1993, JO L 340 de 31.12.1993, p. 43, e pela Comissão em 8 de Fevereiro de 1994, JO L 46 de 18.2.1994, p. 58. O Parlamento Europeu adoptou uma decisão relativa ao acesso do público aos seus documentos em 10 de Julho de 1997, JO L 263 de 25.9.1997, p. 27.

2. Preparação da proposta de Regulamento

Na elaboração da presente proposta de regulamento, a Comissão teve especialmente em conta os seguintes elementos:

- as legislações em matéria de acesso aos documentos nos Estados-membros, nomeadamente as boas práticas dos países nórdicos, que têm uma longa tradição de abertura em matéria de acesso do público aos seus documentos;

- o relatório da Comissão dos Assuntos Institucionais do Parlamento Europeu sobre a transparência na União Europeia, adoptado pelo Parlamento Europeu em sessão plenária em 12 de Janeiro de 1999 (Relatório Lööw);

- a Convenção CE/NU de Aarhus sobre o acesso à informação, a participação do público e o acesso à justiça no domínio do ambiente, assinada em Junho de 1998;

- o relatório especial do Provedor de Justiça Europeu ao Parlamento Europeu na sequência do inquérito de iniciativa relativo ao acesso do público a documentos na posse de determinadas instituições e organismos da Comunidade; [2]

[2] JO C 44 de 10.2.1998, pp. 9-13.

- o Livro Verde sobre a informação do sector público na sociedade da informação; [3]

[3] COM(1998) 585.

- a experiência positiva adquirida durante os últimos cinco anos através da aplicação do sistema introduzido voluntariamente pelo Conselho, pela Comissão e pelo Parlamento Europeu, cujos resultados constam, nomeadamente, dos relatórios do Conselho e da Comissão relativos à aplicação do respectivo código de conduta.

3. Beneficiários do direito de acesso (artigo 1º)

Em conformidade com o disposto no artigo 255º do Tratado CE, todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-membro têm direito de acesso aos documentos. Tal como já acontece no sistema actual, o requerente não tem de justificar o seu interesse.

4. Âmbito de aplicação do regulamento (artigo 2º e artigo 3º)

Instituições abrangidas pelo regulamento

Em conformidade com o artigo 255º do Tratado CE, o regulamento será aplicável apenas aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. Estas diversas instituições e respectivas componentes são especificadas no artigo 3º.

Matérias abrangidas pelo regulamento

O nº 1 do artigo 28º e o nº 1 do artigo 41º do Tratado da União Europeia prevêem expressamente que o direito de acesso é também aplicável aos documentos relativos à política externa e de segurança comum e à cooperação policial e judiciária em matéria penal.

Além disso, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o presente regulamento é igualmente aplicável aos documentos relativos às actividades abrangidas pelos Tratados CECA e Euratom. [4]

[4] Acórdão de 15 de Dezembro de 1987, Deutsche Babcock, 328/85, Col. 1987, p. 5119.

Documentos abrangidos pelo regulamentos

São abrangidos pelo regulamento todos os documentos na posse das três instituições, ou seja, os documentos por elas elaborados e os provenientes de terceiros que se encontrem na sua posse. Esta extensão dos documentos abrangidos representa um grande avanço em relação ao sistema actual, que só abrange os documentos elaborados pelas instituições.

A referida extensão é vivamente recomendada tanto pelo Parlamento Europeu, como pelo Provedor de Justiça e, além disso, possibilitaria um alinhamento com a legislação em vigor na grande maioria dos Estados-membros. Além disso, a formulação da declaração nº 35 aponta no sentido desta interpretação alargada do artigo 255º. Contudo, pressupõe-se que o acesso a um documento proveniente de um terceiro será recusado se esse documento estiver abrangido por uma das excepções previstas no artigo 4º. Além disso, na dúvida, a instituição consultará previamente o terceiro autor do documento, reservando-se, na falta de resposta, a decisão final quanto ao acesso ao documento em causa. Para que os cidadãos europeus sejam devidamente informados sobre a referida extensão, o acesso será limitado aos documentos de terceiros enviados à instituição após a entrada em vigor do presente regulamento.

Definição do termo "documento"

Por "documento" entende-se qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte. Só estão incluídos os documentos administrativos, ou seja, qualquer documento relativo a um domínio da competência da instituição, com exclusão dos documentos para uso interno que digam respeito a reflexões individuais ou a trocas de pontos de vista ou pareceres livremente expressos sem restrições, no âmbito das consultas e deliberações internas, bem como mensagens informais enviadas, nomeadamente, por correio electrónico, equiparáveis a conversas telefónicas. De facto, tal como salientado no segundo relatório do Comité de Peritos Independentes, a Comissão, à semelhança de qualquer instituição política, necessita de "espaço" para reflectir sobre a definição das suas políticas antes de estas entrarem no domínio público, precisamente porque as políticas elaboradas sob os holofotes da publicidade e "em directo" são muitas vezes de má qualidade. [5]

[5] Segundo Relatório do Comité de Peritos Independentes, capítulo 7, ponto 7.6.6.

Compatibilidade entre o princípio geral de acesso aos documentos e as regras específicas em vigor

No âmbito de determinados procedimentos, existem regras específicas em matéria de acesso aos documentos ou aos dossiers. É por conseguinte importante referir expressamente que a futura regulamentação que rege o direito geral de acesso aos documentos não é aplicável sempre que existam regras específicas, nomeadamente a favor de certas pessoas que neles tenham um interesse específico ou que regulamentam a confidencialidade de certos documentos. Seria contudo desejável que se procedesse brevemente a uma revisão dessas regras à luz dos princípios gerais em matéria de transparência.

5. Excepções ao direito de acesso (artigo 4º)

O projecto de regulamento prevê um certo número de excepções ao direito de acesso aos documentos. Tal como previsto no actual sistema, todas essas excepções se baseiam num critério de prejuízo, o que significa que o acesso aos documentos solicitados será autorizado salvo se a sua divulgação puder prejudicar significativamente determinados interesses específicos expressamente referidos no artigo 4º do regulamento e explicitados através de exemplos concretos. Importa salientar que, em relação ao regime de excepções previsto no actual código de conduta do Conselho e da Comissão, a formulação das restantes excepções passou a ser mais explícita.

6. Tratamento dos pedidos iniciais e de confirmação, vias de recurso, modalidades de exercício do direito de acesso e regras relativas à reprodução para fins comerciais ou qualquer outra forma de exploração económica (artigos 5º a 8º)

São propostas disposições semelhantes às do sistema actualmente em vigor, dado que este funciona bem, requerendo apenas algumas adaptações.

Assim, foi instituída a possibilidade de prorrogar por um mês o prazo de resposta, mediante informação prévia do requerente e fundamentação circunstanciada. Por outro lado, em conformidade com o acórdão proferido em 19 de Julho de 1999 pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-14/98 (Hautala/Conselho), foi introduzida a obrigação de autorizar o acesso a certas partes de um documento, ocultando outras partes que estejam abrangidas por uma das excepções ao direito de acesso.

Foi ainda introduzido o princípio do silêncio positivo na fase do pedido de confirmação, o que representa um reforço dos direitos do cidadão.

7. Disposições finais (artigos 9º a 11º)

Propõe-se um certo número de disposições finais com vista, nomeadamente:

- a incitar as instituições abrangidas pelo regulamento a tomar as medidas necessárias em matéria de informação dos cidadãos sobre os seus direitos, nomeadamente através da criação de registos públicos de documentos;

- a frisar que as instituições devem prever nos seus próprios regulamentos internos disposições específicas que permitam a aplicação dos princípios gerais e dos limites previstos no presente regulamento.

Por último, é altamente desejável que as três instituições se comprometam a adoptar um certo número de medidas complementares com vista a garantir uma abordagem coerente da execução das novas regras que regem o direito de acesso do público aos documentos dessas instituições. Entre essas medidas, inclui-se a organização de acções de formação e de informação do respectivo pessoal, bem como uma revisão dos sistemas existentes em matéria de registo, de catalogação, de arquivo e de classificação de documentos.

2000/0032 (COD)

Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o nº 2 do seu artigo 255º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [6],

[6] JO C

Deliberando em conformidade com o procedimento previsto no artigo 251º do Tratado [7],

[7] JO C

Considerando o seguinte:

(1) O Tratado da União Europeia, tal como alterado pelo Tratado de Amesterdão, consagra a noção de transparência no segundo parágrafo do artigo 1º, nos termos do qual "o presente Tratado assinala uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos".

(2) Esta abertura permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo de decisão e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração em relação aos cidadãos num sistema democrático.

(3) As conclusões dos Conselhos Europeus de Birmingham, Edimburgo e Copenhaga, salientaram a necessidade de assegurar uma maior transparência aos trabalhos das instituições da União. Na sequência dessas conclusões, as instituições lançaram uma série de iniciativas destinadas a melhorar a transparência do processo decisório através, por um lado, de acções mais precisas em matéria de informação e de comunicação e, por outro, da adopção de regras relativas ao acesso do público aos documentos.

(4) O presente regulamento destina-se a optimizar o acesso aos documentos, respeitando tanto quanto possível o princípio de transparência. O regulamento visa pôr em prática o direito de acesso aos documentos e estabelecer os respectivos princípios gerais e limites, em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 255º do Tratado CE.

(5) Uma vez que a questão do acesso aos documentos não é regulada nos Tratados CECA e Euratom, o presente regulamento aplicar-se-á aos documentos relativos às actividades abrangidas por aqueles dois Tratados, tal como confirmado na Declaração nº 41 anexa à Acta Final do Tratado de Amesterdão.

(6) Por força do nº 1 do artigo 28º e do nº 1 do artigo 41º do Tratado da União Europeia, o direito de acesso é igualmente aplicável no que respeita aos documentos relativos à política externa e de segurança comum e à cooperação policial e judiciária em matéria penal.

(7) A fim de melhorar a transparência dos trabalhos das instituições e de proceder ao alinhamento dos direitos nacionais da maioria dos Estados-membros, devem ser incluídos no âmbito do direito de acesso todos os documentos na posse do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

(8) Os princípios estabelecidos no presente regulamento não podem prejudicar as regras específicas aplicáveis ao acesso aos documentos, nomeadamente as que digam directamente respeito a pessoas que neles tenham um interesse específico.

(9) É indispensável garantir a protecção do interesse público e de certos interesses específicos através de um regime de excepções. Para que este regime seja o mais transparente possível, devem ser dados exemplos de cada um desses interesses. É igualmente necessário que as instituições possam proteger os seus documentos internos que se refiram a reflexões individuais ou a troca de pontos de vista ou pareceres livremente expressos e sem restrições no âmbito das consultas e deliberações internas.

(10) Para assegurar plenamente o respeito do direito de acesso, é necessário manter o actual procedimento administrativo em duas fases, com possibilidade de recurso judicial ou de queixa ao Provedor de Justiça, e introduzir o princípio do silêncio positivo na fase do pedido de confirmação.

(11) Cada instituição deverá tomar as medidas necessárias para informar o público sobre as novas disposições em vigor. Além disso, para facilitar o exercício por parte dos cidadãos dos direitos que lhes assistem por força do presente regulamento, cada instituição deverá colocar à disposição do público um registo de documentos.

(12) Embora o presente regulamento não tenha por objecto nem por efeito alterar a legislação nacional aplicável em matéria de acesso aos documentos, é óbvio que, por força do princípio de lealdade que rege as relações entre as instituições comunitárias e os Estados-membros, estes últimos farão o possível por não prejudicar a boa aplicação do presente regulamento.

(13) Nos termos do nº 3 do artigo 255º do Tratado CE, cada instituição estabelecerá, no respectivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos. Esta regulamentação de execução do presente regulamento é uma condição necessária da sua aplicabilidade. O presente regulamento e respectivas normas de execução substituirão a Decisão 93/731/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho [8], a Decisão 94/90/CECA, CE, Euratom da Comissão, de 8 Fevereiro de 1994, relativa ao acesso do público aos documentos da Comissão [9], e a Decisão 97/632/CE, CECA, Euratom do Parlamento Europeu, de 10 de Julho de 1997, relativa ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu [10],

[8] JO L 340 de 31.12.1993, p. 43. Com a redacção que lhe foi dada pela Decisão 96/705/CE, CECA, Euratom (JO L 325 de 14.12.1996, p. 19).

[9] JO L 46 de 16.2.1994, p. 58. Com a redacção que lhe foi dada pela Decisão 96/567/CE, CECA, Euratom (JO L 247 de 28.9.1996, p. 45).

[10] JO L 263 de 25.9.1997, p. 27.

ADOPTARAM O PRESENTE REGULAMENTO:

Artigo 1º Princípio geral e beneficiários

Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-membro têm um direito de acesso tão amplo quanto possível aos documentos das instituições nos termos do presente regulamento, sem que tenham de justificar o seu interesse, sem prejuízo das excepções especificadas no artigo 4º.

Artigo 2º Âmbito de aplicação

1. O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse das instituições, ou seja, os documentos por elas elaborados ou provenientes de terceiros que se encontrem na sua posse.

O direito de acesso aos documentos provenientes de terceiros limita-se aos documentos que tenham sido enviados à instituição após a entrada em vigor do presente regulamento.

2. O presente regulamento não é aplicável aos documentos já publicados ou acessíveis ao público por outras vias.

O presente regulamento não é aplicável quando existam regras específicas que definam normas de acesso aos documentos.

Artigo 3º Definições

Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:

a) "documento": qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (documento escrito em suporte papel ou electrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual); só são abrangidos os documentos administrativos, ou seja, os documentos sobre assuntos relativos às políticas, acções e decisões da competência da instituição em causa, com excepção dos textos para uso interno, tais como documentos de reflexão ou de discussão e pareceres dos serviços, bem como mensagens informais;

b) "instituição": o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão;

c) "Parlamento Europeu": os órgãos parlamentares (nomeadamente, a Mesa do Parlamento e a Conferência dos Presidentes), as comissões parlamentares, os grupos políticos e os serviços;

d) "Conselho": as diferentes formações e órgãos do Conselho (nomeadamente o Comité de Representantes Permanentes e os grupos de trabalho), os serviços e os comités criados pelo Tratado ou pelo legislador para assistir o Conselho;

e) "Comissão": o Colégio e os seus membros e respectivos gabinetes, as direcções-gerais e serviços, as representações e delegações, bem como os comités criados pela instituição ou instituídos para a assistirem, nomeadamente, no exercício da sua competência de execução;

f) "terceiros": qualquer pessoa singular ou colectiva ou organismo exterior à instituição, incluindo os Estados-membros, as restantes instituições e órgãos comunitários e não-comunitários e os países terceiros.

A lista dos comités referidos nas alíneas d) e e) do nº 1 será elaborada no âmbito da execução do presente regulamento prevista no artigo 10º.

Artigo 4º Regime de excepções

As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar significativamente a protecção:

a) Do interesse público, no que respeita, nomeadamente:

_ à segurança pública,

_ à defesa e às relações internacionais,

_ às relações entre e/ou com os Estados-membros ou as instituições e órgãos comunitários e não-comunitários,

_ aos interesses financeiros ou económicos,

_ à estabilidade monetária,

_ à estabilidade da ordem jurídica comunitária,

_ aos processos judiciais,

_ às actividades de inspecção, de inquérito e de auditoria,

_ ao desenvolvimento dos processos de infracção, incluindo as fases preparatórias,

_ ao funcionamento eficaz das instituições;

b) Do indivíduo e da vida privada, no que respeita, nomeadamente:

_ aos processos individuais,

_ às informações, pareceres e apreciações confidenciais na perspectiva de uma contratação ou de uma nomeação,

_ às informações de carácter pessoal sobre qualquer pessoa ou a documento cuja divulgação possa constituir ou facilitar uma violação da vida privada, tais como os dados abrangidos pelo segredo médico;

c) Do sigilo comercial e industrial e do interesse económico das pessoas singulares ou colectivas no que respeita, nomeadamente:

_ aos segredos de negócios e comerciais,

_ à propriedade intelectual e industrial,

_ às informações de carácter industrial, financeiro, bancário e comercial, incluindo informações sobre relações de negócios ou contratuais,

_ às informações sobre os custos e propostas apresentadas no âmbito da realização de concursos;

d) Da confidencialidade solicitada pelo terceiro que tenha fornecido o documento ou a informação em causa ou da confidencialidade exigida pela legislação do Estado-membro em causa.

Artigo 5º Tratamento dos pedidos iniciais

1. Os pedidos de acesso a um documento devem ser apresentados por escrito de forma suficientemente precisa para que a instituição possa identificar o documento. A instituição pode solicitar ao requerente uma formulação mais precisa.

Em caso de pedidos recorrentes e/ou relativos a documentos volumosos, a instituição procurará chegar a acordo com o requerente com vista a encontrar uma solução equitativa.

2. A instituição enviará ao requerente uma resposta por escrito devidamente fundamentada sobre o seguimento reservado ao referido pedido no prazo de um mês a contar da data de registo do pedido.

3. Em caso de resposta negativa, a instituição informará o requerente da possibilidade que lhe assiste de dirigir à instituição, no prazo de um mês a contar da recepção da resposta, um pedido de confirmação no sentido de esta rever a sua posição, na falta do qual se considera que o requerente desistiu do seu pedido inicial.

4. A título excepcional, o prazo previsto no nº 2 pode ser prorrogado por um mês, mediante informação prévia do requerente e fundamentação circunstanciada.

A ausência de resposta no prazo prescrito equivale a uma resposta negativa.

Artigo 6º Tratamento dos pedidos de confirmação e vias de recurso

1. Caso o requerente introduza um pedido de confirmação, a instituição dispõe de um prazo de um mês a contar da data de registo do pedido para responder por escrito ao requerente. Se a instituição decidir manter a recusa de acesso ao documento solicitado, deve fundamentar devidamente essa recusa e informar o requerente das vias de recurso possíveis, ou seja, o recurso judicial e a queixa ao Provedor de Justiça, nos termos previstos, respectivamente, nos artigos 230º e 195º do Tratado CE.

2. A título excepcional, o prazo previsto no nº 1 pode ser prorrogado por um mês, mediante informação prévia do requerente e fundamentação circunstanciada.

A ausência de resposta no prazo prescrito equivale a uma decisão positiva.

Artigo 7º Modalidades de exercício do direito de acesso

1. O acesso aos documentos pode ser exercido, quer mediante consulta in loco, quer mediante emissão de uma cópia.

Pode ser cobrado ao requerente o custo do acesso aos documentos.

2. Os documentos serão fornecidos numa versão linguística existente, tendo em conta a preferência expressa pelo requerente.

Se uma parte do documento solicitado estiver abrangida por uma das excepções previstas no artigo 4º, será facultada uma versão expurgada do documento em causa.

Artigo 8º Reprodução para fins comerciais ou qualquer outra exploração económica

O requerente que tenha obtido um documento não pode reproduzi-lo para fins comerciais nem proceder a qualquer outra exploração económica sem autorização prévia do titular do direito.

Artigo 9º Informação e registos

Cada instituição tomará as medidas necessárias para informar o público dos direitos decorrentes do presente regulamento. Além disso, a fim de facilitar o exercício desses direitos, cada instituição colocará à disposição do público um registo de documentos.

Artigo 10º Execução

Cada instituição adoptará, no respectivo regulamento interno, as disposições necessárias à execução do presente regulamento. Essas disposições produzem efeitos [no prazo de três meses a contar da adopção do presente regulamento].

Artigo 11º Entrada em vigor

O presente regulamento entra em vigor no terceiro dia seguinte à data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. O regulamento é aplicável a partir de ... [três meses após a adopção do presente regulamento].

O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-membros.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Parlamento Europeu Pelo Conselho

A Presidente O Presidente