it * COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 11.10.1995 
COM(95)465 final 
A ESTRATÉGIA EUROPEIA DE 
EMPREGO: 
PROGRESSOS RECENTES E 
PERSPECTIVAS 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO SOBRE AS TENDÊNCIAS E A 
EVOLUÇÃO DOS SISTEMAS DE EMPREGO NA UNIÃO EUROPEIA 

INDICE 
I RESUMO E CONCLUSÕES 4 
II CRESCIMENTO E EMPREGO: 
PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS E POLÍTICAS A ADOPTAR 10 
(1) O ACTUAL PROCESSO DE RETOMA ECONÓMICA 10 
(2) POLÍTICAS MACROECONÓMICAS COM VISTA AO 
CRESCIMENTO E AO EMPREGO 11 
(3) EXEMPLOS DE CENÁRIOS A MÉDIO PRAZO 13 
(4) RISCOS MACROECONÓMICOS A NÍVEL DO CRESCIMENTO 
E DO EMPREGO 15 
III INTER-RELAÇÕES ENTRE POLÍTICAS MACROECONÓMICAS E 
POLÍTICAS ESTRUTURAIS 16 
(1) COMPETITIVIDADE E EMPREGO 18 
(2) POLÍTICAS DO MERCADO DE TRABALHO 20 
IV O EMPREGO E AS CINCO PRIORIDADES DE ESSEN 25 
(1) PROMOÇÃO DOS INVESTIMENTOS NA FORMAÇÃO 
PROFISSIONAL 26 
(2) AUMENTO DA INTENSIDADE DO CRESCIMENTO EM 
EMPREGO 30 
(3) REDUÇÃO DOS CUSTOS INDIRECTOS DO TRABALHO 35 
(4) AUMENTO DA EFICÁCIA DA POLÍTICA DO MERCADO DE 
TRABALHO 38 
(5) REFORÇO DAS MEDIDAS A FAVOR DOS GRUPOS 
PARTICULARMENTE ATINGIDOS PELO DESEMPREGO 42 
V. QUESTÕES HORIZONTAIS 46 
(1) TENDÊNCIAS QUE CARACTERIZAM AS PME E O 
EMPREGO 46 
(2) OS FUNDOS ESTRUTURAIS E O EMPREGO 50 
(3) CRESCIMENTO ECONÓMICO, AMBIENTE E EMPREGO 52 
(4) PRESTAÇÕES SOCIAIS, FISCALIDADE E MERCADO DO 
EMPREGO 56 
ANEXO: CONCLUSÕES DO CONSELHO EUROPEU DE ESSEN 
EM MATÉRIA DE EMPREGO 
A ESTRATÉGIA EUROPEIA DE EMPREGO: 
PROGRESSOS RECENTES E PERSPECTIVAS 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO SOBRE AS TENDÊNCIAS E A EVOLUÇÃO DOS 
SISTEMAS DE EMPREGO NA UNIÃO EUROPEIA 
O Conselho Europeu de Essen (9-10 de Dezembro de 1994) reafirmou o carácter 
prioritário da luta contra o desemprego e pela igualdade de oportunidades. Considerando 
que uma melhoria decisiva da situação do emprego implica que o necessário retorno a 
um processo de crescimento sustentado seja completado por reformas estruturais no 
mercado de trabalho, o Conselho Europeu identificou cinco domínios de acção prioritários 
com vista a ultrapassar os problemas estruturais do desemprego (anexo 1). Convidou os 
Estados-membros a traduzir estas recomendações em cada um destes domínios num 
programa plurianual. Solicitou aos Conselhos "Assuntos Sociais e Emprego" e "Questões 
Económicas e Financeiras" bem como à Comissão que seguissem atentamente a evolução 
do emprego, analisassem as políticas seguidas pelos Estados-membros nessa matéria e 
apresentassem anualmente, com início em Dezembro de 1995, um relatório sobre os 
novos avanços registados no mercado de trabalho. Por fim, solicitou o Conselho que 
fossem examinadas as problemáticas específicas da incidência dos sistemas fiscais e dos 
regimes de apoio sobre a disponibilidade para a oferta e a ocupação de postos de trabalho 
e, por outro lado, as relações entre o crescimento da economia e o ambiente. 
O Conselho Europeu de Cannes de Junho de 1995 sublinhou a necessidade de 
intensificação por parte dos Estados-membros das reformas estruturais dos mercados de 
emprego na senda das cinco orientações definidas em Essen. Por outro lado, instou o 
Conselho e a Comissão a estudarem o efeito mutuamente benéfico de uma coordenação 
reforçada das políticas económicas e estruturais. 
A presente comunicação entende constituir um primeiro contributo da Comissão para o 
processo lançado em Essen. Tem por objectivo analisar as principais tendências e os 
aspectos fundamentais das políticas recentes dos Estados-membros nos domínios 
prioritários definidos em Essen, no intuito de identificar boas práticas e favorecer a 
respectiva difusão. Encerra ainda os primeiros elementos de resposta da Comissão à 
questão suscitada pelo Conselho Europeu de Cannes em matéria de coordenação das 
políticas económicas e estruturais. 
Deverá o presente documento poder fornecer o suporte necessário para a preparação do 
primeiro Relatório Anual sobre o Emprego, a apresentar ao Conselho Europeu de Madrid. 
I. RESUMO E CONCLUSÕES 
A Comissão conclui neste estudo que a perspectiva europeia para dar resposta à crise do 
emprego não pressupõe uma opção entre desemprego elevado e persistente, por um lado, 
e desigualdade e pobreza crescentes, por outro. E possível combater o desemprego e 
melhorar a situação global do emprego sem criar uma nova classe de pobres que 
trabalham e sem renunciar às ambições elevadas, que são as nossas, em matéria de 
protecção social. 
Conseguir tal propósito implica todavia que se mobilizem todas as políticas e, em 
particular, que se trabalhe em simultâneo e de forma coordenada em duas direcções: 
execução de uma política macroeconómica que promova o reequilíbrio das 
finanças públicas e permita que as empresas se desenvolvam e criem novos 
empregos, nomeadamente as PME; 
execução de uma política estrutural vigorosa que substituía as políticas passivas 
por uma política activa de mercado de trabalho. 
Este o propósito essencial da Estratégia de Emprego que o Conselho Europeu de Essen 
(1994) adoptou e que está actualmente em curso de execução. Os Estados-membros 
preparam-se para traduzir esta estratégia em programas plurianuais, os quais deverão estar 
prontos antes do Conselho Europeu de Madrid. O presente relatório aponta claramente 
a profundidade e a amplitude do processo de reformas em curso no domínio das políticas 
do mercado de trabalho, no sentido de lhes imprimir uma orientação mais mais activa. 
Um movimento de reforma paralelo ocorre no domínio dos sistemas de segurança social. 
Acresce que os parceiros sociais têm vindo a introduzir alterações ao nível da negociação 
colectiva, que contribuem para um mais são equilíbrio macroeconómico e para a criação 
de empregos. 
Os resultados deste processo far-se-ão sentir ao longo dos próximos anos, através de uma 
melhoria gradual das condições de crescimento da economia e do emprego. Mas para que 
o desemprego recue de forma decisiva, são necessários compromissos novos e vigorosos, 
quer por parte dos Estados-membros, quer dos parceiros sociais. 
Esta questão é importante a curto prazo por óbvios motivos económicos, sociais e 
políticos; mas é-o ainda mais numa perspectiva de longo prazo, atendendo às tendências 
demográficas da União. 
Crescimento e emprego: perspectivas macroeconómicas e políticas necessárias 
1. Depois de ter atingido o pico dos 11,4 por cento no final do primeiro semestre de 
1994, o desemprego na União Europeia registou apenas um ligeiro movimento 
descendente, situando-se presentemente nos 10,6 por cento. A implementação de 
políticas macroeconómicas e estruturais é essencial para restabelecer de forma 
duradoura níveis aceitáveis de desemprego. A articulação entre as medidas 
macroeconómicas e estruturais implica também uma execução coordenada, quer 
ao nível do país abrangido, quer entre os diferentes países. 
2. Existe o potencial necessário que permitiria à União Europeia atingir níveis 
satisfatórios de crescimento com a consequente criação de empregos. Notáveis 
progressos foram realizados na definição de um enquadramento assente na 
estabilidade. Estes progressos devem ser sustentados e reforçados por uma ulterior 
consolidação da vertente "finanças" da administração pública. Com efeito, a 
solidez das finanças públicas está directamente associada a um ritmo de 
crescimento consonante com as expectativas. Constitui o primeiro aspecto 
condição prévia para um processo sustentado de crescimento a médio prazo, o 
qual por seu turno determina a criação de emprego, mas não pode, por si só, 
responder ao desafio do desemprego na União. Todavia a obtenção de bons 
resultados no domínio do crescimento proporciona margem de manobra para a 
execução de políticas eficazes ao nível do mercado de trabalho. 
3. Enquanto o ritmo de crescimento satisfatório que marcou o final dos anos 80 era 
bruscamente interrompido pela recessão do início dos anos 90, os factores 
fundamentalmente positivos favoráveis aó crescimento permaneciam estáveis e, 
sob certos aspectos, reforçavam-se. Apesar de as recentes turbulências que os 
mercados cambiais atravessaram terem aumentado a incerteza, a União Europeia 
conhece actualmente um processo de retoma induzido pelas exportações, o qual 
assenta numa melhoria fundamental da posição concorrencial das empresas 
europeias e num crescimento dinâmico fora da Europa. A rentabilidade dos 
capitais permanece forte, o que abre boas perspectivas para investimentos 
geradores de empregos. As taxas de juro baixaram, facto que produziu efeitos 
positivos ao nível das expectativas e da confiança. Por último, em muitos 
domínios foram implementadas medidas de carácter estrutural, incluindo no que 
se refere à flexibilização do mercado de trabalho. 
4. Da mesma forma que o objectivo de controlo da inflação condicionou toda a 
acção política dos anos 80, os anos 90 têm por pedra de toque o saneamento das 
finanças públicas. Todos os Estados-membros já previram ou prevêem reduzir a 
médio prazo o respectivo défice para menos de 3% do PEB Esta política deve 
ser prosseguida e reforçada, caso venham a registar-se desvios em relação à 
perspectiva da consolidação. Além disso, os défices estruturais deverão conhecer 
significativa redução ou pura e simples eliminação, a fim de criar o necessário 
espaço de manobra. Partindo do consenso quanto à interdependência entre 
finanças públicas sãs e crescimento sustentado, o relatório conclui que o 
saneamento orçamental, executado de forma credível, poderia produzir efeitos 
importantes no investimento e no emprego a curto prazo, mercê do clima de 
acrescida confiança entre os investidores do sector privado e da icdução do 
prémio de risco sobre as taxas de juro (o chamado "efeito de arrastamento"). 
5. A evolução salarial continua a desempenhar um importante papel para as 
perspectivas do mercado de trabalho. De acordo com as grandes orientações de 
política económica, para se conseguir uma maior rentabilidade dos investimentos, 
o percurso ascendente dos salários nominais tem de ser compatível com níveis 
reduzidos de inflação e o crescimento dos salários reais inferior aos ganhos de 
produtividade. 
6. A plena implementação da vertente macroeconómica destas orientações tornaria 
possível um crescimento anual induzido pelos investimentos de 3 á 3,5% durante 
o período de 1995-2000. Significaria isto que a taxa de investimento em relação 
ao PEB passaria de 19 para 23%, o que corresponde aproximadamente aos 
números que a Comissão avança no Livro Branco, Seriam criados mais de 11 
milhões de novos empregos, o que colocaria a taxa de desemprego ao nível dos 
7,5%, antes do final do ano 2000. O saneamento dos desequilíbrios orçamentais 
5 
fica a dever-se a dois factores: o desempenho satisfatório da economia em matéria 
de crescimento, que elimina a componente cíclica do défice, e as medidas que 
foram tomadas para reduzir significativamente o défice estrutural. Estas políticas 
macroeconómicas devem todavia ser acompanhadas de medidas estruturais para 
aumentar as taxas de crescimento e favorecer o acesso ao mercado de trabalho, 
o que tornaria viável o ambicioso objectivo do Livro Branco que consiste em 
reduzir para metade o desemprego até ao ano 2000. 
Inter-relacões entre políticas macroeconómicas e estruturais 
7. Para se chegar a este resultado favorável sem criar tensões, a estratégia de 
emprego da Comunidade caracteriza-se por uma conjugação de políticas 
macroeconómicas e estruturais interactivas no plano nacional e comunitário: as 
reformas estruturais, ao incrementar o potencial produtivo, engendram dinamismo 
e, ao reduzir o desemprego estrutural, tornam possível uma taxa de emprego mais 
elevada sem pressões inflacionistas adversas, possibilitando assim que a política 
monetária pautada pela estabilidade se torne menos restritiva. A aplicação 
simultânea de políticas estruturais coerentes nos Estados-membros induziria uma 
mais ampla margem de manobra para as políticas macroeconómicas nacionais e 
comunitárias. 
8. As políticas estruturais abrangem essencialmente dois domínios: (a) o reforço da 
competitividade e da inovação, por via do estímulo do aumento da produtividade, 
com a respectiva repercussão na criação de emprego através do mecanismo dos 
preços relativos e das transformações sectoriais; (b) a activação das políticas do 
mercado de trabalho, fazendo incidir as acções quer sobre a oferta, quer sobre a 
procura. 
Do lado da oferta de trabalho, as medidas incluem o ensino, a formação, a 
requalificação, a orientação e a readaptação profissional, bem como medidas a 
favor da mobilidade. Em suma, trata-se de colocar a pessoa certa no lugar certo, 
melhorando assim a capacidade de crescimento da economia. Do lado da procura, 
as medidas incluem incentivos à criação de empregos compatíveis com uma 
trajectória de crescimento não inflacionista. Em causa, uma organização mais 
flexível do tempo de trabalho e o lançamento de iniciativas locais para melhorar 
os serviços, bem como um ajustamento dos custos não salariais. Quanto mais estas 
medidas forem direccionadas para fazer os desempregados regressar ao mercado 
de trabalho, mais fácil será reconciliar a estabilidade dos preços com o 
crescimento do emprego. 
9. Importa reconhecer a articulação entre as dimensões macroeconómica e 
microeconómica das políticas voltadas para dar resposta ao desafio do mercado 
do emprego. Ambas devem ser simultaneamente postas à prova para evitar 
repercussões prejudiciais. Uma perspectiva não coordenada reduziria 
sensivelmente a possibilidade de explorar as actuais condições fundamentalmente 
propícias ao crescimento. 
O emprego e as cinco prioridades de Essen 
10. No atinente ao funcionamento do mercado de trabalho, a Comunicação salienta 
a forte mobilização dos Estados-membros para definir programas nacionais 
coerentes a favor do emprego a médio prazo, consubstanciando as diferentes 
prioridades estabelecidas em Essen, no quadro de reformas recentes ou em curso 
do mercado de trabalho e dos sistemas de emprego. 
11. O desenvolvimento destes programas deveria ser prosseguido com vigor e incidir 
sobre os seguintes aspectos: 
- os compromissos relativos ao aumento e à melhoria dos investimentos na 
formação, com prioridade para as acções a favor dos desempregados e 
para os programas de formação organizados pelas empresas para os 
respectivos trabalhadores; 
um desenvolvimento e uma mais correcta divulgação das práticas de 
organização do tempo de trabalho que se acompanham de um aumento do 
emprego, de uma valorização dos postos de trabalho abrangidos e que não 
se realizam em detrimento da protecção social ou da promoção da 
igualdade de oportunidades; 
- uma análise mais cuidada do impacte da redução dos custos salariais, 
nomeadamente em função do respectivo direccionamento, e uma busca 
mais sistemática de financiamentos alternativos para a segurança social; 
- o fomento das iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego, 
nomeadamente através da melhoria do enquadramento legal, fiscal e 
financeiro das actividades abrangidas e pelo estímulo de fortes dinâmicas 
locais em seu favor; 
a intensificação dos esforços de activação das políticas de emprego - em 
particular por via da adaptação dos serviços de emprego - salvaguardando 
um elevado nível de protecção social; 
- redobrada atenção deverá ser dada às categorias mais atingidas: 
• os jovens, deveriam beneficiar de níveis de ensino, formação ou 
experiência profissional suficientes para estarem aptos a ocupar um 
posto de trabalho; 
• os desempregados de longa duração aos quais deveria ser dada uma 
oportunidade de formação, reabilitação ou inserção antes de 
atingirem o limiar do desemprego de longa duração. 
• as mulheres: importa dar mais atenção às políticas de 
dessegregação do mercado de trabalho, em conformidade com as 
orientações da Conferência de Pequim e do Quarto Programa de 
Acção em matéria de igualdade de oportunidades. 
Questões horizontais 
Os Conselhos Europeus de Essen e de Cannes solicitaram a realização de análises 
específicas sobre as relações entre emprego e certos temas particulares: o ambiente, as 
PME, os sistemas fiscais e de protecção social. Estas problemáticas são tratadas na 
presente Comunicação, a qual passa igualmente em revista os contributos dos fundos 
estruturais para o emprego, atenta a importância do tema. 
12. Importa maximizar o contributo das PME para a melhoria da situação do 
emprego, por via de adaptações apropriadas do respectivo enquadramento jurídico, 
fiscal e financeiro e através da promoção dos seus investimentos na formação. 
13. A criação de empregos ligados ao ambiente implica o desenvolvimento de 
medidas de incentivo, incluindo o domínio fiscal, bem como uma tomada em 
consideração mais rigorosa do ambiente nas políticas globais e sectoriais, em 
particular no domínio da energia, dos transportes e na agricultura. Uma integração 
desta natureza é recomendada no Quinto Programa de Acção em matéria de 
ambiente, uma vez que já comprovou contribuir para a criação líquida de 
emprego. A integração ambiental deveria por conseguinte ser intensificada com 
vista ao reforço da competitividade e das actividades empresariais ecológicas, na 
perspectiva de um desenvolvimento sustentável em toda a União Europeia. 
14. Com uma dotação de 170 mil milhões de ecus para o período de 1994-1999, os 
fundos estruturais constituem um instrumento-chave de apoio comunitário à 
promoção do emprego e à prossecução das medidas definidas pelos recentes 
Conselhos Europeus de Essen e de Cannes. 
Implica esta perspectiva uma adequação mais correcta à promoção do emprego 
dos investimentos em capital físico e um desenvolvimento do investimento em 
recursos humanos. 
Neste contexto, importa, no âmbito da utilização do conjunto dos instrumentos e 
dos fundos estruturais, incentivar as medidas voltadas para promover formação 
básica e contínua, um crescimento mais gerador de emprego e uma perspectiva 
pró-activa de solidariedade, de integração e de promoção da igualdade de 
oportunidades. 
15. Diversos requisitos devem ser tidos em consideração no âmbito da reapreciação 
actualmente em curso dos sistemas de tributação e assistência, com vista a 
suprimir os eventuais obstáculos à criação ou à procura de emprego: 
- deve ser invertida a tendência que marcou o passado recente, no sentido 
de um aumento da fiscalidade sobre o trabalho, sobretudo no que se refere 
aos menores rendimentos; 
o equilíbrio entre os sistemas de tributação e assistência deve incitar a 
criação ou a procura de emprego, evitando efeitos perversos tais como a 
armadilha do desemprego ou o confinamento de certos trabalhadores em 
trabalhos mal remunerados; 
- as principais funções dos sistemas europeus de protecção social e o 
elevado nível de protecção que estes asseguram devem ser preservadas. 
Conclusões 
16. O processo de Essen está em curso, no que se refere às políticas macroeconómicas 
e estruturais. Importa que os Estados-membros mantenham o rumo traçado no 
atinente às políticas macroeconómicas, prossigam o processo de articulação destas 
políticas com as políticas estruturais de emprego e do mercado de trabalho, em 
particular na execução e no acompanhamento dos programas plurianuais e 
intensifiquem as medidas de ajustamento dos sistemas de emprego. 
17. Os inúmeros contactos havidos entre os Estados-membros e com a Comissão no 
seguimento das recomendações de Essen, mostraram o valor acrescentado que 
comporta uma concertação sobre as políticas ao nível europeu para identificar as 
melhores práticas e, se possível, promover a respectiva difusão. Uma concertação 
desta natureza sobre políticas de emprego e a execução dos objectivos comuns 
adoptados na matéria deve ser prosseguida com determinação e aprofundada. 
Esta concertação implica um desenvolvimento da análise e da avaliação, 
nomeadamente através da definição progressiva de indicadores comuns. 
18. A eficácia das medidas adoptadas pelos poderes públicos em matéria de emprego 
depende largamente da sua capacidade de mobilizar todos os agentes da vida 
social e económica, nomeadamente os agentes institucionais nos vários escalões 
territoriais, os quais devem participar activamente nas estratégias de emprego. 
Por outro lado, é sobre os parceiros sociais que recai grande parte da 
responsabilidade de explorar as crescentes possibilidades que decorrem das 
reformas do mercado de trabalho, razão pela qual a Comissão confere grande 
importância à sua participação activa na implementação das recomendações de 
Essen e no contributo que dão ao seu acompanhamento. A definição e a execução 
dos programas plurianuais nacionais deverá constituir o instrumento privilegiado 
de uma tal mobilização. 
II. CRESCIMENTO E EMPREGO: 
PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS E POLÍTICAS A ADOPTAR 
(1) O ACTUAL PROCESSO DE RETOMA ECONÓMICA 
Após um período de estagnação e de inflação, na sequência do segundo choque 
petrolífero, a economia da União Europeia registou na década de 80 um processo de 
recuperação ininterrupto e em aceleração constante. Em especial na segunda metade da 
década, assistiu-se a uma rápida expansão de actividade económica e a uma melhoria 
acentuada da situação do mercado de trabalho. Durante o período de 1986-1990, 
verificou-se na União um crescimento anual do PIB de 3,3%. Este comportamento 
positivo do crescimento foi acompanhado pela criação de 9 milhões de novos postos de 
trabalho e uma redução da taxa de desemprego superior a dois pontos de percentagem, 
a qual se situava em 7,6% em 1990. 
Devido ao facto de a taxa de crescimento se ter situado a níveis superiores aos do 
crescimento potencial, durante uma série de anos, a economia da União registava no final 
da década passada um sobreaquecimento. Na União, no seu conjunto, o dinamismo da 
economia veio a traduzir-se em estrangulamentos a nível da capacidade produtiva, numa 
deterioração substancial das balanças externas, no recrudescimento das tensões 
inflacionistas e numa aceleração dos aumentos salariais. Em resposta a esses factores, foi 
adoptada uma política monetária progressivamente mais restritiva a partir do final da 
década de 80. No entanto, as políticas orçamentais aplicadas mantiveram-se flexíveis, 
tendo-se mesmo tornado expansionistas o que, conjugado com o empenhamento das 
autoridades em prosseguir um rumo de estabilidade, impôs uma orientação extremamente 
rigorosa da política monetária, apesar da debilidade que se começava a verificar a nível 
da actividade económica. O impulso financeiro decorrente da unificação alemã contribuiu 
para uma combinação de políticas ainda mais distorcida. Assim, o inevitável 
abrandamento cíclico veio a dar lugar a uma recessão, essencialmente em resultado das 
políticas macroeconómicas desequilibradas que foram adoptadas e que reflectiam os 
conflitos inerentes ao objectivo da estabilidade. Após um crescimento reduzido de 1% em 
1991-1992, o PIB real baixou em 0,5% em 1993, tendo-se verificado na União, no 
período de 1992-1994, uma perda de mais de 5 V2 milhões de postos de trabalho. 
Desde 1993, a economia da União Europeia tem registado uma retoma mais forte do que 
a prevista. Graças ao dinamismo dos mercados de exportação para fora da CE e à 
melhoria da competitividade das empresas europeias, as exportações constituíram o factor 
dinamizador inicial. Os impulsos propiciadores do crescimento oriundos do sector externo 
influenciaram o investimento, o qual deverá passar a ser o principal motor do crescimento 
do produto. O comportamento do consumo privado e continua actualmente a denotar 
alguns sinais de fraqueza, devendo no entanto recuperar gradualmente, em paralelo com 
a aceleração do crescimento do rendimento das famílias, progressivamente impulsionado 
pelo crescimento do emprego e por aumentos positivos, embora moderados, dos salários 
reais. Após ter atingido um pico de 11,4% em meados de 1994, a taxa de desemprego 
baixou, de acordo com as expectativas, para um nível de 10,6% da população activa. 
Desde o início do corrente ano e em especial após as perturbações dos mercados cambiais 
verificadas na Primavera, a expansão da actividade económica da Comunidade parece a 
estar a perder algum vigor. Uma pausa no processo da retoma económica não deve por 
10 
si só constituir uma razão para se recear um fim prematuro do actual relançamento da 
economia. Uma desaceleração após vários trimestres da retoma económica coaduna-se 
perfeitamente com os precedentes históricos, em especial se tivermos em conta que a 
primeira fase do actual ciclo foi vigorosa e dado que a pausa reflecte em larga medida 
uma mudança dos factores que influenciam o processo da retoma (das exportações para 
o investimento). Além disso, parece adequada uma certa moderação do crescimento, tendo 
em vista a rápida absorção da capacidade não utilizada, verificada no ano passado. 
Um aspecto mais importante consiste no facto de os principais factores que influenciam 
a actividade económica continuarem apontar para a direcção certa: (i) o vigor da procura 
externa permanece satisfatório e a posição concorrencial da Comunidade continua a 
melhorar, o que pode ser ilustrado pela continuação da expansão em termos reais das 
importações mundiais com exclusão das da Comunidade ao ritmo de 11% no corrente ano 
e pelo saldo excedentário da balança comercial da União, que deverá situar-se em 1,6% 
em 1995, contra - 0,4% em 1992; (ii) a rentabilidade do capital permanece forte, 
registando um índice de 96,5 em 1995 para a EUR15, face a um valor médio de 85 para 
o período de 1986-1990, tendo quase atingido de novo os níveis da década de 60 (100) 
e prevendo-se novas melhorias significativas (99,3 em 1996, de acordo com as actuais 
previsões); (iii) a inflação no conjunto da zona é nitidamente mais baixa que em períodos 
anteriores, registando-se uma taxa anual média estável de 3,2% para a EUR15 desde 1994 
- os melhores resultados desde os anos 60 - o que facilita a moderação a nível dos 
acordos salariais e que não deverá registar uma grande aceleração durante a expansão, 
dado o forte empenhamento das autoridades monetárias na estabilidade dos preços e no 
reforço da concorrência global; (iv) as taxas de juro têm vindo a ser substancialmente 
reduzidas (as taxas de juro a curto prazo da Alemanha são inferiores às do final de 1993 
em mais de 200 pontos de base e as taxas médias de juro a longo prazo da Comunidade 
são inferiores em 100 pontos de base às da Primavera de 1995); e (v) o inquérito às 
empresas sobre as intenções de investimento, realizado na Primavera de 1995, apontava 
para uma expansão muito forte do investimento (aumento de 13%, em termos reais, 
durante o corrente ano). 
(2) POLITICAS MACROECONÓMICAS COM VISTA AO CRESCIMENTO E AO 
EMPREGO 
As sucessivas Orientações Gerais de Política Económica adoptadas pelo Conselho desde 
Dezembro de 1993 e a estratégia fixada em Essen estabeleceram um quadro geral para 
as políticas macroeconómicas necessárias para atingir os dois principais objectivos da 
União. Estas políticas visam ultrapassar a actual paragem no crescimento e transformar 
a retoma num processo vigoroso de crescimento a médio prazo não inflacionista e gerador 
de emprego. Simultaneamente, tem em vista alcançar o necessário grau de convergência, 
de modo a assegurar uma transição harmoniosa para fase III da UEM, a qual irá não só 
garantir a concretização de todos os benefícios potenciais do mercado único, mas também 
reforçar o processo de crescimento e emprego da União. 
O necessário quadro macroeconómico caracteriza-se por: 
- uma política monetária centrada na estabilidade, que deverá ser facilitada por uma 
evolução adequada a nível dos salários e dos saldos orçamentais, 
11 
uma evolução dos salários nominais compatível com a consecução e salvaguarda 
de níveis baixos de inflação e, paralelamente, aumentos reais mas moderados dos 
salários reais, inferiores ao crescimento anual da produtividade do trabalho e 
susceptível de conduzir a novos aumentos da rentabilidade do capital. Estes 
aumentos são necessários para possibilitar o reforço do investimento, tendo em 
conta o rácio capital/produto mais elevado do que na década de 60. Além disso, 
a persistência de elevados níveis das taxas de juro reais a nível mundial implicam 
uma maior taxa de rentabilidade para atrair os níveis necessários de investimento. 
Níveis mais elevados de rentabilidade constituem, por seu turno, uma condição 
necessária para uma expansão acentuada do investimento gerador de capacidade 
produtiva e de emprego. Neste domínio, a prioridade deverá ir no sentido de a 
melhoria da rentabilidade se traduzir efectivamente num maior volume de 
investimento produtivo, apontando nesse sentido as previsões e os elementos 
disponíveis, 
O prosseguimento de uma consolidação significativa e credível das finanças 
públicas na maioria dos Estados-membros, compatível com os objectivos dos seus 
programas de convergência. O cumprimento estrito dos programas de consolidação 
orçamental e de convergência propiciará uma descida das taxas de juro de longo 
prazo, associada ao reforço da confiança e a uma redução do risco de perturbações 
nos mercados cambiais. Esforços credíveis de contenção orçamental criariam 
também as condições para tornar as políticas monetárias menos restritivas, ao 
baixar as expectativas inflacionistas e as taxas de juro de curto prazo. Deste modo, 
medidas rápidas e vigorosas tendentes a reduzir significativamente défices 
orçamentais estruturais (isto é, corrigidos de factores cíclicos) não constituem um 
factor impeditivo, mas, pelo contrário, uma condição necessária para um 
crescimento e uma criação de emprego mais elevados e sustentados. Em especial 
nos países com elevados défices orçamentais e altos níveis de dívida pública 
(como por exemplo a Itália) esforços de consolidação credíveis, concentrados 
numa fase inicial, deverão conduzir a uma quebra acentuada dos prémios de risco 
das taxas de juro, o que contribuirá, por seu turno, para reduzir os défices 
orçamentais e para aumentar a confiança dos investidores e consumidores. Estes 
efeitos positivos a nível da atracção dos financiamentos do sector privado tenderão 
a mais do que compensar os efeitos negativos tradicionais sobre a procura 
decorrentes da consolidação orçamental, mesmo a curto prazo. A experiência de 
países como a Irlanda (1987-1990) e Dinamarca (1982-1986) demonstra 
claramente que uma estratégia credível da consolidação orçamental pode 
reflectir-se de imediato num crescimento económico e em níveis de emprego mais 
elevados e não mais baixos. Exemplos em sentido contrário podem ser obtidos a 
partir de países em que se verificou uma deterioração rápida e acentuada da 
situação orçamental, que afectou a estabilidade dos preços e das taxas de câmbio, 
bem como a credibilidade da política monetária e que se reflectiu de forma 
negativa no crescimento económico da criação de emprego. 
Estas condições para o retorno a um processo de crescimento sustentado e gerador de 
emprego são actualmente objecto de um amplo consenso na Comunidade e são fortemente 
apoiadas pelos parceiros sociais europeus1. A existência de tão amplo consenso constitui 
"The Social Partners guidelines for turning recovery into a sustained and job-creating grown process" 
(Orientações apresentadas pelos parceiros sociais com vista a que a retoma económica se transforme 
12 
um importante factor de reforço da confiança. Acresce que, em termos globais, as 
políticas económicas da Comunidade e dos Estados-membros parecem estar a seguir a via 
preconizada das Orientações Gerais da Política Económica. É necessário, no entanto, um 
reforço do empenhamento, a fim de dar credibilidade às perspectivas de crescimento e 
emprego a curto e médio prazo. 
(3) EXEMPLOS DE CENÁRIOS A MEDIO PRAZO 
As projecções do crescimento a médio prazo2 permitem visualizar a evolução da 
economia europeia no caso de uma aplicação plena e coordenada da parte 
macroeconómica das Orientações Gerais de Política Económica e dos programas de 
convergência. As simulações com base em modelos apontam para um nível de 
crescimento da União Europeia entre 3 e 3 V2 % ao ano até ao ano 2000, com base numa 
progressiva reutilização da capacidade não utilizada, evitando-se contudo o 
sobreaquecimento da economia, e num reforço progressivo do potencial de crescimento 
da Comunidade. A oferta de trabalho constitui, neste contexto, um importante factor de 
crescimento, uma vez que existe um considerável potencial de mão-de-obra, composto por 
quase 18 milhões de desempregados, outros 9 milhões de indivíduos que, segundo os 
estudos realizados, pretendem trabalhar e ainda 4 milhões de trabalhadores a tempo 
parcial disponíveis para trabalhar a tempo inteiro. No entanto, o factor condicionante do 
crescimento, numa perspectiva de curto/médio prazo, reside num investimento gerador 
de capacidade produtiva e de emprego. As características óptimas do processo 
macroeconómico de crescimento seriam as seguintes: 
- um crescimento induzido pelo investimento, com um crescimento das despesas de 
capital a evoluir a uma taxa duas vezes superior à do PIB (ou seja, entre 6 e 7% 
ao ano), devidamente compensado por um crescimento moderado do consumo 
privado (de 2 72 a 3% ao ano). Um crescimento do investimento desta ordem de 
grandeza durante o período permitiria que fosse atingido o objectivo exposto no 
Livro Branco da Comissão de uma taxa de investimento de cerca de 23% do PIB 
no ano 2000, de modo a permitir que a taxa de crescimento potencial suba 
progressivamente dos actuais níveis inferiores a 2 V2% para cerca de 3 V2% no 
final do período; 
progressos adicionais na perspectiva da estabilidade dos preços, com a inflação 
a passar do actual nível superior da 3% para um nível próximo dos 2 V2%, assim 
como uma nítida melhoria da convergência dos preços entre Estados-membros, 
- uma evolução dos salários nominais e reais que respeite as condições de 
estabilidade dos preços e da rentabilidade, tal como exposto a propósito das 
políticas a adoptar, 
num processo de crescimento sustentado e gerador de emprego). Parecer conjunto elaborado pelo 
Grupo para a Macroeconomia do Diálogo Social, 16 de Maio de 1995. 
Estas projecções macroeconómicas foram discutidas pelo Grupo de Peritos para o Médio Prazo, na sua 
reunião de 22 de Junho de 1995, tendo sido consideradas coerentes com as hipóteses adoptadas em 
termos de políticas. No entanto e tal como em qualquer simulação com base em modelos, esses 
resultados devem ser tomados com prudência, uma vez que os modelos constituem uma simplificação 
da realidade. 
13 
uma redução progressiva mas significativa dos défices orçamentais, que deverão 
passar a médio prazo para níveis inferiores ao valor de referência, fixado pelo 
Tratado de Maastricht, de 3% do PIB, contribuindo assim para um efeito de 
atracção sobre os investimentos produtivos e um acréscimo significativo da 
poupança nacional, essenciais para um financiamento sustentado do necessário 
aumento do peso do investimento no PIB. 
A concretização de semelhante processo de crescimento poderá induzir a criação de mais 
de 11 milhões de novos postos de trabalho durante o período 1995-2000, o que colocaria 
a taxa de desemprego na casa dos 7,5% no ano 2000. Este objectivo pode ser alcançado 
através de políticas macroeconómicas sãs. Tratar-se-ia de um importante resultado que 
todavia ficaria aquém das ambições contidas no Livro Branco da Comissão de redução 
da taxa de desemprego para metade. A obtenção de melhores resultados neste domínio 
é tributária de um contributo adicional das políticas estruturais (cf. Capítulos III e IV). 
Neste contexto, importa salientar dois aspectos. Em primeiro lugar, uma taxa de 
crescimento situada entre 3 e 3 V2% constitui provavelmente o valor mais elevado que 
pode razoavelmente ser atingido até ao ano 2000 com o contributo das políticas 
macroeconómicas, sem o sobreaquecimento da economia. Por outro lado, a evolução do 
desemprego é muito sensível ao crescimento da produção. As projecções a médio prazo 
revelam que, com uma taxa de crescimento anual do PIB inferior em apenas um quarto 
de ponto percentual à projectada para o período de 1996-2000, a taxa de desemprego 
atingiria 9% no ano 2000, em vez dos 7,5% no cenário óptimo. 
Em segundo lugar, a condução de políticas macroeconómicas coordenadas e equilibradas 
e a redução do desemprego contribuem para melhorar o equilíbrio das finanças públicas, 
o que torna o objectivo mais fácil de concretizar. No cenário macroeconómico óptimo de 
médio prazo acima descrito, o défice orçamental médio da União poderia passar de 5,5% 
do PIB em 1994 para 0.5% no ano 2000, o que implicaria a quase eliminação do défice 
estrutural. Desta redução de 5 pontos de percentagem, os efeitos orçamentais automáticos 
- devidos em particular ao aumento do nível do emprego e à redução dos encargos com 
juros da dívida pública - corresponderiam a 2,5% do PIB, representando as restantes 
medidas orçamentais discricionárias para os Estados-membros, em média, apenas cerca 
de 2,5% do PIB (componente estrutural), das quais uma parte foi já aplicada ou está 
programada para 1996. Na verdade, a eliminação dos défices estruturais é essencial para 
desencadear o processo de atracção dos investimentos e para criar uma margem de 
manobra que permita a adopção de políticas estruturais significativas. 
As projecções a médio prazo apontam igualmente para uma melhoria substancial das 
perspectivas de crescimento e de criação de emprego, caso as políticas macroeconómicas 
adoptadas sejam complementadas por reformas estruturais (tais como as acordadas em 
Essen) destinadas a melhorar o funcionamento dos mercados de bens, serviços e do 
trabalho e desde que se coadune com a necessidade de reforçar a competitividade da 
União e com a necessária consolidação orçamental. De facto, os ajustamentos no domínio 
estrutural são críticos (i) para aumentar os limites ao ritmo de crescimento e para 
fomentar a capacidade de acesso ao emprego dos trabalhadores, reduzindo desta forma 
o limite NAIRU3, (ii) para aumentar o conteúdo do crescimento em termos de postos de 
trabalho e (iii) para reforçar a coesão social e ajudar os trabalhadores a reagirem de forma 
Non-accelerating inflation rate of unemployment - taxa de desemprego não inflacionista 
14 
positiva às mudanças do seu enquadramento. A análise económica sugere que uma 
aplicação resoluta destas políticas estruturais, combinada com o cenário macroeconómico 
óptimo, permitiria uma quebra da taxa de desemprego para valores que poderiam atingir 
5% no ano 2000, face aos 7V2% decorrentes da mera consideração do cenário 
macroeconómico. 
Estas projecções a médio prazo não representam um cenário exageradamente optimista. 
Na realidade, decorrem de modelos macroeconómicos, cujos coeficientes e parâmetros 
reflectem a evolução e os comportamentos observados. A experiência da segunda metade 
da década de 80 aponta claramente para a possibilidade de se conseguir uma melhoria 
significativa da situação no mercado de trabalho no decurso de um período relativamente 
curto, desde que sejam aplicadas as políticas correctas. Além disso, apontam para 
resultados idênticos aos dos programas de convergência dos Estados-membros. 
Inversamente, no caso de um cenário de médio prazo caracterizado pela ausência de 
políticas coordenadas e de uma real consolidação orçamental ou de esforços de 
convergência dos Estados-membros, que se traduziria num peso excessivo sobre a política 
monetária, os resultados das simulações conduzem a uma quadro bastante desanimador. 
De facto, apontam para um crescimento efectivo e potencial do produto que não sairia 
do intervalo 2-2 V2% durante o período 1997-2000. A criação de emprego seria muito 
fraca e a taxa de desemprego, após uma redução temporária para cerca de 9 3/4% em 
1997, voltaria a aumentar, para atingir 11% da população activa da União no ano 2000. 
Consequentemente, este cenário acarretaria riscos consideráveis de tensões sociais, de 
situações orçamentais insustentáveis e da persistência da instabilidade cambial na União 
Europeia. 
(4) RISCOS MACROECONÓMICOS A NÍVEL DO CRESCIMENTO E DO 
EMPREGO 
Apesar do facto de a actual retoma económica se ter vindo a processar de uma forma que 
se coaduna bem com o cenário macroeconómico óptimo de crescimento, algumas 
características da actual situação implicam sérios riscos a curto prazo. 
Em primeiro lugar, a União foi afectada por um choque externo significativa. Desde o 
início de 1994, a paridade do dólar americano tem vindo a registar uma baixa acentuada 
face às moedas da UE, a qual, conjugada com a falta de credibilidade das políticas 
prosseguidas por alguns Estados-membros, desencadeou alterações substanciais das taxas 
de câmbio intracomunitárias. Estes desalinhamentos cambiais afectam as perspectivas de 
crescimento a curto prazo da União, uma vez que têm efeitos adversos não diligenciáveis 
sobre as exportações, o investimento e a confiança. Em parte devido à influência da 
turbulência cambial, a maioria dos países que experimentou uma "valorização" 
(Alemanha, França, Bélgica) registou um abrandamento do crescimento, enquanto a 
maioria dos países que sofreu uma "desvalorização" (Itália, Espanha, Suécia) registou uma 
correcção mais limitada ou mesmo nula. 
Em alguns países existe um risco de aumentos salariais superiores às taxas compatíveis 
com o objectivo da estabilidade dos preços e com a necessidade de um aumento da 
rentabilidade. No início do corrente ano, a percepção deste risco contribuiu para adiar a 
baixa das taxas de juro. No entanto, as políticas monetárias vieram a ser flexibilizadas, 
em resposta à desaceleração da evolução da massa monetária e da inflação. 
15 
Além disso — e trata-se de um aspecto mais importante - os progressos no sentido da 
melhoria da situação orçamental de vários países foram claramente insuficientes. 
Enquanto os benefícios a curto prazo de uma derrapagem das políticas serão 
provavelmente pouco significativos e apenas temporários e susceptíveis de serem 
rapidamente anulados e excedidos pelos reflexos das perturbações cambiais e pelo 
crescimento dos prémios de risco das taxas de juro, os seus custos a médio e a longo 
prazo podem, em contrapartida, ser substanciais e permanentes. Na verdade, se em virtude 
da impaciência ou insatisfação com a actual moderação do crescimento as políticas se 
orientarem para um cenário de não convergência, as perspectivas a médio prazo da UE 
em termos de crescimento e emprego serão seriamente prejudicadas. A situação dos 
mercados cambiais em finais de Setembro demonstrou claramente que esses riscos 
permanecem. A crescente incerteza sobre a capacidade e determinação de vários 
Governos para aplicarem rigorosamente as medidas de consolidação orçamental 
programadas provocou de imediato novas perturbações, terminando abruptamente o 
processo de evolução regular para as anteriores paridades cambiais que se registou 
durante o Verão. 
Caso não sejam aplicadas de forma coordenada as políticas macroeconómicas e estruturais 
necessárias, não só os resultados da União no seu conjunto ficarão longe dos óptimos, 
mas assistir-se-á ainda a riscos de divergência a nível dos resultados económicos reais, 
com eventuais repercussões para os mercados financeiros. Na realidade, as simulações 
com base em modelos apontam para a conclusão de que os países "não convergentes" 
seriam significativamente penalizados (em especial devido a prémios de risco das taxas 
de juro mais elevados e outros reflexos negativos a nível da procura interna e dos défices 
orçamentais) enquanto os países "convergentes" não poderiam usufruir plenamente dos 
resultados dos seus esforços. Uma vez que essas divergências seriam acompanhadas por 
fortes movimentos das taxas de câmbio, os efeitos positivos das reformas estruturais e da 
realização do mercado interno seriam também consideravelmente minorados. 
III. INTER-RELAÇOES ENTRE POLITICAS MACROECONÓMICAS E 
POLÍTICAS ESTRUTURAIS 
A análise macroeconómica apresentada demonstrou que os riscos existentes sublinham 
claramente a necessidade de uma aplicação integral e coordenada das Orientações Gerais 
da Política Económica e dos programas de convergência por parte de todos os 
Estados-membros. A Comissão tenciona apresentar nos próximos meses os resultados de 
uma análise económica aprofundada dos benefícios de uma coordenação mais estrita das 
políticas macroeconómicas e estruturais dos Estados-membros, a fim de dar resposta ao 
pedido expresso feito pelo Conselho Europeu em Cannes. 
A estratégia comunitária em matéria de emprego caracteriza-se por uma combinação de 
políticas macroeconómicas e estruturais que se reforçam mutuamente. Enquanto a 
aplicação plena do quadro macroeconómico das Orientações Gerais da Política Económica 
garantirá um retorno a um crescimento sustentado e gerador de emprego, as políticas 
macroeconómicas de base deverão ser acompanhadas de reformas estruturais e de medidas 
destinadas a acelerar o crescimento, melhorando a capacidade de acesso ao emprego dos 
trabalhadores e fomentando a criação de postos de trabalho. Os parceiros sociais europeus 
partilham este ponto de vista, uma vez que sublinharam "ser essencial que os problemas 
do crescimento, da competitividade e do emprego fossem abordados em conjunto"4. 
Na verdade, existem evidentes interacções entre estes dois tipos de políticas, tornando 
mais fácil a aplicação de reformas num contexto de crescimento, enquanto estas reformas 
irão, por seu turno, a estimular e aprofundar o processo de crescimento. Por um lado, um 
ritmo de crescimento satisfatório suscita muito menos resistências à introdução das 
reformas estruturais necessárias (dos pontos de vista da eficiência, dos custos financeiros 
e da aceitação social) e, por outro, essas reformas mais profundas aumentam a eficiência 
e a competitividade da economia, o seu dinamismo e crescimento potencial e reduzem 
a NAIRU5. Deste modo, será possível um maior volume de emprego sem tensões 
inflacionistas indesejáveis, o que permitirá que uma política monetária orientada para a 
estabilidade se torne menos restritiva. 
A importância dessas interacções entre políticas macroeconómicas e estruturais para o 
êxito da estratégia para o emprego faz com que os Estados-membros tenham um grande 
interesse em tomar as medidas adequadas, também no domínio estrutural e de acordo com 
as suas características nacionais, a fim de seleccionar a estrutura mais adequada. Além 
disso, a exploração dessas interacções a nível nacional terá igualmente um impacte 
positivo para os restantes parceiros comunitários. Um esforço simultâneo e coerente no 
domínio das reformas estruturais por parte dos Estados-membros alargaria a margem de 
manobra para as políticas macroeconómicas a nível comunitário, melhorando deste modo 
os resultados a nível do crescimento e da convergência na Comunidade. Em contrapartida, 
esforços insuficientes a nível das reformas estruturais em alguns países podem conduzir 
à divergência económica e a conflitos entre as políticas prosseguidas, isto é, interacções 
negativas de carácter macroeconómico entre os membros da Comunidade. Assim, é 
importante que os Estados-membros tenham também em conta as medidas estruturais no 
âmbito da coordenação das suas políticas económicas a nível comunitário. 
Numa perspectiva de médio e longo prazo, os esforços contínuos no sentido de reforçar 
a competitividade e a inovação e o bom funcionamento dos mercados de bens e serviços 
garantirá o crescimento da produtividade (a principal fonte de riqueza) e a sua 
transformação em novos postos de trabalho, graças às alterações dos preços relativos e 
do peso dos diferentes sectores. A activação bem sucedida da elevada oferta potencial do 
factor de trabalho, através da redução do desemprego e de maiores taxas de participação 
aumentará o crescimento potencial (não inflacionista) do PIB. Essas políticas dirigidas 
para o mercado de trabalho contribuirão para evitar tensões no processo macroeconómico 
de crescimento através: 
da redução de estrangulamentos potenciais da oferta de trabalho e, deste modo, 
do risco inflacionista, que constitui um importante obstáculo macroeconómico ao 
crescimento (o chamado problema NAIRU), 
da melhoria do capital humano, isto é do reforço do próprio crescimento potencial, 
Ver referência na nota 1 do Capítulo II. 
Non-accelerating inflation rate of unemployment - taxa de desemprego não inflacionista 
17 
do aumento da intensidade de emprego do crescimento, isto é através do aumento 
do número de novos postos de trabalho criados para uma dada taxa de 
crescimento. 
(1) COMPETITIVIDADE E EMPREGO 
1.1. Mecanismp geral 
No que diz respeito às políticas em prol da competitividade e da inovação, o seu principal 
objectivo reside no incremento dos factores de crescimento endógenos da União. Tal 
como referido no Livro Branco (Capítulos 2 a 7), a prossecução deste propósito implica 
um aproveitamento integral das potencialidades do mercado interno e um sistema 
comercial aberto à escala mundial, maior rapidez na realização das redes transeuropeias, 
investimento nas novas tecnologias, implementação do plano de acção referente à 
sociedade da informação e exploração mais racional do potencial de crescimento e 
emprego subjacente às PME. Ao longo do ano transacto, registaram-se progressos 
significativos em vários destes domínios. 
Todos estes elementos poderiam imprimir novo ritmo ao crescimento das economias da 
União Europeia, através do desenvolvimento de produtos e do incremento da 
produtividade global. O aumento da produtividade constitui, de facto, a principal fonte 
de rendimentos reais e de riqueza. Como o sublinham o Livro Branco e os parceiros 
sociais, as iniciativas que visam estimular os ganhos de produtividade e a criação líquida 
de emprego não são incompatíveis, desde que a riqueza gerada pelos sectores que 
apresentam ganhos de produtividade elevados seja correctamente redistribuída em toda 
a economia, permitindo assim que os sectores com menores ganhos de produtividade 
também criem novos postos de trabalho. Um processo desta natureza permite garantir 
níveis de remuneração idênticos para qualificações equivalentes em todos os sectores. 
Uma das principais fontes de redistribuição dos ganhos de produtividade consiste na baixa 
dos preços relativos nos sectores onde os ganhos são elevados, incrementando-se deste 
modo o poder de compra de todos os consumidores, o que permite aumentar a procura 
de produtos e de serviços em geral e, nomeadamente, nos sectores de mão-de-obra 
intensiva, geralmente caracterizados por reduzidos ganhos de produtividade e pelo 
crescimento dos preços relativos. Para que este processo decorra com eficácia, importa 
ver reunidas em simultâneo três condições essenciais: 
os preços relativos dos produtos de diferentes sectores devem poder evoluir na 
direcção correcta, sem factores artificiais de rigidez. O pleno funcionamento do 
mercado interno e a realização da convergência, aliados à pressão exercida pela 
concorrência internacional numa economia mundial mais aberta, garantirão a 
manutenção e o reforço em toda a Comunidade do grau necessário de flexibilidade 
dos mercados. Existem dados estatísticos que comprovam que este processo já se 
iniciou e continua em curso; 
as mutações sectoriais devem ter uma justificação económica e ser socialmente 
aceitáveis. Há indícios claros de que este processo decorre com todo o vigor. 
Registam-se progressos nos cinco grandes domínios identificados pelo Conselho 
Europeu de Essen (ver secção IV), nomeadamente o redireccionamento das 
políticas do mercado de trabalho, com vista a passar de uma política passiva de 
apoio ao rendimento para medidas activas, tais como a reforma e o reforço dos 
18 
sistemas de educação e de formação profissional, contribuindo estes progressos 
para apoiar os processos de transformação em curso, ao mesmo tempo que 
amortecerá os eventuais custos sociais negativos que deles poderá resultar; 
- e, acima de tudo, a taxa de crescimento deve ser suficientemente elevada para 
preservar um saldo positivo entre criação e perda de postos de trabalho nos vários 
sectores. A fim de explorar plenamente o potencial de crescimento criado, o 
processo de crescimento a médio prazo deverá ter possibilidade de se desenvolver 
sem se defrontar com obstáculo macroeconómicos (inflação e limitações da 
capacidade). Se for este o caso, este processo contribuirá decisivamente para se 
atingirem os objectivos da União em matéria de emprego. Tal como se refere no 
Capítulo II, subsistem actualmente certos riscos relacionados com uma 
implementação decidida e oportuna das políticas consubstanciadas nas Orientações 
Gerais de Política Económica. 
Assim, os efeitos do lado da procura e a nível do emprego produzidos pelas políticas 
estruturais serão importantes, embora difíceis de quantificar. Isto é válido também paras 
as redes transeuropeias, que também têm efeitos na procura, cuja influência cumulada nos 
níveis de emprego e desemprego até ao ano 2000 poderiam, de acordo com certas 
simulações com base em modelos, ser da ordem do meio ponto de percentagem para o 
conjunto da União. 
1.2. Funcionamento dos mercados de bens e serviços 
É importante sublinhar que o correcto funcionamento dos mercados de bens e de serviços 
também é determinante para colocar a economia europeia numa trajectória de emprego 
elevado. 
A ausência de concorrência, as elevadas barreiras levantadas à entrada de novas empresas, 
a baixa eficiência, e os obstáculos à difusão do progresso técnico têm implicações 
importantes para o funcionamento da economia e, em última análise, para o emprego. 
Mercados de bens e serviços mais eficientes e competitivos contribuirão para um nível 
mais elevado de emprego, através de um melhor ajustamento dos preços relativos perante 
os choques externos, facilitando uma distribuição mais rápida dos ganhos de 
produtividade pelos diferentes sectores de actividade económica. Tal facto facilitará o 
aparecimento de uma maior procura e de novas actividades económicas, aumentando 
assim a oferta de novos postos de trabalho. Um bom exemplo destes mecanismos é 
constituído pelas experiências recentes de liberalização das telecomunicações, da qual 
resultaram preços mais baixos, novos e melhores serviços e uma cadência mais rápida de 
inovação a montante e a jusante do sector. 
Estas considerações sugerem que a persistência de certas configurações de mercado, 
motivada pelo receio das consequências imediatas da liberalização a nível dos postos de 
trabalho existentes, está votada ao fracasso a longo prazo, motivo pela qual a estratégia 
europeia de emprego comporta medidas para melhorar o funcionamento dos mercados de 
bens e de serviços. 
No que se refere aos mercados de bens, os efeitos positivos do mercado interno sobre a 
concorrência devem ser complementados por uma rigorosa política anti-trust e de 
concorrência. No que se refere aos serviços - a principal fonte de novos postos de 
19 
trabalho - é essencial acabar com toda uma série de condicionalismos que colocam 
pesados entraves ao desenvolvimento deste sector e do respectivo potencial de emprego, 
começando por concluir o mercado interno no sector das telecomunicações e da energia. 
1.3. A sociedade da informação 
O actual processo de transição para a sociedade da informação é de importância 
fundamental para a competitividade futura da União, visto proporcionar a oportunidade 
de se assistir a enormes ganhos de produtividade em quase todos os sectores da 
economia. Poderá ter profundos reflexos a nível do emprego, tanto em termos 
quantitativos como em qualitativos. Contudo, há que perspectivar as perdas de postos de 
trabalho, resultantes de maiores ganhos de produtividade, em função das oportunidades 
de emprego em novos mercados que se irão desenvolver rapidamente na área dos novos 
serviços da informação, das aplicações multimédia, das estruturas da informação e de uma 
vasta gama de novos "teleprodutos". Os elevados rendimentos gerados nestes novos 
mercados e em todos os sectores que venham a beneficiar de um rápido crescimento da 
produtividade irão fomentar a procura de bens e serviços em todos os sectores da 
actividade. No entanto, este processo deve ser apoiado por um quadro regulamentar e 
institucional adequado e por um clima macroeconómico favorável. 
Verificar-se-á igualmente uma mutação das estruturas do trabalho. O teletrabalho constitui 
um exemplo frisante. Nos cinco maiores países da União Europeia existem Já 
aproximadamente 1,1 milhões de teletrabalhadores. O teletrabalho concede aos 
trabalhadores uma maior flexibilidade na gestão e utilização do tempo e proporciona 
novas oportunidades de emprego, através de uma melhor resposta à procura do mercado 
e das possibilidades propiciadas a nível da dissociação entre o trabalho e a localização. 
No entanto, o teletrabalho exigirá a adaptação dos sistemas de relações laborais, de 
protecção dos direitos dos trabalhadores e das condições de emprego. 
A sociedade da informação irá impor profundas adaptações económicas e sociais: 
adaptação do quadro jurídico (liberalização dos serviços e infra-estruturas de 
telecomunicações, direitos de propriedade intelectual, privacidade e direito do trabalho), 
desenvolvimento de redes telemáticas avançadas (política de implantação de redes 
transeuropeias), reorganização das empresas e mudanças nos sistemas educativo e de 
formação profissional. Estas alterações, embora já em curso, carecem contudo de um 
empenhamento renovado e forte dos Governos e de políticas estruturais de 
acompanhamento mais activas. 
(2) POLITICAS DO MERCADO DE TRABALHO 
No que diz respeito às políticas do mercado de trabalho, a implementação da estratégia 
comum definida pelo Conselho Europeu de Essen é objecto de análise pormenorizada no 
capítulo IV. A presente secção sublinha como tais políticas podem contribuir para o 
crescimento e o emprego, sem criar tensões, e para uma maior intensidade de emprego 
no crescimento. 
20 
2.1. Um mercado de trabalho a duas velocidades 
Seria oportuno começar por salientar alguns dos aspectos negativos do mercado de 
trabalho europeu, que actualmente actuam enquanto elementos redutores da capacidade 
de crescimento e de emprego da União. 
O principal problema estrutural da economia europeia reside no "mercado de trabalho a 
duas velocidades", ou seja o diferencial entre as competências exigidas e as competências 
adquiridas. A transformação da vida profissional faz-se a um ritmo que é ditado pelas 
novas tecnologias e a concorrência entre empresas nos mercados mundiais e nacionais. 
No entanto o ritmo, a que evolui a oferta de qualificações e competências novas é 
bastante mais lento. 
Os problemas estruturais existentes datam dos anos 70 ou 80 e decorrem de políticas 
passivas em relação ao mercado de trabalho, geradoras de níveis elevados de desemprego. 
Os novos postos de trabalho foram para os recém-chegados ao mercado de trabalho, 
perfeitamente actualizados em termos de ensino e formação, ou menos onerosos que os 
trabalhadores mais idosos. Os empregadores com postos de trabalho por preencher foram 
desprezando os trabalhadores com qualificações obsoletas ou que pertenciam ao núcleo 
do desemprego de longa duração. 
A crescente desadaptação das qualificações, que tornou algumas categorias profissionais 
tecnologicamente obsoletas e/ou mais facilmente substituíveis por capital produtivo ou 
por trabalho mais qualificado, alterou a composição da procura em detrimento do trabalho 
menos qualificado. A tradicional rigidez dos salários mais baixos na Europa e a crescente 
tributação do trabalho também contribuiram para dificultar o acesso ao emprego da 
mão-de-obra menos qualificada, uma vez que a respectiva produtividade já não justificava 
o custo total da sua utilização. 
Esta evolução demonstra que uma parte crescente do actual contingente de desempregados 
não está apta a servir de reserva de recrutamento para as empresas em expansão. Deve-se 
esta situação ao ritmo crescente das transformações estruturais do mercado do trabalho, 
com a consolidação de um núcleo de desempregados de longa duração. Importa ter 
presente que cerca de 10% do total do emprego disponível desaparece num ano e 10% 
de postos de trabalho novos - e mais produtivos - são criados. Este processo afecta 
profundamente a procura de qualificações e de competências. Em certos países da UE, 
mais de 90% do total das ofertas de emprego estão condicionadas a exigências em 
matéria de experiência e/ou formação profissional. 
Na maior parte dos países europeus, a proporção dos trabalhadores que preenche um 
posto de trabalho ou ingressa nas fileiras do desemprego é relativamente pequena, em 
especial se comparada com a dos Estados Unidos, de que resulta uma grande diferença 
a nível da duração média do desemprego. De facto, a proporção do desemprego de longa 
duração (isto é, com mais de um ano) no desemprego total variava entre 30 e 60% na 
maioria dos Estados-membros, enquanto nos EUA e Canadá essa proporção era 
ligeiramente superior a 10%. 
Estes dados indicam que existe um enorme potencial de crescimento económico na 
Europa, desde que sejam simultaneamente ultrapassados os obstáculos macroeconómicos 
ao crescimento e as políticas do mercado de emprego sejam dirigidas para a melhoria das 
qualificações, competências e qualidade da oferta, de modo a dar resposta às solicitações 
21 
das empresas em desenvolvimento e no sentido de estimular eficazmente as empresas e 
os que procuram trabalho. 
É o objectivo da estratégia europeia do emprego, definida no Conselho Europeu de Essen, 
no ano passado. 
2.2. Políticas do mercado de trabalho e processo de crescimento 
O impacte de políticas activas e mais eficazes a nível do mercado do emprego, tais como 
as propostas de Essen, repercute-se no processo de crescimento e de criação de emprego 
a três níveis diferentes: 
O primeiro, diz respeito ao funcionamento do próprio mercado de trabalho, ao 
aumentar a respectiva transparência e capacidade global para equilibrar a oferta 
e a procura de emprego, colocando a pessoa certa no lugar certo (quarto ponto 
das conclusões de Essen). 
Trata-se do cerne das políticas activas do mercado de trabalho, cabendo aos 
serviços de emprego um papel crucial em matéria de colocação e consultoria. É 
também este o escopo da reforma do sistema fiscal e de segurança social, que visa 
incentivar os desempregados a procurar emprego. As medidas destinadas a 
incrementar a mobilidade geográfica e profissional dos trabalhadores também 
contribuem para este objectivo. 
Embora tais acções não criem por si só novos empregos, o seu mérito reside no 
facto de contribuírem para acabar com certos estrangulamentos no mercado, 
reduzir os custos da contratação de novos trabalhadores e facilitar o 
preenchimento dos novos postos de trabalho oferecidos. Enquanto tal, estas acções 
ajudam a conter a inflação, à medida que o desemprego for baixando, e ajudam 
a baixar o limite NAIRU, ao evitar um obstáculo macroeconómico importante ao 
crescimento, nomeadamente o rápido recrudescimento da inflação. 
O segundo, do lado da oferta, ao elevar a qualidade do capital humano e a 
aptidão da população activa para aceder ao emprego (primeiro ponto de Essen). 
Os sistemas de ensino, formação e reconversão profissional constituem 
instrumentos-chave deste processo, tendo o Conselho Europeu de Essen elegido 
os investimentos neste domínio como uma das principais prioridades da nova 
estratégia de emprego. O reforço das qualificações e das competências melhora 
as perspectivas de emprego dos indivíduos e torna mais flexível o mercado de 
trabalho. É fundamental que se tomem medidas para reduzir o núcleo duro do 
desemprego de longa duração, medidas essas que poderão por exemplo incidir 
sobre a readaptação e a experiência profissionais. A formação e a reciclagem dos 
trabalhadores com emprego contribui para aumentar a produtividade e para 
prevenir o desemprego. Neste contexto, é fundamental garantir uma interligação 
mais estreita entre a formação e as necessidades do mercado. 
A acção a desenvolver neste domínio irá reforçar o potencial de crescimento da 
mesma forma que uma melhoria da competitividade. No entanto, embora constitua 
um importante ingrediente do ajustamento estrutural, só produzirá todos os 
resultados quando a economia for capaz de gerar um número suficiente de postos 
de trabalho. 
22 
Por fim, na óptica da procura, ao incentivar os empregadores a criarem mais 
postos de trabalho e a recrutar indivíduos disponíveis no mercado de trabalho, de 
harmonia com o objectivo de Essen no tocante ao aumento da intensidade de 
emprego do crescimento (segundo, terceiro e quinto pontos de Essen). 
De um ponto de vista macroeconómico, um processo de crescimento mais intensivo em 
mão-de-obra implica essencialmente a criação de mais emprego (em termos de número 
de pessoas ocupadas) para uma dada taxa de crescimento do PIB em termos reais. De um 
ponto de vista puramente estatístico, implica uma baixa da taxa de crescimento da 
produtividade aparente do trabalho (expressa pelo crescimento do PIB em termos reais 
por pessoa ocupada). É óbvio que semelhante resultado não pode ser atingido à custa da 
produtividade ao nível da empresa ou do sector, porque, se assim fosse, a posição 
concorrencial da economia e o processo global de criação de riqueza sairiam gravemente 
afectadas. 
(i) Em termos macroeconómicos, a intensidade de emprego do crescimento pode ser 
incrementada por uma evolução dos preços relativos dos factores que favoreça a 
utilização de mão-de-obra em relação ao capital. Para se conseguir um tal efeito 
mediante alterações globais nos preços relativos dos factores de produção seria, 
contudo, necessário muito tempo e haveria que contar com efeitos secundários 
negativos. Para além deste processo de substituição macroeconómico, há duas 
outras perspectivas para aumentar a intensidade de emprego do crescimento, uma 
incide sobre os custos do trabalho e a segunda sobre a duração do trabalho. 
(ii) Um alargamento do leque salarial, a nível dos salários mais baixos, rentabilizaria 
actividades pouco produtivas, excluídas do mercado oficial ou "transferidas" para 
produtores estrangeiros com salários baixos devido aos seus preços demasiado 
elevados, o que aumentaria a intensidade de emprego do crescimento. Este 
alargamento "para baixo" do leque salarial pode ser conseguido, como nos Estados 
Unidos, deixando que as pressões do mercado façam baixar substancialmente os 
salários dos trabalhadores pouco qualificados, o que não está isento de graves 
consequências sociais ( a síndrome do "pobre que trabalha") ou por via de um 
conjunto de acções mais pragmáticas de reforma do modelo social europeu 
direccionadas para os níveis inferiores do leque salarial. Estas medidas comportam 
salários especiais de admissão para indivíduos que ingressam no mercado de 
trabalho, um reexame dos sistemas de prestações sociais que constituem 
verdadeiros limiares mínimos dos salários e reduções dos custos não salariais, 
quer temporários (para desempregados) quer permanentes (para compensar 
deficiências) e especialmente nos escalões salariais inferiores. Estas medidas 
tendem a minimizar o impacte nos rendimentos salariais líquidos, mas têm 
significativas consequências orçamentais que exigem medidas compensatórias (cf. 
IV.3.2). 
(iii) Medidas relacionadas com a reorganização da duração e dos modelos de 
trabalho. O problema fundamental neste contexto consiste em dissociar a evolução 
da produtividade horária do trabalho da produtividade por pessoa empregada. Uma 
redução obrigatória, ampla e generalizada da duração do trabalho não 
proporcionaria uma resposta adequada, atentas as respectivas implicações na 
capacidade produtiva futura, nos níveis salariais e à luz da evolução demográfica 
pós-2000. Estes efeitos adversos podem ser evitados com medidas específicas de 
redução do tempo de trabalho a nível macroecnómico, justificadas por condições 
23 
locais, aceites socialmente por todas as partes interessadas, reversíveis e que 
podem ser vistas enquanto parte integrante da tendência secular para a redução do 
tempo de trabalho. Tais medidas, assim como as acções voltadas para uma plena 
utilização do potencial do trabalho a tempo parcial voluntário, deveriam ser 
amplamente promovidas. Dado o facto de a maioria dos trabalhadores em tempo 
parcial ser constituída por mulheres, é importante salientar que este tipo de 
modelo de trabalho pode ser uma opção aberta à generalidade dos trabalhadores 
e que se deverá evitar um aumento da segregação existente no mercado de 
trabalho. Por fim, as consequências negativas da redução do tempo de trabalho 
para o potencial produtivo poderiam ser atenuadas e mesmo invertidas mediante 
acordos para organização de trabalho por turnos, com vista a conseguir uma 
separação entre o tempo de utilização dos equipamentos e a duração de trabalho. 
Todavia, este instrumento não pode ser utilizado sistematicamente, já que, para 
além da sua importante dimensão social, só as empresas que conhecem 
condicionalismos de oferta e dispõem de uma "reserva" adequada de mão-de-obra 
utilizável poderiam tirar partido de semelhante sistema. 
(iv) Por fim, a promoção de iniciativas locais, por exemplo no domínio dos serviços 
sociais e da melhoria ambiental, pode contribuir para aumentar o conteúdo em 
emprego do crescimento. Intervêm neste contexto os mecanismos económicos 
acima descritos, podendo ainda uma parte destas actividades ser subsidiada. 
Existem por conseguinte soluções pragmáticas para se conseguir uma mais forte 
intensidade de emprego no crescimento por via de uma baixa dos custos salariais e de 
uma reestruturação do tempo de trabalho, associadas à promoção de novos domínios de 
actividade, sem pôr em causa valores sociais fundamentais. Todavia, tais acções não 
devem entravar o processo de crescimento em si mesmo, pelo que não deverão estar em 
contradição com a necessidade de favorecer a competitividade da União e a necessária 
consolidação orçamental. Partindo destas hipóteses, as análises económicas, 
pressupondo-se intervenções conjuntas e coordenadas, sugerem a possibilidade de ganhos 
sensíveis a nível do emprego. De acordo com as primeiras estimativas dos serviços da 
Comissão6, uma redução dos custos não salariais do trabalho nos escalões retributivos 
inferiores equivalente a aproximadamente 1% do PIB e financiada através da introdução 
do imposto C02/energia à escala comunitária, tal como proposto pela Comissão em 1992, 
poderia - para além dos benefícios ambientais - induzir um acréscimo adicional de 
emprego da ordem de %% ao ano, criando a médio prazo aproximadamente 2 milhões de 
novos postos de trabalho no conjunto da União. No que se refere à duração e à 
organização do trabalho, uma utilização intensa do trabalho a tempo parcial voluntário, 
poderia fazer progredir em mais %% o crescimento anual do emprego. Em consequência, 
o efeito conjugado destas duas medidas, a adicionar aos resultados que se obteriam com 
o cenário macroeconómico óptimo, permitiria que a taxa de desemprego se situasse no 
ano 2000 nos 5%, em vez dos 7,5% previstos pelo cenário óptimo considerado 
isoladamente. 
Esta análise mostra que os benefícios deste tipo de acções estruturais são potencialmente 
importantes. No Capítulo IV apresentam-se as medidas deste tipo actualmente em 
execução nos Estados-membros. No entanto, deverá salientar-se que não foram ainda 
"Taxation, employment and environment: fiscal reform tor reducing unemployment", European 
Economy, n°56, 1994. 
24 
tomadas medidas com a ordem da grandeza das incorporadas na simulação. Tal deve-se 
ao facto de estas medidas implicarem necessariamente custos políticos e sociais, mesmo 
que sejam contabilisti cam ente neutras. 
A mais longo prazo, se as políticas macroeconómicas e estruturais lograrem produzir os 
resultados almejados por este cenário, a possibilidade de retorno ao pleno emprego (como 
nos anos 60) poderá tornar-se uma realidade na próxima década e, por volta do ano 2020, 
a taxa de actividade média na União poderia atingir o elevado nível que prevalece no 
Norte da Europa e nos EUA. Assim, uma evolução demográfica caracterizada por um 
aumento significativo da relação entre o número de idosos e a população empregada 
representaria um fardo muito menos pesado. Um cenário caracterizado por baixo nível 
de emprego e reduzida actividade implicaria que entre 1995 e 2020 o rácio 
idosos/população empregada passasse de 39 para 50%. Por sua vez, um cenário de 
emprego elevado e forte actividade implicaria um acréscimo de um a dois pontos 
percentuais apenas. Uma evolução positiva deste tipo reduziria o peso dos encargos com 
a segurança social e as pensões de reforma e facilitaria a implementação de reformas.7 
A melhoria necessária da situação do mercado de trabalho depende da implementação 
simultânea de políticas estruturais e macroeconómicas sãs, num contexto de redobrada 
confiança e de amplo consenso social. 
Nesse contexto, é lícito esperar que a actual interrupção do crescimento económico venha 
a dar lugar, a médio prazo, a um processo de crescimento vigoroso e gerador de emprego, 
o que constitui a base fundamental em que assenta a estratégia comunitária de emprego. 
Como mais adiante se refere no Capítulo IV, os Estados-membros tomaram já uma série 
de iniciativas para aplicar o vector relativo ao mercado de trabalho desta estratégia. É 
necessário no entanto que haja um empenhamento renovado e mais forte por parte dos 
Governos e dos parceiros sociais para prosseguir e reforçar este processo. 
IV. O EMPREGO E AS CINCO PRIORIDADES DE ESSEN 
Ao longo dos últimos dois anos, os Estados-membros deram provas de intensa 
mobilização para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho. Em inúmeros casos, 
traduziu-se esta vontade na apresentação de planos nacionais de emprego: Plano Global 
para o emprego de 1994 na Bélgica, reformas do mercado de trabalho na Dinamarca e 
em Espanha em 1994, Plano Quinquenal francês de 1993, completado por medidas de 
urgência no Verão de 95, programa de acção para o emprego, na Suécia, no início de 
1995 etc. Outros Estados-membros iniciaram reformas pontuais com o objectivo de actuar 
sobre diferentes aspectos do mercado de trabalho. De uma forma geral, estas reformas 
traduzem o amplo consenso em torno das orientações aprovadas em Essen, mesmo se 
nem sempre é possível discernir nas múltiplas reformas a perspectiva global em termos 
de "sistemas de emprego", preconizada pelo Livro Branco e pelo Conselho Europeu. 
7 "Implications des tendances démographiques à l'horizon 2020", Economie Européenne, n° 56,1994. 
25 
(1) PROMOCÀO DOS INVESTIMENTOS NA FORMAÇÃO PROFISSIONAL 
Contexto 
Progressos consideráveis têm sido registados nos últimos anos em termos de uma 
melhoria do sistema educativo e de formação para os jovens. Reflecte-se esta situação na 
crescente proporção de jovens que não abandonam o ensino e a formação, facto que induz 
um decréscimo significativo do peso dos jovens com menos de 25 anos no mercado de 
trabalho em quase todos os Estados-membros. As empresas, ao invés, reduziram os 
respectivos investimentos na formação durante o período de recessão e a realização do 
objectivo da formação ao longo da vida exige uma mais intensa participação das empresas 
e respectivos trabalhadores na formação. 
Medidas nacionais recentes 
a) Promoção do investimento na formação através da melhoria dos sistemas 
nacionais 
Os Estados-membros têm vindo a reformar os respectivos sistemas educativos e de 
formação, a fim de os tornar mais receptivos às diferentes necessidades geográficas, 
profissionais, sectoriais e individuais. Passou-se a privilegiar o papel dos parceiros sociais 
no que se refere à planificação, ao conteúdo e ao modo de transmissão da formação e das 
qualificações. A transmissão da formação foi descentralizada e o papel do sector privado 
significativamente reforçado. No Reino Unido, os Training and Enterprise Councils 
dispensam programas de formação governamentais no respectivo domínio de actividade 
e são dirigidos por empregadores do sector privado. A França conta com mais de 20 000 
estruturas privadas de formação de entre as cerca de 60 000 existentes em toda a União 
Europeia. De uma maneira geral, os Estados-membros têm assumido a responsabilidade 
da formação dos jovens e dos desempregados. Alguns deles dão prioridade crescente à 
prevenção do desemprego através da formação, existindo fundos públicos para apoiar os 
trabalhadores ameaçados de desemprego por motivo de transformações industriais. 
Estão a ser envidados esforços para melhorar a capacidade de resposta dos sistemas de 
formação às necessidades do mercado, as quais evoluem a um ritmo de intensidade 
crescente. Os Estados-membros tentam actualmente identificar e prever as novas 
necessidades em matéria de qualificações. Assim, na Alemanha, Áustria, Suécia, nos 
Países Baixos e no Reino Unido, os perfis profissionais e os conteúdos das qualificações 
são revistos regularmente. Métodos de previsão mais utilizados: análise das vagas 
existentes (método utilizado, por exemplo, na Bélgica); análise da evolução das 
qualificações (Dinamarca, Países Baixos, Portugal e Finlândia); inquéritos ao mercado 
de trabalho e inquéritos sectoriais e regionais (Alemanha, Grécia, Espanha e Áustria); 
modelos previsionais (Irlanda e certas regiões de Itália). No entanto, é geral a opinião 
de que as metodologias actuais são insuficientes para prever eficazmente as mutações. 
Os governos dos Estados-membros impõem frequentemente aos formadores normas que 
estes devem respeitar para poder dispensar programas públicos de formação mas as 
empresas ou os particulares dispõem de poucas indicações quanto à qualidade da oferta. 
Começam no entanto a desenhar-se tendências de melhoria da transparência do mercado 
da formação através da introdução de normas ou medidas de qualidade. Os sistemas 
de certificação da qualidade estão já a ser utilizados ou em estudo nos seguintes países: 
Bélgica, Dinamarca, França, Portugal e Grécia. A Alemanha, a Áustria e os Países Baixos 
26 
dispõem de normas legais relativamente à organização da formação contínua. No Reino 
Unido, a qualidade é avaliada à luz dos resultados dos processos de formação. 
b) Promover o investimento através da melhoria da capacidade dos indivíduos para 
ocupar um emprego 
A diminuição do número de jovens que ingressa no mercado de trabalho e o impacte das 
mutações tecnológicas sublinharam a importância da formação contínua. Na Dinamarca, 
está em curso uma iniciativa destinada a incrementar as actividades de formação para 
adultos aumentando para 50 000 o número de lugares de formação neste domínio 
disponíveis até ao ano 2000, com o objectivo de melhorar a qualidade da mão-de-obra. 
A França, a Áustria, a Finlândia, a Espanha e o Reino Unido desenvolveram modalidades 
de reconhecimento e de validação da formação informal e/ou da experiência 
profissional. O princípio do acesso à formação ao longo de toda a vida activa constitui 
facto aceite no conjunto dos Estados-membros. Em alguns deles, o direito a licenças 
especiais para formação está consignado na legislação, como é o caso da Bélgica, da 
maior parte dos Lànder alemães e da França (experiências válidas de créditos de formação 
que dão direito a uma licença de formação). Na Dinamarca, é possível obter até um ano 
de licença para frequência de cursos para adultos ou formação profissional e o trabalhador 
pode ser substituído temporariamente por um desempregado. Verifica-se uma tendência 
clara no sentido de se encorajar os indivíduos a assumirem maiores responsabilidades na 
identificação das necessidades próprias de formação e na forma de lhes dar resposta, ao 
mesmo tempo que se multiplicam os incentivos financeiros. Os desempregados que 
frequentam cursos de formação não perdem direito ao subsídio de desemprego. A 
dedução fiscal das despesas declaradas a título de formação em profissões específicas ou 
conducente a qualificações reconhecidas é uma realidade na Bélgica, na Grécia, França 
e no Reino Unido onde também é possível beneficiar de empréstimos bonificados para 
ensino e formação associados ao desenvolvimento de uma carreira. 
Existem todavia fortes indícios de que são os indivíduos menos qualificados e por 
conseguinte mais vulneráveis no mercado do emprego aqueles que mais dificilmente 
acedem a uma formação, assim como as mulheres e os trabalhadores das pequenas e 
médias empresas (PME). Os Estados-membros tomaram algumas iniciativas com vista 
a promover o acesso das mulheres à formação e a dispensar esta segundo modalidades 
adaptadas às respectivas necessidades, por exemplo, sob a forma de cursos de formação 
específica para mulheres que trabalham em profissões ou sectores tradicionalmente 
masculinos ou ainda esquemas de consultoria e apoio às mulheres que reingressam na 
vida activa. Alguns Estados-membros (Bélgica, França, Irlanda, Espanha e Portugal, etc.) 
incluem os trabalhadores das PME entre os grupos prioritários que poderão beneficiar de 
esquemas de formação financiados pelo sector público. 
c) Promover o investimento através de relações de novo tipo entre trabalho e 
formação 
Existem inúmeros incentivos para encorajar as empresas a investir na formação. Alguns 
países aplicam um imposto especial de formação, expresso em percentagem da massa 
salarial, como é o caso da Bélgica, da Grécia, da França e da Irlanda onde são também 
consentidos benefícios fiscais às empresas que investem na formação. Para dar corpo aos 
programas do Fundo Social Europeu, inúmeros Estados-membros tiveram de introduzir 
novos esquemas, ou reforçar os vigentes, para apoiar o investimento das empresas na 
27 
formação dos respectivos trabalhadores, especialmente no tocante à adaptação as 
transformação industriais (Objectivo 4 dos Fundos Estruturais). 
As reestruturações económicas e as mutações tecnológicas incitaram as empresas a definir 
modelos mais flexíveis de organização do trabalho, tais como o recurso a trabalhadores 
a tempo parcial, a temporários e à "subcontratação" de serviços. Este fenómeno tem 
importantes implicações para a formação em termos de acesso - os trabalhadores a tempo 
parcial e os temporários contam-se entre aqueles que menores possibilidades têm de 
beneficiar de uma formação - bem como na forma como as empresas apreendem as 
respectivas necessidades em matéria de formação. No âmbito do diálogo social, a 
formação é uma questão que cada vez mais assume carácter prioritário, aspecto que surge 
consubstanciado em alguns acordos colectivos sectoriais e é objecto de discussão a nível 
das representações dos trabalhadores nas empresas. Todavia, a criação de novos 
dispositivos que associem tempo de trabalho e formação conserva um carácter 
embrionário. 
d) Apoiar e rentabilizar o investimento 
Os Estados-membros assumiram compromissos em matéria de reformas e de 
investimentos nos domínios educativos e da formação, patentes em orientações políticas 
claras que emanam de toda a União Europeia. Todavia, este objectivo de promoção do 
investimento na formação inscreve-se no contexto de uma arbitragem difícil em matéria 
de despesas públicas e privadas. Alguns Estados-membros procuraram melhorar a eficácia 
das despesas de formação através da racionalização e de um direccionamento mais 
correcto, mas no sector público, permanecem claras as tensões entre as pressões no 
sentido de reduzir as despesas públicas e a necessidade de prosseguir reformas para 
consolidar e completar os progressos até aqui registados. No entanto, a recessão levou 
muitas empresas a reduzir os respectivos investimentos na formação, não sendo certo que 
a retoma económica permita voltar aos níveis anteriores. Em certa medida, estes 
problemas relacionam-se com o facto de a formação ser considerada um custo em vez de 
um investimento. As políticas de formação devem ser vistas enquanto prioridade e não 
como um fardo que pesa sobre os recursos públicos ou privados. 
A contenção das despesas levou à valorização da qualidade da formação profissional e 
a um maior cuidado com os custos e os benefícios da formação. Todavia, os resultados 
desejados ou esperados dos recursos canalizados para a formação pelos Estados-membros 
e outros agentes - o retorno do investimento - são menos evidentes. Alguns 
Estados-membros criaram indicadores específicos no domínio da formação. O Reino 
Unido estabeleceu objectivos nacionais em matéria de educação e de formação, definidos 
pelo nível de qualificação das diferentes categorias de mão-de-obra. Em França e em 
Itália, existem objectivos quanto ao nível de qualificação dos jovens. Na Suécia e na 
Finlândia, os objectivos definidos concentram-se sobre o número de lugares de formação 
no ciclo superior do ensino secundário. Tais indicadores permitem aos Estados-membros 
avaliar mais facilmente o impacte no mercado de emprego das respectivas políticas 
educativas e de formação. 
28 
Perspectivas 
Não obstante os rigorosos condicionalismos orçamentais que prevalecem no sector público 
e no privado, é essencial que os Estados-membros cumpram os compromissos que 
assumiram em matéria de aumento e melhoria dos investimentos na formação, empenho 
esse que envolve os poderes públicos, os parceiros sociais, as empresas e os indivíduos. 
A formação deve ser mais direccionada, mais adaptada às necessidades do mercado e 
coordenada com as reformas dos sistemas fiscais e de prestações de desemprego. A 
promoção do investimento na formação deve ser apoiada com a definição de objectivos 
claros que deverão igualmente inspirar o processo de tomada de decisão e visar a 
melhoria da utilização dos recursos. 
A qualidade da educação e da formação depende da eficiência, da eficácia e da avaliação 
dos sistemas existentes. Estes aspectos poderiam ser estimulados de várias formas: 
desenvolvimento de incentivos às empresas e aos indivíduos para promover 
o investimento na formação; 
Os incentivos seriam de tipo fiscal (benefícios fiscais, deduções, descontos, etc.), 
financeiro (subsídios, empréstimos preferenciais, etc.), podendo igualmente incidir 
no número de lugares para formação disponíveis para jovens e na melhoria das 
condições de acesso, através nomeadamente de acordos de conciliação 
trabalho/formação, etc.). 
definição de indicadores quantitativos e qualitativos; introdução, por exemplo, 
de objectivos para definir níveis de qualificações para as faixas etárias dos 
18-24 anos, 25-50 anos e + de 50 anos; estabelecimento de objectivos em 
termos de número de lugares de formação para jovens e para desempregados 
de longa duração. 
Esta definição seria feita pelos Estados-membros no âmbito dos respectivos 
sistemas. A fixação de objectivos neste domínio inscreve-se na senda das 
conclusões de Essen, uma vez que se contribui assim para melhorar as 
perspectivas de emprego e clarificar o panorama das qualificações individuais, 
tornando assim mais transparente o mercado. A definição de objectivos 
traduzíveis em número de lugares disponíveis sublinharia o empenho do sector 
público em promover oportunidades de formação para as categorias mais 
vulneráveis do mercado de trabalho. 
- acompanhamento e a avaliação do investimento em medidas de formação e 
impacte dessas medidas; 
Tais dispositivos incluiriam o controlo das despesas públicas e, se possível, 
privadas em matéria de formação profissional bem como o estabelecimento de 
critérios para medir o impacto das medidas de formação, por exemplo, as taxas 
de participação, os níveis de qualificação, os ganhos de produtividade, o aumento 
das taxas de actividade; 
Seria esta a base para acompanhar os progressos registados nos Estados-membros à luz 
dos respectivos objectivos e iniciativas. Ao mesmo tempo, estar-se-ia a garantir à 
formação profissional um papel central e a possibilitar que os responsáveis políticos nesta 
matéria tomassem parte activa no debate geral sobre a problemática da melhoria dos 
sistemas de emprego. 
29 
(2) AUMENTO DA INTENSIDADE DO CRESCIMENTO EM EMPREGO 
Contexto 
Embora a retoma económica que se generalizou desde meados de 1993 já tenha induzido 
um aumento da taxa de crescimento líquida de emprego na União, o número de 
desempregados permanece elevado (18 milhões), representando quase 11% da população 
activa. Projecções recentes apontam para a criação líquida de 3 milhões de empregos na 
União entre 1995 e 1996, o que significaria uma redução do número de desempregados 
de apenas 1,6 milhões, tendo em conta o aumento da população activa. 
Por outro lado, importa sublinhar o importante diferencial entre a retoma do crescimento 
e os efeitos desta no emprego. Enquanto que o crescimento do PNB na União apresentou 
sinais de recuperação em meados de 93, esta situação teve um impacto reduzido no 
número de desempregados. Esta situação evidencia a urgência de medidas para aumentar 
a intensidade do crescimento em emprego, nos termos das recomendações de Essen. 
Não deve este objectivo ser interpretado como contrário ao de um aumento do nível geral 
de produtividade ao nível da União (cf. Capítulo III). Trata-se antes de estimular a oferta 
de emprego, nomeadamente através do desenvolvimento dos serviços. O Conselho 
Europeu de Essen identificou três domínios de intervenção privilegiados para alcançar 
este objectivo: uma organização mais flexível do trabalho, uma política salarial mais 
favorável ao emprego e a dinamização de iniciativas, nomeadamente de carácter local, 
que permitam a criação de empregos e respondam a novas exigências. 
Medidas nacionais recentes 
a) Alterações na organização do trabalho e do tempo de trabalho 
Inúmeros Estados-membros introduziram nos últimos anos reformas no sentido de uma 
organização mais flexível do trabalho. Preocuparam-se em adaptar o tempo de trabalho 
às variações da actividade económica: anualização do tempo de trabalho (instaurada em 
1994 em França, na Bélgica e em Espanha); prevenção dos despedimentos através de 
estímulos à redução temporária do tempo de trabalho (B, D, F, I). Por outro lado, 
inúmeros Estados-membros facilitaram o recurso a contratos de trabalhos "atípicos", de 
duração determinada ou a tempo parcial, facilitando a respectiva utilização pelos 
empregadores e reforçando os direitos dos trabalhadores abrangidos (direitos ou 
prestações de desemprego, seguros, etc.). Os Estados-membros em causa encorajaram 
fortemente os parceiros sociais a celebrar acordos neste sentido. 
Este processo de adaptação prossegue, já que importantes alterações da legislação em 
matéria de tempo de trabalho no sentido de uma maior flexibilidade estão actualmente 
em estudo em Portugal (flexibilização dos contratos a termo certo e a tempo parcial, 
agências de trabalho temporário, condições de despedimento, etc.), em Itália (projecto de 
lei de Junho de 1995), na Suécia, na Finlândia e nos Países Baixos. 
Cada Estado-membro procura, através de reformas adequadas, um equilíbrio entre a 
necessária flexibilidade da organização do trabalho - pressupondo o recurso a diferentes 
tipos de contratos de trabalho - e a exigência de protecção dos direitos dos trabalhadores. 
Assim, a Espanha introduziu condições mais restritivas para o recurso aos contratos a 
termo certo, ao mesmo tempo que flexibilizava as condições de despedimento. 
30 
importa conferir especial atenção às medidas que relacionam a flexibilização das 
condições de trabalho e a criação de emprego. Alguns Estados-membros (F, B) 
encorajaram através de estímulos financeiros (redução dos encargos sociais) a celebração 
de acordos para uma redução substancial do tempo de trabalho compensada por novas 
admissões na mesma empresa, permitindo assim uma redistribuição do trabalho ao nível 
da empresa. Os dispositivos introduzidos por vários Estados-membros (exemplo. DK) e 
que permitem aos trabalhadores interromper provisoriamente a respectiva carreira, 
nomeadamente para seguir uma formação, em troca da admissão de um desempregado 
de longa duração, vão igualmente no sentido de uma redistribuição mais ampla do 
trabalho. 
Na Alemanha, os parceiros sociais decidiram conferir novo destaque nos acordos 
colectivos à garantia do emprego: em contrapartida de um compromisso por parte do 
empregador de não proceder a despedimentos por motivos económicos, os trabalhadores 
aceitam uma redução do tempo com correspondente diminuição de vencimento. Acordos 
deste tipo foram celebrados em vários sectores industriais, na distribuição e para os 
serviços públicos nos Lánder do Leste. Estes acordos prevêem ainda uma maior 
flexibilidade do tempo de trabalho. 
A redução do tempo de trabalho poderá revelar-se particularmente interessante para as 
empresas que procedem a uma "partição" das horas de trabalho dos empregados e das 
horas de funcionamento dos equipamentos (por exemplo, semana de 4 dias para os 
trabalhadores, mas utilização dos equipamentos ao longo de 6 dias). Com efeito, 
provou-se que acordos desta natureza podem induzir um aumento significativo da 
produtividade do capital e ser vantajosos, mesmo sem uma redução importante dos 
salários reais. Nos Países Baixos, práticas desta natureza poderiam ser incentivadas 
através da lei sobre o tempo de trabalho que actualmente se encontra em discussão. 
O emprego a tempo parcial, objecto de importantes incentivos em quase todos os 
Estados-membros, aumentou em 1994 e representa actualmente 15,4% do emprego total 
em média na UE (14,7% em 1993), sendo a Dinamarca o único país que registou uma 
quebra neste domínio. Esta evolução pode, em termos gerais, ser considerada como uma 
tendência positiva que permite uma resposta mais flexível à oferta e à procura de 
emprego. Verifíca-se que uma proporção elevada de mulheres trabalha em regime de 
tempo parcial. Segundo o inquérito comunitário às forças de trabalho, 2/3 das mulheres 
que em 1994 tinham um emprego a tempo parcial não desejam trabalhar a tempo inteiro. 
Todavia, estas respostas devem ser analisadas à luz do contexto geral em que as mulheres 
exercem a sua actividade profissional (disponibilidade e custos dos serviços). Acresce que 
a situação neste domínio varia consoante os Estados-membros. No Reino Unido, o 
governo considera que 86% das pessoas que trabalham a tempo parcial fazem-no por 
vontade própria, enquanto que na Suécia o governo tem vindo a manifestar preocupação 
pelo aumento considerável do número de mulheres que trabalham a tempo parcial contra 
a vontade própria (o seu número triplicou entre 1990 e 1994) e tem por objectivo que um 
número tão grande quanto possível possa beneficiar de empregos a tempo inteiro. 
A comparabilidade entre uma maior flexibilidade de tempo de trabalho e a conciliação 
entre vida familiar e vida profíssional deveria também ser objecto de reflexão. Nos 
Países Baixos, a lei actualmente em discussão em sede de tempo de trabalho, ao mesmo 
tempo que confere aos parceiros sociais responsabilidades acrescidas neste domínio, 
obriga os empregadores a tomarem em consideração as tarefas domésticas dos 
31 
empregados e a redigir numa declaração escrita sobre a política da empresa a este 
respeito 
b) Política salarial 
Em conformidade com a recomendação do Conselho Europeu de Essen, a tendência geral 
nos Estados-membros é para a moderação salarial. Resulta esta situação principalmente 
dos acordos colectivos que na maior parte dos Estados-membros, permaneceram dentro 
dos limites da inflação. Os poderes públicos têm encorajado intensamente os parceiros 
sociais a moderarem os aumentos salariais e a conferirem lugar mais importante ao 
emprego nos respectivos acordos. Por outro lado, alguns governos intervêm de forma 
mais directa nos acordos salariais. 
Assim, o Plan Global belga prevê um congelamento dos salários reais de 1994 a 1996 e 
o programa irlandês para a competitividade e o emprego limita em 8% o aumento para 
94-96 (aumento considerado muito inferior ao da produtividade); o acordo central de 
Novembro de 1993 nos Países Baixos, os acordos colectivos na Alemanha ou os acordos 
tripartidos italiano de 1993 e luxemburguês de 1994 apontam idênticas perspectivas. 
Alguns Estados-membros utilizam moderação salarial como meio de redistribuição mais 
ampla dos ganhos de produtividade: é o caso da Bélgica onde a "quota de solidariedade" 
permite financiar acções em prol do emprego, a formação profissional e a guarda de 
crianças. 
A moderação global faz-se acompanhar de uma procura de flexibilidade e os salários 
reais tendem cada vez mais a ser determinados ao nível das empresas. Em Espanha, a 
reforma de 1994 limitou o enquadramento legal dos salários e conferiu aos parceiros 
sociais um papel determinante neste domínio. Na Irlanda, o acordo tripartido visa a 
moderação no plano nacional acompanhada de flexibilidade ao nível individual das 
empresas. Da mesma forma, na Dinamarca e no Reino Unido, procura-se descentralizar 
o processo de negociação salarial proporeionando-se uma ligação mais estreita entre 
prestações e salários. 
Por outro lado, registaram-se algumas tentativas no sentido de diferenciar os salários em 
função das categorias de trabalhadores, a fim de facilitar a inserção de certas 
categorias (lógica idêntica à que preside à redução dos custos salariais indirectos para 
estas categorias (ver ponto 3 infra). Na Alemanha,alguns dos acordos colectivos sectoriais 
celebrados em 1995, como é o caso dos da indústria química e do papel, prevêem salários 
inferiores (10% no máximo) aos salários normais para o recrutamento de desempregados 
de longa duração. Na Dinamarca, os parceiros sociais estudam actualmente a 
possibilidade de introduzir salários inferiores para certos "pequenos trabalhos". Em 
Espanha, o salário mínimo foi reduzido para os jovens. Nos Países Baixos, os parceiros 
sociais são incentivados a prever trabalhos de baixos níveis salariais para desempregos 
de longa duração, estando em discussão excepções ao salário mínimo. 
Com vista a reduzir os custos do trabalho para os trabalhadores menos produtivos, os 
Países Baixos congelaram o salário mínimo legal em 1995 e prevêem limitar o respectivo 
aumento em 96-98 a metade do aumento médio dos salários. Por outro lado, os parceiros 
sociais são incentivados a explorar a margem actualmente existente entre os salários 
mínimos convencionais e o salário mínimo legal para possibilitar a admissão de 
trabalhadores com baixos níveis de qualificações. 
32 
c) Evolução das políticas no domínio dos novos jazigos de emprego e das iniciativas 
locais 
Em função da natureza das necessidades, a exploração dos novos jazigos de emprego 
implica iniciativas a diversos níveis. Assim, a resposta às exigências em matéria de 
transportes, comunicações ou reciclagem pode ser encontrada ao nível inter-regional ou 
da União, facto que se reflecte nas conclusões do Conselho Europeu, quando é evocada 
a necessidade de se encontrarem soluções de financiamento para projectos transeuropeus 
em matéria de protecção ambiental. Estão actualmente em estudo na Comissão Europeia 
projectos comuns no domínio do ambiente. Os investimentos em infra-estruturas criarão 
empregos ao mesmo tempo que contribuirão para a protecção do ambiente. 
As iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego são importantes por quatro 
motivos fundamentais: 
prestam-se a acções de reinserção para desempregados de longa duração, jovens 
em dificuldade ou mulheres desempregadas; 
visam optimizar a satisfação de novas necessidades sociais, por via da emergência 
de novas profissões; 
- respondem às aspirações de novos empresários; 
situam-se frequentemente no contexto de um projecto local, em meio rural ou 
urbano, de renovação ou de desenvolvimento económico e social. 
Desde o Conselho Europeu de Essen, no âmbito do qual três governos (Dinamarca, 
Irlanda e Portugal pela segunda vez) deram significativo apoio ao relatório da Comissão 
sobre as iniciativas locais, registaram-se progressos significativos no âmbito do 
intercâmbio de ideias e práticas entre Estados-membros. 
Pouco a pouco, para além das tradicionais inclinações nacionais, a gama completa dos 17 
domínios8 identificados pela Comissão começa a ter repercussões práticas (projectos 
relativos aos serviços ao domicílio NL e D, serviços de proximidade e de qualidade de 
vida P). 
Para muitos Estados-membros (F, NL, D, A), as iniciativas locais de desenvolvimento e 
emprego permanecem o âmbito privilegiado para a inserção dos desempregados, quer 
através de ajudas directas temporárias, quer de uma diminuição dos custos salariais para 
as empresas ou as actividades inscritas que relevam dos 17 domínios. 
A satisfação das novas necessidades está na origem da experimentação de instrumentos 
financeiros, destinados a promover a constituição de um novo "mercado". É o caso do 
cheque-serviços com inúmeras variantes nacionais (adoptado em 1994 em F e B, em 
estudo em D e NL), da definição de dispositivos jurídicos, financeiros ou fiscais para 
permitir que as famílias se tornem empregadores ou consumidores para serviços a 
domicílio (F, DK, em estudo D) ou ainda de novos sistemas de seguros individuais, 
nomeadamente para cobrir o risco de "dependência" (A, D). Os efeitos esperados destes 
Serviços a domicílio, guarda de crianças, novas tecnologias de informação e comunicação, 
assistência e inserção para os jovens em dificuldade, melhoria das condições de habitação, 
segurança, transportes colectivos locais, revalorização dos espaços públicos urbanos, comércios de 
proximidade, turismo, audio-visual, património cultural, desenvolvimento cultural local, gestão de 
resíduos, gestão das águas, protecção e conservação das zonas naturais, regulamentação, controlo 
da poluição e instalações correspondentes. 
33 
três tipos de medidas traduzem-se na criação de várias dezenas de milhares de empregos. 
Estas medidas são por vezes acompanhadas de programas de formação para 
profissionalizar estas novas actividades (P, F, NL). Actualmente, os parceiros sociais não 
aparecem como principais protagonistas deste processo. 
A transformação das estruturas empresariais não parece ainda ter sido plenamente 
apreendida. O auto-emprego, opção privilegiada desde há muito tempo por certos países 
(UK), tem suscitado o interesse de outros Estados-membros que se mostram interessados 
em adaptá-la sem deixar de acompanhar os micro-empresários (P, SF). As estruturas 
associativas, a parceria sector público-sector privado e as organizações sem fins lucrativos 
são também objecto da atenção dos governos, dado o seu contributo directo para a criação 
de empregos. As recentes medidas dizem respeito principalmente à simplificação das 
regras aplicáveis ao sector da economia social (P, F) ou o lançamento de trabalhos de 
reflexão nos casos em que este sector está ainda pouco desenvolvido (IRL, SF). 
Por fim, com excepção dos países já conhecidos pela respectiva sensibilidade a esta 
perspectiva (P, DK, IRL, UK, A, S), a dimensão social das ILE está pouco patente nas 
medidas nacionais recentes. Há que ter presente que a criação de uma ligação dinâmica 
entre emprego, satisfação das necessidades e desenvolvimento local pressupõe uma acção 
de sensibilização e um intenso trabalho "de campo" (descentralização, parceria "vertical" 
entre os três ou quatro níveis de autoridade pública, intervenção de todos os agentes 
locais, elaboração de uma estratégia comum económica e social) na qual os poderes 
públicos têm um importante papel a desempenhar. 
Nesta perspectiva, algumas iniciativas merecem ser assinaladas, como é o caso das que 
foram lançadas em França (inquérito às oportunidades de criação de emprego em cada 
departamento territorial) e na Finlândia (grupo de trabalho sobre a promoção local da 
criação de emprego). 
Perspectivas 
Embora os Estados-membros tenham introduzido inúmeras medidas para permitir 
maior flexibilidade na organização do tempo de trabalho, estas possibilidades 
estão ainda longe de ter sido plenamente exploradas pelos parceiros sociais, pelo 
que seria oportuno conferir prioridade à difusão de práticas de ordenamento do 
tempo de trabalho favoráveis ao emprego e com efeitos dinamizadores para a 
produtividade do trabalho. 
Importa também que a flexibilização das condições de trabalho não se produza à 
custa do nível de protecção social dos trabalhadores, uma vez que, se assim fosse, 
haveria que contar com efeitos perversos de desincentivo do emprego. Da mesma 
forma, a elevada concentração de mulheres em empregos temporários ou a tempo 
parcial suscita uma questão fundamental na perspectiva da desagregação do 
mercado de trabalho e da igualdade de oportunidades, questão essa que deveria 
ser objecto de redobrada atenção. 
- Se o objectivo da moderação salarial foi largamente respeitado no passado 
recente, as pressões que desde já se fazem sentir, num contexto de retoma 
económica, no sentido de aumentos dos salários reais, poderiam pôr de novo em 
causa esta tendência. Será por isso tanto mais importante poder demonstrar o 
impacte positivo no emprego de uma política de moderação salarial. Neste sentido, 
34 
é hoje talvez mais importante do que no passado almejar um equilíbrio nos 
acordos colectivos entre disposições salariais e disposições em matéria de 
emprego. 
Por outro lado, seria útil estudar a possibilidade de conferir maior relevo à 
introdução de maior flexibilidade nos mecanismos e nos critérios de fixação dos 
salários, em função dos trabalhadores e das empresas em causa, no contexto de 
uma política global de contenção salarial. 
Foram feitos progressos significativos para permitir a exploração dos novos 
jazigos de emprego. No entanto, este potencial permanece ainda amplamente 
subaproveitado. Na Comunicação de Junho de 1995 intitulada "Uma estratégia 
europeia de incentivo às iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego"9, a 
Comissão identificou os seguintes tipos de medidas para definir um 
enquadramento favorável: criação de uma nova panóplia de instrumentos 
financeiros, adaptação dos cursos de formação e dos diplomas para consolidar 
novas profissões, renovação do enquadramento jurídico, descentralização suficiente 
da acção administrativa. Sublinhou ainda nessa ocasião a oportunidade de se 
apoiar iniciativas ao nível da União. Tendo presente essa comunicação, o 
Conselho Europeu de Cannes (Junho de 1995) insistiu quanto à necessidade de 
serem divulgadas as experiências nacionais e solicitou ao Conselho "Assuntos 
Sociais" a apresentação de um relatório sobre a questão na reunião de Madrid, em 
Dezembro de 1995. 
(3) REDUÇÃO DOS CUSTOS INDIRECTOS DO TRABALHO 
Contexto 
Durante o período 1980-1993, a taxa de tributação do trabalho em proporção do PNB 
aumentou de 19 para 21%, enquanto que baixava para os outros factores de produção (de 
9% para 8,5%) e passava de 10 para 11% no que se refere ao consumo. 
O objectivo almejado pela União consiste em baixar esses custos numa proporção 
suficiente para afectar as decisões de recrutamento de trabalhadores, em particular no que 
se refere aos menos qualificados cujo nível de produtividade é demasiado fraco para 
compensar o custo real do trabalho. 
As medidas nacionais recentes 
a) Medidas tomadas pelos Estados-membros 
A via da redução generalizada das contribuições sociais foi seguida por inúmeros 
Estados-membros (E, L, P, NL, SF). Todavia, alguns deles, nomeadamente os países 
nórdicos, decidiram mesmo aumentar as contribuições sociais baseadas no trabalho, com 
vista a reforçar o carácter contributivo da protecção social e estimular o emprego 
declarado. 
COM(95)273 de 13 de Junho de 1995 
35 
Atentas as limitações acima expostas, a maior parte dos Estados-membros recorrem a 
reduções temporárias e/ou condicionais das contribuições sociais ligadas à admissão, 
em particular em beneficio de grupos com dificuldades tais como os jovens, os 
desempregados e os desempregados de longa duração ou os deficientes. Alguns 
Estados-membros, nomeadamente a Bélgica e a França, reforçaram recentemente este tipo 
de disposições. 
A solução recentemente adoptada por seis Estados-membros baseia-se em reduções 
específicas das contribuições a favor dos salários mais baixos (B, DK, IRL, F, NL, 
UK). Neste contexto, regista-se com interesse que o plano francês de 1995 prevê reduções 
das quotizações sociais para os salários mais baixos acompanhadas de contrapartidas sob 
a forma de criação de empregos, estando prevista uma avaliação dos resultados após 18 
meses de aplicação do sistema. 
A Finlândia, por seu lado, optou por uma postura um pouco diversa, que consiste em 
aplicar reduções dos custos indirectos para as pequenas e médias empresas, aumentando 
o contributo das empresas de maior dimensão e geralmente de capital mais intensivo. 
Alguns países tomaram medidas que vão no sentido do "dividendo duplo", que 
consistem em compensar a redução dos encargos sobre o trabalho por um aumento das 
taxas de utilização dos recursos naturais, tendo em vista a protecção do ambiente. Assim, 
o Reino Unido instituiu o IVA sobre a energia e está actualmente a trabalhar na 
introdução de uma nova taxa sobre os resíduos como contrapartida de uma redução das 
contribuições patronais para a segurança social. Inúmeras iniciativas foram já tomadas ou 
estão em estudo com vista à introdução de taxas sobre o consumo energético, com 
repercussões mais ou menos directas sobre o custo do trabalho. A Dinamarca decidiu 
também aumentar as eco-taxas e as taxas verdes para um nível correspondente a 1,6% do 
PIB. O Luxemburgo criou encargos (e um imposto suplementar) sobre o consumo de 
energia. A Espanha introduziu uma taxa sobre as descargas de efluentes. Por fim, nos 
Países Baixos, está em estudo a criação de uma taxa sobre a utilização de energia cujas 
receitas financiariam diversas reduções de impostos para os contribuintes. 
Por fim, importa não negligenciar os outros custos indirectos do trabalho, para além 
das contribuições sociais, a saber as diversas formas de tributação das empresas ou 
outros custos indirectos calculados a partir da massa salarial. Na Alemanha, está 
actualmente em estudo a possibilidade de suprimir as contribuições dos empregadores 
para a formação profissional, optando por um financiamento através da fiscalidade. 
b) Efeitos sobre o emprego: direccionar e interligar as acções 
Uma vez que a redução dos custos salariais indirectos pode acarretar consequências 
orçamentais importantes e de amplitude desconhecida, seria mais eficaz concentrar as 
medidas nos segmentos de mercado mais sensíveis a uma tal redução. O Livro Branco 
insiste aliás quanto à necessidade de direccionar a redução (tendo em vista 
nomeadamente os trabalhadores menos qualificados) a fim de limitar os respectivos custos 
orçamentais por emprego salvaguardado ou criado. No âmbito de uma estratégia de 
prevenção do desemprego de longa duração, parece particularmente apropriado definir 
medidas tendo por alvo específico os desempregados. 
No entanto, as medidas tomadas em alguns Estados-membros para reduzir os custos não 
salariais incidiram sobre uma grande diversidade de categorias. A multiplicidade dos 
36 
grupos populacionais visados pode ter provocado uma diluição do impacte destas medidas 
e a complexidade administrativa estar na origem da falta de interesse dos empregadores, 
nomeadamente as PME, em relação a elas. Sugere esta situação que os programas se 
deveriam concentrar num pequeno número de alvos específicos e ser tão simples quanto 
possível. 
Acresce que os incentivos fiscais que subjazem de uma tal redução deveriam aparecer 
ligados a medidas de criação de emprego (p.ex. reorganização do tempo de trabalho) ou 
aplicados em conjugação com tais medidas. 
Esta necessária ligação não diz exclusivamente respeito às medidas de redução dos custos 
não salariais, mas aplica-se também aos benefícios fiscais consentidos sob outras formas: 
por exemplo, os subsídios às empresas que põem em prática programas de formação 
homologados ou que reforçam os respectivos investimentos na formação. Permitiria esta 
solução assegurar que os investimentos em capital humano continuassem uma vez 
admitidos novos trabalhadores. Deveria no entanto esta ligação ser considerada uma 
medida de curto e não de longo prazo porque, numa perspectiva mais de longo prazo, 
pode provocar rigidezes nos mercados de emprego. A prioridade conferida ao emprego 
justifica, porém, que a ela se recorra no curto prazo. 
Perspectivas 
Renovada atenção deve ser dada à necessidade de se proceder a reduções segmentadas 
nas contribuições para a segurança social, a fim de maximizar o impacte. As diversas 
opções dos Estados-membros tendo em vista a prossecução destes objectivos deverão ser 
atentamente estudadas nos próximos meses. 
Tendo em conta os condicionalismos que actualmente pesam sobre as finanças públicas, 
uma redução significativa dos custos não salariais não será viável sem medidas de 
compensação adequadas. Alguns Estados-membros esperam suprir uma redução dos 
custos não salariais com uma contracção das despesas públicas e/ou um aumento das 
receitas fiscais resultantes do crescimento económico. No entanto, vista a amplitude da 
redução que se impõe operar nos défices públicos, estas medidas, tomadas separada ou 
conjuntamente, não serão suficientes e em muitos casos será necessário estudar soluções 
complementares. 
Não obstante a necessidade geral de compensação, as diferentes estruturas de tributação 
dos Estados-membros e as distintas tradições fiscais (não apenas dos últimos quinze anos) 
exigem flexibilidade nas opções. Para garantir que tais medidas sejam compatíveis com 
o mercado interno, é necessário aprofundar o intercâmbio de experiências e informações 
associado a uma reforçada cooperação entre os Estados-membros. No âmbito do mercado 
interno, o risco de transferência de certas bases de tributação, nomeadamente as mais 
móveis, em caso de discrepâncias significativas entre os Estados-membros nas taxas 
efectivas do imposto, constitui o limite mais rigoroso imposto à margem de manobra de 
que cada Estado-membro dispõe. 
A Comissão já apresentou propostas relativas a certas "redes de segurança" (taxa mínima 
standard para o IVA, fiscalidade da poupança, da energia) que, para além dos respectivos 
objectivos específicos, encerrariam possibilidades de compensação orçamental ao mesmo 
tempo que limitariam o risco de concorrência fiscal entre os Estados-membros. Além 
disso, as medidas compensatórias não devem ser consideradas apenas como um meio para 
37 
estabilizar as receitas fiscais totais, mas também há que ver nelas um instrumento 
adicional para facilitar a substituição de outros factores de produção pelo trabalho. Para 
tanto, as medidas compensatórias deveriam, no essencial, incidir sobre factores de 
produção que não o trabalho, sem afectar o consumo. Certos recursos, nomeadamente os 
ambientais, foram claramente sobre-utilizados no passado recente e o aumento da 
fiscalidade sobre esses recursos (por via da tributação de produtos ou de processos) 
poderia levar a uma sua utilização mais equilibrada. De acordo com simulações 
efectuadas pelos serviços da Comissão10, as taxas sobre a utilização dos recursos naturais, 
por exemplo o projecto de taxa C02/energia, introduzido para financiar reduções das 
contribuições para a segurança social, seria mais eficaz em termos de criação de emprego 
do que o aumento de outras taxas, como as do IVA ou do imposto sobre rendimentos. 
Assim, uma taxa C02/energia com receitas equivalentes a 1% do PIB, induziria um 
aumento do emprego total na União de cerca de 1%. Se a redução das contribuições para 
a segurança social visasse as categorias menos qualificadas ou com rendimentos mais 
baixos, este acréscimo do emprego poderia mesmo duplicar, o que representaria cerca de 
2 milhões de postos de trabalho adicionais na Comunidade. 
A nova distribuição da carga fiscal, do trabalho para outros factores de produção, deveria 
apontar dois objectivos muito claros. O primeiro, de curto prazo, seria um sinal claro 
destinado aos agentes económicos no sentido de que o sistema fiscal está a ser revisto 
no intuito de criar novos empregos (ou, pelo menos, não entravar a sua criação) e no 
sentido de incentivar o recurso à mão-de-obra. O segundo, de longo prazo, consiste em 
reduzir de forma significativa os custos não salariais que permanecem demasiado elevados 
apesar das recentes medidas tomadas pelos Estados-membros. 
Com este objectivo, importa estabelecer claramente o seguinte: 
a orientação da política fiscal, a qual, nos últimos quinze anos, tem sido 
desfavorável ao trabalho, deveria ser invertida; 
a concertação entre Estados-membros deveria ser reforçada neste domínio, por 
forma a que os riscos de concorrência fiscal no mercado interno não obstassem 
à transferência de uma parte da carga fiscal do trabalho para outros factores de 
produção ou, eventualmente, para o consumo. 
(4) AUMENTO DA EFICÁCIA DA POLÍTICA DO MERCADO DE TRABALHO 
Contexto 
Enquanto que as despesas com a política de mercado de trabalho na União Europeia 
representam em média 3,5% do PNB, dois terços dessas mesmas despesas destinam-se 
a apoiar o rendimento dos desempregados e a pagar as reformas antecipadas. Uma 
reorientação destes consideráveis meios orçamentais em função de uma prioridade de 
reinserção dos desempregados no mercado de trabalho reveste particular urgência. Uma 
tal política de "activação" deve constituir um incentivo à procura de emprego, em 
particular em termos financeiros, ao mesmo tempo que deve apresentar maiores 
10 "Taxation, employment and environment: fiscal reform for reducing unemployment", European 
Economy, n°56. 1994 
38 
perspectivas de êxito graças a uma eficácia acrescida dos serviços de emprego e a uma 
maior mobilidade geográfica e profissional. 
Nos últimos anos, todos os Estados-membros tomaram ou reforçaram medidas activas, 
mesmo se o aumento considerável e rápido do desemprego manteve a um nível elevado 
as despesas passivas. Para além dos importantes esforços em matéria de formação, os 
quais constituem um aspecto essencial de uma política activa do maniatio de trabalho, 
enquanto reforço da mobilidade profissional dos trabalhadores e dos indivíduos que 
procuram emprego (capítulo IV. 1 supra), os esforços empreendidos pelos 
Estados-membros incidiram principalmente nos serviços públicos de emprego e no 
motivar dos desempregados a procurarem um emprego. 
Medidas nacionais recentes 
a) Os serviços de emprego 
Importantes esforços foram empreendidos por inúmeros Estados-membros no sentido de 
melhorar a eficácia dos serviços de emprego (esforços esses que na maior parte dos casos 
se reflectiram num aumento das despesas correspondentes no PNB, entre 1985 e 1993). 
As mais importantes reformas dos últimos tempos são sem dúvida as que foram 
empreendidas pela Áustria, a Dinamarca e os Países Baixos, bem como a modernização 
dos serviços de emprego da Grécia. 
Alguns países procuram a eficácia através de reformas estruturais, como na Alemanha 
onde está actualmente em estudo a concessão de mais ampla autonomia aos serviços de 
emprego, ou na Áustria onde os serviços de emprego foram constituídos em empresa 
pública autónoma ou ainda os Países Baixos onde, ao invés de outros Estados-membros, 
se procura uma maior centralização. Em Itália, o projecto de lei de Junho de 1995 deveria 
pôr termo ao monopólio público dos serviços de colocação. 
Assiste-se a uma diversificação dos serviços públicos de emprego, como na Alemanha 
(START) onde foram criados serviços de trabalho temporário com vista à reinserção 
de desempregados de longa duração. Por outro lado, verifica-se uma crescente abertura 
aos serviços privados: agências sem fins lucrativos em Espanha, serviços de colocação 
na Alemanha ou na Áustria, agências de trabalho temporário em Itália. 
A constituição de laços de cooperação mais estreitos com os meios empregadores que 
está na ordem do dia em França, com as grandes empresas, na Alemanha com as PME, 
os artesãos e as organizações profissionais ou ainda nos Países Baixos com certos 
sectores, a fim de melhor identificar as respectivas necessidades e responder à sua 
procura. 
As actividades dos serviços de emprego estão a ser recentradas em torno de objectivos 
prioritários, nomeadamente por via de um reforço dos serviços de consultoria individual 
aos desempregados com maiores dificuldades, em particular os jovens e os 
desempregados de longa duração (B, FR, UK, S, DK). Assim, a Dinamarca lançou uma 
política de "activação" através da qual é definido um plano de acção individual para cada 
desempregado, o qual deve desembocar numa formação ou num emprego. Os resultados 
deste plano foram considerados muito positivos pelo governo, nomeadamente devido à 
participação de um grande número de desempregados em acções de formação. 
39 
Vários Estados-membros (nomeadamente a Áustria, os Países Baixos e o Reino Unido) 
tentam actualmente definir critérios de desempenho dos serviços de emprego. No Reino 
Unido, os objectivos são consignados anualmente num Acordo de Desempenho Anual 
celebrado entre o governo e os serviços de emprego, sendo os recursos atribuídos em 
função dos objectivos. Na sequência de uma auditoria independente aos serviços públicos 
de emprego dos Países Baixos, deu-se início a uma vasta reforma Que irá em particular 
instaurar uma relação explícita entre desempenho e concessão de fundos públicos. 
b) Promoção da flexibilidade profissional e geográfica 
Os esforços para desenvolver a mobilidade profissional dos trabalhadores na União 
concentram-se actualmente na formação. Os investimentos na formação contínua e de tipo 
"transferível", na perspectiva de adaptar os trabalhadores às transformações industriais, 
apontam nesse sentido. Um reforço das acções neste domínio, como já foi referido, parece 
amplamente justificado. 
Há poucas informações disponíveis sobre outro tipo de medidas, apesar de necessárias, 
para eliminar os entraves à mobilidade profissional, por meio de uma 
descompartimentação das profissões e das categorias profissionais. 
A mobilidade geográfica entre Estados-membros permanece limitada na União, quanto 
mais não fosse por motivos linguísticos. Todavia, a supressão das barreiras de tipo 
jurídico, administrativo e fiscal à mobilidade geográfica constitui prioridade no âmbito 
da realização do mercado interno. Por outro lado, a criação de serviços como a rede 
EURES, que associa as agências nacionais de emprego, abre boas perspectivas para 
incentivar e facilitar a mobilidade dos trabalhadores entre Estados-membros. 
As principais medidas ao nível nacional consistem em ajudas ao transporte ou à mudança 
de residência ou ainda em acções relacionadas com a política de habitação. O debate 
sobre a mobilidade geográfica é tema de actualidade em Itália nomeadamente, país onde 
o norte conhece défices de mão-de-obra enquanto que no sul perduram níveis elevados 
de desemprego. A questão da mobilidade geográfica está directamente relacionada com 
a problemática do desenvolvimento regional. Os fundos estruturais comunitários destinam 
verbas consideráveis ao apoio às políticas dos Estados-membros para assegurar um 
desenvolvimento regional equilibrado, por via de incentivos às actividades económicas 
e à formação dos trabalhadores. 
c) O reforço dos incentivos à procura de emprego e à admissão de pessoal 
Uma das principais vertentes da acção política na maior parte dos Estados-membros 
incide na revisão dos actuais sistemas fiscais e de prestações sociais, no intuito de 
remover as barreiras potenciais à criação e aceitação de emprego. O Conselho Europeu 
de Essen solicitou a elaboração de um relatório específico sobre a matéria, encontrando-se 
em anexo ao presente documento uma síntese das principais análises e conclusões. 
Para reforçar os incentivos para que os desempregados procurem activamente um 
emprego, a concessão de subsídios de desemprego passou a estar sujeita a condições 
mais restritivas. Na Dinamarca, foram postas em prática regras mais severas sobre a 
disponibilidade para trabalhar a partir de Abril de 1995; em Espanha, onde o sistema de 
subsídios foi revisto em 1992 para incentivar uma busca activa de trabalho, o direito aos 
subsídios pode ser suprimido em caso de recusa de uma oferta adequada ou de recusa em 
40 
participar em trabalhos de utilidade pública ou numa acção de formação. No Reino 
Unido, uma reforma do sistema de subsídios está actualmente em estudo e o novo 
"subsídio de procura de emprego " (Jobseeker's allowance) pretende incitar essa busca. 
Na Grécia, a activação da política de emprego está bem patente no sistema de "vales" 
introduzido em 1995. Estes vales, entregues aos desempregados, têm uma contrapartida 
financeira e são utilizados de diversas formas: podem nomeadamente ser entregues ao 
empregador sempre que se regista uma admissão, contribuir para custear despesas de 
formação ou ainda destinar-se ao desempregado, enquanto ajuda para montar uma 
empresa. Este sistema é suposto reforçar a responsabilidade do desempregado na busca 
de emprego, ao mesmo tempo que comporta incentivos para os empregadores e reduz a 
burocracia. 
Alguns Estados-membros tomaram medidas para impedir que "taxas de substituição" 
demasiado elevadas (nível dos subsídios de desemprego e outro em relação ao salário), 
sobretudo nos escalões inferiores da escala salarial, desincentivem a procura de trabalho, 
atentos os custos adicionais que comporta (por exemplo: transportes, ajuda familiar, etc.). 
Nos Países Baixos, por exemplo, o congelamento do salário mínimo legal repercute-se 
no nível dos subsídios sociais e melhora a taxa de substituição relativamente aos salários 
mínimos convencionais ou ao salário médio. Registam-se também algumas reduções nos 
subsídios (Suécia) ou na duração da concessão de subsídios suplementares (Dinamarca). 
Uma reforma do sistema dos subsídios de desemprego está actualmente em estudo na 
Finlândia. Em contrapartida, os subsídios de desemprego de base foram objecto de 
significativos aumentos na Grécia em 1994. 
A manutenção dos subsídios de desemprego, ou de uma parte deles, para além do 
rendimento do trabalho, constitui uma forma de melhorar a taxa de substituição. A maior 
parte dos Estados-membros possuem dispositivos desta natureza para os desempregados 
que decidem criar a sua própria empresa ou retomar uma empresa. Alguns 
Estados-membros permitem ainda que os desempregados que arranjam um emprego 
assalariado conservem uma parte dos subsídios de desemprego para além do respectivo 
salário. Assim, no Reino Unido, o sistema de crédito familiar, destinado a completar os 
rendimentos das pessoas com responsabilidades familiares e um emprego de baixos 
rendimentos, abrange actualmente cerca de 600 000 famílias. 
Estes incentivos destinados aos indivíduos que procuram emprego ou a trabalhadores, são 
completados pela panóplia de incentivos aos empregadores sob a forma de subvenções 
ao emprego. Estas última são particularmente importantes na Bélgica, na Dinamarca, na 
Finlândia e em Espanha. A Grécia e Portugal também fazem desta questão um ponto 
essencial das respectivas políticas de emprego. Estes incentivos têm vindo ainda a 
intensificar-se na Alemanha e na Suécia bem como em França com o plano de emprego, 
em vigor em Julho de 1995. Estas subvenções destinam-se geralmente a certos grupos 
específicos, em particular os desempregados de longa duração e os jovens. Devem ser 
apreciadas em conjunção com as medidas de redução dos encargos indirectos (cf. 3) 
supra). 
Os Estados-membros intensificaram os seus esforços de avaliação da eficácia das políticas 
do mercado de trabalho. Assim, o reforço da consultoria e da assistência na procura de 
emprego melhoram as perspectivas de emprego para os desempregados. Em contrapartida, 
no atinente às subvenções ao emprego, verifica-se que uma parte muito importante das 
despesas ou não produz efeitos ou comporta efeitos de substituição (recrutamento de uma 
41 
pessoa em vez de uma outra). A avaliação dos efeitos da formação em termos de acesso 
ao emprego revela-se particularmente difícil. 
Perspectivas 
Apesar dos progressos verificados, o equilíbrio entre despesas "passivas" e 
despesas "activas" numa óptica favorável ao emprego está longe de ser 
satisfatório. É necessário intensificar os esforços de "activação" das políticas de 
emprego, sem por isso pôr em causa o elevado nível de protecção social. Atentas 
as limitações orçamentais dos Estados-membros, a avaliação dos resultados de 
diferentes perspectivas de activação será particularmente importante no âmbito da 
cooperação europeia. 
A experiência dos últimos anos evidenciou a necessidade de posar um olhar mais 
atento sobre os serviços de emprego, na sua tripla função de : recolha/difusão de 
informações sobre o mercado de trabalho; intermediação entre oferta e procura de 
emprego; adaptação da mão-de-obra às necessidades do mercado de trabalho. 
— A activação do mercado de trabalho assenta também no empenho dos indivíduos 
em fazer do período de desemprego um momento intenso de procura de emprego 
ou de preparação para um futuro emprego. As reformas dos sistemas de segurança 
social que estão em curso visam promover essa busca de emprego. 
O potencial de acção em matéria de promoção da mobilidade profissional e 
geográfica dos trabalhadores não parece ter sido plenamente explorado pelos 
Estados-membros, pelo que seria de, no futuro, aprofundar o intercâmbio de 
informações e experiências. 
(5) REFORÇO DAS MEDIDAS A FAVOR DOS GRUPOS PARTICULARMENTE 
ATINGIDOS PELO DESEMPREGO 
Contexto 
O desemprego na Europa caracteriza-se não apenas pelo seu nível elevado, mas também 
pela acuidade com que atinge certas categorias da população - jovens, mulheres e 
trabalhadores idosos - e pela sua duração. 
A taxa de desemprego dos jovens mantém-se particularmente elevada na União (20%), 
sobretudo nos países do Sul e na Irlanda. As mulheres continuam a conhecer uma taxa 
de desemprego nitidamente superior à dos homens (12,6% contra 9,7% em taxa corrigida 
da sazonalidade em Maio de 1995). Em 1994, cerca de 48% dos desempregados na 
União encontravam-se sem trabalho há um ano ou mais (metade há pelo menos 2 anos). 
Não só esta percentagem não diminuiu nos últimos 10 anos, como também o número 
absoluto de pessoas atingidas aumentou. A taxa de desemprego de longa duração aumenta 
com a idade dos desempregados. O fenómeno é todavia também significativo entre os 
jovens (cerca de 40% na faixa etária 20-24 anos), se bem que esta categoria beneficie de 
forma privilegiada com a retoma. As mulheres são em média ligeiramente mais afectadas 
pelo desemprego do que os homens. Por fim, o risco de desemprego de longa duração é 
mais elevado para os indivíduos com poucas qualificações. 
42 
Esta situação é inaceitável não só do ponto de vista humano ou numa óptica de coesão 
social, mas também em termos de utilização óptima dos recursos humanos, tendo em 
conta em particular as perspectivas demográficas da União. 
Medidas nacionais recentes 
a) Medidas a favor dos jovens 
Apesar de se manter ainda elevada a taxa de desemprego, o número de jovens sem 
emprego diminuiu significativamente em vários Estados-membros, devido ao número 
crescente dos que permanecem no sistema educativo. Os Estados-membros empreenderam 
importantes esforços neste sentido, para reduzir o número de jovens que ingressa no 
mercado de trabalho sem formação básica adequada e cujos riscos de desemprego são 
particularmente elevados (por exemplo, três vezes mais elevados do que a média nos 
Países Baixos). Poderá referir-se nomeadamente o programa dinamarquês lançado em 
1993 "educação para todos" ou a iniciativa recente dos Países Baixos para criar ao nível 
regional registos dos alunos que abandonam o sistema escolar sem qualificação, a fim de 
se lhes poder proporcionar soluções individuais adequadas (por exemplo formação ou 
experiência de trabalho). 
Para os jovens que, mesmo assim, abandonaram o sistema educativo sem qualificações, 
em vários Estados-membros estão previstos sistemas de "recuperação" sob forma de 
garantia de formação ou emprego. Nos Países Baixos, a Lei de Garantia de Emprego dos 
Jovens assegura um emprego numa "fundação municipal" ou, como é o caso desde 1995, 
no sector privado, a qualquer jovem, após seis meses (12 em certos casos) de 
desemprego. Na Dinamarca, todos os jovens com menos de 25 anos que não tenham 
direito às prestações de desemprego gozam de uma possibilidade de formação ou emprego 
no prazo de três meses, tendo este dispositivo sido reforçado em Julho de 1995. Ao 
mesmo tempo, o sistema de assistência foi revisto a fim de tornar mais atractivos os 
estágios de formação. 
Garantias de formação estão igualmente previstas na Bélgica ("promoção social"), em 
Espanha e em Portugal (acordo de 1991 com os parceiros sociais, destinado a garantir 
uma formação inicial mínima de um ano aos jovens, em particular para aqueles pouco ou 
não qualificados) e no Reino Unido com o programa "Youths Credits" (crédito que pode 
ser trocado por uma formação com qualificação reconhecida). Na Irlanda, o programa 
Youthstart, lançado em resposta ao Livro Branco da Comissão, e que reúne diferentes 
dispositivos de formação inicial para indivíduos que ingressam no mercado de trabalho, 
concentra-se nos jovens dos 18 aos 21 anos. Compreende acções preventivas, medidas 
destinadas aos jovens que abandonaram precocemente o sistema escolar, a formação 
básica e a formação profissional, bem como a aprendizagem. 
b) Medidas em favor dos desempregados de longa duração 
Os Estados-membros empreenderam esforços importantes desde o início da década de 90 
para combater o desemprego de longa duração. Alguns baseiam a sua estratégia na 
aplicação privilegiada de medidas de carácter geral aos desempregados de longa duração 
(formação, consultoria, acompanhamento na busca de emprego, ajudas à admissão). 
Outros consideram necessárias medidas específicas. Nesta categoria, é conferida 
importância crescente aos serviços especiais de consultoria e colocação (exemplo 
"Programa 900 000" em França e "Restart" no Reino Unido), que têm demonstrado a 
43 
respectiva eficácia, bem como as ajudas à admissão (sob forma de subvenções, 
comparticipação total ou parcial nos salários, redução dos encargos sociais). 
Em matéria de luta contra o desemprego de longa duração, importa interrogar-se sobre 
se as medidas reservadas exclusivamente aos desempregados de longa duração não 
comportam o risco de marginalização destas pessoas, e avaliar com atenção o impacto 
respectivo das duas perspectivas em presença. 
De referir, em 1995, o nítido reforço da prioridade conferida aos desempregados de longa 
duração em inúmeros Estados-membros. A Suécia decidiu em Abril de 1995 canalizar 
para os desempregados de longa duração a maior parte das medidas de promoção do 
emprego. Nos Países Baixos, acaba de ser lançado um programa que visa proporcionar 
um emprego no sector público a 40 000 pessoas até 1998; tratar-se-á essencialmente de 
empregos nos serviços de proximidade (saúde, cuidados, segurança, guarda de crianças). 
Em França, o plano de emergência a favor do emprego definido pelo novo governo no 
Verão de 1995 prevê um reforço substancial dos auxílios à admissão de desempregados 
de longa duração. No Reino Unido, a partir de Abril de 1995 foi adoptada toda uma série 
de medidas destinadas a apoiar a busca de emprego, combinadas por vezes com uma 
experiência de trabalho ou incentivos financeiros aos empregadores ("Work trials"). Na 
Finlândia, foi lançado um programa especial em 1995 para combater o desemprego de 
longa duração. 
Muitos destes planos recentes estão associados a objectivos quantitativos. Por exemplo, 
na Finlândia, a redução para metade do desemprego de longa duração até 1999; em 
França, o aumento de 180 000 para 350 000 do número de recrutamentos de 
desempregados de longa duração; nos Países Baixos, a oferta de 40 000 empregos até 
1998. 
Os parceiros sociais podem igualmente tomar iniciativas a favor dos desempregados de 
longa duração (exemplo o acordo em Itália para o estabelecimento de um salário 
reduzido). 
c) Medidas a favor dos trabalhadores idosos 
A problemática dos trabalhadores idosos é tanto mais importante quanto as tendências 
demográficas da União militam a favor de uma manutenção destes trabalhadores na 
população activa. Daí que inúmeros Estados-membros tenham optado claramente pela 
manutenção destas categorias na vida activa. E o caso da Itália, onde a importante 
reforma dos sistemas de reforma aprovada em Agosto de 1995 estabelece condições mais 
restritivas para se poder beneficiar de pensões de reforma e aceder à reforma antecipada. 
A Áustria também recentemente introduziu restrições à pré-reforma. Conferindo idêntica 
prioridade ao assunto, os Países Baixos têm vindo a demonstrar particular preocupação 
pelas condições de trabalho dos mais idosos nas empresas. 
A fim de apoiar a reinserção profissional dos trabalhadores idosos desempregados, 
diversos incentivos financeiros específicos estão previstos em inúmeros Estados-membros, 
para além das medidas gerais destinadas aos desempregados e em particular aos de longa 
duração. Trata-se por vezes de apoios ao emprego e redução dos encargos sociais. Os 
limiares fixados para estas medidas são muito variáveis, situando-se entre os 45 e os 60 
anos. Na Áustria, os serviços de emprego desenvolvem uma política muito activa junto 
das empresas a fim de as incitar a recrutar trabalhadores mais idosos. 
44 
Todavia, perante certas situações de crise, alguns Estados-membros continuam a 
incentivar a passagem à pré-reforma, como se verifica na Grécia, em regiões fortemente 
atingidas pelo desemprego ou em caso de reestruturação de grandes empresas. 
d) Medidas a favor das mulheres 
As mulheres encontram problemas específicos no mercado de trabalho consoante se trate 
de reingressos neste mesmo mercado, de jovens sem emprego, mulheres que pretendem 
trabalhar a tempo parcial, em regime temporário ou informal a tempo inteiro, mulheres 
que interromperam a respectiva carreira e desejam retomá-la ou ainda mulheres que 
pertencem a grupos desfavorecidos. 
A prevenção, mediante especial atenção conferida a este aspecto nos sistemas educativos 
e de formação básica, tem um papel fundamental a desempenhar neste domínio. Na 
Finlândia, foram desenvolvidos esforços especiais no sentido de canalizar raparigas para 
fileiras profissionais tradicionalmente reservadas aos homens e acaba de ser lançado o 
projecto "As mulheres e a formação profissional na indústria". 
Na Dinamarca, os serviços de emprego trabalham activamente na luta contra a segregação 
do mercado de trabalho. 
Na Alemanha, a lei sobre o emprego ("Arbeitsfõrderungsgesetz") encerra disposições 
específicas sobre mulheres desempregadas, as quais acabam de ser reforçadas em 94/95. 
Estas disposições consolidam os direitos das mulheres desempregadas (assimilação das 
mulheres que interromperam a respectiva carreira profissional para tratar dos filhos a 
desempregadas de longa duração) e permitem conceder apoio privilegiado a projectos de 
criação de emprego particularmente destinados às mulheres. 
A Áustria desenvolveu um programa específico de emprego para as mulheres, e tem 
vindo a reforçar as medidas a seu favor. 
Perspectivas 
Apesar dos esforços dos Estados-membros, um número demasiado elevado de 
jovens abandona ainda o sistema educativo com uma qualificação insuficiente. 
São necessários ainda muitos progressos para se atingir o objectivo do Livro 
Branco de garantir que nenhum jovem com menos de 18 anos fique 
desempregado. Importa, em particular, recuperar para o sistema de formação aos 
jovens em risco de exclusão social devido ao abandono precoce do sistema de 
ensino, não seguido de qualquer formação. 
A cada jovem que ingressa no mercado de trabalho deve ser garantido um nível 
de educação, formação e experiência profissional suficiente para que possa aceder 
a um emprego. 
Da mesma forma e tendo em conta que os Estados-membros reforçaram 
significativamente as suas acções em prol da reinserção profissional dos 
desempregados de longa duração, antes de atingir o limiar do desemprego de 
longa duração, cada indivíduo deveria ter tido uma oportunidade de formação, 
reabilitação ou inserção. 
45 
A Comissão regista consideráveis diferenças na forma como os Estados-membros 
apreendem a importância a conferir às medidas de promoção da igualdade de 
oportunidades, nomeadamente no atinente à desagregação do mercado de trabalho 
e à integração profissional das mulheres em situação difícil. Em relação a esta 
questão, tida por prioritária pelo Conselho Europeu de Essen, as perspectivas 
nacionais não parecem ter evoluído muito nos últimos tempos. Importa estimular 
os contactos e o intercâmbio de experiências entre Estados-membros, à luz 
nomeadamente do contributo das novas adesões. 
Por fim, a tendência - patente em muitos Estados-membros - de quantificar os 
resultados esperados das medidas a favor de grupos específicos merece ser 
sublinhada, na medida em que tem a vantagem de definir claramente prioridades 
e contribuir para um método de avaliação dos resultados das medidas tomadas 
neste domínio. 
V. QUESTÕES HORIZONTAIS 
A estratégia de emprego definida pelo Conselho Europeu de Essen assenta na mobilização 
de todas as políticas na perspectiva do emprego. Para além das políticas macroeconómicas 
e das que incidem no mercado de trabalho, o Conselho Europeu defendeu que certos 
domínios fossem objecto de particular atenção. Em Essen, estabeleceu-se que seriam 
analisadas, por um lado, "a incidência dos sistemas fiscais e de apoio sobre a 
disponibilidade para a oferta e a ocupação de postos de trabalho" e, por outro "as relações 
entre o crescimento da economia e o ambiente". Por sua vez, o Conselho Europeu de 
Cannes sublinhou o papel determinante das pequenas e médias empresas na criação de 
empregos e, em termos mais globais, enquanto factor de estabilidade social e de 
dinamismo económico. 
Por outro lado, atendendo ao importante papel dos fundos estruturais comunitários em 
matéria de emprego, em geral, e na implementação da estratégia de Essen, em particular, 
a Comissão reputou útil tratar esta questão na presente comunicação. 
Tem por objecto este capítulo proceder a uma breve apresentação destes temas, sem 
prejuízo da existência ou da preparação de relatórios sectoriais mais pormenorizados. 
(1) TENDÊNCIAS QUE CARACTERIZAM AS PME E O EMPREGO 
As PME constituem a principal fonte de emprego no sector privado. Permanecem também 
uma fonte dinâmica de criação de novos postos de trabalho uma vez que respondem mais 
rapidamente do que as empresas de maior dimensão às novas oportunidades e porque 
possuem maior flexibilidade para se adaptar à conjuntura económica. Todavia, o potencial 
de criação de emprego das PME bate-se com uma série de obstáculos, muitos dos quais 
escapam ao seu controlo. 
46 
a) "Instantâneo" emprego - PME 
Os dados mais recentes" relativos a uma série de Estados-membros (EUR 15) confirmam 
o papel preeminente das PME na criação de empregos. As 15,8 milhões de PME 
(< 250 trabalhadores) existentes na União Europeia empregam 64,2 milhões de pessoas, 
o que representa 41,2% do total da população activa. As pequenas empresas 
(< 50 trabalhadores) empregam 52 milhões de pessoas, correspondente a 32% da 
população activa. 
Na maior parte dos países, as PME (< 250 trabalhadores) representam mais de 60% do 
total das empresas. E na Itália que a proporção de emprego absorvido pelas PME é mais 
elevada (77%), sendo a Alemanha o país que regista uma taxa mais baixa neste domínio 
(56%). Em todos os Estados-membros, as pequenas empresas (< 50 trabalhadores) 
representam 40% ou mais do total do emprego empresarial. 
Do ponto de vista sectorial, é na construção e nos serviços que o contributo das PME 
para o emprego total é mais elevado. As PME representam 85,7% do total do emprego 
nas empresas de construção, sendo esta percentagem mais elevada na Bélgica (89,1%) e 
mais reduzida na França (81,4%). As PME concentram 78% do total do emprego nas 
empresas de serviços, sendo mais uma vez na Bélgica o país onde esta percentagem é 
mais elevada (82,9%) e a França o que regista valores mais reduzidos (69%). As PME 
representam 51% do total do emprego das empresas industriais, sendo a percentagem 
mais elevada em Portugal (68,9%) e mais reduzida na Alemanha (37,5%) e no Reino 
Unido (38,9%). 
b) Contribuição recente das PME para o emprego 
De acordo com elementos recentes12, as PME continuam a dar um contributo significativo 
para a criação de emprego. No decurso do período 1988-1995, o emprego nas PME 
(< 250 trabalhadores) da (EUR 15) aumentou de 0,25% em média anual, contra uma 
baixa de 0,5% nas grandes empresas. Os mesmos elementos recentes indicam também 
que, não obstante as PME tenderem para registar uma aceleração mais limitada do 
crescimento do emprego do que as grandes empresas, à medida que se confirma a retoma 
económica, será de esperar uma criação de emprego mais rápida nas PME ao longo dos 
próximos anos, à medida que diminui a sobrecapacidade. 
As PME, e nomeadamente as microempresas, desempenham um papel particularmente 
importante e dinâmico nas regiões mais atrasadas. Na maior parte das regiões dos 
objectivos 1, 2 e 5b, é às PME que se fica a dever o crescimento global do emprego ou 
uma diminuição menos marcada deste indicador em relação às grandes empresas. 
Convém igualmente ter presente a interligação entre as pequenas e as grandes empresas, 
na medida em que as pequenas empresas são por vezes parcial ou totalmente 
subcontratantes. A política de "subcontratação" das grandes empresas que prevalece desde 
há vários anos reflecte-se positivamente na criação de empregos das PME. 
11 Fontes: Eurostat, projecto PME, 1995; Empresas na Europa 1995, Terceiro relatório, 1994. 
12 Fonte: Observatório Europeu das PME, Terceiro Relatório Anual, 1995. 
47 
c) Barreiras à criação de empregos para as PME nos mercados de emprego nacionais 
A capacidade das PME de manter ou criar empregos depende de uma multitude de 
factores, alguns dos quais comuns a todas as empresas, independentemente da respectiva 
dimensão. 
A conjuntura económica global constitui evidentemente um factor importante, atento 
nomeadamente o efeito de arrastamento das grandes empresas por via dos contratos de 
fornecimento e da subcontratação. Um clima mais favorável à procura e ao investimento, 
nas condições descritas no Capítulo II, constitui portanto um factor essencial para as 
PME. Conviria ainda tirar partido de um tal clima para resolver outros problemas 
estruturais que atingem o potencial de criação de emprego das PME. 
Um desses problemas estruturais releva do contexto administrativo e jurídico no qual 
as empresas operam. Procedimentos administrativos e jurídicos complexos e os 
correspondentes encargos financeiros reduzem a capacidade de criação de emprego das 
empresas. Limitam ainda a respectiva eficácia operativa e aumentam os custos. O seu 
impacte é relativamente maior nas PME que, muitas vezes, não operam a uma escala 
suficientemente grande para absorver os custos relacionados com estas obrigações. 
Alguns destes requisitos estão ligados à admissão e à gestão da mão-de-obra. Embora não 
seja possível estabelecer uma ligação clara entre o nível de protecção da legislação 
laboral e o do emprego, as PME consideram que as leis do trabalho podem pôr em causa 
o seu potencial de criação de empregos, nomeadamente quando impõe encargos 
administrativos complexos e limitam a flexibilidade da gestão da mão-de-obra 
(disposições que regem os contratos atípicos ou o tempo de trabalho, condições de 
despedimento). Algumas disposições, quando só são aplicáveis a empresas acima de uma 
determinada dimensão, desincentivam as empresas a aumentar o número de efectivos. É 
conveniente sublinhar que o direito do trabalho na União é essencialmente de origem 
nacional - assenta em disposições legais ou regulamentares ou em convenções colectivas 
- enquanto que o direito comunitário apenas fixa disposições mínimas num número 
restrito de domínios. 
A criação e o crescimento das PME e do emprego são também dificultados por problemas 
específicos de acesso destas a fontes externas de financiamento Os sistemas fiscais 
nem sempre estão concebidos de forma a favorecer o autofi nanei amento das PME e os 
custos decorrentes do cumprimento das obrigações fiscais pesam significativamente. 
As PME consideram que a persistência de custos não salariais elevados constitui um 
factor dissuasivo relevante que desincentiva o investimento em mão-de-obra. 
Por fim, as PME enfrentam por vezes grandes dificuldades para encontrar trabalhadores 
convenientemente qualificados. Sugere esta situação, por um lado, um deficiente 
funcionamento do mercado do emprego na sua função de "intermediação" (ver 
Capítulo IV.4) e por outro lado a necessidade de melhorar a capacidade dos sistemas de 
formação em fornecer as qualificações exigidas pelo mercado. A este propósito, importa 
observar que as PME investem menos do que as grandes empresas na formação da 
respectiva mão-de-obra. 
48 
d) As grandes medidas para reduzir os obstáculos 
Uma grande parte das medidas descritas no Capítulo IV a propósito da reforma dos 
mercados de trabalho contribui directamente para reforçar o potencial de criação de 
emprego das PME. 
No que se refere à formação, as PME podem tirar partido da renovada prioridade que 
os Estados-membros conferem à formação profissional dos trabalhadores. Existem 
inúmeros dispositivos de apoio ao investimento das empresas na formação (ver 
Capítulo IV. 1), nomeadamente através dos Fundos Estruturais. É importante velar para 
que as PME tirem partido destas possibilidades e compreendam a necessidade de 
considerar o investimento em recursos humanos numa perspectiva de longo prazo. 
No atinente à flexibilidade do mercado do emprego, há consideráveis progressos a 
registar em inúmeros Estados-membros, como já foi referido no Capítulo IV.2. Importa 
todavia sublinhar que a necessidade de garantir uma gestão flexível da mão-de-obra pode 
por vezes situar-se em contradição com o objectivo de incentivo ao investimento das 
PME em recursos humanos. Um tal investimento exige uma certa estabilidade da 
mão-de-obra e constitui a melhor solução para as dificuldades que as PME encontram em 
atrair trabalhadores altamente qualificados. 
As PME são ainda os mais importantes beneficiários de inúmeras subvenções públicas, 
directas ou sob a forma de reduções dos encargos sociais (ver Capítulo IV.3) em caso de 
admissão de trabalhadores, se bem que nem sempre estas subvenções estejam relacionadas 
com a dimensão da empresa. 
No que se refere aos esforços de simplificação jurídica e administrativa, os 
Estados-membros introduziram novos procedimentos, derrogações às obrigações de 
declaração, serviços de balcão único e avaliações de impacte da actividade das empresas, 
no intuito de facilitar a criação e o desenvolvimento de PME. Em matéria de 
simplificação administrativa, na Itália, um imposto fixo veio substituir seis impostos 
precedentemente em vigor; na Finlândia, foi criado um sistema de pagamento antecipado 
para todos os impostos, na Irlanda, um formulário de inscrição única. Em França, deverão 
ser introduzidas três simplificações em 1996: declarações únicas de segurança social e de 
admissão de trabalhadores e contrato de aprendizagem único. 
A Áustria adoptou regras contabilísticas simplificadas para as empresas com volume de 
negócios reduzido. No Reino Unido e na Irlanda, os limiares de declaração do IVA foram 
elevados a fim de facilitar o trabalho administrativo de declaração. Serviços de balcão 
único destinados a fomentar a criação de empresas deverão ser em breve criados na 
Alemanha e na Suécia. Na Bélgica e em Espanha, prevê-se a criação de um ponto de 
contacto único para todas as formalidades das PME nas suas diligências junto dos 
serviços públicos. Nos Países Baixos e no Reino Unido procede-se actualmente a estudos 
de impacte da legislação na actividade empresarial. 
Derrogações fiscais e redução das taxas do imposto sobre as sociedades constituem os 
principais domínios de simplificação fiscal em benefício das PME nos vários 
Estados-membros. A reforma fiscal na Alemanha concentrou-se nas fusões e 
reorganizações oferecendo agora possibilidades de modificação da firma, fiscalmente 
neutras, uma inovação que reveste especial importância para as PME. Em França, a 
reforma do imposto profissional constitui uma prioridade. Na Bélgica, está prevista uma 
49 
revisão do regime fiscal com vista a reforçar os recursos próprios das empresas. Na 
Irlanda, estuda-se a harmonização da legislação em vigor aplicável ao imposto sobre 
rendimentos, sociedades e sobre as mais-valias dos capitais. 
Entre as derrogações fiscais que aplicam, os Países Baixos e a Espanha prevêem uma 
redução dos impostos durante os primeiros três anos subsequentes à criação de uma 
empresa. Na Áustria, a isenção fiscal de que beneficiam as pequenas empresas foi 
acrescida. As taxas do imposto sobre as sociedades foram reduzidas na Alemanha, em 
Espanha e nos Países Baixos. 
Conclusão 
Para que o potencial de criação de emprego das PME possa ser plenamente explorado, 
é essencial que as melhores práticas sejam partilhadas e adoptadas em todos os 
Estados-membros. Atendendo à importância desta questão, o Conselho Europeu de 
Cannes (Junho de 1995) solicitou à Comissão a apresentação de um relatório sobre as 
políticas actualmente desenvolvidas nesta área e os meios de aumentar a sua eficácia. A 
Comissão está actualmente a preparar um relatório sobre este assunto. 
(2) OS FUNDOS ESTRUTURAIS E O EMPREGO 
Com uma dotação de 170 mil milhões de ecus (incluindo o Fundo de Coesão) para o 
período de 1994-1999, os Fundos Estruturais desempenham um papel fundamental na 
promoção da coesão económica e social da União. Neste contexto, constituem um 
instrumento-chave de promoção do crescimento e do emprego, nomeadamente nos 
Estados-membros e nas regiões onde se concentram. 
O apoio dos Fundos Estruturais exerce-se em três domínios: infra-estruturas, assistência 
directa ao sector produtivo e desenvolvimento de recursos humanos. A curto prazo, 
concorre para a criação de empregos ao suster a procura de bens e de serviços. Contribui 
igualmente de forma duradoura para o emprego ao incrementar e adaptar o capital físico 
e humano, e também na medida em que melhora o funcionamento do mercado de 
trabalho. 
O impacte sobre o emprego depende da intensidade do esforço e da combinação das 
intervenções, que variam consoante a situação de partida, os objectivos dos fundos e os 
Estados-membros. 
Para as regiões do objectivo 1, que representam a prazo 70% das intervenções dos Fundos 
Estruturais, a prioridade conferida à criação de emprego está patente principalmente na 
promoção do crescimento com vista a reduzir as diferenças em termos de PNB per capita. 
Para as regiões do objectivo 2, cuja definição assenta em critérios essencialmente ligados 
ao emprego, a prioridade consiste em diversificar e revitalizar um tecido industrial em 
declínio, buscando os efeitos mais imediatos possíveis no emprego. 
Em relação aos objectivos 5 e 6, a problemática aparece essencialmente centrada na 
fixação de actividades, emprego e população em meio rural, incluindo por vezes zonas 
pouco densificadas, carentes de diversificação económica. 
50 
Na medida em que visam essencialmente facilitar a adequação da procura à oferta e, desta 
forma, o preenchimento de lugares disponíveis, as acções mais orientadas para o mercado 
de trabalho estão por natureza directamente relacionadas com o emprego. Estão em causa 
as intervenções empreendidas no conjunto da União: 
- atinentes à integração dos jovens, dos desempregados de longa duração e das 
categorias ameaçadas pela exclusão (objectivo 3) 
destinadas a facilitar a adaptação dos trabalhadores às transformações industriais 
(objectivo 4) contribuindo portanto também para um crescimento duradouro. 
A despeito destas contribuições, seria agora desejável que a acção dos Fundos Estruturais 
até 1999 atendesse plenamente às transformações recentes e esperadas das políticas de 
emprego. Sem deixar de cumprir a programação já acordada, é importante que se tire 
partido das margens de flexibilidade que irão surgir ao longo da implementação dos 
programas existentes. Os outros requisitos de crescimento e do emprego devem ser 
merecedores da devida atenção, em conformidade com as evoluções da política do 
emprego. 
Questões de particular importância para o futuro debate político: 
- incentivar a adopção de medidas que contribuam para um crescimento mais 
intenso em emprego. 
Esta questão envolve nomeadamente: 
uma tomada em consideração explícita da dimensão dos recursos humanos 
e do emprego no financiamento dos investimentos produtivos e dos 
projectos de infra-estrutura, 
- uma mais forte acentuação do desenvolvimento local e rural integrado e 
das iniciativas locais de emprego para explorar com maior rigor os novos 
jazigos de emprego 
o estímulo de uma organização mais dinâmica do trabalho e do tempo de 
trabalho, sempre que estiver associada a um aumento de emprego. 
- estabelecer uma parceria mais estreita entre o sector público e o sector 
privado 
Trata-se nomeadamente de intensificar a mobilização dos parceiros económicos, 
sociais e associativos por via do estabelecimento de pactos territoriais para o 
emprego destinados a alargar e a aprofundar a óptica da parceria. 
- promover uma perspectiva mais voluntarista da integração económica e social 
que passe pela igualdade de oportunidades. 
A relativa transferência do financiamento, que até aqui privilegiou medidas 
passivas, para medidas activas do mercado de emprego, embora não induza 
encargos suplementares para as finanças públicas, impõe novos imperativos em 
matéria de adaptação do leque e da qualidade dos serviços de emprego. Estas 
51 
melhorias são necessárias para responder eficazmente às dificuldades específicas 
dos desempregados e dos mais desfavorecidos, nomeadamente as mulheres, para 
lhes facilitar as vias que dão acesso à actividade económica e social. 
- garantir o devido relevo ao investimento em activos incorpóreos 
Os investimentos incorpóreos tornaram-se uma importante alavanca de 
desenvolvimento económico. A ênfase colocada no apoio dos Fundos Estruturais 
para promover o investimento, o desenvolvimento e uma organização empresarial 
aberta à inovação, assim como a melhoria constante do capital humano por via da 
educação e da formação são necessários para contribuir para o desenvolvimento, 
a difusão de tecnologias e de modos de produção novos e, por conseguinte, o 
crescimento e a competitividade a longo prazo. 
Na prossecução destes objectivos, será necessário ter em consideração as situações 
específicas dos diferentes Estados-membros e regiões e os condicionalismos da execução 
de cada um dos programas existentes. 
(3) CRESCIMENTO ECONÓMICO. AMBIENTE E EMPREGO 
Aproximadamente 75% dos cidadãos europeus consideram que garantir o 
desenvolvimento económico e simultaneamente proteger o ambiente constitui um 
objectivo importante13. Decorre desta realidade um apoio decidido ao objectivo inscrito 
no Tratado de Maastricht, segundo o qual a União Europeia deve promover "um 
crescimento sustentável e não inflacionista que respeite o ambiente" (artigo 2o). Para 
atingir este fim, o Tratado prevê que as considerações ambientais sejam directamente 
integradas na definição das políticas económicas (artigo 130° R). O Quinto Programa de 
Acção no Domínio do Ambiente, adoptado pela União Europeia em 1993, estabelece as 
modalidades de uma tal integração nos diferentes sectores económicos: indústria, energia, 
transportes, agricultura, turismo. 
Esta integração constitui um desafio político na medida em que o crescimento económico 
produz uma procura acrescida de serviços energéticos e de recursos naturais e induz uma 
maior utilização dos transportes que a manterem-se invariados os outros factores, 
produzirá níveis mais elevados de resíduos e detritos industriais. E possível dissociar estes 
dois aspectos, desde que se consiga uma utilização mais eficaz dos recursos naturais e 
ambientais nos processos de produção e se utilizem tecnologias mais limpas, razão pela 
qual as economias mais prósperas tendem a registar níveis de poluição mais reduzidos 
por unidade de PIB. A importância crescente dos serviços em relação à indústria 
transformadora também tem efeitos positivos no ambiente. 
A proporção em que for possível dissociar o crescimento económico dos danos causados 
ao ambiente depende da acção dos governos em matéria de legislação, normas, imposição 
de taxas ou outros instrumentos orientados para o mercado e destinados a limitar certas 
descargas ou outras formas de comportamentos nocivos para o ambiente e a incentivar 
uma utilização mais racional dos recursos naturais não renováveis. A evolução dos 
modelos de produção nos principais sectores industriais está na origem da emergência de 
13 Eurobarómctro 1995. 
52 
novos sectores de actividade que produzem os equipamentos, as tecnologias ou os 
serviços necessários a um desempenho mais ecológico por parte das indústrias existentes. 
Estas novas empresas produzem bens e serviços que permitem medir, prevenir, limitar 
ou corrigir os danos causados à água, ao ar e ao sol. Tratam igualmente de problemas 
relacionados com os resíduos e o ruído. Circunscrito a estes limites claros, o sector 
regista uma produção anual equivalente a 250 mil milhões de dólares americanos nos 
países da OCDE e uma taxa de crescimento anual na ordem dos 8%14. Se alargarmos a 
sua definição às despesas de I&D dos poderes públicos e das empresas privadas bem 
como ao mercado em forte expansão dos produtos limpos, o volume de vendas e a taxa 
de crescimento daí decorrente seriam muito mais elevados. 
No que concerne o respeito das novas obrigações em matéria de ambiente, vários 
Estados-membros adoptaram medidas com vista a estimular o sector ambiental. Destina-se 
este apoio em parte às indústrias existentes para lhes permitir respeitar as novas normas 
ambientais e em parte às indústrias que produzem equipamentos, tecnologias ou serviços 
de ambiente. A Itália propõe incentivos fiscais às novas empresas para promover a 
eficácia energética, reciclagem ou actividades similares. A Espanha proporciona apoio 
financeiro à reconversão das tecnologias e das máquinas sempre que o objectivo é de 
reduzir a poluição. Os Países Baixos introduziram isenções fiscais sobre os dividendos 
e os juros provenientes de investimentos em ecologia. A Suécia criou um dispositivo de 
subvenções para apoiar a criação de empregos nas indústrias do ambiente e incentiva já 
investimentos no tratamento de águas residuais, a extensão das redes de aquecimento 
central, a redução do ruído, a limpeza de sítios contaminados e a valorização das zonas 
naturais. Apoia igualmente os investimentos das famílias em instalações de aquecimento 
à base de energia solar e os das empresas e outras entidades territoriais em processos 
duradouros que extravasam as obrigações legais. 
Em termos de concorrência internacional, este mercado muito dinâmico enferma de 
inúmeras possibilidades e desafios para a União. Os Estados Unidos são de longe o maior 
produtor e o maior consumidor de tecnologias e serviços no domínio do ambiente (134 
mil milhões de dólares em 1993), seguidos do mercado da Europa Ocidental (94 mil 
milhões de dólares em 1992) e o Japão (24 mil milhões de dólares em 1990), de acordo 
com dados da OCDE. Embora alguns Estados-membros da União Europeia estejam 
fortemente presentes nestes mercados mundiais, urge empreender esforços para reforçar 
a posição concorrencial de todos eles no seu conjunto. Os Estados Unidos, o Japão e o 
Canadá desenvolveram já programas especiais destinados a apoiar as empresas do sector 
do ambiente, sob forma de auxílios à investigação e ao desenvolvimento, bem como à 
exportação. Nesta perspectiva, o Parlamento Europeu defendeu o lançamento de uma 
"ofensiva das tecnologias verdes para a Europa" e preconizou uma abordagem mais 
coordenada em matéria de investigação e desenvolvimento e de outras políticas ao nível 
da União Europeia15. 
É de esperar que o principal impacte das políticas de protecção do ambiente no 
crescimento e no emprego provenha da introdução progressiva das tecnologias limpas em 
toda a panóplia de actividades produtivas. Semelhante introdução exige uma estratégia 
OCDE, Janeiro de 1995. 
Relatório e Resolução sobre as tecnologias do ambiente: possibilidades de crescimento e de 
emprego, Abril de 1994, adoptado em sessão plenária de 6 de Maio de 1994. 
53 
de investimento a longo prazo, particularmente importante nos principais sectores 
económicos como a energia, os transportes ou a agricultura. Exige ainda, nos transportes, 
que os utentes suportem todos os custos das suas decisões neste domínio, de forma a que 
sejam incentivados a fazer opções que acarretem menos custos sociais. 
Se atentarmos numa definição estrita das indústrias do ambiente, o Relatório sobre o 
Emprego em 1995 indica que 1.5 milhões de pessoas trabalham de forma permanente na 
União Europeia em actividades ligadas ao ambiente, tais como o tratamento de águas 
residuais e de detritos bem como o fabrico de instrumentos de precisão, óptica e 
similares. Em termos de criação de empregos, estes sectores conheceram uma taxa de 
crescimento nitidamente mais elevada do que o resto da economia. Entre 1985 e 1993, 
o acréscimo de emprego no sector foi de 2% ao ano, o que corresponde a duas vezes a 
taxa registada nos outros sectores. Uma política activa que forneça incentivos económicos 
positivos quer para os consumidores quer para as empresas poderia contribuir para 
aumentar substancialmente este valor. 
Há perspectivas de canalização de verbas importantes para a construção de redes de 
saneamento bem como para o equipamento e a infra-estrutura dos transportes públicos. 
Outras actividades que extravasam da esfera ambiental em sentido estrito podem 
igualmente criar novos empregos e contribuir substancialmente para melhorar a qualidade 
de vida dos cidadãos. É o caso da conservação do património nacional, da renovação 
urbana, da manutenção dos parques nacionais e das florestas, etc. 
A experiência de muitos Estados-membros mostra que é possível a cohabitação entre um 
crescimento económico sustentado, a protecção do ambiente e a criação de emprego. De 
acordo com simulações elaboradas pelos serviços da Comissão, a integração de 
considerações ambientais em todos os sectores da economia, em conformidade com o 
princípio da rentabilidade e com base em mecanismos de mercado, permite obter um 
crescimento económico mais elevado, um ambiente mais saudável e mais empregos16. O 
Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego estuda um modelo de 
transformação estrutural que se afasta de uma economia caracterizada por uma 
sobrexploração dos recursos naturais e uma subexploração do trabalho. Este objectivo 
poderia ser alcançado mediante uma alteração dos preços relativos dos factores de 
produção, a saber, reduzindo os impostos e os encargos sociais que pesam sobre o 
trabalho e aumentando os que incidem sobre a utilização dos recursos naturais. Uma 
mudança estrutural desta natureza beneficia de amplo apoio. O Eurobarómetro 1995 
revela que 40% dos cidadãos da União Europeia concordam absolutamente e 40% 
concordam parcialmente com a ideia de que o imposto sobre o rendimento e as 
contribuições para a segurança social deveriam ser reduzidos e compensados por um 
acréscimo dos impostos sobre os bens e os processos susceptíveis de causar danos ao 
ambiente (tais como os produtos químicos que reduzem a camada de ozono, os resíduos, 
os transportes, o dióxido de carbono, a energia e os pesticidas). 
Também a nível local existem grandes possibilidades para simultaneamente estimular o 
crescimento económico, melhorar o estado do ambiente e criar empregos. Iniciativas 
concretas foram já tomadas por alguns Estados-membros os quais instauraram 
Utilização do modelo econométrico DR1: "Potencial benefits of integration of environmental and 
economic policies". Graham and Trotman/Serviço das Publicações Oficiais da Comunidade 
Europeia, 1994. 
54 
programas-piloto que dão aos desempregados uma formação e empregos compatíveis com 
o ambiente. Em Espanha, 200 000 jovens desempregados trabalharam (durante dois anos) 
em projectos de restauração de monumentos históricos. Mais de 50 cidades dos Países 
Baixos criaram corpos de vigilância, melhorando o ambiente e a segurança urbana. Em 
Berlim, os desempregados que beneficiam de prestações de segurança social estão 
autorizados a trabalhar 32 horas por semana em empregos como a renovação ecológica 
das escolas. Em França, um grande número de jovens desempregados trabalhou 
temporariamente em parques nacionais. 
Como já foi referido anteriormente, o desenvolvimento de redes transeuropeias terá um 
efeito positivo no emprego. Serão essas redes benéficas para o ambiente, em virtude da 
utilização mais eficaz da energia e dos transportes e de um ordenamento mais equilibrado 
do território da União Europeia. Convém notar, no atinente às redes transeuropeias de 
transportes, que o essencial das despesas incidirá sobre ligações ferroviárias. Em resposta 
às conclusões do Conselho de Essen, a Comissão está actualmente a preparar toda uma 
série de orientações para as redes transeuropeias no domínio do ambiente, em certos 
domínios seleccionados (por exemplo, resíduos, água). 
No sector privado, há empresas ecológicas dispostas a favorecer os investimentos mais 
respeitadores do ambiente nas grandes indústrias. Existem ecoempresas que fornecem 
equipamentos, tecnologias e consultoria para uma redução da poluição a jusante e para 
o tratamento de resíduos. As previsões apontam para que estas actividades evoluam, 
passando de uma perspectiva de "saneamento" da actividade industrial para uma postura 
mais "ecológica" com os correspondentes efeitos no plano de uma modificação dos 
processos de produção. À medida que se aperfeiçoam e aplicam tecnologias limpas e 
ecológicas, intervém uma mudança qualitativa, que desloca a fronteira tecnológica, 
essencial para o crescimento (e o emprego) a mais longo prazo. 
Estas mudanças estruturais tornarão necessário um reforço dos esforços de formação. 
Considera-se que 80% das pessoas actualmente empregadas na indústria ambiental têm 
competências relativamente reduzidas e poucas qualificações. Todavia, 20% da 
mão-de-obra que participa na gestão e nas actividades técnicas é constituída por 
elementos altamente qualificados e bem formados. Com a evolução tecnológica e à 
medida que o controlo da poluição e a eficácia energética se tornam parte integrante dos 
processos produtivos, torna-se necessário fornecer uma informação adequada aos 
especialistas técnicos, aos gestores, aos engenheiros e a todos quantos trabalham no sector 
do urbanismo, do ordenamento dos sítios, da gestão das reservas naturais, das florestas, 
etc. 
Conclusão 
A partir das considerações acima aduzidas, é possível concluir que a protecção do 
ambiente constitui um meio importante para criar um número substancial de novos 
empregos. Constitui este um domínio em rápido crescimento no seio da União Europeia, 
e mais ainda no plano internacional onde a pressão concorrencial é cada vez maior. São 
necessárias políticas específicas para concretizar este potencial de emprego, 
nomeadamente por via de intercâmbio de informações, incentivo a uma concorrência leal 
no âmbito do mercado interno bem como estímulos económicos aos consumidores e às 
empresas. Paralelamente, tais políticas irão facilitar as transformações estruturais que 
deverão marcar a economia europeia nos domínios da energia, dos transportes, da 
55 
indústria e da agricultura, assim como se refere no Quinto Programa de Acção em matéria 
de Ambiente. 
(4) PRESTAÇÕES SOCIAIS. FISCALIDADE E MERCADO DO EMPREGO 17 
O Conselho "Questões Económicas e Financeiras" bem como a Comissão são chamados 
a proceder a uma análise "da incidência dos sistemas fiscais e de apoio sobre a 
disponibilidade para a oferta e a ocupação de postos de trabalho". Este mandato deve ser 
entendido à luz da estratégia de emprego exposta no Livro Branco da Comissão sobre 
Crescimento, Competitividade e Emprego ulteriormente reformulado para constituir as 
cinco prioridades da política de emprego adoptadas no Conselho de Essen. 
Responde ainda este mandato à prioridade de acção conferida à avaliação dos efeitos dos 
sistemas fiscais e de apoio sobre a disponibilidade para a oferta e a ocupação de postos 
de trabalho. Existe amplo consenso quanto à necessidade de adaptar o funcionamento do 
modelo social europeu, de responder à evolução das necessidades das nossas sociedades 
e de avaliar o seu impacte no mercado de emprego. 
Importa ter presente que esta perspectiva apenas incide sobre uma parte da globalidade 
do problema do desemprego. Com efeito, grande parte dos resultados negativos da 
Comunidade em matéria de emprego e dos riscos que ameaçam a viabilidade orçamental 
dos sistemas de protecção social de inúmeros Estados-membros resultam principalmente 
de factores macroeconómicos e de ordem estrutural. Com efeito, uma avaliação completa 
do impacto dos sistemas fiscais e dos sistemas de segurança social sobre o funcionamento 
dos mercados do emprego torna necessário o confronto dos problemas do incentivo e de 
eficácia a seguir referidos com a função de protecção social que constitui uma das 
componente do modelo social europeu. 
No entanto, permanece em aberto a questão de saber qual deve ser o diferencial entre o 
nível de rendimento disponível em caso de desemprego e a remuneração do trabalho para 
que tal possa constituir um desincentivo à procura de um emprego. Os dados sugerem que 
se os níveis de rendimento forem idênticos, tende-se a dar preferência ao trabalho em 
relação ao desemprego. 
O relatório sintetizado a seguir concentra-se em particular sobre a relação entre a 
fiscalidade e o sistema de protecção contra o desemprego. 
a) Imposto sobre os rendimentos, indemnização do desemprego e promoção do 
emprego 
Os sistemas de protecção social desempenham três funções principais em relação aos 
desempregados: compensam a perda de rendimento resultante do desemprego, 
proporcionam uma adequação mais exacta entre competências dos desempregados e 
exigências dos postos de trabalho disponíveis e garantem às famílias um rendimento que 
lhes assegure o nível mínimo de subsistência em caso de desemprego. 
56 
Em certos casos, um sistema de prestações sociais excessivamente generoso pode induzir 
elevadas taxas de substituição do rendimento, as quais, associadas ao benefício de 
prestações durante um período prolongado, são susceptíveis de desencorajar o beneficiário 
a procurar activamente um emprego, o que tem por efeito prolongar excessivamente o 
período em que se auferem tais prestações. Este período de inactividade prolongada acaba 
por transformar os beneficiários em desempregados de longa duração, cuja reinserção 
profissional é cada vez mais difícil e onerosa {"armadilha do desemprego"). 
Em alternativa, para garantir às famílias um rendimento correspondente a um nível 
mínimo de subsistência, os desempregados que exercem uma actividade pouco 
remunerada podem beneficiar de prestações complementares em simultâneo com o 
exercício dessa actividade. No entanto, o ritmo de redução das prestações, associado à 
entrada no regime fiscal, produzem uma escala tributária fortemente progressiva que de 
forma implícita aplica aos rendimentos adicionais do trabalho um imposto marginal 
efectivo. Em consequência, a mão-de-obra pouco remunerada acaba por ser pouco ou 
nada incitada a incrementar as respectivas competências ou a sua produtividade no intuito 
de progredir na escala dos rendimentos {"armadilha da pobreza"). Acresce que as 
barreiras económicas, tecnológicas e regulamentares cumulam-se para "confinar" estes 
trabalhadores em empregos pouco remunerados, de baixa produtividade e com 
oportunidades alternativas muito limitadas. 
Sistemas de prestações sociais demasiado generosos são também onerosos na medida em 
que absorvem recursos públicos escassos que poderiam ser canalizados para outros 
objectivos económicos e sociais. Além disso, os problemas encontrados na concepção, na 
gestão e na aplicação dos regulamentos podem levar os desempregados, em certos casos, 
a passar ou a ser transferidos para outros regimes de protecção social (por exemplo os 
regimes de seguro de doença, invalidez, reforma antecipada), o que constitui fonte de 
tensões noutros pontos do sistema de protecção social. 
O financiamento de um sistema de protecção social desenvolvida constitui um dos 
motivos que está na origem das necessidades financeiras crescentes do sector público. A 
satisfação destas necessidades suplementares de receitas públicas veio aumentar a carga 
fiscal sobre os rendimentos do trabalho. Por outro lado, as reformas fiscais empreendidas 
desde o início dos anos 70 em inúmeros Estados-membros provocaram uma diminuição 
da progressividade real do sistema fiscal, que aumentou a pressão sobre os rendimentos 
mais baixos. 
É geral o consenso em torno do facto de que estes problemas afectam particularmente a 
mão-de-obra pouco qualificada e que frequentemente aufere salários reduzidos. A 
mão-de-obra pouco qualificada corre também o risco relativamente mais elevado de ser 
atingida pelo desemprego em virtude da rápida evolução ao nível da procura de trabalho 
a qual previlegia uma mão-de-obra mais qualificada. 
Uma vez que a mão-de-obra pouco qualificada é muito mais receptiva ao nível e à 
evolução prevista do seu custo total, verifica-se que os custos não salariais do trabalho 
pouco remunerado obstam ao seu ajustamento aos custos tendo em conta as evoluções da 
produtividade. Acresce que algumas análises sugerem que sob certas circunstâncias, as 
prestações sociais podem contribuir para instaurar salários mínimos que comprimem a 
parte inferior do leque salarial o que tem por efeito excluir do emprego a mão-de-obra 
menos qualificada, porque é muito cara. 
57 
Pára obter um ajustamento mais correcto dos custos do trabalho pouco qualificado, uma 
solução possível consistiria em permitir uma abertura do leque salarial na parte inferior 
da escala. A experiência dos Estados Unidos revela que esta solução permite obter uma 
mais forte criação de empregos, mas traz consigo também graves problemas de equidade 
e de eficácia. Estes últimos resultam da pressão para baixo exercida nos rendimentos reais 
da parte inferior da escala salarial, da criação de uma categoria de trabalhadores com um 
fraco nível de rendimentos {"os pobres que trabalham") e da deterioração das 
qualificações profissionais médias da mão-de-obra. De facto, as reformas recentemente 
empreendidas tenderam para um alargamento do sistema de protecção social americano 
no sentido de fazer face à emergência destes desequilíbrios sociais. 
Para evitar este problema, o Livro Branco da Comissão recomenda uma redução das 
contribuições sociais dos empregadores, nomeadamente as que incidem sobre os empregos 
menos remunerados a fim de diminuir os custos salariais totais. Esta prioridade de acção, 
reafirmada pelo Conselho Europeu de Essen, deve ser apreciada no contexto da 
manutenção de um nível de protecção social global satisfatório paralelamente a uma 
melhoria da eficácia operacional dos mercados do emprego e no intuito de assegurar a 
viabilidade orçamental dos sistemas de protecção social. 
b) Avaliação da situação nos Estados-membros 
Os dados actualmente disponíveis sugerem uma situação caracterizada pelos seguintes 
elementos: 
Em certos casos, o diferencial entre o rendimento disponível do trabalho e o que 
é auferido sob forma de prestações de desemprego é demasiado reduzido. Assim 
sendo, é de esperar que os beneficiários de prestações deste tipo sejam apanhados 
na "armadilhado desemprego"e sejam pouco incentivados a ocupar um posto de 
trabalho. Este tipo de "armadilhas" ameaça com maior frequência as famílias de 
menores rendimentos, já que as taxas de substituição líquida podem ser muito 
elevadas, nomeadamente se forem tidos em consideração os abonos de família 
(por exemplo D, F, DK, IRL, NL e SF);18 
- o risco de se verificar uma "armadilha de desemprego" é mais elevado sempre que 
o período de beneficio das prestações é relativamente longo (por exemplo B, DK, 
SF, SV, NL). Embora uma prestação de longa duração não produza 
necessariamente um efeito dissuasivo relativamente ao emprego, dados empíricos 
sugerem que um período demasiado longo de desemprego corre o risco de afastar 
os indivíduos menos qualificados do mercado de emprego provocando assim uma 
erosão do respectivo capital humano. Seria necessário por conseguinte desenvolver 
uma acção precoce para manter o vínculo ao mercado de trabalho por via de 
medidas activas incidentes sobre o mercado de emprego. 
em alguns casos, uma vez terminado o período de benefício das prestações, ou 
quando não estão reunidas as condições para a elas se ter direito, a função de 
garantia do rendimento é transferida para as prestações de assistência aos 
desempregados, o que implica uma taxa de prestações mais reduzida. Todavia, nos 
Em inúmeros Estados-membros, a taxa de substituição líquida nos escalões de rendimento mais 
baixos é superior a 80% e em certos casos ultrapassa mesmo 100%. 
58 
19 casos em que podem ser garantidas prestações sociais complementares (subsídios 
de alojamento, de guarda de crianças, etc.), podem registar-se taxas de substituição 
líquida bastante elevadas o que aumenta o risco de aparecerem "armadilhas de 
desemprego". 
condições mais rigorosas em matéria de rendimentos e o carácter específico das 
prestações sociais incitam frequentemente os desempregados a solicitar ou aceitar 
a sua transferência para outros regimes de protecção social que garantem 
prestações relativamente generosas e/ou critérios de concessão menos rígidos (por 
exemplo doença, invalidez temporária ou permanente, reforma antecipada). Este 
problema tomou proporções consideráveis nos seguintes países DK, I, NL e UK. 
Para se avaliar as medidas com efeito potencialmente dissuasivo sobre a oferta de 
mão-de-obra bem como o impacte orçamental global do desemprego, é necessário 
ter em conta a possibilidade de os desempregados beneficiarem de regimes sociais 
próximos da função de protecção contra o desemprego. 
um problema de risco moral surge quando a multiplicidade dos regimes de 
protecção social e/ou uma gestão pouco rigorosa destes últimos permite aos 
empregadores e, em certos casos, aos trabalhadores, de se concertarem para 
provocar indevidamente períodos de desemprego repetidos. Verifica-se que este 
problema afecta nomeadamente os sectores onde a procura sazonal é forte (por 
exemplo o turismo, os transportes, a construção19) ou que estão sujeitos a políticas 
de reestruturação controladas pelo Estado. 
nos países nórdicos (DK, SV, SF), o problema do risco moral põe-se no 
financiamento dos regimes voluntários de protecção contra o desemprego, o que 
vai sobrecarregar o financiamento destes mesmos regimes. É de esperar que as 
taxas elevadas de substituição líquida fornecidas pelas prestações de assistência 
social reduzam o incentivo aos indivíduos no sentido de que estes paguem 
contribuições para estes regimes, devido à existência de uma rede de segurança 
que garante os rendimentos. A importância concreta deste efeito está ainda por 
avaliar. 
ao longo dos últimos anos, inúmeros países procederam a uma revisão das 
prestações de desemprego, a fim de restringir os critérios de atribuição das 
mesmas, reduzir o período de concessão e melhorar a gestão dos sistemas de 
prestações. Esforçaram-se igualmente por introduzir ou reforçar certas condições 
de recursos e por verificar de forma sistemática a vontade do beneficiário de 
exercer uma actividade e respectiva disponibilidade. Estas últimas medidas têm 
por objectivo estabelecer uma ligação mais concreta entre a garantia do 
rendimento e uma busca activa de emprego ou a participação em medidas activas. 
Estas reformas coincidem frequentemente com acções destinadas a melhorar os 
sistemas de colocação financiados por fundos públicos e outros serviços públicos 
de emprego. 
Esta a razão pela qual estes sectores têm por vezes regimes de protecção específicos contra o 
desemprego, financiados por regimes de contribuições ajustáveis assentes nos registos de admissão 
das empresas. 
59 
as políticas activas do mercado de emprego devem almejar uma assistência 
direccionada que permita aos desempregados retomar uma actividade 
assegurando-lhes simultaneamente uma formação profissional mais orientada para 
o mercado e prestando-lhes uma assistência técnica e financeira na busca de 
emprego. Os países nórdicos possuem uma longa experiência de políticas activas 
de emprego e todos os Estados-membros estão agora decididos a agir neste 
sentido, acentuando mais a sua acção numa reorientação das despesas públicas em 
matéria de políticas de mercado de trabalho em detrimento das medidas passivas 
de garantia dos rendimentos e a favor de políticas mais activas. 
se os efeitos sobre a oferta global de mão-de-obra são relativamente reduzidos, há 
indícios claros de que os trabalhadores a tempo parcial são mais receptivos às 
alterações da taxa marginal do imposto. Convém ter presente que os empregos a 
tempo parcial constituíram recentemente uma fonte particularmente importante de 
criação de empregos, nomeadamente para as mulheres, em inúmeros 
Estados-membros. A fiscalidade dos rendimentos menores deveria ser reexaminada 
a fim de se eliminarem os obstáculos excessivos ao emprego resultantes de 
esquemas de imposição degressivos quer do imposto sobre os rendimentos quer 
das contribuições para a segurança social (por exemplo"plafonds"/"planchers" de 
contribuições contra reduções de impostos). 
inúmeros Estados-membros criaram ou reconduziram uma ampla gama de 
dispositivos que, na maior parte dos casos, prevêem uma redução temporária e 
direccionada das contribuições sociais dos empregadores. No entanto, nestes 
dispositivos que visam o nível dos rendimentos, importa evitar a criação de 
escalões de tributação que progridam de forma demasiado abrupta no momento 
da entrada no sistema fiscal normal para a mão-de-obra cujos rendimentos se 
aproximam ou atingem o limiar a partir do qual pode pretender beneficiar destes 
dispositivos. 
Conclusões 
Historicamente, os sistemas fiscais e de protecção social desenvolveram-se para responder 
a inúmeros factores e os efeitos potenciais de distorção do funcionamento dos mercados 
do emprego constituem apenas um dos aspectos deste processo. Todavia, a difícil situação 
em matéria de desemprego (nomeadamente o de longa duração) e de finanças públicas 
justificam a necessidade de reavaliar o funcionamento concreto dos sistemas fiscais e de 
prestações no intuito de suprimir os factores potencialmente dissuasivos para a criação 
de empregos ou o exercício de uma actividade. 
Estas insuficiências podem resultar, por exemplo, de um diferencial reduzido entre os 
rendimentos disponíveis do trabalho e aqueles que são auferidos em caso de inactividade 
{"armadilha do desemprego'"), da possibilidade de uma elevada taxa marginal de 
tributação efectiva implícita decorrente das prestações do trabalho {"armadilha da 
pobreza"), de custos não salariais relativamente onerosos relativamente aos empregos com 
remunerações inferiores e custos em matéria de equidade decorrentes de uma estrutura 
desigual das taxas de tributação. 
Na União Europeia, os Estados-membros atacam estes problemas de formas muito 
diversas. Para estimular os desempregados a ocupar um posto de trabalho, a maior parte 
dos países optou por um direccionamento mais correcto das prestações, uma aplicação e 
60 
um controlo reforçados dos critérios de concessão e uma ligação mais estreita com as 
políticas activas do mercado de emprego. Por outro lado, o Reino Unido e, em certa 
medida, a Irlanda deram preferência a um alargamento do leque salarial combinado com 
o acesso generalizado às prestações do trabalho, de forma a incentivar o exercício de uma 
actividade profissional pouco remunerada com complemento dos rendimentos para os 
colocar à altura de um nível social mínimo. Para promover a criação de empregos, as 
reduções generalizadas ou selectivas das contribuições sociais dos empregadores 
tornaram-se o principal meio de acção para reduzir os custos não salariais dos empregos 
não produtivos e nomeadamente os que oneram a admissão de mão-de-obra pouco 
qualificada. 
A experiência recente evidencia a existência de soluções de compromisso entre a criação 
de "armadilhas de desemprego" e a multiplicação das "armadilhas da pobreza", o que 
sugere que há opções políticas adequadas nesta matéria que devem ser feitas em cada 
Estado-membro. Não está nos intentos do presente trabalho privilegiar uma qualquer 
perspectiva de protecção social e de fiscalidade do trabalho. Em cada caso concreto, no 
entanto, existe margem de manobra suficiente para introduzir melhorias adicionais, numa 
preocupação de eficácia e de equidade, tendo em mente também contribuir para um 
funcionamento mais flexível do mercado do emprego a fim de atingir um nível de 
emprego mais elevado e uma redução do desemprego estrutural. 
ANEXO 
Excertos das conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Essen, 
9-10 de Dezembro de 1994 
Questões Económicas 
1. Melhoria da situação do emprego 
A luta contra o desemprego e a igualdade de oportunidades para homens e mulheres 
continuarão igualmente a ser no futuro a tarefa prioritária da União Europeia e dos 
Estados-membros. A actual melhoria da conjuntura vem facilitar a realização desta tarefa. 
Porém, esta melhoria, por si só, não resolve os problemas do trabalho e do desemprego 
na Europa. Por esta razão teremos de realizar mais esforços para resolver os problemas 
estruturais. O diálogo entre os parceiros sociais e as entidades políticas desempenha neste 
contexto um papel importante, em que cada um deverá assumir plenamente as suas 
responsabilidades. 
As medidas a tomar deverão incidir sobre os seguintes cinco domínios fulcrais: 
1) Melhoria das oportunidades de emprego dos trabalhadores através do incentivo ao 
investimento na formação profissional. Neste contexto, a qualificação profissional 
desempenha uma função-chave, nomeadamente no que respeita aos jovens. Deverá 
ser ministrada uma formação de base e uma formação contínua ao maior número 
de pessoas possível, que lhes permita, mediante um processo de aprendizagem ao 
longo da sua vida activa, adaptar-se às transformações decorrentes do progresso 
tecnológico, diminuindo assim o risco de perda de emprego. 
2) Intensificação da criação de emprego associada ao crescimento através 
especialmente de: 
uma organização mais flexível do trabalho, que atenda tanto às aspirações 
dos trabalhadores como às necessidades da concorrência; 
- uma política salarial que favoreça os investimentos criadores de postos de 
trabalho sendo necessários na situação actual aumentos salariais moderados 
que se situem abaixo da taxa de crescimento da produtividade; 
e por último, o fomento de iniciativas, especialmente a nível regional e 
local, que criem postos de trabalho que correspondam a novas 
necessidades, por exemplo no domínio do ambiente e dos serviços sociais. 
3) Diminuição dos custos extra salariais de uma forma que se faça sentir de modo 
visível nas decisões sobre a contratação de trabalhadores, especialmente de 
trabalhadores não qualificados. O problema dos custos extra salariais só poderá 
ser resolvido através dos esforços conjuntos dos agentes económicos, sindicais e 
políticos. 
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4) Reforço da eficácia da política de emprego: 
A eficácia da política de emprego deverá ser reforçada, evitando-se práticas que 
têm repercussões negativas na disponibilidade para o trabalho e passando de uma 
política passiva para uma política activa no domínio do emprego. A motivação 
individual para procurar continuamente emprego no mercado geral de trabalho 
deve manter-se, o que não deve ser esquecido sobretudo ao elaborar medidas de 
apoio ao rendimento. 
A necessidade e a eficácia dos instrumentos da política de emprego deverão ser 
reanalisados a intervalos regulares. 
5) Reforço das medidas a favor dos grupos especialmente atingidos pelo desemprego: 
Há que envidar especiais esforços a favor dos jovens, sobretudo dos que terminam 
a escolaridade obrigatória e se encontram praticamente sem qualificações, 
dando-lhes oportunidades quer de emprego quer de formação. 
A luta contra o desemprego de longa duração deverá constituir um ponto fulcral 
da política de emprego. Para tal são necessárias medidas de emprego 
diferenciadas, adaptadas à diversidade dos grupos e às necessidades dos 
desempregados de longa duração. 
A difícil situação das mulheres desempregadas e dos trabalhadores mais idosos 
merece igualmente uma atenção especial. 
O Conselho Europeu apela aos Estados-membros para que ponham em prática estas 
recomendações nas suas políticas nacionais segundo um programa plurianual, tendo em 
conta as particularidades da respectiva situação económica e social. O Conselho Europeu 
solicita aos Conselhos "Questões Sociais e Emprego" e "Questões Económicas e 
Financeiras" e à Comissão que sigam atentamente a evolução do emprego, que analisem 
as políticas seguidas pelos Estados-membros nesta matéria e que, anualmente, com início 
em dezembro de 1995, apresentem ao Conselho Europeu um relatório sobre os novos 
avanços registados no mercado de trabalho. 
Com base nos primeiros relatórios serão analisadas, por um lado, a incidência dos 
sistemas fiscais e de apoio sobre a disponibilidade para a oferta e a ocupação de postos 
de trabalho e, por outro lado, as relações entre o crescimento da economia e o ambiente, 
bem como as consequências daí decorrentes para a política económica. O Conselho 
Europeu toma conhecimento com interesse das informações dadas pelo Presidente Delors 
sobre a transformação do actual modelo de crescimento económico e dos objectivos 
económicos relacionada com o ambiente e a gestão do tempo. 
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COM(95) 465 final 
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