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Bruxelas, 30.11.2006

COM(2006) 743 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

em conformidade com o nº 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho (navegação de recreio privada)

1. Introdução

Em conformidade com o nº 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade [1] (a seguir designada "a directiva relativa à tributação da energia" ou "a directiva"), para além das disposições previstas na directiva, em especial nos artigos 5º, 15º e 17º, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado-Membro a introduzir outras isenções ou reduções por motivos relacionados com políticas específicas.

Após ter examinado os pedidos, a Comissão deve apresentar uma proposta ao Conselho ou informá-lo das razões por que não propôs a autorização de tais medidas.

No contexto mais lato da revisão das derrogações previstas na directiva relativa à tributação da energia que expiram no fim de 2006, a Bélgica, o Reino Unido e Malta apresentaram pedidos de autorização para estabelecer derrogações ao disposto na directiva, aplicáveis a partir de 2007, aos carburantes utilizados na navegação de recreio privada. Estes ofícios foram registados na Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira [2].

O objectivo da presente comunicação é informar o Conselho dos motivos por que a Comissão não propôs a autorização das medidas em questão.

2. Resumo dos pedidos

2.1. Pedido apresentado pela Bélgica

A Bélgica pretende aplicar uma isenção total ao gasóleo utilizado como carburante nas embarcações de recreio privadas. A medida prevista aplicar-se-ia à navegação nas águas comunitárias e nas vias navegáveis interiores e teria como objectivo promover o desenvolvimento da navegação de recreio e do turismo e permitir que os proprietários de embarcações privadas se abastecessem nas estações de serviço utilizadas para a navegação que beneficia de uma isenção ao abrigo da directiva relativa à tributação da energia.

O pedido não prevê nenhuma data de expiração da medida.

2.2. Pedido apresentado pelo Reino Unido

O Reino Unido pretende aplicar uma taxa de imposto reduzida (no montante de 6,44 GBP por litro) ao gasóleo utilizado como carburante na navegação de recreio privada nas águas comunitárias e nas vias navegáveis interiores.

Este pedido tem como objectivo evitar os custos de transição causados pela expiração da derrogação. Além disso, o Reino Unido explicou que a derrogação persegue também objectivos de política regional.

O Reino Unido argumenta que os benefícios da passagem para o regime fiscal normal seriam mínimos em comparação com os custos e outras consequências associados à expiração da derrogação, ou que esses custos seriam mesmo desproporcionados quando comparados com os benefícios que poderiam obter-se com um tratamento fiscal normal. O Reino Unido assinala também que, com a introdução do regime fiscal geral, o aumento das receitas e os benefícios em termos de redução das emissões de carbono seriam insignificantes. Salienta, em especial, que a expiração da derrogação comporta custos de adaptação para os proprietários de embarcações e os fornecedores de combustíveis e, para a administração, implica custos administrativos e levanta dificuldades em matéria de controlo da aplicação. O Reino Unido expõe ainda os efeitos negativos desproporcionados que daí adviriam para o sector da navegação e para um grande número de pequenas empresas conexas. Além disso, na opinião deste país, a expiração da derrogação poderia colocar problemas de saúde e segurança devido à redução do número de estações de abastecimento ao longo da costa.

Por outro lado, o Reino Unido sustenta que a derrogação persegue objectivos de política regional, e que a sua supressão afectaria negativamente os programas de regeneração centrados no turismo nas zonas costeiras desfavorecidas do Reino Unido que receberam importantes investimentos dos fundos estruturais da União Europeia. O Reino Unido refere que o declínio económico das regiões litorais se deve à sua dependência das indústrias tradicionais, como a pesca e a construção naval. As regiões litorais beneficiaram de uma assistência substancial dos fundos estruturais e de coesão da União Europeia para apoiar a revitalização e a diversificação económicas. O Reino Unido mostrou-se preocupado com a eventualidade de a regeneração das zonas costeiras do Reino Unido (Escócia) ser afectada pela expiração da derrogação.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2011.

2.3. Pedido apresentado por Malta

Malta desejaria aplicar uma isenção total ao gasóleo utilizado como carburante nas embarcações de recreio privadas em viagens ao estrangeiro.

O objectivo da medida é compensar o sector do turismo, devido à insularidade de Malta e à sua situação periférica na fronteira mais meridional da União Europeia, e devido à forte concorrência dos operadores estabelecidos em países não europeus que não sujeitos à legislação comunitária em matéria de impostos especiais de consumo. Malta considera que a medida não seria prejudicial ao bom funcionamento do mercado interno e não provocaria distorções da concorrência, devido à sua situação geográfica e aos controlos rigorosos que seriam efectuados para garantir a correcta aplicação da medida. Malta salienta ainda a importância da derrogação enquanto instrumento de comercialização para atrair serviços de manutenção e reparação que estão associados ao fornecimento do carburante isento. Por último, Malta refere a importância desta actividade para o turismo e chama a atenção para os efeitos negativos que a expiração da derrogação teria no emprego e no crescimento do sector.

O pedido prevê que a medida expire em 31 de Dezembro de 2012.

3. Antecedentes dos pedidos

O nº 1, alínea c), do artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia dispõe que os Estados-Membros devem isentar os produtos energéticos fornecidos para utilização como carburante na navegação em águas comunitárias (incluindo a pesca), com excepção da navegação de recreio privada [3]. Tradicionalmente, os Estados-Membros podem tornar esta isenção extensiva à navegação por vias navegáveis interiores (actualmente incluída no nº 1, alínea f), do artigo 15º). Estas disposições foram introduzidas pela primeira vez na legislação comunitária relativa aos impostos especiais de consumo em 1992 [4] e, em ambos os casos, a navegação de recreio privada era expressamente excluída do seu âmbito de aplicação. Por conseguinte, a navegação de recreio privada está sujeita à tributação normal segundo as taxas nacionais em conformidade com a directiva, salvo se se aplicar uma derrogação específica ao abrigo dos artigos 18º, 18º-A e 19º da directiva.

A Comissão iniciou a eliminação progressiva das derrogações em questão, actualmente objecto dos artigos 18º e 18º-A e dos anexos II e III da directiva, por ocasião da revisão das derrogações realizada em 2000, declarando que estas derrogações deveriam expirar na data prevista para a entrada em vigor da directiva relativa à tributação da energia e, em todo o caso, em 31 de Dezembro de 2002 [5]. As derrogações acabaram por ser prorrogadas até 31 de Dezembro de 2006 e incorporadas ulteriormente na directiva relativa à tributação da energia tendo em vista a sua eliminação progressiva. No caso de Malta, foi fixada a mesma data de expiração no contexto da adesão deste país à Comunidade (artigo 18º e anexo III).

Na Comunicação de Junho de 2006 intitulada "Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006" (a seguir designada "Comunicação de 2006" [6]), a Comissão declarou que não devia ser renovado o tratamento fiscal favorável aplicado ao carburante utilizado na actividade em questão e que beneficia esta actividade em relação a outras actividades (transporte ou recreio) comparáveis. A Comissão convidou simultaneamente os Estados-Membros que considerem que devem continuar a beneficiar de uma derrogação por motivos relacionados com políticas específicas a apresentar um pedido em conformidade com o artigo 19º da directiva, justificando devidamente as necessidades decorrentes dessas políticas.

4. Avaliação da Comissão

A Comissão considera que a Bélgica, o Reino Unido e Malta reiteraram, em grande medida, argumentos já analisados na Comunicação de 2006 (a eliminação da derrogação traduzir-se-á em elevados custos administrativos e de adaptação do sector, em risco de fraude, podendo afectar negativamente o desenvolvimento da actividade) [7].

Tal como referido na Comunicação de 2006, o Conselho, deliberando por unanimidade em conformidade com o procedimento previsto no artigo 93º do Tratado, optou deliberadamente por sujeitar o carburante utilizado nas embarcações de recreio privadas ao regime fiscal normal. Esta escolha reflecte fundamentalmente as políticas e interesses enumerados no nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º da directiva. Trata-se nomeadamente do bom funcionamento do mercado interno, da necessidade de assegurar uma concorrência leal e das políticas comunitárias do ambiente, da energia e dos transportes.

Neste contexto, não deve ser concedida a autorização ao abrigo do artigo 19º por razões simplesmente inerentes à passagem da situação de derrogação para o regime tributário normal. Como é evidente, podem ser considerados como tais os custos administrativos e de adaptação do sector e/ou de cumprimento da legislação, incluindo as questões de segurança [8] resultantes da transição. O mesmo se pode dizer das consequências económicas gerais (para o sector, as empresas associadas ou o turismo) que poderiam decorrer da tributação normal da actividade em questão, inclusivamente numa perspectiva de mais longo prazo. Por definição, estas consequências gerais não correspondem à noção de "motivos relacionados com políticas específicas" na acepção do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia.

Os interesses e políticas mencionados no n.º 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º opõem-se igualmente à concessão de uma autorização com base nas razões acima apresentadas.

Do ponto de vista do funcionamento do mercado interno e da concorrência leal, a tributação deveria ser tão neutra quanto possível para evitar que, numa Comunidade sem fronteiras fiscais, os comportamentos dos operadores sejam motivados por considerações de ordem fiscal. A derrogação concedida a alguns Estados-Membros não invalida este raciocínio. Deve ser considerada como uma medida destinada a resolver os problemas iniciais, inerentes à aplicação de nova legislação. Tendo em conta o facto de os combustíveis utilizados na navegação de recreio privada estarem, em princípio, sujeitos a imposto desde 1993 na Comunidade e os artigos 18º e 18º-A da directiva relativa à tributação da energia fixarem limites temporais precisos para a derrogação estabelecida na directiva, os motivos de transição invocados não justificam, actualmente, a concessão de uma autorização ao abrigo do artigo 19º da directiva.

O facto de toda a perda previsível de actividade económica se traduzir numa melhoria da situação nos Estados-Membros que aplicam um regime de tributação normal (como alegam alguns Estados-Membros que beneficiam da derrogação), reforça a ideia que, para manter as condições de uma concorrência leal, é necessário opor-se à concessão de uma autorização ao abrigo do artigo 19º da directiva que apenas perpetuaria a distorção de concorrência.

Do ponto de vista das políticas comunitárias de ambiente, energia e transportes, a Comissão não vê nenhuma razão para que a actividade em questão beneficie de um tratamento fiscal mais favorável que as outras actividades (transporte ou recreio) comparáveis. A tributação da energia não tem como única finalidade gerar receitas, sendo cada vez mais considerada como um instrumento eficaz para internalizar as externalidades negativas relacionadas com o consumo de energia que constituem elementos importantes das políticas comunitárias acima referidas. Simultaneamente, a tributação da energia tem como efeito incentivar o aumento do rendimento energético, aspecto que deveria igualmente aplicar-se à navegação de recreio privada. Nesta perspectiva, o mero efeito de incentivo que a isenção fiscal concedida até ao momento possa ter tido no desenvolvimento da navegação de recreio privada não pode justificar uma nova derrogação às regras gerais.

Finalmente, é oportuno examinar alguns argumentos mais específicos alegados por alguns Estados-Membros que apresentaram os pedidos.

Em primeiro lugar, a Comissão deve rejeitar os argumentos apresentados por Malta. Se é certo que a harmonização da fiscalidade pode, em certos casos, ter efeitos sobre a concorrência com os países terceiros, estes já foram tidos em conta pelo Conselho no artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia. A este respeito, o Conselho considera que estes aspectos justificaram até ao momento a concessão de uma isenção no caso da navegação comercial, mas não no domínio específico tratado na presente Comunicação, nomeadamente a navegação de recreio privada (cf. vigésimo terceiro considerando (23) da directiva relativa à tributação da energia). Além disso e independentemente do impacto concorrencial da derrogação no desenvolvimento do sector noutros Estados-Membros em geral, a Comissão faz alusão à situação geográfica de Malta. Tendo em conta o que precede, não é de excluir que a autorização solicitada possa falsear a concorrência com outros destinos mediterrânicos.

Em segundo lugar, no que diz respeito aos argumentos de política regional avançados pelo Reino Unido, a Comissão gostaria de sublinhar que a derrogação concedida ao Reino Unido nunca foi formalmente considerada um instrumento de política regional. Por outro lado, a ajuda concedida pelos fundos estruturais nunca se dirigiu especificamente à navegação de recreio privada nem se baseou no pressuposto de que o reino Unido poderia continuar a beneficiar da derrogação à directiva relativa à tributação da energia [9].

Por último, a Comissão não pode aceitar o argumento da proporcionalidade alegado pelo Reino Unido, que toma como ponto de partida a derrogação temporária concedida ao abrigo do artigo 18º, contrariando directamente o raciocínio do legislador comunitário que parte do regime de tributação normal. É igualmente nesta perspectiva que convém situar o argumento conexo avançado pelo Reino Unido, que considera que as vantagens do ponto de vista do ambiente resultantes da passagem para um regime de tributação normal seriam limitadas. O simples facto de o consumo total do combustível utilizado na navegação de recreio privada não poder exceder certos limites significa apenas que o alcance da isenção é limitado. Não significa que a proporcionalidade exija um tratamento desigual de actividades de transporte ou de recreio comparáveis. Além disso, o facto de a aplicação poder exigir esforços suplementares também não pode ser decisivo. Decorre da natureza da administração fiscal que os custos de aplicação podem variar consoante os domínios, sem implicar a necessidade de ter em conta motivos relacionados com políticas específicas no contexto do artigo 19º da directiva.

5. Conclusão

Globalmente, a Comissão considera que a Bélgica, o Reino Unido e Malta não apresentaram motivos relacionados com políticas específicas que justificassem a necessidade de prorrogar a derrogação da legislação adoptada por unanimidade, em duas ocasiões, na União Europeia e a existência de uma medida fiscal manifestamente em contradição com várias políticas comunitárias. Os argumentos invocados pelos Estados-Membros interessados aludem sobretudo a consequências da existência da derrogação durante um período de tempo longo.

Os Estados-Membros dispuseram de um prazo suficiente para se adaptarem à nova situação, tendo em conta o facto de que esta e outras derrogações idênticas têm estado a ser examinadas na Comunidade, pelo menos, desde 1996, e que a Comissão insistiu várias vezes na necessidade da sua eliminação progressiva. O mesmo se pode dizer no caso de Malta, em ralação à qual a data de expiração da derrogação ao abrigo do artigo 18º-A da directiva relativa à tributação de energia foi fixada de forma a coincidir com a data de expiração de derrogações idênticas então aplicáveis a alguns dos quinze Estados-Membros.

Caso a expiração da derrogação cause dificuldades em circunstâncias muito específicas ou particulares e desde que a legislação comunitária seja plenamente respeitada [10], os Estados-Membros requerentes podem adoptar medidas com vista a reduzir ou atenuar os problemas que resultantes da passagem para o regime de tributação normal.

Assim, a Comissão conclui que não estão preenchidas as condições definidas no artigo 19º e não propõe, por conseguinte, a autorização das medidas solicitadas.

[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51). Directiva com a última redacção que lhe foi dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/CE (JO L 157 de 30.4.2004, p. 87 e p. 100).

[2] Ofícios registados em 13 de Outubro de 2006 (Bélgica e Malta) e 16 de Outubro de 2006 (Reino Unido).

[3] Entende-se por embarcação de recreio privada "qualquer embarcação utilizada pelo seu proprietário ou por uma pessoa singular ou colectiva que a possa utilizar mediante aluguer ou a outro título, para fins não comerciais e, em especial, para fins que não sejam o transporte de pessoas ou de mercadorias ou a prestação de serviços a título oneroso ou no interesse das autoridades públicas".

[4] Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas dos direitos de impostos especiais de consumo sobre os óleos minerais (JO L 316 do 31.10.1992). Esta directiva, assim como a Directiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas de impostos especiais de consumo sobre os óleos minerais, foi revogada pela Directiva 2003/96/CE do Conselho, com efeito a partir de 31 Dezembro de 2003.

[5] COM (2000) 678, de 15 de Novembro de 2000.

[6] COM (2006) 342, de 30 de Junho de 2006, "Exame das derrogações que expiram no fim de 2006 referidos nos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho".

[7] Cf. Comunicação de 2006 (2.2.2).

[8] Os aspectos relativos ao ambiente e à segurança são contemplados na legislação correspondente e não estão relacionados com as regras da directiva relativa à tributação da energia.

[9] Além disso, a Comissão observa que os dados de que dispõe mostram volumes de investimento dos fundos estruturais em projectos relacionados com o turismo para a regeneração das zonas costeiras significativamente inferiores aos declarados pelo Reino Unido.

[10] Incluindo, em especial, as regras do Tratado relativas aos auxílios concedidos pelos Estados.

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