PT Jornal Oficial da União Europeia C 109/1

Parecer do Comité das Regiões sobre a «Proposta de regulamento do Conselho que estabelece um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas dos Estados-Membros e a Proposta de regulamento do Conselho que estabelece um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas temporárias entre os Estados-Membros»

(2004/C 109/01)

COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a «Proposta de regulamento do Conselho que estabelece um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas dos Estados-Membros» e a «Proposta de regulamento do Conselho que estabelece um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas temporárias entre os Estados-Membros» [COM(2003) 502 final – 2003/0193 (CNS); 2003/0194 (CNS)];

Tendo em conta a decisão do Conselho, de 18 de Setembro de 2003, de o consultar sobre esta matéria, em conformidade com o disposto no n.o 1 do art.o 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 19 de Junho de 2003, de incumbir a Comissão de Relações Externas da elaboração do presente parecer;

Tendo em conta os artigos 61.o e 62.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia (1);

Tendo em conta o Protocolo anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia;

Tendo em conta o Protocolo anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia relativo às relações externas dos Estados-Membros no que respeita à passagem das fronteiras externas;

Tendo em conta a «Proposta de Directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado ou de exercício de uma actividade económica independente» [(COM(2001) 386 final, de 11 de Julho de 2001];

Tendo em conta a «Comunicação da Comissão relativa ao impacto do alargamento nas regiões que fazem fronteira com os países candidatos» [COM(2001) 437 final, de 25 de Julho de 2001];

Tendo em conta a Comunicação da Comissão «Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-membros da União Europeia» [COM(2002) 233 final, de 7 de Maio de 2002];

Tendo em conta a Comunicação da Comissão «Desenvolvimento do acervo no âmbito do pequeno tráfego fronteiriço» [SEC(2002) 947 final, de 9 de Setembro de 2002];

Tendo em conta a Comunicação da Comissão «Europa alargada e os países vizinhos: enquadramento para as relações com os nossos vizinhos orientais e meridionais» [COM(2003) 104 final, de 11 de Março de 2003];

Tendo em conta a Comunicação da Comissão «Lançar as bases de um novo instrumento de vizinhança» [COM(2003) 393 final, de 1 de Julho de 2003];

Tendo em conta o «Plano para a gestão das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia» (Conselho Europeu JAI) de 13 de Junho de 2002;

Tendo em conta o seu parecer de 13 de Março de 2002 sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado ou de exercício de uma actividade económica independente» [COM (2001) 386 final – 2001/0154 (CNS)] e a «Proposta de directiva do Conselho relativa às condições em que os nacionais de países terceiros podem circular livremente no território dos Estados-Membros durante um período máximo de três meses e que introduz uma autorização específica de viagem fixando as condições de entrada com vista a uma deslocação durante um período máximo de seis meses»[COM(2001) 388 final – 2001/0155 (CNS), (CdR 386/2001 fin (2)];

Tendo em conta o seu parecer de 16 de Maio de 2002 sobre a política de emigração: «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina» [COM (2001) 672 final]; «Proposta de decisão do Conselho que adopta um programa de acção relativo à cooperação administrativa nos domínios das fronteiras externas, dos vistos, do asilo e da imigração (ARGO)» [COM (2001) 567 final – 2001/0230(CNS)]; «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a um mecanismo de coordenação aberto da política comunitária em matéria de imigração» [COM (2001) 387 final]; e sobre a política de asilo: «Proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao respectivo estatuto» [COM(2001) 510 final – 2001/0207(CNS)]; «Documento de trabalho da Comissão – Relação entre salvaguarda da segurança interna e o respeito das obrigações e dos instrumentos de protecção internacional» [COM(2001) 743 final; Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à política comum em matéria de asilo com introdução de um mecanismo de coordenação aberto« [COM(2001) 710 final), (CdR 93/2002 fin)];

Tendo em conta o seu parecer de 13 de Fevereiro de 2003 sobre o documento »Rumo a uma União alargada — documento estratégico e relatório da Comissão Europeia relativo aos progressos alcançados por cada um dos países candidatos na preparação para a adesão «COM(2002) 700 final e SEC(2002) 1400/1412 e o »Relatório da Comissão ao Conselho: Explicar o alargamento europeu«[COM(2002) 281 final (3)];

Tendo em conta o seu parecer de 9 de Abril de 2003 sobre a »Proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de formação profissional ou de voluntariado«[COM(2002) 548 final — 2002/0242 (CNS), (CdR 2/2003 fin (4)];

Tendo em conta o seu parecer de 13 de Março de 2002 sobre o tema »Estratégias para a promoção da cooperação transfronteiriça e inter-regional numa Europa alargada – um documento fundamental de orientação para o futuro« (CdR 181/2000 fin (5));

Tendo em conta o seu parecer sobre o »Segundo plano de acção para a dimensão setentrional, 2004-2006« [COM(2003) 343 final) (CdR 102/2003 fin (6)];

Tendo em conta o Art.o III — 166.o do Projecto de Tratado que institui uma Constituição para a Europa, transmitido pela Convenção ao Presidente do Conselho Europeu, em Roma, a 18 de Junho de 2003, CONV850/03 (7);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 277/2003 rev.), adoptado em 27 de Novembro de 2003 pela Comissão de Relações Externas (relator: Karsten NEUMANN, Membro do Parlamento do Estado de Meclemburgo-Pomerânia Ocidental (D/PSE);

Considerando que:

«A reconciliação para além das fronteiras não é possível numa Europa-fortaleza, mas tão-só num continente em que as fronteiras não sejam um factor de divisão»

(Richard von Weizsäcker, ex-Presidente da República Federal da Alemanha).

1) O Comité das Regiões congratula-se com a regulamentação proposta, que visa a celebração de acordos bilaterais relativos ao pequeno tráfego transfronteiriço em toda a UE, na perspectiva do alargamento iminente da União, já que a passagem das fronteiras entre os Estados-Membros actuais e futuros, por um lado, e entre os futuros Estados-Membros e os nossos futuros vizinhos, por outro, é muito frequente e, não raras vezes, de importância regional.

2) O Comité das Regiões salienta que esta medida de acompanhamento do próximo alargamento pode assegurar que as novas fronteiras e as que serão criadas entre os novos Estados-Membros e os seus vizinhos não representem um obstáculo excessivo ao comércio, ao intercâmbio social e cultural ou à cooperação regional, especialmente para os residentes nas regiões fronteiriças;

3) O Comité das Regiões sublinha que as autoridades municipais, regionais e locais das regiões fronteiriças sempre foram, e serão, pioneiras da compreensão mútua e da cooperação para além das fronteiras, dado que os problemas e os riscos associados à separação são, em primeiro lugar, problemas locais que podem ser eliminados ou, pelo menos, reduzidos através de uma estreita cooperação a esse nível. Os interesses e os problemas regionais neste contexto podem ser muito diversos e são, muitas vezes, facilmente resolvidos ao nível local, mas podem também influenciar negativamente e de forma duradoura as relações entre países vizinhos e constituir um obstáculo à boa vizinhança.

4) O Comité das Regiões baseia a sua opinião favorável nas numerosas experiências, geralmente positivas, levadas a cabo, no âmbito do pequeno tráfego fronteiriço, nas regiões fronteiriças da Europa que aplicam com êxito um regime semelhante, nalguns casos há décadas.

5) O Comité das Regiões regozija-se com a política que tem sido seguida de associação dos países candidatos à elaboração da proposta da Comissão e vinca a necessidade do prosseguimento do diálogo com esses países sobre o regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço.

6) Seria desejável para o futuro da integração europeia que se adoptasse uma estratégia coerente de cooperação transfronteiriça, tendo particularmente em conta o alargamento, e que as propostas de regulamento em apreço dessem um forte contributo nesse sentido, através da aplicação plena da regulamentação por parte dos países candidatos e dos Estados-Membros que com eles fazem fronteira, se já não for esse o caso no quadro de acordos bilaterais.

adoptou, na 53.a reunião plenária, realizada em 11 e 12 de Fevereiro de 2004 (sessão de 11 de Fevereiro), o seguinte parecer, por unanimidade:

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

O Comité das Regiões,

1.1 acolhe favoravelmente a proposta da Comissão de completar, através de duas propostas de regulamento que é oportuno examinar em conjunto, um quadro coerente de disposições em matéria de vistos para facilitar a passagem das fronteiras aos residentes nas zonas fronteiriças, no âmbito do pequeno tráfego fronteiriço, durante o período de transição — que não é ainda possível definir com exactidão — até à aplicação do acervo de Schengen na sua totalidade. Durante esse período de transição, tais disposições deverão ser tão flexíveis quanto possível, permitindo assim, de maneira prospectiva, a adaptação gradual da regulamentação em função da situação da transposição do acervo de Schengen nos Estados-Membros;

1.2 verifica com agrado que os documentos que são objecto deste parecer se integram num conjunto de medidas que, em virtude da integração do acervo de Schengen no âmbito da União Europeia em conformidade com o Tratado de Amesterdão e da competência geral nele conferida em matéria de «medidas relativas à passagem das fronteiras externas dos Estados-Membros» (artigo 62.o, n.o 2), fazem parte das que, nos termos do artigo 61.o, devem ser adoptadas no prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão como medidas de acompanhamento destinadas a assegurar a livre circulação de pessoas, em conformidade com a alínea a) do artigo 7.o

1.3 remete para o seu parecer sobre o «Desenvolvimento de uma política comum em matéria de imigração clandestina, de tráfico ilícito e de tráfico de seres humanos, de fronteiras externas e de regresso das pessoas em residência irregular» [COM (2003) 323 final] (CdR 250/2003 fin) e sublinha a grande importância de uma política de vistos bem ponderada para a prevenção da emigração clandestina, a luta contra o tráfico ilícito e o tráfico de seres humanos, especialmente o indigno tráfico de mulheres, que deve basear-se num sistema de informações eficiente e num sistema eficaz e integrado de gestão das fronteiras externas;

1.4 partilha o ponto de vista da Comissão, expresso na sua Comunicação «Lançar as bases de um novo instrumento de vizinhança», de que a gestão eficaz das fronteiras é uma condição prévia essencial para a prosperidade e a segurança comuns e para facilitar o comércio e o tráfego fronteiriço, garantindo, simultaneamente, a segurança nas fronteiras;

1.5 lembra que, justamente nas regiões fronteiriças, as autoridades locais e regionais desempenham um papel de primeiro plano em matéria de garantia da estabilidade e da segurança;

1.6 subscreve a opinião da Comissão de que, dadas as relações sociais e culturais há muito existentes para além das fronteiras externas da União, importa que as novas fronteiras externas da UE não sejam vistas como um obstáculo aos contactos e às medidas de cooperação existentes ao nível local e salienta que as mesmas podem ser úteis para o estabelecimento de relações pacíficas e de boa vizinhança entre a UE e os seus novos vizinhos;

1.7 sublinha que a cooperação regional e transfronteiriça entre as autoridades municipais, locais e regionais é de importância decisiva para vencer estes desafios complexos no longo prazo, ainda que seja necessário agir ao nível nacional;

1.8 é de opinião que a cooperação transfronteiriça realiza progressos concretos e mais céleres nas zonas em que um apoio financeiro ambicioso e a que urge dar continuidade, por exemplo, através do INTERREG III A, é acompanhado de uma cooperação estreita entre os actores locais e regionais nas regiões fronteiriças que se mantém para além desse apoio;

1.9 apela novamente a que se continue a prestar particular atenção às regiões fronteiriças e a dotá-las, dada a sua situação periférica, de meios e instrumentos adequados, de acordo com a abordagem «Acção comunitária a favor das regiões fronteiriças»;

1.10 está convicto de que a passagem facilitada das fronteiras no âmbito do pequeno tráfego fronteiriço tem contribuído e pode continuar a contribuir, com base nas propostas de regulamento em apreço, para uma cooperação harmoniosa entre os actores locais nas regiões fronteiriças, sejam eles administrações ou organizações;

1.11 propõe, pois, que o modelo bem sucedido das Euro-Regiões continue a ser aplicado, inclusivamente nas futuras fronteiras externas, e que, tanto nessas fronteiras como nas fronteiras externas temporárias, se ofereçam possibilidades de pequeno tráfego fronteiriço, pelo menos aos residentes nas comunidades que fazem parte das zonas abrangidas pelas medidas de apoio específicas da União Europeia e dos Estados-Membros, de forma a consolidar o valor acrescentado dos projectos financiados pela Comunidade e facilitar a cooperação no âmbito desses projectos;

1.12 solicita, por conseguinte, que se verifique se a definição, pela via regulamentar, de um âmbito de aplicação territorial, mesmo que se trate apenas de uma extensão máxima, é realmente necessária para a consecução dos objectivos visados e, portanto, adequada, ou se, de acordo com o princípio da subsidiariedade, essa definição deveria ser da responsabilidade dos Estados-Membros, que conhecem as condições locais concretas e as interdependências económicas, sociais e culturais, tanto mais que não são de recear repercussões negativas adicionais nos interesses de outros Estados-Membros;

1.13 salienta que o pequeno tráfego fronteiriço, como todas as medidas que visam a eliminação das fronteiras internas entre os Estados-Membros no âmbito da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, deve ser regulamentado em conformidade com o direito nacional e tendo em conta os interesses de todas as partes;

1.14 sublinha, portanto, que, apesar das medidas propostas para facilitar a passagem das fronteiras, deve ser assegurado o controlo de cada passagem da fronteira, uma vez que a validade territorial e temporal limitada dos vistos não sujeitos à aposição de carimbos não pode ser eficazmente verificada sem controlos nas fronteiras;

1.15 realça que a introdução do visto especial de curta duração «L» deve estar sujeita às mesmas condições que a emissão de vistos para estadias de curta duração. Porém, o visto especial, contrariamente aos outros vistos de curta duração, apenas autoriza a estadia na zona fronteiriça;

1.16 solicita que se examine de que forma, no caso do visto especial e da não aposição de carimbos de entrada e de saída prevista no artigo 16.o, será verificada a observância dos limites temporais estabelecidos no artigo 9.o da proposta, bem como em que medida essa verificação é necessária e oportuna para a realização do objectivo do regulamento;

1.17 constata que a cooperação entre consulados ao nível local, que é regida pelas Instruções Consulares Comuns, bem como a política em matéria de vistos, devem igualmente contribuir para a protecção das fronteiras externas;

1.18 faz notar que os regulamentos são actos jurídicos que se baseiam no acervo de Schengen na acepção do artigo 3.o, n.o 1 dos actos de adesão e devem, por isso, ser integralmente assumidos por todos os candidatos à adesão, ainda que não sejam directamente integrados no sistema no momento da adesão à União Europeia;

1.19 insiste no facto de que a introdução de um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço dependerá também, em grande medida, das condições locais, pelo que, não obstante se tratar de uma matéria que é da competência dos Estados-Membros, é indispensável, para o êxito das medidas previstas, uma consulta prévia e uma consulta complementar das autoridades locais e regionais nas regiões fronteiriças;

1.20 realça que, paralelamente às medidas propostas, é necessário um conjunto de disposições práticas para aumentar os pontos de passagem da fronteira, de forma que a passagem nas fronteiras externas se processe de uma forma mais eficaz e mais fluida e também para que, simultaneamente, seja possível concentrar esforços com vista a garantir a segurança nas fronteiras externas;

1.21 faz notar que, na perspectiva da supressão dos controlos nas fronteiras internas, tais medidas não são supérfluas, mesmo nas «fronteiras externas temporárias»; podem, pelo contrário, preencher lacunas existentes na rede de transportes transfronteiriços regionais, criando boas condições para o aproveitamento das oportunidades económicas, políticas, sociais e culturais que o alargamento da UE oferece;

1.22 regozija-se com o facto de estas disposições serem igualmente aplicáveis à fronteira com a região de Kaliningrado e propõe que, com base nos compromissos alcançados, se estabeleça, no mais curto prazo, a correspondente regulamentação, como complemento desejável dos acordos de trânsito celebrados entre os países candidatos à adesão, a UE e a Rússia;

1.23 apela a que se inicie, quanto antes, a harmonização das disposições em matéria de vistos aplicáveis ao pequeno tráfego fronteiriço com as correspondentes disposições aduaneiras, particularmente as relativas à isenção de direitos de importação;

1.24 verifica que, em resultado da análise anunciada, a Comissão renunciou à intenção manifestada na sua Comunicação «Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia» de celebrar acordos entre a Comunidade e os países terceiros limítrofes, optando por acordos a celebrar entre países vizinhos e possibilitando, assim, que se tenha em conta os diversos interesses locais e regionais nas regiões fronteiriças, bem como os interesses de todos os Estados-Membros;

1.25 espera que a participação das autoridades municipais, regionais e locais na negociação dos aludidos acordos bilaterais seja assegurada tão naturalmente quanto o envolvimento do Comité das Regiões no desenvolvimento do acervo comunitário em matéria de cooperação transfronteiriça.

2. Recomendações do Comité das Regiões

2.1 Proposta de regulamento do Conselho que estabelece um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas dos Estados-Membros [(2003/0193 (CNS)]

Recomendação 1

relativa ao Artigo 3.o, alínea b)

Texto proposto pela Comissão Alteração proposta pelo CR (b) «Zona fronteiriça», uma zona que não pode exceder 50 quilómetros em linha recta a contar da fronteira. No interior desta zona, os Estados-Membros em causa podem especificar os territórios administrativos que devem ser considerados parte da zona fronteiriça; (b) «Zona fronteiriça»: uma zona que não pode exceder 50 quilómetros em linha recta a contar da fronteira. No interior desta zona, os Estados-Membros em causa podem expecificar estabelecer quais os territórios administrativos que devem ser considerados parte da zona fronteiriça. Em regra, estes territórios devem estar localizados, pelo menos parcialmente, numa zona que não diste mais de 50 quilómetros da fronteira;

Justificação

O estabelecimento de um limite máximo não se afigura necessário para a consecução do objectivo do regulamento, pelo que não é adequado. De acordo com o princípio da subsidiariedade, deveria caber aos Estados-Membros, conhecedores das condições locais concretas e das interdependências económicas, sociais e culturais, o estabelecimento do âmbito de aplicação territorial numa base bilateral, tanto mais que não são de recear repercussões adicionais nos interesses de outros Estados-Membros. Para a realização dos objectivos do regulamento, poderia ser suficiente uma disposição como a recomendada supra, o que poderia ser particularmente apropriado nas regiões periféricas, cujas comunidades de maior dimensão estão localizadas a mais de 50 Km da fronteira terrestre, tendo todavia uma forte interdependência económica com a região fronteiriça vizinha, e que beneficiam, por exemplo, do apoio da Comissão no âmbito de uma Euro-Região na sua qualidade de região fronteiriça, como é o caso da ilha Rügen (D) e da aglomeração urbana Stettin (PL), situadas na Euro-Região Pomerânia, que se encontram a uma distância de cerca de 200 Km da fronteira. Importa, pelo menos, ter em conta a situação específica das ilhas no cálculo da distância em relação à fronteira terrestre, tendo em conta que, segundo o artigo 1.o, os «50 quilómetros em linha recta a contar da fronteira» se referem à fronteira terrestre mais próxima.

Recomendação 2

relativa ao artigo 18.o, alínea c)

Texto proposto pela Comisão Alteração proposta pelo CR c) autorizar os residentes fronteiriços a atravessar as suas fronteiras fora dos pontos de passagem autorizados e das horas de abertura fixadas. c) autorizar os residentes fronteiriços a atravessar as suas fronteiras fora dos pontos de passagem autorizados e das horas de abertura fixadas.

Justificação

A proposta dá a impressão de que é possível atravessar as fronteiras externas sem controlo da autorização especial. Em princípio, este procedimento pode ser útil nas fronteiras internas que não apresentam criminalidade significativa. Comporta, todavia, o risco de utilização abusiva do regulamento, na medida em que não é assegurado o controlo nas fronteiras e os controlos a nível interno não podem garantir o respeito das limitações territoriais e temporais da autorização de estadia. Este risco não pode ser combatido através de disposições mais estritas em matéria de emissão de vistos, particularmente tendo em conta o elevado número de vistos a emitir no âmbito do pequeno tráfego fronteiriço. As medidas previstas nas alíneas a) e b) já facilitam a passagem das fronteiras de uma forma consentânea com as exigências da luta contra a criminalidade transfronteiriça e a imigração clandestina.

A Comissão alega que esta possibilidade já está prevista no artigo 3.o, n.o 1 da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen e no ponto 1.3 da Parte I do Manual Comum. Não se refere, todavia, à supressão de parte da regulamentação através da Decisão 2002/352/CE do Conselho, de 9 de Maio de 2002, em virtude da qual apenas têm esta possibilidade as «pessoas em relação às quais estejam previstas autorizações para esse efeito em acordos bilaterais sobre pequeno tráfego fronteiriço, chamado em Itália pequeno tráfego fronteiriço ou tráfego de excursão» e aos «marítimos que se desloquem a terra, nos termos do ponto 6.5.2.» Acresce que o Comité Executivo, muito justamente, jamais recorreu a esta disposição potestativa, não havendo, portanto, qualquer razão para que agora a ela se recorra.

2.2. Proposta de regulamento do Conselho que estabelece um regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas temporárias entre os Estados-Membros [2003/0194 (CNS)]

Recomendação 3

relativa ao Artigo 5.o, n.o, 2, alínea c)

Redacção proposta pela Comissão Alteração proposta pelo CR c) autorizar os residentes fronteiriços a atravessar as suas fronteiras fora dos pontos de passagem autorizados e das horas de abertura fixadas. c) autorizar os residentes fronteiriços a atravessar as suas fronteiras fora dos pontos de passagem autorizados e das horas de abertura fixadas.

Justificação

Ver a justificação da Recomendação 2.

Enquanto a segunda fase do Acordo de Schengen não for aplicada, o que se afirma na justificação da Recomendação 2 é igualmente válido neste caso.

Bruxelas, 11 de Fevereiro de 2004 O Presidente do Comité das Regiões Peter STRAUB

(1) JO C 325, de 24.12.2002, p. 57.

(2) JO C 192, de 12.8.2002, p. 20.

(3) JO C 278, de 14.11.2002, p. 44.

(4) JO C 128, de 29.5.2003, p. 56.

(5) Boletim 6 (2003) 1.4.7.

(6) JO C 192, de 12.8.2002, p. 37.

(7) JO C 23, de 27.1.2004, p. 27.