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Bruxelas, 30.1.2008

SEC(2008) 93

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONCELHO relativo à informação sobre os géneros alimentícios prestada aos consumidores SÍNTESE DO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO SOBRE QUESTÕES DE ROTULAGEM GERAL DOS GÉNEROS ALIMENTÍCIOS

{COM(2008) 40 final}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 94}{SEC(2008) 95}

SINTESE

INTRODUÇÃO

A rotulagem geral dos géneros alimentícios é regida pela Directiva 2000/13/CE, uma versão codificada da Directiva 79/112/CE. Embora tivesse sido recentemente introduzida uma importante alteração em 2003 (ingredientes alergénicos), a maioria das disposições data de 1978. A evolução do mercado alimentar e das expectativas dos consumidores tornam necessária a actualização e modernização desta legislação.

A revisão da legislação comunitária em matéria de rotulagem geral dos géneros alimentícios e de rotulagem nutricional está incluída no programa de trabalho da Comissão para a simplificação.

Questões processuais e consulta das partes interessadas

As principais partes interessadas foram consultadas entre 2003 e 2007. A base do processo de consulta foi a conclusão de um estudo realizado em 2003 sobre a avaliação da legislação sobre rotulagem dos géneros alimentícios. As conclusões deste estudo identificaram os pontos essenciais nos quais a Comissão devia concentrar-se no contexto de uma proposta visando modernizar a legislação comunitária sobre rotulagem e dar resposta às aspirações dos consumidores.

Realizaram-se inquéritos alargados a todas as partes interessadas, procurando obter as suas opiniões sobre a legislação em vigor e as necessidades de mudança. Foi realizada uma consulta pública na Internet de 13.3.2006 a 16.6.2006.

Foi criado um grupo interserviços da Comissão para a avaliação do impacto. Os resultados da avaliação de impacto foram examinados pela Comissão de Avaliação de Impacto (CAI) da Comissão Europeia, que emitiu o seu parecer.

Identificação do problema

A avaliação de impacto refere-se à revisão da Directiva 2000/13/CE que prevê a informação obrigatória que deve constar do rótulo dos géneros alimentícios. O objectivo principal desta legislação não foi questionado pelas partes interessadas durante a consulta alargada. Os conteúdos básicos das exigências em vigor são vistos como um valioso direito adquirido e as partes interessadas não parecem desejar uma alteração dos componentes principais da legislação.

Contudo, há certos aspectos da legislação que não funcionam eficientemente e que não respondem inteiramente aos objectivos originais. De um modo geral, são expressas críticas sobre a abordagem fragmentada no que diz respeito ao funcionamento da legislação comunitária em matéria de rotulagem no seu conjunto e, mais especificamente, à falta de coordenação das datas de aplicação. No tocante às disposições horizontais da rotulagem dos géneros alimentícios, foi expressa uma preocupação sobre a falta de clareza e de segurança jurídica e sobre a incapacidade das regras de dar resposta às necessidades e expectativas actuais das partes interessadas (que sofreram alterações ao longo do tempo).

O processo de consulta demonstrou que certas questões principais necessitam de revisão. Contudo, as partes interessadas têm opiniões muito diferentes sobre a forma como estas questões devem ser abordadas.

Objectivos

Os objectivos principais da legislação sobre rotulagem dos géneros alimentícios são os seguintes:

( permitir que os consumidores façam escolhas informadas, seguras, saudáveis e sustentáveis;

( prestar aos consumidores informação pertinente, útil e devida;

( garantir o bom funcionamento do mercado interno;

( promover um contexto comercial propício à concorrência.

Tendo estes objectivos em consideração, o âmbito alargado da revisão deveria reflectir os seguintes objectivos específicos:

( assegurar coerência e clareza na prestação da informação;

( proteger a saúde dos consumidores e responder aos seus pedidos específicos de informação;

( evitar indicações que induzam em erro e eliminar as incoerências existentes;

( permitir e recompensar a inovação da indústria, permitindo-lhe fazer pleno uso do poder da rotulagem para vender os seus produtos.

Principais questões políticas e benefícios esperados da simplificação

Com vista a alcançar os objectivos, e em conformidade com o processo de simplificação, foram consideradas algumas medidas. Tendo plenamente em conta as necessidades de simplificação que emergiram da consulta, essas medidas foram divididas em duas categorias:

Instrumentos gerais de simplificação:

( Criação de um mecanismo de abordagem ascendente flexível (nova governação em matéria de rotulagem) que permita à indústria inovar e facilite a adaptação das regras de rotulagem à constante evolução dos diferentes mercados e exigências dos consumidores;

( Reformulação das diferentes disposições horizontais em matéria de rotulagem. A fusão desses textos maximizará sinergias, minimizará sobreposições e redundâncias e aumentará a clareza e a coerência das regras comunitárias. Trata-se de um método de simplificação poderoso que deve fornecer aos operadores económicos e às autoridades de execução um quadro normativo mais claro e simplificado. Considerou-se juntar toda a legislação relativa à rotulagem, incluindo exigências verticais, num texto único, mas tal resultaria numa abordagem ainda mais complexa;

( Eliminação de incoerências entre regras horizontais e verticais, sempre que possível;

( Racionalização (actualização, clarificação, eliminação de redundâncias) da informação obrigatória exigida pelo n.º 1 do artigo 3.º da Directiva 2000/13/CE.

Medidas que foram identificadas durante as consultas como tendo impactos mais importantes e para as quais foi efectuada uma análise mais pormenorizada. Abordar as seguintes questões contribuiria para a simplificação em termos de um cumprimento mais fácil e uma maior clareza para as partes interessadas:

( Legibilidade dos rótulos - o objectivo é simplificar e melhorar a forma como a informação é disponibilizada aos consumidores e facilitar o cumprimento por parte dos operadores da exigência geral de apresentarem rótulos legíveis e claros.

( Falta de informação sobre ingredientes alergénicos em géneros alimentícios que não são pré-embalados - o objectivo é proteger a saúde dos consumidores e assegurar coerência na prestação da informação.

( Rotulagem relativa à origem - o objectivo é simplificar a situação actual em que, devido à incerteza , se verifica uma proliferação de indicações voluntárias da origem, que induzem em erro, e um debate sem fim sobre a forma como abordar as exigências recorrentes dos consumidores em termos de informação sobre a origem dos alimentos. Resolver esta questão clarificaria a legislação, facilitaria o cumprimento por parte dos operadores e melhoraria a compreensão dos consumidores das indicações da origem.

( Inconsistência da informação relativa aos ingredientes e, em particular, a enumeração dos ingredientes das bebidas alcoólicas - o objectivo é racionalizar a situação actual mediante a clarificação da indefinição jurídica existente.

Opções básicas

No relatório de avaliação de impacto, são descritas várias opções de acção comunitária para abordar estas questões, desde a não adopção de quaisquer novas medidas até à adopção de medidas legislativas. Embora as chamadas «abordagens básicas» tivessem sido consideradas, dado que a iniciativa em questão se refere a uma revisão para a qual foram identificadas áreas claras de acção através da consulta alargada, a análise pormenorizada de impactos foi baseada nas opções de acção das quatro questões principais que foram identificadas para possível revisão na legislação.

Nenhuma intervenção manteria a situação actual de legislação dispersa, com os seguintes efeitos negativos:

- regras fragmentadas e confusas que comprometem uma aplicação eficaz;

- encargos injustificados para as empresas do sector alimentar devido a requisitos desactualizados, redundantes ou pouco claros;

- utilização inconsistente dos rótulos pelos consumidores;

- ineficácia da rotulagem como instrumento de comunicação;

- incapacidade da legislação de se adaptar aos mercados e às exigências legítimas dos consumidores, em permanente mudança.

A intervenção foi considerada no contexto da desregulamentação, da legislação nacional, da adopção de uma abordagem não legislativa ou da actualização da legislação comunitária.

Uma abordagem de desregulamentação implicaria a abolição dos instrumentos básicos relativos às regras horizontais de rotulagem dos géneros alimentícios, com um impacto directo nas regras verticais de rotulagem. As regras não harmonizadas prejudicariam o mercado interno, conduziriam à falta de informação e reduziriam o nível de defesa do consumidor. A eliminação das regras em vigor seria objecto de resistência por parte da maioria dos Estados-Membros e dos consumidores, dado que estes estão habituados às exigências actuais e qualquer alteração poderia ser vista como um abandono de um valioso direito adquirido. Por conseguinte, a desregulamentação não foi considerada uma abordagem viável.

A legislação nacional e a revogação das regras comunitárias resultariam na criação de regras nacionais diferentes que impediriam a realização do mercado interno, na distorção da concorrência, no aumento dos encargos administrativos para a indústria, numa abordagem desigual em termos de conteúdo e disponibilidade de informação, provocando confusão para os consumidores, e num nível diferente de defesa dos cidadãos da UE.

Abordagem não legislativa alternativa - os diferentes aspectos da informação prestada aos consumidores e as tendências actuais para o desenvolvimento de uma «nova cultura legislativa» exigiram a avaliação de uma abordagem que possa assegurar o equilíbrio entre flexibilidade e obrigatoriedade e entre a acção a nível nacional e a acção a nível da UE. Uma governação ascendente a vários níveis, baseada no princípio do empenhamento nas melhores práticas e na partilha de dados entre as partes interessadas, poderia ser uma alternativa viável a certos aspectos da legislação, tendo este mecanismo inovador sido avaliado como uma opção.

Questões estratégicas e opções específicas

Questão estratégica 1: Legibilidade da informação

Problemas actuais

Embora a directiva-quadro exija que a informação obrigatória seja fácil de compreender, marcada num lugar de destaque e de modo a ser facilmente visível, claramente legível e indelével , registam-se queixas generalizadas de que os rótulos não são legíveis nem compreensíveis. Nomeadamente, a queixa mais frequente relaciona-se com o tamanho do tipo de letra utilizado.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas comunitárias, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa, incluindo a normalização de rótulos ou a definição de um tamanho mínimo do tipo de letra.

Principais constatações

A análise mostrou que a existência de regras específicas em termos de tamanho do tipo de letra responderiam a uma das questões fundamentais relacionadas com a legibilidade da informação. Contudo, reconhece-se que não constitui o único aspecto. Se se concluir que outros aspectos da legibilidade criam um problema significativo para os consumidores, a necessidade de harmonização destes factores poderá ter de ser abordada no futuro.

A informação existente não permite avaliar o impacto da mudança na legislação no sentido de incluir um tamanho mínimo do tipo de letra; contudo, os fabricantes já têm de seguir o princípio segundo o qual os seus rótulos devem ser legíveis, pelo que a inclusão na legislação de exigências específicas relacionadas com a legibilidade criaria condições para se poder esperar que o rótulo seja legível para o consumidor médio.

A eventual adopção de exigências suplementares em termos de legibilidade dos rótulos dos géneros alimentícios foi até agora alvo de oposição por parte das empresas interessadas, visto estas temerem o aumento dos custos da rotulagem e a redução da flexibilidade. Todavia, trata-se de uma das questões fundamentais da revisão, uma vez que não faz sentido definir obrigações relativamente à informação a facultar ao consumidor se este último não puder utilizá-la. Por conseguinte, considera-se que não se tirarão benefícios de uma revisão da legislação em matéria de rotulagem se a mesma não der origem a rótulos mais legíveis.

Questão estratégica 2: Falta de informação sobre ingredientes alergénicos em géneros alimentícios não pré-embalados

Problemas actuais

Os consumidores que têm alergias ou intolerância a certos ingredientes alimentares são tidos em devida consideração pela legislação actual em relação à informação prestada sobre géneros alimentícios pré-embalados. No entanto, estes géneros alimentícios constituem apenas uma parte do regime alimentar de tais consumidores e há cada vez mais exigências no sentido de alargar as exigências relativas aos géneros alimentícios pré-embalados a géneros alimentícios não pré-embalados. Este aspecto reveste-se de especial importância na medida em que a prestação de informação errada, directa ou indirectamente, pode ter consequências para a saúde.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas comunitárias, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa no sentido de alargar a rotulagem obrigatória relativa aos alergénios a géneros alimentícios não pré-embalados.

Principais constatações

A análise mostra que facultar informação sobre a presença de alergénios responderia a uma inquietação em termos de segurança e de saúde expressa pelos consumidores. Embora, em termos de empresas afectadas, o custo global seja susceptível de ser significativo, os custos operacionais são difíceis de quantificar. A produção de um rótulo físico para géneros alimentícios vendidos individualmente não parece ser um aspecto problemático, mas poderia haver problemas relacionados com a criação e actualização da informação. Os custos de obtenção da informação seriam reduzidos se se assegurasse que esta informação está prontamente disponível junto dos fornecedores para os retalhistas que vendem géneros alimentícios não pré-embalados e para os restaurantes. A flexibilidade de aplicação para os Estados-Membros deveria permitir adaptar as medidas às características nacionais das empresas de distribuição alimentar e de restauração de cada Estado-Membro e poderia permitir uma melhor relação custo-eficácia.

No âmbito de uma abordagem voluntária, é menos provável que haja coerência na prestação de informação fiável e exacta.

Questão estratégica 3: Clarificação da utilização da rotulagem relativa à origem nos géneros alimentícios

Problemas actuais

Encontram-se frequentemente pormenores sobre a origem dos produtos nos rótulos dos géneros alimentícios porque a legislação assim o exige ou porque uma empresa decide voluntariamente facultar tal informação. Embora não existam dados pormenorizados, parece que cada vez mais produtos contêm alguma forma de indicação de origem. Este facto cria expectativas nos consumidores, que esperam mais indicações quanto à origem e a garantia de que quando estas são fornecidas eles pode estar seguros de que a informação não é falsa nem enganosa . Este último aspecto é igualmente interessante para a indústria, em especial porque a utilização da rotulagem relativa à origem pode representar uma vantagem concorrencial . Consequentemente, a indústria desejaria ter condições equitativas de concorrência em toda a UE, com «regras» claras em matéria de indicação da origem. Todavia, a nível da legislação horizontal tais regras não existem.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas comunitárias, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa no sentido de exigir a obrigatoriedade da rotulagem relativa à origem para todos os géneros alimentícios não transformados, responder a exigências específicas justificadas nesta matéria, ou estabelecer critérios para enquadrar a utilização voluntária da rotulagem relativa à origem.

Principais constatações

Os consumidores na União Europeia dão valor à informação acerca do país de origem dos géneros alimentícios. Os custos da rotulagem obrigatória relativa ao país de origem são variáveis e dependem do âmbito da exigência. No entanto, os custos potenciais são reduzidos devido ao número de empresas que já facultam tal informação e aos sistemas de localização e rastreabilidade existentes. Um período de transição adequado, que permita incorporar no ciclo de rotulagem habitual quaisquer mudanças necessárias neste domínio, ajudaria a reduzir os eventuais custos directos associados às alterações na legislação.

Ao satisfazer as exigências dos consumidores e ao contribuir para uma escolha informada, a introdução de diferentes graus de rotulagem relativa à origem para diferentes produtos alimentares, definida segundo as diferentes exigências dos consumidores em termos de rotulagem, constituiria uma vantagem em comparação com a situação actual. Contudo, para garantir estas vantagens, o rótulo relativo ao país de origem tem de ser claro, compreensível e não pode induzir o consumidor em erro. As actuais práticas de rotulagem são mal entendidas pelos consumidores e são mesmo, por vezes, enganosas. A clarificação sobre a utilização da rotulagem relativa à origem constituiria, assim, uma vantagem para os consumidores, mas igualmente para a indústria e as autoridades de execução.

Questão estratégica 4: Aplicação coerente das regras relativas às listas de ingredientes

Problemas actuais

Actualmente, a indicação da lista de ingredientes nas bebidas alcoólicas não é obrigatória. Esta situação não é o resultado de uma derrogação explícita concedida pela Directiva 2000/13/CE mas deriva da indefinição jurídica enraizada no reconhecimento de que são necessárias regras específicas para a enumeração dos ingredientes das bebidas alcoólicas devido às suas características e métodos de produção particulares. Assim, apesar de existir na legislação actual uma obrigação teórica de rotulagem dos ingredientes das bebidas alcoólicas, na realidade esta exigência nunca se tornou operacional devido à falta de regras específicas.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas comunitárias, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa no sentido de isentar parte ou a totalidade das bebidas alcoólicas da obrigação de ostentar a lista de ingredientes ou, pelo contrário, tornar operacionais as regras existentes.

Principais constatações

Existem poucos dados sobre os impactos de se alargar as exigências horizontais obrigatórias em matéria de enumeração dos ingredientes às bebidas alcoólicas, que têm estado, até agora, isentas de regulamentação; além disso, não é claro o nível de interesse dos consumidores pela rotulagem dos ingredientes das bebidas alcoólicas.

Embora se tenham verificado progressos significativos em relação à rotulagem relativa aos alergénios, a situação continua ainda inalterada no que se refere a outros ingredientes que possam estar presentes nas bebidas alcoólicas e não estejam indicados nos respectivos rótulos, tais como os aditivos alimentares e aromatizantes que são utilizados em muitas destas bebidas, incluindo as prontas para consumo, sem nenhuma informação para os consumidores. Deveria prestar-se aos consumidores informação útil e vital para lhes permitir tomar uma decisão informada e muitas vezes evitar que sejam induzidos em erro. Por conseguinte, seria de esperar que a utilização de substâncias susceptíveis de influenciar a escolha dos consumidores devido à sua presença ou ao efeito tecnológico no produto acabado fosse objecto de rotulagem obrigatória.

A introdução da exigência de enumerar os ingredientes imporia alguns custos menores aos produtores, resultantes da alteração e impressão de novos rótulos; por outro lado, as empresas não teriam problemas em obter a lista de ingredientes propriamente dita.

Conclusão

Ao considerar as várias opções e os respectivos impactos, o desafio para a Comissão reside em encontrar a forma de racionalizar e simplificar a rotulagem dos géneros alimentícios sem comprometer o elevado nível de defesa do consumidor, que constitui o objectivo da Comunidade. O impacto de qualquer abordagem reguladora poderia ser minimizado prevendo períodos de transição de modo a que os rótulos possam ser alterados durante o ciclo normal de alteração de rótulos das empresas.