COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Avançar na integração do sistema ferroviário europeu: terceiro pacote ferroviário

ÍNDICE

1. Rumo a um espaço ferroviário europeu integrado: relatório intercalar

1.1. O "segundo pacote ferroviário" e a necessidade reiterada de abordar a questão da formação dos maquinistas

1.2. Aplicação do calendário de acção anunciado para a integração do espaço ferroviário europeu

2. A componente humana da interoperabilidade: uma abordagem comum da formação dos maquinistas

2.1. A profissão de maquinista: funções muito específicas a exercer num ambiente em mutação

2.2. Certificação assente em princípios simples

3. Garantir os direitos dos passageiros para reforçar a atractividade dos caminhos-de-ferro

3.1. Um enquadramento internacional insuficiente

3.2. Garantir direitos mínimos para facilitar a actuação do passageiro

4. Permitir novas iniciativas a nível dos serviços de transporte de passageiros

4.1. Mercados em situação contrastada

4.2. O contributo da concorrência regulada em certos segmentos de mercado

5. Promover a qualidade no sector do transporte ferroviário de mercadorias

5.1. Desempenhos díspares, clientes na expectativa

5.2. Instrumentos propostos aos intervenientes para promover a melhoria da qualidade 11Anexo: Ponto da situação da transposição das directivas no domínio ferroviário

1. Rumo a um espaço ferroviário europeu integrado: relatório intercalar

O estabelecimento do novo quadro jurídico europeu para os transportes ferroviários constitui um progresso em relação aos objectivos de reforma definidos no Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções» [1]. Tais objectivos colocam a revitalização do sector ferroviário no âmago da estratégia de mobilidade sustentável e visam melhorar a atractividade e a competitividade dos modos de transporte mais respeitadores do ambiente. Têm ainda em vista colocar os clientes, nomeadamente os passageiros, no centro de um sistema de transportes de qualidade.

[1] COM(2001) 370 de 12.9.2001

As Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE ("primeiro pacote ferroviário") apenas foram transpostas por cerca de metade dos Estados-Membros, quando o prazo de transposição havia sido fixado em 15 de Março de 2003 (ver quadro em anexo). A Comissão interpôs um recurso por incumprimento perante o Tribunal de Justiça contra os Estados-Membros que ainda não notificaram quaisquer medidas de transposição. Os novos Estados-Membros também tomaram essas directivas em conta no quadro do acervo comunitário. No conjunto, a Comissão espera que essas directivas possam ser efectivamente aplicadas em toda a União Europeia alargada em 2004. Elas assumem especial importância para a reforma do sector ferroviário europeu pois abrem os serviços de transporte internacional de mercadorias à concorrência, estabelecem um quadro preciso e transparente para a atribuição de capacidades na infra-estrutura e para a sua tarifação e obrigam a criar um organismo de controlo em cada Estado-Membro.

A integração dos sistemas ferroviários assenta ainda na convergência das especificações técnicas, com vista a assegurar a interoperabilidade dos materiais e dos equipamentos. Em 2002, foi adoptado um conjunto de especificações obrigatórias para os sistemas ferroviários de alta velocidade com base na Directiva 96/48/CE. Trata-se agora de prosseguir os trabalhos no que se refere ao resto do sistema ferroviário: a Directiva 2001/16/CE relativa à interoperabilidade dos caminhos-de-ferro convencionais prevê que seja dada prioridade aos elementos importantes para o transporte ferroviário internacional de mercadorias, com a elaboração de uma primeira série de especificações até 20 de Abril de 2004. A Comissão recorda que a Directiva 2001/16/CE devia ter sido transposta por todos os Estados-Membros em 20 de Abril de 2003 o mais tardar e que, neste momento, 8 Estados-Membros ainda não notificaram quaisquer medidas de transposição.

1.1. O "segundo pacote ferroviário" e a necessidade reiterada de abordar a questão da formação dos maquinistas

Para completar este quadro, a Comissão havia apresentado, em 23 de Janeiro de 2002, um conjunto de propostas ("segundo pacote ferroviário") acompanhado de uma comunicação [2] intitulada "Rumo a um espaço ferroviário europeu integrado". Esse pacote consistia no seguinte:

[2] COM(2002) 18 de 23.01.2002

- Uma proposta de directiva relativa à segurança ferroviária [3], que incide na definição dos principais elementos dos sistemas de segurança para o gestor da infra-estrutura e para as empresas ferroviárias. O objectivo é desenvolver uma abordagem comum da segurança e criar um sistema comum no que se refere à emissão, ao conteúdo e à validade dos certificados de segurança. Finalmente, trata-se de introduzir, tal como acontece nos restantes sectores, o princípio da independência dos inquéritos técnicos em caso de acidente.

[3] COM(2002) 21 de 23.01.2002

- A alteração das Directivas 96/48/CE e 2001/16/CE relativas à interoperabilidade [4], tendo essencialmente em vista a extensão progressiva do âmbito de aplicação da interoperabilidade a toda a rede ferroviária.

[4] COM(2002) 22 de 23.01.2002

- Uma proposta de regulamento que institui a Agência Ferroviária Europeia [5] destinada a prestar apoio técnico aos trabalhos sobre a interoperabilidade e a segurança. As suas áreas de actividade seriam, por um lado, a criação de normas comuns de segurança e o desenvolvimento e gestão de um sistema de controlo dos desempenhos de segurança e, por outro lado, a gestão a longo prazo do sistema de estabelecimento, registo e controlo das especificações técnicas de interoperabilidade.

[5] COM(2002) 23 de 23.01.2002

- Uma proposta de alteração da Directiva 91/440/CEE [6], tendo em vista alargar os direitos de acesso à infra-estrutura aos serviços de transporte ferroviário de mercadorias no interior de um Estado-Membro e acelerar a abertura do mercado.

[6] COM(2002) 25 de 23.01.2002

Estas propostas contaram com um grande apoio do Parlamento Europeu e do Conselho, estando a sua análise praticamente concluída. Os textos do "segundo pacote ferroviário" deverão ser adoptados no primeiro trimestre de 2004.

Durante o exame desses textos, nomeadamente da directiva relativa à segurança ferroviária e ao projecto de agência, foi dedicada especial atenção à questão da formação dos maquinistas e do pessoal de bordo. Embora o projecto inicial de directiva relativa à segurança incluísse uma primeira abordagem da questão, considerou-se que a legislação comunitária devia tratar esta problemática de forma mais precisa. Daí que a Comissão se tenha comprometido, no Conselho "Transportes" de 28 de Março de 2003, a completar o "segundo pacote ferroviário" com uma proposta específica sobre a carta de maquinista de locomotivas. O Parlamento Europeu, por seu lado, havia, desde o início do exame dos textos, sublinhado a grande importância que atribuía à questão da formação e recordado, nas alterações introduzidas em segunda leitura, que o estabelecimento de um sistema ferroviário seguro na Comunidade exige condições harmonizadas para a emissão de certificados aos maquinistas e ao pessoal de acompanhamento de bordo que desempenha funções de segurança [7].

[7] Alteração 50 - Resolução legislativa do Parlamento Europeu referente à posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a aprovação de uma directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança dos caminhos-de-ferro da Comunidade, A5-0325/2003 de 22.10.2003

A Comissão iniciou assim imediatamente os trabalhos de preparação e redacção de uma proposta de directiva relativa à carta de maquinista. Tais trabalhos basearam-se numa consulta das partes interessadas, designadamente das autoridades nacionais de segurança, empresas ferroviárias e representantes dos trabalhadores. Também foram tidos em conta os trabalhos realizados pelos parceiros sociais neste domínio.

A Comissão está, por conseguinte, em condições de apresentar, juntamente com a presente comunicação, uma proposta completa sobre a certificação dos maquinistas de locomotivas e de comboios afectos ao transporte de passageiros e de mercadorias na Comunidade.

1.2. Aplicação do calendário de acção anunciado para a integração do espaço ferroviário europeu

Na sua comunicação de introdução ao segundo pacote ferroviário [8], a Comissão havia apresentado um calendário de realização das acções definidas no Livro Branco para a fase que se seguiria ao "segundo pacote ferroviário". Esse calendário é retomado abaixo com indicação das medidas já adoptadas ou propostas.

[8] COM(2002) 18 de 23.1.2002

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Assim, propõe-se que as medidas anunciadas sejam tomadas por meio de quatro novas propostas:

- Uma proposta de directiva relativa à certificação dos maquinistas de locomotivas e comboios afectos ao transporte de passageiros e de mercadorias na Comunidade;

- Uma proposta de regulamento relativo aos direitos dos passageiros do transporte ferroviário internacional;

- Uma proposta de directiva relativa à abertura do mercado dos serviços de transporte ferroviário de passageiros;

- Uma proposta de regulamento relativa à qualidade dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias.

2. A componente humana da interoperabilidade: uma abordagem comum da formação dos maquinistas

2.1. A profissão de maquinista: funções muito específicas a exercer num ambiente em mutação

O bom nível de formação e de aptidão profissional dos 200 000 maquinistas de comboios que circulam na União Europeia alargada é um trunfo da maior importância, que contribui para o elevado nível de segurança do sistema ferroviário. A formação e as competências dos maquinistas estão, neste contexto, no centro do sistema de gestão da segurança das empresas ferroviárias. A certificação dos maquinistas passa, por conseguinte, a ser um elemento crucial para a obtenção do certificado de segurança que permite a uma empresa ferroviária utilizar uma infra-estrutura.

As competências dos maquinistas são de dois tipos: em primeiro lugar, as competências gerais ligadas à profissão. A estas competências gerais há que acrescentar as competências específicas relativas ao conhecimento da linha percorrida, ao material utilizado e aos procedimentos operacionais da empresa ferroviária em que o maquinista trabalha.

A abertura do mercado do transporte ferroviário de mercadorias e os progressos registados ao nível da interoperabilidade vão criar progressivamente novas perspectivas para os maquinistas de locomotivas. Um número cada vez maior de maquinistas será levado a atravessar fronteiras e a circular na rede de outros Estados-Membros. Já se registam vários casos de sucesso, na sequência de acordos entre empresas ferroviárias, demonstrativos de que, com um sistema de formação adaptado, essas deslocações internacionais de maquinistas permitem uma melhoria substancial dos desempenhos do transporte ferroviário, evitando paragens artificiais nas fronteiras.

Em termos futuros e no que se refere ao exercício da profissão de maquinista num espaço ferroviário europeu integrado, é importante prever desde já um sistema de certificação que reconheça plenamente as competências específicas requeridas para a condução de um comboio e que, simultaneamente, facilite a circulação e a mobilidade dos maquinistas.

2.2. Certificação assente em princípios simples

O sistema de certificação deve, por conseguinte, assentar numa distinção clara e lógica entre dois níveis.

Em primeiro lugar, os conhecimentos gerais, que podem ser assimilados a uma formação de base, ligados à pessoa. Esses conhecimentos gerais não estão relacionados nem com uma infra-estrutura nem com uma rede específica. Devem ser reconhecidos e válidos em todo o território da Comunidade. O seu reconhecimento deve ser autenticado através de uma carta, emitida aos maquinistas a título pessoal.

Os conhecimentos específicos estão relacionados com um trajecto preciso. Devem ter em conta o conhecimento da linha, o material utilizado e os procedimentos operacionais de uma empresa ferroviária específica. O reconhecimento destes elementos circunscreve-se, por conseguinte, a um contexto preciso.

O dispositivo comunitário proposto assenta nesses princípios simples, prevendo um documento único, válido em toda a Comunidade para a primeira parte, e um conjunto de certificados para a segunda. Para poder circular, um maquinista deverá, por conseguinte, ser titular de uma carta de condução e de um certificado complementar (ou de vários certificados), consoante a empresa ferroviária que o emprega, a linha que utiliza e o material que conduz.

3. Garantir os direitos dos passageiros para reforçar a atractividade dos caminhos-de-ferro

3.1. Um enquadramento internacional insuficiente

A par da pontualidade e da segurança, a protecção dos direitos dos passageiros é, para um viajante, um critério essencial da opção por um ou outro modo de transporte. Exemplos colhidos em vários Estados-Membros mostram que uma atitude activa em prol dos direitos dos passageiros (atrasos, reembolsos, etc...) por parte da empresa ferroviária contribui para melhorar a atractividade e a imagem do modo ferroviário. A confiança do passageiro ao ver reconhecidos os seus direitos como contrapartida da compra de um bilhete reforça a atractividade dos caminhos-de-ferro, como ilustram os muitos exemplos de boas práticas existentes a nível nacional.

Todavia, a situação do passageiro que efectua um trajecto internacional é, com frequência, mais precária e as empresas ferroviárias têm por vezes tendência a descartar responsabilidades. O actual enquadramento internacional, assente numa convenção internacional (CIV [9]), revela-se insuficiente. Esta convenção regula essencialmente as relações entre empresas ferroviárias (e não entre passageiros e empresas ferroviárias). Além disso, o nível de protecção definido pela CIV é relativamente reduzido. Além disso, dado tratar-se de uma convenção internacional, a CIV não confere direitos directamente aos passageiros. Era, por conseguinte, necessário definir um quadro comunitário compatível com a CIV, mas que protegesse melhor os passageiros, permitindo, nomeadamente, um melhor conhecimento dos seus direitos e meios de recurso.

[9] As CIV (Regras uniformes relativas ao contrato de transporte internacional de passageiros) constituem o Apêndice A da Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de Maio de 1980, com a redacção que lhe foi dada pelo Protocolo de Vilnius, de 3 de Junho de 1999. Textos disponíveis no seguinte endereço : www.otif.org.

3.2. Garantir direitos mínimos para facilitar a actuação do passageiro

O acesso à informação e às tarifas e a possibilidade de adquirir bilhetes com facilidade para realizar viagens internacionais são condições mínimas para garantir a atractividade dos serviços ferroviários. Além disso, é necessário enquadrar as responsabilidades em caso de acidente ou incidente durante a viagem ou de atraso. Também é preciso prever o princípio da indemnização e fixar limiares para o montante das indemnizações, de acordo com o tipo de trajecto. As diferentes vias de recurso e de tratamento das queixas devem ser devidamente especificadas para facilitar a actuação dos passageiros. Finalmente, devem ser tidas em conta as necessidades específicas das pessoas com mobilidade reduzida.

Este regime de protecção dos direitos dos passageiros ganha importância com a abertura do mercado para determinados serviços. A conjunção da abertura do mercado e de um enquadramento exigente em matéria de direitos dos passageiros deverá criar uma dinâmica eficaz de melhoria da qualidade e da atractividade dos serviços internacionais ferroviários em relação aos modos concorrentes, nomeadamente o transporte aéreo, que dispõe de um quadro de protecção dos direitos dos passageiros cada vez mais preciso.

4. Permitir novas iniciativas a nível dos serviços de transporte de passageiros

4.1. Mercados em situação contrastada

O mercado do transporte ferroviário de passageiros não é homogéneo, está bastante fragmentado. A grande maioria dos 6 mil milhões de passageiros transportados por ano na União Europeia (UE 25) são utentes dos transportes urbanos, suburbanos e regionais. Boa parte destes tráfegos está sujeita a obrigações de serviço público e beneficia de financiamentos públicos para o efeito.

Conforme recordou o Tribunal de Justiça num processo recente [10], tais serviços devem ser organizados em conformidade com o Regulamento n.° 1191/69, cuja actualização, conforme proposto pela Comissão [11], se revela cada vez mais necessária.

[10] Acórdão do Tribunal de 24.7.2003 no Processo C -280/00 ("Altmark")

[11] COM 2002(107) de 21.2.2002, JO C 151 E de 25.6.2002, pp. 146-183

No caso do tráfego inter-regional ou nacional de longo curso, a situação é contrastada. O desenvolvimento da alta velocidade em vários Estados-Membros e a perspectiva da interligação da rede transeuropeia de alta velocidade no horizonte de 2010 deverão alterar profundamente o quadro destes serviços, acentuando a sua internacionalização.

Actualmente, a quota de mercado do transporte ferroviário internacional de passageiros, calculada a partir das vendas de bilhetes internacionais, já representa cerca de 10% do volume de negócios do serviço de passageiros das empresas ferroviárias [12] (2,4 mil milhões de euros). Trata-se, neste caso, de trajectos internacionais, em que cada passageiro atravessa, pelo menos, uma fronteira. Saliente-se que, em geral, nos comboios internacionais embarcam e desembarcam passageiros num mesmo Estado-Membro (cabotagem). Embora seja variável, a quota de mercado deste tráfego é com frequência bastante elevada. Na ligação Bruxelas-Colónia, por exemplo, os comboios circulam muito cheios entre Bruxelas e Liège, mas transportam muito menos passageiros entre Liège e Colónia. O número de comboios internacionais que não efectuam paragens intermédias num mesmo Estado-Membro é extremamente reduzido, circunscrevendo-se a algumas ligações de alta velocidade.

[12] Para os países com uma superfície pequena, essa quota é bastante mais elevada: Luxemburgo 70%, Bélgica 33%, Áustria 17%

4.2. O contributo da concorrência regulada em certos segmentos de mercado

Verifica-se a coexistência de dois modelos de abertura à concorrência. Por um lado, é possível atribuir um contrato de serviço público, mediante concurso, se necessário acompanhado de direitos exclusivos para um determinado período e, se for caso disso, compensações de serviço público. Este modelo adapta-se bem aos serviços suburbanos e regionais e serviu de inspiração à proposta da Comissão sobre a actualização do Regulamento n.° 1191/69 relativo às obrigações de serviço público.

O outro modelo consiste, a exemplo do que acontece com o transporte ferroviário de mercadorias, em abrir o acesso à infra-estrutura aos operadores que pretendem prestar serviços. Saliente-se que o direito de acesso não é suficente para criar de imediato uma situação de concorrência real. Com efeito, antes de poderem explorar serviços, os potenciais concorrentes devem dispor:

- de material circulante e maquinistas autorizados a circular nos Estados-Membros em que tencionam operar;

- de uma licença de empresa ferroviária num Estado-Membro;

- de um certificado de segurança emitido pela autoridade nacional de segurança de cada um dos Estados-Membros que tencionam atravessar;

- de capacidade na infra-estrutura (no caso de um serviço regular, o pedido de capacidade deverá ser dirigido ao gestor da infra-estrutura com uma antecedência de um ano sobre a data de início das operações).

Este segundo modelo, baseado no livre acesso à infra-estrutura, adapta-se melhor aos serviços de longo curso e a serviços específicos em que uma inovação comercial é susceptível de atrair uma nova clientela (comboios ocasionais, comboios-auto ...).

A rede transeuropeia de alta velocidade, que estará interligada em 2010, também poderá criar condições para o aparecimento de novos serviços concorrenciais.

É por esta razão que a proposta ora apresentada visa ter em conta a diversidade de segmentos de mercado, prevendo uma articulação clara e simples entre o domínio coberto por um contrato de serviço público (na acepção do Regulamento n.° 1191/69) e o domínio aberto a novas iniciativas. De acordo com esta proposta, todos os serviços internacionais estarão abertos à concorrência em 1 de Janeiro de 2010, à excepção dos serviços que, entre duas localidades precisas, são objecto de contratos de serviço público.

Esta abordagem progressiva cria o equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de consolidar os tráfegos cobertos por obrigações de serviço público (num quadro em fase de actualização) e, por outro, a abertura a novas iniciativas para os outros tipos de tráfego.

5. Promover a qualidade no sector do transporte ferroviário de mercadorias

5.1. Desempenhos díspares, clientes na expectativa

Apesar do grande número de iniciativas animadoras, o nível médio de desempenho do transporte ferroviário de mercadorias continua a não corresponder às expectativas dos clientes. Vários casos de sucesso mostram contudo que, com uma melhor organização do segmento internacional, a responsabilização dos intervenientes e um diálogo sério com os clientes sobre a qualidade dos serviços, é possível fornecer um serviço de qualidade e atrair mais tráfegos para o modo ferroviário. Ora, apesar do grande número de sinais animadores de recuperação, boa parte do sector continua a debater-se com problemas de modernização. Nalguns casos, assistiu-se mesmo, nos últimos anos, à degradação do serviço e ao afastamento de importantes clientes. Para uma grande parte do sector, a análise apresentada há dois anos na Comunicação "Rumo a um espaço ferroviário integrado" [13] permanece, por conseguinte, actual.

[13] COM(2002) 18 de 23.01.2002

5.2. Instrumentos propostos aos intervenientes para promover a melhoria da qualidade

A iniciativa proposta pela Comissão não visa substituir-se à liberdade contratual. Pelo contrário, clientes e empresas ferroviárias são activamente incentivados a criarem sistemas de monitorização e de melhoria da qualidade o mais eficazes possível, em função das necessidades dos vários tipos de tráfego. A proposta apresentada define uma base comum aplicável por defeito no caso de a empresa ferroviária e de o seu cliente não conseguirem instituir um sistema específico de melhoria da qualidade.

Para o efeito, a proposta destina-se a estabelecer cláusulas mínimas obrigatórias nos contratos de transporte, sob pena de nulidade dos mesmos. As partes são nomeadamente obrigadas a prever um sistema de indemnização em caso de atraso ou perda ou avaria da mercadoria transportada. Além disso, a directiva fixa o limite mínimo da indemnização em caso de atraso; o montante deve ser fixado de comum acordo pelas partes no contrato de transporte mas, para poder constituir um incentivo económico razoável, a indemnização não poderá ser inferior a 5% do preço do transporte.

A Comissão considera esta proposta um grande incentivo às empresas ferroviárias e aos seus clientes para que regulem por via contratual a gestão da qualidade.

Anexo Ponto da situação da transposição das directivas no domínio ferroviário

As Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE deviam ter sido transpostas para o direito interno em 15 de Março de 2003, o mais tardar. Em 15 de Dezembro de 2003, a situação era a seguinte:

Estados-Membros que já notificaram todas as medidas de transposição // Bélgica, Dinamarca, Espanha, Itália, Finlândia, França, Países Baixos e Portugal

Estados-Membros que já notificaram as medidas de transposição relativas a algumas directivas // Irlanda e Luxemburgo

Estados-Membros que ainda não notificaram quaisquer medidas de transposição // Alemanha, Áustria, Grécia, Reino Unido e Suécia

Recorde-se que, entre os cinco Estados-Membros que ainda não notificaram medidas de transposição, quatro (Alemanha, Áustria, Reino Unido e Suécia) procederam à abertura à concorrência do mercado do transporte ferroviário de mercadorias com base na legislação nacional.

A Directiva 2001/16/CE devia ter sido transposta em 20 de Abril de 2003, o mais tardar. Em 15 de Dezembro de 2003, a situação era a seguinte:

Estados-Membros que já notificaram as medidas de transposição // Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, Luxemburgo, Países Baixos e Portugal

Estados-Membros que ainda não notificaram as medidas de transposição // Alemanha, Áustria, Grécia, França, Itália, Irlanda, Reino Unido e Suécia

A Comissão interpôs um recurso por incumprimento perante o Tribunal de Justiça contra os Estados-Membros que ainda não notificaram quaisquer medidas de transposição.