PT Jornal Oficial da União Europeia C 218/85

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o livro verde — migração e mobilidade: desafios e oportunidades para os sistemas educativos da UE

COM(2008) 423 final

2009/C 218/17

Em 3 de Julho de 2008, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

«Livro Verde — Migração e mobilidade: desafios e oportunidades para os sistemas educativos da UE»

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 10 de Dezembro de 2008, sendo relator Mário SOARES.

Na 451. reunião plenária de 25 e 26 de Fevereiro de 2009 (sessão de 25 de Fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 142 votos a favor, 1 voto contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Introdução

1.1 O Livro Verde sobre «Migração e mobilidade: desafios e oportunidades para os sistemas educativos da EU» (COM(2008) 423 final) aborda um importante desafio que se coloca actualmente aos sistemas educativos e que, embora não sendo novo, se tem vindo a intensificar e generalizar nos últimos anos: a presença, nas escolas, de um grande número de crianças oriundas da imigração que vivem numa situação socioeconómica precária.

1.2 No entender da Comissão, afigura-se útil realizar uma consulta das partes interessadas sobre a política educativa para as crianças oriundas da imigração. Convidam-se as partes interessadas a apresentar os seus pontos de vista sobre: — o desafio político; — as políticas adequadas para dar resposta a este desafio; — o apoio que a União Europeia poderá eventualmente prestar aos Estados-Membros neste contexto; bem como — o futuro da Directiva 77/486/CEE.

1.3 O CESE entende que esta é uma matéria complexa e exigente e que permitiria múltiplas abordagens, todas elas de grande pertinência e importância. Contudo, e por uma questão metodológica, apenas procurará responder às cinco questões que são formuladas, sem prejuízo de algumas observações de carácter geral.

2. Observações gerais

2.1 O CESE concorda inteiramente com a abordagem inicial do Livro Verde ao referir-se à presença de muitos alunos/alunas imigrantes nas escolas como um desafio e não como um problema, fazendo um diagnóstico justo e abordando praticamente todas as suas facetas.

2.2 No entanto, ao utilizar uma definição ampla como «crianças de origem imigrante», «filhos de imigrantes» ou «alunos/alunas imigrantes», incluindo nela tanto os oriundos de países terceiros como os de países da Comunidade mas que não vivem no seu país de origem, corre o risco de homogeneizar algo que é substancialmente diferente.

2.3 Na verdade, todos reconhecem que não é o mesmo ser cidadão europeu ou extra-comunitário. A própria Comissão admite o risco de utilizar essa definição quando lembra que os cidadãos europeus, ao contrário dos extra-comunitários, podem circular livremente pela União. Contudo, parece que justifica a sua escolha ao aceitar os critérios que utilizam as fontes dos dados recolhidos (PIRLS e PISA) (1).

2.4 O CESE compreende a abordagem da Comissão ao englobar nas suas preocupações todos as crianças filhas/os de pais de origem diferente da nacionalidade que os acolhe, uma vez que todas elas necessitam de um apoio específico, mas preferiria que se abordasse esta questão na dupla vertente assinalada: os filhos de cidadãos europeus, por um lado, e os filhos de cidadãos de países terceiros, por outro.

2.5 Este parecer não trata especificamente do fenómeno migratório, mas antes do papel dos sistemas educativos na melhoria da integração dos imigrantes e, muito particularmente, os/das filhos/as dos imigrantes. Tem todavia em conta diversos pareceres do CESE em matéria de imigração, os quais constituem um acervo doutrinário importante (2).

2.6 Existe uma estreita relação entre uma imigração integrada com êxito e a educação a que os filhos de imigrantes têm acesso, bem como o sucesso que conseguem na escola. Trata-se de uma relação inquestionável e que pode determinar o sucesso da política de coesão social europeia, a estabilidade das nossas democracias e, inclusivamente, o desenvolvimento económico a longo prazo.

2.7 Quanto mais cedo e melhor for a integração escolar, maior será o sucesso educativo das crianças e dos jovens filhos de imigrantes. Cabe, por isso, sublinhar a importância da educação pré-escolar para a obtenção dos instrumentos necessários ao sucesso educativo e social.

2.8 Contudo, se os dados demonstram com clareza que os resultados das/dos alunas/os filhos de imigrantes que frequentam o sistema educativo desde a primeira infância são consistentemente melhores, tal não significa que eles venham a ter mais oportunidades no acesso à Universidade ou na obtenção de um trabalho digno.

2.9 Por outro lado, quanto mais livre e consciente for a escolha de uma futura carreira profissional e quanto mais se investir na procura do sucesso educativo das crianças e dos jovens filhos de imigrantes, melhores serão os resultados sociais, económicos e políticos.

2.10 A escola é o lugar privilegiado para a integração, uma vez que é o primeiro espaço de socialização fora da família. Se ela, em vez de contribuir para atenuar os efeitos da origem socioeconómica das famílias dos imigrantes, rejeita, discrimina ou segrega, dificilmente a integração terá êxito e o custo será suportado por toda a sociedade.

2.11 Daí que seja de rejeitar a existência de escolas maioritariamente ou exclusivamente dedicadas a filhos/as de imigrantes, ainda que os motivos possam, à primeira vista, ser generosos. A escola deve reflectir a composição social da comunidade e não constituir um gueto para ninguém. A segregação física e social dos alunos de origem imigrante em escolas especialmente vocacionadas para eles é geralmente acompanhada e/ou consequência de uma segregação habitacional.

2.12 Os professores, enquanto actores fundamentais no processo educativo, devem merecer uma atenção particular por parte das autoridades responsáveis pelos sistemas educativos, uma vez que têm uma responsabilidade directa nos resultados escolares dos alunos. Carreiras atractivas e bem remuneradas e, sobretudo, uma formação inicial e contínua que tenha em conta estas novas realidades são elementos-chave para se conseguir resultados positivos (3).

2.13 A este respeito, seria interessante apostar num aumento de professores de origens étnicas e culturais mais diversificadas, pois o seu exemplo pode constituir um bom estímulo e ajudar a construir a auto-estima dos seus alunos. Para tal, dever-se-á rever os critérios e procedimentos do recrutamento dos professores e destinar recursos para o efeito.

2.14 O conhecimento da língua nacional é uma das condições sine qua non do sucesso escolar. Esta tem sido uma questão mal resolvida, pois tem-se confundido capacidade de comunicação com conhecimento linguístico. A existência de apoios específicos nesta área, a integração o mais cedo possível (desde a primeira infância) no meio escolar, a interacção da escola com as mães e os pais no sentido de lhes facultar, também a eles, cursos da língua nacional são algumas das estratégias que podem ser seguidas para superar este problema, que é um dos mais complexos.

2.15 A implicação das mães e dos pais de origem imigrante em todo o processo educativo, a sua interacção com as famílias da comunidade autóctone, a valorização dos seus saberes e das suas experiências são factores de integração escolar e comunitária quer para as/os alunas/os quer para as comunidades imigrantes de uma forma geral. Para tal, é importante a presença de pessoal auxiliar de educação e de mediadores culturais (4).

3. O contributo de CESE

3.1 O Livro Verde coloca 4 temas em discussão para os quais elabora um conjunto de questões, a saber:

«A. O desafio político: Quais os desafios fundamentais associados à prestação de um ensino de qualidade às crianças oriundas da imigração? Devem ser tidos em conta outros desafios políticos, para além dos já identificados no presente documento? B. A resposta política: Quais as respostas mais adequadas para esses desafios? Devem ser tidas em conta outras políticas e abordagens para além das enumeradas no presente documento? C. O papel da União Europeia: Que acções poderão realizar se no âmbito dos programas comunitários para influenciar de forma positiva a educação das crianças oriundas da imigração? De que forma podem estas questões ser tratadas no âmbito do método aberto de coordenação para a educação e formação profissional? Em seu entender, devem desenvolver se eventuais indicadores e/ou valores de referência que possam servir de base a uma maior concentração dos esforços políticos na redução das disparidades em matéria de sucesso escolar? D. O futuro da Directiva 77/486/CEE: Tendo em conta os antecedentes da sua aplicação e a evolução da natureza dos fluxos migratórios desde a sua adopção, de que modo pode a Directiva 77/486/CEE contribuir para apoiar as políticas dos Estados-Membros neste domínio? Recomendaria a manutenção da directiva no seu estado actual, a sua adaptação ou a sua revogação? Proporia algumas abordagens alternativas para apoiar as políticas dos Estados-Membros nas questões visadas pela directiva?».

3.2 O desafio político

3.2.1 Provavelmente o maior desafio político que se coloca hoje ao nível europeu é desenvolver uma escola inclusiva numa sociedade que cada vez mais está deixando de o ser, seja devido ao aumento do fosso entre ricos e pobres e ao consequente aumento da exclusão social, seja porque, no caso concreto da imigração, se reforçou o endurecimento generalizado das políticas migratórias. Especial atenção deverá ser prestada à situação económico-social das pessoas oriundas da imigração, uma vez que as possibilidades de educação também são em grande medida determinadas por situações de desvantagem social.

3.2.2 Não se pode analisar o enorme desafio que é integrar milhões de imigrantes através da escola sem questionar os seguintes aspectos: o estatuto jurídico dos cidadãos estrangeiros, que influencia o seu acesso ao sistema geral de ensino obrigatório (5), os processos de regularização dos «sem papéis», as barreiras impostas à reunificação familiar, os critérios para a concessão de vistos, que chegam a atentar contra os direitos fundamentais da pessoa humana (a exigência de realizar testes de ADN para provar o parentesco), entre outras medidas.

3.2.3 No momento em que se tomam decisões político-educativas que afectam milhões de crianças e jovens de origem imigrante, estas questões globais não podem ser deixadas de lado. A escola não nasce nem se desenvolve isolada da matriz social em que se insere. Ela é o reflexo dessa sociedade, ainda que possa contribuir de forma decisiva para a sua mudança.

3.2.4 No caso concreto das reformas educativas que tratam a educação como um negócio como qualquer outro, transportando para a escola a linguagem comercial (alunos e pais como «consumidores/usuários», professores como «prestadores de serviço»), e que promovem uma avaliação baseada exclusivamente no rendimento individual dos alunos, não ajudam a uma integração com sucesso. Há que voltar a definir a educação antes do mais como um direito humano fundamental de todas as crianças e jovens.

3.2.5 Tendo em conta que a educação continua a ser uma competência nacional, um desafio maior será o de a União Europeia poder coordenar, na prática, as políticas necessárias para se alcançar a melhor integração possível. O paradoxo entre, por um lado, se reconhecer que o fenómeno imigratório tem uma repercussão comunitária e, por outro, as políticas continuarem a ser desenvolvidas a nível nacional só poderá ser resolvido quando houver vontade política de ir mais longe na coordenação dessas mesmas políticas.

3.2.6 A União Europeia encara pois o desafio de reconhecer que as dificuldades de gestão de um fenómeno migratório massivo dificilmente se resolverão Estado a Estado e que terá de se dotar dos instrumentos políticos necessários para o poder fazer perante a presença crescente de estudantes extra-comunitários nos seus sistemas educativos.

3.2.7 A situação de desvantagem em que se encontram as pessoas oriundas da imigração prolonga-se na área da educação dos adultos. Estes indivíduos participam menos em acções de formação contínua e os cursos que lhes são propostos concentram-se em grande parte na aquisição de competências linguísticas. Os estabelecimentos de ensino que se dedicam à educação de adultos deverão velar por uma maior abertura a toda a população-alvo. As pessoas oriundas da imigração terão de ser tidas em conta no espectro global da oferta. Neste sentido, importará alargar a educação dos adultos a áreas como cultura, política, constituição de família, mas também saúde, competências sociais, etc.

3.2.8 Outro desafio político que pode determinar qualquer decisão é o que resulta da actual crise económica. O aumento do desemprego, as dificuldades que se colocam aos sistemas de segurança social e que, em alguns países, põem em causa os próprios modelos de protecção social, podem fazer emergir fenómenos de racismo e de xenofobia que são em tudo contrários aos valores da Europa democrática. Tanto a escola como a comunidade onde ela se insere devem estar atentas a estes fenómenos, não só para os prevenir como para actuar se e quando for necessário.

3.3 A resposta política

3.3.1 Os Estados-membros têm a responsabilidade primeira e fundamental de cumprir com o compromisso de integração dos seus imigrantes. No caso das crianças e dos jovens tal significa não só assegurar o acesso de todos ao sistema educativo, garantindo a exclusão de toda e qualquer selectividade por motivos de estatuto social, mas também trabalhar para que o sucesso educativo seja considerado um direito dos/das alunos/as filhos/as de imigrantes.

3.3.2 Para tal importa que a resposta educativa assente: — numa escola de qualidade e de acesso universal e gratuito; — numa política respeitadora das diferenças étnicas, socioculturais, económicas, de género, entre outras, que saiba tirar partido das potencialidades existentes; — no respeito pelas características de cada comunidade imigrante, que devem ser tidas em conta na planificação dos programas, com vista à abertura intercultural dos estabelecimentos de ensino; — num corpo docente capacitado para responder às necessidades dos alunos não nacionais, que tenha os apoios e a formação contínua indispensáveis à persecução dos objectivos educativos e conte com o apoio de pessoal auxiliar conhecedor das línguas e das culturas das comunidades presentes na escola. Neste sentido, seria útil reforçar a presença de equipas multidisciplinares nas escolas (introduzindo, por exemplo, uma acção social escolar abrangente); — num acesso melhorado à ciberteia (world wide web) como apoio à educação das crianças imigrantes, visto tratar-se de um instrumento essencial para o êxito dos estudos na UE. Para este fim, propor-se-ia a criação de clubes de jovens e de centros comunitários equipados com Internet, a constituição de parcerias com bibliotecas locais apoiadas pelas municipalidades ou de parcerias com empresas dispostas a doar equipamento informático antigo, etc.; — numa educação «sustentável»: a promoção da língua não pode ficar pelos primeiros anos de vida nem pela aprendizagem pré-escolar. Tem de ser prosseguida em contínuo no âmbito da escola e não pode limitar-se à língua do país de acolhimento. A aquisição da linguagem técnicoprofissional requer a intervenção de uma série de disciplinas e uma formação adequada dos docentes de todas as especialidades. Paralelamente à aprendizagem da língua do país de acolhimento, haverá igualmente que velar pela oferta de cursos das línguas faladas pelas famílias dos alunos. A preservação e a promoção do multilinguismo deviam fazer parte da oferta curricular de base de cada escola; — na promoção de um programa de «mentor/companheiro» no qual os estudantes são convidados a formar par com colegas mais velhos e experientes; — na criação de uma plataforma de diálogo entre crianças imigrantes e nativas, pela sua capacidade de fazer dissipar preconceitos e reforçar a integração; — na participação dos pais de alunos/alunas imigrantes: os pais têm um papel especial a desempenhar. Devem, por conseguinte, conhecer melhor o sistema escolar e as possibilidades de formação profissional e ser chamados a pronunciarem-se; — numa oferta cabal de cursos de educação de adultos para as pessoas oriundas da imigração, sejam eles pais de alunos ou não, pelos motivos acima expostos (6); — na promoção das competências «interculturais», o que inclui a atribuição de bolsas de estudo e a prestação de apoio financeiro com vista à diminuição das desvantagens educativas (medidas não limitadas aos/às alunos/as oriundos da imigração).

3.3.3 Para lá das respostas de carácter global, que devem ter em conta as características da população imigrante, o acesso aos sistemas de saúde e ao mercado de trabalho, bem como uma habitação digna, entre outras, importa referir a necessidade de respostas sectoriais no campo educativo, como sejam a revisão dos materiais escolares para que a imagem das/dos imigrantes não seja apresentada de uma forma negativa, a existência de actividades extracurriculares de integração, o acesso ao sistema educativo desde a mais tenra idade, os recursos necessários para a formação inicial e contínua dos professores, bem como para a admissão de pessoal auxiliar qualificado, na medida do possível oriundo dos países de origem da população escolar, etc.

3.3.4 A participação da sociedade civil é não só desejável como constitui um indicador seguro da qualidade da democracia social e educativa e um factor importante para a integração dos imigrantes. Associações de pais, agentes sociais ligados à educação podem dar um contributo para a construção de uma sociedade e de uma cidadania inclusivas, respeitadoras das diferenças e conscientes do valor de uma forte coesão social. A política adoptada em vários países de conceder o direito de voto nas eleições municipais aos imigrantes legalizados deve ser apoiada e estimulada, na medida em que reconhece a integração dos imigrantes na comunidade de acolhimento e reforça o sentimento de pertença.

3.4 O papel da União Europeia

3.4.1 No processo de adopção e aplicação do novo Tratado de Lisboa, a União Europeia deveria assegurar que os Estados-Membros continuarão a garantir uma política de integração da população imigrante, em particular o direito à educação, ao ensino da língua materna e à participação dos pais dos(as) alunos(as) imigrantes no sentido de melhorarem as suas capacidades e de apoiarem os seus filhos nas decisões e processos educativos.

3.4.2 A União Europeia poderia encorajar o recurso pelos Estados-Membros ao Método Aberto de Coordenação e, neste âmbito, a realização de estudos comparativos e programas de investigação que ajudem a recolher e difundir boas práticas, apoiar iniciativas inovadoras que alertem para questões emergentes no plano europeu e que, por vezes, são mais difíceis de detectar à escala exclusivamente nacional. Os pontos que se seguem avançam com algumas propostas concretas nesse sentido.

3.4.3 A definição de indicadores e de padrões de referência, com o objectivo de concentrar esforços na eliminação, não só do insucesso escolar, mas também das dificuldades objectivas que um/a aluno/a imigrante pode sentir no contexto específico em que se insere, pode ser uma medida política de especial relevância. Para evitar o abandono escolar ou a recusa da frequência escolar são antes de mais necessários programas que possibilitem a materialização das ofertas de acção social escolar.

3.4.4 Entre os padrões de referência a utilizar no âmbito do Método Aberto de Coordenação, sugerem-se por exemplo: o estatuto socioeconómico dos indivíduos oriundos ou não da imigração; a conclusão dos estudos (escolaridade obrigatória) de indivíduos oriundos ou não da imigração; a proporção de pessoal docente oriundo da imigração; as competências interculturais do pessoal docente; a permeabilidade social do sistema escolar; a promoção do multilinguismo no sistema educativo público; a abertura dos sistemas educativos a todas as crianças e jovens, etc.

3.4.5 Por outro lado, seria de grande importância associar de forma directa o Parlamento Europeu na definição, acompanhamento e avaliação das propostas e acções tendentes a garantir que no espaço europeu não se admitem exclusões nem marginalizações.

3.5 Futuro da Directiva 77/486/CEE

3.5.1 A Directiva 77/486/CEE foi um passo importante para assegurar a inscrição na agenda política do direito à educação para todas as crianças filhas de pais imigrantes. Contudo, se isto é verdade – é justo reconhecê-lo, não é menos verdade que a directiva apenas visava os filhos de cidadãos europeus, e baseava a integração exclusivamente na questão do uso da língua. Além do mais, a sua aplicação foi feita de modo irregular e, trinta anos após a sua entrada em vigor, ainda não foi totalmente transposta para a legislação dos actuais Estados-Membros da União.

3.5.2 A Directiva 77/486 está histórica e politicamente datada e não está à altura dos requisitos de integração actuais, pelo que deve ser substancialmente alterada tendo em conta a evolução do próprio fenómeno migratório. Se a questão da aprendizagem das línguas deve continuar a merecer todo o empenho por parte da União e dos Estados-Membros, o CESE é de opinião que uma directiva nesta matéria deve ir muito mais além e englobar outras dimensões, se pretende ser um instrumento de integração social, económica e política dos imigrantes e dos seus filhos.

3.5.3 A futura directiva deve ter em conta o facto de que a complexidade da integração dos imigrantes nas comunidades de acolhimento é muito mais vasta do que a integração dos seus filhos nos sistemas educativos, mas que a última desempenha um papel-chave para o sucesso da primeira.

3.5.4 Assim sendo, a futura directiva deve não só considerar a problemática da língua (que continua a ser uma questão central), mas abordar também a integração das crianças e jovens nos sistemas educativos de uma forma mais global e coerente.

Bruxelas, 25 de Fevereiro de 2009. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) PIRLS: «Progress in Internacional Reading Literacy Study», estudo realizado pela Internacional Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA); PISA: «Programme for International Student Assessment» (Programa Internacional de Avaliação de Alunos), estudo coordenado pela OCDE.

(2) De entre os mais de 50 pareceres do CESE nesta matéria, ver, em particular, os seguintes: «Comunicação sobre o mecanismo de coordenação aberto para as políticas de imigração e de asilo», relatora: S. ZU EULENBURG, (JO C 221 de 17.9.2002); «Condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de formação profissional ou de voluntariado», relator: L. M. Pariza castaños, (JO C 133 de 6.6.2003); «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa de assistência técnica e financeira a países terceiros em matéria de migração e asilo», relatora: G. CASSINA, (JO C 32 de 5.2.2004); «Comunicação relativa à imigração, à integração e ao emprego», relator: L. M. Pariza castaños, (JO C 80 de 30.3.2004); «Acesso à Cidadania da União Europeia» (parecer de iniciativa), relator: L. M. Pariza Castaños, (JO C 208 de 3.9.2003); «Convenção internacional para os trabalhadores migrantes» (parecer de iniciativa), relator: L. M. Pariza Castaños, (JO C 302 de 7.12.2004); «A imigração na UE e as políticas de integração: Colaboração entre os governos regionais e locais e as organizações da sociedade civil» (parecer de iniciativa), relator: L. M. Pariza Castaños, (JO C 318 de 23.12.2006); «Política comunitária de imigração e cooperação com os países de origem a fim de favorecer o desenvolvimento» (parecer de iniciativa), relator: L. M. Pariza Castaños, (JO C 44 de 16.2.2008); «Elementos para a estrutura, organização e funcionamento de uma plataforma para uma maior participação da sociedade civil na promoção das políticas de integração dos nacionais de países terceiros a nível da UE» (parecer exploratório), relator: L. M. Pariza Castaños (JO C 27 de 3.2.2009); «Integração das minorias – Roma», relatora: A.- M. SIGMUND, co-relatora: M. SHARMA, (JO C 27 de 3.2.2009); «Uma política comum de imigração para a Europa: princípios, acções e instrumentos», relator: L. M. PARIZA CASTAÑOS, CESE 342/2009 de 25.2.2009 (Ainda não publicado no Jornal Oficial).

(3) Ver parecer do CESE «Melhorar a qualidade da formação académica e profissional dos docentes», relator: M. SOARES, (JO C 151 de 17.6.2008).

(4) Estas e outras ideias podem ser encontradas no relatório de Abril de 2008 «Education and Migration – Strategies for integrating migrant children in European schools and societies. A synthesis of research findings for policy-makers» da Rede de Peritos NESSE (rede de peritos em aspectos sociais da educação e da formação apoiada pela Comissão Europeia) (http//www.nesse.fr-nesse-nesse_top-activites-education-and-migration).

(5) Na Alemanha, o estatuto jurídico de «cidadão estrangeiro» conduz frequentemente à isenção da obrigatoriedade geral de frequência escolar. No entanto, de acordo com o artigo 14.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, «todas as crianças têm direito à educação (…) e a frequentar (…) o ensino obrigatório. »

(6) Vd. ponto 3.2.7 supra.