Parecer sobre :

- a proposta de Directiva do Conselho relativa à concessão de licenças a empresas de transporte ferroviário e - a proposta de Directiva do Conselho relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura () (94/C 393/10)

Em 18 de Janeiro de 1994, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 75º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre as propostas supramencionadas.

A Secção de Transportes e Comunicações, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos tinha, em 12 de Janeiro de 1994, nomeado relator R. Bleser. No entanto, devido à sua indisponibilidade por motivos de saúde, a tarefa de relator foi seguidamente confiada a J. Decaillon. A Secção emitiu parecer em 20 de Julho de 1994.

Na 318ª Reunião Plenária (sessão de 14 de Setembro de 1994), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Observações prévias

1.1. Antes de abordar o conteúdo das duas propostas de directiva, parece útil examinar a posição dos caminhos-de-ferro no quadro dos transportes na União Europeia.

Desde há vários anos que os caminhos-de-ferro vêm perdendo significativas partes do mercado de transportes de mercadorias e de passageiros. Esse facto tem tido consequências nefastas para o ambiente.

O Comité Económico e Social considera necessário lançar e fomentar acções para melhorar a situação das redes de caminho-de-ferro.

Nesta perspectiva, é útil descrever o quadro jurídico das empresas ferroviárias.

1.2. Desde a sua origem, que remonta ao século passado, o modo de transporte tradicional por caminho-de-ferro e as empresas que o constituem foram-se dotando, ao longo dos anos, de instrumentos jurídicos uniformes para facilitar os transportes ferroviários internacionais.

Na maioria dos casos, esses instrumentos eram convenções entre as partes interessadas e não se encontravam necessariamente abrangidos pela legislação dos Estados no seu contexto internacional.

A diversidade destas legislações e regulamentações nacionais constitui um impedimento à abordagem comunitária.

1.3. As empresas de transporte ferroviário da Comunidade, originalmente de carácter privado, transformaram-se em empresas públicas encarregadas da prestação e da comercialização de serviços de transporte de passageiros e de mercadorias. Operam nos diversos mercados de transporte em concorrência com outras empresas, públicas ou privadas.

1.4. Estas empresas constituíram a « União Internacional dos Caminhos-de-Ferro » (UIC) - interlocutor reconhecido pela ONU - que é uma associação dotada de personalidade jurídica e que permite às empresas ferroviárias cooperarem nos domínios técnico e comercial.

1.5. No estado actual da regulamentação aplicável ao sector dos transportes ferroviários, os transportes internacionais efectuam-se no quadro de uma cooperação entre todas as empresas ferroviárias envolvidas no transporte.

A aplicação desta regulamentação efectua-se, no que se refere à maioria das actividades, através da « ficha UIC ». Apesar desta situação, as empresas ferroviárias não conseguiram segurar a sua parte de mercado. Ao invés, o transporte por caminho-de-ferro regride de ano para ano.

1.5.1.

Quadro técnico

O primeiro instrumento jurídico efectivo nasceu com a assinatura, pelos governos dos Estados que a integram, da união técnica dos caminhos-de-ferro, que determina as regras a que devem obedecer as vias férreas e os veículos para assegurar o tráfego internacional.

1.5.2.

Quadro comercial

O tráfego internacional de mercadorias e de passageiros rege-se, geralmente, pela « Convenção relativa aos transportes internacionais por caminho-de-ferro (COTIF) » e seus anexos : a « Convenção Internacional relativa ao transporte de mercadorias por caminho-de-ferro (CIM) » e a « Convenção Internacional relativa ao transporte de passageiros e bagagens por caminho-de-ferro (CIV) ».

1.5.3.

A gestão do tráfego

O tráfego internacional de comboios entre as diferentes redes é regulado mediante a realização periódica de conferências, tanto no que se refere ao tráfego de mercadorias, como ao de passageiros.

2. Introdução

2.1. As propostas de directivas relativas, por um lado, à concessão de licenças às empresas de transporte ferroviário e, por outro, à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura são apresentadas em execução da Directiva 91/440/CEE de 29 de Julho de 1991.

2.2. A primeira proposta de directiva [doc. COM(93) 678 final - SYN 488] define os critérios aplicáveis à concessão, pelos Estados-Membros, de licenças de exploração às empresas de transporte ferroviário estabelecidas na Comunidade, assim como à prorrogação ou modificação dessas licenças.

2.3. A segunda proposta de directiva [doc. COM(93) 678 final - SYN 490] define os princípios e os procedimentos a seguir relativamente à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e às taxas de utilização da infra-estrutura.

3. Observações na generalidade

3.1. A Directiva 91/440/CEE constitui a base jurídica para uma separação contabilística da gestão de exploração e da infra-estrutura das empresas de transporte ferroviário na União Europeia.

3.2. O Comité, sem querer contestar o bom fundamento das duas propostas de directiva, constata que certos pré-requisitos não estão, como deveriam estar, preenchidos antes da aplicação destas directivas. Estes requisitos prévios respeitam, sobretudo, e à margem dos aspectos jurídicos, aos vínculos orgânicos existentes entre as redes. Não está, assim, prevista, em nenhum ponto preciso do enunciado das directivas, uma substituição dos acordos existentes.

3.3. A separação da gestão da infra-estrutura ferroviária e da exploração, obrigatória no plano contabilístico, e o saneamento financeiro das empresas de transporte ferroviário estão longe de ser uma realidade na maioria dos Estados-Membros.

A sua aplicação coloca problemas, tanto no plano jurídico como no plano da política orçamental dos Estados.

A interoperabilidade técnica constitui um outro domínio que não está harmonizado.

3.4. Embora exista um quadro legislativo nos diferentes Estados-Membros relativamente a grande parte da gestão dos caminhos de ferro (ver observações prévias), é evidente que haverá um vazio jurídico, sobretudo em matéria de técnica ferroviária, se já não for possível remeter para os acordos UIC, especialmente para as fichas UIC. O debate sobre a política dos transportes, que ultrapassa mesmo o quadro da União Europeia, tem como palco a CEMT (Conferência Europeia dos Ministros dos Transportes).

3.5. Os acordos UIC não constituem matéria legislativa. São o fruto de negociações voluntárias entre as redes que partilham um problema comum. São utilizados voluntariamente como referência, seja nas relações comerciais e técnicas, seja em relação com a aplicação de qualquer legislação. A força destes acordos mede-se, de resto, pelo reconhecimento da sua utilidade prática e não pela autoridade do seu estatuto. Convém reflectir na possibilidade de, a exemplo do sector da aviação civil, em que a referência é a CEAC (Comissão Europeia da Aviação Civil), e do da navegação marítima, em que a referência é a OMI (Organização Marítima Internacional), a UIC ser a organização de referência para o transporte ferroviário, pelo menos numa fase de transição. Trata-se, portanto, de fixar objectivos e critérios gerais que os países membros têm o direito de negociar e, por outro lado, de encorajar as sociedades presentes no mercado a proceder à harmonização noutros domínios, por meio de negociações.

3.6.

Licenças, saúde do pessoal e condições de trabalho

3.6.1. Embora, basicamente, seja exigida uma formação geral, sancionada por um diploma oficial, no início da prestação do serviço, a maioria das qualificações profissionais específicas dos ferroviários é obtida por uma formação profissional especializada e dispensada unicamente nos centros de formação dos caminhos-de-ferro.

3.6.2. Este facto faz com que uma grande parte do pessoal da sociedade proprietária da infra-estrutura deva ser titular de uma licença concedida por um Estado-Membro. Assim, permanece em aberto a questão da criação de licenças comunitárias para os ferroviários. O mesmo se aplica à qualificação do pessoal das empresas de transporte ferroviário.

3.6.3. Outro aspecto - e não dos menores - respeita ao controlo médico e ao acompanhamento sanitário relativamente a certas profissões, sobretudo no campo da segurança (p. ex. os maquinistas).

3.6.4. Para evitar distorções de concorrência entre empresas, impõe-se uma regulamentação, a exemplo do que acontece na aviação civil.

3.6.5. Em termos de condições de trabalho, a Comunidade Europeia não considerou até agora oportuno regular as das sociedades de transportes por caminho-de-ferro mas, nas novas condições de mercado, a questão coloca-se. Deverão ser adaptadas no sentido do progresso.

3.7.

Segurança da exploração

3.7.1. Embora um dos objectivos essenciais da directiva resida na salvaguarda do sistema de segurança dos caminhos-de-ferro, não se afigura que estejam reunidas todas as condições para a assegurar nas novas condições do mercado.

3.7.2. Para garantir a eficácia do sistema ferroviário, a interdependência entre a segurança, a regularidade e a economia de meios só se poderá concretizar num sistema integrado. Parece assim essencial que, por delegação do Estado, o gestor da infra-estrutura acumule a competência para a repartição das capacidades de infra-estrutura e a responsabilidade pela segurança.

3.7.3. Embora exista um código da estrada mais ou menos uniforme na Europa, o mesmo não acontece com os caminhos-de-ferro. O conjunto de normas que regulam o tráfego ferroviário não parte de uma abordagem uniforme.

3.8.

Tributação da infra-estrutura

3.8.1. A Comissão já por várias vezes tentou propor soluções para a tributação dos custos da infra-estrutura, incluindo, tanto quanto possível, os custos externos. Nenhuma das reflexões e propostas conduziu a uma abordagem mais ou menos harmonizada, isto é, à imputação do custo das infra-estruturas aos diferentes utilizadores.

3.8.2. Embora, no seu enunciado, a Directiva mostre pretender seguir no sentido supramencionado, o texto conserva uma terminologia bastante vaga. Expressões como « comercializar de forma rentável as capacidades de infra-estrutura », « taxas de utilização não abusivamente elevadas » ou « condições não discriminatórias » não são certamente as mais adequadas para criar um sistema de tarificação comunitária mais ou menos uniforme.

3.8.3. É, evidentemente, bastante difícil avaliar com precisão os custos externos; no entanto, para começar, dever-se-á elaborar uma proposta concreta que sirva de base para todos os modos de transporte. Qualquer sistema que não consinta uma avaliação completa e harmonizada dos custos e benefícios externos de cada modo provocará distorções entre os modos de transporte. É com base neste princípio que a abordagem comunitária em matéria de imputação dos custos da infra-estrutura deve ser perspectivada.

3.8.4. Os Regulamentos (CEE) nº 1108/70 de 14 de Junho de 1970 e nº 2598/70 de 18 de Dezembro de 1970 estabelecem uma contabilidade das despesas relativas às infra-estruturas de transporte por caminho-de-ferro, por estrada e por via navegável.

Embora a contabilização dos custos externos não fique assim regulada, os mencionados Regulamentos oferecem uma base útil de cálculo dos encargos de infra-estruturas, para imputação aos utilizadores.

3.9.

Procedimento de recurso e seguros

3.9.1. Enquanto existir um vínculo directo entre o proprietário da infra-estrutura e quem a explora, as sociedades de caminhos-de-ferro resolverão litígios entre si no quadro legislativo internacional.

3.9.2. Tal não acontecerá no quadro das propostas de directiva em análise. Com excepção do procedimento de recurso previsto pelo Estado-Membro e pelo Direito Comunitário, não está previsto qualquer direito de recurso para a Comissão, contra as decisões tomadas pelo Estado-Membro relativamente às licenças e aos direitos de utilização da infra-estrutura.

3.9.3. No domínio da responsabilidade civil e dos seguros, o quadro actual oferece possibilidades de aplicação nacional consideráveis e muito divergentes. É, portanto, necessário harmonizar.

I. PROPOSTA DE DIRECTIVA DO CONSELHO RELATIVA À CONCESSÃO DE LICENÇAS A EMPRESAS DE TRANSPORTE FERROVIÁRIO

4. Observações na especialidade

4.1.

Artigo 2º, alínea a) « empresa de transporte ferroviário »

Formular um texto em conformidade com o texto da Directiva 91/440/CEE « prestações de serviços de transporte de mercadorias e ou de passageiros ».

4.2.

Artigo 8º, nº 1, alínea c), e nº 2

4.2.1. Não existe qualquer outro documento de referência, à parte a Comunicação da Comissão 92/C 338/01 () relativa à correspondência de qualificações de formação profissional entre os Estados-Membros das Comunidades Europeias, estabelecida em aplicação da Decisão 85/368/CEE do Conselho de 16 de Julho de 1985, Secção « Transporte », relativa ao quadro comparativo de diplomas, certificados e outros títulos de formação profissional emitidos em cada Estado-Membro para maquinistas.

4.2.2. Este documento representa, no entanto, um ponto de partida para a definição da equivalência de diplomas, certificados e outros títulos de formação profissional emitidos em cada Estado-Membro para uma profissão que, devido à natureza da sua actividade, intervém nas relações internacionais de transporte.

4.2.3. Para garantir o princípio fundamental da livre circulação das pessoas, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, tal como disposto nos artigos 48º, 52º e 59º do Tratado, coloca-se o problema da aceitação mútua de uma licença a criar.

4.2.4. A definição e as condições dos diversos ofícios de ferroviários só se deverão estabelecer por meio de um instrumento comunitário que vise a harmonização ou ser precisadas no corpo da presente directiva.

4.2.5. Não se pode impor o princípio de atribuir à empresa ferroviária existente o encargo de assegurar a formação do pessoal - em particular a nível de segurança -, obrigando-a a transmitir os seus conhecimentos aos recém-empregados; se tal se devesse efectuar por consentimento mútuo, deveria assentar em critérios comerciais objectivos.

4.3.

Artigo 9º

A amplitude da responsabilidade civil deveria ser precisada.

Deve ser fixado um montante de cobertura mínimo para cada tipo de acidente.

Por outro lado, deveria haver uma correspondência entre as disposições do artigo 7º e o presente artigo 9º, introduzindo um instrumento de caução financeira que permitisse conjugar os conceitos de capacidade financeira e de responsabilidade civil.

4.4.

Artigos 12º e 13º

No que diz respeito ao « respeito das disposições da legislação nacional compatíveis com o Direito Comunitário », o texto não pode abranger senão uma parte das disposições actualmente em vigor para garantir as condições de transporte (ver observações prévias).

II. PROPOSTA DE DIRECTIVA DO CONSELHO RELATIVA À REPARTIÇÃO DAS CAPACIDADES DE INFRA-ESTRUTURA FERROVIÁRIA E À COBRANÇA DE TAXAS DE UTILIZAÇÃO DA INFRA-ESTRUTURA

5. Observações na especialidade

5.1.

Artigo 2º, alínea a)

Observação igual à do ponto 4.1 supra, inserindo no texto a referência à directiva sobre as licenças.

5.2.

Artigo 5º

A exemplo do que se pratica na aviação civil, deve-se conceder um direito preferencial em determinados percursos às sociedades estabelecidas antes da adopção desta directiva, segundo o princípio dos « grandfather rights ».

5.3.

Artigo 6º

Segundo o artigo 7º da Directiva 91/440/CEE, « os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias ao desenvolvimento da sua infra-estrutura ferroviária nacional, tendo em conta, se for caso disso, as necessidades globais da Comunidade ». O aspecto de rentabilidade económica não é abordado.

Tal remete para as observações do ponto 3.8.3 sobre a assumpção de todos os custos, incluindo os custo externos.

Se, portanto, o Estado toma a seu cargo o custo total da infra-estrutura ferroviária, o sentido do texto do artigo é dificilmente compreensível.

5.4.

Artigo 8º

Ver ponto 3.8 supra.

5.5.

Artigo 10º

Nº 2

Quais os critérios para o controlo dos conhecimentos ? Que instância os define ?

Nºs 3, 4, 5 e 6

As conferências periódicas que regulam os horários dos comboios internacionais de transporte de mercadorias e de passageiros já deram as suas provas. Houve sempre flexibilidade para proceder a alterações. A atribuição de percursos, de acordo com os textos ora propostos, parece menos flexível.

Nºs 7 e 8

A base jurídica do certificado de segurança a emitir pela autoridade responsável não tenderá para uma harmonização, a não ser que determinadas disposições de acordos particulares entre redes sejam incluídas nos textos legais.

5.6.

Artigo 12º

Contrariamente às disposições relativas a outros modos de transporte, não se prevê a possibilidade de recurso para a autoridade comunitária. Em caso de litígio com diversos intervenientes e utilizadores de percursos, dever-se-ia admitir o direito de recurso.

6. Conclusões

6.1. As duas propostas de directiva em apreço cobrem o âmbito da Directiva 91/440/CEE, que foi objecto de parecer do Comité (parecer do CES, de 4 de Julho de 1990, de que foi Relator W. Haas). Os projectos em análise nos diversos Estados-Membros com vista à eventual transposição para a legislação nacional demonstram as dificuldades de entendimento do texto que serviu de base às propostas de directivas, a que se somam as dificuldades adicionais devidas às propostas de directiva ora em apreço. Dado que ambas as propostas de directiva não se baseiam suficientemente nem em situações reais, nem nos organismos internacionais actualmente habilitados em matéria de interoperabilidade, a sua aplicação não está garantida.

No interesse geral do desenvolvimento dos transportes por caminho-de-ferro e, consequentemente, do ambiente, os referidos problemas de transposição e de aplicação devem, assim, ser resolvidos previamente.

6.2. A integração dos caminhos-de-ferro num mercado concorrencial só se poderá efectuar se se tiverem em conta os aspectos específicos deste modo de transporte e se tomar como base uma abordagem intermodal que tenha em conta o conjunto dos custos e benefícios internos e externos.

6.3. O Comité defende a adopção de critérios mais claros e fases menos restritivas no tempo, assim como a redefinição de determinados textos atendendo à argumentação desenvolvida no presente parecer.

Bruxelas, 14 de Setembro de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

() JO nº C 24 de 28. 1. 1994, p. 6.

() JO nº C 338 de 21. 12. 1992.