ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS

ACP : países de África, das Caraíbas e do Pacífico

AGAC : Aliança Global contra as Alterações Climáticas

APD : ajuda pública ao desenvolvimento

CdP : conferência das partes

CEF : Comité Económico e Financeiro

CLE : Regime de Comércio de Licenças de Emissão

CPE : Comité de Política Económica

CQNUAC : Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas

DIPECHO : Programa de Preparação para as Catástrofes da ECHO

ECHO : Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil

ENRTP : Programa Temático para o Ambiente e a Gestão Sustentável dos Recursos Naturais, incluindo a Energia

FAR : financiamento de arranque rápido

FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento

FLEGT : Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Setor Florestal

FMEEEE : Fundo Mundial para a Eficiência Energética e as Energias Renováveis

FMI : Fundo Monetário Internacional

FMPA : Fundo Mundial para a Proteção do Ambiente

FPCF : Fundo de Parceria do Carbono Florestal

FTL : Fundo para as Tecnologias Limpas

FVC : Fundo Verde para o Clima

IA : iniciativa acelerada

ICD : Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento

IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria

MCV : monitorização, comunicação e verificação

MGRRC : Mecanismo Global para a Redução e Recuperação de Catástrofes

OCDE : Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico

ONG : organizações não governamentais

PEID : Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento

PMD : países menos desenvolvidos

PNUA : Programa das Nações Unidas para o Ambiente

PNUD : Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

QFP : quadro financeiro plurianual

REDD : redução de emissões resultantes da desflorestação e degradação florestal

RRC : redução do risco de catástrofes

SEAE : Serviço Europeu de Ação Externa

USD : dólar dos Estados Unidos

SÍNTESE

I. As alterações climáticas constituem uma das maiores ameaças ambientais, sociais e económicas que o nosso planeta enfrenta. Milhões de pessoas nos países em desenvolvimento podem voltar a uma situação de pobreza, por causa das alterações climáticas, o que representa uma ameaça grave ao desenvolvimento económico e à realização dos objetivos de desenvolvimento do milénio. Os países desenvolvidos comprometeram-se a aumentar a sua ajuda aos países em desenvolvimento, nos seus esforços de adaptação e de atenuação dos efeitos das alterações climáticas. Conjuntamente, a União Europeia (UE) e os Estados-Membros são a maior fonte de financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento.

II. O Tribunal auditou o financiamento da luta contra as alterações climáticas concedido pela União Europeia aos países em desenvolvimento, tendo examinado se a Comissão geriu bem as despesas relacionadas com o clima a cargo do orçamento da UE e do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). O Tribunal examinou igualmente se a Comissão adotou medidas adequadas para promover a coordenação entre os Estados-Membros da União Europeia, em matéria de financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento, e se essa coordenação foi adequada.

III. A Comissão executou bem a gestão da ajuda relacionada com o clima, financiada pelo orçamento da União Europeia e pelo FED. Em conformidade com os compromissos políticos, a Comissão tem vindo a aumentar gradualmente as despesas relacionadas com o clima, a cargo do orçamento da UE e do FED. Centrou-se em prioridades adequadas e adaptou os seus programas às circunstâncias específicas de cada país parceiro.

IV. A coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros, no que se refere ao financiamento da luta contra as alterações climáticas concedido a países em desenvolvimento, é inadequada. A Comissão não exerceu cabalmente a sua liderança em alguns domínios e os Estados-Membros não deram resposta suficiente a algumas das suas iniciativas. São necessários esforços suplementares significativos para garantir a complementaridade entre a União Europeia e os programas nacionais dos Estados-Membros. A Comissão e os Estados-Membros não chegaram a acordo sobre a forma de respeitar o compromisso de aumentar o financiamento da luta contra as alterações climáticas até 2020. Ainda não foi criado um sistema eficaz de monitorização, comunicação e verificação que disponibilize informações completas e fiáveis sobre as despesas da Comissão e dos Estados-Membros relacionadas com o clima e permita monitorizar o cumprimento dos compromissos assumidos, não sendo claro em que medida o compromisso relativo ao FAR foi respeitado. Não foi feita nenhuma tentativa de redução da proliferação de fundos relacionados com o clima. É necessário reforçar significativamente a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros para prevenir e combater a corrupção.

V. O Tribunal conclui que a Comissão geriu bem as despesas relacionadas com o clima, a cargo do orçamento da UE e do FED. No entanto, para que a União Europeia possa maximizar o seu impacto internacional, a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros, no que se refere ao financiamento atribuído a países em desenvolvimento para a luta contra as alterações climáticas, deve ser substancialmente melhorada.

VI. O Tribunal formula as seguintes recomendações:

a) a Comissão deve:

- propor um roteiro para o aumento do financiamento da luta contra as alterações climáticas, tendo em vista o objetivo de 2020 do Acordo de Copenhaga;

- mandar realizar uma avaliação independente da Aliança Global contra as Alterações Climáticas;

b) a Comissão e o SEAE devem:

- comunicar em que medida o objetivo de atribuir 20% do orçamento da UE e do FED entre 2014 e 2020 a medidas relacionadas com o clima está a ser executado na ajuda ao desenvolvimento;

c) a Comissão e os Estados-Membros devem:

- no âmbito do regulamento sobre o mecanismo de monitorização, acordar normas comuns de monitorização, comunicação e verificação do financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento;

- intensificar a sua cooperação, tendo em vista a execução do Código de Conduta da União Europeia em matéria de divisão das tarefas no financiamento da luta contra as altera- ções climáticas.

INTRODUÇÃO

DESAFIOS DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

1. É geralmente aceite que a atividade humana está a ter uma influência cada vez mais adversa no clima da Terra, em consequência do consumo de combustíveis fósseis, da desflorestação e da atividade pecuária. As temperaturas médias globais estão a aumentar e fenómenos meteorológicos extremos como furacões, inundações e secas estão a tornar-se cada vez mais comuns. As alterações climáticas têm um impacto direto na saúde, na vida e na subsistência humanas, e um impacto indireto na segurança alimentar e na viabilidade das economias baseadas em recursos naturais.

2. A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC) refere que as alterações climáticas podem comprometer o desenvolvimento sustentável, aumentar a pobreza e atrasar ou impedir a concretização dos objetivos de desenvolvimento do milénio [1]. Muitos países em desenvolvimento são vulneráveis às alterações climáticas: não dispõem em muitos casos de recursos suficientes para lidar com as crescentes ameaças relativas à água, à energia, ao solo, às florestas, às regiões húmidas, à vida selvagem e às populações de peixes, das quais depende diretamente a sua subsistência.

AGENDA INTERNACIONAL EM MATÉRIA DE ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS E FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

3. A CQNUAC é o fórum mundial para as ações internacionais concertadas de atenuação das alterações climáticas e de adaptação ao seu impacto. Um princípio fundamental da CQNUAC é o da "responsabilidade comum mas diferenciada": os países desenvolvidos devem assumir a liderança na luta contra as alterações climáticas e apoiar os países em desenvolvimento nos seus esforços de adaptação e atenuação, na medida em que os últimos contribuíram menos para a acumulação de gases com efeito de estufa na atmosfera mas serão os mais afectados. Por outras palavras, deve ser o poluidor a pagar.

4. As partes da CQNUAC reúnem-se anualmente desde 1995 para avaliar os progressos registados na resposta às alterações climáticas. Estas reuniões são conhecidas como CdP, ou conferência das partes. As CdP mais recentes realizaram-se em Doha, em novembro de 2012 (CdP 18) e em Varsóvia, em novembro de 2013 (CdP 19).

5. Na CdP 15 (Copenhaga, 2009), os países desenvolvidos acordaram um compromisso voluntário (o Acordo de Copenhaga) de financiamento "novo e adicional" para ajudar os países em desenvolvimento a fazer face aos desafios decorrentes das alterações climáticas, através de medidas de atenuação, adaptação, desenvolvimento e transferência de tecnologias e ações de reforço das capacidades. O Acordo incluiu:

a) um compromisso a curto prazo, designado "Financiamento de arranque rápido" (FAR), dotado de cerca de 30 mil milhões de dólares dos Estados Unidos para o período 2010-2012. O objetivo do FAR consistiu em ajudar os países em desenvolvimento a adotar medidas imediatas e urgentes para fazer face às alterações climáticas e permitir-lhes absorver um financiamento mais elevado a longo prazo;

b) um compromisso a longo prazo de aumentar o montante do financiamento anual da luta contra as alterações climáticas para 100 mil milhões de dólares dos Estados Unidos até 2020, recorrendo a um variado leque de fontes de financiamento, públicas e privadas, bilaterais e multilaterais, incluindo fontes inovadoras.

6. A CdP 16 (Cancún, 2010) reforçou o Acordo de Copenhaga, aprovando a criação de um Fundo Verde para o Clima (FVC) mundial, para canalizar a maior parte deste financiamento. A CdP 16 reafirmou os compromissos assumidos anteriormente de considerar o financiamento para a adaptação às alterações como uma prioridade para os países em desenvolvimento mais vulneráveis, designadamente os países menos desenvolvidos (PMD), os pequenos estados insulares em desenvolvimento (PEID) e os países de África (ver anexo I).

POLÍTICA DA UE DE FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO CONTEXTO DA AJUDA EXTERNA

7. A política da União Europeia em matéria de alterações climáticas para os países em desenvolvimento teve início em 2003 [2]. A política tem sido, desde então, atualizada de forma a incorporar e reforçar determinadas áreas, designadamente a adaptação [3] (2004), a redução dos riscos de catástrofe [4] (2009) e o apoio ao desenvolvimento das capacidades e à transferência de tecnologia nos setores agrícolas e energéticos sustentáveis, incluindo estratégias de adaptação e de atenuação relativas às alterações climáticas [5] (2011).

8. As alterações climáticas são uma prioridade importante na política externa da União Europeia. O documento conjunto elaborado em 2011 pelo SEAE e pela Comissão alertou para as implicações das alterações climáticas em matéria de segurança. Salientou o importante papel que a Alta Representante, a Comissão e o SEAE podem desempenhar, trabalhando em colaboração com os Estados-Membros na diplomacia relativa ao clima, e incentivou a programação conjunta da ajuda destinada a maximizar sinergias e evitar duplicações [6]. Em 2003, o Conselho criou uma "rede de diplomacia verde" da União Europeia e defendeu "uma agenda mais proativa e orientada por parte da UE no domínio do clima, tendo como objetivo maximizar os nossos esforços coletivos e reforçar internacionalmente a voz da União em matéria climática" [7].

9. A coordenação da ajuda ao desenvolvimento é uma responsabilidade partilhada entre a União Europeia e os Estados-Membros. O artigo 210.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estipula que tal se destina a "fomentar a complementaridade e a eficácia" e que a Comissão "pode tomar todas as iniciativas necessárias" à execução desse objetivo [8]. Para garantir essa coordenação, a Comissão subscreveu a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005) e o Conselho aprovou o Consenso Europeu para o Desenvolvimento (2006): a União Europeia e os seus Estados-Membros comprometeram-se a promover uma melhor coordenação e complementaridade dos doadores e a assumir um papel de liderança na execução da Declaração de Paris. Em 2008, a Comissão e os Estados-Membros lançaram a iniciativa acelerada (IA) da União Europeia sobre a divisão de tarefas, tendo em vista melhorar a eficácia da ajuda, através da aplicação do Código de Conduta da União Europeia em matéria de complementaridade e divisão das tarefas na política de desenvolvimento [9].

FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS POR PARTE DA UNIÃO EUROPEIA E DOS ESTADOS-MEMBROS NO CONTEXTO DA AJUDA EXTERNA

10. A União Europeia e os seus Estados-Membros comprometeram-se a contribuir com 7,2 mil milhões de euros (10 mil milhões de dólares dos Estados Unidos) para a iniciativa FAR (ver ponto 5), repartidos de forma equilibrada entre as medidas de adaptação e as medidas de atenuação, tal como previsto no Acordo de Cancún. A participação da Comissão no montante total ascendeu a 150 milhões de euros para o período 2010-2012.

11. O compromisso a longo prazo assumido no Acordo de Copenhaga foi o de mobilizar anualmente 100 mil milhões de dólares dos Estados Unidos até 2020, mas não foi definida a respetiva repartição pelos países desenvolvidos. No entanto, a Comissão estima que a participação da UE e dos Estados-Membros neste esforço global se situe entre 29% e 38% do total (ou seja, entre 22 mil milhões de euros e 29 mil milhões de euros) [10].

12. A Comissão financia a luta contra as alterações climáticas no contexto da ajuda externa, a partir do orçamento da União Europeia e dos fundos europeus de desenvolvimento (FED). Durante o período 2003-2012, a EuropeAid atribuiu aproximadamente 4650 milhões de euros para financiar a luta contra as alterações climáticas e a ECHO atribuiu 155 milhões de euros para financiamento da preparação para catástrofes relacionadas com o clima. Para mais pormenores, ver o anexo II.

13. O financiamento pela Comissão da luta contra as alterações climáticas é concedido ao abrigo de programas temáticos [11] e geográficos, sendo essencialmente canalizado através de programas bilaterais com países parceiros e organizações regionais. O anexo III apresenta uma descrição geral destes canais de atribuição de financiamento.

14. O apoio para efeitos de adaptação visa ajudar os países parceiros a consolidar a sua resistência aos efeitos adversos das alterações climáticas. Os programas estão orientados para a proteção das infraestruturas, da indústria e da agricultura, de alterações nos padrões meteorológicos e do aumento do nível do mar, assim como para o investimento na gestão dos recursos hídricos e em culturas resistentes à seca. O apoio para efeitos de atenuação tem por objetivo acelerar a transição para uma economia global hipocarbónica. Os programas estão centrados no desenvolvimento de tecnologias energéticas não poluentes, da eficiência energética e da redução das emissões de gases com efeito de estufa, através da gestão e da conservação sustentáveis das florestas e das reservas de carbono.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

15. A presente auditoria examina o financiamento da luta contra as alterações climáticas concedido pela União Europeia a países em desenvolvimento. O presente relatório procura dar resposta às duas questões que se seguem:

a) a Comissão geriu bem o financiamento da ajuda relativa às alterações climáticas proveniente do orçamento da UE e do FED?

b) a Comissão adotou medidas adequadas para promover a coordenação com os Estados-Membros da União Europeia, em matéria de financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento, e essa coordenação foi suficiente?

16. A auditoria abrangeu as iniciativas da Comissão de financiamento da luta contra as alterações climáticas desenvolvidas entre 2007 e 2013 e com impacto até 2020. Incluiu análises e controlos documentais de programas em dezasseis países e duas regiões, entrevistas e visitas de auditoria no local em quatro países: Bangladeche, Indonésia, Tanzânia e Uganda. Os critérios de auditoria e os métodos de recolha de provas de auditoria encontram-se descritos, de forma mais pormenorizada, no anexo IV.

OBSERVAÇÕES

A COMISSÃO GERIU BEM O FINANCIAMENTO DA AJUDA RELATIVA ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS PROVENIENTE DO ORÇAMENTO DA UE E DO FED

17. Esta secção examina em que medida os recursos financeiros atribuídos pela Comissão para fazer face aos desafios colocados pelas altera- ções climáticas:

a) refletem de forma adequada os compromissos políticos, e

b) eram adaptados às circunstâncias específicas dos países e regiões parceiros.

A COMISSÃO REFORÇOU A PRIORIDADE CONFERIDA AO FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

18. A Comissão aumentou gradualmente as despesas relacionadas com o clima em países em desenvolvimento, a cargo do orçamento da UE e do FED, durante o período de dez anos que terminou em 2012 (ver gráfico 1), e concedeu uma contribuição suplementar de 155 milhões de euros no âmbito da iniciativa FAR. Durante o período de programação 2007-2013 e até ao final de 2012 foram afetados aproximadamente 3,7 mil milhões de euros a programas relacionados com o clima, ou seja, cerca de 8% do orçamento total da UE e do FED (ver anexo II, quadro 1).

19. Relativamente ao período 2014-2020, o Conselho Europeu [12] definiu como objetivo canalizar pelo menos 20% das despesas totais da União Europeia para medidas relacionadas com o clima, o que mostra que a luta contra as alterações climáticas constitui uma prioridade estratégica da União. Este objetivo de 20% está incluído na proposta de regulamento do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) para o período 2014-2020 [13], e nas instruções relativas à programação do 11.o FED [14]. Partindo do princípio que o objetivo de 20% se aplica ao conjunto da ajuda externa, isto representaria um montante estimado de 11,6 mil milhões de euros para medidas relativas às alterações climáticas no âmbito da ajuda externa, o que representa mais do triplo do montante autorizado durante o período 2007-2013.

20. A execução deste compromisso político exigirá um esforço considerável por parte da Comissão, do Serviço Europeu e Ação Externa (SEAE) e dos países parceiros. No entanto, as reuniões com as delegações da UE nos quatro países visitados revelaram que a necessidade de ter em conta os objetivos em matéria de alterações climáticas na programação futura não estava a ser considerada de forma sistemática: no Bangladeche, a delegação não previa reforçar as medidas relativas às alterações climáticas no âmbito da estratégia e dos programas de cooperação, contrariamente ao que se confirmou no Uganda e na Tanzânia [15].

GRÁFICO 1

AUTORIZAÇÕES DA EUROPEAID PARA FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS EM 2003-2012

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Fonte: Comissão Europeia.

A COMISSÃO ADAPTOU O SEU FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS ÀS CIRCUNSTÂNCIAS ESPECÍFICAS DE CADA PAÍS PARCEIRO

21. Entre 2007 e 2013, as orientações de programação da Comissão exigiam a realização de análises dos riscos e das oportunidades relacionados com as alterações climáticas em cada país parceiro [16]. Em 2009, a Comissão enviou orientações às delegações da União Europeia, indicando de que forma as alterações climáticas deveriam ser tidas em conta em setores específicos [17].

22. Tal como referido no ponto 6, o Acordo de Copenhaga e a CdP 16, de Cancún, sublinharam a necessidade de dar prioridade às medidas de adaptação às alterações climáticas, especialmente no que se refere aos PMD, aos PEID e aos países africanos [18]. O Conselho avalizou esta prioridade apesar de não ter quantificado qualquer objetivo [19]. No entanto, as dotações da Comissão para financiamento da luta contra as alterações climáticas refletem esta prioridade.

23. Durante o período 2003-2012, o financiamento para efeitos de adaptação representou pouco menos de metade das dotações da Comissão para financiamento da luta contra as alterações climáticas (ver gráfico 2) e esta percentagem aumentou a partir de 2010. Durante todo o período, metade das dotações para efeitos de adaptação ao abrigo dos programas nacionais [20] foi utilizada para apoiar esforços de adaptação em PMD, PEID e países africanos (ver quadro 4 no anexo II).

GRÁFICO 2

REPARTIÇÃO ESTIMADA DAS DOTAÇÕES FINANCEIRAS DA EUROPEAID PARA EFEITOS DE ADAPTAÇÃO E DE ATENUAÇÃO DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

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Fonte: Comissão Europeia. O Tribunal estimou a repartição aplicando diretamente as respetivas percentagens ao montante total (ver quadro 3 no anexo II).

24. Em relação à amostra analisada, composta por dezasseis países e duas regiões, o Tribunal constatou que, na maioria dos casos, a Comissão refletiu bem as prioridades relativas às alterações climáticas na sua programação para o período 2007-2013 [21]:

a) a Comissão prestou especial atenção às alterações climáticas em treze países e na região asiática, nos quais foram consideradas como um setor prioritário específico da sua estratégia de cooperação [22] ou incluídas num outro setor prioritário relacionado com o ambiente, a gestão dos recursos naturais, o desenvolvimento rural, ou até com o comércio e o investimento [23];

b) em cinco países [24], a revisão intercalar dos programas abrangidos pelo período 2007-2013 resultou em decisões destinadas a reforçar o apoio relacionado com as alterações climáticas, acrescentando novos domínios de intervenção ou aumentando o montante do financiamento atribuído.

25. Ao examinar a sua amostra de dezasseis países, o Tribunal analisou em pormenor uma outra subamostra de oito países e duas regiões [25] para verificar até que ponto as intervenções da Comissão relacionadas com o clima procuraram dar resposta às prioridades identificadas pelos próprios países parceiros. O Tribunal concluiu que os programas foram orientados de forma adequada.

A COORDENAÇÃO ENTRE A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS EM MATÉRIA DE AJUDA AOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO NA RESPOSTA ÀS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS É INADEQUADA

26. O artigo 210.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia atribui à Comissão um papel na otimização da coordenação entre a União e os Estados-Membros. As alterações climáticas são uma prioridade importante para a política externa da União Europeia e a Comissão subscreveu a Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (ver pontos 8 e 9).

27. A presente secção avalia os progressos realizados em determinadas áreas tendo em vista garantir que as intervenções da UE e dos Estados-Membros são efetivamente complementares e eficientes. Analisa, em especial:

a) em que medida a Comissão coordenou os seus programas nacionais com os dos Estados-Membros;

b) em que medida a Comissão promoveu a coordenação com os Estados-Membros para cumprimento dos compromissos internacionais a longo prazo no domínio do clima, tal como acordado, em 2009, no Acordo de Copenhaga;

c) os progressos alcançados no que se refere à monitorização, verificação e comunicação do financiamento prometido e pago relativo à luta contra as alterações climáticas;

d) em que medida os progressos registados nesta matéria tornam possível a verificação e a análise das contribuições feitas pela União Europeiae pelos Estados-Membros para o FAR;

e) em que medida a União Europeia contribuiu para simplificar os mecanismos de atribuição de financiamento da luta contra as alterações climáticas (reduzir a fragmentação).

A COORDENAÇÃO ENTRE A UE E OS PROGRAMAS NACIONAIS DOS ESTADOS-MEMBROS DEVE SER MELHORADA

28. A necessidade de a União Europeia e os seus Estados-Membros coordenarem a ajuda externa tem sido regularmente realçada ao longo dos anos nas conclusões do Conselho [26]. De acordo com a Declaração de Paris e o Consenso Europeu para o Desenvolvimento, a ajuda deve ser concentrada nas áreas em que o doador tem uma vantagem comparativa.

29. A Comissão e o SEAE consideram que a divisão das tarefas e a identificação das vantagens comparativas só podem ser determinadas ao nível do país parceiro e do seu contexto específico. Espera-se que as delegações da União Europeia promovam a divisão de tarefas. Não é realizada qualquer análise específica: as vantagens comparativas são geralmente medidas pela capacidade de um doador "integrar" as alterações climáticas num determinado setor, e não são tidos em conta os recursos humanos a nível regional nem central. A Comissão e os Estados-Membros não trocam informações sobre as dotações por país ao abrigo das suas iniciativas de financiamento da luta contra as alterações climáticas, especialmente no que se refere à identificação de países nos quais se verificam sobreposições significativas ("países preferidos") ou falhas consideráveis ("órfãos de ajuda") em termos de atividade de doadores e/ou ao nível da atribuição de ajuda. O Código de Conduta da UE encoraja a complementaridade e a divisão de tarefas na política de desenvolvimento [27].

30. O terceiro relatório de acompanhamento dos progressos realizados pela IA (ver ponto 9) constatou resultados mistos [28]. Foi lançado um programa piloto que envolve as delegações da União Europeia e as embaixadas dos Estados-Membros num grupo restrito de países (incluindo o Bangladeche) mas os resultados foram dececionantes, por motivos relacionados tanto com os doadores como com os países parceiros [29]. As observações do Tribunal corroboram as conclusões da OCDE-CAD na sua revisão pelos pares realizada à União Europeia (2012) de que um conjunto de obstáculos técnicos e políticos impediu as instituições da União Europeia de realizar os progressos esperados na programação conjunta [30].

31. A eficácia da divisão de tarefas e da complementaridade das intervenções dos doadores depende de diversos fatores, que incluem:

a vontade de cooperar, por parte dos doadores, na eficácia da ajuda e na luta contra a corrupção;

a vontade de cooperar por parte das autoridades nacionais;

a existência de uma estratégia nacional no domínio do clima.

Estes fatores são examinados de forma mais pormenorizada nos pontos 33 a 39.

32. A qualidade da coordenação entre doadores em matéria de alterações climáticas era diferente nos quatro países visitados pelo Tribunal. Era mais elevada no Bangladeche, na Tanzânia e no Uganda do que na Indonésia, mas o Tribunal constatou que é possível melhorar as medidas tomadas pelas delegações da UE para reforçar a coordenação dos doadores da UE nos quatro países. A caixa 1 ilustra um exemplo de coordenação inadequada detetado durante uma inspeção do Tribunal no terreno, no Bangladeche.

CAIXA 1

BANGLADECHE: UM EXEMPLO DE PROGRAMAS NÃO COORDENADOS

Em Bainpara, foram executados quase simultaneamente dois programas de abastecimento de água. Um, financiado pela UNICEF, pelo Reino Unido e pela Oxfam, foi concluído em 2011. O outro, financiado pela UE e pelo Reino Unido através do Programa Global de Gestão das Catástrofes e da agência alemã para o desenvolvimento [31], foi concluído em 2012. Devido a uma coordenação inadequada, não foi considerada a possibilidade de combinar a ajuda de diversos doadores num único programa, tendo em vista uma estratégia mais eficaz em termos de custos.

33. A vontade, por parte dos doadores, de coordenar os respetivos esforços varia substancialmente entre os quatro países visitados:

a) no Bangladeche, na Tanzânia e no Uganda, o financiamento da luta contra as alterações climáticas é debatido em grupos de trabalho temáticos mas a execução dos programas nem sempre é bem coordenada (ver ponto 32) [32]. Os chefes das representações diplomáticas da UE no Bangladeche manifestaram dúvidas quanto à programação conjunta, tal como definida nas conclusões do Conselho [33];

b) na Indonésia, verifica-se uma concorrência entre os doadores e o papel e as responsabilidades do governo em matéria de alterações climáticas não são claramente definidos. Outros fatores colocam desafios adicionais: as dimensões do país, os seus consideráveis recursos naturais e uma capacidade financeira que atrai muitos doadores [34] com programas de ação nacionais diferentes; um pequeno número de países doadores tem um papel predominante, contribuindo com montantes de financiamento muito substanciais [35].

34. Tal como sucede com outros tipos de ajuda externa, o financiamento no domínio do clima é vulnerável à corrupção [36]. O Bangladeche, a Indonésia, a Tanzânia e o Uganda são fortemente afetados por este problema [37]. A cooperação dos doadores é essencial para minimizar os riscos de corrupção.

35. Em 2009, no Uganda, os doadores internacionais desenvolveram uma resposta conjunta em matéria de corrupção. Na sequência da descoberta, em 2012, pelo auditor-geral do Uganda, do desaparecimento de milhões de dólares dos Estados Unidos financiados pelos doadores, vários deles suspenderam a ajuda ao Uganda, incluindo a Comissão e os Estados-Membros. Na Tanzânia realizou-se um diálogo de alto nível sobre a corrupção, no âmbito da Parceria de Apoio Orçamental Global.

36. No Bangladeche, país em que a corrupção foi descrita ao Tribunal por um importante doador como sendo "flagrante", foram criados dois fundos fiduciários — um pelo governo (Bangladesh Climate Change Trust Fund — Fundo Fiduciário do Bangladeche para as Alterações Climáticas), e o outro por doadores internacionais, incluindo a União Europeia, para limitar os riscos fiduciários (Bangladesh Climate Change Resilience Fund - Fundo de Resiliência do Bangladeche para as Alterações Climáticas). Na Indonésia, a maioria dos doadores, incluindo a UE, optaram por não participar no Fundo Fiduciário da Indonésia para as Alterações Climáticas em virtude da insuficiência das disposições governativas.

37. No entanto, no Bangladeche e na Indonésia não foi criado um diálogo institucional semelhante ao estabelecido no Uganda e na Tanzânia, nem foi proposto pela Comissão. Nestes países, os doadores devem intensificar a sua coordenação na luta contra a corrupção [38].

38. A vontade, por parte dos governos nacionais, de desempenharem um papel importante no apoio da coordenação dos doadores e na divisão das tarefas influencia significativamente a eficácia da ajuda. A auditoria constatou uma situação heterogénea nos quatro países visitados:

a) o governo do Bangladeche participa ativamente em grupos de parceiros para o desenvolvimento e nos seus grupos de trabalho auxiliares. O Bangladeche foi o primeiro país do mundo a publicar uma Estratégia de Cooperação Conjunta, em resposta à Declaração de Paris e à Agenda de Acra, que ajudou a garantir uma maior complementaridade dos programas dos doadores [39];

b) os governos do Uganda e da Tanzânia participam em grupos de trabalho temáticos, em conjunto com parceiros para o desenvolvimento, apesar de alguns ministérios preferirem manter contactos bilaterais, de forma a beneficiarem de potenciais divergências nos pontos de vista dos diferentes parceiros para o desenvolvimento;

c) na Indonésia, a responsabilidade pela coordenação no domínio das alterações climáticas é partilhada por um conjunto de organismos [40] e as responsabilidades de coordenação não são claras para os doadores.

39. Uma estratégia nacional única e clara ao nível do clima pode reforçar a apropriação nacional e facilitar a coordenação dos doadores. O Bangladeche é um exemplo de boas práticas, enquanto a Indonésia tem várias estratégias e políticas aparentes. No entanto, uma estratégia, só por si, não é suficiente para garantir melhores resultados [41]. O Tribunal constatou que, nos quatro países visitados, a falta de definição de prioridades por parte do governo enfraqueceu as estratégias e os planos de ação ligados às alterações climáticas.

A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS NÃO CHEGARAM A ACORDO SOBRE O AUMENTO DO FINANCIAMENTO A LONGO PRAZO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

40. Na sequência do Acordo de Copenhaga e tendo em vista o cumprimento do compromisso de 2020, a Comissão reforçou os seus esforços no sentido de aumentar o financiamento total da União Europeia e dos Estados-Membros da luta contra as alterações climáticas, identificando potenciais fontes inovadoras (ver pontos 5 e 11) [42]:

receitas de leilões ao abrigo do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CLE UE);

tarifação do carbono nos setores da aviação e do transporte maríti- mo internacionais;

um novo Mecanismo para o Mercado do Carbono;

uma taxa sobre o setor financeiro;

acesso a financiamento da luta contra as alterações climáticas através de bancos multilaterais e outros bancos de desenvolvimento.

41. A Comissão tomou diversas iniciativas para explorar estas potenciais fontes de financiamento inovadoras, em coordenação com os Estados-Membros, com mais ou menos sucesso (ver anexo V), mas subsistem desafios significativos:

a) espera-se que o financiamento privado constitua a maior fonte de financiamento da luta contra as alterações climáticas, tendo em vista a concretização dos compromissos assumidos no Acordo de Copenhaga. No entanto, não existe um acordo global sobre que despesas serão consideradas financiamento privado [43]. Não obstante as repetidas conclusões do Conselho [44] e as diversas iniciativas adotadas pela Comissão [45], a Comissão e os Estados-Membros não adotaram uma posição comum;

b) não obstante o compromisso assumido pelo Conselho de "trabalhar para a identificação de uma via que permita reforçar os fundos disponíveis para o clima entre 2013 e 2020" [46], a Comissão ainda não propôs um roteiro nesse sentido. Ainda não foi decidido o montante de financiamento que pode ser disponibilizado para os países em desenvolvimento, nem as respetivas contribuições dos Estados-Membros.

AINDA NÃO FOI POSTO EM PRÁTICA UM SISTEMA EFICAZ DE MONITORIZAÇÃO, COMUNICAÇÃO E VERIFICAÇÃO

42. Um quadro eficaz de monitorização, comunicação e verificação pode melhorar a eficácia da utilização dos fundos públicos e privados. Do mesmo modo, uma boa comunicação é fundamental para estabelecer a confiança entre o doador e os países beneficiários, através do reforço da prestação de contas, da credibilidade e da transparência.

43. A entrada em vigor, em junho de 2013, de um mecanismo [47] de monitorização e comunicação das emissões de gases com efeito de estufa seguiu de perto a adoção, em fevereiro de 2013 [48], do quadro de apresentação de relatórios bienais da CQNUAC. Este mecanismo vai mais longe do que o quadro da CQNUAC, na medida em que estipula que os Estados-Membros devem comunicar a utilização das receitas obtidas com o CLE no financiamento da luta contra as alterações climáticas, assim como todo o financiamento público (ou seja, não privado) prestado nesta matéria a países em desenvolvimento.

44. No entanto, apesar de terem sido aprovados modelos de comunicação comuns, ainda não foram adotadas normas nem definições comuns. Consequentemente, o novo mecanismo ainda não permite obter uma comparabilidade suficiente dos dados. Em especial, continuam por resolver as diferentes definições nacionais existentes para "novo e adicional", a aplicação dos "marcadores do Rio" e a distinção entre promessas e pagamentos. Todos estes elementos podem ter implicações na dimensão do aumento efetivo do financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas.

"NOVO E ADICIONAL"

45. O Acordo de Copenhaga de 2009 realçou a necessidade de "recursos novos e adicionais" mas não definiu os seus termos. O Parlamento Europeu defendeu que os recursos da UE para efeitos de adaptação e atenuação devem ser acrescentados ao objetivo oficial de 0,7% para a ajuda ao desenvolvimento de 0,7% [49]. Até ao momento, não foi acordada uma definição comum de "novo e adicional" e os doadores (incluindo os Estados-Membros) seguiram as suas próprias metodologias [50].

46. Em junho de 2010, a Comissão propôs o estabelecimento de uma definição comum de financiamento "adicional". No entanto, alguns Estados-Membros opuseram-se a essa proposta. Um inquérito realizado pela Comissão em 2011 aos Estados-Membros revelou a diversidade de definições utilizadas. O Tribunal pode confirmar que, em quatro Estados-Membros examinados [51], são utilizadas abordagens muito diversas na definição de "novo e adicional" (ver anexo VI).

47. Algumas das contribuições significativas para o FAR comunicadas pelos Estados-Membros incluem autorizações concedidas anteriormente [52]. Alguns Estados-Membros (por exemplo a Bélgica, a Espanha e a Suécia) consideram o financiamento do Fundo Mundial para a Proteção do Ambiente (FMPA) como parte dos seus compromissos em matéria de FAR, enquanto outros (tais como a França, a Finlândia e o Reino Unido) apenas o contabilizam parcialmente, sendo que a Dinamarca e a Alemanha não o contabilizam de todo [53].

MARCADORES DO RIO

48. As alterações climáticas são geralmente um elemento integrado nos programas de ajuda que procuram igualmente dar resposta a outros objetivos de desenvolvimento [54]. A identificação de programas relacionados com as alterações climáticas implica, por conseguinte, uma margem de apreciação: a metodologia mais amplamente aceite para identificar as despesas relacionadas com as alterações climáticas são os "Marcadores do Rio", da OCDE-CAD [55].

49. Quase todo o financiamento relativo ao FAR da UE é prestado pelos Estados-Membros vinculados à aplicação dos Marcadores do Rio nos seus relatórios para a OCDE-CAD [56], mas a Comissão e os Estados-Membros ainda não chegaram a acordo sobre um conjunto comum de parâmetros para quantificar o componente do financiamento da luta contra as alterações climáticas nos programas que aplicam esses marcadores. Consequentemente, embora a Comissão aplique a sua própria classificação dos Marcadores do Rio, tem um conhecimento limitado das práticas dos Estados-Membros e não pode, por conseguinte, saber se os dados comunicados são comparáveis e se os totais podem ser reconciliados.

COMPROMISSOS, PROMESSAS E PAGAMENTOS

50. O Acordo de Copenhaga não especificou o significado efetivo do compromisso assumido pelos doadores de aumentar o financiamento da luta contra as alterações climáticas. Em consequência, os doadores (incluindo os Estados-Membros) comunicaram os seus montantes relativos ao FAR com base em promessas (dotações) e não nos desembolsos (pagamentos) em dinheiro (pagamentos). Este problema não se limita à UE [57]. Muitos dos fundos multilaterais específicos, através dos quais a Comissão e os Estados-Membros canalizam o financiamento da luta contra as alterações climáticas não produzem informações consistentes sobre o desembolso do financiamento. Em maio de 2013, a OCDE referiu a indefinição do significado do termo "mobilizar" no contexto do financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas e as implicações que essa indefinição pode ter ao nível da confiança e da transparência [58].

51. Em relação ao FAR, com base na sua própria análise, o Tribunal estima que, até meados de 2013, tenham sido autorizados 155 milhões de euros e pagos 38 milhões de euros pela Comissão.

NÃO É CLARO EM QUE MEDIDA FOI CUMPRIDO O COMPROMISSO RELATIVO AO FAR

52. A União Europeia e os seus Estados-Membros comunicaram anualmente à CQNUAC a sua contribuição para cada um dos três anos da iniciativa FAR. A Comissão compilou os dados, que incluíram as contribuições da Comissão e dos Estados-Membros. Cada relatório foi, em seguida, adotado pelo Conselho e apresentado conjuntamente pela Presidência da UE e pela Comissão à CQNUAC.

53. O relatório final [59], apresentado à CQNUAC em 29 de maio de 2013, indica que a União Europeia e os seus Estados-Membros mobilizaram 7,34 mil milhões de euros entre 2010 e 2012. Este montante excede a dotação global de 7,2 mil milhões de euros feita em 2009 (ver gráfico 3). O Conselho concluiu que o compromisso global tinha sido cumprido.

54. O Tribunal não conseguiu estabelecer a correspondência entre o montante comunicado de 7,34 mil milhões de euros e os dados constantes da "lista de intervenções"59. O Tribunal estimou que a soma das intervenções corresponde aproximadamente a 5,48 mil milhões de euros, o que representa uma diferença de 1,86 mil milhões de euros (25% do total comunicado). A Comissão não conferiu a exatidão dos dados apresentados pelos Estados-Membros e não é capaz de explicar as diferenças.

55. Tendo em conta estas diferenças e a falta de definições e métodos comuns de identificação das despesas relacionadas com o clima, não é claro até que ponto o compromisso relativo ao FAR foi cumprido pela União Europeia e pelos seus Estados-Membros.

GRÁFICO 3

COMPROMISSO RELATIVO AO FAR POR DOADOR

(milhões de euros [60])

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Fonte: http://climateanalytics.org/sites/default/files/attachments/news/20101005_FastStartFinance_update.pdf

A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS NÃO AGIRAM EM CONJUNTO PARA REDUZIR A FRAGMENTAÇÃO DOS FUNDOS RELACIONADOS COM O CLIMA

56. Nos últimos anos assistiu-se a uma proliferação a nível mundial de fundos relacionados com as alterações climáticas. Esta proliferação de mecanismos de financiamento está a criar um sistema muito fragmentado, que coloca desafios significativos em termos de coordenação, de propriedade e de prestação de contas.

57. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) estimou que existem mais de 50 fundos públicos internacionais, 45 mercados de carbono e 6000 fundos de investimento em participações privadas a prestar financiamento para a luta contra as alterações climáticas [61], cada um dos quais com a sua própria estrutura de governação. Tal como referido pelo Banco Mundial, uma fragmentação deste tipo representa uma ameaça de redução da eficácia global do financiamento da luta contra as alterações climáticas [62]. A Declaração de Paris estabelece [63] que os doadores devem ter como objetivo aplicar procedimentos comuns e simplificados, de forma a evitar duplicações e reduzir os custos de transação, e a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE) salientou que seria conveniente uma definição mais clara das funções dos fundos multilaterais, uma melhor coordenação e a consolidação de alguns fundos [64].

58. A Comissão e os Estados-Membros utilizam canais bilaterais e multilaterais para desembolso do financiamento no domínio do clima. Em 2010 utilizaram, pelo menos, 22 canais multilaterais [65].

59. Ao conceber os seus próprios programas, a Comissão não considerou prioritário reduzir a fragmentação dos fundos relacionados com o clima. Também não debateu a questão com os Estados-Membros.

60. A Comissão propôs a criação da Aliança Global contra as Alterações Climáticas (AGAC) como resposta da União Europeia às implicações das alterações climáticas em matéria de desenvolvimento [66]. O Conselho aprovou esta proposta em novembro de 2007, apesar de ter sublinhado a necessidade de "otimizar a utilização" dos mecanismos já existentes, tanto a nível da UE como a nível global, e realçou a natureza "estritamente complementar" da AGAC relativamente aos processos e quadros em curso [67]. Apenas cinco Estados-Membros contribuíram (na maior parte dos casos de forma modesta) para a AGAC [68] e, apesar de diversas tentativas para encorajar uma maior participação, a Comissão não conseguiu aumentar a base de apoio da UE para esta sua iniciativa emblemática.

61. A AGAC não foi integrada nos trabalhos dos Estados-Membros nem na própria programação da Comissão, que teve dificuldades em convencer os Estados-Membros do valor acrescentado desta iniciativa. A inconsistência dos Estados-Membros, que aprovaram a proposta da Comissão para o lançamento da AGAC e posteriormente manifestaram relutância em apoiar a iniciativa, também contribuiu para a significativa disparidade existente entre os objetivos iniciais da AGAC e as suas realizações efetivas.

62. A criação da AGAC em 2007-2008 precedeu tanto as conclusões da Comissão sobre as alterações climáticas e o desenvolvimento, em 2009, de que não deveriam ser criados mais fundos verticais para efeitos de adaptação, como o acordo da CdP 16 de Cancún, em 2010, visando instituir o Fundo Verde para o Clima (FVC). No entanto, a Comissão não procurou reavaliar a necessidade de manter a AGAC, à luz destes novos desenvolvimentos. Os Estados-Membros também se mostraram relutantes em fundir ou encerrar fundos nacionais destinados à luta contra as alterações climáticas, ou em obter maiores sinergias entre os mesmos, a fim de reduzir os custos de transação e os encargos administrativos para os países em desenvolvimento.

63. O FVC foi criado para ajudar a realizar os objetivos do Acordo de Copenhaga, aumentando o financiamento internacional da luta contra as alterações climáticas para 100 mil milhões de dólares dos Estados Unidos anuais, até 2020. Um comité de transição preparou o lançamento do FVC. Alguns Estados-Membros fizeram contribuições conjuntas (por exemplo a Dinamarca e os Países Baixos), enquanto a Comissão e outros Estados-Membros contribuíram separadamente (por exemplo a Alemanha e o Reino Unido). A União Europeia e os Estados-Membros não agiram conjuntamente.

64. O Conselho de Administração do FVC é responsável pelas decisões de financiamento, incluindo as modalidades de atribuição. Quando foi acordada a nomeação dos representantes dos países desenvolvidos para o Conselho de Administração, em maio de 2012, sete dos doze lugares foram atribuídos a Estados-Membros. Apesar de o Conselho ter expressado o seu apoio à atribuição de um lugar à Comissão, na qualidade de representante da UE [69], os Estados-Membros não concordaram, na prática, com essa nomeação [70]. A Comissão é o principal negociador da União Europeia nas CdP e o promotor da coordenação, nos termos do Tratado e do Consenso Europeu para o Desenvolvimento, porém está ausente da mesa de negociações do maior fundo concebido para fazer face às alterações climáticas.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

65. O Tribunal conclui que a Comissão geriu bem as despesas da UE relacionadas com o clima, a cargo do orçamento da União Europeia e do FED. No entanto, para que a UE possa maximizar o seu impacto internacional, a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros, no que se refere ao financiamento atribuído aos países em desenvolvimento para a luta contra as alterações climáticas, deve ser substancialmente melhorada.

66. A Comissão executou bem a gestão da ajuda relacionada com o clima financiada pelo orçamento da União Europeia e pelo FED. Desde 2007, em conformidade com os compromissos políticos, tem vindo a aumentar gradualmente as despesas relacionadas com o clima e tenciona reforçar consideravelmente esse aumento entre 2014 e 2020 (ver pontos 18 a 20). Centrou-se em prioridades globais adequadas e adaptou os seus programas às circunstâncias específicas de cada país parceiro (ver pontos 21 a 25).

67. A coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros no que se refere ao financiamento da luta contra as alterações climáticas em países nos desenvolvimento é inadequada. A Comissão não exerceu cabalmente a sua liderança em alguns domínios e os Estados-Membros não deram resposta suficiente a algumas das suas iniciativas. Apesar de se terem verificado algumas melhorias na coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros durante o período examinado, são necessários esforços suplementares significativos para garantir a complementaridade entre a União Europeia e os programas nacionais dos Estados-Membros, e para evitar e combater a corrupção (ver pontos 28 a 39). Não se apresentaram posições e práticas comuns sobre algumas questões-chave, nem se chegou a acordo sobre a forma de cumprir o compromisso de aumentar o financiamento da luta contra as alterações climáticas até 2020. Não existe uma definição comum de financiamento "novo e adicional" da luta contra as alterações climáticas e de "financiamento privado", nem uma aplicação comum dos Marcadores do Rio para identificação de programas relacionados com o clima (ver pontos 40 a 41).

68. Ainda não foi criado um sistema eficaz de monitorização, comunicação e verificação que disponibilize informações completas e fiáveis sobre as despesas da Comissão e dos Estados-Membros relacionadas com o clima e permita monitorizar o cumprimento dos compromissos assumidos nesta matéria (ver pontos 42 a 51) e não é claro em que medida o compromisso relativo ao FAR foi respeitado (ver pontos 52 a 55). Não foi feita nenhuma tentativa de redução da proliferação de fundos relacionados com o clima, o que acarreta graves riscos de insuficiências, de prestação indequada de contas e de fragmentação da ajuda (ver pontos 56 a 64).

69. O Tribunal formula as seguintes recomendações:

RECOMENDAÇÃO 1

A Comissão deve propor ao Conselho um roteiro para o aumento do financiamento da luta contra as alterações climáticas, tendo em vista o objetivo de 2020 do Acordo de Copenhaga, incluindo uma definição de financiamento privado.

RECOMENDAÇÃO 2

Para melhorar a transparência e a prestação de contas sobre o financiamento da União Europeia da luta contra as alterações climáticas, a Comissão e os Estados-Membros devem, no âmbito do regulamento sobre o mecanismo de monitorização acordar normas comuns de monitorização, comunicação e verificação, designadamente no que se refere à definição de "novo e adicional", à aplicação dos Marcadores do Rio e à comunicação sobre o desembolso relativo ao financiamento da luta contra as alterações climáticas.

RECOMENDAÇÃO 3

A Comissão e o SEAE devem comunicar em que medida o objetivo de atribuir 20% do orçamento da UE e do FED entre 2014 e 2020 a medidas relacionadas com o clima está a ser executado na ajuda ao desenvolvimento, especificando o que foi autorizado e o que foi desembolsado.

RECOMENDAÇÃO 4

A Comissão deve mandar realizar uma avaliação independente da Aliança Global contra as Alterações Climáticas, incluindo uma análise da razão pela qual a maioria dos Estados-Membros optou por não a cofinanciar.

RECOMENDAÇÃO 5

A Comissão e os Estados-Membros devem intensificar a sua cooperação, tendo em vista a execução do Código de Conduta da União Europeia em matéria da luta contra as alterações climáticas, designadamente no que se refere à troca de informações sobre dotações por países, à programação conjunta, à prevenção e ao combate da corrupção no financiamento da luta contra as alterações climáticas.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de dezembro de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] CQNUAC, Climate Change: Impacts, vulnerabilities and adaptation in developing countries (Alterações Climáticas: impactos, vulnerabilidades e adaptação nos países em desenvolvimento) (2007), p. 42.

[2] COM(2003) 85 final de 11 de março de 2003.

[3] Conclusões do Conselho n.o 15164/04 de 24 de novembro de 2004 sobre Alterações Climáticas no Contexto da Cooperação para o Desenvolvimento (http://consilium.europa.eu).

[4] COM(2009) 84 final de 23 de fevereiro de 2009.

[5] COM(2011) 637 final de 13 de outubro de 2011.

[6] http://eeas.europa.eu/environment/docs/2011_joint_paper_euclimate_diplomacy_en.pdf.

[7] http://consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137587.pdf.

[8] Artigo 210.o, n.o 1: Para fomentar a complementaridade e a eficácia das suas ações, a União e os Estados-Membros coordenarão as respetivas políticas em matéria de cooperação para o desenvolvimento e concertar-se-ão sobre os seus programas de ajuda, inclusivamente nas organizações internacionais e no decorrer de conferências internacionais. Podem empreender ações conjuntas. Os Estados-Membros contribuirão, se necessário, para a execução dos programas de ajuda da União. Artigo 210.o, n.o 2: A Comissão pode tomar todas as iniciativas necessárias para promover a coordenação a que se refere o número anterior.

[9] Conselho de Ministros de 15 de maio de 2007, documento n.o 9558/07.

[10] SEC(2011) 487 final de 8 de abril de 2011, p. 18. (http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/financial_operations/pdf/sec_2011_487_final_en.pdf).

[11] Essencialmente o programa temático para o Ambiente e a Gestão Sustentável dos Recursos Naturais, incluindo a Energia (ENRTP) e o Programa Temático para a Segurança Alimentar (PTSA).

[12] Conclusões do Conselho Europeu de 7 e 8 de fevereiro de 2013 sobre o QFP 2014-2020 (EUCO 37/13), ponto 10: " (...) os objetivos em matéria de luta contra as alterações climáticas representarão pelo menos 20% da despesa da UE no período 2014-2020 (...)".

[13] COM(2011) 840 final de 7 de dezembro de 2011.

[14] "Instruções para a programação do 11.o FED e do ICD 2014-2020" publicadas pelo SEAE e pela Comissão Europeia, 15 de maio de 2012 (ver p. 3, nota de rodapé 2).

[15] A Indonésia é uma das 19 economias emergentes abrangidas pelo recém-criado Instrumento de Parceria, pelo que, a partir de 2014, deixará de ser elegível para ajuda bilateral ao abrigo do ICD.

[16] Perfis ambientais nacionais e perfis ambientais regionais.

[17] Foram adotadas orientações relativas à integração do ambiente e das alterações climáticas na ajuda ao desenvolvimento. Também foram publicadas orientações para oito domínios de intervenção: saúde, infraestrutura, desenvolvimento agrícola e rural, aprovisionamento energético, educação, abastecimento de água e saneamento, comércio e investimento, e gestão dos resíduos sólidos.

[18] http://unfccc.int/cooperation_support/financial_mechanism/fast_start_ finance/items/5646.php.

[19] Conclusões do Conselho n.o 15265/1/09 REV1, de 1 de dezembro de 2009, 9437/1/10 REV1, de 12 de maio de 2010, 14957/10, de 14 de outubro de 2010, e 15353/11, de 10 de outubro de 2011 (http://consilium.europa.eu).

[20] Os dados da Comissão não permitem determinar as parcelas dos programas regionais destinadas aos PMD, aos PEID e aos países africanos.

[21] Ver anexo IV.

[22] Na China, na Ucrânia e na programação regional para a Ásia.

[23] No Bangladeche, Bolívia, Brasil, Etiópia, Guiana, Indonésia, Mali, Marrocos e Uganda.

[24] Indonésia, Bolívia, China, Ucrânia e Marrocos.

[25] Bangladeche, Etiópia, Indonésia, Maurícia, Nicarágua, Tanzânia, Ucrânia e Uganda, África Oriental e regiões da Ásia.

[26] Ver, por exemplo, as conclusões do Conselho de 14 de outubro de 2010 [(Preparativos da 16.ª sessão da conferência das partes (CdP 16) na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC), e da sexta sessão da reunião das partes no Protocolo de Quioto (CMP 6) (Cancún, 29 de novembro a 10 de dezembro de 2010)].

[27] Ver o Código de Conduta da UE sobre Complementaridade e Divisão de Trabalho na Política de Desenvolvimento http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st09/st09558.en07.pdf Ver também conclusões do 3166.o Conselho dos Assuntos Externos, de 14 de maio de 2012.

[28] SEC(2011) 502 final de 19 de abril de 2011, anexo 5.

[29] Incluindo: falta de capacidade ou de interesse do país parceiro, falta de regulamentação adequada em matéria de governação; circunstâncias complexas no país; existência de outros mecanismos de coordenação; falta de sincronização das agendas ou dos ciclos de programação dos doadores; falta de transparência por parte de alguns doadores; fortes interesses bilaterais e, em alguns casos, predominância da UE enquanto principal doador.

[30] http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/50155818.pdf (p. 22).

[31] Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit.

[32] Por exemplo, o Banco Mundial tenciona financiar no Uganda um novo programa de abastecimento de água e saneamento, apesar de já existir um programa cofinanciado por outros doadores, incluindo a UE, que funciona bem.

[33] Conclusões do Conselho n.o16773/11 de 14 de novembro de 2011.

[34] De acordo com a delegação da UE, existem cerca de 50 doadores no local.

[35] Por exemplo, enquanto a APD da UE à Indonésia no período 2009-2010 correspondeu a uma média de 109 milhões de dólares dos Estados Unidos, o Japão prestou uma ajuda de 1505 milhões de dólares dos Estados Unidos, a França contribuiu com 326 milhões de dólares dos Estados Unidos, os Estados Unidos da América com 269 milhões de dólares dos Estados Unidos e a Alemanha com 172 milhões de dólares dos Estados Unidos. (Fonte: http://www.oecd.org/dac/stats/IDN.gif).

[36] Transparency International, Relatório Global sobre Corrupção: Alterações Climáticas (2011).

[37] De acordo com o Índice de Perceção da Corrupção da Transparency International, os quatro países estão mal classificados, numa lista de 176 países e territórios: Tanzânia (102.o), Indonésia (118.o), Uganda (130.o) e Bangladeche (144.o) (Fonte: http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/).

[38] O Tribunal realçou em diversas ocasiões anteriores que a Comissão deve prestar mais atenção aos riscos de corrupção na ajuda externa. Ver, por exemplo, o Relatório Especial n.o 11/2010 sobre a Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos Países ACP, da América Latina e da Ásia, e o Relatório Especial n.o 4/2013 sobre a Cooperação da UE com o Egito na Área da Governação (http://eca.europa.eu).

[39] No entanto, a Estratégia de Cooperação Conjunta foi suspensa em 2011, na sequência de alegações de corrupção relativamente a um dos principais programas financiados pelo Banco Mundial.

[40] Tais como o Bappenas (Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Nacional), o Conselho Nacional para as Alterações Climáticas ou o Grupo de Trabalho REDD.

[41] Por exemplo, desde 2007, a Indonésia elaborou diversos planos de ação e roteiros nacionais relativos às alterações climáticas, mas os mesmos não facilitam a coordenação dos doadores.

[42] SEC(2010) 409 final de 1 de abril de 2010 e SEC(2011) 487 final de 8 de abril de 2011.

[43] Relatório da OCDE "Comparing Definitions and Methods to Estimate Mobilised Climate Finance", maio de 2013.

[44] Ver conclusões da 3167.ª reunião do Conselho Assuntos Económicos e Financeiros, de 15 de maio de 2012, ou as conclusões da 3198.ª reunião do Conselho Assuntos Económicos e Financeiros, de 13 de novembro de 2012.

[45] Em agosto de 2011, a Comissão endereçou um questionário aos Estados-Membros sobre a definição e o papel do financiamento privado da luta contra as alterações climáticas, mas apenas obteve resposta de menos de metade dos Estados-Membros (e do BEI). Estão em curso discussões ao nível do grupo de trabalho do Conselho e dos grupos de peritos. Apesar de se terem registado alguns progressos, decorrentes da partilha de ensinamentos adquiridos entre os Estados-Membros, ainda não foi possível celebrar um acordo.

[46] Comunicado de imprensa da 3088.ª reunião do Conselho Europeu (Assuntos Económicos e Financeiros) de 17 de maio de 2011 e conclusões do Conselho sobre financiamento da luta contra as alterações climáticas do 3115.o Conselho Assuntos Económicos e Financeiros, de 4 de outubro de 2011.

[47] Regulamento (UE) n.o 525/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informações sobre emissões de gases com efeito de estufa e de comunicação a nível nacional e da União de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas, e que revoga a Decisão n.o 280/2004/CE (JO L 165, 18.6.2013, p. 13).

[48] http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/eng/08a03.pdf.

[49] Resolução do Parlamento Europeu sobre a Conferência sobre as Alterações Climáticas, em Durban, BP7 TA(2011)050 (16 de novembro de 2011).

[50] Relatório sobre a Prestação de Contas da UE relativo a 2011 sobre Financiamento do Desenvolvimento: Revisão dos Progressos da UE e dos seus Estados-Membros, p. 44 (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2011:0500:FIN:EN:PDF). Ver também, por exemplo, o relatório da OCDE "Development Perspectives for a Post-2012 Climate Financing Architecture", p. 8.

[51] Alemanha, França, Itália e Reino Unido. O Tribunal selecionou estes quatro Estados-Membros por terem contribuído com os montantes mais elevados para o FAR da UE.

[52] Por exemplo, a lista de programas para efeitos de FAR inclui contribuições dos Estados-Membros para o Fundo para as Tecnologias Limpas, o Programa Piloto para a Resiliência Climática e o Fundo Mundial para a Proteção do Ambiente (FMPA). No entanto, os relatórios de administração dos referidos fundos não refletem estes aumentos.

[53] J. Brown, M. Stadelmann, L. Hörnlein, Fast-start finance to address climate change: what we know at the mid-point, Overseas Development Institute, 2011.

[54] Tais como agricultura, energia ou educação.

[55] Os Marcadores do Rio são, desde 2007, vinculativos para todos os membros do OCDE-CAD, e constituem a metodologia mais amplamente aceite.

[56] Catorze Estados-Membros da UE não são membros da OCDE-CAD: Bulgária, República Checa, Estónia, Croácia, Chipre, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Hungria, Malta, Polónia, Roménia, Eslovénia e Eslováquia.

[57] Entre 2003 e 2011, o montante total dos fundos destinados à luta contra as alterações climáticas, aprovados para pagamento e pagos no âmbito dos fundos globais a nível mundial para a luta contra as alterações climáticas representou 30,88 mil milhões de dólares dos Estados Unidos, 9,34 mil milhões de dólares dos Estados Unidos e 1,92 mil milhões de dólares dos Estados Unidos, respetivamente. Fonte: "The Atlas of Climate Change — Atlas das Alterações Climáticas", Dow & Downing, 2011. Dados obtidos a partir de www.ClimateFundsUpdate.org

[58] A falta de clareza no que se refere ao financiamento "mobilizado" para a luta contra as alterações climáticas e às orientações adequadas para medição, comunicação e verificação (MCV) tem importantes implicações políticas no contexto da CQNUAC, pelo que tal clareza é necessária para o estabelecimento da confiança e da transparência, assim como para melhorar a prestação mútua de contas. Documento do Grupo de Peritos da OCDE para as Alterações Climáticas n.o 2013 (2), maio de 2013.

[59] Cada relatório é baseado em dados agregados, com um anexo que inclui uma lista detalhada das várias ações ("lista das intervenções") apoiadas pela Comissão e pelos Estados-Membros. No entanto, a lista de intervenções não inclui o somatório das ações individuais. (http://ec.europa.eu/clima/policies/finance/international/faststart/documentation_en.htm)

[60] Os compromissos dos países desenvolvidos totalizaram 31,2 mil milhões de dólares dos Estados Unidos. Este montante foi calculado em euros com base na taxa de câmbio utilizada pela UE e pelos seus Estados-Membros para converter o seu compromisso de 10 mil milhões de dólares dos Estados Unidos em 7,2 mil milhões de euros.

[61] UNDP, Blending Climate Finance through National Climate Funds, 2011, p. 6. Para uma análise dos mecanismos de financiamento multilaterais, ver relatório da OCDE "Development Perspectives for a Post-2010 Climate Financing Architecture" (http://www.oecd.org/dataoecd/ 47/52/47115936.pdf).

[62] Relatório do Banco Mundial, "World Development Report 2010: Development and Climate Change", 2009.

[63] OCDE, The Paris Declaration on Aid Effectiveness — Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda, 2005, p. 6.

[64] Relatório da OCDE: "Development Perspectives for a Post-2012 Climate Financing Architecture", 2011, p. 23.

[65] Relatório da UE sobre o Financiamento de Arranque Rápido para Cancún, documento do Conselho n.o 15889/10.

[66] Comissão Europeia (2008): "Commission Staff Working Document: Implementation Framework of the Global Climate Change Alliance", p. 4.

[67] Ver Conclusões do Conselho de Assuntos Gerais e Relações Externas, de 20 de novembro de 2007 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st15/st15103.en07.pdf).

[68] A AGAC inclui contribuições do orçamento da UE (166 milhões de euros), do FED (40 milhões de euros) e dos seguintes Estados-Membros: Irlanda (31 milhões de euros), Suécia (5,1 milhões de euros), Estónia (0,8 milhões de euros), Chipre (0,6 milhões de euros) e República Checa (0,2 milhões de euros).

[69] 3167.ª reunião do Conselho Assuntos Económicos e Financeiros, 15 de maio de 2012.

[70] A Federação da Rússia e os Estados Unidos opuseram-se a um lugar para a UE, argumentando que tal iria implicar uma dupla representação para alguns dos Estados-Membros.

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ANEXO I

PAÍSES MENOS DESENVOLVIDOS, PEQUENOS ESTADOS INSULARES EM DESENVOLVIMENTO E PAÍSES DE ÁFRICA

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1 Apenas membros da ONU.

Fontes: http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ohrlls/allcountries-regions.pdf and

http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_sovereign_states_and_dependent_territories_in_Africa.

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ANEXO II

FINANCIAMENTO PELA EUROPEAID DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NO PERÍODO 2003 2012

O financiamento concedido pela Comissão para a luta contra as alterações climáticas, no contexto da ajuda externa, provém essencialmente das seguintes fontes:

a) Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que é o maior instrumento de cooperação para o desenvolvimento com os países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP), bem como outros países e territórios ultramarinos;

b) Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD), que abrange a América Latina, a Ásia e a Ásia Central, o Médio Oriente e a República da África do Sul, assim como programas temáticos;

c) Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVPI) [1] que abrange os países do IEV [2] e a Rússia;

d) ajuda humanitária prestada na sequência de catástrofes naturais, tais como as inundações no Paquistão ou o tsunami no oceano Índico.

No período 2003 2012, as autorizações relativas à luta contra as alterações climáticas, no âmbito da ajuda externa gerida pela EuropeAid, ascenderam a um montante estimado de 4650 milhões de euros. Os quadros que se seguem apresentam, de forma mais pormenorizada, a repartição deste montante.

QUADRO 1 — REPARTIÇÃO DO FINANCIAMENTO DA EUROPEAID NO DOMÍNIO DO CLIMA POR INSTRUMENTO DE FINANCIAMENTO DURANTE O PERÍODO 2003-2012

Nota: O total pode não corresponder à soma das parcelas.

(milhões de euros) |

Anos | ICD | IEVP | FED | Total |

2003 | 82 | 5 | 33 | 120 |

2004 | 247 | 27 | 26 | 300 |

2005 | 118 | 5 | 74 | 196 |

2006 | 147 | 20 | 94 | 261 |

2007 | 125 | 162 | 205 | 492 |

2008 | 283 | 63 | 56 | 402 |

2009 | 269 | 39 | 436 | 745 |

2010 | 267 | 163 | 245 | 675 |

2011 | 337 | 123 | 166 | 626 |

2012 | 341 | 258 | 234 | 833 |

Total | 2216 | 864 | 1570 | 4650 |

QUADRO 2 — REPARTIÇÃO DO FINANCIAMENTO PELA EUROPEAID DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS POR ÁREA GEOGRÁFICA

(milhões de euros) |

Ano | África | Ásia | América Latina | Caraíbas | Europa Oriental e Rússia | Mediterrâneo e Médio Oriente | Oceânia e Pacífico | Multirregiões | Total |

2003 | 22 | 22 | 31 | 17 | 5 | — | 4 | 19 | 120 |

2004 | 24 | 82 | 152 | 3 | 4 | 22 | 7 | 6 | 300 |

2005 | 88 | 41 | 27 | 1 | 5 | — | 15 | 20 | 196 |

2006 | 103 | 25 | 67 | 10 | 15 | 7 | 6 | 28 | 261 |

2007 | 118 | 18 | 14 | 62 | 101 | 86 | 19 | 74 | 492 |

2008 | 98 | 85 | 13 | 0 | 114 | 41 | 3 | 47 | 402 |

2009 | 117 | 55 | 45 | 32 | 1 | 48 | 27 | 419 | 745 |

2010 | 204 | 104 | 32 | 9 | 45 | 126 | 32 | 123 | 675 |

2011 | 186 | 101 | 28 | 28 | 72 | 47 | 4 | 160 | 626 |

2012 | 236 | 100 | 96 | 26 | 98 | 160 | 27 | 90 | 833 |

Total | 1197 | 633 | 504 | 189 | 460 | 537 | 145 | 986 | 4650 |

QUADRO 3 — DIVISÃO ESTIMADA, ENTRE INICIATIVAS DE ADAPTAÇÃO E DE ATENUAÇÃO, DAS DOTAÇÕES FINANCEIRAS DA EUROPEAID PARA A LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS ATRIBUÍDAS A PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO

Nota: O total pode não corresponder à soma das parcelas em virtude do arrendondamento.

Fonte: Base de dados EuropeAid.

(milhões de euros) |

Anos | Adaptação | Atenuação | Total [9999] |

montante | % | montante | % | montante |

2003 | 68 | 41% | 100 | 59% | 120 |

2004 | 205 | 41% | 289 | 59% | 300 |

2005 | 117 | 42% | 160 | 58% | 196 |

2006 | 117 | 33% | 233 | 67% | 261 |

2007 | 279 | 39% | 433 | 61% | 492 |

2008 | 103 | 21% | 388 | 79% | 402 |

2009 | 269 | 31% | 588 | 69% | 745 |

2010 | 424 | 54% | 366 | 46% | 675 |

2011 | 401 | 45% | 490 | 55% | 626 |

2012 | 621 | 50% | 618 | 50% | 833 |

Total | 2603 | 42% | 3664 | 58% | 4650 |

QUADRO 4 — PONDERAÇÃO DOS PMD, PEID E PAÍSES AFRICANOS, NAS DOTAÇÕES FINANCEIRAS DA EUROPEAID DESTINADAS À LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS, EM PROGRAMAS NACIONAIS

Nota: O total pode não corresponder à soma das parcelas em virtude do arredondamento.

Fonte: Base de dados EuropeAid.

(milhões de euros) |

Anos | Total Adaptação | Total do financiamento da luta contra as alterações climáticas |

PMD, PEID, países africanos | Outros países | Total | PMD, PEID, Países africanos | Outros países | Total [8888] |

montante | % | montante | % | montante | montante | % | montante | % | montante |

2003 | 15 | 38% | 24 | 62% | 39 | 24 | 32% | 51 | 68% | 75 |

2004 | 13 | 7% | 175 | 93% | 188 | 27 | 10% | 235 | 90% | 262 |

2005 | 50 | 78% | 14 | 22% | 64 | 64 | 71% | 26 | 29% | 90 |

2006 | 40 | 56% | 32 | 44% | 72 | 66 | 52% | 62 | 48% | 128 |

2007 | 69 | 67% | 34 | 33% | 104 | 160 | 65% | 87 | 35% | 247 |

2008 | 41 | 60% | 28 | 40% | 69 | 97 | 33% | 195 | 67% | 291 |

2009 | 93 | 93% | 6 | 7% | 99 | 179 | 87% | 26 | 13% | 206 |

2010 | 142 | 58% | 105 | 42% | 248 | 148 | 40% | 225 | 60% | 373 |

2011 | 87 | 67% | 42 | 33% | 129 | 127 | 57% | 94 | 43% | 221 |

2012 | 149 | 69% | 68 | 31% | 217 | 162 | 56% | 125 | 44% | 287 |

Total | 701 | 57% | 529 | 43% | 1230 | 1054 | 48% | 1125 | 52% | 2179 |

[1] A partir de 2014 passará a ser o Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV).

[2] Argélia, Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Egito, Geórgia, Israel, Jordânia, Líbano, Líbia, Marrocos, Moldávia, Síria, Territórios Palestinianos Ocupados, Tunísia e Ucrânia.

[9999] Algumas intervenções qualificam-se simultaneamente para atenuação e adaptação. Por este motivo, o total não corresponde à soma das duas colunas.

[8888] Algumas intervenções qualificam-se simultaneamente para atenuação e adaptação. Por este motivo, o total não corresponde à soma das duas colunas.

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ANEXO III

FLUXOS DO FINANCIAMENTO PELA UE DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO NO PERÍODO 2007-2013

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ANEXO IV

MÉTODO DE AUDITORIA E RECOLHA DE PROVAS

O texto que se segue apresenta uma descrição esquemática do método de auditoria.

ESTUDO PRELIMINAR

1. Antes do início da auditoria foi realizado um estudo preliminar, para identificação dos principais riscos relacionados com o financiamento da União Europeia da luta contra as alterações climáticas. Este trabalho preparatório baseou-se em análises documentais e entrevistas com funcionários da Comissão, do SEAE, de ONG e do Secretariado do Conselho envolvidos nas principais áreas do financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento.

ENTREVISTAS

2. Os auditores realizaram entrevistas com responsáveis das unidades administrativas e/ou financeiras, funcionários nacionais de 17 serviços e quadros de seis organizações não governamentais. Os serviços da Comissão foram selecionados em função das suas responsabilidades específicas nos domínios incluídos no âmbito da auditoria, e as ONG foram selecionadas com o objetivo de obter perspetivas externas de outras partes envolvidas no financiamento da luta contra as alterações climáticas.

Comissão

Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação (DEVCO [1])

Direção C — Crescimento Sustentável e Desenvolvimento

Direção-Geral da Ação Climática (CLIMA)

Direção A — Estratégia Internacional e Climática

Direção B — Mercados de Carbono Europeus e Internacionais

Direção C — Integração da Adaptação e Tecnologias Hipocarbónicas

Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil (ECHO)

Direção A, Unidade 4 — Políticas Temáticas Específicas

Direção B, Unidade 5 — Ásia, América Latina, Caraíbas, Pacífico

Direção C, Unidade 2 — Orçamento, Auditoria Externa, Informática

Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (ECFIN)

DG ECFIN Direção D, Unidade 4 — Globalização, Comércio, Desenvolvimento

Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE):

Direção de Gestão I — Questões Horizontais, Ásia e Pacífico

Direção de Gestão I.B.1 — China, Hong Kong, Macau, Taiwan, Mongólia

Direção de Gestão V.A.4 — Países do Mercosul

Direção de Gestão VI.B1 — Questões Globais e Luta Contra o Terrorismo

Direção de Gestão Recursos A — Ajuda Financeira e Empresarial

Banco Europeu de Investimento (BEI):

Direção de Projetos — Gabinete para as Questões Ambientais, Climáticas e Sociais

Direção de Operações no Exterior da União Europeia e dos Países Candidatos

Direção Controlo Financeiro

Secretariado do Conselho:

Direção E, Unidade 1B — Alterações Climáticas, Coordenação e Questões Horizontais

Organizações não governamentais (ONG):

Oxfam International (Bruxelas) e escritórios Oxfam no Bangladeche e no Uganda

CAN Europe e CAN Tanzania (Fórum da sociedade civil tanzaniana sobre alterações climáticas e Rede de Ação para o Clima)

WWF (escritórios de Bruxelas)

Concern Worldwide (Bangladeche)

Shushilan (Bangladeche)

World Agroforestry Centre (Indonésia)

QUESTIONÁRIO

3. Foi enviado um questionário escrito a quatro Estados Membros da União Europeia, tendo em vista a obtenção de informações e da sua opinião.

SELEÇÃO DE PAÍSES E REGIÕES

4. Para efeitos de controlo documental, foram selecionados 16 países e duas regiões. Os critérios utilizados para a seleção foram os seguintes:

coordenação: países nos quais existe um número suficiente de doadores para permitir uma avaliação da divisão das tarefas entre doadores;

nível de financiamento da luta contra as alterações climáticas: países que receberam montantes substanciais de financiamento neste domínio, por parte da Comissão, desde 2002;

características de desenvolvimento e vulnerabilidade às alterações climáticas: países em situações diferentes, tais como os Países Menos Desenvolvidos (PMD), Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID), os BRICS [2] e um país que recebeu um financiamento substancial para a luta contra as alterações climáticas, apesar de se encontrar numa posição relativamente elevada no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH);

distribuição geográfica: países de diferentes zonas geográficas: África, Ásia e Pacífico, América Latina e países europeus vizinhos.

5. Os países selecionados foram: Bangladeche, Bolívia, Brasil, República Centro-Africana, China, Etiópia, Guiana, Indonésia, Mali, Marrocos, Maurícia, Nicarágua, Tanzânia, Uganda, Ucrânia e Vanuatu.

6. A África Oriental e a Ásia foram as regiões selecionadas para a análise, uma vez que receberam os níveis mais elevados de financiamento da Comissão para a luta contra as alterações climáticas.

AMOSTRA

7. Para verificar que os Marcadores do Rio eram aplicados em conformidade com o compromisso de financiamento de arranque rápido da Comissão, foi analisada uma amostra aleatória de dez programas (num total de 19).

8. A escolha dos canais de atribuição de ajuda pela Comissão foi analisada com base numa amostra aleatória de 20 programas relacionados com o clima (incluindo canais de atribuição de ajuda bilaterais e multilaterais).

VISITAS A QUATRO PAÍSES PARCEIROS

9. Dos 16 países, foram selecionados quatro para a realização de visitas (Bangladeche, Indonésia, Tanzânia e Uganda), com base nos elevados montantes de financiamento e nos diferentes tipos de impacto das alteraçõs climáticas e de necessidades.

10. Durante as visitas, realizadas entre 13 e 25 de janeiro de 2013, a equipa de auditoria entrevistou o pessoal da delegação da União Europeia, representantes das autoridades nacionais competentes e dos principais parceiros para o desenvolvimento (dentro e fora da União), representantes de organizações não governamentais e representantes da sociedade civil. Foram realizadas visitas no local para programas selecionados.

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[1] Também conhecida como EuropeAid.

[2] Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.

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ANEXO V

PRINCIPAIS FONTES DE RECEITA IDENTIFICADAS PELA COMISSÃO PARA AUMENTAR O FINANCIAMENTO DA LUTA CONTRA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS

Fonte: SEC(2011) 487 final e SEC(2010) 409 final.

Fonte de receita | Fonte de receita | Evolução | Receita anual estimada |

Receita do leilão ao abrigo do regime de comércio de licenças de emissão da UE (CLE) | — O Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CLE) é um dos mais avançados regimes baseados no mercado desenvolvidos até hoje [1] e a principal fonte facilmente quantificável, resultante da tarifação do carbono. — O CLE da UE foi criado em 2005 e, em 1 de janeiro de 2013, entrou na fase III, tendo os leilões passado a ser, por defeito, o método de atribuição de licenças de emissão de CO2. — O objetivo é vender anualmente quase mil milhões de Licenças da União Europeia até 2020 e gerar receitas para os Estados-Membros. — A partir de 1 de janeiro de 2012, as receitas do leilão de licenças da aviação foram incluídas no CLE da UE (ver abaixo). | A terceira fase do CLE teve início em 1 de janeiro de 2013. Está definido que os Estados-Membros devem afetar pelo menos 50% das receitas resultantes dos leilões de emissões para objetivos relacionados com as alterações climáticas, incluindo nos países em desenvolvimento. De acordo com as estimativas da Comissão, esta fonte pode gerar 20 mil milhões de euros por ano. No entanto, não é possível apresentar uma estimativa válida e fiável, tendo em conta a natureza recente da iniciativa, a recente descida dos preços do carbono e a rejeição, pelo Parlamento Europeu, de uma proposta da Comissão destinada a estabilizar o nível dos preços. Por outro lado, uma vez que a utilização desta receita depende dos Estados-Membros, não se conhece a parcela a atribuir ao financiamento a longo prazo da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento. | 20 a 30 mil milhões de euros |

Tarifação do carbono para os transportes marítimos e a aviação | — Aplicação de uma tarifa (taxa) às emissões da aviação e dos transportes marítimos internacionaispara obter, de forma eficaz, uma maior redução das emissões. — A ideia subjacente é que a tarifação do impacto negativo das emissões permite a correção de falhas do mercado e cria incentivos adequados e com uma boa relação custo-eficácia para uma maior redução dessas emissões. | Em 2008 foram incluídas na legislação da UE sanções relativas ao carbono libertado pela aviação [2] , com efeitos a partir de 2013. Esta medida suscitou forte oposição por parte de países não pertencentes à UE, como os Estados Unidos da América e a China, que questionaram a sua legalidade. Em novembro de 2012, na sequência da declaração, por parte da Organização Internacional da Aviação Civil (OIAC) da sua intenção de começar a trabalhar para obter uma solução comum, a EU decidiu adiar por um ano a entrada em vigor do regime de CLE relativamente à aviação internacional, na expetativa de um acordo abrangente no âmbito da Organização Internacional da Aviação Civil. Se não fossem alcançados resultados satisfatórios sobre um acordo global, a UE reintroduziria as sanções. Competirá a cada Estado-Membro determinar a forma de utilizar as receitas resultantes do regime da aviação. No que se refere à tarifação do carbono nos transportes marítimos, o processo tem sido mais lento. Em junho de 2013, a Comissão propôs medidas destinadas a incluir, a partir de 2018, as emissões resultantes do transporte marítimo no âmbito do CLE, se possível sob a égide da Organização Marítima Internacional (OMI). Até ao momento não foi tomada qualquer decisão sobre a utilização das receitas provenientes do regime marítimo. Não existe, por conseguinte, qualquer garantia em relação aos montantes que possam vir a ser atribuídos ao financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento. | Até 24 mil milhões de dólares dos Estados Unidos [3] |

Novo Mecanismo do Mercado de Carbono | — Redução dos gases com efeito de estufa para compensar as emissões libertadas noutros locais. — Já existe um mercado do carbono que gera importantes fluxos financeiros para os países em desenvolvimento, através do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). — O objetivo é criar um novo e mais ambicioso mecanismo do mercado de carbono, baseado na tarifação explícita do carbono, que constitua uma nova fonte de receitas públicas nos países em desenvolvimento mais avançados economicamente e em setores competitivos no plano internacional. | Em novembro de 2012, a Comissão publicou um estudo sobre as opções de conceção do novo mecanismo do mercado de carbono, acordado ao abrigo da CQNUAC, que serviu de base às negociações da Conferência de Doha (CdP 18, novembro de 2012), assim como um documento de reflexão sobre o aumento do financiamento de baseado nos resultados de REDD+. | n/a |

Tributação do setor financeiro | — Estão a ser consideradas diversas opções para a tributação do setor financeiro (por exemplo, impostos sobre as transações centrados ou não nas operações cambiais), e algumas já estão a ser aplicadas em determinados Estados-Membros. | Em 28 de setembro de 2011, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de Diretiva do Conselho relativa ao imposto sobre as transações financeiras para a UE. O Conselho não aprovou a proposta e, em 22 de janeiro de 2013, onze Estados-Membros instaram a Comissão a apresentar uma nova proposta de tributação do comércio de ações, obrigações e produtos derivados, ao abrigo do procedimento de "cooperação reforçada". A nova proposta da Comissão foi apresentada em 14 de fevereiro de 2013. O imposto deverá gerar entre 30 e 35 mil milhões de euros por ano, mas não há indicação de que as respetivas receitas sejam canalizadas para dar resposta às necessidades dos países em desenvolvimento [4]. | 30 a 35 mil milhões de euros |

Novo aumento do financiamento privado | — Aumentar o financiamento privado dos países desenvolvidos para complementar o financiamento privado nacional nos países em desenvolvimento. — O efeito de alavanca pode ser obtido se o ambiente empresarial geral for mais atrativo para o investimento nacional e internacional. — As bonificações de juros também podem ajudar a melhorar o perfil de risco/retorno dos investimentos. — Parcerias público-privadas para repartir os custos e os riscos do financiamento. — Constituição de garantias para apoiar a emissão de dívida para projetos relacionados com o clima. — Assistência técnica que garanta a informação relativa aos projetos e a sua preparação, necessárias para atrair o interesse de investidores privados. | Não existe atualmente uma metodologia aceite a nível internacional de controlo e contabilização dos benefícios líquidos resultantes dos fluxos financeiros internacionais do setor privado para ações relacionadas com o clima em países em desenvolvimento. Em maio e novembro de 2012, o Conselho instou a Comissão e os Estados-Membros a acordarem uma posição comum sobre a definição de financiamento privado da luta contra as alterações climáticas. De acordo com os membros do EPC/EFC, um subgrupo do grupo de trabalho sobre o clima (Grupo de Trabalho sobre Questões Ambientais Internacionais) disponibilizou-se para analisar o conceito de financiamento privado, mas ainda se encontra numa fase muito inicial. Consequentemente, ainda não existe uma estimativa da potencial receita decorrente desta fonte nem da parte que poderia ser atribuída ao financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento. | n/a |

Acesso a financiamento da luta contra as alterações climáticas através de bancos multilaterais e outros bancos de desenvolvimento | — Catalisador da atribuição de fundos de fontes públicas e privadas para grandes projetos de investimento. — Os bancos multilaterais e outros bancos de desenvolvimento incluem o Banco Europeu de Investimento (BEI) e grandes instituições financeiras bilaterais, tais como a Agence Française de Développement (AFD) na França, a Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) na Alemanha e a Sociedade Nórdica de Financiamento Ambiental (NEFCO). | A Comissão e os Estados-Membros criaram sete instrumentos de investimento regional da UE [5] que abrangem todos os países e todos os setores de atividade com os quais a UE mantém uma cooperação externa. O objetivo é combinar as subvenções a cargo do orçamento da UE, do FED e as contribuições dos Estados-Membros, com recursos adicionais de outras fontes de financiamento (fundos de capital próprio, garantias, empréstimos, etc.), essencialmente do BEI e de outros bancos de desenvolvimento. Em novembro de 2010, a Comissão anunciou a criação de janelas de investimento para as alterações climáticas (CCW) nos sete instrumentos de investimento regional da UE, com o objetivo de promover a adaptação dos programas dos países em desenvolvimento aos efeitos das alterações climáticas e de investir num futuro hipocarbónico [6]. Não existem objetivos nem referências a metas para o aumento do financiamento da luta contra as alterações climáticas nos países em desenvolvimento, no que se refere aos instrumentos de investimento geridos pelo BEI. Além disso, ainda é muito cedo para definir uma tendência deste financiamento no caso das facilidades de investimento, uma vez que as janelas de investimento para as alterações climáticas apenas foram criadas no final de 2010 e diversas facilidades de investimento foram lançadas muito recentemente. | n/a |

[1] Ver estudos da OCDE (http://www.oecd.org/environment/cc/39725657.pdf) e ONG (http://www.mcc-berlin.net/fileadmin/data/pdf/Publikationen/Tuerk_Sterk_Haites_Mehling_Flachsland_Kimura_Betz_Jotzo_2009_Linking_Emissions_Trading_Schemes.pdf).

[2] Diretiva 2008/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, que altera a Diretiva 2003/87/CE de modo a incluir as atividades da aviação no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade (JO L 8, 13.1.2009, p. 3).

[3] Baseado no Relatório do Grupo Consultivo de Alto Nível da ONU para o Financiamento no domínio do Clima, 5 de novembro de 2010.

[4] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/other_taxes/financial_sector/.

[5] Fundo Fiduciário UE-África para as Infraestruturas, em 2007; Fundo de Investimento da Política de Vizinhança, em 2008; Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais, em 2010; Facilidade de Investimento para a América Latina, em 2010; Facilidade de Investimento para a Ásia Central, em 2010; Facilidade de Investimento para as Caraíbas, em 2012; Facilidade de Investimento para a Ásia, em 2012; Facilidade de Investimento para o Pacífico, em 2012.

[6] Ver comunicado de imprensa da Comissão, de 29 de novembro de 2010. (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-1621_en.htm), que afirma: "Esta iniciativa irá igualmente aumentar a comunicação e a transparência do financiamento pela UE da luta contra as alterações climáticas".

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ANEXO VI

DEFINIÇÕES DE "NOVO E ADICIONAL" UTILIZADAS PELA COMISSÃO E PELOS QUATRO ESTADOS-MEMBROS DA UE SELECIONADOS PARA A AUDITORIA

Fontes:

(1) Questionário dos Estados-Membros da UE para o Relatório de Prestação de Contas de 2011

(http://ec.europa.eu/europeaid/how/accountability/eu-annual-accountability-reports/country_answers_en.htm).

(2) Relatório "A UE cumpriu as suas promessas de Financiamento de Arranque Rápido no domínio do Clima?" maio de 2010, CAN Europe e outros.

(3) Informação do sítio Internet do Ministério do Ambiente e do Ordenamento Territorial neerlandês (www.faststartfinance.org/home).

(4) Estudo do Parlamento Europeu realizado pela Direção-Geral da Política Externa – Informação sobre Financiamento em matéria de Alterações Climáticas: O conceito de adicionalidade à luz da proposta da Comissão para um Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) para o período 2014-2020, junho de 2012 (Briefing on Climate Change Financing: The concept of additionality in the light of the Commission proposal for a development cooperation instrument (DCI) for 2014-2020).

| Definição utilizada para comunicação do FAR |

Comissão Europeia | — Novo: o que é acrescentado à ajuda já acordada para medidas relacionadas com o clima (1,2,4) — Adicional: resulta da margem não atribuída dentro do limite das despesas orçamentais da UE para as despesas externas e, por conseguinte, não reduz nem substitui qualquer outro financiamento programado para o desenvolvimento (adicional em relação ao financiamento inicialmente programado para a cooperação para o desenvolvimento e ações no domínio do clima em 2010-2012) (1,4) |

Alemanha | — Novo: financiamento proveniente de fontes inovadoras (por exemplo, leilão de licenças de emissão no Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CLE)) (1) — Adicional: financiamento adicional ao financiamento relacionado com o clima, comparativamente ao ano de referência 2009 (1,2,4) |

França | — Integração do financiamento no domínio do desenvolvimento e das alterações climáticas, sem especificação dos níveis pretendidos ou da adicionalidade (4) — Parte do aumento do compromisso com o financiamento relativo ao clima em França; parcialmente contabilizado na APD nacional (2,4) |

Itália | — Não foram prestadas informações precisas (combinação de diversas definições, como por exemplo "adicional" para o financiamento relacionado com o clima num determinado ano de referência e/ou para o financiamento médio anual relacionado com o clima durante um determinado período de referência) (1,4) |

Reino Unido | — O compromisso é retirado do orçamento do Reino Unido para a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), que foi reforçado e deverá atingir 0,7% do Rendimento Nacional Bruto até 2013 (1,4) |

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