Parecer do Comité das Regiões sobre "Estratégias para a promoção da cooperação transfronteiriça e inter-regional numa Europa alargada - um documento fundamental de orientação para o futuro"

(2002/C 192/09)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a obrigação da Comissão e do Conselho de, nos termos do artigo 265.o do Tratado, consultar o Comité das Regiões sobre a cooperação transfronteiriça e inter-regional;

Tendo em conta as muitas observações e recomendações feitas em vários pareceres do Comité das Regiões sobre a cooperação transfronteiriça e inter-regional, designadamente o parecer sobre "A cooperação transfronteiriça e transnacional entre autarquias locais" (CdR 145/98 fin)(1) (relator: G. Niederbremer) e o parecer sobre "Política de emprego e alargamento da UE" (CdR 269/2001 fin)(2) (relator: Volker Schimpff);

Tendo em conta a resolução do Comité de Ministros do Conselho da Europa em matéria de cooperação dos órgãos da administração descentralizada na Europa, de Fevereiro de 1974, e as decisões do Conselho Europeu de Berlim;

Tendo em conta o Regulamento Geral dos Fundos Estruturais (n.o 1260/1999) e as Orientações Interreg III que realçam a importância dos esforços de cooperação nas fronteiras externas, em especial com os países candidatos à adesão;

Tendo em conta a comunicação da Comissão relativa ao impacto do alargamento nas regiões que fazem fronteira com os países candidatos, adoptada em 25 de Julho de 2001 (COM(2001) 437 final), que propõe uma série de acções assentes numa melhor coordenação de políticas existentes e no lançamento de novas medidas, bem como na concessão de apoio financeiro adicional às regiões que formam fronteiras externas;

Tendo em conta os resultados do estudo elaborado pela Associação das Regiões Fronteiriças Europeias (ARFE) para o Comité das Regiões;

Tendo em conta o projecto de parecer adoptado pela Comissão de Política Regional, Fundos Estruturais, Coesão Económica e Social e Cooperação Transfronteiriça e Inter-regional em 18 de Janeiro de 2002 (CdR 181/2000 rev.) [relatores: Anton Rombouts, burgomestre de 's-Hertogenbosch, e Markku Kauppinen, presidente do Município de Kuhmo (FIN/ELDR)];

considerando que, atento o futuro da integração europeia, e, em especial, o alargamento, é conveniente apresentar uma estratégia coesa de cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional, que tenha em consideração a crescente necessidade, para as regiões e autarquias locais, de alcançar formas de cooperação novas, mais amplas e estruturadas, tendo também em vista o alargamento,

adoptou na 43.a reunião plenária de 13 e 14 de Março de 2002 (sessão de 13 de Março), por unanimidade o presente parecer.

I. Generalidades

1. A cooperação a nível transfronteiriço, interterritorial e transnacional constitui para a União Europeia uma prioridade de primeira ordem na sua procura de integração e de redução do parcelamento económico e social provocado pela fronteiras nacionais. Esta preocupação é uma vez mais confirmada no Segundo Relatório sobre a Coesão.

2. Em causa está a cooperação entre:

a) autoridades da administração descentralizada dos actuais Estados-Membros;

b) autoridades da administração descentralizada dos actuais Estados-Membros e dos países candidatos à adesão;

c) autoridades da administração descentralizada dos actuais Estados-Membros, dos países candidatos à adesão e dos países que fazem fronteira com as fronteiras oriental e meridional da União alargada.

Especial atenção terá igualmente de ser prestada à posição das regiões insulares, de montanha e periféricas, bem como às regiões nas actuais fronteiras da UE com os países candidatos.

3. A cooperação sob as suas formas transfronteiriça, interterritorial e transnacional contribui para a realização da "Europa dos Cidadãos", uma Europa em que as pessoas aprendem a conhecer-se e a respeitar-se na sua diversidade, segundo o lema: "conhecer-se para se compreender". Com efeito, o mais importante não é unir Estados, é unir pessoas.

4. Para assegurar uma melhor divulgação da informação, maior visibilidade e a boa coordenação das acções empreendidas pelos Estados-Membros e pela Comissão, a Comissão Europeia convidou igualmente os Estados-Membros a lançarem o programa Interact, que deverá cobrir um vasto espectro de actividades destinadas a apoiar a execução das três vertentes que compõem a iniciativa Interreg e a beneficiar as zonas de fronteira da União com os países candidatos e outros países vizinhos. O programa Interact está especificamente vocacionado para satisfazer necessidades imediatas da iniciativa Interreg, visando directamente prestar apoio aos programas que surgem ao abrigo dela, bem como aos actores e projectos nela envolvidos. A iniciativa comunitária Interreg está subdividida em três vertentes e em múltiplos programas. Assim, o acompanhamento das acções assume grande importância para preservar o valor acrescentado da cooperação transfronteiriça, inter-regional e transnacional.

5. O processo de integração europeia destes últimos anos e o incremento da acção comunitária em praticamente todos os domínios da administração pública levaram as autoridades territoriais da União Europeia a ter de lidar com crescente complexidade na acção política. Neste contexto mais alargado, as autarquias ficaram mais dependentes da interacção estratégica com outras autarquias locais e regionais da União, tornando-se assim peças essenciais do "modelo europeu de governação multinível" (multi-level governance model).

6. Fala-se sobretudo de cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional quando todas as partes envolvidas daí podem retirar benefício a nível administrativo, social, económico, cultural, infra-estrutural ou tecnológico. Uma cooperação duradoura só terá hipóteses de êxito se puder contar com o apoio da população e se nascer da colaboração entre todas as partes interessadas.

7. Existem diversas definições de cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional. O Comité das Regiões sugere que se adoptem as definições que se seguem. Assim, a globalidade das formas de cooperação será designada "cooperação transeuropeia", podendo subdividir-se nas seguintes formas específicas de cooperação:

- A cooperação transfronteiriça é a cooperação bilateral, trilateral ou multilateral entre autarquias locais e regionais (podendo ainda envolver actores da esfera semi-pública ou privada) de regiões limítrofes, ou separadas por mar.

- A cooperação interterritorial é a cooperação bilateral, trilateral ou multilateral entre autarquias locais e regionais (podendo igualmente envolver actores da esfera semi-pública ou privada) de regiões não limítrofes.

- A cooperação transnacional é a cooperação entre autoridades nacionais, regionais e locais ao nível de programas e projectos. Esta forma de cooperação diz respeito a regiões de maiores dimensões, interligadas de alguma forma, e cujos actores sejam oriundos de, pelo menos, dois Estados-Membros e/ou de países terceiros.

8. Esta forma de cooperação é mais difícil de realizar com regiões de países terceiros do que no interior da União. As regiões situadas nas fronteiras externas da EU enfrentam a complexidade da cooperação transfronteiriça e transnacional com instrumentos bem pouco compatíveis (Interreg, mas também Phare, Tacis e MEDA). Tal surge como um entrave à cooperação com os países candidatos, cooperação que urge em particular reforçar dada a sua iminente adesão à UE. Com a adesão de novos Estados-Membros, as fronteiras externas da União deslocar-se-ão e novas regiões serão abrangidas pelos programas Interreg destinados às zonas fronteiriças. No entanto, sobretudo nas fronteiras externas com a Rússia e os novos Estados independentes, verifica-se uma grande diferença de níveis de vida e sente-se uma forte necessidade de desenvolver mecanismos e instrumentos conjuntos.

II. Cooperação transfronteiriça

9. A cooperação transfronteiriça entre autarquias locais e regionais europeias tem por principal objectivo a integração de regiões separadas por fronteiras nacionais e que enfrentam problemas comuns que carecem de soluções comuns.

10. Factores que promovem a cooperação transfronteiriça:

- longa tradição e experiência de cooperação transfronteiriça;

- confiança mútua e colaboração recíproca, assentes nos princípios da parceria e da subsidiariedade;

- existência de estruturas comuns adequadas à cooperação entre autarquias locais e regionais a nível de estratégias e programas;

- existência de um modelo de desenvolvimento ou de um programa transfronteiras;

- disponibilidade de suficientes recursos financeiros.

11. Factores que entravam a cooperação transfronteiriça:

- limitações jurídicas impostas por legislação nacional e comunitária;

- diferenças em termos de estruturas e competências dos diversos níveis administrativos dos dois lados da fronteira;

- falta de vontade política, especialmente a nível nacional, para remover obstáculos existentes por via de nova legislação ou de acordos bilaterais;

- experiência limitada das autarquias locais ou regionais no desenvolvimento e gestão de programas;

- problemas na sintonização dos diversos fluxos de recursos financeiros (por exemplo, falta de interoperabilidade entre o Interreg III-C, o Phare/CBC e o Tacis/CBCI; princípio da territorialidade na aplicação do Feder);

- diferenças culturais e existência de barreiras linguísticas;

- legislação a nível comunitário inadequada à realidade (por exemplo, regulamentos do Phare/CBC e do Feder relativamente ao Interreg III-A).

III. Cooperação interterritorial

12. Para além de contribuir para o conhecimento recíproco, a cooperação interterritorial tem, sobretudo, por finalidade a aprendizagem de parte a parte e a solução conjunta de problemas comuns.

Também são objectivos da cooperação inter-regional:

- melhorar a eficácia das políticas e instrumentos de desenvolvimento e coesão regionais, especialmente nas regiões com atraso de desenvolvimento, nas regiões com deficiências estruturais e nas regiões em reconversão;

- a realização de acções de cooperação no âmbito de temas específicos definidos pela Comissão (exemplo: IDT e PME, sociedade da informação, turismo, cultura e emprego, capacidade empresarial e ambiente, etc.).

13. Factores que favorecem a cooperação interterritorial:

- presença de um forte apoio político;

- fortes laços de parceria para a cooperação;

- uma definição eficaz de objectivos e prioridades comuns para uma acção conjunta;

- estruturas apropriadas e vocacionadas para gerir a cooperação e a realização de projectos específicos.

14. Factores que dificultam a cooperação interterritorial:

- interesses de carácter temporário e selectivo, a par de metas a curto prazo;

- ausência de tradição de cooperação;

- falta de recursos financeiros e de pessoal e presença de barreiras linguísticas;

- inexistência de competências para a cooperação;

- ausência de um instrumento jurídico geral.

IV. Cooperação transnacional

15. Neste momento, a cooperação transnacional entre todos os níveis dos Estados-Membros é sobretudo importante para o desenvolvimento e ordenamento do território, tendo por objectivo último o desenvolvimento integrado de grandes zonas que se estendam por, pelo menos, dois Estados-Membros.

16. Factores que propiciam a cooperação transnacional:

- experiência em ordenamento do território e uma ampla perspectiva europeia em termos de cooperação;

- uma abordagem descentralizada com sólido enraizamento local ou regional e forte implicação das estruturas descentralizadas da administração;

- cooperação numa estrutura comunitária eficiente do ponto de vista estratégico;

- boa colaboração em rede entre todos os participantes num programa;

- forte intervenção de objectivos programáticos estratégicos em projectos de cooperação transnacional.

17. Factores que inibem a cooperação transnacional:

- reduzido envolvimento das autarquias locais ou regionais na cooperação;

- divergências de abordagem entre os parceiros de cooperação no domínio do ordenamento do território;

- fracas parcerias transnacionais a nível de programas e projectos;

- elevada complexidade do processo de decisão transnacional;

- ausência de uma distribuição de tarefas precisa e falta de estruturas formais;

- gestão de projectos deficiente;

- inadequação dos instrumentos financeiros e problemas de ligação entre eles, nomeadamente no caso de países terceiros;

- requisitos administrativos contraditórios ou demasiado complexos por parte da União Europeia.

V. Conclusões e recomendações

18. O Comité das Regiões atribui grande valor a uma utilização de definições inequívocas de cooperação transfronteiriça, transnacional e interterritorial e aconselha a Comissão, o Conselho e o Parlamento a utilizarem como ponto de partida as definições que figuram no presente parecer.

19. Face à importância da cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional para o processo de integração e coesão europeias, o Comité recomenda que a União Europeia, os Estados-Membros e as autarquias locais e regionais interessadas prossigam a política encetada e a intensifiquem em certos aspectos concretos.

20. Estas formas de cooperação são importantes para toda a União Europeia, mas, nos próximos anos, terá de ser dada prioridade à cooperação com os países candidatos. Neste contexto, as regiões insulares, de montanha e periféricas requerem especial atenção, bem como as regiões menos desenvolvidas e as regiões com deficiências estruturais.

21. A União Europeia deveria, pois, investir num projecto mais amplo e a mais longo prazo para desenvolver todas as regiões fronteiriças da UE. De lembrar que, num futuro próximo, muitos dos países candidatos serão já membros efectivos da União. Uma vez que nem todas as regiões fronteiriças dos países terceiros criaram projectos de desenvolvimento, a cooperação terá de se limitar inicialmente aos países que dispõem de programas transfronteiras como o Phare e o Tacis. Posteriormente será precisa uma estratégia comunitária específica de acções conjuntas para o desenvolvimento de todas as regiões da UE que fazem fronteira com países terceiros.

22. As principais bases da cooperação são o entendimento recíproco e o desenvolvimento interno por via da cooperação externa.

23. A cooperação terá, por princípio, de se realizar da base para o topo. O papel das instâncias "superiores" terá preponderantemente de consistir em criar condições-quadro (jurídicas e financeiras) para assegurar a cooperação.

24. O Comité é basicamente a favor das medidas previstas pela UE e pela Comissão Europeia em prol das regiões fronteiriças. Em sua opinião, todas as medidas propostas pela Comissão para essas regiões merecem ser apoiadas. Nesse sentido, aprova a intenção da Comissão de, por meio do programa de acção decidido em Julho de 2001, fazer chegar uma ajuda substancial às regiões em causa. Não obstante, o Comité considera que a Comunicação sobre esta matéria ainda está aquém das expectativas e aplaude as melhorias de incremento da competitividade das regiões fronteiriças decididas no processo orçamental para 2002 e - embora em menor escala - para 2003. Exorta, assim, a Comissão a elaborar relatórios regulares sobre a evolução da situação nessas regiões e a apresentar propostas para aumentar a competitividade das mesmas após 2002. Todavia, as complexas disposições administrativas que presidem à execução dos regulamentos dos Fundos Estruturais contribuem, por seu turno, para impedir de forma considerável a cooperação transfronteiriça. O Comité das Regiões solicita, por isso, à Comissão que desburocratize e simplifique a administração dos programas a título dos Fundos Estruturais no sentido da reforma da Comissão. Uma acção comum muito importante consiste especialmente em coordenar todos os esforços comuns para promover o desenvolvimento dessas regiões de ambos os lados das fronteiras externas da EU. Os programas e instrumentos Interreg, MEDA, Tacis, TEM e ISPA deveriam conceber sistemas de apoio mais compactos e melhor coordenados. Também seria de considerar a criação de um novo tipo de programa comum de cooperação em vez de dois programas diferentes (isto é, Tacis/Phare e Interreg) para as regiões fronteiriças.

25. Para promover a execução dos diferentes programas, não menos importante será continuar a fundar e desenvolver "euroregiões" que envolvam também as de países terceiros. Neste contexto, a ideia - lançada pela Associação das Regiões Fronteiriças Europeias (ARFE) - de constituir determinadas zonas de cooperação europeia (ECA = European Co-operation Areas) deveria ser estudada a fundo. As autarquias locais e regionais deveriam, de qualquer modo, passar a ter mais poder e responsabilidade para desenvolverem as suas regiões fronteiriças.

26. O presente parecer designa uma série de factores que influenciam a cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional, tanto positiva como negativamente. No intuito de continuar a fomentar as formas de cooperação acima definidas, propõem-se as seguintes medidas:

a) Ao nível nacional, impõe-se adaptar a legislação e a regulamentação de forma a permitir a cooperação tranfronteiriça numa base jurídica (designadamente, de direito público).

b) Na nova legislação nacional que possa entravar a cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional terá de ser introduzido um critério de "zona de fronteira", para que essa nova legislação não deteriore as condições em que se desenrola a cooperação na região fronteiriça e permita a criação de órgãos transfronteiriços dotados de personalidade jurídica e constituídos por pessoas colectivas territoriais de ambos os lados da fronteira.

c) O quadro jurídico, que propicia a cooperação transfronteiriça entre pessoas colectivas territoriais, deverá garantir e facilitar a participação das autoridades nacionais, sempre e quando detenham as competências necessárias para levar a cabo a dita cooperação.

d) A União Europeia terá de examinar as suas disposições administrativas quanto à possibilidade de estas impedirem a cooperação transfronteiriça. Terá, por outro lado, que estimular a adaptação da legislação nacional, o que irá requerer avaliações periódicas da evolução desse processo.

e) A União Europeia terá de tomar a iniciativa de examinar e aperfeiçoar instrumentos jurídicos existentes que sejam úteis para a cooperação transeuropeia.

f) Simultaneamente, a Comissão Europeia terá de ter a iniciativa de criar legislação de enquadramento para a cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional sob a forma de um regulamento-quadro para as zonas de cooperação existentes na Europa. As recomendações feitas no estudo publicado pelo Comité das Regiões sobre a cooperação transeuropeia poderão servir de ponto de partida para esse documento.

g) A próxima revisão do Tratado permitirá dar expressão à importância da cooperação transeuropeia, mediante adaptação de uma série de artigos do seu actual articulado. Assim:

- Em conformidade com o disposto no artigo 151.o sobre cooperação cultural, haveria que formular um artigo similar reservado à cooperação transeuropeia.

- Conviria, por outro lado, alterar o primeiro parágrafo do artigo 158.o como segue: "A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade e de promover um desenvolvimento equilibrado e sustentável do território da União Europeia, a Comunidade desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social.".

- Haveria ainda que alterar o primeiro parágrafo do artigo 159.o, nos seguintes termos: "... A Comunidade apoiará igualmente a realização desses objectivos pela acção por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural ..., do Banco Europeu de Investimento, de outros instrumentos financeiros existentes, das iniciativas comunitárias e da previsão de um instrumento jurídico que vele pela concretização das 'zonas europeias de cooperação'.".

- No artigo 160.o poder-se-ia acrescentar um segundo parágrafo, com a seguinte redacção: "A par das iniciativas comunitárias, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional tem igualmente por objectivo promover a cooperação transeuropeia, em especial mediante participação em medidas comunitárias que apoiem um desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável das regiões em que existam formas de cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional.".

h) Dada a importância da cooperação transeuropeia para o processo de integração europeia, também terá de haver, de futuro, suficiente disponibilidade de recursos financeiros. Aliás, na próxima reforma dos Fundos Estruturais - ou até antes dela -, terá necessariamente de ser afectada a estas formas de cooperação uma parte substancial dos recursos disponíveis. Para tanto, haverá que pensar antes de mais na cooperação com os países candidatos e países terceiros, não se devendo, contudo, perder de vista que também para os actuais Estados-Membros a cooperação transeuropeia permanece um importante instrumento no processo de integração. Há que consagrar, neste contexto especial atenção às regiões de fronteira com os países candidatos à adesão à UE.

i) Uma utilização óptima, em termos de eficácia e eficiência, dos recursos afectados irá requerer uma melhor coordenação das diferentes fontes de financiamento. Sobretudo os instrumentos e programas Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN e ISPA terão de dar provas de maior coerência e consistência.

j) Os Estados-Membros e a União Europeia deverão velar por que sejam criados em cada país "centros de informação", aos quais os cidadãos e as empresas possam colocar questões sobre eventuais obstáculos à cooperação transfronteiriça, interterritorial e transnacional.

k) O Comité das Regiões solicita à Comissão Europeia que, no espaço de dois anos, publique um Livro Branco sobre a "Cooperação Transeuropeia" que aprofunde as recomendações constantes do presente parecer e do estudo sobre o assunto e as concretize numa política coerente. Esse Livro Branco poderia ser preparado por um grupo de trabalho da Comissão Europeia, composto por representantes das suas direcções-gerais mais directamente ligadas a este assunto e por representantes dos Estados-Membros, do Comité das Regiões e das associações representativas da administração descentralizada europeia.

27. Finalmente, o Comité das Regiões solicita ao Conselho de Ministros, à Comissão Europeia e ao Parlamento Europeu que, ao dar substância à política de cooperação transeuropeia, tenham presentes as recomendações feitas neste parecer.

Bruxelas, 13 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 51 de 22.2.1999, p. 21.

(2) JO C 107 de 3.5.2002, p. 94.