DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à comparabilidade dos encargos relacionados com as contas de pagamento, à mudança de conta de pagamento e ao acesso a contas de pagamento com características básicas /* SWD/2013/0165 final */





1. Introdução Todos os cidadãos da União Europeia devem ter direito de acesso a serviços bancários de base em toda a UE, independentemente da sua nacionalidade e/ou local de residência, uma vez que esse acesso se tornou numa condição essencial para a participação na vida económica e social. Contudo, o acesso não está disponível para todos. A melhoria do acesso aos serviços bancários básicos permitiria que todos os consumidores beneficiassem plenamente do mercado interno, por exemplo encorajando a livre circulação de pessoas e facilitando a aquisição de produtos além-fronteiras. Além disso, a falta de clareza das informações relativas aos encargos bancários dificulta a tomada de decisões informadas por parte dos consumidores relativamente às contas mais vantajosas para o seu caso. Uma vez que as ofertas são difíceis de comparar, os consumidores da UE tendem a abster-se de mudar de conta de pagamento, possivelmente até para uma conta que seria mais adequada às suas necessidades. Por último, os consumidores da UE que procuram adquirir serviços bancários além-fronteiras são frequentemente impedidos de o fazer devido a requisitos ou práticas nos mercados nacionais que colocam os não-residentes em desvantagem. A concorrência é, por conseguinte, posta em causa no setor da banca a retalho. Estes problemas e os seus efeitos estão claramente inter-relacionados, tanto para o indivíduo como para a economia em geral. A presente avaliação de impacto visa abordar estes problemas e, consequentemente: i. Assegurar o devido funcionamento do mercado interno e evitar a distorção da concorrência no setor da banca a retalho. A desigualdade de condições entre os intervenientes no mercado resulta numa redução da batalha concorrencial e na perda de oportunidades. Sem intervenção, existe o risco de uma maior fragmentação na oferta de contas de pagamento, com a consequente ameaça para a integração do mercado a longo prazo. ii. Capacitar os consumidores, permitindo-lhes fazer escolhas informadas. Num mercado único competitivo e a funcionar corretamente, com um nível elevado de defesa do consumidor, os cidadãos da UE teriam ao seu dispor todas as ferramentas necessárias, o que os capacitaria para pesquisar o melhor produto para as suas necessidades, tanto no seu como noutro Estado-Membro. iii. Permitir que todos os cidadãos europeus tenham a oportunidade de beneficiar do mercado único, promovendo a inclusão económica e financeira e concedendo acesso a serviços bancários de base à escala da UE. O acesso a serviços bancários de base facilitará a inclusão financeira, permitindo que todos os consumidores participem e beneficiem do mercado interno (nomeadamente na sua vertente digital). A melhoria do acesso a estes serviços essenciais constitui uma ação da Plataforma Europeia contra a Pobreza e a Exclusão Social (uma iniciativa emblemática da estratégia «Europa 2020»), concebida para combater a exclusão social[1]. A presente avaliação de impacto está centrada nas contas de pagamento detidas pelos consumidores. As contas de empresas, incluindo pequenas ou microempresas, salvo se detidas a título pessoal, estão fora do seu âmbito de aplicação. A presente avaliação de impacto também não cobre as contas de poupança, que podem ter funções de pagamento mais limitadas. 2. Contexto Já foram envidados esforços, anteriormente, para abordar estas questões. Em 2007, a Comissão pediu ao Comité Bancário Europeu (CBE) que facilitasse o processo de mudança das contas dos consumidores de um banco para outro. Em resposta, o CBE desenvolveu os chamados «princípios comuns em matéria de mudança de contas bancárias»[2]. A sua execução pelas associações bancárias nacionais deveria estar concluída até ao final de 2009. Contudo, diversos estudos demonstraram que essa execução é inadequada[3] e que os princípios comuns não abordam devidamente todos os obstáculos à mobilidade transfronteiras. Em agosto de 2010, a Comissão pediu ao CBE que aumentasse a clareza, a comparabilidade e a transparência dos encargos bancários e que assegurasse a disponibilização aos consumidores de informação sobre esses mesmos encargos. Apesar dos esforços significativos desenvolvidos até ao final de 2011 para chegar a acordo relativamente a um código de autorregulação baseado em princípios para os prestadores de serviços de pagamento, a iniciativa não produziu quaisquer resultados. Em julho de 2011, a Comissão adotou uma recomendação sobre o acesso a uma conta de pagamento de base[4], na qual definiu os princípios que garantem o acesso dos consumidores a uma conta em toda a UE. Apesar de lhes ter sido pedido que aplicassem a recomendação até janeiro de 2012, apenas três Estados-Membros[5] dispõem atualmente de um quadro em linha com a recomendação. O acesso a serviços bancários também é fundamental para combater a exclusão social[6]. No contexto destes fracassos da autorregulação e da regulamentação, o Conselho Europeu e o Parlamento sublinharam a importância de assegurar que o mercado único funcione para todos os cidadãos. Em particular, o Parlamento Europeu, na sua resolução relativa a um mercado único para os europeus[7], solicitou à Comissão que apresentasse, até junho de 2011, uma proposta legislativa sobre a garantia de acesso a determinados serviços bancários básicos e que melhorasse a transparência e a comparabilidade dos encargos bancários até ao final de 2011. O Conselho Europeu de março de 2012 acolheu favoravelmente a intenção da Comissão no sentido de propor um novo conjunto de medidas relativas às contas de pagamento, concebidas para abrir novas áreas de crescimento no mercado único. Do mesmo modo, um recente relatório do Parlamento Europeu, que contém recomendações à Comissão sobre o acesso a serviços bancários de base[8], solicita que a Comissão avance com uma proposta legislativa neste domínio até janeiro de 2013. Além disso, o Ato para o Mercado Único (AMU) II, aprovado em 3 de outubro de 2012, identificou uma iniciativa legislativa em matéria de contas bancárias na UE como uma das 12 ações prioritárias que permitirão gerar efeitos reais no terreno e fazer com que os cidadãos e as empresas se sintam confiantes para utilizar o mercado único em seu benefício[9]. O objetivo é «proporcionar a todos os cidadãos da UE o acesso a uma conta bancária de base, assegurar que os encargos das contas bancárias são transparentes e comparáveis, e tornar mais fácil a mudança de conta bancária»[10]. A Comissão anunciou ainda propostas no domínio da transparência e da comparabilidade dos encargos bancários e da mudança de conta bancária, como parte do programa de trabalho da Comissão para 2013[11]. 3. Definição do problema 3.1. Acesso a serviços bancários de base Existem estudos que estimam que existam entre 30 e 68 milhões de cidadãos da UE sem acesso a uma conta de pagamento[12]. Muitos dos cidadãos que não têm uma conta de pagamento não precisam nem querem ter uma conta desse tipo[13]. Em parte, este fenómeno pode dever-se a fatores psicológicos, uma vez que muitos consumidores se assustam com os preços, com as complicações burocráticas das contas, etc. Contudo, estima-se que cerca de metade dos cidadãos que não possuem uma conta gostariam de ter uma[14]. Os motivos pelos quais os consumidores não conseguem aceder a uma conta variam muito. Quadro regulamentar ineficaz, incoerente ou inexistente Apesar do pedido feito aos Estados-Membros para que cumprissem a recomendação relativa ao acesso a uma conta de pagamento de base[15] até janeiro de 2012 e do anúncio de uma nova análise da Comissão para meados de 2012, tal como ilustrado pelos relatórios da Comissão Europeia e do Parlamento[16], os fracassos regulamentares resultaram numa execução inferior ao desejável da recomendação, não permitindo que tivesse efeitos no mercado. Rentabilidade limitada retirada pelos bancos de certos grupos de consumidores A falta de consonância entre os incentivos para o prestador de serviços bancários e para o consumidor leva à rejeição de certos pedidos de abertura de uma conta de pagamento pelos consumidores. Isto acontece em particular a consumidores vulneráveis, que podem ser vistos pelos bancos como pouco rentáveis, bem como a muitos consumidores com elevada mobilidade, sobre os quais poderá não existir muita informação. Acesso limitado e mais dispendioso a produtos e serviços Um consumidor que não disponha de uma conta poderá ter mais dificuldade em comprar outros produtos financeiros, que poderão também ser mais dispendiosos, uma vez que as contas de pagamento servem, muitas vezes, de portal para outros produtos e serviços financeiros, como por exemplo o seguro da habitação. Esses consumidores veem limitadas as suas oportunidades de utilização do comércio eletrónico, uma vez que a maior parte das transações requerem um cartão de crédito ou uma transferência bancária. Os outros meios de pagamento são, normalmente, mais caros e menos convenientes[17]. Na verdade, um estudo mostra que 22 % dos consumidores que abriram recentemente a sua conta bancária já começaram a fazer compras por telefone ou pela Internet[18]. Pouco conhecimento acerca da existência de contas de pagamento de base Nos Estados-Membros em que existem contas de pagamento de base, estas não são, muitas vezes, publicitadas ativamente devido à incompatibilidade dos incentivos para os prestadores e os consumidores. Regras discriminatórias relativas ao acesso a contas de pagamento A principal razão pela qual os pedidos de abertura de conta dos consumidores são rejeitados é a ausência de rendimentos regulares; 40 % dos consumidores rejeitados mencionaram este motivo para a rejeição. Outros motivos comuns de recusa são a ausência de residência e a falta da documentação apropriada. Baixa confiança dos consumidores no sistema financeiro Certos consumidores vulneráveis podem abster-se de abrir uma conta devido ao risco de, em caso de endividamento, lhes ser confiscado o saldo positivo. Restrições à utilização de serviços de pagamento de base As diferentes características das contas de pagamento de base criam uma barreira ao mercado interno, por exemplo pelo facto de uma conta de pagamento de base apenas poder ser utilizada para transferências «domésticas» ou utilizar ATM «domésticas». Para os consumidores com elevada mobilidade e vulneráveis que residem em zonas próximas de fronteiras ou que vivem e trabalham em mais do que um Estado-Membro, este é um problema significativo. 3.2. Apresentação e facilidade de comparação dos encargos bancários Existe um nível inerente de complexidade nas características das contas de pagamento e nas suas estruturas de preço, que leva a assimetrias em matéria de informação e prejudica as possibilidades de escolha do consumidor e a concorrência entre fornecedores. Um amplo conjunto de serviços e encargos As contas de pagamento cobrem um vasto conjunto de serviços e as suas estruturas de encargos podem ser complexas. A complexidade dos encargos influencia a capacidade do consumidor para compreender o que representam os encargos. No entanto, a compreensão dos encargos é um pré-requisito para a comparação de ofertas diferentes. Modelos de preços Alguns modelos de preços parecem ter estruturas de encargos mais simples (por exemplo, baseadas em pacotes, baseadas nos rendimentos indiretos) do que outros (baseados nas operações, baseados nas contas). Apesar de os mercados nacionais exibirem frequentemente uma prevalência de um modelo de preços sobre outros, é utilizado mais do que um modelo em vários Estados-Membros. Esta diversidade, apesar de proporcionar uma escolha mais variada de produtos e não constituir necessariamente uma característica negativa, aumenta a complexidade da escolha de um produto apropriado. Simplicidade e transparência dos encargos A utilização de terminologia divergente em relação ao mesmo tipo de serviços pode dificultar a comparação da oferta dos bancos. Estudos[19] concluíram que, apesar de dois terços das instituições financeiras fornecerem informações relativas aos encargos nos seus sítios Web, 69 % dos bancos não fornecem informações claras, sendo necessário um novo contacto para obter esclarecimentos sobre os encargos. Dispersão dos preços das contas de pagamento no interior e entre Estados-Membros Observaram-se grandes variações nos preços das contas de pagamento, pondo em causa o grau de concorrência de preços no mercado. As variações de preços também alimentam a perceção de que as contas de pagamento não têm um preço justo, abalando a confiança dos consumidores no setor. Discriminação de preços entre consumidores Verifica-se discriminação de preços entre diferentes consumidores, isto é, o custo de um produto com características comparáveis não é sempre o mesmo. Além disso, as ofertas de preços introdutórios acrescentam um outro obstáculo a ofertas bancárias claras e comparáveis e dificultam a compreensão pelo consumidor dos custos a longo prazo associados à detenção de uma conta. Quadro regulamentar ineficaz, incoerente ou inexistente O quadro regulamentar atual varia amplamente entre Estados-Membros, tanto em termos de âmbito de aplicação como de profundidade. Apesar de as instituições de crédito serem obrigadas a fornecer aos consumidores as cláusulas contratuais e condições aquando da abertura de uma conta, muitos Estados-Membros não impõem requisitos específicos em matéria de apresentação. Os requisitos relativos às informações ex post também variam amplamente. As ações nacionais não coordenadas resultam em condições desiguais no mercado interno, o que significa que os cidadãos da UE não beneficiam do mesmo nível de defesa do consumidor. 3.3. Mudança de conta de pagamento A mobilidade potencial e real dos consumidores cria concorrência entre os prestadores e incentiva-os a oferecer produtos de melhor qualidade a preços mais baixos. Contudo, alguns estudos[20] têm mostrado que isto não acontece no que diz respeito às contas de pagamento. Os fatores que atualmente limitam a mudança de conta são discutidos em seguida. Informação inadequada Os princípios comuns[21] requerem a prestação de informações sobre o processo de mudança de conta, mas isso não acontece. Estudos[22] concluíram que, apesar de em 86 % dos casos terem sido fornecidas informações numa sucursal, em linha ou pelo telefone, o nível da informação prestada variou amplamente. Num terço dos inquéritos, não estava disponível no sítio Web do banco qualquer informação sobre a mudança de conta. Em 45 % dos casos, não era fornecida informação pormenorizada sobre o processo e, em 80 % dos casos, não foi fornecida qualquer documentação explicativa. Complexidade do processo de mudança de conta As dificuldades na transferência das ordens permanentes e débitos diretos representam um dos principais obstáculos à mobilidade das contas; certos estudos[23] concluíram que, em dois terços dos casos, os consumidores foram informados de que o banco não os poderia ajudar a transferir as suas ordens permanentes. A mudança de conta exige tempo e esforço por parte dos consumidores. Em 2009, cerca de 21 milhões de consumidores não mudaram de conta devido aos custos e esforços excessivos envolvidos no processo[24]. Muitas vezes, é pouco claro quanto tempo o processo demora e o que irá acontecer aos créditos/débitos diretos durante o «período de transição». A investigação realizada demonstra ainda que os prazos definidos nos princípios comuns não são respeitados[25]. Custos financeiros diretos Os consumidores que mudam de conta à ordem suportam custos financeiros diretos, tais como as despesas de manutenção de duas contas, durante todo o processo de mudança. Outros custos diretos que podem ocorrer são os encargos de transferência do saldo da conta e os custos de correspondência. Fatores psicológicos As perceções dos consumidores podem dissuadi-los de mudar de conta. Nos Países Baixos, apesar de existir um sistema de redirecionamento das contas desde 2004, as taxas de mudança de conta são baixas. Um dos motivos para isso acontecer é a perceção de que o processo é difícil, muito embora as pessoas que efetuaram a mudança utilizando esse sistema o tenham considerado fácil[26]. Mudança transfronteiras limitada Os princípios comuns de autorregulação não se aplicam à mudança de conta transfronteiras, que continua a ser caracterizada pela abertura e fecho separados de contas, com todos os custos que isso implica para os clientes. Um serviço de mudança de conta transfronteiras teria vantagens consideráveis. Cerca de 12,3 milhões de cidadãos da UE com mais de 15 anos residem permanentemente noutro Estado-Membro. Um serviço de mudança de conta facilitaria a sua mobilidade. Tendo em consideração a elevada dispersão de preços das contas de pagamento, todos os consumidores – móveis e não-móveis – teriam a oportunidade de procurar oportunidades para poupar dinheiro abrindo uma conta de pagamento noutro Estado-Membro. 4. Interligações O acesso a uma conta de pagamento é essencial na economia moderna. Num mercado interno verdadeiramente funcional, esse acesso deveria estar disponível além das fronteiras nacionais, em qualquer local da UE. Se um cidadão da UE oriundo da Polónia se mudar para o Reino Unido mas não puder abrir uma conta, a informação transparente sobre os encargos e um processo de mudança eficaz não lhe serão úteis. O inquérito da Comissão ao setor da banca a retalho[27] concluiu que os baixos níveis de mobilidade dos consumidores estavam diretamente relacionados com a maior rentabilidade dos bancos e que o impacto da mobilidade dos consumidores no mercado das contas de pagamento, em termos de poder de mercado (medido pela rentabilidade total do setor da banca a retalho), era de tal ordem que um aumento de 1 % da rotação no mercado[28] deu origem a uma diminuição semelhante no rácio de rentabilidade dos bancos antes de impostos. A opacidade das estruturas de encargos levanta obstáculos a um processo de mudança simples, tornando difícil ou até impossível, nas comparações transfronteiras, pesquisar um produto melhor. A mudança efetiva de conta apenas pode ocorrer depois de o consumidor ter escolhido um produto com base em informações transparentes e fáceis de compreender em matéria de encargos. Os obstáculos à mudança podem ser, então, o golpe final para muitos consumidores, após um longo processo. Dito de outro modo, a transparência dos encargos e/ou os mecanismos de mudança de conta transfronteiras não podem ser verdadeiramente eficazes até que sejam derrubados os obstáculos ao acesso dos consumidores aos mercados além-fronteiras. Combinados entre si, os problemas identificados nestas três áreas excluem financeiramente determinados consumidores e inibem a sua mobilidade, a concorrência e a eficiência dos mercados de contas de pagamento. Contudo, criam também problemas muito práticos em termos de tempo, de esforço e de custos financeiros para os consumidores e para o próprio setor, quando procuram mover-se pela UE, criando impedimentos ao crescimento e comprometendo a flexibilidade da economia. 5. Objetivos O objetivo global desta iniciativa é criar um mercado único eficiente e competitivo (artigo 114.º, n.º 1, do Tratado) com um nível elevado de defesa dos consumidores (artigo 114.º, n.º 3, do Tratado) que promova o crescimento económico equilibrado com uma maior inclusão económica. Os objetivos da presente avaliação de impacto são descritos no quadro que se segue. Gerais · Aumentar a confiança dos consumidores · Amplificar a escolha dos consumidores em termos da qualidade dos produtos disponíveis e de redução dos preços · Facilitar a inclusão financeira e, posteriormente, a mobilidade dos consumidores · Facilitar a atividade transfronteiras dos fornecedores de contas de pagamento · Assegurar condições de igualdade entre os intervenientes no mercado Específicos || Operacionais Acesso a serviços bancários de base Facilitar o acesso a serviços bancários de base (não obrigar todas as pessoas a ter uma conta de pagamento) || § Reduzir o número de europeus sem conta bancária em 6,4 milhões até 2020[29] § Assegurar o acesso a todos os meios de pagamento de base para todos os consumidores titulares de uma conta de pagamento de base § Facilitar o acesso transfronteiras a serviços bancários de base para 3,5 milhões de consumidores até 2020[30] § Melhorar a sensibilização dos consumidores para as contas de pagamento de base Apresentação e facilidade de comparação dos encargos bancários Assegurar que os consumidores da UE recebem informações claras, completas e comparáveis sobre os encargos bancários || § Os consumidores conseguem compreender as ofertas dos bancos e avaliar o seu valor relativo § As ofertas de contas de pagamento são facilmente comparáveis § Ajudar os consumidores a escolher a melhor oferta para as suas necessidades § Aumentar a sensibilização dos consumidores para os encargos efetivamente pagos § Reduzir os encargos da mudança de conta para os consumidores Mudança de conta de pagamento Assegurar que os consumidores da UE possam mudar de conta de pagamento com facilidade e rapidez. || § A mudança de conta é um processo simples e fácil § Os consumidores recebem assistência e informação adequadas acerca do processo de mudança § O número de pagamentos equivocados/falhados durante o processo de mudança é reduzido para menos de 5 % das operações recorrentes § São reduzidos os custos financeiros diretos da mudança de conta para os consumidores § A duração do processo de mudança é, no máximo, de 14 dias § A mobilidade dos utilizadores de contas de pagamento aumenta 6. Necessidade de uma ação a nível da UE Uma vez que as contas de pagamento são o produto dos serviços financeiros com maior probabilidade de ser adquirido transfronteiras[31], é crucial identificar soluções adequadas para os problemas supramencionados. As consequências da inação são graves e incluem a inibição do desenvolvimento de um mercado interno plenamente funcional, com impacto significativo nos consumidores, nas empresas e na economia em geral. As iniciativas regulamentares e de autorregulação referidas na secção 2 supra falharam. Apesar dos anúncios públicos de que estava em curso uma avaliação dos mercados de contas bancárias[32], são poucas ou mesmo nenhumas as iniciativas em preparação a nível nacional para melhorar a situação. A Comissão comprometeu-se a agir na eventualidade de um fracasso destas iniciativas. De acordo com o princípio da subsidiariedade, só é possível tomar medidas a nível da UE se os Estados-Membros não forem, por si só, capazes de alcançar os objetivos pretendidos. Apesar de a intervenção da UE poder não conseguir abordar facilmente algumas das características mais intangíveis da expansão dos serviços bancários além-fronteiras, como a língua ou a distância, justifica-se uma intervenção da UE para alcançar os objetivos delineados, por vários motivos: Assegurar o devido funcionamento do mercado interno e evitar a distorção da concorrência no setor da banca a retalho Uma iniciativa a nível da UE será a melhor forma de abordar os fatores que impedem ou que aumentam os custos da atividade noutro Estado-Membro, por comparação com os custos enfrentados pelos prestadores nacionais. Deste modo, maximizam-se os ganhos em termos de eficácia, impede-se a criação de novos obstáculos e reforça-se o mercado financeiro de retalho. A atual desigualdade de condições entre os intervenientes do mercado resulta numa redução da batalha concorrencial e na perda de oportunidades, situação que é agravada pela baixa mobilidade dos consumidores e pelos mecanismos ineficazes de mudança de conta, que tornam difícil que os novos operadores do mercado ganhem novos clientes. A ação/inação apenas a nível dos Estados-Membros resultará, provavelmente, em diferentes conjuntos de regras, que levarão a mercados não concorrenciais e a níveis desiguais de defesa dos consumidores na UE. Por fim, é necessária uma abordagem comum para definir os requisitos em matéria de apresentação dos encargos bancários de forma comparável, tanto nos mercados domésticos como transfronteiras, uma vez que a existência de padrões separados centrados apenas na atividade transfronteiras poderia fragmentar ainda mais os mercados nacionais. Capacitar os consumidores, permitindo-lhes fazer escolhas informadas e tirar vantagens do mercado único Os problemas identificados resultam em prejuízo para os consumidores devido à baixa da confiança, aos custos elevados que devem suportar e à sua reduzida mobilidade, tanto a nível nacional como transfronteiras, representando por isso um custo para a sociedade no seu todo. Num mercado único competitivo e a funcionar corretamente, com um elevado nível de defesa dos consumidores, todos os cidadãos da UE terão à sua disposição os instrumentos necessários para pesquisar o melhor produto para as suas necessidades em qualquer local dentro da UE. Permitir que todos os cidadãos europeus tenham acesso a serviços essenciais e a oportunidade de beneficiar do mercado único, promovendo a inclusão económica e financeira Sem medidas a nível da UE, será difícil levar as vantagens do mercado único a todos os cidadãos da UE. A criação de condições de igualdade a nível da UE ajudará os consumidores a retirar todos os benefícios da integração do setor financeiro europeu, facilitando uma inclusão financeira que permita que todos os consumidores beneficiem plenamente do mercado interno (por exemplo, participando no comércio eletrónico e, consequentemente, no mercado digital, incluindo produtos e serviços mais competitivos numa base transfronteiras). O acesso aos serviços essenciais, incluindo serviços bancários de base[33], contribui para as estratégias ativas de inclusão que visam a reintegração das pessoas que estão mais afastadas do mercado do trabalho. Faz, por isso, parte das ações e realizações identificadas pela Plataforma Europeia contra a Pobreza e a Exclusão Social, uma das iniciativas emblemáticas da estratégia Europa 2020 com vista a alcançar o crescimento inclusivo na UE. Uma iniciativa baseada no artigo 114.º do TFUE ajudaria a alcançar o objetivo do estabelecimento e bom funcionamento do mercado interno com um elevado nível de defesa dos consumidores e a evitar distorções da concorrência no domínio da banca a retalho. Respeitará os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, uma vez que é claro que os objetivos pretendidos não poderão ser alcançados pelos Estados-Membros por si só. A intervenção da UE no domínio das contas de pagamento é, deste modo, justificada. 7. Opções de ação política, análise e comparação dos impactos Os quadros seguintes resumem as opções de ação política. As opções retidas estão sublinhadas. 7.1 Acesso a serviços bancários de base Opção || Síntese 1 || Ausência de ação por parte da UE 2 || Assegurar a aplicação das disposições constantes da recomendação. 3 || Modificar as disposições da recomendação relativas aos beneficiários A: Introduzir o direito universal a uma conta de pagamento de base B: Introduzir o direito a uma conta de pagamento de base para os residentes nacionais C: Introduzir o direito a uma conta de pagamento de base para não-residentes com uma ligação ao país onde desejam abrir uma conta 4 || Melhorar as características da conta de pagamento de base A: Aumentar a lista dos serviços de base de modo a incluir os serviços bancários na Internet e as compras em linha B: Aumentar a lista de serviços de base de modo a incluir a possibilidade de um pequeno saldo a descoberto ou mecanismo de antecipação de pagamentos C: Indicar um saldo mínimo de conta que não possa ser penhorado D: Assegurar que as características das contas de pagamento não são discriminatórias. É fundamental assegurar o acesso a uma conta de pagamento de base para todos os cidadãos, em particular para os consumidores vulneráveis. A introdução da Opção 2 seria a mais eficaz para os residentes e não-residentes. Parte-se do princípio de que as Opções 4A, B e C atrairiam muitos consumidores sem conta bancária e melhorariam o acesso a diferentes meios de pagamento, uma vez que cada uma dessas opções acrescenta um serviço adicional. A Opção 4A atrairia provavelmente novos consumidores e a Opção 4D atrairia igualmente muitos consumidores sem conta bancária, especialmente consumidores com elevada mobilidade, uma vez que permitiria que a conta fosse utilizada da mesma forma em toda a UE. A combinação das Opções 2, 4A e 4D é a mais eficaz para lidar com os problemas do mercado e para alcançar os objetivos propostos. As Opções 4A e 4D estão em consonância com as recomendações do Parlamento Europeu, no sentido de que «A legislação deverá permitir ao utilizador de uma conta de pagamentos de base fazer todas as operações essenciais de pagamento, por exemplo, recebimento de rendimento ou de prestações sociais, pagamento de contas ou impostos e aquisição de bens e serviços, através de canais físicos ou à distância, por meio dos sistemas nacionais ordinários»[34]. 7.2 Apresentação e facilidade de comparação dos encargos bancários Opção || Síntese 1 || Ausência de ação por parte da UE 2 || Introduzir uma lista de preços padrão como parte dos procedimentos de abertura de conta. Os encargos comuns a todos os Estados-Membros seriam identificados a nível da UE e suplementados a nível nacional de modo a cobrir os 20 encargos mais representativos ou, pelo menos, 80 % dos principais encargos incorridos. 3 || Introduzir o requisito de desenvolver glossários da terminologia dos encargos bancários A: Terminologia não harmonizada B: Não baseado numa terminologia totalmente harmonizada 4 || Introdução do requisito de criar sítios Web de comparação independentes a nível dos Estados-Membros A: Um único sítio Web oficial em cada Estado-Membro B: Sítios de comparação licenciados ao abrigo de um regime de acreditação 5 || Introduzir o requisito de fornecer exemplos representativos dos custos de uma conta de pagamento A: Os bancos definem os seus próprios exemplos representativos B: Os Estados-Membros prescrevem exemplos representativos 6 || Definir os perfis de utilização dos clientes e fornecer uma simulação dos custos para os potenciais detentores de contas à ordem em nome pessoal A: Os bancos definem os seus próprios perfis de cliente B: Os Estados-Membros prescrevem os perfis de cliente 7 || Introduzir formulários normalizados na UE para o fornecimento de informações ex ante sobre os encargos 8 || Introduzir a obrigação de os bancos fornecerem informação ex post sobre os encargos incorridos 9 || Introduzir formulários normalizados na UE para o fornecimento de informações ex post sobre os encargos A Opção 2 obriga à criação de listas dos encargos bancários. Estas seriam desenvolvidas a nível da UE e suplementadas a nível nacional, utilizando terminologia normalizada. Deste modo, facilitar-se-ia a comparação entre as diferentes ofertas e os consumidores teriam a possibilidade de verificar, compreender e comparar os encargos. Assim, contribuir-se-á para a criação de condições equitativas entre os prestadores concorrentes no mercado, uma vez que todos os prestadores da UE terão de cumprir os mesmos requisitos. A Opção 8 é considerada eficaz, principalmente se for aliada à Opção 2, uma vez que fornecerá informação ex post sobre o mesmo tipo de encargos, o que permitirá aos consumidores compreenderem os mesmos, capacitando-os para fazerem as escolhas corretas. Com as informações fornecidas através das Opções 2 e 8, a Opção 4B, ou seja, o sítio Web de comparação, reduzirá o esforço de pesquisa e os custos de mudança de conta para os consumidores e permitirá que estes possam comparar as ofertas de contas. A Opção 4B é mais eficaz para os Estados-Membros que a 4A, uma vez que não os força a criarem um novo sítio Web, antes reforçando os sítios já existentes. 7.3 Mudança de conta de pagamento Opção || Síntese 1 || Ausência de ação por parte da UE 2 || Assegurar que os serviços de mudança seguem os princípios comuns 3 || Melhorar a eficácia dos princípios comuns A: Melhorar os princípios comuns existentes a nível nacional B: Alargar o âmbito de aplicação dos princípios comuns melhorados à mudança de conta numa base transfronteiras dentro da UE 4 || Introduzir um serviço de redirecionamento automático para todos os recebimentos e pagamentos A: Nacional B: UE 5 || Introduzir a portabilidade das contas bancárias A: Nacional B: UE O conjunto de opções mais eficaz a longo prazo seria a Opção 3B combinada com a Opção 5B. Essa combinação representaria um passo eficiente no sentido de um mercado interno melhor integrado e mais funcional. Contudo, são necessários mais estudos para analisar as possibilidades técnicas e os riscos relacionados com a introdução da Opção 5B. Para este efeito, poderia conferir-se um mandato à Autoridade Bancária Europeia para iniciar uma análise com vista a elaborar um método tecnicamente exequível e eficiente, num determinado prazo. A opção preferida de momento é a Opção 3B. 8. O pacote das opções de ação política A justificação para selecionar um «pacote» com diversas opções de ação política referentes às três áreas cobertas por esta avaliação de impacto está estrita e fundamentalmente ligada aos objetivos gerais. Apenas uma combinação de medidas nas três áreas permitirá estabelecer o direito a uma conta de pagamento de base para os cidadãos da UE, prever normas comuns para assegurar encargos bancários transparentes e comparáveis e facilitar a mudança (transfronteiras) de conta bancária. A avaliação de impacto considera quatro pacotes de opções de ação política que refletem diferentes níveis de intervenção da UE. O pacote preferido resultante agrupa os conjuntos preferidos de opções de ação política identificados para cada uma das três áreas na secção 7 da presente avaliação. Mais do que qualquer das opções avaliadas, este pacote melhora o funcionamento do mercado interno, assegura um grau de defesa do consumidor elevado e equivalente para todos os cidadãos da UE e promove o crescimento económico, a par de uma maior inclusão financeira. Um pacote de opções que omita nem que seja um destes elementos poderá resultar num mercado único que não se encontra acessível a todos os cidadãos da UE, aumentando ainda mais a fragmentação do mercado, ameaçando a concorrência e restringindo os ganhos de eficiência. 9. Impactos cumulativos Os três quadros que se seguem apresentam uma síntese desagregada dos custos e dos benefícios das opções preferidas em cada uma das três áreas. Espera-se que vários tipos de custos gerados pelo conjunto preferido de opções para as instituições de crédito e para os Estados-Membros sejam cumulativos (por exemplo, a atualização dos sistemas informáticos e os custos recorrentes cumulativos do pessoal adicional necessário para assegurar a conformidade). A metodologia de avaliação da eficiência das opções tem em consideração os custos e os benefícios quantificados e não quantificados para as partes interessadas, tal como descrito na presente secção. Custos totais na UE (milhões de euros/ano) || Opção 2 || Opção 4(A) || Opção 4(D) Consumidores: || 108-542 || 22-108 || 22-108 Custos pontuais || 0 || 0 || 0 Custos anuais recorrentes || 108-542 || 22-108 || 22-108 Prestadores de serviços de pagamento: || 71-356 || 15-74 || 19-94 Custos pontuais || Não || 0 || 0 Custos anuais recorrentes || 71-356 || 15-74 || 19-94 Estados-Membros: || 3,02 || 0 || 0,38 Custos pontuais || 1,13 || 0 || 0,14 Custos anuais recorrentes || 1,89 || 0 || 0,24 Empresas: || 0 || 0 || 0 Acesso a uma conta de pagamento de base Benefícios totais na UE (milhões de euros/ano) || Opção 2 || Opção 4(A) || Opção 4(D) Consumidores: || 542-2711 || 236-1179 || 68-339 Benefícios pontuais || Não quantificáveis Benefícios anuais recorrentes || 542-2711 || 236-1179 || 68-339 Prestadores de serviços de pagamento: || 18-89 || 2-11 || -1,8 a -9 Benefícios anuais recorrentes || 18-89 || 2-11 || -1,8 a -9 Estados-Membros: || 18-89 || 2-11 || 2-11 Benefícios pontuais || Não quantificáveis Benefícios anuais recorrentes || 18-89 || 2-11 || 2-11 Empresas || 32-160 || 16-80 || 4-20 Benefícios anuais recorrentes || 32-160 || 16-80 || 4-20 Benefícios totais na UE (milhões de euros 2013-2022) || Opção 3B Consumidores: Alterar o comportamento de mudança de conta Redução dos custos diretos/indiretos Instituições de crédito: Poupança de custos transfronteiras Oportunidades de negócio || 3 655,4 Marginais Não quantificáveis Custos totais na UE (milhões de euros) || Instituições de crédito: pontual recorrente Estados-Membros: pontual recorrente || 67 – 129 2 041 – 2 649 3 19 Facilidade de comparação dos encargos bancários e requisitos de apresentação de informação Mudança de conta de pagamento Benefícios totais na UE (milhões de euros 2013 -2022) || Opção 2 || Opção 4.B || Opção 8 Benefícios para o consumidor: Alterar o comportamento de mudança de conta Melhor gestão das contas Instituições de crédito: Poupança de custos transfronteiras Oportunidades de negócios || 584,87 Não quantificável || 731,08 Não quantificável || 1 462,16 2 702,57 Não quantificável Custos totais para a UE (milhões de euros 2013 -2022) || || || Instituições de crédito: pontual recorrente Estados-Membros: pontual recorrente || 95,95-163,03 183,17-245,40 0,05-0,08 0,06-1,17 || 0,32-0,65 4,77-9,53 0,36-0,66 3,48-6,74 || 192,42-326,31 260,37-492,45 0,07-0,11 0,81-1,59 A avaliação de um instrumento de ação política preferido favoreceu um instrumento vinculativo para todas as áreas. Esta avaliação não muda com o agrupamento das opções preferidas. Numa base cumulativa, os três conjuntos de opções preferidas são complementares e não resultam em impactos divergentes. O pacote de opções preferidas fará uma diferença real para os consumidores. As medidas relativas ao acesso reduzirão o número de cidadãos sem conta bancária, criando simultaneamente um mercado interno das contas de pagamento totalmente funcional, para além de eficiente e competitivo. Os consumidores beneficiarão de um acesso melhorado aos seus fundos independentemente da sua localização geográfica, terão um nível mais elevado de proteção através dos níveis mais baixos de operações em numerário, um maior leque de escolha nos produtos e serviços com pagamento eletrónico obrigatório, a possibilidade de aceder mais facilmente a um emprego e um alojamento e uma menor sensação de exclusão financeira, económica e social. O forte efeito positivo sobre a confiança dos consumidores aumentará a procura de contas de pagamento e encorajará a mobilidade dos consumidores, tanto a nível nacional como transfronteiras. Os efeitos esperados da concorrência incluem a eficácia a nível de custos para as instituições de crédito (uma vez que poderão implantar os mesmos sistemas informáticos, processos, procedimentos de formação do pessoal, etc. em todos os Estados-Membros em que operem, com as consequentes economias de escala), uma entrada facilitada no mercado para os prestadores estrangeiros e um maior potencial de expansão do mercado para os prestadores competitivos. Os benefícios não quantificáveis para as instituições de crédito incluirão: um aumento da base de clientes junto dos quais poderão comercializar outros produtos (por exemplo, seguro de habitação), a redução do custo e dos riscos associados aos pagamentos em numerário e os benefícios de uma contribuição para o capital e para o financiamento. As opções de ação política preferidas implicarão custos para as instituições de crédito, mas o seu impacto global será razoável. A curto prazo, os prestadores incorrerão mais custos – ou, pelo menos, custos quantificáveis – do que benefícios. Estes custos serão limitados por vários fatores. Em primeiro lugar, algumas destas opções de ação política já foram executadas em vários Estados-Membros. Em segundo lugar, esperam-se sinergias substanciais entre as diferentes opções de ação política (por exemplo, adaptação dos sistemas informáticos, comunicação interna e formação do pessoal). Em terceiro lugar, os prestadores poderão cobrir os seus custos ajustando os preços das contas de pagamento. Em quarto lugar, quanto mais contas forem abertas ao longo do tempo, menores serão os custos incrementais do acesso, da mudança e da transparência. Os Estados-Membros e a sociedade no seu todo beneficiariam de custos mais baixos no pagamento das prestações da segurança social ou de um nível mais baixo de fraude relacionada com essas prestações e com os impostos. Em termos mais gerais, a promoção de mercados bancários competitivos melhoraria a eficiência do mercado único, o que, num momento de crise económica, seria particularmente importante. Estes benefícios reforçar-se-iam mutuamente, melhorando e estimulando a confiança dos consumidores e das empresas e estimulando, consequentemente, o crescimento. A presente proposta não tem incidência no orçamento da UE nem nos das suas agências. Este pacote beneficiará significativamente as empresas da UE. É pouco provável que incorram quaisquer custos, mas poderiam beneficiar substancialmente de um acesso melhorado às contas de pagamento. As opções preferidas criarão condições para um maior mercado para os seus produtos e serviços. Além disso, os instrumentos não discriminatórios e os serviços em linha relacionados com as contas de pagamento poderão desencadear um aumento do comércio transfronteiras. O principal encargo administrativo surgiria da adaptação dos processos internos das instituições de crédito para resolver os requisitos de informação tanto dos consumidores como das autoridades. Incluem, principalmente, os custos da adaptação dos sistemas e materiais de informação. Haverá custos para os Estados-Membros a nível da organização e da gestão de campanhas de informação ao público para sensibilizar os consumidores para os seus direitos. O encargo administrativo para os consumidores seria reduzido, uma vez que já não necessitariam de tanta documentação e provas para abrir uma conta. 10. Conclusão Um pacote legislativo relativo às contas de pagamento que atenda às especificidades nacionais assegurando o acesso a serviços de pagamento de base, a comparabilidade e a transparência dos encargos bancários e facilitando a mudança de conta de pagamento cumprirá os objetivos definidos na presente avaliação de impacto e dará resposta às resoluções do Parlamento Europeu, assim como ao apelo à ação constante do Ato para o Mercado Único II. A Comissão voltará a analisar a adequação e a eficácia do pacote após a respetiva aplicação. Essa reavaliação poderá incluir uma consulta pública, exercícios de «cliente anónimo» e a análise das reclamações dos clientes. Será igualmente necessário ter em consideração indicadores como o número de consumidores sem conta bancária, a utilização de meios eletrónicos de pagamento e o número de consumidores que mudam de conta. [1] Plataforma Europeia contra a Pobreza e a Exclusão Social: um quadro europeu para a coesão social e territorial [COM(2010) 758], e respetivo documento de acompanhamento [SEC(2010)1654]. [2] The Common Principles for Bank Account Switching, http://www.eubic.org/Position%20papers/2008.12.01%20Common%20Principles.pdf. [3] Consumer Market Study on the consumers’ experiences with bank account switching with reference to the Common Principles on Bank Account Switching, GfK, janeiro de 2012, estudos do CBE e estudos nacionais no Reino Unido, na Irlanda e na Áustria. [4] Recomendação 2011/442/UE da Comissão, de 18 de julho de 2011. [5] Bélgica, França e Itália. [6] COM(2010) 758 e SEC(2010) 1654. [7] Resolução do Parlamento Europeu 2010/2278(INI). [8] Resolução do Parlamento Europeu 2012/2055(INI). [9] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2012/10/20121003_en.htm. [10] «Ato para o Mercado Único II - Juntos para um novo crescimento», COM(2012) 573 de 3 de outubro de 2012, página 16. [11] «Programa de trabalho da Comissão para 2013», COM(2012) 629 de 23 de outubro de 2012, Anexo I, página 5. [12] Study on the costs and benefits of policy actions in the field of ensuring access to basic account – Final Report (CSES, julho de 2010, p. 14) e cálculos baseados na edição especial do Eurobarómetro sobre os serviços financeiros de retalho (Comissão Europeia, fevereiro de 2012). [13] Edição especial do Eurobarómetro sobre os serviços financeiros de retalho, Comissão Europeia, fevereiro de 2012, p. 31. [14] Cálculos dos serviços da Comissão com base nos dados do Eurostat, Measuring Financial Inclusion, The Global Findex Database, Banco Mundial, abril de 2012, e na edição especial do Eurobarómetro sobre os serviços financeiros de retalho, Comissão Europeia, fevereiro de 2012. [15] Recomendação 2011/442/UE da Comissão, de 18 de julho de 2011. [16] Resolução do Parlamento Europeu 2012/2055(INI). [17] Banking services and poorer households, Financial Services Taskforce, dezembro de 2010. [18] Nothing is free: A survey of the social cost of the main payment instruments in Hungary, Banco Nacional da Hungria, p. 27. [19] Preparing the monitoring of the impact of the Single European Payments Area (SEPA) on consumers, Van Dijk Management Consultants, 2008. [20] Consumer Market Study on the consumers’ experiences with bank account switching with reference to the Common Principles on Bank Account Switching, GfK, janeiro de 2012, e estudos do CBE e a nível nacional (Reino Unido, Irlanda e Áustria). [21] http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/docs/baeg/switching_principles_en.pdf [22] Consumer Market Study on the consumers’ experiences with bank account switching with reference to the Common Principles on Bank Account Switching, GfK, janeiro de 2012. [23] Ibid. [24] Consumers' views on switching service providers, Eurobarómetro 243, Comissão Europeia, p. 18. [25] Cf. nota 21; Tarifs et mobilité bancaires: le désolant palmarès des Banques, UFC Que Choisir, 2010; Kontowechsel: Wie funktioniert er?, VKI, março de2010. [26] ICB Final report recommendations, ICB, setembro de 2011, p. 220. [27] Report on the retail banking sector inquiry, SEC(2007) 106, Comissão Europeia, 31.1.2007; http://ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/inquiries/sec_2007_106.pdf [28] Definida pela proporção dos consumidores que mudam de prestador num dado ano. [29] A estratégia UE 2020 visa reduzir o número de pobres e socialmente excluídos em, pelo menos, 20 milhões até 2020, nomeadamente através do acesso melhorado a serviços essenciais e do combate à exclusão social. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=751&langId=pt [30] Ibid. [31] Cf. nota 9. [32] Cf. nota 4. [33] Juntamente com vários outros serviços, como os cuidados de saúde, os cuidados infantis, a habitação social ou a aprendizagem ao longo da vida. [34] Cf. nota 15.