Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Decisão n.o 1254/96/CE que estabelece um conjunto de orientações relativo às redes transeuropeias de energia"

(COM(2001) 775 final - 2001/0311 (COD))(1)

(2002/C 241/28)

Em 21 de Março de 2002, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos. Graf von Schwerin foi designado relator-geral ao abrigo dos artigos 20.o e 50.o do Regimento.

O Comité, na 392.a reunião plenária, sessão de 18 de Julho de 2002, adoptou por 77 votos a favor e 2 contra o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O pacote de medidas no domínio das infra-estruturas apresentado pela Comissão Europeia responde ao apelo do Conselho Europeu de Estocolmo, de 23 e 24 de Março de 2001, que concluiu: "A criação de um mercado interno de serviços que funcione com eficácia é uma das principais prioridades europeias. (...) Além disso, tal deverá inscrever-se num enquadramento que permita o desenvolvimento efectivo de mercados transfronteiriços apoiados em infra-estruturas adequadas."

1.2. Na base desta nova iniciativa está o descontentamento face aos resultados dos actuais esforços de liberalização e abertura de mercados no sector da energia. Além disso, o mercado interno da energia da UE é prejudicado por inúmeros obstáculos e atitudes discriminatórias. A Comissão afirma que a atribuição de capacidade de infra-estrutura de electricidade e de gás bem como os métodos de tarifação variam consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro, gerando, muitas vezes, discriminações e obstáculos à livre concorrência.

1.3. Para além da grande diversidade de interesses (proteccionistas) nacionais, esta situação é também determinada pelas modalidades variáveis de aplicação das directivas respeitantes ao mercado interno nos Estados-Membros, domínio em que, em princípio, se deve estabelecer a distinção entre redes de electricidade e de gás. Por outro lado, a Comissão constata pura e simplesmente a falta da infra-estrutura necessária para os intercâmbios transfronteiras de energia. A realização do mercado interno da energia é actualmente entravada por uma série de estrangulamentos e pela ausência ou insuficiência de capacidades de interconexão.

2. Conteúdo da proposta da Comissão

2.1. Para vencer estes obstáculos a Comissão propõe na sua comunicação um plano de acção em que estão previstas 13 medidas concretas(2) destinadas a atingir os seguintes objectivos:

- melhor utilização das infra-estruturas existentes, sobretudo mediante regras transparentes para a gestão do congestionamento e para a tarifação;

- garantia de um ambiente regulamentar estável e favorável aos investimentos nas infra-estruturas;

- reorientação do apoio financeiro comunitário para projectos prioritários;

- sensibilização política geral e mobilização a todos os níveis no que respeita às infra-estruturas energéticas; assunção de responsabilidades políticas aos níveis comunitário e nacional;

- segurança do aprovisionamento de gás na Europa.

2.2. Com base neste plano de acção a Comissão propõe como pedra angular deste pacote de medidas em matéria de infra-estruturas energéticas a revisão das orientações relativas às RTE no sector da energia, começando pela introdução ou redefinição de novas prioridades, nomeadamente,

- importância para a realização do mercado interno (completar as ligações em falta e dar resposta aos problemas de congestionamento),

- inclusão de fontes renováveis de energia,

- interoperabilidade das redes eléctricas da Comunidade com as dos países candidatos à adesão,

- desenvolvimento das infra-estruturas de transporte de gás, bem como

- ligação das regiões periféricas.

2.3. A par destes princípios, as orientações revistas destacam uma categoria de projectos que assume especial importância para a realização do mercado interno da energia e/ou a segurança do aprovisionamento, isto é, os projectos prioritários de interesse europeu. Sete destes projectos prioritários de interesse europeu têm a ver com problemas transfronteiriços de estrangulamentos e de falta de capacidade no sector da electricidade e cinco dizem respeito ao sector do gás (ver Anexo I da proposta). A fim de apoiar eficazmente estes projectos, a Comissão já propôs, ao abrigo do Regulamento sobre as RTE, que a taxa máxima da ajuda financeira às RTE seja aumentada de 10 % para 20 %(3). Outras propostas de modificação das orientações respeitantes às RTE incluem uma definição mais vasta de projectos de interesse comum (10 projectos em vez dos actuais 90) e inserção de definições mais pormenorizadas nas suas especificações.

3. Observações na generalidade

3.1. O sector da energia tem vindo, nos últimos anos, a adquirir uma importância cada vez mais fundamental para todas as economias nacionais. As economias europeias, em particular, caracterizam-se por uma dependência crescente de fornecedores externos. Na União Europeia, o aumento do consumo de energia varia, crescendo, por vezes, ao mesmo ritmo que o crescimento económico. A produção de energia endógena é insuficiente para cobrir estas necessidades energéticas(4). O verdadeiro problema é, por conseguinte, a insuficiência de fontes de energia endógena disponíveis. Poder-se-á pensar em soluções, que tenham em vista

- a garantia do aprovisionamento a longo prazo

- uma utilização eficiente e cautelosa

- a preservação ambiental

- a redução dos riscos

- custos economicamente aceitáveis em termos absolutos e relativos (competitividade).

3.2. A energia é actualmente um factor central para a competitividade e o desenvolvimento económico da Europa. A política energética da UE tem, por conseguinte, como objectivo principal assegurar o aprovisionamento energético para todos os consumidores a um preço acessível, preservando simultaneamente o ambiente e promovendo uma concorrência leal no mercado europeu da energia.

3.3. A criação do mercado interno da energia é uma preocupação prioritária da política energética comunitária. A Europa deve dispor de um mercado da energia, tanto quanto possível, eficaz, seguro e competitivo. Foram adoptadas medidas destinadas a garantir a transparência dos preços ao consumidor e a facilitar o trânsito do gás e da electricidade entre as grandes redes da Comunidade, seguidas, em 1996 e 1998, pelas directivas que estabelecem regras comuns para o mercado interno da electricidade e do gás com o objectivo de assegurar a sua livre circulação no interior da Comunidade. A liberalização dos mercados da electricidade e do gás, mais ou menos rapidamente abertos em todos os Estados-Membros, em primeiro lugar, para os grandes consumidores, bem como os atrasos registados em alguns Estados-Membros no que toca a criação da autoridade reguladora levaram a um grau variável de liberalização efectiva na UE e, consequentemente, a uma concorrência ainda insuficiente.

3.4. Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, que reclamou a aceleração da realização do mercado interno do gás e da electricidade, a Comissão apresentou, em Março de 2002, uma proposta para a liberalização acelerada e completa dos mercados da energia, que prevê, a partir de 1 de Janeiro de 2005, o aprovisionamento em gás e electricidade de todos os clientes pelo fornecedor da sua escolha. Trata-se de uma comunicação sobre a realização do mercado interno, da proposta de directiva que altera as directivas relativas às regras comuns para os mercados internos da electricidade e do gás natural, bem como da proposta de regulamento relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiras de electricidade. A proposta da Comissão estabelece melhores condições para uma concorrência efectiva e leal e a criação de um mercado interno que oferece garantias aos cidadãos, protege o ambiente e assegura um fornecimento de energia mais seguro e a preços acessíveis.

3.5. Na Cimeira Europeia de Barcelona, em Março último, os Estados-Membros chegaram a acordo sobre uma abertura completa do mercado do gás e da electricidade a partir de 2004, devendo, por conseguinte, a decisão sobre os restantes domínios ser tomada ainda antes da Cimeira da Primavera de 2003. O Parlamento Europeu apoiou estas datas quando da primeira leitura das propostas de directiva, em 13 de Março último.

3.6. A proposta de decisão visa alterar alguns artigos das orientações que se aplicam actualmente às redes transeuropeias de energia e que têm por objectivo promover a interconexão, a interoperabilidade e um maior desenvolvimento das redes transeuropeias de energia.

3.7. No atinente à electricidade, os custos com as linhas e, eventualmente, com a rede são bastante elevados e, actualmente, mesmo muito mais importantes do que os custos de produção propriamente ditos da energia eléctrica nas centrais; além disso, a distância desempenha um papel significativo, e há perdas nas linhas em função da distância. Por isso, a par da questão das redes, há que considerar também a da cobertura do território com centrais eléctricas. Para além do mais, é evidente que deverão ser tidas em conta também todas as actuais reflexões sobre soluções ecológicas.

3.8. A proposta de alteração das orientações desloca, nomeadamente, as prioridades no que respeita aos projectos de interesse comum. O acento é manifestamente colocado nos projectos considerados úteis na óptica de um determinado funcionamento do mercado interno da energia, desejável de um ponto de vista da política regulamentar. Esta abordagem deve ser completada por uma contribuição mais activa da Comunidade para o financiamento dos projectos de interesse comum.

3.9. Através das suas propostas a Comissão assume, em parte, também uma competência regulamentar, o que, em princípio, não pode, no entanto, desembocar numa redistribuição das tarefas definidas entre a Comunidade e os Estados-Membros. Do ponto de vista do Comité, também não se justifica criar as bases para grandes subvenções a projectos de infra-estruturas, que poderiam ter como consequência distorções de concorrência entre as várias empresas, bem como redistribuições consideráveis entre os consumidores em alguns Estados-Membros.

3.10. As propostas de modificação justificam-se pelo facto de terem surgido novas prioridades nas redes transeuropeias devido à abertura dos mercados e às novas condições de concorrência no mercado interno da energia. Os considerandos dão a impressão de que as novas regras da concorrência que regem o mercado interno revelaram um défice substancial nas infra-estruturas de transporte(5). Não é o caso do gás natural, cuja rede de distribuição cobre toda a Europa. O gás natural está disponível na maior parte das regiões da Europa e, se for técnica e economicamente oportuno, deverá estender-se às regiões periféricas e ultra-periféricas da UE mediante, eventualmente, contribuição também do Fundo de Coesão.

3.11. Far-se-iam sentir, em todo o caso, défices em infra-estruturas se a política em matéria de distribuição tivesse como objectivo dar a cada consumidor possibilidades de arbitragem praticamente ilimitadas entre diferentes fontes de gás. Tal pressuporia que, em qualquer local da Europa, o gás de uma qualquer fonte podia ser substituído por gás de qualquer outra fonte.

3.12. Daí resultaria uma necessidade considerável em infra-estruturas, que, no entanto, não seriam utilizadas na prática nem seriam indispensáveis para o fornecimento. Porém, até à data, não foi realizado qualquer gasoduto apenas por razões de arbitragem; pelo contrário, na base de cada um deles estão sempre projectos concretos de abastecimento. Uma tal abordagem, associada a subvenções a projectos de interesse comum deste tipo, daria lugar a enormes distorções de concorrência entre as empresas do sector do gás e a efeitos redistributivos entre os Estados-Membros.

4. Observações na especialidade

4.1. O Comité é, de um modo geral, favorável às modificações propostas da Decisão n.o 1254/96/CE que estabelece um conjunto de orientações relativo às redes transeuropeias de energia e congratula-se por a Comunidade pretender definir as prioridades não com base em considerações de curto prazo, mas sim tendo em conta a necessidade de assegurar um desenvolvimento sustentável.

4.2. Considera, no entanto, que as modificações propostas suscitam os seguintes comentários.

4.2.1. Na exposição de motivos, a Comissão solicita que os projectos prioritários sejam alvo de uma mobilização especial nomeadamente por parte dos Estados-Membros. Daí não se deverá deduzir, tendo em conta os "eixos prioritários para as redes eléctricas e de gás natural" referidos no documento, que a proposta estabelece, no fim de contas, um quadro de acção concreto impondo aos Estados-Membros obrigações relativamente à realização de projectos específicos. A única obrigação que cabe aos Estados-Membros é promover adequadamente as medidas previstas nas orientações respeitantes às RTE e contribuir para a sua realização.

4.2.2. A noção de segurança do aprovisionamento é referida várias vezes na exposição de motivos. Importa clarificar que se trata apenas, nos termos do artigo 154.o do Tratado UE, da segurança do aprovisionamento técnico nas infra-estruturas de energia. No contexto das prioridades políticas, não seriam aceitáveis abordagens regulamentares mais vastas sobre a segurança do aprovisionamento, sector que recai no âmbito das competências das políticas energéticas nacionais, nomeadamente porque o Tratado UE não contém um capítulo sobre energia.

4.2.2.1. A Comissão propõe um limiar de 10 % para a capacidade de interconexão transfronteiras. Este valor é, no entender do Comité, arbitrário e não reflecte a grande diversidade de situações nos Estados-Membros relativamente à capacidade de produção e reservas.

4.2.2.2. As análises da Comissão sobre a situação nas fronteiras acentuam repetidamente a responsabilidade dos contratos a longo prazo pela actual falta de capacidade; esta constatação contradiz as considerações sobre a rentabilidade dos investimentos e da segurança do aprovisionamento. O desejo de limitar estas preocupações legítimas às fronteiras prejudicará forçosamente o desenvolvimento das interconexões.

4.2.2.3. A Comissão menciona justificadamente os problemas ecológicos que se levantam ao desenvolvimento das redes transeuropeias. Este dilema tem tendência a piorar ainda mais, pelo que a Comunidade e os Estados-Membros deverão contribuir para que os cidadãos aceitem melhor estes esforços. O Comité salienta que as actuações que sobrevalorizam as soluções energéticas descentralizadas e muito dispersas, envolvendo predominantemente energias não renováveis, incitam a opinião pública a lutar contra soluções concentradas, que implicam importantes intervenções em matéria de infra-estruturas de transporte.

4.2.3. Na nova alínea a) do artigo 4.o, a Comissão atribui-se um papel activo no desenvolvimento das infra-estruturas da energia, ao passo que, até agora, se havia limitado a fixar as condições-quadro para o efeito. O objectivo é desenvolver as infra-estruturas para o transporte da energia de modo a apoiarem o funcionamento do mercado interno da energia e a coesão económica e social, eliminarem, em particular, os problemas com que se debatem as interfaces nacionais e outros estrangulamentos e serem capazes de responder às novas necessidades decorrentes da liberalização das redes. O Comité entende dever chamar a atenção, antes de mais, para o facto de no sector do gás, ao contrário do que acontece com a electricidade, não se colocarem problemas específicos às interfaces das diferentes redes. Por outro lado, parece haver dúvidas na proposta quanto à possibilidade de a coordenação dos investimentos em infra-estruturas através dos mecanismos de mercado, até agora bem sucedida, funcionar também num contexto liberalizado. Em vez disso, a fim de resolver os problemas alegadamente associados à liberalização, a Comunidade parece dar preferência a uma abordagem de planificação centralizada.

4.2.4. No atinente à alínea b) "Ligação da produção de energias renováveis", o Comité entende ser útil e necessário clarificar os critérios, pois, em princípio, é oportuna a aplicação de recursos das RTE ou outras medidas adequadas, tendo em conta a vontade política de aumentar as fontes de energia renováveis.

4.2.5. Quanto aos projectos prioritários de interesse europeu para as redes de electricidade e de gás, referidos no Anexo I, o Comité congratula-se por estes projectos interessantes serem objecto de debate. É também fundamental que seja expressamente salientada no âmbito desta iniciativa a importância de condições-quadro estáveis e claras. O Comité chama, no entanto, a atenção para o perigo de um controlo estatal dos investimentos e de uma planificação centralizada que decorre do facto de estes projectos classificados deverem ser financiados em proporções não negligenciáveis com dinheiros públicos da UE.

5. Conclusões

Em resumo, o Comité congratula-se com a proposta que estabelece um conjunto de orientações respeitantes às redes transeuropeias no sector da energia e apoia-a no essencial sob reserva das observações na generalidade e na especialidade formuladas no presente parecer.

A tarefa dos Estados-Membros e da Comunidade consiste em assegurar um quadro regulamentar estável, que permita a construção de linhas economicamente justificada e, por conseguinte, ofereça incentivos aos investimentos. Os Estados-Membros e a Comunidade podem e devem criar um clima propício aos investimentos. Neste contexto, para decidirem investir, as empresas necessitam de um quadro regulamentar fiável que corresponda ao ordenamento económico do mercado em que operam.

Bruxelas, 18 de Julho de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) O documento COM(2001) 775 contém também a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "A infra-estrutura europeia da energia", bem como o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre a implementação das orientações respeitantes às redes transeuropeias de energia durante o período de 1996 a 2001, os quais são igualmente objecto do parecer do CES.

(2) A lista pormenorizada das medidas pode ser consultada nos pontos 3.1-3.6 da Comunicação.

(3) Ver documento da Comissão COM(2002) 134 final.

(4) Para efeitos de uma análise mais precisa, deve consultar-se o Livro Verde da Comissão "Para uma Estratégia Europeia de Segurança do Aprovisionamento Energético" COM(2000) 769 final e o parecer do CESE na matéria - CES 705/2001.

(5) Convém chamar a atenção para o facto de as linhas de transporte servirem, sobretudo, para garantir a segurança do fornecimento e não, por razões tanto ecológicas, como económicas, o transporte contínuo.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

A seguinte proposta de alteração, que recolheu pelo menos um quarto dos votos expressos, foi rejeitada:

Ponto 3.7

Acrescentar um novo ponto 3.7 com a seguinte redacção: "A progressiva liberalização e abertura do mercado da electricidade e a crescente extensão do comércio de electricidade levaram a uma exploração diferente e, por vezes, muito intensa das redes de transporte. A título de exemplo, as ultrapassadas ligações Norte - Sul existentes têm constituído estrangulamentos permanentes e são utilizadas até aos limites da sua capacidade técnica de transporte. O CESE acolhe, por conseguinte, favoravelmente a iniciativa da Comissão de promover a expansão das capacidades das redes transfronteiras no sector da electricidade. Em alguns Estados-Membros, para a consecução deste objectivo é, sem dúvida, também necessário desenvolver suficientes capacidades nacionais."

Justificação

As novas orientações revestem-se de grande importância, sobretudo, para o sector da electricidade, o que o parecer deverá exprimir claramente.

Resultado da votação

Votos a favor: 17, votos contra: 35, abstenções: 7.