1. Procedimento relativo aos défices excessivos: Antecedentes

A 13 de julho de 2010, o Conselho, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 6, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), decidiu que existia um défice excessivo em Chipre e dirigiu uma recomendação a Chipre, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, a fim de ser posto termo à situação de défice orçamental excessivo até 2012[1].

A 27 de janeiro de 2011, a Comissão (na sequência de uma avaliação das medidas adotadas por Chipre, em conformidade com o artigo 9.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1467/97) concluiu, com base na informação então disponível, que Chipre tinha tomado medidas que representavam progressos adequados na via da correção do défice excessivo, nos prazos fixados pelo Conselho.

A 11 de janeiro de 2012, a Comissão confirmou que Chipre tinha tomado medidas eficazes em resposta à Recomendação do Conselho, de 13 de julho de 2010, no sentido de reduzir o défice público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou não serem necessárias medidas suplementares no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos.

A 25 de abril de 2013, o Conselho formulou uma decisão dirigida a Chipre com medidas específicas para restabelecer a estabilidade financeira e o crescimento sustentável (a seguir designada «o programa»)[2].

Paralelamente, o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE) concedeu uma assistência financeira a Chipre. Neste contexto, a 26 de abril de 2013, as autoridades cipriotas e a Comissão, em nome do MEE, assinaram um Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica.

A 16 de maio de 2013, em conformidade com o artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, este último concluiu que foram tomadas medidas eficazes, mas que, após a adoção da recomendação em 2010, surgiram acontecimentos económicos negativos, inesperados, com consequências muito desfavoráveis para as finanças públicas, pelo que o prazo fixado pelo Conselho em julho de 2010 para correção do défice excessivo deixou de ser exequível. Por conseguinte, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE (a seguir denominada «a recomendação revista no âmbito do PDE»), que prolonga até 2016 o prazo concedido a Chipre para a correção do seu défice excessivo. Nesta recomendação o Conselho declarava que para reduzir o défice nominal público abaixo do valor de referência de 3 % do PIB, até 2016, Chipre devia atingir os seguintes objetivos para o défice nominal das administrações públicas: 6,5 % do PIB em 2013, 8,4 % do PIB em 2014, 6,3 % do PIB em 2015 e 2,9 % do PIB em 2016. Para o efeito, Chipre deve aplicar rigorosamente a Lei orçamental de 2013 e as medidas suplementares de consolidação acordadas, que devem ascender a pelo menos 351 milhões de euros em 2013. Chipre deve aplicar plenamente as medidas orçamentais para 2014, adotadas em dezembro de 2012, correspondentes a, pelo menos, 270 milhões de EUR em 2014. Chipre deve controlar mensalmente o impacto orçamental das medidas de consolidação adotadas e estar preparado para assegurar a consecução dos objetivos orçamentais, adotando medidas suplementares caso as receitas sejam inferiores ao previsto ou no caso de aumento das despesas sociais, tendo em conta a conjuntura macroeconómica. Chipre deve prosseguir a consolidação orçamental a médio prazo, convergindo para o seu objetivo orçamental de médio prazo de um orçamento equilibrado em termos estruturais, através da contenção do crescimento das despesas, da melhoria da estrutura tributária e da adoção de medidas orçamentais de caráter estrutural.

2. Avaliação das medidas tomadas

A Recomendação de 16 de maio de 2013 do Conselho assentava nas previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão. A atual avaliação da eficácia das medidas adotadas é feita com base nas projeções orçamentais e macroeconómicas atualizadas, no quadro da avaliação do programa de Chipre realizada em julho. Tem em conta a evolução económica e orçamental observada desde a emissão da recomendação, revista no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE).

Segundo a avaliação de julho do programa, as perspetivas macroeconómicas para 2013-2016 mantêm-se, em larga medida, inalteradas no que respeita às previsões subjacentes à recomendação revista no âmbito do PDE. O PIB real deve registar uma descida drástica de 8,7 % em todo o ano de 2013, tal como anunciado nas previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão. A contração prevista resulta da reestruturação imediata do setor bancário, do seu impacto no crescimento líquido do crédito, da desalavancagem dos balanços das empresas e das famílias mais longa do que o previsto, da consolidação orçamental realizada e do elevado grau de incerteza económica que travará a procura interna e o investimento. Além disso, a imposição temporária dos controlos de capitais e as restrições aos levantamentos, aliadas ao clima de incerteza, deverão entravar os fluxos de capitais internacionais e reduzir os volumes de negócios tanto para as empresas viradas para o mercado nacional como para aquelas orientadas para a exportação. O resgate interno por parte dos depositantes não garantidos das duas maiores instituições financeiras conduzirá previsivelmente a perdas de património que terão impacto no consumo privado e nos investimentos

De um modo geral, no primeiro semestre do ano Chipre executou rigorosamente o orçamento de 2013. As medidas de consolidação orçamental adotadas pelas autoridades em matéria de impostos diretos, por exemplo o aumento da taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades e da taxa do imposto sobre os rendimentos dos juros, deverão compensar o impacto negativo dos cortes salariais tanto no setor privado como no setor público em geral nesta categoria de imposto. As projeções das receitas fiscais indiretas mantêm-se, globalmente, inalteradas, com as receitas do IVA relativamente resistentes contrabalançando outros impostos indiretos, aparentemente mais sensíveis ao contexto macroeconómico negativo nos próximos trimestres. Do lado da despesa, a execução prudente das medidas deverá continuar a compensar os pagamentos das prestações sociais mais elevados, associados a condições cada vez mais difíceis do mercado de trabalho.

Atendendo a estes desenvolvimentos, observados nos dois primeiros trimestres de 2013, uma projeção atualizada das contas orçamentais confirma que as tendências orçamentais no primeiro semestre de 2013 continuam a seguir a trajetória de ajustamento estabelecida na recomendação formulada no âmbito do PDE. No entanto, o saldo orçamental para 2013 deverá ser afetado pela indemnização dos fundos sociais e de pensão, que registaram perdas nos seus depósitos não garantidos detidos pelo Banco Popular de Chipre (BPC). As autoridades cipriotas comprometeram-se a efetuar essa indemnização no quadro do orçamento geral do Estado, dado o caráter de assistência social desses fundos[3]. Esta indemnização deve assegurar um tratamento comparável ao dos mesmos fundos do Banco de Chipre (BC), na sequência da conversão dos depósitos em capital próprio. Devido à indemnização, o défice de 2013 é suscetível de ser consideravelmente superior ao défice das administrações públicas de 6,5 % do PIB, recomendado pelo Conselho.

Na sequência da primeira missão de avaliação no âmbito do programa foi estabelecido que a taxa de indemnização não seria superior a 52,5 % do saldo total dos depósitos detidos no BPC, com base numa taxa de conversão de 47,5 % dos depósitos em capital próprio no BC. Isto implica que os custos orçamentais totais de indemnização ascenderiam a cerca de 1,8 % do PIB, dos quais cerca de metade pode ser libertado aquando da segunda avaliação do programa de ajustamento. Com base nas informações atualmente disponíveis, prevê-se que a autorização orçamental possa ser totalmente contabilizada em 2013. Neste caso, o défice primário para 2013 ascenderia a cerca de 4 ¼% do PIB e o défice nominal a cerca de 8 ½% do PIB, excedendo, assim, o objetivo de 2013 fixado na Recomendação de 16 de maio do Conselho. As autoridades cipriotas comprometeram-se a adotar as modalidades deste regime antes do desembolso da segunda parcela da assistência, após análise pelos parceiros do programa e consulta dos mesmos. Devido ao seu caráter extraordinário e pontual, a indemnização dos fundos sociais e de pensão não deverá ter qualquer impacto nos resultados orçamentais dos anos seguintes e o défice nominal em 2014 deverá cumprir o objetivo de 8,4 % do PIB previsto no PDE. Além disso, com base nas informações atualmente disponíveis, afigura-se exequível o prazo de 2016, estabelecido no PDE para correção do défice excessivo.

A Recomendação de 16 de maio do Conselho centrava-se nos objetivos do saldo global orçamental e nos esforços ascendentes, atendendo à situação excecional em Chipre caracterizada nessa altura por uma conjuntura macroeconómica altamente incerta, com estimativas do saldo estrutural mais incertas e sujeitas a variações ao longo do tempo do que em condições macroeconómicas mais estáveis. Uma vez que Chipre poderá vir a não cumprir o objetivo de 2013 para o saldo global recomendado pelo Conselho, devido ao impacto orçamental da indemnização dos fundos de pensão, há que proceder a uma análise minuciosa, a fim de avaliar se foram atingidas as metas de despesa e se foram aplicadas as medidas discricionárias previstas.

No caso de Chipre, é especialmente importante realizar uma análise ascendente aprofundada das medidas orçamentais aplicadas, uma vez que a Recomendação de 16 de maio de 2013 também prevê explicitamente o montante recomendado das medidas discricionárias de consolidação. É, pois, necessário proceder a uma avaliação das medidas de consolidação com impacto orçamental em 2013 e 2014, a fim de determinar se Chipre tomou medidas eficazes.

Para 2013, o Conselho recomendou que as medidas de consolidação ascendam a, pelo menos, 351 milhões de EUR (2,1 % do PIB). Estas medidas incluem, principalmente, um aumento da taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades para 12,5 %, da taxa do imposto sobre os rendimentos dos juros para 30 % e da contribuição bancária para 0,15 %. No âmbito das ações prioritárias, o imposto sobre bens imóveis foi substancialmente aumentado, aplicaram-se novos cortes nos salários e pensões, as transferências sociais foram redefinidas, tendo sido examinados os benefícios a favor dos pensionistas e do alojamento, para além de terem sido introduzidas medidas de controlo das despesas com a saúde. Por outro lado, o Governo racionalizou as transferências sociais num montante superior aos 113 milhões de EUR exigidos. Estas poupanças suplementares nas transferências sociais já foram incluídas na Lei orçamental de 2013, contudo não foram tidas em conta na projeção orçamental subjacente à Recomendação de 16 de maio de 2013 do Conselho. Por conseguinte, as medidas acordadas e executadas ascendem a mais de 351 milhões de EUR em 2013.

Para 2014, segundo as projeções orçamentais e macroeconómicas atualizadas, Chipre obteria um impacto orçamental superior aos 270 milhões de EUR recomendados pelo Conselho, graças à plena execução das medidas orçamentais acordadas. A incidência das medidas de consolidação na redução do défice está estimada em 2,2 % do PIB. Do lado da despesa, o principal impacto provém de uma nova redução dos salários da função pública e das pensões (mais 3 %), das medidas destinadas a conter o crescimento das transferências sociais e das despesas com os cuidados de saúde, da extensão da contribuição temporária gradual até 3,5 % sobre salários e pensões, e de um aumento das contribuições para o regime geral de segurança social, tanto para os trabalhadores como para os empregadores. No entanto, a maior parte do esforço provém do lado da receita (1,6 % do PIB), com novos aumentos dos impostos indiretos (IVA e impostos especiais de consumo sobre a energia) e o aumento das contribuições sobre salários e pensões. Em 2013, os aumentos do imposto predial, do imposto sobre os rendimentos de juros e do IVA só produzirão o efeito de um ano inteiro em 2014, acentuando o contributo das receitas para o esforço orçamental nesse ano.

Não obstante a sua execução, algumas medidas do lado da receita não produzirão todos os resultados esperados, principalmente em 2013. Por exemplo, observar-se-á provavelmente uma descida na retenção na fonte para os rendimentos de juros, dado que, por razões constitucionais, o aumento só foi adotado a partir de 29 de abril de 2013, em vez de 1 de janeiro de 2013. Também o rendimento resultante do aumento do imposto bancário (pago pelas instituições de crédito) foi revisto em baixa, devido a uma alteração da legislação, que efetivamente reduziu a base fiscal para 2013, a fim de evitar que as instituições financeiras pagassem um imposto sobre os depósitos substancialmente superior ao montante efetivo dos mesmos. Em relação à reforma do imposto sobre os veículos automóveis, foi mais difícil que o previsto obter receitas adicionais, devido à forte deterioração do mercado de veículos a motor em Chipre, tendo sido acordado corrigir esta quebra com medidas compensatórias.

Em suma, os objetivos de despesa foram cumpridos, as medidas discricionárias do lado da receita foram aplicadas e, segundo as estimativas, as medidas de consolidação acordadas ultrapassam os 351 milhões de EUR e os 270 milhões de EUR, fixados para 2013 e 2014 respetivamente. Assim, de acordo com a avaliação ascendente aprofundada das medidas com impacto orçamental em 2013 e 2014, Chipre terá tomado medidas eficazes em resposta à Recomendação de 16 maio do Conselho.

A situação excecional em Chipre caracterizada por uma conjuntura macroeconómica altamente incerta torna difícil avaliar com precisão o esforço orçamental em termos estruturais. Além disso, tal como referido na análise dos serviços da Comissão[4], a instabilidade das estimativas sobre o crescimento potencial é bastante acentuada no caso de Chipre, tendo sido considerável, ao longo de sucessivas previsões, a variação da contribuição total do trabalho, da acumulação de capital e da produtividade para o crescimento potencial. Estas variações do produto potencial estimado e a conjuntura macroeconómica altamente incerta têm um impacto correspondente no esforço estrutural previsto, mesmo no caso de inexistência de alterações para a execução orçamental para a execução das várias medidas de consolidação.

No entanto, as metas recomendadas para o saldo global no âmbito das previsões de abril, realizadas no quadro do programa, implicavam um esforço orçamental estrutural estimado de 1,3 % do PIB em 2013 e de 0,3 % em 2014. As previsões atualizadas de julho, realizadas no âmbito do programa, apontam para projeções mais desfavoráveis do mercado de trabalho, o que pressupõe uma incidência negativa no produto potencial, revisto em baixa em 0,4 pontos percentuais em 2013 e 0,6 pontos percentuais em 2014. Por seu turno, esta diminuição reduz o hiato do produto estimado para ambos os anos. Por conseguinte, uma vez que a projeção de crescimento do PIB real se mantém inalterada, o elemento cíclico é menos desfavorável do que nas previsões de abril segundo as estimativas. Assim, a melhoria estrutural em 2013 e 2014 é ligeiramente inferior ao previsto na Recomendação de 16 de maio do Conselho. Tendo em conta a revisão do crescimento do produto potencial, o esforço orçamental melhora para 1,3 % e 0,4 % em 2013 e 2014 respetivamente.

Em contrapartida, a elasticidade das receitas fiscais afigura-se ligeiramente menor em 2013 e ligeiramente superior em 2014, comparativamente às previsões de abril, o que leva a uma redução do esforço orçamental corrigido em 2013, de 0,4 %, e a um aumento de 0,3 % em 2014. A avaliação do rendimento de certas medidas do lado da receita foi revista em baixa, para 2013. Trata-se de medidas do lado da receita cuja execução foi adiada e cujos efeitos de um ano completo só se sentirão em 2014. Assim, embora as autoridades cipriotas tenham aplicado o volume total das medidas discricionárias acordadas, o efeito das medidas discricionárias do lado da receita foi revisto em baixa, devido sobretudo à redefinição do calendário de cobrança das receitas, dado que várias receitas projetadas para 2013 nas previsões de abril passaram para 2014 nas previsões de julho.

Tendo em conta estes efeitos, o esforço orçamental ascende a 0,9 % e 0,7 % em 2013 e 2014 respetivamente. Por conseguinte, em média, o esforço orçamental corrigido para 2013-2014 está de acordo com o esforço implicitamente recomendado.

Dado que o desvio em relação ao objetivo global fixado na Recomendação de 16 de maio do Conselho se explica pelo pagamento da indemnização extraordinária e pontual dos fundos sociais e de pensão do BPC, não se afigura necessária qualquer medida suplementar nesta fase.

Atualmente, Chipre continua a aplicar rigorosamente a Lei orçamental de 2013 e as medidas suplementares de consolidação, estimadas neste momento ligeiramente acima dos 351 milhões de EUR em 2013 e, pelo menos, 270 milhões de EUR em 2014. A situação terá de ser acompanhada de perto, havendo que tomar rapidamente novas medidas corretivas, no caso de ocorrência de desvios ao planos orçamentais. O montante total das medidas de política orçamental necessária para apoiar as metas orçamentais de 2014 será avaliado no quadro da consulta sobre a Lei orçamental para 2014. Em 2015-2016, Chipre deverá registar um défice máximo do saldo primário das administrações públicas de 344 milhões de EUR em 2015 (2,1 % do PIB) e obter um excedente mínimo do saldo primário das administrações públicas de 204 milhões de EUR em 2016 (1,2 % do PIB), o que, segundo as previsões atualizadas, exigirá a definição de novas medidas para esses anos.

Além disso, a aplicação das medidas orçamentais de caráter estrutural, previstas na Decisão 2013/236/UE, contribuirá para assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Estas medidas são importantes e visam, nomeadamente, o estabelecimento de um quadro orçamental a médio prazo, a realização de reformas no regime de pensões, nos cuidados de saúde e no sistema de assistência social, assim como na administração fiscal, e assegurar a melhoria da gestão das finanças públicas e o funcionamento do setor público.

3. Conclusão

Com base nas informações atualmente disponíveis, afigura-se que Chipre tomou medidas eficazes para corrigir o défice excessivo até 2016, tal como recomendado pelo Conselho a 16 de maio de 2013.

Segundo as atuais previsões, tendo em conta a indemnização dos fundos sociais e de pensão do Banco Popular de Chipre, o objetivo de défice nominal para 2013 não será atingido. No entanto, as tendências orçamentais subjacentes e a execução do orçamento de 2013 mantêm-se em conformidade com a trajetória de ajustamento estabelecida na recomendação formulada ao abrigo do PDE. Dada o caráter extraordinário do regime de indemnização dos fundos sociais e de pensão, o prazo estabelecido no PDE para a correção do défice excessivo, em 2016, parece exequível, tendo em conta as informações atualmente disponíveis.

Além disso, uma avaliação ascendente aprofundada, revela que Chipre adotou importantes medidas de consolidação com efeito direto de redução do défice de cerca de 4,5 % do PIB em 2013 e de cerca de 2,2 % do PIB, em 2014. Em conformidade com a recomendação do Conselho, Chipre continua a aplicar rigorosamente a Lei orçamental de 2013, tendo cumprido os objetivos em matéria de despesas, e aplicou as medidas discricionárias de consolidação orçamental acordadas que, segundo as estimativas, ultrapassam os 351 milhões de EUR e os 270 milhões de EUR, fixados para 2013 e 2014 respetivamente.

[1] JO L 186 de 20.7.2010, p. 30. A documentação sobre o PDE de Chipre pode ser consultada no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm

[2] Decisão 2013/236/UE, JO L 141 de 28.5.2013.

[3] No Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica relativo ao programa de ajustamento de Chipre (tal como aprovado em 24 de abril de 2013 pelo Conselho de Governadores do MEE) foi explicitamente indicado que «o objetivo de défice de 2013 pode ser revisto, a fim de incluir um mecanismo de indemnização dos fundos sociais e de pensão do Banco Popular de Chipre e assim garantir um tratamento comparável ao dos fundos do Banco de Chipre, na sequência da conversão dos depósitos em capital próprio». Além disso, foi acordado que «dado o caráter de assistência social desses fundos, as autoridades cipriotas utilizarão o montante necessário de financiamento do programa para a indemnização». Para o efeito, aquando da avaliação das necessidades de financiamento de Chipre, foi reservado um financiamento indicativo de cerca de 2,5 % do PIB para o terceiro trimestre de 2013 (nota para o MEE, nos termos do artigo 13.º do Tratado que o institui). Aquando da adoção da recomendação do Conselho, o impacto orçamental desta indemnização não pôde, no entanto, ser determinado com exatidão, dado que depende da taxa de conversão a fixar para os depósitos no BC. Por conseguinte, as metas para o défice primário e défice global para 2013 foram fixadas sem ter expressamente em conta o impacto orçamental desta indemnização.

[4] Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Recomendação de Recomendação do Conselho com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo em Chipre — documento de trabalho (2013) 176 final de 7.5.2013.