PT Jornal Oficial da União Europeia C 51/28

Parecer do Comité das Regiões Europeu — A dimensão local e regional da economia da partilha

(2016/C 051/06)

Relatora: Benedetta BRIGHENTI (IT-PSE), vice-presidente do município de Castelnuovo Rangone, província de Módena

RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

1. considera que a economia da partilha assenta em novos e renovados padrões sociais com impacto significativo a nível empresarial, jurídico e institucional, nomeadamente as práticas sociais de partilha, colaboração e cooperação. Dado o seu caráter inovador e dinâmico, o conceito não pode, em última análise, ser definido, embora se manifeste através de fenómenos que apresentam as seguintes características: i. os principais atores da economia da partilha não agem da mesma forma que a geralmente praticada nos modelos económicos clássicos (ou seja, o chamado homo oeconomicus), o que não significa que não possam ser racionais e agir de forma determinada para atingir os seus objetivos; ii. a economia da partilha adota uma abordagem de plataforma em que as relações, a reputação, a confiança social e outras motivações de natureza não económica no seio de uma comunidade se tornam um dos motores fundamentais; iii. a economia da partilha faz uso intensivo e em grande escala das tecnologias digitais e da recolha de dados. Os dados tornam-se uma matéria-prima primária. Os custos fixos são em grande parte externalizados; iv. a uma escala local menos alargada, algumas iniciativas da economia da partilha podem limitar-se à utilização ou gestão partilhada de ativos físicos (por exemplo, espaços de trabalho comuns, agregados urbanos, etc.) ou a novas formas de sistemas de proteção social entre pares, por vezes entre vizinhos de rua ou de prédio; v. a economia da partilha pode ser organizada segundo modelos assentes tanto em lógicas de mercado como em lógicas sociais;

2. observa, neste contexto, que a Comissão Europeia utiliza o termo «economia colaborativa» em vez de «economia da partilha» e que fez um primeiro esforço, na sua recente Comunicação — Melhorar o Mercado Único (1), para definir o conceito do seguinte modo: «a economia colaborativa, um ecossistema complexo de serviços a pedido e utilização temporária de ativos com base no intercâmbio através de plataformas em linha, está a desenvolver-se a um ritmo acelerado. A economia colaborativa faz com que os consumidores tenham uma maior escolha e preços mais baixos e cria oportunidades de crescimento para as empresas em fase de arranque inovadoras e para as empresas europeias existentes, tanto nos seus próprios países como além-fronteiras. Também aumenta o emprego e beneficia os trabalhadores, permitindo maior flexibilidade de horários, de microempregos não profissionais a empreendedorismo a tempo parcial. Os recursos podem ser utilizados de um modo mais eficiente, aumentando assim a produtividade e a sustentabilidade»; considera, porém, que esta definição se centra nos aspetos comerciais e de consumo da economia da partilha (ou colaborativa) e deixa de lado as abordagens não comerciais e baseadas no bem comum, pelo que insta a Comissão Europeia a continuar a analisar e, posteriormente, definir as diferentes formas da economia da partilha (parte da qual pertence à economia social);

A economia da partilha como indutora de um novo paradigma

3. salienta que a opinião generalizada é de que o principal ator da economia da partilha deixou de ser o «consumidor» que pretende ser proprietário de algo ou comprar um serviço, para passar a ser um cidadão, indivíduo comum, utilizador, fabricante, produtor, criador, designer, cotrabalhador, artesão digital ou agricultor urbano, que procura o acesso a um serviço ou bem necessário para satisfazer algumas das suas necessidades;

4. salienta, no entanto, que há quem defenda que o ator da economia da partilha, em muitos casos, é também uma pessoa disposta a agir e concretizar, gerir, criar ou recriar um recurso comum de acesso aberto, material ou imaterial, sem o intermédio de um prestador público ou privado, a um nível de relações entre pares, interpessoais e de pequena escala. Como tal, na economia da partilha, o ator não é um mero «ator económico». Pelo contrário, ele pode ser um ator cívico, individual ou social para quem as motivações económicas tradicionais são secundárias ou simplesmente não existem. Alguns dos domínios da economia da partilha não são necessariamente «economias» em sentido estrito, mas sim comunidades sociais e redes colaborativas que geram novos empreendimentos económicos ou desempenham uma função no âmbito das atividades económicas existentes;

5. frisa que a economia da partilha, ao que parece, também questiona os modelos macroeconómicos tradicionais que estabelecem uma distinção clara entre consumidores e produtores;

6. considera que a economia da partilha pode dar origem a uma nova identidade económica em que um indivíduo que não pretende agir isoladamente, em vez de procurar maximizar os seus próprios interesses materiais, associa o seu comportamento económico a um compromisso com a comunidade, age no domínio público — social, económico, político — e posiciona-se em relação aos outros, a fim de ter em conta o interesse comum geral (ou seja, aquilo a que se chama mulier activa) (2);

7. chama a atenção para a necessidade de fazer a distinção entre as várias formas de economia da partilha. Embora todas elas sigam o mesmo paradigma social, nomeadamente o ato de partilhar, colaborar e cooperar, diferem muito entre si. Há margem para especificar estas formas de economia da partilha que, de algum modo, perpetuam a mesma dinâmica social e económica tal como o modelo económico preexistente e aplicam a cada uma delas um regime jurídico diferente. A diferenciação entre atividades com e sem fins lucrativos e o tipo de empresa ou de associação que desenvolve projetos no âmbito da economia da partilha, bem como o impacto sobre os intercâmbios transfronteiriços à luz do direito da UE, podem constituir elementos importantes para distinguir as diferentes formas de economia da partilha e propor abordagens de regulamentação diferenciadas;

8. salienta que pode ser estabelecida uma primeira distinção entre a economia da partilha em sentido estrito e as formas colaborativas da economia da partilha, fazendo da colaboração e da cooperação estruturas suplementares de partilha. De facto, é possível estabelecer uma distinção entre as iniciativas da economia da partilha que criam e cristalizam uma distinção entre diferentes tipos de utilizadores (consumidores-utilizadores versus prestadores-utilizadores) e as que promovem uma abordagem entre pares, em que cada utilizador pode simultaneamente ser prestador e consumidor, ou até mesmo participar na governação da plataforma. Também se poderia levar em conta o modelo de governação e de controlo da transação económica, distinguindo os casos em que a plataforma atua exclusivamente como instrumento destinado a pôr em contacto os particulares (que concluem o acordo de maneira autónoma) daqueles em que o intermediário mantém o controlo da operação (3). O reforço da cooperação pode ser o sinal de uma abordagem da economia da partilha baseada no bem comum (4). Se os atores envolvidos não se limitarem a partilhar um recurso, mas também colaborarem para criar, produzir ou recriar um recurso comum para o público em geral, ou seja, para a comunidade, estarão a cooperar e a contribuir para o bem comum;

9. considera que, aparentemente, têm vindo a constituir-se duas categorias principais e quatro formas de economia da partilha, a saber: — Economia da partilha, no sentido estrito do termo, ou economia a pedido: — «economia do acesso», para as iniciativas da economia da partilha cujo modelo de negócio implica a comercialização de bens e serviços com base no acesso e não na propriedade. Esta modalidade de economia da partilha refere-se ao aluguer temporário de uma coisa em vez da sua venda definitiva; — «economia dos serviços pontuais» (gig economy), para as iniciativas da economia da partilha baseadas num trabalho limitado a algumas horas transacionado num mercado digital; — Economia do uso dos recursos em comum (pooling economy): — «economia colaborativa», ou seja, iniciativas da economia da partilha que promovem uma abordagem entre pares e/ou envolvem os utilizadores na conceção do processo produtivo ou que fazem dos clientes uma comunidade; — «economia de uso em comum dos bens de utilidade pública» (commoning economy), para as iniciativas da economia da partilha que são propriedade coletiva ou são geridas coletivamente;

10. nota que a Comissão Europeia cita um estudo recente (5) para avaliar o potencial que a economia da partilha encerra para aumentar as receitas globais dos cerca de 13 mil milhões de euros atuais para 300 mil milhões de euros até 2025. No entanto, em sua opinião, o crescimento da economia da partilha só em parte pode ser visto como uma revolução e/ou consequência da crise. No que diz respeito a alguns aspetos, poderá também representar a transformação reversiva (6) ou a transição (7) de alguns setores do atual modelo económico para tradições económicas e modelos económicos de longa data (por exemplo, a economia cooperativa, a economia social, a economia solidária, a produção artesanal, a economia do bem comum, etc.) e até mesmo para formas ancestrais de trocas económicas (por exemplo, a economia de troca direta), que são alternativas a formas de economia de mercado com uma grande concentração de capital;

11. destaca que a inovação tecnológica desempenha um papel de fundamental importância no desenvolvimento da economia da partilha, cujas iniciativas se baseiam, na sua maioria, na utilização de plataformas colaborativas mediante as quais se efetuam as transações e as trocas de bens e/ou serviços. Por esse motivo, há que reforçar as iniciativas de combate ao fosso digital, sobretudo quando se pretende estabelecer um mercado único digital;

12. salienta que nas situações em que os novos serviços baseados na economia da partilha exercem um efeito de exclusão agressivo nos serviços tradicionais, é aos poderes públicos, a nível nacional, regional ou local, que mais frequentemente cabe uma responsabilidade importante, na medida em que: — os requisitos de acesso ao mercado estabelecidos pelos poderes públicos, quer em termos de política fiscal quer no que toca aos requisitos profissionais, criaram monopólios ou oligopólios sem terem as condições de uma falha do mercado; — podem não ter sido instaurados sistemas de monitorização da qualidade dos serviços oferecidos;

Princípios para a conceção de uma iniciativa da UE no domínio da economia da partilha

13. considera que a economia da partilha pode melhorar a qualidade de vida, promover o crescimento (em especial nas economias locais) e reduzir o impacto ambiental. Também pode gerar empregos novos de qualidade, reduzir os custos, bem como aumentar a disponibilidade e a eficiência de alguns bens e serviços ou infraestruturas. No entanto, é importante que os serviços oferecidos através da economia da partilha não conduzam à elisão fiscal ou a uma concorrência desleal, nem violem a legislação local, regional, nacional e europeia. Qualquer iniciativa regulamentar em matéria de economia da partilha deve, igualmente, conferir um lugar preponderante à avaliação do conjunto de potenciais impactos positivos e negativos e à definição dos objetivos de política pública;

14. estima necessário garantir o livre acesso ao mercado para os recém-chegados. A recolha de dados por plataformas ou iniciativas no domínio da economia da partilha pode implicar «desequilíbrios no poder económico». Os dados são a matéria-prima da economia da partilha, devendo, em certos casos, ser, tanto quanto possível, de fonte aberta, o que, por vezes, é necessário para reduzir os obstáculos à entrada na economia da partilha, permitir a avaliação dos efeitos das iniciativas ou empresas desta economia e promover uma regulamentação dos dados em todos os níveis de governo. As plataformas da economia da partilha devem ser convidadas a desenvolver, no âmbito da plataforma, mecanismos técnicos destinados a fornecer dados públicos, pertinentes, mas não sensíveis ou estratégicos, aos órgãos de poder local e regional. Em qualquer caso, a UE e os governos nacionais devem apoiar os órgãos de poder local e regional no desenvolvimento das operações de recolha de dados. A proteção dos dados deve também ser um dos principais motores, devendo a mulier activa ser capaz de possuir os seus próprios dados;

15. assinala que a gestão da confiança e da reputação (8) é um fator determinante no âmbito da economia da partilha. Assim, a confiança e a reputação devem ser geridas de forma correta e independente (através, por exemplo, de regulamentação, certificação, arbitragem por terceiros). Convém analisar melhor se os intervenientes na economia da partilha podem aplicar efetivamente medidas de autorregulação (9). A confiança poderá ser garantida por uma avaliação pelos pares. A criação de organismos independentes que atribuem notações, de preferência da responsabilidade conjunta dos pares, constitui uma opção política que deve ser objeto de especial atenção. Há que avaliar igualmente a cobertura de seguros. Seja como for, a «portabilidade» dos dados e da reputação deverá ser um dos principais objetivos de política;

16. salienta que os resultados da avaliação do impacto da economia da partilha nem sempre são positivos em termos de proteção do ambiente, coesão social, igualdade e justiça social, utilização adequada dos solos ou boa gestão urbana (10). Há que ter também em conta que, por vezes, as empresas com fins lucrativos abusam das plataformas de economia da partilha e não garantem a segurança social dos trabalhadores, prejudicando, por um lado, o bem-estar dos cidadãos e, por outro, os orçamentos nacionais, regionais e locais. A UE e os órgãos de poder local e regional devem apoiar e incentivar apenas o desenvolvimento de iniciativas ou plataformas de economia da partilha com um impacto social, económico e ambiental positivo. O desenvolvimento de comunidades, a criação de agregados urbanos, a inclusão, a não discriminação, o desenvolvimento económico local, o espírito empreendedor dos jovens, a sensibilização para as questões do ambiente e a solidariedade interpessoal são objetivos de política pública que deverão ser promovidos através da economia da partilha;

17. está convencido de que, se as condições de trabalho dos intervenientes na economia da partilha estivessem definidas na UE do mesmo modo que as de um «trabalhador assalariado», aqueles seriam tratados de forma apropriada. Num contexto cada vez mais «flexível» de intercâmbios económicos, a economia da partilha é potencialmente prejudicial para as relações laborais. Os efeitos da economia da partilha na segurança económica pessoal e no bem-estar social devem ser cuidadosamente analisados. A Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, os parceiros sociais e, sempre que pertinente, os órgãos de poder local e regional, deve examinar em pormenor as condições de contratação e de trabalho no âmbito da economia da partilha, com vista a determinar se é necessário adotar medidas regulamentares neste domínio. A economia da partilha poderá dar origem a uma nova classe social, a classe colaborativa, que necessita de salvaguardas sociais e económicas;

18. salienta que toda a regulamentação em matéria fiscal, de mercado interno e de «antitrust», bem como as regras de defesa do consumidor, devem, em princípio, ser aplicadas à economia da partilha da mesma forma que são aplicadas a todos os outros setores da economia. Importa vedar às iniciativas da economia da partilha o direito de partilharem o paradigma da partilha com o único propósito de perturbar os mercados preexistentes movidos por uma estratégia de redução de custos que evita os custos regulamentares aplicáveis a serviços e produtos equiparáveis que não são fornecidos através de plataformas; considera, no entanto, que a regulamentação aplicável aos mercados já existentes deve ser objeto de revisão periódica, de modo a verificar a sua capacidade para permitir a continuidade dos processos de inovação. O debate sobre a economia circular e o mercado único digital deveria ter em conta a economia da partilha. Simultaneamente, a Comissão e os Estados-Membros devem assegurar uma abordagem coordenada para regulamentar a economia da partilha a nível europeu, sendo necessária uma abordagem europeia, a fim de consolidar o mercado único e facilitar a divulgação além-fronteiras das iniciativas bem-sucedidas naquele domínio. Em todos os outros casos, a regulamentação deverá permanecer uma prerrogativa dos governos nacionais, regionais e locais, em conformidade com o princípio da subsidiariedade;

19. nota que a Comissão Europeia abordou apenas muito marginalmente a questão da economia da partilha na sua Comunicação — Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa [COM(2015) 192], mas congratula-se com o compromisso assumido pela Comissão, na sua Comunicação — Melhorar o Mercado Único, de criar uma agenda europeia para a economia colaborativa ou da partilha, dar orientações sobre a forma como a legislação existente — nomeadamente a Diretiva Serviços, a Diretiva relativa ao comércio eletrónico e o direito dos consumidores, tais como a Diretiva relativa às práticas comerciais desleais, a Diretiva relativa às cláusulas contratuais abusivas e a Diretiva Direitos do Consumidor — se aplica à economia colaborativa, e avaliar eventuais lacunas regulamentares; afirma a sua disponibilidade para desempenhar um papel ativo no desenvolvimento dessa agenda e recomenda uma cooperação mais estreita com as instituições europeias neste domínio;

20. observa que os dossiês relacionados com a economia de partilha são seguidos por várias direções-gerais (DG) da Comissão Europeia (CNECT, GROW, COMP, JUST, MOVE, TAXUD, EMPL, REGIO, TRADE, etc.) e que há necessidade de assegurar uma coordenação interserviços na Comissão Europeia; propõe, por conseguinte, que a Comissão Europeia crie um grupo de trabalho que coordene as DG responsáveis pelas questões relativas à economia da partilha;

21. saúda, contudo, a intenção da Comissão Europeia de lançar, em finais de setembro de 2015, uma consulta pública sobre as abordagens de regulamentação europeia previstas em matéria de economia da partilha;

22. considera que são necessárias abordagens de regulamentação setoriais, a nível europeu, sobre o capítulo comercial da economia da partilha, para assegurar a segurança jurídica dos operadores envolvidos e condições de concorrência equitativas, nomeadamente em matéria fiscal;

23. exorta a Comissão Europeia e os Estados-Membros a criarem incentivos para a economia colaborativa de modo a apoiar e implementar os princípios da economia social (em particular no que se refere aos princípios da solidariedade, da democracia e participação e da cooperação com a comunidade local);

24. entende que, a nível local e regional, as iniciativas da economia da partilha, para além de promoverem o desenvolvimento das economias locais, podem tornar-se um instrumento que permite favorecer a promoção, a conservação e reabilitação dos chamados bens comuns, como a mobilidade, a proteção social, a paisagem urbana e o ambiente. Deste ponto de vista, as administrações públicas deveriam assumir a função de favorecer a consolidação de um «ecossistema institucional colaborativo» (11). Nessa ótica, cabe aos órgãos de poder local facilitar e coordenar as diferentes iniciativas de economia da partilha, valorizando as que reforçam os processos de participação e cooperação com a mulier activa, as que são inclusivas tanto na fase de conceção como de gestão e prestação de serviços, e as que respeitam os princípios da transparência, abertura e responsabilização;

25. considera, ao mesmo tempo, importante verificar em que áreas a economia da partilha se está a desenvolver e de que forma influencia os indicadores macroeconómicos, para que não se torne um sistema de otimização fiscal;

Uma estratégia para a economia da partilha

26. considera que qualquer iniciativa de regulamentação vinculativa deve manter uma abordagem setorial e ter em conta a escala da iniciativa de economia da partilha como critério para elaborar as orientações regulamentares. As instituições e a legislação da UE devem proporcionar um quadro sólido, orientação institucional e jurídica, acesso permanente a conhecimento especializado e qualquer outro apoio necessário à implementação;

27. insta, contudo, todas as instituições da UE que lidam com a questão da economia da partilha a adotarem uma abordagem integrada nesse domínio, a tratarem-na como um fenómeno económico, social e político, a coordenarem os seus esforços, tendo em conta as alterações importantes que a economia da partilha poderia causar nos atuais sistemas económicos, e a estabelecerem uma política pública abrangente, elaborando de forma colaborativa uma estratégia de política pública da economia da partilha;

28. recomenda que uma estratégia da UE para a economia da partilha assente nos pilares seguintes: — definição de um protocolo metodológico assente também numa avaliação do impacto territorial e urbano ex ante e desenvolvido em estreita parceria com todos os níveis de governação, em cooperação com uma comunidade de decisores políticos, académicos, profissionais, especialistas e empresas, iniciativas e plataformas da economia da partilha, a fim de promover a transição para municípios da partilha e colaborativos; — promoção, no respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, de condições equitativas de concorrência a nível europeu, com flexibilidade suficiente para permitir soluções locais e promoção de projetos-piloto e da criação de redes de municípios e regiões com boas práticas no domínio da economia da partilha, tal como a iniciativa para as empresas em fase de arranque da economia da partilha (12); — fomento do desenvolvimento de programas educativos e de campanhas de comunicação (por exemplo, o evento Sharitaly), a fim de sensibilizar para as oportunidades e os riscos da economia da partilha; — desenvolvimento de uma definição clara e de critérios comuns para um sistema de qualificação baseado na comunidade, e criação de um conjunto de indicadores para monitorizar e avaliar o impacto de iniciativas e práticas da economia da partilha; — aplicação eficaz, para lutar contra a evasão fiscal e assegurar a proteção dos consumidores, a concessão de licenças e o respeito das normas de segurança e de saúde; — atualização e monitorização regulares para evitar encargos desnecessários e assegurar a sustentabilidade e a eficiência contínuas num ambiente em rápida mutação;

29. considera que muitos dos setores abrangidos pela economia da partilha têm um impacto, por vezes perturbador, a nível local e regional, devendo, por conseguinte, ser possível, quando necessário, que sejam governados ou regulamentados pelos órgãos de poder local e regional, em conformidade com o princípio da autonomia local, a fim de permitir que estes órgãos adaptem as iniciativas e empresas da economia da partilha às condições locais;

30. insiste em que uma iniciativa regulamentar sobre a economia da partilha não deve estar dissociada da visão da governação urbana e local (13), nem da das zonas rurais. As experiências de governação colaborativa ou policêntrica realizadas em diversos municípios europeus parecem estar a afirmar-se como a abordagem mais adequada para acompanhar e promover um desenvolvimento sólido e equitativo de iniciativas da economia da partilha. Abordar a economia da partilha com recurso a uma governação colaborativa ou policêntrica permitirá que grupos de cidadãos, associações, organizações do terceiro setor, sindicatos, centros de conhecimento, empresas sociais e novas empresas em fase de arranque utilizem os espaços e ativos públicos abertos, vagos e abandonados que se encontram à sua disposição, inspirando-se em algumas iniciativas dos órgãos de poder local e regional (por exemplo, o regulamento de Bolonha relativo à colaboração no âmbito dos agregados urbanos (14)).

Bruxelas, 4 de dezembro de 2015. O Presidente do Comité das Regiões Europeu Markku MARKKULA

(1) COM(2015) 550, p. 3.

(2) Ver C. Iaione, Economics and law of the commons [A economia e a lei dos agregados comuns], 2011, e Poolism [Uso dos recursos em comum] in: www.labgov.it, 28.8.2015.

(3) G. Smorto, I contratti della sharing economy [Os contratos da economia da partilha] in: Il Foro italiano, 2015, n.o 4, p. 222-228.

(4) D. Bollier, Think like a commoner: a short introduction to the life of the commons [Pensar como uma pessoa comum: breve introdução à vida das pessoas comuns], 2014. S. Foster, Collective action and the Urban Commons [Ação coletiva e os residentes urbanos], 2011; C. Iaione, The Tragedy of Urban Roads [A tragédia das estradas urbanas], 2009.

(5) Consumer Intelligence Series: The Sharing Economy [Série sobre a inteligência dos consumidores: a economia da partilha]. PwC 2015, https://www.pwc.com/us/en/technology/publications/assets/pwc-consumer-intelligence-series-the-sharing-economy.pdf

(6) K. Polanyi, The great transformation: The political and economic origins of our time [A grande transformação: as origens políticas e económicas dos nosso tempos], 1944.

(7) M. Bauwens, A commons transition plan [Plano de transição para os agregados comuns], disponível em: http://commonstransition.org/

(8) T. Wagner, M. Kuhndt, J. Lagomarsino, H. Mattar, Listening to Sharing Economy Initiatives [Relatos sobre iniciativas da economia da partilha], 2015, Nesta & Collaborative Lab, Making Sense of the UK Collaborative Economy [Compreender a economia de colaboração do Reino Unido], 2014.

(9) M. Cohen, A. Sundararajan, Self regulation and innovation in the peer to peer sharing economy [Autorregulação e inovação na economia da partilha entre pares], 2015.

(10) Parigi P., State B., Dakhlallah D., Corten R., Cook K., A Community of Strangers: The Dis-Embedding of Social Ties [Uma comunidade de estranhos: A desintegração dos laços sociais], 2013; S. Shaheen, Greenhouse Gas Emission Impacts of Carsharing in North America Final Report [Impacto das emissões de gases com efeito de estufa resultantes da partilha de veículos na América do Norte — Relatório final], 2010.

(11) Ver o «Regulamento relativo à colaboração entre os cidadãos e a administração para a conservação e a reabilitação de bens comuns urbanos», do Município de Bolonha e, mais recentemente, o documento «SharExpo, orientações para a economia da partilha e os serviços colaborativos em Milão».

(12) Financiada por uma dotação de 2 500 000 euros, aprovada pelo Parlamento Europeu na sua leitura do orçamento geral da União Europeia para 2016, em 28 de outubro de 2015.

(13) S. Foster, C. Iaione, The City as a Commons [A cidade como agregado], 2015.

(14) Para mais exemplos, ver o projeto Sharing Cities [Cidades de partilha] gerido por Neal Gorenflo de Shareable e o manual Sharitories [Territórios de partilha] concebido pela comunidade OuiShare.