Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Reforçar a dimensão local da Estratégia Europeia de Emprego"

(COM(2001) 629 final)

(2002/C 149/08)

Em 17 de Janeiro de 2002, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar a parecer sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 10 de Abril de 2002, sendo relator G. Vinay.

Na 390.a reunião plenária de 24 e 25 de Abril de 2002 (sessão de 24 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou o seguinte parecer por 97 votos a favor, sem votos contra e 2 abstenções.

1. Introdução e apresentação da proposta

1.1. A comunicação em exame enquadra-se numa perspectiva de atenção acrescida à importância da dimensão local no contexto da EEE por parte da Comissão e dá seguimento a uma Comunicação de Abril de 2000, sobre a qual foi efectuada, no mesmo ano, uma consulta extremamente ampla cuja síntese, apresentada na Conferência de Estrasburgo, enriquece com observações adicionais a nova fase de elaboração de propostas.

1.1.1. O Comité, que, no parecer emitido sobre a anterior comunicação(1), formulara um conjunto de observações sobre os agentes locais (nos quais incluía os parceiros sociais) e o seu papel, a importância de uma informação/formação completa e sólida dos agentes locais, os problemas que a definição comum do sector da economia social suscita e a necessidade de agir ao nível local de uma forma coerentemente orientada para os quatro pilares da estratégia de emprego, regista com agrado que algumas destas questões foram contempladas no novo documento.

1.2. A comunicação em apreço, após breve historial da temática em análise desde o arranque do processo do Luxemburgo, sublinha que, nas Orientações para o Emprego de 2002, os Estados-Membros foram convidados a apoiar as autoridades regionais e locais na elaboração de estratégias de emprego e constata que, em quase todos os países da União, se verifica uma tendência para a descentralização, o apoio à economia social e a criação de parcerias. Os PAN 2002 revelam também que está a instaurar-se uma colaboração mais estreita entre os governos nacionais e as autoridades regionais e locais.

1.3. A Comissão reafirma que a informação claramente insuficiente e a participação não sistemática do nível local no processo dos PAN e na aplicação do FSE continuam a ser pontos cruciais e afirma considerar que o desenvolvimento de uma dimensão local na EEE daria um contributo decisivo tanto para a realização dos objectivos comunitários em matéria de emprego como para o combate à exclusão social.

1.4. A Comissão salienta que o desenvolvimento de uma dimensão local da EEE, no respeito do princípio da subsidiariedade, requer uma vontade política coerente aos níveis comunitário, nacional, regional e local. É fundamental instaurar um intercâmbio constante de boas práticas e o conhecimento generalizado, ao nível local, da EEE e dos correspondentes planos de acção nacionais, dos PAN para a inclusão social e dos programas dos Fundos Estruturais.

1.5. Indicando os critérios que devem presidir à elaboração de estratégias locais de emprego, a Comissão insta ainda a que se tire partido da experiência e se faça uma utilização mais completa dos instrumentos existentes, referindo-se, em particular, para além dos Fundos Estruturais, à rede EURES e às iniciativas Urban e Equal. A Comissão alude especificamente às acções inovadoras promovidas com base no artigo 6.o do FSE e à rubrica orçamental que, em 2000 e 2001, se destinou a apoiar acções preparatórias a favor de iniciativas locais de emprego.

1.6. O documento anuncia uma série de avaliações das iniciativas e dos programas em curso na óptica específica da dimensão local e precisa que a Comissão considerará o desenvolvimento local como uma prioridade na avaliação do período de programação.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité Económico e Social Europeu acolhe favoravelmente a Comunicação, como já saudara a anterior, considerando positiva a importância crescente que a Comissão atribui ao desenvolvimento de uma verdadeira estratégia local de emprego há muito defendida pelo Comité.

2.2. Apraz particularmente ao Comité a forma como foi aproveitada a fase de consulta que decorreu em 2000. Se bem que essa fase tenha posto em evidência numerosos problemas que limitam o desenvolvimento de iniciativas a nível local, a Comissão elaborou o documento em exame numa óptica de identificação de acções e instrumentos que permitam, na medida do possível, enfrentar esses problemas, apontando as vias de actuação possíveis para os agentes locais e apelando simultaneamente a uma maior sensibilização dos Estados-Membros para a necessidade de criar um fluxo biunívoco na elaboração dos PAN.

2.3. A opção pela avaliação de toda a programação em curso prioritariamente à luz da sua incidência no desenvolvimento a nível local assume um significado que, por um lado, quase transcende o tema em análise, mas que, por outro, reforça a necessidade de que a estratégia de emprego definida no Conselho de Lisboa seja desenvolvida na sua plenitude, prestando particular atenção aos planos locais de emprego, que constituem um complemento indispensável à sua execução.

2.4. O documento salienta que o papel do nível local na EEE foi explicitamente reconhecido nas orientações para as políticas de emprego 2002, reproduzindo textualmente a orientação n.o 11. Esta orientação está, contudo, inserida no capítulo referente ao segundo pilar "Desenvolver o espírito empresarial e a criação de emprego". O Comité já expressara, no anterior parecer, a convicção de que a criação de estratégias de desenvolvimento do emprego a nível local permite, justamente em virtude da pluralidade de agentes e de funções que para elas podem contribuir, a realização dos objectivos fixados nos quatro pilares da estratégia europeia. Reitera, pois, este ponto de vista e espera que a Comissão o subscreva, nomeadamente porque, na mesma Comunicação, se faz ampla referência ao quarto pilar, relativo à igualdade de oportunidades.

2.4.1. A atenção que o documento dedica às políticas de igualdade de oportunidades entre mulheres e homens é coerente com a convicção, que merece total acordo, de que é precisamente ao nível local que se determinam as condições que podem limitar ou ampliar a igualdade entre mulheres e homens, não apenas com políticas activas específicas e acções de formação focalizadas, mas também com uma maior sensibilização cultural e social. Nesta última perspectiva, o convite dirigido às autoridades locais para que promovam o emprego feminino através de "medidas destinadas a conciliar vida profissional e familiar" afigura-se inadequado, já que tal conciliação deveria fazer-se no interesse mútuo de homens e mulheres. A consciência deste facto está efectivamente patente nas Orientações para as políticas de emprego 2002, em cujo capítulo intitulado "Conciliar vida profissional e vida familiar" se afirma que as políticas implementadas com esta finalidade "revestem-se de especial importância para homens e mulheres"(2).

2.5. O papel dos parceiros sociais assume maior relevo no actual documento do que no anterior, sublinhando-se a sua crescente participação na aplicação de estratégias locais.

2.5.1. Todavia, como já foi realçado no parecer emitido em devido tempo, este papel não é relevante apenas no âmbito da concertação social - sobre cujo desenvolvimento o recente Conselho de Laeken tomou uma importante decisão - mas também enquanto elemento activo nas parcerias, tendo sido já desempenhado, de forma positiva e assente em propostas concretas, nos pactos territoriais e nas parcerias transfronteiriças que operam com base na rede EURES. Se, além disso, como definido no Conselho de Santa Maria da Feira, os parceiros sociais devem ter um papel destacado na "definição, aplicação e avaliação das orientações para o emprego", o seu papel adquire ainda maior relevo ao nível local.

2.6. A Comissão reconhece a dificuldade, já amplamente documentada pelo Comité, que resulta das diferentes acepções de economia social nos Estados-Membros, mas salienta que este sector, independentemente da sua definição, é um elemento com grandes potencialidades nas iniciativas de desenvolvimento local, e realça que o conceito de parceria a nível local se consolida sob o impulso das prioridades políticas da estratégia europeia de emprego. Conviria, porém, que a Comissão, na medida do possível e no respeito da subsidiariedade, diligenciasse no sentido de uma definição de princípio comum, nomeadamente tendo em vista o Fórum do Desenvolvimento Local anunciado para o início de 2003.

2.7. Quanto à questão da subsidiariedade, que deve obviamente ser salvaguardada, apraz ao Comité o facto de a Comissão aludir ao Livro Branco sobre a Governação Europeia, que reclama, de uma maneira geral, mas também e especificamente em relação ao problema do emprego e da coesão, uma forte interacção entre os diversos níveis de governo da União e dos Estados-Membros e os níveis regional e local. Esta interacção é necessária não apenas para conferir a máxima eficácia às políticas unitárias, mas também para restabelecer a relação entre as instituições europeias e os cidadãos e permitir que estes contribuam para a realização e qualidade das opções políticas e económicas.

3. Observações na especialidade

3.1. Entre as várias iniciativas europeias eficazes para o desenvolvimento do emprego a nível local a Comissão cita a rede EURES. Este instrumento foi criado em 1993 e continuamente renovado, dada a sua reconhecida importância, estando neste momento em estudo a revisão da respectiva base jurídica. É, todavia, curioso que a Comissão, face às potencialidades deste instrumento, não proponha uma reforma completa do mesmo nem sugira a sua plena integração na EEE e, por último, que proponha critérios e fontes de financiamento muito diversificados em vez de o inserir nas rubricas orçamentais dos Fundos Estruturais. Como é sabido, a rede EURES inclui os serviços públicos de emprego e os parceiros sociais, cujo papel é salientado na Comunicação em apreço enquanto agentes de uma estratégia de emprego ao nível local. Trata-se de mais um elemento de lógica e de coerência que deveria orientar a Comissão para um modelo de reforma como o referido supra.

3.2. A Comissão realça o impacto positivo, em termos de emprego, da iniciativa Urban, outra iniciativa comunitária dedicada a acções socioambientais em zonas extremamente críticas dos centros urbanos. A seu tempo, no parecer sobre a renovação desta iniciativa(3), o Comité já sublinhara que, se bem que não fosse essa a sua principal finalidade, a iniciativa Urban tinha boas possibilidades de incidências positivas no emprego. Esta iniciativa tem ainda a importante peculiaridade de estimular uma forte participação de toda a sociedade civil na programação das acções financiadas. O Comité gostaria que, na análise prevista pela Comissão dos resultados da iniciativa Urban ou de qualquer outra iniciativa, se reconhecesse e salientasse o efeito multiplicador da divulgação de boas práticas prevista em todas elas.

3.2.1. Na referência da Comissão às potencialidades de programas e iniciativas já em curso, para efeitos de emprego a nível local, assinala-se que também está incluído Interreg III, que, entre os critérios de programação, indica este tema específico.

3.3. Ao apresentar os critérios de execução de acções inovadoras financiadas com base no artigo 6.o do regulamento do FSE, a Comissão já indicara, a seu tempo(4), uma relação explícita, de resto natural à luz da experiência anterior, com o desenvolvimento do emprego a nível local. Salientava-se, além disso, que teriam prioridade as propostas baseadas no princípio da parceria de diversos agentes (autoridades públicas, sector privado, parceiros sociais, terceiro sector, etc.). A Comunicação da Comissão lembra estes antecedentes e realça que um dos temas prioritários se intitula "Estratégias locais de emprego e a inovação". O Comité subscreve, obviamente, tudo quanto precede, mas faz notar que o convite à apresentação de propostas está reservado, de momento, "às autoridades públicas competentes ou às administrações territoriais".

3.3.1. Isto cria uma espécie de hierarquia implícita entre os agentes locais que poderia reproduzir-se no domínio da Comunicação em exame, enquanto que, tanto no primeiro documento da Comissão como no actual, a designação "parceiros sociais" inclui um vasto leque de entidades. Não é claro se a iniciativa de lançar uma estratégia local de emprego pode ser concebida, proposta e apresentada por qualquer das entidades que criem uma parceria com objectivos definidos ou se, ao invés, o motor de toda e qualquer iniciativa deve ser sempre uma autoridade pública ou administrativa do nível local.

3.4. O documento dá grande atenção à necessidade de os agentes locais serem plenamente informados sobre as políticas nacionais e da UE, o que é obviamente indispensável para promover o surgimento de iniciativas e estratégias que sejam não apenas praticáveis através de instrumentos e recursos accionados a nível comunitário, mas também coerentes com as políticas definidas aos níveis europeu e nacional. Todavia, ao delinear os elementos constitutivos de uma estratégia local de emprego, omite-se um ponto que o Comité considera essencial e já tinha salientado no anterior parecer: a formação.

3.4.1. O percurso estratégico proposto pela Comissão articula-se em torno dos seguintes elementos: focalização de uma área; diagnósticos de pontos fortes e fragilidades; identificação de agentes potenciais; análise de oportunidades e ameaças em matéria de emprego num determinado território; envolvimento de autoridades regionais e nacionais. Importa sublinhar que os pontos fortes e as fragilidades, bem como as oportunidades e ameaças em matéria de emprego, podem radicar, não só nas condições socioeconómicas, infra-estruturais, produtivas ou organizativas de um território, como também, e em grande medida, na necessidade de uma formação que facilite a empregabilidade, apoie o desenvolvimento da capacidade empresarial, favoreça a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas e contribua, do ponto de vista das competências profissionais, mas também da sensibilização sociocultural, para a igualdade entre mulheres e homens.

3.4.2. O Comité gostaria de sublinhar que a formação, a par da educação e da formação ao longo da vida, são elementos constitutivos de toda e qualquer iniciativa de desenvolvimento do emprego a nível local. Naturalmente que pode haver, e haverá, projectos que tenham a formação (uma formação específica, ainda que difusa) como objectivo para uma estratégia local, mas, no Anexo II do documento, retoma-se a proposta, apresentada pelo Comité no anterior parecer, de promoção de "iniciativas e acordos territoriais em termos de formação". De novo se chama a atenção da Comissão para esta necessidade enquanto elemento de uma abordagem estratégica mais ampla que é essencial para a formulação de toda e qualquer iniciativa.

3.5. O Comité considera positiva a decisão da Comissão de organizar, no próximo ano, um Fórum do Desenvolvimento Local, e manifesta desde já o seu interesse e disponibilidade para dar o seu contributo num momento de ampla reflexão. Do documento infere-se que o Fórum está previsto para o início de 2003. Anuncia-se, no entanto, que, em meados do mesmo ano, estará finalmente disponível uma avaliação dos 89 Pactos Territoriais lançados como projectos-piloto em 1997. Tratando-se de um intervalo de poucos meses, e dado que o Fórum pretende ser uma instância para o intercâmbio de experiências e de informação, seria porventura mais oportuno fazer coincidir as duas datas.

3.6. A aplicação da EEE ao nível local e o seu êxito, bem como a participação activa da sociedade civil na definição de estratégias e vias de actuação, constituem, como já foi referido, meios importantes de promoção de um sentimento de pertença comum junto dos cidadãos europeus e de restabelecimento da sua relação com as instituições. É, porém, necessário que as políticas de emprego se mantenham fiéis aos princípios fixados em Lisboa, posteriormente enriquecidos com o recente Conselho de Laeken. Por um lado, há que criar postos de trabalho duradouros e de qualidade (é preocupante, diga-se de passagem, que, em documento recente, a Comissão tenha reconhecido que o conceito de "trabalho de qualidade" carece de indicadores de referência seguros e eficazes) e, por outro lado, é necessário definir, apoiar e promover o modelo social europeu, dado tratar-se de dois elementos fundamentais para promover a coesão social na União e reforçá-la na perspectiva do alargamento.

3.6.1. Todavia, a economia europeia tem dado sinais claros de abrandamento e as expectativas de retoma são muito prudentes. O nível local não pode prescindir dos níveis nacional e comunitário. Impõem-se, portanto, decisões que relancem prioritária e resolutamente o crescimento da economia e do emprego.

3.6.2. Existem margens de manobra que devem ser utilizadas com determinação, consolidando-se simultaneamente um modelo de desenvolvimento sustentável compatível tanto do ponto vista do ambiente como do ponto de vista social, ambos exigindo garantias e salvaguardas. A todos os níveis, do comunitário ao local, importa estabelecer e respeitar estes dois pontos de equilíbrio fundamentais.

3.6.3. O nível local é um microcosmo em que as oportunidades e os riscos mais imediatos e reais estão reunidos num mesmo aspecto: a capacidade imediata do cidadão para verificar a real eficácia das opções políticas. Assim, o êxito das opções que são objecto da Comunicação em apreço dependerá no imediato, mas sobretudo a mais longo prazo, não apenas da eficácia das propostas para as quais procurámos dar o nosso contributo, mas também, e fundamentalmente, das opções de progresso que vierem a ser feitas ao mais alto nível.

Bruxelas, 24 de Abril de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Parecer sobre a Comunicação da Comissão "Acção local em prol do emprego - Uma dimensão local para a Estratégia Europeia de Emprego" - JO C 14 de 16.1.2001.

(2) Proposta de decisão do Conselho relativa às Orientações para as Políticas de Emprego dos Estados-Membros em 2002 - COM(2001) 511 final.

(3) Parecer sobre a comunicação da Comissão que estabelece as orientações relativas a uma iniciativa comunitária de revitalização económica e social das cidades e dos subúrbios em crise, a fim de promover um desenvolvimento urbano sustentável (Urban) - JO C 51 de 23.2.2000.

(4) Comunicação da Comissão relativa à execução de acções inovadoras ao abrigo do artigo 6.o do regulamento do Fundo Social Europeu para o período de programação 2000-2006 - COM(2000) 894 final.