Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa às taxas aeroportuárias»

(98/C 73/08)

Em 11 de Julho de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do nº 2 do artigo 84º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Transportes e Comunicações, que adoptou parecer em 12 de Novembro de 1997, sendo relator von Schwerin.

Na 350ª reunião plenária (sessão de 10 de Dezembro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 106 votos a favor, 3 contra e 7 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

Com a adopção pelo Conselho do terceiro pacote dos transportes aéreos, em Julho de 1992, ficou concluída a liberalização do sector, no âmbito da liberalização do mercado interno. No novo ordenamento do mercado, as actividades relacionadas com o transporte aéreo, como, por exemplo, os serviços de assistência em escala, os sistemas de reserva assistida por computador, a gestão do tráfego aéreo e a distribuição de faixas horárias terão, contudo, de ser reajustadas às exigências do mercado interno. Tal é extensivo às taxas aeroportuárias.

No entender da Comissão, a proposta de directiva baseada nos princípios adiante enunciados serve para a criação de um quadro comunitário para as taxas aeroportuárias.

A directiva incide, essencialmente, em todos os aeroportos da Comunidade abertos ao tráfego aéreo comercial e que registam um movimento anual de pelo menos 250 000 passageiros ou 25 000 t de carga.

1.1. Relação com os custos

1.1.1. Como a entidade gestora do aeroporto está, pela sua posição de monopólio em matéria de oferta de instalações e serviços, habilitada a cobrar taxas aeroportuárias, os sistemas de taxas terão de garantir uma certa relação entre o respectivo valor e os custos das instalações e serviços para cuja cobertura as taxas são cobradas.

1.1.2. A relação entre o valor das taxas fixado pelos aeroportos e o nível das instalações e serviços, compreendendo um rendimento de capital apropriado e uma taxa de amortização aceitável, deve manter-se razoável. As taxas servem para cobrir os custos ocasionados ao aeroporto.

1.2. Transparência

1.2.1. Para salvaguardar a aplicação e o acatamento dos dois princípios de não discriminação e de relação com o custo de acordo com as disposições em vigor, é imperativo ligar a respectiva aplicação, ao nível comunitário, a exigências de transparência.

1.2.2. Da troca de informações entre os aeroportos e os utilizadores importaria resultasse para as empresas de transportes aéreos a possibilidade de serem mais bem informadas sobre os serviços oferecidos pela entidade gestora do aeroporto e respectivos custos; aos aeroportos têm de ser dadas condições para, ao planearem o desenvolvimento da sua infra-estrutura, poderem contemplar melhor as necessidades futuras das companhias de transportes aéreos.

1.2.3. Isto é uma condição para uma gestão que, tanto nos aeroportos como nas companhias de transportes aéreos, se baseie em princípios económicos, harmonizando-se com as exigências decorrentes dos princípios definidos pela Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO), especialmente do artigo 15º do acordo sobre taxas aeroportuárias assinado em Chicago em 7 de Dezembro de 1944 (doc. ICAO 9082), incluindo o «Manual de Gestão de Aeroportos» (doc. ICAO 9562).

1.2.4. O princípio de transparência teria de ser instaurado levando em linha de conta as práticas e processos usuais nos aeroportos. Tudo isto contribui para uma organização mais eficiente do sistema de tráfego aéreo, em particular do ponto de vista dos passageiros, mas também do do transporte de carga aérea.

1.3. Não discriminação

1.3.1. A realização do mercado interno exige a abolição de toda e qualquer discriminação entre serviços de transporte aéreo internos à Comunidade, que é incompatível com os princípios do mercado interno. Convidam-se os Estados-Membros a adoptar todas as medidas necessárias para que seja um só o nível das taxas aeroportuárias previstas, nos aeroportos, para voos intracomunitários que sejam equivalentes quanto ao tipo ou características da aeronave, à distância percorrida e/ou às formalidades administrativas e aduaneiras.

1.3.2. É imperativo suprimir as actuais diferenças no tratamento de serviços intracomunitários equivalentes.

1.4. Processos de modulação das taxas

1.4.1. Importa que o princípio de gestão racional dos aeroportos e o requisito de mobilidade sustentável dêem aos aeroportos condições para terem uma política de taxas que seja função da procura, da capacidade disponível e das exigências de protecção do ambiente. A proposta prevê igualmente a introdução de um processo de consulta obrigatória entre os aeroportos e os seus utilizadores, a efectuar antes de qualquer reajustamento de taxas.

2. Síntese da proposta da Comissão

2.1. As disposições da proposta são para aplicar a todos os aeroportos e sistemas aeroportuários sujeitos às disposições do Tratado e abertos ao tráfego comercial. Haverão de vigorar restrições aplicáveis a aeroportos menores em matéria de relação com os custos, de modulação de taxas, de transparência e de consultas.

2.2. O conceito de aeroportos e sistemas aeroportuários rege-se pelo Anexo II do Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho de 23 de Julho de 1992. As restantes noções são praticamente coincidentes com as definições constantes da Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade.

2.3. Os Estados-Membros adoptarão todas as medidas necessárias para, nos aeroportos situados no território da Comunidade, atalhar qualquer discriminação dos utilizadores (companhias de transportes aéreos) instrumentada por taxas.

2.4. Os Estados-Membros terão que desenvolver um processo que permita conferir publicamente a propriedade das taxas. Nele hão-de entrar, em princípio, os seguintes elementos:

- os custos de financiamento das infra-estruturas, incluindo a depreciação do valor do activo durante o período considerado e o financiamento das infra-estruturas cujo projecto e início de obras tenham sido devidamente aprovados e em relação às quais a respectiva autorização administrativa, se for caso disso, tenha sido concedida;

- os encargos financeiros;

- as despesas de exploração e de manutenção;

- os encargos gerais de administração e imposições diversas;

- um rendimento sustentável do capital investido.

O desenvolvimento regional de um aeroporto pode justificar um caso particular.

2.5. Sem prejuízo da aplicação das regras de concorrência do Tratado, as taxas aplicáveis num aeroporto central de um Estado-Membro são fixadas a um nível que permita às competentes entidades gestoras, para fins de fomento da coesão económica e social, apoiar financeiramente o nível das taxas aeroportuárias cobradas em aeroportos regionais do mesmo Estado-Membro.

2.6. Muitos dos pequenos aeroportos que desempenham um papel importante para a coesão económica e social da União necessitam, para assegurar uma exploração desembaraçada e evitar a introdução de taxas demasiado elevadas, de subsídios avultados e regulares do Estado ou das autarquias, ou, em determinados casos, de apoio financeiro de aeroportos maiores. Por outro lado, o número de empresas de aviação que trabalham nesses pequenos aeroportos é muito pequeno, e elas têm a possibilidade de manter contacto diário com a entidade gestora do aeroporto.

2.7. Os custos serão a apurar segundo os princípios contabilísticos e de avaliação geralmente reconhecidos nos Estados-Membros.

2.8. Concede-se a faculdade de incorporar no cálculo das taxas custos originados pelo tráfego aéreo relacionados com medidas de protecção do ambiente e de modular as taxas em função das exigências de gestão das infra-estruturas aeroportuárias correspondentes ao grau de frequentação do aeroporto durante um período determinado.

2.9. Isto não poderá, todavia, gerar receitas adicionais.

2.10. A entidade gestora do aeroporto modulará os níveis das taxas de forma transparente e não discriminatória. Nesta ordem de ideias,

- a totalidade ou parte das receitas não resultantes de taxas aeroportuárias poderão ser consideradas para efeitos do estabelecimento do nível global das taxas,

- poderão conceder-se reduções em conformidade com as disposições do Tratado.

2.11. Os factores que sirvam de base para a determinação do nível das taxas aeroportuárias hão-de ser comunicados aos utentes do aeroporto (companhias aéreas). São eles:

- uma enumeração pormenorizada dos diferentes serviços prestados pelo aeroporto como contrapartida da taxa aeroportuária pedida e o modo de cálculo adoptado pela entidade gestora;

- o montante correspondente a cada uma das categorias de taxas recebidas pelo aeroporto, o número total de trabalhadores afectados aos serviços que estão na origem da cobrança de taxas aeroportuárias;

- as previsões relativas à situação do aeroporto em matéria de taxas aeroportuárias, à evolução do tráfego e aos investimentos previstos.

2.12. A fim de aumentar a planeabilidade dos aeroportos, os Estados-Membros velarão por que os utentes de um aeroporto (companhias aéreas) forneçam à entidade gestora os dados respeitantes, nomeadamente:

- às previsões relativas ao respectivo tráfego;

- às previsões relativas à composição da sua frota;

- aos seus projectos de desenvolvimento no aeroporto considerado;

- às suas necessidades relativamente ao aeroporto considerado.

2.13. Os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para organizar, em cada aeroporto, pelo menos uma vez por ano, um procedimento de consultas entre a entidade gestora e os utentes do aeroporto (companhias aéreas). O objectivo é examinar o sistema ou o nível das taxas, especialmente quando ocorram alterações. A consulta há-de desenrolar-se com pelo menos dois meses de antecedência em relação à data da entrada em vigor da alteração introduzida no sistema ou do reajustamento das taxas.

2.13.1. Os Estados-Membros providenciarão uma possibilidade de os utentes dos aeroportos pedirem uma segunda consulta.

2.14. Os Estados-Membros ficarão obrigados a impor sanções efectivas e proporcionadas em caso de violação de disposições nacionais.

2.15. A transposição há-de estar concluída antes de 1 de Janeiro de 2002. Os Estados-Membros ficarão obrigados a notificar à Comissão as respectivas disposições de transposição da directiva jacente.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité Económico e Social acolhe positivamente a iniciativa da Comissão de promover mais transparência na relação qualidade-preço dos aeroportos situados na Comunidade e abrangidos pela directiva sub judice.

Ao fazê-lo, a Comissão vai ao encontro do parecer () que o CES emitira a propósito da proposta de directiva relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala, no seu ponto 3.2:

«Um primeiro passo terá de consistir na criação de condições de gestão transparentes. Só criando transparência - e avaliando, logo, a relação preço-qualidade existente - se poderá fazer luz sobre as medidas de abertura a tomar sucessivamente.»

3.2. Perfilha-se a convicção da Comissão de que os aeroportos têm cada vez maior importância para o desenvolvimento económico das regiões, assim como para o comércio e a circulação das pessoas. Eles desempenham, deste modo, uma importante função de serviço público, ao tempo que, cada vez mais, são chamados a bater-se por um lugar num mercado concorrencial. Para tanto, tem que lhes ser garantido um enquadramento que lhes assegure tratamento equitativo. Isto passa por manter os direitos e deveres de aeroportos e utentes (companhias aéreas) numa relação equilibrada. Haverá que cuidar de que ninguém abuse de uma posição dominante no mercado.

3.3. O eventual benefício que a estrutura de custos tire do acréscimo de transparência não poderá, no entender do Comité, dar azo a um incremento do trabalho administrativo nos aeroportos considerados ou nos serviços nacionais de tutela. Por isso, no ver do Comité, só se torna necessário um processo de consulta, nas situações problemáticas previstas, havendo manifesta carência de aconselhamento, por exemplo em se dando uma transformação da infra-estrutura ou um reajustamento de taxas.

3.4. O Comité presume que os ordenamentos em vigor ao nível nacional sejam suficientes para fazer aplicar sanções em caso de violação de normas. Convida-se a Comissão a indicar as possibilidades nesta matéria disponíveis. Mais burocratização contradiria o objectivo a que a directiva se propõe!

3.5. Os Estados-Membros em que a transposição já tenha sido feita, parcialmente ou na íntegra, não precisam de revogar medidas, desde que estas sejam conciliáveis com as disposições legais da UE.

3.6. O Comité é, na situação dada na UE, favorável a uma demarcação entre taxas aeroportuárias e os impostos nacionais convencionais. Para criar um enquadramento concorrencial único, também aqui se terá que procurar harmonizar para toda a UE. Pelo que toca às taxas aeroportuárias, o que está em causa é a harmonização dos critérios de cálculo da modulação das taxas.

3.7. O Comité sugere que, na apreciação dos custos e na avaliação da eficiência-custo, as exigências a colocar à entidade gestora do aeroporto considerado se deduzam sob a forma, por exemplo, de parâmetros concretos que, designadamente, levem em linha de conta, mais do que do projecto sub judice se depreende, características qualitativas.

4. Observações na especialidade

4.1. Ao redigir a directiva, a Comissão, assim o entende o Comité, deu um cunho demasiado genérico ao conceito de discriminação. Para a entidade gestora de um aeroporto, faz diferença, para efeitos de orçamentação e risco, que um utente (companhia aérea) sirva um aeroporto uma vez por dia ou disponha de quotas de tráfego apreciáveis, por exemplo 30, 40 ou mesmo 60 %. O Comité considera, por conseguinte, avisado autorizar a concessão dos descontos de quantidade useiros no comércio e na indústria, sempre que tenham por base, por exemplo, uma melhor utilização dos meios de produção, desde que sejam concedidos abertamente e sem discriminação e tenham relação com os custos.

4.2. Do ponto de vista dos passageiros (consumidores), devia-se, igualmente, examinar a possibilidade de autorizar taxas mais baixas para passageiros em trânsito e/ou voos em trânsito para aeroportos com função distribuidora ou de plataforma giratória. Tal combateria a discriminação de grande número de passageiros, dependentes, por razões de domicílio, de voos de ligação.

4.3. O Comité concorda com a Comissão quando esta declara que modulações das taxas aeroportuárias para entrar em linha de conta com custos externos relacionados com a protecção do ambiente e a gestão da infra-estrutura aeroportuária não podem dar azo a receitas adicionais para os aeroportos.

4.4. Só se pode acautelar que haja um termo de comparação para as taxas e custos na Comunidade se houver harmonização dos princípios contabilísticos, de elaboração de balanço e de avaliação geralmente aceites e das disposições em matéria de protecção do ambiente. Há, por exemplo, diferenças quanto à obrigação de demonstrar no balanço responsabilidades em matéria de locação financeira («leasing»). Mais existem diferenças na avaliação do imobilizado e do activo circulante. Enquanto na Alemanha, por exemplo, é, em princípio, obrigatório lançar ao balanço o valor de aquisição, na Grã-Bretanha há a faculdade de optar entre o valor de aquisição e o valor actual dado.

Existem igualmente diferenças de monta na gestão das provisões para pensões e nos métodos de cálculo dos planos de reforma dos empregados.

Nestas condições, é extremamente difícil estabelecer um termo de comparação.

4.5. Para o planeamento de um dado aeroporto poder melhorar, o Comité apoia a exigência da Comissão de que os Estados-Membros mandem os utentes (companhias aéreas) prestar as informações referidas em 2.12. Interessa que assim seja, para que os aeroportos possam planear com segurança.

Neste caso especial, faltam, no entanto, possibilidades de obrigar os utentes a prestarem indemnização partitiva por investimentos malogrados, quando as informações por eles prestadas não tiverem confirmação.

4.6. Apraz ao Comité que a Comissão entenda autorizar o escalonamento das taxas aeroportuárias em função das emissões sonoras dos aviões. Isto é extensivo à faculdade de aumentar as taxas de descolagem e aterragem em determinados períodos diurnos e nocturnos, a fim de minorar o incómodo provocado pelo ruído. Conforme indicava o parecer do CES sobre o livro verde relativo à redução do ruído (), carece-se de uma directiva-quadro de âmbito comunitário que escalone as taxas, prevenindo distorções de concorrência.

4.7. O Comité propõe o aditamento da seguinte redacção a final do 8º considerando:

«..., o que exige incentivos apropriados para conseguir tirar ganhos de eficiência, atendendo, ao mesmo tempo, a considerações de qualidade, e reduzir custos.»

4.8. O primeiro parágrafo do artigo 1º (Objecto e âmbito de aplicação) deveria ser aditado das noções de eficiência-custo e eficiência-qualidade, ficando com a seguinte redacção:

«A presente directiva tem por objecto assegurar o respeito dos princípios de não discriminação, de relação com os custos, de transparência e de eficiência em relação ao custo e à qualidade em matéria de taxas aeroportuárias.»

4.9. No entender do CES, devia-se aditar ao artigo 4º («Relação com os custos») um novo nº 4 da seguinte redacção:

«Atendendo a que a concorrência a que os aeroportos estão expostos é limitada, os Estados-Membros definirão critérios e parâmetros para avaliar o desempenho dos aeroportos e desenvolver incentivos apropriados para optimizar a eficiência em relação ao custo e à qualidade da infra-estrutura aeroportuária, das instalações e dos serviços.»

4.10. A redacção do nº 3 do artigo 7º devia ser refundida nos seguintes termos:

«Caso o processo de consulta não permita chegar a um acordo, as entidades afectadas poderão apelar para um mediador independente nomeado pelo Estado-Membro.»

4.11. A Comissão e os Estados-Membros têm de providenciar para que as sociedades de transporte aéreo de países terceiros só possam invocar a aplicação da directiva sub judice se, no seu país de origem, estiver acautelado o princípio do reconhecimento mútuo.

4.12. O Comité considera realista a data de 1 de Janeiro de 2002 para efeitos de último prazo de transposição.

4.13. O Comité convida a Comissão a também nomear o CES no artigo 10º.

Bruxelas, 10 de Dezembro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 301 de 13.11.1995, p. 28.

() JO C 206 de 7.7.1997, p. 1.