Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a Decisão de Execução do Conselho, de 12 de maio de 2016, que estabelece uma recomendação quanto à realização de controlos temporários nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen

Em 16 de agosto de 2016, o Ministro federal austríaco dos assuntos internos escreveu à Comissão informando-a de que a execução dos controlos nos troços pertinentes das fronteiras terrestres era conforme com a recomendação do Conselho. Em 9 de setembro de 2016, a Áustria confirmou que todos os controlos eram realizados ao nível necessário, limitados em termos de âmbito, frequência, tempo e localização e adaptados ao nível da ameaça. Além disso, a Áustria confirmou que foi possível evitar largamente a limitação da livre circulação de pessoas e bens.

Em 13 de maio de 2016, a Comissão recebeu uma notificação das autoridades austríacas informando que a Áustria iria dar execução à recomendação do Conselho e manter os controlos nas fronteiras internas nos troços das fronteiras terrestres austro-húngara e austro-eslovena em conformidade com a recomendação, a partir de 16 de maio de 2016 até 12 de novembro de 2016.

Os cinco Estados Schengen forneceram informações sobre os controlos e os respetivos resultados, tal como a seguir descrito. No entanto, as informações comunicadas variam consideravelmente conforme o país em questão. Por conseguinte, a Comissão convida os Estados Schengen em causa a apresentarem as informações enumeradas no anexo II tendo em vista o próximo relatório requerido pela recomendação do Conselho.

O presente relatório não prejudica a decisão de, no termo do período de seis meses previsto na recomendação, recomendar a prorrogação ou não dos atuais controlos temporários nas fronteiras internas.

O presente relatório apresenta as conclusões da Comissão na sequência da monitorização do modo como são realizados os atuais controlos temporários nas fronteiras internas, tal como previsto na recomendação do Conselho. Incide sobre a questão de saber se, tal como recomendado, os controlos reintroduzidos nas fronteiras internas pelos Estados Schengen supramencionados se limitaram ao estritamente necessário e foram proporcionados tendo em conta a gravidade da ameaça à ordem pública e à segurança interna representada pela persistência do risco de movimentos secundários de migrantes em situação irregular que entram pela Grécia e se podem deslocar para outros Estados Schengen. Analisa igualmente se as circunstâncias se alteraram de forma a exigir uma adaptação da recomendação do Conselho.

Em 12 de maio de 2016, o Conselho adotou, com base numa proposta da Comissão, uma decisão de execução que estabelece uma recomendação quanto à realização de controlos temporários nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen. Foi a primeira vez que se recorreu ao procedimento específico de salvaguarda a que se refere o artigo 29.º do Regulamento (UE) n.º 2016/399 que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen).

Em 8 de setembro de 2016, as autoridades norueguesas enviaram o referido relatório à Comissão. A Noruega informou que os controlos seletivos nas fronteiras se limitam ao estritamente necessário para dar resposta à ameaça grave e preservar a ordem pública e a segurança interna. São realizados controlos a pessoas em Oslo, nos distritos de polícia leste, sudeste e ocidental em que há portos com ligações por ferry à Suécia, à Dinamarca e à Alemanha. De acordo com uma ordem operacional da Direção Nacional da Polícia, as forças policiais estão presentes em todas as chegadas de ferry, sendo efetuados controlos nas fronteiras adaptados à situação específica de cada ligação por ferry com base em dados dos serviços de informações. A Noruega revê regularmente a necessidade, a frequência, a localização e a duração dos seus controlos.

Em 11 de agosto de 2016, a Suécia enviou à Comissão um primeiro relatório sobre a execução da recomendação do Conselho. Nesse relatório, a Suécia confirmou que os controlos nas fronteiras efetuados em conformidade com a recomendação são realizados numa base de estrita necessidade e proporcionalidade em relação à ameaça grave e às características específicas de cada troço de fronteira. A Suécia informou que o número de controlos das pessoas efetuados varia entre 10 % e 95 % de todas as pessoas que atravessam num determinado ponto específico de passagem das fronteiras internas. A Suécia informou igualmente que a frequência e a intensidade dos controlos também variam em função da localização. Por exemplo, na ponte de Öresund, os controlos são realizados a qualquer hora, uma vez que a ponte está aberta ao tráfego 24 horas; nos portos, os controlos realizam-se em conexão com cada chegada de navios e são apoiados por dados dos serviços de informações. Por último, a Suécia confirmou que revê periodicamente a necessidade, a frequência, a localização e a duração dos controlos, em conformidade com a recomendação do Conselho.

Em 2 de junho de 2016, a Suécia comunicou que iria dar execução à recomendação do Conselho de 12 de maio e manter controlos nas fronteiras internas nos troços de fronteira pertinentes a partir de 8 de junho de 2016, designadamente na ponte de Öresund e nos portos de Trelleborg, Malmö e Helsingborg na região meridional de polícia e no porto de Gotemburgo na região ocidental de polícia.

Em 12 de setembro de 2016, a Comissão voltou a contactar as autoridades dinamarquesas com um pedido de informações complementares sobre os controlos realizados e os respetivos resultados, a que a Dinamarca respondeu em 14 de setembro de 2016. No período de 12 de maio a 11 de setembro, a Dinamarca comunicou o número total de pessoas controladas (1 074 406), o número total de recusas de entrada na sequência dos controlos (1 088) e o número total de pedidos de asilo recebidos (1 489), especificando o número dos que foram apresentados nas fronteiras internas em que os controlos se realizam (747).

Dado que o primeiro relatório das autoridades dinamarquesas sobre a aplicação da recomendação não foi apresentado na devida data (12 de julho de 2016), a Comissão enviou uma carta de insistência à Dinamarca em 12 de agosto de 2016. Em 7 de setembro de 2016, o governo dinamarquês informou a Comissão que os atuais controlos na fronteira com a Alemanha são considerados proporcionados em termos de âmbito, frequência, localização e duração, e estão limitados ao estritamente necessário para dar resposta à ameaça grave e preservar a ordem pública e a segurança interna na Dinamarca. A Dinamarca informou igualmente que considera não haver motivos, na fase atual, para a eliminação ou redução do controlo fronteiriço em vigor na fronteira com a Alemanha.

Em 1 de junho de 2016, a Dinamarca informou que iria dar execução à recomendação do Conselho de 12 de maio, e manter os controlos nas fronteiras internas em todos os portos da Dinamarca com ligações por ferry para a Alemanha e na fronteira terrestre entre a Dinamarca e a Alemanha até 12 de novembro de 2016.

As autoridades alemãs explicaram o sistema de controlo posto em prática que consiste na alternância de controlos fixos e móveis. Informaram haver uma boa cooperação entre as autoridades policiais e fronteiriças alemãs e de outros Estados Schengen, que garante que o impacto no tráfego transfronteiriço é limitado ao mínimo necessário e assegura ainda a segurança rodoviária durante os controlos. Por último, confirmaram a realização de uma análise regular do alcance e da intensidade dos controlos, que são limitados ao estritamente necessário.

Em 23 de agosto de 2016, a Comissão recebeu uma primeira carta das autoridades alemãs informando que se registou um maior número de atividades de tráfico devido a uma alteração e intensificação da gestão das fronteiras na rota dos Balcãs Ocidentais. A Alemanha comunicou, em particular, o número de cerca de 115 000 nacionais de países terceiros detetados na fronteira terrestre entre a Alemanha e a Áustria entre janeiro e julho de 2016, e que não preenchiam as condições de entrada como previsto no artigo 6.º do Código das Fronteiras Schengen.

O presente relatório tem por base as informações apresentadas nas trocas de correspondência entre a Comissão e os cinco Estados Schengen em causa (Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega) sobre a aplicação da recomendação do Conselho de 12 de maio de 2016.

As informações fornecidas nesse âmbito com os cinco Estados Schengen em causa, tal como acima indicado em pormenor, revelam que estes controlos nas fronteiras permaneceram limitados às rotas migratórias e às ameaças identificadas, com destaque para os troços fronteiriços específicas ou as ameaças específicas. Não parece que tenham sido realizados controlos fora dos troços fronteiriços enumerados na recomendação do Conselho.

Além disso, esses controlos são seletivos e limitados em termos de âmbito, frequência, localização e duração; baseiam-se em dados dos serviços de informações e nas avaliações de risco e são adaptados às passagens de fronteiras específicas em que se realizam. A sua necessidade, a frequência, a localização e a duração também foram periodicamente avaliadas pelos Estados Schengen em causa.

A cooperação entre as autoridades policiais e de fronteira nacionais dos Estados Schengen em causa é considerada como tendo sido positiva e eficaz.

A Comissão recebeu igualmente informações sobre o impacto económico dos controlos temporários nas fronteiras internas, nomeadamente no setor dos transportes e do turismo. No entanto, de acordo com as informações à disposição da Comissão nesta fase, incluindo dos relatórios dos Estados Schengen em causa, os atuais controlos nas fronteiras foram efetuados somente na medida do necessário e têm sido limitados em termos de intensidade. Embora não se possa excluir um certo impacto económico, parece ter interferido minimamente na passagem do público em geral pelas fronteiras internas.

Tendo em conta o que precede, pode concluir-se que os controlos nas fronteiras internas efetuados pela Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega foram proporcionados e conformes com a recomendação do Conselho.

Os fluxos migratórios sem precedentes de pessoas em busca de proteção e que entraram na UE desde o outono de 2015 exercem uma pressão considerável sobre os EstadosMembros. Os movimentos secundários de migrantes em situação irregular constituem uma séria ameaça para a ordem pública e a segurança interna de vários EstadosMembros. Muitos Estados reintroduziram temporariamente os controlos nas suas fronteiras internas a fim de gerir as anteriores entradas maciças de migrantes, que chegaram a atingir muitos milhares por dia, em função das capacidades de acolhimento. A este respeito, a necessidade de controlos limitados nas fronteiras internas foi reconhecida como tendo contribuído para o tratamento de um grande volume de dossiês em atraso e dos fluxos de entrada, bem como para garantir a aplicação rigorosa da legislação pertinente da UE, de forma a assegurar, até certo ponto, uma proteção contra a ameaça à ordem pública e à segurança interna representada pela movimentos secundários de migrantes em situação irregular.

Simultaneamente, as informações e os dados sobre os controlos efetuados pelos Estados Schengen em conformidade com a recomendação do Conselho de 12 de maio, tal como resumidos no quadro em anexo ao presente relatório, mostram uma tendência decrescente, tanto do número de pessoas a quem a entrada é recusada como do número de pedidos de asilo recebidos, sobretudo em comparação com os níveis elevados registados nos primeiros meses da crise migratória.

Isso deve-se em parte à aplicação da Declaração UE-Turquia, que resultou numa redução considerável das chegadas de migrantes.

No entanto, esses valores devem ser analisados no contexto da duração excecional da crise migratória. O elevado número de chegadas à UE desde o outono de 2015 e dos subsequentes pedidos de asilo já colocaram enormes desafios para todos os EstadosMembros da UE, o que deve ser igualmente tido em conta. Esses desafios, que consistem na garantia de uma receção adequada dos migrantes e requerentes de asilo, no tratamento dos dossiês em atraso de pedidos de asilo, na integração dos requerentes reconhecidos e na gestão de novas chegadas, continuam a representar um ónus considerável para o funcionamento das administrações dos Estados-Membros e dos seus sistemas de asilo.

Além disso, de acordo com as informações à disposição da Comissão, existe ainda um importante número de migrantes em situação irregular na Grécia que poderão procurar dirigir-se para o norte da Europa.

Por último, é importante sublinhar que muitas das iniciativas legislativas e as ações levadas a cabo pela União com o objetivo de reforçar a gestão das suas fronteiras externas não estavam ainda em vigor e plenamente operacionais aquando da redação do presente relatório. É o caso do Regulamento relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que deverá entrar em vigor em 6 de outubro de 2016. A Frontex, a Comissão e os Estados-Membros estão atualmente a trabalhar intensamente para o tornar operacional o mais rapidamente possível. Para além do apoio prestado pela Frontex, por exemplo, na Grécia e na Bulgária, a capacidade de resposta desta agência será consideravelmente reforçada logo que as reservas de reação rápida e de equipamentos estejam plenamente criadas até 6 de dezembro de 2016, e as reservas de agentes que controlarão os regressos até 6 de janeiro de 2017, conforme exigido pelo regulamento.

A implementação eficaz e constante da Declaração UE-Turquia, de 18 de março de 2016, continua a ser um fator importante. O terceiro relatório sobre os progressos realizados na aplicação da Declaração UE-Turquia mostra que a Declaração UE-Turquia continua a produzir resultados, não obstante os problemas que subsistem.

Tendo em conta o acima exposto, conclui-se que, à data do presente relatório, a realização de controlos temporários nas fronteiras internas continua a ser necessária e constitui uma resposta adequada à ameaça identificada para a segurança interna e a ordem pública, na medida em que esses controlos contribuem para restaurar a ordem nos fluxos de pessoas na passagem de determinadas fronteiras internas e limitam os movimentos secundários.

No entanto, e em conformidade com a recomendação do Conselho, esses controlos devem continuar a ser seletivos, limitados em termos de intensidade ao mínimo necessário e perturbar o menos possível a passagem das respetivas fronteiras internas por parte do público em geral.

Os Estados-Membros são convidados a apresentar no seu próximo relatório nos termos da recomendação, até 18 de outubro de 2016, as informações constantes do anexo II do presente relatório.

4. CONCLUSÃO

Tendo em conta o que precede, a Comissão é de opinião de que os controlos temporários nas fronteiras efetuados pela Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega, nos termos da recomendação do Conselho de 12 de maio, respeitam as condições estabelecidas pelo Conselho. Além disso, com base nas informações disponíveis e nos relatórios dos Estados Schengen, a Comissão não considera necessário propor alterações à recomendação nesta fase.

A Comissão sublinha que o presente relatório não prejudica a decisão a ser tomada, antes do termo do período previsto na Recomendação (12 de novembro de 2016), de prorrogar ou não os atuais controlos temporários nas fronteiras internas. A Comissão recorda que, em conformidade com o artigo 29.º, n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen, o Conselho, mediante proposta da Comissão, pode recomendar uma prorrogação de acordo com as condições e os procedimentos seguidos para a adoção da recomendação inicial.