Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Desenvolvimento de saídas para os resíduos de embalagem de produtos alimentares e não alimentares"

(2000/C 51/04)

Em 29 de Abril de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre o "Desenvolvimento de saídas para os resíduos de embalagem de produtos alimentares e não alimentares".

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, emitiu parecer em 16 de Novembro de 1999, tendo sido relator P. Verhaeghe.

Na sua 368.a reunião plenária de 8 e 9 de Dezembro de 1999 (sessão de 8 de Dezembro), o Comité aprovou por 112 votos a favor, com 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Com este parecer de iniciativa, o CES pretende dar o seu contributo para o debate actualmente travado em certos meios comunitários sobre a reciclagem de resíduos, em especial dos resíduos de embalagem. O principal elemento desse debate é a futura revisão da Directiva 94/62/CE sobre embalagens e resíduos de embalagem, que versa essencialmente sobre os objectivos da reciclagem dos resíduos de embalagem, actualmente fixados entre um mínimo de 25 % e um máximo de 45 %, em peso, das embalagens colocadas no mercado. Cinco anos após a sua introdução, esta directiva logrou obter resultados positivos na redução das quantidades de resíduos de embalagem não valorizados e no modo de gestão dos resíduos domésticos. Estes resultados indicam que, na sua forma actual(1), a directiva constitui seguramente uma primeira etapa na boa direcção. Por outro lado, convém inserir este parecer no contexto do debate encetado no "Fórum sobre a reciclagem", instituído no princípio de 1999 e incumbido de transmitir à Comissão, até ao final do corrente ano, várias recomendações sobre o modo de abordar os problemas da indústria da reciclagem na União Europeia, e também do seguimento que a Comissão dará a estas recomendações sob a forma de uma comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu.

1.2. Não se trata obviamente de refazer em pormenor o trabalho de fundo efectuado pelo Fórum sobre a reciclagem - que se prende essencialmente com os aspectos económicos, tecnológicos e jurídicos da reciclagem de resíduos - nem tão-pouco de emitir um parecer sobre a proposta de revisão da Directiva 94/62/CE, tarefa que caberá ao Comité realizar noutra altura. No presente parecer de iniciativa, o Comité afirma a sua vontade de tratar das questões de fundo, determinantes para o destino - pontos fortes e fracos - do sector da reciclagem. Em matéria de reciclagem de resíduos, é essencial manter uma atitude proactiva, decididamente voltada para o futuro e para o necessário desenvolvimento de saídas para os resíduos, em função do esgotamento dos recursos naturais e da importância da preservação do ambiente. O Comité considera, porém, igualmente essencial abordar os aspectos económicos da reciclagem dos resíduos de embalagem, pois o conceito de desenvolvimento sustentável integra tanto aspectos ambientais como económicos.

1.3. O presente parecer visa muito particularmente abordar os problemas ligados à reciclagem dos resíduos de embalagens de bens de consumo, não tanto porque os problemas da reciclagem se coloquem de forma mais aguda ao sector das embalagens dos bens de consumo(2) do que a outros sectores, mas porque se trata de uma problemática muito complexa e muito exposta aos olhos de todos por dizer respeito a um grande e variado número de intervenientes(3). Por outro lado, o sector beneficia já de uma certa experiência que permite fazer-se um primeiro balanço.

1.4. O Comité deseja tirar partido do seu papel de representante dos diferentes agentes da vida económica e social para dar um contributo original ao debate. Com uma experiência de mais de dez anos, ao longo dos quais ajudou à concretização de políticas ambientais em matéria de gestão de resíduos em geral, está bem colocado para, através deste parecer de iniciativa, propor uma abordagem convergente, que encare a problemática das embalagens e dos seus resíduos de uma forma global e assente na sustentabilidade.

2. Problemas emergentes da reciclagem dos resíduos de embalagem

2.1. Até ao presente, para além dos métodos de prevenção e de reutilização, a solução privilegiada para reduzir a quantidade de resíduos de embalagem cujo destino era por regra a deposição em aterros ou a incineração sem valorização energética, tem sido a sua reciclagem. Daí a directiva relativa a embalagens (94/62/CE) definir os objectivos mínimo e máximo de reciclagem a atingir nos Estados-Membros. A transposição desta directiva para as legislações nacionais originou o aparecimento de sistemas de recolha selectiva e triagem dos resíduos de embalagem que imprimiram um novo dinamismo ao desenvolvimento de técnicas e actividades ligadas à valorização dos resíduos de embalagem e, por consequência, mudaram radicalmente a situação dos mercados da reciclagem.

2.2. Com efeito, se bem que a participação activa da maioria dos consumidores europeus, incitados a colaborar nas recolhas selectivas triando os resíduos domésticos, seja motivo de regozijo, nestes últimos anos o desenvolvimento dessa recolha selectiva tem vindo a provocar desequilíbrios entre a oferta e a procura de materiais reciclados. Actualmente, a procura de produtos fabricados a partir de materiais reciclados não aumentou na mesma proporção que a oferta de materiais a reciclar, resultantes das recolhas selectivas. Esta constatação diz respeito, se bem que em diferentes graus, a praticamente todos os materiais de embalagem. Assim, enquanto certos desequilíbrios se prendem com os ciclos conjunturais de formação dos preços, outros são mais estruturais, devendo-se à falta de saídas para os resíduos. Convém, no entanto, distinguir duas categorias de materiais de embalagens: aqueles para os quais existem desde há décadas circuitos de reciclagem, como o vidro, o papel, o cartão e também os metais, e aqueles para os quais as actividades de reciclagem só surgiram recentemente, como é o caso do plástico.

2.2.1. O desenvolvimento dos circuitos de reciclagem para os materiais de embalagem da primeira categoria não foi fruto de preocupações ambientais, mas deveu-se unicamente ao interesse económico que este tipo de resíduos veio despertar quando a procura de matérias-primas ou de outros materiais reciclados de alta qualidade (como as "sobras" dos processos de fabrico) era superior à oferta. Eram então organizadas recolhas selectivas esporádicas por forma a suprir as necessidades do momento e envolvendo custos relativamente baixos, já que se tratava sobretudo de aproveitar a "nata" dos resíduos, isto é, de se limitar a usar as quantidades facilmente disponíveis. A introdução de sistemas permanentes de recolha selectiva e triagem, motivada por considerações ambientais, acarretam custos de recolha muitas vezes bem mais elevados, um excesso de oferta de materiais reciclados face à procura e uma queda tal dos preços de mercado para absorção desses materiais que, apesar das economias inerentes à utilização de materiais reciclados em vez de matéria-prima, estes deixaram de compensar, na maior parte dos casos e globalmente, os custos da recolha selectiva e eventual triagem, arriscando-se, inclusivamente, essa oferta excedentária a gerar preços de reaquisição pelo mercado abaixo de custo.

2.2.2. No que respeita aos materiais de embalagens da segunda categoria, isto é, a maioria dos resíduos de embalagem em materiais plásticos, o desenvolvimento da sua reciclagem foi essencialmente motivado por preocupações ambientais e muito pouco pelos mecanismos do mercado, já que, comparando-se o custo da recolha selectiva e da triagem com o preço das matérias-primas, em grande parte dos casos, a reciclagem destes resíduos não são muitos os casos em que se justifica, actualmente, do ponto de vista económico. No estado actual das técnicas utilizadas, as fileiras de reciclagem dos resíduos de embalagens de plástico nem sempre estão em condições de oferecer suficientes saídas para os resíduos, nem preços de mercado que permitam cobrir os custos dos sistemas de recolha selectiva e triagem para tornar os materiais reciclados competitivos face às matérias-primas.

2.3. Actualmente, a reciclagem da maior parte dos materiais de embalagem leva a um persistente "défice da cadeia" ("chain deficit") com importantes implicações financeiras. Com efeito, se se considerarem as actividades de recolha selectiva, triagem e reciclagem como elos das cadeias de valor associáveis aos materiais que produzem, o total de custos dessas actividades, deduzido o valor de mercado desses materiais, traduz-se não raras vezes num défice financeiro. Esse défice é coberto, consoante os modos de financiamento dos sistemas de recolha selectiva e triagem, quer pelo cidadão-consumidor, quando compra produtos embalados que pagam contribuições para um sistema de reciclagem de resíduos de embalagem, quer pelo cidadão-contribuinte, quanto paga as taxas municipais de gestão de resíduos. As imposições do tipo "ponto verde"(4) e as taxas aplicáveis aos resíduos atingiram já proporções consideráveis e irão muito provavelmente aumentar nos próximos anos, logo que os sistemas de recolha selectiva tiverem atingido a velocidade de cruzeiro em todos os Estados-Membros.

2.4. O recurso a um sistema de internalização dos custos que permita reduzir os danos causados ao ambiente faz parte da panóplia de instrumentos económicos da política ambiental inspirados no princípio do "poluidor-pagador" e que visam modificar o comportamento dos agentes económicos - inclusivamente dos consumidores - em prol de um maior respeito do ambiente. O Comité preconiza que se melhorem e desenvolvam as actividades de reciclagem, mas apela a uma certa prudência quanto às condições económicas que a elas estão associadas. Para além de um certo limiar de recolha selectiva observa-se que os custos mencionados de recolha selectiva e triagem de resíduos de embalagem têm tendência a evoluir exponencialmente. O custo por tonelada aumenta à medida que aumenta a taxa de recolha selectiva e que se lida com quantidades dos resíduos de embalagem cada vez mais marginais. O perigo reside na deriva financeira que tal poderá implicar, na sequência, por um lado, do aumento de custo da recolha selectiva e da triagem e, por outro, da produção em grande volume de materiais reciclados que o mercado só poderá absorver mediante avultados meios financeiros adicionais. O Comité é do entender de que o aumento dos custos da gestão dos resíduos de embalagem é inevitável, mas que se deve manter em proporções aceitáveis em relação aos benefícios ambientais(5).

2.5. Finalmente, embora a maior parte dos Estados-Membros publique estatísticas e indicadores relativos à valorização dos resíduos de embalagem, às quantidades de resíduos depostos em aterros ou incinerados sem valorização energética, ou ainda aos custos dos diferentes sistemas de valorização dos resíduos de embalagem ou de retoma de embalagens reutilizáveis, não pode deixar de se constatar que esses dados são muitas das vezes dificilmente comparáveis ou adicionáveis, apesar das disposições adoptadas pela CE em matéria de publicação de estatísticas. Esta situação resulta das diferenças de definição relativamente às embalagens e respectivos resíduos, aos métodos de valorização, aos modos de cálculo dos indicadores de valorização dos resíduos de embalagem, quer ainda a eventuais métodos de cálculo de custos. Este problema origina uma certa confusão que não facilita os debates sobre a questão da reciclagem deste tipo de resíduos.

3. Em busca de soluções - pontos de partida e contexto

3.1. O lançamento de políticas ambientais e a utilização de instrumentos económicos com vista a modificar o comportamento dos agentes económicos - incluindo os consumidores -, no sentido de um melhor respeito do ambiente, constituem medidas relativamente recentes com efeitos dificilmente previsíveis. Tal aplica-se em especial a sectores muito criativos, como o das embalagens, ou a sectores pouco ou mal conhecidos, como terá sido o caso, há alguns anos atrás, do tratamento e reciclagem de resíduos. Para além de ter estimulado a actividade da reciclagem e outras formas de valorização dos resíduos de embalagem, a Directiva 94/62/CE teve por consequências positivas:

- ter incentivado as inovações técnicas no sector das embalagens, como, por exemplo, a redução do peso das mesmas, a incorporação de materiais reciclados no fabrico de novos produtos, etc.;

- ter contribuído para a divulgação e transparência dos sectores do tratamento de resíduos e da reciclagem (por exemplo, em termos de estatísticas ou de aspectos financeiros e logísticos);

- ter levado os cidadãos a tomarem consciência do impacto ambiental dos resíduos (de embalagem).

3.2. À luz destes novos conhecimentos e da experiência adquirida ao longo dos últimos anos, afigura-se, pois, útil, se não mesmo necessário, adaptar a política de valorização dos resíduos em função das possibilidades e dos erros constatados. As necessárias correcções serão tanto mais rapidamente realizadas quanto mais os parceiros estiverem dispostos a encetar um diálogo orientado para o futuro e assente sobre objectivos concretos(6).

3.3. A embalagem não constitui um fim em si, pelo que não deve ser vista separadamente do par "produto-embalagem" que forma com o seu conteúdo, nem dos diversos modos de consumo desse conteúdo. As embalagens estão em constante evolução em função das necessidades dos diferentes intervenientes nas várias etapas da cadeia de produção, distribuição e consumo dos produtos. Contribuem decisivamente para a qualidade de vida de que actualmente beneficiamos enquanto consumidores, na medida em que desempenham várias funções indispensáveis: conservação, higiene, protecção, segurança, informação, conforto, etc.

3.4. O Comité reconhece existirem dificuldades em conciliar, por um lado, a evolução do estilo de vida contemporâneo e dos hábitos de consumo, e, por outro, uma política ambiental centrada na prevenção. O número de pessoas por agregado familiar tende a diminuir, implicando assim uma redução das porções de produtos alimentares embaladas e o aumento do número de embalagens. O envelhecimento da população exige embalagens de utilização e manuseamento mais fáceis e confortáveis. O exercício de uma profissão fora de casa generaliza-se na população - mulheres e homens - o que explica a crescente procura de bens de consumo "prontos a consumir", cujo acondicionamento requer, em regra, um acréscimo de material de embalagem. Os actuais produtores de embalagens enfrentam um novo desafio criado pela evolução sociológica, ao atenderem à protecção ambiental com base na prevenção.

3.5. O impacto ambiental dos resíduos de embalagem assumiu proporções tais que se tornou imperativo agir. Nesta perspectiva, o objectivo da preservação ambiental merece toda a nossa atenção. O princípio de desenvolvimento sustentável deve dinamizar a procura de soluções para o problema da reciclagem dos resíduos de embalagem. Deverão privilegiar-se as soluções que favoreçam um crescimento económico respeitador do ambiente natural e humano das gerações actual e futuras, o que implica satisfazer, em termos de aceitabilidade e de sustentabilidade, critérios económicos, ambientais e sociais. Por outro lado, não se pode menosprezar o papel que as embalagens desempenham na protecção da saúde humana.

3.6. Cumpre também ressaltar a importância da educação e formação dos consumidores de hoje e de amanhã, pois estes só saberão dar um contributo positivo se estiverem conscientes da importância do problema ambiental constituído pelos resíduos de embalagens e se dispuserem dos meios que lhes permitam fazer as opções que traduzem as suas aspirações.

3.7. O Comité reitera a necessidade de pôr em prática uma política ambiental capaz de garantir, a prazo, a par de um elevado nível de protecção ambiental, a viabilidade económica do sector da reciclagem, de modo a evitar um sistema permanente de apoio financeiro aos materiais reciclados. Com efeito, numa perspectiva de longo prazo, é preciso ter presente que os resíduos de embalagem representam uma jazida de matérias-primas ou uma fonte de energia capazes de substituir em maior escala alguns recursos naturais actualmente utilizados como matérias-primas ou combustíveis e que a sua competitividade estará assegurada logo que o preço desses recursos naturais internalize todos os custos ambientais inerentes à sua utilização.

4. Algumas soluções possíveis

4.1. Como solução estrutural para o problema de falta de saídas para os materiais de embalagens selectivamente recolhidos e triados, o Comité propõe medidas complementares que passam por um plano de acção destinado a encorajar o desenvolvimento de saídas para os materiais reciclados (ver ponto 4.3). Paralelamente a esse plano de acção, o Comité chama a atenção para a necessidade de as políticas ambientais dos Estados-Membros passarem a integrar os aspectos económicos da gestão dos resíduos de embalagens, privilegiando as abordagens que permitam atingir uma relação "economia-ambiente" óptima (ver ponto 4.2).

4.2. Procura de uma relação óptima "economia-ambiente" em matéria de gestão de embalagens e de resíduos de embalagem

4.2.1. No quadro do lançamento de uma política ambiental assente no sistema de internalização dos custos ambientais, e não perdendo de vista o conceito de desenvolvimento sustentável, o Comité lembra a necessidade de se recorrer a métodos de análise que estabeleçam a melhor relação "economia-ambiente"(7). O uso de análises do tipo "custo-eficácia" permite determinar uma combinação de tecnologias e de métodos de gestão (prevenção, reutilização, reciclagem, valorização energética) com vista a reduzir ao máximo os danos associados à utilização de embalagens e a manter a custos mínimos a gestão dos seus resíduos.

4.2.2. O uso de análises "custo-eficácia" habilitaria os Estados-Membros a apreciar e escolher os métodos utilizados na prevenção e na redução dos resíduos de embalagem para atingir os objectivos definidos pela legislação europeia. A combinação óptima das tecnologias e dos métodos, em termos de "custo-eficácia", depende essencialmente dos seguintes factores:

- as contingências locais próprias de cada Estado, região, ou mesmo município (ver ponto 4.2.2.1);

- as flutuações conjunturais (ver ponto 4.2.2.2);

- o facto de existir para cada material de embalagem um método de valorização dependente das suas propriedades técnicas e do avanço tecnológico do momento (ver ponto 4.2.2.3).

4.2.2.1. Cada Estado-Membro, região, ou mesmo localidade, possui características próprias - tanto em termos geo-demográficos, como de tradições do consumo, de actividades turísticas, de necessidade de matérias-primas (secundárias), de combustíveis, etc.- de modo que alguns métodos de valorização demonstram ser mais eficazes do que outros no plano tecnológico, ecológico e económico. Importa, assim, privilegiá-los, no respeito das normas ambientais existentes, e não adoptar métodos uniformes que não permitam tirar partido das oportunidades que se manifestam a nível local. Esta tomada de consciência da responsabilidade local deve processar-se de modo totalmente transparente para todas as partes envolvidas: consumidores, distribuidores, produtores, empresas de reciclagem. Face a esta constatação, faria sentido aplicar o principio da subsidariedade quanto à escolha da melhor combinação de métodos que permitam cumprir os objectivos de valorização dos resíduos de embalagem.

4.2.2.2. Em função das flutuações conjunturais do preço de mercado para os materiais reciclados, pode justificar-se mudar temporariamente de método de valorização para determinado material - desde que assegurada a observância das normas ambientais - de molde a descongestionar o mercado e a evitar flutuações demasiado fortes dos preços de mercado para este tipo de materiais.

4.2.2.3. No plano técnico, existe um método preferencial de valorização para cada material de embalagem, consoante o avanço tecnológico do momento. Para tal, convém distinguir claramente entre materiais de origem inorgânica (mineral) e de origem orgânica. Os materiais inorgânicos são o vidro, o aço e o alumínio. As suas características físico-químicas permitem reciclá-los infinitamente, sem perda de matéria e sem riscos para a saúde. A situação não é idêntica para os materiais de origem orgânica, sejam eles à base de celulose, como o papel e o cartão, ou à base de substancias sintéticas, como os plásticos, na sua maioria provenientes de hidrocarbonetos. E, de facto, no estado actual da técnica, estes materiais tem uma reciclagem limitada: degradam-se ao longo das sucessivas reciclagens, podendo a utilização dos produtos resultantes desse processo comportar riscos para a saúde. Em contrapartida, têm um elevado potencial calorífero - especialmente os plásticos provenientes de hidrocarbonetos(8) - pelo que a sua valorização energética constitui uma alternativa viável à reciclagem, e deve, por isso, ser promovida a mesmo título que os métodos de valorização por tratamento aeróbio (compostagem) ou anaeróbio (biometanização), que se adequam tanto ao papel e ao cartão como a certos plásticos.

4.3. Programa de acção com vista ao desenvolvimento de saídas para os materiais reciclados provenientes de resíduos de embalagem

4.3.1. O Comité propõe o lançamento de um programa de acção que testemunhe a sua vontade de apoiar e encorajar a reciclagem dos resíduos de embalagem numa perspectiva participativa, integrando todos os intervenientes na cadeia de produção, utilização e eliminação de embalagens, e tendo simultaneamente em conta os constrangimentos económicos a que estes estão sujeitos. Esse programa de acção engloba as seguintes vertentes:

- apoio reforçado à investigação, à inovação e ao desenvolvimento de novas aplicações em matéria de valorização dos resíduos de embalagem (ver ponto 4.3.2);

- identificação e desenvolvimento de novos mercados para os materiais reciclados (ver ponto 4.3.3);

- estabelecimento de normas CEN para os materiais reciclados (ver ponto 4.3.4);

- responsabilização das diferentes fileiras de materiais de embalagem (ver ponto 4.3.5);

- instauração de um diálogo construtivo com os consumidores-cidadãos (ver ponto 4.3.6);

- aperfeiçoamento contínuo do sistema de acompanhamento estatístico da UE (ver ponto 4.3.7).

Quer a nível das empresas envolvidas na problemática das embalagens dos bens de consumo, quer ao nível dos consumidores-cidadãos, o Comité privilegia o encorajamento de medidas de iniciativa (deduções fiscais, sistemas de recompensa dos consumidores, etc.) à aplicação de medidas coercivas ou repressivas.

4.3.2. Apoio reforçado à investigação, à inovação e ao desenvolvimento de novas aplicações em matéria de valorização dos resíduos de embalagem

4.3.2.1. Objecto de optimização será necessariamente todo o ciclo de vida das embalagens, da sua concepção à valorização dos seus resíduos. Para tal, haverá que envolver todos os interessados, em particular as universidades e os movimentos associativos, a fim de lograr traduzir as ideias e aspirações em actos, e, na medida do possível, obter modificações do comportamento desejáveis e aceitáveis. De um ponto de vista socioeconómico, a realização de novas aplicações pode gerar novos postos de trabalho capazes de trazer um verdadeiro valor acrescentado e de participar no crescimento económico da União Europeia.

4.3.2.2. O Comité propõe igualmente que todos os desenvolvimentos técnicos no domínio das embalagens e dos materiais de embalagem integrem uma avaliação quantitativa e qualitativa do seu impacto ambiental e que sejam tomadas todas as medidas destinadas a assegurar que a sua eliminação final não represente qualquer perigo para a humanidade actual ou para as gerações futuras.

4.3.3. Identificação e desenvolvimento de novos mercados para os materiais reciclados

4.3.3.1. O Comité considera necessário adoptar uma política proactiva com vista a identificar e desenvolver novos mercados para os materiais reciclados, para o que propõe uma intervenção articulada em vários eixos, nomeadamente:

- o financiamento de projectos para o desenvolvimento de aplicações industriais que constituam saídas para os materiais reciclados no âmbito dos programas de desenvolvimento apoiados pela União Europeia, tanto no domínio da investigação (5.o programa-quadro), como no das novas aplicações;

- a revisão de critérios normativos injustificados, que constituam obstáculos à utilização dos produtos fabricados a partir de materiais reciclados: o Comité tem por útil proceder-se, a nível de todos Estados-Membros, ao inventario dos produtos para os quais existem diferentes critérios(9) normativos de incorporação de materiais reciclados e que constituem obstáculos não justificados por razões de segurança ou de higiene. Numa segunda fase, importaria identificar, à luz desse inventario, potenciais saídas para os materiais reciclados e estabelecer contactos com as autoridades competentes em matéria de normalização, a fim de obter delas, sempre que justificada, a revisão dos ditos critérios;

- a utilização de bens e embalagens fabricados a partir de materiais reciclados por todas as instituições públicas a nível local, nacional e comunitário, acompanhada da emissão de um certificado passado por uma agência competente.

4.3.4. Estabelecimento de normas CEN para os materiais reciclados

4.3.4.1. O Comité insiste na necessidade de se dispor de normas harmonizadas, fixadas pelo CEN, a fim de assegurar a qualidade constante dos produtos que incorporam materiais resultantes de um processo de reciclagem.

4.3.5. Responsabilização das diferentes fileiras de materiais de embalagem

4.3.5.1. O termo "fileira" engloba, no presente contexto, os produtores de matérias-primas, os fabricantes de materiais de embalagem e de embalagens, os seus utilizadores, bem como as empresas de reciclagem e os intermediários. Em correlação com as disposições constantes nos diferentes pontos, o Comité advoga, por outro lado, que cada fileira em causa acate amplas responsabilidades face à problemática das embalagens, respeite a abordagem do ciclo de vida das mesmas(10) e adopte uma perspectiva global que integre os aspectos económicos, ambientais e sanitários. Caberia, assim, a cada fileira - tendo em conta as especificidades sectoriais e as possibilidades tecnológicas, ecológicas e económicas - instituir métodos de prevenção e de valorização eficazes e aceitáveis que permitam cumprir os objectivos fixados na directiva e evitar as situações de congestionamento que, em períodos de conjuntura menos favorável, afectam as autarquias locais e/ou as organizações que puseram em prática sistemas de recolha selectiva e triagem de resíduos.

4.3.6. Um diálogo construtivo com os consumidores-cidadãos

4.3.6.1. Entre as disposições a reter, existe uma que vem necessariamente completar todas as acima enunciadas. Trata-se do diálogo construtivo com os consumidores-cidadãos, já que estes últimos partilham a pesada responsabilidade de evitar que as suas opções de hoje sejam deploradas pelas gerações de amanhã. Para se poder escolher com total conhecimento de causa, importa estar-se clara e objectivamente informado sobre todas as opções possíveis em matéria de gestão de embalagens, nomeadamente, a prevenção, a reutilização, a reciclagem, a valorização energética, bem como sobre os custos que lhes estão associados. Tal pressupõe a instauração de um sistema de educação contínua, a iniciar desde a infância, destinado a implicar os cidadãos precoce e permanentemente nesta problemática. O mundo industrial, os poderes públicos e os meios de comunicação social terão ainda muito a fazer neste domínio. Embora seja verdade que a questão das embalagens e dos seus resíduos não é propriamente fácil de explicar, também é verdade que os consumidores-cidadãos recebem demasiadas mensagens contraditórias e têm a impressão de não serem suficientemente ouvidos quando se pronunciam acerca do tema "embalagens", que frequentemente consideram supérfluas e susceptíveis de os induzirem em erro. Só um dialogo construtivo permitirá elaborar soluções criativas capazes de dar resposta às suas crescentes aspirações ambientais. Uma vez mais, a transparência será a condição fundamental para a eficácia de tal diálogo: transparência a nível do preço a pagar, dos vários componentes dos custos e dos mecanismos do mercado, transparência a nível dos atentados ao ambiente (consumo dos recursos naturais, poluição do solo, do ar e da água) e, inerentemente, dos riscos incorridos a nível da saúde.

4.3.7. Aperfeiçoamento contínuo do sistema de acompanhamento estatístico da UE

4.3.7.1. A fim de melhorar qualidade e a comparabilidade das estatísticas publicadas pelos Estados-Membros, o Comité recomenda uma definição mais clara dos métodos de medição utilizados, ou inclusivamente a definição de novos métodos, bem como a criação de uma base de dados que integre os aspectos socioeconómicos ligados à valorização dos resíduos de embalagens. Por outro lado, o Comité encoraja o recurso a instrumentos de análise, como a análise do ciclo de vida das embalagens, que, associada à análise da cadeia de valor dos diferentes métodos de valorização, permitirá apreciar, tanto no plano económico como ambiental, o valor relativo(11) das várias estratégias de gestão de resíduos de embalagem adoptadas pelos Estados-Membros. O Comité está persuadido de que a Agência Europeia do Ambiente pode desempenhar um papel muito útil em todos estes domínios. Por outro lado, perante a falta de uma interpretação unívoca das definições pelos vários Estados-Membros, o Comité sugere que este trabalho não se limite a estabelecer comparações entre os Estados, mas meça os progressos alcançados por cada um deles com base numa análise progressiva dos resultados das respectivas políticas.

5. Conclusões

5.1. Dados os resultados positivos que teve a execução da Directiva 94/62/CE, o Comité tem por necessário continuar a integração, na legislação europeia, de uma política proactiva de reciclagem dos resíduos de embalagem e fixar objectivos ambiciosos de gestão aplicáveis a todas as categorias de materiais, sem excepção. Trata-se de uma necessidade real, imposta pela situação especifica da União Europeia, densamente povoada (o que faz do síndroma NIMBY ["not in my back yard" = "no meu quintal é que não!"] uma realidade incontornável) e particularmente pobre em matérias-primas e combustíveis. Paralelamente, o Comité lembra que o conceito de desenvolvimento sustentável leva à adopção de abordagens de política ambiental preocupadas em atingir uma relação óptima "economia-ambiente". Desde que os objectivos fixados na legislação europeia sejam atingidos, propõe que os Estados-Membros beneficiem de relativa margem de manobra na escolha dos métodos (prevenção, reutilização, reciclagem, valorização energética) que, combinados, lhes permitam atingir, a custos mínimos, o objectivo de evitar e reduzir o impacto das embalagens e dos resíduos de embalagem no ambiente, no respeito das normas ambientais em vigor, que devem constituir a orientação de fundo comum.

5.2. O Comité insiste na necessidade de sensibilizar os consumidores para a problemática dos resíduos de embalagem e de os formar precocemente para adoptarem comportamentos adequados à protecção do ambiente. Insiste igualmente no estabelecimento de um verdadeiro diálogo entre a indústria, as autoridades institucionais, os meios de comunicação social e os consumidores-cidadãos, através das organizações associativas, num espírito de parceria e de responsabilidade partilhada face ao ambiente e às gerações futuras.

5.3. Tendo consciência das dificuldades com que actualmente se depara a valorização e, mais particularmente, a reciclagem, o Comité considera necessário adoptar uma política proactiva numa perspectiva participativa que integre todas as entidades envolvidas na cadeia de produção, utilização e eliminação das embalagens, tendo em conta os constrangimentos económicos a que estão sujeitas. Nesta óptica, propõe o estabelecimento de um plano de acção destinado a desenvolver saídas para os produtos reciclados, com as seguintes vertentes:

- apoio reforçado à inovação e ao desenvolvimento de novas aplicações no domínio da valorização dos resíduos de embalagem;

- identificação e desenvolvimento de novos mercados para os produtos reciclados;

- estabelecimento de normas CEN para os materiais resultantes da reciclagem;

- responsabilização acrescida das diferentes fileiras de materiais de embalagem;

- estabelecimento de um diálogo construtivo com o consumidor-cidadão;

- aperfeiçoamento contínuo do sistema de acompanhamento estatístico da UE.

5.4. Com todas as disposições propostas, o Comité exprime a sua vontade de ver evoluir a política ambiental no tocante às embalagens e aos resíduos de embalagem numa perspectiva ambiciosa e proactiva de prevenção da produção de resíduos de embalagem e da sua valorização, conforme com o conceito de desenvolvimento sustentável, e no respeito do princípio da parceria de todos os actores implicados.

Bruxelas, 8 de Dezembro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Remete-se igualmente para o parecer do CES, de 24 de Março de 1993, sobre a Proposta de Directiva do Conselho relativa às embalagens e aos resíduos de embalagem, que caucionou em muito grande medida a directiva na sua forma actual.

(2) Compreendendo as embalagens primárias (de venda), secundárias (de grupadas) e terciárias (de transporte) desses bens de consumo, na medida em que estes três tipos de embalagem assumem funções complementares e que, em termos de prevenção, são frequentemente considerados como um conjunto. Por exemplo, um aumento do peso da embalagem primária ligado a uma redução do peso da embalagem secundária pode levar a uma diminuição do peso do conjunto.

(3) Nomeadamente, poderes públicos, cidadãos, autarquias locais, fabricantes de materiais de embalagem e de embalagens, fabricantes e distribuidores de bens de consumo, agentes que operam na recolha e triagem dos resíduos, empresas de reciclagem.

(4) A imposição do tipo "ponto verde" tem que ver com um sistema de financiamento que visa incluir nos preços do produto embalado, vendido ao consumidor, uma taxa previamente paga pelo fabricante do produto ou pelo responsável pela sua comercialização. Exemplos de sistemas, de "ponto verde": DSD (Alemanha), Eco Emballages (França), FOST Plus (Bélgica).

(5) Por "benefícios ambientais" entendem-se as vantagens de redução da poluição ou dos danos ambientais resultantes da ausência de gestão ambiental.

(6) Por outro lado, parece-nos igualmente útil precisar a propósito, que, muito embora, segundo a opinião geral, todas as actividades ligadas à reciclagem sejam menos nocivas para o ambiente do que outros métodos de valorização, continua a constatar-se a ausência de um método de verificação universalmente reconhecido, que permita a prova absoluta.

(7) Comparada com a análise "custo-benefício", a análise "custo-eficácia" é um método mais recente que tem a vantagem de não se preocupar com a quantificação dos danos ambientais, nem com a sua expressão em termos monetários que, por sua vez, constituem etapas da análise "custo-benefício" e produzem resultados frequentemente pouco exactos.

(8) Este método adapta-se, de facto, optimamente ao ciclo de vida dos plásticos: sendo na sua maioria derivados de um combustível (o petróleo), são transformados numa segunda fase em material de embalagem e podem facilmente, na fase final, regressar ao estado inicial de combustível. A valorização energética dos resíduos de embalagens plásticas permite economizar recursos naturais não renováveis e, paralelamente, tirar partido das grandes possibilidades de desenvolvimento e das vantagens que as embalagens plásticas oferecem aos consumidores. Isto na estrita condição de todo o processo se desenrolar de forma respeitadora do ambiente, o que implica a observância de normas ambientais adequadas.

(9) Vários processos inovadores de reciclagem foram abandonados em sequência da falta de saídas para os produtos deles resultantes, o que aconteceu essencialmente por razoes de desrespeito de normas, frequentemente estabelecidas na prática e enunciadas nos cadernos de encargos, mas não forçosamente por razoes de segurança ou de higiene.

(10) Que vai da selecção dos materiais aos métodos que permitem evitar que a embalagem se transforme em resíduo.

(11) Seria então possível proceder a um verdadeiro exercício de aferição de desempenhos ("benchmarking") e identificar "indutores de custos" ("cost drivers") e "melhores práticas" ("best practices").