Parecer n.o 1/2000

sobre uma proposta de Regulamento do Conselho que altera o regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, relativo à separação da função de auditoria interna e da função de controlo financeiro ex ante(quinto parágrafo do artigo 24.o do Regulamento Financeiro)

(Apresentado nos termos do artigo 279.o do Tratado CE)

(2000/C 327/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 4 do seu artigo 248.o e o seu artigo 279.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica do Carvão e do Aço e, nomeadamente, o n.o 4 do seu artigo 45.o-C e o seu artigo 78.o-H,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o n.o 4 do seu artigo 160.o-C e o seu artigo 183.o,

Tendo em conta o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias(1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 2673/1999 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999(2), e, nomeadamente, os seus artigos 21.o, 24.o, 139.o e 142.o,

Tendo em conta o Regulamento (Euratom, CECA, CE) n.o 3418/93 da Comissão, de 9 de Dezembro de 1993, que estabelece normas de execução de algumas disposições do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977(3), e, nomeadamente, os seus artigos 34.o a 43.o,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, relativo à separação da função de auditoria interna e da função de controlo financeiro ex ante, apresentada pela Comissão(4),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre esta proposta, enviado pelo Conselho ao Tribunal de Contas em 14 de Junho de 2000 e recebido pelo Tribunal em 21 de Junho de 2000,

Considerando que a Comissão desenvolveu o projecto de criar no seu seio "um Serviço de Auditoria Interna,... para apoiar a gestão... no que respeita: 1) ao controlo dos riscos, 2) ao controlo da conformidade, 3) à formulação de um parecer independente sobre a qualidade dos sistemas de gestão e controlo, e 4) às recomendações a apresentar para melhorar a eficácia das operações e garantir uma utilização económica e judiciosa dos recursos da Comissão (utilização do dinheiro para os fins previstos e relação custo/eficácia)".

Considerando que o sistema assim planeado prevê paralelamente que: "Cada direcção-geral criará uma estrutura de auditoria especializada (que pode ir de uma única pessoa que se apoie em grande medida no trabalho do Serviço de Auditoria Interna até uma unidade completa), directamente responsável perante o director-geral, para realizar exames do sistema de controlo interno da direcção-geral e da gestão e utilização dos fundos da Comissão pagos aos beneficiários externos".

Considerando que "será criado um Comité de Acompanhamento da Auditoria. A sua tarefa consistirá em acompanhar: 1) os processos de controlo na Comissão, através dos resultados das auditorias realizadas pelo Serviço de Auditoria Interna e pelo Tribunal de Contas, 2) a aplicação das recomendações resultantes das auditorias, incluindo as formuladas pelo Tribunal de Contas que tenham sido aceites pela Comissão, e 3) a qualidade do trabalho de auditoria..."

Considerando que, segundo a Comissão, "trata-se, globalmente, de uma abordagem que deveria solucionar totalmente o 'efeito de desresponsabilização' e eliminar os riscos de conflitos de interesse susceptíveis, no actual sistema, de surgir entre o controlo financeiro e a auditoria interna"(5).

Considerando que a proposta da Comissão, que consiste em separar as funções de auditor financeiro e de auditor interno na pendência de uma reformulação mais completa do Regulamento Financeiro, se insere na evolução preconizada desde há muito pelo Tribunal,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

1. Em 1981(6), o Tribunal evocou o conflito latente que existe entre o poder do auditor financeiro de apor um visto, e portanto de autorizar uma despesa, e a responsabilidade - que na realidade constituía uma função do auditor interno - de avaliar em seguida a mesma despesa, nomeadamente segundo os critérios da boa gestão financeira.

2. Mais recentemente, o Tribunal observou que «a regulamentação financeira deverá ter como objectivos essenciais ajudar as Comunidades a atingirem de forma eficiente os seus objectivos políticos, através de uma melhor afectação dos seus recursos orçamentais, salvaguardar a legalidade e a regularidade das suas acções, proteger os seus activos e assegurar a publicidade e a transparência das suas operações financeiras. Nesta óptica, um novo Regulamento Financeiro deverá, em especial, conter os princípios e disposições que se seguem:

- redefinir o estatuto e as atribuições do auditor financeiro, na perspectiva de que ele exerceria funções de auditor interno da instituição;

- indicar mais claramente o âmbito das atribuições dos gestores orçamentais em matéria de gestão financeira e de controlo financeiro. Com efeito, na perspectiva de uma diminuição significativa do procedimento do visto prévio, ou mesmo, a prazo, da sua desaparição, impõem-se disposições suplementares para assegurar a legalidade, regularidade e boa gestão financeira das acções comunitárias e proteger os interesses financeiros das Comunidades, em especial evitar aos funcionários qualquer situação de conflito entre os interesses do serviço e os interesses de terceiros;

- na mesma perspectiva, reforçar os poderes do tesoureiro»(7).

3. O Tribunal salientou especialmente que a sugestão de conferir ao auditor financeiro uma função de auditor interno, cujas consequências organizacionais e operacionais não são claramente descritas, não poderia - por falta de precisões e de garantias - constituir uma compensação suficiente que protegesse o sistema financeiro contra uma falta de controlo interno que podia resultar da suspensão do visto prévio. Quanto à supressão completa do visto prévio, ela já não seria aceitável a não ser que este fosse substituído por outros procedimentos que oferecessem, no mínimo, garantias equivalentes e que pudessem também implicar outros agentes para além do auditor financeiro(8).

4. O Tribunal formula recomendações que se articulam em torno de uma reforma profunda da função do auditor financeiro, de uma responsabilização acrescida do gestor orçamental e do tesoureiro e da criação de uma verdadeira função de auditor interno(9).

5. A este respeito, saliente-se que a Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo das Finanças Públicas (INTOSAI) considera por seu lado que a direcção estabelece frequentemente uma unidade de auditoria interna como parte integrante da sua estrutura de controlo interno. Apesar de os auditores internos poderem constituir um recurso valioso para a formação e o aconselhamento em matéria de controlos internos, o auditor interno não deverá substituir uma estrutura sólida de controlo interno(10).

6. Por isso, será desejável que o sistema em vias de elaboração seja completo, rigoroso e coerente, tanto mais que não se pode excluir o risco de a solução, proposta para um período de transição, continuar a ser aplicável durante um período superior ao planeado pela Comissão.

Campo de aplicação da reforma

7. A auditoria interna define-se como uma função independente e objectiva de controlo e de aconselhamento, que consiste em conferir um valor acrescentado que melhore o funcionamento da organização. Auxilia a organização a atingir os seus objectivos através de uma abordagem sistemática e disciplinada de avaliação e de aperfeiçoamento dos procedimentos de gestão de riscos, de controlo e de gestão de empresa(11). Por isso, o âmbito e os objectivos dos trabalhos de auditoria interna são muito variáveis e dependem das dimensões e da estrutura da entidade, bem como das exigências da direcção(12).

8. O conceito geral da função de auditoria interna deve ser inserido no Regulamento Financeiro, mas as normas para a designação do auditor interno - quer se trate de uma única pessoa ou de um serviço -, os objectivos pormenorizados da sua missão, o âmbito dos trabalhos e as normas para a sua execução podem ser decididos pelas próprias instituições em função da sua especificidade e das suas necessidades, respeitando as normas internacionais em vigor em matéria de auditoria interna. A redacção do artigo 24.o do Regulamento Financeiro deverá ser alterada nesse sentido. Propõe-se em anexo uma redacção alternativa do artigo 2.o da proposta da Comissão.

Incompatibilidade da função de auditor interno com outras funções

9. A reforma proposta prevê que, aos actores tradicionais do procedimento financeiro das Comunidades, que são o gestor orçamental, o auditor financeiro e o tesoureiro, se acrescente o auditor interno.

10. É certo que o artigo 24.o-A estipula que o auditor interno é independente do auditor financeiro. Contudo, para assegurar plenamente o necessário equilíbrio de conjunto do sistema de controlo interno, é necessário que, às medidas já propostas pela Comissão, se acrescente uma alteração do quarto parágrafo do artigo 21.o do Regulamento Financeiro, que enuncie o princípio da incompatibilidade de funções, não apenas entre o gestor orçamental, o auditor financeiro e o tesoureiro, mas igualmente entre essas funções e a de auditor interno.

Independência do auditor interno

11. A proposta confere ao auditor interno um estatuto funcional análogo ao do auditor financeiro. Contudo, a importância de que se reveste o princípio de independência do auditor em relação aos auditados exige que esse princípio conste do próprio Regulamento Financeiro. Este deverá dispor sem ambiguidade que, no exercício das suas funções, o auditor interno apenas é responsável perante a instituição que o designou e apenas a essa presta directamente contas.

Funções do auditor interno

12. O projecto do artigo 24.o-A enumera dois tipos de funções confiadas ao auditor interno. Porém, como exposto no n.o 7, o objectivo, a natureza e a lista das funções a desempenhar pelo auditor interno podem variar em função da instituição para a qual a auditoria interna é realizada.

13. Por isso, é necessário definir a função do auditor interno de maneira mais global, em referência às normas internacionais em vigor na matéria.

Criação de um novo título no Regulamento Financeiro

14. O auditor interno, contrariamente aos três pilares que são o gestor orçamental, o tesoureiro e o auditor financeiro, não dispõe de qualquer competência em matéria de execução orçamental. Por consequência, a alteração do Regulamento Financeiro proposta pela Comissão não deverá ser inserida no título III do Regulamento Financeiro mas deverá constituir um título distinto.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de Outubro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) JO L 356 de 31.12.1977, p. 1.

(2) JO L 326 de 18.12.1999, p. 1.

(3) JO L 315 de 16.12.1993, p. 1.

(4) Documento da Comissão ref. 2000/135 (CNS) - COM(2000) 341 final.

(5) Reforma da Comissão - Livro Branco - Parte I - COM(2000) 200 final, p. 26 - 27.

(6) Estudo do Tribunal de Contas sobre os sistemas de organização financeira das Comunidades Europeias, ponto 6.10.2, JO C 342 de 31.12.1981.

(7) Parecer n.o 4/97, sobre a proposta de Regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, ponto 16, primeiro parágrafo e alínea c), JO C 57 de 23.2.1998, p. 4.

(8) Parecer n.o 4/97 atrás citado, ponto 15, décimo quinto travessão, e ponto 5.5 do anexo.

(9) Parecer n.o 4/97 atrás citado, ponto 5.10 do anexo.

(10) Comité das Normas de Controlo Interno da INTOSAI - Linhas Directrizes para as Normas de Controlo Interno - Junho de 1992 - ponto 74.

(11) Definição do Institute of Internal Auditors (IIA), aprovada pelo Conselho de Administração do IIA em 26 de Junho de 1999.

(12) International Federation of Accountants - Handbook 1999 - Technical Pronouncements, ISA

610, ponto 5.

Anexo

PROPOSTA DE REDACÇÃO ALTERNATIVA DO ARTIGO 2.O DA PROPOSTA DA COMISSÃO

[ref. 2000/0135(CNS)]

«Artigo 2.o

É criado um novo título no Regulamento Financeiro, com a seguinte redacção:

AUDITOR INTERNO

1. Cada instituição cria no seu seio uma função de auditoria interna independente do auditor financeiro.

A auditoria interna é uma função de controlo e de aconselhamento que consiste em conferir um valor acrescentado que melhore o funcionamento da instituição e que a auxilie a atingir os seus objectivos através de uma abordagem sistemática e disciplinada de avaliação e de aperfeiçoamento dos procedimentos de gestão e de controlo.

2. Cada instituição designa o auditor interno segundo normas adequadas à sua especificidade e às suas necessidades.

No exercício das suas funções, o auditor interno apenas é responsável perante a instituição que o designou e apenas a essa presta directamente contas.

Os objectivos pormenorizados e as normas de execução da função de auditor interno, bem como o âmbito dos seus trabalhos, são decididos por cada instituição em função da sua especificidade e das suas necessidades, respeitando as normas internacionais em vigor em matéria de auditoria interna.

3. O auditor interno deve beneficiar das garantias de independência e de acesso à informação necessárias ao desempenho da sua função. Em especial quando o auditor interno for funcionário ou agente da instituição que o designou, beneficia, no exercício das suas funções, dos direitos de acesso às mesmas informações e, a fim de garantir a sua independência, das mesmas regras e medidas específicas que as aplicáveis ao auditor financeiro nos termos do oitavo e nono parágrafos do artigo 24.o».