4. O documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a avaliação assenta nos elementos factuais fornecidos nessa avaliação, bem como nas reações recebidas durante os debates com os Estados participantes e na consulta pública aberta. Tem igualmente em conta os resultados do exame do MPCU pelo Tribunal de Contas Europeu (TCE), o Relatório da Comissão sobre os progressos realizados e os défices remanescentes na reserva comum voluntária, bem como outros relatórios disponibilizados ao público. Em geral, a Comissão considera que a conceção da avaliação externa é adequada à pesquisa e tem por base uma abordagem metodológica correta. Há que assinalar uma limitação, nomeadamente a base estatística limitada da avaliação externa. A maior parte dos dados recolhidos pelo contratante durante o período da avaliação independente são de natureza qualitativa e referem-se a «perceções» das partes interessadas sobre o desempenho do MPCU. Esta limitação chama igualmente a atenção para a necessidade de reforçar o sistema de monitorização do MPCU, em especial no que se refere à inclusão de indicadores de desempenho quantitativos suplementares (tal como sublinhado no recente relatório do Tribunal de Contas). A avaliação externa não propôs indicadores suplementares específicos para colmatar esta lacuna. No entanto, dentro dos limites da recolha de dados e da análise, os resultados da avaliação são credíveis. As conclusões são muito equilibradas e as consequências lógicas das constatações estão relacionadas com os elementos factuais disponíveis.

3. Entre novembro de 2016 e Junho de 2017, foi efetuada uma avaliação independente das atividades realizadas no âmbito do Mecanismo da União. A fase de averiguação incluiu uma análise documental exaustiva e uma consulta especificamente orientada das partes interessadas, em que participaram, nomeadamente, autoridades de proteção civil de 26 Estados participantes, 14 parceiros internacionais (agências da ONU, a OCDE, o Banco Mundial, a Cruz Vermelha e o Crescente Vermelho, várias ONG, etc.) e funcionários de 15 Direções-Gerais e serviços da Comissão Europeia. Foram igualmente realizados três estudos de casos (dois a nível nacional e uma análise documental). Além disso, foi realizada uma consulta pública aberta em linha durante três meses (novembro de 2016 - fevereiro de 2017), em que cerca de 130 equipas de emergência de toda a Europa prestaram informações sobre o MPCU. No final de março de 2017, foi publicado um relatório sobre os resultados da consulta pública aberta.

1. O Mecanismo de Proteção Civil da União (a seguir designado «MPCU») constitui uma expressão visível da solidariedade europeia, dado que contribui de forma concreta e atempada para a prevenção, preparação e resposta a todos os tipos de catástrofes que ocorram dentro ou fora do espaço da União. O MPCU facilita a mobilização e a coordenação da assistência prestada pelos Estados participantes com o objetivo global de proteger os cidadãos, a economia e o ambiente da Europa. O Centro de Coordenação de Resposta de Emergência (CCRE) e a Capacidade Europeia de Resposta de Emergência (CERE, também designada reserva voluntária de meios de resposta previamente afetados e de peritos qualificados dos EstadosMembros) são elementos essenciais do funcionamento do mecanismo.

6. Existem provas suficientes que permitem demonstrar a importância permanente dos objetivos do MPCU para as necessidades da Europa. O inquérito Eurobarómetro de 2017 sobre a proteção civil revela que a grande maioria dos cidadãos europeus apoia uma política comum da UE no domínio da proteção civil e concorda que a UE deve assumir um papel de liderança na coordenação da resposta a catástrofes nos países afetados, tanto na Europa como no resto do mundo. Resoluções recentes do Parlamento Europeu exortaram também a Comissão a continuar a apoiar a cooperação entre as autoridades responsáveis pela proteção civil europeia. As partes interessadas consultadas sublinharam também a flexibilidade do MPCU para se adaptar rapidamente e dar resposta a crises emergentes recentes diferentes das emergências de proteção civil «tradicionais» (por exemplo, o surto de ébola na África Ocidental e a crise migratória na Europa). O aumento do número e do âmbito das ativações do MPCU fora da Europa coloca, no entanto, o desafio de encontrar o justo equilíbrio entre o facto de constituir um quadro de assistência mútua entre os países europeus, na sequência de catástrofes naturais ou provocadas pelo homem, ou evoluir no sentido de um instrumento capaz de dar solução a situações de crise de diferentes naturezas e com alcance mundial.

7. Uma análise da eficácia do MPCU revelou progressos encorajadores no âmbito de cada um dos objetivos específicos. Com base nos indicadores estabelecidos pela legislação e nas reações por parte das principais partes interessadas consultadas, o MPCU está no bom caminho para alcançar os objetivos relativos à prevenção de catástrofes (objetivo 1) e à preparação para catástrofes (objetivo 2). Segundo a grande maioria das partes interessadas consultadas, a resposta do MPCE a catástrofes (objetivo 3) tem sido atempada e eficaz. Confirmando uma das conclusões do exame do MPCU pelo TCE, a avaliação externa observou limitações no que diz respeito a dados quantitativos coerentes e sólidos (por exemplo, rapidez, custos, avaliação das necessidades), acabando por corroborar as opiniões muito positivas das partes interessadas sobre a resposta do MPCU a catástrofes. Por último, a sensibilização do público e a preparação para catástrofes (objetivo 4) registaram opiniões um pouco menos satisfatórias das partes interessadas, quando comparadas com outros objetivos. A este respeito, seria difícil estabelecer uma relação direta entre a sensibilização dos cidadãos da União para os riscos nas respetivas regiões, ou seja um dos objetivos fixados na decisão, e as atividades realizadas no âmbito do MPCU. No entanto, a Comissão reconhece que, tendo em conta o cenário de risco em constante mudança na Europa, seria pertinente e oportuno reforçar as medidas relacionadas com a sensibilização dos cidadãos.

8. De um modo geral, a perceção das partes interessadas em relação à eficiência do MPCU é positiva. Os planos de resposta a emergências e os custos administrativos associados à execução da decisão relativa ao MPCU são considerados aceitáveis pela maioria dos Estados participantes. A avaliação externa procurou realizar análises dos custos de missões de resposta comparáveis (por exemplo, missões aéreas de combate a incêndios florestais; transporte de módulos e ajuda em espécie; etc.). Os elementos factuais não podem ser considerados, por si só, suficientes para retirar conclusões definitivas. Contudo, confirmaram a conveniência de realizar análises de custos mais pormenorizadas e, eventualmente, determinar valores de referência (ou gama de custos) para a implantação e o transporte da assistência prestada ao abrigo do MPCU.

9. A coerência interna, ou seja, a coerência entre os diferentes pilares do mecanismo, é considerada satisfatória pela avaliação externa. Várias atividades transversais do MPCU (ensinamentos retirados, missões de aconselhamento, avaliações pelos pares, intercâmbio de peritos, etc.) proporcionam uma abordagem integrada no âmbito da prevenção, da preparação e da resposta. A coerência externa, ou seja, a relação entre o MPCU e outros domínios da política da UE, aumentou em relação ao quadro anterior (2007-2013). Este facto foi confirmado através de entrevistas com vários serviços da Comissão. Colocar a ênfase num programa baseado nos resultados e em objetivos intermédios é visto como propício a uma cooperação mais eficaz, reconhecendo-se a necessidade de reforçar os mecanismos de coordenação para melhorar as sinergias entre os instrumentos de financiamento das atividades de prevenção e as atividades de preparação, por exemplo nos países abrangidos pela política de vizinhança e em fase de pré-adesão. No que diz respeito à resposta fora da Europa, a vantagem comparativa da intervenção da proteção civil em relação à assistência humanitária deve ser cuidadosamente ponderada, uma vez o MPCU é cada vez mais frequentemente ativado para responder a situações de emergência humanitária complexas. Na mesma ordem de ideias, considera-se que é necessária uma melhor articulação com outras políticas externas da UE (por exemplo, a ajuda ao desenvolvimento) e outros instrumentos, tendo em conta que o MPCU intervém cada vez mais frequentemente fora da UE (por exemplo, o surto de ébola, o sismo no Nepal, a crise de migração) onde as catástrofes naturais recorrentes poderão interagir com outros fatores de risco como, por exemplo, situações de conflito e fragilidade.

10. A existência de uma «plataforma» única europeia de partilha de informações e de coordenação operacional, a introdução de normas europeias comuns para reforçar a capacidade de resposta a catástrofes e as orientações comuns em matéria de avaliação de riscos, que contribuíram para o desenvolvimento de uma visão global dos riscos na UE no quadro da legislação relativa ao MPCU, são vistas respetivamente como um contributo do elevado valor acrescentado da UE no domínio da resposta, da preparação e da prevenção de catástrofes. O reforço da capacidade e da previsibilidade da CERE proporcionadas pelo MPCU através da «reserva comum voluntária» não teria sido possível sem um esforço coordenado a nível da UE. Nos próximos anos, a introdução de indicadores para acompanhar, de forma mais adequada, a eficácia e a eficiência do MPCU pode fornecer elementos factuais adicionais para apreciar (e comunicar) o valor acrescentado da ação a nível da UE em matéria de proteção civil.

11. A partilha de conhecimentos, as atividades de formação e o intercâmbio de peritos são vistos como fatores essenciais para criar uma comunidade de profissionais da proteção civil europeia e, em última análise, para garantir a sustentabilidade da contribuição do MPCU para apoiar sociedades mais seguras e mais resilientes. O Centro de Conhecimento da Gestão dos Riscos de Catástrofe, uma plataforma em linha lançada no final de 2015, está a prestar serviços para reforçar a partilha de conhecimentos e o desenvolvimento de capacidades entre os Estados participantes no MPCU. No entanto, a nível de sistema, são várias as questões consideradas fundamentais para a sustentabilidade da contribuição do MPCU no futuro. O modelo financeiro necessita de ser revisto para assegurar a disponibilidade de capacidades na reserva comum voluntária adaptadas às necessidades baseadas no risco; é preciso definir uma estratégia eficaz para desenvolver as capacidades necessárias de recursos humanos no domínio da proteção civil europeia; e importa clarificar o papel do setor privado na execução das atividades no âmbito do MPCU. A fim de maximizar o impacto dos projetos de prevenção e preparação financiados pelo MPCU, os utilizadores finais devem fornecer informações no âmbito da conceção e do acompanhamento dos projetos. Convém analisar mais aprofundadamente a possibilidade de avaliar o seu impacto durante um período mais alargado. Por último, reconhecendo a importância do papel das autoridades regionais e locais na gestão das catástrofes, o trabalho do MPCU deve chegar mais próximo dos agentes locais, embora apoiando, em primeiro lugar, o papel das autoridades nacionais de proteção civil. Há também que prestar a devida atenção à prevenção e preparação de catástrofes transfronteiras, reforçando dessa forma a estrutura de gestão dos riscos ao longo da cadeia local, regional, nacional, europeia.

3.Conclusões

12. Tendo em conta as conclusões do relatório de avaliação externa, a sua própria apreciação dos elementos factuais qualitativos e quantitativos fornecidos, bem como a experiência operacional e os ensinamentos retirados, a Comissão concluiu que, de um modo geral, o mecanismo assenta numa base sólida para alcançar os objetivos gerais e específicos da decisão. Durante o período de 2014-2016 objeto de avaliação, o desempenho do MPCU revelou resultados encorajadores em cada um dos três pilares (prevenção/preparação/resposta) e, em geral, é visto de forma positiva pelos Estados participantes e pelas principais partes interessadas. Ao mesmo tempo, a avaliação evidenciou também uma série de desafios que, se forem enfrentados rapidamente, poderão aumentar ainda mais o impacto das ações apoiadas pelo MPCU. Estes aspetos são ainda realçados no documento de trabalho dos serviços da Comissão que inclui recomendações (resumidas infra) que abrangem os pilares do MPCU de prevenção, preparação e resposta. Uma área geral identificada suscetível de melhoramentos é o reforço da estrutura de controlo dos resultados do MPCU, nomeadamente a melhoria da mensurabilidade através da possibilidade de introdução de indicadores quantitativos e de bases de referência, para apoiar um maior impacto ao longo do tempo.

3.1.Prevenção

13. Aumentar a incidência dos projetos anuais de prevenção (e preparação) que o MPCU financia todos os anos. O programa, a funcionar desde 2000, financiou um grande número de projetos nem sempre tirando partido dos seus resultados. Dada a dimensão relativamente modesta do financiamento (entre 2014 e 2016, o financiamento médio da UE foi de 470 000 EUR), os projetos devem visar a satisfação das necessidades dos utilizadores finais, incorporar medidas para aumentar os seus resultados e alcançar maior impacto. Importa reforçar a cooperação entre o MPCU e a agenda da UE em matéria de adaptação às alterações climáticas.

14. Articular melhor as ligações entre os projetos de prevenção (e preparação) no âmbito do MPCU e os programas da UE de âmbito mais vasto (por exemplo, o Fundo de Coesão/Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, Banco Europeu de Investimento, etc.) com base no trabalho iniciado com o apoio do Centro de Conhecimento da Gestão dos Riscos de Catástrofes. Uma ligação mais estratégica com esses programas poderá contribuir para maximizar o aproveitamento dos resultados dos projetos e potenciar recursos técnicos e financeiros suplementares para alcançar resultados mais significativos no âmbito da prevenção.

15. Reforçar as ligações entre as atividades de prevenção e as atividades de preparação/resposta. Esta recomendação, que já tinha sido salientada em 2014 pela avaliação ex post do anterior MPCU (2007-2013), continua a ser pertinente a meio do período 2014-2020 do MPCU. A adequação das capacidades de resposta aos principais riscos a que a Europa está exposta e às situações de emergência a nível mundial constituirá o principal desafio para garantir a pertinência permanente do MPCU. A «Síntese dos riscos na UE» sublinhou que as avaliações prospetivas terão de ter cada vez mais em conta os «riscos emergentes» (ou seja, riscos em cascata como, por exemplo, acidentes tecnológicos decorrentes de fenómenos naturais, bem como a perda de infraestruturas críticas, acidentes industriais e nucleares devido ao aumento dos riscos de terrorismo e de ataques cibernéticos). Uma abordagem baseada no desempenho para a avaliação dos riscos poderá ajudar a ir mais além da estimativa dos danos físicos em infraestruturas e incidir no nível de serviços vitais necessários na sequência de uma situação de catástrofe, melhorando os planos de contingência e as operações de resposta pelas autoridades de proteção civil.

3.2.Preparação

16. Rever os objetivos relativos à capacidade da reserva comum voluntária segundo uma abordagem baseada em elementos factuais. Os objetivos em matéria de capacidade para os módulos e outros meios de resposta são definidos na Decisão de Execução relativa ao MPCU e devem ser revistos à luz dos principais riscos críticos que a Europa ou outros países beneficiários enfrentam, cujas prioridades são avaliadas em conformidade. A definição de objetivos de capacidade para os diferentes perfis de peritos individuais (atualmente não previstos na decisão) seria necessária para determinar de forma mais clara os recursos técnicos e as lacunas existentes na Europa. É fundamental promover um diálogo mais estreito com os Estados participantes a fim de captar todas as capacidades nacionais, incluindo as que não se encontram registadas na reserva comum voluntária mas que poderão ainda ser mobilizáveis através do MPCU. Do mesmo modo, a repartição espacial dos riscos (naturais e provocados pelo homem) na Europa e fora da Europa deve ser tida em conta na repartição geográfica de determinadas capacidades de resposta, assegurando ao mesmo tempo a capacidade de prestar uma assistência adequada sob a égide do MPCU onde quer que seja necessária.

17. Reavaliar o sistema de incentivos para o agrupamento de recursos na reserva comum voluntária com base nas lições aprendidas e noutros conhecimentos adquiridos nas operações. O nível de cofinanciamento para o destacamento de capacidades da reserva comum ou para a mobilização de capacidades de amortecimento (especialmente fora da UE); o apoio a módulos multinacionais e capacidades de resposta; a cobertura por seguros de saúde e de responsabilidade civil perante terceiros para peritos destacados são, nomeadamente, incentivos necessários para reforçar a capacidade de resposta do MPCU. Os encargos administrativos que representam o registo e a certificação de módulos devem também ser melhorados, embora esta questão esteja já a ser tratada pela Comissão através de um processo mais racional e mais coerente de planeamento dos exercícios, de certificação e de registo dos recursos da reserva comum voluntária.

18. Desenvolver uma abordagem mais eficaz, baseada nas necessidades, para os programas de formação e exercícios. A mudança de orientação da formação, dos resultados (por exemplo, o número de pessoas formadas) para as competências, permite dar resposta às necessidades decorrentes das operações. Esta questão está atualmente a ser tratada pela Comissão com o próximo «Quadro estratégico para a formação e exercícios», articulado em torno de competências. Além disso, considera-se prioritário o estabelecimento de um quadro sólido para avaliar os cursos de formação ministrados, bem como as pessoas formadas, para os adequar às necessidades no terreno com os melhores recursos técnicos disponíveis. Foram tecidas considerações idênticas no que respeita aos exercícios. Além disso, prever diferentes modelos de execução dos cursos «básicos» associados ao MPCU, como, por exemplo, o curso de introdução ao Mecanismo de Proteção Civil da União dirigido a um vasto público e a formação especializada/avançada (por exemplo, formação para pessoal destacado; avaliações; equipas médicas, etc.), ministrados a grupos de peritos bem identificados, poderá contribuir para otimizar os recursos e melhorar os resultados. Por último, o quadro estratégico para a formação e os exercícios deve ter igualmente em conta as necessidades decorrentes de ameaças emergentes e em evolução, como os riscos químicos, biológicos, radiológicos e nucleares (QBRN) e os riscos ligados a infraestruturas críticas ou a ataques terroristas, embora evitando a duplicação com as atuais iniciativas em matéria de formação apoiadas pela UE

19. Expandir a vertente do utilizador final das plataformas transnacionais dos sistemas de alerta precoce, como o Sistema Europeu de Informação sobre Fogos Florestais (EFFIS) e o Sistema Europeu de Sensibilização para as Inundações (EFAS). Estes sistemas proporcionam uma mais-valia significativa da UE através da consolidação dos dados nacionais em instrumentos de previsão à escala europeia, que podem ser utilizados para a tomada de decisões por parte dos responsáveis pelos serviços de emergência do CCRE e dos Estados participantes. O desenvolvimento da comunidade de utilizadores finais ajudará a completar a plataforma tecnológica, permitindo aos peritos dos Estados participantes avaliar o desempenho dos sistemas de alerta precoce e das operações de resposta com o objetivo de melhorar as práticas. Este desenvolvimento tornará os instrumentos mais relevantes para todos os países da Europa, independentemente do seu nível de preparação.

3.3.Resposta

20. Promover uma política coerente de recolha de dados quantitativos e produzir uma análise sistemática das missões de resposta para melhorar o desempenho no futuro. Tal poderá contribuir para criar marcos ou bases de referência (limites superiores/inferiores ou intervalos) de rapidez e de custos, que permitam estabelecer comparações entre as respostas às situações de emergência e contribuam para melhorar a eficácia das missões de resposta. As avaliações das necessidades no âmbito dos pedidos de assistência também devem ser disponibilizadas numa base regular e num formato mais normalizado.

21. Considerar a possibilidade de um destacamento prévio de uma pequena equipa do MPCU antes da ativação formal do mecanismo em caso de catástrofes iminentes (por exemplo, ciclones, cheias fluviais, etc.). Tal contribuiria para obter uma melhor perceção das necessidades no terreno e preparar a implantação subsequente da equipa de Proteção Civil da UE, aumentando a rapidez e a eficácia da resposta do MPCU.