N? C 189/16 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 28. 7. 86 
O Comité Económico e Social aprova a proposta. 
Feito em Bruxelas, em 23 de Abril de 1986. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
Gerd MUHR 
Parecer sobre a comunicação da Comissão ao Conselho — Contratos Públicos de 
Fornecimento — Conclusões e Perspectivas 
(86/C 189/09) 
A 28 de Março de 1985, a Comissão decidiu consultar o Comité Económico e Social, nos termos do 
artigo 198? do Tratado, que institui a Comunidade Económica Europeia sobre a proposta 
supramencionada. 
A Secção da Indústria, do Comércio, do Artesanato e dos Serviços encarregada de preparar os 
trabalhos do Comité sobre este assunto, adoptou o seu parecer, a 2 de Abril de 1986, com base no 
relatório de Sir George Sharp. 
Aquando da 236? sessão plenária (reunião de 23 de Abril de 1986), o Comité Económico e Social 
adoptou o seguinte parecer por unanimidade, menos três abstenções: 
1.1. O Comité aprova a franqueza com que a Comissão 
critica o não funcionamento do mercado interno no que se 
refere a aquisições realizadas por entidades públicas para a 
aquisição de obras materiais e serviços. Não obstante as 
dificuldades que uma mudança das práticas de há muito 
estabelecidas implicaria e as tensões inerentes ao estabeleci­
mento de uma política que pode parecer ir ao encontro do 
que se entende por interesses locais, regionais e nacionais, o 
Comité está firmemente convencido de que a legislação de 
base que rege os contratos realizados por entidades 
públicas para a aquisição de obras, materiais e serviços, à 
escala mundial, deve ser respeitada por todas as partes, sem 
excepção contrariamente ao que até aqui tem sido. Se 
pensarmos nas homenagens puramente formais prestadas à 
realização deste objectivo por dirigentes dos próprios 
governos que não têm aplicado as disposições comunitárias 
sobre esta matéria, torna-se evidente que é necessário mais 
do que meras declarações de intenção. De facto, o Comité é 
de opinião que a credibilidade política da legislação 
comunitária neste domínio está em jogo, se não for feito um 
esforço sério para que as autoridades públicas cumpram 
tanto o espírito como a letra das disposições legais. 
1.2. A presente comunicação está muito atrasada. De 
facto, o Conselho, na sua Resolução de 21 de Dezembro de 
1976, pediu à Comissão para apresentar um relatório sobre 
o funcionamento do sistema, dentro do prazo de 3 anos a 
contar.da data de adopção da Directiva 77/62/CEE que se 
encontra na base do « sistema » comunitário de contratos 
realizados por entidades públicas para a aquisição de 
obras, materiais e serviços. 
1.2.1. Contudo, o atraso na publicação de comunicação 
deve-se aparentemente, não só à lentidão da Comissão, mas 
também à falta de empenho de parte dos Estados-membros em cumprir com os «requisitos estatísticos aparentemente 
rudimentares» de Directiva 77/62/CEE. O Comité, 
confrontado com o problema de determinar se os dados 
estatísticos são de facto suficientemente significativos, 
representativos e dignos de confiança, para que deles 
possam ser tiradas conclusões válidas, pretende fazer 
compreender a Comissão que é necessário aprovar 
requisitos estatísticos mais completos e detalhados. É, por 
exemplo, extremamente importante determinar mais 
claramente até que ponto as filiais e os agentes locais obtêm 
contratos no sector público, em nome de fabricantes de 
outros Estados-membros. Embora seja sabido que numero­
sos adjudicadores públicos fazem os seus contratos no 
próprio país, podem revelar-se consideráveis o volume e o 
valor reais das mercadorias provenientes de outros 
Estados-membros, mas encomendadas no local. 
1.3. O documento da Comissão está dividido em duas 
partes: uma, factual e analítica, descreve o sistema e 
sublinha os respectivos pontos fracos; a outra, prática, 
contém propostas de solução que conviria examinar agora, 
paralelamente com os capítulos do « Livro Branco » sobre o 
mercado interno, publicado em meados de Junho de 1985, 
cujo objectivo prevê a realização de um mercado interno 
único e unificado para o ano de 1992. 
1.4. Os contratos realizados por entidades públicas para 
a aquisição de obras, de materiais e serviços representam 
uma parte significativa das despesas de cada Estado-
-membro e são de importância vital para o desenvolvimen­
to de um verdadeiro mercado interno. As directivas que se 
destinam ao cumprimento deste objectivo devem, por isso, 
ser aplicadas e respeitadas. 
1.5. A não existência de um mercado comum no 
domínio das aquisições públicas, teve como resultado uma 
despesa para os contribuintes de cerca de 40 mil milhões de 
28. 7. 86 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 189/17 
ECUs — estimativa de 1983 — segundo o relatório de 
Albert-Ball. A título de comparação, o orçamento das 
Comunidades Europeias para 1985 era de cerca de 28 mil 
milhões de ECUs. 
1.5.1. Este número obtém-se retirando os 15 % de PIB 
Comunitário, representado pelos contratos públicos que 
incluem as compras de equipamento militar e espacial e 
fazendo um cálculo de 10 % para custos suplementares 
decorrentes da partilha do mercado, o que representa uma 
estimativa bastante prudente da média dos custos suple­
mentares das aquisições públicas não concorrenciais. 
1.5.2. O Comité acha que este cálculo é aproximativo e 
discutível. Ela está certa de que é, efectivamente, possível 
fazer economias substanciais mas receia que cálculos 
demasiados simplistas tenham o efeito inverso daquilo que 
se pretende, fazendo vir à tona exigências e objectivos 
irrealistas. Na prática, é pouco provável que se chegue a 
uma situação em que todos os concursos públicos, nas 
condições fixadas pelas directivas, sejam adjudicados, a 
nível comunitário, uma vez que os fornecedores «locais», 
nas mesmas condições, ficarão sempre em vantagem por 
razões de proximidade, língua etc. 
2. Os problemas principais são os seguintes: 
2.1. No que se refere à incorporação das regras 
comunitárias nas legislações nacionais (p.ex., as Directivas 
77/62/CEE e 80/67/CEE), o Comité está desilidido e 
preocupado com o facto de a Comissão não ter conseguido 
garantir a aplicação, por parte dos Estados-membros, da 
directiva de base que, ultrapassada ou não, se torna 
normalmente obrigatória 18 meses depois da respectiva 
notificação, que teve lugar em meados de Janeiro de 1977. 
A Secção insiste junto da Comissão para que esta realize os 
progressos necessários nestas áreas. 
2.2. Resultados práticos do impacte das regras comuni­
tárias — embora o número de anúncios de concursos 
públicos, publicados no Jornal Oficial pelas administra­
ções centrais, regionais e locais tenha aumentado de modo 
regular, o impacte das directivas relativas a contratos 
públicos de fornecimento foi «marginal», segundo a 
opinião da Comissão. 
2.2.1. De acordo com a opinião da Comissão, as razões 
que concorreram para a insuficiência do impacte são as 
seguintes: 
a) «Ignorância» (involuntária ou deliberada) das directi­
vas comunitárias de parte das autoridades adjudicató­
rias. De facto, as administrações locais e regionais não 
observam, no todo ou em parte, os procedimentos da 
directiva, aquando das aquisições, 
b) «Suba valiação deliberada dos valores dos contratos 
públicos e fragmentação excessiva dos projectos » com a 
finalidade de se subtraírem ao limiar de 200 000 ECUs, 
a partir do qual são aplicáveis aos contratos as cláusulas 
de publicação e de não discriminação previstas nas 
directivas de base, 
c) Recurso excessivo a um único concurso público (o que 
em circunstâncias excepcionais é permitido) p. ex., com 
propostas não concorrenciais, d) Jogo deliberado com o cumprimento das regras, por ex., 
submeter-se pro-forma ao procedimento completo 
apenas para declarar que ele é nulo e sem efeito por vício 
de forma. 
2.3. Embora o Comité não deseje contestar a Comissão, 
no que se refere às razões para a falta de progresso, gostaria 
de acrescentar uma outra razão, talvez a maior para a sua 
falta de sucesso: a comunicação. O Comité acha que não 
houve um esforço suficiente, a nível comunitário, para 
fazer chegar a todas as partes interessadas, à escala local e 
nacional, tanto o espírito como a letra das directivas e as 
vantagens mútuas que decorrem, a longo prazo, da sua 
aplicação. Este esforço de comunicação deve ser a pedra de 
toque da actuação da Comissão com vista a corrigir a 
situação actual. Esta acção deve envolver, se for necessário, 
os esforços dos gabinetes da Comunidade instalados nos 
diferentes Estados-membros. A melhor legislação do 
Mundo não pode dar frutos se não for conhecida, 
compreendida e aceite pelas partes respectivas. Para dar um 
exemplo concreto, é talvez significativo o facto da brochura 
da Comissão de 1982 sobre contratos realizados por 
entidades públicas para a aquisição de obras, materiais e 
serviços dar grande ênfase aos aspectos técnicos das 
aquisições públicas mas não insiste muito nas razoes pelas 
quais os contratos públicos são susceptíveis de servir os 
interesses recíprocos de todas as partes em causa, digamos 
mesmo de desempenhar um papel indispensável na 
realização de uma verdadeira política industrial comum. 
3.1. O Comité apoia sem reservas as medidas propostas 
pela Comissão para remediar a ausência de progresso no 
que se refere à realização de um autêntico mercado comum 
no domínio das aquisições públicas. Convida a Comissão, 
em particular, a dirigir os esforços para o aperfeiçoamento 
das directivas existentes, e dar mais ênfase ao estudo e à 
simplificação de problemas práticos com que são confron­
tados os fornecedores potenciais que desejam dar sequência 
aos concursos públicos, após a sua publicação. Alguns 
desses problemas práticos estão, por exemplo, relaciona­
dos com as línguas e com o prolongamento de prazos. 
Muitos concursos do sector público repetem-se anualmen­
te. Seria, portanto, possível a publicação de uma lista 
completa destes concursos bastante tempo antes do início 
do procedimento oficial de ajudicação. Esta diligência 
poria os fornecedores perante uma oportunidade razoável e 
no mesmo pé de igualdade para calcular e esclarecer 
problemas específicos com antecedência. 
3.2. O Comité, no entanto, pensa que a Comissão deve 
intensificar os seus esforços nas seguintes áreas: 
3.3.1. Disposições uniformes para a interpretação das 
directivas de modo a que se evitem interpretações erradas, 
pouco claras ou divergentes, muitas vezes feitas de boa fé. 
Assim, algumas administrações interpretam as isenções 
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sectoriais, por exemplo a defesa, como sendo aplicáveis não 
só aos fornecimentos primários como também aos 
secundários e as actividades de apoio como a alimentação, 
têxteis, papelaria, etc. Algumas chegam mesmo a interpre­
tar «bens», como p.ex. os instrumentos médicos, no 
sentido de «serviços», os quais, naturalmente, não estão 
cobertos pelas directivas. De resto, o Comité teve 
conhecimento de casos em que a administração nacional 
recomenda, constantemente e de boa fé, às administrações 
locais para considerarem os contratos ditos abertos, isto é, 
os contratos em que há um acordo prévio sobre o preço 
unitário e não sobre a quantidade, como estando isentos 
das directivas — embora a Comissão entenda abertamente 
que estes contratos estão cobertos pelas directivas. 
3.3.2. Assim, embora não restem dúvidas de que existem 
tentativas deliberadas para escapar às disposições das 
directivas de base, o Comité conclui, pelos factos, que não 
há razões para pensar que tais comportamentos são uma 
regra geral. Seria, portanto, bom que a Comissão insistisse 
na explicação completa das vantagens que decorrem da 
adopção de diligências de âmbito comunitário neste 
domínio, não perdendo de vista o reforço das medidas de 
controlo. 
3.3.3. A Comissão parece dispensar uma grande 
importância às directivas mas, até à data, não fez uma 
previsão dos recursos necessários para garantir a sua 
aplicação com sucesso. 
3.3.4. O Comité propõe que seja instituído na Comissão 
um grupo de estudo de contratos realizados por entidades 
públicas para aquisição de obras, materiais e serviços com 
tarefas claramente definidas e dispondo de meios financei­
ros suficientes. Seria responsável por: 
Aplicação 
— supervisão do cumprimento das directivas por parte de 
todos os Estados-membros, 
— representação como entidade consultiva para obtenção 
das informações necessárias. 
Comunicação 
— salientar e explicar as vantagens que advêm das 
diligências comunitárias, com vista a um mercado 
interno, 
— lançar uma campanha de sensibilização dupla, para 
garantir a informação junto de todos os organismos 
públicos, no que se refere às obrigações expressas nas 
directivas dando publicidade a todos os avisos de 
concursos públicos para encorajar a actividade indus­
trial e comercial no que se refere à identificação e 
exploração do mercado de aquisição públicas, 
— examinar os métodos mais adequados para difundir a 
informação em todos os casos. 
Estatística 
— estabelecimento de recordes que forneçam um quadro 
significativo dos contratos realizados por entidades 
públicas para a aquisição de obras, materiais e serviços 
na Comunidade, 
— ligação com as administrações competentes dos Esta­
dos-membros com vista à identificação dos orçamentos 
autênticos dos contratos públicos. Vigilância 
— exame permanente dos contratos que sejam objecto de 
publicidade e utilização do sistema de transparência 
para detecção de erros, 
— intervenção, caso necessário, para chamar à ordem os 
responsáveis que não cumpram as directivas, 
— identificação de práticas contrárias ao espírito das 
directivas, 
— investigação, por sondagem, dos elementos cuja 
presença nos cadernos de encargos e nos cadernos de 
prescrições especiais correspondam à intenção de 
limitar deliberadamente o número de companhias aptas 
a participar nos concursos, 
— inquéritos sobre queixas de práticas ilegais ou de 
acusações pela parte de participantes em concursos 
públicos, cuja subscrição não tenha sido aceite. 
3.3.5. O Comité propõe que se encare ou um sistema de 
destacamento de curta duração em relação às administra­
ções nacionais dos Estados-membros, ou o recrutamento 
de pessoal suplementar, cujas despesas seriam mais do que 
compensadas pelas economias potenciais que a realização 
de um mercado comum de aquisições públicas, já 
mencionado, traria. 
3.3.6. À partida, a Comissão deveria concentrar os seus 
esforços nas administrações centrais e em contratos de 
aquisições públicas que são mais facilmente identificáveis. 
É convidada a estudar a possibilidade de concentração em 
um ou dois sectores principais destes contratos de modo a 
identificar os mais importantes e a desempenhar o papel de 
intermediário entre as partes em causa, com vista a fazer 
compreender as possibilidades de benefícios mútuos dentro 
da Comunidade. Como a primeira tentativa global se 
revelou inadequada, é preciso que a Comissão faça um 
esforço para a completar, explorando novas orientações, 
sem procurar resultados a curto prazo mas seleccionando 
cuidadosamente «sectores-piloto», isto é, áreas limitadas 
que são facilmente controláveis e que se prestam particular­
mente à obtenção dos resultados procurados, garantindo 
sobretudo o apoio e a colaboração dos compradores e das 
indústrias susceptíveis de responder à sua procura. 
3.4. O Comité deseja igualmente chamar a atenção da 
Comissão para a legislação recentemente adoptada nos 
Estados Unidos que levou a economias substanciais, 
através do aumento da concorrência dos grandes contratos 
governamentais e da participação das pequenas e médias 
empresas qualificadas neste tipo de contrato. 
3.5. Instituição de um sistema de recurso apto a 
funcionar. O Comité está convencido que a falta de um 
sistema prático de recurso constitui a razão principal para a 
aparente fraca credibilidade nas directivas da Comunida­
de: constata-se que elas já não se «impõem» porque, no 
momento presente, é pouco provável conseguir um recurso 
ou modificar um procedimento de adjudicação em curso, 
dado que são fracas as possibilidades de ganhar rapidamen­
te para obter uma modificação de decisão, a nível de 
tribunais nacionais e há um risco evidente em citar em 
28. 7. 86 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 189/19 
tribunal uma empresa adjudicadora central: ser impedido 
« de facto » de ganhar qualquer contrato futuro, indepen­
dentemente do seu mérito. 
3.5.1. O Comité está consciente que até ao presente, a 
Comissão registou alguns sucessos ao intervir, numa base 
ad hoc e durante o procedimento, sempre que se 
verificaram queixas da parte dos participantes dos 
concursos públicos. 
3.5.2. Partindo do princípio de que é melhor prevenir do 
que remediar, o Comité é favorável ao estabelecimento de 
poderes de intervenção mais formais para a Comissão. 
Independentemente do sistema de recurso a que se chegue, 
o Comité deseja sublinhar a importância, não só de 
encontrar um sistema que funcione, mas também, e mais 
uma vez, comunicá-lo a todas as partes interessadas e 
explicar o seu modo de funcionamento. 
3.6. O GATT. O Comité é de opinião que a abertura do 
mercado de contratos de aquisições públicas da Comunida­
de Europeia a países que não fazem parte desta, segundo o 
acordo do GATT sobre contratos públicos governamen­
tais, não deve ser feita unilateralmente mas numa base de 
reciprocidade, de modo que as empresas europeias tenham 
a garantia das mesmas vantagens com os contratos 
públicos de países terceiros. 
3.6.1. Segundo o Comité as diligências da Comissão 
parecem dificultadas pelas discussões no seio do GATT e as 
disposições do acordo que, segundo a secção, constituem 
«um impedimento para a liberdade da Comunidade 
Económica Europeia, no que se refere à organização do seu 
mercado interno, pois qualquer modificação da regulamen­
tação comunitária põe problemas em relação às disposições 
do acordo do GATT e implica, consequentemente, a 
necessidade de novas negociações com este último». 
3.6.2. A existência de uma forte concorrência americana 
e japonesa poderia de facto representar uma ameaça séria 
no caso do mercado europeu ter uma abertura sem 
reservas. Todavia, segundo as estatísticas, as disposições 
do GATT não tiveram na prática quaisquer consequências, 
uma vez que apenas 0,2 % de todos os contratos públicos 
foram adjudicados a países não comunitários em 1982. 
Digamos que houve uma baixa de 2 % em relação a 1981. 
O Comité entende, por isso, que deveriam fazer-se 
diligências mais positivas, sublinhando as possibilidades e 
os desafios que uma abertura dos contratos públicos 
Feito em Bruxelas, em 23 de Abril de 1986. internacionais representaria para as empresas europeias 
bloqueadas pela exiguidade dos mercados nacionais. 
3.7. Neste contexto, a Secção convida a Comissão a 
estudar as possibilidades da criação de um «Certificado 
Eurotipo» («Eurotype product warrant») que atestaria a 
natureza europeia dos novos produtos, garantiria estarem 
conformes às regras e normas e lhes iria abrir todo o 
mercado interno. 
3.8. O Comité deseja sublinhar a importância do 
estabelecimento de uma autêntica política industrial para 
toda a Comunidade, não intensificando apenas os esforços 
para a harmonização das normas e do reconhecimento 
mútuo dos procedimentos de controlo a nível comunitário, 
o que é uma condição indispensável para a realização de um 
verdadeiro mercado interno no domínio dos contratos 
públicos, mas também através de uma aproximação das 
taxas IVA, de promoção de medidas legislativas das 
companhias europeias, de eliminação de barreiras jurídicas 
no campo das leis de patentes e de marcações da abolição de 
barreiras de natureza regional e administrativa, etc... 
3.8.1. Paralelamente à necessidade do reconhecimento 
de estações de controlo nos Estados-membros, habilitadas 
a fornecer os certificados necessários de conformidade com 
as regras e normas comunitárias em aplicação ou de um 
determinado produto que satisfaça um certo grau de 
especificação. 
3.9. Embora o Comité seja favorável à extensão do 
campo de aplicação da directiva ao conjunto dos contratos 
públicos, incluindo telecomunicações, transporte, energia e 
abastecimento de água, até agora excluído, isso não deve 
ser feito sem um estudo preliminar das características 
largamente diferentes destes sectores dentro de cada 
Estado-membro. Tudo isto requer também mais esforços e 
recursos a nível comunitário para investimento na 
aplicação e controlo das novas directivas. 
3.9.1. Na opinião do Comité, a exclusão destes sectores 
não facilitou a tarefa da Comissão. O Comité pensa que, 
duma maneira geral, a Comunidade tiraria mais proveito se 
fossem adoptadas directivas para os contratos públicos que 
cobrissem todos os domínios que estão sob a aplicação do 
Tratado de Roma. Os Estados-membros da Comunidade 
devem contudo estar então preparados para garantir a 
interpretação das directivas, a sua aplicação e respeito de 
um modo uniforme. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
Gerd MUHR