1.INTRODUÇÃO

1.1.Direito da União em matéria de medidas restritivas

As medidas restritivas são um instrumento essencial para a promoção do objetivo da Política Externa e de Segurança Comum («PESC»), tal como enunciado no artigo 21.º do Tratado da União Europeia (a seguir «TUE»). Estes objetivos incluem a salvaguarda dos valores da União, a manutenção da paz e da segurança internacionais, bem como a consolidação e o apoio à democracia, ao Estado de direito e aos direitos humanos.

A fim de preservar estes valores, a União pode impor medidas restritivas contra países terceiros, entidades ou pessoas singulares. Estas medidas incluem medidas individuais específicas, ou seja, congelamento de bens e restrições à admissão (proibições de viagem), bem como medidas setoriais, ou seja, embargos ao armamento ou medidas económicas e financeiras (por exemplo, restrições à importação e à exportação, restrições à prestação de determinados serviços, como serviços bancários) . Atualmente, a União dispõe de mais de quarenta regimes diferentes de medidas restritivas e a sua utilização intensificou-se nos últimos tempos. Alguns destes regimes aplicam medidas restritivas do Conselho de Segurança das Nações Unidas e, em alguns casos, impõem restrições adicionais; outros são adotados autonomamente pela União. Para além dos regimes que abordam situações específicas de cada país, a União adotou igualmente regimes horizontais que visam a proliferação e a utilização de armas químicas, os ciberataques, as violações dos direitos humanos e o terrorismo .

A preservação da paz e da segurança internacionais é crítica no atual contexto da invasão da Ucrânia pela Rússia. A União instituiu uma série de medidas restritivas contra indivíduos e empresas russos e bielorrussos, assim como medidas setoriais, algumas das quais datam de 2014. Neste contexto, a fim de reforçar a coordenação a nível da União na aplicação destas medidas restritivas, a Comissão criou o Grupo de Trabalho «Congelar e Apreender», no qual participam os serviços da Comissão, os representantes dos Estados-Membros e as agências da União, como a Eurojust e a Europol . Além de assegurar a coordenação entre os Estados-Membros, o grupo procura explorar a interação entre as medidas restritivas e as medidas de direito penal.

1.2.Necessidade de reforçar o controlo do cumprimento de medidas restritivas através do direito penal

A aplicação e o controlo do cumprimento das medidas restritivas são, em primeiro lugar, da responsabilidade dos Estados-Membros. As autoridades competentes dos Estados-Membros devem avaliar se houve uma infração ao regulamento do Conselho pertinente e tomar as medidas adequadas. A este respeito, os regulamentos do Conselho adotados nos termos do artigo 215.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») incluem sistematicamente uma disposição que exige que os Estados-Membros adotem regras nacionais que prevejam sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas, a aplicar em caso de violação das disposições do regulamento pertinente . Estes regulamentos incluem geralmente:

·as medidas restritivas;

·a cláusula antievasão, que proíbe a participação consciente e intencional em atividades que procurem contornar as medidas restritivas em questão; e

·outras obrigações, em especial a de informar sobre as medidas tomadas para aplicar as medidas restritivas (por exemplo, comunicar às autoridades o montante dos ativos que foram congelados).

Na ausência de harmonização a nível da União, os sistemas nacionais diferem significativamente no que diz respeito à criminalização da violação do direito da União relativo a medidas restritivas («violação das medidas restritivas da União»). Em 12 Estados-Membros, a violação das medidas restritivas da União é unicamente uma infração penal. Em 13 Estados-Membros, a violação das medidas restritivas da União pode constituir uma infração administrativa ou penal . Os critérios segundo os quais o comportamento se insere numa ou noutra categoria de regime estão geralmente relacionados com a sua gravidade (natureza grave), ou são determinados em termos qualitativos (dolo, negligência grave) ou quantitativos (danos) , mas são diferentes em cada Estado-Membro. Em dois Estados-Membros, a infração específica de violação das medidas restritivas da União só pode atualmente conduzir a sanções administrativas . Os sistemas de sanções também diferem substancialmente entre os Estados-Membros. No que diz respeito às penas de prisão, em 14 Estados-Membros, a duração máxima da pena situa-se entre 2 e 5 anos. Em oito Estados-Membros, são possíveis penas máximas entre oito e 12 anos. A coima máxima que pode ser imposta pela violação das medidas restritivas da União — quer como infração penal quer como infração administrativa — varia consideravelmente entre os Estados-Membros, situando-se entre 1 200 EUR e 500 000 EUR. 14 Estados-Membros preveem a responsabilidade penal das pessoas coletivas pela violação das medidas restritivas da União. Além disso, doze Estados-Membros preveem sanções administrativas, nomeadamente coimas, que podem ser impostas a pessoas coletivas quando os seus funcionários, ou a direção, violarem medidas restritivas. As coimas máximas para pessoas coletivas variam entre 133 000 e 37,5 milhões de EUR.

A Comissão e o Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança propuseram o reforço das disposições relativas às sanções previstas nos Regulamentos (CE) n.º 833/2014 e (CE) n.º 269/2014 do Conselho no âmbito do sexto pacote de medidas restritivas em resposta à agressão russa contra a Ucrânia. As disposições alteradas obrigarão os Estados-Membros a estabelecer regras em matéria de sanções, incluindo, se for caso disso, sanções penais, aplicáveis às infrações das disposições desses regulamentos. Os Estados-Membros devem tomar todas as medidas necessárias para garantir que estas sanções são corretamente implementadas e aplicadas. As sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. Os Estados-Membros devem igualmente prever medidas adequadas para o confisco do produto dessas infrações. As medidas restritivas são adotadas com base no artigo 29.º do TUE e no artigo 215.º do TFUE. Embora estas disposições sirvam de base jurídica para obrigar os Estados-Membros a estabelecer sanções, incluindo sanções penais, nenhuma pode ser utilizada para definir os tipos e níveis exatos das sanções penais. O impacto limitado de obrigar os Estados-Membros a aplicarem sanções penais, sem aproximar as definições e as sanções penais por uma diretiva baseada no artigo 83.º do TFUE, significa que os Estados-Membros continuariam a não possuir uma abordagem harmonizada das medidas de confisco, relativamente à violação das medidas restritivas da União, ao passo que as medidas de congelamento, gestão e confisco previstas no atual e futuro acervo da União em matéria de recuperação e confisco de bens, não se aplicariam à violação das medidas restritivas da União. Ainda que em vários Estados-Membros a violação das medidas restritivas da União já tenha sido criminalizada, as diferenças entre os Estados-Membros podem conduzir a uma abordagem fragmentada em casos transfronteiriços.

Neste contexto, a Comissão apresenta uma proposta de decisão do Conselho que adita a violação das medidas restritivas da União aos domínios de criminalidade previstos no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE . Aditar a violação das medidas restritivas da União aos domínios de criminalidade previstos no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE permitiria à Comissão, numa segunda fase, propor imediatamente uma diretiva no âmbito do processo legislativo ordinário para aproximar a definição de infrações penais e de sanções. Essa aproximação das definições e sanções penais por violação das medidas restritivas da União complementaria a proposta da Comissão de uma diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, também adotada hoje, relativa à recuperação e ao confisco de bens . A presente proposta reforça significativamente o atual quadro da UE para a recuperação de ativos, composto pela Diretiva Confisco e pela Decisão do Conselho relativa aos gabinetes de recuperação de bens .

A proposta de diretiva relativa à recuperação e ao confisco de bens contribui de duas formas para a aplicação efetiva das medidas restritivas da União. Em primeiro lugar, exige que os Estados-Membros lancem inquéritos de deteção e identificação de bens, sempre que necessário, para prevenir, detetar ou investigar as infrações penais relacionadas com a violação das medidas restritivas da União, e que alarguem o mandato dos gabinetes de recuperação de bens para detetar e identificar rapidamente os bens das pessoas e entidades sujeitas a sanções financeiras específicas da UE, congelando-os urgentemente sempre que necessário para impedir a sua saída da jurisdição. Em segundo lugar, ao tornar as regras reforçadas em matéria de recuperação e confisco de bens aplicáveis à infração penal de violação das medidas restritivas da União, a proposta asseguraria a deteção, o congelamento, a gestão e o confisco eficazes dos produtos resultantes da violação das medidas restritivas da União, enquanto se aguarda a aproximação das definições penais e das sanções para a violação das medidas restritivas da União.

Tal como explicado mais pormenorizadamente na proposta de decisão do Conselho que adita a violação das medidas restritivas da União aos domínios de criminalidade estabelecidos no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE , estão preenchidos os critérios referidos no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE para aditar um novo domínio de criminalidade, relacionado com a dimensão transfronteiriça desse domínio de criminalidade (natureza, impacto, especial necessidade de combater numa base comum).