2009/0127 (COD)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU em conformidade com o artigo 294.º, n.º 6, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativa à

posição do Conselho sobre a adoção de uma proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Decisão n.º 573/2007/CE que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a 2013 no âmbito do programa geral Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios e que revoga a Decisão 2004/904/CE do Conselho («Programa conjunto de reinstalação da UE»)

1. Contexto

Data de transmissão da proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho [documento COM(2009) 456 final – 2009/0127 COD]: || 3 de setembro de 2009

Data da posição do Parlamento Europeu em primeira leitura: || 18 de maio de 2010

Data de adoção da posição do Conselho || 8 de março de 2012

2. Objetivo da proposta da Comissão

A proposta da Comissão tem um duplo objetivo: por um lado, aumentar o número de refugiados que são reinstalados na União Europeia – tanto em números absolutos como em número de Estados-Membros com programas nacionais de reinstalação – e, por outro, enviar um sinal político claro quanto à importância atribuída pela UE à busca de soluções duradouras para os refugiados, em especial dos mais vulneráveis. Para o efeito, prevê-se a criação de um programa conjunto de reinstalação da UE, que deverá proporcionar uma abordagem mais bem coordenada a nível da UE em matéria de reinstalação.

3. Observações sobre a posição do Conselho

A posição do Conselho resulta de um longo processo de negociação. Na sequência da posição adotada pelo Parlamento Europeu em primeira leitura (18 de maio de 2010), os colegisladores não conseguiram chegar a um acordo, devido à questão institucional da escolha do procedimento para o estabelecimento das prioridades anuais de reinstalação a nível europeu (atos delegados ou atos de execução). A proposta apresentada pela Presidência no final de dezembro de 2011 permitiu ultrapassar o impasse nas negociações. A proposta de compromisso assenta no facto de o Fundo Europeu para os Refugiados só vigorar até ao final de 2013, o que significa que as autorizações para 2012 serão as últimas ao abrigo do presente Fundo. Isto, por sua vez, implica que não é necessário um procedimento para a definição das prioridades anuais de reinstalação, visto que estas só serão definidas uma única vez antes do termo do Fundo atual. A solução encontrada consiste em integrar no anexo I da decisão as prioridades específicas em matéria de reinstalação da UE para 2013.

Na sequência da posição adotada pelo Parlamento Europeu em primeira leitura (18 de maio de 2010), os colegisladores chegaram finalmente a um acordo sobre o fundo da proposta quanto às questões pendentes no âmbito do trílogo realizado em 9 de fevereiro de 2012. O único ponto em aberto dizia respeito à base jurídica da proposta.

Em 10 de fevereiro, a Presidente da Comissão LIBE enviou uma carta à Presidência do Conselho em que confirmava o acordo dos relatores e dos relatores-sombra quanto ao texto, apoiado pelo Conselho, e indicou que se este texto fosse formalmente transmitido ao Parlamento Europeu numa futura sessão plenária enquanto posição do Conselho em primeira leitura, recomendaria aos membros da Comissão LIBE e, posteriormente, à sessão plenária, que o aceitassem sem alterações. O Coreper reuniu-se em 15 de fevereiro para debater a base jurídica da proposta e, em 22 de fevereiro, confirmou o acordo quanto ao texto a apresentar ao Conselho para adoção.

As principais diferenças entre a posição comum e a proposta inicial da Comissão são seguidamente indicadas.

Estabelecimento das prioridades comuns da UE [artigo 1.º, n.º 1, alínea a)]

A posição comum enumera as prioridades em matéria de reinstalação na própria decisão, contrariamente à proposta inicial da Comissão, segundo a qual as prioridades de reinstalação da UE seriam estabelecidas anualmente através do procedimento de comité. Uma vez que o atual Fundo Europeu para os Refugiados abrange o período até ao final de 2013, na prática a decisão estabelece as prioridades de reinstalação para apenas um ano. É, por conseguinte, compatível com a proposta da Comissão enumerar na decisão a lista das prioridades para aquele ano. O instrumento que cria um novo Fundo para o Asilo e a Migração para o período 2014-2020 prevê um mecanismo para o estabelecimento das prioridades comuns da UE em matéria de reinstalação.

Prioridades comuns da UE em matéria de reinstalação para 2013 [artigo 1.º, n.º 1, alínea a)]

As prioridades comuns da UE em matéria de reinstalação para 2013, tal como estabelecidas na posição comum, abrangem três categorias prioritárias: pessoas vindas de um país ou região selecionados para a execução de um programa de proteção regional, 2) pessoas que pertencem a um grupo vulnerável específico e 3) refugiados de um país ou região específicos. As primeiras duas categorias revestem um caráter genérico e baseiam-se essencialmente nas categorias enunciadas no artigo 13.º, n.º 3, da Decisão 573/2007/CE que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a 2013. Comparativamente com a Decisão n.º 573/2007/CE, a posição comum acrescenta um grupo vulnerável a essa lista: os sobreviventes de atos de violência e de tortura, bem como as pessoas que necessitem de uma reinstalação de emergência ou urgente por razões jurídicas ou de proteção da sua integridade física.

É ainda referida uma terceira categoria de prioridades, designadamente um conjunto de prioridades comuns da UE para 2013 cuja lista figura no anexo da decisão. Essa lista foi estabelecida com base nos critérios de reinstalação do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e das suas previsões anuais em matéria de reinstalação, tendo em conta os casos em que uma ação comum da UE poderia contribuir significativamente para dar resposta a necessidades de proteção. Este último aspeto está em consonância com a proposta da Comissão.

Montante fixo a receber por cada pessoa reinstalada [artigo 1.º, n.º 1, alínea b)]

A posição comum altera a proposta da Comissão propondo um aumento do montante fixo a receber por cada pessoa reinstalada, de acordo com as prioridades que serão estabelecidas para o Fundo, pelos Estados‑Membros que ainda não tenham recorrido ao Fundo para esse efeito. Enquanto o artigo 13.º, n. ° 3, da Decisão n.º 573/2007/CE, que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a 2013, prevê que os Estados-Membros recebam um montante fixo de 4 000 EUR por cada pessoa reinstalada, em conformidade com as prioridades estabelecidas na decisão, a posição comum prevê um montante de 6 000 EUR por cada pessoa reinstalada para os Estados-Membros que recebam, pela primeira vez, o montante fixo do Fundo e um montante de 5 000 EUR para aqueles que tiverem recebido anteriormente o montante fixo do Fundo uma única vez. O objetivo desta alteração é incentivar os Estados-Membros que ainda não o fizeram a lançarem programas de reinstalação. Esta iniciativa está, de um modo geral, em conformidade com o objetivo da Comissão de atingir um maior número de pessoas reinstaladas na UE e num maior número de Estados‑Membros.

Base jurídica da proposta

A proposta apresentada pela Comissão em 2009 baseava-se inicialmente no artigo 63.º, n.º 2, alínea b), do TCE, mas a Comunicação Omnibus sobre as consequências da entrada em vigor do Tratado de Lisboa nos processos decisórios interinstitucionais em curso indicou como nova base jurídica os artigos 78.º e 80.º do TFUE (o segundo relativo à solidariedade no interior da UE). A referência ao artigo 80.º, juntamente com o artigo 78.º do TFUE, visava sublinhar que o objetivo das medidas propostas era assegurar uma «repartição equilibrada do esforço», como previsto no antigo artigo 63.º do Tratado CE. Contudo, o Conselho considera que a adaptação correta da base jurídica ao Tratado de Lisboa é assegurada pelo artigo 78.º, n.º 2, alínea g), do TFUE, e que artigo 80.º do TFUE não poderia constituir uma base jurídica, nem mesmo a título complementar.

Em 13 de fevereiro, a Presidência dinamarquesa publicou um documento que previa duas opções, uma das quais consistia em inserir um considerando que fizesse referência ao artigo 80.º do TFUE. Em 15 de fevereiro, o Coreper decidiu manter apenas o artigo 78.º, n.º 2, alínea g), do TFUE como base jurídica da proposta. Esta posição foi confirmada pelo Coreper em 22 de fevereiro. O texto foi transmitido para adoção pelo Conselho em 8 de março.

Embora não seja conforme com o previsto na Comunicação omnibus, a Comissão pode aceitar que a base jurídica seja limitada ao artigo 78,º, n.º 2, alínea g), do TFUE, na medida em que a não-inclusão do artigo 80 ° do TFUE, que não constitui, por si só, uma base jurídica, não afeta o fundo da proposta e é conforme aos quadros de correspondência do Tratado de Lisboa. Além disso, é coerente com as propostas recentemente apresentadas no âmbito do quadro financeiro plurianual (QFP) no domínio dos assuntos internos, que foram adotadas sem qualquer referência ao artigo 80.º do TFUE. O aditamento deste considerando pode receber o apoio da Comissão na medida em que sublinha a importância da solidariedade a nível do Sistema Europeu Comum de Asilo e faz referência explícita ao artigo 80.º do TFUE.

4. Declaração da Comissão

No âmbito das negociações sobre o considerando relativo ao artigo 80.º do TFUE e sobre o princípio da solidariedade, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão que adotasse uma declaração sobre o direito de iniciativa que lhe é devido quanto à escolha das bases jurídicas no futuro.

A Comissão aceitou esse pedido. O texto da declaração é o seguinte:

DECLARAÇÃO DA COMISSÃO

Num espírito de compromisso e a fim de assegurar a adoção imediata da proposta, a Comissão apoia o texto final; observa, no entanto, que tal não prejudica o seu direito de iniciativa quanto à escolha das bases jurídicas, em especial, a utilização futura do artigo 80.º do TFUE.

5. Conclusão

A posição comum satisfaz os objetivos iniciais da Comissão de assegurar um maior número de reinstalações de refugiados na União Europeia, tanto através do aumento do número de refugiados reinstalados como do número dos Estados-Membros com programas nacionais de reinstalação em curso. É assim possível assegurar uma gestão mais estratégica da reinstalação na UE. O texto da posição do Conselho é pois conforme, em grande medida, com a proposta da Comissão, merecendo a sua aprovação.