DÉCIMO QUARTO RELATÓRIO ANUAL sobre o controlo da aplicação do direito comunitário - 1996 - (97/C 332/01) COM(97) 299 final

ÍNDICE

Página

PREÂMBULO .......... 8

ESPAÇO SEM FRONTEIRAS

1. Introdução .......... 19

2. Situação nos diferentes sectores .......... 20

2.1. Supressão das fronteiras físicas .......... 20

2.1.1. Assuntos aduaneiros .......... 20

2.1.1.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio aduaneiro .......... 21

2.1.2. Livre circulação dos produtos agrícolas .......... 21

2.2. Eliminação das fronteiras técnicas .......... 21

2.2.1. Livre circulação das mercadorias .......... 21

2.2.1.1. Os artigos 30º e seguintes do Tratado CE .......... 21

2.2.1.2. As regras de prevenção previstas pela Directiva 83/189/CEE .......... 23

2.2.2. Balanço em matéria de aplicação das directivas por sector no quadro da livre circulação das mercadorias .......... 24

2.2.2.1. Géneros alimentícios .......... 24

2.2.2.2. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos géneros alimentícios .......... 25

2.2.2.3. Produtos farmacêuticos .......... 25

2.2.2.4. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos produtos farmacêuticos .......... 25

2.2.2.5. Produtos químicos .......... 26

2.2.2.6. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos produtos químicos .......... 26

2.2.2.7. Veículos a motor, tractores, motociclos .......... 26

2.2.2.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos veículos a motor, tractores e motociclos .......... 26

2.2.2.9. Materiais de construção .......... 27

2.2.2.10. Bens de equipamento (mecânica, equipamentos de protecção individual, pré-embalagens, metrologia, electrotécnica e aparelhos médicos) .......... 27

2.2.2.11. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos bens de equipamento (mecânica, electrónica, equipamentos de protecção individual, gás, pressão, pré-embalagens, metrologia legal, dispositivos médicos e embarcações de recreio) .......... 27

2.2.2.12. Responsabilidade em virtude de produtos defeituosos .......... 28

2.2.3. Livre circulação das pessoas, direito de estabelecimento e direito de voto .......... 28

2.2.3.1. Proibição de discriminações .......... 28

2.2.3.2. Entrada e residência .......... 29

2.2.3.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio do direito de residência .......... 29

2.2.3.4. Direito de voto e de elegibilidade .......... 30

2.2.3.5. Acesso ao emprego na função pública .......... 30

2.2.3.6. Segurança social dos trabalhadores migrantes .......... 30

2.2.3.7. Reconhecimento dos diplomas .......... 31

2.2.3.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio do reconhecimento dos diplomas .......... 32

2.2.3.9. Agentes comerciais independentes .......... 32

2.2.4. Livre prestação de serviços .......... 32

2.2.4.1. Audiovisual .......... 32

2.2.4.2. Telecomunicações .......... 33

2.2.4.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio das telecomunicações .......... 34

2.2.4.4. Serviços financeiros .......... 34

2.2.4.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos serviços financeiros .......... 37

2.2.5. Livre circulação dos capitais .......... 37

2.2.6. Direito das sociedades .......... 38

2.2.6.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio do direito das sociedades .......... 38

2.2.7. Propriedade intelectual e industrial .......... 38

2.2.7.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da propriedade intelectual e industrial .......... 40

2.2.8. Contratos públicos .......... 40

2.2.8.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos contratos públicos .......... 41

2.3. Eliminação das fronteiras fiscais .......... 41

2.3.1. Fiscalidade directa .......... 41

2.3.1.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da fiscalidade directa .......... 43

2.3.2. Fiscalidade indirecta .......... 43

2.3.2.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da fiscalidade indirecta .......... 45

PROTECÇÃO DOS CONSUMIDORES E SEGURANÇA DOS PRODUTOS

1. Introdução .......... 46

2. Situação nos diferentes sectores .......... 46

2.1. Produtos cosméticos .......... 46

2.2. Produtos têxteis .......... 46

2.3. Segurança e saúde .......... 46

2.4. Protecção dos interesses económicos .......... 46

2.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da política dos consumidores e da segurança dos produtos .......... 47

CONCORRÊNCIA

1. Introdução .......... 47

2. Situação nos diferentes sectores .......... 47

2.1. Empresas públicas .......... 47

2.2. Monopólios .......... 49

2.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da política de concorrência .......... 49

POLÍTICA SOCIAL

1. Introdução .......... 49

2. Situação nos diferentes sectores .......... 49

2.1. Igualdade de tratamento entre homens e mulheres .......... 49

2.2. Condições de trabalho .......... 49

2.3. Saúde e segurança no local de trabalho .......... 50

2.4. Saúde pública .......... 50

2.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio do emprego e da política social .......... 50

AGRICULTURA

1. Introdução .......... 51

2. Situação nos diferentes sectores .......... 51

2.1. Mercados .......... 51

2.2. Harmonização .......... 52

2.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da agricultura .......... 54

PESCA

1. Introdução .......... 54

2. Situação nos diferentes sectores .......... 55

2.1. Mercados .......... 55

2.2. Recursos .......... 55

2.3. Compatibilidade com o direito comunitário das legislações nacionais em matéria de concessão de pavilhão .......... 55

AMBIENTE

1. Introdução .......... 55

1.1. Situação geral .......... 55

1.2. Comunicação das medidas nacionais de execução .......... 56

1.3. Conformidade das medidas nacionais de execução .......... 56

1.4. Correcta aplicação das directivas .......... 57

1.5. Liberdade de acesso à informação .......... 58

1.6. Avaliação do impacte ambiental .......... 58

1.7. Acções a empreender .......... 59

2. Situação nos diferentes sectores .......... 60

2.1. Ar .......... 60

2.2. Química .......... 60

2.3. Água .......... 61

2.4. Ruído .......... 62

2.5. Resíduos .......... 62

2.6. Natureza .......... 63

2.7. Protecção contra as radiações .......... 64

2.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio do ambiente .......... 65

TRANSPORTES

1. Introdução .......... 65

2. Situação nos diferentes sectores .......... 66

2.1. Transportes rodoviários .......... 66

2.2. Transportes combinados .......... 66

2.3. Transportes por via navegável .......... 66

2.4. Transportes por caminho-de-ferro .......... 66

2.5. Transportes marítimos .......... 67

2.6. Transportes aéreos .......... 68

2.7. Hora de Verão .......... 68

2.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio dos transportes .......... 68

ENERGIA

1. Introdução .......... 68

2. Situação nos diferentes sectores .......... 69

2.1. Transparência dos preços .......... 69

2.2. Mercado interno da electricidade e do gás natural .......... 69

2.3. Eficácia energética .......... 69

2.4. Hidrocarbonetos .......... 69

2.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio da energia .......... 69

FUNDOS ESTRUTURAIS E DIREITO COMUNITÁRIO .......... 70

QUESTÕES ORÇAMENTAIS .......... 71

PESSOAL DAS COMUNIDADES .......... 71

QUESTÕES ESTATÍSTICAS .......... 71

ANEXOS

Anexo I: Infracções presumidas .......... 72

Anexo II: Infracções constatadas .......... 79

Anexo III: Infracções aos Tratados e regulamentos .......... 87

Anexo IV: Estado de aplicação das directivas .......... 100

Anexo V: Acórdãos do Tribunal de Justiça não executados .......... 193

Anexo VI: Aplicação do direito comunitário pelos órgãos jurisdicionais nacionais .......... 198

PREÂMBULO

O relatório sobre o controlo da aplicação do direito comunitário é elaborado anualmente pela Comissão Europeia, dando sequência aos pedidos sucessivos do Parlamento Europeu (Resolução de 9 de Fevereiro de 1983) e dos Estados-membros (ponto 2 da Declaração nº 19, anexa ao Tratado assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992). Este relatório responde igualmente às solicitações expressas no âmbito do Conselho Europeu e do Conselho para sectores específicos.

Como o Parlamento recordava na sua resolução supracitada de 9 de Fevereiro de 1983, «a aplicação uniforme, integral e simultânea das regras do direito comunitário em todos os Estados-membros constitui a condição fundamental da existência de uma comunidade de direito» (1). Nunca é demais sublinhar a importância que é conferida à Comissão como guardiã do Tratado pelo artigo 155º do Tratado CE. Para cumprir esta missão, a Comissão dispõe de um meio privilegiado: a acção por incumprimento do Estado prevista no artigo 169º do Tratado CE.

O balanço da aplicação do artigo 169º em 1996 é bastante positivo, como demonstram os resultados estatísticos (e, nomeadamente, a diminuição do número de queixas), bem como as iniciativas tomadas pela Comissão para melhorar o funcionamento e a eficácia da acção por incumprimento do Estado.

A Comissão adoptou um conjunto de medidas de aperfeiçoamento dos seus métodos de trabalho destinado a tornar a gestão destes processos mais rápida, simples e transparente. As medidas tomadas pela Comissão relativamente ao conjunto dos serviços foram apoiadas por acções específicas nos domínios do mercado interno [comunicação da Comissão sobre o impacto e eficácia do mercado interno (2)] e do ambiente [comunicação da Comissão sobre a realização da legislação comunitária em matéria de ambiente (3)].

Estes progressos já se repercutiram nos resultados estatísticos do ano anterior, nomeadamente no que diz respeito ao número de decisões notificadas aos Estados-membros.

A análise destes resultados permite indicar quatro grandes tendências:

- o número de decisões de notificação para cumprir ou de pareceres fundamentados e notificados aos Estados-membros regista um claro aumento,

- o número de queixas diminuiu de 15 %. Esta evolução - já verificada no décimo terceiro relatório - resulta de um período de estabilidade do número de queixas. No décimo terceiro relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário tinham sido avançadas algumas explicações para este facto. A importância da quebra observada em 1996 impõe que se retome a questão,

- o número de processos arquivados mantém-se a um nível elevado,

- a actividade das «reuniões-pacote» e dos «encontros-directivas» foi mantida.

A nível estatístico, a situação de transposição das directivas merece um comentário especial. Em 1996, registaram-se ligeiros progressos a nível da taxa de transposição das medidas nacionais de execução.

A Comissão não se esforça apenas por aperfeiçoar os seus métodos de trabalho. Pretende também utilizar plenamente todos os direitos reconhecidos pelos Tratados. Adoptou, assim, uma comunicação relativa à realização do segundo parágrafo do nº 2 do artigo 171º do Tratado CE (4), bem como um método de cálculo da sanção pecuniária prevista no mesmo artigo (5), o que lhe permitiu proceder, em Janeiro de 1997, às primeiras aplicações concretas desta nova disposição, introduzida pelo Tratado de Maastricht.

Por último, a Comissão contribuiu para facilitar o trabalho do Provedor de Justiça Europeu, na sequência dos seus primeiros inquéritos relativos à gestão, pela Comissão, dos processos por infracção no estrito respeito das respectivas competências.

O preâmbulo examinará, portanto, os cinco pontos seguintes:

I. As medidas destinadas a melhorar o processo por infracção

II. As tendências a nível estatístico de 1996

III. A situação de transposição das directivas em 1996

IV. A realização do segundo parágrafo do nº 2 do artigo 171º do Tratado CE

V. Os primeiros inquéritos do Provedor de Justiça Europeu sobre os processos por infracção

I. AS MEDIDAS DESTINADAS A MELHORAR O PROCESSO POR INFRACÇÃO

A acção por incumprimento, tal como foi estabelecida pelo Tratado, visa obter uma regularização pelo Estado-membro em infracção, prévia à instauração do processo contencioso propriamente dito. O recurso submetido ao Tribunal de Justiça é necessariamente precedido de, pelo menos, duas etapas pré-contenciosas (notificação para cumprir e parecer fundamentado) que, quer uma, quer outra, implicam obrigatoriamente uma decisão da Comissão. Este procedimento por etapas permite evitar a fase contenciosa em mais de 80 % dos processos (6), mas é intrinsecamente moroso.

Caso a Comissão deva esforçar-se por obter uma regularização, não a pode porém aceitar a qualquer preço. A Comissão deve recusar prazos de resposta exageradamente longos, ou mesmo a omissão ou meios dilatórios por vezes utilizados pelos Estados-membros, devendo limitar o prazo de instrução dos processos.

Preocupada em tornar o processo por infracção mais dinâmico e eficaz, a Comissão já melhorou os seus métodos de trabalho em várias ocasiões e, por último, em 1993. O prolongamento dos prazos, a complexidade ou a inadaptação de determinados procedimentos internos, a confidencialidade do processo, considerada excessiva, bem como os pedidos reiterados do Parlamento Europeu no sentido de uma maior rapidez e transparência (7), impõem progressos significativos relativamente a três aspectos:

- aceleração do tratamento dos processos (A),

- simplificação das regras de procedimento internas (B),

- transparência das decisões da Comissão em matéria de infracções (C).

A. Aceleração do tratamento dos processos

No que diz respeito a este ponto, a Comissão, em resposta ao solicitado na resolução do Parlamento Europeu sobre o décimo segundo relatório anual (8), adoptou um determinado número de medidas internas, das quais três devem ser sublinhadas: i) a definição de prioridades no tratamento das queixas, ii) o respeito mais rigoroso dos prazos de abertura do processo ou de arquivamento e iii) uma maior rapidez na preparação dos pareceres fundamentados.

i) No âmbito do artigo 169º, a queixa é registada e submetida à apreciação dos serviços, independentemente da gravidade dos factos ou da violação do direito comunitário que a mesma denuncia e quer apresente ou não um «interesse comunitário». A Comissão definiu igualmente um determinado número de prioridades no tratamento das queixas, podendo algumas infracções denunciadas ser solucionadas fora do processo previsto no artigo 169º, por exemplo, mediante diligências efectuadas junto das autoridades dos Estados-membros. Estas prioridades são as seguintes:

- as infracções que causam o prejuízo mais grave à ordem jurídica comunitária, ou seja, a falta de transposição das directivas e a falta de conformidade com o direito comunitário das normas internas em geral,

- os casos horizontais de aplicação incorrecta, nomeadamente quando são detectados a partir de uma série de queixas pontuais de particulares,

- as infracções que causam um grave prejuízo aos interesses que a regulamentação violada pretende proteger,

- os casos de infracção associados a um co-financiamento comunitário.

Os outros processos, considerados não prioritários, não são no entanto negligenciados.

ii) De forma a permitir um tratamento rápido dos processos por infracção, a Comissão decidiu reforçar o respeito de um determinado número de prazos a nível interno. Prevê-se assim que qualquer processo por infracção alegada deve ser objecto, quer de uma decisão de abertura do processo (notificação para cumprir), quer de uma decisão de arquivar o processo no prazo de um ano a contar do registo da queixa ou do caso detectado oficiosamente. É certo que o estrito respeito deste prazo é delicado quando estão em curso negociações com o Estado-membro incriminado ou quando este anuncia a adopção eminente de um texto . . . Embora a Comissão admita excepções ao prazo de um ano quando a regularização pelo Estado-membro é aparentemente adquirida, fez todavia a escolha do rigor: a credibilidade da sua acção é o reflexo da rapidez na tomada de decisão.

Nesta perspectiva, a notificação para cumprir poderá igualmente ser decidida mais rapidamente: esta não constitui o resultado dos contactos com o Estado-membro, sendo apenas um momento privilegiado da negociação se for caso disso. O que a prática designou por «notificação para cumprir» é, tendo em consideração a redacção do artigo 169º do Tratado CE, um pedido de apresentação de observações («após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações»). Por conseguinte, foi considerado importante voltar a dar à notificação para cumprir o seu verdadeiro sentido: não se trata de uma condenação desde logo notificada ao Estado-membro, mas uma possibilidade que lhe é proporcionada de se explicar. Através da notificação para cumprir, a Comissão prossegue dois objectivos: respeitar estritamente o princípio do contraditório, por um lado, e facilitar a regularização pelo Estado-membro antes de submeter o caso à apreciação do Tribunal de Justiça, por outro. A Comissão restitui assim à notificação para cumprir a sua verdadeira função: permitir a elaboração de um diálogo com o Estado-membro no respeito dos direitos deste e instaurar este diálogo o mais rapidamente possível.

iii) A Comissão tomou as medidas necessárias no sentido de, a partir de 1997, a redacção dos pareceres fundamentados ser preparada antes que estes estejam decididos. O Estado-membro visado poderá assim tomar conhecimento do parecer fundamentado pouco depois de ter sido informado da decisão, enquanto que até à data um intervalo de vários meses podia separar a decisão da notificação do texto do parecer fundamentado.

B. A simplificação das regras de procedimento

Simplificar as regras de procedimento no tratamento das infracções é tornar menos complexo o trabalho de instrução realizado pelos serviços e o trabalho de preparação das deliberações do Colégio, tendo no entanto em conta o volume dos processos a tratar. A título de exemplo, citemos o recurso mais frequente ao procedimento de arquivamento dos processos denominado simplificado, que permite arquivar os processos por infracções presumidas sem que seja necessário respeitar todas as etapas previstas para os demais arquivamentos. O arquivamento simplificado ocorre após acordo do serviço jurídico. Só é possível recorrer a este procedimento em relação a processos cuja queixa é manifestamente infundada, quer por que a queixa não tem objecto, quer por que as provas indiciadoras do facto denunciado são omissas ou por que o queixoso se desinteressa do processo.

C. Maior transparência das decisões tomadas pela Comissão

A evolução dos espíritos em matéria de transparência, a vontade da Comissão de tornar a sua acção mais visível, bem como os pedidos reiterados pelo Parlamento neste sentido (9), levaram a Comissão a reexaminar as regras de divulgação das infracções.

No que diz respeito às decisões de pareceres fundamentados e de recursos para o Tribunal de Justiça, a publicidade tornou-se a regra, no sentido de, salvo decisão em contrário da Comissão, um comunicado poderá ser sempre divulgado sem aguardar a emissão do parecer fundamentado ou da apresentação do recurso. O Estado-membro em causa deve ser destinatário de uma cópia deste comunicado previamente à sua divulgação.

Antes de 1996, os comunicados de imprensa da Comissão relativos a decisões tomadas em matéria de infracções tinham carácter excepcional. A nova política já registou resultados significativos, dado que, para 1996, o número de comunicados de imprensa divulgados pela Comissão apenas no domínio do mercado interno foi de 32. Este número foi de 19 no domínio do ambiente, de 2 no domínio dos transportes e de 1 no domínio social. Note-se que a maioria destes comunicados dizem respeito a várias infracções. Muitos desses comunicados foram divulgados pela imprensa internacional e local. Os comunicados de imprensa podem igualmente ter por objecto decisões de arquivamento.

Quanto às notificações para cumprir, as regras não foram alteradas: continua em vigor o princípio da confidencialidade, exceptuando as notificações para cumprir com base no artigo 171º do Tratado e as relativas à não comunicação de medidas nacionais de execução das directivas. Nos outros casos, continua a ser necessária uma decisão da Comissão que autorize expressamente a divulgação de um comunicado de imprensa. A notificação para cumprir nunca exprime a posição definitiva da Comissão e visa precisamente, como vimos, permitir ao Estado regularizar a sua situação.

Refira-se uma vez mais que o texto das decisões tomadas pela Comissão em matéria de infracções continua a ser confidencial.

II. AS TENDÊNCIAS A NÍVEL ESTATÍSTICO DE 1996

A análise das estatísticas de 1996 em matéria de tratamento das infracções permite apresentar um balanço positivo, verificando-se nomeadamente que o número das queixas está a diminuir.

São evidentes quatro grandes tendências:

- diminuição do número de queixas, de casos assinalados pelos deputados europeus e de casos detectados oficiosamente (A),

- continuação de um número elevado de queixas arquivadas (B),

- forte aumento do número de decisões de notificação para cumprir e de pareceres fundamentados enviados pela Comissão aos Estados-membros (C),

- uma actividade constante no que diz respeito às «reuniões-pacote» e às missões relativas a directivas (D).

A. A diminuição do número e novas queixas, de casos assinalados pelos deputados europeus e de novos casos detectados oficiosamente

O número de queixas passou de 955 em 1995 para 819 em 1996, ou seja, uma diminuição de 14 %. A tendência para a diminuição do número de queixas tornou-se significativa em 1995 (em relação a 1994 - o número de queixas era de 1 145 -, a diminuição tinha sido de 19,8 % em 1995).

O número de casos detectados oficiosamente diminuiu 13 %, passando de 297 para 257. Trata-se, neste caso, de uma inversão de tendência.

O número de 1 076 (819 novas queixas + 257 novos casos detectados oficiosamente em 1996) reflecte uma realidade contrastada. O número de queixas e de casos detectados oficiosamente está a registar um aumento significativo no que diz respeito à Áustria (+ 15,5 %), à Finlândia (+ 17,8 %), ao Reino Unido (+ 82 %) (10). Regista uma diminuição ou uma forte diminuição relativamente à Itália (- 1,4 %), à Suécia (- 3,8 %), à Dinamarca (- 8,4 %), à Alemanha (- 9,4 %), à Bélgica (- 28,8 %), a Portugal (- 30,8 %), à França (- 31,5 %) (11), à Espanha (- 32,7 %) (12), à Irlanda (- 34 %), ao Luxemburgo (- 36 %), aos Países Baixos (- 41,6 %) e à Grécia (- 41,7 %).

A análise destes valores por sector revela uma forte diminuição do número de queixas e de casos detectados oficiosamente em matéria de ambiente (207 - dos quais mais de um quarto dizem respeito à Espanha - contra 265, ou seja - 27 %) e uma ligeira diminuição no domínio do mercado interno (483 contra 512, ou seja - 5,3 %). A diminuição prossegue no sector das alfândegas e da fiscalidade indirecta (44 contra 62, ou seja - 29 %) e no da agricultura (136 contra 159, ou seja, uma diminuição de - 15,5 %). No domínio dos transportes, a quebra registada constitui uma inversão da tendência em relação ao aumento verificado nos anos anteriores: após um forte aumento em 1995 (82 contra 48 no ano anterior), o número de queixas e de casos detectados oficiosamente diminuíu para 53 (ou seja - 35,5 %).

Estes valores devem ser interpretados com prudência. No âmbito do décimo terceiro relatório sobre o controlo da aplicação do direito comunitário, a Comissão já tinha referido um determinado número de hipóteses.

- A diminuição do número de queixas

A diminuição do número de novos casos por infracção explica-se por várias razões. Devem ser sublinhados alguns sinais encorajadores.

- Registam-se progressos objectivos na aplicação do direito comunitário pelos Estados-membros, demonstrados pela diminuição simultânea das queixas e dos casos detectados oficiosamente;

- Registam-se progressos do controlo da aplicação do direito comunitário nos Estados-membros, graças à acção das jurisdições nacionais. O reconhecimento pelo Tribunal de Justiça em 1991 de novas vias de recurso em benefício do particular que opta pelo recurso ao direito comunitário (acção para efectivação da responsabilidade contra o Estado-membro que não respeita o direito comunitário) contribuirá para este fenómeno;

- Apenas são assinaladas à Comissão as infracções efectivamente abrangidas pela sua competência;

- Desde 31 de Dezembro de 1992, a actividade legislativa da União alterou o seu ritmo: os principais textos legislativos necessários à realização do mercado único foram adoptados e a Comunidade entrou num período de consolidação e de gestão deste acervo. É certo que a diminuição relativa do número de novos textos comunitários, verificada desde há vários anos, implica a prazo uma diminuição da necessidade de conformidade dos direitos nacionais e uma quebra das infracções potenciais;

- A diminuição poderá igualmente explicar-se por uma razão de ordem técnica: previamente a solicitarem ao Secretariado-Geral o registo de correio como queixa, alguns serviços procedem a uma primeira troca de cartas com o autor tendo em vista assegurar que o pedido apresenta todas as características de uma queixa na acepção do artigo 169º Trata-se, nomeadamente, do caso de uma carta inicial não ser suficientemente explícita. Este maior rigor dos serviços na admissão de queixas teve um efeito sobre o número total das queixas registadas.

A redução do número de novos processos pode ser igualmente o resultado de fenómenos mais preocupantes:

- Os queixosos potenciais evitariam a acção por incumprimento, considerada demasiado lenta e incapaz de alterar a sua situação jurídica: os efeitos limitados deste procedimento (que só pode levar à declaração do incumprimento proferida pelo Tribunal de Justiça, sem possibilidade de atribuir uma indemnização como faria um órgão jurisdicional), tem um efeito dissuasor em relação aos potenciais queixosos;

- O direito comunitário não é suficientemente conhecido: continua a ser desconhecido ou insuficientemente conhecido pelo cidadão comunitário. O fraco aumento do número de questões prejudiciais submetidas à apreciação do Tribunal de Justiça corrobora este fenómeno;

- O Parlamento, na sua resolução relativa ao décimo terceiro relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário, já alertara para a situação: «[O Parlamento] está preocupado com o pouco entusiasmo da opinião pública em relação à construção europeia e considera que este fenómeno deverá ser simultaneamente devido a uma falta de informação adequada e à adopção de actos que por vezes se afastam das preocupações dos cidadãos» (13);

- no sector do ambiente, é referido que a diminuição do número de queixas «não reflecte no entanto uma melhoria das condições ambientais» (14).

Neste âmbito, é desnecessário que nos alonguemos em conjecturas e cenários meramente empíricos. É indiscutível que a Comissão, que pretende fazer da Europa uma «Europa cidadã», estará sempre à disposição dos queixosos.

A Comissão é, no entanto, considerada em condições para resolver determinada situação individual e como uma espécie de «super-jurisdição comunitária», enquanto que o processo previsto no artigo 169º tem por objectivo levar o Estado-membro a repor a situação conforme com o direito comunitário. O cidadão, considerado não parte num processo que não poderá alterar directamente a sua situação subjectiva, deve ter por principal papel detectar e comunicar as infracções. Não esqueçamos que o cidadão comunitário pode invocar o direito comunitário perante o juíz nacional e fazer reconhecer por esta via direitos decorrentes do direito comunitário. O anexo VI apresenta o balanço da acção dos orgãos jurisdicionais nacionais a este respeito.

Por conseguinte, existe um fosso entre o que a Comissão pode fazer e as expectativas dos cidadãos em relação a esta instituição. Esta incompreensão sobre o papel da Comissão por parte da opinião pública, explica talvez a relativa diminuição do número de comunicações de infracções.

Para remediar esta situação, a Comissão deve explicar melhor o seu papel nos processos por infracção. A próxima publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de um novo formulário de queixa irá neste sentido, pois será a ocasião de especificar as diferentes vias legais de que dispõe o particular: por um lado, o recurso ao juíz nacional, por outro, a acção por incumprimento a nível comunitário. Quanto a esta, a Comissão demonstrará que desenvolve esforços para a tornar mais rápida, transparente e graças, designadamente, ao efeito dissuasor das propostas de sanções, mais eficaz.

- A diminuição do número de casos assinalados pelos deputados europeus

O número de casos directamente registados na sequência de perguntas apresentadas pelos deputados europeus está igualmente a diminuir (20 em 1996 contra 34 em 1995). Entre estes, sublinhe-se que cinco destes processos dizem respeito a concursos públicos e quatro a entraves à livre circulação de mercadorias. Um determinado número de petições deu lugar ao registo em 1996 de novos casos de infracção. Citemos, a título de exemplo, as condições de acesso às universidades francesas ou as despesas de inscrição cobradas pelo «General Medical Council» (15). Como a Comissão indicava no décimo terceiro relatório, os números acima referidos devem ser interpretados com precaução: para além desses casos referidos, os deputados assinalam casos de infracção que podem ter sido detectados anteriormente pelos serviços da Comissão ou ter sido objecto de uma queixa já registada.

- Diminuição dos casos detectados oficiosamente

A diminuição do número de casos detectados oficiosamente explica-se desde logo pelo facto de os serviços recorrerem preferencialmente a um contacto directo com os Estados-membros fora do âmbito de qualquer processo por infracção com o objectivo de obter a regularização de infracções menos importantes. Com efeito, o serviço que verifica a falta de notificação de uma norma técnica, tentará obter essa notificação e só abrirá um caso detectado oficiosamente se houver a recusa confessa e litigiosa com o Estado-membro considerado.

A vontade da Comissão de instruir os processos por infracções em prazos razoáveis e, portanto, de privilegiar o tratamento de processos em curso em relação à abertura de novos casos detectados oficiosamente, explica igualmente a referida diminuição.

B. Continuação de um nível elevado do número de processos arquivados

O Parlamento, na sua resolução sobre o décimo terceiro relatório, solicitava à Comissão que fizesse prova de transparência na explicação das situações em que se abstém de agir (16).

O número de processos objecto de uma decisão de arquivamento passou de 2 043 em 1995 para 1 771 em 1996, ou seja, uma quebra de 14 %. As razões por que os processos foram arquivados variam consoante os casos.

O número de processos por infracção «verificada» que foram arquivados, ou seja, cuja notificação para cumprir foi decidida e enviada ao Estado-membro era de 1 344 em 1995. Em 1996 passou para 877, ou seja, uma quebra de 34 %. Este valor é geralmente o sinal de uma regularização pelo Estado-membro da infracção que a Comissão tinha considerado como caracterizada, sem excluir os casos em que o Estado-membro convenceu a Comissão dos seus argumentos. Por conseguinte, as regularizações foram aparentemente mais difíceis em obter dos Estados-membros em 1996 que nos anos anteriores. O ligeiro aumento do número de recursos para o Tribunal de Justiça vai no mesmo sentido (93 recursos enviados contra 72 em 1995).

Os processos por infracção verificada que foram arquivados devem distinguir-se do arquivamento dos 874 processos por infracção presumidas, das queixas ou dos casos detectados oficiosamente. O grande aumento dos processos por infracção presumidas que foi arquivado é o resultado evidente da aplicação estrita do prazo de um ano entre o registo do processo e a primeira decisão sobre o fundo: numerosos processos por infracção presumida foram arquivados devido ao facto de a Comissão não ter podido provar a existência da infracção no prazo de um ano.

C. Forte aumento do número de decisões de notificação para cumprir e de pareceres fundamentados enviados aos Estados-membros, bem como de recursos para o Tribunal de Justiça

Em 1996, a Comissão procedeu à notificação de 1 587 decisões de notificação para cumprir ou de pareceres fundamentados e submeteu ao Tribunal de Justiça 93 novos recursos, facto que constitui um recorde histórico.

Este aumento deve-se essencialmente aos pareceres fundamentados.

Em 1996, a Comissão enviou 435 pareceres fundamentados, contra 194 em 1995, ou seja um aumento de 224 %. As medidas destinadas a contrariar a morosidade dos processos, adoptadas em 1996, começam a fazer sentir os seus efeitos. O atraso verificado nos anos anteriores foi parcialmente colmatado e o número de pareceres fundamentados a aguardar notificação («pareceres fundamentados execução sem prazo») registou uma quebra bastante significativa.

O número de notificações para cumprir notificadas durante 1996 regista um ligeiro aumento de 9 % (passando de 1044 para 1142). Este é sem dúvida o resultado das novas instruções da Comissão no sentido de os serviços proporem mais rapidamente a notificação para cumprir, desde que disponham de presunção suficiente da infracção e de aquela conservar a sua natureza de «pedido de observações».

O número de novos recursos para o Tribunal de Justiça passou de 72 em 1995 para 93 em 1996.

Estas decisões de notificação para cumprir, de pareceres fundamentados e de recurso para o Tribunal de Justiça referem-se na maioria dos casos a não comunicação de medidas nacionais de transposição das directivas, como demonstra o quadro 2.2 infra. O ponto III apresentado infra é precisamente consagrado à situação de transposição das directivas comunitárias em 1996.

D. Uma actividade constante no que diz respeito às «reuniões-pacote» e às missões relativas a directivas

A Comissão das Petições do Parlamento Europeu, no seu parecer sobre o décimo terceiro relatório, apresentou um determinado número de observações sobre as «reuniões-pacote» (17). A Comissão considerou portanto necessário apresentar um relatório da sua actividade em 1996.

i) As «reuniões-pacote» dizem principalmente respeito - mas não exclusivamente - ao mercado interno e ao ambiente. Quanto aos entraves à livre circulação de mercadorias, essas reuniões foram realizadas com oito Estados-membros: os Países Baixos, a Áustria, a Alemanha, a Espanha, a França, a Grécia, o Reino Unido e Portugal. Dos 172 casos de infracção discutidos com os Estados-membros, foi possível obter uma solução para pôr cobro à infracção em 73 casos, ou seja 42 %.

ii) Em função das necessidades, a Comissão organiza anualmente vários encontros sobre directivas nos Estados-membros. Estes encontros têm por principal objecto o exame com as autoridades do Estado-membro em causa da situação das comunicações das medidas nacionais da transposição das directivas em todos os sectores em que directivas são adoptadas, bem como o exame eventual de casos de não conformidade da regulamentação nacional com o direito comunitário.

Dos encontros deste tipo organizados em vários Estados-membros durante 1996, convém sublinhar especialmente aqueles organizados nos três novos Estados-membros. Tais encontros revelaram-se especialmente fecundos, graças à boa colaboração das autoridades nacionais, tendo contribuído para uma notória melhoria da taxa de transposição das directivas nesses três Estados.

III. SITUAÇÃO DA TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS EM 1996

A. Comunicação das medidas de transposição

O número de processos por infracção abertos em 1996 por não comunicação das medidas de transposição aumentou sensivelmente em relação ao ano anterior (1 097 contra 799).

O quadro apresentado seguidamente fornece uma perspectiva geral da situação da comunicação das medidas nacionais de execução do conjunto das directivas aplicáveis em 31 de Dezembro de 1996. Há que sublinhar que o número de novas directivas entradas em vigor no ano transacto é inferior ao do ano anterior. Ainda em 1996, são evidentes os efeitos de uma actividade de legislação nova menos intensa, pelas razões acima expostas (18), da Comunidade.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em 31 de Dezembro de 1996, os Estados-membros tinham comunicado, em média, 92,8 % das medidas nacionais de execução necessárias à aplicação do conjunto das directivas comunitárias em vigor. Este valor regista um aumento em relação a 1995 (90,7 %). O desempenho individual dos Estados-membros é, todavia, variado.

Há que sublinhar a melhoria espectacular da taxa de comunicação das medidas nacionais de aplicação pela Finlândia, que passa de 70,5 para 80,93 e pela Suécia que melhorou a sua posição (passando do sexto para o quinto lugar), apenas dois anos após a sua adesão.

Tal como o décimo terceiro relatório sobre o controlo da aplicação do direito comunitário sublinhara, estas taxas elevadas escamoteam uma realidade diversificada.

Com efeito, em determinados domínios, mesmo para directivas muitas vezes antigas, a taxa de comunicação das medidas nacionais de transposição regista uma melhoria muito lenta. Tal é a situação em matéria de concursos públicos (19). Acontece mesmo que esta taxa está a diminuir tendo em conta a não transposição de directivas adoptadas recentemente (20).

Em outros domínios, os progressos são consideráveis. A este respeito, a comparação, por exemplo, da situação da comunicação das medidas nacionais de execução das directivas aplicáveis no domínio do reconhecimento de diplomas em 1995 e em 1996 é eloquente (21).

Por último, em vários sectores e, nomeadamente, no domínio da política dos consumidores, a maioria dos Estados-membros adopta as medidas nacionais de transposição após o termo do prazo de transposição (22).

B. A conformidade das medidas de transposição

É indubitável que a qualidade de transposição é tão importante como a própria transposição.

Convém sublinhar, em muitos domínios, a eficácia das «reuniões-pacote» tendo em vista eliminar os casos de não conformidade (23). A este respeito, o controlo da conformidade das medidas nacionais de execução seria facilitado se todos os Estados-membros transmitissem à Comissão quadros de concordância entre as disposições nacionais e comunitárias correspondentes (24).

C. A aplicação das medidas de transposição

Os principais casos de aplicação incorrecta nos Estados-membros de regulamentações nacionais conformes com o direito comunitário são indicados nas partes sectoriais infra. A título de exemplo de um sector onde os casos de aplicação incorrecta são numerosos, citemos a aplicação das directivas que facilitam o reconhecimento mútuo dos diplomas para fins profissionais e as restrições contrárias aos artigos 52º e 59º do Tratado. Neste domínio, a Comissão recebeu cerca de trinta queixas em 1996 (25).

IV. A REALIZAÇÃO DO SEGUNDO PARÁGRAFO DO Nº 2 DO ARTIGO 171º DO TRATADO CE

Nos termos do segundo parágrafo do nº 2 do artigo 171º, relativo aos recursos intentados pela Comissão para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias contra os Estados-membros que infringem o direito comunitário:

«Se o referido Estado-membro não tomar as medidas necessárias para a execução do acórdão do Tribunal de Justiça dentro do prazo fixado pela Comissão, esta pode submeter o caso ao Tribunal de Justiça. Ao fazê-lo, indicará o montante da quantia fixa ou progressiva correspondente à sanção pecuniária, a pagar pelo Estado-membro, que considerar adequada às circunstâncias.

Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que o Estado-membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená-lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária.».

Em vários domínios, a Comissão tem o poder de decidir, sob o controlo do Tribunal de Justiça, as sanções pecuniárias. Neste âmbito, a Comissão pode propor uma sanção que os autores do Tratado da União Europeia decidiram não pormenorizar. Prevê-se apenas que a sanção deve ser «adequada às circunstâncias».

Assim, a Comissão não poderia executar esta nova disposição do Tratado sem se fixar orientações concretas e sem comunicar aos Estados-membros de forma transparente os critérios e o modo de cálculo que entende utilizar para propor uma sanção pecuniária contra um Estado-membro no âmbito de uma «acção por incumprimento».

O Parlamento por várias vezes incitou a Comissão a dar execução ao artigo 171º e a propor sanções pecuniárias ao Tribunal de Justiça (26).

A Comissão decidiu actuar em duas fases. Em primeiro lugar, adoptou uma «Comunicação relativa à implementação do artigo 171º do Tratado» (27) e, em segundo lugar, um método de cálculo (28) para as sanções que entende propor ao Tribunal em aplicação deste artigo. As observações seguidamente apresentadas são resultado de um pedido expresso pelo relator ao Parlamento do décimo terceiro relatório anual (29) e têm por objecto apresentar resumidamente estes dois documentos, não dispensando, porém, a consulta do documento original.

A. A comunicação de 6 de Julho de 1996

A Comissão, com esta comunicação, pretendia dar a conhecer publicamente «os critérios que conta aplicar para solicitar ao Tribunal de Justiça a imposição dessas sanções pecuniárias», sabendo-se que estes critérios serão melhor definidos e corrigidos com a aplicação concreta do segundo parágrafo do nº 2 do artigo 171º

A Comissão dispõe de um poder discricionário para decidir recorrer ao Tribunal de Justiça por um incumprimento baseado no artigo 171º Nessa hipótese, deverá pronunciar-se sobre a sanção, embora possa, desde que justifique a sua posição, abster-se de solicitar a imposição de uma sanção. A determinação do montante da sanção tem um objectivo muito concreto: «assegurar a aplicação efectiva do direito comunitário» (30) e «obter o mais rapidamente possível a conformidade» (31). Esta é a razão por que a Comissão decidiu privilegiar a sanção pecuniária compulsória, considerada como um instrumento mais adequado para atingir esse objectivo. Esta sanção é o montante devido pelo Estado-membro por cada dia de incumprimento a contar da data em que o acórdão do Tribunal de Justiça lhe foi notificado e até que ponha cobro à infracção.

O montante diário deve ser calculado em função de três critérios fundamentais (32):

- a gravidade da infracção,

- a duração da mesma,

- a necessidade de assegurar o efeito dissuasor da sanção para evitar as reincidências.

A infracção é, por definição, sempre da mesma natureza. Consiste na não execução de um acórdão do Tribunal. Esta não execução é sempre de «gravidade comprovada» (33). Todavia, para fixar o montante da sanção pecuniária, deve ter-se em conta não só a própria inobservância mas, igualmente, a gravidade da infracção que deu origem ao primeiro acórdão do Tribunal de Justiça. Essa gravidade é graduada a partir de dois parâmetros: a relevância das disposições comunitárias objecto da infracção e as consequências dessa infracção para os interesses gerais e particulares (34).

A necessidade de assegurar a eficácia da sanção impõe que esta seja fixada adequadamente e exclui a imposição de sanções meramente simbólicas.

B. O método de 8 de Janeiro de 1997

A Comissão, baseando-se nos princípios indicados na comunicação supracitada, adoptou um método de cálculo, aplicado uniformemente ao conjunto dos serviços da Comissão e que permite efectuar propostas concretas de acordo com um método previsível e transparente. Embora tenha sido adoptado formalmente em 8 de Janeiro de 1997 (35), o método, inseparável da comunicação acima referida, merece ser abordado neste âmbito.

Nos termos deste documento, a sanção é calculada a partir de uma quantia fixa de base uniforme - fixada em 500 ecus por dia de atraso - que sanciona a violação do princípio da legalidade e do monopólio de jurisdição do Tribunal de Justiça subjacente a todos os processos com base no artigo 171º do Tratado.

Esta quantia fixa é acrescida de dois coeficientes multiplicadores que têm em conta, quer a gravidade da infracção, quer a duração desta. O primeiro acresce ao coeficiente da quantia fixa de base um coeficiente igual a 1, no mínimo, e 20, no máximo. O segundo acresce à quantia fixa de base um coeficiente igual a 1, no mínimo, e a 3, no máximo.

A fim de tornar a sanção dissuasora, o resultado obtido é multiplicado por um «factor n» que depende da capacidade financeira de cada Estado-membro (expressa pelo seu PIB) e do número de votos de que dispõe a nível do Conselho. Este factor é igual a 1 para o Luxemburgo e a 26,4 para a Alemanha.

Assim, a proposta de sanção pecuniária diária devida por um Estado-membro, cuja gravidade e duração da infracção seriam consideradas como máximas pela Comissão, poderá variar entre 30 000 ecu para o Luxemburgo e 791 293 ecus para a Alemanha.

Assinala-se que, tendo em conta os princípios da segurança jurídica e de não retroactividade do direito, a possibilidade de sanções financeiras só abrange o período de não execução posterior a 1 de Novembro de 1993, data da entrada em vigor do tratado da União Europeia (36). Considerando os prazos do processo pré-contencioso (notificação para cumprir ao abrigo do artigo 171º e parecer fundamentado nos termos do mesmo artigo), só recentemente determinados processos foram considerados «preparados» para a aplicação de sanções financeiras.

A Comissão dotou-se assim de um método fiável, equitativo e transparente que lhe permitiu decidir propostas concretas de sanções em vários processos relativos a dois Estados-membros em 29 de Janeiro de 1997 (37). Alguns destes processos já foram ou estão a ser regularizados, enquanto que o Tribunal de Justiça ainda não se pronunciou ou nem sequer lhe foi apresentado qualquer recurso.

O anexo V, apresentado seguidamente, permite identificar todos os processos em curso ao abrigo do artigo 171º Entre estes, dez estão em fase de parecer fundamentado e cinco em fase de recurso. As futuras acções apresentadas ao Tribunal de Justiça relativas a estes processos incluirão observações sobre uma proposta de sanção.

V. OS PRIMEIROS INQUÉRITOS DO PROVEDOR DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA SOBRE PROCESSOS POR INFRACÇÃO

Em 1996 o Provedor de Justiça Europeu procedeu aos seus primeiros inquéritos relativos a processos por infracção.

Criada por decisão do Parlamento Europeu de 12 de Julho de 1995 (38), a instituição do Provedor de Justiça entrou numa fase operacional. A sua principal missão consiste em «lidar com casos concretos de má administração. Compete-lhe encontrar um meio de reparação eficaz para os cidadãos a quem tenham sido negados os seus direitos legais ou que não tenham obtido tratamento administrativo adequado por parte das instituições ou organismos da Comunidade» (39).

A Comissão pretende facilitar o seu trabalho e cooperar com este novo órgão comunitário, como ilustra o seguinte exemplo. Na sequência do exame de um processo no domínio do ambiente, o Provedor considerou que não havia má administração a imputar à Comissão neste processo. Foi suscitada a questão de saber se o queixoso não deveria ser consultado desde que o serviço responsável decide arquivar o processo e antes que a decisão de o arquivar seja formalmente adoptada. O Provedor censurou à Comissão ter publicado a sua decisão sob forma de comunicado de imprensa previamente a terem sido informados os queixosos. A Comissão, desde então, alterou a sua prática a este nível.

O ano de 1996 terá sido, assim, um ano importante no que diz respeito ao controlo da aplicação do direito comunitário.

Nos seus anteriores relatórios anuais sobre o controlo da aplicação do direito comunitário, a Comissão insistia na necessidade de acelerar os processos, de uma maior transparência da sua acção e de reforçar a observância dos acórdãos do Tribunal de Justiça.

As iniciativas tomadas pela Comissão em 1996 demonstram como os objectivos que se tinha fixado foram concretizados na prática.

É certo que estas acções ainda poderão ser melhoradas.

Em conclusão, impõem-se duas observações.

Para melhorar a aplicação do direito comunitário, a Comissão não pode ser eficaz sem a cooperação permanente e aprofundada dos Estados-membros, especialmente durante a fase pré-contenciosa da acção por incumprimento e, igualmente, fora dos trâmites deste processo, de modo a que o recurso ao artigo 169º possa ser evitado (40). Com efeito, desde há vários anos que a Comissão, sob proposta do Conselho, promove uma colaboração administrativa intensa com os Estados-membros (41). Os progressos seguidamente constatados na aplicação do direito comunitário são resultado desta cooperação. Todavia, esta não é perfeita. A este respeito, determinados processos por infracção revelam que os Estados-membros não prestam à Comissão toda a colaboração que deveriam por força do artigo 5º do Tratado CE. Além disso, a redução da taxa de comunicação das medidas nacionais de execução verificada em determinados Estados-membros, suscita alguma preocupação.

A vigilância da Comissão não pode ser suficiente para assegurar o respeito do direito comunitário pelos Estados-membros. Sabe-se que a acção por incumprimento depende também da vigilância dos particulares preocupados com a observância dos direitos que decorrem do direito comunitário. Acresce que a vigilância dos deputados europeus, que mantêm um vínculo privilegiado e estreito com o cidadão comunitário, é igualmente garante da eficácia desse controlo.

Por último, algumas palavras sobre a estrutura deste relatório. Como nos anos anteriores, o presente relatório inclui uma análise da aplicação do direito comunitário por sector. Pela primeira vez, a questão dos fundos estruturais foi objecto de um capítulo independente. Foi considerado importante invocar a acção da Comissão em matéria de gestão dos fundos estruturais e o seu poder de reduzir, suspender ou suprimir um financiamento comunitário quando detecta uma violação do direito comunitário. A eficácia deste meio de pressão sobre os Estados-membros e a sua articulação com o procedimento previsto no artigo 169º, necessitam de novos desenvolvimentos. Os anexos são apresentados como nos anos anteriores, a fim de tornar os quadros estatísticos comparáveis entre si.

Estrutura do décimo quarto relatório

>INÍCIO DE GRÁFICO>

O presente relatório contém:

- quadros estatísticos actualizados, relativos a 31 de Dezembro de 1996, sobre as infracções presumidas (Anexo I) e as infracções verificadas (Anexo II),

- uma lista dos processos de infracções verificadas aos Tratados, regulamentos e decisões examinadas em 1996 (Anexo III),

- a situação da aplicação pelos Estados-membros das directivas em vigor em 31 de Dezembro de 1996, com referência dos respectivos processos de infracção (Anexo IV),

- uma lista dos acórdãos do Tribunal de Justiça não executados (Anexo V),

- uma resenha da aplicação do direito comunitário pelos órgãos jurisdicionais nacionais (Anexo VI).>

FIM DE GRÁFICO>

ESPAÇO SEM FRONTEIRAS

1. INTRODUÇÃO

A realização do mercado único, capital para o crescimento económico e a criação de empregos, continua a ser um dos objectivos principais da União Europeia, implicando a adopção e a aplicação a nível nacional de uma legislação muitas vezes pormenorizada em vários sectores, por forma a eliminar as barreiras físicas, técnicas e fiscais. Esta acção está hoje em grande parte concluída, tendo sido alargada aos novos Estados-membros que aderiram à União Europeia no início de 1995. No entanto, ainda subsistem lacunas em sectores essenciais, como a fiscalidade ou o direito das sociedades, a par de uma aplicação algumas vezes desigual ou excessivamente burocrática da legislação em vigor.

A Comissão apresentou, em 26 de Novembro, uma comunicação ao Parlamento e ao Conselho sobre o impacto e a eficácia do mercado único, dando conta dos resultados obtidos até ao momento e dos desafios para o futuro (42). A sua mensagem é simples. O mercado único deve ser consolidado e desenvolvido. O seu bom funcionamento constitui uma condição essencial para a próxima fase de integração da União Europeia, nomeadamente a criação da União Económica e Monetária (UEM). Este processo de consolidação exige a realização de várias acções, tanto a nível nacional como comunitário, e o respeito de determinadas prioridades.

A primeira prioridade consiste na aplicação da legislação em vigor, ou seja, na transposição para o direito nacional de todos os Estados-membros das directivas que asseguram a realização do mercado único. Esta acção mereceu um recente impulso por parte do Conselho Europeu de Florença de 21 e 22 de Junho de 1996, o qual, sublinhando mais uma vez o contributo do mercado único para a promoção do crescimento económico e do emprego, convidou os Estados-membros a acelerar o processo de transposição das directivas respeitantes ao mercado interno, nomeadamente nos sectores dos contratos públicos e dos serviços financeiros.

A realização do mercado único não se limita, porém, à adopção das medidas nacionais necessárias à aplicação das directivas existentes, implicando igualmente que as autoridades nacionais assegurem a aplicação efectiva dessas directivas e dos princípios de base do direito comunitário e cooperem com a Comissão e os outros Estados-membros para esse efeito.

Documento de referência, o programa estratégico para a realização, gestão e desenvolvimento do mercado único (43), apresentado pela Comissão em 1993, propõe a cooperação administrativa como um outro elemento essencial ao bom funcionamento do mercado interno. Na sua resolução de 16 de Junho de 1994 sobre o desenvolvimento da cooperação administrativa na aplicação da legislação comunitária respeitante ao mercado interno, o Conselho convidou a Comissão a aprofundar ainda mais a cooperação com as autoridades competentes dos Estados-membros. A Comissão apresentou nesse ano ao Conselho e ao Parlamento um relatório sobre a «cooperação entre administrações com vista à aplicação da legislação relativa ao mercado interno» (44).

No âmbito da cooperação administrativa, está a ser aplicado o programa Karolus (45), relativo ao intercâmbio de funcionários dos Estados-membros. Este programa tem por objectivo, em especial, a harmonização da interpretação da legislação comunitária e da sua aplicação, nomeadamente no domínio do mercado interno. De momento, todos os Estados-membros participaram no programa Karolus na qualidade de país de origem e/ou de acolhimento de funcionários das administrações nacionais. Em 10 de Outubro de 1996, 377 funcionários participaram nos intercâmbios previstos. Um programa análogo, o programa Matthaeus, lançado em 1991, tem por objectivo o intercâmbio de funcionários no sector aduaneiro.

A Comissão, na qualidade de guardiã do Tratado, assegura um controlo permanente da transposição e da aplicação efectiva da legislação no domínio do mercado interno a nível nacional. Em cada reunião do Conselho de Ministros «Mercado interno» procede-se a uma verificação pontual da aplicação dessa legislação, mediante a apresentação de um relatório sobre a transposição. Este faz o ponto da situação sobre o avanço da transposição para o direito nacional das medidas compreendidas no programa do Livro Branco sobre a realização do mercado interno, adoptado em 1995, bem como de outras disposições legislativas que se revestem de importância crucial para o funcionamento do mercado único. Em 31 de Dezembro de 1996, das 275 medidas do Livro Branco em vigor, 219 das quais exigiam medidas nacionais de transposição, os Estados-membros comunicaram 93,8 % das disposições legislativas exigidas.

Apesar desta percentagem bastante elevada, continuam a verificar-se atrasos em certos sectores importantes, como os contratos públicos, os serviços financeiros e a propriedade intelectual e industrial. Estes atrasos explicam-se frequentemente por dificuldades associadas ao processo de tomada de decisões a nível nacional ou ainda pela complexidade técnica dos textos comunitários, o que conduz algumas vezes a uma adopção apenas parcial das medidas nacionais de execução.

A Comissão está igualmente atenta à qualidade da transposição, na medida em que uma transposição incompleta ou incorrecta das disposições comunitárias pode provocar uma desigualdade de tratamento entre os diferentes Estados-membros e criar, de facto, obstáculos à livre circulação que o mercado único se propõe na realidade eliminar.

Uma outra prioridade consiste em completar o quadro legislativo do mercado único, integrando nele as propostas essenciais constantes do Livro Branco e organizando a liberalização de determinados sectores não abrangidos por este programa. A legislação comunitária em matéria de direito das sociedades, por exemplo, é incompleta, suscitando obstáculos à mobilidade das empresas europeias. Um acordo dos Estados-membros sobre o estatuto da sociedade europeia torna-se imperativo. No âmbito da tributação indirecta, os problemas existentes só podem ser resolvidos mediante a adopção de um regime definitivo. A outro nível, a livre circulação das pessoas só será realizada de forma cabal quando tenham sido estabelecidas medidas essenciais de segurança. Finalmente, a realização do mercado único deve também passar pela liberalização de determinados sectores que são objecto de um regime de monopólio nacional, como o gás e a electricidade, a que acresce a necessidade de adaptar o mercado único aos novos desafios tecnológicos, nomeadamente, à realização da sociedade da informação e ao estabelecimento de redes transeuropeias, com vista à adopção de um quadro regulamentar adequado.

No entanto, não basta completar o quadro legislativo. A criação de um verdadeiro espaço único, sem fronteiras internas, exige igualmente um esforço de simplificação legislativa. Nesta perspectiva, a Comissão lançou o projecto-piloto SLIM (Simpler Legislation for the Single Market) (46), que tem por objectivo explorar, através da simplificação legislativa e administrativa, os meios que permitam reduzir as limitações e simplificar as formalidades que se exigem às empresas em virtude da complexidade de determinadas legislações. De momento, este exercício foi limitado a quatro sectores (Intrastat, materiais de construção, reconhecimento mútuo dos diplomas, plantas ornamentais), tendo a Comissão apresentado ao Conselho, em 26 de Novembro de 1996, um relatório que dá conta dos resultados obtidos.

A criação do mercado único desenvolveu, portanto, a sua própria dinâmica. Novos problemas se apresentam, exigindo novas soluções. A gestão e a melhoria do mercado único representam para a Comissão um verdadeiro desafio. Na sua comunicação de 26 de Novembro sobre o impacto e a eficácia do mercado único, acima referida, a Comissão identificou uma série de acções concretas, a desenvolver tanto a nível nacional como comunitário, para que o mercado único possa contribuir efectivamente para a realização das prioridades actuais da União.

2. SITUAÇÃO NOS DIFERENTES SECTORES

2.1. Eliminação das fronteiras físicas

2.1.1. Assuntos aduaneiros

A Comissão decidiu instaurar um processo por infracção contra a Itália, dada a incompatibilidade, com os princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça na matéria, das medidas relativas ao reembolso dos impostos cobrados em violação do direito comunitário. Com efeito, o sistema italiano de repetição previsto afasta-se, no que a estes impostos diz respeito, das regras gerais do Código Civil: enquanto a administração se pode prevalecer de simples presunções para provar o enriquecimento sem causa, o contribuinte está obrigado a fazer prova, o que é muito mais difícil, da não repercussão do imposto sobre terceiros. Além disso, um prazo de prescrição de três anos reduz consideravelmente (em relação à regra geral de prescrição de dez anos) as possibilidades de que dispõe o operador económico de obter o reembolso da quantia que pagou indevidamente.

Por estes motivos, o regime italiano não respeita a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual as modalidades processuais previstas pelas regras nacionais não podem ser menos favoráveis do que as relativas a recursos semelhantes de natureza interna e não podem tornar praticamente impossível ou excessivamente difícil a obtenção do reembolso dos impostos cobrados em violação do direito comunitário (47).

Um outro processo contempla a inobservância pela Itália das regras de trânsito comunitário. Com efeito, a administração italiana impõe a emissão de um título de trânsito comunitário externo (T1) para as mercadorias comunitárias quando estas sejam exportadas para um país da EFTA com o visto de um certificado de circulação (EUR1), o que, em princípio, deve suscitar um procedimento interno (T2), ou quando se trate de produtos siderúrgicos italianos que beneficiem de uma restituição específica à exportação. Ora, nenhuma destas duas situações justifica o recurso ao trânsito externo, que só pode ter por objecto mercadorias comunitárias, num número limitado de casos em que estejam em jogo medidas comunitárias, aquando da exportação.

Em contrapartida, foi arquivado o processo instaurado contra a Bélgica devido ao sistema de quotizações cobradas em benefício do Fundo para a saúde e a produção de animais (FSPA), após as autoridades belgas terem suprimido o sistema incriminado (48).

2.1.1.1. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.1.2. Livre circulação dos produtos agrícolas

Assegurar a livre circulação dos produtos agrícolas no mercado único é um dos princípios de base do funcionamento da política agrícola comum (PAC) e das suas organizações comuns de mercado.

O Tribunal de Justiça tem recordado repetidamente que os artigos 30º e 34º do Tratado CE são parte integrante das organizações comuns de mercado, apesar de a sua inserção expressa nos correspondentes diplomas se ter tornado supérflua a partir de 1 de Janeiro de 1970.

A Comissão manteve uma vigilância permanente com o fim de eliminar rapidamente os obstáculos que entravam as trocas de produtos agrícolas na Comunidade.

A tendência observada no último ano de redução do número de novos casos de entraves clássicos à livre circulação de produtos agrícolas, nomeadamente os controlos sistemáticos à importação ou a exigência de certificados, confirmou-se este ano.

Continua a decorrer o processo submetido ao Tribunal de Justiça contra a Alemanha relativo a certas carnes frescas de porco provenientes da Dinamarca (49).

A Comissão decidiu, por outro lado, emitir um parecer fundamentado contra a exigência feita pelas autoridades regionais da Galiza de apresentação de um certificado zoosanitário para a introdução de ostras no seu território. Ora, por força da Directiva 91/67/CEE, combinada com a Decisão 93/55/CEE, deixou de ser necessário que as autoridades administrativas emitam um certificado zoosanitário para a colocação no mercado de animais e de produtos da aquicultura.

No que diz respeito ao mesmo Estado-membro, a obrigação imposta pelas autoridades da região de Valença de utilizar exclusivamente a língua espanhola na rotulagem de maçãs provenientes de outros Estados-membros, foi objecto de um parecer fundamentado, em virtude de o artigo 30º do Tratado e o Regulamento (CEE) nº 1035/72 - que estabelece a organização comum de mercado - serem contrários à imposição por uma regulamentação nacional da utilização exclusiva de determinada língua na rotulagem de produtos alimentares na fase de comercialização por grosso (ou seja, na fase em que o consumidor espanhol não intervém, mas apenas os profissionais do sector).

Por último, a Comissão decidiu emitir um parecer fundamentado contra a Irlanda, cujas autoridades limitaram as trocas de ovinos reprodutores provenientes de outros Estados-membros, ao impor unilateralmente exigências sanitárias suplementares àquelas previstas pela regulamentação comunitária sem ter em conta o procedimento previsto por esta.

2.2. Eliminação das fronteiras técnicas

2.2.1. Livre circulação das mercadorias

2.2.1.1. Artigos 30º e seguintes do Tratado CE

Os artigos 30º e seguintes do Tratado CE proíbem as restrições quantitativas à importação e à exportação, bem como quaisquer medidas de efeito equivalente (50).

Guardiã do Tratado, a Comissão tem por atribuição assegurar a correcta aplicação das regras do mercado interno pelos Estados-membros. Para o efeito, a Comissão procura eliminar os obstáculos técnicos às trocas comerciais e desenvolver instrumentos que permitam prevenir a criação de novos entraves. Nesse sentido, a Comissão apoia-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça, cujos vários acórdãos proferidos nesta matéria confirmaram, também este ano, os princípios que orientam a sua acção.

A acção da Comissão

Dos 684 casos de queixas e infracções presumidas ou verificadas que os serviços da Comissão trataram este ano, 194 foram objecto de uma decisão de arquivamento e apenas um foi objecto de um decisão de recurso ao Tribunal de Justiça.

Além disso, a organização de reuniões com as autoridades nacionais permitiu fazer avançar um grande número de processos. Os serviços da Comissão, encarregados do controlo da aplicação dos artigos 30º e seguintes do Tratado, encontraram-se em 1996 com as autoridades de oito Estados-membros (reuniões organizadas com a Itália, a Alemanha, a Áustria, os Países Baixos, a Grécia, o Reino Unido e, pela primeira vez, com a Finlândia e a Suécia). Estas reuniões (ditas «reuniões-pacote») permitem não só discutir as queixas e os processos por infracção em curso, como também sensibilizar as administrações para as disposições de direito comunitário que lhes incumbe, em primeira linha, aplicar.

Alguns exemplos permitem ilustrar os resultados obtidos pela Comissão aquando ou na sequência destas reuniões:

- As autoridades francesas adoptaram uma circular interpretativa sobre a lei dita Toubon que explicita a aplicação «razoável» desta lei e que retoma determinados pontos da comunicação interpretativa da Comissão no que respeita ao emprego das línguas na comercialização dos géneros alimentícios (51);

- As autoridades dinamarquesas adoptaram uma circular sobre os equipamentos automóveis, a qual reconhece o certificado de conformidade emitido nos outros Estados-membros da União ou da EFTA em relação aos pneus e rodas dos veículos.

De uma forma geral, o processo é arquivado após o Estado-membro em causa ter alterado a sua regulamentação litigiosa por forma a obedecer às disposições do Tratado. No entanto, na pendência da adopção de uma alteração formal que muitas vezes só se verifica após um determinado prazo, é frequente os Estados adoptarem medidas provisórias, tais como circulares ou avisos publicados no respectivo jornal oficial do Estado em causa, com o intuito de informar os operadores económicos de que as disposições nacionais litigiosas devem ser interpretadas em conformidade com as exigências decorrentes do princípio da livre circulação de mercadorias e que serão aplicadas nesse sentido pelas autoridades públicas.

Além disso, a fim de dar a conhecer a diversidade das situações nacionais e desenvolver uma abordagem coerente na realização da sua missão, os serviços da Comissão responsáveis pela aplicação dos artigos 30º e seguintes do Tratado realizam estudos horizontais que lhes permitem analisar a situação das regulamentações nacionais num domínio específico. Estes estudos, realizados com o apoio das administrações nacionais, servem igualmente para promover a cooperação entre os serviços da Comissão e as administrações nacionais, cooperação esta que se revela necessária para a boa aplicação do direito comunitário. Este ano foi lançado um estudo (a concluir até ao final do ano) sobre as definições nacionais dadas à noção de identidade entre dois produtos farmacêuticos.

Por último, a acção da Comissão tem também por objectivo prevenir novos entraves à livre circulação das mercadorias, encorajando os Estados-membros a introduzir cláusulas de reconhecimento mútuo na respectiva regulamentação nacional (52).

Desta forma, as autoridades neerlandesas introduziram uma cláusula de reconhecimento mútuo na sua regulamentação sobre a rotulagem de bebidas refrescantes que toma em conta o princípio segundo o qual a exigência de menções adicionais só se justifica se existir um risco real de confusão para o consumidor.

Principais acórdãos do Tribunal de Justiça

A jurisprudência do Tribunal de Justiça contribui para esclarecer a aplicação do direito comunitário ao identificar os princípios que deste decorrem. Passamos, pois, a citar alguns acórdãos:

- «Brasserie du pêcheur» (53)

O Tribunal de Justiça confirmou o princípio segundo o qual os Estados-membros são obrigados a reparar os prejuízos causados aos particulares por violações do direito comunitário que lhes sejam imputáveis quando o incumprimento reprovado se deva ao legislador nacional. O Tribunal de Justiça precisou que, para que os particulares lesados gozem do direito à reparação, a regra de direito que foi violada deve conferir-lhe direitos, a violação deve ser caracterizada e deve existir um nexo de causalidade directo entre essa violação e o prejuízo sofrido.

- «Hedley Lomas»; alcance do artigo 36º do Tratado CE

O Tribunal de Justiça declarou que o direito comunitário se opõe a que um Estado-membro invoque o artigo 36º para justificar uma limitação das exportações de mercadorias para um outro Estado-membro, com base exclusivamente no facto de, no entendimento do primeiro Estado, o segundo Estado não respeitar o disposto numa directiva comunitária de harmonização que tem o mesmo objectivo que o artigo 36º pretende proteger. Além disso, o Tribunal de Justiça recordou as condições necessárias para a responsabilização de um Estado-membro, em conformidade com o acórdão «Brasserie du pêcheur».

- Proibição do exercício de determinadas actividades comerciais aos domingos e dias feriados (54)

O Tribunal de Justiça sublinhou que não se pode considerar que, por si só, as regulamentações nacionais que restringem, em geral, o comércio de um produto e, em consequência, a sua importação, limitam a possibilidade de esses produtos importados terem acesso ao mercado em maior medida do que os produtos nacionais análogos. Assim, recordou que, à luz do acórdão «Keck et Mithouard», o facto de uma regulamentação ser susceptível de restringir de uma forma geral o volume das vendas e, por consequência, o dos produtos provenientes de outros Estados-membros não é suficiente para qualificar essa legislação de medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação.

- Autorização de colocação no mercado de biocidas (55)

À luz do artigo 36º, justifica-se a legislação nacional que proíbe a colocação no mercado, sem autorização prévia das autoridades competentes, de um produto biocida que contenha substâncias perigosas, mesmo que esse produto tenha já sido objecto de uma autorização de venda num outro Estado-membro. Em contrapartida, as autoridades competentes não têm o direito de exigir sem necessidade análises técnicas ou químicas ou ensaios de laboratório que já tenham sido efectuados nesse outro Estado-membro e cujos resultados possam ser postos à sua disposição.

- Discriminação de importações paralelas de veículos (56)

O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 30º do Tratado se opõe a que uma regulamentação nacional em matéria de ano-modelo dos automóveis leve a administração e os operadores económicos a considerarem que, de dois veículos de um mesmo modelo vendidos na mesma data, apenas ao introduzido pela importação paralela se proíba a apresentação sob o mesmo ano-modelo do que o vendido numa rede oficial da marca.

- Processos sobre o recondicionamento dos produtos farmacêuticos (acórdãos de 11 de Julho de 1996, processos apensos C-427/93, C-429/93 e C-436/93, processos apensos C-71/94, C-72/94 e C-73/94 e processo C-232/94).

O Tribunal especificou as condições em que um importador paralelo pôde efectuar o recondicionamento de produtos farmacêuticos sem que o titular do direito de marca pudesse invocar tal direito. O acórdão inclui pormenores importantes sobre a doutrina do esgotamento do direito de marca.

- Processo sobre o esgotamento do direito de patente relativo a produtos que não podem ser patenteados no Estado-membro de origem (C-267/95 e C-268/95, de 5 de Dezembro de 1996).

O Tribunal de Justiça declarou neste acórdão que as condições de aplicação da sua jurisprudência em matéria de esgotamento do direito de patente aquando de importações provenientes de um Estado-membro onde o produto importado não poderia ser objecto de patente, indicando que o titular do direito de patente só poderia opor-se a tais importações se puder apresentar a prova de que estava obrigado a comercializar o produto no Estado-membro de proveniência do produto.

2.2.1.2. Regras previstas pela Directiva 83/189/CEE

O processo de informação instaurado pela Directiva 83/189/CEE é um instrumento fundamental de prevenção dos obstáculos às trocas e de informação mútua. Esta directiva obriga os Estados-membros a submeterem projectos de regulamentações técnicas a um controlo prévio à adopção definitiva do acto no âmbito do processo de informação. Estão excluídas do âmbito do processo as regulamentações técnicas adoptadas no âmbito da transposição de directivas comunitárias.

A Comissão recebeu 523 (57) projectos de regulamentações técnicas que foram objecto de um exame da parte dos serviços interessados da Comissão. Em 1994, o número de projectos foi de 389 (58) e, em 1995, de 439. Estes valores mostram que, apesar da realização do mercado interno no final de 1992, os Estados-membros continuam a adoptar muitas regulamentações técnicas. Estas regulamentações podem pôr em causa a manutenção deste mercado e a integridade dos benefícios que este traz aos seus operadores económicos.

Entre as 523 notificações recebidas, 104 (59) foram objecto de um parecer circunstanciado da Comissão segundo o qual a medida prevista deve ser alterada, a fim de eliminar as infracções ao direito comunitário derivado ou limitar os entraves à livre circulação de bens que poderiam eventualmente decorrer de tais projectos. Os Estados-membros, por seu lado, emitiram 134 (60) pareceres circunstanciados. Cinco (61) notificações foram objecto de um pedido da Comissão tendo em vista adiar por um ano a adopção da medida nacional notificada devido a estar anunciada a sua intenção de propor actos de harmonização comunitária, enquanto cinco (62) notificações foram igualmente objecto de um pedido de adiamento de um ano devido ao facto de incidirem sobre uma matéria abrangida por uma proposta de directiva ou de regulamento apresentada ao Conselho.

Em 26 de Junho, a Comissão adoptou um relatório sobre o funcionamento da Directiva 83/189/CEE em 1992, 1993 e 1994. Este relatório faz o balanço da evolução e dos progressos realizados no domínio das normas e das regras técnicas. Está dividido em três partes que se referem, respectivamente, ao procedimento no domínio das normas, acompanhado da análise do seu funcionamento durante os anos referidos, bem como das estatísticas (a melhoria a curto e médio prazo no quadro da directiva é igualmente analisada), ao procedimento de notificação no domínio das regulamentações técnicas, com uma análise pormenorizada dos diferentes problemas e questões surgidas aquando da sua aplicação e, por último, ao intercâmbio de informações com os países da EFTA no domínio das regulamentações técnicas.

Desde 1989, a Comissão assegura a observância da obrigação de notificação através da análise sistemática das publicações oficiais de todos os Estados-membros. Sempre que a Comissão verifica uma violação da Directiva 83/189/CEE, pode proceder à abertura de um processo por infracção em conformidade com o artigo 169º do Tratado. O respeito, pelos Estados-membros, da sua obrigação de notificação deveria ser reforçada na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça «Cia Security International» (63), devido ao efeito de inoponibilidade de uma regra técnica não notificada a terceiros: posição preconizada pela Comissão desde a sua comunicação 86/C 245/05 (64).

Nos nove primeiros meses do ano, foram analisadas 2 200 legislações nacionais. Cerca de 40 % correspondem a regras técnicas não notificadas a título da directiva ou que se situam fora do seu âmbito de aplicação. Após uma análise com vista a estabelecer se deveriam ter sido notificadas a título da directiva, foram iniciados 80 processos por infracção.

2.2.2. Balanço em matéria de aplicação das directivas por sector no âmbito da livre circulação de mercadorias

2.2.2.1. Géneros alimentícios

No que diz respeito aos processos por infracção relativos à não comunicação de medidas nacionais de execução nos prazos previstos, 47 casos foram arquivados. Dos restantes, 31 estão em fase de notificação para cumprir e 12 em fase de parecer fundamentado.

Quanto à aplicação dos textos nacionais adoptados tendo em vista a transposição da legislação comunitária a nível deste sector, foram iniciados quatro processos por infracção por aplicação incorrecta.

Além disso, foi apresentada uma dezena de queixas. Muitos destes processos puderam ser resolvidos na sequência da correspondência trocada entre os serviços da Comissão e as autoridades nacionais interessadas.

Certas infracções são casos de má aplicação da Directiva 79/112/CEE relativa à rotulagem de géneros alimentícios. Pode referir-se, a título de exemplo, o seguinte caso:

A Directiva 79/112/CEE contém a lista limitativa das menções que devem figurar obrigatoriamente nos rótulos dos géneros alimentícios (denominação para venda, lista dos ingredientes, quantidade líquida, etc.). Qualquer Estado-membro pode, no entanto, considerar necessário impor uma nova indicação de rotulagem, não prevista na directiva, a fim de assegurar uma melhor informação dos consumidores. Dado que uma tal obrigação unilateral pode constituir um entrave às trocas entre os Estados-membros, a Directiva 79/112/CEE prevê que, nesses casos, os Estados-membros em causa devem comunicar a medida prevista à Comissão e aos outros Estados-membros. A Comissão analisa então o projecto de medida e pode opor-se à sua adopção. Assim, alguns Estados-membros são considerados em infracção por não terem seguido este procedimento de notificação previsto na Directiva 79/112/CEE.

2.2.2.2. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.2.3. Produtos farmacêuticos

A situação da notificação das medidas nacionais de execução melhorou consideravelmente. As medidas nacionais de execução das directivas respeitantes à utilização racional de produtos farmacêuticos (92/25/CEE, 92/26/CEE, 92/27/CEE, 92/28/CEE) têem sido notificadas por todos os Estados-membros. A situação quanto à execução das directivas relativas aos medicamentos homeopáticos (92/73/CEE e 92/74/CEE) e das directivas que estabelecem um novo sistema de reconhecimento mútuo das autorizações de comercialização (93/39/CEE e 93/40/CEE) registou progressos significativos, mas três Estados-membros, no mínimo, ainda não notificaram as suas medidas de execução. Foram inicados processos por infracção em todos estes casos, que a Comissão, aliás, acompanha com a maior atenção.

Colocam-se igualmente alguns problemas de ordem geral relativamente à interpretação e aplicação das directivas do sector das especialidades farmacêuticas pelos Estados-membros. Estes casos referem-se principalmente às diferentes interpretações conferidas pelos Estados-membros à noção de «produto medicinal» (daí resultando obstáculos à livre circulação de mercadorias), bem como queixas sobre a alegada inobservância da obrigação de incluir datas-limite ou outras exigências processuais pelas autoridades nacionais competentes. A Comissão está atenta a estes problemas e queixas, mas não se prevê quaisquer medidas legislativas neste domínio. Contudo, tem de ser sublinhado que já se encontra em fase bastante avançada um projecto de codificação da legislação farmacêutica (humana e veterinária), o que contribuirá para clarificar a legislação e, em última análise, melhorar a eficácia da sua implementação.

2.2.2.4. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.2.5. Produtos químicos

A aplicação das directivas relativas a este domínio não apresenta especiais dificuldades. Alguns Estados-membros, nomeadamente a Bélgica, a Dinamarca, a Alemanha, a Espanha, a França e a Itália, que tinham registado um atraso na transposição das medidas em vigor, conseguiram recuperar durante o ano.

Foram iniciados novos processos que se referem, designadamente, à Directiva 95/8/CE, relativa aos adubos (ver anexo IV).

Os pedidos de derrogações por força do nº 4 do artigo 100º-A do Tratado CE, continuam a ser uma particularidade da harmonização no domínio das limitações para a utilização das substâncias perigosas. Estão a ser examinados pelos serviços competentes da Comissão cinco pedidos de derrogação.

2.2.2.6. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.2.7. Veículos a motor, tractores, motociclos

O ano de 1996 constitui uma data charneira para este sector. O procedimento comunitário de recepção de modelos tornou-se de aplicação obrigatória em 1 de Janeiro de 1996 para os veículos de tipo M1. As directivas específicas tornaram-se, por conseguinte, obrigatórias.

A transposição das directivas, essencial num contexto de harmonização total, é realizada sem dificuldades tendo em conta a experiência adquirida pelas autoridades nacionais competentes.

Devido ao carácter técnico e pormenorizado das regras relativas a este sector, vários Estados-membros procedem à transposição automática por simples remissão do texto comunitário na legislação nacional, o que facilita e acelera tanto os procedimentos de transposição, como o controlo da conformidade das regras adoptadas. Os atrasos de transposição excedem raramente alguns meses e são geralmente devidos ao facto de a data-limite de transposição ser muito próxima da data de adopção da directiva.

Foram iniciados quatro processos por infracção devido a não comunicação relativamente a nove directivas entradas em vigor durante o ano.

2.2.2.8. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.2.9. Materiais de construção

A Bélgica continua a ser o único Estado-membro que não comunicou medidas nacionais de execução da Directiva 89/106/CEE. Por conseguinte, a Comissão submeteu o caso ao Tribunal de Justiça.

Além disso, coloca-se um problema específico em relação à Áustria associado à sua estrutura federal (competência dos Länder para integrarem as regras comunitárias no seu próprio dispositivo legislativo, o que não foi feito por todos os Länder).

Por outro lado, o dispositivo desta directiva é doravante utilizado para verificar certas práticas assinaladas através das queixas relativas a entraves às trocas comerciais, enquanto anteriormente este tipo de queixas só era examinado a título dos artigos 30º a 36º do Tratado.

2.2.2.10. Bens de equipamento (mecânica, electrotécnica, equipamentos de protecção individual, gás, pressão, pré-embalagens, metrologia, aparelhos médicos e embarcações de recreio)

Todas as 97 directivas do sector chegaram ao termo do prazo de transposição antes de 31 de Dezembro de 1996.

O nível de transposição pelos Estados-membros é satisfatório, tendo nomeadamente em conta a complexidade das directivas deste sector (na sua maioria, do tipo «nova abordagem»). Mesmo no caso em que uma directiva não foi transposta integralmente, a livre circulação de produtos conformes está assegurada. Os atrasos de transposição são maioritariamente devidos a razões de ordem interna aos Estados-membros (parecer do Conselho de Estado, competência de vários ministérios, processos legislativos complexos, etc.).

Uma aplicação incorrecta a nível nacional das directivas anula os benefícios esperados da harmonização comunitária. A este respeito, o termo do período transitório de determinadas directivas evidenciou certos problemas de interpretação dos textos. Os serviços da Comissão actuam assim tanto a nível formal (abertura de processos por infracção) como informal (reuniões de «grupos de peritos», fichas interpretativas, etc.), o que permitiu resolver vários casos duvidosos, ou mesmo litigiosos.

2.2.2.11. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.2.12. Responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos

A Directiva 85/374/CEE, relativa à responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos, foi objecto de medidas de transposição da parte de todos os Estados-membros, com excepção da França. Na sequência da não execução do acórdão do Tribunal de Justiça proferido em 1993, que declarava o incumprimento, a Comissão prosseguiu o processo por infracção a título do artigo 171º do Tratado. Neste contexto, foi notificado à França um parecer fundamentado em 1995.

Além disso, em 1995 a Comissão recorreu para o Tribunal de Justiça contra o Reino Unido (processo C-300/95). A Comissão contesta a transposição feita pelo Reino Unido da cláusula de exoneração da responsabilidade do produtor, prevista na alínea e) do artigo 7º da directiva (risco de desenvolvimento).

2.2.3. Livre circulação das pessoas, direito de estabelecimento, direito de voto

2.2.3.1. Proibição de discriminações

Estão em curso vários processos por infracção contra determinados Estados-membros em relação à aplicação do Regulamento (CEE) nº 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores.

Prossegue os seus trâmites o processo por infracção instaurado contra a Grécia com base no artigo 171º do Tratado CE e relativo à execução do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-123/94 (65). Este processo diz respeito às condições a preencher pelos nacionais de outros Estados-membros para o ensino de uma língua estrangeira.

No que respeita à legislação belga que discrimina os jovens candidatos a um emprego que tenham realizado estudos num outro Estado-membro e que não beneficiem, em virtude desse facto, dos subsídios de inserção, o Tribunal de Justiça já proferiu o seu acórdão (66). No essencial, o Tribunal de Justiça acolheu favoravelmente o recurso da Comissão.

O processo por infracção a título do artigo 171º instaurado contra a Bélgica, com vista a executar o acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C-47/93 (67), prossegue igualmente os seus trâmites. Este processo diz respeito ao financiamento das universidades belgas para o acolhimento de estudantes de outros Estados-membros com o único objectivo de frequentarem cursos universitários neste país.

A discriminação em razão da nacionalidade no que respeita ao reconhecimento do estatuto de membro de família numerosa na Grécia para efeitos da concessão de certas prestações e de não tomada em consideração para efeitos da concessão do subsídio de antiguidade, bem como de classificação numa categoria de remuneração dos trabalhadores dos serviços públicos gregos dos serviços efectuados anteriormente numa administração pública de outro Estado-membro, pela única razão de estes serviços não terem sido efectuados numa administração pública grega, foi objecto de recursos para o Tribunal de Justiça. Além disso, na sequência de alteração da legislação grega, a Comissão pôde arquivar o processo por infracção em relação ao acesso e às condições de acesso ao emprego dos médicos especialistas.

Na sequência da adopção de um decreto que repõe a conformidade da legislação francesa com o direito comunitário, o processo por infracção instaurado contra a França relativo à discriminação em razão da nacionalidade para efeitos da concessão de subsídios de formação, pôde ser arquivado.

A Comissão enviou um parecer fundamentado à Alemanha no âmbito do processo por infracção relativo à protecção dos dados pessoais dos trabalhadores migrantes.

Os processos por infracção respeitantes ao não reconhecimento pelo Reino Unido de certos benefícios sociais aos trabalhadores comunitários, de redução das taxas de matrícula nas universidades ou a atribuição de bolsas de estudo ao cônjuge, bem como a descriminação exercida pela França contra trabalhadores fronteiriços colocados em situação de cessação antecipada de actividade, prosseguem os seus trâmites.

Em matéria fiscal, a Comissão está atenta a que o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo C-151/94, relativo à liquidação definitiva do imposto sobre o rendimento dos trabalhadores não residentes, seja executado pelo Luxemburgo (68).

Além disso, o processo por infracção instaurado contra a Bélgica em relação à concessão de certas prestações de segurança social está ainda em apreciação (69).

Por último, foram iniciados dois processos por infracção contra os Países Baixos devido à exclusão de trabalhadores fronteiriços belgas no desemprego dos benefícios de um fundo que tem por objectivo o financiamento do seguro de pensão complementar durante o período de paragem de trabalho objecto de indemnização, bem como à regulamentação neerlandesa que altera o montante das taxas reclamadas para a emissão de autorizações de residência permanentes de cidadãos comunitários, que é mais elevado do que o dos pedidos de bilhete de identidade dos nacionais.

2.2.3.2. Entrada e residência

No âmbito dos processos por infracção relativos à não conformidade das medidas nacionais de transposição com as três directivas relativas ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional (Directiva 90/365/CEE) e das pessoas inactivas (Directiva 90/364/CEE), bem como dos estudantes (Directiva 93/96/CE), foram decididos ou notificados durante o ano pareceres fundamentados contra vários Estados-membros. Estes processos visam essencialmente a transposição das disposições relativas à declaração de rendimentos dos estudantes (Espanha, França, Irlanda, Itália), à condição de existência de recursos dos reformados e pessoas inactivas (França, Itália), à condição do seguro de doença e ao seu controlo (França, Itália), bem como ao mecanismo de revalidação da autorização de residência dos reformados e das pessoas inactivas no termo de dois anos de permanência no território (Dinamarca, Espanha, Portugal).

Além da transposição incorrecta das directivas, a Comissão instaurou e prosseguiu processos por infracção por aplicação incorrecta do direito comunitário. Neste contexto, foi notificado um parecer fundamentado à Grécia, em relação ao custo da autorização de residência emitida a nacionais de países terceiros membros da família de cidadãos da União. Além disso, a Comissão decidiu enviar quatro pareceres fundamentados à França relativos aos justificativos exigidos aquando dos pedidos de autorizações de residência apresentados por cidadãos da União, à expulsão de um cidadão belga e à emissão de vistos a nacionais de países terceiros membros da família de cidadãos da União (inobservância da obrigação de conceder todas as facilidades para a obtenção desses vistos e não fundamentação da recusa em emiti-los). Por último, a Comissão decidiu enviar um parecer fundamentado à Itália relativo à exigência de uma autorização de residência para realização de estudos de menos de três meses.

A Comissão verificou ainda através das queixas e das petições de cidadãos da União, que, em casos bastante frequentes, as disposições claras de direito comunitário não eram correctamente aplicadas. A título de exemplo, verifica-se que o prazo máximo de seis meses para a emissão da autorização de residência, que está prevista para o caso de se imporem verificações por razões de ordem pública ou de saúde pública, constitui para muitas administrações o prazo normal. Outras administrações nacionais impõem exigências desproporcionadas em relação aos documentos comprovativos a apresentar para a obtenção de uma autorização de residência: exigir de um trabalhador independente que faça prova da sua actividade mediante a apresentação de uma multitude de documentos (matrícula no registo comercial ou no registo dos ofícios, número de IVA, extractos da conta bancária, arrendamento comercial, declarações fiscais), não é conforme ao direito comunitário. Como também não o é exigir, de uma forma geral, dos requerentes de uma autorização de residência que apresentem, além do seu bilhete de identidade ou do seu passaporte, um certificado do seu estado civil, ainda por cima traduzido na língua do Estado de acolhimento.

Todos estes exemplos ilustram alguns factores que explicam por que é que numerosos cidadãos duvidam da realidade da sua pertença à União. Para sanar estas situações, a Comissão intervém, como não podia deixar de ser, pontualmente junto dos Estados-membros em causa, podendo, quando se trate de práticas administrativas enraizadas, instaurar um processo por infracção, o qual, infelizmente, tem o inconveniente de demorar muito tempo. Por esta razão, a Comissão pretende actuar igualmente a um outro nível, o da informação. A iniciativa «Cidadãos da Europa», que tem por objectivo dar a conhecer amplamente o direito comunitário no domínio da livre circulação das pessoas, bem como as modalidades e formalidades da sua aplicação nos Estados-membros, deverá assegurar, a médio prazo, um melhor respeito do direito comunitário em termos globais.

2.2.3.3. >POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2.3.4. Direito de voto e de elegibilidade

Em aplicação da Directiva 93/109/CE relativa ao direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu, os cidadãos da União residentes num Estado-membro de que não eram nacionais puderam votar e apresentar a sua candidatura nas eleições para o Parlamento Europeu de Junho de 1994. Está actualmente a ser preparado um relatório sobre a aplicação da directiva a nível dessas eleições.

As primeiras eleições para o Parlamento Europeu nos três novos Estados-membros realizaram-se em 17 de Setembro de 1995, 13 de Outubro de 1996 e 20 de Outubro de 1996, respectivamente, na Suécia, Áustria e Finlândia.

Na sequência da entrada em vigor da Directiva 94/80/CE, em 1 de Janeiro de 1996, os cidadãos da União residentes num Estado-membro de que não eram nacionais puderam participar este ano nas eleições municipais que se efectuaram na Alemanha (Baviera, Baixa Saxónia), Luxemburgo, Itália, Finlândia e Reino Unido.

2.2.3.5. Acesso aos empregos na função pública

A Comissão tem vindo a desenvolver desde há vários anos uma acção sistemática destinada a abrir aos cidadãos da União quatro sectores considerados prioritários da função pública nacional (ensino público, investigação para fins civis, serviços operacionais de saúde pública, organismos encarregados da gestão de um serviço comercial) (70). Esta acção sectorial que vai, portanto, mais longe do que a anterior simples apreciação caso a caso para efeitos da aplicação do nº 4 do artigo 48º do Tratado, traduziu-se na instauração de vários processos por infracção.

A maior parte destes processos foi arquivada na sequência de alterações legislativas introduzidas nos Estados-membros. No entanto, a Comissão tinha decidido recorrer ao Tribunal de Justiça contra a Bélgica, a Grécia e o Luxemburgo. Nos seus acórdãos de 2 de Julho de 1996 (71), o Tribunal de Justiça considerou que esses três Estados-membros não tinham dado cumprimento às obrigações que lhes incumbiam, ao reservar os postos no âmbito de sectores privilegiados exclusivamente para os trabalhadores nacionais (72). A Comissão zelará por que estes três Estados-membros alterem as respectivas legislações o mais rapidamente possível, em conformidade com os acórdãos do Tribunal de Justiça.

Assim, com estes acórdãos, o Tribunal de Justiça ratificou a abordagem dita sectorial da Comissão. No entanto, é igualmente conveniente assinalar que a acção sistemática nos sectores prioritários exerceu um efeito de arrastamento nos outros sectores, tendo em conta o facto de o âmbito de aplicação de determinadas legislações (por exemplo, a legislação francesa de Julho de 1991 e a legislação alemã de Dezembro de 1993) não se limitar aos sectores prioritários, mas cobrir, em princípio, o conjunto da função pública desses países.

É conveniente agora assegurar que o acesso sem discriminações à totalidade dos empregos públicos não abrangidos pelo nº 4 do artigo 48º, independentemente da sua pertença ou não aos sectores prioritários, passe a constituir a regra geral em cada Estado-membro, por forma a eliminar todas as discriminações em razão da nacionalidade para o acesso aos empregos na função pública na União Europeia.

2.2.3.6. Segurança social dos trabalhadores migrantes

Na sequência de várias queixas contra a Grécia no que respeita ao estatuto de membro de família numerosa, a Comissão intentou uma acção no Tribunal de Justiça contra este país. Solicitou ao Tribunal de Justiça que declarasse que, ao excluir - quer através de disposições regulamentares, quer através da prática administrativa -, em razão da sua nacionalidade, os trabalhadores nacionais da Comunidade, assalariados ou não, bem como os membros das suas famílias, do reconhecimento do estatuto de família numerosa e da concessão dos abonos familiares, a República Helénica não tinha dado cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário [artigos 48º e 52º do Tratado, artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 1612/68, artigo 7º do Regulamento (CEE) nº 1251/70, artigo 7º da Directiva 75/34/CEE e artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 1408/71].

Foi notificado um parecer fundamentado à Bélgica que obriga as empresas do sector da construção a pagar adiantamentos sobre as quotizações da segurança social para obter o bilhete de identidade social para os seus trabalhadores e a autorização de iniciar os seus trabalhos, sem ter em conta disposições comunitárias em matéria de destacamento.

No que diz respeito à supressão do «Social Insurance Fund» em Gibraltar, as autoridades britânicas informaram - na sua resposta ao parecer fundamentado emitido pela Comissão - que uma nova legislação conforme com as exigências do direito comunitário deveria ser aplicada a partir do final de 1996. Entretanto, os pagamentos foram restabelecidos em 1 de Outubro, com efeito retroactivo a 1 de Janeiro de 1994, data da supressão do referido fundo.

2.2.3.7. Reconhecimento dos diplomas

Jurisprudência do Tribunal de Justiça

Entre os processos por infracção instaurados com base no artigo 171º do Tratado, assinalamos:

- Um processo por infracção instaurado contra a Bélgica por não execução do acórdão de 16 de Maio de 1991 (processo C-167/90) que condena a Bélgica por não conformidade das medidas de transposição das Directivas 85/432/CEE e 85/433/CEE relativas aos farmacêuticos;

- Um processo por infracção no âmbito das «frontistiria» (processo das escolas privadas na Grécia); o Tribunal de Justiça condenou a Grécia, uma primeira vez, pelo acórdão proferido no processo C-147/86, por violação dos artigos 48º, 52º e 59º do Tratado por ter proibido aos nacion