Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Um plano de acção para o trânsito na Europa - uma nova política aduaneira»

(97/C 355/14)

Em 1 de Outubro de 1997, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do artigo 23º, nº 3 do Regimento elaborar um parecer sobre a comunicação supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos trabalhos a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, que adoptou parecer em 16 de Julho de 1997, sendo relator H. Giesecke.

Na sua 348ª reunião plenária (sessão de 1 de Outubro de 1997), o Comité adoptou por 81 votos a favor e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Quer a comunicação jacente quer a «Comunicação da Comissão sobre o Futuro do Trânsito: Relatório Intercalar» (COM(96) 477 final) radicam em diversas propostas e comunicações nos últimos tempos publicadas sobre o tema do trânsito.

1.2. O comércio de mercadorias na Europa é consideravelmente facilitado pela suspensão temporária dos direitos e outros encargos sobre as importações. As respectivas normas aplicáveis à Comunidade Europeia encontram-se estabelecidas num regime de trânsito aduaneiro comunitário; ao comércio com os países da EFTA e do Grupo de Visegrado aplica-se um regime de trânsito aduaneiro comum e, a 59 países contratantes, a convenção TIR.

1.3. O vertiginoso aumento das trocas comerciais, designadamente com os países da Europa Central e Oriental, trocas que utilizam, em grande parte, o camião, veio pôr mais em evidência, nos últimos anos, a vulnerabilidade destes regimes à fraude. Sobretudo os produtos fortemente tributados, em especial o tabaco, artigos de tabacaria e bebidas alcoólicas, têm sido importados ilegalmente em quantidades cada vez maiores. Se a grande maioria das operações de trânsito se realiza correctamente, o Tribunal de Contas Europeu indica que uma parcela relativamente pequena dos casos de fraude origina quase dois terços dos prejuízos globais. Parece, pois, lícito concluir que se trata de criminalidade organizada em grande escala.

1.4. As receitas cessantes sofridas pelos Estados-Membros e pela Comunidade foram estimadas em 3 500 milhões de ecus por ano pela comissão de inquérito do Parlamento Europeu. Em contrapartida, a Comissão, baseando-se nos casos de fraude notificados pelos Estados-Membros, avalia as receitas cessantes ocorridas durante os últimos sete anos em cerca de 1 270 milhões de ECU. As mercadorias introduzidas sem controlo no mercado comunitário representam, fundamentalmente, um risco para a saúde e para a segurança dos cidadãos e ameaçam a competitividade das nossas empresas e, por conseguinte, o emprego.

1.5. A partir de Março de 1995, na sequência das suas próprias constatações e das constatações do Tribunal de Contas, a Comissão desenvolveu, em colaboração com os Estados-Membros, diversas iniciativas, entre as quais medidas a curto prazo de luta contra a fraude. Face ao alcance dos riscos, o Parlamento Europeu constituiu, pela primeira vez, uma comissão de inquérito temporária, que, após numerosas investigações, apresentou 38 recomendações no seu relatório final detalhado de 20 de Fevereiro de 1997.

1.6. O Comité espera que as competências em Amsterdão nesta matéria atribuídas ao Conselho, ao Parlamento Europeu, à Comissão e ao Tribunal de Justiça Europeu sejam plenamente exploradas, com o objectivo de harmonizar o suficiente as disposições nacionais, actualmente variáveis.

2. O plano de acção da Comissão

2.1. No fim de Abril de 1997, após debate prévio com todos os participantes, a Comissão apresentou um plano de acção para o trânsito na Europa (). Este plano de acção propõe-se combater as falhas detectadas no actual regime de trânsito através de medidas descritas em pormenor e com prazos concretos.

2.2. O regime pretende-se simples e coerente e, sobretudo, conducente a muito maior transparência da circulação de mercadorias. Pretende-se fácil de compreender e aplicar por todos os operadores. Recorrendo à informatização e ao intercâmbio electrónico de dados, há-de permitir uma tramitação actualizada dos processos, em colaboração com todos os interessados. Nisto, há-de poder reagir flexivelmente às novas condições jurídicas e económicas e às necessidades da economia, em rápida mutação. O novo sistema pretende integrar uma prevenção coordenada da fraude e uma protecção bem delimitada dos interesses em causa.

2.3. Para tal, é necessário desenvolver um serviço aduaneiro que funcione em uníssono nos quinze Estados-Membros, tal como previsto no programa da Comissão «Alfândega 2000» (). Nesta medida, a reforma do regime de trânsito constitui apenas uma parte do plano global com vista a organizar de modo mais eficiente o serviço aduaneiro europeu.

2.4. É igualmente indispensável definir uma política penal uniforme entre os Estados-Membros, a fim de facilitar a produção de provas, a instrução concertada e punição eficaz e proporcionada dos organizadores da fraude. Para tal, é necessário melhorar consideravelmente a cooperação judiciária comunitária e, se possível, também com os países da EFTA e do Grupo de Visegrado.

2.5. Na sua condição de elemento-chave da nova política aduaneira na Europa, o regime de trânsito há-de ser modernizado e, do mesmo passo, consideravelmente melhorado.

2.5.1. Para tal, o plano de acção prevê, para começar, o novo regime de trânsito informatizado (NCTS), que permite um controlo imediato dos transportes de mercadorias. Nos processos não electrónicos (papel) utilizados até agora, determinados controlos da fraude só podiam ser efectuados a posteriori. O NCTS trabalha em tempo real e permite encurtar consideravelmente os vários prazos.

2.5.2. Este processo permitirá, em simultâneo, uma política de informação dinâmica ao nível das, e entre as, administrações aduaneiras e uma identificação mais precisa das mercadorias e dos operadores, assegurando, de caminho, uma maior transparência dos valores a caucionar, do meio de transporte e dos problemas de tramitação.

2.5.3. A cooperação entre as administrações aduaneiras que este sistema permite garantirá uma aplicação correcta e uniforme da regulamentação em todas as estâncias aduaneiras da Comunidade. Esta cooperação melhorada alargar-se-á, ainda, à concertação das políticas de gestão de riscos, à análise das informações e à organização de medidas comuns de luta contra a fraude.

2.5.4. A partir de directrizes da Comissão, cultivar-se-á uma relação de confiança e parceria entre alfândegas e operadores. Propõe-se a criação de um «número verde» de telefone, a delimitação clara de responsabilidades em protocolos de acordo ou Memoranda of Understanding (MoU), o aprofundamento de medidas de educação e formação, assim como debates ocasionais. Neste contexto, a fiabilidade demonstrada pelos operadores económicos decide do recurso a eventuais simplificações do trânsito.

3. Observações gerais

3.1. O Comité acolhe favoravelmente a apresentação do plano de acção para o trânsito na Europa, porque ele representa a modernização geral que faltava ao regime de trânsito, com objectivos e prazos bem definidos. As três formas do regime de trânsito prestaram bons serviços aos sectores económicos desde 1968 e contribuíram consideravelmente para o crescimento do comércio europeu e do mercado interno. A modernização que é agora de esperar ainda poderá tornar os sistemas mais favoráveis aos agentes económicos.

3.2. O Comité espera que as inovações propostas - tal como o exige o Parlamento Europeu - superem as deficiências fundamentais dos sistemas actuais, que se considera residirem na prioridade que, nas cabeças das administrações aduaneiras - tanto a nível de dirigentes como de executantes - continua a ser dada às fronteiras nacionais, em detrimento de um verdadeiro mercado interno europeu. As inovações propostas no plano administrativo terão de apoiar a acção operacional das administrações aduaneiras.

3.2.1. O Comité espera, igualmente, que, com a modernização, as administrações aduaneiras, para além de exercerem a importante função de controlo, se convertam cada vez mais em autoridades prestadoras de serviços - em administrações de fomento económico. Deste modo, os operadores honestos e fiáveis poderão estabelecer uma parceria de confiança, que, se, por um lado, facilita a função de controlo das autoridades, por outro, concede aos operadores as melhores condições de funcionamento possíveis.

Uma evolução deste tipo beneficiaria simultaneamente a reputação do pólo económico europeu.

3.2.2. Os Estados-Membros reduziram de maneira variável os quadros de pessoal dos seus serviços aduaneiros. O vertiginoso desenvolvimento do comércio, o consequente aumento da utilização dos procedimentos aduaneiros, o avolumar da fraude, a formação, que se espera seja, finalmente, bastante melhorada, e os efeitos da introdução dos mais modernos meios auxiliares vão ter que levar a uma revisão e a um reajustamento dos efectivos de pessoal.

3.3. O Comité acolhe também com agrado a finalmente prevista dotação dos serviços aduaneiros com equipamento moderno, que permitirá uma conclusão mais rápida das operações, além de uma redução dos custos para os utilizadores. Para uma grande parte dos sectores económicos, será, deste modo, colmatada uma lacuna técnica, permitindo uma cooperação mais estreita e mais rápida com as autoridades aduaneiras.

3.4. A parceria proposta serve igualmente os interesses dos utilizadores e poderá conduzir a uma nova simplificação dos procedimentos, na condição de as pequenas e micro empresas também poderem beneficiar das suas vantagens.

3.5. O objectivo da luta contra a fraude, que se tem revelado, nos últimos anos, cada vez mais urgente, serve igualmente os interesses dos utilizadores honestos do regime de trânsito. Foram, com efeito, umas poucas «ovelhas negras» que colocaram em crise o sistema actual de suspensão dos direitos e taxas, com os seus procedimentos simplificados. As medidas já adoptadas para combater a fraude, especialmente o aumento considerável das garantias, têm já substancialmente reduzidas as vantagens financeiras dos regimes de trânsito.

3.6. O Comité espera que as medidas específicas de combate à fraude previstas tenham em conta o princípio da proporcionalidade e que, mais do que aumentar os impostos e encargos financeiros que pesam sobre os agentes económicos que trabalham correctamente, se traduzam antes por incrementos de eficiência.

3.7. Até que esta mais estreita cooperação seja atingida, as administrações terão de aceitar, como prova da conclusão das operações de trânsito, outros documentos além do recibo, como, por exemplo, telecópias dos recibos (enviadas pela estância de chegada), comprovativos de alfandegamento de importações ou documentos similares. O reconhecimento destas alternativas aliviaria os operadores de uma carga financeira considerável.

3.8. O Comité acolhe com particular agrado a actual determinação política de conferir uma nova importância aos serviços aduaneiros europeus. Isso passa também por atribuir às administrações aduaneiras as competências hoje em dia necessárias. Para além de melhor equipamento material, os agentes aduaneiros poderão, no futuro, sentir-se mais representantes de uma cultura aduaneira europeia.

4. Observações na especialidade

4.1. Uma política dinâmica de informação para a gestão do trânsito

4.1.1. O Comité partilha a opinião da Comissão de que uma gestão eficaz dos regimes de trânsito só é possível se, por um lado, os funcionários encarregados da tramitação dos processos dispuserem de conhecimentos especializados de largo alcance, profundidade e operacionalidade e, por outro, o fluxo de informação interno da própria administração estiver acautelado.

4.1.2. No seu parecer sobre o programa de acção «Alfândega 2000», o Comité sublinhou a necessidade de as informações dirigidas pelas instituições comunitárias aos Estados-Membros serem transmitidas pelos ministérios nacionais competentes aos serviços destinatários deles dependentes mediante procedimento uniforme. O fluxo de informação actualizado a nível europeu só é possível através de um sistema de comunicações aduaneiras informatizado.

4.1.3. Segundo o Comité, a rede de coordenadores nacionais prevista no plano de acção é um primeiro passo importante para eliminar as barreiras nacionais precisamente neste domínio da cooperação.

4.2. Assegurar o controlo da aplicação correcta e uniforme da regulamentação

4.2.1. A aplicação correcta da regulamentação aduaneira pelas autoridades aduaneiras é indispensável para o bom funcionamento do trânsito. As carências e incumprimentos registados nos inquéritos realizados pela Comissão e pelo Parlamento, nomeadamente no que respeita ao envio do exemplar nº 5 do título de trânsito, implicam hoje custos financeiros consideráveis para os operadores económicos. Neste contexto, a Comissão propõe a constituição de equipas mistas de inspecção, que fiscalizem por amostragem a correcta aplicação da regulamentação aduaneira. O Comité concorda com esta proposta, desde que ela não implique encargos adicionais para os agentes económicos.

4.2.2. A este respeito, o Comité considera, no entanto, que as possibilidades de fiscalização baseadas em recursos próprios poderiam ser suficientes, se exploradas a fundo. Segundo a legislação vigente, a administração do regime de trânsito compete aos Estados-Membros. Tendo em conta que as perdas fiscais nacionais representam mais de 61 % do volume da fraude (), é de supor que os Estados-Membros tenham o máximo interesse em adoptar medidas adequadas para combater a fraude.

4.2.3. Dado que não estão em jogo apenas interesses financeiros, é de louvar a intenção da Comissão de apresentar ao Conselho uma proposta de regulamento, durante este ano, que defina as infracções à regulamentação aduaneira e as respectivas sanções e medidas administrativas comunitárias. No tocante às sanções, hão-de regular-se em sede de direito comunitário os factos passíveis, dado que o combate e a punição da fraude se regem hoje, exclusivamente, pelas legislações nacionais.

4.3. Assegurar a integração aduaneira na Europa: uma nova convenção europeia de simplificação aduaneira

4.3.1. A Comissão retoma a reivindicação do Parlamento Europeu de criação de um regime de trânsito aduaneiro pan-europeu - mantendo-se ao mesmo tempo as administrações aduaneiras nacionais - com o objectivo de facilitar o comércio em toda a Europa e de submetê-lo a normas e procedimentos comuns. O Comité considera que a criação de um enquadramento jurídico uniforme deste tipo contribui fortemente para o reforço do mercado interno. Por isso, deve ser aceite sem alterações pelos países terceiros que participam no regime de trânsito. Com esta condição, seria possível fundir o regime de trânsito comunitário e o regime de trânsito comum.

4.3.2. O Comité só pode aprovar a inclusão de uma cláusula de salvaguarda que permita a cada parte, em determinadas situações excepcionais, suspender a aplicação da convenção ou de algumas das suas disposições se as ditas situações excepcionais ficarem claramente definidas. Se tal não acontecer, no caso extremo poder-se-á acabar de novo nos particularismos nacionais.

4.4. Assegurar a complementaridade dos sistemas de trânsito internacionais

O plano de acção da Comissão descreve, fundamentalmente, medidas aplicáveis ao regime de trânsito comunitário e ao regime de trânsito comum. A necessidade de rever a convenção TIR é incontestável. A criação de um novo sistema TIR de garantias descentralizadas é, tal como a informatização, uma questão complexa, que os 59 países signatários da convenção TIR devem acordar entre eles. O Comité reserva-se o direito de publicar um parecer separado sobre a matéria.

4.5. O novo sistema informatizado de trânsito «NCTS»

4.5.1. O Comité sublinha com insistência a necessidade de introdução de um regime de trânsito informatizado. Apoia o pedido do Parlamento Europeu de rápida concretização do NCTS e de máxima exploração de todas as suas potencialidades para a gestão e segurança dos regimes de trânsito e para a prevenção da fraude.

4.5.2. Um regime de trânsito informatizado implica a instalação de postos de trabalho devidamente equipados, assim como formação específica dos agentes aduaneiros, para poderem utilizar de forma optimizada os novos instrumentos. Assim, são indispensáveis medidas políticas de acompanhamento que permitam pôr à disposição os fundos orçamentais necessários.

O Comité considera desejável a instalação mais simultânea possível do sistema em todos os países participantes no regime de trânsito. Uma evolução díspar conduzirá inevitavelmente à manutenção de controlos separados.

4.5.3. Nestas condições, devia-se preparar, e apoiar financeiramente, a utilização do sistema informático nos países que pretendem aderir ao regime de trânsito no futuro imediato.

4.5.4. No entanto, a introdução de um regime de trânsito informatizado não pode, de modo algum, excluir as pequenas e médias empresas que não disponham do equipamento informático correspondente. O sistema tem de ser acessível a todos. A fim de garantir uma tramitação uniforme, as administrações aduaneiras terão, eventualmente, de transpor para o NCTS declarações de trânsito feitas em papel. A participação dos operadores económicos no regime não pode depender de uma situação particular do declarante.

4.5.5. O NCTS não só deve satisfazer as necessidades das administrações aduaneiras relativas à segurança das operações de trânsito, como também deve ter devidamente em conta os interesses dos agentes económicos. Neste contexto, o Comité considera que existe uma série de problemas de informação, mas pensa que um intercâmbio precoce de informações entre as partes interessadas pode conduzir ao sucesso esperado - na condição, porém, de não se exagerar nos requisitos exigidos em matéria de informação (por exemplo, número de mercadoria e número de código).

4.5.6. A Comissão prevê a realização do NCTS para o ano 2000. Independentemente disso, o Comité considera necessária, no entanto, a introdução, a curto prazo, de medidas provisórias. Os Estados-Membros têm de disponibilizar os fundos necessários e reunir as condições técnicas para possibilitar, a curto prazo, a confirmação da conclusão do trânsito por correio electrónico ou, eventualmente, por telecópia. Tal facilitaria consideravelmente o trabalho dos operadores económicos.

4.6. Acesso ao regime diferenciado consoante a fiabilidade dos operadores e o risco

4.6.1. É imperativo que exista equilíbrio entre a realização de um regime de trânsito seguro e as facilidades reivindicadas pelos operadores honestos. A fim de poder elaborar perfis de risco, a administração precisa de informações técnicas e financeiras pessoalmente sobre o operador e/ou sobre a sua empresa, o que o sistema NCTS consideravelmente facilita.

4.6.2. O Comité considera que o operador deve poder intervir na elaboração do perfil de risco que fica acessível a todas as estâncias aduaneiras. O agente económico também deverá ter a possibilidade de, a qualquer momento, melhorar o seu factor de risco através de medidas internas. Ou seja, os parâmetros de avaliação do factor de risco devem estar claramente definidos.

4.6.3. O acesso às simplificações deve ser permitido a todos os operadores considerados fiáveis. Não pode haver critérios de exclusão gerais. Neste contexto, é importante fazer a distinção entre irregularidades processuais e fraude.

4.7. O diálogo entre a administração e os operadores

4.7.1. O Comité aprova o projecto da Comissão de desenvolver um novo clima de confiança entre as autoridades aduaneiras e os operadores. Neste contexto, a administração deve ter em conta as necessidades económicas, e os operadores a necessidade de fiscalização. É necessária uma delimitação clara, por um lado, das competências, por outro, da responsabilidade em caso de erro.

4.7.2. Tal pressupõe um elevado nível de formação de ambas as partes. No seu parecer sobre o programa de acção «Alfândega 2000», o Comité já referiu a possibilidade de estabelecer medidas de formação comuns ().

4.7.3. É de louvar que também a relação de parceria entre a administração e os operadores a nível local seja registada num protocolo de acordo (Memorandum of Understanding ou MoU). Devido à responsabilidade do responsável principal pelas garantias dadas, o Comité não considera necessário formular critérios de admissão especiais como, por exemplo, a designação de um coordenador de trânsito.

4.8. Reexame dos procedimentos de trânsito aplicáveis a determinados modos de transporte

4.8.1. O plano de acção proposto pela Comissão ocupa-se, em primeiro lugar, das medidas que afectam o transporte rodoviário de mercadorias. O Comité considera que é decerto igualmente indispensável uma avaliação crítica das possibilidades de fraude ligadas ao transporte marítimo, ferroviário, aéreo e por conduta. O interesse dos operadores participantes no regime de suspensão dos direitos e outros encargos fiscais no âmbito do trânsito é o mesmo para todos os modos de transporte. Contudo, face à diferente vulnerabilidade à fraude dos diversos modos de transporte, têm que ser diferentes as disposições em matéria de garantias a prestar.

4.8.2. A introdução da garantia obrigatória para os transportes marítimos, proposta pela Comissão, conduz, automaticamente, ao encarecimento do transporte marítimo. Dado que, contrariamente ao transporte terrestre, apenas participam neste processo um pequeno número de transportadores, geralmente conhecidos da administração, o Comité considera que os valores a fixar para estas garantias devem ser mais baixos.

4.8.3. A definição das operações de transporte para efeitos de trânsito está feita muito esquematicamente. Segundo o Comité, os modos especiais de transporte que, hoje em dia, estão, por princípio, dispensados de garantia não devem ser indiscriminadamente sujeitos à prestação de uma garantia de trânsito.

4.9. Responsabilidade dos operadores económicos e segurança do transporte

4.9.1. É necessária uma delimitação clara das competências de todos os participantes no trânsito. O Comité considera, no entanto, que o pedido dos operadores de reconhecimento de possibilidades alternativas de comprovação da conclusão da operação de trânsito enquanto o sistema NCTS não estiver operacional não pode levar a que aqueles assumam completamente o risco inerente a esse comprovativo. Uma transferência de risco deste jaez não parece adequada, considerando que as administrações necessitam actualmente de muito mais tempo para a transmissão do recibo.

4.9.2. O Comité manifesta algumas reservas relativamente à proposta da Comissão, e também do Parlamento Europeu, de identificação do meio de transporte através de uma placa «T». Identificação similar nos veículos pertencentes à convenção TIR mostrou, na prática, que, quando um destes veículos é utilizado fora do regime de trânsito TIR, as placas não são riscadas nem tapadas. Perante a multiplicidade de regimes de trânsito, existe o perigo de, ao fim de algum tempo, quase todos os veículos de transporte terem o dito tipo de placas afixado, contrariando o objectivo pretendido.

Mereceria consideração a possibilidade de usar o GPS (Global Positioning System), assim como assim cada vez mais utilizado, por razões de pura logística, para aumentar as possibilidades de fiscalização ao dispor da administração.

4.9.3. Constituindo o trânsito em regime comunitário/comum, que ascende a 18 milhões de utilizações por ano - em comparação com aproximadamente 1 milhão de processos TIR - um processo massivo, não se devem impor novas exigências aos meios de transporte utilizados. A atribuição de certificados de aprovação pelas autoridades aduaneiras, ligada a uma avaliação de conformidade anual, é dispendiosa e requer muito tempo. É da competência do serviço aduaneiro que tenha aberto o procedimento de trânsito avaliar a selagem de um veículo e, em caso de necessidade, participar as suas reservas.

4.10. O controlo direccionado das operações

4.10.1. O Comité considera que será necessário um mínimo de medidas físicas de fiscalização. Estas, ainda quando se façam na forma de amostragens bem pensadas, são um estorvo ao fluxo das mercadorias. Graças às melhores possibilidades de análise de risco que o sistema NCTS oferece, será possível realizar amostragens ainda mais bem concebidas.

4.10.2. Um dos factores de que mais fundamentalmente depende a eficiência das fiscalizações por amostragem é o emprego dos meios técnicos mais modernos.

4.10.3. Quanto aos prazos relacionados com a tramitação dos trânsitos, o Comité propõe uma redução geral - tendo em conta os itinerários individuais propostos.

4.11. A detecção e repressão da fraude

4.11.1. O Comité acolhe com particular favor a proposta da Comissão de coordenar, a nível europeu, as medidas das administrações nacionais em matéria de despacho ou de polícia aduaneira. No seu parecer sobre o programa de acção «Alfândega 2000», o Comité já chamara a atenção para a criação de uma instituição coordenadora europeia, de certo modo comparável à Europol, em substituição da actual UCLAF, organismo dotado de poderes insuficientes.

4.11.2. A perseguição das contra-ordenações e delitos rege-se pela legislação penal nacional. É, portanto, necessário regular a obrigação judiciária e extrajudiciária de perseguir todos os casos de fraude e definir tipologias uniformes dos factos passíveis de sanção ao nível comunitário. Seria desejável que este tipo de preceitos-quadro não se limitasse unicamente à Comunidade, mas também se aplicasse nos países da EFTA e do Grupo de Visegrado.

4.12. Harmonização das competências

4.12.1. O Comité aprova a proposta da Comissão de harmonização, na medida do necessário, dos poderes de controlo dos agentes aduaneiros. Só assim é possível assegurar um nível de segurança homogéneo e conceder tratamento equivalente aos operadores em todo o território aduaneiro da Comunidade. Congratula-se, também, pelo facto de esta medida não se aplicar apenas ao interior da Comunidade, mas também às estâncias aduaneiras na fronteira externa da Comunidade. Como os poderes de controlo das autoridades aduaneiras são regulados por leis nacionais complementares do direito aduaneiro europeu, é necessário enquadrar através de preceito emanado da Comissão a correspondência dos regulamentos nacionais entre si.

4.12.2. No seu parecer sobre o programa de acção «Alfândega 2000», o Comité já solicitara que a formação de funcionários das alfândegas se baseasse em critérios uniformes, a fim de que as 15 administrações funcionassem em uníssono. Esta exigência foi igualmente sublinhada pela comissão de inquérito do Parlamento Europeu. É aconselhável o intercâmbio de funcionários desde o período da formação, para atribuir uma dimensão europeia à formação e para que os agentes aduaneiros adquiram, igualmente, uma visão europeia da sua função. Neste contexto, o Comité apoia a proposta de criação de uma academia aduaneira europeia.

À luz dos novos desenvolvimentos, o Comité considera, igualmente, oportuno rever os meios colocados à disposição do programa Matthaeus.

4.13. A correcta gestão financeira do trânsito/a garantia

4.13.1. Segundo o Comité, a forma de garantia e o seu montante devem depender, primariamente, do risco inerente à mercadoria.

4.13.2. No processo simplificado, as empresas devem continuar a ter a possibilidade de prestar uma garantia global de 30 %, exceptuando-se o caso de mercadorias sensíveis. Como só são proporcionadas facilidades a empresas consideradas irrepreensíveis do ponto de vista jurídico e aduaneiro, tal classificação também deve ser tida em conta para efeitos do cálculo do montante da garantia.

4.13.3. O Comité vê, ainda, com bons olhos um outro estudo previsto pela Comissão para determinar em que medida a garantia de um terceiro solidário possa ser substituída, nalguns casos, por um sistema alternativo de garantia de cobrança dos direitos e outras imposições. O Comité espera que, no futuro regulamento de aplicação do código aduaneiro, haja uma indicação clara de que, em determinados casos, se possa dispensar completamente a garantia.

4.14. Uma identificação dos devedores que assegure uma protecção equitativa dos interesses financeiros

4.14.1. É de subscrever a indicação da Comissão de mandar proceder rápida e eficazmente à cobrança de direitos incorridos em virtude de irregularidades no despacho de uma operação de trânsito. Apraz a indicação de que a administração aduaneira há-de interpelar prioritariamente as pessoas directamente responsáveis pela constituição da dívida, só depois recorrendo à garantia prestada pelo responsável principal.

4.14.2. Em contrapartida, o Comité não pode aceitar a intenção da Comissão de que, quando haja dificuldades de cobrança junto dos potenciais devedores de direitos, os montantes sejam automaticamente reclamados ao responsável principal e, portanto, ao fiador. Os problemas administrativos, sejam eles relacionados com a cobrança, não podem ser resolvidos à custa dos operadores económicos! Portanto, é aconselhável, por razões económicas, exigir que, sempre que o devedor dos direitos esteja inequivocamente identificado, a cobrança seja feita contra ele. A sequência dos recursos está claramente regulada pela lei, tendo todos os Estados-Membros que ater-se-lhe. Assim, ficarão excluídas práticas diferentes nos diferentes Estados-Membros.

O recurso à garantia só é uma solução aceitável nos casos em que o devedor não tenha sido identificado.

4.14.3. O Comité considera justificada a proposta da Comissão de que o responsável principal seja exonerado das suas obrigações caso as mercadorias sejam irregularmente colocadas, na sequência de uma operação de trânsito, deixando aquele, por conseguinte, de ter de responder com a sua garantia pelas dívidas fiscais contraídas. A divisão clara das competências na tramitação de um trânsito já foi anteriormente abordada.

4.15. O manual prático do trânsito

4.15.1. Dada a complexidade da legislação vigente, é conveniente que se ponha à disposição dos agentes aduaneiros - por motivos de actualização, de preferência em forma de compilação de folhas soltas ou na Internet - um manual prático que descreva todas as etapas do regime de trânsito. Neste manual devem estar descritas não só as relações de cooperação entre a administração e os operadores económicos, mas também as competências de ambas as partes. O Comité, contrariamente à proposta da Comissão, considera necessário que este manual também esteja à disposição dos operadores na íntegra. Isto não se aplica, naturalmente, às instruções de serviço internas da administração.

4.15.2. Determinados passos deste manual devem ser fruto de uma estreita colaboração entre os serviços da Comissão, as administrações nacionais e as empresas. Deste modo, ele poderá incluir indicações relativas a problemas internos das empresas na aplicação de legislação vigente. Dado que o novo regime de trânsito deve ser transparente, o Comité não vê inconveniente em que a opinião das administrações aduaneiras, formulada com clareza, seja transmitida aos operadores. Haveria interesse em pôr à disposição dos motoristas as partes para eles relevantes.

4.15.3. Existe desde há várias décadas uma publicação semelhante no âmbito do procedimento da caderneta ATA. A World Customs Organization (WCO) descreve neste manual não só a interpretação da convenção ATA, como faz também um levantamento das decisões do gabinete da Câmara Internacional do Comércio de Paris, que coordena a cadeia internacional de fiadores ().

4.16. Comunicação a todos as partes interessadas nas operações de trânsito

4.16.1. O Comité considera necessário que os operadores sejam adequadamente informados sobre assuntos ligados ao regime de trânsito. Aprova, em particular, a possibilidade, prevista no âmbito do programa Matthaeus e do programa «Alfândega 2000», de criação de um grupo de contacto alfândegas-operadores que reúna representantes das administrações e dos operadores dos 23 países participantes nos regimes de trânsito comum e comunitário. O êxito de tais conferências é demonstrado pelo sucesso da conferência «Eurotransit 97», realizada em Fevereiro de 1997.

O Comité aprova, igualmente, a proposta de criação de um ciclo comum de formação contínua entre as administrações e os operadores económicos.

4.16.2. Sendo um processo dinâmico, o regime de trânsito deve ajustar-se à situação económica em constante evolução. É, portanto, necessário um controlo por parte do Conselho, da Comissão, do Parlamento e do Tribunal de Contas Europeu. São indispensáveis medidas políticas de acompanhamento também nos Estados-Membros, para assegurar aplicação uniforme em todos os países participantes, incluindo os países da EFTA e do Grupo de Visegrado.

5. Conclusão

5.1. O Comité considera que o presente plano de acção parece ser, de um modo geral, um instrumento apropriado para tornar o regime de trânsito num elemento da legislação aduaneira moderno e orientado para o futuro. O Comité solicita que as suas observações sejam tidas em conta quando da aplicação do plano de acção e que ele seja chamado a participar em futuros desenvolvimentos.

5.2. A estreita colaboração entre o Conselho, a Comissão e o Parlamento, por um lado, e o diálogo com os operadores económicos, por outro, demonstraram, nos últimos doze meses, que é possível fazer arrancar um novo regime de trânsito num clima de grande consenso entre todas as partes envolvidas. Esta cooperação deve continuar no futuro.

Bruxelas, 1 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Plano de acção para o trânsito na Europa: uma nova política aduaneira (COM(97) 188 final).

() Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta um programa de acção da alfândega comunitária («Alfândega 2000»), [COM(95) 119 final - 95/0087 (COD)]; Parecer do Comité Económico e Social - JO C 301 de 13. 11. 1995, p. 5.

() A Comissão avaliou o volume da fraude entre 1990 e 1996 em 1 270 milhões de ECU, dos quais 480 milhões de ECU (38,2 %) correspondem a recursos próprios tradicionais e 784 milhões ECU (61,8 %) a impostos nacionais.

() Cf. JO C 301 de 13. 11. 1995, p. 7, ponto 3.3 «Orientação das Medidas de Formação segundo as Necessidades de uma Administração Aduaneira Europeia Moderna».

() Manual ATA, Customs Convention on the ATA Carnet for the temporary admission of goods, customs co-operations council, World Customs Organization, primeira edição, 1973.