2008
INSTRUMENTO ESTRUTURAL 
DE PRÉADESÃO ISPA, 
20002006TRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 12
PT

INSTRUMENTO ESTRUTURAL 
DE PRÉADESÃO ISPA, 20002006Relatório Especial n.º 12   2008
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 248.º do Tratado CE)
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20062
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
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Relatório Especial n.º 12   2008
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na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2009
ISBN 978-92-9207-171-4
doi: 10.2865/49910
© Comunidades Europeias, 2009
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Belgium
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20063
ÍNDICE
Parágrafo
 GLOSSÁRIO
IVI  RESUMO
16  INTRODUÇÃO
12   ASSISTÊNCIA AOS PAÍSES CANDIDATOS À ADESÃO À UE
36   GESTÃO E RECURSOS FINANCEIROS DO ISPA
712   ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
1342   OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA
1324   HOUVE UMA ESTRATÉGIA COERENTE E PREPARAÇÃO ADEQUADA PARA APOIAR AS ACÇÕES DO ISPA?
1315  QUADRO GERAL E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
1619  ESTRATÉGIAS ISPA BEM ORIENTADAS
2021  NO INÍCIO DE ISPA NÃO ESTAVAM DISPONÍVEIS TRÊS IMPORTANTES DOCUMENTOS DE ORIENTAÇÃO
2224  INSUFICIÊNCIAS NA ANÁLISE FINANCEIRA E NA ANÁLISE CUSTOBENEFÍCIO
2536   A EXECUÇÃO DOS PROJECTOS DECORREU COMO PLANEADO?
2526  QUADRO GERAL E CRITÉRIOS DE AUDITORIA2732  ATRASOS EM QUASE TODOS OS PROJECTOS
3336  EXECUÇÃO DOS PLANOS FINANCEIROS DIFERENTE DO PREVISTO
3742   OS PROJECTOS CONTRIBUÍRAM PARA QUE OS PAÍSES BENEFICIÁRIOS CUMPRISSEM 
AS DIRECTIVAS AMBIENTAIS DA UE E PARA A MELHORIA DA RTET?
3738  QUADRO GERAL E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
3940  MELHORIA DO CUMPRIMENTO DAS NORMAS AMBIENTAIS DA UE
4142  MELHORIA DAS LIGAÇÕES À REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES
43  CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
 ANEXO I   FASES DA GESTÃO DE PROJECTOS DO ISPA E PRINCIPAIS ACTIVIDADES 
DA COMISSÃO
 RESPOSTAS DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-2006
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20065
GLOSSÁRIO
Fundo de Coesão : Instrumento concebido para promover a coesão social e económica 
através do financiamento de grandes projectos nos domínios do ambiente e dos trans-portes nos Estados-Membros com um PIB per capita  inferior a 90% da média comunitária. 
O Fundo de Coesão foi originalmente aplicado em Espanha, na Grécia, na Irlanda e em Portugal. A Irlanda deixou de ser elegível desde 1 de Janeiro de 2004. Após a respectiva adesão à UE, os projectos do ISPA em curso nos novos Estados-Membros foram conver-tidos em projectos do Fundo de Coesão.
Análise custo-benefício (ACB) : Técnica para comparar todos os custos e todos os bene-
fícios de uma intervenção, a fim de determinar se os benefícios são superiores aos custos 
e, se for o caso, em que proporção.
Protocolo financeiro : Acordo que define as autorizações orçamentais de um projecto, 
assim como os indicadores físicos e financeiros que serão utilizados para acompanhar 
o desempenho do projecto.
Manual do ISPA : Manual que visa garantir que a programação e execução de projectos 
do ISPA se realizem de acordo com as melhores práticas. Abrange todo o ciclo do projecto e fornece orientações práticas relativas ao ISPA e aos regulamentos de coordenação.
Estratégias sectoriais nacionais : Enquadramento para a identificação de projectos, 
incluindo critérios de selecção e avaliação de propostas de projectos nos sectores do ambiente e dos transportes.
PHARE : O programa comunitário de apoio aos países da Europa Central e Oriental (Phare) 
foi o principal instrumento financeiro da estratégia de pré-adesão para os países da Europa Central e Oriental (PECO) que apresentaram a sua candidatura à adesão à União Europeia. Embora o programa Phare fosse inicialmente reservado aos países da Europa Central e Oriental, está previsto o seu alargamento aos países candidatos dos Balcãs Ocidentais.
PRAG : guia prático com orientações para os concursos e contratos de projectos no âmbito 
do Phare e do ISPA.
Pedido de financiamento do projecto : Conjunto de documentos composto por um 
formulário normalizado e documentos de apoio (por exemplo, estudo de viabilidade, concepção, análise custo-benefício e análise financeira, avaliação do impacto ambien-tal) que descrevem e justificam a proposta. Inclui também mecanismos de supervisão e controlo da qualidade.
Regulamentos : Há dois regulamentos principais que regem o ISPA:
Regulamento (CE) n.º 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coorde-
nação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão e que 
altera o Regulamento (CEE) n.º 3906/89 (JO L 161 de 26.6.1999, p. 68) («Regulamento de Coordenação»).
Regulamento (CE) n.º 1267/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que cria um instru-
mento estrutural de pré-adesão (JO L 161, 26.6.1999, p. 73), posteriormente alterado pelo Regulamento (CE) n.º 2382/2001 (JO L 323 de 7.12.2001, p. 1) («Regulamento do ISPA»).
Sapard : Programa especial de adesão para a agricultura e o desenvolvimento rural.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20066
RESUMO
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20067
I.
O ISPA foi um dos instrumentos concebidos 
para dar assistência aos países da Europa  
Central e Oriental na preparação para a ade-
são no período 2000-2006. Tinha como objec-
tivos ajudar os países candidatos a aplicar 
normas ambientais da UE e a melhorar  e expandir as redes de transportes, incluindo 
ligações com a rede transeuropeia. Propor-
cionou igualmente experiência na gestão  
dos fundos da UE destinados a grandes  projectos de infra-estruturas. O montante  total das dotações financeiras ascendeu  
a 7 280 milhões de euros.
II.
O Tribunal examinou este instrumento  
indagando se houve uma estratégia coe-
rente e preparação adequada para apoiar as acções do ISPA, se a execução dos projectos 
decorreu como planeado e se os projectos 
contribuíram para que os países beneficiá-
rios cumprissem as directivas ambientais da 
UE e para a melhoria da rede transeuropeia 
de transportes (RTE-T).
III.
O Tribunal conclui que houve uma estra-
tégia coerente, mas que os projectos nem  
sempre foram correctamente elaborados.  
Três importantes documentos de orientação metodológica foram fornecidos tardiamente 
em relação à primeira vaga de pedidos.RESUMO
IV.
A execução dos projectos não decorreu  
como planeado, tendo-se registado atrasos 
significativos e alterações consideráveis nos 
planos de financiamento.
V.
Os projectos auditados pelo Tribunal con-
tribuem para aumentar o cumprimento das 
normas da UE ou para melhorar as ligações 
à rede transeuropeia.
VI.
O Tribunal recomenda que a Comissão pro-
mova o acompanhamento da execução do  ISPA e analise formas de evitar ou reduzir  os atrasos em futuras execuções de instru-
mentos semelhantes. Neste âmbito, a Comis-
são deve disponibilizar os documentos de  orientação antes de os países candidatos  
começarem a preparar os seus projectos  
e deveria ser dedicada mais atenção à redu-
ção do tempo necessário à conclusão dos  
procedimentos.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20068
INTRODUÇÃO
ASSISTÊNCIA AOS PAÍSES CANDIDATOS À ADESÃO À UE
 1.  O instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA) é um dos três instrumentos 
financeiros (a par do Phare e do Sapard) concebidos para dar assis-tência aos países candidatos na preparação para a adesão. O ISPA foi instituído em 1999 com o objectivo de contribuir para a preparação da adesão à União Europeia em matéria de ambiente e de transportes
1 
nos antigos países candidatos da Europa Central e Oriental2, nos mes-
mos moldes que o Fundo de Coesão concebido para os membros da UE menos prósperos (ver diagrama 1 ). Ajudou igualmente os países 
candidatos a prepararem-se para gerir os fundos da UE após a adesão, proporcionando experiência na sua utilização em grandes projectos de infra-estruturas.1 Artigo 1.º do Regulamento (CE) 
n.º 1267/1999. 
2 Bulgária, República Checa, 
Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, 
Polónia, Roménia, Eslováquia 
e Eslovénia. 
LÓGICA DE INTERVENÇÃO DO ISPADIAGRAMA 1
NECESSIDADES
•  Melhoria das normas ambientais•  Melhoria da infra-estrutura de transportes
OBJECTIVOS
•  Aproximar os países das normas ambientais da UE•  Alargar as redes transeuropeias
RECURSOS
•  Coordenação da Comissão•  ISPA e fundos nacionais•  Estratégias do ISPA, protocolos ﬁ  nanceiros, decisões da Comissão
•  Pessoal
PROCESSOS
•  Construção e melhoria das infra-estruturas nos sectores do ambiente 
e dos transportes
REALIZAÇÕES
•  Sistemas de tratamento de água novos e/ou reabilitados•  Quilómetros de redes rodoviárias ou ferroviárias novas ou melhoradas
RESULTADOS IMPACTO
Percentagem de famílias/empresas 
servidos, economia de tempo, melhor acessibilidadeImpacto ambiental, melhoria 
da qualidade da águaTráfego mais ﬂ  uido, melhoria 
da rede rodoviária/ferroviária
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-20069
 2.  O ISPA vigorou durante o período de programação 2000-2006. A partir 
de Janeiro de 2007, foram financiadas acções semelhantes pelo ins-
trumento de assistência de pré-adesão (IPA)3.
GESTÃO E RECURSOS FINANCEIROS DO ISPA
 3.  O diagrama 2  mostra o quadro em que os projectos são elaborados 
e aprovados.
QUADRO DE PROCEDIMENTOS DO ISPADIAGRAMA 23 O IPA inclui a Croácia, a antiga 
República jugoslava da Macedónia, 
a Turquia, a Albânia, a Bósnia 
e Herzegovina, o Montenegro e a Sérvia, bem como o Kosovo 
nos termos da Resolução 1244/99 
do Conselho de Segurança 
das Nações Unidas. 
Programação do instrumento estrutural de pré-adesão
Estratégia nacional ISPA  que deﬁ  ne estratégias sectoriais e a lista de projectos prioritários
Elaborada pelo país candidato
Pedido de ﬁ  nanciamento do projecto
com uma descrição pormenorizada do projecto
Avaliação
Seguida de duas consultas interserviços
Decisão da Comissão
Protocolo ﬁ  nanceiro
Co-assinado pelo país candidato•  Regulamento (CE) n.º 1267/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que cria um instrumento 
estrutural de pré-adesão
•  Regulamento (CE) n.º 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coordenação da 
assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesãoParceria para a adesão
Domínios prioritários do acervo comunitárioElaborada pela ComissãoPrograma nacional
Plano de acção para preparação para a adesãoElaborado pelo país candidatoPlano de desenvolvimento 
nacionalEstratégia de desenvolvimentoElaborado pelo país candidatoOrientações
Manual do ISPA
Orientações ACBParecer obrigatório
Emitido pelo comité 
de gestão do ISPAA Comissão
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200610
 4.  O montante total das dotações financeiras do ISPA para o período  
2000-2006 ascendeu a 7 280 milhões de euros (1 040 milhões de  
euros por ano, aos preços de 19994), para ser repartido pelos paí-
ses beneficiários com base em critérios seleccionados. O ISPA tinha como objectivo aplicar estes fundos distribuindo-os, de forma equi-librada, entre medidas no domínio do ambiente e medidas relativas às infra-estruturas de transportes.
 5.  No total, foram aprovados 366 projectos do ISPA, dos quais 201 no 
sector do ambiente, 78 no sector dos transportes e 87 no âmbito  da assistência técnica. O orçamento do ISPA (a preços de 2006),  antes de alterações e excluindo a assistência técnica, cifrou-se em  7 708 milhões de euros
5. A contribuição para projectos do ISPA no  
sector do ambiente ascendeu a 3 804 milhões de euros e no sector dos transportes foi de 3 904 milhões de euros. No sector do ambiente 
(ver diagrama 3 ), a maioria dos 201 projectos (73%) dizia respeito ao 
tratamento de águas residuais e ao abastecimento de água. No sector 
dos transportes, os 78 projectos do ISPA concentraram-se sobretudo 
(97%) nos domínios ferroviário e das estradas e auto-estradas (ver  
diagrama 4 ).
REPARTIÇÃO DOS PROJECTOS DO ISPA NO DOMÍNIO DO AMBIENTEDIAGRAMA 34 Artigo 4.º do Regulamento 
(CE) n.º 1267/1999 e o acordo 
interinstitucional de 6 de Maio 
de 1999 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão 
sobre a disciplina orçamental 
e a melhoria do processo 
orçamental (JO C 172 de 18.6.1999, 
p. 2) e anexo II. 
5 Comissão, DG REGIO, situação 
em 31 de Dezembro de 2007. 
N.º de projectos: 9
Percentagem: 4%N.º de projectos: 46
Percentagem: 23%N.º de projectos: 89
Percentagem: 45%
N.º de projectos: 52
Percentagem: 26%N.º de projectos: 5
Percentagem: 2%Redes de esgotos e estações de tratamento
Abastecimento de água potável
Tratamento de águas residuais 
e abastecimento de água potável
Gestão de resíduos sólidos
Outros
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 6.  A taxa de co-financiamento do ISPA pode atingir 75% das despesas 
públicas ou equivalentes6. Por vezes, a contribuição nacional reves-
tiu a forma de empréstimos concedidos por instituições financeiras como o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Banco Europeu para 
a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD).
REPARTIÇÃO DOS PROJECTOS DO ISPA NO DOMÍNIO DO TRANSPORTESDIAGRAMA 46 No caso de projectos 
considerados essenciais para 
a realização dos objectivos 
globais do ISPA, esta taxa pode ser aumentada até 85% em 
conformidade com o n.º 2 do 
artigo 6.º do Regulamento (CE) 
n.º 1267/1999. 
Estradas e auto-estradas
Vias férreas
OutrosN.º de projectos: 2
Percentagem: 3%
N.º de projectos: 37
Percentagem: 47%
N.º de projectos: 39
Percentagem: 50%
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ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
 7.  A execução do ISPA nos países candidatos implicou avultados investi-
mentos iniciais, co-financiados pela União Europeia. Por este motivo, 
face à importância do ISPA para a adesão dos países candidatos e às constatações efectuadas em auditorias anteriores
7, o Tribunal decidiu 
realizar uma auditoria ao ISPA com o objectivo de encontrar respostas 
para as seguintes questões:
Houve uma estratégia coerente e uma preparação adequada para a) 
apoiar as acções do ISPA?
A execução dos projectos decorreu como planeado? b) 
Os projectos contribuíram para o cumprimento das directi- c) 
vas ambientais da UE por parte dos países beneficiários e para  
a melhoria da RTE-T?
 8.  O ISPA foi programado para o período compreendido entre 2000 e 2006, 
tendo a maioria dos países beneficiários aderido à UE em Maio de  
2004. Em 31 de Dezembro de 2007, existiam apenas relatórios finais 
relativos a um reduzido número dos 279 projectos de infra-estruturas. 
Como tal, o Tribunal só pôde efectuar uma avaliação preliminar do 
desempenho e das realizações dos projectos.
 9.  Foi examinada uma amostra de 32 projectos adoptados entre 2000 e 2003 
(16 relativos ao ambiente e 16 aos transportes) que abrangiam seis 
países beneficiários. Realizaram-se visitas no local a 16 projectos (oito relativos ao ambiente e oito aos transportes) na República Checa, na 
Polónia, na Letónia e na Roménia. Os restantes 16 projectos, relativos 
aos países supramencionados, à Hungria e à Bulgária, foram sujeitos 
a um controlo documental.
 10.  O exame dos processos e a realização de entrevistas teve lugar tanto na 
sede da Comissão como nas respectivas delegações. Nos países can-
didatos, efectuaram-se reuniões ao nível dos ministérios do Ambiente 
e dos Transportes, com as autoridades regionais e locais, bem como 
com os beneficiários finais.
 11.  Além disso, o Tribunal efectuou um inquérito que envolveu o envio de 
questionários a 155 gestores de projectos e organismos responsáveis 
pela gestão quotidiana dos projectos8 nos quatro países visitados,  
a fim de recolher opiniões sobre os problemas mais comuns verifica-dos durante a execução do ISPA. O Tribunal recebeu 145 respostas
9 
(taxa de resposta de 93%).
 12.  Além disso, o Tribunal recebeu pareceres de peritos em projectos nos 
sectores do ambiente e dos transportes oriundos de instituições finan-
ceiras internacionais.7 Relatório Especial n.º 5/2003 
do Tribunal de Contas sobre 
financiamento de projectos 
ambientais pelo programa Phare e pelo instrumento ISPA nos países 
candidatos (JO C 167 de 17.7.2003, 
p. 1), Relatório Especial n.º 15/2000 
relativo ao Fundo de Coesão 
(JO C 279 de 2.1.2000, p. 1) e Relatório Especial n.º 6/2005 
relativo à rede transeuropeia 
de transportes (RTE-T) 
(JO C 94 de 21.4.2006, p. 1). 
8 Os gestores de projectos 
representavam 42% dos projectos do ISPA nos sectores do ambiente 
e dos transportes. 
9 Por motivos técnicos, tais como 
o incorrecto preenchimento 
do questionário ou respostas 
incompletas, apenas 127 respostas eram utilizáveis (82%). 
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OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA
HOUVE UMA ESTRATÉGIA COERENTE E PREPARAÇÃO 
ADEQUADA PARA APOIAR AS ACÇÕES DO ISPA?
QUADRO GERAL E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
 13.  A pedido da Comissão, cada país beneficiário preparou estratégias nacio-
nais no âmbito do ISPA para os sectores do ambiente e dos transpor-
tes. Estas visavam definir os objectivos prioritários, identificando as prioridades dos sectores e subsectores e as prioridades geográficas, 
tais como os estrangulamentos dos transportes e os locais de elevado risco ambiental, bem como determinar os recursos necessários. As  estratégias nacionais do ISPA deveriam ainda fornecer o quadro para 
a identificação dos projectos e estabelecer os critérios a adoptar na 
selecção e avaliação dos projectos propostos (ver anexo I ).
 14.  Os países candidatos deviam apresentar uma candidatura à Comissão 
incluindo, entre outros, os seguintes elementos10:
o calendário de execução dos trabalhos; a) 
uma análise custo-benefício; b) 
o plano de financiamento, incluindo outras fontes de financia- c) 
mento além do ISPA.
 15.  O Tribunal analisou a documentação relativa à estratégia, bem como 
a elaboração dos projectos do ISPA, tendo verificado nomeadamente 
se:
as estratégias sectoriais nacionais continham uma avaliação das a) 
necessidades sectoriais nos domínios do ambiente e dos trans-
portes, concebida para recuperar o atraso em relação às normas 
ambientais da UE e melhorar e ampliar as ligações com as redes 
transeuropeias de transportes;
a Comissão elaborou atempadamente manuais e linhas directrizes b) 
que permitissem aos países candidatos apresentar propostas com 
toda a informação relevante.10 Alínea a) do n.º 3 do artigo 7.º 
e anexo I do Regulamento (CE) 
n.º 1267/1999. 
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200614
ESTRATÉGIAS ISPA BEM ORIENTADAS
 16.  Os documentos-quadro da Comissão para os sectores do ambiente e dos 
transportes demonstraram ser eficazes na definição dos principais  critérios de elaboração das estratégias nacionais ISPA, as quais inclu-íam as prioridades gerais e identificavam os projectos a executar com o apoio do ISPA (ver caixa 1 ).
 17.  Nos casos em que foram detectadas lacunas, a Comissão prestou assis-
tência para suprir essas insuficiências (ver caixa 2 ).
No caso da Letónia, no sector do ambiente, o ISPA tinha como principal objectivo concentrar-se em projectos 
que permitissem ao país cumprir os requisitos da legislação comunitária no domínio do ambiente e os objectivos 
da parceria para a adesão. A estratégia identifi  ca e selecciona projectos que serão propostos para fi  nanciamento 
ao abrigo do instrumento ISPA e que cumprem os critérios supramencionados. A selecção dos projectos do ISPA 
baseou-se nas orientações do Governo, que tiveram em consideração os princípios da política ambiental.CAIXA 1
Na Roménia, a versão actualizada em 2003 da estratégia nacional no domínio dos transportes não recebeu uma 
aprovação sem reservas por parte da Comissão devido a várias lacunas. Para as colmatar, a Comissão decidiu 
subvencionar um projecto de assistência técnica para a elaboração de um plano director geral dos transportes.CAIXA 2
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200615
No início da década de 1990, o Governo polaco encetou acções para proteger a região do Báltico em cooperação 
com outros países. A região de Cracóvia já tinha sido identifi  cada na Convenção de Helsínquia12 como um dos 
pontos nevrálgicos para a protecção do mar Báltico, visto que esta zona, embora afastada da costa, tem uma grande densidade de indústrias que fazem descargas de resíduos no rio Vístula, que desagua no mar Báltico. Foi concebida 
uma solução comum para toda a zona urbana de Cracóvia e incluída no programa nacional de tratamento de águas 
residuais municipais. O projecto de uma estação de tratamento de esgotos em Cracóvia foi incluído na estratégia 
nacional ISPA para o ambiente em 1999, para ser executado como projecto prioritário.CAIXA 3
Na Letónia, o plano nacional em matéria de política do ambiente, que foi aprovado em 1995, tinha como prin-
cipais objectivos permitir que o país cumprisse os requisitos da legislação comunitária aplicável na matéria e os 
objectivos da parceria para a adesão. Os objectivos deste plano de política foram integrados na estratégia nacional 
ISPA para o ambiente e serviram de base ao processo de selecção dos projectos.CAIXA 4 18.  Embora, em alguns casos, não tenha sido possível explicar a classificação 
dos projectos de investimento11, a análise das estratégias dos quatro 
países visitados permitiu ao Tribunal concluir que, de um modo geral, as estratégias sectoriais nacionais ISPA identificaram claramente as 
necessidades de cada país e tiveram em consideração os documentos 
de planeamento nacionais (ver caixa 3 ). As estratégias nacionais ISPA 
constituíram um instrumento de selecção dos projectos ISPA, estabe-
lecendo uma relação entre os objectivos e as prioridades e propostas 
específicas de projectos.
 19.  Em alguns casos, as estratégias nacionais ISPA corresponderam a uma 
evolução das estratégias nacionais pré-existentes, que já tinham em 
consideração a necessidade de adoptar o acervo comunitário no domí-
nio do ambiente (ver caixa 4 ).11 Este facto também foi realçado 
no Relatório Especial n.º 5/2003 do 
Tribunal (lacunas nas estratégias, 
pontos 18 a 20). 
12 Convenção de Helsínquia: convenção para a protecção do meio marinho da zona do mar Báltico, assinada em 1974 e revista 
em 1992, que visa todos os Estados costeiros do mar Báltico. A Convenção abrange toda a zona do mar Báltico, incluindo as 
águas interiores, a própria água do mar e o fundo marinho. Foram também tomadas medidas para toda a bacia hidrográfica 
do mar Báltico, a fim de reduzir a poluição com origem em terra. 
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200616
NEM TODOS OS DOCUMENTOS DE ORIENTAÇÃO ESTAVAM 
DISPONÍVEIS NO INÍCIO DE ISPA
 20.  A Comissão elaborou e disponibilizou três grandes documentos de orien-
tação para a preparação de projectos:
um Manual do ISPA foi fornecido aos países beneficiários em 2000, a) 
durante a fase de preparação dos primeiros pedidos de financia-
mento de projectos;
em 2002, foi elaborada uma segunda versão do Manual do ISPA b) 
clarificando especificamente os procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos;
em 2002, foram disponibilizadas orientações actualizadas relativas c) 
à análise custo-benefício, que davam resposta às insuficiências identificadas na versão anterior. Esta versão indicava taxas de  
rentabilidade médias e recomendava horizontes temporais para 
os diferentes sectores. No entanto, não fornecia pormenores nem 
técnicas de previsão relativas aos impactos no ambiente.
 21.  Estes guias metodológicos foram elaborados após os projectos auditados 
pelo Tribunal terem sido apresentados à Comissão para aprovação. 
A sua disponibilização tardia limitou o seu contributo para a fami-
liarização dos países candidatos com as políticas, os procedimentos 
e os princípios de financiamento da UE.
INSUFICIÊNCIAS NA ANÁLISE FINANCEIRA E NA ANÁLISE 
CUSTOBENEFÍCIO
 22.  Todos os pedidos de assistência ao abrigo do ISPA deviam incluir uma 
análise financeira e uma análise custo-benefício. Em alguns projectos, 
estas eram inexistentes ou apresentavam insuficiências. No entanto, 
a Comissão considerou que, uma vez que a maioria dos projectos era 
necessária para dar resposta a necessidades básicas dos países can-
didatos, não era conveniente suspendê-los com base nas deficiências da análise custo-benefício.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200617
 23.  O exame que o Tribunal realizou das análises financeiras e das análises 
custo-benefício efectuadas para os projectos auditados, revelou as 
seguintes insuficiências13:
faltavam informações sobre as taxas de actualização utilizadas  a) 
e as hipóteses formuladas, quando era apresentada uma análise 
de riscos;
incoerências nos valores das análises custo-benefício e das análises b) 
financeiras entre diferentes documentos do mesmo projecto;
benefícios socioeconómicos não fundamentados e estimativas  c) 
incompletas dos efeitos no sector dos transportes.
 24.  Nestas circunstâncias, a Comissão não pôde confirmar com base nas 
análises custo-benefício se os projectos apresentados pelos países 
candidatos representavam, em termos relativos, o valor acrescentado 
mais elevado.
A EXECUÇÃO DOS PROJECTOS DECORREU 
COMO PLANEADO?
QUADRO GERAL E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
 25.  Após a avaliação do pedido de financiamento do projecto e sua aprova-
ção pela Comissão, era assinado um protocolo financeiro definindo 
nomeadamente os recursos financeiros e o planeamento da execução 
do projecto, incluindo a data de conclusão. Após a conclusão do pro-jecto, os países candidatos tinham de apresentar um relatório final.
 26.  O Tribunal avaliou até que ponto as principais condições definidas no 
protocolo financeiro tinham sido respeitadas, nomeadamente:
se a execução dos projectos decorreu conforme o plano inicial  a) 
e quais as razões para eventuais atrasos;
se os planos de financiamento relativos aos projectos foram res- b) 
peitados e as razões de eventuais incumprimentos.13 Ver também o Relatório Especial 
n.º 5/2003 (insuficiências na 
avaliação de projectos, pontos 30 
a 34) e o Relatório Especial n.º 6/2005 (insuficiências na 
avaliação e selecção de projectos, 
pontos 30 a 43). 
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200618
ATRASOS EM QUASE TODOS OS PROJECTOS
 27.  Se os projectos forem executados mais tarde do que o previsto, os res-
pectivos benefícios são adiados e os problemas a que devem dar res-
posta prolongam-se mais do que é necessário. Os atrasos provocam 
igualmente incertezas, visto que o ambiente socioeconómico pode mudar e dificultar a execução dos projectos conforme previsto.
 28.  Os 32 projectos incluídos na amostragem do Tribunal foram aprovados 
entre 2000 e 2003. Segundo os protocolos financeiros iniciais, a maioria 
dos projectos auditados deveria ter ficado concluída entre 2004 e 2006. 
No entanto, à data da auditoria, apenas cinco tinham sido concluí-
dos dentro do prazo inicialmente previsto14 (dois na República Checa 
e três na Letónia)15. Nos restantes 27 projectos, a data de conclusão 
foi alterada. Os atrasos variam entre 2 a 5 anos (Polónia), 4 a 4,5 anos (Bulgária), 2 a 4,8 anos (Roménia), 1,5 anos (Hungria) e 1 a 3 anos (Letónia). Na República Checa não se registaram atrasos de relevo.
 29.  Através do inquérito dirigido aos gestores de projectos nos quatro paí-
ses auditados, o Tribunal obteve informações sobre os atrasos de  
execução e as respectivas razões.
 30.  No sector do ambiente, a duração média prevista para os projectos era 
de 5 anos e de 4,2 anos no sector dos transportes. De acordo com  o inquérito, em média, o atraso era de 2,5 anos nos dois sectores (ver diagrama 5 ).
 31.  Em relação aos projectos auditados, o Tribunal constatou que os atrasos 
se deviam principalmente16:
ao facto de os países candidatos não conhecerem bem os proce- a) 
dimentos comunitários e de elaboração e execução de projectos, assim como a dificuldades ao nível dos procedimentos de adjudi-cação de contratos (ver, por exemplo, caixa 5 ) (84% dos projectos 
da amostra);
incapacidade das empresas vencedoras dos concursos para exe- b) 
cutar o trabalho (ver, por exemplo, caixa 6 ) (13% dos projectos 
da amostra);
planeamento irrealista (ver, por exemplo, c) caixa 7 ) (22% dos pro-
jectos da amostra);
transformação, após a adesão, dos projectos ISPA em projectos do d) 
Fundo de Coesão, que se regem por regulamentos diferentes
17.14 Considera-se que um projecto 
está concluído quando 
a infra-estrutura começa a ser 
utilizada. Os países candidatos 
tinham de apresentar um relatório 
final à Comissão no prazo máximo 
de seis meses após a conclusão do 
projecto. 
15 Em 32 projectos auditados, 
24 sofreram atrasos (75%). 
16 Alguns projectos foram afectados 
por mais de um dos problemas 
descritos. 
17 Por exemplo, a elegibilidade 
das despesas referentes 
a equipamento duradouro 
(que é decidida caso a caso), modificações das decisões relativas 
aos projectos e procedimentos 
para a adjudicação de contratos 
públicos. 
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200619
MÉDIA DOS ATRASOS NA EXECUÇÃO DE PROJECTOSDIAGRAMA 5
Na Letónia, num projecto de desenvolvimento dos serviços hídricos, o lançamento do concurso só ocorreu três 
anos após a assinatura do protocolo fi  nanceiro.
Na Polónia, relativamente a um projecto de tratamento de esgotos, a construção esteve interrompida durante 
quase um ano durante a fase de concurso. O projecto foi dividido em subcontratos, um dos quais co-fi  nanciado 
pelo BERD. De acordo com o contrato de empréstimo do BERD, as regras do banco em matéria de concursos 
deveriam ter sido aplicadas à adjudicação de contratos para a totalidade do projecto. Foi necessário interromper 
o concurso até os fi  nanciadores chegarem a acordo quanto aos procedimentos adequados.CAIXA 5
Um projecto de reabilitação da rede de esgotos e de estações de tratamento de águas residuais sofreu atrasos na sua 
execução. Foi necessário anular e repetir o concurso devido a problemas na composição do comité de avaliação. 
Além disso, a empresa a quem foi adjudicado o contrato no segundo concurso não conseguiu executar os traba-
lhos nos prazos previstos e não respeitou diversos avisos do engenheiro supervisor. Por conseguinte, o contrato teve de ser rescindido. Foi necessário organizar um terceiro concurso, mas, à data da auditoria, o projecto estava 
parado.CAIXA 6
Na Letónia, um projecto de desenvolvimento dos serviços hídricos sofreu atrasos devido, entre outros motivos, 
a uma subavaliação dos custos e do tempo necessário aos trabalhos de estudo e concepção das canalizações.CAIXA 7
Anos
Média por país/sector
Duração média inicial AtrasoPL CZ RO LV AMB PL CZ RO LV TRAN TOTAL012348
7
6
59
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200620
 32.  O inquérito indica que as principais razões para o incumprimento dos 
prazos de execução dos projectos são, por um lado, a morosidade dos 
procedimentos e, por outro, motivos relacionados com o planeamento (ver diagrama 6 )
18.
EXECUÇÃO DOS PLANOS DE FINANCIAMENTO DIFERENTE 
DO PREVISTO
 33.  Em 18 dos 32 projectos auditados, o plano de financiamento inicial não 
foi respeitado. Em seis casos, o custo total aumentou, tendo diminuído 
em 12 casos. Quando os custos aumentaram e não foram disponibi-
lizados recursos adicionais do ISPA, os países candidatos tiveram de 
financiar os custos adicionais com recursos próprios (ver caixa 8 ).18 Os problemas verificados na 
execução dos projectos foram 
também realçados pelo Tribunal no seu Relatório Especial 
n.º 5/2003 (recursos de gestão 
insuficientes, atrasos, dificuldades 
nos concursos, pontos 35 a 39) 
e no Relatório Especial n.º 6/2005 
(atrasos na execução de projectos, 
pontos 11 a 25). 
MOTIVOS DOS ATRASOS GESTORES DE PROJECTOSDIAGRAMA 6
Motivos dos atrasos
Motivos relacionados com os procedimentos Motivos relacionados com o planeamento
Recursos 
dos proponentes
8%Repetição 
do procedimento
15%Outros
11%Planeamento 
irrealista
15%
Fraca qualidade 
da documentação 
dos concursos
6%Alterações frequentes 
do PRAG
10%Procedimentos 
morosos da UE
26%Legislação local 
complexa
9%
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200621
Na Letónia, no caso de um projecto ferroviário, a subvenção do ISPA não foi sufi  ciente para cobrir todos os ele-
mentos inicialmente previstos, devido a aumentos dos preços. Os restantes trabalhos tiveram de ser fi  nanciados 
com recursos nacionais.CAIXA 8
Na Letónia, num projecto de desenvolvimento dos serviços hídricos, o contratante rescindiu o contrato por ter 
deixado de estar em condições de executar o trabalho aos preços acordados, devido à forte infl  ação que se verifi  cou 
pouco depois do início dos trabalhos. Esta situação levou a uma revisão do contrato com custos acrescidos.CAIXA 9ALTERAÇÕES DOS PLANOS DE FINANCIAMENTO INICIAIS
INQUÉRITO EFECTUADO AOS GESTORES DE PROJECTOS
RespostasAlterações do plano de 
ﬁ  nanciamento inicialManutenção do plano de 
ﬁ  nanciamento inicial
123 66% 34%QUADRO 1 34.  Conforme se pode ver no quadro 1 , o inquérito efectuado aos gestores 
de projectos indica que, na maioria dos projectos do ISPA, houve  
alterações em relação ao plano de financiamento inicial.
 35.  Para cinco dos 32 projectos incluídos na amostra, a justificação consiste 
numa subavaliação da inflação (em 16% dos casos) (ver caixa 9 ).
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200622
 36.  As respostas ao inquérito efectuado aos gestores de projectos indicam 
que as razões para a ultrapassagem dos custos estão sobretudo asso-
ciadas a duas categorias de factores (ver diagrama 7 ):
problemas na preparação dos projectos, tais como estimativas de a) 
custos inadequadas;
problemas de execução, tais como acompanhamento insuficiente b) 
ou atrasos.
ULTRAPASSAGEM DOS CUSTOSDIAGRAMA 7
Principais motivos da ultrapassagem dos custos
Motivos relacionados com o planeamento Motivos relacionados com a execução
Outros
19%Motivos 
técnicos
9%Estimativas dos custos 
inadequadas
20% Acompanhamento 
insuﬁ  ciente
14%
Atrasos
12%Alterações 
dos projectos
26%
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200623
OS PROJECTOS CONTRIBUÍRAM PARA QUE OS PAÍSES 
BENEFICIÁRIOS CUMPRISSEM AS DIRECTIVAS 
AMBIENTAIS DA UE E PARA A MELHORIA DA RTET?
QUADRO GERAL E CRITÉRIOS DE AUDITORIA
 37.  O principal objectivo do ISPA consistia em ajudar os países candidatos 
a reduzirem o seu atraso estrutural nos sectores do ambiente e dos 
transportes. Para avaliar a eficácia dos projectos em termos de con-tribuição concreta para a melhoria dos sectores do ambiente e dos 
transportes, o Tribunal examinou:
se os projectos no sector do ambiente respeitavam as directivas a) 
da UE relativas ao abastecimento de água e às águas residuais;
se os projectos no sector dos transportes contribuíram para a con- b) 
clusão da rede transeuropeia de transportes.
 38.  Visto que à data da auditoria existiam apenas relatórios finais relativos 
a um reduzido número dos 279 projectos de infra-estruturas co-finan-
ciados pelo ISPA, só foi possível tirar conclusões parciais.
MELHORIA DO CUMPRIMENTO DAS NORMAS AMBIENTAIS DA UE
 39.  No sector do ambiente, dos 16 projectos incluídos na amostra, apenas três 
estavam concluídos à data da auditoria. A sua avaliação revela que, apesar de algumas lacunas, os projectos contribuem para melhorar o cumprimento das normas ambientais da UE (ver caixa 10 ).
Na Letónia, o objectivo de um projecto consistia em melhorar os serviços de abastecimento de água e tratamento 
de esgotos, a fi  m de garantir que a água potável e as águas tratadas cumpriam a legislação nacional e os requisitos 
das directivas da UE. Segundo o relatório fi  nal, o projecto permitiu atingir um nível de qualidade adequado para as 
águas tratadas, em conformidade com a Directiva 91/271/CEE relativa ao tratamento de águas residuais urbanas, bem como para a água potável.
Na Letónia, um outro projecto tinha como objectivo melhorar a qualidade da água potável e os serviços de 
tratamento de águas residuais. No que diz respeito à qualidade da água potável, foram cumpridas as normas 
da UE. Contudo, relativamente às águas residuais, os requisitos legais ainda não foram totalmente cumpridos. 
A reabilitação e modernização de uma estação de tratamento biológico de águas residuais foram concluídas, mas à data da auditoria o teor de azoto e fósforo nos respectivos efl  uentes ainda ultrapassava os limites estabelecidos 
nas normas europeias e locais.CAIXA 10
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200624
 40.  Apesar de algumas insuficiências, é provável que os projectos que ainda 
não estavam concluídos à data da auditoria contribuam para melhorar 
o cumprimento das normas ambientais europeias, se forem executa-dos conforme previsto (ver caixa 11 ).
MELHORIA DAS LIGAÇÕES À REDE TRANSEUROPEIA 
DE TRANSPORTES
 41.  No sector dos transportes, dos 16 projectos incluídos na amostra, ape-
nas dois estavam concluídos à data da auditoria. A avaliação destes 
projectos revela que contribuem para a conclusão/desenvolvimento 
das redes transeuropeias (ver diagramas 8  e 9 e caixas 12  e 13).
 42.  Os restantes projectos, que não estavam concluídos à data da auditoria, 
inscrevem-se na rede RTE-T (ver, por exemplo, caixa 11  e diagrama 11 ). 
Por exemplo, na Roménia, o projecto «Bucharest Cernavoda» deverá 
tornar mais rápida a ligação entre Bucareste e Constanta, esperando-se 
ainda que contribua para o desenvolvimento do corredor europeu  de transporte n.º 7, Igumenitsa-Patras-Atenas-Sófia-Budapeste (ver 
diagrama 10 ).
Na Polónia, um projecto de tratamento de águas residuais deveria aumentar para 97% a percentagem da população 
da cidade de Wrocław ligada à rede de esgotos. Esta cidade, com uma população superior a 600 000 habitantes, 
era considerada a principal fonte de poluição do rio Óder.
Na Roménia, um projecto consistia na reabilitação e modernização de uma estação de tratamento de águas resi-
duais, de uma rede de esgotos e de uma rede de distribuição de água potável. Devido a atrasos relacionados com 
a estação de tratamento de águas residuais, o risco de poluição do rio continua a existir.CAIXA 11
Na República Checa, o projecto de modernização do troço ferroviário Zabori-Prelouc integra-se no corredor mul-
timodal pan-europeu IV, entre Dresden e Bratislava. No diagrama 8 , são indicados os projectos co-fi  nanciados 
pelo ISPA na República Checa.CAIXA 12
Na Letónia, a modernização da auto-estrada entre Riga e Adazi, que é um troço da Via Báltica que liga Varsóvia 
a Tallinn, contribuiu para melhorar a segurança rodoviária e dos peões, bem como a fl  uidez do tráfego, garantindo 
a conformidade deste troço rodoviário com os modelos e as normas rodoviárias europeias (ver diagrama 9 ).CAIXA 13
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200625
PROJECTOS ISPA NA REPÚBLICA CHECADIAGRAMA 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem — Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  — Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek — Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200626
REDE RODOVIÁRIA DA LETÓNIADIAGRAMA 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200627
REDES RTETDIAGRAMA 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200628
REDE RTETDIAGRAMA 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200629
CONCLUSÕES E 
RECOMENDAÇÕES
 43.  As principais conclusões do Tribunal são as seguintes:
foi criado um quadro estratégico coerente e as estratégias nacio- a) 
nais ISPA demonstraram ser um bom instrumento de programa-ção, identificando com clareza as necessidades, os objectivos e os recursos. Todavia, os requerentes nem sempre elaboraram ade-quadamente os projectos. Em parte, porque a Comissão forneceu tardiamente três importantes documentos de orientação relativos à a primeira vaga de pedidos (ver pontos 16 a 24);
muitas vezes os projectos não foram executados conforme pre- b) 
visto. Foi necessário ajustar os planos de financiamento em função 
de alterações das circunstâncias e registaram-se atrasos significa-
tivos em quase todos os projectos, sobretudo devido à morosidade 
dos procedimentos (ao nível da Comissão e dos países beneficiá-rios) e a insuficiências no processo de planeamento (ao nível dos 
países beneficiários) (ver pontos 25 a 36);
a auditoria do Tribunal incidiu sobre 5 projectos concluídos  c) 
e 27 projectos ainda em curso. Três dos projectos concluídos  
diziam respeito ao domínio ambiental. A auditoria revela que con-
tribuem para melhorar o cumprimento das directivas ambientais da UE nos respectivos Estados beneficiários. Os dois outros projec-
tos concluídos referiam-se ao sector dos transportes. A auditoria 
revela que contribuem para a melhoria da rede transeuropeia de 
transportes nos respectivos Estados beneficiários. Além disso,  
a auditoria sugere que os 27 projectos ainda em curso deverão atingir os seus objectivos, caso sejam executados conforme pre-visto (ver pontos 37 a 42).
O Tribunal recomenda que a Comissão acompanhe de perto a execu-
ção do ISPA. Em particular, a Comissão deve analisar como, no futuro, 
evitar ou reduzir os atrasos na execução de projectos, ao aplicar ins-trumentos semelhantes. Na opinião do Tribunal, poderá ser necessário 
um planeamento mais rigoroso e realista por parte dos requerentes/
/gestores de projectos e que a Comissão e as administrações nacionais 
dos países beneficiários consigam acelerar os procedimentos.
  O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxem-
burgo, na sua reunião de 11 de Dezembro de 2008.
  Pelo Tribunal de Contas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200630FASES DA GESTÃO DE PROJECTOS DO ISPA E PRINCIPAIS ACTIVIDADES DA COMISSÃO1ANEXO I
1 Conforme indicado no Regulamento (CE) n.º 1267/1999, no Regulamento (CE) n.º 1266/1999 e no Regulamento (CE) n.º 2382/2001 do Conselho e, ainda, de acordo 
com os critérios de auditoria do TCE.Conclusão
•  Exame 
e aprovação de:
→  Relatório ﬁ  nal
→  Declarações 
de encerramento
•  Pagamento ﬁ  nal
•  Avaliação 
ex postAcompanha-
mento
•  Supervisão 
da execução do contrato
•  Acompanha-
-mento da evolução física e ﬁ nanceira 
através de indicadores
•  Avaliação 
intercalarConcurso
•  Exame 
e aprovação dos dossiês de concurso
•  Avaliações 
das propostas, incluindo a mobilização dos peritos necessários
•  Selecção 
das propostas vencedoras
•  Adjudicação 
dos contratosAvaliação
Actividades 
incluindo:
•  Missões de 
avaliação ao país requerente
•  Mobilização 
dos peritos necessários para avaliar o conteúdo técnico das candidaturas
•  Consulta 
interserviços (CIS)
•  Informação 
formal ao requerente sobre o conteúdo do pedidoElaboração
Pedido, incluindo 
a realização de:
•  Estudo de 
viabilidade
•  Análise 
custo-benefício
•  Avaliação 
do impacto ambiental
•  Plano de 
ﬁ nanciamento
•  Calendário 
de execução
•  Plano geral 
de manutençãoEstratégia
Elaboração de 
uma estratégia ISPA incluindo:
•  Apresentação 
do plano de harmonização das políticas da UE e nacionais
•  Avaliação das 
necessidades nacionais
•  Identiﬁ  cação 
de projectos
Actividade 
principal:
•  Informação 
formal ao país beneﬁ  ciário 
sobre o projecto de estratégia ISPA
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200631
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200632
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200633
RESUMO
III.
A fraca preparação de alguns projectos foi 
causada, em grande medida, pela falta de  capacidade e pelo prazo curto em que os  projectos tinham de ser desenvolvidos.  Foram igualmente dadas orientações através dos formulários de candidatura pormenori-zados e das explicações existentes sobre os procedimentos de adjudicação.
IV.
Os atrasos e as alterações a nível do plane-
amento que se verificaram em muitos dos  
primeiros projectos eram difíceis de evi-tar, dada a falta de experiência na gestão  
de grandes projectos de infra-estruturas  
e a necessidade de controlo ex ante  dos  
concursos.
VI.
A Comissão concorda com a recomendação 
do Tribunal. Vai continuar a acompanhar  
os antigos projectos ISPA, alguns dos quais 
serão avaliados no exercício de avaliação  
ex post  de 2000-2006, prestando especial  
atenção às derrapagens dos custos e aos  atrasos. A experiência obtida com o ISPA  já levou a Comissão a tomar medidas que  permitem prestar mais apoio à preparação 
dos projectos, tais como o mecanismo espe-
cial de assistência técnica «JASPERS» do BEI/
/Comissão. A Comissão continuará a pres-
tar esta assistência técnica, que será inten-sificada, no âmbito do novo instrumento  
IPA de pré-adesão. A Comissão discutiu  
igualmente o problema dos atrasos com os 
Estados-Membros.
INTRODUÇÃO
6.
Na prática, a taxa de subvenção é frequente-
mente inferior a 75%. Por exemplo, na Romé-
nia a taxa média foi de 73%, na Bulgária 56% e na Eslováquia 54%.ÂMBITO E ABORDAGEM 
DA AUDITORIA
9.
A maior parte da amostra do Tribunal foi  seleccionada de entre os projectos ISPA mais antigos, que foram aprovados no primeiro ou primeiros anos de vigência do instrumento. Alguns destes projectos tinham sido prepa-rados ainda mais cedo. O prazo muito curto de execução do ISPA teve implicações a nível da maturidade dos projectos e da rapidez de 
reacção das autoridades nacionais.
OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA
13.
A Comissão assegurou-se da existência de  
estratégias nacionais para os sectores dos  
transportes e do ambiente nos países candi-
datos, com base em planos e programas de 
investimento nacionais, apesar de tal não  ser uma exigência legal. As estratégias foram 
igualmente apresentadas pela Comissão ao 
Comité de Gestão do ISPA (composto por  
representantes dos Estados-Membros) antes 
da apresentação dos projectos individuais.
19.
A Comissão incentivou as autoridades nacio-
nais a tomar por base os planos nacionais  
existentes (por exemplo, para aplicação  
das directivas sobre o tratamento de águas 
residuais urbanas), dado o pouco tempo  disponível.
20.
Além disso, foram dadas orientações através 
dos formulários de candidatura pormenori-
zados disponibilizados em 1999 e os pro-
cedimentos de adjudicação de contratos  foram explicados nas orientações emitidas 
no âmbito dos instrumentos de pré-adesão 
precedentes.
c)
A versão precedente do «Guia para análi-
ses custo-benefício de projectos de investi-
mento», que explicava os grandes princípios 
da análise custo-benefício, estava disponí-vel desde 1997. A versão de 2002 do Guia  
respondeu às mudanças verificadas no novo 
quadro regulamentar e abordou várias ques-
tões com maior profundidade.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200634
21.
Os regulamentos do ISPA foram adoptados 
em 1999 e o primeiro manual do ISPA foi  disponibilizado em 2000. O aconselhamento 
dado no manual do ISPA e através de vários 
outros canais (ver resposta ao ponto 20) teve de ser desenvolvido em conjunto com o país candidato em questão e de ter em conside-
ração a evolução a nível da sua execução.  
Para além da orientação formal, foi feito  um grande esforço para preparar o terreno 
para o ISPA num período muito limitado, por 
exemplo, através de reuniões realizadas em 
todos os países candidatos desde 1998, com 
o apoio do Phare, para preparar reservas de projectos.
22.
As deficiências verificadas a nível da aná-
lise custo-benefício e da análise financeira 
foram muitas vezes motivadas pela falta de 
uma abordagem coerente entre os muitos  consultores internacionais que prepararam 
a maioria dos projectos, pela inexistência  
de dados ou pela falta de competências nas 
administrações nacionais. Contudo, a Comis-
são assegurou-se de que todos os projectos geradores de receitas foram, pelo menos,  
objecto de uma análise financeira completa. Para os projectos ambientais, foram aceites análises ou declarações socioeconómicas  não quantificadas, em vez de uma análise  custo-benefício completa, dada a ausên-
cia de uma metodologia geralmente aceite para quantificar os benefícios ambientais  
e o facto de, em geral, estes projectos terem 
sido executados com a finalidade de respei-
tar as directivas da UE.
23.
a)Os projectos ISPA de 2000-2001 foram os  primeiros a ser objecto de uma análise  custo-benefício.
b)
Quando se constatou a existência de incoe-rências, normalmente a Comissão pediu escla-
recimentos ou correcções. Estes intercâmbios 
melhoraram a fiabilidade das análises.
c)
A Comissão remete igualmente para a res-posta dada ao ponto 22.24.
A Comissão tentou assegurar-se de que os  
beneficiários apresentavam uma justificação económica e financeira dos seus projectos, 
com referência a considerações como a via-
bilidade e a acessibilidade para as popula-ções servidas. Contudo, para os projectos  ambientais, a análise custo-benefício tinha 
uma importância limitada quando não exis-
tiam alternativas e, de qualquer forma, os  projectos tinham de ser realizados para  
aplicar o acervo. Nalguns casos, uma melhor 
análise custo-benefício teria adiado o pro-
jecto, sem grande valor acrescentado.
27.
A Comissão fez todos os esforços para acom-
panhar os projectos e ajudar as autoridades 
nacionais a mitigar as consequências dos  
atrasos. Nalguns países foram elaborados  
planos de acção específicos para os projec-
tos mais problemáticos.
28.
Em finais de Setembro de 2008, já tinham  
terminado na data prevista mais três dos  
projectos da amostra.
30.
Apesar de os atrasos não serem algo raro  nos grandes projectos de infra-estruturas,  no caso concreto dos países beneficiários do 
ISPA, os primeiros projectos foram vítimas 
da fase de arranque do novo instrumento  nos países candidatos. Antes do ISPA não  
havia experiência de programas externos de 
apoio ao investimento a esta escala. Con-
tudo, a curva de aprendizagem (nos países candidatos e na Comissão) melhorou signi-ficativamente a partir de metade do período de programação.
Em geral, o principal factor foi o adiamento 
dos concursos. Quando os trabalhos começa-
ram, a maioria dos projectos avançou a bom 
ritmo. O controlo ex ante  da adjudicação dos 
contratos por parte das delegações da CE era obrigatório. Os atrasos foram um dos custos 
incorridos para se assegurar uma boa relação 
custo-benefício através de procedimentos  
de adjudicação justos e transparentes.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200635
31.
a)
O ISPA visava aumentar a experiência dos  países candidatos nesta área durante o perí-
odo de pré-adesão, por forma a evitar proble-
mas com a utilização dos fundos estruturais e de Coesão após a adesão. Os atrasos devi-dos aos procedimentos de controlo ex sante  
e ao relançamento dos concursos foram um 
dos custos necessários para assegurar que  a adjudicação dos contratos foi feita de  
forma justa e transparente. Outros factores 
que contribuíram foram a inadequação dos 
procedimentos de aquisição de terrenos  
e os procedimentos burocráticos de licen-ciamento das construções.
Caixa 5
Os procedimentos de adjudicação de con-
tratos na Letónia melhoraram muito desde 
o início do ISPA. Por exemplo, os concursos 
dos projectos do Fundo de Coesão aprova-dos em 2005 foram lançados rapidamente  
e, na sua maioria, a execução começou em 
2006.
A importância de os concursos serem justos 
e eficazes deve prevalecer sobre o risco de atrasos.
Caixa 6
Neste caso, o relançamento do concurso  protegeu os interesses da Comunidade. Os trabalhos já recomeçaram neste projecto.
c)
A Comissão remete para a resposta dada ao 
ponto 30.
Caixa 7
Nos projectos complexos de grandes  infra-estruturas a executar durante vários  anos, não é raro ter de se proceder a certos ajustamentos dos planos iniciais.d)
Em Janeiro de 2005, a Comissão apresen-
tou orientações com o objectivo de evitar  problemas nos Estados-Membros da UE-10  
a nível da transição do ISPA para as regras 
do Fundo de Coesão após a adesão.
32.
Os atrasos deveram-se essencialmente à  
necessidade de assegurar o cumprimento das regras relativas à adjudicação de contratos, 
a fim de proteger os interesses financeiros 
das Comunidades. Tais atrasos e os poten-
ciais aumentos de custos inerentes à apre-
sentação tardia das propostas são o preço  a pagar pela solidez financeira, um facto  
que o Tribunal reconheceu nas suas ante-
riores auditorias ao ISPA, tendo reconhecido 
o efeito benéfico do controlo ex ante  por  
parte das delegações da CE (por exemplo,  
no ponto 8.42 do relatório anual de 2003 do 
Tribunal). Em qualquer caso, uma aprova-ção mais rápida de um processo de concurso 
que apresentava deficiências teria podido  
resultar em propostas mais elevadas ou em 
litígios que, no final, levariam a custos muito 
mais elevados.
Os atrasos devidos aos pedidos de escla-
recimento das candidaturas e às análises  custo-benefício devem igualmente ser  aceites.
33.
A impossibilidade de respeitar as estimativas 
de custos iniciais deveu-se à deficiente pre-
paração dos projectos, apesar do recurso aos 
consultores internacionais, bem como à falta de controlo dos custos durante a execução. Alguns países sofreram uma forte inflação  dos custos no sector da construção, devido ao rápido crescimento económico. Em geral, 
os protocolos de financeiros do ISPA não  foram alterados para permitir o aumento  
dos custos, o que pressionou as autoridades 
nacionais no sentido de tomarem medidas  
de controlo dos custos.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200636
35.
O aumento brusco da inflação em alguns  
dos novos Estados-Membros após a res-pectiva adesão foi inesperado e não tinha  
sido previsto pelas instituições financei-
ras. Este aumento foi causado pela rápida  subida dos preços de certas matérias-primas nos mercados mundiais e pelo crescimento 
económico dinâmico na maioria dos novos 
Estados-Membros, que levaram a uma forte expansão do sector da construção, de que  
resultou um aumento dos preços superior à 
média do sector.
36.
Entre outros factores que contribuíram para 
a derrapagem dos custos incluem-se:
nos projectos apresentados à Comissão 
• 
numa fase muito inicial, não existia docu-
mentação técnica pormenorizada para se 
encontrar a melhor solução;as flutuações cambiais entre o euro  
• 
e a moeda nacional, nomeadamente  a favor das moedas nacionais.
a)
A subestimação dos custos fez com que, por vezes, não tenha sido apresentada qualquer proposta dentro dos preços previstos.
b)
Os atrasos ocorreram frequentemente entre 
a atribuição da subvenção e o início da fase de construção.
37.
O ISPA teve igualmente outros objectivos,  dos quais o principal era preparar a utili-zação dos fundos estruturais e de Coesão.  A dotação relativamente baixa do ISPA, em relação às necessidades, significa que só  
poderia começar a reduzir o atraso a nível  de infra-estrutura.
39.
Em finais de Setembro de 2008, já tinham  terminado mais três projectos.Caixa 10
2.º parágrafo.
Apesar de, no momento da auditoria, não  ter sido atingido o pleno cumprimento das 
normas da UE, a Comissão espera que tal seja 
o caso após a finalização do projecto.
Caixa 11
2.º parágrafo.
A Comissão está a acompanhar a execu-ção deste projecto, a fim de acelerar a sua 
conclusão.
41.
Em finais de Setembro de 2008, já tinham  terminado mais quatro projectos.
CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
43.
a)
A má preparação devia-se essencialmente  
à falta de capacidade e, nalguns casos, ao  
desempenho variável dos consultores inter-nacionais implicados, mais do que à disponi-
bilidade de documentos de orientação.
Foram igualmente dadas orientações através 
dos formulários de candidatura pormenori-zados disponibilizados em 1999 e os pro-cedimentos de adjudicação de contratos  foram explicados nas orientações emitidas no âmbito dos instrumentos de pré-adesão precedentes.
b)
Os procedimentos (por exemplo, adjudica-ção de contratos) são necessários para pro-teger o contribuinte. No entanto, podem ser demorados.
Apesar dos atrasos, até finais de Setembro de 
2008, tinham sido fisicamente completados 
80 dos 279 projectos de infra-estruturas.
Relatório Especial n.º 12/2008 — Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-200637
c)
Em finais de Setembro de 2008, já tinham ter-
minado mais sete projectos, dos 32 objecto de auditoria.
44.
A Comissão concorda com a recomenda-ção do Tribunal e continuará a acompanhar de perto a execução dos antigos projectos 
ISPA. Alguns projectos serão avaliados no  âmbito da avaliação ex post  de 2000-2006,  
com especial atenção às derrapagens dos  
custos e aos atrasos da execução e incluindo 
recomendações sobre a forma de melhorar 
a análise dos riscos (uma parte importante, mas muitas vezes pouco elaborada, da aná-
lise custo-benefício).
Os novos regulamentos relativos à assis-
tência de pré-adesão foram adoptados em  
2006 e 2007. A nova abordagem é muito  
mais ampla do que no ISPA, que incide nos projectos de infra-estruturas, e consiste,  
de facto, num pequeno fundo estrutural.  
A componente de desenvolvimento regio-
nal do IPA incorpora as recomendações  
anteriores do Tribunal relativas à prepara-ção adequada dos países candidatos para  
os fundos estruturais. A Comissão discutiu igualmente o problema dos atrasos com os Estados-Membros no Comité de Coordena-ção dos Fundos, tendo proposto soluções.
Para além do mecanismo de assistência téc-
nica JASPERS, que está disponível nos novos 
Estados-Membros, a Comissão apoia outros 
meios para melhorar a preparação e a exe-
cução dos projectos, incluindo o início pre-coce dos procedimentos de aprovação com pré-avaliações e a antecipação da prepara-ção dos concursos.

Tribunal de Contas Europeu
Relatório Especial n.o 12/2008
Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-2006
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias2009 — 37 p. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-171-4doi: 10.2865/49910

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O ISPA FOI UM DOS INSTRUMENTOS CONCEBIDOS PARA DAR 
ASSISTÊNCIA AOS PAÍSES DA EUROPA CENTRAL E ORIENTAL NA PREPARAÇÃO PARA A ADESÃO À UNIÃO EUROPEIA. APOIOU  
PROJECTOS NO ÂMBITO DOS SECTORES DO AMBIENTE E DOS 
TRANSPORTES. NO PRESENTE RELATÓRIO, O TRIBUNAL ANALISOU SE EXISTIU UMA ESTRATÉGIA COERENTE E PREPARAÇÃO ADEQUADA, SE A EXECUÇÃO DOS PROJECTOS DECORREU COMO PLANEADO E SE OS PROJECTOS CONTRIBUÍRAM PARA O CUMPRIMENTO DAS DIRECTIVAS AMBIENTAIS DA UE E PARA A MELHORIA DA REDE TRANSEUROPEIA DE TRANSPORTES.
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEUQJ-AB-08-012-PT-C
ISBN 978-92-9207-171-4