PT Jornal Oficial da União Europeia C 88/68

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O reforço da governação económica — Reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento»

(2006/C 88/15)

Em 10 de Fevereiro de 2005, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parece sobre: «O reforço da governação económica — Reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento».

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 27 de Janeiro de 2006, sendo relatora Susana FLORIO e co-relator Umberto BURANI.

Na 424.a reunião plenária de 15 de Fevereiro de 2006, o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 88 votos a favor, 7 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Síntese

1.1. O Comité está deveras preocupado com a actual situação de impasse criada no âmbito da governação económica europeia, razão pela qual considera oportuno que se volte a reflectir sobre todos os instrumentos de política económica de que a União Europeia se dotou durante estes anos e se relance uma avaliação do percurso de reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

1.2 O presente documento tem os seguintes objectivos: — apresentar os diferentes pontos de vista que animaram o debate político e económico ao longo dos seis anos de aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento; — avaliar o processo de reforma de que o Pacto de Estabilidade e Crescimento foi objecto nos últimos meses; — definir orientações susceptíveis de reforçar a governação económica europeia.

1.3 O Pacto de Estabilidade e Crescimento desempenhou, desde a sua criação, um papel fundamental para assegurar a manutenção do crescimento económico europeu num quadro comum de estabilidade monetária.

1.4 Lamentavelmente, faltou neste processo a coordenação da governação económica europeia, precisamente num momento em que existiam fortes tensões internacionais, que se mantêm, tanto no plano económico como no plano político.

1.5 Durante os seus seis anos de vida, o Pacto sofreu pressões de alguns Estados que exigiram a sua reforma.

1.6 O processo de reforma não pode deixar de ser considerado incompleto, já que não logrou assegurar o reforço real do processo de coordenação da política económica europeia, que permitiria aproveitar da melhor maneira as oportunidades oferecidas pela União Económica e Monetária em termos de crescimento económico e de criação de emprego.

1.7 É justamente na necessidade de reforçar a governação económica europeia que se centram as medidas propostas pelos membros do Comité Económico e Social Europeu orientadas para a coordenação das políticas económicas e fiscais, na observância da consolidação orçamental dos Estados-Membros e para relançar os investimentos, tendo em vista a consecução dos objectivos definidos pela Estratégia de Lisboa.

2. Do Tratado de Maastricht ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)

2.1 O Pacto de Estabilidade e Crescimento, adoptado em 1997, visava continuar a assegurar, na União Económica e Monetária, a disciplina orçamental instaurada pelo Tratado de Maastricht (1). Com base neste princípio, o equilíbrio das finanças públicas permitiria — na perspectiva dos seus autores — reforçar as condições favoráveis tanto à estabilidade dos preços como a um crescimento vigoroso e sustentável, capaz de promover a criação de postos de trabalho.

2.2 De acordo com esta abordagem, «o apoio ao objectivo de situações orçamentais sãs, próximas do equilíbrio ou excedentárias, permitirá a todos os Estados-Membros enfrentar as flutuações cíclicas normais, mantendo o défice orçamental dentro do valor de referência de 3 % do PIB» (2).

2.3 O Pacto de Estabilidade e Crescimento baseia-se nos seguintes elementos essenciais: — empenho político das partes envolvidas no Pacto (Comissão, Estados-Membros e Conselho Europeu), que se traduz na disponibilidade para proceder tempestivamente ao reforço do processo de supervisão orçamental e de coordenação das políticas económicas entre os Estados-Membros; — acção preventiva de supervisão, para que os défices públicos não ultrapassem o limite de referência de 3 % do PIB. Neste âmbito, o Regulamento 1466/97 do Conselho reforça o processo de supervisão multilateral das situações orçamentais e a coordenação das políticas económicas, prevendo que cada Estado-Membro da UE elabore o seu Programa de Estabilidade e Crescimento, a submeter à aprovação do Conselho Europeu; — acção dissuasora, no âmbito da qual se dirige um alerta rápido (early warning) aos países em relação aos quais se preveja um risco de défice excessivo, a fim de os persuadir a adoptar medidas de correcção adequadas. — Em relação aos países que apresentem efectivamente défices excessivos, será accionado um «procedimento por défice orçamental excessivo» (3), após o qual, se os países em questão não reduzirem o défice de forma adequada, está prevista a aplicação de uma sanção que pode chegar a 0,5 % do PIB.

3. Avaliação dos primeiros seis anos de funcionamento do Pacto

3.1 Antes de analisar os primeiros seis anos de funcionamento do euro, há que reconhecer que a realização da União Económica e Monetária foi um dos acontecimentos mais importantes e mais surpreendentes da história europeia. O simples facto de cerca de 300 milhões de cidadãos de 12 países europeus partilharem a mesma moeda desde Janeiro de 2002 dá uma ideia da importância deste acontecimento histórico para a Europa.

3.2 Os factores de êxito e de crítica nos primeiros seis anos desta experiência podem resumir-se, essencialmente, nos dois termos recorrentes no Pacto: um indubitável êxito no que respeita à estabilidade monetária e uma desilusão igualmente evidente no que concerne ao crescimento económico europeu. Ao longo destes seis anos, verificou-se, na Zona Euro, uma significativa contenção da inflação em torno dos 2 %. A manutenção da estabilidade monetária foi possível graças, sobretudo, a uma acção persistente do Banco Central Europeu, através do controlo das taxas de juro.

3.3 Um segundo factor positivo ligado à formação da União Económica e Monetária é a integração europeia dos mercados (sobretudo financeiros), graças à eliminação dos custos de transacção e dos riscos de câmbio, integração esta que, associada à estabilidade monetária, levou a uma descida progressiva das taxas de juro na Zona Euro.

3.4 A acção concomitante da estabilidade dos preços e da descida das taxas de juro levou a que os mercados financeiros, após um período inicial de expectativa (1999-2001), depositassem uma confiança progressiva na moeda europeia, como se pode verificar na figura 3, na qual se indica a apreciação da moeda europeia.

3.5 A par destes aspectos inegavelmente positivos, ligados ao nascimento do euro, outros há — no plano do crescimento económico — que suscitam grande perplexidade. Recorde-se que, na segunda metade dos anos 90, se verificaram taxas de crescimento do PIB significativas nos países que tinham aderido à moeda única europeia. Por essa razão, em vésperas da constituição da UEM eram grandes as expectativas de que a moeda única europeia levasse ao aumento do crescimento europeu. Na realidade, o esperado processo de reforço do crescimento económico na Zona Euro não se verificou. Contrariamente ao que se poderia prever, foram precisamente os países que não tinham aderido ao euro que beneficiaram de um reforço do crescimento económico, registando taxas de crescimento do PIB superiores às da Zona Euro.

3.6 Outro acontecimento inesperado no âmbito da UEM foi a ocorrência de choques assimétricos na Zona Euro. Verificaram-se, com efeito, taxas de crescimento muito variadas nos países membros da UEM, com diferenças bem mais acentuadas do que seria de esperar. Alguns países entraram em recessão, enquanto outros atravessaram fases de expansão económica.

3.7 Entre as expectativas alimentadas nos Estados-Membros da Zona Euro contava-se a de que a união monetária conduziria a uma maior transparência dos preços, verificando-se uma baixa de preços em virtude da concorrência acrescida no mercado dos bens de consumo, com clara melhoria dos benefícios para os consumidores (através do crescimento dos seus rendimentos reais). Lamentavelmente, isso nem sempre aconteceu. Devido à ausência de controlos em alguns Estados-Membros, particularmente na fase de passagem ao euro, ocorreram aumentos de preços injustificados. Foi o que sucedeu com os preços de alguns produtos alimentares, especialmente em Itália, mas também na Alemanha e na Grécia. Na sequência de tais distorções (nos mecanismos de mudança dos preços) nesses países, o euro não foi visto pela colectividade como um instrumento susceptível de melhorar o bem-estar dos consumidores.

3.8 Não cabe dúvida de que os primeiros seis anos da UEM foram um êxito essencialmente monetário e financeiro. O euro tornou-se mais popular nos mercados financeiros e nos círculos bancários. Recorde-se que, em apenas seis anos, o euro passou a ser a segunda moeda mundial (4). Tudo isto foi favorecido por uma política monetária rigorosa, cuja principal meta é a estabilidade dos preços, de acordo com o principal objectivo do Banco Central Europeu, aumentando assim a confiança dos mercados financeiros na nova moeda (5).

4. A UEM: conflito entre estabilidade e crescimento

4.1 Lamentavelmente, não se verificou na economia real, quanto a aumento da produção e do emprego, um êxito semelhante ao alcançado no plano monetário e financeiro. Por estas razões, o euro, apesar de ter sido um acontecimento de grande importância, ainda não é visto, por uma parte significativa da população da Zona Euro, como deveria sê-lo, ou seja, como uma história de sucesso.

4.2 Esta situação específica de «impasse» da União Económica e Monetária deu lugar a diversas interpretações sobre a natureza das suas causas. É possível identificar duas correntes de interpretação. De um lado, estão os que defendem que o baixo crescimento económico se deve essencialmente a situações de rigidez estrutural que nada têm a ver com as regras impostas pela União Económica e Monetária (a que podemos chamar estruturalistas). Numa posição diametralmente oposta estão os macroeconomistas, que consideram que, primeiro com o Tratado de Maastricht e, depois, com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, foram introduzidas regras que conduziram a uma política macroeconómica ineficaz, a qual «bloqueou» as potencialidades do crescimento económico europeu.

4.3 A existência de significativas diferenças de carácter estrutural entre os Estados que formam a UEM é indiscutível. Porém, esta interpretação não pode, por si só, explicar o crescimento insuficiente que se verificou na Zona Euro a partir de 2001. Os países europeus não pertencentes à Zona Euro saíram de uma situação de estagnação de forma mais clara e em menos tempo do que os países da Zona Euro. A partir de 2001, a diferença entre as taxas de crescimento económico dos países da Zona Euro e as dos países não pertencentes a essa zona foi, em média, de 1,1 % a favor destes últimos. Se compararmos a dinâmica económica dos países da Zona Euro com a dos EUA, verificamos que, na Zona Euro, a fase conjuntural desfavorável, embora menos intensa, durou mais tempo do que nos EUA.

4.4 Estas diferenças não se podem explicar exclusivamente por factores de carácter estrutural. Há outros aspectos que para tal contribuem. Como veremos, a segunda corrente de interpretação vai neste sentido, considerando inadequada a actual política macroeconómica europeia, tanto do ponto de vista monetário como do ponto de vista fiscal.

4.5 No que concerne à política monetária, o Banco Central Europeu adoptou, de acordo com o seu mandato exclusivo, isto é, o de «assegurar a estabilidade monetária» da Zona Euro, uma política monetária particularmente rígida, estabelecendo uma taxa de inflação objectivo de 2 %, considerada excessivamente constringente no período de estagnação 2001-2002. Há, todavia, que reconhecer que a existência de situações muito diferenciadas na Zona Euro não contribuiu para que o BCE reagisse prontamente à difícil situação conjuntural através de uma redução mais drástica das taxas de juro.

4.6 Também no que se refere à política fiscal, o comportamento dos países da Zona Euro não permitiu que se saísse, tempestivamente, da difícil situação conjuntural que se verificou a partir de 2001. Na fase de estagnação, o rácio dívida/PIB dos países da Zona Euro manteve-se quase constante (entre 2001 e 2003, passou de 69,6 % para 70,8 %), enquanto que, no mesmo período, os EUA reagiram mais rapidamente (entre 2001 e 2003, o rácio em questão passou de 57,9 % para 62,5 %), aplicando uma política keynesiana de saída da estagnação através do deficit spending (défice orçamental sistemático para estimular a actividade económica).

4.7 A incapacidade dos países da Zona Euro para adoptarem políticas orçamentais anticíclicas deve-se, em parte, a uma herança do passado (elevados défices públicos dos governos nacionais e incapacidade para os reduzir na fase de expansão 1996-2000) e, em parte, às exigências do Pacto de Estabilidade e Crescimento, um pacto que impõe, tanto a países que apresentam um rácio dívida pública/PIB inferior a 60 % (Espanha 48,9 %; Irlanda 29,9 %; Países Baixos 55,7 %; Finlândia 45,1 %), como àqueles em que este rácio não é alarmante, ainda que ligeiramente superior ao limite estabelecido (Alemanha 66 %; França 65,6 %; Áustria 65,2 %; Portugal 61,9 %), um constrangimento orçamental que muitos consideram injustificado (6). Uma das principais críticas ao Pacto teve por alvo, essencialmente, a regra que limita o défice público a 3 %, considerada completamente arbitrária e inútil, tanto nas fases de recessão como nas fases de expansão. Com efeito, nas fases de recessão não permitia que os governos aplicassem uma política fiscal de expansão para que as suas economias pudessem sair dessas fases em prazos razoáveis, e, nas fases de expansão, não garantia que os governos adoptariam um comportamento «virtuoso», reforçando a disciplina orçamental. O Pacto era, pois, acusado de ser um dos principais instrumentos da inércia institucional europeia no âmbito macroeconómico. Centrado exclusivamente nos objectivos intermédios (equilíbrio orçamental e estabilidade financeira), o Pacto descurava, ou impedia mesmo, a realização dos objectivos finais da estabilidade macroeconómica (crescimento económico e pleno emprego) (7).

4.8 Grande parte das propostas de reforma salientavam a necessidade de concentrar a atenção menos no rácio dívida pública/PIB e mais no rácio défice/PIB. Neste novo contexto, o Pacto estaria orientado para a sustentabilidade da dívida dos países pertencentes à Zona Euro, introduzindo maior flexibilidade para os países com um nível da dívida inferior a 60 % ou próximo deste valor.

4.9 Em Setembro de 2003, o economista Paul De Grauwe elaborou uma interessante proposta de reforma, nos termos da qual cada um dos governos dos países da Zona Euro deveria definir o seu próprio objectivo quanto ao rácio dívida/PIB (com base na sua situação económica e financeira), adoptando subsequentemente um conjunto de intervenções de política económica compatíveis com esse objectivo. A proposta de De Grauwe, embora prevendo a possibilidade de alguns países poderem afastar-se, por um breve período, do objectivo preestabelecido (o que se justificava em situações conjunturais específicas), assegurava que, a médio/longo prazo, o rácio dívida/PIB se aproximaria desse objectivo.

4.10 Outra proposta de reforma do Pacto consistia na introdução de uma «regra de ouro das finanças públicas», segundo a qual as despesas de investimento que permitissem a realização dos objectivos fixados na Estratégia de Lisboa (introdução e difusão da inovação tecnológica, despesas de I&D, despesas de formação, etc.) não deveriam ser consideradas como despesas com impacto no défice público.

4.11 A aplicação da «regra de ouro» presta-se a críticas à imprecisão do conceito de investimento público, uma fragilidade que pode levar a incluir nas despesas de investimento quaisquer outras despesas. Para neutralizar esta crítica, há quem proponha — nomeadamente o economista francês J. P. Fitoussi — que os investimentos públicos abrangidos pela «regra de ouro» sejam definidos pelo Conselho Europeu após consulta do Parlamento Europeu. Desta forma, a imprecisão da definição de investimentos públicos seria numa oportunidade para desenvolver uma política de coordenação, através da instauração de um sistema de incentivos que levasse os diversos países a investir em áreas específicas de interesse comum (8). Por isso mesmo, a recente proposta do Presidente da Comissão, Durão BARROSO, de instituir um fundo comunitário destinado a investimentos de interesse europeu, necessários ao crescimento e ao desenvolvimento económico, é interessante e deve ser aprofundada.

4.12. Estava assim aberto um amplo debate sobre as medidas necessárias para uma aplicação efectiva do Pacto. Confrontavam-se, essencialmente, dois pontos de vista: de um lado, estavam os que preferiam manter um sistema de regras seguras e, do outro, os que desejavam que o Pacto favorecesse a tomada de decisões políticas por parte dos governos com base em princípios económicos. Surgiu, assim, a necessidade de reformar o Pacto com base num sistema de regras capazes de afirmar a sua legitimidade técnica, económica e política. (9).

5. A reforma do Pacto: da proposta apresentada pela Comissão Europeia (10) à proposta adoptada pelo Conselho Europeu (11)

5.1 As críticas ao Pacto tiveram grande eco quando, na sequência da delicada situação conjuntural do período 2002-2003, o Pacto foi submetido a diversas pressões que puseram em destaque a necessidade da sua reforma. Recorde-se a recusa da Alemanha e da França de se submeterem à regra dos 3 % e a polémica entre a Comissão e o Conselho Europeu. Tratava-se, com efeito, de uma verdadeira fractura institucional, passando-se de um método comunitário aberto de coordenação, definido pelas regras do Pacto, para um método de controlo intergovernamental completamente autoreferencial. Grande parte das propostas de reforma salientavam a necessidade de concentrar a atenção menos no rácio défice/PIB e mais no rácio dívida pública/PIB.

5.2 O conflito institucional na União Europeia reflectia o conflito existente entre os dois pilares da política fiscal e económica da União: assegurar o crescimento económico, impondo simultaneamente aos Estados-Membros a disciplina orçamental. Tornava-se, pois, urgente proceder a uma reforma do Pacto que assegurasse o seu reforço através da compatibilidade entre os dois pilares. No Outono de 2004, a Comissão elaborou uma proposta de reforma a apresentar ao Conselho Europeu, na qual se estabeleciam cinco orientações:

5.2.1 Nos procedimentos de controlo dos equilíbrios contabilísticos, era necessário concentrar a atenção na dívida e na sustentabilidade das situações orçamentais, mantendo embora o controlo sobre a evolução do défice.

5.2.2 Estabelecer objectivos orçamentais de médio prazo para cada Estado-Membro, de forma a ter em conta as suas especificidades. Deste modo, seria possível evitar infracções à regra dos 3 % para o rácio défice/PIB em conjunturas desfavoráveis e reduzir o rácio dívida/PIB, nomeadamente em previsão do impacto do envelhecimento da população nos orçamentos de alguns países.

5.2.3 Quanto aos procedimentos por défice excessivo, propunha-se que se tivesse mais em conta as circunstâncias económicas. A definição de «circunstâncias excepcionais» constante do Pacto, que permite que um país não seja objecto de procedimentos por défice excessivo, poderia ser alterada para ter em conta períodos prolongados de recessão. A trajectória de correcção de um défice excessivo poderia ser revista, tomando em consideração tanto as condições cíclicas como os riscos para a sustentabilidade. Desta forma, o processo de ajustamento corresponderia melhor às características do país em questão, assegurando que a correcção do défice poderia ser realizada num período mais dilatado, e não imperativamente no ano seguinte à sua identificação.

5.2.4 Assegurar a eficácia das acções preventivas para correcção de situações orçamentais inadequadas. Uma acção preventiva tempestiva garantiria a realização dos necessários reequilíbrios orçamentais durante os períodos de conjuntura favorável.

5.2.5 Reforçar a aplicação das regras de supervisão. A proposta confiava a acção preventiva à Comissão, sem aprovação prévia do Conselho. Reforçava-se, assim, tanto o poder de supervisão da Comissão como o dos órgãos institucionais nacionais de controlo.

5.3 Para a Comissão, a proposta de reforma do Pacto não era uma revolução, mas sim uma evolução que permitiria que o Pacto resolvesse as situações críticas susceptíveis de conduzir a um «impasse» institucional, como se verificou no passado. Além disso, a Comissão, ao adaptar o Pacto à realidade, pretendia aumentar a credibilidade do mesmo e a apropriação das suas regras pelos Estados-Membros.

5.4 A resposta do Conselho Europeu, na Primavera de 2005, afastou-se substancialmente das expectativas da Comissão. Na reunião da Primavera (22-23 de Março de 2005), o Conselho Europeu aprovou o relatório do Conselho ECOFIN «Melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento», que introduzia alterações significativas ao Pacto: «aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos» (Regulamento (CE) n.o 1056/2005 do Conselho, de 27 de Junho de 2005) e «reforço da supervisão das situações orçamentais e supervisão e coordenação das políticas económicas»(Regulamento (CE) n.o 1055/2005 do Conselho, de 27 de Junho de 2005), alterações que introduziram elementos de flexibilidade que prevêem circunstâncias atenuantes específicas para os países com situações de défice excessivo e a prorrogação dos prazos previstos para a sua correcção. Vale a pena concentrarmo-nos nas principais alterações introduzidas no Pacto pelo Conselho Europeu.

5.4.1 Uma das principais alterações diz respeito à definição de objectivos orçamentais de médio prazo. Na anterior versão do Pacto, estes objectivos eram considerados como situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias. Admitiam-se eventuais défices até –0,5 % do PIB em casos especiais de incerteza na avaliação das diversas rubricas orçamentais. Não estavam previstos desvios em relação ao objectivo de médio prazo.

5.4.1.1 Com a alteração introduzida pelo Conselho, a margem de variação do défice público para os Estados-Membros da UEM e para os que aderiram ao mecanismo de taxas de câmbio (MTC II) pode ir de uma situação de equilíbrio ou excedentária (para países com uma dívida elevada e fraco potencial de crescimento) a um défice de 1 % do PIB (para países com uma dívida baixa e elevado potencial de crescimento). São admitidos eventuais desvios em relação ao objectivo de médio prazo se o governo do país em questão tiver procedido a reformas de carácter estrutural.

5.4.2 Trajectória de ajustamento ao objectivo orçamental de médio prazo. Na anterior versão, a trajectória de ajustamento não era definida pelo Pacto, mas sim pelas decisões tomadas pelo Conselho Europeu.

5.4.2.1 Na nova versão, um país pode desviar-se do objectivo de médio prazo, prevendo-se que esse desvio seja corrigido através de um ajustamento anual de 0,5 % . A trajectória de reequilíbrio pode ser «modesta» em fases económicas negativas e «vigorosa» em fases de expansão económica, de forma que o ganho «inesperado» nas fases de expansão económica seja aproveitado para reduzir os níveis do défice e da dívida. São igualmente admitidos desvios em caso de reformas estruturais, não estando prevista qualquer sanção se não for realizado o ajustamento anual de 0,5 %.

5.4.3 Factores justificativos da não observância do limite de referência de 3 % para o rácio dívida/PIB. No Pacto anterior, estavam previstos factores temporários e excepcionais, a saber: desastres naturais; redução do PIB de 2 %; redução do PIB entre 0,75 % e 2 % (aspecto deixado à discrição do Conselho). Não estavam previstos outros factores.

5.4.3.1 Na reforma do Pacto, os factores excepcionais são identificados, mas não quantificados: taxa de crescimento negativa do volume anual do PIB e decréscimo acumulado da produção acompanhado de taxas de crescimento do PIB inferiores ao crescimento potencial. A estas justificações juntam-se outros factores relevantes que a Comissão deverá ter na devida conta «ao avaliar qualitativamente a ultrapassagem do valor de referência de 3 %»: i) desenvolvimento do potencial de crescimento; ii) prevalência de condições de ciclo económico negativo; iii) aplicação da estratégia de Lisboa; iv) despesas de investigação, desenvolvimento e inovação; v) reequilíbrios orçamentais anteriores ocorridos em períodos de conjuntura favorável; vi) sustentabilidade do nível da dívida; vii) investimentos públicos; viii) qualidade das finanças públicas; ix) peso das contribuições financeiras destinadas a promover a solidariedade internacional; x) contribuições financeiras destinadas a alcançar os objectivos políticos europeus no âmbito do processo de unificação (12); xi) reforma das pensões.

5.4.4. Prazo para a correcção do défice. No Pacto anterior, esta correcção deveria ser realizada no ano seguinte à identificação do défice, salvo em circunstâncias especiais. Todavia, tais circunstâncias não estavam especificadas, podendo o Conselho estabelecer livremente um novo prazo.

5.4.4.1 No novo Pacto mantém-se, de uma maneira geral, o prazo para a correcção do défice, que deve ser realizada no ano seguinte à sua identificação. Contudo, se se verificarem as «circunstâncias especiais» constantes dos outros factores acima indicados, o prazo pode passar para dois anos após a identificação do défice. São prorrogados diversos prazos ligados ao procedimento relativo aos défices excessivos.

5.5 Quanto à proposta da Comissão, a reforma realizada pelo Conselho Europeu segue uma via substancialmente diferente, que dificilmente se pode interpretar como um compromisso entre a proposta da Comissão e as exigências do Conselho. A reforma introduz numerosos elementos que fragilizam o Pacto, através de uma distorção na distribuição de competências entre os órgãos institucionais europeus. Verifica-se, assim, uma assimetria entre as competências da Comissão (enquanto guardiã do Tratado), que fica consideravelmente enfraquecida, o Conselho, que sai excessivamente reforçado, e o Parlamento Europeu, que é completamente ignorado neste processo.

6. Primeiras avaliações do processo de reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento

6.1 A reforma escolhida pelo Conselho Europeu fragiliza substancialmente o princípio da disciplina orçamental introduzido pelo Tratado de Maastricht (1991) e posteriormente confirmada com o Pacto aprovado na Cimeira de Amesterdão de 1997. Como salientado por J. Bouzon e G. Durand (2005), a esquizofrenia do processo de reforma adoptado já era visível no documento do Conselho ECOFIN de 21 de Março, no qual se afirmava: «É essencial assegurar o devido equilíbrio entre um grau mais elevado de ponderação da vertente económica e de margem de apreciação na supervisão e coordenação das políticas orçamentais e a necessidade de manter um quadro baseado em regras simples, transparentes e exequíveis ». Na realidade, existe uma verdadeira polémica entre a necessidade de chegar à discricionariedade política e económica e a manutenção de um quadro regulamentar simples, transparente e reforçado. O actual processo de reforma parece ter feito prevalecer a vertente conjuntural e política, em detrimento do quadro regulamentar simples e transparente.

6.2 A reforma fragiliza substancialmente o Pacto de duas formas: em primeiro lugar, prorrogando os prazos e, em segundo, introduzindo um sistema de excepções e de isenções que, teoricamente, pode abranger todas as situações, uma vez que os novos factores se prestam a diferentes interpretações. A combinação destes dois elementos tende a fragilizar a supervisão orçamental e a torná-la menos transparente. Neste contexto, o objectivo de equilíbrio das finanças públicas transforma-se — como salientado pela Deutsche Bundesbank — num objectivo de carácter evolutivo («moving target») (13). Com um Pacto fragilizado no seu objectivo de assegurar a disciplina orçamental dos Estados-Membros, o Banco Central Europeu poderia ser levado a assumir o papel de guardião exclusivo do Pacto e de único garante da estabilidade monetária da União Europeia, criando-se assim — em termos macroeconómicos — uma situação típica dos «jogos de soma zero» em que os «ganhos» resultantes do abrandamento da política fiscal seriam compensados pelas «perdas» decorrentes do endurecimento da política monetária (14).

6.3 Para além do que se revelou ser uma tentativa clara — e bem sucedida — dos governos nacionais de se reapropriarem de um instrumento de política económica que lhes fora retirado, pelo menos em parte, através do Pacto, vale a pena tecer algumas considerações de carácter geral.

6.4. É indubitável que o aumento do rácio dívida/PIB passa, inevitavelmente, por um aumento contínuo do rácio défice/PIB. Mas também é verdade que, num contexto de sustentabilidade das finanças públicas, o défice torna-se um objectivo intermédio e a dívida o objectivo final (15).

6.4.1 Logo, um dos principais problemas da UEM reside na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas dos Estados-Membros. Seria útil um acordo sobre instrumentos comunitários que pudessem garantir o reequilíbrio das finanças públicas para os países com uma dívida pública elevada, visto que a sua sustentabilidade, além de garantir a estabilidade monetária, permite iniciar uma trajectória de desenvolvimento e crescimento.

6.4.2 A sustentabilidade das finanças públicas não passa pela redução automática das despesas sociais mas pela sua optimização, por uma melhor eficiência e eficácia, segundo o princípio, aliás várias vezes reafirmado pela Comissão Europeia «À protecção social atribui-se cada vez mais um papel importante enquanto factor produtivo, que assegura a construção de economias eficientes, dinâmicas, modernas, assentes em fundamentos sólidos e na justiça social» (16) .

6.5 Outra característica da proposta do Conselho ECOFIN e do subsequente processo de reforma do Pacto, através dos Regulamentos 1055/2005 e 1056/2005, é a referência à reforma das pensões. O documento dedica muito mais espaço à necessidade de chegar a uma reforma dos sistemas de pensões europeus (favorecendo, assim, a introdução de um sistema «multi-pilares» público e privado) do que ao papel que o nível da dívida pública deveria desempenhar na avaliação da sustentabilidade fiscal dos Estados-Membros. Neste contexto, os países que procederam a tais reformas são autorizados a desviar-se do objectivo de médio prazo ou a ultrapassar o limite de 3 % do défice.

6.5.1 Introduz-se, assim, o conceito de «passivos implícitos», ou seja, de passivos relacionados com o aumento das despesas a que os diversos países terão de fazer face num futuro próximo em virtude do envelhecimento da população. O conceito de passivos implícitos passa, pois, a ser um dos critérios utilizados pela Comissão e pelo Conselho para avaliar a sustentabilidade das finanças públicas dos Estados-Membros. O problema de uma abordagem deste tipo é — como salientado por J. Bouzon e G. Durand — a inexistência de consenso quanto à definição de passivos implícitos e ao que ela abrange (17).

7. Propostas do CESE para o relançamento de uma governação económica europeia

7.1 No processo de reforma lançado pela Comissão no Outono de 2004 e concluído com a reforma do Pacto decretada pelo Conselho Europeu na Primavera de 2005, faltou lamentavelmente a coragem para voltar a debater e redefinir o edifício teórico e ideológico subjacente ao Pacto, o que anulou a possibilidade de se chegar a uma transformação e aplicação radical do próprio Pacto (18). Essa transformação teria sido necessária para enfrentar e tentar resolver, de uma vez por todas, o paradoxo da soberania patente no Pacto (mas que também está presente em muitos outros domínios da política europeia).

7.2 Trata-se de um paradoxo que consiste na existência, por um lado, dos Estados nacionais e do Parlamento Europeu, órgãos representativos com legitimidade democrática, mas desprovidos de instrumentos de política económica adequados, e, por outro, de órgãos como a Comissão e o Banco Central Europeu que, embora sem legitimidade directa, dispõem de instrumentos de política económica apropriados. Verifica-se, assim, um conflito entre legitimidade sem poder e poder sem legitimidade. Um poder cuja legitimidade decorre não de um processo democrático claro, mas de um «sistema doutrinal» que neutraliza o papel dos governos. A superação do paradoxo da soberania implica a resolução do conflito entre legitimidade sem poder e poder sem legitimidade.

7.2.1 Os critérios a adoptar para avaliar o desempenho económico dos Estados-Membros resultam deste sistema doutrinal e são os seguintes: equilíbrio orçamental, flexibilidade dos mercados, reformas estruturais, etc.. São estes os principais objectivos de finanças públicas sustentáveis, que relegam — lamentavelmente — para segundo plano os objectivos finais de estabilidade macroeconómica, crescimento e pleno emprego (que estão na base da Estratégia de Lisboa) (19).

7.3 Neste contexto específico, a reforma do Pacto procurou resolver «o paradoxo da soberania». O Conselho Europeu neutralizou, com efeito, o poder de controlo da Comissão, atribuindo-o a um Conselho constituído por potenciais «controlados». À pergunta «quem controla os controladores?» há que responder, não sem algum embaraço: «os controlados!». O défice democrático presente na versão tradicional do Pacto de Estabilidade e Crescimento não parece ter sido eliminado com a reforma. Pelo contrário, a esse défice junta-se outro, ligado à falta de transparência e de simplicidade. Neste contexto, vale a pena interrogarmo-nos sobre o papel que o Parlamento Europeu poderia desempenhar para reforçar a legitimidade democrática do Pacto e sobre as medidas que se poderiam tomar para melhorar e reequilibrar os poderes da Comissão, do Conselho e do Parlamento Europeu.

7.4 Após o processo de reforma do Pacto, assistiu-se a uma série de acontecimentos que comprometeram seriamente o processo de unificação europeia, nomeadamente os resultados negativos dos referendos sobre a Constituição Europeia em França e nos Países Baixos, a decisão de suspender o processo de consulta para aprovação da Constituição Europeia nos restantes países e o facto embaraçoso de não se ter chegado a acordo sobre o orçamento europeu para o período 2007-2013. É como se o lento, mas inexorável processo de construção do puzzle europeu tivesse sido interrompido porque cada um dos Estados-Membros decidiu reconfigurar as suas peças de acordo com os interesses nacionais. Assim, as peças do puzzle já não encaixam umas nas outras, podendo apenas ser colocadas lado a lado ou sobrepostas, formando assim um mosaico quase sempre incompleto e sujeito a ser destruído ao primeiro abanão, involuntário ou não, dos participantes na sua (des)construção.

7.5 É em momentos delicados como o que a União Europeia está a viver que se tornam necessárias opções capazes de marcar uma viragem no debate em curso. Por isso, importa ponderar se não se deveria seguir o conselho dado por J. Habermas num recente artigo de sua autoria. (20) O filósofo alemão salienta que a União Europeia está hoje paralisada pelo conflito não resolvido entre maneiras diferentes e inconciliáveis de conceber os objectivos e que as instituições europeias devem, simultaneamente, interiorizar este conflito e trazê-lo à luz do dia, para poderem encontrar soluções produtivas. O CESE acolhe favoravelmente a proposta de abrir caminho a um conjunto de «aprofundamentos políticos» entre os Estados-Membros da União Europeia com base na voluntariedade, e não necessariamente na unanimidade. Tais aprofundamentos permitiriam ultrapassar as situações de «impasse» resultantes da necessidade de tomar decisões por unanimidade numa União Europeia com 25 Estados-Membros.

7.6 Os referidos aprofundamentos deveriam realizar-se através do instrumento — previsto nos artigos 43.o e 44.o do Tratado de Nice — da «cooperação reforçada» entre, pelo menos, oito Estados-Membros. Esta cooperação, se permite, por um lado, tomar decisões comuns através de procedimentos menos restritivos, continua a ser «aberta», já que é dada aos outros Estados-Membros a possibilidade de se juntarem ao grupo inicial em qualquer momento, com base no artigo 43.o-A do Tratado de Nice.

7.6.1 Uma primeira área a que naturalmente se poderia aplicar a cooperação reforçada é, justamente, a União Económica e Monetária. A cooperação reforçada neste domínio impõe-se pelo facto de os países que actualmente participam na moeda única necessitarem, indubitavelmente, de coordenar as suas políticas económicas, contrariamente a outros países que, neste momento, dela estão excluídos. Acresce que a política fiscal faz parte integrante das políticas económicas, pelo que, como aliás já foi afirmado noutros pareceres do CESE (21), as medidas acordadas sobre estas matérias na Zona Euro poderiam fomentar uma maior coesão económica e social em toda a UE.

7.6.2 Os países que participam na UEM poderiam designar um coordenador e porta-voz dos Estados-Membros para a política económica, ao qual se confiaria a coordenação das políticas económicas europeias e se concederiam os poderes necessários para o efeito. O coordenador deveria trabalhar em colaboração com o Presidente do Banco Central Europeu e com o Presidente da Comissão Europeia.

7.6.3 Os Estados-Membros participantes na cooperação reforçada poderiam, além disso, decidir levar a efeito reuniões periódicas entre o coordenador da cooperação reforçada no âmbito da UEM, a Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu e o Banco Central Europeu. Poder-se-ia, desta forma, procurar reequilibrar a repartição de poderes, que, neste momento, é demasiado favorável ao Conselho Europeu.

7.6.4 A coordenação das políticas económicas entre os Estados-Membros que participam na UEM deveria concretizar-se através da definição de um conjunto de prioridades de política económica e da criação de instrumentos capazes de realizar esses objectivos. Dever-se-á tomar medidas no sentido de um controlo em tempo real, possibilitando assim os necessários ajustamentos ao longo do processo. Nesse contexto, o reforço da governação económica europeia deverá realizar-se no apoio ao diálogo macroeconómico e no respeito pelo diálogo social europeu.

7.7 Para além da solução da cooperação reforçada, seria interessante seguir o conselho dado por J. DELORS no seu Livro Branco de 1993 (22), ou seja, a criação de um fundo europeu para a promoção do crescimento económico e o relançamento da competitividade europeia, através da emissão de obrigações da União a longo prazo, associadas a projectos estratégicos de infra-estruturas materiais e imateriais. Aliás, o fundo para o desenvolvimento proposto pelo Presidente D. BARROSO parece ir nesse sentido.

7.8 O processo de reforço da governação económica europeia exige a participação de todos os Estados-Membros, já que representa uma oportunidade de crescimento para a União Europeia.

7.9 O debate sobre a reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento pôs em evidência contradições inerentes à natureza institucional da União Europeia.

7.10 A aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento implica um esforço de clarificação sobre o futuro institucional da União. Só assim o Pacto de Estabilidade e Crescimento poderá ser um dos instrumentos capazes de assegurar o crescimento económico — e, portanto, o relançamento do emprego — evitando, simultaneamente, fenómenos de instabilidade económica.

7.11 Face a uma situação delicada como aquela em que a Europa se encontra, é necessário fazer opções corajosas, a fim de dar um novo impulso à ideia de Europa que nos foi legada pelos pais fundadores.

7.12 A aplicação bem sucedida do Pacto de Estabilidade e Crescimento e a realização dos objectivos que estão na base da sua criação exigem um amplo consenso e o apoio da opinião pública, e não apenas das instituições comunitárias e dos governos nacionais. O CESE organizará, portanto, nos próximos meses, uma conferência que possibilite um debate amplo e aprofundado entre todas as partes envolvidas no processo, dos responsáveis institucionais aos parceiros sociais, passando pelos actores da sociedade civil.

Bruxelas, 15 de Fevereiro de 2006. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) O Pacto, formalmente adoptado em 1997 (com o objectivo de reforçar a disciplina orçamental na União Económica e Monetária, prevista nos artigos 99.o e 104.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia), só entrou em vigor com o lançamento do euro, em 1 de Janeiro de 1999.

(2) Resolução do Conselho Europeu sobre o Pacto de Estabilidade e Crescimento, Amesterdão, 17 de Junho de 1997.

(3) O procedimento por défice excessivo não é aplicado em casos excepcionais: i) se ocorrerem circunstâncias especiais independentes da vontade do Estado-Membro em questão; ii) caso se verifique uma recessão económica, com uma redução do PIB real de, pelo menos, dois pontos percentuais. Cabe recordar que, até hoje, foram aplicados 26 procedimentos por défice excessivo, 10 dos quais a países pertencentes à Zona Euro (em 2002, Alemanha e Portugal; em 2003, França; em 2004, Grécia, Hungria, República Checa, Chipre, Malta, Polónia, Eslováquia, Países Baixos, França, Alemanha e Reino Unido; em 2005, Hungria, Grécia, Países Baixos e Itália).

(4) A internacionalização de uma moeda é um processo essencialmente impulsionado pelas forças do mercado e, portanto, pelo grau de confiança que nela depositam os agentes económicos em termos de estabilidade.

(5) «O objectivo primordial do SEBC (Sistema Europeu de Bancos Centrais) é a manutenção da estabilidade dos preços. Sem prejuízo do objectivo da estabilidade dos preços, o SEBC apoiará as políticas económicas gerais na Comunidade tendo em vista contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade tal como se encontram definidos no artigo 2. o » (n. o 1 do art. 105. o do Tratado). Os objectivos da União (art. 2.o do Tratado da União Europeia) são um elevado nível de emprego e um crescimento sustentável e não inflacionista.

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J. P. Fitoussi, 2004.

(8) J. P. Fitoussi, 2004.

(9) Para sublinhar a importância do debate aberto em 2004 sobre a reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento, vale a pena transcrever as conclusões de um recente artigo de Jean Pisani-Ferry: «Não se pode subestimar a importância do debate que se realizará nos próximos meses. A questão fundamental que se coloca é claramente a de saber se a governação económica na Zona Euro deve basear-se em regras fixas juridicamente vinculativas ou em decisões colectivas baseadas em princípios económicos. A experiência do primeiro modelo terminou quando a política reclamou os seus direitos. O segundo modelo ainda não foi testado, mas é desde já claro que não poderá impor-se na ausência de uma legitimidade técnica, económica e política. Se não houver acordo, ou se o segundo modelo falhar, é provável que a Zona Euro adopte uma nova versão da “doutrina Sinatra”, o que não é, certamente, a melhor forma de gerir uma união monetária. A expressão “doutrina Sinatra”, que decorre da canção de Frank Sinatra “My Way”, foi utilizada por Mikhail Gorbachev para caracterizar a política de conceder autonomia de decisão aos Estados vizinhos do Pacto de Varsóvia em matéria de assuntos internos. O que se seguiu é bem conhecido.» J. Pisany-Ferry (2005).

(10) COM(2004) 581 final.

(11) COM(2005) 154 e 155 final.

(12) Factor incluído por insistência do governo alemão, a fim de ter em conta os custos da reunificação da Alemanha. Não se exclui, porém, a possibilidade de esta excepção vir a ser invocada, no futuro, por governos de países que reclamem maior indulgência em relação aos seus défices orçamentais por serem contribuintes líquidos para o orçamento da UE (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, Relatório mensal de Abril de 2005.

(14) Num comunicado de imprensa, o Banco Central Europeu afirmou estar «seriamente preocupado com as alterações ao Pacto de Estabilidade e Crescimento propostas (...) todas as partes interessadas [devem] assumir as suas responsabilidades», BCE, 2005.

(15) Tal como fora salientado, a justo título, na proposta de Paul De Grauwe, de 2003, a que se alude no ponto anterior.

(16) Comissão das Comunidades Europeias: 1995, 1997, 2003.

(17) «…Potencialmente, estes passivos poderiam ir muito além das pensões. De acordo com o documento da OCDE, em determinados Estados-Membros apenas os passivos associados ao regime de pensões dos funcionários públicos (em relação ao qual existe uma relação contratual) são incluídos no cálculo da dívida pública. Parece ser esta a abordagem defendida no relatório ECOFIN.» (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(18) J. Bouzon e G. Durand, 2005.

(19) J.P. Fitoussi, 2004.

(20) J. Habermas, 2005 «Soltanto un sogno può salvare l'Europa», (Só um sonho pode salvar a Europa), La Reppublica 9/06/2005.

(21) «A fiscalidade na UE: princípios comuns, convergência das normas fiscais e possibilidade de votação por maioria qualificada», JO C 80 de 30.03.2004, p. 139.

(22) Comissão das Comunidades Europeias, 1993, «Crescimento, competitividade e emprego – os desafios e as pistas para entrar no século XXI, COM(1993) 700 final, Bruxelas, 5 de Dezembro de 1993.»