[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 23.10.2007

SEC(2007) 1393

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado-Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado-Membro

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2007) 638 final}{SEC(2007) 1408}

1. Introdução

O Conselho Europeu reconheceu pela primeira vez em 1999, nas conclusões de Tampere, a necessidade de assegurar um tratamento equitativo aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território dos Estados-Membros e direitos comparáveis aos dos cidadãos da União Europeia. A fim de responder a essa necessidade, o presente documento resume o relatório relativo à avaliação de impacto que examina as opções preconizadas para garantir um conjunto comum de direitos a todos os trabalhadores de países terceiros legalmente residentes mas que ainda não adquiriram o estatuto de residente de longa duração.

O relatório tem por base consultas aos Estados-Membros e a outras partes interessadas. Os dados foram recolhidos principalmente através de consultas, estudos e análise de artigos realizados no âmbito de um estudo externo encomendado pela Comissão. A Direcção-Geral "Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades" contribuiu para a redacção do estudo e do relatório, tal como um grupo de acompanhamento interserviços criado pela Direcção-Geral "Justiça, Liberdade e Segurança".

2. Definição do problema

2.1 . O contexto

O Plano de Acção sobre a migração legal [1] define um roteiro e um conjunto de acções e iniciativas legislativas, designadamente: abrir vias específicas de migração legal (migrantes altamente qualificados, trabalhadores sazonais, estagiários remunerados e pessoal transferido dentro das empresas) e estabelecer uma directiva geral relativa aos direitos dos trabalhadores de países terceiros. Esta última tem por objectivo servir de quadro a directivas específicas. Por outras palavras, não é proposta qualquer legislação horizontal para estabelecer as condições de residência dos nacionais de países terceiros que ocupam um emprego. Em contrapartida, directivas específicas regulariam a admissão de determinadas categorias de migrantes com base em legislação comunitária horizontal que abrangeria os direitos dos trabalhadores de países terceiros a nível da UE.

2.2. A natureza do problema: desigualdade de direitos e ineficácia dos procedimentos de admissão nacionais

A desigualdade de direitos

A análise do acervo comunitário, das legislações dos Estados-Membros e dos acordos internacionais revela uma disparidade entre os direitos ("desigualdade de direitos") dos trabalhadores de países terceiros e os direitos dos cidadãos nacionais e dos residentes de longa duração.

Actualmente, o princípio da igualdade de tratamento para os trabalhadores de países terceiros em relação às condições de trabalho e aos direitos em matéria de prestações sociais (segurança social) só é garantido pelas legislações nacionais e em relação a categorias específicas de trabalhadores, através de vários acordos multilaterais celebrados pela Comunidade. Algumas categorias de trabalhadores de países terceiros, definidas em função do seu estatuto (longa duração) ou da sua nacionalidade (nacionais de países que concluíram acordos multilaterais com a UE e os seus Estados-Membros, nomeadamente os países da EFTA e a Turquia), podem reivindicar uma posição mais privilegiada por força do direito comunitário. Tal não é o caso, porém, da maioria dos outros trabalhadores de países terceiros. Por conseguinte, na falta de legislação comunitária geral e horizontal, os direitos destes trabalhadores podem variar significativamente consoante a sua nacionalidade e os Estados-Membros em que trabalham. Esta mão-de-obra fica sujeita à insegurança jurídica e a condições desiguais em relação aos trabalhadores cujos direitos estão claramente definidos. Esta situação não é conforme com o objectivo de Tampere, ou seja, conceder aos nacionais de países terceiros legalmente residentes direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da União Europeia.

Procedimentos de admissão complexos e ineficazes

A análise revela que, mesmo na falta de legislação comunitária, mais de metade dos Estados-Membros já instaurou um procedimento de pedido único ou prevê alterar o seu sistema, e que uma minoria aplica procedimentos separados para a obtenção de autorizações de trabalho e de residência. Estes procedimentos separados implicam prazos de tratamento mais longos e representam uma sobrecarga administrativa e custos adicionais para o empregador e o potencial trabalhador migrante (em resultado dos procedimentos separados).

2.3. Quem é afectado, em que Estados-Membros e em que medida? Âmbito do problema

É difícil determinar quem é afectado pelo problema da desigualdade de direitos e da ineficácia dos procedimentos de admissão. Os nacionais de países terceiros que trabalham legalmente na UE constituem um grupo muito heterogéneo. A nível da UE, não existem dados relativos aos fluxos migratórios com destino aos Estados-Membros repartidos por finalidade da migração (por exemplo, ocupação de um emprego, reagrupamento familiar)[2]. Por conseguinte, o emprego de nacionais de países terceiros no mercado de trabalho da UE foi analisado no quadro do inquérito comunitário sobre as forças de trabalho que distingue os trabalhadores presentes no mercado de trabalho europeu com base na nacionalidade.

O breve estudo estatístico de 2005 demonstrou que:

- Os nacionais de países terceiros representam 3,6% da população da UE (16 milhões de pessoas);

- A maioria destes (cerca de 12 milhões) vive em 5 Estados-Membros (Alemanha, França, Espanha, Reino Unido e Itália).

- As suas origens variam essencialmente em função da proximidade geográfica e dos laços históricos com o seu Estado-Membro de residência.

- A categoria de trabalhadores de países terceiros está dividida em dois grupos, ou seja, um grupo altamente qualificado e um grupo mais numeroso de pessoas pouco ou mediamente qualificadas.

3. Objectivos

Os objectivos globais são os seguintes:

1) Responder ao pedido expresso pela primeira vez em Tampere tendo em vista conceder direitos comparáveis, mediante o estabelecimento do princípio da igualdade de tratamento para os trabalhadores de países terceiros no conjunto da UE.

2) Melhorar o funcionamento do mercado de trabalho da UE.

3) Proteger os trabalhadores cidadãos da União contra a concorrência desleal no mercado de trabalho.

Os objectivos específicos e operacionais são os seguintes:

1) Alcançar um entendimento comum a nível da UE sobre a categoria de trabalhadores de países terceiros que reside legalmente na UE mas que ainda não adquiriu o estatuto de residente de longa duração.

2) Definir um conjunto de direitos a conceder aos trabalhadores de países terceiros.

3) Proteger os nacionais da UE e os residentes de longa duração contra as eventuais consequências da concorrência de uma mão-de-obra estrangeira pouco onerosa e explorada.

4) Tornar o mercado comum de trabalho da UE mais transparente para os trabalhadores de países terceiros.

4. Opções possíveis

A questão consiste em saber em que medida a UE deve intervir. Nos Estados-Membros, a desigualdade de direitos entre os trabalhadores de países terceiros e os outros trabalhadores são mais marcantes no que diz respeito ao acesso ao mercado de trabalho, ao acesso à segurança social (nomeadamente subsídios de desemprego, abonos de família e assistência social), à possibilidade de transferir os direitos à pensão e de reembolso das prestações da segurança social, ao acesso aos serviços públicos (acesso aos serviços de emprego e a outros serviços públicos, incluindo o alojamento social). No que diz respeito à complexidade e à ineficácia dos procedimentos nacionais de admissão, a questão consiste em saber como enfrentar este problema.

- Opção 1 – Manutenção do status quo

- Opção 2 - A opção não legislativa: comunicação, coordenação e cooperação. Não é adoptada qualquer nova legislação no que diz respeito aos direitos dos trabalhadores migrantes em geral. Os direitos de algumas categorias de trabalhadores de países terceiros serão especificados pela legislação nacional e só serão cobertos, a nível comunitário, por directivas específicas (por exemplo, relativa aos trabalhadores altamente qualificados). Em contrapartida, é conferida especial atenção a medidas complementares e a acções de apoio visando aproximar as práticas legislativas dos Estados-Membros através da recolha e do intercâmbio de informações e de conhecimentos

- Opção 3a – A opção legislativa, sob a forma de uma directiva centrada em pontos comuns: esta opção concede igualdade de tratamento aos nacionais de países terceiros que já foram admitidos no mercado de trabalho em todos os domínios ligados ao emprego, com exclusão da segurança social, da transferência das contribuições sociais e dos direitos à pensão e do acesso aos serviços públicos.

- Opção 3b - A opção legislativa da igualdade de tratamento, sob a forma de uma directiva: esta opção concede igualdade de tratamento aos nacionais de países terceiros que já foram admitidos no mercado de trabalho em todos os domínios ligados ao emprego, incluindo a segurança social, a transferência das contribuições sociais e dos direitos à pensão e o acesso aos serviços públicos.

- Opção 4 - A opção de legislação complementar, sob a forma de uma directiva; um procedimento de pedido único e a concessão de uma autorização única de residência e de trabalho : a directiva centrar-se-ia num procedimento de pedido único, o que simplificaria as formalidades tanto para os imigrantes como para as autoridades públicas, e na concessão de um documento único autorizando o nacional de país terceiro a residir e a trabalhar num Estado-Membro. Estas disposições desenvolveriam o disposto no Regulamento (CE) n.° 1030/2002, que estabelece um modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros, e que já permite aos Estados-Membros aditarem observações para utilização nacional no que diz respeito ao acesso ao mercado de trabalho. Esta opção podia incluir, segundo a abordagem baseada no respeito dos direitos, a instauração de salvaguardas e garantias processuais no quadro do pedido de autorização única.

- Opção 5 - A opção legislativa completa, sob a forma de uma directiva que regule o acesso ao mercado de trabalho e que garanta a igualdade de tratamento para os trabalhadores de países terceiros: a directiva regularia o acesso dos trabalhadores de países terceiros ao mercado de trabalho de um Estado-Membro no sentido de conceder igualdade de tratamento no que respeita ao acesso ao emprego e à mobilidade nesse Estado-Membro. Para este efeito, é necessário harmonizar as condições de acesso ao mercado de trabalho para os nacionais de países terceiros (verificação das necessidades económicas, etc.). Esta opção garantiria, além disso, a igualdade de tratamento em relação aos nacionais dos Estados-Membros em todos os domínios indicados na opção 3b.

5. Comparação das opções

As seis opções políticas (as opções 3a e 3b são sub-opções diferentes) foram comparadas tendo em conta a realização dos objectivos globais, o nível da sobrecarga administrativa e os seus impactos sociais e económicos.

A análise destinada a determinar se as opções alcançam os objectivos globais revelou que três delas se distinguem claramente, ou seja, as opções legislativas 3b, 4 e 5.

Quanto ao impacto económico das opções, é a opção 4 que obtêm melhores resultados, o que se explica essencialmente pelas suas potencialidades em termos de redução dos custos, devido à simplificação e à uniformização do procedimento de pedido. As opções 3b, 4 e 5 proporcionam uma série de vantagens económicas, mas impõem custos financeiros e administrativos às empresas e às autoridades públicas. Em contrapartida, as opções 3b, 4 e 5 têm impactos sociais positivos importantes, nomeadamente em matéria de inclusão social, de igualdade de tratamento e de acesso à protecção social e aos serviços públicos. A opção 4 compreende vantagens associadas principalmente à ruptura do círculo vicioso dos atrasos registados a nível dos diferentes procedimentos necessários para a emissão das autorizações de residência e de trabalho, bem como à simplificação, racionalização e uniformização dos procedimentos e da legislação.

Quando se classificam as opções em função dos seus resultados face aos objectivos globais e aos impactos económicos e sociais, as opções 3b, 5 e 4 são as mais favoráveis. A opção 3b apresenta alguns inconvenientes, designadamente o aumento provável dos custos associados ao exercício dos direitos dos trabalhadores de países terceiros.

A opção 4 foi comparada com as restantes como uma opção distinta, mas é na realidade complementar e pode ser combinada com uma das opções legislativas.

No que diz respeito às possibilidades de adopção, actualmente a opção 5 é considerada politicamente inviável, tendo em conta o sucedido com a proposta da Comissão de 2001 [3] que foi retirada em 2006.

6. Opção privilegiada

Tendo em conta os resultados da comparação das opções, a opção privilegiada deve apresentar as seguintes características:

- O grande alcance da opção 3b, que concede a igualdade de tratamento em todos os domínios ligados ao emprego, incluindo o acesso à segurança social, a transferência das pensões pagas, o acesso ao ensino e à formação profissional, o reconhecimento de diplomas, o acesso aos serviços públicos, em especial a assistência prestada pelos serviços de emprego[4],

combinada com a

- Opção 4 que prevê a instauração de um procedimento de pedido único para a concessão de uma autorização única de trabalho/residência, subordinando a igualdade de tratamento ao deferimento deste pedido de autorização (ou seja, a admissão no mercado de trabalho de um Estado-Membro).

Esta abordagem parece proporcionar mais vantagens potenciais a nível prático e político.

As duas opções podem ser facilmente combinadas para constituir a opção privilegiada, pois abordam questões diferentes mas são de natureza complementar, contribuindo assim para o reforço da segurança jurídica e uma melhor integração da mão-de-obra. No que diz respeito às ligações entre estas opções - entre os direitos dos migrantes, por um lado, e o procedimento de pedido único e de autorização única, por outro – ambas visam melhorar a gestão das migrações através de uma abordagem equitativa. Os seus objectivos são complementares: ambas contribuem para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho. Uma segunda ligação entre os direitos em causa e a autorização única reside no facto de os direitos só serem concedidos às pessoas que residem e trabalham legalmente. A posse de uma autorização única prova a legalidade da residência e do trabalho. Por último, tal como para a opção 3b, o procedimento de pedido único previsto pela opção 4 concede igualmente direitos e protege os migrantes, estabelecendo um procedimento de admissão mais eficaz e transparente que prevê garantias processuais.

As opções 3b e 4 têm igualmente impactos diferenciados sobre o mercado de trabalho. A opção 3b pode fazer baixar a procura de trabalhadores de países terceiros em situação regular e pode implicar empregos não declarados, enquanto a opção 4 reduz o trabalho ilegal e não declarado, principalmente através da ruptura do círculo vicioso dos atrasos registados a nível dos procedimentos separados de emissão das autorizações de residência e de trabalho, graças à instauração de um procedimento mais rápido e mais eficaz.

6.1 . Vantagens e inconvenientes da opção privilegiada

A opção 3b assegura a realização de todos os objectivos globais e protege e integra os trabalhadores de países terceiros de forma mais adequada e flexível. Paralelamente, a abordagem baseada na igualdade de tratamento compreende uma armadilha: dada a falta de competência comunitária para proceder a uma harmonização, os direitos efectivamente concedidos nos Estados-Membros continuariam a apresentar discrepâncias (por exemplo, em matéria de duração das prestações de segurança social). No que diz respeito às prestações de segurança social, um outro inconveniente consiste nos custos de alargar o âmbito de aplicação pessoal dos regimes nacionais de segurança social nos Estados-Membros que ainda não concederam aos trabalhadores de países terceiros certas prestações de segurança social.

A opção 4 prevê um procedimento de pedido único em resultado do qual se concede uma autorização única. Esta opção assegura procedimentos mais rápidos e simplificados (redução do período de tratamento e das formalidades) para os trabalhadores de países terceiros e para os seus empregadores, melhorando assim a transparência e a segurança jurídica. Além disso, o recurso a um procedimento em vez de dois, implica uma possível redução da sobrecarga e dos custos administrativos suportados pelas administrações nacionais a longo prazo, passando a existir apenas um serviço de contacto com o cliente em vez de dois. Por outro lado, a existência de uma autorização única permite evitar o risco de discrepâncias entre duas autorizações separadas e ter uma perspectiva mais clara do estatuto do nacional de país terceiro e da finalidade da sua residência no Estado-Membro. Paralelamente, é necessária uma estreita coordenação interna entre os serviços administrativos, com o objectivo de fazer funcionar com êxito o procedimento de pedido único. Além disso, caso seja necessário reestruturar o procedimento existente, são prováveis custos adicionais para contratar pessoal especializado ou formar o pessoal em funções. No que diz respeito ao modelo a utilizar, é conveniente sublinhar que a autorização única deve ter por base o modelo uniforme de título de residência para os nacionais de países terceiros[5]. Deste modo, os Estados-Membros não teriam de introduzir, à sua custa, novas autorizações, utilizando o modelo uniforme já criado, no qual deveriam inserir, obrigatoriamente, todas as informações relevantes em matéria de acesso ao mercado de trabalho (prorrogação, duração do acesso, etc.).

6.2 . Avaliação dos custos administrativos e da implementação da opção privilegiada

A análise qualitativa revelou:

- o aumento do pagamento das prestações de segurança social aos trabalhadores de países terceiros e o aumento das despesas relativas aos serviços públicos para estes trabalhadores nos Estados-Membros que ainda não concederam a plena igualdade de tratamento e

- reduções dos custos no que diz respeito ao procedimento de pedido e à emissão das autorizações de residência e de trabalho, que estão associados aos custos administrativos (redução do pessoal encarregado do tratamento dos pedidos e de prestar informações aos requerentes) e às receitas fiscais suplementares (pois os trabalhadores de países terceiros podem ocupar um emprego remunerado mais cedo).

A análise qualitativa demonstrou, além disso, que a opção privilegiada pode ter um impacto positivo no desempenho socioeconómico dos trabalhadores de países terceiros, aumentando assim as suas contribuições fiscais e cotizações sociais e diminuindo o recurso a prestações sociais. Por conseguinte, os custos inerentes à concessão de determinados direitos aos trabalhadores de países terceiros podiam ser atenuados através de receitas fiscais adicionais em resultado de um melhor desempenho socioeconómico destes trabalhadores.

7. Acompanhamento e avaliação

No que diz respeito às modalidades de acompanhamento e de avaliação, podiam revestir a forma de um relatório redigido pela Comissão, com base em relatórios dos Estados-Membros, três anos após o prazo de transposição da directiva. Os Estados-Membros podem ser obrigados, por força da directiva, a comunicar quadros de correspondência a fim de demonstrar que transpuseram as disposições da directiva para a sua legislação nacional. No âmbito desta comunicação de relatórios, a Comissão decidiria se devem ser apresentadas propostas de alteração, a fim de dar uma melhor resposta aos objectivos definidos.

[1] SEC(2005) 1680.

[2] Para além do problema da indisponibilidade de dados, apenas a Alemanha possuía dados sobre o grupo-alvo dos trabalhadores de países terceiros, ou seja, os que ainda não adquiriram o estatuto de residente de longa duração.

[3] COM(2001) 388. Proposta de Directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente.

[4] Mas que não concede o direito de acesso ao mercado de trabalho nem o direito à mobilidade intracomunitária.

[5] Estabelecido pelo Regulamento (CE) n.° 1030/2002 do Conselho, de 13 de Junho de 2002.