COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - PAINEL DE AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS REALIZADOS NA CRIAÇÃO DE UM ESPAÇO DE "LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA" NA UNIÃO EUROPEIA - ACTUALIZAÇÃO SEMESTRAL - (PRIMEIRO SEMESTRE DE 2001)

Í N D I C E

1. Introdução

2. Uma política europeia comum em matéria de asilo e migração

2.1. Parceria com os países de origem

2.2. Regime comum europeu de asilo

2.3. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

2.4. Gestão dos fluxos migratórios

3. Um verdadeiro Espaço Europeu de Justiça

3.1. Melhor acesso à justiça na Europa

3.2. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

3.3. Maior convergência no domínio do direito civil

4. Luta contra a criminalidade à escala da União

4.1. Prevenção da criminalidade a nível da União

4.2. Intensificação da cooperação na luta contra a criminalidade

4.3. Luta contra determinadas formas de criminalidade

4.4. Acção específica contra o branqueamento de capitais

5. Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da União e em matéria de vistos, execução do artigo 62° do Tratado CE e conversão do acervo de Schengen

6. Cidadania da União

7. Cooperação no domínio da luta contra a droga

8. Uma acção externa mais forte

9. Outras iniciativas em curso

1. Introdução

Na sua reunião de Tampere em 15 e 16 de Outubro de 1999, o Conselho Europeu convidou a Comissão a propor um "mecanismo adequado de painel de avaliação", cujo objectivo consistiria em proceder "em permanência a uma avaliação dos progressos realizados na implementação das medidas necessárias e no cumprimento dos prazos estabelecidos" no Tratado de Amesterdão, no Plano de Acção de Viena e nas conclusões de Tampere para a criação de um "espaço de liberdade, segurança e justiça". Em resposta, a Comissão apresentou, em Março de 2000, uma comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu intitulada "Painel de Avaliação dos progressos realizados na criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia" (COM(2000) 167 de 24 de Março de 2000). Em 29 de Maio de 2000 veio a público uma versão consolidada do painel de avaliação em que foram integradas algumas clarificações, na sequência dos comentários formulados por alguns Estados-Membros, tanto na reunião do Conselho de 27 de Março de 2000 como posteriormente.

A primeira actualização semestral do painel de avaliação, em conformidade com o compromisso da Comissão de apresentar tal documento uma vez por Presidência, foi apresentada em Novembro de 2000 sob a Presidência francesa (COM(2000)782 de 30/11/2000). À semelhança da edição de Novembro de 2000, a presente revisão semestral não contém alterações relativamente à apresentação ou aos objectivos do âmbito de aplicação.

Porém, a esta edição de Maio de 2001 foi acrescentado um novo capítulo que inclui determinadas iniciativas dos Estados-Membros que se prendem com as conclusões de Tampere e com o Plano de Acção de Viena.

As principais alterações figuram na coluna intitulada "Situação actual", que representa o "objectivo de horizonte variável" que as conclusões do Conselho Europeu de Tampere estabeleceram para todas as instituições e Estados-Membros e que permite seguir os progressos realizados no sentido da criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia.

A presente versão do painel de avaliação, embora inalterada quanto à sua estrutura, inicia a reflexão que deverá acompanhar as instituições daqui até ao Conselho Europeu de Laeken em Dezembro de 2001, quando deverão ser avaliados, em conformidade com as conclusões de Tampere, igualmente reiteradas pelo Conselho Europeu de Estocolmo em Março de 2001, os progressos registados na criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia.

Após a última edição de Novembro de 2000, prosseguiu o trabalho das instituições. A Comissão apresentou, nomeadamente, propostas legislativas e/ou comunicações relativas ao modelo-tipo de vistos, às normas mínimas que regulam as condições de acolhimento dos requerentes de asilo, ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, ao reconhecimento mútuo das decisões relativas à responsabilidade parental, à revisão dos instrumentos comunitários em matéria de direito de residência e de permanência, ao reforço da segurança da informação, às definições, incriminação e sanções comuns do tráfico de droga.

Por seu lado, determinados Estados-Membros apresentaram também várias iniciativas que actualmente estão a ser apreciadas pelo Conselho.

O Parlamento Europeu, por seu turno, emitiu os seus pareceres sobre as diferentes propostas de actos que lhe foram apresentadas e não hesitou em formular um parecer negativo quando entendeu que o seu conteúdo não correspondia no todo ou em parte às orientações políticas delineadas.

No que diz respeito aos instrumentos adoptados, ou cuja adopção será feita durante a Presidência sueca, podem ser citadas, por exemplo, a decisão-quadro relativa ao estatuto da vítima, a criação da unidade provisória Eurojust, que deverá ser substituída em Dezembro de 2001 pela unidade definitiva, a protecção temporária, a rede judiciária civil e a rede de prevenção da criminalidade.

Este balanço, ainda que positivo, revela já certos atrasos, bem como a ausência de acções visíveis e concretas em determinados domínios. Além disso, deverá admitir-se que no Plano de Acção de Viena e nas conclusões de Tampere estavam previstas várias acções a realizar até Abril de 2001, mas que este calendário não foi respeitado. Isto diz respeito, por exemplo, a determinados instrumentos em matéria de asilo, ao combate a certas formas de criminalidade como a corrupção, ao tráfico de droga e à criminalidade informática. A ratificação das convenções sobre a extradição e a implementação da Convenção sobre a assistência mútua judiciária, bem como de outros elementos relativos à assistência mútua, registam igualmente atraso.

A cada um de nós cabe uma parte da responsabilidade. De facto, algumas propostas da Comissão foram apresentadas com atraso em relação aos seus propósitos iniciais. Estes atrasos dizem respeito à revisão da Convenção de Roma sobre a responsabilidade extracontratual, à proposta relativa à definição, incriminação e sanções comuns do tráfico de droga ou à proposta relativa à revisão da Convenção de Dublim. Em todo o caso, a Comissão poderá apresentar antes do Verão todas as propostas relativas à definição de uma política de asilo e de imigração, de acordo com os princípios definidos em Tampere. Quanto ao Conselho, este ainda não chegou a acordo, nomeadamente, sobre a proposta da Comissão relativa ao reagrupamento familiar e numerosas convenções ainda não foram ratificadas pelos 15 Estados-Membros.

No entanto, como referido supra, o trabalho prosseguiu ininterruptamente. Porém, foram feitos alguns esforços relativamente a acções pontuais cujo valor acrescentado foi, por vezes, muito parcial. Espera-se que o Conselho Europeu de Laeken não só contribua para a evolução dos progressos alcançados mas também se debruce sobre as acções que não foram empreendidas.

O Painel de Avaliação revela ainda casos de acções previstas que não foram concretizadas como acontece, nomeadamente, com o combate à fraude fiscal e com os instrumentos destinados a completar a luta contra o branqueamento de capitais.

Por conseguinte, afigura-se necessário aprofundar a reflexão, por um lado, sobre a hierarquização das prioridades e, por outro, sobre a maneira mais eficaz de alcançar os objectivos nos prazos estabelecidos a fim de dar o necessário impulso para acelerar os trabalhos nos domínios em que se registam os atrasos mais significativos.

2. Uma política europeia comum em matéria de asilo e migração

Os domínios do asilo e da migração, distintos mas estreitamente relacionados, exigem uma política europeia comum que inclua os seguintes elementos:

2.1. Parceria com os países de origem

Será definida uma abordagem global em matéria de migração, que contemple os aspectos políticos, os direitos humanos e as questões de desenvolvimento nos países e regiões de origem e de trânsito, com base numa parceria com esses países e regiões a fim de promover o co-desenvolvimento.

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2.2. Regime comum europeu de asilo

O objectivo consiste em garantir a aplicação integral e global da Convenção de Genebra e assegurar deste modo que ninguém será reenviado para onde possa ser novamente perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não repulsão.

A mais longo prazo, deverá ser instaurado um procedimento comum de asilo e um estatuto uniforme, válido em toda a União, para a concessão de asilo.

Os movimentos secundários dos requerentes de asilo entre os Estados-Membros devem ser restringidos.

Serão intensificados os esforços no sentido de se obter um acordo sobre um regime de protecção temporária das pessoas deslocadas fundado na solidariedade entre os Estados-Membros.

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2.3. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

As condições de admissão e de residência dos nacionais de países terceiros serão objecto de uma aproximação, com base numa avaliação comum, tanto da evolução económica e demográfica da União como da situação nos países de origem.

Uma política de integração deverá ter por ambição assegurar aos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território dos Estados-Membros (e, em especial, aos residentes de longa duração) direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da União Europeia, bem como promover a não discriminação e a luta contra o racismo e a xenofobia.

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2.4. Gestão dos fluxos migratórios

Deve haver uma gestão mais eficaz dos fluxos migratórios em todas as suas fases no âmbito de uma estreita cooperação com os países de origem e de trânsito.

A luta contra a imigração ilegal deve ser reforçada, combatendo as redes criminosas envolvidas nesta actividade e garantindo, simultaneamente, os direitos das vítimas.

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3. Um verdadeiro Espaço Europeu de Justiça

O objectivo consiste em dar aos cidadãos um sentimento comum de justiça em toda a União Europeia. A justiça deve ser considerada um meio para facilitar a vida quotidiana das pessoas e para pedir contas àqueles que ameaçam a liberdade e a segurança dos indivíduos e da sociedade. Isto implica um melhor acesso à justiça e uma plena cooperação judiciária entre os Estados-Membros.

3.1. Melhor acesso à justiça na Europa

Um verdadeiro espaço de justiça deve permitir que os particulares e as empresas recorram aos tribunais e às autoridades de todos os Estados-Membros em condições análogas às do seu próprio país, sem que a complexidade dos sistemas jurídicos e administrativos dos Estados-Membros os impeça ou dissuada de exercerem os seus direitos.

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3.2. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

Um verdadeiro espaço de justiça deve assegurar a segurança jurídica aos particulares e aos operadores económicos. Para este efeito, as sentenças e as decisões judiciais devem ser respeitadas e executadas em toda a União.

A generalização do reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e a necessária aproximação da legislação facilitariam a cooperação entre as autoridades e a protecção judicial dos direitos individuais. Por conseguinte, o princípio do reconhecimento mútuo deve tornar-se a pedra angular da cooperação judiciária na União Europeia, tanto em matéria civil como penal.

Em matéria civil:

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Em matéria penal:

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3.3. Maior convergência no domínio do direito civil

A fim de facilitar a cooperação judiciária e melhorar o acesso ao direito, é conveniente alcançar uma maior compatibilidade e convergência entre os sistemas jurídicos.

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4. Luta contra a criminalidade à escala da União

Importa criar de maneira equilibrada à escala da União medidas de luta contra todas as formas de criminalidade, incluindo as formas graves de criminalidade organizada e transnacional, protegendo simultaneamente a liberdade e os direitos que a lei garante aos particulares e aos operadores económicos.

Neste contexto, é dada atenção particular à "estratégia da União Europeia para o início do novo milénio" sobre prevenção e controle do crime organizado. Foram introduzidas neste capítulo certas acções complementares que ultrapassam as conclusões de Tampere e foram pedidas nas recomendações de estratégia.

4.1. Prevenção da criminalidade a nível da União

Para ser eficaz, uma política de luta contra todas as formas de criminalidade, organizada ou não, deve compreender igualmente medidas de prevenção com carácter multidisciplinar.

Convém integrar os aspectos ligados à prevenção nas acções e programas contra a criminalidade a nível da União e dos Estados-Membros.

A cooperação entre as organizações nacionais de prevenção deve ser encorajada, determinando os domínios de acção prioritários.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.2. Intensificação da cooperação na luta contra a criminalidade

Num verdadeiro espaço de justiça, os infractores não deverão ter qualquer possibilidade de explorar as disparidades entre os sistemas judiciais dos Estados-Membros.

Um grau elevado de protecção dos cidadãos implica uma maior cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Para este efeito, a cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros na investigação de casos transfronteiras deve ser a mais frutuosa possível.

O Tratado de Amesterdão, ao conferir competências suplementares à Europol, reconheceu o papel essencial e central deste organismo no reforço da cooperação europeia em matéria de prevenção e de luta contra a criminalidade organizada.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.3. Luta contra determinadas formas de criminalidade

No que diz respeito ao direito penal nacional, os esforços para se alcançar um acordo sobre definições, incriminações e sanções comuns deverão incidir em primeiro lugar num número limitado de sectores de particular importância. Devem ser estabelecidos acordos sobre definições, incriminação e sanções comuns relativamente às formas graves de criminalidade organizada e transnacional, a fim de proteger a liberdade dos particulares e dos operadores económicos e os direitos que a lei lhes reconhece.

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4.4. Acção específica contra o branqueamento de capitais

O branqueamento de capitais está no cerne da criminalidade organizada. Por esta razão, devem ser tomadas medidas para que seja erradicado onde quer que ocorra e garantir que sejam tomadas medidas concretas para detectar, congelar, apreender e confiscar os produtos do crime.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5. Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da União e em matéria de vistos, execução do artigo 62° do Tratado CE e conversão do acervo de Schengen

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. Cidadania da União

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7. Cooperação no domínio da luta contra a droga

O problema da droga, que constitui simultaneamente uma ameaça colectiva e individual, deve ser tratado de forma global, multidisciplinar e integrada. A estratégia de luta contra a droga na UE para 2000-2004 será igualmente objecto de uma avaliação intermédia e no seu termo, em conjugação com o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e a Europol.

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8. Uma acção externa mais forte

A União Europeia salienta que todas as competências e todos os instrumentos de que dispõe a União, em particular a nível das relações externas, deverão ser utilizados de forma integrada e coerente para que se possa criar um espaço de liberdade, segurança e justiça. As questões de justiça e assuntos internos devem ser integradas na definição e implementação das outras políticas e acções da União.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

9. Outras iniciativas em curso

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