Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Pedido da Comissão Europeia ao Comité de elaboração de um parecer exploratório sobre a 'Comunicação da Comissão - Simplificar e melhorar o ambiente regulador'"

(COM(2001) 726 final)

(2002/C 125/20)

Em 10 de Janeiro de 2002, o Presidente da Comissão Europeia, Romano Prodi, solicitou ao Comité Económico e Social, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a CE, que elaborasse um parecer exploratório sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 1 de Março de 2002, sendo relator Kenneth Walker.

Na 389.a reunião plenária de 20 e 21 de Março de 2002 (sessão de 21 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por 56 votos a favor, 1 contra e 1 abstenção o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. A regulamentação desempenha um papel muito importante na consecução dos objectivos da União Europeia, incluindo os que incarnam o modelo social europeu. Gera vantagens consideráveis tanto para o público como para as empresas. É necessária para melhorar a saúde pública e a segurança, proteger o ambiente, atingir os objectivos sociais, assegurar a prestação universal de serviços públicos essenciais e salvaguardar os interesses dos consumidores. Contribui também para incentivar a competitividade, estabelecendo a igualdade de condições de concorrência entre empresas, evitando distorções de mercado e criando um clima de certeza legislativa propício à actuação das administrações públicas, das empresas e dos consumidores. Tem, ainda, um papel a desempenhar na conciliação de interesses por vezes contraditórios dos diferentes intervenientes.

1.1.1. No entanto, todos estes benefícios têm o seu preço. O último inquérito às empresas europeias realizado pela Comissão Europeia (Comissão Europeia, Painel de Avaliação do Mercado Interno n.o 9, Novembro de 2001, http://europa.eu.int/comm/internal_market) estima que se poderiam poupar, pelo menos, 50 mil milhões de EUR se houvesse uma legislação de melhor qualidade, o que equivale a uma redução de 15 % dos custos de adaptação suportados pelas empresas. Por extrapolação, tal faz com que os custos totais de adaptação ascendam a mais de 330 mil milhões de EUR por ano. Além disso, essa estimativa de poupança baseia-se na situação actual. É a própria Comissão que o diz: "Um ambiente regulamentar de melhor qualidade provocaria certamente um novo dinamismo económico, cujos benefícios seriam sem dúvida ainda mais elevados".

1.1.1.1. Estes custos para as empresas representam, com efeito, um encargo adicional a que estão obrigadas e que, tal como acontece com qualquer outro ónus, se reflecte inevitavelmente no consumidor através do aumento dos preços. É necessário garantir aos cidadãos que terão a devida compensação, o que visivelmente não sucede hoje em dia.

1.2. Ademais, este é apenas um dos dois aspectos da questão; os números indicados não contemplam as repercussões dos custos da regulamentação nas administrações públicas, nem o preço das ineficiências económicas decorrentes de uma regulamentação escassa, que se traduzem, por exemplo, no aumento dos preços e na diminuição da qualidade de produtos e serviços devido ao decréscimo da concorrência e da inovação. Nesta base, a Comissão calcula que o custo para a sociedade de uma regulamentação de má qualidade seria da ordem dos 10 % do PIB. Não admira que a Comissão descreva um ambiente regulamentar de melhor qualidade como "um prémio que vale a pena reclamar". Uma regulamentação de elevada qualidade contribuiria também para restaurar a confiança na administração e nas instituições em geral.

2. Progressos realizados até à data

2.1. Em Dezembro de 1992, o Conselho Europeu de Edimburgo reconheceu a simplificação e a melhoria do ambiente regulador como uma das principais prioridades da Comunidade. Em Março de 2000, no Conselho Europeu de Lisboa, a União Europeia impôs a si própria a missão de tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social. Tanto aí como na Cimeira de Santa Maria da Feira, realizada em Junho de 2000, ficou patente a importância de uma melhor regulamentação para a realização desse objectivo. O pedido de uma estratégia de acção coordenada mais aprofundada a fim de simplificar o ambiente regulador foi, em seguida, corroborado e ampliado pelos Conselhos Europeus de Estocolmo e Gotemburgo.

2.1.1. O Conselho Europeu de Lisboa fez um apelo específico à Comissão para que examinasse em 2001 a questão da simplificação, tanto ao nível das instituições europeias como dos Estados-Membros. Até à data, os resultados deste exercício têm sido desencorajadores. São poucos os indícios de progressos significativos nos Estados-Membros, e a Comissão tem um atraso de doze meses em relação ao calendário estabelecido. Estes atrasos são particularmente nefastos atendendo à proximidade do alargamento, cujo actual calendário prevê que a adesão de dez países candidatos se processe de forma a permitir a sua participação nas eleições para o Parlamento Europeu em 2004.

2.2. No intervalo de tempo entre as Cimeiras de Edimburgo e de Lisboa poucos foram os progressos registados no que toca a melhoria do ambiente regulador. Em 1995, o Relatório Molitor apresentou dezoito recomendações de carácter geral. O Comité apoia essas propostas e lamenta que tão pouco se tenha feito, desde então, para as pôr em prática.

2.3. Em Maio de 1996, foi lançada a iniciativa SLIM (Simplificação da Legislação do Mercado Interno) com o objectivo de estabelecer modos susceptíveis de simplificar a legislação relativa ao mercado interno, mas os resultados obtidos foram extremamente modestos. A sua aplicação foi aleatória e ineficaz e o impacto fraco. Uma das razões reside no facto de o Conselho e o Parlamento não conseguirem frequentemente levar até às últimas consequências as propostas da Comissão de alterar os instrumentos legislativos. Não raros foram os casos em que a acção de acompanhamento por parte dos Estados-Membros não foi implementada. Um relatório recente sobre os resultados da quinta fase da iniciativa SLIM (Documento de trabalho dos serviços da Comissão "Simplificação da Legislação do Mercado Interno"(1) indicava que apenas cinco Estados-Membros haviam tomado iniciativas para simplificar a legislação nacional baseada em directivas ou regulamentos comunitários revistos durante a quinta fase e que na maior parte destes casos não fora possível identificar ou quantificar a economia de custos para os utentes. Isto é prova evidente de que é necessário melhorar o método das avaliações a posteriori.

2.4. Desde o Conselho de Lisboa têm sido dados vários passos para acelerar a simplificação. Sobre esta matéria o Comité Económico e Social emitiu um parecer de iniciativa em Outubro de 2000(2) e um aditamento a parecer em Novembro de 2001(3). Em Novembro de 2000, foi criado pelos Ministros da Função Pública um grupo consultivo de alto nível, tendo como missão aconselhar sobre toda esta problemática; em Novembro de 2001, o grupo apresentou as suas conclusões no chamado Relatório Mandelkern. Em Dezembro de 2001, a Comissão apresentou ao Conselho de Laeken uma comunicação(4) intitulada "Simplificar e melhorar o ambiente regulador".

2.5. A comunicação da Comissão ao Conselho Europeu da Primavera de Barcelona(5) recomenda nomeadamente ao Conselho Europeu que apoie as acções em curso para, até Junho de 2002, se ultimar um plano de acção para melhorar e simplificar o ambiente regulador.

3. Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu de Laeken

4. Relatório Mandelkern

5. Pareceres do Comité Económico e Social

5.1. O parecer emitido pelo Comité de Outubro de 2000(6) sublinhava "a urgência de lançar um processo de simplificação da legislação no mercado único, melhorando a qualidade dos preceitos, a eficácia da sua transposição, a liberdade e a responsabilidade dos actores da sociedade civil".

5.1.1. O Comité solicitava ao Conselho Europeu de Estocolmo que aprovasse, sob proposta da Comissão, um plano plurianual de simplificação, com objectivos, prioridades, métodos, orçamento, meios de acompanhamento e de controlo. A aplicação deste plano deveria ser verificada anualmente, no Conselho Europeu da Primavera, com base num relatório da Comissão.

5.1.2. O parecer propunha que o plano preveja a adopção de códigos de conduta pelas instituições da União, assegurando que elas sejam os actores desta simplificação e não da sua complexidade. A Comissão deveria dar o exemplo e os Estados-Membros e as suas administrações deveriam ser incitados a adoptar os seus próprios códigos de conduta. O Comité abriu o caminho instituindo com esse parecer o seu próprio código de conduta.

5.1.3. O parecer recomendava ainda que a Comissão confiasse as análises de impacto a um organismo exterior, que tivesse as qualificações e critérios de independência exigidos.

5.2. O parecer do Comité de Novembro de 2001(7) desenvolveu a ideia de um grupo de peritos independentes encarregado de proceder à revisão do processo regulamentar. O parecer avançou com as seguintes propostas concretas tendo em vista melhorar o actual ambiente regulador:

- criação de um organismo de revisão da regulamentação, incumbido de monitorizar a revisão da legislação existente e de estabelecer as linhas directrizes para a introdução de nova legislação. Deverá igualmente realizar avaliações ex post dos efeitos da legislação. Nele deverão participar representantes da Comissão, dos órgãos nacionais e das empresas;

- definição de objectivos específicos para a redução do volume de legislação: p. ex., reduzir em 20 %, ao longo de cinco anos, o volume total de regulamentos e directivas;

- todos os novos actos regulamentares e todos os actos em vigor que forem prorrogados deverão passar a ter uma vigência limitada, no termo da qual caducarão automaticamente, a menos que sejam novamente prorrogados;

- isenção total ou parcial da aplicação de alguns actos ou de partes deles para as PME e, em particular, para as microempresas. Estas isenções poderão ser moduladas, tornando-se mais alargadas para as microempresas com menos de dez trabalhadores;

- simplificação do acervo comunitário, definindo para tal um "núcleo" e instaurando uma certa ordem e racionalização externas, através da introdução de um processo de codificação segundo o modelo sueco;

- melhoria da acessibilidade do acervo, revendo para tal o Jornal Oficial e colocando o acervo à disposição para consultas em linha;

- procura, sempre que possível, de alternativas à regulamentação;

- submissão de todas as propostas legislativas ao "teste do interesse público";

- pleno aproveitamento dos progressos registados nas tecnologias da informação e da comunicação para reduzir os custos decorrentes da execução de actos regulamentares;

- inclusão futura nas avaliações de impacto efectuadas pela Comissão a respeito de propostas legislativas de um relatório sobre a análise de outras possibilidades não legislativas.

5.2.1. O Comité reitera agora essas propostas e considera que elas devem constituir a base de uma abordagem sistemática e global para melhorar a regulamentação a todos os níveis.

5.3. O parecer estabelece uma hierarquia legislativa: regulamentos e directivas da União Europeia, legislação comunitária transposta para o direito nacional, leis nacionais e decretos-leis, regulamentos de órgãos governativos, regulamentos da administração regional e local e acordos colectivos. Quanto mais se desce nesta hierarquia, maior é o volume dos diplomas legislativos e menor a sua transparência, menor é a obrigação de prestar contas e maior é a complexidade, a conflitualidade e a arbitrariedade da legislação.

5.4. O parecer recordava ainda que a legislação-quadro é, pela sua natureza, mais flexível e oferece maior liberdade às empresas, dentro de limites predeterminados, mas apresenta o risco de pura e simplesmente deslocar o processo regulamentar para um nível inferior, criando assim divergências ainda maiores entre os ambientes regulamentares de diferentes Estados-Membros. A aplicação do princípio da subsidiariedade comporta os mesmos riscos.

5.5. O parecer insiste em que "o processo de simplificação tem de ser fortemente acelerado por forma a facilitar o alargamento da União". O Comité gostaria de enfatizar a importância desta questão. Em Junho de 2002, data da conclusão do plano de acção para simplificar e melhorar o ambiente regulamentar - partindo do princípio de que o prazo será cumprido - faltarão pouco menos de dois anos para a projectada adesão do primeiro grupo de novos Estados-Membros.

6. Observações na generalidade

6.1. O Comité concorda com a Comissão em que a tarefa de simplificação do ambiente regulador requer uma abordagem pluridisciplinar e a estreita cooperação e coordenação entre todos os agentes envolvidos ao nível da UE e dos Estados-Membros.

6.1.1. Apesar da meritória intenção da Comissão de resolver este problema, o Comité tem sérias dúvidas de que exista vontade política a todos os níveis para levar a cabo esta missão com o grau de determinação necessário. As experiências quanto à cooperação, ou à falta dela, entre as administrações nacionais em outros campos, nomeadamente o da fraude fiscal, não augura nada de bom para o êxito deste projecto, a menos que ele seja guiado por um forte impulso unificador.

6.1.1.1. A Comissão tem razão ao afirmar que é necessário inculcar novos hábitos e métodos de trabalho e desenvolver uma nova cultura administrativa e política. Será já bastante difícil fazê-lo ao nível europeu, mas maiores serão as dificuldades à medida que se for descendo na hierarquia legislativa. Em particular, deveria ser desincentivada a prática adoptada por algumas administrações nacionais de confiarem os poderes regulamentares a agências anónimas às quais, muitas vezes, não se pode pedir contas.

6.2. O Comité aprova o plano da Comissão de simplificar e reduzir o volume do acervo comunitário, o que vem na linha das recomendações incluídas nos seus dois pareceres. Congratula-se, nomeadamente, com a intenção da Comissão de reduzir 25 % do volume dos textos em vigor no termo do seu actual mandato. Considera que deveria ser fixado um prazo para a conclusão deste processo até ao fim do próximo mandato, em 2010. Tal contribuiria para melhorar a qualidade dos textos e reduzir o seu volume, o que se reveste de igual, quando não mesmo de maior, importância. O Comité concorda também com o plano de retirar as propostas que não tenham sido legisladas e que já não possam ser consideradas actuais e veria com bons olhos uma iniciativa semelhante por parte dos Estados-Membros.

6.2.1. O Comité considera que o processo de simplificação requer a aplicação de critérios que possam fundamentar a correspondente decisão, nomeadamente normas ou preocupações sociais e ambientais. Tais critérios deveriam ser definidos de comum acordo entre todos os actores relevantes.

6.3. O Comité regozija-se com o compromisso da Comissão de reforçar e intensificar o processo de consulta. Crê que a melhor forma de o fazer é alargando as consultas ao maior número possível de intervenientes, em particular, pondo em prática procedimentos que permitam incluir no processo de consulta representantes das pequenas empresas e de outros sectores da sociedade, actualmente sub-representados. Para além do processo de consulta formal a interlocutores seleccionados, a Comissão deveria apelar à participação de todas as partes interessadas, ficando, no entanto, ao critério destas a decisão quanto a tal participação. Este processo deveria ser realizado antes da publicação da proposta legislativa e deveriam ser estabelecidos prazos específicos para a indicação dos representantes.

6.3.1. A transparência do processo de consulta aumentaria substancialmente se, quando da elaboração da proposta legislativa, a Comissão publicasse um apanhado das reacções recebidas, indicando até que ponto estas haviam sido tidas em conta.

6.4. O Comité concorda com a Comissão em que a co-regulação, quando devidamente aplicada, pode permitir realizar os objectivos de flexibilidade e de eficácia acrescida e subscreve a afirmação de que ela não tem por objectivo contornar as prerrogativas do legislador, nem renunciar à regulação. Esta foi também a conclusão de uma audição sobre co-regulação, que o Observatório do Mercado Único do Comité organizou em Maio de 2001.

6.5. O Comité apoia a intenção da Comissão de criar uma rede legislativa interna destinada a promover as boas práticas e admite que seria necessário criar paralelamente uma rede interinstitucional a fim de garantir a qualidade legislativa dos textos. Entende que, de futuro, os seus pareceres deveriam incluir também observações sobre a qualidade legislativa das propostas da Comissão.

6.6. O Comité concorda com a Comissão quanto à necessidade de os Estados-Membros se comprometerem a transpor os actos comunitários para a sua própria legislação fielmente e nos prazos previstos. O Painel de Avaliação do Mercado Interno (n.o 9 Novembro de 2001), da autoria da Comissão Europeia, revela que tal está longe de ser o caso actualmente. O Comité atribui uma grande importância à melhoria da situação neste domínio.

6.7. O Comité aprova, nas suas linhas gerais, as recomendações do Relatório Mandelkern.

7. Análise do impacto regulador

7.1. Comité nota que a Comissão propõe a realização de estudos prévios (pre-assessments) dos seus projectos de propostas, a fim de definir quais deles deverão ser submetidos a uma análise de impacto detalhada. O Comité sente que o actual sistema de avaliação do impacto comporta debilidades e concorda com o Centro de Política Europeia ("Regulatory Impact Analysis: improving the quality of EU regulatory activity", CPE, Setembro de 2001)(8) em que qualquer acto regulamentar ou legislativo da Comissão, do Conselho ou do Parlamento Europeu deverá ser submetido a uma análise do impacto regulamentar (AIR).

7.2. A AIR abrange uma série de métodos destinados a avaliar sistematicamente o impacto negativo e positivo tanto das disposições em vigor como das novas propostas. Não se trata de uma análise de custos e benefícios nem se pretende substituir às decisões dos responsáveis políticos ou dos eleitos. Baseia-se nos princípios da análise de risco, mas opera num contexto em que reconhecidamente não existem opções isentas de risco.

7.2.1. A AIR, embora melhorando o fluxo de informação relevante para os responsáveis pela política de regulamentação, não interfere na soberania dos decisores políticos nem altera, de modo algum, o equilíbrio entre as instituições europeias.

7.3. O seu conceito assenta em seis pilares:

- Justificação: identificação clara de um problema específico e justificação convincente da importância e da eficácia provável de uma regulamentação;

- Consulta: consulta alargada e transparente a todos os interessados, a fim de identificar os custos e os benefícios das propostas de regulamentação;

- Análise: análise sistemática e empírica de custos, benefícios e alternativas, tendo em conta o impacto da estratégia de regulamentação no "mundo real";

- Pleno aproveitamento dos benefícios líquidos globais: ênfase em soluções regulamentares que aproveitem ao máximo o bem-estar geral líquido de todos os cidadãos e partes interessadas;

- Coerência: utilização de procedimentos operacionais práticos, comuns e uniformes, que assegurem a coerência da análise a todos os níveis da administração;

- Responsabilidade: comunicação clara e estruturada aos decisores das consequências da escolha de estratégias ou de objectivos regulamentares específicos.

7.4. O Comité entende que muitas das propostas avançadas na comunicação da Comissão(9) deveriam ser postas em prática no âmbito do estabelecimento de um processo integrado de apoio à tomada de decisões com base nos princípios da AIR.

7.5. A definição da política comunitária em matéria de gestão da regulamentação não é simples nem clara. Está consubstanciada nas orientações de política regulamentar, produzidas em 1996 pelo Presidente da Comissão Europeia. Não são obrigatórias e não existe actualmente base jurídica para a realização de AIR ao nível europeu nem qualquer requisito legal de efectuar AIR globais. O Comité considera que a AIR deveria fazer parte integrante do processo de tomada de decisões, tanto a nível comunitário como a nível nacional.

7.5.1. A AIR deve ser concebida de modo a acompanhar todo o processo legislativo desde a proposta de decisão do Conselho apresentada pela Comissão (e da segunda leitura do Parlamento Europeu, se for caso disso), analisando sistematicamente todas as propostas e compromissos.

7.5.1.1. Em princípio, a DG em causa deveria fazer acompanhar todas as propostas legislativas de avaliações prévias, dando, assim, ao Comité a possibilidade de se pronunciar sobre elas.

7.5.2. O Comité considera que os Estados-Membros deveriam também adoptar a AIR nos seus procedimentos legislativos. Cada Estado-Membro deveria ser obrigado a efectuar uma AIR sempre que transponha uma directiva da UE para o direito nacional e sempre que notifique a Comissão da sua intenção de legislar em domínios técnicos ainda não abrangidos pelas disposições respeitantes ao mercado único, sem que tal seja, porém, utilizado como pretexto para aumentar o tempo necessário para efectuar a transposição.

7.6. O Comité concorda, pois, com o Centro de Política Europeia quanto à necessidade de dispor de:

- uma base jurídica simplificada para o estabelecimento de um sistema futuro eficaz de AIR ao nível da União Europeia;

- uma definição de princípios orientadores;

- uma visão a longo prazo do futuro sistema de AIR a nível comunitário.

7.7. O Comité aprova também as recomendações do Centro de Política Europeia respeitantes a um plano de acção a curto prazo.

8. Outras questões de ordem regulamentar

8.1. Independentemente de quaisquer outras considerações (nomeadamente, o desenvolvimento sustentável, as condições de vida e de trabalho, etc.), a regulamentação é uma questão do foro do mercado interno. As diferenças entre os regimes regulamentares nos Estados-Membros devido a disparidades de calendário e de incidência na transposição da legislação comunitária para o direito nacional, a interpretações nacionais dos instrumentos jurídicos da UE, ao "preenchimento" da legislação-quadro ao nível nacional e à existência de legislação secundária criada por agências nacionais, governos regionais e autoridades locais estão a fragmentar o mercado único e a criar graves distorções de concorrência.

8.1.1. No contexto do mercado único, há fortes razões para aumentar a proporção de legislação comunitária efectivada por via de regulamentos, de aplicação uniforme obrigatória nos Estados-Membros, em vez de directivas, que carecem de ser transpostas para o direito nacional, com todos os atrasos e variações que tal implica.

8.2. É necessária também uma certa influência centralizadora, que contribuiria para reduzir as disparidades entre os regimes regulamentares dos Estados-Membros. Nos EUA, a regulamentação é coordenada e controlada pelo Gabinete para as Questões Regulamentares (Office of Regulatory Affairs). Embora fazendo parte do Departamento de Gestão e Orçamento da Casa Branca e estando, por conseguinte, sob a tutela do Presidente (a quem presta contas), é independente de todos os outros sectores governamentais e dos órgãos nacionais de regulamentação. Dispõe de poderes consideráveis para intervir nas actividades de todos os órgãos de regulamentação. Os projectos de propostas legislativas têm de ser submetidos, em primeira instância, a esse gabinete, que os deverá aprovar dentro de um prazo determinado; pode, deste modo, solicitar que a redacção ou a substância da proposta seja alterada se o reputar oportuno.

8.2.1. Não existe actualmente no quadro regulamentar europeu um organismo comparável. A Comissão propôs a criação de uma rede legislativa interna e de uma rede interinstitucional, que poderiam assumir um papel semelhante ao nível europeu, mas, atendendo a que 90 % da legislação emana dos Estados-Membros, seria necessário, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, criar um órgão deste tipo em cada Estado-Membro. Seria também desejável coordenar o trabalho destes órgãos ao nível europeu e ao nível nacional, o que implicaria eventualmente a criação de um órgão conjunto composto por representantes das redes dos Estados-Membros, da Comissão e das instituições europeias.

8.2.2. Em alternativa, poderia ser encarada a hipótese de constituir, fora da Comissão, um gabinete para a avaliação da regulamentação, seguindo o modelo do Gabinete para as Questões Regulamentares (Office of Regulatory Affairs) dos EUA. A criação de um mecanismo destinado a instituir a AIR e a controlar a sua aplicação deveria ser vista como prioridade a curto prazo.

8.3. Outra característica do sistema regulamentar nos Estados Unidos é o facto de as agências de regulamentação se controlarem mutuamente ("exames pelos pares"). Os instrumentos legislativos produzidos por uma entidade são submetidos à apreciação e à crítica construtiva das outras agências. Este processo serve não só de revisão complementar, mas encoraja também o desenvolvimento de uma abordagem comum para a formulação de instrumentos legislativos. A introdução do procedimento de exames pelos pares na Europa poderia trazer vantagens semelhantes. Para além desses controlos mútuos efectuados pelas agências nacionais a nível nacional e dos realizados pelas instituições a nível europeu, poderia ser proveitoso para cada Estado-Membro examinar o trabalho dos outros Estados-Membros nesses mesmos moldes.

8.4. A consolidação é outra questão que carece de ser tratada. Consiste em agrupar num único texto de carácter não vinculativo um acto regulamentar e as suas modificações subsequentes. Também aqui há diferenças substanciais entre os Estados-Membros e a União Europeia relativamente ao modo como procedem a essa consolidação; o tempo necessário para proceder à consolidação varia também grandemente; em geral, esse tempo parece, na maior parte dos casos, demasiado longo para poder satisfazer as exigências dos utilizadores da legislação, que necessitam, o mais rapidamente possível, de um texto conciso, coerente e simples, mas completo.

8.4.1. No entanto, mesmo nos casos relativamente pouco numerosos em que isso se verifica, a consolidação tem o inconveniente de o texto não ser juridicamente vinculativo e de as empresas e os cidadãos que pretendem saber a sua situação perante a lei não poderem nele confiar. São preferíveis a codificação e a reformulação. Em Dezembro de 1994, foi concluído um acordo interinstitucional sobre a introdução de um método de trabalho acelerado para a codificação oficial de textos legislativos, o qual não parece ter tido grande impacto até à data. Foi recentemente finalizado um acordo institucional com vista a uma utilização mais estruturada da técnica de reformulação dos actos jurídicos, o qual deverá facilitar a aplicação deste método desde que haja um impulso suficiente para o pôr a funcionar na prática com eficácia.

8.5. Para além do princípio da proporcionalidade, é importante que as regulamentações sejam submetidas ao teste da praticabilidade. O legislador deve concentrar-se nos efeitos práticos que a legislação proposta poderá ter no funcionamento quotidiano das empresas e no dia-a-dia dos cidadãos. É necessário, sobretudo, estar consciente da "lei das consequências involuntárias".

8.6. Nesta época de rápido desenvolvimento tecnológico, reveste-se de particular relevância que as regulamentações sejam neutras de um ponto de vista tecnológico. É fundamental velar por que a concorrência não seja falseada por uma legislação-quadro que favoreça ou discrimine mais um processo técnico do que outro, salvo se houver indícios claros de que isso pode ser justificado em razão do interesse público. Importa também que a legislação seja elaborada de modo a evitar que os progressos tecnológicos a tornem obsoleta.

8.7. A fim de garantir o êxito do processo de simplificação é necessário que alguém dele "se aproprie". A experiência tem demonstrado que, para vencer a força da inércia e a resistência à mudança, bem como a protecção do que se considera ser os interesses nacionais, há que desencadear a um nível político elevado uma força impulsionadora orientada para a realização de determinados objectivos num período de tempo específico.

8.8. É importante para a credibilidade do processo de simplificação que ele produza benefícios tangíveis e mensuráveis num prazo razoável. É motivo de preocupação o facto de o processo ter sido efectivamente lançado há quase dez anos e pouco impacto ter tido até à data. Igualmente desencorajador é o exemplo da França, onde só pouco mais de metade da legislação actualmente em vigor é que foi codificada, apesar de o processo existir há cerca de cinquenta anos. Um "progresso" desta ordem só pode servir para desacreditar todo o projecto.

8.9. A simplificação a nível da UE não faz sentido se não for acompanhada de uma actividade correspondente ao nível dos Estados-Membros. Não obstante, a fim de impulsionar o projecto, o primeiro passo deve ser dado ao nível europeu sem ficar a aguardar a actuação dos Estados-Membros na firme esperança de que eles decidam seguir-lhe o exemplo sem tardar. O êxito do processo de simplificação depende de uma cooperação e coordenação o mais estreita possível entre a Comissão e as autoridades competentes nos Estados-Membros. Necessita também do empenhamento político e da participação activa dos governos dos Estados-Membros.

9. Conclusões

9.1. Uma legislação medíocre é um fardo que pesa sobre os ombros dos cidadãos europeus. Os principais obstáculos que impedem realmente os progressos em matéria de simplificação e de regulamentação são a resistência à mudança, inerente a qualquer grande entidade burocrática como é a União Europeia, e a insistência dos Estados-Membros em ficarem presos a costumes, tradições e práticas nacionais. Só será possível combater estas forças inculcando uma cultura totalmente nova a nível europeu e a nível nacional. Para o efeito, é necessário um grau de cooperação entre as instituições nacionais e europeias até agora jamais alcançado, o que, por seu turno, só poderá ser realizado se houver um importante empenhamento político tanto da União Europeia como dos Estados-Membros.

9.2. A política de simplificação deve visar um elevado nível de harmonização e coordenação entre os regimes regulamentares nos Estados-Membros e na União Europeia. Embora a Comissão seja a força motriz da mudança política na Europa, mais de 90 % da legislação continua a emanar dos Estados-Membros. A simplificação nunca será realidade se estes não cooperarem.

9.2.1. Para que haja progressos nesta matéria é necessário também que os cidadãos tenham confiança no processo e nos objectivos da simplificação. Se os cidadãos virem claramente as vantagens e os benefícios e se estiverem convictos de que as modificações na regulamentação se destinam a melhorar as suas condições de vida e de trabalho mais facilmente a ela aderirão, o que, por seu turno, terá uma influência positiva no empenhamento político.

9.3. Neste aspecto, o tempo não joga a favor da Europa. A simplificação e a melhoria da regulamentação são passos essenciais que a Europa deve dar para se preparar para o alargamento. É necessária uma actuação imediata, tanto a nível europeu como a nível nacional, para obter algum resultado num prazo cada vez mais diminuto.

Bruxelas, 21 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) SEC 575 (2001) - N.T.: Não existe versão portuguesa deste documento.

(2) JO C 14 de 16.1.2001, p. 1.

(3) JO C 48 de 21.2.2002, p. 130.

(4) COM(2001) 726 final de 5.12.2001.

(5) COM(2002) 14 final.

(6) COM(2002) 14 final.

(7) COM(2002) 14 final.

(8) N.T.: "Análise do Impacto Regulamentar: melhorar a qualidade da actividade regulamentar da UE" (só existe em Inglês).

(9) COM(2002) 14 final.