Relatório especial n.o 2/2003

sobre a execução da política de segurança alimentar nos países em vias de desenvolvimento financiada pelo orçamento geral da União Europeia, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 93/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

I. Na Cimeira Mundial da Alimentação de Roma em Novembro de 1996, os Chefes de Estado e de Governo comprometeram-se a reduzir o número de pessoas subnutridas no mundo para metade, de 800 para 400 milhões, até ao ano de 2015. A ênfase deverá deslocar-se da ajuda alimentar para a ajuda ao desenvolvimento a mais longo prazo, de forma a melhorar as situações de segurança alimentar (ver pontos 1 e 2).

II. Pela mesma altura, foi adoptado o Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho(1) com o objectivo de reforçar a segurança alimentar e reduzir a dependência da ajuda alimentar por parte dos países beneficiários (ver pontos 3 a 9).

III. A auditoria do Tribunal concentrou-se nos passos dados por todas as partes envolvidas no sentido de atingir os objectivos de segurança alimentar definidos no regulamento do Conselho, nomeadamente na formulação das estratégias dos diferentes países, na gestão das acções, na adequação da informação e na coordenação com os outros doadores (ver pontos 10 a 16).

IV. O Regulamento (CE) n.o 1292/96 introduziu uma abordagem de desenvolvimento a longo prazo da segurança alimentar, afastando-se assim da concentração na ajuda alimentar a curto prazo. No entanto, dado que as causas da insegurança alimentar são variadas, este problema apenas poderá ser tratado no âmbito de uma política global de desenvolvimento polivalente (ver pontos 17 a 21).

V. As estratégias relativas à segurança alimentar em alguns países beneficiários não foram integradas em estratégias nacionais de desenvolvimento coerentes e os programas promotores da segurança alimentar foram levados a cabo como programas de desenvolvimento separados dos programas de desenvolvimento principais (ver pontos 25 a 28).

VI. Os países visitados pelos auditores do Tribunal não dispunham de informações de base fiáveis sobre a situação da segurança alimentar e a produção de estatísticas pelos serviços nacionais era na maior parte dos casos inadequada (ver pontos 29 a 31).

VII. A avaliação exigida pelo Regulamento (CE) n.o 1292/96 identificou alguns problemas importantes mas concluiu que era prematuro verificar o impacto e eficácia do regulamento (ver pontos 32 a 34).

VIII. A estrutura da Comissão complica a coordenação entre os seus serviços no que respeita às operações de segurança alimentar. Além disso, nos serviços da Comissão em Bruxelas não se encontravam prontamente disponíveis informações sobre o estado de execução dos programas (ver pontos 38, 46 e 47).

IX. Em muitos países, a identificação de projectos não se encontrava estruturada e não havia procedimentos formais para a selecção de projectos com base em prioridades e critérios claros (ver pontos 52 e 53). A população local foi raramente implicada na apresentação e selecção dos projectos. As estruturas de apoio às comunidades locais para a gestão dos projectos raramente se encontravam estabelecidas. A maioria dos serviços dos governos centrais tinha delegado a gestão dos programas de segurança alimentar a entidades para-estatais específicas, o que constitui um impedimento à integração de acções de desenvolvimento em estruturas sustentáveis (ver pontos 55 a 72).

X. Foram realizadas muito poucas avaliações. São realizadas auditorias, mas sem regularidade anual (ver pontos 73 a 77).

XI. A coordenação entre a Comissão e as outras entidades doadoras (nomeadamente os Estados-Membros da UE) na maior parte dos países limitou-se, na melhor das hipóteses, a uma mera troca de informações (ver pontos 78 a 87).

XII. Com base nas suas observações, o Tribunal recomenda que:

a) O conceito de segurança alimentar seja integrado na política global de desenvolvimento da Comissão e que sejam desenvolvidas estratégias e programas globais próprios para e pelos países beneficiários (ver pontos 88 a 90);

b) Seja considerada a possibilidade, no âmbito da nova avaliação do apoio às políticas de segurança alimentar, da suspensão do Regulamento (CE) n.o 1292/96 sob a sua forma actual e de integração de todas as acções de apoio ao desenvolvimento, incluindo as que incidem sobre a segurança alimentar, num número limitado de regulamentos globais. A estrutura da subsecção B-7 do orçamento (acções externas) deverá ser alterada em conformidade (ver pontos 91 a 93);

c) Enquanto os programas de segurança alimentar forem elaborados em separado, sejam plurianuais (ver pontos 94 e 95);

d) A Comissão considere a possibilidade de apoiar países em vias de desenvolvimento no sentido de assegurar que sejam produzidas informações de base fiáveis sobre a situação socio-económica das famílias. Deverão ser desenvolvidos indicadores de segurança alimentar em conjunto com outros doadores (ver pontos 96 a 98);

e) Se verifique uma troca regular de informações financeiras entre os serviços centrais da Comissão e as suas delegações (ver pontos 99 e 100);

f) A Comissão continue a concentrar os seus esforços no reforço de capacidades e no apoio institucional aos serviços centrais e locais dos países beneficiários (ver pontos 101 e 102).

INTRODUÇÃO

Situação mundial da segurança alimentar

1. Em 1996, estimava-se em 800 milhões o número de pessoas subnutridas no mundo. Na Cimeira Mundial da Alimentação de Roma, que decorreu na sede da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) em 1996, os Chefes de Estado e de Governo comprometeram-se a reduzir o número de pessoas subnutridas no mundo para metade (400 milhões) até ao ano de 2015(2). No entanto, o número de pessoas nos países em vias de desenvolvimento com acesso insuficiente a alimentos mantém-se actualmente nos 800 milhões(3). O decréscimo anual de 8 milhões até agora conseguido é apenas suficiente para compensar o efeito correspondente do crescimento da população mundial. Para atingir o objectivo proposto, tendo em conta o crescimento regular da população mundial, o decréscimo anual do número de pessoas subnutridas entre 2002 e 2015 terá que ser de cerca de 35 milhões.

2. Na África Central, Austral e Oriental, estima-se actualmente o número de pessoas subnutridas em 153 milhões, ou seja 44 % da população total. A situação apresenta-se ainda mais grave no Afeganistão, Haiti, Coreia do Norte e Mongólia, onde existem cerca de 34 milhões de pessoas subnutridas, o que representa 62 % da sua população total. Contudo, o maior número de pes soas subnutridas em termos absolutos vive na Índia, China e Bangladeche: um total de 395 milhões de pessoas, ou seja 20 % da sua população, representando cerca de metade da população subnutrida do mundo.

Passagem da ajuda alimentar à segurança alimentar

3. Aproximadamente desde 1994 tem-se vindo a desenvolver um processo mundial que visa integrar a ajuda alimentar nas políticas de desenvolvimento e nas estratégias de segurança alimentar dos países beneficiários. Este processo acarretou uma passagem de uma política de ajuda de urgência para uma política de apoio ao desenvolvimento que visa combater a insegurança alimentar estrutural.

4. Esta mudança de perspectiva a nível mundial reflectiu-se na Cimeira Mundial da Alimentação de Novembro de 1996. Na chamada "Declaração de Roma sobre segurança alimentar mundial", os chefes de Estado e de Governo(4) sublinharam a importância da segurança alimentar sustentável e da erradicação da pobreza. De acordo com o plano de acção da cimeira, pode dizer-se que existe segurança alimentar quando as pessoas têm, a todo o momento, acesso físico e económico a alimentos seguros, nutritivamente adequados e suficientes para satisfazer as suas necessidades a fim de levarem uma vida activa e sã(5).

5. A Cimeira salientou que a erradicação da pobreza é essencial para melhorar o acesso aos alimentos. Neste contexto, o incremento da produção alimentar interna dos diferentes países (associado à importação de alimentos) deverá ser acompanhado pelo aumento dos rendimentos familiares necessários para a compra de alimentos.

6. A política comunitária nesta área também se alterou entretanto consideravelmente: a sua ênfase deslocou-se da ajuda alimentar a curto prazo em géneros para a busca de segurança alimentar a longo prazo que apoie o desenvolvimento sustentável, o crescimento económico e a redução da pobreza. Esta deslocação de perspectiva global reflectiu-se no Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho sobre segurança alimentar, o qual salientou que a ajuda alimentar apenas poderá fornecer uma resposta parcial e a curto prazo à insegurança alimentar e que as políticas de segurança alimentar a longo prazo deverão fazer parte integrante das políticas globais de combate à pobreza. Na prática, tal traduziu-se numa deslocação da ajuda em géneros para a ajuda financeira e técnica.

7. O Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho veio substituir cinco regulamentos anteriores diferentes(6). Integra a ajuda alimentar numa estratégia mais geral de segurança alimentar. Os seus principais objectivos podem ser sintetizados do seguinte modo:

a) Reforçar a segurança alimentar, com o fim de aliviar a pobreza nos países beneficiários;

b) Reduzir a dependência da ajuda alimentar por parte dos países beneficiários;

c) Contribuir para o desenvolvimento social e económico equilibrado desses países.

8. Para concentrar as suas intervenções nos países mais vulneráveis, previamente à aplicação do regulamento, a Comissão seleccionou 21 países prioritários(7) para intervenções estruturais e 11 outros países(8) e o território da Palestina, que se considerou encontrarem-se em situação de crise ou de pós-crise.

9. Na sequência de uma avaliação externa da aplicação do Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho, a Comissão adoptou em Setembro de 2001 uma comunicação a ser apresentada ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Esta comunicação [COM(2001) 473] e as relevantes conclusões do Conselho (15390/01) constituíram mais alguns passos no sentido de integrar completamente os objectivos e instrumentos da ajuda alimentar e da segurança alimentar na política de desenvolvimento e de cooperação da Comissão.

AUDITORIA DO TRIBUNAL

Auditorias anteriores

10. O Tribunal já adoptou quatro relatórios especiais sobre ajuda alimentar(9), os últimos dois dos quais em 1988. Tem também dedicado partes dos seus relatórios anuais à ajuda alim entar(10). O presente relatório é o primeiro que se debruça sobre aspectos da segurança alimentar.

Objectivos da auditoria

11. O objectivo global da auditoria do Tribunal era determinar se a Comissão deu todos os passos adequados para atingir os objectivos de segurança alimentar estipulados no Regulamento (CE) n.o 1292/96. Mais especificamente, os objectivos da auditoria incidiram sobre:

a) A formulação das estratégias de segurança alimentar da Comissão e dos países beneficiários, incluindo a sua coerência com as outras políticas de desenvolvimento da União Europeia;

b) A identificação, execução, acompanhamento e avaliação das acções e da sua coerência com outras acções, projectos ou programas de desenvolvimento;

c) A adequação das informações (exaustividade, pertinência, fiabilidade e oportunidade) ao nível da gestão central e local;

d) A coerência, complementaridade e coordenação entre as acções da UE e as de outros doadores, em particular as dos Estados-Membros da UE.

Abordagem da auditoria

12. A auditoria concentrou-se sobretudo na execução durante o período 1997-2001 da política comunitária de segurança alimentar nos termos do Regulamento (CE) n.o 1292/96, financiada pelo capítulo B7-2 0 do orçamento geral da União Europeia. Foi analisada a coerência e a complementaridade com as acções financiadas por outras fontes [acções externas financiadas por outras rubricas orçamentais da UE e pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED)].

13. O ponto de partida da auditoria foi a gestão da Comissão aos níveis central e local, tendo-se analisado a forma como a Comissão tratou as questões de estratégia de segurança alimentar e de como se organizou para levar a cabo a sua política.

14. Os auditores visitaram alguns países beneficiários(11) de modo a determinar a identificação, avaliação, execução e acompanhamento dos projectos. Com esse fim, foram seleccionados alguns projectos específicos para avaliar a sua coerência e coordenação e verificar que medidas foram tomadas para assegurar que a segurança alimentar possa ser melhorada de maneira sustentável. O Tribunal analisou em especial em que medida as autoridades centrais e locais se encontravam implicadas em todo o processo. O anexo 1 apresenta a situação de subnutrição naqueles países.

15. A extensão da coordenação entre a UE e os outros doadores, em especial os Estados-Membros, foi analisada tanto ao nível central como local.

16. Além disso, foram realizadas visitas à FAO, ao Comité da Segurança Alimentar e da Ajuda Alimentar do Conselho (FSFAC) e ao organismo responsável pela Rede Europeia de Segurança Alimentar (RESAL).

OBSERVAÇÕES

Quadro legal e conceito de segurança alimentar

17. O aspecto inovador do Regulamento (CE) n.o 1292/96 foi o de integrar a ajuda alimentar numa política de desenvolvimento com uma abordagem plurianual da segurança alimentar e do alívio da pobreza, contribuindo para o desenvolvimento económico e social equilibrado dos países beneficiários. Um dos elementos-chave deste regulamento foi o de acrescentar uma nova abordagem baseada na procura, que opera através do incremento do poder de compra dos grupos mais vulneráveis das populações, à abordagem já existente baseada na oferta, que opera através do aumento da produção alimentar local (ou das importações).

18. O conceito de segurança alimentar é um conceito lato. A insegurança alimentar, quer sob a forma de indisponibilidade ou de inacessibilidade de alimentos, resulta de um grande número de factores, a maior parte dos quais de tipo estrutural. Enquanto as acções de curto prazo assumem normalmente a forma de ajuda alimentar, a ênfase da segurança alimentar é geralmente colocada nas causas estruturais e de longo prazo. Estas poderão consistir, por exemplo, em condições climatéricas desfavoráveis, infra-estruturas inadequadas, serviços de saúde e de educação insuficientes, perspectivas reduzidas de crescimento económico global, administração inadequada e governação frágil.

19. Todos estes factores subjacentes à insegurança alimentar são causas de pobreza e de subdesenvolvimento, o que significa que é necessária uma larga variedade de acções de desenvolvimento para melhorar a situação. Tal variedade foi encontrada no exame efectuado pelo Tribunal aos projectos de segurança alimentar de uma série de países financiados pelo Capítulo B7-2 0 dos orçamentos de 1997 a 2001, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1292/96 (ver o anexo 2). Como é óbvio, a mera existência de um regulamento do Conselho específico e de rubricas orçamentais específicas não garante o desenvolvimento de acções identificáveis como sendo especificamente de reforço da segurança alimentar.

20. Por outro lado, embora o Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho tenha definido uma política de segurança alimentar e de ajuda alimentar, não regula as acções de desenvolvimento financiadas pelos capítulos do orçamento geral dedicados à Ásia, América Latina e países mediterrânicos e pelos FED destinados aos países ACP (África, Caraíbas e Pacífico). A situação actual conduz à criação de programas de desenvolvimento mal integrados com os programas principais financiados pelos capítulos do orçamento geral dedicados à Ásia, América Latina e países mediterrânicos e pelos FED, os quais têm os mesmos objectivos de alívio da pobreza, melhoria das condições de vida e segurança alimentar.

21. O regulamento afirma que a intervenção da Comunidade Europeia deve ser integrada nas políticas de desenvolvimento e nas estratégias alimentares dos países beneficiários e deverá apoiar as políticas de redução da pobreza desses países(12). Contudo, o objectivo de integrar a segurança alimentar nas políticas de desenvolvimento e estratégias alimentares dos países em vias de desenvolvimento só foi atingido em dois dos países visitados (Madagáscar e Bolívia), enquanto que nos outros os programas de segurança alimentar foram executados como programas de desenvolvimento separados (ver também o ponto 25).

Estratégias dos países beneficiários

22. Antes de lançar os programas, a Comissão pediu aos países elegíveis para ajuda que elaborassem documentos sobre política de segurança alimentar, dado que o Regulamento (CE) n.o 1292/96 estipula que as operações de ajuda alimentar e de segurança alimentar devem ser integradas nas políticas de segurança alimentar a longo prazo que tenham como objectivo a redução da pobreza dos países beneficiários(13). De um modo ideal, esta política deverá estar integrada, para cada país beneficiário, num único documento sobre estratégia global de desenvolvimento, no qual serão abordados todos os aspectos relevantes, tais como o alívio da pobreza, a segurança alimentar, o desenvolvimento rural e o desenvolvimento dos sectores sociais. Na mesma linha, os aspectos da segurança alimentar deverão ser integrados nos Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza elaborados pelos países em vias de desenvolvimento sob a orientação do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI).

23. Em Madagáscar, o Plano de Acção para o Desenvolvimento Rural e o Documento Intercalar sobre a Estratégia de Redução da Pobreza são complementares e encontram-se bem integrados. Ambos os documentos enumeram políticas detalhadas a serem levadas a cabo no campo da segurança alimentar e estabelecem prioridades claras. Caracterizam-se por uma abordagem participativa e estão bem integrados na luta contra a pobreza. Além disso, estão de acordo com as estratégias políticas gerais do Governo e com os fins e objectivos do Regulamento (CE) n.o 1292/96.

24. O programa nacional de segurança alimentar da Bolívia também se encontra bem integrado no seu programa geral de desenvolvimento económico e social, está estreitamente ligado ao seu programa de desenvolvimento agrícola e é coerente com a sua Estratégia de Redução da Pobreza em termos de objectivos e campos de intervenção prioritários.

25. Na Etiópia, na Geórgia, no Níger e no Iémen, as políticas de segurança alimentar não foram integradas nas estratégias globais de desenvolvimento. Pelo contrário, existia uma variedade de políticas individuais sobre, por exemplo, agricultura, desenvolvimento rural e segurança alimentar, o que causava confusão ao nível dos países beneficiários em termos das diferenças ou semelhanças entre as várias estratégias. Apesar da sua importância no contexto da segurança alimentar, nenhum dos documentos de estratégia abordava os sistemas de propriedade rural e de reforma agrária ou os aspectos ambientais. Da mesma forma, não foram encontrados quaisquer indícios de que as questões destinadas especificamente às mulheres tenham sido tomadas em consideração, contrariamente ao artigo 5.o do regulamento do Conselho.

26. Na Etiópia, o documento sobre estratégia de segurança alimentar de 1996, apesar de conceder alguma atenção a questões-chave da política aplicada e à fraqueza do poder de compra, coloca grande ênfase no crescimento agrícola, o que sugere que o problema da insegurança alimentar nesse país é principalmente de abastecimento. De facto, o governo etíope continuou a pôr em prática o seu esquema tradicional de ajuda alimentar massiça em géneros orientada para a assistência (que atingiu um máximo de 1,4 milhões de toneladas em 2000). Para além de não constituir uma resposta para a insegurança alimentar estrutural, esta política tem efeitos negativos sobre os preços no mercado alimentar local e portanto na produção e rendimentos locais. O Documento Provisório sobre Estratégia para a Redução da Pobreza para a Etiópia não trata suficientemente das questões estruturais que estão na base da insegurança alimentar e insiste sobre a necessidade continuada de ajuda alimentar.

27. Na Geórgia e no Iémen, os documentos nacionais de segurança alimentar não formulam prioridades. Enquanto que o documento de estratégia do Iémen indica correctamente que o país não se poderá tornar auto-suficiente na produção alimentar, a estratégia não indica formas para melhorar o poder de compra e a acessibilidade física a alimentos.

28. No Níger, o documento de estratégia de segurança alimentar constitui mais propriamente um bom plano de acção do que um documento de estratégia, dado não propor objectivos gerais. Tendo embora o Governo aprovado este documento em Agosto de 2000, encontrava-se ainda por aplicar na prática na altura da visita do Tribunal a este país em Junho de 2001.

Informação de base

29. A formulação de metas relativas à segurança alimentar estava, e continua, limitada pela falta de informação fiável sobre a situação da segurança alimentar nos países beneficiários, em especial ao nível das famílias. Como resultado, torna-se praticamente impossível identificar os segmentos mais desfavorecidas das populações e definir as acções mais apropriadas a empreender. É, portanto, também impossível avaliar se está a ser cumprida a disposição(14) do regulamento do Conselho segundo a qual as operações de segurança alimentar devem contribuir para uma melhoria das condições de vida das camadas da população mais desfavorecidas dos países beneficiários.

30. Praticamente não existe informação ao nível nacional sobre a situação económica das famílias e sobre a situação da segurança alimentar dos estratos mais vulneráveis das populações da maior parte dos países visitados, e mesmo os dados mais básicos sobre produção agrícola, reservas e importação de alimentos frequentemente não são fiáveis:

a) Na Geórgia, por exemplo, os dados publicados pelos serviços governamentais não são nem fiáveis nem completos. Estima-se que, em virtude do contrabando e de outras formas de evasão fiscal, as importações reais de trigo sejam até cinco vezes mais elevadas do que as indicadas nos dados publicados pelos serviços aduaneiros;

b) No Níger, a informação recolhida no âmbito dos sistemas de alerta rápido é incompleta, dado não considerar as zonas de pastorícia do país, não sendo por isso fiável;

c) Em Madagáscar, Iémen e Níger, as estatísticas agrícolas e outras encontram-se desactualizadas: em alguns casos os últimos recenseamentos agrícolas gerais datam de há 17 anos.

31. Para remediar as situações referidas, foram planeados recenseamentos sócio-económicos e agrícolas em alguns países. Contudo, na prática estes sofreram atrasos consideráveis. Além disso, quando foi interrompido o apoio dos doadores aos serviços estatísticos, a produção de estatísticas na maior parte dos países parou quase completamente.

Avaliação exigida pelo regulamento do Conselho

32. O artigo 32.o do Regulamento (CE) n.o 1292/96 dispõe que, três anos após a sua entrada em vigor, a Comissão apresentará às autoridades com competência orçamental uma avaliação global das suas operações de ajuda alimentar e de segurança alimentar, acompanhada de sugestões sobre o futuro do regulamento e, na medida do necessário, das propostas de alterações a introduzir.

33. Com base num relatório de avaliação externa independente apresentado à Comissão em Dezembro de 2000, esta submeteu em Setembro de 2001 uma síntese às autoridades orçamentais. As conclusões principais dos avaliadores foram:

a) A existência de programas de segurança alimentar sem ligação com outros programas é contestável;

b) Os outros programas de desenvolvimento deverão tomar em consideração a dimensão da segurança alimentar e os documentos de estratégia dos países deverão cobrir todos os instrumentos;

c) As facilidades em divisas para a importação de alimentos não têm pertinência num mercado liberalizado e na prática constituem um mero apoio aos orçamentos nacionais;

d) A capacidade de implementação da Comissão e a capacidade dos países beneficiários em absorver recursos deverá corresponder ao ritmo e volume das autorizações;

e) Deverão ser disponibilizados critérios e indicadores para todos os projectos e programas, devendo o acompanhamento e a avaliação ser realizados sistematicamente.

34. Apesar destas recomendações importantes, a avaliação concluiu que era ainda prematuro avaliar exaustivamente o impacto e eficácia do regulamento e que uma segunda avaliação global deverá por isso ser realizada em 2003-2004. Na sua comunicação(15), a Comissão concordou com esta conclusão e, por consequência, na sua resposta de 14 de Dezembro de 2001(16), o Conselho concluiu que não é necessário alterar o conteúdo do regulamento.

Gestão global

Execução orçamental

35. O volume das dotações para autorizações das rubricas orçamentais da UE no capítulo B7-2 0, dedicadas especificamente à ajuda alimentar e à segurança alimentar, diminuiu de 530 milhões de euros em 1997 para 465 milhões de euros em 2001, ou seja uma redução de 12 % em quatro anos (ver quadro 1). Nos anexos 3 a 5 é apresentada uma repartição pormenorizada dos pagamentos por país e por organização para cada um dos anos de programação de 1997 a 2001.

36. De um modo geral, os fundos autorizados para ajuda alimentar são utilizados rapidamente, dado que a execução deste tipo de acções é bastante simples. A capacidade de absorção para a segurança alimentar tem sido bastante mais reduzida, como indica o quadro 2, que mostra as autorizações e os pagamentos cumulados efectuados até 31 de Dezembro de 2001 em relação aos anos de programação de 1997 a 2001(17).

Quadro 1

Dotações para autorizações de ajuda alimentar e segurança alimentar nos exercícios de 1994 a 2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Orçamentos gerais da UE; sistema de contabilidade SINCOM da Comissão.

Quadro 2

Pagamentos cumulados de autorizações de ajuda alimentar e segurança alimentar em cada um dos anos de programação de 1997 a 2001 (orçamento geral da UE)((As diferenças entre os totais anuais deste quadro e os do quadro 1 devem-se ao facto de as autorizações (contratos/aditamentos) para os anos de programação estarem dispersas ao longo de vários exercícios.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

CRIS (SINCOM 2).

Estruturas de gestão

37. A Comissão tem a responsabilidade global pela execução da política de segurança alimentar constante do capítulo B7-2 0 do orçamento, tendo sido com esse intuito criada uma unidade especial. Nos países beneficiários, as operações de segurança alimentar são desenvolvidas e acompanhadas pelos serviços dos próprios países, pelas delegações da Comissão, por unidades de segurança alimentar (local food security units, LFSU) e por organizações não governamentais (ONG).

COMISSÃO

38. O objectivo da segurança alimentar conduz a uma grande variedade de acções que se entrecruzam com operações nos domínios da ajuda alimentar, da ajuda humanitária e do apoio ao desenvolvimento a longo prazo. Para assegurar a coerência entre as operações de segurança alimentar e as outras formas de ajuda, é desejável que se desenvolva uma forte cooperação com outros serviços relevantes da Comissão, o que significa que a unidade responsável pela segurança alimentar deverá manter-se em comunicação permanente com todas as unidades geográficas (Ásia, América Latina, Europa Central e Oriental, países ACP) no interior da mesma direcção-geral, com algumas outras direcções-gerais (por exemplo Desenvolvimento, Relações Externas) e com o gabinete de ajuda humanitária da Comissão. Dados os seus recursos limitados, torna-se muito difícil à unidade especializada assegurar a coerência entre as políticas de segurança alimentar e as outras estratégias de desenvolvimento dos países beneficiários (ver ponto 25), o que constitui uma tarefa essencial enquanto os vários programas de ajuda ao desenvolvimento da UE forem geridos em paralelo.

LFSU

39. As LFSU são gabinetes locais de assistência técnica financiados pela Comissão, nos quais trabalham peritos europeus e locais para fornecer apoio ao respectivo país beneficiário no planeamento, execução e acompanhamento de operações de segurança alimentar. Para além dos contratos individuais com o seu pessoal, as LFSU não têm mandatos escritos e claros que definam pormenorizadamente as tarefas e responsabilidades para a gestão e informação sobre as operações de segurança alimentar. Por consequência, no Níger e no Iémen nem sempre era claro se e em que medida as LFSU ou os assistentes técnicos que trabalhavam no contexto da segurança alimentar deveriam assistir prioritariamente a delegação ou os serviços dos países beneficiários.

ONG

40. Foi introduzido um novo procedimento para a selecção das ONG no ano 2000. Apesar da intenção da Comissão de descentralizar a ajuda ao desenvolvimento, a elegibilidade administrativa e legal dos candidatos era analisada centralmente em Bruxelas, o que causava tais atrasos que o tempo disponível para as delegações realizarem o exame técnico e financeiro das operações propostas se revelava excessivamente curto. De forma geral, o novo procedimento revelou-se complexo e moroso. Tendo o convite para apresentação de propostas sido publicado em Setembro de 2000, os primeiros contratos foram assinados apenas em Dezembro de 2001.

RESAL

41. Para um certo número de tarefas de apoio diferentes, a Comissão contratou em 1998 um consórcio (joint venture) de sete firmas de consultoria independentes que constituíram a Rede Europeia de Segurança Alimentar (RESAL).

42. As principais tarefas da RESAL consistiram em fornecer assistência na formulação das estratégias de segurança alimentar e analisar as situações de segurança alimentar, formular propostas de operações de segurança alimentar e criar um sistema para a recolha e análise de dados (contidos nos relatórios mensais e trimestrais) e melhorar os sistemas de informação relativos a questões de segurança alimentar (acompanhamento de preços, previsões de colheitas, etc.). Os resultados do sistema de informação foram disponibilizados via Internet.

43. De um modo geral, a RESAL funcionou bem e foi particularmente eficaz no fornecimento de apoio de consultoria ad hoc sob a forma de estudos e de contributos à formulação de estratégias solicitadas tanto pela Comissão como pelos países beneficiários.

44. Embora a rede de informação tenha constituído uma ideia positiva no sentido de compilar a informação existente e de a apresentar ao público de uma forma acessível, deverá notar-se que a qualidade da informação não podia ser melhor que a das fontes, as quais nem sempre eram fiáveis. Além disso, a informação no sítio Internet nem sempre se encontrava actualizada: em Agosto de 2001, por exemplo, no caso de mais de metade dos países analisados pelo Tribunal, a informação, que deveria ter sido fornecida mensalmente, já estava desactualizada mais do que quatro meses.

45. No âmbito da política de encerramento dos seus gabinetes de assistência técnica, a Comissão suspendeu o contrato com a RESAL a partir de 1 de Setembro de 2001. Em sua substituição, 20 peritos recentemente recrutados, com tarefas e funções semelhantes às das RESAL, deverão trabalhar em 15 delegações em países considerados prioritários e cinco peritos adicionais nos serviços da Comissão em Bruxelas.

Informação de gestão

46. Apesar de a Comissão dispor em Bruxelas de informações fiáveis sobre as atribuições, autorizações e entregas de fundos para os programas de segurança alimentar, não se mostrou capaz de fornecer informações fiáveis sobre a utilização dos fundos adiantados e sobre a evolução dos diversos componentes dos programas(18). O sistema de contabilidade SINCOM 2 da Comissão não era capaz de identificar todos os contratos relacionados com a segurança alimentar e os respectivos pagamentos, pelo que não pôde fornecer dados completos e pormenorizados sobre os mesmos. Embora tais informações estivessem normalmente disponíveis ao nível das delegações, não eram sistematicamente comunicadas à Comissão em Bruxelas. Os relatórios anuais da Comissão às autoridades orçamentais sobre a execução do Regulamento (CE) n.o 1292/96 carecem de informações sobre a utilização de fundos de contrapartida. Este facto é contrário ao terceiro parágrafo do artigo 31.o desse regulamento, o qual dispõe claramente que o relatório anual da Comissão sobre a execução de operações de ajuda alimentar e de segurança alimentar conterá informações sobre as acções empreendidas a título dos fundos de contrapartida gerados para ajuda alimentar.

47. Os relatórios anuais da Comissão sobre a execução de acções de ajuda alimentar e de segurança alimentar poderão apenas com grande prudência servir de base para análises tais como comparações anuais, dados os problemas acima referidos e o facto de a apresentação das diferentes componentes da ajuda diferir de ano para ano.

Acções

Preparação das intervenções

48. Com base nas cartas oficiais (que na prática constituem contratos, assinados pela Comissão e pelo país beneficiário) às quais estão ligados os planos anuais globais de segurança alimentar, pode dar-se início à preparação dos projectos e acções individuais.

49. Este processo tem sido em geral pesado e moroso na maior parte dos países beneficiários, o que se deve, entre outros, aos seguintes factores:

a) Dado que os documentos de estratégia sobre segurança alimentar normalmente não definem prioridades claras, todo o processo de definição de prioridades é adiado para a fase de programação;

b) Os procedimentos administrativos, tanto na Comissão como nos países beneficiários, são complexos;

c) O regulamento do Conselho permite que uma grande variedade de acções seja empreendida ao abrigo de rubricas orçamentais relativas à segurança alimentar, o que requer esforços especiais no sentido de definir o conteúdo específico dos programas de segurança alimentar com os parceiros.

Por conseguinte, em alguns países beneficiários não foi em determinados anos compilado qualquer programa.

50. O regulamento estipula que as operações de segurança alimentar devem integrar-se no âmbito de uma programação plurianual(19). Tal plano deverá apresentar perspectivas a longo prazo sobre como substituir as operações de ajuda alimentar por operações de segurança alimentar, de forma a poder ser definido um pacote coerente de medidas para alguns anos. Até recentemente, a programação tem sido efectuada numa base anual. Desde 2001, a Comissão tem preparado programas plurianuais para alguns países beneficiários, por exemplo Moçambique.

51. O artigo 3.o do regulamento do Conselho exige uma abordagem que assegure a complementaridade de acções financiadas por fontes diferentes. Contudo, na maior parte dos países visitados pelo Tribunal, os programas de segurança alimentar não eram bem integrados com os programas principais. A rubrica da segurança alimentar é considerada por algumas partes envolvidas como uma fonte suplementar e bem aceite de financiamento. No caso da Etiópia, por exemplo, as rubricas orçamentais para segurança alimentar foram utilizadas para compensar a escassez de componentes agrícolas no sétimo e, em particular, no oitavo FED. No entanto, em alguns países tem-se tentado incluir certos tipos de acções na rubrica orçamental destinada à segurança alimentar. No Níger, os FED financiaram projectos de desenvolvimento rural, enquanto que as rubricas orçamentais da segurança alimentar foram utilizadas sobretudo para financiar actividades de apoio e de reforço de capacidades (por exemplo corpo de gestão de crises e de segurança alimentar, armazenamento de alimentos, recenseamentos agrícolas). Em Madagáscar, as operações de segurança alimentar financiadas pelo orçamento geral complementam os projectos de desenvolvimento rural financiados pelos sétimo e oitavo FED, sendo as duas fontes de financiamento utilizadas de forma coerente. Tal resulta do facto de existir uma estratégia única de desenvolvimento nesse país, que orienta as operações de desenvolvimento rural, de segurança alimentar e de alívio da pobreza independentemente da sua fonte.

Identificação

52. A identificação dos projectos não se encontrava estruturada na maior parte dos países visitados pelo Tribunal. À excepção da Bolívia, não havia indícios de estruturas estabelecidas que pudessem levar à selecção de projectos com base em prioridades e critérios claros. No Iémen, por exemplo, o critério mais importante era o de que os projectos estivessem homogeneamente distribuídos pelo país; o resultado era uma dispersão por uma larga variedade de projectos, escolhidos numa base ad hoc.

53. A estruturação e planeamento das operações de segurança alimentar analisadas pelo Tribunal ressentiu-se da falta de estudos de viabilidade. Por exemplo, no Iémen praticamente não se elaboraram estudos de viabilidade prévios às operações. Os projectos foram, na sua maior parte, executados sem procedimentos prévios de justificação e sem consulta à população local. Na Etiópia, nenhum dos projectos examinados no local tinha sido sujeito a análise financeira ou económica antes de ser executado. Também em Madagáscar, a viabilidade e sustentabilidade das operações de segurança alimentar não foram suficientemente analisadas.

54. Contudo, uma vez adoptados, muitos dos projectos visitados pelo Tribunal eram tecnicamente bem executados e úteis para a população em causa. Constituíram excepções os projectos de irrigação no Iémen e na Bolívia para os quais as barragens e condutas ou não tinham sido completadas ou não tinham beneficiado de manutenção, o que tornava a irrigação limitada.

Execução

Envolvimento dos beneficiários

55. É essencial que se verifique um elevado grau de envolvimento dos Governos dos países beneficiários no planeamento das operações de segurança alimentar para assegurar o êxito dessas operações. Em particular, deverão ser estabelecidas estruturas administrativas aos níveis central e local para assegurar a sustentabilidade dos projectos.

56. O envolvimento dos Governos centrais no ciclo dos projectos é geralmente limitado. Em alguns países visitados pelo Tribunal, as actividades relacionadas com a segurança alimentar são atribuídas a organismos locais de uma forma algo descoordenada (por exemplo no Iémen e na Etiópia). Em outros países, como Madagáscar e Bolívia, foram criados organismos específicos para executar o programa.

57. No Níger, foi criada uma unidade de gestão para acções de segurança alimentar e ajuda alimentar, através da qual a coordenação entre o Estado e os doadores funciona bem. No entanto, o empenhamento do Estado neste mecanismo nacional de segurança alimentar permanece insuficiente, pelo que têm sido os doadores, e não o Governo, a assumir um papel preponderante no processo.

58. A participação activa da população é pelo menos tão importante como o grau de envolvimento da administração central. De acordo com o Regulamento (CE) n.o 1292/96(20), os beneficiários deverão ser transformados em agentes do seu próprio desenvolvimento. O seu apoio activo aos projectos é, portanto, necessário para que estes tenham hipóteses de se tornarem viáveis e sustentáveis.

59. As comunidades locais só se sentirão responsáveis por um projecto se tiverem sido implicadas durante todo o processo desde a fase de identificação. Além disso, as operações de segurança alimentar não serão sustentáveis sem estruturas locais em perfeito estado de funcionamento nas comunidades, para apoiar a população local na formulação de necessidades e na execução e gestão de projectos. Na prática, o envolvimento das comunidades locais no ciclo dos projectos era muito limitado em todos os países visitados pelo Tribunal, à excepção da Bolívia.

60. Em particular no Iémen e na Geórgia, não havia qualquer indicação de que a população tivesse sido consultada. As operações foram executadas sem ter sido avaliada a situação das populações locais ou sem explicações sobre a razão por que uma determinada operação deveria ter prioridade ou determinados grupos alvo tinham sido seleccionados. No Iémen, os serviços administrativos locais tiveram problemas graves para convencer as comunidades sobre a utilidade das operações propostas.

61. Na maior parte dos países visitados existe uma insuficiente capacidade estrutural ao nível local para gerir e acompanhar os projectos e apoiar a população local de um ponto de vista administrativo e técnico. Embora na Bolívia os municípios locais funcionem adequadamente, a sua capacidade de coordenação encontra-se enfraquecida pelo facto de o seu pessoal técnico chave ser com frequência substituído por motivos políticos após eleições.

Atrasos

62. Em quase todos os países beneficiários verificaram-se atrasos consideráveis entre a decisão de financiamento e o início da execução dos programas e projectos. Em resultado destes atrasos, ficaram imobilizados montantes consideráveis de fundos durante vários anos.

63. Em geral, os atrasos na execução dos primeiros programas (exercício de 1996) foram particularmente consideráveis, o que se deve parcialmente às razões já mencionadas relativas à preparação das intervenções (ver ponto 49). Os problemas de pessoal e os efeitos de curto prazo da reorganização da Comissão também podem explicar os grandes atrasos nos pagamentos, por exemplo na Etiópia, Iémen e Madagáscar, que impediram a boa execução dos programas.

64. Alguns atrasos foram causados pelos países beneficiários. Por exemplo, os Governos do Iémen e do Níger não chegaram a acordo para a realização de recenseamentos agrícolas, os quais são vitais para a obtenção de informações sobre a situação da segurança alimentar. Na Etiópia, uma repartição pouco clara de responsabilidades entre os ministérios e os organismos executantes e entre o Governo central e os dos Estados regionais também causou atrasos.

Apoio orçamental

65. Em alguns países, a ajuda comunitária é concedida sob a forma de apoio orçamental (tal como previsto no n.o 5 do artigo 2.o do regulamento do Conselho), na condição de se verificar uma programação, execução e acompanhamento eficazes do orçamento nacional, ou seja, uma supervisão regular das despesas públicas.

66. O apoio orçamental é habitualmente financiado pelo contravalor (em divisas locais) das divisas estrangeiras fornecidas pela Comissão aos países beneficiários para financiar a importação de alimentos, para o que os países beneficiários têm de fornecer provas. No entanto, numa situação de importações liberalizadas, como é actualmente o caso de quase todos os países beneficiários, trata-se de uma construção artificial para uma intervenção que constitui na prática uma facilidade em divisas estrangeiras destinada a apoiar o equilíbrio da balança de pagamentos dos países em causa.

67. Na maior parte dos casos de apoio orçamental, são definidas áreas-alvo, por exemplo apoio ao sector social, apoio a investimentos ou apoio a despesas recorrentes. As considerações com base nas quais se escolhe uma ou outra abordagem não são habitualmente documentadas. Além disso, é concedido apoio orçamental apenas quando são cumpridas determinadas condições. Estas podem ter a ver, por exemplo, com factores macro-económicos, indicadores orçamentais (por exemplo a proporção do orçamento que é atribuída à saúde ou à educação) ou reformas administrativas dos serviços governamentais. Um critério geral deverá consistir em conceder apoio orçamental apenas quando existam um controlo e uma gestão eficazes dos sistemas orçamentais e contabilísticos nacionais ou, se tal não for o caso, quando pelo menos forem providenciadas melhorias substanciais(21).

68. Foi concedido apoio orçamental à Geórgia, Madagáscar, Níger e Iémen, apesar de os sistemas orçamentais e contabilísticos destes países não serem adequados. Por falta de cumprimento das condições exigidas, foram entretanto suspensos os pagamentos à Geórgia (devido a condições macro-económicas) e a Madagáscar (reforma da administração pública).

69. Apesar de as decisões de suspender os pagamentos terem sido inteiramente justificadas pelo não cumprimento de condições, conduziram a interrupções graves na execução dos programas de segurança alimentar, por exemplo no sector social, onde o financiamento do orçamento nacional dependia do financiamento da UE. O apoio orçamental dependente de factores macro-económicos pode assim tornar-se facilmente incompatível com as operações de segurança alimentar que se destinem especificamente a melhorar a situação da segurança alimentar ao nível local.

Acompanhamento

70. O acompanhamento deverá ser realizado em primeiro lugar pela administração central e local em conjunto com a delegação da Comissão. Em geral, os serviços centrais da Comissão e as suas delegações não se encontram fortemente envolvidos no acompanhamento dos projectos. Na maior parte dos países, o acompanhamento é realizado pelas LFSU.

71. Na Geórgia, o Governo mostra-se pouco interessado em acompanhar projectos, à excepção dos projectos geridos pelo Ministério da Saúde, que é responsável pelas prestações familiares, para as quais o acompanhamento é eficiente e apertado. No Iémen, não foi sequer realizada qualquer verificação relativa a operações de segurança alimentar por parte da administração nacional.

72. Apesar do facto de o acompanhamento das LFSU ter sido dificultado pela dispersão e localização remota dos projectos na Etiópia, os relatórios fornecidos pelas LFSU em geral faziam um diagnóstico claro e completo do estatuto da execução dos projectos aos quais se referem.

Avaliação e auditorias

73. Para determinar se os objectivos estabelecidos durante a fase de apreciação foram atingidos, a Comissão deverá realizar avaliações regulares das operações de segurança alimentar. Tal não acontece suficientemente e, à excepção da Etiópia, foram realizadas muito poucas avaliações independentes. De qualquer forma, de modo a avaliar correctamente o impacto e eficiência das operações de segurança alimentar, são necessários indicadores verificáveis de rendimento dos projectos e programas. À excepção da Bolívia, não foram encontrados indícios da existência de tais indicadores em qualquer dos países visitados pelo Tribunal.

74. Na maior parte das cartas oficiais ou dos memorandos de entendimento a elas associados declarava-se que deveriam ser realizadas auditorias financeiras dos programas. Apenas em 2001 começaram a ser realizadas auditorias com cobertura de todo um programa, ou parte de um programa no caso das chamadas avaliações intercalares.

75. O facto de as auditorias serem realizadas alguns anos após o início dos programas torna difícil descobrir os documentos de apoio ou obter explicações sobre as considerações que estiveram na base das operações. Além disso, em tal situação as fraquezas no sistema de controlo interno, pelo menos para o programa em questão, já não poderão ser corrigidas e nos outros programas em funcionamento poderão apenas ser corrigidas numa fase muito tardia.

76. Os serviços centrais da Comissão ainda não dispõem de uma imagem completa ou actualizada das auditorias realizadas por iniciativa das delegações, porque as delegações não informam sistematicamente os serviços centrais sobre as auditorias que planeiam e executam.

77. A adequação das auditorias e o conteúdo dos respectivos relatórios não eram muitas vezes avaliados convenientemente. Em consequência, não houve resposta apropriada nos casos em que as auditorias eram profissionalmente insuficientes ou quando os relatórios de auditoria descreviam lacunas, por exemplo no sistema de controlo interno de pagamentos.

Coordenação entre doadores

Coordenação ao nível central

78. O Regulamento (CE) n.o 1292/96 dispõe que a Comunidade e os seus Estados-Membros deverão coordenar estreitamente as suas políticas de cooperação para o desenvolvimento no que respeita às operações de ajuda alimentar e de segurança alimentar e que deverão ser criadas condições para uma estreita cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão no âmbito do Comité da Segurança Alimentar e da Ajuda Alimentar do Conselho (FSFAC)(22).

79. O regulamento dispõe igualmente, no seu artigo 20.o, que os Estados-Membros e a Comissão prestar-se-ão toda a assistência necessária e comunicar-se-ão mutuamente todas as informações úteis relativas à execução das operações de ajuda alimentar e de segurança alimentar. Mais especificamente, dispõe no seu artigo 28.o que os Estados-Membros notificarão à Comissão as suas acções nacionais de ajuda alimentar, bem como os seus programas destinados a assegurar a segurança alimentar, e que a coordenação e a cooperação entre a Comunidade e os Estados-Membros será objecto de um intercâmbio regular de informações no seio do FSFAC. Além disso, e de acordo com o artigo 30.o, os Estados-Membros e a Comissão comunicar-se-ão mutuamente os resultados dos trabalhos de avaliação, bem como as análises ou estudos susceptíveis de melhorar a eficácia das ajudas e esforçar-se-ão por executar acções de avaliação conjuntas.

80. Na realidade, contudo, estas cláusulas do regulamento não são adequadamente aplicadas. Os Estados-Membros não notificaram a Comissão das suas operações bilaterais de ajuda alimentar e de segurança alimentar. O fornecimento de informações sobre operações de segurança alimentar é um processo num só sentido. A Comissão informa os Estados-Membros mas o inverso não é verdade, como o Tribunal já observara em diversas ocasiões relativamente a outros programas(23).

81. A Presidência belga do FSFAC apresentou unilateralmente em Setembro de 2001 a política nacional de ajuda alimentar e de segurança alimentar belga e propôs aos outros Estados-Membros que apresentassem as suas no âmbito do FSFAC(24). Esta iniciativa não logrou contudo obter uma resposta da parte dos outros Estados-Membros.

82. Além disso, as principais recomendações das conclusões do Conselho, de 19 de Dezembro de 2001, sobre o Regulamento (CE) n.o 1292/96(25) não deram continuidade à recomendação da comunicação da Comissão(26), segundo a qual o papel do FSFAC deverá ser reforçado através de uma concentração mais intensa nas questões estratégicas e sectoriais.

83. A informação recebida da Comissão pelos representantes dos Estados-Membros no FSFAC não é sistematicamente reenviada às suas embaixadas locais: os embaixadores de países da UE na Geórgia, por exemplo, queixaram-se de não terem recebido feed-back sobre políticas de segurança alimentar comunitária oriunda dos respectivos Ministérios dos Negócios Estrangeiros ou Ministérios para a Cooperação e Desenvolvimento.

Coordenação ao nível local

84. Ao nível local, realizaram-se reuniões regulares entre os representantes dos Estados-Membros e as delegações da Comissão. Na maior parte dos países visitados, a coordenação consistia meramente numa troca de informações, mas em Madagáscar, em especial, existia uma intensa cooperação com os outros doadores, o que levou à construção de uma base de dados conjunta dos doadores contendo todos os pormenores dos projectos financiados no país. No Níger, a coordenação entre doadores que participavam na entidade coordenadora para a prevenção e gestão de crises alimentares era igualmente estreita.

85. À excepção de Madagáscar e do Níger, a coordenação com outros doadores multilaterais [Banco Mundial (BM), Fundo Monetário Internacional (FMI), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP), FAO] é marginal, embora em muitos países o BM e o FMI estejam actualmente a ajudar os Governos a preparar documentos de estratégia sobre a política nacional de alívio da pobreza. Dado que o alívio da pobreza e a segurança alimentar estão estreitamente ligados, deverá verificar-se uma coordenação estreita neste domínio entre os Governos, a Comunidade e o BM/FMI, de modo a prevenir contradições nas respectivas políticas.

86. Apesar de serem de qualidade insuficiente, foram encontrados na maior parte dos países visitados sistemas de informação relativos a aspectos de segurança alimentar, sob a forma de informações sobre produção agrícola, sistemas de informação de mercado e sistemas de alerta rápido. Estes sistemas eram operados em parte pelos serviços governamentais e em parte pelos doadores, o que levou a uma dispersão de informações e a uma duplicação de sistemas de informação que se poderiam ter evitado através de melhor coordenação.

87. A falta de coordenação entre doadores bloqueia o desenvolvimento de estratégias nacionais únicas e globais a serem seguidas por todos os doadores. Do ponto de vista de alguns doadores importantes, o país beneficiário deverá ocupar-se da coordenação entre os diferentes doadores. Contudo, enquanto um país beneficiário não for capaz de o fazer, a coordenação entre os diversos doadores por sua própria iniciativa é vital.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

A política aplicada e o Regulamento (CE) n.o 1292/96

88. Têm sido desenvolvidas diferentes estratégias, programas e planos de acção específicos de segurança alimentar nos termos do Regulamento (CE) n.o 1292/96. Vêem juntar-se às estratégias de alívio da pobreza, estratégias agrícolas, documentos de estratégia nacional, programas nacionais indicativos e uma variedade de planos de desenvolvimento de outros doadores. Na maior parte destes documentos de estratégia, os objectivos últimos (implícitos ou explícitos) são os mesmos: alívio da pobreza, segurança alimentar e melhoria das condições de vida das populações.

89. A segurança alimentar não é um instrumento e as acções realizadas com o objectivo de melhorar a segurança alimentar não têm características específicas de "segurança alimentar". Pelo contrário, são semelhantes ou idênticas às acções realizadas no contexto de qualquer programa de desenvolvimento. Contudo, os programas de segurança alimentar são executados como programas de desenvolvimento separados dos programas de desenvolvimento principais. Como resultado, exige-se um esforço substancial de coordenação entre os vários serviços da Comissão e as outras partes interessadas de modo a assegurar a coerência entre os diferentes programas. Na prática, tal coordenação não pôde ser realizada devido aos recursos limitados da unidade especializada em intervenções relativas a segurança alimentar.

Recomendação 1

90. Poderá dar-se continuidade ao objectivo de segurança alimentar através das seguintes acções:

a) Exame atento das operações propostas de modo a assegurar que o seu impacto na segurança alimentar foi ponderado;

b) Acompanhamento da segurança alimentar nos países beneficiários e análise das causas da insegurança alimentar;

c) Elaboração de relatórios sobre segurança alimentar e recomendação de possíveis acções para a melhorar.

A Comissão deverá intensificar os esforços junto dos doadores multilaterais e bilaterais, incluindo os Estados-Membros da UE, no sentido de compilarem documentos conjuntos de estratégia nacional para os países em vias de desenvolvimento, incluindo explicitamente o conceito de segurança alimentar.

91. Quando os objectivos actuais de segurança alimentar forem integrados nos programas de desenvolvimento principais, a necessidade de um regulamento específico para as intervenções de segurança alimentar torna-se menos notória. Daí que se deva considerar, provavelmente no contexto da nova avaliação da segurança alimentar anunciada para 2004, suspender o Regulamento (CE) n.o 1292/96 na sua forma actual. As actividades de apoio à segurança alimentar actualmente financiadas pelo dito regulamento poderão então ser cobertas pelos regulamentos relativos às áreas geográficas da Ásia, América Latina e países mediterrânicos. Nesse cenário, poderá ter de se procurar uma solução para os países ACP, os quais correm o risco de se verem excluídos dos recursos financiados pelo orçamento geral, que servem actualmente de complemento às dotações que recebem dos FED. Qualquer que seja a solução escolhida, deverá assegurar-se a coerência entre o financiamento do orçamento geral e os programas indicativos dos países ACP.

92. A ajuda alimentar fornecida ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1292/96 tem uma forte componente de assistência e, portanto, humanitária em muitos casos. Assim, toda a ajuda alimentar em géneros poderá ser integrada no regulamento sobre ajuda humanitária, de forma a que um só regulamento cubra a ajuda humanitária e a ajuda alimentar, com procedimentos distintos onde necessário.

93. As dotações para ajuda alimentar e ajuda humanitária poderão ser agrupadas sob uma única rubrica orçamental, enquanto que as dotações para segurança alimentar poderão ser incluídas sob as rubricas orçamentais gerais para apoio aos países beneficiários em cada uma das áreas geográficas através dos programas de desenvolvimento.

Programas de segurança alimentar

94. Os programas de segurança alimentar, preparados com regularidade anual, demoram normalmente alguns anos até poderem ser completados. Devido aos atrasos na programação anual em geral e aos consequentes atrasos na libertação de fundos, o financiamento contínuo que seria desejável nem sempre pode ser assegurado.

Recomendação 2

95. Os programas deverão ser plurianuais e baseados nas estratégias globais de desenvolvimento dos países beneficiários. Deverão ser realistas no sentido de reflectirem a capacidade de absorção dos países beneficiários, assim como a capacidade de a Comissão gerir e acompanhar o programa.

Dados de base

96. Em geral, as informações disponíveis sobre segurança alimentar são desactualizadas, incompletas e não fiáveis. No passado, os doadores já forneceram assistência para melhorar as capacidades dos países em questões estatísticas. Contudo, os resultados geralmente desapareciam quando se solicitava aos países beneficiários que financiassem com os seus próprios recursos as actividades estatísticas.

Recomendação 3

97. A Comissão, juntamente com outros doadores, deverá conceder prioridade ao apoio ao desenvolvimento de sistemas destinados a fornecer informações fiáveis sobre a situação socioeconómica das famílias (incluindo os aspectos de pobreza e de segurança alimentar).

98. Neste âmbito, a Comissão, em cooperação com outros doadores, deverá desenvolver indicadores que possam ser utilizados para avaliar as eventuais melhorias da segurança alimentar.

Informação de gestão nos serviços centrais

99. O sistema contabilístico da Comissão não identificou toda a informação relevante sobre a situação financeira e o progresso na execução das acções de segurança alimentar. Esta informação encontra-se disponível em grande medida ao nível das delegações, o que não foi comunicado de forma sistemática à Comissão em Bruxelas.

Recomendação 4

100. A Comissão deverá modificar os seus sistemas de informação contabilísticos e de gestão, de modo a que possam ser compilados dados completos e precisos sobre a utilização dos fundos. Além disso, deverá verificar-se uma troca de informações regular entre os serviços centrais da Comissão e as suas delegações. Mesmo numa situação de descentralização, os serviços centrais deverão ter acesso à informação básica, de forma a poderem cumprir as suas responsabilidades de supervisão.

Sustentabilidade

101. A sustentabilidade das acções não se encontra assegurada enquanto a infra-estrutura administrativa nacional ao nível central e local for inadequada. Na maior parte dos países visitados pelo Tribunal, a capacidade ou a motivação dos serviços centrais eram insuficientes para gerir programas de desenvolvimento de forma eficaz. Ao nível local, não existem praticamente quaisquer estruturas administrativas. Trata-se de um problema generalizado, o que tem sido frequentemente comentado pelo Tribunal.

Recomendação 5

102. Para aumentar as capacidades de absorção actualmente reduzidas e incrementar a responsabilidade pelos projectos de segurança alimentar por parte dos países beneficiários, a Comissão deverá continuar a concentrar os seus esforços no reforço de capacidades e no apoio institucional. Deverá prestar-se atenção muito especial aos processos de identificação, planeamento e acompanhamento das acções. A população local deverá estar activamente implicada em todas as etapas dos projectos. Os Governos nacionais deverão ser encorajados a atribuir prioridade ao desenvolvimento de estruturas locais nas quais as ONG poderão ser chamadas a desempenhar um papel intercalar importante.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de Fevereiro de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho, de 27 de Junho de 1996, relativo à política e à gestão da ajuda alimentar e às acções específicas de apoio à segurança alimentar (JO L 166 de 5.7.1996, p. 1).

(2) Tal corresponde ao objectivo global formulado pelas Nações Unidas de reduzir a pobreza no mundo em 50 % durante o mesmo período, o que foi reafirmado pela Cimeira Mundial da Alimentação que decorreu em Roma de 10 a 13 de Julho de 2002.

(3) Todos os dados foram retirados do relatório da FAO "Avaliação da situação da segurança alimentar mundial", publicado pelo Comité sobre Segurança Alimentar Mundial na sequência da sua sessão de Roma de 28 de Maio a 1 de Junho de 2001.

(4) Incluindo da Comunidade Europeia.

(5) Ponto 1 do plano de acção da Cimeira Mundial da Alimentação, anexo à "Declaração de Roma sobre a segurança alimentar mundial", de 13 de Novembro de 1996.

(6) - Regulamento (CEE) n.o 3972/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, relativo à política e à gestão da ajuda alimentar;

- Règlement (CEE) n.o 1755/84 du Conseil du 19 juin 1984 relatif à la mise en oeuvre d'actions de substitution aux livraisons d'aide alimentaire dans le domaine de l'alimentation (não existe esta versão em português);

- Regulamento (CEE) n.o 2507/88 do Conselho, de 4 de Agosto de 1988, relativo à execução de programas de armazenamento e de sistemas de alerta rápido;

- Regulamento (CEE) n.o 2508/88 do Conselho, de 4 de Agosto de 1988, relativo à execução de acções de co-financiamento de compras de produtos alimentares ou de sementes efectuadas por organismos internacionais e organizações não governamentais;

- Regulamento (CEE) n.o 1420/87 do Conselho, de 21 de Maio de 1987, que fixa as regras de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 3972/86, relativo à política e à gestão da ajuda alimentar.

(7) Arménia, Azerbaijão, Bangladeche, Bolívia, Burquina Faso, Cabo Verde, Eritreia, Etiópia, Geórgia, Haiti, Honduras, Quirguizistão, Madagáscar, Malavi, Mauritânia, Moldávia, Moçambique, Nicarágua, Níger, Peru e Iémen.

(8) Afeganistão, Angola, República Democrática do Congo, Equador, Libéria, Coreia do Norte, Ruanda, Serra Leoa, Somália, Sudão e Tajiquistão.

(9) Relatório Especial n.o 7/87, sobre a gestão dos fundos de contrapartida em matéria de ajuda alimentar (JO C 31 de 4.2.1988); Relatório Especial n.o 6/87, sobre a ajuda alimentar à Índia de 1978 a 1985 (no mesmo JO); Relatório Especial n.o 1/87, sobre a qualidade da ajuda alimentar (JO C 219 de 17.8.1987); Relatório Especial n.o 8/80, de 30 de Outubro de 1980, sobre a ajuda alimentar da Comunidade (não publicado).

(10) Relatórios anuais relativos aos exercícios de 1992 (JO C 309 de 16.11.1993, p. 205-216), 1989 (JO C 313 de 12.12.1990, p. 178-181) e 1988 (JO C 312 de 12.12.1989, p. 145-148 e p. 153-154).

(11) Bolívia, Etiópia, Geórgia, Madagáscar, Níger e Iémen, os quais foram seleccionados com base na importância do auxílio em matéria de segurança alimentar fornecido pelo orçamento da UE e incluindo pelo menos um país de cada uma das áreas geográficas.

(12) N.o 4 do artigo 1.o e segundo e vigésimo terceiro considerandos.

(13) Segundo considerando, n.o 4 do artigo 1.o e n.o 2 do artigo 2.o, último travessão.

(14) Artigo 3.o, terceiro parágrafo, e artigo 6.o, terceiro parágrafo.

(15) "Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Avaliação e orientação futura do Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho, relativo à política e à gestão da ajuda alimentar e às acções específicas de apoio à segurança alimentar" [COM(2001) 473 final, de 12 de Setembro de 2001].

(16) Documento 15390/01 do Grupo para a Ajuda Alimentar do Conselho: Conclusões preliminares do Conselho sobre a avaliação e orientação futura do Regulamento (CE) n.o 1292/96.

(17) Um ano de programação é um ano para o qual, através de uma Carta Oficial (ver ponto 48), é assumido um compromisso de financiamento de um programa de segurança alimentar num país beneficiário específico. As autorizações para tal programa podem estar distribuídas ao longo de vários exercícios orçamentais.

(18) Ver as sucessivas qualificações nas declarações de fiabilidade do Tribunal, culminando no relatório anual relativo ao exercício de 1999, pontos 8.11-8.13 (JO C 342 de 1.12.2000).

(19) Décimo terceiro e décimo quarto considerandos e artigo 3.o, quarto parágrafo.

(20) N.o 3 do artigo 1.o, quinto travessão.

(21) Relatório Especial n.o 5/2001, sobre os fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afectados a ajudas orçamentais (sétimo e oitavo FED) (JO C 257 de 14.9.2001); e Relatório Especial n.o 1/2002, sobre a assistência macro-financeira (AMF) a países terceiros e as facilidades de ajustamento estrutural (FAE) nos países mediterrânicos (JO C 121 de 23.5.2002).

(22) Terceiro e vigésimo terceiro considerandos.

(23) Relatório Especial n.o 7/98, sobre o Programa Comunitário de Ajuda ao Desenvolvimento relativo à África do Sul (1986-1996) (JO C 241 de 31.7.1998), pontos 93 a 97; Relatório Especial n.o 4/2000, relativo às acções de recuperação dos países ACP como instrumento de preparação para a ajuda clássica ao desenvolvimento (JO C 113 de 19.4.2000), pontos 37 a 41; Relatório Especial n.o 19/2000, sobre a gestão, pela Comissão, do programa de assistência à sociedade palestiniana (JO C 32 de 31.1.2001), pontos 84 a 88.

(24) Documento não oficial n.o 6/01 (ALIM), de 6 de Setembro de 2001.

(25) Documento do Conselho n.o 15390/01 (ALIM), de 17 de Dezembro de 2001.

(26) Recomendação n.o 9 da comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho [COM(2001) 473 final, de 12 de Setembro de 2001, p. 5].

ANEXO 1

SITUAÇÃO DA SEGURANÇA ALIMENTAR NOS SEIS PAÍSES VISITADOS PELO TRIBUNAL

1. Apresenta-se a seguir a situação da segurança alimentar nos países visitados pelo Tribunal(1).

2. Na Geórgia, Bolívia, e Madagáscar, a disponibilidade global de alimentos parece ser suficiente, ou seja não existe um défice alimentar nestes países. Existe, contudo, um problema de acesso das camadas mais pobres das populações devido a uma grave falta de poder de compra.

3. Na Etiópia, a insegurança alimentar está ligada a factores estruturais, encontrando-se 49 % da população, ou seja 28,4 milhões de pessoas, subnutrida. Os principais factores de insegurança alimentar são a falta de poder de compra e o problema do acesso físico aos alimentos: o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1999/2000 indica que 89 % da população se encontra abaixo do limiar de pobreza de 2 USD por dia de rendimento per capita.

4. O Iémen é estruturalmente incapaz de produzir mais de 30 % dos géneros necessários para alimentar a sua população, sendo o remanescente coberto principalmente por importações. Dado o poder de compra extremamente reduzido das populações rurais, existem faltas estruturais de alimentos nas zonas rurais.

5. A situação da segurança alimentar no Níger é extremamente frágil devido a condições climatéricas, em resultado das quais ocorrem regularmente anos de sérias faltas de alimentos.

6. O quadro seguinte mostra o número de pessoas subnutridas e a sua proporção da população total nos seis países visitados:

Pessoas subnutridas nos seis países visitados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

FAO, Roma: Avaliação da Situação Mundial de Segurança Alimentar (publicado em 1.6.2001).

(1) Bolívia, Etiópia, Geórgia, Madagáscar, Níger e Iémen.

ANEXO 2

DIVERSIDADE DAS ACÇÕES DE SEGURANÇA ALIMENTAR

- Apoio a sistemas de alerta rápido

- Construção ou melhoramento de instalações de armazenamento

- Construção de estufas

- Produção ou fornecimento de sementes, estabelecimento de bancos de sementes ou grão

- Fornecimento de factores de produção agrícola como adubos, pesticidas, instrumentos e equipamento

- Fornecimento de tecnologias agrícolas de pequena escala

- Apoio ao desenvolvimento da aquicultura

- Fornecimento de equipamentos e barcos de pesca

- Actividades de reabastecimento

- Iniciativas de alimentos por trabalho e de espécies por trabalho, iniciativas geradoras de emprego

- Diversificação das fontes de rendimento rurais

- Desenvolvimento da produção cerealífera, hortícola e frutícola

- Desenvolvimento da pecuária (por exemplo criação de gado, produção de leite e queijo) e da avicultura

- Equipamento veterinário e apoio a clínicas veterinárias, fornecimento de produtos de farmácia veterinária

- Apoio ao transporte, distribuição e colocação no mercado de produtos agrícolas

- Micro-projectos de desenvolvimento rural

- Sistemas de micro-crédito rural para a agricultura, pecuária e artesanato

- Sistemas de fornecimento de água a zonas rurais

- Construção de pequenas barragens

- Sistemas de irrigação

- Desvio de rios

- Protecção das margens dos rios ou uadis

- Preservação das terras

- Estradas de acesso rurais (estradas afluentes)

- Infra-estruturas de aldeia

- Reflorestação

- Apoio às associações de produtores

- Apoio às associações de mulheres

- Assistência técnica e formação em técnicas agrícolas, finanças e gestão

- Construção de capacidade institucional para ministérios e outros organismos governamentais, municípios e comunidades locais responsáveis por operações de segurança alimentar

- Informação e formação em questões alimentares e de saúde, promoção da diversidade dietética

- Campanhas de higiene e saneamento

- Apoio à segurança sanitária

- Apoio às escolas e infantários rurais

- Auxílio às redes de apoio social

- Facilidades em divisas para o financiamento de importações alimentares

Fonte:

Tribunal de Contas Europeu.

ANEXO 3

Pagamentos cumulados em 31.12.2001 de ajuda alimentar e segurança alimentar (orçamento geral da UE) para cada um dos anos de programação de 1997 a 2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

CRIS (SINCOM 2).

ANEXO 4

Pagamentos cumulados em 31.12.2001 de segurança alimentar (orçamento geral da UE) para cada um dos anos de programação de 1997 a 2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

CRIS (SINCOM 2).

ANEXO 5

Pagamentos cumulados em 31.12.2001 de ajuda alimentar (orçamento geral da UE) para cada um dos anos de programação de 1997 a 2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

CRIS (SINCOM 2).

ANEXO 6

Resumo dos pagamentos totais em 31.12.2001 para os anos de programação de 1997 a 2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Respostas da comissão

RESUMO

II. A Comissão deu início a um conjunto de alterações políticas decisivas, que remontam a meados dos anos 80, que consistem na passagem de uma política de stocks alimentares para o apoio a estratégias e políticas de segurança alimentar.

IV. Em 2001, a Comissão elaborou uma comunicação que estabelece um quadro melhorado, com vista à integração das questões relativas à segurança alimentar nas estratégias globais de desenvolvimento e de redução da pobreza. Além disso, a Comissão procurou garantir uma melhor ligação entre a ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento.

V. No último exercício de programação, as questões relativas à segurança alimentar foram tidas em conta mais sistematicamente pelos países beneficiários no âmbito das suas estratégias globais de desenvolvimento e de redução da pobreza.

VI. A Comissão desenvolveu esforços para prestar assistência aos países em desenvolvimento para se dotarem de capacidades e sistemas necessários.

VII. Está prevista uma nova avaliação para 2004.

VIII. A estrutura da Comissão e a gama de instrumentos de que dispõe devem ser aperfeiçoados em termos de programação, avaliação e execução das operações de segurança alimentar cuja natureza é altamente complexa. Tal será objecto de uma avaliação em 2004. No entanto, as informações relativas às necessidades, aos problemas e ao estado da aplicação são recebidas periodicamente através de relatórios, análises, avaliações e missões.

IX. As instituições centrais dos países beneficiários são frequentemente muito frágeis e a sua capacidade de intervenção oficial limitada. Todavia, o Tribunal considerou que muitos dos projectos foram bem executados do ponto de vista técnico e são úteis para a população abrangida.

X. As avaliações e auditorias intercalares e finais passam a ser realizadas periodicamente.

XI. Posição da Comissão, tal como enunciada no COM(2001) 473:

Uma coordenação estreita em todas as fases da programação e do ciclo do projecto com os Estados-Membros e outros doadores principais assegurará a complementaridade.

Foram desenvolvidos esforços específicos pelas delegações, com vista a reforçar a coordenação local com os Estados-Membros, os principais doadores e as organizações das Nações Unidas.

XII.

a) e b) Posição da Comissão, tal como enunciada no COM(2001) 473:

- A Comissão avaliará em profundidade o quadro conceptual e estratégico de desenvolvimento mais vasto em que a Comissão presta apoio em matéria de ajuda e de segurança alimentar, devendo também ser abordada a questão da coerência das políticas.

- A Comissão examinará em especial as eventuais opções para integrar completamente os objectivos e os instrumentos em matéria de segurança alimentar no esquema de desenvolvimento global da Comissão.

O apoio à segurança alimentar e à ajuda alimentar basear-se-á no estabelecimento de parcerias e inscreve-se cada vez mais no contexto das estratégias nacionais de redução da pobreza.

c) Observa-se uma nítida tendência para programas plurianuais.

d) Os esforços em curso têm em conta as propostas do Tribunal.

e) Estas medidas estão em curso.

f) A Comissão está a trabalhar neste sentido.

INTRODUÇÃO

3 a 9. Durante mais de um quarto de século, o apoio ao desenvolvimento agrícola e a ajuda alimentar em massa foram os principais instrumentos do Norte para prestar assistência ao países em desenvolvimento na sua luta contra a escassez de alimentos e a alcançarem a auto-suficiência alimentar. Neste contexto, a Comissão, juntamente com outros grandes doadores, deu início a um conjunto de alterações políticas decisivas com início em meados de 80 no sentido de passarem de uma política de stocks alimentares para o apoio a políticas e estratégias de segurança alimentar. Este processo de reforma foi concluído em 1996 com a adopção do Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho.

Em 2000, foi realizada uma avaliação externa da aplicação do referido regulamento. Em consequência, a Comissão elaborou uma comunicação (a apresentar ao Parlamento e ao Conselho), para definir mais claramente o papel do regulamento e os objectivos específicos e aplicações dos seus vários instrumentos. A manutenção do regulamento justificava-se com base no seguinte:

- a necessidade de um instrumento de desenvolvimento específico de apoio aos esforços comunitários no sentido de resolver as seguintes questões:

- insegurança alimentar estrutural, como o primeiro passo na via da redução da pobreza a longo prazo em alguns países;

- situações críticas de aprovisionamento alimentar aos níveis nacional e regional, e

- problemas nutricionais específicos,

- necessidade de estabelecer uma ligação entre ajuda, reabilitação e desenvolvimento,

- compromissos da CE face aos acordos internacionais e iniciativas multilaterais [Objectivos Internacionais de Desenvolvimento (IDT) e Convenção relativa à ajuda alimentar].

7. O Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho também incentiva a integração da segurança alimentar nas políticas nacionais de desenvolvimento e nas estratégias de redução de pobreza.

OBSERVAÇÕES

17. O Regulamento (CE) n.o 1292/96 permitiu integrar a ajuda alimentar numa noção a médio prazo pós-crise que antecede uma política de desenvolvimento e de segurança alimentar a longo prazo, numa abordagem plurianual. Neste sentido, a ajuda alimentar e as acções de segurança alimentar que a substituem são de facto uma ligação entre a crise e o desenvolvimento.

18. A regulamentação de 1996 (artigo 1.o do capítulo 1) e a comunicação COM(2001) 473 demonstram que este instrumento tem igualmente por vocação dar resposta a "situações de insegurança alimentar resultantes de défices alimentares graves ou crises alimentares". Estas intervenções são acções a curto prazo.

19. A segurança alimentar não pode ser definida em função das orientações de sectores ou de actividades específicas, dado tratar-se sobretudo de um objectivo que engloba o conjunto dos espectros do sector do desenvolvimento. Por conseguinte, a Comissão considera que o Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho, desempenha um papel específico enquanto instrumento que estabelece uma ligação entre ajuda, reabilitação e desenvolvimento ou, por outras palavras, cuja intervenção se inscreve entre a ajuda humanitária e os grandes instrumentos de desenvolvimento (FED, ALA, MEDA e outros). É a este título, na qualidade de instrumento que garante uma ligação, que o Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho pode ter um impacto efectivo na segurança alimentar.

20. O Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho não foi concebido para ser utilizado como instrumento de desenvolvimento principal. No entanto, a Comissão reconhece que continuam a ser necessários esforços consideráveis se pretendermos evitar a duplicação entre os grandes instrumentos de desenvolvimento da Comissão (FED, ALA, MED e outros) e o Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho.

Uma das formas de garantir que o Regulamento (CE) n.o 1292/96 do Conselho é utilizado estritamente em função do objectivo que lhe foi conferido, consiste em identificar os países prioritários muito vulneráveis perante os riscos e crises de segurança alimentar. Além disso, graças à introdução da estratégia de desenvolvimento nacional e aos documentos de estratégia da Comissão, dispomos agora de um novo meio que permite integrar coerentemente todos os auxílios ao desenvolvimento num quadro estratégico único. Tal foi o caso, por exemplo, em Moçambique, na Bolívia e recentemente na Etiópia.

Infelizmente, a Comissão reconhece que os objectivos em matéria de segurança alimentar, muitas vezes declarados prioritários nas políticas de inúmeros países em desenvolvimento, nem sempre estão na primeira linha das estratégias nacionais de desenvolvimento.

21. Embora os objectivos em matéria de segurança alimentar possam ser declarados prioritários em numerosos países em desenvolvimento, muitas vezes os governos não inscrevem esses objectivos, tais como a redução da pobreza, a segurança alimentar e o desenvolvimento rural no primeiro plano das suas estratégias nacionais de desenvolvimento.

Se a política de segurança alimentar tiver de ser incluída no objectivo global da redução da pobreza, nos documentos de estratégia dos países beneficiários, na maioria dos casos, a linha orçamental é utilizada, com um grau de sucesso variável, para auxiliar os governos em causa a elaborarem as suas estratégias de segurança alimentar e a integrá-las na política geral de redução da pobreza. É este o caso dos países visitados pelo Tribunal, nomeadamente o Níger, a Geórgia, a Etiópia e o Iémen onde a segurança alimentar se tornou um domínio prioritário.

22. Para além do previsto no regulamento de 1996, a Comissão incita e apoia os governos beneficiários a integrarem a segurança alimentar nos seus documentos de estratégia de redução da pobreza.

25. Após a visita do Tribunal de Contas e em aplicação do ponto 20 supra, a Comissão refere que a Etiópia, o Níger e em breve a Geórgia integram os elementos de política de segurança alimentar nos seus documentos de estratégia de redução da pobreza. A integração da segurança alimentar nos documentos de estratégia (Níger, Etiópia e Geórgia) foi efectuada por iniciativa da Comissão e com base num diálogo reforçado com o Governo. Além disso, a Comissão financia programas importantes (no domínio da elaboração do cadastro, da distribuição de títulos de propriedade, etc.), nomeadamente, nos Novos Estados Independentes e nas Honduras.

As questões relativas à igualdade entre homens e mulheres, estas últimas ainda não foram alvo de atenção suficiente nas anteriores intervenções, no entanto, esta problemática já se tinha colocado aquando da avaliação externa 2002. Por conseguinte, as orientações em matéria de programação para a rubrica orçamental reservada à segurança alimentar para 2002 e 2003-2004 sublinham a necessidade de conceder a maior atenção possível às questões transversais, nomeadamente em matéria de igualdade entre homens e mulheres. Por exemplo, no Bangladeche existem projectos destinados especificamente às mulheres, cujo objectivo é assegurar-lhes um determinado rendimento.

26. Não obstante as deficiências da estratégia da segurança alimentar na Etiópia, a Comissão reforçou os seu diálogo com o Governo e definiu as suas prioridades de intervenção que incidem nas causas estruturais da insegurança alimentar (programa de segurança alimentar aprovado em Agosto de 2002). No entanto, a actual situação de crise poderia atrasar a aplicação desta estratégia.

27. Os documentos nacionais de segurança alimentar da Geórgia e do Iémen estabelecem determinadas prioridades, nomeadamente a nível da criação de sistemas de informação e de programas de segurança social. Contudo, a Comissão tem consciência de que continua a ser necessário um trabalho de definição das prioridades.

28. A estratégia de segurança alimentar no Níger é uma estratégia operacional. Por conseguinte, é normal que se traduza num plano de acção. No entanto, serviu de orientação aos documentos de estratégia nacional de redução da pobreza e de desenvolvimento rural.

29 a 31. Muito embora reconheça a importância de uma cartografia da pobreza e da vulnerabilidade, dos dados estatísticos e de base e dos sistemas de informação (pré-alerta, informação sobre o mercado), a Comissão desenvolveu importantes esforços nos últimos anos, a fim de ajudar os países em desenvolvimento a dotarem-se das capacidades e sistemas necessários. Porém, em inúmeros países em crise os doadores são obrigados a improvisar.

A Comissão considera igualmente que os estudos de referência empreendidos a nível da avaliação e da planificação, assim como melhores sistemas de acompanhamento e de avaliação (com recurso a um número limitado de indicadores), melhorariam consideravelmente a avaliação do impacto, embora nalguns países, como a Bolívia, existam cartografias das regiões vulneráveis.

30. De um modo geral, existem estatísticas sobre a situação económica das famílias, porém são escassas, por vezes desactualizadas e incoerentes. O projecto PARIS21 (Partnership in statistics for development in the 21st century), a que a Comissão está associada via Eurostat, tem por objectivo reforçar as capacidades estatísticas dos países em desenvolvimento. Em Setembro de 2002, o PARIS21 lançou uma iniciativa para o reforço das estatísticas agrícolas e rurais em dez países africanos no contexto da luta contra a pobreza e da segurança alimentar.

c) A Comissão considera ser necessário possuir um recenseamento agrícola actualizado; no Iémen, o recenseamento em curso é financiado pelo programa de segurança alimentar.

34. Embora na sua comunicação COM(2001) 473 a Comissão reconheça, tal como o Conselho nas suas conclusões 15390/01, que é prematuro alterar o conteúdo do Regulamento (CE) n.o 1292/96 (antes de uma nova avaliação mais aprofundada), a COM(2001) 473 integrou a maioria das recomendações avançadas na avaliação 2000/2001.

Tal como sublinhado na sua resposta aos pontos 3 a 9, a Comissão reiterou o papel específico do Regulamento (CE) n.o 1292/96.

Em 2004, realizar-se-á uma segunda avaliação da execução do Regulamento (CE) n.o 1292/96 relativo à política e à gestão da ajuda alimentar das acções específicas de apoio à segurança alimentar. Esta avaliação apreciará em detalhe um quadro de desenvolvimento conceptual e estratégico em que se inscreve a ajuda da Comissão em matéria de segurança alimentar e examinará igualmente a questão da coerência política. A avaliação debruçar-se-á nomeadamente sobre eventuais opções a fim de integrar totalmente os objectivos de segurança alimentar e os instrumentos no sistema de desenvolvimento global da Comissão. Serão igualmente analisadas as possíveis opções que permitem definir de forma mais exacta a repartição das responsabilidades entre os gabinetes de cooperação DEV/EuropeAid e ECHO no que respeita à programação, a definição e o processamento à ajuda alimentar.

39. O mandato dos assistentes técnicos locais foi definido no quadro do processo de desconcentração do instrumento financeiro relativo à segurança alimentar: desde 2002, que os peritos de segurança alimentar são integrados nos ministérios técnicos ou enquadrados nas delegações.

40. No âmbito da desconcentração das acções de apoio à segurança alimentar, a referente ao convite à apresentação de proposta das ONG será efectiva em todas as delegações no início de 2004. Este convite será assim directamente gerido pelas delegações, os procedimentos simplificados e os prazos reduzidos.

44. O sítio RESAL era gerido por uma ONG no âmbito de um contrato de serviços que foi concluído em Agosto de 2001. Devido ao interesse deste sítio, a Comissão decidiu reactualizá-lo e integrá-lo nos seus sítios Internet, assegurando a sua actualização a partir de 2003.

46. A Comissão reconhece que o sistema central SINCOM2 não permite ainda estabelecer uma distinção entre o pagamento de adiantamentos e os pagamentos relativos a trabalhos que já foram executados. Nos termos do artigo 81.o do Regulamento Financeiro e do artigo 102.o das regras de execução aplicáveis, a partir de 1 de Janeiro de 2003, a Comissão adoptará medidas com vista a resolver este problema. Além disso, esta problemática é igualmente incluída na Comunicação da Comissão relativa à modernização do sistema contabilístico de 17 de Dezembro de 2002.

O sistema CRIS permitirá, a partir de 2003, um acompanhamento adequado, a partir da sede, do estado de progresso das várias componentes do programa de segurança alimentar nos países beneficiários.

Com efeito, esta base de dados dará uma panorâmica sobre a situação de execução dos programas (compromissos, contratos, pagamentos, etc.).

49. Para além das observações do Tribunal, os atrasos na execução, nomeadamente no que respeita ao apoio orçamental, devem-se sobretudo ao não cumprimento pelos Governos beneficiários das condições ligadas às reformas políticas e institucionais.

50. Sob proposta da Comissão [comunicação COM(2001) 473], a programação plurianual passa a ser a regra. Porém, importa referir que, desde 1996, são definidos programas de segurança alimentar plurianuais: proposta de financiamento com imputação orçamental por dois ou três anos sucessivos. No entanto, em situações de crise, por conseguinte frágeis e voláteis (Palestina, Coreia do Norte), uma programação anual flexível pode representar uma vantagem comparativa segura para obter resultados concretos.

51. De um modo geral, a complementaridade das intervenções da CE continua a ser um pilar da execução que depende, no entanto, da situação de cada país. Por exemplo, o financiamento de programas de segurança alimentar na Bolívia está orientado para a redução da vulnerabilidade alimentar e é totalmente complementar da rubrica ALA de ajuda à integração económica regional e melhoria das infra-estruturas de base (água potável e saneamento). O orçamento da rubrica segurança alimentar representa cerca de 50 % da cooperação da CE na Bolívia.

Aliás, podemos citar o exemplo da Etiópia, em que um financiamento complementar FED está previsto no documento de estratégia [Country Strategy Paper (CSP)] no domínio da segurança alimentar.

52. A dispersão citada no relatório do Tribunal resulta muitas vezes do facto da rubrica orçamental ser a única a intervir nos países não prioritários, com instituições frequentemente frágeis, devendo essa rubrica enfrentar uma panóplia de necessidades por vezes difícil de hierarquizar.

No Iémen, a identificação dos sectores de intervenção baseou-se na política nacional de segurança alimentar (ver ponto 27); o programa encontra-se em reestruturação, com vista a uma melhor definição das zonas geográficas de intervenção (quatro a seis departamentos administrativos) e das populações (incluindo as mulheres).

De um modo geral, não há estruturas específicas para executar os projectos e programas de identificação e de avaliação. A Comissão baseia-se normalmente nas estruturas e instituições governamentais existentes (reforçadas pela assistência técnica). Na realidade, trata-se mais de uma questão de falta de capacidades do que de estruturas inexistentes. As orientações de programação da Comissão, baseadas no COM(2001) 473, constituem um auxílio precioso para a selecção e avaliação dos projectos.

53. No Iémen, foram realizados estudos de viabilidade não executados pelo Governo em relação a três projectos. Desde Junho de 2002, um perito leva a efeito um estudo de identificação e de viabilidade, antes de cada intervenção.

Neste país, a Comissão aposta sobretudo no reforço da participação das populações locais.

54. A Comissão congratula-se com a observação do Tribunal relativa à boa execução dos projectos e aos benefícios reais para as populações.

Na Bolívia, os projectos de irrigação visitados pelo Tribunal foram realizados de acordo com o caderno de encargos. Algumas estruturas não estavam operacionais porque os beneficiários não asseguraram a sua manutenção.

56. Na Etiópia, a participação do Governo concretizou-se a nível regional. O Governo participou na definição das estratégias e dos planos de acção regionais, cuja execução foi garantida pelos gabinetes regionais de segurança alimentar integrados na administração.

No Iémen, o Governo central será convidado a ser o elemento motor na maioria das acções a executar. O novo programa de segurança alimentar prevê aliás o reforço das instituições públicas.

57. No Níger, o papel central no dispositivo comum da gestão Estado/doadores é de facto desempenhado pelo primeiro-ministro que coordena as operações em matéria de segurança alimentar. No entanto, lamentamos que a participação financeira do Estado continue a ser relativamente fraca.

59. A Comissão partilha a opinião do Tribunal sobre a necessidade de responsabilizar as colectividades locais desde a fase de identificação. Tal foi possível na Bolívia, graças à política de descentralização do Governo. O grau de participação das populações locais depende igualmente da política governamental.

60. Na Geórgia, a abordagem participativa continua difícil de alcançar, tento em conta o contexto sócio-económico do país. No entanto, o processo de preparação do documento-quadro relativo à redução da pobreza sensibilizou o Governo para a necessidade dessa abordagem. O programa de segurança alimentar prevê a criação de um sistema de informação que permita ao Governo uma melhor avaliação da situação social das populações mais vulneráveis.

No Iémen, a Comissão aposta actualmente no reforço da participação das populações locais. Esta abordagem passa a inserir-se nas prioridades de formação a assegurar pelo gabinete de estudos encarregado da execução do programa.

62. Os países beneficiários das intervenções da rubrica orçamental segurança alimentar possuem muitas vezes instituições frágeis e um sector privado (incluindo a sociedade civil) pouco estruturado. A execução destes programas pode enfrentar dificuldades que originam maiores atrasos.

Tal como referido no COM(2001) 473, verifica-se uma disparidade excessiva entre o momento de afectação dos fundos e o arranque efectivo dos projectos. Para obstar a tal problema, foram propostas as seguintes soluções, que se encontram em execução:

- completar o processo de programação nove meses antes de um dado exercício orçamental,

- iniciar o processo de identificação e de avaliação imediatamente após a conclusão do processo de programação, a fim de prever tempo suficiente para a análise, a concepção e a avaliação dos programas e projectos,

- definir as orientações de programação e reduzir o processo de consulta interserviços,

- maior implicação antes de uma programação plurianual.

66. Segundo o Guia metodológico da Comissão de 2002, relativo à execução das ajudas orçamentais nos países em desenvolvimento, o apoio orçamental directo não é permitido pelo actual Regulamento (CE) n.o 1292/96.

Por conseguinte, nos países com fortes limitações em matéria de reservas cambiais e em que o mercado de divisas, bem como o sistema de importação são liberalizados, este mecanismo permite alimentar as reservas em divisas do país beneficiário para que o sector privado possa importar os bens alimentares necessários às carências nacionais. Este mecanismo permite subsequentemente criar fundos de contravalor (apoio orçamental indirecta), a fim de apoiar programas de reformas sectoriais e programas de despesas públicas associados à melhoria da segurança alimentar.

67 e 68. Os programas de segurança alimentar do tipo apoio orçamental são normalmente discutidos com os Governos beneficiários e os outros doadores em causa.

A condição mínima para a execução de um apoio orçamental exige que o país em questão possua um programa de reformas económicas satisfatórios aprovado pelo FMI e o Banco Mundial, a fim de garantir que o país dispõe de um quadro fiscal satisfatório que permita intervir directamente no orçamento de Estado.

Aquando da decisão da Comissão, estavam reunidas as condições macroeconómicas nos quatro países referidos pelo Tribunal.

Numa perspectiva dinâmica, os programas de apoio orçamental no quadro da rubrica segurança alimentar, incidiram, nomeadamente, em programas de reforma com vista a melhorar os procedimentos orçamentais e contabilísticos nacionais. No entanto, o leque de necessidades em matéria de melhoria destes procedimentos é considerado um processo a médio prazo no âmbito do qual os programas de segurança alimentar tentarão instaurar nacionais práticas mais eficazes e transparentes em matéria de finanças públicas no seio das instituições governamentais, em cooperação com o FMI e o Banco Mundial.

69. As condições definidas para cada país para a execução de um apoio orçamental referem-se, por um lado, às condições macroeconómicas denominadas "condições gerais" associadas à aplicação satisfatória dos programas de reforma macroeconómica das instituições Bretton Woods (ver ponto 67). Por outro lado, abrangem uma série de condições mais sectoriais, denominadas "condições específicas", que visam de facto a melhoria da segurança alimentar a médio prazo. O desbloqueamento da ajuda alimentar depende assim e sobretudo do cumprimento destes requisitos sectoriais, ligados exclusivamente aos sectores ligados às políticas e programas de despesas públicas com impacto na segurança alimentar.

70. Uma das inúmeras tarefas das LFSU era, de facto, garantir o controlo das operações de segurança alimentar e informar as Delegações. No quadro da desconcentração, as Delegações desempenharão um papel importante no controlo destes programas.

71. No que diz respeito ao Iémen, a Delegação e o Governo não foram suficientemente implicados nesse controlo. No entanto, a Comissão especifica que foi instaurado um controlo, nomeadamente através das missões realizadas pelo Gabinete da Comissão Europeia de assistência técnica à Sana (EC-TAO), através da assistência técnica em matéria de segurança alimentar, pela Delegação em Amman e pela sede. Em Setembro de 1997, a Comissão tinha atribuído o controlo do programa a uma empresa privada (GFA), graças a um contrato de serviços com duração de um ano denominado Monitoring Services for the Yemen Food Security Programme.

Na Geórgia, o Programa de Segurança Alimentar (PSA) desenvolve no Ministério da Agricultura um sistema mais transparente de programação e de acompanhamento da execução das despesas públicas, graças ao reforço do departamento orçamental e do departamento encarregado da definição da política agrícola. Esta orientação é considerada primordial pelo PSA para garantir a internalização dos métodos de contabilidade orçamental nos ministérios da tutela visados pelo programa, em estreita coordenação com o Ministério das Finanças e o Departamento do Tesouro. Uma grande parte das condições associadas ao PSA referem-se à melhoria da gestão das despesas públicas, cujo controlo e programação orçamentais exigem um período de adaptação e de execução pelos ministérios em causa.

Além disso, as estas reformas empreendidas nos ministérios-piloto inscrevem-se perfeitamente no quadro mais geral da reforma das finanças públicas promovida pelo FMI.

73 a 75. A Comissão sublinha que foram realizadas avaliações e auditorias a partir da sede.

Quando às avaliações, importa ter em conta as que foram realizadas a nível local. Por exemplo, na Bolívia, entre 2000 e 2002, foram realizadas 46 avaliações de microprojectos.

Por outro lado, a Comissão ultima um trabalho de identificação e de definição de indicadores de controlo e de impacto que permitirão racionalizar e homogeneizar as futuras avaliações dos programas.

No que diz respeito às auditorias para além das realizadas pela sede, há que ter em conta as realizadas no âmbito dos contratos com as ONG superiores a 100000 euros. Além disso, foi estabelecido para 2003 um programa de auditoria no âmbito do qual será tida em conta a observação do Tribunal para que se proceda a verificações durante a execução dos projectos, a fim de colmatar atempadamente as lacunas eventualmente detectadas.

76. A Comissão prevê introduzir este tipo de sistema em 2003.

77. A questão levantada pelo Tribunal preocupa igualmente a Comissão. Para o efeito, a Comissão instaurou um contrato-quadro específico para as operações de auditoria e está em vias de concluir as modalidades que deverão permitir melhorar este tipo de controlo.

O Guia metodológico da Comissão sobre os apoios orçamentais reiterou a importância de realizar de forma recorrente auditorias técnicas e financeiras, assim como exercícios de avaliação sobre a qualidade das despesas públicas dos países beneficiários. Estes instrumentos específicos permitirão estabelecer diagnósticos e definir quais as acções correctivas a executar para que sejam tidas em consideração na definição das condições dos programas posteriores.

78 a 83. A cooperação com os Estados-Membros através do Comité de Segurança Alimentar e de Ajuda Alimentar (FSFAC) foi aperfeiçoada ao longo dos anos, mas ainda não é satisfatória apesar dos recentes esforços desenvolvidos pelas presidências sueca e belga. O fluxo de informações funciona num único sentido entre a Comissão e as delegações dos Estados-Membros. Contudo, a Comissão conseguiu uma maior implicação nas discussões relativas à programação global e nas questões de política e de estratégia de interesse comum.

Por último, as tarefas do comité de ajuda alimentar deveriam ser confiadas aos comités de desenvolvimento da Comissão numa perspectiva de aumentar a coerência política e da racionalizar a comitologia.

84 a 87. A coordenação sistemática a nível local entre as delegações da CE, as representações dos Estados-Membros da UE e outros grandes agentes é obrigatória. A qualidade deste processo depende fortemente da situação política, social e económica do país de acolhimento e da sua vontade de dialogar e de partilhar a informação. Por definição, o Regulamento (CE) n.o 1292/96 abrange em larga escala os países e regiões em crise e vulneráveis.

Esta coordenação é alargada às instituições de Bretton Woods (Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional) apenas nos casos em que implicam altera