PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 17.9.2010 
SEC(2010) 1043 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
  
Documento de acompanhamento da  
  
Proposta de 
 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que estabelece um espaço ferroviário europeu único  
 
(Reformulação) 
 
 
{COM(2010) 475} 
{SEC(2010) 1042}  
 
 
 
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
  
Documento de acompanhamento da  
  
Proposta de 
 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que estabelece um espaço ferroviário europeu único  
 
(Reformulação)  
 
PT 3   PT INTRODUÇÃO  
O primeiro pacote ferroviário1 compreende três directivas cu jas disposições datam em alguns 
casos de 1991. No quadro do programa de simplificação da legislação2 aplicado pela 
Comissão, a iniciativa de reformulação deste paco te envolve a codificação das três directivas 
e a sua fusão num único instrumento legislati vo. O seu propósito é simplificar e consolidar.  
Do ponto de vista substantivo, o objectivo é in serir neste acto único novas disposições que 
simplificam, aclaram e modernizam o quadro regulamentar vigente, para eliminar as insuficiências, ambiguidades e lacunas identificadas e ir, assim, ao encontro das finalidades iniciais da legislação. 
1. D
EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
O presente relatório analisa as incidências da s medidas previstas na reformulação do primeiro 
pacote ferroviário, que visam resolver três problemas fundamentais do mercado ferroviário: 
• O acesso ao mercado continua a não ser fácil para os novos operadores. O 
número de novos operadores no mercado do tr ansporte ferroviário de mercadorias 
é ainda muito reduzido e os custos de exploração médios das empresas ferroviárias são elevados  e estão a aumentar.  
• O mercado ferroviário europeu continua a caracterizar-se por um alto nível de 
fragmentação , o que compromete o seu funciona mento e afecta especialmente as 
empresas ferroviárias.  
• A qualidade da infra-estrutura  continua a deteri orar-se. Essa deterioração afecta 
o rendimento do tráfego ferroviário, um a vez que limita a capacidade e gera 
demoras, desincentiva o investimento nos  serviços ferroviários conexos e nas 
novas tecnologias e mina a capacidade do modo ferroviário para concorrer 
credivelmente com outros modos de transporte.  
O modo ferroviário está assim im possibilitado de oferecer uma alternativa interessante e vê a 
sua competitividade diminuída face aos outros modos, em especial o rodoviário.  
No entender da Comissão, são três as verten tes de resolução do problema: a legislação 
existente deve ser correctamente aplicada e feita cumprir; as disposições legislativas em vigor 
poderão necessitar de aclaração para assegurar que são aplicadas de forma harmonizada em todos os Estados-Membros; poderão ser necessá rias novas medidas para dar resposta a 
problemas específicos. 
                                                
 
1 Directiva 2001/12/CE  do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2001 (JO L 75 de 
15.3.2001, p. 1, conforme alterada); Directiva 2001/13/CE  do Parlamento Europeu e do Conselho, de 
26 de Fevereiro de 2001 (JO L 75 de 15.3.2001, p. 26, conforme alterada) e Directiva 2001/14/CE  do 
Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2001, relativa à repartição de capacidade da 
infra-estrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária (JO L 75 de 
15.3.2001, p. 29, conforme alterada)  
2 Ver COM(2005) 535 e COM(2006) 690: Aplicar o Programa Comunitário de Lisboa − Estratégia de 
simplificação do quadro regulador 
 
PT 4   PT 2. T EM A UE O DIREITO DE INTERVIR ? 
Base jurídica 
A UE pode tomar medidas no sector dos transpor tes, de acordo com as disposições do Título 
VI do Tratado sobre o Funci onamento da União Europeia (TFUE). O artigo 90.º do TFUE 
prevê que os objectivos dos Tratados, designa damente o estabelecime nto de um mercado 
comum e de políticas comuns que promovam um alto grau de competitividade e o desenvolvimento harmonioso, equilibrado e su stentável das actividades económicas, sejam 
prosseguidos no âmbito de uma política comum dos transportes. 
Subsidiariedade 
Os problemas que afectam o sector ferroviár io prendem-se com as pectos de natureza 
transnacional que requerem a intervenção da UE. A falta de coordenação entre os Estados-Membros e outros acto res prejudica a eficiência do transporte ferroviário 
internacional e pode conduzir à transferência de tráfego do modo ferroviário para o 
rodoviário, do que resultaria o ag ravamento do congestionamento e da poluição. É ao nível da 
UE, e não dos Estados-Membros, que melhor se  poderá aclarar o quadro regulamentar de 
acesso ao mercado ferroviário com vista a facilit ar a entrada e promover a concorrência neste 
mercado e a desenvolver mercados de serviços ferroviários. 
O objectivo de revitalizar o sector ferroviár io na Europa enquadra-se no princípio da 
subsidiariedade enuncia do no artigo 5.º do Tratado da União Europeia, uma vez que a melhor 
forma de o realizar consiste em complementar as medidas já tomadas ao nível da UE e pelos 
Estados-Membros com uma intervenção da UE apontada para a reformulação do primeiro 
pacote ferroviário. 
3. O
BJECTIVOS  
A iniciativa de reformulação proposta tem como objectivos gerais  facilitar a entrada e a 
concorrência no mercado ferroviário  e integrar este mercado com vi sta à oferta de serviços de 
transporte ferroviário de passage iros e mercadorias eficientes e de alto rendimento, e tem por 
base, complementa e reforça as medidas já adoptadas ao nível da UE. 
A simplificação  jurídica, por consolidação e fusão, é o primeiro objectivo horizontal 
subjacente à reformulação. O segundo é a aclaração  de algumas das disposições da legislação 
que regula o acesso ao mercado ferroviário, o que facilitará a transposição correcta e a 
aplicação eficaz do direito da UE em todos os Estados-Membros. Impõe-se, por último, a 
modernização  da legislação, eliminando disposiçõe s obsoletas (que se justificavam 
historicamente antes da abertura do merca do) e introduzindo outras que correspondem melhor 
ao funcionamento actual do mercado. 
Os objectivos específicos  são: 
• Promover o acesso sem discriminações às instalações de serviço; 
• Aumentar a transparência do quadro in stitucional do mer cado ferroviário; 
• Reforçar a cooperação e a coordenação, pa ra promover o transporte ferroviário 
internacional; 
 
PT 5   PT • Proporcionar incentivos eficazes a um financiamento sólido e sustentável; 
• Reforçar a independência e as competências da entidade reguladora. 
4. O PÇÕES DE INTERVENÇÃO  
Estudaram-se no quadro da reformulação 26 alterações.  
Considerou-se necessário avaliar o impacto das nove alterações que introduzem medidas 
novas. Dessas, quatro haviam já sido objecto de um estudo de im pacto conduzido pela 
Comissão, pelo que só se analisaram cinco medidas. Dado o âmbito limitado das medidas, a análise é qualitativa
 e foi efectuada por forma a possibi litar a comparação dos efeitos de 
opções de intervenção alternativ as. Sumariam-se a seguir as opç ões estudadas pa ra as cinco 
medidas e o respectivo impacto. Com base nest a análise, seleccionou-se para cada medida 
uma opção.  
O relatório contém também uma avaliação quantitativa , apresentada na secção 5, do impacto 
económico, social e ambiental e dos custos administrativos, que abrange o conjunto das 
alterações consideradas. 
4.1. Fornecimento de serviços ferroviários conexos 
O requisito de que a gestão das instalações de serviço se autonomize da prestação dos serviços 
de transporte atenuará os conflitos de interesses e a discriminação no acesso aos serviços, contribuindo assim para o cresciment o da actividade dos novos operadores.  
 Opção 1 Opção 2 Opção 3 
Fornecimento de 
serviços ferroviários conexos Operadores das 
instalações de serviço juridicamente independentes das sociedades ou entidades 
com posições 
importantes no mercado do transporte ferroviário Operadores das 
instalações de serviço independentes no plano jurídico, organizacional e decisório, das 
sociedades ou entidades 
com posições importantes no mercado do transporte ferroviário Operadores das 
instalações de serviço independentes no plano jurídico, organizacional e decisório, de todas as 
sociedades ou entidades 
activas no mercado do transporte ferroviário  
A opção 1 não elimina os conflitos de interesses , já que a independência é meramente jurídica 
e o operador poderá integrar uma holding  que controle igualmente a empresa ferroviária 
histórica. 
A opção 2 assegura maior independência e favorece o desenvolvimento dos serviços 
ferroviários conexos, uma vez que o acesso do s novos operadores a estes serviços ficará 
facilitado e mais barato. Os custos admini strativos são inferiores aos da opção 1.  
A opção 3 vale para todos os operadores e é mais estrita e menos eficaz que a segunda. O 
investimento em novas instalações de serviço seria menos interessante, uma vez que as empresas ferroviárias recém-chegadas ao merc ado, que tivessem investido na exploração de 
uma instalação de serviço, se veriam obrigadas  a alienar ou ceder a te rceiros este activo ou a 
sua gestão.  
 
PT 6   PT A opção 2 é a mais prometedora, já que exclui a possibilidade de conflito de interesses sem 
desincentivar o investimento das empresas ferroviárias recém-chegadas ao mercado em 
serviços ferroviários conexos. 
4.2. Oferta de instalações de serviço 
A adopção de disposições específicas que cr iem incentivos a uma utilização mais eficiente 
dos activos existentes contribuirá para a criaçã o de capacidade suplementar de infra-estrutura 
com um investimento mínimo. Uma oferta maior de instalações de serv iço ajudará, por sua 
vez, a eliminar do mercado ferroviário estrangulamentos específicos. 
 Opção 1 Opção 2 Opção 3 
Oferta de instalações 
de serviço Sanção pecuniária 
por não exploração Se instalações de serviço 
estiverem inactivas, os seus 
proprietários devem anunciar 
publicamente a sua disponibilidade para arrendamento Se instalações de serviço 
estiverem inactivas, os seus 
proprietários devem anunciar 
publicamente a sua disponibilidade para venda 
A opção 1 não é eficaz em todos os casos, já qu e os operadores, para impedirem a entrada de 
concorrentes no mercado, poderã o preferir arcar com sançõe s pecuniárias a reabrir a 
instalação.  
O impacto da opção 2 é moderado. Os novos pr estadores de serviços poderão assumir a 
exploração de instalações de serviço antes inac tivas e o resultante crescimento da oferta de 
serviços induzirá a descida das tarifas para as empresas ferroviária s que entrem no mercado. 
Os custos administrativos da opção 2 são su periores aos da primeira, em resultado dos 
trâmites administrativos que será necessário es tabelecer para o arrendamento dos activos.  
A opção 3 obriga à venda das instalações de serv iço inexploradas. No entanto, o proprietário 
de uma instalação a quem interesse impedir a entrada de novas empresas ferroviárias no 
mercado poderá optar por a alienar a um pr omotor imobiliário e não a um operador 
interessado em explorar a instalação. 
A opção 2 é a mais prometedora. Embora provav elmente superiores aos da opção 1, os seus 
custos administrativas serão largamente compensados pelos benefícios gerados.  
4.3. Separação de contas 
Dotar a entidade reguladora de poder para auditar as contas do gestor da  infra-estrutura e das 
empresas ferroviárias permitir-lhe-á verificar se  é cumprido o preceito da separação de contas 
e identificar comportamentos «desleais» ou situações a requerer acompanhamento. A normalização da forma e conteúdo da inform ação a fornecer permiti rá a verificação do 
cumprimento dos princípios de tarifação. 
 
PT 7   PT  Opção 1 Opção 2 Opção 3 
Separação de 
contas 
  Realização obrigatória de 
auditorias periódicas por entidades externas 
independentes e 
transmissão dos resultados à entidade reguladora 
   Atribuição à entidade 
reguladora de competência para: 
efectuar ou mandar 
efectuar auditorias para verificar a separação das contas  
e 
exigir a apresentação da 
contabilidade analítica em forma normalizada e agregada, com um conjunto mínimo de dados recomendado  Atribuição à entidade 
reguladora de competência para: 
efectuar ou mandar 
efectuar auditorias para verificar a separação das contas  
e 
exigir a apresentação da 
contabilidade analítica em forma normalizada e agregada, com um conjunto de dados e uma estrutura abrangentes e 
unificados  
 
A opção 1 minimiza as distorções do mercado e o uso indevido das verbas públicas e aumenta 
a concorrência interna. O impacto económico da  opção 2 é todavia maior, porque o acréscimo 
de informação ao dispor da entidade regulador a lhe permitirá verificar com maior eficácia o 
cumprimento dos princípios de tarifação pelo gestor da infra-estrutura, conduzindo a taxas de 
utilização da infra-estrutura mais baixas e mais transparentes. 
Assegurando embora a exaustividade da contabilida de analítica, a introdução de uma estrutura 
de dados comum e detalhada, pr evista na opção 3, acarreta cust os administrativos adicionais 
para o sector público e as empresas, sem que a eficácia de sta opção aumente 
substancialmente. 
A opção 2 é a preferível, já que permite uma s upervisão eficaz do gestor da infra-estrutura e 
das empresas ferroviárias históricas pela entida de reguladora, sem os custos administrativos 
elevados da opção 3.  
4.4. Apoio aos operadores objecto de discriminação 
Alargar o leque de competências da autoridade  da concorrência ou da entidade reguladora, 
para que possam proporcionar apoio adequado a operadores discriminados no acesso a 
instalações de serviço, reduzirá os obstáculo s à entrada no mercado, incentivará ac tividades 
comerciais e, em alguns casos, reduzirá o preço dos serviços. 
 
PT 8   PT  Opção 1 Opção 2 Opção 3 
Apoio aos 
operadores objecto de discriminação  Recomendação para 
os Estados-Membros darem à autoridade 
da concorrência 
competência para accionar procedimentos de emergência em casos 
de posição 
dominante  Alargamento do leque de 
competências da entidade reguladora a decisões nas 
matérias a que se refere o 
anexo II da Directiva 2001/14 (serviços ferroviários conexos)
 
 Alargamento do leque de 
competências da entidade reguladora a decisões nas 
matérias a que se refere o 
anexo II da Directiva 2001/14 (serviços ferroviários conexos) 
Procedimentos de 
emergência acelerados 
que permitam a intervenção ex ante  
 
A introdução, na opção 1, da possibilidade de procedimento de emergência para casos de 
posição dominante sob a alçada oficial da autori dade da concorrência facilita e agiliza o 
acesso de novos operadores às instalações de se rviço. Continuaria, toda via, a haver casos de 
posição dominante e são de prever cu stos administrativos suplementares. 
Com a opção 2, a autoridade da concorrência co nserva o poder de intervir, mas os operadores 
do mercado ferroviário poderão igualmente re correr à entidades re guladora em caso de 
tratamento discriminatório. Esta opção é, portanto , mais eficaz que a primeira para combater a 
discriminação no acesso aos serviços ferroviários conexos e reduzir os obstáculos à entrada no 
mercado. 
A opção 3 também habilita a en tidade reguladora a intervir ex ante  em caso de posição 
dominante, mas poderá traduzir -se num excesso de regulação do mercado, em resultado da 
imposição de decisões sem relação directa com problemas identificados. 
A opção 2 é preferível, uma vez que habilita a entidade reguladora a intervir em todos os 
casos em que operadores se julguem discrimi nados e a exercer supervisão em matérias 
relacionadas com os serviços ferroviários cone xos, sem acarretar os custos administrativos 
excessivos da opção 3. 
4.5. Independência da entidade reguladora 
A imposição de requisitos adicionais de inde pendência da entidade reguladora perante as 
empresas ferroviárias históricas  assegurará a total independência das suas decisões, criando 
assim condições para a concorrênc ia leal no mercado ferroviário. 
 Opção 1 Opção 2 
Independência da entidade 
reguladora  Tornar a entidade reguladora 
independente, no plano da organização, das decisões de financiamento, da estrutura jurídica e do processo decisório, 
do gestor da infra-estrutura, dos 
organismos responsáveis pela tarifação e pela repartição da Instituição, em cada Estado-
Membro, de uma entidade reguladora única,  
juridicamente distinta e 
independente, no plano da 
organização, funcionamento, 
hierarquia e processo decisório, de qualquer outra autoridade 
 
PT 9   PT capacidade e dos candidatos a 
capacidade, bem como da 
autoridade pública que exerça 
direitos inerentes à propriedade da empresa ferroviária histórica  
e 
independente, no plano do 
funcionamento, de qualquer 
autoridade envolvida na 
adjudicação de contratos públicos de prestação de serviços
 
 pública,  
independente, no plano da 
organização, das decisões de 
financiamento, da estrutura jurídica e do processo decisório, do gestor da infra-estrutura, dos organismos responsáveis pela tarifação e pela repartição da 
capacidade e dos candidatos a 
capacidade 
e 
independente, no plano do 
funcionamento, de qualquer 
autoridade envolvida na 
adjudicação de contratos públicos de prestação de serviços 
 
A opção 1 obvia aos conflitos de interesses e igualiza a capacidade administrativa das 
entidades reguladoras em toda a UE, elim inando assim, ao assegurar igualdade de 
oportunidades para todas as em presas ferroviárias, os obst áculos à entrada no mercado. 
Com a opção 2, a entidade reguladora seria também  juridicamente distinta e independente das 
outras autoridades públicas, mas não veria reforç ada, como na opção 1, a sua independência 
perante o gestor da infra-estrutura e as empresas ferroviárias históricas.  
A opção 1 é preferível, já que garante suficien te independência das entidades reguladoras em 
toda a UE, o que terá incidências positivas no pl ano económico, social e ambiental. Os custos 
administrativos são razoáveis. 
5. A NÁLISE QUANTITATIVA DO IMPACTO DA PROPOSTA NO SEU CONJUNTO  
5.1. Impacto económico 
Do ponto de vista da concorrência , a aplicação do pacote de a lterações terá um impacto 
ligeiro na distribuição moda l do tráfego de mercadorias, estabilizando ou começando mesmo 
a inverter a tendência negativa de base. No que respeita à entrada de novos operadores no 
mercado, as alterações proposta s poderão originar um aument o de 3 a 4% do número de novas 
empresas ferroviárias e um crescimento de 2 a 3% da quota de mercado dos novos 
operadores. Do ponto de vista da qualidade , reduzir-se-ia o número de vítimas mortais em 
acidentes relacionados com o tráfego rodoviário de mercador ias, mas a correlação entre a 
abertura do mercado e a pontua lidade seria ténue ou quase nula.  Os custos de exploração 
poderão reduzir-se cerca de 6%.  
5.2. Custos administrativos 
Consideraram-se dois tipos de custos administrativos: os pontuais , que se definem como os 
custos do arranque ou da reconfiguração dos trâmites ou procedimentos específicos administrativos, e os recorrentes , definidos como custos anuais. Estes prendem-se 
 
PT 10   PT essencialmente com as novas obrigações de pub licação que incumbirão aos Estados-Membros 
(quadro de tarifação e estratég ia de desenvolvimento a médio /longo prazo), aos gestores das 
infra-estruturas (novas informações a constar da s especificações da rede), aos gestores dos 
terminais (condições de acesso) e aos organismos  responsáveis pelo licenciamento (condições 
de licenciamento). 
5.3. Impacto social 
As alterações propos tas terão impacto no emprego , representando 1 700 000 horas de 
trabalho, que correspondem a mais de 1000 trabal hadores suplementares. A transferência de 
tráfego do modo rodoviário para o ferroviário acarretará uma ligeira diminuição do emprego 
no sector do transporte rodoviário. Haverá uma procura generalizada de pessoal mais 
qualificado e crescerá a procur a de centros de formação. 
5.4. Impacto ambiental 
Prevê-se que as alterações  propostas contribuam para a redução das emissões de CO 2 e a 
melhoria da qualidade do ar. Poderá haver desvantagens em termos de emissão sonoras, dado o crescimento do tráfego ferroviário, mas elas serão compensadas com medidas de redução do 
ruído. Os benefícios decorrentes da redução do  consumo de energia produzirão o seu efeito 
máximo no ano em que as alterações serã o integralmente aplicáveis, diminuindo depois 
ligeiramente em resultado do aumento esperado da  eficiência energética dos veículos pesados. 
6. M
ONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO  
Deverá utilizar-se a informação constante dos si stemas de monitorização existentes e será 
necessário estabelecer indicador es suplementares. A implementação da iniciativa proposta 
requer o esforço conjunto dos Estados-Membros, pe lo que é crucial harmon izar os sistemas de 
monitorização.  
Sendo os indicadores mais importantes monito rados pelo RMMS (Ra il Market Monitoring 
Scheme)3, a monitorização desta iniciativa poderá  também fazer-se no quadro do RMMS.  
                                                 
3 Ver COM(2007) 609 final e COM(2009) 676