Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1347/2000 e altera o Regulamento (CE) n.o 44/2001 em matéria de obrigação de alimentos"

(COM(2002) 222 final - 2002/0110 (CNS))

(2003/C 61/15)

Em 28 de Maio de 2002, o Conselho decidiu, ao abrigo do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 4 de Setembro de 2002, sendo relatora C. Carroll e co-relatores D. Retureau e R. Burnel.

Na 393.a reunião plenária de 18 e 19 de Setembro de 2002 (sessão de 18 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou, por 129 votos a favor, 2 votos contra e 3 abstenções, o presente parecer.

1. Antecedentes da proposta

1.1. Em Setembro de 2001, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de poder paternal ("proposta da Comissão em matéria de poder paternal")(1). O Comité emitiu parecer sobre a referida proposta em Janeiro de 2002(2). Não se tratando do único acto comunitário relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental, o Comité instou a Comissão a codificar os vários actos. À data, a questão estava a ser debatida pelo Conselho, correspondendo a presente proposta a um texto integrado.

1.2. O incremento da mobilidade na EU conduziu a um aumento correspondente no número dos vínculos matrimoniais e familiares entre cidadãos e residentes dos Estados-Membros da UE. Infelizmente, tal facto explica igualmente a evolução crescente do número de divórcios, anulações de casamento e separações entre cidadãos de diferentes Estados-Membros. Os processos judiciais ou administrativos para resolução dos litígios - sempre difíceis - podem ser agravados por conflitos de competência, com as partes no processo a demandar a instância que lhe seja mais favorável ou a procurar que as decisões proferidas num Estado-Membro sejam revogadas no próprio Estado-Membro.

1.3. Os litígios respeitantes a direito de visita e/ou de direito de custódia dos filhos no caso de divórcio ou separação têm dado origem a um número limitado, mas não despiciendo, de raptos de menores por um dos progenitores ou outros familiares, tanto para outros Estados-Membros como para países terceiros. Mesmo quando não se verificam casos de rapto, o direito de visita de um dos progenitores pode ser cerceado porquanto o outro progenitor ou o tutor reluta em autorizar a saída do menor para fora da área de competência do seu país, pois receia que, caso não regresse, seja difícil ou impossível aplicar a decisão que lhe conferiu a guarda. Esta situação prejudica os interesses dos menores e do progenitor que não detém a guarda.

2. Legislação vigente - actos comunitários

2.1. A Convenção de Bruxelas de 27 de Setembro de 1968 (Bruxelas I) relativa à competência judiciária e à execução das decisões em matéria civil e comercial não é aplicável às questões do domínio do direito da família, tal como a dissolução do vínculo matrimonial e as questões civis dela decorrentes, incluindo os direitos de visita e de custódia dos filhos.

2.2. A Convenção de Bruxelas de 28 de Maio de 1998 relativa à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial estabelece o reconhecimento mútuo e a execução das decisões referentes ao poder paternal e aos direitos de custódia e de visita dos filhos. Contudo, esta Convenção ainda não entrou em vigor e as suas disposições foram, em larga medida, retomadas pelo Regulamento (CE) n.o 1347/2000.

2.3. O Regulamento (CE) n.o 1347/2001 do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e em matéria de responsabilidade parental em relação a filhos comuns do casal é directamente aplicável nos Estados-Membros e entrou em vigor em 1 de Março de 2001(3). Não é aplicável à Dinamarca já que este Estado-Membro não participa no espaço judicial comum. O Comité emitiu parecer sobre esta proposta em Outubro de 1999(4).

2.3.1. Nesse parecer, o Comité subscreve a proposta, opinando, porém, que poderia ter sido mais ambiciosa quanto ao seu alcance. Considera expressamente que seria conveniente ampliar o alcance do regulamento aos filhos não comuns e aos adoptados e entende que os acordos provisórios e as medidas urgentes inscritos na proposta introduzem na aplicação do direito nacional um grau de flexibilidade e de margem de manobra excessivo. Neste particular, e tratando-se de matéria processual, o Comité recomendou uma redacção precisa da proposta de regulamento. O Comité pretende que se dê resposta ao crescente interesse do público europeu por garantias equivalentes às detidas perante os tribunais nacionais nos demais Estados-Membros.

2.4. As matérias relativas à obrigação de alimentos são, contudo, excluídas, porquanto estão abrangidas pelo Regulamento (CE) n.o 44/2001(5), que prevê um sistema de reconhecimento e de execução mais avançado. Este regulamento vigora como acto distinto, alterado no que se refere à competência, pelo artigo 70.o da presente proposta, a fim de acatar as disposições desta última.

3. Actos não comunitários relevantes

3.1. A Convenção de Haia de 1996(6), que ainda não está em vigor, abrange a competência, o reconhecimento, a execução e a cooperação em matéria de poder paternal e medidas de protecção de menores.

3.2. A Convenção de Haia de 1980 sobre os aspectos civis do rapto internacional de crianças está em vigor em todos os Estados-Membros. A convenção tem por objecto assegurar o regresso imediato das crianças ilicitamente transferidas ou retidas em qualquer dos Estados contratantes e fazer respeitar de maneira efectiva nos outros Estados contratantes os direitos de custódia e de visita existentes num Estado contratante. A presente proposta inspira-se nos termos da convenção de 1980, procedendo o Tribunal de Justiça à sua interpretação nos litígios entre cidadãos dos Estados-Membros.

4. Passos para melhorar a situação

4.1. A presente proposta "visa o reconhecimento e a execução na Comunidade de decisões em matéria matrimonial e de responsabilidade parental baseadas em normas comuns relativas à competência". Neste particular dá cumprimento ao ponto 34 das conclusões do Conselho Europeu Tampere (Outubro de 1999). Na reunião de 30 de Novembro de 2000, o Conselho "Justiça e Assuntos Internos" adoptou um programa (N.T.: Projecto de programa de medidas destinadas a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo das decisões em matéria civil e comercial: JO C 12 de 15.1.2001) relativo à supressão progressiva do exequatur em quatro domínios: (i) âmbito de aplicação de "Bruxelas I"; (ii) âmbito de aplicação de "Bruxelas II" e situações familiares geradas por relações não conjugais; (iii) direitos patrimoniais decorrentes de regimes matrimoniais e consequências patrimoniais da separação de casais em união de facto; e (iv) testamentos e sucessões.

4.2. Uma iniciativa da República Francesa tendo em vista a aprovação do regulamento do Conselho relativo à execução mútua das decisões respeitantes ao direito de visita dos filhos (N.T.: JO C 234 de 15.8.2000; parecer do Comité Económico e Social: JO C 14 de 16.1.2001) destina-se a facilitar, mediante a supressão do exequatur, o livre exercício do direito de visita em relação a filhos comuns menores de 16 anos sempre que o mesmo deva ser exercido no território de um Estado-Membro que não seja o das autoridades que proferiram essa decisão. Esta iniciativa faz parte da presente proposta.

4.3. Em Setembro de 2001, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de poder paternal, sobre o qual o Comité emitiu parecer em Janeiro de 2002. Apraz ao Comité registar que muitas das suas recomendações foram incorporadas na presente proposta. No entanto, ainda não foi contemplada uma questão importante - situações familiares geradas por relações não conjugais e, em particular, os filhos naturais.

5. Observações na especialidade

5.1. As disposições em matéria matrimonial do Regulamento (CE) n.o 1347/2000 foram integradas na nova proposta que alarga, porém, o seu âmbito de aplicação ao conjunto dos processos cíveis relativos à responsabilidade parental, desvinculando-os dos processos de natureza matrimonial. As disposições da proposta em matéria de responsabilidade parental inspiram-se igualmente nas disposições da Convenção de Haia de 1996. A Convenção de Haia de 1980 sobre os aspectos civis do rapto internacional de crianças está em vigor em todos os Estados-Membros. O novo regulamento não será idêntico às convenções de Haia de 1996 e de 1980, porquanto prevê normas mais estritas em matéria de competência para as acções que envolvam mais de um Estado-Membro. O Comité aplaude esta orientação mais vasta para a execução da convenção.

5.2. A expressão "matéria matrimonial" abrange o divórcio, a separação judicial de corpos e bens ou a anulação do casamento por processos cíveis ou outros reconhecidos num Estado-Membro como equivalentes a processos judiciais. A proposta não abrange as medidas tomadas em resultado de infracções penais praticadas por crianças. Por "responsabilidade parental" entende-se o conjunto dos direitos e obrigações confiados a uma pessoa singular ou colectiva por decisão judicial, por atribuição de pleno direito ou por acordo vigente em relação à pessoa ou aos bens de uma criança. A expressão compreende, em especial, o direito de custódia e o direito de visita.

5.2.1. Apraz ao Comité registar que o âmbito de aplicação da presente proposta é mais vasto e mais ambicioso do que o do Regulamento (CE) n.o 1347/2000. Mais, deixou de se circunscrever a questões em matéria de responsabilidade parental surgidas antes de a decisão definitiva em processos de separação ou divórcio ter sido proferida. Em conformidade com o disposto na iniciativa da República Francesa, os litígios pendentes passaram a estar abrangidos.

5.2.2. Subsiste, porém, a questão das situações familiares geradas por relações não conjugais e dos litígios a que podem dar lugar em caso de separação e, em particular, em relação à responsabilidade parental. O Comité insta a Comissão a apresentar propostas que abranjam as relações não conjugais, como já o fez no parecer sobre a proposta de Regulamento (CE) n.o 1347/2000.

5.2.3. A ambiguidade da redacção do n.o 1, artigo 1.o, sobre o âmbito de aplicação do regulamento, preocupa o Comité, na medida em que parece sugerir que o regulamento contempla todos os menores. Pode igualmente ser entendida como abrangendo apenas os filhos comuns de um casal ou os filhos de um dos cônjuges. Por razões de clareza, e tendo em vista alargar o mais possível o âmbito de aplicação da proposta, o Comité recomenda que o artigo seja alterado, aproximando-se, no que se refere à responsabilidade parental, da redacção da proposta de 2001:

- O presente regulamento é aplicável:

(a) Aos processos cíveis relativos a divórcio, separação de pessoas e bens ou anulação do casamento; (e)

(b) Aos processos cíveis relativos a atribuição, exercício, delegação, limitação ou cessação da responsabilidade paternal em relação aos filhos comuns do casal por ocasião das acções matrimoniais referidas na alínea a).

5.2.4. O Comité aprova a maior precisão das definições de responsabilidade parental e rapto de crianças.

5.2.5. No parecer sobre a proposta relativa à responsabilidade parental, o Comité aconselhava vivamente a Comissão a assegurar que a criança fosse ouvida nos litígios em matéria de direito de visita ou direito de custódia. Apraz-lhe, pois, registar que o artigo 4.o da proposta incorpora este aspecto e, em particular, assinalar que o artigo 3.o determina o direito da criança a manter regularmente relações pessoais e contactos directos com ambos os progenitores, salvo se tal for contrário aos seus interesses. O Comité iria mais longe, aditando que uma criança tem o direito a manter regularmente relações pessoais e contactos directos com os membros da família mais ampla, nomeadamente, irmãos germanos e consanguíneos ou uterinos, avós, etc.

5.2.5.1. Revela-se difícil definir os interesses de uma criança, conquanto tal seja primordial. Embora a idade, a imaturidade ou a influência parental imprópria possam dificultar a definição do interesse superior de uma criança, ouvindo-a, nem por isso se deve deixar de a auscultar. A opinião dos progenitores (frequentemente antagónica) pode não ser útil na definição do interesse superior de uma criança, já que podem confundir as próprias necessidades emocionais com as do filho. Poderão igualmente servir-se da criança como moeda de troca.

5.2.5.2. Cabe, pois, à Comissão prosseguir e incrementar os esforços de cooperação para coordenar as abordagens da questão entre os órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros, utilizando, para o efeito, a rede judiciária europeia. O Comité recomenda igualmente aos governos nacionais que velem por que a formação jurídica e judiciária incorpore o princípio do interesse superior da criança como abóbada do edifício dos direitos do ser humano.

5.2.5.3. A presente proposta deve ainda ter por objectivo principal a celeridade processual. O Comité crê que a celeridade é essencial na tramitação das questões de responsabilidade parental. O interesse de um menor, sobretudo tratando-se de uma criança de tenra idade, não é servido por processos morosos, durante os quais a criança pode inclusivamente esquecer-se do outro progenitor.

5.2.6. O Comité regista com inquietação a diversidade de fundamentos para o não reconhecimento de decisões em matéria matrimonial. Está ciente da necessidade de responder às disparidades das situações jurídicas, mas espera que, no futuro, seja possível reduzir o número dos fundamentos, de modo a assegurar a máxima clareza e a abreviar os processos.

5.2.7. Quanto ao tribunal melhor colocado para apreciar a acção em matéria de responsabilidade parental (artigo 15.o), o Comité felicita-se pelo facto de o critério de base em matéria de competência ser a residência habitual da criança. Mostram-se úteis as disposições previstas para os casos de urgência e para a mudança recente da residência habitual da criança e de um titular da responsabilidade parental. Não obstante, o Comité exprime reservas quanto à ideia de a situação dos bens da criança ser um fundamento sólido para a transferência de competência, mesmo tratando-se de circunstâncias excepcionais. Preocupa-o que este fundamento possa dar lugar a abusos e recomenda que sejam tomadas providências para a protecção do menor ou que este fundamento seja excluído da proposta.

5.2.7.1. Segundo o Comité a disposição relativa aos bens da criança parece radicar numa noção ultrapassada de bens - imóveis ou móveis corpóreos - em que a sua situação pode ser importante. No entanto, um curador num Estado-Membro pode administrar um bem, móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, (por exemplo, produtos financeiros) pertencente a uma criança que reside num outro Estado ou que tem ligações com vários Estados, incluindo países terceiros (por exemplo, vários instrumentos financeiros). Na grande maioria dos casos, não haverá uma razão específica para que o tribunal melhor colocado para apreciar a acção seja o do Estado-Membro no qual se situam os bens da criança. Se os Estados-Membros decidirem reter este fundamento, dever-se-á deixar absolutamente claro que ele abrange tão-só as questões relacionadas com os bens e não as demais matérias abrangidas pela presente proposta.

5.2.8. Quanto à questão do não reconhecimento de decisões em matéria de responsabilidade parental (artigo 28.o), preocupa o Comité que questões de ordem pública possam ser invocadas como fundamento válido. Esta faculdade abre a porta a abusos e, no caso de processos em matéria de responsabilidade parental, pode contrariar o espírito de uma proposta que, no resto, se pauta pelo princípio do interesse superior da criança. Em certas jurisdições, os fundamentos da ordem pública ou os princípios constitucionais poderão dar mais peso aos direitos parentais do que às responsabilidades parentais, actuando assim em detrimento da criança em causa.

5.2.9. O Comité regista com agrado que a questão das custas e outras despesas foi contemplada pela Comissão na presente proposta, conforme recomendado no parecer sobre a proposta relativa ao poder paternal.

5.2.10. As disposições relativas ao rapto de crianças prevalecem sobre a Convenção de Haia de 1980, mas esta continua aplicável nos Estados-Membros que dela são partes para resolver as questões referentes ao rapto internacional de crianças. Estes casos constituem a grande maioria dos raptos e o Comité urge a Comissão a usar da sua influência para assegurar o pleno respeito da Convenção por todos os países e a celebrar acordos bilaterais com países terceiros, sempre que possível.

5.2.11. Quando os processos de mediação são prática corrente, corre-se o risco de uma parte negociar de boa fé enquanto a outra se serve da mediação para obstruir o processo. Prevendo esta hipótese, o Comité recomenda que, tendo fracassado a mediação, os prazos aplicáveis deverão correr a partir do dia em que se considere ter aquela fracassado.

5.2.11.1. A proposta deveria precisar que as autoridades centrais têm, em certos casos, a faculdade de actuar directamente ou através de autoridades públicas ou outras entidades.

5.2.12. A Comissão deveria concentrar os seus esforços na intensificação e melhoria qualitativa da cooperação entre as autoridades centrais, através da rede judiciária europeia.

6. Recomendações

6.1. Voltando ao que diz no ponto 5.2.2, o Comité entende que a Comissão e o Conselho deveriam examinar urgentemente as questões decorrentes da extinção das relações não conjugais e as suas vertentes transfronteiras, nomeadamente em matéria de responsabilidade parental.

O Comité cuida que a presente proposta não permitirá progredir nesta matéria. Porque considera urgente a adopção do regulamento não propõe que este venha a incluir as relações não conjugais. No entanto, no interesse das pessoas afectadas pela extinção das relações não conjugais e, mormente, no interesse dos filhos, o Comité considera necessário dispor de um quadro jurídico a nível nacional e comunitário e convida a Comissão a iniciar os trabalhos correspondentes.

6.2. O Comité nota com interesse que a França qualifica de delito a deslocação ou retenção ilícitas de uma criança. Não pretendendo criminalizar as relações de família, sejam elas na constância do matrimónio ou após a sua dissolução, qualificar de delito a deslocação ou retenção ilícitas de uma criança só pode contribuir para localizar mais rapidamente a criança, já que, neste particular, os órgãos de polícia nos Estados-Membros são geralmente mais eficientes do que as autoridades civis. O Comité recomenda que esta orientação seja considerada por outros Estados-Membros, para acelerar o regresso da criança raptada e a sua restituição ao titular do direito de custódia.

6.3. A presente proposta abrange a atribuição da responsabilidade parental e o direito de visita, etc. A proposta trata em pé de igualdade os filhos adoptados e os naturais. O Comité observa, porém, que a proposta não inclui os procedimentos de adopção. Esta posição parece-lhe algo contraditória, porquanto a adopção poderá ser considerada como "a atribuição ... da responsabilidade parental" por excelência. O Comité recomenda, pois, que tais procedimentos sejam abrangidos pela proposta em apreço.

6.4. As matérias relativas à obrigação de alimentos continuam abrangidas por um acto distinto. Dado que, na pendência de acção de divórcio, é quase sempre instaurado procedimento cautelar visando a fixação de alimentos, o Comité recomenda que as disposições em matéria de competência, reconhecimento e execução nos pedidos de fixação de alimentos estejam em pé de igualdade com o instrumento proposto para o reconhecimento e a execução em matéria comercial.

6.5. O Comité considera que existe um problema importante na União Europeia (embora, por vezes, oriundo do exterior) de abandono de crianças e abuso do poder paternal. Reconhecendo embora que tais questões não podem ser resolvidas no contexto da presente proposta, o Comité solicita à Comissão que examine este assunto, mediante o estudo do problema e acções consentâneas com as conclusões do mesmo, de forma a adoptar medidas centradas na defesa das crianças.

Bruxelas, 18 de Setembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 505 final.

(2) JO C 80 de 3.4.2002, p. 41.

(3) JO L 160 de 30.6.2000.

(4) Parecer sobre a proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e de regulação do poder paternal em relação a filhos comuns (JO C 368 de 20.12.1999).

(5) Regulamento (CE) n.o 44/2001 do Conselho relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisores em matéria civil e comercial (JO L 12 de 16.1.2001).

(6) Convenção de Haia de 1996 relativa à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento, à execução e à cooperação em matéria de poder paternal e de medidas de protecção de menores.