[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 6.3.2009

COM(2009) 112 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Relatório sobre a verificação ex ante do respeito pelo princípio da adicionalidade nas regiões elegíveis para o objectivo de Convergência no período de 2007-2013 {SEC(2009) 273}

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. O processo de avaliação 4

2.1. Método de verificação 4

2.2. Fontes de financiamento elegíveis 4

3. Resultados da verificação 5

4. A adicionalidade numa perspectiva económica mais lata 8

5. Conclusões 11

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Relatório sobre a verificação ex ante do respeito pelo princípio da adicionalidade nas regiões elegíveis para o objectivo de Convergência no período de 2007-2013

INTRODUÇÃO

A adicionalidade é um dos alicerces do papel económico da política de coesão e um dos seus motores principais. Exige que as contribuições dos Fundos Estruturais não substituam as despesas públicas dos Estados-Membros, para que se possa assegurar o seu impacto económico genuíno.

O presente relatório resume as conclusões principais da verificação ex ante deste princípio, no período de 2007-2013, juntamente com uma análise económica.

As secções 2 e 3 apresentam os resultados após negociação com os Estados-Membros. O nível de despesas que devia ser mantido durante o referido período foi objecto de um acordo com cada Estado-Membro.

Em consequência, durante o período de 2007-2013, serão investidos mais de 650 mil milhões de euros (a preços de 2006) provenientes de diferentes fontes financeiras domésticas. Este montante vem juntar-se aos 174 mil milhões de euros (a preços de 2006) dos Fundos Estruturais que estão previstos sejam pagos nas regiões do objectivo de convergência durante o período de 2007-2013.

A secção 4 analisa o princípio da adicionalidade na perspectiva mais ampla da sinergia entre as políticas de investimento nacionais e a política de coesão europeia e à luz da conjuntura macroeconómica. Embora não sejam objecto de verificação do princípio da adicionalidade, os montantes do Fundo de Coesão são tidos em conta nesta secção, de modo a que o papel da política de coesão europeia no investimento público total seja inteiramente apreendido e compreendido.

Esta secção mostra que Estados-Membros investirão, em média, 3 euros por cada euro investido pela política de coesão europeia. O investimento público total previsto nas áreas elegíveis representará cerca de 5,6% do PIB agregado previsto para estas regiões. Em alguns casos, nomeadamente em alguns dos novos Estados-Membros, esta proporção é consideravelmente mais elevada.

O novo período de programação para 2007-2013 caracteriza-se por duas inovações importantes:

- a adicionalidade só é verificada relativamente ao objectivo de convergência;

- se um Estado-Membro não conseguir provar, até 30 de Junho de 2016, que cumpriu o princípio de adicionalidade, a Comissão pode fazer uma correcção financeira[1].

O PROCESSO DE AVALIAÇÃO

Método de verificação

O artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 1083/2006, que rege a política de coesão exige que, para as regiões abrangidas pelo objectivo de convergência, a Comissão e o Estado-Membro determinem o nível de despesas estruturais públicas ou equivalentes (em seguida «despesas estruturais») que o Estado-Membro deve manter nestas regiões no período da programação.

O cumprimento do princípio de adicionalidade é verificado a nível nacional. Os fundos nacionais são considerados adicionais se a média anual das despesas estruturais mantida no período de 2007-2013 for pelo menos igual à média anual das despesas estruturais efectuadas no período de 2000-2005 (para os Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 o período de referência é 2004-2005).

A análise considerou as fontes de despesa, os métodos e os pressupostos utilizados pelos Estados-Membros, incluindo os deflatores aplicados e, para os Estados-Membros fora da zona euro, também as taxas de câmbio[2]. A adicionalidade foi verificada em estreita colaboração com os Estados-Membros, através de consultas escritas e reuniões bilaterais sobre questões técnicas e metodológicas.

A verificação foi feita em paralelo com a elaboração do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) para o período de 2007-2013. Os Estados-Membros apresentaram o respectivo QREN, incluindo o quadro normalizado destinado a verificar a adicionalidade e a informação complementar sobre a metodologia utilizada. Durante as negociações foram prestadas ainda mais informações aos funcionários da Comissão.

Fontes de financiamento elegíveis

As despesas estruturais elegíveis dividem-se em três categorias principais (Infra-estrutura de base, Recursos humanos e Ambiente produtivo), além da categoria residual denominada «Outros». A verificação abrange as despesas estruturais nacionais totais[3] em campos elegíveis quer das despesas cobertas pelo orçamento quer fora dele. Em função da estrutura das finanças públicas de cada Estado-Membro, os dados podem abranger por conseguinte não apenas o Estado, as regiões e os municípios, mas também empresas e organismos públicos e fundos não cobertos pelo orçamento a nível nacional, regional e local. Os gastos de organismos de serviço público com orçamento próprio independente estão igualmente incluídos.

Os quadros de adicionalidade apresentados a título do respectivo QREN contêm informação sobre a repartição das despesas estruturais por categoria e fonte de financiamento (UE, co-financiamento nacional, empresas públicas e fundos nacionais fora do QREN). Esta informação é facultada para os períodos de 2000-2005 ou 2004-2005 (despesas anuais reais) e para o período de 2007-2013 (previsões de despesas anuais reais) a fim de poder verificar-se o cumprimento.

Sete dos 27 Estados-Membros não têm nenhuma região abrangida pelo objectivo de convergência no período de 2007-2013: Chipre, Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos e Suécia. Por conseguinte, estes países não são abrangidos pelo presente relatório.

RESULTADOS DA VERIFICAÇÃO

O quadro 1 mostra o nível das despesas estruturais anuais médias a ser mantido por cada Estado-Membro ao longo do período de 2007-2013. Estes montantes foram acordados pela Comissão e pelo Estado-Membro em causa, nas negociações sobre o QREN.

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Regra geral, as despesas estruturais anuais médias devem, em termos reais, ser pelo menos iguais ao nível alcançado no período de programação precedente. Contudo, o regulamento indica que se deve ter em conta certas circunstâncias específicas tais como as condições macroeconómicas generalizadas, privatizações em curso ou previstas ou um nível excepcional da despesa estrutural pública ou equivalente no período de programação precedente[4].

Assim, por exemplo, a Comissão concordou em diminuir o nível das despesas estruturais na Alemanha, para ter em conta as despesas passadas excepcionais com a reunificação do país. Em três outros Estados-Membros, algumas despesas estruturais passadas foram consideradas excepcionais por incluírem algumas rubricas extraordinárias (como os Jogos Olímpicos, na Grécia, um hospital importante, em Malta, e algumas despesas relacionadas com infra-estruturas de transportes, na Hungria, que foram financiadas com receitas da privatização de empresas públicas). Estas despesas não foram tidas em conta para determinar o nível das despesas estruturais a manter durante o período de 2007-2013. Estas circunstâncias especiais resultaram numa redução global das despesas estruturais a manter ao longo do período, em cerca de 7 mil milhões de euros por ano.

O nível das despesas estruturais permanece o mesmo em termos reais, em comparação com o período precedente, em quatro Estados-Membros (Áustria, Hungria, República Checa e Lituânia) e cresce entre 0,1% (na República Eslovaca) e 63% (na Letónia) nos restantes Estados-Membros.

Os dados utilizados para elaborar os quadros relativos à adicionalidade de cada Estado-Membro são derivados dos orçamentos nacionais (ou federais), regionais e locais[5]. O gasto das instituições independentes financiadas por fundos públicos foi igualmente incluído nas categorias elegíveis. O mesmo se aplica à maioria das empresas públicas, apesar de terem sido excluídas em alguns casos devido aos processos de privatização em curso ou que estão previstos (por exemplo, na Polónia e na República Eslovaca). Noutros casos, nem sempre foi possível calcular directamente as despesas estruturais elegíveis realmente efectuadas ao nível regional (por exemplo, em Portugal) ou em empresas públicas (por exemplo, na Letónia). Nestes casos, os Estados-Membros utilizaram métodos de estimativa diferentes.

Nos Estados-Membros onde nem todo o território nacional é elegível a título do objectivo de convergência, foram feitas correcções geográficas destinadas a excluir as despesas estruturais realizadas nas regiões não elegíveis. Em alguns casos, utilizaram-se pressupostos ou métodos de estimativa (por exemplo, na República Checa e na República Eslovaca). Um exercício semelhante foi empreendido em alguns Estados-Membros devido a alterações efectuadas no mapa das regiões elegíveis entre os dois períodos da programação (Grécia, Portugal e Espanha), uma vez que as despesas estruturais ocorridas em regiões já não elegíveis para o objectivo de convergência tiveram de ser excluídas dos cálculos.

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Fonte: Cálculos da DG REGIO

O gráfico 1 apresenta os resultados da verificação do princípio de adicionalidade por categoria de despesas. Quase 50% das despesas estruturais nacionais se destinam a infra-estruturas básicas, como transportes, telecomunicações, energia, ambiente, gestão dos recursos hídricos e saúde.

As despesas estruturais nacionais previstas na categoria «Recursos humanos» representam cerca de 29% do total. Esta categoria inclui principalmente investimentos em educação, formação e investigação e desenvolvimento. O montante que resta é consagrado à categoria «Ambiente produtivo» (pouco abaixo dos 13%, incluindo a promoção de actividades nos sectores produtivos, por exemplo através de subsídios a empresas e desenvolvimento de serviços às empresas) e à categoria «Outros» (perto de 9%, principalmente compostos por assistência técnica e outras pequenas despesas).

Contudo, as despesas estruturais nacionais na área dos «Recursos humanos» em regiões abrangidas pelo objectivo de convergência são mais elevadas do que na categoria «Infra-estrutura de base» em sete Estados-Membros: Bélgica, Alemanha, Estónia, França, Letónia, República Eslovaca e Reino Unido.

Os resultados são diferentes ao examinar o peso relativo de cada categoria abrangida pelos Fundos Estruturais. Neste caso, as despesas estruturais na categoria «Infra-estrutura de base» representam menos de 37% do total, ou 12 pontos menos se comparadas com as despesas nacionais. Esta diferença é atribuída em especial à categoria «Ambiente produtivo», que representa 22%, comparada a uns meros 13% do investimento nacional total. Do mesmo modo, a categoria «Recursos humanos» representa uma proporção ligeiramente mais elevada sob os Fundos Estruturais.

Em suma, o investimento financiado pelos Fundos Estruturais, que é adicional ao investimento nacional de acordo com os requisitos do princípio de adicionalidade, ajuda a equilibrar a composição do investimento público, o que reverte a favor da despesa efectuada com o ambiente produtivo (indústria, apoio ao empreendedorismo, serviços de turismo, etc.).

Estas conclusões têm de ser avaliadas com prudência, uma vez que as nomenclaturas nacionais na base dos quadros de adicionalidade não são inteiramente equivalentes. Além disso, estes quadros não tomam em consideração os pagamentos do Fundo de Coesão.

A ADICIONALIDADE NUMA PERSPECTIVA ECONÓMICA MAIS LATA

Para compreender o princípio de adicionalidade de um ponto de vista económico mais lato é necessário examinar a relação geral entre o investimento nacional e comunitário. Assim, embora não façam parte do exercício de adicionalidade, os pagamentos do Fundo de Coesão[6] foram tidos em conta nesta secção para reflectir inteiramente o peso da política de coesão europeia no investimento público total.

As despesas estruturais nacionais médias a manter nas áreas elegíveis durante o período de 2007-2013 para cumprir o princípio de adicionalidade são superiores a 94 mil milhões de euros anuais, a preços de 2006 (ver o quadro 1). Este montante inclui o co-financiamento nacional dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão[7].

Acrescentando os pagamentos previstos no âmbito da política de coesão europeia (Fundos Estruturais e Fundo de Coesão), as despesas estruturais totais alcançarão mais de 125 mil milhões de euros por ano (a preços de 2006) nestas regiões.

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O quadro 2 mostra diferenças significativas entre os Estados-Membros (ver igualmente gráfico 2). Por exemplo, as despesas estruturais nacionais na única região belga elegível para o objectivo de convergência (Hainaut) atingem quase 17 euros por cada euro investido no âmbito da política de coesão europeia. Estes montantes são igualmente elevados em outros Estados-Membros do anterior grupo da UE-15. Em contrapartida, a proporção pouco difere de 1 euro, ou é mesmo inferior, noutros Estados-Membros. Mais uma vez, estas conclusões devem ser interpretadas com prudência visto que, em alguns casos, a proporção da população que vive nas regiões do objectivo de convergência é reduzida (por exemplo, em França, só 2,9% da população total vive nestas regiões, 3,4% na Áustria e 4,6% no Reino Unido).

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As diferenças observadas apresentam-se menos significativas na comparação das despesas estruturais nacionais com o PIB médio previsto para o período de 2007-2013 (quadro 3). Vale a pena sublinhar que estes valores são calculados com base em preços constantes de 2006, que não reflectem os efeitos das flutuações possíveis das taxas de câmbio das moedas nacionais exteriores à zona euro (ver anexo metodológico).

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Efectivamente, as diferenças entre a antiga UE-15 e os novos Estados-Membros não são tão pronunciadas (gráfico 3). Destacam-se a Hungria e Estónia, com a perspectiva de um investimento previsto total superior a 10% e 9% dos PIB respectivos. Em média, o investimento total representa um pouco menos de 5,6% do PIB agregado das regiões da convergência.

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Em alguns países da UE-15 (Itália, Reino Unido, França e Portugal), o total das despesas estruturais previstas (incluindo os pagamentos da política de coesão europeia) é superior a 6% do PIB anual médio. Não obstante, deve recordar-se que apenas algumas regiões destes países são elegíveis para o objectivo de convergência. Tal como mencionado anteriormente, em alguns casos, estas regiões representam uma proporção modesta da população total e do PIB nacional.

De todo o modo, o peso relativo da política de coesão europeia no total do investimento previsto parece ser consideravelmente mais elevado nos novos Estados-Membros (gráfico 3). Os pagamentos comunitários representam perto de 50% do investimento total na maioria destes países e são ainda mais elevados do que os pagamentos nacionais na República Checa e a República Eslovaca.

Os quadros e gráficos acima têm por base as projecções da Comissão que estavam disponíveis no momento em que foram fixados os objectivos para as despesas (Outono de 2006)

Por fim, vale a pena notar que as projecções do PIB para os próximos anos foram revistas em baixa, em consequência do impacto que a crise financeira deverá vir a ter na economia real. Assim, as últimas projecções da Comissão (Outono de 2008) prevêem um fraco crescimento económico na União e até um contexto de recessão em certos Estados-Membros. Estas projecções pioraram depois de ter sido revelada a revisão das previsões intercalares, no início de 2009.

CONCLUSÕES

A noção de adicionalidade é relativamente simples, mas a sua aplicação efectiva envolve algumas complexidades metodológicas.

A verificação da adicionalidade, nesta fase ex ante , relativamente ao período de 2007-2013 foi baseada no artigo 15.° do Regulamento (CE) n.° 1083/2006 e nas orientações estabelecidas no documento de trabalho n.° 3 (Dezembro de 2006). Este último visava fixar os princípios comuns para as negociações entre a Comissão e os vários Estados-Membros. Entre outros objectivos, o documento procura melhorar a transparência, garantir a igualdade de tratamento entre países e tornar comparáveis os resultados obtidos para cada Estado-Membro. Por exemplo, a inclusão das despesas efectuadas por empresas de propriedade estatal foi tornada obrigatória, em contraste com a abordagem voluntária adoptada durante o período de 2000-2006 da programação precedente.

Apesar destes esforços, mantêm-se várias deficiências, incluindo:

- Dificuldades para comparar resultados entre Estados-Membros. Os Estados-Membros não seguem uma única metodologia normalizada para a contabilidade pública nacional. Consequentemente, as abordagens metodológicas para recolher os dados exigidos para verificar a adicionalidade diferem entre os países. Na maioria dos casos, os dados são oriundos de fontes orçamentais que são classificadas de formas diferentes consoante os Estados-Membros. A comparação entre países torna-se, por isso, difícil. Este problema é ainda mais grave quando se procede à comparação das despesas estruturais financiadas por fontes nacionais e comunitárias, uma vez que não estão classificadas de forma coerente e simplificada. São disso exemplo os valores de adicionalidade apresentados em base caixa, enquanto os valores orçamentais disponibilizados pelo Estado-Membro são apresentados publicamente em base de acréscimo (SEC 95).

- Dificuldades de comparabilidade dos dados entre períodos de programação. Os métodos utilizados podem igualmente variar com o tempo, mesmo num único Estado-Membro. Por exemplo, algumas das discrepâncias significativas foram encontradas em alguns Estados-Membros entre as despesas efectivas utilizadas para a verificação ex post do período de 2004-2006 e as despesas efectivas durante o mesmo período utilizadas para a verificação ex ante do período de 2007-2013.

- Problemas para utilizar todas as despesas elegíveis pertinentes. É difícil determinar as despesas pertinentes a partir das diferentes fontes contabilísticas que existem nos Estados-Membros. Na maioria dos casos, os dados são retirados de fontes orçamentais que nem sempre são decompostas a todos os níveis subnacionais. Tal dificulta muito a identificação das despesas pertinentes, particularmente ao nível local e, por conseguinte, frequentemente é necessário utilizar avaliações e análises pontuais, que afectam a fiabilidade do resultado final.

- Heterogeneidade da informação facultada . A informação apresentada por alguns Estados-Membros no seu QREN, nos relatórios anexos e nas notas metodológicas poderia ser ainda mais simplificada. Os dados apresentados carecem de homogeneidade e variam, em termos quantitativos e qualitativos, entre os vários Estados-Membros. Enquanto alguns Estados-Membros facultam informação muito pormenorizada, por exemplo quanto a metodologia utilizada, fontes de informação ou avaliações efectuadas, outros apresentaram muito pouca informação sobre o modo de realização dos respectivos quadros de adicionalidade. Além disso, esta informação nem sempre foi apresentada da mesma maneira (por exemplo, os Estados-Membros não utilizaram o mesmo ano de referência para os deflatores).

- Dificuldades na verificação da fiabilidade dos dados. A Comissão não dispõe de instrumentos suficientes para verificar se a informação facultada está correcta. Poderia desenvolver-se uma repartição das despesas por região, em especial no caso dos Estados-Membros cujo território é parcialmente elegível para o objectivo de convergência. Assim, poderia reduzir-se a utilização de estimativas para determinar as despesas ao nível subnacional. Além disso, os documentos relativos a adicionalidade relacionados com os orçamentos regionais ou nacionais poderiam estabelecer a prova suplementar da fiabilidade destas despesas.

- Inexistência de mecanismo de acompanhamento. Por fim, as regras de adicionalidade não prevêem instrumentos que permitam à Comissão acompanhar com regularidade a evolução das variáveis nos Estados-Membros (por exemplo, resultados fiscais ou processos de privatização), que podem afectar o nível dos gastos públicos e, assim, dos resultados da adicionalidade. Várias soluções possíveis deveriam ser exploradas, incluindo a de comparar a informação necessária para verificar a adicionalidade com a informação corrente facultada pelos Estados-Membros nos seus programas de estabilidade.

Em suma, é possível melhorar a informação e a metodologia para determinar e verificar a adicionalidade, que é um princípio importante da política de coesão. A Comissão pretende encetar um diálogo mais aprofundado e permanente com os Estados-Membros com o objectivo de superar as dificuldades encontradas e de melhorar a aplicação do princípio.

A próxima verificação de adicionalidade ocorrerá em 2011. Nessa data, o princípio será considerado como cumprido se a média anual real das despesas estruturais relativas ao período de 2007-2010 for, pelo menos, igual ao nível previsto para o mesmo período ou se as despesas corresponderem ao perfil predeterminado, acordado durante a avaliação ex ante . No último caso, a média anual de 2007-2010 pode ser inferior à média anual para 2007-2013.

Na avaliação intercalar, os Estados-Membros terão uma oportunidade de rever o nível de despesas, à luz das alterações significativas que ocorreram na situação económica. Isto pode ser particularmente relevante na crise financeira actual. É por conseguinte importante que a discussão futura seja baseada em dados mais sólidos.

ANEXO METODOLÓGICO

O quadro 1 mostra os pagamentos reais e os previstos nas categorias elegíveis, relativos aos períodos de 2000-2005 e de 2007-2013, respectivamente. Os números encontram-se incluídos nos quadros de adicionalidade dos QREN pertinentes. São expressos em euros a preços de 2006. Foi utilizado um deflator do PIB para os transformar em preços constantes. Os gastos dos fundos estruturais e os co-financiamentos nacionais realizados no novo período de programação autorizados a título de programas precedentes estão também incluídos nos números de 2007-2013. A contrapartida nacional para o Fundo de Coesão é tida em conta para determinar o objectivo das despesas estruturais nacionais.

Quanto aos Estados-Membros que não são inteiramente abrangidos pelo objectivo de convergência, os quadros nacionais não incluem as despesas estruturais nas regiões não elegíveis. Sempre que não estavam disponíveis dados regionais, foram utilizados métodos estatísticos de estimativa.

O quadro 2 e o gráfico 2 comparam, para cada Estado-Membro, os pagamentos nacionais previstos em euros, a título da adicionalidade, para o período de 2007-2013 (a preços de 2006) com os pagamentos previstos dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão (primeira coluna) e dos Fundos Estruturais (segunda coluna) a cada Estado-Membro (objectivo de convergência). Foi utilizado um deflator normalizado de 2% para todos os Estados-Membros, para se poder transformar os preços de 2004 em preços de 2006.

O quadro 3 e gráfico 3 comparam, para cada Estado-Membro, o peso relativo dos pagamentos nacionais previstos pela adicionalidade, no período de 2007-2013, e dos pagamentos previstos totais dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão a cada Estado-Membro (objectivo de convergência), à luz das projecções de Outono de 2006 relativas ao PIB de cada Estado-Membro. Estas eram as projecções disponíveis na altura da fixação dos objectivos para as despesas.

Os dados sobre os pagamentos nacionais e os pagamentos dos Fundos Estruturais foram retirados dos quadros de adicionalidade dos QREN dos Estados-Membros. Quanto ao Fundo de Coesão, foi desenvolvido um perfil dos pagamentos previstos com base num perfil da média de pagamentos observada em Espanha, Portugal e na Grécia, durante o período da anterior programação de 2000-2006. A amostra foi escolhida aproximadamente para estimar os pagamentos correspondentes às regiões de convergência nos Estados-Membros que são elegíveis para este fundo.

Finalmente, é importante considerar que a utilização de preços constantes pode sobrestimar o peso dos pagamentos previstos nacionais e da Comunidade, expressos em percentagem do PIB de alguns países exteriores à zona euro. A razão é a valorização de algumas moedas nacionais relativamente ao euro, desde 2004. Trabalhar com preços constantes pressupõe que a taxa de câmbio permaneça estável ao longo do período de referência. Além disso, outra precaução a tomar ao interpretar os resultados diz respeito às hipóteses subjacentes às projecções do PIB, relativamente à taxa de inflação (2% é a norma anual para todos os Estados-Membros ao longo do período da programação), uma vez que podem divergir da realidade em função da conjuntura económica.

[1] Ver o n.° 5 do artigo 99.° do Regulamento (CE) n.° 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006 (JO L 210, 31.7.2006).

[2] Para mais informações sobre deflatores e taxas de câmbio, ver o anexo metodológico e os quadros 1 e 2 do documento de trabalho dos serviços da comissão junto.

[3] É importante sublinhar que o conceito das despesas estruturais utilizado para verificar o princípio da adicionalidade é mais amplo do que o tradicionalmente assimilado à formação de capital fixo bruto.

[4] N.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

[5] O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunicação apresenta mais informação pormenorizada referente à verificação ex ante do princípio de adicionalidade em cada Estado-Membro.

[6] Para o Fundo de Coesão, foi escolhida uma amostra aproximada para estimar os pagamentos correspondentes às regiões de convergência nos Estados-Membros que são elegíveis para este fundo (ver igualmente o anexo metodológico).

[7] Ver documento de trabalho n°3 dos serviços da Comissão sobre o princípio de adicionalidade. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd3_additionality_en.pdf).