Resumo O sistema judicial português continua a apresentar algumas carências em termos de eficiência, nomeadamente nos tribunais administrativos e fiscais. Foram lançadas várias iniciativas para melhorar a qualidade e eficiência da justiça, sendo prestada especial atenção à instalação de sistemas digitais nos diferentes tribunais. Foram levadas a cabo reformas importantes para adaptar o mapa judicial e adaptar os recursos existentes às necessidades identificadas. Na sequência das alegadas intrusões no sistema eletrónico de distribuição de processos, o Conselho Superior da Magistratura aplicou sanções disciplinares e está a investigar eventuais irregularidades na distribuição dos processos. O quadro jurídico-penal para combater a corrupção já se encontra, em grande medida, em vigor. Está a ser elaborada uma Estratégia Nacional de Combate à Corrupção. Até dezembro de 2019, quando o governo anunciou que iria definir uma estratégia nacional de combate à corrupção, não existia qualquer abordagem estratégica coordenada para combater o problema. As diferentes respostas políticas e legislativas constituíam uma manta de retalhos, sendo os problemas resolvidos à medida que iam surgindo. A secção especializada do Ministério Público e a polícia judiciária têm realizado progressos em matéria de luta contra a corrupção. Não obstante, a falta de recursos e de especialização das autoridades policiais tem condicionado os resultados dos processos judiciais contra a corrupção. Em 2019, foi adotado e entrou em vigor um pacote legislativo sobre a transparência nos cargos públicos, as declarações de património e rendimentos e as incompatibilidades. Até ao momento, a ação preventiva tem sido limitada e o Conselho de Prevenção da Corrupção não dispõe dos recursos e da especialização necessários, efetuando sobretudo um trabalho de sensibilização. A recém-criada Entidade para a Transparência, responsável pela fiscalização e supervisão das declarações de património e rendimentos e dos conflitos de interesses, ainda não está operacional. A Constituição consagra a liberdade de expressão e de informação, bem como a liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social, prevalecendo uma cultura de respeito pela liberdade editorial dos jornalistas. A autoridade que regula os meios de comunicação social audiovisuais, a Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), é considerada independente e eficaz. No que diz respeito às restantes áreas de preocupação, as sentenças penais por difamação foram consideradas uma violação da liberdade de expressão pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos. A ordem jurídica portuguesa prevê disposições relativas à divulgação da propriedade e do financiamento dos meios de comunicação social, bem como à transparência das campanhas publicitárias do Estado. Ambos os aspetos são fiscalizados pela entidade que regula a comunicação social. O acesso à informação e a documentos na posse das autoridades públicas está salvaguardado por legislação específica. No que se refere ao equilíbrio de poderes, o sistema de fiscalização da constitucionalidade prevê a fiscalização preventiva e sucessiva, abrangendo a omissão de legislar. O Provedor de Justiça dispõe de várias competências para salvaguardar os direitos fundamentais e a falta de colaboração injustificada com o mesmo é punida criminalmente. Existem salvaguardas para garantir a transparência do processo legislativo e a participação das partes interessadas. O Conselho Superior da Magistratura pode propor iniciativas legislativas para o aperfeiçoamento das instituições judiciárias. A sociedade civil é ativa e beneficia de um enquadramento legislativo favorável.



I.Sistema judicial

O sistema judicial português é composto pelo Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e segunda instância, o Supremo Tribunal Administrativo e os tribunais administrativos e fiscais de primeira e segunda instância, bem como o Tribunal de Contas. O Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público exercem a ação disciplinar sobre os respetivos magistrados, sendo-lhes atribuídas importantes funções de direção. Além disso, têm competência para nomear, transferir e promover juízes e procuradores. Os juízes e os procuradores são nomeados pelo respetivo Conselho, na sequência de um concurso geral e de acordo com as classificações obtidas nos cursos de formação obrigatórios do Centro de Estudos Judiciários. O Ministério Público é independente do poder judiciário e funciona autonomamente em relação ao poder executivo. Possui um sistema de governação próprio, do qual a Procuradoria-Geral da República é o órgão máximo. A Ordem dos Advogados é uma entidade jurídica independente de direito público e, no exercício das suas atribuições públicas, desempenha funções reguladoras.

Independência

Estão a ser debatidas as alterações a introduzir na composição dos Conselhos Superiores judiciais. O Conselho Superior da Magistratura é composto pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça (que preside), dois vogais nomeados pelo presidente da República, sete vogais eleitos pela Assembleia da República e sete juízes eleitos pelos seus pares de acordo com o princípio da representação proporcional. Dado que os Conselhos Superiores são dotados de poderes importantes em relação às carreiras e nomeações judiciais, tem sido salientada a importância de salvaguardar a sua independência em relação a influências políticas. Uma proposta legislativa de alteração da composição do Conselho Superior do Ministério Público que visava aumentar o número de membros não magistrados foi rejeitada na Assembleia da República em 2018, continuando a maioria dos seus membros a ser procuradores. Uma proposta semelhante de alterações na composição do Conselho Superior da Magistratura circulou informalmente em 2019, mas não teve qualquer seguimento. Embora a proposta não tenha chegado a ser formalmente apresentada para discussão no Parlamento, é importante que as eventuais alterações tenham em conta as recomendações formuladas pelo Conselho da Europa.

O sistema eletrónico de distribuição de processos nos tribunais tem sido alvo de críticas. A distribuição dos processos, quer nos tribunais judiciais quer nos tribunais administrativos e fiscais, é realizada de forma eletrónica, através de um sistema que efetua uma distribuição aleatória de acordo com um algoritmo predefinido, permitindo a consulta da distribuição dos processos em linha. No entanto, em inícios de 2020, surgiram alegações de intrusões no sistema e de interferência na distribuição aleatória dos processos, tendo alguns juízes superiores sido indiciados num processo de corrupção de alto nível, tráfico de influência e branqueamento de capitais. O Conselho Superior da Magistratura aplicou sanções disciplinares a dois dos juízes envolvidos e está a proceder a uma investigação sobre eventuais irregularidades na distribuição dos processos. O Conselho Superior abordou a situação publicamente, tendo destacado a gravidade das referidas alegações e os possíveis danos que podem acarretar para a perceção da justiça por parte dos cidadãos e das empresas.

O grau de perceção pelo público da independência judicial tem vindo a diminuir. Embora o grau de perceção da independência dos tribunais e juízes entre o público em geral seja médio (40 % qualificam-no como «bastante bom» ou «muito bom»), tem vindo a baixar desde 2017. A perceção das empresas é mais positiva (45 % qualificam-no como «bastante bom» ou «muito bom»), o que se traduz numa melhoria em relação aos anos anteriores.

O Estatuto do Ministério Público e o Estatuto dos Magistrados Judiciais foram alterados. Uma característica dos dois novos estatutos é a remoção do teto anteriormente aplicável à remuneração do presidente do Supremo Tribunal e do procurador-geral da República, que indexava a remuneração destes à do primeiro-ministro. Estas alterações asseguram carreiras paralelas dos juízes e dos procuradores. O novo Estatuto do Ministério Público também adapta a estrutura dos serviços do Ministério Público à nova organização territorial introduzida pelas reformas do mapa judicial de 2013 e 2019. Além disso, introduz disposições destinadas a esclarecer os limites da intervenção hierárquica em processos penais. O Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público e as associações profissionais interessadas foram consultados durante o processo legislativo.

Qualidade

Foram levadas a cabo novas reformas no mapa judicial e na especialização dos tribunais. Esta reorganização foi concretizada na sequência de uma avaliação da reforma profunda do mapa judicial de 2013, com o objetivo de suprir algumas das lacunas então identificadas. Incluiu a reabertura de 20 tribunais que haviam sido encerrados durante a reforma de 2013, de forma a aumentar a proximidade com os cidadãos. Acresce que a nova reforma prevê ainda uma maior especialização, com a instalação de tribunais mais especializados, nomeadamente em zonas do país onde antes não existiam, e a requalificação dos tribunais existentes. Visa igualmente uma melhor afetação dos recursos existentes, tendo em consideração o volume de processos pendentes nos tribunais. As autoridades preveem que a reforma tenha um impacto positivo na eficiência do sistema judicial. Paralelamente, entraram em vigor as alterações introduzidas no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Essas alterações preveem a criação de quatro novos tipos de secções ou câmaras especializadas; secção da contratação pública, secções socioadministrativas, secções da fiscalização tributária e da reapreciação de infrações. As primeiras secções especializadas estarão operacionais em setembro de 2020 e serão instaladas nos tribunais onde se verificam os maiores atrasos.

Continuam a ser aplicadas medidas para reforçar a digitalização do sistema de justiça. Nomeadamente, uma alteração no Código de Processo Civil aplicou o princípio «Digital como Regra» a todos os processos cíveis. O mesmo princípio já era aplicável aos processos fiscais e administrativos. As partes e os advogados podem agora aceder aos ficheiros e seguir todos os desenvolvimentos processuais pela Internet. Está a ser executada a segunda fase do Programa «Justiça + Próxima», que assenta em quatro pilares – eficiência, inovação, proximidade e humanização. Este programa inclui o projeto «Tribunal + 360º», que visa a implantação da digitalização total e do sistema sem papel nos tribunais, ao mesmo tempo que simplifica o contacto e a comunicação entre os cidadãos e os tribunais. Estão também a ser introduzidas alterações no funcionamento dos tribunais, de modo a simplificar a experiência dos cidadãos em tribunal. As autoridades preveem concretizar plenamente o projeto «Tribunal + 360º» até 2023. Paralelamente, estão a ser desenvolvidas iniciativas de formação, por forma a familiarizar os magistrados e funcionários dos tribunais com as novas ferramentas.

Tem havido alguma polémica quanto aos recursos do sistema de justiça. A reduzida afetação de recursos orçamentais ao sistema de justiça e a falta de recursos materiais e humanos é uma preocupação frequentemente expressa pelos interessados. Por exemplo, o número total de juízes atualmente em serviço nos tribunais fiscais e administrativos de primeira instância é bastante inferior ao que está previsto no quadro jurídico, uma circunstância que as partes interessadas associam aos problemas de eficiência identificados nos tribunais fiscais e administrativos. Algumas medidas anunciadas para melhorar a eficiência dos tribunais continuam pendentes devido às restrições orçamentais. É o caso da criação de gabinetes de assessoria para auxiliar os juízes. Apesar de já estar prevista na lei, o Conselho Superior informou que a aplicação desta medida não será possível sem recursos específicos. A insuficiência de recursos humanos e técnicos à disposição dos serviços do Ministério Público também constitui um constrangimento a uma ação penal eficaz.

Foram adotadas várias medidas para limitar o impacto da pandemia da COVID-19 no funcionamento do sistema de justiça. No contexto da pandemia da COVID-19, Portugal declarou o estado de emergência, o qual foi seguido do estado de calamidade. Durante este período, foram adotadas diversas medidas relativas ao funcionamento dos tribunais, nomeadamente no que se refere ao teletrabalho e à possibilidade de se realizarem audiências e outros processos à distância. As partes interessadas realçaram a importância das ferramentas digitais existentes para evitar a paralisação total do sistema durante este período. Embora a distribuição dos processos urgentes e não urgentes nunca tenha sido interrompida nos tribunais de primeira instância, os prazos nos processos não urgentes foram suspensos e os atos não considerados urgentes foram adiados. No contexto do alívio faseado das medidas de emergência, Portugal prevê adotar um conjunto de medidas que abrangem a justiça. Mais concretamente, para fazer face a potenciais atrasos e ao aumento do contencioso, foi criado um regime temporário de redução das custas judiciais com o objetivo de facilitar os acordos judiciais. Além disso, o quadro de pessoal (juízes e funcionários dos tribunais) dos Tribunais do Trabalho e do Comércio será reforçado, visto que se prevê um aumento de processos nos serviços económicos e sociais.

Eficiência

Apesar das melhorias, a eficiência do sistema de justiça continua a deparar com problemas. Esta questão também foi abordada por uma recomendação específica por país, no contexto do Semestre Europeu de 2020, relativa à necessidade de melhorar a eficiência nos tribunais fiscais e administrativos. Portugal tem envidado esforços para resolver estes problemas, instaurando uma série de medidas para melhorar a eficiência dos tribunais. Concretamente, foram criadas equipas de reação rápida para lidar com os atrasos nos processos acumulados nos tribunais fiscais e administrativos. Estes esforços resultaram nalguns ganhos de eficiência consideráveis. Não obstante, os tribunais ainda têm um número relativamente elevado de processos pendentes e os processos continuam a ser relativamente morosos. Estes problemas afetam, em particular, a justiça administrativa e fiscal, onde o país figura entre os Estados-Membros com processos mais morosos; o tempo de decisão nos tribunais administrativos e fiscais continua acima dos 900 dias na primeira instância e acima dos 1 000 dias na segunda instância. Além disso, apesar de a taxa de resolução ter subido acima dos 100 %, Portugal continua a ter uma das taxas mais altas de processos administrativos pendentes. Os problemas de eficiência nos Tribunais Administrativos e Fiscais também foram realçados pelo Conselho da Europa.