Contexto

O programa Fiscalis 2020 foi criado pelo Regulamento (UE) n.º 1286/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece um programa de ação destinado a «aperfeiçoar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno através do reforço da cooperação entre os países participantes, as suas autoridades fiscais e os seus funcionários». O programa dá seguimento a programas semelhantes anteriores. Entre 2014 e 2020, foi um dos principais instrumentos utilizados para apoiar a aplicação coerente do direito da UE no domínio da fiscalidade e a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo, assegurando o intercâmbio de informações, apoiando a cooperação administrativa e reforçando a capacidade administrativa dos países participantes.

Em conformidade com o artigo 17.º do regulamento, a Comissão, assistida por avaliadores externos independentes, realizou um estudo para apoiar a avaliação final do programa, tal como tinha feito com a avaliação intercalar. Os resultados pormenorizados da avaliação são apresentados no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório e constituem a sua base. O objetivo da avaliação final é apreciar o desempenho do programa de 2014 a 2020 e em que medida os resultados alcançados perdurarão a longo prazo. O âmbito da avaliação abrange os anos de funcionamento do programa (2014-2020) e incorpora as conclusões da avaliação intercalar realizada em 2018. A avaliação final determina em que medida essas conclusões foram aplicadas e geraram melhorias. A avaliação abrangeu todos os países participantes, ou seja, os Estados-Membros da UE, os países candidatos (Albânia, Macedónia do Norte, Montenegro, Sérvia e Turquia) e os potenciais candidatos (Bósnia-Herzegovina e Kosovo*). A avaliação tem em conta todo o conjunto de atividades financiadas e de gestão e todas as partes interessadas pertinentes (administrações nacionais, serviços da Comissão e operadores económicos) de todos os países participantes.

O presente relatório visa apresentar os resultados da avaliação final sobre: i) eficácia, ou seja, em que medida o programa atingiu o seu objetivo; ii) eficiência, ou seja, em que medida o programa alcançou o seu objetivo em relação aos recursos utilizados; iii) a coerência do programa com as políticas e prioridades mais vastas da UE; iv) o valor acrescentado desta intervenção a nível da UE e a forma como fez a diferença e v) a pertinência do programa.

1.Eficácia: em que medida o programa atingiu o seu objetivo

O programa visa apoiar o bom funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno, assegurando o intercâmbio de informações, apoiando a cooperação administrativa e reforçando a capacidade administrativa dos países participantes, o que, por sua vez, pode apoiar a aplicação coerente do direito da UE no domínio da fiscalidade e a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo.

Os dados recolhidos no âmbito da avaliação confirmaram que o Programa Fiscalis 2020 foi um instrumento fundamental para apoiar a consecução desses objetivos. O programa tem sido crucial: a) para o desenvolvimento e funcionamento dos sistemas de informação europeus (SIE) que permitem uma base comum/harmonizada para o intercâmbio automático e seguro de informações, a normalização e a simplificação dos procedimentos; b) para proporcionar uma vasta gama de ações conjuntas que criaram um ambiente colaborativo em que as autoridades trabalharam em conjunto, trocaram conhecimentos e identificaram as melhores práticas em matéria de procedimentos e orientações administrativas, direito da UE e sistemas informáticos; e c) para a prestação de formação destinada a melhorar as aptidões e competências do pessoal e a capacidade administrativa.

Ao fazê-lo, o programa contribuiu para a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo, uma vez que a qualidade e o âmbito das informações possibilitados pelas infraestruturas informáticas e pelos sistemas informáticos financiados pelo programa Fiscalis permitiram a realização de controlos transfronteiriços, durante os quais foram detetadas potenciais operações fraudulentas, conduzindo a uma ação conjunta das autoridades. Os entrevistados afirmaram igualmente que o intercâmbio automático de informações possibilitado pelos SIE funcionou como dissuasor de comportamentos fraudulentos, contribuindo assim para combater a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo. Os SIE também reduziram os custos de cumprimento e aumentaram a segurança jurídica dos operadores económicos, aumentando o cumprimento geral por parte dos contribuintes e permitindo que as autoridades e os operadores económicos reduzissem o tempo e os recursos necessários para o exercício das suas atividades. Além disso, cerca de 44 % de todas as propostas de ação conjunta apresentadas estavam relacionadas com a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo. Os estudos de casos sugerem que o programa Fiscalis pode, assim, ter contribuído para receitas fiscais adicionais.

O programa também facilitou uma compreensão melhor e partilhada do direito fiscal da UE entre as autoridades fiscais e os operadores económicos, contribuindo para a sua aplicação mais fácil e coerente. As ações conjuntas e os módulos de formação diretamente destinados a melhorara compreensão e a aplicação do direito da União no domínio da fiscalidade foram considerados muito úteis e alcançaram os resultados pretendidos. De um modo mais geral, o programa também criou um clima de confiança entre funcionários, promovendo intercâmbios que prosseguiram para além das atividades específicas do programa. De um modo geral, contribuiu para o bom funcionamento dos sistemas fiscais na UE.

Note-se que os países terceiros entrevistados também apreciaram as ações conjuntas para oportunidades de ligação em rede, mas consideraram que não estavam a dar resposta suficiente às suas necessidades, uma vez que as ações dão prioridade aos países da UE e se centram nos SIE a que os países candidatos não têm acesso.

2.Eficiência: em que medida o programa alcançou o seu objetivo em relação aos recursos utilizados

Ao avaliar a eficiência, o estudo externo analisou em que medida os recursos do programa alcançaram os resultados pretendidos da forma menos onerosa. Foi feita uma tentativa para estimar os custos e benefícios e, sempre que possível, monetarizá-los. Embora os custos estejam disponíveis, é mais difícil quantificar os benefícios. A definição dos benefícios foi igualmente resultado das entrevistas realizadas com as partes interessadas no programa.

O programa Fiscalis 2020 autorizou um orçamento de cerca de 222 milhões de EUR para o período 2014-2020. Cerca de 75 % do orçamento foi gasto no desenvolvimento, manutenção e funcionamento dos SIE para efeitos fiscais (168 milhões de EUR). Além disso, os Estados-Membros também suportaram custos de aquisição, desenvolvimento, instalação, manutenção e funcionamento quotidiano dos componentes nacionais dos SIE. Outras partes interessadas (por exemplo, empresas, instituições financeiras) podem incorrer indiretamente em custos para estes sistemas. Estas infraestruturas e sistemas informáticos comuns exigem claramente muitos recursos. No entanto, são indispensáveis para o trabalho quotidiano das administrações fiscais e proporcionam uma série de benefícios em todos os domínios das suas atividades. Os estudos de casos realizados no âmbito da presente avaliação revelaram exemplos concretos de benefícios que superam os custos no caso de sistemas específicos. Os SIE têm procedimentos normalizados e simplificados e reduziram os encargos administrativos das autoridades e das empresas, reduziram os custos de cumprimento das empresas e ajudaram a detetar potenciais operações fraudulentas. Ao desenvolver e explorar os componentes comuns dos SIE, o programa a nível da UE conduziu a importantes economias de escala, assegurou a interoperabilidade e evitou a duplicação de esforços dos Estados-Membros. Consequentemente, os SIE permitiram o intercâmbio seguro de informações, apoiaram a cooperação e a capacidade administrativas, facilitando uma execução mais eficaz e uma aplicação coerente do direito da UE em matéria de fiscalidade e da luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo. A avaliação proporcionou uma imagem globalmente positiva da sua eficiência.

O programa Fiscalis 2020 prestou apoio financeiro a uma vasta gama de ações conjuntas, que representaram cerca de 33 milhões de EUR (15 % do financiamento total do programa). Com base nos resultados dos inquéritos, a avaliação considerou que, de um modo geral, as ações conjuntas contribuíram fortemente para os objetivos do programa. As ações conjuntas incluíram seminários, workshops, grupos de projeto, controlos bilaterais ou multilaterais, outras atividades de cooperação administrativa, visitas de trabalho, participação nos inquéritos administrativos, atividades de reforço das capacidades e equipas de peritos. Tal como referido, o número total de participantes elevou-se a mais de 30 000. Com exceção das equipas de peritos, a fim de assegurar a plena participação dos países participantes, foi possível o reembolso de 100 % das despesas elegíveis de deslocação, alojamento e despesas relacionadas com a organização de eventos e ajudas de custo, sempre que necessário para atingir plenamente os objetivos do programa Fiscalis 2020. O custo médio por participante e por ação para todos os tipos de ações conjuntas (com exceção das equipas de peritos) manteve-se relativamente estável ao longo do período, com uma ligeira diminuição global nos últimos anos, o que talvez possa indicar uma melhoria da eficiência. Os resultados regulares da sondagem (inquérito) do programa Fiscalis foram esmagadoramente positivos, sugerindo que os benefícios das ações são elevados para as partes envolvidas. A maioria das autoridades fiscais concordou que os benefícios superavam os custos. Os investimentos em ações conjuntas foram considerados úteis e eficazes em termos de custos ao considerar os custos em comparação com os resultados alcançados. A participação em equipas de peritos não foi totalmente reembolsável pelo programa Fiscalis 2020 (as despesas de deslocação e de alimentação foram integralmente reembolsadas, enquanto apenas 50 % dos custos de pessoal foram cobertos). Estas equipas de peritos foram, no entanto, cruciais para o desenvolvimento de alguns dos sistemas informáticos Fiscalis que poderiam não existir sem elas. Proporcionam aos Estados-Membros a oportunidade de congregar recursos e competências especializadas, em vez de agirem separadamente. Por conseguinte, foram bastante eficazes em termos de custos. De um modo geral, as ações conjuntas reforçaram a cooperação e a capacidade administrativas e melhoraram as relações de trabalho entre os participantes. Contribuíram para o intercâmbio de experiências e a identificação de boas práticas em matéria de procedimentos administrativos e, por outro lado, apoiaram a aplicação efetiva da legislação fiscal da UE e um maior cumprimento.

Foram autorizados cerca de 6,9 milhões de EUR para formação fiscal comum. A maior parte do orçamento de formação do Fiscalis 2020 (4,7 milhões de EUR) foi afetada a módulos de aprendizagem em linha. Receberam formação com base nestes módulos 130 470 participantes das autoridades fiscais e 941 938 outros participantes de empresas e cidadãos. Assim, os módulos de formação tiveram um custo de 4,9 EUR por pessoa formada, o que é muito baixo. As autoridades fiscais descreveram a aprendizagem em linha como útil e eficaz no aumento da sua capacidade, além de ser útil para outras partes interessadas. Considerou-se que outras atividades de formação Fiscalis realizadas no âmbito de grupos de projeto ou atividades de reforço das capacidades (nomeadamente ações de formação informática) aumentaram a sua capacidade administrativa e facilitaram a coordenação e a cooperação entre as autoridades fiscais.