Parecer do Comité Económico e Social sobre "Cooperação aduaneira no Mercado Único (OMU)"

(2000/C 268/13)

Em 27 de Maio de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "Cooperação aduaneira no Mercado Único (OMU)"

A Secção do Mercado Único, Produção e Consumo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 3 de Maio de 2000. Foi relator H. Giesecke.

Na 374.a reunião plenária (sessão de 13 de Julho de 2000), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade.

1. Introdução

1.1. No âmbito do redobrar de esforços por parte da UE, nos últimos anos, para proteger o espaço comunitário contra o aumento do crime organizado, a União Europeia reforçou consideravelmente a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros comunitários e a protecção das suas fronteiras externas. O Comité acompanhou atentamente, examinou e, de uma maneira geral, aprovou as medidas propostas nos diversos domínios e recomendou a sua aplicação, nomeadamente no sector aduaneiro, um sector inteiramente virado para a acção concreta:

- Parecer sobre a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade [Alfândega 2000(1)]" e sobre a

- "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Decisão de 19 de Dezembro de 1996 que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade [Alfândega 2000(2)]"

- Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário [Trânsito(3)]"

- Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário(4)"

- Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 3295/94, que estabelece medidas destinadas a proibir a introdução em livre prática, a exportação, a reexportação e a colocação sob um regime suspensivo das mercadorias de contrafacção e das mercadorias-pirata(5)".

1.2. O relatório anual 1998 "Protecção dos interesses financeiros das Comunidades e luta contra a fraude(6)", recentemente apresentado pela Comissão, oferece uma nova oportunidade para se proceder a uma espécie de balanço intercalar da eficácia das medidas adoptadas até à data, apontar as melhorias possíveis e, sobretudo, reclamar as medidas ainda pendentes ou não adoptadas.

1.3. No decorrer da última década, o enquadramento político em que as administrações aduaneiras trabalham e os meios técnicos de que dispõem têm vindo a sofrer uma transformação quase sem paralelo em outras administrações. Para além da administração aduaneira clássica, estas entidades são responsáveis pelo controlo, cada vez mais exigente, do comércio externo. Acresce que a transição para o Mercado Interno europeu, a incorporação do Acordo de Schengen no Tratado de Amesterdão e, ainda, a abertura das fronteiras a Leste tornaram necessárias estratégias aduaneiras totalmente diferentes. Todas as administrações aduaneiras se encontram, pois, em plena mutação.

1.4. A abertura das fronteiras na UE e o aumento exponencial dos fluxos de turistas e de mercadorias com os países vizinhos da Europa Oriental não só levaram ao aumento da pressão migratória como colocaram grandes desafios. Em particular, a fiscalidade relativamente elevada que incide sobre determinados produtos importados, como o tabaco e o álcool, as preferências pautais, por vezes consideráveis, concedidas aos países em vias de desenvolvimento mais desfavorecidos, mas também os elevados subsídios às exportações de produtos agrícolas, permitiram o rápido aumento da criminalidade transfronteiriça sob formas organizadas.

1.5. Há diversas indicações de que as redes internacionais de contrabando aplicam as mesmas estratégias ou estratégias semelhantes, quer se trate do tráfico de droga, de seres humanos ou de armas, do branqueamento de capitais ou, ainda, de contornar a protecção europeia do consumidor ou a protecção da propriedade intelectual. São cada vez mais os casos notificados de actos de violência cometidos contra funcionários aduaneiros.

1.6. Este novo tipo de ameaça à segurança interna dos Estados-Membros da UE exige o reforço da cooperação internacional com os países que estão potencialmente na origem deste tipo de criminalidade ou que o veiculam. Os acordos firmados entre a União e 33 países terceiros parecem ser um bom ponto de partida para o efeito e estão já claramente a surtir efeito. Todavia, há que cultivar e intensificar estas relações.

1.7. Na perspectiva do alargamento previsto da UE e, particularmente, face ao elevado número de países candidatos à adesão e à enorme diversidade de tradições jurídicas e administrativas, as estratégias de pré-adesão devem dedicar especial atenção a estas questões(7).

1.8. Ao elaborar todos os seus pareceres, o Comité tinha consciência do dilema que consistia em que, se, para responder às estratégias de fraude em constante alteração, eram necessárias contra-estratégias igualmente flexíveis e eficazes, estas não podiam, porém, deixar de ter em conta duas condições: perturbar ao mínimo o comércio internacional e a circulação de pessoas, pois, numa época de progressiva globalização, os regimes aduaneiros representam um importante factor para a localização das empresas. Daí o Comité ter insistido sempre em que as melhorias operacionais fossem realizadas, tanto quanto possível, em consonância com o desenvolvimento económico. O Comité está ciente de que este processo suscita reservas em alguns Estados-Membros. Além disso, a política de reforma tem de ter em conta as exigências financeiras e de tempo das reorganizações das administrações aduaneiras, em termos de pessoal e materiais.

1.8.1. O Comité tem consciência dos riscos que a supressão dos controlos nas fronteiras entre os Estados-Membros comportou em termos de criminalidade transfronteiriça, mas o receio da criminalidade não pode ser usado como argumento contra a expansão do comércio nem conduzir a que, na prática, a instauração de um sistema de controlo para fins de luta contra a fraude anule as facilidades já concedidas. Impõe-se encontrar o equilíbrio entre os interesses comerciais e o combate à fraude.

1.9. Neste contexto, o Comité pronunciou-se de forma veemente pela elaboração e introdução de controlos "inteligentes" assentes numa ampla utilização da informática e das análises profissionais de risco. Os controlos físicos devem obviamente continuar, e continuarão, a ter o seu lugar neste sistema.

2. Observações na generalidade

2.1. No entender do Comité, as análises da Comissão e do Tribunal de Contas, bem como o vasto relatório de investigação do Parlamento Europeu, são suficientemente claros quanto às insuficiências das alfândegas europeias. Ao Comité afigura-se também que as medidas que, neste momento, é possível tomar ao nível da UE estão a ser implementadas com alguma determinação e constituem passos no bom sentido. Todavia, certas decisões poderiam ter sido tomadas mais rapidamente.

2.1.1. Porém, os Estados-Membros, embora em graus diversos, não estão a acompanhar o ritmo do processo de transformação, que, admitamo-lo, tem sido muito rápido. A Comissão deveria pressionar no sentido da rápida aplicação das medidas previstas. A cooperação aduaneira pressupõe, com efeito, que todos os países disponham de infra-estruturas aproximadamente equivalentes.

2.2. O Comité sublinha que as novas contra-estratégias e a acção do novo OLAF só poderão ter êxito se a elaboração de um direito penal europeu, até agora lenta, for consideravelmente acelerada, como reclamado pela Cimeira de Tampere. No actual estado de coisas, é extremamente difícil mover uma acção penal eficaz. Os procedimentos de carta rogatória e de pedido de assistência judicial são ainda um instrumento muito pouco ágil, apesar das diversas melhorias introduzidas. O relatório da Comissão(8) alude à extrema lentidão na resposta aos pedidos de informação e a procedimentos internos complexos.

2.3. Amiúde, foi apontado ao Comité o facto de a cooperação entre as administrações aduaneiras da UE se processar com menos escolhos do que a cooperação entre outras administrações, o que se deve a décadas de experiência adquirida no âmbito da união aduaneira e à existência de bases jurídicas relativamente claras. Todavia, parece haver ainda grande margem para a melhorar. As diferenças entre as concepções e as formas de actuar das diversas administrações parecem também ser ainda demasiado acentuadas.

2.3.1. O Comité verifica que subsistem grandes diferenças entre as administrações nacionais no que concerne à aplicação das disposições comunitárias, o que se deve à diversidade de estruturas e de tradições administrativas, aos diferentes níveis de formação e ao equipamento muito diverso de que dispõem. Enquanto alguns países utilizam sistemas de varrimento electrónico, faltam noutros países, por exemplo, cães-polícias para detecção de drogas e de armas.

2.3.2. O Comité considera adequadas, e bastante importantes, as medidas tomadas no domínio dos recursos humanos, como sejam seminários, intercâmbios de funcionários e medidas comuns de formação e de aperfeiçoamento profissional. Neste contexto, há que criar uma academia aduaneira europeia e, sobretudo, um particular sentimento de solidariedade, que promova um "espírito de corpo" entre os funcionários aduaneiros europeus.

2.3.3. Em relação com os relevantes assuntos de pessoal e formação, espera o CES que a Comissão faça um trabalho em colaboração estreita com as representações do pessoal aduaneiro.

2.3.4. No entender do Comité, as diferenças no que respeita ao equipamento material constituem um problema mais preocupante, dado tratar-se de algo que é da exclusiva competência dos Estados-Membros. Estas diferenças podem conduzir a grandes desvios dos fluxos de mercadorias. Cabe à Comissão continuar a chamar a atenção para estas insuficiências.

2.3.4.1. O Comité saúda, neste contexto, a proposta da Comissão de aumentar de 10 para 25 por cento, a partir de 2001, a percentagem das receitas aduaneiras consagrada às despesas administrativas dos Estados-Membros. O Comité insiste em que estes recursos sejam efectivamente disponibilizados para fins de melhoria do equipamento dos serviços aduaneiros. A Comissão deve controlar a utilização destes recursos.

2.3.5. O Comité propõe que a Comissão elabore, conjuntamente com os Estados-Membros, uma recomendação sobre o equipamento dos diversos serviços aduaneiros (aeroportos, portos, estradas, caminhos-de-ferro e estâncias aduaneiras internas), da qual deverá resultar uma proposta de equipamento mínimo.

2.4. As diferenças entre as regulamentações nacionais em matéria de imposto sobre o volume de negócios também afectam o funcionamento do mercado interno. Importa coordenar os interesses nesta matéria no contexto da legislação aduaneira comum. A estrutura das administrações nacionais e a competência em matéria de imposto sobre o volume de negócios (importação) variam de Estado-Membro para Estado-Membro. É necessária uma cooperação mais estreita entre as autoridades competentes no domínio da tributação e do controlo. São também de lamentar as diferenças existentes no que diz respeito às competências em matéria de procedimento penal tributário, o que leva ao aumento dos passos a dar e dificulta o trabalho da administração comparativamente a uma administração aduaneira mais uniforme.

2.5. As proibições e restrições, tanto supranacionais como nacionais (estas últimas diferenciam-se pelo conteúdo) influenciam em parte a circulação de mercadorias transfronteiras, tanto a extracomunitária como a intracomunitária. O Comité parte do princípio de que há domínios fundamentais que escapam a uma harmonização rápida. Em relação a esses domínios, o Comité reclama, sobretudo, transparência e uma ampla coordenação das disposições em vigor.

2.6. As disposições restritivas em matéria de protecção de dados e de sigilo fiscal vigentes nos diversos Estados-Membros continuam a ser um obstáculo, no mercado interno da UE, a uma cooperação moderna e informatizada entre as administrações aduaneiras e financeiras e com as instituições de Bruxelas. O Comité considera que tais disposições não deveriam entravar um intercâmbio de informações desta natureza.

3. Observações na especialidade

3.1. A posição do Comité sobre as medidas adoptadas pela UE é, mais precisamente, a seguinte:

3.2. Parecer sobre a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta um programa de acção da alfândega comunitária ('Alfândega 2000')" e sobre a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Decisão de 19 de Dezembro de 1996 que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ('Alfândega 2000')"

3.2.1. O fluxo de informação entre a Comissão e cada Estado-Membro, por um lado, e entre as administrações dos Estados-Membros, bem como interiormente às administrações nacionais, é um elemento essencial. Enquanto, de acordo com as estimativas da Interpol, o intercâmbio da informação disponível permite reprimir cerca de 80 % dos casos de fraude, o nível de comunicação atingido até à data no sector aduaneiro fica ainda muito aquém dessa percentagem! O Comité crê que a comunicação horizontal ao nível internacional, de posto aduaneiro para posto aduaneiro, está particularmente pouco desenvolvida. Na realidade, não existe comunicação entre os postos aduaneiros internos. A comunicação através dos diversos gabinetes centrais de ligação (CLO - Central Liaison Offices) é complicada. Espera-se que seja completada, muito proximamente, por uma comunicação directa adicional entre postos aduaneiros, de que é certamente exemplo o Novo Regime de Trânsito Informatizado (NCTS - New Computerized Transit System). O Comité propõe que, entretanto, os funcionários aduaneiros sejam incentivados a informar directamente os colegas dos outros Estados-Membros sempre que constatem qualquer anomalia. Esta comunicação é particularmente dificultada pelo facto de nem todos os postos aduaneiros estarem ligados à Internet, mas tão-só à Intranet nacional.

3.2.2. A comunicação vertical é, na opinião do Comité, insuficiente no que concerne ao fluxo de informação originária dos Estados-Membros e destinada aos serviços da Comissão e ao OLAF. Independentemente das disposições jurídicas, nem sempre há uma correcta avaliação das vantagens de um fluxo de informação assente na reciprocidade.

A luta contra a criminalidade não deve começar apenas nas fronteiras aduaneiras. A colaboração entre os postos de desalfandegamento, os serviços de repressão da fraude aduaneira, dentro dos Estados-Membros e a nível comunitário, e, também, a cooperação com os serviços correspondentes de países terceiros são componentes essenciais da luta contra a fraude.

3.2.3. A intensificação da cooperação entre a UE e um elevado número de países terceiros exige também o reforço da cooperação com as autoridades competentes em matéria de alfândegas e de comércio dos Estados parceiros. O Comité congratula-se com as medidas já adoptadas no domínio da formação e do aperfeiçoamento profissional, que favorecem a comunicação.

3.2.4. O Comité lamenta que todos os sistemas de desalfandegamento informatizados existentes nos Estados-Membros sejam de natureza estritamente nacional. Entende que, neste domínio em particular, é absolutamente necessário coordenar os sistemas nacionais à escala comunitária. As soluções nacionais isoladas prejudicam o funcionamento de uma união aduaneira. Na opinião do Comité, a Comissão, na sua qualidade de guardiã do direito comunitário, deve velar pelo bom funcionamento da união aduaneira também neste domínio.

3.2.5. Os controlos físicos de mercadorias são um elemento de controlo imprescindível dos serviços das administrações aduaneiras. Estes controlos condicionam fortemente os fluxos de mercadorias. A existência de diferentes controlos de mercadorias está também na origem de desvios de tráfego, fenómeno que se observa sobretudo nos portos, que já utilizam sistemas de varrimento electrónico dos contentores. O Comité advoga a instalação dos mais modernos sistemas de inspecção onde quer que os fluxos de mercadorias o justifique. A experiência adquirida até à data mostra que os custos relativamente elevados de tais sistemas são rapidamente amortizados graças ao aumento de receitas que proporcionam.

3.2.5.1. A informação e a comunicação entre administração e agentes económicos devem ser melhoradas a todos os níveis. Uma informação atempada e pormenorizada dos operadores económicos sobre novidades ou alterações iminentes do direito aduaneiro europeu e das restantes áreas jurídicas é condição prévia para que os agentes económicos se possam preparar para as novas realidades e possam tomar rapidamente as providências necessárias. Neste contexto, o Comité salienta que os operadores têm um acesso apenas parcial aos bancos de dados existentes. Enquanto os jornais oficiais dos últimos 45 dias podem ser consultados através da base de dados EUR.LEX, por exemplo, o acesso à base de dados CELEX só é possível mediante pagamento, mesmo para as autoridades aduaneiras nacionais.

3.2.5.2. O Comité é de opinião que, no caso de fluxos de mercadorias regulares e da mesma natureza, se poderia instaurar uma cooperação mais estreita entre as empresas envolvidas e as estâncias aduaneiras com base nas relações de confiança estabelecidas, análoga à cooperação baseada num memorando de entendimento.

3.2.6. O Comité regozija-se com a elaboração de perfis de risco mediante técnicas de análise adequadas em todos os Estados-Membros. Espera o Comité que tal permita aliviar os controlos sobre as empresas que operem em conformidade com a legislação aduaneira. Lamenta todavia que, em alguns Estados-Membros, esta definição esteja a processar-se sem a cooperação das empresas interessadas ou mesmo sem o seu conhecimento. O Comité considera que, graças ao sistema de análise de riscos, as administrações aduaneiras poderão dispor de mais tempo para o controlo dos fluxos de mercadorias com factor de risco elevado.

3.2.7. A utilização de unidades móveis de controlo nos itinerários de transporte até ao local de destino constitui, no entender do Comité, graças ao efeito de surpresa, um complemento eficaz dos controlos inopinados efectuados nas fronteiras.

3.2.8. O Comité congratula-se com a instauração do Sistema de Informação Aduaneira (SIA). Desde que este sistema central de informação, instituído junto do OLAF, seja suficientemente "alimentado" pelos Estados-Membros, pode vir a ser um instrumento de orientação muito válido para as estâncias aduaneiras dos Estados-Membros.

3.3. Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92, que estabelece o código aduaneiro comunitário ('Trânsito')"

3.3.1. O Comité toma conhecimento de que, particularmente devido ao aumento do montante das garantias para o transporte de produtos sensíveis, o volume total de fraudes diminuiu sensivelmente. Congratula-se igualmente com os progressos realizados nos restantes domínios do regime de trânsito abrangidos pela reforma, o que significa que, ultimadas que estão as adaptações legislativas, a ênfase deve agora ser colocada na aplicação prática dos procedimentos. Neste contexto, o Novo Regime de Trânsito Informatizado (NCTS - New Computerized Transit System) parece ser um meio perfeitamente adequado para ter em conta as exigências de todas as partes envolvidas. O Comité espera que este regime seja aplicado de maneira uniforme em todos os países abrangidos pelo regime de trânsito comunitário e comum, independentemente da diversidade de sistemas informáticos utilizados.

3.3.2. O Comité entende que o decréscimo do volume de fraudes milita em favor da manutenção da diferenciação dos requisitos aplicáveis ao transporte de mercadorias sensíveis e não sensíveis. Todavia, deveriam ser concedidas facilidades aos transportadores de mercadorias sensíveis que tenham dado particulares provas de fiabilidade.

3.3.3. O envio do exemplar para devolução aos serviços de partida pelos serviços destinatários continua a ser um grave problema no âmbito do regime de trânsito. Enquanto a confirmação da conclusão do trânsito não for feita por via electrónica no âmbito do NCTS, o Comité apela a todas as estâncias aduaneiras envolvidas para que velem pelo rápido envio do exemplar para devolução.

3.3.4. Partindo do princípio de que grande parte do comércio externo utiliza este procedimento, o Comité salienta que a praticabilidade do mesmo deve continuar a ser uma prioridade.

3.4. Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Parlamento Europeu do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário"

3.4.1. O Comité crê que o sistema de desalfandegamento electrónico só pode funcionar se se renunciar à apresentação de documentos justificativos sob a forma de papel nas diferentes fases do processo. Os documentos sob a forma de papel, como, por exemplo, facturas comerciais ou certificados de preferência, têm de ser conservados para efeitos de controlo. Todavia, assiste-se já ao desenvolvimento da transmissão, por via puramente electrónica, de documentos comerciais com assinatura digital. Estes documentos electrónicos têm de ser arquivados separadamente para cada despacho aduaneiro. Neste contexto, o Comité saúda a decisão do Conselho "Mercado Interno", de 16 de Março de 2000, que se espera seja em breve aprovada pelo Parlamento.

3.4.2. O Comité toma conhecimento da detecção de fraudes consideráveis aquando da apresentação de certificados de preferência. Lamenta, neste contexto, a escassa importância até agora atribuída pela jurisprudência à protecção da boa fé do importador. O artigo 220.o do Código Aduaneiro, referente a esta matéria, deveria ser interpretado sobretudo no sentido de que cabe à administração provar a má fé, contrariamente à supracitada decisão do Conselho "Mercado Interno", nos termos da qual cabe ao importador provar a sua boa fé, o que colocará dificuldades aos pequenos e médios importadores em particular.

Em relação aos casos passados ainda pendentes, o Comité propõe à Comissão uma solução amigável e economicamente comportável.

3.4.3. O Comité entende que, durante o período transitório, as declarações aduaneiras deveriam poder ser expressas em euros em todos os países que integram a zona euro.

3.5. Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 3295/94, que estabelece medidas destinadas a proibir a introdução em livre prática, a exportação, a reexportação e a colocação sob um regime suspensivo das mercadorias de contrafacção e das mercadorias-pirata"

3.5.1. O Comité toma nota de que o número de intervenções neste domínio aumentou consideravelmente. O CES sublinha a importância para as empresas europeias deste tipo de acções, que pressupõem um nível elevado de formação e informações actualizadas e compreensíveis sobre os produtos sensíveis e respectivos países de origem.

3.5.2. É condição prévia para a prevenção eficaz da introdução em livre prática e da colocação sob um regime suspensivo das mercadorias de contrafacção e das mercadorias-pirata a cooperação estreita e numa base de confiança entre as empresas envolvidas e as administrações aduaneiras. O Comité considera que importa reforçar a informação prestada às empresas sobre as possibilidades existentes. Neste contexto, o Comité saúda a iniciativa da Comissão de elaborar disposições de aplicação uniformes que permitam às empresas apresentar um pedido de protecção único para toda a UE.

Bruxelas, 13 de Julho de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 301 de 13.11.1995, pág. 5.

(2) JO C 138 de 18.5.1999, pág. 1.

(3) JO C 73 de 9.3.1998, pág. 17.

(4) JO C 101 de 12.4.1999, pág. 6.

(5) JO C 284 de 14.9.1998, pág. 3.

(6) COM(1999) 590 final.

(7) O documento "Protecção dos interesses financeiros das Comunidades" (COM(1998) 278 enumera as tarefas a desempenhar neste domínio.

(8) COM(2000) 28 final, de 28.1.2000.