Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativa ao reforço da cooperação com os países terceiros em matéria de ensino superior

1. Introdução

1. O artigo 149º (Educação) do Tratado que institui a Comunidade Europeia estabelece de forma inequívoca que os Estados-Membros detêm a principal responsabilidade em matéria de política da educação no seio da Comunidade. A acção a nível comunitário justifica-se quando permite um valor acrescentado: quando, agindo em conjunto, os Estados-Membros podem obter mais resultados do que agindo individualmente. O apoio da Comunidade Europeia à educação e à formação reveste várias formas. Desde 1987, tem vindo a desenvolver vários programas destinados a estimular a cooperação e a mobilidade no domínio da educação no interior da Comunidade Europeia. Estas actividades foram recentemente alargadas aos países associados [1]. Têm por objecto principal intercâmbios de estudantes [2] e formandos, docentes e formadores, bem como intercâmbios de experiências (geralmente através de redes) entre projectos e parceiros, e o desenvolvimento conjunto de acções inovadoras. As redes e parcerias entre instituições - estabelecimentos de ensino, centros de formação e universidades - constituíram desde o início a espinha dorsal destas actividades. As despesas neste quadro elevam-se actualmente a cerca de 500 milhões de euros por ano.

[1] Nomeadamente os programas Socrates e Leonardo, JO L 146 de 11.6.99 e JO L 28 de 3.2.2000.

[2] Por "estudantes" entende-se: todas as pessoas que participam em cursos ou programas de ensino ou formação ministrados por instituições do ensino superior ou organismos de formação profissional.

2. Nos termos do disposto no artigo 149º do Tratado que institui a CE, "A Comunidade e os Estados-Membros incentivarão a cooperação com países terceiros ...". Alguns Estados-Membros possuem uma sólida tradição de cooperação, essencialmente bilateral, com os países terceiros em matéria de educação. Por seu turno, no domínio do ensino superior, a Comunidade apoiou várias iniciativas com os países terceiros, inspirando-se na experiência adquirida no quadro do programa Erasmus e de outros programas similares. Citemos, a título de exemplo, os dois acordos concluídos com os Estados Unidos e o Canadá, recentemente reconduzidos por um período adicional de cinco anos, o Programa TEMPUS, lançado inicialmente em 1990 no quadro das actividades de PHARE, que recobre actualmente (desde a abertura das principais actividades da Comunidade Europeia em matéria de educação aos países associados) a Europa de Leste, o Cáucaso, a Ásia Central e os Balcãs Ocidentais; e ALFA, programa lançado para desenvolver o ensino superior na América Latina graças às relações com as instituições comunitárias.

2. Medidas iniciais para dar resposta a novos desafios

3. Ao desenvolver os seus sistemas de ensino superior, a Comunidade deve envidar esforços para preparar os seus cidadãos e a sua força de trabalho para um ambiente mundial, tendo devidamente em conta a dimensão internacional. Este aspecto foi claramente equacionado no relatório recente sobre os objectivos concretos dos sistemas de educação, apresentado pelo Conselho da Educação, no Conselho Europeu de Estocolmo [3].

[3] Cf. ponto 2.3, Documento n.º 5980/01 do Conselho.

4. Vários Estados-Membros (como o Reino Unido, a França, a Alemanha e os Países Baixos) adoptaram medidas para dar resposta a esta necessidade. Por exemplo, O British Council, que é o organismo internacional do Reino Unido competente em matéria de relações no domínio da educação e cultura, mobiliza recursos consideráveis a nível nacional e estrangeiro (243 gabinetes em 110 países) para fomentar a dimensão internacional da educação e da cultura britânicas e para garantir o papel do Reino Unido enquanto principal fornecedor de oportunidades educativas e culturais das pessoas que se encontram no estrangeiro. Em 1998, a frança instituiu Edufrance, uma agência cujo objectivo principal consiste em promover, a nível mundial, o potencial da França enquanto destino para os estudantes e investigadores estrangeiros, em garantir o acolhimento dos estudantes internacionais e em coordenar a "oferta francesa de engenharia educativa". O serviço alemão de intercâmbios universitários (DAAD), instituição que tem uma longa tradição de promoção da educação internacional na Alemanha, intensificou recentemente os seus esforços para promover o ensino na Alemanha funcionando como fornecedor de serviços e adoptando o rótulo "Licenciado na Alemanha".

5. Os programas comunitários em matéria de educação, e ERASMUS em particular, tiveram um impacto notório sobre o reforço da capacidade de cooperação internacional das universidades europeias. Além das adaptações na concepção dos programas de ensino e das novas possibilidades relativas à realização de estudos noutro Estado-Membro, várias universidades criaram ou reforçaram os seus departamentos de relações internacionais. Em larga medida, trata-se de fazer face ao volume crescente de actividades internacionais, decorrente da participação nestes programas. É necessário um esforço suplementar a nível comunitário para encorajar as instituições a aderir sistematicamente a uma nova cooperação com os países terceiros num quadro de parceria alargado.

6. Este esforço é ainda ditado pela procura sempre crescente de educação internacional e de mobilidade de estudantes. O número de estudantes que beneficiam de intercâmbios a nível internacional nunca foi tão elevado; porém, afluem principalmente para os Estados Unidos (mais de 500.000 estudantes internacionais em 1999/2000). No seio da Comunidade, mais de 3/4 dos cerca de 400.000 estudantes originários de outros continentes deslocam-se para o Reino Unido, a França e a Alemanha [4].

[4] Fonte: UNESCO Anuário estatístico 1998, capítulo 3.14: « Ensino superior: estudantes estrangeiros por país de origem, nos 50 principais países de acolhimento ».

7. É claro que pode existir uma concorrência académica saudável entre os Estados-Membros para aliciar os estudantes internacionais, mas o papel da CE deveria consistir prioritariamente em encorajar atitudes de cooperação para que as benesses possam ser mais largamente partilhadas no seio da Comunidade e dos países parceiros. Ao proceder desta forma, a CE deve admitir que o estatuto da Europa como centro de excelência no domínio da educação e da formação nem sempre foi aceite pelas universidades dos países terceiros ou pelos estudantes à procura do ensino internacional.

8. É a qualidade das instituições europeias do ensino superior, medida (entre outros métodos) pelo volume e pela amplitude das actividades de investigação tecnológica e científica (na acepção mais lata do termo) que é crucial. A cooperação no ensino e na formação a nível superior entronca, pois, com a cooperação no domínio das ciências e da tecnologia, que mobiliza recursos científicos consideráveis nas universidades da Comunidade e dos países terceiros. Ao reforço do carácter aliciante das nossas universidades subjaze uma garantia de qualidade passível de ser largamente entendida no mundo. A inexistência dessa garantia implica que a Europa não terá tão bons resultados como os outros principais fornecedores de serviços de educação. De outra perspectiva, o seu êxito político e comercial no mundo depende de um entendimento mais cabal da Europa por parte dos futuros responsáveis políticos dos países terceiros e dos elos estreitos passíveis de os unir a este continente.

9. Vários países terceiros vêem vantagens potenciais na cooperação sistemática com as instituições do ensino superior na Europa, nomeadamente no quadro de redes multilaterais que congreguem instituições de mais de um Estado-Membro. Esta cooperação reforça o valor dos acordos bilaterais de ensino com os vários Estados-Membros. Por esta razão, praticamente todos os acordos celebrados entre a Comunidade e os países terceiros mencionam a educação e a formação como domínios de cooperação potencial. Na prática, o seguimento dado a esses compromissos depende da disponibilidade de recursos.

10. Destas considerações decorrem as seguintes ilações:

* a Comunidade deveria velar por que as suas actividades de ensino contemplem a dimensão internacional de forma mais sistemática;

* a Comunidade deveria conferir maior visibilidade à sua acção neste domínio a fim de promover a Europa enquanto centro de excelência e aliciar os estudantes à procura de um ensino internacional.

11. A presente comunicação propõe determinadas medidas imediatas susceptíveis de serem adoptadas para dar resposta aos desafios a curto prazo. A médio prazo, a Comissão desenvolverá uma estratégia global com base no debate suscitado pela presente comunicação, na experiência adquirida e numa análise mais aprofundada dos objectivos definidos [5].

[5] Foi realizado um estudo sobre este assunto, que fornece parte do contexto no qual se inscreve a presente comunicação. Cf. "The Globalisation of Education and Training : Recommendations for a Coherent Response of the European Union"; Dr. Sybille Reichter, Bernd Wächter, 2000. http:/europa.eu.int/comm/education/infos.html.

3. Objectivos

12. Podemos identificar dois objectivos imediatos, que a CE deveria prosseguir no quadro da sua cooperação com os países terceiros neste domínio:

(1) o desenvolvimento de recursos humanos de elevada qualidade nos países terceiros e na CE, graças ao desenvolvimento recíproco de recursos humanos;

(2) a promoção da CE enquanto centro de excelência a nível mundial no domínio dos estudos/da formação, bem como da investigação científica e tecnológica.

13. O grau de prossecução destes objectivos orientará a escolha da Comunidade Europeia no que respeita às actividades de cooperação e parcerias que poderá eventualmente estabelecer com os países terceiros. Ao prosseguir estes objectivos, a Comunidade encoraja a cooperação com as instituições que nos países terceiros atingiram um grau de desenvolvimento comparável ao das instituições da Comunidade Europeia. A Comunidade dará ainda uma resposta aos pedidos dos países terceiros que visam o estabelecimento de actividades de cooperação.

14. No domínio do auxílio ao desenvolvimento, a inclusão do ensino superior nos esforços de cooperação pode, desde que a sua concepção seja adequada, contribuir para erradicar a pobreza no mundo, objectivo que constitui a chave da política comunitária de desenvolvimento. Dada a natureza específica do desafio que coloca e o nível de recursos consagrado, será objecto de outra comunicação, que a Comissão preparará para o final de 2001.

4. Medidas a adoptar

15. Serão adoptadas as seguintes medidas tendo em vista a prossecução dos objectivos enumerados no n.º 12. A Comunidade deveria:

* capitalizar, na medida do possível, a experiência adquirida com os programas intracomunitários no quadro das nossas relações com os países terceiros. O programa ERASMUS, nomeadamente suscitou o interesse e motivou pedidos de participação do mundo inteiro. Deveríamos, pois, prosseguir nesse sentido;

* diferenciar os acordos em função dos países e, se necessário, das regiões. As acções suscitadas pela presente comunicação devem centrar-se na cooperação no domínio do ensino superior, sendo todavia necessário velar por que essas acções sejam consentâneas com as políticas dos países em matéria de educação nacional e com a estratégia comunitária de auxílio ao desenvolvimento.

16. A cooperação processar-se-á no quadro de redes e parcerias multilaterais que congreguem países que atingiram um nível de desenvolvimento comparável ao das instituições europeias em matéria de ensino superior. Quando as universidades operam num quadro estabelecido de comum acordo, como é o caso dos programas Comunidade/Estados Unidos ou Comunidade/Canadá ou ainda, num contexto diferente, TEMPUS ou ALFA, as instituições parceiras devem acordar o conteúdo teórico dos cursos a ministrar aos estudantes que beneficiam de intercâmbios. As instituições devem igualmente definir de comum acordo quais os mecanismos de reconhecimento dos trabalhos efectuados pelas universidades de origem e de acolhimento e as disposições relativas à assistência aos estudantes durante o período de estudos no estrangeiro.

17. Estudar-se-á a possibilidade de aumentar o número de intercâmbios de estudantes no quadro e a título de outros projectos de cooperação. Dever-se-ia, todavia, evitar, sempre que possível, intercâmbios à margem das parcerias entre instituições do ensino superior, pois estas operações restringem as vantagens para as instituições interessadas. Os intercâmbios no seio de uma parceria entre universidades são mais susceptíveis de permitir aos estudantes e aos docentes comungar desta experiência e tirar partido da mesma - ainda que em menor escala. O advento da mobilidade virtual, graças ao desenvolvimento de e-ensino, aberto e à distância, e a utilização generalizada das tecnologias da informação e da comunicação, reforça também a importância (e facilita a criação) de parcerias estruturadas entre universidades, mutuamente benéficas.

18. Mas os intercâmbios de estudantes sem outras medidas não são suficientes. Para que as iniciativas sejam verdadeiramente benéficas, estas medidas devem ser acompanhadas de intercâmbios de pessoal docente, de uma mobilidade virtual, da elaboração de programas comuns, de mecanismos de reconhecimento adequados, etc. Estas medidas constituem o quadro universitário integral no seio do qual os investimentos em termos de tempo, competências e recursos são mais frutuosos.

19. Ao aumentar o número de intercâmbios, devemos estar cientes da grave questão da "fuga de cérebros". A mobilidade a curto prazo, do tipo proposto pelos acordos interuniversitários no quadro dos programas Tempus ou ALFA (em geral, mais de um ano académico), implica um regresso ao país de origem, sendo assim menos susceptível de provocar uma fuga de cérebros.

20. Todavia, o número de estudantes móveis que procuram beneficiar de um ensino internacional atinge hoje proporções inéditas, pelo que devemos estudar a pertinência de aumentar o número de bolsas de longa duração concedidas aos estudantes de países terceiros que gostariam de prosseguir um ciclo completo de estudos na Comunidade. Tal poderá justificar-se, por exemplo, quando os cursos não existem no país de origem, nomeadamente determinados cursos avançados; ou quando os estudantes se teriam deslocado de qualquer forma ao estrangeiro e as universidades da CE oferecem os cursos mais adequados. Todos os países devem contar, entre a sua população mais instruída, com pessoas que possuem perícia internacional.

21. A Comissão encorajará a utilização de sistemas de acreditação compatíveis com estratégias europeias bem concebidas, como o Sistema de Transferência de Créditos de Curso da Comunidade Europeia (ECTS), que representa actualmente a norma europeia em matéria de ensino superior. Este sistema facilita consideravelmente o reconhecimento, no país de origem, dos estudos universitários prosseguidos no estrangeiro. Está já bem patente o interesse por estes sistemas (nomeadamente na América Latina e no quadro da área "Pacífico" do programa "University mobility in Asia and the Pacific" - UMAP). O desenvolvimento ulterior deste sistema vai ao encontro do "processo de Bolonha" e das conclusões da recente reunião de ministros do ensino superior que congregou representantes de mais de 30 países em Praga, que decorreu em 18 e 19 de Maio de 2001. Neste domínio, as questões reputadas mais importantes pelos ministros incidiam nomeadamente sobre a mobilidade, a acreditação e a garantia de qualidade.

22. A primeira medida a lançar para prosseguir o segundo objectivo visado no n.º 12, deveria consistir numa uma operação conjunta, em cooperação com os Estados-Membros, destinada a promover a Comunidade como centro de excelência em matéria de aprendizagem no mundo, incidindo prioritariamente nos países com uma elevada proporção de intercâmbios potenciais.

23. Neste contexto, é importante reforçar as capacidades com vista a estudos europeus nos países terceiros. Por exemplo, a Comissão alargará a rede de centros de estudos na União Europeia e as cadeiras Jean Monnet no mundo, para responder plenamente às necessidades das universidades interessadas e ilustrar a actividade da Comunidade neste domínio no seio das universidades. As instituições europeias deveriam ser incitadas a organizar pacotes de ensino genuinamente europeu, desenvolvendo, por exemplo, cursos comuns passíveis de permitir aos estudantes de outros continentes e da Europa prosseguir mais de um ano académico em vários Estados-Membros. Tal poderia conduzir, se fosse caso disso, a diplomas comuns.

24. Será, pois, concedido auxílio a favor dos esforços de colaboração das universidades europeias para que as mesmas possam organizar, nomeadamente, cursos europeus, apoiar operações de promoção e tratar de questões como a acreditação e a promoção do ECTS.

5. Um programa piloto para a América Latina

25. No prolongamento dos resultados de ALFA, a Comunidade Europeia estabelecerá rapidamente um programa piloto de bolsas de post-graduação, destinado aos profissionais mais aptos e aos estudantes do nível da post-graduação originários de países da América Latina. Os objectivos deste programa de bolsas de viagens e estudos são os seguintes:

* ajudar os jovens licenciados e os quadros superiores a beneficiar da excelência do ensino universitário europeu;

* permitir aos futuros decisores da América Latina estabelecer laços estreitos com a Europa e compreender melhor a sua diversidade cultural;

* favorecer a criação de novas relações entre as duas regiões.

26. Para pôr em prática este programa e favorecer a visibilidade, a transparência e a eficácia, a Comissão associar-se-á às redes institucionalizadas, já instituídas para encorajar a cooperação e promover a mobilidade dos quadros e dos estudantes do nível da post-graduação na Comunidade Europeia e na América Latina. Todos os estabelecimentos do ensino superior e da formação do mesmo nível da Comunidade Europeia e da América Latina serão elegíveis para participar neste programa piloto, desde que sejam oficialmente reconhecidos pelos governos dos países respectivos e pertençam a uma destas redes. Tal encorajará a participação imediata e reforçará a transparência. A Comissão lançará uma campanha de informação destinada às redes, aos estudantes e ao público, para assegurar um perfil adequado para este programa piloto.

6. Meios

27. Estes objectivos deveriam ser prosseguidos, sempre que possível, no quadro dos programas e das bases jurídicas existentes. O objectivo é financiar as acções propostas em aplicação de acordos e protocolos existentes, em conformidade com os procedimentos de programação e as modalidades de execução normais. Os recursos serão atribuídos em função das necessidades, dentro dos limites das dotações orçamentais e das bases jurídicas existentes, no quadro definido pelas perspectivas financeiras. Esta repartição dos créditos será pormenorizadamente descrita nas estratégias de cada país e, se for caso disso, na programação plurianual. Sempre que novos programas bilaterais, concebidos com base no modelo dos programas de cooperação existentes com os Estados Unidos e o Canadá, pareçam viáveis e pertinentes, serão propostas bases jurídicas específicas em conformidade com os procedimentos habituais.

28. Além disso, para facilitar a mobilidade dos estudantes de países terceiros no seio da Comunidade Europeia, deveríamos continuar a envidar esforços para criar condições adequadas de acesso e de residência para efeitos de estudos.

7. CONCLUSÕES

29. Estas medidas iniciais serão acompanhadas de um processo de avaliação dos resultados obtidos e de uma análise mais aprofundada dos desafios com que a Europa se verá confrontada na sequência dos desenvolvimentos mundiais no domínio do ensino superior. A Comissão espera que a presente comunicação contribua para estimular o debate sobre as matérias em questão. Procurará retirar deste processo as ilações adequadas a fim de submeter eventuais propostas políticas. Tal deverá ocorrer em 2003.

30. A presente comunicação é submetida ao Parlamento Europeu e ao Conselho para apreciação.