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Bruxelas, 12.3.2010

COM(2010)88 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO EUROPEIA AO CONSELHO

Avaliação da ligação entre a Convenção de Hong Kong para a reciclagem segura e ecológica dos navios, da IMO, a Convenção de Basileia e o Regulamento da UE relativo às transferências de resíduos

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO EUROPEIA AO CONSELHO

Avaliação da ligação entre a Convenção de Hong Kong para a reciclagem segura e ecológica dos navios, da IMO, a Convenção de Basileia e o Regulamento da UE relativo às transferências de resíduos

1. Introdução

No seguimento da comunicação da Comissão relativa à estratégia comunitária para melhorar as práticas de desmantelamento de navios[1], o Conselho convidou a Comissão, em 21 de Outubro de 2009, a avaliar a ligação entre a Convenção de Hong Kong para a reciclagem segura e ecológica dos navios, da IMO, a Convenção de Basileia, das Nações Unidas, e o Regulamento da UE relativo às transferências de resíduos[2] e a apresentar um relatório ao Conselho até 2010, seguido, se oportuno, de propostas legislativas consentâneas com as decisões na matéria da Conferência das Partes na Convenção de Basileia e na Convenção de Hong Kong.

A presente comunicação analisa o nexo entre os três instrumentos legais, conforme preconizam as conclusões do Conselho, tendo presente a importância, sublinhada pelo Conselho, de se assegurar a complementaridade e coerência dos diferentes dispositivos jurídicos respeitantes à reciclagem de navios. O Conselho referiu também a avaliação em curso, à escala internacional, do nível de controlo e aplicação estabelecido pelas convenções de Basileia e Hong Kong. À luz de tais decisões, a Comissão ponderará, numa segunda fase, a conveniência de propor legislação, nomeadamente de execução da Convenção de Hong Kong. A apresentação de eventuais propostas de novos actos ou de alteração de actos da UE terá de ser precedida da avaliação do impacto ambiental, económico e social[3].

2. Âmbito, finalidade e aplicabilidade dos instrumentos legais

2.1 Convenção de Hong Kong

A Convenção de Hong Kong foi adoptada em 15 de Maio de 2009 e está presentemente aberta para assinatura e ratificação pelos Estados membros da IMO. Os Estados-Membros podem ser partes na convenção, mas não a UE.

2.1.1 Finalidade

A Convenção de Hong Kong, passo de grande significado para a comunidade internacional, baseia-se numa abordagem «do berço à cova», preconizando um sistema de controlo e aplicação que abrange todo o ciclo de vida dos navios, do projecto à reciclagem, passando pela construção e a exploração. A convenção estabelece prescrições obrigatórias a nível mundial, para garantir, com eficácia e eficiência, a reciclagem segura e ecológica dos navios. Para elevar o nível das normas na reciclagem de navios, a convenção preconiza, em particular, a vistoria e certificação dos navios, o licenciamento dos estaleiros de reciclagem, a obrigação de os armadores inventariarem as matérias e materiais perigosos presentes nos seus navios, a obrigação de os estaleiros fazerem planos de reciclagem para cada navio e a obrigação de os Estados de bandeira efectuarem uma vistoria final para efeitos da emissão do certificado internacional que atesta que o navio está pronto a reciclar. Outro elemento importante é a restrição da utilização de matérias e materiais perigosos na construção naval.

2.1.2 Âmbito: navios abrangidos

A Convenção de Hong Kong aplica-se à maior parte dos navios de comércio, com algumas excepções[4]. Não se aplica a navios de pequeno porte, i.e. com menos de 500 GT, navios de guerra, navios auxiliares da Marinha e outros navios propriedade do Estado ou utilizados exclusivamente ao serviço deste para fins não comerciais, bem como aos navios afectos ao transporte doméstico, mas exige que a sua exploração seja, na medida do possível e do razoável, compatível com as disposições da convenção. Abrange os navios em fim de vida, ao referir-se a navios desaparelhados ou sem meios de propulsão, embora não contenha qualquer noção de «resíduos» ou «resíduos perigosos».

2.1.3 Âmbito: instalações abrangidas

A Convenção de Hong Kong aplica-se aos estaleiros de reciclagem de navios, definidos como uma área delimitada, seja um terreno, um estaleiro ou uma instalação, em que se procede à reciclagem de navios[5]. A reciclagem consiste no desmantelamento de navios com vista à recuperação de peças e materiais para reprocessamento e reutilização e inclui o armazenamento e o tratamento in situ das peças e materiais. Não são abrangidas as operações intermédias, o processamento ulterior e a eliminação ou gestão dos resíduos em instalações distintas[6].

2.1.4 Aplicabilidade

As Partes estão obrigadas a assegurar que os navios que arvoram a sua bandeira ou operam sob sua tutela são vistoriados e certificados conforme dispõe a convenção[7]. Os armadores que tencionem reciclar navios estão obrigados a notificá-lo à administração do Estado de bandeira, em tempo útil e por escrito, para que ela possa preparar o processo de vistoria e certificação[8].

Os estaleiros de reciclagem sob jurisdição das Partes devem satisfazer as prescrições da convenção e estar licenciados conforme prescrito. Devem também ter um plano de funcionamento. A convenção contém igualmente disposições relativas ao intercâmbio de informações entre as partes, à inspecção dos navios e à violação das suas disposições.

A gestão dos estaleiros de reciclagem deve prevenir incidências negativas na saúde pública e no ambiente e assegurar o tratamento seguro e ecológico das matérias e materiais perigosos, a capacidade de intervenção em emergências e a segurança e formação dos trabalhadores. Os estaleiros terão de definir e aplicar procedimentos conformes com as directrizes específicas elaboradas pela IMO. Para assegurar que a convenção será efectivamente aplicada e feita cumprir a nível mundial, estão previstas, para já, seis directrizes[9]. A primeira foi adoptada em 17 de Julho de 2009 e respeita ao inventário de matérias e materiais perigosos[10]. As directrizes respeitantes à reciclagem segura e ecológica encontram-se em face adiantada de preparação.

2.1.5 Aplicação

As Partes proibirão toda e qualquer violação da convenção nos territórios sob sua jurisdição e estabelecerão sanções de severidade adequada para o desencorajar. Estão também obrigadas a cooperar na detecção de violações às disposições da convenção e na repressão do incumprimento.

Os navios de uma Parte que se encontrem em portos ou em terminais ao largo de outra Parte poderão ser objecto de inspecção para determinar se cumprem a convenção. Essa inspecção limitar-se-á à verificação de que se encontram a bordo os certificados exigidos, os quais, se válidos, deverão ser aceites, e só poderá ser alargada a pedido de outra Parte e contra a apresentação de prova suficiente. Os navios não deverão ser indevidamente retidos ou retardados, caso em que terão de ser compensados pelas perdas ou prejuízos sofridos.

Se a inspecção revelar que o navio viola a convenção, a Parte que o inspeccionou poderá adverti-lo, detê-lo, expulsá-lo ou bani-lo dos seus portos, devendo informar imediatamente a administração do Estado de bandeira e a IMO.

As Partes deverão garantir que os estaleiros de reciclagem sob sua jurisdição observam as prescrições aplicáveis, designadamente estabelecendo e aplicando medidas de inspecção, controlo e coerção e o direito de entrada e recolha de amostras. Poderão também estabelecer programas de auditoria[11]. Mediante pedido fundamentado de uma Parte para se proceder a uma investigação[12], a Parte requerida deverá inspeccionar o navio ou o estaleiro e elaborar o respectivo relatório, o qual deverá ser enviado à Parte requerente, acompanhado das informações relativas às medidas tomadas ou propostas, e à IMO, para lhe ser dado o seguimento adequado.

Na fase actual, é difícil determinar que nível de controlo e aplicação se obterá globalmente com a Convenção de Hong Kong. O sistema previsto adapta-se às especificidades do mundo marítimo, mas o grau de sucesso dependerá da conjuntura económica e da diligência dos Estados na sua acção regulamentadora e coerciva.

2.2 Convenção de Basileia

A Convenção de Basileia, relativa ao controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e da sua eliminação, foi adoptada pelas Nações Unidas em 1989. Os Estados-Membros e a UE são partes na convenção.

2.2.1 Finalidade

A Convenção de Basileia é o instrumento principal de regulação da circulação internacional de resíduos perigosos e o seu objectivo global é proteger a saúde e o ambiente do impacto negativo que pode resultar da produção, da gestão, da transferência além-fronteiras e da eliminação de resíduos perigosos.

2.2.2 Âmbito: navios abrangidos

A convenção aplica-se aos resíduos perigosos, a outros tipos de resíduos (os domésticos não triados e os resultantes da incineração de lixo doméstico) e aos resíduos declarados perigosos pela legislação nacional. Tem pertinência para o desmantelamento de navios, uma vez que um navio tem geralmente matérias e materiais perigosos a bordo e a sua ida para um estaleiro de desmantelamento pode, portanto, ser considerada transferência de resíduos perigosos. Um navio pode, de facto, constituir um resíduo segundo o disposto na convenção e ser ao mesmo tempo considerado um navio à luz de outras regras internacionais[13]. A Convenção de Basileia aplica-se, assim, a todos os navios considerados «resíduo» segundo a definição dada na convenção, não excluindo nenhum tipo de navio.

2.2.3 Âmbito: instalações abrangidas

A convenção abrange todos os tipos de instalações utilizadas nas várias fases da gestão dos resíduos – recolha, transporte, reciclagem, valorização e eliminação – e a vigilância ulterior das instalações de eliminação[14].

2.2.4 Aplicabilidade

No quadro da Convenção de Basileia, «resíduos» são as matérias ou objectos eliminados, destinados a eliminação ou cuja eliminação é exigida pela legislação nacional[15]. Entre as obrigações principais das Partes contam-se a minimização da produção e das transferências transfronteiras de resíduos perigosos e a disponibilização de instalações de eliminação adequadas[16].

A convenção estabelece um sistema de controlo, que inclui um procedimento de informação e consentimento prévios (PIC), para as transferências de resíduos perigosos entre Partes e a obrigatoriedade de autorização escrita dos Estados exportador, importador e, se for o caso, de trânsito, de contrato entre o exportador e o responsável pela eliminação e eventualmente de seguro, caução ou outra garantia, previamente à operação de transferência dos resíduos.

O princípio da gestão ambientalmente correcta dos resíduos perigosos é central e aplica-se a todas as instalações de valorização ou eliminação de resíduos[17]. Os estaleiros de reciclagem de navios deverão ser licenciados segundo aquele princípio, que está consagrado na convenção e é desenvolvido em directrizes técnicas. De acordo com as directrizes técnicas da Convenção de Basileia para o desmantelamento de navios, o método de desmantelamento em varadouro não é admitido, já que são prescritos pavimentos impermeáveis para total confinamento do navio em todas as fases do processo[18].

O tráfico de resíduos perigosos ou outros é considerado crime, devendo as Partes tomar as disposições legais, administrativas e outras necessárias para aplicar e fazer cumprir as disposições da Convenção[19].

O sistema de controlo da convenção inclui igualmente proibições de importação impostas pelas Partes, a apresentação de relatórios anuais e outras obrigações de comunicação de informações, bem como um procedimento de resolução de diferendos.

A alteração introduzida na convenção em 1995, a chamada «proibição de Basileia», proscreve os movimentos de resíduos perigosos dos países da OCDE e da UE e do Liechtenstein para outros países[20]. A alteração não entrou ainda em vigor, mas já produz efeitos na UE.

2.2.5 Aplicação

A prevenção do tráfico faz-se no quadro da legislação nacional, da cooperação entre as Partes e da comunicação de informações ao secretariado da convenção[21].

O mecanismo de promoção da execução e do cumprimento[22], estabelecido no quadro da convenção, funciona por meio de um comité de 15 membros e de forma consensual, transparente e não-vinculativa.

Embora funcione geralmente bem para a maior parte dos resíduos perigosos, o sistema da convenção é aplicado a relativamente poucos navios em fim de vida e difícil de fazer cumprir pela maior parte da frota mercante mundial. Um dos problemas específicos é determinar na prática quando um navio se torna resíduo e qual o «Estado de exportação» segundo a definição dada na convenção.

2.3 Regulamento UE relativo às transferências de resíduos

2.3.1 Finalidade

O regulamento relativo às transferências de resíduos tem por finalidade a protecção do ambiente no quadro das operações de transferência de resíduos[23]. O regulamento dá execução à Convenção de Basileia ao nível da UE, bem como à «proibição de Basileia», proibindo a exportação para qualquer país, excepto os da EFTA, de resíduos, perigosos ou não, destinados a eliminação. Não são permitidas derrogações. A protecção da saúde pública e do ambiente tem de ser assegurada nas operações de transferência de resíduos da UE para países terceiros e dentro da UE e nas operações de valorização ou eliminação dos resíduos transferidos. Têm também de ser observadas as disposições da directiva-quadro relativa aos resíduos e de outros diplomas da UE, no domínio, nomeadamente, da protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores e da gestão de certos materiais, como o amianto[24].

2.3.2 Âmbito: navios abrangidos

O regulamento é aplicável aos navios considerados «resíduo» conforme definido na directiva-quadro, i.e. os navios de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer[25].

2.3.3 Âmbito: instalações abrangidas

A legislação da UE na matéria abrange a gestão dos resíduos em todas as suas fases e em todo o tipo de instalações, incluindo as operações intermédias, durante toda a operação de transferência.

2.3.4 Aplicabilidade

A proibição de exportação abrange os navios em fim de vida em que estejam presentes, como é frequentemente o caso, matérias ou materiais perigosos enumerados no anexo V do regulamento (e.g. amianto ou PCB). É autorizada a exportação de navios em fim de vida considerados «não-perigosos» para estaleiros que pratiquem uma gestão de resíduos ambientalmente correcta[26]. Os estaleiros de reciclagem do país de destino deverão funcionar segundo normas de protecção da saúde e do ambiente equivalentes no essencial às da União Europeia.

2.3.5 Aplicação

O regulamento é directamente aplicável nos Estados-Membros, aos quais incumbe tomar todas as medidas necessárias para assegurar a sua aplicação efectiva, incluindo o estabelecimento de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Os Estados-Membros devem proceder, nomeadamente, a inspecções aos estabelecimentos e empresas, em conformidade com a directiva-quadro relativa aos resíduos, e a controlos locais das operações de transferência e das operações conexas de valorização ou eliminação. Devem também cooperar na prevenção e detecção de transferências ilícitas. Devem ainda designar a ou as autoridades competentes responsáveis pela aplicação do regulamento e identificar o pessoal permanente e os pontos centrais responsáveis pela cooperação e os controlos físicos[27].

Na prática, é difícil fazer cumprir o regulamento nas situações em que os navios se tornam resíduo fora das águas europeias, embora tenha havido decisões na matéria de tribunais nacionais[28]. Certos casos recentes revelam a insegurança sentida por algumas autoridades nacionais quando se trata de fazer cumprir as normas aplicáveis às transferências de resíduos relativamente a navios suspeitos de se encontrarem em fim de vida.

3. Comparação do âmbito, finalidade e aplicabilidade dos três instrumentos

O Regulamento UE e a Convenção de Basileia já estão em vigor a nível europeu. São actualmente partes contratantes nesta convenção 172 países, ou seja, quase todos os Estados membros das Nações Unidas, exceptuando os EUA.

A ratificação da Convenção de Hong Kong pelos Estados de bandeira e pelos Estados em que é exercida a actividade de reciclagem de navios dependerá dos incentivos políticos, jurídicos e económicos a aderir ou não aderir à convenção. Os Estados de bandeira terão interesse em aderir se houver um sistema de regras claras e relativamente simples, que satisfaçam a exigência do público para que a reciclagem de navios se processe de forma segura e ecológica, mas não imponham um ónus desnecessário aos armadores e às administrações. Os Estados recicladores tenderão a aderir se for manifesto que a maioria dos armadores só enviará os seus navios para estaleiros de reciclagem que satisfaçam as novas normas e que os custos da renovação do sector serão compensados pelos benefícios económicos. Para entrar em vigor, a convenção terá de ser ratificada quer pelos Estados de bandeira quer pelos Estados recicladores.

A Convenção de Hong Kong abrange todo o ciclo de vida dos navios de arqueação igual ou superior a 500 GT – excluindo, como é usual, os navios de guerra e os outros navios propriedade do Estado –, da fase de construção à reciclagem ecológica. O Regulamento UE e a Convenção de Basileia englobam todos os tipos de navios considerados resíduo enviados além-fronteiras para estaleiros de reciclagem com uma gestão ambientalmente correcta.

A Convenção de Hong Kong não impõe limites geográficos à exportação, desde que os estaleiros de reciclagem estejam licenciados e se localizem em países partes na convenção. Os destinatários das suas disposições são os Estados em que estão registados os navios abrangidos e os Estados recicladores.

O Regulamento UE prevê limites geográficos, proibindo a exportação para certos países. Tanto a convenção como o regulamento exigem que os estaleiros de reciclagem estejam licenciados. Os destinatários das disposições de ambos os instrumentos são os Estados exportadores, importadores e, se for o caso, de trânsito.

O desmantelamento de navios com o fim de recuperar materiais e peças para reprocessamento e reutilização é abrangido pelos três instrumentos. Mas o processamento ulterior e o tratamento a jusante dos materiais e peças, por exemplo novas operações de valorização ou reciclagem ou a eliminação, só são abrangidos pela Convenção de Basileia e pelo Regulamento UE. O último é de âmbito particularmente lato, visto incluir as instalações onde se efectuam operações intermédias ou se procede à valorização ou eliminação finais subsequentes.

Os sistemas de controlo constituídos pelo PIC e as proibições de exportação, estabelecidos na Convenção de Basileia e no Regulamento UE, visam assegurar que os navios em fim de vida são enviados para estaleiros que praticam uma gestão ambientalmente correcta, conforme definida nas directrizes elaboradas no quadro da Convenção de Basileia. O Regulamento UE vai mais longe, aplicando a «proibição de Basileia» e proibindo a exportação de resíduos perigosos para os países não-OCDE. A Convenção de Hong Kong exige que as Partes aprovem a legislação, a regulamentação técnica e as normas necessárias para garantir que os estaleiros de reciclagem de navios são projectados, construídos e explorados tendo em vista a segurança e a protecção do ambiente. Encontram-se em fase de elaboração adiantada directrizes técnicas para a reciclagem segura e ecológica dos navios, que as Partes terão de ter em conta ao darem execução à Convenção de Hong Kong. Vão ser igualmente preparadas directrizes para o licenciamento dos estaleiros de reciclagem.

O desmantelamento em varadouro continua em aberto no quadro da Convenção de Hong Kong, enquanto a IMO não adoptar as directrizes na matéria. As directrizes técnicas adoptadas no quadro da Convenção de Basileia e o Regulamento da UE não o admitem, prescrevendo claramente pavimentos impermeáveis para total confinamento do navio em todas as fases do processo de desmantelamento.

Relativamente à aplicação na prática, pode dizer-se que o sistema de controlo e de imposição das normas aplicáveis às transferências transfronteiras de resíduos, instituído pela Convenção de Basileia e pelo Regulamento UE, é rigoroso e funciona relativamente bem para a maior parte dos resíduos perigosos, mas difícil de fazer cumprir relativamente aos navios em fim de vida.

A eficácia prática dos mecanismos da Convenção de Hong Kong dependerá de um conjunto de factores, como a política de licenciamento aplicada pelos Estados recicladores, o envolvimento de terceiros na monitorização e auditoria dos estaleiros de reciclagem de navios, o exercício dos poderes de inspecção do Estado do porto e a existência de incentivos poderosos ao cumprimento das normas da nova convenção.

4. próximas etapas

A nível internacional, a próxima etapa processual[29] consistirá na avaliação do nível de controlo e aplicação proporcionado pela Convenção de Hong Kong para determinar se é equivalente ao da Convenção de Basileia. O sétimo grupo de trabalho aberto da Convenção de Basileia, que se reunirá de 10 a 15 de Maio de 2010, foi incumbido de avaliar, a título preliminar, se a Convenção de Hong Kong, na redacção em vigor, estabelece, no conjunto, um nível de controlo e aplicação equivalente ao da Convenção de Basileia, e de definir os critérios necessários para tal avaliação. Os resultados serão comunicados à 10.ª Conferência das Partes na Convenção de Basileia, que se realizará em Outubro de 2011, para apreciação e deliberação. Prevê-se que as Partes decidam então se devem ser feitas alterações à convenção.

Convenção da IMO | Convenção de Basileia | Regulamento UE |

Âmbito: navios | Todos os navios de comércio em fim de vida, excepto alguns navios de pequeno porte (<500 GT); exclusão dos navios de guerra e outros navios do Estado | Todos os navios em fim de vida | Todos os navios em fim de vida |

Âmbito: instalações | O estaleiro de desmantelamento e reciclagem propriamente dito, mas não as instalações intermédias nem as que procedem ao processamento e eliminação ulteriores | Todas as instalações de gestão de resíduos, abrangendo a recolha, o transporte e a valorização ou eliminação intermédias e finais | Todas as instalações de gestão de resíduos, abrangendo a recolha, o transporte e a valorização ou eliminação intermédias e finais. Inclusão expressa das operações intermédias. |

Finalidade e aplicabilidade | Controlo dos navios da fase de projecto à reciclagem, passando pela construção e a exploração. As prescrições específicas relativas ao licenciamento e à gestão ecológica dos resíduos perigosos continuam todavia em aberto, na pendência das directrizes da IMO, actualmente em elaboração | Procedimento de informação e consentimento prévios (PIC). O princípio da gestão ambientalmente correcta dos resíduos aplica-se a todas as instalações de valorização ou eliminação e é especificado em directrizes, designadamente para o desmantelamento de navios. A directriz relativa à aplicação deste princípio ao desmantelamento de navios não aceita que este se faça em varadouro (são prescritos pavimentos impermeáveis, para total confinamento do navio) | Procedimento PIC. Aplicação da «proibição de Basileia»: a exportação de resíduos perigosos de países da OCDE para países não-OCDE é proibida, a exportação de resíduos não-perigosos só é autorizada para instalações que praticam uma gestão de resíduos ambientalmente correcta. O regulamento refere expressamente as directrizes técnicas na matéria da Convenção de Basileia |

[1] COM(2008) 767 final

[2] Regulamento (CE) n.º 1013/2006, de 14 de Junho de 2006, relativo a transferências de resíduos, JO L 190 de 12.7.2006, p. 1

[3] SEC(2009) 92

[4] Artigos 2.º, n.º 7, e 3.º

[5] Artigo 2.º, n.º 11

[6] Artigo 2.º, n.º 10

[7] Artigo 5.º

[8] Regra 24

[9] Ver a quarta resolução adoptada pela Conferência Diplomática em 15 de Maio de 2009

[10] Resolução MEPC.179 (59)

[11] Regra 15

[12] Artigo 9.º

[13] Ver decisão VII/26 adoptada em 2002

[14] Artigo 2.º, n.º 1, e anexo IV

[15] Artigo 2.º, n.º 1

[16] Artigo 4.º

[17] Artigo 2.º

[18] Ver decisão VI/24 adoptada em 2002

[19] Artigo 4.º, n.os 3 e 4

[20] Ver decisão III/1 adoptada em 1995

[21] Artigo 19.º

[22] Ver decisão VI/12 adoptada em 2002

[23] Regulamento (CE) n.º 1013/2006/CE, de 14 de Junho de 2006, relativo a transferências de resíduos, JO L 190 de 12.7.2006, p. 1, designadamente os considerandos 1 e 42

[24] Artigo 49.º, n.º 1

[25] Directiva 2008/98/CE relativa aos resíduos, JO L 312 de 22.11.2008, p. 3

[26] Artigos 2.º, n.º 8, e 49.º

[27] Artigo 50.º

[28] Ver a comunicação relativa a uma estratégia comunitária para melhorar as práticas de desmantelamento de navios, COM(2008) 767 final

[29] Ver decisão IX/30 adoptada em 2008