2009
GESTÃO DA FASE DE 
DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO DO PROGRAMA GALILEOTRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 7
PT
ISSN 1831-0982

GESTÃO DA FASE 
DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO DO PROGRAMA GALILEORelatório Especial n.º 7   2009
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU(apresentado nos termos do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 248.° do Tratado CE)
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo2
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
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Relatório Especial n.º 7   2009
Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia 
na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicaçãoLuxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2009ISBN 978-92-9207-327-5doi: 10.2865/47044
© Comunidades Europeias, 2009
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Belgium
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo3
ÍNDICE
Pontos
 ACRÓNIMOS
I-XII  SÍNTESE
1-2 INTRODUÇÃO
3-29  HISTÓRIA DO GALILEO
3-8  PRIMEIROS TEMPOS (ANTES DE 1999)
9-12  FASE DE DEFINIÇÃO (1999-2002)
13-26  FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO SOB RESPONSABILIDADE DA GJU (2003-2006)
27-29  FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO DEPOIS DA GJU (A PARTIR DE 2006)
30-33  ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
34-74  OBSERVAÇÕES
35-42  FRACASSO DAS NEGOCIAÇÕES RELATIVAS À CONCESSÃO
43-50  ATRASO DAS ACTIVIDADES DE DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E ORÇAMENTO EXCESSIVO
51-57  UTILIDADE LIMITADA DAS ACTIVIDADES DE IDT
58-65  ÊXITO PARCIAL DA INTEGRAÇÃO DO EGNOS
66-74  GOVERNAÇÃO INADEQUADA DO SECTOR PÚBLICO
75-86  CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
 ANEXO I —  AGÊNCIA ESPACIAL EUROPEIA
 ANEXO II —  FACTOS, NÚMEROS E EXEMPLOS RELATIVOS AO EGNOS
 ANEXO III —  COOPERAÇÃO INTERNACIONAL NO ÂMBITO DO GALILEO ANEXO IV —  CRITÉRIOS UTILIZADOS PELO TCE PARA AVALIAR A GESTÃO PELO SECTOR PÚBLICO 
DO PROCESSO DE CONCESSÃO DO GALILEO, ACOMPANHADOS DE UMA SÍNTESE DA AVALIAÇÃO
 ANEXO V —  GLOSSÁRIO DOS TERMOS UTILIZADOS NO PRESENTE RELATÓRIO
 RESPOSTAS DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo4
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo5
ACRÓNIMOS
6.° PQ  Sexto programa-quadro da Comunidade Europeia de acções em matéria de 
investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração que visam contribuir para a realização do espaço europeu da investigação e para a inovação (2002-2006)
ARTES  Programa de Investigação Avançada em Sistemas de Telecomunicações ( Advanced 
Research in Telecommunications Systems )
CE Comunidades Europeias
CS Serviço Comercial ( Commercial Service )
EGNOS  Serviço Europeu Complementar de Navegação Geoestacionária ( European 
Geostationary Navigation Overlay Service )
EOIG  Grupo «Operadores e infra-estrutura» do EGNOS ( EGNOS Operator and Infrastructure 
Group )
ESA  Agência Espacial Europeia ( European Space Agency )
GCC  Centro de Controlo Galileo ( Galileo Control Centre )
GCS  Segmento de Controlo Terrestre ( Ground Control Segment )
GIOVE  Elemento de Validação em órbita Galileo ( Galileo In-Orbit Validation Element )
GJU  Empresa Comum Galileo ( Galileo Joint Undertaking )
GMS  Segmento Terrestre de Missão ( Ground Mission Segment )
GNSS  Sistema Global de Navegação por Satélite ( Global Navigation Satellite System )
GPS  Sistema global de localização ( Global Positioning System )
GSA  Autoridade Europeia Supervisora do GNSS ( European GNSS Supervisory Authority )
GSTB  Banco de ensaio do sistema Galileo ( Galileo System Test Bed )
IDT  Investigação e desenvolvimento tecnológico
INTOSAI  Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo
IOV  Validação em órbita ( In-Orbit-Validation )
ITC Iniciativa Tecnológica Conjunta
NRSCC  Centro Nacional de Teledetecção da China ( National Remote Sensing Centre of 
China )
OS Serviço aberto ( Open Service )
PB-Nav  Conselho Director dos programas de navegação por satélite ( Programme Board on 
Satellite Navigation )
PIB Produto Interno Bruto
PRS  Serviço público regulado ( Public Regulated Service )
RTE-T  Rede transeuropeia de transportes
SAR  Busca e salvamento ( Search and Rescue )
SESAR  Investigação do Tráfego Aéreo no Céu Único Europeu ( Single European Sky ATM 
Research )
SoL  Salvaguarda da vida humana ( Safety of Life )
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo6
SÍNTESE
I.
Os programas EGNOS e Galileo foram lança-
dos em meados dos anos 1990, com a finali-
dade de criar um Sistema Europeu Global de 
Navegação por Satélite (GNSS — European  
Global Navigation Satellite System ). O EGNOS 
é um sistema regional de reforço baseado  na utilização de satélites para a Europa, que 
melhora os sinais provenientes dos sistemas 
de navegação por satélite existentes, como 
o GPS. O programa Galileo actualmente em desenvolvimento constituirá o Sistema Glo-bal de Navegação por Satélite da Europa.
II.
Para assegurar a gestão da fase de desenvol-vimento e validação do programa Galileo,  a Comissão Europeia e a Agência Espacial  
Europeia ( European Space Agency  — ESA)  
criaram uma estrutura de execução especí-
fica, a Empresa Comum Galileo (GJU — Gali-
leo Joint Undertaking ), que funcionou entre 
Setembro de 2003 e o final de 2006. Em 2007, 
as actividades da GJU foram transferidas  
para a Autoridade Supervisora do GNSS, uma 
agência comunitária.
III.
O programa Galileo foi o primeiro do género 
em vários aspectos: constituiu a primeira  
cooperação estreita entre a ESA e a Comissão para um programa espacial desta enverga-
dura, o primeiro programa industrial gerido 
a nível europeu e a primeira participação da 
Comissão numa parceria público-privado.IV.
As negociações com o sector privado rela-
tivas a um contrato de concessão foram  
interrompidas no início de 2007, tendo o Par-
lamento e o Conselho decidido dar uma nova 
orientação ao programa no Outono desse  
ano. O desenvolvimento tecnológico acu-mulou um atraso de cinco anos. Até ao final 
de 2008, não tinha sido lançado nenhum  
satélite operacional e as estimativas dos  
custos referentes à fase de desenvolvimento e validação tinham quase duplicado, pas-sando de 1,1 para 2,1 mil milhões de euros. 
A auditoria do Tribunal relativa à fase de  desenvolvimento e validação do programa Galileo procurou examinar:
os factores que estiveram na origem do i) 
fracasso do processo de concessão;
os factores que estiveram na origem dos ii) 
atrasos e dos custos excessivos que se  
verificaram em matéria de desenvolvi-
mento tecnológico;
em que medida o programa Gali- iii) 
leo beneficiou das despesas relati-
vas às actividades de investigação  
e desenvolvimento;
em que medida a GJU assegurou a inte- iv) 
gração do EGNOS no Galileo;
se o programa Galileo foi gerido de  v) 
forma adequada.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo7
V.
O Tribunal concluiu que a gestão da fase de 
desenvolvimento e validação não foi ade-
quada. O programa Galileo deparou-se com 
problemas a vários níveis:
a GJU não foi um gestor de programa  i) 
«forte» e não houve qualquer outra enti-dade investida dessa função. Não atingiu a maioria dos seus objectivos — devido, no entanto, a factores que estavam fora do seu controlo;
o programa não dispunha de um promo- ii) 
tor e supervisor fortes no plano estraté-gico: a Comissão não dirigiu o programa de forma pró-activa, deixando-o «à  
deriva»;
devido às suas diferentes expectativas  iii) 
relativamente ao programa, os Esta-
dos-Membros intervieram no interesse  
das suas indústrias nacionais, tendo  
dificultado a tomada de decisões. Os  
compromissos resultantes deram origem 
a problemas de execução, a atrasos e,  por fim, a custos excessivos.
VI.
A parceria público-privado não foi devi-damente preparada e concebida. Por esta  razão, a GJU teve que negociar uma parceria 
público-privado que era irrealista.
VII.
A função da GJU relativa à supervisão das  actividades de desenvolvimento tecnológico 
foi gravemente dificultada por problemas de gestão, por um orçamento incompleto, por 
atrasos e pela organização industrial da fase de desenvolvimento e validação.SÍNTESE
VIII.
Os resultados do Galileo em matéria de IDT 
revelaram-se pouco úteis devido à falta  
de continuidade, ao facto de o sexto pro-
grama-quadro (6.° PQ) não se adaptar bem 
ao financiamento das actividades de desen-
volvimento do mercado, à inexistência de  uma abordagem global de desenvolvimento 
do mercado e a atrasos.
IX.
A integração do EGNOS no Galileo teve um sucesso apenas parcial porque o mandato da 
GJU era pouco preciso, a decisão de incluir o EGNOS nas negociações da concessão atra-sou a execução do programa EGNOS, o qua-dro institucional do EGNOS era pouco claro 
e a GJU empenhou-se pouco no desenvolvi-
mento do mercado para o EGNOS.
X.
A gestão do programa não foi adequada.  
A repartição das funções entre as entida-
des implicadas na fase de desenvolvimento 
e validação do programa (os Estados-Mem-
bros da UE e os da ESA, a Comissão, a GJU  e a ESA) não foi claramente definida. A lide-
rança da Comissão não foi adequada no que 
se refere ao desenvolvimento e à gestão do 
Galileo.
XI.
Para que a nova orientação dos programas 
EGNOS e Galileo decidida em meados de  
2007 possa ser bem-sucedida, a Comissão  
terá de reforçar consideravelmente a sua  
gestão dos programas em causa. O presente 
relatório apresenta uma série de recomen-dações destinadas a apoiar a Comissão nesta 
tarefa.
XII.
Por último, caso a UE decida lançar outros programas de infra-estruturas de grande  envergadura, a Comissão terá de garan-
tir o seu acesso às ferramentas de gestão  
adequadas.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo8
INTRODUÇÃO
 1.  O presente relatório de auditoria trata da participação da União Europeia 
na navegação por satélite no período 2003-2006.
 2.  A estratégia da União Europeia em matéria de navegação por satélite 
articula-se em volta de dois programas: EGNOS1 e Galileo.
O EGNOS é um sistema regional para a Europa que permite assegu- a) 
rar o acompanhamento e corrigir os sinais emitidos pelos sistemas 
de navegação por satélite existentes2, melhorando a sua exactidão 
e avaliando a sua fiabilidade.
O Galileo encontra-se actualmente em desenvolvimento como  b) 
o Sistema Global de Navegação por Satélite ( Global Navigation  
Satellite System  — GNSS) da Europa. Constitui o equivalente  
europeu do GPS americano e trata-se de uma iniciativa conjunta da Comissão Europeia e da Agência Espacial Europeia (ESA) (ver anexo I ).1 Serviço Europeu Complementar 
de Navegação Geoestacionária.
2 GPS ( Global Positioning 
System ), um GNSS desenvolvido 
e explorado pelo Ministério 
da Defesa dos Estados Unidos; 
GLONASS, um GNSS desenvolvido 
pela antiga União Soviética e actualmente explorado pelas 
Forças Espaciais russas para 
o governo da Federação da Rússia.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo9
PRIMEIROS TEMPOS (ANTES DE 1999)
 3.  A história do programa Galileo começou em 1994, com a proposta da 
Comissão Europeia de envolver a Europa na navegação por satélite3. 
Com base nesta proposta, em Dezembro de 1994 o Conselho da União 
Europeia convidou a Comissão a tomar as medidas necessárias4.
 4.  A estratégia inicial da Comissão para o desenvolvimento de um GNSS 
englobava duas fases. A primeira (GNSS-1) consistia em desenvolver um dispositivo complementar aos sistemas GPS e GLONASS existentes. Esta fase, denominada EGNOS, utiliza três respondedores embarca-dos em satélites geoestacionários e uma rede de estações terrestres que abrange toda a Europa para melhorar a exactidão do GPS e do GLONASS (ver nota 2) e para avaliar a fiabilidade dos seus sinais.
 5.  A execução do EGNOS teve início em 1994 como um programa da ESA 
com financiamento proveniente de várias fontes (Estados membros da 
ESA, Comissão Europeia, Eurocontrol e vários operadores nacionais de aviação civil e outras organizações
5). Pretendia-se inicialmente que 
fosse um projecto de demonstração, mas decidiu-se gradualmente  
convertê-lo num programa pré-operacional e posteriormente opera-
cional (ver igualmente o anexo II ).
 6.  A segunda fase (GNSS-2) consistia em executar um sistema global de 
navegação por satélite de utilização civil, denominado Galileo. Por 
fim, este será composto por 30 satélites em órbita a uma altitude fixa de aproximadamente 23 000 km, bem como por uma rede de estações terrestres, oferecendo cinco níveis de serviços (ver  caixa 1 ).HISTÓRIA DO GALILEO
3 COM(94) 248 — Serviços de 
navegação por satélite: uma 
abordagem europeia.
4 Resolução do Conselho da União 
Europeia, de 19 de Dezembro de 1994, sobre a contribuição 
europeia para o desenvolvimento 
de um sistema mundial de 
navegação por satélite (GNSS).
5 Reunidos no grupo 
«Operadores e infra-estrutura» do EGNOS (EOIG).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo10
 7.  Existiam três tipos de motivos subjacentes à criação do programa  
Galileo:
político (o Galileo é a expressão de uma vontade de possuir um a) 
sistema GNSS europeu independente);
económico (o Galileo era visto como comercialmente viável e jus- b) 
tificava-se pela perspectiva de importantes benefícios económicos 
e sociais);
tecnológico (o Galileo deveria tornar-se o sistema de navegação c) 
mais sofisticado do mercado).
 8.  De início, o programa Galileo foi dividido em quatro fases (ver  
quadro 1 ):
definição; a) 
desenvolvimento e validação; b) 
implantação; c) 
exploração. d) 
OS CINCO SERVIÇOS GALILEO
O «serviço aberto » (Open Service  — OS) será gratuito para o utilizador e fornecerá informações de loca-
lização e de sincronização competitivas relativamente a outros sistemas de GNSS.
O «serviço de salvaguarda da vida humana » (Safety of Life Service  — SoL), garantirá a melhoria do desem-
penho (incluindo uma função de integridade que previne o utilizador em caso de diminuição do nível 
de precisão) e da certificação, sendo disponibilizado com uma garantia de serviço destinada a meios 
de transporte essenciais, como a navegação aérea e marítima.
O «serviço comercial » (Commercial Service  — CS) oferecerá acesso a dois sinais adicionais (encriptados), 
para possibilitar uma maior taxa de débito de dados e permitir aos utilizadores melhorar a exactidão.
O «serviço público regulado » (Public Regulated Service  — PRS) oferecerá dados de localização e sincro-
nização a utilizadores específicos que exijam um alto nível de continuidade de serviço (por exemplo, 
serviços de emergência, forças de segurança e forças armadas), cujo acesso é reservado.
Por fim, o Galileo contribuirá, através do « serviço de busca e salvamento » (Search and Rescue — SAR), 
para o International Satellite System for Search and Rescue  (Cospas-Sarsat). Os satélites Galileo consegui-
rão detectar os sinais de emergência emitidos por radiofaróis instalados em navios, aviões ou utilizados 
por seres humanos, reenviando-os para os centros nacionais de salvamento, o que permitirá que estes identifiquem com exactidão o local de um acidente.CAIXA 1
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo11
FASES DO PROGRAMA GALILEO COMO PREVISTAS EM NOVEMBRO DE 2000QUADRO 1
Fases e principais objectivos Calendário inicial Estrutura de gestão*
Fase de defi  nição
Acções técnicas
Estudos técnicos• 
Desenvolvimentos prévios da tecnologia• 
Outras acções
Preparação das estruturas de gestão para • 
a fase seguinte
Estudos jurídicos e de viabilidade económica• 
Acordos internacionais• 1999-2000 Comissão Europeia e ESA 
separadamente, e coordenação através do Conselho de gestão do programa, do secretariado do programa Galileo e da estrutura provisória de apoio Galileo (GISS — Galileo Interim 
Support Structure )
Fase de desenvolvimento e validação
Acções técnicas
Defi nição pormenorizada dos segmentos • 
espacial, terrestre e utilizador
Desenvolvimento e construção de protótipos • 
dos satélites e do segmento terrestre mínimoValidação «em órbita» do sistema
• 
Outras acções
Subvenções à investigação (6.° PQ)• 
Elaboração de um plano de actividades• 
Negociações relativas à concessão• 
Integração do EGNOS• 
Acordos internacionais• 2001-2005 Comissão Europeia e ESA 
através da GJU
Fase de implantação
Acções técnicas
Montagem e lançamento dos satélites• 
Implantação do segmento terrestre • 
completo
Outras acções
Desenvolvimento comercial• 2006-2007 Autoridade Europeia 
Supervisora do GNSS (GSA) + concessionário
Fase de exploração
Acções técnicas
Renovação dos satélites• 
Exploração dos centros• 
Manutenção• 
Outras acções
Actividades comerciais• 2008+ Autoridade Europeia 
Supervisora do GNSS (GSA) + concessionário
* As alterações à estrutura de gestão do Galileo propostas recentemente (2007) em comunicações da 
Comissão e em resoluções do Conselho não se encontram reflectidas neste quadro.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo12
FASE DE DEFINIÇÃO (1999-2002)
 9.  O programa Galileo entrou em funcionamento em 1999, quando o Conse-
lho autorizou a fase de definição6. Durante esta fase, tanto a Comissão 
como a ESA empreenderam estudos técnicos, desenvolvimentos pré-
vios e estudos de viabilidade. O financiamento a partir do orçamento 
comunitário foi principalmente atribuído através dos quarto e quinto 
programas-quadro de investigação e desenvolvimento7. O financia-
mento proveniente da ESA foi atribuído através do seu programa  
GalileoSat.
 10.  Em Novembro de 20008, a Comissão apresentou ao Parlamento Europeu 
e ao Conselho os resultados da fase de definição. Estes incluíam  propostas concretas sobre a definição do sistema, os seus aspectos 
económicos e financeiros e a sua estrutura de gestão. O calendário 
para as fases seguintes do programa Galileo foi definido da seguinte 
forma (ver igualmente o quadro 1 ):
a fase de desenvolvimento e validação decorreria entre 2001  a) 
e 2005;
a fase de implantação decorreria entre 2006 e 2007; b) 
a fase de exploração teria início em 2008. c) 
  A comunicação previa que o EGNOS estivesse operacional em 2003.
 11.  Na mesma comunicação, a Comissão afirmou que «com base nos resul-
tados dos estudos da relação custo-benefício, o Galileo é rendível  
e suficientemente atraente para que os financiamentos públicos sob 
a forma de subvenções deixem de ser necessários a partir de 2007». 
O custo total do sistema Galileo deveria ascender a 3,3 mil milhões de 
euros (o quadro 2  apresenta uma repartição pormenorizada). A Comis-
são considerou a parceria público-privado «um elemento essencial para o êxito do programa Galileo». A comunicação sublinhava igual-mente a urgência de tomar uma decisão política de continuar o pro-grama durante o Conselho Europeu de Nice em Dezembro de 2000.6 Resolução do Conselho, de 
19 de Julho de 1999, relativa 
ao envolvimento da Europa 
numa nova geração de serviços 
de navegação por satélite — 
Galileu — fase de definição.
7 Decisão n.° 1110/94/CE 
do Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 26 de Abril 
de 1994, relativa ao quarto 
programa-quadro de acções 
da Comunidade Europeia em matéria de investigação, de 
desenvolvimento tecnológico 
e de demonstração (1994/1998) 
(JO L 126 de 18.5.1994, p. 1); 
Decisão n.° 182/1999/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 22 de Dezembro de 1998, relativa ao quinto 
programa-quadro de acções 
da Comunidade Europeia em 
matéria de investigação, de 
desenvolvimento tecnológico e de demonstração (1998-2002) 
(JO L 26 de 1.2.1999, p. 1).
8 COM(2000) 750 de 
22 de Novembro de 2000 — 
Comunicação da Comissão 
ao Parlamento Europeu e ao Conselho — sobre o Galileo.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo13
 12.  Conforme solicitado pelo Conselho da União Europeia na sua resolução 
de 5 de Abril de 2001, a Comissão encomendou vários estudos sobre 
um plano de actividades para o Galileo. Estes estudos recomenda-vam uma parceria público-privado sob a forma de uma concessão
9. 
O Conselho confirmou a escolha de uma concessão para financiar  
as fases de implantação e de exploração do programa Galileo tendo 
acordado, em Março de 2002, «envidar esforços no sentido de garantir 
uma repartição de custos entre o orçamento comunitário e o sector 
privado de, respectivamente, um terço, no máximo, e dois terços, no mínimo» para a fase de implantação.
FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO 
SOB RESPONSABILIDADE DA GJU (2003-2006)
OBJECTIVO
 13.  Do ponto de vista técnico, a fase de desenvolvimento e validação con-
sistiu no desenvolvimento tecnológico de parte do sistema — uma  
primeira constelação central de satélites constituída por dois saté-lites experimentais e por quatro operacionais, o segmento terrestre 
associado e receptores de ensaio, possibilitando a validação através 
de testes em órbita e terrestres (também designada por validação em 
órbita ou IOV). A ESA era responsável pela execução destas acções de 
desenvolvimento tecnológico através do seu programa GalileoSat.
 14.  Paralelamente ao desenvolvimento tecnológico, a Comissão concen-
trou-se, durante a fase de desenvolvimento e validação, em outras actividades destinadas a preencher as lacunas entre o sistema e os seus futuros utilizadores, a fim de se preparar para as fases sucessi-vas do programa, através do desenvolvimento comercial e da mobi-lização de fundos. O desenvolvimento antecipado dos segmentos  do utilizador era considerado essencial para a posterior utilização  
do sistema Galileo, para permitir que se gerassem receitas directas. 
Assim, a Comissão procurou o envolvimento do sector privado atra-vés de uma parceria público-privado. Além disso, a tónica residia no 
financiamento das acções de IDT através do sexto programa-quadro 
de investigação (6.° PQ)
10 para apoiar o desenvolvimento tecnológico 
e comercial, bem como na utilização do EGNOS enquanto programa 
precursor que permitia preparar o mercado para o Galileo. O EGNOS oferecerá serviços regionais semelhantes a três dos cinco futuros  
serviços do Galileo — OS, SoL e SAR (ver caixa 1 ).9 Uma parceria público-privado 
do tipo DBFO (Concepção-
-construção-financiamento-exploração 
(design-build-finance-operate )) em 
que a entidade privada recupera os 
custos a partir de taxas de utilização 
ou de pagamentos por serviços de 
infra-estrutura fornecidos.
10 Decisão n.° 1513/2002/CE do 
Parlamento Europeu e do Conselho, de 
27 de Junho de 2002, relativa ao Sexto 
programa-quadro da Comunidade 
Europeia de acções em matéria 
de investigação, desenvolvimento 
tecnológico e demonstração que visam contribuir para a realização 
do espaço europeu da investigação 
e para a inovação (2002-2006) 
(JO L 232 de 29.8.2002, p. 1).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo14
EMPRESA COMUM GALILEO — O INSTRUMENTO 
DE GESTÃO DA COMISSÃO PARA A FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO
 15.  A fase de desenvolvimento e validação deveria ser gerida pela GJU, uma 
estrutura de execução específica criada pela Comissão e pela ESA,  
após aprovação do Conselho da União Europeia e do Conselho da ESA. 
A decisão do Conselho de avançar na totalidade com o desenvolvi-mento e a validação apenas foi tomada em Março de 2002
11, 15 meses 
mais tarde do que o previsto. Este atraso deveu-se às demoradas  negociações entre os Estados-Membros da UE relativas à utilização do sistema para fins militares e ao financiamento e participação do 
sector privado no programa. A autorização oficial do Conselho da ESA 
para a fase de desenvolvimento e validação foi novamente adiada  
para Maio de 2003. Este atraso deveu-se às extensas negociações  entre os Estados membros da ESA sobre a sua participação industrial 
no programa. A GJU foi criada por um regulamento da CE em Maio de 
2002
12 13, tendo o seu acto fundador sido assinado em Junho de 2003 
e ficou operacional em Setembro de 2003.
 16.  A principal razão para criar a GJU foi a necessidade de uma plataforma 
de coordenação entre a ESA e a Comissão. Existiam várias outras  
razões14, como a necessidade de gerir o programa através de uma  
única entidade e a capacidade de atrair financiamento privado para 
o desenvolvimento e a validação. No entanto, embora o sector pri-vado tivesse declarado, através da assinatura de um memorando de 
acordo, estar disponível para contribuir até um montante global de 
200 milhões de euros para a fase de desenvolvimento e validação
15, 
essa intenção nunca se concretizou.
 17.  Conforme estabelecido nos seus Estatutos, a GJU deverá:
supervisionar todas as acções do programa Galileo planeadas para a) 
a fase de desenvolvimento e validação;
proceder aos ajustamentos necessários em função da evolução  b) 
verificada durante a fase de desenvolvimento e validação;
preparar as fases de implantação e de exploração. c) 11 Em Abril de 2001, determinadas 
acções foram objecto de uma 
aprovação preliminar.
12 Regulamento (CE) 
n.° 876/2002 do Conselho, de 
21 de Maio de 2002, que institui 
a empresa comum Galileo 
(JO L 138 de 28.5.2002, p. 1).
13 Artigo 171.° do Tratado CE: 
«A Comunidade pode criar 
empresas comuns ou quaisquer 
outras estruturas necessárias 
à boa execução dos programas de 
investigação, de desenvolvimento 
tecnológico e de demonstração 
comunitários».
14 Regulamento (CE) n.° 876/2002; 
Conclusões do Conselho Europeu 
de Março de 2001; COM(2001) 336 
de 20 de Junho de 2001 — Proposta de regulamento do 
Conselho relativo à constituição da 
empresa comum Galileo.
15 Considerando 13 do 
Regulamento (CE) n.° 876/2002.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo15
 18.  As principais funções da GJU, conforme estabelecido nos seus Estatutos, 
eram:
gestão de um processo de adjudicação por concurso para dar  a) 
origem à celebração de um acordo de concessão;
supervisão das acções da ESA em matéria de desenvolvimento  b) 
tecnológico;
início e gestão das acções de investigação; c) 
integração do EGNOS no Galileo. d) 
 19.  Inicialmente, a GJU era composta apenas pelos dois membros fundado-
res, a ESA e a Comissão. O National Remote Sensing Centre of China  
(NRSCC — Centro Nacional de Teledetecção da China) aderiu à GJU 
em Outubro de 2004, seguindo-se em Setembro de 2005 a empresa 
israelita MATIMOP (ver igualmente o anexo III ). A estrutura de gestão 
da GJU é apresentada no diagrama 2 .
FINANCIAMENTO
 20.  Durante a fase de desenvolvimento e validação, os fundos da UE (dos 
programas RTE-T16 e do 6.° PQ) foram canalizados através da GJU,  
enquanto a ESA co-financiou o Galileo através dos seus programas 
GalileoSat e ARTES ( diagrama 1 ). Entre 1999 e 2007, os fundos atri-
buídos ao Galileo ascenderam a 1,94 mil milhões de euros.
EVOLUÇÃO
 21.  Em Outubro de 2004, a Comissão enviou uma comunicação sobre a evo-
lução do programa ao Parlamento e ao Conselho17. Esta comunicação 
preparou o caminho para uma reunião do Conselho «Transportes»  em Dezembro de 2004, durante a qual se decidiu passar à fase de  implantação do programa. A Comissão não apresentou um calendário actualizado. Nessa fase o desenvolvimento tecnológico tinha acumu-lado um atraso de cerca de três anos.16 Regulamento (CE) n.° 2236/95 
do Conselho, de 18 de Setembro 
de 1995, que determina as regras 
gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no 
domínio das redes transeuropeias 
(JO L 228 de 23.9.1995, p. 1); 
Decisão n.° 1692/96/CE do 
Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996, 
sobre as orientações comunitárias 
para o desenvolvimento da rede 
transeuropeia de transportes 
(JO L 228 de 9.9.1996, p. 1), com 
a redacção que lhe foi dada 
pela Decisão n.° 1346/2001/CE (JO L 185 de 6.7.2001, p. 1).
17 COM(2004) 636 final 
Comunicação da Comissão 
ao Parlamento Europeu e ao 
Conselho — Passagem às fases 
de implantação e de exploração do programa europeu de 
radionavegação por satélite.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo16
FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO DO GALILEO —  
FLUXO FINANCEIRO ( 1999-2007)*DIAGRAMA 1
Estados membros ESA
902 milhõesComissão Europeia
946 milhõesOutros
92 milhões
Empresa Comum Galileo
892 milhões
Agência Espacial Europeia
1 716 milhões
Desenvolvimento da infra-estrutura
1 716 milhõesIDT
110 milhõesFuncionamento
e actividades da GJU 
114 milhões   92 milhões             114 milhões
            110 milhões
   750 milhões
   196 milhões
   50 milhões
   852 milhões   668 milhões
   1 716 milhõesNRSCC
MatimopBélgicaRTE-T
6.° PQRTE-T GalileoSat
ARTESGalileoSat
6.° PQ
* As contribuições chinesa e israelita assumiram a forma de uma participação no capital de base da GJU (5 milhões 
e 4 milhões de euros, respectivamente) e de uma contribuição a utilizar para financiar as acções das suas próprias indústrias nacionais (através de contratos com a ESA). Esta última não foi utilizada na totalidade.
Fonte : Estimativa do TCE.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo17
 22.  A comunicação indicava que a GJU tinha levado «a bom termo o processo 
de selecção do futuro concessionário». Contudo, a fase de selecção 
do processo de concessão tinha acabado de ser alargada até ao final de Janeiro de 2005. Além disso, em Fevereiro de 2005, a GJU não  
seleccionou o melhor proponente entre dois consórcios candidatos
18. 
Em vez disso, os proponentes sugeriram juntar-se num consórcio  
fusionado, aprovado pela GJU em Junho de 2005, e apresentaram  
uma proposta conjunta.
 23.  Entre Julho e Dezembro de 2005, as negociações para a concessão e as 
actividades de desenvolvimento tecnológico foram interrompidas  devido à intervenção de alguns Estados-Membros. Estes divergiam quanto à composição do consórcio fusionado, que deveria apresentar uma proposta para o contrato de concessão, e à localização dos cen-tros de actividades, da infra-estrutura terrestre e da sede do sistema. Em Dezembro de 2005, chegou-se a um acordo através de mediação
19. 
As negociações com o consórcio fusionado começaram de facto em 
Janeiro de 2006.
 24.  Em 28 de Dezembro de 2005, foi lançado com êxito o primeiro saté-
lite experimental, denominado GIOVE-A, garantindo assim o acesso 
às frequências atribuídas a Galileo pela União Internacional das  
Telecomunicações.
 25.  Em Junho de 200620, a Comissão apresentou um calendário actualizado 
para o Galileo21. A fase de desenvolvimento e validação deveria agora 
decorrer até ao início de 2009, e a fase de implantação teria lugar em 2009 e 2010 (uma alteração de três anos relativamente ao calendário inicial). Nesta comunicação o orçamento destinado à fase de desen-volvimento e validação passou para 1,5 mil milhões de euros (mais 400 milhões de euros do que o previsto no orçamento inicial). Quanto às negociações para o processo de concessão, a Comissão afirmou: 
«a solução de uma concessão surgiu como a melhor adaptada às  
especificidades do programa. […] Antes do final de 2006, serão adop-tadas as previsões de receitas e de custos, bem como a contribuição 
do sector público. Além disso, consolidar-se-á o regime financeiro  
e serão redigidas as principais cláusulas contratuais».
 26.  Em Novembro de 2006, os negociadores da GJU e do consórcio fusio-
nado acordaram os termos principais da parceria público-privado  para o programa Galileo, a primeira versão de uma declaração sem obrigações contratuais. De todos os documentos elaborados pela GJU, este era o que mais se assemelhava a um acordo de concessão.18 Os consórcios Eurely 
e iNavsat. Um terceiro consórcio 
pré-seleccionado, chefiado pelo 
Eutelsat, retirou-se da fase de selecção durante o Verão de 2004.
19 Em Outubro de 2005, 
o Vice-Presidente da Comissão 
Europeia designou um antigo Comissário Europeu como 
mediador — Comunicado 
de Imprensa IP/05/1345.
20 COM(2006) 272 de 7 de Junho 
de 2006 — Comunicação da 
Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Situação actual 
do Programa Galileo.
21 A Comissão apresentou 
este calendário pela 
primeira vez na «nota aos 
editores» do Comunicado de Imprensa IP/05/1345, de 
25 de Outubro de 2005.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo18
FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO DEPOIS 
DA GJU (A PARTIR DE 2006)
 27.  No final de 2006, a GJU considerou que tinha concluído com sucesso 
as principais tarefas22. A GJU foi encerrada no final de Dezembro de 
200623, tendo as suas actividades sido transferidas para a Autoridade 
Europeia Supervisora do GNSS (GSA), que tinha sido criada em Julho de 2004, com a função de assegurar a gestão dos aspectos de inte-resse público dos programas europeus de GNSS e de desempenhar o papel de entidade reguladora desses programas durante as fases de implantação e de exploração do Programa Galileo
24. Esta transferência 
de actividades deu origem a uma alteração das funções da GSA, que 
não estava prevista quando da sua criação.
 28.  As negociações com o consórcio fusionado relativas à concessão foram 
interrompidas no início de 2007. Numa comunicação de Maio de  
200725, a Comissão Europeia reconhecia que o EGNOS e o Galileo  
tinham acumulado atrasos substanciais (cinco anos relativamente ao 
calendário inicial) e custos excessivos. Em 2007, o Conselho da União Europeia
26 decidiu dar uma nova orientação ao programa: o sistema 
seria então implantado até 2013, sendo totalmente financiado a partir 
do orçamento comunitário (ver quadro 2 ), assumindo a ESA as funções 
de agente delegado para a contratação pública. Nesta base, o Par-
lamento Europeu e o Conselho adoptaram um regulamento relativo 
ao prosseguimento da execução dos programas de GNSS27. Em 1 de 
Julho de 2008, a Comissão publicou um convite à manifestação de  interesse para a compra de infra-estruturas para o sistema Galileo, 
no âmbito de seis rubricas (apoio ao sistema, segmento terrestre de missão, segmento de controlo terrestre, segmento espacial (satéli-tes), serviços de lançamento e operações). Após pré-selecção dos  
candidatos potenciais, foram recebidas propostas preliminares no  final de 2008. O processo de diálogo concorrencial deverá terminar 
durante 2009.22 Comunicado de Imprensa da GJU 
de 30 de Novembro de 2006 — Next 
step in the Galileo Program; Handover 
of the management from the Galileo 
Joint Undertaking to the European GNSS 
Supervisory Authority  (Próximo passo 
do programa Galileo; Transferência 
da gestão da Empresa Comum Galileo 
para a Autoridade Europeia Supervisora 
do GNSS).
23 Regulamento (CE) n.° 1942/2006 
do Conselho, de 12 de Dezembro 
de 2006, que altera o Regulamento 
(CE) n.° 1321/2004 relativo às 
estruturas de gestão dos programas 
europeus de radionavegação por 
satélite (JO L 367 de 22.12.2006, p. 18); Regulamento (CE) n.° 1943/2006 
do Conselho, de 12 de Dezembro 
de 2006, que altera o Regulamento 
(CE) n.° 876/2002 que institui 
a empresa comum Galileo 
(JO L 367 de 22.12.2006,  p. 21).
24 Regulamento (CE) n.° 1321/2004 
do Conselho, de 12 de Julho de 2004, 
relativo às estruturas de gestão dos 
programas europeus de radionavegação 
por satélite (JO L 246 de 20.7.2004, p. 1).
25 Comunicação da Comissão ao 
Parlamento Europeu e ao Conselho — 
O Galileo numa encruzilhada: 
implementação dos programas 
europeus de GNSS, SEC(2007) 624 
de 16 de Maio de 2007.
26 Resoluções e conclusões do Conselho 
de 6-8 de Junho, 1-2 de Outubro 
e 29-30 de Novembro de 2007.
27 Regulamento (CE) n.° 683/2008 do 
Parlamento Europeu e do Conselho, 
de 9 de Julho de 2008, relativo ao 
prosseguimento da execução dos 
programas europeus de navegação 
por satélite (EGNOS e Galileo) 
(JO L 196 de 24.7.2008, p. 1).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo19
 29.  Na sua comunicação de Maio de 2007, a Comissão analisou de forma 
bastante pormenorizada o fracasso das negociações relativas à con-
cessão. Este documento pretendia abrir caminho para uma nova  orientação do programa. À luz desse objectivo, oferece uma visão  
não exaustiva de algumas das razões do fracasso. Aborda o facto de 
os pressupostos da Comissão em termos de prazos, de orçamento  e de transferência do risco de mercado e de concepção poderem  «ter sido optimistas». A Comunicação aborda igualmente questões  
como a governação dos sectores público e privado e o facto de os  
interesses nacionais dos Estados-Membros terem prevalecido sobre os objectivos estratégicos a longo prazo do programa. Contudo, não 
aborda questões relativas à preparação da parceria público-privado 
(incluindo calendário e especialização) e à elaboração de relatórios, 
factores que são tratados posteriormente neste relatório.
ESTIMATIVAS DE CUSTO DO PROGRAMA GALILEOQUADRO 2
Estimativa inicial dos 
custos em milhões de euros 
(COM(2000) 750)Estimativa actualizada dos custos em 
milhões de euros (COM(2007) 261 
e documentos da ESA)
Fase de defi  nição 80 80
Fase de 
desenvolvimento e validação1 100 2 100
Fase de 
implantação2 150 3 400
Total3 330
(dos quais 1 800 milhões 
a cargo do sector público)*5 580
(totalmente a cargo 
do sector público)**
* Os custos de exploração anuais, incluindo as substituições realizadas na 
constelação, foram estimados em 220 milhões de euros.
** Os pagamentos por serviços de infra-estrutura fornecidos (parte fixa) para os 
custos de utilização, a manutenção e o aprovisionamento dos juros devedores 
até 2030 estimam-se em 5 300 milhões de euros.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo20
 30.  O Tribunal realizou uma auditoria relativa à gestão da fase de desenvol-
vimento e validação do Galileo, examinando:
os factores que estiveram na origem do fracasso do processo de a) 
concessão;
os factores que estiveram na origem dos atrasos e dos custos  b) 
excessivos que se verificaram em matéria de desenvolvimento  tecnológico;
em que medida o programa Galileo beneficiou das despesas rela- c) 
tivas às actividades de investigação e desenvolvimento;
em que medida a GJU assegurou a integração do EGNOS no  d) 
Galileo;
se o programa Galileo foi gerido de forma adequada. e) 
 31.  A auditoria abrangeu o período durante o qual a GJU geriu a fase de 
desenvolvimento e validação (de Setembro de 2003 a Dezembro de 2006), concentrando-se em especial no seu mandato, na forma como 
foi estabelecida e na gestão das suas funções. Os trabalhos de audi-
toria decorreram durante 2007 e 2008. O Tribunal acompanhou a evo-
lução do programa, incluindo a sua nova orientação, até ao final de 
2008.
 32.  O Tribunal recolheu provas através de exames documentais e de entrevis-
tas na GJU, na Comissão e na ESA, e através de entrevistas com outros intervenientes no Galileo, como representantes dos Estados-Membros, a GSA (Autoridade Supervisora do GNSS), beneficiários dos projec-tos de investigação, representantes da indústria espacial europeia, empresas candidatas à concessão e consultores contratados pela  GJU.
 33.  Para avaliar a qualidade da gestão efectuada pela GJU das acções em 
matéria de investigação e desenvolvimento, o Tribunal realizou um 
inquérito a 482 beneficiários participantes em um ou mais projectos 
de investigação financiados no âmbito da prioridade temática «Aero-
náutica e espaço» no âmbito do 6.° PQ.ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo21
 34.  As constatações de auditoria apresentadas em seguida abrangem as 
várias funções da GJU durante a fase de desenvolvimento e validação 
(pontos 35-65), bem como questões relacionadas com a governação do sector público (pontos 66-74). Cada secção descreve em pormenor 
os objectivos da GJU, utilizando-os como termo de referência para 
avaliar os resultados obtidos. Em seguida, o Tribunal examina os  motivos pelos quais a GJU não realizou a maioria dos seus objectivos. Quando se considerou pertinente, utilizou-se como termo de refe-
rência a experiência adquirida no âmbito de programas, projectos ou 
organizações existentes. Em outros casos, utilizaram-se os princípios geralmente aceites em matéria de gestão de projectos . Especialmente 
nos pontos 35-42, o Tribunal recorreu ainda a um conjunto de crité-
rios de auditoria que se inspiram nas melhores práticas em matéria 
de celebração de parcerias público-privado
28 (para mais pormenores 
sobre esta análise, ver o anexo IV ).
FRACASSO DAS NEGOCIAÇÕES RELATIVAS À CONCESSÃO
OBJECTIVO
 35.  A principal função da GJU era negociar uma parceria público-privado no 
âmbito da qual o sector privado investiria, em parceria com a Comis-
são Europeia, na criação e utilização da infra-estrutura do Galileo.  
De início, estava previsto que fosse designado um concessionário (as 
empresas privadas em causa) antes do final de 2004, que a GJU con-cluísse as negociações em 2005 e que a GSA adjudicasse um contrato 
de concessão até ao final de 2005.
RESULTADOS
 36.  Conforme planeado, a GJU lançou o processo de concessão por fases 
(pré-selecção, selecção e negociação). Em Abril de 2004, publicou  uma primeira série de documentos relativos ao concurso, tendo pos-teriormente organizado um procedimento de diálogo concorrencial e apresentado aos proponentes um projecto de contrato de concessão e critérios de avaliação.
 37.  A GJU não conseguiu seleccionar um único proponente, nem em Outu-
bro de 2004, nem depois do prolongamento da fase de selecção, em Fevereiro de 2005. As negociações só começaram em Janeiro de 2006, depois da fusão dos proponentes num consórcio.OBSERVAÇÕES
28 INTOSAI Guidelines on Best 
Practice for the Audit of Public/
Private Finance and Concessions (revised)  (Orientações da INTOSAI 
sobre as melhores práticas para 
a auditoria das finanças do 
sector público/privado e das 
concessões — revistas) — 
Novembro de 2007.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo22
 38.  O prazo para adjudicar o contrato de concessão foi adiado duas vezes, 
de Dezembro de 2005 para Dezembro de 2006, e posteriormente para 
Dezembro de 2007. No início de 2007, a Comissão e a GSA decidiram suspender as negociações.
RAZÕES DO FRACASSO
 39.  A parceria público-privado não foi devidamente preparada e concebida. 
Por esta razão, a GJU teve de negociar uma parceria público-privado 
que era irrealista.
PREPARAÇÃO
 40.  Existe uma experiência considerável em matéria de projectos de par-
ceria público-privado nos Estados-Membros e em países terceiros.  
A experiência indica que as melhores práticas incluem os seguintes 
elementos:
preparação adequada: o sector público deverá definir de forma a) 
clara os requisitos do projecto, apreciar as capacidades do sector 
privado, avaliar os potenciais benefícios, examinar formas alter-
nativas de dar resposta às suas necessidades, estudar a repartição 
adequada dos riscos, considerar a questão dos custos e da pro-
vável optimização dos recursos e delinear um plano de negócios (business case ). A escolha de um determinado tipo de parceria  
público-privado deverá ser antecedida por uma adequada ava-liação dos riscos;
tempo suficiente: a experiência de outras organizações b) 
29 leva  
a crer que a definição de um método sólido em matéria de parce-
ria público-privado e de posições do sector público demora mais 
de um ano, mesmo no caso de projectos desse tipo de parceria 
menos complexos do que o Galileo;
recursos de gestão adequados: a gestão de um projecto de par- c) 
ceria público-privado exige uma equipa especializada, com com-petências apropriadas e constituída em tempo útil;
 manutenção de uma concorrência eficaz; d) 
revisão regular de um projecto de parceria público-privado em  e) 
curso para garantir que o princípio de optimização dos recursos continua a ser respeitado.29 Práticas de parceria 
público-privado e iniciativas de 
financiamento privado no Reino Unido.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo23
 41.  A Comissão não observou várias destas práticas durante a fase prepara-
tória da parceria público-privado do Galileo30:
preparação adequada: apesar de ter encomendado vários estudos, a) 
a Comissão não examinou a opção de um contrato público tra-
dicional e nunca foi criado um parâmetro comparativo do sector público
31. Além disso, a Comissão não estudou antecipadamente 
a forma como o risco poderia ser repartido realisticamente entre os sectores público e privado, em que fase do projecto ou rela-tivamente a que parte das actividades do Galileo uma parceria  público-privado teria mais probabilidades de ser bem-sucedida, ou os benefícios relativos dos diferentes modelos de parceria  público-privado
32. A Comissão propôs, e o Conselho adoptou,  
uma parceria público-privado para as fases de implantação e de 
exploração do Galileo para obter um consenso político. Tendo  examinado a oportunidade de investimento dos sectores público e privado através de vários estudos, a Comissão optou por uma parceria público-privado sob a forma de uma «concessão» (ver  
ponto 12). A documentação da Comissão definia as características 
de uma concessão, mas apresentava argumentos baseados em  
generalidades e não na lógica específica do Galileo, e propunha 
um calendário ambicioso para o processo de adjudicação do con-trato. Embora tivessem sido identificados na fase preparatória  
vários riscos e dificuldades que teriam de ser ultrapassados
33, 
a Comissão não avaliou claramente a possível incidência destes 
na viabilidade da operação nem a forma como o sector público 
os poderia resolver eficazmente;
tempo suficiente: tendo em conta o calendário ambicioso, segundo b) 
o qual deveria informar o Conselho «Transportes» em Dezembro de 2004, a Comissão não deu tempo suficiente
34 à GJU para definir 
um método para a concessão. Durante o procedimento de diálogo concorrencial, vários proponentes expressaram igualmente a sua preocupação quanto ao pouco tempo disponível para preparar  um plano de actividades credível. Por conseguinte, a documen-tação inicial relativa ao concurso elaborada pela GJU não definia objectivos específicos. Em especial, não abordava a maioria das dificuldades inerentes ao modelo de concessão. Esta situação deu origem a propostas da indústria sem preços fixos nem compro-missos sólidos, e que apresentavam um número tão elevado de condições e restrições que não puderam constituir uma base sufi-ciente para comparação e avaliação. Pelo mesmo motivo, a GJU não dispunha de critérios de avaliação sólidos para realizar uma avaliação comparativa das propostas recebidas. A primeira decla-ração clara da posição do sector público relativamente a várias questões importantes do Galileo assumiu a forma de um protocolo de acordo, os «termos principais» acordados com os proponentes no final de 2006;30 No anexo IV  apresentam-se em 
pormenor os critérios utilizados 
para auditar a gestão pelo sector público do processo de concessão 
do Galileo, juntamente com uma 
síntese da avaliação relativa a cada 
critério.
31 Um parâmetro comparativo do 
sector público é uma estimativa do custo do projecto caso se 
utilizasse um método tradicional 
de contratos públicos. Utiliza-se 
para ajudar a determinar se 
o financiamento privado oferece 
uma melhor optimização dos 
recursos do que um contrato público tradicional.
32 Apenas foram analisados 
o modelo de empresa comum 
e o de concessão.
33 Foram salientados vários 
condicionalismos de uma 
parceria público-privado, como 
incerteza das receitas (risco de 
mercado), riscos tecnológicos, 
interdependências entre as fases de desenvolvimento e de 
implantação (risco de concepção) 
e concentração industrial no sector 
da indústria espacial.
34 A GJU publicou um primeiro 
conjunto de documentos relativos 
ao concurso menos de oito meses 
depois de se tornar operacional.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo24
recursos de gestão adequados: a GJU era uma organização nova, c) 
com um dispositivo jurídico inédito, uma equipa constituída  
recentemente, um novo chefe e nenhuma experiência anterior  em matéria de negociações relativas à concessão. Apenas recor-
reu a conselheiros externos em Setembro de 2004 (isto é, após  
publicação da documentação do concurso e da fase inicial do  diálogo concorrencial);
manutenção da concorrência: a partir do Outono de 2004, existiam d) 
dois consórcios industriais em concorrência. Em Maio de 2005,  propuseram unir esforços para apresentar uma única proposta.  
A GJU aceitou a fusão sob determinadas condições
35, na esperança 
de obter uma melhor optimização dos recursos. Não existindo um 
parâmetro comparativo do sector público, perderam-se todos os 
elementos de concorrência existentes no procedimento;
revisão regular: o sector público deverá rever com regularidade e) 
um projecto de parceria público-privado em curso para garantir 
que continua a oferecer uma optimização dos recursos. Embora 
os relatórios de avaliação da concessão elaborados pela GJU iden-
tificassem vários riscos e problemas36, as suas indicações sobre 
a evolução do programa eram demasiado optimistas. Nas suas  declarações oficiais regulares nunca questionou a viabilidade  
da concessão, limitando-se a prorrogar anualmente de 12 meses 
o prazo para adjudicação do contrato. Por conseguinte, os Esta-
dos-Membros que confiavam na GJU, não dispunham de infor-
mações suficientes com base nas quais pudessem pedir medidas 
correctivas (ver igualmente a alínea f) do ponto 74).
ESCOLHA  DO MODELO  DE PARCERIA  PÚBLICO -PRIVADO
 42.  A escolha de uma parceria público-privado sob a forma de uma con-
cessão foi proposta pela Comissão e decidida pelo Conselho como  
um consenso político entre os Estados-Membros. Este contrato de  
concessão, baseado numa repartição dos custos de, no máximo, um 
terço de contribuição do sector público e, no mínimo, dois terços  de contribuição do sector privado, que a GJU deveria negociar, era substancialmente diferente, em vários aspectos, de qualquer outra parceria público-privado então existente
37:
o Galileo apresenta um elevado nível de risco tecnológico. É com- a) 
posto por uma constelação de 30 satélites na órbita média ter-
restre com novos componentes (como um novo tipo de relógios 
atómicos) até agora não testados no espaço;
é difícil prever as receitas geradas, pois os sinais abertos de  b) 
GPS estão disponíveis gratuitamente. Ainda não foi definido um 
modelo de exploração;35 Cumprimento da legislação da 
UE relativa a contratos públicos 
e concorrência, um calendário rígido, melhorias substanciais 
da proposta relativamente às 
propostas individuais anteriores 
e o compromisso por parte do 
consórcio fusionado em adoptar 
uma estrutura jurídica comum 
adequada.
36 Relatórios de avaliação de 
Outubro de 2004, Fevereiro de 
2005 e Junho de 2005.
37 Os projectos de infra-estruturas 
normalmente realizados em 
parceria público-privado 
dizem respeito, por exemplo, 
a túneis e a estradas. A parceria 
público-privado mais semelhante, 
Paradigm / Skynet (sistema de telecomunicações de defesa do 
Reino Unido), é contudo diferente 
do Galileo em muitos aspectos: 
o risco tecnológico é inferior, 
o Ministério da Defesa do Reino 
Unido representa uma fonte segura 
de receitas de base, o registo das operações está disponível 
e o projecto é conduzido por um 
único promotor com experiência 
em parcerias público-privado 
(Ministério da Defesa do Reino Unido).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo25
a concessão do Galileo deveria começar depois e não antes da con- c) 
cepção do sistema e do desenvolvimento parcial da infra-estrutura 
pelo sector público. Embora semelhante à concessão de tipo DBFO (concepção-construção-financiamento-exploração ( design–build–
finance–operate )), a parceria público-privado do Galileo divergia 
substancialmente na medida em que um concessionário privado deveria comprometer-se a construir, financiar e explorar um novo sistema, concebido e entregue pelo sector público ( caixa 2 ).
PRINCIPAIS RISCOS DA CONCESSÃO
Os três principais factores que dificultaram as negociações de concessão foram a transferência do sector 
público para o privado do risco de mercado, do risco de concepção e do regime de responsabilidade 
civil.
Para transferir o risco de mercado , era necessário confiar na possibilidade de obter receitas de explora-
ção segundo um cenário de base acordado em matéria de desenvolvimento do mercado. No entanto, a insegurança do mercado, a perspectiva longínqua de receitas e o papel principal previsto para o sec-tor público no desenvolvimento do mercado dificultaram a transferência deste risco para o sector privado.
Para transferir o 
risco de concepção , era necessário garantir que a concepção (preparada pela ESA durante 
a fase de desenvolvimento e validação) não estava afectada por problemas inerentes que pudessem 
dar origem a um sistema defeituoso ou ineficaz (pelo qual o concessionário seria responsável durante a exploração). Foi difícil transferir este risco, não só devido à complexidade técnica da concepção do 
Galileo e às realizações do concessionário esperadas durante a fase de exploração, mas também devido 
à repartição de responsabilidades entre, por um lado, a concepção e o desenvolvimento (ESA) e, por 
outro, a implantação, a exploração e a manutenção (concessionário).
O 
regime de responsabilidade civil  diz respeito a responsabilidades extracontratuais relativamente 
a potenciais vítimas de falhas do Galileo, para as quais não existe um modelo jurídico ou de seguro específico.CAIXA 2
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo26
ATRASO DAS ACTIVIDADES DE DESENVOLVIMENTO 
TECNOLÓGICO E ORÇAMENTO EXCESSIVO
OBJECTIVO
 43.  A segunda das quatro principais funções da GJU consistia na supervisão 
das actividades de desenvolvimento tecnológico da ESA a fim de obter 
a garantia de que foram construídos e postos a funcionar satélites e segmentos terrestres em número suficiente para demonstrar as  
capacidades e a fiabilidade do sistema, dentro do tempo e no âmbito 
do orçamento planeado (ver ponto 13).
RESULTADOS
 44.  Até Dezembro de 2006, apenas havia um satélite experimental (GIOVE-A) 
operacional, que tinha conseguido obter a garantia da União Interna-
cional de Telecomunicações relativamente ao acesso às frequências para Galileo. O segundo satélite experimental (GIOVE-B) foi lançado 
em Abril de 2008, 30 meses depois da data inicialmente prevista.  
O calendário actual
38 prevê que a fase de desenvolvimento e validação 
termine em 2010 — cinco anos depois. De acordo com as estimativas 
de custos elaboradas pela ESA em Julho de 200839, o desenvolvimento 
e validação custarão mais 1 000 milhões de euros do que o orçamento 
inicial, que era de 1,1 mil milhões de euros (ver quadro 3 ).
COMPARAÇÃO DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS DE 2001 E 2008 PARA A FASE 
DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO (EM MILHÕES DE EUROS — PREÇOS DE 2001)QUADRO 1
ActividadePrevisão 
orçamental inicialPrevisão orçamental 
para Julho de 2008
Banco de ensaio do sistema Galileo (GSTB-V2) 85 173
Plataformas de lançamento 90 224
Validação em órbita (IOV) 747 1 253Custo ESA 110 303Outras 68 151Total 1 100 2 104
Fonte : ESA.38 Regulamento (CE) n.° 683/2008.
39 As estimativas foram 
anteriormente actualizadas em 
Fevereiro de 2005 e Maio de 2007.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo27
RAZÕES DOS ATRASOS E DOS CUSTOS EXCESSIVOS
 45.  A função da GJU relativa à supervisão das actividades de desenvolvimento 
tecnológico foi gravemente dificultada por questões de gestão, por 
um orçamento incompleto, por atrasos e pela organização industrial da fase de desenvolvimento e validação.
 46.  A GJU foi incumbida da supervisão do desenvolvimento tecnológico, 
mas esta função não foi definida com precisão. Na prática, a ESA tra-
balhou sem supervisão da GJU mas de acordo com as suas próprias 
regras e procedimentos. A função de supervisão da GJU face à ESA 
está em contradição com a sua estrutura de gestão. É tratada mais em pormenor como uma questão de governação nos pontos 66 a 74.
 47.  O orçamento  Galileo  para desenvolvimento e validação, conforme apre-
sentado ao Conselho40, era incompleto . Não incluía provisões ou uma 
reserva para imprevistos41. Sendo o seu montante de 1,1 mil milhões 
de euros, foi inferior às estimativas de custo resultantes da fase de 
definição. Além disso, não foi feito qualquer ajustamento que contem-
plasse a contribuição financeira de 50 milhões de euros da Comissão 
para a GJU, e não se tiveram em conta requisitos em matéria de segu-
rança (120 milhões de euros)42. As necessidades globais em termos 
de recursos e os custos de um projecto deviam ser estabelecidos na 
fase de planeamento, incluindo, quando necessário, ajustamentos  e provisões para imprevistos. A experiência de outras organizações 
leva a crer que os programas espaciais requerem geralmente uma  provisão para imprevistos compreendida entre 10 e 40%, conforme a complexidade do programa, o grau de inovação e o número de  
incertezas.
 48.  A fase de desenvolvimento e validação só começou em Maio de 2003, 
29 meses depois do que estava programado  (ver ponto 15). De acordo 
com os cálculos da ESA, confirmados pela GJU, podem atribuir-se a este atraso cerca de 142 milhões de euros de custos suplementares
43.40 COM(2000) 750 de 
22 de Novembro de 2000.
41 Na participação da ESA na fase 
de desenvolvimento e validação 
(que representa metade do 
orçamento total) aplica-se de facto  
uma provisão para imprevistos 
de 20%: se o excesso de custo 
acumulado for inferior a 20% da 
dotação financeira do programa, 
nenhum Estado-Membro 
participante se poderá retirar do 
programa.
42 Os requisitos de segurança 
foram considerados demasiado 
tarde no programa: em 2004, 
o Conselho para a Segurança do Sistema Galileo anunciou 
exigências suplementares no 
valor estimado de 120 milhões 
de euros de custos adicionais. 
Os 1 000 pedidos de alteração 
resultantes tiveram consequências 
importantes na base técnica e, por consequência, nas actividades de 
desenvolvimento em curso.
43 Este montante inclui: 
a) 41 milhões de euros para desenvolver um segundo satélite 
experimental destinado a diminuir 
o risco inerente à securização do 
acesso às frequências atribuídas 
antes de Junho de 2006, havendo 
um risco demasiado grande com 
um único satélite; b) 15 milhões de euros para desenvolvimentos em 
matéria de carga útil suplementar; 
c) 40 milhões de euros de custos 
suplementares incorridos pela 
ESA, resultantes de alterações importantes no calendário; 
d) 46 milhões de euros de custos 
de mão-de-obra adicionais para 
a indústria, devido à alteração das 
condições económicas.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo28
 49.  A  organização industrial da fase de desenvolvimento e validação, caracte-
rizada por uma estrutura específica, baseada num contratante ad hoc, 
determinou atrasos e excessos de custo . Um ambiente competitivo  
permite em princípio obter resultados dentro dos prazos e do orça-mento previstos. Em 2000, foi criada uma empresa comum consti-tuída por grandes empresas espaciais europeias
44 para actuar como 
contratante industrial responsável pelo desenvolvimento e forneci-mento da infra-estrutura Galileo. Num ambiente de oligopólio como a indústria espacial europeia, a criação de uma empresa comum teve o efeito de reduzir ainda mais a concorrência. A ESA não teve outra 
alternativa senão adjudicar vários contratos a esta empresa comum 
entre Julho de 2001 e Dezembro de 2004. Alguns contratos sofreram 
atrasos importantes e excessos de custo. Segundo os relatórios da  
ESA, estes problemas podem atribuir-se a uma gestão problemática, 
a uma falta de clareza das estruturas hierárquica e decisória e ao  facto de a selecção dos subcontratantes ser motivada por restrições 
de distribuição que a indústria impôs a si própria mais do que pela 
procura de eficácia em termos de custos e de respeito dos prazos.  
Na sequência de graves problemas na execução do principal contrato 
da fase de desenvolvimento e validação, a ESA decidiu em Dezembro 
de 2007 alterar substancialmente a  organização industrial e o quadro 
contratual da IOV. A ESA tomou a seu cargo as tarefas e responsabi-lidades que incumbiam ao contratante principal. Esta reorganização 
implica custos suplementares
45 durante a fase de desenvolvimento 
e validação. Segundo as estimativas da ESA, estes custos incluirão  
350 milhões de euros para o novo quadro industrial e 194 milhões de 
euros para os custos gerados pela ESA46.
 50.  O bloqueio das negociações relativas ao contrato de concessão na segunda 
metade de 2005 (ver ponto 23) afectou igualmente as acções de desen-
volvimento tecnológico: o programa sofreu um atraso de quatro meses 
e meio, podendo atribuir-se custos suplementares de 103 milhões  de euros a este atraso e à execução do acordo de 5 de Dezembro de 
2005
47.
UTILIDADE LIMITADA DAS ACTIVIDADES DE IDT
OBJECTIVO
 51.  A terceira função da GJU48 consistiu em lançar e gerir as actividades de 
investigação necessárias para apoiar a realização das tarefas e dos 
objectivos principais da fase de desenvolvimento e validação de Gali-
leo (desenvolvimento tecnológico e desenvolvimento antecipado dos 
segmentos do utilizador — ver pontos 13 e 14).44 A localização e as funções 
da sede, a estrutura de gestão 
da empresa e a atribuição de pacotes de trabalho aos diferentes 
subcontratantes deram lugar 
a um acordo entre os diferentes 
governos.
45 Incluindo a rescisão do contrato 
IOV.
46 Extensão da cobertura 
IOV até 2010 e definição das 
responsabilidades em matéria 
de contratação relativas à plena capacidade operacional.
47 Os parceiros do consórcio 
fusionado acordaram em criar 
dois centros de controlo Galileo 
(GCC) idênticos, compostos 
por um segmento terrestre de missão (GMS) e por um segmento 
de controlo terrestre (GCS) 
e de proceder a uma dupla 
implementação do centro de 
controlo Galileo na base de um GMS situado na Alemanha e de 
um GCS situado em Itália, em 
vez de ter um centro de controlo 
Galileo operacional e um outro de 
recurso. Foi igualmente acordada 
a criação de um terceiro GMS em 
modo de segurança «frio» e de um terceiro GCS.
48 A Comissão confiou este 
mandato à GJU no âmbito 
do programa de trabalho do 
6.° PQ de 9 de Dezembro de 
2002 (prioridade temática 1.4: «Aeronáutica e espaço»), o que 
se traduziu em três contratos de 
acções de apoio específico anuais 
(6.° PQ) celebrados com a GJU.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo29
RESULTADOS
 52.  Entre Setembro de 2003 e Dezembro de 2006, a GJU seleccionou, nego-
ciou e procedeu ao acompanhamento de um total de 70 projectos de 
investigação de um valor de 110 milhões de euros financiados a partir 
do 6.° PQ, através de vários convites à apresentação de propostas. As actividades concentraram-se no desenvolvimento do segmento do  utilizador, que consistia em promover serviços e aplicações inovado-ras na tecnologia apropriada (receptores, componentes locais), bem 
como o desenvolvimento do mercado em diferentes comunidades  
de utilizadores. As actividades de IDT incluíam igualmente alguns  
aspectos de desenvolvimento tecnológico do sistema Galileo bem  
como actividades de demonstração do EGNOS.
 53.  A auditoria permitiu constatar49 que a GJU era geralmente considerada 
como uma estrutura eficiente para executar a componente Galileo  
do programa de trabalho do 6.° PQ50. Os projectos de investigação 
suscitaram interesse e sensibilizaram as comunidades de utilizadores 
e conseguiram reunir organizações e intervenientes diferentes. Con-tudo, a utilização das actividades de IDT para o programa Galileo foi, 
no final, limitada. A GJU não explorou suficientemente os resultados 
do projecto para elaborar uma série coerente de exigências valida-
das pelos utilizadores que teriam podido servir de base à ESA para 
as especificações do sistema Galileo. Um grande número de projec-tos consistia numa análise pormenorizada dos esforços exigidos em matéria de regulamentação, tanto ao nível europeu como ao nível  dos Estados-Membros, para favorecer a utilização de aplicações GNSS 
em numerosos sectores económicos e sociais. Não foi dado qualquer 
seguimento aos resultados destes projectos.
RAZÕES DE UMA UTILIDADE LIMITADA
 54.  Os resultados do Galileo em matéria de IDT revelaram-se pouco úteis 
devido à falta de continuidade, ao facto de o 6.° PQ não se adaptar 
ao financiamento das actividades de desenvolvimento do mercado, à inexistência de uma abordagem global de desenvolvimento do mer-
cado e a atrasos.
 55.  Quando a Comissão propôs a liquidação da GJU, pensava garantir a con-
tinuidade dos programas procedendo a uma transferência harmoniosa 
das actividades para a GSA51. Contudo, a transferência da função da GJU 
para a GSA, que consistia em controlar mais de 50 projectos, determi-nou atrasos e causou problemas em termos de assistência, de acom-
panhamento dos projectos e de divulgação dos resultados obtidos
52.49 Especialmente através do 
inquérito e das entrevistas aos 
participantes do 6.° PQ.
50 Os resultados do inquérito 
mostram uma apreciação 
globalmente positiva da gestão da GJU, especialmente nas 
seguintes áreas: documentação 
relativa aos concursos (caderno de 
encargos), gestão dos contratos, 
acompanhamento e estudos técnicos. As áreas consideradas 
como necessitando de melhorias 
incluíam a política dos direitos 
de propriedade intelectual 
e a divulgação e utilização dos 
resultados.
51 COM(2006) 261 — Proposta 
de regulamento do Conselho 
que altera o Regulamento (CE) 
n.° 1321/2004 relativo às estruturas 
de gestão dos programas europeus de radionavegação por satélite, de 
2 de Junho de 2006.
52 75% dos 482 participantes na 
sondagem declararam ter havido 
um impacto negativo no(s) seu(s) 
projecto(s).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo30
 56.  O instrumento que permite conceder subvenções no âmbito do PQ não 
é apropriado para o financiamento de actividades de desenvolvimento 
do mercado. As subvenções a título do 6.° PQ (na sequência de um convite à apresentação de propostas) seguem essencialmente uma 
abordagem ascendente, sem qualquer exploração centralizada dos 
resultados. Idealmente, as actividades do 6.° PQ deveriam ter sido  
apoiadas pela consolidação dos seus resultados no âmbito de uma abordagem global de desenvolvimento do mercado descendente  ao nível 
da GJU/GSA (ver igualmente EGNOS — ponto 65). Na ausência de uma 
abordagem proactiva deste tipo, é difícil garantir que os projectos continuem a ser úteis para o programa Galileo uma vez terminados.
 57.  Os resultados do inquérito confirmaram igualmente que os atrasos acu-
mulados dos programas  (relativos ao desenvolvimento tecnológico, 
às operações EGNOS e às negociações relativas ao contrato de con-
cessão) afectaram negativamente tanto a execução dos projectos no 
âmbito do 6.° PQ (por exemplo através da ausência do sinal EGNOS) 
como a exploração futura dos resultados dos projectos (devido ao  
seu impacto nas possibilidades de desenvolvimento económico e em 
matéria de investigação do GNSS).
ÊXITO PARCIAL DA INTEGRAÇÃO DO EGNOS
OBJECTIVOS
 58.  Como precursor de Galileo, o sistema EGNOS tem um papel crucial no 
desenvolvimento precoce dos segmentos do utilizador (ver igual-
mente o ponto 14). A quarta função da GJU consistia em «dirigir a inte-gração optimizada do EGNOS no Galileo» (ver nota de rodapé 12).  
Sendo EGNOS e Galileo dois sistemas inteiramente independentes (ver 
anexo II  para uma comparação pormenorizada dos sistemas EGNOS 
e Galileo), a integração não se refere a uma partilha técnica das  
infra-estruturas mas aos seguintes elementos:
a integração nas estruturas de governação e de gestão do sistema a) 
Galileo foi considerada necessária a fim de tratar de determinadas questões tais como a celebração de um acordo entre os diferen-tes proprietários do EGNOS
53, a integração do financiamento de 
EGNOS no de Galileo54 bem como o calendário relativo à nomeação 
de um operador económico para EGNOS;
ao nível do mercado, o objectivo da integração consistia em prepa- b) 
rar o terreno para a introdução de Galileo no mercado, utilizando 
EGNOS como sistema precursor uma vez que fornecerá serviços regionais semelhantes a três dos cinco serviços propostos por  
Galileo.53 Também designado 
acordo-quadro EGNOS.
54 Este objectivo foi definido 
devido aos problemas de 
financiamento encontrados por 
EGNOS em Janeiro de 2006.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo31
RESULTADOS
 59.  No plano político, EGNOS e Galileo foram integrados numa política euro-
peia única em matéria de GNSS. Do mesmo modo, de um ponto de vista 
financeiro, o financiamento do EGNOS pela Comissão foi integrado 
no financiamento do Galileo.
 60.  Contudo, o sistema EGNOS sofreu atrasos e os principais desafios do 
programa, tais como o desenvolvimento do mercado, a certificação 
e o papel dos diferentes intervenientes, continuam por resolver:
desde Outubro de 2004, está a ser negociado o acordo-quadro  a) 
relativo à propriedade e à exploração futura do sistema EGNOS. 
Em Setembro de 2008, ainda não se tinha chegado a um acordo. 
O sinal do serviço aberto EGNOS (OS- Open Service ) está tecnica-
mente disponível desde Julho de 2006, mas na ausência de um  
operador económico, não pode ser declarado operacional55;
o plano da GJU de penetração no mercado nunca foi implementado b) 
e não se espera uma versão do EGNOS que possa ser certificada 
antes de Março de 2009, ou seja com, pelo menos, dois anos de 
atraso56.
RAZÕES DE UM ÊXITO LIMITADO
 61.  O êxito da GJU relativamente ao seu quarto objectivo foi limitado por 
vários factores:
o papel e o mandato da GJU perante EGNOS não foram claramente a) 
definidos;
a decisão de integrar o sistema EGNOS no Galileo foi feita em  b) 
detrimento do EGNOS;
o quadro institucional do EGNOS é muito complexo; c) 
a GJU empenhou-se pouco nas actividades de desenvolvimento d) 
do mercado.55 Devido a questões de 
responsabilidade civil e à incerteza 
relativamente ao futuro do EGNOS 
em termos de financiamento 
e de governação.
56 Na ausência de etapas 
claramente definidas e de 
planificação no que se refere 
ao EGNOS, trata-se apenas 
de uma estimativa prudente.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo32
 62.  A função e o mandato  da GJU perante o EGNOS  não foram claramente  
definidos . Os Estatutos da GJU apenas indicavam que esta tinha como 
missão «dirigir a integração optimizada do EGNOS no Galileo». De  acordo com o Acordo Tripartido
57, a ESA era responsável, através do 
seu programa ARTES-9, pelo desenvolvimento técnico e pelo funcio-
namento do EGNOS. Contudo, estes textos regulamentares não escla-
recem quem era o gestor principal do programa EGNOS. Na  ausência  
de um gestor de programa,  faltava claramente no sistema EGNOS uma 
visão estratégica a longo prazo58, o que determinou incertezas, atrasos 
e custos excessivos ( anexo II ).
 63.  Mesmo apesar de a decisão de integrar o sistema EGNOS nas negociações 
relativas à concessão  garantir um financiamento comunitário con-
tínuo, ela atrasou a realização do programa EGNOS na medida em  
que:
os atrasos que afectam as negociações relativas à concessão  a) 
adiaram os prazos do desenvolvimento tecnológico do sistema  
EGNOS;
todas as actividades relacionadas com a nomeação de um operador b) 
económico para o EGNOS foram interrompidas porque dependiam 
da responsabilidade do concessionário de Galileo.
  Além disso, a necessidade de celebrar um acordo-quadro relativo ao EGNOS 
tornou mais complexas as negociações relativas à concessão.
 64.  O  quadro institucional do sistema EGNOS  é muito complexo.  Os diversos 
operadores financeiros do EGNOS têm todos prioridades diferentes. Na 
sua qualidade de proprietária dos activos do EGNOS durante a vigên-cia do programa ARTES-9, a ESA actua em nome dos países que têm 
uma participação financeira neste programa. Qualquer transferência 
de propriedade só pode ser feita com o seu consentimento
59. A Comis-
são não tem qualquer direito de propriedade relativamente ao EGNOS, 
mas através da GSA, nos termos do Regulamento (CE) n.° 1321/2004, 
deveria tornar-se proprietária dos activos do EGNOS. Na ausência  
de um mandato claro para a GJU como gestor do programa EGNOS, levantaram-se dúvidas quanto à sua legitimidade para negociar um 
acordo-quadro para o EGNOS.57 Acordo entre a Comunidade 
Europeia, a Agência Espacial 
Europeia e a Organização Europeia para a Segurança da 
Navegação Aérea sobre uma 
contribuição europeia para 
o desenvolvimento de um sistema 
mundial de navegação por 
satélite (GNSS), assinado em 1998 
(JO L 194, de 10.7.1998, p. 16).
58 Por exemplo: um compromisso 
financeiro a longo prazo, uma base 
técnica estável, uma transição 
clara para uma futura governação, o estabelecimento de prioridades 
em termos de objectivos relativos 
à extensão do EGNOS para lá da 
Europa, uma visão clara sobre 
a complementaridade dos sistemas 
EGNOS e Galileo.
59 Segundo os acordos bilaterais 
celebrados entre a ESA e oito 
fornecedores nacionais de serviços 
de tráfego aéreo (serviços de 
gestão) e outras agências.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo33
 65.  Além disso, a GJU concentrou-se nas questões institucionais, financei-
ras e ligadas à cooperação internacional e consagrou  pouco tempo  
e recursos ao desenvolvimento precoce de um conjunto de factores que  permitam executar serviços para o EGNOS: a GJU não explorou os resul-
tados do 6.° PQ em matéria de desenvolvimento do mercado de forma 
centralizada (ponto 56) e não implementou o plano de penetração 
no mercado relativo ao EGNOS.
GOVERNAÇÃO INADEQUADA DO SECTOR PÚBLICO
 66.  Os pontos que se seguem concentram-se particularmente na repartição 
de funções e na forma como a Comissão desempenhou o seu papel como promotor principal do programa Galileo.
REPARTIÇÃO POUCO CLARA DAS FUNÇÕES
 67.  A repartição de funções entre as diferentes entidades envolvidas na fase 
de desenvolvimento e validação do programa (os Estados-Membros 
da UE e os da ESA, a Comissão, a GJU e a ESA) não foi claramente  
definida.
 68.  A capacidade de a GJU gerir o programa eficazmente foi limitada pelos 
seguintes elementos:
a sua estrutura de gestão ( a) diagrama 2 ): 
os Estatutos da GJU conferiram-lhe um papel de supervisão face aos trabalhos de desenvolvimento tecnológico que deverão ser 
efectuados pela ESA. Contudo, a ESA era simultaneamente um  
membro fundador da GJU (e, por consequência, representada no 
Comité Executivo e no Conselho de Administração) e um «con-
tratante» (beneficiário dos financiamentos e responsável pela  
execução a título do acordo entre a ESA e a GJU). Deste modo,  
na prática, a GJU não estava numa posição que lhe permitisse  a supervisão eficaz da ESA devido a este conflito de interesses  
que afecta esta última;
o seu carácter temporário: b) 
o facto de a GJU ter encerrado as suas actividades antes do final da fase de desenvolvimento e validação afectou consideravelmente 
a sua autoridade
60.60 A Comissão reconheceu, na sua 
comunicação de Maio de 2007, 
que o calendário da transferência das actividades da GJU para a GSA 
em 1 de Janeiro de 2007 revelou 
estar aquém das expectativas. 
O processo de instituição da 
GSA estava ainda em curso e as 
suas relações com a Comissão 
e com a ESA ainda não estavam claramente definidas.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo34
 69.  O acordo celebrado entre a ESA e a GJU sobre a execução de activida-
des de desenvolvimento tecnológico durante a fase de desenvol-
vimento e validação (negociado pela Comissão antes de a GJU se  tornar operacional
61) não era suficientemente preciso (os acordos  
celebrados entre a ESA e a EUMETSAT62 63 seriam um melhor exemplo 
a seguir). Este aspecto resultou numa falta de clareza no que se refere às regras aplicáveis à adjudicação de contratos
64, à transferência de 
propriedade, à elaboração de relatórios e à execução65. O acordo não 
permitia identificar claramente as funções dos diferentes interve-
nientes. No espírito do acordo-quadro entre a ESA e a Comunidade Europeia
66, estas funções deveriam ter sido complementares: a ESA 
como a entidade competente para as questões técnicas, a Comissão 
como responsável pela dimensão política e a GJU como responsável 
pelas exigências dos utilizadores e pela certificação.
 70.  A ESA estava simultaneamente implicada na gestão do programa (através 
da GJU) e era responsável pela gestão corrente das actividades de  
desenvolvimento tecnológico do Galileo e do EGNOS.
 71.  A repartição pouco clara das funções resultou em orientações pouco 
claras em matéria de responsabilização. Muitas decisões relaciona-
das com Galileo foram afectadas pelo facto de nenhum dos interve-
nientes (Comissão, GJU, ESA, Estados-Membros) ter assumido inteira 
responsabilidade: a decisão a favor de uma separação entre as fases 
de desenvolvimento e de implantação, a escolha de uma parceria  público-privado, a aceitação da proposta de fusão feita pelos propo-
nentes, o acordo entre a ESA e a GJU, a elaboração de um orçamento incompleto, os atrasos no desenvolvimento tecnológico do EGNOS e a organização industrial da IOV.
 72.  As intervenções de alguns Estados-Membros na gestão das diversas 
componentes dos programas contribuíram igualmente para dificultar a gestão do programa (pontos 23 e 49).61 Adoptado formalmente 
mais tarde pelo Conselho de 
Administração da GJU e assinado pelo Director Executivo.
62 A EUMETSAT (Organização 
Europeia para a Exploração de 
Satélites Meteorológicos) é uma 
organização intergovernamental, 
constituída para oferecer os seus serviços a 21 membros e nove 
Estados que assinaram o acordo de 
cooperação.
63 A ESA é responsável pelo 
desenvolvimento do segmento 
espacial dos programas da EUMETSAT e a EUMETSAT 
é responsável pelo sistema global. 
Os acordos celebrados entre a ESA 
e a EUMETSAT são mais precisos em 
determinados aspectos tais como:
responsabilidade financeira, • 
sua repartição em preço 
industrial e em custos para 
a ESA, e procedimentos que 
garantem que os limites da 
responsabilidade financeira são 
respeitados;utilização de uma margem de • 
gestão e de procedimentos de 
aprovação;
estabelecimento de linhas de • 
comunicação claras;procedimentos claros para tratar • 
os aditamentos a um contrato 
que não são abrangidos pelos 
trabalhos inicialmente previstos;
propriedade física e intelectual.• 
64 A ESA aplica o princípio de «justo retorno» no âmbito da sua política industrial. Por outras palavras, um país que pague uma 
contribuição à ESA receberá, dentro de uma certa margem, contratos industriais de um valor equivalente ao da sua contribuição. 
Em teoria, este princípio só se aplica a 50% do orçamento para o desenvolvimento e validação. Na prática, não é possível aplica r 
estas regras a 50% de uma actividade que é gerida como sendo una e indivisível.
65 Por exemplo, sobre a execução e o financiamento de alguns aditamentos a um contrato, tais como a autenticação, o intercâmbio 
de dados, o serviço de posicionamento de grande precisão e o acordo de 5 de Dezembro.
66 Acordo-quadro entre a Comunidade Europeia e a Agência Espacial Europeia (JO L 261/94 de 6.8.2004, p.64).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo35
ESTRUTURA DE GESTÃO DA GJUDIAGRAMA 2
Conselho de Supervisão
da GJU
(Estados-Membros da UE)Cons. direct. progr.
naveg. satél. ESA
(Estados-membros da ESA)Conselho
para a Segurança
do Sistema Galileo
Conselho de Administração da GJU
Director Executivo da GJU Comité Executivo da GJU
ESA Indústria ConsultoresOutros
contratantesAcordo ESA-GJU Subvenções IDT Contratos de estudoEmpresa Comum Galileo
A empresa comum Galileo era governada por um Director Executivo, quatro Conselhos e um 
Comité Executivo. Todas as questões inscritas na ordem do dia do Conselho de Administração 
eram preparadas nas reuniões do Comité Executivo e debatidas numa primeira fase ao nível dos Estados-Membros da UE representados no Conselho de Supervisão e ao nível dos Estados membros da ESA representados no Conselho Director dos Programas de Navegação por Satélite (PB-Nav). A ESA e a Comissão dispunham de igual número de votos no Conselho de Administração, devendo todas as 
decisões ser objecto de um consenso.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo36
AUSÊNCIA NO PROGRAMA DE UM PROMOTOR 
E DE UM SUPERVISOR FORTES NO PLANO ESTRATÉGICO
 73.  Entre 1999 e 2004, a Comissão desempenhou um papel muito activo em 
termos de iniciação e de lançamento do programa. Houve atrasos  e custos excessivos durante o ano 2005, não tendo sido tomadas  medidas correctivas significativas antes de Março de 2007.
 74.  Durante todo o programa, a Comissão, na sua qualidade de promotor 
principal do programa, não observou um determinado número de  
princípios aplicáveis no domínio da gestão, nomeadamente:
definir objectivos claros, realistas e aceitáveis: o programa tem a) 
objectivos múltiplos, o que faz criar expectativas muito diversas 
da parte dos intervenientes. Além dos motivos políticos, econó-
micos e tecnológicos (ponto 7), os Estados-Membros viram Galileo 
como um meio de consolidar a indústria espacial europeia. Para 
alguns Estados-Membros, a possibilidade de utilizar o sistema  
para fins militares ou de defesa foi igualmente um objectivo muito importante. A Comissão nunca estabeleceu uma ordem de priori-
dade entre os objectivos do programa;
definir estratégias apropriadas e os meios de as aplicar: a Comis- b) 
são não procurou seguir uma visão estratégica a longo prazo para 
os programas EGNOS e Galileo
67 mas concentrou-se em objectivos 
e decisões a curto prazo, como o ilustram:
a ausência de uma linha de orientação para EGNOS e Galileo. i) 
Determinadas questões, como por exemplo o futuro modelo de exploração para Galileo e EGNOS, o estabelecimento de  prioridades para o sistema (por exemplo, definir que serviço deve ser executado em primeiro lugar) ou a elaboração de  contratos destinados à aviação não civil para o EGNOS, con-tinuavam por resolver no final de 2008;
os problemas encontrados quando da negociação do  ii) 
acordo-quadro para o EGNOS. Uma vez que os programas  EGNOS e Galileo fazem parte da política europeia de navega-ção por satélite, a Comissão propôs reuni-los no âmbito de  um único projecto: os programas europeus de navegação por satélite. Contudo, isto foi efectuado sem o acordo prévio das outras partes intervenientes no programa EGNOS (pontos 5  
e 64) e sem tomar realmente em consideração a complexidade do quadro institucional. A GJU (e mais tarde a GSA) era respon-
sável pela negociação de um acordo desse tipo, mas no fim de 
2008 o projecto não tinha ainda avançado. Por consequência, 
à parte as questões técnicas (geridas pela ESA), nenhuma enti-
dade estava habilitada a tomar decisões importantes relativas 
ao EGNOS e a dirigir o programa;67 Como a complementaridade dos 
dois programas, dos modelos para 
a futura exploração do EGNOS e do 
Galileo ou o estabelecimento de 
prioridades para o sistema.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo37
a preocupação da Comissão de fazer passar o programa de uma iii) 
reunião do Conselho para outra (ver por exemplo os pontos 21 
e 22 relativos à comunicação da Comissão de 6 de Outubro  de 2004).
a criação de uma futura (permanente) organização: entre Julho de c) 
1999 e Dezembro de 2006, a Comissão encarregou seis estruturas temporárias diferentes de dar apoio técnico à gestão do programa Galileo ou mesmo de assumir ela própria a tarefa de gestão. A GJU 
era a quinta destas iniciativas. Sendo uma organização flexível  e criada com um fim específico, possuindo um espírito empresa-
rial, teria podido ser um gestor de projecto eficaz. Contudo, a sua 
natureza temporária
68, a estrutura da sua gestão ( diagrama 2 ) 
e a sua falta de especialização fragilizaram a sua posição;
o facto de garantir a existência de competências adequadas que d) 
permitam executar todas as componentes do programa geridas 
e supervisionadas pelo sector público: no momento da criação da 
GJU, a Comissão não prestou atenção suficiente ao facto de se  
tratar de uma organização nova que não possuía nem a experiên-
cia nem a especialização necessárias para desempenhar as suas 
funções (ver a alínea c) do ponto 41);
a tomada de medidas em matéria de gestão dos riscos: no início e) 
do programa, a Comissão não avaliou convenientemente os riscos 
relacionados com a concessão Galileo (por exemplo o risco de  
mercado, o risco ligado à concepção e o risco tecnológico) (ver 
alínea a) do ponto 41 e caixa 2 ), tendo assim lançado o processo 
de concessão sem a necessária preparação;
a tomada de decisões em tempo útil para todos os aspectos do f) 
programa: a Comissão não analisou de maneira suficientemente crítica nem controlou os relatórios de execução elaborados pela GJU. Assim, as comunicações da Comissão retomaram invaria-velmente o tom optimista das declarações oficiais da GJU. Por  consequência, a Comissão não solicitou nem tomou qualquer  acção correctiva significativa antes de Março de 2007, embora  o prazo relativo à concessão tivesse sido prorrogado anualmente de 12 meses.68 Mesmo antes de a GJU ficar 
operacional, a Comissão publicou 
uma proposta de regulamento do Conselho que previa que a GSA lhe 
sucedesse (COM(2003) 471 final, 
de 31 de Julho de 2003).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo38
CONCLUSÕES
E RECOMENDAÇÕES
 75.  A gestão da fase de desenvolvimento e validação não foi adequada. 
O programa Galileo encontrou problemas a diferentes níveis:
a GJU não foi um gestor operacional «forte» e não houve outra  a) 
entidade investida desta função. Não atingiu a maior parte dos 
seus objectivos, devido contudo a factores que estavam fora do seu controlo;
o programa não teve um promotor e um supervisor fortes no  b) 
plano estratégico: a Comissão não dirigiu o programa de forma pró-activa, deixando-o «à deriva». A gestão do programa sofreu 
um determinado número de insuficiências: ausência de objectivos 
realistas, de uma estratégia e de qualificações adequadas, traba-
lhos preparatórios insuficientes e lentidão do tempo de reacção 
antes da adopção de medidas correctivas;
devido às suas diferentes expectativas relativamente ao programa, c) 
os Estados-Membros intervieram no interesse das suas indústrias 
nacionais, tendo dificultado a tomada de decisões. Os compromis-
sos resultantes deram origem a problemas de execução, a atrasos 
e, por fim, a custos excessivos.
QUAIS OS FACTORES QUE ESTIVERAM NA ORIGEM 
DO FRACASSO DO PROCESSO DE CONCESSÃO?
 76.  A elaboração e a concepção da parceria público-privado foram inadequa-
das. Por esta razão, a GJU viu-se obrigada a negociar uma parceria público-privado que era irrealista (pontos 35-42).
QUAIS OS FACTORES QUE ESTIVERAM NA 
ORIGEM DOS ATRASOS E DOS CUSTOS EXCESSIVOS QUE SE VERIFICARAM EM MATÉRIA DE DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO?
 77.  A função da GJU relativa à supervisão das actividades de desenvolvimento 
tecnológico foi gravemente dificultada por problemas de gestão, por 
um orçamento incompleto, por atrasos e pela organização industrial 
da fase de desenvolvimento e validação (pontos 43-50).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo39
EM QUE MEDIDA O PROGRAMA GALILEO BENEFICIOU 
DAS DESPESAS RELATIVAS ÀS ACTIVIDADES 
DE INVESTIGAÇÃO E DESENVOLVIMENTO?
 78.  Os resultados em matéria de IDT revelaram-se pouco úteis devido à falta 
de continuidade, ao facto de o 6.° PQ não se adaptar ao financia-mento das acções de desenvolvimento do mercado, à inexistência de uma abordagem global de desenvolvimento do mercado e a atrasos 
(pontos 51-57).
EM QUE MEDIDA ASSEGUROU A GJU A INTEGRAÇÃO 
DO EGNOS NO GALILEO?
 79.  A integração do EGNOS no Galileo teve um sucesso apenas parcial porque 
o mandato da GJU era pouco preciso, a decisão de incluir o EGNOS nas 
negociações de concessão atrasou a realização do programa, o quadro 
institucional do EGNOS era pouco claro e a GJU empenhou-se pouco 
no desenvolvimento do mercado para o EGNOS (pontos 58-65).
O PROGRAMA GALILEO FOI GERIDO 
DE FORMA ADEQUADA?
 80.  A gestão do programa foi inadequada. A repartição de funções entre 
as entidades implicadas na fase de desenvolvimento e validação do programa (os Estados-Membros da UE e os da ESA, a Comissão, a GJU e a ESA) não foi claramente definida. A Comissão não impulsionou 
devidamente o desenvolvimento e a gestão do programa Galileo  (pontos 66-74).
LIÇÕES PARA O FUTURO
 81.  A organização do programa Galileo evoluiu consideravelmente a partir 
de 2007. Mas muitos ensinamentos adquiridos a partir da GJU são  
relevantes quer para a continuação do programa Galileo quer para 
eventuais futuros projectos conjuntos e programas industriais.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo40
 82.  A Comissão propôs desempenhar a função de gestor do programa,  um 
papel árduo para o qual tem pouca experiência. Embora esta solução 
possa parecer oportuna a curto prazo, a Comissão deverá determi-nar se esta disposição é igualmente a mais adequada a longo prazo. 
O Tribunal propõe as seguintes recomendações:
RECOMENDAÇÃO 1
A fim de marcar a sua autoridade como gestor do programa,  a Comissão deverá adaptar os seus recursos e os seus instrumentos 
jurídicos e financeiros às especificidades inerentes ao desenvolvi-
mento e à gestão de um programa industrial:
os seus recursos humanos deverão estar à altura da sua função a) 
de gestor do programa, tanto em termos de efectivos como de especialização;
deverá estabelecer-se um quadro de cooperação UE-ESA  b) 
adequado;
a Comissão deverá garantir que dispõe dos instrumentos  c) 
financeiros necessários para financiar as infra-estruturas (por 
meios que não sejam subvenções) e para se poder comprometer 
a suportar os custos anuais de funcionamento e de aprovisio-
namento ligados a estas infra-estruturas, durante um longo  
período;
a gestão do programa deverá poder permitir que o gestor do d) 
programa efectue as suas tarefas de forma coerente (definir as expectativas, conceder poderes e controlar as realizações).
 83.  Para ter êxito, o programa Galileo necessita de uma orientação clara. As 
decisões relativas ao seu futuro não podem ser tomadas apenas pela Comissão mas é indispensável que haja uma liderança clara.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo41
RECOMENDAÇÃO 2
A Comissão deverá esclarecer urgentemente os objectivos políticos 
do programa e transpô-los para objectivos estratégicos e opera-
cionais  que permitam definir uma linha de orientação sólida para 
Galileo, a partir da situação actual até à sua completa implantação. Por exemplo:
como deverá posicionar-se Galileo como sistema comercial?  a) 
Deverá procurar-se atingir um ponto de equilíbrio financeiro ou será necessário um apoio contínuo da parte do sector público? 
Deverá procurar-se criar um máximo de rendimentos ou obter 
o máximo de benefícios macroeconómicos possíveis e fornecer 
a toda a cadeia de valor de Galileo serviços e bens gerados  
pelas suas aplicações?
que tipo de relação haverá entre EGNOS e Galileo logo que este b) 
ficar plenamente operacional? Continuarão estes dois sistemas 
a existir em paralelo, permitindo assim a redundância útil dos 
serviços fornecidos, ou será o sistema EGNOS desmantelado?
 84.  O insucesso das negociações relativas à concessão não significa que 
uma concessão Galileo seja inconcebível no futuro. Porém, qualquer 
tentativa futura de implicar financiamentos privados deverá basear-se numa avaliação mais realista do que é comercializável e determi-
nar se é realmente previsível uma parceria público-privado. Deverá notar-se que existem modelos de exploração bem sucedidos para  projectos internacionais no domínio dos satélites, como Inmarsat,  Intelsat, Eutelsat ou Eumetsat.
RECOMENDAÇÃO 3
A Comissão deverá dispor de tempo suficiente para preparar a fase de exploração comercial, inspirando-se nas boas práticas em vigor nos Estados-Membros e tomando em consideração os diferentes modelos existentes em matéria de iniciativas no sector privado  
bem como as experiências em sectores comparáveis.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo42
 85.  Em função da decisão quanto ao posicionamento de Galileo como sistema 
comercial (ver recomendação 2), a União Europeia deverá comprome-
ter-se a incentivar um desenvolvimento precoce do mercado para as receitas ligadas ao Galileo e ao EGNOS (para criar receitas directas 
a fim de compensar os custos), ou aceitar financiar o custo total de 
Galileo (potencialmente 10 mil milhões de euros durante os próximos 20 anos). No primeiro caso, deverá criar-se um quadro apropriado  para os utilizadores.
RECOMENDAÇÃO 4
A Comissão deverá providenciar no sentido de que se tomem em consideração as seguintes questões:
análise, consolidação e validação das exigências dos utilizado- a) 
res que sejam relevantes e estáveis;
elaboração de condições de habilitação (tal como o quadro  b) 
jurídico e regulamentar necessário);
promoção do EGNOS como uma vitrina de Galileo, assegurando c) 
a certificação do serviço SoL do EGNOS bem como a compatibi-
lidade dos modelos de exploração do EGNOS e do Galileo;
elaboração de uma política de tarifação ou de um modelo de d) 
rendimentos claros e compatíveis para os serviços do Galileo e do EGNOS, bem como de uma política de responsabilidade civil.
 86.  Entretanto a Comissão criou outras empresas comuns (SESAR, ITER e várias 
iniciativas tecnológicas conjuntas (ITC)). A experiência adquirida  
a partir do Galileo sugere que a abordagem a adoptar para estas  
novas empresas deve ser bem planificada e realista.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo43
RECOMENDAÇÃO 5
Relativamente às empresas e programas industriais conjuntos  em  
que a UE desejaria implicar-se no futuro, a Comissão deverá:
garantir que existem razões claras e imperiosas para criar uma a) 
empresa conjunta;
assegurar que todas as possibilidades realistas de coopera- b) 
ção com o sector privado foram devidamente tomadas em  consideração;
procurar criar uma estrutura de gestão que não impeça a boa c) 
direcção do programa pela empresa conjunta.
  O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxem-
burgo, na sua reunião de 14 de Maio de 2009.
Pelo Tribunal de Contas
e o bu a de Co tas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo44
AGÊNCIA ESPACIAL EUROPEIA
A ESA é uma organização intergovernamental, criada na sua forma actual 
em 1975, a partir da fusão de duas agências já existentes, ELDO (Organiza-ção para o Desenvolvimento do Lançador Europeu — European Launcher 
Development Organisation ) e ESRO (Organização Europeia de Investigação 
Espacial — European Space Research Organisation ). A ESA conta com 18 Esta-
dos membros: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Noruega, Países Baixos, Portu-
gal, República Checa, Reino Unido, Suécia e Suíça. Os organismos nacionais 
responsáveis pelas questões relacionadas com o espaço nestes países estão 
representados no Conselho da ESA.
A ESA tem por objectivo oferecer e promover, para fins exclusivamente pací-
ficos, a cooperação entre os Estados europeus nos domínios da investigação 
e da tecnologia espaciais e respectivas aplicações, com vista à sua utilização 
para fins científicos e para sistemas operacionais de aplicações espaciais.
As actividades da ESA dividem-se em duas categorias — «obrigatórias» 
e «facultativas». Os programas realizados no âmbito do orçamento geral e do orçamento do programa científico são «obrigatórios»; incluem as acti-
vidades de base da agência (estudos sobre projectos futuros, investigação 
tecnológica, partilha dos investimentos técnicos, sistemas de informação 
e programas de formação). Todos os Estados membros contribuem financei-
ramente para estes programas em função do seu PIB. Os outros programas, conhecidos como «facultativos», envolvem um número limitado de Estados 
membros que são livres de determinar sobre o seu nível de participação. ARTES-9 e GalileoSat são dois programas «facultativos». As despesas orça-mentais da ESA para 2006 ascenderam a quase 3 mil milhões de euros.
A ESA e a Comunidade Europeia são duas organizações independentes. Têm 
Estados membros diferentes e regem-se por regras e procedimentos distin-tos. A ESA não está vinculada à legislação comunitária.
Um acordo-quadro celebrado entre a ESA e a Comunidade Europeia (em vigor 
desde Maio de 2004) formaliza a cooperação entre estas duas instituições. A política espacial europeia, assinada em Maio de 2007, harmoniza o método 
da ESA com os dos vários Estados-Membros da UE e cria, pela primeira vez, 
um quadro político comum relativo às actividades espaciais na Europa.ANEXO I
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo45
FACTOS, NÚMEROS E EXEMPLOS RELATIVOS AO EGNOS
COMPARAÇÃO ENTRE EGNOS E GALILEOANEXO II
EGNOS Galileo
Relação com outros GNSS Melhora os sinais do GPS e do GLONASSTotalmente independente de outros 
GNSS
Serviços 3: OS, SoL, SAR 5: OS, CS, PRS, SoL, SAR
Cobertura Regional (Europa) Global
Segmento espacial3 respondedores embarcados em 
satélites geoestacionários (GEO) em órbita a 36 000 km30 satélites na órbita média terrestre 
(MEO) a 23 000 km
Segmento terrestre4 MCC (centros de controlo de missões)
34 RIMS (estações de telemetria 
e monitorização da integridade)
6 NLES (estações terrestres terrenas de 
navegação)3 GCC (centros de controlo Galileo)
20 GSS (estações de captação Galileo)
5 estações de ligação ascendente em 
banda S
10 estações de ligação ascendente em 
banda C
FinanciamentoESA, Comissão Europeia, Eurocontrol, 
EOIG, intervenientes na GJUESA, Comissão Europeia, China, Israel
FONTES DE FINANCIAMENTO DO EGNOS
Fontes de financiamento do EGNOS (total 630 milhões de euros, preços de 2001)
Fundos atribuídos entre 1995 e 2007
EOIG
26%Eurocontrol
2%Intervenientes
na GJU
7% Comissão
Europeia
(RTE-T + 7.° PQ)
28%
Estados
membros da ESA
(ARTES)
37%
Fonte : Estimativa do TCE.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo46
AUSÊNCIA DE UMA VISÃO A LONGO PRAZO NO EGNOS
Os objectivos do EGNOS foram sendo gradualmente adaptados durante 
a evolução do programa, passando de um projecto de demonstração a um programa completamente operacional. Sofreu pela ausência de uma estra-tégia a longo prazo e de um compromisso político. Alguns exemplos:
as subvenções do EGNOS atribuídas pela Comissão Europeia eram pagas a) 
em prestações anuais e chegavam sistematicamente tarde. O mesmo 
acontecia com as contribuições dos Estados membros da ESA. Por esta 
razão, algumas acções previstas no programa foram adiadas, dando origem a um clima de incertezas quanto ao planeamento da fase de implantação do programa;
obrigações de alterações intercalares, uma evolução das normas e novas b) 
ideias sobre a certificação do sistema provocaram atrasos e custos 
suplementares;
em Setembro de 2008, ainda não existia um roteiro para o EGNOS; c) 
embora o sinal OS do EGNOS estivesse disponível desde Julho de 2006, d) 
em Setembro de 2008 o sistema ainda não tinha sido declarado ope-
racional devido a questões relacionadas com a responsabilidade civil, 
a incertezas quanto ao futuro do programa em termos de financiamento 
e de gestão e à relutância da Comissão em aprovar o sistema no plano técnico;
apesar dos esforços da ESA e da GJU em demonstrar as potencialidades e) 
do EGNOS para lá da Europa (por exemplo em África, na China e na Amé-
rica do Sul), não existe uma verdadeira estratégia de apoio ao EGNOS fora das fronteiras da Europa;
na estrutura organizativa da GJU, o EGNOS dependia da divisão téc- f) 
nica, em vez de ser considerado como um verdadeiro programa trans-versal. Até 2006, a GJU não recebeu da Comissão os meios financeiros necessários para a realização de estudos específicos relacionados com o EGNOS.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo47
COOPERAÇÃO INTERNACIONAL NO ÂMBITO DO GALILEO
A UE celebrou vários acordos internacionais relacionados com o Galileo.
Foram assinados acordos de cooperação com os Estados Unidos (2004) e com 
a Rússia (2006) para assegurar a interoperabilidade e a compatibilidade entre o Galileo e os GNSS existentes, como o GPS e o GLONASS.
Através dos acordos de cooperação com a China (2003) e com Israel (2004), 
respectivamente, o NRSCC e o MATIMOP aderiram à GJU.
Foram assinados acordos de cooperação geral com a Ucrânia (2005), a Índia 
(2005), Marrocos (2005) e a Coreia do Sul (2006), mas estes nunca deram origem a uma participação concreta nem a uma adesão à GJU.
O objectivo de todos estes acordos era minimizar os riscos tecnológicos 
e políticos, promover e reforçar os conhecimentos especializados a nível 
industrial e político, estimular a oferta de aplicações do sistema, penetrar nos 
mercados de países terceiros, promover o Galileo enquanto norma interna-
cional e preparar o terreno para a instalação das componentes do segmento terrestre em diferentes regiões do mundo.
As relações com as entidades chinesa e israelita foram prejudicadas quando 
a GJU foi encerrada e surgiram problemas com a transferência dos acordos 
correspondentes para a GSA. Também as discussões relativas à cooperação 
com outros países como o Brasil, o México, o Chile, o Canadá, a Argentina 
e a Austrália foram suspensas depois do encerramento da GJU.ANEXO III
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo48CRITÉRIOS UTILIZADOS PELO TCE PARA AVALIAR A GESTÃO PELO SECTOR PÚBLICO DO PROCESSO  
DE CONCESSÃO DO GALILEO, ACOMPANHADOS DE UMA SÍNTESE DA AVALIAÇÃOANEXO IV
Critérios (baseados nas 
Guidelines on Best Practice
for the Audit of Public/Private 
Finance and Concessions 
da INTOSAI)Entidade 
responsávelOs critérios 
foram 
cumpridos?Síntese da avaliação
A. Determinação do âmbito do projecto
A.1 Selecção do projecto
De que forma a entidade auditada 
deu prioridade aos potenciais projectos? Executou-os por essa ordem?Comissão 
(Conselho)Não avaliado
(escolha 
política)O Galileo era um projecto especial e a decisão de o executar foi de natureza política. No seguimento de uma 
iniciativa da Comissão lançada no início dos anos 1990, o Conselho aprovou o programa Galileo e confi  ou a sua 
gestão à Comissão Europeia.
Posteriormente, por proposta da Comissão e para lançar a fase de desenvolvimento, decidiu-se optar por 
uma parceria público-privado sob a forma de uma concessão para chegar a um consenso político entre os Estados-Membros. Pretendia-se que a gestão e o fi  nanciamento das fases posteriores utilizassem este cenário. Ver as 
sucessivas comunicações da Comissão, os estudos da Comissão e as conclusões do Conselho entre 1994 e 2003.
A.2 Defi  nição dos requisitos do projecto
A entidade auditada indicou 
claramente desde o início os seus requisitos e expressou-os em termos de realizações, precisando quaisquer condicionalismos especiais a que o sector privado estará sujeito?Comissão 
(Conselho)Parcialmente Como se pode deduzir dos trabalhos preparatórios da Comissão e das decisões adoptadas pelo Conselho, 
o sector público europeu indicou os seus requisitos em termos muito gerais. A concessão proposta deveria cobrir o fi nanciamento e a gestão das fases de implantação e de exploração — incluindo o aprovisionamento — do 
sistema Galileo. Para isso, o concessionário deveria fornecer, lançar, gerir, explorar e garantir a manutenção do sistema e respectivas componentes durante o período da concessão, de forma a oferecer os cinco serviços de satélite do Galileo e assegurar o desenvolvimento posterior das aplicações a jusante. Considerou-se igualmente a possibilidade de incluir a gestão do EGNOS e o fornecimento dos seus serviços nas disposições contratuais relativas à concessão do Galileo.
Os trabalhos preparatórios da Comissão relativos à concessão deixaram muitas incertezas sobre questões essenciais, 
como o modelo de receitas subjacente e a passagem da fase de desenvolvimento para a fase de implantação. 
Embora tenha identifi  cado de forma sucinta alguns condicionalismos que se colocam à participação do sector 
privado no projecto, não delineou uma estratégia do sector público que pudesse ser proposta ao sector privado.
Assim, os trabalhos preparatórios da Comissão não permitiram apresentar ao sector privado requisitos 
e condicionalismos claros relativos à concessão proposta para o Galileo.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo49A.3 Potencialidades do sector privado
A entidade auditada realizou 
uma avaliação preliminar das potencialidades do sector privado para cumprir os requisitos?Comissão Parcialmente Os trabalhos preparatórios da Comissão concluíram favoravelmente, ainda que em termos gerais, pela viabilid ade 
de uma concessão por oposição ao modelo alternativo de empresa comum (que assumiu a forma de participações de capital na GJU). Considerou-se que o sector privado estava relutante em participar e investir nesta última devido a incertezas sobre as expectativas de lucro e ao risco de confl  itos de interesses durante a fase de desenvolvimento 
e validação.
Concluíram igualmente de forma positiva que o sector privado europeu dispunha das potencialidades necessárias 
para fornecer o sistema e os serviços Galileo, graças aos seus conhecimentos técnicos demonstrados e à sua experiência comprovada no fi  nanciamento e gestão de grandes projectos.
No entanto, como indicado na rubrica A.2, os requisitos do projecto não eram sufi  cientemente claros. Por 
conseguinte, a avaliação das potencialidades do sector privado para cumprir estes requisitos continuava a ser demasiado geral.
Assim, a Comissão não estava em condições de realizar uma avaliação preliminar das potencialidades do sector 
privado.
A.4 Avaliação dos potenciais benefícios
A entidade auditada realizou uma 
avaliação preliminar dos benefícios que procurava obter?Comissão 
(Conselho)Parcialmente A escolha de executar o Galileo através de uma parceria público-privado incluía os seguintes argumentos (cf. 
comunicação da Comissão de 10 de Fevereiro de 1999): fi  nanciamento complementar, melhor concepção do 
projecto, melhor optimização dos recursos, melhor penetração do mercado, importância central colocada nas necessidades dos utilizadores e melhor gestão dos custos.
Um estudo realizado a pedido da Comissão permitiu elaborar uma lista de objectivos: atingir a plena capacidade 
operacional o mais depressa possível, de preferência no início de 2008 para aproveitar as oportunidades no mercado de GNSS; obter uma parte signifi  cativa dos custos de implantação através de fi  nanciamento privado (com 
uma contribuição indicativa de dois terços); obter uma optimização dos recursos (optimizando a solução técnica e o sistema, a efi  cácia e a concorrência em matéria de adjudicação de contratos, alcançando um nível adequado 
de transferência dos riscos e criando incentivos fi  nanceiros ao desempenho); envolver a indústria europeia para 
que possa benefi  ciar dos contratos para construir o sistema e fabricar os equipamentos dos utilizadores; atribuir 
ao sector privado a responsabilidade de garantir que o desempenho e as especifi  cações do sistema cumpriam 
os requisitos do mercado bem como os do sector público; maximizar as receitas geradas pelo mercado; reduzir a necessidade de despesa pública e prolongar a contribuição pública por um longo período; e optimizar os custos globais introduzindo efi  ciências do sector privado. O estudo reconhecia que um projecto com uma variedade tão 
grande de objectivos exigiria contrapartidas.
Contudo, os trabalhos preparatórios da Comissão não apresentavam contrapartidas. Além disso, estes objectivos 
gerais não eram sufi  cientemente específi  cos para a concessão proposta para o Galileo. A Comissão deveria ter 
delineado uma estratégia indicando, por exemplo: i) as preferências do sector público para a exploração comercial do Galileo; ii) a estratégia do sector público para garantir uma transição prática que permitisse resolver as interdependências entre as fases de desenvolvimento e de implantação.
Estes elementos poderiam posteriormente ter servido de critérios signifi  cativos de avaliação e de selecção para 
julgar as propostas apresentadas durante o processo de adjudicação competitivo.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo50A.5 Objectivos de política mais gerais (incluindo aspectos regulamentares)
A entidade auditada avaliou 
o impacto de objectivos de política mais gerais no projecto?Comissão 
(Conselho)Parcialmente O projecto Galileo está condicionado por considerações estratégicas (por exemplo o potencial para fi  ns militares). 
Os Estados-Membros não estão de acordo nestas questões. Não obstante, prevê-se que aproximadamente um terço das potenciais receitas do Galileo provenham da utilização do PRS (serviço público regulado), por exemplo pelos serviços de emergência, as forças de segurança e as forças armadas.
O desenvolvimento das aplicações GNSS está igualmente muito dependente de medidas regulamentares 
a introduzir ao nível dos Estados-Membros e da UE. Mais uma vez, previa-se que aproximadamente um terço das potenciais receitas dependessem do apoio legislativo do sector público, sem o qual o sector privado não pode antecipar receitas. No entanto, a Comissão não apresentou um plano para incentivar as probabilidades de sucesso do Galileo através de medidas regulamentares.
A.6 Escolha da forma de parceria mais adequadaA entidade auditada examinou formas 
alternativas de satisfazer as suas necessidades, como a adjudicação tradicional de contratos ou a privatização, antes de optar pelo fi  nanciamento público-privado e pela concessão?Comissão 
(Conselho)Não Não foi examinada a possibilidade de adjudicação tradicional de contratos públicos no âmbito dos trabalhos 
preparatórios da Comissão. Esta limitou-se a examinar i) a elaboração de um plano de actividades para o programa Galileo e ii) a estrutura adequada para uma parceria público-privado. Os trabalhos preparatórios da Comissão propunham uma parceria público-privado sob a forma de um modelo de concessão por oposição a um modelo de empresa comum.
Contrariamente às recomendações de dois estudos realizados pela PricewaterhouseCoopers (Novembro de 2001 
e Janeiro de 2003), não foi posteriormente criado um parâmetro comparativo do sector público que servisse de referência para avaliar os benefícios gerais das propostas do sector privado para a parceria público-privado, com vista a melhorar a posição de negociação do sector público.
A.7 InovaçãoA entidade auditada identifi  cou 
antecipadamente as possibilidades de inovação em domínios como a concepção, a construção, o funcionamento e o fi  nanciamento do projecto?Comissão Parcialmente Nos seus trabalhos preparatórios, a Comissão reconheceu a necessidade de inovar no âmbito da concessão prop osta 
para o Galileo, mas não identifi  cava de forma precisa onde ou de que forma essa inovação era possível.
A Comissão não realizou outros trabalhos preparatórios. No início do processo de selecção da concessão, 
a documentação relativa ao concurso incentivava os proponentes a apresentar soluções inovadoras, autorizando-os a submeter propostas com variantes.
No entanto, a falta de requisitos claros para a concessão do Galileo (ver rubrica A.2) tornou impossível considerar 
a inovação um factor prioritário durante o processo de selecção.
A.8 Avaliação dos riscosA entidade auditada investigou 
antecipadamente a repartição adequada dos riscos do projecto entre as partes do sector público e do sector privado em causa?Comissão Não Não foi efectuado nenhum exame da repartição dos riscos na fase preparatória, o que teria sido possível se tivessem 
sido defi  nidos requisitos claros para o sector privado.Critérios (baseados nas 
Guidelines on Best Practice
for the Audit of Public/Private 
Finance and Concessions 
da INTOSAI)Entidade 
responsávelOs critérios 
foram 
cumpridos?Síntese da avaliação
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo51A.9 Custos e provável optimização dos recursos
Antes de iniciar o processo para 
adjudicação do contrato, a entidade auditada considerou até que ponto o projecto teria um custo acessível e ofereceria uma optimização dos recursos?Comissão Não Embora na fase preparatória se tivessem identifi  cado riscos e difi  culdades que teriam de ser ultrapassados antes 
de criar uma concessão com parceiros privados, não se avaliou até que ponto estas incertezas poderiam afectar a viabilidade do projecto. Os potenciais benefícios do projecto Galileo foram examinados, mas os argumentos a favor e contra o modelo da concessão não foram completamente desenvolvidos.
Antes de dar início ao processo para adjudicação do contrato, não se considerou a noção de custo acessível 
e a provável optimização dos recursos relacionados com a concessão do Galileo.
A.10 Delinear um plano de negóciosA entidade auditada preparou um 
plano de negócios adequado para apoiar a sua decisão de abrir um processo de adjudicação do contrato?Comissão Parcialmente A pedido do Conselho (Resolução do Conselho de 5 de Abril de 2001), a Comissão não deu início a trabalhos 
preparatórios para apoiar a elaboração de um plano de actividades para o programa Galileo e examinar um modelo adequado para a parceria público-privado (plano de negócios).
Embora estes trabalhos favorecessem o apoio do sector público, mencionando uma sólida relação custo/benefício, 
não apresentaram de forma clara as vantagens e desvantagens da utilização do modelo de concessão.
B. Gestão do projecto
B.1 Equipa do projecto
A entidade auditada avaliou as 
competências de que necessitaria para realizar o projecto com sucesso? Onde poderia obtê-las, por exemplo nos seus funcionários ou em consultores externos? A entidade auditada reuniu então a sua equipa do projecto em tempo útil?Responsabili-
dade partilhadaComissão — GJUParcialmente A GJU tornou-se operacional em Setembro de 2003 quando se responsabilizou pelo pessoal existente da GISS. 
Recrutou-se mais pessoal, mas a GJU não conseguiu recrutar agentes com experiência anterior directamente relacionada com a gestão do processo de criação de parcerias público-privado e de concessões.
A GJU apenas designou consultores externos numa fase adiantada do processo de selecção (ou seja depois da 
divulgação da documentação relativa ao concurso e do diálogo concorrencial).
B.2 Estudo de mercado
A entidade auditada realizou estudos 
de mercado antes de iniciar o processo formal para adjudicação do contrato, para assegurar que existiam fornecedores dispostos a concorrer ao projecto?Comissão Parcialmente Em 22 de Fevereiro de 2003, a Comissão lançou um convite à manifestação de interesse (JO C 43 de 22.2.2003,  p. 12) 
por parte das empresas para a «concessão Galileo». Este convite destinava-se a constituir uma base de dados das empresas interessadas e a permitir que se preparassem para o processo de adjudicação por contrato. 85 empresas manifestaram interesse e foram registadas na base de dados. Embora tivesse sido organizado um dia de informação para as partes interessadas, não houve um esforço no sentido de avaliar a sua compreensão e percepção dos requisitos da concessão proposta.
Em geral, existia interesse por parte de potenciais fornecedores num projecto Galileo, mas necessitavam de 
disposições mais precisas antes de se comprometerem com uma concessão.
B.3 Aspectos contratuaisA entidade auditada identifi  cou as 
questões contratuais que poderiam surgir durante o processo de adju-dicação do contrato e elaborou um projecto de contrato onde defi  nia pro-postas iniciais para cada uma delas?GJU Parcialmente Foi preparado um projecto de contrato durante a fase de selecção e o diálogo concorrencial.
No entanto, o projecto de contrato era ainda muito prematuro dada a existência de várias incertezas, uma das quais, 
e não a menor, era a inexistência de qualquer preferência por uma legislação aplicável.
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo52B.4 Estratégia de concurso
A entidade auditada preparou uma 
estratégia de concurso que incluísse o número de fases a organizar, o número de propostas a solicitar em cada fase do concurso, o método adoptado para comunicar com os proponentes e um calendário realista para o processo de adjudicação?Responsabili-
dade partilhadaComissão — GJUParcialmente Os trabalhos preparatórios da Comissão permitiram elaborar um plano indicativo para adjudicação do contrato 
para a selecção e a negociação através de um convite à manifestação de interesse, um anúncio de concessão, uma fase de pré-selecção e uma fase de selecção. Previa-se adjudicar o contrato nos 14 meses seguintes ao início do processo. Apesar do atraso verifi  cado no início das actividades da GJU, esta e a Comissão seguiram inicialmente 
o plano de organizar a selecção e a negociação num curto período em 2003 e 2004 (anúncio de concessão JO 2003/S 200-179789).
No entanto, este calendário era muito ambicioso. As práticas em matéria de parceria público-privado e de iniciativas 
de fi nanciamento privado no Reino Unido sugerem que defi  nir objectivos específi  cos e coerentes, mesmo para 
um projecto de parceria público-privado normal e não especialmente complexo, requer bastante mais tempo (não é raro um período de 18 meses). As práticas de adjudicação de contratos habituais da ESA sugerem igualmente que é necessário muito mais de um ano para defi  nir um método sólido na paisagem da indústria espacial europeia, 
mesmo para uma organização experiente.
B.5 Calendário do projectoA entidade auditada preparou um 
calendário razoável para o projecto, identifi  cando os pontos onde se poderia avaliar a sua evolução e as etapas do processo em que pudesse controlar a viabilidade do projecto em curso?Responsabili-
dade partilhadaComissão — GJUParcialmente O calendário geral inicial do programa Galileo foi comunicado em várias ocasiões entre 2000 e 2004 (ver quadro 1 ).
No entanto, esse calendário era muito geral e não incluía etapas intermédias que pudessem ser utilizadas para 
avaliar a viabilidade do programa. Em 2006 e 2007 foram ofi  cialmente comunicadas actualizações ao calendário.
Em várias ocasiões, foram adiadas etapas intermédias relativas ao processo de concessão, mas sem comentar 
a continuação da viabilidade do projecto.
B.6 Comparação entre custos e benefícios
A entidade auditada comparou 
os custos e os benefícios da opção de fi  nanciamento público-privado com uma opção alternativa para a adjudicação do contrato?Responsabili-
dade partilhadaComissão — GJUNão Os trabalhos preparatórios da Comissão incluíram uma análise custo/benefício do projecto Galileo, mas não existia 
uma análise semelhante do método proposto para a concessão em comparação com uma opção alternativa.
Como indicado na rubrica A.6, os estudos elaborados pela PricewaterhouseCoopers recomendavam a criação de um 
parâmetro comparativo rigoroso com o sector público. No entanto, esta recomendação não foi seguida.
B.7 Lista de proponentes
A entidade auditada conseguiu 
elaborar uma boa lista de proponentes?Responsabili-
dade partilhadaComissão — GJUParcialmente Os consórcios pré-seleccionados (ver igualmente a rubrica B.2) incluíam uma boa variedade de empresas europeias 
capazes de executar o sistema Galileo.
No entanto, os operadores e as indústrias a jusante foram marginalizados em detrimento de empresas da indústria 
espacial. Esta situação foi acentuada depois de um dos três consórcios pré-seleccionados decidir retirar-se do processo de selecção durante o Verão de 2004.Critérios (baseados nas 
Guidelines on Best Practice
for the Audit of Public/Private 
Finance and Concessions 
da INTOSAI)Entidade 
responsávelOs critérios 
foram 
cumpridos?Síntese da avaliação
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo53B.8 Especifi  cação dos requisitos
A entidade auditada especifi  cou 
claramente os requisitos?GJU Não A documentação relativa ao concurso elaborada pela GJU destinava-se principalmente a ajudar os proponentes 
a estruturar as suas propostas. No entanto, embora indicasse princípios gerais, não refl  ectia objectivos específi  cos, 
posições claras quanto aos riscos nem métodos preferenciais aprovados pela GJU enquanto representante do sector público. Em especial, essa documentação não abordava as insufi  ciências da concepção e as difi  culdades 
inerentes ao projecto de concessão proposto. Por exemplo, a GJU não indicou claramente a sua opção preferida (ou opções alternativas) para o desenvolvimento do mercado, pedindo apenas aos proponentes que apresentassem os métodos que propunham. Além disso, embora a GJU pedisse que os proponentes descrevessem a sua estratégia para assumir os resultados da validação em órbita e relativamente à questão da «responsabilidade civil», não defi  niu 
o quadro legal aplicável em matéria de contratos de concessão, que poderia ter servido de base aos proponentes para efectuarem a sua análise. A única excepção dizia respeito às opções de lançamento, em que a GJU indicava claramente a sua preferência por Ariane 5 e Soyuz.
Por conseguinte, os proponentes não dispunham de pormenores sufi  cientes sobre a posição e as preferências do 
sector público, tendo apresentado as suas propostas como melhor entendiam, sem orientação nem oportunidade de dar uma resposta exacta a exigências claras.
B.9 Manter a concorrênciaA entidade auditada conseguiu 
manter a tensão competitiva até à adjudicação dos contratos e geriu correctamente as negociações com o proponente preferido?GJU Não Uma vez que não conseguiu seleccionar um proponente preferido em duas ocasiões, e que aprovou a fusão, a GJU 
não conseguiu manter a tensão competitiva.
B.10 Revisões regulares
Durante o processo de adjudicação 
do contrato, a entidade auditada reviu regularmente o projecto para verifi  car se continuava a oferecer uma optimização dos recursos?Responsabili-
dade partilhadaComissão — GJUNão Nas suas comunicações, a GJU demonstrou regularmente o seu fi  rme empenho em chegar a acordo com o sector 
privado, mas não conseguiu avaliar a viabilidade nem a potencial optimização dos recursos (ver igualmente a rubrica B.5).
B.11 Orçamentos para os custos dos projectos
A entidade auditada defi  niu 
e controlou orçamentos realistas para todos os custos dos projectos, incluindo os recursos internos e externos?Responsabili-
dade partilhadaSim A GJU fundamentava-se na aprovação de orçamentos anuais para todas as suas funções.
No entanto, a Comissão e a GJU não elaboraram estimativas sobre o nível de despesas pelos sectores público 
e privado para a totalidade do processo de selecção e de negociação. O sector privado apresentou uma estimativa de 24,5 milhões de euros em Outubro de 2005.
B.12 Designação de consultores
A entidade auditada designou 
consultores externos competentes no seguimento de um concurso?Responsabili-
dade partilhadaParcialmente A GJU seleccionou consultores externos experientes através de um processo de adjudicação competitivo, mas 
designou-os numa fase tardia do processo de selecção (ou seja depois da publicação da documentação relativa ao concurso e do diálogo concorrencial).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo54B.13 Gestão dos custos
De que forma a entidade auditada 
controlou e geriu os custos do seu projecto, incluindo os recursos internos e externos?Responsabili-
dade partilhadaParcialmente A GJU empregou consultores e conselheiros externos através de contratos-quadro celebrados no seguimento de 
concursos públicos. Os custos foram controlados através de ordens de serviço individuais.
No entanto, a GJU não dispunha de uma política a longo prazo relativa aos custos de consultores externos.
C. Propostas e contrato
C.1 Propostas apresentadas
Os proponentes apresentaram uma boa variedade de 
soluções?Parcialmente As propostas recebidas pela GJU refl  ectiam os domínios de conhecimento e a experiência dos proponentes 
enquanto líderes europeus na indústria.
Contudo, uma vez que o sector público não indicou especifi  cações precisas (ver a rubrica B.8), os proponentes não dispu-
nham de orientação para as suas propostas e não tiveram oportunidade de dar uma resposta exacta a requisitos claros.
O problema foi salientado por um proponente pré-seleccionado que previu com exactidão o resultado do processo 
de concessão na Primavera de 2004 (acta de uma reunião no âmbito do diálogo concorrencial):
«A documentação relativa ao concurso elaborada pela GJU contém muitas instruções válidas, e a decisão de 
realizar reuniões quinzenais bilaterais (ou seja através de reuniões sobre o diálogo concorrencial) é sensata, mas subsistem preocupações signifi  cativas. Não há tempo sufi  ciente para analisar os requisitos da GJU, 
elaborar o plano de actividades da empresa gestora do Galileo e apresentar uma proposta até 1 de Setembro deste ano. As propostas redigidas no tempo disponível terão de recorrer, em grande medida, a conjecturas. As indicações verbais encorajando os proponentes a fazer o melhor que podem contradizem as instruções escritas para que elaborem e apresentem uma proposta juridicamente vinculativa. A GJU não dispõe dos meios necessários para realizar uma comparação válida entre as propostas com base no valor acrescentado do sector público. A GJU não está a elaborar um plano de actividades do sector público com o qual possa efectuar estas comparações, nem consegue fazê-lo dentro do prazo do concurso. Em especial, as avaliações das propostas serão incoerentes porque: i) os proponentes têm necessidade de apresentar muitas restrições com as suas propostas, sujeitas a condições que serão diferentes em cada uma e que a GJU não conseguirá avaliar; ii) a GJU exige que os proponentes indiquem os seus próprios compromissos em termos de realizações principais, que mais uma vez serão diferentes em cada proposta e que a GJU não conseguirá avaliar. Por conseguinte, os proponentes enfrentam um risco em matéria de adjudicação de contrato que não está em conformidade com os princípios aceites em matéria de parceria público-privado.»
Como previsto, as propostas apresentadas não continham preços fi  xos nem compromissos sólidos, pelo que a GJU 
foi obrigada a alargar a fase de selecção. Uma nota técnica de um consultor da GJU de Dezembro de 2004 confi  rmou 
a opinião anterior:
«Em vários aspectos, a inexistência de desenvolvimentos nas propostas apresentadas refl  ectia as incertezas quanto 
aos requisitos da GJU. Por conseguinte, verifi  caram-se diferenças estruturais signifi  cativas entre as propostas (o que 
difi cultou a comparação directa), tendo os dois proponentes apresentado preços meramente indicativos.»Critérios (baseados nas 
Guidelines on Best Practice
for the Audit of Public/Private 
Finance and Concessions 
da INTOSAI)Entidade 
responsávelOs critérios 
foram 
cumpridos?Síntese da avaliação
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo55C.2 Avaliação das propostas
A entidade auditada avaliou todos os aspectos pertinentes 
das propostas?Parcialmente A GJU avaliou e classifi  cou as propostas recebidas de acordo com os seus critérios gerais de avaliação pré-defi  nidos 
(fi nanceiros, técnicos, de gestão).
No entanto, em Fevereiro de 2005, a GJU acabou por atribuir às propostas concorrentes uma classifi  cação geral igual 
(ver igualmente a rubrica C.1).
C.3 Escolha do proponenteA entidade auditada analisou os resultados das avaliações 
de forma a seleccionar a melhor proposta possível?Parcialmente A GJU avaliou as propostas aplicando os seus critérios ofi  ciais de avaliação. No entanto, não dispunha de critérios 
de avaliação pormenorizados e rigorosos, refl  ectindo requisitos precisos, que permitissem julgar e comparar as 
propostas concorrentes (ver igualmente a rubrica A.4).
A GJU declarou ser incapaz de seleccionar um proponente preferencial em duas ocasiões: em Outubro de 2004 e, 
depois de ter alargado a fase de selecção, em Fevereiro de 2005.
C.4 Alterações durante as negociações com o proponente seleccionadoA entidade auditada limitou ao mínimo as alterações às 
condições do acordo durante as negociações fi  nais com o proponente seleccionado?Não Depois da aprovação da fusão e da apresentação de uma proposta conjunta, a GJU deixou de ter capacidade 
de orientar o processo de negociação. Não conseguiu impor a observação das condições da fusão, tendo as negociações sofrido pela composição do consórcio fusionado e pela sua incapacidade de chegar a um consenso (devido ao número de participantes, à diversidade dos seus interesses, à experiência em parcerias público-privado, etc.).
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo56
GLOSSÁRIO DOS TERMOS UTILIZADOS  
NO PRESENTE RELATÓRIO
Conflito de interesses : Situação em que uma determinada pessoa ou um 
organismo actua em duas vertentes cujos objectivos ou interesses são contraditórios.
Contrato de concessão : Contrato entre parceiros públicos e privados que 
concede a estes últimos o direito exclusivo de exploração, manutenção e rea-
lização de investimentos num serviço público.
Contrato público tradicional : Contrato segundo o qual o cliente paga simples-
mente ao contratante o fornecimento de um bem à medida que os trabalhos relativos a este avançam. Tais bens são pagos integralmente quando da sua conclusão. A sua manutenção é objecto de contratos distintos, permane-cendo o sector público responsável pela sua exploração.
Disponibilidade de capacidades : Pagamento periódico efectuado por uma 
autoridade pública a um concessionário pelo fornecimento de um serviço 
de infra-estrutura.
Estruturas de gestão : Sistema de controlo implementado para permitir que 
os gestores mantenham o controlo do projecto, incluindo a afectação das 
responsabilidades de gestão e os processos e sistemas de apresentação de informações aos gestores.
Motivação comercial : Informações que sustentam a justificação da implemen-
tação e continuidade de um projecto. Contemplam os motivos e as respostas 
à questão do «porquê?» do projecto.
Parâmetro comparativo do sector público : Estimativa do custo do projecto 
caso se utilizasse um método tradicional de contrato público. Utiliza-se para ajudar a determinar se o financiamento privado oferece uma melhor optimi-
zação dos recursos do que um contrato público tradicional.
Parceria público-privado : Serviço público ou empresa privada financiados 
e geridos através de uma parceria entre o sector público e uma ou várias empresas do sector privado.
Plano de negócios : Declaração formal que apresenta uma série de objec-
tivos comerciais, as razões por que se consideram realizáveis e o plano de actividades para os atingir.ANEXO V
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo57
Procedimento de adjudicação : Prática que consiste em anunciar, receber 
e avaliar as propostas ou candidaturas provenientes de diferentes empre-sas do sector privado para a execução das operações de financiamento público/privado e de concessão, com o objectivo de obter a melhor relação 
custo-eficácia.
Repartição dos riscos : Acordo entre as partes de uma operação de financia-
mento público/privado ou de uma concessão que define quem é respon-
sável por suportar as consequências financeiras, ou outras, resultantes de um acontecimento nefasto particular, minimizando os riscos da ocorrência e por atenuar o seu impacto.
Segmento do utilizador de Galileo : Contrariamente ao segmento espacial 
e ao segmento terrestre, o segmento do utilizador traduz os sinais em ser-
viços destinados aos utilizadores finais. Inclui diferentes tipos de receptores 
utilizadores.
Tensão competitiva : Situação na qual as empresas em concorrência são 
obrigadas a apresentar ao melhor preço as suas propostas de bens/serviços 
ao organismo responsável pela adjudicação a fim de poder rivalizar com 
as outras empresas em concorrência, para maior benefício da entidade 
adjudicante.
Transferência de risco : Atribuição ao fornecedor privado do serviço de um risco 
normalmente assumido pelo organismo responsável pela adjudicação.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo58
RESPOSTAS DA COMISSÃO
RESUMO
I.-V.
O GALILEO e o EGNOS são dois programas  
pioneiros que visam a criação de um sistema 
global de navegação por satélite europeu.  A Agência Espacial Europeia (AEE) e a Comis-são iniciaram esses dois programas, que mere-
ceram um forte apoio dos Estados-Membros 
de cada uma das instituições, sob a forma de uma iniciativa conjunta,
A AEE assumiu a responsabilidade pelo  
desenvolvimento tecnológico e a Comissão pela definição da acção política. Em con-junto, criaram a Empresa Comum GALILEO  (ECG), uma plataforma de coordenação da  fase de desenvolvimento e validação dos  programas.
Para a fase de implantação e exploração,  
o Conselho criou, sob proposta da Comissão, a Autoridade Supervisora GALILEO (GSA),  
para representar os interesses do sector  
público no quadro da parceria público-pri-
vada (PPP).
Os Estados-Membros e a Agência Espacial  
Europeia têm vindo a desempenhar um papel fundamental desde a criação da ECG. Depois 
de algumas dificuldades para encontrar fon-
tes de financiamentos privado, o programa 
integrado GALILEO/EGNOS tornou-se, em  
2008, num programa da UE, totalmente  financiado a partir do orçamento comuni-
tário. A partir de então, a Comissão assumiu a gestão do programa. Com a nova estru-tura, as responsabilidades foram esclare-
cidas e a Comissão considera actualmente  
que o programa está no bom caminho para 
a realização dos seus objectivos. A Comissão reconhece a existência de atrasos e a ultra-
passagem dos custos previstos, mas dada  a natureza inovadora e a sofisticação téc-nica do projecto preliminar, a Comissão  considera que o Tribunal faz uma avalia-
ção demasiado negativa da gestão da fase  
de desenvolvimento e validação. Olhando  
para trás, verifica-se que não foram toma-
das todas as medidas que seriam necessárias 
para resolver alguns dos problemas encon-
trados numa fase inicial.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo59
V.
i)
A ECG foi criada para funcionar como liga-ção entre a AEE, responsável pelas activida-des de desenvolvimento tecnológico (fase  de validação em órbita, ou IOV) e a Comis-são Europeia, responsável pelos aspectos  políticos.
ii)
A Comissão supervisionou constantemente 
o programa, mas sem interferir nas respon-
sabilidades da AEE, em especial no que res-peita aos aspectos técnicos e comerciais,  actuando sempre que necessário para evitar situações de bloqueio e propondo adapta-ções do programa.
VI.
A escolha da PPP foi uma decisão política  
do Conselho. A Comissão recebeu um claro 
mandato político para preparar essa PPP,  em pouco tempo, o que fez com base na  
informação disponível na altura em relação 
a este sector altamente específico e inova-
dor. O sector apresentou propostas sérias  e realistas em resposta ao convite à apre-
sentação de propostas para a concessão de 
uma PPP.
VIII.
Através da ECG e, posteriormente, da GSA, a Comissão utilizou fundos do 6.° PQ para  
financiar actividades de desenvolvimento  tecnológico e de IDT relacionada com as  
aplicações. Esses projectos de IDT e, em  especial, os relacionados com as aplicações, deverão dar frutos a médio/longo prazo  
(2009-2015), cuja exploração será incluída  
no futuro «Plano de Acção para as aplica-
ções GNSS».IX.
A proposta da Comissão no sentido da inte-gração do programa EGNOS no programa  GALILEO permitiu salvar o primeiro e garan-
tiu o financiamento necessário para a con-
tinuação do projecto. A Comissão manteve essa abordagem integrada tanto durante  quanto após a negociação da concessão.
X.
A declaração do Tribunal não toma total-
mente em consideração a realidade da altura. 
O programa envolveu um grande número de entidades do sector público (Estados-Mem-bros da UE e da AEE, a própria AEE, países  terceiros, a Comissão), com diferentes fun-ções e responsabilidades institucionais,  e a Comissão trabalhou activamente para  
encontrar instrumentos que permitissem  
integrar adequadamente no programa essas 
entidades. A Comissão alcançou reais pro-
gressos no domínio da cooperação interna-cional. A criação da ECG e da GSA, para além 
das propostas de reorientação do programa 
que culminaram na adopção do Regulamento 
(CE) n.° 683/2008, comprovam o papel de  liderança assumido pela Comissão, sem pre-
juízo das competências das restantes partes 
interessadas.
XI.
A Comissão recebeu um claro mandato para assumir a gestão da fase de implantação do 
programa e, consequentemente, começou  a adaptar as capacidades de gestão dos seus 
serviços, com o apoio de consultores exter-nos qualificados.
XII.
Os ensinamentos adquiridos através do pro-
grama GALILEO são partilhados com os Esta-dos-Membros e outras partes interessadas, 
de modo a melhorar a gestão dos grandes  programas de infra-estruturas.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo60
INTRODUÇÃO
2.
A AEE e a Comissão iniciaram, sob a forma de 
uma iniciativa conjunta, os programas EGNOS 
e GALILEO, que mereceram um forte apoio dos Estados-Membros de cada instituição.
A AEE assumiu a responsabilidade pelo  
desenvolvimento tecnológico e a Comissão pela definição da acção política. Em con-
junto, criaram a ECG, uma plataforma de  
coordenação da fase de desenvolvimento  e validação dos programas.
Para a fase de implantação e exploração,  
o Conselho criou, sob proposta da Comis-são, a GSA, para representar os interesses do sector público no quadro da PPP.
HISTÓRIA DO PROGRAMA GALILEO
15.
A ECG foi criada para a fase de desenvolvi-
mento do programa GALILEO, com o objec-tivo de garantir a unidade da administração 
e do controlo financeiro do projecto na  
fase de investigação, desenvolvimento  
e demonstração do programa e, para tanto, 
mobilizar os fundos afectados a este pro-
grama (artigo 1.° do Regulamento (CE)  
n.° 876/2002). A responsabilidade técnica  
por esta fase foi confiada à AEE, no quadro do seu programa GalileoSat, cuja aprovação 
pelos Estados-Membros da AEE desencadeou o início das actividades industriais. A ECG  foi a plataforma de coordenação entre a AEE 
e a Comissão, nas fases de desenvolvimento 
e de validação.17.-18.
Em conformidade com o artigo 2.° dos Estatu-
tos da ECG, as suas principais tarefas são:
1)  Supervisionar a integração do EGNOS no 
GALILEO, bem como a fase de desenvol-
vimento e validação do segundo;
2)  Lançar, através da AEE, as actividades  
industriais da fase de desenvolvimento;
3)  Preparar, em cooperação com a Comissão 
e com a AEE, as fases de implantação e de exploração, gerindo os procedimentos de adjudicação que deverão resultar na cele-bração de um acordo de concessão;
4)  Supervisionar a realização de todas as  
actividades do programa.
21.
Tal como foi declarado pelo Conselho de  
Ministros dos Transportes de Março de 2004, 
o objectivo da comunicação da Comissão de Outubro de 2004 não era a apresentação de 
um relatório sobre a fase de desenvolvi-
mento e validação, mas sim sobre o arranque 
das fases de implantação e de exploração.
Os atrasos constatados na altura a nível do 
desenvolvimento tecnológico (fase de vali-
dação em órbita, ou IOV) não foram con-siderados incompatíveis com o início das  
actividades da fase de implantação do pro-grama, em 2006.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo61
22.
A informação disponível na altura fazia crer 
que o resultado do processo de adjudica-
ção iria ser positivo. A comunicação indicava que o processo decorrera até aí com sucesso e solicitava a confirmação do Conselho, de 
modo a:
—  permitir à empresa comum concluir  
a negociação do contrato de concessão, 
que deveria ser assinado em 2005; e
—  permitir aos agentes privados confirmar 
as suas propostas e os seus compromissos financeiros.
23.
A Comissão, em função das suas responsa-
bilidades políticas, criou condições para  
um acordo entre os Estados-Membros,  solicitando a mediação do Comissário Van  
Miert. A Comissão conseguiu desbloquear as 
negociações da concessão e as actividades 
da fase de desenvolvimento e validação que tinham sido retardadas pelo desacordo entre 
os Estados-Membros entre Julho e Dezembro 
de 2005.
26.
Durante 2006 e, mais particularmente,  
durante o segundo semestre de 2006, com 
um forte apoio da Comissão e do Banco Euro-peu de Investimento, a ECG resolveu algumas 
das divergências com o consórcio resultante da fusão entre os consórcios que tinham par-ticipado no concurso em relação às poucas 
questões de fundo que ainda estavam por  
resolver. O resultado dessas negociações,  
tal como a equipa de negociadores e outras actividades da ECG, foram transferidos para 
a GSA no final de 2006.27.
No final de 2005, a Comissão preparou  
o caminho para a fase de desenvolvimento, 
tomando medidas para iniciar a transferên-cia da gestão da ECG, criada para a fase de desenvolvimento, para a AEE, criada para  
gerir os interesses do sector público no  
regime da PPP durante a fase de implantação e de exploração.
Esta acção da Comissão baseava-se em dois 
pressupostos: 1) Que a negociação da con-cessão poderia ser concluída até ao final de 2006, factor que o avanço das negociações após a fusão dos consórcios parecia querer confirmar, e 2) Que os atrasos da fase IOV  que entretanto se tinham tornado aparen-
tes implicavam que a validação em órbita  
teria de se prolongar para lá da extinção da 
ECG.
28.
Em paralelo, ao longo de 2006 e 2007 a AEE 
continuou a experimentar sérias dificuldades na gestão tanto do EGNOS como do GALILEO. 
Em relação ao EGNOS, as dificuldades eram 
fundamentalmente de ordem técnica. No que 
respeita ao GALILEO, a organização das acti-
vidades industriais e a sua gestão pela AEE 
apresentavam atrasos substanciais e custos 
excessivos. A AEE iniciou uma reestruturação 
de fundo das relações contratuais que tinha criado para o programa GalileoSat.
Perante essas dificuldades e o atraso do  
processo de concessão, a Comissão propôs 
ao Conselho e ao Parlamento a reorientação 
do programa, o financiamento da fase de  
implantação a partir do orçamento comu-nitário, a tomada a cargo da gestão do pro-
grama e a utilização da AEE como agente  responsável pelos contratos de aquisição de bens e serviços para a fase de implantação. O Regulamento (CE) n.° 683/2008, relativo ao prosseguimento da execução dos programas 
europeus de navegação por satélite (EGNOS e GALILEO), foi adoptado em 9 de Julho de 
2008.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo62
29.
O objectivo da comunicação de Maio de 2007 não era descrever detalhadamente os moti-vos que levaram ao fracasso das negociações de concessão, mas sim constatar os resulta-dos das negociações e fazer recomendações para o futuro.
ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
31.No período a que se refere a auditoria do  Tribunal (Setembro de 2003 a Dezembro de 2006), a ECG foi criada para garantir a uni-dade da administração e do controlo finan-ceiro do projecto na fase de investigação,  desenvolvimento e demonstração do pro-grama GALILEO e para mobilizar os fundos afectados a este programa.
OBSERVAÇÕES
39.A concepção da PPP foi baseada em estu-dos e relatórios elaborados durante a fase  
de definição do programa GALILEO, que  
demonstravam a viabilidade da implanta-
ção, funcionamento e exploração comercial 
do programa através de uma estrutura de  
PPP com investimentos privados. A escolha 
de uma PPP foi encorajada e posteriormente 
confirmada pelo Conselho. A preparação da PPP foi afectada pelo pouco tempo dispo-
nível. O sector apresentou propostas sérias e realistas em resposta ao convite à apre-sentação de propostas para a concessão sob 
a forma de uma PPP.
41.
Tal como demonstravam os estudos de que 
dispunha a Comissão, as melhores práticas no domínio das PPP foram absolutamente  tomadas em consideração. Contudo, essas  melhores práticas foram desenvolvidas para sectores e serviços bem definidos (vias rodo-
viárias, hospitais, centrais eléctricas, …),  onde os riscos já estão relativamente bem  
identificados e a comparação dos custos  
é simples, com base em dados já existen-
tes sobre esses mesmos custos. Essa não  era, nem de perto nem de longe, a situação 
no que respeitava à implantação, explora-
ção e exploração comercial do programa  
GALILEO.a)
O facto de o programa GALILEO não ter pre-cedentes tornou extremamente difícil apli-car as melhores práticas no domínio das  PPP, como por exemplo a definição de um  parâmetro comparativo fiável para a partici-pação do sector público, devido à ausência de dados.
As diferenças efectivas do âmbito das fases 
IOV e FOC (capacidade operacional plena)  
tornaram impossível a aplicação dos dados 
obtidos durante a fase IOV para o desen-volvimento de um parâmetro comparativo  desse tipo.
Os estudos encomendados pela Comissão  
e pela ECG indicavam claramente os riscos 
em causa na implantação, funcionamento  
e exploração comercial da infra-estrutura  
proposta e avaliava a melhor forma de repar-
tir esses riscos no quadro de um sistema de PPP/concessão.
b)
Tendo em conta a pressão dos prazos e a difi-culdade em encontrar um número suficiente 
de precedentes que pudessem ser utilizados 
como base de trabalho, a Comissão e a ECG 
optaram por um processo de adjudicação  
em diálogo concorrencial, de modo a per-
mitir uma adaptação gradual do caderno de 
encargos, conforme necessário.
O procedimento de diálogo concorrencial  
existe para lidar com casos complexos, como acontece com a PPP GALILEO, devido à sua estrutura técnica, financeira e jurídica.
Partiu-se do princípio que os elementos não 
conhecidos que caracterizam a PPP GALILEO seriam resolvidos através desse processo,  
pela interacção entre proponentes extrema-mente sérios e empenhados.
O procedimento foi prolongado justamente 
para permitir que os candidatos apresentas-
sem planos de actividades e modelos finan-
ceiros mais pormenorizados e credíveis.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo63
O prolongamento do processo de diálogo  
e as interacções entre a ECG e os candidatos, mesmo após a respectiva fusão, produziram resultados importantes, que foram incorpo-rados nas cláusulas essenciais do caderno de encargos ( Heads of Terms ).
c)
O pessoal da ECG incluía profissionais com uma experiência científica acumulada no  
domínio espacial e na condução de projec-
tos, com uma experiência de gestão espe-cífica em projectos de infra-estruturas do  sector público e no financiamento desses  projectos. Não havia qualquer diferencial  de conhecimentos em relação às equipas  do sector industrial.
A fase de concepção do programa contou  
com a participação de consultores experien-
tes (ver, em especial, o estudo de lançamento do programa). Logo à partida, na fase de  
diálogo concorrencial activo, a ECG contou 
com o apoio de peritos muito experientes  
(Price Waterhouse Coopers, Lovell’s,…) e de quadros superiores do BEI nas negociações, 
tanto antes como depois da fusão dos can-
didatos e no contexto do próprio processo 
de fusão.
d)
A fusão das duas ofertas não foi encorajada 
nem apoiada pela ECG nem pela Comissão. A fim de paliar os efeitos do processo des-
crito pelo Tribunal (essencialmente a perda do factor concorrencial) a Comissão impôs condições para a aprovação da fusão.
Tendo analisado cuidadosamente a proposta 
conjunta, a ECG, com a assistência de peri-tos altamente qualificados, verificou se essa 
proposta conjunta era mais vantajosa, em  termos económicos, do que as propostas  individuais.e)
Os Estados-Membros não tiveram de se basear apenas nos relatórios oficiais da ECG, já que estavam representados no seu Conselho de Supervisão, que era amplamente informado sobre o progresso das negociações e man-tido a par da evolução do programa.
Os Estados-Membros estiveram também  
representados em grupos de trabalho espe-cíficos, nomeadamente o Grupo de Peritos 
PPP, de modo a poderem acompanhar mais 
de perto o processo negocial, sendo regu-larmente informados sobre as dificuldades encontradas, exactamente devidas a ques-tões ligadas à concessão.
Embora complexas, as negociações foram  
estruturadas e conduzidas de forma séria  
e profissional pelas duas partes e não deram 
motivos suficientes à ECG para questionar  
a viabilidade da concessão. Os relatórios da ECG eram dirigidos a um público que não  
se limitava aos Estados-Membros, pelo que 
tiveram de manter a confidencialidade de  
certas informações comerciais.
42.
O modelo de PPP proposto pela Comissão era 
diferente dos outros modelos de PPP então 
existentes. A especificidade das actividades 
e dos riscos implicou que outros projectos 
existentes não pudessem servir de referên-
cia para o projecto GALILEO no que respeita à repartição dos riscos e do financiamento 
entre os sectores público e privado.
a)
A complexidade tecnológica do projecto  
GALILEO é amplamente conhecida de todas 
as partes envolvidas e, em especial, do sec-tor privado;
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo64
b)
Os estudos de lançamento indicavam clara-
mente que a geração de receitas era difícil de prever, mas essa questão não foi con-
siderada impeditiva do sucesso do sistema 
de PPP.
Os pagamentos por serviços de infra-estru-
tura por parte do sector público foram con-
siderados um instrumento adequado para  garantir a viabilidade financeira.
As cláusulas essenciais do caderno de  
encargos incluíam a possibilidade de uma  
estrutura de pagamentos por serviços de  infra-estrutura, possibilidade essa que foi  
objecto de um acordo a alto nível com o sec-
tor privado.
c)
O sector privado tinha conhecimento de que 
a concepção do programa foi desenvolvida sob a responsabilidade do sector público ao 
longo da fase de desenvolvimento, facto que 
foi assinalado como um elemento de com-
plexidade para a repartição dos riscos perti-
nentes no quadro do regime de concessão.
No entanto, os relatórios dos peritos neste 
domínio nunca assinalaram essa situação  como um sério entrave à viabilidade desse regime.
Cabe aqui relembrar que o sector industrial 
que desenvolveu a concepção ao longo da 
fase de desenvolvimento estava largamente 
representado entre os candidatos ao con-
trato de concessão.
Caixa 2
Os riscos de mercado, os riscos de concep-
ção e, em menor medida, os riscos de res-
ponsabilidade civil foram as questões mais 
contenciosas durante as negociações.No entanto, essas negociações permitiram  
alcançar progressos, pelo menos no que res-peita à repartição dos riscos de responsabi-
lidade civil e de mercado.
Acresce ainda que o fracasso da negocia-
ção da concessão também poderá provavel-mente ser atribuído a outros factores, como por exemplo o facto de a indústria se ter  apercebido de outras opções de financia-mento, mais vantajosas.
A dificuldade em transferir os 
riscos de mer-
cado  foi identificada e reconhecida, pelo  
que as cláusulas essenciais do caderno de  
encargos apontavam claramente para um  
possível acordo pelo qual a transferência  
dos riscos seria mínima numa primeira fase, 
com mecanismos para um aumento gradual 
do grau de transferência dos riscos de mer-
cado durante a vigência do contrato.
A transferência dos riscos de concepção  foi 
a questão mais controversa na negociação 
da PPP.
Aos olhos do sector privado, a transferência 
dos riscos de concepção, que deveria assim assumir, foi seriamente dificultada pela fase IOV, originalmente desenhada para reduzir esses riscos.
A atitude do sector, que recusou assumir  
qualquer risco de concepção argumentando 
com a falta de visibilidade, de participação 
e de capacidades de validação da fase IOV, 
foi fortemente contestada durante a nego-ciação, na medida em que o potencial con-cessionado era maioritariamente composto pelos mesmos participantes do sector indus-trial que conheciam a visibilidade da sua  
própria acção na fase de concepção.
Os elementos de base de uma estrutura de 
minimização dos 
riscos de responsabilidade 
civil foram objecto de acordo no contexto  
das cláusulas essenciais do caderno de  encargos.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo65
43.
Os Estatutos da ECG determinavam que  
deveria entregar [à AEE] a execução das acti-vidades da fase de desenvolvimento no que 
respeita aos segmentos espacial e terrestre 
associados ao sistema.
Essas actividades foram conduzidas pela AEE 
no quadro do programa GalileoSat, finan-
ciado conjuntamente pelos Estados-Mem-bros da agência, numa base voluntária,  
e pelas Comunidades Europeias.
45.
A AEE foi responsável pela realização do  programa GalileoSat e comunicou à ECG os resultados das medidas tomadas. A super-visão por parte da ECG, tal como determina 
o n.° 4 do artigo 2.°, tinha como único objec-
tivo garantir que todas as fases do programa 
encaixavam de forma correcta, não tendo  
sido concebida como substituinte das com-petências técnicas da AEE.
47.
O orçamento para desenvolvimento e vali-
dação do programa GALILEO foi definido  
com base em estudos encomendados pela  
Comissão e aceite pela AEE na declaração  relativa ao programa GalileoSat.
Essa declaração previa uma flexibilidade  
automática de 20 % na contribuição da AEE, 
criando de facto  uma provisão para imprevis-
tos equivalente a 10 % do orçamento total, 
que se revelou insuficiente devido à com-
plexidade do programa.
48.
O lançamento tardio do programa Galileo-Sat pelos Estados-Membros da AEE resultou em sucessivos atrasos e no aumento dos  custos, situação essa de que nunca houve  recuperação.49.
A AEE foi responsável pelos contratos de  
aquisição de bens e serviços da fase IOV,  de acordo com o seu sistema próprio de  
adjudicação.
A AEE escolheu uma organização industrial 
liderada por um único contratante prin-cipal, mas que garantia, pelo menos em  relação a parte do programa financiado  pelos Estados-Membros da AEE, um retorno a distribuir por subcontratantes numa base geográfica.
O GALILEO foi o primeiro e único programa 
GNSS efectivamente aberto à participação  
da indústria espacial europeia. O resultado 
foi a alta probabilidade de que o contratante 
principal seleccionado gozasse de uma indis-
cutível vantagem concorrencial em futuros 
concursos (em especial os referentes à fase 
de implantação), o que teve enormes reper-cussões na política industrial impulsionada 
pela AEE.
Esta e outras acções por parte de diversos  
Estados-Membros interessados acabaram  por resultar na selecção de uma joint ven-
ture  composta por empresas adversárias, que 
nunca conseguiram trabalhar em conjunto  de forma eficiente.
Confrontada com o aumento dos custos  
e dos atrasos, a AEE decidiu finalmente  optar, em Dezembro de 2007, por uma orga-
nização industrial e enquadramento contra-
tual diferentes, através dos quais assumiu  
directamente a responsabilidade principal, subcontratando directamente diferentes  pacotes de trabalho.
53.
As actividades de investigação financiadas 
pelo 6.° PQ centraram-se nos principais gru-
pos de utilizadores, abrangendo as aplicações 
e outros aspectos (normalização, aspectos  jurídicos, prestação de serviços, mercado  
…) que possibilitarão a futura utilização do 
GALILEO. Os projectos de investigação junto 
dos diferentes grupos de utilizadores inclu-
íram geralmente actividades de desenvolvi-
mento, ensaio e demonstração.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo66
A exploração desses trabalhos será incluída 
no futuro «Plano de Acção para as Aplicações GNSS», a apresentar brevemente.
Os serviços já tinham sido objecto de defini-
ção, que constituiu a base para as especifica-ções do sistema, com fundos do 5.° PQ.
54.
O objectivo do PQ é apoiar o desenvolvi-mento de tecnologias e serviços, mas dei-xando aos intervenientes nos mercados  a liberdade de escolherem em que domínio terá lugar esse desenvolvimento. Esta abor-dagem demonstrou a sua validade no sentido 
em que diversas empresas, nomeadamente 
PME, adquiriram conhecimentos e uma  
experiência que as posiciona como líde-
res de mercado, como acontece com a Ifen 
e a Septentrio no que respeita aos recepto-
res mistos GALILEO/GPS, com a Polestar para as soluções de posicionamento em espaços 
interiores ou com a Telesys no que respeita 
aos serviços baseados na localização.
Tal como qualquer outra actividade de  
investigação, o resultado dos projectos não é garantido e depende de factores que vão para além das funções da Comissão. A utili-zação dos resultados no mercado comercial terá de ser uma decisão do próprio consórcio 
responsável pelo projecto.
55.
A continuação dos projectos pela GSA foi  
fundamentalmente garantida por pessoal  
que tinha anteriormente trabalhado para  a ECG nos mesmos projectos. A GSA apoiou a divulgação dos resultados dos projectos  colocando-os numa base de dados na Inter-net, organizando dois bem sucedidos even-
tos sob o tema do crescimento do projecto GALILEO, para a discussão desses resultados, 
e publicando um catálogo dos mesmos.Alguns projectos do 6.° PQ sofreram atra-
sos, mas uma análise projecto a projecto  aponta para diversas causas, que não estão 
necessariamente ligadas à transferência dos 
riscos.
56.
As actividades financiadas pelo 6.° PQ  
incluem o desenvolvimento de novas apli-cações, a avaliação do respectivo potencial 
de mercado e a investigação dos potenciais 
planos de actividades e modelos de negó-
cio para a sua comercialização. A experiên-
cia adquirida ao nível do desenvolvimento dos mercados e da inovação tecnológica  
mostra que a maior parte das inovações  
comerciais são criadas pelo mercado e não 
por uma abordagem do topo para a base,  
particularmente nos mercados que ainda  
não tenham atingido a maturidade, como  
é o caso, onde a ECG/GSA teriam dificulda-des em elaborar estratégias de desenvolvi-
mento abrangentes.
57.
Os atrasos do programa GALILEO/EGNOS  poderão explicar em parte os atrasos em  
alguns projectos do 6.° PQ.
60.
O EGNOS sofreu atrasos que são principal-mente devidos a questões tecnológicas fora do controlo da Comissão que implicaram  atrasos no seu desenvolvimento.
a)
A obtenção do acordo EGNOS foi muito difí-cil, devido às dificuldades intrínsecas pró-prias do relacionamento entre as diferentes partes envolvidas. O acordo acabou por ser finalizado no final de 2008 e foi assinado  
em 31 de Março de 2009. Por outro lado,  o programa da AEE para o EGNOS (ARTES 9), 
no quadro do qual o EGNOS é actualmente 
administrado, termina em 31 de Março de  
2009, data na qual o sistema deverá cumprir as especificações técnicas necessárias à sua 
exploração por um operador económico.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo67
b)
Em Março de 2009, o sistema estará em con-
dições de ser certificado, estando prevista a certificação do operador em 2010, em con-
formidade com o Regulamento Céu Único  
Europeu.
61.
b)
A integração do EGNOS no GALILEO, embora tenha sido declarada como objectivo polí-
tico, foi sempre fonte de problemas do ponto 
de vista contratual.
Por essa razão, foi solicitado aos candidatos 
ao contrato de concessão que considerassem 
essa integração como cenário opcional.
As propostas recebidas mostravam clara-
mente os benefícios da integração dos dois 
sistemas e as negociações do contrato de  
concessão, após a fusão dos dois candidatos, tiveram lugar assumindo um cenário em que 
essa integração teria lugar.
c)
O enquadramento institucional do EGNOS  é complexo, por razões históricas ligadas  
à forma como o programa foi criado.
d)
A ECG encomendou a preparação de vários planos de actividades para o EGNOS e de  estudos sobre a possível comercialização  dos seus serviços, que concluíram pela exis-tência de um potencial bastante limitado de geração de receitas por parte do EGNOS.
As discussões que tiveram lugar com o sector 
da aviação mostraram a dificuldade de cria-ção de um mecanismo de geração de recei-tas a partir do sinal do EGNOS, que é aberto e se encontra acessível a título gratuito para qualquer utilizador.Nesse contexto, há que salientar que, do  
ponto de vista técnico, o OS e o SoL EGNOS não são diferentes no que respeita à aces-
sibilidade para os utilizadores. A única dife-
rença reside na certificação.
Esses pressupostos justificaram a atitude  
da ECG, que não investiu em actividades  
de desenvolvimento de mercados para  o EGNOS.
62.
O programa EGNOS foi conduzido sob a forma 
de um programa da AEE (ARTES 9), principal-mente financiado pelos Estados-Membros da AEE e pelo grupo «Operadores e Infra-estru-tura» do EGNOS (EOIG). O financiamento  
comunitário foi limitado.
Os atrasos e a ultrapassagem dos custos pre-
vistos, verificados no quadro do programa ARTES 9, deveram-se a diferentes problemas 
de carácter técnico.
63.
a)
Independentemente do processo de con-
cessão, o EGNOS enfrentou uma série de  questões tecnológicas que não estavam sob 
o controlo da Comissão nem da ECG e que também resultaram em atrasos em relação  ao programa estabelecido.
b)
É muito difícil nomear um operador para  
uma infra-estrutura que ainda não se encon-
tra concluída do ponto de vista técnico. Por outro lado, seria impossível para a Comissão mandatar um operador sem dispor de direi-tos sobre os activos a utilizar.
A nomeação de um operador económico para 
o EGNOS encontra-se agora em fase de con-
clusão, sob a responsabilidade da Comissão 
Europeia.
A necessidade de concluir um acordo-quadro 
teve um impacto limitado nas negociações 
de concessão.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo68
64.
A ECG recebeu um claro mandato para inte-
grar o EGNOS no GALILEO, o que fez com que fosse necessário negociar um acordo-qua-
dro com as diferentes partes envolvidas no 
EGNOS, de modo a abrir caminho, em última análise, à transferência da propriedade do  EGNOS.
As negociações desse acordo-quadro, con-
duzidas pela ECG, acabaram por não ser bem sucedidas, devido à complexidade do quadro institucional reconhecida pelo próprio Tri-bunal, mas serviram de base para o acordo agora concluído com a Comissão.
65.
Devido aos atrasos do programa, a ECG não 
executou o plano de penetração do EGNOS 
no mercado.
67.
A distribuição de tarefas durante a fase  
de desenvolvimento foi inspirada no prin-
cípio da cooperação entre as partes, de  
modo a criar uma plataforma conjunta para 
o desenvolvimento do programa.
Essa abordagem foi retomada para efeitos da 
fase de desenvolvimento pelo Regulamento GNSS, que prevê claramente uma estrita  repartição de funções e responsabilidades  
entre as partes envolvidas.
68.
a)
Em relação às principais funções da ECG,  
ver a posição da Comissão, apresentada no ponto 17.
A Comissão regista que esta estrutura de  
governação e, nomeadamente, o duplo papel 
da AEE, foram claramente identificados no 
regulamento que criou a ECG;b)
A extinção gradual da ECG não teve qual-
quer impacto no seu papel nessa fase do  programa.
Por outro lado, o encerramento da ECG era 
necessário para evitar a duplicação de fun-ções entre a ECG e a GSA.
69.
O acordo AEE/ECG pretendia estabelecer uma parceria entre as partes co-financiadoras do projecto, no quadro da qual a AEE teria apli-cado as suas regras próprias na adjudicação dos contratos.
Os mecanismos de execução e de comuni-
cação dos resultados não foram descritos  
em pormenor, como acontece nas habituais 
relações contratuais, dada a natureza coo-
perativa do acordo. As modalidades espe-
cíficas para a comunicação dos resultados  foram definidas pelo Comité Executivo da  
ECG, a partir do momento em que as obri-
gações de pagamento à AEE deixaram de ser 
cumpridas.
O acordo de delegação entre a Comissão  
e a AEE, assinado em Dezembro de 2008 no que respeita à fase de implantação, prevê  
obrigações estritas de seguimento e comu-nicação dos resultados.
70.
A AEE foi responsável tanto pela fase IOV  
quanto pelo EGNOS, através de dois pro-
gramas distintos da AEE (GalileoSat e ARTES 
9).
71.
A Comissão considera que a AEE é claramente responsável pelos resultados das actividades de desenvolvimento tecnológico que con-duz. A Comissão assumiu claramente as suas responsabilidades políticas no programa. As entidades responsáveis por cada decisão são facilmente identificáveis.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo69
73.
A Comissão exerceu um papel fundamental 
na promoção dos programas GNSS.
Em 2005-2007, estiveram em curso as nego-
ciações da concessão, que resultaram na defi-nição das cláusulas essenciais do caderno de encargos, em Dezembro de 2006.
Na altura em que o falhanço das negocia-
ções da concessão se tornou aparente, foram tomadas medidas correctivas.
As dificuldades encontradas durante as  
negociações, até ao final de 2006, não foram suficientes para se concluir que seria impos-sível criar a infra-estrutura GALILEO no qua-dro de um regime de concessão através de 
uma PPP.
Só no princípio de 2007 é que a Comissão  
passou a dispor de elementos que lhe permi-tiram concluir que o prolongamento do pro-
cesso de concessão não traria qualquer valor 
acrescentado para o sector público, o que  
a levou a encerrar essas negociações.
A Comissão remete igualmente para a sua  
resposta ao ponto 23.
74.
As dificuldades encontradas durante a fase de desenvolvimento deveram-se a razões que a Comissão não podia, em grande medida,  controlar e que não eram influenciadas pelos princípios de gestão que orientaram a sua  acção.
a)
A Comissão conseguiu definir objectivos cla-ros para os Programas Europeus GNSS, que mereceram a aprovação do Conselho e do  Parlamento.Qualquer programa desta dimensão suscita 
uma grande variedade de expectativas por parte de todos os interessados e, nomeada-
mente, dos Estados-Membros, que poderão 
ter tido e promovido objectivos diferentes, mas esse facto não alterou os objectivos  definidos no início do programa.
b)
A escolha de um modelo de concessão  através de uma PPP, capaz de abranger as  diferentes partes do projecto (implantação, funcionamento e exploração comercial) cor-responde inteiramente a um visão estraté-gica e a um planeamento a longo prazo.
O falhanço deste processo não afecta  
a abordagem de longo prazo adoptada pelo 
Conselho.
i)
No quadro de um regime de concessão atra-
vés de uma PPP, o roteiro e o modelo de  
exploração deveriam ser fornecidos pelo  
sector privado.
Uma das razões para a escolha desse modelo 
reside exactamente no facto de se conside-rar que o sector privado é quem está melhor posicionado para esses fins.
No seguimento da adopção do regulamento 
GNSS, a Comissão ficará encarregada de defi-nir esse roteiro para o GALILEO, em paralelo 
com o desenvolvimento da infra-estrutura.
Em relação ao EGNOS, a definição do roteiro 
será objecto de negociações no contexto da escolha do futuro operador do sistema.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo70
ii)
os problemas encontrados quando da nego-
ciação do acordo-quadro para o EGNOS  dependeram grandemente da dinâmica do  relacionamento entre as diferentes partes  
interessadas.
A negociação do acordo foi assumida pela  
GSA e concluída pela Comissão, sem qual-
quer descontinuidade ou interrupção em  
termos de poder negocial.
O acordo CE — EOIG foi finalizado em Dezem-
bro de 2008 e assinado em 31 de Março de 
2009.
iii)
tendo em conta a natureza política e estraté-
gica do programa, a Comissão teve o cuidado de informar regularmente o Conselho e de 
verificar a existência de consensos durante 
as reuniões do mesmo;
c)
Tendo em conta as disposições do Tratado, 
a Comissão teve de criar duas estruturas jurí-dicas: a ECG (ao abrigo do artigo 17.°) para 
servir de veículo de cooperação com a AEE durante a fase de desenvolvimento e vali-dação, e a GSA (ao abrigo do artigo 308.°)  
para a condução da fase de desenvolvimento e exploração. Para abrir caminho para essas 
duas estruturas, foram levadas a cabo acti-
vidades de apoio no âmbito de quatro con-
tratos diferentes, mas que não implicavam a necessidade de criar qualquer estrutura  jurídica.
d)
Ver os comentários da Comissão apresenta-
dos na alínea c) do ponto 41;e)
A matriz de risco para a concessão foi com-
pletamente desenvolvida pela ECG, durante a fase de diálogo, com a assistência de peri-tos experimentados.
Durante as negociações com os candida-
tos à concessão, foram elaborados diversos documentos sobre a identificação e possível repartição desses riscos.
A natureza do projecto, tal como acima des-
crita, não permitiu uma identificação por-menorizada nem uma apreciação prévia da 
dimensão dos riscos.
f)
A Comissão exerceu um papel fundamental 
na promoção dos programas GNSS. Na altura em que o falhanço das negociações da con-
cessão se tornou aparente, foram tomadas 
medidas correctivas.
As dificuldades encontradas durante as  
negociações, até ao final de 2006, não foram 
suficientes para se concluir que seria impos-sível criar a infra-estrutura GALILEO no qua-
dro de um regime de concessão através de uma PPP.
Só no princípio de 2007 é que a Comissão  
passou a dispor de elementos que lhe permi-
tiram concluir que o prolongamento do pro-
cesso de concessão não traria qualquer valor 
acrescentado para o sector público, o que  a levou a encerrar essas negociações.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo71
CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
75.
Dada a natureza inovadora e a sofisticação 
técnica do projecto, a Comissão considera  a avaliação do Tribunal em relação à gestão da fase de desenvolvimento e validação foi 
demasiado negativa.
a)
A ECG não foi concebida com uma forte  
vertente de gestão de programas operacio-
nais. O Regulamento (CE) n.° 876/2002 indica 
claramente que: «Para a execução da fase  de desenvolvimento do programa Galileu,  é constituída uma empresa comum, na acep-ção do artigo 171.° do Tratado, por um perí-
odo de quatro anos. A empresa comum tem 
por objectivo garantir a unidade da adminis-
tração e do controlo financeiro do projecto 
na fase de investigação, desenvolvimento  e demonstração do programa Galileu e, para 
tanto, mobilizar os fundos afectados a este 
programa». Exige também à ECG a entrega 
[à AEE] da execução das actividades neces-
sárias durante a fase de desenvolvimento no 
que respeita aos segmentos espacial e ter-
restre associados ao sistema, reconhecendo na prática a responsabilidade da AEE pela  
execução das actividades de desenvolvi-mento tecnológico.
b)
A Comissão, dentro dos limites da sua res-
ponsabilidade, supervisionou e orientou  
constantemente o programa, actuando  
sempre que necessário para evitar situa-ções de bloqueio e fornecendo fundos adi-cionais para a adaptação das estruturas do programa.O realinhamento do programa, proposto  
pela Comissão em 2008, atribuía claramente à Comissão o papel de gestor do programa, de modo a tentar resolver a principal ques-
tão suscitada pelo Tribunal.
76.
A PPP foi preparada com base na informação 
disponível na altura, por sua vez baseada  
em trabalhos preparatórios com recurso ao 
melhor aconselhamento externo existente.
A concepção da PPP foi baseada em estu-
dos e relatórios elaborados durante a fase  
de definição do programa GALILEO, que  
demonstrou a viabilidade da implantação,  
funcionamento e exploração comercial do  
programa através de um estrutura de PPP  com investimentos privados. A escolha de  
uma PPP foi encorajada e posteriormente  
confirmada pelo Conselho. A preparação da 
PPP foi afectada pelo pouco tempo disponí-
vel. Os desafios específicos da PPP GALILEO, 
principalmente associados às especificida-
des técnicas e do mercado, explicam em  grande medida o insucesso do processo de 
concessão.
77.
A AEE confrontou-se com dificuldades técni-cas e programáticas que explicam os atrasos 
e a ultrapassagem dos custos previstos.
78.
As actividades de IDT, centradas nos princi-pais grupos de utilizadores e abrangendo as aplicações e outros aspectos que possibili-tarão a futura utilização do GALILEO, foram instrumentais para a definição da missão  e do desempenho do programa GALILEO.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo72
Essas actividades suscitaram grande inte-
resse da parte das comunidades de utiliza-dores e permitiram desenvolver tecnologias 
e conhecimentos que serão explorados numa 
fase posterior de comercialização.
79.
A integração do programa EGNOS no GALILEO 
foi essencial para garantir a continuidade do primeiro e para garantir os financiamentos 
necessários.
Apesar das dificuldades tecnológicas, e gra-
ças ao esclarecimento do enquadramento  institucional, por iniciativa da Comissão,  o EGNOS será o primeiro programa GNSS  europeu a entrar em funcionamento.
80.
A Comissão teve de exercer o seu papel de 
promotora ao longo de todo o programa,  tomando em consideração todas as partes  
interessadas e, em especial, a AEE, na sua  
qualidade de parceira na iniciativa conjunta. 
A Comissão geriu de forma activa a situação 
e tomou regularmente a iniciativa para des-
bloquear e promover o programa.
81.
A Comissão reformulou a gestão do pro-grama, tomando em consideração diversas recomendações do Tribunal de Contas.
82.
A Comissão propôs-se assumir a gestão do 
programa GALILEO num momento decisivo 
para o mesmo. O Conselho e o PE aprova-ram essa proposta através da adopção do  Regulamento (CE) n.° 683/2008. O papel da Comissão inclui a apresentação de propostas 
sobre as soluções mais adequadas a longo  
prazo.Recomendação 1
A Comissão já lançou medidas muito con-
cretas para adaptar os seus recursos e os  seus instrumentos jurídicos e financeiros  
de forma a poder actuar como gestora do  
programa. Para facilitar esse processo, foi  criado o Painel Interinstitucional GALILEO  (GIP).
a)
A Comissão garantiu a transferência de 30  funcionários experientes (alguns com uma  experiência que data já da ECG) da GSA  e lançou processos de recrutamento interno para criar uma equipa dedicada ao projecto GALILEO.
b)
O Regulamento (CE) n.° 683/2008 esclarece 
os papéis e responsabilidades que cabem  
à AEE e à Comissão. Em aplicação do mesmo, 
a Comissão celebrou acordos de delegação de funções com a AEE para a realização de 
actividades de aquisição de bens e serviços 
para a FOC e para a continuação do desen-
volvimento do EGNOS.
c)
O Regulamento (CE) n.° 683/2008 atribuiu  à Comissão uma rubrica orçamental espe-
cífica para o programa GALILEO, destinada ao financiamento da infra-estrutura. Para  a aquisição dessa mesma infra-estrutura,  
a Comissão vai utilizar o procedimento de  concurso público.
No que respeita aos custos operacionais e de 
aprovisionamento ligados a estas infra-estru-turas, a Comissão está a preparar o próximo quadro financeiro de modo a assegurar uma cobertura orçamental adequada. Irá também 
rever os instrumentos financeiros disponí-
veis ao abrigo desse quadro financeiro para 
verificar se são adequados ao financiamento 
do programa.
d)
O quadro de governação criado pelo Regula-
mento (CE) n.° 683/2008 define claramente 
os papéis e responsabilidades de cada  
entidade.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo73
83.
O Regulamento (CE) n.° 683/2008 encarre-
gou claramente a Comissão de assumir uma posição de liderança e de propor ao Conse-
lho e ao Parlamento cenários possíveis para 
o GALILEO, após a sua fase de implantação. Por outro lado, foi criado um Painel Interins-titucional GALILEO.
Recomendação 2
O Regulamento (CE) n.° 683/2008 reiterou  os objectivos políticos do programa, que se têm mantido constantes ao longo dos últi-mos anos. Estabeleceu também um roteiro claro para o a fase de implantação do pro-grama, solicitando à Comissão que apre-sentasse em 2010 uma comunicação sobre  o futuro do programa GALILEO, após a fase de implantação.
a)
A comunicação da Comissão abrangerá  nomeadamente os objectivos estratégicos  
e operacionais do programa. Tratará as ques-
tões do modelo de operação do sistema,  
tendo em conta as realidades do mercado  
e o posicionamento pretendido do sistema 
na cadeia de valor, e salientará claramente 
as consequências dos modelos propostos em termos orçamentais e das responsabilidades 
do sector público.
b)
A comunicação tratará ainda a questão da  integração do EGNOS no GALILEO.
84.
A Comissão já começou a trabalhar com as várias partes interessadas na redacção da  comunicação e procurou o apoio de consul-tores externos que a possam ajudar a ana-
lisar a massa de informações reunidas ao  
longo dos anos, nomeadamente graças  
à experiência adquirida com a negociação  
da concessão.Recomendação 3
Para que a fase de implantação esteja pronta 
para arrancar logo que esteja concluída  a fase de implantação, a Comissão já iniciou 
trabalhos preparatórios que terão em conta 
a experiência adquirida.
85.
A Comissão irá analisar as diferentes opções, 
em conformidade com o Regulamento (CE) n.° 683/2008, e apresentará as suas conclu-
sões em 2010.
Recomendação 4
(a + b)No quadro da comunicação, a Comissão  está a identificar e a proceder à recolha  das necessidades dos utilizadores e a esbo-
çar as medidas que serão necessárias para  
estimular a utilização da tecnologia GNSS.  
Dessa forma, a Comissão ficará em posição 
de propor um enquadramento regulamentar adequado.
c)
a Comissão adoptou medidas para garantir 
que o EGNOS, a partir do momento em que 
esteja operacional, dê resposta às necessi-
dades dos seus utilizadores, em especial do sector da aviação, tendo seleccionado para 
esse efeito um operador experiente, com um currículo sólido no domínio da aviação.
86.
A Comissão já constituiu e poderá ainda vir 
a constituir empresas comuns, cada uma das 
quais é cuidadosamente planeada e avaliada 
em função dos critérios relevantes para a sua actividade, numa base casuística.
Recomendação 5
A Comissão analisa cuidadosamente, tam-
bém numa base casuística, a justificação  
e o modelo de governação ideal para qual-
quer nova empresa comum a criar.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo74
ANEXO II
O programa EGNOS foi conduzido ao abrigo 
de um programa opcional da AEE (ARTES 9), 
de acordo com os métodos de gestão de pro-
gramas próprios à AEE. Na sua qualidade de 
primeiro programa da AEE no domínio da  
navegação, foi afectado por inúmeras difi-culdades técnicas.
b)
O programa de investigação prolongou-se por 
mais de 10 anos, durante os quais os requisi-
tos técnicos se foram alterando e o ambiente 
de certificação também evoluiu.
c)
Devido ao falhanço da negociação da con-
cessão, o roteiro para o EGNOS teve de ser 
alterado em conformidade com a nova estru-
tura de governação, definida em Julho de  
2008 pelo Regulamento (CE) n.° 683/2008.
d)
Uma das principais razões pelas quais  
o EGNOS ainda não se encontra operacional 
foi as dificuldades técnicas com que a AEE se confrontou para conseguir manter dis-
ponível um sinal com níveis de qualidade  
e fiabilidade que permitam a respectiva  
certificação.
A recepção técnica por parte da AEE só se  
iniciou em Março de 2009. Essa era uma das condições prévias essenciais para a transfe-
rência da gestão para a Comissão, que nesse 
momento, e não antes, aceitará o sistema se 
este cumprir os objectivos que a AEE defi-
niu para si própria no quadro do programa ARTES 9.e)
Os esforços desenvolvidos pela AEE e pela ECG para a demonstração além-fronteiras das capacidades do EGNOS foram coordenados e financiados pela Comissão. Com base nos estudos preparatórios, a Comissão decidirá se propõe ou não o alargamento do EGNOS para fora da Europa.
f)
A ECG recebeu da Comissão fundos dos pro-
gramas RTE-T de 2004 e 2005, especifica-
mente orientados para o EGNOS, para além 
dos fundos disponibilizados pela DG AIDCO em 2005. Além disso, diversos projectos  
do 6.° PQ diziam respeito ao EGNOS. A ECG 
beneficiou, por último, de um orçamento  
discricionário para estudos, aprovado anual-
mente pelo seu Conselho de Administração, 
que poderia ter utilizado, se assim tivesse  
decidido, para o financiamento de estudos relacionados com o EGNOS.
ANEXO III
Os acordos com NRSCC, com o MATIMOP  
e com a ECG foram transferidos para a GSA. 
A extinção da ECG foi acordada com o MATI-
MOP e com o NRSCC ao nível dos respectivos Conselhos de Administração. Foi a Comissão, e não a ECG, quem conduziu as discussões com países terceiros, pelo que a extinção da 
ECG não teve qualquer consequência para  
essas discussões.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo75
ANEXO IV
A Comissão remete, em termos gerais, para 
as respostas dadas acima ao texto do rela-
tório do Tribunal e, em particular, para os  
pontos 39, 41 e 42.
A.2.
Devido à ausência de precedentes para este projecto, foi impossível chegar aos níveis de maturidade, em termos de requisitos e limi-tações, que podem ser identificados em pro-
jectos que envolvem sectores e serviços bem 
definidos (vias rodoviárias, hospitais, cen-
trais eléctricas, …), onde os riscos já estão relativamente bem identificados e a compa-
ração dos custos é simples, com base em  
dados já existentes sobre esses mesmos  
custos. Tendo em conta a pressão dos pra-
zos e a dificuldade em encontrar suficientes 
precedentes que pudessem ser utilizados  
como base de trabalho, a Comissão e a ECG optaram por um processo de adjudicação  
em diálogo concorrencial, de modo a per-
mitir uma adaptação gradual do caderno de 
encargos, conforme necessário.
O procedimento de diálogo concorrencial  
existe para lidar com casos complexos como 
a PPP GALILEO, devido à sua estrutura téc-
nica, financeira e jurídica.
Partiu-se do princípio que os elementos não 
conhecidos que caracterizam a PPP GALILEO seriam resolvidos através desse processo,  
pela interacção entre proponentes extrema-
mente sérios e empenhados.
O alargamento do processo de diálogo e as 
interacções entre a ECG e os candidatos,  
nomeadamente após a sua fusão, produ-
ziram resultados importantes, que foram  
incorporados nas cláusulas essenciais do  
caderno de encargos.A.3.
Ver a resposta ao ponto A.2.
A.4.
Ver a resposta ao ponto A.2.
A.5.
A Comissão incluiu disposições de incentivo às aplicações GNSS em todas as suas acti-vidades regulamentares pertinentes mais  recentes (ver, por exemplo, o sistema elec-
trónico de portagem rodoviária).
A Comissão teve, no entanto, o cuidado de 
não distorcer a concorrência em favor do  
GALILEO ou do EGNOS.
As partes respectivas das receitas que  
dependem directa ou indirectamente do  
sector público foram estimadas pelo con-
cessionário putativo na altura das nego-ciações. A comunicação relativa ao futuro  
do sistema GALILEO voltará a avaliar esses 
valores e proporá medidas regulamentares 
adequadas.
A.6.
A escolha de uma PPP foi encorajada e pos-
teriormente confirmada pelo Conselho.
O desenvolvimento de um parâmetro com-
parativo para o sector público não era uma opção realista devido à ausência de dados 
fiáveis, ao contrário do que acontece para  
a maior parte das indústrias clássicas.
Mesmo os dados provenientes da IOV (vali-
dação em órbita) não puderam ser utilizados para o desenvolvimento desse parâmetro  
comparativo, devido às diferenças materiais 
entre o âmbito de aplicação da IOV e da FOC 
(plena capacidade operacional).
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo76
A.7.
Através do diálogo concorrencial, foram  
criadas e propostas aos candidatos soluções inovadoras, que foram objecto de discussões 
aprofundadas.
Foi dedicada particular atenção à avaliação 
das soluções inovadoras de comercializa-ção identificadas pelos candidatos. Através desse processo, a Comissão adquiriu mais  conhecimentos sobre as novas aplicações  e mercados.
A.9.
Estes tópicos foram cobertos pelos estu-dos preliminares conduzidos pela Price  Waterhouse Coopers, cujas conclusões  apoiaram a validade económica da opção  
PPP.
B.1.
O pessoal da ECG incluía profissionais com uma experiência científica acumulada no  
domínio espacial e na condução de projec-
tos, com uma experiência de gestão espe-
cífica em projectos de infra-estruturas do  
sector público e no financiamento desses  
projectos. Não havia qualquer diferencial  
de conhecimentos em relação às equipas  do sector industrial.
A fase de concepção do programa contou  
com a participação de consultores experien-
tes (ver, em especial, o estudo de lançamento do programa). Logo à partida, na fase de  
diálogo concorrencial activo, a ECG contou 
com o apoio de peritos muito experimentes 
(Price Waterhouse Coopers, Lovell’s,…) e de quadros superiores do BEI nas negociações, tanto antes como depois da fusão dos can-didatos e no contexto do próprio processo 
de fusão.B.2.
Durante toda a fase de diálogo concorren-
cial, foi dedicada toda a atenção à avaliação e ao estímulo de uma melhor compreensão, 
por todas as partes, das exigências decor-
rentes de uma concessão.
Essa foi uma das razões da escolha do pro-
cesso de diálogo concorrencial.
B.3.
Durante a fase de diálogo concorrencial,  
o projecto de contrato foi sendo refinado  
e aumentado, tendo sido conduzidas discus-
sões alargadas sobre a escolha da legislação aplicável.
B.4.
O planeamento foi ambicioso e a ECG alte-
rou-o para ter em conta o facto de as nego-
ciações se terem revelado mais complexas  
do que se esperava.
B.5.
A viabilidade do projecto foi regularmente 
reavaliada e mereceu diversos comentários, 
nomeadamente nas sucessivas comunica-
ções da Comissão.
B.6.
Ver a resposta ao ponto A.6.
B.7.
Tal como foi indicado pelo Tribunal, o pro-cesso de adjudicação atraiu uma vasta  
gama de empresas europeias, fortemente  
dedicadas ao projecto. Como é natural para 
qualquer projecto inovador e complexo no domínio espacial, a indústria espacial assu-miu um papel de destaque no consórcio con-corrente. No entanto, todos os consórcios  
concorrentes incluíam alguns operadores.
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo77
B.8.
Ver a resposta ao ponto A.2.
B.11.
Os custos indicados nas propostas do sec-
tor privado não foram avaliados, na medida em que não havia qualquer intenção de os financiar a partir de fundos públicos.
B.12.
Ver a resposta ao ponto B.1.
B.13.
Os custos resultantes da utilização de com-
petências externas foram sendo constante-mente avaliados.
C.1.
Ver a resposta ao ponto B.2.
C.2.
As candidaturas foram avaliadas e compara-das exaustivamente.
C.4.
Apesar da fusão, a ECG conseguiu condu-
zir o processo de negociação e obter uma  
convergência em relação a diversos tópi-
cos, reflectida nas cláusulas essenciais do  caderno de encargos assinadas no final de 
2006 com o consórcio resultante da fusão.

RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
Relatório Especial n.° 7/2009 — Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo79
Tribunal de Contas Europeu
Relatório Especial n.o 7/2009
Gestão da fase de desenvolvimento e validação do programa Galileo
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias2009 — 77 p. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-327-5doi: 10.2865/47044

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O PROGRAMA GALILEO FOI LANÇADO EM MEADOS DOS ANOS 1990, 
COM A FINALIDADE DE CRIAR UM SISTEMA EUROPEU GLOBAL DE NAVEGAÇÃO POR SATÉLITE. APRESENTA SÉRIOS ATRASOS E CUSTOS 
EXCESSIVOS. NO PRESENTE RELATÓRIO ESPECIAL O TRIBUNAL EFECTUOU 
UMA AUDITORIA DA FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO DO PROGRAMA GALILEU, EXAMINANDO OS FACTORES QUE ESTIVERAM NA ORIGEM DAS INSUFICIÊNCIAS. O TRIBUNAL CONCLUIU QUE A GESTÃO DA FASE DE DESENVOLVIMENTO E VALIDAÇÃO NÃO FOI ADEQUADA. PARA QUE A NOVA ORIENTAÇÃO DOS PROGRAMAS EGNOS E GALILEO DECIDIDA EM MEADOS DE 2007 POSSA SER BEM-SUCEDIDA, A COMISSÃO TERÁ DE REFORÇAR CONSIDERAVELMENTE A SUA GESTÃO DOS PROGRAMAS EM CAUSA. O PRESENTE RELATÓRIO APRESENTA UMA SÉRIE DE RECOMENDAÇÕES DESTINADAS A APOIAR A COMISSÃO 
NESTA TAREFA. POR ÚLTIMO, CASO A UE DECIDA LANÇAR OUTROS 
PROGRAMAS DE INFRA-ESTRUTURAS DE GRANDE ENVERGADURA, A COMISSÃO DEVERÁ UTILIZAR AS FERRAMENTAS DE GESTÃO 
ADEQUADAS.
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEUQJ-AB-09-006-PT-C
ISBN 978-92-9207-327-5