[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 30.11.2010

COM(2010) 713 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E FINANCEIRO

sobre o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E FINANCEIRO

sobre o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira

INTRODUÇÃO

Em Maio de 2010, a União Europeia e os Estados-Membros da área do euro criaram o Mecanismo Europeu de Estabilização, que consiste no Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira e no Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, destinado a salvaguardar a estabilidade financeira da UE num contexto de graves tensões nos mercados de dívida soberana da área do euro. O Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (designado seguidamente MEEF) foi estabelecido pelo Regulamento (UE) n.° 407/2010 do Conselho, de 11 de Maio de 2010[1], constituindo um importante pilar do enquadramento europeu para fazer face às actuais circunstâncias excepcionais.

De acordo com o artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento, a Comissão envia ao Comité Económico e Financeiro e ao Conselho, no prazo de seis meses a contar da entrada em vigor do Regulamento e se necessário de seis em seis meses, um relatório sobre a execução do mesmo e a persistência de ocorrências excepcionais que justificam a sua adopção. No cumprimento desta obrigação, a Comissão adopta a presente comunicação.

No artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento indica que, quando adequado, o relatório deve ser acompanhado por uma proposta de alterações do Regulamento com o objectivo de adaptar a possibilidade de concessão de apoio financeiro sem afectar a validade de decisões já adoptadas. No entanto, a Comissão considera que não há necessidade de alterar o Regulamento na actual conjuntura à luz das evoluções mais recentes.

Caixa 1. Funcionamento do MEEF O MEEF reproduz para a UE-27, na sua essência, o mecanismo de base instituído pelo actual Regulamento relativo ao apoio à balança de pagamentos[2] dos Estados-Membros não participantes na área do euro. A activação deste mecanismo permite que a Comissão contraia empréstimos nos mercados financeiros em nome da União ao abrigo de uma garantia financeira implícita do orçamento da UE. A Comissão empresta, em seguida, os fundos assim obtidos ao Estado-Membro beneficiário. No quadro deste mecanismo especial de concessão de empréstimos, a União não incorre em quaisquer custos com o serviço da dívida. O pagamento dos juros e o reembolso do capital do empréstimo são assegurados pelo Estado-Membro beneficiário, por intermédio da Comissão. O orçamento da UE, ao qual se acrescentou para o efeito uma rubrica com a menção «p.m.», garante o reembolso das obrigações em caso de incumprimento do mutuário. O MEEF faz parte de uma rede de segurança mais vasta. Juntamente com o MEEF, os Estados-Membros participantes na área do euro podem beneficiar do financiamento do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), ou seja, de fundos garantidos pelos Estados-Membros da área do euro, e do Fundo Monetário Internacional. Os Estados-Membros não participantes na área do euro são também elegíveis para assistência a título do Regulamento relativo ao apoio à balança de pagamentos. O MEEF e o FEEF apenas podem ser accionados com base num pedido de assistência financeira por parte do Estado-Membro em causa e após ter sido acordado com a Comissão, em articulação com o BCE, um programa de ajustamento macroeconómico, acompanhado de condições estritas. |

1. EXECUÇÃO DO REGULAMENTO

Na sequência da adopção do Regulamento n.º 407/2010, a União Europeia tomou as medidas necessárias, a fim de permitir uma mobilização rápida e eficiente do MEEF. Estas acções incluíam o seguinte:(i) as necessárias adaptações orçamentais e (ii) um reforço da capacidade da Comissão para mobilizar fundos nos mercados financeiros.

Medidas tomadas em relação ao orçamento da UE

As medidas tomadas em relação ao orçamento da UE incluem o seguinte: (i) a criação de uma rubrica orçamental para a garantia prestada pela UE sobre empréstimos da União contraídos para efeitos de assistência financeira ao abrigo do MEEF; e (ii) uma revisão da estimativa da margem disponível abaixo do limite máximo dos recursos próprios.

Criação de uma rubrica orçamental

Foi criada uma estrutura orçamental adequada para ter em conta a garantia prestada pelo orçamento da UE para efeitos de eventuais operações de assistência financeira realizadas ao abrigo do MEEF[3]. [4]

Em circunstâncias normais, a assistência financeira ao abrigo do MEEF não implica quaisquer despesas orçamentais (devido ao facto de os fundos obtidos serem reemprestados nas mesmas condições). Tal só poderia ocorrer na eventualidade altamente improvável de um Estado-Membro beneficiário não cumprir as suas obrigações. Essa estrutura inclui uma nova rubrica orçamental (01 04 01 03) para a garantia prestada pela UE sobre empréstimos contraídos pela União para efeitos de assistência financeira ao abrigo do MEEF. A rubrica orçamental contém a menção «p.m.». A Comissão velará por que as obrigações jurídicas para com os titulares das obrigações sejam cumpridas atempadamente e proporá, se necessário, a disponibilização das dotações necessárias nesta rubrica orçamental[5].

Foi também criada a correspondente nova rubrica orçamental 8 0 2 no lado das receitas para contabilizar potenciais reembolsos após um incumprimento inicial ou quaisquer outras receitas decorrentes da garantia prestada da UE.

Revisão da estimativa da margem disponível

O Regulamento n.º 407/2010 restringe o montante do capital dos empréstimos ou linhas de crédito que pode ser concedido à margem disponível até ao limite máximo dos recursos próprios (RP). Efectivamente, a Decisão recursos próprios limita a contribuição dos Estados-Membros para o orçamento da UE a um nível máximo de 1,23 % do rendimento nacional bruto (RNB) da UE. A fim de se ter a certeza absoluta de que a Comissão poderá mobilizar RP suplementares dos Estados-Membros em caso de incumprimento de uma obrigação de pagamento garantida, o montante total combinado do (i) limite máximo do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para as dotações de pagamento (ou as dotações de pagamento autorizadas no orçamento anual, caso já conhecidas) acrescido do (ii) montante total dos reembolsos garantidos em dívida (capital e juros), não deve exceder 1,23 % do RNB da UE em qualquer exercício.

Aquando da adopção do Regulamento, estimou-se que, com uma gestão cuidadosa dos prazos dos reembolsos, poderia ser coberto um montante máximo de 60 mil milhões de EUR relativo ao MEEF abaixo do limite máximo dos RP, para além da quantia de 35 mil milhões de EUR, que continua disponível no âmbito do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos[6].

A margem disponível abaixo do limite máximo dos RP foi recentemente reavaliada com base nos dados macroeconómicos mais recentes. Não existem motivos para alterar a apreciação de base, na qual se conclui que, com uma gestão cuidadosa da calendarização dos reembolsos, tanto o MEEF como o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos ainda podem ser plenamente cobertos até ao limite máximo dos RP.

Medidas tomadas em relação à capacidade da Comissão para mobilizar fundos

As medidas tomadas em relação à capacidade da Comissão para mobilizar fundos incluem: (i) uma revisão do programa de emissão de títulos a médio prazo ( Euro Medium Term Note - EMTN) e (ii) a confirmação da notação de investimento mais elevada possível da Comissão.

Revisão do programa EMTN

A União Europeia e a Euratom têm emitido obrigações a título do programa EMTN, tendo em vista financiar: (i) os empréstimos de apoio à balança de pagamentos; (ii) a assistência macrofinanceira a países terceiros em conformidade com os artigos 212.º e 213.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia; e (iii) os empréstimos Euratom destinados a melhorar a segurança das centrais nucleares.

Na expectativa de eventuais aumentos na actividade de contracção de empréstimos da UE, devido à criação do MEEF, o prospecto do programa EMTN foi alterado em conformidade e o montante do programa foi reforçado em 60 mil milhões de EUR, atingindo um total de 80 mil milhões de EUR. Se necessário, o programa EMTN pode voltar a ser rapidamente reforçado até ao nível de 110 mil milhões de EUR.

Confirmação da notação AAA atribuída à UE

Após a criação do MEEF, as principais agências de notação de risco confirmaram a notação AAA atribuída aos títulos da UE e da Euratom e, simultaneamente, atribuíram a mesma notação ao programa EMTN, cujo montante tinha sido reforçado[7].

Verifica-se a existência de vários elementos importantes que permitiram a confirmação da notação AAA da UE. Primeiramente, a UE está obrigada a honrar incondicionalmente as suas obrigações jurídicas para com os seus mutuantes. Em segundo lugar, a Comissão Europeia tem o direito de mobilizar os recursos dos Estados-Membros, a fim de garantir que estejam disponíveis a todo o instante receitas orçamentais suficientes para cobrir todas as despesas obrigatórias, incluindo o serviço da dívida. E, por último, os Estados-Membros estão juridicamente obrigados a manter o orçamento da UE em situação de equilíbrio (com inclusão do serviço da dívida).

A gestão da dívida seguida pela UE resulta na prática num serviço da dívida (reembolso do capital e pagamento dos juros) que não excede a margem orçamental proporcionada pela diferença entre o limite máximo dos RP e os pagamentos orçamentais anuais. As perspectivas para a UE afiguram-se estáveis, reflectindo a expectativa de que não se verificará qualquer mudança substancial nos principais factores subjacentes às notações. Na opinião das principais agências de notação de risco, dado o sólido apoio dos Estados-Membros e os mecanismos existentes de protecção contra o incumprimento do serviço da dívida, é natural que se mantenha a excelente notação da UE.

2. AVALIAÇÃO DAS CIRCUNSTÂNCIAS QUE JUSTIFICAM A MANUTENÇÃO DO MEEF

A crise financeira afectou fortemente as finanças públicas dos Estados-Membros devido às medidas de apoio financeiro ao sector bancário, às políticas orçamentais discricionárias e ao funcionamento dos estabilizadores automáticos. O impacto combinado destes factores traduziu-se num acentuado agravamento dos défices das administrações públicas e no aumento correspondente dos rácios dívida pública/PIB. Embora os Estados-Membros estejam actualmente a trabalhar com afinco a fim de consolidar as suas finanças públicas, em conformidade com os compromissos assumidos no abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, surgiram tensões importantes nos mercados das obrigações soberanas da área do euro desde meados de 2009, que se reflectem numa divergência substancial dos rendimentos e dos diferenciais dos CDS ( credit default swaps – swaps de risco de incumprimento), em especial para os Estados-Membros periféricos. Não obstante algumas melhorias nas semanas subsequentes ao anúncio do MEEF e do FEEF, as condições de mercado voltaram a deteriorar-se a partir de meados de Agosto, regressando os rendimentos e os diferenciais dos CDS para os Estados-Membros periféricos aos níveis registados em Maio de 2010. Uma vez que as condições de emissão das obrigações soberanas da área do euro continuam a estar sujeitas a tensões, pode concluir-se que se mantêm as condições do mercado que justificaram a criação do MEEF.

Os Estados-Membros enfrentam necessidades de financiamento significativas

O aumento do volume de empréstimos contraídos devido à crise financeira reflectiu-se no crescimento das necessidades de financiamento dos Estados, que foram satisfeitas em grande medida pela emissão de títulos de curto prazo. Por conseguinte, é evidente que os Governos da UE continuarão a enfrentar dificuldades significativas em termos de financiamento nos próximos anos.

Em 21 de Novembro, a Irlanda solicitou assistência financeira por parte da União Europeia e dos Estados-Membros da área do euro. No contexto de um programa conjunto da UE e do FMI, o pacote de assistência financeira à Irlanda será financiado pelo MEEF e pelo FEEF, complementado por empréstimos bilaterais, a negociar pelos Estados-Membros da UE.

Gráfico 1 Necessidades de refinanciamento dos Estados da área do euro (mil milhões de EUR, Setembro de 2010) [pic] Fonte: Bloomberg, cálculos da CE |

Em 2010, a maioria dos Estados-Membros da área do euro registou elevados défices públicos, o que conduziu a um aumento substancial da emissão total de obrigações denominadas em euros e a um novo agravamento da dívida pública. Este aumento global da oferta de obrigações de entidades soberanas exacerbou as dificuldades de alguns emitentes de menor dimensão, em termos de acesso ao mercado, o que também implica a persistência do risco de refinanciamento para o futuro. Os montantes que terão de ser angariados no mercado em 2011 são globalmente idênticos aos de 2010, devendo manter-se pelo menos a esse nível durante vários anos. O gráfico 1 apresenta os montantes das obrigações soberanas da área do euro em dívida no final de Setembro e com vencimento ao longo dos próximos 20 anos.

Tendo em conta esta situação, muitos Estados-Membros adoptaram medidas de consolidação orçamental a aplicar nos próximos anos, a fim de evitar ou retardar um novo aumento da dívida pública e o custo do seu serviço. Porém, as necessidades de refinanciamento de muitos Estados-Membros devem manter-se elevadas, dado que estas medidas de saneamento se farão sentir apenas gradualmente.

As condições de emissão ainda não se normalizaram

Gráfico 2 Diferenciais do rendimento das obrigações da área do euro a 10 anos em relação às obrigações alemãs [pic] Fonte: Bloomberg, cálculos da CE |

Devido às tensões no mercado das obrigações soberanas da área do euro, os diferenciais do rendimento das obrigações emitidas por certos Estados-Membros atingiram níveis históricos. Em Maio de 2010, os diferenciais de rendimento oscilaram entre 25 e 965 pontos de base, face às obrigações alemãs, o que constitui um grau de divergência sem precedentes desde a criação do euro. Após o anúncio do MEEF e do FEEF, os diferenciais de rendimento diminuíram temporariamente, mas voltaram a agravar-se de novo (ver gráfico 2)

Gráfico 3 Aquisições a título dos programas CBPP e SMP em 2010 (em mil milhões de EUR) [pic] Fonte: BCE, cálculos da CE |

Em paralelo com o prosseguimento das operações de política monetária, como o programa de compra de obrigações hipotecárias e obrigações sobre o sector público ( Covered Bonds Purchase Program - CBPP) e as medidas reforçadas de apoio ao crédito, as tensões nos mercados das obrigações soberanas da área do euro levaram o BCE a lançar um programa relacionado com os mercados de títulos de dívida ( Securities Market Program - SMP) em Maio 2010[8], a fim de assegurar a profundidade e a liquidez nos segmentos de mercado que são disfuncionais e restabelecer um mecanismo apropriado de transmissão da política monetária. O BCE tem, desde então, realizado intervenções nos mercados de obrigações tanto públicas como privadas da área do euro, adquirindo obrigações do Tesouro de certos Estados-Membros (ver gráfico 3). O impacto monetário destas intervenções foi tornado neutro graças às operações de absorção da liquidez, de modo a que a orientação da política monetária não seja afectada.

Em 8 de Novembro de 2010, o BCE tinha já adquirido cerca de 64 200 milhões de EUR de obrigações do Tesouro da área do euro, através do SMP (a repartição por tipo/país das aquisições não foi tornada pública) O BCE tem vindo a reduzir a escala das suas intervenções ao longo do tempo, verificando-se poucas ou nenhumas aquisições entre Julho e Setembro. A fim de acalmar a volatilidade que voltou a imperar nos mercados obrigacionistas, o BCE intensificou temporariamente as suas aquisições de obrigações de entidades soberanas, que atingiram cerca de 2 000 milhões de EUR na semana terminada em 1 de Outubro e 711 milhões de EUR na semana terminada em 5 de Novembro.

Os financiamentos no mercado devem continuar a ser objecto de intensa concorrência

Nos próximos anos, o aumento das necessidades de financiamento superiores dos Estados-Membros irá coincidir com as necessidades de refinanciamento com uma dimensão semelhante do sector bancário, devendo o financiamento no mercado ser objecto de uma concorrência intensa. Esta pressão significativa relacionada com as necessidades de refinanciamento far-se-á sentir até ao final de 2012, alcançando o montante da dívida dos bancos da UE a financiar cerca de 1,8 biliões de EUR nos próximos 24 meses. Esta pressão a curto prazo explica-se em parte pelas taxas de juro favoráveis sobre a dívida a curto prazo e pelo importante refinanciamento das obrigações bancárias, nomeadamente as que são objecto de uma garantia pública[9] (ver gráficos n.os 4, 5 e 6). Um factor adicional poderá ser o aumento das necessidades de financiamento devidas aos esforços de recapitalização em curso.

Gráfico 4 Perfis dos vencimentos das obrigações emitidas pelos bancos da UE | Gráfico 5 Obrigações dos bancos da UE que chegam ao vencimento, em % |

(mil milhões de EUR, em períodos de 12 meses a partir de 1 de Julho de 2010) | do total em dívida (a partir de 1 de Julho de 2010) |

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Fonte: FMI; cálculos dos serviços da CE | Fonte: FMI; cálculos dos serviços da CE |

De acordo com os cálculos da Comissão, a maior parte das obrigações bancárias garantidas pelo Estado chegará ao seu vencimento no período entre o quarto trimestre de 2011 e o segundo trimestre de 2012. Os gráficos n.os 5 e 6 ilustram a correlação estreita verificada entre os perfis dos vencimentos das obrigações bancárias, tanto ordinárias como garantidas, e indicam os períodos em que as dificuldades serão maiores.

Gráfico 6 Perfil de vencimento das obrigações dos bancos da UE que beneficiam de uma garantia estatal

Montantes (mil milhões de EUR) | Número de obrigações |

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Nota: Considera-se que todas as obrigações expiram no respectivo prazo de vencimento. Não são tidas em conta quaisquer reembolsos intermédios. Fonte: Bloomberg; cálculos dos serviços da Comissão. |

Simultaneamente, as preocupações associadas ao risco soberano provocaram uma «fuga para a qualidade», o que implicou uma redução da procura das obrigações emitidas por Estados em cuja economia pesa um risco elevado. Esta situação poderá gerar uma concorrência entre estas obrigações de emitentes soberanos com elevado risco e as obrigações bancárias garantidas e com notação AAA, desde que sejam mantidas estas garantias[10]. Muito embora esteja previsto que os regimes de garantia em vigor cessem em 31 de Dezembro de 2010[11], a Comissão poderá conceder prorrogações até ao final de Junho de 2011 (o que já aconteceu para alguns regimes) e mesmo até uma data posterior, caso tal seja considerado necessário. Durante este período, a concorrência nos mercados deve ser considerável, não só em termos de qualidade, mas também de quantidade. A concorrência será especialmente forte no período até ao final de 2012 e de novo em 2014, altura em que os títulos de ambas as categorias de emitentes com vencimento de 1 a 3 anos (a maioria) ou de 5 anos chegarão ao seu vencimento.

CONCLUSÃO

A situação do mercado torna necessária a manutenção de uma rede de segurança

A presente comunicação apresenta algumas das principais dificuldades com as quais os Governos dos Estados-Membros se confrontam para financiar os seus défices orçamentais, em resultado da crise financeira e das consequentes tensões no mercado da dívida soberana. O Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira foi criado em resposta à necessidade de dispor de um instrumento susceptível de contribuir para preservar a estabilidade financeira na UE e na área do euro, atenuando as preocupações dos mercados quanto à capacidade da UE para reagir a uma crise séria da dívida soberana.

No caso da Grécia, foram empreendidas reformas orçamentais ambiciosas, apoiadas pela assistência financeira externa concedida no quadro de um programa de ajustamento macroeconómico, que permitiram conter os efeitos mais gravosos da crise financeira. Todavia, os riscos soberanos permanecem elevados, dado a atenção dos mercados continuar centrada na sustentabilidade das finanças públicas. Assim, alguns Estados registaram uma contracção no seu acesso ao financiamento e um agravamento dos custos dos empréstimos.

Neste contexto, a percepção dos investidores parece ter evoluído durante os últimos meses: actualmente, as suas expectativas vão no sentido de os mercados de dívida soberana deverem permanecer sob tensão durante um período mais prolongado. Esta evolução está relacionada não só com a dimensão do ajustamento orçamental necessário em certos Estados-Membros, mas também com a perspectiva de uma retoma económica relativamente gradual e de que o sector bancário continue, a longo prazo, numa situação frágil.

Foram criados mecanismos financeiros nacionais e supranacionais – incluindo o MEEF e o FEEF – para evitar qualquer efeito de contágio e proporcionar uma linha de defesa indispensável. No entanto, tais medidas são temporárias e devem ser combinadas com outras medidas, a fim de reconstruir um sistema financeiro sólido e restabelecer o funcionamento normal dos mercados. As actuais circunstâncias excepcionais justificam não só a criação dos mecanismos instituídos, mas também a sua manutenção, como ilustrado pelo recente pedido irlandês de apoio do MEEF. A supressão prematura ou demasiado súbita destes mecanismos poderia desencadear uma forte reacção por parte dos mercados e uma nova crise da dívida soberana.

Neste contexto, a Comissão conclui que os acontecimentos e as circunstâncias excepcionais que justificaram a adopção do Regulamento n.° 407/2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira, ainda subsistem, pelo que o MEEF deve ser mantido .

[1] Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho, de 11 de Maio de 2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira (JO L 118 de 12.5.2010, p. 1).

[2] Regulamento (CE) n.° 332/2002 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2002, que estabelece um mecanismo de apoio financeiro a médio prazo às balanças de pagamentos dos Estados-Membros (JO L 53 de 23.2.2002, p. 1).

[3] Foi adoptado pela autoridade orçamental, em 22 de Setembro de 2010, o orçamento rectificativo n.º 5 do exercício de 2010, que abrange a criação da estrutura orçamental do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira. A carta rectificativa n.º 2/2011 da Comissão, que integra igualmente essas alterações no projecto de orçamento de 2011, foi apresentada à autoridade orçamental em 11 de Outubro de 2010.

[4] Já existe uma estrutura similar para o mecanismo de apoio às balanças de pagamentos destinado aos Estados-Membros não participantes na área do euro.

[5] Em caso de incumprimento, a Comissão mobilizará, em primeiro lugar, a quantia necessária para assegurar o serviço da dívida, recorrendo aos seus saldos de tesouraria e, caso não sejam suficientes, a fundos adicionais dos Estados-Membros, com base no artigo 12.º do Regulamento n.º 1150/2000/CE, Euratom do Conselho, de 22 de Maio de 2000, que aplica a Decisão 2007/436/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias. Numa segunda fase, a Comissão proporá a orçamentação do adiantamento de caixa.

[6] Já foi afectado um montante adicional de 15 mil milhões de EUR no âmbito do Regulamento apoio à balança de pagamentos a título de assistência financeira externa à Letónia, Hungria e Roménia.

[7] Ver, por exemplo, a comunicação da Standard & Poor's de 30 de Junho de 2010.

[8] Decisão do Banco Central Europeu de 14 de Maio que estabelece um programa relacionado com os mercados de títulos de dívida (BCE/2010/5) (2010/281/UE).

[9] O volume acumulado das obrigações emitidas pelos bancos após a crise é tal que cerca de 50 % das obrigações actualmente em dívida chegarão ao vencimento nos próximos três anos.

[10] Aproximadamente 86 % das obrigações bancárias garantidas pelo Estado e emitidas entre Outubro de 2008 e Dezembro de 2009, no valor de cerca de 600 mil milhões de EUR, obtiveram a notação AAA, verificando-se o vencimento de uma parte significativa em 2012.

[11] Neste caso, aquando de um refinanciamento ou em caso de nova emissão, estes instrumentos de dívida teriam a notação atribuída aos bancos e não ao Estado garante.