PT Jornal Oficial da União Europeia C 24/134

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à eficiência energética e que revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE»

COM(2011) 370 final — 2011/0172 (COD)

2012/C 24/30

Relator: André MORDANT

Co-relator: Thierry LIBAERT

O Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu decidiram, em 15 de Julho e em 1 de Agosto de 2011, respectivamente, nos termos dos artigos 194.o, n.o 2, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à eficiência energética e que revoga as Directivas 2004/8/CE e 2006/32/CE

COM(2011) 370 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas, Sociedade da Informação que emitiu parecer em 7 de Outubro de 2011.

Na 475.a reunião plenária de 26 e 27 de Outubro de 2011 (sessão de 26 de Outubro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 165 votos a favor, 1 voto contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Recomendações e conclusões

1.1 O CESE recomenda ao Conselho e ao Parlamento que a Comissão avalie tão depressa quanto possível se a União está em condições de atingir o objectivo de realizar 20 % de poupança de energia e que todos os esforços se concentrem na obtenção de resultados palpáveis.

1.2 Solicita à Comissão que divulgue e valorize as boas práticas existentes nos Estados-Membros, nomeadamente em matéria de melhoria da eficiência energética do parque imobiliário.

1.3 Recomenda à Comissão que explore possibilidades de financiamento europeu adicional para as medidas capazes de contribuir para a consecução dos objectivos da directiva e de apoiar a sua aplicação.

1.4 Pede à Comissão que examine com urgência as razões da fraca utilização dos recursos disponíveis e, se necessário, proceda a uma revisão das regras de financiamento. Solicita ainda que estude formas de reforçar o papel do Fundo para a Eficiência Energética recentemente criado, tanto em termos de fontes de financiamento como dos critérios de concessão, que deverão contribuir para alcançar objectivos ambientais, sociais e económicos.

1.5 Da mesma forma, o CESE apela à Comissão que analise a possibilidade de alargar a sua proposta de «obrigações-projecto previstas na Estratégia Europa 2020» a projectos que contribuam para atingir os objectivos da directiva em apreço.

1.6 Solicita à Comissão que proceda a uma rápida avaliação das potencialidades de eficiência energética na indústria ainda não exploradas, a fim de definir as medidas apropriadas a adoptar neste domínio.

1.7 Recomenda à Comissão que considere em que medida e em que condições é que os instrumentos de avaliação comparativa das emissões de CO2 e de outros gases poluentes (definidos nos documentos BREF) poderiam ser utilizados como na Directiva sobre as emissões industriais e elaborados no quadro de um sistema de governação que envolvesse todas as partes interessadas, incluindo os empregadores, os sindicatos e as ONG.

1.8 Recomenda que as condições de aplicação eventual de contadores inteligentes passem a ser mais estritas, no respeito dos princípios da universalidade e acessibilidade da energia para o consumidor, bem como no respeito dos dados pessoais.

1.9 Apela a que a proposta de directiva em apreço preveja que os Estados-Membros mitiguem os efeitos dos custos das medidas sobre a factura paga pelos consumidores finais, nomeadamente no caso dos custos dos contadores inteligentes, e garantam a gratuidade destas medidas para os agregados familiares com baixos rendimentos, segundo modalidades a definir pelos próprios Estados-Membros.

1.10 Insta a Comissão a contribuir para alargar a esfera de competência dos conselhos e dos comités de empresa europeus à eficiência energética, a fim de permitir alcançar os objectivos da directiva.

1.11 Exorta a Comissão a definir com maior rigor o conceito de «pequenas e médias empresas» em termos de dimensão e de sector de actividade, evitando que uma definição demasiado ampla permita que uma grande parte das empresas fiquem isentas da obrigação de efectuar auditorias energéticas e de participar na realização dos objectivos da directiva.

1.12 Pede à Comissão que assegure uma melhor integração do sector dos transportes e que, no quadro da directiva em apreço, se equacionem medidas aptas à consecução do objectivo almejado.

1.13 Solicita à Comissão que exorte aos Estados-Membros que ponderem a adopção de medidas reforçadas e eventualmente vinculativas para o conjunto do seu parque imobiliário e apela a que seja estabelecido um objectivo quantitativo neste domínio, a par de medidas adequadas de financiamento, de estímulo e de acompanhamento.

1.14 Insta a Comissão a contribuir para a coordenação europeia necessária à melhoria dos currículos escolares e universitários, dos programas de formação e de I&D, adequando-os aos desafios e aos objectivos perseguidos pela directiva e, nesse sentido, privilegiando as parcerias.

1.15 Destaca o papel fundamental que os serviços públicos territoriais ou regionais podem desempenhar ao nível das auditorias energéticas com vista a ajudar e a estimular os particulares a melhorar a eficiência energética das suas habitações.

1.16 Considera que os consumidores desempenham um papel fundamental na redução do consumo de energia. A Comissão Europeia deve assegurar que sejam elaboradas estratégias nacionais que promovam a sensibilização e o empenho dos consumidores neste sentido, tendo em vista obter os melhores resultados possíveis tanto para cada um em particular como para a sociedade no seu todo. As políticas de eficiência energética devem ser sustentadas por incentivos (financeiros) adequados e atractivos para os consumidores, de forma a garantir a sua adesão. As necessidades dos consumidores dos grupos mais desfavorecidos devem ser tidas em conta em todas as políticas de eficiência energética.

2. Introdução

O presente parecer analisa a proposta de directiva sobre a eficiência energética (COM(2011) 370 final), que se baseia nas directivas em vigor relativas à co-geração e aos serviços energéticos e visa refundi-las num acto legislativo único, de carácter global, sobre a eficiência energética no aprovisionamento energético e no consumo final de energia.

3. Síntese da proposta de directiva relativa à eficiência energética e que revoga as Directivas 2004/8/CE e 2006/32/CE

3.1 A União Europeia fixou-se por objectivo realizar 20 % de poupança de energia primária em 2020 e fez deste seu compromisso um dos cinco objectivos principais da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

3.2 As mais recentes estimativas da Comissão, que levam em conta os objectivos nacionais de eficiência energética para 2020 fixados pelos Estados-Membros no contexto da Estratégia Europa 2020, indicam que nessa data a União terá atingido apenas metade deste objectivo. O Conselho Europeu e o Parlamento Europeu instaram a Comissão a adoptar uma nova estratégia ambiciosa em matéria de eficiência energética, para uma acção determinada que explore o considerável potencial existente.

3.3 Procurando dar uma nova dinâmica em matéria de eficiência energética, a Comissão apresentou, em 8 de Março de 2011, um novo Plano de Eficiência Energética, que estabelece medidas para obter poupanças adicionais a nível do aprovisionamento e da utilização de energia.

4. Observações na generalidade sobre a proposta de directiva

4.1 O presente parecer do Comité apoia-se no seu parecer (CESE 1180/2011) sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Plano de Eficiência Energética de 2011, de 14 de Julho de 2011, e complementa-o. O Comité remete, em particular, para as posições adoptadas nesse parecer em matéria de produção de calor e de electricidade, de co-geração (ponto 5.3) e de serviços energéticos (ponto 5.4). Recorda, além disso, que instara a que se examinassem e, se necessário, alterassem as disposições actuais em matéria de certificação do desempenho energético dos edifícios, da rotulagem ecológica dos aparelhos domésticos e de contadores inteligentes.

4.2 O Comité subscreve o propósito e os objectivos da proposta de directiva, que visa estabelecer «um quadro comum para a promoção da eficiência energética na União a fim de assegurar a realização do objectivo da União de 20 % de poupança de energia primária até 2020 e preparar a via para novas melhorias da eficiência energética para além dessa data». Está convicto da importância de promover a eficiência energética na União Europeia, tendo em conta o potencial que ainda está por explorar e o facto de o objectivo em causa beneficiar a União tanto do ponto de vista ambiental como económico e social. O CESE reconhece que nos últimos anos foram lançadas numerosas «iniciativas», legislativas ou não, relativas aos edifícios «verdes» e aos produtos de construção «verdes». No entanto, tem-se a impressão de que não há um dispositivo global para as «construções verdes», o que leva à ausência de coordenação das intervenções e ao desperdício de recursos. Conviria que a Comissão Europeia publicasse um Livro Verde sobre as «construções verdes», englobando todas as iniciativas relativas às construções e aos materiais.

4.3 O Comité é favorável à proposta de directiva, na medida em que ela revoga e integra, revendo-as, a Directiva 2004/8/CE sobre a co-geração e a Directiva 2006/32/CE sobre os serviços energéticos. Esta abordagem integrada pode favorecer as sinergias, nomeadamente em matéria de co-geração de calor e de electricidade, e facilitar deste modo a realização dos objectivos visados. Segundo o CESE, também haveria que apostar numa melhor integração do sector dos transportes e prever medidas para o efeito no âmbito da directiva em apreço, com vista a contribuir para alcançar o objectivo pretendido.

4.4 Reputando crucial atingir o objectivo de 20 % de poupança de energia primária até 2020, o CESE recomenda que se preveja que a Comissão avalie até 2013 se a União está em condições de atingir este objectivo no quadro das disposições em vigor. Recomenda também que todos os esforços se concentrem na obtenção de resultados palpáveis.

4.5 Considerando a importância dos locais de trabalho para o desenvolvimento e a aplicação das medidas propostas, o Comité lamenta a falta de referência a estes locais e à importância de neles promover o diálogo social para a consecução dos objectivos estabelecidos. O empenho e a participação dos trabalhadores nos programas de eficiência energética são, com efeito, essenciais para o cumprimento dos objectivos, para além do desenvolvimento e da realização de programas de educação e de formação adequados e ainda de medidas destinadas a garantir boas condições de trabalho, assim como a saúde e a segurança no trabalho. Há que informar e consultar os trabalhadores sobre estes aspectos no âmbito do diálogo social, que deverá ser promovido.

4.5.1 Da mesma forma, o CESE recomenda que, à semelhança da Directiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis, se adopte um anexo relativo à formação com vista à certificação ou à qualificação dos prestadores de serviços abrangidos pela directiva em apreço.

4.6 O Comité está preocupado com a questão do financiamento dos investimentos. Com efeito, quando actualmente a parte do financiamento da UE parece ser demasiado reduzida em inúmeros casos para servir de estímulo, como sublinhado no ponto 6.5.1 do parecer CESE 1180/2011, o ponto 4 da exposição de motivos da proposta em exame limita-se a afirmar que a proposta de directiva «será aplicada utilizando o orçamento existente e não terá impacto no quadro financeiro plurianual». Sem dúvida que importa utilizar o mais possível os instrumentos financeiros existentes, mas há que reconhecer que eles são actualmente inadequados, dada a fraca utilização que os Estados-Membros e as regiões fazem dos recursos disponíveis no âmbito dos fundos estruturais e de coesão. O CESE está convicto de que, para cumprir os objectivos estabelecidos, cabe à Comissão:

— analisar com urgência as razões da fraca utilização dos recursos disponíveis e, se necessário, rever as regras de financiamento. Tal afigura-se particularmente premente e crucial no contexto das actuais restrições nas finanças públicas, resultantes de decisões tomadas à escala europeia através dos planos de austeridade;

— examinar modos de reforçar o papel do Fundo para a Eficiência Energética recentemente criado, tanto no plano das fontes de financiamento como dos critérios de concessão dos financiamentos que, segundo o Comité, deverão assegurar o cumprimento de objectivos ambientais, económicos e sociais;

— estudar a possibilidade de alargar a sua proposta de «obrigações-projecto previstas na Estratégia Europa 2020» a projectos que contribuam para atingir os objectivos da proposta de directiva em apreço;

— examinar os outros mecanismos de financiamento possíveis, incluindo os sistemas ditos de investidores terceiros que garantem o pré-financiamento e são remunerados pela poupança de energia decorrente dos trabalhos de melhoria da eficiência energética das habitações em causa. Nesse sentido, o CESE apoia a proposta da Comissão de recorrer às empresas de serviços energéticos (ESCO – Energy Service Companies), nomeadamente para a instalação de contadores inteligentes.

4.7 O CESE sublinha que, segundo o Plano de Eficiência Energética de 2011, os edifícios públicos constituem apenas 12 % do parque imobiliário da UE e, por isso, salienta a importância do parque imobiliário restante. Propõe, portanto que os Estados-Membros ponderem a adopção de medidas reforçadas e eventualmente vinculativas para o conjunto do seu parque imobiliário e apela a que tal seja feito, juntamente com medidas adequadas de financiamento, de estímulo e de acompanhamento. Tal afigura-se tanto mais necessário quanto, como salienta o considerando 15 da proposta de directiva, «o actual parque imobiliário representa o sector com maior potencial de poupança de energia. Além disso, os edifícios são essenciais para atingir o objectivo da União de redução das emissões de gases com efeito de estufa de 80 a 95 % em 2050 em comparação com 1990». Além disso, o Comité frisa que a renovação energética do parque imobiliário da UE:

— permitiria criar inúmeros postos de trabalho na Europa, cuja qualidade importa garantir mediante um diálogo social reforçado, que deverão resultar de programas de educação e de formação adaptados;

— constituiria uma fonte de receitas para os Estados (nomeadamente fazendo baixar a taxa de desemprego e fazendo aumentar as receitas fiscais);

— favoreceria a retoma da economia europeia;

— permitiria igualmente atingir objectivos sociais por meio de medidas específicas a adoptar para os agregados familiares com baixos e médios rendimentos, facilitando a diminuição das suas facturas de energia graças a uma redução da quantidade de energia necessária ao aquecimento e à iluminação das habitações.

5. Observações na especialidade

5.1 O artigo 4.o, que prevê uma obrigação de renovar todos os anos 3 % da área construída total que seja propriedade dos organismos públicos dos Estados-Membros, refere uma área útil total superior a 250 m2. O CESE entende que essas obrigações deverão ser aplicáveis aos edifícios que sejam propriedade das instituições europeias. Ademais, questiona o referido valor mínimo de 250 m2, perguntando-se se, em termos práticos, tal não poderá levar a que as agências de habitação social fiquem isentas da obrigação de renovação, visto que o espaço habitável das habitações sociais é frequentemente inferior ao valor proposto – mais a mais, tendo em conta que a persecução dos objectivos de eficiência energética também deve ter uma finalidade social, introduzindo medidas que contribuam para diminuir a factura de energia dos agregados familiares desfavorecidos ao fomentar a renovação energética das respectivas habitações.

5.1.1 Na actual situação económica, é bem provável que os objectivos previstos nos artigos 4.o e 6.o não sejam cumpridos dentro dos prazos fixados. O CESE entende que a Comissão deveria encarar a hipótese de uma solidariedade europeia para com os países que, por eles próprios, não conseguem realizar esses objectivos.

5.2 Os regimes de obrigações em matéria de eficiência energética previstos no artigo 6.o, embora necessários, acarretarão custos. O CESE reputa necessário mitigar os efeitos dos custos das medidas sobre a factura paga pelos consumidores finais (ver ponto 4.5.5 do parecer CESE 1180/2011) e preconiza, em particular, a gratuidade das medidas de reabilitação para os agregados familiares com baixos rendimentos, como salienta no ponto 6.7.2 desse mesmo parecer.

5.3 O artigo 7.o, n.o 1, prevê que os Estados-Membros incentivem as pequenas e médias empresas a submeter-se a auditorias energéticas. O CESE entende, por conseguinte, que conviria incluir no artigo 2.o uma definição de «pequenas e médias empresas».

5.4 O artigo 7.o, n.o 2, prevê que as empresas não abrangidas pelo n.o 1 do mesmo artigo sejam sujeitas a uma auditoria energética o mais tardar até 30 de Junho de 2014, e de três em três anos a contar da data da auditoria energética anterior. Segundo o Comité, como mencionado no ponto 5.5.1 do parecer CESE 1180/2011, é possível que subsistam na indústria grandes potencialidades de eficiência energética por explorar, não obstante os progressos alcançados neste domínio e o facto de as medidas europeias – como o regime de comércio de licenças de emissão – visarem já as indústrias de alta intensidade energética. A fim de definir o mais brevemente possível essas potencialidades inexploradas e as medidas apropriadas a adoptar, o CESE propõe:

— efectuar sem demora e eficazmente auditorias energéticas;

— apoiar e promover a aplicação e difusão de instrumentos tradicionais e novos que facilitem a melhoria adequada e consistente da eficiência energética, tanto em indústrias de alta intensidade energética como em instalações de PME;

— as auditorias abrangem tanto os aspectos de gestão como os aspectos estruturais. As mudanças na gestão são relativamente fáceis de levar a cabo, mas as mudanças estruturais (chão, telhado, função diferente do edifício, produtos pesados) são dispendiosas e morosas, em especial por a aplicação das recomendações da auditoria exigir um estudo de custo-benefício e um plano de execução para preparar uma proposta com os seus parâmetros exactos e um orçamento. Para além dessas restrições, muitas vezes é necessário obter licenças, o que torna o processo de renovação consideravelmente mais demorado. Por estes motivos, é necessário, sempre que as modificações recomendadas pela auditoria requeiram obras de grande envergadura, prever a possibilidade de as realizar num prazo mais alargado.

5.4.1 A participação dos trabalhadores é essencial para melhorar a eficiência energética, já que, sem os seus conhecimentos, experiência e empenho, será impossível alcançar resultados. Por isso, o CESE recomenda que se analise em que medida e em que condições é que os instrumentos de avaliação comparativa para as emissões de CO2 e de outros gases poluentes (documentos BREF elaborados pelo Instituto de Prospecção Tecnológica de Sevilha para a antiga directiva IPPC e a directiva de 2010 relativa às emissões industriais, e utilizados igualmente para o regime de comércio de emissões, incluindo parâmetros de eficiência energética) poderiam ser utilizados da mesma maneira na directiva em apreço e elaborados no âmbito de um sistema de governação que envolvesse todas as partes interessadas, incluindo os empregadores, os sindicatos e as ONG. Desta forma, seria possível levar em conta, nos diagnósticos e nas propostas a elaborar no âmbito de um tal sistema de governação, nomeadamente, os custos e os benefícios das medidas de eficiência energética previstas, bem assim outros aspectos como sejam a dimensão social e laboral, o impacto nas condições de trabalho, as análises e as normas sociais, os instrumentos de avaliação das exigências previstas em termos de mão-de-obra, qualificações e formação profissional, bem como os dispositivos a aplicar para o efeito.

5.5 O artigo 8.o, n.o 1, aponta as condições a respeitar em caso de instalação de contadores inteligentes. O CESE considera-as insuficientes. Apela a que cada Estado-Membro realize, no respectivo contexto regulamentar, um exame preliminar aprofundado dos custos e dos benefícios desses contadores. No seu entender, o exame deverá analisar, por um lado, a viabilidade técnica e rentabilidade ao nível dos custos da instalação de contadores inteligentes para o investidor, incluindo os custos de manutenção, gestão e substituição e, por outro, em que medida é que eles poderão pôr em risco os princípios da universalidade e da acessibilidade da energia para o consumidor e a protecção dos dados pessoais. No caso da electricidade, este exame faz parte da avaliação de natureza económica mencionada no ponto 2 do anexo I da Directiva 2009/72/CE de 13 de Julho de 2009.

5.6 O artigo 10.o, n.o 1, prevê o estabelecimento obrigatório de planos nacionais de aquecimento e arrefecimento. Estes planos devem incluir aspectos relativos à concorrência, de modo a solucionar os problemas que possam ser causados pelos monopólios no sector do aquecimento urbano.

5.7 Num plano muito concreto, o CESE sublinha a importância do desenvolvimento dos serviços energéticos prestados pelas administrações públicas ou propostos por empresas privadas, visando pôr em prática soluções para aumentar a eficiência energética das empresas, das colectividades e dos particulares. Os financiamentos europeus deveriam permitir tal desenvolvimento, tornando os serviços acessíveis aos particulares e às PME, de acordo com condições determinadas pelo interesse geral.

5.8 De um ponto de vista jurídico, os contratos de desempenho energético referidos no documento da Comissão no âmbito de relações contratuais com entidades públicas, constituem um instrumento capaz de generalizar a busca sistemática de uma maior eficiência energética.

5.9 O artigo 1.o sobre o âmbito de aplicação deveria excluir os edifícios históricos classificados, na medida em que os problemas práticos e estéticos resultantes, nomeadamente, da instalação de contadores inteligentes são, em geral, muito maiores nesses edifícios. Por exemplo, a legislação sobre a conservação do património impede muitas vezes o proprietário de um edifício histórico de aplicar novos sistemas de gestão energética. Os Estados-Membros devem poder decidir caso a caso sobre a aplicação desta isenção a um edifício histórico classificado específico e sobre a aplicação de uma gama mais flexível de soluções.