DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Resumo da Avaliação de Impacto

que acompanha o documento

Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO

relativo à Empresa Comum Bioindústrias

1. Finalidade e procedimentos da Avaliação de Impacto

O presente documento avalia as diferentes opções políticas para a execução do programa de investigação e inovação (I&I) no domínio das bioindústrias no âmbito do Programa-Quadro de I&I Horizonte 2020 no período de 2014 a 2020. Tendo em conta os desafios que estas indústrias enfrentam atualmente, a criação de uma Parceria Público-Privada (PPP) sobre Bioindústrias foi sugerida no âmbito da Estratégia Bioeconómica para a Europa e da nova política industrial. É apoiada por um vasta gama de outras políticas.

Na preparação da presente Avaliação de Impacto, a Comissão consultou um vasto leque de grupos de partes interessadas que representam a indústria, a investigação, os Estados-Membros, as regiões e o público em geral. Esta consulta foi efetuada através de eventos, consultas e análise de publicações relevantes. Entre 21 de setembro e 14 de dezembro de 2012, realizou-se uma consulta pública sobre a PPP proposta. Perto de 87% dos inquiridos consideraram que uma PPP é o mecanismo mais eficaz para a execução do Programa-Quadro Horizonte 2020 no domínio das bioindústrias.

A presente Avaliação de Impacto foi elaborada pela Direção-Geral RTD, com o apoio das Direções-Gerais AGRI, BUDG, COMP, CNECT, EMPL, ENER, ENTR, ENV, ESTAT, HR, JRC, MARKT, MOVE, SANCO, SG e Serviço Jurídico. Houve também contactos bilaterais com a DG REGIO. Um grupo de avaliadores externos assistiu a Comissão na recolha e análise dos dados para a Avaliação de Impacto.

2. Definição do problema

2.1. As bioindústrias como fonte de crescimento ecológico para a Europa

A economia europeia depende fortemente da gasolina e de outros recursos fósseis para a produção de energia e bens. A redução da dependência é de importância primordial tendo em conta a depleção dos recursos fósseis e o seu impacto nas alterações climáticas. É fundamental que a UE atinja os seus objetivos para 2020 em matéria de alterações climáticas e evolua no sentido da concretização de uma economia hipocarbónica competitiva em 2050.

Os transportes, os agregados familiares e a indústria são os três maiores utilizadores de recursos fósseis. As bioindústrias podem contribuir para alterar esta situação mediante a substituição parcial dos recursos fósseis por recursos renováveis para a produção de bioprodutos e biocombustíveis. Utilizando a biotecnologia industrial, podem também tornar os processos de produção mais eficientes em termos de recursos e mais respeitadores do ambiente.

As bioindústrias são uma pedra angular da bioeconomia em termos de geração de crescimento e emprego. Embora representem atualmente apenas cerca de 3% dos 2 biliões de EUR de volume anual de negócios e 1% dos 22 milhões de postos de trabalho gerados atualmente pelo bioeconomia europeia, prevê-se que as bioindústrias se desenvolvam mais rápida e substancialmente do que os setores mais tradicionais da bioeconomia. A Europa dispõe da base tecnológica e industrial adequada para explorar este potencial.

Caixa 1: Bioindústrias, segurança alimentar e alterações indiretas do uso do solo As bioindústrias transformam recursos biológicos renováveis produzidos de forma sustentável (por exemplo, produtos residuais agrícolas e florestais, biorresíduos) em produtos biológicos (por exemplo, produtos químicos, produtos farmacêuticos, cosméticos) ou biocombustíveis de elevado valor acrescentado. A produção tem lugar geralmente em biorrefinarias e depende frequentemente de processos de base biológica, com técnicas de biotecnologia industrial. A utilização crescente de recursos biológicos renováveis para fins industriais e energéticos tem suscitado preocupações quanto à gestão sustentável dos recursos naturais limitados da Europa, às alterações indiretas do uso dos solos (ILUC) e à segurança alimentar. Contrariamente ao que acontece com a atual promoção de matérias-primas «convencionais» (culturas alimentares) no resto do mundo, a Europa está gradualmente a evoluir, até 2020, da utilização de matérias-primas para a utilização de biomassa não alimentar. Esta é convertida nas chamadas biorrefinarias «avançadas» e está integrada numa abordagem baseada em análises do ciclo de vida.

Para serem sustentáveis e economicamente viáveis, as biorrefinarias têm de estar localizadas próximo das suas fontes de biomassa. O estabelecimento de cadeias de aprovisionamento de biomassa e de redes de biorrefinarias locais e regionais permitirá assim criar novos postos de trabalho e fontes de rendimento para as comunidades rurais.

Face à crescente concorrência mundial, são necessários maiores investimentos na investigação, demonstração e implantação de bioindústrias a fim de reforçar a posição concorrencial da Europa. O facto de a UE evoluir para biorrefinarias avançadas dá a outras nações a vantagem de pioneiros, uma vez que podem criar massa crítica em biorrefinarias «convencionais». Por conseguinte, a UE terá de ultrapassar os seus concorrentes.

2.2. Desafios tecnológicos e de inovação para as bioindústrias na Europa

Há quatro grandes desafios tecnológicos e de inovação que travam o potencial das bioindústrias na Europa e que deveriam idealmente ser tratados no âmbito de uma abordagem de cadeia de valor:

· Acesso a uma quantidade suficiente de matérias-primas sustentáveis: O potencial das bioindústrias em termos de atenuação das alterações climáticas assenta no pressuposto de que serão desenvolvidas infraestruturas de produção na UE e de que uma parte substancial da biomassa pode ser obtida localmente. São necessárias novas soluções para aumentar, de forma sustentável, a biomassa disponível (por exemplo, mediante a utilização de resíduos e produtos residuais). Terão de ser também desenvolvidas cadeias de aprovisionamento fiáveis e competitivas em termos de custos.

· Desenvolvimento de processos de conversão eficientes para biorrefinarias avançadas: A conversão de biomassa não alimentar em biorrefinarias «avançadas» é mais difícil do que a conversão de culturas alimentares em biorrefinarias «convencionais», devido à sua qualidade e composição heterogéneas. É necessário desenvolver novos processos eficientes e competitivos em termos de custos. É necessária uma utilização mais inteligente da biomassa com, por exemplo, abordagens de produção em cascata, reutilização ou reciclagem de produtos.

· Demonstração e implantação de biorrefinarias avançadas: Para competir com indústrias (petro)químicas bem estabelecidas, as bioindústrias têm de agregar os esforços de inovação e acelerar o desenvolvimento das biorrefinarias promovendo uma rápida transposição para uma mais larga escala. Tal exige várias descobertas tecnológicas e sinergias industriais transetoriais.

· Apoio a ações do lado da procura com vista a promover a utilização de bioprodutos: As atividades de I&I podem apoiar a adoção de bioprodutos em mercados de consumo e contratos públicos ecológicos, por exemplo mediante o desenvolvimento de normas, rótulos e avaliações do ciclo de vida. Várias ações do lado da procura são igualmente apoiadas por recentes iniciativas políticas relacionadas com a bioeconomia.

2.3. Fatores subjacentes ao problema e necessidade de intervenção pública

Há várias deficiências do mercado que estão a impedir o investimento em I&I nas bioindústrias:

· Elevados riscos e custos da demonstração e implantação: A importância dada pela UE às biorrefinarias «avançadas» torna difícil para as partes interessadas gerar a massa crítica e aproveitar as vantagens de pioneiro no mercado com base em biorrefinarias «convencionais». Os custos elevados das atividades de demonstração e implantação fazem com que uma indústria ou empresa tenha dificuldades em gerir o risco de forma independente.

· Efeitos derivados dos conhecimentos: Será difícil proteger e explorar muitas das inovações necessárias para o desenvolvimento das bioindústrias. Em consequência, o setor privado afetará menos recursos a este tipo de atividades de I&I.

· Setor industrial emergente e fragmentado: É difícil para um setor industrial emergente e fragmentado como o das bioindústrias mobilizar os recursos de I&I necessários. Muitos setores industriais estão envolvidos em bioindústrias, mas não há praticamente grandes intervenientes com um orçamento de I&I totalmente dedicado a este domínio.

· Custo de transação: O trabalho em conjunto em modelos de colaboração multiparceiros no domínio da I&I implica numerosas interfaces de investigação e elevados custos de transação para as empresas em causa. Muitos não têm experiência de uma colaboração estreita no passado ou não têm tradição de realização de I&I internamente.

· Quadro político: As bioindústrias são objeto de uma vasta gama de políticas a nível regional, nacional e da UE, o que resulta num quadro político complexo e por vezes fragmentado. Muitas destas políticas são favoráveis às bioindústrias, mas não há ainda objetivos e incentivos sólidos.

· Incerteza quanto à disponibilidade de recursos: A falta de dados fiáveis sobre a oferta e a procura de biomassa sustentável na Europa para fins industriais e energéticos está a dificultar a realização de previsões sólidas com âmbito e escala realistas para o setor das bioindústrias.

2.4. Necessidade de intervenção da UE

Os Estados-Membros e as regiões têm apoiado a I&I nas bioindústrias com uma vasta gama de iniciativas no domínio da bioeconomia. Têm sido exploradas colaborações transfronteiras, mas os esforços não têm sido insuficientes para atingir a massa crítica necessária para atrair mais investimentos privados, promover a I&I ao longo de todas as cadeias de valor, evitar a fragmentação e duplicação de esforços ou melhorar a coordenação.

O Programa-Quadro Horizonte 2020 é o quadro ideal para uma ação reforçada a nível da UE de apoio às bioindústrias. Pode facilitar a I&I transfronteiras, transetorial e interdisciplinar necessária para estabelecer as cadeias de valor para as bioindústrias.

Um forte impulso a nível da UE será de importância crucial para garantir investimentos a longo prazo, reduzir os riscos e obter a massa crítica necessária para reunir os parceiros relevantes à volta da mesa e resolver os problemas tecnológicos e de inovação que as bioindústrias estão a enfrentar, em especial no que diz respeito à demonstração e implantação. Foram financiados mais de 100 projetos relevantes no âmbito da componente Investigação em Colaboração do Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (7.º PQ) da UE, incluindo um pequeno número de grandes projetos integrados no domínio das biorrefinarias com uma abordagem de cadeia de valor. No entanto, o impacto destes projetos poderia ter sido ainda melhor se estivessem inscritos numa estratégia integrada a longo prazo no domínio das bioindústrias e se tivesse sido dado um maior apoio à demonstração e implantação.

Uma PPP a nível da UE poderia proporcionar o quadro estratégico e massa crítica necessários para superar as limitações com que as bioindústrias se veem atualmente confrontadas. As PPP têm sido utilizadas com êxito para mobilizar investimentos privados no âmbito do 7.º PQ.

O facto de não só um grupo de empresas, como também vários agregados e iniciativas regionais, se terem reunido no contexto de uma possível nova iniciativa da UE demonstra que muitos intervenientes «no terreno» reconhecem a necessidade de uma ação decisiva da UE. A relevância e a oportunidade de uma tal iniciativa são também apoiadas por uma forte resposta à consulta pública sobre a PPP Bioindústrias. Foram recebidas 638 respostas e 94,3% dos inquiridos concordam (fortemente) com a necessidade de intervenção da UE.

3. Objetivos

As bioindústrias podem contribuir significativamente para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo na Europa até 2020 e para a transição para uma economia hipocarbónica até 2050. Em especial, uma maior utilização de biorrefinarias pode reduzir a dependência da economia europeia face aos recursos fósseis e contribuir para a realização dos objetivos da UE em matéria de alterações climáticas e energia.

O forte potencial de crescimento das bioindústrias poderia resultar num significativo crescimento económico e na criação de emprego até 2020 e mais além, para que a Europa possa manter e reforçar a sua competitividade nesta área. Com base no potencial impacto que as bioindústrias poderiam ter para a Europa em termos ambientais, económicos e sociais, os objetivos são os seguintes:

· Contribuir para uma economia hipocarbónica mais sustentável e eficiente em termos de utilização de recursos e promover o crescimento económico e o emprego, em especial nas zonas rurais, desenvolvendo bioindústrias sustentáveis e competitivas na Europa, com base em biorrefinarias avançadas alimentadas por biomassa de fontes sustentáveis e, em especial, com vista a:

· Permitir a demonstração de tecnologias que utilizem novos elementos químicos estruturais, novos materiais e novos produtos de consumo a partir da biomassa europeia e que possam substituir os combustíveis fósseis como fatores de produção;

· Desenvolver modelos empresariais que integrem agentes económicos ao longo de toda a cadeia de valor, desde a aprovisionamento de biomassa às biorrefinarias até aos consumidores de materiais, produtos químicos e combustíveis de base biológica, nomeadamente mediante a criação de novas interligações intersetoriais e do apoio a agregados entre industriais, e

· Criar centrais de biorrefinação emblemáticas que implantem as tecnologias e modelos empresariais para materiais, produtos químicos e combustíveis de base biológica e demonstrem melhorias em termos de custos e de desempenho para níveis que sejam competitivos com as alternativas à base de combustíveis fósseis.

4. Opções políticas

A presente Avaliação de Impacto analisa três opções políticas para a organização da I&I no domínio das bioindústrias no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020. A Opção «Ausência de ação da UE» não foi incluída na Avaliação de Impacto uma vez que a proposta relativa ao Programa-Quadro Horizonte 2020 já prevê atividades relevantes no âmbito dos pilares «Desafios Societais» e «Liderança em Tecnologias Facilitadoras e Industriais». As opções políticas são:

A Opção de «Manutenção do statu quo» baseia-se na utilização apenas dos instrumentos normais do Programa-Quadro Horizonte 2020. Tal significa a continuação do modelo de investigação em colaboração aplicável no âmbito do 7.º PQ, integrando melhorias do Programa-Quadro Horizonte 2020 (por exemplo, maior ênfase na demonstração).

A opção «PPP Contratual» (PPPc) baseia-se num acordo contratual entre a Comissão Europeia e a indústria e não implica a criação de um organismo comunitário específico. Atribui um forte papel consultivo aos parceiros privados. São aplicáveis as regras normais do Programa-Quadro Horizonte 2020. A PPPc não permite uma contribuição plurianual da UE em numerário e em grande escala, nem o estabelecimento de uma agenda estratégica a longo prazo.

A Opção «PPP Institucional» (PPPi) implica a criação de uma Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC), conforme previsto no Programa-Quadro Horizonte 2020, quando justificado pelo âmbito dos objetivos a atingir e a escala dos recursos necessários. A ITC dispõe de uma estrutura específica com um sistema de governação próprio e oferece maiores possibilidades de contribuições financeiras por parte da indústria. Prevê um compromisso orçamental a longo prazo da UE e da indústria e a definição de uma agenda estratégica de investigação e inovação a longo prazo. É a única opção que inclui um compromisso juridicamente vinculativo do setor industrial. Uma nova ITC teria em conta os ensinamentos retirados do funcionamento de ITC estabelecidas no âmbito do 7.º PQ.

5. Análise dos impactos das opções políticas

5.1. Critérios de avaliação e análise comparativa dos impactos

Foi efetuada uma comparação do impacto das opções políticas com base num determinado número de critérios definidos em conformidade com os estabelecidos para as PPP no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020. Baseiam-se no pressuposto de que serão concedidos 1 000 milhões de EUR a atividades de I&I para as bioindústrias no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020.

Os resultados da análise de impacto comparativa e da classificação por critérios estão resumidos no quadro infra:

5.2. Opção privilegiada

Tal como ilustrado no quadro supra, a PPPi apresenta claras vantagens relativamente à PPPc em todos os critérios, tendo simultaneamente uma certa vantagem em relação ao cenário de manutenção do statu quo.

A forte posição da PPPi assenta na sua capacidade para mobilizar recursos de projetos de maiores dimensões devido à contribuição significativa da indústria. Proporcionaria um quadro estável com garantias a longo prazo que é essencial para atenuar os riscos e incentivar compromissos da indústria, não só em termos de recursos para a I&I, mas também de investimentos essenciais em infraestruturas e atividades de demonstração onerosas. As condições oferecidas pela PPPi motivaram a indústria a dar uma contribuição equivalente à da UE de 1 000 milhões de EUR para atividades de I&I e a mobilizar um montante indicativo adicional de 1 800 milhões de EUR para centrais de biorrefinação emblemáticas e de demonstração.

A PPPi incentiva taxas de participação da indústria muito mais elevadas que as opções manutenção do statu quo e PPPc. A sua estrutura contribuiria para superar a fragmentação mediante a facilitação de ligações transetoriais e pan-europeias ao longo de cadeias de valor completas, o que beneficiará em especial as PME. Essas ligações são necessárias para uma boa implementação de novas tecnologias e para a resolução de problemas no domínio da inovação. A margem para levar as tecnologias a elevados níveis de preparação tecnológica é claramente superior com uma PPPi do que nas duas outras opções devido a um forte empenhamento da indústria. A PPPi contribui assim de forma muito mais eficaz para colmatar o défice de inovação do que as opções de manutenção do statu quo ou PPPc.

A PPPi oferece igualmente uma certa vantagem em termos de eficiência da estrutura de governação. Terá também uma influência positiva na coerência com os programas regionais e dos Estados-Membros por via da sua participação no respetivo Comité Consultivo e da sua consulta em questões relativas à implantação.

No seu conjunto, a superioridade da PPPi em função dos critérios supramencionados dá-lhe uma forte vantagem em termos de abordagem dos desafios tecnológicos e de inovação com que as bioindústrias se veem confrontadas e resultará numa maior escala de implantação de tecnologias e uma redução do tempo de introdução no mercado. Uma vez que os impactos ambientais, económicos e sociais positivos das bioindústrias dependem fortemente da sua implantação, a PPPi é a opção que contribuirá de forma mais significativa para a realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020 de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Entre os impactos, conta-se o desenvolvimento de novas cadeias de valor eficientes e eficazes em termos de custos que transformem biomassa de fontes sustentáveis em bioprodutos e biocombustíveis com valor acrescentado através de processos eficientes em termos ambientais e da utilização de recursos que resultem em benefícios para todos os intervenientes no mercado e os consumidores.

6. Acompanhamento e avaliação

Os progressos e a eficiência da ITC com uma PPPi será acompanhada de perto com base em três níveis de indicadores-chave de desempenho (ICD) para aferição, em momentos diferentes, dos progressos na realização dos objetivos enunciados na secção 3, bem como em ICD relacionados com a eficácia, a eficiência e o Programa-Quadro Horizonte 2020.

A boa governação da ITC será objeto de acompanhamento no que diz respeito a: abertura e transparência dos procedimentos, prevenção de situações de conflito de interesses e auditoria financeira. Os resultados do acompanhamento interno serão publicados no relatório anual de atividades.

A natureza e o nível da contribuição da indústria serão objeto de acompanhamento anual pela Comissão a fim de assegurar que o orçamento da I&I beneficia do apoio necessário por parte tanto dos parceiros públicos como privados. Caso seja necessário, serão aplicadas medidas corretivas. Será efetuada uma avaliação intercalar e final (como é prática corrente nas ITC), bem como duas avaliações adicionais, respetivamente 3 e 6 anos após o termo da ITC.

É provável que as ações de acompanhamento beneficiem de apoio das atividades do Observatório da Bioeconomia que está atualmente a ser criado no âmbito da Estratégia Bioeconómica para a Europa.