RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

relativo à aplicação da Diretiva Serviços Postais (Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pelas Diretivas 2002/39/CE e 2008/6/CE)

I.INTRODUÇÃO

Os serviços postais (correspondência e encomendas) da UE são um setor vital para a economia e o comércio, que apoia outros setores e contribui para o crescimento e a resiliência da economia da União. As empresas de todas as dimensões utilizam serviços postais para desenvolver a sua atividade, fornecer bens e receber pagamentos. Todos os níveis de governo e administração pública dependem dos serviços postais para as comunicações públicas. Os utilizadores vulneráveis e os cidadãos das zonas rurais remotas necessitam de serviços postais para se manterem ligados a uma economia cada vez mais digitalizada. O setor dos serviços postais desempenha, por conseguinte, um papel fundamental na garantia do direito à comunicação e na promoção da coesão territorial, social e económica. Durante a pandemia de COVID-19, em que muitos cidadãos da UE estiveram confinados em casa, os serviços postais revelaram-se mais importantes do que nunca. Prestaram serviços de qualidade e a preços acessíveis, forneceram produtos para fins médicos e ofereceram aos cidadãos outros serviços relevantes, tais como serviços financeiros.

O quadro regulamentar que rege os serviços postais está em vigor há mais de 20 anos. A Diretiva 97/67/CE («Diretiva Serviços Postais») entrou em vigor em 1997. O seu objetivo era assegurar a harmonização das obrigações nacionais de serviço universal e, ao mesmo tempo, introduzir gradualmente a concorrência no setor dos serviços postais, em especial no que se refere aos serviços de correspondência, que estavam tradicionalmente reservados aos operadores postais históricos nacionais. Essa diretiva foi alterada em 2002 para permitir uma maior abertura do mercado e, novamente, em 2008, para completar a total abertura do mercado. Com exceção destas duas alterações e do Regulamento relativo à entrega transfronteiriça de encomendas, adotado em 2018 para proporcionar maior transparência e supervisão regulamentar no que respeita aos serviços de entrega de encomendas, o quadro dos serviços postais a nível da UE manteve-se inalterado desde 1997. No entanto, durante este período, os mercados de serviços postais sofreram uma grande mudança, impulsionada, em grande medida, pela inovação tecnológica, pela digitalização e pelo comércio eletrónico. A correspondência tem vindo a ser progressivamente substituída pela comunicação eletrónica, sobretudo no contexto da administração pública em linha. Além disso, muitos remetentes tradicionais de envios em quantidade (por exemplo, bancos e empresas de serviços públicos) mudaram para soluções de comunicação eletrónica após a crise financeira. Ao mesmo tempo, o comércio eletrónico conduziu a um aumento significativo dos serviços de entrega de encomendas. Esta transformação, que se tornou cada vez mais evidente durante a pandemia de COVID-19, afetou tanto a procura como a oferta em todos os Estados-Membros, embora em graus diferentes.

Motivada pelas alterações fundamentais do contexto do mercado, a Comissão realizou uma avaliação ex post para verificar se a Diretiva Serviços Postais alcançou os seus objetivos, continua adequada à sua finalidade e corresponde às necessidades atuais e futuras dos utilizadores e operadores dos serviços postais.

O presente relatório, elaborado em conformidade com o artigo 23.º da Diretiva Serviços Postais, apresenta as principais conclusões da avaliação. Baseia-se nas informações do documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre a avaliação da Diretiva Serviços Postais («documento de trabalho dos serviços da Comissão»), que deve ser lido em conjugação com o presente relatório, bem como na consulta pública aberta da Comissão sobre a avaliação da diretiva.

A principal conclusão do relatório é que se justifica manter alguma forma de serviço postal universal para todos os cidadãos da UE, embora com um nível adequado de flexibilidade para os Estados-Membros conceberem políticas postais a nível nacional. Ao mesmo tempo, com base nos dados disponíveis, a avaliação identificou problemas que não estão suficientemente refletidos na Diretiva Serviços Postais em vigor ou em relação aos quais a diretiva não produziu os resultados esperados: i) os benefícios dos serviços postais universais para a sociedade têm vindo a diminuir, ao passo que a prestação do serviço universal se tornou cada vez mais dispendiosa, ii) a realização de um mercado interno e a promoção de uma concorrência efetiva no segmento da correspondência não tiveram o alcance previsto, e iii) as normas não são suficientemente utilizadas; tudo isto que reduz a segurança jurídica e pode conduzir a problemas de interoperabilidade. Além disso, embora a intervenção regulamentar se concentre tradicionalmente nos serviços de correspondência, a digitalização da sociedade e o crescimento do comércio eletrónico tornaram os serviços de entrega de encomendas, cada vez mais, o centro da atenção dos operadores de mercado e dos decisores políticos. Neste contexto, os grandes diferenciais de preços entre as tarifas das entregas de encomendas nacionais e transfronteiriças merecem especial atenção, uma vez que podem comprometer o funcionamento do mercado interno e a aceitação do comércio eletrónico transfronteiriço.

II.Evolução do mercado: Uma GRANDE TRANSFORMAÇÃO impulsionada pela digitalização e pela inovação tecnológica

A digitalização e a evolução tecnológica transformaram as necessidades dos consumidores e das empresas, conduzindo à criação de novos produtos, serviços e modelos empresariais. O setor postal não é exceção. Desde a crise financeira de 2008, tem-se registado uma queda acentuada da correspondência, uma vez que a substituição eletrónica dos serviços postais tradicionais acelera à medida que os governos, as empresas e os consumidores adotam cada vez mais processos eletrónicos em vários domínios. Durante a pandemia de COVID-19, cinco grandes prestadores do serviço universal da UE comunicaram uma diminuição dos volumes de correspondência, variando entre -10 % nos Países Baixos e -18 % na França.

Em contrapartida, o crescimento dos serviços de entrega de encomendas acelerou devido ao aumento significativo do comércio eletrónico. Antes da pandemia de COVID-19, previa-se que as vendas em linha a nível mundial viessem aproximadamente a duplicar entre 2019 e 2024; as atuais tendências sugerem que a pandemia acelerará esta evolução. Em 2020, o crescimento do volume de encomendas entregues pelos prestadores do serviço universal variou entre 14 % na Dinamarca e na Suécia, 42 % na Itália e 49 % na Bélgica. Os principais operadores de correio expresso a nível mundial registaram aumentos do volume de encomendas de até 23 %.

É provável que as duas tendências marcadamente contrastantes da correspondência e do envio de encomendas continuem a intensificar-se nos próximos anos. Se tal for o caso, em comparação com 2016, o segmento de correspondência da UE acabará por perder mais de 12 % das receitas e 32 % do volume até 2025, enquanto as receitas no segmento das encomendas da UE mais do que duplicarão.

Uma vez que o modelo de negócio postal assenta em economias de escala, a diminuição dos volumes de correspondência (-4,9 %, em média, todos os anos desde 2008) aumenta o custo de entrega por unidade. Para compensar o aumento dos custos, muitos operadores postais em toda a UE têm vindo a introduzir inovações nos seus modelos empresariais. Os prestadores do serviço universal, com as suas redes estabelecidas e a sua estrutura de custos fixos elevados, procuraram formas de aumentar a eficiência, melhorar as soluções orientadas para o cliente, diversificar os seus serviços e encontrar novos mercados para crescer. O desenvolvimento do comércio eletrónico proporcionou-lhes a possibilidade de crescer na distribuição de encomendas e muitos prestadores do serviço universal estão agora em concorrência feroz com outros operadores de entrega de encomendas. Com muito poucas exceções, a quota de mercado dos prestadores do serviço universal no segmento das encomendas continua, no entanto, a ser relativamente pequena em comparação com a da correspondência, segmento este em que sempre detiveram (e continuam a deter) quotas de mercado muito significativas ou, até mesmo, continuam a ser o único operador relevante no mercado.

A rendibilidade dos prestadores do serviço universal foi mantida através da redução dos custos (principalmente da mão de obra), do aumento da produtividade através da inovação tecnológica (por exemplo, sistemas de triagem automatizados), da oferta de produtos e serviços de base e/ou do aumento dos preços. Os preços do envio nacional de correspondência ao abrigo do serviço universal aumentaram constantemente em termos nominais desde 2008. O preço do produto de correio mais utilizado, uma carta de 20 gramas com destino nacional, aumentou 7 % por ano em termos nominais. No que se refere às entregas de encomendas abrangidas pelo serviço universal, verificou-se um aumento moderado dos preços durante o mesmo período, apesar do aumento dos volumes. Entre 2014 e 2019, os preços de correio nacional para o envio de uma encomenda normal de 2 kg aumentaram, em média, 1 % por ano e o preço nominal do destino transfronteiriço mais barato e mais caro aumentou, respetivamente, 2,6 % e 0,3 %.

As empresas deste setor estão entre as maiores empregadoras nacionais, tendo proporcionado aos cidadãos da UE cerca de 1,5 milhões de postos de trabalho em 2018. Tanto no setor público como no privado, registou-se um aumento do emprego mais flexível, incluindo a externalização, atualmente utilizada pela maioria dos prestadores do serviço universal.

Embora seja difícil identificar a relação causal direta entre a evolução do mercado e a Diretiva Serviços Postais, é importante compreender o contexto em que o quadro regulamentar tem sido aplicável e considerar as seguintes conclusões da avaliação da Comissão do ponto de vista da evolução das necessidades dos utilizadores.

III.O PASSADO E O PRESENTE: CONCLUSÕES DA AVALIAÇÃO DA Diretiva Serviços Postais

A Diretiva Serviços Postais visa a consecução de três objetivos principais: 1) garantir a prestação de um serviço postal universal de qualidade e a preços acessíveis a todos os utilizadores; 2) criar um mercado interno dos serviços postais que funcione bem e seja competitivo; e 3) estabelecer princípios de harmonização para a regulação dos serviços postais. Os resultados da avaliação podem ser agrupados na rubrica de cada objetivo.

1.Conclusões relativas à prestação de um serviço postal universal de elevada qualidade e a preços acessíveis a todos os utilizadores