[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 26.4.2007

SEC(2007) 506

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Política Espacial Europeia RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO {COM(2007) 212 final}{SEC(2007) 504}{SEC(2007) 505}

ÍNDICE

1. Contexto jurídico e político 3

2. Definição do problema 4

3. Objectivos de uma iniciativa política para o sector espacial 5

4. Opções políticas para realizar os objectivos 6

5. Comparação entre o impacto potencial das opções 7

6. Monitorização e avaliação 9

CONTEXTO JURÍDICO E POLÍTICO

A presente avaliação do impacto acompanha a comunicação da Comissão sobre a Política Espacial Europeia, que foi elaborada no seguinte contexto jurídico e político.

O objectivo de cooperação estabelecido pelo Acordo-Quadro entre a Comunidade Europeia (CE) e a Agência Espacial Europeia (AEE) o «Desenvolvimento coerente e progressivo de uma política espacial europeia global [para] estabelecer a ligação entre a procura de serviços e aplicações que utilizem sistemas espaciais em apoio às políticas comunitárias e a oferta das infra-estruturas e dos sistemas espaciais necessários para responder a essa procura».

A Política Espacial Europeia apresentada paralelamente pelo Director-Geral da AEE ao Conselho da AEE. O Conselho «Competitividade» da União Europeia e o Conselho ministerial da AEE, reunidos em Junho de 2005 no âmbito do Acordo-Quadro enquanto Conselho «Espaço», formularam orientações em matéria de conteúdo e natureza da Política Espacial Europeia e do Programa Espacial Europeu. Fazem parte de um processo contínuo que já influenciou decisões programáticas na UE, no seguimento dos anteriores Livro Verde e do Livro Branco e da Comunicação da Comissão «Política Espacial Europeia - Elementos Preliminares».

A Política fixa o quadro para os desenvolvimentos futuros e não implica despesas específicas ou medidas regulamentares. A presente avaliação do impacto proporcional à natureza da Política.

A avaliação do impacto apoiou-se num estudo factual paralelo[1] dirigido pelos consultores Risk & Policy Analysts Limited (RPA). O referido estudo baseia-se, sempre que possível, em estudos existentes e analisa eventuais cenários futuros em termos tanto de mercado como de governança para o quadro institucional, nomeadamente no que diz respeito ao seu efeito recíproco.

As consultas dos intervenientes foram numerosas. Entre as opiniões veiculadas, incluem-se as seguintes:

- a UE deve abordar a Política Espacial ao mais elevado nível político e aumentar a sua participação, nomeadamente através da inclusão de uma competência no Tratado Constitucional;

- um mercado institucional mais forte permitiria à indústria competir com êxito nos mercados comerciais;

- um acesso independente ao espaço importante do ponto de vista estratégico;

- necessária uma abordagem coordenada entre programas nacionais e europeus, a fim de garantir o financiamento operacional da GMES ( Global Monitoring for Environment and Security - vigilância global do ambiente e da segurança); os satélites têm a capacidade de colmatar a clivagem digital;

- a cooperação internacional no sector espacial importante e não prejudica necessariamente a autonomia europeia;

- os novos Estados-Membros da UE estão interessados em participar desde já nas actividades relativas ao Espaço;

- a Política deveria abranger os interesses dos operadores de satélites.

A Política Espacial e o Programa Espacial Europeu que lhe está associado foram elaborados em consulta com os principais intervenientes nas administrações públicas, no âmbito do Grupo de Alto Nível para a Política Espacial (HSPG - High-level Space Policy Group ). O Grupo sublinhou o facto de a eficiência industrial não dever levar à negligência das motivações políticas e estratégicas do investimento. Quaisquer decisões sobre uma maior associação mais próxima entre a AEE e a UE seriam tomadas apenas com base numa análise exaustiva.

Definição do problema

O Espaço um sector de risco elevado e de grande inovação, que necessita de um investimento tecnológico contínuo. Entre a validação de um conceito e a sua aplicação e qualificação efectivas em órbita podem decorrer dez anos. Por si só, pouco provável que o sector privado pudesse suportar os riscos tecnológicos e financeiros.

O Espaço um sector estratégico que depende do investimento público à escala global. Os sistemas espaciais são recursos estratégicos, assim como infra-estruturas comerciais, de que depende a economia. As administrações públicas compensam as deficiências do mercado que acarretariam um subinvestimento em novas tecnologias, transformando o Espaço numa indústria orientada para as instituições. Os EUA, por si sós, investem no Espaço civil um montante igual ao investido pelo resto do mundo, as suas despesas com a defesa espacial excedem as suas despesas civis. A influência de outras nações como a Rússia, a China e a Índia está a aumentar. Ao avaliar os orçamentos destes países, necessário ter em conta o poder de compra local.

A abordagem da Europa mais orientada para o mercado. As administrações públicas europeias atribuem perto de 90% dos 6,3 mil milhões de euros do orçamento consagrado ao Espaço a actividades civis, promovendo fortemente as actividades espaciais comerciais. Os clientes institucionais são responsáveis por dois terços do volume de negócios do segmento espacial europeu, enquanto nos EUA esse valor de 85%. Por conseguinte, para os fabricantes de satélite e lançadores europeus, o mercado comercial global essencial para alcançar a massa crítica.

A AEE responsável por cerca de dois terços dos cerca de 5,5 mil milhões de euros das despesas europeias no sector espacial civil. Celebra contratos industriais proporcionais à contribuição de cada Estado-Membro. Trata-se de um poderoso incentivo ao investimento para os Estados, embora a sua especialização seja limitada. Em 2003, os Estados-Membros da AEE concluíram que um lançador europeu independente e economicamente eficaz era estrategicamente interessante para a Europa, não devendo estar sujeito à ameaça causada pelas flutuações do mercado comercial.

Os mercados comerciais são importantes mas acentuadamente cíclicos ; o mercado institucional constitui uma receita vital e estável para os fabricantes. A cadeia de valor espacial pode ser subdivida em três categorias: os fornecedores do segmento espacial, os fornecedores do segmento terrestre e o sector dos serviços. A receita global para a totalidade da indústria foi avaliada em 97, 2 mil milhões de dólares em 2004, sendo a maior parte gerada pelos serviços de satélites[2].

A procura e a oferta estão consideravelmente fragmentadas na Europa. A utilização dos sistemas espaciais para o desenvolvimento e para a execução das políticas públicas limitada na Europa, em comparação com outras potências espaciais. Foram avançadas algumas respostas políticas a nível nacional, particularmente a fim de cumprir os requisitos de segurança e defesa, o que dificultou a interoperabilidade entre sistemas. No que diz respeito à oferta, assistiu-se a uma consolidação dos integradores de sistemas na Europa, à semelhança do resto do mundo. A AEE considera que a fragmentação do sector da indústria de fornecimento de equipamentos e de subsistemas considerável[3].

O sector espacial enfrenta um futuro incerto no que diz respeito à regulamentação. As tecnologias espaciais são sensíveis por natureza. Muitos países adoptaram regulamentações rigorosas em matéria de controlo das exportações ou das importações, passíveis de impedir o fluxo tecnológico intra e extra-europeu, o que acarretou custos para a indústria, decorrentes da complexidade administrativa e dos atrasos de programação. A introdução de taxas e de leilões para a atribuição do espectro pode resultar na necessidade de os operadores de satélites pagarem, em cada Estado-Membro, a mesma reserva de espectro. A regulamentação dos objectos espaciais regida pelo direito nacional, que não está harmonizado.

Objectivos de uma iniciativa política para o sector espacial

No intuito de superar os efeitos dos factores descritos no capítulo anterior, a política para o sector espacial europeu deve:

- garantir o acesso independente e economicamente eficaz ao Espaço;

- continuar a investir fortemente nas ciências espaciais;

- contar com uma indústria espacial forte e competitiva que crie inovação, crescimento e oportunidades para a exploração comercial dos sistemas de satélites;

- desenvolver e explorar as aplicações espaciais que respondam aos objectivos das políticas da UE e às necessidades das empresas e dos cidadãos europeus;

- desenvolver os recursos espaciais necessários para responder às necessidades de segurança e de defesa dos cidadãos europeus.

Para alcançar estes objectivos, necessário:

- definir prioridades claras, aplicar uma política industrial adaptada às necessidades e optimizar os recursos públicos;

- criar um ambiente regulamentar ideal;

- assegurar o financiamento do desenvolvimento dos sistemas e das tecnologias críticos;

- desenvolver uma cooperação internacional equilibrada com os parceiros estratégicos seleccionados.

Esta Política deverá igualmente ter em conta o valor acrescentado do Espaço para a uma série de políticas da UE.

Opções políticas para realizar os objectivos

Foram identificadas quatro opções possíveis.

Ausência de uma Política Espacial Europeia. Tal implicaria abandonar o objectivo de agregar as acções e os compromissos políticos de todos os intervenientes europeus. Poderia significar uma inversão da tendência anterior para o aumento do investimento comunitário nos sistemas espaciais e na respectiva exploração ou um congelamento das actuais disposições, que não seriam reforçadas num futuro previsível. Os Estados-Membros executariam os seus próprios programas espaciais sem coordenação explícita, o que iria fragmentar o mercado institucional e ocasionar a adopção separada de posições nacionais relativamente a países terceiros.

Aumento da coordenação e da utilização das aplicações espaciais destinadas à elaboração de políticas europeias. Todos os intervenientes europeus concordariam com o intercâmbio sistemático de informação sobre programas espaciais, a fim de dar coerência ao mercado espacial institucional europeu, o que permitiria à indústria gerir as flutuações na procura e investir em tecnologia. A agregação das necessidades europeias no domínio das políticas públicas seria um elemento importante neste contexto, graças ao Programa Espacial Europeu. Seria solicitado um financiamento contínuo a todos os intervenientes, incluindo propostas relativas ao financiamento e à gestão dos serviços operacionais GMES. Os mecanismos de coordenação entre programas civis e militares seriam adoptados no respeito das competências institucionais. Os programas tecnológicos visariam a protecção das infra-estruturas espaciais.

Alteração do quadro das políticas espaciais na Europa, o que implicaria introduzir as actividades intergovernamentais no quadro da União Europeia. Ou seja, os Estados-Membros continuariam a poder participar facultativamente em programas ao abrigo de disposições de financiamento intergovernamentais, mas seria possível financiar actividades através dos orçamentos geridos em conformidade com os princípios comunitários. Seriam necessárias disposições administrativas apropriadas para os Estados terceiros não membros da AEE. Esta estrutura poderia permitir actividades interpilares, a fim de reforçar a coordenação civil/militar.

Mudança radical - Quadro comunitário, aumento substancial do orçamento. Uma opção mais radical consistiria em introduzir as actividades espaciais no quadro da Comunidade Europeia e reforçar significativamente o investimento no Espaço. Tal obrigaria à transferência para o orçamento comunitário dos orçamentos nacionais relativos ao sector espacial civil e à afectação de novos fundos comunitários. O Livro Branco considerou um aumento das despesas espaciais globais em toda a Europa, na ordem de 23%-35% ou de 1,25-2 mil milhões de euros por ano.

Comparação entre o impacto potencial das opções

A análise das opções a curto prazo limitada por considerações de ordem política.

A ausência de uma Política Espacial Europeia seria contrária aos desejos expressos pelos ministros dos Estados-Membros e teria como consequências: a incapacidade de a GMES atingir o estatuto operacional; a falta permanente de coordenação no Espaço civil na Europa; a subexploração das sinergias civis e militares e a falta permanente de interoperabilidade; e a subutilização dos sistemas espaciais pelas políticas públicas europeias, acarretando oportunidades perdidas para aumentar a eficiência e a eficácia. No estudo de avaliação do impacto, a opção de não proceder a alterações foi tomada como cenário de base, em relação ao qual se medem as restantes opções.

Transformar o quadro das políticas espaciais na Europa num quadro integralmente comunitário poderia permitir disposições de coordenação mais eficazes, incluindo a dupla utilização, dotando todos os Estados-Membros de um meio eficaz de participar em actividades espaciais. Criaria um quadro programático mais claro para todos os intervenientes, que seria estabelecido de forma a evitar a necessidade de negociações com a Comissão sobre cada um dos programas. A análise realizada no âmbito do estudo de avaliação do impacto sugere que, com base em determinados critérios de avaliação, optar por uma agência da UE ao abrigo do segundo pilar permitiria obter bons resultados independentemente dos cenários de procura estudados.

No entanto, necessário reduzir algumas incertezas que ainda subsistem. As actividades espaciais teriam de incluir igualmente o primeiro pilar. A base jurídica para uma agência interpilar que permitisse uma participação variável em cada um dos programas exigem estudo mais aprofundado. Terá de se realizar uma análise mais pormenorizada para apurar se seria necessário alterar as regras das políticas financeira e industrial da AEE, caso as suas actividades passassem a ser intergovernamentais ao abrigo do Tratado. Os Estados-Membros afirmaram com clareza que a Política em causa não deverá antecipar os resultados desta nova análise.

A mudança radical do quadro comunitário e o aumento substancial do orçamento teriam duas características principais: a transferência das actividades dos quadros nacionais e intergovernamentais para o quadro comunitário; e um aumento de um quarto a um terço das despesas europeias no sector espacial civil.

Deste modo, a Comissão disporia não só de um quadro que lhe permitisse desenvolver uma estratégia judiciosa de desenvolvimento e de utilização dos sistemas espaciais em benefício das políticas comunitárias, como dos recursos para a sua execução. Haveria um único grupo de órgãos decisores. A indústria disporia de um quadro mais seguro para o investimento. Tal pressupõe, no entanto, que a percentagem de apoio aos projectos de I&D se mantenha ao nível actual, ou seja, atingindo 100% em muitos casos.

A análise realizada no âmbito do estudo de avaliação do impacto sugere que, com base nos critérios utilizados na avaliação, a opção de um programa comunitário gerido por uma Agência Comunitária obteria bons resultados independentemente dos cenários de procura estudados.

A opção radical implicaria um compromisso substancial por parte de todos os Estados-Membros no sentido de reforçar o investimento no Espaço e de aumentar a confiança dos investidores. Implicaria a transferência para o orçamento comunitário de mais de 6 mil milhões de dólares por ano das despesas intergovernamentais e nacionais e, simultaneamente, a conjugação das tomadas de decisão sobre as prioridades. Tudo indica que os Estados-Membros não desejam adoptar esta abordagem no momento presente. O Tratado constitucional proposto salienta que a «União dispõe de competência […] sem que o exercício dessa competência possa impedir os Estados-Membros de exercerem a sua». Além disso, a consulta dos Estados-Membros revelou que estes estavam atentos, no sentido de evitar qualquer evolução nesta direcção sem uma análise exaustiva.

O aumento da coordenação e da utilização das aplicações espaciais destinadas à elaboração de políticas europeias fomentaria a visibilidade dos programas institucionais europeus e facilitaria a coordenação. O aumento da flexibilidade das regras da AEE poderia melhorar mais ainda a eficiência, a especialização e a competitividade da indústria europeia.

O projecto GALILEO um exemplo claro dos benefícios gerados por um projecto em colaboração, que depende do desenvolvimento de tecnologias específicas, da construção pela indústria espacial europeia de uma infra-estrutura no respectivo sector e do compromisso de financiamento e de funcionamento a longo prazo da Política Europeia de Utilizadores.

O impacto societal dos sistemas espaciais considerável. São usados na transmissão de dados, voz e vídeo, e desempenham um papel crítico na recolha e distribuição de informação. A sua importância pode ser avaliada se considerarmos o potencial impacto do encerramento de qualquer parte da nossa infra-estrutura espacial, nomeadamente as principais consequências, como o congelamento de uma parte significativa da actividade económica e o prejuízo considerável no que diz respeito à organização dos serviços de emergência.

A opção de aumentar a coordenação permitirá acelerar o processo de interligação das políticas da UE com os potenciais benefícios gerados pelos sistemas espaciais. As ligações por satélite poderão ser a única forma de levar o ensino às regiões remotas e/ou sem infra-estruturas terrestres. As aplicações dos satélites podem igualmente ser utilizadas para aumentar a ajuda médica nos países em vias de desenvolvimento.

O impacto ambiental da opção de aumentar a coordenação traduzir-se-ia pela introdução da monitorização sistemática, através da GMES. Os benefícios da GMES foram avaliados num estudo importante[4] realizado pela empresa PricewaterhouseCoopers. A avaliação abrange 25 anos. Para garantir esses benefícios, necessário não apenas um investimento nos serviços e nas infra-estruturas da GMES mas, também, em cada um dos domínios políticos identificados. Por conseguinte, a GMES um requisito necessário mas não suficiente, devendo os custos correspondentes ser calculados com exactidão, no âmbito de uma análise custos/benefícios específica. Os benefícios globais previstos até 2030 incluem: economias em termos de eficiência na ordem dos 310 milhões de euros por ano; benefícios de 2,9 mil milhões de euros por ano que exigem novas políticas à escala europeia; benefícios que exigem novos acordos globais e uma cooperação internacional a partir de 2025, calculados em 7 mil milhões de euros por ano.

Os satélites contribuem para Política de Segurança e Defesa. A contribuição do Espaço para a Política Europeia de Segurança e Defesa inclui o acesso ilimitado às áreas potenciais ou reais de operação, a angariação de provas no caso de actividades ilícitas e a condução de operações de gestão de crises. A opção de aumentar a coordenação incentivaria a partilha e a conjugação de recursos dos programas espaciais civis e militares europeus, tirando partido da tecnologia de utilizações múltiplas e de normas comuns.

Monitorização e avaliação

A DG ENTR realizará um estudo actualizado do sector a cada 2-3 anos. Será realizada uma análise do funcionamento do Acordo-Quadro, tendo em vista decidir da sua prorrogação, bem como dos principais cenários possíveis e economicamente eficazes que permitam optimizar a organização das actividades espaciais na Europa.

[1] RPA – Fevereiro de 2007: Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe , RPA – Fevereiro de 2007, realizado para a DG Empresas e Indústria.

[2] RPA – Fevereiro de 2007.

[3] AGENDA 2007 – A Document by the ESA Director General (BR–213, Outubro de 2003).

[4] PricewaterhouseCoopers, Julho de 2006: Socio-Economic Benefits Analysis of GMES , realizado para a AEE.