COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 16.12.2015 COM(2015) 652 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a execução, os resultados e a avaliação global do Programa «Europa para os Cidadãos» 2007-2013 {SWD(2015) 286 final}

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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a execução, os resultados e a avaliação global

do Programa «Europa para os Cidadãos» 2007-2013 Em conformidade com a Decisão n.º 1904/2006/CE , e com base nas conclusões de uma avaliação externa ex post , o presente relatório oferece uma panorâmica geral da execução, resultados e avaliação global do Programa «Europa para os Cidadãos» 2007-2013. 1. Contexto 1.1. Introdução A União Europeia (UE) reconheceu em diversas ocasiões a necessidade de se aproximar dos cidadãos dos Estados-Membros e de permitir que participem plenamente na construção de uma União cada vez mais próxima, sublinhando simultaneamente os valores essenciais partilhados pelos cidadãos europeus. Para atingir estes objetivos, em dezembro de 2006 foi lançado o Programa «Europa para os Cidadãos» por um período de sete anos (de 1 de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2013). Este programa foi considerado um primeiro passo para obter uma maior coerência das estratégias e das políticas na área da participação cívica. Foi concebido para apoiar um vasto leque de atividades e de organizações visando promover uma cidadania ativa, associando os cidadãos, as autoridades locais e as organizações da sociedade civil ao processo de integração europeia. O Programa «Europa para os Cidadãos» (a seguir designado por «PEPC» ou «Programa»), apoiou-se na experiência adquirida com ações anteriores, em especial a do Programa de ação comunitária para a promoção da cidadania europeia ativa (participação cívica) (2004-2006) , que confirmou a necessidade de desenvolver um diálogo com as organizações da sociedade civil e os municípios, bem como de apoiar o envolvimento ativo dos cidadãos. 1.2. Objetivos do Programa «Europa para os Cidadãos» 2007-2013 Os objetivos do Programa são os seguintes: Dar aos cidadãos a oportunidade de interagirem e de participarem na construção de uma Europa cada vez mais próxima, democrática e virada para o mundo, unida e enriquecida pela sua diversidade cultural, aprofundando assim a cidadania da União Europeia; Desenvolver um sentimento de identidade europeia, baseado nos valores, na história e cultura comuns; Fomentar entre os cidadãos da União Europeia um sentimento de pertença à União; Incrementar a tolerância e a compreensão mútua entre os cidadãos europeus, respeitando e promovendo a diversidade cultural e linguística, contribuindo, simultaneamente, para o diálogo intercultural. Os objetivos específicos do presente Programa são os seguintes: Congregar os membros de comunidades locais de toda a Europa para partilhar e trocar experiências, opiniões e valores, aprender com os ensinamentos da história e preparar o futuro; Fomentar ações, debates e reflexões relacionados com a cidadania europeia e a democracia, os valores partilhados, a história comum e a cultura, através da cooperação no âmbito das organizações da sociedade civil a nível europeu;

Aproximar mais a Europa dos seus cidadãos mediante a promoção dos valores e realizações europeus, a par da preservação da memória do seu passado; Incentivar a interação entre os cidadãos e as organizações da sociedade civil de todos os países participantes, contribuindo para o diálogo intercultural e acentuando a diversidade e unidade da Europa, dando especial atenção às atividades destinadas a desenvolver laços mais estreitos entre os cidadãos dos Estados-Membros da União Europeia conforme constituída em 30 de Abril de 2004 e os dos Estados-Membros que aderiram depois dessa data. Atendendo a que os objetivos gerais e específicos, bem como as ações do programa, foram definidos pela decisão que institui o Programa «Europa para os Cidadãos» 20072013, a Comissão e a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura não dispõem de grande margem de manobra no que respeita à execução do programa. 2. Principais atividades e execução do programa O Programa forneceu apoio financeiro a uma vasta gama de atividades, que foram agrupadas em quatro ações. 2.1. As quatro ações do Programa Ação 1: Cidadãos ativos pela Europa Esta medida previu a concessão de fundos para a organização de reuniões entre cidadãos a nível das cidades e das redes de cidades geminadas, bem como de projetos cívicos transnacionais e transsetoriais. Estas atividades visavam reforçar o conhecimento e a compreensão mútuos entre cidadãos de municípios e culturas diferentes. A ação incluía igualmente medidas de apoio destinadas a melhorar a qualidade da geminação de cidades e dos projetos cívicos. Ação 2: Sociedade civil ativa na Europa Esta medida concedeu apoio estrutural a organizações de investigação sobre as políticas públicas europeias (grupos de reflexão) e a projetos lançados por organizações da sociedade civil. A medida visava reforçar a sua capacidade de trabalhar a nível europeu e contribuir, assim, para a realização dos objetivos gerais do Programa. Ação 3: Juntos pela Europa Eventos de grande visibilidade Esta medida apoiou eventos organizados pela Comissão Europeia, por vezes em cooperação com os Estados-Membros ou com outros parceiros relevantes, com o objetivo de sensibilizar os cidadãos europeus para a história, as realizações e os valores da União Europeia. Estudos, informação e divulgação Para permitir uma melhor compreensão da cidadania ativa a nível europeu, a Comissão Europeia realizou os seguintes estudos: «O voluntariado na União Europeia» (2010). Study on Maximising the Potential of Mobility in Building European Identity and Promoting Civic Participation (Estudo sobre a maximização do potencial da mobilidade na construção de uma identidade europeia e a promoção da participação cívica na UE) (2011). Participatory Citizenship in the European Union (Cidadania participativa na União Europeia) (2012). Measuring the Impact of the 'Europe for Citizens' programme(Medir o impacto do Programa «Europa para os cidadãos») (2013) Foram fornecidas informações sobre as atividades do Programa e sobre outras iniciativas na área da cidadania através de um sítio web, bem como de outras ferramentas de comunicação (brochuras, folhetos, DVD).

Pontos de Contacto «Europa para os Cidadãos» Desde 2008 têm sido criados progressivamente vários pontos de contacto para assegurar a divulgação de informações práticas sobre a execução do Programa, as suas atividades e possibilidades de financiamento oferecidas, bem como para prestar assistência aos requerentes e aos beneficiários do Programa. Em 2013 estavam a funcionar nos países participantes 28 pontos de contacto «Europa para os cidadãos», tendo 22 deles recebido subvenções de funcionamento da Comissão Europeia. Ação 4: «Memória europeia ativa» Foram concedidos fundos para projetos destinados a homenagear as vítimas de extermínios e deportações em massa, bem como para projetos de preservação de locais de memória, de memoriais e arquivos. 2.2. Orçamento A dotação financeira para a execução do Programa, que decorreu de 1 de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2013, elevou-se a 215 milhões de EUR. Este orçamento foi objeto de fortes críticas por ser demasiado modesto se comparado com os seus objetivos ambiciosos e expectativas elevadas quanto aos resultados do Programa. No que diz respeito à repartição do orçamento total entre as diferentes atividades do Programa, foram atribuídos 78, 280 milhões de EUR a cidades e municípios no âmbito dos dois tipos de projetos de geminação, 14,203 milhões de EUR a projetos de preservação da memória, 35,077 milhões de EUR a projetos da sociedade civil e a projetos cívicos e 49,935 milhões de EUR para apoio estrutural a grupos de reflexão e às organizações da sociedade civil europeia. 2.3. Pedidos recebidos Entre 2007 e 2013 foram apresentados cerca de 20 000 pedidos de subvenção. As quatro ações principais do Programa foram os encontros de cidadãos no âmbito da geminação de cidades (EC), as redes de cidades geminadas (RCG), os projetos de preservação da memória (PPM) e os projetos da sociedade civil (PSC).



Número total de pedidos apresentados (2007-2013) Fonte: Relatório de atividades 2007-2013 apresentado pela EACEA Entre 2007 e 2013, o número de pedidos aumentou de forma constante, em mais de 45 %. A maior parte dos pedidos (cerca de dois terços) tinha por objeto a geminação de cidades. A Comissão0 e a Agência de Execução adotaram medidas para fazer face a este aumento de forma eficaz, nomeadamente gerindo sem suporte papel os procedimentos de pedidos e de relatórios, simplificando os procedimentos internos e reduzindo os prazos aplicáveis à conclusão dos contratos e aos pagamentos. Devido ao número crescente de pedidos, a concorrência entre os requerentes tornou-se cada vez mais acérrima e a taxa de pedidos aceites diminuiu. Por exemplo, no último ano do Programa (2013), os pedidos para projetos da sociedade civil tinham apenas 4,5 % de probabilidades de vir a ser deferidos, enquanto em 2007 tinha sido possível financiar 48 % dos projetos recebidos. Os projetos de geminação de cidades foram aqueles em relação aos quais a seleção foi menos cerrada, tendo mais de 20 % dos requerentes obtido financiamento. Simultaneamente, o orçamento dos projetos, bem como o número de participantes e de parceiros e países envolvidos aumentou na segunda metade do Programa, o que traduziu uma ambição cada vez maior entre os requerentes. 2.4. Origem geográfica dos projetos A Alemanha foi o Estado-Membro que apresentou o maior número de projetos (2 791), seguida da França (2 537), Hungria (2 434), Itália (2 265) e Polónia (1 219).

Em 2007, mais de 70 % dos projetos apresentados provieram destes cinco países (contra 54 % em 2013). No entanto, embora as partes de França e da Alemanha e, em menor grau, da Polónia tenham diminuído de forma significativa, a parte de Itália e, sobretudo, a da Hungria aumentaram consideravelmente, tendo este último país apresentado o maior número de pedidos no último ano do Programa. Entre o primeiro e o último ano do Programa, a parte relativa dos pedidos provenientes da Europa Oriental e dos Balcãs disparou, enquanto a parte relativa proveniente da Europa Central e Setentrional diminuiu fortemente. O número de pedidos provenientes não só da Hungria, mas também da Eslováquia, Roménia e Eslovénia, registou um crescimento significativo, e no que respeita aos três países bálticos, esse número triplicou durante o mesmo período. Em contrapartida, o Luxemburgo, a Dinamarca e Portugal participaram de forma limitada no Programa. Esta situação deve-se, em parte, à ausência de pontos de contacto «Europa para os cidadãos» nesses países. Percentagem de projetos apresentados em 2013 comparativamente a 2007 (por país) Fonte: Relatório de atividades 2007-2013 apresentado pela EACEA 2.5. Participantes e parceiros Ao longo dos anos, os projetos apresentados envolveram um número cada vez maior de participantes. Em termos globais, o número total de participantes diretos nos projetos passou de 700 000, em 2007, para 1 175 000, em 2013. Esta evolução ficou a dever-se ao aumento constante do número de participantes nos projetos da sociedade civil, bem como à diminuição gradual do número de reuniões sobre geminação de cidades de dimensão relativamente pequena. O número total de parceiros por projeto também aumentou consideravelmente. Entre 2007 e 2013, por exemplo, o número de parceiros de projetos da sociedade civil e de redes de cidades geminadas duplicou. Aparentemente, ao longo dos anos, os requerentes também se foram tornando mais experientes e, consequentemente, apresentaram projetos mais complexos e com maior número de participantes. 2.6. Qualidade dos projetos No primeiro ano da execução do programa (2007), os projetos de geminação de cidades consistiam muitas vezes em reuniões entre pessoas de diferentes países sobre temas vários de âmbito geral, como a cultura, a juventude, a educação, o desporto, o turismo ou o escutismo. Graças a ações específicas e estratégicas levadas a cabo pela Comissão e pela Agência de Execução, os projetos financiados no âmbito do Programa relativos à geminação de cidades e a redes de cidades foram-se convertendo progressivamente em projetos de maior envergadura, melhor estruturados e mais ambiciosos e mais diretamente relacionados com os objetivos do Programa e dos seus programas de trabalho anuais, associando um maior número de cidades e centrando-se em questões mais concretas, como a crise económica e financeira, os problemas ambientais ou a integração dos migrantes e dos trabalhadores móveis, etc. Estes projetos eram mais suscetíveis de ter um impacto maior sobre os cidadãos. Do mesmo modo, as exigências em termos de conteúdo foram reforçadas relativamente aos projetos de preservação da memória, aos projetos de cidadania e aos projetos da sociedade civil, o que reforçou a sua ligação aos objetivos do Programa. Consequentemente, um número crescente de grandes organizações apresentaram projetos mais inovadores com uma dimensão europeia mais forte. 2.7. Apoio estrutural às organizações Como previsto na decisão que cria o PEPC, o mecanismo de financiamento para as subvenções de funcionamento foi modificado durante o período abrangido pelo PEPC. De 2007 a 2009, foram escolhidos vários de grupos de reflexão e organizações da sociedade civil para receber apoio estrutural, enquanto na segunda metade do Programa, as subvenções de funcionamento foram atribuídas com base em convites à apresentação de propostas. A passagem para um procedimento de seleção concorrencial aumentou a pressão sobre os requerentes e os beneficiários, permitindo assim obter programas de trabalho mais ambiciosos e com um maior impacto. 3. Quais são as realizações do Programa «Europa para os cidadãos»? 3.1. Um contexto político difícil

A adesão de doze novos Estados-Membros entre 2004 e 2007 colocou a UE face a grandes desafios em termos do aprofundamento da integração europeia. Estas adesões evidenciaram nomeadamente a necessidade de se delinear uma visão comum da cultura e valores europeus, mas também de incentivar o envolvimento dos cidadãos no projeto europeu e de promover a participação cívica na Europa. Entre 2007 e 2013, as instituições da UE sofreram igualmente as consequências da crise económica, que afetou o quotidiano de muitos cidadãos europeus. Perante o êxito eleitoral cada vez maior dos movimentos populistas, que puseram em causa os benefícios da integração europeia, tornou-se importante que a UE dê provas da sua mais-valia e tenha em conta as principais preocupações dos seus cidadãos. 3.2. A pertinência do PEPC O PEPC contribuiu para dar a conhecer melhor as atividades e as realizações da UE, reforçar um sentimento de pertença à UE e promover a tolerância e a compreensão mútua num contexto difícil. Contrariamente à maioria dos programas de financiamento da UE - diretamente relacionados com as políticas específicas da UE - o PEPC veio preencher uma lacuna ao dar resposta ao objetivo geral da Comissão de aproximar mais os cidadãos da UE através de: - ações que promovem a participação cívica; - projetos que fomentam o envolvimento dos cidadãos na sociedade civil; - projetos que suscitam interesse por todas as questões relativas à identidade europeia e à construção da UE; - uma instância para o diálogo civil aberto a um vasto leque de organizações que atuam num contexto político societal mundial. O PEPC funcionou como um importante ponto de entrada para os cidadãos normais que desejavam debater e dialogar com a UE e como plataforma dinâmica de cooperação entre as organizações da sociedade civil e as autoridades locais para a realização de atividades de cidadania (ver exemplos no anexo). Quanto à complementaridade com outras iniciativas da UE, o Programa era suficientemente diferente dos outros programas em termos do âmbito de aplicação, das atividades e dos grupos-alvo para constituir uma oferta complementar. Além disso, o PEPC desempenhou ainda um papel complementar a nível nacional, dado que praticamente não se registaram iniciativas semelhantes levadas a cabo pelos Estados-Membros durante o mesmo período. 3.3. Promoção de valores Um grande número de projetos realizados no âmbito do PEPC contribuiu para promover os valores fundamentais nos quais se baseiam as nossas sociedades europeias, como a paz, a tolerância, a compreensão mútua e a solidariedade. A promoção destes valores, o envolvimento dos cidadãos europeus no processo de integração, bem como o conceito de «memória europeia» são questões intrinsecamente relacionadas com o projeto europeu. Trata-se de questões de interesse comum relativamente às quais a congregação de recursos comuns pode efetivamente conferir um valor acrescentado. Segundo a avaliação da execução do Programa, o facto de reunir cidadãos de diferentes EstadosMembros para debater e trabalhar em conjunto sobre questões de interesse comum contribuiu para reforçar a sua consciencialização em relação aos valores fundamentais, o seu grau de empenhamento na sociedade e, em última análise, o seu envolvimento na União Europeia. Paralelamente, apoiar atividades que promovem a compreensão recíproca, a diversidade, o diálogo e o respeito pelos outros pode contribuir para desenvolver um sentimento de pertença e uma identidade europeia, com base numa visão comum dos valores, da cultura, da história e do património europeus. Estas iniciativas têm potencial para fazer evoluir as atitudes dos participantes para com outros cidadãos europeus e incentivar a sua participação nos processos democráticos, bem como para aumentar o seu conhecimento e interesse na União Europeia e nas suas instituições e procedimentos. Foi este o raciocínio subjacente à quase totalidade dos projetos e atividades realizados no âmbito do PEPC, que vão desde projetos muito modestos de geminação de cidades com um número relativamente reduzido de cidadãos e países participantes para uma série de eventos pontuais a subvenções de funcionamento substanciais que permitem às ONG a prossecução de objetivos em matéria de cidadania a um nível mais político e mais institucional (ver exemplos no anexo). 3.4. Impacto sobre as organizações participantes O Programa contribuiu para fazer avançar o movimento de geminação de cidades, incentivando as cidades e os municípios a refletir de uma forma mais temática e que tenha em conta as diferentes políticas. A criação de redes de cidades geminadas constituiu uma nova medida adotada pela Comissão logo após o início do PEPC 2007-2013, com vista a completar a medida tradicional de geminação de cidades com um novo tipo de projetos de maior envergadura, a fim de aumentar o seu impacto e a sua sustentabilidade. Esta medida, em si inovadora, permitiu às cidades participantes criar laços duradouros, produzir resultados significativos e participar nos processos de elaboração das políticas. Assim, entre 2007 e 2013, o número de pedidos apresentados a título da medida «Redes de cidades geminadas», aumentou em mais de 50 %.

O Programa visava as organizações da sociedade civil através de subvenções de funcionamento e do financiamento de projetos. O PEPC chegou a uma série de organizações especializadas em questões europeias que tinham por objetivo, das formas mais variadas, promover uma cidadania ativa. Tal permitiu centrar a atenção em domínios pertinentes e assegurar a presença de vozes independentes nos debates sobre as políticas da UE. Além disso, a participação no Programa permitiu às organizações da sociedade civil e aos seus parceiros reforçar as suas capacidades e a sua experiência a nível internacional, aprender uns com os outros e, em alguns casos, criar redes sustentáveis. A questão da memória tem vindo a assumir uma importância cada vez maior ao longo do período da vigência do Programa. No domínio sensível que são os projetos relativos ao Holocausto e ao genocídio, a intervenção da Comissão conferiu um valor acrescentado considerável aos debates ao incentivar o livre intercâmbio de ideias e a tomada em consideração dos pontos de vista dos outros. Durante o período 2007-2013, o Programa «Europa para os Cidadãos» contou com cerca de 7 milhões de participantes diretos. Abrangeu quase 25 000 cidades europeias e permitiu criar 350 redes de cidades e municípios em torno de problemáticas comuns. Mobilizou 4 250 organizações da sociedade civil para dar resposta às preocupações dos cidadãos. Mais de 500 empresas participaram em atividades de projetos de preservação da memória dos cidadãos. 3.5. Influência nos processos de decisão No que se refere à influência sobre a elaboração de políticas, o PEPC alargou o seu âmbito de ação para envolver cidadãos a nível local e regional. No entanto, os pequenos projetos destinados aos cidadãos a nível local estavam relativamente pouco vocacionados para fornecer as competências e a ambição necessárias para influenciar as políticas. Quanto aos projetos de maior envergadura como, por exemplo, as redes de cidades geminadas, os projetos da sociedade civil e as medidas de apoio, constituíram um meio de influenciar as políticas, com o envolvimento dos cidadãos, embora tenham tido dificuldades em chegar às pessoas que não estavam já ativamente envolvidas. Foi igualmente conseguido um impacto potencial nos casos em que foi possível criar ligações com os processos de elaboração das políticas. As subvenções de funcionamento e os projetos da sociedade civil que visam influenciar os procedimentos de elaboração de políticas a nível europeu atingiram, em parte, esse objetivo, em função dos respetivos mecanismos, destinatários e métodos. Verificou-se que alguns fatores, como a criação de redes sustentáveis (por exemplo, a Aliança para o Ano Europeu dos Cidadãos - EYCA) e a participação de destinatários específicos (crianças, jovens ou grupos desfavorecidos, por exemplo, pessoas provenientes de zonas rurais remotas) desempenharam um papel fundamental. Além disso, o PEPC contribuiu para a elaboração de políticas a nível da UE através do chamado diálogo estruturado , que garantiu a presença de vozes independentes da sociedade civil nos debates da UE, a realização de investigações sobre questões relacionadas com a cidadania e proporcionou um fórum de diálogo com a Comissão e as outras instituições. Durante o Ano Europeu do Voluntariado (2011) e o Ano Europeu dos Cidadãos (2013) foi obtido um impacto concreto sobre as políticas, na medida em que os projetos financiados pelo PEPC contribuíram para dar a conhecer o papel da UE nos domínios do voluntariado e da cidadania, criando, assim, sinergias com as prioridades políticas europeias nessas áreas. 4. Conclusões O Programa «Europa para os Cidadãos» 2007-2013 suscitou um grande interesse junto dos cidadãos, como claramente demonstrado pelo aumento constante do número de pedidos apresentados. Os cidadãos estão desejosos de participar nos debates e de ter uma palavra a dizer nas políticas da UE que afetam a sua vida quotidiana. Considerando a cidadania europeia um elemento importante para reforçar e salvaguardar o processo de integração europeia, a Comissão Europeia utilizou o PEPC para dar aos cidadãos a oportunidade de participar e, de um modo mais geral, de encorajar o seu envolvimento no projeto europeu. Esta abordagem assentava na ideia de que a participação contribui para reforçar a sensibilização para as questões europeias, desenvolver a compreensão recíproca e a identificação com a Europa e, por conseguinte, para consolidar o processo de longo prazo que é a integração europeia. Embora seja difícil avaliar o impacto do PEPC a longo prazo, o programa promoveu com eficácia a participação cívica e o empenhamento democrático, tendo conseguido chegar a um grande número de cidadãos que, caso contrário, não se teriam envolvido no projeto europeu. Como é o único programa da UE destinado diretamente os cidadãos, o PEPC constituiu um fórum único para envolver os cidadãos normais na UE através de uma abordagem da base para o topo. Nos três anos finais do programa, o facto de os projetos terem sido de melhor qualidade, de maior envergadura e de terem estado mais estreitamente relacionados com os principais temas associados à cidadania e à participação cívica e de muitos participantes terem participado pela primeira vez aumentou consideravelmente o seu impacto. No futuro, e tendo em conta as necessidades orçamentais, o Programa continuará a ser desenvolvido por forma a maximizar o seu impacto e a mobilizar o seu financiamento de forma estratégica, centrando-se em atividades que visem diretamente os cidadãos. A avaliação intercalar do Programa que sucedeu ao Programa «Europa para os Cidadãos» 2014-2020, prevista em dezembro de 2017, servirá para verificar em que medida as recomendações feitas na avaliação ex post foram seguidas. ANEXO ANEXO 1: Programa «Europa para os Cidadãos»: Exemplos de boas práticas Geminação de cidades e redes de cidades geminadas Voluntariado na Europa (EUR-VOL) Durante o Ano Europeu do Voluntariado (2011), a cidade de Trogir (Croácia) acolheu os delegados de sete cidades parceiras europeias para um evento de quatro dias dedicado ao valor das atividades de voluntariado, com o intuito de sensibilizar a opinião pública para o contributo que as organizações de voluntariado dão à sociedade e de aumentar a participação e a compreensão da opinião pública sobre este tema. Esta conferência abriu o caminho à criação de novas redes de cooperação e ações comuns de voluntariado nos domínios do ambiente, da arte e da aprendizagem de línguas. No final da conferência, os representantes das cidades assinaram um memorando oficial no domínio da cooperação.