COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU SOBRE A ASSISTÊNCIA COMUNITARIA AO PROCESSO DE ESTABILIZAÇÃO E DE ASSOCIAÇÃO PARA DETERMINADOS PAÍSES DO SUDESTE DA EUROPA PROGRAMA CARA ASSISTÊNCIA COMUNITARIA À ASSOCIAÇÃO E À RECONSTRUÇÃO - Orientações e modalidades da assistência à Albânia, à Bósnia-Herzegovina, à Croácia, à Antiga República Jugoslava da Macedónia e à República Federal da Jugoslávia, no âmbito do futuro programa CARA 2000 - 2006

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO Parlamento Europeu

SOBRE A ASSISTÊNCIA COMUNITARIA AO PROCESSO DE ESTABILIZAÇÃO E DE ASSOCIAÇÃO PARA DETERMINADOS PAÍSES DO SUDESTE DA EUROPA PROGRAMA CARA ASSISTÊNCIA COMUNITARIA À ASSOCIAÇÃO E À RECONSTRUÇÃO

Orientações e modalidades da assistência à Albânia, à Bósnia-Herzegovina, à Croácia, à Antiga República Jugoslava da Macedónia e à República Federal da Jugoslávia, no âmbito do futuro programa CARA

2000 - 2006

1. INTRODUÇÃO

A presente comunicação tem por objectivo definir as grandes linhas de orientação e os princípios aplicáveis à execução da futura assistência comunitária aos países da região: Albânia, Bósnia-Herzegovina, Croácia, Antiga República Jugoslava da Macedónia e República Federal da Jugoslávia. Essas linhas directrizes têm por objectivo adaptar a assistência aos objectivos da estratégia da União Europeia para a região. Com base nessas orientações a Comissão apresentará, durante o primeiro trimestre de 2000, uma proposta de regulamento relativo à execução da assistência, que terá em conta a experiência adquirida pela Comissão, assim como as observações formuladas pelo Tribunal de Contas e pelo Parlamento Europeu. Essa proposta de regulamento proporcionará a base jurídica, bem como procedimentos unificados para a assistência à região.

2. Objectivos da assistência

A União Europeia presta uma importante assistência técnica e financeira aos países dos Balcãs Ocident ais. Desde 1991, a Comunidade Europeia disponibilizou cerca de 4,5 mil milhões de euros de assistência à região, incluindo a ajuda humanitária e a ajuda macrofinanceira. Desde 1996, essa assistência, com excepção da ajuda humanitária, foi levada a efeito de acordo com os objectivos fixados em 1996 pela Abordagem Regional e respeitando a condicionalidade política e económica instituída pelo Conselho "Assuntos Gerais" de 29 de Abril de 1997.

Para contribuir para os objectivos do Processo de Estabilização e de Associação, a futura assistência deve inserir-se numa perspectiva de integração a prazo dos países da região nas estruturas da União Europeia. Essa perspectiva concretizar-se-á progressivamente através da aproximação desses países à União Europeia e do reforço dos vínculos entre os países da região.

Aproximação dos países da região à União Europeia

A perspectiva de integração nas estruturas da União Europeia proporcionada aos países da região constitui um momento decisivo histórico nas relações da União Europeia com estes países. Essa perspectiva de integração a prazo passa necessariamente pela conclusão dos acordos de estabilização e de associação, os quais constituem o elemento estruturante do processo e uma etapa determinante para a sua concretização.

Os países da região deverão orientar o seu desenvolvimento político, económico e institucional pelos valores e modelos em que assenta a União Europeia: a democracia, o respeito dos direitos do Homem, o Estado de Direito e a economia de mercado. A União Europeia deverá acompanhar e ajudar estes países a realizar as reformas necessárias para registarem progressos nessa perspectiva.

As reformas necessárias para acompanhar esse desenvolvimento político, económico e institucional, assim como a assistência necessária para o apoiar, deverão passar a inserir-se no âmbito de uma parceria que implique e envolva mais estreitamente os países da região num processo que lhes diga respeito e em relação ao qual assumam as suas responsabilidades e demonstrem um empenhamento político decisivo.

Essa parceria implica o estabelecimento de um diálogo aberto e construtivo com os países da região, a fim de se definir conjuntamente as reformas institucionais e económicas necessárias para que esse processo possa progredir, permitindo assim concretizar a perspectiva de integração.

Numa primeira fase, as reformas políticas, económicas e institucionais a levar a cabo, assim como a assistência comunitária necessária para as apoiar, terão principalmente em vista possibilitar aos países da região a conclusão dos referidos acordos. Com esse objectivo, a assistência deverá ser definida com base num diagnóstico da situação nos diversos países em relação às reformas a realizar.

Numa segunda fase, os países que tiverem concluído acordos de estabilização e de associação beneficiarão de uma assistência destinada a permitir-lhes satisfazer os compromissos assumidos no âmbito desses acordos, de forma a poderem progredir no sentido da sua integração a prazo, de acordo com o ritmo acordado com a União Europeia.

Reforço dos vínculos entre os países da região

O reforço dos vínculos entre os diferentes países da região constitui um factor determinante para a estabilidade da região. As prioridades da assistência consistirão em reunir estes países em iniciativas de âmbito regional em torno de projectos, estruturas e objectivos comuns. Será igualmente prioritário promover a conclusão de acordos bilaterais e multilaterais entre os países em causa.

Como foi salientado na Comunicação da Comissão sobre o Processo de Estabilização e de Associação, «A União Europeia constitui um exemplo da forma de ultrapassar os conflitos e de promover a reconciliação através de uma estreita cooperação para alcançar objectivos comuns & »

Nesse espírito, deverá ser estabelecida uma cooperação regional reforçada, que terá por objectivo criar solidariedades entre os países beneficiários desse programa e entre estes e os outros países da região que beneficiem de outros programas comunitários. Essa cooperação será levada a cabo através de programas multibeneficiários e programas de cooperação transfronteiriça e terá por beneficiários as administrações nacionais e locais, assim como outras instituições, nomeadamente nos domínios da cultura, da educação da formação profissional, da administração das autarquias locais e da justiça.

Será estabelecida uma forte interdependência entre a assistência bilateral e a cooperação regional. Trata-se de inserir a cooperação bilateral, tanto quanto possível, na perspectiva do reforço da cooperação regional e de promover iniciativas susceptíveis de contribuírem para a estabilização e o desenvolvimento económico de toda a região. Isto diz respeito, nomeadamente, a domínios como a energia, o ambiente, as infra-estruturas, os transportes e as estatísticas.

Serão levados a cabo programas regionais destinados a promover os investimentos, o desenvolvimento das pequenas e médias empresas e a integração comercial. Esses programas terão por objectivo a criação progressiva de um espaço de comércio livre e de cooperação económica. Para que o sector privado possa desempenhar o seu papel de principal motor do crescimento económico na região, os programas em causa deverão contemplar medidas destinadas a melhorar as condições em que são efectuados os investimentos.

Será prestada especial atenção à cooperação regional no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos, nomeadamente no que respeita aos aspectos ligados à criminalidade transnacional (drogas, branqueamento de capitais, tráfego de armas, etc....), à prevenção de actividades ilegais (por exemplo, a imigração clandestina) e à segurança e à protecção civil.

3. Um novo enquadramento regulamentar

As novas orientações da assistência e os objectivos que esta deve prosseguir exigem a criação de novos mecanismos e procedimentos que permitam desenvolver a nova abordagem.

A Comissão tenciona propor ao Conselho, nos próximos meses, a adopção de uma nova base jurídica para a assistência à região dos Balcãs Ocidentais.

O futuro regulamento proporcionará igualmente a oportunidade de resolver certos problemas que prejudicaram a assistência à região, nomeadamente, a lentidão e a complexidade dos procedimentos, que suscitaram grandes atrasos e contribuíram para desacreditar a imagem da União Europeia na região e para diminuir a sua influência diplomática em relação à importância da sua contribuição financeira. Importa prever mecanismos adequados que permitam assegurar simultaneamente o controlo e a responsabilidade da gestão e a rapidez e a flexibilidade da execução. É indispensável restabelecer a imagem da União Europeia neste domínio e conquistar uma reputação de eficácia na prestação da assistência.

O novo regulamento permitirá ainda unificar o enquadramento regulamentar para a assistência à região. A coexistência de duas bases jurídicas - PHARE e OBNOVA - com procedimentos administrativos e de gestão diferentes, deu origem a uma série de problemas operacionais, que foram justificadamente assinalados pelo Parlamento Europeu e pelo Tribunal de Contas. Por outro lado, foram definidas novas orientações a fim de adaptar o programa PHARE às novas prioridades do alargamento. Dado que este programa já não é adaptado à assistência à região dos Balcãs Ocidentais, deixará, por conseguinte, de ser aplicável à prestação de assistência aos países abrangidos pela presente comunicação.

A futura assistência incidirá em três domínios prioritários :

- o desenvolvimento das instituições e das administrações públicas, na perspectiva do reforço da democracia e do Estado de Direito;

- a reconstrução, o desenvolvimento e as reformas económicas;

- a cooperação regional.

4. Elegibilidade e condicionalidade

4.1. Elegibilidade para participar no futuro programa de assistência

O respeito dos princípios fundamentais da democracia, do Estado de Direito e dos direitos do Homem constituem condições prévias para o estabelecimento da parceria e para que os países em causa possam beneficiar do futuro programa de assistência comunitária.

4.2. Condicionalidade

A assistência aos países da região insere-se no perspectiva da integração a prazo destes países nas estruturas da União Europeia. Essa perspectiva apenas se poderá concretizar se forem registados progressos nos domínios institucional e económico. A realização desses progressos constitui portanto um pré-requisito para uma futura integração. As condições da assistência e as condições de integração estão, por conseguinte, estreitamente interligadas.

Para que a condicionalidade possa desempenhar plenamente o seu papel de promoção das reformas, deve ser definida num espírito de parceria, através de um diálogo com os países em causa e com base num diagnóstico sobre a situação existente em cada um desses países.

O nível de empenhamento das referidas autoridades relativamente às reformas a empreender permitirá definir o conteúdo e a amplitude da assistência. Tratar-se-á de um compromisso global. As reformas que foram consideradas prioritárias em determinados sectores, quer se trate das reformas políticas, económicas ou institucionais, estarão sujeitas à condicionalidade e não poderão ser excluídas desse compromisso global.

O nível da assistência será avaliado em função de progressos efectivos e concretos. Em certos domínios, nomeadamente as trocas comerciais, o melhor acesso ao mercado comunitário poderá depender dos esforços envidados pelos referidos países para promoverem o comércio intra-regional.

A assistência deverá inserir-se num programa de reformas com objectivos precisos por sector, a curto e a médio prazos, devendo contribuir para a prossecução desses objectivos e ser definida em função deles.

Uma abordagem gradual e progressiva quanto às diversas fases e ao calendário das reformas e da assistência permitirá, no âmbito da parceria e do diálogo, ter em conta o ritmo das reformas mais adaptado à situação do país. Essa abordagem permitirá avançar mais rapidamente em determinados sectores sem, no entanto, excluir qualquer sector.

Além disso, poderão ser definidas condições específicas a nível dos projectos, a fim de assegurar que o país beneficiário participa de uma forma activa e construtiva na execução dos projectos.

O desrespeito da condicionalidade poderá dar origem a medidas diferenciadas, que poderão consistir na suspensão total ou parcial do programa de assistência ou no adiamento de certos projectos para exercícios posteriores.

5. Modalidades de execução

5.1. Programação

Em princípio, a assistência será levada a efeito no âmbito de programas nacionais e regionais.

5.1.1. Programas nacionais

Os programas nacionais continuarão a constituir a principal base da assistência comunitária.

No âmbito da parceria, o diálogo com as autoridades nacionais permitirá avaliar, com base num diagnóstico da situação do país, as reformas e as acções necessárias, a curto e a médio prazos, a fim de registar progressos no sentido da Estabilização e da Associação e definir, em função destas, os programas anuais de assistência.

Os programas anuais de assistência serão estabelecidos como contrapartida de um compromisso das autoridades quanto ao programa de reformas e de acções.

A fim de realizar os objectivos dos programas de reformas, os países beneficiários deverão adoptar medidas a longo prazo. Por esse motivo, os programas anuais de assistência deverão ser inseridos numa programação indicativa plurianual para um período de quatro anos, que definirá os montantes e as prioridades da assistência prevista para esse período. Essa programação será adaptada anualmente em função da evolução das reformas e da execução da assistência.

A assistência concentrar-se-á num número limitado de sectores ou de projectos de grande dimensão, em função das prioridades definidas e dos contributos dos outros dadores, a fim de optimizar o impacto da assistência e facilitar a sua gestão.

Os programas anuais nacionais poderão contemplar projectos e iniciativas em benefício das entidades locais ou de organismos independentes, nomeadamente no que se refere ao desenvolvimento industrial e à cooperação entre as empresas locais e as europeias. Em caso de inelegibilidade ou na falta de um acordo com as autoridades sobre um programa nacional, poderão ser concluídos com autoridades locais programas de assistência específicos. Na elaboração dos programas destinados à Bósnia-Herzegovina e ao Kosovo serão devidamente tidas em conta as responsabilidades do Alto Representante e do Representante do Secretário-Geral das Nações Unidas.

5.1.2. Programas regionais

A assistência à modernização da administração, às reformas legislativas, institucionais e económicas, ao desenvolvimento das infra-estruturas, etc.., deverá ter em conta a dimensão regional e servir de base às diversas iniciativas no domínio da cooperação regional. Os programas nacionais de assistência especificarão as modalidades de participação nos programas regionais.

Os programas regionais consistirão numa cooperação de tipo horizontal que terá em vista a participação de todos os países da região (programas multibeneficiários), bem como numa cooperação destinada a criar vínculos entre países vizinhos (programas transfronteiriços).

5.2. Complementaridade dos outros instrumentos comunitários de assistência

A assistência prestada pela Comunidade noutros domínios e no âmbito de outros regulamentos complementará e articular-se-á com a assistência prestada pelo futuro regulamento no âmbito da parceria. Isto diz respeito, nomeadamente, aos seguintes tipos de ajuda, que não serão abrangidos pelo futuro regulamento:

- a ajuda humanitária não está sujeita aos critérios de elegibilidade nem à condicionalidade enunciados nas presentes orientações. Não está dependente dos outros tipos de assistência. Todavia, os serviços da Comissão, tanto a nível da sede como a nível local, procurarão coordenar as suas actividades a fim de evitar a sobreposição entre os dois tipos de assistência e assegurar uma boa transição entre a ajuda humanitária e a ajuda à reconstrução e ao desenvolvimento. No futuro, essa coordenação deverá ser reforçada.

- a assistência em favor da democracia, levada a efeito com base no Regulamento nº 976/99 do Conselho, de 29 de Abril, é compatível e complementar em relação à assistência prestada no âmbito do futuro regulamento. Este último concentrar-se-á nos aspectos institucionais e legislativos das reformas tendo em vista efectuar progressos em matéria de reforço da democracia, do Estado de Direito e da protecção dos direitos do Homem e das minorias. No que respeita à imprensa e os meios de comunicação social, as acções destinadas a apoiar os media independentes (assistência técnica e financeira) será prestada no âmbito do futuro regulamento. A assistência prestada com base no Regulamento nº 976/99 do Conselho, de 29 de Abril, prosseguirá os seus objectivos tendo por base projectos em favor da sociedade civil e da cooperação com as organizações não governamentais.

- - a assistência macroeconómica excepcional, sob a forma de ajuda financeira e macrofinanceira deverá apoiar os programas de estabilização e de reformas económicas levados a cabo pelo país beneficiário, normalmente no âmbito de programas macroeconómicos apoiados pelo Fundo Monetário Internacional e pelo Banco Mundial. As condições e as modalidades da sua execução deverão apoiar os programas de reforma e de assistência definidos no âmbito da parceria.

5.3. Coordenação

A programação deverá ter em conta a assistência prestada por outros dadores e, muito especialmente, as orientações definidas e os programas de assistência levados a efeito pelas instituições financeiras internacionais, tanto a nível sectorial como a nível macroeconómico.

5.4. Cooperação com as instituições financeiras internacionais

As intervenções comunitárias poderão assumir igualmente a forma de co-financiamento de projectos/programas levados a cabo pelas instituições financeiras internacionais.

A fim de organizar de uma forma transparente a cooperação financeira com as instituições financeiras internacionais, a Comissão tenciona propor a estas que definam um acordo-quadro semelhante ao existente para os países candidatos.

5.5. Modelos de gestão

O objectivo da Comissão é levar a cabo, numa primeira fase, a desconcentração e, a prazo, a descentralização da gestão, de modo a assegurar a participação e a associação mais estreita dos países beneficiários à gestão da assistência. Esse objectivo será prosseguido de forma progressiva, em função das capacidades das diversas administrações para desenvolverem os recursos e as qualificações necessárias para assumir a gestão dos programas.

A Agência Europeia de Reconstrução deverá, de futuro, alargar o âmbito das suas actividades, quer para assumir as responsabilidades da prestação da assistência no âmbito da desconcentração, quer para prestar assistência às administrações nacionais no âmbito do processo de descentralização. A referida agência poderá igualmente assegurar a execução da cooperação regional. Em qualquer caso, deverá sempre assegurar uma gestão rigorosa dos programas, observando os procedimentos comunitários em vigor.

6. Recursos financeiros

Tendo em conta a situação actual das instituições, da economia e das infra-estruturas destes cinco países, a Comunidade Europeia deverá envidar um esforço financeiro adaptado aos objectivos prosseguidos.

Para avaliar o montante desse esforço financeiro, importa tomar em consideração diversos elementos.

Se é evidente que o esforço financeiro a realizar deve corresponder ao sinal político transmitido a estes países, importa não perder de vista que as necessidades reais ainda não foram claramente definidas e exigem um importante trabalho de identificação, que deverá ter igualmente em conta a capacidade de absorção dos países em causa.

Além disso, ainda não se sabe se todos estes países estarão em condições, a partir do ano 2000, de satisfazer os critérios de elegibilidade para este programa.

Em funções de todos estes elementos, pode-se prever para esse período (2000-2006), uma dotação estimada em 5 500 milhões de euros, sob a forma de ajudas não reembolsáveis. Esse montante destina-se a financiar a assistência à região no âmbito do futuro regulamento, assim como, se for caso disso, as subvenções concedidas no âmbito da assistência macrofinanceira. Aquando da apresentação da proposta do novo regulamento, no início do ano 2000, será necessário efectuar a programação das necessidades das diversas regiões, com base numa estimativa das necessidades, sob a forma de ficha financeira. O montante de 5 500 milhões de euros constitui uma referência financeira "política", na medida em que a situação de instabilidade política na região não permite actualmente elaborar uma ficha financeira devidamente justificada.

Esta dotação representa um aumento considerável em relação aos recursos destinados anteriormente à assistência a esta região. Tendo em conta a importância das verbas em causa, será proposta uma revisão das perspectivas, com base numa nova programação global da rubrica 4, a qual está prevista para Fevereiro de 2000.

Serão necessários recursos humanos adequados à aplicação de um programa desta dimensão, sem o qual, as dificuldades ocorridas no passado, que suscitaram atrasos na execução da ajuda, poderão voltar a repetir-se.

Uma parte considerável deste montante será afectada à reconstrução da Bósnia-Herzegovina, do Kosovo, da Sérvia e da Croácia. No caso da Sérvia, as condições políticas vigentes condicionam a assistência à reconstrução. Uma parte importante desse montante será destinada à cooperação regional.

7. Conclusões

Solicita-se à Comissão que adopte o presente documento e que o transmita ao Conselho e ao Parlamento Europeu para informação.