C 80/120 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «As orientações gerais de política
económica para 2003-2005»
(2004/C 80/30)
Em 15 de Maio de 2003, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o n.o2
do artigo 29.odo Regimento, elaborar um parecer sobre «As orientações gerais de política económica
para 2003-2005».
Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada da União Económica e
Monetária e Coesão Económica e Social emitiu parecer em 26 de Novembro de 2003, do qual foi relator
T. Delapina.
Na 404.areunião plenária de 10 e 11 de Dezembro (sessão de 11 de Dezembro), o Comité Económico e
Social Europeu adoptou, por 50 votos a favor, 5 votos contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.
1. Síntese
1.1. O presente parecer é um complemento dos trabalhos
efectuados até à data, inspirando-se em especial no parecer do
CESE, adoptado em 26 de Março de 2003, intitulado «AsOrientações Gerais para as Políticas Económicas em 2003»
(relator: Bruno Vever), que constituiu precisamente a reacção
do Comité à Comunicação da Comissão sobre «A aplicaçãodas orientações gerais para as políticas económicas de 2002».
1.1.1. Nesse parecer, o Comité distinguia três áreas temáti-
cas, a saber: i) a definição de objectivos precisos para as
«orientações gerais», ii) a aplicação das «orientações gerais» na
prática, e iii) o enquadramento das «orientações gerais» noutrosdomínios políticos.
1.1.2. De acordo com essa classificação temática, foi especi-
almente valorizada a questão da aplicação das orientações na
prática. Daí esse aspecto não ser novamente aprofundado no
presente parecer.
1.1.3. Além disso, no parecer precedente também a combi-
nação de políticas macroeconómicas foi considerada insatisfa-tória, tendo-se constatado, entre outros aspectos, que «ao
contrário do que sucede noutras partes do mundo, a União
Europeia não dispõe de uma política macroeconómica suficien-temente afirmativa para estimular o seu potencial de cresci-
mento, o que a tornaria capaz de fazer frente a uma conjuntura
desfavorável. A falta desta política contribuiu em boa medidapara a diminuição da confiança e da procura interna».
1.1.4. O presente parecer deverá, pois, centrar-se nas
posições e propostas até agora apresentadas pelo Comité
quanto à orientação geral a dar à combinação das políticas
macroeconómicas. A opção por essa prioridade não significade maneira nenhuma negligenciar o valor das acções estrutu-rais ou da aplicação a nível nacional.
1.2. Nos últimos três anos, a economia europeia registou
um crescimento económico preocupantemente baixo e sãopoucas as perspectivas de uma retoma rápida, vigorosa esustentável, devido à falta de procura interna. Particularmente
inquietante é a escassa actividade de investimento. A meta de
2010 para a concretização dos objectivos de Lisboa afigura-se,por conseguinte, irrealista.1.3. Apesar do pouco êxito obtido, a definição das «orien-
tações gerais» tem-se mantido inalterada, consistindo na com-
binação de uma política macroeconómica voltada para aestabilidade com medidas de flexibilização centradas na conte-nção de custos na área da oferta. A tese de que a política de
estabilidade é bastante para gerar automaticamente cresci-
mento não tem sido confirmada. O aumento da flexibilidade ea redução dos custos não conseguem inverter o fenómeno da
escassez da procura. Esta política de estabilidade exclusiva-
mente vocacionada para a melhoria das condições da ofertatorna-se, pois, restritiva. Ademais, continua a não haver
qualquer indício de que a política macroeconómica da UE
se está a esforçar por iniciar uma dinâmica própria decrescimento.
1.4. Ao contrário da Comissão e do Conselho, o CESE é da
opinião de que só uma reorientação radical da política
económica — e, em especial, da macroeconómica — poderáresolver os bloqueios europeus internos a um relançamento
conjuntural duradouro e promissor. A UE terá de se socorrer
dos seus pontos fortes se quiser voltar a colocar a sua economiana via do crescimento e do pleno emprego. Tal requer uma
política económica activa, expansionista e coordenada, que
tenha em conta os ciclos macroeconómicos. Ora essa políticamacroeconómica equilibrada, visando expressamente o pleno
emprego, depende sobretudo, além das medidas de contenção
de custos na área da oferta, do reforço da procura.
1.5. Também o — actualmente tão necessário — fortaleci-
mento da confiança dos investidores e consumidores precisa
de uma política económica credível. Porém, a credibilidade dapolítica económica sofre com a inacção que a tem afectado
nos últimos três anos e com a abstinência a que parece votada.
Em suma, um conjunto de políticas macroeconómicas queaspire ao crescimento e ao pleno emprego, contrariando a
constante debilidade da procura e, por conseguinte, a falta de
confiança dos sujeitos económicos, requer:
1.5.1. uma reinterpretação do Pacto de Estabilidade e
Crescimento que, no respeito simultâneo destes dois princí-
pios, amplie a margem de manobra dos Estados-Membros nasua política fiscal e fomente o crescimento e o emprego;
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1.5.2. uma política monetária pragmática e prospectiva,
que, sobretudo em períodos sem tendências inflacionistas,
possa responsabilizar-se pela evolução económica geral;
1.5.3. um nível justo de remuneração que procure incenti-
var a produtividade e um elevado grau de segurança (social), a
fim de garantir o equilíbrio entre competitividade, procura e
coesão económica;
1.5.4. e, por fim, a devida coordenação adequada destas
áreas, num clima de diálogo aberto e construtivo.
1.6. A coordenação da política económica na União Euro-
peia tem-se revelado ineficaz na actual crise económica. Certasregras acusam demasiada rigidez e inaptidão para responderem
aos desafios práticos e a interacção entre instituições deixa a
desejar. Prevêem-se amplas reformas, essencialmente destina-das a criar um espaço de manobra que permita à políticaeconómica reagir com maior flexibilidade aos desafios econó-
micos que actualmente se apresentam. Só assim a Europa se
poderá libertar da crise de crescimento e de emprego que aafecta. Quanto aos seus pontos fortes comprovados no
passado, sobretudo a capacidade de aliar estabilidade social e
inovação, o Comité está optimista de que será possível realizarcom sucesso reformas que permitirão reabilitá-los.
1.7. No que toca em especial à coordenação, mas também
noutras perspectivas, o Comité considera que nas «orientações
gerais» devia ter sido prestada maior atenção ao alargamento,
pois este passo também trará, afinal, uma mudança considerá-vel das condições de enquadramento para os actuais Estados--Membros. O Comité não compreende tal omissão, tanto mais
que estas orientações foram concebidas para um período de
três anos.
1.8. Nem que seja só por essa omissão, já não bastará
proceder na Primavera de 2004 a uma revisão por alto (nosentido de «actualização») da actual versão. A necessária
reformulação fundamental desse texto devia servir de pretexto
para proceder a uma profunda reorientação da política econó-mica.
1.9. Com o presente parecer de iniciativa, o Comité visa
prestar um contributo construtivo no espírito do dispostono ponto 27 das «orientações gerais», que preconiza uma
intensificação da análise da evolução económica e dos requisi-
tos que se colocam a essa política.
2. Principais aspectos do documento do Conselho
2.1. Pela primeira vez, as «orientações gerais de política
económica» foram elaboradas em conjunto com as orientações
da política de emprego, no chamado «pacote de orientações».
O Comité apresentou este processo no seu parecer intitulado«As Orientações Gerais para as Políticas Económicas em
2003» (
1).
(1) JO C 133 de 6.6.2003.2.2. As «orientações gerais» constituem o principal
documento comprovativo dos esforços de coordenação polí-
tica, coordenação essa que caracteriza o sistema de governação
em política económica existente na UE e nos seus Estados--Membros.
2.3. O ponto forte das «orientações gerais» reside no
contributo que a política económica poderá dar nos próximos
três anos para a concretização dos objectivos da UE definidosem Lisboa. Numa primeira parte são formuladas orientações
gerais, equitativamente aplicáveis a todos os Estados-Membros,
estando os requisitos específicos da zona euro consagradosnum capítulo próprio. A segunda parte contém orientaçõesespecíficas por país, formuladas individualmente para cada um
dos 15 Estados-Membros.
2.3.1. O presente parecer do Comité ocupa-se da primeira
parte das «orientações gerais», ou seja, da que diz respeito atodos os Estados-Membros (incluindo os pertencentes à zona
euro). As orientações gerais assentam em três pilares: i) uma
política macroeconómica orientada para o crescimento e aestabilidade, ii) reformas económicas destinadas a reforçar o
potencial de crescimento e iii) o reforço da sustentabilidade.
2.3.2. 1.
opilar (política macroeconómica orientada para o
crescimento e a estabilidade): nas «orientações gerais», a UEsalienta a importância de taxas de crescimento mais elevadas e
sustentáveis, o que requer condições macroeconómicas sãs e
uma sólida política macroeconómica.
2.3.3. 2.
opilar (reformas económicas destinadas a reforçar
o potencial de crescimento): são imprescindíveis mercados de
trabalho, de produtos e de capitais mais competitivos efuncionais, a fim de flexibilizar a economia e aumentar opotencial de crescimento.
2.3.4. 3.
opilar (reforço da sustentabilidade): é necessário
atribuir a devida importância aos aspectos da sustentabilidadeeconómica, social e ecológica, a fim de garantir que os esforçosenvidados venham a produzir os resultados esperados a mais
longo prazo.
3. Observações na generalidade
3.1. O Comité felicita uma série de melhorias introduzidas,
tanto no processo de elaboração das «orientações gerais» comonos seus conteúdos.
3.1.1. Outro aspecto positivo é a sincronização com as
orientações para o emprego, tantas vezes reclamada. Isto
porque o êxito de uma política de emprego não depende tanto
de medidas concretas no mercado de trabalho como sobretudode uma política macroeconómica favorável ao crescimento eao emprego.
3.1.2. Além disso, é de felicitar a formalização do período
de validade de três anos para a política económica, visto a
sua programação a médio prazo poder garantir uma certa
estabilidade das condições de enquadramento, desde que acapacidade de acção da política económica a curto prazo nãofique comprometida.
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3.1.3. Também o facto de existir um capítulo exclusiva-
mente dedicado à zona euro, aprofundando os desafios
específicos que se colocam a essa zona, representa uma
melhoria da qualidade das «orientações gerais».
3.1.4. Ademais, é com agrado que se constata a inclusão de
um capítulo dedicado ao tema da sustentabilidade que não
trata apenas questões de financiamento dos regimes de pensões
e da sustentabilidade ecológica, mas também realça a impor-tância da coesão económica e social.
3.1.5. No capítulo 4 deste parecer são indicados muitos
outros pormenores, em relação aos quais o Comité partilha asideias formuladas nas «orientações gerais».
3.2. O Comité passará, porém, de seguida a expor por que
razão a visão geral da política macroeconómica que inspiraestas «orientações gerais» não basta para fazer face aos
principais desafios e velar por mais crescimento e emprego (
1).
O lado prático, ou seja, o aspecto dos défices na aplicação das«orientações gerais», já foi abordado exaustivamente noutroparecer do Comité (
2).
3.2.1. De acordo com as previsões do Outono da Comissão
Europeia, em 2003 a economia europeia irá viver o terceiroano consecutivo de abrandamento do crescimento, isto é, um
crescimento mínimo, claramente abaixo do seu potencial. Em
consequência deste comportamento insatisfatório da econo-mia, o emprego na zona euro diminuirá este ano. Nesta zona,
a taxa de desemprego será de 8,9 % em 2003, devendo mesmo
atingir os 9,1 % em 2004, o que significa um agravamento de1,1 % face a 2001.
3.2.2. O marcante enfraquecimento conjuntural em 2002
foi essencialmente condicionado por uma quebra da procurainterna. Os consumidores mostraram-se claramente maisreservados na sua apetência para consumir e sobretudo os
investimentos nas empresas recuaram sensivelmente perante
as desfavoráveis expectativas de facturação. Entretanto, aconfiança dos particulares e das empresas recuperou ligeira-
mente, mas não se vislumbra para 2004 uma retoma auto-
sustentável no sentido cíclico. Devido à insistente debilidadeda procura, é possível que se verifique uma ligeira recuperação
impulsionada pela exportação, mas não um retorno às con-
dições de potencial crescimento. Tal recuperação — se bemque implicando grandes riscos — só é esperada pela Comissão
para 2005, como, aliás, também a redução da taxa de
desemprego.
(1) Vd. também: JO C 48 de 21.2.2002: «Mudança das condições-
-quadro económicas internacionais: novos desafios de políticaeconómica para a União Europeia»; JO C 85 de 8.4.2003:«Governação Económica na UE»; JO C 133 de 6.6.2003: «AsOrientações Gerais para as Políticas Económicas em 2003»:«Resolução destinada à Convenção Europeia».
(
2) JO C 133 de 6.6.2003: «As Orientações Gerais para as Políticas
Económicas em 2003».3.2.3. Tão débil crescimento da economia durante três anos
consecutivos implica uma descida do nível de vida que já
praticamente adquire as proporções das recessões de 1975,
1981 e 1993. Ao contrário das «verdadeiras» recessões deentão, o fenómeno actual não é sentido enquanto tal, já que setrata de uma crise «insidiosa». A actual crise conjuntural
tem repercussões negativas consideráveis para o mercado de
trabalho e os orçamentos públicos. O pior é que o aumentodo desemprego, a redução da oferta de mão-de-obra e o
agravamento dos défices públicos não são fenómenos pon-
tuais, mas produzem efeitos nefastos a longo prazo.
3.2.4. Ora tal afasta cada vez mais a meta de conseguir até
2010 «tornar a Europa a economia baseada no conhecimentomais dinâmica e competitiva do mundo, com um crescimento
económico sustentável, mais e melhores postos de trabalho e
maior coesão social». Visto esse objectivo impor um cresci-mento económico anual até 2010 na ordem dos 3 %, perante
a actual fase de fragilidade económica — que já se estende por,
pelo menos, de três anos — é impensável alcançá-lo sem umapolítica pró-activa de crescimento. As taxas de crescimento doPIB até agora conseguidas estão longe de bastar para solucionar
os principais problemas da União Europeia (como sejam o
desemprego crónico, as disparidades entre rendimentos e entreregiões, a pobreza, a exclusão social e a volatilidade do
mercado de trabalho).
3.2.5. Tal seria um novo pretexto para rever a estratégia
económica da UE (isto é, as orientações da política económica
dos Estados-Membros e da União) e ampliar a política nas suasdiversas componentes. Esta oportunidade não está, porém, a
ser aproveitada, verificando-se, ao invés, um apego a orien-
tações básicas que reforçam a tendência de estagnação. Oconjunto de políticas seguidas a nível macroeconómico parafazer face aos principais desafios da UE tem-se mantido
praticamente inalterado ao longo dos anos, apesar do seu
evidente fracasso.
3.2.6. Quer a Comissão (na «Recomendação da Comissão
relativa às orientações gerais para as políticas económicas dosEstados-Membros e da Comunidade» (
3), de 8.4.2003, quer o
Conselho («Recomendação sobre as orientações gerais de
política económica», de 26/6/2003) destacam, acertadamente,a importância da política macroeconómica para fomento da
economia e do emprego, mas não criticam a abstinência da
política macroeconómica seguida. Continuam a apostar nummodelo económico cujo principal objectivo é um crescimentoda economia assente em medidas de contenção de custos e de
flexibilização. A orientação da política macroeconómica nos
três pilares — política monetária, fiscal e salarial — mantém--se, porém, restritiva. A filosofia subjacente às recomendações
para a política económica não é promissora, mas desequili-
brada e insuficiente: incide sobretudo na oferta, esquecendo-seque, no ciclo económico, os factores «oferta» e «procura» têm
de evoluir numa relação equilibrada se se quiser aproveitar na
íntegra o potencial de crescimento existente.
(3) COM(2003) 170 final.
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3.2.7. A prova de que a Comissão e o Conselho não
reconhecem que, para além de factores geopolíticos e exóge-
nos, esta concepção da política económica também contribui
para a actual debilidade do crescimento transparece da expos-ição, aliás correcta, que a Comissão faz dos motivos da crise(cf. também « The EU Economy 2002 Review »e« Spring 2003
Economic Forcast »), a saber: tensões geopolíticas, clima de
incerteza provocado por factores exógenos (mercado deacções, preço do petróleo) e rigidez estrutural. O que a
Comissão não reconhece é que o fraco crescimento económico
na Europa também se deve ao facto de ela ser a única regiãodo mundo a prescindir de uma política macroeconómica
expansiva e claramente orientada para o crescimento, prefe-
rindo aguardar passivamente poder participar na revitalizaçãoeconómica de outras regiões do mundo. O conjunto de
políticas propostas desde há anos pela Comissão e pelo
Conselho revelou-se incapaz de gerar uma procura interna queconvide ao investimento, já que todas as medidas estruturais
recomendadas para melhoria da oferta de pouco ou nada
servem se não houver um aumento da procura e das perspecti-vas comerciais.
3.2.8. Neste contexto, é digno de nota o facto de a OCDE
parecer ver as diferentes evoluções da procura nas várias
regiões do mundo como reflexo das diferentes orientações dapolítica macroeconómica, o que, nalgumas regiões, resultou
num forte impulso da procura (cf. também « OECD Economic
Outlook n.
o73, executive summary »).
3.3. Por isso o Comité defende um conjunto equilibrado de
políticas, que consiga contrabalançar os factores «oferta» e«procura», bem como microeconómico e macroeconómico. A
orientação que o Comité advoga para a política macroeconó-
mica figura nos pontos 4.1 a 4.3. Uma iniciativa em prol docrescimento que faria todo o sentido para apoiar esse projecto
seria lançar um programa europeu comum de investimento.
Além disso, seria de reivindicar a devida aplicação das reco-mendações a nível nacional. A nível microeconómico, ésobretudo necessária uma adaptação eficaz das empresas aos
condicionalismos da tecnologia e da concorrência, a fim de
tirar máximo partido do potencial de produção existente eaumentar assim a produtividade.
4. Observações na especialidade
4.1. Política monetária
4.1.1. As considerações das «orientações gerais» no plano
da política monetária já são tradicionalmente bastante insufi-cientes, limitando-se à concepção convencional de que ela vela
pela estabilidade dos preços e apoia a política económica —
quando esta não corre perigo. Pelos vistos, são evitadasrecomendações mais claras para que o BCE não sinta a sua
independência ameaçada.
4.1.2. O objectivo da política monetária também deveria
consistir em obter um equilíbrio entre a estabilidade dospreços, o crescimento da economia e o emprego. O conjuntode políticas recomendadas pelo Conselho peca por não exigir
claramente ao BCE que assuma as suas responsabilidades no
âmbito da economia real (crescimento e emprego). Faria, pois,todo o sentido submeter o BCE a um objectivo de estabilidadeno sentido lato, que não procurasse apenas a estabilidade do
valor da moeda, mas também a estabilidade do crescimento,
do pleno emprego e do sistema da coesão social. O Comité já
por diversas vezes (por exemplo, na sua resolução destinada àConvenção Europeia, de 19 de Setembro de 2002) reivindicouque a política monetária passasse a contribuir para a concreti-
zação dos objectivos de crescimento e pleno emprego.
4.1.3. Para conservar a confiança dos investidores e dos
consumidores em caso de ameaça eminente de recessão
económica, será preciso que uma política monetária responsá-vel, pragmática e atenta ao desenvolvimento económico em
termos reais, anuncie categoricamente a sua intenção de
lhe fazer decididamente frente. Embora em qualquer estudocomparativo a nível internacional seja necessário considerar asdiferentes condições de enquadramento, verifica-se, porém,
que foi essencialmente a esta orientação da política monetária
que se deveu a alta conjuntura económica dos Estados Unidosnos anos 90. O BCE tem vindo a negligenciar esta oportunidade
desde o Verão de 2001. Mesmo antes dos atentados terroristas
de 11 de Setembro de 2001, a economia já tinha estagnadonas três principais regiões do mundo. Mas enquanto nas
regiões económicas fora da Europa as políticas monetárias
intervinham em força, na Europa, o BCE reagia demasiadotardia e incipientemente. Uma descida das taxas de juro meio
ano depois do início da recessão económica de pouco serve
para restabelecer a confiança dos investidores.
4.1.4. Devido ao baixo grau de consumo e do investimento,
bem como à elevada taxa de câmbio do euro, a Europa nãocorre actualmente perigo de inflação. Neste contexto, também
em 2003 a política de taxas de juro do BCE parece estar uma
vez mais demasiado reticente (cf. também: « OECD Economic
Outlook n.
o73»). Visto que, numa comparação global, o elevado
nível das taxas de juro (acima do afluxo de capitais) registado
na Europa também contribui para a elevada taxa de câmbio doeuro, não só refreia o crescimento dos preços como reduz asoportunidades de exportação da economia europeia.
4.1.5. O Comité incita a uma reavaliação dos objectivos do
BCE em matéria de inflação. A formulação de uma «banda
objectivo» para a inflação, tal como a adoptada no ReinoUnido ou na Suécia, flexibilizaria os ajustamentos. Caso
existam grandes diferenças nas taxas de inflação dos diversos
Estados-Membros, tal poderá acarretar o perigo de deflaçãonos países com fraco crescimento dos preços. Haverá, porém,que evitar tal situação, sob o risco de se perder a eficácia dos
instrumentos da política monetária.
4.1.6. A reivindicação feita nas «orientações gerais» de
melhor e mais eficiente coordenação das políticas macroeconó-micas também terá, consequentemente, de exigir da política
monetária o compromisso de se harmonizar com outros
domínios políticos. Semelhante implicação do BCE numdiálogo permanente e aberto sobre a avaliação da situaçãoeconómica e as possibilidades da respectiva económica é
perfeitamente realizável sem pôr em causa a sua autonomia.
Aliás, a independência dos vários intervenientes neste processode coordenação deverá em todo o caso ser conservada.
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4.2. Políticaorçamental
4.2.1. Numa união monetária faz todo o sentido aspirar a
uma coordenação das políticas orçamentais dos Estados-Membros, se o que se pretende é o desenvolvimento estável da
economia e a melhoria do emprego. No entanto, as últimas
experiências nesta crise económica revelam a insuficiência daactual forma de coordenação da política orçamental no âmbitodo Pacto de Estabilidade e Crescimento.
4.2.2. Em qualquer dos caos, o Comité considera o insis-
tente debate e questionamento destes mecanismos de coorde-
nação altamente desvantajoso para o desenvolvimento econó-mico, pelo que defende o esclarecimento quanto antes das
questões em aberto, de modo que o Pacto de Estabilidade e
Crescimento possa ser reformulado e reinterpretado.
4.2.3. No que refere à política fiscal, as «orientações gerais»
voltam a colocar em primeiro plano a importância de alcançar
os saldos orçamentais a médio prazo acordados no Pacto de
Estabilidade e Crescimento. Os esforços para equilibrar osorçamentos públicos numa fase de estagnação económica
arriscam-se porém, a acarretar novo abrandamento do cresci-
mento económico e aumento do desemprego. Enveredandopor esta via, a política fiscal não dá suficientemente conta daselevadas e crescentes taxas de desemprego na União Europeia.
Inversamente, uma redução do desemprego contribuiria sub-
stancialmente para assegurar a sustentabilidade das finançaspúblicas.
4.2.4. Também a política orçamental deveria ser claramente
subordinada aos objectivos de «crescimento e emprego».
Quanto à política fiscal — nem que mais não fosse pelasrestrições que se impôs — teve consequências tendencialmente
pró-cíclicas, devido à exacerbação da poupança nos períodos
de recessão.
4.2.5. O Comité aplaude as medidas propostas pela Comis-
são ao longo dos últimos meses (e prosseguidas pelo Conselho
— nomeadamente nas «orientações gerais»), com vista a
flexibilizar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento.Particularmente positivos são o reconhecimento da importân-cia do pleno funcionamento dos estabilizadores automáticos,
a prevenção de medidas pró-cíclicas e o destaque da importân-
cia do rácio da dívida contraída em relação ao novo endivida-mento.
4.2.6. Todavia, o problema central do Pacto (o baixo
crescimento do PIB que faz aumentar os défices, os subsequen-
tes cortes nas despesas que abrandam a procura e, porconseguinte, o crescimento) mantém-se. Onde, no passado,
apesar do forte crescimento, se perdeu a oportunidade de
reduzir os défices públicos, as «orientações gerais» exigemagora como solução transitória para os países da zona euro
uma redução gradual do défice estrutural de 0,5 % ao ano. Ora
também esta medida é contraprodutiva nesta fase de recessão,já que afecta num processo pró-cíclico a futura procura e,nessa medida, causa um abrandamento conjuntural. O Comité
insiste, por isso, numa nova reinterpretação do pacto que
permita à política fiscal adaptar-se às diferentes situaçõeseconómicas.4.2.7. Argumenta-se frequentemente que a credibilidade da
política orçamental desempenha um papel decisivo para o
urgente reforço da confiança dos investidores e dos consumi-
dores e que essa mesma credibilidade fica comprometida casonão se proceda a uma redução radical das despesas. Face a isso,o Comité contra-argumenta: a credibilidade só pode sair
reforçada de uma situação de manifesto abrandamento da
procura se a política económica conseguir dar provas decapacidade de intervenção em prol do crescimento e do
emprego. O Comité considera pouco razoável que os mercados
financeiros internacionais considerem positivo optar-se pró-ciclicamente pela poupança em período de recessão e conside-
rem negativo adoptar-se uma política voltada para o cresci-
mento.
4.2.8. Seria sobretudo desejável substituir a interpretação
indiferenciada dos saldos orçamentais por uma perspectivaque considerasse mais os aspectos estruturais e qualitativos
dos orçamentos públicos. Nesse contexto, há que velar para
que a estrutura das receitas e das despesas revele maiordedicação aos factores «crescimento» e «emprego». Numa
perspectiva de justiça entre gerações, também seria fundamen-
talmente oportuno que as despesas públicas com grandesinvestimentos em benefício de várias gerações fossem distribuí-
das por estas. Não obstante, este tipo de propostas tende a
deparar na prática com inúmeros problemas por resolver, quesão em parte técnicos (por exemplo, questões de definição edelimitação) e em parte políticos. Daí o Comité estar neste
momento a elaborar um parecer de iniciativa específico sobre
o tema «Política orçamental e tipo de investimento».
4.3. Política salarial
4.3.1. A introdução da união monetária veio efectivamente
aumentar a responsabilidade da política salarial pelo desenvol-vimento da economia no seu conjunto. No passado, quaisquer
distorções das políticas salariais que não correspondessem ao
contexto económico geral podiam ser compensadas por ajustesdas taxas de câmbio. Este instrumento de correcção já nãoexiste.
4.3.2. Como as «orientações gerais» não questionam a
política monetária e orçamental com espírito suficientementecrítico, atribuem consequentemente demasiada responsabili-
dade à política salarial pelo desenvolvimento económico geral.
Porém, o peso da política salarial no conjunto de políticaspoderia ser reduzido se as políticas monetária e orçamentaldesempenhassem devidamente o papel que lhes cabe no
sistema global.
4.3.3. O Comité aprova basicamente a inclusão nas «orien-
tações gerais» da recomendação de maior coerência entre a
evolução nominal dos salários, o avanço da produtividade e a
inflação a médio prazo. Caso, porém, a reclamação recorrentede acordos salariais moderados, modestos, comedidos ou
reservados signifique que o crescimento dos salários deva ser
inferior ao da produtividade, o Comité já não pode apoiá-la,visto ser passível de prejudicar o equilíbrio entre os factores«oferta» e «procura».
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4.3.4. Numa argumentação exclusivamente a favor da
oferta, o reduzido crescimento dos salários faria baixar os
custos relativos do factor «trabalho», podendo assim ter um
efeito dinamizador do emprego. Tal argumentação esquece-se,porém, de que os salários não constituem apenas um factor decusto para a área da oferta, mas representam simultaneamente
o factor que mais determina a procura interna. Uma forte
moderação salarial fragiliza, pois, globalmente a procura, e,nessa medida, o crescimento e o emprego. Numa perspectiva
macroeconómica, a indexação dos salários a médio prazo, em
função do crescimento da produtividade nacional, garante,pois, o equilíbrio entre o necessário aumento da procura e a
preservação da competitividade dos preços, satisfazendo assim
o requisito de uma política salarial fiável, que se responsabilizanão só pela oferta mas também pela procura, e, nessa medida,
pelo crescimento e pela estabilidade dos preços. Ora tal requer,
obviamente, as necessárias condições institucionais.
4.3.5. Sendo interlocutores essenciais no diálogo macroe-
conómico, é óbvio que os parceiros sociais participam no
processo de coordenação das políticas (vd. ponto 4.6.4 infra).
Analogamente às considerações sobre a independência do BCEtecidas no ponto 4.1.6 supra, o Comité salienta que é
imperativo respeitar a independência dos parceiros envolvidos
nas negociações salariais. A política salarial acima expostapode servir de exemplo de como, no respeito da autonomiados parceiros envolvidos na negociação colectiva, seria possível
alcançar um determinado consenso sobre assuntos fundamen-
tais e uma melhor coordenação das políticas macroeconó-micas.
4.4. Reformas económicas
4.4.1. M e r c a d o s d e t r a b a l h o
4.4.1.1. O Comité realça a necessidade de um melhor
aproveitamento dos recursos humanos e de uma maior
participação na vida activa. As «orientações gerais» indicamuma série de medidas que poderão contribuir nesse sentido.
Entre elas contam-se o aumento da qualidade da formação e
da formação contínua, a modernização dos mercados detrabalho e da organização do trabalho, o incremento da
mobilidade, a revisão da capacidade de incentivo do sistema
fiscal e do regime de prestações sociais, bem como o desenvol-vimento de uma infra-estrutura social que facilite aos pais noactivo com crianças a cargo conciliarem a vida profissional
com a familiar.
4.4.1.2. O Comité sublinha expressamente que essas medi-
das de modernização têm de ser aplicadas com o plenoenvolvimento dos parceiros sociais. Neste processo, há que
manter o equilíbrio social, ter em conta interesses fundamen-
tais dos trabalhadores e garantir um elevado nível de segurançasocial, pois a coesão social é, afinal, um dos objectivos
explícitos da política da União.
4.4.1.3. Quanto às orientações da política monetária, já
foram apresentadas pelo Comité no ponto 4.3 supra.4.4.2. M e r c a d o s d e b e n s , s e r v i ç o s e c a p i t a i s
4.4.2.1. O aumento do potencial de crescimento da União
requer uma insistência no incentivo da produtividade e do
dinamismo empresarial. Condição essencial para tal é um
aproveitamento mais consequente das vantagens do mercadointerno através, por exemplo, da transposição para o direitonacional de maior número de directivas sobre o funcionamento
desse mercado.
4.4.2.2. O investimento é a chave do aumento da produtivi-
dade e inclui, a par dos investimentos em imobilizaçõescorpóreas, importante factor de crescimento, cada vez mais
investimentos na aquisição de conhecimentos e qualificações,
ou seja, em capital humano. Também o acesso às novastecnologias e a utilização generalizada das mesmas devem ser
objecto de apoio, enquanto em matéria de investimentos
europeus em infra-estruturas, a União tem grandes responsabi-lidades na prossecução de projectos estratégicos (como, porexemplo, as redes transeuropeias).
4.4.2.3. No domínio dos serviços, as «orientações gerais»
exigem, com razão, uma averiguação exacta dos possíveis
efeitos de uma eventual abertura total dos mercados. O pesodo sector dos serviços na criação de riqueza e no emprego é
claramente maior dos EUA do que na UE. Muitos dos serviços
que nos EUA são facultados pelos mercados, são prestados naEuropa por conta do orçamento. No entanto, mesmo no
interior da UE são grandes das diferenças na percentagem que
os serviços ocupam nos orçamentos. Nos países escandinavos,importantes serviços sociais são prestados pelo sector público.
Uma análise exacta das possibilidades de desenvolvimento da
prestação de serviços na Europa terá de ter especialmente emmente, independentemente dos aspectos relacionados com aeficiência, questões relacionadas com a disponibilidade geral
(universalidade) e com a qualidade dos serviços de interesse
económico geral. Também haveria que examinar mais deperto as consequências da tributação excessiva dos factores
«trabalho» e «capital».
4.4.2.4. Necessário será ainda um ambiente favorável ao
espírito empresarial e à criação de empresas. Tal pressupõeuma regulamentação e um regime fiscal que primem pela
clareza e pela simplicidade, bem como um melhor acesso aos
fundos, factor que reveste especial importância para as PME.
4.4.2.5. A ideia de um «clima favorável à actividade econó-
mica» é por regra equiparada a um melhor funcionamento dosmercados, a desregulamentação, a liberalização e a intensifi-
cação da concorrência. O Comité insiste na necessidade de
reformas que visem um aumento da eficiência dos sistemas deregulação. Todavia, o Comité não pode apoiar a exigência
geral de retracção do Estado e de redução generalizada da sua
intervenção, realçando, ao invés, o importante papel dasintervenções do sector público em domínios como a investi-
gação e o desenvolvimento, a política estrutural, o desenvolvi-
mento regional e a política ambiental. Além disso, a crescenteliberalização aumenta a necessidade de entidades independen-tes e operacionais no domínio da concorrência e da regulação
que assegurem uma transição ordenada e garantam um
controlo eficaz, assente em princípios democráticos e válidospara toda a sociedade, dos sectores liberalizados.
C 80/126 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
4.5. Sustentabilidade
4.5.1. R e g i m e s d e p e n s õ e s
4.5.1.1. O primeiro aspecto da estratégia tripartida acor-
dada em Estocolmo, que visa dar resposta aos desafios de uma
sociedade em envelhecimento, diz respeito ao aumento da taxa
de emprego. O Comité salienta a urgência desta medida, já quecada aumento do número de contribuintes para o regime de
pensões significa menos necessidade de prestações sociais.
Neste contexto, o Comité remete para a importância da infra-estrutura social e das medidas de requalificação já enunciada
no ponto 4.4.1.1 supra. O Comité apoia a recomendação das
«orientações gerais» no sentido da avaliação do impacto daimigração, o que exigirá analisar, para além dos aspectoseconómicos, sobretudo as repercussões na coesão social, tanto
no país de origem como no de acolhimento. Também a
questão da idade de entrada na vida activa tem relevância paraa evolução da taxa de emprego.
4.5.1.2. O segundo principal aspecto da estratégia de
Estocolmo diz respeito ao significado do rácio da dívida
pública. A este respeito, o Comité chama a atenção para as
considerações constantes no ponto 4.2.3, que conferem maiorimportância ao rácio da dívida pública do que ao novo
endividamento.
4.5.1.3. O terceiro aspecto a focar em relação à segurança
social é o da reforma dos regimes de pensões. Tal como as
«orientações gerais», também o Comité considera o aumentoda idade efectiva de entrada na reforma um objectivo emprincípio aceitável, desde que tal se processe de forma
voluntária e vantajosa para os trabalhadores, já que as propos-
tas de aplicação não podem descurar o facto de não existirempara muitos idosos com vontade de trabalhar locais de trabalho
adequados. Mas não havendo suficientes postos de trabalho,
esta exigência poderá levar a um aumento do desemprego e,eventualmente também, a cortes nas pensões de reforma. O
mesmo se aplica, aliás, à exigência de sistemas mais flexíveis.
Em suma, no interesse de uma maior sustentabilidade dosregimes de pensões, haverá que conceber medidas que ajudem
a converter a precariedade do emprego e o trabalho ilegal em
empregos regulares.
4.5.1.4. Numa perspectiva a longo prazo, o aumento da
idade efectiva de entrada na reforma é, porém, inevitável, pelo
que, para que tal decorra sem desvantagens para as pessoas emcausa, importará tomar medidas especiais em favor dos
trabalhadores idosos, como sejam aperfeiçoar o sistema de
formação contínua, flexibilizar a gestão do tempo de trabalhoe melhorar do sistema de saúde. Neste contexto, o Comité
aproveita para fazer referência a alguns dos seus pareceres
dedicados à questão dos trabalhadores idosos (
1).
(1) Designadamente: JO C 14 de 16.1.2001: «Os trabalhadores
idosos»; JO C 48 de 21.2.2002: «Crescimento económico, fiscali-dade e sustentabilidade dos regimes de pensão na UE»; JO C 48 de21.2.2003: «Estratégias nacionais para garantir pensões seguras e
viáveis».4.5.2. C o e s ã o E c o n ó m i c a e S o c i a l
4.5.2.1. O Comité concorda plenamente com a posição
defendida nas «orientações gerais» de que o emprego é a
melhor arma contra a pobreza e a exclusão social. Assim, por
razões de coesão social e regional, há que dar máximaprioridade a uma política macroeconómica orientada para o
crescimento e para o emprego.
4.5.2.2. Para apoiar a política macroeconómica, o processo
de recuperação requer sobretudo uma estrutura melhorada de
formação e de formação contínua, bem como investimentos
em infra-estruturas e na área da investigação e do desenvolvi-mento. Quanto às reformas dos sistemas de segurança social e
dos mercados de trabalho, o Comité remete para as conside-
rações constantes no ponto 4.4.1.2 supra.
4.5.3. S u s t e n t a b i l i d a d e e c o l ó g i c a
4.5.3.1. O Comité destaca esta necessidade, pelo que apoia
os esforços para conciliar as preocupações económicas e
ecológicas. Recordando o Protocolo de Quioto, associa-se aoapelo de um esforço adicional no sentido de um aproveita-mento mais eficiente dos recursos energéticos e das matérias-
primas, bem como de uma utilização mais intensa das energias
renováveis. O Comité confirma que, em regra geral, não épossível atingir os objectivos das políticas ambientais sem a
intervenção orientadora do Estado, visto os recursos naturais e
o ambiente constituírem os chamados «bens públicos».
4.5.3.2. O Comité apoia igualmente os esforços de apli-
cação consequente do princípio do «poluidor-pagador» e de
internalização dos custos externos, isto é, de inclusão doscustos sociais da exploração e utilização dos recursos naturais,
bem como dos custos da gestão dos resíduos (incluindo os
decorrentes do seu armazenamento a longo prazo) nos preçosfinais.
4.5.3.3. O Comité aplaude ainda a crescente aplicação do
princípio da veracidade dos custos, em especial, no sector dostransportes, pois também aí importará reduzir as distorções da
procura entre os diferentes modos de transporte através da
internalização dos custos ambientais externos.
4.6. Coordenação da política económica
4.6.1. Se a Europa quiser vencer satisfatoriamente os múlti-
plos desafios que enfrenta na concorrência global entre
sistemas económicos ou pólos de actividade económica,precisa de uma política coerente a todos os níveis e assente em
condições negociais adequadas. Só assim se poderá desenvolver
uma política económica coordenada a nível europeu capaz desatisfazer os requisitos da união económica e monetária. Sobre
o papel e a responsabilidade — não menos importantes — da
política nacional já o Comité se pronunciou exaustivamenteno seu parecer de Março de 2003, relativo à aplicação das
orientações gerais de política económica (
2).
(2) JO C 133 de 6.6.2003: «As Orientações Gerais para as Políticas
Económicas em 2003».
30.3.2004 PT C 80/127 Jornal Oficial da União Europeia
4.6.2. O Comité já referiu por diversas vezes que, apesar da
introdução bem sucedida da união monetária em 12 Estados-
-Membros, a economia da União Europeia peca pela ineficiên-
cia de coordenação (ou mesmo pela total inexistência) de umapolítica económica comum. O Comité dedica o presenteparecer à avaliação das «orientações gerais de política econó-
mica», não tratando, pois, questões de coordenação ou de
uniformização da política económica, que transcenderiam oâmbito deste documento, como seriam as relacionadas com a
estrutura da economia ou com a reforma institucional na
União, as quais terão de ser clarificadas pela ConferênciaIntergovernamental em curso, com base no projecto de
Tratado Constitucional proposto pela Convenção. Assim, quer
em relação a estas questões, quer também à do restabeleci-mento do direito de proposta da Comissão, o Comité remete
para vários pareceres seus anteriores (
1).
4.6.3. Um programa europeu comum de investimento em
projectos de infra-estruturas, como o proposto pela presidência
italiana do Conselho e aproveitado pela Comissão e peloConselho, devia ser cuidadosamente examinado e verificado,visto poder constituir um passo fundamental em direcção ao
reforço da política económica comunitária.
4.6.4. O CESE aplaude expressamente a exigência de melhor
coordenação entre os vários intervenientes nas políticas econó-
micas feita nas «orientações gerais», constatando, para seugáudio, que, quer ao se tratar a política salarial quer no capítulo
dedicado à zona euro, se sublinha a importância do diálogo
macroeconómico (Processo de Colónia) para um desenvolvi-mento mais equilibrado da economia. O Comité desafia os
governos nacionais, o BCE e os parceiros sociais a assumirem
na íntegra as suas responsabilidades face à economia europeiae a aproveitarem as oportunidades de acção que esta oferece,sem contudo, como é evidente, comprometerem a independên-
cia dos vários intervenientes.
4.6.5. Outro aspecto positivo a assinalar é o destaque
conferido pelas «orientações gerais» ao papel dos parceiros
(1) A saber: JO C 125 de 27.5.2002: «O contributo do CES para as
orientações gerais da Política Económica dos Estados-Membros eda Comunidade para o ano de 2002»; JO C 221 de 17.9.2002:
«Coordenação das políticas económicas a longo prazo»; JO C 85
de 8.4.2003: «Governação Económica na UE».
Bruxelas, 11 de Dezembro de 2003.
O Presidente
do Comité Económico e Social Europeu
Roger BRIESCHsociais neste processo de coordenação. Ademais, no entender
do Comité, a cimeira social tripartida para preparação de cada
Conselho europeu deve ser transformada num verdadeiro
fórum de concertação em prol do crescimento e do emprego.
4.6.6. O Comité chama expressamente a atenção para o
facto de a condição de uma melhor coordenação das políticas
económicas não ser apenas requerida para a zona euro, masdizer basicamente respeito toda a União Europeia.
4.6.7. Neste contexto, é estranho que as «orientações
gerais», supostamente destinadas a cobrir um período de trêsanos, dediquem uma única frase ao facto de a União dever
alargar-se a 10 novos Estados-Membros dentro de poucos
meses. Com efeito, apenas se constata que esses paísessão convidados a seguir as orientações e que na próximaactualização das mesmas, em 2004, elas já se concentrarão
especificamente neles. Atendendo, porém ao facto de o
alargamento da União também trazer uma significativamudança das condições de enquadramento para os actuais
Estados-Membros, o Comité não considera tal procedimento o
mais prospectivo.
4.6.8. A actual falta de coordenação das políticas económi-
cas irá agravar-se substancialmente depois do alargamento, já
que este acarretará uma nova necessidade coordenação sobdois pontos de vista: primeiro, nos domínios políticos propria-
mente ditos (como é o caso da coordenação interna da política
salarial) e, segundo, entre os três grandes domínios da políticamacroeconómica, onde as divergências se intensificarão bas-
tante.
4.6.9. No que se refere aos instrumentos de coordenação
das políticas económicas, nomeadamente o Pacto de Estabili-
dade e Crescimento, o Comité previne em especial os novos
Estados-Membros contra o risco de uma interpretação dema-siado rígida do mesmo, alertando-os para a propensão dequererem cumprir quanto antes os critérios de adesão à união
económica e monetária e, nesse esforço, seguirem demasiado
à risca os critérios do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Issoporque tais critérios podem acabar por funcionar como um
travão para investimentos passíveis de satisfazer a grande
necessidade de recuperação sentida na área das infra-estruturase dos (ainda subdesenvolvidos) sistemas sociais.