OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

10.1. O presente capítulo incide sobre o desempenho e encontra-se dividido em três partes. A primeira parte apresenta as observações do Tribunal sobre os planos de gestão e os Relatórios Anuais de Atividades (RAA) de alguns Diretores-Gerais da Comissão. A segunda trata dos segundo e terceiro relatórios de avaliação da Comissão (1). A terceira parte salienta alguns dos principais temas abordados nos relatórios especiais do Tribunal relativos ao desempenho publicados em 2012 (2), bem como os ensinamentos que deles se podem retirar. 10.1. Medir e comunicar o desempenho tem sido alvo de atenção crescente no seio da Comissão. Comunicar o desempenho deve ser considerada uma prática em evolução. A Comunicação «Síntese dos resultados da gestão da Comissão em 2012» [COM(2013) 334 final de 5 de junho de 2013] define uma série de iniciativas para continuar a reforçar a gestão do desempenho na Comissão. Este desenvolvimento progressivo de uma cultura de desempenho irá levar vários anos até surtir pleno efeito, em parte porque é necessário desenvolver novas ferramentas estatísticas e outras ferramentas.

10.2. O desempenho é avaliado com base nos princípios da boa gestão financeira (economia, eficiência e eficácia) (3). Essa avaliação é essencial durante o processo de intervenção pública, abrangendo recursos (meios financeiros, humanos, materiais, organizacionais ou regulamentares necessários para a execução do programa), realizações (os elementos produzidos pelo programa), resultados (os efeitos imediatos do programa nos destinatários ou beneficiários diretos) e impactos (alterações a longo prazo na sociedade que são atribuíveis às ações da UE).

10.3. Em muitos domínios do orçamento da UE, o quadro legislativo é complexo e o desempenho não é suficientemente tido em conta. Apesar da anunciada tónica nos resultados, as propostas de novos regulamentos no âmbito do Quadro Estratégico Comum (QEC) e da política agrícola comum (PAC) para o período de programação de 2014-2020 continuam a basear-se fundamentalmente em recursos (orientados para as despesas), sendo portanto mais direcionados para a conformidade do que para o desempenho (4). Por exemplo, no que se refere ao desenvolvimento rural, o regulamento define um vasto e diverso conjunto de objetivos que não inclui nem os resultados e impactos esperados nem os indicadores relevantes (5). 10.3. Os novos regulamentos relativos à PAC asseguram uma abordagem mais orientada para o desempenho, também no âmbito do segundo pilar: — O projeto de regulamento do FEADER não inclui metas quantificadas ao nível da UE, mas exige que cada Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) seja construído em torno da realização de objetivos quantificados, que estão estritamente relacionados com os objetivos estabelecidos no regulamento. Os indicadores a serem utilizados para definir essas metas serão estabelecidos no ato de execução. — Para além disso, os principais resultados previstos serão objeto de um quadro de desempenho, conforme previsto no regulamento relativo à Disposição Comum. No que respeita à regulamentação proposta para os Fundos Estruturais e de Investimento Europeus, a orientação para a obtenção de resultados foi considerada um aspeto essencial. As propostas exigentes e inovadoras incluem: — uma lógica de intervenção reforçada que liga os objetivos estabelecidos pela União com objetivos vinculativos e precisos fixados pelos Estados-Membros, — pela primeira vez, critérios específicos de intervenção ex ante para melhorar a eficácia dos investimentos, — condições macroeconómicas indubitavelmente alargadas, — uma abordagem renovada de avaliação, assente no planeamento, a obrigação de avaliar o impacto de cada parte do programa e a utilização de novos métodos, e — um quadro de desempenho obrigatório, incluindo uma reserva de eficiência.

10.4. Em partes significativas do orçamento da UE, principalmente o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e os fundos de coesão (QEC), o nível máximo de despesas no âmbito das rubricas do quadro financeiro plurianual (QFP) (6) é repartido em afetações anuais por Estado-Membro. Como o Tribunal referiu no passado, é um desafio obter bons resultados qualitativos a partir de regimes em que os fundos sejam pré-afetados entre os Estados-Membros (7) e a absorção desses fundos constitua um objetivo implícito (8). 10.4. Os novos programas de desenvolvimento rural (PDR) serão construídos em torno da realização de metas quantificadas (relacionadas com os objetivos do regulamento). A distribuição do orçamento para as diferentes medidas estará em sintonia com essas metas, assegurando a coerência entre as metas a serem alcançadas e os meios programados para as mesmas. Para além disso, a Comissão manterá uma reserva de eficiência, que apenas será libertada numa fase posterior do período de programação, quando as Autoridades de Gestão demonstrarem que o PDR conseguiu alcançar as metas predefinidas. Promove-se assim fortemente o objetivo prévio de alcançar as metas.

A dotação orçamental por Estado-Membro é necessária para efeitos de programação e, em particular, para a quantificação ex ante de metas que não seria possível fazer de outro modo. As verbas devem ser proporcionais às necessidades a serem atendidas nos diferentes Estados-Membros.

PARTE 1 — AS INFORMAÇÕES CONSTANTES DOS RAA SOBRE AS REALIZAÇÕES POLÍTICAS ESTÃO A EVOLUIR, MAS TÊM AINDA UMA UTILIDADE LIMITADA

Introdução

10.5. As várias modalidades de gestão (9) para a execução do orçamento da UE, em conjunto com as diferentes funções das Direções-Gerais, significam que a Comissão desempenha diversas funções e assume um conjunto de responsabilidades. A Comissão deverá tê-las em conta, entre outros aspetos, ao definir os objetivos de desempenho e os indicadores nos seus planos de gestão, bem como ao informar sobre os respetivos resultados nos RAA. 10.5. Os serviços da Comissão foram convidados a definir, no estabelecimento dos objetivos dos seus Planos de Gestão, os impactos e resultados esperados. Estes objetivos normalmente respondem aos problemas da sociedade que estão a ser prosseguidos através de vários meios, incluindo a intervenção financeira, ações reguladoras ou a aplicação da lei. Estão a ser equacionadas formas de melhorar a transparência através de uma melhor descrição das responsabilidades da Comissão em relação às suas atividades operacionais nos Planos de Gestão.

10.6. O Tribunal examinou os requisitos em matéria de comunicação das informações e os processos relativos à elaboração dos planos de gestão e dos RAA, incluindo as orientações pertinentes fornecidas, tendo analisado os planos de gestão e os RAA (parte 1) da Direção-Geral da Concorrência (DG COMP), da Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes (DG MOVE) e da Direção-Geral dos Assuntos Marítimos e das Pescas (DG MARE) relativos ao exercício de 2012. Em especial, o Tribunal analisou se os RAA fornecem informações úteis sobre a contribuição anual das Direções-Gerais para as realizações políticas (10). A análise baseou-se nos requisitos definidos no Regulamento Financeiro, nas normas de controlo interno da Comissão e nas instruções para a elaboração dos planos de gestão/RAA elaboradas pelo Secretariado-Geral da Comissão e pela Direção-Geral do Orçamento (DG BUDG).

A comunicação de informações sobre as realizações políticas necessita de melhorias

10.7. O Regulamento Financeiro prevê que a Comissão junte fichas de atividade ao projeto de orçamento (11) apresentado à autoridade orçamental. Estas fichas devem incluir objectivos SMART (12) para as diferentes atividades (pelo menos um objetivo para cada atividade). Esses objetivos devem ser medidos por indicadores. Em grande medida, os Diretores-Gerais utilizam esses objetivos e indicadores diretamente nos seus planos de gestão.

10.8. Os Diretores-Gerais devem depois, na parte 1 dos seus RAA, informar sobre os resultados alcançados e em que medida tiveram o impacto pretendido. Na Comissão, existem globalmente cerca de 1 000 objetivos e 3 000 indicadores na totalidade dos planos de gestão (13).

10.9. A análise do Tribunal aos planos de gestão e RAA da DG COMP, da DG MOVE e da DG MARE permitiu identificar os seguintes aspetos principais que afetam a comunicação de informações sobre as realizações políticas anuais: 10.9. A Comissão considera que foram feitos progressos significativos nos últimos anos no que se refere à comunicação das realizações das políticas e que, nomeadamente, os Relatórios Anuais de Atividades das suas Direções-Gerais contêm um manancial de informação útil sobre os resultados alcançados e o seu impacto na sociedade.

a) frequentemente, os objetivos retirados diretamente de documentos políticos de alto nível ou legislativos não são suficientemente orientados para serem úteis para os planos de gestão e os RAA; a) Ver resposta da Comissão ao ponto 10.10.

b) apenas oito dos 52 objetivos preenchiam todos os critérios SMART; b) Ver resposta da Comissão ao ponto 10.12.

c) os indicadores para acompanhar o desempenho necessitam de melhorias;

d) as avaliações não constituíram uma fonte útil de provas para corroborar as informações sobre as realizações políticas comunicadas nos RAA. d) As diferentes avaliações têm constituído uma fonte de informação útil para apoiar as realizações das políticas comunicadas nos Relatórios Anuais de Atividades. No entanto, nem todas as avaliações servem diretamente o propósito do Relatório Anual de Atividades como, por exemplo, quando cobrem um período diferente em relação ao ano comunicado no Relatório Anual de Atividades.

Frequentemente, os objetivos retirados diretamente de documentos políticos de alto nível ou legislativos não são suficientemente orientados para serem úteis para os planos de gestão e os RAA

10.10. Segundo as instruções permanentes da Comissão para a elaboração dos planos de gestão de 2012, as Direções-Gerais devem definir objetivos gerais com indicadores de impacto (a longo prazo) e objetivos específicos com indicadores de resultados (a curto/médio prazo). Os objetivos utilizados nos planos de gestão e nos RAA são muitas vezes retirados diretamente de textos jurídicos ou de documentos políticos de alto nível. As três Direções-Gerais examinadas mencionaram o caráter vinculativo desses textos como a razão subjacente a esta abordagem. Embora os objetivos desses documentos devam, em especial, servir de base para definir os objetivos gerais, a sua interpretação insere-se num contexto político e, frequentemente, não são suficientemente orientados para serem úteis para o efeito ao nível da Direção-Geral (ver, por exemplo, a caixa 10.1). Além disso, a relação entre os objetivos gerais e os específicos não foi estabelecida de forma clara (DG COMP e DG MARE). O Serviço de Auditoria Interna (SAI) chegou recentemente a uma conclusão semelhante, tendo mencionado que, em alguns RAA, não existem informações exaustivas sobre a relação entre os objetivos gerais e os específicos definidos no plano de gestão. 10.10. As instruções vigentes para os Planos de Gestão exigem que os objetivos gerais estejam alinhados com os objetivos políticos da Comissão, que deverão ser aprofundados nos Planos de Gestão. Os fundamentos subjacentes a esta abordagem prendem-se com a necessidade de garantir que os serviços da Comissão acompanham a realização dos objetivos políticos e as grandes prioridades da política da Comissão. Os objetivos devem centrar-se essencialmente nos impactos e resultados, ainda que estes sejam, normalmente, apenas parcialmente atribuíveis às ações dos serviços. Sendo decisivos para garantir a responsabilização pública da Comissão, os objetivos centram-se, na maior parte dos casos, nos impactos e resultados, mesmo no caso de estes serem apenas parcialmente atribuíveis às ações dos serviços e dependerem de fatores externos. A Comissão considerará alterações às instruções vigentes para os Planos de Gestão a fim de melhorar a apresentação das ligações entre os objetivos gerais e específicos. Ver também a resposta da Comissão à caixa 10.1.

10.11. Os planos de gestão não definem claramente de que forma as atividades planeadas em cada nível de gestão irão contribuir para a concretização dos objetivos definidos, tendo em conta os recursos afetados e os riscos identificados. Esta situação tem um impacto negativo na utilidade das informações sobre as realizações políticas comunicadas na parte 1 do RAA. Assim, os objetivos podem ser pertinentes para o domínio de intervenção em que as Direções-Gerais funcionam, mas não são suficientemente orientados para permitir o acompanhamento da sua concretização ao longo do tempo (por exemplo, através de metas intercalares). 10.11. A Comissão está a estudar formas de melhorar a apresentação, nos Planos de Gestão, das ligações entre as ações realizadas pelos serviços e os resultados e impactos pretendidos. A Comissão considera que a conformidade com os critérios SMART é suficiente para permitir o acompanhamento adequado dos progressos realizados para atingir os objetivos. Além do mais, os impactos e os resultados muitas vezes apenas podem ser aferidos numa perspetiva plurianual.

Apenas oito dos 52 objetivos preenchiam todos os critérios SMART

10.12. Os objetivos das Direções-Gerais devem ser claramente definidos e atualizados sempre que necessário. Devem ser formulados de forma a possibilitar o acompanhamento da sua realização, ou seja, os objetivos devem ser SMART. Contudo, apenas oito dos 52 objetivos examinados preenchiam todos os critérios SMART (ver um exemplo na caixa 10.2). Embora os objetivos examinados fossem pertinentes para o domínio de intervenção da responsabilidade das Direções-Gerais, muitas vezes não eram suficientemente específicos, mensuráveis ou calendarizados para poderem ser acompanhados. 10.12. Ao avaliar a conformidade com os critérios SMART, as informações contidas no Plano de Gestão devem ser analisadas na sua totalidade. A Comissão reconhece que os relatórios de desempenho devem centrar-se nas necessidades reais das partes interessadas e devem ser suficientemente flexíveis para refletir a natureza distinta das atividades dos serviços.

Um objetivo SMART Executar a rede principal de transportes até 2030 constitui um objetivo da DG MOVE. Este objetivo é específico, calendarizado e pertinente. A mensurabilidade deste objetivo é fornecida em termos quantificados no plano de gestão e no RAA (por exemplo, eliminar cinco engarrafamentos nos principais itinerários até 2017).

Um objetivo que não é SMART Um dos objetivos específicos apresentados pela DG MOVE no seu plano de gestão de 2012 é promover uma mobilidade urbana moderna. Este objetivo não é SMART. Não é específico, pois não fornece informações sobre o que necessita de ser alterado, nem é mensurável nem calendarizado. Um objetivo que não é SMART Para o objetivo da mobilidade urbana, será considerado atingido pelo número de cidades que são membros do Fórum CIVITAS atingindo 250-270 em 2015. Todas as informações necessárias estão, assim, disponíveis para o leitor e o objetivo pode na prática ser considerado Específico (Specific), Mensurável (Measurable), Realizável (Achievable), Relevante (Relevant) e Datado (Timed), ou seja, SMART. (Specific), Mensurável (Measurable), Realizável (Achievable), Relevante (Relevant) e Datado (Timed), ou seja, SMART.

10.13. As metas intercalares permitem verificar se a concretização de um objetivo a longo prazo está no bom caminho. Os objetivos a longo prazo devem ser acompanhados de metas a médio prazo ou anuais. No seu plano de gestão de 2012, a DG MARE definiu duas metas intercalares que já tinham sido alcançadas em 2011. Relativamente a outras metas intercalares utilizadas pela DG MARE, não era clara a pertinência da concretização dos objetivos associados. A DG MOVE utilizou quatro metas intercalares relativas a metas a atingir no futuro (2020 e 2050) no seu plano de gestão de 2012. No entanto, um destes objetivos que tinha uma meta intercalar definida para 2012 não foi mencionado no RAA de 2012, sem qualquer explicação do motivo. 10.13. As metas apenas permitem verificar até que ponto as ações tomadas estão a progredir no sentido de atingir um objetivo de longo prazo, sinalizando, assim, se estão a avançar de acordo com o previsto. No que se refere à DG MOVE, no Plano de Gestão de 2012 foi definida uma meta de longo prazo (para 2020) e uma meta para 2010 para o indicador de impacto «quota de energias renováveis no setor dos transportes». No entanto, a legislação em que se baseou a meta foi revogada com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2012 e, assim, o indicador correspondente deixou de ser comunicado no RAA de 2012. A Comissão concorda que uma explicação no RAA de 2012 teria sido útil para esclarecer a razão do nível da meta para 2010 estar incluído no Plano de Gestão de 2012 mas não no RAA de 2012.

Os indicadores para acompanhar o desempenho necessitam de melhorias

10.14. A escolha dos indicadores deve basear-se em considerações como a pertinência, mensurabilidade e disponibilidade de dados oportunos e fiáveis relativos ao desempenho. Na medida do possível, esses indicadores devem ser definidos segundo os critérios «RACER» (14). Os indicadores medem os resultados sobre os quais as Direções-Gerais têm uma influência limitada e devem ser acompanhados de outros indicadores que meçam diretamente as atividades das Direções-Gerais. 10.14. Os indicadores devem ser relevantes para os objetivos com que se associam. Quando os objetivos são de impacto, ou orientados para os resultados, os indicadores que medem apenas o resultado direto da DG são muito restritivos para acompanhar adequadamente os progressos registados no sentido da realização desses objetivos. A Comissão considera que o uso exclusivo de indicadores que medem resultados diretos de uma DG seria excessivamente restritivo e não adequado para cobrir a riqueza das suas atividades.

10.15. As três Direções-Gerais têm pelo menos um indicador de desempenho por objetivo para ajudar a gestão a acompanhar, avaliar e comunicar informações sobre as realizações. Um exame de 15 indicadores (cinco de cada Direção-Geral) revelou que oito deles cumpriam adequadamente todos os critérios RACER. Além disso, o Tribunal detetou as seguintes insuficiências (ver caixa 10.3): 10.15. A Comissão considera que os indicadores apresentados geralmente fornecem informações úteis sobre os progressos na consecução dos objetivos políticos globais da Comissão, e para verificar o desempenho.

a) indicadores que se encontravam fora da esfera de influência da Direção-Geral (DG MARE e DG MOVE); a) A Comissão considera que os indicadores apresentam informações importantes para a comunicação com as partes interessadas externas e para facultar uma orientação global para as iniciativas políticas e decisões da Comissão. O impacto direto de uma iniciativa política na realização de um objetivo muitas vezes apenas pode ser aferido numa perspetiva de médio ou longo prazo.

b) indicadores que não tinham informações pertinentes (DG COMP) ou metas quantificadas (DG MARE e DG COMP) ou, caso existissem metas quantificadas, não era possível medi-las (DG MARE); b) É favor ver resposta à caixa 10.3.

c) indicadores com metas cuja relação entre si não era clara ou em que a meta não era significativa (DG MARE e DG MOVE). c) A Comissão considera que os indicadores apresentados são úteis. É da opinião, todavia, que as informações sobre o cumprimento das metas para estes indicadores específicos devem ser melhor explicitadas e irá empenhar-se para fazê-lo no futuro (ver também a resposta à caixa 10.3).

DG MARE — Indicadores fora do controlo da Direção-Geral Existem indicadores que se encontram fora da esfera de influência da DG MARE, pois têm por base os resultados de negociações comerciais internacionais. A DG MARE declina toda e qualquer responsabilidade, mencionando que não tem controlo sobre a concretização dessas negociações. DG MARE — Indicadores fora do controlo da DG O indicador sobre as negociações comerciais internacionais no âmbito do ABB 1102 é relevante para medir o progresso em direção ao objetivo específico em causa, uma vez que indica o resultado do trabalho da DG. Um aviso foi adicionado em conformidade com a parte 4 das instruções vigentes dos serviços centrais sobre o Plano de Gestão de 2012.

DG COMP — Falta de informações pertinentes O objetivo específico que consiste em tomar medidas eficazes em matéria de deteção, sanção, dissuasão e correção no âmbito da luta contra as práticas anticoncorrenciais mais prejudiciais utilizadas por empresas além dos cartéis é medido pelo seguinte indicador de resultados: ponto de referência para avaliar os benefícios (observáveis) para o consumidor das decisões da Comissão que proíbem as práticas anticoncorrenciais além dos cartéis e das decisões da Comissão que tornam vinculativos os compromissos assumidos pelas empresas. Este indicador é definido segundo um método de cálculo utilizado pela DG COMP que pretende quantificar os benefícios estimados para o consumidor. No entanto, a própria DG COMP afirma que este indicador não mede os progressos realizados no sentido de concretizar o objetivo. Assim, o objetivo não tem um indicador. DG COMP — Nenhuma informação relevante facultada A Comissão reconhece que a DG COMP não prevê atualmente um indicador para a sua atividade relacionado com práticas anticoncorrenciais realizadas por empresas à exceção de cartéis. Isto deve-se à complexidade do cálculo, devido à divergência destes casos por comparação com a natureza mais homogénea de casos, como, por exemplo, concentrações horizontais ou cartéis implicando um cálculo menos complexo, e as implicações em termos dos recursos incorridos para este cálculo mais complexo (custo-benefício).

DG MOVE — Dificuldades na apresentação e interpretação dos resultados Relativamente ao objetivo geral de modernização das infraestruturas de transportes e respetivo financiamento inteligente, um dos indicadores de impacto definidos pela DG MOVE é a redução do tempo (médio) de viagem em 30 projetos prioritários das RTE-T graças à melhoria das infraestruturas financiadas pelos fundos da UE. A meta associada é uma diminuição de 20 % até 2020 (em comparação com 2011). O impacto na população é indicado, em termos quantitativos, como uma redução do tempo de viagem. Contudo, a forma como as informações mais recentes são apresentadas no RAA de 2012 é confusa. A situação atual deste indicador é apresentada da seguinte forma: «St-Pölten-Viena: 40 min; Unterinntal: 15 min; Barcelona-França: 1 h 40 min». O relatório não especifica se este é o tempo médio de viagem reduzido já alcançado em 2012 ou a meta do tempo médio de viagem reduzido a atingir em 2020. Também não existem informações sobre em que medida a redução de 20 % foi alcançada. Além disso, apenas são apresentados três de 30 valores. Sem explicações adicionais, não é possível determinar se a realização do objetivo, controlada pelo indicador, está no bom caminho. DG MOVE — Indicador para a redução do tempo de deslocação A Comissão considera que o indicador para a redução do tempo de deslocação é muito relevante e particularmente útil para a avaliação da consecução do objetivo de modernizar a infraestrutura de transporte. Reconhece, porém, que o progresso em alcançar a redução do tempo de deslocação em 30 projetos prioritários (PP) RTE-T deveria ter sido melhor explicado e irá empenhar-se em fazê-lo no futuro. Nos troços dos três projetos prioritários referidos, os tempos de deslocação foram reduzidos em 20-60 % em 2012 devido às medidas cofinanciadas pela UE. Como as intervenções noutras secções irão prosseguir até 2020, a Comissão espera que os objetivos individuais sejam atingidos para a totalidade dos troços destes projetos prioritários, bem como para outros projetos prioritários.

As avaliações não constituíram uma fonte útil de provas para corroborar as informações sobre as realizações políticas comunicadas nos RAA

10.16. Segundo as instruções permanentes da Comissão, as avaliações e os estudos com elas relacionados devem constituir uma fonte de informação sobre os resultados e o impacto. As três Direções-Gerais incluem algumas informações sobre as avaliações na parte 1 dos seus RAA de 2012. No entanto, estas informações são sucintas ou apresentadas nas notas de rodapé. Um exame de cinco avaliações terminadas em 2012 ou anteriormente para cada uma das três Direções-Gerais examinadas revelou que tinham uma utilidade limitada enquanto fontes de informação sobre os resultados e o impacto. Esta situação explica-se em grande medida pelo facto de as avaliações serem orientadas para questões operacionais e não para o desempenho ou pelas dúvidas da Comissão sobre a qualidade das informações comunicadas pelas autoridades dos Estados-Membros. 10.16. A Comissão regista a conclusão do Tribunal de que a amostra das avaliações, analisada pelo Tribunal, foi orientada para questões operacionais ao invés do desempenho. A Comissão partilha a opinião de que as avaliações devem produzir informação sobre os resultados e impactos, reconhecendo que o enfoque das avaliações pode ser diferente, dependendo da fase de execução do programa avaliado. A Comissão refere-se ao relatório de avaliação do artigo 318. o do TFUE, em que os resultados, abrangendo todas as rubricas orçamentais do QFP, são apresentados em relação a ambas as questões operacionais durante a rápida implementação dos programas, bem como em relação ao impacto, eficácia e valor acrescentado dos programas da UE numa fase posterior de implementação. A Comissão prestará mais atenção aos aspetos relacionados com o desempenho nas suas avaliações e às comunicações necessárias nesta matéria nos RAA. Aponta para exemplos de avaliações que já forneceram informações úteis sobre as realizações das políticas. A Comissão considera que foram feitos progressos significativos nos últimos anos no que se refere à comunicação das realizações das políticas e que os Relatórios Anuais de Atividades das suas Direções-Gerais contêm um manancial de informação útil sobre objetivos políticos, os resultados alcançados e o seu impacto na sociedade. A Comissão está a trabalhar na elaboração de um quadro mais forte e coerente para o acompanhamento, avaliação e elaboração de relatórios sobre o desempenho dos programas financeiros da UE para o próximo QFP. O relatório do artigo 318.o do ano 2012 contém um Plano de Ação. A Comissão recorda que as informações e avaliações que a Comissão será capaz de produzir ano a ano nos seus Relatórios Anuais de Atividades e no seu relatório global para o próximo QFP dependerá em grande parte das disposições relativas ao desempenho dos instrumentos jurídicos a serem adotados pelo Parlamento e pelo Conselho para apoiar o novo conjunto de programas financeiros.

A gestão e a informação sobre o desempenho estão a evoluir e foram tomadas algumas medidas corretivas, mas é demasiado cedo para avaliar os seus resultados

10.17. O Secretariado-Geral e a DG BUDG desempenham um papel essencial na divulgação de instruções anuais relativas à estrutura e ao conteúdo dos RAA. Além disso, exercem uma função central de gestão da qualidade (apoio e acompanhamento) dos RAA elaborados pelas várias Direções-Gerais. O processo de controlo da qualidade incluiu, pela primeira vez em 2012, discussões sobre os projetos de parte 1 dos RAA de todas as Direções-Gerais com o Secretariado-Geral e a DG BUDG.

10.18. Na sua auditoria ao processo de elaboração dos RAA, o SAI concluiu que esse processo incide na legalidade e regularidade, não abordando suficientemente os princípios de economia, eficiência e eficácia das realizações políticas. Em resposta a esta auditoria, a Comissão instituiu, em março de 2013, um plano de ação para solucionar os principais problemas constatados, incluindo uma revisão das instruções permanentes. 10.18. A Comissão irá rever as instruções vigentes sobre a preparação dos Relatórios Anuais de Atividades. Esta revisão também assegurará que a economia, eficiência e eficácia das realizações das políticas são abordadas.

10.19. No contexto das negociações do QFP, a Comissão propôs um quadro de desempenho comum para a Comissão e as autoridades nacionais, que se baseia em indicadores de realizações e de resultados definidos de comum acordo.

PARTE 2 — RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DAS FINANÇAS DA UNIÃO BASEADO NOS RESULTADOS OBTIDOS

10.20. A Comissão publicou, em novembro de 2012, o segundo relatório de avaliação das Finanças da União baseado nos resultados obtidos (relatório de avaliação) e em junho de 2013 o terceiro (15). O Tratado exige que a Comissão elabore esse relatório e que este faça parte dos elementos comprovativos com base nos quais o Parlamento dá anualmente quitação à Comissão pela execução do orçamento (16).

10.21. Nas suas observações (17) sobre o segundo relatório de avaliação, o Tribunal considerou que o âmbito mais alargado, em comparação com o primeiro relatório de avaliação, constituiu uma melhoria e registou que o relatório apresenta algumas indicações quanto à eficácia e à eficiência dos programas. No entanto, o relatório de avaliação não forneceu provas suficientes, pertinentes e fiáveis sobre as realizações das políticas da UE, não sendo, portanto, adequado para a utilização a que se destina no procedimento de quitação. 10.21. A Comissão reitera a sua intenção de continuar a melhorar o relatório, no futuro, em discussão com a Autoridade de Quitação. A Comissão confirma também que tal só pode ser alcançado com o novo quadro de desempenho que irá basear-se nas bases jurídicas para o próximo QFP. Foram tidas em conta as indicações fornecidas até agora pelo Tribunal na preparação do relatório de avaliação deste ano, na medida do possível e dentro do quadro existente do QFP 2007-13. Este relatório foi adotado em 26 de junho de 2013.

10.22. Em comparação com o primeiro e o segundo relatórios de avaliação, o terceiro relatório representa algumas melhorias, uma vez que se baseia em outras fontes de informação além dos relatórios de avaliação, nomeadamente nos relatórios especiais do Tribunal e nas recomendações do Serviço de Auditoria Interna da Comissão, identificando ainda alguns domínios que necessitam de melhorias. O Tribunal saúda estes desenvolvimentos. No entanto, o relatório de avaliação ainda não é adequado para a utilização a que se destina. 10.22. A Comissão congratula-se com a receção positiva por parte do Tribunal dos desenvolvimentos realizados no relatório de avaliação. Ao mesmo tempo, a Comissão considera que poderá não ser possível que o relatório de avaliação comece a fornecer elementos comprovativos suficientes, relevantes e fiáveis sobre as realizações da UE, e, portanto, ser considerado pelo Tribunal como adequado para o uso pretendido no processo de quitação, antes do final do QFP, altura em que começam a aparecer as primeiras indicações sobre os impactos dos programas.

10.23. O Tribunal constata que a Comissão assumiu o compromisso de apresentar, em 2014, um novo quadro para a apresentação de relatórios sobre o desempenho e assinala as iniciativas já tomadas no sentido de reforçar a apresentação desses relatórios nos serviços da Comissão. A Comissão prevê, além disso: a) melhorar a comunicação sobre o desempenho nos Relatórios Anuais de Atividades das suas Direções-Gerais; b) estabelecer uma relação mais estreita entre os planos de gestão anuais e os Relatórios Anuais de Atividades, por um lado, e o relatório de avaliação no âmbito do artigo 318.o, por outro; c) adotar o relatório de avaliação paralelamente ao relatório de síntese. 10.23. Com base na nova geração de programas de despesas no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual para o período 2014-2020, a Comissão irá instruir os seus serviços para que o quadro de desempenho destes programas seja refletido nos seus Planos de Gestão de 2014. Isto irá permitir que a comunicação sobre o desempenho nos Relatórios Anuais de Atividades seja publicada em março de 2015. Para além disso, será criada uma ligação mais estreita entre os Relatórios Anuais de Atividades das Direções-Gerais e o relatório de Avaliação com base no artigo 318. o do TFUE.

10.24. Por último, o terceiro relatório de avaliação é acompanhado por um plano de ação para um maior desenvolvimento do relatório de avaliação no âmbito do artigo 318o. O Tribunal reconhece que se trata de uma medida positiva. No entanto, não é claro o que as medidas significarão na prática. Em especial, o plano não especifica as várias responsabilidades nem as datas de conclusão das medidas mencionadas. O Tribunal fará um acompanhamento e informará em que medida a Comissão consegue executar o plano de ação e realizar as melhorias prometidas no que toca aos futuros relatórios de avaliação. 10.24. A Comissão congratula-se com o reconhecimento pelo Tribunal de que o Plano de Ação é um passo positivo. Recorda a indicação no relatório deste ano de que o Plano de Ação permanece provisório, estando dependente da adoção dos instrumentos jurídicos que irão apoiar os programas financeiros no próximo QFP. Isto explica a ausência de responsabilidades individuais específicas e de datas de conclusão.

PARTE 3 — RESULTADOS DAS AUDITORIAS DO TRIBUNAL SOBRE O DESEMPENHO

Introdução

10.25. Os relatórios especiais do Tribunal verificam se os princípios da boa gestão financeira (ponto 10.2) são aplicados às despesas da União Europeia. O Tribunal escolhe os temas dos relatórios especiais — domínios orçamentais ou temas de gestão específicos — de forma a obter um impacto máximo com base em diversos critérios, tais como o nível de receitas ou de despesas em questão (materialidade), os riscos relativos à boa gestão financeira e o grau de interesse dos intervenientes. Em 2012, o Tribunal adotou (18) os 25 relatórios especiais enumerados no anexo 10.1 .

10.26. Nesta parte o Tribunal examina os ensinamentos que se podem retirar dos relatórios especiais de 2012. O Tribunal centra-se em três temas essenciais para que a próxima geração de programas de despesas consiga obter os resultados e impactos desejados: objetivos SMART e indicadores adequados para os programas, dados fiáveis e oportunos sobre o desempenho dos programas e sustentabilidade dos projetos financiados pela UE.

10.27. Estes temas refletem-se igualmente, em graus variáveis, em outras publicações recentes do Tribunal (19). Tal como salientado anteriormente pelo Tribunal, para determinar se as despesas da União Europeia permitem obter os resultados e impactos desejados, a Comissão terá de repensar os seus sistemas contabilístico e de comunicação de informações para o próximo período de programação e concentrar-se não só na conformidade com as regras, mas também nas realizações (resultados e impacto). Os objetivos SMART e indicadores adequados, juntamente com informações fiáveis e oportunas, constituem elementos essenciais de um sistema contabilístico e de comunicação de informações desse tipo. 10.27. A Comissão concorda que os seus sistemas de gestão devem ser definidos adequadamente, a fim de medir as realizações e os resultados das despesas da UE, e que devem ser instituidos sistemas de acompanhamento e controlo adequados para obter informações fiáveis para a elaboração de relatórios sobre os resultados. A Comissão está a trabalhar no desenvolvimento do seu sistema de gestão interna, no âmbito do futuro quadro financeiro plurianual (QFP) 2014-2020, com um enfoque particular no valor acrescentado, eficiência e eficácia para a UE, e no impacto global sobre a economia e a sociedade dos seus programas de despesas. A Comissão criará uma nova cultura de desempenho utilizando os objetivos, indicadores, monitorização e quadros de avaliação definidos pela autoridade legislativa para o próximo período de programação, o que também irá fornecer uma base clara para a apresentação de relatórios anuais sobre o desempenho pela Comissão. A Comissão já incluiu nas suas propostas para os novos programas no QFP vários elementos que visam concretizar um quadro de desempenho mais forte, que seria mais centrado na eficiência e eficácia na realização dos objetivos gerais dos diferentes programas financeiros. Este quadro de desempenho terá impacto ao nível dos instrumentos de gestão internos existentes.

A aplicação de objetivos SMART acompanhados de indicadores de desempenho adequados não é coerente nos programas de despesas

10.28. O Regulamento Financeiro exige que a realização dos objetivos SMART fixados para todos os setores de atividade abrangidos pelo orçamento seja controlada por meio de indicadores de desempenho (20). Este controlo permitiria à Comissão e aos Estados-Membros avaliar, não apenas no final mas também em fases intermédias importantes, se os objetivos foram alcançados e a probabilidade de obter os impactos pretendidos.

10.29. No seu Relatório Especial sobre a integração dos nacionais de países terceiros, o Tribunal constatou que a Comissão demonstrou que é possível definir indicadores relativos às realizações e aos efeitos das ações financiadas (21). As autoridades examinadas nos Estados-Membros tinham a obrigação de incluir realizações quantificáveis. No entanto, apenas foram definidas metas mensuráveis em cerca de metade das ações analisadas e a maioria dessas metas apenas dizia respeito ao número de projetos ou de participantes, em vez de medir aspetos específicos, como a taxa de êxito na obtenção de qualificações. O Tribunal concluiu que, embora a Comissão tivesse fornecido orientações pormenorizadas sobre os indicadores, quatro dos cinco Estados-Membros revelaram insuficiências significativas relativamente à inclusão de objetivos SMART nos programas, à criação de sistemas informáticos adequados para a recolha de dados e/ou à elaboração de relatórios sobre a realização dos objetivos. Por conseguinte, a capacidade dos Estados-Membros e da Comissão para acompanhar e orientar os programas foi prejudicada. 10.29. No âmbito do Fundo Europeu para a Integração de nacionais de países terceiros, a Comissão utiliza vários instrumentos para acompanhar os programas nacionais, tais como contactos regulares com os Estados-Membros e intermediários, e relatórios de execução de encerramento. Para além disso, os Estados-Membros apresentaram relatórios de avaliação nacionais, abrangendo o período 2007-2010, com base em indicadores comuns definidos pela Comissão e compatíveis com os indicadores próprios dos Estados-Membros ao nível do projeto. Estes indicadores comuns devem produzir resultados significativos a nível nacional e europeu. Na sua proposta de regulamento para o Fundo para o Asilo e a Migração de 15 de novembro de 2011 [COM(2011) 751 final], a Comissão propôs ter indicadores obrigatórios comuns para avaliar e gerir de forma eficiente os programas nacionais. Já estão a ser discutidos com os Estados-Membros participantes, em particular no que diz respeito ao facto de deverem ser em número limitado e «SMART», ligados à realidade e capazes de produzir dados fiáveis.

10.30. O Relatório Especial sobre a reforma do mercado vitivinícola mostrou que, apesar dos requisitos de informação exaustivos e de a Comissão receber um grande volume de informações dos Estados-Membros acerca da aplicação das várias medidas, a sua função de controlo, que deveria inclusivamente avaliar se a reforma está a cumprir os seus objetivos, foi limitada pela falta de indicadores-chave de desempenho (22). 10.30. A averiguação do cumprimento do objetivo a que se propõe a reforma do setor vitivinícola de 2008 é realizada pela Comissão com base nos seguintes elementos: (1) Avaliação periódica da situação do mercado vitivinícola: a. Com base em indicadores-chave previstos nos Regulamentos (CE) n.o 555/2008 e (CE) n.o 436/2009. (2) Avaliação periódica da aplicação pelos Estados-Membros de políticas vitivinícolas, como por exemplo: a. Um estudo sobre a implementação da reforma realizada em 2012, que forneceu uma análise substancial e detalhada sobre os diferentes aspetos da organização comum do mercado do vinho. b. No que se refere aos programas nacionais, o Regulamento (CE) n.o 555/2008 foi modificado e foram aprovadas duas Diretrizes em 2013 pela DG AGRI com vista a esclarecer e descrever em detalhe a forma como essas medidas devem ser implementadas a nível nacional. Estas diretrizes recomendam alguns indicadores-chave que deverão ser utilizados pelos Estados-Membros (como por exemplo, critérios de seleção, critérios de avaliação, indicadores de impacto, etc.) Estes indicadores também são utilizados pela DG AGRI na avaliação das suas políticas. (3) Avaliações mais abrangentes de questões relacionadas com o vinho: a. Os dados recolhidos ao longo do ano 2012 também foram utilizados pela DG AGRI para a elaboração do relatório de 2012 para o Conselho e Parlamento, em combinação com outros indicadores previstos pelos Estados-Membros relativos aos programas de apoio nacionais e ao regime de arranque. b. A DG AGRI está a lançar uma nova avaliação sobre a competitividade dos vinhos da UE, que deverá estar concluída até ao fim de 2014. O concurso proposto estabelece indicadores claros para esta próxima avaliação. c. A DG AGRI está a realizar outra avaliação sobre o valor acrescentado das denominações de origem e indicações geográficas protegidas. À semelhança das outras avaliações, também esta estabelece indicadores claros.

10.31. O Relatório Especial do Tribunal sobre os instrumentos financeiros cofinanciados pelo FEDER salienta que os instrumentos normalizados de acompanhamento da política de coesão criados para o FEDER se revelam inadequados ou desadaptados no contexto dos instrumentos financeiros. O Tribunal concluiu que, quando existiam, os sistemas de acompanhamento e de informação estavam mal apetrechados para acompanhar e informar sobre a boa gestão financeira dos fundos (23). 10.31. A alteração do Regulamento (CE) n. o 1083/2006 do Conselho em dezembro de 2011 introduziu a obrigação dos Estados-Membros apresentarem formalmente os seus instrumentos financeiros. Em 2012, a Comissão apresentou nesta base um relatório de síntese e os serviços da Comissão desenvolveram orientações detalhadas para a apresentação de relatórios para as autoridades de gestão. Para além disso, em fevereiro de 2012, a Comissão publicou um Documento de Trabalho sobre instrumentos financeiros na política de coesão e realizou uma avaliação através da rede de peritos de avaliação sobre a utilização do FEDER para apoiar instrumentos financeiros. Os requisitos de apresentação de relatórios continuarão a ser consolidados no próximo período de programação.

Deficiências na pertinência, fiabilidade e oportunidade dos dados sobre o desempenho

10.32. Contudo, medir e avaliar a realização dos objetivos só faz sentido se tiver por base informações pertinentes, fiáveis e oportunas. Para criar um sistema sólido de gestão e informação sobre o desempenho, a Comissão terá de prestar uma atenção especial à fiabilidade e oportunidade dos dados sobre o desempenho que gera ou que obtém dos Estados-Membros e de terceiros. Vários relatórios especiais do Tribunal publicados em 2012 contêm exemplos de deficiências que afetam a qualidade dos dados. Nos pontos seguintes apresentam-se alguns desses exemplos. 10.32. Para os programas na área da gestão direta, a Comissão deve poder assegurar, de acordo com as suas propostas legislativas para os próximos programas de financiamento, informação oportuna e fiável para a elaboração de relatórios sobre o seu desempenho. Para os programas sob gestão indireta, a Comissão tem de confiar na vontade e na capacidade dos Estados-Membros e de terceiros para fornecer dados adequados, atempados, fiáveis e comparáveis. Não é possível proceder deste modo em todos os programas de forma sintética ao abrigo do atual quadro legal. Para os programas de gestão partilhada, a Comissão propôs à Autoridade Legislativa alguns requisitos fundamentais para a conceção de sistemas para produzir informação sobre resultados no quadro dos regulamentos futuros posteriores a 2013. Os Estados-Membros são responsáveis pela utilização destes sistemas, que visam fornecer informações completas e precisas sobre os resultados, de acordo com a repartição de competências no âmbito da gestão compartilhada.

10.33. Na sua auditoria sobre a orientação das ajudas para a modernização das explorações agrícolas, o Tribunal constatou que o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação, criado como um instrumento ao serviço dos Estados-Membros e da Comissão, não gerava dados relevantes que pudessem ser utilizados para acompanhar os resultados obtidos com os fundos aplicados. Os indicadores definidos não permitiam o acompanhamento dos progressos registados na concretização das prioridades da UE, os dados foram considerados pouco fiáveis e não permitiam comparações entre Estados-Membros (e/ou regiões) (24). Num outro relatório, o Tribunal constatou que existiam falhas significativas na comunicação, por parte dos Estados-Membros, com o resultado de a Comissão nem sempre poder avaliar se o desempenho alcançado pelos Estados-Membros estava em consonância com as metas da UE em matéria de resíduos. A Comissão verificava a coerência dos valores recebidos, mas não avaliava a sua fiabilidade (25). 10.33. A Comissão considera que o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação constitui um conjunto de indicadores relevante e integrado que foi elaborado conjuntamente pela Comissão e Estados-Membros para descrever os objetivos da política. É a primeira vez que um sistema abrangente, e ainda muito exigente, de acompanhamento e avaliação para o desenvolvimento rural é implementado ao nível da UE. É a combinação de todas as medidas que devem ser consideradas quando se avalia se as prioridades da UE são abordadas adequadamente. A medida 121 deve ser avaliada face ao objetivo de melhorar a competitividade. A experiência atual de «aprender fazendo» mostra que a definição de indicadores de resultados nesta área é um desafio, e a Comissão, os Estados-Membros e várias partes interessadas têm-se empenhado para melhorar continuamente a metodologia, a fiabilidade e a comparabilidade. Esta experiência também será utilizada para o futuro sistema de acompanhamento e avaliação.

10.34. As insuficiências dos sistemas de informação podem igualmente ter um impacto negativo na fiabilidade das informações. A auditoria ao Sistema Comum de Informação RELEX (CRIS), o sistema de informação criado pela Comissão para apoiar os aspetos financeiros e operacionais da gestão das ações externas, identificou problemas relativos à integridade dos dados deste sistema. O Tribunal encontrou registos em que as informações estavam em falta, eram inválidas ou desatualizadas, o que comprometia a fiabilidade do sistema, bem como a sua eficiência e eficácia enquanto ferramenta de gestão (26). 10.34. Estão a ser envidados esforços para resolver estas falhas, mas não existe informação financeira e/ ou outra informação crítica em falta no CRIS. Além do progresso que foi mencionado na auditoria do CRIS no tocante a questões de qualidade de dados (nomeação dos proprietários dos dados, criação de uma equipa de dados de qualidade e implementação de uma gestão de dados de qualidade), foram recentemente lançados os seguintes projetos: — racionalização de códigos geográficos, — melhoria da interface de utilizador CRIS com base na análise de casos de erro de codificação, — uma série de ações de limpeza decorrentes das conclusões das auditorias, procedimentos de acompanhamento e exercícios de elaboração de relatórios. Os projetos acima mencionados fazem parte de um plano diretor de dados de qualidade definido recentemente, incluindo ações que abrangem a limpeza de dados, a melhoria do sistema de informação, acompanhamento e controlo, documentação do utilizador e formação.

10.35. A auditoria aos regimes de ajuda direta para vacas em aleitamento e para ovelhas e cabras mostrou igualmente que, na maioria dos Estados-Membros, o acompanhamento dos indicadores de desempenho foi reduzido devido à falta de um sistema de acompanhamento do desempenho para medir os resultados e as realizações dos regimes de ajuda auditados, bem como pelas diferentes interpretações dos termos «produção» e «abastecimento à indústria transformadora» por parte de cada Estado-Membro. Uma outra limitação ao acompanhamento da Comissão foi a falta de um instrumento apropriado que desse uma visão global das ajudas disponíveis provenientes das diferentes fontes. Além disso, a rapidez das recentes reformas da PAC nem sempre permitiu realizar avaliações quantitativas precisas em tempo oportuno (27). 10.35. O legislador considerou que estes conceitos poderiam ser melhor definidos a nível nacional. A Comissão dispõe de um panorama geral da situação em toda a UE relativo às diferentes medidas de apoio associado aplicadas no setor animal. Os Estados-Membros estão sujeitos à obrigação de notificar periodicamente a Comissão sobre o número de animais e os montantes pagos, por vaca, cabra e ovelha em aleitamento, pagamentos associados em conformidade com o artigo 68.o, bem como sob forma de pagamentos diretos nacionais complementares (PDNC), implementados nos Estados-Membros que aderiram em 2004 e 2007. No âmbito dos impactos sociais, económicos e ambientais dos regimes, a Comissão considera que é mais uma questão de avaliação do que de acompanhamento. Quando se trata do processo de tomada de decisão para a próxima reforma, a Comissão baseia as suas propostas numa avaliação do impacto que se baseia numa ampla gama de fontes de informação, análises quantitativas e informação qualitativa e quantitativa proveniente da literatura, constituindo os relatórios de avaliação das consultas públicas uma destas fontes de informação. Quanto ao futuro, a proposta da Comissão para a PAC no horizonte 2020 prevê o estabelecimento de um quadro comum de acompanhamento e avaliação, com vista a medir o desempenho da política agrícola comum, incluindo medidas do âmbito do primeiro e segundo pilar.

10.36. A oportunidade da comunicação dos dados sobre o desempenho revelou-se um problema, como demonstrado pelas insuficiências na recolha e no registo dos dados de acompanhamento das despesas do Fundo Social Europeu relativas aos trabalhadores mais velhos. Sem recurso a dados fiáveis, verificáveis e oportunos sobre o desempenho, bem como a avaliações das diferentes ações, não foi possível estabelecer conclusões suscetíveis de serem utilizadas no processo de tomada de decisões atual ou futuro (28). 10.36. O atual quadro regulamentar para o FSE impõe a recolha de dados ao nível do eixo prioritário, mas não ao nível do grupo alvo muito mais pormenorizado. A linha sugerida seria de difícl aplicação (por exemplo, a maioria dos projetos incluem de facto muitos grupos alvo diferentes), constitui uma sobrecarga significativa para os Estados-Membros e beneficiários, e implica um custo considerável. A informação sobre os resultados, e em particular sobre o impacto, pode ser obtida através das avaliações. Por exemplo, a Avaliação do apoio do FSE para a Aprendizagem ao Longo da Vida, finalizado em julho de 2012, centrou-se, nomeadamente, nos trabalhadores mais velhos. A Comissão considera que os dados disponibilizados através destas avaliações são vitais e permitem retirar conclusões sobre a eficácia das intervenções do FSE. No entanto, a Comissão reconhece que podem ser efetuadas melhorias. Por conseguinte, para o próximo período de programação 2014-2020, a Comissão visa abordar, através do novo pacote legislativo, uma série de pontos fracos identificados no domínio das disposições de acompanhamento e avaliação.

Em vários casos a sustentabilidade dos projetos da UE estava em risco

10.37. Idealmente, uma intervenção pública deve ser sustentável, ou seja, deve incidir não só nas realizações a curto prazo, mas também continuar a produzir resultados e a ter impacto depois de o financiamento externo ter terminado. Assim, a sustentabilidade deve ser um fator importante a ter em conta na conceção de um programa e/ou projeto. As considerações a este respeito devem incluir questões como a sustentabilidade financeira e técnica, a capacidade institucional e a interdependência destes elementos.

10.38. Em 2012, oito relatórios abordaram o problema da sustentabilidade. Destes, cinco diziam respeito à ajuda prestada a territórios e países terceiros. Os restantes três tratam da sustentabilidade dos projetos financiados na modalidade de gestão partilhada, indicando assim que esta questão ultrapassa o âmbito da ajuda ao desenvolvimento. Além disso, em seis desses oito relatórios detetou-se o risco de os projetos serem interrompidos e os benefícios não se manterem caso termine o financiamento (29).

10.39. Na modalidade de gestão partilhada, as autoridades dos Estados-Membros são as principais responsáveis pela seleção dos projetos financeiramente sustentáveis. A auditoria do Tribunal ao apoio da UE à aplicação da legislação em matéria de higiene nos matadouros demonstrou que a sustentabilidade do projeto constituía um objetivo, pois os projetos financiados devem manter os níveis-alvo de atividade durante, pelo menos, cinco anos após o final do investimento. Contudo, a auditoria observou igualmente casos em todos os cinco Estados-Membros abrangidos pela auditoria nos quais não foi cumprido o período mínimo de atividade de cinco anos ou não foram alcançados os níveis-alvo de atividade. Essa situação diminuiu o impacto dos fundos utilizados para facilitar o cumprimento dos requisitos em matéria de higiene nos matadouros (30). 10.39. O impacto dos investimentos financiados no cumprimento das novas normas em matéria de higiene foi objeto de uma revisão pelos relatórios de avaliação ex post dos programas Sapard de oito países beneficiários que aderiram à UE em 2004. O relatório de síntese destas avaliações realizado por avaliadores independentes concluiu no capítulo 4.2.1. «Cumprimento das normas da UE e acervo comunitário: Os impactos mais importantes foram alcançados no domínio da higiene, das condições sanitárias e veterinárias e do meio ambiente». O relatório foi publicado e encontra-se disponível em: http://ec.europa.eu/agriculture/evaluation/rural-development-reports/index_en.htm

10.40. Na sua auditoria relativa à ajuda ao desenvolvimento em matéria de abastecimento de água potável e de saneamento básico nos países da África subsariana, o Tribunal constatou que os projetos examinados eram tecnicamente sustentáveis: promoveram a utilização de tecnologia comum e de materiais disponíveis localmente. No entanto, em relação a uma maioria dos projetos, os resultados e benefícios apenas se manterão a médio e longo prazo se forem garantidas receitas não provenientes de tarifas. Apesar da exaustividade dos procedimentos de gestão, a Comissão não abordou questões importantes relativas à sustentabilidade (31). 10.40. Para resolver as questões de sustentabilidade institucional, a Comissão apoia numerosas atividades de capacitação e formação para capacitar as associações de utilizadores de água e as autoridades locais no domínio da posse, gestão e operacionalização das suas instalações. A Comissão também trabalha, por vezes com o apoio do setor privado, a nível nacional no âmbito dos programas de reforma do setor para apoiar o desenvolvimento de políticas setoriais adequadas e o quadro institucional em que as estruturas descentralizadas são criadas para ajudar os atores locais no longo prazo. Estabelecer o setor da água numa base financeira sustentável requer o estabelecimento de um equilíbrio adequado entre as tarifas, transferências e impostos. Para a maioria dos países, os custos operacionais não podem ser cobertos apenas por tarifas. Isto é verdade na Europa e ainda mais em países da África Subsariana, onde os projetos têm como alvo principal os grupos mais vulneráveis, com capacidade muito limitada para pagar. É por isso que a Comissão apoia o processo de desenvolvimento de tarifas sociais, assegurando a sustentabilidade financeira do setor como um todo através do diálogo do setor com os países beneficiários.

10.41. Na sua auditoria à recuperação dos espaços industriais e militares abandonados, o Tribunal observou que todos os projetos de recuperação de espaços abandonados examinados possuíam algumas das características essenciais consideradas como melhores práticas para garantir a sustentabilidade dos espaços e dos resultados a longo prazo (32). Por exemplo, alguns espaços estão estrategicamente localizados, sendo servidos por redes de transportes multimodais (rodoviário, ferroviário e marítimo) e todos são devidamente servidos por infraestruturas de transportes, saneamento e tecnologias da informação e comunicação. 10.41. A Comissão congratula-se com a análise do Tribunal.

10.42. Mesmo nos casos em que as intervenções são financeira e tecnicamente sustentáveis, os resultados podem não ser duradouros se os beneficiários não estiverem envolvidos e não criarem um sentido de apropriação ou se a capacidade institucional for insuficiente.

10.43. A UE utiliza o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão e a Política Comum de Segurança e Defesa para prestar assistência ao Kosovo no domínio do Estado de Direito. O apoio político das autoridades do Kosovo é uma condição fundamental para a sustentabilidade dos resultados. No entanto, existem dúvidas sobre o empenho das autoridades nacionais no Estado de Direito. Em geral, a sustentabilidade dos resultados obtidos em virtude da assistência encontra-se ameaçada por falta de vontade política, fraca capacidade financeira e influência limitada da sociedade civil (33). 10.43. A Comissão e o SEAE concordam com a apreciação do Tribunal. Visam colmatar os pontos fracos identificados através de uma maior utilização de diálogos políticos, de acordo com a recomendação do Tribunal, inclusive com a sociedade civil, e através de uma melhor coordenação e sincronização dos objetivos, instrumentos e apoios das políticas da UE. Estas medidas deverão contribuir para tornar a ação da UE mais eficaz, eficiente e sustentável.

10.44. Da mesma forma, a auditoria à assistência da União Europeia à comunidade cipriota turca demonstrou que a sustentabilidade estava em risco, devido às limitações existentes em matéria de capacidade administrativa, à adoção tardia das medidas relevantes e às incertezas do futuro financiamento (34). 10.44. A Comissão integrou medidas no programa de 2012 e projeto de programa de 2013 para assegurar a conclusão e a sustentabilidade dos projetos existentes. Estas incluem formação continuada, apoio na criação de sistemas de operação e gestão e investimentos complementares por forma a assegurar que a comunidade cipriota turca (CCT) está devidamente apetrechada para lidar com a retoma e execução do novo plano. Os novos investimentos são objeto de uma abordagem muito cautelosa, que está suspensa em algumas áreas aguardando medidas de eficiência da CCT. A adoção tardia de procedimentos pertinentes e textos legais por parte da CCT foi identificada pelo Tribunal de Contas como sendo um risco para a sustentabilidade. Nestes casos, a Comissão continua a incentivar a CCT a prosseguir o seu trabalho e disponibiliza apoio em áreas relevantes. Para lidar com as incertezas em relação a um futuro financiamento, a Comissão elaborou uma proposta num horizonte plurianual no âmbito do QFP 2014-20. Possibilitar-se-á deste modo um nível mais estável de financiamento para operações no âmbito do Regulamento relativo ao apoio.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

10.45. Em muitos domínios do orçamento da UE, o quadro legislativo é complexo e o desempenho não é suficientemente tido em conta. As propostas de novos regulamentos no âmbito do novo QEC e da PAC para o período de programação de 2014-2020 correm o risco de continuar a basear-se fundamentalmente em recursos (orientados para as despesas), sendo portanto mais direcionados para a conformidade do que para o desempenho (ver pontos 10.3-10.4) 10.45. A Comissão partilha a opinião do Tribunal de que o atual quadro legislativo é complexo e não é centrado no desempenho. É por isso que se tem empenhado para que as suas propostas para a nova geração de programas no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020 contenham um quadro de desempenho sólido, com base numa definição clara de objetivos SMART, utilizando indicadores adequados que permitem comunicar, não apenas as realizações, como também os resultados e impactos dos programas de despesa. Espera-se que este quadro seja mantido no processo legislativo atualmente em curso entre o Parlamento Europeu e o Conselho, tendo em vista a adoção final das bases jurídicas. Os novos regulamentos relativos à PAC incluem novos elementos importantes para assegurar uma abordagem mais orientada para os resultados (ver resposta ao ponto 10.3): — Os novos pagamentos diretos foram concebidos para atender a necessidades e objetivos específicos (objetivos ambientais, jovens agricultores, áreas com restrições naturais, etc); — O projeto de regulamento do FEADER exige que cada Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) seja construído em torno da realização de objetivos quantificados, que estão estritamente relacionadas com os objetivos estabelecidos no regulamento. No caso de o PDR não conseguir atingir as metas pré-definidas, não será libertada a reserva de eficiência (ver resposta ao ponto 10.4). No que respeita à regulamentação proposta para os Fundos Estruturais e de Investimento Europeus, a orientação para a obtenção de resultados foi considerada um aspeto essencial. As propostas exigentes e inovadoras incluem: — uma lógica de intervenção reforçada que liga os objetivos estabelecidos pela União com objetivos vinculativos e precisos dos Estados-Membros, — pela primeira vez, critérios específicos de intervenção ex ante para melhorar a eficácia dos investimentos, — condições macroeconómicas indubitavelmente alargadas, — uma abordagem renovada de avaliação, assente no planeamento, a obrigação de avaliar o impacto de cada parte do programa e a utilização de novos métodos, e — um quadro de desempenho obrigatório, incluindo uma reserva de eficiência.

10.46. No contexto das negociações do QFP, a Comissão propôs um quadro de desempenho comum para a Comissão e as autoridades nacionais, que se baseia em indicadores de realizações e de resultados definidos de comum acordo. Contudo, um fator importante para o sucesso futuro neste domínio é a sua boa execução pela Comissão e pelos Estados-Membros (ver ponto 10.19). 10.46. A Comissão observa que, para todos os programas de gestão partilhada, a responsabilidade pela execução do quadro de desempenho comum reside principalmente nos Estados-Membros, que são responsáveis pela gestão diária dos programas, seu acompanhamento e elaboração de relatórios sobre os resultados.

10.47. O exame dos RAA das três Direções-Gerais leva a concluir que as informações comunicadas sobre as realizações políticas estão a evoluir, mas têm ainda uma utilidade limitada. As questões principais que o Tribunal identificou foram insuficiências dos objetivos e indicadores (ver pontos 10.9-10.16). As observações formuladas nos capítulos correspondentes dos dois últimos relatórios anuais do Tribunal são semelhantes às deste ano. 10.47. A Comissão considera que foram feitos progressos significativos nos últimos anos no que se refere à comunicação das realizações das políticas e que, nomeadamente, os Relatórios Anuais de Atividades das suas Direções-Gerais contêm um manancial de informação útil sobre os objetivos políticos e o seu impacto na sociedade. Os indicadores apresentados geralmente fornecem informações úteis sobre os progressos na consecução dos objetivos políticos globais da Comissão, e na verificação do desempenho.

10.48. O relatório de avaliação no âmbito do artigo 318.o continua a ser melhorado, não sendo ainda adequado para a utilização a que se destina no procedimento de quitação. O Tribunal reconhece o empenho da Comissão em reforçar a cultura do desempenho na instituição e em desenvolver um sistema fiável e sólido de gestão e informação sobre o desempenho. Para esse efeito, a Comissão irá apresentar, em 2014, um novo quadro para a apresentação de relatórios sobre o desempenho para o próximo QFP. Além disso, a Comissão tomou iniciativas com vista a reforçar e racionalizar os seus serviços responsáveis pela comunicação de informações sobre o desempenho durante o que resta do atual período de programação (ver pontos 10.20-10.24). 10.48. A Comissão reconhece que o relatório continua a ser um trabalho em curso com forte enfoque em realizar, todos os anos, melhorias possíveis para cada ano seguinte. Subsistem todavia dúvidas de que o relatório possa cumprir o propósito pretendido no processo de quitação para começar a fornecer elementos comprovativos fiáveis sobre as realizações das políticas da UE antes do final do QFP.

10.49. Tal como nos anos anteriores, o Tribunal identificou insuficiências que abrangiam a totalidade de um ciclo de gestão tradicional, nos seus trabalhos de auditoria de resultados publicados nos seus relatórios especiais de 2012. Nos três domínios específicos analisados este ano, o Tribunal constatou a existência de insuficiências em elementos essenciais dos sistemas de gestão e informação sobre o desempenho: a aplicação de objetivos SMART e de indicadores adequados não é coerente nos programas de despesas, existem deficiências que afetam a qualidade e a oportunidade dos dados sobre o desempenho e frequentemente a sustentabilidade dos projetos financiados pelas despesas da UE não está garantida. É importante dar resposta a estas questões, para que a próxima geração de programas de despesas consiga obter os resultados e impactos desejados (ver pontos 10.25-10.44).

Recomendações

10.50. O resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2010 é apresentado no anexo 10.2 . No Relatório Anual relativo ao exercício de 2010 (capítulo 8), o Tribunal formulou seis recomendações, que foram todas executadas em alguns aspetos. Esta apreciação dos progressos realizados baseia-se nos seguintes elementos: 10.50.

a) alguns desenvolvimentos positivos observados nas orientações e na gestão da qualidade a nível central (por exemplo, melhoria das instruções para a elaboração dos planos de gestão de 2013 e aperfeiçoamento do controlo da qualidade da parte 1 dos RAA de 2012);

b) insuficiências significativas que continuam a existir nos RAA examinados; b) A Comissão continua a empenhar-se para melhorar os Relatórios Anuais de Atividades. Estes visam: — incluir mais elementos de gestão de desempenho: definição de objetivos, indicadores de desempenho e metas associadas ao nível de cada programa, — aprofundar a comunicação sobre a forma como os recursos humanos e financeiros têm sido utilizados para alcançar os objetivos políticos definidos pelo Colégio, e a forma como essas políticas têm gerado valor acrescentado para a UE, — reforçar o processo interno de avaliação pelos pares nos Relatórios Anuais de Atividades, incluindo um maior enfoque na informação relativa ao desempenho.

c) insuficiências identificadas nos relatórios especiais do Tribunal.

10.51. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2012, o Tribunal recomenda que: 10.51.

— Recomendação 1: a Comissão e o legislador deverão garantir que, no próximo período de programação (2014-2020), se coloque a tónica no desempenho. Para isso, é necessário que um número limitado de objetivos suficientemente específicos, com indicadores pertinentes, bem como os resultados e os impactos esperados sejam fixados nos regulamentos setoriais ou de uma outra forma vinculativa; As propostas da Comissão para os programas no âmbito do próximo Quadro Financeiro Plurianual centram-se nas grandes prioridades políticas e no desempenho. Incluíram elementos de um quadro de desempenho melhorado, sob a forma de disposições sobre os objetivos e indicadores, disposições em matéria de acompanhameno e requisitos em matéria de avaliação e elaboração de relatórios. Todavia, no âmbito do procedimento legislativo ordinário, o Conselho e o Parlamento Europeu têm a responsabilidade final pela adoção dos atos legislativos de base.