COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 2.10.2001
COM(2001) 531 final
LIVRO VERDE
sobre a defesa do consumidor na União Europeia
(apresentado pela Comissão)
2LIVRO VERDE
sobre a defesa do consumidor na União Europeia
1. C ONSULTA SOBRE A DEFESA DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA
O objectivo do presente Livro Verde é lançar uma vasta consulta pública relativa à futura
orientação em matéria de defesa do consumidor na União Europeia. Este documento apresenta
uma análise da situação actual e das eventu ais opções para o futuro, com o objectivo de
suscitar um debate  bem fundamentado.
A Comissão convida as partes  interessadas a apresentar até 15 de Janeiro de 2002 os
respectivos comentários, que poderão incidir sobre todos os aspectos do documento, mas em
especial no que diz respe ito às seguintes questões:
/g183 Quais são os principais obstáculos com que  são confrontados os consumidores e as
empresas pelo facto de existirem diferenças  entre as disposições nacionais em matéria de
boas práticas comerciais ou de práticas leais no domínio da publicidade e de práticas
relativas aos aspectos pré-contratuais, contratuais e pós-venda das relações entre
empresas e consumidores?
/g183 Será necessária uma reforma da defesa do cons umidor no que diz respeito a este aspecto
do mercado interno?
/g183 A reforma deverá ter por base a perspectiva específica existente ou a perspectiva mista
exposta a seguir?
/g183 Qual o tipo de impacto decorrente das duas persp ectivas em termos de  custos e benefícios
para os consumidores e as empresas?
Na hipótese de ser adoptada a perspectiva específica:
/g183 Quais são as prioridades em  matéria de harmonização?
Na hipótese de ser adoptada a perspectiva mista:
/g183 Quais seriam os elementos-chave de uma cláusul a geral, os critérios gerais e as regras de
base da legislação relativa a práticas comerciais?
/g183 Qual seria a melhor solução - uma dir ectiva-quadro que inclua uma cláusula geral
baseada em práticas comerciais leais ou que ape nas diga respeito às práticas desonestas e
enganosas? Qual a solução mais viável? Q ual a mais indicada para a resolução do
problema da fragmentação do mercado inte rno no interesse dos consumidores?
/g183 Seria útil incluir um princípio de auto-re gulação numa directiva-quadro? No caso de a
resposta ser afirmativa, quais são os elemento s essenciais relativos  a estas opções e os
critérios da respectiva inclusão?
3/g183 Seria útil elaborar orientações práticas não vinculativas? Seria pr eferível que estas
orientações assumissem a forma de r ecomendações da Comissão ou de uma lista
indicativa de exemplos permitidos ou c onsiderados ilícitos anexos à directiva?
/g183 A participação das partes interessadas dever ia desempenhar algum papel na elaboração
das orientações prátic as não vinculativas?
/g183 Será necessário estabelecer um quadro jurídico  de forma a melhorar a cooperação entre
as autoridades responsáveis pe la defesa do consumidor?
/g183 Quais seriam os elementos essencia is de um quadro jurídico destes?
Solicita-se que todos os comentár ios sejam enviados (com a referência "Livro Verde sobre a
defesa do consumidor na  União Europeia") para o seguinte endereço:
Comissão Europeia
Direcção-Geral "Saúde e Defesa do Consumidor"F101 06/52Rue de la Loi 200B-1049 Bruxelles
Ou por correio electrónico para: consultsanco@cec.eu.intAlém disso, a Comissão pretende organizar um a reunião das partes interessadas e uma
consulta das autoridades nacionais.
2. D
EFESA DO CONSUMIDOR NO MERCADO INTERNO
2.1. Introdução
Para que do mercado interno po ssam resultar benefícios para os consumidores, estes devem
poder aceder facilmente aos bens e serviços  promovidos, oferecidos e vendidos fora das
respectivas fronteiras. É precisamente o movime nto transfronteiriço dos bens e serviços que
permite que os consumidores possam procurar negócios inte ressantes e produtos e serviços
inovadores, o que pretende ga rantir que são favorecidas as decisões de consumo mais
vantajosas. Esta procura trans fronteiriça aumenta a pressão concorrencial dentro do mercado
interno, permitindo uma oferta de bens e serviços mais eficaz e a preços competitivos. Este
círculo virtuoso só pode ser conc luído se o quadro legal em vigor incitar os consumidores e as
empresas a praticar trocas transfronteiriças. As  diferenças entre direitos nacionais relativas às
práticas comerciais em matéria de relações entre empresas e consumidores podem dificultar
esta evolução.
Existe uma dimensão comunitária da defesa do consumidor (aqui entendida como a disciplina
dos interesses económicos dos consumidores, co m exclusão dos domínios relativos à saúde e
à segurança e outras questões conexas) desde há  mais de 25 anos. O artigo 153º do Tratado
CE consagra um determinado núm ero de direitos dos consumidores - o direito à informação, à
educação e à organização para a defesa dos seus interesses. As directivas relativas à defesa do
consumidor na União Europe ia, normalmente baseadas em disposições respeitantes ao
mercado interno do artigo 95º (ex-artigo 100º -A) do Tratado CE, precisaram alguns destes
direitos. Outras directivas, apesar de nã o terem como objectivo principal a defesa do
consumidor, também apresentam repercussões di rectas quanto a esta matéria. Por outro lado,
4tanto as disposições como a jurisprudênc ia nacionais têm um impacto na defesa do
consumidor no mercado interno.
Todavia, a defesa do consumidor no merca do interno é confrontada com um conjunto
fragmentado de disposições e um sistema parcel ar ao nível da aplicação. A perspectiva do
alargamento apresenta o risco de uma maior fr agmentação do mercado interno e de problemas
suplementares em matéria de aplicação. A circulação de notas e moedas em Euros a partir deJaneiro de 2002 surge como uma óptima opor tunidade de desenvolvimento do mercado
interno dos consumidores. Se esta oportunidade não for apr oveitada, os cidadãos terão a
impressão que o projecto fundamental da União Europeia - o mercado interno - não lhes diz
respeito na sua vida quotidiana, apenas se re sumindo a um projecto concebido para servir os
interesses das empresas. Os obj ectivos da defesa do consumi dor consistem em assegurar um
sistema de regulação que:
/g183 assegure um nível de defe sa do consumidor tão eleva do quanto possível mantendo ao
mesmo tempo o menor custo po ssível para as empresas;
/g183 seja tão simples quanto possíve l e suficientemente flexível para reagir rapidamente ao
mercado, associando se mpre que seja possí vel os interessados;
/g183 forneça segurança jurídica e garanta a sua aplicação eficaz e efectiva, nomeadamente nos
litígios transfronteiriços.
A Comissão solicitou a elaboração de três estudos
1 com o objectivo de fornecer uma
perspectiva geral das disposiçõe s em matéria de defesa do cons umidor aos níveis nacional e
comunitário; o seu impacto é analisado de uma forma global nos parágrafos que a seguir se
apresentam.
2.2. Disciplina legal e jurisprudênc ia ao nível da União Europeia
As directivas comunitárias em  matéria de defesa do consumi dor podem ser incluídas em duas
grandes categorias: as directivas de aplicação geral e as que integram disposições relativas a
sectores específicos ou a métodos  de venda. Está previsto um mecanismo de aplicação pela
directiva relativa às acções inibitórias. O quadro que a seguir se apresenta resume asdirectivas vigentes.
Directivas comunitárias sobre a defesa do consumidor
Disposições gerais - Directiva sobre a publicidade enganosa
2, alterada pela directiva sobre a
publicidade comparativa3. Directiva sobre as indicações de preço. Directiva sobre as cláusulas
abusivas nos contratos cele brados com os consumidores4. Directiva sobre a venda e as
garantias de bens de consumo5.
Disposições respeitantes aos se ctores e métodos de venda – Directivas sobre os géneros
alimentícios6, os produtos cosméticos7, as denominações têxteis8 e os medicamentos para
utilização humana9, as viagens organizadas10, contratos negociados fo ra dos estabelecimentos
comerciais11, crédito ao consumo12, contratos à distância13, instrumentos de pesagem14 e
utilização a tempo parcial de bens imóveis ( timeshare )15.
Aplicação  – Directiva sobre as acções inibitórias16.
Além disso, outras disposições co munitárias, cujo objectivo prin cipal não consiste na defesa
do consumidor, também inclue m disposições sobre a defesa  do consumidor ou regulam os
5poderes das autoridades nacionais no que diz respeito à introdução  de disposições em matéria
de defesa do consumidor. Por exemplo, a directiva dobre o comércio electrónico17 abrange a
publicidade e o marketing  dirigido aos consumidores pelos serviços da sociedade de
informação. A directiva "televisão sem fronteiras"18 também coordena alguns aspectos das
comunicações comerciais transmitidas através de emissões de radi odifusão televisiva,
estabelecendo um nível elevado e uniforme de protecção, da aplicação do princípio do país de
origem, na definição precisa de conceitos e na clareza das exigências relativas à aplicação.
Acrescente-se ainda que a Convenção de Bruxelas (actualmente consagrada por um
regulamento comunitário19) e a Convenção de Roma20 determinam as regras que, em caso de
litígio transfronteiriço relativo a contratos celebrados na União Europeia, deverão serutilizadas para determinar qual  o Tribunal de um Estado-Membro  competente para conhecer o
processo (competência judicial) e a legislação nacional aplicável ao contrato (lei aplicável).Por fim, existe um conjunto de  jurisprudência do Tr ibunal de Justiça quanto à compatibilidade
de determinadas disposições nacionais de  defesa do consumidor  no mercado interno
21.
As principais características da protecção do c onsumidor na União Euro peia são as seguintes:
/g183 As directivas comunitárias em vigor em  matéria de defesa do consumidor, quando
comparadas com as disposições nacionais, não constituem um quadro legal completo para
as práticas comerciais entre empresas e consumidores, o que constitui o objectivofundamental da defesa do consumidor. Apesar  de alguns domínios terem beneficiado de
uma cobertura legislativa eficaz, outros domínios-chave não são abrangidos pordisposições comunitárias, nomeadamente no que diz respeito às práticas de
comercialização ( marketing ), práticas relativas ao c ontrato, pagamentos e serviços
pós-venda. O desenvolvimento de novas práticas comercia is e tecnológicas provoca
também uma tendência para a confusão das distinções tradicionais estabelecidas nalegislação comunitária entre as diferentes etapas da operação, o que acrescenta umelemento de incerteza.
/g183 Algumas directivas, nomeadamente as que são específicas a determinados sectores,
constituíram uma resposta muito concreta e relativa a um determinado momento a
problemas específicos bem definidos. Esta  situação, assim como o longo período que
decorre entre a apresentação da proposta e a aplicação das medidas comunitárias (a
directiva relativa à venda à distância fo i proposta em Junho de 1992 mas só entrou em
vigor a partir de Junho de 2000), provocaram um considerável nível de obsolência à
medida que as práticas do mercado fora m evoluindo. Tal pode imp licar que as normas
comunitárias sejam irreleva ntes e restringir inutilmente a inovação ou permitir que
eventuais infractores possam beneficiar deste quadro legal. A este situação deve seracrescentada a falta de flexibilidade que resulta do tempo necessário para alterar asreferidas directivas no sentido de as adapta r aos desenvolvimentos tecnológicos, mantendo
ao mesmo tempo o mesmo níve l de defesa do consumidor.
6Caso prático - a directiva sobre a venda à distância e a directiva sobre o direito real de
habitação periódica ( timeshare )
A directiva sobre a venda de bens à distância garante ao consumidor um determinado número
de direitos contratuais quando es te adquira bens ou serviços a um fornecedor que não
encontre directamente. Em especial, são concretizadas um determinado número de exigências
em matéria de informação, que deve ser forn ecida num "suporte durável" de forma a permitir
que o consumidor possa conserva r permanentemente a informação essencial sobre o contrato;
daqui não decorre qualquer problema desde que o suporte utilizado para a informação seja o
correio convencional ou electrónico. Contudo, o desenvolvimento da venda à distância
através das novas tecnologias da  telefonia móvel poderia ser limitado por estas exigências e
pelos limites da actual tecnolog ia. O que poderia refrear a inovação e debilitar a defesa do
consumidor.
As novas técnicas de comercialização relativas  ao direito real de habitação periódica
(timeshare ) foram concebidas de modo a garantir que em determinadas circunstâncias os
contratos fossem afastados do âmbito de apli cação da directiva e das suas obrigações
fundamentais. Por exemplo, alguns vendedores propõem contratos por um  período inferior a 3
anos ou prevêem um período anual de utilização in ferior a 7 dias. Além disso, os contratos
deste tipo são propostos através de um seguro  de adesão a um clube ou ainda através de
fórmulas pontuais que prete ndem excluir estas disposiçõe s do âmbito de aplicação da
directiva.
/g183 A interacção entre as disposições comunitári as em matéria de defesa do consumidor e as
outras medidas mencionadas implicou a criação de um quadro legal complicado e difícil de
compreender, tanto para as empres as como para os consumidores.
/g183 A jurisprudência do Tribunal de  Justiça das Comunidades Eur opeias relativa às eventuais
justificações de obstáculos à livre circulação de bens e serviços com base na defesa doconsumidor não apresenta uma solução pois ap enas diz respeito a questões específicas a
cada processo.
/g183 Apesar do seu rápido desenvolvimento em vários Estados-Membros, a auto-regulação
através de códigos de conduta, é bastante afect ada ao nível da União Europeia. Os esforços
empregues recentemente para desenvolver a auto-regulação ao nível da União não
conseguiram mais do que re sultados moderados. Foi demonstrado que a auto-regulação
constitui um complemento potencialmente útil à regulação e que pode reduzir a
necessidade de uma legislação muito detalhada e incluir benefícios pa ra os consumidores.
Embora em determinadas disposições comunitá rias sejam referidos códigos de conduta, o
seu potencial não tem sido completamente ex plorado ao nível da União por causa da
diversidade das ordens jurídicas nacionais. Além disso, diversos problemas decorrem da
incerteza do estatuto dos compromissos assumidos em códigos e da respectiva aplicação.
/g183 Ao contrário do que acontece no que diz respeito ao trabalho dos organismos de
normalização de acordo com a "nova abordagem"
22 e com os representantes das empresas e
dos sindicatos quanto ao diálog o social relativo à regulação em matéria de emprego, não
existe nenhum quadro que per mita uma participação ofic ial dos agentes no processo
regulador ao nível da União. Com a diversific ação dos mercados, cada vez mais se torna
necessário recorrer a peritos para a elaboração da regulação. Além disso, a participação dosagentes interessados pode tamb ém facilitar a aceitação das decisões reguladoras. A
7participação das partes interessadas ao nível da União depende da competência e da
representatividade de organismos capazes de representar eficazmente os grupos de
interesse.
2.3. Disciplina legal e ju risprudência nacionais em mat éria de defesa do consumidor
As disposições nacionais dos Estados-Membr os são aplicáveis sempre que não exista
legislação ou jurisprudência comunitária em vi gor. As referidas disposições nacionais podem
variar quanto ao seu conteúdo e aplic ação nos vários Estados-Membros. Cada
Estado-Membro possui um quadro regulador re lativamente bem dese nvolvido que visa quer
especificamente a defesa do consumidor ou que re gula as práticas comerciais entre empresas e
consumidores para outros objectivos. Todavia,  além do mesmo tipo de regulação que existe
ao nível comunitário, vários Estados-Membros possuem um princípio jurídico geral, por
vezes apoiado através de leis especiais, com vista à regulação das práticas comerciais entreempresas e consumidores.
Princípios gerais
O princípio geral de contra bonos mores  é respeitado na legislação da Áustria23, Grécia24,
Portugal25 e Alemanha26. O princípio de práticas comerciais leais  surge na legislação da
Bélgica27, Itália28, Luxemburgo29 e Espanha30. A França31 e os Países Baixos32, adoptam
disposições gerais relativas ao direito da responsabilidade civil, utilizando os Países Baixos o
conceito de carácter ilícito . Existem várias semelhanças relativamente ao princípio de
boas práticas de comercialização adoptado pela Dinamarca33, Finlândia34 e Suécia35. Pode-se
ainda encontrar princípios gerais comparávei s nos sistemas jurídicos de vários países
terceiros, especialmente nos Estados Unidos, Canadá (onde a defesa dos consumidores é
regulada ao nível da província) e Austrá lia. Contudo, não se c onhecem normas jurídicas
preponderantes deste tipo que re gulem as relações entre os consumidores e empresas no
Reino Unido ou na Irlanda, embor a existam princípios equivale ntes nas respectivas ordens
jurídicas36.
Os referidos princípios gerais foram desenvol vidos no âmbito de uma legislação posterior
mais específica ou o seu desenvolvimento foi de ixado ao cuidado dos tribunais durante várias
décadas, de onde resultou a criação de uma ju risprudência completa e detalhada. O seu
desenvolvimento em cada Estado-Membro variou em função da ordem jurídica, do alcance e
objectivo do princípio geral. Estes princípi os surgiram por diversos motivos, embora
actualmente sirvam para regular as práticas comerciais entre empresas e consumidores.
Assim, na Alemanha e na Áustria, a apreci ação do princípio geral evoluiu na defesa dos
concorrentes contra as práticas comerciais  desleais, estendendo-se também à defesa do
consumidor. Em França e em Espanha, estes obj ectivos são tratados separadamente - a defesa
do consumidor está prevista directamente por uma legislação especial, mas os consumidores
são protegidos indirectamente através de prin cípios gerais e diplomas legais que visam a
protecção dos concorrentes. Em contrapartida, a Dinamarca e a Suécia aprovaram medidasdestinadas de forma especial a proteger tant o o consumidor como os concorrentes. O âmbito
de aplicação e o alcance destas disposições gerais sobre a concorrência desleal varia bastantena prática entre determinados Estados-M embros por força do respectivo objectivo e
concepção. O desenvolvimento de tais variações  pode constituir um obstáculo às trocas e
provocar distorções da concorrência, garan tindo para práticas semelhantes tratamentos
completamente diferentes no conjunto da União Europeia.
Além disso, as normas relativas à defesa do consumidor ao nível da União permitem
geralmente que os Estados-Membros aprovem me didas mais detalhadas ou mais rigorosas
8(através das "cláusulas mínimas") para a defesa do consumidor ou, o que acontece mais
frequentemente, para manter as disposições em vigor, desde que sejam mais rigorosas do que
as disposições comunitárias. Assim, tal gera novas divergências entre as ordens jurídicas
nacionais, divergências essas que se acrescentam às que já existem em matérias nãoharmonizadas da defe sa do consumidor.
As principais características da interacção entre a regulação nacional e a regulação
comunitária no mercado in terno são as seguintes:
/g183 Existem divergências consideráveis entre as legislações aplicadas às práticas comerciais
entre empresas e consumidores no mercado in terno por força de disposições nacionais
especiais, de diferenças quanto aos princípi os gerais ou de diferente jurisprudência. O
tratamento da publicidade, através de dis posições nacionais sobre "publicidade leal" é
variável, assim como o tratamento das reclamações relativas à publicidade (no que dizrespeito aos benefícios soci ais, ambiente, saúde ["produtos milagrosos"]) e publicidade
para crianças (nomeadamente, quanto ao  patrocínio de programas educativos,
manifestações desportivas e marketing  nas escolas). As práticas de marketing , como por
exemplo as que são abrangidas pela proposta  de regulamento relativa às promoções de
vendas (isto é, os descontos, as simples re duções, saldos, ofertas combinadas, ofertas
promocionais, vales, senhas de desconto, concursos e jogos promocionais) e outros, como
por exemplo as lotarias e concursos, simulações de leilões, vendas em pirâmide,comercialização multinível e a técnica " bait and switch " estão sujeitas a diferentes
disposições nacionais. Também existem dife renças ao nível das práticas comerciais
relativas ao pagamento, ao objecto do contrat o, aos orçamentos, à execução, às prestações,
à entrega, à gestão das reclamações e ao se rviço pós-venda (por exemplo, os números de
assistência privilegiada, a garantia comercial, a troca, a reparação). As diferençasfundamentais relativas às dispos ições nacionais dizem respeito às exigências em matéria de
informação, ainda que determinadas práticas  sejam total ou parcialmente proibidas em
determinados Estados-Membr os mas autorizadas noutros.
Caso prático:  Comercialização multinível . Geralmente, trata-se de um fornecedor que criou
uma rede de distribuição para os seus produtos recrutando clie ntes encarregados de vender a
consumidores que conheçam. Alguns países remetem para disposições gerais em matéria defraude para reger este tipo de práticas, ao pa sso que outros remetem para leis sobre a defesa
do consumidor (por exemplo a Itália e os País es Baixos), e enquanto outros ainda remetem
para as leis sobre a concorrênc ia desleal (Áustria, Bélgica, França, Alemanha e Espanha, por
exemplo). Dada a grande variedade das dispos ições nacionais divergen tes, que vão desde a
proibição da venda ao domicílio (como no Luxemburgo, por exemplo), até à regulaçãodetalhada das modalidades da venda directa auto rizada a vários níveis (como, por exemplo, na
Espanha e no Reino Unido), as empresas dest e sector devem adaptar o respectivo plano de
comercialização e os seus instrumentos a cada país, de forma a terem a certeza que respeitamas disposições nacionais. Desta forma, as empresas que pra ticam a comercialização multinível
são impedidas de aplicar uma estratégia de venda e de comercialização pan-europeia, dadas asdiferenças entre as leis naciona is no conjunto da União Europeia.
/g183 O recurso à auto-regulação e ao código de  conduta varia bastante de um Estado-Membro
para outro. Na Dinamarca, Suécia e Finlândi a, a utilização de códigos é incentivada para
apoiar a legislação geral. A participação  de organismos responsáveis em matéria de
consumo é mais significativa qua ndo participam na elaboração destes códigos. Os referidos
códigos também são utilizados no Reino Unido, na Irlanda e nos Países Baixos, embora as
entidades responsáveis em matéria de consumo tenham um papel mais informal. O recurso
9à auto-regulação como complemento da regulação é menos conhecido noutros
Estados-Membros. Constata-se um aumento do recurso à auto-regulação na UniãoEuropeia, ainda que as orientações seguidas em cada Estado-Membro possam serdiferentes (ver o quadro a seguir).
Caso prático: Códigos de conduta relativos ao comércio electrónico
Os códigos de conduta revelaram-se par ticularmente populares no âmbito do comércio
electrónico. Na Dinamarca, Suécia e Finlândia são actualmente feitos alguns esforços para a
aplicação de um código de conduta naciona l para o comércio electrónico, reunindo as
entidades que representam as empresas e os consumidores sob o patrocínio do Governo. Nos
Países Baixos, Reino Unido e Alemanha, te ndo sido reconhecida a existência de vários
códigos de conduta para o comércio elect rónico, os governos trabalharam com os
consumidores e as empresas sobre projectos que visam determinar critérios relativos aos
códigos e entidades independentes que possam efectuar um controlo habitual dos referidos
códigos. Apesar de os códigos e respectivos cr itérios que ainda estão em fase de concretização
possuírem vários pontos comuns , reflectem todos a diversidad e das disposições nacionais de
fundo.
/g183 O impacto destas diferenças relativamente aos consumidores e às empresas parece tender a
aumentar com o desenvolvimento das práticas comerciais da "nova economia", que não são
previstas pelas normas especiais em vigor, mas que foram já in cluídas nos princípios gerais
nacionais e tratadas de form as diferentes. As novas prátic as publicitárias que questionam
as distinções tradicionais da imprensa escr ita entre publicação e publicidade (por exemplo,
o patrocínio de sítios na Internet, a lista de ligações, instrumentos de pesquisaremunerados, utilização de meta-dados e hi per-ligações, remissões e recensões) são
incluídas nesta categoria. As regras tradic ionais são também confrontadas com os novos
métodos como, por exemplo, os " cookies ", "spidering ", co-aquisições e aquisições
agrupadas. Os concursos e jogos em linha, as moedas Internet, os leilões na Internet e autilização da tecnologia revelam ainda al gumas diferenças no que diz respeito às
disposições nacionais no mercado inter no. Tendo em conta que o desenvolvimento da
Internet implicou o aparecimento de novas pr áticas não prevista s pelas disposições
nacionais, o mesmo parece acontecer com o desenvolvimento do comércio através dos
telefones móveis.
Casos práticos
Aquisição agrupada (ou co-aquisição) - descreve uma concentraç ão de clientes que se
reúnem através da Internet para adquirir bens  ou serviços a um preço reduzido estabelecido
pelos fornecedores dos bens ou de serviços na condição de ser encomendada uma quantidade
considerada suficiente. Não é cl aro qual o modo de tratamento deste tipo de práticas em todos
os Estados-Membros. Todavia, um tribunal al emão, o Landsgericht Köln, em 12 de Outubro
de 2000, estabeleceu que a prática da "aquisição agrupada", através da qual os adquirentes em
linha obtêm maiores reduções qua ndo se agrupam, constitui uma violação da lei alemã contra
a concorrência desleal.
Novas técnicas de pagamento - como a utilização da factura do telefone móvel ou de outro
tipo de telefones como meio de o fornecedor fa cturar novos bens e serviços. Apesar de estas
técnicas poderem oferecer oportunidades aos c onsumidores, criam também riscos bastante
graves, especialmente quando são empregues pe los autores de fraudes a quem os bancos
10recusaram facilidades de pagamento através de cartões de crédito. Este problema
manifestou-se nos Estados Unidos.
***
Questões para consulta
Quais são os principais obstáculos com que se  defrontam os consumidores e as empresas
pelo facto de existirem diferenças entre as  disposições nacionais relativas às práticas
comerciais leais/boas práticas comerciais em matéria de publicidade e de práticas ligadas a
aspectos pré-contratuais, contratuais e pós-venda das re lações entre empresas e
consumidores?
3. A FUTURA ORIENTAÇÃO DA DEFESA DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA
3.1. A necessidade de acção
O impacto acumulado desta situação representa um "mercado interno dos consumidores" que
não atingiu o seu pleno potencial nem seguiu  a evolução do mercado interno nas operações
entre empresas. É raro que os consumidores participem directamente no mercado interno
através das aquisições trans fronteiriças. Para as empresas , e sobretudo para as PME, a
diferença de tratamento em cada Estado-Membro  de práticas comerciais idênticas dissuade
fortemente o desenvolvimento das vendas tr ansfronteiriças e a ex ploração do mercado
interno. Na melhor das hipóteses, existe uma l acuna no que diz respeito à certeza e clareza de
cerca de 15 conceitos de obrigações jurídi cas. Na pior das hipóteses, a quantidade de
obrigações constitui um obstáculo para a quase totalidade das empresas com excepçãodaquelas que possuem os meios necessários  para se estabelecerem em todos os
Estados-Membros. Para os consumidores, esta fa lta de clareza e de segurança quanto aos seus
direitos constitui um travão importante ao nível da confiança e da fiabilidade. O mercadointerno, como todos os merca dos, baseia-se na confiança dos consumidores. As directivas
como a relativa à televisão sem fronteiras, que têm por base as disposições sobre o mercado
interno, evitam a necessidade de  aplicarem quinze conceitos re lativos a disposições nacionais
em matérias coordenadas pela s referidas directivas, utiliza ndo os mesmos termos que o do
país de origem das disposições. Isto também facilita o controlo do serviço prestador pelaautoridade responsável.
Um mercado interno do consumo que funcionasse com o seu poten cial total poderia contribuir
de forma sensível para a realização dos objectivos da União Europeia. A principal vantagemdo mercado interno consiste em representa r o maior mercado mundial de procura do
consumidor - mas esta vantagem não é totalmente explorada. Permitir às empresas, e emparticular às PME a exploração  deste potencial, nas mesmas  condições que nos mercados
internos, representaria um impulso important e para a competitividade. A simplificação das
regras em vigor e, sempre que for possível, a desregulação também seriam um auxílio naredução das enormes tarefas que pesam sobre as empresas. Os consumidor es teriam acesso a
uma maior amplitude de escolha e a melhores preços. As aquisições transfronteiriças não
ultrapassariam as aquisições locais, mas tornar-se-iam num vector importante com um maiorimpacto nos mercados do que na posição relativ a às vendas a retalho. A experiência do sector
automóvel demonstra que as aquisições tran sfronteiriças podem ter um efeito indirecto
bastante importante sobre a co ncorrência nos mercados n acionais, pois os consumidores
11exercem pressões sobre os fornecedores para que estes se adaptem aos preços que podem ser
encontrados noutro local do mercado interno. Dos estudos efectuados pela Comissão, bem
como de outros estudos consagrados aos pr eços do mercado interno decorre que existem
divergências de preços de uma amplitude comparável àquela que é observada para os
automóveis em relação a outros produtos de consumo. Um recente inquérito da Comissão
sobre preços demonstrou que as diferenças de preço de 30 ou 40% entre os países da União
que apresentam os preços mais baixos e os mais elevados não são excepcionais, por exemplo,
no que diz respeito aos produtos electrónicos de  consumo de marca (e tais diferenças não
poderiam ser explicadas apenas  através das diferenças no re gime dos impostos indirectos)37.
Estas divergências indicam, em parte, as c onsequências de um func ionamento imperfeito do
mercado interno do consumo.
Esta situação não é nova. No entanto, justifica- se uma nova acção com o objectivo de concluir
o actual mercado interno do consumo. A circulação das notas e moedas em Euros, a partir de1 de Janeiro de 2002, eliminará um obstáculo ps icológico de grande importância quanto à
participação directa dos consumidores no mer cado interno. O comércio electrónico possui o
potencial necessário para eliminar vários obstáculos geográficos e logísticos no mercadointerno do consumo. As PME e os consumidor es que se encontram nas extremidades do
continente europeu podem desenvolver relações  comerciais mais facilmente do que nunca.
Este potencial continua por explorar
38, não só porque o comércio  electrónico representa
apenas uma pequena parte das vendas a retalho mas também por permanecer amplamenteconfinado às fronteiras nacionais.
A perspectiva de alargamento também deter mina a necessidade de uma acção, pois se não
existir nenhuma reforma, o alargamento será um  factor de agravamento da complexidade do
contexto jurídico. Trata-se ai nda de uma ocasião para dotar os países candidatos, que nem
sempre possuem uma longa expe riência de defesa dos consu midores, de normas simples e
eficazes.
Os argumentos políticos a favor da reforma foram admitidos ao mais alto nível. O Conselho
Europeu de Lisboa definiu um novo objecti vo estratégico para a União, isto é, " tornar-se na
economia baseada no conhecimento ma is dinâmica e competitiva do mundo " através da
conclusão do mercado inte rno, da elaboração de normas fiáv eis para o comércio electrónico e
da simplificação e melhoria do contexto jurídico. O Conselho informal MercadoInterno/Consumidores de Lund, em 27 e 28 de Abril de 2001, também reconheceu a
necessidade do reforço da dimensão dos consumidores no mercado interno.
Por fim, o completo funci onamento do mercado interno do consumo poderia desempenhar um
papel importante na estratégia que visa apro ximar a União dos seus cidadãos, através da
desmistificação da ideia de que o mercado inte rno constitui um projecto de grandes empresas
e fazendo-lhes perceber as vantagens econó micas tangíveis na sua vida quotidiana.
3.2. Abordagem global
Sempre que existirem restrições transfronteiriças  ao comércio entre empresas e consumidores,
o desenvolvimento de um merca do interno do consumo que func ione plenamente depende de
uma maior harmonização das normas que regulam as práticas comerciais entre empresas econsumidores. A Comissão já reconheceu, na sua comunicação sobre o mercado interno dos
serviços
39 que as "medidas de harmonização adicionais deverão ser apropriadas em domínios
em que as considerações de saúde e protecção  do consumidor tenham  grande importância".
12Desta forma, a escolha fundament al refere-se ao tipo de método necessário para realizar uma
maior harmonização. Existem f undamentalmente duas opções:
/g183 uma abordagem específica baseada na aprova ção de uma série de novas directivas, ou
/g183 uma abordagem mista que pa sse por uma directiva-quadr o global, completada por
directivas especiais sempre que necessário.
3.3. Abordagem específica
Uma maior harmonização poderia ser efectuada através de uma série de novas directivas
especiais. É difícil perspectivar o número de di rectivas consideradas necessárias. As directivas
relativas à publicidade (com excepção das matérias  abrangidas pela directiva "televisão sem
fronteiras"), práticas de marketing , pagamentos e serviços pós-venda poderiam ser
perspectivadas, bem como determinadas directivas sectoriais especiais.
Por exemplo, a Comissão já iniciou uma séri e de trabalhos no âmbito das comunicações
comerciais e estudou de forma detalhada com os representantes dos Estados-Membros no
âmbito de respectivo grupo de peritos as possibilidades de aplicação do princípio doreconhecimento mútuo às dis posições nacionais no sub-domín io das promoções de vendas
40.
Tais práticas comerciais são utilizadas pelas empresas para publicitar os respectivos produtos
e serviços e estão sujeitas às disposições n acionais ou a uma jurisprudência detalhada que
varia bastante entre os Esta dos-Membros. Os trabalhos do grupo de peritos demonstraram que
o único meio de permitir a livre circulação de tais serviços tendo por base um nível elevado
de defesa do consumidor nest e domínio consiste em aumentar a harmonização. É esta a
proposta de um projecto de regulamento sobr e as promoções de ve ndas no mercado interno.
Uma tal abordagem possui vantag ens consideráveis - trata-se de um método familiar e fiável
que conduz à aprovação das disposições em vigo r. Em princípio, também é mais fácil chegar
a um acordo sobre as directivas cujo âmbito de aplicação seja relativamente limitado eproceder a alterações específicas no que  diz respeito a um período mais longo.
Todavia, existem algumas dúvidas sobre a ex clusividade da eficácia desta abordagem
relativamente a um mercado interno genuíno. As restrições  do âmbito de aplicação da
legislação em vigor em matéria de defesa do consumidor ao nível da  União justificaram a
necessidade das cláusulas designadas como mínimas nas directivas comunitárias . A adopçãode legislação selectiva e específica exigiria um compromisso claro da parte dosEstados-Membros em favor da alteração desta política, tanto no que diz respeito às directivasem vigor como para as novas directivas. Além  disso, um grande número de directivas em
vigor em matéria de defesa do consumidor deve rá ser alterado com o obj ectivo de ultrapassar
a obsolência decorrente de novos desenvol vimentos no mercado ou da caducidade de
disposições legais. Em termos ge rais, trata-se de um programa a longo prazo de grande valor,
no caso de ser possível realizá-lo.
3.4. Abordagem mista
Uma outra solução consistiria em desenvolve r uma directiva-quadro comunitária completa
que fizesse abstracção da tecnologia, com vista à harmonização das disposições nacionaisrelativas à equidade das práticas comerciais entre empresas e consu midores. Este diploma
basear-se-ia em modelos semelhantes à queles que podem ser observados em alguns
Estados-Membros e países terceiros em matéria de defesa do consumidor  e ao nível da União
para a segurança dos produtos
41 e ao que é proposto em matéria de segurança alimentar42.
13Uma directiva-quadro geral não afectaria as dire ctivas especiais sobre determinados sectores,
como por exemplo a directiva sobre as cláusu las abusivas nos contratos, bem como uma
legislação posterior, tal como a proposta de regulamento sobre as promoções de vendas e as
futuras alterações a estas directivas (por exemplo, a directiva sobre a televisão sem fronteiras). Esta directiva-quadro funcionari a como rede de segurança no sentido de abranger as práticas
(em relação às quais forem identificadas restri ções transfronteiriças) que não são abrangidas
pelos domínios coordenados abrangidos pelo âmbito de aplicação das directivas especiaissobre determinados sectores. Quando tal fosse necessário, a referida directiva-quadro seria
seguida em tempo útil de uma reforma das directivas em vigor em matéria de defesa doconsumidor com a finalidade de garantir a total coerência do sistema de defesa doconsumidor. Uma tal reforma seria iniciada a partir do momento em que a directiva-quadro
fosse aplicada e a prática tivesse permiti do adquirir uma deter minada experiência.
Com o objectivo de fornecer o grau de certe za exigido e prevenir as diferenças de
interpretação jurídica pelos tribunais nacionais , a directiva-quadro não deveria limitar-se a um
simples princípio geral regulador das práticas  comerciais entre empresa e consumidor. Esta
directiva abordaria as principais diferenças en tre as disposições nacionais relativas a práticas
comerciais que afectaram o funcionamento do mercado interno, estabelecendo regras claras
aplicáveis em toda a União graças a uma harmonização.
A principal vantagem de uma abordagem-quad ro relativamente a uma abordagem específica
decorre do facto de a sua natureza global reduzir  a necessidade de uma regulação da defesa do
consumidor mais detalhada. A existência de normas de referência gerais permite que aspráticas comerciais novas sejam consideradas sem que haja recurso a uma nova regulação. Asempresas podem inovar num am biente mais seguro e as práticas desleais podem ser
combatidas sem ser feito apelo a novas decisões. Uma abordagem-quadro permite tambémsimplificar as normas em vigor. Por exemplo, as  directivas relativas à publicidade enganosa e
à publicidade comparativa poderiam ser incluídas numa directiva-quadro. A flexibilidade deuma tal directiva-quadro eliminaria também a justificação das cláusulas mínimas nasdirectivas comunitárias em ma téria de defesa do consumidor.
Uma directiva-quadro forneceria uma base sólida para a auto-regulação em matéria de defesa
do consumidor à escala da União e para o desenvolvimento das orie ntações práticas não
vinculativas. Estes dois tipos de instrumentos  podem potencialmente reduzir a necessidade de
regulações dirigistas detalhadas . Por fim, uma directiva-quadro pode fornecer a base de uma
certa participação formal das partes  interessadas no processo regulador.
Todavia, embora uma directiva-quadro única seja também em teoria mais simples e mais
rápida de negociar do que uma séria de dir ectivas, o referido instrumento legal englobaria
mais questões substanciais e teria mais  dificuldade em obter um consenso.
14Questões para consulta
/g183 Será necessária a reforma da defesa do consum idor no que diz respeito a este aspecto do
mercado interno??
/g183 A reforma deveria ser prosseguida com bas e na abordagem específica em vigor ou na
abordagem mista aqui definida? Qual a solução ma is viável? Qual a mais indicada para a
resolução do problema da fragm entação do mercado interno?
/g183 Que tipo de impacto podem as duas abordagens ter ao nível dos custos e dos benefícios
para o consumidor e a empresa?
/g183 Quais são as prioridades de har monização numa abordagem específica?
4. O UTRAS QUESTÕES
Se for adoptada uma abordagem mista para  a reforma da defesa do consumidor, um
determinado número de out ras questões surgirão.
4.1. Directiva-quadro relativa às práticas comerciais leais
Uma directiva-quadro basear-se-ia numa cláusula  geral relativa às relações entre consumidor
e empresa. Este diplom a poderia ter como inspiração mode los jurídicos em vigor fundados em
"práticas comerciais leais" ou "um bom co mportamento comercia l". Em substância,
constituiria uma obrigação relativa ao não exercício de práticas comerciais desleais e incluiria
uma análise geral. Uma tal abordagem é comparável à existente na directiva sobre ascláusulas abusivas nos contratos. Seriam excl uídas as disposições nacionais que abrangessem
apenas objectivos de interesse geral relativamente a práticas comerciais sem qualquer nexocom a defesa do consumidor (como, por exem plo, no que diz respeito ao pluralismo,
protecção da cultura, à saúde e segurança e respeito pela dignidade humana), bem comodisposições das ordens jurídicas n acionais em matéria de contratos.
A cláusula geral deveria ser completada através de critérios gerais de lealdade e de regras
específicas para suprimir as diferenças na regulação nacional em matéria de práticascomerciais. Estes critérios incidiriam sobr e todos os elementos do comércio leal, por
exemplo, a comunicação de informações, as pr áticas desonestas e enganosas ou o abuso de
influência, bem como as normas sobre marketing  e práticas comerciais ligadas às relações
contratuais e ao serviço pós-venda da operação. Estes princípios e normas de carácter geral
incidiriam sobre as principais questões que estão na origem de incertezas e diversidades eteriam por base os seguintes elementos:
/g183 Jurisprudência do Tribunal de Justiça e c onceitos jurídicos comunitários em vigor,
nomeadamente em matéria de publicidade enganosa e análise das cláusulas abusivas nos
contratos,
e
/g183 exemplos nacionais relativos a pontos tais como as práti cas desonestas e enganosas, o
abuso de influência ou as pressões, a comuni cação de dados, os consumidores vulneráveis,
os negócios equitáveis e a boa-fé.
154.2. Quadro geral relativo às pr áticas desonestas e enganosas
Em vez de se basear nas prá ticas comerciais leais, a dire ctiva-quadro poderia fundar-se no
conceito mais restrito das práticas desonestas e enganosas. Seria provavelmente mais fácilchegar a um acordo relativamente a uma direc tiva-quadro deste tipo, dado este conceito ser
em muitos aspectos o denominador comum dos conceitos de práticas comerciais desleais noconjunto da União Europeia. Em especial, esta  proibição geral já foi estabelecida como
critério da directiva sobre a publicidade enganosa. Uma abordagem comum da Comissãorelativamente a estes pontos cons tituiria um passo significati vo relativamente aos planos de
defesa do consumidor e uma simplificação do contexto regulador. Poderia também ser
concebida como um primeiro passo no sentido de  uma directiva-quadro baseada nas práticas
comerciais equitáveis . Todavia, dado o âmbito de aplic ação mais limitado, a directiva-quadro
não cobriria a totalidade das questões abrangid as por uma obrigação global de comércio leal
(por exemplo, o emprego de técnicas de vendas baseadas num abuso de influência).
Consequentemente, as abordagens  nacionais divergentes relativas a questões que não sejam
abrangidas pelo objecto desta obrigação poderiam continuar a desenvolver-se, sendo
provavelmente necessárias novas regulaçõ es específicas ao nível da União.
4.3. Informação
Dada a importância das dispos ições em matéria de informação associadas à defesa dos
consumidores e considerando o direito dos consumidores à informação estabelecido no
artigo 153º do Tratado CE, as obrigações gera is relativas à comunicação de informações
constituiriam o núcleo das duas opções. Um aspecto essencial nesta situação seria a obrigaçãopara as empresas de comunicar todas as in formações materiais aos consumidores clara e
atempadamente. Isto garantiria o cumprimento correcto do direito à informação conferido aosconsumidores pelo Tratado. Na directiva-quadro  relativa às práticas comerciais equitáveis,
seria também possível prevenir práticas tais como a sobrecarga deliberada de informações e orecurso excessivo às cláusulas "em letras pe queninas". Tal demonstraria, além disso, uma
outra dimensão importante do comércio desl eal, isto é, que as omissões podem também
constituir uma prática comercial desleal.
4.4. Auto-regulação e co-regulação
Muitos problemas podem não se prestar a uma acção reguladora. Através da auto-regulação
podem ser atingidos determina dos objectivos em matéria de defesa do consumidor,
especialmente nos sectores que reconhecem  possuir um interesse comum poderoso em
conservar a confiança dos consumidores e semp re que os autores de fraudes possam atentar
contra esta confiança. Uma auto-regulação eficaz que inclua compromissos clarosvoluntariamente obrigatórios quanto aos consu midores e que seja correctamente aplicada
pode reduzir a necessidade de regulação ou de co-regulação. No momento presente, não existe
nenhum meio de garantir a efic ácia de uma auto-regulação à escala da União Europeia em
matéria de defesa do consumidor. Uma outra opção consiste em a directiva-quadro permitirque tal seja possível, possibilitando desta forma às empresas  a adesão a um único código de
conduta comum, em vez de quinze. As difere nças relativas aos direitos nacionais e aos
normativos obrigacionais gerais  não permitem actualmente o de senvolvimento de verdadeiros
códigos comunitários.
Seriam indispensáveis dois elementos fundame ntais para permitir o funcionamento da opção
da auto-regulação à escala da União. Antes de mais, qualquer norma tivo obrigacional geral
deveria definir o não respeito das normas que abrangem uma empresa através do seu
compromisso voluntário em relação aos consu midores no que diz respeito a uma prática
16comercial enganosa ou desleal. Actualmente, só é possível intentar uma acção judicial em
caso de não respeito de um compromisso vol untário se este compromisso for retomado na
publicidade, podendo nesta hipótese serem invocad as as disposições da directiva sobre
publicidade enganosa. A introdução de uma cons equência jurídica quanto aos compromissos
assumidos nos termos de códigos de condut a e de outros compromissos voluntários poderia
provavelmente beneficiar tanto as  empresas como os consumi dores. Os consumidores teriam
a convicção de que as autoridades agiriam como "último recurso". O cumprimento rigoroso
dos compromissos assumidos, graças à auto-regu lação, constituiria um poderoso argumento a
favor de uma menor regulação. Uma auto-regulação mais rigorosa cobriria também oproblema dos "infractores", poi s forneceria um ponto de referê ncia suplementar aos tribunais
e às autoridades nas suas relações com os operadores que não se s ubmetessem aos referidos
acordos.
Em segundo lugar, o âmbito de aplicação do normativo obrigacional geral não abrangeria
apenas as empresas que tivessem relações co merciais com os consumidores, mas também as
associações comerciais e outras organizações que emitissem recomendações sobre as práticascomerciais e que estabelecessem códigos, etc. É o que acontece hoje com a Directiva relativaàs cláusulas abusivas nos contratos (artigo 7º). Dada a influência que exercem as associaçõesprofissionais no desenvolv imento das práticas comerciais, pare ce lógico que seja reforçada a
responsabilidade das respectivas acções neste se ntido. Por fim, não ex istiriam disposições que
previssem a subscrição ou aprovação explícita  de códigos pela Co missão. Tal não seria
oportuno considerando as possibilidades de afas tamento das normas da concorrência através
de códigos e a responsabilidade da Comissão em matéria de aplicação das referidas normas.
A Comissão incentivou uma maior utilização de "mecanismos de co-regulação" e de
"directivas-quadro" no seu recente Livro Branco sobre a Governança
43. Assim, todas as
propostas em matéria da defesa  do consumidor que prevejam a co-regulação devem obedecer
às condições relativas à co-regulação es tabelecidas no Livro Branco. O papel e a
responsabilidade dos guardiões dos códigos na elaboração desses mesmos códigos e o papel
dos poderes públicos na sua aplicação poderia ser, por um lado, reforçado e, por outro,
clarificado. A combinação de uma directiva-quad ro e de uma base de auto-regulação à escala
da União poderia ser concebida como uma ab ordagem de co-regulação, que nos termos do
Livro Branco, é próxima, em certos aspectos, da "nova abordagem".
4.5. Orientaçõe s práticas
Embora uma directiva-quadro fornecesse um grau elevado de segurança jurídica às empresas
e aos consumidores, subsistiria sempre um cer to risco relativamente às divergências na
interpretação efectuada pelos tr ibunais nacionais, mesmo que actu almente tal só se verifique a
um nível mínimo. Todavia, uma directiva-quadro facilitaria o trabalho do Tribunal de Justiçana resolução das mencionadas questões no futuro. Poderiam ser utilizadas novas directivas
para garantir a segurança jurídica, especialmente em problemáticas específicas a determinadossectores.
Além disso, poderiam prever-se or ientações práticas não vincul ativas estabelecidas num estilo
informal em benefício dos cons umidores e das empresas, dos magistrados e dos funcionários
responsáveis. Ainda que não fo ssem juridicamente vinculativ as, tais orientações poderiam
reforçar a segurança e reduzir o risco de disp ersão. As referidas orientações poderiam assumir
a forma de recomendações da Comissão ou de um a lista indicativa de exemplos de práticas
comerciais gerais e específicas a determina dos sectores. Uma lista comparável à que é
utilizada na directiva sobre as cláusulas abusivas nos contratos, teria como vantagem ser maisformalmente associada à legislação substanc ial. A possibilidade para a Comissão e os
17Estados-Membros de actualizarem a referida lista através de um comité regulador, poderia
também ser considerada no sentido de evita r a sua obsolência. Num ou noutro caso, as
orientações deveriam ser elabor adas num contexto de transparência máxima e de consulta.
4.6. Participação das partes interessadas
A introdução de orientações práticas não vinc ulativas poderia também permitir a introdução
da participação das partes interessadas na  elaboração das referidas orientações. Alguns
parceiros designados pela Comissão e pelos Estados-Membros poderiam ser convidados a
chegar a acordo sobre os capítulos específicos a sectores das orientações num determinadoprazo. Sempre que tal fosse possível, a direc tiva-quadro deveria estabelecer as modalidades
da referida participação e critérios relati vos aos organismos que representam as partes
interessadas. Os organismos de carácter comunitário deveriam também estar melhor
organizados e ter mais capacidade do que actualmente, devendo o se u financiamento ser
revisto.
18Questões para consulta
Se a abordagem mista fosse adoptada:
Quais seriam os elementos essenciais de uma cl áusula geral, os critérios gerais a respeitar e
as regras essenciais da regul ação das práticas comerciais?
/g183 Qual a solução preferível? Uma direc tiva-quadro com uma cláusula geral baseada em
práticas comerciais leais ou que apenas se refira a práticas  enganosas e desonestas? Qual
seria a abordagem mais viável? Qual a mel hor solução para o problema da fragmentação
no mercado interno tendo em conta o interesse dos consumidores?
/g183 Seria útil incluir um princípio de auto-re gulação numa directiva-quadro? No caso de a
resposta ser afirmativa, quais são os elemento s essenciais relativos  a estas opções e os
critérios da respectiva inclusão?
/g183 Seria útil elaborar orientações práticas não vinculativas? Seria pr eferível que estas
orientações assumissem a forma de r ecomendações da Comissão ou de uma lista
indicativa de exemplos permitidos ou c onsiderados ilícitos anexos à directiva?
/g183 A participação das partes interessadas dever ia desempenhar algum papel na elaboração
das orientações prátic as não vinculativas?
5. A PLICAÇÃO
5.1. Aplicação na União Europe ia no momento presente
Todas as medidas reguladoras de vem ser associadas a estruturas adequadas que garantam a
sua aplicação coerente. Os mercados têm necessidade não só de disposições claras e seguras,mas também que estas sejam efectivamente aplicadas. A confiança dos consumidores e ummercado interno concorrencial exigem uma aplicação e execução coerentes do direito,independentemente do local em que  se encontre o consumidor ou a empresa. Quer se recorra a
uma abordagem específica ou a uma directiva-quadr o para a regulação, esta deve estar ligada
a mecanismos de aplicação se quisermos que os  Estados-Membros estejam aptos a cooperar,
rápida, eficaz e efectivamente para resolv er questões de aplicação transfronteiriças.
A criação do mercado inter no implicou já o desenvolviment o de alguma cooperação em
matéria de aplicação e coordenação. Por exemplo, foram criados mecanismos oficiais decooperação no âmbito de políticas do mercado interno no que diz respeito à fiscalidade,
alfândegas, segurança alimentar e segurança dos produtos. Quanto à defesa do consumidor,
existem actualmente um conjunto de mecanismos informais e apenas um instrumento jurídico.A directiva relativa às acções inibitórias conf ere aos organismos nacionais responsáveis em
matéria de consumo e às associações de cons umidores designadas pelos Estados-Membros o
direito de intentarem acções inibitórias em  todos os tribunais do respectivo Estado-Membro
bem como dos outros Estados-Membros com o objectivo de impedir que os comerciantes
infrinjam as directivas comunitárias sobre a defesa do consumidor. A Rede Internacional de
Controlo da Comercialização (RICC) é um fóru m semestral de cooperação informal entre os
responsáveis que se ocupam da aplicação das leis sobre as práticas comerciais no mundo.
19Além disso, um sub-grupo de funcionários res ponsáveis da União Europeia reúne-se de 6 em
6 meses.
A Comissão, para além de participar activ amente no RICC, manteve um diálogo com os
Estados-Membros sobre o futuro da coopera ção em matéria de execução. A sua análise da
operação de aplicação do direito no mercado interno definiu as pr incipais características que a
seguir se apresentam quanto à aplicação das re gras em matéria de defesa do consumidor no
mercado interno:
Embora os consumidores e as associações de  consumidores continuem a ter um papel
essencial em matéria de ap licação das disposições, através dos tribunais, o pleno
funcionamento do mercado inte rno do consumo dependerá ainda  da cooperação activa das
autoridades públicas responsáveis pela garan tia do cumprimento do direito do consumo "em
último recurso". A capacidade dos poderes públic os de se oporem a eventuais prejuízos
sofridos pelos consumidores sempre que empresas  cometam fraudes, ajam de forma desonesta
ou desleal e de convencerem as empresas  a modificarem o seu comportamento sem
recorrerem a processos legais fastidiosos cons titui um elemento fundamental da confiança das
empresas e dos consumidores. Um mercado inte rno necessita da sua vi gilância coordenada.
/g183 O desenvolvimento do comércio electrónico, de signadamente, reforçará a necessidade de
uma cooperação. O contexto "em linha" cria  oportunidades sem precedente para as
empresas fraudulentas, desonestas ou desleai s atingirem consumidores abrangidos por
jurisdições diferentes e para se subtraírem  à autoridade das entidades responsáveis. O
artigo 19º da Directiva sobre o comércio electrónico impõe que os Estados-Membros
adoptem os meios adequados de vigilância e de  investigação para aplicação da directiva e
para cooperação com os outros Estados-Membros.
/g183 A cooperação entre entidades públicas dos di ferentes Estados-Membros é essencial para
lutar contra os comerciantes que actuem de forma fraudulenta, desonesta ou desleal em
operações transfronteiriças. As disposições em vigor em matéria de cooperação informal
obtiveram um grande sucesso ao nível informal . Todavia, não fornecem os instrumentos de
cooperação necessários que foram criados noutros domínios políticos.
/g183 A directiva sobre as acções inibitórias, apesar de preencher uma lacuna importante e de
constituir um instrumento e ssencial para as associaçõe s de consumidores tem poucas
hipóteses de se tornar num instrumento polival ente para resolver as referidas questões. A
relação custo/benefícios para  uma autoridade pública no que diz respeito à instauração de
acções inibitórias em jurisdições estrangeir as não apresenta um carácter tão positivo que
permita que este tipo de acçã o possa tornar-se num instrumento de aplicação quotidiana do
direito.
/g183 Não existe nenhum quadro para a troca sistem ática de informação ("assistência mútua")
espontânea ou mediante solicitação, que diga respeito a comerciantes potencialmente
fraudulentos, desonestos ou desleais. A ampl a troca de informações constitui a pedra
angular de uma vigilância eficaz do merca do. Não existe nenhuma base jurídica para a
partilha de uma tal informação em total conf idencialidade entre en tidades responsáveis
pela aplicação do direito. Por exemplo, foi cr iada uma base de dados no sub-grupo UE do
RICC que, no entanto se limita a ser um instrumento histórico e arcaico que nada tem a vercom um instrumento de aplicação "em tempo real", por força de exigências em matéria deconfidencialidade. As entidades responsávei s pela aplicação agem unicamente em nome
dos consumidores abrangidos pela respectiv a competência e não, como exige o mercado
interno, em nome de todos os consumidores da União. Não existe nenhum quadro para as
20acções coordenadas de aplicação contra os  comerciantes que visem consumidores em
vários Estados-Membros. Existem entidades re sponsáveis em vários níveis do Governo nos
Estados-Membros - mas, todavia, não há ne nhum ponto de contacto oficial único para as
autoridades de um Estado-Membro e não há  nenhum trabalho de ligação que se possa
considerar suficiente em cada Estado-Membro para garantir uma boa cooperação.
/g183 A inexistência de um quadro para a cooperação em matéria de aplicação na União também
tem por consequência que a União não esteja apta a de senvolver uma cooperação eficaz
com os países terceiros. O desenvolvimento do comércio electrónico, que deixa adivinhar a
perspectiva de aquisições tr ansfronteiriças à escala mundi al, exige uma tal cooperação.
Para fazer face a este desafio, foi criada um a rede de cooperação mundial formal pelos
Estados Unidos, o Canadá e a Austrália, tendo sido convidados a participar a União
Europeia, o Japão e outros países . Esta rede mundial já se en contra apta a ultrapassar os
problemas de confidencialid ade encontrados pelos RICC-UE, tendo criado uma base de
dados "em tempo real". A ausência de um quadro comunitário de cooperação impede a
União Europeia de aderir à rede mundial  e de ter uma influência sobre o seu
desenvolvimento.
/g183 Para além da ausência de instrumentos práticos de cooperação na aplicação existentes
noutros domínios políticos, também se verifica  a ausência de um quadro formal para a
cooperação em matéria de projectos comuns e de troca de melhores práticas no que diz
respeito à educação, formação e representação dos consumidores. As boas ideias não são
sistematicamente partilhadas e as tentativas para evitar a dup licação dos esforços e pôr em
comum os recursos foram limitadas e pontuais. Is to acontece apesar de existirem recursos
muito restritos em matéria de aplicação e de educação, de informação e de representaçãoem todos os Estados-Membros.
/g183 O pleno funcionamento do merc ado interno do consumo depe nde da aplicação mais ou
menos eficaz do direito em todos os Estados -Membros. O artigo 153º do Tratado CE foi
alterado pelo Tratado de Amst erdão no sentido de ser precis ado o papel da Comissão como
garante da eficácia das políti cas nacionais. No momento presente, não existe nenhum
quadro legal que permita à Comissão desempenhar este papel de controlo e de apoio noreforço das normas de execução no merca do interno. A necessidade de a Comissão
desempenhar este papel de a poio aumentará com o alargamento e a adesão de países que
não possuem uma longa tradição em matéria de defesa do consumidor.
/g183 A Comissão também é afectada relativamente ao controlo que efectua quanto ao mercado
interno do consumo e ao impacto da legislação  em matéria de defe sa do consumidor pela
sistemática ausência de um " feedback " de informações dos Estados-Membros.
Designadamente, a ausência de " feedback " das autoridades responsáveis pela aplicação e
pelos dados sistemáticos re lativos às queixas dos consumidores, provocou uma grande
dificuldade na avaliação do desenvolv imento do mercado interno do consumo.
5.2. Opções para um reforço da cooperação em matéria de aplicação
É absolutamente indispensável a criação de um quadro jurídico para a cooperação formal
entre os poderes públicos para a construção de um mercado interno do consumo e, tendo em
conta que o seu desenvolvimento constituiria um verdadeiro co mplemento a qualquer reforma
da regulação nos termos do que foi exposto nos  n.ºs 3 e 4, a necessidade de tais mecanismos
afirma-se de uma forma independente. A vantag em de um quadro jurídico de cooperação, à
imagem do que se faz noutros domínios polític os, é constituída pela oferta de novas
possibilidades e novos instrumentos às autori dades responsáveis pela aplicação do direito.
21Contudo, também seria útil neste domínio a a dopção de novas medidas que não necessitassem
da aprovação de legislação. O emprego e a prática de instrumentos tanto formais como nãoformais pode desenvolver-se ao longo do tempo e em função das necessidades, mas não
podem intervir antes de tais instrumentos serem criados.
Um quadro legal para a cooperação teria vant agens para o mercado interno com base na
regulação comunitária actual em matéria de de fesa do consumidor, sem que fosse necessário
proceder às reformas de defesa do consumidor  evocadas supra. As vantagens de um quadro
legal para a cooperação seriam  todavia maiores se uma ou outra destas opções de reforma
fosse adoptada. O alargamento de uma base de normas comuns de aplicação auxiliaria as
autoridades responsáveis a reforçar a cooperação e a confiança mútuas.
De qualquer forma, o desenvolvimento de um quadro de cooperação permitiria melhorar o
feedback  das informações entre as autoridades en carregadas da aplicação e as responsáveis
pela regulação. A natureza dos problemas de de fesa do consumidor é ta l que são muitas vezes
necessárias medidas políticas combinadas que associem a acção reguladora a iniciativas emmatéria de aplicação, informação e educação. A gestão quotidiana das medidas de aplicação eda regulação deveria ser mais intimamente integrada no futuro.
Um determinado número de possibilidades do pont o de vista dos instru mentos de cooperação
deveriam ser incluídas no quadro legal de c ooperação. Trata-se nomeadamente dos seguintes
elementos:
/g183 A nomeação de autoridades competentes em cada Estado-Membro para a coordenação da
cooperação em matéria de aplicação entre entidades nacionais, regionais e locais e
actuação como ponto único de contacto. A coope ração judiciária não estaria incluída.
/g183 O estabelecimento de direitos e deveres de assistência mútua e recíproca entre os
Estados-Membros. A assistência mútua poderia incidir sobre a troca de informação na
sequência de solicitação ou prestada de forma espontânea, o emprego recíproco da
notificação nacional, dos poderes de vigilânc ia, de inquérito e de apreensão. Poderia
também ser incluído neste quadro o princí pio de acordo com o qual as autoridades
nacionais responsáveis pela aplicação podem ac tuar em nome de todos os consumidores da
União.
/g183 A criação de bases de dados e de redes de comunicação comuns que respeitassem as
disposições relativas à confidencialidade.
/g183 A criação de obrigações que imponham aos Es tados-Membros a prestação de informação
(estatísticas, reclamações, esquemas de riscos, urgências) à Comissão com vista à sua
difusão nos outros Estados-Membros para refo rçar a coordenação do controlo do mercado.
Poderia, nomeadamente, incl uir-se o desenvolvimento de um sistema comunitário de
classificação das reclamações  por tipo e sector. A criação de obrigações que imponham à
Comissão o controlo e a avaliação da aplicação  da regulação sobre o mercado interno e a
aplicação das políticas nacionais e de  coordenação dos projectos comuns.
/g183 A possibilidade de os Estados-Membros levarem a cabo acções coordenadas em matéria de
aplicação da regulação (investigações simultâ neas, acções inibitórias, etc.) ao mesmo
tempo que conservam os respectivos  poderes nacionais de aplicação.
22/g183 A possibilidade de realizar projectos nacionais e comunitários comuns, como a criação de
redes de informação e de comunicação, de  bases de dados comuns, uma formação,
seminários, intercâmbios e inspecções comuns.
/g183 A possibilidade de a União Europeia iniciar uma cooperação com países terceiros em
matéria de aplicação da regulação e de ader ir a redes mundiais nesta matéria. A eventual
associação de países candidatos a iniciativas de cooperação, e especialmente a projectoscomuns.
Sejam quais forem afinal os instrumentos escolhidos para serem incluídos no quadro de
cooperação, a sua gestão exigirá a criação de um Comité da Comissão e dosEstados-Membros, nos termos da Decisão 1999/468/CE
44. Este comité teria o papel de
implementar a cooperação e de actuar como fórum para análise, vigilância e resolução dosproblemas e das acções não legislativas.
Questões para consulta
/g183 Será necessário um quadro legal destinado a me lhorar a cooperação entre as autoridades
responsáveis pela aplicação da regulação em  matéria de defesa do consumidor?
/g183 Quais deveriam ser os elementos essenciais de um tal quadro jurídico?
                                                
1V.I.E.W. "Study on the feasibility of a general legislative framework on fair trading." (estudo sobre a
admissibilidade de um quadro legal sobre o comércio leal) http://europa.eu.int/comm/consumers;
PriceWaterhouseCoopers "study on consumer law and the information society" (estudo sobre as disposições
relativas ao consumidor e a sociedade de informação). http://europa.eu.int/comm/consumers and Lex Foriestudo para identificação das melhores práticas de ut ilização da "soft law" e análise da sua aplicação aos
consumidores na UE. http://europa.eu.int/comm/consumers.
2Directiva 84/450/CEE do Conselho, de 10 de Setembro de 1984, relativa à aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de publicidade enganosa
(JO L 250, de 19.09.1984).
3Directiva 97/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho  de 6 de Outubro de 1997 que altera a Directiva
84/450/CEE relativa à publicidade enganosa para incluir a publicidade comparativa (JO L290, de23.10.1997).
4Directiva 93/13/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, relativa às cláusulas abusivas nos contratoscelebrados com os consumidor (JO L95, de 21.04.1993, pp. 29-34).
5Directiva 1999/44/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Maio de 1999, relativa a certosaspectos da venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas (JO L 171, de 07.07.1999, pp. 12-15).
6Directiva 95/58/CE do Parlamento Europeu e do Consel ho, de 29 de Novembro de 1995, que altera a
Directiva 79/581/CEE, relativa à protecção dos consum idores em matéria de indicação dos preços dos
géneros alimentícios, e a Directiva 88/314/CEE, re lativa à protecção dos consumidores em matéria de
indicação dos preços dos produtos não alimentares (JO L 299, de 12.12.1995, pp. 11-12).
7Directiva 76/768/CEE do Conselho, de  27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das legislações dos
Estados-Membros respeitantes aos produtos cosméticos  (JO L 262, de 27.09.1976, p. 169), alterada pela
Directiva 79/661/CEE (JO L 192, de 31.07.1979, p. 35), Directiva 82/368/CEE (JO L167, de 15.06.1982,p. 1), Directiva 83/574/CEE (JO L 332, de 28.11.1983, p. 38), Directiva 88/667/CEE (JO L382, de
23                                                                                                                                                        
31.12.1998, p. 46), Directiva 89/679/CE (JO L398, de  30.12.89, p. 25), Directiva 93/35/CEE (JO L151, de
23.06.1993, p. 32) e Directiva 97/18/CE (JO L114, de 01.05.1997).
8Directiva 96/74/CE do Parlamento Europeu e do Co nselho de 16 de Dezembro de 1996 relativa às
denominações têxteis (JO L 32, de 03.02.1997, p. 38 ), alterada pela Directiva 97/37/CE (JO L169, de
27.06.1997, p. 74).
9Directiva 92/28/CEE do Conselho, de 31 de Março de 1992, relativa à publicidade dos medicamentos parauso humano (JO L 113, de 30.40.1992).
10Directiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de J unho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias
organizadas e circuitos organizados (JO L 158, de 23.06.1990, pp. 59-64).
11Directiva 85/577/CEE do Conselho, de  20 de Dezembro de 1985, relativa à protecção dos consumidores no
caso de contratos negociados fora dos estabelecimentos comerciais (JO L 372, de 31.12.1985, pp. 31-33).
12Directiva 87/102/CEE do Conselho de  22 de Dezembro de 1986 relativa à aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao crédito ao consumo(JO L 42, de 12.02.1987, pp. 48-53). Alterada pela : Directiva 90/88/CEE do Conselho de 22.02.1990
(JO L 61, de 10.03.1990, pp. 14-18) Directiva 98/7/CE do Conselho e do Parlamento Europeu de 16.02.1998(JO L 101, de 01.04.1998, pp. 17-23).
13Directiva 97/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho  de 20 de Maio de 1997, relativa à protecção dos
consumidores em matéria de contratos à distância (JO L 144, de 04.06.1997, pp. 19-28).
14Directiva 90/384/CEE do Conselho, de 20 de Julho de 1990, pp. 1-16, relativa à harmonização das
legislações dos Estados-Membros respeitantes a instrumentos de pesagem de funcionamento não automático.
15Directiva 94/47/CE do Parlamento Europeu e do Consel ho, de 26 de Outubro de 1994, relativa à protecção
dos adquirentes quanto a certos aspectos dos contratos de aquisição de um direito de utilização a tempo
parcial de bens imóveis (JO L 280, de 29.10.1994, pp. 83-87).
16Directiva 98/27/CE do Parlamento Europeu e do Cons elho de 19 de Maio de 1998 relativa às acções
inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos  consumidores. (JO L 166, de 11.06.1998, pp. 51-56)
17Directiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 8 de J unho de 2000 relativa a certos aspectos
legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio electrónico, no mercado interno
(«Directiva sobre o comércio electrónico»), JO L 178/1, de 17.07.2000.
18Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades deradiodifusão televisiva (JO L 298 de 17.10.1989, p.23) com as alterações introduzidas pela Directiva97/36/CE.
19Regulamento (CE) n.° 44/2001 do Conselho, de 22 de D ezembro de 2000, relativo à competência judiciária,
ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial, JO L12, 16.01.2001, p. 1.
2080/934/CEE. Convenção sobre a lei aplicável às obrigações contratuais (Convenção de Roma), JO L 266, de
9.10.1980.
21Refira-se como exemplos os subsídios em espécie ( Oosthoek , C-286/81 [1982] Colectânea 4575), a imitação
servil ( Industrie Diensten Groep contra Beele Handelmaastschzppij , C-6/81 [1982] Colectânea 707), a
revenda com prejuízo ( Keck and Mithouard , C-267 & 268/91 [1993] Colectânea I-6097), as importações
paralelas ( Dansk supermarked contra Imerco , C-58/80 [1981] Colectânea 181), a publicidade enganosa ( Pall
corp. contra Dahlhausen , C-283/89 [1990] Colectânea I-4827; Verband Sozialer Wettbewerb e.V contra
Clinique Laboratoires SNC and Estée Lauder Cosmetics GmbH , C-315/92 [1994] Colectânea I-317; Mars ,
C-470/93 [1995] Colectânea I923;  Commission contra Germany “Sauce Hollandaise” , C-51/94 [1995]
Colectânea I-3299;  Gut Springenheide , C-210/96 [1998] Colectânea I-4657 , Estée Lauder contra Lancaster ,
24                                                                                                                                                        
C-220/98 unreported ), as comparações de preço e a promoção  (GB-INNO , C-362/88 [1990] Colectânea I-
667; Yves Rocher , C-156/91 [1993] Colectânea I-2361), e exigências relativas à informação ( Commission
contra UK , C-20/83 [1985] Colectânea. 1201; Robertson , C-220/81 [1982] Colectânea 2349).
22Resolução do Conselho, de 7 de Maio de 1985, rela tiva a uma nova abordagem em matéria de harmonização
e de normalização, JO C 136/1, de 4/6/1985.
23Artigo 1º da Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb .
24Artigo 1º do Act on Unfair Competition .
25Artigo 260º, n.º 1, do Código da Propriedade Industrial.
26§ 1 Gesetz gegen unlautern Wettbewerb .
27Artigo 93º e 94º da Loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur .
28Artigo 2598º do Codice Civile .
29Artigo 16º da Loi du 27 novembre 1986 réglementant certaines pratiques commerciales et sanctionant la
concurrance déloyale .
30Artigo 5º da Ley Competencia Desleal  e Artigo 6º, alínea b), da Ley General de Publicidad .
31Artigo 1382º a 1384º do Code Civil .
32Artigo 6º: 162 de ‘ Burgerlijk Wetboek ’.
33§1 Marketing Practices Act .
34Consumer Protection Act, part 2 §1 .
35Artigo 4º, para 1, do Marketing Act .
36A common law  inglesa estabeleceu alguns princípios como  por exemplo o "carácter não razoável" e "a
equidade" para garantir o equilíbrio e a lealdade nas operações comerciais. Um relatório recente dos serviçosfinanceiros do Reino Unido intitulado “Treating Customers fairly after the point of sale” (Junho de 2001)
analisou o conceito de "lealdade" no direito inglês, dividindo-o num determinado número de elementos
identificáveis que, quando em conjunto, indiciam o carácter "leal", bem como os tipos de conduta que podemser considerados como acções leais (ver Anexo 1).
37Painel de Avaliação do Mercado Único n.º 8 (28 de Maio de 2001) p. 17-21.
38O parecer do Comité Económico e social sobre "Os ef eitos do comércio electrónico sobre o mercado único
(OMU)" mostra que na Europa o comércio electrónico  representa actualmente menos de 1% do total das
trocas comerciais com o consumidor final, isto é, menos, por exemplo, do que a venda por correspondência
tradicional. (JO C/123, 25.04.01, p. 1-10).
39Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamen to Europeu - Uma Estratégia do Mercado Interno para
os Serviços: COM(2000) 888.
40Ver o parecer do grupo de peritos sobre a regulamentação  dos serviços transfronteiras de vendas a desconto,
na Comunidade (Comunicações Comerciais n.º 19, Junho de 1999) e parecer do grupo de peritos em
comunicação comercial sobre a regulamentação dos serv iços de comunicação comercial transfronteiras que
incluam a oferta de brindes e prémios, na Comunidade (Comunicações Comerciais n.º 24, Outubro 2000).
25                                                                                                                                                        
41Directiva 92/59/CEE do Conselho, de 29 de Junho de 1992, relativa à segurança geral dos produtos,
JO L 228, de 11.08.92, p. 24.
42Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que determina os princípios e normas geraisda legislação alimentar, cria a Autoridade Alimenta r Europeia e estabelece procedimentos em matéria de
segurança dos alimentos COM(2000) 716 final, 08.11.2000 (JO C 96 E, de 27.03.2001, p. 247).
43Governança Europeia - Um livro branco (COM(2001) 428).
44Decisão do Conselho de 28 de Junho de 1999 que fixa as regras de exercício das competências de execuçãoatribuídas à Comissão (JO L184, de 17.07.1999, p. 23).