Parecer do Comité Económico e Social sobre:

- a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da utilização de combustíveis nos transportes", e

- a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 92/81/CEE relativamente à possibilidade de aplicar uma taxa reduzida do imposto especial de consumo a certos óleos minerais que contém biocombustíveis e aos biocombustíveis"

(COM(2001) 547 final - 2001/0265 (COD) - 2001/0266 (CNS))

(2002/C 149/03)

Em 18 de Janeiro de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre as propostas supramencionadas.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 5 de Abril de 2002, sendo relator C. Wilkinson.

Na 390.a reunião plenária de 24 e 25 de Abril de 2002 (sessão de 25 de Abril), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão elaborou uma comunicação e duas propostas de directiva sobre combustíveis alternativos, que constam do documento(1). As duas directivas constituem uma proposta destinada a promover a utilização de biocombustíveis e outra para permitir aos Estados-Membros a aplicação de uma taxa reduzida de imposto especial de consumo a determinados biocombustíveis.

1.2. A justificação da proposta de promoção de combustíveis alternativos é de natureza ambiental e prende-se com a melhoria da segurança de aprovisionamento de energia da UE. O motivo por que a proposta permite (mas não obriga) os Estados-Membros a aplicar uma taxa reduzida de imposto especial sobre consumo é tornar os biocombustíveis competitivos, uma vez que custa 300 EUR mais por 1000 litros de gasóleo a substituição deste por biocombustíveis(2). De acordo com a Comissão, para competir em pé de igualdade com combustíveis derivados do petróleo, o preço do petróleo teria de ser cerca de 70 EUR por barril(3).

1.3. Propõe-se vincular os Estados-Membros a garantirem que os biocombustíveis representem uma determinada percentagem (2 % do total no início, mas aumentando com o tempo) dos combustíveis para os transportes comercializados no seu território até 2005. Sob reserva de uma análise que a Comissão efectuaria antes do final de 2006, uma segunda fase vincularia os Estados-Membros a garantirem que todos os combustíveis utilizados nos transportes contenham biocombustíveis. O objectivo pretendido consiste em substituir 20 % dos combustíveis convencionais até 2020, 8 % dos quais seriam biocombustíveis(4).

1.4. A Comissão considera que alguns veículos poderiam utilizar misturas de até 15 %, para a gasolina, e 5 % para o gasóleo, sem necessidade de alterações consideráveis. Nos próximos anos(5), os veículos que podem utilizar biocombustível "puro" limitar-se-ão, em larga medida, a frotas específicas, tais como os transportes públicos e os táxis.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité acolhe com agrado a base desta proposta, designadamente a substituição de alguns combustíveis fósseis por combustíveis alternativos de fontes renováveis. Constata a considerável variedade de combustíveis alternativos actualmente em desenvolvimento ou em utilização. Acolhe com satisfação as possibilidade de diversificação na agricultura e de uma crescente utilização, explicadas na proposta, bem como os benefícios ambientais previstos, nomeadamente no combate às alterações climáticas e uma maior segurança de aprovisionamento.

2.2. O Comité constata que diferentes estudos mostram grandes variações nos números envolvidos, embora reconheça os esforços da Comissão no sentido de propor números que podem ser apoiados. O Comité considera necessário levar mais longe o trabalho para precisar os números, para fornecer uma melhor informação sobre os prováveis custos envolvidos e para esclarecer alguns dos aspectos ambientais, técnicos e económicos. É particularmente importante avaliar (utilizando sempre a mesma metodologia) as vantagens ambientais.

2.3. A proposta abrange uma área complexa, com elementos de muitas políticas comunitárias (ambiente, agricultura, fiscalidade, etc.), e ainda uma área em que proliferam desenvolvimentos tecnológicos. Será importante manter uma certa vigilância no respeitante aos desenvolvimentos, para garantir que os objectivos propostos possam ser atingidos da forma melhor e mais eficiente. Este último ponto reveste-se de particular importância em razão dos custos envolvidos numa altura em que muitos investimentos já estão previstos para a próxima década na produção de combustíveis isentos de enxofre(6).

3. Observações na especialidade

3.1. Flexibilidade

3.1.1. Tal como acima é referido, já foram desenvolvidos, ou estão em desenvolvimento, muitos tipos de combustíveis alternativos(7). Não é possível prever com precisão a rapidez do ritmo de desenvolvimento em muitas destas áreas nem quais os benefícios ambientais e económicos. Por esta razão, apreciamos as diligências da Comissão no sentido de supervisionar atentamente todos os desenvolvimentos.

3.1.2. Acresce que, a actual situação dos combustíveis alternativos é diferente de Estado-Membro para Estado-Membro; sendo igualmente muito diferentes as suas frotas de transporte. Impõe-se uma solução diferente para cada Estado-Membro. Assim, é importante permitir um máximo de flexibilidade aos Estados-Membros para atingirem o objectivo pretendido. Tal poderia incluir a aprovação de metas a atingir por cada Estado-Membro relativamente a todos os tipos de combustíveis renováveis, desde que essa flexiblidade não impeça alguns Estados-Membros de atingir as suas metas nem origine distorções no mercado interno.

3.1.3. No contexto global das políticas energéticas da UE, a diversidade teria a vantagem de permitir o desenvolvimento e o investimento em combustíveis renováveis com diferentes soluções, podendo as forças do mercado desempenhar aí um papel mais importante.

3.1.4. Enquanto a Comissão encara a comercialização de biocombustíveis entre os Estados-Membros como a evolução futura, o Comité pergunta se, para maximizar a flexibilidade, será viável estabelecer objectivos para cada Estado-Membro (como proposto), mas seguindo um "modelo de comércio de emissões" por forma a permitir uma certa flexibilidade aos Estados-Membros no que toca ao modo de atingirem os respectivos objectivos. O efeito global na UE seria o mesmo (em matéria de emissões, segurança e emprego) e os Estados-Membros estariam ainda vinculados a atingirem os respectivos objectivos; mas beneficiariam de uma maior flexibilidade quanto ao modo de os atingirem.

3.1.5. A proposta, sujeita a revisão em 2006, que estabelece um teor obrigatório de biocombustíveis em cada tipo de carburante comercializado reduziria a flexibilidade, requerendo, uma análise mais aprofundada.

3.2. Ambiente

3.2.1. O maior benefício, que o Comité apoia vivamente, consistiria na substituição de alguns combustíveis fósseis por combustíveis de fontes renováveis. A directiva deveria tornar claro que os combustíveis "renováveis", e não os combustíveis "alternativos", são a chave para obter melhores resultados ambientais e segurança de aprovisionamento. Haverá reduções, bem-vindas, do volume de resíduos em determinados nichos (por exemplo, através da utilização de óleos e gorduras vegetais residuais - cerca de 3 milhões de toneladas anuais na UE - como biomassa secundária).

3.2.2. Quanto aos biocombustíveis, o impacto no nível de CO2 e outras emissões seria, no início, reduzido, devido às quantidades limitadas utilizadas.

3.2.3. As opiniões dividem-se quanto ao benefício do equilíbrio ambiental resultante dos biocombustíveis, embora a Comissão tenha considerado que a maioria dos estudos é positiva. Visto que o objectivo principal da proposta é beneficiar o ambiente, é fundamental obter a melhor informação possível sobre este aspecto, sendo necessário um estudo mais aprofundado.

3.3. Agricultura(8)

3.3.1. A proposta prevê a possibilidade de uma frutuosa diversidade agrícola e com ela o estímulo das economias rurais. Todavia, a proposta não faz qualquer referência à forte possibilidade de que parte considerável da procura de biocombustíveis seja satisfeita por países terceiros. Embora alguns países em desenvolvimento possam beneficiar com esse comércio, é provável que os maiores beneficiários fossem os Estados Unidos e o Brasil; ambos dispõem de uma capacidade considerável nesta área e a sua escala de produção tornaria os seus preços mais atraentes. Esse comércio poderia ter impacto nítido no emprego suplementar previsto. Por outro lado, a exportação de biocombustíveis comunitários poderia ser, com o tempo, também uma possibilidade atraente. O Comité pretende realçar que não se pode permitir que o desenvolvimento da agricultura no sentido de produzir mais biomassa ponha em risco as precauções tomadas na UE em relação aos organismos geneticamente modificados.

3.3.2. A médio prazo, um outro sector promissor é o uso dos resíduos florestais (e outras celuloses que contenham matéria-prima) na produção de biocombustíveis. Tal como acontece com outros sectores em expansão, o ritmo do progresso dependerá, em grande medida, dos recursos que lhe forem dedicados.

3.3.3. Os desenvolvimentos no sector dos biocombustíveis enquadrar-se-ão, de facto, num contexto muito mais amplo, incluindo o desenvolvimento futuro da Política Agrícola Comum (PAC) e das políticas energéticas comunitárias. Tal implicará equilibrar o uso do terreno agrícola para a produção alimentar e para outros fins. Para além dos biocombustíveis, o Comité considera que a produção de energia provinda da queima de determinada biomassa seria mais uma forma de reduzir o consumo de combustíveis fósseis a um custo económico, oferecendo, simultaneamente, benefícios à agricultura, ao ambiente e segurança de aprovisionamento.

3.4. Emprego

3.4.1. Embora variem grandemente as previsões sobre os efeitos no emprego, a produção de biocombustíveis é uma actividade de mão-de-obra intensiva. A Comissão prevê que cada 1 % do consumo comunitário total de combustíveis substituído por biocombustíveis poderia traduzir-se na criação de 45000 a 75000 novos empregos, particularmente nas zonas rurais (ver, contudo, observação no ponto 3.3.1 acima). A Comissão observa que a cultura de cereais para biocombustíveis facilitaria a absorção do sector agrícola dos países candidatos após a respectiva adesão. Seriam criados muitos novos empregos (mas temporários, na maior parte) ligados à criação das necessárias novas infra-estruturas.

3.5. Segurança do aprovisionamento energético

3.5.1. O crescimento das frotas de transporte da UE confere maior importância à segurança do aprovisionamento energético. As políticas propostas poderiam, na melhor das hipóteses, ter um efeito limitador dos preços do petróleo(9), embora contribuíssem, certamente, para a auto-suficiência da UE. Constata-se que a UE tem um excedente de gasolina(10), o que proporciona uma razoável segurança de aprovisionamento. A valia dos biocombustíveis no garantir a segurança de aprovisionamento é extremamente bem-vinda e merece todo o apoio.

3.6. Fiscalidade

3.6.1. As forças do mercado terão importância inevitável no incentivo à transição para os biocombustíveis. É claro que, a menos que haja a possibilidade de competitividade de preços para os biocombustíveis, misturas incluídas, nos preços nas gasolineiras pagos pelos consumidores, não haverá qualquer incentivo para despender as consideráveis verbas necessárias para promover uma maior utilização dos biocombustíveis. A fiscalidade constitui a única modalidade realista para atingir essa competitividade. Todavia, o Comité duvida de que a redução máxima dos impostos proposta (de 50 %) seja suficiente para atingir o objectivo, pelo menos na maior parte dos Estados-Membros(11). Nem se vê a necessidade desta restrição, uma vez que os Ministros das Finanças continuarão a controlar as taxas aplicáveis. A revogação do actual acordo, que permite biocombustíveis puros "isentos de imposto" será igualmente um desincentivo.

3.6.2. O Comité entende que a proposta deveria simplesmente autorizar os Estados-Membros a aplicarem uma taxa de imposto especial de consumo até zero à componente de biocombustíveis dos combustíveis comercializados nos respectivos territórios. Será importante não permitir que tais incentivos distorçam o mercado de álcool etílico, muito utilizado na indústria.

3.6.3. Para que este novo sector industrial possa beneficiar de progresso real, é extremamente importante que opere em condições estáveis. O Comité questiona-se se o previsto "prazo de planeamento" de seis anos será o adequado para proporcionar as referidas condições, devendo pensar-se em prolongá-lo.

3.7. Promoção

3.7.1. Os incentivos fiscais (ver acima) são as únicas medidas específicas de promoção propostas. O Comité sugere que a Comissão lance uma campanha de informação para explicar ao público os benefícios dos biocombustíveis e de outras fontes de energia renováveis.

3.8. Custos

3.8.1. As propostas não oferecem informação consistente sobre os prováveis custos envolvidos, que serão, tudo o indica, muito consideráveis, e que, só por si, tornaria os prazos propostos muito optimistas. A Comissão deveria incluir nas suas propostas uma previsão dos custos adequada.

4. Conclusões

4.1. O Comité apoia vigorosamente os objectivos das propostas, acolhendo com especial interesse os benefícios esperados para o ambiente devido à maior utilização dos combustíveis de fontes renováveis, das possibilidades de maior diversidade agrícola e de redução da superfície retirada da produção pela PAC.

4.2. O Comité está empenhado em tornar os meios de alcançar os objectivos relacionados com o uso dos combustíveis tão flexíveis quanto possível, para terem em conta as diferentes circunstâncias em cada Estado-Membro, o que inclui ter em conta os diferentes tipos de combustíveis de fontes renováveis.

4.3. O Comité sublinha a necessidade de proporcionar às novas indústrias, necessárias para atingir os objectivos da UE nesta área, um ambiente estável para o desenvolvimento e uma situação económica que incentive os consumidores a usar os biocombustíveis.

4.4. Tendo em conta o papel-chave que desempenharão os incentivos fiscais na aceitação dos biocombustíveis (e de outros combustíveis de fontes renováveis), o Comité crê que a Directiva não deveria limitar a redução do imposto sobre o consumo de tais combustíveis, devendo, antes, deixar tal matéria à inteira discrição dos Estados-Membros.

4.5. O Comité lamenta que a informação sobre os prováveis custos envolvidos nas propostas seja tão escassa e exorta a Comissão a fornecer a informação conveniente, de forma a permitir o planeamento e a clarificação adequados da relação custo-eficácia das propostas.

4.6. Tendo em conta as dúvidas que alguns manifestaram quanto ao benefício do equilíbrio ambiental das propostas, solicita-se à Comissão que garanta que todos os estudos disponíveis, passados e futuros, sejam reexaminados para clarificar os factos a este respeito.

Bruxelas, 25 de Abril de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 504 final.

(2) O facto é que são necessários 1100 litros de biogasóleo para substituir 1000 litros de gasóleo normal; no respeitante à gasolina, 1000 litros de bioetanol substituirão 1000 litros de gasolina nas condições de mistura autorizadas na UE (máximo de 2,7 % de oxigénio).

(3) Reflecte a situação actual, mas, com o tempo, as economias de escala devem reduzir o preço para cerca de 55 EUR por barril.

(4) Os restantes 12 % seriam gás natural e hidrogéneo.

(5) É animador constatar que o número de vendas dos veículos de combustível flexível, que usam uma mistura de 85 % de bioetanol, está a aumentar nos EUA e na Suécia, o mercado comunitário piloto para a Ford. Tal poderá significar que os veículos de combustível flexível divulgar-se-ão entre os consumidores mais depressa do que o esperado. Para ser competitivo, o componente bioetanol tem de ser livre de imposto ou, em alternativa, os custos de produção têm de ser subsidiados.

(6) Note-se, contudo, que o éster metílico oleaginoso pode utilmente compensar a redução do nível de enxofre nos combustíveis.

(7) Biocombustíveis (a partir de um número crescente de matérias-primas), gás natural (inclusivamente o gasóleo de gás natural e os derivados, metanol e dimetiléter), hidrogénio e baterias de combustível, electricidade, gás liquefeito de petróleo.

(8) Ver o recente parecer do CES sobre o "Novo impulso para um plano de cultura de plantas proteínicas" (CES 26/2002).

(9) Uma redução de 2 % da procura de petróleo traduzir-se-ia na diminuição do consumo comunitário na ordem dos 4 mil milhões de barris anualmente.

(10) Embora seja de referir que apenas cerca de 44 % das necessidades de petróleo bruto sejam satisfeitos pela produção europeia

(11) A proposta permitiria uma isenção fiscal completa para a componente de biocombustíveis até 50 % do combustível. Os combustíveis com uma componente de biocombustíveis superior a 50 % não beneficiarão de mais concessões.