PT Jornal Oficial da União Europeia C 54/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 8/2004

sobre a gestão e a supervisão pela Comissão de medidas de luta contra a febre aftosa e despesas inerentes, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2005/C 54/01)

ÍNDICE

I-VII SÍNTESE

1-15 INTRODUÇÃO

1-5 Histórico

6-7 Principais características das medidas de prevenção e de luta contra a febre aftosa

8-11 Impacto orçamental

12-15 Auditoria do Tribunal

16-43 ACÇÃO DA COMISSÃO ANTES DA CRISE

16-20 Processo analítico não actualizado

21-43 Supervisão insuficiente da Comissão em certos aspectos e deficiências da legislação, não solucionadas a tempo

22-23 Verificação não sistemática da conformidade da transposição das directivas comunitárias para o direito nacional

24-25 Boa supervisão dos controlos veterinários e sanitários nas fronteiras da União apesar de a regulamentação não abranger devidamente determinados riscos

26-28 Atrasos relativos à imposição de controlos e à interdição de utilizar resíduos de cozinha na alimentação animal

29-34 Critérios e controlos insuficientes para os planos de alerta dos Estados-Membros

35-37 Identificação incompleta e rastreio insuficiente dos animais das espécies sensíveis à febre aftosa

38-41 Lacunas do sistema ANIMO não corrigidas antes da crise

42-43 Restrições aos movimentos dos animais em todo o território dos Estados-Membros

44-58 ACÇÃO DA COMISSÃO DURANTE A CRISE

44-45 Supervisão eficaz pela Comissão

46-58 Deficiências do dispositivo de controlo e da sua aplicação nos Estados-Membros

48-49 Serviços veterinários reduzidos

50-56 Incentivo insuficiente para a notificação imediata da doença e o cumprimento das restrições aos movimentos dos animais

57-58 Atrasos nos abates

59-89 ACÇÃO DA COMISSÃO RELATIVA AO SISTEMA DE REEMBOLSO

60-73 A Comissão não propôs directivas relativas aos procedimentos e ao cálculo da compensação paga aos produtores pelos Estados-Membros

62-66 Sistemas de compensação variados e avaliações heterogéneas

67-71 Casos constatados de pagamentos em duplicado dos prémios animais

72-73 Pagamentos heterogéneos dos prémios ao abate

74-83 Atraso na definição das regras e procedimentos sobre a elegibilidade das despesas dos Estados-Membros para reembolso comunitário

82-83 Prazos para o reembolso das despesas dos Estados-Membros

84-85 Alinhamento das taxas de co-financiamento apenas no sector dos suínos

86-89 Não contribuição dos produtores para o financiamento comunitário do sistema de controlo

90-100 GESTÃO EFECTUADA PELA COMISSÃO APÓS A CRISE

90-97 Acção no domínio veterinário

98-100 Acção no domínio financeiro

101-106 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Respostas da Comissão

SÍNTESE

I. A necessidade de realizar plenamente o mercado único e de promover o comércio dos animais de criação em geral exigiram que a Comunidade estabelecesse uma política comum de prevenção e de luta contra a febre aftosa. Por consequência, a partir de 1992, generalizou a todos os Estados-Membros o abandono da prática de vacinação profiláctica dos animais contra esta doença e introduziu um sistema complexo de meios de prevenção e controlo com o objectivo de limitar a introdução do vírus e a sua propagação no território comunitário. Em caso de epidemia, os animais contaminados deviam ser abatidos, as suas carcaças destruídas e as instalações e os equipamentos desinfectados. Todas estas despesas, financiadas pelos Estados-Membros, passariam então a ser parcialmente reembolsadas por um Fundo de emergência para doenças veterinárias, criado expressamente para esse efeito no FEOGA-Garantia.

II. Na sequência da crise de 2001, os Estados-Membros solicitaram um reembolso de 1 616 milhões de euros ao fundo de emergência para doenças veterinárias. Este custo, e ainda a amplitude da epidemia, foram o motivo que determinou a auditoria do Tribunal, cujos três objectivos eram os seguintes: certificar-se, por um lado, de que o processo analítico utilizado pela Comissão, como base para a estratégia de erradicação, se encontrava actualizado, por outro lado de que a estratégia tinha sido executada eficazmente e finalmente de que o sistema de reembolso das despesas dos Estados-Membros para a indemnização dos produtores e o abate dos seus animais era adequado, rápido e não discriminatório. Na medida em que algumas das ilações tiradas dos surtos epidémicos anteriores podiam ser vantajosas para a estratégia de prevenção e de luta contra a febre aftosa, o Tribunal examinou a acção da Comissão antes, durante e depois da crise.

III. O presente relatório salienta que a Comissão não reviu, antes da crise de 2001, a sua estratégia à luz da evolução dos factores de risco.

IV. Mostra igualmente que, na ausência de uma avaliação exaustiva e de inspecções realizadas pela Comissão antes de 2001, determinadas deficiências do mecanismo de prevenção e de luta não foram corrigidas a tempo, especialmente em matéria de protecção nas fronteiras, de alimentação animal, de planos de alerta, de identificação de ovinos e de rede informatizada de ligação entre as autoridades veterinárias dos Estados-Membros (ANIMO) relativa aos movimentos dos animais. O Parlamento criticou (1) a Comissão por não inspeccionar os planos de alerta nacionais antes da crise, reconhecendo contudo a acção positiva da Comissão durante a mesma. Efectivamente, durante a crise, a Comissão identificou rapidamente as deficiências do mecanismo e da sua aplicação nos Estados-Membros quanto à estrutura de apoio veterinário, notificação da doença e rapidez dos abates mas era demasiado tarde para lhes dar solução. O Tribunal observou particularmente que a eficácia do dispositivo introduzido dependia fortemente do facto de os produtores notificarem imediatamente a doença e observarem as restrições aos movimentos dos animais.

V. A auditoria revelou que o sistema de financiamento comunitário podia ser aperfeiçoado. As indemnizações que os Estados-Membros pagaram aos produtores nem sempre foram devidamente definidas a nível comunitário, se bem que fossem reembolsadas à taxa de 60 % do montante aceite como elegível pela Comissão. Na ausência de um quadro comunitário melhor definido, os Estados-Membros puderam aplicar uma variedade de sistemas, o que deu origem a tratamentos diferentes entre produtores da Comunidade.

VI. Desde então, a recente revisão da legislação comunitária colmatou muitas lacunas. Porém, o quadro financeiro não foi revisto e as medidas comunitárias são ainda mínimas em termos de notificação da doença, de supervisão das explorações e de rapidez dos abates. Existe portanto o risco de que a aplicação destas medidas pelos Estados-Membros se revele uma vez mais insuficiente para impedir uma futura epidemia, e ainda venha a desencadear o reembolso comunitário.

VII. O Tribunal recomenda que a Comissão actualize as suas avaliações e análises da estratégia, fora dos períodos de crise. Preconiza o estudo de medidas que permitam associar os produtores ao sistema de controlo, induzindo-os a notificar a doença rapidamente e a respeitar as restrições aos movimentos. Por fim, solicita que a Comissão preste esclarecimentos sobre o quadro financeiro aplicável às epizootias e reduza ao máximo os riscos financeiros para o orçamento comunitário.

INTRODUÇÃO

Histórico

1. A febre aftosa é uma doença que ataca os animais, sem perigo para o homem mas extremamente contagiosa entre os animais ungulados. Nos países menos desenvolvidos, pode destruir praticamente numa noite as provisões de alimentos e os meios de subsistência dos produtores pois é atingido um grande número de espécies unguladas, entre as quais os bovinos, os suínos e os ovinos. O vírus pode ser transmitido por contacto directo entre animais e através da alimentação animal, por contacto indirecto com vários vectores, veículos ou pessoas e mesmo por via aérea, através do vento. Entre os animais adultos infectados, a taxa de mortalidade é baixa. Estes animais permanecem gravemente afectados, embora a maioria fique curada dentro de três a quatro semanas: o crescimento dos animais jovens é mais lento, a taxa de aborto aumenta e a produção leiteira diminui de forma significativa e permanente. Os países indemnes da doença são obrigados a aplicar medidas de segurança a fim de se protegerem contra o vírus e evitarem os embargos das suas exportações de produtos animais.

2. A realização plena do mercado interno na Comunidade estava prevista para Janeiro de 1993. Por consequência, tendo em conta que a livre circulação dos animais e dos produtos agrícolas constitui um elemento fundamental das organizações comuns de mercado, as regras de comércio de animais e de produtos animais deviam ser harmonizadas na Comunidade, o que implicava igualmente a criação de uma política comum de prevenção e de luta contra a febre aftosa. Porém, num relatório sobre as políticas dos Estados-Membros no domínio da luta contra a febre aftosa (2), a Comissão indicava em 1989 que alguns Estados-Membros que não praticavam a vacinação profiláctica do seu efectivo animal (3), podiam impor restrições ao comércio de animais com os parceiros da Comunidade que a praticavam. Estas restrições eram justificadas pelo facto de os animais vacinados, mesmo com uma aparência clínica normal, poderem ser portadores do vírus.

3. A fim de eliminar os obstáculos veterinários e zootécnicos ao desenvolvimento do comércio intracomunitário de animais e de produtos animais, a Comissão tomou em consideração as regras sanitárias aplicáveis ao comércio internacional de animais e dos seus produtos, tal como foram definidas pelo Organismo Internacional das Epizootias (OIE) (4). Havendo uma epizootia de febre aftosa, estas regras previam um retorno bastante mais rápido à liberdade das trocas comerciais no caso de se recorrer exclusivamente ao abate (três meses) do que no caso de se aplicar qualquer tipo de vacinação (12 a 24 meses).

4. Devido a estas considerações de carácter comercial, o mesmo relatório da Comissão chegava à conclusão de que uma política de não vacinação era preferível a uma política de vacinação profiláctica. Por este motivo, a nível comunitário, esta política de eliminação total foi complementada em 1990 (5) pela proibição da vacinação profiláctica e pela proibição da importação de animais vacinados no território comunitário. Contudo, era ainda possível recorrer à vacinação, mas apenas como uma medida de emergência depois de ter sido confirmada a presença da febre aftosa que ameace tomar um carácter extensivo.

5. Desde a adopção desta nova estratégia, houve várias focos («outbreaks») na União, em Itália em 1993 (57 focos) e na Grécia em 1994, 1996 e 2000 (respectivamente 95, 39 e 14 focos). Surgiram epidemias em zonas da vizinhança (Albânia, Macedónia, Kosovo, Argélia, Geórgia, Arménia, Azerbaijão, Turquia e Irão). Além disso, em 21 de Fevereiro de 2001, uma crise sem precedentes atingiu o Reino Unido durante um período de dez meses. Verificaram-se 2 034 focos de infecção, que se propagaram a 10 124 explorações e que determinaram o abate de cerca de quatro milhões de animais (6). Além disso, foram abatidos mais de dois milhões de animais devido a problemas de bem-estar resultantes do seu confinamento nas explorações, na sequência das restrições aos movimentos (7). Não foi possível conter a febre aftosa no Reino Unido: propagou-se em 13 de Março de 2001 para França (dois focos), em 20 de Março de 2001 para a Irlanda (um foco) e em 21 de Março para os Países Baixos (26 focos). O Reino Unido teve que recorrer a medidas de abate até Setembro de 2001. Em Janeiro de 2002, ao não praticar a vacinação, pôde recorrer ao estatuto de país indemne de febre aftosa, o que lhe permitiu recomeçar as suas trocas comerciais.

Principais características das medidas de prevenção e de luta contra a febre aftosa

6. Um conjunto complexo de meios de prevenção e luta visa limitar os riscos de introdução do vírus no território comunitário e a sua propagação (ver caixa n.o 1). Estes meios de prevenção e de luta estão previstos nas directivas comunitárias (8). Os Estados-Membros são responsáveis pela sua entrada em vigor e pela aplicação das regras derivadas. A Comissão, por outro lado, tem a responsabilidade de verificar se as disposições da Comunidade são aplicadas pelos Estados-Membros. Além disso, a Comissão apoia os países terceiros nos seus esforços para controlar e eliminar as epizootias. Na Comissão, é a Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor que assume a gestão directa e o controlo das despesas comunitárias veterinárias (9). O sistema de prevenção implica a colaboração com os organismos internacionais e o apoio substancial aos países vizinhos na luta, controlos veterinários, zootécnicos e sanitários da produção animal e da carne na União e nas suas fronteiras, a elaboração pelos Estados-Membros de planos de alerta que incluem os meios necessários para fazer face a uma eventual crise, sistemas de identificação e de rastreabilidade dos animais. O sistema de luta assenta numa notificação imediata da doença, na introdução de restrições aos movimentos dos animais e das pessoas, no lançamento de testes epidemiológicos para identificar os animais suspeitos de contaminação, na aplicação pelos Estados-Membros dos seus planos de alerta e na execução dos abates necessários, seguidos da destruição das carcaças e da desinfecção das instalações e materiais contaminados.

7. Depois da crise de 2001, a Comissão apresentou uma proposta de directiva que alterava o sistema de luta contra a febre aftosa (10). A directiva foi adoptada pelo Conselho em 29 de Setembro de 2003 (11).

Impacto orçamental

8. As condições aplicáveis à participação financeira da Comunidade nas despesas de erradicação de algumas doenças animais contagiosas graves, incluindo a febre aftosa, foram definidas em 1990 pelo Conselho (12). A contribuição é obrigatória se os Estados-Membros tiverem aplicado as medidas comunitárias previstas e tem a forma de reembolso, à taxa de 60 %, das despesas de febre aftosa incorridas pelos Estados-Membros ao compensar os produtores pelo abate e destruição dos animais bem como pela desinfecção das instalações e do equipamento. Está inscrita no orçamento (13), na rubrica designada «Fundo de emergência para doenças veterinárias e para outras doenças animais que representem um risco para a saúde pública» (14).

9. Desde a adopção da nova estratégia, as dotações do Fundo, para todas as doenças animais em conjunto, quadruplicaram em 1999, e duplicaram em 2000, atingindo o montante acumulado de 978,1 milhões de euros para os exercícios de 2001, 2002 e 2003 (15), principalmente devido à crise da febre aftosa de 2001. No que diz respeito à crise de 2001, o montante global das despesas declaradas pelos Estados-Membros para a indemnização dos abates, a destruição dos animais, a desinfecção das explorações e do equipamento, elevou-se a cerca de 2 693,4 milhões de euros, dos quais 1 616 milhões de euros foram reclamados para reembolso comunitário. O montante declarado exclusivamente para a indemnização dos abates elevou-se a 1 775,1 milhões de euros, dos quais foi reclamado para reembolso um montante de 1 065,2 milhões (ver quadro 1). Quadro Pedidos de reembolso apresentados pelos Estados-Membros relativos às suas despesas de compensação pelo abate dos animais País Número de animais compensados Montante das compensações (euros) Ovinos Caprinos Bovinos Suínos Outros Total Ovinos Caprinos Bovinos Suínos Outros Total França 48 573 206 1 406 10 138 — 60 323 5 739 074 23 651 1 697 635 1 868 433 — 9 328 794 Irlanda 50 172 98 1 172 70 15 51 527 7 359 366 18 658 859 862 9 800 11 443 8 259 129 Países Baixos 39 011 9 654 90 842 136 545 1 134 277 186 3 965 380 1 363 801 65 247 745 16 339 358 586 037 87 502 322 Reino Unido (16) 2 449 424 — 579 637 135 084 2 438 3 166 583 625 586 405 — 1 018 384 592 22 415 862 3 660 692 1 670 047 551 Total 2 587 180 9 958 673 057 281 837 3 587 3 555 619 642 650 225 1 406 110 1 086 189 835 40 633 454 4 258 172 1 775 137 795 NB: Os pedidos de reembolso dos Estados-Membros referem-se a 3,5 milhões de animais. O número mais elevado diz respeito ao Reino Unido, com 3 166 583 animais, representando 89 % do total. As compensações pagas ascendem a 1 775,1 milhões de euros, dos quais 1 670 para o Reino Unido, ou seja 94 % do total dos montantes pagos pelos países atingidos pela febre aftosa em 2001. A categoria de animais mais atingida pela febre aftosa em 2001 foi a dos ovinos, ou seja 2 587 180 ovinos. O número de ovinos compensados no Reino Unido representa 94,53 % deste total. As compensações mais elevadas, por categoria de animais, são as dos bovinos, num total de 1 086 189 835 euros, dos quais 93,8 % foram pagos ao Reino Unido. Fonte: FR/pedidos de reembolso (5.10.2001 e 6.12.2002). IRL/pedido de reembolso (6.2.2002). NL/pedido de reembolso (Abril 2002). UK/pedidos de reembolso (Dezembro 2001 e 26.2.2003) e pedido de reembolso da Irlanda do Norte.

10. Na sequência das suas decisões de concessão de ajuda (17) relativas à febre aftosa, a Comissão autorizou pagamentos aos Estados-Membros num montante de 433,5 (18) milhões de euros para as despesas de abate e de 32,1 milhões de euros para as outras despesas, elevando o reembolso total comunitário em 31 de Dezembro de 2003 para 465,6 milhões de euros (ver gráfico 1).

11. A Comissão ainda não concluiu o seu exame das despesas dos Estados-Membros e procedeu ao reembolso dos saldos pendentes para a compensação destas despesas relativas a 2001, excepto nos casos da França e da Irlanda. Por conseguinte, verificou-se uma subutilização das dotações orçamentais disponíveis para o Fundo de emergência para doenças veterinárias de mais de 48 % para os exercícios 2001 a 2003 (ver gráfico 2).

Auditoria do Tribunal

12. Na sequência das crises da peste suína e da encefalopatia espongiforme bovina (BSE), o Tribunal examinou as medidas comunitárias de luta contra estas doenças animais (23).

13. Perante a dimensão da crise da febre aftosa e do seu encargo orçamental, o Tribunal decidiu proceder a uma nova auditoria com o objectivo de estabelecer se: a) O processo analítico da Comissão ao determinar a estratégia de prevenção e de luta contra a febre aftosa estava devidamente actualizado; b) A Comissão, com base nos seus controlos e nas suas avaliações, tinha apresentado ao Conselho adaptações sobre a estratégia comunitária; c) O sistema de reembolso das despesas dos Estados-Membros, introduzido pela Comissão, era adequado, rápido e não discriminatório.

14. A fim de responder a estas questões, o Tribunal apreciou a acção da Comissão relativamente ao seu processo de análise, à sua supervisão da execução das medidas comunitárias efectuada pelos Estados-Membros e às suas eventuais propostas de adaptação da legislação comunitária. Na medida em que alguns ensinamentos retirados das epidemias anteriores podiam beneficiar a estratégia de prevenção e de luta contra a febre aftosa, o Tribunal examinou primeiramente a acção da Comissão antes e durante a crise. Analisou em seguida o sistema de reembolso, especialmente tendo em conta as suas recomendações anteriores. Este exame limitou-se às despesas de indemnização por abates dos animais (24). Por fim, o Tribunal efectuou uma análise dos ensinamentos que a Comissão retirou da crise de 2001.

15. Os trabalhos de auditoria efectuaram-se na Comissão e nos Estados-Membros (25) afectados pela febre aftosa (França, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido). Estas inspecções foram essencialmente efectuadas nos ministérios da agricultura responsáveis pelos aspectos veterinários e sanitários e nos seus serviços regionais (26). Os trabalhos das instâncias visitadas, e os do Parlamento Europeu, da Conferência internacional sobre prevenção e luta contra a febre aftosa e outros inquéritos públicos efectuados nos Estados-Membros foram tomados em consideração (27) no presente relatório.

ACÇÃO DA COMISSÃO ANTES DA CRISE

Processo analítico não actualizado

16. No seu relatório de 1989 (28), já mencionado (ver ponto 2), a Comissão procedera a uma análise de custo-benefício das várias políticas seguidas pelos Estados-Membros em matéria de luta contra a febre aftosa (política de vacinação profiláctica ou política de abate sistemático), com o objectivo de definir a estratégia a seguir a nível comunitário. Em particular, avaliara os riscos de surto da febre aftosa na Comunidade conforme uma ou outra política fosse aplicada após 1992 bem como as consequências económicas das duas opções possíveis. A Comissão projectara os custos durante um período de dez anos (de 1993 a 2002), em função de três cenários diferentes de dimensão das crises. No que se refere à política de não-vacinação, utilizou um cenário intermédio que inclui o aparecimento de 13 epizootias de 20 focos. O custo previsional durante este mesmo período elevava-se a 35 milhões de euros. Por outro lado, a estimativa do custo do cenário optimista era de 0,3 milhões de euros e a do cenário pessimista era de 955 milhões de euros.

17. Contudo, a principal ênfase do relatório de 1989 consistia em considerações de ordem comercial, de custos e proveitos agrícolas e orçamentais, sem tomar em conta os mais amplos custos sociais e ambientais.

18. Devido à natureza das epizootias que ocorreram na União antes de 2001, a Comissão tinha dúvidas quanto à necessidade de verificar a validade das disposições comunitárias. Com efeito, por um lado, três das epizootias tinham incluído mais de vinte focos (máximo possível no cenário utilizado pela Comissão) mas, por outro, só tinha havido quatro crises em oito anos (comparativamente a treze em dez anos de acordo com o mesmo cenário). Em contrapartida, alguns riscos aumentaram desde 1993, porque alguns factores específicos favoreceram a propagação do vírus: o número de deslocações dos animais aumentara (29) com a realização do mercado único, o número de matadouros diminuíra (30), determinando concentrações de animais e um maior risco de contaminação, ao passo que a densidade do efectivo, nomeadamente de ovinos, caprinos e suínos nas explorações tinha aumentado (31). A partir de Fevereiro de 1998, a FAO (32) chamou a atenção dos 33 Estados-Membros da Comissão de luta contra a febre aftosa para o facto de o transporte dos animais através de longas distâncias e a densidade crescente do efectivo animal poderem provocar, a qualquer momento, novas epizootias devastadoras na Europa (33).

19. Além disso, a epidemia de peste suína em 1997/1998 tinha dado origem a custos significativos para a Comunidade (34), os Estados-Membros e os produtores. À luz desta experiência, a própria Comissão considerou que as medidas previstas pela Directiva 85/511/CEE contra a febre aftosa eram incompletas (35). Com base nos pareceres dos peritos, os serviços da Comissão começaram então a efectuar uma revisão da directiva, mas o seu trabalho foi interrompido quando houve o surto da doença no Reino Unido, em 20 de Fevereiro de 2001.

20. Desde a sua adopção em 1990, a estratégia não deu lugar a qualquer avaliação exaustiva pela Comissão. Além disso, a Comissão não submeteu um relatório ao Conselho e ao Parlamento de três em três anos sobre as condições de aplicação da Decisão 90/424/CEE relativa a medidas comunitárias de erradicação e à ajuda financeira concedida a este título (36). Também não actualizou o estudo realizado pela Direcção-Geral da Agricultura em 1992 sobre os serviços veterinários dos Estados-Membros, se bem que uma actualização deste estudo lhe tivesse permitido verificar que se encontravam numa situação adequada para garantir o êxito da estratégia (ver pontos 48 e 49).

Supervisão insuficiente da Comissão em certos aspectos e deficiências da legislação, não solucionadas a tempo

21. Em tempo normal, a supervisão da Comissão no domínio veterinário e sanitário toma essencialmente duas formas: por um lado a verificação pelos seus serviços de Bruxelas da transposição das directivas para o direito nacional e, por outro, os controlos no local confiados aos inspectores do Serviço Alimentar e Veterinário (SAV) de Dublim (37). Durante o período que precedeu a crise de 2001, as inspecções exigidas pelos regulamentos deviam ter incidido, segundo o Tribunal, nas medidas essenciais de prevenção e luta contra a febre aftosa, definidas nas directivas comunitárias e na sua integração no direito nacional dos Estados-Membros. Estas medidas incluem: a) Controlos veterinários e sanitários nas fronteiras relativos às importações de animais e de produtos animais; b) Verificações da alimentação animal destinadas a evitar a contaminação dos animais ou dos produtos animais; c) Estabelecimento de planos de alerta pelos Estados-Membros que permitam mobilizar recursos humanos, equipamento e uma organização adequada, em caso de aparecimento de uma crise; d) Elaboração pelos Estados-Membros de sistemas de identificação e de rastreio dos movimentos dos animais e de um sistema informatizado entre os Estados-Membros (ANIMO), essenciais para encontrar e abater rapidamente os animais contaminados.

Verificação não sistemática da conformidade da transposição das directivas comunitárias para o direito nacional

22. A Comissão verifica quase sistematicamente a transposição formal da legislação pelos Estados-Membros dentro dos prazos estipulados nas directivas comunitárias. Por outro lado, os testes de conformidade não são efectuados sistematicamente. Na prática, são apenas efectuados quando há inspecções do Serviço Alimentar e Veterinário (38) nos Estados-Membros ou na sequência de reclamações apresentadas por terceiros. Deste modo, os riscos de transposição não conforme são elevados e podem ainda subsistir actualmente.

23. A Comissão enviou aos Estados-Membros muitas notificações por não transposição das directivas a tempo. Quando as medidas nacionais adoptadas foram comunicadas, a Comissão arquivou os processos, sem verificar se estavam em conformidade. Em consequência disso, nunca foi aberto qualquer processo de infracção pela Comissão por não conformidade. No que se refere à directiva sobre a identificação dos animais, em especial ovinos, que os Estados-Membros deviam transpor até 1 de Janeiro de 1995, a Comissão enviara notificações aos Estados-Membros, entre 1993 e 1996, por não comunicação das medidas nacionais. Entre 1994 e 1997, a Comissão arquivou os processos, na sequência da transposição formal do direito comunitário para os Estados-Membros, sem proceder a um exame da sua conformidade. Todavia, durante a crise de 2001, o SAV salientou que em todos os Estados-Membros afectados pela febre aftosa (excepto nos Países Baixos) houve omissões significativas relativamente a esta directiva, que tiveram um impacto negativo na propagação da epidemia em 2001 (ver ponto 35).

Boa supervisão dos controlos veterinários e sanitários nas fronteiras da União apesar de a regulamentação não abranger devidamente determinados riscos

24. O SAV efectuou numerosos controlos veterinários e sanitários dos postos de inspecção fronteiriços (PIF) dos Estados-Membros, a fim de verificar que só os produtos que estavam em conformidade com as normas comunitárias em matéria de saúde animal e de segurança alimentar entravam no território comunitário através dos PIF. Nos casos em que se detectaram deficiências, a Comissão suspendeu temporariamente a aprovação dos PIF e, a fim de levantar as suspensões, os Estados-Membros tomaram com relativa rapidez as medidas de correcção solicitadas pelo SAV, tais como o reforço do pessoal e dos controlos veterinários, a melhoria da higiene das instalações e do equipamento, o reforço dos sistemas de registo dos lotes introduzidos, dos certificados veterinários e dos registos.

25. Contudo, embora seja impossível conseguir uma protecção total contra fontes de contaminação exteriores, na época da crise, a regulamentação comunitária apresentava um determinado número de lacunas em termos de protecção nas fronteiras, nomeadamente em matéria de transporte de produtos alimentares pelos viajantes e de possibilidade de armazenagem nas zonas francas produtos não conformes com a regulamentação comunitária [ver ponto 91 a)]. A Comissão tinha proposto, antes da crise, que a introdução no território comunitário se limitasse apenas aos produtos de origem animal que correspondem às normas europeias em matéria de saúde animal, mas esta proposta só foi adoptada em 2002 (39). Foi apenas depois da crise, em Novembro de 2002, que a Comissão propôs reforçar o controlo das importações de produtos de origem animal destinados ao consumo pessoal, decisão que adoptou em Dezembro de 2002 (40).

Atrasos relativos à imposição de controlos e à proibição de utilizar resíduos de cozinha na alimentação animal

26. As inspecções do SAV relativas à alimentação animal foram realizadas tardiamente, em parte após a crise. O SAV salientou as lacunas nos controlos efectuados pelos Estados-Membros relativamente ao tratamento dos resíduos utilizados para alimentação animal. Deste modo, foram evidenciados os riscos associados a este tipo de alimentação, mas em parte só depois da crise.

27. Contudo, os riscos associados a este tipo de alimentação animal já tinham sido referidos em 1997/1998, quando houve um surto de peste suína na Alemanha, como consequência da utilização, para alimentação dos suínos, de águas e resíduos de cozinha, indevidamente tratados e que, portanto, infringiam a legislação comunitária. Por essa razão, alguns Estados-Membros tinham proibido no seu território, antes da crise da febre aftosa de 2001, a utilização de resíduos de cozinha, mesmo tendo sido tratados (França e Países Baixos). Outros (Alemanha e Reino Unido) não o tinham feito. A utilização dos resíduos de cozinha tratados na alimentação dos suínos continuava legal a nível comunitário, em Fevereiro de 2001 (41), apesar das propostas da Comissão.

28. No Reino Unido, o produtor cuja exploração estava na origem da crise, possuía licença para utilizar resíduos de cozinha na alimentação dos suínos, desde que tivessem sido tratados. Na prática, este produtor recolhia os resíduos de cozinha nos restaurantes, hotéis, escolas e quartéis militares nas imediações, e armazenava-os fora da sua exploração antes de os transportar para outras duas estações de tratamento, próximas da sua exploração. Uma vez tratados, os resíduos de cozinha eram dados aos suínos. Contudo, as inspecções efectuadas pelo ministério depois do surto da crise epidémica revelaram a presença de resíduos anormais nas manjedouras, demonstrando claramente que os resíduos não tinham sido devidamente tratados (42). A proveniência exacta do vírus do tipo «O pan-asiático» não pôde ser estabelecida com exactidão. A possibilidade de o vírus ter entrado pelos postos de inspecção fronteiriços foi de um modo geral afastada e a suspeita recaiu sobre os carregamentos ilegais de produtos, apresentados como não alimentares, vendidos ao mercado grossista, a restaurantes ou cantinas (43).

Critérios e controlos insuficientes para os planos de alerta dos Estados-Membros

29. Em 1990, o Conselho (44) exigiu que os Estados-Membros elaborassem planos de alerta que estabelecessem as medidas a tomar em caso de aparecimento de um foco de febre aftosa. Estes planos deviam permitir o acesso às instalações, equipamento, pessoal e todos os outros materiais adequados necessários para a erradicação rápida e eficaz de um foco. A Comissão devia definir os critérios a seguir para a elaboração destes planos, proceder ao seu exame a fim de determinar se permitiam atingir o objectivo fixado e sugerir ao Estado-Membro que introduzisse eventuais alterações. Além disso, o Conselho previra que os planos pudessem ser posteriormente completados ou alterados, tomando em consideração qualquer evolução da situação.

30. Em 1991, a Comissão estabeleceu os critérios mínimos que deviam ser seguidos pelos planos de alerta dos Estados-Membros (45). O objectivo destes critérios era assegurar que os planos de alerta permitissem mobilizar rapidamente os recursos necessários para erradicar a doença rápida e eficazmente, em caso de surto da febre aftosa. Se bem que a Comissão tivesse solicitado que os Estados-Membros criassem uma estrutura de base para gerir as crises, tais como as células de crise, os centros locais de emergência e o pessoal responsável pelas medidas de emergência, o Tribunal observou que a Comissão ainda não solicitara uma série de informações ou de condições importantes para controlar a doença e para conseguir uma organização financeira e administrativa eficazes, nomeadamente: a) Indicações sobre o pessoal e os recursos necessários para diferentes cenários (optimista, intermédio e pessimista) e o modo como estas pessoas e recursos seriam mobilizados; b) Uma revisão dos planos de alerta à luz da experiência, sua divulgação aos produtores bem como a realização de exercícios de simulação regular; c) Os critérios a partir dos quais a vacinação de emergência seria utilizada; d) Informações sobre os procedimentos aplicados para registar o número de animais abatidos, o seu valor, os pagamentos efectuados e os controlos cruzados efectuados com as bases de dados existentes dos veterinários ou relativas à identificação dos animais; e) O sistema de recrutamento dos avaliadores numa emergência e os princípios gerais da sua remuneração; f) O sistema de compensação dos produtores e sua intervenção antes ou depois do abate.

31. Desde 1991, a Comissão não reviu estes critérios. Entre 1993 e 1995, adoptara os planos dos Estados-Membros. Todavia, durante este processo, a Comissão limitara-se a verificações com base em documentos, sem um exame no local sobre a eficácia das medidas enunciadas. Contrariamente à resposta da Comissão ao ponto 33, as suas orientações de 1995 para a preparação dos planos de alerta (46) limitavam-se a solicitar aos Estados-Membros que assegurassem que os seus serviços veterinários tivessem uma capacidade suficiente para tratar, em qualquer momento, até dez focos de infecção e não lhes solicitavam que previssem uma expansão dos seus serviços em função da situação epidemiológica. Além disso, as primeiras inspecções destes planos efectuadas pelo SAV no local só tiveram lugar nos Estados-Membros afectados pela febre aftosa no final de 2001 e durante o exercício de 2002, após a crise. O Parlamento constatou igualmente que a Comissão, antes da crise, não procedera, dentro dos prazos convenientes, à verificação dos planos de alerta dos Estados-Membros. Precisou, além disso, que exceptuando as verificações efectuadas no contexto da aprovação dos planos de alerta, não se tinha verificado a execução do plano do Reino Unido nem a dos Países Baixos e da França, antes que a epidemia se declarasse em 2001 (47).

32. Como consequência, os planos dos Estados-Membros, embora adoptados pela Comissão, não eram adequados a uma crise de grande amplitude, sem precedentes e dificilmente previsível. Com efeito, não tinham previsto devidamente nem o cenário pessimista, nem o acréscimo dos recursos necessários para lhe fazer face, nem a organização administrativa e financeira necessária.

33. A título de exemplo, o plano apresentado à Comissão pelo Reino Unido não fora revisto substancialmente desde a sua adopção em 1991. Em conformidade com as orientações da Comissão, não previa um cenário pessimista (48) e mesmo no plano nacional, que é a base para os planos a nível local, este cenário cobria apenas dez focos simultaneamente (49), sem aplicar procedimentos para aumentar rapidamente os recursos necessários para fazer face aos abates e destruições. Não se fazia menção ao sistema de recrutamento dos avaliadores numa situação de emergência e aos princípios gerais da sua remuneração. O plano não fora distribuído aos produtores ou aos seus representantes. Em França, o plano permitiu tratar com sucesso os dois focos que ocorreram simultaneamente mas não havia uma previsão do aumento dos recursos necessário para um cenário mais pessimista. O plano de emergência irlandês previa tratar dez focos simultaneamente. Apenas os Países Baixos tinham tirado ilações da crise da peste suína, tendo previsto o aumento dos recursos necessário para o tratamento dos seus 26 focos, recorrendo à vacinação de emergência logo que os recursos se mostrassem insuficientes para proceder imediatamente aos abates.

34. A auditoria interna da Comissão revelou que a Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor, que se confronta continuamente com crises no sector animal, tinha introduzido métodos de rotina normalizados e considerados eficazes, sem contudo documentar por escrito estes procedimentos de trabalho. Além disso, não existiam equipamentos e manuais dedicados à gestão das crises. Embora a Comissão tenha reagido rapidamente durante a crise (ver ponto 44), o Tribunal considera que uma boa preparação da Comissão, especialmente do ponto de vista das disposições financeiras para o reembolso a conceder aos Estados-Membros (ver pontos 74-81) teria permitido evitar alguns dos problemas encontrados durante a crise de 2001.

Identificação incompleta e rastreio insuficiente dos animais das espécies sensíveis à febre aftosa

35. Ao nível comunitário, o sistema de identificação e registo individual dos bovinos é obrigatório (50). Todavia, o Tribunal constatou que este sistema não permite garantir a rastreabilidade dos bovinos que circulam entre os Estados-Membros ou entre os Estados-Membros e países terceiros. Estão abrangidos cerca de 3 milhões de cabeças por ano (cerca de 4 % do efectivo). Além disso, existem ainda algumas insuficiências relativamente à sua aplicação nos Estados-Membros (51). No caso dos ovinos, a espécie principalmente afectada pela crise de 2001, e dos suínos, a identificação era obrigatória a partir de 1 de Janeiro de 1995 e até Novembro de 2003, mas apenas por lotes de animais (52). Durante a crise, o SAV salientou que o sistema de identificação por lotes tinha sido mal aplicado em três dos quatro Estados-Membros afectados pela febre aftosa (53)

36. O facto de a regulamentação comunitária não exigir a identificação individual dos ovinos e de existirem igualmente lacunas no sistema de identificação por lote impediu o rastreio dos animais suspeitos de estarem infectados e atrasou portanto o seu abate. No Reino Unido, os ovinos que deveriam ter sido abatidos não o foram, contribuindo assim para o risco de propagação do vírus.

37. A legislação comunitária (54) permitia igualmente que os Estados-Membros não incluíssem na lista obrigatória de todas as explorações pecuárias no seu território que detenham animais (lista que devem elaborar e actualizar) as pequenas explorações com um máximo de três animais das espécies ovina e caprina para os quais os produtores não solicitam prémios. Nos Países Baixos, por exemplo, a autoridade competente descobriu durante a crise que 18 000 pequenas explorações ou produtores particulares com um número muito pequeno de animais não estavam registados nem eram conhecidos, o que constitui um risco suplementar de não se poder seguir a tempo o rasto de todos os animais a abater. O SAV detectou o mesmo problema em França.

Lacunas do sistema ANIMO não corrigidas antes da crise

38. Em 1990, a legislação comunitária (55) criou um sistema informatizado de ligação entre autoridades veterinárias a fim de, nomeadamente, facilitar o intercâmbio de informação sobre os movimentos de animais entre as autoridades competentes das regiões de origem e as autoridades competentes do Estado-Membro de destino. Este sistema tem a designação de ANIMO (56). Em 1991, a Comissão desenvolveu um modelo de mensagem a transmitir através desta rede (57).

39. Antes da crise de 2001, o SAV constatara já que as mensagens ANIMO não continham qualquer menção dos pontos de trânsito utilizados durante o transporte de animais entre um Estado-Membro expedidor e um Estado-Membro destinatário. A exploração de origem também não aparece no modelo de mensagem. O Tribunal já chamara a atenção para as deficiências deste sistema no seu relatório especial sobre a peste suína (58). Apesar das alterações regulamentares preconizadas pelo SAV e pelo Tribunal nesta matéria, a Comissão não tinha proposto qualquer revisão do sistema ANIMO.

40. Durante a crise de 2001, na sequência da confirmação do primeiro foco no Reino Unido, os outros Estados-Membros tinham realmente necessidade de seguir o rasto dos ovinos que tinham importado desse país durante o mês anterior, a fim de proceder a uma melhor supervisão destes animais, que eram potencialmente portadores do vírus. Era crucial conhecer a exploração de origem dos animais e os pontos de trânsito. Contudo, as mensagens ANIMO nem sempre incluíam estas informações essenciais.

41. Estas duas omissões causaram atrasos na localização e no abate dos animais suspeitos de estarem contaminados durante a crise de 2001 (ver caixa n.o 2). O Ministério da Agricultura dos Países Baixos disse ao Tribunal que a menção obrigatória dos pontos de trânsito teria tornado o controlo da doença bastante mais eficaz, especialmente durante a fase crítica inicial da crise. Durante a crise, as autoridades do Reino Unido tiveram dificuldades em seguir o rasto, até à exploração de origem, dos ovinos exportados para os outros Estados-Membros e em determinar se estes animais eram provenientes de uma exploração contaminada, uma vez que estes elementos não estavam indicados nas mensagens ANIMO. Só lhes foi possível estabelecer esta ligação após um período de seis a 16 dias, depois da confirmação de que as explorações de origem estavam contaminadas. Por esse facto, não puderam avisar a tempo os Estados-Membros que tinham importado ovinos acerca do risco de contaminação. Devido à falta de informação adequada, os Estados-Membros destinatários tiveram que proceder ao abate preventivo de todos os ovinos identificados como tendo sido importados do Reino Unido, pois era impossível distinguir os ovinos suspeitos dos outros. A ausência de rasto dos ovinos evidenciou as dificuldades encontradas pelas autoridades responsáveis em França pelo rastreio das explorações francesas que eram o destino final dos ovinos importados do Reino Unido. Por outro lado, o ministério não tinha a certeza de que todos os ovinos importados tinham sido abatidos, o que significa que havia ainda um risco potencial de contaminação. Nos Países Baixos, a ausência de referência aos pontos de trânsito nas mensagens ANIMO apenas permitiu proceder ao rastreio dos animais provenientes da Irlanda após ter decorrido um dia. Porém, estes animais tinham passado pelo ponto de trânsito contíguo à exploração em França (Mayenne) que revelou constituir um foco três semanas depois, no seguimento da importação de ovinos britânicos infectados. O tempo necessário para encontrar os documentos atrasou as medidas cautelares.

Restrições aos movimentos dos animais em todo o território dos Estados-Membros

42. Para limitar os riscos de propagação da epizootia, a Directiva 85/511/CEE impõe restrições imediatas aos movimentos dos animais nas zonas de protecção e de supervisão num raio mínimo de 10 km à volta das explorações infectadas. Estas medidas foram aplicadas no Reino Unido mas as restrições só por si não conseguiram conter a propagação da epizootia dada a amplitude da contaminação, antes mesmo de o primeiro foco ter sido detectado.

43. O Reino Unido só suspendeu os movimentos dos animais em todo o seu território três dias após a confirmação oficial da epidemia. Por seu lado, a Comissão, com base no disposto no n.o 4 do artigo 10.o da Directiva 90/425/CEE, adoptou a Decisão 2001/190/CE que impõe uma proibição das deslocações de animais em Estados-Membros que não o Reino Unido. Segundo o relatório do NAO, entre a confirmação do primeiro foco e a introdução do bloqueio dos movimentos dos animais no Reino Unido, teriam sido infectadas mais de 62 explorações em sete outros condados (59), o que fez aumentar a dimensão da epidemia — e portanto os seus custos — que os epidemiologistas universitários avaliaram em mais do dobro do que teria sido, se as restrições tivessem sido impostas no próprio dia da confirmação da doença (60).

ACÇÃO DA COMISSÃO DURANTE A CRISE

Supervisão eficaz pela Comissão

44. Durante a crise, os serviços da Comissão funcionavam 24 horas por dia. A Comissão pôde tomar as medidas necessárias que se impunham urgentemente, com a devida diligência, como, por exemplo, a notificação da existência da doença aos Estados-Membros, medidas de supervisão e abate dos ovinos importados antes do surto da crise, o encerramento dos mercados, etc. Muitas decisões tomadas pela Comissão durante a crise no domínio veterinário foram consideradas pelos Estados-Membros como tendo sido tomadas a tempo e adequadas.

45. Uma comparação entre as datas das inspecções efectuadas pelo SAV e as crises que ocorreram mostra que o SAV conseguiu, no que se refere à crise propriamente dita, efectuar as suas inspecções no momento oportuno, mesmo se isso significava o adiamento de outras inspecções previstas para datas posteriores. Os procedimentos normais foram acelerados durante a crise e os relatórios de inspecção do SAV ficaram prontos no prazo de dois meses, depois de tomar em consideração os comentários dos outros serviços da Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor e as respostas dos Estados-Membros.

Deficiências do dispositivo de controlo e da sua aplicação nos Estados-Membros

46. Contudo, algumas deficiências do dispositivo de controlo salientadas pelo SAV no Reino Unido, o país mais afectado pela crise, não puderam ser solucionadas a tempo porque impunham uma revisão profunda das medidas em causa pela Comissão e pelos Estados-Membros. Merecem atenção porque poderão eventualmente dizer respeito a outros Estados-Membros. As mais importantes são: a) Um défice importante de veterinários do Estado; b) Um dispositivo de controlo cuja eficácia depende da notificação imediata da doença pelos produtores; c) Atrasos inaceitáveis, em alguns casos, na identificação dos casos suspeitos, sua confirmação, abate dos animais e sua destruição (61).

47. Durante a sua auditoria, o Tribunal identificou igualmente deficiências semelhantes às constatadas pelo SAV, que se descrevem a seguir.

Serviços veterinários reduzidos

48. No seu relatório de 1989, a Comissão referira (62) que o sucesso do abandono da vacinação profiláctica dependia da existência de um sistema eficaz de supervisão veterinária do Estado. Todavia, embora o Conselho tivesse instaurado uma série de controlos das doenças, elegíveis para o financiamento comunitário, não se previu qualquer financiamento comunitário para controlos veterinários das doenças não endémicas, o que exclui a febre aftosa. Depois da crise de 2001, que tinha revelado a diminuição geral dos efectivos dos serviços veterinários do Estado, o Parlamento Europeu (63) e a conferência internacional de Dezembro de 2001 (64) salientaram a questão da supervisão epidemiológica dos efectivos e do seu financiamento como um meio eficaz de prevenção da doença. Esta questão que, na realidade, diz respeito ao conjunto das epizootias ainda não encontrou uma resposta a nível comunitário.

49. Na região de Cúmbria, a mais afectada pela febre aftosa, com quatro milhões de ovinos, mais de 880 000 bovinos e 170 000 suínos, o número de veterinários do Estado passou de 27 em 1967 a apenas 9 em 2001 (65). As estatísticas (66) mostram que o Reino Unido tinha uma média de 9,5 veterinários do Estado por milhão de animais (bovinos, ovinos e suínos) em comparação com uma média superior a 20 veterinários por milhão de animais para os outros Estados-Membros. Devido à redução do número de veterinários do Estado no Reino Unido e ao atraso em recorrer aos efectivos suplementares (67), a eficácia das medidas de luta contra a epidemia foi reduzida significativamente. O NAO observou (68) que, até Abril de 2001, o aumento do número de veterinários do Estado empregados no Reino Unido durante a crise continuava a ser inferior ao do número de instalações infectadas. Daí os atrasos nos abates, descritos nos pontos 57-58 e na caixa n.o 3.

Incentivo insuficiente para a notificação imediata da doença e o cumprimento das restrições aos movimentos dos animais

50. A notificação imediata da doença é fundamental para a sua rápida erradicação. O objectivo da legislação comunitária consiste simultaneamente em garantir que os produtores notificam a doença à autoridade responsável pelo controlo e que os Estados-Membros a notificam à Comissão. No primeiro caso, a Directiva 85/511/CEE estipula que os Estados-Membros providenciem no sentido de que qualquer suspeição ou existência de casos de febre aftosa lhes sejam imediatamente notificadas.

51. Paradoxalmente, embora o sucesso do controlo comunitário da febre aftosa assente em grande parte nos próprios produtores, uma vez que são os primeiros que podem constatar a condição física dos seus animais e notificar quaisquer doenças que tenham, a legislação comunitária não exigia que os Estados-Membros associassem os produtores ao dispositivo de controlo, que os consultassem sobre os planos de alerta, os informassem sobre a natureza das diferentes epizootias e das medidas a tomar imediatamente, os responsabilizassem ou os encorajassem por qualquer outro meio a uma notificação rápida da doença.

52. Em 2001, o produtor cuja exploração foi considerada pelos peritos do laboratório nacional de referência, após um teste epidemiológico pormenorizado, como estando na origem da epizootia, não informou a autoridade responsável do Reino Unido da contaminação do seu efectivo animal. A doença foi detectada cerca de um mês após o seu aparecimento numa outra região, embora, segundo as estimativas feitas de imediato, existissem já 57 explorações contaminadas (69). Contudo, entretanto (entre 1 e 21 de Fevereiro de 2001) tinham sido exportadas para os outros Estados-Membros 49 796 cabeças de gado, o que aumentava o risco de uma propagação epidémica para além das fronteiras do Reino Unido.

53. No que se refere à notificação do Estado-Membro à Comissão e aos outros Estados-Membros, era essencial que estes a recebessem o mais cedo possível durante a crise, a fim de poderem tomar as medidas cautelares necessárias. Esta notificação obrigatória da doença pelo Estado-Membro em causa à Comissão e aos outros Estados-Membros é, de facto, uma exigência (70). Contudo, no caso do primeiro surto, só tem que ser efectuada no prazo de 24 horas após a confirmação da doença, com base numa análise das amostras recolhidas dos animais, efectuada por um laboratório nacional específico. Este prazo de 24 horas pode, portanto, ser ainda acrescentado ao tempo necessário para realizar as análises, apesar de se ter já obtido a confirmação científica.

54. A fim de colmatar este inconveniente, o Conselho (71) deu à Comissão a possibilidade de criar um sistema de alerta, que permita que o Estado-Membro afectado pela epidemia assinale rapidamente à Comissão e aos outros Estados-Membros o aparecimento de um surto de febre aftosa. Em 20 de Fevereiro, cinco horas após a confirmação oficial da doença pelo laboratório nacional de referência, o Reino Unido, seguindo as disposições regulamentares da Comunidade, notificou a existência do primeiro foco à Comissão, demonstrando que o prazo regulamentar de 24 horas poderia ser diminuído, tendo em conta os meios de comunicação modernos. A Comissão informou então imediatamente os serviços veterinários dos outros Estados-Membros e suspendeu as exportações do Reino Unido no dia seguinte. Entretanto, ocorreu ainda a exportação de cerca de 287 suínos da Irlanda do Norte para a República da Irlanda, antes de se verificar, na prática, o bloqueio das exportações em 21 de Fevereiro, às 17 horas.

55. O cumprimento das restrições dos movimentos dos animais pelos produtores, tal como a notificação imediata da doença, é essencial para a contenção da febre aftosa. Os Estados-Membros detectaram infracções nesta matéria nos seus territórios, tendo interposto recurso em tribunal contra os produtores em causa.

56. No Reino Unido e em França, os produtores que não tinham notificado a doença ou respeitado as medidas de restrição aos movimentos dos animais foram levados a depor em tribunal pelos Estados-Membros em causa e condenados a pagar multas. Não havendo disposições na legislação comunitária sobre uma condicionante que consistia no facto de o pagamento da compensação estar associado ao cumprimento das condições essenciais do dispositivo de controlo, tais como a notificação ou a observância das restrições aos movimentos, estes produtores tiveram direito a uma compensação integral (72). Tal inexistência permitiu aos Estados-Membros reclamar à Comissão as somas pagas a estes produtores (ver ponto 77).

Atrasos nos abates

57. Para ter direito a um reembolso comunitário, os Estados-Membros devem proceder a um abate imediato dos animais infectados, conforme estipulado na Directiva 85/511/CEE, logo que a doença tiver sido confirmada oficialmente. O abate imediato é essencial para evitar a propagação do vírus.

58. Todavia, no caso dos focos secundários, a legislação comunitária permite, mas não exige, que os Estados-Membros procedam ao abate dos animais, se a doença se propagar, logo que os sintomas clínicos da doença forem detectados por um veterinário oficial. Além disso, não exige que se proceda ao abate dos animais antes da sua avaliação e da conclusão dos procedimentos administrativos respectivos. Por consequência, os abates foram realizados mais ou menos rapidamente, segundo as práticas definidas pelos Estados-Membros e os seus recursos veterinários disponíveis (ver caixa n.o 3), aumentando assim o risco de propagação epidémica. No Reino Unido, em conformidade com a legislação comunitária, a autoridade responsável esperou pela confirmação da infecção apresentada pelo laboratório para proceder ao abate dos animais do primeiro foco: entretanto, tinham ocorrido três outros focos. No caso dos primeiros 100 focos, o intervalo entre a confirmação da contaminação e o abate foi superior, na maioria dos casos, a 24 horas, podendo ser mesmo de sete dias. Posteriormente, o Reino Unido procedeu ao abate com base nos sintomas clínicos de infecção. Em 78 % destes casos, as análises posteriores confirmaram o diagnóstico dos veterinários (ver relatório do NAO, quadro 38, p. 63). Por outro lado, nos outros Estados-Membros, os abates foram efectuados logo que havia suspeita de um foco, antes de obter o resultado final das análises laboratoriais. Nos Países Baixos, em França e na Irlanda, efectuaram-se abates profilácticos, especialmente no caso dos ovinos importados do Reino Unido. No Reino Unido, os animais eram abatidos depois da sua avaliação e depois de esta ter sido aceite pelo produtor, atrasando assim o abate dos animais infectados. Em França, por outro lado, os animais eram avaliados após o abate, para não atrasar a erradicação da doença.

ACÇÃO DA COMISSÃO RELATIVA AO SISTEMA DE REEMBOLSO

59. Antes da crise, o Tribunal e as autoridades de quitação tinham enviado à Comissão recomendações, algumas das quais coincidiam com as constatações do SAV, citadas no ponto 46. No domínio financeiro, a Comissão não aproveitou as recomendações que o Tribunal tinha formulado desde 1996, nem as das autoridades de quitação no quadro da peste suína e da BSE, para as adaptar à febre aftosa (ver caixa n.o 4). Especificar as regras e os procedimentos em matéria de elegibilidade das despesas dos Estados-Membros e do pagamento de compensações aos produtores (Relatório especial n.o 1/2000, ponto 80): em resposta ao seguimento dado ao relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1995, a Comissão comprometera-se a enviar aos Estados-Membros directivas relativas aos procedimentos e ao cálculo da compensação, o que não foi realizado. Introduzir uma taxa comum de co-financiamento aplicável às medidas veterinárias e às de apoio ao mercado (Relatório especial n.o 1/2000, ponto 79): a Comissão comprometera-se a fazê-lo relativamente à peste suína; contudo, as taxas de co-financiamento permanecem ainda variáveis em função da natureza das doenças animais. Apresentar ao Conselho uma proposta de revisão da regulamentação com vista a aumentar a contribuição dos criadores intensivos de suínos para as medidas de luta (Relatório especial n.o 1/2000, ponto 81): a Comissão elaborou um estudo comparativo de outras formas de financiamento mas não contribuiu para a criação, nos Estados-Membros, de regimes que incluam contribuições dos produtores para a febre aftosa.

A Comissão não propôs directivas relativas aos procedimentos e ao cálculo da compensação paga aos produtores pelos Estados-Membros

60. A legislação (73) atribui à Comissão a responsabilidade de tomar as medidas de aplicação necessárias relativamente à participação financeira específica da Comunidade para a erradicação da febre aftosa. Condiciona o reembolso comunitário das despesas dos Estados-Membros a uma «indemnização adequada» dos criadores, sem no entanto especificar o significado desta expressão. Em Dezembro de 2000, o Conselho atribuiu (74) a gestão directa destas despesas apenas à Comissão. Paradoxalmente, se bem que se tenha comprometido a apresentar directivas que organizem o regime de compensação dos criadores nos Estados-Membros, a Comissão considera não ter a competência jurídica para o fazer. Por conseguinte, a legislação permanece incompleta na medida em que a Comissão não apresentou estas directivas. Com base no dispositivo jurídico actual, a Comissão limita-se a determinar a elegibilidade para reembolso comunitário das despesas dos Estados-Membros, sem prever um enquadramento para o cálculo das compensações a pagar aos produtores.

61. Em contrapartida, no âmbito dos abates obrigatórios de bovinos atingidos por encefalopatia espongiforme (75), a Comissão delimitou o montante das compensações a pagar pelos Estados-Membros aos produtores (76). Estão autorizados a pagar o valor comercial objectivo actual para cada animal, definido com base num sistema de avaliação individual e objectivo, aprovado por eles. Ainda que este sistema não vá inteiramente de encontro à preocupação de um sistema de compensação harmonizado, equitativo e económico, continua a ser preferível à ausência de definição das compensações dos Estados-Membros aos seus produtores, preponderante no domínio da febre aftosa. De facto, a inexistência de um enquadramento das compensações tornou possível as incoerências e desigualdades de tratamento dos produtores, em função da sua localização geográfica e/ou do método de abate escolhido, descritos em seguida.

Sistemas de compensação variados e avaliações heterogéneas

62. A compensação das perdas directas dos produtores, ou seja o valor bruto dos animais abatidos, não tinha sido previamente definida (excepto nos Países Baixos), o que fez com que os Estados-Membros tivessem de a definir durante a crise, não estando disponíveis certas referências de preços, devido ao encerramento dos mercados. A maioria dos Estados-Membros definiu grelhas de preços para servir de referência aos avaliadores oficiais, responsáveis pela avaliação dos animais, sem contudo indicar que se tratava de limites máximos. Faltavam referências de preços para determinadas categorias de animais.

63. No que diz respeito às perdas de exploração (77), três Estados-Membros (IRL, NL, UK) não as compensaram, deixando os agricultores sem recursos durante pelo menos três semanas após o abate dos animais e a desinfecção total da exploração. Em França, pelo contrário, foram reembolsadas aos produtores pelas autoridades francesas que consideraram que uma «indemnização adequada» dos produtores deveria abranger a totalidade das perdas (animais e rendimentos). No entanto, a Comissão não as admitiu para reembolso comunitário.

64. Os contratos celebrados pelos Estados-Membros com os avaliadores eram variados e as instruções aos avaliadores insuficientes, em determinados casos. Não existindo instruções da Comissão aos Estados-Membros relativas à avaliação dos bovinos, o Regime de Identificação e Registo de Bovinos (RIRB) (78), que contém dados importantes relativos ao valor dos animais (raça, idade, sexo), não fora utilizado pelos avaliadores para determinar o valor dos bovinos, deixando-lhes assim uma grande margem de apreciação. A identificação dos bovinos não estava indicada nos formulários de avaliação e não havia qualquer indicação acerca da revisão das avaliações por avaliadores seniores ou pelo ministério.

65. Os sistemas adoptados pelos Estados-Membros são expostos na caixa n.o 5. O Reino Unido, a Irlanda e os Países Baixos optaram por um sistema de compensação com base no valor dos animais, excluindo as perdas de exploração, ao passo que a França as incluiu, o que representa um suplemento de cerca de 30 % do valor dos animais. No Reino Unido, o sistema variou entre uma avaliação do valor dos animais confiada apenas aos avaliadores e um sistema misto em que os produtores podiam optar por uma avaliação baseada numa grelha de preços ou definida pelos avaliadores. Esta grelha normalizada de preços não incluía referências de preços para todas as categorias de animais nem limites máximos. No seguimento de um aumento muito elevado dos montantes avaliados, abandonou-se a utilização da grelha normalizada. Não tinham sido dadas orientações precisas aos avaliadores e as instruções relativas à inclusão dos prémios animais ainda devidos no montante da compensação eram pouco precisas, originando práticas diferentes. Na Irlanda, a autoridade competente elaborou uma lista mensal dos preços exactos para todas as categorias de bovinos. Para os ovinos, pelo contrário, a grelha de preços definida pela autoridade competente estava incompleta e não previa limites máximos. Nos Países Baixos, a grelha de preços de referência, pré-definida pela autoridade competente, e os procedimentos de avaliação a seguir, já previstos no plano de alerta, contribuíram para uma avaliação mais precisa e uniforme do valor dos animais. Em França, tinha sido fixada uma tabela forfetária para os ovinos, mas para as outras categorias de animais o enquadramento nacional insuficiente permitiu aos serviços administrativos optar por sistemas variáveis.

66. Não existindo uma legislação comunitária precisa, os sistemas aplicados pelos Estados-Membros resultaram numa falta de uniformidade das compensações aos produtores. No Reino Unido, o NAO, a Comissão e o Tribunal detectaram avaliações elevadas do valor dos animais relativamente ao valor no início da crise. Foram atribuídos pagamentos suplementares num montante global de 4,2 milhões de euros a determinados produtores relativamente à avaliação inicial dos seus animais (França, Irlanda, Reino Unido). Em outros casos, as compensações foram reduzidas (Países Baixos). A compensação média paga aos produtores foi sensivelmente mais elevada no Reino Unido para os bovinos e os ovinos do que nos outros Estados-Membros, tendo sido mais elevada para os suínos em França (ver caixa n.o 6 e gráfico 3). No Reino Unido, as compensações pagas foram elevadas: o National Audit Office constatou que a grelha normalizada de preços utilizada durante uma parte da crise para avaliar os animais tinha por base os preços mais elevados em vigor imediatamente antes da crise. O contrato celebrado com os avaliadores, que relacionava a remuneração à estimativa do valor dos animais, comportava um risco inerente de crescimento indevido do valor estimado e, portanto, das compensações pagas. A Comissão calculou que, em média, a compensação dos bovinos foi mais de duas vezes superior ao seu valor, a dos ovinos mais de duas vezes e meia e a dos suínos quase duas vezes o seu valor, o que resultou numa sobreavaliação de 811,7 milhões de euros do montante declarado pela autoridade competente. No caso da França, a Comissão estimou que a sobreavaliação dos animais, resultante principalmente da inclusão das perdas de exploração na compensação e do valor demasiado elevado atribuído aos suínos, se elevava a 1,1 milhões de euros do montante declarado. Na Irlanda (500 000 euros) e no Reino Unido (1,7 milhões de euros) foram pagos suplementos aos agricultores que tinham reclamado, sem que no entanto as avaliações consideradas muito elevadas pela autoridade competente determinassem uma revisão em baixa das compensações pagas. Em França, a tabela forfetária para os ovinos foi revista em alta, o que, juntamente com a compensação pela destruição das carcaças, originou um suplemento de cerca de 2 milhões de euros. Nos Países Baixos, o ministério decidiu reduzir a compensação pelos animais infectados em 50 % do seu valor. Por consequência, um produtor recebia pela mesma exploração 50 % do valor dos seus animais infectados e 100 % do valor dos seus outros animais. Foi definida uma grelha de preços pré-fixada que serviu de guia para a avaliação.

Casos constatados de pagamentos em duplicado dos prémios animais

67. Cinco meses após o início da crise da febre aftosa, quando os Estados-Membros tinham já atribuído as compensações, a Comissão elaborou um regulamento derrogatório (79) respeitante ao pagamento pelos Estados-Membros dos prémios comunitários animais e de abate por cabeça de gado (80), a título das medidas de apoio ao mercado. Este regulamento autorizava os Estados-Membros a pagar estes prémios aos produtores, além das compensações pela febre aftosa, sem que tivessem de ser respeitadas as condições de retenção dos animais nas suas explorações, necessárias em circunstâncias normais para efeitos de controlo (identificação e contagem dos animais).

68. Contudo, a Comissão não tinha levado em conta, quando da elaboração deste regulamento derrogatório, as práticas de venda normalmente em vigor, nomeadamente na Irlanda e no Reino Unido, que consistiam em incluir no preço de venda dos animais o montante dos prémios animais ainda devidos e de que o comprador seguinte iria beneficiar. De facto, seguindo as suas práticas de venda habituais e considerando que uma «indemnização adequada» dos produtores deveria ter em conta o montante dos prémios ainda devidos aos produtores, os avaliadores na Irlanda e no Reino Unido tinham já incluído esses montantes na avaliação dos animais, para a compensação pela febre aftosa. No entanto, não tendo levado em conta estas práticas, a Comissão não tinha dado instruções aos Estados-Membros no sentido de não procederem ao pagamento subsequente dos prémios animais, caso já tivessem sido incluídos na compensação pela febre aftosa.

69. Após a atribuição das compensações pela febre aftosa, os Estados-Membros, em aplicação do regulamento derrogatório, procederam então ao pagamento dos prémios animais ainda devidos. Tendo em conta que a Irlanda e o Reino Unido tinham já incluído o montante de alguns destes prémios na compensação pela febre aftosa paga previamente aos produtores, isto implicava que alguns tinham podido receber duas vezes o montante dos prémios.

70. Uma vez que, na prática, as fichas de avaliação dos animais apenas apresentavam um montante global sem distinguir os prémios do valor intrínseco dos animais, era difícil, para qualquer inspector, avaliar de forma exacta a amplitude dos pagamentos em duplicado. No entanto, tendo em conta que os avaliadores tinham recebido instruções para incluir o montante dos prémios na avaliação dos animais, e que esta inclusão tinha sido confirmada directamente por alguns deles, o Tribunal pôde estimar que os prémios animais (81) pagos ao Reino Unido, sobrepostos aos incorporados nas compensações pela febre aftosa, podiam atingir um montante de cerca de 10 milhões de libras esterlinas (mais de 16 milhões de euros) (82).

71. Na Irlanda, o Tribunal constatou o pagamento de prémios aos bovinos, pagos igualmente em complemento das compensações, mas os montantes eram menos significativos (83). Em França, algumas prefeituras incluíram os prémios aos bovinos nas compensações e outros não. Em contrapartida, o Ministério da Agricultura dos Países Baixos salientou ao Tribunal que não tinha incluído quaisquer prémios nas compensações pela febre aftosa.

Pagamentos heterogéneos dos prémios ao abate

72. Sempre no âmbito das medidas de apoio ao mercado, um regulamento do Conselho (84) prevê o pagamento de um prémio ao abate de bovinos, exigindo um certificado do matadouro que confirme o abate do animal. Contudo, este regulamento não especifica o tipo de abate, ou seja se se trata de um abate com vista ao consumo humano (FEOGA-Garantia-apoio ao mercado) ou de um abate sanitário (FEOGA-Garantia-veterinário). Conforme as interpretações, era possível pagar o prémio ao abate em suplemento da compensação pela febre aftosa, mas apenas a uma pequena minoria de produtores cujos animais contaminados tinham sido abatidos num matadouro. O resultado foi um tratamento desigual dos produtores dentro dos Estados-Membros, em função da localização dos abates efectuados.

73. Questionada a este respeito por um dos Estados-Membros, a Comissão não tinha resolvido o problema nem dado uma resposta sobre a interpretação a ser adoptada, antes de expirar o prazo regulamentar para o pagamento dos prémios ao abate de 2001, fixado em 30 de Junho de 2002. Assim, os Estados-Membros adoptaram decisões variadas, que resultaram em tratamentos desiguais dos produtores. Os Países Baixos, onde uma parte significativa dos abates tinha ocorrido nos matadouros, não pagaram aos produtores os prémios ao abate além das compensações pela febre aftosa, obtendo desta forma uma economia de cerca de 3,5 milhões de euros para o orçamento comunitário. Na Irlanda, onde uma parte dos abates tinha igualmente sido efectuada nos matadouros, os prémios foram, pelo contrário, pagos; contudo, foram recuperados, no seguimento da visita do Tribunal. No Reino Unido, os prémios não foram pagos para evitar uma possível duplicação com a compensação pela febre aftosa, que já os incluía. Em França, a questão não se colocou por os animais contaminados não terem sido abatidos em matadouros, e assim os prémios ao abate não foram igualmente pagos.

Atraso na definição das regras e procedimentos sobre a elegibilidade das despesas dos Estados-Membros para reembolso comunitário

74. Nos termos da Decisão 90/424/CEE, a Comissão tem a responsabilidade de definir as normas de execução da participação financeira da Comunidade nas despesas dos Estados-Membros, com o auxílio do Comité Veterinário Permanente (85). Além disso, a Comissão é responsável por definir, com o auxílio do mesmo comité, a natureza das medidas suplementares que seriam necessárias para erradicar um surto da doença e a respectiva participação financeira comunitária.

75. A Comissão não propôs normas de execução da participação financeira da Comunidade antes da crise, apesar de anteriormente se ter comprometido, em resposta ao seguimento dado ao Relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1995, a «enviar aos Estados-Membros uma série de directivas relativas aos procedimentos e ao cálculo da compensação, na perspectiva do co-financiamento comunitário das medidas veterinárias […]» (ver caixa n.o 4). Não especificou igualmente aos Estados-Membros a natureza dos documentos justificativos que estes deveriam conservar para que as suas despesas pudessem ser elegíveis para efeitos de reembolso comunitário, privando-se assim de instrumentos preciosos para o seu próprio controlo.

76. Informou os Estados-Membros, seis meses após o início da crise (86), que apenas reembolsaria a compensação dos animais «pelo valor que tinham imediatamente antes de serem atingidos pela doença», quando todos os Estados-Membros envolvidos tinham já procedido ao pagamento de uma grande parte das compensações aos produtores, segundo métodos diferentes (ver pontos 62-66). Não indicou igualmente a forma como seria determinado este valor, nem os documentos que serviriam de base a esse cálculo.

77. Da mesma forma, não existindo instruções da Comissão, os Estados-Membros mantiveram nos seus pedidos de reembolso as compensações pagas aos produtores que não tinham respeitado as disposições nacionais de aplicação das directivas comunitárias em matéria de notificação e de restrições aos movimentos (cerca de 972 876 euros no Reino Unido e 58 769 euros em França, ver ponto 56).

78. Não existindo orientações da Comissão relativas aos controlos a realizar pelos Estados-Membros nem documentos justificativos a conservar, os processos dos beneficiários examinados no local estavam incompletos: em vários casos faltavam os certificados de abate e, na maioria dos Estados-Membros controlados, o cruzamento dos dados entre o número de bovinos identificados nas bases nacionais e o número de bovinos abatidos não tinha sido efectuado ou deixava transparecer inúmeras discordâncias. Ainda que muitas destas deficiências pudessem ser imputadas à amplitude da crise, a existência de planos de alerta mais completos (ver pontos 30-32) e de critérios mais precisos da Comissão poderiam ter reduzido a sua importância. Para as outras categorias de animais, não registadas uma vez que a legislação comunitária apenas prevê uma identificação individual no caso dos bovinos (87), não foi possível obter uma garantia sobre a fiabilidade do número declarado.

79. Depois da crise, a Comissão especificou os critérios de elegibilidade definidos na Decisão 90/424/CEE bem como os documentos necessários para obter o reembolso comunitário (ver caixa n.o 7). Tal como ela própria indica na sua resposta a este ponto, a Comissão não alterou sensivelmente desde 1990 as regras de elegibilidade da Decisão 90/424/CEE. Esta decisão não é suficientemente precisa e permite diferentes interpretações. Abates de protecção realizados nos Estados-Membros que tinham importado ovinos do Reino Unido no mês anterior à crise; estes abates foram reembolsados em França, apesar de não existir uma decisão da Comissão relativa ao seu reembolso. Abates de protecção parciais, praticados à volta dos focos na Irlanda, em França e no Reino Unido (zona de abate de 3 km em Cúmbria por um montante total de despesas de cerca de 112,3 milhões de euros); a Comissão adoptou decisões de reembolso em Julho de 2002 para a França, em Dezembro de 2003 para o Reino Unido e a Irlanda e estavam a ser finalizadas para os Países Baixos no momento em que o presente relatório foi redigido. Abates de protecção praticados pelos Estados-Membros que não tinham tido focos (Bélgica, Alemanha, Espanha e Portugal); a Comissão apenas adoptou a decisão em Agosto de 2003, ou seja cerca de dois anos após o fim da crise (88). Decisões relativas ao financiamento das despesas conexas especificando as informações a fornecer à Comissão (despesas com veterinários, destruição, desinfecção): apenas foram adoptadas em 2003 (89).

80. A participação comunitária nas despesas dos Estados-Membros intervém na condição de que estes tenham aplicado de imediato as medidas comunitárias, tais como o sequestro das explorações a partir do momento da suspeita e, a partir da confirmação oficial da doença, o abate de todos os animais, a sua destruição, bem como a limpeza e desinfecção (90). Porém, os relatórios financeiros, exigidos pela Comissão nas suas decisões de atribuição de participações financeiras aos Estados-Membros para determinar o reembolso devido, apenas incluem uma parte dos elementos necessários à apreciação da elegibilidade das suas despesas, conforme referidas na Decisão 90/424/CEE do Conselho (91).

81. Os Estados-Membros apresentaram muitas alterações aos pedidos de reembolso. Estes variavam muito e apresentavam ainda bastantes erros, levando os serviços da Comissão a ter de prolongar os controlos e, assim, a atrasar os reembolsos finais.

Prazos para o reembolso das despesas dos Estados-Membros

82. Devido aos vários sistemas de compensação adoptados pelos Estados-Membros (ver pontos 62-73) e às alterações dos pedidos de reembolso apresentados por eles, a identificação pela Comissão, nos pedidos de reembolso, do valor elegível de cada animal ou, pelo menos, de cada categoria de animal revelou-se uma tarefa complexa. A esta situação junta-se o facto de não haver uma garantia sobre a exactidão do número de animais abatidos.

83. Assim, em 1 de Outubro de 2003, ou seja mais de dois anos após o fim da epidemia, os reembolsos comunitários ainda não tinham sido efectuados para a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido, apesar de os produtores terem, em geral, sido indemnizados num prazo de três meses, no seguimento dos abates praticados em 2001.

Alinhamento das taxas de co-financiamento apenas no sector dos suínos

84. A Decisão 90/424/CEE do Conselho estipula que a participação comunitária é igual a 60 % das despesas elegíveis suportadas pelo Estado-Membro (ver quadro 1) na luta contra a febre aftosa.

85. A gestão e a regulamentação específica relativa às taxas de reembolso e às compensações a pagar aos produtores continuam a ser partilhadas entre as Direcções-Gerais da Agricultura e da Saúde e Defesa do Consumidor: esta última gere as compensações relativas à maioria das doenças animais, excepto as compensações para os bovinos abatidos devido à Encefalopatia Espongiforme Transmissível (EET), que continuam a ser geridas pela Direcção-Geral da Agricultura. Apesar de as taxas de reembolso aplicadas pelas duas Direcções-Gerais terem sido alinhadas no sector dos suínos, não o foram para a febre aftosa e a EET: a taxa é de 60 % para a febre aftosa, ao passo que é de 70 % para a EET. No caso das outras doenças animais, incluindo a peste suína, é de 50 %. Verifica-se portanto que as taxas de reembolso para as mesmas categorias de animais variam consoante a doença que origina o abate. O Tribunal não conseguiu encontrar um motivo para estas diferentes taxas, que estão em vigor desde 1996.

Não contribuição dos produtores para o financiamento comunitário do sistema de controlo

86. Em resposta ao relatório especial do Tribunal sobre a peste suína (92), a Comissão reconhecera que «os produtores deveriam ter maior responsabilidade nos aspectos financeiros da erradicação das doenças veterinárias» e propunha «analisar, no quadro da revisão da legislação comunitária sobre esta matéria, um possível apoio aos Estados-Membros na criação de tais regimes». A Comissão não propôs este tipo de apoio nem para a peste suína nem para a febre aftosa.

87. Ninguém deste sector agrícola (produtores atingidos ou não pela epidemia) participa nas despesas comunitárias de erradicação, ainda que uma parte, ou seja os produtores não atingidos pelas medidas de restrição aos movimentos nem por abates, tenha podido beneficiar dos aumentos de preço, conforme demonstrado por um estudo realizado por uma universidade a pedido do Ministério da Agricultura na Irlanda (93). Este estudo quantificou os benefícios associados a esta fileira na Irlanda em cerca de 107 milhões de euros para 2001, devido essencialmente ao aumento do volume e dos preços das exportações para o Reino Unido.

88. Contudo, independentemente da Comissão, foram tomadas iniciativas em certos Estados-Membros, tanto pelo sector público como por este sector agrícola, parcialmente com o objectivo de diminuir as despesas nacionais de erradicação ou de as complementar. Nos Países Baixos, no seguimento da crise da peste suína, foi criado um fundo de defesa sanitária dos animais, responsável pelo pagamento de compensações em caso de epidemia. Este fundo é financiado por três fontes: os produtores, o orçamento europeu (se for o caso) e o orçamento neerlandês para a agricultura. A maior parte das contribuições provém dos produtores. No Reino Unido, encontra-se actualmente em estudo um regime semelhante. Em França, os produtores, que são membros de associações de defesa sanitária, constituem voluntariamente fundos de perequação destinados a compensar, em caso de crise, os produtores que tenham sofrido perdas devido a medidas de restrição de circulação dos animais, que não são compensadas por um reembolso comunitário (94).

89. Trata-se assim de iniciativas interessantes mas de natureza diferente que estão em desenvolvimento nos Estados-Membros. Correm o risco, não existindo um enquadramento comunitário, de criar desigualdades de tratamento entre os produtores. Além disso, embora algumas destas iniciativas possam acabar por diminuir a participação dos Estados-Membros no sistema de controlo da doença, nenhuma delas garante que o encargo comunitário possa ser reduzido.

GESTÃO EFECTUADA PELA COMISSÃO APÓS A CRISE

Acção no domínio veterinário

90. Em Dezembro de 2002, a Comissão apresentou uma nova proposta de directiva. Foi adoptada pelo Conselho em Setembro de 2003 (95) e introduziu alterações significativas nas medidas incompletas da Directiva 85/511/CEE, nomeadamente: a) Sem pôr em causa a política em vigor desde 1992, que dá prioridade ao abate dos animais contaminados pelo vírus, apresenta a vacinação de emergência como um meio importante de controlo da epidemia e fixa as condições aplicáveis à eventual comercialização na União Europeia da carne de animais vacinados em caso de epizootia; b) Completa as exigências comunitárias em matéria de planos de alerta e exige que os Estados-Membros actualizem quinquenalmente estes planos à luz dos exercícios de alerta em tempo real (96); por seu turno, a maioria dos Estados-Membros tinha já efectuado a revisão dos seus planos, à luz da experiência obtida durante a crise; c) Apresenta cinco critérios não cumulativos a partir dos quais pode ser declarado um foco de febre aftosa numa exploração (97); esta situação deveria contribuir para desencadear mais rapidamente as medidas cautelares; d) Obriga os Estados-Membros a estabelecer regimes de sanções aplicáveis em caso de infracção das disposições nacionais aprovadas em aplicação das directivas comunitárias (98); e) Exige aos Estados-Membros informações sobre as datas em que as medidas comunitárias foram aplicadas, o que deveria permitir à Comissão determinar até que ponto é devido o reembolso comunitário.

91. Paralelamente, foram adoptadas medidas complementares que deveriam reforçar as medidas de prevenção e controlo: a) Relativamente aos controlos nas fronteiras, a Comissão adoptou precauções suplementares após a crise, reforçando o controlo das bagagens dos viajantes e a sua informação (99); b) Após a crise, e com base em propostas anteriores da Comissão, foi adoptada a proibição da armazenagem nas zonas francas de produtos não conformes às exigências veterinárias comunitárias (100); c) No que diz respeito à alimentação animal, a Comissão conseguiu fazer adoptar, a nível da União Europeia, uma proibição generalizada da utilização de restos de cozinha e de mesa (101), que tinha já proposto antes da crise; d) Após a crise, a Comissão apresentou uma proposta de identificação individual dos ovinos (102), que foi adoptada em Dezembro de 2003 (103).

92. No entanto, as medidas adoptadas até ao momento não tiveram suficientemente em conta determinadas questões e continuam a ser mínimas relativamente aos seguintes aspectos: a) O interesse de uma notificação rápida pelos produtores não foi reforçado através de medidas de incentivo nem pela aplicação de uma condicionante ao pagamento das suas compensações; b) O prazo para a notificação do primeiro foco pelos Estados-Membros à Comissão não foi reduzido e continua a ser de 24 horas após a confirmação da doença, se bem que a experiência tenha demonstrado ser possível diminuir este prazo; c) O abate dos animais é obrigatório a partir da confirmação do foco, obtida de forma mais rápida que anteriormente, mas não está especificado que deve ocorrer de imediato, antes da conclusão dos procedimentos administrativos relativos à determinação do valor dos animais.

93. Além disso, tal como para a peste suína (104), a Comissão não actualizou o seu estudo inicial, embora vários dados em falta quando da elaboração do estudo estivessem disponíveis desde a crise de 2001 (105). A análise custo-benefício da estratégia comunitária que utiliza a vacinação de emergência e que autoriza o consumo da carne de animais vacinados no território europeu não foi actualizada apesar das alterações efectuadas pelo Organismo Internacional das Epizootias (ver ponto 3) relativamente aos prazos para retomar as actividades comerciais após uma epidemia.

94. Com efeito, em 2002, o Organismo reduziu de 12 para seis meses o prazo para retomar as actividades comerciais, em caso de recurso à vacinação durante uma crise, o que reduziu a diferença, em termos de consequências comercias, entre as práticas da vacinação e do abate sem recurso a vacinação, cujo prazo é de apenas três meses. Este elemento é significativo na medida em que a alteração de política efectuada a nível comunitário atribui uma maior importância à vacinação de emergência do que anteriormente.

95. Durante a auditoria, o Tribunal constatou que vários países, alguns dos quais tinham celebrado acordos veterinários com a Comunidade, continuavam a bloquear as exportações da União Europeia após a recuperação do estatuto de zona indemne (106).

96. Contudo, a Comissão não quantificou o custo a nível comunitário dos bloqueios às exportações. Estes bloqueios correm o risco de se tornar mais significativos com o recurso da União Europeia à vacinação de emergência, pois os países terceiros, que não a praticam, mais dificilmente aceitarão exportações provenientes de zonas que praticam a vacinação.

97. Além disso, a Comissão nem sempre actualizou o seu estudo sobre os serviços veterinários dos Estados-Membros. Apesar das recomendações do Parlamento (107), e da conferência internacional, relativas à aplicação pelos Estados-Membros de inspecções regulares às explorações, até ao momento a Comissão não apresentou propostas que incitem os Estados-Membros a criar um sistema desse tipo.

Acção no domínio financeiro

98. Num memorando de Abril de 2002 (108), a presidência espanhola do Conselho declarara que os programas de seguros agrícolas no sector pecuário poderiam constituir uma solução alternativa aos mecanismos actuais abrangidos pelo fundo de emergência. No seguimento deste memorando, e das recomendações anteriores do Tribunal e das autoridades de quitação (ver ponto 59 e caixa n.o 4), a Comissão, em Janeiro de 2003, encomendou um estudo sobre seguros contra riscos associados às doenças animais.

99. Salientando as incoerências do sistema actual, o estudo é claramente a favor de uma aplicação generalizada nos Estados-Membros de regimes de financiamento geridos pelos próprios produtores com a sua própria contribuição financeira, de forma a estimular a sua participação no controlo da doença. Quanto à compensação por perdas indirectas (perdas de exploração), o estudo sugere a aplicação de um sistema voluntário de seguros entre produtores, uma espécie de mútua.

100. Uma vez que os resultados deste estudo são recentes (Maio de 2003), a Comissão ainda não propôs alterações ao sistema actual, nem definiu modalidades de execução da participação financeira nas despesas dos Estados-Membros.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

101. A necessidade de realizar plenamente o mercado único conduziu a Comunidade a eliminar a vacinação profiláctica dos animais contra a febre aftosa. Esta escolha, justificada então por considerações comerciais, pressupunha dispor em contrapartida de um sistema de prevenção e de controlo da doença que permitisse recuperar rapidamente o estatuto de zona indemne. Com este objectivo, a Comunidade criou um dispositivo de prevenção e de controlo que toma de facto em conta os riscos associados à livre circulação dos animais e dos produtos animais e cuja finalidade é limitar os riscos de introdução do vírus e a sua propagação no território da Comunidade (ver ponto 6).

102. Se, por natureza, um dispositivo deste tipo não pode ser completamente eficaz em todas as circunstâncias, não deixa de ser verdade que, não existindo avaliação exaustiva e controlos realizados a tempo pela Comissão, determinadas insuficiências do dispositivo e deficiências na sua aplicação pelos Estados-Membros não puderam ser corrigidas a tempo. De facto, antes da crise de 2001, as lacunas da legislação comunitária não foram corrigidas, apesar de determinadas propostas da Comissão anteriores à crise (ver pontos 18-43). Durante a crise de 2001, face a um surto epidémico de grande amplitude, a Comissão identificou rapidamente as deficiências do dispositivo de prevenção e de controlo, bem como as da sua aplicação por alguns Estados-Membros, mais especialmente o número insuficiente de veterinários estatais e os sistemas aplicáveis em matéria de notificação da doença e de execução dos abates. Contudo, era impossível remediar a situação de imediato (ver pontos 48-58). Estas insuficiências apenas puderam contribuir para o aumento do encargo financeiro da epidemia de 2001. Além disso, por aplicação do código zoosanitário da OIE, um Estado-Membro foi oficialmente privado do estatuto de zona indemne durante onze meses e a União, na prática, durante mais de um ano, através do bloqueio das suas exportações por países terceiros.

103. A auditoria salientou que a eficácia do dispositivo de controlo dependia, em grande parte, de uma notificação rápida da doença pelos produtores e do respeito pelas restrições de movimentos.

104. Além disso, o Tribunal constata que é ainda possível aperfeiçoar o sistema de financiamento: o âmbito da compensação e do reembolso está mal definido, determinados Estados-Membros nem sempre foram reembolsados e os produtores são tratados de forma desigual, consoante o local onde está situada a sua exploração ou ainda consoante o método de abate (ver pontos 60-73). As regras e os procedimentos sobre a elegibilidade para reembolso comunitário das despesas dos Estados-Membros foram definidos tardiamente (ver pontos 74-83). No seguimento dos controlos da Comissão, os pagamentos para o Reino Unido e a França foram reduzidos respectivamente em 58,1 % e 2,7 %, ou seja 573,2 milhões de euros e 0,1 milhões de euros.

105. O Conselho e a Comissão corrigiram desde então muitas lacunas legislativas (ver pontos 90-91). Os textos adoptados são um testemunho de que a Comissão aprendeu, e continua a aprender, com a experiência da crise. Contudo, continuam a existir algumas deficiências que ameaçam comprometer a eficácia da prevenção e da luta comunitária contra a doença. É, nomeadamente, o caso dos programas de supervisão e de notificação da febre aftosa, bem como de rapidez dos abates (ver ponto 92). É certo que a legislação comunitária exige agora aos Estados-Membros a aplicação de sanções em caso de violação das disposições nacionais adoptadas para dar execução às directivas comunitárias. No entanto, não prevê medidas susceptíveis de incentivar os produtores a participar activamente na prevenção e no controlo. Em especial, não contribuem para o financiamento comunitário do dispositivo de prevenção e controlo. Além disso, o sistema de financiamento continua por rever. Apesar destas lacunas, as disposições actuais permitem accionar o reembolso aos Estados-Membros, fazendo com que subsista um risco financeiro significativo para o orçamento comunitário.

106. Com base nestas constatações, o Tribunal recomenda que: a) Se avalie regularmente, fora dos períodos de crise, o dispositivo de prevenção e de controlo e se reforce a supervisão da sua aplicação; b) Se estudem os meios que permitam uma maior implicação dos produtores numa notificação rápida da doença e no respeito pelas restrições de movimentos; c) Se esclareça o quadro financeiro aplicável às epidemias, reduzindo ao máximo os riscos financeiros para o orçamento comunitário.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, em 21 de Julho de 2004. Pelo Tribunal de Contas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Resolução do Parlamento Europeu de 17 de Dezembro de 2002, ponto 54.

(2) «Rapport de la Commission au Conseil relatif à une étude effectuée par la Commission sur les politiques actuelles des États membres dans le domaine de la lutte contre la fièvre aphteuse», Comissão das Comunidades Europeias, SEC (89) 1731 final de 18 de Outubro de 1989.

(3) A vacinação profiláctica é uma vacinação destinada a proteger os animais. Não deve ser confundida com a vacinação de emergência possível em caso de aparecimento de um foco da doença. Em 1988, aplicavam-se duas políticas diferentes: oito Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal) praticavam uma vacinação profiláctica dos seus animais, seguida de uma eliminação parcial ou total dos animais contaminados em caso de aparecimento da doença. Pelo contrário, os outros Estados-Membros (Dinamarca, Grécia, Irlanda e Reino Unido) não recorriam à vacinação profiláctica e procediam à erradicação total dos animais em caso de aparecimento de um foco da doença.

(4) Organização intergovernamental criada em 1924. A Organização Mundial do Comércio reconhece as normas da OIE como regras sanitárias internacionais de referência.

(5) Directiva 90/423/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, que altera a Directiva 85/511/CEE, que estabelece medidas comunitárias de luta contra a febre aftosa, a Directiva 64/432/CEE, relativa a problemas de fiscalização sanitária em matéria de comércio intracomunitário de animais das espécies bovina e suína e a Directiva 72/462/CEE, relativa a problemas sanitários e de polícia sanitária na importação de animais das espécies bovina e suína, de carnes frescas ou de produtos à base de carne provenientes de países terceiros, (JO L 224 de 18.8.1990, p. 13).

(6) Statistics on foot and mouth disease, DEFRA, Reino Unido, 12 de Dezembro de 2002.

(7) Livestock Welfare Disposal Scheme: ajuda estatal introduzida pelo Reino Unido em 22 de Março de 2001, gerida pela «Rural Payments Agency» e aceite pela Comissão.

(8) Directiva 90/423/CEE e Directiva 85/511/CEE do Conselho, de 18 de Novembro de 1985, que estabelece medidas comunitárias de luta contra a febre aftosa (JO L 315 de 26.11.1985, p. 11).

(9) Embora o reembolso comunitário das despesas veterinárias incorridas pelos Estados-Membros seja imputado à Secção Garantia do FEOGA, é considerado como uma subvenção. Por esse facto, não está sujeito ao procedimento de apuramento das contas dos Estados-Membros nem à intervenção dos organismos de certificação das contas dos seus organismos pagadores, mas à gestão directa e ao controlo financeiro da Direcção-Geral da Saúde e da Defesa do Consumidor.

(10) Proposta de Directiva do Conselho relativa a medidas comunitárias de luta contra a febre aftosa e que altera a Directiva 92/46/CEE – COM(2002) 736 final, de 13 de Dezembro de 2002.

(11) Directiva 2003/85/CE do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, relativa às medidas comunitárias de luta contra a febre aftosa, que revoga a Directiva 85/511/CEE e as Decisões 89/531/CEE e 91/655/CEE, bem como altera a Directiva 92/46/CEE (JO L 306 de 22.11.2003, p. 1).

(12) Decisão 90/424/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa a determinadas despesas no domínio veterinário (JO L 224 de 18.8.1990, p. 19).

(13) Trata-se da rubrica B1-3 3 2 do Orçamento. Para o exercício de 2004, a nomenclatura orçamental foi alterada. O fundo de emergência está agora inscrito no artigo 17 04 03 do Orçamento.

(14) Esta série de doenças animais não cobre a encefalopatia espongiforme bovina (BSE).

(15) O orçamento anual do Fundo de emergência para doenças veterinárias aumentou de cinco milhões de euros entre 1995 e 1998 para 20 milhões de euros em 1999, antes de atingir o montante de 41 milhões de euros para os exercícios 2000 e 2001. A crise da febre aftosa necessitou de uma transferência de 400 milhões de euros em complemento das dotações iniciais de 41 milhões do Fundo para 2001, ou seja um suplemento de quase dez vezes o seu montante inicial. Para os exercícios de 2001, 2002 e 2003, as dotações definitivas inscritas no orçamento atingiram um total de 978,1 milhões de euros.

(16) Taxa de câmbio: 1 euro = 0,62380 libras esterlinas (em 3.12.2001).

NB:

Os pedidos de reembolso dos Estados-Membros referem-se a 3,5 milhões de animais.

O número mais elevado diz respeito ao Reino Unido, com 3 166 583 animais, representando 89 % do total.

As compensações pagas ascendem a 1 775,1 milhões de euros, dos quais 1 670 para o Reino Unido, ou seja 94 % do total dos montantes pagos pelos países atingidos pela febre aftosa em 2001.

A categoria de animais mais atingida pela febre aftosa em 2001 foi a dos ovinos, ou seja 2 587 180 ovinos. O número de ovinos compensados no Reino Unido representa 94,53 % deste total.

As compensações mais elevadas, por categoria de animais, são as dos bovinos, num total de 1 086 189 835 euros, dos quais 93,8 % foram pagos ao Reino Unido.

Fonte:

FR/pedidos de reembolso (5.10.2001 e 6.12.2002).

IRL/pedido de reembolso (6.2.2002).

NL/pedido de reembolso (Abril 2002).

UK/pedidos de reembolso (Dezembro 2001 e 26.2.2003) e pedido de reembolso da Irlanda do Norte.

(17) Decisões 2001/646/CE (JO L 228 de 24.8.2001, p. 24), 2001/652/CE (JO L 230 de 28.8.2001, p. 8), 2001/653/CE (JO L 230 de 28.8.2001, p. 12) e 2001/654 (JO L 230 de 28.8.2001, p. 16) da Comissão relativas a uma participação financeira na erradicação da febre aftosa em França, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido.

(18) Pagamentos efectuados em 31 de Dezembro de 2003.

(19) FA 2001: Febre Aftosa do ano 2001.

(20) FA 2001: Febre Aftosa do ano 2001.

(21) Autorizações para «Outras doenças animais»: 114,38 milhões de euros.

(22) Pagamentos para «Outras doenças animais»: 36,2 milhões de euros.

(23) Relatório anual relativo ao exercício de 1995 (JO C 340 de 12.11.1996, p. 1). Relatório especial n.o 19/98 relativo ao financiamento comunitário de algumas medidas adoptadas em consequência da crise da BSE (JO C 383 de 9.12.1998, p. 1). Relatório especial n.o 1/2000 sobre a peste suína clássica (JO C 85 de 23.3.2000, p. 1). Relatório especial n.o 14/2001, seguimento dado ao relatório especial n.o 19/98, relativo à BSE (JO C 324 de 20.11.2001, p. 1).

(24) Enquanto a Comissão não tiver terminado as suas negociações com os Estados-Membros e adoptado uma decisão final sobre o reembolso a conceder, o Tribunal não poderá pronunciar-se sobre as outras despesas para a febre aftosa ligadas à destruição dos animais, à desinfecção das instalações e do equipamento ou sobre os controlos financeiros da Comissão.

(25) Três destas missões de auditoria foram efectuadas conjuntamente com os serviços da Comissão.

(26) Foram igualmente entrevistados beneficiários e avaliadores que tinham estabelecido o valor dos animais abatidos. O Organismo Internacional das Epizootias (OIE) em Paris, o Laboratório de Pirbright e o National Audit Office (NAO) em Londres foram igualmente visitados.

(27) International Conference on Control and Prevention of Foot and Mouth Disease, Final Report, Bruxelles, 12-13 de Dezembro de 2001, organizada pela presidência belga do Conselho, a Comissão Europeia, os Países Baixos e o Reino Unido.

The 2001 Outbreak of Foot and Mouth Disease, Report by the Comptroller and Auditor General, 21 de Junho de 2002, The Stationery Office, Londres.

Rapport d'information n.o 405, J-P Émorine do Senado francês, adoptado na sua reunião de 21 de Junho de 2001.

Foot and Mouth Disease 2001: Lessons to be learned Inquiry, 22 de Julho de 2002, Dr Iain Anderson CBE, The Stationery Office, Londres.

Infectious diseases in livestock, The Royal Society, Julho de 2002.

Respostas aos relatórios sobre «Foot and Mouth Disease Inquiries», HM Government with the Welsh Assembly Government, Novembro de 2002.

Resolução do Parlamento Europeu de 17 de Dezembro de 2002 sobre a luta contra a febre aftosa na União Europeia em 2001 e as futuras medidas de prevenção e luta contra as epizootias na União Europeia e relatório da Comissão Temporária do Parlamento Europeu para a febre aftosa (A5-0405/2002).

(28) «Rapport de la Commission au Conseil relatif