LISTA DE ABREVIATURAS

CCEGE : Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística

CCEE : Comité Consultivo Europeu da Estatística

Código de Conduta : Código de Conduta das Estatísticas Europeias

CSEE : Comité do Sistema Estatístico Europeu (Comité do SEE)

EAI : Estrutura de Auditoria Interna

EFTA : Associação Europeia de Comércio Livre

Eurostat : Serviço de Estatística da União Europeia

INE : Instituto Nacional de Estatística

ISC : Instituição Superior de Controlo

MEETS : Modernização das estatísticas europeias das empresas e do comércio

OLAF : Organismo Europeu de Luta Antifraude

PDE : Procedimento relativo aos défices excessivos

PTE : Programa de trabalho estatístico anual

QGQ : Quadro de Garantia da Qualidade

RAA : Relatório Anual de Atividades

RNB : Rendimento nacional bruto

SEE : Sistema Estatístico Europeu

SÍNTESE

I. A confiança do público nas estatísticas europeias é essencial numa União em que as decisões políticas necessitam de se basear em provas documentais e em que cada vez mais decisões são diretamente desencadeadas por dados estatísticos ou por indicadores deles derivados.

II. O Tribunal avaliou se a Comissão e o Eurostat melhoraram o processo de elaboração de estatísticas europeias fiáveis e credíveis, o que depende tanto do cumprimento do Código de Conduta das Estatísticas Europeias, que estabelece as normas de desenvolvimento, elaboração e divulgação das estatísticas, como da execução do programa estatístico europeu.

III. A auditoria do Tribunal constatou que o Código de Conduta das Estatísticas Europeias apenas foi parcialmente aplicado, continuando a sua aplicação plena a constituir um desafio para todas as partes implicadas tanto ao nível europeu como nos Estados-Membros. O Código estabelece normas exigentes mas carece de instrumentos sólidos de verificação e de aplicação.

IV. Não estão disponíveis informações suficientemente fiáveis sobre o atual estado de execução do Código no conjunto do Sistema Estatístico Europeu (SEE). As recentes iniciativas da Comissão para dar uma nova dinâmica à obtenção do cumprimento integral do Código apontam na direção certa mas não são suficientes para dar resposta a todas as preocupações. Persiste a ambiguidade acerca da natureza da obrigação de respeitar o Código. Ainda não foi proposto um mecanismo de inspeção adequado para os casos em que possam ocorrer distorções dos dados nem foi apresentada qualquer proposta para desenvolver uma função de supervisão independente.

V. Determinadas falhas na conceção do programa estatístico de 2008-2012 prejudicam a sua utilização enquanto instrumento eficaz de planificação, acompanhamento e prestação de contas. A redefinição de prioridades das atividades estatísticas para novos desafios está a ser mais lenta do que esperado. O projeto de programa para 2013-2017 proporciona uma oportunidade para reformular o SEE de modo a torná-lo mais eficiente e flexível, desde que seja complementado por metas e etapas precisas estabelecidas na planificação anual e verificadas no âmbito de um processo sistemático de elaboração de relatórios anuais.

VI. O Tribunal recomenda que se avance para um sistema de estatísticas europeias que garanta a independência profissional, os recursos suficientes e uma supervisão eficaz, incluindo a aplicação de sanções nos casos de incumprimento das normas de qualidade.

INTRODUÇÃO

CONFIANÇA DO PÚBLICO NAS ESTATÍSTICAS EUROPEIAS

1. A existência de estatísticas fiáveis e credíveis é fundamental para o desempenho das atribuições confiadas à União Europeia. As estatísticas são necessárias, em quase todos os domínios, para a formulação, aplicação, acompanhamento e avaliação das políticas estabelecidas nos Tratados, bem como para a cobrança e afetação dos fundos da UE. Um número crescente de políticas europeias baseia-se diretamente em estatísticas e os indicadores estatísticos são cada vez mais utilizados como desencadeadores de decisões políticas ou de sanções.

2. A confiança do público nas estatísticas europeias não pode ser considerada um dado adquirido. Já antes das recentes perturbações da economia mundial, um relatório publicado pela Comissão em abril de 2008 [1] revelava que a percentagem de cidadãos que declaravam não confiar nas estatísticas económicas (45%) era quase idêntica à dos que declaravam confiar nessas estatísticas (46%).

3. Em 2005 e, de novo, em 2010, o Conselho Europeu apelou à melhoria da qualidade das estatísticas europeias com o objetivo de reforçar a governação económica da UE [2]. O Conselho concluiu em 2005, nomeadamente, que deveria ser posta a tónica no desenvolvimento da capacidade operacional, no poder de supervisão, na independência e na responsabilização do Eurostat.

QUADRO REGULAMENTAR PARA A ELABORAÇÃO DE ESTATÍSTICAS EUROPEIAS

4. O artigo 338.o do TFUE estabelece que a elaboração das estatísticas se efetua no respeito pela imparcialidade, fiabilidade, objetividade, isenção científica, eficácia em relação aos custos e segredo estatístico. Além disso, não deve acarretar encargos excessivos para os agentes económicos.

5. O Regulamento relativo às estatísticas europeias [3] apresenta definições dos princípios estabelecidos no Tratado e contempla as questões de governação estatística, bem como a elaboração e a divulgação das estatísticas europeias.

6. O anterior Comité do Programa Estatístico [4] adotou o Código de Conduta das Estatísticas Europeias [5] (em seguida designado por "Código de Conduta" ou "Código") em 24 de fevereiro de 2005. O Código estabelece com mais pormenor a forma como as estatísticas europeias devem ser desenvolvidas, elaboradas e divulgadas em conformidade com os princípios estatísticos estabelecidos no regulamento relativo às estatísticas europeias.

7. O programa estatístico europeu, de cinco anos, estabelece prioridades e define os principais domínios e objetivos para o desenvolvimento, elaboração e divulgação das estatísticas europeias. O atual programa de 2008-2012 [6] prevê despesas no montante de 274 milhões de euros.

SISTEMA ESTATÍSTICO EUROPEU

8. As estatísticas europeias são desenvolvidas, elaboradas e divulgadas no âmbito do Sistema Estatístico Europeu (SEE). O Regulamento relativo às estatísticas europeias define o SEE como uma parceria entre a autoridade estatística da União e os institutos nacionais de estatística (INE).

9. Os INE são responsáveis pela coordenação de todas as atividades ao nível nacional relacionadas com o desenvolvimento, a elaboração e a divulgação das estatísticas europeias. Os INE e as outras autoridades nacionais responsáveis pelas estatísticas europeias podem receber subvenções provenientes do orçamento da UE sem um prévio convite à apresentação de propostas.

10. O Comité do Sistema Estatístico Europeu (em seguida designado por "Comité do SEE") presta orientação profissional ao SEE. Constituído por representantes dos INE, é responsável, entre outras matérias, pelo exame da legislação estatística proposta pelo Eurostat.

EUROSTAT: SERVIÇO DE ESTATÍSTICA DA UNIÃO EUROPEIA

11. O Serviço de Estatística da União Europeia (em seguida designado por "Eurostat") funciona como a autoridade estatística da União. Está sedeado no Luxemburgo. É uma Direção-Geral da Comissão que goza de "autonomia técnica" [7] para a seleção das técnicas, definições e metodologias científicas. Em documentos jurídicos, a autoridade estatística da União é referida como "a Comissão (Eurostat)" [8]. Esta terminologia destina-se a clarificar que o Eurostat desempenha uma função distinta apesar de ser parte integrante da Comissão.

12. A principal atribuição do Eurostat consiste em tratar e publicar informações estatísticas comparáveis ao nível europeu. Normalmente, não é o próprio Eurostat que recolhe os dados, mas sim as autoridades estatísticas dos Estados-Membros. Estas verificam e analisam os dados nacionais, enviando-os ao Eurostat, que consolida estes valores com o objetivo de garantir que são comparáveis.

13. Os efetivos do Eurostat mantiveram-se estáveis nos últimos anos, elevando-se, em 1 de janeiro de 2012, a um total de 794 pessoas. O Eurostat estima que, ao nível nacional, pelo menos 50000 pessoas estão implicadas, no SEE no seu conjunto, na elaboração de estatísticas europeias.

14. As dotações de autorização disponíveis para o Eurostat [9] elevaram-se a 92,9 milhões de euros em 2011. O valor médio anual no período de 2003 a 2010 ascendeu a 89,5 milhões de euros, tendo alcançado um ponto máximo em 2005, quando estiveram disponíveis 107,2 milhões de euros.

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

15. O objetivo geral consistia em avaliar se a Comissão e o Eurostat melhoraram o processo de elaboração de estatísticas europeias fiáveis e credíveis, o que dependia da aplicação do Código de Conduta e da gestão do programa estatístico europeu. A auditoria pretendia responder às seguintes duas questões:

a) A Comissão e o Eurostat tomaram todas as medidas necessárias para desempenhar a sua função de conseguir aplicar o Código de Conduta em todo o Sistema Estatístico Europeu?

b) O Eurostat efetua uma boa gestão do programa estatístico plurianual enquanto instrumento de melhoria da elaboração de estatísticas europeias?

16. A auditoria abrangeu igualmente as contribuições do Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística (CCEGE) [10] e do Comité Consultivo Europeu da Estatística (CCEE) [11] para o processo de elaboração de estatísticas europeias fiáveis e credíveis.

17. A auditoria centrou-se na aplicação do Código de Conduta e na gestão do programa estatístico europeu no que respeita ao processo de elaboração das estatísticas europeias. Não avaliou a fiabilidade de resultados estatísticos específicos. A maior parte dos trabalhos de auditoria decorreram entre maio e dezembro de 2011, sendo realizados alguns trabalhos de atualização até junho de 2012.

18. Os trabalhos de auditoria incluíram entrevistas com elementos do pessoal do Eurostat, um exame da documentação disponível no Eurostat e das suas respostas a um questionário minucioso, visitas de informação a partes interessadas no Eurostat tanto no interior como no exterior da Comissão, observação de reuniões do Comité do SEE, além de um exame de amostras de controlos ex ante e ex post realizados pela unidade do Eurostat responsável pela gestão financeira dos pagamentos de subvenções, bem como de uma amostra de procedimentos de contratação pública.

OBSERVAÇÕES

APLICAÇÃO DO CÓDIGO DE CONDUTA DAS ESTATÍSTICAS EUROPEIAS

19. A auditoria constatou que o Código de Conduta apenas foi parcialmente aplicado, continuando a sua aplicação plena a constituir um desafio para todas as partes implicadas tanto ao nível europeu como nos Estados-Membros. O Tribunal examinou:

a) as medidas tomadas desde 2005, bem como os motivos dos atrasos e reveses;

b) se os atuais instrumentos de avaliação da aplicação do Código de Conduta são adequados;

c) se as recentes iniciativas da Comissão são suficientes e satisfatórias.

AS MEDIDAS TOMADAS PELA COMISSÃO E PELO EUROSTAT DESDE 2005 NÃO FORAM SUFICIENTES PARA CONSEGUIR A PLENA APLICAÇÃO DO CÓDIGO

O CÓDIGO DE CONDUTA ESTABELECE NORMAS EXIGENTES

20. O Código de Conduta [12] estabelece as normas de desenvolvimento, elaboração e divulgação das estatísticas europeias. O Código foi desenvolvido em resposta ao pedido do Conselho de junho de 2004 [13] formulado na sequência de problemas relativos aos valores do défice e da dívida pública grega [14].

21. O Código de Conduta destina-se a garantir que as estatísticas europeias correspondem às necessidades dos utilizadores por meio de um processo de elaboração eficiente realizado num ambiente institucional credível que garante a independência profissional. Consiste em 15 princípios que abrangem não apenas o ambiente institucional, mas igualmente os processos e os resultados estatísticos (ver caixa 1). Cada princípio dispõe de três a nove indicadores de boas práticas, para identificar em que medida o princípio está a ser cumprido.

CAIXA 1

SÍNTESE DOS PRINCÍPIOS DO CÓDIGO DE CONDUTA

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Código de Conduta – 15 Princípios |

Ambiente institucional | 1. Independência profissional A independência profissional garante a credibilidade |

2. Mandato para recolha de dados Mandato claro estabelecido legalmente que permite a recolha de informação |

3. Adequação de recursos Recursos suficientes para satisfazer as exigências estatísticas |

4. Compromisso com a qualidade Melhoria constante da qualidade dos processos e dos produtos |

5. Confidencialidade estatística Garantia da confidencialidade dos fornecedores dos dados |

6. Imparcialidade e objetividade Respeito pela independência científica e igualdade de tratamento dos utilizadores |

Processos estatísticos | 7. Metodologia sólida Instrumentos e conhecimentos adequados |

8. Procedimentos estatísticos adequados Aplicação de procedimentos adequados desde a recolha até à validação dos dados |

9. Carga não excessiva sobre os respondentes Acompanhar e reduzir os encargos com as respostas |

10. Eficácia na utilização dos recursos Acompanhar a utilização dos recursos e introduzir melhorias |

Resultados estatísticos | 11. Relevância Corresponder às necessidades dos utilizadores e acompanhar a sua satisfação |

12. Precisão e fiabilidade Retratar a realidade de forma exata e fiável |

13. Oportunidade e pontualidade Cumprimento das normas relativas à publicação oportuna das estatísticas |

14. Coerência e comparabilidade As estatísticas são coerentes internamente, ao longo do tempo e comparáveis entre regiões e países |

15. Acessibilidade e clareza Apresentação clara, divulgação adequada e acesso imparcial |

22. O Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística (CCEGE) é um organismo constituído por peritos de elevado nível com a atribuição de fornecer uma perspetiva independente sobre o Eurostat e o SEE no seu conjunto, no que respeita à aplicação do Código de Conduta (ver caixa 2). Até à data, o CCEGE concentrou-se em três [15] dos 15 princípios do Código, tendo comunicado que [16], embora se tenham registado progressos na aplicação do Código, o ritmo desses progressos não tem correspondido às expetativas.

CAIXA 2

CONSELHO CONSULTIVO EUROPEU PARA A GOVERNAÇÃO ESTATÍSTICA (CCEGE)

Avaliação da aplicação do Código de Conduta

Criado em 2009, o CCEGE tem como principal atribuição preparar um relatório destinado ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação do Código de Conduta "no que se refere à Comissão (Eurostat)", incluindo "uma avaliação da aplicação do Código de Conduta no conjunto do Sistema Estatístico Europeu" (ver artigo 2.o da Decisão que cria o CCEGE). A função do CCEGE é consultiva, não dispondo este de poderes de supervisão.

Os sete membros do Conselho são escolhidos de entre especialistas que possuam elevada competência no domínio da estatística, exercem as suas funções a título pessoal e agem de forma independente. Não são remunerados, mantendo-se ainda, na sua maioria, profissionalmente ativos. O Eurostat disponibiliza um secretário a tempo inteiro que deve agir segundo as instruções do CCEGE e independentemente da Comissão. O Eurostat tem o estatuto de observador, sendo geralmente representado nas reuniões pelo seu diretor-geral e diretor- -geral adjunto.

O CCEGE reuniu-se pela primeira vez em março de 2009, organizou seis a sete reuniões de um dia por ano e publicou o seu mais recente relatório anual em dezembro de 2011.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

23. Em setembro de 2011, o Comité do SEE [17] aprovou algumas alterações ao Código de Conduta. O gráfico 1 sintetiza a história do Código de Conduta.

GRÁFICO 1

HISTÓRIA DO CÓDIGO DE CONDUTA

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

MEDIDAS TOMADAS PELA COMISSÃO COM ATRASO PARA CONVENCER OS GOVERNOS A CUMPRIR O CÓDIGO

24. Em maio de 2005, a Comissão recomendou [18] aos Estados-Membros que garantam que os princípios do código são respeitados pelas suas autoridades estatísticas e que os seus serviços estatísticos estão organizados profissionalmente e dispõem dos recursos para elaborar estatísticas europeias, de modo a assegurar a independência, a integridade e a responsabilidade. Além disso, solicitou-se aos Estados-Membros que forneçam as informações necessárias para que a Comissão possa acompanhar o cumprimento do Código [19].

25. A Comissão anunciou apenas em 2011 [20] que ia propor que os Estados--Membros se comprometessem formalmente, tomando apoio no Código de Conduta, a tomar todas as medidas necessárias para manter a confiança nas suas estatísticas e acompanhar a implementação do Código por intermédio do "compromisso de confiança nas estatísticas" (ver pontos 60-64).

O RELATÓRIO DE 2008 DA COMISSÃO NÃO DETETOU QUE A INDEPENDÊNCIA PROFISSIONAL NÃO ESTAVA GARANTIDA NO CONJUNTO DO SEE

26. Quando foi promulgado o Código de Conduta, a Comissão e o Eurostat concentraram-se em promover a sua aplicação através da cooperação e o apoio dos institutos nacionais de estatística (INE). Para o efeito, o Eurostat organizou exames pelos pares que foram realizados nos 31 INE dos Estados-Membros da UE e dos países da EFTA [21], bem como no Eurostat no período que decorreu entre 2006 e o início de 2008.

27. Estes exames pelos pares limitavam-se aos INE e à sua função de coordenação nos sistemas estatísticos nacionais. Incidiam nos indicadores do Código relacionados com o ambiente institucional. O quadro 1 apresenta os resultados dessas avaliações. Estes exames não avaliavam se os INE cumpriam os indicadores do Código relacionados com os processos estatísticos nem cobriam a maioria dos indicadores que diziam respeito aos resultados estatísticos. Contudo, a lista das medidas de melhoramento contida nos relatórios elaborados no âmbito dos exames pelos pares abrangia todos os princípios do Código. As ações relativas aos processos e resultados estatísticos baseava-se apenas nos resultados das autoavaliações efetuadas pelos INE.

QUADRO 1

RESULTADOS DOS EXAMES PELOS PARES ENTRE 2006 E O INÍCIO DE 2008 [221]

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base nos relatórios dos exames pelos pares.

INE | Indicadores "cumpridos em grande medida" ou "integralmente cumpridos" | Indicadores "parcialmente cumpridos" | Indicadores "não cumpridos" |

INE com todos os indicadores cumpridos

Áustria | 35 | 0 | 0 |

Finlândia | 35 | 0 | 0 |

Noruega | 35 | 0 | 0 |

Suécia | 35 | 0 | 0 |

Reino Unido | 35 | 0 | 0 |

INE com alguns indicadores parcialmente cumpridos

República Checa | 33 | 2 | 0 |

Dinamarca | 33 | 2 | 0 |

França | 33 | 2 | 0 |

Itália | 33 | 2 | 0 |

Lituânia | 33 | 2 | 0 |

Portugal | 33 | 2 | 0 |

Eslováquia | 33 | 2 | 0 |

Espanha | 33 | 2 | 0 |

Países Baixos | 32 | 3 | 0 |

Polónia | 32 | 3 | 0 |

Eslovénia | 32 | 3 | 0 |

Suíça | 32 | 3 | 0 |

Alemanha | 31 | 4 | 0 |

Irlanda | 31 | 4 | 0 |

Hungria | 29 | 6 | 0 |

Letónia | 29 | 6 | 0 |

Roménia | 29 | 6 | 0 |

Estónia | 26 | 9 | 0 |

Grécia | 26 | 9 | 0 |

Luxemburgo | 24 | 11 | 0 |

INE com alguns indicadores não cumpridos

Bulgária | 27 | 7 | 1 |

Listenstaine | 27 | 7 | 1 |

Malta | 23 | 11 | 1 |

Islândia | 28 | 5 | 2 |

Chipre | 25 | 8 | 2 |

Bélgica | 24 | 9 | 2 |

28. Com base nos resultados dos exames pelos pares nos membros do SEE, a Comissão elaborou um relatório, em outubro de 2008, sobre a aplicação do Código [22], tendo concluído que "a abordagem autorreguladora funciona muito bem". O relatório salientava a necessidade de novas medidas mas, quanto à independência profissional e à objetividade, afirmava o seguinte: "A independência relativamente a ingerências políticas e outras interferências externas na produção e difusão das estatísticas europeias, bem como a seleção objetiva de métodos, fontes e técnicas, parecem estar asseguradas na prática geral do SEE". No entanto, acontecimentos posteriores comunicados pela Comissão em janeiro de 2010 [23] revelaram que assim não sucedia.

29. Em 2011, o CCEGE referia no seu relatório anual, a respeito do princípio da independência profissional, que a legislação estatística tinha vindo a ser modernizada e a transparência reforçada desde 2009 em muitos países, mas que a independência profissional ainda não estava garantida no conjunto do SEE. A caixa 3 apresenta pormenores desse relatório subjacentes a esta avaliação.

CAIXA 3

CONSTATAÇÕES DO CCEGE REFERENTES À INDEPENDÊNCIA PROFISSIONAL

Metade dos membros do Sistema Estatístico Europeu consideram que o seu ambiente institucional está isento de condicionalismos no que respeita ao princípio da independência profissional.

Em quatro países – Alemanha, Grécia, Letónia e Suíça – foram observadas dificuldades na modernização ou na aplicação da legislação estatística.

O CCEGE observa que três países – Dinamarca, Polónia e Roménia – não dispõem de planos concretos para a modernização da sua legislação estatística, embora não se possa considerar que a legislação atual esteja plenamente em conformidade com o Código.

Em oito países, o processo de tomada de decisões relativas à afetação dos recursos é considerado um risco para a independência profissional.

O CCEGE observa que se registaram vários episódios recentes em que o responsável pelo INE foi substituído após um ato eleitoral.

Em 11 países, as regras para a nomeação e demissão dos altos dirigentes foram consideradas adequadas. Contudo, em oito países, observou-se alguma ambiguidade ou estimou-se que a aplicação prática não era satisfatória.

Fonte: Relatório Anual do CCEGE relativo a 2011, p. 7 e 8.

O EUROSTAT ACOMPANHA ATUALMENTE OS RELATÓRIOS DOS INE RELATIVOS ÀS MEDIDAS DE MELHORAMENTO, SEM VERIFICAR A SUA APLICAÇÃO

30. Após a ronda de exames pelos pares que decorreu entre 2006 e 2008, o Eurostat acompanhou a aplicação das medidas de melhoramento acordadas pelos INE na sequência desses exames [24]. O Eurostat baseia o seu acompanhamento nas respostas fornecidas pelos INE a questionários anuais. Quando o acompanhamento teve início, em 2008, já tinham sido concluídas 191 medidas, estando por terminar 677. Em março de 2011 [25], ainda não estavam concluídas 273 medidas [26]. O gráfico 2 apresenta os progressos realizados para concluir as medidas de melhoramento por parte dos INE. Os pormenores sobre a respetiva conclusão são fornecidos no anexo.

31. O Eurostat desconhece o resultado final real de algumas das medidas indicadas pelos INE como estando "concluídas", já que não são fornecidos quaisquer pormenores ou explicações adicionais. Além disso, os INE referem que 116 medidas estão "em curso sem data de conclusão específica", o que dificulta a avaliação dos progressos realizados.

32. Para muitos INE, passaram cinco anos ou mais desde a realização do exame pelos pares. Não são fiáveis quaisquer conclusões sobre o atual estado de aplicação do Código de Conduta, baseadas apenas na comunicação dos progressos realizados ao nível das medidas de melhoramento acordadas no âmbito do exame pelos pares.

GRÁFICO 2

CONCLUSÃO DAS MEDIDAS DE MELHORAMENTO COMUNICADA DESDE 2008

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Fonte: Eurostat; o total das medidas por concluir não inclui duas novas medidas definidas em 2011.

A PRÓPRIA COMISSÃO AINDA NÃO CUMPRE INTEGRALMENTE O CÓDIGO DE CONDUTA

33. Na sua recomendação de 25 de maio de 2005, a Comissão comprometeu-se a garantir que o Eurostat respeitaria os princípios do Código, estaria organizado profissionalmente e disporia dos recursos para elaborar estatísticas europeias, de modo a assegurar a independência, a integridade e a responsabilidade.

A DECISÃO DA COMISSÃO ADOTADA EM 1997 SOBRE A FUNÇÃO DO EUROSTAT NÃO ESTÁ EM CONFORMIDADE COM O CÓDIGO NEM COM O REGULAMENTO RELATIVO ÀS ESTATÍSTICAS EUROPEIAS

34. Em abril de 2011, a Comissão anunciou a intenção de alterar a sua decisão de 1997 sobre a função do Eurostat [27], que não está plenamente em conformidade com os princípios introduzidos pelo Código de Conduta em 2005. Concretamente, não é feita qualquer referência ao princípio da independência profissional (Princípio 1 do Código). A decisão da Comissão concede ao Eurostat apenas "autonomia técnica". É omissa quanto à função do diretor-geral do Eurostat e não define o significado do título "Responsável pelas estatísticas da União Europeia" que lhe foi atribuído nos últimos anos.

35. Além disso, a decisão de 1997não foi adaptada ao regulamento de 2009 relativo às estatísticas europeias. O artigo 6.o do referido regulamento confia ao Eurostat a responsabilidade exclusiva pelo desenvolvimento, elaboração e divulgação das estatísticas europeias. Pelo contrário, a decisão estabelece, no artigo 6.o, que a Comissão pode decidir que outros serviços, para além do Eurostat, participem no processo de elaboração das estatísticas, definindo em que atividades e em que medida. Em consequência, embora o Eurostat detenha a responsabilidade exclusiva pela elaboração das estatísticas, atualmente outras direções-gerais procedem também à sua elaboração.

A INDEPENDÊNCIA DO EUROSTAT É DEFINIDA COM MENOS CLAREZA DO QUE A DO OLAF

36. A auditoria comparou o estatuto concedido pela Comissão ao Eurostat com o estatuto concedido ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF). À semelhança do Eurostat, o OLAF é uma Direção-Geral da Comissão, mas que se espera que atue com total independência no desempenho das suas atribuições.

37. Ao contrário da decisão de 1997 da Comissão relativa ao Eurostat, a decisão de 1999 da Comissão relativa ao OLAF [28] contém disposições pormenorizadas para proteger a independência operacional do organismo e do seu Diretor-Geral, designadamente:

a) uma obrigação explícita de que o diretor-geral não solicite nem aceite quaisquer instruções da Comissão, de qualquer Governo ou de qualquer outra instituição, órgão ou organismo;

b) um Comité de Fiscalização para proteger o organismo de interferências indevidas;

c) um mandato fixo renovável do diretor-geral;

d) um processo de seleção que exige o parecer favorável do Comité de Fiscalização quanto às qualificações da lista dos candidatos propostos para o lugar de diretor-geral;

e) uma concertação com o Parlamento Europeu e o Conselho, antes de a Comissão designar o diretor-geral.

FORAM TOMADAS MEDIDAS PRÁTICAS PARA GARANTIR A INDEPENDÊNCIA PROFISSIONAL DO EUROSTAT, MAS A PRÓXIMA NOVA DECISÃO DA COMISSÃO SOBRE A FUNÇÃO DO EUROSTAT DEVERÁ CONSOLIDAR OS PROGRESSOS REALIZADOS

38. Na prática, a Comissão tomou medidas para garantir melhor a independência profissional do Eurostat. Especificamente, o atual diretor-geral foi contratado em 2008 na sequência de um concurso aberto a candidatos externos. De igual modo, a Comissão abriu recentemente a candidatos externos concursos para a contratação de diretores.

39. Porém, estes progressos continuam a ser fracos, pois não estão claramente estabelecidos nas disposições jurídicas aplicáveis. Salvo disposição em contrário prevista na sua próxima decisão sobre a função do Eurostat, a Comissão detém a opção de preencher os lugares de gestão de topo do Eurostat (diretores-gerais e diretores) mediante a transferência de altos funcionários provenientes de outros lugares da Comissão sem a publicação prévia da vaga de lugar.

40. Acresce que o facto de uma proporção significativa das dotações operacionais do Eurostat ser proveniente de subdelegações de outras direções-gerais da Comissão [29] contraria os Princípios 1 (Independência Profissional) e 3 (Adequação dos Recursos) do Código de Conduta, já que torna o Eurostat em parte financeiramente dependente de outros serviços da Comissão.

41. Em junho de 2012, estava ainda pendente uma decisão sobre se o Eurostat e/ou outras direções-gerais ficavam incumbidas da realização de inquéritos para determinar se houve deturpação dos dados relativos ao défice ou à dívida com o objetivo de impor sanções [30].

O EUROSTAT AINDA NÃO SUPEROU OS PROBLEMAS DECORRENTES DA SUA PRÓPRIA APLICAÇÃO DO CÓDIGO

42. Consta dos relatórios internos do Eurostat ao CCEGE que, em março de 2011, estavam ainda pendentes 27 das 69 medidas de melhoramento acordadas no âmbito do relatório do exame pelos pares de 2007 [31]. O quadro 2 apresenta pormenores e fornece uma visão de conjunto da aplicação das recomendações formuladas pelo CCEGE desde 2009.

QUADRO 2

APLICAÇÃO DAS MEDIDAS DE MELHORAMENTO DO EUROSTAT (EM MARÇO DE 2011)

Fonte: Informações fornecidas pelo Eurostat ao CCEGE.

Estado de aplicação segundo os relatórios do Eurostat | Número de medidas acordadas no âmbito do exame pelos pares em 2007 | Número de recomendações formuladas pelo CCEGE nos seus relatórios de 2009 e de 2010 |

Aplicação até março de 2009

1)Medidas concluídas | 35 | |

Aplicação desde abril de 2009

Medidas terminadas

Esta medida foi concluída | 3 | 5 |

Não estão previstos trabalhos suplementares relativos a esta questão | 3 | 0 |

Já não é pertinente | 1 | 0 |

2)Total de medidas terminadas | 7 | 5 |

Medidas pendentes

Considera-se que este trabalho está em curso sem prazo específico | 10 | 15 |

Os trabalhos decorrem conforme previsto não tendo ainda terminado o prazo | 10 | 4 |

Registaram-se atrasos no Eurostat | 3 | 0 |

O prosseguimento depende agora de autoridades exteriores ao Eurostat | 2 | 0 |

Os trabalhos foram incluídos numa nova medida | 1 | 0 |

Ausência de informações claras sobre o estado de aplicação | 1 | 0 |

3)Total de medidas pendentes | 27 | 19 |

TOTAL GERAL (1+2+3) | 69 | 24 |

43. A auditoria verificou que o Eurostat se depara com dificuldades para aplicar integralmente o Princípio 6 do Código (Imparcialidade e objetividade) no que se refere ao acesso imparcial aos dados por parte dos utilizadores. Existem exceções à aplicação do Código e do princípio da imparcialidade, designadamente quanto ao procedimento relativo ao défice excessivo (PDE) [32], em que o calendário para a partilha das informações na Comissão não está em conformidade com o protocolo do Eurostat relativo ao acesso imparcial aos seus dados por parte dos utilizadores [33].

44. No que respeita a outras direções-gerais da Comissão, o Eurostat ainda não solucionou o problema já descrito no relatório do exame pelos pares de 2007 [34] de que esses serviços recolhem os dados por sua conta quando sentem que o Eurostat poderá não responder aos seus pedidos. O Eurostat informou, e os serviços centrais da Comissão concordaram, que a falta de coordenação entre as direções-gerais responsáveis pelos diferentes domínios de intervenção e o Eurostat em matéria de estatística constituía um risco transversal importante em 2010, tendo sido lançada uma série de medidas em 2011 para o atenuar.

SÃO NECESSÁRIAS INFORMAÇÕES DE MELHOR QUALIDADE PARA AVALIAR O ESTADO DE APLICAÇÃO DO CÓDIGO NO SEE

O REGULAMENTO RELATIVO ÀS ESTATÍSTICAS EUROPEIAS NÃO PREVÊ PROCEDIMENTOS PARA A VERIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DO CÓDIGO DE CONDUTA

45. Espera-se que os diferentes parceiros do SEE cooperem de boa fé. O regulamento relativo às estatísticas europeias não prevê procedimentos para a verificação do cumprimento dos princípios do Código de Conduta. O procedimento relativo ao défice excessivo (PDE) é o único domínio estatístico em que o legislador conferiu ao Eurostat o direito e a obrigação de proceder a trabalhos de verificação no local nos Estados-Membros [35].

É NECESSÁRIA UMA ABORDAGEM GLOBAL PARA OS EXAMES PELOS PARES

46. Os exames pelos pares continuam a ser o instrumento mais importante de avaliação independente do estado de aplicação do Código pelo Eurostat e pelos INE. Está prevista uma nova ronda de exames pelos pares para 2013, mas em junho de 2012 ainda não tinham sido tomadas as decisões sobre o local e o modo de lhes dar início. Estes exames terão de incidir nos princípios que, até ao momento, apenas foram cobertos de uma forma limitada (ver quadro 3).

47. Os exames pelos pares de 2006-2008 seguiram uma metodologia comum incidindo na parte "ambiente institucional" do Código. Os outros princípios foram apenas abrangidos por meio de autoavaliações. Em 2011, o grupo de trabalho "Sponsorship on Quality" finalizou um quadro de garantia da qualidade relativo aos processos e aos resultados estatísticos. Este quadro identifica possíveis atividades/métodos/instrumentos que podem fornecer orientações e elementos de prova para a aplicação dos indicadores do Código. O Comité do SEE ainda não decidiu sobre a forma de utilizar este quadro.

QUADRO 3

COBERTURA DOS 15 PRINCÍPIOS DO CÓDIGO

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

( √ = coberto)

Princípios do Código de Conduta adotados em 2005 | Auto-avaliações 2005/2006 | Exames pelos pares 2006/2008 | Planos de ação 2007/2008 | Acompanha-mento dos planos de ação desde 2008 | Avaliações anuais do CCEGE desde 2009 |

Ambiente institucional | 1.Independência profissional | √ | √ | √ | √ | √ |

2.Mandato para recolha de dados | √ | √ | √ | √ | X |

3.Adequação de recursos | √ | √ | √ | √ | √ |

4.Compromisso com a qualidade | √ | √ | √ | √ | √ |

5.Confidencialidade estatística | √ | √ | √ | √ | X |

6.Imparcialidade e objetividade | √ | √ | √ | √ | X |

Processos estatísticos | 7.Metodologia sólida | √ | X | √ | √ | X |

8.Procedimentos estatísticos adequados | √ | X | √ | √ | X |

9.Carga não excessiva sobre os respondentes | √ | X | √ | √ | X |

10.Eficácia na utilização dos recursos | √ | X | √ | √ | X |

Resultados estatísticos | 11.Relevância | √ | X | √ | √ | X |

12.Precisão e fiabilidade | √ | X | √ | √ | X |

13.Oportunidade e pontualidade | √ | X | √ | √ | X |

14.Coerência e comparabilidade | √ | X | √ | √ | X |

15.Acessibilidade e clareza | √ | √ | √ | √ | X |

48. A primeira ronda de exames pelos pares não abrangeu outros organismos que produzem estatísticas (por exemplo, gabinetes regionais de estatística) ou que fornecem dados administrativos utilizados nos relatórios estatísticos (por exemplo, ministérios das Finanças) (ver gráfico 3), devendo estes ser cobertos por exames futuros.

49. A realização de exames apenas ao nível horizontal das organizações não permite determinar se os sistemas funcionam da mesma maneira em todos os domínios estatísticos de um INE. Como existem mais de 100 domínios estatísticos, é impossível abrangê-los todos ao mesmo tempo. Uma solução poderá consistir na realização de exames pelos pares rotativos, que incidam em cada ano num número limitado de domínios estatísticos específicos. Embora não sejam diretamente comparáveis em âmbito e método, o Eurostat dispõe já de alguma experiência de organização de exames rotativos no âmbito das suas atividades de avaliação.

GRÁFICO 3

COBERTURA DOS EXAMES PELOS PARES DE 2006-2008

+++++ TIFF +++++

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

50. Na primeira ronda, as equipas responsáveis pelos exames pelos pares eram constituídas por três elementos, normalmente dois provenientes dos INE e um do Eurostat. O CCEGE recomendou [36] que os exames pelos pares fossem realizados por uma equipa autónoma e que o novo conjunto de exames pelos pares fosse mais racionalizado e normalizado do que os anteriores. A inclusão de examinadores que não pertençam ao SEE reforçaria a independência e a credibilidade dos exames.

O CCEGE OBTÉM INFORMAÇÕES DOS ESTADOS-MEMBROS A TÍTULO VOLUNTÁRIO

51. A decisão que cria o CCEGE não estabelece a forma como este deve obter a base factual para as suas avaliações anuais do estado de aplicação do Código. Tendo em conta os relatórios de acompanhamento anuais do Eurostat, o CCEGE desenvolveu os seus próprios instrumentos de recolha de mais informações. Enviou questionários aos INE e outras partes interessadas, convidou representantes dos quadros superiores dos INE para breves trocas de opiniões ("diálogos entre países") e remeteu ofícios aos Governos nacionais solicitando esclarecimentos quanto ao respetivo cumprimento do Código.

52. O CCEGE salientou no seu relatório de 2011 que existem dificuldades em obter informações factuais sobre a forma como o Código é efetivamente aplicado. No âmbito dos dispositivos atuais e dados os seus reduzidos recursos (ver caixa 2), o alcance do acompanhamento realizado pelo CCEGE permanecerá manifestamente limitado.

AS RECENTES INICIATIVAS DA COMISSÃO APONTAM NA DIREÇÃO CERTA MAS NÃO DÃO RESPOSTA A TODAS AS PREOCUPAÇÕES

53. Em abril de 2011, a Comissão publicou a comunicação intitulada "Para uma gestão rigorosa da qualidade das estatísticas europeias" [37], que pretendia retirar lições da crise financeira. A Comissão anunciou a sua intenção de adotar uma "abordagem preventiva da questão da verificação das estatísticas europeias das finanças públicas" e de reforçar mais a governação do SEE por meio de um conjunto de propostas.

A ABORDAGEM PREVENTIVA DA VERIFICAÇÃO DAS ESTATÍSTICAS EUROPEIAS DAS FINANÇAS PÚBLICAS (PDE) FOI INICIADA EM 2011

54. O regulamento relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos obriga o Eurostat a realizar em todos os Estados-Membros "visitas de diálogo" periódicas, bem como eventuais "visitas metodológicas". Na sequência das insuficiências detetadas nas estatísticas do défice e da dívida pública da Grécia [38], os poderes do Eurostat foram alargados em julho de 2010 [39].

55. Em relação às visitas metodológicas, foram conferidos ao Eurostat poderes semelhantes aos de auditoria para verificar as contas subjacentes aos dados comunicados pelos Estados-Membros. Contudo, esses poderes apenas podem ser utilizados em casos excecionais em que foram claramente detetados riscos ou problemas significativos relacionados com a qualidade dos dados enviados por um Estado-Membro. Até à data, esses poderes só foram aplicados para a avaliação da qualidade das estatísticas do défice e da dívida pública da Grécia.

56. Para superar as limitações impostas pelo caráter excecional das visitas metodológicas, o Eurostat deu início em 2011 a um novo tipo de visitas, designadas por "visitas de diálogo a montante" para além das "visitas de diálogo normais". As visitas a montante dirigem-se especificamente às entidades que fornecem as contas subjacentes aos dados comunicados pelos Estados-Membros.

57. O Eurostat depara-se com o duplo desafio de aumentar tanto o número como a qualidade das suas visitas de diálogo. O incremento da qualidade implicará necessariamente visitas mais demoradas. O quadro 4 revela que o número de visitas de diálogo subiu significativamente em 2011. No entanto, à data da auditoria não era possível avaliar a qualidade das visitas a montante e a cooperação dos organismos do Estado-Membro em causa, pois ainda não estavam disponíveis os relatórios relativos a essas visitas.

58. Na sequência de uma reorganização interna, desde janeiro de 2012, uma direção do Eurostat com cerca de 50 pessoas, redistribuída a nível interno, foi exclusivamente consagrada às estatísticas das finanças públicas. Espera-se que os Estados-Membros contribuam voluntariamente fornecendo a assistência de peritos em contabilidade nacional [40]. Em outubro de 2011, o Eurostat elaborou uma lista de 30 peritos provenientes de 12 Estados-Membros.

QUADRO 4

VISITAS DO EUROSTAT AOS ESTADOS-MEMBROS NO ÂMBITO DO PDE

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base em informações fornecidas pelo Eurostat.

Número de "visitas de diálogo" |

| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

Bélgica | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) | |

Bulgária | | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | 1 (4 dias) [7777] |

República Checa | | 1 (2 dias) | | 1 (3 dias) | | 1 (2 dias) |

Dinamarca | 1 (1 dia) | | 1 (2 dias) | | | 1 (2 dias) |

Alemanha | | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) | | 1 (2 dias) [6666] |

Estónia | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) |

Irlanda | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | |

Grécia | 1 (1 dia) [9999] | | | | | 1 (3 dias) [7777] e 2 (3 e 2 dias) |

Espanha | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) |

França | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) | |

Itália | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) |

Chipre | 1 (1 dia) | | 1 (2 dias) | | 1 (1 dia) | |

Letónia | 1 (2 dias) | | | 1 (2 dias) | | 1 (3 dias) |

Lituânia | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | |

Luxemburgo | 1 (1 dia) | | | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) |

Hungria | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | |

Malta | 1 (1 dia) | | 1 (1 dia) | | 1 (2 dias) | |

Países Baixos | | 1 (2 dias) | | | 1 (1 dia) | 1 (1 dia) |

Áustria | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | |

Polónia | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) |

Portugal | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | | 3 (2, 2 e 2 dias) |

Roménia | | 1 (2 dias) | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | 1 (3 dias) [7777] e 1 (3 dias) |

Eslovénia | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) | | | 1 (2 dias) |

Eslováquia | | 1 (2 dias) | 1 (2 dias) | | | 1 (2 dias) |

Finlândia | | 1 (2 dias) | | | 1 (2 dias) | 1 (2 dias) |

Suécia | | 1 (1 dia) | | 1 (2 dias) | | 1 (2 dias) |

Reino Unido | | 1 (2 dias) [8888] | | 1 (2 dias) | | 1 (3 dias) |

Total | 13 (19 dias) | 13 (24 dias) | 13 (23 dias) | 11 (21 dias) | 11 (18 dias) | 21 (44 dias) e 3 (10 dias) [7777] |

Número de "visitas metodológicas" |

Grécia | 2 (3 e 3 dias) | | 2 (2 e 5 dias) | 1 (3 dias) | 4 (3, 2, 3 e 22 dias) | |

Total geral | 15 (25 dias) | 13 (24 dias) | 15 (30 dias) | 12 (24 dias) | 15 (48 dias) | 24 (54 dias) |

59. A atual estratégia do Eurostat consiste em reforçar a cooperação não apenas com os INE mas igualmente com as Instituições Superiores de Controlo (ISC) do Estados-Membros com o objetivo de obter garantias de que os dados financeiros públicos a montante (incluindo as demonstrações financeiras) são devidamente examinados antes de serem utilizados nos relatórios elaborados no âmbito do PDE. O Comité de Contacto das ISC constituiu um grupo de trabalho para explorar as possibilidades de cooperação entre as ISC, o Eurostat e os INE.

A COMISSÃO ANUNCIOU UM REFORÇO DA GOVERNAÇÃO DO SISTEMA ESTATÍSTICO EUROPEU

60. A Comissão anunciou em abril de 2011 [41] duas iniciativas importantes para reforçar a governação no âmbito do SEE: uma proposta sobre "alterações concretas" ao regulamento relativo às estatísticas europeias e o chamado "compromisso de confiança nas estatísticas", que é um novo instrumento para uma aplicação eficaz do Código do Conduta. Em abril de 2012, a Comissão apresentou uma proposta legislativa ao Parlamento Europeu e ao Conselho [42].

61. Na sua comunicação, a Comissão declarava que na proposta sobre as alterações concretas ao regulamento relativo às estatísticas europeias seria "esclarecido que o princípio de independência profissional dos INE se aplica incondicionalmente". Além disso, o mandato das autoridades estatísticas para recolher dados será reforçado quando for possível extraí-los dos registos administrativos disponíveis.

62. A anunciada revisão do regulamento relativo às estatísticas europeias estabelecerá igualmente um quadro jurídico para o novo "compromisso de confiança nas estatísticas" mediante o qual os Estados-Membros "se comprometam formalmente, tomando apoio do Código de Conduta, a tomar todas as medidas necessárias para manter a confiança nas suas estatísticas e acompanhar a implementação do Código". Para o efeito, a Comissão previu redigir "um projeto dos princípios elementares primordiais" para sua inclusão no regulamento relativo às estatísticas europeias.

63. Segundo a Comissão, os conteúdos detalhados de cada compromisso serão elaborados com os respetivos Estados-Membros. Cada Estado- -Membro deve definir a sua própria garantia de qualidade e o seu próprio programa de reformas, que reflitam os seus progressos de implementação do Código e identifiquem as prioridades de ação necessárias para assegurar a correta implementação dos critérios mínimos.

64. Até à data, o "compromisso de confiança nas estatísticas" mereceu um apoio cauteloso por parte do Conselho, que saudou a proposta "no seu princípio" apenas, "com o lançamento de exercícios-piloto como uma primeira fase" [43].

UM MAIOR REFORÇO DO QUADRO JURÍDICO CONTRIBUIRIA PARA APOIAR A PLENA APLICAÇÃO DO CÓDIGO

65. Em 2005, o Código de Conduta foi concebido como um instrumento autorregulador. Desde então, inúmeras referências ao Código foram introduzidas na legislação estatística. O regulamento relativo às estatísticas europeias de 2009 estabelece que as estatísticas europeias devem ser desenvolvidas, produzidas e divulgadas "de acordo com" os princípios estatísticos enunciados no Tratado e "regulamentados" no Código de Conduta [44]. Apesar disso, é ambígua a natureza das obrigações decorrentes da regulamentação existente no que respeita ao cumprimento do Código. Esta ambiguidade reflete-se, por exemplo, na recomendação do grupo de trabalho para o reforço da governação económica da UE, segundo a qual deveria ser reforçada a natureza vinculativa do Código de Conduta das Estatísticas Europeias [45]. As alterações ao regulamento relativo às estatísticas europeias propostas pela Comissão em abril de 2012 não irão resolver a ambiguidade existente acerca da natureza da obrigação de respeitar o Código. Embora a Comissão mantenha que se trata de um instrumento autorregulador, propõe introduzir uma disposição que obriga os Estados-Membros a "tomar todas as medidas necessárias à aplicação do Código" [46].

66. Acresce que o regulamento relativo às estatísticas europeias não prevê um procedimento que permita inspecionar os processos de elaboração das estatísticas desde a fonte dos dados iniciais até ao resultado final, nos casos em que possam ter ocorrido deturpações dos dados. Sem um tal mecanismo [47], não é possível atuar com celeridade nesses casos. Para ser credível, um mecanismo de inspeção implicaria igualmente uma supervisão independente.

67. Na sua comunicação de abril de 2011, a Comissão não deu resposta à principal questão suscitada pelo CCEGE relativa ao seu mandato e aos recursos à sua disposição. No seu relatório de 2010 [48], o CCEGE tinha sublinhado que a sua base jurídica deveria ser reforçada para prever a possibilidade de atuar adequadamente caso estivesse em risco a credibilidade do SEE no seu conjunto. Este aspeto foi reiterado no relatório de 2011 [49] e, além disso, o CCEGE declarou que haveria vantagens em clarificar, no seu fundamento jurídico, as expetativas estabelecidas pelos seus fundadores e os meios para as alcançar [50]. No futuro, a função do CCEGE deverá incluir uma supervisão independente dos exames pelos pares e das inspeções dos processos de elaboração das estatísticas.

GESTÃO DO PROGRAMA ESTATÍSTICO EUROPEU PLURIANUAL

68. A fiabilidade e a credibilidade das estatísticas dependem tanto do cumprimento do Código de Conduta, e respetiva aplicação, como da gestão do programa estatístico europeu plurianual [51].

69. O programa estatístico europeu proporciona o quadro para o desenvolvimento, a elaboração e a divulgação das estatísticas europeias. A decisão relativa ao programa para o período de 2008 a 2012 foi adotada em dezembro de 2007 [52]. Esta decisão estabelece 131 "objetivos" e "iniciativas principais", muitos dos quais requerem uma execução estável durante todo o período do programa por meio de programas de trabalho estatísticos anuais (PTE). O gráfico 4 apresenta a estrutura de programação da elaboração de estatísticas europeias.

GRÁFICO 4

ESTRUTURA DE PROGRAMAÇÃO DA ELABORAÇÃO DE ESTATÍSTICAS EUROPEIAS

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

70. O programa de 2008-2012 dispõe de um pacote financeiro de 274,2 milhões de euros para o período de cinco anos. A maior parte do financiamento consiste em apoio ao investimento e ao reforço das capacidades para novas iniciativas nos Estados-Membros. Outros instrumentos legais proporcionam financiamento adicional de certas medidas, por exemplo, o regulamento relativo aos inquéritos à estrutura das explorações agrícolas [53], com um pacote financeiro de 58,85 milhões de euros para o período de 2008 a 2013 e o programa de modernização das estatísticas europeias relativas às empresas e ao comércio (MEETS) [54], com um pacote financeiro de 42,5 milhões de euros para o período de 2009 a 2013. No entanto, o grosso do custo de elaboração de informações estatísticas tem de ser suportado pelos Estados-Membros [55].

O PROGRAMA DE 2008-2012 NÃO CUMPRIU OS REQUISITOS DO REGULAMENTO FINANCEIRO RELATIVOS ÀS AVALIAÇÕES DE QUALIDADE

A FALTA DE UMA AVALIAÇÃO EX ANTE DO PROGRAMA DE 2008-2012 TEVE UM IMPACTO NEGATIVO NA SUA CONCEÇÃO E DIFICULTA O ACOMPANHAMENTO

71. As avaliações prospetivas ("ex ante") são fundamentais para a elaboração e eficiente gestão dos programas da União. As avaliações ex ante contribuem para garantir que a concretização dos objetivos da política será bem sucedida, que os instrumentos utilizados serão eficientes e que será possível posteriormente uma avaliação fiável dos resultados assente em indicadores adequados [56].

72. O Eurostat não realizou uma avaliação ex ante antes da adoção do programa 2008-2012, o que teve um impacto negativo na conceção do programa e no acompanhamento da sua execução, já que não foram definidos quaisquer indicadores.

73. Em junho de 2010, a Comissão elaborou um relatório destinado ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à avaliação intercalar do programa de 2008-2012 [57]. O relatório referia que "muitos dos objetivos (cerca de 90%) estão a ser devidamente prosseguidos e serão provavelmente atingidos até ao final de 2012, embora as limitações de recursos no SEE possam tornar o processo mais difícil do que esperado". O relatório não apresentava pormenores dos progressos realizados na concretização dos 131 objetivos do programa.

74. Com base nas respostas do Eurostat a um questionário, o Tribunal procurou avaliar o estado de execução do programa até julho de 2011. Em relação a 68 dos 131 objetivos, a avaliação foi difícil por não existirem indicadores adequados. Além disso, na maioria dos casos, os objetivos estavam redigidos de forma vaga (ver caixa 4), de modo que bastava a realização de alguma atividade para afirmar que esses objetivos tinham sido ou estavam a ser alcançados. A auditoria permitiu detetar que, mesmo ao abrigo destes pressupostos favoráveis, pelo menos 20% dos 131 objetivos não seriam provavelmente alcançados na data prevista.

CAIXA 4

EXEMPLOS DE OBJETIVOS REDIGIDOS DE FORMA VAGA

Extratos do anexo Ii ("Questões transversais") e anexo II ("Objetivos e ações") do programa de 2008-2012

"reduzir a distância entre utilizadores e produtores por meio do melhoramento da comunicação com os diferentes grupos e redes de utilizadores" (objetivo 13),

"alargar a utilização de módulos ad hoc nos inquéritos comunitários em casos específicos, aumentando a capacidade de resposta a novas necessidades" (objetivo 24),

"melhorar o quadro existente das estatísticas sobre aprendizagem ao longo da vida em termos de qualidade" (objetivo 85),

"continuar a desenvolver as estatísticas relevantes para monitorizar a segurança dos alimentos" (objetivo 98),

"aumentar a visibilidade das estatísticas nos planos de desenvolvimento nacional e regional" (objetivo 127).

Fonte: Decisão relativa ao programa de 2008-2012.

A AVALIAÇÃO INTERCALAR NÃO DETETOU A NECESSIDADE DE UMA REVISÃO DO PROGRAMA DE 2008-2012

75. O relatório intercalar da Comissão não analisou se era necessária uma revisão do programa tendo em conta os acontecimentos ocorridos após a adoção do programa em dezembro de 2007, designadamente:

a) a crise financeira e a necessidade de conceder maior prioridade às estatísticas relacionadas com a política económica e monetária, tendo em conta o impacto nos recursos dos INE;

b) o desafio que representa a melhoria do sistema estatístico grego e a necessidade de aplicar uma estratégia preventiva para evitar outros casos semelhantes no SEE;

c) novas iniciativas políticas lançadas pela Comissão, nomeadamente a "Europa 2020, estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo" [58];

d) o novo quadro jurídico de cooperação no âmbito do SEE constituído pelo regulamento de 2009 relativo às estatísticas europeias;

e) a comunicação da Comissão sobre um novo método de elaboração de estatísticas europeias ("uma visão para a próxima década") [59].

76. Como o programa não foi revisto para ter em consideração estes novos acontecimentos, algumas partes ficaram desatualizadas. Existe uma discrepância entre as atividades reais e o previsto pelo legislador.

A ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS SOBRE A EXECUÇÃO DO PROGRAMA E AS CONCRETIZAÇÕES NÃO É SATISFATÓRIA

NENHUM NOVO RELATÓRIO SOBRE A EXECUÇÃO DO PROGRAMA DE 2008-2012 ATÉ AO FINAL DE 2013

77. O Eurostat confirmou que, para além do relatório de 2010 relativo à avaliação intercalar, não existem nem serão elaborados outros relatórios sobre a execução do programa, para efeitos internos ou externos, antes do relatório de avaliação final previsto até ao final de 2013.

NENHUM RELATÓRIO CONSOLIDADO SOBRE A EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS DE TRABALHO ESTATÍSTICOS ANUAIS

78. Dadas as características do programa plurianual, o principal instrumento do Eurostat para conduzir as atividades estatísticas do SEE consiste no programa de trabalho estatístico anual (PTE) da Comissão. Este programa contém uma lista pormenorizada de medidas ("realizações") relacionadas com as políticas e/ou as despesas que devem ser executadas durante o ano [60]. Não existem informações sistemáticas sobre a obtenção das realizações.

79. As insuficiências ao nível da elaboração de relatórios prejudicam igualmente o CCEE no pleno desempenho das suas funções consultivas. O CCEE funciona para os utilizadores, os respondentes e os que elaboram estatísticas como um canal de comunicação sobre os objetivos e as prioridades da política de informação estatística da União (ver caixa 5). A auditoria permitiu concluir que o CCEE não desempenha plenamente as suas funções consultivas, em parte devido à sua cobertura alargada e breve de todos os domínios estatísticos, à sua composição heterogénea e à disponibilidade limitada de alguns dos seus membros. O Eurostat poderá melhorar o seu apoio ao funcionamento do CCEE fornecendo mais informações, que estejam mais bem adaptadas, sobre as implicações orçamentais e financeiras das escolhas efetuadas a nível da programação estatística e sobre a execução dos programas estatísticos.

CAIXA 5

COMITÉ CONSULTIVO EUROPEU DA ESTATÍSTICA (CCEE)

Reunir os utilizadores, os respondentes e os que elaboram estatísticas

O Comité Consultivo Europeu da Estatística (CCEE) foi criado em junho de 2009 e conta com 24 membros: doze membros a título pessoal, que representam os utilizadores, os respondentes ou outras partes interessadas nas estatísticas da União (incluindo a comunidade científica, os parceiros sociais e a sociedade civil), onze membros nomeados diretamente pelas instituições e organismos a que pertencem e o Diretor-Geral do Eurostat, que é membro por inerência sem direito de voto. O CCEE reúne três vezes por ano em sessões de um dia em Bruxelas. O Eurostat assegura o secretariado do CCEE.

Durante os seus primeiros três anos, o CCEE elaborou uma contribuição para o debate sobre a modernização das estatísticas estruturais das empresas, uma declaração de uma página intitulada "Good decisions need good data, good data require sufficient statistical resources" (As boas decisões necessitam de bons dados, os bons dados exigem recursos estatísticos suficientes) e, a pedido do Eurostat, formulou quatro pareceres relativos aos projetos dos programas estatísticos. Até à data, nem o Parlamento Europeu nem o Conselho recorreram à possibilidade de solicitar um parecer ao CCEE.

Em junho de 2011, o CCEE decidiu que cada membro deveria estabelecer contactos com utilizadores em um ou dois Estados-Membros com o objetivo de criar uma rede de representantes de utilizadores nacionais.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

O EUROSTAT MELHOROU A GESTÃO DAS SUBVENÇÕES PROVENIENTES DO PACOTE FINANCEIRO DO PROGRAMA E COMEÇOU A CORRIGIR AS INSUFICIÊNCIAS NO QUE RESPEITA À CONTRATAÇÃO PÚBLICA

80. A decisão relativa ao programa de 2008-2012 [61] exige que as autoridades nacionais e o Eurostat criem uma boa reputação em matéria de gestão e eficiência que permita reforçar a credibilidade das estatísticas.

81. O Eurostat utiliza dois instrumentos principais para executar os pacotes financeiros disponibilizados ao abrigo do programa de 2008-2012 e de outros programas: as convenções de subvenção e os contratos públicos. O gráfico 5 apresenta as percentagens respetivas dos dois instrumentos nos montantes totais autorizados no período de 2007 a 2010 [62].

GRÁFICO 5

PERCENTAGEM DAS SUBVENÇÕES E DOS CONTRATOS NOS MONTANTES TOTAIS AUTORIZADOS

REPARTIÇÃO DAS SUBVENÇÕES E DOS CONTRATOS

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base nos dados do Eurostat.

GESTÃO DAS SUBVENÇÕES

82. O Eurostat concede mais de 90% das suas subvenções aos INE e a outras autoridades nacionais designadas pelos Estados-Membros.

83. O n.o 2 do artigo 109.o do RF estabelece que a subvenção não pode ter por objeto ou por efeito a produção de um lucro a favor do beneficiário. Por conseguinte, para determinar o montante adequado do pagamento final da subvenção, o Eurostat não se pode limitar a verificar se o objetivo da convenção de subvenção foi alcançado, devendo igualmente controlar os recursos efetivamente utilizados pelos beneficiários para alcançar esse objetivo. Esta obrigação torna a gestão das subvenções mais complexa do que a gestão dos contratos públicos. Desde 2011, os beneficiários interessados têm a possibilidade de utilizar tabelas de custos unitários por categoria de pessoal para simplificar a gestão das subvenções. Uma abordagem alternativa a ponderar seria um sistema baseado no desempenho, assente em indicadores e objetivos acordados (realizações e efeitos) [63], sem a necessidade de estabelecer uma relação entre os pagamentos e os custos.

FOI NECESSÁRIO CONTER E GERIR UM RISCO SIGNIFICATIVO DE PAGAMENTOS EXCESSIVOS

84. Foi necessário formular reservas quanto à gestão das subvenções do Eurostat nos relatórios anuais de atividades (RAA) do diretor-geral do Eurostat relativos aos exercícios de 2001 a 2004 e 2006. Estas reservas referiam-se à definição inadequada e ao cálculo dos custos elegíveis, bem como ao número insuficiente de controlos realizados, que resultaram num risco significativo de pagamentos excessivos. Com frequência, não existiam documentos comprovativos para controlo ex post das despesas com pessoal, dos custos dos equipamentos, consumíveis, fornecimentos e outros custos diretos [64].

OS ESFORÇOS PARA MELHORAR A GESTÃO FINANCEIRA DAS SUBVENÇÕES PRODUZEM RESULTADOS

85. Em abril de 2009, o Eurostat redefiniu a sua estratégia de controlo, tendo passado a tónica dos controlos ex post (após os pagamentos finais) para os controlos ex ante (antes dos pagamentos finais). O objetivo consistia em detetar e prevenir eventuais erros e irregularidades antes dos pagamentos finais, permitindo a sua correção imediata e evitando demoradas medidas de recuperação dos montantes.

86. No âmbito dos controlos ex ante reforçados, solicita-se aos beneficiários que enviem ao Eurostat os documentos comprovativos de uma amostra dos custos elegíveis declarados.

87. Os esforços do Eurostat para melhorar a gestão financeira das subvenções, nomeadamente proporcionando aos beneficiários orientações significativamente mais claras, estão a produzir resultados. No entanto, alguns beneficiários [65] depararam-se com dificuldades persistentes para enviar ao Eurostat a documentação exigida para a determinação da elegibilidade dos custos.

88. A auditoria procedeu ao exame de uma amostra de controlos ex ante reforçados realizados pelo Eurostat, tendo considerado que a maioria era adequada. Contudo, o Eurostat ainda não tinha colmatado as seguintes lacunas:

a) as amostras selecionadas para verificação dos custos de pessoal declarados não estavam muitas vezes em conformidade com os requisitos mínimos estabelecidos nas próprias orientações do Eurostat;

b) apenas em um caso as verificações foram efetuadas no local com um beneficiário para avaliar o seu sistema de registo do tempo e os documentos comprovativos dos custos com o pessoal;

c) os controlos não estavam documentados com uma lista de controlo (checklist), o que dificultou a avaliação da sua natureza e adequação;

d) o número muito reduzido de pedidos de pagamento selecionados aleatoriamente pelo Eurostat para os seus controlos [66] torna difícil uma avaliação do risco global de erro.

GESTÃO DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA

89. O Eurostat recorre a concursos sobretudo no domínio da informática e dos serviços de estatística [67]. Os concursos abertos pelo Eurostat são, em larga medida, descentralizados nas direções operacionais.

90. A auditoria do Tribunal confirmou que existiam riscos significativos já comunicados pela Estrutura de Auditoria Interna (EAI) do Eurostat aos respetivos gestores em fevereiro de 2011. Na sua análise do risco, a EAI assinalara que existia uma dependência possivelmente excessiva de terceiros e situações de quase monopólio, bem como insuficiências no processo de avaliação, incluindo um eventual favoritismo.

CONCENTRAÇÃO DO MERCADO E DIFICULDADES AO NÍVEL DOS CRITÉRIOS DE SELEÇÃO E DE ADJUDICAÇÃO

91. No que respeita à concentração do mercado, a análise efetuada pelo Tribunal aos quadros de acompanhamento do Eurostat relativos à adjudicação de contratos no período de 2009 a 2011 revelou que os principais três adjudicatários tinham obtido 30% do montante total adjudicado por concurso. A concentração do mercado foi agravada pelo facto de determinadas unidades do Eurostat dependerem em larga medida dos principais três adjudicatários. Quanto ao procedimento do concurso, a auditoria do Tribunal considerou inadequado o recurso ao procedimento por negociação e detetou dificuldades recorrentes na definição e aplicação dos critérios de seleção e de adjudicação.

92. No âmbito da auditoria do Tribunal, era prematuro avaliar o impacto do plano de ação do Eurostat, de março de 2011, destinado a aplicar as recomendações formuladas no relatório da EAI. A aplicação de algumas medidas fundamentais deste plano de ação começou apenas em janeiro de 2012.

PROMOÇÃO DA CONCORRÊNCIA NO ÂMBITO DOS PROCEDIMENTOS DE CONTRATAÇÃO POR ADJUDICAÇÃO À PROPOSTA ECONOMICAMENTE MAIS VANTAJOSA

93. Para promover a concorrência, o Eurostat decidiu que passaria a não mencionar sistematicamente um orçamento máximo no caderno de encargos. A partir de 2012, este procedimento é apenas permitido a título excecional que deve ser devidamente justificado. Porém, o Eurostat continua a utilizar limites mínimos na componente dos critérios de adjudicação relativa à qualidade no âmbito do procedimento de contratação por adjudicação à proposta economicamente mais vantajosa. Esses montantes mínimos enfraquecem a concorrência dos preços, em especial quando a ponderação dos critérios qualidade e preço é estabelecida em 70:30, que é o caso mais frequente nos procedimentos de contratação do Eurostat.

A REDEFINIÇÃO DE PRIORIDADES NO ÂMBITO DO SEE REGISTA ATRASOS E É PREJUDICADA PELA AUSÊNCIA DE INFORMAÇÕES FIÁVEIS SOBRE OS CUSTOS

AS CONSEQUÊNCIAS DA CRISE FINANCEIRA E DA DÍVIDA REFORÇAM A IMPORTÂNCIA DA REDEFINIÇÃO DE PRIORIDADES

94. Os INE e o SEE no seu conjunto têm de enfrentar as consequências da crise financeira, que por vezes implicam grandes cortes orçamentais. Por isso, é frequentemente necessário alterar as prioridades. Atualmente, há que estabelecer compromissos difíceis entre a manutenção ou o aumento da qualidade dos produtos estatísticos existentes, a resposta aos pedidos de estatísticas em novos domínios e a necessidade de investir em medidas de aumento da produtividade a mais longo prazo. As escolhas efetuadas podem ter um impacto ao nível da inovação das estatísticas, sendo esta prejudicada.

DESCONHECE-SE O CUSTO INTEGRAL DA ELABORAÇÃO DE ESTATÍSTICAS EUROPEIAS

95. O n.o 1 do artigo 6.o da decisão relativa ao programa de 2008-2012 previa que a Comissão realizasse uma análise preliminar da partilha dos encargos financeiros entre o orçamento da União e os orçamentos dos Estados-Membros. Devido à falta de dados adequados, esta análise limitou-se à conclusão geral de que as subvenções provenientes do orçamento da UE eram relativamente reduzidas comparadas com o total das despesas anuais dos Estados-Membros causadas pela elaboração de estatísticas europeias [68].

A REDEFINIÇÃO DE PRIORIDADES REGISTAVA ATRASOS

96. A auditoria verificou que o Eurostat está atrasado no processo de redefinição de prioridades [69]. Embora exigido pelo n.o 3 do artigo 6.o da decisão, a Comissão não forneceu informações sobre os resultados da nova fixação de prioridades no seu relatório de avaliação intercalar. Essas informações deveriam incluir estimativas de custos e encargos com projetos estatísticos e domínios abrangidos pelo programa de 2008-2012, bem como uma avaliação das necessidades estatísticas emergentes, em especial para as novas políticas da União.

A ABORDAGEM ASSENTE NUMA ESTRATÉGIA, DE 2010, PRODUZIU POUCOS RESULTADOS ATÉ À DATA

97. Devido à ausência de progressos em determinar uma medição sistemática dos custos e à difícil situação dos membros do SEE no contexto dos cortes orçamentais, o Eurostat propôs uma nova abordagem assente numa estratégia para a redefinição de prioridades ao Comité do SEE em novembro de 2010. A sua aplicação (essencialmente através da identificação de "prioridades negativas" [70] numa base anual) produziu poucos resultados até à data.

98. A lista de prioridades negativas para 2011 consistiu quase exclusivamente em novas ações a adiar. Para o programa de trabalho de 2012, as consequências práticas da nova abordagem foram avaliadas como "limitadas", segundo um relatório apresentado ao Comité do SEE em maio de 2011. São assim necessários esforços suplementares para incentivar a inovação estatística, por exemplo propondo aos utilizadores que abandonem progressivamente as estatísticas que se tornaram menos pertinentes em troca de novas estatísticas.

99. Quando solicitado pelo Eurostat para formular um parecer sobre o projeto de programa para 2012, o CCEE declarou [71] que se depara com algumas dificuldades para determinar as prioridades, pois é difícil avaliar as consequências orçamentais de diferentes decisões devido às diferentes metodologias utilizadas para calcular os custos no Estados-Membros, à falta de informação financeira e, em alguns casos, aos problemas de diferenciação entre a parte dos custos de elaboração de estatísticas que deve ser suportada pela União e a que deve ser suportada pelo Estado-Membro. Todos estes elementos são importantes e necessários para a estratégia do Eurostat.

A CONCEÇÃO DO PROJETO DE PROGRAMA PARA 2013-2017 MELHOROU, MAS O ÊXITO DA APLICAÇÃO DEPENDE DA MELHORIA DA PLANIFICAÇÃO E DOS RELATÓRIOS ANUAIS

100. No final de 2011, a Comissão adotou o projeto de Programa Estatístico para 2013-2017 como proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho [72].

101. Em comparação com o programa atualmente em vigor, a proposta prevê uma hierarquia mais clara das prioridades e uma estrutura mais flexível. O projeto de programa estabelece uma infraestrutura de informação estatística ambiciosa e coloca uma forte ênfase na aplicação de novos métodos de elaboração das estatísticas europeias.

102. O anexo do programa ("Infraestrutura estatística e objetivos do Programa Estatístico Europeu 2013-2017") estabelece os objetivos, bem como as ações de execução que podem ser utilizadas como indicadores. A maioria destes 104 indicadores contribui para determinar se são alcançados progressos mensuráveis, desde que sejam complementados com metas e etapas precisas estabelecidas na planificação anual e verificadas no âmbito de um processo sistemático de elaboração de relatórios anuais.

103. A partir de 2014, o programa irá contemplar objetivos no domínio das estatísticas relativas às empresas e ao comércio, deixando de ser necessário um programa separado de modernização das estatísticas europeias neste domínio [73].

104. A execução do programa deverá ser coberta por dois quadros financeiros plurianuais diferentes (para os períodos de 2007-2013 e 2014-2020), perfazendo um total de 299,4 milhões de euros. No âmbito da avaliação ex ante e da avaliação do impacto do programa, não foram analisadas as possibilidades de obter uma melhor sincronia entre o programa estatístico plurianual e a planificação financeira plurianual.

105. Foram afetados ao objetivo "Implementar o novo método de produção de estatísticas europeias" 146,6 milhões de euros. Não são fornecidos mais pormenores sobre a distribuição deste montante nem sobre a função das organizações que "não tenham fins lucrativos" elegíveis para subvenções [74] e que tenham como objetivos e atividades fundamentais promover e apoiar a aplicação do Código de Conduta e pôr em prática novos métodos de elaboração de estatísticas europeias que visem ganhos de eficácia e melhorias da qualidade a nível europeu.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

106. As estatísticas são uma componente essencial do processo democrático e da boa governação da Europa. A confiança do público nas estatísticas europeias é crucial numa União em que as decisões políticas necessitam de se basear em provas documentais e em que cada vez mais decisões são diretamente desencadeadas por dados estatísticos ou por indicadores deles derivados.

107. A União Europeia, os seus Estados-Membros e as suas autoridades estatísticas devem respeitar as obrigações estabelecidas no artigo 338.o do TFUE quanto à imparcialidade, fiabilidade, objetividade, isenção científica, eficácia em relação aos custos e segredo estatístico na elaboração das estatísticas. Desde 2005 são envidados esforços consideráveis para reforçar o Sistema Estatístico Europeu. No entanto, a evolução para um quadro mais qualitativo de estatísticas europeias é lenta, ainda não está concluída e permanece um desafio para todos os implicados.

RECOMENDAÇÃO 1

A União Europeia, os seus Estados-Membros e as suas autoridades estatísticas partilham uma responsabilidade comum na manutenção da confiança no processo democrático europeu. Devem reforçar o sistema de estatísticas europeias para garantir a independência profissional, os recursos suficientes, uma supervisão eficaz, bem como a aplicação de sanções e de medidas destinadas a obter rápidas melhorias nos casos de incumprimento das normas de qualidade.

108. A auditoria constatou que o Código de Conduta das Estatísticas Europeias apenas foi parcialmente aplicado, continuando a sua aplicação plena a constituir um desafio para todas as partes implicadas tanto ao nível europeu como dos Estados-Membros. O Código estabelece normas exigentes mas carece de instrumentos sólidos de verificação e de aplicação. A Comissão não implicou os governos nacionais na responsabilidade de respeitar e aplicar o Código, nem tomou todas as medidas necessárias para garantir que ela própria o cumpre integralmente. São necessárias informações de melhor qualidade sobre o atual estado de aplicação do Código no conjunto do Sistema Estatístico Europeu (SEE). As recentes iniciativas da Comissão para dar uma nova dinâmica à obtenção do cumprimento integral do Código apontam na direção certa mas não vão suficientemente longe para dar resposta a todas as preocupações. Persiste a ambiguidade acerca da natureza da obrigação de respeitar o Código, ainda não foi proposto um mecanismo de inspeção adequado para os casos em que possam ter ocorrido distorções dos dados e não foi apresentada qualquer proposta para desenvolver uma função de supervisão independente.

RECOMENDAÇÃO 2

Para obter uma aplicação integral do Código de Conduta das Estatísticas Europeias, a Comissão deve:

a) propor alterações ao quadro regulamentar de elaboração de estatísticas europeias que prevejam uma base sólida para o exame, a aplicação e, nos devidos casos, a verificação e a inspeção abrangendo o ambiente institucional da elaboração de estatísticas, os processos estatísticos e os resultados estatísticos tanto ao nível da UE como ao nível nacional;

b) tomar as medidas necessárias para garantir a segurança jurídica quanto à natureza da obrigação de cumprir o Código de Conduta;

c) propor, em relação às alíneas a) e b), o desenvolvimento de uma função de supervisão para dirigir os exames, as verificações e as inspeções, por exemplo alargando o atual mandato do Conselho Consultivo Europeu da Governação Estatística;

d) reforçar a independência profissional do Responsável pelas estatísticas da União Europeia nomeando-o para um mandato fixo após ter recebido um parecer favorável do CCEGE e um apoio do Parlamento Europeu e do Conselho;

e) adaptar a sua decisão interna sobre a função do Eurostat aos requisitos do Código de Conduta, permitir que o Eurostat aplique o seu protocolo sobre o acesso imparcial aos dados sem restrição e abandonar gradualmente o mecanismo de dotações operacionais subdelegadas para a elaboração de estatísticas que torna o Eurostat, em parte, financeiramente dependente de outros serviços da Comissão;

f) dar início a uma nova ronda de exames pelos pares no Sistema Estatístico Europeu, prevista pela Comissão para 2013, que incida no cumprimento de todos os princípios do Código de Conduta e inclua um forte elemento externo para permitir avaliações independentes e resultados comparáveis;

g) considerar a introdução de exames pelos pares rotativos para os domínios estatísticos mais importantes, que abranjam toda a cadeia de elaboração, incluindo os fornecedores de dados administrativos.

109. Determinadas falhas na conceção do programa estatístico de 2008-2012 prejudicam a sua utilização enquanto instrumento de planificação, acompanhamento e responsabilização para melhorar a elaboração das estatísticas europeias. A gestão das subvenções por parte do Eurostat melhorou mas persistem insuficiências a nível da contratação pública. A redefinição de prioridades das atividades estatísticas para novos desafios foi mais lenta do que esperado. O projeto de programa para 2013-2017 proporciona uma oportunidade para reformular o SEE de modo a torná-lo mais eficiente e flexível.

RECOMENDAÇÃO 3

Para explorar plenamente o potencial do próximo programa estatístico europeu (2013-2017), o Eurostat deve:

a) complementar as ações de execução incluídas no programa estatístico europeu com metas e etapas precisas que devem ser (re)definidas em cada ano nos programas estatísticos anuais e acompanhadas através do processo sistemático e consolidado de elaboração de relatórios anuais ao Parlamento Europeu e ao Conselho;

b) recorrer à possibilidade de rever o programa no decurso da sua execução caso ocorram acontecimentos significativos, analisando igualmente se este deverá ser prorrogado para o sincronizar com o quadro financeiro plurianual de 2014-2020;

c) assegurar uma revisão sistemática das prioridades estatísticas, designadamente por meio de avaliações regulares da pertinência dos resultados estatísticos, bem como dos custos e encargos para o SEE, os seus membros e os respondentes;

d) incentivar, no âmbito da redefinição de prioridades e quando adequado, a inovação estatística, por exemplo abandonando progressivamente produtos estatísticos atuais em troca de novos produtos;

e) melhorar o seu apoio ao funcionamento do CCEE fornecendo mais informações, que estejam mais bem adaptadas, sobre as implicações orçamentais e financeiras das escolhas efetuadas a nível da programação estatística e sobre a execução dos programas estatísticos;

f) simplificar e melhorar a eficiência da gestão financeira das subvenções, recorrendo a tabelas de custos unitários para o pessoal e a montantes únicos para os conjuntos de dados fornecidos por meio de inquéritos. Neste contexto, deveria explorar a possibilidade de um sistema de gestão das subvenções baseado no desempenho, assente em indicadores e objetivos acordados;

g) reforçar a concorrência nos procedimentos de contratação, designadamente concedendo um maior peso ao critério do preço nos procedimentos de contratação por adjudicação à proposta economicamente mais vantajosa e evitando os montantes mínimos, que enfraquecem a concorrência dos preços.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Louis GALEA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de junho de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Eurobarómetro especial "Europeans’ knowledge of economic indicators", p. 37.

[2] Ver conclusão da Presidência do Conselho Europeu de 22 e 23 de março de 2005 e conclusão do Conselho Europeu de 28 e 29 de outubro de 2010.

[3] Regulamento (CE) n.o 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, relativo às Estatísticas Europeias e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1101/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à transmissão de informações abrangidas pelo segredo estatístico ao Serviço de Estatística das Comunidades Europeias, o Regulamento (CE) n.o 322/97 do Conselho relativo às estatísticas comunitárias e a Decisão 89/382/CEE, Euratom do Conselho que cria o Comité do Programa Estatístico das Comunidades Europeias (Texto relevante para efeitos do EEE e para a Suíça) (JO L 87 de 31.3.2009, p. 164).

[4] O Comité do Programa Estatístico assistia a Comissão na coordenação geral dos programas estatísticos ao nível da UE e nacional. Deixou de existir em 2009, quando foi adotado o regulamento relativo às estatísticas europeias.

[5] O Código de Conduta nunca foi publicado no Jornal Oficial. Pode encontrar-se a versão mais recente no sítio Internet do Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-32-11-955/EN/KS-32-11-955-EN.PDF.

[6] Decisão n.o 1578/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007, relativa ao Programa Estatístico Comunitário de 2008 a 2012 (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 344 de 28.12.2007, p. 15).

[7] Artigo 5.o da Decisão 97/281/CE da Comissão, de 21 de abril de 1997, sobre o papel do Eurostat na produção de estatísticas comunitárias (JO L 112 de 29.4.1997, p. 56).

[8] Para a definição da "Comissão (Eurostat)", ver o artigo 6.o do regulamento relativo às estatísticas europeias.

[9] Em seguida designadas por "dotações operacionais". Os valores não incluem as despesas administrativas.

[10] Decisão n.o 235/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2008, que cria o Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística (CCEGE) (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 73 de 15.3.2008, p. 17).

[11] Decisão n.o 234/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2008, que cria o Comité Consultivo Europeu da Estatística e que revoga a Decisão 91/116/CEE do Conselho (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 73 de 15.3.2008, p. 13).

[12] O Código foi promulgado como instrumento autorregulador por meio da Recomendação da Comissão de 25 de maio de 2005 sobre "a independência, a integridade e a responsabilidade das autoridades estatísticas nacionais e comunitárias", COM(2005) 217 final, de 25 de maio de 2005. Em setembro de 2011, foi revisto pelo Comité do SEE. A versão revista foi publicada no sítio Internet do Eurostat, mas a Comissão não atualizou a sua recomendação de 25 de maio de 2005.

[13] "O Conselho observa que em diversas ocasiões as estatísticas orçamentais foram revistas depois de uma mudança de governo. O Conselho considera que a compilação e a transmissão de estatísticas para o procedimento relativo aos défices excessivos não devem ser afetadas pelos ciclos políticos ou eleitorais. (...) O Conselho entende que a integridade, a independência e a responsabilização de quem recolhe os dados, assim como a transparência dos métodos de recolha, escoradas pelos adequados mecanismos institucionais, são cruciais para garantir (...) estatísticas de alta qualidade." (Conclusões do Conselho dos Assuntos Económicos e Financeiros, de 2 de junho de 2004, Doc. 9779/04, Comunicação à imprensa 172, p. 11)

[14] Em abril de 2004, quando um novo Governo grego assumiu funções, este encomendou uma "auditoria orçamental" que resultou numa revisão significativa dos valores do défice e da dívida pública grega remontando a 1997. Com esta revisão, revelou-se que a Grécia tinha estado acima do défice máximo de 3% em 1999.

[15] Princípios 1, 3 e 4.

[16] Terceiro relatório anual ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação do Código de Conduta das Estatísticas Europeias pelo Eurostat e o Sistema Estatístico Europeu no seu conjunto pelo Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística, publicado em 1 de dezembro de 2011.

[17] Com base no relatório do seu grupo de trabalho "Sponsorship on Quality" co-presidido pelo Eurostat e pelo instituto de estatística da Noruega.

[18] COM(2005) 217 final.

[19] Recomendações B, C e G.

[20] COM(2011) 211 final, de 15 de abril de 2011 "Para uma gestão rigorosa da qualidade das estatísticas europeias".

[21] A Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) é uma organização intergovernamental criada para promover o comércio livre e a integração económica em benefício dos seus quatro Estados membros: Islândia, Listenstaine, Noruega e Suíça.

[221] Não houve nenhuma nova ronda de exames pelos pares desde 2008. Os 35 indicadores foram todos analisados no âmbito de exames pelos pares relacionados com os princípios 1 a 6 e 15 do Código (não foi abrangido o cumprimento dos princípios 7 a 14 do Código).

[22] COM(2008) 621 final, de 7 de outubro de 2008 "Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a implementação do Código de Conduta relativa a 2008".

[23] COM(2010) 1 final, de 8 de janeiro de 2010 "Report on Greek government deficit and debt statistics" (não existe versão portuguesa).

[24] O acompanhamento do Eurostat não abrange os domínios em que foram identificadas insuficiências, mas que não são objeto de medidas de melhoramento.

[25] Ver o relatório de acompanhamento do Eurostat relativo a 2011 sobre o cumprimento do Código de Conduta por parte dos INE.

[26] Não incluindo duas novas medidas definidas em 2011.

[27] JO L 112 de 29.4.1997, p. 56.

[28] Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20).

[29] A percentagem de dotações subdelegadas por outras Direções-Gerais da Comissão no total das autorizações efetuadas elevava-se a 24% em 2011 (27% em 2010 e 33% em 2009). Mais de dois terços destas dotações subdelegadas são provenientes da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural.

[30] Artigo 8.o do Regulamento (UE) n.o 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (JO L 306 de 23.11.2011, p. 1). As multas podem elevar-se a 0,2% do PIB do Estado-Membro em causa.

[31] Relatório do exame pelos pares sobre a aplicação do Código de Conduta das Estatísticas Europeias no Eurostat, 24- 26 de outubro de 2007.

[32] Regulamento (CE) n.o 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (JO L 145 de 10.6.2009, p. 1).

[33] Publicado no sítio Internet do Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/quality/documents/Impartiality_protocol_REV2_FINAL_EN.pdf.

[34] Ver página 20 do Relatório do exame pelos pares sobre a aplicação do Código de Conduta das Estatísticas Europeias no Eurostat, 24- 26 de outubro de 2007.

[35] No que se refere à qualidade dos valores do rendimento nacional bruto (RNB), o artigo 6.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1287/2003 do Conselho, de 15 de julho de 2003, relativo à harmonização do Rendimento Nacional Bruto a preços de mercado ("Regulamento RNB") (JO L 181 de 19.7.2003, p. 1), prevê que a Comissão possa optar pela realização de "visitas de informação" aos Estados-Membros no âmbito dos seus trabalhos de verificação; ver pontos 2.28 e 2.30 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2010.

[36] Ver recomendação 4 do relatório anual de 2011.

[37] COM(2011) 211 final.

[38] COM(2010) 1 final (não existe versão portuguesa).

[39] Regulamento (UE) n.o 679/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que altera o Regulamento (CE) n.o 479/2009 no que respeita à qualidade dos dados estatísticos no contexto do procedimento relativo aos défices excessivos (JO L 198 de 30.7.2010, p. 1).

[40] N.o 1 do artigo 12.o do Regulamento (CE) n.o 479/2009.

[9999] A visita de diálogo decorreu no mesmo dia que a visita metodológica.

[8888] Durante esta visita foi realizada uma reunião conjunta com o INE irlandês.

[7777] Visita de diálogo a montante.

[6666] Visita de diálogo normal com um elemento a montante.

[41] COM(2011) 211 final.

[42] COM(2012) 167 final de 17 de abril de 2012, "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 223/2009 relativo às estatísticas europeias".

[43] Ver as Conclusões do Conselho de 20 de junho de 2011 sobre a comunicação da Comissão "Para uma gestão rigorosa da qualidade das estatísticas europeias"; http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/122932.pdf

[44] Artigo 1.o e n.o 1 do artigo 11.o.

[45] Secção 2.1.4 do relatório de 21 de outubro de 2010, aprovado pelo Conselho Europeu em 28 e 29 de outubro de 2010.

[46] Ver o novo n.o 3 do artigo 11.o proposto.

[47] O procedimento relativo ao défice excessivo (PDE) é atualmente o único domínio em que existe esse tipo de mecanismo.

[48] Recomendação n.o 10 do Relatório Anual de 2010 do CCEGE.

[49] Recomendação n.o 8 do Relatório Anual de 2011 do CCEGE.

[50] Na sua resolução de 17 de junho de 2010 (P7_TA(2010)0230) sobre a qualidade dos dados estatísticos na União e o reforço das competências de auditoria da Comissão (Eurostat), o Parlamento Europeu solicitou à Comissão e ao Conselho que "envolvam mais estreitamente o Conselho Consultivo Europeu da Governação Estatística como consultor independente; o Conselho Consultivo pode prestar assistência à Comissão (Eurostat) nas suas visitas aos Estados-Membros" (JO C 236E de 12.8.2011, p. 76).

[51] Os atos jurídicos da União designam-no igualmente por "programa estatístico comunitário" ou "programa estatístico da União".

[52] Decisão n.o 1578/2007/CE (em seguida referida como "decisão relativa ao programa de 2008-2012").

[53] Regulamento (CE) n.o 1166/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos inquéritos à estrutura das explorações agrícolas e ao inquérito aos métodos de produção agrícola e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 571/88 do Conselho (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 321 de 1.12.2008, p. 14).

[54] Decisão n.o 1297/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a um programa de modernização das estatísticas europeias relativas às empresas e ao comércio (MEETS) (Texto relevante para efeitos do EEE) (JO L 340 de 19.12.2008, p. 76).

[55] Desconhece-se o custo integral da elaboração de estatísticas europeias (ver ponto 95).

[56] N.o 1 do artigo 21.o das normas de execução do Regulamento Financeiro (RF).

[57] COM(2010) 346 final, de 30 de junho de 2010.

[58] COM(2010) 2020 final, de 3 de março de 2010.

[59] COM(2009) 404 final, de 10 de agosto de 2009.

[60] Foi atribuída uma referência ao programa plurianual para cada realização pela primeira vez no PTE de 2011. No entanto, como o programa de 2008-2012 não foi alterado para ter em consideração acontecimentos recentes, é difícil estabelecer essas ligações. Por isso, em muitos locais se referem os "objetivos gerais" do programa plurianual ou um anexo do programa plurianual que menciona uma "melhor regulamentação" em termos muito gerais.

[61] Artigo 3.o, alínea b).

[62] Em 2011, foram assinadas 172 convenções de subvenção e 312 contratos (283 convenções de subvenção e 320 contratos em 2010).

[63] Ver a secção 4.2 do COM(2012) 42 final, de 8 de fevereiro de 2012, "Um programa de simplificação do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020".

[64] Em 2008, o Comissário responsável pelo Eurostat informou a Comissão do resultado de 14 controlos ex post realizados pelo Eurostat em 2005 e 2006 às declarações de custos apresentadas por 11 INE e outros três beneficiários de subvenções. De um montante total de 14 milhões de euros abrangidos por estes controlos, o Eurostat questionava a elegibilidade de 6,6 milhões de euros (47,14%). No final, para resolver estes casos, tendo em consideração as realizações e os resultados alcançados, foram aplicadas correções forfetárias no montante de 1,3 milhões de euros.

[65] Desde 2009, oito beneficiários foram temporariamente submetidos aos controlos ex ante reforçados e baseados no risco, que abrangeram a maioria dos seus pedidos de pagamento.

[66] No período de 2009-2011 foram submetidos ao controlo reforçado 11 pedidos, todos datando de 2009.

[67] No que respeita aos serviços de estatística, não foi integralmente aplicada a decisão da Comissão de 23 de julho de 2003 que previa a internalização das atividades tanto quanto fosse possível. Algumas unidades do Eurostat continuam a depender dos fornecedores de serviços externos para a gestão e a recolha dos dados.

[68] Em regra, o orçamento da União não pode cofinanciar as contribuições dos INE para a elaboração de estatísticas europeias quando essas contribuições são exigidas pela legislação estatística europeia.

[69] Definido em pormenor na secção 3.7 ("Equilíbrio entre custos e benefícios") do anexo I do programa de 2008-2012.

[70] As "prioridades negativas" consistem designadamente em revogar requisitos jurídicos em vigor para a elaboração de estatísticas, pôr termo a uma recolha de dados voluntária baseada num acordo de cavalheiros entre o Eurostat e os INE e rever domínios suscetíveis de simplificação.

[71] Parecer sobre o projeto de Programa Estatístico Anual da Comissão para 2012, de 28 de março de 2011.

[72] COM(2011) 928 final, de 21 de dezembro de 2011, "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Programa Estatístico Europeu 2013-2017". Não é explicado por que motivo é proposto um regulamento em vez de uma decisão.

[73] O atual programa MEETS terminará em 31 de dezembro de 2013.

[74] N.o 3 do artigo 11.o da proposta de regulamento.

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ANEXO

ESTADO DE APLICAÇÃO DAS MEDIDAS DE MELHORAMENTO RECOMENDADAS NOS EXAMES PELOS PARES (SITUAÇÃO EM MARÇO DE 2011)

Fonte: Relatório Anual do CCEGE relativo a 2011.

Princípio | Número de exames pelos pares Medidas de melhoramento | | Número de medidas de melhoramento dos exames pelos pares (março de 2011) | | | |

Total | Concluídas | | Novos progressos fora do INE | Não está previsto mais trabalho | A decorrer; prazo não terminado | Atrasos no INE | Em curso sem prazo específico | Incluída numa nova medida | Total | | Novas medidas (definidas em 2011) | Total de medidas por concluir |

| Fev-08 | Maio-09 | Mar-10 | Mar-11 | | | | | | | (a) | (b) | | (c) | (b-a+c) |

1 | Independência profissional | 34 | 1 | 9 | 4 | 7 | | 6 | 1 | 1 | 2 | 3 | 0 | 13 | | 0 | 13 |

2 | Mandato para recolha de dados | 25 | 1 | 8 | 2 | 3 | | 3 | 0 | 2 | 0 | 6 | 0 | 11 | | 0 | 11 |

3 | Adequação de recursos | 48 | 1 | 18 | 12 | 2 | | 4 | 0 | 4 | 1 | 6 | 0 | 15 | | 0 | 15 |

4 | Compromisso com a qualidade | 103 | 1 | 28 | 8 | 13 | | 3 | 1 | 22 | 12 | 12 | 3 | 53 | | 4 | 54 |

5 | Confidencialidade estatística | 43 | 2 | 19 | 4 | 6 | | 0 | 1 | 2 | 1 | 8 | 0 | 12 | | 0 | 12 |

6 | Imparcialidade e objetividade | 46 | 2 | 16 | 9 | 6 | | 1 | 0 | 2 | 3 | 7 | 0 | 13 | | 0 | 13 |

7 | Metodologia sólida | 46 | 3 | 15 | 6 | 5 | | 1 | 0 | 4 | 2 | 9 | 1 | 17 | | 1 | 17 |

8 | Procedimentos estatísticos adequados | 40 | 2 | 10 | 6 | 4 | | 0 | 0 | 11 | 1 | 6 | 0 | 18 | | 0 | 18 |

9 | Carga não excessiva sobre os respondentes | 54 | 0 | 16 | 6 | 3 | | 3 | 0 | 7 | 1 | 17 | 1 | 29 | | 1 | 29 |

10 | Eficácia na utilização dos recursos | 48 | 0 | 16 | 7 | 6 | | 3 | 0 | 7 | 3 | 6 | 0 | 19 | | 1 | 20 |

11 | Relevância | 27 | 1 | 11 | 7 | 4 | | 0 | 0 | 2 | 0 | 2 | 0 | 4 | | 0 | 4 |

12 | Precisão e fiabilidade | 35 | 1 | 7 | 7 | 4 | | 0 | 0 | 4 | 3 | 7 | 2 | 16 | | 1 | 15 |

13 | Oportunidade e pontualidade | 14 | 0 | 5 | 2 | 3 | | 1 | 0 | 0 | 0 | 3 | 0 | 4 | | 1 | 5 |

14 | Coerência e comparabilidade | 33 | 1 | 9 | 4 | 4 | | 1 | 1 | 3 | 2 | 7 | 1 | 15 | | 2 | 16 |

15 | Acessibilidade e clareza | 81 | 2 | 29 | 10 | 6 | | 1 | 0 | 9 | 4 | 17 | 3 | 34 | | 2 | 33 |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

| Total | 677 | 18 | 216 | 94 | 76 | | 27 | 4 | 80 | 35 | 116 | 11 | 273 | | 13 | 275 |

| % | 100% | 3% | 32% | 14% | 11% | | 4% | 1% | 12% | 5% | 17% | 2% | 40% | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

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