PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 23.11.2005 
COM(2005) 583 final 
  
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO 
CONSELHO 
 
sobre as consequências do acórdão do  Tribunal de Justiça de 13.9.05 (C-176/03, 
Comissão/Conselho) 
 
PT 2   PT COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO 
CONSELHO 
 
sobre as consequências do acórdão do  Tribunal de Justiça de 13.9.05 (C-176/03, 
Comissão/Conselho) 
1. O acórdão de 13 de Setembro de  2005 proferido no processo C-176/03, 
Comissão/Conselho clarifica uma repartiç ão de competências em matéria de 
disposições penais entre o primeiro e o ter ceiro pilares. Esta clarificação permite 
eliminar as dúvidas sobre uma questão controversa desde há muito. A Comissão, 
pretende, através da presente comunicação, e xplicitar as consequências a retirar deste 
acórdão. Em anexo é apresentada uma lista de textos afectados pelo acórdão. Um dos seus objectivos consiste em propor um mé todo para regularizar a situação desses 
textos adoptados sobre bases jurídicas in correctas na sequência do acórdão do 
Tribunal de Justiça. Destina-se, além disso, a orientar o exercício futuro do direito de 
iniciativa da Comissão.  
1. 
CONTEÚDO E ALCANCE DO ACÓRDÃO DE 13.9.2005  PROFERIDO NO PROCESSO C-
176/03  (COMISSÃO /CONSELHO ) 
1.1. Conteúdo do acórdão de 13 de Sete mbro de 2005 proferido no processo C-
176/03 
2. A Comissão tinha socitado ao Tribunal de Justiça a anulação da Decisão-Quadro 
2003/80/JAI do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à protecção do ambiente 
através do direito penal1, que obrigava os Estados-M embros a preverem sanções 
penais para sancionar as infracções ao dire ito em matéria de ambiente definidas na 
referida decisão-quadro, de vido ao facto de a competência para impor uma tal 
obrigação aos Estados-Membros resultar de um instrumento comunitário, cuja 
adopção aliás a Comissão já propusera2. 
3. O Tribunal de Justiça verificou que se “… em princípio, a legislação em matéria 
penal, tal como as regras processuais em  matéria penal não são da competência da 
Comunidade …”3, “esta última verificação não pode, no entanto, impedir que o 
legislador comunitário, quando a apli cação de sanções penais efectivas, 
proporcionadas e dissuasoras por parte das autoridades nacionais competentes 
constitui uma medida indispensável  para lutar contra os atentados graves  ao 
ambiente, tome medidas em relação com o direito penal  dos Estados-Membros e que 
                                                 
1  JO L 29 de 5.2.2003, p. 55. 
2 Proposta de directiva do Parlamen to Europeu e do Conselho relativa à protecção do ambiente através do 
direito penal COM(2001) 139 de 13.3.2001, JO C 180 E de 26.6.2001 e proposta alterada 
COM(2002) 544. 
3 Ponto 47. 
 
PT 3   PT considere necessárias para ga rantir a plena efectividade  das normas que elebora em 
matéria de protecção do ambiente4. 
4. Por conseguinte, os artigos 1º a 7º da decisão-quadro – ou seja, no caso presente, a 
definição das incriminações, o princípio da  obrigação de sanções penais, as regras 
em matéria de complicidade e de incitação, o nível das sanções, as penas acessórias e 
as normas específicas em matéria de re sponsabilidade das pe ssoas colectivas – 
devido “tanto à sua finalidade como ao se u conteúdo”, tendo “por objecto principal a 
protecção do ambiente”, teriam podido ser validamente adoptadas  com base no artigo 
175º do Tratado CE”5. “Nestes termos, ao invadir a esfera das competências que o 
artigo 175.° CE atribui à Comunidade, a decisão-quadro desrespeita na sua 
totalidade, em razão da sua i ndivisibilidade, o artigo 47.° UE.”6, que consagra o 
primado do direito comunitário sobre o Título VI do TUE, devendo ser anulado. 
5. Note-se que o Tribunal de Justiça foi mais longe do que o seu Advogado-Geral lhe 
havia proposto. Este considerava, com efe ito, que o legislador comunitário tinha 
competência para estabelecer o princípi o do recurso a sanções penais para os 
atentados graves ao ambiente, mas não para determinar exacta e concretamente o regime das mesmas. 
1.2. Alcance do acórdão de 13 de Setembro de 2005 
6. Na sua análise, o Tribunal de Justiça refere -se ao critério clássi co da finalidade e do 
conteúdo da acto, a fim de ve rificar se a base jurídica  é correcta. Neste caso, a 
política comunitária em causa  é a política relativa à protecção do ambiente. Trata-se, 
no entanto, de um acórdão de princípio, que ultrapassa em grande medida a matéria em causa. Pode aplicar-se integralmente o mesmo raciocínio às outras políticas 
comuns e às quatro liberdade s (livre circulaçã o de pessoas, de mercadorias, de 
serviços e de capitais).  
7. É certo que resulta do acórdão que o dire ito penal, enquanto tal, não constitui uma 
política comunitária. A acção da Comunidade em matéria penal só pode, com efeito, 
basear-se numa competência implícita associada a uma base jurídica específica. Por conseguinte, a adopção de medidas pena is adequadas só é possível numa base 
comunitária de forma sectorial, e apen as na condição de ser estabelecida a 
necessidade de lutar contra as infracções  graves à realização dos objectivos da 
Comunidade e de prever medidas penais, a fim de garantir a plena efectividade de 
uma política comunitária ou o funcionamento adequado de uma liberdade.  
8. De um ponto de vista material, para além da matéria da protecção do ambiente, o 
raciocínio do Tribunal de Justiça é, por co nseguinte, aplicável a todas as políticas 
comunitárias e liberdades em que existam normas vinculativas, a que deviam estar associadas sanções penais para  garantir a sua efectividade. 
9. O Tribunal de Justiça não estabelece qua lquer distinção de aco rdo com a natureza 
das medidas penais. A sua abordagem é funcional.  O que justifica a possibilidade de 
                                                
 
4 Ponto 48. 
5 Ponto 51. 
6 Ponto 53. 
 
PT 4   PT o legislador comunitário prever medidas em relacionadas com o direito penal é a 
necessidade de fazer cumprir a legislação comunitária.  
10. Há que estabelecer esta necessidade num a base casuística e incumbirá à Comissão, 
nas suas propostas, apreciá-la. Contudo, quando, em relação a um determinado sector, a Comissão considerar que são nece ssárias medidas penais para garantir a 
plena efectividade do di reito comunitári o, estas podem incluir, segundo as 
necessidades do domínio em causa, o próprio princípio do recurso a sanções penais, a 
definição da incriminação, isto é, dos elementos constitutivos da infracção e 
eventualmente a natureza e o níve l das sanções penais aplicáveis
7, ou outros 
elementos relativos ao direito penal. É a necessidade específica da política ou da 
liberdade comunitária em causa que consti tui a ligação com a base jurídica do TCE 
que justifica tais medidas e é ainda neste caso numa base casuística, e em função das necessidades, que a Comissão apreciará o grau de intervenção comunitária no 
domínio penal, privilegiando o mais possíve l o recurso a disposições horizontais não 
específicas ao sector em causa. De ste modo, a liberdade reconhecida aos 
Estados-Membros quanto à escolha das sanções aplicáveis pode, quando a efectividade do direito comunitário o exig e, ser eventualmente enquadrada pelo 
legislador comunitário.  
2. C
ONSEQUÊNCIAS DO ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA  
2.1. Situação geral na sequência do acórdão 
11. A clarificação introduzida pelo acórdão do Tribunal de Justiça na repartição das 
competências entre o primeiro e o ter ceiro pilares conduz à seguinte situação: 
– As disposições de direito penal nece ssárias à aplicação efectiva do direito 
comunitário regem-se pelo Tratado da União Europeia. Esse sistema põe termo ao mecanismo de duplo texto (directiva ou regulamento e decisão-quadro) a 
que se recorreu em várias ocasiões no s últimos anos. Por outras palavras, quer 
é necessário recorrer a uma disposição  penal específica à matéria em causa 
para garantir a ef ectividade do direito comunitário e é adoptada exclusivamente 
no primeiro pilar, ou não é necessário recorrer ao direito penal a nível da União, ou ainda existem já disposições hor izontais suficientes e não se legisla 
de forma específica a nível europeu.  
– As disposições horizontais de dire ito penal destinam-se a favorecer a 
cooperação judiciária e po licial na sua acepção lata, incluindo as medidas de 
reconhecimento mútuo das decisões judici ais, bem como as medidas baseadas 
no princípio da disponibilidade, e as medidas de harmonização do direito penal no âmbito da criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça não 
vinculadas à aplicação das políticas ou liberdades fundamentais comunitárias, 
são regidas pelo Título VI do TUE. Concretamente, resulta do acórdão do 
Tribunal de Justiça que os aspectos de direito penal e processual penal, que 
exigem um tratamento horizontal, não são, em princípio, abrangidos pelo direito comunitário. Tal será normal mente o que acontece em relação às 
                                                
 
7 Nomeadamenet por referência aos quatro níveis  de harmonização das sançõe s penais habitualmente 
utilizados em aplicação das Conclusões do Cons elho JAI de 24 e 25 de Abril de 2002). 
 
PT 5   PT questões ligadas às normas gerais do di reito penal e do processo penal, e à 
cooperação judiciária e po licial em matéria penal. 
2.2. Coerência da política penal da União 
Embora o legislador comunitário possa utili zar o direito penal para atingir os seus 
objectivos, só a ele deve recorrer com a dupla condiç ão da necessidade e da 
coerência. 
12. Necessidade.  Qualquer recurso a medidas relaciona das com o direito penal deve ser 
fundamentado pela necessidade de tornar a política comunitária em causa efectiva. 
Com efeito, em princípio, a responsabilid ade da aplicação adequada do direito 
comunitário compete aos Estados-Membros. Em certos casos, há que no entanto enquadrar a acção dos Estados-Membros explicitando expressamente ou i) os comportamentos que dão origem a uma incriminação penal e/ou ii) o tipo de sanções a aplicar e/ou iii) outras medidas em rela ção com o direito penal próprias do domínio 
em causa. Em cada uma destas etapas deve proceder-se aos controlos de necessidade, respeito da subsidiaried ade e proporcionalidade.  
13. Coerência . As medidas relacionadas com o di reito penal adoptadas de forma 
sectorial sobre uma base comunitária devem respeitar a coerência global do dispositivo penal da União, independentemen te de este ser aoptado com base no 
primeiro ou terceiro pilar, a fim de evitar disposições penais dispersas e díspares. Na 
medida em que se afigurarem necessárias regras específicas para um domínio, a fim 
de realizar os objectivos do Tr atado CE, há que clarificar, se for caso disso, a relação 
entre estas regras específicas e as regras horizontais. É ig ualmente conveniente evitar 
que os Estados-Membros ou as pessoas em  causa não sejam sujeitas a obrigações 
contraditórias. Utilizando o seu direito de iniciativa, a Comissão velará escrupulosamente pela preservação desta coerência. O Parlamento e o Conselho 
deviam igualmente ter em conta esta necessidade na sua organização interna. 
2.3. Consequências do acórdão nos actos adoptados e nas propostas pendentes. 
14. Resulta do acórdão do Tribunal de Justi ça que as decisões-quadro em anexo são 
inetiramente ou em parte incorrectas, tendo a integralidade ou parte das suas 
disposições sido adoptadas sobre uma base jurídica errónea. Várias razões exigem 
que se proceda rapidamente à regularização desses textos, restabelecendo as bases jurídicas correctas. Em primeiro luga r, mesmo quando os prazos de recurso 
caducaram, as instituições devem restabel ecer a legalidade. Esse dever incumbe à 
Comissão, guardiã dos Tratados, que é a única a dispor de poderes para propor actos 
comunitários. No entanto, incumbe também  em grande medida ao Parlamento 
Europeu e ao Conselho, que têm competênci a para adoptar esses actos. A segunda 
razão está associada aos imperativos de segurança jurídica. Com efeito, a base 
jurídica incorrecta das decisões-quadro podi a, em certos casos, fragilizar as leis 
nacionais de transposição. 
15. A Comissão decidiu apresentar ao Tribunal de Justiça, em 23 de Novembro de 2005, 
um recurso de anulação, relativamente à Decisão-Quadro 2005/667/JAI do Conselho, 
de 12 de Julho de 2005, des tinada a reforçar o quadro penal para a repressão da 
poluição por navios. Trata-se do único caso em que, por razões de prazo processual, 
a Comissão tinha a possibilidade de introduzir  um recurso de anulação. Nesse caso, a 
 
PT 6   PT Comissão considerou que a decisão sobre e sse recurso completava o pacote de 
medidas adequadas do ponto de vista jurí dico para regularizar a situação da 
decisão-quadro em questão. Com efeito, te ndo o recurso um carácter cautelar, 
destina-se a garantir a legalidade e a segurança jurídica necessárias. O recurso deixará de ter objecto, quando for adoptada a proposta destinada a regularizar a base 
jurídica da decisão-quadro em questão. 
16. A correcção do direito existente à luz do acórdão pode assumir várias formas. Uma 
abordagem seria proceder a um reexame dos  textos existentes com o único objectivo 
de adaptá-los à repartição de competências  entre o primeiro e terceiro pilares, tal 
como resulta do acórdão do Tribunal de  Justiça. Nesse caso, a Comissão não 
introduziria nas suas propostas disposições que sejam substancialmente diferentes 
dos actos adoptados, mesmo quando estes nã o lhe pareçam satisfatórios. Uma opção 
desse tipo proporciona uma solução simples e rápida. Permite preservar a substância 
da legislação comunitária e garantir a se gurança jurídica em relação a disposições 
jurídicas importantes para a realização do espaço de liberdade, de segurança e de 
justiça. Implicaria que o Parlamento e o Conselho estivessem de acordo em não 
encetar debates de fundo aquando desse proc esso específico. Uma tal diligência 
implica, por conseguinte, um acor do prévio das três instituições. 
17. Caso não se puder concluir um acordo de ste tipo, a Comissão utilizaria o seu poder 
de proposta para não apenas restituir as ba ses jurídicas correctas aos actos adoptados, 
mas também para privilegiar as soluções de fundo conformes à sua apreciação do interesse comunitário. 
18. No que diz respeito às propostas pendentes,  esta alternativa não tem razão de ser. A 
Comissão introduzirá, por conseguinte, em  caso de necessidade, as alterações 
necessárias nas suas propos tas. Estas seguirão poste riormente na íntegra o 
procedimento de decisão aplicável à sua base jurídica. 
19. A lista dos actos adoptados e das propostas pendentes, potencialmente afectados pelo 
acórdão, é apresentada em anexo à presente comunicação.  
 
PT 7   PT ANEXO  
Lista dos textos afectados pelo acórdão do TJCE proferido no processo C- 176/03  
Texto  Base jurídica a utilizar (TCE) 
Actos adoptados  
Acto anulado : Decisão-Quadro 
2003/80/JAI do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à protecção do ambiente 
através do direito penal (JO L 29 de 
5/02/2005, p. 55)  Nº 1 do artigo 175º
8 
 
Decisão-quadro 2000/383/JAI do Conselho, 
sobre o reforço da protecção contra a contrafacção de moeda na perspectiva da introdução do euro, através de sanções 
penais e outras (JO L 140 de 14/06/00, p. 1)  
e Decisão-quadro do Conselho, de 
6.12.2001, que altera a Decisão-Quadro 2000/383/JAI sobre o reforço da protecção contra a contrafacção de moeda na perspectiva da introdução do euro, através 
de sanções penais e outras (JO L 329 de 
14.12.2001,p 3).  Nº 4 do artigo 123º 
Decisão-quadro 2001/413/JAI do Conselho, 
relativa ao combate à fraude e à contrafacção de meios de pagamento que 
não em numerário (JO L 149 de 02/06/01, p. 
1) Nº 2 do artigo 57º e artigo 95º 
Directiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 
de Junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para 
efeitos de branqueamento de capitais ( JO 
L 166 de 28/06/1991, p. 77)  e Decisão 
Quadro 2001/500/JAI, de 26 de Junho de 
2001, relativa ao branqueamento de capitais, à identificação, detecção, congelamento, apreensão e perda dos 
instrumentos e produtos do crime (JO L 
182 de 05/07/2001, p.1) e   Nº 2 do artigo 47º e artigo 95º 
                                                 
8 Com esta base jurídica, a Comissão tinha apresent ado uma proposta de directiva relativa à protecção do 
ambiente através do direito penal, COM(2001) 139 de 13.3.2001, JO C 180 E 26.6.2001 e uma proposta 
alterada, COM(2002) 544. 
 
PT 8   PT Directiva relativa à definição do auxílio à 
entrada, ao trânsito e à residência irregulares e Decisão-quadro do Conselho, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito 
e à residência irregulares de 28.11.2002 (JO 
L 328 de 5.12.2002, pp. 17 e 1).  Alínea a) do artigo 61º e nº 3, alínea b), do 
artigo 63º 
Decisão-Quadro 2003/568/JAI do Conselho, de 22 de Julho de 2003, relativa ao combate à corrupção no sector privado 
(JO L 192 de 31/07/03, p. 54)  Artigo 95º 
Decisão-Quadro 2005/222/JAI do 
Conselho, de 24 de Fevereiro de 2005, relativa a ataques cont ra os sistemas de 
informação (JO L 69 de 16/03/05, p. 67)  Artigo 95º 
Directiva 2005/35/CE do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 7 de Setembro de 2005, relativa à poluição por navios e à introdução de sanções em caso de infracções e Decisão-quadro 2005/667/JAI do Conselho, de 12 de Julho de 2005 destinada a reforçar o quadro penal para a 
repressão da poluição por navios (JO L 255 
de 30/09/05, pp. 11 e 164)  Nº 2 do artigo 80º 
Propostas pendentes9 
Proposta de directiva relativa à protecção 
penal dos interesses financeiros da 
Comunidade (PIF), (JO C 240E de 
28/08/01, p. 125)10 Nº 4 do artigo 280º 
Proposta de Directiva do Parlamento 
Europeu e do Conselho relativa às medidas Artigo 95º 
                                                 
9 A título de recapitulação: - Proposta de decisão-quadro do Consel ho relativa à luta contra o racismo e a 
xenofobia (Proposta COM de 29.11.2001, JO C 75 E de 23.6.2002, p. 269): o texto da decisão-quadro 
proposto está conforme à repartição das competênci as entre pilares, tal como  resulta do acórdão do 
Tribunal de Justiça de 13.9.2005. Se, contudo, se deve sse prever sanções penais a fim de lutar contra as 
discriminações, seria necessária uma directiva com ba se no artigo 13º do TCE. - Iniciativa da República 
Helénica tendo em vista a adopção de uma decisão-quadro relativa à prevenção e repressão do tráfico de 
órgãos e tecidos humanos»  (JO C 100, 26.4.2003, p.27), actualmente suspensa, bem como a Iniciativa 
da República Federal da Alemanha tendo em vista a adopção de uma decisão-quadro do Conselho 
relativa à protecção penal contra práticas fraudulenta s e outras práticas de concorrência desleal na 
adjudicação de contratos públicos no mercado intern o (JO C 253 de 4 de Setembro de 2000, p 3). 
10 A situação neste caso é diferente, na medida em que as convenções relativas à protecção dos interesses 
financeiros das Comunidades Europeias não são directamente postas em causa pelo acórdão. De 
qualquer forma, nenhum dos instrumentos (nem a conve nção, nem os três protocolos) foi ratificado pelo 
conjunto dos 25 Estados-Membros. 
 
PT 9   PT penais destinadas a assegurar o respeito 
pelos direitos de propriedade intelectual e proposta de Decisão-quadro do Conselho tendo em vista o reforço do quadro penal para a repressão das violações da 
propriedade intelectual (COM (2005) 0276 
final)