1. Financiamento no domínio dos assuntos internos 1.1. Financiamento no domínio dos assuntos internos num contexto mais vasto

A criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça constitui um dos fundamentos do projecto europeu. As políticas no domínio dos assuntos internos contribuem para a concretização deste projecto ao construírem uma Europa em que as pessoas podem entrar, circular e residir livremente, confiantes no respeito dos seus direitos e na garantia da sua segurança. Uma abordagem integrada da migração e da segurança pode trazer benefícios para a UE e os países terceiros seus parceiros. A importância crescente das políticas no domínio dos assuntos internos foi confirmada pelo Programa de Estocolmo[1] e respectivo Plano de Acção[2]. Trata-se também de um dos domínios em que se registaram alterações significativas ao abrigo do Tratado de Lisboa[3]. No domínio da segurança interna, a Comunicação da Comissão sobre a estratégia de segurança interna da UE em acção[4] identifica objectivos estratégicos claros e proporciona uma base para uma acção concertada com vista a enfrentar os desafios comuns em matéria de segurança nos próximos anos. Graças à cooperação e à solidariedade a nível da UE e com os países terceiros, foram realizados progressos substanciais para a criação de uma Europa mais aberta e mais segura.

Não obstante os progressos realizados, a Europa enfrenta ainda muitos desafios. É necessária uma resposta abrangente, coerente e eficaz para o problema da migração. Os cidadãos esperam também que a União contribua para garantir a sua segurança combatendo a criminalidade organizada, o terrorismo e outras ameaças. O orçamento da UE desempenha um papel essencial para transformar os objectivos no domínio dos assuntos internos em resultados tangíveis. O espaço de liberdade, de segurança e de justiça é concretizado através de todo um leque de instrumentos, nomeadamente programas de financiamento, redes, sistemas informáticos em grande escala e agências da UE.

Na sua Comunicação de 29 de Junho de 2011 relativa ao próximo quadro financeiro plurianual[5], a Comissão propôs um orçamento para os assuntos internos no montante de 10,9 mil milhões de EUR (a preços correntes) para o período 2014-2020, o que representa uma manutenção do nível de despesas previsto no final do quadro financeiro para 2007-2013 e continua a ser inferior a 1 % do orçamento global da UE. Com base nos resultados de avaliações e na consulta das partes interessadas, a concepção do próximo quadro financeiro plurianual constitui uma oportunidade para procurar alcançar uma maior correspondência entre as despesas a nível da UE e os seus objectivos estratégicos. Trata-se também de uma oportunidade crucial para melhorar e simplificar a forma como o financiamento é disponibilizado. A presente comunicação descreve a forma como a Comissão agarrou estas oportunidades no domínio dos assuntos internos.

1.2. Olhar para o futuro: desafios no domínio dos assuntos internos

Ao longo das próximas décadas, a União continuará a ser confrontada com grandes desafios no domínio dos assuntos internos. Terá de lutar contra o tráfico de seres humanos e responder adequadamente ao problema da migração irregular. Ao mesmo tempo, a União deve continuar a demonstrar a sua solidariedade para com as pessoas que necessitam de protecção internacional. A concretização de um Sistema Europeu Comum de Asilo mais protector e eficiente e que reflicta os nossos valores, continua a ser uma prioridade.

Tendo em conta a evolução demográfica, as mudanças estruturais nos mercados de trabalho e a competição para atrair trabalhadores qualificados, será essencial adoptar uma política de imigração legal e de integração com uma visão a longo prazo, com o intuito de melhorar a competitividade e a coesão social da UE, enriquecendo as nossas sociedades e criando oportunidades para todos. Esta política deve ser apreciada no contexto das sete iniciativas emblemáticas apresentadas na Estratégia Europa 2020[6], que visam ajudar a UE a superar a actual crise financeira e económica e a alcançar o objectivo de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

Garantir um ambiente seguro é necessário e benéfico para o crescimento económico, cultural e social da UE. A União tem um papel decisivo a desempenhar, lutando contra as ameaças que os crimes graves, a criminalidade organizada, a cibercriminalidade e o terrorismo representam, assegurando a gestão das fronteiras externas da UE e reagindo rapidamente às crises causadas pelo homem ou por catástrofes naturais. Na era da globalização, em que as ameaças estão a aumentar, revestindo cada vez mais uma dimensão transnacional, nenhum Estado-Membro é capaz de dar uma resposta eficaz de forma isolada. É necessária uma resposta europeia coerente e global para assegurar que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei podem funcionar eficazmente através das fronteiras e das jurisdições.

Embora as medidas repressivas sejam necessárias para garantir a segurança da Europa, é primordial que as mesmas respeitem os direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

A cooperação com os países terceiros e as organizações internacionais é essencial para alcançar estes objectivos. Os recentes acontecimentos no Norte de África demonstraram quão importante é para a UE adoptar uma abordagem abrangente e coordenada em matéria de migração, fronteiras e segurança. Por conseguinte, deve ser reforçada a dimensão externa, cada vez mais importante, das políticas no domínio dos assuntos internos da UE, de modo plenamente coerente com a sua política externa.

1.3. O valor acrescentado da intervenção da UE

A gestão dos fluxos migratórios e das ameaças à segurança coloca desafios que não podem ser enfrentados pelos Estados-Membros isoladamente, sendo o orçamento da UE um dos principais instrumentos de que esta dispõe para os resolver. Proporciona valor acrescentado, já que permite dar resposta às solicitações desproporcionadas a que são submetidos diferentes Estados-Membros numa União sem fronteiras internas, e financiar acções transfronteiriças de modo mais eficaz do que seria possível a um nível estritamente nacional.

Alguns Estados-Membros enfrentam uma pressão particularmente forte, por exemplo devido à sua situação geográfica específica ou à extensão da fronteira externa da União cuja gestão têm de assegurar. A supressão dos controlos nas fronteiras internas tem de ser acompanhada de medidas que assegurem um controlo e uma fiscalização eficazes das fronteiras externas da União. Por conseguinte, o princípio da solidariedade e da partilha equitativa das responsabilidades entre os Estados‑Membros é fulcral nas políticas comuns em matéria de asilo, imigração e fronteiras externas. O orçamento da UE proporciona os meios necessários para fazer face às implicações financeiras deste princípio. No domínio da segurança, a criminalidade grave e organizada, o terrorismo e outras ameaças para a segurança têm uma natureza cada vez mais transfronteiriça. A cooperação e a coordenação transnacionais entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei são essenciais para conseguir prevenir e combater estes crimes, por exemplo através do intercâmbio de informações, de investigações conjuntas, de acções de formação comuns, de tecnologias interoperáveis e de avaliações comuns das ameaças e dos riscos.

Para lidar com os fluxos migratórios e gerir as fronteiras externas da UE e a sua segurança, tanto a União como os Estados-Membros devem disponibilizar recursos e capacidades substanciais. Uma melhor cooperação e coordenação operacional que envolva a partilha de recursos em domínios como a formação e os equipamentos gera economias de escala e sinergias, assegurando deste modo uma utilização mais eficaz dos fundos públicos e reforçando a solidariedade, a confiança mútua e a partilha de responsabilidades relativamente às políticas comuns da UE entre os Estados-Membros. Tal é especialmente relevante no domínio da segurança, no qual o apoio financeiro a todas as formas de operações conjuntas transfronteiriças é essencial para reforçar a cooperação entre as polícias, as alfândegas, os guardas de fronteira e as autoridades judiciárias.

No que diz respeito à dimensão externa dos assuntos internos, a adopção de medidas e a partilha de recursos a nível da UE aumentarão significativamente o efeito de alavanca da UE, necessário para convencer os países terceiros a cooperarem com a União relativamente a questões no domínio da migração e da segurança que interessam em primeiro lugar à União e aos Estados-Membros.

2. Prioridades de financiamento 2.1. O futuro orçamento dos assuntos internos num relance

Em 29 de Junho de 2011, a Comissão apresentou a sua proposta relativa ao quadro financeiro plurianual. No domínio dos assuntos internos, a Comissão propôs um orçamento global de 10 911 milhões de EUR (a preços correntes) para o período 2014-2020, o que representa um aumento considerável relativamente à média do actual quadro financeiro plurianual (6 449 milhões de EUR para o período 2007-2013, a preços correntes). Este montante abrange não só as despesas com programas de financiamento, mas também as verbas afectadas aos sistemas informáticos de grande escala e às agências da UE que operam no domínio dos assuntos internos[7].

Orçamento Assuntos Internos, 2014-2020 || Em milhões de EUR (a preços correntes)

Fundo para o Asilo e a Migração Incluindo Programa de reinstalação e a Rede Europeia das Migrações || 3 869

Fundo para a Segurança Interna incluindo novos sistemas informáticos de grande escala || 4 648

Actuais sistemas informáticos de grande escala e Agência TI || 822

Subtotal || 9 339

Agências (Europol, Frontex, GEAA, CEPOL e OEDT) || 1 572

Total || 10 911

2.2. Dois fundos destinados a apoiar as políticas no domínio dos assuntos internos

A Comissão propõe simplificar a estrutura dos programas no domínio dos assuntos internos mediante a redução do número de fundos para dois: um Fundo para o Asilo e a Migração e um Fundo para a Segurança Interna. São necessários dois quadros de financiamento globais para apoiar as políticas-chave muito diferentes, mas complementares, da migração e da segurança, já que estas constituirão o cerne dos assuntos internos igualmente no período após 2013. A arquitectura jurídica dos fundos é explicada no Anexo 1.

Com um orçamento global de 3 869 milhões de EUR (preços correntes), o Fundo para o Asilo e a Migração centrar-se-á nos fluxos de pessoas e na gestão integrada da migração. O Fundo para a Segurança Interna será dotado de um orçamento global de 4 648 milhões de EUR (a preços correntes) destinado a apoiar a execução da Estratégia de segurança interna[8] e a adopção de uma abordagem coerente e abrangente da cooperação em matéria de aplicação da lei, incluindo a gestão das fronteiras externas da UE.

Ambos os fundos incluirão uma dimensão externa a fim de apoiar as acções desenvolvidas nos países terceiros e com estes relacionadas, que sirvam em primeiro lugar os interesses e objectivos da UE, tenham um impacto directo na UE e nos seus Estados-Membros e assegurem a continuidade das acções executadas no território da UE. Este financiamento será concebido e executado de modo coerente com a acção externa e a política externa da UE, não se destinando a apoiar acções orientadas para o desenvolvimento e complementando, se for caso disso, a ajuda financeira prestada através de instrumentos de ajuda externa. Enquanto estes instrumentos respondem às necessidades de desenvolvimento dos países beneficiários ou servem os interesses políticos gerais da União através de parceiros estratégicos, os fundos no domínio dos assuntos internos apoiarão acções específicas em países terceiros, no interesse da política de migração da UE e dos seus objectivos em matéria de segurança interna. Por conseguinte, estes fundos colmatarão uma lacuna específica e contribuirão para completar o conjunto de instrumentos de que a União dispõe.

Cada fundo permitirá também dar uma resposta rápida em caso de emergência, de forma a que a UE possa reagir rápida e eficazmente a crises relacionadas com a migração ou a segurança.

2.2.1. Fundo para o Asilo e a Migração

O Fundo para o Asilo e a Migração centrar-se-á na gestão integrada dos fluxos migratórios, abrangendo diferentes aspectos da política comum da UE em matéria de asilo e de imigração. Apoiará acções no domínio do asilo, da migração legal e da integração de nacionais de países terceiros, bem como operações de regresso. O financiamento destas acções é actualmente assegurado por três fundos diferentes, respectivamente o Fundo Europeu para os Refugiados, o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros e o Fundo Europeu de Regresso.

No domínio do asilo, a prioridade é o desenvolvimento do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), assegurando uma aplicação eficaz e uniforme do acervo da União em matéria de asilo. Por conseguinte, será dado apoio financeiro às medidas destinadas a melhorar as condições de acolhimento dos requerentes de asilo e os procedimentos de asilo nos Estados‑Membros.

Também é necessário envidar mais esforços para criar um sistema mais eficaz de partilha de responsabilidades entre os Estados-Membros e com os países terceiros. Assim, o Fundo apoiará a criação de um programa de reinstalação da União, para o qual foi reservado o montante de 560 milhões de EUR. Este programa tem dois objectivos, ou seja, proporcionar soluções duradouras para um maior número de refugiados apoiando a sua transferência de países terceiros e a respectiva reinstalação num Estado-Membro da UE, e maximizar o impacto estratégico da reinstalação através de uma selecção mais orientada das pessoas que dela mais necessitam com base em prioridades comuns definidas a nível da UE em matéria de reinstalação. Essas prioridades serão estabelecidas para períodos de dois anos, com a participação do Parlamento Europeu e do Conselho e em colaboração com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo. O Fundo apoiará também a transferência de beneficiários de protecção internacional de um Estado-Membro para outro (recolocação intra-UE). Para o efeito, serão concedidos incentivos financeiros (montantes fixos) aos Estados-Membros que se comprometam a reinstalar ou recolocar um determinado número de pessoas, através de um exercício de estimativa bienal, com base nas prioridades da UE em matéria de reinstalação. Neste contexto, o Fundo contribuirá também para reforçar as capacidades dos países terceiros, nomeadamente no âmbito dos programas de protecção regionais.

No domínio da integração de nacionais de países terceiros, até ao presente o financiamento ajudou os Estados-Membros a estabelecerem estratégias nacionais para a integração de nacionais de países terceiros ou a reforçarem as estratégias nacionais já existentes. Na próxima fase de programação, a ênfase será colocada numa abordagem local, mais orientada, para apoiar estratégias coerentes especificamente concebidas para promover a integração dos nacionais de países terceiros a nível local ou regional, como, por exemplo, a organização de cursos de educação cívica, a participação na vida social e cívica, a igualdade de acesso aos serviços, etc. Será dedicada especial atenção às necessidades específicas dos grupos de migrantes mais vulneráveis, como os refugiados, os menores não acompanhados, os idosos e as vítimas de tráfico de seres humanos. Além disso, também serão apoiadas medidas de pré-admissão aplicadas nos países de origem, já que constituem um meio essencial para facilitar a migração legal para a UE e promover a integração numa fase precoce. O apoio prestado pelo Fundo para o Asilo e a Migração no que diz respeito à integração dos nacionais de países terceiros e as acções financiadas pelo Fundo Social Europeu para melhorar as competências dos migrantes e a sua integração no mercado de trabalho serão complementares.

A fim de facilitar a migração legal, o Fundo também fornecerá apoio financeiro a países terceiros visando a execução de medidas no âmbito das parcerias para a mobilidade, implementadas tanto na UE como em países terceiros, e que visam, antes de mais, responder às necessidades da UE e respeitar as suas prioridades.

Em matéria de regresso, a prioridade passará do reforço das capacidades com vista à gestão dos regressos para o apoio aos regressos sustentáveis, aos programas de regresso voluntário assistido (não excluindo as operações de regresso forçado) e às medidas de reintegração, bem como para a melhoria do tratamento dos grupos-alvo na fase anterior ao regresso, em especial a melhoria das condições de detenção. Os acordos de readmissão constituem um instrumento importante para uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, nomeadamente lutando contra a imigração irregular, e uma componente relevante da política da UE em matéria de regresso, já que facilitam o regresso rápido dos migrantes em situação irregular. Por conseguinte, será disponibilizado financiamento destinado a reforçar as capacidades dos países terceiros para readmitir migrantes em situação irregular, quer reintegrando os seus próprios nacionais quer procedendo a readmissões ulteriores de nacionais de países terceiros nos seus países de origem.

As primeiras lições extraídas dos acontecimentos no Sul do Mediterrâneo demonstram que a UE deve ter condições para dar uma resposta rápida e eficaz às situações de crise e à chegada súbita de um grande número de pessoas, incluindo de fluxos migratórios mistos. O Fundo inclui recursos financeiros que podem ser mobilizados rapidamente para responder a diferentes tipos de crises relacionadas com a migração. O alargamento do âmbito de aplicação da reserva para ajudas de emergência, se for aprovado pela Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho no contexto do projecto de Acordo Interinstitucional sobre a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira[9], poderá igualmente permitir a mobilização de meios financeiros suplementares em caso de situações de emergência deste tipo.

2.2.2. Fundo para a Segurança Interna

O Fundo para a Segurança Interna[10] dá resposta ao apelo inscrito no Programa de Estocolmo para a criação de um fundo destinado a apoiar a execução da Estratégia de segurança interna e a adopção de uma abordagem coerente e abrangente da cooperação policial, incluindo a gestão das fronteiras externas da União. Por conseguinte, este Fundo abrangerá as actividades actualmente apoiadas pelos programas específicos «Prevenir e combater a criminalidade» (ISEC) e «Prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança» (CIPS), bem como as que são apoiadas pelo Fundo para as Fronteiras Externas.

No que diz respeito à segurança interna, o Fundo dará apoio financeiro à cooperação policial, à prevenção da criminalidade, e à luta contra as formas graves de criminalidade transfronteiriça, bem como à gestão das crises e à protecção das infra-estruturas críticas da UE. O Fundo ajudará a combater a criminalidade grave e a criminalidade organizada nas suas múltiplas formas mediante o reforço da cooperação prática no domínio da aplicação da lei, por exemplo através de apoio financeiro às operações conjuntas das autoridades responsáveis pela aplicação da lei (incluindo as equipas de investigação conjuntas), da partilha de recursos, do intercâmbio de informações e boas práticas e de formação destinada aos serviços responsáveis pela aplicação da lei.

Será igualmente disponibilizado financiamento visando o desenvolvimento de instrumentos comuns, incluindo sistemas informáticos interoperáveis e canais de comunicação seguros a nível dos Estados-Membros necessários para a cooperação entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei. A fim de combater a ameaça crescente da cibercriminalidade, será concedido apoio financeiro para a criação de um centro de cibercriminalidade no âmbito do qual os Estados‑Membros e as instituições da UE poderão desenvolver capacidades analíticas e operacionais para realizar inquéritos e cooperar com parceiros internacionais. Além disso, será disponibilizado financiamento para projectos particularmente inovadores que visem desenvolver novos métodos ou tecnologias, especialmente para testar e validar os resultados das investigações em matéria de segurança financiadas pela UE, o que contribuirá para colmatar o fosso entre os resultados das investigações obtidos com o apoio do 8.º Programa‑Quadro e a sua aplicação prática em benefício dos serviços responsáveis pela aplicação da lei.

Será também concedido apoio financeiro para a protecção das infra-estruturas críticas e para o reforço das capacidades, a nível dos Estados-Membros e da UE, de gestão do terrorismo e dos outros riscos para a segurança, bem como das situações de crise. O Fundo apoiará igualmente medidas destinadas a bloquear o acesso dos terroristas a fontes de financiamento, nomeadamente através da criação de um sistema europeu de detecção do financiamento do terrorismo (TFTS europeu)[11], a explosivos e a substâncias químicas, biológicas, radiológicas e nucleares (QBRN). Será também disponibilizado financiamento para promover acções destinadas a fazer face ao problema da radicalização violenta e do recrutamento e apoiar as vítimas do terrorismo.

Será igualmente concedido apoio para a dimensão externa da política de segurança interna, por exemplo com vista à cooperação com os países terceiros sobre questões que afectam directamente a União, designadamente o tráfico de seres humanos, as drogas e as armas, o desmantelamento das redes criminosas internacionais, a prevenção do terrorismo e outros riscos ligados à segurança.

Além disso, no domínio da segurança interna, poderão registar-se incidentes ou surgir novas ameaças que exijam uma resposta rápida e eficaz a nível da UE, por exemplo ataques terroristas ou ciberataques de grande envergadura. Por conseguinte, foi integrado no Fundo para a Segurança Interna um mecanismo de resposta a situações de emergência, a fim de permitir à UE desbloquear financiamento para uma primeira intervenção rápida, em colaboração com os Estados-Membros em causa. Este mecanismo complementará o financiamento disponível no âmbito do Fundo de Solidariedade da União Europeia, criado para ajudar qualquer Estado‑Membro confrontado com uma catástrofe natural ou de origem humana de grandes dimensões, bem como as dotações disponíveis a título do Instrumento Financeiro para a Protecção Civil, que intervém em caso de catástrofes naturais e de origem humana (acidentes).

No domínio das fronteiras externas, chegou o momento de aumentar o apoio do orçamento da UE aos esforços dos Estados-Membros a nível do controlo das fronteiras de uma forma mais coerente e sistemática, partindo do princípio que o controlo fronteiriço constitui um «serviço público» prestado pelos Estados-Membros no interesse e em nome da UE. Este Fundo concederá apoio operacional destinado a compensar os esforços dos Estados-Membros para proteger as fronteiras externas da União. Também será disponibilizado apoio para reforçar a aplicação do acervo de Schengen, a cooperação consular em matéria de vistos (por exemplo, aumentando o pequeno tráfego fronteiriço e criando centros comuns de apresentação de pedidos de vistos) e o desenvolvimento futuro de um sistema de gestão integrada das fronteiras, mediante o melhoramento, substituição e modernização do equipamento e das infra-estruturas no domínio dos vistos e das fronteiras, acompanhando as evoluções tecnológicas. Tal deve incluir, em particular, o reforço das capacidades operacionais dos Estados-Membros no quadro do EUROSUR.

No que se refere à dimensão externa da gestão das fronteiras, o Fundo prestará apoio orientado para melhorar a cooperação com os países terceiros e reforçar determinados aspectos essenciais das suas capacidades de vigilância e de gestão das fronteiras em domínios que tenham especial interesse e um impacto directo na UE. Por exemplo, no âmbito do EUROSUR, poderá ser disponibilizado financiamento para ligar os sistemas e infra-estruturas dos países terceiros aos da UE, de modo a permitir um intercâmbio regular de informações.

Sistemas informáticos de grande escala: um desafio específico

Os sistemas informáticos de grande escala que apoiam a gestão dos fluxos migratórios nas fronteiras externas da União congregam um elevado valor acrescentado da UE. No entanto, a experiência demonstrou que o desenvolvimento e a gestão destes sistemas pode revelar-se particularmente difícil. Na sua Comunicação de Junho de 2011, a Comissão propôs reservar uma dotação separada no valor de 822 milhões de EUR (a preços correntes) para a gestão dos sistemas informáticos de grande escala existentes (Sistema de Informação de Schengen II, Sistema de Informação sobre Vistos e EURODAC). A gestão destes sistemas será transferida da Comissão para a futura Agência TI quando esta se tornar operacional em 2012.

Em relação aos novos sistemas informáticos, é criado um programa específico com um orçamento de 1,1 mil milhões de EUR (a preços correntes) no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, com vista ao desenvolvimento de futuros sistemas informáticos pela Comissão e pelos Estados-Membros, nomeadamente o sistema de registo de entradas e saídas e o programa de viajantes registados (pacote «fronteiras inteligentes»)[12]. O desenvolvimento destes novos sistemas só terá início quando o Parlamento Europeu e o Conselho tiverem adoptado as respectivas bases jurídicas a estabelecer claramente as suas especificações. Por conseguinte, não se prevêem despesas até 2015, momento em que a Comissão prevê confiar o desenvolvimento dos sistemas à Agência TI. Um quadro estratégico plurianual definirá as principais acções a realizar e o respectivo orçamento, bem como um calendário de execução. A fim de realizar economias, assegurar a coerência técnica e uma aplicação harmoniosa dos novos sistemas, o Fundo cobrirá os custos de desenvolvimento das suas componentes central e nacional. Quando esses sistemas se tornarem operacionais, o apoio aos custos operacionais a nível central deve ser transferido para a Agência TI. Os Estados-Membros poderão recorrer ao apoio operacional a título dos respectivos programas plurianuais para cobrir os custos operacionais destes sistemas a nível nacional.

3. Melhoria da disponibilização do financiamento 3.1. Programação e gestão do financiamento no domínio dos assuntos internos: colocar a ênfase na flexibilidade e nos resultados

A maior parte do financiamento no domínio dos assuntos internos será executada segundo o método da gestão partilhada, ou seja, em parceria com os Estados-Membros. Por conseguinte, a gestão partilhada passará a ser o principal mecanismo de execução para todas as políticas no domínio dos assuntos internos, incluindo a segurança interna. Todavia, não se trata de uma mera continuação do sistema de gestão partilhada actualmente em vigor, mas sim de uma mudança para uma gestão partilhada mais orientada para os resultados e simplificada.

As gestões directa e indirecta serão mantidas para a assistência técnica, projectos transnacionais específicos ou particularmente inovadores e para a maior parte das acções desenvolvidas nos países terceiros e com estes relacionadas, bem como para apoiar os intervenientes não estatais, promover eventos e estudos e disponibilizar financiamento rapidamente em situações de emergência.

Durante a consulta pública sobre o futuro do financiamento no domínio dos assuntos internos, as partes interessadas apresentaram pedidos de simplificação e de acesso mais fácil ao financiamento. Esses pedidos foram tidos em conta na concepção dos novos fundos no domínio dos assuntos internos. Na sua Resolução de 8 de Junho de 2011, o Parlamento Europeu congratulou-se com a intenção da Comissão de reduzir o número total de instrumentos orçamentais no domínio dos assuntos internos a uma estrutura de dois pilares sujeita, na medida do possível, a gestão partilhada, considerando que esta abordagem poderia contribuir de forma significativa para o aumento da simplificação, da racionalização, da consolidação e da transparência do financiamento no domínio dos assuntos internos[13].

É essencial dispor de medidas de acompanhamento e de avaliação sólidas, a fim de se poderem apreciar os progressos realizados na execução dos fundos. Contudo, a migração e a segurança são domínios que não se prestam à definição e à utilização de indicadores precisos, já que são essencialmente condicionados por factores externos ou difíceis de acompanhar. Por exemplo, o número de requerentes de asilo na UE depende da instabilidade política nos países terceiros e é difícil avaliar a extensão da imigração irregular devido à sua natureza clandestina. Por conseguinte, os níveis das despesas para a migração e a segurança não devem depender exclusivamente de dados numéricos, que não reflectem necessariamente a situação no terreno e que são principalmente determinados por factores externos. Por este motivo, as medidas de avaliação e de acompanhamento propostas para os dois fundos baseiam-se tanto em avaliações quantitativas como qualitativas (incluindo avaliações de risco) que têm em conta um conjunto de indicadores.

3.1.1. Gestão partilhada

No que diz respeito aos recursos executados no âmbito da gestão partilhada, é necessário dispor de um ciclo flexível de programação e de apresentação de resultados, de modo a assegurar que os programas nacionais dos Estados‑Membros estejam plenamente em conformidade com os níveis de prioridades e objectivos da UE.

A Comissão propõe que se passe do actual sistema de programação anual no âmbito de um quadro plurianual, em conformidade com prioridades políticas definidas de forma lata, para uma programação plurianual precedida de um «diálogo político». No início do próximo quadro financeiro plurianual a Comissão dará início a um diálogo político único de alto nível sobre o financiamento do domínio dos assuntos internos com cada um dos Estados-Membros e, relativamente a algumas partes do Fundo para a Segurança Interna, com os Estados Schengen associados, antes das negociações sobre os seus programas plurianuais. Ao envolver a autoridade central responsável de cada Estado participante e ao centrar-se na forma como esta utilizará o financiamento da UE para ajudar a alcançar todos os objectivos estratégicos no domínio dos assuntos internos, o diálogo político conduzirá a uma melhor concentração nos objectivos, resultados e impactos (e não nos contributos e nos resultados). A Comissão informará o Parlamento Europeu do resultado do diálogo.

Regra geral, a repartição do financiamento entre os Estados-Membros basear-se-á na combinação de um montante de base e de um montante flexível. O montante de base, calculado segundo critérios objectivos e as necessidades dos Estados-Membros, será afectado aos Estados-Membros no início do próximo quadro financeiro plurianual, o que assegurará a continuidade do financiamento e dará aos Estados-Membros a previsibilidade de que necessitam para um bom planeamento dos seus programas nacionais. Será acrescentado um montante flexível ao montante de base em função da vontade de cada Estado-Membro de financiar, no âmbito do respectivo programa nacional, acções que correspondam a prioridades específicas da UE (distintas das «acções da União», em regime de gestão centralizada). Este financiamento seria atribuído em duas fases: durante o diálogo político no início do quadro financeiro plurianual e na sequência de uma revisão intercalar a realizar em 2017. A dotação reservada para actividades de reinstalação e/ou de recolocação no âmbito do Fundo para o Asilo e a Migração será distribuída pelos Estados-Membros com base num exercício de estimativa bienal.

Tendo em conta os resultados destes diálogos políticos, os programas nacionais plurianuais descreverão a situação de base e fixarão os objectivos gerais dos Estados-Membros no domínio dos assuntos internos e os objectivos específicos que estes pretendem alcançar com os recursos do Fundo. Relativamente a estes objectivos, o programa identificará metas e exemplos de acções essenciais. Além disso, um plano financeiro indicará a forma como os recursos atribuídos devem ser afectados e gastos ao longo de todo o período de sete anos.

A fim de avaliar os progressos realizados, os Estados-Membros apresentarão um relatório anual sobre os resultados alcançados no âmbito dos seus programas e da sua gestão financeira. O diálogo político será retomado no caso de um Estado-Membro solicitar alterações ao seu programa plurianual. Uma revisão intercalar em 2017 será a ocasião para reexaminar a situação nos Estados‑Membros, a execução dos programas até essa data, bem como para atribuir novos recursos para os últimos três anos do próximo quadro financeiro plurianual (2018-2020). Estes recursos adicionais serão disponibilizadas tendo em conta a avaliação dos riscos e das necessidades e/ou a alteração das prioridades da UE. A Comissão informará o Parlamento Europeu de eventuais alterações significativas aos programas plurianuais, bem como dos progressos realizados na execução dos programas em geral.

Os sistemas de gestão e de controlo a criar pelos Estados participantes serão simplificados. Em consonância com o Regulamento Financeiro revisto, terão por objectivo reforçar a responsabilização, atribuindo a responsabilidade pela gestão financeira a uma só autoridade, bem como reduzir o número de níveis de controlo e contribuir para dar garantias relativamente às contas, ao bom funcionamento do sistema, à legalidade e regularidade das operações e ao respeito do princípio da boa gestão financeira.

3.1.2. Gestão centralizada (directa e indirecta)

O financiamento que será canalizado através dos programas nacionais plurianuais dos Estados-Membros será complementado com dotações reservadas para as actividades determinadas pelas políticas, a gerir no âmbito da gestão directa e indirecta.

As acções elegíveis são definidas de forma lata, a fim de prever um conjunto de instrumentos para a elaboração de legislação e a coordenação das políticas. As chamadas «acções da União» prestarão apoio a acções transnacionais, nomeadamente as acções inovadoras e a maior parte das acções nos países terceiros e relacionadas com os mesmos (dimensão externa). Também estará disponível financiamento para acções de emergência executadas no âmbito de um mecanismo de resposta rápida a situações de emergência, para apoiar redes como a Rede Europeia das Migrações, assistência técnica, estudos e eventos, bem como para o desenvolvimento, sob a responsabilidade da Comissão, de novos sistemas informáticos para a gestão dos fluxos migratórios nas fronteiras externas da União.

Estas dotações serão tratadas como uma verba única, a despender tendo em conta a evolução das políticas ou a situação nos Estados-Membros ou nos países terceiros. Por conseguinte, é possível que, num determinado ano, o total da verba seja despendido num único tipo de acções, por exemplo acções de emergência.

No momento em que se prevê uma redução dos recursos humanos e administrativos da Comissão, recorrer-se-á muito menos a convites à apresentação de propostas, que são processos morosos e exigentes em termos de recursos. A fim de garantir a flexibilidade e a disponibilização rápida e eficiente do financiamento, serão executadas acções de emergência e «acções da União» por intermédio de uma série de intervenientes, como organizações internacionais (acordos de contribuição) e organizações da sociedade civil (parcerias-quadro), ou confiando tarefas específicas a agência existentes na UE, nomeadamente a Frontex, a Europol e o GEAA, sem esquecer neste caso que as agências também estão sujeitas a reduções de pessoal.

4. O que muda? Principais inovações

A simplificação é uma das principais preocupações das partes interessadas. O Programa de Estocolmo apela à melhoria e facilitação do acesso dos beneficiários ao financiamento no domínio dos assuntos internos. Durante a consulta pública sobre o futuro do financiamento neste domínio, as partes interessadas também sublinharam a necessidade de reduzir a carga administrativa e proceder a uma simplificação.

Por conseguinte, foram envidados esforços consideráveis para assegurar que os novos fundos sejam concebidos de forma a optimizar a disponibilização do financiamento. É por esta razão que existem diferenças significativas entre a arquitectura e o quadro regulamentar dos novos fundos e o estabelecimento da actual geração de programas de financiamento das despesas no domínio dos assuntos internos. As principais inovações são as seguintes:

Um Fundo para o Asilo e a Migração e um Fundo para a Segurança Interna. A redução do número de fundos no domínio dos assuntos internos para dois quadros de financiamento globais facilita uma abordagem integrada das despesas em matéria de migração e de segurança, tornando mais fácil financiar acções que estão actualmente na confluência de vários instrumentos financeiros. Por exemplo, devido à definição estrita dos grupos-alvo susceptíveis de beneficiar de assistência, o apoio à melhoria dos centros de acolhimento e de detenção é actualmente abrangido pelo Fundo Europeu para os Refugiados e pelo Fundo Europeu de Regresso, em função do tipo de grupo destinatário que beneficiará das melhorias (requerentes de asilo ou pessoas que aguardam o regresso). Ao apoiar o conjunto destas medidas com base no único Fundo para o Asilo e a Migração, podem ser criadas sinergias e, em última análise, geradas economias de escala. A redução do número de programas de financiamento das despesas também aumenta a visibilidade do financiamento no domínio dos assuntos internos e, por conseguinte, garante que os impactos e o valor acrescentado das despesas neste domínio são devidamente apreciados. As acções financiadas pelos fundos no domínio dos assuntos internos procurarão assegurar a plena coerência com as outras políticas da UE, designadamente a política de coesão e a política de justiça e cidadania, sendo executadas em complementaridade com a assistência financeira prestada através dos instrumentos da União Europeia que apoiam essas políticas.

Um quadro regulamentar comum. Um conjunto de regras comuns em matéria de programação, apresentação de relatórios, gestão financeira, controlos e avaliação melhorará a compreensão das regras por parte de todas as partes interessadas e assegurará um elevado grau de coerência e homogeneidade. A coerência é também reforçada através do alinhamento do quadro regulamentar dos fundos no domínio dos assuntos internos com o Regulamento Financeiro revisto, as suas normas de execução e as normas que serão aplicadas aos outros instrumentos da UE abrangidos pela gestão partilhada, em especial os que fazem parte do Quadro Estratégico Comum.

Um diálogo político para uma gestão partilhada melhorada e mais orientada para os resultados. No âmbito da gestão partilhada, passar para uma programação plurianual com um diálogo político de alto nível assegurará a plena conformidade dos programas nacionais dos Estados-Membros com os objectivos e as prioridades da UE, tendo em atenção a obtenção de resultados e impactos. A suspensão dos programas anuais reduzirá significativamente a carga administrativa para a Comissão, os Estados-Membros e os beneficiários. A distribuição das dotações entre os Estados-Membros com base numa combinação de um montante de base e de um montante flexível conciliará a necessidade de continuidade e estabilidade, de um lado, com a necessidade de flexibilidade e adaptação à mudança, por outro.

Uma dimensão externa. As componentes de dimensão externa em cada fundo proporcionarão à União os meios necessários para prosseguir e alcançar as prioridades políticas da UE no domínio dos assuntos internos, bem como para responder em primeiro lugar aos interesses e objectivos da UE, apoiando acções em países terceiros quando estas tenham um impacto directo na UE e nos seus Estados-Membros. Ao garantir a continuidade do financiamento, que começa na UE e prossegue nos países terceiros e vice-versa, os aspectos internos e externos da gestão da migração e a segurança interna serão tratados de forma mais coerente, por exemplo no que diz respeito à reinstalação dos refugiados, à execução dos acordos de readmissão, aos programas de protecção regionais, bem como à cooperação com os países terceiros para lutar contra o tráfico de seres humanos, prevenir o terrorismo e reforçar as suas fronteiras externas. Excepto em relação a algumas acções específicas, em especial abrangidas pelo Fundo para o Asilo e a Migração, essas actividades serão executadas pela Comissão (gestão centralizada) em parceria com os países terceiros e organizações internacionais relevantes, em plena coerência e complementaridade com a política externa da União e com o financiamento concedido através dos programas de ajuda externa da UE. Os instrumentos de ajuda externa da União continuarão a ser a principal fonte de financiamento para apoiar o desenvolvimento das capacidades dos países terceiros nos domínios da migração e da segurança.

Uma melhor utilização da especialização das agências que operam no domínio dos assuntos internos. As agências que operam no domínio dos assuntos internos desempenham um papel importante no apoio à cooperação prática entre os Estados-Membros. A fim de utilizar mais eficazmente a especialização das agências que operam neste domínio, a Comissão tenciona recorrer à possibilidade prevista no Regulamento Financeiro de confiar tarefas específicas às agências no âmbito das respectivas missões, em conformidade com as suas bases jurídicas e a título complementar dos seus programas de trabalho. Seria o caso das acções com carácter ad hoc cuja execução eficaz dependa da especialização operacional e técnica das agências. Esta abordagem não prejudica as reduções globais de pessoal previstas.

Uma resposta eficaz e rápida às crises. Os recentes acontecimentos no Norte de África demonstram quão importante é para a UE ser capaz de reagir rápida e eficazmente às situações de crise em rápida evolução. Um mecanismo flexível de resposta a situações de emergência integrado nos dois fundos permitirá à UE reagir de forma adequada aos fluxos migratórios mistos e às crises no domínio da segurança interna, designadamente os ataques terroristas ou os ciberataques. A possibilidade de disponibilizar financiamento no prazo de alguns dias será assegurada através de procedimentos acelerados. No quadro da gestão partilhada, os Estados-Membros também têm a possibilidade de incluir no seu programa plurianual um montante de reserva para acontecimentos imprevistos. Neste contexto, os Estados-Membros seriam obrigados a notificar à Comissão a sua intenção de utilizar essa reserva, mas não seria necessária a revisão do programa plurianual, o que aumentaria a flexibilidade em caso de crise.

Anexo 1

Arquitectura jurídica dos dois fundos

São necessárias quatro propostas legislativas para estabelecer, em conformidade com o Tratado, dois fundos que possam cobrir os objectivos estratégicos no domínio da migração e da segurança de forma abrangente, bem como para apoiar de modo adequado o funcionamento dos dois fundos através de um quadro comum e simples.

Contrariamente ao Fundo para o Asilo e a Migração, que é estabelecido através de um único regulamento, a criação do Fundo para a Segurança Interna exige a adopção de dois instrumentos legislativos. Tal deve-se às disposições do Tratado aplicáveis ao domínio dos assuntos internos, em particular às diferentes regras de votação no Conselho, resultantes de uma geometria variável nos termos do Protocolo n.º 19 (relativo ao acervo de Schengen), do Protocolo n.º 21 (relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça) e do Protocolo n.º 22 (relativo à posição da Dinamarca, incluindo no que se refere às disposições do Título V da Parte III do Tratado).

Por conseguinte, o Fundo para a Segurança Interna é criado como um quadro de financiamento global, composto por dois actos separados, que determinam as diferentes componentes do Fundo e estabelecem os objectivos, as acções elegíveis e as dotações de cada componente:

· Um regulamento que estabelece, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, o instrumento de apoio financeiro para a cooperação policial, a prevenção e luta contra a criminalidade e a gestão de crises;

· Um regulamento que estabelece, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, o instrumento de apoio financeiro para as fronteiras externas e os vistos.

Os dois fundos funcionam, tanto quanto possível, com mecanismos de execução idênticos e uma estrutura que se assemelha o mais possível a outros instrumentos financeiros da UE no âmbito da gestão partilhada, em especial os fundos abrangidos pelo Quadro Estratégico Comum. Para este efeito, é criado um instrumento horizontal, aplicável ao Fundo para o Asilo e a Migração e às duas componentes do Fundo para a Segurança Interna (quer directamente quer através de referências cruzadas), que estabelece as regras em matéria de programação, de gestão e de controlo, de gestão financeira, de apresentação de relatórios e de avaliação. Também prevê o estabelecimento de um comité comum.

A criação deste instrumento comum apresenta três vantagens distintas. Em primeiro lugar, evita a duplicação de esforços e reduz significativamente o número de disposições dos dois fundos (que de outro modo preveriam disposições paralelas idênticas). Em segundo lugar, permite a simplificação e a coerência, uma vez que passarão a aplicar-se as mesmas regras a todos os beneficiários, independentemente do instrumento do domínio dos assuntos internos de que provém o seu financiamento, o que facilita a compreensão dos fundos e o acesso aos mesmos. Em terceiro lugar, o estabelecimento de um comité comum para ambos os fundos incentivará cada Estado participante a designar um único interlocutor para todas as políticas no domínio dos assuntos internos.

[1] Documento n.° 17024/09 do Conselho, de 1-2 de Dezembro de 2009.

[2] COM(2010) 171 final de 20.4.2010.

[3] JO C 115 de 9.5.2008.

[4] COM(2010) 673 final de 22.11.2010.

[5] COM(2011) 500 final de 29.6.2011.

[6] COM(2010) 2020 final de 3.3.2010.

[7] Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL), Academia Europeia de Polícia (CEPOL), Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (FRONTEX), Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA), Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT).

[8] COM(2010) 673 final de 22.11.2010.

[9] COM(2011) 403 final de 29.6.2011.

[10] Pelos motivos indicados no Anexo 1, o Fundo para a Segurança Interna é criado através de dois instrumentos separados que, conjuntamente, constituem o Fundo.

[11] COM(2011) 429 final de 13.7.2011.

[12] COM(2011) 630 final de 25.10.2011.

[13] P7_TA(2011)0266 de 8.6.2011.