Síntese

I. O açúcar é fabricado por industriais da UE principalmente a partir da beterraba açucareira cultivada por produtores. Antes da reforma do mercado, a UE era um dos maiores produtores de açúcar a nível mundial, sendo o segundo maior consumidor. Em 2006, foi aprovada uma reforma do mercado do açúcar a fim de o alinhar com os princípios fundamentais da nova política agrícola comum, mais orientada para o mercado, e dar cumprimento aos compromissos internacionais assumidos pela União.

II. Os principais objectivos da reforma consistiam em:

- assegurar a competitividade da indústria açucareira da UE;

- estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento de açúcar;

- contribuir para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, utilizando os instrumentos criados para atenuar o considerável impacto social e económico directo e indirecto nas populações agrícolas das regiões afectadas.

III. As principais características da reforma eram:

- redução das quotas de produção em 6 milhões de toneladas, cerca de 30% da produção total dentro da quota, até Setembro de 2010, para um nível que, segundo a Comissão, iria preservar o equilíbrio do mercado;

- reduções graduais dos preços da tonelada de açúcar e de beterraba açucareira, sendo as últimas parcialmente compensadas por pagamentos directos aos produtores;

- um fundo de reestruturação temporário no valor total de 6,2 mil milhões de euros, financiado por uma contribuição paga pelos produtores com base na respectiva quota e destinado a financiar sobretudo a ajuda à reestruturação (4,7 mil milhões de euros), a ajuda à diversificação (0,7 mil milhões de euros) e a ajuda transitória às refinarias a tempo inteiro (0,2 mil milhões de euros).

IV. A auditoria do Tribunal avaliou em que medida os objectivos da reforma foram alcançados até este momento.

V. No que respeita à competitividade da indústria açucareira da UE, o Tribunal conclui que, de um modo geral, o processo de reforma não assegurou integralmente a competitividade futura do sector através de uma redução selectiva da capacidade de produção não rentável. Nos primeiros dois anos da reforma, o nível esperado de renúncias voluntárias a quotas não foi atingido. A partir do terceiro ano, foram introduzidas alterações essenciais e a meta global dos 6 milhões de toneladas foi alcançada em grande medida, se bem que uma parte considerável de quotas tenha sido também abandonada por produtores que não se encontravam nas regiões menos competitivas. O Tribunal observa igualmente que a reforma forneceu incentivos à redução do nível das quotas mas ao mesmo tempo também atribuiu ostensivamente quotas adicionais aos produtores mais eficientes, algumas das quais foram subsequentemente abandonadas. Além disso, as medidas introduzidas tiveram um impacto limitado no aumento da competitividade dos produtores agrícolas individuais, conservando o actual sistema de quotas factores de rigidez e condicionalismos do passado. Logo, é provável que as pressões externas prevalecentes continuem a ter um peso determinante no sector do açúcar da UE.

VI. Quanto ao objectivo da estabilização do mercado e da garantia da segurança do abastecimento de açúcar, o Tribunal apurou que, até à data, tem sido assegurada uma relativa estabilidade do mercado e os preços do mercado do açúcar da UE mantêm-se estáveis em torno dos preços de referência, mas tal só foi possível graças à utilização de quotas de produção que actualmente colocam a produção interna máxima permitida num nível equivalente a 85% do consumo da UE, francamente aquém das necessidades do mercado interno. Por esse motivo, os abastecimentos da UE estão cada vez mais dependentes das importações, enquanto novas utilizações do açúcar fazem aumentar a procura. O Tribunal observa também o risco crescente de deslocação das instalações de produção devido à abertura das importações a partir de países beneficiários da iniciativa TMA (Tudo Menos Armas). Além disso, o Tribunal chama a atenção para o risco de os movimentos de descida do preço do açúcar não se repercutirem nos consumidores. No caso dos produtos transformados, existe a possibilidade de a maior parte das poupanças obtidas a nível dos custos ser retida pelos produtores, enquanto no caso do açúcar a retalho a repercussão do preço é afectada pela concentração das redes de distribuição.

VII. Quanto à questão de saber se os instrumentos/mecanismos específicos conseguiram abordar e atenuar os problemas de adaptação decorrentes da reforma, o Tribunal observa que, globalmente, ainda não é possível determinar até que ponto os instrumentos adoptados atenuaram o considerável impacto social e económico directo e indirecto nas populações agrícolas das regiões afectadas. A reforma levou ao encerramento de cerca de 80 fábricas. A Comissão e os Estados-Membros não prestaram a devida atenção ao acompanhamento do impacto social directo do desmantelamento das instalações de produção. O Tribunal constatou atrasos em alguns Estados--Membros na execução das medidas de diversificação destinadas a desenvolver alternativas à produção de açúcar, bem como no cumprimento das obrigações em matéria ambiental. Além do mais, não havia dados disponíveis que demonstrassem que a ajuda transitória no valor de 150 milhões de euros paga às refinarias tradicionais de cana-de-açúcar assentava numa avaliação objectiva de outros efeitos da reforma do sector do açúcar para além da perda de "certos benefícios" de que usufruíam anteriormente as refinarias afectadas.

VIII. O Tribunal observa que, embora seja provável que o fundo de reestruturação venha a disponibilizar um montante de aproximadamente 640 milhões de euros que deverá ser afectado ao FEAGA, por outro lado há custos adicionais conexos consideráveis que não são directamente imputados ao domínio orçamental da agricultura, para compensar os exportadores tradicionais dos países ACP pela sua perda de rendimento, em consequência dos quais o custo global da reforma é superior em 1,2 mil milhões de euros ao apoio orçamental médio fornecido antes da reforma.

IX. Tendo em conta estes factores, o Tribunal recomenda que:

- os instrumentos e medidas para quaisquer ajustamentos adicionais da produção interna que se considerem necessários sejam concebidos de modo a assegurar a coerência global do sistema e se baseiem numa avaliação técnica minuciosa das necessidades e em critérios objectivos;

- a Comissão proponha medidas tendentes a eliminar os factores de rigidez e condicionalismos do actual sistema de quotas que afectam negativamente a competitividade de produtores e fabricantes;

- quaisquer decisões futuras com impacto na produção de açúcar da UE tenham em conta o nível de produção interna de açúcar considerado necessário para a realização do objectivo consignado no Tratado de garantir a segurança do abastecimento;

- a formação dos preços seja objecto de um controlo regular por parte da Comissão e que esta e os Estados--Membros assegurem a correcta aplicação do direito da concorrência neste sector, garantindo assim a realização do objectivo consignado no Tratado de assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores;

- a Comissão e os Estados-Membros adoptem medidas urgentes no sentido de assegurar que as medidas de diversificação se tornem rapidamente operacionais e produzam os efeitos pretendidos;

- a Comissão e os Estados-Membros se empenhem de forma mais activa em assegurar o cabal cumprimento das obrigações ambientais assumidas pelas fábricas encerradas.

Introdução

Contexto e situação existente antes da reforma

1. O açúcar é fabricado por industriais da UE a partir da beterraba açucareira cultivada por produtores [1] ou é produto da refinação de açúcar bruto de cana importado. A beterraba açucareira deveria, de preferência, ser cultivada em terrenos situados nas proximidades das fábricas, por forma a manter os custos do transporte em níveis razoáveis e porque o teor de açúcar da beterraba começa a deteriorar pouco depois da colheita. A maioria dos produtores de beterraba açucareira recorre aos serviços de fornecedores de maquinaria para a realização de actividades como a sementeira e a colheita da beterraba. Esta é seguidamente transportada para as fábricas onde é transformada. Por último, os fabricantes vendem o açúcar a granel aos utilizadores industriais de produtos alimentares e não alimentares, ou acondicionado em pacotes aos retalhistas.

2. A organização comum de mercado (OCM) no sector do açúcar foi estabelecida em 1967 [2] com o intuito de assegurar um rendimento equitativo para os produtores comunitários e estabilizar o mercado. Os produtores da UE podiam vender o açúcar a preços garantidos, ou seja, preços de intervenção que no período de 1996-2006 eram consideravelmente superiores aos do mercado mundial (ver gráfico 1).

Gráfico 1

Preços do açúcar branco entre 1996 e 2006

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1 Média aritmética dos preços à vista para o açúcar branco, FOB carregado portos de embarque europeus designados, em sacos novos.

Fonte: Comissão (DG Agricultura e Desenvolvimento Rural) — "Agricultura na União Europeia — INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA E ECONÓMICA (2000-2008)".

3. As quotas de produção distribuídas entre Estados-Membros mantiveram a produção global dentro de certos limites. Eram aplicados direitos de importação à produção externa e os excedentes de açúcar eram exportados. O açúcar produzido dentro do limite das quotas mas que excedia as necessidades do mercado era exportado com restituições à exportação [3]. Não eram concedidas restituições à exportação de açúcar produzido para além das quotas.

4. Antes da reforma, a UE era o terceiro maior produtor de açúcar a nível mundial, com uma produção anual superior a 20 milhões de toneladas, sendo o segundo maior consumidor [4]. A UE tinha igualmente uma produção limitada de isoglicose resultante do processamento do amido que habitualmente se extrai do milho, do trigo ou da batata. A isoglicose é amplamente utilizada na indústria alimentar e, em muitos casos, por exemplo em refrigerantes, é um substituto potencial do açúcar. A produção de isoglicose da UE foi limitada pela fixação de uma quota de valor marginal [5]. Existem igualmente quotas de importância limitada para a produção de xarope de inulina, um edulcorante que se obtém a partir de uma fibra extraída da raiz da chicória. O quadro 1 mostra os valores chave referentes ao sector do açúcar antes e depois da reforma:

5. Nos anos que antecederam a reforma, a UE foi alvo de fortes pressões para evitar a exportação de excedentes de açúcar a taxas subsidiadas para o mercado mundial. Em 2005, essas pressões acabaram por dar origem a uma decisão da OMC que obrigava a UE a incluir as exportações de açúcar extra-quota e as reexportações das importações dos países ACP no seu limite de exportações de açúcar. Deste modo, a partir de 2006, a UE deixou de poder exportar mais de 1,37 milhões de toneladas de açúcar branco subsidiado, em vez da anterior média anual de exportações de 6,5 milhões de toneladas [6] — a caixa 1 contém algumas informações adicionais sobre a decisão da OMC.

Quadro 1

Sector do açúcar antes e depois da reforma

Dados da EU-25 antes da reforma | Dados da EU-27 depois da reforma [1001] |

Mais de 20 milhões de toneladas de produção anual de açúcar (sem utilização de bioetanol). | Entre 14 e 15,5 milhões de toneladas de produção anual de açúcar (sem utilização de bioetanol). |

285000 produtores de beterraba açucareira cultivavam 2,1 milhões de hectares de beterraba para a produção de açúcar e utilizavam os serviços de fornecedores de maquinaria; mais de 8000 produtores de cana-de-açúcar cultivavam 43000 hectares de cana, principalmente nos territórios ultramarinos da UE. | 164000 produtores de beterraba açucareira cultivam 1,4 milhões de hectares de beterraba para açúcar e utilizam os serviços de fornecedores de maquinaria; menos de 8000 produtores de cana-de-açúcar. |

189 refinarias de açúcar empregavam 50000 trabalhadores. | 114 refinarias de açúcar empregam 30000 trabalhadores (incluindo quatro refinarias situadas nos dois novos Estados-Membros da UE). |

16 produtores de isoglicose e quatro produtores de xarope de inulina produziam 820000 toneladas. | 10 produtores de isoglicose produzem 690000 toneladas (nenhum produtor de xarope de inulina). |

Sete refinarias a tempo inteiro importavam e processavam anualmente 2 milhões de toneladas de açúcar bruto de cana. | 26 refinarias a tempo inteiro (das quais 15 nos novos Estados-Membros, Bulgária e Roménia) importam e processam anualmente 2,7 milhões de toneladas de açúcar bruto de cana. |

Exportações no valor de 7,5 milhões de toneladas, das quais 2,5 milhões com restituições à exportação. | Exportações não superiores a 1,37 milhões de toneladas de açúcar extra quota, não apoiadas por restituições à exportação. |

Consumo da UE superior a 15 milhões de toneladas (sem utilização de bioetanol). | Consumo da UE superior a 17 milhões de toneladas (sem utilização de bioetanol). |

6. Acresce ainda que, em 2001, a UE já adoptara a chamada iniciativa "Tudo Menos Armas" (TMA) que suspendia todos os direitos aduaneiros aplicados aos produtos provenientes de 49 países em desenvolvimento. Esta iniciativa tinha um impacto directo no sector do açúcar, já que entre os beneficiários da iniciativa TMA havia seis países [7] signatários do Protocolo relativo ao açúcar de África, Caraíbas e Pacífico (ACP). As exportações de 3,5 milhões de toneladas dos países TMA e ACP para a UE constituem um dos limiares do mecanismo de salvaguarda criado no âmbito do regulamento relativo ao APE (Acordo de Parceria Económica). A suspensão dos direitos aplicados ao açúcar destes países foi introduzida em 2001 para quantidades limitadas destinadas à indústria da refinação. Essas quantidades foram depois gradualmente aumentadas até ao momento em que foi concedido acesso livre e ilimitado a partir de 1 de Outubro de 2009.

Caixa 1

Decisão da OMC

Os Membros Signatários do Protocolo de Marraquexe anexo ao Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) de 1994 tomaram, entre outras, a decisão de reduzir em 36% os subsídios à exportação e em 21% as quantidades subsidiadas, durante um período de seis anos. Cada Membro Signatário apresentou os pormenores dos seus compromissos numa lista de concessões separada, que é anexada ao Protocolo de Marraquexe e passa a fazer parte das Listas anexas ao GATT de 1994.

Na sua lista de concessões, a Comunidade Europeia considerou que as suas exportações extra-quota (açúcar C) não eram subsidiadas, dado que não beneficiavam de restituições à exportação; além disso, sendo simultaneamente um grande importador e exportador, decidiu incluir na lista de reduções apenas as restituições à exportação correspondentes às suas exportações livres de importações. Nessa base, calculou a quantidade de referência subsidiada em 1612 milhões de toneladas, a reduzir em 21% para 1273 milhões de toneladas, limite este que passou a ser de 1370 milhões de toneladas após a adesão de novos Estados-Membros à UE. Assim, dependendo do nível de produção de açúcar C, o total das exportações poderia variar entre 4 e 7 milhões de toneladas. O cumprimento dos limites era assegurado através da gestão das licenças de exportação.

Na sequência de um "pedido de consulta" apresentado pelo Brasil, Tailândia e Austrália em 2002, o Órgão de Resolução de Litígios (ORL) da OMC reexaminou os compromissos e a política de exportação da CE e, num relatório final de 28 de Abril de 2005, concluiu que a redacção da lista de concessões da CE não implicava que a exportação de quantidades correspondentes a importações dos países ACP pudesse exceder o limite indicado e que as exportações de açúcar C (extra-quota) devessem ser consideradas subsidiadas, pelo que também não poderiam exceder esse limite.

Na prática, tal situação implicava um decréscimo ainda maior das exportações europeias da ordem dos 5 milhões de toneladas. A campanha de comercialização de 2006-2007 foi a primeira a estar totalmente sujeita aos limites de exportações.

Reforma do sector do açúcar e seus objectivos

7. Deste modo, considerou-se necessário empreender uma reforma do mercado do açúcar a fim de alinhar a OCM com os princípios fundamentais da nova política agrícola comum, mais orientada para o mercado, e manter o equilíbrio do mercado sem deixar de dar cumprimento aos compromissos internacionais assumidos pela União, nomeadamente a decisão da OMC que limita o total das exportações subsidiadas da UE a um máximo de 1,3 milhões de toneladas (ver ponto 5) e a iniciativa TMA de que beneficiam os países menos desenvolvidos, que lhes concede um acesso ilimitado e isento de direitos ao mercado da UE desde 2009 (ver ponto 6).

8. Na sequência de uma proposta da Comissão, o Conselho aprovou uma reforma do mercado do açúcar, que entrou em vigor em Julho de 2006 [8]. A reforma foi precedida de uma ampla consulta junto dos principais actores do sector, bem como de uma série de documentos de avaliação de impacto que serviram de base à proposta da Comissão em 2005.

9. A reforma visava vários objectivos parcialmente conflituantes e, consequentemente, de difícil realização simultânea. Os principais objectivos definidos consistiam em:

- assegurar a competitividade futura da indústria açucareira da UE através de uma redução da capacidade de produção não rentável;

- estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento de açúcar;

- contribuir para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, utilizando os instrumentos criados para atenuar o considerável impacto social e económico directo e indirecto nas populações agrícolas das regiões afectadas.

Principais características da reforma

10. As principais características da reforma são:

a) manutenção das quotas de produção, mas com uma redução do seu volume em 6 milhões de toneladas (cerca de 30% da produção total dentro da quota) [9] até Setembro de 2010, o que, segundo a Comissão, iria preservar o equilíbrio do mercado. Contudo, concedeu-se alguma flexibilidade com a atribuição aos produtores de uma quota adicional, a rondar os 1,5 milhões de toneladas, na sua maior parte para compra por parte dos que se consideravam competitivos no novo ambiente de mercado;

b) reduções graduais do preço da tonelada de açúcar branco, fazendo baixar o preço de intervenção [10] de 631,9 euros anterior à campanha de comercialização de 2006/2007 para um preço de referência [11] de 404,4 euros a partir da campanha de comercialização de 2009/2010;

c) reduções graduais do preço mínimo por tonelada de beterraba açucareira de quota pago aos produtores, dos 44,01 euros anteriores à campanha de comercialização de 2006/2007 [12] para 26,29 euros a partir da campanha de 2009/2010;

d) o mecanismo de restituições à exportação para o açúcar de quota não foi abolido, mas previa-se que o mesmo deixasse de se aplicar a partir da campanha de comercialização de 2007/2008. Não obstante, devido aos desequilíbrios observados no mercado durante essa campanha, a Comissão autorizou mais uma campanha de exportações subsidiadas em 2007/2008 e apenas em 26 de Setembro de 2008 decidiu suspender as restituições à exportação de açúcar [13];

e) ajuda compensatória parcial [14] aos produtores de beterraba açucareira pelo efeito das reduções do preço da beterraba através da introdução de direitos de pagamento no regime de pagamento único (RPU) dissociado ou de um pagamento específico para o açúcar nos novos Estados-Membros que não aplicam este regime. Em determinadas condições, também poderia ser concedido aos produtores um pagamento complementar a título de ajuda associada por um período transitório de cinco anos. Em contrapartida, não era concedida qualquer compensação aos produtores de cereais fornecedores dos produtores de isoglicose, pois partia-se do princípio de que a reforma não induziria uma alteração significativa dos preços dos cereais;

f) um fundo de reestruturação temporário, no valor total de 6,2 mil milhões de euros, financiado por uma contribuição paga pelos produtores com base na respectiva quota. Este fundo foi instituído sobretudo para financiar os pagamentos compensatórios pela renúncia voluntária às quotas de produção. O fundo de reestruturação é gerido pela Comissão nos termos das disposições da UE em matéria orçamental [15], devendo os montantes remanescentes quando do encerramento do fundo, em Setembro de 2012, ser afectados ao FEAGA [16]. O fundo destinava-se a financiar:

i) a ajuda à reestruturação (4,75 mil milhões de euros) concedida aos produtores que abandonem a produção e renunciem às respectivas quotas. 10% [17] da ajuda à reestruturação estavam reservados aos produtores de beterraba açucareira afectados pelas renúncias e aos fornecedores de maquinaria que lhes prestavam serviços especializados (ver gráfico 2),

ii) a ajuda à diversificação (675 milhões de euros) para incentivar o desenvolvimento de alternativas ao cultivo de beterraba açucareira e de cana-de-açúcar e a produção de açúcar nas regiões afectadas pela reestruturação da indústria açucareira,

iii) a ajuda transitória às refinarias a tempo inteiro (150 milhões de euros), de modo a permitir a sua adaptação à reestruturação da indústria açucareira [18].

11. A discriminação das receitas e despesas do fundo de reestruturação é apresentada no anexo I.

Gráfico 2

Síntese do fundo de reestruturação

Receitas | Ajuda a conceder e seus beneficiários [1002] |

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|

Síntese dos sistemas de gestão

12. Os pormenores dos procedimentos a seguir pelos produtores candidatos à ajuda à reestruturação são descritos na caixa 2.

Caixa 2

Processo de candidatura à ajuda à reestruturação

Para poder participar no processo de reestruturação, o produtor tinha de renunciar a toda ou parte da sua quota e apresentar um pedido de ajuda à reestruturação ao respectivo Estado-Membro. O pedido tinha de incluir um plano de reestruturação com os seguintes elementos:

- um plano social que descreva detalhadamente as acções previstas, nomeadamente no que respeita à nova formação, à reafectação e à reforma antecipada da mão-de-obra em causa;

- um plano ambiental que descreva detalhadamente as acções previstas no que respeita às obrigações em matéria de ambiente;

- um plano de actividades que descreva pormenorizadamente as modalidades, o calendário e os custos do encerramento da fábrica ou fábricas e do desmantelamento total ou parcial das instalações de produção;

- um plano financeiro que descreva pormenorizadamente todos os custos relacionados com o plano de reestruturação.

As autoridades dos Estados-Membros tinham de apreciar o pedido para garantir a sua conformidade com os requisitos aplicáveis a nível nacional e da UE. Após a aprovação, o produtor podia iniciar as actividades previstas no plano de reestruturação, tendo de apresentar um relatório intercalar anual. O produtor recebia a ajuda à reestruturação em duas fracções, contra o depósito de uma garantia igual a 120% da ajuda a receber. A garantia é liberada em função da conclusão das actividades do plano de reestruturação e dos respectivos controlos realizados pelas autoridades nacionais.

13. Os Estados-Membros são responsáveis pelo estabelecimento de programas de reestruturação nacionais e, no que se refere ao fundo de reestruturação, por:

a) atestar a elegibilidade dos pedidos de ajuda à reestruturação apresentados pelos produtores;

b) impor requisitos sociais e ambientais aos produtores, desde que tais requisitos não limitem o processo de reestruturação;

c) decidir sobre a ajuda a conceder aos beneficiários, sempre que esta decisão esteja prevista nos regulamentos;

d) pagar os montantes da ajuda à reestruturação e à diversificação aos beneficiários;

e) acompanhar, verificar e elaborar relatórios sobre a execução da ajuda à reestruturação e à diversificação.

14. A Comissão é responsável pelo acompanhamento da execução da reforma, propondo medidas correctivas quando necessário, e pela administração do fundo de reestruturação. A Comissão recebe dos Estados-Membros as listas dos pedidos de ajuda (e as respectivas cópias), os programas de reestruturação nacionais e os relatórios sobre a execução das actividades de ajuda à reestruturação.

Âmbito e método de auditoria

15. A auditoria do Tribunal avaliou em que medida os objectivos da reforma do mercado do açúcar foram alcançados, colocando as seguintes questões específicas:

a) a reforma do mercado do açúcar assegurou a competitividade futura da indústria açucareira da UE?

b) a reforma do mercado do açúcar conseguiu estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento de açúcar?

c) os instrumentos/mecanismos específicos conseguiram abordar e atenuar os problemas de adaptação decorrentes da reforma?

16. Além disso, a auditoria analisou o cumprimento das obrigações ambientais associadas ao desmantelamento das fábricas e o impacto provável da redução dos preços do açúcar junto dos consumidores, assim como os custos da reforma.

17. As provas de auditoria foram recolhidas e analisadas através de entrevistas e da análise de sistemas, documentos e dados da Comissão e de uma amostra de oito Estados-Membros: República Checa, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Polónia e Espanha [19]. O trabalho de campo foi levado a cabo entre o final de 2008 e meados de 2009, tendo abrangido as actividades do fundo de reestruturação durante as três primeiras campanhas de comercialização da reforma (2006/2007 a 2008/2009). Realizaram-se reuniões com representantes do Comité Europeu de Produtores de Açúcar, da Confederação Internacional dos Produtores de Beterraba Europeus e do Comité das Indústrias Utilizadoras de Açúcar, com o fito de obter as suas opiniões sobre a reforma do sector do açúcar.

18. Nos Estados-Membros visitados, a auditoria incluiu uma avaliação dos sistemas do organismo pagador afectados à execução da reforma e a análise, incluindo inspecções no local, de uma amostra de pagamentos de ajuda à reestruturação. Além disso, foram entrevistados representantes de actores do sector do açúcar (fabricantes, produtores agrícolas, fornecedores de maquinaria e trabalhadores de fábricas de açúcar).

Relatório de auditoria anterior

19. O Tribunal apresentara já em 2001 um relatório especial sobre a gestão da OCM do açúcar [20], que analisava a concretização dos objectivos gerais da PAC. Este relatório chamava a atenção para os elevados preços impostos aos consumidores de açúcar da UE, denunciava os factores de rigidez excessivos do regime de quotas de produção, que estavam concentrados nas mãos de um número limitado de produtores, e recomendava a tomada de medidas com vista a aumentar a competitividade do sector.

Observações

A reforma do mercado do açúcar assegurou a competitividade futura da indústria açucareira da UE?

20. A reforma destinava-se a "iniciar um profundo processo de reestruturação que conduza a uma significativa redução da capacidade de produção não rentável na Comunidade" [21], criando um incentivo económico para que os produtores de açúcar com a mais baixa produtividade abandonem voluntariamente a sua produção dentro da quota, tendo em devida conta o respeito pelos compromissos sociais e ambientais ligados ao abandono da produção [22].

21. A Comissão anteviu que os incentivos económicos oferecidos levariam as empresas de menor produtividade, ou seja, com fábricas que não seriam competitivas após as reduções de preços previstas pela reforma, a renunciar à sua quota e a aceitar a ajuda compensatória concedida pelo fundo de reestruturação, sem necessidade de os instrumentos visarem fábricas ou regiões específicas.

22. Deste modo, a reforma assentava no pressuposto de que a renúncia de 6 milhões de toneladas provenientes de instalações de produção de menor produtividade resultaria num aumento da produtividade média e, com isso, garantiria a competitividade futura da indústria da UE. Contudo, concedeu-se alguma flexibilidade com a atribuição aos produtores de uma quota adicional, a rondar os 1,5 milhões de toneladas, na sua maior parte para compra por parte dos produtores que se consideravam competitivos no novo ambiente de mercado.

23. A competitividade da indústria açucareira da UE depende, por um lado, da eficiência dos produtores na produção de açúcar e, por outro, da capacidade dos produtores de beterraba para fornecerem beterraba açucareira aos fabricantes a preços competitivos. Não obstante o objectivo geral da reforma — o abandono das quotas de produção pelas empresas menos produtivas —, a auditoria constatou a inexistência, quer nos serviços da Comissão quer nos das autoridades de gestão dos Estados-Membros, de qualquer comparação da produtividade de produtores individuais ou fábricas. Além disso, a Comissão não exigiu aos Estados-Membros e/ou à indústria que fornecessem os dados necessários para avaliar a execução da reforma no que respeita à produtividade de produtores individuais ou fábricas.

24. A este respeito, a avaliação de impacto mencionou unicamente estudos [23] que classificaram as regiões produtoras de açúcar em função da rentabilidade combinada de produtores e fabricantes, inserindo as regiões nas categorias de baixa, média e alta rentabilidade combinada. O quadro 2 apresenta pormenores sobre a classificação e sobre o nível das quotas iniciais de açúcar branco. A classificação baseou-se nos dados de 2001 relativos à indústria açucareira da UE. No entanto, esses dados não tinham sido actualizados quando a Comissão apresentou a sua proposta em 2005, isto apesar de algumas mudanças significativas entretanto ocorridas, tais como o aumento dos rendimentos do cultivo da beterraba açucareira em Espanha e no Reino Unido e a consolidação/racionalização dos produtores na Irlanda.

25. Com base na classificação da rentabilidade constante da avaliação de impacto e dada a inexistência de dados mais precisos da Comissão sobre a competitividade dos produtores individuais ou fábricas de açúcar, a dimensão da renúncia às quotas de açúcar branco por parte dos produtores nas regiões de baixa e média rentabilidade serve de indicador da realização dos objectivos da reforma. Porém, como estes valores são médios, não mostram a existência de fabricantes e/ou produtores a título individual de alta rentabilidade em áreas de baixa rentabilidade ou vice-versa.

Nos primeiros dois anos da reforma, não foi atingido o nível previsto de renúncias voluntárias às quotas

26. Nos primeiros dois anos da reforma, os produtores renunciaram voluntariamente a apenas 2,2 milhões de toneladas, em comparação com os 6 milhões de toneladas previstas, o que se ficou a dever à lenta adesão no segundo ano. Esta relutância constituiu uma indicação clara de que o sector não considerava os incentivos oferecidos suficientemente atraentes para estimular o abandono das quotas.

27. Um elemento fundamental que pesou na decisão dos produtores de açúcar de aceitarem ou não abandonar a sua quota foi a incerteza em torno da compensação financeira oferecida. Efectivamente, os Estados-Membros podiam decidir o montante da ajuda à reestruturação a conceder aos produtores, sendo que pelo menos 10% estavam reservados aos produtores e aos fornecedores de maquinaria. Assim, quando apresentavam o seu pedido de ajuda à reestruturação, os produtores não sabiam que ajuda compensatória iriam receber.

Quadro 2

Repartição dos estados-membros de acordo com o nível de rentabilidade combinada

Fonte: Comissão (Unidade C.5 da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural).

Estado-Membro | Nível de rentabilidade combinada [1003] | Quotas iniciais [1004] (toneladas de açúcar branco) |

Irlanda | Baixo | 2143923 |

Grécia |

Itália |

Portugal (continental) |

República Checa | Médio | 2923655 |

Dinamarca |

Espanha |

Letónia |

Lituânia |

Hungria |

Eslovénia |

Eslováquia |

Finlândia |

Bélgica | Alto | 12895381 |

Alemanha |

França (metropolitana) |

Países Baixos |

Áustria |

Polónia |

Suécia |

Reino Unido |

Outros Estados-Membros [1005] | Não incluídos | 604114 |

TOTAL | | 18567073 |

28. Outro factor que poderá ter influído na decisão dos produtores de continuarem a cultivar beterraba açucareira foi o nível de ajuda que continuou a estar disponível. A legislação previa que, nos Estados-Membros que renunciassem a pelo menos 50% da quota, seria concedido aos restantes produtores um pagamento complementar a título de ajuda associada por um período transitório de cinco anos. Esta ajuda associada foi concedida nos quatro Estados-Membros, inseridos nas categorias de baixa ou média rentabilidade combinada, que renunciaram a esse nível de quotas [24] e acabou por incentivar os restantes produtores a continuarem a cultivar beterraba açucareira nos cinco anos seguintes.

29. Independentemente das razões que assistiram aos operadores a nível individual, importa também analisar a diferença entre renúncias visadas e efectivas à luz da dimensão global das renúncias visadas. Era improvável e pouco realista esperar conseguir um nível substancial de renúncias às quotas de cerca de 30% do total apenas por intermédio de opções voluntárias dos produtores menos produtivos. De facto, a quota total combinada dos produtores dos Estados-Membros classificados pela Comissão como de "baixa" e "média" produtividade era igual a 5,1 milhões de toneladas, ou seja, menos do que a redução pretendida. Além disso, se todos estes produtores tivessem renunciado às suas quotas, a produção de açúcar teria cessado por completo em 13 Estados-Membros.

30. A auditoria apurou que, em um Estado-Membro, o único produtor que, antes da reforma do sector do açúcar, tinha empreendido uma consolidação/racionalização das suas instalações de transformação e se apresentava como um dos produtores mais eficientes da Europa, encerrou a sua fábrica de açúcar, embora esta fosse ampla, moderna e potencialmente eficiente, justificando a sua decisão com o risco de a baixa dos preços reduzir a oferta de beterraba açucareira para um nível economicamente inviável.

A partir do terceiro ano da reforma, foram introduzidas alterações fundamentais ...

31. Tal como se referiu acima, nas duas primeiras campanhas de comercialização de 2006/2007 e 2007/2008, o nível de renúncias voluntárias foi inferior ao previsto.

32. Para alcançar a meta global dos 6 milhões de toneladas, o fundo de reestruturação foi alvo, em 2007, das seguintes alterações fundamentais [25]:

a) a percentagem da ajuda à reestruturação para os produtores de açúcar foi aumentada e fixada em 90%. Para garantir que os produtores afectados seriam igualmente compensados, foi-lhes concedido um pagamento único de 237,50 euros por tonelada perdida;

b) as empresas que renunciassem a pelo menos 13,5% da sua quota de 2008/2009 ficavam isentas do pagamento do montante temporário a título da reestruturação de 2007/2008, que se elevava a 173,80 euros por tonelada sobre 13,5% da respectiva quota;

c) foi anunciada uma redução obrigatória nas quotas, sem ajuda compensatória, para 2010, caso as renúncias voluntárias fossem insuficientes para cumprir o objectivo. Os produtores que não tivessem renunciado a nenhuma das suas quotas seriam os mais afectados por esta medida. Por conseguinte, esses produtores tiveram também de equacionar uma renúncia voluntária à produção.

… e a meta dos 6 milhões de toneladas foi largamente atingida, incluindo 0,5 milhões de toneladas de isoglicose e xarope de inulina …

33. Estas alterações visavam estabelecer o equilíbrio pretendido no mercado do açúcar da UE, mediante uma redução de 6 milhões de toneladas na produção de açúcar, isoglicose e xarope de inulina. Na sequência das alterações introduzidas, em 2008 e 2009 os produtores renunciaram a quotas rondando os 3,6 milhões de toneladas. Até 2009, foram encerradas cerca de 80 fábricas e as renúncias totais ascenderam a 5,77 milhões de toneladas, dos quais 5,23 milhões respeitantes à quota de açúcar. Os produtores de isoglicose renunciaram a 0,22 milhões de toneladas, enquanto os produtores de xarope de inulina renunciaram a todas as quotas disponíveis, correspondentes a uma produção de 0,32 milhões de toneladas (ver pormenores no anexo II). Evitou-se, assim, a necessidade de uma significativa redução final da produção.

… embora também tenha havido abandono de quotas por parte de produtores que não eram dos menos competitivos

34. Os serviços da Comissão confirmaram que, após o segundo ano do período de reestruturação, se tornou evidente que a redução de quotas necessária não poderia ser alcançada apenas com o abandono da produção de açúcar pelas fábricas menos competitivas nas regiões menos adequadas para o cultivo da beterraba. Assim, para se conseguir a redução necessária e permitir que o sector encontrasse um novo equilíbrio de mercado, foi criado um forte incentivo para que todos os produtores renunciassem a pelo menos uma dada percentagem da sua quota.

35. A auditoria detectou casos de empresas que, por considerarem estar entre as mais produtivas, compraram quotas adicionais de açúcar e, posteriormente, renunciaram a elas, sobretudo para evitarem o risco de uma redução de quotas sem direito a compensação. Em França, na Alemanha e na Polónia, os representantes dos produtores entrevistados no decorrer da auditoria declararam ter renunciado a parte da sua quota principalmente para diminuírem o risco de uma redução final sem ajuda compensatória.

36. Além disso, as renúncias por campanha de comercialização e por Estado-Membro indicam que o abandono da produção dentro da quota se verificou em todas as categorias de produtividade, ao passo que o objectivo inicial era criar um incentivo para que os produtores de açúcar menos competitivos renunciassem às suas quotas.

37. Globalmente, registaram-se renúncias a quase 6 milhões de toneladas de quotas, dos quais 5,2 milhões de toneladas de açúcar branco. Embora a percentagem das quotas disponíveis de produção de açúcar objecto de renúncia tenha sido significativamente superior nas regiões classificadas como de baixa/média produtividade, 2,4 milhões de toneladas, ou seja, cerca de 47% representando 19% da sua quota inicial, foram abandonados por produtores com fábricas localizadas em regiões consideradas pela Comissão como estando entre as mais competitivas (ver anexo III).

38. Na perspectiva dos produtores, esta situação põe em causa a eficácia das medidas adoptadas para garantir a competitividade futura da indústria açucareira. Mais especificamente, as medidas adoptadas a partir do terceiro ano da reforma não foram suficientemente direccionadas para a realização do objectivo almejado.

A reforma criou incentivos para reduzir o nível das quotas e, ao mesmo tempo, atribuiu quotas adicionais

39. A reforma do sector do açúcar introduziu um vasto conjunto de mecanismos por vezes contraditórios entre si. Um deles é o estabelecimento do nível desejado de produção dentro da quota.

40. Por um lado, a reforma estabeleceu uma ajuda à reestruturação para conceder incentivos às empresas produtoras de açúcar que abandonassem a sua produção da quota para preservar a estabilidade do mercado [26]. Por outro lado, a fim de garantir uma transição suave à luz da decisão da OMC (ponto 5), a reforma atribuiu simultaneamente às mesmas empresas quotas de produção adicionais no total de 1,5 milhões de toneladas [27], divididas da seguinte forma:

- quota adicional de açúcar: as empresas açucareiras podiam solicitar a atribuição de uma quota adicional de açúcar até uma quantidade global de 1,1 milhões de toneladas, pagando um montante único de 730 euros por tonelada de quota adicional atribuída. Foram efectivamente compradas cerca de 1 milhão de toneladas;

- quota adicional de isoglicose: foram atribuídas às empresas 300000 toneladas de quotas adicionais de isoglicose proporcionalmente às quotas de isoglicose já atribuídas. Estas quotas adicionais foram atribuídas a título gratuito;

- quota suplementar de isoglicose: as empresas de Itália, da Lituânia e da Suécia podiam solicitar a atribuição de quotas suplementares de isoglicose até uma quantidade global de 103000 toneladas, pagando um montante único de 730 euros por tonelada de quota suplementar atribuída. Até à data da auditoria, nenhum produtor fez uso da possibilidade de comprar a quota suplementar.

41. Embora justificável por razões de competitividade, na medida em que era dirigida aos produtores mais eficientes, a atribuição de quotas adicionais aumentou inevitavelmente a necessidade de uma redução global das quotas para atingir o equilíbrio de mercado pretendido.

42. Com efeito, foi atribuído cerca de 1 milhão de toneladas de quotas adicionais de açúcar às empresas, que pagaram um montante único de 730 euros por tonelada de quota atribuída. A auditoria detectou casos de empresas que, em troca da correspondente ajuda compensatória, renunciaram a quotas adicionais de açúcar recentemente compradas, sobretudo na segunda fase da reforma, para evitar o risco de uma redução de quotas sem direito a compensação, tal como fora anunciado em 2007 (ver ponto 32, alínea c)). O montante pago pelas empresas pela compra das quotas adicionais correspondeu, aproximadamente, ao montante que receberam posteriormente pela renúncia às mesmas, pelo que o impacto financeiro pode ser tido como globalmente neutro. No entanto, não há razões que justifiquem, num primeiro momento, o aumento das quotas e, posteriormente, a sua redução. Além disso, como se explica adiante, esta política acarretou igualmente consequências financeiras negativas para o orçamento da UE.

43. Neste contexto, foram atribuídas às empresas 300000 toneladas de quotas adicionais de isoglicose a título gratuito. Posteriormente, foram pagos incentivos às mesmas empresas para renunciarem às suas quotas. Até 2009, os produtores de isoglicose renunciaram a 222316 toneladas de produção e receberam ajuda à reestruturação a título de compensação com um custo estimado em cerca de 97 milhões de euros [28]. Por conseguinte, pode concluir-se que a reforma pagou às empresas para estas renunciarem a quotas que lhes tinham sido concedidas gratuitamente. A lógica que determinou a inclusão destas quotas adicionais gratuitas nas reduções de quotas posteriores está longe de ser clara. Além disso, os custos adicionais decorrentes destas decisões não têm justificação possível.

As medidas adoptadas tiveram um impacto limitado na competitividade individual dos produtores

44. A competitividade dos produtores de beterraba açucareira, ou seja, a sua capacidade para fornecerem beterraba aos fabricantes a preços competitivos, depende de conseguirem ou não reduzir os seus custos por tonelada produzida de beterraba açucareira para acompanhar a redução dos preços do açúcar prevista na reforma. No entanto, embora as reformas através do regime de pagamento único tenham compensado parcialmente os produtores de beterraba pela perda de receitas decorrente da queda significativa dos preços mínimos a pagar pela beterraba açucareira, as medidas adoptadas tiveram um impacto limitado na sua competitividade individual.

45. Efectivamente, no que toca a determinados Estados-Membros, a avaliação de impacto da Comissão analisou o preço de equilíbrio, ou seja, o nível abaixo do qual, em média, o produtor decide mudar da beterraba açucareira para outras culturas concorrentes, e sublinhou que, na maioria dos Estados-Membros produtores, o preço de equilíbrio dos produtores de beterraba era bastante superior (ver quadro 3) ao preço mínimo de cerca de 26 euros fixado para a tonelada de beterraba açucareira, a partir de Outubro de 2009.

Quadro 3

Repartição de alguns estados-membros de acordo com o preço de equilíbrio médio estimado de beterraba açucareira ao nível da exploração

Fonte: Baseado no documento SEC(2005) 808 da Comissão, p. 11.

Bastante superior a 25 euros/tonelada | Próximo de 25 euros/tonelada |

Estado-Membro | Preço de equilíbrio euros/tonelada | Estado-Membro | Preço de equilíbrio euros/tonelada |

Finlândia | 44 | Bélgica/Países Baixos | 30 |

Itália | 42 | Dinamarca | 25 |

Reino Unido | 40 | França | 26 |

Áustria | 40 | Alemanha | 30 |

Espanha | 36 | |

Suécia | 34 |

Grécia | 34 |

46. Além disso, como a área de cultivo da beterraba açucareira deve estar próxima das fábricas (ver ponto 1), é difícil para um produtor fornecer uma fábrica diferente se a fábrica local encerrar. Assim, em certos casos, mesmo os produtores dispostos ou capazes de aumentar a eficiência, por exemplo, aumentando o rendimento por hectare, ficam impedidos de o fazer caso o fabricante local decida encerrar a fábrica. A auditoria identificou casos de fábricas de açúcar encerradas pelos produtores por força de uma capacidade relativamente baixa e de uma tecnologia obsoleta, mesmo com os produtores a obterem os mais elevados rendimentos por hectare de beterraba açucareira.

47. Nestas circunstâncias, as propostas da reforma não criaram incentivos para aumentar a competitividade dos produtores que pretendessem permanecer no sector.

O actual regime de quotas conserva os factores de rigidez e os condicionalismos do passado

48. O anterior relatório especial do Tribunal relativo à OCM do açúcar (ver ponto 18) chamou a atenção para os factores de rigidez associados ao regime de quotas, concluindo que "as quotas nacionais têm impedido a produção de se deslocar para as áreas mais eficientes" [29] e que "não há concorrência e em vários casos as empresas produtoras de açúcar foram multadas por abusos de concorrência" [30] e afirmando que a Comissão devia ter em consideração a existência de barreiras à adesão de novos produtores de beterraba açucareira [31].

49. A este respeito, uma comunicação da Comissão de 2004 [32] propôs, inicialmente, uma reforma do sector do açúcar baseada numa redução uniforme das quotas e destinada a promover a possibilidade de transferir quotas entre os produtores da UE. No entanto, esta proposta não foi adoptada por a maioria dos Estados-Membros se ter oposto à ideia de transferências intracomunitárias de quotas.

50. No que se refere à eficiência transformadora da indústria do açúcar, a manutenção dos factores de rigidez e dos condicionalismos do actual regime de quotas, por exemplo, o estabelecimento, em determinados Estados-Membros, de quotas quantitativas por produtor individual, a impossibilidade de transaccionar as quotas e as suas limitadas possibilidades de transferência resultam numa rigidez excessiva da capacidade de produção e reduzem a margem dos produtores e fabricantes para aumentarem a sua eficiência. A auditoria confirmou que, em alguns dos Estados-Membros auditados, as restrições impostas às quotas obstam à adesão de potenciais novos produtores e os direitos de entrega dos produtores já estabelecidos não podem ser alterados sem o seu consentimento. Esta situação está na origem de condicionalismos no mercado de produção de açúcar.

51. Embora alguns produtores tenham tentado atenuar este condicionalismo por meio de iniciativas privadas, de um modo geral estas restrições são um factor limitador da aplicação do princípio da sustentabilidade económica, que a avaliação de impacto considerou dever ser melhorada "abandonando o princípio da repartição da capacidade de produção, actualmente incorporado no regime de quotas de açúcar, e visando um sector mais competitivo e mais orientado para o mercado".

A reforma do mercado do açúcar conseguiu estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento de açúcar?

52. Um dos objectivos da reforma do sector do açúcar consistia em estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento de açúcar [33]. A auditoria do Tribunal analisou a concretização deste objectivo.

Até à data, os preços do mercado do açúcar da ue mantiveram-se estáveis em torno dos preços de referência

53. A auditoria avaliou a realização do equilíbrio do mercado do açúcar, tendo como referência a necessidade de o consumo estar em sintonia com a produção e as importações menos as exportações e de os preços do mercado corresponderem aos preços de referência.

54. A auditoria concluiu que, durante os três primeiros anos, o mercado do açúcar da UE se manteve estável. Tal como mostra o gráfico 3, os dados sobre os preços indicam que os mercados se mantiveram estáveis em torno do preço de referência desde o início da reforma.

Garantir a segurança do abastecimento: o nível das quotas de produção situa-se abaixo do consumo da UE, que é agora um importador líquido

55. O mercado do açúcar foi submetido ao duplo efeito do aumento das importações e da redução das possibilidades de exportações subsidiadas. Com efeito, a partir de 1 de Outubro de 2009, deixaram de existir quaisquer restrições quantitativas às importações provenientes dos países menos desenvolvidos (PMD) beneficiários da iniciativa Tudo Menos Armas.

Gráfico 3

Preços do açúcar branco durante a reforma

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Notas:

1 Preço médio do açúcar branco na Comunidade, comunicado pelos produtores e pelas refinarias da UE (preços à saída da fábrica para o açúcar de qualidade-tipo, constituído por cristais de granulometria homogénea, a granel ou em sacos grandes).

2 Preço de referência conforme especificado no Regulamento (CE) n.o 318/2006.

3 Futuros preços cotados no mercado Liffe de Londres (açúcar branco de qualidade-tipo, FOB estivado).

Fontes:

(1-2) Comissão (Unidade C.5 da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural).

(3) "L'économie sucrière" 2010 e estatísticas mensais — France Agrimer.

56. Assim, o nível de produção interna necessário para satisfazer as necessidades da UE tornou-se o principal factor de estabilização do mercado. A reforma visava e, em grande parte, conseguiu a necessária redução da produção interna por via da renúncia às quotas, mas isso fez com que o abastecimento do mercado da UE passasse de um nível de produção de açúcar significativamente superior ao consumo interno para um nível de produção claramente abaixo do consumo, convertendo a UE num importador líquido, pois a sua produção cobre 85% do seu consumo (ver gráfico 4).

57. O aumento futuro das importações poderá ter um impacto negativo no equilíbrio do mercado do açúcar da UE e a Comissão poderá ter de recorrer ao seu mecanismo de retirada para voltar a reduzir as quotas dos produtores da UE, diminuindo ainda mais a capacidade de produção de açúcar da UE e, provavelmente, originando ainda mais encerramentos de fábricas. Importa salientar que o período necessário para reactivar a capacidade de produção é relativamente longo e que, devido aos elevados custos de capital, uma vez reduzida essa capacidade, será difícil conseguir recuperá-la a curto prazo.

Gráfico 4

Produção e consumo de açúcar na ue entre 2001/2002 e 2008/2009

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Nota: O exercício 2006/2007 (EU-25/27) tem 15 meses.

Fonte: Comissão (Unidade C.5 da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural).

58. Assim, a UE tornou-se mais dependente das importações de um produto estratégico para os sectores agro-alimentar e químico, numa altura em que as novas utilizações dadas ao açúcar, como o bioetanol, induzem uma pressão acrescida da procura sobre a oferta. Além disso, verifica-se uma maior volatilidade do mercado mundial, no qual a oferta é dominada por um número limitado de países exportadores.

59. Os dados disponíveis sugerem que a segurança futura do abastecimento e a estabilidade do mercado da UE dependerão de factores como:

a) a capacidade dos industriais para pagarem aos produtores um preço suficientemente elevado que motive estes últimos a continuarem a fornecer beterraba açucareira;

b) até que ponto os países terceiros que celebraram acordos comerciais bilaterais com a UE considerarão atractivo exportar o seu açúcar para a UE. Isso depende de muitos factores, tais como os preços do açúcar no mercado mundial, os custos de transporte, o custo do cultivo de outras culturas, etc., o que gera uma maior incerteza quanto ao abastecimento de açúcar ao mercado da UE.

Risco de deslocalização

60. A concessão de direitos de acesso acrescidos por parte de países terceiros constitui igualmente um incentivo ao investimento dos produtores nesses países. Isto agrava, por conseguinte, o risco de deslocação de determinadas instalações de produção para fora da UE, que, a consumar-se, aumentará a dependência comunitária das importações e terá, possivelmente, repercussões negativas no tecido social das áreas afectadas da UE.

61. O Tribunal observa que pelo menos três grupos de produtores da UE que receberam ajudas pela renúncia a quotas e encerramento de fábricas na UE investiram em instalações de produção de açúcar ou celebraram acordos comerciais em países terceiros aos quais a UE fez concessões comerciais. Alguns produtores reagiram portanto às reduções de quota na UE através da importação de açúcar do exterior da UE.

Benefícios resultantes das reduções do preço do açúcar

62. A reforma visa reduzir os preços do açúcar em até 36% [34] e, efectivamente, a evolução do preço do açúcar na UE tem acompanhado as reduções do respectivo preço de referência. O gráfico 3 mostra uma tendência de baixa dos preços do açúcar desde o arranque da reforma.

63. Um dos objectivos da política agrícola comum [35] consiste em assegurar que os fornecimentos cheguem aos consumidores a preços razoáveis. A formação dos preços ao consumidor é um processo complexo em que os preços são influenciados não apenas pelos custos das matérias-primas, mas também por outros parâmetros, como os custos da energia e da mão-de-obra. Consequentemente, é muito difícil determinar a repercussão da redução do preço de referência do açúcar a granel ao produtor no preço pago pelo consumidor final. A Comissão frisou a necessidade de "garantir que a descida dos preços dos produtos se repercuta rapidamente nos custos suportados pelo consumidor" [36]. Não obstante, estudos [37] efectuados por iniciativa da Comissão indicam que as reduções do preço do açúcar a granel dificilmente serão repercutidas no preço de venda ao consumidor final. No caso dos produtos transformados, que representam mais de dois terços do consumo de açúcar, a maioria das poupanças nos custos por via das reduções do preço acrescerão à margem de lucro dos produtores industriais [38]; no caso do preço de venda a retalho do açúcar, que representa o terço remanescente do consumo, é a concentração das redes de distribuição [39] que constitui o obstáculo à referida repercussão.

64. Além disso, na sequência da reforma, a concentração da produção acentuou-se ainda mais, a ponto de apenas um núcleo de seis grupos industriais ser responsável por 75% da produção interna da UE.

Os instrumentos/mecanismos específicos conseguiram abordar e atenuar os problemas de adaptação decorrentes da reforma?

65. O quadro legislativo estabelece, entre outros, o objectivo de assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola no sector do açúcar [40].

66. Previa-se que o abandono da produção de beterraba açucareira e o encerramento de fábricas ligados às medidas de reestruturação tivessem um considerável impacto social directo e indirecto nas populações agrícolas e nas regiões afectadas. As estimativas da avaliação de impacto apontavam para a perda de um número significativo de postos de trabalho nessas regiões, da ordem de pelo menos 4500 na agricultura, 24500 na indústria e 49000 indirectos [41].

67. Consequentemente, a legislação previa o financiamento pelo fundo de reestruturação de vários instrumentos/mecanismos específicos — ajuda à reestruturação, ajuda à diversificação e ajuda transitória — destinados a combater e atenuar os problemas de adaptação, contribuindo assim para assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola afecta ao sector do açúcar.

68. A auditoria analisou esses instrumentos/mecanismos, conforme se dá conta nas secções seguintes.

Ajuda à reestruturação dirigida aos fabricantes e compromissos sociais e ambientais por eles assumidos

69. Os fabricantes que abandonassem a produção dentro da quota e renunciassem a quotas teriam direito a beneficiar de ajuda à reestruturação, de um montante fixo por tonelada de quota objecto de renúncia [42]. Em caso de abandono da produção de açúcar dentro da quota, os fabricantes recebiam aproximadamente 90% da ajuda à reestruturação [43], revertendo o restante para os produtores de beterraba açucareira e fornecedores de maquinaria. Os produtores de xarope de inulina recebiam igualmente 90% da ajuda. Os produtores de isoglicose que renunciassem às suas quotas tinham direito a 100% da compensação de ajuda à reestruturação.

70. A produção de açúcar na UE apresenta um elevado grau de concentração, o que fez da distribuição da ajuda à reestruturação uma operação de proporções limitadas. Nos oito Estados-Membros visitados, foram encerradas 45 fábricas e foram concedidas ajudas à reestruturação de cerca de 2,1 mil milhões de euros a título de compensação pela renúncia a quotas de produção de açúcar correspondentes a cerca de 3,7 milhões de toneladas (anexo IV).

71. Os fabricantes que renunciassem às suas quotas de produção obrigavam-se a respeitar os seus compromissos sociais e ambientais. A este propósito, o regime vigente estatuía que o pedido de ajuda à reestruturação deveria incluir "um plano social que descreva detalhadamente as acções previstas, nomeadamente no que respeita à nova formação, à reafectação e à reforma antecipada da mão-de-obra em causa" [44].

Grande disparidade da ajuda à reestruturação depois de deduzidos os custos directos de desmantelamento

72. A ajuda à reestruturação não se destinava exclusivamente a reembolsar os custos directos resultantes do desmantelamento das fábricas. Segundo a Comissão, visava igualmente responder às consequências económicas, sociais e ambientais inerentes à redução das quotas. A auditoria debruçou-se sobre a relação entre a ajuda à reestruturação concedida aos fabricantes nos Estados-Membros auditados e os custos directos de encerramento orçamentados, ou seja, os custos de encerramento excluindo uma possível valorização das quotas. Foi detectada a inexistência de uma definição clara dos custos que deviam ser incluídos nos planos de reestruturação e verificou-se que os custos orçamentados dos diferentes Estados-Membros não eram comparáveis. Assim, os dados disponíveis apresentam variações de grande amplitude, de um excedente líquido de 390 euros por tonelada objecto de renúncia, em relação aos custos de encerramento líquidos, a um défice líquido de 226 euros por tonelada (anexo IV).

Monitorização inadequada das obrigações sociais

73. A reforma levou ao encerramento de cerca de 80 fábricas em toda a UE. A Comissão não previu a obrigação de os Estados--Membros apresentarem relatórios sobre o impacto social directo do desmantelamento de instalações de produção. A auditoria concluiu que a Comissão não dispunha de informações sistemáticas sobre essa matéria e que não existiam dados exaustivos referentes ao impacto da renúncia às quotas nas economias locais, ou ao número de postos de trabalho perdidos e ao volume de emprego alternativo assegurado ao pessoal das fábricas desmanteladas. Isso dificulta a avaliação do efeito global da reforma nas regiões afectadas.

Atrasos no cumprimento das obrigações ambientais

74. O encerramento de instalações de produção envolve também graves desafios de ordem ambiental, razão por que a regulação estabelecida determina que o encerramento de instalações de produção é acompanhado pela adopção de medidas adequadas de desmantelamento das mesmas e de reabilitação ambiental dos sítios das fábricas. A auditoria apurou, porém, que se registaram casos de sérios atrasos e incerteza crescente a respeito do pontual cumprimento pelos produtores dessas obrigações ambientais. Em Dezembro de 2009, a Comissão procedeu a uma alteração da legislação no sentido de autorizar uma prorrogação dos prazos até Setembro de 2011 [45].

Ajuda à reestruturação dirigida aos produtores e aos fornecedores de maquinaria afectados pelas renúncias

75. Nos casos de renúncia às quotas de açúcar, que constituem a grande maioria das renúncias registadas, reservava-se parte da ajuda à reestruturação (pelo menos 10% até 2007, 10% de 2007 em diante) para os produtores de beterraba açucareira afectados pelas renúncias e para os fornecedores de maquinaria que lhes prestavam serviços especializados [46]. De modo semelhante, uma parte da ajuda era reservada para os produtores de chicória afectados por renúncias a quotas de produção de xarope de inulina. Em contrapartida, não se previa qualquer reserva de ajuda a favor dos produtores de milho, nos casos de renúncia a quotas por parte de produtores de isoglicose. A atribuição de ajudas foi deixada à discrição das autoridades nacionais, após consultas aos representantes dos produtores e, quando existissem [47], dos fornecedores. Em 2007 foi paga aos produtores afectados uma prestação única de 237,50 euros por tonelada objecto de renúncia [48], que constituiu a parte de leão das compensações por eles recebidas.

Ajuda à diversificação

76. A reforma levou ao encerramento de cerca de 80 fábricas de açúcar. As fábricas de açúcar têm uma forte ligação territorial à comunidade envolvente. Particularmente quando se situam em áreas remotas e desfavorecidas, o seu encerramento pode ter um impacto negativo considerável no tecido social das áreas afectadas.

77. A lei não estabelece uma definição do conceito de "população agrícola". Não obstante, é de considerar que a reforma do sector do açúcar afectou as comunidades locais mais alargadas, e não somente os principais actores a ele ligados, que o regulamento designava como destinatários das ajudas previstas (fabricantes e respectivos empregados, produtores agrícolas, fornecedores de maquinaria).

78. A legislação previa a concessão de apoios, orçados em 675 milhões de euros, tendentes a encorajar o desenvolvimento de alternativas às produções de beterraba açucareira e de açúcar nas regiões afectadas pela reestruturação da indústria do açúcar (ver distribuição pelos Estados-Membros no anexo V).

- A ajuda à diversificação [49] visa primariamente financiar medidas correspondentes às contempladas no âmbito dos Eixos 1 e 3 do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural [50]. Por norma, os financiamentos concedidos ao abrigo desses instrumentos beneficiam projectos específicos destinados a aumentar a competitividade do sector agrícola e silvícola, melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais ou diversificar a economia rural.

- É concedida uma ajuda suplementar à diversificação [51] aos Estados-Membros quando a respectiva quota nacional de açúcar tenha sido objecto de renúncia numa percentagem superior a 50%, sendo majorada quando a percentagem é mais elevada. Essa ajuda pode ser concedida nos mesmos moldes que a ajuda à diversificação ou ser paga directamente aos produtores agrícolas.

79. Os Estados-Membros que decidam conceder ajuda à diversificação devem estabelecer programas nacionais de reestruturação que descrevam pormenorizadamente as medidas de diversificação a empreender nas regiões em causa e informar a Comissão desses programas. Os programas não carecem de aprovação pela Comissão.

80. A análise dos planos nacionais de reestruturação adoptados pelos Estados-Membros indica que a afectação de ajuda à diversificação nos diferentes Estados-Membros se baseou numa grande variedade de critérios, como é patente no anexo VI.

81. Acresce que o Tribunal constatou em diversos Estados-Membros atrasos na execução dessas medidas, que se destinam a desenvolver alternativas, ainda não plenamente operacionais, ao cultivo da beterraba açucareira e à produção de açúcar. Tais atrasos provocaram um hiato temporal de vários anos entre o momento do encerramento das fábricas e aquele em que as alternativas económicas ficaram operacionais, nos casos em que tal chegou a suceder. Em Dezembro de 2009, a Comissão alterou a legislação, prorrogando o prazo de aplicação das medidas até Setembro de 2011 [52].

82. Além disso, a Comissão não dispõe de uma visão de conjunto do impacto da ajuda à diversificação nas regiões afectadas, embora os Estados-Membros sejam obrigados a apresentar à Comissão relatórios intercalares anuais referentes, nomeadamente, à execução dos programas nacionais de reestruturação [53]. Contudo, a Comissão não estabeleceu procedimentos com vista ao exame e avaliação sistemáticos dessa informação [54].

Ajuda transitória às refinarias a tempo inteiro

83. A legislação previa uma ajuda transitória (150 milhões de euros) a conceder às refinarias a tempo inteiro, de modo a permitir a sua adaptação à reestruturação da indústria açucareira [55]. Por refinarias a tempo inteiro entendiam-se as unidades de produção que refinavam açúcar bruto de cana importado, exclusivamente ou em quantidade superior a um determinado limiar [56].

84. Esta ajuda não figurava nas propostas iniciais da Comissão, tendo sido introduzida após as discussões no Conselho. Foi concedida a um número muito restrito de refinarias (sete no total) e o seu valor variou entre 1,5 milhões e 94 milhões de euros por refinaria.

85. A auditoria não encontrou indícios de que a concessão da ajuda se tenha baseado numa avaliação técnica das necessidades das refinarias e de que o cálculo dos montantes a atribuir tenha obedecido a critérios objectivos. Além do mais, o carácter difuso do objectivo a alcançar (adaptação à reestruturação da indústria açucareira) [57] e das acções que podiam ser incluídas no plano de actividades para obtenção desta ajuda (incluindo contribuições para os custos de funcionamento e outras disposições consideradas necessárias) [58] inviabiliza uma avaliação da sua eficiência ou eficácia. Os elementos disponíveis sugerem que a ajuda em apreço terá revestido, sobretudo, a natureza de uma compensação às refinarias a tempo inteiro de açúcar bruto de cana importado pela perda futura do seu monopólio da importação de açúcar bruto. O regulamento da Comissão refere-se simplesmente à perda de "certos benefícios" [59] que lhes assistiam anteriormente.

86. Na maioria dos Estados-Membros em questão, existe um único beneficiário potencial. Isto esvazia de efeito útil o preceito legislativo que obriga os Estados-Membros a seguirem critérios objectivos e não discriminatórios na distribuição da ajuda [60].

Custo da reestruturação do sector do açúcar

É provável que venha a estar disponível no fundo de reestruturação um montante que será afectado ao feaga

87. De acordo com o regime estabelecido [61], "os montantes que possam estar disponíveis no fundo de reestruturação depois do financiamento das despesas referidas no n.o 2 devem ser afectados ao FEAGA".

88. A baixa taxa de renúncias registada especialmente no segundo ano da reforma levou a que a receita dos montantes temporários a título da reestruturação ultrapassasse o previsto pela Comissão. Quaisquer fundos remanescentes no fundo de reestruturação à data da sua liquidação, em Setembro de 2012, serão afectados ao FEAGA. De acordo com as estimativas, as actuais disponibilidades do fundo deverão rondar os 640 milhões de euros.

Outros factores com repercussões no custo global

89. Na altura em que propôs a reforma, a Comissão estimou os custos para o orçamento da UE da OCM do açúcar no septénio 2007-2013 em 10,7 mil milhões de euros [62]. Este valor equivale aproximadamente ao séptuplo da despesa da OCM do açúcar no ano de 2006. Com base nessa premissa, a Comissão afirmou que a despesa inscrita no orçamento no domínio da agricultura seria igual à da anterior OCM [63].

90. Contudo, o Tribunal observa que existem dois outros dados relacionados com o mercado do açúcar que têm um impacto no orçamento da UE da ordem dos 3,3 mil milhões de euros, embora não sejam directamente imputados ao referido domínio orçamental da agricultura:

a) a quotização à produção [64] que se elevava a 498 milhões de euros em 2006 foi abolida e substituída por uma taxa fixa de 12 euros por tonelada. Contudo, devido aos compromissos internacionais assumidos pela Comunidade, o nível de quotizações de 2006 não se teria mantido, dado essas quotizações apenas serem aplicáveis à produção que excedesse o consumo;

b) foi afectada uma dotação de 1,2 mil milhões de euros, para igual período, a medidas de acompanhamento a favor dos países signatários do protocolo do açúcar. Essa ajuda foi proposta aos países ACP a título de compensação da perda de receita imputável ao abaixamento dos preços cobrados pelas suas exportações ao abrigo do regime comercial de preferência de que são beneficiários de longa data. Por estar inserida no título 21, "Desenvolvimento e relações com os países ACP", essa medida não tem sido considerada parte da OCM do açúcar.

91. A reforma do sector do açúcar foi concebida como neutra do ponto de vista orçamental. Neste contexto, o Tribunal observa que, se os custos supramencionados forem tomados em conta, o custo global para o orçamento da UE após a reforma no período 2007-2013 será provavelmente superior em 1,2 mil milhões de euros ao do período anterior à reforma.

Conclusões e recomendações

92. A reforma do mercado do açúcar foi considerada necessária para alinhar o sector do açúcar com os princípios fundamentais da nova política agrícola comum, mais orientada para o mercado, e para dar cumprimento aos compromissos internacionais assumidos pela União.

93. A reforma visava vários objectivos parcialmente conflituantes e, consequentemente, de difícil realização simultânea. Na sua auditoria, o Tribunal avaliou em que medida os principais objectivos foram alcançados até este momento.

A reforma do mercado do açúcar assegurou a competitividade futura da indústria açucareira da UE?

94. A reforma visava reduzir significativamente (6 milhões de toneladas) a capacidade de produção não rentável da Comunidade, mediante a introdução de um importante incentivo económico que induzisse as empresas menos produtivas a renunciar à sua produção dentro da quota. O pressuposto era de que a renúncia das instalações de produção pouco produtivas resultaria num aumento da produtividade média e, com isso, garantiria a competitividade futura da indústria da UE. Todavia, nem a Comissão nem os Estados-Membros dispunham de dados sobre a produtividade relativa dos produtores individuais. Ao mesmo tempo, disponibilizou-se uma quota adicional de 1,5 milhões de toneladas, a atribuir maioritariamente por compra aos produtores mais eficientes.

95. Nos primeiros dois anos da reforma, os produtores renunciaram voluntariamente a apenas 2,2 milhões de toneladas, o que indicia que os incentivos oferecidos não foram considerados suficientemente atractivos pelos produtores visados. Assim, em 2007 fizeram-se diversas modificações no processo de reforma, que permitiram criar um forte incentivo à renúncia por todos os produtores a, pelo menos, uma determinada percentagem da sua quota. Deste modo, foi possível atingir a meta de redução de quota estabelecida, mas não exclusivamente através do encerramento das fábricas menos competitivas.

96. A auditoria detectou casos de renúncia a quotas adicionais obtidas ou compradas pelas empresas suas detentoras. Não há qualquer lógica em disponibilizar quotas adicionais para depois se investir na sua redução. Acresce que, no caso da quota adicional de isoglicose, pagou-se a empresas para renunciarem a quotas que lhes tinham sido atribuídas a título gratuito. Os custos inerentes a essas acções, da ordem dos 97 milhões de euros, não têm justificação possível.

97. Embora as reformas tenham compensado parcialmente os produtores de beterraba pela perda de receitas decorrente da queda significativa dos preços mínimos a pagar pela beterraba açucareira, as medidas adoptadas tiveram um impacto limitado na sua competitividade individual.

98. Além disso, como o Tribunal observou já no seu relatório anterior [65], a persistência dos factores de rigidez e condicionalismos característicos do actual sistema de quotas conduz a uma rigidez excessiva da capacidade de produção e limita a margem de manobra, tanto de produtores agrícolas como de fabricantes, para aumentar a sua eficiência.

99. Globalmente, pode concluir-se que se deu prioridade ao objectivo da estabilização do mercado por meio de uma redução voluntária da produção de açúcar de quota em 6 milhões de toneladas, em detrimento do da redução da capacidade de produção comunitária não rentável. Consequentemente, o processo de reforma não garantiu cabalmente a competitividade futura da indústria açucareira da UE. Logo, é provável que as pressões externas continuem a ter um peso determinante no sector do açúcar da UE.

Recomendação 1

As pressões externas existentes poderão forçar a Comissão a propor ajustamentos adicionais da produção interna. No caso de tal acontecer, o Tribunal recomenda que os instrumentos e medidas sejam concebidos de modo a assegurar a coerência global do sistema e se baseiem numa avaliação técnica minuciosa das necessidades e em critérios objectivos e não discriminatórios.

Recomendação 2

Dada a relevância da produção de açúcar no contexto da economia agrícola, o Tribunal recomenda que a Comissão proponha medidas tendentes a eliminar os factores de rigidez e condicionalismos do actual sistema de quotas que afectam negativamente a competitividade de produtores e fabricantes.

A reforma do mercado do açúcar conseguiu estabilizar os mercados e garantir a segurança do abastecimento de açúcar?

100. O mercado do açúcar sofreu os efeitos conjugados do aumento das importações e da redução das possibilidades de subsidiação da exportação. Nestas circunstâncias, o nível de produção interna necessário para satisfazer as necessidades da UE tornou-se o principal factor de estabilização do mercado. Futuros aumentos das importações são susceptíveis de desencadear novas retiradas de quotas, com a consequente redução adicional da produção de açúcar da UE.

101. O Tribunal conclui que a estabilidade do mercado foi garantida até à data, mas por meio do recurso a quotas que actualmente fixam a produção interna máxima permitida de um produto de carácter estratégico para as indústrias agro-alimentar e química num nível equivalente a cerca de 85% do consumo da UE, elevando assim a dependência das importações, quando o abastecimento do mercado mundial é dominado por um número limitado de países exportadores.

Recomendação 3

O Tribunal recomenda que quaisquer decisões futuras com impacto na produção de açúcar da UE tenham em conta o nível de produção interna de açúcar considerado necessário para a realização do objectivo consignado no Tratado de garantir a segurança do abastecimento.

102. Os fornecimentos devem chegar aos consumidores a preços razoáveis [66]. A reforma visa reduzir os preços do açúcar em até 36% [67]. Em virtude da complexidade do processo de formação dos preços, é muito difícil determinar a repercussão da redução do preço de referência do açúcar a granel no preço pago pelo consumidor final. Se por um lado a Comissão frisou a necessidade de garantir que a descida dos preços dos produtos se repercuta rapidamente nos custos suportados pelo consumidor, por outro estudos efectuados por sua iniciativa indicam que as reduções do preço do açúcar a granel dificilmente serão repercutidas no preço de venda ao consumidor final.

Recomendação 4

Reconhecendo embora a particular complexidade que caracteriza o mecanismo de formação dos preços no sector alimentar, o Tribunal considera que ele tem de ser objecto de um controlo regular por parte da Comissão. A Comissão e os Estados-Membros devem assegurar a correcta aplicação do direito da concorrência neste sector, garantindo assim a realização do objectivo consignado no Tratado de assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.

Os instrumentos/mecanismos específicos conseguiram abordar e atenuar os problemas de adaptação decorrentes da reforma?

103. O abandono da produção de beterraba açucareira e o encerramento de fábricas têm um considerável impacto directo e indirecto nas populações agrícolas e nas regiões afectadas, incluindo a perda de um número significativo de postos de trabalho. A legislação previa o financiamento pelo fundo de reestruturação temporário de instrumentos específicos destinados a combater e atenuar os problemas de adaptação.

104. A auditoria concluiu que nem a Comissão nem os Estados--Membros afectados tomaram as providências necessárias com vista a um acompanhamento adequado dos efeitos sociais da reestruturação. Assim, não existem dados exaustivos referentes ao impacto da renúncia às quotas nas economias locais.

105. Por outro lado, em diversos Estados-Membros, as medidas de ajuda à diversificação não se encontravam ainda plenamente operacionais por ocasião das visitas de auditoria. O hiato temporal entre o encerramento das fábricas e a aplicação dessas medidas pode provocar dificuldades nas regiões afectadas.

106. O encerramento de instalações de produção devia ser acompanhado pela adopção de medidas adequadas de desmantelamento das mesmas e de reabilitação ambiental dos sítios das fábricas. A auditoria apurou, porém, que se registaram casos de atrasos a respeito do pontual cumprimento pelos produtores dessas obrigações ambientais.

107. No que toca à ajuda transitória a conceder às refinarias a tempo inteiro, a auditoria não encontrou indícios de que a concessão da ajuda se tenha baseado numa avaliação técnica das necessidades e de que o cálculo dos montantes a atribuir tenha obedecido a critérios objectivos.

108. Globalmente, ainda não é possível determinar até que ponto os instrumentos adoptados atenuaram o considerável impacto social e económico directo e indirecto nas populações agrícolas das regiões afectadas.

Recomendação 5

O Tribunal recomenda que a Comissão e os Estados-Membros adoptem medidas urgentes no sentido de assegurar que as medidas de diversificação se tornem rapidamente operacionais e produzam os efeitos pretendidos promovendo alternativas à produção de beterraba açucareira e de açúcar.

Recomendação 6

O Tribunal recomenda que a Comissão e os Estados-Membros se empenhem de forma mais activa em assegurar o cabal cumprimento das obrigações ambientais assumidas pelas fábricas encerradas.

Custo da reforma

109. O Tribunal observa que, se forem tomados em conta custos adicionais não directamente imputados à secção agrícola do orçamento, designadamente o custo das medidas de acompanhamento a favor dos países ACP signatários do protocolo do açúcar, o custo global para o orçamento da UE após a reforma no período 2007-2013 será provavelmente superior em 1,2 mil milhões de euros ao do período anterior à reforma.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara I, presidida por Michel Cretin, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de Julho de 2010.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] A única fábrica da UE que produzia açúcar de cana (sem contar com as que existem nas regiões ultraperiféricas) foi encerrada em 2006.

[2] A OCM foi estabelecida pelo Regulamento n.o 1009/67/CEE do Conselho (JO 308 de 18.12.1967, p. 1) e rege-se actualmente pelo Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de Outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento "OCM única") (JO L 299 de 16.11.2007, p. 1).

[3] O custo das restituições à exportação era coberto em parte por quotizações aplicadas aos produtores. Como refere o Relatório Especial n.o 20/2000 do Tribunal de Contas Europeu no seu ponto 46, "Os custos anuais de exportação da produção excedentária de açúcar suportados pelo orçamento comunitário são de aproximadamente 1500 milhões de euros, dos quais 800 milhões de euros são recuperados através das quotizações à produção".

[4] Em 2005, a UE produziu 20,3 milhões de toneladas de açúcar e consumiu 15,6 milhões de toneladas. Por outro lado, importou 2,3 milhões de toneladas de açúcar bruto (em rama), ao passo que as exportações ascenderam a 7,5 milhões de toneladas, das quais 2,5 milhões de toneladas foram subsidiadas pela UE através de restituições à exportação.

[5] O Regulamento (CE) n.o 318/2006 do Conselho (JO L 58 de 28.2.2006, p. 1) fixou a quota da isoglicose em 507680 toneladas (UE-25); esta quota foi actualizada diversas vezes para ter em conta novas atribuições e renúncias e é actualmente de 690441 toneladas (UE-27) (actualizada pela última vez pelo Regulamento (CE) n.o 1234/2007). Nos Estados Unidos, a produção de isoglicose representa cerca de metade da produção de edulcorante natural.

[6] Média anual de exportações para as campanhas de comercialização 2003/2004, 2004/2005 e 2005/2006 — Comissão: Agricultura na União Europeia — Informação Estatística e Económica 2007.

[1001] Indicam-se os casos em que os dados relativos à Bulgária e à Roménia têm um impacto significativo.

[7] Madagáscar, Malaui, Moçambique, Tanzânia, Uganda e Zâmbia.

[8] Base jurídica: Regulamentos (CE) n.o 318/2006, (CE) n.o 319/2006 e (CE) n.o 320/2006 do Conselho (JO L 58 de 28.2.2006, p. 1, 32 e 42). O Regulamento (CE) n.o 318/2006 foi posteriormente revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1234/2007. As regras de execução do Regulamento (CE) n.o 320/2006 do Conselho são definidas pelo Regulamento (CE) n.o 968/2006 da Comissão (JO L 176 de 30.6.2006, p. 32).

[9] Este valor inclui os substitutos do açúcar isoglicose e xarope de inulina.

[10] Na anterior OCM do açúcar, os produtores podiam vender uma qualidade de açúcar normalizada aos organismos nacionais de intervenção ao preço de intervenção, estabelecendo assim um preço de distribuição mínimo na UE.

[11] Na actual OCM do açúcar, não existe preço de intervenção, mas a Comissão fixou um preço de referência em torno do qual o preço de distribuição deve flutuar.

[12] Média ponderada dos preços mínimos da beterraba açucareira de quota A e B, após dedução das quotizações, nas campanhas de comercialização de 2003/2004 e 2004/2005.

[13] Regulamentos (CE) n.o 900/2007 (JO L 196 de 28.7.2007, p. 26), (CE) n.o 947/2008, (CE) n.o 948/2008 e (CE) n.o 951/2008 da Comissão (JO L 258 de 26.9.2008, p. 60, 61 e 66), relativos ao açúcar no estado sólido, aos xaropes de açúcar e ao açúcar sob a forma de mercadorias não abrangidas pelo anexo I do Tratado.

[14] O RPU compensou em cerca de dois terços a diminuição de receitas dos produtores de beterraba açucareira provocada pelas reduções dos preços, ou seja, um terço não é compensado.

[15] Artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006: "O fundo de reestruturação está integrado na secção "Garantia" do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola. A partir de 1 de Janeiro de 2007, passa a estar integrado no Fundo Europeu Agrícola de Garantia (a seguir designado "FEAGA")… Os montantes temporários a título da reestruturação referidos no artigo 11.o constituem receitas afectadas ao fundo de reestruturação, em conformidade com o n.o 2 do artigo 18.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002. Os montantes que possam estar disponíveis no fundo de reestruturação depois do financiamento das despesas referidas no n.o 2 devem ser afectados ao FEAGA".

[16] Artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006: "Os montantes que possam estar disponíveis no fundo de reestruturação depois do financiamento das despesas referidas no n.o 2 devem ser afectados ao FEAGA". O prazo foi prorrogado até 2012 pelo Regulamento (UE) n.o 1204/2009 da Comissão.

[17] N.o 6 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1261/2007 do Conselho (JO L 283 de 27.10.2007, p. 8).

[18] Além disso, o Regulamento (CE) n.o 320/2006 afectou uma ajuda transitória de 14 milhões de euros a determinados Estados-Membros (9 milhões de euros à Áustria e 5 milhões de euros à Suécia). Nos termos do artigo 9.o: "No âmbito do programa nacional de reestruturação referido no n.o 3 do artigo 6.o: a) é concedida na Áustria uma ajuda não superior a 9 milhões de euros para investimentos em centros de recolha e outras infra-estruturas logísticas necessárias na sequência da reestruturação; b) é concedida na Suécia uma ajuda não superior a 5 milhões de euros em benefício directo ou indirecto dos produtores de beterraba açucareira das ilhas de Gotland e Öland que abandonaram a produção de açúcar no âmbito do processo nacional de reestruturação".

[1002] Quaisquer fundos remanescentes não utilizados serão afectados ao FEAGA (actualmente estimado em 0,64 mil milhões de euros).

[19] Os produtores destes Estados--Membros contribuíram com mais de 70% das renúncias às quotas de açúcar apresentadas por cada ano do fundo de reestruturação.

[20] Relatório Especial n.o 20/2000 do Tribunal de Contas Europeu relativo à gestão da organização comum de mercado do açúcar (JO C 50 de 15.2.2001).

[21] Considerando 1 do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[22] Considerando 5 do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[23] Update of impact assessment (Actualização da avaliação de impacto) de 22 de Junho de 2005, SEC(2005) 808.

[1003] Repartição dos Estados-Membros de acordo com o nível de rentabilidade combinada que poderá afectar uma provável redução da sua produção de açúcar (Quadro 3 da "Actualização da avaliação de impacto" [SEC(2003) 1022] da Comissão).

[1004] As "quotas iniciais" equivalem à quota inicial atribuída aos Estados-Membros em conformidade com o anexo III do Regulamento (CE) n.o 318/2006 para a campanha de comercialização 2006/2007 juntamente com as quotas adicionais obtidas em 2006/2007 e 2007/2008.

[1005] "Outros Estados-Membros": Roménia, Bulgária, departamentos franceses ultramarinos e região autónoma dos Açores.

[24] Grécia, Hungria, Itália e Espanha.

[25] Regulamento (CE) n.o 1260/2007 do Conselho, de 9 de Outubro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n.o 318/2006, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 283 de 27.10.2007, p. 1).

[26] Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[27] Artigos 8.o e 9.o do Regulamento (CE) n.o 318/2006.

[28] Os produtores de isoglicose eram elegíveis para a ajuda ao desmantelamento parcial (excepto se desmantelassem totalmente as fábricas de amido), daí o montante ser concedido multiplicando a ajuda compensatória pelas toneladas objecto de renúncia na campanha de comercialização, ou seja, 547,50 euros × 32664 toneladas em 2007/2008 + 468,75 euros × 60568 toneladas em 2008/2009 + 390,00 euros × 129083 toneladas em 2009/2010.

[29] Relatório Especial n.o 20/2000 do TCE, ponto 72, d).

[30] Relatório Especial n.o 20/2000 do TCE, ponto 83.

[31] Relatório Especial n.o 20/2000 do TCE, ponto 23, d).

[32] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Criação de um modelo agrícola sustentável para a Europa através da PAC reformada — reforma do sector do açúcar (COM(2004) 0499 final).

[33] A segurança dos abastecimentos e a estabilidade dos mercados são objectivos da PAC consagrados no artigo 39.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (o chamado Tratado de Lisboa), ex-artigo 33.o do Tratado CE, aplicando-se por conseguinte igualmente à OCM do açúcar.

[34] Valor percentual que corresponde à diferença entre o preço de intervenção pré-reforma e o preço de referência pós-reforma.

[35] Artigo 39.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (anterior artigo 33.o do Tratado CE).

[36] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre "Preços dos géneros alimentícios na Europa" — COM(2008) 821 final.

[37] "Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector" (Avaliação da organização comum de mercado no sector do açúcar), da autoria do Netherlands Economic Institute, e "Price transmission in the agri-food sector" (Repercussão das alterações de preços no sector agro-alimentar), AgraCEAS Consulting Ltd.

[38] "Convém notar que a procura dos produtos que contêm açúcar se caracteriza, em geral, por uma baixa elasticidade de preços. Os fabricantes destes produtos não se preocupam grandemente com as subidas do preço do açúcar, por terem a possibilidade de repercuti-las nos preços ao consumidor final sem que isso afecte de modo significativo o volume de vendas. Geralmente vêem com bons olhos as descidas do preço do açúcar pelo facto de elas lhes permitirem absorver a maioria das poupanças nos custos, alargando a sua margem de lucro. Não há um forte incentivo à transmissão dessas economias ao consumidor final.", in "Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector" (Avaliação da organização comum de mercado no sector do açúcar), Netherlands Economic Institute, p. 76.

[39] "As diferenças de preço na grande distribuição e no comércio a retalho de açúcar de Estado--Membro para Estado-Membro devem-se a diferenças na estrutura do mercado (existência de mercados em regime de monopólio ou de monopsónio, utilização (abusiva) de posição dominante), e de enquadramento (macro)económico e político. Tais diferenças reflectem-se nos custos de transporte, de trabalho e de investimento, bem como nos impostos sobre o valor acrescentado e os lucros, etc., que compõem a estrutura de custos do sector da distribuição e de retalho. As referidas diferenças de custos reflectem-se ainda nos preços a retalho.", in "Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector" (Avaliação da organização comum de mercado no sector do açúcar), Netherlands Economic Institute, p. 77.

[40] Considerando 2 do Regulamento (CE) n.o 318/2006.

[41] Na mesma ordem de ideias, no documento "Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar CMO" (Estudo de avaliação do impacto das opções alternativas de reforma do sector do açúcar), de Julho de 2003, da responsabilidade do EUROCARE, estimava-se que o emprego indirecto ligado às fábricas de açúcar correspondesse ao dobro do emprego directo.

[42] N.o 5 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[43] É de notar que o n.o 6 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006 reservava para eles um montante "igual ou superior a 10%" da ajuda, antes de ser alterado para "10%" pelo Regulamento (CE) n.o 1261/2007.

[44] N.o 3, alínea f), do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[45] Regulamento (UE) n.o 1204/2009 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.o 968/2006, que define as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 320/2006 do Conselho, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade (JO L 323 de 10.12.2009, p. 64).

[46] N.o 6 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1261/2007.

[47] Na Polónia, onde não existe uma associação dos fornecedores de maquinaria, as autoridades nacionais seleccionaram três fornecedores para consulta.

[48] Regulamento (CE) n.o 1260/2007.

[49] Artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[50] Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

[51] Artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[52] Regulamento (UE) n.o 1204/2009.

[53] Artigo 24.o do Regulamento (CE) n.o 968/2006.

[54] Os controlos efectuados pela Comissão nos Estados-Membros restringem-se aos que são levados a cabo pela unidade de apuramento de contas da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, que incidem sobre o cumprimento dos regulamentos.

[55] Artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[56] Artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[57] Artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[58] "Investimentos, desmantelamento de instalações produtivas, contribuições para os custos de funcionamento, provisões constituídas para a desvalorização dos equipamentos e outras disposições consideradas necessárias para a adaptação à nova situação" (Artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 968/2006).

[59] Considerando 10 do Regulamento (CE) n.o 968/2006, que define as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 320/2006: "A fim de facilitar a adaptação à nova situação das refinarias a tempo inteiro que tenham perdido certos benefícios que lhes assistiam no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1260/2001 do Conselho, de 19 de Junho de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, no seguimento da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 318/2006, de 20 de Fevereiro de 2006, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, o Regulamento (CE) n.o 320/2006 introduz uma ajuda transitória atribuída nos Estados-Membros onde anteriormente se encontravam estabelecidas refinarias a tempo inteiro, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1260/2001".

[60] N.o 3 do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[61] Artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006.

[62] Esta verba inclui as previsões feitas para o quadro financeiro plurianual referente ao período 2007-2013. Os subsequentes orçamentos dependem de acordos a estabelecer ulteriormente.

[63] Incidências orçamentais das propostas de reforma no sector do açúcar, COM(2005) 263 final, Secção 5.

[64] Para parte da quota (a chamada quota B), a quotização à produção podia ascender a 39,5% do preço de intervenção (631 euros por tonelada), ou seja, a 249 euros por tonelada (Artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1260/2001).

[65] Relatório Especial n.o 20/2000 do TCE, relativo à gestão da organização comum de mercado do açúcar.

[66] O artigo 33.o do Tratado CE, que passou a ser o artigo 39.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (o chamado Tratado de Lisboa) determina que um dos objectivos da política agrícola comum consiste em assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.

[67] Valor percentual que corresponde à diferença entre o preço de intervenção pré-reforma e o preço de referência pós-reforma.

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ANEXO I

SÍNTESE DAS RECEITAS EFECTIVAS E DAS DESPESAS ESTIMADAS DO FUNDO DE REESTRUTURAÇÃO

Fonte: O Tribunal de Contas utilizou os valores relativos a renúncias fornecidos pela Comissão (Unidade C.5 da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural) para calcular os montantes supramencionados.

(milhões de euros) |

Estado-Membro | Total de receitas | Despesas |

Ajuda à reestruturação [1] | Ajuda à diversificação [2] | Ajuda transitória [3] | Total |

(A) | (B) | (C) | (D) | (E) = (B) + (C) + (D) |

Bélgica | 339 | 331 | 19 | 0 | 350 |

Bulgária | 13 | 2 | 1 | 0 | 3 |

República Checa | 166 | 88 | 11 | 0 | 99 |

Dinamarca | 163 | 37 | 8 | 0 | 45 |

Alemanha | 1350 | 639 | 71 | 0 | 710 |

Irlanda | 0 | 187 | 44 | 0 | 231 |

Grécia | 88 | 130 | 26 | 0 | 156 |

Espanha | 346 | 454 | 70 | 0 | 524 |

França | 1354 | 611 | 64 | 25 | 700 |

Itália | 293 | 981 | 167 | 0 | 1148 |

Letónia | 8 | 59 | 15 | 0 | 74 |

Lituânia | 40 | 17 | 2 | 0 | 19 |

Hungria | 152 | 260 | 52 | 0 | 312 |

Países Baixos | 344 | 177 | 12 | 0 | 189 |

Áustria | 152 | 25 | 5 | 9 | 39 |

Polónia | 657 | 288 | 34 | 0 | 322 |

Portugal | 10 | 34 | 15 | 24 | 73 |

Roménia | 32 | 10 | 0 | 0 | 10 |

Eslovénia | 7 | 51 | 12 | 2 | 65 |

Eslováquia | 76 | 77 | 16 | 0 | 93 |

Finlândia | 45 | 64 | 7 | 5 | 76 |

Suécia | 128 | 63 | 9 | 5 | 77 |

Reino Unido | 466 | 165 | 15 | 94 | 274 |

TOTAL | 6229 | 4750 | 675 | 164 | 5589 |

[1] Incluindo o pagamento de retroactivos.

[2] Incluindo a ajuda à diversificação e a ajuda suplementar à diversificação.

[3] Em conformidade com os artigos 8.o e 9.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006 (Ajuda transitória às refinarias a tempo inteiro e a determinados Estados-Membros).

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ANEXO II

SÍNTESE DAS QUOTAS OBJECTO DE RENÚNCIA PELOS ESTADOS-MEMBROS

A — AÇÚCAR

(toneladas de açúcar branco) |

Estado-Membro | Quotas iniciais [1] | Quotas objecto de renúncia para determinada campanha de comercialização | Quotas disponíveis da campanha de comercialização 2009/2010 | Percentagem total de quotas objecto de renúncia |

| | 2006/2007 | 2007/2008 | 2008/2009 | 2009/2010 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = (B+C+D+E)/A |

França [2] | 4120687 | | | -683 655 | | 3437032 | 16,6 % |

Alemanha | 3655456 | | | -757 200 | | 2898256 | 20,7 % |

Polónia | 1772477 | | | -366 869 | | 1405608 | 20,7 % |

Reino Unido | 1221474 | | | -165 000 | | 1056474 | 13,5 % |

Países Baixos | 931435 | | | -126 547 | | 804888 | 13,6 % |

Bélgica | 882301 | | | -206 066 | | 676235 | 23,4 % |

Itália | 1557443 | -778 737 | -24 861 | -245 467 | | 508378 | 67,4 % |

Espanha | 996961 | -93 119 | -16 679 | -256 578 | -132 106 | 498479 | 50,0 % |

República Checa | 474932 | | -102 473 | | | 372459 | 21,6 % |

Dinamarca | 452466 | | | -80 083 | | 372383 | 17,7 % |

Áustria | 405812 | | | -54 785 | | 351027 | 13,5 % |

Suécia | 385984 | -42 562 | | -50 236 | | 293186 | 24,0 % |

Grécia | 317502 | | -158 800 | | | 158702 | 50,0 % |

Eslováquia | 216037 | | -70 133 | -33 584 | | 112320 | 48,0 % |

Hungria | 406684 | | -108 093 | -193 171 | | 105420 | 74,1 % |

Roménia [3] | 109164 | | | -4 475 | | 104689 | 4,1 % |

Lituânia | 111010 | | | -20 758 | | 90252 | 18,7 % |

Finlândia | 146087 | | -56 087 | -9 001 | | 80999 | 44,6 % |

Portugal [4] | 79671 | -35 218 | -19 500 | -15 000 | | 9953 | 87,5 % |

Eslovénia | 52973 | | -52 973 | | | 0 | 100,0 % |

Letónia | 66505 | | -66 505 | | | 0 | 100,0 % |

Irlanda | 199260 | -199 260 | | | | 0 | 100,0 % |

Bulgária [3] | 4752 | | | -4 752 | | 0 | 100,0 % |

TOTAL | 18567073 | -1 148896 | -676 104 | -3 273227 | -132 106 | 13336740 | 28,2 % |

| Total de quotas de açúcar objecto de renúncia = 5230333 | |

B — XAROPE DE INULINA

(toneladas de equivalente açúcar) |

Estado-Membro | Quotas iniciais1 | Quotas objecto de renúncia para determinada campanha de comercialização | Quotas disponíveis da campanha de comercialização 2009/2010 | Percentagem total de quotas objecto de renúncia |

| | 2006/07 | 2007/08 | 2008/09 | 2009/10 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = (B+C+D+E)/A |

Bélgica | 215246 | -215 246 | | | | 0 | 100,0 % |

Países Baixos | 80950 | -80 950 | | | | 0 | 100,0 % |

França | 24521 | -24 521 | | | | 0 | 100,0 % |

TOTAL | 320717 | -320 717 | 0 | 0 | 0 | 0 | 100,0 % |

| Total de quotas de xarope de inulina objecto de renúncia = 320717 | |

C — ISOGLICOSE

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão (DG Agricultura e Desenvolvimento Rural).

(toneladas de matéria seca) |

Estado-Membro | Quotas iniciais [5] | Quotas objecto de renúncia para determinada campanha de comercialização | Quotas disponíveis da campanha de comercialização 2009/2010 | Percentagem total de quotas objecto de renúncia |

| | 2006/2007 | 2007/2008 | 2008/2009 | 2009/2010 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = (B+C+D+E)/A |

Hungria | 220266 | | | | | 220266 | 0,0 % |

Bélgica | 114580 | | | | | 114580 | 0,0 % |

Bulgária [6] | 89198 | | | | | 89198 | 0,0 % |

Eslováquia | 68095 | | | | | 68095 | 0,0 % |

Alemanha | 56638 | | | | | 56638 | 0,0 % |

Espanha | 131423 | | -5 000 | -3 000 | -69 613 | 53810 | 59,1 % |

Polónia | 42861 | | | | | 42861 | 0,0 % |

Itália | 32493 | | | | | 32493 | 0,0 % |

Portugal | 15871 | | | -3 371 | | 12500 | 21,2 % |

França | 27664 | | -27 664 | | | 0 | 100,0 % |

Reino Unido | 43592 | | | | -43 592 | 0 | 100,0 % |

Países Baixos | 14563 | | | -14 563 | | 0 | 100,0 % |

Grécia | 20636 | | | -20 636 | | 0 | 100,0 % |

Roménia [6] | 15879 | | | | -15 879 | 0 | 100,0 % |

Finlândia | 18999 | | | -18 999 | | 0 | 100,0 % |

TOTAL | 912758 | 0 | -32 664 | -60 569 | -129 084 | 690441 | 24,4 % |

| Total de quotas de isoglicose objecto de renúncia = 222317 | |

[1] As "quotas iniciais" equivalem à quota inicial atribuída aos Estados-Membros em conformidade com o anexo III do Regulamento (CE) n.o 318/2006 para