PT Jornal Oficial da União Europeia C 128/142

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas de segurança no sector da aviação»

[COM(2009) 217 final – 2009/0063 (COD)]

(2010/C 128/27)

Relator: Marius OPRAN

Em 20 de Julho de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas de segurança no sector da aviação

COM(2009) 217 final – 2009/0063 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 12 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 130 votos a favor e 4 votos contra, com 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Recomendações e propostas

1.1. O Comité recomenda que o Parlamento e o Conselho adoptem a proposta de directiva relativa às taxas de segurança no sector da aviação, para permitir que os métodos e soluções modernos nela propostos sejam aplicados quanto antes em todos os Estados-Membros.

Ao mesmo tempo, o CESE propõe as seguintes correcções e alterações no interesse da clareza e da facilidade de aplicação dos métodos e soluções modernos propostos pela Comissão:

1.2.1. Na secção «Não discriminação» do n.o 3 («Elementos jurídicos da proposta») da Exposição de Motivos, o Comité propõe que o contributo (ao nível da investigação e dos custos de desenvolvimento) dos construtores para o reforço da segurança das aeronaves também seja tido em conta e que o texto passe a ter a seguinte redacção: « Os regimes de taxas de segurança na aviação devem ser justos e não devem fazer discriminações entre transportadoras, passageiros ou construtores aeronáuticos ».

1.2.2. No artigo 1.o da proposta («Objecto»), o Comité propõe que o n.o 1 passe a ter a seguinte redacção: « A presente directiva estabelece princípios comuns ao nível da UE para o cálculo e a cobrança de taxas de segurança em todos os aeroportos comunitários ».

1.2.3. No artigo 4.o («Consulta»), o Comité propõe que o n.o 2 passe a ter a seguinte redacção: « Os Estados-Membros devem garantir que seja criado um comité de operadores em cada aeroporto. Esse comité participará num procedimento de consulta obrigatório e regular entre a entidade gestora do aeroporto e os utilizadores do aeroporto no que diz respeito ao funcionamento do regime de taxas de segurança e ao nível dessas taxas. A consulta será efectuada sempre que necessário, e no mínimo uma vez por ano. Os representantes das organizações da sociedade civil que promovem os interesses dos passageiros da aviação serão convidados a participar de forma permanente nos trabalhos do comité enquanto membros de pleno direito ou como observadores, consoante os casos ».

Atendendo aos esforços financeiros que a criação das novas autoridades implicaria para os Estados-Membros, o CESE entende que a Comissão, o Parlamento e o Conselho deveriam optar por uma das duas opções seguintes :

1.2.4.1. Confiar o papel de unidades operacionais independentes às estruturas profissionais e bem preparadas dos secretariados dos CNSA, evitando novos encargos financeiros.

1.2.4.2. Manter a decisão inicial de criar novas estruturas independentes .

1.2.5. Da mesma forma, o Comité está convicto de que as disposições em matéria de segurança nacional em geral, e de luta contra o terrorismo em particular, são competências-chave dos Estados-Membros e apela a que a participação financeira dos governos nas medidas de segurança da aviação – actualmente custeadas pelos aeroportos, pelas transportadoras e pelos passageiros – seja revista e substancialmente aumentada.

2. Conclusões e observações

2.1. O novo método proposto pela Comissão para calcular as taxas para os serviços de segurança da aviação baseia-se na selecção e definição de um conjunto de princípios fundamentais que todos os operadores aeroportuários neste sector devem respeitar ao definirem o montante das taxas a pagar por uma, várias ou todas as categorias de utilizadores potenciais (Estados, autoridades aeroportuárias, transportadoras e passageiros).

— subsidiariedade;

— responsabilidades do Estado;

— cobrança/tarifas;

— informação e comunicação;

— harmonização;

— transparência;

— criação de uma autoridade supervisora independente nacional (ASIN) em cada Estado-Membro.

2.2. Após uma avaliação cuidadosa dos princípios básicos propostos pela Comissão, o Comité considera que a sua aplicação na prática poderia eliminar a actual divergência ao nível dos procedimentos e assegurar o êxito do novo método.

Quanto à necessidade de criar uma autoridade supervisora independente nacional (ASIN) em cada Estado-Membro, o Comité recorda que:

2.3.1. Já foi criado um comité nacional para a segurança da aviação (CNSA) em cada Estado-Membro, com uma estrutura interministerial.

2.3.2. O secretariado dos CNSA, ainda que não possa ser considerado um organismo verdadeiramente independente, pode agir como órgão de supervisão, dispondo de todos os recursos profissionais, humanos e financeiros necessários e garantindo a aplicação eficiente e adequada das disposições da directiva. De um modo geral, o CESE entende que as questões ligadas à segurança das pessoas num Estado-Membro não devem poder ser decididas de forma totalmente independente e sim estar sujeitas, em última análise, a um controlo democrático parlamentar.

O Comité louva o trabalho da Comissão, com destaque para a utilização de modelos informáticos, para comparar as principais opções para as taxas de segurança no sector da aviação com base nos princípios internacionais em vigor.

2.4.1. A UE não intervém no processo , e consequências desta posição.

2.4.2. A auto-regulação, aceite pela OACI e pela indústria aeronáutica, poderia proteger os interesses dos passageiros e promover de forma mais eficaz os serviços de segurança da aviação através do contacto directo entre as transportadoras e os aeroportos.

2.4.3. Mesma opção que a do ponto 2.4.2, mas regulamentada por uma directiva da UE.

2.4.4. Os Estados-Membros assumem todas as despesas com a segurança aeroportuária , eliminando a participação de terceiros e toda e qualquer forma de discriminação a fim de seleccionar a solução mais vantajosa para os passageiros, as autoridades aeroportuárias, as transportadoras e os governos.

2.5. O Comité apoia a conclusão da Comissão de que é a terceira opção a que melhor serve os interesses dos consumidores e promove a eficiência dos serviços de segurança aeroportuários, e salienta que a gestão desta opção a nível nacional levaria a um aumento apenas marginal dos custos caso a Comissão aceite usar como órgãos de supervisão os secretariados dos CNSA já criados de acordo com as disposições da Directiva relativa às taxas aeroportuárias (1).

2.6. Ao mesmo tempo, o Comité considera que a opção escolhida pela Comissão só alcançará o seu objectivo se os governos concordarem, por sua vez, em aumentar significativamente o seu contributo para os custos envolvidos.

2.7. No que toca às disposições da directiva em matéria de transparência, o Comité considera que elas devem afirmar expressamente que esse aspecto abrange não só os problemas decorrentes dos custos da segurança da aviação mas também os actuais mecanismos de financiamento; os operadores e os passageiros só compreenderão de que forma as autoridades aeroportuárias calculam as taxas de segurança se esses mecanismos de financiamento forem abertos e transparentes. Da mesma forma, também devem ser divulgados os custos com o pessoal de segurança e os principais indicadores de desempenho que lhes são aplicados.

No que diz respeito às secções «Consulta e vias de recurso» e «Transparência» do n.o 3 («Elementos jurídicos da proposta») da Exposição de Motivos, o Comité entende que os representantes das organizações de passageiros, enquanto principais contribuidores para o orçamento da segurança da aviação, devem participar no diálogo sobre a matéria entre as autoridades aeroportuárias e as transportadoras aéreas, pelo menos com o estatuto de observadores. Poder-se-ia, assim, evitar a introdução ou a continuação indevida de procedimentos de segurança onerosos e embaraçosos para os passageiros que não contribuam para diminuir sensivelmente a ameaça do terrorismo. Em regra, essas medidas são propostas pelas autoridades dos EUA e/ou de Israel em complemento dos procedimentos habituais. Aplicam-se em certas situações, consoante o nível de risco, mas algumas autoridades da UE, por excesso de zelo e, por vezes, por receio de serem responsáveis por uma má avaliação dos riscos, têm tentado torná-las permanentes. É por isso que geralmente rejeitam as propostas da sociedade civil organizada de debate conjunto sobre estas matérias.

2.8.1. Assim, por exemplo, no Aeroporto Nacional de Bruxelas, os passageiros são muitas vezes obrigados a tirar os sapatos antes de passarem no detector de metais, para que os sapatos sejam controlados separadamente; isso gera o risco de contaminação quando os passageiros caminham descalços na zona do controlo de segurança, em que podem encontrar-se milhões de vírus, nomeadamente de espirros de pessoas contaminadas com a gripe suína. Entretanto, a entidade gestora do aeroporto adquiriu, recorrendo a fundos públicos, uma quantidade importante de scanners e de equipamentos de detecção de última geração para controlar o calçado dos passageiros sem que estes tenham que se descalçar. Este equipamento está instalado na zona dos controlos de segurança mas não é usado durante os controlos dos passageiros.

2.8.2. Um outro caso a salientar é a proibição de levar mais do que uma quantidade ridiculamente pequena de líquidos a bordo; o limite máximo autorizado, devido a um excesso injustificável de zelo, é de 100 ml por passageiro.

2.9. Apesar da incompatibilidade entre a proibição dos lucros operacionais de actividades de segurança da aviação, imposta pela directiva, e a filosofia que subjaz à própria existência e ao funcionamento das empresas privadas, orientadas para a maximização do lucro, tentando ao mesmo tempo evitar qualquer outro tipo de má interpretação do artigo 7.o da proposta de directiva, o Comité recomenda fortemente à Comissão que aceite que as empresas privadas podem assegurar os serviços de segurança aérea nos aeroportos, com a excepção das operações de rastreio e detecção.

2.10. O CESE está convicto de que a boa aplicação da proposta da Comissão, juntamente com o reforço do papel dos representantes da sociedade civil, traria grandes vantagens para os cidadãos da Europa e do resto do mundo, bem como para o sector da aviação e para os operadores dos aeroportos da UE.

3. Observações na generalidade

3.1. A proposta de directiva da Comissão: Resultado de uma ampla consulta

3.1.1. Durante a elaboração da directiva, a DG TREN consultou os Estados-Membros e as organizações representativas da indústria e dos consumidores e usou dados enviados por onze Estados-Membros, nove organizações de autoridades aeroportuárias e transportadoras e uma organização de passageiros.

3.1.2. Nenhum dos Estados-Membros apoiou a proposta de os governos nacionais passarem a suportar todas as despesas, argumentando que elas faziam parte integrante do exercício de uma actividade comercial no sector da aviação e deveriam, por isso, ser custeadas pela própria indústria da aviação, da mesma forma que a indústria automóvel investe na segurança dos veículos. Todos os Estados-Membros apelaram a uma interdição total dos lucros operacionais com essas actividades e salientaram a importância de garantir um elevado nível de transparência neste domínio.

3.2. Delimitação do problema

3.2.1. Compreender o custo da segurança da aviação

3.2.1.1. Há três elementos principais: os custos da segurança aeroportuária, os custos para a transportadora e os custos para os Estados-Membros. Os controlos de segurança aos passageiros e à bagagem absorvem a maior parte desses custos.

3.2.1.2. O custo dos controlos de segurança é de duas ordens: salários e despesas com infra-estruturas e equipamento. Os serviços de segurança são geralmente fornecidos por organizações nacionais competentes ou delegados na administração aeroportuária ou numa empresa privada especializada.

3.2.2. Quanto custa e quem paga?

Em 2007, o custo da segurança na aviação em toda a UE elevou-se a cerca de 1,6 mil milhões de euros, ou seja, cerca de 1 % do custo médio de um bilhete de avião pago pelos mais de 636 milhões de passageiros que embarcaram em aeroportos comunitários. A maior parte dos custos suportados pelos Estados-Membros e pela indústria é recuperada através das taxas e dos custos adicionais pagos pelos passageiros. No total, mais de 90 % dos custos com a segurança são suportados pelas empresas de aviação, pelos passageiros e pelas empresas de transporte aéreo de mercadorias, ao passo que os governos nacionais apenas contribuem com 6 a 7 % através de dotações orçamentais.

3.2.3. Discriminação nos regimes de taxas de segurança no sector da aviação

Os passageiros da aviação estão sujeitos aos mesmos controlos de segurança independentemente do seu destino final na UE, incluindo em voos domésticos. Nessa continuidade, os custos da segurança deveriam ser idênticos. Infelizmente, para reduzir as suas despesas, as transportadoras repercutem nos passageiros os custos com os controlos de segurança, que só a elas deveria competir pagar. De um modo geral, as transportadoras nacionais aproveitam-se da sua posição dominante para exercer pressão sobre os seus aeroportos nacionais, orientando a tarifação a favor dos voos domésticos e aumentando os preços para os voos provenientes do estrangeiro.

Quadro 1: Custo da segurança da aviação por passageiro para voos internacionais dentro da UE e para voos domésticos.

País / Aeroporto Dentro da UE Nacionais Roménia – Aeroporto de Bucareste €7,50 €3,81 Espanha – todos os aeroportos €1,39 €1,18 Lituânia – Vilnius €2,32 / MT do peso máximo da aeronave na descolagem €1,16 / MT do peso máximo da aeronave na descolagem Chipre – Larnaca €0,39 0

O quadro 1 dá um exemplo da aplicação pelas transportadoras nacionais de diferentes taxas pelos serviços de segurança em voos domésticos e internacionais, uma prática que viola flagrantemente o disposto no artigo 5.o do Regulamento n.o 300/2008 relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil (2).

3.3. Concepção e simulação das diferentes opções / seleccionar a melhor opção

Ao preparar a directiva, a Comissão recorreu à simulação matemática para examinar quatro opções com base nos princípios internacionais em vigor em matéria de taxas de segurança no sector da aviação.

3.3.1. Opção 1: A UE não intervém no processo, e consequências desta posição

As taxas impostas levarão a que haja mais discriminação entre transportadoras e passageiros.

3.3.2. Opção 2: a auto-regulação aceite pela OACI e pela indústria poderia proteger os interesses dos passageiros e promover mais eficazmente a segurança da aviação através de contactos directos entre os aeroportos e as transportadoras.

Um regime semelhante existe desde 1981 sob a forma das regras da OACI (Organização da Aviação Civil Internacional), mas a auto-regulação não tem dado resultados consideráveis.

3.3.3. Opção 3: Mesma que a opção 2, mas regulamentada por uma directiva da UE.

As transportadoras aéreas também podem intentar acções legais contra os aeroportos se as taxas de segurança forem discriminatórias ou usadas para outros fins que não a segurança. Esta solução é apoiada por uma série de políticas comunitárias conexas e coaduna-se com as legislações nacionais na matéria.

3.3.4. Opção 4: Os Estados-Membros custeiam na íntegra as despesas com a segurança aeroportuária, eliminando assim a intervenção de terceiros e toda e qualquer forma de discriminação.

Esta solução desencoraja as melhorias da qualidade dos serviços de segurança, uma vez que os operadores do sector deixariam de ter motivação para reduzir os custos. Além disso, esta opção foi veementemente rejeitada pelos Estados-Membros.

3.4. Avaliação pelo Comité da escolha da Comissão dos princípios usados para definir os novos métodos

3.4.1. Subsidiariedade

3.4.1.1. O princípio da subsidiariedade aplica-se na medida em que a proposta não é da competência exclusiva da Comunidade e quando os objectivos desta não podem ser suficientemente realizados por cada Estado-Membro individualmente, dado que os regimes de taxas de segurança e a determinação das taxas de segurança em cada aeroporto não estão regulamentados de modo uniforme na UE.

3.4.1.2. Continuam a existir regimes de taxas diferentes nos Estados-Membros, o que impede a criação de condições de concorrência verdadeiramente equitativas para os aeroportos e para as transportadoras aéreas.

3.4.1.3. A aplicação em toda a UE de um conjunto comum de regras básicas no que respeita às taxas de segurança garantirá uma concorrência leal entre os parceiros do sector aéreo aquando da definição dos parâmetros para a imputação dos custos de segurança dos aeroportos.

3.4.1.4. Existem diferentes regimes de taxas na UE, devido à falta de princípios fundamentais uniformemente aplicados para a determinação das taxas de segurança. A directiva proposta vem colmatar esta lacuna ao definir e propor um método único para a determinação dessas taxas, permitindo uma aplicação uniforme.

3.4.1.5. A proposta limita-se à definição de um conjunto mínimo de regras a observar pelos Estados-Membros e/ou os operadores aeroportuários na determinação dos níveis das taxas de segurança. A directiva não impõe um sistema de tarifação específico. A definição desse regime é da responsabilidade dos Estados-Membros.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da subsidiariedade são correctas e necessárias para a aplicação da nova directiva.

3.4.2. Responsabilidade do Estado

3.4.2.1. Como no caso da subsidiariedade, este princípio aplica-se sempre que uma proposta sai do âmbito das competências exclusivas da Comunidade; idêntico problema se coloca para ambos os princípios adoptados com vista à elaboração da directiva.

3.4.2.2. A proposta limita-se à definição de um conjunto mínimo de regras a observar pelos Estados-Membros e/ou os operadores aeroportuários na determinação dos níveis das taxas de segurança. A directiva não impõe um sistema de tarifação específico. A definição desse regime é da responsabilidade dos Estados-Membros.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da responsabilidade do Estado são adequadas e necessárias para a aplicação da directiva, atendendo às condições assimétricas potencialmente incompatíveis e as disparidades em matéria de alertas de terrorismo, assim como à nacionalidade da transportadora. O contributo financeiro dos governos para a segurança da aviação deve ser reavaliado e significativamente aumentado, uma vez que são os governos os principais órgãos estatais responsáveis pela luta antiterrorismo.

3.4.3. Tarifação

3.4.3.1. A cobrança de taxas pela prestação de serviços de navegação aérea e de serviços de assistência em escala já é tratada, respectivamente, no Regulamento (CE) n.o 1794/2006 da Comissão, de 6 de Dezembro de 2006, que estabelece o regime comum de tarifação dos serviços de navegação aérea (3), e na Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (4).

3.4.3.2. Os custos jurídicos ligados à segurança não podem ser definidos por uma tarifação uniforme devido às enormes disparidades entre os níveis de contribuição dos Estados-Membros para o desenvolvimento, a implantação e a aplicação de sistemas de segurança da aviação nos aeroportos nacionais.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da tarifação são correctas e necessárias para a aplicação da nova directiva. Contudo, é impossível elaborar um regime de tarifação uniforme devido às disparidades entre os Estados-Membros.

3.4.4. Informação e comunicação

3.4.4.1. Em geral, os utilizadores dos aeroportos na Europa e noutros continentes estão organizados em comités de operadores aeroportuários e envolvidos num diálogo permanente com a administração do aeroporto.

3.4.4.2. Isto permite o intercâmbio de informação no que toca aos procedimentos e métodos para calcular as taxas de segurança, e nomeadamente as previsões operacionais, os projectos de desenvolvimento e as exigências e desejos específicos dos utilizadores.

Conclusão : o princípio da informação e da comunicação directa entre os responsáveis pela segurança e as autoridades aeroportuárias foi bem escolhido e é necessário para a aplicação da nova directiva; tornar-se-ia ainda mais importante se fossem incluídas as relações públicas.

3.4.5. Harmonização

3.4.5.1. As despesas com a segurança poderiam ser harmonizadas nos aeroportos comunitários, em que essas despesas são inteiramente suportadas pelas taxas de segurança.

3.4.5.2. A receita dessas taxas não pode superar os custos totais da segurança, incluindo os fundos públicos; ou seja, não são permitidos lucros operacionais para este tipo de actividade.

3.4.5.3. Por este motivo, as taxas de segurança não podem, em geral, ser totalmente harmonizadas.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da harmonização das taxas são correctas e necessárias para a aplicação da nova directiva, embora deva salientar-se que é impossível harmonizar todas as taxas e que os lucros operacionais são proibidos.

3.4.6. Transparência

3.4.6.1. A transparência é fundamental quando a adopção de medidas de segurança nacionais mais restritivas do que as normas de base comuns estabelecidas em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 300/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2008, relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil e que revoga o Regulamento (CE) n.o 2320/2002 tem um impacto na economia.

3.4.6.2. Cabe notar que algumas dessas medidas só podem ser impostas, temporária ou permanentemente, a pedido expresso de um ou mais operadores aéreos.

Conclusão : a selecção e a aplicação do princípio da transparência são correctas e necessárias para a aplicação da directiva sempre que as normas de segurança nacionais sejam mais restritivas dos que as normas comunitárias ou a pedido dos operadores aéreos. Este princípio deve ser complementado por informação pormenorizada sobre a origem dos fundos e os organismos responsáveis pela obtenção desses fundos caso não sejam as autoridades aeroportuárias.

3.4.7. Necessidade de criar uma autoridade supervisora independente nacional em cada Estado-Membro

3.4.8. Já foi criado um comité nacional para a segurança da aviação (CNSA) em cada Estado-Membro, com uma estrutura interministerial.

3.4.9. Por serem órgãos governamentais, os secretariados dos CNSA não podem agir como autoridades supervisoras independentes, mas podem (atendendo ao profissionalismo e à reputação internacional dos seus especialistas e aos meios financeiros à sua disposição) verificar de forma neutra se as disposições da directiva são aplicadas adequada e eficazmente.

Conclusão : criar uma autoridade supervisora independente é uma opção correcta e necessária para a boa aplicação das disposições da nova directiva. Apesar de os secretariados dos CNSA fazerem parte de órgãos governamentais, o Comité entende que assumir este papel de forma neutra e profissional, reduzindo assim os esforços financeiros que os Estados-Membros terão que envidar para criar novos organismos e ajudá-los a tornar-se operacionais.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO L 70 de 14.3.2009, p. 11.

(2) JO L 97 de 9.4.2008, p. 72.

(3) JO L 341 de 7.12.2006, p. 3.

(4) JO L 272 de 25.10.1996, p. 36: