PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES E LUTA CONTRA A FRAUDE - RELATÓRIO ANUAL 1999 (apresentado pela Comissão)

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SUMÁRIO

Título I: As actividades da Comunidade

1. Evolução do dispositivo jurídico horizontal (primeiro e terceiro pilares)

1.1. Reforma da luta antifraude e criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude

1.1.1. O contexto da reforma

1.1.2. O novo quadro jurídico

1.1.2.1. A decisão de 28 de Abril de 1999

1.1.2.2. Os Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99

1.1.2.3. O Acordo Interinstitucional de 25 de Maio de 1999

1.1.3. Consequências da reforma

1.1.4. O arranque do Organismo Europeu de Luta Antifraude

1.1.5. O Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude

1.2. Actividades no âmbito do primeiro pilar

1.2.1. Protecção do euro

1.2.2. Luta contra o branqueamento de capitais

1.3. As actividades de protecção jurídica penal

1.3.1. O Corpus Juris

1.3.2. Luta contra a criminalidade organizada: negociação de um acordo de cooperação com a Suíça

2. Mudanças significativas no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade

2.1. Domínio aduaneiro e fiscalidade indirecta

2.1.1. Os regimes de trânsito

2.1.2. Os regimes preferenciais

2.1.3. A fiscalidade indirecta

2.1.3.1. O IVA

2.1.3.2. Os impostos especiais de consumo

2.2. Domínio agrícola

2.3. Domínio das acções estruturais

2.4. Os contratos públicos

2.5. A reforma da gestão financeira (SEM 2000)

2.6. A reforma interna da Comissão

3. Cooperação e parceria

3.1. Cooperação e parceria com os Estados-Membros

3.1.1. As iniciativas da Comissão relativamente aos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades

3.1.2. A cooperação judicial: a rede judiciária europeia

3.1.3. As acções de formação relativas à protecção dos interesses financeiros

3.2. Com os países candidatos à adesão

3.3. A assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro entre a Comunidade e os países terceiros

Título II : Estatísticas e análises

4. Fraudes e outras irregularidades

5. A situação em 1999

5.1. O nível global das fraudes e das outras irregularidades

5.2. As fraudes

5.2.1. Os casos de fraude comunicados pelos Estados-Membros

5.2.2. Casos em investigação no OLAF

5.3. As outras irregularidades

6. Tendências

6.1. O domínio dos recursos próprios tradicionais

6.2. As despesas agrícolas (FEOGA-Garantia)

6.3. O domínio das acções estruturais

6.4. As despesas directas

7. O acompanhamento financeiro

7.1. Recursos próprios

7.2. Despesas do FEOGA-Garantia

7.3. Acções estruturais

Título III: Medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade

8. O novo objectivo fixado pelo Tratado de Amesterdão

9. Um novo método de trabalho com os Estados-Membros

9.1. Reforço do papel do Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude

9.2. Elaboração de um questionário em cooperação com os Estados-Membros

9.3. A perspectiva de uma síntese para o período de 1999-2000

Anexos

Tabelas e gráficos

Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados da sua fiscalização, bem como as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercício de 1999 (nº 3 do artigo 17º do Regulamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 do Conselho)

INTRODUÇÃO

O ano de 1999 assinalou a reforma da organização da luta antifraude a nível comunitário. Com efeito, a partir de 1 de Junho de 1999, a Task Force "Coordenação da Luta Antifraude" (UCLAF) deu lugar ao "Organismo Europeu de Luta Antifraude" (OLAF). Com esta reforma, as instituições, sob o impulso do nível político mais elevado, quiseram dotar-se de estruturas que permitissem um salto qualitativo importante na luta contra todas as formas de fraude ou qualquer outra actividade ilegal, bem como contra os factos graves passíveis de procedimentos disciplinares, lesivos dos interesses financeiros comunitários e da credibilidade da construção europeia.

O presente relatório da Comissão relativo a 1999 faz o balanço das actividades "não operacionais" do OLAF [1], bem como, tal como as edições precedentes, o das acções desenvolvidas pelas outras Direcções-Gerais e Serviços da Comissão em prol da protecção dos interesses financeiros comunitários e da luta contra a fraude. O novo dispositivo legislativo relativo à luta antifraude [2], que entrou em vigor em 1 de Junho de 1999, alarga e reforça as responsabilidades do Organismo, que abrangem, para além das missões operacionais de inquérito e de coordenação, as missões ligadas à protecção de interesses financeiros comunitários contra comportamentos irregulares passíveis de procedimentos administrativos ou penais.

[1] O primeiro relatório do OLAF relativo às suas actividades operacionais foi publicado em 23.5.2000. Este relatório é publicado anualmente a partir da data de criação do Organismo (o próximo relatório do OLAF cobrirá o período compreendido entre 1 de Junho de 2000 e 31 de Maio de 2001 e será publicado no segundo semestre de 2001).

[2] Dispositivo (JO L 136 de 31.5.1999) que inclui, nomeadamente, para além da Decisão da Comissão 99/352/CE, CECA, Euratom, de 28 de Abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), um Regulamento (CE) do Conselho e do Parlamento Europeu relativo aos inquéritos do OLAF e um acordo interinstitucional relativo aos inquéritos internos do Organismo.

Por conseguinte, o ano de 1999 marcou uma etapa importante, tendo a criação da nova estrutura do Organismo constituído, para a Comissão, uma prioridade fundamental que implicou, para além da afectação de pessoal ao Organismo, a definição de uma nova estratégia antifraude, que foi adoptada pelo Colégio em 28 de Junho de 2000 [3]. Esta nova política visa, nomeadamente, a criação de uma parceria reforçada com os Estados-Membros, em conformidade com o espírito do artigo 280º do Tratado CE, que com efeito, atribui um papel específico à Comissão no que diz respeito ao reforço da cooperação com as autoridades nacionais especializadas em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta contra a fraude.

[3] Comunicação da Comissão sobre a luta antifraude "Para uma abordagem estratégica global", COM (2000) 358 final.

Nesta perspectiva, o próximo relatório da Comissão, relativo ao ano 2000 [4], efectuará, em conformidade com o n.º 5 do artigo 280º do Tratado CE, o balanço das actividades da Comunidade Europeia (instituições comunitárias) e dos Estados-Membros no domínio da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias a partir da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão (1 de Maio de 1999). As contribuições dos Estados-Membros serão examinadas no âmbito do Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude (COCOLAF), que se reunirá periodicamente com o objectivo de estabelecer uma cooperação eficaz com as autoridades nacionais, nomeadamente na perspectiva da elaboração do relatório a que se refere o artigo 280º do Tratado CE. A principal inovação residirá assim na enumeração regular das medidas que os Estados-Membros tiverem tomado para proteger os interesses financeiros da Comunidade.

[4] O próximo relatório, relativo ao ano 2000, que integra estas contribuições nacionais, deverá ser publicado na Primavera de 2001.

A título informativo, recorde-se que o orçamento comunitário para 1999 [5] representa 84,9 mil milhões de euros (execução das dotações de pagamento). O seu financiamento é assegurado pelos recursos próprios tradicionais (13,8 mil milhões de euros), pelo IVA (31,1 mil milhões de euros) e pelo quarto recurso, vertido directamente no orçamento comunitário, que constitui a sua principal receita (37,5 mil milhões de euros). No que diz respeito às despesas, estas continuam a ser principalmente do sector agrícola (39,5 mil milhões de euros, ou seja, 47% do total). As acções estruturais representam 30,4 mil milhões de euros (36% do total) e as despesas directamente geridas pela Comissão (acções externas, Investigação e Desenvolvimento, etc.) elevam-se a 10,9 mil milhões de euros (13% do total, sem contar com as despesas de administração e de pessoal).

[5] Fonte: Vade-mécum orçamental (Comissão Europeia), edição de 2000, doc. SEC (2000) 1200.

Por último, convém ter em mente que os casos de fraude e outras irregularidades cometidas em detrimento dos interesses financeiros das Comunidades devem ser detectados pelos Estados-Membros e pela Comissão, em estreita cooperação. Os Estados-Membros têm especiais obrigações nesta matéria, dado que recebem os recursos próprios tradicionais por conta das Comunidades e administram cerca de 80% das despesas do orçamento comunitário. Do mesmo modo que no exercício precedente, o presente relatório estabelece uma distinção entre «fraudes» e «irregularidades» a partir das comunicações regulamentares dos Estados-Membros. Da mesma forma, as interpretações efectuadas no presente relatório devem ser lidas com prudência, uma vez que o carácter real, fraudulento ou não, de uma irregularidade pode revelar-se após um período mais ou menos longo, no termo de um inquérito mais aprofundado.

De modo sintético, o nível da fraude e das irregularidades verificadas ou suspeitadas em 1999 é comparável ao dos anos precedentes (os quadros anexados ao presente relatório apresentam em pormenor a situação dos casos comunicados pelos Estados-Membros em 1999, permitindo os gráficos a comparação com os três anos anteriores, de forma global, sem distinção entre as noções de «fraude» e de «irregularidade»). Só o domínio das acções estruturais (Fundos Estruturais e Fundo de Coesão) registou uma evolução significativa em 1999, tanto em termos de casos comunicados como de montantes envolvidos, o que reflecte os esforços acrescidos dos Estados-Membros em matéria de controlo e de detecção.

O relatório evoca os acontecimentos marcantes de 1999, indicando sempre que possível as evoluções mais recentes. Trata-se num primeiro título, para além da reforma da luta antifraude, da evolução do dispositivo jurídico «horizontal» (primeiro e terceiro pilares) no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente com a protecção do euro, da evolução do dispositivo jurídico sectorial (recursos próprios - alfândegas e fiscalidade indirecta, despesas agrícolas e estruturais, despesas directas - administradas pela Comissão) e da cooperação com os Estados-Membros e os países terceiros, entre os quais os países candidatos à adesão. O relatório contém igualmente um terceiro título breve (o segundo título é composto por análises estatísticas), que descreve a situação actual do relatório da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade à luz do disposto no artigo 280º do Tratado CE e lança as bases de um novo método de trabalho, no âmbito das estruturas existentes (nomeadamente, o COCOLAF), cuja aplicação prosseguirá em 2001, na perspectiva da elaboração do próximo relatório.

Título I : As actividades da Comunidade

1. Evolução do dispositivo jurídico horizontal (primeiro e terceiro pilares)

1.1. Reforma da luta antifraude e criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude

1.1.1. O contexto da reforma

A autoridade orçamental (o Parlamento Europeu e o Conselho) manifestou o desejo de que a UCLAF melhorasse a sua eficácia [6], visando igualmente o reforço da luta contra a fraude e as irregularidades nas instituições comunitárias. Por iniciativa do Presidente do Conselho Europeu, foi criado no início de 1999 um "Grupo interinstitucional de alto nível", que reúne representantes da Comissão, do Parlamento Europeu e do Conselho.

[6] Nomeadamente na sequência da publicação do relatório especial n.° 8/98 do Tribunal de Contas sobre o funcionamento da UCLAF (JO C 230 de 22.7.1998). Ver igualmente a Resolução de 7.10.1998 do Parlamento Europeu (JO C 328 de 26.10.1998), bem como as conclusões do Conselho Ecofin de 23.11.1998 sobre a luta contra a fraude.

O Conselho Europeu de Colónia de Junho de 1999 congratulou-se especialmente com a cooperação exemplar, estreita e construtiva entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, que em pouco tempo tornou possível a elaboração das bases jurídicas que permitiram ao Organismo dar início aos seus trabalhos, como previsto, em 1 de Junho de 1999 (como solicitara o Conselho Europeu de Viena, em Dezembro de 1998). Segundo as conclusões do Conselho Europeu de Colónia, a criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude, com o dispositivo jurídico que o acompanha, constitui um sinal político forte, que mostra que a União pode agir no domínio da luta contra a fraude, a corrupção e a má gestão [7].

[7] Em 15.3.1999, o Comité dos peritos independentes apresentou o seu "Primeiro relatório sobre as alegações de fraude, de má gestão e de nepotismo na Comissão Europeia". Em 10.9.1999, este comité apresentou o seu "Segundo relatório sobre a reforma da Comissão - análise das práticas em vigor e propostas tendentes a remediar a má gestão, as irregularidades e a fraude".

1.1.2. O novo quadro jurídico

O novo quadro jurídico para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e para a luta contra a fraude e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses comunitários, adoptado com base numa proposta da Comissão apresentada em 17 de Março de 1999 [8], é o seguinte:

[8] JO C 231 de 12.5.1999.

-em 28 de Abril de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) [9];

[9] JO L 136 de 31.5.1999, p. 20.

-em 25 de Maio de 1999, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram o Regulamento (CE) n.° 1073/99 relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF [10]. Uma vez que o Tratado de Amesterdão entrou em vigor em 1 de Maio de 1999, o Parlamento Europeu participou no processo de decisão, no âmbito do procedimento de "co-decisão";

[10] JO L 136 de 31.5.1999, p. 1. Em 25.5.1999, o Conselho adoptou, com base no artigo 203º do Tratado Euratom, o Regulamento (Euratom) n.° 1074/99 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude - regulamento com o mesmo objecto que o Regulamento (CE) n.° 1073/99.

-em 25 de Maio de 1999, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão adoptaram o Acordo Interinstitucional relativo aos inquéritos internos efectuados pelo OLAF, que contém, em anexo, uma decisão-modelo interna [11]. A fim de regular os direitos e as obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades objecto de um inquérito interno efectuado pelo OLAF, as instituições e órgãos comunitários são convidados a adoptar decisões internas com base no regulamento, neste acordo interinstitucional e no seu anexo.

[11] JO L 136 de 31.5.1999, p. 15.

1.1.2.1. A decisão de 28 de Abril de 1999

A decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 indica que o Organismo retoma todas as atribuições da UCLAF, nomeadamente as relativas à preparação das disposições legislativas e regulamentares nos domínios de actividade do Organismo.

Além disso, o Organismo goza de uma verdadeira independência operacional (artigo 3º da decisão). É colocado sob a direcção de um Director, responsável pela execução dos inquéritos, que não solicita nem aceita instruções da Comissão, de qualquer Governo ou de qualquer outra instituição, órgão ou organismo.

O director é designado pela Comissão por cinco anos, após concertação com o Parlamento Europeu e o Conselho. O Director exerce as suas funções de inquérito sob a fiscalização de um Comité, cuja composição e competências são determinadas pelos Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99.

O Comité de Fiscalização do Organismo, instituído pela decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, é composto por cinco personalidades independentes altamente qualificadas em matéria de luta antifraude [12].

[12] Cf. ponto 0 infra.

1.1.2.2. Os Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99

A independência operacional do Organismo, tal como resulta da Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, é confirmada pelos Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99 que, nos seus artigos 5º e 6º, determinam que o Director do Organismo instaure e dirija os inquéritos (externos, nos Estados-Membros, e internos, nas instituições, órgãos ou organismos comunitários) sob a sua própria responsabilidade [13].

[13] No que diz respeito às outras actividades do Organismo, este comporta-se como qualquer outro serviço da Comissão.

Por conseguinte, o legislador quis tomar disposições destinadas a garantir a independência operacional e funcional do Organismo. A instituição do Comité de Fiscalização do Organismo e a posição estatutária do Director constituem os elementos tangíveis desta independência que o legislador pretendeu colocar no centro da reforma, precisando nomeadamente que nenhum deles pode solicitar ou receber instruções dos governos ou das instituições. O Comité de Fiscalização assiste o director neste processo e vela, com este, por que todas as garantias ligadas aos direitos das pessoas sejam respeitadas; o mesmo se passa no que diz respeito à protecção e à confidencialidade das trocas de dados segundo as regras em vigor. Esta reforma obedece aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Dentro da Comissão, o Organismo participa, a nível dos serviços, no processo de elaboração da legislação. Independente e interinstitucional nas suas funções operacionais, deve poder participar no dispositivo de investigação, de intercâmbio de informações e de análise operacional de forma objectiva e imparcial.

1.1.2.3. O Acordo Interinstitucional de 25 de Maio de 1999

O Acordo Interinstitucional (Parlamento Europeu, Conselho e Comissão) relativo aos inquéritos internos efectuados pelo OLAF prevê um regime comum que inclui medidas de execução necessárias à realização dos inquéritos conduzidos pelo Organismo para lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros das Comunidades ou procurar os factos graves relacionados com o exercício de actividades profissionais [14], passíveis de procedimentos disciplinares ou penais.

[14] Factos susceptíveis de constituir uma falta às obrigações dos membros, dirigentes, pessoal ou agentes das instituições ou órgãos das Comunidades.

Neste novo quadro jurídico, em 2 de Junho de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades [15]. Esta decisão precisa as regras de intervenção dos agentes do OLAF nos inquéritos internos da Comissão e visa garantir os direitos das pessoas susceptíveis de serem objecto de inquéritos administrativos. A decisão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias simultaneamente com a decisão do Conselho relativa ao mesmo objecto [16] (encontram-se em curso discussões relativas a outras instituições ou organismos comunitários [17]).

[15] JO L 149 de 16.6.1999, p. 57.

[16] Decisão 1999/394/CE, Euratom do Conselho, de 25.5.1999, JO L 149 de 16.6.1999, p. 36.

[17] No final de 1999, apenas o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento não tinham ainda adoptado tais disposições. A aplicabilidade do novo dispositivo foi contestada por estes dois órgãos comunitários e é actualmente objecto de recurso perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (processos C-11/00 e C-15/00).

1.1.3. Consequências da reforma

No que se refere à instrução de inquéritos, o novo dispositivo confere ao Organismo as funções e os meios operacionais de que a Comissão dispõe e alarga a sua função de inquérito interno, "herdada" da UCLAF, a todas as instituições, órgãos ou organismos da família comunitária. Assim, o Organismo pode decidir autonomamente dar início a um inquérito interno numa instituição ou num órgão comunitário, ou eventualmente transmitir processos às autoridades judiciárias nacionais competentes.

1.1.4. O arranque do Organismo Europeu de Luta Antifraude

O Organismo está administrativa e orçamentalmente ligado à Comissão. Em conformidade com a decisão de 28 de Abril de 1999, o seu Director exerce o poder de recrutar e nomear o seu pessoal e prepara um anteprojecto de orçamento que transmite atempadamente ao Director-Geral do Orçamento: despesas de pessoal, despesas diversas de funcionamento (incluindo as despesas imobiliárias e de informática) e despesas ligadas ao exercício das suas missões operacionais (doravante o Organismo é claramente identificado no orçamento geral da União Europeia).

A organização estrutural que o Organismo Europeu de Luta Antifraude prevê para si próprio destina-se essencialmente a dotá-lo de inspectores experientes que serão repartidos num pólo operacional polivalente, que trabalhará em estreita cooperação com um pólo "Política e legislação", que concretizará a importância da exploração, em termos de progressos legislativos, das verificações no terreno.

Concretamente, foi decidido que o OLAF contará 300 agentes no final de 2001. Com efeito, estão inscritos 224 lugares no quadro dos efectivos para o ano 2000, tendo a Comissão solicitado à autoridade orçamental 76 lugares suplementares para o Organismo a título do projecto de orçamento de 2001 [18]. Os procedimentos de recrutamento encontram-se em curso. A experiência em matéria de inquéritos deve, naturalmente, ser procurada junto dos serviços nacionais dos Estados-Membros que dispõem do número de efectivos qualificados necessário. O OLAF prossegue o objectivo de constituir equipas capazes de levar a cabo os inquéritos antifraude e, aspecto essencial, de efectuar, tanto no domínio dos inquéritos externos como no dos inquéritos internos, o acompanhamento judiciário em coordenação com os serviços nacionais competentes [19].

[18] O Organismo contava 119 agentes no final de 1999, tendo a Comissão solicitado 30 lugares suplementares para 1999 através de dois orçamentos rectificativos e suplementares, aceites pela autoridade orçamental.

[19] Os perfis de lugar serão portanto orientados para os conhecimentos específicos relativos, nomeadamente, aos domínios da "informação", da "anticorrupção" e do reforço da dimensão penal.

1.1.5. O Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude

O Comité de Fiscalização do OLAF foi criado pela decisão da Comissão de 28.4.1999 que institui o Organismo. Através do Regulamento (CE) n.° 1073/99 de 25.5.1999, o Parlamento Europeu e o Conselho especificaram o papel deste Comité e fixaram as regras relativas ao seu funcionamento.

Nos termos do Regulamento nº 1073/99, o Comité de Fiscalização é composto por cinco membros que dispõem de um mandato de três anos renovável. Estas personalidades, susceptíveis de exercer funções elevadas nos seus países, foram nomeadas de comum acordo pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão [20].

[20] Cf. Decisão 1999/C 220/01 do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão de 19.7.1999 relativa à nomeação dos membros do Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude, JO C 220 de 31.7.1999, p. 1. Os membros do Comité são a Sra. M. Delmas-Marty (F), nomeada Presidente do Comité pelos seus pares, e os Srs. E. Bruti-Liberati (I), J. N. da Cunha Rodrigues (P), R. Kendall (UK) e H. Noack (D). O Comité, deve reunir-se pelo menos dez vezes por ano.

1.2. Actividades no âmbito do primeiro pilar

1.2.1. Protecção do euro

Na sua comunicação de 22 de Julho de 1998 [21] ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu, a Comissão anunciou a necessidade de inscrever as iniciativas para a protecção do euro no âmbito de uma abordagem global. Entre as prioridades definidas para uma acção a nível europeu com a finalidade de assegurar uma protecção eficaz do euro figuravam a formação, o intercâmbio de informações, a cooperação, a assistência mútua e a protecção penal do euro contra a contrafacção de moeda mediante a aproximação das disposições de direito penal nacional.

[21] COM (1998) 474 final.

À Europol, cuja competência foi alargada pelo Conselho à falsificação de moeda [22], foi confiada a missão de assistir os serviços de detecção que trabalham no terreno no âmbito da protecção do euro contra a contrafacção de moeda.

[22] Decisão do Conselho de 29.4.1999, JO L 149 de 28.5.1999.

Um projecto de decisão-quadro destinado a reforçar a protecção penal do euro foi examinado no Conselho "Justiça e Assuntos Internos" de 2 de Dezembro de 1999 [23]. Este primeiro dispositivo deve ser completado. Na sequência dos trabalhos e das consultas desenvolvidas em 1999 com os peritos dos Estados-Membros na matéria, com o Banco Central Europeu e com os outros organismos envolvidos (entre os quais a Europol), a Comissão apresentou em 26 de Julho de 2000 [24] uma proposta de regulamento relativo à protecção do euro contra a falsificação. Esta proposta prevê:

[23] Decisão-quadro adoptada em 29 de Maio de 2000, JO L 140 de 14.6.2000.

[24] COM (2000) 492 final.

-a recolha dos dados técnicos,

-a criação de um sistema de informação estratégico e operacional e de uma rede de comunicação sobre a contrafacção do euro,

-a obrigação de comunicar todos os dados relativos às falsificações,

-o acesso das autoridades nacionais e das instituições e outros órgãos competentes a essas informações,

-a intensificação da assistência mútua em matéria de contrafacção do euro, incluindo com os países terceiros e, nomeadamente, os países candidatos à adesão.

1.2.2. Luta contra o branqueamento de capitais

A utilidade de poder dispor de informações sobre transacções financeiras suspeitas, para efeitos de protecção dos interesses financeiros das Comunidades, foi, com efeito, demonstrada várias vezes pela prática da UCLAF e do OLAF [25], uma vez que estas informações permitem estabelecer uma ligação entre os autores dos factos e os organizadores, por forma a poder levá-los a juízo. Por esta razão, a vertente "branqueamento" de um processo de fraude comunitário deverá ser abrangida por obrigações de cooperação idênticas às relativas às infracções de origem [26].

[25] Cf. relatórios anuais antifraude da Comissão, nomeadamente os relatórios de 1997 - COM (1998) 276 final - e de 1998 - COM (1999) 590 final, relativos a processos de tráfico de álcool.

[26] O Conselho Ecofin de 17 de Julho de 2000 declarou-se "favorável, em princípio, à participação da Comissão em intercâmbios de informações sobre os casos de fraude e de corrupção lesivos dos interesses financeiros das Comunidades" (ponto 4 das conclusões do debate de orientação do Conselho relativo à proposta de directiva de alteração).

A Comissão apresentou uma proposta de alteração da Directiva 91/308/CEE relativa ao branqueamento de capitais [27], a fim de ter em conta a transformação dos circuitos financeiros ligados ao branqueamento e a extensão do branqueamento, para além do tráfico de droga, naturalmente já coberto pela directiva de 1991, aos tráficos que implicam a criminalidade organizada em actos ilegais lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. A Comissão pretendeu alargar nomeadamente as obrigações da directiva de origem a certas actividades e profissões não financeiras. É igualmente introduzida a obrigação, para as autoridades nacionais, de cooperarem com vista a combater as actividades de branqueamento lesivas dos interesses financeiros das Comunidades.

[27] COM (1999) 352 final.

1.3. As actividades de protecção jurídica penal

1.3.1. O Corpus Juris

No seguimento do estudo de direito comparado lançado pela Comissão a pedido do Parlamento Europeu para avaliar todas as possibilidades de reforço da protecção penal dos interesses financeiros europeus [28], o estudo de acompanhamento do "Corpus Juris" foi finalizado em Setembro de 1999 com a apresentação, pelo grupo de investigadores penalistas, de um relatório final baseado em quatro relatórios de síntese. O estudo apresenta um exame completo da necessidade, legitimidade e viabilidade do "Corpus Juris", contendo disposições penais para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. O estudo analisa o impacto de todas as recomendações à luz do direito penal de cada Estado-Membro. Este estudo foi publicado [29] e foi objecto de uma apresentação ao Parlamento Europeu (Comissão do Controlo Orçamental).

[28] Cf. relatório anual de 1998, capítulo 3, ponto 5.

[29] "La mise en oeuvre du Corpus Juris dans les États membres", Sra. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utreque, 2000.

1.3.2. Luta contra a criminalidade organizada: negociação de um acordo de cooperação com a Suíça [30]

[30] Cf. relatório anual de 1998, capítulo 4, ponto 3.

As relações económicas entre as Comunidades e a Suíça intensificar-se-ão proximamente com base em sete acordos bilaterais [31] (assinados mas ainda não ratificados). No entanto, estes acordos não contêm qualquer disposição destinada a melhorar a cooperação no âmbito da luta contra a fraude e a criminalidade financeira.

[31] COM (1999) 229 final.

Além disso, a aplicação prática do protocolo de assistência mútua de 1997, apesar dos progressos que representou, continua a debater-se com obstáculos. Um grupo de peritos bilateral Comissão/Suíça reuniu-se ao longo de 1999 e realizou consultas a fim de identificar as dificuldades surgidas sob o ângulo da cooperação em matéria de fraudes organizadas por residentes que operam a partir do território suíço.

Por estas razões, a Comissão solicitou ao Conselho directrizes de negociação [32] que, com base nestas conversações, visam melhorar o quadro jurídico da cooperação em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários contra a criminalidade financeira organizada.

[32] SEC(2000) 1883 final.

Em 1 de Dezembro de 1999 foi assinado um conjunto de conclusões entre o Director do Organismo Europeu de Luta Antifraude e o Director do Gabinete da Integração, em Berna, a fim de criar pontos de contacto centrais.

2. Mudanças significativas no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade

O presente capítulo apresenta as mudanças registadas na legislação sectorial relativa às grandes políticas da União em matéria de ajuda e de co-financiamento de acções a favor dos Estados-Membros, na medida em que comportem uma vertente relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades .

As principais mudanças dizem respeito ao domínio dos recursos próprios, ao domínio agrícola e às acções estruturais.

O tema da protecção dos interesses financeiros faz parte das prioridades da Comissão. O processo de reforma administrativa, que a instituição lançou no início de 2000 no que diz respeito à administração geral das dotações cuja gestão lhe incumbe (com ou sem a participação dos Estados-Membros), constituiu, desde a entrada em funções, em 16 de Setembro de 1999, do novo Colégio, uma das suas principais prioridades. Esta reforma está a conduzir actualmente a um profundo reajustamento dos métodos de gestão e de auditoria financeira da Comissão, bem como das suas práticas administrativas. A revisão do regulamento financeiro, a criação de um serviço de auditoria interna e de um serviço financeiro central constituem outros tantos elementos que virão reforçar a protecção dos interesses financeiros. Uma secção deste capítulo é, aliás, consagrada à evolução da reforma da gestão financeira na Comissão, iniciada em 1995-1996 sob a designação "SEM 2000" e ainda em curso, no quadro mais geral da reforma interna da Comissão.

2.1. Domínio aduaneiro e fiscalidade indirecta

2.1.1. Os regimes de trânsito

Foram lançadas várias iniciativas, em estreita cooperação com as 22 administrações aduaneiras nacionais em causa [33], no âmbito do plano de acção [34], a fim restaurar a confiança dos operadores económicos no sistema.

[33] Os quinze Estados-Membros, bem como os 7 países terceiros partes na convenção «Trânsito comum» de 20.5.1987: Islândia, Noruega, Suíça, Hungria, Polónia, República Checa e Eslováquia.

[34] Comunicação da Comissão «Plano de acção para o trânsito na Europa - uma nova política aduaneira», COM(97) 188 final de 30.4.1997 (JO C 176 de 10.6.1997). Cf. Relatórios anuais anteriores, nomeadamente o relatório de 1998, capítulo 3, ponto 1.

As principais iniciativas são de ordem legislativa e dizem respeito à alteração do sistema comunitário de trânsito, como a convenção sobre o trânsito comum.

As alterações do Código Aduaneiro Comunitário [35] foram adoptadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho e entraram em vigor em 1999 [36]. Estas novas disposições clarificam e melhoram as regras de base relativas ao apuramento do regime de trânsito e às responsabilidades do titular deste regime, às garantias financeiras, ao enquadramento comunitário dos procedimentos simplificados e dos procedimentos de cobrança da dívida originada numa operação de trânsito comunitário.

[35] Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302 de 19.10.1992).

[36] Regulamento (CE) n.º 955/99 do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho no que diz respeito ao regime do trânsito externo (JO L 119 de 7.5.1999).

No que se refere às alterações necessárias às disposições relativas à aplicação do Código Aduaneiro Comunitário [37] e da convenção relativa ao trânsito comum, 1999 revelou-se um ano de ajustamento dos textos já elaborados anteriormente. Por conseguinte, pôde chegar-se a uma posição comum entre a Comissão, os Estados-Membros e as partes contratantes no que se refere à utilização de uma garantia mais completa relativamente à circulação de certas mercadorias sensíveis.

[37] Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253 de 11.10.1993).

No âmbito do programa Alfândega 2002 [38], a Comissão financia inteiramente a informatização do regime de trânsito comum e comunitário, nomeadamente com vista a acelerar o procedimento de apuramento das operações de trânsito, que actualmente se baseia na transmissão «em papel» dos dados relativos às mesmas entre as estâncias aduaneiras de partida e de destino. Assim que este procedimento informatizado for aplicado, contribuirá também para identificar mais rapidamente as anomalias e as irregularidades cometidas no âmbito do regime de trânsito que, pela sua própria natureza, é sensível às manobras fraudulentas.

[38] Decisão nº 105/2000 do Conselho e do Parlamento de 17.12.1999, JO L 13 de 19.1.2000.

A reforma dos regimes de trânsito está assim em vias de finalização, mas o seu êxito duradouro dependerá do empenhamento contínuo das 22 administrações aduaneiras nacionais na sua aplicação. Através de uma resolução de 21 de Junho de 1999, o Conselho manifestou o seu apoio ao plano de acção da Comissão e convidou os Estados-Membros a manterem o seu estatuto de domínio prioritário, nomeadamente no plano operacional e no da informatização.

2.1.2. Os regimes preferenciais

Na sua comunicação sobre a gestão dos regimes pautais preferenciais [39], a Comissão estabeleceu um programa de acção destinado a renovar as condições de aplicação destes regimes. No prolongamento desta comunicação, foi efectuada uma alteração das disposições do Código Aduaneiro (Regulamento nº 2913/92), destinada a definir as noções de erro das autoridades aduaneiras e de boa-fé do devedor.

[39] COM (97) 402 final de 23.7.1997.

Assim, a fim de proteger, por um lado, a boa-fé dos operadores e, por outro, os interesses financeiros das Comunidades, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão chegaram finalmente a acordo, após longas e difíceis discussões, sobre os limites do risco comercial que incumbe normalmente a um importador que solicite o benefício de um regime pautal preferencial.

Todavia, esta protecção não pode ser invocada quando se verifique falta de diligência ou quando um aviso que informe os operadores acerca da existência de dúvidas fundamentadas tenha sido publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Nesta óptica e tendo em conta a necessidade de aumentar a transparência da acção aduaneira comunitária relativamente aos importadores europeus, foi estabelecido o princípio de uma utilização mais sistemática de um sistema de alerta precoce dos importadores. Em conformidade com esta estratégia, a Comissão informará os operadores económicos dos casos, levados ao seu conhecimento, que constituam "dúvidas fundamentadas" em matéria de origem dos produtos [40].

[40] Cf. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu que precisa as condições de informação dos operadores económicos e das administrações dos Estados-Membros sobre os regimes pautais preferenciais em caso de "dúvida fundamentada" quanto à origem dos produtos, Documento COM (2000) 550 final.

2.1.3. A fiscalidade indirecta

2.1.3.1. O IVA

Em 1999, foi criado no Conselho um grupo de trabalho ad hoc "Fraude fiscal". A Comissão participou activamente nos trabalhos do grupo, cujo objectivo consistia em analisar e intensificar a cooperação administrativa em matéria de luta contra a fraude fiscal (fiscalidade directa e indirecta) [41].

[41] Os trabalhos prosseguiram durante o primeiro semestre de 2000. O relatório do grupo foi disponibilizado em 22 de Maio de 2000 (referências do Conselho: 8668/00) e discutido no Conselho Ecofin de 5 de Junho de 2000.

Em 1999, a Comissão analisou os resultados do seu próprio inquérito sobre o funcionamento e a eficácia da cooperação administrativa e da assistência mútua no sector do IVA, após seis anos de funcionamento do regime transitório. As conclusões do relatório, publicado em Janeiro de 2000 [42], são as seguintes:

[42] COM (2000) 28.

-os Estados-Membros não consagram recursos suficientes ao controlo do IVA;

-os Estados-Membros não têm uma estratégia real em matéria de controlo do IVA e a selecção dos alvos mediante técnicas de análise de riscos é rara;

-os Estados-Membros não exploram da melhor forma a cooperação administrativa e a assistência mútua, e os procedimentos inerentes são inadaptados no que se refere ao combate à fraude organizada.

Para que a luta contra a fraude seja mais eficaz, o relatório recomenda que sejam implementadas as seguintes acções:

-a luta contra a fraude e o reforço da cooperação devem tornar-se prioritários para os Estados-Membros ;

-os Estados-Membros devem coordenar a sua estratégia e adoptar uma política antifraude comum;

-os Estados-Membros e a Comissão devem reflectir sobre a forma de tornar mais eficaz o acompanhamento e a análise das fraudes que detectarem;

-os Estados-Membros devem tomar consciência do desafio que as novas tecnologias constituem neste domínio;

-por seu lado, a Comissão deve empenhar-se em apresentar uma proposta destinada a reforçar a legislação sobre a cooperação administrativa e a assistência mútua.

Além disso, no âmbito do Subcomité Antifraude (SCAF), os Estados-Membros e a Comissão prosseguiram e intensificaram o seu estudo sobre os mecanismos da fraude. Este estudo conduziu à formulação de um certo número de recomendações, das quais algumas foram desenvolvidas no grupo ad hoc do Conselho supramencionado.

Na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu destinada a melhorar o funcionamento do sistema de IVA no âmbito do mercado interno [43], a Comissão anunciou que, em 2000 e 2001, apresentará propostas para reforçar os instrumentos jurídicos comunitários existentes de cooperação administrativa e de assistência mútua.

[43] COM(2000) 348 final de 7.6.2000.

No domínio das fraudes intracomunitárias relativas ao IVA, os carrosséis IVA (mecanismos complexos de fraude intracomunitária que tiram partido da isenção de IVA nos fornecimentos intracomunitários) constituem, mais do que nunca, o mecanismos privilegiado das organizações criminosas. Verifica-se igualmente que estas fraudes têm tendência a alargar-se a uma maior variedade de bens do que anteriormente. Por esta razão, a Comissão organizou, no âmbito do Programa Fiscalis, dois seminários específicos consagrados aos métodos de detecção e de controlo dos carrosséis IVA.

2.1.3.2. Os impostos especiais de consumo

Na sequência do relatório do Grupo de Alto Nível, presidido pela Comissão, sobre a fraude no sector do tabaco e do álcool, aprovado pelos Directores-Gerais das alfândegas e da fiscalidade indirecta (Estados-Membros) em Abril de 1998 e confirmado pelo Conselho em 19 de Maio de 1998 [44], a Comissão encomendou um estudo de viabilidade, a fim de considerar a possibilidade de instituir um sistema informatizado para o movimento e o controlo dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo. Este estudo será finalizado em 2000.

[44] Cf. relatório anual 1998, capítulo 3, ponto 3.

Além disso, foi instituído em numerosos Estados-Membros um sistema de informação prévia sobre as trocas comerciais destes produtos, com base num plano director aprovado pelos Directores-Gerais das alfândegas e da fiscalidade indirecta. Este sistema, baseado na utilização de meios de comunicação simples, poderá ser objecto de melhorias posteriormente. Nessa ocasião, os trabalhos em curso no âmbito da análise de riscos e da selecção das mercadorias foram prosseguidos.

A Comissão prosseguiu igualmente os seus trabalhos relativos à elaboração de uma recomendação referente à definição de orientações para a concessão e a retirada das autorizações aos depositários autorizados e aos operadores registados, a fim de reforçar o controlo dos armazéns e sensibilizar os responsáveis pela gestão das existências.

2.2. Domínio agrícola

As iniciativas da Comissão destinadas a reforçar a luta contra a fraude e as irregularidades no domínio agrícola inscreveram-se no âmbito da "Agenda 2000" [45]. Nesta óptica, foram revistas várias legislações sectoriais.

[45] Conselho Europeu de Berlim de 24 e 25 de Março de 1999, cf. conclusões da Presidência relativas, nomeadamente, às perspectivas financeiras para o período de 2000-2006, o projecto de regulamentação relativo à repartição das ajudas estruturais em função de três novos objectivos simplificados (cf. ponto 0, p. 24), a política agrícola comum, bem como os três instrumentos de pré-adesão para os países candidatos (o instrumento agrícola: SAPARD, o instrumento estrutural de pré-adesão: ISPA e o Programa PHARE reforçado para os países candidatos). Cf. igualmente ponto 0, p. 25. A transposição jurídica destes textos foi alcançada no âmbito dos Regulamentos (CE) n.° 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão, n.º 1267/1999 do Conselho que cria um instrumento estrutural de pré-adesão e n.º 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão (JO L 161 de 26.6.1999).

No sector do vinho e dos produtos vitícolas, por exemplo, foi decidida uma nova organização comum do mercado [46], a qual compreende disposições relativas à prevenção da fraude em matéria de designação, denominação e apresentação dos produtos, acompanhadas de sanções a nível comunitário. No sector do linho e do cânhamo, foi instaurada a obrigação de os produtores obterem um rendimento mínimo [47], cujo desrespeito é sancionado com a perda de 65% do montante da ajuda, e de celebrarem contratos com os transformadores [48]. No sector das culturas arvenses, foram revistos o regime de apoio aos produtores e o regime de retirada de terras da produção [49]; foi instituído um regime de contingentes para certas produções (nomeadamente fécula de batata [50]). No sector do azeite, a organização comum de mercado foi alterada em 1998 durante um período transitório, aguardando-se uma reforma de maior amplitude. O facto marcante desta alteração consiste na supressão da anterior ajuda ao consumo, cujo montante não podia ser aumentado sem risco de fraude e cuja supressão melhorará consideravelmente os controlos do regime de ajuda à produção. No sector da carne de bovino, verificou-se uma reforma profunda com a adopção do Regulamento (CE) n.° 1254/99 do Conselho [51], que estabelece a organização comum de mercado neste sector. As regras de aplicação desta reforma prevêem nomeadamente disposições transitórias em matéria de gestão e de controlo [52], enquanto se aguarda a alteração do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho que estabelece o sistema integrado [53].

[46] Regulamento (CE) n.º 1493/99 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, JO L 276 de 14.7.1999.

[47] Regulamento (CE) n.° 2183/97 da Comissão, JO L 299 de 4.11.1997, no que se refere ao linho; Regulamento (CE) n.° 452/99 da Comissão, JO L 54 de 2.3.1999 no que diz respeito ao cânhamo.

[48] Regulamento (CE) n.° 154/97 do Conselho, JO L 27 de 30.1.1997 ; Regulamento (CE) n.° 1420/98 do Conselho, JO L 190 de 4.7.1998.

[49] Regulamento (CE) n.° 1252/99 do Conselho, JO L 160 de 26.6.1999, p. 1; Regulamento (CE) n.º 2316/99 da Comissão que estabelece normas de execução do anterior, JO L 280 de 30.10.1999 e Regulamento (CE) n.º 2461/99 da Comissão que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1251/1999 no que respeita à utilização de terras retiradas para a produção de matérias-primas destinadas ao fabrico, na Comunidade, de produtos não destinados directamente ao consumo humano ou animal, JO L 299 de 20.11.1999. Cf. igualmente Regulamento (CE) nº 2801/99 da Comissão que altera o Regulamento (CEE) nº 3887/92 que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 340 de 31.12.1999).

[50] Regulamento (CE) n.º 1252/99 do Conselho, JO L 160 de 26.6.1999, p. 15.

[51] JO L 160 de 26.6.1999, p. 21.

[52] Regulamento (CE) n.° 2714/99 da Comissão, JO L 327 de 21.12.1999.

[53] Este regulamento, que altera o Regulamento (CEE) nº 3508/92 que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários, foi adoptado em 17 de Julho de 2000. Regulamento (CE) nº 1593/2000 de Conselho, JO L 182 de 21.7.2000.

Além disso, a Comissão (Direcção-Geral "Agricultura") efectuou uma operação de simplificação da legislação agrícola que tem igualmente como objectivo alcançar uma melhor protecção dos interesses financeiros da Comunidade [54]. O regime das restituições na exportação foi igualmente simplificado, tendo o antigo regulamento, alterado várias vezes, sido finalmente substituído pelo Regulamento (CE) n.° 800/99 da Comissão de 15 de Abril de 1999 [55]. O mesmo se verificou no que diz respeito à organização comum de mercado no sector do leite e dos lacticínios [56].

[54] Regulamento (CE) n.° 1258/99 do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum, JO L 160 de 26.6.1999, p. 103, que substituiu o antigo regulamento, o Regulamento de base (CEE) n.° 729/70, a partir de 1 de Janeiro de 2000.

[55] JO L 102 de 17.4.1999.

[56] Regulamento (CE) n.° 1255/99 do Conselho, JO L 160 de 26.6.1999, p. 48.

2.3. Domínio das acções estruturais

Na sequência do acordo político de 21 de Junho de 1999 [57] sobre o pacote "Agenda 2000", o Conselho aprovou definitivamente nove regulamentos em matéria de gestão dos fundos estruturais. Doravante, a arquitectura regulamentar de gestão dos fundos estruturais é simplificada: um regulamento geral (o Regulamento nº 1260/99) enuncia os grandes princípios ligados aos diferentes fundos estruturais (objectivos, métodos de programação, gestão financeira, avaliação e controlo), enquanto novos regulamentos específicos determinam o âmbito de intervenção respectivo de cada fundo.

[57] Regulamento (CE) n.° 1260/99 do Conselho, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais, JO L 161 de 26.6.1999.

Em matéria de protecção dos interesses financeiros, esta nova regulamentação precisa a noção de "autoridade de gestão", designada pelos Estados-Membros para cada programa, cujas tarefas abrangem simultaneamente a aplicação, a regularidade da gestão (garantia de boa gestão financeira) e a eficácia do programa. No que diz respeito mais precisamente à gestão financeira dos programas, as autorizações de despesas e os pagamentos efectivos são dissociados. No que se refere aos pagamentos, é pago um adiantamento pela Comissão aquando da primeira autorização de despesas; os pagamentos seguintes reembolsam as despesas efectivamente pagas e certificadas pelo Estado-Membro; o saldo é pago apenas se a Comissão tiver recebido e aprovado todos os documentos necessários. Todos os pedidos de pagamento devem ser acompanhados de um certificado da «autoridade de pagamento», que garante a regularidade das declarações à Comissão. A nova regulamentação indica claramente que os Estados-Membros são os principais responsáveis pelo controlo financeiro e precisa a sua responsabilidade, nomeadamente em matéria de prevenção, detecção e correcção das irregularidades [58]. Aquando do encerramento do programa deve ser apresentado um certificado à Comissão, emitido por um organismo independente, que apresente o historial dos controlos efectuados e garanta a validade do pedido de pagamento, bem como a legalidade e a regularidade das transacções. Por seu lado, a Comissão efectua controlos no local, assegura-se de que o Estado-Membro em causa efectua ele próprio controlos periódicos e, em caso de irregularidade, pode enviar recomendações ou pedidos de medidas correctivas destinadas a remediar as insuficiências de gestão ou a corrigir as irregularidades.

[58] A regulamentação precedente indicava que os Estados-Membros deviam tomar as "medidas necessárias" para prevenir e perseguir as irregularidades.

Anualmente realiza-se um encontro entre os Estados-Membros e os serviços competentes da Comissão para coordenar os programas e os métodos de fiscalização e extrair dos resultados dos controlos efectuados os ensinamentos necessários. As correcções financeiras, em caso de falha dos Estados-Membros ou de irregularidade financeira da sua responsabilidade, materializam-se, caso a conciliação previamente iniciada por iniciativa da Comissão não tenha resultado na redução ou supressão de toda ou parte da participação comunitária no programa em causa. Assim, a correcção pode corresponder, quer ao montante exacto da irregularidade verificada, quer a um montante fixo em caso de falha geral do sistema de gestão ou de controlo do Estado-Membro em causa.

2.4. Os contratos públicos

Na sequência dos trabalhos desenvolvidos em 1999, a Comissão apresentou duas propostas de directivas relativas à reformulação de quatro directivas existentes no domínio dos contratos públicos (que datam de 1992 e 1993), cujo objectivo consiste em simplificar e clarificar as regras existentes. A primeira proposta diz respeito aos procedimentos de adjudicação de fornecimentos públicos, de prestação de serviços públicos e empreitadas de obras públicas [59]. A segunda refere-se à reformulação da directiva relativa aos "sectores especiais" (água, energia e transportes).

[59] COM(2000) 275 final.

Do ponto de vista da protecção dos interesses financeiros das Comunidades, trata-se de proteger os contratos públicos contra a actuação de grupos criminosos, adoptando medidas para o efeito. O objectivo da primeira proposta de directiva consiste igualmente em prever a possibilidade de um Estado-Membro excluir um operador económico não fiável de um contrato público, incluindo em caso de sentença não definitiva [60]. Doravante, existe a obrigação de excluir todos os operadores económicos definitivamente condenados por certas fraudes graves.

[60] Com efeito, se o legislador comunitário subordinasse automaticamente esta possibilidade à existência de uma sentença definitiva, qualquer operador que fosse objecto de uma sentença de condenação ainda não transitada em julgado, devido a um recurso, por exemplo, teria o direito de participar num contrato público sem que as autoridades nacionais em causa tivessem a menor possibilidade de o excluir.

2.5. A reforma da gestão financeira (SEM 2000)

Em 25 de Maio de 1999 e em 29 de Novembro de 1999 a Comissão comunicou ao Conselho dois novos balanços relativos à etapa III (melhoria da cooperação com os Estados-Membros) da realização da reforma da gestão financeira [61].

[61] Doc. SEC (1999) 708/2 de 11.5.1999, quinto relatório sobre o estado da aplicação das recomendações do Grupo dos representantes pessoais sobre a boa gestão financeira - cf. igualmente relatórios anuais de 1996, capítulo 1, secção 2, página 15, e de 1998, capítulo 3, secção 4, página 43. O sexto relatório sobre os trabalhos do GRP foi apresentado ao Conselho em 29.11.1999.

No que toca à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, afigura-se nomeadamente que, no domínio dos fundos estruturais, a Comissão pôde tomar 45 decisões formais de correcções financeiras a título do artigo 24º do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 (relativamente ao primeiro semestre de 1999), representando um montante de 26 milhões de euros. A responsabilidade por estas correcções financeiras incumbe aos Estados-Membros, que são igualmente os principais responsáveis pela repressão das irregularidades detectadas. Assim, em caso de falha dos Estados-Membros, a Comissão pode ser levada, na falta de qualquer correcção financeira por parte destes, a reduzir ou suprimir a participação comunitária no programa afectado pela irregularidade.

De qualquer modo, a Comissão tenciona propor um sistema de correcção mais estrito e mais rápido, em conformidade com as propostas iniciais apresentadas neste sentido no âmbito da Agenda 2000 [62] (nova regulamentação dos fundos estruturais).

[62] Cf. ponto 0 infra, cf. igualmente relatório anual de 1997, capítulo 4, secção 1, página 47.

2.6. A reforma interna da Comissão

Na sequência dos trabalhos iniciados em 1999, a Comissão aprovou os objectivos da sua reforma administrativa interna [63]. Para além da redefinição do sistema de gestão, de auditoria e de controlo financeiro, que havia sido alvo de numerosas críticas, nomeadamente por parte do Tribunal de Contas e do comité de peritos independentes, foram elaborados vários programas que integram a dimensão específica da protecção dos interesses financeiros das Comunidades. Há vários trabalhos em curso para melhorar a eficácia em matéria de prevenção das irregularidades e tornar a legislação, as regras e os procedimentos em matéria de gestão financeira o menos possível permeáveis à fraude. Estes trabalhos estiveram na origem de uma ampla consulta nos serviços da Comissão, bem como junto das demais instituições. Estão previstas as seguintes acções:

[63] Livro Branco sobre a reforma, COM (2000) 200 final de 1.3.2000 e COM (2000) 200 final/2 de 5.4.2000, volumes I e II (http://europa.eu.int/comunitário/reform/index_fr.htm).

*assegurar uma melhor coordenação entre o OLAF e os outros serviços da Comissão,

*associar mais estreitamente este organismo à análise da impermeabilidade à fraude da legislação, bem como dos sistemas de concursos e de gestão dos contratos,

*optimizar o sistema central de alerta rápido aplicável aos beneficiários das dotações comunitárias,

*gerir mais eficazmente a recuperação dos montantes desviados ou pagos indevidamente.

A cooperação (entre os serviços da Comissão e entre estes e os Estados-Membros) será igualmente melhor definida, nomeadamente no que diz respeito aos fundos estruturais e ao procedimento de apuramento das contas do FEOGA, no sentido de uma melhor prevenção e de uma detecção mais eficaz das irregularidades, das fraudes e da corrupção.

3. Cooperação e parceria

3.1. Cooperação e parceria com os Estados-Membros

A Comissão tenciona aproveitar e partilhar a experiência dos Estados-Membros, em prol do reforço da protecção das finanças comunitárias. Estes intercâmbios continuarão a efectuar-se no âmbito do Comité Consultivo de Coordenação da Luta Antifraude (COCOLAF), que a Comissão tenciona reunir com mais regularidade. Este comité tem uma vocação horizontal e permite, a este título, obter uma panorâmica de conjunto sobre a problemática da luta antifraude. Reúne os responsáveis de alto nível dos Estados-Membros e será associado mais estreitamente à reflexão prospectiva. A Comissão alterará a sua decisão de 1994 relativa à criação e ao funcionamento deste comité, tanto para esse efeito como para ter em conta as mudanças ligadas à reforma da luta antifraude [64].

[64] Cf. ponto 0, a partir da página 7.

3.1.1. As iniciativas da Comissão relativamente aos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades

Em primeiro lugar, é de assinalar que o estado da ratificação dos instrumentos jurídicos relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades evoluiu da seguinte forma: na data de publicação do presente relatório, oito Estados-Membros procederam à ratificação total ou parcial das convenções e protocolos estabelecidos com base no título VI do Tratado da União Europeia [65].

[65] A França, a Espanha e o Reino Unido ratificaram todos os instrumentos em causa, a Alemanha apenas ratificou, por enquanto, a Convenção de 1995 e o seu primeiro protocolo, a Grécia ratificou todos os instrumentos exceptuando a Convenção "corrupção", a Áustria, a Suécia e a Finlândia apenas ratificaram, por seu lado, o segundo protocolo à Convenção de 1995. Cf. quadro em anexo.

No que se refere às relações entre os serviços nacionais especializados e a Comissão (OLAF), é de assinalar, na sequência dos contactos iniciados e mantidos em 1999, e mediante a assinatura de um protocolo, em 17 de Fevereiro de 2000, a conclusão das discussões entre a Direzione Nationale Antimafia (DNA) [66] e o OLAF sobre a instituição de regras práticas para o estabelecimento de contactos permanentes de cooperação entre os dois serviços, organizando assim o intercâmbio de informações para efeitos de prevenção e repressão das actividades ilegais, implicando a criminalidade organizada sob todas a suas formas, cometidas em detrimento das finanças comunitárias.

[66] Magistratura antimáfia italiana, cf. relatório anual de 1998, capítulo 4, ponto 1.

3.1.2. A cooperação judicial: a rede judiciária europeia

O Conselho "Justiça e Assuntos internos" (JAI), que se reuniu em 2 de Dezembro de 1999 em Bruxelas, aprovou um relatório [67] relativo à avaliação do funcionamento da Rede Judiciária Europeia (RJE), criada na sequência da adopção de uma acção comum pelo Conselho [68], em 29 de Junho de 1998, com o objectivo necessário de melhorar a cooperação judiciária entre os Estados-Membros e a União, nomeadamente nos casos de luta contra as formas graves de criminalidade, que na maior parte dos casos envolvem redes transnacionais organizadas. Em cada Estado-Membro existem pontos de contacto à disposição das autoridades judiciais locais: são geralmente magistrados cujo papel consiste em facilitar a cooperação judiciária entre os Estados-Membros, nomeadamente fornecendo as informações necessárias aos interlocutores designados, a nível nacional e comunitário. O desenvolvimento destes pontos de contacto directos continua a ser fundamental para melhor orientar as acções operacionais do OLAF e para tornar mais eficaz a luta contra a criminalidade organizada a nível internacional.

[67] Referências Conselho: 12393/99, relatório adoptado em 2.12.1999.

[68] JO L 191 de 7.7.1998.

3.1.3. As acções de formação relativas à protecção dos interesses financeiros

Para ser capaz de proteger eficazmente os interesses financeiros das Comunidades, a União tem necessidade imperativa de se dotar de meios (nomeadamente, conhecimentos específicos dos métodos) análogos aos que utilizam os autores de fraudes à escala internacional. Estes meios devem existir não só a nível nacional, em cada Estado-Membro, mas também a nível comunitário, com o objectivo de colmatar, com a ajuda de acções de formação comunitárias, plurisectoriais e multilíngues, as lacunas e as diferenças existentes no que diz respeito à abordagem do fenómeno.

Em 1999, o objectivo da Comissão (OLAF) em matéria de formação antifraude consistiu na prossecução de uma política voluntarista, no respeito do princípio da subsidiariedade, a fim de melhorar os conhecimentos dos agentes e do pessoal nacional encarregado de combater a fraude. São abrangidos:

*os serviços encarregados da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e da luta contra a corrupção e a falsificação de moeda;

*mais especificamente, os serviços de polícia e os magistrados do Ministério Público dos Estados-Membros e de certos países terceiros.

Durante o ano de 1999, foram realizadas 18 acções de formação. Estas acções foram orientadas para a formação dos agentes dos serviços judiciários nacionais em matéria de protecção dos interesses financeiros das Comunidades. A motivação destes serviços e a sua inteira cooperação constituem elementos indispensáveis para assegurar, no terreno, o êxito da luta contra a fraude.

Os meios utilizados para a realização destes objectivos consistiram, quer na concessão de uma ajuda financeira às administrações nacionais dos Estados-Membros para a organização de formações subordinadas ao tema da protecção das finanças das Comunidades Europeias ou da luta contra a corrupção, quer na colocação à disposição dos Estados-Membros que o solicitem de intervenientes da Comissão (OLAF) para partilharem a sua experiência nesta matéria.

3.2. Com os países candidatos à adesão

Os países candidatos à adesão à União Europeia, além de adoptarem o acervo comunitário legislativo em matéria de luta contra a fraude, devem tomar, em conformidade com o espírito do artigo 280º do Tratado CE, todas as medidas necessárias para combater a fraude no terreno, incluindo no que diz respeito à cooperação entre Estados-Membros e com a Comissão, nomeadamente em caso de acções operacionais transnacionais, o que implica adaptações indispensáveis em termos de organização administrativa.

Uma vez que a Polónia é um dos maiores países candidatos à adesão e aquele que beneficia de fundos mais significativos do PHARE, era lógico que a Comissão concentrasse os seus esforços e a sua acção neste país [69]. Na sequência dos contactos estabelecidos pela Task-Force UCLAF com as autoridades polacas e dos diferentes encontros organizados, nomeadamente com o Primeiro-Ministro deste país, foi decidida a criação de uma estrutura pluridisciplinar central especializada na luta contra a fraude e a criminalidade organizada. Esta estrutura deverá ser estabelecida na Inspecção-Geral das Alfândegas polaca e beneficiar de financiamentos no âmbito do programa PHARE de 1999.

[69] Cf. relatório anual de 1998, capítulo 5, ponto 1.

A Inspecção-Geral das Alfândegas elaborou, por conseguinte, um projecto específico que, após aceitação por parte das autoridades polacas, foi submetido à Comissão. Este projecto prevê um auxílio no montante de 3,5 milhões de euros numa primeira fase. Para além do destacamento de quatro funcionários dos Estados-Membros, o projecto prevê igualmente o financiamento de bases de dados, de redes de telecomunicações e de equipamento de escritório. Prevê igualmente assistência técnica (por exemplo, o financiamento de automóveis especialmente equipados para exercer vigilância), acções de formação e estágios. Esta verba de 3,5 milhões de euros representa cerca de 1,4% do total do programa PHARE para a Polónia. Este programa foi aceite em 7 de Maio de 1999 por todos os Estados-Membros, e posteriormente pela Comissão. Como todos os programas PHARE, contém uma cláusula de obrigação de co-financiamento pelo país candidato beneficiário. As autoridades polacas comprometeram-se assim a fornecer, por seu lado, as instalações necessárias para o funcionamento deste novo serviço, que será composto por cerca de 30 pessoas (o custo previsional desta operação é de cerca de 1,9 milhões de euros [70]).

[70] 7 633 200 zlotis.

3.3. A assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro entre a Comunidade e os países terceiros

Está em elaboração um acordo administrativo entre o Organismo Europeu de Luta Antifraude e o Comité Aduaneiro Estatal da Federação Russa relativo a um "sistema de informação mútua" para os movimentos de mercadorias entre os Estados-Membros da União Europeia e a Federação Russa. Reportando-se ao protocolo relativo à assistência administrativa mútua para a boa aplicação da regulamentação aduaneira comunitária, este projecto tem como objectivo facilitar os intercâmbios de informações relativas às trocas de mercadorias particularmente sensíveis à fraude, tais como a carne de bovino e de suíno exportada para a Rússia com pagamento de restituições. Este acordo administrativo prevê, fundamentalmente, desde antes da sua entrada em vigor (que terá lugar aquando da assinatura), o alargamento do sistema de intercâmbio directo de informações a outros tipos de produtos fortemente tributados.

Por outro lado, em 31 de Dezembro de 1999, a Comunidade celebrou acordos que incluem disposições relativas à assistência mútua em matéria aduaneira com 33 países terceiros, quase todos seus vizinhos e seus principais parceiros comerciais. Em matéria aduaneira, trata-se tanto de acordos globais com um protocolo de assistência mútua, como de acordos específicos sobre a cooperação e a assistência mútua administrativa.

As disposições específicas destes acordos e protocolos fornecem aos serviços das partes contratantes responsáveis pelos inquéritos aduaneiros uma base jurídica para solicitarem e fornecerem assistência administrativa aquando da realização de inquéritos destinados a assegurar a correcta aplicação da regulamentação aduaneira, quer comunitária quer do país parceiro.

Em 1999, entraram em vigor vários acordos assinados antes de 1999 que incluem um protocolo de assistência mútua em matéria aduaneira. Trata-se dos acordos com os seguintes países: Arménia, Azerbaijão, Geórgia, Cazaquistão, República do Quirguizistão, Eslovénia e Usbequistão. Foi celebrado com Hong-Kong um acordo específico sobre cooperação e assistência mútua em matéria aduaneira.

Ainda em 1999, entraram em vigor quatro acordos relativos ao comércio de produtos têxteis. Trata-se dos acordos com o Laos, o Camboja, o Vietname, o Nepal, a China, o Japão e os países ANASE [71]. Entrou em vigor um acordo com o Vietname relativo ao comércio de calçado.

[71] Associação dos Países do Sudeste Asiático.

Prosseguem ou estão previstas negociações destinadas à conclusão de acordos globais (que comportam um protocolo relativo à assistência mútua em matéria aduaneira) ou específicos (acordo relativo à cooperação e à assistência mútua administrativa em matéria aduaneira) com outros países terceiros, entre os quais Chipre e Malta (países candidatos à adesão), Chile, México, Suíça e os países do Mercosul (Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai).

As disposições relativas à cooperação aduaneira retomadas nos acordos com os países terceiros abrangem igualmente a assistência técnica no domínio aduaneiro. No que se refere ao alargamento [72], o objectivo fundamental desta assistência (fornecida no âmbito do programa PHARE) consiste em contribuir para a aplicação eficaz por estes países, no momento oportuno, da regulamentação comunitária e, por extensão, das disposições comunitárias relativas à prevenção da fraude e à protecção dos interesses financeiros da União alargada.

[72] Cf. ponto 0, página 25.

Ratificação pelos Estados-Membros dos instrumentos «Protecção dos interesses financeiros» (terceiro pilar) - - situação actual

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

R = ratificação notificada

Fonte : http://db.consilium.eu.int/accords/default.asp-lang=fraude

Última actualização em 11.10.2000

Título II : Estatísticas e análises

4. Fraudes e outras irregularidades

A luta contra a fraude abarca qualquer comportamento ilegal que tenha impacto sobre o orçamento da União Europeia. A forma que pode revestir esse comportamento ilegal varia, cobrindo toda uma gama que vai do desrespeito de uma norma de direito comunitário, por erro ou inadvertência, até actos do domínio da criminalidade organizada. Se, à primeira vista, a perda para o orçamento da União Europeia (e, portanto, na realidade, para o cidadão e contribuinte europeu) é a mesma, independentemente da forma da irregularidade cometida, as medidas a tomar para reagir a esta perda devem ser apreciadas em função da gravidade da irregularidade. Com efeito, os simples erros devem ser corrigidos e a sua reprodução evitada. Em contrapartida, as irregularidades cometidas intencionalmente acarretam, para além da reparação financeira, sanções adequadas e precauções muito mais específicas para o futuro, que podem ir até uma alteração da legislação aplicável.

As fraudes na acepção estrita do termo, a fortiori os comportamentos criminosos, têm um impacto particularmente desestabilizador na economia e na vida pública, devendo ser perseguidas com vigor e determinação.

É importante não confundir as diferentes categorias de irregularidades e não tratar o simples erro da mesma forma que a fraude. É voluntariamente que o OLAF se concentra em primeiro lugar nas irregularidades mais graves, ou seja, as fraudes, no âmbito dos seus próprios inquéritos e da assistência que proporciona aos serviços especializados dos Estados-Membros.

Não obstante, é muito difícil estabelecer com precisão o carácter real (fraudulento ou não) de uma irregularidade que acaba de ser detectada, ou mesmo apenas suspeitada. Se se trata de um comportamento delituoso, a classificação final, muitas vezes passados largos anos, cabe às instituições judiciais competentes, que tomam decisões com base nas provas recolhidas aquando do inquérito realizado. Aquilo que inicialmente não parecia mais do que uma mera irregularidade pode revelar-se mais tarde um crime, com carácter premeditado e organizado; por outro lado, a suspeita inicial de um comportamento delituoso pode revelar-se sem fundamento após um inquérito mais aprofundado.

Em conformidade com o desejo expresso pelo Conselho [73], o OLAF apresenta neste relatório duas imagens distintas: há o fenómeno das fraudes, por um lado, e as outras irregularidades, por outro. Mas os valores devem ser interpretados com precaução. A distinção baseia-se nas informações fornecidas pelos Estados-Membros (a transmissão de um processo ao Ministério Público indica a existência de uma fraude, o mesmo se verificando no que diz respeito a certos tipos de irregularidades ou a certas regras do cometimento da irregularidade). Ora, ressalta das comunicações transmitidas à Comissão (OLAF) que os Estados-Membros não se distinguem unicamente pelo grau de pormenor na descrição dos casos detectados, mas também pela sua determinação em reprimi-los a nível administrativo ou penal.

[73] Conclusões do Conselho Ecofin de 17 de Julho de 2000, ponto 7.

Para quantificar a parte dos casos comunicados pelos Estados-Membros que pode ser classificada de "fraudes", o OLAF, no âmbito de um projecto de apoio científico e técnico confiado ao Centro Comum de Investigação, mandou analisar as comunicações dos Estados-Membros referentes aos anos de 1993-1997. Esta análise deu os seguintes resultados:

-No domínio dos recursos próprios, 32% dos casos, representando 45% dos montantes em jogo, foram qualificados pelos Estados-Membros como "fraude".

-No domínio das despesas do FEOGA Garantia, 21% dos casos, representando 37% dos montantes em jogo, foram descritos pelos Estados-Membros como "fraude".

-No domínio das acções estruturais, 18% dos casos, representando 33% dos montantes em jogo, foram classificados pelos Estados-Membros como "fraude".

Neste estádio, a distinção entre fraudes e outras irregularidades não pode, por conseguinte, ser efectuada com precisão. A análise mais pormenorizada da tipologia das irregularidades e dos montantes envolvidos confirma que a prática actual dos Estados-Membros não está em consonância com o objectivo de assegurar uma protecção equivalente dos interesses financeiros da União Europeia. Por conseguinte, a Comissão convida os Estados-Membros a seguirem uma abordagem mais harmonizada, por forma a estabelecer-se uma distinção mais clara entre as fraudes e as outras irregularidades.

5. A situação em 1999

5.1. O nível global das fraudes e das outras irregularidades

Se se aproximar o número de novos casos e o seu impacto orçamental, o nível das fraudes e das outras irregularidades constatadas ou suspeitadas em 1999 é comparável ao nível atingido nos últimos anos.

5.2. As fraudes

5.2.1. Os casos de fraude comunicados pelos Estados-Membros

No que diz respeito a 1999, os Estados-Membros comunicaram, com base na regulamentação sectorial, 1 235 casos que podem ser qualificados de fraudes na acepção do nº 1 do artigo 1º da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. Estes casos repartem-se da seguinte forma nos domínios orçamentais [74]:

[74] Para mais pormenores, ver quadros 1 a 3.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.2.2. Casos em investigação no OLAF

Segundo o OLAF, para além dos casos comunicados pelos Estados-Membros, em 1999 o Organismo tratou 252 novos processos, na sua grande maioria, de acordo com a apreciação provisória do Organismo, enquadráveis na actuação da criminalidade. Com efeito, de uma forma geral, é a suspeita de fraude que leva o OLAF a abrir um inquérito. Como é óbvio, no termo do inquérito, caberá às instâncias judiciais nacionais pronunciar-se sobre a natureza do comportamento. No que diz respeito ao impacto orçamental destes casos, trata-se de uma estimativa provisória que, com excepção do domínio das despesas directas, cuja gestão incumbe à Comissão, deve igualmente ser confirmada pelas instâncias nacionais competentes, que devem enviar a ordem de cobrança aos operadores em causa.

Os processos iniciados em 1999 repartem-se da seguinte forma:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* excluindo IVA

** parte B do orçamento

Não são indicados no quadro os processos que dizem respeito aos impostos sobre consumos específicos, uma vez que o impacto destas fraudes se faz sentir, em primeiro lugar, a nível do orçamento nacional. Todavia, não se pode continuar a ignorar o desafio cada vez maior que constituem as fraudes presumidas neste domínio. Uma estimativa sumária apenas dos casos sob investigação no OLAF desde 1999 até à data de publicação do presente relatório permite quantificar o impacto do tráfico de álcool sobre o orçamento dos Estados-Membros num montante superior a 500 milhões de euros. O tráfico de álcool e o contrabando de cigarros disputam actualmente entre si o primeiro lugar, mas alguns Estados-Membros não parecem ainda preparados para tomar as medidas que se impõem.

5.3. As outras irregularidades

Relativamente a 1999, os Estados-Membros comunicaram, com base na regulamentação sectorial, 4 912 casos de irregularidade. Estes casos repartem-se da seguinte forma nos domínios orçamentais [75]:

[75] Para mais pormenores ver quadros 1 a 3.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. Tendências

Globalmente, a tendência para a estabilização ao nível dos anos anteriores confirma-se igualmente no que diz respeito a 1999, pelo menos no que se refere aos casos comunicados pelos Estados-Membros. O número de novos casos detectados pelos Estados-Membros continua a aumentar [76], mas os montantes envolvidos não são mais elevados do que os do período anterior. O impacto das fraudes e das outras irregularidades diminui no domínio das despesas agrícolas, mas continua a aumentar no domínio das acções estruturais. Por outro lado, tende a diminuir no domínio dos recursos próprios tradicionais.

[76] Para a evolução do número e do impacto dos casos comunicados pelos Estados-Membros, ver gráficos 1 a 3.

No que se refere aos casos sob investigação no OLAF, a constatação é um pouco diferente. No âmbito de um mesmo inquérito, tanto pode fazer-se uma avaliação do impacto orçamental baseada em "provas" (montantes apurados) como uma estimativa do impacto orçamental provável baseada numa extrapolação dos factos verificados. Isto sucede nomeadamente nos casos complexos, do domínio da criminalidade económica organizada, nomeadamente o contrabando de cigarros. Se o OLAF pôde comprovar, nos novos processos relativos ao mercado dos cigarros que foram iniciados em 1999, um impacto mínimo de 17 milhões de euros (valores apresentados no quadro da página anterior), na realidade a perda total poderá cifrar-se em 325 milhões de euros. Caberá às instâncias competentes dos Estados-Membros precisar o impacto orçamental, uma vez terminados os inquéritos.

6.1. O domínio dos recursos próprios tradicionais

Para avaliar o impacto das fraudes e das outras irregularidades lesivas dos recursos próprios, a Comissão pode basear-se, para além das verificações efectuadas no âmbito dos inquéritos realizados pelo OLAF, em duas fontes de informações complementares:

-as comunicações dos Estados-Membros, apresentadas em conformidade com o n.º 4 do artigo 6º do Regulamento n.º 1552/89 [77] ("fichas de fraude"),

[77] Doravante n.º 5 do artigo 6º do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho (JO L 130 de 31.5.2000), que substitui o Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho.

-os relatórios anuais sobre a actividade de fiscalização e os respectivos resultados, que apresentam em conformidade com o n.º 3 do artigo 17º do Regulamento n.° 1552/89 [78]. Estes relatórios fornecem igualmente elementos que permitem quantificar e caracterizar os resultados da luta antifraude, bem como as práticas fraudulentas [79]. Isto permite aproximar as informações específicas (comunicação dos casos de fraude e outras irregularidades) das informações mais gerais sobre os resultados dos controlos efectuados, bem como dos dados contabilísticos igualmente comunicados pelos Estados-Membros (contabilização dos recursos próprios ainda não cobrados), por forma a obter uma imagem mais exacta da evolução dos valores.

[78] Doravante n.º 3 do artigo 17º do Regulamento n.º 1150/2000.

[79] Cf. relatório anexo.

Com base em todas estas informações, verifica-se que o número de fraudes e outras irregularidades detectadas aumentou de novo (mais 22%), enquanto o impacto orçamental destes casos se manteve relativamente estável em relação ao ano anterior, em que por sua vez se havia constatado um regresso ao nível verificado em 1995. Se se tiver igualmente em conta as informações transmitidas pelos Estados-Membros no âmbito do seu relatório anual sobre as suas actividades de controlo, afigura-se que é sobretudo o número de "casos de pequeno montante" (abaixo do limiar de 10 000 euros) que continua a aumentar.

No que diz respeito aos produtos envolvidos nas fraudes e outras irregularidades, os cigarros estão em primeiro lugar (com 14% dos casos comunicados e dos montantes apurados), seguindo-se-lhes os lacticínios (queijo e manteiga), que apenas representam 0,5% dos casos, mas praticamente 12% dos montantes apurados, e por último os automóveis (com 1,6% dos casos e 6,2% dos montantes apurados). Em 1998, os três produtos mais afectados eram os lacticínios (23%), os cigarros (8%) e os produtos têxteis (4%).

No que diz respeito aos regimes aduaneiros, o regime mais vulnerável continua a ser o da colocação em livre prática. Todavia, esta constatação esconde uma realidade da fraude heterogénea. O contrabando e as práticas assimiladas (importação não declarada) constituíam, em 1999, cerca de 18% dos casos comunicados pelos Estados-Membros (acima do limiar de 10 000 euros). Os problemas ligados à gestão dos regimes preferenciais [80] (e, por conseguinte, as declarações falsas ou erradas de origem) representavam cerca de 8% dos casos.

[80] A este respeito, ver igualmente o relatório temático relativo ao controlo dos recursos próprios tradicionais nos regimes preferenciais, que os serviços da Comissão apresentaram ao Comité Consultivo dos Recursos Próprios em Dezembro de 1999 (documento nº BUDG/501/99).

Em contrapartida, o procedimento de trânsito representava em 1999 apenas cerca de 6% dos casos e menos de 4% dos montantes apurados, se nos limitarmos às comunicações dos Estados-Membros (casos de montante superior a 10 000 euros). Isto parece confirmar o efeito dissuasivo do sistema de alerta precoce para os produtos sensíveis, embora não permita ainda certamente considerar que o problema está solucionado.

6.2. As despesas agrícolas (FEOGA-Garantia)

O número de fraudes e outras irregularidades detectadas pelos Estados-Membros em 1999 está a aumentar relativamente ao ano anterior (+ 12%), enquanto o impacto orçamental destes casos é claramente inferior (- 18%). Isto deve-se, em primeiro lugar, ao número crescente de casos relacionados com as ajudas directas, mais fáceis de controlar, cujo impacto orçamental médio é manifestamente inferior ao impacto orçamental dos casos relacionados com as outras categorias de despesas agrícolas.

A categoria de despesas mais atingida continua contudo a ser a das restituições à exportação. Estes casos representavam, em 1999, 38% do impacto orçamental global (28% em 1998), enquanto as despesas relativas às restituições à exportação apenas representavam 14% das despesas totais do FEOGA-Garantia. Este aumento importante deve-se, em primeiro lugar, a um aumento preocupante dos casos relativos à exportação de carne de bovino.

Os produtos mais atingidos são, por conseguinte, a carne de bovino e os bovinos vivos, que representam mais de um terço do impacto orçamental global das fraudes e outras irregularidades. Seguem-se-lhe os frutos e produtos hortícolas (frescos ou transformados), com mais de 15% do impacto orçamental global, e o linho (que surge pela primeira vez entre os três produtos mais atingidos, com mais de 8% do impacto orçamental global). Em contrapartida, o azeite, que, em 1997 e 1998, era o produto mais atingido pelas fraudes e outras irregularidades, surge em 1999 apenas na quinta posição (com 5% do impacto orçamental global), depois dos cereais.

Os novos processos iniciados pelo OLAF em 1999 dizem respeito, em primeiro lugar aos lacticínios e à carne de bovino.

6.3. O domínio das acções estruturais

No domínio das despesas estruturais continua a verificar-se um aumento sensível, tanto do número de novos casos comunicados pelos Estados-Membros como em termos de impacto orçamental. Relativamente ao ano anterior, o número de casos comunicados aumentou 70% e o seu impacto orçamental global quase triplicou.

Os casos comunicados dizem essencialmente respeito aos fundos estruturais (FEOGA-Orientação, FSE, FEDER, IFOP). Tal como em 1998, a parte mais significativa dos casos comunicados (tanto em número de casos, ou seja, 59%, como em montantes envolvidos, ou seja, 50%) diz respeito ao Fundo Social, seguido do Fundo Regional (18% dos casos e 39% dos montantes). Estes números globais escondem sempre situações que variam muito de um Estado-Membro para outro. No que se refere às despesas do Fundo de Coesão (com uma dotação de cerca de 3 000 milhões de euros por ano), os quatro Estados-Membros que beneficiam deste financiamento apenas comunicaram 3 casos.

Segundo o OLAF, o número de novos processos iniciados pelo Organismo em 1999 e tratados em cooperação com os Estados-Membros está em clara regressão relativamente aos anos precedentes. Isto reflecte um esforço acrescido por parte dos Estados-Membros, de que dão testemunho as comunicações formais. O OLAF concentra-se por seu lado nos casos mais graves, que, devido ao seu carácter transnacional, escapam aos próprios controlos das instâncias nacionais (a ênfase foi colocada nos domínios do FEOGA-Orientação e do FEDER).

Não obstante o número limitado de novos processos iniciados em 1999, o impacto orçamental avaliado dos casos tratados pelo OLAF em cooperação com os Estados-Membros é por esse facto muito significativo. Elevando-se a mais de 24 milhões de euros, aumentou mais de três vezes em relação a 1998, sem todavia atingir o nível de 1996 e 1997 (isto é, numa época em que os casos comunicados pelos Estados-Membros eram ainda muito raros).

6.4. As despesas directas

No domínio das despesas directas (que são geridas pela Comissão), o OLAF deu início, em 1999, a 107 novos processos cujo impacto orçamental global está calculado em 73 milhões de euros. Quase três quartos dos novos processos iniciados em 1999 dizem respeito às "políticas externas" [81].

[81] Programas PHARE e TACIS, ajuda ao desenvolvimento, etc.

7. O acompanhamento financeiro

A cobrança efectiva dos montantes envolvidos nos casos de fraude e outras irregularidades continua a ser insatisfatória.

Em 1999, a Comissão, em cooperação com os serviços competentes dos Estados-Membros, reforçou as iniciativas destinadas a assegurar procedimentos de cobrança mais rápidos e eficazes.

7.1. Recursos próprios [82]

[82] Ver quadro 4.

Em aplicação da regulamentação comunitária [83], a cobrança dos recursos próprios tradicionais foi delegada nos Estados-Membros, incumbindo a estes últimos a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para que o apuramento, a contabilização, a cobrança e a colocação à disposição destes recursos sejam assegurados nas melhores condições.

[83] Decisão (94/728/CE, Euratom) do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, relativa ao sistema de recursos próprios da Comunidades Europeias e Regulamento (CEE, Euratom) nº 1150/00 do Conselho de 22 de Maio de 2000.

Todavia, verifica-se que a cobrança das dívidas pelos Estados-Membros se debate com vários problemas. Com efeito, a cobrança só pode ser iniciada na sequência do registo de liquidação dos direitos com base na sua constituição. Para contabilizar os direitos, é necessário poder identificar o devedor e estar em condições de calcular o montante. A título de exemplo, em caso de contrabando (de cigarros e de álcool, nomeadamente) é difícil, e por vezes mesmo impossível, determinar ex post os direitos aduaneiros eludidos sobre mercadorias importadas clandestinamente que entretanto tenham sido escoadas no mercado comunitário.

Mas, uma vez os direitos apurados, a prática demonstra que o processo de cobrança realizado sob a responsabilidade dos Estados-Membros se caracteriza amiúde pela lentidão. Esta lentidão explica-se nomeadamente pela demora dos procedimentos administrativos e judiciais. As interpretações divergentes do direito comunitário pelas administrações nacionais dificultam igualmente uma cobrança homogénea destes recursos.

Esta constatação incita a Comissão a prosseguir as suas acções de controlo da cobrança dos recursos próprios tradicionais, nomeadamente das condições de apuramento dos direitos. A Comissão interroga-se igualmente sobre a utilidade de tornar os indicadores mais precisos, a fim de ter uma noção mais clara do impacto dos procedimentos administrativos e judiciais nacionais sobre esta cobrança.

Por seu lado, a Comissão assegura o acompanhamento da cobrança, designadamente através dos seguintes instrumentos:

-A elaboração do relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade de fiscalização e respectivos resultados, em conformidade com o disposto no nº 3 do artigo 17º do Regulamento nº 1150/2000, anexo ao presente relatório,

-A elaboração estatística das comunicações relativas à fraude (designada "amostra A"), que tem como objecto apresentar os aspectos gerais da situação da cobrança. Foi enviado à Autoridade Orçamental um primeiro relatório redigido com esta base em 1995 [84]. Está previsto um segundo relatório para 2001,

[84] «Relatório da Comissão sobre a cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e de irregularidades (Metodologia e Amostra A 94)» Doc. COM (95) 398 final de 6 de Setembro de 1995.

-A elaboração dos relatórios denominados amostra B [85], que examinam a situação da cobrança dos recursos próprios tradicionais em causa em certos processos de fraude e de irregularidades especialmente significativos e complexos.

[85] «Relatórios sobre a situação da cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e de irregularidades (Amostras B 94 e B 98)» Documentos COM (97) 259 final de 9 de Junho de 1997 e COM (1999) 160 final de 21 de Abril de 1999. Diziam respeito a um montante total de recursos próprios tradicionais eludidos avaliados em cerca de 124 milhões de ecus para a amostra B94 e 136 milhões de ecus para a Amostra B98. Está previsto um relatório Amostra B 2000 para 2001.

Estes processos são seleccionados entre os casos comunicados pelos Estados-Membros por serem considerados particularmente importantes, com base em critérios de selecção definidos pelos serviços da Comissão.

Em conformidade com o Regulamento nº 1150/2000, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para colocar à disposição os recursos próprios tradicionais, salvo se a cobrança se tiver tornado impossível por razões não imputáveis ao Estado-Membro em causa.

Os casos de renúncia à cobrança cujo montante ultrapasse 10 000 euros são comunicados à Comissão para exame.

Se o Estado-Membro tiver dado provas de diligência para efectuar a cobrança do montante devido, respeitando simultaneamente a regulamentação comunitária e nacional, a dispensa é aceite. Caso contrário, a sua responsabilidade financeira é accionada; o Estado-Membro substituirá nesse caso o devedor, liquidando o montante da dívida.

Contudo, é de assinalar que só metade dos Estados-Membros comunica pedidos de renúncia à cobrança, enquanto os outros consideram dever comunicar estes pedidos unicamente quando a cobrança se revela «definitivamente» impossível.

Consequentemente, a Comissão interrogou-se sobre a aplicação do nº 2 do artigo 17º por todos os Estados-Membros. A sua reflexão levou-a a propor, em 1997, uma alteração deste artigo. Com efeito, a fim de aumentar a eficácia dos procedimentos, a Comissão propôs a instituição de uma data-limite (prazo de 5 anos) aplicável a todos os Estados-Membros para retirar os montantes irrecuperáveis da contabilidade. Cabe à Comissão decidir posteriormente se o Estado-Membro está efectivamente dispensado das suas obrigações. Além disso, foi proposto aumentar o limiar de comunicação à Comissão dos casos abrangidos pelo nº 2 do artigo 17º de 10 000 euros para 50 000 euros.

A nova alteração do Regulamento nº 1150/2000, para ter em conta a nova Decisão Recursos Próprios, constituirá para a Comissão a ocasião de relançar o debate sobre esta proposta.

7.2. Despesas do FEOGA-Garantia

Neste domínio, a Comissão (OLAF) convidou os Estados-Membros a verificarem a situação da cobrança, nomeadamente nos casos comunicados há já vários anos, a identificarem os montantes considerados irrecuperáveis ou a justificarem, se for caso disso, o atraso na cobrança efectiva. Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça [86] e em concertação com as autoridades competentes dos Estados-Membros, a Comissão precisou os prazos aceitáveis para os procedimentos de cobrança.

[86] Cf. acórdão de 11.10.1990 no processo C 34/89.

Estas iniciativas começam a dar os seus frutos. Um número significativo de casos comunicados antes de 1995 pôde ser encerrado. O saldo ainda a cobrar nos casos comunicados entre 1973 e 1994 eleva-se a 947 milhões de euros e nos casos comunicados de 1995 a 1999 ascende a 843 milhões de euros [87]. Cerca de 49 milhões de euros são definitivamente irrecuperáveis; sempre que a razão para tal for imputada ao Estado-Membro em causa, o orçamento nacional será chamado a cobrir os montantes perdidos para o FEOGA-Garantia. Cerca de um terço das ordens de cobrança ainda por executar é objecto de impugnação judicial [88].

[87] Ou seja, 75% dos montantes envolvidos nas irregularidades e fraudes.

[88] Para mais pormenores, consultar o quadro 5.

7.3. Acções estruturais

No domínio das acções estruturais, o acompanhamento financeiro é condicionado pelo facto de a decisão final sobre o saldo a cobrar só poder ser tomada no encerramento do programa operacional plurianual (ou de outra forma de intervenção análoga). Com efeito, os Estados-Membros que, durante o período de execução do programa operacional, detectarem uma irregularidade têm a possibilidade de sanar a situação financeira, o mais tardar aquando do pagamento final (cobrança do montante indevido já pago ou redução de um pagamento posterior), e reafectar as dotações liberadas, se os prazos assim o permitirem, a outro projecto que não enferme de irregularidades.

No final de 1999, o montante global por cobrar no que diz respeito aos casos transmitidos pelos Estados-Membros no âmbito do Regulamento n.º 1681/94 ascendia a 234,8 milhões de euros (período de comunicação compreendido entre 1994 e 1999). Os montantes efectivamente cobrados relativos a estas mesmas comunicações elevavam-se a 87 milhões de euros, ou seja, um quarto dos montantes declarados como enfermando de irregularidades.

Título III: Medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade

8. O novo objectivo fixado pelo Tratado de Amesterdão

Para além dos relatórios anuais anteriores da Comissão relativos à protecção dos interesses financeiros comunitários, a aplicação do novo nº 5 do artigo 280º do Tratado CE implica doravante dar igualmente conta da actividade dos Estados-Membros neste domínio. Assim, o presente relatório tem mais um título que os dos anos anteriores.

Todavia, para o período - neste caso, breve - compreendido entre 1 de Maio de 1999, data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, e 31 de Dezembro de 1999, a elaboração deste novo título não pôde ser finalizada a tempo. Com efeito, foram solicitados prazos suplementares devido à criação do OLAF e à procura de um novo método de cooperação com os Estados-Membros.

Todavia, a fim de respeitar o seu compromisso no sentido de apresentar ao Conselho ECOFIN de 27 de Novembro de 2000 o primeiro relatório elaborado com base no artigo 280º do Tratado CE, a Comissão teve de renunciar a apresentar as actividades dos Estados-Membros no presente documento, tendo em conta as datas tardias de transmissão das suas contribuições. A fim de permanecer o mais fiel possível ao espírito do Tratado, é apresentada em anexo a actividade dos Estados-Membros por força do Regulamento nº 1552/89 (doravante Regulamento nº 1150/2000) [89].

[89] Cf. ponto ..., página .... e página .... «Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados dos seus controlos, bem como as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercício de 1999 [nº 3 do artigo 17º do Regulamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 do Conselho]».

9. Um novo método de trabalho com os Estados-Membros

Em 2000, a questão essencial continua a ser a instituição de um novo método de trabalho com os Estados-Membros, que deverá dar os seus frutos a partir do próximo relatório.

9.1. Reforço do papel do Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude

Com efeito, em conformidade com a sua nova estratégia de luta antifraude [90], a Comissão mobiliza doravante o Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude (COCOLAF) para elaborar este relatório, « em cooperação com os Estados-Membros», em conformidade com o disposto no nº 5 do artigo 280º do Tratado CE.

[90] COM(2000) 358, ponto 1.1.2.

9.2. Elaboração de um questionário em cooperação com os Estados-Membros

Neste contexto, a Comissão e os Estados-Membros elaboraram um questionário. Pouco tempo após a nomeação do Director-Geral do OLAF, a Comissão apresentou um primeiro projecto neste sentido ao COCOLAF na sessão de 5 de Maio de 2000. O objectivo proposto consistia em avaliar a aplicação do artigo 280º do Tratado CE pelos Estados-Membros, nomeadamente à luz dos princípios da assimilação entre os interesses financeiros nacionais e comunitários e da equivalência da protecção destes interesses entre os Estados-Membros. Tal implicava a realização de uma análise estatística da actividade real, isto é, dos controlos efectuados, das irregularidades detectadas e, por último, das sanções aplicadas. Para tal, a Comissão propunha retirar ensinamentos da análise comparada, realizada em 1995 e completada em 2000, no que diz respeito à aplicação do antigo artigo 209º-A do Tratado CE [91].

[91] Análise comparada dos relatórios dos Estados-Membros relativos às medidas adoptadas a nível nacional para combater o esbanjamento e a má utilização das verbas comunitárias, Novembro de 1995 ; Documento de síntese - COM(95) 556 final - e Complemento consagrado aos controlos e sanções administrativas, documento de trabalho da Comissão - SEC(2000) 843 final de 24.5.2000.

Com base no questionário proposto, as discussões prosseguiram com os Estados-Membros entre Maio e Julho de 2000. Em 18 de Julho de 2000 pôde ser enviado aos Estados-Membros um questionário definitivo, sensivelmente condensado. Nesta fase, o objectivo já não consiste em avaliar mas sim em descrever os meios aplicados pelos Estados-Membros no domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários. Estes meios vão da adopção de novas disposições jurídicas e da alteração da organização dos serviços encarregados dos controlos até às novas medidas tomadas na prática para favorecer a cooperação, a formação ou as técnicas de trabalho das várias autoridades envolvidas. Além disso, este ano, o tema da cobrança é objecto de um exame mais aprofundado.

Futuramente, o questionário poderá ser aperfeiçoado e os seus objectivos progressivamente reavaliados.

9.3. A perspectiva de uma síntese para o período de 1999-2000

Com base nas contribuições recebidas de 1 de Setembro de 2000 até à data de publicação do presente relatório, a Comissão procedeu a uma primeira análise das respostas dos Estados-Membros, à medida que estas iam sendo disponibilizadas. O plano e o método do título relativo à actividade dos Estados-Membros foram discutidos na sessão do COCOLAF de 24 de Outubro de 2000.

Uma vez completado e traduzido, o texto deverá ser apresentado ao COCOLAF antes do final de 2000. Com efeito, o objectivo consiste em inclui-lo no próximo relatório com base no artigo 280º do Tratado CE. Este incidirá, assim, não só nas actividades da Comunidade em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários para 2000, mas também nas dos Estados-Membros relativas ao período de 1999-2000.

GLOSSÁRIO

CE : Comunidade Europeia (denominação utilizada desde a entrada em vigor do Tratado da União Europeia)

OLAF : Organismo Europeu de Luta Antifraude

IRENE : Acrónimo de "IRrégularités, ENquêtes, Exploitation" (base de dados da Comissão, gerida pela UCLAF)

SEM 2000 : Programa da Comissão destinado a melhorar, na perspectiva do ano 2000, a gestão das dotações comunitárias (Sound and Efficient Management - Gestão sã e eficaz)

Agenda 2000 : Comunicação da Comissão sobre o alargamento da União na perspectiva do ano 2000

JO : Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L: série L, JO C : série C)

COCOLAF : Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude

IVA : Imposto sobre o Valor Acrescentado

SCAF : Subcomité AntiFraude (no domínio da fiscalidade indirecta). É o subgrupo antifraude do CPCA

CPCA : Comité Permanente da Cooperação Administrativa no domínio da fiscalidade indirecta. Presidido pela Comissão, Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira (DG TAXUD), este comité ocupa-se das questões ligadas à aplicação do sistema transitório de IVA intracomunitário

SPG : Sistema de Preferências Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo

FSE : Fundo Social Europeu

FEDER : Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento

PAC : Política Agrícola Comum

FEOGA : Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (secção garantia: FEOGA-Garantia, secção orientação: FEOGA-Orientação)

PHARE : Programa de ajuda à reconstrução económica dos PECO, países da Europa Central e Oriental

Quadro 1

Recursos próprios tradici