SÍNTESE

I. Os organismos pagadores dos Estados--Membros pagam anualmente, em nome da Comissão, cerca de 54 mil milhões de euros de despesas agrícolas. O reconhecimento final dessas despesas pela Comissão resulta de um procedimento designado por apuramento das contas. Este procedimento evoluiu, após a sua reforma em 1996, de uma decisão única inicial de apuramento relativa a um exercício específico para o actual procedimento em duas fases. Em primeiro lugar, a exactidão das contas dos organismos pagadores é verificada pelos organismos de certificação dos Estados-Membros, sendo depois as contas sujeitas a uma decisão de apuramento financeiro anual da Comissão. Em segundo lugar, a própria Comissão efectua posteriormente o procedimento de apuramento da conformidade através de auditorias destinadas a identificar e excluir (em exercícios post riores) pagamentos não conformes com a legislação.

II. A auditoria do Tribunal examinou ambas as fases do procedimento para determinar se cumpriram os objectivos definidos e permitiram que a Comissão e as outras partes interessadas obtivessem as informações necessárias quanto à exactidão das contas e à legalidade e regularidade dos pagamentos agrícolas.

III. O procedimento de apuramento financeiro, que se baseia em auditorias efectuadas por organismos de certificação independentes nos Estados-Membros, abrange principalmente a fiabilidade das contas dos organismos pagadores. Com base nesses trabalhos, a Comissão adopta a sua decisão anual de apuramento financeiro e decide se aceita as contas de determinado exercício ou se adia essa aceitação até serem efectuados mais trabalhos. O Tribunal constatou que, globalmente, o procedimento forneceu à Comissão informações suficientes para adoptar a sua decisão financeira anual. Contudo, as alterações recentes alargaram o âmbito dos trabalhos dos organismos de certificação para além de uma auditoria de fiabilidade, de forma a incluir elementos de legalidade e regularidade dos pagamentos. A utilização desses elementos para fins de garantia tem-se até agora revelado limitada. Os organismos de certificação e os directores dos organismos pagadores nem sempre foram claros em relação ao que deles se esperava, tendo como pano de fundo alterações anuais das directrizes e dos requisitos.

IV. No que se refere ao procedimento de apuramento da conformidade, que abrange a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes, o Tribunal constatou que contribuiu para a protecção dos interesses financeiros da UE excluindo mais de 5 mil milhões de euros de despesas nos últimos dez anos. A análise das recentes decisões de conformidade revelou que, quando o montante da correcção financeira poderia ter sido calculado com base numa correcção específica, numa extrapolação dos resultados do controlo ou numa correcção forfetária, na grande maioria dos casos (em valor) os montantes excluídos foram determinados com base em correcções forfetárias. A dificuldade em relação a este tipo de correcções é o facto de não fornecerem uma base adequada para a determinação rigorosa dos montantes totais dos pagamentos irregulares que se devem a insuficiências constatadas nos sistemas. São, portanto, consideradas mais como sanções às autoridades dos Estados-Membros do que como correcções contabilísticas. O recurso alargado às correcções forfetárias é uma consequência dos limitados recursos de auditoria da Comissão e do seu método de auditoria adaptado a essa situação. Uma correcção contabilística mais rigorosa, baseada numa estimativa precisa dos prejuízos causados à Comunidade, implica que a Comissão considere a utilização de outros métodos e fontes de informação para o seu cálculo, designadamente nos casos em que as consequências financeiras das insuficiências dos sistemas são quantificáveis e significativas.

V. O procedimento de apuramento completo, e em especial o apuramento da conformidade, continua a ser demasiado demorado, tendo-se dissociado de um exercício orçamental específico. Para além disso, no final do procedimento, a Comissão não reconhece formalmente, num dado momento, as despesas imputáveis a determinado exercício orçamental, como estipulado pelo Regulamento Financeiro.

VI. As alterações mais recentes reduziram a distinção entre as metas a alcançar em termos de fiabilidade e de legalidade e regularidade. De forma a melhorar o cumprimento do objectivo global do procedimento e a melhor satisfazer as necessidades e as expectativas das várias partes interessadas, o Tribunal recomenda uma análise exaustiva seguida de uma reforma do procedimento de apuramento das contas.

INTRODUÇÃO

O QUE É O APURAMENTO DAS DESPESAS AGRÍCOLAS?

1. As despesas agrícolas do exercício de 2008 elevaram-se a cerca de 54 mil milhões de euros, o que representa aproximadamente 50% dos pagamentos da UE nesse exercício. A gestão das referidas despesas é, na sua maior parte, partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão: a ajuda é paga pelas autoridades nacionais designadas, os chamados organismos pagadores (OP), que são posteriormente reembolsados pela Comissão. O reconhecimento final das despesas pela Comissão resulta de um procedimento designado por apuramento das contas.

2. O objectivo deste procedimento é definido no Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias [1] e nas suas normas de execução [2]. O n.o 4 do artigo 53.o-B do Regulamento Financeiro determina que "A fim de garantir a utilização dos fundos em conformidade com a regulamentação aplicável, a Comissão instaurará procedimentos [...] que lhe permitam assumir a responsabilidade final pela execução do orçamento". O n.o 2, alínea c), do artigo 42.o das normas de execução, que se refere à aplicação do artigo 53.o-B, especifica ainda que "o procedimento de apuramento das contas compreenderá [...] a determinação pela Comissão […] do montante das despesas reconhecidas como estando a cargo do orçamento" [3].

ALTERAÇÕES IMPORTANTES NOS ÚLTIMOS 25 ANOS

3. Antes de 1996, a Comissão adoptava uma decisão única anual de apuramento das contas que abrangia simultaneamente a fiabilidade das contas dos OP e a legalidade e regularidade das despesas subjacentes.

4. Essa decisão baseava-se em auditorias específicas efectuadas pela Comissão, que deram origem a atrasos prolongados no apuramento definitivo das contas, apesar do prazo previsto na legislação (14,5 meses a contar do encerramento do exercício). No seu relatório especial publicado em 1982, o Tribunal observou que o atraso na conclusão dos trabalhos foi de tal ordem que a decisão de apuramento perdeu muito da sua relevância. Além disso, concluiu que nenhum dos exercícios em que foi adoptada uma decisão pôde ser considerado como definitivamente apurado, uma vez que essas decisões não eram definitivas e eram incompletas ou contestadas [4].

5. A Comissão criou em 1991 um grupo de trabalho destinado a responder às crescentes dificuldades detectadas no procedimento de apuramento das contas e referidas pelas diferentes partes interessadas. O grupo de trabalho considerou que a decisão única anual de apuramento das contas criava dificuldades, na medida em que tinha simultaneamente de cumprir um objectivo contabilístico e reconhecer que as despesas foram efectuadas em conformidade com a legislação comunitária. Com base na reforma sugerida, foi então decidido dividir o procedimento em duas decisões separadas:

a) uma decisão anual relativa à integralidade, exactidão e veracidade (a seguir designadas por "fiabilidade") das contas anuais apresentadas pelos organismos pagadores acreditados (a seguir designada por "decisão financeira"); para efeitos dessa decisão, a Comissão exige uma certificação dessas contas efectuada por organismos de auditoria independentes (organismos de certificação, a seguir designados por "OC");

b) decisões relativas às despesas a excluir do financiamento comunitário por não terem sido efectuadas em conformidade com a legislação comunitária. Essas decisões (a seguir designadas por "decisões de conformidade") são adoptadas por iniciativa da Comissão, deixaram de estar ligadas a despesas incorridas num exercício específico e passaram a abranger, na maioria dos casos, despesas de vários exercícios.

6. No seu parecer de 1994 sobre esta reforma, o Tribunal manteve a sua preferência por uma decisão única anual e, ao mesmo tempo que reconhecia os problemas associados ao sistema em vigor (designadamente atrasos prolongados), considerou que o novo sistema de decisão separada constituía uma solução de compromisso, sem ser uma verdadeira solução para os problemas do apuramento. No período em questão, o Tribunal referiu repetidamente nos seus relatórios anuais que os prazos necessários para apurar as despesas globais relativas a um dado exercício não foram encurtados.

CAIXA 1

DESCRIÇÃO DO ACTUAL PROCEDIMENTO DE APURAMENTO DAS CONTAS

O actual procedimento de apuramento das contas decorre do seguinte modo:

a) os agricultores apresentam os pedidos de pagamento a um OP acreditado dos seus Estados-Membros;

b) o OP verifica esses pedidos e efectua os pagamentos ao beneficiário, comunicando posteriormente as despesas efectuadas à Comissão, que por sua vez reembolsa o OP;

c) as contas e os pagamentos do OP são examinados por um organismo independente (o OC), que apresenta um relatório à Comissão em Fevereiro do ano seguinte;

d) até 30 de Abril desse ano, a Comissão deve decidir se aceita as contas (decisão de apuramento financeiro) ou se solicita trabalhos de auditoria ou informações suplementares;

e) a Comissão pode ainda examinar os pagamentos efectuados pelo OP. Para esse efeito, são efectuadas auditorias por uma Direcção específica da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão com base numa análise de risco anual, tendo em vista verificar se os Estados--Membros aplicaram rigorosamente a legislação comunitária em matéria de controlo da legalidade e regularidade das despesas (auditorias de conformidade);

f) nos casos em que essas auditorias de conformidade revelem que as despesas não foram efectuadas em conformidade com a legislação comunitária ou que os Estados-Membros não verificaram de forma satisfatória as despesas em causa, tendo tal procedimento resultado numa perda financeira para o orçamento da UE, a Comissão pode impor uma correcção, que na realidade se traduz pela recusa de reembolso ao Estado-Membro dos pagamentos que este tenha efectuado. Qualquer correcção deste tipo proposta pela Comissão deve ser comunicada aos Estados-Membros, aos quais assiste o direito de recorrer a um processo de conciliação. Só após a conclusão deste processo, a Comissão está em condições de inserir uma correcção numa decisão de conformidade.

7. As alterações mais recentes que afectam o procedimento de apuramento das contas entraram em vigor em 2007 através da adopção de regulamentos revistos [5]. Essas alterações referem-se a questões de legalidade e regularidade e a Comissão recebe os elementos adicionais no contexto do apuramento financeiro. Os OC devem agora, designadamente, certificar não apenas as contas mas igualmente o funcionamento do sistema de controlo interno dos OP e incluir no seu relatório de certificação um parecer sobre a recém-criada declaração de fiabilidade emitida pelo director do OP. Além disso, os OC devem verificar e validar as estatísticas de controlo comunicadas à Comissão pelos Estados-Membros e avaliar um determinado número de controlos dos beneficiários no local efectuados pelos OP.

ÂMBITO E OBJECTIVOS

8. O facto de o actual procedimento de apuramento das contas consistir em duas fases diferentes determinou o método de auditoria do Tribunal. O seu âmbito e objectivos foram estabelecidos tendo em conta a especificidade de cada uma das duas fases e do procedimento no seu conjunto. Assim, o presente relatório encontra-se dividido em três partes.

APURAMENTO FINANCEIRO DAS CONTAS

9. A auditoria avaliou a função dos OC e a qualidade dos vários elementos de garantia (ver caixa 2) fornecidos pelas entidades nacionais, bem como a utilização que deles é efectuada. As questões abordadas neste contexto foram as seguintes:

a) a Comissão dispõe de informações suficientes para adoptar a sua decisão anual de apuramento financeiro, o que deve fazer até 30 de Abril de cada ano?

b) o procedimento de apuramento financeiro, com as suas diversas componentes, fornece elementos de garantia relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes?

10. Os trabalhos de auditoria no local foram efectuados ao nível da Comissão e de OP seleccionados em dez Estados-Membros: Dinamarca, Alemanha, Grécia, Espanha, França, Itália, Países Baixos, Polónia, Portugal e Reino Unido [6]. Efectuaram-se visitas a estes Estados-Membros entre Novembro de 2008 e Maio de 2009.

11. O âmbito de cada uma dessas auditorias abrangeu o planeamento, a realização de testes e a elaboração de relatórios pelo OC, juntamente com a documentação subjacente relevante. Os trabalhos de auditoria incluíram entrevistas com funcionários, uma análise da metodologia de auditoria, bem como dos documentos de trabalho do OC, e testes de operações seleccionadas. A auditoria teve ainda em conta a base de elaboração da declaração de fiabilidade assinada pelo director do OP.

12. A auditoria incidiu nos exercícios de 2007 e 2008 e teve em conta a aplicação das revisões que a Comissão introduziu nas suas directrizes no decorrer de 2008. As alterações efectuadas a partir de 2009 não foram incluídas na auditoria.

APURAMENTO DA CONFORMIDADE DAS CONTAS

13. A presente parte da auditoria foi planeada com o objectivo de determinar de que modo a Comissão adopta as suas decisões de conformidade e até que ponto estas excluem pagamentos irregulares do financiamento comunitário. Por conseguinte, as questões que a auditoria se propôs responder foram as seguintes:

a) o procedimento de conformidade permite uma cobertura suficiente das despesas?

b) o prejuízo financeiro causado ao orçamento pelo impacto dos pagamentos irregulares é adequadamente compensado pelas correcções de conformidade?

c) as decisões de conformidade são adoptadas em tempo útil?

14. A auditoria abrangeu, de um modo geral, as decisões de conformidade 1 a 29, adoptadas entre 1999 e o final de 2008. Contudo, quando se considerou necessário, o Tribunal fez incidir a auditoria nas últimas decisões de conformidade. Obtiveram-se provas através do controlo de processos e de entrevistas na Comissão.

PROCEDIMENTO DE APURAMENTO DAS CONTAS NO SEU CONJUNTO

15. Após ter efectuado uma análise pormenorizada de cada uma das fases do procedimento de apuramento das contas, a auditoria procurou avaliar a cobertura e os resultados do procedimento no seu conjunto, visando determinar se este cumpre a função que lhe é definida pelo Regulamento Financeiro. Foram consequentemente abordadas as seguintes questões:

a) o actual procedimento de apuramento das contas permite o reconhecimento das despesas imputáveis ao orçamento e, deste modo, o apuramento das contas apresentadas às autoridades orçamentais?

b) o actual procedimento de apuramento das contas contribui para a protecção dos interesses financeiros do orçamento comunitário?

PARTE I — APURAMENTO FINANCEIRO DAS CONTAS

INTRODUÇÃO

16. O artigo 30.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho especifica que "A decisão [da Comissão] de apuramento [financeiro] das contas diz respeito à integralidade, exactidão e veracidade das contas anuais apresentadas". Esta decisão baseia-se, em grande parte, nos certificados e relatórios de auditoria emitidos pelos OC, bem como nas declarações de fiabilidade emitidas pelos directores dos OP. Para esse efeito, a Comissão elaborou directrizes que tanto os OC como os directores dos OP devem ter em consideração.

CAIXA 2

CRONOLOGIA DAS ÚLTIMAS ALTERAÇÕES AO APURAMENTO FINANCEIRO DAS CONTAS

As normas de execução pormenorizadas aplicáveis a partir do exercício de 2007:

exigem que os OC indiquem nos seus certificados não só se as contas dos OP são autênticas, completas e rigorosas, mas também se "os procedimentos de controlo interno [...] funcionaram satisfatoriamente";

revêem o modelo de relatório a seguir pelos OC e incluem secções específicas sobre: i) a verificação e validação das estatísticas de controlo do SIGC, do Desenvolvimento Rural e ex post [7]; ii) o respeito pelos limites financeiros em medidas sujeitas a limites quantitativos; e iii) o regime de pagamento único;

exigem que as contas anuais, tanto no que se refere ao FEAGA como ao FEADER, sejam acompanhadas de uma declaração, assinada pela pessoa responsável pelos OP acreditados (normalmente o director do OP), sobre a fiabilidade das contas dos OP, bem como sobre o sistema aplicado para fornecer garantias suficientes sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. É ainda exigido aos OC que emitam um parecer sobre a referida declaração de fiabilidade.

Além disso, deveriam ser aplicados aditamentos importantes a partir do exercício de 2008:

Tais aditamentos:

especificam a quantidade mínima de testes que se espera que os OC realizem em relação aos devedores;

continuam a desenvolver os requisitos no sentido de os OC verificarem e validarem as estatísticas de controlo comunicadas pelos OP e avaliarem a qualidade dos controlos no local subjacentes;

exigem que a declaração de fiabilidade seja acompanhada de uma lista concisa dos documentos e dos trabalhos realizados que estiveram na sua base, bem como de uma análise das estatísticas de controlo. Os OC deverão, além disso, "avaliar se as informações justificativas utilizadas no estabelecimento da declaração de fiabilidade constituem base e justificação suficientes para essa declaração e verificar a sua coerência com as informações obtidas durante a sua própria auditoria".

17. As contas, juntamente com as declarações e os certificados de auditoria que as acompanham, deverão ser apresentadas pelos Estados-Membros até ao dia 1 de Fevereiro subsequente ao encerramento do exercício [8]. Até 30 de Abril, a Comissão deve aprovar uma decisão formal, através da qual aceita ("apura") as contas anuais dos OP ou adia ("dissocia") essa aceitação para uma data posterior. A decisão é adoptada após uma análise do conjunto dos documentos apresentados pelos Estados--Membros e, se for considerado necessário, após a obtenção de informações suplementares.

18. As observações seguintes relativas ao apuramento financeiro das contas são apresentadas em duas secções dedicadas, respectivamente, à certificação da fiabilidade das contas (pontos 19 a 24) e aos trabalhos suplementares exigidos aos OC desde 2007 sobre a legalidade e a regularidade das operações (pontos 25 a 52).

OBSERVAÇÕES

GARANTIA RELATIVA À FIABILIDADE DAS CONTAS DOS ORGANISMOS PAGADORES

19. Conforme já foi referido, a decisão anual de apuramento financeiro adoptada pela Comissão abrange a fiabilidade das contas, ou seja, a sua integralidade, exactidão e veracidade, baseando-se fundamentalmente nos certificados e relatórios emitidos pelos OC sobre essas contas.

20. A auditoria efectuada pelo Tribunal a uma amostra de OC examinou até que ponto os trabalhos destes fornecem garantias suficientes para que a Comissão adopte a sua decisão, bem como se as insuficiências constatadas se reflectiam correctamente nessa decisão. Os pontos seguintes resumem as principais lacunas detectadas pelo Tribunal.

UTILIZAÇÃO DO TRABALHO DA UNIDADE DE AUDITORIA INTERNA

21. A auditoria constatou que determinados OC se baseavam amplamente nos trabalhos das unidades de auditoria interna dos OP sem que houvesse uma verificação suficiente desses trabalhos, como é exigido pelas normas internacionais de auditoria. Baseavam-se em parte em trabalhos efectuados anteriormente pela Unidade de Auditoria Interna do OP (DE e ES) ou solicitavam a essa unidade que efectuasse parte dos testes em seu nome (DK, PT e UK) [9].

INSUFICIÊNCIA DOS TESTES SUBSTANTIVOS DE DESPESAS (OU SEJA, CONTROLO DE PAGAMENTOS INDIVIDUAIS)

22. Os casos de incumprimento dos requisitos comunitários [10] relativos aos testes substantivos — um elemento fundamental dos procedimentos de auditoria — incluíram documentação inadequada para demonstrar que o número mínimo de pagamentos individuais foi recalculado pelos OC (ES e IT), verificação insuficiente dos direitos no âmbito do Regime de Pagamento Único ("RPU") [11] e dos pagamentos deles resultantes (DK, DE, ES, IT e UK) e insuficiências dos documentos de trabalho elaborados pelos OC em apoio das suas conclusões de auditoria (DE, EL, ES, IT, PL, PT e UK).

INSUFICIÊNCIA DOS TESTES AOS QUADROS DAS CONTAS DE DEVEDORES

23. As contas a apresentar pelos OP incluem quadros com listas de casos de pagamentos indevidos, resultantes de irregularidades ou de questões de condicionalidade, que estão a aguardar cobrança e posterior reafectação ao orçamento comunitário ("quadros das contas de devedores"). A fiabilidade desses valores é importante, uma vez que têm um impacto financeiro directo nos montantes a recuperar em aplicação do mecanismo de recuperação previsto pelo procedimento de apuramento das contas [12]. Solicita-se por essa razão aos OC que verifiquem a exactidão e a integralidade desses quadros.

24. Esses testes foram considerados insuficientes, tanto a nível da integralidade como da exactidão, na maior parte dos Estados--Membros visitados. As principais constatações referiam-se, respectivamente, ao facto de os OC não terem verificado se os casos de irregularidades detectadas foram atempadamente inseridos nos quadros e se existiam elementos justificativos suficientes para as correcções e anulações registadas pelos OP.

TRABALHOS INSUFICIENTES EM APOIO DA GARANTIA DO RESPEITO PELA LEGALIDADE E REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES SUBJACENTES

25. Como atrás indicado, a Comissão aumentou de modo significativo os trabalhos exigidos aos OC, para além dos limites da fiabilidade das contas, para cobrirem determinados aspectos relativos à legalidade e regularidade. Os OC têm agora de certificar o funcionamento satisfatório dos procedimentos de controlo interno, verificar e validar as estatísticas de controlo e avaliar a qualidade dos controlos no local.

26. O actual procedimento não exige, contudo, que os OC verifiquem, a nível do beneficiário final, se as operações são elegíveis, pelo que os OC não incluem essa verificação nos seus testes substantivos.

FALTA DE IDENTIFICAÇÃO DOS CONTROLOS-CHAVE E ANCILARES E TESTES LIMITADOS DOS SISTEMAS NO QUE SE REFERE À SUA FIABILIDADE

27. Um dos principais elementos novos introduzidos pelo quadro legislativo revisto é a exigência de os OC indicarem se obtiveram garantias suficientes de que "[...] os procedimentos de controlo interno funcionaram satisfatoriamente" [13].

28. Um OC não identificou os principais controlos-chave e ancilares que deveriam ser aplicados nos OP auditados (ES), apesar de a Comissão ter fornecido uma lista de orientação para alguns sistemas [14]. Em outros (DK, EL, IT e PT), essa identificação não foi completa.

29. Nos casos em que os controlos-chave e ancilares foram identificados pelos OC, a auditoria constatou que os testes se limitaram, em grande medida, à comprovação da existência de tais controlos, não verificando o seu efectivo funcionamento e eficácia, ou seja se estavam a funcionar eficazmente e se os seus resultados reflectiam a realidade (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT e UK).

30. Para além disso, na maior parte dos casos em que o OP delegou legitimamente funções específicas a organismos externos ("organismos delegados"), a auditoria constatou que os OC limitaram o seu âmbito de auditoria à documentação disponível no OP central (DK, EL, IT, NL e PT) ou não identificaram nem testaram posteriormente alguns desses organismos (DE e FR).

LIMITAÇÕES DA VALIDAÇÃO DAS ESTATÍSTICAS DE CONTROLO

31. Um alargamento significativo da função dos OC no que se refere à legalidade e regularidade consiste no facto de, a partir do exercício de 2007, lhes ser exigido que verifiquem e validem as estatísticas de controlo que os Estados-Membros devem comunicar anualmente à Comissão. Estas estatísticas apresentam, sob a forma de quadro, os resultados dos controlos administrativos e no local efectuados pelos OP. Em Setembro de 2008, a Comissão publicou directrizes revistas sobre o trabalho de validação a efectuar pelos OC.

32. As directrizes revistas continuaram a não especificar completamente o âmbito da tarefa de auditoria, em especial os elementos das estatísticas que necessitam ser verificados e sujeitos a amostragem pelos OC. Esta falta de precisão contribuiu para que a auditoria do Tribunal tenha constatado uma grande variação do âmbito e profundidade dos trabalhos efectuados pelos OC, dado alguns terem optado por limitar os seus testes a uma única parte das estatísticas incluídas nos quadros.

33. A profundidade dos testes estipulada pela Comissão não foi atingida na maioria dos OC visitados. Especificamente:

a) não foi efectuada uma reconciliação completa entre as estatísticas de controlo comunicadas à Comissão e as bases de dados subjacentes (DE, EL, ES (2007), FR e IT);

b) alguns OP não dispunham de bases de dados completas em apoio das suas estatísticas de controlo relativas a determinados regimes do SIGC e de Desenvolvimento Rural (DE, EL e FR); além disso, em alguns casos (DK, DE e FR) a reconciliação entre as estatísticas comunicadas e as bases de dados subjacentes revelaram discrepâncias que não foram adequadamente analisadas pelos OC;

c) para além disso, alguns OC não cumpriram o objectivo do número mínimo de relatórios de inspecção a incluir na amostra para testar as bases de dados subjacentes às estatísticas de controlo (DE e NL) ou testaram apenas partes dessas bases de dados (DE, EL, FR e IT).

34. As insuficiências atrás referidas, juntamente com as opiniões adversas emitidas por alguns OC (DK e UK) sobre a fiabilidade de, pelo menos, uma parte das estatísticas, dão origem a limitações significativas sobre a sua utilização para efeitos de garantia pela Comissão. Outra limitação inerente à utilização de estatísticas de controlo provém das metodologias de amostragem utilizadas pelos OP ao seleccionarem pedidos para controlos no local. Tais metodologias não permitem uma extrapolação estatística com um nível de confiança específico, o que, por sua vez, influencia a utilização de quaisquer taxas de erro nelas baseadas.

VERIFICAÇÃO INSUFICIENTE DOS CONTROLOS NO LOCAL

35. Como parte do requisito de testar o funcionamento eficaz do sistema de controlo interno e de verificar e validar as estatísticas de controlo, os OC devem testar uma amostra de controlos no local. As directrizes exigem que verifiquem um mínimo de 10 controlos por população auditada, repetindo o controlo ou acompanhando os inspectores, com o objectivo de avaliar a adequação dos referidos controlos. Apenas um dos OC auditados (PL) cumpriu as exigências da Comissão. Todos os outros se situavam abaixo desse limite, sendo os seus trabalhos em alguns casos inadequados (EL, FR e IT). Os OC justificaram essas insuficiências invocando a introdução tardia da correspondente directriz da Comissão e salientaram as dificuldades inerentes a tal tarefa de auditoria, designadamente o seu custo, calendário e competências técnicas exigidas.

36. Além disso, os OC visitados limitaram-se a inspecções no terreno "clássicas", não tendo efectuado controlos locais por teledetecção, embora estes abranjam uma parte significativa dos controlos totais (DE, EL, FR, PL e UK).

37. A grande maioria dos OC visitados, à excepção dos da Dinamarca e de Itália, optaram por acompanhar inspecções no terreno em curso, em vez de seleccionarem uma amostra específica de inspecções já anteriormente efectuadas e de as repetirem. Este método respeita as directrizes da Comissão mas apresenta a desvantagem de eliminar o "efeito surpresa", uma vez que os inspectores locais sabem que vão ser avaliados e que portanto essas inspecções podem não ser representativas da população a avaliar. A repetição [15] de um controlo anterior fornece uma melhor avaliação dos controlos realizados no local durante o período sujeito a verificação.

38. As presentes constatações relativas à avaliação pelos OC dos controlos no local influenciam igualmente a utilização das estatísticas de controlo comunicadas à Comissão pelos OP, as quais se baseiam essencialmente nos resultados daqueles controlos. Esse facto é reconhecido nas novas propostas dirigidas aos Estados-Membros (ver resposta da Comissão ao ponto 67), em que a Comissão estabeleceu as novas condições em que estará disposta a limitar o montante das correcções financeiras à taxa de erro detectada pelo Estado-Membro e referida nas suas estatísticas de controlo.

DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE DO DIRECTOR DO ORGANISMO PAGADOR — UM PASSO POSITIVO, MAS POR ENQUANTO SEM BASES SUFICIENTES

39. A partir do exercício de 2007, o director de cada OP deve apresentar à Comissão uma declaração de fiabilidade [16], indicando se as contas apresentadas oferecem uma imagem autêntica, completa e rigorosa das despesas e receitas do exercício e se é utilizado um sistema que forneça garantias razoáveis sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes.

40. Além disso, desde o exercício de 2008 solicita-se aos directores dos OP a divulgação da base em que a declaração de fiabilidade foi elaborada, através de uma lista de documentos utilizados, bem como um resumo dos trabalhos efectuados. Deve ser incluída na base da declaração de fiabilidade uma análise das estatísticas de controlo.

41. O Tribunal considera a introdução da declaração de fiabilidade um passo positivo para o aumento da responsabilização e da apropriação no que se refere à gestão adequada das despesas agrícolas. No entanto, a sua utilização pela Comissão para efeitos de garantia depende da metodologia utilizada para a elaboração dessa declaração.

42. No exercício de 2008, as insuficiências constatadas pelo Tribunal relativamente à elaboração das declarações de fiabilidade limitam a garantia que a Comissão delas pode obter. Essas limitações são pormenorizadas nos pontos seguintes.

43. Embora a revisão da Directriz n.o 4 efectuada em 2008 [17] tenha sido pela primeira vez discutida na reunião do Comité dos Fundos Agrícolas realizada em Julho de 2008, apenas foi apresentada aos directores dos OP na reunião de Dezembro desse ano, após o termo do exercício e menos de dois meses antes do prazo para a apresentação das contas. Foi, portanto, disponibilizada demasiado tarde para ser devidamente tida em conta em relação ao exercício de 2008. Mais importante ainda, a directriz não indicava com o devido pormenor as estatísticas de controlo que foram consideradas mais relevantes e o tipo de análise que deveria ser realizada.

44. De um ponto de vista formal, o Tribunal observa que a maior parte das declarações de fiabilidade examinadas não eram acompanhadas de um resumo dos trabalhos efectuados em apoio da declaração (EL e PT) nem de uma análise quantitativa das estatísticas de controlo (DK, DE, EL, FR, NL e PT).

45. Em resumo, o Tribunal considerou que a elaboração da maior parte das declarações de fiabilidade, embora utilizando vários elementos do sistema de controlo interno, não era apoiada por um modelo de garantia que assegurasse a cobertura de todos os controlos-chave e critérios de acreditação de uma forma sistemática. Esse modelo, caso fosse aplicado pelos directores dos OP, reforçaria a base das suas declarações.

46. Um exemplo das consequências decorrentes da ausência desse modelo de garantia é o caso em que a declaração de fiabilidade se baseia parcialmente em "sub-declarações de fiabilidade" emitidas por chefes de diferentes serviços do OP, as quais se constatou serem, por seu lado, baseadas essencialmente na convicção do respectivo chefe do serviço e não serem apoiadas por qualquer prova (por exemplo, uma lista de verificação) que demonstre em que base foram elaboradas (EL e ES). Em um Estado--Membro (ES), não foi emitida qualquer sub-declaração de fiabilidade para funções-chave tais como a execução de pagamentos.

47. Apesar de ser referida sistematicamente pelos directores do OP na lista de documentos que acompanha a declaração de fiabilidade, a análise das estatísticas de controlo e, em especial, das taxas de erro, foi considerada inexistente (EL, ES, NL e PL), inadequada (DE, FR e IT) ou incompleta (PT e UK) durante as visitas do Tribunal aos Estados-Membros.

48. Além disso, o novo cálculo das taxas de erro efectuado pelo Tribunal a uma escala limitada revelou que, em determinados casos, estas excediam os 2%, limiar acima do qual a Comissão estipula que se deve considerar a inclusão de uma reserva na declaração de fiabilidade (EL, ES-Extremadura, IT e PT). Não foi encontrada qualquer análise desse tipo realizada pelos directores dos OP em causa.

49. Por fim, as verificações efectuadas pelo Tribunal ou pelos próprios OC sobre as estatísticas de controlo revelaram insuficiências nos quadros correspondentes a três OP, colocando em questão a fiabilidade dessas estatísticas (DK, EL e UK).

LIMITADO VALOR ACRESCENTADO DO PARECER DOS ORGANISMOS DE CERTIFICAÇÃO SOBRE A DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

50. Desde o exercício de 2007, exige-se que os OC emitam igualmente um parecer separado que indique se a declaração de fiabilidade cumpre os requisitos estabelecidos pelo quadro regulamentar. As orientações para esse trabalho foram fornecidas pela Comissão na sua Directriz n.o 7, a qual exige, entre outros aspectos, que os OC verifiquem se as informações em apoio da declaração de fiabilidade são adequadas.

51. Ainda que alguns OC tenham elaborado programas de trabalho específicos para avaliar a declaração de fiabilidade, na prática não foi realizado qualquer trabalho de auditoria suplementar em apoio do parecer atrás referido, para além do que foi efectuado no contexto da certificação das contas. Como tal, o valor acrescentado pelo parecer do OC sobre a declaração de fiabilidade é limitado, uma vez que inclui pouco mais do que uma comparação entre o certificado de auditoria e a declaração de fiabilidade (DK, DE, EL, ES, IT e UK). Em um dos casos (FR), o parecer do OC não seguiu o modelo exigido pela Directriz n.o 7 e, em especial, não referiu qualquer avaliação da base de elaboração da declaração de fiabilidade.

52. O Tribunal observa ainda que as limitações que afectam a utilização das estatísticas de controlo, indicadas anteriormente no presente relatório (ver pontos 47 a 49), não foram referidas pelos respectivos OC nos seus pareceres sobre a declaração de fiabilidade.

PARTE II — APURAMENTO DA CONFORMIDADE DAS CONTAS

INTRODUÇÃO

53. O apuramento da conformidade na sua forma actual foi introduzido no âmbito da reforma que entrou em vigor em 1996. O n.o 1 do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 prevê que, nesta fase do procedimento, "sempre que constate que determinadas despesas […] não foram efectuadas de acordo com as regras comunitárias, a Comissão decide dos montantes a excluir do financiamento comunitário".

54. De 1999 até ao final de 2008, a Comissão adoptou 29 decisões de conformidade, tendo por este meio excluído um montante total de 5582 milhões de euros do financiamento comunitário. O gráfico 1 apresenta os montantes excluídos por ano civil deste período [18].

GRÁFICO 1

MONTANTES EXCLUÍDOS POR ANO CIVIL

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OBSERVAÇÕES

AS AUDITORIAS DE CONFORMIDADE DA COMISSÃO NÃO COBREM DE FORMA ADEQUADA AS DESPESAS E OS RISCOS

55. A Comissão determina anualmente as medidas e os Estados--Membros que serão submetidos a uma auditoria de conformidade, com base numa análise de risco anual que abrange o conjunto das despesas agrícolas.

56. Para efectuar a sua análise de risco para um exercício específico (N), a Comissão divide as despesas agrícolas do exercício N-2 em "domínios de auditoria" separados [19]. Na análise de risco central relativa a 2008, a Comissão distinguiu 83 domínios de auditoria que são definidos como estando sujeitos a um sistema de gestão e de controlo semelhante. Como as despesas no âmbito destes domínios de auditoria eram efectuadas por diferentes OP, estes domínios de auditoria são afectados aos OP correspondentes, formando como que um par domínio de auditoria/OP (a seguir designado por "área de auditoria"). Para realizar a sua análise de risco central relativa a 2008, a Comissão determinou 1807 áreas de auditoria que se caracterizam por diferentes factores de risco. Os factores de risco tidos em consideração são a importância em termos financeiros e um conjunto de outros factores de risco como a qualidade dos sistemas de controlo aplicáveis a essa área de auditoria ou as características do OP. Através da combinação destes factores de risco, a Comissão determina a exposição ao risco de cada área de auditoria e quantifica-a por meio de um valor (designado por "risco composto"). As diferentes áreas de auditoria são classificadas por ordem decrescente do valor do seu risco composto. A Comissão define, em seguida, as suas prioridades de auditoria com base nesta lista. O facto de a importância financeira ser preponderante na quantificação da exposição ao risco significa que uma área de auditoria com um maior nível de despesas tem mais probabilidades de obter uma classificação elevada e de ser auditada.

57. Devido a este procedimento, é submetido a auditoria de conformidade um número limitado de medidas e de OP, que a Comissão considerou prioritários. No quadro 1 apresenta-se o alcance da cobertura das auditorias de conformidade da Comissão realizadas em 2006, 2007 e 2008.

58. O quadro indica que as auditorias de conformidade abrangeram apenas uma parte das despesas agrícolas: 44% em 2006, 25% em 2007 e 47% em 2008. O facto de a soma das percentagens dos três anos ser superior a 100% não significa que todas as áreas de auditoria tenham sido cobertas neste período. A explicação reside no facto de algumas áreas terem sido examinadas mais do que uma vez no referido período.

QUADRO 1

DESPESAS COBERTAS PELAS AUDITORIAS DE CONFORMIDADE

Fonte: Quadro subjacente às informações publicadas na página 92 do Relatório Anual de Actividades relativo a 2008 da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão.

| % de despesas cobertas |

Domínios de intervenção [1001] | Regimes principais | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervenção nos mercados agrícolas | Restituições à exportação, frutas e produtos hortícolas, leite, armazenagem pública, vinho | 48% | 32% | 47% [1002] |

Ajudas directas | Regime de pagamento único, RPUS, prémios associados | 50% | 24% | 47% |

Desenvolvimento rural | Medidas agro-ambientais, zonas de montanha, modernização das explorações agrícolas, diversificação | 16% | 20% | 45% |

| Média | 44% | 25% | 47% |

59. A possibilidade que a Comissão tem de excluir despesas não efectuadas em conformidade com as regras comunitárias por meio das suas auditorias de conformidade é ainda limitada pela chamada "regra dos 24 meses" incorporada no regulamento [20]. Esta regra estabelece que "a recusa de financiamento não pode incidir em despesas efectuadas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado-Membro em causa os resultados das verificações". Esta regra tem o objectivo de conferir um determinado grau de segurança jurídica aos Estados-Membros. Na prática, significa que os resultados de auditoria comunicados em 15 de Outubro de 2005 permitem que a Comissão exclua apenas os pagamentos efectuados a partir de 15 de Outubro de 2003. Se a mesma auditoria tiver revelado pagamentos irregulares semelhantes, mas efectuados antes de 15 de Outubro de 2003, a "regra dos 24 meses" não permite a sua exclusão.

60. Embora a segurança jurídica seja um objectivo legítimo e se bem que uma cobertura de auditoria completa em determinado período não seja viável, o efeito combinado da actual cobertura de auditoria da Comissão e da "regra dos 24 meses" tem como resultado, em algumas áreas de despesas que sejam auditadas em última instância, a impossibilidade de impor correcções. O exemplo apresentado na caixa 3 ilustra bem esta situação.

CAIXA 3

PAGAMENTOS IRREGULARES NÃO ABRANGIDOS PELO APURAMENTO DA CONFORMIDADE

O Tribunal avaliou uma correcção incluída na decisão de conformidade n.o 22, de 27 de Julho de 2006 (2006/554/CE). Esta correcção elevava-se a cerca de 77,1 milhões de euros e dizia respeito, entre outros aspectos, ao risco de pagamento de ajuda para parcelas de zonas húmidas em França, que não eram elegíveis para ajuda directa. O montante da correcção foi determinado com base nas despesas efectuadas nos 24 meses anteriores à comunicação escrita a França em Outubro de 2001. Embora a Comissão considerasse que os pagamentos para o mesmo tipo de parcelas efectuados antes de Outubro de 1999 eram igualmente irregulares, esses pagamentos não puderam ser incluídos na correcção devido à aplicação da "regra dos 24 meses". Neste caso, que constitui mais um exemplo dos atrasos prolongados inerentes ao sistema, o Tribunal estimou os pagamentos que não puderam ser corrigidos em cerca de 100 milhões de euros.

61. A determinação exacta do montante total que a Comissão pode não ter possibilidade de excluir devido à aplicação desta regra depende de informações específicas e exaustivas de que não dispõe. A análise do Tribunal revela que, consideradas individualmente, as áreas de auditoria afectadas por esta limitação são relativamente pouco importantes em termos financeiros mas, devido ao seu número, o montante total é significativo. Neste contexto, o Tribunal salienta ainda que o grande número de áreas de auditoria constantes da análise de risco central da Comissão (1 807 em 2008) não permite a sua cobertura integral num período razoável.

AS CORRECÇÕES DA COMISSÃO NÃO SE BASEIAM NUMA ESTIMATIVA PRECISA DO PREJUÍZO FINANCEIRO PARA A COMUNIDADE

62. O Regulamento (CE) n.o 1290/2005 estabelece os princípios gerais que devem ser aplicados para determinar o montante das correcções de conformidade e prevê que "a Comissão avalia os montantes a excluir, tendo nomeadamente em conta a importância da falta de conformidade constatada. A Comissão toma em consideração a natureza e a gravidade da infracção, bem como o prejuízo financeiro para a Comunidade" [21]. No âmbito destas normas, a Comissão goza de uma margem para decidir os métodos a empregar na determinação do montante das correcções financeiras. A Comissão especificou num documento de trabalho [22] os métodos para o cálculo das correcções de conformidade.

63. O documento de trabalho da Comissão estabelece que as taxas forfetárias deverão ser utilizadas quando não for possível utilizar um dos outros dois métodos (ver caixa 4). Por conseguinte, o Tribunal analisou a natureza das correcções aplicadas nos casos em que o documento de trabalho da Comissão permitia o emprego de taxas forfetárias ou em casos específicos (outros métodos) para determinar o montante das correcções [23]. A análise incidiu em seis decisões de conformidade adoptadas durante o período abrangido pela auditoria (2007 e 2008) [24].

CAIXA 4

MÉTODOS DA COMISSÃO PARA O CÁLCULO DAS CORRECÇÕES FINANCEIRAS

A Comissão especifica três métodos de cálculo:

a) quando o erro revelado pela auditoria se baseia num caso (ou alguns casos) específicos, a correcção é igual ao valor das operações que contêm o erro;

b) quando o erro é revelado pelo exame de uma amostra representativa de operações, a correcção baseia-se então na extrapolação desses resultados;

c) quando não é possível utilizar um dos dois métodos anteriormente referidos, são aplicadas correcções forfetárias ao montante de despesas colocado em risco.

O nível de correcção forfetária aplicado (2%, 5%, 10%, 25% ou mais elevado) depende da gravidade das insuficiências detectadas, de estarem relacionadas com controlos-chave ou com controlos ancilares e de serem ou não recorrentes [25].

Aplicação da taxa forfetária de 2% | Os controlos-chave são satisfatórios mas um ou mais controlos ancilares não funcionaram. |

Aplicação da taxa forfetária de 5% | Nem todos os controlos-chave são executados no número, frequência ou profundidade exigidos pelos regulamentos. Por conseguinte, o risco de perda para o Fundo é significativo. |

Aplicação da taxa forfetária de 10% | Um ou mais controlos-chave não são efectuados ou são efectuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam completamente ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou a prevenção da irregularidade. Por conseguinte, há um risco elevado de amplas perdas para o Fundo. |

Aplicação da taxa forfetária de 25% | Quando um sistema de controlo não existe ou tem deficiências graves e se encontram provas de amplas irregularidades e de negligência na luta contra as práticas irregulares ou fraudulentas. Há um risco de perdas excepcionalmente elevadas para o Fundo. |

Aplicação de taxas forfetárias mais elevadas | As deficiências são tão graves que configuram um total incumprimento das regras comunitárias, tornando todos os pagamentos irregulares. |

64. O gráfico 2 mostra que, para cada uma das decisões de conformidade analisadas (2007 e 2008), a grande maioria das correcções (em valor) é forfetária, não podendo portanto ser consideradas como uma excepção. No conjunto das seis decisões de conformidade, 92% das correcções (em valor) são forfetárias.

GRÁFICO 2

COMPARAÇÃO DAS CORRECÇÕES FORFETÁRIAS COM OUTROS MÉTODOS

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65. A principal razão para o recurso frequente a este método reside no facto de o elemento fundamental das auditorias de conformidade da Comissão ser a avaliação dos sistemas utilizados pelos Estados-Membros. Este método não considera, porém, suficientemente a necessidade de determinar com maior precisão as consequências financeiras das insuficiências detectadas nos sistemas. Nos casos em que tais consequências são quantificáveis e significativas, o que implica que as correcções potenciais sejam consideráveis, existe a necessidade de realizar um número suficiente de testes substantivos, isto é, testes pormenorizados de um pagamento de ajuda, incluindo uma verificação da sua elegibilidade ao nível do beneficiário (no local), que permitirá uma quantificação exacta do montante a corrigir (por exemplo, através da extrapolação de uma amostra válida em termos estatísticos). No seu manual operacional, a Comissão reconhece esta limitação e dá a explicação de que no procedimento de apuramento das contas, o auditor deve não apenas avaliar as insuficiências dos sistemas (o que implicaria testes dos controlos), mas igualmente ter em conta o efeito financeiro das insuficiências (o que implicaria testes substantivos), acrescentando que, na prática contudo este procedimento não é possível porque uma realização de testes substantivos a um nível razoável exigiria mais recursos do que os disponíveis.

66. A dificuldade que se coloca com o método das taxas forfetárias reside no facto de as insuficiências dos sistemas indiciarem um risco de ocorrência de pagamentos irregulares, mas não fornecerem a prova de que estes foram efectivamente realizados e ainda menos de que o seu montante total é igual à correcção forfetária imposta. Por conseguinte, as correcções forfetárias não fornecem uma base adequada para determinar com exactidão os pagamentos irregulares devidos às insuficiências detectadas nos sistemas [26]. De facto, no seu manual operacional das auditorias de conformidade, a Comissão reconhece que o método baseado nos sistemas não permite normalmente estimar com exactidão o montante dos pagamentos não conformes, já que em geral não há uma relação visível entre as insuficiências detectadas nos sistemas e os erros registados nos pagamentos [27]. O exemplo seguinte (ver caixa 5) ilustra esta situação:

CAIXA 5

ÂMBITO DOS TESTES REALIZADOS PELA COMISSÃO

Na sua decisão de conformidade n.o 28, a Comissão excluiu um montante de 55 milhões de libras esterlinas (68 milhões de euros) do financiamento comunitário, que se relacionavam com pagamentos efectuados pelo OP do Reino Unido nos exercícios de 2004 e 2005. Este montante resultou de uma correcção forfetária de 5% devida à detecção de insuficiências nos sistemas pelos auditores da Comissão, que diziam respeito à reduzida qualidade dos controlos no local utilizando o sistema de teledetecção (calendário inadequado das visitas de acompanhamento no local e determinação inexacta da área elegível para pagamento).

A Comissão verificou um certo número de parcelas para determinar o seu tamanho e elegibilidade, mas não testou uma amostra representativa de pagamentos individuais, que lhe teria permitido calcular o montante exacto do prejuízo causado ao orçamento da UE.

Não tendo sido aplicado este método, é impossível determinar se a correcção forfetária foi adequada, insuficiente ou excessiva.

67. A observação do Tribunal foi salientada pelo Parlamento Europeu na sua resolução sobre a quitação para o exercício de 2007, na qual deplora, entre outras lacunas do sistema de apuramento, o facto de não ser possível estabelecer uma relação válida entre os montantes recuperados e os montantes reais dos pagamentos irregulares [28]. Já em 2003, o Parlamento Europeu, na sua resolução sobre a reforma do processo de apuramento de contas, tinha constatado que "cerca de 90% do total de correcções de valor são correcções de taxa linear e não correcções exactas", tendo solicitado à Comissão que propusesse "medidas para reduzir este recurso a correcções de taxa linear até ao fim de 2004" [29]. Até à data, não foi proposta qualquer medida desse tipo.

AS DECISÕES DE CONFORMIDADE SÃO ADOPTADAS DEMASIADO TARDE

68. O Tribunal referiu-se em várias ocasiões aos atrasos prolongados do procedimento de apuramento das contas antes da sua reforma em 1996. Consequentemente, no seu Parecer n.o 5/94 sobre a reforma do Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, o Tribunal indicava que seria necessário fixar prazos bem definidos em todas as fases do procedimento de apuramento para evitar atrasos inaceitáveis. Esta proposta acabou por não ser adoptada na versão alterada do regulamento.

69. No entanto, a Comissão estabeleceu um calendário interno indicativo para a conclusão do procedimento de apuramento da conformidade. Este calendário prevê que todo o procedimento esteja concluído no prazo de 450 dias após a realização da auditoria (sem conciliação) e de 645 dias caso o Estado-Membro solicite a conciliação. As várias fases do procedimento previsto são apresentadas na caixa 6.

CAIXA 6

CALENDÁRIO INTERNO INDICATIVO DO PROCEDIMENTO DE APURAMENTO DA CONFORMIDADE

Fonte: Comissão Europeia, Direcção-Geral da Agricultura, Procedimento de apuramento das contas (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_pt.pdf).

Fase A | Auditoria no Estado-Membro | |

Fase B | Relatório com as conclusões da auditoria | A + 60 dias |

Fase C | Carta aos Estados-Membros com as conclusões | B + 30 dias |

Fase D | Resposta dos Estados-Membros | C + 60 dias |

Fase E | Tradução e exame da resposta | D + 90 dias |

Fase F | Reunião bilateral sobre os pontos de desacordo | E + 45 dias |

Fase G | Carta final da reunião bilateral | F + 15 dias |

Fase H | Resposta do Estado-Membro às conclusões, sua tradução e exame pela Comissão | G + 105 dias |

Fase I | Projecto de conclusão final | H + 45 dias |

Dias desde a realização da auditoria (sem conciliação) | 450 dias |

Fase J | Pedido de conciliação por parte do Estado-Membro | I + 30 dias |

Fase K | Relatório do órgão de conciliação | J + 120 dias |

Fase L | Projecto de posição final da Comissão | K + 45 dias |

Dias desde a realização da auditoria (com conciliação) | 645 dias |

Frequência proposta das decisões de conformidade | duas a três vezes/ano |

70. Com base nas seis decisões de conformidade adoptadas em 2007 e 2008, o Tribunal avaliou o tempo efectivo necessário para chegar a um projecto de conclusão final (fase I — sem conciliação) ou a um projecto de posição final (fase L — com conciliação). Os resultados são apresentados no gráfico 3.

71. Esta análise revela que, em geral, o tempo necessário para as correcções, com e sem processo de conciliação, excedeu largamente o calendário interno indicativo da Comissão. Em muitos casos, esta situação deveu-se ao facto de a Comissão ter de realizar auditorias suplementares num Estado-Membro para determinar melhor a amplitude e a gravidade das deficiências dos seus sistemas de controlo.

GRÁFICO 3

TEMPO NECESSÁRIO PARA O PROCEDIMENTO DE CONFORMIDADE

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72. O procedimento é evidentemente mais demorado quando os Estados-Membros solicitam uma conciliação. Em 2003, o Parlamento Europeu, na sua resolução sobre a reforma do procedimento, declarou que "lamenta que o processo de conciliação não resulte numa redução do número de processos apresentados ao Tribunal de Justiça; considera que, na prática, o processo de conciliação não se destina a conciliar posições, antes servindo como oportunidade adicional de recurso dos Estados-Membros, como verificação do trabalho da Comissão e como incentivo à performance desta última; manifesta reservas quanto à questão de saber se tal constitui base suficiente para justificar a prossecução do processo de conciliação a longo prazo; solicita à Comissão que, conjuntamente com o Órgão de Conciliação, explore formas de filtrar e, assim, reduzir o número de processos submetidos a este último" [30].

73. De um modo geral, o Tribunal observou que o procedimento de apuramento da conformidade é demasiado demorado (2 a 5 anos). No final de 2008, o apuramento das contas ainda não estava concluído em relação a qualquer exercício posterior a 2001.

PARTE III — PROCEDIMENTO DE APURAMENTO DAS CONTAS NO SEU CONJUNTO

INTRODUÇÃO

74. Nas partes I e II do presente relatório, foram examinadas em separado as duas fases do actual procedimento de apuramento das contas. Nesta terceira parte, o Tribunal analisará se estes procedimentos, no seu conjunto, preenchem a função de apuramento das contas.

OBSERVAÇÕES

CONFORMIDADE DO ACTUAL PROCEDIMENTO DE APURAMENTO DAS CONTAS COM O REGULAMENTO FINANCEIRO

75. Como referido na introdução do presente relatório, o objectivo global do apuramento das contas consiste em permitir que a Comissão assuma a responsabilidade final pela execução do orçamento, cujas despesas agrícolas são executadas pelo Estados-Membros em regime de "gestão partilhada". Para o efeito, compete à Comissão reconhecer a parte das despesas efectuadas em conformidade com as regras aplicáveis, que são imputáveis ao orçamento da UE, e excluir do financiamento comunitário a parte que não cumpre essas regras. Esta competência está especificada no artigo 53.o-B do Regulamento Financeiro e no artigo 42.o das suas normas de execução.

76. Por conseguinte, o procedimento de apuramento das contas consiste na determinação do montante de despesas reconhecidas como imputáveis ao orçamento. Este procedimento implica um reconhecimento final e positivo, por parte da Comissão, das despesas imputáveis a um determinado exercício orçamental, de modo a informar as autoridades orçamentais e assumir a sua responsabilidade final.

77. As duas fases actuais do procedimento de apuramento prevêem apenas uma decisão financeira anual sobre a fiabilidade das contas (decisão financeira). As decisões de conformidade posteriores excluem montantes específicos do financiamento. No entanto, não há qualquer decisão final formal que estabeleça, para determinado exercício, o montante das despesas reconhecidas como imputáveis ao orçamento. Perante a inexistência de uma tal decisão sobre a legalidade e a regularidade, as despesas do exercício em causa não podem ser consideradas como integralmente apuradas.

78. Pelos motivos expostos em seguida, não é possível pensar que as decisões de conformidade compensem plenamente as limitações da decisão financeira anual:

a) a Comissão adopta decisões de conformidade (geralmente três por ano) pontualmente quando termina uma auditoria ou um grupo de auditorias. Estas decisões não se referem a um exercício específico, mas a vários exercícios. A decisão de conformidade n.o 29, por exemplo, adoptada em 2008, incluía correcções relativas aos exercícios de 2001 a 2007;

b) as decisões de conformidade podem ser adoptadas até uma determinada data, a partir da qual prescrevem. Na prática, a consequência é que as auditorias de conformidade em curso no final de 2008 permitem a aplicação de correcções que remontem ao exercício de 2002. Assim, no final de 2008, pode considerar-se que o exercício de 2001 está encerrado. Contudo, este encerramento, por um lado, não é formalmente comunicado a nenhuma das partes interessadas por meio de uma decisão da Comissão (ou mesmo de uma nota às demonstrações financeiras) e, por outro, apenas é efectuado muito tempo depois da adopção da decisão financeira correspondente.

79. O Tribunal tem mencionado repetidamente estas questões nos seus relatórios anuais, indicando como limitações inerentes ao sistema de apuramento o carácter retroactivo e plurianual do apuramento da conformidade [31]. Em 2007, o Tribunal declarou que as "decisões de conformidade não diziam respeito aos pagamentos efectuados aos beneficiários finais no ano em que as decisões foram tomadas — geralmente referiam-se a diversos anos de despesas e foram adoptadas com vários anos de atraso. No final de 2006, o apuramento não estava concluído para nenhum ano posterior a 1998" [32]; no final de 2008, para nenhum ano posterior a 2001.

80. O Parlamento Europeu colocou esta questão na sua resolução sobre o procedimento de apuramento das contas relativo ao exercício de 2003, na qual "convida a Comissão a informar a autoridade competente para a decisão de quitação da altura em que cada exercício específico é encerrado e a apresentar as correcções financeiras por Estado-Membro e por sector relativas a esse exercício no relatório anual subsequente relativo ao FEOGA" [33]. Por ocasião da auditoria, não se tinham registado progressos no sentido de responder a esta solicitação. No entanto, a Comissão comprometeu-se a fornecer informações complementares nas contas anuais relativas ao exercício de 2009, a publicar em 2010.

81. O Tribunal considera que o actual procedimento de apuramento das contas não está plenamente em conformidade com os requisitos do Regulamento Financeiro, pois não fornece um reconhecimento final formal das despesas imputáveis a um determinado exercício orçamental, quer na forma de uma decisão específica que indique o montante definitivamente aceite ou de informações específicas nas demonstrações financeiras, posição que o Tribunal afirmou repetidamente nos seus relatórios anuais dirigidos à autoridade de quitação. O procedimento também não confere a clareza necessária em relação ao montante reconhecido como imputável ao orçamento em relação a determinado exercício, tal como estipulado no Regulamento Financeiro (ver ponto 2).

82. Nesta matéria, o Tribunal lembra que, no seu parecer de 1994 sobre a reforma, "reafirma a sua fidelidade ao princípio de uma decisão única anual de apuramento das contas do FEOGA-Garantia, conforme estabelecido no Regulamento (CEE) n.o 729/70 na sua versão inicial", tendo considerado que "neste contexto, a proposta da Comissão aparece como uma solução de compromisso tendo em conta as deficiências que se verificaram no procedimento de apuramento, sem contudo constituir uma verdadeira solução".

CONSEQUÊNCIAS DA SITUAÇÃO ACTUAL

CONSEQUÊNCIAS PARA AS DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS

83. As demonstrações financeiras são apresentadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho após a decisão de apuramento financeiro anual, mas antes da adopção das decisões de conformidade. Por conseguinte, não reflectem ainda a exclusão das despesas não conformes às regras.

84. Nesta matéria, o Tribunal observou por diversas ocasiões nos seus relatórios anuais que, "embora as notas explicativas das contas anuais contenham informações sobre o facto de algumas operações poderem ser corrigidas posteriormente pelos serviços da Comissão ou pelos Estados-Membros, os montantes e os domínios de despesas que poderão ser sujeitos a procedimentos suplementares de verificação e de apuramento das contas ainda não estão identificados nas notas" [34]. Tomando 2008 como exemplo, as notas às demonstrações financeiras indicam que a Comissão decidiu recuperar 859 milhões de euros [35] dos Estados-Membros (por meio de decisões de conformidade). Este montante refere-se a despesas contabilizadas em exercícios anteriores, mas não são indicados os exercícios, os Estados-Membros ou as medidas em causa.

85. A Comissão procurou minorar esta falta de certeza incluindo, nas notas às contas, uma estimativa dos montantes que considera poderem ser excluídos em anos futuros, com base numa média do total das exclusões efectuadas em anos anteriores. Embora estas estimativas forneçam informações suplementares aos utilizadores das demonstrações financeiras, não podem ser consideradas como um indicador fiável em termos do valor das correcções futuras ou dos domínios de despesas que estas afectarão. Tomando novamente 2008 como exemplo, as demonstrações financeiras incluem uma nota indicando que a Comissão espera recuperar, por meio de futuras decisões de conformidade, cerca de 1,7 mil milhões de euros relativos a despesas incorridas durante o período de 2001-2008 [36].

CONSEQUÊNCIAS PARA O PROCESSO DE QUITAÇÃO

86. A quitação é a decisão pela qual a autoridade competente na matéria, o Parlamento Europeu, exonera o executivo, a Comissão, de qualquer responsabilidade suplementar quanto à sua gestão do orçamento, marcando assim o encerramento definitivo do mesmo.

87. A decisão de quitação culmina um processo que tem início no exercício seguinte ao da execução do orçamento em questão e que está normalmente concluído até 15 de Maio do que se lhe segue. Após a elaboração, pelo Conselho, de uma recomendação, o Parlamento examina as demonstrações financeiras mencionadas no artigo 275.o do Tratado CE (artigo 318.o do TFUE), o relatório anual e os relatórios especiais relevantes do Tribunal de Contas, bem como a declaração de fiabilidade do Tribunal referida no artigo 248.o do Tratado CE (artigo 287.o do TFUE).

88. O actual processo de apuramento das contas tem para os principais intervenientes no processo de quitação, o Parlamento Europeu e o Conselho, as consequências descritas em seguida. O Parlamento Europeu e o Conselho devem examinar demonstrações financeiras que apresentam informações incompletas e dar quitação à Comissão da sua responsabilidade quanto à gestão do orçamento, embora as despesas em causa não sejam definitivas e possam ser alteradas ou corrigidas posteriormente pelas decisões de conformidade da Comissão. O Parlamento Europeu já formulou observações sobre esta situação (ver ponto 80). O Conselho referiu igualmente a questão na sua recomendação relativa à quitação a dar à Comissão para o exercício de 2004, na qual "apela à Comissão para que indique separadamente, na declaração do Director-Geral, as despesas que foram verificadas e as despesas que serão sujeitas a verificações adicionais" [37].

FUNÇÃO DO APURAMENTO DAS CONTAS NA PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS COMUNITÁRIOS

89. Ainda que a exclusão de pagamentos irregulares proteja o orçamento da UE de despesas que não lhe devem ser imputadas, a própria Comissão observa que o apuramento da conformidade não é um mecanismo pelo qual os pagamentos irregulares são "recuperados" dos beneficiários, realçando porém que as correcções "constituem um forte incentivo para que os Estados-Membros melhorem os seus sistemas de gestão e controlo" [38]. Contudo, nas demonstrações financeiras da Comissão Europeia relativas ao exercício de 2008 figura um montante de 859 milhões de euros de correcções no âmbito do apuramento da conformidade na rubrica "recuperação dos pagamentos indevidos".

90. Nesta matéria, o Tribunal destaca ainda que as decisões de conformidade adoptadas podem indubitavelmente contribuir para proteger os interesses financeiros da UE. No entanto, o facto de as correcções financeiras serem excluídas dos montantes posteriormente reembolsados aos Estados-Membros apresenta as seguintes consequências:

a) as correcções financeiras não são imputadas aos agricultores e operadores beneficiários dos pagamentos irregulares, mas sim principalmente aos contribuintes nacionais;

b) na grande maioria dos casos, não têm um efeito preventivo ou dissuasivo directo nos beneficiários que receberam os pagamentos irregulares, já que não se pode estabelecer uma relação entre as exclusões efectuadas e casos individuais e, em seguida, proceder às recuperações.

91. O Tribunal observa que a grande maioria das correcções (em valor) é forfetária (ver ponto 64), não excluindo portanto as despesas detectadas (não conformes às regras), mas antes sancionando as insuficiências dos controlos e procedimentos aplicados pelos Estados-Membros. O mecanismo pelo qual os montantes decididos são excluídos prevê que os montantes sejam deduzidos dos pagamentos futuros aos Estados-Membros pela Comissão. Por estes motivos, as decisões de apuramento são consideradas como sanções à administração dos Estados--Membros, em vez de correcções relativas a pagamentos não conformes.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES

APURAMENTO FINANCEIRO DAS CONTAS

92. O procedimento anual de apuramento financeiro abrangia inicialmente a fiabilidade das contas, mas foi recentemente alargado a determinados aspectos da legalidade e regularidade das operações.

93. No que respeita à fiabilidade das contas, o Tribunal considerou que a qualidade dos testes realizados pelos OC era bastante variável, o que, em determinados casos, afectou negativamente os fundamentos da sua certificação, como indicado nos pontos 21-24. Porém, o Tribunal concluiu que o impacto das insuficiências detectadas não teria alterado a decisão da Comissão relativa às contas dos organismos pagadores em questão (isto é, apurá-las ou dissociá-las). Assim sendo, o Tribunal é de opinião que o procedimento de apuramento das contas, no que respeita à fiabilidade das mesmas, fornece uma garantia razoável e informações suficientes para a Comissão adoptar a sua decisão de apuramento financeiro anual.

94. No que se refere aos novos elementos de garantia relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes, actualmente exigidos aos directores dos organismos de certificação e dos organismos pagadores, o Tribunal concluiu que, pelos motivos expostos nos pontos 25-52, a sua eventual utilização para efeitos de garantia é ainda limitada. Em especial, o Tribunal observou que os testes dos procedimentos de controlo interno variaram significativamente consoante os organismos de certificação visitados e, em geral, o trabalho desenvolvido não é suficiente para sustentar a sua declaração de que os procedimentos de controlo interno dos organismos pagadores funcionam satisfatoriamente. Além disso, as declarações de fiabilidade dos directores dos organismos pagadores não podem fornecer uma garantia quanto à legalidade e regularidade das operações subjacentes, a não ser que exista uma garantia razoável da fiabilidade das estatísticas de controlo, o que não é ainda o caso. O valor acrescentado pelo parecer emitido pelos organismos de certificação sobre a declaração de fiabilidade não é claro neste momento.

APURAMENTO DA CONFORMIDADE DAS CONTAS

95. Entre 1999 e o final de 2008, a Comissão recuperou dos Estados--Membros 5582 milhões de euros por meio das suas decisões de conformidade. No entanto, a aplicação do procedimento de apuramento das contas ainda é afectada por lacunas significativas, que prejudicam a concretização do seu objectivo de excluir pagamentos irregulares do financiamento comunitário.

96. Os recursos de que a Comissão dispõe para as suas auditorias de conformidade limitam a cobertura das despesas agrícolas, o que, associado à aplicação da "regra dos 24 meses", conduz a uma situação em que os pagamentos irregulares podem ser detectados mas não podem, em seguida, ser excluídos do financiamento comunitário.

97. Como o Tribunal observou anteriormente, a auditoria dos sistemas efectuada pela Comissão não impede o emprego de um método de amostragem adequado para determinar o impacto financeiro das despesas irregulares. Qualquer método adequado deve incluir um exame da legalidade e regularidade dos pagamentos ao nível dos beneficiários finais. O facto de a Comissão ter adaptado o seu método de auditoria aos recursos de que dispõe resulta na realização de um número insuficiente destes testes substantivos e, consequentemente, na generalização das correcções forfetárias. Estas correcções não permitem o estabelecimento de uma relação válida entre os montantes recuperados dos Estados-Membros por meio de decisões de conformidade e os montantes dos pagamentos irregulares que as recuperações devem supostamente compensar.

98. Na sua resolução sobre a reforma do processo de apuramento de contas, o Parlamento Europeu observou que "o processo de apuramento de contas foi reformado em 1996 para resolver o problema dos longos atrasos das decisões de apuramento". Contudo, considera-se que ainda é necessário demasiado tempo para adoptar as decisões de conformidade e concluir o procedimento. No final de 2008, o procedimento de apuramento das contas ainda não estava concluído em relação a qualquer exercício posterior a 2001 devido ao demorado procedimento de conformidade.

PROCEDIMENTO DE APURAMENTO DAS CONTAS NO SEU CONJUNTO

99. A reforma do procedimento de apuramento das contas de 1996 introduziu um procedimento em duas fases que implica, por um lado, que exista actualmente uma única decisão financeira anual da Comissão e, por outro, que as decisões de conformidade abranjam vários exercícios, deixando de estar relacionadas com um exercício específico.

100. Através do procedimento de apuramento das contas, a Comissão não adopta uma decisão final formal que estabeleça, para um determinado exercício, o montante das despesas reconhecidas como imputáveis ao orçamento, tal como estipulado no Regulamento Financeiro. Perante a inexistência de uma tal decisão sobre a legalidade e a regularidade, as despesas do exercício em causa não podem ser consideradas como integralmente apuradas no momento da quitação.

101. As demonstrações financeiras são apresentadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho após a decisão de apuramento financeiro, mas antes da exclusão de despesas irregulares. O Parlamento, ao dar quitação à Comissão, exonera-a da sua responsabilidade pela execução. Ao fazê-lo, formula um parecer com base em informações relativas a operações pelas quais a Comissão ainda não assumiu responsabilidade e que, portanto, são susceptíveis de alterações posteriores.

102. Como a Comissão impõe correcções essencialmente (em valor) forfetárias por meio das suas decisões de conformidade, corre-se o risco de os Estados-Membros não considerarem os montantes excluídos como claros e incontestáveis. Consequentemente, embora a reforma de 1996 preconize uma filosofia baseada num mecanismo de prevenção e de correcção, em vez de um meio de impor sanções, as correcções financeiras podem ser consideradas como sanções [39] negociáveis e não como recuperações de pagamentos irregulares.

103. As decisões de conformidade não estão directamente relacionadas com pagamentos irregulares efectuados aos beneficiários e, portanto, não excluem directamente essas despesas irregulares do financiamento comunitário. Na realidade, o custo das correcções financeiras incluídas nessas decisões é suportado pelos Estados-Membros e não pelos beneficiários das ajudas indevidamente pagas.

RECOMENDAÇÕES

104. O Tribunal recomenda que o procedimento de apuramento das contas no seu conjunto seja revisto de modo a dar resposta, em especial, às seguintes questões:

a) os objectivos estabelecidos para as várias fases do procedimento de apuramento das contas e para todo o procedimento no seu conjunto, bem como as funções e responsabilidades das diferentes partes implicadas, devem ser definidos mais claramente na regulamentação aplicável, em vez de serem alterados frequentemente ao longo do tempo por meio de directrizes. Esta medida contribuiria para "estabilizar" a função dos organismos de certificação;

b) um elemento importante da revisão recomendada na alínea a) deve ser o estabelecimento de prazos para todas as fases do procedimento e, especialmente, um prazo para a Comissão adoptar a sua decisão final relativa a um exercício específico;

c) a Comissão deve, no final do procedimento de apuramento da conformidade, reconhecer o montante de despesas imputável às contas de um determinado exercício e informar as autoridades de quitação em conformidade;

d) para melhorar as informações actualmente fornecidas aos utilizadores das demonstrações financeiras, estas deverão indicar, para cada Estado-Membro, por domínio e por exercício orçamental, os montantes que podem estar sujeitos a verificações suplementares;

e) deverá ser dada resposta a críticas antigas que ainda sejam pertinentes apesar das reformas anteriores: demoras excessivas em completar o procedimento, dissociação entre o procedimento e as demonstrações financeiras anuais (ver alíneas c) e d)) e recurso excessivo a correcções forfetárias. Em relação a este último aspecto, a Comissão deverá considerar um recurso mais alargado a amostras estatisticamente válidas nos casos de detecção de insuficiências significativas nos sistemas. Esse método constituirá um modo incontestável de estabelecer uma relação bem fundamentada e proporcional entre o impacto financeiro dos erros nas contas e a correcção imposta pela Comissão. Por conseguinte, a Comissão deverá explorar os diferentes modos que permitam alcançar este objectivo, sem esquecer a relação custo-benefício desses controlos;

f) o poder de que a Comissão dispõe de sancionar os Estados-Membros pelas insuficiências de controlo, actualmente exercido através das decisões de conformidade, deverá ser separado do procedimento de apuramento das contas, que é de natureza diferente;

g) por fim, o Tribunal considera que o procedimento de apuramento das contas, no que respeita à fiabilidade destas, poderia ser reforçado se a Comissão efectuasse uma supervisão do trabalho dos organismos de certificação, designadamente através de visitas de auditoria específicas.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara I, presidida por Michel CRETIN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de Julho de 2010.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[2] Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[3] De modo semelhante, o Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho recorda, no 24.o considerando, que "Importa que a Comissão, na sua qualidade de responsável pela boa aplicação da legislação comunitária nos termos do artigo 211.o do Tratado, decida se as despesas efectuadas pelos Estados-Membros estão conformes com a legislação comunitária." (JO L 209 de 11.8.2005, p. 1).

[4] Special Report No 25/82 concerning clearance of the accounts of the EAGGF Guarantee section (Relatório Especial n.o 25/82 relativo ao apuramento das contas do FEOGA, secção Garantia) (JO C 313 de 29.11.1982) (não existe versão portuguesa).

[5] Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum e Regulamento (de execução) (CE) n.o 885/2006 da Comissão (JO L 171 de 23.6.2006, p. 90) que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER.

[6] Nos Estados-Membros em que se encontra acreditado mais do que um OP, apenas um foi abrangido pela auditoria, juntamente com o OC correspondente. Foi esse o caso na Alemanha (Sachsen Anhalt), em Espanha (Extremadura), em França (AUP), em Itália (AGEA), na Polónia (ARiMR) e no Reino Unido (RPA).

[7] Regulamento (CE) n.o 485/2008 do Conselho, de 26 de Maio de 2008, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (JO L 143 de 3.6.2008, p. 1).

[8] O exercício relativo ao FEAGA e ao FEADER decorre de 16 de Outubro a 15 de Outubro do ano seguinte.

[9] No caso específico da Dinamarca, o recurso à Unidade de Auditoria Interna foi significativo: o OC apenas trabalhou directamente nos testes substantivos das despesas e na verificação da segurança do sistema de informações. Quanto a todos os outros domínios, incluindo a avaliação do sistema de controlo interno, os testes das contas de devedores e a validação das estatísticas de controlo, o OC baseou-se nos trabalhos e nas conclusões da Unidade de Auditoria Interna. Além disso, esta unidade esteve envolvida no processo de selecção do OC, tendo proposto aquele que acabou por ser contratado directamente pelo OP.

[10] A Directriz n.o 3 da Comissão ("Estratégia de Auditoria") fornece os principais requisitos dos trabalhos dos OC, incluindo pormenores sobre metodologia de amostragem e elementos essenciais a abranger pelos testes.

[11] Nos termos do artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1782/2003, "cada agricultor beneficia de um direito por hectare, calculado pela divisão do montante de referência pela média trienal do número total de hectares que, no período de referência, tenha dado direito aos pagamentos directos" (JO L 270 de 21.10.2003, p. 1).

[12] A chamada "regra 50-50", pela qual a Comissão estabelece um mecanismo para a partilha do prejuízo resultante da ausência de recuperação das dívidas em prazos razoáveis, é prevista pelos artigos 32.o e 33.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 (JO L 209 de 11.8.2005, p. 1).

[13] Artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de Junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO L 171 de 23.6.2006, p. 90).

[14] Os controlos-chave são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objecto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheita, os períodos de retenção, etc. São efectuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, tais como registos cadastrais. Os controlos ancilares são as operações administrativas requeridas para tratar correctamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objecto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.

[15] A repetição de um controlo não implica que o OC tenha que efectuar essa tarefa por si próprio. Os serviços e material do OP relevante também terão que estar implicados na repetição de um controlo no local anteriormente efectuado.

[16] A declaração de fiabilidade é exigida no n.o 1, subalínea iii) da alínea c), do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005.

[17] Directriz n.o 4 relativa à declaração de fiabilidade a fornecer pelo director de um organismo pagador nos termos do n.o 1, subalínea iii) da alínea c), do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005.

[18] Estes montantes pertencem, contudo, a diferentes exercícios anteriores.

[19] A análise de risco central para o ano de 2008 (N) baseia-se nas despesas efectuadas no exercício de 2006 (N-2).

[1001] Os domínios de intervenção correspondem aos diferentes níveis da orçamentação por actividades ("OPA") da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural.

[1002] A percentagem apresentada difere da publicada no Relatório Anual de Actividades relativo a 2008 da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão (54%), por o Tribunal ter comparado os valores brutos tanto para os montantes auditados como para os pagos, ao passo que a Comissão comparou os montantes brutos auditados com os montantes líquidos pagos.

[20] N.o 4, alínea a), do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005.

[21] N.o 2 do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1290/2005.

[22] Directrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA--Garantia (Documento VI/5330/97 de 23.12.1997).

[23] A análise baseia-se em correcções abrangidas pelo anexo II do Documento VI/5330/97, que permite o cálculo da correcção com base numa taxa forfetária ou em outros métodos.

[24] Decisões da Comissão de 18 de Abril de 2007 (2007/243/CE), de 3 de Outubro de 2007 (2007/647/CE), de 20 de Dezembro de 2007 (2008/68/CE), de 19 de Abril de 2008 (2008/321/CE), de 8 de Julho de 2008 (2008/582/CE) e de 8 de Dezembro de 2008 (2008/960/CE).

[25] Na nota 14 encontra-se a definição de controlos-chave e de controlos ancilares.

[26] O facto de este método ter sido aceite pelo Tribunal de Justiça como sendo conforme às disposições jurídicas subjacentes não coloca em causa esta observação. Na realidade, até ao momento o Tribunal de Justiça não questionou o método das taxas forfetárias em si, tendo apenas analisado se a sua utilização está em conformidade com as disposições jurídicas.

[27] Ver ponto 28.2.1 do manual operacional das auditorias de conformidade da Comissão.

[28] Ver pontos 82 e 83 da resolução do Parlamento Europeu, de 23 de Abril de 2009, sobre a quitação pela execução do orçamento geral da União Europeia para o exercício de 2007, secção III — Comissão (P6_TA(2009)0289):"82.Deplora que o Tribunal de Contas detecte mais uma vez as mesmas limitações que constituem parte inerente do mecanismo de apuramento em 2007, como o carácter retroactivo e plurianual do apuramento de conformidade e o facto de não ser possível estabelecer uma relação válida entre os montantes recuperados e os montantes reais dos pagamentos irregulares (ponto 5.47 do relatório anual 2007);83.Considera que, após vários anos com as mesmas críticas graves por parte do Tribunal de Contas relativamente ao mesmo problema, a Comissão deve propor medidas de reforma do sistema que tornem possível estabelecer relações claras e válidas entre os montantes recuperados e os montantes reais dos pagamentos irregulares e garantir, tanto quanto possível, que os custos das correcções financeiras sejam suportados pelos beneficiários finais e não pelos contribuintes, e que as correcções fixas sejam aplicadas aos Estados--Membros que não respeitem as suas obrigações".

[29] Ver ponto 19 da Resolução do Parlamento Europeu sobre a reforma do processo de apuramento de contas (JO C 39E de 13.2.2004, p. 51).

[30] Ver pontos 10-12 da Resolução do Parlamento Europeu de 30 de Janeiro de 2003 sobre a reforma do processo de apuramento de contas.

[31] Ver ponto 5.58 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2008 (JO C 269 de 10.11.2009) e ponto 5.47 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2007 (JO C 286 de 10.11.2008).

[32] Ver ponto 5.63, alínea a), do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2006 (JO C 273 de 15.11.2007).

[33] Ver ponto 8 da resolução do Parlamento Europeu sobre a reforma do processo de apuramento de contas.

[34] Ver ponto 1.28 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2007.

[35] Ver nota 6.4.1.1 às demonstrações financeiras nas contas anuais das Comunidades Europeias relativas ao exercício de 2008.

[36] Ver nota 5.3 às demonstrações financeiras nas contas anuais das Comunidades Europeias relativas ao exercício de 2008.

[37] Ver o ponto 4 do capítulo 4 da recomendação do Conselho relativa à quitação a dar à Comissão quanto à execução do orçamento geral das Comunidades Europeias para o exercício de 2004.

[38] Ver nota 6.2.1 às demonstrações financeiras nas contas anuais das Comunidades Europeias relativas ao exercício de 2008.

[39] O facto de deficiências "recorrentes" assinaladas pela Comissão conduzirem à aplicação de uma taxa mais elevada de correcção forfetária reforça esta percepção.

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