PT Jornal Oficial da União Europeia C 317/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 7/2007

relativo aos sistemas de controlo, de inspecção e de sanção aplicáveis às regras de conservação dos recursos haliêuticos comunitários, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 317/01)

ÍNDICE

ÍNDICE DAS ABREVIATURAS

I-III SÍNTESE

1-13 INTRODUÇÃO

1-5 Objectivo e principais características da gestão dos recursos haliêuticos comunitários

6-9 Principais políticas e medidas

10-11 Importância financeira

12-13 Principais regulamentos

14-17 CARACTERÍSTICAS DA AUDITORIA

14 Tema e questões de auditoria

15-17 Abordagem e metodologia da auditoria

18-120 OBSERVAÇÕES

18-51 Dados de consumo de quotas duvidosos e controlados de forma rudimentar

19-43 Os sistemas nacionais de registo das capturas apresentam muitas insuficiências

44-51 Controlo insuficiente da Comissão

52-87 Eficácia limitada das inspecções nacionais

53-58 Ausência de normas gerais de controlo

59-73 Pressão de controlo difícil de avaliar e nem sempre adequada

74-87 Falta de optimização das actividades de controlo

88-106 Sistemas de acompanhamento das infracções e de imposição de sanções muitas vezes inadequados

89-94 Sistemas nacionais globalmente pouco severos

95-106 As medidas de pressão aplicadas aos Estados-Membros só são eficazes excepcionalmente

107-120 Contexto dos controlos: a sobrecapacidade de pesca afecta a observância das regras e a eficácia dos controlos

108-112 Sobrecapacidade, um factor de risco importante para o insucesso da acção comunitária

113-120 Uma abordagem agora baseada essencialmente na limitação do esforço de pesca

121-136 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

127-128 Qualidade dos dados sobre capturas

129-130 Eficácia dos sistemas de inspecção

131-133 Aplicação de sanções dissuasivas

134-136 Redução da sobrecapacidade e medidas de acompanhamento adequadas

Anexo — Esquema simplificado de recolha e acompanhamento dos dados sobre capturas

Respostas da Comissão

ÍNDICE DAS ABREVIATURAS CCTEP Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca CIEM Conselho Internacional para a Exploração do Mar DG Pesca Direcção-Geral da Pesca e dos Assuntos do Mar FEP Fundo Europeu para as Pescas ISO Organização Internacional de Normalização kW Quilowatt, unidade de medida de potência dos navios PCP Política Comum da Pesca POP Programa de orientação plurianual TAB Toneladas de arqueação bruta, unidade de medida da arqueação dos navios TAC Totais admissíveis de capturas UE União Europeia VMS Vessel Monitoring System — sistema de localização de navios por satélite, pelo qual os navios transmitem, a intervalos regulares, as suas posições às autoridades de controlo ZEE Zona Económica Exclusiva

SÍNTESE

I. A Política Comum da Pesca foi instituída em 1983, tendo como objectivo alcançar uma exploração sustentável dos recursos haliêuticos. A limitação das quantidades capturadas, pela fixação de totais admissíveis de capturas (TAC) e de quotas nacionais, constitui a pedra angular desta política. A existência de dados fiáveis e exaustivos bem como a aplicação de sistemas de inspecção e de sanção eficazes são essenciais para o êxito de uma abordagem deste tipo.

II. A auditoria abrangeu estes três elementos e os resultados dos controlos efectuados na Comissão e nos seis principais Estados-Membros (1) em termos de pesca levam o Tribunal a concluir que: — os dados sobre as capturas não são nem completos nem fiáveis, o que impede um conhecimento real das quantidades capturadas e, por consequência, a boa aplicação do sistema dos TAC e quotas. Com efeito, nos Estados-Membros, o quadro regulamentar e os procedimentos em vigor não garantem nem a exaustividade da recolha dos dados nem a detecção de incoerências quando da sua validação. Por seu lado, a Comissão não está em condições de identificar satisfatoriamente os erros e anomalias dos dados transmitidos pelos Estados-Membros e de tomar a tempo todas as decisões necessárias para a protecção do recurso (pontos 18-51); — os dispositivos de inspecção não asseguram nem a prevenção nem a detecção eficazes das infracções; a ausência de normas gerais de controlo não permite garantir uma pressão de controlo suficiente nem uma optimização das actividades de inspecção nos Estados-Membros. Além disso, na realidade, limita o domínio e o âmbito dos trabalhos de avaliação dos dispositivos nacionais pela Comissão e, por consequência, a capacidade que esta tem de se pronunciar sobre a eficácia do conjunto dos sistemas nacionais (pontos 52-87); — os procedimentos de tratamento das infracções constatadas não permitem confirmar que cada uma delas é objecto de um acompanhamento e, ainda menos, de uma sanção; mesmo quando as sanções são impostas, revelam-se globalmente pouco dissuasivas. No caso das infracções à regulamentação comunitária por um Estado-Membro, o único instrumento de que a Comissão dispõe que provou ser eficaz é uma acção por infracção perante o Tribunal de Justiça; contudo, esta acção apresenta características que limitam a sua utilização e que a tornam um instrumento muito pouco reactivo (pontos 88-106); — a sobrecapacidade afecta a rentabilidade da indústria da pesca e, num contexto de diminuição das capturas autorizadas, constitui um incentivo para o incumprimento destas limitações e afecta a qualidade dos dados transmitidos. Depois do insucesso dos programas de adaptação de capacidade de pesca, a abordagem actual, que se baseia essencialmente na redução do esforço de pesca, não consegue resolver o problema da sobrecapacidade (pontos 107-120). Se esta situação continuar, haverá consequências graves não só no próprio recurso mas também no futuro da indústria da pesca e das regiões que lhe estão associadas.

III. Se as autoridades políticas desejarem que a PCP atinja o seu objectivo de exploração sustentável dos recursos haliêuticos, os actuais dispositivos de controlo, de inspecção e de sanção devem ser consideravelmente reforçados, nomeadamente pondo em prática as seguintes recomendações: — os Estados-Membros devem reforçar a qualidade das informações de captura, realizando verificações de conformidade sistemáticas, incluindo em caso de operações transfronteiriças, e obter a certificação dos seus dados por um organismo independente; — a Comissão deve garantir uma aplicação tão rápida e abrangente quanto possível do sistema de registo e de comunicação electrónicos dos dados relativos às actividades de pesca e reforçar os controlos sobre as informações que lhe foram transmitidas, desenvolvendo nomeadamente as suas análises sobre os dados individuais; — os Estados-Membros devem desenvolver dispositivos de análise, de programação e de acompanhamento das suas actividades de inspecção que lhes permitam garantir a existência de uma pressão global de controlo adequada e a optimização da atribuição dos recursos; — os Estados-Membros devem alertar as autoridades competentes para a necessidade de impor sanções dissuasivas; — o legislador comunitário deve especificar na sua regulamentação os diferentes elementos indispensáveis a um sistema de inspecção e de sanção eficaz; — o legislador comunitário deve reforçar a capacidade da Comissão que lhe permite pressionar os Estados-Membros em falta; — a Comissão e os Estados-Membros devem adoptar medidas activas para reduzir as capacidades de pesca estruturalmente excessivas.

INTRODUÇÃO

Objectivo e principais características da gestão dos recursos haliêuticos comunitários

1. Todos os anos são desembarcados nos portos comunitários (2) mais de 4,4 milhões de toneladas de peixes e crustáceos, num valor total de 6 100 milhões de euros. A indústria da pesca representa 230 000 empregos na União Europeia (UE) e em certas regiões litorais desempenha um papel importante que não é fácil de substituir.

2. Os recursos de pesca comunitários (3) são parte do património comum. O objectivo da Política Comum da Pesca (PCP) é «garantir que a exploração dos recursos aquáticos vivos crie condições sustentáveis dos pontos de vista económico, ambiental e social» (4). Esta noção de pesca em bases sustentáveis, embora a sua formulação fosse diferente, existia desde a criação da PCP em 1983 (5).

3. Quase 20 anos após a sua criação, a Comissão foi forçada a fazer um balanço negativo da PCP reconhecendo que «não permitiu alcançar o seu objectivo, nomeadamente uma exploração sustentável dos recursos haliêuticos» (6). Precisando melhor, declarava que estas deficiências eram expressas tanto em termos ambientais, «um grande número de unidades populacionais encontra-se actualmente abaixo dos limites biológicos seguros», como em termos económicos e sociais, «o sector das pescas é caracterizado por uma fragilidade económica que resulta de sobre-investimentos, custos em ascensão rápida e uma base constituída por recursos em diminuição, uma situação que se reflecte numa rentabilidade reduzida e num número de empregos em declínio constante».

4. Este diagnóstico é confirmado pelos últimos dados disponíveis. Os cientistas do Conselho Internacional para a Exploração do Mar (CIEM), responsável pelas avaliações biológicas, analisaram a taxa de exploração de um determinado número de unidades populacionais no Nordeste do Atlântico, zona onde se concentra a maior parte dos recursos haliêuticos comunitários (7). Os seus trabalhos mostraram que 81 % das unidades populacionais avaliadas eram exploradas em excesso (8). Do ponto de vista económico, os valores do Eurostat sublinham o diagnóstico de insucesso, mostrando o decréscimo contínuo dos volumes de capturas comunitárias no Nordeste do Atlântico. Durante o período 1995-2005, a recessão atinge globalmente 30 %.

5. Além disso, quando da cimeira mundial sobre o desenvolvimento sustentável de Joanesburgo em 2002, a União Europeia participou num plano de acção em que um dos objectivos era fazer chegar todas as unidades populacionais de peixes a níveis de rendimento máximo sustentável o mais tardar até 2015.

Principais políticas e medidas

6. O peixe é um recurso natural renovável, difícil de quantificar, e cujos factores de reprodução e de movimentação não podem ser directamente controlados. A limitação das capturas constitui portanto o único meio de influenciar as unidades populacionais e a actividade de «conservação, controlo e execução» desempenha um papel primordial na medida em que visa, por um lado, definir os regimes de conservação e de gestão dos recursos e, por outro, providenciar no sentido de que a regulamentação correspondente seja devidamente aplicada.

7. Na União Europeia, a principal medida de gestão do recurso é a limitação das quantidades que podem ser capturadas, pela fixação, para as principais espécies, de totais admissíveis de capturas (TAC) repartindo-os sob a forma de quotas entre os diferentes Estados-Membros. Os TAC são adoptados anualmente pelo Conselho na base de propostas da Comissão que, por sua vez, se baseiam em pareceres científicos (9). Estes indicam as quantidades de peixes que se podem capturar sem pôr em perigo a reconstituição das unidades populacionais. Os dados utilizados pelos cientistas são os que resultam dos seus próprios trabalhos, juntamente com as quantidades de capturas declaradas pela indústria da pesca.

8. No passado, havia uma política de redução obrigatória das capacidades de pesca que acompanhava a limitação das capturas autorizadas. Contudo, na sequência do seu insucesso, esta política foi abandonada quando da reforma da PCP de 2002. Actualmente, as medidas comunitárias contentam-se em estabelecer um limite máximo das capacidades e em influenciar o esforço de pesca, isto é a actividade da frota de pesca. O último elemento do sistema é constituído pelas «medidas técnicas». Estas medidas consistem basicamente em especificar as características das artes de pesca e/ou em fixar as dimensões mínimas para determinadas espécies.

9. Embora as várias políticas sejam definidas ao nível comunitário, são os Estados-Membros (10) que têm a responsabilidade geral de assegurar um controlo, uma inspecção e uma aplicação eficazes das regras da PCP (11). Para o efeito, dispõem de inteira liberdade quanto às modalidades de gestão das suas quotas, de organização das inspecções e quanto à natureza das sanções aplicáveis em casos de infracção. Por seu lado, a Comissão é responsável por avaliar e controlar a aplicação das regras da PCP pelos Estados-Membros e por facilitar a coordenação e a cooperação entre eles.

Importância financeira

10. A contribuição comunitária para a actividade «controlo e execução» limita-se a 46 milhões de euros se se considerar apenas as dotações que lhe são directamente atribuídas (12). O interesse financeiro é muito mais importante se se tomar em consideração o conjunto das actividades destinadas a tratar, pelo menos em parte, as consequências das deficiências graves da política de gestão do recurso, especialmente as ajudas estruturais «pesca» (837 milhões de euros) e os acordos de pesca internacionais (156 milhões de euros).

11. Além disso, o recurso de pesca é um activo que diz directamente respeito à União Europeia na medida em que esta é responsável pela sua gestão. As dificuldades de avaliação deste activo em termos monetários não devem ocultar a sua realidade e importância.

Principais regulamentos

12. O regulamento do Conselho relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da política comum das pescas (13) é o regulamento de base. No seu capítulo V, define os objectivos e os diferentes meios de acção comunitários para os atingir.

13. As disposições relativas ao sistema de controlo (14), por um lado, e à recolha dos dados de captura (15), por outro, fazem parte de regulamentos específicos mais antigos. Outras obrigações relativas aos controlos estão incluídas em anexos dos regulamentos anuais «TAC e quotas» (16) e nos regulamentos que instituem medidas de recuperação ou que estabelecem um plano plurianual para a exploração sustentável de unidades populacionais específicas (17).

CARACTERÍSTICAS DA AUDITORIA

Tema e questões de auditoria

14. A limitação dos volumes das capturas, pela fixação de TAC e de quotas, constitui a pedra angular da política comunitária de gestão dos recursos haliêuticos. A existência de dados fiáveis e exaustivos bem como a aplicação de sistemas de inspecção e de sanção eficazes são essenciais para o êxito de uma abordagem deste tipo. O Tribunal, por consequência, considerou oportuno realizar uma auditoria tendo em vista responder à seguinte questão: «A Comissão e os Estados-Membros estão a empreender as acções necessárias para um sistema de controlo, de inspecção e de sanção eficaz para a conservação dos recursos haliêuticos?» Foram estudados quatro objectivos de auditoria específicos: a) os dados de capturas são fiáveis e a sua supervisão é feita de modo eficaz? (sem no entanto formular uma opinião sobre a qualidade das declarações individuais) b) os sistemas de inspecção são tão eficazes quanto possível? c) os sistemas de acompanhamento das infracções são adequados e eficazes? d) em que medida é realmente tratado o risco inerente constituído pela sobrecapacidade de pesca?

Abordagem e metodologia da auditoria

15. Os trabalhos de auditoria concentraram-se essencialmente na análise dos sistemas de recolha de dados, de inspecção e de sanção tendo sido efectuados na sede da Comissão e nos Estados-Membros. As provas de auditoria foram obtidas e examinadas por meio de entrevistas, de análises de documentos e de dados. A fim de complementar, testar e validar o seu conhecimento do sistema, os auditores realizaram uma série de testes de controlo dos registos de capturas, por um lado, e dos relatórios de inspecções, por outro. Na ausência de disposições regulamentares específicas, os critérios adoptados foram as principais normas geralmente aplicáveis nesta matéria e reconhecidas por organismos internacionais (18).

16. A base em que estes seis Estados-Membros foram seleccionados para a auditoria foi a importância do volume das capturas e o valor dos seus desembarques. Os Estados-Membros em questão foram a Dinamarca, a Espanha, a França, a Itália, os Países Baixos e o Reino Unido, que representam perto de 70 % dos volumes de captura e mais de 80 % do valor dos desembarques (19). As visitas no local efectuaram-se entre Abril e Novembro de 2006.

17. O presente relatório está a ser publicado quase cinco anos depois da publicação do último regulamento geral sobre a PCP, no momento em que a Comissão se prepara para iniciar a reformulação do regulamento «controlo» com vista a apresentar o texto de uma proposta ao Conselho em 2008.

OBSERVAÇÕES

Dados de consumo de quotas duvidosos e controlados de forma rudimentar

18. A base do sistema relativo aos TAC e às quotas é a limitação da quantidade de capturas. A qualidade da sua execução depende da existência de um sistema de registo e de validação (ver anexo) que permite obter dados exaustivos e fiáveis e ainda de um sistema de acompanhamento eficaz destes dados, a fim de evitar que as quotas sejam superadas. Contudo, nenhum dos sistemas mencionados responde globalmente a estes critérios.

Os sistemas nacionais de registo das capturas apresentam muitas insuficiências

19. Os sistemas nacionais de recolha, de validação e de compilação dos dados de captura são afectados por numerosas insuficiências, algumas das quais graves, que resultam na transmissão à Comissão de dados de qualidade duvidosa.

Declarações com dados incompletos e sistemas nacionais de recolha susceptíveis de dar lugar a infracções

20. O acompanhamento dos consumos de quotas baseia-se num sistema de declarações alimentado por três grandes tipos de documentos elaborados pelos pescadores ou pelos primeiros compradores: o diário de bordo (20), a declaração de desembarque (21) e a nota de venda (22). Estes documentos, ou as suas cópias, conforme o caso, devem ser enviados às autoridades do Estado-Membro do pavilhão do navio e/ou daquele onde intervém o desembarque e/ou do Estado-Membro onde é efectuada a primeira venda: podem assim chegar a estar envolvidos três Estados-Membros. O Estado-Membro responsável pelo envio dos dados de captura à Comissão é sempre o do local de desembarque e pode, por consequência, ser um Estado diferente daquele de cuja quota se deduzem as capturas, que é o Estado-Membro do pavilhão do navio.

Quadro regulamentar demasiado flexível decidido pelo Conselho

21. As condições de determinação dos dados estipuladas pela regulamentação comunitária, constituem um primeiro ponto fraco do sistema. Com efeito, não permitem garantir a obtenção de dados tão exactos e precisos quanto possível: a) na regulamentação actual, o prazo previsto para a transmissão dos diários de bordo é de 48 horas a contar do fim das operações de desembarque (23), embora todas as informações neles registadas o devam ser antes do início das operações de desembarque; nestas condições, o pescador tem na maior parte das vezes a possibilidade de saber se haverá ou não uma inspecção no momento em que finaliza as suas declarações de captura, o que pode ter uma incidência na qualidade dos valores declarados. Os trabalhos da Comissão mostraram que, em circunstâncias idênticas, as quantidades declaradas são muitas vezes mais elevadas se houver uma inspecção no desembarque (24); b) a pesagem das quantidades desembarcadas não constitui uma obrigação comunitária geral. Em determinados casos, as quantidades registadas nas declarações de desembarque são apenas estimativas, mais ou menos exactas e mais ou menos precisas; c) a margem de tolerância para as estimativas das quantidades declaradas no diário de bordo, fixada em 20 %, não permite impor sanções no que se refere a práticas que resultam em subdeclarações que podem ir até 36 % em caso de ausência de inspecções no desembarque (25); d) quanto às notas de venda, as diferenças de interesse entre o comprador e o vendedor deveriam permitir garantir a qualidade das informações registadas nas notas, mas nem sempre é o que se passa na prática. Com efeito, em determinadas pescarias, alguns operadores controlam simultaneamente a actividade de pesca e a de transformação ou de distribuição.

22. Consciente destas lacunas, a Comissão introduziu, para determinadas pescarias específicas, disposições particulares com o objectivo de corrigir algumas das insuficiências. Por exemplo, no âmbito de planos de recuperação, a margem de tolerância foi reduzida para 8 % e passaram a ser obrigatórias a pesagem numa balança nas lotas e a apresentação imediata da cópia do diário de bordo à entrada no porto. Alguns Estados-Membros foram mais além alargando ou generalizando este tipo de disposições.

23. Além disso, um regulamento publicado em Dezembro de 2006 (26) prevê a substituição parcial e gradual das declarações efectuadas por escrito por um sistema de declarações em suporte informático. Este sistema deveria poupar tempo e produzir ganhos em termos de fiabilidade e de custo. Por outro lado, a obrigação de transmitir os dados do diário de bordo antes da entrada no porto permitirá eliminar a insuficiência de controlo associada ao período de 48 horas acordado para apresentar o documento por escrito. Contudo, esta obrigação só começará a ser efectiva 24 meses após a entrada em vigor das normas de execução, que devem ainda ser elaboradas e aprovadas.

24. Um país não comunitário, a Noruega, criou procedimentos que controlam as operações de venda mais estritamente e que oferecem melhores garantias. Uma vez efectuada a última captura, o pescador transmite a um organismo de venda uma lista pormenorizada da sua carga. Esta é então vendida nesse mesmo dia em lota electrónica (27) antes do desembarque e da pesagem obrigatória; a nota de venda é elaborada e assinada pelo comprador e pelo pescador antes que o navio deixe o cais. A presença do produto da venda e do documento justificativo correspondente no mesmo local e no mesmo momento facilita o trabalho dos inspectores.

Capturas não registadas no sistema de recolha de dados: descargas no mar

25. Algumas quantidades de peixes, a maioria já mortos, são descarregados no mar, quer por razões de natureza regulamentar (28) quer por razões de natureza económica (29). Este fenómeno, estimado em 13 % para a zona do Nordeste do Atlântico (30), constitui não só um desperdício significativo dos recursos, mas também uma redução da qualidade das informações utilizadas pelos cientistas responsáveis pela avaliação da situação das unidades populacionais de peixes.

26. Na Noruega, pelo contrário, se um pescador captura peixes para os quais não tem autorização de captura, não pode descarregá-los no mar. Para que esta obrigação seja economicamente tão neutra quanto possível para os pescadores, estes recebem uma pequena percentagem do produto da venda destes peixes «ilegais» para cobrir os seus gastos e o resto é transferido para um fundo público.

Recolha incompleta ou tardia dos dados

27. Em primeiro lugar, em alguns Estados-Membros, algumas actividades de pesca estavam completamente fora do âmbito do sistema de recolha dos dados relativos à declaração de captura: a) em Espanha, nenhuma das capturas dos navios com um comprimento de fora a fora inferior a 10 metros foi tomada em consideração no controlo de quotas, embora tais navios representem uma parte significativa da frota nacional (31); b) em França, as actividades no Mediterrâneo e nos departamentos ultramarinos não foram sujeitas a qualquer controlo pelo sistema de tratamento estatístico nacional.

28. Em segundo lugar, alguns Estados-Membros ainda não integraram no seu sistema informático a recolha de um ou outro dos três principais documentos da declaração, apesar de ter sido por vezes obrigatória há mais de 20 anos: a) em França, as declarações de desembarque só foram exigidas pelas autoridades nacionais desde 2005 e nem sempre foram tomadas em consideração no sistema nacional de fiscalização dos dados de capturas em 2006; b) em Itália e em Espanha, o controlo do consumo de quota baseou-se apenas num único tipo de documento; c) em Espanha e em França, as notas de vendas para produtos congelados não foram registadas, embora as quantidades que representavam fossem muito significativas (32); d) no Reino Unido, o registo das notas de venda só foi tornado obrigatório em 2006.

29. Além disso, os sistemas de recolha aplicados nos Estados-Membros nem sempre permitem identificar e reclamar os documentos em falta: a) em França, de acordo com o serviço responsável pela centralização dos dados de captura, para 5 % dos navios com um comprimento de fora a fora superior a 10 metros não houve qualquer registo de dados de captura; b) no Reino Unido, não existe um mecanismo que permita verificar a exaustividade das notas de vendas apresentadas relativamente aos navios com um comprimento de fora a fora inferior a 10 metros, embora estes documentos sejam a única fonte de informação para o controlo das capturas desta parte da frota; c) em Espanha, em França, em Itália e no Reino Unido, não existiam sistemas de verificação da numeração sequencial dos documentos relativos às declarações a fim de assegurar que a série estava completa; d) na Dinamarca, em França, em Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido, não existiam controlos cruzados sistemáticos sobre a coerência entre os dados VMS (33) e os dados contidos nas declarações; em quatro destes cinco países onde realizou testes nesta matéria, o Tribunal identificou anomalias aparentes relativamente às quais as autoridades competentes não puderam dar uma resposta satisfatória.

30. Por último, a existência de atrasos na recolha e validação dos dados pode igualmente afectar negativamente a sua exaustividade. É o que se passa quando as capturas não são validadas antes da data-limite de transmissão à Comissão dos valores finais do ano anterior. Puderam identificar-se várias anomalias deste tipo: a) no Reino Unido, o efeito de correcções efectuadas após a data-limite de 15 de Fevereiro de 2006 (34) foi revelar que as quotas 2005 tinham sido excedidas no caso de três unidades populacionais e aumentar os excessos já constatados para três outras; b) em Itália, o serviço responsável pelo controlo das quotas recebeu oito declarações de atum vermelho suplementar, depois da data de adopção dos valores definitivos; as declarações foram-lhe apresentadas por um pescador que estava admirado pelo facto de as autoridades lhe reduzirem a sua quota individual para o novo ano porque o volume das capturas declaradas em 2005 tinha sido baixo: quando as quantidades suplementares foram tomadas em consideração, detectou-se um excesso da quota nacional.

Controlos de validação de âmbito limitado e nem sempre eficazes

Nenhum dos Estados-Membros visitados conseguiu identificar todas as anomalias detectadas nas declarações

31. A regulamentação comunitária (35) exige que os Estados-Membros instituam um sistema de validação que inclua, nomeadamente, verificações cruzadas e um controlo dos dados resultantes das várias declarações obrigatórias bem como dos dados VMS. Prevê ainda que, de modo a facilitar essas verificações, cada Estado-Membro crie uma base de dados, mas não especifica nem a natureza nem o âmbito dos controlos de validação a efectuar.

32. Nenhum Estado-Membro dispunha de um sistema de validação inteiramente integrado, isto é que permitisse um controlo automático e sistemático de todos os dados do mesmo tipo contidos nas declarações: a) não existe, em nenhum dos Estados-Membros visitados, um controlo cruzado automático e sistemático entre os dados dos três principais documentos das declarações e os correspondentes dados VMS; b) em França, as declarações de desembarque não foram tomadas em consideração e o sistema de validação consiste em completar os dados de venda não exaustivos (36) e por vezes irrelevantes (37) com os valores estimativos dos diários de bordo; c) em Itália, a utilização de um único documento de declaração para controlar a única espécie sujeita a um contingente impede qualquer cruzamento de dados; além disso, o modelo utilizado em 2005, e ainda parcialmente em 2006, não estava em conformidade com a regulamentação comunitária; d) na Dinamarca e em Espanha, os dados das declarações de desembarque e das notas de venda só são cruzados quando há uma inspecção física.

33. Além disso, em todos os Estados-Membros visitados, à excepção dos Países Baixos, quaisquer valores obtidos a partir das contagens realizadas durante as inspecções físicas não foram incluídos no sistema de validação das declarações de capturas, embora sejam, a priori, mais fiáveis do que os das declarações.

Nem todas as anomalias identificadas pelos Estados-Membros dão lugar a uma inspecção adequada

34. Em todos os países visitados, os controlos cruzados foram insuficientemente documentados para permitir verificar se tinham sido realmente efectuados e se as anomalias identificadas tinham sido sujeitas a uma inspecção adequada.

35. Em França, algumas considerações jurídicas enfraquecem o sistema de validação. Com efeito, existe no seio da administração nacional um debate contínuo sobre a natureza estatística (ou não) dos dados das declarações. Do mesmo modo, na ausência de segurança jurídica, os inspectores não são sistematicamente notificados quando os serviços responsáveis pelo tratamento dos dados de captura detectam desvios superiores à margem de tolerância.

36. Finalmente, em todos os Estados-Membros visitados, as insuficiências dos sistemas de validação permitiram que o Tribunal identificasse anomalias nas declarações (38) que não tinham sido detectadas ou tratadas.

Falta de integração e de harmonização ao nível comunitário

Uma interoperabilidade muito limitada entre os sistemas dos diferentes Estados-Membros afecta a exaustividade dos controlos

37. A ausência de interoperabilidade e de interconexão entre os diferentes sistemas nacionais de recolha de dados de captura reduz as oportunidades de controlo, limitando portanto o âmbito da eficácia dos sistemas de validação. Por exemplo, no caso de uma primeira venda num país diferente do Estado-Membro do pavilhão do navio ou do local de desembarque, não é possível realizar um controlo automático por cruzamento entre os dados da nota de venda, por um lado, e os do diário de bordo e da declaração de desembarque, por outro (39).

Imprecisão e incoerência dos coeficientes correctores nacionais

38. Os TAC e as quotas são fixados em toneladas expressas em peso vivo equivalente, isto é peixes inteiros no momento da captura. Por outro lado, nos documentos da declaração utilizados como referência para o controlo das capturas (40), é o peso líquido que é utilizado. A diferença entre as duas unidades resulta essencialmente do corte do peixe a bordo dos navios. Existem coeficientes de correcção para passar de um conjunto de unidades a outro. Baseiam-se em dados de práticas anteriores (41) que nunca foram rigorosamente validados e que diferiam muitas vezes de um Estado-Membro para outro. O resultado é uma falta de precisão nos valores de capturas validados e diferenças injustificadas e por vezes significativas entre as tonelagens utilizadas para controlar as quotas, conforme o desembarque teve lugar mais num país do que em outro (42).

Problemas graves de rastreabilidade nos dois países visitados

39. A rastreabilidade dos dados não foi assegurada em dois dos países visitados, ou seja não foi possível verificar se os dados consolidados transmitidos à Comissão correspondem de facto à soma dos dados individuais validados. Trata-se de uma anomalia importante, uma vez que não é possível estabelecer a relação entre os dados utilizados para o controlo das quotas e os que figuram nas declarações individuais: a) em França, para as seis espécies analisadas, os totais da declaração pormenorizada elaborada pelas autoridades nacionais apresentava diferenças significativas em relação aos valores finais comunicados à Comissão (ver quadro 1); as autoridades francesas forneceram explicações quanto à possível origem destas diferenças mas não conseguiram apresentar uma prova de reconciliação; Quadro 1 Espécies (em toneladas) ANF (Tamboril) BFT (Atum rabilho) COD (Bacalhau) HKE (Pescada) SRX (Raia) WHG (Badejo) Total da declaração pormenorizada entregue aos auditores 19 910,5 1 683,1 5 537,7 13 167,4 56,9 13 391,4 Dados enviados à DG Pesca 15 981,9 1 864,4 6 528,9 7 425,1 48,5 12 914,4 Diferença (em toneladas) 3 928,6 – 181,3 – 991,2 5 742,3 8,4 477,0 Diferença % 24,6 % –9,7 % –15,2 % 77,3 % 17,3 % 3,7 % b) em Espanha, para 2005, os dados declarados à Direcção-Geral da Pesca e dos Assuntos do Mar (DG Pesca) para os desembarques dos navios espanhóis em Espanha são aproximadamente 40 % (43) inferiores aos registados nas bases de dados nacionais; as autoridades espanholas reconheceram algumas omissões nas declarações à DG Pesca da ordem das 148 500 toneladas, relativamente a espécies não sujeitas a quota, e não conseguiram dar explicações para as restantes 20 500 toneladas que completam a diferença; c) em Itália, um documento elaborado pelos serviços centrais registava desembarques de 97,5 toneladas de atum rabilho em 2005 na região de Salerno. Durante a inspecção no local, as autoridades de controlo responsáveis afirmaram que não tinha havido qualquer desembarque desta espécie durante esse ano. Das sete declarações de capturas que justificavam as quantidades desembarcadas, duas indicavam um porto de outra região. A análise dos sinais VMS não revelou a localização exacta dos navios em causa na data do desembarque indicada (44).

No final, dados duvidosos relativos ao controlo das quotas

Ausência de auditoria global e de um sistema de certificação nos Estados-Membros

40. Nenhum dos Estados-Membros visitados efectuou uma auditoria global dos sistemas de recolha e de validação dos dados de captura, nomeadamente para avaliar a qualidade das aplicações informáticas. Do mesmo modo, os dados derivados destes sistemas e transmitidos à Comissão nunca estiveram sujeitos a um procedimento de certificação por um organismo independente.

41. Contudo, na versão original do regulamento relativo ao regime de controlo (45), previa-se que, no prazo de 12 meses a contar da data de entrada em vigor do regulamento, cada Estado-Membro apresentasse à Comissão um relatório onde se descrevesse o modo de recolha e verificação dos dados, especificando o seu grau de fiabilidade. Esta obrigação não foi mantida em versões posteriores do texto (46).

A Comissão está consciente desta situação

42. A Comissão está consciente da qualidade duvidosa dos dados que recebe e já o declarou publicamente (47).

43. Todavia, é a partir destes dados de qualidade duvidosa que a Comissão tenta evitar e, se for o caso, penalizar as superações das quotas.

Controlo insuficiente da Comissão

44. Como os Estados-Membros são os principais responsáveis em matéria de gestão e de controlo das suas quotas, compete-lhes tomar as disposições necessárias para evitar que sejam superadas, se necessário suspendendo as pescarias em causa. Compete à Comissão, por seu lado, verificar se os Estados-Membros cumprem as suas obrigações. Dispõe para o efeito da possibilidade de suspender a pesca de uma unidade populacional por sua própria iniciativa (48).

Sistema informático insuficiente

45. O sistema informático através do qual a Comissão recebe mensalmente os dados de capturas preparados pelos Estados-Membros apresenta várias insuficiências. Em primeiro lugar, como acaba de se indicar, a qualidade das informações transmitidas é duvidosa. Em segundo lugar, nem todos os Estados-Membros enviam sistematicamente os seus relatórios nos prazos previstos, o que limita a capacidade de reacção da Comissão. Por outro lado, uma vez que as informações se acumulam ao longo do ano, não é possível realizar testes sobre a coerência dos dados de um exercício em relação aos de outro durante períodos definidos, nem identificar atrasos de tratamento. Por fim, na ausência de alguns testes lógicos simples, não é possível identificar imediatamente algumas anomalias nas declarações, mesmo que sejam vulgares (49).

Ausência de avaliação da qualidade dos dados

46. Os dados são enviados à DG Pesca no âmbito da aplicação da política da pesca, mas a Comissão não efectua uma verificação cruzada entre esses dados e os da mesma natureza recebidos pelo Eurostat (50), que em alguns casos apresentam diferenças significativas.

47. Desde 1999, a Comissão dispõe de um direito de acesso aos duplicados dos ficheiros informáticos nacionais (51). Esta possibilidade deveria permitir-lhe avaliar a qualidade dos dados que lhe são enviados. Contudo, foi apenas em 2007 que enviou aos Estados-Membros o seu primeiro pedido sobre a questão dos dados de captura. A Comissão atribui o fraco recurso a esta possibilidade ao facto de as suas unidades de controlo e de inspecção não disporem de pessoal suficiente com verdadeira competência em matéria de análise, de tratamento e de controlo dos dados.

Quadro 2

Exemplos de diferenças entre os dados DG Pesca e Eurostat

Atum rabilho 2005 (BFT) (em toneladas) Estado-Membro Quota Dados DG Pesca Dados Eurostat Diferença toneladas % França 6 983 8 936 9 726 – 791 –8,8 % Itália 4 888 4 879 4 272 607 12,4 % Espanha 5 857 5 850 5 650 200 3,4 %

Acompanhamento limitado

48. Para cada unidade populacional sujeita a quota (52), o sistema de alerta e de acompanhamento instituído pela Comissão consiste em fazer uma comparação automática entre o montante das quotas e as capturas declaradas. Quando o nível de consumo atinge um limite pré-definido, é enviada uma nota de alerta ao Estado-Membro em causa convidando-o a comunicar as medidas que tenciona tomar.

49. Os atrasos que afectam as declarações de captura e o acompanhamento do intercâmbio de quotas entre os Estados-Membros, juntamente com a complexidade resultante da existência de condições especiais (53), de possibilidades de compensação, de reporte ou de deduções proporcionais para o ano seguinte e em diferentes condições, tudo combinado com a escassez de recursos humanos atribuídos a este procedimento, enfraquece a sua eficácia. Em 2005, este sistema não evitou que 26 quotas fossem oficialmente superadas, 11 das quais de modo significativo (54).

Possibilidades de acção limitadas

50. A Comissão tem o direito de suspender as actividades de pesca por sua própria iniciativa (55). Contudo, na prática, devido à necessidade de recolher provas suficientes para assegurar que uma quota foi esgotada, o âmbito de aplicação desta disposição fica limitado exclusivamente às unidades populacionais que envolvem um pequeno número de navios e de desembarques. Além disso, a preocupação de evitar problemas jurídicos leva a Comissão a exigir um nível de confiança mais elevado antes de agir, o que faz adiar a data da sua decisão e, portanto, a eficácia da medida.

51. Como conclusão, o controlo das quotas é deficiente porque os dados em que se baseia são de qualidade duvidosa, apenas sujeitos a um controlo limitado por parte da Comissão e sem qualquer possibilidade real de uma acção coerciva. Além disso, os controlos administrativos, ainda que eficazes, não garantem sempre a veracidade das informações contidas nas declarações. Devem ser completados por inspecções físicas.

Eficácia limitada das inspecções nacionais

52. O êxito da política de gestão sustentável dos recursos haliêuticos depende da aplicação efectiva das suas diferentes disposições regulamentares, o que pressupõe a existência de sistemas de controlo e de inspecção eficazes, capazes de evitar e detectar as infracções. Isso requer normas gerais de referência, uma pressão de controlo adequada e uma optimização das actividades de inspecção. Não se pôde comprovar a existência de nenhuma destas três condições.

Ausência de normas gerais de controlo

A ausência de normas gerais …

53. A legislação comunitária obriga os Estados-Membros a tomar as medidas necessárias para assegurar um controlo e uma inspecção eficazes das regras da PCP (56). Contudo, não há ainda qualquer linha directriz que defina estes conceitos.

54. Na sequência da reforma da PCP de 2002, e em particular no âmbito dos planos de recuperação, a Comissão acrescentou à legislação normas de inspecção, objectivos quantitativos de controlo e obrigações sobre a existência de programas de controlo nacional. Contudo, estas medidas limitam-se apenas a casos específicos e existe o risco de que a multiplicação destes requisitos conduza a uma sobreposição e a uma confusão de obrigações difíceis de gerir e de respeitar sem enfraquecer significativamente o nível de controlo das pescarias não visadas por estes planos.

… conduz a práticas heterogéneas e mal toleradas …

55. Na ausência de normas comuns, cada Estado-Membro aplicou, na sua zona de competência, um sistema próprio, com características específicas. Estas abordagens nacionais múltiplas deram lugar a vários procedimentos e práticas. Esta diversidade dá aos operadores a possibilidade de denunciar práticas que consideram discriminatórias e de pôr em dúvida a relevância da PCP, reduzindo assim a sua propensão para observar as regras.

… e limita o âmbito das avaliações da Comissão

56. A Comissão tem a missão de avaliar e controlar a aplicação das regras da PCP pelos Estados-Membros (57) e, em particular, o modo como cumprem as suas obrigações de aplicar um sistema de controlo e de inspecção eficaz. Os seus trabalhos dão lugar a relatórios publicados de três em três anos (58).

57. Uma vez que não dispõe de normas regulamentares e não elaborou normas aceites universalmente, a Comissão não efectuou avaliações gerais dos sistemas aplicados nos Estados-Membros. Os seus trabalhos de inspecção costumam concentrar-se nos procedimentos dos sistemas nacionais que estão sujeitos a normas regulamentares específicas, como única forma de chegar a conclusões fiáveis num processo judicial. Contudo, esta abordagem não lhe permite pronunciar-se sobre a eficácia do conjunto dos sistemas de inspecção e de controlo que cada Estado-Membro é obrigado a assegurar nos termos da regulamentação comunitária.

58. Por seu lado, o Tribunal avaliou a eficácia dos sistemas de inspecção e de controlo dos diferentes Estados-Membros visitados baseando-se nas normas aplicáveis a qualquer sistema de controlo (59). Estas normas podem dividir-se em duas grandes categorias: as que asseguram uma pressão global de controlo adequada e as que garantem que as inspecções são bem orientadas.

Pressão de controlo difícil de avaliar e nem sempre adequada

59. Qualquer sistema de controlo necessita, para ser eficaz, de um nível mínimo de actividade de inspecção física destinada a verificar no terreno se os regulamentos estão a ser cumpridos. Este nível deve ser avaliado do ponto de vista não apenas quantitativo mas também qualitativo. Para isso, é necessário definir as características mínimas de uma inspecção, o acompanhamento da actividade de inspecção e o controlo da veracidade e da qualidade das operações de inspecção.

Ausência de normas regulamentares gerais para as inspecções

60. Como se indicou anteriormente, a noção de inspecção não está definida na regulamentação comunitária. O termo «inspecção» pode, assim, designar tanto um controlo de uma licença de pesca, que leva poucos minutos, como uma operação de vários dias que mobiliza numerosos inspectores e inclui um controlo exaustivo da carga, das artes de pesca e do conjunto da documentação. Além disso, essa situação permite que alguns Estados-Membros incluam nas suas estatísticas de controlo inspecções que não estão directamente relacionadas com o cumprimento de disposições relativas à conservação dos recursos mas que se referem, por exemplo, às condições sanitárias ou de segurança.

61. Os controlos não têm que ser sempre exaustivos para serem úteis. Contudo, para ser eficaz, cada inspecção deve ter, em função da sua natureza, determinadas características. A título de exemplo, um controlo no desembarque, onde os inspectores não estão presentes do início ao fim das operações e não verificam o conteúdo do porão no final dos seus trabalhos, não pode ser utilizado como base de um parecer sobre a exactidão das quantidades de captura declaradas.

62. Nem todos os Estados-Membros definiram, para cada grande tipo de inspecção, os critérios necessários à sua eficácia. Foi apenas em 2007 que a Comissão tomou uma medida deste tipo, definindo os critérios a que devem responder as inspecções nacionais para poderem ser consideradas como tal nos seus relatórios de avaliação publicados de três em três anos. Contudo, a insuficiência dos sistemas de informação aplicados nos Estados-Membros poderia dificultar a identificação e a enumeração das inspecções correspondentes a estes critérios.

Inspecções mal documentadas …

63. É essencial haver uma boa documentação das inspecções. Em primeiro lugar, permite verificar a qualidade individual e o âmbito dos controlos efectuados e constitui em seguida um elemento indispensável para a eficácia de qualquer acção legal empreendida em casos de infracção.

64. A regulamentação comunitária não prevê modelos de formulários de controlo que devam ser utilizados por todas as entidades de controlo (60). Na falta de uma harmonização das práticas, contudo, isso permitiria obter uma maior transparência e facilitaria a cooperação entre as várias entidades de controlo de todos os Estados-Membros.

65. Nos Estados-Membros, os trabalhos do Tribunal identificaram as seguintes insuficiências no que se refere à documentação dos trabalhos de inspecção: a) em Itália, só se elaboram relatórios sobre as inspecções que deram lugar à constatação de uma infracção, e neles apenas se especificam os factos incriminados; b) em França, em Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido, os relatórios de controlo não permitem verificar se foram cumpridas determinadas condições essenciais para a eficácia de uma inspecção (61), ou apresentam informações contraditórias.

… e nem sempre registadas nas bases de dados centralizadas

66. O registo centralizado de todos os relatórios de inspecção numa base de dados informatizada é essencial. Só este tipo de registo, ao facilitar a rastreabilidade e a exploração dos dados, permite uma avaliação global da actividade de inspecção e nomeadamente do seu volume e dos seus resultados.

67. Também neste domínio, a regulamentação comunitária não definiu qualquer obrigação ou norma, deixando a cada Estado-Membro a possibilidade de desenvolver ou não o sistema da sua preferência.

68. Quando das auditorias do Tribunal, a Espanha, a França, a Itália e o Reino Unido não dispunham de um sistema centralizado de registo dos relatórios de inspecção.

Controlo de qualidade limitado

69. Um sistema de controlo eficaz depende da existência de um controlo de qualidade que permita garantir que os trabalhos realizados estão em conformidade com as normas aplicáveis na matéria. Embora todos os países visitados examinem os trabalhos que dão lugar a uma proposta de sanção, não se efectua qualquer exame de outros relatórios de inspecção, o que impede a identificação e o tratamento de algumas anomalias de controlo.

70. Em cinco dos seis Estados-Membros visitados, o Tribunal identificou casos onde se detectaram infracções mas que não tinham dado lugar a uma acção de acompanhamento prevista nos procedimentos, sem que as razões desta decisão tivessem sido documentadas. No sexto, a Itália, este tipo de caso não foi possível, uma vez que as inspecções apenas são documentadas se tiverem como resultado a constatação de uma infracção.

Número de inspectores por vezes insuficiente

71. O número de inspectores e a percentagem da sua actividade consagrada à política das pescas devem ser suficientes para assegurar um volume de controlos satisfatório e uma presença dissuasiva. Contudo, a diversidade das situações locais (62) não permite estabelecer normas universais nesta matéria.

72. Todavia, no final da auditoria, reconheceu-se ou identificou-se a insuficiência do volume de actividade de controlo em vários Estados-Membros: a) em Espanha, os trabalhos efectuados em 2003 pelas autoridades nacionais avaliavam o número necessário de inspectores em 139, enquanto em 2006 o valor era de 91; b) na Dinamarca e no Reino Unido (em Inglaterra e no País de Gales), a taxa de presença dos inspectores não era, obviamente, suficiente; cada equipa de dois inspectores era, em média, responsável por 11 e 10 locais de desembarque, utilizados várias vezes por dia.

73. Por outro lado, em França e em Itália, não é possível emitir uma opinião sobre o volume de actividade consagrado à política das pescas por algumas unidades de inspecção. Com efeito, estas realizam missões de controlo em outros domínios e não dispõem de um instrumento analítico adequado, não estando assim em condições de produzir informações precisas e verificáveis sobre a sua actividade de controlo das pescas (ver ponto 83).

Falta de optimização das actividades de controlo

74. Para além de uma pressão global de controlo suficiente, a eficácia de um sistema de controlo exige que os recursos disponíveis sejam optimizados.

Acesso restrito aos dados necessários para a programação e selecção dos objectivos de controlo

75. Um bom conhecimento das diferentes actividades de pesca, dos vários intervenientes, das infracções detectadas e das sanções impostas no passado é essencial para a elaboração de uma boa análise de risco, para a definição de uma estratégia de controlo adequada e para a preparação de um programa relevante.

76. Do mesmo modo, ao nível operacional, a eficácia dos controlos depende da capacidade que os inspectores têm de seleccionar, a partir de diferentes objectivos de controlo potenciais, o mais interessante pelas suas características (63). Para isso, é indispensável dispor de bases de dados que contenham estes vários tipos de informação e que os dados sejam fiáveis, completos e actualizados. Por último, cada inspector deve ter acesso directo e imediato a esses dados a partir do local da inspecção.

77. Em alguns casos, os Estados-Membros não dispõem de um sistema informático que permita recolher, arquivar e consultar os dados: a) não existe uma base de dados de inspecção em Itália e em França é apenas parcial; b) o sistema de registo das capturas não permite fornecer informações relevantes; em França, por exemplo, não é possível conhecer os volumes de desembarque por porto.

78. Em outros casos, estes sistemas não são acessíveis a todos os membros do pessoal que a ele devam recorrer: a) em Espanha, França, Itália e Reino Unido, nem todos os inspectores têm acesso directo aos dados de captura e/ou aos dados VMS a partir das suas bases operacionais; b) os inspectores não têm acesso operacional directo, em nenhum país, aos dados registados pelos outros Estados-Membros (dados sobre capturas desembarcadas num outro país, posições VMS dos navios estrangeiros antes de entrarem nas águas sob jurisdição do país do inspector, etc.).

Programações estratégicas e orientação táctica inadequada

79. A maior parte dos Estados-Membros não realiza uma análise de risco que conduza a um documento estratégico formal que identifique as prioridades de inspecção e que possa ser utilizado como base para uma atribuição racional dos recursos, partindo principalmente de uma reflexão sobre a relação custo/eficácia dos controlos. Mesmo quando existem programas gerais de controlo, nem sempre especificam os recursos a mobilizar e os objectivos quantificados a respeitar.

80. Nesta situação, não é possível garantir um bom equilíbrio entre o tipo de recursos afectados, as tarefas de controlo programadas e os principais riscos inerentes às actividades de pesca praticadas na área de competência de um determinado Estado-Membro. Em Espanha, nas duas regiões visitadas, verificou-se que uma grande parte das inspecções se concentrava nas actividades de pesca com uma taxa de infracção relativamente baixa.

81. No plano operacional, a ausência de uma orientação relevante das inspecções prejudicou a eficácia dos controlos. No Reino Unido, verificou-se que os inspectores tinham multiplicado os controlos nos navios onde não se detectou qualquer infracção, enquanto ao mesmo tempo havia outros navios que, embora activos e de tamanho considerável, nunca tinham sido inspeccionados.

82. Por outro lado, a realização de controlos que incluem a verificação dos dados contabilísticos das empresas, por exemplo em controlos conjuntos com a administração fiscal, mostrou ser eficaz em vários países, como a Dinamarca, os Países Baixos ou o Reino Unido. Com efeito, estas inspecções permitem detectar incoerências entre os dados enviados às instâncias oficiais das pescas e as informações de gestão, particularmente nas empresas que combinam a actividade de pesca com a de primeiro comprador. Contudo, na ausência de obrigações regulamentares, esta abordagem continua a ser marginal.

… por vezes complicadas por existirem múltiplos organismos de inspecção

83. Uma proliferação de organismos de inspecção pode aumentar o risco de sobreposição ou de «ângulo morto» quando as suas áreas operacionais são atribuídas e pode dar origem a estruturas rígidas que limitam a capacidade de reafectação dos recursos de controlo em função de prioridades variáveis: a) em França, oito direcções ministeriais pertencentes a cinco ministérios participam no sistema de inspecção e de execução, sem que a autoridade responsável, o Ministério das Pescas, disponha de quaisquer meios de controlo directo sobre as entidades em que se apoia e cujas actividades e recursos lhe compete coordenar; b) em Espanha, houve uma sobreposição de competências relativamente ao controlo das actividades de pesca dos navios que operam simultaneamente em águas interiores (64) e exteriores; além disso, uma mesma carga desembarcada por um navio que opera em águas exteriores pode ser inspeccionada duas vezes no mesmo local e no mesmo momento, por inspectores nacionais a título de operações de desembarque e por inspectores regionais a título da primeira venda; c) em França e em Itália, as autoridades nacionais não podem avaliar precisamente os recursos financeiros, humanos e materiais consagrados ao controlo das pescas; o não conhecimento destas informações limita efectivamente a capacidade de reafectação dos recursos.

Ausência de acompanhamento do desempenho dos controlos

84. A medição do desempenho é uma das componentes básicas de um sistema de inspecção eficaz. Há que estabelecer indicadores que permitam avaliar a qualidade de um sistema de controlo no seu conjunto bem como a validade das abordagens adoptadas em domínios específicos.

85. Porém, entre os Estados-Membros estudados, apenas um desenvolveu um verdadeiro indicador de desempenho, mas a sua qualidade é afectada pela insuficiência do sistema de acompanhamento das inspecções (65). Nos outros casos, os indicadores de avaliação utilizados medem apenas a actividade operacional global (66) e não dão qualquer informação sobre uma região ou uma pescaria específicas. Não permitem portanto formar uma opinião sobre a eficácia da actividade de controlo e de inspecção.

Agência Comunitária de Controlo das Pescas (Vigo), instrumento de coordenação com poderes limitados

86. Foi criada uma agência comunitária de controlo das pescas, com a sua sede em Vigo (Espanha), «com o objectivo de organizar a coordenação operacional das actividades de controlo e inspecção da pesca exercidas pelos Estados-Membros e auxiliá-los a cooperar por forma a que sejam respeitadas as regras da política comum da pesca, a fim de garantir a sua aplicação eficaz e uniforme» (67). Apesar do que o seu nome pode sugerir, a agência não tem competências próprias em matéria de controlo das pescas.

87. Uma vez que o primeiro programa de trabalho adoptado pela agência foi para o ano 2007, é ainda demasiado cedo para ter uma opinião sobre o eventual impacto da sua acção nas várias insuficiências identificadas durante a auditoria. Contudo, já é de lastimar o facto de o poder dos inspectores ditos comunitários (68) se limitar à sua intervenção no mar e de a cooperação em matéria de controlo das infracções e das suas sanções não pertencer à esfera de competência da agência.

Sistemas de acompanhamento das infracções e de imposição de sanções muitas vezes inadequados

88. Um sistema de acompanhamento das infracções e de imposição de sanções eficaz pressupõe que cada infracção presumida seja tratada e que, quando uma sanção é imposta, ela tenha um carácter dissuasivo. Esta situação tanto se aplica às infracções dos operadores económicos sujeitos à jurisdição das autoridades nacionais como aos incumprimentos dos Estados-Membros identificados pela Comissão.

Sistemas nacionais globalmente pouco severos

89. Os sistemas nacionais em matéria de acompanhamento e de sanção devem, de acordo com a legislação comunitária, assegurar que qualquer infracção esteja sujeita a uma medida de acompanhamento adequada que conduza, se necessário, a uma sanção que constitua um factor dissuasivo (69). Algumas insuficiências, quer ao nível processual quer ao nível das sanções impostas, dificultam o cumprimento desta obrigação.

Acções de acompanhamento por vezes limitadas por razões de carácter processual ou jurídico

90. Em alguns casos, os procedimentos aplicáveis não são executados por serem considerados demasiado onerosos pelas autoridades responsáveis ou não são aplicados por razões de carácter jurídico, o que impede qualquer condenação: a) no Reino Unido e mais precisamente em Inglaterra e no País de Gales, não há um sistema de sanções administrativas e as decisões de prosseguir o tratamento de um processo estão sujeitas a uma avaliação do «interesse público», baseada nomeadamente no facto de a relação entre o custo do processo e a penalidade aplicável ser considerada demasiado importante. Assim, 90 % (70) das infracções identificadas em 2005 não foram objecto de processos judiciais mas apenas de um aviso da parte do organismo de inspecção; b) em França, por considerações de ordem jurídica, as anomalias identificadas no registo dos dados de captura não foram transmitidas aos inspectores com vista a eventuais processos judiciais (ver ponto 35).

Informações incompletas sobre as sanções e os antecedentes

91. Em vários Estados-Membros visitados, não existe um reportório informático centralizado que reúna todas as informações relativas às infracções em matéria de pesca e aos seus autores. Por esta razão, as autoridades judiciais não podem basear a sua decisão num conhecimento completo dos antecedentes. Além disso, devido ao desconhecimento das sanções impostas para cada tipo de infracção, não é possível avaliar a eficácia das actividades de inspecção, o que constitui por consequência um impedimento para uma boa programação estratégica e uma orientação adequada das inspecções (ver ponto 63). Em Espanha, França, Itália e Reino Unido não existe uma base de dados que inclua todas as sanções impostas no domínio das pescas. Na Dinamarca, só existe a partir de 2004.

Falta de integração e de harmonização ao nível comunitário

92. A falta de integração e de harmonização comunitárias altera a eficácia das sanções. Uma dificuldade inicial refere-se à aplicação efectiva de uma sanção imposta a um cidadão estrangeiro desde que este último esteja fora da jurisdição do Estado em que a infracção foi cometida. Uma segunda é a dificuldade, ou mesmo a impossibilidade, de as autoridades de um país tomarem em consideração as infracções registadas por um outro Estado-Membro, por razões de acesso à informação ou por motivos jurídicos.

93. Ainda não foi criada uma lista de medidas aplicáveis pelos Estados-Membros em relação a infracções graves (71), que deve ser elaborada pelo Conselho. Até agora, a Comissão ainda não apresentou ao Conselho uma proposta para este efeito.

Sanções globalmente pouco dissuasivas segundo a Comissão

94. Todavia, mesmo sem instrumentos precisos, a Comissão pôde concluir que globalmente as sanções impostas eram pouco dissuasivas. Declarou-o publicamente nos seguintes termos: «o montante pago pelo sector das pescas em consequência das sanções aplicadas […] equivale aproximadamente a dois milésimos do valor dos desembarques […]. Assim, o sector das pescas poderá considerar que as sanções aplicadas por infracção das regras da PCP apenas representam uma despesa corrente normal e não ser verdadeiramente incentivado a cumprir a lei» (72).

As medidas de pressão aplicadas aos Estados-Membros só são eficazes excepcionalmente

95. A fim de levar os Estados-Membros a respeitarem as suas obrigações, a Comissão pode recorrer ao procedimento geral de infracção por incumprimento de uma obrigação perante o Tribunal de Justiça, ou utilizar um dos procedimentos específicos da PCP. Contudo, pelas suas características, ambas as possibilidades são difíceis de utilizar e, salvo excepção, pouco eficazes.

Procedimentos por infracção longos, incómodos e só excepcionalmente eficazes …

96. Os procedimentos por infracção são, por natureza, longos. Com efeito, antes de chegar ao Tribunal de Justiça, as infracções observadas devem obrigatoriamente ser objecto de uma notificação, seguida de um parecer fundamentado. Cada uma destas etapas necessita não apenas de um importante trabalho preparatório e de concertação dos serviços relevantes da DG Pesca, mas também da intervenção do Serviço Jurídico da Comissão. Além dos prazos inerentes à realização de cada uma destas tarefas, há que ter em conta o facto de as decisões em matéria de infracções só serem adoptadas pela Comissão uma vez por trimestre. No total, tanto em matéria de pesca como nos outros domínios, os procedimentos por infracção duram vários anos.

97. Além disso, os procedimentos por infracção causados por insuficiências na aplicação dos procedimentos de controlo, de inspecção ou de sanção requerem um volume significativo de trabalhos de inspecção por parte da Comissão. Na falta de critérios de avaliação simples de verificar, a Comissão deve aumentar o volume de provas a fim de demonstrar que as infracções são simultaneamente generalizadas e permanentes, o que obriga à realização de numerosas missões, tanto mais que na prática os inspectores da Comissão não podem constatar infracções sem que estejam presentes inspectores nacionais. Como conclusão, a dimensão da tarefa torna, de facto, muito difícil tratar mais do que um processo simultaneamente (73).

98. Finalmente, uma sentença por infracção (74) não é eficaz em si mesma, uma vez que a obrigação do Estado-Membro se limita a tomar as medidas exigidas para executar a sentença. Uma sanção pecuniária só é imposta quando à primeira sentença se sucede uma segunda (75), por não execução das disposições previstas na primeira. Para isso, a Comissão deve apresentar provas de que a infracção continuou sem qualquer interrupção desde a primeira sentença.

99. Na prática, no domínio da pesca, apenas houve um caso em que um Estado-Membro foi condenado ao pagamento de uma sanção pecuniária (76). A sentença em causa foi proferida em 2005 por não cumprimento de um acórdão de 1991 relativo a um processo em que as primeiras infracções tinham sido constatadas em 1984, ou seja 21 anos antes.

100. Todavia, o impacto desta decisão única foi muito importante. Permitiu que as autoridades nacionais impusessem em alguns meses a introdução e a aplicação de numerosos procedimentos anteriormente inexistentes ou que eram deficientes, embora obrigatórios desde há muitos anos, não só no país condenado mas igualmente nos outros Estados-Membros em que estava em curso um processo semelhante.

… e procedimentos específicos limitados e difíceis de aplicar …

101. Um dos meios de acção específicos existentes na Comissão é a possibilidade de adoptar medidas preventivas (77) se houver o risco de as actividades de pesca poderem representar uma ameaça grave para a conservação dos recursos. Mas a dificuldade de reunir as provas necessárias e de respeitar o princípio da proporcionalidade dissuadiram até agora a Comissão de adoptar essa medida, especialmente porque o efeito de uma decisão deste tipo seria limitado, com um período de aplicação máximo de seis meses.

102. Por outro lado, quando se verificar a superação de quotas anteriores (78), a Comissão tem o poder de reduzir as possibilidades futuras de pesca do Estado-Membro em falta (79). Esta possibilidade requer que a Comissão obtenha provas suficientes de que os valores definitivos de captura transmitidos pelos Estados-Membros são errados. Na prática, esta disposição só pôde ser aplicada uma única vez (80), na base de informações obtidas no âmbito de inspecções nacionais de um dos Estados-Membros sancionados.

103. A Comissão não tem a possibilidade de suspender ajudas atribuídas a um Estado-Membro no âmbito da PCP em caso de não aplicação das regras de controlo.

104. Além disso, nunca avaliou até que ponto os Estados-Membros cumpriram a obrigação que lhes era imposta de recuperar as ajudas concedidas no âmbito dos Fundos Estruturais para a pesca a beneficiários que não cumprem as regras da PCP (81).

… que permitem a continuação de insuficiências graves nos Estados-Membros

105. Finalmente, tendo em vista as carências do sistema de sanções que acabam de ser descritas, não é de admirar que o Tribunal tenha podido detectar graves insuficiências na aplicação pelos Estados-Membros das medidas que visam uma gestão sustentável dos recursos haliêuticos, apesar de a Comissão ter tido consciência desta situação há vários anos.

106. Esta situação está igualmente ligada ao facto de a Comissão, na sequência dos seus relatórios de inspecção, não pedir formalmente às autoridades nacionais que comentem as infracções detectadas e, se necessário, que apresentem um plano de acção com vista à sua correcção.

Contexto dos controlos: a sobrecapacidade de pesca afecta a observância das regras e a eficácia dos controlos

107. Para além das lacunas descritas anteriormente, a eficácia dos sistemas de controlo e de inspecção é limitada pela existência de um risco inerente muito elevado, associado à existência de uma importante sobrecapacidade de pesca. Com efeito, esta situação incentiva os pescadores a não observar a regulamentação. Independentemente de outros factores, a única forma de conseguir controlos eficazes é através de um reforço dos recursos de inspecção e da pressão de controlo. Embora esta situação seja conhecida há muitos anos, nunca foi tratada eficazmente.

Sobrecapacidade, um factor de risco importante para o insucesso da acção comunitária

108. Pode definir-se sobrecapacidade como o excesso da capacidade de captura de uma frota em relação ao nível de captura que permitiria uma exploração sustentável dos recursos. Apesar das dificuldades de medição, a constatação da sobrecapacidade da frota comunitária foi salientada no livro verde (82). Segundo a Comissão, «de qualquer forma, é claro que a frota é actualmente demasiado grande» e «as reduções da mortalidade por pesca, necessárias para obter uma gestão prudente dos recursos, deveriam ser de cerca de 40 %, e em muitos casos muito superiores ainda».

A sobrecapacidade encoraja o excesso de pesca

109. A sobrecapacidade tem incidência no excesso de pesca. Influencia o comportamento dos profissionais da indústria e do legislador, uma vez que reduz a rentabilidade das empresas do sector, que devem suportar os custos associados à sobrecapacidade dos seus meios de produção.

110. O sector das pescas está exposto à tentação de explorar ao máximo os seus navios de dimensões excessivas, pescando para além do limite autorizado. Existe o risco de subdeclaração das capturas ou de que a parte menos rentável seja descarregada no mar (ver ponto 25).

111. Quando o Conselho de Ministros adopta os TAC e as quotas, actua como árbitro entre interesses divergentes a curto prazo, ambientais de uma parte e socioeconómicos da outra. Ao proceder assim, pode autorizar quantidades de capturas superiores às que são recomendadas pelos cientistas (ver quadro 3), a fim de proteger os interesses imediatos dos profissionais do sector. Além disso, estas escolhas são feitas sem que haja qualquer meio que permita avaliar objectivamente o impacto dos níveis de capturas em qualquer destes interesses.

Quadro 3

Exemplos de diferenças entre os pareceres científicos e os TAC

Bacalhau mar do Norte Arenque mar do Norte Carapau mar do Norte Badejo mar do Norte Parecer científico 2006 (toneladas) 0 < 425 000 < 18 000 < 17 300 TAC 2006 (toneladas) 23 205 454 751 42 727 23 800 Parecer científico 2007 (toneladas) 0 < 245 000 < 18 000 < 15 100 TAC 2007 (toneladas) 19 957 341 063 42 727 23 800

Insucesso das políticas anteriores de redução das capacidades

112. A primeira acção que visa reduzir a sobrecapacidade da frota comunitária remonta a 1986, data em que se estabeleceu o primeiro programa de orientação plurianual (POP). Este foi seguido por três outros programas semelhantes que fixam limiares de capacidade ou de esforço (83) para vários segmentos da frota comunitária. Contudo, os efeitos combinados de objectivos demasiado modestos, de problemas de gestão e da utilização de fundos estruturais para a construção e a modernização de navios conduziram ao insucesso destes programas. Esta situação levou a Comissão a abandonar esta abordagem em 2003.

Uma abordagem agora baseada essencialmente na limitação do esforço de pesca

113. Com a reforma da PCP em 2002, a Comunidade Europeia delegou os seus poderes aos Estados-Membros em matéria de redução da capacidade de pesca para se limitar às disposições destinadas a gerir o esforço de pesca.

Abandono do objectivo comunitário de redução da capacidade de pesca

114. Os objectivos de redução da capacidade foram substituídos pelo conceito de limites, que são expressos em unidades de capacidade e constituem níveis máximos que as frotas nacionais não podem exceder. Fixados na base de níveis históricos, estes limites são apenas reduzidos em casos de desmantelamento da frota financiado por uma ajuda comunitária. Este sistema não obriga, nem mesmo encoraja, os Estados-Membros a reduzir a sua sobrecapacidade.

As reduções do esforço de pesca não implicam necessariamente reduções de capacidade

115. A acção comunitária está agora orientada essencialmente para a limitação do esforço de pesca. Uma vez que este se define como o produto de uma capacidade (em TAB ou kW) por uma actividade (dias de mar), a sua redução pode ser obtida pela simples diminuição de um destes factores, a actividade. Neste caso, a sobrecapacidade continua a ter um efeito directo na rentabilidade da indústria da pesca, que pode mesmo ser tentada a compensar a redução da sua actividade pelo aumento da sua produtividade, investindo no equipamento tecnológico, como sonares ou artes de pesca mais eficazes, que aumentarão de facto a sua capacidade efectiva de pesca.

Dispositivos difíceis de controlar

116. Os dispositivos regulamentares para limitar o esforço de pesca utilizam-se num número cada vez maior de pescarias, o que torna a sua aplicação e o seu controlo cada vez mais complexos e problemáticos.

117. Além disso, a medida da capacidade de pesca em termos de arqueação (TAB) e de potência do motor (kW) apresenta duas lacunas importantes. Uma é a inadequação das unidades de referência utilizadas para apreciar a capacidade real de captura e especialmente os aumentos de produtividade associados aos progressos tecnológicos que, segundo a Comissão, poderiam atingir entre 1 e 3 % por ano, ou mesmo mais em algumas pescarias (84). A outra provém da própria dificuldade de medir os dados que correspondem a estas duas unidades de medida (85) de modo coerente e exacto.

118. Por outro lado, cada Estado-Membro deve enviar à Comissão um relatório anual sobre os esforços que desenvolveu para alcançar um equilíbrio sustentável entre a capacidade de pesca e as possibilidades de pesca (86). Contudo, só alguns apresentam uma avaliação da sua situação em termos de sobrecapacidade. Além disso, as abordagens metodológicas seguidas por uns e outros diferem. Por consequência, a Comissão não tem uma visão precisa dos desequilíbrios existentes e, até agora, não verificou a qualidade das avaliações fornecidas.

Risco de as ajudas comunitárias darem lugar a aumentos de capacidade

119. O novo Fundo Europeu das Pescas (FEP) concede ajudas para a renovação dos motores dos navios de pesca, desde que o novo motor tenha, conforme os casos, uma potência inferior ou igual à antiga. Conhecendo os problemas que o controlo dos kW coloca, uma disposição deste tipo poderia de facto conduzir a um aumento real da capacidade de pesca.

120. Como conclusão, as políticas comunitárias não puderam pôr fim às importantes sobrecapacidades da frota europeia (87). O sistema actual, que dá a responsabilidade da gestão da capacidade aos Estados-Membros e que concentra a acção comunitária na limitação do esforço de pesca, não inclui qualquer medida coerciva que pudesse levar a uma redução desta sobrecapacidade. O problema da sobrecapacidade deverá portanto persistir nos próximos anos e continuar a afectar a observância das regras da PCP em geral e dos TAC e das quotas em particular.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

121. O carácter incompleto e a qualidade duvidosa dos dados sobre capturas impedem o bom funcionamento do sistema dos TAC e das quotas, que é uma pedra angular da gestão dos recursos haliêuticos comunitários. O quadro regulamentar e os procedimentos em vigor não garantem a exaustividade da recolha dos dados nem a detecção de incoerências durante a sua validação. A Comissão também não está, em termos gerais, em condições de identificar os erros e anomalias dos dados enviados pelos Estados-Membros e de tomar, em tempo oportuno, todas as decisões necessárias para a protecção dos recursos (ver pontos 18 a 51).

122. Os sistemas de inspecção não garantem a prevenção e detecção eficazes das infracções. A ausência de normas gerais resultou na existência de sistemas nacionais heterogéneos que não garantem uma pressão de controlo adequada nem uma optimização das actividades de inspecção. Além disso, limita na prática o âmbito e o efeito dos trabalhos de avaliação dos dispositivos nacionais efectuados pela Comissão e, por consequência, a sua capacidade de se pronunciar sobre a eficácia do conjunto dos sistemas nacionais (ver pontos 52 a 87).

123. Os procedimentos de tratamento das infracções constatadas não permitem confirmar que cada uma é objecto de um acompanhamento e, ainda menos, de uma sanção. Mesmo quando as sanções são impostas, revelam-se globalmente muito pouco dissuasivas. No que se refere às infracções à regulamentação comunitária por um Estado-Membro, o único instrumento de que a Comissão dispõe que provou ser eficaz é uma acção por infracção perante o Tribunal de Justiça. Contudo, apresenta algumas características que limitam a sua utilização e que a tornam um instrumento muito pouco reactivo (ver pontos 88 a 106).

124. A sobrecapacidade afecta a rentabilidade da indústria da pesca e, num contexto de diminuição das capturas autorizadas, constitui um incentivo para o incumprimento destas limitações e afecta a qualidade dos dados transmitidos. Após o insucesso dos programas de adaptação da capacidade de pesca, a abordagem actual, baseada essencialmente na gestão do esforço de pesca, não consegue resolver o problema da sobrecapacidade (ver pontos 107 a 120).

125. Em definitivo, os trabalhos do Tribunal mostraram que, apesar das melhorias recentes, os mecanismos de controlo, de inspecção e de sanção em vigor não podem assegurar a aplicação eficaz das regras de gestão dos recursos haliêuticos e, em particular, do regime dos TAC e das quotas. Esta situação é tanto mais problemática na medida em que a existência de um desequilíbrio entre as capacidades e as possibilidades de captura não favorece o cumprimento espontâneo das disposições regulamentares. Após um decréscimo significativo dos desembarques durante os últimos anos, a continuação desta situação terá inevitavelmente graves repercussões não só no próprio recurso mas também no futuro da indústria da pesca e das regiões que lhe estão associadas.

126. Se as autoridades políticas desejarem que a PCP alcance o seu objectivo de exploração sustentável dos recursos haliêuticos, os mecanismos actuais de controlo, de inspecção e de sanção devem ser consideravelmente reforçados, em particular aplicando as recomendações a seguir enumeradas.

Qualidade dos dados sobre capturas

127. A fim de melhorar a qualidade dos dados sobre capturas utilizados para a gestão dos recursos de pesca, os sistemas de recolha, de validação e de acompanhamento desses dados devem igualmente ser aperfeiçoados. Para isso, os Estados-Membros deverão: a) assegurar que todas as declarações previstas pela regulamentação sejam efectivamente produzidas, correctamente elaboradas e registadas tão rapidamente quanto possível pelas autoridades responsáveis; b) verificar sistematicamente, por meios informáticos, a coerência de todos os dados contidos nestes documentos e, se necessário, compará-los com os dados VMS; c) estabelecer uma interoperabilidade entre os seus respectivos sistemas de modo a poder verificar a coerência documental das quantidades desembarcadas num país e que são objecto de uma primeira venda num outro; d) confirmar a fiabilidade dos dados enviados à Comissão fornecendo uma certificação anual, por meio de um organismo independente, dos últimos relatórios mensais cumulativos.

128. Para esta melhoria a Comissão deverá igualmente: a) estabelecer e aprovar quanto antes as normas de execução do regulamento relativo ao registo e à transmissão electrónicos de dados sobre as actividades de pesca e aos sistemas de teledetecção (88), garantindo que, tanto quanto possível, as condições de aplicação deste instrumento estejam isentas de infracções e facilitem a interoperabilidade dos sistemas nacionais; b) redefinir o formato dos relatórios enviados pelos Estados-Membros de modo a facilitar a sua análise e conseguir um controlo eficaz; c) utilizar regularmente o seu direito de acesso aos duplicados dos ficheiros informáticos que contêm informações relevantes. Este direito de acesso deverá deixar de depender de um pedido prévio; d) harmonizar os coeficientes de correcção aplicados nos diferentes Estados-Membros para obter as quantidades «equivalente em peso vivo»; e) verificar a coerência dos dados recebidos tanto por Eurostat como pela DG Pesca.

Eficácia dos sistemas de inspecção

129. Para que os controlos e inspecções efectuados pelos Estados-Membros sejam eficazes e coerentes, e para que a Comissão os conheça e avalie melhor, os Estados-Membros devem, quando ainda não o fizerem: a) definir as características mínimas das inspecções e os controlos elementares que devem incluir; b) assegurar um acesso adequado a todas as informações necessárias para o planeamento e a orientação dos controlos; c) estabelecer uma estratégia de controlo baseada numa análise de risco; d) avaliar as suas actividades de controlo com a ajuda de objectivos relevantes; e) garantir a qualidade dos trabalhos de inspecção mediante uma supervisão dos controlos; f) registar todos os seus trabalhos de inspecção em bases de dados centralizadas.

130. Por outro lado, a Comissão deverá: a) propôr ao Conselho que todas as recomendações feitas no ponto anterior sejam introduzidas na legislação, como elementos essenciais para uma regulamentação eficaz; b) exigir que os Estados-Membros elaborem planos de acção relativamente a cada uma das insuficiências importantes identificadas.

Aplicação de sanções dissuasivas

131. Para garantir que as sanções têm um efeito dissuasivo, os Estados-Membros devem lembrar às autoridades competentes que, antes de impor uma sanção, devem tomar em consideração, de acordo com a regulamentação europeia, quer o carácter dissuasivo da sanção em relação ao benefício económico que o operador obtém com a sua infracção quer a gravidade do dano que causou aos recursos comuns.

132. A fim de evitar a migração dos infractores para os Estados-Membros onde as irregularidades são menos severamente punidas, convém que o Conselho encoraje os Estados-Membros a comparar as sanções impostas, nomeadamente pela publicação de uma lista das medidas a ser aplicadas pelos Estados-Membros em relação às infracções mais graves, conforme previsto na legislação (89).

133. A fim de reforçar a capacidade que a Comissão tem de exercer pressão sobre os Estados-Membros, é conveniente que o legislador comunitário garanta que as medidas de gestão adoptadas podem ser controladas, examine a oportunidade de reforçar os poderes dos inspectores da Comissão e de alargar o mandato da Agência Comunitária de Controlo das Pescas e finalmente introduza instrumentos de sanção mais reactivos, como por exemplo a capacidade de suspender os pagamentos das ajudas comunitárias no domínio da pesca, caso um Estado-Membro não cumpra as suas obrigações em matéria de controlo.

Redução da sobrecapacidade e medidas de acompanhamento adequadas

134. Os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros e pela Comissão para reduzir uma pressão de pesca excessiva devem ser reforçados pela fixação de objectivos ambiciosos de redução da capacidade e pela adopção de medidas socioeconómicas em benefício das populações que vivem da indústria da pesca.

135. Uma vez que a definição de medidas adequadas exige um bom conhecimento da realidade socioeconómica da indústria da pesca e do impacto das decisões relativas à limitação das capturas, é necessário que a Comissão desenvolva os seus instrumentos informáticos e de análise neste domínio.

136. Para além das melhorias técnicas recomendadas nos sistemas de controlo, de inspecção e de sanções, o êxito da PCP e a continuação desta actividade passam necessariamente por uma tomada de consciência de todas as partes envolvidas e pela concessão de ajudas financeiras adequadas que possam facilitar o desenvolvimento de fontes de rendimento complementares ou de alternativas para a exploração deste recurso.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de Outubro de 2007. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Dinamarca, Espanha, França, Países Baixos, Itália e Reino Unido (Inglaterra e País de Gales).

(2) Fonte: Eurostat, a PCP em números, edição 2006.

(3) Em conformidade com o direito internacional, os Estados costeiros dispõem de direitos soberanos sobre todos os recursos naturais na sua «zona económica exclusiva» (ZEE), isto é nas águas situadas no interior dos limites de 200 milhas marítimas ao largo das suas costas. Todavia, no Mediterrâneo, não existem ZEE e as águas sob soberania nacional limitam-se ao mar territorial, isto é à zona das 12 milhas marítimas. Ao nível comunitário, a gestão dos recursos haliêuticos incluídos nas águas territoriais ou nas ZEE de cada Estado-Membro é da responsabilidade exclusiva da União Europeia. Para além destes limites, os recursos são geridos por acordos internacionais.

(4) N.o 1 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2002, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da política comum das pescas (JO L 358 de 31.12.2002, p. 59).

(5) Artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos de pesca (JO L 24 de 27.1.1983, p. 1).

(6) Livro verde sobre o futuro da Política Comum da Pesca, COM(2001) 135 final de 20 de Março de 2001.

(7) Em 2005, o Nordeste do Atlântico representava 76 % dos 5,6 milhões de toneladas capturadas em todas as regiões do mundo pela frota comunitária.

Fonte: Eurostat, estatísticas em foco 10/2007, 15 de Janeiro de 2007.

(8) Comissão, Mémo/06/268, 5 de Julho de 2006.

(9) Pareceres científicos emitidos pelo Conselho Internacional para a Exploração do Mar (CIEM) e submetidos pela Comissão ao Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca (CCTEP), composto por peritos nacionais, por representantes do sector da pesca e por outras partes interessadas, nomeadamente ONG de defesa do ambiente.

(10) Cada Estado-Membro controla as actividades exercidas no seu território ou nas águas sob sua soberania ou jurisdição.

(11) N.o 1 do artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(12) Todos os números relativos às dotações são dotações de pagamento 2007.

(13) Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(14) Regulamento (CEE) n.o 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 261 de 20.10.1993, p. 1).

(15) Regulamento (CEE) n.o 2807/83 da Comissão, de 22 de Setembro de 1983, que define as regras especiais de registo das informações relativas às capturas de peixe pelos Estados-Membros (JO L 276 de 10.10.1983, p. 1).

(16) Regulamento (CE) n.o 27/2005 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2004, que fixa, para 2005, em relação a determinadas populações de peixes ou grupos de populações de peixes, as possibilidades de pesca e as condições associadas aplicáveis nas águas comunitárias e, para os navios comunitários, nas águas em que são necessárias limitações das capturas (JO L 12 de 14.1.2005, p. 1).

(17) Regulamento (CE) n.o 423/2004 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2004, que estabelece medidas para a recuperação das unidades populacionais de bacalhau;

Regulamento (CE) n.o 811/2004 do Conselho, de 21 de Abril de 2004, que estabelece medidas para a recuperação das unidades populacionais de pescada do Norte;

Regulamento (CE) n.o 2166/2005 do Conselho, de 20 de Dezembro de 2005, que estabelece medidas para a recuperação das unidades populacionais de pescada do Sul e de lagostins no mar Cantábrico e a oeste da Península Ibérica;

Regulamento (CE) n.o 388/2006 do Conselho, de 23 de Fevereiro de 2006, que estabelece um plano plurianual para a exploração sustentável da unidade populacional de linguado no Golfo da Biscaia.

(18) As fontes destas normas foram: «Critérios gerais para o funcionamento de vários tipos de organismos que executam a inspecção» (ISO/CEI 17 020: 1998); COSO — Gestão dos riscos da empresa — quadro de referência (2004); Gabinete norueguês do auditor geral — «Estudo sobre a gestão dos recursos haliêuticos»; parecer do TCE sobre o modelo de auditoria único (JO C 107 de 30.4.2004); COM(2003)130 final: «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu para a implementação uniforme e eficaz da PCP»; Normas de controlo interno da Comissão da UE, números 11 Análise e gestão do risco, 17 Supervisão, 7 Fixação de objectivos, 10 Controlo do desempenho e 9 Plano anual de gestão.

(19) Valores das capturas 2003 e de desembarques 2002 publicados pelo Eurostat.

(20) O diário de bordo é o documento em que o capitão do navio regista diariamente, para cada espécie, uma estimativa das quantidades capturadas e conservadas a bordo, bem como a data e o local das capturas; deve ser enviada uma cópia às autoridades do Estado-Membro do pavilhão do navio; Regulamento (CEE) n.o 2807/83; anexo IV, ponto 4.

(21) A declaração de desembarque é o documento onde o capitão indica, para cada espécie, as quantidades exactas desembarcadas; deve ser enviada uma cópia às autoridades do Estado-Membro do pavilhão do navio e uma outra às autoridades do Estado-Membro do local de desembarque, se este for diferente; Regulamento (CEE) n.o 2807/83, anexo IV, secção 4.

(22) A nota de venda é o documento elaborado pelas lotas ou pelo primeiro comprador, que especifica, para cada espécie, o peso e a zona geográfica de origem; deve ser apresentada às autoridades competentes do Estado-Membro em cujo território foi efectuada a primeira colocação no mercado; artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93.

(23) Regulamento (CEE) n.o 2807/83, anexo IV, ponto 4.2.

(24) Esta diferença atinge 48,7 % no caso dos desembarques de bacalhau na Polónia, fonte DG Pesca: Evaluation Report Catch Registration Baltic Sea 2005 to 2006.

(25) Considerando uma quantidade exacta de captura de 1 000 kg, uma declaração de 800 kg no diário de bordo respeitará a margem de 20 % em caso de inspecção no desembarque; se não houver inspecção, uma declaração de 640 kg na declaração de desembarque mostrará uma diferença de 20 % em relação ao diário de bordo e se a diferença entre as duas declarações for identificada não se poderão aplicar sanções, embora haja uma subdeclaração global de 36 %.

(26) Regulamento (CE) n.o 1966/2006 do Conselho, de 21 de Dezembro de 2006, relativo ao registo e à transmissão electrónicos de dados sobre as actividades de pesca e aos sistemas de teledetecção (JO L 409 de 30.12.2006, p. 1).

(27) Neste caso, a lota não é um local físico, mas simplesmente um sistema inteiramente informático por meio do qual o organismo de venda envia as informações sobre as capturas ainda no mar a compradores que fazem propostas à distância sem ver a mercadoria.

(28) Os pescadores não podem desembarcar peixes que não respeitem a dimensão mínima ou que sejam de uma espécie que não estão autorizados a capturar (quota esgotada, falta de licença, etc.).

(29) Os pescadores podem preferir não conservar a bordo espécies de baixo valor que necessitem de trabalhos de transformação e que tomem espaço no porão ou, no caso de espécies sujeitas a quota, peixes que, pela sua dimensão, têm um valor relativamente fraco.

(30) Discards in the world's marine fisheries — An update, FAO, 2005.

(31) Os navios com um comprimento de fora a fora inferior a 10 metros representam 67 % da frota em termos de número de navios e respectivamente 11 % e 3 % em termos de capacidade expressa em kW e TAB.

(32) Em Espanha, de acordo com a Direcção-Geral de Comercialização do Ministério da Agricultura, da Pesca e da Alimentação, 298 000 t em 2005; em França, de acordo com os dados INSEE representavam 40 % das quantidades desembarcadas em 2005.

(33) Sistema pelo qual os navios transmitem as suas posições às autoridades de controlo, a intervalos regulares.

(34) Em parte devido a atrasos no registo e em parte devido à descoberta, por inspectores nacionais, de desembarques não declarados.

(35) Artigo 19.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93.

(36) Apenas os dados das vendas em lote são tomados em consideração, embora uma parte muito significativa das vendas (mais de 20 % das quantidades desembarcadas) não seja realizada em lota.

(37) Os dados das lotas incluem vendas de produtos desembarcados num outro Estado-Membro que devem, por consequência, ser notificados à Comissão por esse Estado-Membro e não pela França.

(38) Em particular, a existência de diferenças superiores à margem de tolerância fixada na regulamentação entre as quantidades mencionadas nas declarações de desembarque e/ou as notas de venda e as que figuram nos diários de bordo.

(39) O Regulamento (CEE) n.o 2847/93 estipula que sejam enviadas cópias do diário de bordo e da declaração de desembarque quer às autoridades do Estado onde se efectua o desembarque quer às do Estado do pavilhão mas que a nota de venda seja apenas enviada às autoridades competentes do Estado-Membro em cujo território se efectuou a primeira colocação no mercado.

(40) Declarações de desembarque e notas de venda.

(41) Anteriores à aplicação do regime comunitário de TAC e quotas.

(42) 100 kg de bacalhau fresco eviscerado corresponderão a um consumo de quota de 124 kg se o desembarque tiver lugar em França e de 111 kg se tiver lugar na Lituânia;

100 kg de tamboril fresco eviscerado/com cabeça corresponderá a um consumo de quota de 250 kg se o desembarque tiver lugar na Suécia e de 325 kg se tiver lugar na Alemanha.

(43) 262 900 toneladas contra 431 900, ou seja uma diferença de 169 000 toneladas.

(44) Com efeito, dois dos navios não estavam equipados com este sistema e no caso dos outros cinco não foi recebido qualquer sinal no dia do desembarque (num caso, o navio não tinha emitido qualquer sinal há mais de três anos antes da data de desembarque indicada e, num outro, há mais de dois anos).

(45) N.o 5 do artigo 19.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93.

(46) N.o 13, alínea c) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 2846/98.

(47) No documento Compliance Scoreboard 2005, p. 12, declara que os dados enviados pelos Estados-Membros à Comissão se baseiam nas declarações de capturas e de desembarques elaboradas pelos armadores ou pelos agentes dos navios. A Comissão considera que estes dados não reflectem sempre a realidade. Alguns relatórios científicos salientaram repetidas vezes que uma eventual declaração incorrecta ou uma subdeclaração de capturas ou de desembarques poderia ter um efeito negativo na exactidão da avaliação das unidades populacionais de essencial importância, tendo esta suspeita sido apoiada pelas observações efectuadas pelos inspectores da Comissão durante vários anos. http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control_enforcement/scoreboard/archives/scoreboard2005/management_en.htm

(48) N.o 3 do artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93.

(49) Em 2005, as autoridades italianas puderam assim declarar capturas de atum rabilho, espécie sujeita a uma quota, na rubrica relativa a espécies não sujeitas a quota.

(50) Regulamento (CEE) n.o 1382/91 do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativo à apresentação de dados sobre desembarques de produtos de pesca nos Estados-Membros (JO L 133 de 28.5.1991, p. 1).

(51) Regulamento (CE) n.o 2846/98 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1998, que altera o Regulamento (CEE) n.o 2847/93 que institui um regime de controlos aplicável à política comum das pescas (JO L 358 de 31.12.1998, p. 5).

(52) 229 em 2005.

(53) A título de exemplo, é por vezes possível imputar a determinadas quotas capturas realizadas numa zona diferente, durante um certo período do ano e dentro de determinados limites ou, para algumas quotas, as capturas adicionais de algumas espécies são em parte integradas nas quantidades autorizadas para a espécie principal.

(54) Superação significativa: superior a 5 % da quota e/ou 10 % do TAC e/ou superior a 100 toneladas; uma vez constatada, cada uma destas 26 superações foi deduzida das quotas 2006 correspondentes; Regulamento (CE) n.o 742/2006.

(55) N.o 3 do artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93 e n.o 4 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(56) Artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(57) N.o 1 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(58) Nos termos do artigo 35.o do Regulamento (CEE) n.o 2847/93; último relatório publicado: Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o controlo da aplicação da política comum das pescas pelos Estados-Membros — 2003-2005, COM(2007) 167 final de 10.4.2007.

(59) Ver ponto 15.

(60) Uma proposta de harmonização dos relatórios de inspecção harmonizados tinha sido elaborada em 1999 pelos serviços da Comissão, mas não passou dessa fase.

(61) Por exemplo, numa inspecção de desembarque: presença de um inspector do início ao fim das operações de descarga, pesagem de uma amostra adequada da captura; numa inspecção no mar, conformidade das indicações do diário de bordo com a carga.

(62) Por exemplo, o tipo de pescaria praticada, a dimensão e a composição da frota, o comprimento e a natureza da linha de costa, a superfície das águas sob jurisdição, as práticas de comercialização, etc.

(63) Licença de pesca, direitos de pesca, registo de capturas, registo de inspecções, registo de sanções, volume de negócios, registo de movimentos VMS, etc.

(64) Em Espanha, as águas interiores significam, para uma determinada região, a zona que se estende da costa a uma linha recta imaginária («Lineas de Base Recta») que une os dois pontos costeiros mais afastados desta região.

(65) A França mede a taxa de ocorrência de delitos (rácio entre o número de infracções detectadas e o número de inspecções); o valor publicado pelas autoridades é de 6,6 % e o calculado a partir da base dos dados recebidos pelos auditores é de 12,4 %.

(66) Número total de inspecções em terra ou no mar, numero global de horas dedicadas às inspecções, etc.

(67) Regulamento (CE) n.o 768/2005 do Conselho, de 26 de Abril de 2005, que estabelece uma agência comunitária de controlo das pescas e que altera o Regulamento (CEE) n.o 2847/93 que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 128 de 21.5.2005, p. 1).

(68) Com efeito, trata-se de inspectores nacionais designados por cada Estado-Membro para participar em inspecções no âmbito de operações coordenadas pela agência.

(69) Artigo 25.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(70) Das 202 infracções detectadas durante as inspecções no desembarque, com controlo a bordo, houve 167 avisos orais, 14 avisos por escrito, 20 processos transmitidos às autoridades judiciais e um processo pendente de decisão.

(71) N.o 4 do artigo 25.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(72) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Relatórios dos Estados-Membros sobre comportamentos que infringiram gravemente as regras da política comum da pesca em 2004, COM(2006) 387 de 14 de Julho de 2006. Ver igualmente a terceira edição do Painel de Avaliação da Política Comum das Pescas (p. 40).

(73) A Comissão estima em 15 % os recursos que a sua unidade de inspecção teve que atribuir em 2005 aos trabalhos relacionados com os contenciosos com França.

(74) A título do artigo 226.o do Tratado.

(75) A título do artigo 228.o do Tratado.

(76) Processo C-304/02 Comissão/França; acção por incumprimento a título do artigo 228.o CE; pagamento de uma sanção pecuniária de montante fixo de 20 milhões de euros e de uma sanção pecuniária compulsória de 57,8 milhões de euros para cada período de seis meses (acórdão proferido em 12 de Julho de 2005); com efeito, a França pagou o valor global e uma sanção pecuniária.

(77) N.o 3 do artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(78) Ou seja, as relativas ao último exercício encerrado para o qual existe um mecanismo de gestão que permite reatribuir, em determinadas condições, os excedentes de um exercício, a título das quotas correspondentes do exercício seguinte.

(79) N.o 4 do artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(80) Regulamento (CE) n.o 147/2007 da Comissão, de 15 de Fevereiro de 2007, que adapta certas quotas de captura de 2007 a 2012 em conformidade com o n.o 4 do artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002 do Conselho relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos no âmbito da Política Comum das Pescas.

(81) Artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 2792/1999 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1999, que define os critérios e condições das acções estruturais no sector das pescas (JO L 337 de 30.12.1999, p. 10).

(82) Livro verde sobre o futuro da Política Comum da Pesca, COM(2001) 135 final, secção 3.3.

(83) O esforço de pesca é o produto da capacidade pela duração da actividade de pesca.

(84) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa ao melhoramento dos indicadores da capacidade de pesca e do esforço no âmbito da Política Comum da Pesca, COM(2007) 39 final de 5.2.2007.

(85) No que se refere à potência do motor, a utilização de dispositivos de limitação de velocidade electrónicos dificulta a verificação da autenticidade dos valores declarados; no que se refere à arqueação, a unidade utilizada foi introduzida muito recentemente para permitir comparações fiáveis com os dados históricos.

(86) Artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 2371/2002.

(87) O Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca (CCTEP) salienta que as reduções assinaladas não só são praticamente insignificantes comparadas com o desequilíbrio existente entre as possibilidades de pesca e a capacidade da frota, mas no futuro, para alcançar esse equilíbrio, será necessário reduzir a capacidade (aptidão) de captura da frota comunitária e não simplesmente a sua capacidade física. Ane