Bruxelas, 2.2.2005

SEC(2005) 150 final

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

nos termos do nº 3 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Itália para 2004-2008

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1] estabelece que os Estados-Membros participantes, isto é, os que adoptaram a moeda única, deviam apresentar programas de estabilidade ao Conselho e à Comissão até 1 de Março de 1999. Em conformidade com o disposto no artigo 5.º desse regulamento, o Conselho examinou cada programa de estabilidade com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114.º do Tratado (Comité Económico e Financeiro). Com base numa recomendação da Comissão e após ter consultado o Comité Económico e Financeiro, o Conselho emitiu um parecer depois de ter procedido ao exame do programa. De acordo com o Regulamento, os Estados-Membros devem apresentar actualizações anuais dos respectivos programas de estabilidade, que podem igualmente ser examinadas pelo Conselho segundo os mesmos procedimentos.

O primeiro Programa de Convergência da Itália, que abrangia o período 1998-2001, foi apresentado em 22 de Dezembro de 1998 e examinado pelo Conselho em 8 de Fevereiro de 1999. Foram apresentadas actualizações nos anos subsequentes. A Itália apresentou a mais recente actualização do seu programa de estabilidade em 1 de Dezembro de 2004. Os serviços da Comissão realizaram uma avaliação técnica deste Programa actualizado, tendo em conta os resultados das suas Previsões Económicas do Outono de 2004, o Código de Conduta[2], a metodologia acordada em comum relativamente à estimativa do produto potencial e dos saldos corrigidos das variações cíclicas, as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas do período 2003-2005 e os princípios consagrados na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 27 de Novembro de 2002 intitulada “Reforçar a coordenação das políticas orçamentais”[3]. Os resultados desta avaliação são os seguintes:

- O Programa respeita, em parte, os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. Para 2006 e anos posteriores, apenas se indica a dimensão, e não a composição, da correcção orçamental futura e a repartição dos dados orçamentais não é coerente com os objectivos orçamentais apresentados no Programa.

- O cenário macroeconómico contido no Programa apresenta uma aceleração gradual da actividade económica até 2006, impulsionada pela procura interna, prevendo-se que o crescimento real do PIB se estabilize a partir desse ano a um nível de cerca de 2,3% ao ano. Este cenário tem em conta as informações disponíveis em meados de 2004. Contudo, não foi tida em conta a evolução registada desde a apresentação no final de Julho de 2004 do enquadramento económico-financeiro de médio prazo ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF ). Por conseguinte, afigura-se que o pressuposto em matéria de crescimento a curto prazo é de certo modo favorável em comparação com as Previsões do Outono de 2004 da Comissão, aplicando-se o mesmo às perspectivas a médio prazo. Com base nos cálculos dos serviços da Comissão, efectuados de acordo com a metodologia acordada em comum, estima-se que o crescimento do produto potencial será de cerca de 1¾% ao ano, em contraste com 1¼% constante das Previsões do Outono de 2004 da Comissão.

- O Programa tem como objectivo a redução gradual do défice orçamental nominal, a partir de um resultado previsto de 2,9% do PIB em 2004 para um objectivo de 2,7% em 2005, alcançando 0,9% em 2008. Deste modo, o Programa deixa efectivamente de fixar como objectivo de médio prazo uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária. Em comparação com a anterior actualização, os dados relativos ao défice são mais de um ponto percentual superiores e o processo de ajustamento programado passa a incidir nas suas últimas fases, num cenário macroeconómico de certa forma menos favorável. No entanto, uma vez que as condições cíclicas, aferidas pelo diferencial do produto, se encontram quase inalteradas, pode considerar-se estrutural a maior parte da revisão do défice.

- Em termos corrigidos das variações cíclicas, projecta-se que o saldo orçamental registe uma melhoria de 1,1 pontos percentuais ao longo do período abrangido pelo Programa, prevendo-se que a maior parte do ajustamento (0,5 pontos percentuais) ocorra em 2006. Não se prevê qualquer melhoria em termos corrigidos das variações cíclicas em 2005.

- A apreciação do Programa de Estabilidade evidencia o risco evidente de que os resultados orçamentais possam ser piores do que o projectado no Programa. Os objectivos orçamentais baseiam-se em perspectivas macroeconómicas de certo modo favoráveis, em especial em 2005. Em paralelo, verificam-se vários factores de incerteza quanto à execução do orçamento de 2005, incluindo a classificação da ANAS, a empresa responsável pela manutenção das infra-estruturas rodoviárias, e de um conjunto de medidas temporárias destinadas a aumentar as receitas. Pesam factores de incerteza adicionais sobre a execução de 2006, o ano em que se projecta que ocorra a maior parte da melhoria em termos corrigidos das variações cíclicas e em que o Governo planeia substituir inteiramente as medidas não recorrentes por medidas com carácter permanente. O Programa não apresenta quaisquer informações quanto ao modo como se prevê que o processo de ajustamento seja realizado. Dada a experiência histórica, não se pode excluir que o diferencial entre o défice que ocorreria sem a alteração da legislação e o objectivo na matéria fixado no Programa subestime, em 2006 e nos anos posteriores, a consolidação orçamental requerida.

- Em termos globais, os objectivos orçamentais constantes do Programa não proporcionam uma margem de segurança suficiente para evitar infracções do limite de 3% do PIB num contexto de flutuações cíclicas normais, pelo menos, até 2006. Tendo em conta os riscos no sentido da deterioração do cenário macroeconómico e os riscos associados à execução do orçamento de 2005, podem ser necessárias medidas adicionais para assegurar a realização do objectivo em matéria de défice nominal e, mais especificamente, para evitar que o défice nominal ultrapasse o valor de referência de 3% do PIB em 2005. Podem igualmente ser necessárias medidas adicionais em 2006 e anos posteriores.

- Prevê-se que o rácio dívida/PIB, que se mantém ainda a um nível de 106%, diminua, em 2004, apenas marginalmente, apesar das receitas consideráveis decorrentes das privatizações. A situação praticamente inalterada relativamente a 2003 decorre de uma derrapagem a nível do saldo primário e de operações significativas com efeito de agravamento da dívida, não relacionadas com o défice. Estima-se que o ritmo de redução da dívida acelere de novo ao longo do período 2005-2008, devido à melhoria projectada do saldo primário, a um programa ambicioso de privatizações e à aceleração gradual do crescimento económico. Todavia, o impacto positivo das receitas programadas decorrentes das privatizações é anulado em grande medida por operações extraordinárias não especificadas que têm como efeito o agravamento da dívida. Projecta-se que o rácio dívida/PIB seja reduzido para um nível inferior a 100% apenas em 2007, isto é, quatro anos mais tarde do que o prazo de 2003 com que a Itália se tinha comprometido em 1998 , na perspectiva da sua adesão à UEM.

- A estratégia orçamental contida no Programa é dominada pela necessidade de reduzir significativamente as despesas primárias correntes, a fim de prosseguir a consolidação orçamental, e, em simultâneo, possibilitar uma diminuição da carga fiscal. Embora se preveja oficialmente que seja neutra em termos de défice, a reforma fiscal de 2005 implica o risco de um impacto negativo sobre o saldo orçamental. De modo análogo, o limite de 2% imposto ao aumento anual das despesas primárias, bem como uma nova revisão do pacto de estabilidade interno, não são inteiramente apoiados por mecanismos de aplicação credíveis. A Lei-quadro relativa à reforma do sistema de pensões, adoptada em 2004, constitui um importante passo para fazer face às consequências orçamentais decorrentes de uma população em envelhecimento. Prevê-se que a plena aplicação da reforma reduza as despesas em cerca de 0,6%-0,7% do PIB entre 2011 e 2033, dado a redução do âmbito das condições de elegibilidade começar a produzir efeitos, de acordo com a programação, só em 2008, sob a forma de um aumento súbito e acentuado da idade de reforma requerida para a pensão de velhice. O Programa inclui igualmente um plano de alienação de activos financeiros correspondente, em média, a 1,6% do PIB ao ano, sem contudo apresentar os seus elementos relevantes. Por último, várias medidas orçamentais produzem efeitos benéficos a curto prazo, invertendo-se todavia gradualmente no futuro.

- Quanto à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, afigura-se que a Itália corre certos riscos. Caso sejam plenamente aplicados os objectivos orçamentais e a reforma do sistema de pensões recentemente adoptada, a Itália seguirá uma trajectória sustentável. Por conseguinte, tendo em conta os riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais, será decisivo uma rápida correcção de qualquer desvio face à estratégia de realização de consideráveis excedentes primários, a fim de assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

- As políticas económicas apresentadas no Programa estão, em parte, em conformidade com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas específicas para o país na área das finanças públicas. Em primeiro lugar, o Programa não fixa como objectivo de médio prazo uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária. Em segundo lugar, os objectivos orçamentais não asseguram uma melhoria do saldo orçamental em termos corrigidos das variações cíclicas de, pelo menos, 0,5 pontos percentuais ao ano. Em terceiro lugar, a redução programada dos impostos não se encontra inteiramente financiada, em 2005, por reduções estruturais das despesas primárias correntes. Por último, o Programa não apresenta informações suficientes quanto ao modo como funcionarão os mecanismos de reforço do controlo das despesas nem define uma fonte clara de financiamento das despesas regionais.

- Tendo em consideração o que antecede, considera-se adequado que a Itália: (i) tome as medidas necessárias para assegurar a realização do objectivo em matéria de défice fixado para 2005, (ii) desenvolva os esforços necessários em termos estruturais, em 2006 e nos anos posteriores, a fim de alcançar uma situação orçamental próxima do equilíbrio no final do período abrangido pelo Programa e (iii) assegure uma redução do rácio dívida/PIB rumo ao valor de referência de 60% do PIB previsto no Tratado a um ritmo mais rápido, prestando uma especial atenção a factores que não as necessidades líquidas de financiamento que contribuem para a alteração dos níveis da dívida.

Com base na presente avaliação, a Comissão adoptou a recomendação de Parecer do Conselho relativo ao Programa de Estabilidade actualizado da Itália, apresentada em anexo, a qual é transmitida ao Conselho.

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

nos termos do nº 3 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Itália para 2004-2008

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[4], nomeadamente o n.º 3 do artigo 5.º,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

Em [17 de Fevereiro de 2005], o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado da Itália, que abrange o período de 2004 a 2008. O Programa respeita, em parte, os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. Para 2006 e anos posteriores, apenas se indica a dimensão, e não a composição, da correcção orçamental futura e a repartição dos dados orçamentais não é coerente com os objectivos orçamentais apresentados no Programa. Por conseguinte, convida-se a Itália a assegurar o respeito dos requisitos previstos no Código de Conduta.

O cenário macroeconómico subjacente ao Programa reflecte as informações disponíveis em meados de 2004 e prevê uma retoma do crescimento real do PIB, o qual deverá acelerar de 1,2% em 2004 para 2,1% em 2005 e para um nível médio de cerca de 2,3% na parte restante do período abrangido pelo Programa. Com base nas informações actualmente disponíveis, ressalta que este cenário reflecte pressupostos de certo modo favoráveis em matéria de crescimento, dado (i) se afigurar que o crescimento projectado em 2005 se situa nas bandas superiores do actual intervalo de variação das previsões e (ii) parecer relativamente optimista a evolução projectada do crescimento a médio prazo. Afiguram-se realistas as projecções contidas no Programa a nível da evolução dos preços, aferida pelo deflacionador do PIB[5].

O Programa tem como objectivo a redução gradual do défice orçamental nominal, a partir de um resultado previsto de 2,9% do PIB em 2004 para um objectivo de 2,7% em 2005, alcançando 0,9% em 2008. Deste modo, o Programa deixa efectivamente de fixar como objectivo de médio prazo uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária. Em termos corrigidos das variações cíclicas, projecta-se que o saldo orçamental registe uma melhoria de 1,1 pontos percentuais ao longo do período abrangido pelo Programa, prevendo-se que a maior parte do ajustamento (0,5 pontos percentuais) ocorra em 2006. Não se prevê qualquer melhoria em termos corrigidos das variações cíclicas em 2005. Em comparação com a anterior actualização, os dados relativos ao défice nominal são superiores em mais de um ponto percentual e o processo de ajustamento programado passa a incidir nas suas últimas fases, num cenário macroeconómico de certa forma menos favorável. No entanto, uma vez que as condições cíclicas, aferidas pelo diferencial do produto, se encontram quase inalteradas, pode considerar-se estrutural a maior parte da revisão do défice.

Há um risco evidente de que os resultados orçamentais possam ficar aquém das projecções contidas no Programa. Em especial quanto a 2005, ano em que a margem de segurança é muito escassa, um crescimento económico inferior ao projectado, pequenos desvios face à correcção orçamental prevista superiores a 2% do PIB, os riscos relativos a certas medidas não recorrentes, bem como a provável reclassificação da ANAS, a empresa responsável pela manutenção das infra-estruturas rodoviárias, implicam um risco de infracção do valor de referência de 3% do PIB. Para 2006 e anos posteriores, a realização de uma apreciação exaustiva da evolução orçamental é dificultada pelo facto de o Programa não pormenorizar as medidas necessárias para a concretização dos objectivos orçamentais. Nesse período, dada a experiência histórica, não se pode excluir que o ajustamento orçamental requerido para a realização dos objectivos fixados no Programa esteja subestimado.

Tendo em conta esta apreciação dos riscos, não se afigura que a orientação de política orçamental contida no Programa proporcione uma margem de segurança suficiente para evitar infracções do limite em matéria de défice de 3% do PIB, num contexto de flutuações macroeconómicas normais, pelo menos, até 2006. Também parece insuficiente para garantir que o objectivo a médio prazo, consagrado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, de uma situação orçamental próxima do equilíbrio seja alcançado no final do período abrangido pelo Programa.

Estima-se que o rácio da dívida tenha alcançado 106% do PIB em 2004, nível só marginalmente inferior ao nível registado em 2003 e consideravelmente superior ao valor de referência de 60% do PIB constante do Tratado. No Programa projecta-se que o rácio da dívida diminua em mais de 8 pontos percentuais ao longo do período abrangido pelo Programa, devido principalmente a um programa ambicioso de privatizações, em associação com a melhoria do saldo primário e com um crescimento económico em aceleração. A concretização de um ritmo mais célere de redução da dívida encontra-se prejudicada pela realização de operações extraordinárias com um efeito de agravamento da dívida correspondente, em termos médios, a mais de 2 pontos percentuais do PIB ao ano. A evolução da dívida pode vir a ser menos favorável do que o projectado, dados (i) os riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais mencionados anteriormente e (ii) os objectivos muito ambiciosos do programa de privatizações.

Quanto à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, afigura-se que a Itália se encontra numa situação relativamente favorável, desde que sejam plenamente aplicados os objectivos orçamentais e sejam obtidas as poupanças previstas, decorrentes da reforma do sistema de pensões recentemente adoptada. Por conseguinte, tendo em conta os riscos que pesam sobre os objectivos orçamentais, será decisivo uma rápida correcção de qualquer desvio face à estratégia de realização de consideráveis excedentes primários, a fim de assegurar uma trajectória sustentável das finanças públicas.

As políticas económicas apresentadas no Programa estão, em parte, em conformidade com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas específicas para o país na área das finanças públicas. Em primeiro lugar, o Programa não fixa como objectivo de médio prazo uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária. Em segundo lugar, os objectivos orçamentais não asseguram uma melhoria do saldo orçamental em termos corrigidos das variações cíclicas de, pelo menos, 0,5 pontos percentuais ao ano. Em terceiro lugar, a redução programada dos impostos não se encontra inteiramente financiada, em 2005, por reduções estruturais das despesas primárias correntes. Por último, o Programa não apresenta informações suficientes quanto ao modo como funcionarão os mecanismos de reforço do controlo das despesas nem define uma fonte clara de financiamento das despesas regionais.

* * *

Tendo em consideração o que antecede, o Conselho é do parecer de que a Itália deve fazer o seguinte:

(i) tomar as medidas necessárias para assegurar a realização do objectivo em matéria de défice fixado para 2005;

(ii) desenvolver os esforços necessários em termos estruturais, em 2006 e nos anos posteriores, a fim de alcançar uma situação orçamental próxima do equilíbrio no final do período abrangido pelo Programa;

(iii) assegurar uma redução do rácio dívida/PIB rumo ao valor de referência de 60% do PIB previsto no Tratado a um ritmo mais rápido, prestando uma especial atenção a factores que não as necessidades líquidas de financiamento que contribuem para a alteração dos níveis da dívida.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB real (variação percentual) | PE 2004 COM Out. | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | - | - |

PE 2003 COM Out. | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

Inflação IHPC (%) | PE 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | - | - |

PE 2003 COM Out. | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | - |

Saldo do sector público administrativo (% do PIB) | PE 2004 COM Out. | -2,9 | -2,7 | -2,0 | -1,4 | -0,9 |

2004 | -3,0 | -3,0 | -3,6 | - | - |

PE 2003 COM Out. | -2,2 | -1,5 | -0,7 | 0,0 | - |

Saldo primário (% do PIB) | PE 2004 COM Out. | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | - | - |

PE 2003 COM Out. | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | - |

Saldo corrigido das variações cíclicas (% do PIB) | PE 20042 | -2,1 | -2,1 | -1,6 | -1,2 | -1,0 |

2004 | -2,4 | -2,6 | -3,4 | - | - |

PE 20032 | -1,6 | -1,0 | -0,4 | 0,1 | - |

Dívida pública bruta (% do PIB) | PE 2004 COM Out. | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | - | - |

PE 2003 COM Out. | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | - |

Nota: 1 Inflação prevista a partir de 2005. 2Cálculos dos serviços da Comissão com base nas informações incluídas no Programa Fontes : Programa de Estabilidade (PE); Previsões Económicas do Outono de 2004 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão. |

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Todos os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, adoptado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

[4] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] As projecções do programa em matéria de inflação aferida pelo IHPC não são previsões. Em vez disso, constituem valores de referência destinados, em geral, a ser utilizados no processo de negociação salarial.