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Bruxelas, 12.2.2009

COM(2009) 69 final

RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

1. INTRODUÇÃO –

Quando a Bulgária aderiu à UE, em 1 de Janeiro de 2007, foi criado um Mecanismo de Cooperação e de Verificação (a seguir denominado MCV)[1] a fim de ajudar este país a colmatar as deficiências nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada e com vista a acompanhar os progressos realizados através de relatórios periódicos.

O presente relatório intercalar constitui uma actualização de carácter técnico relativamente aos progressos significativos ocorridos no último semestre na Bulgária no âmbito do MCV[2]. Não inclui uma apreciação dos progressos realizados. A actualização está limitada às medidas que foram completadas ou cuja finalização está prevista para breve.

A Comunicação adoptada pela Comissão em 23 de Julho de 2008 continua a constituir o ponto de referência para a apreciação dos progressos realizados face aos objectivos de referência e à identificação dos desafios restantes. A Comissão efectuará a sua próxima apreciação no Verão de 2009.

2. REFORMA JUDICIÁRIA E LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO E A CRIMINALIDADE ORGANIZADA: OBSERVAÇÕES GERAIS SOBRE A SITUAÇÃO ACTUAL

As autoridades búlgaras aceitaram, em termos globais, a apreciação da Comissão de Julho de 2008. De modo a responder aos desafios identificados pela Comissão, foram tomadas medidas iniciais com vista a reformas estruturais e legislativas pelo Ministério Público, pelo Ministério da Justiça e pelo Ministério do Interior. Tais medidas devem ser sustentadas e alargadas a fim de alcançar resultados concretos.

Desde Julho de 2008, registaram-se alguns progressos no âmbito dos objectivos de referência 1 a 3 (reforma do sistema judiciário), nomeadamente no que se refere ao funcionamento da Inspecção do Conselho Superior da Magistratura, que ganhou maior capacidade operacional. O Conselho Superior da Magistratura lançou um estudo sobre a jurisprudência em matéria de processos disciplinares, começou a examinar a razão pela qual os processos são devolvidos ao Ministério Público e criou um mecanismo de informação sobre o andamento dos processos. Foram anunciadas novas medidas destinadas a reduzir o desequilíbrio em termos de carga de trabalho dos tribunais, melhorando a gestão administrativa e organizando um processo de atribuição transparente, que garanta uma elevada qualidade e integridade profissionais no que respeita ao magistrados com funções de gestão. Em termos legislativos, foi adoptada a Lei relativa aos conflitos de interesse, tendo sido alterada a Lei relativa aos contratos públicos.

Uma evolução significativa relativa aos objectivos de referência 4 a 6 (corrupção e criminalidade organizada) consistiu no lançamento do projecto-piloto relativo às equipas conjuntas de investigação compostas por representantes do Ministério Público, da Agência Estatal para a Segurança Nacional (AESN) e do Ministério do Interior. Os próximos passos deverão ser a constituição de arguidos no âmbito dos grupos que se dedicam à consecução dos crimes graves, que são investigados por estas equipas conjuntas.

Foram tomadas medidas em matéria da reforma do Ministério do Interior e para clarificar as competências das diferentes autoridades na fase de instrução, mas os resultados e o seu impacto não são ainda quantificáveis. Deve ser prestada maior atenção ao estabelecimento de acordos transparentes e responsáveis entre a AESN e o Ministério do Interior relativos, por exemplo, à utilização de meios especiais de vigilância, ao âmbito do controlo do Parlamento sobre a AESN e ao alargamento dos poderes de investigação das forças policiais.

Aguarda-se a realização de uma reforma global da fase de instrução, de modo a melhorar o actual sistema de admissibilidade das provas e a elaboração de legislação importante em matéria de permuta de terrenos, financiamento dos partidos e apreensão dos activos de origem criminosa.

3. CONCLUSÃO E PERSPECTIVAS

A próxima avaliação pela Comissão dos progressos, que será realizada no Verão de 2009 mostrará em que medida a Bulgária conseguiu colmatar as lacunas identificadas pela Comissão no domínio da reforma do sistema judiciário e produzir resultados convincentes e concretos na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. A fim de demonstrar a ocorrência de uma alteração sistémica e irreversível, a Bulgária deve provar que estabeleceu um sistema judiciário estável e que funciona de forma autónoma, com capacidade para detectar e reprimir os conflitos de interesses, os casos de corrupção e os fenómenos de criminalidade organizada e preservar o Estado de direito. Para tal, há que adoptar os diplomas legislativos que ainda faltam para completar o ordenamento jurídico e há que demonstrar, através de casos concretos de acusações, julgamentos e condenações no domínio da corrupção a alto nível e da criminalidade organizada, que o ordenamento jurídico tem condições para aplicar as leis de uma forma independente e eficiente.

4. ACTUALIZAÇÃO TÉCNICA DOS OBJECTIVOS DE REFERÊNCIA

4.1. Objectivo de referência 1: Adoptar as alterações constitucionais que suprimam qualquer ambiguidade relativamente à independência e à responsabilização do sistema judiciário

A execução das alterações constitucionais requer um serviço de inspecção do sistema judicial plenamente operacional e independente, com um historial de investigações disciplinares concluídas. A este respeito, no segundo semestre de 2008, a Inspecção do Conselho Superior da Magistratura entrou em pleno funcionamento, tendo levado a cabo numerosas inspecções ad-hoc (na sequência de notícias nos meios de comunicação social ou por sua própria iniciativa), as inspecções programadas de duas dos cinco áreas de jurisdição dos tribunais de segunda instância[3] e inspecções sectoriais (nomeadamente sobre o grupo criminoso que actuava no sector da habitação em Kostinbrod).

O serviço de inspecção efectuou igualmente investigações disciplinares e sublinhou a necessidade de sentenças, decisões ou despachos interpretativos, nos casos em que foi assinalada a existência de jurisprudência contraditória.

O serviço de inspecção tem adoptado uma atitude activa no cumprimento do seu mandato e conseguiu resultados preliminares encorajadores. Agora é importante assegurar que o Conselho Superior da Magistratura, o Ministério Público, os tribunais e outros organismos competentes acompanhem o trabalho do organismo de inspecção de forma adequada, adoptando as necessárias acções correctivas.

4.2. Objectivo de referência 2: Garantir processos judiciais mais transparentes e eficazes, mediante a adopção e aplicação de nova legislação sobre o sistema judiciário e de um novo Código de Processo Civil. Apresentar relatórios sobre o impacto desta nova legislação e dos Códigos de Processo Penal e Administrativo, nomeadamente durante a fase de instrução

A implementação da Lei relativa ao novo sistema judiciário e do novo Código do Processo Civil está a avançar, embora subsistam problemas significativos no que se refere ao processo penal. A este respeito, as autoridades búlgaras devem adoptar uma abordagem global relativamente ao processo penal, que permita uma administração eficaz e eficiente da apresentação das provas em tribunal, respeitando ao mesmo tempo as garantias processuais.

Embora tanto o sistema judiciário como peritos externos tenham apresentado propostas, o Código Penal ainda não foi reformado e o processo penal extremamente pesado ainda não foi suficientemente racionalizado. Em 17 de Dezembro de 2008[4], foi adoptada uma reforma parcial do Código do Processo Penal. Podem surgir problemas pelo facto de a legislação alterada obrigar o tribunal a aplicar um "processo acelerado", que implica automaticamente uma sanção abaixo do mínimo legal, se o arguido admitir os factos e solicitar este processo, independentemente da gravidade do crime cometido. Antes de 1 de Janeiro de 2009, os tribunais podiam na prática decidir pela aceitação ou não deste pedido do arguido. No quadro do próximo relatório, a Comissão irá acompanhar de perto o efeito desta alteração e apreciará se constitui um recuo na protecção contra os crimes graves, incluindo a fraude e a corrupção de alto nível.

As ineficiências identificadas na fase de instrução ainda não foram resolvidas. Apenas um número muito reduzido de processos complexos chega aos tribunais; a nível destes, os processos continuam a ser devolvidos ao Ministério Público[5] ou são adiados, frequentemente devido a uma utilização abusiva das regras processuais.

A Lei orgânica do Ministério do Interior foi alterada em 22 de Julho de 2008, a fim de melhorar a gestão deste ministério, reduzindo o número de níveis de gestão, eliminando sobreposições de funções, atribuindo à administração o controlo directo sobre as funções operacionais e introduzindo actividades policiais baseadas na recolha de informações. Em 2 de Outubro, o Conselho de Ministros adoptou o Regulamento de execução da Lei orgânica do Ministério do Interior. Um importante elemento, isto é, a reforma da polícia judiciária, estabelece o recrutamento de especialistas de diferentes sectores, tais como, o sector financeiro. É ainda demasiado cedo para determinar se estas reformas atingirão os seus objectivos, como a melhoria em termos de eficiência da investigação policial, em especial nos casos complexos.

A Lei relativa à alteração da Lei em matéria de meios especiais de informação foi finalmente aprovada pelo Assembleia Nacional em 17 de Dezembro de 2008. É demasiado cedo para avaliar o seu impacto.

Deve ser resolvida a questão do controlo parlamentar sobre a Agência Estatal para a Segurança Nacional (AESN).

4.3. Objectivo de referência 3: Prosseguir a reforma do sistema judiciário, por forma a reforçar o profissionalismo, a responsabilização e a eficácia. Avaliar o impacto desta reforma e publicar anualmente os seus resultados

Em 2008, quase metade (47%) dos processos disciplinares abertos pelo Conselho Superior da Magistratura (CSM) foram iniciados com base em propostas apresentadas pelo serviço de inspecção. Foram concluídos seis processos, nove devem chegar em breve ao seu termo e em relação a mais três estão marcadas as audições iniciais. São necessárias acções correctivas significativas por parte do CSM, de modo a dar seguimento aos resultados das inspecções, tal como a que investigou a razão pela qual os processos são devolvidos ao Ministério Público. Um dos testes fundamentais do profissionalismo e a transparência do sistema judiciário a realizar este ano consistirá na nomeação dos quadros dirigentes das autoridades judiciárias, no âmbito das quais o CSM desempenha um papel essencial.

Foi assinalado que os 180 tribunais da Bulgária dispõem todos de sítios Internet plenamente operacionais, o que deverá contribuir para a transparência e para melhorar o direito de acesso à justiça. É essencial que estes sítios respeitam plenamente o direito à protecção dos dados e à privacidade.

4.4. Objectivo de referência 4: Realizar inquéritos profissionais e imparciais sobre as alegações de corrupção de alto nível e apresentar relatórios sobre a matéria. Elaborar relatórios sobre as inspecções internas de instituições públicas e sobre a publicação das declarações patrimoniais dos altos funcionários do Estado

Os dados sobre o seguimento reservado, em termos globais, aos casos de corrupção respeitantes ao segundo semestre desde 2008, mostram uma tendência no sentido da diminuição em comparação com o primeiro semestre[6]. Esta tendência negativa parece ter-se mantido no período Novembro-Dezembro de 2008.

Em resposta ao relatório do MCV de Julho de 2008 foram criadas, no âmbito do Gabinete do Ministério Público junto do Supremo Tribunal, equipas conjuntas para combater as fraudes comunitárias, a criminalidade organizada e a corrupção e o branqueamento de capitais. Estas equipas são constituídas por quadros do Ministério Público, da polícia, da AESN e do Serviço Nacional de Investigação. Consoante as características dos casos específicos são integrados representantes de outros serviços (por exemplo, as autoridades fiscais). Embora seja prematuro para avaliar os resultados do funcionamento destas equipas conjuntas, deve salientar-se o seu potencial positivo.

Em 16 de Outubro de 2008, a Assembleia Nacional adoptou a Lei relativa à prevenção e informação em matéria de conflitos de interesses. A lei, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2009, diz respeito aos conflitos de interesses entre as funções públicas e interesses privados. A lei estabelece padrões similares para os detentores de cargos públicos em todas as instituições a nível central, distrital e local e aplica um mecanismo de controlo descentralizado cuja eficácia ainda não foi demonstrada em razão da ausência de uma independência funcional em muitos casos: a Comissão irá acompanhar de perto a aplicação da lei[7].

As alterações das regras relativas ao financiamento dos partidos políticos estão ainda a ser debatidas na Assembleia Nacional. As regras vigentes em matéria de financiamento das campanhas eleitorais variam consoante o tipo de eleições e não abrangem as doações em espécie, as operações em numerário não regulamentadas ou a questão do registo público de doadores. A legislação relativa ao financiamento de campanhas eleitorais deve ser coerente, clara e estabelecer mecanismos rigorosos de controlo em relação às eleições nacionais e europeias, que se realizarão no Verão de 2009. As autoridades devem reforçar igualmente os seus esforços no sentido de combater a compra de votos. As iniciativas da sociedade civil destinadas a prevenir a fraude eleitoral são encorajadoras.

Existe um risco de diminuição da transparência no que se refere à informação sobre os proprietários de activos de empresas com a entrada em vigor do Código do Registo comercial. O Código Comercial não exige o registo de alterações em termos da aquisição e transferência de acções de empresas que se verifiquem após o primeiro registo da empresa. A Comissão irá acompanhar com atenção esta situação, susceptível de impedir uma investigação financeira eficaz.

4.5. Objectivo de referência 5: Tomar medidas suplementares para prevenir e combater a corrupção, nomeadamente nas fronteiras e no âmbito da administração local

Em 16 de Outubro de 2008, a Assembleia Nacional aprovou várias alterações à Lei relativa aos concursos públicos, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2009[8]. Tais alterações devem contribuir para aumentar a transparência e garantir a igualdade de tratamento e a não discriminação no domínio dos contratos públicos. O impacto das alterações deve ser acompanhado de perto e deve ser complementado pelo reforço da capacidade administrativa e por procedimentos de controlo eficazes, baseados numa avaliação do risco contínua[9].

A Comissão observa que a legislação destinada a proibir práticas abusivas em matéria de permuta de terrenos e áreas florestais entra em vigor em 1 de Fevereiro (áreas florestais) e 1 de Março (terrenos). A Comissão continuará a acompanhar de perto a implementação eficaz desta legislação.

4.6. Objectivo de referência 6: Aplicar uma estratégia destinada a lutar contra a criminalidade organizada, especialmente centrada nos delitos graves, no branqueamento de capitais e no confisco sistemático dos bens dos criminosos. Apresentar relatórios sobre as investigações, acusações e condenações novas e em curso nestes domínios

A fim de aumentar a eficiência da luta contra a criminalidade organizada, foram criadas equipas conjuntas a nível do Gabinete do Ministério público junto do Supremo Tribunal (ver o objectivo de referência 4).

Contudo, as estatísticas relativas a 2008, apresentadas pelas autoridades búlgaras, não revelam alterações significativas[10] a nível da acusação e da sua sequência nos tribunais no que diz respeito aos casos de criminalidade organizada. Nos últimos meses, não foram tomadas decisões judiciais importantes em casos de criminalidade organizada de grande notoriedade.

[1] Decisão 2006/929/CE da Comissão, de 13 de Dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objectivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO L 354 de 14.12.2006, p. 58).

[2] O presente relatório baseia-se nas informações disponíveis em 15 de Janeiro de 2009.

[3] Áreas de jurisdição dos tribunais de segunda instância de Veliko Turnovo e Burgas.

[4] As autoridades búlgaras informaram a Comissão de que a referida lei destina-se a: simplificar a fase de instrução e a obtenção de elementos de prova nos casos relacionados com a criminalidade organizada, isentando de responsabilidade, em casos específicos, as pessoas alvo de corrupção passiva, a fim obter provas e agravando a responsabilidade penal no domínio das violações da lei eleitoral.

[5] As devoluções dizem em especial respeito a Sofia, onde a maioria dos casos complexos são julgados e 20% de casos em média são devolvidos.

[6] A Bulgária comunicou os seguintes dados relativos aos crimes de corrupção a alto nível:

- Janeiro a Maio de 2008 : 200 processos em fase de instrução; 78 actos de acusação transmitidos ao tribunal; 103 acusações e 55 condenações.

- Junho a Outubro de 2008 : 179 processos em fase de instrução; 63 actos de acusação transmitidos ao tribunal; 76 acusações e 50 condenações.

- Novembro-Dezembro de 2008 : 30 processos em fase de instrução; 18 actos de acusação transmitidos ao tribunal; 19 pessoas acusadas e 11 condenadas.

[7] A aplicação da lei foi adiada para 1 de Março. Contudo continuam em debate algumas alterações. É importante que a lei continue a abranger as questões relativas às ligações familiares, às filiações em partidos políticos e à adesão a organizações sem fins lucrativos.

[8] As principais alterações incluem: a publicação obrigatória de todos os procedimentos completados no registo dos concursos públicos, a publicação obrigatória das ofertas de preços, um aumento das sanções das infracções, a participação obrigatória de peritos externos nos comités de avaliação, um aumento dos limiares, controlos adicionais nos procedimentos relativos aos concursos públicos que envolvam fundos comunitários, um aumento dos pagamentos de bónus adicionais a favor dos funcionários envolvidos em concursos públicos e um acesso público limitado à informação em razão do princípio da protecção de dados.

[9] As violações mais frequentes no domínio dos concursos públicos na Bulgária incluem a divisão de um contrato de grande dimensão em vários contratos mais pequenos que, desta forma, não atingem o limiar para a abertura de concursos, o abuso da sub-contratação, a participação em concursos públicos de várias filiais de modo a criar uma falsa aparência de concorrência e a manipulação dos cadernos de encargos e da avaliação dos concursos.

[10] Dados sobre os processos relacionados com a criminalidade organizada relativos ao período de Junho a Outubro de 2008 : 39 processos em fase de instrução; 43 actos de acusação transmitidos ao tribunal; 147 acusações; 65 condenações, das quais 35 definitivas. Os dados correspondentes relativos ao período de Janeiro a Maio de 2008 são os seguintes: 48 processos em fase de instrução; 30 actos de acusação transmitidos ao tribunal; 132 acusações e 60 condenações, das quais 48 definitivas. Dados de Novembro e Dezembro de 2008: 11 processos na fase de instrução, 10 actos de acusação transmitidos ao tribunal, 52 pessoas acusadas, 17 pessoas condenadas e 17 condenações definitivas.