Resumo Desde a adesão da Roménia à UE, em 2007, as reformas nacionais em domínios como a justiça e a luta contra a corrupção têm sido acompanhadas pela Comissão através do Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV), como principal enquadramento para avaliar a realização de progressos quanto ao cumprimento dos objetivos de referência estabelecidos. Em 2020, o Governo romeno reafirmou o seu compromisso de prosseguir na via da reforma do aparelho judicial após os retrocessos observados entre 2017 e 2019, o que levou a uma diminuição significativa das tensões com o poder judicial. As recentes nomeações de novos responsáveis para os principais serviços de ação penal poderão abrir o caminho a uma ação mais eficaz por parte do Ministério Público. Contudo, os progressos realizados quanto à alteração da legislação aplicável foram adiados devido à pandemia de Covid-19, conjugada com a realização das próximas eleições legislativas. Subsistem as medidas controversas com impacto negativo na independência judicial, nomeadamente a secção especial para a investigação dos crimes cometidos por magistrados, encarregada exclusivamente do julgamento dos crimes cometidos por juízes e procuradores. A persistência destas medidas agrava a incerteza quanto ao funcionamento do sistema judicial, sobretudo devido ao seu efeito conjugado. Além disso, algumas dessas medidas podem afetar negativamente os recursos humanos no quadro do sistema de justiça, com repercussões na sua eficácia. A Roménia dispõe de um quadro estratégico nacional global de luta contra a corrupção assente na ampla participação dos intervenientes institucionais a nível nacional e local. Apesar dos progressos realizados e dos resultados obtidos neste domínio na última década, os desafios colocados ao poder judicial entre 2017 e 2019 suscitaram dúvidas quanto à sustentabilidade das reformas em matéria de luta contra a corrupção. Mesmo que o atual contexto político implique menos confrontação, as principais instituições enfrentam uma conjuntura muito conturbada, com consequências na aplicação do quadro jurídico e nas capacidades institucionais. Embora as principais instituições competentes tenham prosseguido a sua atividade, esta situação prejudica os esforços envidados para manter os bons resultados em matéria de processos judiciais e de obtenção de condenações nos processos por grande corrupção. As alterações pendentes do Código Penal e do Código de Processo Penal aumentam a incerteza quanto à eficácia do quadro jurídico de luta contra a corrupção, pelo que é importante que se encontrem soluções jurídicas e políticas para responder às principais questões suscitadas pelo Tribunal Constitucional. O atual Governo tem demonstrado um empenho renovado em realizar progressos na vertente preventiva através da estratégia nacional global de luta contra a corrupção. Estão previstas as salvaguardas jurídicas necessárias quanto à liberdade e ao pluralismo dos meios de comunicação social. No entanto, colocam-se algumas questões em relação à aplicação e ao cumprimento do atual quadro legislativo. A transparência da propriedade dos meios de comunicação social não é absoluta, e a autoridade reguladora do setor audiovisual não dispõe dos recursos necessários para exercer plenamente as suas funções. Os meios de comunicação social podem ver-se sujeitos a pressões políticas, uma vez que praticamente não existem garantias jurídicas específicas quanto à independência editorial, com exceção de uma certa auto-regulação a nível das redações e dos editores. O processo ordinário de elaboração e promulgação de legislação encontra-se bem regulamentado, existindo um sistema institucional de equilíbrio de poderes alargado, mas de eficácia variável. O Governo continua a recorrer demasiado aos decretos de emergência e a constante descoordenação nas alterações legislativas tem igualmente impacto na qualidade da legislação e na segurança jurídica, nomeadamente para as empresas. Existe um quadro legislativo favorável à sociedade civil, que é uma força ativa e tem sido capaz de reagir às tentativas de limitar a sua intervenção. A sociedade civil tem desempenhado um importante papel na defesa do Estado de direito na Roménia.





Uma particularidade da Roménia, assim como da Bulgária, prende-se com o facto de, aquando da adesão destes países à União Europeia, em 2007, ter sido criado um Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV) enquanto medida transitória para facilitar a prossecução dos esforços dos mesmos na reforma dos respetivos sistemas judiciais, assim como para intensificar a luta contra a corrupção . Em conformidade com a decisão que estabelece o MCV, este cessará de vigorar quando todos os objetivos de referência aplicáveis à Roménia tiverem sido cumpridos de forma satisfatória . No seu relatório de janeiro de 2017, a Comissão aprovou uma avaliação global dos progressos da Roménia ao longo dos dez anos do MCV. Definiu ainda um roteiro para a conclusão do Mecanismo baseado em 12 recomendações-chave finais que, se respeitadas, serão suficientes para cumprir os objetivos do MCV. Tendo em conta a evolução registada na Roménia, em novembro de 2018, a Comissão decidiu emitir oito recomendações adicionais. No último relatório sobre o MCV, aprovado em outubro de 2019, a Comissão concluiu que a Roménia ainda tinha de realizar progressos no que respeita à aplicação das recomendações dos relatórios de janeiro de 2017 e novembro de 2018. Em 2019, os tribunais romenos apresentaram ao Tribunal de Justiça da UE vários pedidos de decisões prejudiciais relativamente às obrigações da Roménia ao abrigo do MCV e destinadas a dar seguimento às recomendações do mesmo . Os processos correspondentes encontram-se atualmente pendentes.

I. Sistema judicial

A estrutura do sistema judicial romeno contempla quatro instâncias, tanto civis como militares: os tribunais de comarca de primeira instância, os tribunais de competência genérica e especializados, os tribunais de recurso e o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça. O Supremo Tribunal de Cassação e Justiça julga os processos de primeira instância e os recursos interpostos em matéria penal relativos a determinadas categorias de pessoas , bem como os recursos relativos a certos processos civis e administrativos. Cabe a este tribunal assegurar que os outros tribunais interpretam e aplicam a lei de maneira uniforme. O Conselho Superior da Magistratura é responsável por garantir a independência judicial e está dividido em duas secções: a dos juízes e a dos procuradores. O recrutamento e a gestão da carreira dos juízes e dos procuradores é da competência exclusiva da respetiva secção, que atua ainda na qualidade de tribunal disciplinar em questões disciplinares. O Ministério Público é dirigido pelo procurador-geral (Procuradoria-Geral), que está adstrito ao Supremo Tribunal de Cassação e Justiça. O Ministério Público inclui estruturas especializadas com jurisdição e organização especiais: a Direção Nacional Anticorrupção (DNA) e a Direção de Investigação e Combate à Criminalidade Organizada e ao Terrorismo (DIICOT), encabeçadas por procuradores principais, e, desde 2018, a Secção do Ministério Público para a Investigação de Infrações na Magistratura (SIIJ) . Existem igualmente procuradorias militares. O procurador-geral e os procuradores que dirigem as estruturas especializadas, DNA e DIICOT, são nomeados pelo Presidente da República, sob proposta do ministro da Justiça e após parecer não vinculativo do Conselho Superior da Magistratura . A Associação Nacional das Ordens dos Advogados da Roménia (UNBR) é uma entidade de interesse público que abrange as 41 ordens existentes no país. O Tribunal Constitucional é responsável por fiscalizar a constitucionalidade das leis e por resolver os eventuais conflitos de natureza constitucional entre autoridades públicas.

Independência

Algumas das alterações à legislação judicial introduzidas em 2018 e 2019 continuam a suscitar preocupação quanto ao seu impacto na independência judicial. A legislação judicial regulamenta o estatuto dos juízes e procuradores, a organização do sistema judicial e o funcionamento do Conselho Superior da Magistratura. As alterações, que entraram em vigor em julho e outubro de 2018, foram posteriormente objeto de nova alteração por meio de decretos de emergência do Governo. As medidas suscitaram alguma preocupação, em particular porque o seu efeito combinado foi considerado por várias partes interessadas nacionais e internacionais uma séria ameaça à independência do sistema judicial . Foram identificados problemas graves relacionados com a criação da secção especial para a investigação dos crimes cometidos por magistrados (SIIJ), o sistema de responsabilidade civil dos juízes e procuradores, os regimes de reforma antecipada, o acesso à profissão e o estatuto e nomeação dos procuradores de grau superior. Desde o início, o seu funcionamento confirmou as preocupações quanto à pressão sobre juízes e procuradores e quanto à independência, eficiência e qualidade do sistema judicial . Além disso, a aplicação continuada da legislação veio evidenciar novos problemas, para além dos identificados inicialmente .

A aplicação prolongada da legislação judicial alterada aumenta a incerteza quanto ao funcionamento do sistema judicial. Embora tenha manifestado interesse em encetar um diálogo com o poder judicial e os partidos políticos com vista a reverter as medidas controversas, o atual Governo salientou que a atual situação política não reúne as condições adequadas para se alcançar um amplo consenso e a maioria necessária no Parlamento para garantir o apoio a reformas profundas . É pouco provável que tais reformas sejam levadas a cabo antes das próximas eleições legislativas. O facto de as alterações permanecerem em vigor cria incerteza quanto ao funcionamento do sistema judicial no seu conjunto e aos magistrados individualmente, nomeadamente quanto à respetiva independência, estatuto e carreira. Essa incerteza é agravada por fortes divisões dentro do sistema judicial quanto às soluções para alterar a legislação judicial. Neste contexto, e embora de acordo com as suas funções devesse assumir a liderança e procurar um consenso, o trabalho recente do Conselho Superior da Magistratura tem sido marcado por divisões e controvérsias internas.

A perceção da independência judicial entre a população é baixa, mostrando uma tendência decrescente nos últimos anos. O grau de perceção da independência judicial entre a população permanece baixo (37 %) e continua a diminuir . Entre as empresas, o nível de perceção da independência judicial é médio (53 %) . Em ambos os casos, o motivo mais frequentemente invocado para esta perceção de falta de independência judicial prende-se com a ingerência ou pressão do governo e dos políticos . O debate público sobre o poder judicial tem sido marcado por fortes tensões e por ataques públicos ao poder judicial por parte de políticos e da comunicação social , embora as tensões tenham diminuído significativamente com o atual Governo. Apesar de o Conselho Superior da Magistratura ter reagido a algumas queixas que lhe foram apresentadas relativamente à defesa da independência, reputação e imparcialidade dos magistrados, a atividade global do Conselho neste domínio foi limitada .

A secção especial para a investigação dos crimes cometidos por magistrados (SIIJ) permanece em funções, apesar das críticas generalizadas. Esta secção tem como tarefa exclusiva julgar crimes cometidos por juízes e procuradores. Além disso, pode intentar processos contra pessoas investigadas em conjunto com os juízes ou magistrados em causa . A Comissão de Veneza observou que a lógica subjacente à criação desta secção não parece justificada por provas factuais e que a sua criação e prática têm sido criticadas tanto pelos seus efeitos sobre a independência dos magistrados como pelo impacto negativo na eficácia da ação penal . Além disso, a perceção de que a pressão da secção pode afetar a independência judicial também tem um impacto negativo na imagem de independência, que é, por si só, um requisito essencial da independência judicial . O atual ministro da Justiça iniciou consultas sobre uma proposta para dissolver a secção e restabelecer o modelo organizacional anterior do Ministério Público , mas tanto a pandemia de Covid-19 como a situação política impediram que estas medidas avançassem, pelo que a secção continua operacional. Em 21 de julho de 2020, o Parlamento rejeitou um projeto da iniciativa de um grupo de deputados com vista à dissolução da secção, que já havia recebido um parecer consultivo negativo por parte do Conselho Superior da Magistratura . Embora as autoridades e partes interessadas afirmem que, desde outubro de 2019, a secção abandonou a prática de retirar recursos e que o número de ações intentadas contra magistrados diminuiu, o receio de que possa ser utilizada como instrumento de pressão sobre os magistrados mantém-se. Em 2019, os tribunais romenos apresentaram vários pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da UE, questionando a compatibilidade da criação da secção com o direito da União, em particular com o artigo 19.º, n.º 1, do TUE e com o artigo 47.º da Carta . Os processos correspondentes encontram-se atualmente pendentes.

Em 2019, foram nomeados novos chefes dos serviços do Ministério Público, mas subsistem as antigas preocupações com o processo de nomeação e destituição de procuradores de alto nível. Em outubro de 2019, nenhum dos organismos responsáveis pela ação penal tinha uma liderança nomeada . Uma das primeiras medidas tomadas pelo atual ministro da Justiça foi organizar os processos de seleção, com maior transparência, e avançar com um processo de nomeação da chefia do Ministério Público . No entanto, enquanto o novo procurador-geral da DNA foi nomeado na sequência de um parecer positivo do Conselho Superior da Magistratura, o procurador-geral e o procurador-geral da DIICOT foram nomeados apesar do parecer negativo do Conselho. Esta situação pôs em evidência as deficiências de longa data anteriormente expostas pela Comissão, que, no contexto do MCV, recomendou a adoção de um processo de nomeação mais rigoroso e independente e que seria mais fácil alcançar uma solução sustentável com o apoio da Comissão de Veneza .

A destituição, em 2018, do antigo procurador-geral da Direção Anticorrupção foi analisada pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), que considerou que a Roménia havia violado os artigos 6.º, n.º 1, («Direito a um processo equitativo») e 10.º («Liberdade de expressão») da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, no contexto da destituição do antigo procurador-geral da DNA . O TEDH considerou que o antigo procurador-geral não teve condições para impugnar eficazmente em tribunal as razões da sua destituição . Nesse contexto, o TEDH chamou a atenção para a crescente importância atribuída à intervenção de uma autoridade independente do executivo e do legislativo nas decisões que afetam a nomeação e a destituição de procuradores . No que diz respeito à liberdade de expressão, o TEDH sublinhou que a destituição pode ter um efeito inibidor, na medida em que desincentiva outros procuradores e juízes de participarem no debate público sobre as reformas legislativas que afetam o sistema judicial e, de um modo mais geral, sobre questões relativas à independência do poder judicial . Relativamente à participação dos magistrados no debate público, os relatórios no âmbito do MCV revelaram preocupações quanto à prática da Inspeção Judicial de instaurar processos disciplinares contra juízes e procuradores com base na tomada de posições públicas sobre as reformas judiciais .

As alterações à Lei relativa ao estatuto dos juízes e procuradores modificaram as regras que regem a responsabilidade civil dos juízes . As novas regras conferem ao Ministério das Finanças o direito de avaliar se um erro judicial foi cometido de má-fé ou por negligência grosseira e de, posteriormente, instaurar ações de recuperação contra os juízes pelos danos causados por sentenças proferidas. O novo regime prevê que, para apurar a responsabilidade civil de um juiz, tribunal deve estabelecer primeiramente que a sentença em causa continha um erro judicial e que o lesado deve receber uma indemnização, sem que o juiz que proferiu a decisão impugnada participe neste primeiro processo judicial. Seguidamente, o Ministério das Finanças pode instaurar uma ação judicial de recuperação contra o juiz, com base na sua própria avaliação do facto de que o erro judicial resultou do exercício de deveres e prerrogativas de má-fé ou por negligência grosseira . Embora o Ministério tenha a obrigação de consultar a Inspeção Judicial sobre esta matéria, o parecer desta última não é vinculativo. O Conselho da Europa reconheceu que, embora possa ser legítimo prever a responsabilidade pessoal de um juiz pelos danos causados por uma decisão proferida de má-fé ou por negligência grosseira, tal possibilidade deve ser circunscrita com salvaguardas claras , a fim de proteger os juízes contra abusos e impedir que o executivo exerça pressões indevidas sobre os mesmos. Foi manifestada preocupação quanto ao poder atribuído ao Ministério das Finanças neste contexto . O Conselho da Europa assinalou o potencial efeito inibidor que este novo regime pode ter sobre os juízes e os procuradores, especialmente em conjugação com a criação da nova Secção do Ministério Público para a Investigação de Infrações na Magistratura . Encontra-se pendente no Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial relativo ao novo regime de responsabilidade civil dos magistrados .

Qualidade