RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre certos aspectos dos mercados de leites conservados e de leites de consumo

ÍNDICE

1. Introdução

2. Quadro regulamentar - Diferentes aspectos da normalização do teor de matéria proteica

3. Efeitos de mercado da estandardização do teor de matéria proteica

4. Impacto na competitividade das empresas europeias

5. Estandardização do teor de matéria proteica e medidas de apoio no sector leiteiro

6. Quadro regulamentar - Teor de matéria gorda do leite de consumo

7. Conclusões

1. Introdução

1.1. O presente relatório foi elaborado em cumprimento de várias declarações assumidas pela Comissão no âmbito da legislação do Conselho relativa ao leite de consumo e aos leites conservados.

Em Dezembro de 1997, o Conselho chegou a acordo político sobre a reformulação das regras de produção e comercialização do leite de consumo. Estas regras estão consignadas no Regulamento (CE) nº 2597/97 do Conselho que estabelece as regras complementares da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos no que diz respeito ao leite de consumo [1]. O acordo relativo a estas regras estava associado a três declarações da Comissão, a primeira das quais tinha a seguinte formulação:

[1] JO L 351 de 23.12.1997, p. 13.

"A Comissão tenciona acompanhar atentamente a evolução do mercado do leite de consumo e, nomeadamente, os aspectos relacionados com o teor de matéria proteica do leite. No que a este ponto se refere, a Comissão analisará as consequências das decisões para o Código de Princípios adoptado no âmbito do "Codex Alimentarius" e apresentará um relatório ao Conselho sobre esta matéria".

Em Dezembro de 1999, o Conselho chegou a acordo político sobre a reformulação das regras de produção e comercialização de leites conservados. Estas regras estão consignadas na Directiva 2001/114/CE do Conselho [2]. O acordo sobre estas regras estava associado a uma declaração formulada nos seguintes termos:

[2] JO L 15 de 17.1.2002, p. 19.

"A Comissão tenciona acompanhar atentamente a evolução do mercado dos leites conservados e, nomeadamente, os aspectos relacionados com o teor de matéria proteica. No que a este ponto se refere, analisará as consequências, nomeadamente as que se relacionam com:

- a competitividade das empresas europeias,

- as regras relativas aos leites conservados adoptadas no âmbito do "Codex Alimentarius",

- a imagem do produto,

- a conveniência de uma rotulagem adequada,

- a incidência no orçamento Comunitário.

A Comissão apresentará um relatório ao Conselho em 2000 e proporá eventualmente alterações à presente directiva".

Também em Dezembro de 1999, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) nº2703/1999 do Conselho que altera o Regulamento (CE) nº 2596/97 que prorroga o prazo previsto no nº 1 do artigo 149º do Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia [3]. Nos termos desta derrogação, a Finlândia e a Suécia são autorizadas a produzir leite de consumo que não cumpre os requisitos relativos ao teor de matéria gorda previstos no Regulamento (CE) nº 2597/97.

[3] JO L 327 de 21.12.1999, p. 11.

A prorrogação desta derrogação estava associada a uma disposição estipulando que "a Finlândia e a Suécia comunicarão à Comissão, antes de 31 de Dezembro de 2001, as medidas que adoptarem para se adaptarem ao regime comunitário. Nessa base, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório acerca dos progressos realizados pelos Estados-Membros em causa".

2. Quadro regulamentar - Diferentes aspectos da normalização do teor de matéria proteica

2.1. As disposições do nº 2 do artigo 3º do Regulamento (CE) nº 2597/97 e do nº 1 do artigo 3º da Directiva 2001/114/CE prevêem que os leites de consumo e os leites conservados produzidos e vendidos na Comunidade devem ter um teor de matéria proteica equivalente ao do leite cru utilizado para a sua produção. Esta regra da equivalência aplica-se tanto ao teor total de matéria proteica, como à proporção entre os dois tipos de proteínas do leite, caseína e proteínas do soro.

Em princípio, esta restrição não se aplica aos produtos fabricados na Comunidade, mas vendidos em mercados de países terceiros. No entanto, por razões comerciais e por razões práticas, tais como o facto de o destino final do produto ser desconhecido no momento da transformação, pode pressupor-se que quase todos os leites de consumo e os leite conservados produzidos na Comunidade cumprem a regra da não estandardização.

2.2. Nos termos da directiva relativa aos leites conservados, as medidas de intervenção para os leites em pó desnatados aplicáveis no âmbito da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos restringem-se aos produtos com um teor natural de matéria proteica.

Nomeadamente, o artigo 7º do Regulamento (CE) nº 1255/1999 do Conselho [4] prevê que o leite em pó desnatado não seja estandardizado no que se refere ao teor de matéria proteica e que contenha um teor mínimo, em peso, de matéria proteica de 35,6 % em relação ao extracto seco não gordo. No entanto, está previsto um preço de compra mais baixo para o leite em pó desnatado com um teor de matéria proteica de, pelo menos, 31,4 % e inferior a 35,6 %.

[4] JO L 160 de 26.6.1999, p. 55.

O artigo 2º do Regulamento (CE) nº 2799/1999 da Comissão [5] prevê que o leite em pó desnatado subsidiado para utilização na alimentação animal não seja estandardizado. Mais uma vez, está prevista uma ajuda de montante mais baixo para o leite em pó com um teor de matéria proteica de, pelo menos, 31,4 % e inferior a 35,6 %.

[5] JO L 340 de 31.12.1999, p. 3.

Observe-se que os requisitos relativos ao teor mínimo de matéria proteica aplicáveis no âmbito da OCM do leite são diferentes dos que são previstos na norma relevante do "Codex Alimentarius" (ver ponto 2.4 do presente relatório).

2.3. A "Norma Geral do Codex para a utilização das denominações dos produtos lácteos" ("Codex General Standard for the Use of Dairy Terms") prevê, no ponto 4.2.3, as regras a respeitar no caso do leite cujo teor de matéria proteica foi modificado:

- esse produto pode ser vendido quando essa modificação é autorizada no país de venda a retalho;

- os limites mínimo e máximo do teor de matéria proteica do leite modificado são especificados na legislação do país de venda a retalho. Neste caso o teor de matéria proteica deve situar-se dentro dos limites da variação natural nesse país;

- a modificação foi efectuada por métodos autorizados pela legislação do país de venda a retalho e unicamente através da adição e/ou da eliminação de componentes do leite, sem alterar o rácio proteínas do soro/caseína;

- a modificação é declarada em conformidade com o ponto 4.2.2 da norma.

O ponto 4.2.2 prevê que o leite cuja composição é modificada através da adição e/ou da eliminação de componentes do leite pode ser identificado com uma designação que utilize o termo "leite", desde que seja incluída na proximidade imediata da designação uma descrição clara da modificação de que o leite foi objecto.

2.4. A norma do Codex para os leites em pó e as natas em pó (207-1999), para o leite evaporado (A-3-1971) e para os leites concentrados açucarados (A-4-1971) prevê que o teor de matéria proteica do leite pode ter sido modificado, mas só de forma a satisfazer os requisitos relativos à composição que constam da Secção 3 das normas, através da adição e/ou da eliminação de componentes do leite feita de modo a não alterar o rácio proteínas do soro/caseína do leite que é modificado. A Secção 3 das normas requer um teor mínimo, em peso, de matéria proteica de 34 % em relação ao extracto seco não gordo (m/m).

3. Efeitos de mercado da estandardização do teor de matéria proteica

3.1. A produção de leite de consumo e de leites conservados representa uma parte substancial das entregas de leite na Comunidade. Em 2001, a produção de leite de consumo foi de cerca de 28,6 milhões de toneladas, a de leite em pó de cerca de 1,9 milhões de toneladas e a de leite concentrado ascendeu a 1,25 milhões de toneladas. O fabrico destes produtos, no seu conjunto, exige reservas de leite combinadas de cerca de 50 milhões de toneladas, representando cerca de 43,5 % das entregas totais de leite.

3.2. Por outro lado, e tal como já referido no ponto 2.4, o teor mínimo de matéria proteica previsto nas normas do Codex é de 34 % m/m, expresso em peso da matéria proteica em relação ao extracto sólido não gordo. Com base na composição média do leite recolhido na UE e incluindo uma certa margem de segurança, este valor corresponde a cerca de 2,9 % de matéria proteica em relação ao peso do produto. Ora em 2000 o teor médio de matéria proteica do leite recolhido na UE foi de 3,35 %, o que significa que a estandardização do teor de matéria proteica poderá estar na origem da extracção de quantidades importantes de matéria proteica do leite utilizado para a produção de leite de consumo e de leite conservado, disponibilizando essa matéria proteica para o aumento da produção de queijo, por exemplo. Consequentemente, a estandardização do teor de matéria proteica teria impacto nos excedentes de leite existentes na Comunidade.

3.3. Com vista a avaliar o possível impacto da estandardização do teor proteico dos leite de consumo e dos leites conservados no mercado do leite e dos produtos lácteos, a Comissão encomendou a peritos externos um estudo cujos resultados foram disponibilizados em Novembro de 2001. O objectivo deste estudo consistia em obter uma avaliação realista desse impacto, baseada, nomeadamente, numa série de entrevistas aos principais agentes económicos do mercado do leite e dos produtos lácteos.

3.4. No que se refere aos leites conservados, os resultados do estudo podem ser resumidos da seguinte forma:

a) os fabricantes de leites conservados são unânimes no seu apoio à estandardização do teor proteico. Os principais argumentos aduzidos são os seguintes: a legislação em vigor impede os produtores de integrarem os progressos tecnológicos no processo de produção; na sequência da adopção das regras do Codex de 1999, outros países que são grandes produtores de leite e produtos lácteos começaram a praticar a estandardização do teor proteico, colocando assim os produtores da UE em situação de desvantagem; a detecção da estandardização ilegal do teor proteico exige processos de controlo complexos, pelo que essas ilegalidades dificilmente podem ser evitadas;

b) os utilizadores de leites conservados (produtores de alimentos para animais, indústria de confeitaria, produtores de alimentos dietéticos) de um modo geral estariam interessado em utilizar um produto estandardizado. Alguns desses utilizadores deveriam compensar a redução do teor de matéria proteica para 34 % através da utilização de quantidades suplementares de leites conservados. No caso dos leites conservados exportados, o estudo estima que cerca de 60 % seriam estandardizados.

Com base nesta análise e utilizando dados de 1999, o estudo conclui que a estandardização do teor de matéria proteica dos leites conservados poderia libertar excedentes de proteínas do leite de cerca de 46 000 toneladas, o que é equivalente a 140 000 toneladas de leite em pó desnatado. Observe-se que esta estimativa não tem em conta a selecção do leite cru em função do seu teor em matéria proteica tal como é praticada actualmente (o leite com um elevado teor de matéria proteica destina-se à produção de queijo), nem a estandardização ilegal.

3.5 No que se refere ao leite de consumo, as conclusões do estudo podem ser resumidas da seguinte forma:

a) a posição dos fabricantes de leite de consumo está longe de ser unânime e as posições dependem da nacionalidade da empresa e do tipo de leite de consumo produzido. Regra geral, os produtores de leite UHT estão mais inclinados a defender a estandardização do teor de matéria proteica do que os produtores de leite pasteurizado; os produtores dos países escandinavos e dos países mediterrânicos atribuem grande importância à imagem do leite como um produto fresco, puro e natural, opondo-se, portanto, à estandardização do teor proteico. Mas surgiram posições diferentes mesmo no interior de um mesmo Estado-Membro;

b) a posição das organizações de consumidores é de relutância, pois receiam uma deterioração da qualidade e do valor nutritivo do leite de consumo e insistem numa rotulagem clara dos produtos estandardizados.

Devido a estes imponderáveis, o estudo conclui que não pode ser efectuada uma estimativa precisa das consequências da estandardização do teor de matéria proteica do leite de consumo e que, quanto muito, os excedentes libertados de proteínas do leite de consumo podem ser estimados com uma margem de variação, em 61 000 a 84 000 toneladas de proteínas, ou seja, o equivalente a entre 188 000 e 258 000 toneladas de leite em pó desnatado. Estas estimativas também não têm em conta a possível selecção do leite cru e a estandardização ilegal.

3.6. Portanto, a nível global, a estandardização do teor de matéria proteica do leite conservado e/ou do leite de consumo não é neutra do ponto de vista do equilíbrio de mercado da UE. Dentro de uma determinada quota de produção de leite, a estandardização do teor proteico permitiria que a indústria de lacticínios aumentasse a produção total de produtos lácteos, aumentando assim excedentes cujo escoamento exige já subsídios internos e à exportação substanciais. O pequeno aumento do consumo interno não subsidiado não seria suficiente para absorver a produção suplementar, pelo que o recurso a medidas de intervenção seria inevitável. A deterioração dos mercados registada em 2001/02 sublinhou a necessidade de adoptar uma abordagem cautelosa no que se refere a medidas que afectem a oferta, para evitar consequências orçamentais importantes.

4. Impacto na competitividade das empresas europeias

Regra geral, o preço do leite a nível da exploração baseia-se no teor de matéria proteica e de matéria gorda do leite. É evidente que as empresas de lacticínios que pagam um preço mais elevado por um leite rico em proteínas estão interessadas em fazer recair esse custo suplementar sobre os compradores dos seus produtos. Em certos casos, estes últimos podem estar dispostos a pagar um preço superior por produtos com um teor de matéria proteica mais elevado. Mas no que se refere aos leites conservados, na maioria dos casos, e ao leite de consumo, em todos os casos, o preço de venda não tem em conta o teor de matéria proteica.

As empresas de lacticínios que recolhem leite em regiões onde o leite se caracteriza por um elevado teor de matéria proteica queixam-se, portanto, de estarem em situação de desvantagem quando concorrem no mesmo mercado com produtos com um baixo teor de matéria proteica. É o caso típico do leite de consumo em certas regiões da Comunidade, mas também do mercado mundial de leite em pó, em que a norma são os produtos com um teor proteico de 34 % (o teor mínimo do Codex).

5. Estandardização do teor de matéria proteica e medidas de apoio no sector leiteiro

5.1. Uma possível alteração da Directiva 2001/114/CE destinada a legalizar a estandardização do teor de matéria proteica do leite conservado não pode ser considerada independentemente de outra legislação, nomeadamente do âmbito da OMC do sector do leite. A Comissão entende, efectivamente, que deve haver coerência entre as normas de produção e a definição dos produtos abrangidos pela OMC. Consequentemente, caso a Comissão aceite a estandardização do teor de matéria proteica em conformidade com a norma do Codex, essa alteração da legislação deverá ser acompanhada por alterações de outros textos legislativos.

5.2. No que se refere à intervenção pública, seria necessário alterar o nº 1 do artigo 7º do Regulamento (CE) nº 1255/1999 do Conselho de modo a limitar a intervenção ao leite em pó desnatado com um teor mínimo de matéria proteica de 34 % (em vez de 31,4 %, que é o teor mínimo exigido actualmente). Além disso, o preço de intervenção aplica-se actualmente ao leite em pó desnatado com um teor mínimo de matéria proteica de 35,6 %. Os produtos com um teor proteico de 34 % são comprados a um preço equivalente a 97,2 % do preço de intervenção. Consequentemente, se o leite em pó desnatado com um teor de matéria proteica de 34 % passar a ser a nova norma de intervenção, o preço de intervenção deverá ser reduzido em 2,8 %, o que, por seu turno, contribuirá para uma ligeira redução dos custos orçamentais associados ao aumento da disponibilidade de produtos lácteos que se verificará em consequência da estandardização do teor de matéria proteica. De qualquer modo, a estandardização estará na origem de excedentes de matéria proteica do leite equivalentes a 140 000 toneladas de leite em pó desnatado, com um custo de escoamento estimado em mais de 130 milhões de euros.

5.3. No que se refere ao leite em pó desnatado subsidiado para utilização na alimentação dos animais, a relação com a directiva relativa ao leite conservado não é evidente, pois esta última diz respeito a produtos destinados ao consumo humano. No entanto, a bem da coerência e da simplificação, o artigo 2º do Regulamento (CE) nº 2799/1999 poderá ser alterado de modo a reservar a ajuda para o leite em pó com um teor mínimo de matéria proteica de 34 %. Os montantes da ajuda especificados no artigo 7º do Regulamento deverão então ser ajustados em consequência.

5.4. No que se refere às exportações de leites conservados, nos termos da legislação em vigor as restituições são concedidas apenas a produtos com um teor mínimo, em peso, de matéria proteica de 34 % em relação ao extracto seco não gordo. Este requisito é conforme com as normas do Codex que estabelecem a norma aplicável ao comércio internacional.

6. Quadro regulamentar - Teor de matéria gorda do leite de consumo

6.1. Os Regulamentos (CE) n° 2597/97 e (CEE) n° 1898/87 do Conselho estabelecem normas de comercialização e denominações protegidas para o leite. No âmbito das negociações de adesão, foram concedidas à Finlândia e à Suécia derrogações às disposições relativas ao teor de matéria gorda do leite de consumo previsto no Regulamento (CE) n° 2597/97 do Conselho. Essas derrogações estavam previstas inicialmente por um período de dois anos, que terminava a 31 de Dezembro de 1997. O Regulamento (CE) nº 2596/97 concedeu uma primeira prorrogação por dois anos, mas o Regulamento (CE) nº 2703/1999 prorrogou essa derrogação por um novo período de quatro anos, que termina em 31 de Dezembro de 2003. Em Dezembro de 2001, a Finlândia e a Suécia apresentaram relatórios sobre estas derrogações, em cumprimento de uma disposição do Regulamento (CE) nº 2703/1999.

Derrogação ao teor de matéria gorda do leite de consumo concedida à Finlândia e à Suécia

6.2. Nos termos da derrogação em vigor, a Finlândia detém uma autorização para comercializar no país de produção ou exportar para países terceiros leite com um teor de matéria gorda de 1 %. No seu relatório, a Finlândia sublinha a complexidade desta questão, formulando, nomeadamente, as seguinte observações:

- as decisões da indústria no que se refere à gama de produtos comercializados são condicionadas pelas preferências do consumidor; ora o leite com um teor de 1 % de matéria gorda detém uma quota de mercado de 10 % a 12 %;

- o leite é uma componente importante da dieta alimentar dos finlandeses: 69 % a 84 % da população consome leite diariamente (a percentagem varia em função da idade);

- devido a esse consumo significativo de leite fresco, o teor de matéria gorda do leite reveste-se de especial importância e a oferta de produtos de baixo teor de matéria gorda deverá ser variada;

- as taxas de mortalidade por doença cardiovascular da população finlandesa são das mais altas do mundo. Consequentemente, recomenda-se uma redução do consumo de lípidos;

- de acordo com um inquérito de mercado, se o leite com um teor de matéria gorda de 1 % desaparecesse do mercado, cerca de 10 % dos consumidores deixariam de beber leite.

A Finlândia recomenda, portanto, que seja adoptada uma abordagem cautelosa no que se refere a revogar a derrogação actualmente em vigor e solicita que a política futura da UE em matéria de leite de consumo seja objecto de um debate alargado.

6.3 A derrogação para a Suécia é concedida relativamente a um produto com um teor de matéria gorda de 3 % que pode ser comercializado na Suécia ou exportado para países terceiros. O relatório da Suécia refere-se, em primeiro lugar, a duas análises do mercado nacional efectuadas com o objectivo de avaliar as possibilidades comerciais do leite com um teor de matéria gorda de 3,5 %, em substituição do leite "gordo" actual, com um teor de matéria gorda de 3,0 %.

Os resultados da análise de mercado demonstram a importância do leite na dieta alimentar, nomeadamente no caso das famílias com filhos pequenos ou adolescentes, assim como uma tendência clara dos consumidores para optarem por leite de baixo teor de matéria gorda. Nos primeiros seis meses de 2001, o consumo de leite com um teor de matéria gorda de 3 % desceu 0,8 % em comparação com o ano anterior, ao passo que o consumo de leite com um teor de matéria gorda de 1,5 % aumentou 1 %. A análise de mercado demonstra igualmente que, caso o teor de matéria gorda do leite fosse alterado de 3 % para 3,5 %, cerca de 33 % dos consumidores optariam por um produto alternativo com um teor mais baixo de matéria gorda, o que equivaleria a uma redução do consumo de matéria gorda do leite de 600 000 kg por ano.

Os resultados de um estudo da Agência Alimentar Nacional sueca demonstram que, do ponto de vista da saúde pública, o consumo de lípidos, nomeadamente de gorduras saturadas do leite, deve ser reduzido. Efectivamente, há uma relação clara entre o elevado nível de gorduras saturadas da dieta nórdica e as doenças vasculares, a obesidade e a formação de cálculos biliares.

Com base nestes estudos, as autoridades suecas formulam os seguintes comentários:

- não se tem registado desde a data da adesão apoio dos consumidores ao aumento do teor de matéria gorda do leite de consumo e a posição política tem sido de redução do consumo de lípidos, nomeadamente de gorduras saturadas;

- compreendendo embora o desejo de harmonização das normas aplicáveis ao leite de consumo e de limitação dos prazos de derrogação, a Suécia considera também que as preferências do consumidor devem ser respeitadas e que seria preferível que os Estados-Membros pudessem decidir do teor de matéria gorda do leite de consumo, com base na sua situação específica;

- o objectivo prioritário deve ser a maximização do consumo de leite de consumo, e não a redução dos excedentes de gordura existentes no mercado, através de requisitos que imponham teores excessivos de matéria gorda;

- a Suécia entende que as normas aplicáveis ao leite de consumo devem ser consideradas independentemente da OCM do sector do leite e que a legislação se deveria concentrar na rotulagem correcta do leite de consumo. A Suécia deseja que seja iniciado no futuro próximo um amplo debate sobre estas questões.

6.4 As tendências recentes do consumo de leite de consumo na UE-15 são resumidas no quadro que se segue. Os dados demonstram que se registaram um pequeno decréscimo da produção total de leite de consumo e uma tendência para a substituição do leite gordo por leite meio-gordo. A produção de leite magro detém uma quota de mercado bastante estável, o que parece sugerir que os consumidores procuram um compromisso entre a redução do consumo de lípidos e o sabor, que está associado à presença de alguma matéria gorda do leite.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Concluídas com êxito as negociações com 10 países candidatos em 13 de Dezembro de 2002 em Copenhaga, foi concedida a seis novos Estados-Membros uma derrogação relativamente ao teor de matéria gorda do leite de consumo durante um período de cinco anos. As derrogações são indicadas no quadro infra. Os dados relativos às derrogações sueca e finlandesa são também incluídos no quadro, para efeitos de comparação.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Tal como no caso da Finlândia e da Suécia, as novas disposições transitórias foram concedidas na condição de que o leite de consumo abrangido pela derrogação apenas fosse comercializado no país de produção. Essas novas derrogações foram aceites até 30 de Abril de 2009. Uma vez que as exigências relativas ao teor de matéria gorda do leite destinado ao consumo humano continuam a causar dificuldades para a Finlândia e a Suécia, afigura-se adequado prorrogar igualmente as respectivas derrogações até à mesma data.

7. Conclusões

Com base na análise apresentada mais atrás, a Comissão sugere que seja adoptada a seguinte abordagem:

a) no que se refere ao leite de consumo, a estandardização do teor de matéria proteica não deverá ser legalizada, atendendo à necessidade de preservar a imagem do leite como um produto natural e de evitar o impacto negativo no consumo, bem como a acumulação de excedentes de matéria proteica do leite no mercado comunitário;

b) no que se refere aos leites conservados, pode justificar-se a estandardização do teor de matéria proteica em conformidade com as normas do "Codex Alimentarius", com base na harmonização internacional. No entanto, a estandardização terá impacto no equilíbrio do mercado interno, uma vez que poderá estar na origem de excedentes suplementares de matéria proteica do leite equivalentes a 140 000 toneladas de leite em pó desnatado, cujo custo de escoamento é estimado em 130 milhões de euros. Essa estandardização, caso seja aprovada, deverá ser acompanhada por medidas restritivas suplementares no sector do leite, para neutralizar os efeitos para o orçamento comunitário;

c) uma vez que as exigências relativas ao teor de matéria gorda do leite destinado ao consumo humano continuam a causar dificuldades para a Finlândia e a Suécia, é proposta a prorrogação das actuais derrogações até 30 de Abril de 2009. Em 2007, a Comissão apresentará um relatório sobre o leite de consumo, possivelmente acompanhado por propostas de harmonização das regras.