Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2012 da França e à emissão de um Parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da França para o período 2012-2016

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos[2], nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[3],

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu[4],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão Europeia de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, o Conselho adotou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (2010-2014) e, em 21 de outubro de 2010, uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[5], documentos que, em conjunto, constituem as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económicas e de emprego.

(3) Em 12 de julho de 2011, o Conselho adotou uma recomendação sobre o Programa Nacional de Reformas de 2011 da França e emitiu o seu parecer sobre o Programa de Estabilidade atualizado da França para 2011-2014.

(4) Em 23 de novembro de 2011, a Comissão adotou a segunda Análise Anual do Crescimento, assinalando o início do segundo Semestre Europeu de coordenação da política ex ante e integrada, consagrado na estratégia Europa 2020. Em 14 de fevereiro de 2012, a Comissão, com base no Regulamento (CE) n.º 1176/2011, adotou o relatório sobre o mecanismo de alerta[6], em que identificou a França como um dos Estados-Membros para o qual deveria ser realizada uma revisão aprofundada.

(5) Em 2 de março de 2012, o Conselho Europeu aprovou as prioridades tendentes a garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e as ações a empreender para promover o crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada e favorável ao crescimento, restabelecer as práticas normais de concessão de crédito à economia, promover o crescimento e a competitividade, combater o desemprego e as consequências sociais da crise e modernizar a administração pública.

(6) Em 2 de março de 2012, o Conselho Europeu convidou também os Estados-Membros que participam no Pacto para o Euro+ a apresentarem os seus compromissos, em tempo útil, para inclusão nos respetivos Programas de Estabilidade ou de Convergência e Programas Nacionais de Reformas.

(7) Em 4 de maio de 2012, a França apresentou o seu Programa de Estabilidade atualizado, que abrange o período de 2012-2016, e, em 13 de abril de 2012, o seu Programa Nacional de Reformas de 2012. Para ter em conta as interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente. A Comissão avaliou ainda, numa apreciação aprofundada[7] ao abrigo do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011, se a França se encontra afetada por desequilíbrios macroeconómicos. A Comissão concluiu que a França apresenta um desequilíbrio, mas que esse desequilíbrio não é excessivo.

(8) Com base na avaliação do Programa de Estabilidade em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, o Conselho é do parecer que o cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do programa é otimista. As previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão previam um crescimento do PIB de 0,5% em 2012 e de 1,3% em 2013, contra os 0,7% e 1,75%, respetivamente, previstos no programa. Tendo sido constatado um défice melhor do que o esperado, 5,2% do PIB em 2011, o plano prevê a sua redução para 3% em 2013, que é o prazo estabelecido pelo Conselho para a correção do défice excessivo, e uma consolidação continuada a partir daí, com a previsão de um orçamento equilibrado em 2016. O objetivo orçamental de médio prazo (OMP), que consiste num orçamento equilibrado em termos estruturais, deverá ser alcançado durante o período de programação. O OMP reflete adequadamente os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Com base no défice estrutural[8] (recalculado), os esforços orçamentais anuais previstos para 2010-2013 são conformes com a recomendação do Conselho de 2 de dezembro de 2009. Para o período 2014-2016, é previsto um progresso anual equivalente a 0,7% do PIB, em termos estruturais, para alcançar o OMP. De acordo com o programa, a taxa de crescimento da despesa pública, tendo em conta as medidas extraordinárias do lado da receita, é coerente com os marcos de referência em matéria de despesa previstos no Pacto de Estabilidade e Crescimento. O percurso de ajustamento apresentado no programa está sujeito a riscos. O cenário macroeconómico poderá vir a revelar-se menos favorável do que o indicado nas previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão. As medidas previstas não estão suficientemente especificadas, tanto no que respeita à realização das metas a partir de 2013 como à aplicação concreta do esforço orçamental médio anual recomendado. Por outro lado, o cumprimento das metas de despesa pela França tende a ser variável. Logo, não se pode garantir que o défice excessivo venha a ser corrigido até 2013, a não ser que as medidas previstas sejam suficientemente especificadas e que sejam aplicadas medidas adicionais, quando necessário. Partindo de um valor de 85,8% do PIB em 2011, o rácio da dívida deverá atingir 89,2% em 2013 e diminuir para 83,2% em 2016. De acordo com o programa, a meta de redução da dívida será cumprida no final do período de transição (em 2016).

(9) Apesar das medidas adicionais de consolidação adotadas no segundo semestre de 2011 e em fevereiro de 2012, a consolidação orçamental continua a representar um grande desafio. Evitar a derrapagem das despesas através de um forte esforço de consolidação orçamental baseado em medidas perfeitamente especificadas será vital para restabelecer uma posição orçamental sustentável. Por outro lado, a França deveria aproveitar as oportunidades para acelerar a redução do défice, de modo a facilitar a correção do défice excessivo na linha do previsto. No que respeita à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas e à adequação das pensões no futuro, a reforma do sistema de pensões iniciada em 2010 está a ser aplicada de forma gradual. Contudo, ainda não é certo que o sistema possa atingir o equilíbrio até 2018, caso o emprego e o crescimento venham a ser inferiores ao projetado, e o sistema deverá entrar em situação de défice a partir de 2020. Acresce ainda que o recentemente criado Comité Diretor, incumbido da tarefa de emitir um parecer anual sobre a situação financeira dos diferentes regimes de pensões e sobre as condições necessárias para assegurar o equilíbrio das contas até 2018, não procedeu a essa apresentação em 2011, o que dificulta a avaliação da sustentabilidade do sistema de pensões.

(10) O funcionamento do mercado de trabalho francês poderia ser melhorado se se diminuísse ainda mais a segmentação. O sistema de contratos de segurança do emprego (CSP), que foi introduzido pela Lei de julho de 2011 e fundiu dois sistemas anteriormente existentes, transfere o ónus do aconselhamento, em caso de despedimentos por razões económicas, dos empregadores para os serviços públicos de emprego (pôles d’emploi), o que representa um passo importante mas limitado. Foram também adotadas ou encontram-se em discussão diversas medidas destinadas a conferir maior flexibilidade em matéria de organização do trabalho às empresas que se confrontam com dificuldades temporárias. Essas medidas não visam especificamente, contudo, o problema da segmentação do mercado de trabalho. Por outro lado, a análise da legislação de proteção do emprego mostra que os procedimentos administrativos para o despedimento individual continuam a implicar alguma incerteza e elevados custos potenciais para os empregadores. Por último, é importante assegurar que qualquer evolução do salário mínimo seja favorável ao emprego, em especial no que respeita aos trabalhadores mais jovens e menos qualificados.

(11) No seguimento da reforma do sistema de pensões, as medidas adotadas para encorajar a contratação dos trabalhadores mais idosos, nomeadamente exigindo que as empresas facilitem a gestão da vida ativa dos seus funcionários, constituem passos na boa direção. Contudo, os planos de ação atinentes são geralmente pouco ambiciosos e não incluem medidas como a redução do tempo de trabalho ou a oferta de postos especificamente adaptados para os trabalhadores mais velhos. Acresce ainda que determinados aspetos do sistema de subsídios de desemprego para os trabalhadores mais idosos (duração, caráter não degressivo) poderão limitar o incentivo ao trabalho. Por último, será necessário aplicar uma estratégia mais ambiciosa no domínio da formação dos adultos, de modo a aumentar a empregabilidade das pessoas envolvidas.

(12) A fim de enfrentar o problema do desemprego dos jovens, as autoridades francesas assumiram o compromisso de aumentar até 2015 o número de estágios, dos atuais 600 000 para 800 000. Em 2011 e 2012 foram introduzidas diversas medidas para aumentar as quotas de estagiários nas empresas e para reforçar as sanções a aplicar às empresas que não cumpram essas quotas. Apesar dessas medidas, o número total de estágios continua a ser muito inferior ao objetivo. Por outro lado, um recente relatório encomendado pelas autoridades francesas mostrou que 40% das PME consideram que as qualificações dos estagiários não dão resposta às suas necessidades. Logo, as políticas de combate ao desemprego dos jovens sairiam beneficiadas com uma maior coerência entre as qualificações conferidas pelo sistema educativo e as necessidades do mercado de trabalho.

(13) A fusão dos serviços de colocação de desempregados à procura de trabalho (ANPE) e da agência responsável pelos subsídios de desemprego (UNEDIC) num único polo (pôles d’emploi) ainda não produziu os resultados esperados em termos de eficácia e qualidade dos serviços. O novo acordo plurianual tripartido (governo, parceiros sociais e pôles d’emploi) assinado em janeiro de 2012 e que irá reger o funcionamento dos referidos pôles d’emploi no período 2012-2014 constitui um passo na boa direção. No entanto, estão ainda por definir várias metas/objetivos, o que dificulta, nesta fase, a avaliação da ambição da reforma proposta. A credibilidade dessa mesma reforma é também prejudicada pelos limitados recursos orçamentais e humanos colocados à disposição dos serviços públicos de emprego.

(14) Em fevereiro de 2012, a França aumentou o IVA em 1,6 pontos percentuais, para 21,2%, e os impostos sobre os rendimentos de capital e lucros para 15,5%, de modo a compensar a redução das contribuições sociais dos empregadores. Esta medida contribui para um maior equilíbrio do sistema fiscal e reduz os encargos fiscais sobre o fator trabalho. Como mencionado na apreciação aprofundada dos desequilíbrios macroeconómicos conduzida pelos serviços da Comissão, poderá contribuir para uma melhor competitividade das exportações francesas no plano dos custos, com potenciais efeitos positivos sobre a rentabilidade das empresas e, a longo prazo, sobre o investimento e outros aspetos da competitividade. A reforma ainda não tem, contudo, um alcance suficiente. Por outro lado, embora tenham sido desenvolvidos esforços para reduzir as despesas fiscais, esses esforços têm sido acompanhados de aumentos das taxas de imposto, o que tende a aumentar ainda mais a já elevada carga fiscal que recai sobre o fator trabalho. A tributação ambiental em França é a segunda mais baixa da UE em termos de receita fiscal, o que indica que haverá ampla margem de manobra para aumentar esse tipo de impostos. Por último, não foram tomadas medidas específicas para avaliar a eficiência de certas taxas reduzidas de imposto na realização dos objetivos de emprego ou sociais (em particular no caso das taxas reduzidas do IVA).

(15) Embora tenham sido adotadas diversas reformas para simplificar o ambiente empresarial e para eliminar as restrições em determinados setores e profissões regulamentadas, ainda não são suficientes para resolver os problemas da limitação de acesso e das condições restritivas do exercício de muitos outros setores e profissões (p. ex.: veterinários, taxistas, setor da saúde, profissões jurídicas, incluindo os notários). Assim, é necessária uma reavaliação mais horizontal e sistemática das restrições remanescentes no acesso e exercício das profissões regulamentadas, de modo a avaliar a respetiva necessidade e proporcionalidade. No que respeita ao comércio a retalho, os distribuidores deverão ter a possibilidade de definir livremente os seus preços e outras condições comerciais, de modo a que os consumidores possam beneficiar de preços mais baixos. Os consumidores deveriam também poder beneficiar de outras medidas de estímulo da concorrência em setores altamente concentrados, nomeadamente passando pela supressão ou revisão das restrições resultantes do ordenamento do território e da simplificação dos procedimentos para a criação de novos pontos de distribuição.

(16) A intensidade da concorrência deverá ser reforçada em várias indústrias de rede (mercado grossista de eletricidade, setor ferroviário), já que as reformas levadas a cabo até agora só permitiram obter resultados parciais. O grau de concentração do mercado da eletricidade continua a ser dos mais elevados da UE. Embora a Lei NOME tenha tido um impacto positivo na concorrência, será necessário adotar novas medidas para melhorar o acesso de operadores alternativos à capacidade de produção francesa, nomeadamente no setor hidroelétrico. Nos transportes ferroviários, a entrada de novas empresas continua a ser limitada tanto no transporte de mercadorias como no transporte internacional de passageiros, sendo que no primeiro caso continuam a subsistir barreiras técnicas a um acesso não discriminatório.

(17) A quota de mercado das exportações francesas diminuiu 19,4% entre 2005 e 2010, uma das reduções mais fortes registadas nos Estados-Membros e que é muito superior aos limiares incluídos no relatório do mecanismo de alerta publicado pela Comissão em 14 de fevereiro de 2012. Na apreciação aprofundada da situação da França, os serviços da Comissão concluíram que a perda de quotas do mercado de exportação resulta de uma deterioração da competitividade tanto em termos de custo como de outros fatores, com especial saliência para o primeiro. O aumento dos custos unitários do trabalho, em particular, resultou numa pressão sobre a rentabilidade das empresas francesas e limitou as suas possibilidades em termos de crescimento, dos investimentos necessários para melhorar o desempenho e de capacidade de inovação. As políticas seguidas para incentivar a inovação no setor privado deverão ser avaliadas e complementadas por medidas que permitam repor a rentabilidade das empresas francesas.

(18) A França assumiu uma série de compromissos no âmbito do Pacto para o Euro+. Esses compromissos, tal como os compromissos assumidos no ano transato, dizem respeito à promoção do emprego, ao aumento da competitividade e ao aumento da sustentabilidade das finanças públicas. A Comissão avaliou a execução dos compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro+. Os resultados desta avaliação foram tidos em conta nas recomendações.

(19) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise global da política económica da França. Analisou o Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas, tendo apresentado uma apreciação aprofundada. Tomou em consideração não só a importância desses programas em termos de políticas orçamentais e socioeconómicas sustentáveis na França, como a sua conformidade com as regras e orientações da UE, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia, ao conceder um contributo à escala da UE para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no contexto do Semestre Europeu estão refletidas nas recomendações (1) a (5) infra.

(20) À luz da presente avaliação, o Conselho analisou o Programa de Estabilidade da França, estando o seu parecer[9] refletido, em especial, na recomendação (1) infra.

(21) À luz dos resultados da apreciação aprofundada levada a cabo pela Comissão e da presente avaliação, o Conselho examinou o Programa Nacional de Reformas de 2012 e o Programa de Estabilidade da França. As suas recomendações ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1179/2011 estão refletidas, em especial, nas recomendações (2), (4) e (5) infra.

RECOMENDA que a França tome medidas no período 2012-2013 no sentido de:

1. Reforçar e aplicar a estratégia orçamental, apoiada por medidas suficientemente especificadas, em 2012 e nos anos seguintes, de modo a assegurar uma correção atempada do défice excessivo e a realização do esforço de ajustamento estrutural especificado nas recomendações do Conselho ao abrigo do procedimento por défice excessivo. Posteriormente, assegurar um esforço de ajustamento estrutural adequado para garantir um progresso suficiente no sentido do objetivo orçamental de médio prazo (OMP), incluindo o cumprimento dos marcos de referência em matéria de despesa, bem como no sentido do cumprimento das metas de redução da dívida. Continuar a reavaliar a sustentabilidade e adequação do sistema de pensões e adotar medidas adicionais, se necessário.

2. Introduzir reformas adicionais para combater a segmentação do mercado de trabalho procedendo a uma revisão de determinados aspetos da legislação de proteção do emprego, em consulta com os parceiros sociais e em conformidade com as práticas nacionais, em especial no que respeita aos procedimentos administrativos para o despedimento individual; continuar a assegurar que qualquer evolução do salário mínimo seja favorável à criação de emprego e à competitividade; adotar medidas para aumentar a participação dos adultos na aprendizagem ao longo da vida.

3. Adotar medidas ao nível do mercado de trabalho para assegurar que os trabalhadores mais velhos conservem os seus postos de trabalho durante mais tempo; aumentar a empregabilidade dos jovens, em especial dos que se encontram em maior risco de desemprego, nomeadamente pela disponibilização de mais e melhores regimes de estágios que permitam dar uma verdadeiras resposta às suas necessidades; reforçar as políticas ativas no mercado de trabalho e assegurar que os serviços públicos de emprego prestem um apoio individualizado mais eficaz.

4. Adotar novas medidas para introduzir um sistema de tributação mais simples e equilibrado, transferindo a carga fiscal do fator trabalho para outras formas de tributação com menor peso sobre o crescimento e a competitividade externa, em particular impostos de base ambiental e sobre o consumo; dar continuidade aos esforços de redução e simplificação das despesas fiscais (nomeadamente aquelas que encorajam o endividamento); reavaliar a eficácia das atuais taxas reduzidas de IVA em matéria de criação de emprego.

5. Continuar a desenvolver esforços no sentido de eliminar as restrições injustificadas nos setores e profissões regulamentados, em particular nos setores dos serviços e do comércio a retalho; adotar novas medidas de liberalização das indústrias de rede, em particular no que respeita ao mercado grossista de eletricidade, desenvolver a interligação das redes energéticas e facilitar a entrada de novos operadores nos setores do transporte de mercadorias e do transporte internacional de passageiros por via ferroviária.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2012) 313 final.

[4] P7_TA(2012)0048 e P7_TA(2012)0047.

[5] Decisão 2012/238/UE do Conselho, de 26 de abril de 2012.

[6] COM(2012) 68 final.

[7] SWD(2012) 155 final

[8] Saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias ou temporárias, recalculado pelos serviços da Comissão com base na informação prestada no programa, recorrendo à metodologia comum.

[9] Ao abrigo do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.