DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Síntese da Avaliação de Impacto

RESUMO

Contexto processual:

Em 2009, no contexto do envelhecimento demográfico em aceleração e da crise económica, e tendo como pano de fundo uma década de mudanças importantes nos regimes de pensões em muitos Estados-Membros, a Comissão Europeia considerou necessário lançar um debate a fim de refletir sobre a melhor forma de atualizar o quadro europeu em matéria de pensões, de modo a ajudar os Estados-Membros a garantir que os seus cidadãos beneficiem de regimes de pensões adequados, sustentáveis e seguros, tanto no momento presente como no futuro.

Por conseguinte, nas suas orientações políticas de setembro de 2009 para a atual Comissão, o Presidente José Manuel Barroso afirmou: «Temos de assegurar que as pensões desempenham plenamente o seu papel, que consiste em prestar o máximo apoio aos atuais e aos futuros pensionistas, incluindo os grupos mais vulneráveis.» Posteriormente, o Presidente encarregou o comissário László Andor de elaborar, em colaboração com os outros Comissários, propostas tendo em vista salvaguardar os regimes de pensões na Europa.

A Comissão Europeia lançou uma série de iniciativas a fim de recensear e examinar o âmbito global do «quadro» da UE em matéria de pensões, atualmente bastante fragmentado, e determinar se este deve ser melhorado para oferecer apoio suficiente aos Estados-Membros. Neste contexto, foi realizada uma consulta pública através de um Livro Verde sobre pensões, publicado em 7 de julho de 2010, que abordava esta matéria de uma forma global.

O Livro Verde baseava-se numa abordagem integrada que englobava os aspetos económicos, sociais e financeiros e reconhecia as ligações e as sinergias existentes entre as pensões e a estratégia global Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. O Livro Verde assinalava que, embora a responsabilidade pelos regimes de pensões incumba aos Estados-Membros, ao nível da UE os regimes de pensões nacionais são sustentados por um quadro de intervenção que vai desde a coordenação política à produção legal, dada a necessidade de alguns temas comuns serem abordados de modo coordenado. Esses temas incluem o funcionamento do mercado interno, os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento e a necessidade de assegurar a coerência das reformas das pensões com a estratégia Europa 2020.

Um documento de acompanhamento, publicado juntamente com o Livro Verde, analisava o atual quadro legislativo da UE, assim como outra regulamentação e a coordenação das políticas, incluindo os resultados de um levantamento das pensões privadas levado a cabo em colaboração com as entidades reguladoras nacionais do setor das pensões através do Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma.

No Programa de Trabalho da Comissão para 2011 foi anunciado um Livro Branco sobre as pensões, com o objetivo de desenvolver o apoio prestado pela UE aos Estados‑Membros no domínio dos sistemas de pensões, com base na consulta sobre o Livro Verde.

A presente avaliação de impacto analisa as opções estratégicas para esse Livro Branco, no qual se propõe a criação de uma estratégia e um quadro globais, ao nível da UE, para ajudar os Estados-Membros a garantir pensões de reforma adequadas, sustentáveis e seguras.

Definição do problema

A prestação de pensões adequadas que sejam sustentáveis e seguras é uma responsabilidade dos Estados-Membros, tendo a UE até agora assumido um papel de apoio limitado e bastante fragmentado. Contudo, esta questão reveste-se de uma complexidade crescente e constitui, cada vez mais, uma preocupação generalizada na UE.

As pensões são a principal fonte de rendimento para uma proporção substancial, e crescente, dos cidadãos da UE (cerca de ¼). São, pois, fundamentais para manter o nível de vida na reforma e evitar a pobreza na velhice. Além de serem um dos principais elementos determinantes das condições sociais, os regimes de pensões são também um importante fator económico. Cerca de 10% do PIB na UE (2010) destina-se às pensões, pelo que estas representam uma parte importante da despesa pública. Além disso, a conceção dos regimes de pensões e os incentivos ou desincentivos que estes proporcionam no sentido da passagem à reforma mais precoce ou mais tardia têm repercussões significativas no emprego e, por conseguinte, no crescimento económico. Além disso, quando os regimes de pensões privados estão muito desenvolvidos, os fundos de pensões, enquanto investidores institucionais, são intervenientes de peso nos mercados financeiros.

É importante notar que as pensões têm um impacto substancial não só nos orçamentos públicos, nos mercados de trabalho e financeiros e na economia global dos Estados-Membros, mas também nos da União Europeia, refletindo-se igualmente na estabilidade do euro.

Nos Estados-Membros, a crise económica e as perspetivas de baixo crescimento tornam agora mais difícil fazer face aos principais desafios decorrentes do envelhecimento da população. Por outro lado, a prestação das pensões tornou-se uma questão mais complexa e mais dependente do bom funcionamento dos mercados de trabalho e dos mercados financeiros. Esta evolução é o resultado dos esforços judiciosos desenvolvidos pelos Estados-Membros na última década para adaptar melhor as pensões ao desafio do envelhecimento, ao vincular estreitamente os direitos às contribuições pagas ao longo de toda a carreira, ao incentivar as pessoas a trabalhar mais tempo e ao complementar os regimes públicos de repartição com regimes privados de capitalização.

Ao nível da UE, o risco de os regimes de pensões deixarem de ser adequados, sustentáveis e seguros nos diversos Estados-Membros é uma preocupação cada vez mais comum. Isto deve‑se sobretudo ao facto de se estar a tornar mais difícil fazer face à aceleração do envelhecimento da população devido à recessão económica, à deterioração dos orçamentos públicos e à crise da dívida soberana, o que se repercute na moeda comum e no bem-estar social e económico geral da União.

Deste modo, o êxito das reformas dos regimes de pensões nos Estados-Membros é um fator determinante no que respeita à capacidade da UE de alcançar dois dos cinco objetivos da estratégia Europa 2020, designadamente o objetivo relativo à taxa de emprego (75% das pessoas com 20 a 64 anos devem estar empregadas), que na maior parte dos Estados‑Membros passa por uma participação muito mais elevada dos trabalhadores mais velhos, e o objetivo de redução da pobreza (reduzir o número de pessoas em risco de pobreza e exclusão social em, pelo menos, 20 milhões), tendo em conta o risco de pobreza específico dos idosos.

Para poder apoiar suficientemente os esforços dos Estados-Membros nesta nova situação de maior complexidade no âmbito das pensões e de preocupação generalizada crescente na UE quanto às perspetivas neste domínio, é necessário que a UE abandone a abordagem até agora seguida, de certo modo desarticulada e fragmentada, e adote um quadro global e integrado de políticas em matéria de pensões que seja útil aos Estados-Membros.z< Esta abordagem assenta no reconhecimento de que as decisões tomadas no domínio das pensões, incluindo a decisão de passar à reforma, são o resultado de um processo complexo, condicionado por características individuais e familiares, bem como por variáveis macroeconómicas e institucionais.

Ao interligar melhor as diferentes formas de coordenação política e de regulamentação relevantes no domínio das pensões, ajustando em certa medida a sua orientação, escala e âmbito de aplicação e introduzindo iniciativas novas e proporcionadas, a UE pode aumentar substancialmente o valor acrescentado das ações europeias. Tal permitiria igualmente à UE responder melhor às preocupações comuns dos Estados‑Membros ao prevenir e, sempre que necessário, ao reduzir o risco de propagação dos problemas de alguns Estados-Membros neste domínio. Este objetivo pode ser atingido através de uma melhor integração das competências de regulamentação e coordenação política existentes e de uma utilização mais coordenada dessas competências, enquanto elementos de uma abordagem global da UE.

A presente avaliação de impacto tem como objetivo determinar de que modo as atividades existentes devem ser adaptadas, qual deverá ser a natureza das novas iniciativas a introduzir e que mecanismos devem ser utilizados para a sua coordenação a fim de assegurar uma estratégia integrada de apoio aos Estados-Membros. Uma questão essencial é a ênfase que a transição para uma estratégia mais global deve dar à legislação e à regulamentação vinculativa nesta fase.

Os Estados-Membros e os outros intervenientes que participam em processos de coordenação política e de regulamentação com os serviços da Comissão figuram entre as principais partes interessadas neste processo. Os beneficiários finais serão os cidadãos, uma vez que tirarão partido das políticas que ajudem os Estados-Membros a assegurar melhor a adequação, sustentabilidade e segurança das pensões atuais e futuras.

A avaliação de impacto, em consonância com a natureza do Livro Branco, centrar-se-á principalmente no valor acrescentado da ação da UE para os Estados-Membros e os principais intervenientes. Os efeitos para os cidadãos não podem ser examinados de forma aprofundada nesta fase, uma vez que dependem da utilização que os Estados-Membros e os outros intervenientes farão do apoio reforçado da UE para melhorar as políticas e práticas em matéria de pensões.

Além disso, a avaliação de impacto não exclui a realização de outras avaliações de impacto individuais para as medidas específicas dos pacotes globais, se tal se revelar necessário em casos específicos no contexto do seguimento do Livro Branco.

Análise da subsidiariedade

Embora as políticas em matéria de pensões sejam principalmente uma responsabilidade dos Estados-Membros, cabe à UE desempenhar um importante papel de apoio.

Tendo em conta as crescentes interligações existentes, que se tornaram patentes com a atual crise da dívida, o fracasso das políticas em matéria de pensões num ou mais países pode ter repercussões nos restantes países, com consequências negativas para a estabilidade do euro e para o desempenho económico da UE. Além disso, dada a mobilidade cada vez maior das pessoas, a inadequação dessas políticas pode também ter repercussões diretas nos sistemas de segurança social de outros países da UE.

Como consequência, as pensões constituem, cada vez mais, uma preocupação generalizada na UE e foi esta a fundamentação subjacente às recomendações específicas por país de 2011 sobre as pensões, subscritas pelo Conselho Europeu em 24 de junho no âmbito da estratégia Europa 2020.

Um melhor apoio por parte das políticas da UE em todos os domínios relevantes no contexto das pensões influenciaria positivamente a capacidade dos Estados-Membros de dar seguimento a estas recomendações. Mas a UE não conseguiu, até agora, reunir as suas diversas atividades e competências no domínio das pensões num quadro completo, coerente e inteiramente coordenado, destinado a ajudar os Estados-Membros nos esforços por estes desenvolvidos a fim de providenciar pensões adequadas, sustentáveis e seguras para os cidadãos. Se este objetivo for alcançado, de acordo com o sugerido no Livro Branco, tal contribuirá para melhorar substancialmente o valor acrescentado do apoio da UE aos Estados‑Membros no domínio das pensões.

Objetivos da iniciativa da UE

Com base na análise do Livro Verde e noutros trabalhos de fundo, a presente avaliação de impacto descreve a natureza até agora fragmentada da evolução das políticas e dos processos no domínio das pensões ao nível da UE e defende a necessidade de se instaurar agora um quadro político e uma estratégia globais e integrados para o futuro das pensões na UE. Este objetivo foi subscrito no âmbito da consulta sobre o Livro Verde, que revelou que os intervenientes apoiam, na sua esmagadora maioria, a abordagem global inovadora nele adotada.

Uma vez que a UE está cada vez mais preocupada com as dificuldades a médio e a longo prazo em garantir regimes de pensões bem-sucedidos e com o potencial risco de fracasso das políticas de pensões em alguns Estados-Membros, é necessário desenvolver formas mais eficazes de apoiar as políticas a nível nacional.

O objetivo geral do Livro Branco sobre as pensões deve, por conseguinte, consistir em «prestar um apoio mais eficaz aos Estados-Membros nos seus esforços para assegurar regimes de pensões adequados, sustentáveis e seguros».

Mais especificamente, importa definir orientações da UE relativamente às duas vias políticas mais importantes para responder aos desafios que os Estados-Membros enfrentam no domínio das pensões, nomeadamente: 1) atingir um melhor equilíbrio entre o tempo passado a trabalhar e o tempo na reforma (ou seja, aumentar a idade efetiva de reforma), e 2) melhorar a contribuição das poupanças-reforma privadas para a adequação das pensões. Além disso, a UE deve 3) reforçar as suas ferramentas de monitorização e de coordenação, nomeadamente ao desenvolver a monitorização da adequação das pensões, paralelamente à supervisão da sustentabilidade financeira dos regimes de pensões (ver quadro 1).

Quadro 1: Objetivos e domínios de intervenção

Objetivo geral || Objetivos específicos e domínios de intervenção

Prestar um apoio mais eficaz aos Estados-Membros nos seus esforços para assegurar regimes de pensões adequados, sustentáveis seguros, no contexto do envelhecimento das sociedades e dos constrangimentos das finanças públicas || 1 Ajudar os Estados-Membros a atingir um melhor equilíbrio entre o tempo passado a trabalhar e o tempo na reforma Domínios de intervenção: Ø Reforma dos regimes de pensões Ø Capacidade das pessoas de permanecer mais tempo no mercado de trabalho 2 Ajudar os Estados-Membros a melhorar a contribuição das poupanças-reforma complementares privadas[1] para a adequação das pensões Domínios de intervenção: Ø Cobertura e relação custo-eficácia das pensões complementares privadas Ø Segurança das pensões complementares privadas Ø Mobilidade das pensões complementares[2] 3 Melhorar as ferramentas de monitorização e de coordenação da UE no domínio das pensões Domínios de intervenção: Ø Monitorização coordenada da adequação, sustentabilidade e segurança das pensões Ø Definição de políticas coerentes ao nível da UE

Estes três elementos constituem os objetivos específicos que, além disso, estão relacionados com os domínios de intervenção que devem ser integrados num quadro global ao nível da UE.

Para conseguir um melhor equilíbrio entre o tempo passado a trabalhar e o tempo na reforma, será fundamental combinar a reforma dos regimes de pensões com medidas de intervenção no mercado de trabalho destinadas a aumentar a capacidade das pessoas para trabalhar mais tempo. A fim de melhorar a contribuição das poupanças-reforma privadas para a adequação das pensões, é essencial melhorar a cobertura e a relação custo-eficácia das pensões complementares privadas, bem como a sua segurança e mobilidade. Para reforçar as ferramentas de monitorização e de coordenação da UE, é essencial pôr em prática uma monitorização coordenada da adequação, da segurança e da sustentabilidade das pensões e garantir a definição de políticas coerentes ao nível da UE.

Opções estratégicas

A presente avaliação de impacto compara três opções, tomando plenamente em consideração os resultados da consulta sobre o Livro Verde e o destaque dado às pensões nas recomendações específicas por país de 2011 formuladas no âmbito da estratégia Europa 2020.

A primeira opção (statu quo) consistiria em não alterar a situação existente, continuando a UE a abordar caso a caso as questões específicas relacionadas com pensões de uma forma bastante limitada. Não existiria uma visão comum sobre o modo de assegurar pensões adequadas em toda a UE.

O quadro da UE alterar-se-ia progressivamente, mas, fora do quadro de governação da estratégia Europa 2020, poucos esforços adicionais seriam feitos, se é que alguns, para integrar os vários domínios de intervenção relevantes ou para adaptar este quadro à evolução das necessidades dos Estados-Membros, acompanhando as mudanças dos regimes de pensões. Por conseguinte, embora alguns aspetos das pensões relacionados com o emprego e a adequação mínima viessem a ser incluídos na estratégia Europa 2020, juntamente com questões de finanças públicas, não seriam necessariamente tratados de forma integrada. Além disso, as considerações quanto à segurança e à relação custo-eficácia das pensões privadas, as quais assumem cada vez maior importância devido ao papel crescente que desempenham nos sistemas de pensões em geral, continuariam a estar separadas das preocupações de adequação e sustentabilidade. No âmbito da coordenação das políticas económicas, as pensões seriam consideradas principalmente sob a perspetiva das finanças públicas e a tónica incidiria essencialmente na despesa direta com as pensões públicas, ao passo que se daria menos atenção à despesa indireta decorrente das isenções fiscais para as pensões privadas. Apenas a coordenação das políticas de proteção social estaria plenamente centrada em todas as implicações em matéria de adequação e procuraria ter em conta as contribuições de todos os tipos de pensão para o pacote de pensões. No entanto, não abrangeria as questões de segurança e sustentabilidade.

A segunda opção («abordagem global integrada, ou abrangente») engloba duas subopções, II‑A e II‑B, cada uma das quais representa um pacote global de medidas políticas. É importante notar que ambos os pacotes assentam numa abordagem global das pensões, o que significa que todos os domínios políticos são tomados em conta conjuntamente, as sinergias são plenamente exploradas e os compromissos necessários são reconhecidos e devidamente equilibrados. As duas subopções reúnem uma vasta gama de iniciativas políticas, novas ou já existentes, num documento de orientação estratégica (Livro Branco), com o objetivo de delinear uma visão comum em matéria de pensões adequadas, seguras e sustentáveis e criar um novo quadro da UE para assegurar a consecução deste importante objetivo estratégico ao longo dos próximos anos.

As subopções têm uma estrutura paralela. Combinam instrumentos de regulamentação, de coordenação política e de iniciativa financeira nos seus pacotes de medidas e preveem o lançamento de tais medidas durante o período de 2012 a 2014.

No âmbito do objetivo específico n.º 1, «ajudar os Estados-Membros a atingir um melhor equilíbrio entre o tempo passado a trabalhar e o tempo na reforma», e no domínio de intervenção «reforma dos regimes de pensões», ambas as subopções procuram abordar as questões da igualdade de género nos regimes de pensões, reduzir a reforma antecipada, avaliar as necessidades específicas de reforma dos Estados-Membros e promover a reforma dos sistemas de pensões, em consonância com as recomendações de 2011 sobre as pensões formuladas no âmbito da estratégia Europa 2020. No domínio de intervenção das iniciativas destinadas a «aumentar a capacidade das pessoas de permanecer por mais tempo no mercado de trabalho», as quais deverão ser combinadas com reformas dos regimes de pensões, ambas as subopções propõem medidas para abolir a idade de reforma obrigatória, promover o envelhecimento saudável no local de trabalho, utilizar os fundos da UE para permitir que os trabalhadores mais velhos trabalhem mais tempo, adaptar os locais de trabalho e o mercado de trabalho ao prolongamento da vida ativa e criar oportunidades para o prolongamento da vida ativa, incluindo empregos de final de carreira.

No âmbito do objetivo específico n.º 2, «ajudar os Estados-Membros a melhorar a contribuição das poupanças-reforma complementares privadas para a adequação das pensões», e no domínio de intervenção «cobertura e relação custo-eficácia das pensões complementares privadas», as duas subopções propõem iniciativas destinadas a promover regimes complementares de pensões com uma boa relação custo-eficácia e otimizar os efeitos da despesa fiscal de apoio à poupança-reforma privada. As iniciativas propostas no domínio de intervenção «segurança das pensões complementares privadas» procuram aumentar a segurança dos regimes de pensões profissionais, melhorar a proteção em caso de insolvência do empregador patrocinador, melhorar a qualidade das pensões do terceiro pilar e a proteção do consumidor, e melhorar a conceção e o desempenho dos regimes de pensões profissionais por capitalização. As medidas propostas no domínio de intervenção «mobilidade das pensões complementares» têm por objetivo reduzir os obstáculos à circulação transfronteiriça no que respeita aos direitos a pensão complementar no setor privado e no setor público, melhorar a capacidade das pessoas de se manterem a par dos seus direitos a pensão, eliminar os obstáculos fiscais à mobilidade e ao investimento transfronteiriços dos fundos de pensões e dos prestadores de seguros de vida, e melhorar a segurança transfronteiriça dos direitos a pensão profissional dos investigadores migrantes.

No âmbito do objetivo específico n.º 3, «melhorar as ferramentas de monitorização e de coordenação da UE no domínio das pensões», e no domínio de intervenção «monitorização coordenada da adequação, sustentabilidade e segurança das pensões», as duas subopções propõem iniciativas para coordenar a monitorização da adequação, sustentabilidade e segurança das pensões e para melhorar a qualidade da monitorização da adequação. As medidas propostas no domínio de intervenção «definição de políticas coerentes ao nível da UE» visam reforçar a coerência e a integração das políticas da UE que têm impacto nas pensões, garantir a plena coordenação e integração das políticas da Comissão em matéria de pensões e assegurar a monitorização global dos progressos realizados em matéria de pensões na UE.

As duas subopções distinguem-se pelo grau em que as medidas específicas procuram fazer uso dos poderes legislativos potenciais ou tomar em conta as respostas ao Livro Verde apresentadas pelas partes interessadas. A subopção II-A baseia-se mais estreitamente na consulta. A subopção II-B coloca a tónica em instrumentos juridicamente vinculativos com o objetivo de reforçar o apoio às recomendações específicas por país de 2011. Ambas as subopções consolidariam as atuais intervenções políticas da UE num quadro global, acrescentando simultaneamente novas medidas destinadas a refletir a ênfase dada nas recomendações específicas por país de 2011 ao aumento da idade de reforma e à necessidade de associar esta ao aumento da longevidade.

Embora algumas medidas sejam idênticas nas duas subopções, as diferenças entre elas existentes são expostas no quadro infra.

Quadro 2 Comparação das subopções II-A e II-B

Objetivo específico n.º 1: Ajudar os Estados-Membros a atingir um melhor equilíbrio entre o tempo passado a trabalhar e o tempo na reforma

Reforma dos regimes de pensões || Igualdade de género no domínio das pensões

Publicar uma recomendação da Comissão sobre a igualdade entre homens e mulheres no que respeita à idade de reforma e as disparidades entre homens e mulheres em matéria de adequação das pensões. || Propor uma alteração da Diretiva 79/7/CEE, de 19 de dezembro de 1978, a fim de assegurar que as mulheres acedam à pensão com a mesma idade que os homens.

Capacidade das pessoas de permanecer mais tempo no mercado de trabalho || Abolir a idade de reforma obrigatória:

Publicar uma recomendação da Comissão sobre a abolição da idade de reforma obrigatória e a supressão de outros obstáculos ao prolongamento da vida ativa. || Propor uma alteração da Diretiva 2000/78/CE, que proíbe a discriminação no emprego, a fim de restringir a utilização da idade de reforma obrigatória.

Permitir aos trabalhadores mais velhos permanecer mais tempo no mercado de trabalho

Incentivar os Estados-Membros a utilizar verbas do Fundo Social Europeu para reforçar o apoio às medidas que permitem aos trabalhadores mais velhos trabalhar durante mais tempo. || Introduzir disposições de condicionalidade mais rigorosas no FSE se os Estados-Membros não seguirem as recomendações específicas por país que preconizam medidas para permitir aos trabalhadores mais velhos trabalhar mais tempo e a utilização do FSE para este efeito.

Objetivo específico n.º 2: Ajudar os Estados-Membros a melhorar a contribuição das poupanças-reforma complementares privadas para a adequação das pensões

Segurança das pensões complementares privadas || Melhorar a proteção em caso de insolvência do empregador patrocinador:

Garantir a aplicação efetiva do artigo 8.º da diretiva «Insolvência». || Propor a alteração do artigo 8.º da diretiva «Insolvência» a fim de reforçar a proteção.

Melhorar a qualidade das pensões do terceiro pilar e a proteção dos consumidores:

Melhorar a qualidade e a proteção do consumidor através de códigos voluntários, eventualmente incluindo disposições de certificação UE de produtos do terceiro pilar. || Melhorar a qualidade e a proteção do consumidor através de normas vinculativas e da certificação UE de produtos do terceiro pilar.

Mobilidade das pensões complementares || Melhorar a transferibilidade transfronteiriça dos direitos a pensão complementar

Apresentar uma proposta de diretiva relativa à transferibilidade, com normas mínimas em matéria de aquisição e manutenção dos direitos a pensão. || Apresentar uma proposta de diretiva relativa à transferibilidade, com normas mínimas em matéria de transferibilidade bem como de aquisição e manutenção dos direitos.

Melhorar a capacidade das pessoas de se manterem a par dos seus diversos direitos a pensão:

Promover uma base para a criação de serviços de rastreamento das pensões ao nível da UE, através da criação de serviços nacionais de rastreamento das pensões. || Criar um serviço europeu de rastreamento das pensões através de contratação pública e de meios regulamentares.

Objetivo específico n.º 3: Melhorar as ferramentas de monitorização e de coordenação da UE no domínio das pensões

Monitorização coordenada da adequação, sustentabilidade e segurança das pensões || Melhorar a qualidade da monitorização da adequação:

Utilizar processos e indicadores existentes para melhorar a qualidade e o âmbito da monitorização da adequação e dos outros aspetos do desempenho das pensões. || Desenvolver normas comuns em matéria de adequação e de outros aspetos do desempenho das pensões, a utilizar para a definição de objetivos nacionais/europeus.

Definição de políticas coerentes ao nível da UE || Reforçar a coerência e a integração das políticas da UE que têm impacto nas pensões:

Reforçar o papel do Fórum das Pensões na definição de políticas coerentes ao nível da UE em matéria de pensões. || Substituir o Fórum das Pensões por uma nova plataforma europeia das pensões que abranja todos os tipos de pensões.

Garantir a monitorização global dos progressos em matéria de garantia das pensões na UE:

Publicar em 2014 um relatório sobre os progressos realizados no sentido de garantir pensões adequadas, sustentáveis e seguras. || Publicar relatório regulares sobre os progressos realizados no sentido de garantir pensões adequadas, sustentáveis e seguras.

Uma terceira opção, relativa a uma harmonização geral das políticas nacionais no domínio das pensões, não foi examinada em profundidade uma vez que não satisfaz o critério da subsidiariedade. Contudo, a subopção II-B contém alguns elementos que implicam um certo nível de harmonização em domínios em que já existe legislação da UE.

Avaliação dos impactos

A avaliação de impacto não avalia os impactos de cada uma das medidas. Em vez disso, examina os impactos das opções propostas no seu conjunto, a fim de fornecer uma avaliação geral das possíveis repercussões económicas e sociais associadas às diferentes abordagens da política de pensões ao nível da UE. Quando tal for pertinente, as medidas legislativas serão analisadas individualmente em avaliações de impacto separadas.

A avaliação das opções propostas demonstra que é difícil chegar a conclusões sólidas sobre o impacto económico e social exato, dado que este irá depender da forma como os Estados‑Membros responderem ao novo quadro político da UE.

Em geral, a opção II é suscetível de produzir benefícios económicos e sociais mais positivos em comparação com o statu quo (opção I). Alguns dos principais impactos económicos poderão incluir: uma utilização mais eficaz dos recursos ao nível da UE, o aumento da mobilidade transfronteiriça dos trabalhadores e efeitos positivos sobre a competitividade da UE. Além disso, a opção II é suscetível de ter um impacto positivo sobre as empresas, incluindo as pequenas e médias empresas (PME), embora sejam de esperar alguns custos de transição temporários. Melhorar a relação custo-eficácia das despesas fiscais com as pensões privadas pode originar uma utilização inferior, ou uma melhor utilização, das despesas públicas.

Quanto aos impactos sociais, a colocação da tónica na adequação das pensões e nas questões da igualdade de género, em conjugação com uma melhor monitorização ao nível da UE e com a aplicação de medidas destinadas a facilitar o prolongamento da vida ativa e a reforçar a qualidade dos regimes de pensões complementares privados, previstas na opção II, permitirá contribuir para uma melhor adequação das pensões e para taxas inferiores de risco de pobreza.

Se as medidas legislativas no âmbito da subopção II-B forem aplicadas com êxito, essa subopção é suscetível de ter efeitos económicos e sociais mais positivos do que os da subopção II-A. No entanto, a preparação e a aplicação das propostas legislativas previstas pela subopção II-B configuram um processo muito moroso e difícil, que exigiria muito mais recursos tanto à escala da UE como à escala nacional e poderia enfraquecer o apoio de diversos intervenientes (incluindo os Estados-Membros) às ações da UE.

Não se prevê que as opções examinadas tenham qualquer impacto ambiental direto significativo, nem qualquer impacto sobre países terceiros.

Quadro 3 - Resumo dos principais impactos sociais e económicos

Opção estratégia || Impactos sociais || Impactos económicos

Opção I || Demasiado pouca atenção prestada à adequação e às questões relacionadas com a pobreza na velhice Dar prioridade ao aumento da idade de reforma sem tomar medidas para apoiar o prolongamento da vida ativa pode ter impactos sociais negativos (maior número de trabalhadores mais velhos requerendo prestações de assistência social) Os problemas específicos de género continuarão a receber uma atenção insuficiente A lentidão dos progressos em matéria de desenvolvimento de novos indicadores poderia prejudicar a capacidade da UE para monitorizar de forma abrangente o desempenho dos regimes de pensões || A UE não utilizará da melhor forma os recursos disponíveis (duplicação de trabalho, deficiente coordenação entre diferentes estruturas) A falta de uma abordagem coordenada pode conduzir ao desenvolvimento de políticas pouco eficazes e fragmentadas que não otimizem os impactos económicos positivos nem atenuem os efeitos económicos negativos Poucos progressos na eliminação das barreiras à mobilidade dos trabalhadores Redução da capacidade da UE para reagir rapidamente e para se adaptar aos desafios socioeconómicos e financeiros que possam surgir no futuro

Opção II || Subopção II-A || As medidas para aumentar a idade efetiva de reforma terão efeitos positivos sobre o emprego, o pode aumentar os rendimentos de reforma das pessoas mais velhas e combater o isolamento social e a exclusão. Será dada maior atenção às questões de género Melhor monitorização da adequação das pensões Impactos positivos sobre os direitos fundamentais || Eliminar os obstáculos à mobilidade dos trabalhadores contribuiria para tornar os mercados de trabalho mais eficientes, especialmente tendo em conta que se preveem estrangulamentos do mercado de trabalho para determinadas profissões. As medidas para aumentar a idade efetiva de reforma podem ter impactos positivos sobre as finanças públicas (receitas mais elevadas e menos despesas de assistência social), a competitividade da UE (aumento da oferta de mão-de-obra) e o crescimento do PIB. Melhor utilização dos recursos a nível da UE Alguns impactos positivos sobre o setor financeiro Pequenas despesas transitórias para que as empresas e as PME se adaptem à nova legislação Aumento da segurança das pensões complementares privadas Otimizar o efeito das despesas fiscais em apoio de poupanças-reforma privadas

Subopção II-B || Se for possível evitar as reações negativas dos Estados-Membros a uma abordagem mais intervencionista da UE, os impactos sociais globais podem ser mais positivos do que na opção II-A A possibilidade de transferir os direitos à pensão profissional para um novo regime de pensões pode ter impactos sociais positivos adicionais Maiores impactos positivos sobre os direitos fundamentais em comparação com a subopção II-A || Maior impacto económico positivo em comparação com a opção II-A, se as medidas propostas forem executadas com êxito em tempo útil Existe, contudo, o risco de que os Estados-Membros resistam às soluções propostas, o que enfraqueceria a eficácia global do pacote e os impactos económicos positivos. Uma maior proteção ao abrigo da diretiva «Insolvência» e a transferibilidade dos direitos de pensão podem implicar custos mais significativos para as empresas e as PME

Comparação das opções

A avaliação de impacto, que começa por comparar a opção I com a opção II, conclui que esta última é preferível.

A primeira opção não cumpre de forma suficiente o objetivo de apoiar mais eficazmente os Estados-Membros na prestação de pensões adequadas, sustentáveis e seguras, nem satisfaz a necessidade de considerar as políticas de pensões de uma forma abrangente, tendo essa necessidade sido identificada no Relatório Conjunto sobre Pensões, do Comité de Política Económica e do Comité da Proteção Social, e à qual o Conselho solicitou (nas suas conclusões) que fosse dada resposta. A opção I não permitiria, designadamente, responder à necessidade – salientada pelo Conselho – de ter em conta as muitas interligações entre os mercados de trabalho, os sistemas de proteção social e as políticas do mercado financeiro, as análises dos progressos realizados em matéria de reforma, os impactos da crise e as dificuldades acrescidas. Também não permitiria satisfazer as expectativas dos intervenientes, que, nas suas respostas à consulta sobre o Livro Verde, defenderam veementemente que as pensões fossem abordadas de forma abrangente.

A terceira opção não parece ser realista, no momento presente.

A avaliação de impacto conclui igualmente que, no âmbito da segunda opção, a subopção II‑A é preferível. As medidas previstas na subopção II-A são mais suscetíveis de ter o impacto global desejado e de receber um apoio alargado por parte dos intervenientes do que as medidas da subopção II-B. Uma vez que muitas das medidas dependem da colaboração dos intervenientes, o apoio destes é crucial para a execução das políticas.

Embora algumas das medidas previstas na subopção II-B possam ser consideradas mais eficazes devido a um maior recurso à legislação, tal só seria o caso se a legislação pudesse ser adotada e aplicada dentro de um prazo razoável. Além disso, dada a grande diversidade das circunstâncias nacionais e o facto de a UE poder legislar apenas em alguns dos domínios necessários, há limites claros ao valor que poderiam ter as novas medidas legislativas europeias propostas em II-B. Pode ser preferível, por razões de calendário e para melhor tomar em consideração as circunstâncias nacionais, deixar às autoridades nacionais a tarefa de regulamentar a idade de reforma de homens e mulheres e a idade de reforma obrigatória, proporcionando-lhes tanto apoio e orientação quanto possível através de medidas menos vinculativas.

Em contrapartida, a subopção II-A aborda os problemas identificados mediante uma combinação equilibrada de instrumentos políticos da UE que incluem, ao mesmo tempo, medidas legislativas e instrumentos não vinculativos, e contribuiria para a criação de uma parceria forte entre a UE, os Estados-Membros e outros intervenientes ao promover as reformas através de orientação e apoio à prestação de pensões adequadas, sustentáveis e seguras.

Monitorização e avaliação

A avaliação de impacto apresenta os mecanismos destinados a monitorizar a execução do pacote de medidas preferido. Estes mecanismos incluem tanto a monitorização rigorosa e regular do desempenho dos regimes nacionais de pensões – que terá início em 2012 com base nos instrumentos desenvolvidos para o método aberto de coordenação (baseados em indicadores comuns e em estruturas de notificação estabelecidas) – como o acompanhamento regular da abordagem exaustiva da UE pelo grupo de Comissários encarregue das pensões de reforma e pelo grupo interserviços sobre as pensões. Por último, a aplicação do Livro Branco será avaliada num relatório sobre os progressos realizados no sentido de garantir pensões adequadas, sustentáveis e seguras, cuja publicação está prevista para 2014.

[1] O termo «poupança-reforma complementar privada» refere-se às pensões do 2.º e do 3.º pilares, ou seja, tanto os regimes profissionais como os contratos individuais de pensão e de poupança-reforma.

[2] «Pensões complementares» é o termo habitualmente utilizado na UE para os regimes de pensões profissionais.