DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2013/36/UE e 2009/110/CE e revoga a Diretiva 2007/64/CE e Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às comissões de intercâmbio aplicáveis a operações de pagamento associadas a cartões /* SWD/2013/0289 final */





1 Introdução Se se pretende que os consumidores, os operadores comerciais e as empresas beneficiem plenamente das vantagens do mercado único, e à medida que se evolui do comércio tradicional para o comércio eletrónico, é essencial dispor de um sistema de pagamentos eletrónicos seguro, eficiente, competitivo e inovador. O atual acervo legislativo em matéria de pagamentos possibilitou progressos significativos e a integração dos pagamentos de pequeno montante na UE. No entanto, domínios importantes do mercado dos pagamentos – pagamentos por cartão, por Internet e móveis - ainda se encontram fragmentados pelas fronteiras nacionais. A recente evolução destes mercados revelou igualmente determinadas lacunas e contradições da regulamentação no âmbito do atual quadro jurídico relativo aos pagamentos. 2 Definição do problema 2.1 Problemas O quadro jurídico estabelecido pela Diretiva 2007/64/CE relativa aos serviços de pagamento (DSP)[1] permitiu a realização de progressos significativos no que diz respeito à integração global do mercado europeu dos pagamentos de pequeno montante. No entanto, subsistem alguns problemas específicos e bem definidos no domínio dos pagamentos por cartão, por Internet e móveis. Os fatores principais subjacentes a estes problemas dividem-se em duas categorias. A primeira diz respeito ao facto de, em vários domínios, o mercado não estar a funcionar de forma otimizada. A segunda diz respeito ao facto de existirem lacunas e deficiências relativas às disposições jurídicas em vigor. 2.1.1 Fragmentação do mercado A normalização técnica e a interoperabilidade são cruciais no contexto de pagamentos baseado em rede. A fim de maximizar os contactos entre ordenantes, beneficiários e respetivos prestadores de serviços de pagamento (PSP), é necessária uma interoperabilidade entre diferentes sistemas com base em normas comuns. No entanto, todos os pagamentos por cartão, por Internet e móveis são afetados, em vários aspetos e em diferentes graus, pela falta de normalização e de interoperabilidade entre diferentes soluções, especialmente a nível transfronteiras. Estes problemas, que limitam igualmente a concorrência, são exacerbados por disposições fracas em matéria de governação para o mercado europeu dos pagamentos de pequeno montante. 2.1.2 Concorrência ineficaz No domínio dos cartões de pagamento existem várias regras e práticas comerciais restritivas que conduzem a uma concorrência falseada. Em primeiro lugar, os acordos coletivos celebrados entre os bancos emitentes de cartões e os bancos adquirentes de cartões no quadro de sistemas de cartões de pagamento sobre as comissões interbancárias, denominadas comissões de intercâmbio (TI), estão na origem de vários problemas relacionados com a concorrência e com a integração do mercado. As TI conduzem a uma concorrência invertida, resultando numa pressão ascendente em vez de descendente sobre os preços cobrados aos operadores comerciais e aos consumidores. Além do mais, as disparidades acentuadas entre os níveis de TI entre Estados-Membros e a forma como as TI são aplicadas nos países constituem um obstáculo à integração do mercado, ao desincentivarem os operadores comerciais de recorrerem aos serviços de prestadores no estrangeiro. Além disso, determinadas regras dos sistemas de cartão limitam a escolha e a capacidade dos operadores comerciais para recusarem instrumentos de pagamento onerosos ou de orientarem os consumidores para métodos de pagamento menos dispendiosos. 2.1.3 Diferentes práticas tarifárias entre Estados-Membros Os encargos suplementares (encargos pela utilização de um instrumento de pagamento específico) foram inicialmente estabelecidos como um mecanismo orientador para os operadores comerciais encaminharem os consumidores para instrumentos de pagamento mais eficientes ou menos dispendiosos. No entanto, não conduziram aos resultados pretendidos. Atualmente, metade dos Estados-Membros da UE permite a cobrança de encargos suplementares, embora tal cobrança seja proibida nos restantes Estados-Membros. Tal conduz a uma confusão considerável e a situações lesivas dos interesses dos consumidores no contexto do comércio eletrónico. 2.1.4 Vazio jurídico relacionado com determinados prestadores de serviços de pagamento pela Internet Desde a adoção da DSP em 2007, emergiram novos serviços no domínio dos pagamentos pela Internet, tais como terceiros prestadores de serviços que prestam serviços de iniciação de pagamentos baseados em operações bancárias em linha. Estes serviços representam uma alternativa viável aos cartões para pagamentos pela Internet, uma vez que são geralmente menos dispendiosos para os operadores comerciais e acessíveis ao número elevado de consumidores que não são detentores de cartões de crédito. No entanto, o acesso às credenciais bancárias em linha dos consumidores por terceiros e o facto de estes novos serviços não estarem abrangidos pelo quadro jurídico em vigor suscitaram muitas preocupações. 2.1.5 Lacunas a nível do âmbito de aplicação e aplicação incoerente da DSP Determinadas isenções previstas na DSP conduzem a uma interpretação e aplicação muito divergentes deste ato nos diferentes Estados-Membros. Os critérios de isenção previstos na DSP parecem demasiado gerais ou obsoletos no que diz respeito à evolução do mercado e estão a ser interpretados de diferentes formas pelos Estados-Membros. Tal é especialmente aplicável às isenções previstas na DSP para agentes comerciais, redes restritas, operações de pagamento executadas através de um dispositivo de telecomunicação e prestadores independentes de serviços ATM. Surgem igualmente lacunas no âmbito de aplicação da DSP no que diz respeito aos pagamentos em que uma das partes da operação de pagamento está localizada fora do EEE e aos pagamentos em moedas de países terceiros. 2.2 Consequências Os problemas identificados têm consequências para os consumidores, operadores comerciais, novos prestadores de serviços de pagamento e para o mercado no seu conjunto. 2.2.1 Condições de concorrência desiguais entre prestadores de serviços/instituições de pagamento Os operadores estabelecidos no mercado – em particular os bancos e os sistemas de cartão – têm um interesse manifesto em aumentar, ou pelo menos proteger, as receitas provenientes dos pagamentos por cartão, sobretudo das TI. Consequentemente, os prestadores de serviços que oferecem soluções de pagamento com TI mais baixas, ou mesmo isentes de TI, deparam‑se com grandes dificuldades para entrar no mercado. Além disso, as lacunas em matéria de normalização e de interoperabilidade impedem que exista concorrência entre os operadores estabelecidos no mercado e criam outro obstáculo à entrada de PSP novos e inovadores no mercado. 2.2.2 Consequências negativas para os utilizadores de serviços de pagamento (consumidores, operadores comerciais) Os consumidores são impulsionados pelos bancos a utilizarem cartões dispendiosos, tais como os cartões premium. Quando não são capazes de recusar tais cartões ou de cobrar encargos diretamente aos consumidores pela utilização dos mesmos, os operadores comerciais fazem repercutir estes custos sobre todos os consumidores, praticando preços mais elevados pelos bens e serviços que oferecem. Tal prejudica a sociedade. Por outro lado, muitos operadores comerciais de mais pequena dimensão podem ver-se obrigados a recusar pagamentos por cartão devido às comissões elevadas que lhes são cobradas pelos adquirentes de cartões (e cujas componentes principais são as TI). 2.2.3 Pouca atividade transfronteiras Devido à falta de interoperabilidade, em particular no que diz respeito aos cartões de débito ou aos pagamentos no âmbito de operações bancárias em linha, os consumidores estão sobretudo limitados a cartões de crédito dispendiosos quando efetuam aquisições em linha num país diferente. Tal contribui provavelmente para o facto de, em 2011, 34 % dos consumidores na UE ter encomendado bens ou serviços através da Internet a nível nacional, mas apenas 10 % dos mesmos ter encomendado produtos além-fronteiras[2]. Para os operadores comerciais, a escolha de um prestador de serviços adquirente é frequentemente limitada aos operadores nacionais estabelecidos. Mesmo as empresas europeias de venda a retalho de grande dimensão têm dificuldades em beneficiar dos serviços de adquirentes localizados noutro Estado-Membro. Esta situação conduz à perda de oportunidades em termos de realização de economias de escala e à simplificação das operações para os operadores comerciais. 2.2.4 Inovação dispersa e entravada Devido a diferenças técnicas entre os formatos e as infraestruturas nacionais de pagamento, os novos operadores no mercado e os prestadores de serviços de pagamento existentes que gostariam de começar a oferecer serviços inovadores veem o seu projeto comercial limitado ao mercado nacional. Tal limita o potencial de realização de economias de escala, tanto em termos de reduções de custos como de receitas potenciais, desincentivando assim os investimentos na fase inicial das empresas. Em última instância, um contexto fragmentado pelas fronteiras nacionais pode atrasar a inovação na Europa em comparação com outras regiões, como os EUA ou a Ásia-Pacífico. 3 Razões para a ação da UE Um mercado da UE integrado para o mercado dos pagamentos eletrónicos de pequeno montante contribui para o objetivo estabelecido no artigo 3.º do Tratado da União Europeia, que prevê a criação de um mercado interno. Os benefícios da integração do mercado incluem uma maior concorrência entre PSP e uma maior possibilidade de escolha, inovação e segurança para os utilizadores de serviços de pagamento, especialmente para os consumidores. Pela sua natureza, um mercado integrado de pagamentos, baseado em redes cujo alcance ultrapassa as fronteiras nacionais, requer uma abordagem à escala da UE, pois os princípios, regras, processos e normas aplicáveis têm de ser coerentes entre todos os Estados-Membros, a fim de assegurar a segurança jurídica e o caráter equitativo das condições de concorrência a todos os participantes do mercado. Uma eventual intervenção a nível da UE respeita, por conseguinte, o princípio da subsidiariedade. 4 Objetivos políticos Dois objetivos gerais abrangem as áreas problemáticas identificadas. O primeiro consiste em criar condições de concorrência equitativas entre todas as categorias de prestadores de serviços de pagamento, o que, por sua vez, aumenta a possibilidade de escolha, a eficiência, a transparência e a segurança dos pagamentos de pequeno montante. O segundo objetivo consiste em facilitar a prestação de serviços transfronteiras inovadores de pagamentos por cartão, por Internet e móveis, garantindo um mercado único para todos os pagamentos de pequeno montante. Tal conduz a seis objetivos específicos: - colmatar as lacunas em matéria de normalização e de interoperabilidade no que diz respeito aos pagamentos por cartão, por Internet e móveis; - eliminar os obstáculos à concorrência, em particular no que diz respeito aos pagamentos por cartão e por Internet; - alinhar as práticas tarifárias e de indução no que diz respeito aos serviços de pagamento na UE; - garantir que os tipos emergentes de serviços de pagamento são abrangidos pelo quadro regulamentar; - garantir uma aplicação coerente do quadro legislativo (DSP) nos Estados-Membros; - proteger os interesses dos consumidores, alargando a proteção regulamentar a novos canais de pagamento e a serviços de pagamento inovadores. 5 Opções políticas Foram identificadas diversas opções de ação política. O quadro a seguir apresentado resume essas opções (as opções escolhidas estão assinaladas). Outras medidas eventuais que dão resposta a problemas menos prioritários ou que asseguram a plena eficácia das principais opções políticas sem que as mesmas tenham um impacto significativo per se (acessórias e de adaptação) encontram-se descritas com mais pormenor na própria avaliação de impacto. Fragmentação do mercado Disposições fracas em matéria de governação 1: Manutenção do status quo 2: Um organismo de autorregulamentação criado pelos participantes do mercado 3: Organismo formal baseado num ato jurídico dos colegisladores Lacunas em matéria de normalização e de interoperabilidade 1: Manutenção do status quo 2: Conduzir a normalização através do quadro de governação dos pagamentos (pagamentos por cartão) 3: Atribuição de um mandato ao organismo europeu de normalização (pagamentos móveis) 4: Estabelecer requisitos técnicos obrigatórios através da legislação Concorrência ineficaz em determinados domínios dos pagamentos por cartão e por Internet Comissões de intercâmbio (TI) 1: Manutenção do status quo 2: Permitir aquisições transfronteiras e regulamentar o nível das comissões de intercâmbio transfronteiras 3: Mandatar os Estados-Membros para definirem TI nacionais com base numa metodologia comum 4: Definir um nível de TI comum à escala da União Europeia, com base num limite máximo 5: Isenção concedida a cartões comerciais e a cartões emitidos por sistemas tripartidos 6: Regulamentação das taxas de serviço ao comerciante Regras comerciais restritivas 1: Manutenção do status quo 2: Supressão voluntária da regra da aceitação de todos os cartões pelos sistemas de cartão 3: Proibição (de parte) da regra da aceitação de todos os cartões Diferentes práticas tarifárias entre Estados-Membros 1: Manutenção do status quo 2: Proibir a cobrança de encargos suplementares em todos os Estados-Membros 3: Permitir a cobrança de encargos suplementares em todos os Estados-Membros 4: Obrigar os operadores comerciais a oferecerem sempre, no mínimo, um meio de pagamento amplamente utilizado sem que tal implique a cobrança de quaisquer encargos suplementares 5: Proibir a cobrança de encargos suplementares no que diz respeito aos instrumentos de pagamento regulados pelas TI Vazio jurídico relacionado com determinados prestadores de serviços de pagamento Acesso a informações sobre a disponibilidade de fundos para novos sistemas de cartão e outros terceiros prestadores de serviços (TPS) 1: Manutenção do status quo 2: Definir as condições de acesso, os direitos e as obrigações dos TPS, clarificar a repartição de responsabilidades 3: Permitir o acesso dos TPS às informações ao abrigo de um acordo contratual com o banco da conta Lacunas a nível do âmbito de aplicação e aplicação incoerente da DSP Exclusões do âmbito de aplicação da DSP 1: Manutenção do status quo 2: Atualizar e clarificar o âmbito de aplicação das exclusões previstas na DSP (agentes comerciais e redes restritas) 3: Eliminação das exclusões (pagamentos ordenados por operadores de telecomunicações e ATM independentes) 4: Exigir que os prestadores de serviços de pagamento que recorrem às exclusões solicitem autorização às autoridades competentes Operações em que uma das partes está localizada fora do EEE e pagamentos em moedas de países terceiros 1: Manutenção do status quo 2: Pleno alargamento a todas as operações em que uma das partes está localizada fora do EEE e a todas as moedas 3: Alargamento seletivo de determinadas regras previstas na DSP a operações em que uma das partes está localizada fora do EEE e a todas as moedas Existe um consenso entre as partes interessadas sobre 1) os benefícios que podem ser obtidos se se atingir um nível adequado de normalização técnica e, assim, a interoperabilidade no domínio dos pagamentos por cartão, por Internet e móveis; 2) a necessidade de se dispor de regras claras sobre as TIM e outras regras comerciais com vista a proporcionar clareza jurídica e garantir condições de concorrência equitativas no mercado dos cartões[3]; 3) a importância de abranger serviços de iniciação de pagamentos oferecidos por TPS no âmbito do quadro regulamentar; 4) a necessidade de harmonizar as práticas de indução, em particular os encargos suplementares; 5) o alargamento e a clarificação do âmbito de aplicação da DSP. 6 Impactos As opções políticas recomendadas visam: - diminuir a fragmentação do mercado através dos esforços de normalização e de novas disposições em matéria de governação; - ultrapassar os obstáculos à concorrência no domínio dos pagamento por cartão, em particular através da regulamentação das TI, da supressão das regras comerciais restritivas e da melhoria do acesso ao mercado; - limitar as possibilidades de cobrança de encargos suplementares pelos operadores comerciais aos instrumentos excluídos do âmbito de aplicação da regulamentação relativa às TI; - proporcionar um quadro jurídico no que diz respeito ao acesso a informações sobre fundos por parte dos TPS; - reduzir significativamente as lacunas e contradições regulamentares constantes da DSP. Questão identificada || Opção recomendada || Impacto económico a nível da UE Governação e normalização Disposições em matéria de governação || Através de um organismo formal (conselho europeu dos pagamentos de pequeno montante) || Maior participação das partes interessadas. Custos marginais. Normalização dos pagamentos por cartão || Através do quadro de governação dos pagamentos (no âmbito do quadro europeu de pagamentos de pequeno montante) || Contribui para a plena integração do mercado de cartões. Benefícios estimados em 4 mil milhões de EUR por ano, principalmente para empresas e consumidores Normalização dos pagamentos móveis || Através do organismo europeu de normalização || Influencia o volume das operações de pagamentos móveis. Estimativa: aumento de 68 % das operações se os pagamentos em causa forem normalizados Comissões de intercâmbio (para pagamentos através de cartões) Regulamentação das TI (Fase 1) || Limitar as TI transfronteiras (débito e crédito) e permitir a escolha de TI aplicáveis a operações transfronteiras (através de aquisições transfronteiras, ver infra) || Poupanças a nível operacional para operadores comerciais de grande dimensão. Estimadas em 3 mil milhões de EUR por ano. Regulamentação das TI (Fase 2) || Limitar as TI aplicáveis aos cartões de crédito e de débito a, respetivamente, 0,2 % e 0,3 % do valor da operação || Poupanças a nível operacional para todos os operadores comerciais que aceitem cartões. Estimadas em 6 mil milhões de EUR por ano. Parte destas poupanças poderá ser transferida para os consumidores. Comissões de intercâmbio – principais medidas de acompanhamento Aquisições transfronteiras || Eliminar os obstáculos impostos por sistemas de cartões e leis a aquisições transfronteiras || Poupanças a nível operacional para operadores comerciais de grande dimensão estimadas como parte dos 3 mil milhões de EUR por ano (se forem apoiadas pela regulamentação relativa às TI transfronteiras) Regras comerciais restritivas || Proibir (parte da) regra da aceitação de todos os cartões e a regra da não discriminação || Poupanças a nível operacional para todos os operadores comerciais que aceitem cartões. Estimadas entre 0,6 – 1,7 mil milhões de EUR por ano, até 0,5 mil milhões de EUR sujeitos aos limites máximos propostos. Parte destas poupanças poderiam ser transferidas para os consumidores. Diferentes práticas tarifárias entre Estados-Membros || Proibir a cobrança de encargos suplementares no que diz respeito a instrumentos de pagamento com TI regulamentadas || Poupanças para os consumidores: até 731 milhões de EUR por ano Lacunas a nível do âmbito de aplicação e aplicação incoerente da DSP Acesso às informações sobre a disponibilidade de fundos pelos TPS || Definir as condições de acesso às informações sobre a disponibilidade de fundos, definir os direitos e as obrigações dos TPS, clarificar a repartição de responsabilidades || Poupanças para os operadores comerciais se os serviços prestados pelos TPS substituírem os cartões de crédito em operações em linha estimadas entre 0,9 – 3,5 mil milhões de EUR por ano. Comissões muito mais baixas para quaisquer novos sistemas de cartões (15-75 %). Nova solução de pagamento em linha para os consumidores, inclusivamente para os que não são detentores de cartões de crédito. Exclusões (isenções) || Redefinição do âmbito de aplicação para agentes comerciais e redes restritas; incluir TI/operações ordenadas por telemóvel e ATM independentes no âmbito de aplicação; exigir autorização das autoridades competentes para serviços isentos || Custo para PSP relevantes estimado entre 128 – 193 milhões de EUR (pontual). Os benefícios não são quantificáveis mas incluem a melhoria da proteção dos consumidores, o aumento da segurança dos pagamentos e condições de concorrência equitativas. Inclusões do âmbito de aplicação (operações em que uma das partes está localizada fora do EEE e pagamentos em moedas de países terceiros) || Alargamento seletivo (títulos III e IV) do âmbito de aplicação da DSP a operações em que uma das partes está localizada fora do EEE e a pagamentos em moedas de países terceiros || Custos marginais. Alargamento dos benefícios previstos na DSP a operações de pagamento com um valor total estimado de 60 mil milhões de EUR por ano para cerca de 32 milhões de utilizadores de serviços de pagamento. Impacto nas partes interessadas Além dos benefícios económicos diretos supracitados: Os consumidores beneficiam sobretudo através do aumento da escolha de meios de pagamento, em particular através dos serviços prestados por TPS e dos pagamentos móveis, do reforço das regras de proteção dos consumidores e de uma maior participação na governação dos pagamentos de pequeno montante. Os operadores comerciais têm uma maior liberdade no que diz respeito à aceitação de meios de pagamento (tendo adquirido a capacidade de recusar cartões dispendiosos), beneficiam de uma maior normalização (por exemplo, através da racionalização dos terminais de leitura de cartões) e da possibilidade de efetuarem aquisições transfronteiras/centrais. Novos operadores do lado da oferta obtêm condições de concorrência equitativas e acesso ao mercado (por exemplo, TPS e novos sistemas de cartões) e beneficiam da regulamentação relativa às TI. PSP existentes e sistemas de cartões: os bancos e os sistemas de cartões são afetados por uma eventual diminuição das receitas através da regulamentação relativa às TI e enfrentam uma concorrência mais forte por parte dos novos operadores. No entanto, são suscetíveis de serem beneficiados, a médio e longo prazo, através de uma maior normalização e de um volume muito maior de pagamentos por cartão do que o registado atualmente (à medida que cada vez mais operadores comerciais, especialmente os de menor dimensão, começam a aceitar cartões). 7 Instrumentos de regulamentação propostos Muitas das medidas propostas podem ser abordadas através de uma revisão da DSP. Tal é especialmente aplicável aos domínios que se encontram abrangidos pela DSP, como, por exemplo, o acesso dos TPS ao mercado, a cobrança de encargos suplementares e as regras aplicáveis a instituições de pagamento. Outras medidas, em particular a regulamentação das TI e as medidas acessórias, seriam abordadas através de um regulamento específico. Algumas medidas descritas acima poderiam ser abordadas através de meios não legislativos, como, por exemplo, a participação de organismos europeus de normalização. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:PT:PDF [2] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables [3] Em especial, à luz de vários processos de concorrência.