RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

com base no artigo 9.º da Decisão-Quadro 2003/568/JAI do Conselho, de 22 de Julho de 2003, relativa ao combate à corrupção no sector privado

Introdução

Contexto

A Decisão-Quadro 2003/568/JAI, de 22 de Julho de 2003, relativa ao combate à corrupção no sector privado, tem por objectivo, segundo o considerando 10 do seu preâmbulo, «(...) garantir que tanto a corrupção activa como a passiva no sector privado sejam consideradas infracções penais em todos os Estados-Membros, podendo as pessoas colectivas ser responsabilizadas por tais infracções, que, por seu turno, devem implicar sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas».

O seu objectivo principal é exigir aos Estados-Membros que criminalizem dois tipos de conduta, que podem ser sintetizados do seguinte modo (artigo 2.° da Decisão-Quadro):

– prometer, oferecer ou dar vantagens a uma pessoa do sector privado a fim de que essa pessoa, em violação dos seus deveres, pratique ou se abstenha de praticar determinados actos;

– solicitar ou receber vantagens indevidas ou aceitar a promessa de tais vantagens quando dirija uma entidade do sector privado ou nela trabalhe, a fim de, em violação dos seus deveres, praticar ou se abster de praticar determinados actos.

O artigo 9.º, n.º 1, da Decisão-Quadro exigia aos Estados-Membros que tomassem as medidas necessárias para dar cumprimento às suas disposições até 22 de Julho de 2005. Nos termos do artigo 9.º, n.º 2, devem transmitir ao Conselho e à Comissão o texto das disposições que transpõem para o respectivo direito interno as obrigações resultantes da Decisão-Quadro.

Finalidade do relatório e método de avaliação

Em 2007, a Comissão concluiu o primeiro relatório de execução[1] sobre a Decisão-Quadro. As respostas formuladas pelos Estados-Membros indicaram que o grau de aplicação era muito reduzido. Em 2007, apenas dois Estados-Membros haviam transposto correctamente as suas disposições para a legislação nacional.

Desde então, foi adoptado o Programa de Estocolmo, que instou a Comissão a definir uma estratégia global de luta contra a corrupção e a criar um mecanismo para avaliar os esforços dos Estados-Membros em matéria de luta contra a corrupção. Mostrou-se necessário, por conseguinte, avaliar a aplicação deste importante instrumento nos Estados-Membros.

Em 19 de Maio de 2009, a Comissão enviou uma carta a todos os Estados-Membros solicitando informações actualizadas sobre as medidas nacionais de transposição da Decisão-Quadro, a fim de preparar o segundo relatório de aplicação até 31 de Dezembro de 2009. Alguns Estados-Membros não enviaram as suas notificações a tempo, o que obrigou a Comissão a adiar a publicação do relatório. Além disso, nos casos em que foi entretanto adoptada nova legislação, os Estados-Membros não notificaram automaticamente a Comissão desse facto. Por conseguinte, para poder verificar a aplicação da Decisão, foi necessário completar as notificações oficiais com outras informações disponíveis. Essas informações relativas à aplicação da Decisão-Quadro foram recolhidas a partir da legislação disponível, da 3.ª ronda de relatórios de avaliação do GRECO e, em certos casos, do Grupo de Trabalho da OCDE sobre a Corrupção.

No momento da sua elaboração, já todos os Estados-Membros, com excepção de DK e LT, tinham notificado as respectivas medidas de transposição. ES não forneceu qualquer informação tanto em 2007 como para o relatório actual. Na falta de novas informações, a avaliação de DK e LT manteve-se idêntica à do relatório de 2007.

O relatório incide nos artigos 2.º a 7.º (com uma breve referência ao artigo 10.º quando relevante) e regista as declarações efectuadas pelos Estados-Membros nos termos dos artigos 2.º e 7.º. Não aborda os artigos 8.º, 9.º e 11.º, uma vez que estes não implicam transposição. Os critérios de avaliação adoptados pela Comissão no presente relatório correspondem aos critérios gerais adoptados em 2001 para avaliar a transposição de decisões-quadro (eficácia prática, clareza e segurança jurídica, aplicação e cumprimento do prazo para transposição)[2]. Em segundo lugar, foram utilizados critérios específicos à Decisão-Quadro. São fornecidos mais pormenores na sequência da análise de cada artigo específico.

AVALIAÇÃO

Artigo 2.° – Corrupção activa e passiva no sector privado

Observações gerais

O artigo 2.º é uma disposição crucial da Decisão-Quadro. Define as infracções de corrupção activa e passiva, quando praticadas no exercício de actividades profissionais. O âmbito de aplicação do artigo 2.º, n.º 1, inclui actividades profissionais no quadro de entidades com ou sem fins lucrativos .

Contudo, os Estados-Membros podiam declarar que limitavam o seu âmbito de aplicação a condutas que implicassem distorções da concorrência em relação à aquisição de bens ou serviços comerciais. Essas declarações eram válidas até Junho de 2010. Uma vez que o Conselho não tomou qualquer decisão prorrogando a sua validade, a Comissão considera que estas já não são válidas e que Estados-Membros que apresentaram tais declarações têm de alterar a sua legislação nacional (foram emitidas declarações desse tipo em DE, AT, IT e PL).

Tal como em 2007, a aplicação do artigo 2.º mostrou-se altamente problemática para os Estados-Membros. Em 2007, apenas dois Estados-Membros (BE e UK) haviam transposto correctamente todos os elementos constitutivos da infracção. Actualmente, nove Estados-Membros (BE, BG, CZ, FR, IE, CY, PT, FI e UK) já transpuseram correctamente todos os elementos.

Os Estados-Membros consideraram particularmente difícil transpor para a legislação nacional a plena acepção de expressões como «directamente ou por interposta pessoa» ou «pessoa que, a qualquer título, dirija uma entidade ou nela trabalhe».

Os 7 requisitos previstos no artigo 2.º, n.º 1, são os seguintes:

Artigo 2.º, n.º 1, alínea a) – Corrupção activa | Artigo 2.º, n.º 1, alínea b) – Corrupção passiva |

«Prometer, oferecer ou dar» «directamente ou por interposta pessoa» «uma pessoa que, a qualquer título, dirija ou trabalhe» «para uma entidade do sector privado» «vantagens indevidas de qualquer natureza» «em benefício dessa pessoa ou de terceiros» «praticar ou abster-se de praticar determinados actos, em violação dos seus deveres» | «Solicitar ou receber vantagens indevidas ou aceitar a promessa de tais vantagens» «directamente ou por interposta pessoa» «uma pessoa que, a qualquer título, dirija ou trabalhe» «para uma entidade do sector privado» «vantagens indevidas de qualquer natureza» «em benefício dessa pessoa ou de terceiros» «praticar ou abster-se de praticar determinados actos, em violação dos seus deveres» |

Análise pormenorizada

Artigo 2.º, n.º 1, alínea a) – Corrupção activa

12 Estados-Membros (BE, BG, CZ, DK, IE, EL, FR, CY, PT, FI, SI e UK) satisfazem as sete características da definição de corrupção activa. A transposição dos elementos do artigo 2.º, n.º 1, alínea a), parece ter sido problemática, sobretudo para conseguir abranger todo o âmbito de aplicação de «prometer, oferecer ou dar» e «praticar ou abster-se de praticar determinados actos, em violação dos seus deveres».

NL limitou a infracção aos casos em que o empregador ou comitente não havia sido informado do caso. LU exige que o empregador não tenha conhecimento e não aprove o comportamento criminoso. DE, AT, IT e PL limitaram o âmbito de aplicação em conformidade com o artigo 2.º, n.º 3. DE limitou o âmbito de aplicação aos actos relativos à aquisição de bens ou de serviços comerciais; AT limitou a infracção aos «actos jurídicos» e PL limitou-a a comportamentos de que resultem perdas, concorrência desleal ou a concessão de uma preferência inadmissível. DE informou a Comissão de que se encontra pendente a adopção de nova legislação para dar cumprimento a esta disposição da Decisão-Quadro.

Além disso, a Comissão assinalou os seguintes problemas de transposição:

- EE não abrange a oferta de um suborno, os intermediários ou «praticar ou abster-se de praticar determinados actos em violação dos seus deveres».

- IT não abrange a oferta de um suborno, os intermediários ou as pessoas que trabalham no sector privado ou qualquer terceiro a quem o suborno se destine.

- LV não abrange o elemento «prometer um suborno» e também limita a infracção aos casos em que a oferta/promessa tenha sido aceite. «Um funcionário responsável (...) ou uma pessoa autorizada», como referido na avaliação de 2007, aparentemente não inclui todos os empregados e, por conseguinte, não capta na sua plenitude a menção «uma pessoa que, a qualquer título, dirija ou trabalhe (...)».

- HU não refere a «oferta» de uma vantagem ou «directa ou indirectamente».

- RO não faz referência a vantagens para terceiros.

- SK não aborda especificamente a «oferta de um suborno ou vantagem».

Artigo 2.º, n.º 1, alínea b) – Corrupção passiva

12 Estados-Membros (BE, BG, CZ, IE, FR, CY, MT, PT, SI, SK, FI e UK) cumprem plenamente o disposto no artigo 2.º, n.º 1, alínea b).

Além disso, constatou-se o seguinte:

- DE fez uma declaração que já não é válida

- EE não refere os intermediários, «solicitar» um suborno e vantagens indevidas

- EL não abrange as vantagens de terceiros

- IT não abrange os intermediários, as vantagens de terceiros, o «trabalho numa entidade» e «solicitar» um suborno

- LV – A aceitação de ofertas não é prevista na legislação nacional

- LU limita o âmbito do artigo [ver artigo 2.º, n.º 1, alínea a)]

- HU não prevê o elemento «directa ou indirectamente»

- NL – A vantagem não pode ser do conhecimento do empregador (mais restrito do que o previsto no artigo)

- AT – É necessária mais informação sobre os intermediários. Além disso, a expressão «funcionário/agente» de uma entidade do sector privado aparentemente não abrange quem a dirige.

Artigo 2.º, n.º 2

O artigo 2.º, n.º 2, estabelece que o n.º 1 se aplica às actividades profissionais no âmbito de entidades com ou sem fins lucrativos. Alguns Estados-Membros fazem expressamente referência nas suas legislações à inclusão das entidades sem fins lucrativos, enquanto outros redigiram a sua legislação de uma forma tão lata que as entidades sem fins lucrativos não são excluídas. No total, 16 Estados-Membros transpuseram plenamente esta disposição (BE, BG, CZ, DE, EE, IE, FR, CY, HU, MT, NL, PL, PT, RO, FI e UK). Em alguns casos, a redacção da legislação aparenta ser suficientemente ampla para abranger esta disposição, mas são necessários esclarecimentos adicionais (EL, IT, LV, MT, AT, SK e SE).

Artigo 2.º, n.º 3

Ao abrigo do artigo 2.º, n.º 3, quatro Estados-Membros já tinham efectuado uma declaração (DE, IT, AT e PL) relativamente ao relatório anterior. Essas declarações eram válidas até 22 de Julho de 2010 (artigo 2.º, n.º 4). Nos termos do artigo 2.º, n.º 5, o Conselho deve rever o artigo 2.º em tempo útil, até 22 de Julho de 2010, a fim de decidir se é possível reconduzir as declarações apresentadas. Visto que o Conselho não tomou uma decisão nesse sentido, a Comissão considera que as declarações cessaram de vigorar e que os Estados-Membros terão de alterar a sua legislação em conformidade.

Artigo 3.º – Instigação, auxílio e cumplicidade

O artigo 3.º prevê a participação indirecta num acto de corrupção, através da instigação, do auxílio ou da cumplicidade. Não aborda as tentativas de corrupção[3].

O nível global de transposição já era elevado em 2007, quando 18 Estados-Membros já tinham transposto este artigo. Actualmente, os 26 Estados-Membros que forneceram informações (ES não disponibilizou quaisquer dados) cumprem o disposto no artigo 3.º. Continua a considerar-se que os países que forneceram poucas ou nenhumas informações, mas que haviam sido considerados cumpridores no relatório de 2007, cumprem plenamente as suas obrigações de transposição. A Comissão não tem conhecimento de quaisquer alterações à legislação desde 2007.

Artigo 4.º – Sanções

O artigo 4.º exige que os crimes de corrupção no sector privado sejam passíveis de sanções penais «efectivas, proporcionadas e dissuasivas» (artigo 4.º, n.º 1). Exige ainda que os Estados-Membros garantam que a corrupção passiva e activa no sector privado seja punível com pena de prisão com uma duração de um e três anos (artigo 4.º, n.º 2). O artigo 4.º, n.º 3, exige aos Estados-Membros, nos termos das respectivas regras e princípios constitucionais, que, em determinadas circunstâncias, proíbam temporariamente às pessoas singulares o exercício dessa actividade profissional específica ou de uma actividade profissional comparável, num cargo ou numa qualidade semelhantes.

Em 2007, nas informações que apresentaram no âmbito do n.º 1 do artigo 4.º, vários Estados-Membros não tiveram em conta as sanções previstas no artigo 3.°. Na altura, apenas onze Estados-Membros (DK, EE, FI, DE, IE, IT, LT, LU, NL, PL e SE) haviam transposto na íntegra o artigo 4.°. A maioria dos Estados-Membros transpôs o artigo 4.º, n.º 3.

Desde então, foram realizados progressos consideráveis. 22 Estados-Membros (BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, IE, FR, IT, CY, LU, LT, HU, NL, PL, PT, SI, SK, FI, SE e UK) transpuseram integralmente este artigo para a respectiva ordem jurídica interna.

Esses Estados-Membros prevêem sanções penais e outras sanções, tal como exigido pelo artigo 4.º, n.º 1. LV, MT, AT e RO não forneceram informações suficientes para avaliar se as sanções abrangiam igualmente a instigação, o auxílio e a cumplicidade (artigo 3.º). ES não formulou qualquer resposta.

26 Estados-Membros transpuseram o artigo 4.°, n.º 2. ES não foi avaliada.

22 Estados-Membros transpuseram integralmente o artigo 4.º, n.º 3, LV transpô-lo apenas parcialmente, MT e CY não o transpuseram e AT não forneceu informações suficientes. ES não facultou quaisquer informações.

Artigo 5.º – Responsabilidade das pessoas colectivas

O artigo 5.º prevê a responsabilidade das pessoas colectivas em relação tanto à corrupção activa como à corrupção passiva. Os Estados-Membros devem garantir que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis em caso de corrupção cometida em seu benefício por qualquer pessoa, «agindo individualmente ou enquanto integrando um órgão da pessoa colectiva» e que nela ocupe uma posição dominante (artigo 5.º, n.º 1). Os Estados-Membros têm de assegurar que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis sempre que a falta de vigilância ou de controlo tenha tornado possível a prática de uma infracção (artigo 5.º, n.º 2). A responsabilidade das pessoas colectivas não exclui o procedimento penal contra as pessoas singulares que sejam autoras, instigadoras ou cúmplices numa infracção (artigo 5.º, n.º 3).

Em 2007 apenas cinco Estados-Membros (LT, LU, NL, PL e SI) haviam transposto integralmente o artigo 5.°.

Embora se tenham registado progressos significativos desde 2007, a fraca transposição global do artigo 5.º ainda constitui motivo de preocupação para a Comissão. 15 Estados-Membros transpuseram na íntegra o artigo 5.º (BE, DE, IE, EL, CY, LT[4], LU, NL[5], AT, PL, PT, RO, SI, SE e UK). Oito Estados-Membros transpuseram-na parcialmente (BG, DK[6], EE, FR, LV, HU, MT e FI). CZ e IT ainda não a transpuseram. SK não facultou informações suficientes e ES não formulou qualquer resposta.

23 Estados-Membros (todos com excepção de CZ e IT; não há dados quanto a SK e ES) já estabeleceram a responsabilidade das pessoas colectivas, como previsto no artigo 5.º, n.º 1.

15 Estados-Membros transpuseram o artigo 5.º, n.º 2, (BE, DE, IE, EL, CY, LU, AT, PL, PT, SI, SE, UK, LT[7] e NL[8]). RO deve fornecer mais esclarecimentos sobre se a redacção da respectiva legislação (que aparente estar em conformidade) abrange a responsabilidade das pessoas colectivas em caso de falta de vigilância ou de controlo. FR, SK e LV não forneceram informações suficientes e CZ, IT, BG, EE, IT, HU, FI e MT não transpuseram integralmente o artigo 5.º, n.º 2.

20 Estados-Membros (BE, BG, DE, EE, IE, EL, FR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE e UK) transpuseram o artigo 5.º, n.º 3. CZ e IT não o transpuseram, enquanto SK, DK e FI não forneceram informações suficientes para a avaliação.

A análise foi dificultada pela falta de informações por parte dos Estados-Membros, em particular no que se refere ao artigo 5.°, n.os 2 e 3. A Comissão constatou que muitos Estados-Membros não referem expressamente na sua legislação o caso de falta de vigilância ou se a responsabilidade das pessoas colectivas exclui ou não a responsabilidade das pessoas singulares.

SK informou a Comissão de que a responsabilidade penal das pessoas colectivas tinha sido contemplada no projecto de alterações ao Código Penal e ao Código de Processo Penal preparado pelo Governo SK, mas que o processo de adopção fora suspenso entre 9 de Abril de 2008 e 20 de Maio de 2009 na pendência de uma decisão do Tribunal Constitucional. Na sequência da decisão deste tribunal, a legislação parece ter sido alterada mas a Comissão não foi informada de qualquer alteração nem recebeu o novo texto. Consequentemente, mostrou-se impossível avaliar o cumprimento do disposto no artigo 5.º.

Artigo 6.º – Sanções aplicáveis às pessoas colectivas

O artigo 6.º exige aos Estados-Membros que estabeleçam sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas para as pessoas colectivas (de direito penal ou não) para a corrupção activa e passiva, a instigação e a cumplicidade, ou por tornar possível a prática de uma infracção devido à falta de supervisão ou de controlo. Também enumera exemplos de sanções que podem ser impostas, por exemplo, a exclusão do benefício de vantagens ou auxílios públicos, a interdição de exercer actividade comercial, a colocação sob vigilância judiciária ou a dissolução por via judicial.

Em 2007, cinco Estados-Membros (DK, LT, NL, PL e SI) tinham transposto o artigo 6.º na íntegra. Foi solicitado a alguns Estados-Membros que prestassem informações suplementares para se poder determinar a sua posição. Em relação aos Estados-Membros que não forneceram quaisquer informações suplementares, foi mantida a avaliação efectuada do relatório de 2007.

Actualmente, 16 Estados-Membros (BE, DK, DE, IE, EL, FR, LT, LU, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE e UK) já transpuseram o artigo 6.º. Contudo, são necessários mais esclarecimentos por parte de RO e UK.

Cinco Estados-Membros (BG, EE, LV, HU e FI) satisfazem parcialmente as exigências do artigo 6.º. FI tem ainda tem de prestar mais esclarecimentos quanto às limitações da responsabilidade das pessoas colectivas.

Quatro Estados-Membros (CZ, IT, CY e MT) ainda não transpuseram o artigo 6.º. ES não facultou quaisquer informações. SK não notificou ainda a sua nova lei sobre a responsabilidade penal das pessoas colectivas, pelo que se mostrou impossível avaliar se efectivamente satisfaz ou não as exigências do artigo.

O grau de aplicação do artigo 6.°, n.º 1, que obriga os Estados-Membros a instituir sanções aplicáveis às pessoas colectivas envolvidas em actos de corrupção activa ou passiva, é mais elevado do que o do artigo 6.º, n.º 2, uma vez que 20 Estados-Membros já puseram em prática as suas disposições. Apenas 14 Estados-Membros aplicaram o artigo 6.º, n.º 2 (BE, DK, DE, IE, EL, FR, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SE e UK). Quatro Estados-Membros (LV, BG, HU e SK) não forneceram informações suficientes ou não fizeram qualquer referência à responsabilidade em caso de falta de qualquer tipo de vigilância. EE, CZ, CY, IT e MT não transpuseram o artigo 6.º, n.º 2, FI apenas parcialmente satisfaz a exigência.

Artigo 7.º – Competência

O artigo 7.º estabelece que os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para definir a sua competência relativamente às infracções abrangidas pelo âmbito de aplicação da Decisão-Quadro, se a infracção for cometida, total ou parcialmente, no seu território, por um dos seus cidadãos ou em benefício de uma pessoa colectiva com sede no seu território. Os Estados-Membros dispõem de uma margem de discricionariedade para aplicar as últimas duas normas de competência.

Em 2007, com base nas informações fornecidas, apenas três Estados-Membros (DK, DE e UK) haviam transposto este artigo.

Actualmente, apenas nove Estados-Membros (BE, CZ, DK, DE, IE, LU, HU, NL e UK) transpuseram integralmente o artigo 7.°. Aparentemente, 15 Estados-Membros (BG, EE, EL, FR, IT, CY, LV, MT, PL, PT, RO, SI, SK, FI e SE) já terão transposto parcialmente o artigo, mas, em muitos casos, não existem informações suficientes sobre todas as disposições que permitam verificar plenamente a conformidade. 10 Estados-Membros (DK, DE, EE, FR, LT, HU, AT, FI, SE e UK) decidiram não aplicar certas normas em matéria de competência (se a infracção for cometida por um dos seus cidadãos ou em benefício de uma pessoa colectiva com sede no território desse Estado-Membro). De um modo geral, devido à falta de informações prestadas, a Comissão não conseguiu obter uma imagem clara da aplicação deste artigo. Os Estados-Membros terão de apresentar informações mais precisas para que a Comissão possa realizar uma avaliação aprofundada.

Artigo 10.º – Aplicação territorial

Não foram fornecidas novas informações quanto ao momento em que Gibraltar pretende transpor o instrumento. UK declarou que a transposição será efectuada assim que o calendário legislativo o permita.

CONCLUSÕES

A avaliação é limitada à transposição de disposições específicas para a legislação nacional. Devido à falta de estatísticas comparáveis e de dados relativos aos casos de corrupção no sector privado, não foi possível avaliar o impacto prático da transposição das disposições da Decisão-Quadro.

No que respeita à transposição propriamente dita, embora tenham sido realizados alguns progressos, ainda não é satisfatória. O principal problema reside no reduzido grau de transposição de alguns elementos dos artigos 2.º e 5.º. No que respeita à transposição do artigo 5.º, a avaliação foi efectuada sobretudo em relação às disposições de direito penal nacionais, tal como notificadas pelos Estados-Membros. Embora consciente de que as sanções referidas no artigo 5.º podem ser também de carácter civil ou administrativo, a presente avaliação baseou-se apenas nos dados disponíveis que foram notificados pelos Estados-Membros.

A Comissão recorda a importância da luta contra a corrupção no sector privado e apela aos Estados-Membros para que adoptem sem demora todas as medidas necessárias neste contexto.

A Comissão convida todos os Estados-Membros a analisarem o presente relatório e a fornecerem quaisquer outras informações pertinentes à Comissão e ao Conselho. Além disso, a Comissão convida os Estados-Membros que, entretanto, tiverem adoptado nova legislação a notificarem essas medidas à Comissão e ao Conselho.

[1] COM (2007) 328 final.

[2] COM(2001) 771 de 13.12.2001, ponto 1.2.2.

[3] A definição de corrupção activa e passiva abrange igualmente a «promessa», «oferta» ou «solicitação» ou a «aceitação de promessa » e não apenas «dar» e «receber».

[4] Segundo as informações fornecidas para o relatório de 2007.

[5] Segundo as informações fornecidas para o relatório de 2007.

[6] Segundo as informações fornecidas para o relatório de 2007.

[7] Segundo as informações fornecidas para o relatório de 2007.

[8] Segundo as informações fornecidas para o relatório de 2007.