Parecer do Comité das Regiões sobre o «Livro Verde sobre as restrições verticais no âmbito da política comunitária da concorrência»

(97/C 244/08)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta o Livro Verde da Comissão sobre as restrições verticais no âmbito da política comunitária da concorrência (COM(96) 721 final);

tendo em conta a decisão da Comissão, de 30 de Janeiro de 1997, de consultar o Comité das Regiões, ao abrigo do primeiro parágrafo do artigo 198º C do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

tendo em conta a sua decisão, de 8 de Março de 1997, de atribuir a preparação do parecer à subcomissão 1 «Finanças Locais e Regionais»;

tendo em conta o projecto de parecer adoptado pela Subcomissão 1 em 14 de Maio de 1997 (CdR 114/97 rev.) (relator Luigi Ricca);

considerando os artigos 85º a 90º do Tratado da União Europeia,

adoptou por unanimidade o presente parecer na 18º reunião plenária de 11 e 12 de Junho de 1997 (sessão de 12 de Junho).

1. Introdução

1.1. O Livro Verde está centrado essencialmente sobre restrições verticais na cadeia de distribuição, não abrangendo os veículos automóveis, os agentes comerciais e o licenciamento de direitos de propriedade intelectual, que foram ou serão objecto de disposições separadas.

1.2. As restrições verticais são acordos entre produtores e distribuidores para penetrarem no mercado, podendo ser utilizados em benefício da concorrência para promover a integração do mercado e uma distribuição eficiente, ou em seu detrimento, para bloquear a integração e a concorrência.

1.3. O artigo 85º do Tratado da União Europeia dispõe que:

«São incompatíveis com o mercado comum e proibidos todos os acordos entre empresas (...) que sejam susceptíveis de afectar o comércio entre os Estados-Membros e que tenham por objectivo ou efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência no mercado comum (...). Estas disposições de incompatibilidade podem, todavia, ser declaradas inaplicáveis aos acordos que contribuam para melhorar a produção ou a distribuição dos produtos ou para promover o progresso técnico ou económico (...)»

1.4. Assim como podem fomentar ou entravar a criação de um autêntico mercado interno, as restrições verticais também podem facilitar ou bloquear o comércio internacional, por a União Europeia ser o maior bloco comercial do mundo.

2. Situação actual

2.1. São automaticamente nulos os acordos proibidos (nº 2 do artigo 85º do Tratado da UE) a não ser que beneficiem de derrogação prevista no nº 3 do mesmo artigo.

2.2. A Comissão tem competência exclusiva para conceder isenções e criou um sistema de notificação, dirigido à própria Comissão, relativamente aos acordos para os quais seja solicitada uma isenção ou um certificado negativo (certificação de que o acordo não infringe o artigo 85º).

2.3. Perante a avalanche de notificações, a Comissão apenas conseguia examinar uma pequena parte dos processos, razão por que foi decidido recorrer ao instrumento da «isenção por categoria» a fim de assegurar às empresas que celebram acordos verticais a devida segurança jurídica.

2.4. Por conseguinte, foram definidas categorias de acordos que satisfazem, em geral, as condições enumeradas no nº 3 do artigo 85º do Tratado da União, pelo que beneficiam automaticamente de derrogação.

2.5. A Comissão identificou diversos tipos de sistemas de distribuição e adoptou para cada um deles um regulamento de isenção adequado.

2.6. Os regulamentos em vigor são:

- acordos de distribuição exclusiva (Regulamento (CEE) nº 1983/83) ();

- acordos de compra exclusiva (estão previstas disposições especiais relativas à cerveja e à gasolina) (Regulamento (CEE) nº 1984/83) ();

- acordos de franquia (Regulamento (CEE) nº 4087/88) ().

Se um acordo do tipo dos mencionados supra respeitar as condições estabelecidas no respectivo regulamento, não é necessária qualquer notificação para efeitos de isenção.

2.7. A Comissão definiu, além disso, um outro tipo de distribuição - a distribuição selectiva - tendo sido estabelecida uma série de decisões individuais dado não se prever grande quantidade de notificações.

2.8. Preocupada com a possibilidade de distorções de concorrência, a Comissão tem vindo a seguir uma política de aplicação rigorosa do nº 1 do artigo 85º; mas é necessário rever esta política, ou porque os regulamentos que disciplinam as restrições estão a chegar ao termo da sua vigência ou porque os métodos de distribuição sofreram profundas alterações e é necessário examinar se se deve ou não abordar o problema de outra maneira.

3. Papel das autoridades nacionais como garantes da concorrência

3.1. As disposições nacionais em matéria de concorrência divergem consideravelmente umas das outras.

Nove Estados-Membros (Bélgica, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Portugal, Espanha e Suécia) seguem a orientação da Comunidade, com regulamentações nacionais análogas ao artigo 85º, que contém uma proibição geral e uma disposição de isenção.

Vários Estados-Membros, porém, aplicam o direito nacional com critérios diferentes dos adoptados pela Comissão.

Nos restantes seis Estados-Membros (Áustria, Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido), as legislações aplicáveis às restrições da concorrência divergem do direito comunitário.

Nos Estados Unidos, a lei anti-trust não prossegue qualquer objectivo de integração do mercado; tem em vista fomentar o bem-estar dos consumidores.

Os Estados Unidos, o Canadá e alguns Estados-Membros não prevêem qualquer sistema de notificação de acordos restritivos por considerarem legais os acordos verticais.

4. Estrutura da distribuição

4.1. A estrutura da distribuição varia consideravelmente de sector para sector, tanto no que diz respeito ao grau de concentração como à organização. Além disso, dentro do mesmo sector, verificam-se grandes diferenças de Estado para Estado a nível da dimensão e da estrutura.

4.2. A distribuição é um sector dinâmico que emprega 22 milhões de pessoas e conta 4,5 milhões de empresas (3,4 milhões no sector retalhista e 1,1 milhão no sector grossista).

4.3. Actualmente há uma tendência para a concentração da distribuição, reflexo da que existe a nível da produção.

Na maior parte da Europa setentrional, a grande distribuição controla mais de 50 % das vendas, ainda que a fórmula do hipermercado, que regista uma ampla difusão na Europa meridional, tenha abrandado o seu crescimento.

4.4. A própria natureza da distribuição alterou-se devido à revolução tecnológica e da informação que fornece uma base informática para melhorar a gestão dos retalhistas e facilitar o contacto directo entre fabricantes, fornecedores e estabelecimentos de venda ao pública.

5. Combustíveis e cerveja

5.1. O número de estações de serviço está a diminuir ao mesmo tempo que aumenta a sua dimensão média, com um crescimento do necessário investimento (aumento das dimensões, normas ambientais e maior oferta de serviços) e um aumento das actividades de venda não ligadas aos produtos petrolíferos (venda de bens de consumo ao lado de acessórios para automóveis e lubrificantes).

5.2. A estrutura da indústria da cerveja varia muito consoante os Estados. Nos países tradicionalmente «bebedores de cerveja» o contrato de distribuição é um instrumento comercial tradicional, mas pode afirmar-se que a aplicação de contratos de distribuição exclusiva nos Estados-Membros não tem repercussões no comércio de cerveja intracomunitário ou no acesso aos mercados.

Nos países onde vigoram esses contratos, as importações de cerveja são, de um modo geral, equivalentes às dos Estados-Membros onde não existem restrições.

5.3. Se é verdade que as vendas para consumo fora do estabelecimento (para beber em casa) têm aumentado, mantém-se elevado o consumo de cerveja a copo, em alguns casos verdadeiro pilar do consumo em estabelecimentos públicos.

5.4. Os acordos determinam uma cooperação estreita e de longa duração entre as partes contratantes, que lhes permite melhorar a qualidade do produto e do serviço de assistência aos clientes e fazer face aos enormes investimentos indispensáveis para adaptar as características dos estabelecimentos (lojas de bebidas e estações de serviço) às exigências da clientela.

6. Opções propostas pelo Livro Verde

6.1. O Livro Verde considera, na perspectiva de uma revisão da regulamentação vigente, quatro opções:

- Opção I: manutenção do sistema actual, incluindo as disposições especiais relativas à cerveja e aos combustíveis;

- Opção II: manutenção do sistema actual, com a introdução de algumas alterações nas disposições dos regulamentos relativos às isenções por categoria, que seriam aplicadas de forma mais extensiva, com maior flexibilidade e diminuindo o número de casos que careceriam de notificação. Continuariam em vigor as disposições especiais relativas à cerveja e à gasolina;

- Opção III: isenções por categoria mas específicas, com introdução de um limiar (40 % das quotas de mercado) limitativo do acesso à isenção;

- Opção IV: introdução de uma «presunção de certificado negativo» para as partes que detivessem uma quota de mercado inferior a 20 %. Acima deste limite aplicar-se-ia a opção II ou a opção III.

7. Considerações na generalidade

7.1. Ao examinar matéria tão complexa, o Comité das Regiões não pode deixar de adoptar a óptica dos consumidores e considerar, de entre os elementos essenciais de avaliação, os que melhor permitem distinguir se os efeitos de eventuais práticas restritivas prejudicam ao não a estrutura competitiva do mercado e se, por consequência, trazem ou não vantagens para os consumidores e utilizadores.

7.2. Neste sentido não se pode afirmar que os acordos verticais perturbam a concorrência. Alguns sim, ao passo que outros têm efeitos positivos para a concorrência do mercado e para a qualidade do produto final oferecido ao consumidor.

7.3. Os efeitos anticoncorrenciais das restrições verticais têm certamente um impacte limitado sobre os mercados concorrenciais, além de que podem aumentar a eficácia económica dos mesmos, com consequentes benefícios para os consumidores.

8. Considerações sobre a grande distribuição

8.1. A tendência para a concentração é em si útil?

O resultado da concentração é o reforço da posição dos distribuidores em relação aos fornecedores e encoraja o desenvolvimento de marcas próprias dos distribuidores.

8.2. A celebração de alianças de abastecimento a nível nacional, europeu e mesmo mundial, levou ao aparecimento de grandes grupos de distribuição mais ou menos integrados, e quiçá, a um relacionamento difícil entre produtores e distribuidores.

8.3. A concentração do verdadeiro poder na grande distribuição tem interesse em defender o consumidor ou, a mais longo prazo, em suprimir a concorrência e acelerar o processo de concentração no sector retalhista?

8.4. A grande concentração exclui do mercado os pequenos comerciantes que representam 95 % das empresas comerciais da UE, e tem um impacte social negativo que, embora não imediatamente quantificável, implica um custo social, a saber:

- normalmente a grande distribuição abandona os centros históricos das cidades deslocando-se para a periferia (melhor acesso, parques de estacionamento, mas também concentração de veículos);

- êxodo dos centros históricos e a menor presença de pessoas diminui a segurança;

- as pessoas mais vulneráveis (por ex. os idosos) são penalizadas em termos de acesso à distribuição;

- o contacto directo com o consumidor perde-se;

- possibilidade de diminuir a qualidade do produto e a sua disponibilidade;

- a assistência ao consumidor pós-venda e aconselhamento prévio à compra pode desaparecer.

9. Observações sobre os acordos de fornecimento de cerveja

9.1. O comércio intracomunitário de cerveja parece funcionar bem, tendo passado de 10 milhões de hl em 1985 para mais de 20 milhões de hl em 1994, o que representa 51,3 % do total das exportações de cerveja da UE (39 milhões de hl); a aplicação dos contratos de exclusividade não constituiu um obstáculo ao mercado europeu da cerveja.

9.2. O sector da cerveja apresenta um elevado índice de imobilização de capital: a relação investimentos/volume de negócios é de 2 para 1, variando a relação investimento/benefício bruto entre 15 e 20 para 1. Por isso, as fábricas de cerveja raciocinam em termos de recuperação de investimentos numa lógica de médio e longo prazo, e apostam na continuidade e estabilidade dos mercados locais de distribuição.

9.3. Esses investimentos permitem manter uma rede de estabelecimentos que não só assegura postos de trabalho mas também a qualidade das oportunidades de encontro na vida social e comunitária muito importante nas zonas rurais, bem como a salvaguarda de algumas tradições (o café francês desapareceria sem o apoio dos investimentos realizados graças às restrições determinadas pela cerveja, que representa o pilar das vendas do «bistrot»).

9.4. O consumidor tem à sua disposição uma variedade de produtos em garrafa, tonéis e barris, a preços razoáveis, com qualidade, frescura e serviço assegurados.

9.5. O apoio financeiro fornecido pelos fabricantes aos gestores dos estabelecimentos - desde a contribuição financeira, à gestão em comum das instalações e apetrechos e ao fornecimento de mercadoria a crédito - proporcionado sem garantias normalmente exigidas pelos estabelecimentos de crédito, permite criar uma pequena empresa sem grandes riscos económicos, que ao mesmo tempo é um importante factor económico. O que também limita possíveis infiltrações de financiadores pouco correctos (usurários).

9.6. O contrato de fornecimento de cerveja proporciona às pequenas e médias cervejeiras um espaço de visibilidade e de concorrência no terreno independentemente da promoção publicitária da marca nos meios de comunicação social, frequentemente onerosa e ineficaz.

9.7. Mudar as normas vigentes poderia fazer com que se mantivessem unicamente os estabelecimentos economicamente mais viáveis, o que implicaria supressão de postos de trabalho, redução da oferta ao consumidor e de um dos principais factores sociais.

10. Observações sobre os acordos de distribuição selectiva

10.1. É necessário ter em consideração o efeito cumulativo resultante de uma multiplicação das redes de distribuição selectiva, que leva a uma menor concorrência efectiva.

Em alguns casos (por exemplo, os cosméticos) chega-se a uma situação que obriga os consumidores a pagar preços altíssimos por produtos que só se encontram em poucas lojas não concorrentes entre si. Neste caso o consumidor paga também a selectividade.

11. Conclusões

11.1. O Comité das Regiões considera que a multiplicidade de aspectos atinentes às restrições verticais na política comunitária da concorrência torna problemática a identificação de uma opção unívoca que não apresente aspectos questionáveis do ponto de vista de um sector ou outro sector.

11.2. Salienta-se a necessidade de manter coerente e uniforme a aplicação do artigo 85º no âmbito das restrições verticais em toda a Comunidade, como sucede actualmente.

11.3. Independentemente da opção adoptada, os acordos que (como no caso da cerveja) têm determinadas vantagens em termos de eficácia e penetração no mercado e que permitem uma distribuição do produto mais competitiva mediante investimentos consistentes, deveriam ser salvaguardados.

11.4. Mais do que avaliar a sua forma, seria conveniente analisar os acordos do ponto de vista do impacte no mercado.

11.5. É conveniente considerar a possibilidade de reservar tratamento mais favorável às restrições verticais que sejam acompanhadas de investimentos importantes.

11.6. Seria oportuno que, ao avaliar os benefícios para os consumidores, se ouvisse outra voz que não fosse a dos produtores e a dos distribuidores: precisamente a voz dos consumidores.

Pode pensar-se em realizar uma consulta aos consumidores? [Veja-se o parecer relativo à comunicação da Comissão prioridades da política a favor dos consumidores (1996-1998) ().]

11.7. A introdução da consulta aos consumidores também em relação com os efeitos das restrições verticais deveria ir de mãos dadas com a criação de um mecanismo de controlo e dos correspondentes critérios de avaliação.

11.8. Relativamente às opções III e IV, o Comité salienta que a introdução de limites de mercado só faz sentido se tais limites se aplicarem à totalidade do mercado comunitário, sem modulações nos mercados nacionais para poder assegurar a mesma disciplina (actualmente não uniforme) em todos os países, sem desfavorecer alguns Estados em relação a outros.

11.9. Por último, o Comité das Regiões considera conveniente que se escolha a opção I (manter o sistema actual), atentas as vantagens assinaladas no Livro Verde, mas recomenda:

- maior flexibilidade, menos dirigismo, e uma visão mais ampla da definição das isenções por categoria;

- maior atenção ao impacte económico dos acordos;

- reexame das disposições sobre distribuição selectiva em relação com a transparência e a objectividade dos critérios de autorização e a arbitrariedade dos produtores, a manutenção da distribuição selectiva para produtos onde já nada justifica que assim seja, o efeito cumulativo decorrente de uma multiplicação de redes de distribuição selectiva;

- salvaguarda dos interesses das PMI;

- nenhuma modificação geral das regulamentações comunitárias que regem os acordos entre fabricantes e estabelecimentos de venda.

Bruxelas, 12 de Junho de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO L 173 de 30. 6. 1983, p. 1.

() JO L 173 de 30. 6. 1983, p. 5.

() JO L 359 de 28. 12. 1988, p. 46.

() JO C 337 de 11. 11. 1996, p. 49.