Parecer do Comité das Regiões sobre o «Potencial do turismo cultural urbano enquanto fonte de emprego»

(98/C 251/05)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta as decisões da Mesa de 11 de Junho de 1997 e de 18 de Fevereiro de 1998, em conformidade com o quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de emitir um parecer sobre o «Potencial do turismo cultural urbano enquanto fonte de emprego», incumbindo a Comissão 4 «Políticas da Cidade» dos correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o parecer (CdR 206/96 fin) () sobre a comunicação da Comissão «Primeiro relatório sobre a consideração dos aspectos culturais na acção da Comunidade Europeia» () e o parecer (CdR 69/97 fin) () sobre a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre «Política da coesão e cultura: Um contributo para o emprego» ();

Tendo em conta a comunicação da Comissão «Para uma agenda urbana da União Europeia» () e a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação de uma iniciativa comunitária de apoio à manifestação «Capital Europeia da Cultura» ();

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 422/97 rev. 3) adoptado pela Comissão 4 em 14 de Janeiro de 1998 (relatora: M. Freehill);

Considerando que o interesse da cultura de uma zona urbana vem de há muito a ser reconhecido como um instrumento valioso para a revitalização urbana, no que se refere a conquistar fama, contribuindo para o ordenamento, promovendo o turismo e minorando os efeitos da reestruturação económica, sem que o seu potencial tenha sido plena ou explicitamente reconhecido na política urbana,

adoptou na 23ª reunião plenária de 13 e 14 de Maio de 1998 (sessão de 13 de Maio), o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. Uma das mais preciosas qualidades da Europa é a diversidade do património cultural e o dinamismo da criação artística e cultural. As zonas urbanas são cada vez mais consideradas como expressão do património cultural nacional e lugares de oferta cultural e turística. A preservação do património cultural e a qualidade da oferta cultural concorrem para o poder de atracção das zonas urbanas, assumindo, assim, um valor económico, enquanto factor determinante de investimento local e fonte de turismo urbano. Se bem que a Comissão Europeia tenha reconhecido a relação directa entre a política de coesão e a cultura e o seu contributo para o emprego, o potencial deste património não está plenamente realizado, bem como as oportunidades de inovação futura.

1.2. O tema central do presente parecer é o turismo cultural e, em especial, a precisão do seu objectivo, concentrando-se nos aspectos que se prendem com a economia e o emprego no ambiente urbano. O Comité das Regiões não pretende, desta sorte, sugerir que estes aspectos tenham primazia. Com efeito, em muitos pareceres precedentes, o Comité tem acentuado o valor da actividade cultural como contributo para a coesão social, a identidade regional e o desenvolvimento do tecido social no contexto urbano e rural.

1.3. Não obstante a Comissão Europeia reconhecer que «As actividades culturais são, em particular, uma característica importante das cidades europeias» () e a mesma comunicação aludir várias vezes ao turismo cultural, os seus efeitos no emprego e a escala em que se exercem mal são examinados. A contribuição económica potencial da cultura nas zonas urbanas é ainda mais vital por força dos problemas particularmente graves de desemprego que se concentram nessas zonas. O grau de privação em algumas cidades é passível de desgastar o tecido social e constitui um viveiro propício à emergência de subculturas novas e não raro discordantes.

2. Contributo da cultura para o crescimento económico

2.1. As muitas facetas da cultura exercem efeitos importantes na prosperidade social e económica de uma região. A cultura e as actividades que lhe estão associadas são uma fonte directa e indirecta de emprego. Influem cada vez mais na canalização do investimento na medida em que transmitem uma imagem positiva e se somam ao poder de atracção de uma região. São também um instrumento crucial para a revitalização social e económica das zonas desfavorecidas e neste contexto podem desempenhar um papel positivo na promoção da integração social.

2.2. Quando se trata de realçar as vantagens directas da cultura para a economia de uma região, o turismo cultural é amiúde considerado como o mais elevado factor de criação de emprego. Se bem que o nº 4 do artigo 128º do Tratado determine que «A Comunidade terá em conta os aspectos culturais na sua acção ao abrigo de outras disposições do presente Tratado», os regulamentos dos fundos estruturais não fazem referência à cultura. Assim, o interesse do turismo, para além das vantagens económicas que proporciona, reside no facto de suscitar mudanças de comportamento face à cultura e ao património cultural, particularmente entre os responsáveis políticos. O turismo cultural contribui, pois, para conferir uma dimensão mais «concreta» aos projectos e representa a manifestação explícita dos proveitos económicos que a cultura pode proporcionar.

2.3. O turismo e a cultura são, em larga medida, motores de progresso recíproco. No entanto, tal facto não os impede de terem objectivos primários muito diferentes, o que nem sempre ocasiona uma cooperação harmoniosa. Geralmente, as divergências surgem quando:

- as datas de programação não coincidem;

- existe desacordo quanto à definição e apreciação do produto;

- a falta de informação sobre o mercado circunscreve as iniciativas a domínios especializados;

- a comercialização e a promoção de produtos culturais cabem aos próprios produtores, raramente estando integrados em redes turísticas;

- a exploração turística inadequada do património cultural pode gerar disfunções ou alterações negativas do mesmo.

Os mercados do turismo cultural são complexos e segmentados e nem sempre são bem servidos pelos canais turísticos tradicionais.

3. Turismo urbano

3.1. Os problemas com que muitas zonas urbanas se debatem, sobretudo nos sectores económicos tradicionais, fizeram com que o sector do turismo assumisse cada vez mais importância. As cidades estão mais atentas às perspectivas abertas pelo turismo, já que o reforço da função turística de uma cidade pode melhorar a estrutura económica da região e o turismo conta com as PME locais, que são as pedras angulares da economia local. O contributo do turismo para combater o desemprego na Europa foi reconhecido formalmente pelo Conselho «Turismo» (26 de Novembro de 1997) sobre emprego e turismo. A comunicação da Comissão «Para uma agenda urbana da União Europeia» () realçou também o papel do turismo urbano na promoção do crescimento da economia local, solicitando ainda que o mesmo seja alvo de mais atenção na integração de uma dimensão urbana nas políticas da UE.

3.2. Não obstante, subsistem alguns problemas quanto aos efeitos do turismo urbano e ao seu desenvolvimento futuro. O papel do turismo urbano como instrumento de revitalização urbana e convergência socioeconómica pode ser esclarecido pelas estatísticas pertinentes, especialmente no plano municipal ou regional. Apesar dos esforços (), passados e presentes, promovidos pela União Europeia para assegurar a recolha de informações estatísticas no domínio do turismo e a transmissão de dados harmonizados sobre a procura e a oferta turística, devem ser empreendidos novos trabalhos em prol do aperfeiçoamento das estatísticas disponíveis e da sua comparabilidade entre as zonas urbanas. Em alguns casos, as estatísticas sobre turismo são escassas, nem sempre comparáveis e pouco fidedignas porque a sua actualização é facultativa. Notam-se também diferenças na recolha de dados quanto à definição exacta de turista/visitante.

3.3. Algumas cidades dispõem de estratégias turísticas coerentes, ao passo que outras não consideram o turismo como uma prioridade de desenvolvimento futuro. A grande concorrência entre cidades torna cada vez mais necessário um debate sobre a forma de aumentar o potencial do turismo urbano. Não obstante, a organização de acções em matéria de turismo e de desenvolvimento é variável, sendo reduzida a actividade de planeamento turístico em algumas cidades. O turismo cultural é considerado como um sector de futuro que as zonas urbanas poderão explorar para compensar a perda de postos de trabalho nos sectores industriais tradicionais. No entanto, o seu potencial neste contexto afigura-se limitado por força da diferença de qualificações da mão-de-obra no sector terciário e secundário.

3.4. Cabe acentuar, todavia, que nem todas as cidades confiam especificamente no turismo ou no turismo cultural para promover o crescimento económico.

3.5. São necessárias três condições básicas para explorar o papel de uma zona urbana no desenvolvimento do turismo:

- possuir grande poder de atracção. Os turistas devem estar convictos do interesse em visitar a cidade. É no entanto difícil avaliar o grau em que a imagem de uma cidade influencia a escolha do destino e em que medida o produto turístico oferecido corresponde a essa imagem;

- oferecer uma gama de produtos turísticos de qualidade. Uma cidade deve estar em condições de oferecer atracções ou produtos primários, bem como uma gama de serviços complementares (hotéis, restaurantes, transportes, informações, etc.). Estes produtos devem corresponder à imagem da cidade e conter um elemento de originalidade;

- estar apta a preservar a eficácia do desenvolvimento turístico a longo prazo. Pressupõe isto a manutenção do produto turístico, a existência de uma mão-de-obra qualificada e campanhas de promoção turística eficazes.

3.6. O desenvolvimento da cultura e do turismo cultural deve inserir-se numa perspectiva multissectorial integrada. A formulação de uma estratégia de urbanização e desenvolvimento turístico faz parte essencial desse processo, que exige da administração local uma boa capacidade competitiva e de organização, bem como recursos financeiros adequados. Para o desenvolvimento do turismo cultural urbano, revela-se indispensável a colaboração estratégica entre o governo e as empresas privadas, promovendo associações no sector público e entre este e o sector privado. As cidades também devem promover a cooperação interurbana para a transferência de experiências e o intercâmbio de conhecimentos quanto à melhor forma de explorar o património cultural.

3.7. O Instituto Europeu para a Investigação Urbana Comparativa (EURICUR) efectuou em 1993 um estudo comparativo da contribuição das actividades de lazer e turismo para a revitalização das zonas urbanas que salientou a emergência e a importância do subsector do turismo urbano. Embora quase não apresente dados quantitativos sobre as repercussões económicas e a criação de emprego, esse estudo aduz várias considerações de ordem geral, nomeadamente:

- a inexistência de uma perspectiva comum de cultura e turismo urbano;

- a necessidade de desenvolver e coordenar as oportunidades de formação e emprego;

- a falta de profissionalismo e de fiscalização das normas em certas actividades do sector do turismo;

- a necessidade de fomentar a associação entre as instituições culturais e o sector privado;

- a conveniência de articular as actividades e atracções culturais com a infra-estrutura urbana;

- a necessidade de formular uma estratégia não sazonal e abrangente para os acontecimentos culturais urbanos;

- a conveniência de evitar a assimilação a uma imagem artificial (a cidade como parque de atracção).

3.8. Revela-se, pois, indispensável que as cidades invistam na sua infra-estrutura cultural, fomentem o sector produtivo da cultura e promovam o aperfeiçoamento dos recursos humanos para satisfazer as necessidades de desenvolvimento, envolvendo os cidadãos no processo e construindo todo o sector cultural a partir do potencial endógeno.

3.9. O desenvolvimento do património cultural das zonas urbanas pode aumentar o prestígio de uma cidade como destino preferencial para negócios e congressos, segmento em expansão no sector do turismo, que é complementar da actividade cultural. Este segmento é considerável (162 mil milhões de ECU em 1995) e gera numa série de actividades dependentes um volume de negócios directo que atinge 1,5 a 2 vezes aquele montante. Para consolidar a presença das cidades europeias nesse mercado, é necessário que estas se mantenham à cabeça da concorrência mundial aperfeiçoando o profissionalismo e a diversidade dos produtos, nomeadamente quanto a destinos e culturas. É, pois, necessário uma programação coerente tanto no segmento do turismo cultural como no do turismo de negócios.

4. Problemas associados à política cultural

4.1. O primeiro problema quando se abordam as questões culturais é a inexistência de uma definição de cultura à escala europeia. A diversidade da cultura e das actividades associadas obsta a uma definição precisa e válida do sector da cultura e actividades afins. Importa, todavia, que qualquer definição integre e acentue a importância da diversidade cultural.

4.2. Sendo a definição da cultura e das actividades associadas uma questão complexa, a quantificação das repercussões da cultura e do turismo cultural é intrinsecamente menos objectiva. A falta de um consenso, a nível metodológico ou operacional, sobre a forma de calcular as repercussões no emprego não se cinge às actividades culturais. A falta de uma metodologia geral implica grande disparidade de dados e impede o seu processamento sistemático. A Comissão lançou uma série de estudos destinados a melhorar a compreensão e o cálculo dos efeitos da cultura no emprego e da intervenção dos fundos estruturais, abrangendo simultaneamente a cultura e o turismo cultural, já que é difícil quantificar os investimentos neste sector, sem atender aos efeitos no emprego.

No entanto, as estimativas sugerem que, quantitativamente, o investimento na cultura, quando comparado com o investimento na infra-estrutura, pode contribuir significativamente para o poder de atracção de uma região. É preciso, todavia, considerar também as repercussões qualitativas do investimento cultural.

4.3. Se bem que seja fácil enquadrar as actividades fulcrais de natureza cultural ou artística num determinado sector, muitas funções ou actividades secundárias podem não ser abrangidas, dependendo dos objectivos perseguidos e do método de compilação dos dados. Em alguns Estados-Membros as indústrias de vocação cultural não são classificadas ou identificadas separadamente por categoria profissional na recolha de dados sobre o emprego, o que complica o cálculo dos níveis de emprego directa ou indirectamente induzidos pelas actividades culturais.

4.4. Os estudos levados a efeito em alguns Estados-Membros têm revelado que a cultura é um empregador significativo, particularmente no segmento dos jovens e, sobretudo, no da mão-de-obra feminina. Se bem que muita desta actividade seja exercida por conta própria ou em tempo parcial, o sector também está dependente de trabalho mal remunerado, subsidiado ou gratuito.

4.5. Levantam-se alguns obstáculos à realização do potencial das indústrias de vocação cultural, nomeadamente:

- a crescente profissionalização do sector. Não raro, os organismos de formação não conhecem o contexto em que o sector evolui;

- o sector pode não ser permeável à cooperação e associação, o que também se repercute na qualidade do «produto» cultural;

- alguns elementos do sector cultural podem ser elitistas.

4.6. Não obstante, as indústrias de vocação cultural representam uma fonte significativa de emprego quando comparadas com outros sectores industriais e contribuem frequentemente para a integração na vida económica das pessoas pouco qualificadas, com deficiência ou excluídas da população activa.

5. Cidade europeia da cultura

5.1. A escolha das cidades europeias da cultura pode revelar-se crucial para a promoção do desenvolvimento da cultura e do turismo cultural na cidade em causa. Algumas cidades têm sido mais felizes que outras na exploração dos resultados obtidos ao longo do ano em que foram escolhidas para cidade europeia da cultura. Contribui evidentemente para melhorar a imagem da cidade como destino cultural, para criar redes informais entre cidades e instituições culturais e para suscitar acções do sector público e privado.

5.2. A maioria das cidades em causa utiliza a designação de cidade europeia da cultura para efeitos de promoção. Apesar de aceitável, impõe-se uma programação prévia para assegurar uma interacção mais eficaz com as políticas e instituições estabelecidas, bem como a incorporação de um elemento de transferibilidade e inovação sob a forma de acções e projectos experimentais.

5.3. Importa, pois, promover verdadeiras acções de acompanhamento com vista a identificar as lições aprendidas e a avultar as acções inovadoras. Neste contexto, o estabelecimento de acordos entre o sector do turismo e o da cultura, sempre que oportuno, pode facilitar a criação de estruturas sustentáveis que visem a promoção e o desenvolvimento do turismo cultural na cidade no período posterior à designação.

5.4. Se bem que tenham sido efectuados estudos sobre o impacto da manifestação desde a sua criação (), cabe questionar os efeitos comportáveis da escolha das cidades europeias da cultura - continuidade de acção ou manifestação isolada? Os estudos realizados em Glásgua em 1990 sugerem que os efeitos líquidos na economia regional se situam entre 10 a 14 milhões de libras esterlinas e as repercussões no emprego em 5 500 homens/ano. As despesas públicas cifram-se em 7 000 libras por oportunidade de emprego. No entanto, depois de 1990, o emprego no sector do turismo começou a declinar.

5.5. As modalidades de participação de uma cidade na iniciativa em causa incluem uma «contribuição para o desenvolvimento da actividade económica, nomeadamente nos domínios do emprego e do turismo» e «promoção de um turismo cultural de qualidade e de carácter inovador». Embora aplaudindo as acções em causa, importa acentuar a qualidade e a natureza do emprego criado e assegurar, na medida do possível, que o emprego seja duradouro.

6. Áreas carecidas de atenção

6.1. Estudo dos efeitos do turismo cultural

6.1.1. Atentas as debilidades assinaladas, um certo número de domínios é digno de investigação complementar à escala europeia. É premente desenvolver uma definição pan-europeia das actividades culturais e do turismo cultural estabelecendo critérios e tipos de actividade. Tal definição contribuiria significativamente para a elaboração de dados mais comparativos e aumentaria o grau de precisão dos debates sobre o sector do turismo cultural.

6.1.2. Seria útil um estudo das atitudes dos consumidores no domínio da cultura e das actividades culturais, que examinasse o preço que as pessoas estariam dispostas a pagar pela cultura e determinasse a procura latente ou insatisfeita nesse domínio. Deverão ser exploradas as oportunidades de expansão do mercado do turismo cultural com vista a servir determinados grupos da população, nomeadamente as pessoas idosas e com deficiência. Convém que esses trabalhos tenham em conta a experiência internacional.

6.1.3. Ignorando-se em geral como explorar os benefícios do turismo cultural, a elaboração de «variantes para a quantificação» das actividades culturais contribuiriam para a comparação e a determinação dos efeitos da cultura na prosperidade económica das zonas urbanas. Esse trabalho poderia elaborar variantes, como o número das pessoas interessadas em participar nessas actividades, a opinião dos consumidores sobre qualidade, etc.

6.2. Estratégia integrada para as actividades culturais

6.2.1. Com vista a aumentar a receita e o emprego no sector do turismo cultural, as zonas urbanas precisam de definir explicitamente os objectivos da criação de instituições, actividades e manifestações culturais no âmbito de uma estratégia global de turismo.

6.2.2. A cultura tem de ser vista como um elemento estratégico na formulação de uma política urbana europeia. Importa também assegurar que as intervenções dos fundos estruturais se centrem na cultura e no seu potencial turístico. Para o efeito, poderia o regulamento relativo aos fundos estruturais mencionar especificamente a cultura.

Deverão ser elaborados códigos de conduta e manuais de boas práticas à escala europeia para o sector do turismo cultural - em esferas como formação de qualidade para guias turísticos locais e acompanhantes - e reconhecida a certificação para os profissionais em causa, nomeadamente, guias turísticos, e a qualidade dos serviços prestados, com particular incidência no conhecimento de atracções e interesses culturais específicos a nível geográfico. Neste contexto, poderiam ser concedidos selos de garantia aos guias reconhecidos no território da UE.

6.2.3. Com vista ao desenvolvimento estratégico das actividades culturais urbanas e do turismo urbano na UE, sugere-se, como preconiza o parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão: Para uma agenda urbana da União Europeia» (), que seja criada uma estrutura na Comissão Europeia a fim de levar a cabo a integração política, a descompartimentação das acções, garantindo a colaboração e a participação de todos os sectores públicos/privados relacionados com o turismo urbano, por forma a alimentar directamente a «questão urbana». A necessidade de um processo de coordenação também foi reconhecida pelo Conselho «Turismo» sobre emprego e turismo.

6.3. Articulações transnacionais e multiculturais

6.3.1. No intuito de tornar mais acessíveis certas actividades culturais nas zonas urbanas e de aumentar a inovação no sector, conviria dar mais atenção à participação em articulações transnacionais, não só valorizando as melhores práticas e novas abordagens na exploração do património cultural como também associando as cidades com características comuns de turismo cultural. As iniciativas, como o projecto «Cidades de Arte na Europa», permitiriam criar programas turísticos urbanos entre cidades com passados históricos e culturais similares e dar-lhes uma vantagem concorrencial. A cooperação internacional permite, graças às oportunidades de criação de redes de recursos urbanos, criar produtos europeus competitivos.

6.3.2. Conviria insistir nas iniciativas de marketing. A crescente concorrência internacional faz aumentar o interesse das associações transnacionais com vista a:

- avaliar o êxito das medidas aplicadas;

- promover fórmulas de férias e produtos turísticos experimentais;

- aumentar a concorrência internacional, cuidando de preservar as características nacionais e de normalizar os produtos turísticos e a imagem de marca das cidades;

- melhorar os meios de comunicação e as redes, especialmente em nichos de mercado como as pessoas com deficiência.

Isto pode ser levado a efeito não só à escala europeia, mas também mediante a criação de redes de cidades europeias que ofereçam uma multiplicidade de experiências culturais urbanas aos turistas potenciais da UE e dos países terceiros.

7. Conclusão

7.1. As cidades devem reavaliar e definir o seu papel cultural na Europa. Uma cidade deve, para exercer uma função de turismo cultural digna de relevo e explorar os seus benefícios, investir na sua própria criatividade e nas características que fazem a sua originalidade e a tornam interessante fora da região envolvente. Se bem que seja necessário harmonizar a qualidade, há que evitar a uniformidade e o perigo de as cidades europeias se transformarem no reflexo umas das outras.

7.2. As cidades europeias devem avançar na integração das medidas relativas ao turismo nas estratégias de urbanização, em especial no que se refere ao turismo urbano. As cidades devem estar preparadas para gerir a crescente mobilidade nas actividades de recreio, lazer e turismo, reafirmando-se como centro de atracção e pólo de interesse para experiências culturais novas e originais. As zonas urbanas também devem apostar no potencial do turismo cultural a fim de contribuírem para a convergência socioeconómica, mediante o aproveitamento dos recursos humanos, a integração de grupos, como as mulheres e os jovens, na força de trabalho, a modernização do património económico e material, a mobilização dos investimentos e a revitalização e reestruturação dos sistemas urbanos.

Bruxelas, 13 de Maio de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() COM(96) 160 final.

() JO C 116 de 14.4.1997, p. 65.

() JO C 379 de 15.12.1997, p. 21.

() COM(97) 549 final - JO C 362 de 28.11.1997, p. 12.

() Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões «Política da Coesão e Cultura: Um contributo para o emprego» (COM(96) 512 final).

() Directiva 95/57/CEE do Conselho relativa à recolha de informações estatísticas no domínio do turismo - JO L 291 de 6.12.1995, p. 32.

() Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação de uma iniciativa comunitária de apoio à manifestação «Capital Europeia da Cultura» (COM(97) 549 final - JO C 362 de 28.11.1997, p. 12) e estudo sobre as cidades europeias da cultura e actividades afins preparado pela Rede das Cidades Europeias da Cultura.

() COM(96) 512 final.

() COM(97) 197 final.

() CdR 316/97 fin.