COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 18.8.2020 COM(2020) 386 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Avaliação ex post das Capitais Europeias da Cultura de 2018 (Leeuwarden e Valeta) {SWD(2020) 165 final}



RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Avaliação ex post das Capitais Europeias da Cultura de 2018 (Leeuwarden e Valeta) 1.Introdução O presente relatório é apresentado em conformidade com o artigo 12.º da Decisão n.º 1622/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 2006, relativa à criação de uma ação comunitária de apoio à manifestação Capital Europeia da Cultura para os anos de 2007 a 2019 (a seguir, a decisão), o qual determina que, todos os anos, a Comissão garante a realização de uma avaliação externa e independente dos resultados da manifestação Capital Europeia da Cultura do ano anterior e apresenta um relatório dessa avaliação às instituições e organismos pertinentes da UE. Os resultados e a metodologia da avaliação ex post são apresentados de forma mais detalhada no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório. 2.Contexto da Ação 2.1.A Ação da UE de apoio à manifestação Capital Europeia da Cultura (CEC) Desde o lançamento – a nível intergovernamental da Capital Europeia da Cultura, em 1985 , o programa cresceu, tendo-se tornado uma Ação da UE de pleno direito em 1999 . O programa é atualmente regulado pela Decisão n.º 445/2014/UE , mas as cidades que foram designadas CEC para os anos até 2019 são reguladas pela Decisão n.º 1622/2006/CE. A Ação CEC visa valorizar a riqueza e a diversidade das culturas na Europa e destacar as características por elas partilhadas, promovendo assim uma maior compreensão mútua entre os cidadãos europeus. Esta ação também visa estimular um desenvolvimento das cidades a longo prazo com base na cultura, no sentido mais lato do termo, o que pressupõe impactos socioeconómicos, o fortalecimento da cooperação entre os operadores culturais, os artistas e as cidades na Europa, assim como o envolvimento e a participação dos cidadãos locais (e estrangeiros) na cultura. 2.2.A seleção e o acompanhamento das CEC 2018 Em conformidade com a decisão, Malta e os Países Baixos foram os dois Estados-Membros com direito a acolher uma CEC em 2018. Os processos de seleção em duas fases (elaboração da lista e recomendação final) foram realizados em paralelo pelas autoridades competentes desses dois Estados-Membros (ou seja, pelos respetivos ministérios da Cultura). O processo de seleção começa com a publicação de um convite à apresentação de candidaturas de cidades interessadas. Um painel composto por 13 membros – seis dos quais nomeados pelo Estado-Membro em causa e os outros sete por instituições e organismos da União Europeia – avalia as propostas apresentadas pelas cidades candidatas com base nos objetivos e critérios estabelecidos na decisão. Malta decidiu avançar com o seu processo de seleção um ano antes do calendário normal, a fim de finalizar os grandes projetos de infraestruturas necessários para acolher o ano CEC. Publicou o seu convite à apresentação de candidaturas em dezembro de 2010. As principais partes interessadas a nível nacional e local tomaram uma decisão rápida de que seria apresentado uma única candidatura em nome de Valeta, mas envolvendo todo o território das ilhas maltesas. Por conseguinte, a candidatura de Valeta foi a única apresentada dentro do prazo de 17 de outubro de 2011. Na sequência da reunião de pré-seleção de janeiro de 2012, a cidade foi incluída na lista restrita e, em novembro de 2012, o painel recomendou que lhe fosse atribuído o título da CEC 2018 em Malta . Os Países Baixos publicaram o seu convite à apresentação de propostas em dezembro de 2011, em conformidade com o calendário normal. Cinco cidades entraram no concurso dentro do prazo de 31 de outubro de 2012: Eindhoven, Leeuwarden, Maastricht, Haia e Utreque. Na reunião de pré-seleção, em novembro de 2012, três delas (Eindhoven, Leeuwarden e Maastricht) foram pré-selecionadas. Em setembro de 2013, o painel recomendou que o título CEC 2018 nos Países Baixos fosse atribuído a Leeuwarden. O Conselho da União Europeia designou formalmente Valeta e Leeuwarden como CEC 2018, respetivamente, em maio de 2013 e maio de 2014 . Em seguida, ambas as cidades foram sujeitas a medidas de acompanhamento: sob os auspícios da Comissão, os progressos da preparação das cidades foram acompanhados e orientados por um painel composto pelos sete peritos independentes nomeados pelas instituições e organismos da UE. O painel tinha a tarefa adicional de assegurar o cumprimento do programa e dos compromissos com base nos quais as duas cidades tinham sido selecionadas. Os representantes de Valeta e Leeuwarden assistiram a duas reuniões formais de acompanhamento organizadas pela Comissão, em setembro de 2015 e março de 2017. Após a conclusão do processo de acompanhamento, o painel emitiu uma recomendação positiva à Comissão relativamente à atribuição de um prémio de 1,5 milhões de EUR em honra de Melina Mercouri a cada uma das cidades. O prémio – financiado no âmbito do programa Europa Criativa – foi entregue às duas CEC no outono de 2017. 2.3.Os temas e os aspetos centrais das duas CEC 2018 Valeta é a capital de Malta e parte de uma área metropolitana mais vasta com cerca de 400 000 pessoas que representa 90 % da população do país. A área é fortemente dependente do turismo de lazer, enquanto outras indústrias fundamentais incluem o turismo médico, a eletrónica, a indústria têxtil e a produção cinematográfica. A história do país traduz-se num património cultural e arquitetónico rico, que permitiu a Valeta obter o estatuto de património mundial da UNESCO em 1980. O tema e o lema iniciais de Valeta 2018 foi «Imagine 18» (Imaginar 2018), destinado a dar um impulso muito necessário ao setor cultural da cidade localmente limitado. A candidatura estava relacionada com um plano de desenvolvimento estratégico para Valeta e beneficiou do apoio unânime dos 68 conselhos locais e do apoio político interpartidário no Parlamento. Tinha quatro objetivos principais: criar carreiras no setor da cultura; fazer a sua difusão internacional; estabelecer Valeta como cidade criativa; e formar relações sustentáveis com o ambiente. O conceito inicial foi, no entanto, abandonado na sequência de uma mudança de direção após as eleições gerais de 2013, a favor de «Valletta 2018: An island-wide fiesta» (Valeta 2018: uma ilha em festa), que pretende que a CEC represente todo o território de Malta e facilite a participação dos cidadãos em todo o território. Este tema foi também escolhido pela sua referência às tradições e festas locais de Malta que juntam comunidades inteiras.

Situada no noroeste dos Países Baixos, Leeuwarden é uma cidade de 100 000 habitantes na região da Frísia, que tem uma população de 646 000 habitantes e um total de onze cidades históricas ligadas entre si pela água. Leeuwarden é também uma das cidades mais antigas do norte dos Países Baixos, com uma história rica que remonta aos romanos. A cidade e a região são relativamente bem servidas no que diz respeito às infraestruturas e atividades culturais, mas o seu setor cultural é frequentemente visto como sendo local e localmente limitado, quer no conteúdo cultural e no público-alvo, como no nível de ambição. Leeuwarden associou a região da Frísia na sua proposta subordinada ao tema da abertura «Iepen Mienskip». A palavra mienskip corresponde a uma tradição frísia, associada a valores fundamentais como o respeito mútuo, a participação, o desenvolvimento comunitário, a igualdade e a responsabilidade cívica. O adjetivo iepen acrescenta um segundo elemento importante de abertura e exprime a vontade de incluir também os que não pertencem à comunidade frísia. A abordagem aberta do mienskip viria a ser predominante no trabalho Leeuwarden-Frísia 2018, bem como no conteúdo do seu programa cultural, com a aplicação do princípio fundamental que consiste em utilizar a cultura para ajudar a tratar as questões sociais. Neste contexto, o programa cultural foi organizado em torno das seguintes rubricas temáticas: natureza e cultura; cidade e campo; comunidade e diversidade; laboratórios de inovação (lab lws); e frísios reais. 3.Avaliação 3.1.Os termos da avaliação A avaliação analisa a implementação e a realização dos dois programas CEC 2018 ao longo do seu ciclo de vida, desde a conceção inicial até às questões de sustentabilidade e de legado. Mais especificamente, avalia a pertinência, a eficiência e a eficácia das duas CEC de 2018. Examina igualmente o valor acrescentado da UE, bem como a coerência e a complementaridade da Ação CEC com outras iniciativas da UE. Por último, tira conclusões das duas experiências. 3.2.Metodologia e limitações da abordagem adotada A avaliação e respetiva metodologia foram concebidas para satisfazer as obrigações decorrentes da decisão e contribuir para desenvolver uma compreensão mais aprofundada do desempenho e dos resultados da ação. Constituem, em especial, uma valiosa oportunidade para repensar criticamente o ano que passou, de forma a retirar lições e recomendações para reformular o conhecimento e as visões atuais à luz das novas experiências das cidades anfitriãs. Tal como aconteceu com todas as avaliações anteriores, a lógica de intervenção baseia-se na hierarquia dos objetivos que correspondem à decisão. Para que os resultados sejam comparáveis, a metodologia para esta avaliação seguiu a abordagem relativa à recolha de dados factuais e à análise que já fora adotada nas avaliações anteriores da Ação CEC. A avaliação assentou em dois tipos de dados e respetivas fontes: -Os dados primários incluíram tanto dados recolhidos durante o trabalho de campo como dados fornecidos por cada CEC, tais como entrevistas e questionários em linha; as entrevistas em particular procuraram recolher uma variedade de perspetivas sobre cada CEC, incluindo as das equipas de gestão, de decisores a nível local e nacional, dos principais operadores culturais, de uma série de parceiros envolvidos na realização do programa e de uma amostra das organizações que participaram nos próprios projetos ou que os conduziram; -As fontes de dados secundários abrangeram a política e os documentos legislativos da UE relativos à CEC, a investigação académica sobre as CEC e o papel da cultura no desenvolvimento das cidades, as duas propostas iniciais da CEC de 2018, os relatórios internos relacionados com os processos de candidatura, os relatórios de acompanhamento e de avaliação, os estudos e relatórios elaborados ou encomendados pelas CEC, os programas de eventos, os materiais de promoção e os sítios Web, bem como os principais dados estatísticos recolhidos pelas duas cidades sobre os orçamentos e as despesas, os números e tipos de projetos, os níveis de participação e as audiências, as realizações e os resultados; -A avaliação não inclui uma consulta pública mais alargada. Tal como explicado no roteiro, a ação é considerada local e a participação internacional está dispersa dentro e fora da Europa e é difícil de alcançar. Esta conclusão foi reforçada pela informação limitada proporcionada pela consulta pública realizada no âmbito da avaliação das duas CEC 2017, tal como sublinhado no documento de trabalho dos serviços da Comissão adotado em 2019 . Tal como aconteceu com todas as avaliações anteriormente feitas às CEC, a Comissão continua a afirmar que a metodologia escolhida é adequada para produzir um relatório capaz de fornecer uma base razoavelmente sólida a partir da qual se podem retirar conclusões sensatas a respeito do desempenho da CEC. Contudo, tal como já tinha sido indicado no relatório do ano passado, continua a constituir uma limitação o facto de haver falta de dados da situação inicial para serem integrados num estudo comparativo da cidade antes de esta ter ganhado o título, no início do ano do título e após a implementação do ano CEC. Esses dados são da maior importância para se obter uma perspetiva equilibrada, apoiada por uma base de dados mais sólida e coerente, do verdadeiro impacto da Ação CEC numa cidade. No entanto, o orçamento previsto para o trabalho de avaliação (aproximadamente 75 000 de euros por ano) – que é proporcional ao baixo valor dos fundos da UE fornecidos diretamente a cada cidade anfitriã da CEC (1,5 milhões de euros do Prémio Melina Mercouri) – não permite a elaboração de um estudo prévio («situação inicial») e de um estudo posterior («ex post»). Uma outra consequência do modesto orçamento é que a recolha de dados primários tende a ser de natureza mais qualitativa do que quantitativa; embora os dados qualitativos tenham ainda grande importância para a avaliação, a falta de diversidade das fontes de dados traduz-se numa menor fiabilidade para, por exemplo, determinar os resultados e impactos concretos da CEC no aumento da participação na cultura. Assim, o relatório e as suas conclusões são mais suportados por uma vasta base de dados qualitativos (por exemplo, as opiniões de vários tipos de partes interessadas) do que por um conjunto exaustivo de dados quantitativos. A Comissão só pode reiterar no presente relatório o que afirmou repetidamente nos seus relatórios anuais anteriores sobre as avaliações ex post às CEC, ou seja, que está plenamente ciente dessas limitações — e aceita-as —, identificadas e comunicadas num documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a proposta de decisão que estabelece uma ação da União para a CEC para os anos de 2020 a 2033 .

Como mencionado nos anteriores relatórios, relativamente a esta dificuldade, uma proposta posterior da Comissão e a decisão finalmente adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho preveem que as cidades designadas – que são os principais financiadores e beneficiários da Ação CEC e se encontram numa melhor posição para obter dados da situação inicial e recolher dados primários sobre o impacto do título – se tornem elas próprias as principais implementadoras do processo de avaliação. Esta nova obrigação, que deixa à CEC — e não à Comissão — a tarefa de realizar a avaliação ex post do ano do prémio, será, no entanto, aplicável apenas a partir dos títulos de 2020. Para as CEC de 2019, a Comissão continuará assim a realizar a sua própria avaliação com as limitações acima descritas. Numa fase posterior, a Comissão realizará também uma avaliação global compreendendo vários anos de ações CEC, o que permitirá medir o impacto a longo prazo da Ação CEC, tal como indicado na Decisão n.º 445/2014/UE. É igualmente de salientar que os resultados das atividades de investigação realizadas a nível local, encomendadas tanto por Valeta como por Leeuwarden, contribuíram para a avaliação da Comissão, sempre que possível. Concluindo, apesar da falta de dados quantitativos e de outros dados independentes, a Comissão considera que os dados recolhidos são suficientemente sólidos para suportar a avaliação e partilha a sua avaliação geral e conclusões, que se julga fornecerem uma imagem, em geral, verdadeira e informada da CEC de 2018. 4.Principais constatações 4.1.Pertinência De acordo com as conclusões da avaliação, os objetivos de ambas as cidades CEC de 2018 eram relevantes para os objetivos da ação CEC, tal como estabelecidos na decisão. O programa de Leeuwarden-Frísia 2018 promoveu a diversidade cultural e a maior compreensão entre os cidadãos europeus, tanto em termos de conteúdo (com destaque para os temas europeus, como as línguas minoritárias ou a ligação entre as zonas urbanas e as zonas rurais), como em termos de processo (com 1 600 colaborações internacionais que abrangem 87 países). O programa foi também relevante para os objetivos da CEC, em particular os que estavam relacionados com o reforço do leque e da diversidade da oferta cultural e com o alargamento do acesso à cultura e à participação na cultura; com efeito, a CEC utilizou a cultura como um veículo para dialogar com as populações locais e viu o programa aberto (com os seus princípios da base para o topo) como a coluna central de todo o projeto e não como um acréscimo específico e separado da comunidade. No que diz respeito a Valeta, o programa da Capital Europeia da Cultura contou com colaborações muito mais alargadas com os artistas e as organizações culturais europeias em comparação com a oferta cultural de Malta em anos anteriores, incluindo, por exemplo, um novo regime de residências artísticas que permitiu a 50 artistas internacionais trabalhar no país. Explorou também temas europeus relevantes como a migração. Por último, embora o programa se tenha alterado consideravelmente a partir da candidatura, manteve-se em grande medida coerente com três dos quatro objetivos iniciais, com menos destaque dado, na prática, ao quarto objetivo relativo ao ambiente. 4.2.Eficiência Regra geral, os dados disponíveis sugerem que a CEC continua a ser uma ação europeia eficiente, que fornece bons níveis de retorno a nível da UE apesar do investimento relativamente modesto da UE: a atribuição do título tem, só por si, um efeito de alavanca substancial na quantidade de financiamento que as cidades anfitriãs dedicam à elaboração e à realização do programa cultural da CEC, e isso é um importante gerador de interesse e de financiamento por parte de uma grande variedade de partes interessadas, incluindo autoridades regionais e nacionais, bem como intervenientes privados. Além disso, o valor absoluto do Prémio Melina Mercouri, que é a única contribuição monetária direta que as cidades anfitriãs recebem da União Europeia (1,5 milhões de euros por CEC), é modesto em comparação com o custo global da CEC: as despesas de funcionamento da CEC 2018 foram de cerca de 104,6 milhões de EUR para Leeuwarden-Frísia e 26,5 milhões de EUR para Valeta. A nível das cidades, a avaliação conclui que a eficiência dos mecanismos de gestão variou entre elas, sendo de um modo geral elevado em Leeuwarden-Frísia; em Valeta sofreu alterações consideráveis e perdeu competências importantes, o que, em última análise, teve um impacto na direção artística e no conteúdo do programa cultural. A dimensão política da Fundação de Valeta 2018 também suscitou críticas a nível local e internacional. Por fim, a Leeuwarden-Frísia criou fundos suficientes para a execução de um programa cultural de dimensão considerável. O financiamento em Valeta foi mais modesto, embora suficiente, com um orçamento operacional final consideravelmente inferior ao proposto na candidatura (49,6 milhões de euros contra 26,5 milhões de euros). 4.3.Eficácia A avaliação chegou à conclusão de que as duas CEC de 2018 contribuíram de forma significativa para a realização dos objetivos da decisão. Ambas apresentaram programas culturais mais extensos, diversificados, inovadores e internacionais em comparação com a oferta cultural de base em anos anteriores. Ambas contribuíram para alargar o acesso à cultura e a sua participação na cultura, embora os elementos de prova sejam mais fortes para Leeuward-Frísia, com a sua abordagem «mienskip» (5,4 milhões de pessoas participaram em projetos CEC e 60 000 locais participaram efetivamente na CEC como artistas ou voluntários) do que para Valeta (audiência estimada em 400 000 pessoas) devido, em grande medida, à falta de estabilidade na liderança do projeto. Ambos os programas contribuíram para reforçar a capacidade cultural dos respetivos setores culturais e criativos e as suas ligações com outros setores. Além disso, as duas CEC aumentaram o perfil internacional de ambas as cidades (6 % dos públicos eram internacionais em Leeuward-Frísia e Malta registou um aumento de 14,3 % nos visitantes entre 2017 e 2018), embora Valeta tenha sido alvo de considerável publicidade negativa internacional, tal como acima descrito. No momento da redação do presente documento, a Leeuward-Frísia tinha um plano de continuidade menos desenvolvido. A Agência Cultural de Valeta será um mecanismo claro para continuar as atividades depois de 2018, nomeadamente o Valletta Design Cluster, que ajudará a manter a regeneração da cidade impulsionada pela cultura. 4.4.Coerência