RELATÓRIO DA COMISSÃO PARA O CONSELHO EUROPEU DE BIARRITZ sobre a estratégia da Comunidade no domínio da segurança marítima

Relatório da Comissão para o Conselho Europeu de Biarritz

sobre a estratégia da Comunidade no domínio da segurança marítima

O Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, de 19 e 20 de Junho de 2000, congratulou-se com a intenção da Comissão de apresentar um relatório sobre a estratégia global no domínio da segurança dos transportes marítimos com vista a uma tomada de decisão antes do final do ano.

Este pedido surge na sequência do naufrágio do petroleiro ERIKA, em 12 de Dezembro de 1999, ao largo da costa francesa, e da consequente poluição de cerca de 400 km de costa por mais de 10.000 m3 de óleos pesados.

A União Europeia já dispõe de um vasto quadro regulamentar no domínio da segurança marítima e da prevenção da poluição marinha.

Na sequência da catástrofe do AMOCO CADIZ, em 1978, a Comissão chamou, por diversas ocasiões, a atenção da Conselho para o facto de que o enquadramento clássico da acção internacional no domínio da segurança marítima, através da Organização Marítima Internacional (OMI), era insuficiente para combater eficazmente as causas das catástrofes marítimas. A segurança marítima apenas foi, todavia, objecto de algumas medidas pontuais até que, em Março de 1993, a Comissão apresentou uma comunicação que descrevia os fundamentos de uma política comum de segurança marítima. A estratégia global proposta pela Comissão foi rapidamente executada: no espaço de alguns anos, o Conselho adoptou doze directivas e três regulamentos. De uma forma geral, esses textos têm por objectivo assegurar uma aplicação mais rigorosa, senão mesmo antecipada, das regras instituídas pelas convenções internacionais no domínio da segurança dos navios, prevenção da poluição marinha, dos critérios de formação e de qualificação dos trabalhadores marítimos e da condições de trabalho a bordo. Na sequência de diversas catástrofes marítimas e, nomeadamente, do naufrágio do ESTONIA em 1994, foi dedicada uma atenção especial à segurança dos navios de passageiros, bem como dos navios de transporte de mercadorias a granel. Esta regulamentação é essencialmente dirigida à navegação comercial, mas a segurança das embarcações de recreio e dos navios de pesca é igualmente objecto de medidas comunitárias específicas.

O naufrágio do ERIKA, em Dezembro de 1999, foi o catalisador de novos avanços na execução da política europeia de segurança marítima, mais particularmente orientada para os riscos gerados pelos navios petroleiros em matéria de ambiente.

Esta catástrofe causou grande inquietação junto da opinião pública europeia. Como é sabido, a repetição de acidentes deste tipo bem como os seus impactos ambientais têm reduzido, de forma considerável, a capacidade de tolerância da opinião pública.

O Parlamento Europeu, mediante a sua Resolução de 20 de Janeiro de 2000, e o Conselho dos "Assuntos Gerais" de 24 de Janeiro, exigiram um reforço significativo das regras de segurança marítima a nível comunitário.

A Comissão correspondeu a esses pedidos com a adopção, em 21 de Março de 2000, cerca de apenas três meses após o acidente, de uma «comunicação sobre a segurança do transporte marítimo de hidrocarbonetos» que descreve uma estratégia global, assente num determinado número de propostas de acções concretas, para evitar a repetição deste tipo de acidentes.

I- Recordatória das propostas de medidas a curto prazo em análise no Conselho e no Parlamento Europeu

As três propostas de medidas legislativas adoptadas pela Comissão na sequência do naufrágio do ERIKA são actualmente objecto de debates no Conselho e no Parlamento Europeu.

A Comissão considera de extrema importância que os debates sobre essas três medidas progridam em paralelo, de forma rápida e coordenada, ao nível das instâncias europeias.

1) Conteúdo das medidas propostas

*Uma alteração substancial da directiva em vigor sobre as inspecções dos navios pelo Estado do porto com vista a reforçar os controlos nos portos, actualmente ainda insuficientes. Os principais elementos desta proposta dizem respeito à proibição dos navios que não obedeçam às normas (através do estabelecimento de uma lista negra de navios com entrada proibida nas águas da União Europeia) e ao reforço das inspecções nos navios "de risco", incluindo os navios petroleiros. O conjunto dessas alterações implica um aumento do pessoal responsável pelos controlos nos portos dos diferentes Estados-Membros. As administrações respectivas não podem deixar de reforçar os seus efectivos nesta área.

*Uma alteração da directiva em vigor relativa às Sociedades de Classificação em que os Estados-Membros delegam uma grande parte dos seus poderes de verificação, designadamente no que diz respeito à qualidade da estrutura dos navios. O objectivo consiste em centralizar e harmonizar o processo de reconhecimento dessas sociedades, aplicar sanções específicas (suspensão ou revogação do reconhecimento) àquelas que não desempenham o seu papel e, de uma forma geral, reforçar os controlos sobre as actividades desenvolvidas por essas mesmas sociedades.

*A terceira proposta destina-se a generalizar a proibição dos petroleiros de casco simples, de acordo com um calendário análogo ao aplicado pelos Estados Unidos, o que permitirá uma introdução acelerada dos navios petroleiros de casco duplo que oferecem uma melhor protecção contra a poluição em caso de acidente. De acordo com esse calendário, a utilização do casco duplo será obrigatória na maior parte das categorias de navios petroleiros em 2010.

Finalmente, a Comissão propõe que, sem que se aguarde a entrada em vigor dessas medidas, seja concluído um acordo voluntário entre os principais parceiros da indústria implicados no transporte marítimo de hidrocarbonetos, com vista à rápida melhoria da segurança do transporte marítimo de produtos petrolíferos.

2) Ponto da situação do pacote de medidas proposto pela Comissão

Verificaram-se rápidos progressos em relação à proposta de directiva que altera a directiva comunitária relativa às Sociedades de Classificação, podendo mesmo considerar-se que foi atingido um muito largo consenso sobre este texto a nível do Conselho.

Os objectivos gerais da proposta no que respeita ao controlo pelo Estado do porto foram bem recebidos ao nível do Conselho, o que permite igualmente esperar um acordo sobre o texto antes do final do ano. Todavia, as disposições que prevêem um controlo reforçado obrigatório dos navios "de risco", designadamente os navios petroleiros com mais de 15 anos, correm o risco de ser enfraquecidas, dadas as reticências dos Estados-Membros em contratar o pessoal necessário para dar resposta a essas obrigações complementares. A Comissão compreende o desejo de uma certa flexibilidade na resolução de situações de excepção, susceptíveis de ocorrer nos portos da Comunidade, mas não pode aceitar um texto que teria como consequência proporcionar a fuga às inspecções obrigatórias de navios como o ERIKA. Assim, se os controlos reforçados apenas forem tornados obrigatórios a partir de um factor de selecção [1] muito elevado, como seria desejo de determinados Estados-Membros, navios semelhantes ao ERIKA não serão inspeccionados.

[1] De acordo com o sistema de "factor de selecção", é atribuído um determinado número de pontos aos navios em função de diversos critérios tais como a idade, a bandeira, as imobilizações anteriores, etc. Os navios com pontuação mais elevada devem ser inspeccionados com prioridade. Este instrumento permite identificar os navios de risco e reduzir o perigo de práticas divergentes em função dos portos.

No que se refere à proposta de regulamento relativa aos navios petroleiros de casco duplo, é necessário desenvolver esforços conjuntos ao nível da Organização Marítima Internacional (OMI) com vista à rápida adopção de medidas similares às que a União Europeia pretende aplicar. Nesta altura, parece existir um consenso alargado a favor de uma revisão das normas internacionais em vigor. É, contudo, necessário prosseguir com os trabalhos relativos à proposta de regulamento para que a adopção desse texto, pelo Conselho, juntamente com as demais medidas propostas, possa ter lugar durante o mês de Dezembro, data em que se poderá ajuizar do êxito ou fracasso das iniciativas tomadas a nível da OMI.

As instituições comunitárias devem desenvolver um trabalho conjunto que permita ao Conselho Europeu de Nice o estabelecimento de um acordo sobre esses três textos no final do ano.

No que diz respeito ao acordo voluntário destinado a melhorar a transparência e as práticas de fretamento dos navios petroleiros, até ao momento a Comissão ainda não recebeu das companhias petrolíferas sinais tangíveis de uma qualquer vontade de celebrar um acordo deste género, enquanto que os restantes parceiros, armadores especializados no transporte marítimo de produtos petrolíferos e sociedades de classificação, manifestaram interesse em envolver-se num debate deste tipo.

II - Um segundo pacote de medidas para melhoria da segurança marítima

Para além das propostas de medidas a curto prazo que constam do anexo à presente comunicação, a Comissão anunciou a tomada de medidas complementares, nos próximos meses, com vista a melhorar, de forma sustentável, a protecção das águas europeias contra os riscos de acidente e de poluição marinha.

1) Medidas destinadas a melhorar a segurança do tráfego marítimo e a prevenção da poluição por navios

A segurança do tráfego marítimo nas águas europeias constitui um desafio capital: 90% das trocas comerciais entre a União Europeia e países terceiros realizam-se por via marítima. Os riscos de acidente ligados à concentração do tráfego ao longo das principais vias marítimas europeias são particularmente elevados em determinadas zonas de convergência tais como os estreitos de Pas-de-Calais ou de Gibraltar. Acresce que os impactos ambientais de um acidente no mar, susceptível de ocorrer mesmo fora das zonas de forte concentração de tráfego (como foi o caso com o naufrágio do ERIKA) podem ser desastrosas para a economia e o ambiente dos Estados-Membros em causa.

Enquanto fundamento da navegação marítima, o princípio da liberdade dos mares permitiu o desenvolvimento de um mercado mundial de serviços de transporte caracterizado pela livre concorrência, num espaço jurídico pouco regulamentado. Esta liberdade contribuiu para a promoção do comércio mundial e da economia europeia. Todavia, no que se refere aos Estados em cuja costa transitam navios que transportam mercadorias muito poluentes, o princípio da liberdade dos mares não pode servir de pretexto para o não reconhecimento do seu direito à identificação e a um controlo mais apertado desses navios, bem como à intervenção a bordo em caso de fortes ameaças para o seu litoral. O princípio da liberdade dos mares é perfeitamente conciliável com um reforço do controlo dos navios tanto mais que os progressos realizados no domínio das tecnologias de informação permitem, actualmente, prestar informações mais precisas sobre o tráfego, reduzindo ao mínimo o peso dos sistemas de informação sobre os movimentos dos navios.

Comparativamente a outros domínios tais como a segurança dos navios de passageiros, objecto de uma regulamentação comunitária abundante e pormenorizada, actualmente, a prevenção dos acidentes relacionados com o tráfego marítimo apenas assenta numa directiva comunitária que determina a obrigação de informação para os operadores e comandantes de navios de transporte de cargas perigosas ou poluentes com destino a um porto europeu. O principal objectivo desta directiva consiste em permitir às autoridades operacionais dos Estados-Membros dispor de informações pormenorizadas sobre a carga transportada a bordo do navio para poder fazer face, de forma mais rápida e eficaz, às consequências de um acidente no mar.

Encontra-se em preparação uma nova legislação com objectivos mais ambiciosos que prevê a criação de um sistema europeu de informação sobre tráfego marítimo, designadamente com base nos princípios orientadores seguintes:

-instituição da obrigação alargada de informação sobre os movimentos dos navios antes da entrada em águas europeias;

-melhoria dos procedimentos relativos à transmissão e tratamento de dados relativos a cargas perigosas, nomeadamente através do recurso sistemático à transferência electrónica de dados (EDI);

-utilização obrigatória de sistemas de identificação automáticos (transmissores-respondedores) de acordo com o calendário estabelecido pela OMI, com vista a facilitar a identificação e o acompanhamento dos navios pelas autoridades competentes na proximidade da costa;

-maior desenvolvimento de bases de dados comuns e colocação em rede dos centros de gestão das informações recolhidas nos termos da directiva, com vista a proporcionar um conhecimento mais completo do tráfego, nomeadamente dos navios em trânsito nas águas europeias;

-garantia de um controlo mais apertado dos navios que apresentam riscos, particularmente para a segurança marítima e o ambiente;

-reforço dos poderes de intervenção dos Estados-Membros enquanto Estados costeiros, em caso de risco de acidente ou de ameaça de poluição da sua orla costeira.

2) Melhoria dos regimes em vigor no domínio da responsabilidade e da compensação dos danos provocados pela poluição

O transporte de grandes quantidades de petróleo por via marítima constitui uma actividade intrinsecamente perigosa, que apresenta riscos elevados para o meio marinho.Foi por esta razão que, a partir dos anos setenta, a comunidade internacional elaborou, baseando-se no quadro fornecido pela OMI, convenções internacionais que estabelecem regras pormenorizadas de responsabilidade e de compensação dos danos em caso de poluição provocada pelos navios-tanque. É, contudo, conveniente recordar que os Estados Unidos não ratificaram essas convenções internacionais e criaram o seu próprio regime de responsabilidade por danos relativos à poluição.

As principais características do regime estabelecido pelas convenções internacionais são as seguintes:

-responsabilidade objectiva dos proprietários dos navios limitada por acidente a um montante relacionado com a arqueação do navio; criação de um sistema de seguro de responsabilidade obrigatório,

-salvo nos casos em que possa ficar demonstrado que o prejuízo resulta de um comportamento intencional ou de negligência grave, não pode ser apresentado nenhum pedido suplementar de reparação dos prejuízos devidos à poluição contra o proprietário, carregador ou qualquer outra parte implicada,

-a indústria petrolífera alimenta colectivamente um fundo de garantia, o FIPOL, mediante uma contribuição calculada com base nas importações de petróleo; o FIPOL é accionado quando a compensação atribuída nos termos dos parágrafos precedentes se mostra insuficiente. O nível de compensação apresenta, todavia, o limite de cerca de 200 milhões de dólares.

O regime estabelecido por essas convenções demonstrou uma certa eficácia, e um grande número de pedidos de indemnização foram liquidados de forma adequada através deste regime.

Trinta anos após a sua criação, contudo, é manifestada a necessidade de proceder a uma revisão de fundo do sistema instituído: o acidente do ERIKA chamou a atenção para várias insuficiências que importa corrigir.

Foram, mais especificamente, identificadas as lacunas seguintes:

-O montante máximo de indemnização é manifestamente insuficiente. O montante dos prejuízos causados pelo acidente do ERIKA ultrapassará provavelmente em muito esse limite e, neste caso, as vítimas apenas serão parcialmente indemnizadas. Na sua comunicação sobre a segurança marítima do transporte de hidrocarbonetos, a Comissão tinha referido a necessidade de aumentar o limite máximo de indemnização para mil milhões de dólares, a exemplo do que acontece nos Estados Unidos, com vista a garantir uma cobertura suficiente de eventuais futuras marés negras nas costas da União Europeia;

-O regime em vigor não contém incentivos que estimulem os decisores do sector da indústria marítima a fornecer e utilizar navios de qualidade nesse tipo de transporte intrinsecamente perigoso;

-Os processos de indemnização são complexos, morosos e pouco transparentes.

A prioridade imediata consiste em preencher a primeira dessas lacunas. É inaceitável que cidadãos europeus que sofreram as consequências dramáticas de uma poluição acidental de grande intensidade não recebam uma compensação plena e integral. As discussões sobre o aumento dos limites máximos das indemnizações já tiveram início no plano internacional mas, à partida, verifica-se já que este aumento - caso venha a ser aprovado - corre o risco de ainda permanecer francamente insuficiente. A Comissão tem, assim, a intenção de propor a criação de um fundo europeu de compensação dos prejuízos da poluição que completaria a indemnização das vítimas, caso sejam excedidos os limites máximos fixados pelas Convenções. Esse fundo complementar deveria funcionar de acordo com procedimentos paralelos e complementares aos do FIPOL.

No que se refere às duas outras lacunas acima identificadas, é necessário proceder rapidamente a uma alteração da Convenção que regula a responsabilidade dos proprietários de navios. A Comissão reunirá as administrações dos Estados-Membros e organizações representativas da indústria de transportes marítimos de hidrocarbonetos para procura de uma posição coordenada com vista à alteração das convenções internacionais. A Comissão já anunciou a sua intenção de apresentar propostas a fim de poder responsabilizar todos os restantes intervenientes no transporte marítimo, incluindo os carregadores. No caso de esta alteração não ser aceite pelas instâncias internacionais, a Comissão proporá um regime de responsabilidade global a nível comunitário. Um regime de responsabilidade deste tipo poderia incluir uma responsabilidade ilimitada em caso de comportamento negligente.

Neste contexto, é importante salientar, em conformidade com o Livro Branco sobre a responsabilidade ambiental, de 9 de Fevereiro de 2000, que um sistema revisto de compensação dos prejuízos resultantes da poluição marinha por hidrocarbonetos deveria, igualmente, contemplar a questão dos prejuízos para a vida selvagem e biodiversidade.

3) Para uma estrutura europeia para a segurança marítima

No espaço de alguns anos foi implementado um quadro legal significativo. Os Estados-Membros devem aplicar essas regras de forma eficaz e uniforme, nomeadamente através da harmonização dos procedimentos e práticas relativas às inspecções nos portos e ao controlo técnico do estado dos navios.

Para a apoiar na tarefa de acompanhamento e de verificação da aplicação eficaz e harmoniosa dessas regras ao nível da União Europeia, a Comissão prevê, conforme proposto pelo Parlamento Europeu, a criação de uma estrutura específica que poderá, se for caso disso, assumir a forma de uma «agência europeia de segurança marítima».

Esta estrutura deveria apoiar a acção da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de aplicação e controlo da legislação comunitária, bem como de avaliação da eficácia das medidas em vigor. A mesma contribuiria igualmente para preparar a adaptação técnica da legislação comunitária. Esta estrutura deveria poder executar tarefas de recolha e de análise de informações factuais ou estatísticas, sendo-lhe confiadas missões pontuais de auditoria ou controlo no que se refere à aplicação da regulamentação comunitária.

Mais precisamente, este organismo poderia exercer, entre outras, as seguintes funções:

-Assistência técnica na preparação de propostas de alteração de textos legislativos comunitários, designadamente à luz da evolução da regulamentação internacional.

-Missões de verificação, no local, das condições em que os Estados-Membros procedem às inspecções na qualidade de Estados do porto,

-Recolha de informações e utilização de bases de dados sobre segurança marítima (nomeadamente através do desenvolvimento do sistema EQUASIS),

-Missões relacionadas com a vigilância da navegação e a gestão das informações relativas ao tráfego marítimo,

-Missões de avaliação e de auditoria das Sociedades de Classificação,

-Participação ou coordenação de actividades relacionadas com os inquéritos consecutivos aos acidentes marítimos,

-Missões de assistência aos Estados candidatos à adesão, com vista a avaliar a forma como as Administrações marítimas dos países em causa cumprem as suas obrigações enquanto Estados de bandeira e Estados do porto.

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Conforme já anunciado na comunicação da Comissão de 21 de Março de 2000, as propostas relativas à segurança do tráfego marítimo e à estrutura europeia estarão concluídas antes do final do ano e serão imediatamente acompanhadas de uma proposta sobre a responsabilidade. O conjunto destas medidas, incluindo o primeiro pacote de medidas a curto prazo, forma um todo coerente que deveria reforçar significativamente a segurança marítima nas águas e nos portos da União Europeia. Para que essas propostas se possam rapidamente traduzir em acções concretas, solicita-se ao Conselho e ao Parlamento Europeu que concedam a maior prioridade possível à sua análise.