A avaliação mostrou que a aplicação dos regulamentos varia substancialmente entre os Estados-Membros. Tal deve-se, nomeadamente, às diferenças nas quantidades de recursos humanos consagrados a estas tarefas pelos vários Estados-Membros, às diferenças significativas na frequência dos controlos no local aos titulares de licenças ou de registos, às diferenças nas interpretações da definição de misturas que contêm precursores de drogas, ao nível das sanções aplicáveis às infrações aos regulamentos, bem como às grandes diferenças no número de notificações de transações suspeitas em vários Estados-Membros. Um grau significativo de variabilidade pode, contudo, ser explicado pela existência de circunstâncias específicas a nível dos Estados-Membros. Por exemplo, há enormes diferenças entre os Estados-Membros no que toca à escala e ao desenvolvimento das indústrias químicas. Além disso, a escala da produção de drogas ilícitas varia bastante entre os Estados-Membros, o que tem impacto na importância dada à política em matéria de precursores de drogas. As grandes diferenças em relação às drogas ilícitas que causam mais problemas de saúde ou sociais são outro motivo pelo qual os Estados-Membros prestam uma atenção diferente à vigilância de determinados precursores de drogas. Por exemplo, um Estado-Membro onde a produção ou o consumo ilícitos de metanfetaminas é inexistente ou marginal pode não dar grande prioridade ao controlo dos precursores de drogas necessários para a produção ilegal de metanfetamina. No entanto, algumas destas diferenças — por exemplo, a considerável variação das sanções por infrações à legislação da UE em matéria de precursores de drogas — podem exigir maior atenção, em especial para avaliar se as sanções são dissuasivas, eficazes e proporcionadas.

As substâncias são «inventariadas» — ou seja, formalmente incluídas nos regulamentos — quando o custo da inventariação para os operadores e as autoridades competentes não ultrapassa os benefícios de um controlo mais rigoroso, ou porque a substância pode ser facilmente substituída no fabrico de drogas ilícitas.

Os regulamentos aplicam-se aos precursores de drogas definidos como «substâncias inventariadas», que estão incluídos nos anexos dos regulamentos. No entanto, os regulamentos contêm também algumas disposições aplicáveis às «substâncias não inventariadas», em especial a necessidade de comunicar transações suspeitas às autoridades. Os precursores de drogas não inventariados são substâncias que, embora não constem da legislação da UE relativa aos precursores de drogas, podem ser utilizadas para a produção de drogas ilícitas. As substâncias não inventariadas mais frequentemente utilizadas estão incluídas na lista de monitorização facultativa de substâncias não inventariadas. Esta lista é confidencial e distribuída apenas a operadores económicos de confiança; é-lhes pedido que comuniquem às autoridades transações suspeitas que envolvam as substâncias constantes da lista.

Os intervenientes mais importantes na prevenção do desvio são os operadores do comércio legal (fabricantes, distribuidores, intermediários, importadores, exportadores e grossistas). A legislação obriga-os a tomar medidas contra o furto, a aferir a boa fé dos seus clientes, a detetar transações suspeitas e a alertar as autoridades. Uma parceria eficaz entre a indústria e as autoridades é, por conseguinte, a pedra angular da aplicação do quadro regulamentar.

As medidas de luta contra o desvio e o tráfico de precursores de drogas constituem uma parte essencial do Plano de Ação da UE de Luta contra a Droga 2017-2020, criado no âmbito da Estratégia da UE de Luta contra a Droga para o período 2013-2020. O controlo dos precursores de drogas é uma das prioridades identificadas no capítulo relativo à redução da oferta de droga. O combate ao desvio e ao tráfico de precursores de drogas é também um dos objetivos da Agenda e do Plano de Ação da UE de Luta contra a Droga 2021-2025. As medidas em causa estão incluídas na prioridade estratégica geral de reforçar a segurança através do desmantelamento dos mercados da droga.

A nível da UE, o Regulamento (CE) n.º 111/2005 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2004, que estabelece regras de controlo do comércio de precursores de drogas entre a União e países terceiros («regulamento relativo ao comércio externo») e o Regulamento (CE) n.º 273/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativo aos precursores de drogas («regulamento relativo ao comércio intra-UE»), bem como os respetivos regulamentos delegados e de execução, foram adotados com este propósito. Serão a seguir designados por «regulamentos».

O comércio de precursores de drogas não é, em si mesmo, proibido, tendo em conta as suas importantes utilizações legítimas. A monitorização e o controlo efetivos do comércio legítimo destas substâncias químicas é a melhor forma de combater o seu desvio para o fabrico de drogas ilícitas. Com este objetivo, foi criado um quadro regulamentar específico, tanto a nível internacional como a nível da UE.

A produção de drogas ilícitas como a heroína, a cocaína e as anfetaminas implica a utilização de substâncias químicas. No entanto, estas substâncias químicas têm uma grande variedade de utilizações legítimas, nomeadamente na produção de medicamentos, cosméticos, plásticos e perfumes. Estas substâncias químicas são denominadas precursores de drogas. Os precursores de drogas raramente são produzidos pelos criminosos que os tencionam utilizar no fabrico ilícito de drogas, uma vez que a sua produção exige frequentemente uma infraestrutura industrial substancial. Os criminosos tentam, portanto, desviar estas substâncias do comércio lícito. Este padrão (que até agora tinha informado a legislação internacional e da UE em matéria de precursores de drogas) está a sofrer alterações com o advento dos chamados precursores de síntese (ver p. 4 e seguintes).

Para avaliar a eficácia global dos regulamentos, é estabelecida uma distinção entre os principais tipos de precursores de drogas que são relevantes para as políticas da UE e as regiões em que são normalmente utilizados para o fabrico de drogas ilícitas.





a) Fabrico de drogas sintéticas na UE (principalmente MDMA e anfetaminas)

Principais precursores de drogas

De um modo geral, os principais precursores de drogas — que, no processo de fabrico, se incorporam na totalidade ou em parte da molécula da droga (ou seja, do produto final) e que, por conseguinte, são total ou parcialmente responsáveis pelos efeitos psicotrópicos que o consumidor da droga procura — não são produzidos na UE, sendo por isso legalmente ou ilegalmente importados para a UE.

A avaliação indica que estes precursores de drogas não são «desviados» de forma tradicional. Os principais precursores de drogas para produção de anfetaminas e de MDMA na UE são agora quase exclusivamente precursores de síntese. Do ponto de vista químico, os precursores de síntese são parentes próximos dos precursores de drogas inventariados, utilizados para contornar os controlos das autoridades e geralmente não têm qualquer utilização legítima conhecida. Além disso, a metanfetamina é também frequentemente produzida na UE com base nos principais precursores efedrina e pseudoefedrina. Em muitos casos, estas substâncias são extraídas de medicamentos que as contêm e que foram legalmente adquiridos sem receita nas farmácias de determinados Estados-Membros. Por outras palavras, também estes precursores não são «desviados» no sentido tradicional. Por conseguinte, no que diz respeito ao fornecimento de substâncias químicas essenciais para a produção de drogas sintéticas ilícitas na UE, podemos concluir que, de um modo geral, a prevenção do desvio de precursores de drogas tem sido eficaz. No entanto, o êxito da prevenção do desvio, combinado com a emergência de novas técnicas de produção que não exigem substâncias inventariadas, muito provavelmente levou os traficantes a cada vez mais usar precursores de síntese (ver Pertinência).

Precursores de drogas auxiliares

Para além dos principais precursores de drogas, a produção de drogas sintéticas na UE exige também grandes quantidades e diferentes tipos de precursores de drogas auxiliares, como os reagentes, os solventes e os agentes de separação ou de dispersão, que são utilizados no decurso de uma síntese química, mas que não são incorporados na droga.

A avaliação revela que muitos destes precursores de drogas auxiliares são tradicionalmente desviados de canais legais para canais ilegais na UE. Esta constatação é corroborada pelo facto de as autoridades aduaneiras da UE quase nunca apreenderem precursores de drogas auxiliares nas fronteiras externas da UE, o que sugere a sua origem no interior da UE.

Estas substâncias químicas, muitas das quais são «produtos químicos a granel», são geralmente produzidas e comercializadas em grandes volumes, o que torna particularmente difícil a prevenção do desvio. Uma pequena percentagem do volume total produzido e comercializado é suficiente para abastecer os produtores de drogas sintéticas ilícitas. Quer isto dizer que, mesmo se a esmagadora maioria dos operadores cumpre plenamente os regulamentos, basta apenas um número muito limitado de operadores descuidados ou corruptos para fornecer aos fabricantes de drogas ilícitas os precursores de drogas auxiliares que lhes são solicitados. No entanto, isto sugere que, no que respeita ao fabrico de drogas sintéticas na UE e aos químicos auxiliares, a prevenção do desvio de precursores de drogas não tem sido eficaz na UE.

b) Fabrico de heroína, tipicamente na Ásia Central e no Sudeste Asiático

O anidrido acético (AA) é utilizado como agente de acetilação para transformar morfina em heroína, e está sujeito ao controlo internacional de precursores de drogas devido a este papel fundamental no fabrico de heroína. Trata-se de um dos precursores de drogas que recebe mais atenção por parte das autoridades de todo o mundo, uma vez que a heroína é uma das drogas mais viciantes, sendo responsável por uma parte desproporcionalmente significativa dos problemas de saúde e de mortalidade associados ao consumo de drogas, e também porque se suspeita que a produção de heroína no Afeganistão esteja associada ao financiamento do terrorismo.

O fabrico e o comércio legítimos de AA a nível mundial é grande e está em expansão e isso, aliado ao facto de serem necessários montantes relativamente reduzidos para o fabrico ilegal de heroína (cerca de 0,01 %), dificulta muito o combate ao desvio para fins ilícitos. Em dezembro de 2013, a UE reforçou a sua legislação em matéria de precursores, tendo introduzido um requisito de registo dos utilizadores finais de AA, com o objetivo de reduzir o desvio na UE. Contudo, apesar dos controlos rigorosos, o desvio de AA continua a ocorrer na UE. A Turquia, em particular, apreende regularmente AA que alegadamente é proveniente da UE e se destina ao Afeganistão. Além disso, os últimos relatórios do Órgão Internacional de Controlo de Estupefacientes chamaram a atenção para este problema e apelaram às autoridades da UE para que tomassem medidas adequadas.

Além disso, em alguns Estados-Membros da UE, foram descobertos laboratórios ilegais que produzem heroína a partir da morfina. A razão para esta localização atípica da produção — geralmente a heroína é sintetizada mais perto das regiões onde crescem as plantas a partir das quais é produzida, nomeadamente as papoilas — é, segundo especialistas, que o AA é mais barato e mais fácil de obter na UE do que no Afeganistão ou noutras regiões tradicionais de produção de heroína. Tal sugere que a prevenção do desvio de AA na UE não foi eficaz.





Análise a partir do número de apreensões e remessas intercetadas

Uma análise das apreensões e das remessas intercetadas ao longo do tempo também pode dar uma visão da evolução do desvio e da eficácia da política da UE em matéria de precursores de drogas. As apreensões são remessas retidas com base numa instrução emitida por um tribunal ou por uma autoridade competente. As remessas intercetadas são remessas permanentemente retidas por iniciativa de um operador ou das autoridades competentes, por haver fundamentos razoáveis para crer que a transação pode constituir uma tentativa de desvio de precursores de drogas.

Foi realizada uma análise semelhante no contexto desta avaliação. Contudo, praticamente a única conclusão geral que se pode retirar é que a apreensão continuada, ainda que errática, de quase todas as substâncias precursoras inventariadas indica que se continua a verificar um desvio do comércio legal. Além disso, e embora o reforço de alguns regulamentos (por exemplo, a reclassificação, em 2013, do AA como categoria 2A com obrigações de registo para os utilizadores finais e para os operadores) tenha resultado no reforço dos controlos de acompanhamento, registaram-se ainda níveis significativos de apreensões após a aplicação destas alterações.

Outra forma de analisar o fenómeno é através das apreensões de substâncias químicas essenciais, geralmente inventariadas na categoria 1, juntamente com as substâncias não inventariadas que podem ser utilizadas como substituto. Tal foi feito num relatório recente das autoridades aduaneiras neerlandesas. De acordo com esse relatório, em 2017 e 2018 foram apreendidas na UE pelo menos 189 toneladas de substâncias químicas essenciais. A partir de 189 toneladas de substâncias químicas essenciais, poderiam ser produzidas cerca de 170 milhões de pastilhas de MDMA e 103 toneladas de pasta de anfetamina.

No entanto, a extensão real do desvio ou do contrabando é provavelmente muito maior. Pode chegar-se a essa conclusão a partir dos muitos pacotes vazios encontrados nos laboratórios ilegais, e do grande número de locais de descarga de substâncias químicas usadas. De acordo com o Instrumento europeu de reporte sobre sítios relacionados com a produção sintética (ERISSP), foram comunicados 311 locais de descarga em 2018.