Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 417/2002 relativo à introdução acelerada dos requisitos de construção em casco duplo ou equivalente para os navios petroleiros de casco simples e que revoga o Regulamento (CE) n.o 2978/94 do Conselho"

(COM(2002) 780 final - 2002/0310 (COD))

(2003/C 133/19)

Em 22 de Janeiro de 2003, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estrutura e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 13 de Março de 2003, sendo relatora A. Bredima-Savopoulou.

Na 398.a reunião plenária de 26 e 27 de Março de 2003 (sessão de 27 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 100 votos a favor, 10 votos contra e 10 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O afundamento do petroleiro "Prestige" (19 de Novembro de 2002) e o desastre ecológico que provocou nas costas da Espanha e se alastrou posteriormente às costas da França mobilizaram a opinião pública europeia três anos depois de um acidente análogo ter ocorrido com o petroleiro "Erika" ao largo da costa francesa da Bretanha. Na sua comunicação sobre o reforço da segurança marítima, em resposta ao acidente(1), a Comissão anunciou uma série de medidas destinadas a minimizar os riscos de futuros acidentes com navios como o "Erika" e o "Prestige". Na reunião do Conselho "Transportes" de 6 de Dezembro de 2002, os ministros apelaram a uma aceleração do programa para a retirada de serviço dos petroleiros de casco simples, à aplicação do programa de avaliação do estado dos navios aos petroleiros com 15 anos e à conclusão de acordos administrativos pelos Estados-Membros, com vista à recusa de entrada nos seus portos, terminais e fundeadouros de petroleiros de casco simples que transportem petróleos e fracções petrolíferas mais pesados. O CESE apoia veementemente a série de medidas a este respeito contidas nas conclusões do recente Conselho Europeu de Bruxelas, em 20 e 21 de Março.

2. A proposta da Comissão

2.1. Para alcançar estes objectivos, a Comissão propõe as três alterações seguintes ao Regulamento (CE) n.o 417/2002(2):

- Introdução de uma disposição que obriga a que os petróleos e fracções petrolíferas pesados apenas sejam transportados por petroleiros de casco duplo.

- Uma revisão do programa de retirada de serviço, de modo a garantir, nomeadamente, que os petroleiros de casco simples da categoria 1 não operem depois de atingidos os 23 anos de idade e a partir de 2005, ou, 28 anos e 2010 para a categoria 2 e 28 anos e 2015 para a categoria 3.

- Uma aplicação mais generalizada do regime de inspecção especial para os petroleiros (o programa de avaliação do estado dos navios - CAS), que visa avaliar a solidez estrutural dos petroleiros de casco simples com mais de 15 anos.

2.2. O grave derrame de hidrocarbonetos devido ao acidente com o "Prestige" levou a Comissão a reconsiderar o programa de retirada de serviço ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 417/2002. O objectivo da revisão proposta para este programa é baixar os limites de idade e reduzir os prazos para a retirada de serviço dos navios até ao nível inicialmente proposto no pacote "Erika I", por forma a garantir uma maior protecção do meio marinho. A Comissão está consciente do impacto económico considerável que a proposta pode ter no sector dos petroleiros e apresentará, logo que possível, uma análise económica mais aprofundada.

2.3. Tal como no acidente com o "Erika", verifica-se mais uma vez que o fuelóleo pesado se encontra entre os hidrocarbonetos mais poluentes, o que a Comissão considera motivo bastante para propor a proibição do transporte de petróleos e fracções petrolíferas pesados em petroleiros de casco simples com destino a - ou com partida de - portos da UE. A Comissão argumenta que hoje em dia já existe capacidade suficiente em petroleiros de casco duplo para garantir que a presente proposta não cause perturbações a nível da segurança do aprovisionamento.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE testemunha o seu grande pesar pela catástrofe ocorrida com o petroleiro "Prestige" e pelas consequências sociais, ambientais e económicas que desencadeou. Felizmente que não houve a lamentar quaisquer vidas humanas. É da máxima urgência que todos os esforços se concentrem em minimizar a ocorrência deste tipo de incidentes e em compensar plenamente as vítimas. Todas as partes envolvidas têm a obrigação de dar prioridade à revisão urgente da eficácia do regime aplicável actualmente ao transporte de petróleo por via marítima. As futuras medidas deverão ser adaptadas à situação concreta e tomar como ponto de partida as verdadeiras causas destes incidentes.

3.1.1. As circunstâncias e as causas do desastre do "Prestige" estão a ser investigadas. Embora sendo provável que, se o navio tivesse sido rebocado imediatamente para uma zona de refúgio, talvez se tivessem minorado as consequências do desastre, pode-se apontar desde já algumas das causas ou uma combinação de várias causas: deficiência estrutural do navio, que tinha 26 anos; má manutenção do navio; as decisões que se seguiram, ou a falta delas, para resolver o incidente que acabaram por exacerbar seriamente o problema, manobras inadequadas, etc.

3.2. Não obstante os precedentes criados com o petroleiro "Erika" (a quem foi igualmente recusado um lugar de refúgio) e os apelos repetidos e veementes à criação de um regime adequado de "zonas de refúgio" para navios em dificuldades, pouca clareza existe quanto às disposições a aplicar nestes casos. O CESE recorda o seu parecer sobre a proposta de introdução acelerada dos requisitos de construção em casco duplo ("pacote Erika I")(3) e o seu parecer sobre o "pacote Erika II"(4), insistindo de novo na análise e na solução desta questão tão impopular ao nível político. Apoia, pois, plenamente a proposta de acelerar os preparativos dos planos que visam colocar as embarcações em zonas de refúgio. Há que diligenciar pela indicação clara destas zonas nas águas comunitárias, pela aplicação nos Estados-Membros da Convenção internacional sobre a prevenção, o tratamento e a cooperação em matéria de poluição (OPRC, 1990), conforme exigido no seu parecer sobre o "pacote Erika I" e pela definição de um plano de reacção de emergência que possa ser accionado sempre que seja preciso levar um navio em apuros para uma dessas zonas. Este plano deverá estabelecer as obrigações do comandante, do Estado costeiro e do responsável pelo resgate. É imprescindível coordenar todas estas acções e acompanhá-las de instruções claras emanadas de uma única autoridade, devendo privilegiar-se, ao nível da UE, a Agência Europeia da Segurança Marítima (AESA).

3.3. O CESE reitera a sua apreensão(5) já manifestada em pareceres anteriores de que a pressão económica a que estão sujeitos os comandantes e as tripulações que continuam a trabalhar em navios não conformes com as normas pode ter repercussões na segurança dos navios. Os membros da tripulação devem, por isso, ser encorajados a comunicar todas as anomalias a bordo que julguem poder causar acidentes e, subsequentemente, deve ser-lhes dada protecção apropriada pela legislação da UE. Na opinião do Comité, a dimensão humana da segurança deve ser considerada como uma questão da maior urgência se se pretende que as medidas técnicas sejam aplicadas com eficácia em condições favoráveis. O CESE sente-se preocupado com a obstinação dos reguladores em colocar sobre os ombros dos comandantes a principal responsabilidade pelas suas embarcações. Mas, na realidade, o verdadeiro poder e os recursos dos comandantes dos navios são actualmente bastante restritos. Uma vez que muitos países continuam ainda a perseguir judicialmente o comandante e os seus oficiais em vez de procurar o responsável no meio do labirinto burocrático da propriedade e do controlo, é necessário aclarar a responsabilidade jurídica de todas as partes implicadas no transporte marítimo. Posto isto, o CESE volta a solicitar à Comissão que elabore propostas adequadas, por exemplo, no âmbito de um novo "pacote Erika III" sobre a dimensão humana, ou seja, optando por uma abordagem abrangente e integrada da segurança marítima.

3.4. A presente proposta de regulamento é uma resposta imediata ao desastre do "Prestige". O CESE insta a que, conhecidos os resultados das investigações, se decida sobre as medidas complementares que se julgue necessário aplicar. Não obstante, o CESE assinala que o casco duplo não é por si só suficiente para solucionar o problema das catástrofes ecológicas provocadas por acidentes de navios petroleiros que há outras medidas essenciais a adoptar. Por outro lado, o Parlamento decidiu realizar uma audição na sua comissão competente por esta matéria sobre os resultados da investigação. O CESE saúda este propósito do Parlamento por acreditar que a audição ajudará a perspectivar o incidente.

3.5. O CESE recorda que, conforme refere no seu parecer sobre o "pacote Erika I", as medidas adoptadas a nível internacional para aumentar a segurança e reduzir a poluição acidental levaram a uma diminuição considerável da incidência desse tipo de poluição. Mas a poluição provocada pelos navios está longe de ser a única causa da poluição marítima, ainda que não se possa minimizar a sua importância tendo em conta que os navios provocam uma poluição calculada em 15 % do total. Cabe recordar que os grandes petroleiros transportam grandes volumes de carga (o "Prestige" carregava 77000 toneladas de petróleo) o que multiplica os danos causados. Também se reconhece que as descargas das zonas urbanas e das actividades económicas baseadas em terra são responsáveis por dois terços da poluição marítima costeira e nos estuários e que é necessário reduzir drasticamente estas descargas. Sem deixar de aplaudir as medidas propostas para reduzir a poluição marítima provocada pelos navios, o CESE apreciaria que se adoptasse uma abordagem idêntica em relação à poluição marítima causada pelas descargas das zonas urbanas e das actividades económicas baseadas em terra(6).

3.6. O princípio da proporcionalidade - consagrado na jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu e no direito comunitário - deve ser observado em todos os casos. A proporcionalidade das medidas propostas deveria aplicar-se não só às consequências mas também às verdadeiras causas do incidente. O CESE interroga-se como seria a reacção da UE em acidentes análogos com navios de casco duplo que não podem ser excluídos no futuro próximo quando a sua vida comercial se encontra em pleno desenvolvimento.

3.7. O CESE subscreve a ideia geral de que os acidentes marítimos se devem mais à aplicação indevida ou à inobservância da legislação em vigor do que à sua inadequação. O CESE apoia, por conseguinte, incondicionalmente a anterior aplicação das medidas previstas nos pacotes "Erika I" e "Erika II" e a prioridade que lhes é dada pela Comissão. Estas medidas devem ser aplicadas rigorosamente e em simultâneo.

3.8. A premência exigida por estas questões extremamente delicadas sob o ponto de vista económico, social e ambiental não pode de forma alguma ser motivo para descurar as regras do direito internacional. Numa série de pareceres emitidos a partir de 1993, o CESE tem vindo a defender consequentemente que a regulamentação sobre a segurança marítima e a prevenção da poluição no transporte marítimo internacional deveria emanar da Organização Marítima Internacional (OMI). Existe o risco de medidas unilaterais debilitarem o estatuto da OMI e desencadearem a adopção de medidas unilaterais nos países terceiros que poderão limitar drasticamente as actividades internacionais da frota comunitária. Já há indícios de uma actuação dessa natureza por parte dos EUA e de alguns países asiáticos. É, portanto, de toda a conveniência assegurar que as normas comunitárias no âmbito da segurança marítima e da protecção do ambiente marinho tenham em conta o facto de as águas comunitárias deverem continuar abertas, sem qualquer tipo de discriminação, a todos os navios que respeitem as normas internacionais. À luz destas considerações e do carácter internacional do transporte marítimo, as medidas propostas devem ser postas à consideração da OMI para uma eventual aplicação generalizada.

3.9. A aplicação da proposta da Comissão cria a necessidade urgente de navios novos adaptados às exigências. Por questões de segurança, garantia e estratégia, haveria que examinar e reconsiderar as possibilidades oferecidas pela política comunitária de construção naval para facilitar a construção de navios nos estaleiros europeus e conceber um programa comunitário para financiar a substituição dos navios desmantelados.

4. Observações na especialidade

4.1. O CESE crê que a UE deveria adoptar uma política equilibrada que tenha em conta as consequências ambientais, económicas e sociais, em conformidade com as decisões tomadas na Cimeira de Gotemburgo em matéria de avaliação sustentável das acções comunitárias.

4.2. O CESE reitera que há urgência em realizar com rapidez e eficácia o seguinte:

- um regime claro sobre zonas de refúgio;

- planos de emergência para os casos de sinistro;

- intensificar as medidas de controlo;

- aclarar a responsabilidade jurídica de todas as partes envolvidas no transporte marítimo;

- aperfeiçoamento profissional das tripulações;

- exigir que as reparações sejam efectuadas em estaleiros que ofereçam garantias de qualidade e, portanto, de segurança; requisitos técnicos mais severos para o desenho e o fabrico dos navios;

- uma execução mais efectiva da directiva do controlo do Estado de porto;

- a aplicação mais célere da directiva que exige mais transparência das sociedades de classificação;

- a ratificação pelos Estados-Membros da Convenção sobre a responsabilidade e a indemnização por danos resultantes do transporte de substâncias perigosas e nocivas por mar ("Convenção HNS").

4.3. Face às graves implicações socioeconómicas e ao carácter internacional das operações de transporte marítimo, os Estados-Membros da UE deveriam envidar esforços, mediante procedimentos rápidos, no sentido da aplicação generalizada, através da OMI, de uma satisfatória retirada gradual dos petroleiros de casco simples, em linha com os prazos previstos no calendário do Oil Pollution Act de 1990, dos Estados Unidos. A iniciativa da UE junto da OMI deveria ser tomada sem prejuízo do direito e da obrigação de garantir uma protecção ambiental oportuna e adequada na UE.

4.4. O CESE apoia a proibição da utilização de petroleiros de casco simples para o transporte de petróleos e fracções petrolíferas pesados mais poluentes. Todavia, a proposta poderá conduzir a dificuldades de aprovisionamento e refinação na UE, exacerbadas pela guerra no Iraque. Convém assinalar que o petróleo bruto pesado importado pela UE é produzido no Mar do Norte e transportado por petroleiros especializados de casco simples de qualidade elevada. Estas embarcações são exclusivas das operações no Mar do Norte e obedecem a padrões elevados. Seria, portanto, de ponderar em derrogações pontuais.

4.5. A proibição de transporte de petróleo de graduação elevada afectará todos os petroleiros de casco simples com um porte bruto igual ou superior a 600 toneladas. No entanto, a maioria dos que têm menos de 5000 toneladas de porte bruto é empregue na navegação de curta distância ou em viagens domésticas. Além disso, é muito reduzido o número de navios de casco duplo que executa este serviço. Tendo em mente a necessidade de salvaguardar as operações vitais de reabastecimento de navios na União Europeia e de manter o aprovisionamento de localidades que dependem do transporte marítimo para o seu petróleo (p. ex. as regiões insulares), o CESE propunha que, no caso de petroleiros de casco simples com um porte bruto igual ou superior a 5000 toneladas, a proibição fosse introduzida gradualmente. A UE deveria propor à OMI a designação, ao abrigo da Convenção MARPOL, de zonas ambientais especialmente sensíveis (p. ex. Veneza, Mar Báltico, Bocche di Bonifaccio) como "zonas a evitar" pelos petroleiros transportando fuelóleo pesado. Além disso, a UE e a OMI deveriam cooperar para conceber, em conformidade com a Convenção SOLAS, sistemas vinculativos de organização do tráfego ao longo de todas as costas da UE para petroleiros de casco simples transportando hidrocarbonetos altamente poluentes.

4.6. O CESE acolhe favoravelmente o alargamento do regime de inspecção especial (o programa de avaliação do estado dos navios - CAS) para avaliar a solidez estrutural dos petroleiros de casco simples com mais de 15 anos. É essencial submeter os navios já com uma certa idade a uma inspecção generalizada para detectar eventuais debilidades estruturais e corrigi-las, evitando assim riscos de ruptura em mares turbulentos.

5. Conclusões

5.1. Sem prejuízo do que ficou dito acima, o CESE subscreve a proposta de regulamento relativo à introdução acelerada dos requisitos de construção em casco duplo apresentada pela Comissão.

5.2. Não obstante o acidente anterior com o "Erika" e a subsequente mobilização das instituições comunitárias que resultou em dois pacotes legislativos (Erika I e II), o CESE lamenta profundamente que tenha sido possível a ocorrência de um novo desastre ecológico em consequência do naufrágio do petroleiro "Prestige".

5.3. O CESE deplora o facto de, apesar dos seus instantes apelos (nos pareceres sobre os pacotes Erika I e II), muitas das medidas concretas não se terem concretizado. Sente-se, pois, compelido a reiterá-los na esperança de serem finalmente escutados e ser, assim, evitada a ocorrência de idênticos acidentes no futuro.

5.4. As circunstâncias do naufrágio do "Prestige" suscitam uma série de questões que merecem ser estudadas com toda a atenção para ser possível adoptar medidas razoáveis, exequíveis e apropriadas que ataquem as causas deste tipo de incidente. É, portanto, da máxima prioridade investigar a fundo as suas causas e indemnizar os lesados.

5.5. Em conformidade com as decisões tomadas na Cimeira de Gotemburgo, a acção actual deveria ser objecto de uma avaliação de impacto, ao nível do desenvolvimento sustentável, incidindo nas suas possíveis consequências económicas, sociais e ambientais. É urgente proceder a uma análise dos custos/benefícios que possa culminar numa política global equilibrada. Não se esqueça que o tráfego comercial deve seguir de mãos dadas com a segurança marítima e a protecção do ambiente.

5.6. Para o CESE, torna-se ingente aplicar rigorosamente e o mais depressa possível os pacotes Erika I e II e introduzir com a máxima urgência um regime de zonas de refúgio e de planos de emergência atribuindo claramente a responsabilidade de assistência aos navios em apuros, ao nível comunitário, de preferência à Agência Europeia da Segurança Marítima (AESM).

5.7. O CESE solicita:

- a criação de planos de emergência para os casos de sinistro;

- a intensificação das medidas de controlo;

- a clarificação da responsabilidade jurídica de todas as partes envolvidas no transporte marítimo;

- o aperfeiçoamento profissional das tripulações;

- que as reparações sejam efectuadas em estaleiros oferecendo garantias de qualidade e, portanto, de segurança; requisitos técnicos mais severos para o desenho e o fabrico dos navios;

- uma execução mais efectiva da directiva do controlo do Estado de porto;

- a aplicação mais célere da directiva que exige mais transparência das sociedades de classificação;

- a ratificação pelos Estados-Membros da Convenção sobre a responsabilidade e a indemnização por danos resultantes do transporte de substâncias perigosas e nocivas por mar ("Convenção HNS");

- a aplicação pelos Estados-Membros da Convenção internacional sobre a prevenção, o tratamento e a cooperação em matéria de poluição por hidrocarbonetos (OPRC, 1990);

- a adopção de um pacote de medidas Erika III sobre o papel do factor humano na segurança marítima;

- a aplicação mais estrita da Convenção sobre Normas de Formação, Certificação e Serviço de Quartos para os Marítimos (STCW 78/95);

- a obrigatoriedade de as empresas de transporte marítimo de carga (transportes de petróleo, gás, produtos químicos) e passageiros que operam na UE realizarem uma avaliação dos riscos relacionados com as actividades do transporte marítimo em águas e portos comunitários para cada navio ou grupo de navios de características idênticas. Para tanto, deveriam ser utilizadas como referência as directrizes no atinente à avaliação formal da segurança da OMI (Guia EFM). A avaliação de riscos deverá ser aprovada pela Administração Marítima do país em que está situada a empresa, tal como o seu acompanhamento e a sua actualização.

5.8. Face às graves implicações socioeconómicas e ao carácter internacional das operações de transporte marítimo, os Estados-Membros da UE deveriam envidar esforços, mediante procedimentos rápidos, no sentido da aplicação generalizada, através da OMI, de uma satisfatória retirada gradual dos petroleiros de casco simples, em linha com os prazos previstos no calendário do Oil Pollution Act de 1990, dos Estados Unidos. A iniciativa da UE junto da OMI deveria ser tomada sem prejuízo do direito e da obrigação de garantir uma protecção ambiental oportuna e adequada ao nível da UE.

5.9. O CESE concorda com a proibição da utilização de petroleiros de casco simples para o transporte de petróleos e fracções petrolíferas pesados mais poluentes. Neste contexto, poder-se-ia ponderar em derrogações pontuais.

5.10. A proibição proposta de utilizar petroleiros de casco simples com um porte bruto entre 600 e 5000 toneladas afectaria seriamente as operações vitais de reabastecimento de navios na UE e comprometeria o aprovisionamento das localidades que dependem do transporte marítimo para o seu petróleo. Tal comprometeria igualmente a promoção do sector europeu de navegação marítima de curta distância. Por este motivo, no caso de petroleiros de casco simples com um porte bruto igual ou superior a 5000 toneladas, a proibição poderia ser introduzida gradualmente.

5.11. A UE deveria propor à OMI a designação, ao abrigo da Convenção MARPOL, de zonas ambientais especialmente sensíveis, como "zonas a evitar" pelos petroleiros transportando fuelóleo pesado. Além disso, a UE e a OMI deveriam cooperar para criar, em conformidade com a Convenção SOLAS, sistemas vinculativos de organização do tráfego ao longo das costas da UE para petroleiros de casco simples transportando hidrocarbonetos altamente poluentes.

5.12. O CESE acolhe favoravelmente o alargamento do regime de inspecção especial (o programa de avaliação do estado dos navios - CAS) para avaliar a solidez estrutural dos petroleiros de casco simples com mais de 15 anos.

Bruxelas, 27 de Março de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(2002) 681 final.

(2) JO L 64 de 7.3.2002, p. 1. Parecer do CESE in JO C 14 de 16.1.2001, p. 22.

(3) JO C 14 de 16.1.2001, p. 22.

(4) JO C 221 de 7.8.2001, p. 54.

(5) JO C 14 de 16.1.2001, p. 22 e JO C 221 de 7.8.2001, p. 54.

(6) Parecer do CESE, a adoptar, sobre o ambiente marinho (NAT/166).