Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo"

(2001/C 260/20)

Em 1 de Fevereiro de 2001, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 20 de Junho de 2001, sendo relator D. Mengozzi.

Na 383.a reunião plenária 11 e 12 de Julho de 2001 (sessão de 12 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou, por 67 votos a favor, nenhum voto contra e 14 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. As conclusões do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999, nos pontos 13, 14 e 15, afirmam:

"13. O Conselho Europeu reitera a importância que a União e os Estados-Membros atribuem ao respeito absoluto do direito de requerer asilo. Acordou em trabalhar no sentido da criação de um sistema comum europeu de asilo, baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra, assegurando deste modo que ninguém será reenviado para o país onde é perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não recusa de entrada.

14. Esse sistema deverá incluir, a curto prazo, uma definição funcional e clara do Estado responsável pela análise do pedido de asilo, normas comuns para um processo de asilo equitativo e eficaz, condições comuns mínimas de acolhimento dos requerentes de asilo e uma aproximação das normas em matéria de reconhecimento e de conteúdo do estatuto de refugiado. Deverá ainda prever formas de protecção subsidiárias, oferecendo um estatuto adequado a qualquer pessoa que necessite de tal protecção. Para o efeito, exorta-se o Conselho a adoptar, com base em propostas da Comissão, as decisões necessárias de acordo com o calendário estabelecido no Tratado de Amesterdão e no Plano de Acção de Viena. O Conselho Europeu salienta a importância de se consultar o ACNUR e outras organizações internacionais.

15. A mais longo prazo, as regras comunitárias deverão conduzir a um processo comum de asilo e a um estatuto uniforme para aqueles a quem é concedido asilo aplicável em toda a União. Solicita-se à Comissão que prepare, no prazo de um ano, uma comunicação nesta matéria."

1.2. A comunicação da Comissão que executa o mandato do Conselho é um documento breve, denso e ambicioso, que esboça o quadro onde se inscreverão as propostas concretas que serão objecto de futuras comunicações. Os seus objectivos têm total apoio do Comité, que pretende participar activamente em todas as fases do debate agora iniciado numa perspectiva de longo prazo, com vista a definir orientações claras e contribuir para abreviar os prazos.

1.3. O documento divide-se em cinco partes

1.3.1. A primeira examina a situação do asilo na União, ou seja, os fundamentos jurídicos, a evolução dos fluxos a médio e longo prazo, as causas das variações e as formas de protecção complementar.

1.3.1.1 De seguida, apresenta os princípios e objectivos em que assente o plano de acção para definir um procedimento de asilo comum e um estatuto uniforme. Entre estes figuram a aplicação integral da Convenção de Genebra e a limitação dos movimentos secundários entre Estados-Membros, resultantes da divergência entre as normas aplicáveis.

1.3.2. A segunda parte prevê que de um procedimento comum restrito, em que os Estados-Membros mantêm os seus regimes nacionais mas se comprometem a respeitar algumas normas e condições sobre as autoridades competentes e os procedimentos aplicáveis, se passe, numa segunda fase, a um procedimento comum integrado com menor flexibilidade e possibilidade de escolha.

1.3.2.1 Esta segunda fase compreende propostas sobre o balcão único, as modalidades de acesso ao território, a oferta de um nível equivalente de condições de vida em todo o território da União, critérios e mecanismos claros para determinar o Estado a que cabe a responsabilidade do exame dos pedidos e, por fim, uma política de regresso credível.

1.3.3. A terceira parte aborda aspectos específicos e levanta questões para debate: as formas de protecção subsidiária, um ou mais estatutos pessoais, os direitos dos refugiados, a integração e o acesso à nacionalidade.

1.3.4. As quarta e quinta partes examinam os mecanismos de informação e análise comuns e os instrumentos necessários à execução do programa.

2. Observações

2.1. Os pedidos de asilo na União Europeia atingiram o ponto mais alto entre 1992 e 1994, para depois diminuírem até 1998; reiniciou-se então o crescimento, tendência que se manteve em 2000 (387330 pedidos de asilo em 1999 e 389590 em 2000). Esta tendência é confirmada pelos dados do saldo migratório global que passou de 1030000 em 1999 para 478000 em 1998(1).

2.1.1. As explicações da Comissão sobre a fase de descida são exactas, mas incompletas. Assim, não se pode falar de interpretação "cada vez mais restritiva" mas sim de medidas de dissuasão e, sobretudo, de menor flexibilidade na concessão do estatuto de refugiado. Além disso, acrescente-se que o pico verificado se deveu à deflagração da crise da Bósnia, que fez com que, só na Alemanha, tivessem sido acolhidos 400000 refugiados.

2.2. O Comité adverte para o risco de nivelar por baixo a definição de um procedimento comum e, simultaneamente, aprova as seguintes propostas de acção:

- adoptar princípios claros, conformes à Convenção de Genebra e ao Protocolo de Nova Iorque(2),

- respeitar os princípios da Carta dos Direitos Fundamentais da União,

- conseguir o pleno respeito do direito de não expulsão,

- adoptar procedimentos que permitam conceder protecção equitativa, rápida e eficaz a quem dela verdadeiramente precisa,

- agir tendo em conta uma nova política comum de imigração,

- harmonizar as condições de acolhimento quer para assegurar, na medida do possível, níveis equivalentes de condições de vida em todo o território da União, quer para evitar deslocações de um para outro Estado (movimentos secundários)(3).

2.2.1. O Comité concorda também com a necessidade de passar gradualmente, mas o mais depressa possível, à fase de definição de um procedimento comum integrado e um estatuto uniforme.

2.2.2. A este propósito, considera muito oportuno o esclarecimento de que a finalidade de tal procedimento não é instituir um sistema de decisão comunitário através de um organismo próprio que se substitua aos Estados-Membros.

2.3. Um procedimento comum

2.3.1. A existência de listas de "países de origem seguros" e de "países terceiros seguros", embora sejam listas comuns acordadas a nível europeu e mantidas actualizadas através de um grupo de contacto, não é desejável. Com efeito, essas listas prestam-se à inclusão e exclusão de países em função de critérios políticos, constituem um instrumento rígido e uma presunção iniludível face a situações que é difícil definir, como a dos países que formalmente são considerados seguros mas cujos governos não estão em condições de proteger os cidadãos, no exercício das liberdades democráticas, da perseguição de grupos e etnias que recorrem à força para fazer valer as suas posições.

2.3.1.1 Estas situações verificam-se cada vez mais e exigem, por isso, que se preste mais atenção à história pessoal dos requerentes de asilo e se analise mais atentamente a situação dos países de origem. Um exame aprofundado do pedido de asilo no fim da primeira fase poderá ajudar a reduzir o número de recursos na fase seguinte.

2.3.1.2 O facto de o requerente de asilo provir de um país no qual se pressupõe que exista um bom nível de respeito dos direitos do Homem não deve justificar, em caso algum, que o seu pedido não seja analisado.

2.3.1.3 Assim, tornam-se ainda mais indispensáveis o estabelecimento e a manutenção de um mecanismo comunitário para recolha e partilha de informação, com base em análises amplas e actualizadas da situação específica de cada país. Essa informação seria coligida não só através dos canais diplomáticos normais, mas também das organizações internacionais - antes de mais o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) - e as principais organizações não governamentais interessadas na matéria.

2.3.2. O sistema do balcão único deveria ser adoptado por todos os Estados-Membros. Este sistema, que centraliza o exame numa única entidade e observa regras mais uniformes, garante aos requerentes mais celeridade no exame do seu pedido, reduzindo também os custos, o exame exaustivo da sua condição e a determinação completa das suas necessidades, e que nenhuma forma de protecção será negligenciada.

2.3.2.1 Outra forma de acelerar o processo poderia ser nomear especialistas para lidar com as categorias mais vulneráveis (traumatizados, vítimas de tortura, menores) e avaliar a verdadeira situação destes requerentes de asilo. A experiência demonstrou que, muitas vezes, estes não são capazes de expor claramente a sua situação, do que resulta uma primeira recusa do pedido e a necessidade de um longo reexame.

2.3.2.2 No que respeita ao procedimento único, que concentra apenas nesta única instância todas as possibilidades de protecção, deve ser previamente verificada a possibilidade de conceder o estatuto de refugiado na acepção da Convenção de Genebra, antes de passar automaticamente ao exame das outras formas de protecção, devendo as decisões ser fundamentadas.

2.3.2.3 Os procedimentos acelerados de rejeição deveriam ser suprimidos ou, pelo menos, dotados de maiores garantias.

2.3.2.4 Os requerentes devem poder contar com assistência judiciária gratuita e de nível adequado em todas as fases do procedimento e com serviço de interpretação e tradução. O recurso das decisões de recusa de asilo deve ser garantido e ter sempre efeito suspensivo.

2.3.2.4.1 Deve ser dada especial atenção aos refugiados do sexo feminino por correrem maiores riscos.

2.3.3. O visto de acesso ao território é um instrumento que deve poder ser usado com certa flexibilidade e sem normas rígidas, para que possa responder a situações novas ou de emergência. Isto respeita quer aos países terceiros para os quais não é exigido, a fim de responder a fluxos anormais, quer àqueles em relação aos quais é obrigatório, para combater, por exemplo, a criminalidade que organiza o tráfico de seres humanos.

2.3.3.1 As medidas previstas são essencialmente de segurança. Devem ser adoptadas medidas alternativas que previnam o tráfico de seres humanos. As representações diplomáticas nos países de origem, quando seja possível, mas sobretudo nos países terceiros de trânsito, deveriam organizar o exame dos pedidos de asilo, a concessão dos vistos e o transporte.

2.3.3.2 Não é coerente com esta medida a imposição de sanções às empresas de transporte de passageiros que não verifiquem a existência de visto de acesso ao território. Esta tarefa é da competência das autoridades de fronteira.

2.3.3.3 Este mecanismo alternativo propicia propostas de programas de reinstalação - actualmente apenas aplicados por quatro Estados-Membros - com a cooperação de ONG e do ACNUR. A esse propósito, a Comissão refere um procedimento utilizado nos EUA baseado num programa de reinstalação que exige coordenação entre as autoridades públicas, ONG e ACNUR. Talvez a Comissão devesse analisar em profundidade esta experiência no intuito de elaborar uma proposta para eventual adopção na União Europeia.

2.3.4. A Convenção de Dublin tem o duplo objectivo de reduzir o fenómeno dos pedidos de asilo múltiplos, ou seja, apresentados por um mesmo indivíduo em diversos Estados e resolver o problema dos requerentes de asilo que são rejeitados por outro país. Existe consenso, à luz da experiência, quanto a que o mecanismo não funciona como deveria causando mais problemas do que aqueles que resolve. O volume de trabalho e dos custos que implica não são proporcionais aos resultados e é muito elevado o número de requerentes de asilo que desaparecem antes da transferência, indo assim engrossar a emigração ilegal.

2.3.4.1 Deve porém acrescentar-se que a Convenção teve o mérito de impulsionar no Tratado de Amesterdão uma perspectiva comunitária da questão do asilo.

2.3.4.2 A adopção de um procedimento comum e de um estatuto uniforme facilitaria enormemente a determinação do Estado-Membro competente para examinar o pedido de asilo com base no lugar em que o pedido for apresentado, salvaguardando o direito do requerente de que a sua opção quanto ao país de destino seja examinada com equidade.

2.3.4.3 Porém, é claro que, à luz da nova regulamentação proposta pela Comissão, se impõe uma revisão da Convenção de Dublin, que considere especialmente os seguintes aspectos:

- converter em instrumento jurídico vinculativo a posição comum de 4 de Março de 1996, que prevê uma interpretação uniforme da noção de refugiado, após correcção do conceito de perseguição no sentido de reconhecer que pode ser exercida por outras entidades que não o Estado;

- possibilitar que os requerentes de asilo escolham o país onde apresentar o pedido, tendo em conta as razões culturais e sociais que presidem à escolha e que são determinantes para uma integração mais rápida;

- garantir o direito à protecção jurídica, à informação e ao recurso;

- definir padrões mínimos de acolhimento;

- superar a excessiva lentidão das transferências e a escassez da informação prestada aos requerentes de asilo.

2.3.4.4 Assim, o Comité aguarda as conclusões da Comissão sobre a avaliação da aplicação da Convenção.

2.3.5. No que toca aos países candidatos à adesão, o Comité espera que participem nos trabalhos para a criação de um sistema regional mais justo para os requerentes de asilo e que as organizações não governamentais que trabalham neste domínio sejam consultadas.

2.3.5.1 A este propósito pode dizer-se (embora tal esteja claramente fora do âmbito do presente parecer) que o longo período de transição, após a adesão dos países candidatos, no que diz respeito à livre circulação pode desencorajar estes países de realizarem o acervo comunitário relativamente à imigração e asilo.

2.3.5.2 A eficácia dos procedimentos de asilo e os níveis de assistência não devem constituir factores secundários na avaliação dos critérios relativos ao sector da justiça e dos assuntos internos, sob pena de comprometer os objectivos da proposta em análise.

2.4. Um estatuto uniforme

2.4.1. É necessária uma forma de protecção subsidiária - dado que, nalguns aspectos, a Convenção de Genebra é interpretada de forma restritiva por alguns Estados -, porém nem sempre é suficiente. É necessária também uma forma de protecção que tenha em conta as características pessoais do requerente, mesmo que provenha de país considerado seguro, no qual as normas fundamentais do direito internacional em matéria de direitos do homem sejam "em geral" (é esta a definição usual)(4) respeitados.

2.4.2. Nesta fase tem especial importância a harmonização das disposições sobre a definição das necessidades de protecção e das condições de cessação no sentido da Convenção de Genebra se se quiserem evitar divergências entre Estados-Membros que gerariam inevitavelmente movimentos secundários.

2.4.2.1 De qualquer modo, a abordagem deve ser eminentemente pessoal. Isto aplica-se especialmente à decisão sobre as condições de cessação da protecção, que não pode ser tomada aplicando apenas a cláusula de "alteração de circunstâncias", para evitar que o indivíduo, por causa da sua história pessoal, fique sujeito a graves consequências negativas.

2.4.3. Acolher no direito comunitário o direito dos refugiados, na acepção da Convenção de Genebra facilitaria o objectivo de aplicação uniforme de tais direitos.

2.4.3.1 Um estatuto único simplificaria, sem dúvida, o sistema, mas parece justificada a observação do ACNUR de que o estatuto de refugiado, nos termos da Convenção de Genebra, tem dimensão internacional e produz efeitos extraterritoriais aos quais o refugiado não tem interesse em renunciar. Por isso, a par do estatuto de Genebra, deve existir um outro estatuto, que compreenda todas a formas de protecção subsidiária existentes nos Estados-Membros.

2.4.3.2 Prever direitos específicos diferentes conforme o tipo de protecção concedida não tem muito sentido. Os direitos e os benefícios são definidos com base nas necessidades e razões humanitárias e não com base no tempo de permanência. Pela mesma razão, não é convincente vincular a natureza dos direitos ao tempo de permanência.

2.4.3.2.1 Pelo contrário, conceder direitos e benefícios iguais independentemente dos estatutos evitaria muitas complicações e, sobretudo, evitaria o recurso sistemático nos casos em que seja recusado o estatuto de refugiado e concedido um estatuto subsidiário.

2.4.3.3 O conteúdo dos direitos (o acesso ao trabalho, à protecção social, à instrução, os documentos de residência e de viagem e o direito de voto nas eleições autárquicas) deve ser harmonizado para todos os cidadãos de países terceiros que residam legalmente no território da União e considerado no contexto geral da política de imigração.

2.4.3.4 As Conclusões de Tampere sublinham que o "O Conselho Europeu subscreve o objectivo que consiste em oferecer aos residentes nacionais de países terceiros detentores de autorizações de residência prolongada a possibilidade de obterem a nacionalidade do Estado-Membro em que residem."

2.4.3.4.1 O Comité apoia este objectivo e convida a Comissão a apresentar propostas nesse sentido, o que daria um grande impulso à vontade de integração.

2.4.3.4.2 O conceito de "cidadania cívica" poderia ser útil como etapa intermédia antes da cidadania plena, mas não seria justo que fosse uma alternativa ou que constituísse um pretexto para prolongar demasiado os prazos, tendo em conta que alguns Estados-Membros já concedem a cidadania plena após cinco anos de permanência.

2.4.4. O artigo 63.o do Tratado consolidado prevê que as medidas sobre o asilo devem ser adoptadas "no prazo de cinco anos a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão", ou seja, antes de 1 de Maio de 2004. A decisão de dividir a aplicação de um regime comum europeu em duas fases foi tomada pelo Conselho de Tampere. O Comité entende que é possível definir um procedimento comum e um estatuto uniforme com base no actual texto do Tratado.

2.4.4.1 Com efeito, a natureza da passagem da primeira para a segunda fase não reside tanto no conteúdo das normas mínimas, quanto na necessidade de introdução gradual de um procedimento comum, que deixe menos espaço de manobra e de derrogação aos Estados-Membros, para alcançar os objectivos fixados.

2.4.4.2. A Comissão tenciona propor uma metodologia que produziria, logo na primeira fase, efeitos de convergência utilizando instrumentos como os grupos de contacto, acções e a produção de jurisprudência por parte dos órgãos judiciais nacionais e europeus.

2.4.5. Este parecer sublinhou, por diversas vezes, a importância da consulta do ACNUR - prevista na Declaração 17 anexa ao Tratado de Amesterdão - e das ONG competentes, como o Conselho Europeu para Refugiados e Exilados, os Médicos Sem Fronteiras e a Cruz Vermelha Internacional. O documento sublinha, também, com oportunidade, a necessidade de associar os representantes da sociedade civil e das autarquias locais. Em especial estes últimos e os parceiros sociais são fundamentais para criar condições justas de acolhimento, vida e trabalho. Por isso, devem participar no debate em curso sobre a aplicação do sistema.

2.4.5.1 O Comité, por representar amplamente a sociedade civil organizada, pretende desempenhar um papel decisivo na definição e no funcionamento do sistema proposto pela Comissão.

3. Conclusões

3.1. No século XX, bem antes de a responsabilidade pela protecção dos refugiados ter sido assumida, em 1951, pela comunidade internacional, muitos europeus - pressionados por regimes não liberais ou ditatoriais - encontraram asilo em países livres e democráticos. No século XXI não devemos esquecer todos os homens e mulheres que, pelas mesmas ou novas razões, procuram refúgio na União Europeia, que garante a todos os cidadãos liberdade e democracia.

3.1.1. Por isso, em muitos países da União Europeia, é necessário um vasto e profundo trabalho político-pedagógico da parte dos grupos dirigentes políticos, económicos e religiosos e no qual participem os meios de comunicação, para desenvolver a consciência do direito-dever de asilo e da sua natureza de direito humano fundamental.

3.1.2. Isso pressupõe, porém, uma reforma global a nível europeu da política de imigração - tal como aquela que está em curso, em conformidade com os princípios enunciados pelo Conselho de Tampere - que regule equitativamente os fluxos, impeça que o pedido de asilo constitua uma das poucas vias de acesso à União Europeia e determine uma efectiva política de integração.

3.2. O Comité considera que a Comissão deveria examinar a possibilidade de propor ao Conselho a adesão directa da União Europeia à Convenção de Genebra, dado que o Tratado de Amesterdão inscreveu esta matéria na competência comunitária.

Bruxelas, 12 de Julho de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Estudo estatístico sobre a imigração em 2000, 10.o relatório, ed. Anterem, Roma, p. 49.

(2) Protocolo sobre o estatuto dos refugiados aprovado em Nova Iorque em 1 de Janeiro de 1967.

(3) O Comité emitirá parecer mais aprofundado sobre esta questão quando do exame da recente proposta de directiva sobre normas mínimas relativas ao acolhimento de requerentes de asilo nos Estados-Membros. Por outro lado, o Comité regista com satisfação que esta questão está prevista no programa da Presidência belga no capítulo sobre o asilo e a imigração.

(4) Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros (COM(2000) 578 final), Anexo II, p. 56.