Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa à imposição dos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas rodoviárias» () (97/C 206/05)

Em 27 de Janeiro de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do nº 1 do artigo 75º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes e Comunicações, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 9 de Abril de 1997, sendo relator J. Decaillon.

Na 345ª reunião plenária (sessão de 23 de Abril de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 118 votos a favor, 3 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta de directiva da Comissão tem como:

1.1.1. Objecto:

- os impostos anuais sobre os veículos;

- os direitos de utilização e as portagens;

- o conceito de itinerário sensível.

1.1.2. Âmbito:

- Os veículos de transporte de mercadorias com um peso bruto máximo autorizado igual ou superior a 12 toneladas, com excepção dos veículos que apenas efectuem transportes nos territórios não-europeus dos Estados-Membros e dos veículos matriculados nas ilhas Canárias, em Ceuta e Melilha, nos Açores e na Madeira e que efectuem transportes exclusivamente nesses territórios ou entre esses territórios e Espanha ou Portugal.

1.1.3. Objectivo:

- A redução das distorções da concorrência no quadro do aprofundamento do mercado interno. Para tal a Comissão propõe:

Uma melhor recuperação dos custos associados com a utilização das infra-estruturas rodoviárias, incluindo os custos externos;

Uma maior diferenciação das imposições em função dos custos gerados;

O reforço do princípio da territorialidade na imputação dos custos pela utilização da infra-estrutura.

1.2. A proposta de directiva da Comissão responde a duas obrigações jurídicas do Conselho:

1.2.1. A de rever as taxas máximas dos direitos de utilização, nos termos do artigo 7º, alínea f) da Directiva

93/89/CE ().

1.2.2. A de adoptar, «num prazo razoável», uma directiva que substitua a 93/89/CE, anulada pelo Tribunal de Justiça, em Julho de 1995 (), com os seguintes fundamentos:

- O Conselho adoptou um texto com alterações substanciais à proposta da Comissão aprovada pelo Parlamento Europeu, em 18 de Dezembro de 1992, sob reserva de duas alterações menores, violando a obrigação de consultar o Parlamento Europeu prevista nos artigos 75º e 99º do Tratado.

- A consulta regular do Parlamento, quando prevista no Tratado, constitui uma formalidade essencial cuja violação implica a nulidade do acto, dado que a efectiva participação do Parlamento no processo legislativo comunitário é um elemento essencial do equilíbrio institucional e a expressão de um princípio democrático fundamental.

- Os argumentos do Conselho não foram acolhidos.

1.3. A proposta de directiva da Comissão insere-se num contexto jurídico particular.

1.3.1. Por razões de segurança jurídica (evitar o vazio jurídico), o Tribunal de Justiça considerou ser necessário manter provisoriamente os efeitos da directiva anulada até que o Conselho adoptasse nova directiva.

1.3.2. No quadro dos poderes de fiscalização da legalidade, que lhe são conferidos pelo artigo 173º do Tratado, o Tribunal de Justiça considerou que não tinha competência para impor um prazo de adopção de nova directiva.

1.3.3. Contudo, o Conselho tem o dever de corrigir a irregularidade cometida num prazo razoável.

1.4. A proposta de directiva da Comissão insere-se tanto no quadro da realização do mercado único, através da eliminação das distorções de concorrência, como no da política comum de transportes.

1.4.1. Para além dos actos jurídicos que visam a eliminação das distorções da concorrência, a directiva refere explicitamente outros textos, nomeadamente:

- O Livro Branco sobre «A evolução futura da política comum de transportes» () que defende uma estratégia mais ampla para tornar o sector de transportes mais sustentável e equilibrado.

- O Livro Verde «Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes» () abordando nomeadamente as formas de corrigir as tendências insustentáveis dos transportes e, em especial, os meios de internalizar os custos externos.

- Os instrumentos de natureza regulamentar, técnica e organizativa destinados a melhorar a atractividade, a rentabilidade e a qualidade de serviço de outros modos de transporte terrestre, tais como a abertura do mercado de transporte ferroviário, as acções-piloto para o transporte combinado (PACT) e a reestruturação do mercado do transporte por via navegável.

2. Antecedentes

2.1. Da proposta de directiva

2.1.1. Em 1968, a Comissão propôs a instituição de um sistema de tributação dos veículos comerciais ().

2.1.2. Em 1978, o Conselho aprovou o projecto na generalidade.

2.1.3. Em 1988, a Comissão apresentou uma proposta relativa à imputação dos custos das infra-estruturas aos veículos pesados [doc. COM(87) 716 final () que altera o documento COM(86) 750 final ()].

2.1.4. Em 1992, a Comissão apresentou nova proposta de directiva [doc. COM(92) 405 final ()] que alterava as suas propostas iniciais e as do documento COM(90) 540 final apresentado em 1991 ().

2.1.5. Em 1993, o Conselho adoptou a directiva 93/89/CEE relativa à aplicação pelos Estados-Membros dos impostos sobre certos veículos utilizados para o transporte rodoviário de mercadorias, bem como das portagens e direitos de uso cobrados pela utilização de certas infra-estruturas, mas afastou-se substancialmente da proposta da Comissão e do parecer do Parlamento Europeu, nomeadamente ao eliminar a obrigação de o Conselho adoptar, até 31 de Dezembro de 1998, um sistema harmonizado de tributação rodoviária e ao não solicitar à Comissão propostas para instituir um regime de imputação baseado no princípio da territorialidade.

2.2. As principais posições do Comité Económico e Social

2.2.1. O Comité Económico e Social emitiu vários pareceres em que apoia as diversas propostas da Comissão e apresenta observações:

- parecer de 2 de Julho de 1987 sobre o documento COM(86) 750 final, relator R. Moreland ();

- parecer de 2 de Junho de 1988 sobre o documento COM(87) 716 final, relator Rouzier ();

- parecer de 24 de Abril de 1991 sobre o documento COM(90) 540 final, relator R. Moreland ();

- parecer de 25 de Novembro de 1992 sobre o documento COM(92) 405 final, relator R. Moreland ().

2.2.2. Os pareceres do Comité Económico e Social são coerentes quanto a algumas questões essenciais como:

a) a de prosseguir na via da eliminação das distorções de concorrência;

b) o desenvolvimento de uma abordagem gradual e simplificada;

c) critérios de tributação baseados em:

- peso máximo autorizado e número de eixos;

- um sistema que não penalize os pequenos veículos;

d) levar por diante a busca de um modelo comum e progressivo de imputação dos custos das infra-estruturas e dos custos externos;

e) a supressão das portagens, a prazo, excepto nalgumas infra-estruturas específicas;

f) o basear-se, entretanto, o mais possível no princípio da territorialidade, tanto para as infra-estruturas gerais como para as infra-estruturas específicas;

g) o tomar em conta a totalidade dos custos e benefícios económicos, sociais e ambientais de cada modo de transporte.

3. Considerações do Comité Económico e Social

3.1. Base jurídica da proposta de directiva

3.1.1. O Comité Económico e Social considera que a proposta de directiva:

- pode fundamentar juridicamente os seus objectivos em diversos artigos gerais do Tratado, nomeadamente os artigos 2º e 3º;

- mas que a sua base jurídica deve ser essencialmente o título IV do Tratado e, mais especificamente, o artigo 75º.

3.1.2. O Comité Económico e Social, com efeito, reconhecendo embora as relações da proposta de directiva com outras disposições do Tratado, considera que:

- essas relações têm a ver com a própria natureza do transporte e o seu carácter transversal;

- as especificidades do transporte devem, contudo, ser plenamente reconhecidas;

- a definição da tributação pela utilização das infra-estruturas se deve, pois, basear necessariamente em considerações da política comum de transportes;

- seria prejudicial a subordinação das imposições às disposições fiscais do Tratado (art. 95º e seguintes);

- o artigo 75º, para além de adequado aos objectivos e disposições da proposta de directiva, responde, quanto ao processo de adopção (art. 189º-C), à preocupação de eficiência e de rapidez de decisão nesta matéria, diversas vezes manifestada pelo Comité Económico e Social.

3.2. Observações na generalidade

3.2.1. O Comité reitera os seus anteriores pareceres sobre a necessidade de o Conselho chegar o mais rapidamente possível a um acordo sobre a imputação dos custos das infra-estruturas rodoviárias, para:

- aprofundar o mercado interno eliminando as distorções da concorrência;

- desenvolver uma sã concorrência intra e intermodal no sector dos transportes;

- ter em conta a necessidade de promover um sistema de transporte eficaz, equilibrado e sustentável;

- consolidar o sistema europeu de transportes, nomeadamente na perspectiva do alargamento;

- clarificar o princípio do «utilizador-pagador»;

- integrar os efeitos externos, positivos e negativos, no cálculo dos custos e do preço do transporte.

3.2.2. O Comité reitera anteriores observações sobre o facto de as portagens serem uma aplicação do princípio da territorialidade e de a sua combinação com os impostos sobre veículos e o imposto especial sobre os óleos minerais constituir uma dupla tributação, razão pela qual o Comité continua a defender a supressão, a prazo, das portagens. As inovações tecnológicas, nomeadamente a cobrança electrónica, deveriam permitir evitar estas duplas tributações, facilitando, ao mesmo tempo, a fluidez do tráfego.

3.2.3. O Comité acolhe favoravelmente o processo progressivo, ponderado e gradual da Comissão que, tendo em conta as muitas diferenças de situação e divergências de opinião entre os Estados-Membros, deverá possibilitar que se chegue a acordo no Conselho. O Comité sublinha que, nas actuais circunstâncias, convém caminhar por fases, como a Comissão propõe, para uma harmonização mais completa e possibilitar que determinados Estados-Membros tomem as medidas adequadas no domínio da tributação dos veículos, sem que tal produza novas distorções da concorrência.

3.2.3.1. O Comité chama a atenção para o facto de que, em matéria de tributação de combustíveis, na perspectiva hoje dominante na União Europeia as considerações de política fiscal se sobrepõem às de política de transportes porque os impostos especiais são e continuarão a ser uma importante fonte de receitas.

O Comité considera importante o estabelecimento de uma relação coerente entre os impostos indirectos associados às políticas fiscais, as imposições directas pela utilização das infra-estruturas e a recuperação dos custos externos ligada à política de transportes.

3.2.4. O Comité reconhece o esforço da Comissão para elaborar um projecto que respeita:

- o princípio da diferenciação por categorias de veículos e, ao mesmo tempo, é bastante simples, proporcionando uma aplicação rápida sem custos administrativos adicionais;

- o princípio de uma tributação o mais possível associada com a utilização real das infra-estruturas;

- a integração dos custos externos, de forma simples e ponderada, nas várias formas de imposto, assegurando os princípios de não discriminação e de compatibilidade entre as diversas formas;

- a especificidade de determinadas situações e infra-estruturas.

3.2.5. O Comité reconhece o esforço da Comissão para juntar à proposta uma análise, certamente discutível, mas relativamente completa e séria, das suas consequências funcionais.

3.2.6. O Comité, reiterando o seu apoio à Comissão na procura de generalizar o princípio da territorialidade, chama-lhe, porém, a atenção para problemas práticos.

3.2.7. O Comité reconhece a necessidade de garantir aos Estados-Membros receitas fiscais suficientes, mas reafirma que:

- as receitas devem corresponder realmente à utilização das infra-estruturas e não a um alargamento generalizado de receitas fiscais;

- a sua actualização deve ser equilibrada, ponderada e equitativa, para não penalizar indevidamente as diversas categorias de utilizadores, actualmente com grandes dificuldades, não dificultar o princípio de livre circulação e não introduzir novas distorções intra e/ou intermodais.

3.2.8. O Comité reafirma a importância que atribui à avaliação e à tomada em consideração dos custos das infra-estruturas e dos efeitos externos. O Comité considera que a internalização deve ser aplicada a todos os modos, mas que, face à actual situação e à necessidade de iniciar um processo gradual, é normal que se comece, numa primeira fase, pelo sector mais exposto, que é o rodoviário. O Comité lembra também que a ponderação de todos os efeitos externos implica que se proceda a uma análise da relação custos/benefícios e a uma internalização na mesma base [cf. nomeadamente o parecer do CES sobre o «Livro Verde sobre o impacto do transporte no ambiente: uma estratégia comunitária para o desenvolvimento de transportes menos agressivos para o ambiente» () e o parecer de iniciativa do CES sobre os «Custos das infra-estruturas no sector dos transportes rodoviários de mercadorias» ()].

3.2.9. O Comité, reconhecendo embora o objecto específico da proposta de directiva que lhe foi submetida, considera que esta é indissociável de rápidas decisões do Conselho noutros campos da política de transportes e de articulação coerente destas decisões numa estratégia integrada [cf. nomeadamente o parecer do CES sobre o Livro Verde «Para uma formação de preços correcta e eficiente nos transportes. Opções de política para a internalização dos custos externos dos transportes na União Europeia» ()].

3.2.10. O Comité, embora aceitando o conceito de «itinerários sensíveis», tem dúvidas sobre os processos de determinação de tais itinerários e desejaria que a proposta apresentasse garantias de que o reconhecimento dos itinerários sensíveis não constituirá um entrave à livre circulação nem produzirá novas distorções da concorrência.

4. Observações na especialidade

4.1. Sobre a composição do parque

4.1.1. O Comité congratula-se pelo facto de o parque de veículos ser composto, cada vez mais, por veículos respeitadores do ambiente.

4.1.2. Contudo, o Comité receia que as estimativas da Comissão sejam «mecânicas», já que parece terem sido efectuadas com a premissa de que todos os outros dados da situação se mantêm, o que raramente, ou nunca, acontece.

4.1.3. Certos operadores e determinados Estados-Membros pressionam actualmente para que se reforcem as normas técnicas dos veículos rodoviários. O Comité considera que a Comissão teria interesse em efectuar «simulações» das eventuais alterações destas normas técnicas e do seu impacto na degradação das infra-estruturas e dos custos externos.

4.1.4. O Comité não exclui também que a aplicação da directiva induza efeitos perversos e acentue o dualismo do parque de veículos e do sector rodoviário, com um número relativamente restrito de empresas financeiramente capazes de cumprirem as normas mais eficientes e de beneficiarem da degressividade das taxas, portagens e direitos de utilização, e um número cada vez mais elevado de empresas incapazes de acederem a essas normas e que, consequentemente, não apenas ficam sujeitas a uma taxa mais elevada como degradam cada vez mais as infra-estruturas e geram custos externos cada vez mais elevados.

4.2. Sobre os custos do transporte

4.2.1. O Comité congratula-se pelo pequeno impacto nos custos de transporte.

4.2.2. Contudo, o Comité teme o surgimento de efeitos indesejáveis na medida em que, embora as imposições directas sobre as infra-estruturas tenham um impacto pequeno, a sua importância varia em função da situação de cada operador.

4.2.3. Para alguns, será de facto relativamente pequeno e poderá mesmo ser repercutido nos preços mas, para outros, virá agravar ainda mais a sua situação financeira.

4.3. Sobre a procura de transporte rodoviário e a transferência modal

4.3.1. O Comité regista que as disposições da directiva terão um impacto pequeno na evolução do transporte rodoviário.

4.3.2. O Comité considera que a directiva apenas poderá ser prolongada e aprofundada se for acompanhada desde já, ou, pelo menos, o mais rapidamente possível, de disposições que incidam sobre a oferta, tanto em termos de infra-estruturas como de serviços assegurados por outros modos e de novos serviços telemáticos [cf. parecer de iniciativa do CES sobre «A aplicação de sistemas telemáticos ao transporte intermodal num contexto pan-europeu» ()].

4.3.3. O Comité convida assim o Conselho e a Comissão a agir determinadamente no sentido do desenvolvimento dos meios de promoção de uma oferta multimodal mais eficiente e menos agressiva para as infra-estruturas e o ambiente (cf. parecer do CES sobre o Livro Verde: « Para uma formação correcta e eficiente dos preços nos transportes. Opções de política para a internalização dos custos externos nos transportes na União Europeia»).

4.4. Sobre os preços das mercadorias

4.4.1. O Comité congratula-se pelo pequeno impacto nos preços das mercadorias transportadas.

4.4.2. Tendo em conta a evolução relativa, a longo prazo, dos preços do transporte e dos preços dos produtos transportados, com manifesto prejuízo dos primeiros, o Comité considera mesmo que este impacto nos preços poderá, sem prejuízo para a sua competitividade, ser globalmente absorvido pelos fretadores ou comitentes.

4.5. Sobre os custos das infra-estruturas e custos externos

4.5.1. O Comité insta para que sejam tidas em atenção as observações na generalidade e na especialidade que formulou no parecer sobre o «Livro Verde para uma formação correcta e eficiente dos preços nos transportes. Opções de política para a internalização dos custos externos nos transportes na União Europeia».

4.6. Sobre as receitas da imposição

O Comité regista o esperado crescimento das receitas mas sublinha:

- que não é esse o objectivo da directiva;

- que seria desejável uma maior diferenciação em função dos utilizadores, tanto do ponto de vista da imputação dos custos reais como do ponto de vista da equidade das imposições.

4.7. Sobre a competitividade

4.7.1. O Comité regista que a maior eficiência do transporte rodoviário e de todo o sistema de transporte deverá compensar largamente o pequeno aumento do preço do transporte.

4.7.2. O Comité sublinha, porém, que a eficiência do sistema rodoviário e do sistema de transportes no seu todo depende, como antes foi sublinhado, de medidas para melhorar a oferta de transporte.

4.8. Sobre o sistema de produção, o comércio e o espaço europeu

4.8.1. O Comité regista que os efeitos da proposta não são considerados prejudiciais à coerência e à coesão da Comunidade.

4.8.2. Convida, contudo, a Comissão a que, por ocasião da elaboração do relatório sobre a aplicação da directiva, não se limite a prever correcções, no caso de serem necessárias, mas apresente nas novas propostas medidas positivas para a coerência e a coesão do espaço produtivo, comercial e geográfico da Comunidade.

4.9. Sobre o sistema social

4.9.1. O Comité lamenta que o estudo de impacto que a Comissão realizou não tenha examinado a vertente social. Convida assim a Comissão a preencher esta lacuna, examinando nomeadamente o efeito potencial da directiva no aumento da pressão fiscal, numa eventual degradação das condições de trabalho e do respeito pela regulamentação, e no recurso acrescido à subcontratação no transporte rodoviário segundo os países e as categorias de empresas.

4.9.2. Em função dos resultados desta análise, o Comité convida a Comissão a tomar as iniciativas que permitam:

- atenuar, se for o caso, os efeitos negativos da presente directiva;

- promover maior eficiência e melhor qualidade da oferta através da melhoria das condições sociais nos transportes.

5. Observações na especialidade

5.1. 2º considerando

5.1.1. O Comité congratula-se pelo reconhecimento da imputação dos custos externos, mas afigura-se-lhe que a expressão «quando adequado» está em contradição com o 4º considerando, que convida a «garantir a existência de um sistema de transportes sustentável» e a «promover a utilização de meios de transporte de mercadorias menos agressivos para o ambiente», e com o 10º considerando que, para tanto, convida a uma maior diferenciação dos instrumentos económicos.

5.1.2. O Comité sugere que o 2º considerando seja reformulado.

5.2. Artigo 2º

5.2.1. O Comité, face ao desenvolvimento actual de determinados tipos de transporte (nomeadamente o serviço de mensagens e o transporte expresso de mercadorias), tem dúvidas sobre a limitação do âmbito aos veículos com peso bruto igual ou superior a 12 toneladas.

Conviria que, pelo menos, a Comissão a justificasse à luz da não distorção da concorrência e da imputação efectiva dos custos de utilização das infra-estruturas e dos custos externos, ou então da progressividade, da simplicidade e da evolução gradual da sua iniciativa.

5.2.2. O Comité tem dúvidas sobre a limitação da definição dos «custos externos» aos «custos do congestionamento», da «poluição atmosférica e do ruído» e sobre se outros elementos, tais como a segurança, a taxa de ocupação dos solos, as vibrações, etc., não deveriam também ser tomados em conta.

5.3. Artigo 6º

5.3.1. O Comité, embora concorde com a Comissão quanto à preocupação de simplificar, tem dúvidas sobre o princípio de diferenciação dos veículos e sobre:

- se uma diferenciação mais fina não teria possibilitado uma maior aproximação à imputação real dos custos de utilização das infra-estruturas e dos custos externos;

- se a aplicação do aumento linear de 10 % da taxa, dos veículos não EURO para os veículos EURO I e destes para os veículos EURO II tem outra justificação além da simplicidade.

Bruxelas, 23 de Abril de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO nº C 59 de 26. 2. 1997, p. 9.

() JO nº L 279 de 12. 11. 1993, p. 32; JO nº C 19 de 25. 1. 1993, p. 74.

() Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Julho de 1995 - Processo C-21/94. Recolha de Jurisprudência 1995, I, p. 1827.

() Doc. COM(92) 494 final; JO nº C 352 de 30. 12. 1993, p. 11.

() Doc. COM(95) 691 final; CES 1261/96 (ainda não publicado no Jornal Oficial).

() Doc. COM(68) 567 final; JO nº C 96 de 21. 9. 1968, p. 44; JO nº C 48 de 16. 4. 1969, p. 5.

() JO nº C 79 de 26. 3. 1988, p. 8; JO nº C 208 de 8. 8. 1988, p. 29.

() JO nº C 232 de 31. 8. 1987, p. 88.

() JO nº C 311 de 27. 11. 1992, p. 63; JO nº C 19 de 25. 1. 1993, p. 71.

() JO nº C 75 de 20. 3. 1991, p. 1; JO nº C 159 de 17. 6. 1991, p. 18.

() JO nº C 313 de 30. 11. 1992, p. 18.

() JO nº C 18 de 22. 1. 1996, p. 27.

() Doc. CES 1391/96 (ainda não publicado no Jornal Oficial).