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Bruxelas, 23.3.2010

COM(2010)112 final

RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO EUROPEIA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO EUROPEIA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

1. INTRODUÇÃO

Aquando da adesão da Bulgária à UE, em 1 de Janeiro de 2007, foi criado um Mecanismo de Cooperação e de Verificação (a seguir denominado MCV) [1] a fim de ajudar este país a colmatar as deficiências nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, bem como para acompanhar os progressos realizados nestas áreas através de relatórios periódicos.

O presente relatório intercalar constitui uma actualização técnica sobre os progressos significativos ocorridos durante os últimos 6 meses na Bulgária no âmbito do MCV, pelo que não apresenta uma apreciação geral dos progressos realizados.

O último relatório intercalar adoptado pela Comissão em 22 de Julho de 2009, bem como as respectivas recomendações, continuam a constituir o ponto de referência para a apreciação dos progressos realizados face aos objectivos de referência e à identificação dos desafios remanescentes. A Comissão efectuará a sua próxima apreciação no Verão de 2010.

2. REFORMA JUDICIÁRIA E LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO E A CRIMINALIDADE ORGANIZADA: SITUAÇÃO ACTUAL

Durante os últimos seis meses, a Bulgária lançou várias propostas concretas de reforma, que deram resposta às recomendações da Comissão: está actualmente a ser debatida no Parlamento uma revisão parcial do Código de Processo Penal e estão a ser desenvolvidos trabalhos para uma reforma substancial da Lei relativa ao confisco de bens de origem criminosa («Criminal Assets Forfeiture Act»), bem como para uma revisão da Lei relativa ao conflito de interesses. A Bulgária decidiu igualmente reforçar as estruturas do Ministério Público na luta contra as formas graves de criminalidade, recorrendo a equipas conjuntas de investigação em alguns casos prioritários, que implicavam corrupção de alto nível e criminalidade organizada. Além disso, a Bulgária lançou uma reforma estrutural da Agência das Receitas Públicas e da Agência Nacional das Alfândegas, tendo começado os trabalhos para a definição de uma estratégia abrangente de luta contra a corrupção e a criminalidade organizada.

Simultaneamente, a Inspecção do Conselho Superior da Magistratura continuou a apresentar bons resultados, tendo o Conselho Superior da Magistratura (CSM) prosseguido o acompanhamento de processos de elevado interesse público.

No entanto, o sistema judiciário continuou a não obter resultados satisfatórios em processos de corrupção de alto nível e de criminalidade organizada, tendo-se registado um novo assassínio em plena rua, em Janeiro de 2010. Não foram ainda plenamente esclarecidas as alegações de corrupção grave relacionada com nomeações para altos cargos no sistema judiciário, implicando membros do CSM. Antes da próxima apreciação, há que proceder a um seguimento administrativo mais completo e mais rápido relativamente às preocupações manifestadas pela Comissão no que diz respeito a irregularidades, conflitos de interesse e casos de fraude na utilização dos fundos da UE.

3. PERSPECTIVAS

Nos últimos seis meses, a Bulgária lançou uma série de importantes iniciativas que demonstram um empenhamento na realização de reformas.

Estes esforços são louváveis. Apesar de o seu mérito só poder ser avaliado após a sua execução, com base no contributo efectivo para a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, os recentes esforços desenvolvidos pela Bulgária demonstram um crescente reconhecimento da necessidade de reformas profundas e de largo alcance.

A fim de obter resultados práticos e quantificáveis em volume significativo, a Bulgária deve intensificar os seus esforços de reforma. As reformas recomendadas pela Comissão em Julho de 2009 devem tornar-se uma prioridade nacional e ser lançadas noutras áreas, a fim de realizar uma reforma profunda do sistema judiciário.

A Comissão continuará a apoiar a Bulgária nos seus esforços, realizando a sua próxima apreciação aprofundada dos progressos realizados no próximo Verão.

4. ACTUALIZAÇÃO TÉCNICA DOS OBJECTIVOS DE REFERÊNCIA

4.1. Objectivo de referência 1: Adoptar alterações constitucionais que suprimam qualquer ambiguidade relativamente à independência e à responsabilização do sistema judiciário

A Inspecção do Conselho Superior da Magistratura continuou a registar bons resultados a nível das inspecções, tendo realizado as inspecções programadas de todo o sistema judiciário búlgaro, à excepção da secção cível do Tribunal de Recurso de Sófia. Apesar das recomendações que a Inspecção dirigiu aos tribunais e às procuradorias do Ministério Público não terem sido sistematicamente seguidas em todos os casos, a Inspecção referiu que as inspecções produziram visivelmente, em termos globais, um efeito preventivo entre os magistrados.

O grupo de trabalho misto do CSM recentemente criado e a Inspecção devem contribuir para a uniformização da prática disciplinar, dar assistência em inspecções orientadas e na aplicação das conclusões das inspecções por parte do CSM relativamente aos procedimentos de avaliação e nomeação. A prática actual revela que as sanções impostas pelo CSM são frequentemente indulgentes. Alguns processos foram também arquivados devido ao facto de os prazos legais terem chegado ao seu termo.

4.2. Objectivo de referência 2: Garantir processos judiciais mais transparentes e eficazes, mediante a adopção e aplicação de nova legislação sobre o sistema judiciário e de um novo Código de Processo Civil. Apresentar relatórios sobre o impacto desta nova legislação e dos Códigos de Processo Penal e Administrativo, nomeadamente durante a fase de instrução

Em resposta às recomendações efectuadas pela Comissão, o Governo introduziu várias alterações no Código de Processo Penal tendo em vista melhorar a eficácia e a transparência da tramitação judicial. O debate no Parlamento demonstrou até agora que nem todas as alterações serão apoiadas[2].

O projecto de alterações ao Código Penal agendado pelo Governo tem por objectivo reforçar as sanções por crimes cometidos como o homicídio, o rapto e as fraudes associadas ao crédito.

A Bulgária apresenta uma avaliação positiva do instrumento de transacção de penas, que conduziu a uma maior eficácia judicial. Por outro lado, a aplicação do procedimento acelerado deu origem a uma indulgência injustificada em alguns processos em que a acusação estava plenamente apoiada em provas. Em resultado da avaliação, as autoridades búlgaras estão a considerar a exclusão de certas infracções penais graves da aplicação do procedimento acelerado e estão a tentar limitar a capacidade de os tribunais proferirem sentenças com penas inferiores às mínimas estabelecidas[3].

Não foram registados quaisquer progressos no que diz respeito aos procedimentos de adopção do novo projecto da Lei relativa aos Instrumentos Legislativos ( Statutory Instruments Act) , que tem em vista introduzir regras claras de transparência e debate público, bem como codificar os diferentes estádios do processo legislativo.

4.3. Objectivo de referência 3: Prosseguir a reforma do sistema judiciário, por forma a reforçar o profissionalismo, a responsabilização e a eficácia. Avaliar o impacto desta reforma e publicar anualmente os seus resultados

A avaliação dos magistrados continuou a ser criticada, uma vez que a maior parte dos magistrados beneficiavam da nota máxima. Em resposta à recomendação efectuada pela Comissão, o Conselho Superior da Magistratura adoptou uma deliberação destinada a melhorar a imparcialidade e a objectividade do exercício anual de avaliação[4]. Este Conselho prosseguiu o acompanhamento dos processos de elevado interesse público para assegurar a sua celeridade na fase de julgamento. De cinquenta processos desse tipo, nove terão dado origem a condenações[5]. O CSM identificou as razões dos atrasos em alguns casos e proferiu algumas recomendações para o futuro, tendo contudo continuado a verificar-se atrasos injustificados em alguns processos importantes[6].

Durante o segundo semestre de 2009, foram divulgadas alegações de tráfico de influências e corrupção em relação a nomeações judiciais para os cargos mais importantes da magistratura, que implicavam membros do CSM. Em resposta às alegações, o CSM abriu processos disciplinares formais contra alguns magistrados. Dois membros do CSM demitiram-se dos seus cargos sob pressão pública e regressaram à magistratura. O CSM tinha declarado antes que os dois magistrados haviam infringido o código deontológico da magistratura, tendo solicitado a sua demissão. A falta de base jurídica impediu alegadamente o CSM de adoptar medidas disciplinares mais rigorosas contra eles. Em resposta, o Ministério da Justiça apresentou uma proposta de alteração à Lei do Sistema Judicial, que pretende reforçar a responsabilidade disciplinar dos membros do Conselho Superior da Magistratura[7].

De um total de pelo menos trinta magistrados alegadamente implicados, dezassete demitiram-se por alegações de tráfico de influências neste caso. Terão sido iniciados processos disciplinares contra todos os magistrados suspeitos de tráfico de influências, que se candidataram a postos administrativos, independentemente de terem sido nomeados ou não. Os processos disciplinares do CSM deram origem até agora a sete destituições de funções. Como o Ministério Público não iniciou processos penais contra qualquer um dos magistrados implicados, as alegações não puderam ser verificadas quanto à sua substância.

Após vários sinais vindos a público, o CSM lançou uma investigação sobre irregularidades cometidas num tribunal regional. O relatório da investigação, que foi adoptado pelo CSM em Fevereiro, revelou algumas deficiências graves na gestão do tribunal[8]. Aguarda-se a sanção disciplinar e o seguimento jurídico em resultado das conclusões.

A falta de responsabilização do Procurador-Geral foi criticada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem[9]. A decisão do TEDH apelava à Bulgária no sentido de instituir controlos e equilíbrios adequados entre diferentes instituições do sistema judiciário.

4.4. Objectivo de referência 4: Realizar inquéritos profissionais e imparciais sobre as alegações de corrupção de alto nível e apresentar relatórios sobre a matéria. Elaborar relatórios sobre as inspecções internas de instituições públicas e sobre a publicação das declarações patrimoniais dos altos funcionários do Estado

Na sequência das recomendações da Comissão, a Bulgária criou cinco novas equipas conjuntas permanentes, a fim de tratar processos ligados à criminalidade organizada (ver objectivo de referência 6). Estas equipas foram igualmente encarregadas, a título experimental, da investigação de alegações de fraude e negligência de funções oficiais contra três antigos ministros e dois deputados. No início de Março, tinham sido globalmente registadas seis acusações, implicando dois antigos ministros, dois deputados e um antigo director de uma agência estatal.

A Bulgária reforçou a capacidade da equipa conjunta de investigação para a prevenção da fraude no âmbito de fundos da UE. A Bulgária referiu que dos 125 processos sob investigação pela equipa em 2009, 108 processos foram remetidos para o tribunal.

Em resposta a recomendações da Comissão, a Bulgária introduziu alterações na legislação relativa à prevenção de conflitos de interesse, tendo em vista a criação de uma comissão encarregada de aplicar a legislação sob a supervisão do Parlamento. Prevê-se que a criação de uma comissão especializada alargue a outros domínios o âmbito limitado da aplicação da legislação relativa ao conflito de interesses, melhore a sua aplicação e aumente a sua eficácia através da aplicação de sanções ou do confisco de bens.

Estão actualmente sob investigação alguns processos de corrupção de alto nível. Foram recentemente registadas sete acusações, mas dois importantes processos de fraude perante o tribunal continuam a ser objecto de atrasos importantes. Desde Julho de 2009 não foram assinaladas quaisquer condenações em processos de corrupção de alto nível.

Continuaram a verificar-se controlos insuficientes a nível administrativo no sentido de evitar irregularidades e detectar infracções administrativas. Em muitos casos, são comunicados às autoridades judiciais vários indícios antes da realização de controlos administrativos preliminares. Simultaneamente, os organismos de controlo administrativo não são suficientemente proactivos para avaliar riscos e identificar ex-officio eventuais casos de fraude e de corrupção. Foram lançadas as reformas que deverão conduzir a uma maior responsabilização e eficácia na Agência das Receitas Públicas e na Agência Nacional das Alfândegas.

A aplicação da Lei relativa à prevenção e detecção de conflitos de interesses conduziu alegadamente à instauração de quarenta e sete processos por irregularidades desde meados de 2009. No entanto, a publicação das declarações patrimoniais por parte de funcionários superiores, ministros e deputados num sítio Internet específico do Tribunal de Contas não tem sido sistematicamente actualizada nem tem sido realizado qualquer acompanhamento por parte dos organismos de controlo encarregados da verificação das declarações comunicadas. Além disso, não foi comunicado qualquer seguimento dado, desde Dezembro de 2009, em relação às alegações de conflitos de interesses entre funcionários superiores e deputados por parte de uma comissão parlamentar especificamente nomeada para o efeito.

4.5. Objectivo de referência 5: Tomar medidas suplementares para prevenir e combater a corrupção, nomeadamente nas fronteiras e no âmbito da administração local

Em 18 de Novembro de 2009, o Conselho de Ministros adoptou uma ambiciosa estratégia para prevenir e lutar contra a corrupção e a criminalidade organizada, que seria aplicada em todo o sector público, com base num plano da acção e com a ajuda do beneficiário da assistência externa.

A Bulgária deve reforçar a sua acção a nível administrativo para prevenir irregularidades na contratação pública e para dar resposta às preocupações registadas na aplicação dos fundos da UE. Será importante que os resultados do debate parlamentar sobre alterações à legislação relativa à contratação pública garanta uma protecção efectiva contra a fraude e a corrupção a nível dos contratos públicos[10].

4.6. Objectivo de referência 6: Aplicar uma estratégia destinada a lutar contra a criminalidade organizada, especialmente centrada nos delitos graves, no branqueamento de capitais e no confisco sistemático dos bens dos criminosos. Apresentar relatórios sobre as investigações, acusações e condenações novas e em curso nestes domínios

Em resposta a uma recomendação da Comissão, a Bulgária criou cinco equipas conjuntas permanentes de investigação sob a direcção da procuradoria do Ministério Público que funciona junto do Supremo Tribunal ( Supreme Cassation Prosecution Office) . Estas equipas são lideradas por procuradores e incluem agentes policiais da área da investigação, juízes de instrução e representantes da Agência Estatal para a Segurança Nacional (AESN), visando a inclusão desta última, em especial, para a recolha de informações de natureza financeira. As cinco equipas centrar-se-ão principalmente na investigação de casos importantes de criminalidade organizada[11].

Em resposta a uma outra recomendação da Comissão, a Bulgária tenciona reforçar substancialmente a legislação relativa ao confisco de bens de origem criminosa e o mandato conferido à Comissão para o confisco de bens de origem criminosa (CEPACA). As alterações consistem em: alargar a definição de «pessoas ligadas» cujos bens podem ser confiscados, conferindo à CEPACA o direito de agir de forma oficiosa, avaliando os bens com base no seu valor de mercado, e a introdução de uma mudança do ónus da prova nos casos em que se suspeita que os bens foram adquiridos de forma ilegal. As alterações de ordem jurídica centram-se no confisco por parte dos tribunais cíveis que seriam independentes de uma decisão específica num processo penal, mas sujeitos a uma série de outros elementos, como por exemplo, um registo criminal específico. Prevê-se que o projecto seja enviado ao Parlamento em Março, após uma consulta pública.

Desde meados de 2009, a Bulgária procedeu a uma série de detenções e lançou investigações em ligação com grupos associados à criminalidade organizada.

Durante o mesmo período, foram feitas duas acusações em processos de alta notoriedade, uma por assassínio e pela criação de um grupo ligado à criminalidade organizada e outra por evasão fiscal. Em relação ao segundo caso, foram congelados bens com um valor significativo[12].

Uma eventual testemunha num processo de alto nível associado à criminalidade organizada foi assassinada em Sófia, em 5 de Janeiro de 2010. Os processos relativos à criminalidade organizada perante os tribunais registaram uma evolução reduzida desde meados de 2009, não sendo de assinalar quaisquer condenações durante este período.

A Bulgária está a ponderar o reforço da protecção legal contra o branqueamento de capitais, através de alterações à lei do notariado, que têm em vista proibir o pagamento em numerário da transmissão de bens imobiliários. As alterações estão a ser actualmente debatidas no Parlamento.

[1] Decisão 2006/929/CE da Comissão, de 13 de Dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objectivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO L 354 de 14.12.2006, p. 58).

[2] As alterações alargam a admissibilidade da prova em tribunal e reduzem as formalidades dos processos judiciais. Por outro lado, prevêem a admissibilidade como prova em tribunal das declarações de agentes policiais, dos documentos oficiais fornecidos pelo OLAF (Organismo Europeu de Luta Antifraude da Comissão Europeia) e das informações recolhidas através de meios especiais de investigação antes do início formal da instrução do processo. Outras alterações incluem procedimentos agilizados para o registo de acusações, a possibilidade de nomear um advogado oficioso para um réu por decisão do tribunal, a simplificação da transferência de processos entre circunscrições judiciais e o direito de o Ministério Público recorrer contra a devolução dos processos pelo tribunal. Durante a segunda leitura, realizada em 4 de Março, o Parlamento decidiu não aceitar que fosse contemplada a possibilidade de os agentes policiais que se dedicam à investigação fornecerem provas no tribunal e adiou os debates sobre a possibilidade de nomeação de um juiz oficioso por decisão do tribunal.

[3] De acordo com os projectos de propostas de alteração do Código de Processo Penal, a tramitação acelerada deixaria de ser aplicada em casos de homicídio premeditado ou de delitos cometidos sob influência de drogas ou álcool, quando um crime é cometido por ou contra um juiz, procurador ou órgão de investigação, não em relação a raptos, tráfico de seres humanos, tráfico de droga ou produção ou armazenagem de droga.

[4] As principais alterações incluem uma transferência de responsabilidades no que diz respeito à avaliação dos magistrados superiores para a Comissão central de avaliação do Conselho Superior de Magistratura, a criação de duas subcomissões para os juízes e procuradores e o requisito para verificar quinze processos do candidato à avaliação seleccionados aleatoriamente. Além disso, as conclusões da Inspecção e as sanções serão tomadas em consideração nas avaliações.

[5] Oito das nove condenações foram proferidas no primeiro semestre de 2009, a última das quais em Julho de 2009. Não foi comunicado o nível das sanções nem se as decisões foram executadas.

[6] Por exemplo, foram registadas as razões que se seguem para os atrasos recorrentes num determinado processo: não comparência do réu (três vezes), ausência do réu por doença e não comparência de testemunhas (duas vezes).

[7] Segundos os planos, os membros do CSM que comprometem a posição do sistema judicial podem ser objecto de exclusão permanente dos cargos que ocupam no sistema judicial.

[8] O relatório confirma alegações contra o presidente do tribunal relativamente ao conflito de interesses e irregularidades no que diz respeito ao sistema de atribuição aleatória dos processos.

[9] Kolevi/Bulgária (processo n.º 1108/02), disponível em: www.echr.coe.int/ECHR/homepage_en .

[10] De acordo com certas propostas de alteração da legislação relativa aos contratos públicos, os concursos públicos irregulares deixariam de ser anulados, mas passariam a estar sujeitos ao pagamento de uma multa de 2% do valor do contrato por parte da entidade contratante.

[11] Desde meados de 2009, a Bulgária restringiu a competência da Agência Estatal para a Segurança Nacional (AESN). Apesar de representantes da AESN participarem nas equipas conjuntas recentemente criadas, a responsabilidade pela investigação dos processos relativos à criminalidade organizada foi transferida de novo para o Ministério do Interior. Por outro lado, a AESN manterá, tal como indicado, a responsabilidade pela recolha das informações relativas à corrupção de alto nível. A estrutura de coordenação da luta antifraude (ECLA) voltou igualmente a ser transferida do Ministério das Finanças para o Ministério do Interior.

[12] No total, a Bulgária assinala 29 acusações em relação à criminalidade organizada desde meados de 2009.