1. CONTEXTO

A Comissão está empenhada em simplificar e melhorar a realização das políticas da UE. Na sequência do anúncio na Comunicação Um orçamento para a Europa 2020[1], em 8 de fevereiro de 2012, a Comissão lançou Um programa de simplificação do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2014-2020[2]. O objetivo do programa de simplificação consistia em identificar as principais medidas propostas pela Comissão, a fim de simplificar e melhorar a execução das despesas da União Europeia (UE) para o próximo quadro financeiro plurianual (QFP) e acompanhar os progressos efetuados até à adoção final das propostas legislativas. O programa baseia-se em dois elementos de base: a reapreciação do Regulamento Financeiro (RF)[3] e 57 propostas legislativas setoriais subjacentes aos programas de despesas e aos instrumentos para o próximo QFP.

A Comissão comprometeu-se a acompanhar com regularidade os progressos efetuados no âmbito do programa de simplificação, ao longo de todo o processo legislativo, através de um painel de avaliação especial que acompanha as medidas de simplificação propostas pela Comissão e pela autoridade legislativa. A Comissão comprometeu-se também a comunicar regularmente o painel de avaliação ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O objetivo deste primeiro painel de avaliação no âmbito do programa de simplificação consiste em apresentar os progressos realizados a nível da simplificação ao longo de todo o processo legislativo, com vista à tomada de decisões transparentes e fundamentadas.

2. APRECIAÇÃO GLOBAL

A Comissão saúda os progressos substanciais alcançados no que se refere à proposta de um novo regulamento financeiro, que inclui uma vasta gama de medidas de simplificação. O Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a um acordo político em junho de 2012, na sequência de um vasto processo de negociações. A proposta deve ser formalmente adotada em primeira leitura, no outono de 2012, permitindo assim à Comissão adotar as normas de execução do Regulamento Financeiro. O novo Regulamento Financeiro e as respetivas normas de execução devem ser aplicáveis a partir de janeiro de 2013, com a exceção notável, nomeadamente, das novas disposições relativas à gestão partilhada, que serão adiadas para 1 de janeiro de 2014.

A Comissão acolhe igualmente com agrado os progressos realizados em relação a propostas setoriais específicas, mas, ao mesmo tempo, exprime sérias preocupações relativamente a determinadas evoluções descritas na presente comunicação.

No que diz respeito ao estado das negociações no Parlamento Europeu, os relatores responsáveis e as comissões apresentaram os seus relatórios e pareceres sobre a maior parte das propostas da Comissão, proporcionando assim uma base para as negociações com o Conselho. Não foram ainda adotadas pelo Parlamento Europeu quaisquer decisões formais sobre as propostas de alteração. Foi desenvolvido um trabalho substancial no Conselho sob a liderança das Presidências polaca e dinamarquesa, o que levou à adoção, pelo Conselho, de uma orientação geral parcial em relação a alguns elementos das propostas da Comissão, deixando de lado principalmente as questões diretamente relacionadas com os resultados das negociações sobre o QFP e a reapreciação do RF.

Na presente fase do processo legislativo, deve ser efetuada uma avaliação provisória. Os trabalhos realizados no Parlamento Europeu e no Conselho revelam uma abordagem positiva relativamente à simplificação, considerada, em grande medida, uma importante questão horizontal para o próximo período de programação. Com algumas exceções significativas (ver o caso do programa FISCUS infra), as propostas legislativas recolheram nas duas instituições um amplo apoio político no que diz respeito aos seus objetivos em matéria de simplificação, tendo muitos dos principais elementos de simplificação sido confirmados e novos elementos introduzidos.

No entanto, há algumas questões importantes onde a simplificação foi contrariada em termos concretos, devido à proposta de soluções orientadas para regiões geográficas específicas da UE, destinadas a ações ou intervenientes específicos, ou a complicações processuais a nível do processo de tomada de decisões. Esses desvios relativamente às propostas iniciais da Comissão, se forem introduzidos na legislação, reduziriam significativamente o âmbito e o efeito da simplificação (ver o ponto 3 e o anexo).

A Comissão Europeia manifesta fortes preocupações relativamente aos seguintes desenvolvimentos:

Aplicação de procedimentos de tomada de decisões mais pesados para a execução dos programas, provocando atrasos importantes na execução dos programas da UE.

Especificação excessiva das modalidades de execução do orçamento (sublimites máximos, montantes fixos para ações específicas), o que restringe a flexibilidade operacional da Comissão, necessária para a execução eficiente e eficaz dos programas.

Existência de modalidades demasiado pormenorizadas para a utilização dos instrumentos financeiros a nível do ato de base, reduzindo assim a flexibilidade necessária para a sua aplicação e, em algumas instâncias, afetando a sua eficácia, mediante nomeadamente a limitação da reutilização de montantes recuperados.

Uma característica comum destes desenvolvimentos indesejáveis é que restringem a flexibilidade operacional de que a Comissão necessita para a gestão do orçamento da UE. Em contrapartida, o Conselho propôs uma maior simplificação no domínio da gestão partilhada em benefício das administrações dos Estados-Membros. Em especial, muitas posições expressas pelo Conselho, tais como as referentes à proposta da Comissão que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, abrangidos pelo Quadro Estratégico Comum (a seguir designado por «QEC»)[4], preveem uma maior flexibilidade a nível da ação dos Estados-Membros (tais como procedimentos simplificados para a programação e apresentação de relatórios, regras de elegibilidade mais flexíveis e procedimentos mais simples de controlo e de auditoria).

A Comissão opõe-se a esses elementos introduzidos pelo Conselho que: a) colocam em risco a economia, a eficiência e eficácia das despesas orçamentais e podem levar a um aumento das taxas de erro e b) introduzem alterações nos mecanismos de apresentação de relatórios que não facilitam a tomada de decisões em matéria de acompanhamento contínuo e de gestão atempada e afetam a garantia da Comissão.

Tal é especialmente o caso quando as responsabilidades de acompanhamento e auditoria da Comissão são limitadas de forma ad hoc, o que afeta a sua eficácia para acompanhar, avaliar e apresentar relatórios sobre a utilização dos fundos da UE, embora se mantenha responsável por esses fundos, e quando são propostos métodos de auditoria que não fornecem necessariamente informações fiáveis e comparáveis relativas aos Estados-Membros, pondo, por conseguinte, em causa a fiabilidade a nível da UE (por exemplo, a introdução da amostragem não estatística no quadro da política de coesão).

Além disso, a abordagem relativa à simplificação seguida no Conselho e nos vários relatórios das comissões do Parlamento Europeu nem sempre é coerente, dado, em certos casos, o status quo ter sido preferido face a uma simplificação clara. Por exemplo, o Conselho opôs-se às propostas da Comissão contidas no Regulamento horizontal relativo à PAC[5] destinadas a limitar o número de organismos pagadores a um por Estado-Membro ou por região, ou à combinação obrigatória das funções de gestão e de certificação para os programas de pequena dimensão relativa no âmbito da cooperação territorial europeia[6]. No parecer da Comissão, essa abordagem está em oposição a qualquer tentativa efetiva de simplificação das estruturas e procedimentos administrativos, tanto a nível europeu como nacional.

A Comissão considera que é necessário que as instituições deem uma atenção especial a fim de evitar incoerências nos atos legislativos finais.

Neste espírito e a fim de centrar as atenções das instituições na simplificação, a Comissão apresenta o presente painel de avaliação. Encontra-se em anexo à presente comunicação um quadro sucinto consolidado que apresenta uma panorâmica global dos principais elementos que afetam a simplificação. Estarão disponíveis informações pormenorizadas sobre os progressos realizados a nível da simplificação relativamente a cada domínio de intervenção no decurso dos debates com o Parlamento Europeu e o Conselho.

3. RACIONALIZAÇÃO DOS PROGRAMAS

3.1 Redução do número de programas

A proposta de redução do número de programas (em 22 a partir de 2014), através da criação de programas integrados, foi bem acolhida pelos colegisladores. Uma exceção assinalável diz respeito ao programa integrado proposto pela Comissão para os domínios aduaneiro e da fiscalidade (o programa «FISCUS»)[7], que as duas autoridades legislativas solicitaram que fosse cindido e voltasse ao status quo, com vista principalmente a preservar as prerrogativas das diferentes estruturas administrativas dos Estados-Membros e das comissões competentes do Parlamento Europeu que tratam destes domínios.

A Comissão considera que a integração de programas separados e distintos num quadro único constitui um meio de simplificação poderoso, assegurando sinergias, bem como regras e procedimentos de execução comuns.

Em especial, a Comissão considera que um único programa para os domínios aduaneiro e da fiscalidade permitirá reforçar a simplificação e a coerência, devido às similitudes estruturais das suas duas componentes, preservando simultaneamente as características distintivas dos elementos aduaneiros e fiscais. Estes benefícios reverterão não só para os beneficiários do financiamento da UE, mas contribuirão igualmente para racionalizar os procedimentos administrativos relativos à execução de programas da UE. No entanto, tendo em conta as posições do Parlamento Europeu e do Conselho, a Comissão adotou, em 29 de agosto[8], duas propostas legislativas distintas.

3.2 Reforço da coerência e da clareza das regras

- Regulamento Financeiro

A reapreciação do Regulamento Financeiro inclui importantes medidas de simplificação que trarão benefícios diretos para as partes interessadas, dado se aplicarem à execução de todos os programas, com exceção dos programas em regime de gestão partilhada. Os principais benefícios dizem respeito a prazos de pagamento mais curtos, a uma maior previsibilidade das despesas da UE graças a programas de trabalho plurianuais, à supressão da obrigação de os beneficiários de subvenções devolverem os juros vencidos sobre pré-financiamentos, à simplificação dos formulários de subvenções, reduzindo a carga administrativa para os contratos e as subvenções de reduzido valor, e à comunicação eletrónica com os beneficiários e as autoridades.

- Regras setoriais específicas

A Comissão congratula-se com os esforços envidados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho para garantir a coerência entre as propostas setoriais específicas e a reapreciação do Regulamento Financeiro. As regras financeiras inscritas nos atos setoriais específicos foram, em geral, mantidas, na expectativa dos resultados dessa reapreciação. Tal é de importância crucial, dado o novo RF reforçar a exigência de coerência das regras setoriais específicas com o RF (artigo 2.º do RF), uma vez que não permite quaisquer exceções aos princípios comuns e determina que quaisquer propostas de derrogação do RF (e igualmente das respetivas normas de execução) devem ser especificamente justificadas e indicadas. No entanto, a Comissão observa que, em alguns domínios de intervenção, pretende-se introduzir nos atos de base regras demasiado pormenorizadas que, caso adotadas, irão impedir uma execução eficiente e comprometer a coerência do quadro legislativo global. Em especial, a Comissão manifesta a sua preocupação quanto às indicações para introduzir disposições especiais ou demasiado pormenorizadas nas Regras de Participação e Difusão relativas ao «Horizonte 2020 – Programa-Quadro de Investigação e Inovação (2014-2020)»[9] (a seguir designado por «Regras de Participação no ”Horizonte 2020”») e na proposta de programa «LIFE»[10], enquanto, nestes domínios de intervenção, é necessário realizar uma simplificação substancial, proposta aliás pela Comissão.

- Agrupamento dos diferentes instrumentos num quadro único

A introdução de quadros setoriais únicos foi, em geral, bem acolhida pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho (nomeadamente no que se refere ao seguinte: fundos «QEC», Regulamento horizontal relativo ao financiamento e acompanhamento da PAC, «Horizonte 2020»[11], «Erasmus para todos»[12], «Europa Criativa»[13] e regras comuns para a execução dos «instrumentos de relações externas»[14]). Esta orientação deve ser preservada ao longo de todo o processo legislativo.

O Parlamento e o Conselho acolheram também favoravelmente o recurso a abordagens transetoriais conducentes à simplificação do quadro jurídico da UE (nomeadamente no que se refere ao Mecanismo Interligar a Europa[15], garantindo uma abordagem coerente e transparente do financiamento dos projetos da UE a nível das infraestruturas de energia, transportes e telecomunicações). Esta opção proporcionará certeza, tendo, assim, um enorme potencial para atrair mais financiamento do setor privado, bem como para aproveitar a experiência adquirida e partilhar as melhores práticas entre os diferentes setores, permitindo deste modo uma melhoria da eficácia e da eficiência do financiamento da UE a nível de todos os setores.

- Integração

A Comissão acolhe positivamente o empenho dos Estados-Membros e das instituições europeias para facilitar a concretização dos objetivos da estratégia Europa 2020, o que é da máxima importância no atual contexto económico. A proposta de integração em diferentes programas das prioridades, como a utilização eficiente dos recursos, as alterações climáticas, o ambiente e a obtenção de segurança e eficiência energéticas, visa promover sinergias a nível da utilização dos fundos da UE. Esta abordagem deve garantir uma maior coerência, simplificação e eficiência em termos de custos, da qual os beneficiários finais (por exemplo, as PME) irão beneficiar.

No que diz respeito à política de coesão, a Comissão registou uma vontade política generalizada para permitir uma maior flexibilidade no quadro de concentração temática proposto (fundos «QEC»). No âmbito da PAC, os Estados-Membros estão a fazer pressão para uma aplicação menos rigorosa das prioridades e dos objetivos da União à programação em matéria de desenvolvimento rural. Embora compreendendo as razões para esses apelos no sentido de se ter mais em conta as situações e as necessidades específicas, convém recordar que uma abordagem individual adaptada, em vez de regras uniformes e simples para todos os Estados-Membros, poderá resultar na diluição das despesas da UE e, inclusivamente, pôr em perigo a concentração nos objetivos da estratégia Europa 2020.

No que se refere ao Regulamento relativo aos pagamentos diretos no âmbito da PAC[16], os objetivos de «ecologização» da reforma da PAC, que constituem uma das principais prioridades da política agrícola comum pós-2013, são amplamente apoiados pelas instituições europeias, Estados-Membros e outros parceiros. Contudo, as propostas da Comissão sobre as medidas concretas para atingir os objetivos de ecologização recolheram um apoio mitigado no Conselho, dado os Estados-Membros considerarem as modalidades técnicas da ecologização demasiado complexas. Foi solicitado por alguns Estados-Membros a redefinição das medidas de ecologização e o alargamento das derrogações às três propostas de requisitos em matéria de ecologização (a diversificação das culturas, prados permanentes e superfícies de interesse ecológico), a fim de ter em conta de forma mais adequada as situações e as necessidades específicas dos Estados-Membros. Tanto a Presidência dinamarquesa do Conselho como o relator do Parlamento Europeu sugeriram alterações, com o objetivo de limitar o âmbito dos requisitos em matéria de ecologização, através, por exemplo, do aumento dos limiares e do alargamento das definições. Sugeriram também possibilidades adicionais para considerar as explorações como sendo «ecológicas» por definição. Além disso, vários Estados-Membros manifestaram preocupações quanto à proposta de aumento da base de cálculo do apoio concedido no âmbito do pilar II (desenvolvimento rural), bem como à possibilidade de aplicar sanções administrativas por incumprimento dos requisitos em matéria de ecologização que ultrapassam o pagamento «ecológico». De acordo com as alterações sugeridas pelo relator do Parlamento Europeu à proposta de Regulamento horizontal relativo à PAC, o incumprimento dos requisitos em matéria de ecologização não devem afetar os pagamentos diretos de base. Esta medida tornaria, de facto, a ecologização voluntária para os agricultores.

A Comissão continua a estar disponível para debater eventuais reajustamentos das suas propostas técnicas, mas salienta a necessidade de conceber um mecanismo credível, homogéneo e eficiente de ecologização, que salvaguarde o objetivo de associar 30 % dos pagamentos diretos a práticas respeitadoras do ambiente e do clima.

3.3 Concentração em objetivos e indicadores prioritários claros

A Comissão visa facilitar a avaliação do impacto das intervenções da UE, na sequência de pedidos reiterados dos Estados-Membros e das instituições europeias. Num contexto de escassez de recursos públicos, é necessária uma abordagem responsável das prioridades políticas, nas quais o valor acrescentado da UE pode ser otimizado. A Comissão propôs assim um número limitado de objetivos prioritários claros, associados a listas relevantes de indicadores e metas e a um quadro de desempenho específico em várias políticas, acompanhados de incentivos positivos e de meios preventivos para garantir a obtenção de resultados (fundos «QEC», instrumentos de ação externa).

Esta abordagem recebeu um amplo apoio dado no Parlamento Europeu e no Conselho.

A Comissão salienta que, em vários casos, a hierarquização de objetivos está a ser desvirtuada pela adição de mais objetivos (por exemplo, o programa «Saúde para o crescimento») e os indicadores estão a ser debilitados pelo facto de passarem a estar menos diretamente ligados aos resultados do programa, reduzindo assim a ênfase dada aos resultados e ao valor acrescentado visível do orçamento da UE (por exemplo, nos programas «Consumidores»[17] e «COSME»[18] ou nos instrumentos de ação externa). Além disso, foram acrescentados alguns indicadores, cujo apuramento será muito dispendioso, e alguns objetivos foram aumentados para níveis irrealistas.

A Comissão identificou igualmente alguns elementos positivos no mecanismo de concentração temática no quadro dos fundos QEC, mas não concorda com o enfraquecimento de alguns elementos importantes no âmbito da política de coesão, como a proposta do Conselho no sentido de suprimir a dotação mínima para o Fundo Social Europeu (FSE) (tendo especialmente em conta a necessidade de combater os níveis de desemprego e apoiar as pessoas) e de esvaziar da sua substância o objetivo de redução da pobreza e de promoção da inclusão social, assim como a abertura para financiar infraestruturas de base nas regiões mais desenvolvidas.

A Comissão registou uma ampla vontade política para permitir uma maior flexibilidade no quadro de concentração temática proposto (fundos «QEC»).

A Comissão opõe-se a uma diluição significativa dos requisitos em matéria de concentração temática da política de coesão, uma vez que tal poderá comprometer seriamente a eficácia da política.

A Comissão registou também uma vontade geral dos colegisladores no sentido de racionalizar e simplificar os requisitos de apresentação de relatórios impostos às autoridades nacionais (relatórios anuais sobre a execução, relatórios intercalares, recolha e transmissão de dados financeiros, data de transmissão de declarações anuais de gestão), utilizados na avaliação do desempenho. A Comissão tem sido, em geral, favorável a estes esforços tendentes a assegurar que os dados essenciais sobre os progressos realizados e o desempenho possam ser imediatamente disponibilizados, a fim de permitir o acompanhamento dos progressos realizados e apoiar a tomada de decisões de gestão. No entanto, a Comissão observou uma tendência no Conselho no sentido de prorrogar os prazos de apresentação dos relatórios, apesar da simplificação alcançada, o que diminui a utilidade dos relatórios para fins de acompanhamento e de gestão, dado, quando os relatórios derem entrada na Comissão, as informações neles incluídas já estarem desatualizadas.

Dada a importância atribuída por todas as instituições à melhoria da medição do desempenho e à apresentação de relatórios, em conformidade com o artigo 318.º do TFUE, sobre a avaliação das finanças da União, é essencial que os novos programas financeiros disponham de mecanismos sólidos, coerentes e comparáveis de acompanhamento, avaliação e apresentação de relatórios. O enfraquecimento de objetivos, indicadores ou requisitos de apresentação de relatórios nas propostas legislativas específicas compromete a qualidade dos relatórios, apresentados em conformidade com o artigo 318.º.

A Comissão espera que estas questões venham a ser reexaminadas aquando das negociações com os dois ramos da autoridade legislativa e que uma abordagem eficiente e mais equilibrada possa ser alcançada através de um diálogo construtivo entre as instituições da UE.

A proposta de introdução de uma reserva de desempenho para os fundos «QEC» (5 % dos recursos afetados a cada fundo QEC e a cada Estado-Membro) tem sido amplamente debatida no Conselho, na medida em que muitos Estados-Membros continuam a manifestar ceticismo em relação aos mecanismos propostos. A reserva de desempenho foi rejeitada pela comissão em causa do Parlamento Europeu (REGI), com o fundamento de que a reserva de desempenho poderá levar os responsáveis políticos a fixar objetivos mais facilmente realizáveis, com vista à poupança de recursos. A Comissão não partilha tal opinião. Além disso, esta abordagem não é coerente com a posição adotada pelo Parlamento e pelo Conselho em relação ao IPA II, apoiando ambos a introdução de uma reserva de desempenho de 5 % (ou superior) para recompensar os países com melhores resultados.

A Comissão congratula-se com o facto de o Conselho ter reconhecido a necessidade de reforçar a orientação para os resultados e concordado, mediante a introdução de certas disposições de salvaguarda no que diz respeito à suspensão de pagamentos e correções financeiras, com a criação de um quadro claro para o desempenho relativamente aos fundos «QEC». A Comissão sublinha que o quadro de desempenho deve ser estabelecido em diálogo entre o Estado-Membro e a Comissão, tendo em conta a experiência do passado, a fim de garantir que os objetivos intermédios e as metas são realistas. A Comissão mantém que os incentivos positivos e as medidas preventivas (possibilidade de suspender os pagamentos e de aplicar correções financeiras) são necessários para apoiar uma abordagem orientada para o desempenho da execução dos fundos QEC. A proposta de introdução de condições macroeconómicas nos fundos QEC foi posta em causa por alguns Estados-Membros no Conselho e pelo Parlamento Europeu.

A Comissão considera que as condições macroeconómicas constituem, de facto, um instrumento importante para manter a política de coesão centrada no crescimento e no desenvolvimento económico, em consonância com os objetivos da estratégia Europa 2020, e que irá reforçar o impacto das despesas quando estiverem mais diretamente relacionadas com condições macroeconómicas sólidas nos Estados-Membros destinatários.

Recorda também que a Comissão terá plenamente em conta a necessidade de respeitar o princípio da proporcionalidade em cada etapa do processo e que o mecanismo proposto assenta em incentivos em vez de em sanções.

No entanto, as decisões de princípio sobre estas duas questões (reserva de desempenho e condições macroeconómicas) devem ser adotadas no âmbito das negociações relativas ao QFP, indo-se refletir posteriormente no Regulamento relativo aos fundos QEC.

3.4 Utilização de instrumentos simplificados para a tomada de decisões

Na conceção das regras setoriais específicas, a Comissão propôs a adoção de novas disposições legislativas com base num regulamento, em vez de uma decisão. Um regulamento prevê um nível mais elevado de segurança jurídica mediante a definição de conjuntos uniformes de direitos e obrigações para os cidadãos europeus, o que constitui um ponto de vista partilhado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

Tendo em conta a hierarquia das regras e a simplificação da legislação da UE, o artigo 290.º do TFUE prevê a possibilidade de delegação de poderes na Comissão por parte da autoridade legislativa, a fim de adotar atos delegados que completem ou alterem certos elementos não essenciais dos atos legislativos. O artigo 291.º do TFUE requer que os atos de execução sejam adotados quando sejam necessárias condições uniformes de execução. Nesta base, a Comissão propôs o recurso a atos delegados, a título de meio mais eficiente para completar ou alterar certos elementos não essenciais dos atos de base, uma vez que proporcionam a necessária flexibilidade para ter em conta as necessidades operacionais e, ao mesmo tempo, garantem o controlo adequado por ambos os ramos da autoridade legislativa. A Comissão preconiza uma abordagem comum baseada no Tratado e no caráter objetivo da legislação em causa para determinar a forma jurídica mais apropriada para as disposições em causa.

A Comissão está preocupada com as opiniões divergentes expressas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu sobre a utilização de atos delegados e atos de execução e insta o Parlamento Europeu e o Conselho a adotarem uma abordagem mais equilibrada sobre as questões horizontais acima referidas, no pleno respeito do Tratado e das prerrogativas de cada instituição. A Comissão salienta a necessidade de: i) limitar as disposições jurídicas dos atos de base aos elementos essenciais da legislação, ii) garantir o nível mínimo de flexibilidade necessária para a adaptação a acontecimentos e evoluções imprevistos à luz da experiência prática e iii) evitar complicações desnecessárias e a microgestão do processo de tomada de decisões.

A Comissão manter-se-á especialmente atenta e insistirá na necessidade de:

Utilização de atos de execução para a adoção dos programas de trabalho anuais e no âmbito dos documentos de programação indicativa ao abrigo de instrumentos de ajuda externa

Evitar a inserção no ato legislativo de elementos de microgestão orçamental, nomeadamente sublimites máximos circunstanciados ou montantes fixos para ações específicas

Evitar a aplicação de procedimentos de comitologia («comitologia»)[19] a decisões de seleção individual e de concessão de subvenções.

Os atos delegados, propostos em geral pelo Parlamento Europeu, são muito inadequados para a adoção dos programas de trabalho anuais. Os programas de trabalho anuais são regulamentados no RF e devem ser rapidamente adotados para permitir o início da fase de execução orçamental e a publicação dos convites à apresentação de propostas. São atualmente adotados pela Comissão, normalmente com base na «comitologia». A imposição da aplicação do procedimento mais pesado dos atos delegados causaria atrasos injustificadamente longos na execução dos programas, o que é uma das queixas frequentes dos beneficiários. Além disso, a imposição da consulta ex ante das partes interessadas relativamente aos programas de trabalho anuais, tal como previsto, em alguns casos, pelos relatores do Parlamento Europeu (programa «Cosme», programa «Saúde para o crescimento»), deveria atrasar ainda mais a sua execução. Uma diferença de abordagem entre os colegisladores relativamente à utilização de atos de execução não deve ser resolvida mediante a inclusão das disposições relevantes no ato legislativo de base, uma vez que tal iria complicar o processo legislativo. Isso privaria a Comissão da flexibilidade necessária para a gestão corrente, atrasaria desproporcionadamente a execução dos programas e infringiria claramente a responsabilidade institucional da Comissão pela execução do orçamento.

A necessidade de utilizar atos de execução para a adoção dos documentos de programação indicativa é um elemento fundamental no âmbito dos instrumentos de ação externa. Os documentos de programação que definem os domínios prioritários ou os domínios de intervenção por país, os resultados esperados e as dotações financeiras indicativas constituem decisões de execução. É importante prever um processo de tomada de decisões ligeiro e realizável nos prazos para a adoção e a revisão destes documentos. A sua adoção e alteração como atos delegados, tal como proposto pelo Parlamento Europeu, seria incompatível com os importantes objetivos da eficiência, flexibilidade e simplificação. A adaptação oportuna da assistência financeira à (evolução) das necessidades e capacidades de cada país beneficiário tornar-se-ia impossível.

A introdução proposta no próprio ato de base de sublimites máximos mais pormenorizados ou de montantes das dotações complica e atrasa a gestão financeira.

A definição destes montantes para ações ou objetivos específicos, especialmente nos programas geridos pela Comissão, constitui uma forma de «microgestão» não orientada para as necessidades da gestão corrente do orçamento (por exemplo: as posições do Conselho sobre o programa «Mecanismo Interligar a Europa», o programa «Europa para os cidadãos»[20] e o programa «Erasmus para todos», bem como alguns relatórios das comissões do Parlamento Europeu, por exemplo, sobre o programa «Consumidores»). É ainda mais complicado quando está prevista numa base anual uma tal discriminação pormenorizada das dotações orçamentais (por exemplo, o relator no programa «FISCUS»). Essa discriminação pormenorizada deve ser incluída na demonstração financeira da Comissão que acompanha a proposta legislativa, tal como proposto pela Comissão. A utilização de rubricas orçamentais distintas por objetivos específicos, especialmente para os programas de pequena dimensão, teria do mesmo modo um efeito muito negativo sobre a execução prática desses programas.

A aplicação da «comitologia» a decisões específicas de seleção e concessão de subvenções revela-se inadequada. Estas decisões constituem meras decisões administrativas, adotadas atualmente pelos gestores orçamentais delegados da Comissão, resultantes diretamente da aplicação de programas de trabalho anuais; estes últimos são adotados pelo Colégio de Comissários com base na «comitologia». Além disso, a prática demonstra que essas decisões não são controversas. A sua sujeição à «comitologia» seria impraticável, excessivamente desproporcionada e burocrática (especialmente para as subvenções de pequeno montante) e sem qualquer valor acrescentado, gerando ao mesmo tempo custos administrativos adicionais. De igual modo, a Comissão mostra-se contrária à aplicação da «comitologia» às suas orientações (exemplo: «Europa Criativa»). Esta solução não está em conformidade com o Tratado, uma vez que o artigo 291.º requer, para o recurso a atos de execução, a aplicação de condições uniformes para a execução de atos juridicamente vinculativos. As orientações não podem assegurar condições uniformes, dado não serem juridicamente vinculativas.

4. Mecanismos e procedimentos de execução simplificados

4.1 Regras de elegibilidade dos custos claras e coerentes

A Comissão registou a apresentação de repetidos pedidos por parte dos Estados-Membros no sentido de um maior grau de flexibilidade no acesso, utilização ou execução dos programas da UE. Por outras palavras, uma abordagem individual adaptada é, em geral, preferida no âmbito da gestão partilhada a uma abordagem única. Esta solicitação foi também apresentada ao Parlamento Europeu com o objetivo de ter em consideração as necessidades a nível nacional, regional, local ou setorial. Trata-se também do caso da gestão centralizada direta no âmbito do programa «Horizonte 2020» (exemplo: um projeto de alteração introduz diferentes taxas de financiamento por tipo de beneficiário e tipo de atividade nas regras de participação no programa «Horizonte 2020»). A Comissão salienta que a generalização de uma tal abordagem irá diluir significativamente os ganhos obtidos com a simplificação para os parceiros envolvidos, a nível dos utilizadores nacionais, locais ou finais.

Neste contexto, a regra de elegibilidade para o IVA, acordada no âmbito da reapreciação do RF, prevê que o IVA constitui um custo elegível, se não for reembolsável ao abrigo do direito nacional e se tiver sido pago por um beneficiário que não seja um sujeito passivo, tal como definido no artigo 13.º, n.º 1, da Diretiva 2006/112/CE.

A Comissão manifesta a sua preocupação com os pedidos para aplicar esta regra a todos os beneficiários e todos os programas e, em especial, aos organismos públicos que são beneficiários de grandes projetos de infraestruturas (programa «Mecanismo Interligar a Europa», fundos QEC), o que reduziria a eficácia do orçamento da UE mediante a utilização de montantes orçamentais substanciais para compensar algumas escolhas orçamentais dos Estados-Membros, com um risco de financiamento excessivo de certas operações.

Por este motivo, a Comissão propôs restrições à elegibilidade para o IVA nas suas propostas sobre o programa «Mecanismo Interligar a Europa» e na posição do Conselho sobre o Regulamento relativo aos fundos estruturais, que foram, no entanto, questionadas.

4.2 Formas simplificadas de concessão de subvenções

O Conselho e o Parlamento Europeu apoiaram integralmente as propostas da Comissão sobre a simplificação dos formulários de financiamento, bem como a introdução no Regulamento Financeiro de um regime mais simplificado para as subvenções de valor reduzido, que foram definidas como as que têm um valor inferior a 60 000 EUR. O novo regime de prémios, incluindo os prémios de incentivo, com um efeito potencialmente de alavanca, também foi finalmente aceite para introdução no RF, desde que a autoridade orçamental seja devidamente informada dos prémios cujo valor seja superior a 1 milhão de EUR.

As propostas da Comissão destinadas a facilitar a utilização de formulários simplificados de custos para as subvenções concedidas na modalidade de gestão partilhada recolheram o apoio geral do Conselho e do Parlamento Europeu. No entanto, em alguns casos, os limiares de elegibilidade e os limites máximos foram aumentados, tanto no Conselho como no Parlamento Europeu (exemplo: taxa fixa para os custos indiretos na proposta relativa aos fundos «QEC»), e foram introduzidas novas opções para o cálculo simplificado dos custos (exemplo: modelo de cálculo dos custos de pessoal na proposta relativa aos fundos «QEC»), sem uma análise cuidadosa de todos os dados de base ou consequências práticas.

A Comissão não concorda com a opção dos custos efetivos, que foi prevista como alternativa ao método simplificado de cálculo dos custos, reduzindo assim o efeito de simplificação, e insiste na utilização obrigatória de apenas formulários simplificados de subvenções (exemplos: regras de participação no programa «Horizonte 2020», subvenções de reduzido montante a título do FSE).

No que se refere à PAC, a proposta de regime de pagamento de base foi bem acolhida no Conselho como uma simplificação importante, mas foram manifestadas algumas preocupações sobre a necessidade de uma transição harmoniosa entre o atual e o futuro sistema. Assim, foram sugeridas várias derrogações às propostas da Comissão (nomeadamente, a possibilidade de manter os atuais direitos ao pagamento e a possibilidade de passar de um modelo regional para um modelo nacional). Estas questões estão a ser examinadas pela Comissão.

4.3 Racionalização dos procedimentos em matéria de contratos públicos

As regras em matéria de contratos públicos aplicáveis aos programas da UE estão alinhadas pelas diretivas correspondentes da UE relativas a contratos públicos que sejam aplicáveis nos Estados-Membros. No entanto, tornou-se possível a introdução de alguns melhoramentos. Por exemplo, as garantias só serão exigidas na sequência de uma avaliação dos riscos e foram simplificados os procedimentos para concursos de valor inferior aos limiares previstos nas diretivas.

4.4 Um passo no sentido da governação eletrónica

O novo RF permite que os Estados-Membros, as instituições da UE e os parceiros tomem medidas concretas relativamente à governação eletrónica, através de possibilidades alargadas (apresentação e gestão de subvenções, incluindo a assinatura eletrónica de convenções de subvenção, concursos eletrónicos) e de objetivos reforçados.

A Comissão não apoia a proposta do Conselho para adiar o prazo de execução da iniciativa «coesão eletrónica» pelos Estados-Membros de 31 de dezembro de 2014 para 31 de dezembro de 2016 (fundos «QEC»). A iniciativa «coesão eletrónica» é um elemento importante do programa de simplificação e um tal atraso diminuiria os benefícios dessa iniciativa em termos de redução da carga administrativa dos beneficiários. Além disso, o prazo de 2014 é coerente com a Agenda Digital. O mesmo se aplica aos planos do Conselho de supressão do requisito de criação de um sistema de informação eletrónico para o acompanhamento e a avaliação dos programas de desenvolvimento rural.

4.5 Um controlo mais proporcionado e com uma melhor relação custo-eficácia

Uma abordagem baseada nos riscos foi igualmente apresentada nas propostas da Comissão no que diz respeito aos procedimentos de auditoria e de controlo. A Comissão registou um pedido geral de uma proporcionalidade acrescida a todos os níveis e uma tendência para limitar o âmbito das competências da Comissão em matéria de acompanhamento e auditoria no quadro da gestão partilhada (nomeadamente, no que diz respeito às políticas agrícola e de coesão).

A Comissão opõe-se às restrições introduzidas pelo Conselho em matéria de auditoria e controlo que colocam a garantia da Comissão em risco (exemplos: fundos «QEC» e PAC).

A Comissão sempre se pronunciou contra estas alterações às suas propostas, uma vez que estas poderiam comprometer o nível de garantia eventualmente fornecido pelas autoridades nacionais e comprometer os progressos que foram alcançados no âmbito de anteriores quadros financeiros plurianuais. A Comissão recorda que existe um elevado risco de reputação para a União Europeia no seu conjunto, se a Comissão, juntamente com os Estados-Membros e o Parlamento Europeu, não puderem tomar as medidas necessárias para reduzir as taxas de erro e melhorar os mecanismos de auditoria e controlo.

5. CONCLUSÕES E PRÓXIMAS ETAPAS

A Comissão:

- Como parte do acordo político sobre a reapreciação das regras do RF, congratula-se pelo facto de o Parlamento Europeu e o Conselho terem aceite uma parte considerável das suas propostas destinadas a simplificar as regras financeiras em benefício das partes interessadas.

- Na presente fase do processo legislativo relativamente às propostas para o próximo quadro financeiro plurianual, regista o facto de que os trabalhos realizados no Conselho e no Parlamento Europeu indicam a existência de um amplo apoio para a maioria das suas propostas de simplificação. No entanto, devem ser tidas em conta certas preocupações graves, uma vez que foi atribuída uma menor importância a alguns elementos relevantes de questões essenciais no decurso dos debates, com um impacto negativo potencial sobre a flexibilidade operacional necessária para a gestão orçamental e financeira, incluindo a avaliação e apresentação de relatórios sobre os resultados obtidos.

- Salienta a necessidade de garantir a coerência entre as regras setoriais específicas e o quadro global do RF, assim como um equilíbrio entre a simplificação e a boa gestão financeira.

- Recorda que a simplificação constitui um desafio comum e uma responsabilidade partilhada por todas as instituições da UE e pelos Estados-Membros.

- Confirma a sua determinação para continuar a defender as suas propostas de simplificação e acompanhar os progressos realizados a nível do programa de simplificação, mediante a identificação de eventuais medidas introduzidas durante o processo legislativo que agravam a carga administrativa para os beneficiários.

A Comissão espera que o presente relatório intercalar contribua para a ponderação de certas alterações de elementos de simplificação que eram centrais nas suas propostas e que contribua para manter a dinâmica em termos de simplificação e eficiência das regras e procedimentos dos programas de despesas. Desta forma, a União poderá estar à altura das elevadas expectativas dos beneficiários e das administrações nacionais no sentido de uma simplificação consequente, sem reduzir a qualidade das despesas da UE. A Comissão irá disponibilizar na devida altura o painel de avaliação atualizado, consoante os progressos realizados a nível das negociações, tendo em conta o facto de o Conselho Europeu ter como objetivo chegar a um acordo sobre o QFP até ao final de 2012.

Anexo

Principais pontos do painel de avaliação em todos os domínios de intervenção

Observações na generalidade || Efetuaram-se trabalhos significativos no Conselho e no Parlamento Europeu sobre a maior parte das propostas da Comissão relativas aos novos programas de despesas concebidos para o novo quadro financeiro plurianual (QFP 2014-2020). A importância da simplificação como um objetivo horizontal é partilhada pelos colegisladores. No entanto, as ambições em termos concretos diferem. O Conselho propõe uma maior simplificação, designadamente nos domínios em que o orçamento da UE é gerido pelos Estados-Membros em cooperação com a Comissão (gestão partilhada), tais como a agricultura e a política de coesão, com o objetivo de proporcionar uma maior flexibilidade às administrações nacionais. A Comissão apoia certos elementos de simplificação adicionais, desde que não comprometam a boa gestão financeira e a capacidade de a Comissão cumprir as suas responsabilidades, de modo a garantir a conformidade com o quadro jurídico aplicável. O Parlamento Europeu está recetivo a uma maior simplificação e subscreve o objetivo dos Estados-Membros de conceder uma maior flexibilidade às administrações nacionais no quadro da gestão partilhada, mas precisa de definir os parâmetros concretos. As posições do Conselho e do Parlamento Europeu sobre os instrumentos de tomada de decisão em matéria de gestão orçamental e financeira complicam os textos legislativos, neles inserindo demasiados pormenores técnicos, tornam mais difícil a adoção de decisões puramente técnicas e confirmam as diferentes abordagens dos colegisladores relativamente à delegação de poderes na Comissão (atos delegados e de execução). A Comissão insiste na necessidade de manter a indispensável discrição operacional para efeitos de uma gestão financeira eficaz, a fim de poder responder às expectativas dos beneficiários em termos de aceleração da execução dos programas e de promoção da sua eficácia, reduzindo a burocracia. Outros pontos em que deve ser assegurada uma abordagem mais equilibrada dizem respeito a) à eficácia dos fundos, mantendo uma abordagem mais focalizada e definida, a fim de realizar os objetivos da estratégia Europa 2020 e b) à garantia de uma boa gestão financeira, aplicando metodologias de controlo e auditoria proporcionadas e sólidas. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os colegisladores a fim de assegurar que sejam atingidos resultados aceitáveis relativamente às prioridades acima referidas.

Redução do número de programas || Coerência entre as regras comuns e as regras setoriais específicas (artigo 1.º do Regulamento fundos «QEC») (COM 2011/615 final) || A posição do Conselho sobre o Regulamento relativo aos fundos QEC (PCR) pode dar origem a múltiplas derrogações às regras setoriais específicas. A Comissão considera que as derrogações às regras setoriais específicas devem ser autorizadas pelas regras comuns; caso contrário, existe o risco de comprometer a harmonização pretendida, inserindo derrogações múltiplas nas regras setoriais específicas. A este respeito, a Comissão apoia a declaração do Reino Unido no sentido de procurar um reforço da harmonização das regras sobre os fundos cobertos pelo Quadro Estratégico Comum.

Programa «FISCUS» (COM (2011)706 final) || O Conselho e o Parlamento Europeu propuseram dividir o programa integrado proposto pela Comissão para os domínios aduaneiro e fiscal. A Comissão mantém que um programa integrado «FISCUS» asseguraria uma simplificação consequente, promoveria sinergias e salvaguardaria a coerência em matéria de modalidades de execução, sem afetar as características distintivas dos dois domínios. Porém, dadas as posições dos colegisladores, a Comissão apresentou propostas para dois programas separados.

Quadro setorial único || Quadro Estratégico Comum (Artigo 12.º da PCR) || A utilização de um ato delegado para a definição dos elementos não essenciais do Quadro Estratégico Comum foi rejeitada pelo Conselho e pelo Parlamento; propõem incluir estes elementos no anexo do ato legislativo. A Comissão aceitou seguir esta abordagem, mas insiste em ter poderes para adotar um ato delegado que complete o anexo com os elementos não essenciais de caráter mais técnico do Quadro Estratégico Comum e que altere o anexo, sendo tal necessário a fim de se dispor de uma certa flexibilidade para a adaptação dos elementos relevantes para se poder ter em conta a experiência prática.

Regras comuns para os instrumentos financeiros externos (COM (2011) 842 final) || O Conselho e os relatores do Parlamento Europeu pretendem incluir nos instrumentos financeiros externos de setores específicos partes do Regulamento que estabelece regras comuns aplicável a todos os instrumentos financeiros externos. A Comissão trabalhará no sentido de manter a integridade de um conjunto único de regras de execução simplificadas, no âmbito do regulamento de execução, garantindo uma gestão financeira e uma abordagem jurídica sólidas.

Organismo pagador único na PAC (artigo 7.º do Regulamento horizontal relativo à PAC ) (COM 2011/ 625 final 2) || A Presidência do Conselho propõe limitar o número de organismos pagadores por Estado-Membro ao «mínimo necessário». A redução para um organismo pagador por Estado-Membro ou por região foi proposta pela Comissão, a fim de assegurar uma maior harmonização e simplificação da gestão da PAC, nomeadamente através da redução dos encargos administrativos e da melhoria da eficiência da auditoria.

Agência nacional de coordenação única para o programa «Erasmus para todos» (Artigo 21.º) (COM (2011)788 final) || A proposta da Comissão para uma agência nacional de coordenação única por Estado-Membro foi retirada pelo Conselho na sua abordagem geral parcial e foi posta em causa na comissão competente do Parlamento Europeu. A Comissão não concorda com a abordagem da comissão do PE, que manterá a situação atual, dado que reduzirá a utilização flexível dos fundos da UE nos Estados-Membros e implicará um acréscimo de trabalho e de custos administrativos.

Três setores num único instrumento no âmbito do «Mecanismo Interligar a Europa» (COM(2011) 665 final 2) || A abordagem integrada do «Mecanismo Interligar a Europa» foi apoiada pelo Conselho na abordagem geral parcial de 7 de junho de 2012. No Parlamento, trabalhando no âmbito de uma comissão conjunta TRAN-ITRE sobre este processo, verifica-se aparentemente um apoio generalizado do instrumento.

Sinergias/integração || Ecologização dos pagamentos diretos da PAC (artigos 29.º a 33.º do Regulamento relativo aos pagamentos diretos) (COM (2011)625 final) || Estão a surgir algumas tendências no Conselho que poderão diluir as propostas da Comissão. Tanto o Conselho como o relator do Parlamento Europeu sugeriram alterações, que visam limitar o âmbito dos requisitos em matéria de ecologização através de, por exemplo, o aumento dos limiares e o alargamento das definições. De acordo com as alterações sugeridas pelo relator do Parlamento Europeu da proposta de Regulamento horizontal relativo à PAC, o incumprimento dos requisitos em matéria de ecologização não deve afetar os pagamentos diretos de base, o que tornaria efetivamente a ecologização voluntária para os agricultores. Embora certas adaptações das propostas técnicas da Comissão possam ser negociadas, os mecanismos relativos à ecologização devem continuar a ser credíveis, a fim de preservar o objetivo de associar 30 % dos pagamentos diretos a práticas respeitadoras do ambiente e do clima.

Integração de princípios horizontais (artigos 7.º, 8.º, 48.º e 87.º do Regulamento fundos «QEC») || O Conselho e o Parlamento apoiam o reforço da integração dos princípios horizontais da igualdade de tratamento, não discriminação, desenvolvimento sustentável e alterações climáticas. Contudo, a posição do Conselho no sentido de conceder aos Estados-Membros o poder de apreciar a relevância destes princípios no quadro dos programas operacionais irá debilitar a sua integração.

Objetivos e indicadores prioritários claros (orientados para os resultados) || Dotação mínima para o FSE (artigo 4.º do Regulamento FEDER - COM (2011) 611 final 2) || A posição do Conselho relativa ao QEC no sentido de suprimir a dotação mínima destinada ao Fundo Social Europeu (FSE) irá debilitar a ênfase nas prioridades da estratégia Europa 2020 para o crescimento e o emprego. A Comissão insiste na necessidade de o FSE dispor de um orçamento previsível com base numa percentagem mínima no quadro da política de coesão, o que é fundamental para assegurar o nível necessário de investimentos nos recursos humanos, a fim de se poderem realizar os objetivos ambiciosos em matéria de criação de postos de trabalho, tendo em especial em conta a necessidade de combater o desemprego e de lutar contra a pobreza e a exclusão social. A Comissão do Emprego do Parlamento Europeu apoia firmemente todas as propostas da Comissão acima referidas.

(Artigo 5.º do Regulamento FEDER) || O Conselho propõe permitir o financiamento de infraestruturas de base nas regiões mais desenvolvidas nos domínios do ambiente, transportes e TIC. A Comissão considera que a utilização dos reduzidos montantes disponíveis a título do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) nas regiões mais desenvolvidas, já bem equipadas, proporcionaria poucos benefícios económicos. Estes fundos serão aplicados com muito mais eficácia para promover diretamente o crescimento e o emprego nas regiões menos desenvolvidas com maiores carências.

Concentração temática do FSE (artigo 4.º do Regulamento FSE) (COM (2011) 607 final 2) || O Conselho propõe que se altere o mecanismo de concentração do Fundo Social Europeu (FSE): «Promoção da inclusão social e luta contra a pobreza». A derrogação proposta pelo Conselho, que permite a contabilização dos montantes do FEDER para o objetivo de 20 % do FSE atribuído a este objetivo temático, tornaria irrelevante o mecanismo de concentração. Os montantes do FEDER, nomeadamente nas regiões menos desenvolvidas, poderão representar por si só 20 % dos recursos do FSE. A Comissão do Emprego do Parlamento Europeu apoia firmemente todas as propostas da Comissão acima referidas.

Quadro de desempenho do Regulamento fundos «QEC» (artigo 20.º e anexo I do Regulamento fundos «QEC») || O Conselho introduziu alterações destinadas a proporcionar uma maior flexibilidade aos Estados-Membros e salvaguardas suficientes para atenuar os receios no que diz respeito aos incentivos negativos (suspensão de pagamentos e correções financeiras). A Comissão pode aceitar estas alterações, mas não aceitará a supressão ou o enfraquecimento dos incentivos negativos, a fim de desincentivar um desempenho insuficiente e a fixação de metas irrealistas.

Novos objetivos e indicadores || Trata-se de uma questão de natureza horizontal. Em muitas propostas da Comissão, os relatores do Parlamento Europeu e, em alguns casos, o Conselho sugeriram acrescentar múltiplos objetivos pormenorizados e novos indicadores, que são menos específicos ou menos relevantes, enfraquecendo assim a tónica na obtenção de resultados.

Programa «Erasmus para todos» (artigos 4.º, 5.º e 11.º - COM (2011) 788 final) || Na abordagem geral parcial do Conselho, todos os indicadores foram eliminados. O Conselho propõe a definição dos indicadores no quadro de um ato de execução, o que não é coerente com os outros programas. Os indicadores são normalmente um componente do ato legislativo ou devem ser definidos com base em atos delegados.

Programa «Europa Criativa» (artigo 14.º - COM(2011) 785 final) || O Conselho propõe a definição dos indicadores no quadro de um ato de execução, o que não é coerente com os outros programas. Os indicadores gerais do programa são, no seu conjunto, um componente do ato legislativo, sendo esta a razão pela qual os indicadores de base são definidos no texto legislativo propriamente dito, podendo ser especificados em atos delegados.

Programa «Saúde» (artigos 2.º e 7.º - COM (2011) 709 final) || O objetivo do programa e os indicadores passaram a ser muito mais vastos e menos orientados para os resultados e, deste modo, sem uma ligação direta com as capacidades financeiras e operacionais do programa. A decisão no quadro da abordagem geral do Conselho de generalizar a taxa de cofinanciamento até 80 % para as denominadas «ações conjuntas» entre os Estados-Membros (ver infra) e a extensão contraditória dos objetivos abrangidos contribuem para uma provável diluição do impacto do programa, dado menos ações poderem ser financiadas.

Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP) (artigo 6.º - COM(2011) 804 final) || O Conselho acrescentou novas prioridades. Em especial, a inclusão da referência à transformação irá reduzir a eficácia, dada a pequena dimensão do programa em comparação com outros instrumentos estruturais, devendo a proposta relativa ao FEAMP centrar-se em domínios fundamentais dos setores das pescas e da aquicultura.

Procedimentos flexíveis de tomada de decisões || Delegação de poderes na Comissão é suprimida ou limitada || Trata-se de questões horizontais que surgem em muitas alterações das propostas da Comissão sugeridas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. O Conselho e, em certos casos, o Parlamento Europeu propuseram suprimir ou limitar o âmbito da delegação de poderes na Comissão para adotar atos delegados relativamente a elementos não essenciais do ato legislativo; sugeriram incluir estes elementos no ato legislativo. Esta abordagem carrega os textos legislativos com demasiados pormenores técnicos que dificultam a legibilidade dos textos e afetam a acessibilidade das partes interessadas, assim como reduz a discrição a nível da gestão operacional necessária para uma gestão financeira sólida e eficaz dos fundos da UE ou impõe um processo moroso de tomada de decisão.

Atos delegados face a atos de execução || O Conselho propôs em muitos casos, especialmente nos domínios objeto da gestão partilhada (PAC, política de coesão, Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas), a conversão de atos delegados em atos de execução, a fim de reforçar o direito de controlo pelos Estados-Membros (com base nos procedimentos de comitologia) e reduzir o acompanhamento do Parlamento Europeu, o que suscita questões quanto ao âmbito e natureza dos atos abrangidos pelos artigos 290.º e 291.º do Tratado (TFUE), tendo importantes consequências institucionais. Por outro lado, o Parlamento Europeu propõe sistematicamente a conversão de atos de execução em atos delegados, o que o coloca em pé de igualdade com o Conselho. Estas posições são totalmente inadequadas no que diz respeito aos documentos de programação indicativa e aos programas de trabalho anuais que devem ser adotados e, posteriormente, adaptados rapidamente a fim de permitir uma reação atempada à evolução das circunstâncias e uma execução efetiva dos programas. Esses atos delegados não estarão em conformidade com o Tratado e irão prejudicar consideravelmente a execução operacional e prolongar os períodos necessários para a concessão e para o pagamento das dotações. Serão também totalmente inadequados para os documentos de programação no quadro dos instrumentos Relex, que devem, na maioria dos casos, ser debatidos e acordados com os países terceiros beneficiários. Deve lembrar-se que os documentos de programação se destinam à execução, e não à regulamentação, dos instrumentos jurídicos relevantes e, portanto, não possuem as características jurídicas (ou seja, o estabelecimento de regras gerais e vinculativas no quadro da ordem jurídica da UE) necessárias para a definição de um «ato delegado».

Restrições dos poderes orçamentais da Comissão || O Conselho e, em muitos casos, o Parlamento Europeu sugeriram uma discriminação adicional do orçamento em sublimites máximos para as diferentes atividades e/ou ações e para a assistência técnica dos programas, estabelecendo-a no ato legislativo. Essas posições restringem a necessária discrição operacional da gestão financeira da Comissão, uma vez que a privam da flexibilidade operacional necessária para a boa gestão corrente do orçamento, sendo totalmente inadequadas para os programas com reduzidas dotações e desproporcionadamente rígidas para os programas de trabalho anuais.

CTE (artigo 20.º - COM(2011) 611 final) || No caso da cooperação territorial europeia (CTE), o Conselho propôs que a combinação de funções das autoridades de gestão e de certificação seja tornada facultativa. A Comissão não concordou, tendo afirmado que tal deveria ser obrigatório, a fim de garantir a proporcionalidade das estruturas de gestão dos programas comparativamente pequenos no quadro da cooperação territorial europeia, bem como evitar o desperdício de recursos humanos escassos no setor público.

Regras de elegibilidade || IVA no âmbito dos projetos de infraestruturas: (artigo 8.º - «MIE» - COM (2011) 665 final) (artigo 59.º - Regulamento fundos «QEC») (artigo 20.º - programa «LIFE») (COM (2011) 874 final) || Na sequência do acordo sobre o Regulamento Financeiro (RF), que prevê a elegibilidade dos custos relativos ao IVA, na condição de não serem recuperáveis e terem sido pagos por um beneficiário que não seja um sujeito passivo na aceção do artigo 13.º, n.º 1, da Diretiva 2006/112/CE, as propostas setoriais específicas contidas no programa «Mecanismo Interligar a Europa» (CEF), na posição do Conselho sobre o Regulamento relativo aos fundos estruturais (PCR) e nos programas LIFE, que excluem a elegibilidade do IVA, são atualmente questionadas no Conselho e no Parlamento Europeu. A Comissão considera que a não elegibilidade do IVA, em especial em projetos de infraestruturas, é adequada, devendo, por conseguinte, ser mantida nos atos legislativos setoriais específicos em causa. Caso contrário, o orçamento da União Europeia será utilizado para financiar os orçamentos nacionais, em vez de financiar mais projetos, o que poderá ser considerado contraditório face aos objetivos dos instrumentos de financiamento em questão.

Medidas de comercialização (FEAMP) (artigo 71.º - Regulamento «FEAMP») (COM (2011) 804 final) Taxa única de reembolso no programa-quadro «Horizonte 2020» (artigos 22.º e 24.º das regras de participação) (COM(2011) 810 final) || O Conselho sugere a supressão da referência ao apoio à «comercialização direta de produtos da pesca por pescadores da pequena pesca costeira» na proposta da Comissão relativa ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP). O Parlamento Europeu manifestou o seu apoio à proposta da Comissão. A Comissão não concorda com a posição do Conselho, dado o apoio a pequenos navios de pesca ser importante, pois estes carecem frequentemente da experiência, dos conhecimentos ou dos meios financeiros para participar na comercialização direta. A taxa única de reembolso para todas as atividades do projeto foi questionada pelo relator do Parlamento Europeu e a taxa fixa única para os custos indiretos foi questionada pelo Conselho e pelo relator do Parlamento Europeu. A Comissão insiste nas suas propostas contidas nas regras de participação relativas ao programa-quadro «Horizonte 2020», dado estas questões constituírem dois pilares das regras de financiamento simplificadas no âmbito desse programa-quadro; representam os esforços da Comissão no sentido de reduzir os encargos administrativos dos beneficiários e as taxas de erro, permitindo simplificar a estratégia de controlo e encurtar o período de concessão no interesse dos beneficiários.

Métodos simplificados em matéria de custos || Regulamento fundos «QEC» (artigo 58.º) || Foi proposta pelo Conselho uma nova opção para o cálculo simplificado dos custos de pessoal, mediante a divisão do custo anual bruto do posto de trabalho por 1650 horas. A Comissão continuou a manter a sua reserva quanto a esta posição, na ausência de método que a apoie.

FSE (artigo 14.º do Regulamento FSE)COM(2001)607 || No caso do FSE, o Conselho propôs que as operações de montante inferior a 50 000 EUR possam também utilizar taxas fixas, para além de montantes fixos e custos unitários. A Comissão preferiria a utilização obrigatória de taxas fixas em vez de uma utilização facultativa, devido ao maior potencial de simplificação.

Controlo proporcionado || Regulamento fundos «QEC» (artigo 140.º) || O Conselho propôs alterações que limitam o trabalho de auditoria da Comissão numa escala que não pode ser aceite, por poder pôr em causa a capacidade da Comissão para acompanhar a execução do orçamento da UE e a sua capacidade de a contabilizar.

Métodos de auditoria - fundos «QEC» (Artigo 116.º) || O Conselho propôs que os organismos nacionais de auditoria em matéria de política de coesão possam utilizar métodos de amostragem não estatísticos. A Comissão não aceitou esta posição, uma vez que não fornece necessariamente informações fiáveis e comparáveis sobre os Estados-Membros e, consequentemente, compromete a fiabilidade a nível da UE.

Governação eletrónica || Regulamento fundos «QEC» (artigo 112.º) || O Conselho propõe o adiamento do prazo de execução da iniciativa «coesão eletrónica» de 2014 para 2016, adiando em dois anos aquilo que constitui uma importante simplificação para os beneficiários. A Comissão não pode aceitar este atraso.

[1] COM(2011)500 de 29.6. 2011

[2] COM (2012) 42 final.

[3] COM (2010) 815 final.

[4] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, abrangidos pelo Quadro Estratégico Comum, e que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu e ao Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 - COM(2011) 615 final.

[5] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao financiamento, à gestão e à vigilância da política agrícola comum (COM(2011) 628 final).

[6] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.º 1082/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo aos agrupamentos europeus de cooperação territorial (AECT), no que se refere à clarificação, à simplificação e à melhoria da constituição e da implementação desses agrupamentos (COM(2011) 610 final).

[7] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa de ação no domínio aduaneiro e no domínio da fiscalidade na União Europeia para o período de 2014-2020 (FISCUS) e revoga as Decisões n.º 1482/2007/CE e n.º 624/2007/CE (COM(2011) 706 final).

[8] Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa de ação no domínio aduaneiro na União Europeia para o período de 2014-2020 (Alfândega 2020) e revoga a Decisão n.º 624/2007/CE, COM (2012) 464 final e proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa de ação no domínio da fiscalidade na União Europeia para o período de 2014-2020 (Fiscalis 2020) e revoga a Decisão n.º 1482/2007/CE, COM (2012) 465 final.

[9] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece as Regras de Participação e Difusão relativas ao «Horizonte 2020 – Programa-Quadro de Investigação e Inovação (2014-2020)» (COM(2011) 810 final).

[10] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE), (COM (2011) 874 final).

[11] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Horizonte 2020 – Programa-Quadro de Investigação e Inovação (2014-2020), (COM(2011) 809 final).

[12] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o programa «Erasmus para todos»: O programa da União para o Ensino, a Formação, a Juventude e o Desporto (COM (2011) 788 final).

[13] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o programa Europa Criativa, (COM (2011) 785 final).

[14] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos de ação externa da União (COM(2011) 842 final).

[15] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Mecanismo Interligar a Europa, (COM(2011) 665 final).

[16] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum (COM(2011) 625 final).

[17] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Programa Consumidores para 2014-2020 (COM (2011) 707 final).

[18] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Programa para a Competitividade das Empresas e pequenas e médias empresas (2014 - 2020), COM(2011) 834 final.

[19] Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão.

[20] Proposta de Regulamento do Conselho que institui o programa «Europa para os cidadãos» para o período de 2014-2020 (COM(2011) 884 final).