PT Jornal Oficial da União Europeia C 175/73

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde — Execução eficaz das decisões judiciais na União Europeia: Transparência do património dos devedores»

COM(2008) 128 final

(2009/C 175/12)

Em 6 de Março de 2008, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde — Execução eficaz das decisões judiciais na União Europeia: Transparência do património dos devedores

COM(2008) 128 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em 6 de Novembro 2008, sendo relator J. PEGADO LIZ.

Na 449.a reunião plenária de 3 e 4 de Dezembro (sessão de 3 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 161 votos a favor, 2 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 O Livro Verde sobre a Execução eficaz das decisões judiciais na EU: Transparência do património dos devedores (COM(2008)128 final de 6 de Março de 2008) sucede ao Livro Verde relativo às penhoras de contas bancárias (COM(2006) 618 final) e enquadra-se num conjunto vasto de medidas que a Comissão vem tomando no intuito de criar um espaço judiciário europeu que sirva de suporte, do lado dos aspectos judiciais, à realização do mercado interno.

1.2 O CESE tem geralmente apoiado estas iniciativas, mas chamando a atenção para a necessidade de as mesmas serem devidamente justificadas em termos de subsidiariedade e de proporcionalidade de um lado e de compatibilidade com princípios fundamentais do direito processual civil comuns aos Estados-Membros e de integral respeito pelos direitos fundamentais.

1.3 Sucede que, quer no seu Parecer sobre o anterior Livro Verde, sobre as penhoras, quer no presente caso, o CESE entende que as iniciativas não só não se acham devidamente fundadas em bases de facto que definam e caracterizem a situação que pretende equacionar, como algumas das medidas sugeridas excedem largamente, em termos de proporcionalidade, aquilo que será necessário e que não possa ser alcançado pelos meios nacionais já existentes, e em alguns casos mesmo, podem configurar atentados a alguns direitos fundamentais dos cidadãos, como a defesa da vida privada ou o equilíbrio dos meios de defesa.

1.4 O CESE entende que, nos domínios agora em análise, muito se pode e deve progredir em termos de melhor cooperação entre as autoridades nacionais, de maior eficácia e maior celeridade no funcionamento dos meios nacionais existentes, de melhor acesso às informações e aos registos existentes e a um melhor intercambio de informações e um melhor conhecimento recíproco da forma como funcionam os sistemas nacionais e de os agilizar.

1.5 O CESE pronuncia-se, assim, claramente contra as ideias de criação de um registo central da população europeia, de um acesso geral e indiscriminado por parte de quaisquer credores aos registos fiscais e de segurança social, da adopção a nível comunitário, de uma fórmula standard de declaração da integralidade do património dos devedores,

1.6 O CESE entende que um melhor conhecimento dos sistemas nacionais de execução e do seu modo de funcionamento na prática dos tribunais pode ser apoiado pela criação de uma base de dados de direito comparado elaborado por profissionais competentes e permanentemente actualizado.

1.7 Por fim, o CESE sugere, na especialidade (ponto 5.8.), a consideração de algumas iniciativas alternativas que vão no sentido do objectivo preconizado no Livro Verde, sem necessidade de mais legislação comunitária.

2. Breve súmula do Livro Verde

2.1 Com o presente Livro Verde, a Comissão lança uma segunda (1) consulta às partes interessadas sobre a forma de melhorar a execução das decisões judiciais, agora relativa à forma de superar os embaraços resultantes das dificuldades no acesso a informações fidedignas sobre o paradeiro dos devedores ou sobre o seu património.

2.2 A Comissão considera que conhecer o endereço correcto do devedor e aceder a informações exactas sobre os seus bens são a base para processos de execução mais eficazes, mas reconhece que os sistemas nacionais de registos e de declarações de devedores sobre os seus patrimónios, embora comparáveis, contêm diferenças significativas quanto às condições de acesso, aos procedimentos de obtenção de informações e aos seus conteúdos, que põem causa a sua fiabilidade e prontidão.

2.3 Tendo em consideração que a cobrança transfronteiriça das dívidas é prejudicada pelas diferenças entre os ordenamentos jurídicos nacionais e pelo conhecimento insuficiente por parte dos credores das estruturas de informação existentes nos Estados-Membros, a Comissão, com o presente Livro Verde, tem como objectivo final a eventual adopção, ao nível europeu, de uma série de medidas que aumentem a transparência do património dos devedores e reforcem o direito dos credores e das autoridades nacionais de execução à obtenção de informações que assegurem uma execução eficaz das sentenças de execução para pagamento de dívidas de natureza civil e comercial, sempre com o respeito dos princípios decorrentes da protecção dos dados pessoais, estabelecidos na Directiva 95/46/CE.

2.4 Para prosseguir tal objectivo, a Comissão examina, em detalhe, os contornos das eventuais medidas, cujos parâmetros declina em 10 questões.

3. Enquadramento da iniciativa

3.1 Esta iniciativa enquadra-se, correctamente, num conjunto vasto de medidas que a Comissão vem tomando no intuito, louvável, de criar um espaço judiciário europeu que sirva de suporte, do lado dos aspectos judiciais, à realização do mercado único (2), em particular facilitar a execução das decisões judiciais na União Europeia, através de medidas que permitam a identificação da residência ou sede do devedor onde possa ser notificado da execução e a informação precisa dos elementos do seu património capazes de responderem pela dívida exequenda, que se encontrem em qualquer parte do território de qualquer dos Estados-Membros.

3.2 A Comissão teve, desta feita, o cuidado, que se louva, de solicitar respostas não só aos 15 Estados-Membros cuja situação foi analisada no estudo que serviu de base ao presente Livro Verde (3), mas a todos os outros 12 Estados que já hoje compõem a União Europeia. No entanto, os dados recolhidos nem sempre são exactos ou foram correctamente interpretados.

3.3 Igualmente de ressaltar que esta iniciativa tenha aparentemente tido em conta a recomendação do CESE no seu parecer ao Livro Verde sobre a penhora de contas bancárias, sobre a imperiosa necessidade da «(…) adequada ponderação de medidas relativas a uma maior transparência do património dos devedores (…)».

3.4 Lamentavelmente, a Comissão não fornece qualquer dado, designadamente estatístico, quanto à dimensão do problema que pretende afrontar, nem define, com exactidão, qual a natureza desse problema ou a quem exactamente servem as medidas que hipoteticamente avança.

4. Considerações gerais

4.1 O presente Livro Verde é o seguimento e o complemento do Livro Verde relativo às penhoras das contas bancárias [COM(2006) 618 final] sobre o qual o CESE emitiu o seu parecer em 31.07.2007 (4), para cujas considerações se remete.

4.2 Como aí foi referido, a questão suscitada neste Livro Verde é logicamente anterior à relativa à da penhora das contas bancárias e traduz correctamente a necessidade de que o património do devedor seja suficientemente conhecido por forma a constituir uma efectiva garantia comum para os credores, princípio fundamental e paradigmático do direito processual civil; mas não pode ser entendida sem que se questione a harmonização a nível comunitário de toda uma série de domínios do direito civil material, que logicamente lhe precedem.

4.3 O CESE reconhece, assim, a necessidade de que as autoridades responsáveis pelas execuções de qualquer estado-membro tenham acesso a informação precisa sobre o paradeiro dos devedores, a começar pela sua sede ou residência e sobre os bens, móveis e imóveis, que constituam o seu património, independentemente da sua localização.

4.4 Da mesma forma que referido no anterior parecer citado, o CESE tem, no entanto, sérias reservas e fundadas dúvidas quanto à efectiva necessidade de medidas específicas de harmonização legislativa a nível comunitário no domínio em causa, não obstante reconhecer a competência da União Europeia na matéria e a existência de base jurídica para o fazer.

4.5 Com efeito, do conjunto das necessidades de melhor informação, melhores dados e melhor acesso, identificadas no Livro Verde, não se infere, necessariamente a criação de novos registos a nível comunitário ou novas obrigações de declaração de património. Teme-se ainda que estas medidas não resistam ao critério da proporcionalidade além de poderem configurar violações inaceitáveis de direitos fundamentais.

4.6 Na realidade, mais do que a criação de registos de população, de comerciantes ou consumidores, de bens móveis ou imóveis, registos fiscais e de segurança social, centralizados em Bruxelas, julga-se que uma melhor troca de informações entre as autoridades nacionais e um mais fácil e expedito acesso aos dados existentes, será suficiente para garantir uma igualdade de oportunidades e de tratamento na identificação dos bens dos devedores, seja qual for a natureza ou nacionalidade do credor.

4.7 Tal não impede que sejam criados incentivos e definidas orientações a nível comunitário quanto aos melhoramentos a introduzir no conteúdo, no funcionamento e no acesso aos mencionados registos públicos e outras bases de dados privadas, desde que garantida devidamente a protecção que tais dados merecem, de acordo com as directivas comunitárias aplicáveis e sempre com a reserva de que tal conhecimento deve ser limitado, exclusivamente, ao fim em vista e na medida da sua necessidade para satisfação dos créditos exequendos.

4.8 Não deverá também existir discriminação no acesso aos dados entre credores privados e credores públicos e estes últimos, devido à sua situação privilegiada, não deverão ser beneficiados pelo facto de terem acesso mais rápido e mais eficaz aos registos públicos, tenham eles origem na estrutura tributária, segurança social ou registos públicos de património.

4.9 Deverá, igualmente, ser garantida a cooperação com países terceiros, nomeadamente, Andorra, Suíça, Liechtenstein e todos os outros países com fortes conexões a paraísos fiscais ou praças financeiras na Europa.

5. Considerações na especialidade: as 8 questões

5.1 Alguma iniciativa a nível comunitário?

5.1.1 As dez questões suscitadas no presente Livro Verde são efectivamente oito que se passam a analisar em detalhe.

5.1.2 Relativamente a saber se devem ser tomadas medidas a nível comunitário para melhorar a transparência dos devedores, o CESE entende que, de acordo com as reservas anteriormente expressas nas considerações gerais, apenas devem ser levadas a cabo iniciativas comunitárias ao nível da melhor coordenação e cooperação entre as autoridades nacionais e de aperfeiçoamento no conteúdo e no acesso dos registos nacionais existentes que possibilitem identificação e localização dos devedores e do património necessário à satisfação dos créditos exequendos.

5.2 Um manual sobre os sistemas nacionais de execução?

5.2.1 O CESE entende que tudo o que possa contribuir para um melhor conhecimento e melhor informação das leis e práticas nacionais deve ser apoiado e incentivado. No entanto não crê que tal passe pela elaboração de um simples «manual», atenta a complexidade da matéria que, sob pena de perder em qualidade e certeza, não pode ser objecto de simplificação para uso do «grande público».

5.2.2 Nessa medida, o CESE sugere antes que a Comissão encare a possibilidade de organizar uma «base de dados» de direito comparado em matéria de processo executivo dos 27 Estados-Membros, com garantia de permanente actualização e comentário, acessível por meios electrónicos e em todas as línguas dos Estados-Membros, a ser levado a cabo por profissionais competentes e habilitados dos respectivos Estados-Membros.

5.3 Melhor informação nos registos comerciais e melhor acesso?

5.3.1 O grau de harmonização já existente neste domínio parece suficiente para os fins em vista não se julgando necessário ou conveniente avançar para a criação de registos comerciais centrais a nível comunitário, sem embargo da possibilidade de serem harmonizados os respectivos elementos comuns.

5.3.2 Nada impede, também, que sejam tomadas iniciativas no sentido de melhorar o conteúdo das informações constantes nos referidos registos, incluindo, designadamente, os empresários individuais, a sua actualização e o seu mais fácil acesso, designadamente por via electrónica.

5.3.3 O mesmo se deverá passar relativamente aos registos prediais, a exemplo do que se passa com o EULIS (European Land Information Service), um consórcio europeu das autoridades de registo predial (5).

5.4 Melhor acesso aos registos da população?

5.4.1 Identicamente não se afigura concebível qualquer registo central da população europeia, sendo aos Estados-Membros que incumbe manter os registos civis centrais ou locais da respectiva população e definir as condições do seu acesso, garantindo que não existem discriminações injustificadas aos mesmos.

5.4.2 Tal não impede que não deva ser garantida às autoridades de execução de qualquer país o acesso fácil a tais registos para obtenção das informações quanto à residência dos devedores particulares, designadamente através de meios electrónicos.

5.5 Melhor acesso aos registos fiscais e da segurança social?

5.5.1 O CESE rejeita frontalmente a ideia de um acesso generalizado e indiscriminado aos registos fiscais e da segurança social.

5.5.2 O CESE entende que apenas as autoridades judiciais poderão, em situações bem definidas e com garantias de protecção eficaz dos dados pessoais constantes de tais registos, ter acesso aos dados deles constantes.

5.5.3 De todo o modo, tal acesso num país diferente daquele da autoridade da execução, deverá passar necessariamente pela cooperação com uma autoridade judicial do país onde se encontra o registo.

5.6 Melhor troca de informações entre as autoridades de execução?

5.6.1 Como se referiu nas considerações gerais, o CESE entende que o domínio onde se devem registar iniciativas comunitárias é precisamente o da melhor cooperação para troca de informações entre as autoridades de execução nacionais, designadamente criando um sistema de troca directa de informações por via electrónica com o objectivo de identificar e localizar os devedores e de determinar o seu património.

5.6.2 Importará, no entanto, sempre, garantir que nos Estados-Membros em que as autoridades de execução não sejam organismos públicos, as informações obtidas sejam controladas pelas autoridades judiciais competentes que supervisionem o processo de execução.

5.6.3 Com as necessárias adaptações, sistemas como os previstos no Regulamento 1206/2001 (6), relativo à cooperação entre tribunais dos Estados-Membros no domínio da obtenção de provas em matéria civil e comercial ou na Directiva 76/308/EEC, podem constituir modelos a seguir (7).

5.6.4 A utilização de meios electrónicos ou inclusive a criação de um sistema de intranet, onde todas as autoridades nacionais estariam ligadas entre si, deve ser considerada fundamental.

5.6.5 A informação circulada através desta rede de cooperação deveria ser apenas acessível às autoridades encarregues dos casos de execução, tais como agentes de execução, solicitadores de execução, tribunais, gestor de falências e dos seus resultados deveria ser sempre dado conhecimento aos devedores.

5.6.6 Não será de excluir a utilização do IMI — sistema de informação do mercado interno, para o intercâmbio de informações entre as autoridades nacionais de execução.

5.7 Uma declaração europeia de património?

5.7.1 O CESE rejeita em absoluto a adopção, a nível comunitário, de uma fórmula standard de declaração da integralidade do património do devedor para fins de execução e exclui liminarmente admitir que o cumprimento defeituoso desta obrigação seja sancionado, alguma vez, com a prisão do devedor.

5.7.2 Desde logo porque nem todo o património do devedor responde pelas dívidas contraídas e cabe aos Estados-Membros a definição dos bens absoluta, relativa ou parcialmente impenhoráveis.

5.7.3 Acresce que a obrigação de revelação do património deve ser restrita aos bens necessários para assegurar o pagamento da dívida, cabendo aos sistemas judiciais nacionais garantir que esta indicação de bens do devedor é feita com verdade, sob pena de sanções de natureza pecuniária.

5.7.4 Por outro lado, o CESE entende que a instituição, a nível comunitário, de um formulário standard para uma declaração de património uniforme excede largamente os objectivos a que uma medida do género deve corresponder. Ao contrário, considera que este é um domínio de eleição para uma maior cooperação e colaboração entre as entidades de execução, no sentido de, elas mesmas, diligenciarem, pelos meios legítimos ao seu alcance, a identificação dos bens do devedor necessários ao pagamento da dívida, dando, designadamente, aos juízes das execuções os poderes para a indagação oficiosa dos bens dos devedores.

5.7.5 De todo o modo, deverá ser sempre garantida ao devedor a possibilidade de evitar a divulgação dos bens penhoráveis desde que antecipadamente pague a dívida exequenda ou indique bens suficientes para o seu pagamento ou preste cauções ou garantias de pagamento idóneas, tais como garantias bancárias ou similares, bem como o direito de se opor ao excesso da penhora sobre bens que vão para além do necessário ao pagamento da dívida exequenda e acréscimos legais.

5.7.6 Totalmente de excluir por violadora de princípios fundamentais de respeito pela privacidade do devedor, será igualmente a publicação de quaisquer declarações do património dos devedores num registo acessível ao público («lista de devedores»).

5.8 Outras medidas de transparência?

5.8.1 Como meras reflexões, adiantam-se as seguintes sugestões:

a) Criar um acesso ao registo de acções e participações sociais detidas por um devedor em qualquer sociedade comercial;

b) Aceder, com as devidas cautelas, aos registos de dados dos consumidores para fins de crédito ao consumo ou à habitação;

c) Criar um registo automóvel único a nível europeu (8);

d) Criar um registo de todos os processos de execução pendentes que possibilite a consulta on line a partir de qualquer Estado-Membro;

e) Aceder aos registos de investimentos em Bolsa, a partir de certo limite mínimo;

f) Aceder aos registos prediais com informação acerca dos proprietários dos bens imóveis.

Bruxelas, 3 de Dezembro de 2008 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI O Secretário-Geral do Comité Económico e Social Europeu Martin WESTLAKE

(1) A primeira foi o Livro Verde relativo às penhoras de contas bancárias [COM(2006) 618 final]; parecer do CESE: JO C 10 de 15.1.2008, p. 2.

(2) Uma enunciação suficientemente exaustiva de tais medidas pode encontrar-se no Parecer do CESE — JO C 10 de 15.1.2008, p. 2, sobre o antes mencionado Livro Verde sobre as penhoras bancárias, para o qual se remete.

(3) Para uma completa elucidação do teor do presente Livro Verde é essencial ter em conta não só o Documento de Trabalho da Comissão SEC (2006) 1341 de 24.10.2006 mas o Estudo N.o JAI/A3/2002/02, na sua versão actualizada de 18/2/2004, do Prof. Dr. Burkhard HESS, Director do Instituto de Direito internacional privado comparado da Universidade de Heidelberg, cujo texto se encontra em http://europa.eu.int.comm/justice_home/doc_centr/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm.

(4) JO C 10 de 15.1.2008, p. 2

(5) Este consórcio é uma associação de autoridades de registo predial criada em 2006 e representa um primeiro passo no campo do acesso ao registo predial nos países membros do consórcio (Inglaterra, Irlanda, Lituânia, Noruega, País de Gales, Países Baixos e Suécia). Website: www.eulis.org.

(6) Regulamento do Conselho 1206/2001 de 28 de Maio de 2001. in J.O L 174 de 27.6.2001. Neste âmbito, avulta como particularmente importante a questão da comunicação entre as autoridades em virtude das diferenças linguísticas para as quais se revela insuficiente o disposto no artigo 5.odeste Regulamento.

(7) Directiva 76/308/CEE do Conselho de 15 de Março de 1976, in J.O L 073 de 19.3.1976

(8) Tal como já proposto no Parecer de Iniciativa do CESE relativo a um Código da Estrada e do Registo Automóvel Europeu, de que foi relator o presente relator (JO C 157 de 28.6.2005, p. 34).