Parecer do Comité Económico e Social sobre o «8º Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais 1996»

(98/C 235/08)

Em 25 de Novembro de 1997, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o «8º Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais 1996».

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo, que emitiu parecer em 21 de Abril de 1998, sendo relator J. Little.

Na 355ª reunião plenária (sessão de 27 de Maio de 1998), o Comité Económico e Social adoptou, por 116 votos a favor e 1 abstenção, o parecer que se segue.

1. Introdução

1.1. O Relatório Anual da Comissão Europeia sobre os Fundos Estruturais em 1996 é o oitavo relatório anual a ser publicado desde a última grande revisão dos regulamentos que regem os Fundos Estruturais (a «reforma» dos Fundos de 1988).

1.2. O relatório é publicado em conformidade com os Regulamentos do Conselho (CEE) nºs 2052/88 e 4253/88, ambos alterados em 1993, e, como exigido, apresenta detalhadamente o funcionamento dos Fundos Estruturais ao longo do ano e o progresso alcançado na consecução dos objectivos.

1.3. Em Novembro de 1996 e conforme ao disposto no artigo 130º-B do Tratado CE, a Comissão apresentou o primeiro relatório trienal sobre a coesão económica e social (). O presente relatório inclui uma síntese desse primeiro relatório, com o qual se relaciona directamente. O relatório sobre a coesão inclui uma avaliação da contribuição dos Fundos Estruturais para o progresso que se tem realizado em matéria de coesão económica e social. Em 23 de Abril de 1997, o Comité Económico e Social adoptou um parecer () sobre este relatório.

1.4. Em resposta às solicitações do Conselho Europeu, a Comissão apresentou um extenso documento intitulado Agenda 2000 no qual delineia as suas perspectivas gerais para o desenvolvimento da União e as políticas para além do fim do século e para a criação de um amplo quadro financeiro com vista ao alargamento. O documento inclui, inter alia, propostas para uma nova reforma dos Fundos Estruturais com o objectivo declarado de fomentar o desenvolvimento competitivo e o crescimento sustentável e gerador de emprego em toda a União. Em 30 de Outubro de 1997, o Comité adoptou um parecer (), em que dá uma primeira resposta geral às propostas da Comissão e prevê uma análise mais pormenorizada, em pareceres adicionais já em elaboração, de aspectos importantes, como, por ex., a reforma da política estrutural, à luz de propostas mais pormenorizadas () publicadas pela Comissão em Março de 1998.

2. Aspectos dos Fundos Estruturais em 1996

2.1. As diversas formas de intervenção para o período financeiro foram já aplicadas em todos os Estados-Membros com a adopção dos últimos Documentos Únicos de Programação e dos programas de iniciativa comunitária em 1996 e com a introdução da programação plurianual. Para os novos Estados-Membros, o ano de 1996 foi um ano muito importante, em que se registaram progressos significativos na afectação de autorizações.

2.2. Os programas do Objectivo 2 para o período de 1994 a 1996 foram concluídos, embora tenham transitado 856 milhões de ECU para o período seguinte. Entre os preparativos para o período de 1997 a 1999, a Comissão decidiu que a lista das regiões elegíveis para o último período deveria manter-se inalterada em relação ao período de 1994 a 1996, com apenas algumas alterações pouco significativas. Como anteriormente, a população elegível a título do Objectivo 2 corresponde a 16,4 % da população total.

2.3. A Comissão continuou a acompanhar a aplicação, contribuindo para a preparação da avaliação intermédia. Lançou também uma série de avaliações temáticas do impacto dos Fundos Estruturais em diversas áreas importantes, como a investigação e o desenvolvimento, as pequenas e médias empresas, o ambiente e a igualdade de oportunidades. O início dos trabalhos de tratamento dos resultados das avaliações estava previsto para o final de 1997. Juntamente com os Estados-Membros, foram introduzidas novas orientações para uma gestão clara e eficaz. Uma vez mais, foram detectadas deficiências e irregularidades em quase todos os Estados-Membros.

2.4. Os quatro princípios fundamentais da reforma de 1988 foram submetidos a uma análise minuciosa. No entender da Comissão, constatou-se uma melhoria na concretização de parcerias e registou-se um progresso considerável na comprovação do respeito do princípio de adicionalidade.

2.5. Registou-se clara recuperação da actividade financeira e a execução do orçamento comunitário foi de praticamente 100 % para o ano de 1996. 26 100 milhões de ECU foram afectados a autorizações e os pagamentos elevaram-se a 22 400 milhões de ECU.

2.6. Durante o ano de 1996, a questão do emprego continuou sendo um tema preocupante e a Comissão empreendeu esforços no sentido de garantir a coerência entre as medidas co-financiadas pelos Fundos Estruturais e a estratégia da UE de dar prioridade à solução dos problemas relacionados com o emprego. Assim, entre as orientações da Comissão destinadas aos Estados-Membros para a preparação dos programas do Objectivo 2 para o período de 1997 a 1999, foi dada prioridade à criação de emprego. Por este mesmo motivo, a Comissão lançou uma iniciativa de promoção dos pactos territoriais para o emprego co-financiada pelos Fundos Estruturais.

2.7. A Comissão distribuiu ainda a reserva financeira de quase 1 700 milhões de ECU, inicialmente destinada às iniciativas comunitárias para o período de 1994 a 1999, tendo em conta diversas prioridades: a luta contra o desemprego, a igualdade de oportunidades, a luta contra a exclusão social, o ambiente e a dimensão territorial das políticas estruturais.

3. Observações na generalidade

3.1. O relatório é amplo e complexo, constituindo, principalmente, um inventário histórico e uma fonte de referência. O Comité considera nem ser prático nem adequado abordar todos os aspectos do relatório.

3.2. Neste parecer, o Comité foca os principais problemas que ocorreram em 1996 e debruça-se sobre questões já anteriormente abordadas e ainda por resolver e sobre o mérito do próprio 8º Relatório Anual. Dado os programas do Objectivo 2 para o período de 1997 a 1999 serem objecto de um parecer paralelo e para evitar duplicações, não são feitos comentários específicos sobre a preparação, em 1996, destes programas, e aos quais o relatório submetido a exame faz referência. Do mesmo modo, também não são feitos comentários específicos sobre as propostas pormenorizadas para a reforma das regulamentações dos Fundos Estruturais, visto que estas propostas serão objecto de um ou mais pareceres a elaborar e a aprovar nos próximos meses.

3.3. O Comité apercebe-se ser a estrutura do relatório da Comissão para 1996 semelhante à do ano anterior. Uma alteração importante é reunir toda a informação sobre a assistência dos fundos para cada país, de modo a dar uma visão global individual dos programas estruturais executados. A novidade introduzida no relatório do ano passado do tratamento horizontal de uma questão é mantida; o tema do presente relatório é o apoio à investigação e às inovações tecnológicas.

3.4. O relatório divide-se em duas partes. A primeira aborda as realizações de 1996 em geral e engloba quatro capítulos (execução dos Fundos Estruturais em 1996, execução orçamental, questões institucionais ligadas aos Fundos Estruturais e avaliação). A segunda explora pormenorizadamente a execução dos Fundos Estruturais e engloba seis capítulos: o primeiro apresenta os programas e as realizações por cada Estado-Membro e os cinco capítulos seguintes são uma apresentação pormenorizada da execução financeira em 1996, da execução dos anos 1994 a 1996, da discriminação regional da execução financeira, dos grandes projectos e dos projectos-piloto do Feder e do FSE.

3.5. O Comité acolhe favoravelmente tanto o conteúdo como a estrutura do relatório de 1996 e elogia a Comissão pela sua diligência na produção deste extenso documento com cerca de 350 páginas e por ter cumprido o prazo de Novembro para a sua publicação. No entanto, o calendário de elaboração reduz o valor do relatório, pelo que o Comité apoia a intenção recentemente declarada pela Comissão de, nos próximos anos, antecipar a data da publicação.

4. Observações na especialidade

4.1. Parceria

4.1.1. O Comité Económico e Social tem-se mostrado preocupado com o estabelecimento de parcerias satisfatórias, mediante as quais se celebrem consultas entre a Comissão, os Estados-Membros e outros organismos pertinentes referentes à preparação, ao financiamento e à avaliação das operações dos Fundos Estruturais. O Comité subscreveu, em princípio, as novas disposições em matéria de cooperação introduzidas em 1994 e reconhece o progresso alcançado em 1996 na aplicação destas práticas.

4.1.2. O relatório remete para um documento interno da Comissão, no qual se apresentavam propostas com vista a melhorar o conceito de parceria a introduzir para o período pós-1999. Estas propostas foram retomadas na Comunicação da Comissão sobre as Intervenções Estruturais Comunitárias e o Emprego (), sobre a qual o Comité Económico e Social não foi consultado. As propostas foram também consolidadas na Comunicação «Acções para o emprego na Europa - Um pacto de Confiança» ().

4.1.3. De acordo com a iniciativa de fomentar os pactos territoriais para o emprego (inicialmente com base em projectos-piloto), aprovada pelo Conselho Europeu em Julho de 1996, foram adoptadas directivas específicas para uma «cooperação mais forte» considerada necessária para o projecto. O Comité já afirmou o seu apoio a estes pactos e, em 30 de Outubro de 1997, aprovou um relatório de informação com o objectivo de ajudar à sua divulgação.

4.1.4. O Comité considera que através dos pactos territoriais se poderá, na devida altura, adquirir experiência útil neste tipo de parceria mais forte, situação esta que se revestirá de extrema importância para operações gerais dos Fundos Estruturais. No entanto, dados os atrasos na aplicação destes pactos-piloto, tal experiência poderá não se encontrar disponível e susceptível de ser avaliada antes da introdução do quadro e das regulamentações para o próximo período. O relatório não adianta mais informação sobre a forma como a Comissão pretende prosseguir o seu raciocínio sobre o desenvolvimento futuro da parceria. Não obstante, o Comité está ciente de que, em 1997, a Comissão procedeu a uma avaliação temática da cooperação, cujos resultados ainda aguarda.

4.1.5. A Comissão propôs recentemente a redefinição de parceira como parte integrante da reforma dos Fundos Estruturais.

4.2. Programação

4.2.1. Os atrasos que se registaram em 1995 e 1996 na criação e aplicação dos programas conseguiram praticamente ser recuperados em 1996. Embora acolha favoravelmente este sucesso, o Comité continua preocupado com um desfasamento de cerca de dezoito meses em média entre a conclusão de programas do período precedente e o início de programas para o período de 1994 a 1999. A enorme quantidade de medidas de intervenção (actualmente 492 relativas apenas aos objectivos!) representa uma carga pesada em termos de preparação, avaliação e aprovação. Evidentemente, esta carga é incompatível com uma redução satisfatória do desfasamento.

4.2.2. Em virtude da subdivisão do período de 1994 a 1999, o programa para o Objectivo 2 registará atrasos por duas vezes. Ainda antes do início do referido período, o Comité expressou a sua opinião (nos seus pareceres () sobre a proposta de alteração das regulamentações dos Fundos Estruturais) de que o período supra não deveria ser subdividido para o Objectivo 2. Procedeu-se, então, a alterações insignificantes na lista das regiões elegíveis e, caso a recomendação do Comité tivesse sido adoptada, poder-se-ia ter evitado atrasos adicionais e uma excessiva carga administrativa.

4.2.3. O Comité continua a dar o seu apoio às medidas de simplificação da programação e, no seu recente parecer sobre o relatório sobre a Coesão Económica e Social, apresentou propostas específicas para a racionalização e redução dos objectivos, dos fundos e das iniciativas.

4.2.4. O Comité recomenda que o calendário da preparação, da avaliação e da aprovação seja abreviado no ciclo de programação, de modo a reduzir substancialmente o tempo de espera entre o início de um novo período financeiro e o início dos programas e insta a Comissão a elaborar directivas amplas e claras o mais cedo possível no ciclo de programação. A aplicação de um tal calendário para o período financeiro de 2000 a 2007 exige que o Conselho e o Parlamento Europeu tomem as decisões políticas adequadas no início de 1999.

4.3. Fundos Estruturais e outras políticas comunitárias

4.3.1. O desenvolvimento regional não depende unicamente das políticas regionais da Comunidade e dos Estados-Membros. As políticas estruturais da UE devem ser aplicadas no ambiente económico global e sujeitarem-se aos efeitos de outras políticas.

4.3.2. Regularmente, o Comité tem sublinhado a necessidade de uma consistência ideal entre as políticas e, frequentemente, tem solicitado a análise da relação entre os Fundos Estruturais e outras políticas comunitárias e do impacto recíproco.

4.3.3. O Relatório de Coesão, referido no ponto 1.3 supra, apresenta uma perspectiva do impacto de todas as políticas nacionais e da UE na coesão económica e social, o principal objectivo dos Fundos Estruturais. O Comité acolheu favoravelmente o relatório e afirmou no seu parecer que «O aspecto mais importante do primeiro relatório de coesão reside no facto de enquadrar os fundos no contexto de um conjunto mais vasto de políticas da UE» ().

4.3.4. Independentemente dos esforços realizados com vista à coesão, as oportunidades e os benefícios das políticas não-estruturais terão inevitavelmente consequências desiguais a nível regional, tal como acontecerá com todo o processo de integração económica. O reconhecimento das pressões adversas exercidas pelas políticas não-estruturais forma parte do fundamento lógico da operação dos Fundos Estruturais e estas pressões deverão ser tidas em conta na realização dos objectivos dos fundos. Na parte D do capítulo II do 8º Relatório Anual, a Comissão salienta a influência dos Fundos Estruturais na assistência aos objectivos de outras políticas e apenas refere de passagem os efeitos positivos dessas políticas sobre a coesão. Embora o Comité aceite que não se refiram pormenorizadamente essas pressões adversas nos relatórios anuais (contrariamente ao Relatório de Coesão), considera que a sua existência não deve ser ignorada.

4.3.5. O Comité entende que o título da parte D do capítulo II induz em erro, dado o termo «complementaridade» implicar que as políticas da UE são complementares sem tipo algum de reserva (coisas ou questões não podem ser mais ou menos complementares). O termo aplicado é um exemplo do jargão burocrático e é, no melhor dos casos, pouco claro. A utilização da expressão «Compatibilidade com outras políticas comunitárias» para o título do capítulo seria mais adequada e daria mais informação.

5. Investigação e inovação tecnológica

O Comité acolhe favoravelmente a análise horizontal das operações realizadas pelos fundos para o desenvolvimento tecnológico nas regiões e subscreve o apoio dado aos produtos e serviços inovadores que surgem na sequência de uma investigação aplicada. O relatório sublinha as disparidades que se registam em toda a UE entre os indicadores IDT, como, por exemplo, as despesas com IDT, o emprego e o acesso às telecomunicações. A crescente importância dada às medidas IDT nos programas para o período de 1994 a 1999 dos Fundos Estruturais, em particular nas regiões do Objectivo 1, constitui um desenvolvimento bem-vindo. Igualmente notáveis são a crescente sofisticação das medidas tecnológicas (por ex., serviços de informação e de consulta, educação e formação técnicas, exploração da infra-estrutura das telecomunicações, mecanismos de transferência de tecnologia), a crescente participação do sector privado e o investimento mediante estratégias de transferência de inovação e tecnologia complementar regional tendo em vista promover uma abordagemmais analítica e estratégica das questões IDT. Futuros relatórios e avaliações da Comissão Europeia terão de incidir sobre o impacto destas tendências. O Comité regista com interesse a intenção da Comissão de, no início de 1998, publicar um relatório independente sobre IDT e os Fundos Estruturais.

Bruxelas, 27 de Maio de 1998.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() COM(96) 542 final.

() JO C 206 de 7.7.1997, pp. 78 a 87.

() JO C 19 de 21.1.1998, pp. 111 a 115.

() COM(98) 131 final.

() COM(96) 109 final, de Março de 1996.

() CSE(96) 1 final, de Junho de 1996.

() JO C 201 de 26.7.1993, pp. 52 a 58.

() JO C 206 de 7.7.1997, pp. 78 a 87, ponto 1.10.