Parecer sobre o desemprego dos jovens

(96/C 18/11)

Em 23 de Fevereiro de 1995, o Comité Económico e Social decidiu, ao abrigo do 3º parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar parecer sobre o desemprego dos jovens.

A Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos emitiu parecer em 17 de Julho de 1995, sendo relator B. Rupp.

Na 329ª Reunião Plenária (sessão de 25 de Outubro de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por maioria, com 4 abstenções, o presente parecer.

1. O desemprego dos jovens na UE : o desafio

1.1. A taxa de desemprego dos jovens (com menos de 25 anos) na União Europeia é de 21,2 % (), o dobro da taxa correspondente para a população adulta. Cerca de 32 % dos desempregados são jovens. O desemprego juvenil, que, presentemente, em quase nenhum Estado-Membro se situa abaixo de 10 %, é, consideradas as suas consequências psico-sociais e na psicologia juvenil, demasiado elevado.

1.2. Em relação ao pico de 1985, ano em que o desemprego dos jovens com menos de 25 anos era, relativamente ao número total de desempregados, de 43 %, a taxa de incidência do desemprego juvenil no desemprego total variou muito pouco. O desemprego juvenil afecta principalmente as mulheres jovens e os jovens em geral da Europa do Sul e da Finlândia, onde respectivamente 34-42 % e 34 % () dos jovens se encontram sem trabalho. Em 1992, 1/3 dos jovens na União Europeia estavam desempregados há mais de um ano.

1.3. O desemprego juvenil constitui um segmento do desemprego global na União Europeia; a sua importância especial advém-lhe do facto de excluir novas gerações de mão-de-obra potencialmente qualificada de uma perspectiva de emprego a médio e longo prazo. Em geral, isto significa que os jovens se vêem excluídos do acesso a actividades qualificadas e à participação na sociedade. Ora, são precisamente os jovens que mais necessitam deste contacto, para se poderem identificar positivamente com a sociedade e, assim, se sentirem em condições de assumir riscos e de ultrapassar dificuldades. As limitadas perspectivas de emprego obstam ao desenvolvimento e a uma perspectiva de vida estável para estes jovens. Ao contrário do que se verificava no passado, nem sequer uma formação profissional qualificada ou um diploma universitário é garante de uma boa perspectiva de emprego.

1.3.1. Os mercados de trabalho europeus são marcados pela grande diferenciação salarial e pela diversidade dos perfis de qualificações. Da parte dos jovens nem sempre se consegue a mobilidade exigida, que, frequentemente, acaba, aliás, por resultar em novos problemas (consequências da migração). Estes problemas existem tanto a nível nacional como transnacional e exigem estratégias de acção a nível local e regional.

1.3.2. É de prever que, no futuro, a aprendizagem ao longo da vida constitua um factor decisivo para uma carreira profissional com sucesso. Sem querer fazer dela uma panaceia universal, a formação profissional terá de ser considerada hipótese de trabalho prioritária.

1.3.3. Tempos de crise exigem outras formas de cooperação entre as empresas e o Estado. Também as disparidades entre países exigem uma conceptualização mais abrangente.

1.4. Uma das dificuldades consiste no facto de actualmente um em cada cinco jovens não encontrar emprego no mercado de trabalho europeu. Além disso, muitos jovens têm empregos mal pagos, instáveis e, por vezes, precários, sem perspectiva de poderem melhorar a sua situação. O desemprego e o subemprego juvenil constituem um desperdício significativo de recursos humanos, representando uma ameaça potencial à coesão económica e social e à própria democracia. Aos desempregados é retirada a possibilidade de darem o seu contributo para a sociedade. Porções cada vez mais importantes das gerações futuras de trabalhadores qualificados são desperdiçadas, parecendo definitivamente condenadas a não obterem acesso ao emprego e, assim, a serem excluídas da sociedade. Elementos desta exclusão (marginalização) são a falta de rendimentos, o insuficiente reconhecimento e participação social, a perda de identificação, o crescente isolamento e a perda de amor-próprio. A insegurança do emprego, a marginalização e a exclusão alimentam a criminalidade juvenil, o abuso de drogas, o nacionalismo extremo, a intolerância, a xenofobia e o racismo. Por isso, o desemprego dos jovens diz-nos respeito a todos, não podendo ser ignorado pela União Europeia.

1.5. Na União Europeia, é demasiado elevado o número de jovens que deixam a escola sem obter as qualificações necessárias para continuarem os seus estudos ou terem acesso a formação profissional e, por essa via, conseguirem um emprego. Esta situação afecta, com expressão e intensidade diferentes, jovens de todos os níveis de habilitações (tanto os mais desfavorecidos como os com formação pré-universitária). Por isso, é necessária uma expansão ainda maior da oferta de formação qualificada e de programas de promoção da formação profissional como os materializados nos programas de acção Leonardo e Sócrates.

1.5.1. O desemprego dos jovens desenvolveu nos últimos anos formas muito variadas, desde a marginalização dos 10 % de jovens do fundo da escala, que deixam a escola sem qualquer diploma, até aos licenciados universitários. Tendo em conta a falta de postos de trabalho em todos os países da União Europeia, não são só os muitos grupos geralmente desfavorecidos no mercado de trabalho a serem ameaçados e afectados pelo desemprego, mas também, em número cada vez maior, jovens com qualificações.

2. Metodologia e propostas da União Europeia

2.1. A crescente discrepância entre o sistema de educação e o de emprego e a manutenção de uma formação nem sempre adaptada à procura constituem factores essenciais impeditivos do acesso dos jovens ao emprego e da sua plena integração na vida de trabalho. Neste contexto, o Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego e o Livro Branco sobre a Política Social Europeia salientaram a necessidade de encontrar sistemas e soluções que garantam uma formação de base sólida e sejam capazes de estabelecer a ligação entre a formação escolar e a vida activa. Deveria ser dada especial atenção ao combate às consequências sociais do desemprego, especialmente dos jovens, que conduz à marginalização e perda de lugar na sociedade. Sobre esta questão, os livros brancos sugerem, entre outros, o seguinte :

- aumento substancial da formação profissional, eventualmente como alternativa à universidade, com cursos para aprendizes e estagiários, nas empresas, de menor duração e mais virados para a prática;

- melhor e atempada previsão das necessidades de qualificações;

- reestruturação dos recursos no domínio da educação e da formação em associação com os serviços de emprego;

- em geral, maior participação do sector privado, dos parceiros sociais e dos serviços públicos no desenvolvimento de « verdadeiros » sistemas de formação profissional e, sendo o caso, desenvolvimento, para esse efeito, de incentivos fiscais e legais;

- melhoria da prevenção e da luta contra a marginalização social.

2.2. Os livros brancos (livro branco intitulado « Crescimento, Competividade, Emprego », capítulo 8, ponto 8.8. e), livro branco sobre « Política Social Europeia », capítulo VI-B, ponto 15) exigem a adopção de medidas de desenvolvimento dos sistemas de ensino e formação e de prevenção da marginalização (também especificadas, mais recentemente, nas comunicações da Comissão de 23 de Novembro de 1994 intituladas « Agir para transformar o crescimento em postos de trabalho : plano de acção de Bruxelas »), entre as quais :

- O estabelecimento, à escala comunitária, da garantia de que nenhum jovem com menos de 18 anos possa encontrar-se no desemprego, devendo a todos ser garantido um lugar no sistema de ensino ou de formação profissional ou num posto de formação em alternância (o texto em itálico refere comentários sobre as posições da Comissão Europeia) :

Devia-se estudar o exemplo dos Países Baixos (e também o da Dinamarca e o da Suécia), onde uma garantia deste tipo tem, desde há vários anos dado provas práticas, com vista, inclusivamente, a averiguar da sua aplicabilidade a outros Estados-Membros; seria igualmente de estudar o direito a um posto de formação no âmbito de um sistema dual de formação profissional, como o em vigor na Alemanha. Além disto, tal concepção de garantia teria também de abranger um emprego, quer como alternativa, quer na sequência da formação. A necessidade de uma garantia comunitária é corroborada por uma grande quantidade de investigações científicas, que, todas elas, confirmam que o desemprego durante o período de transição da escola para a formação profissional e para o emprego tem consequências drásticas quanto à possibilidade e às expectativas de encontrar um emprego estável e de desenvolver uma carreira (embora se considere que um período de desemprego de seis meses constitua um limite tolerável para quem tem experiência de trabalho, todos os estudos concluem que os adolescentes e os jovens em fase de transição da escola para a vida activa não devem ser expostos ao desemprego).

- Eliminação do analfabetismo e da falta de qualificações básicas entre os jovens que saem da escola :

Os tipos de medidas que neste contexto mostraram ser eficazes são as que são apontadas para, durante a transição da escola para a vida activa, quer alargar o nível de conhecimentos, quer proporcionar uma experiência prática nas empresas.

- Elevação do nível da formação profissional inicial, bem como das aptidões ligadas ao uso das novas tecnologias :

Cabe ter especialmente em conta que, tal como foi acima referido, os vários grupos de jovens desempregados, desde os que não completaram a escola até aos que possuem diplomas do ensino secundário ou universitário, requerem diferentes medidas específicas e correspondentes formas de acesso, a diferentes níveis, à utilização de novas tecnologias.

- Alargamento do âmbito e extensão dos regimes de aprendizado existentes :

Trata-se, em especial, de examinar em que medida e condições os regimes de aprendizado existentes nos Estados-Membros do Norte podem ser utilizados em outros Estados-Membros e em que medida podem ser adaptados aos respectivos sistemas educativos.

- Melhoria da coordenação de serviços de orientação e de colocação :

O importante é aproveitar as fases finais das vias de formação escolar para dar aos jovens, na perspectiva das saídas profissionais disponíveis, uma ideia dos perfis de carreira e cursos de formação profissional, dando-lhes maior motivação e melhores bases para decidirem enveredar por uma formação profissional.

- Incentivo às universidades e outros estabelecimentos de ensino superior para colaborarem mais intensamente com a indústria e o comércio.

- Análise de incentivos fiscais às empresas e indivíduos, para os levar a investir mais na formação contínua.

- Encorajamento dos parceiros sociais a também celebrarem acordos colectivos ao nível europeu, em que prevejam, como instrumento essencial, alargar o acesso e a participação em acções de formação contínua, recorrendo às possibilidades abertas pelos objectivos nºs 3 e 4 do Fundo Social Europeu, que têm como foco a formação anticipativa.

- Prevenção e luta contra a marginalização social, que exige uma mobilização global de todas as forças e a combinação de medidas de natureza económica e de natureza social.

2.3. Em relação ao limite de idade para a garantia comunitária, que constituiria um compromisso político assumido pelos Estados-Membros, propõe-se, em consonância com o Comissário Flynn, o aumento de 18 para 20 anos, por forma a salvaguardar a garantia para os jovens que, especialmente nos Estados-Membros em que há, a seguir ao ensino liceal, medidas de formação pós-secundária, ficam depois no desemprego. Mantém-se que existe carência substancial de interligação entre - nos casos em que as há - iniciativas públicas e privadas no domínio da formação profissional. Tratar-se-á já de reforçar as iniciativas privadas, já de introduzir medidas estatais de acompanhamento e normalização no domínio da formação profissional.

2.3.1. Por fim, reflicta-se e pondere-se se, no futuro, não seria aconselhável recomendar aos Estados-Membros a criação, como primeiro ciclo de formação pós-secundária, de um ciclo de formação profissional básica, a anteceder a formação profissional prática nas empresas. Tal permitiria obter uma qualificação básica em domínios de actividade seleccionados, melhorando, assim, o acesso quer à qualificação profissional quer ao trabalho.

3. Medidas europeias contra o desemprego dos jovens

3.1. Nas últimas cimeiras do Conselho Europeu, em Bruxelas, Corfu e Essen, a luta contra o desemprego juvenil foi considerada uma prioridade central da União Europeia. Baseando-se nas propostas do Livro Branco, a Resolução do Conselho, de 5 de Dezembro de 1994, sobre a qualidade e os atractivos de ensino e da formação profissionais () estabelece um quadro básico de princípios para o desenvolvimento de estratégias de formação profissional eficientes e eficazes para combater o desemprego juvenil. Entretanto, foram claramente definidas as prioridades dos objectivos nºs 3 e 4 em termos de previsibilidade das tendências no mercado de trabalho, da formação e da orientação. Além disso, o programa Leonardo deverá contribuir para melhorar o acesso à formação e a postos de trabalho e evitar que existam demasiados programas.

3.2. O objectivo principal das iniciativas políticas de combate ao desemprego juvenil incidentes no mercado de trabalho consiste, para além de no aumento das qualificações, na criação e/ou promoção de postos de trabalho para os jovens, por forma a dar uma contribuição tangível à redução do défice de postos de trabalho nos países da União Europeia.

3.3. O Comité Económico e Social já se pronunciou amplamente sobre este tipo de temas. Em pareceres gerais sobre as questões do crescimento económico e do emprego, o Comité registou que, embora seja importantíssimo melhorar o regime de formação, o que realmente importa é o número de postos de trabalho efectivamente criados para os jovens. O presente parecer de iniciativa não se irá debruçar de novo sobre estas importantes questões.

3.3.1. A concepção de uma garantia comunitária, de acordo com a qual nenhum jovem com menos de 18 anos poderá estar desempregado, é ampliada para garantia comunitária extensiva a todos os jovens com menos de 20 anos, dando-lhes uma alternativa real e remunerada ao desemprego e à inactividade. Contudo, a melhor forma de evitar o desemprego dos jovens continua a ser melhorar as possibilidades de escolha e as oportunidades de formação nas empresas e na indústria.

3.3.2. Propostas adicionais relativas a outros projectos, programas e acções da UE deverão ser entendidas como parte de uma política global de emprego, obedecendo aos critérios que nesta têm vigorado, como, por exemplo :

- Quota-parte de pelo menos 50 % de medidas de formação;

- Haver medidas de baixa selectividade ao dispor dos grupos mais marginalizados (por exemplo, para financiar cursos de alfabetização e possibilitar a conclusão de ciclos escolares);

- Promoção o mais equivalente possível da integração profissional e social;

- Melhoramento da « colocabilidade » no mercado de trabalho; melhoramento das oportunidades;

- Alinhamento pelas necessidades das mulheres e de grupos desfavorecidos, como deficientes, minorias étnicas, etc., com dificuldades específicas de acesso ao mercado de trabalho ou aos sistemas de formação e de aquisição de qualificações profissionais;

- Estes objectivos são traduzidos em programas, como o programa « Educação para todos » e outros, na Dinamarca, em combinações de formação com novos métodos de organização do trabalho, como a prevista no acordo colectivo da indústria de construção belga, em abonos à formação, na Alemanha, e em outros exemplos;

- A Comissão Europeia recolhe as experiências dos vários Estados-Membros com o objectivo de, a partir da panorâmica obtida, extrair as necessárias conclusões e garantir a sua realização no plano político.

4. Propostas do Comité Económico e Social

Além do acima exposto, o Comité Económico e Social está a debater, e recomenda, propostas adicionais, que não são exclusivamente iniciativas no âmbito da política do emprego, constituindo, também, uma extensão à política europeia de emprego e à luta contra o desemprego juvenil.

4.1. Programa de subsídio aos custos salariais. O Comité propõe a criação de um programa de subsídio aos custos salariais de jovens à procura de emprego. Apoiando temporariamente postos de trabalho criados para jovens, este programa teria por objectivo contribuir para a criação e manutenção de novos empregos e para a concretização de uma garantia de emprego para os jovens desempregados.

4.1.1. Os jovens há mais de meio ano sem emprego e que não obtenham um lugar de formação deverão ter a oportunidade de realizar experiência prática que lhes franqueie o acesso ao mercado de trabalho das empresas.

4.1.2. A promoção deverá ter, pelo menos, um ano de duração e corresponder a, no máximo, 50 % da remuneração segundo a tabela do contrato colectivo, sendo condição de habilitação a existência de um contrato de trabalho por tempo indeterminado. O programa deveria promover especialmente o emprego transnacional.

4.2. Programa para prestação voluntária de serviços

4.2.1. O Comité propõe que se analise a possibilidade de introduzir, a nível europeu, um programa de prestação voluntária de serviços (de interesse para a comunidade), aberto a todos os jovens com menos de 25 anos. Este programa poderia ser complementado por um programa de estágio, que se concentraria na troca de experiências a nível de empresas. O Comité Económico e Social e o Comité das Regiões deveriam ser associados à concepção do programa de prestação voluntária de serviços. Recordem-se novamente, a este propósito, as propostas da Comissão Europeia, de 23 de Novembro de 1994, intituladas « Agir para transformar o crescimento em postos de trabalho : Plano de acção de Bruxelas » e o « Programa de acção social a médio prazo », de 12 de Abril de 1995.

4.2.2. O quadro poderia ser o do mesmo tipo de parcerias público-privadas, mas num âmbito europeu mais alargado. Convida-se a Comissão Europeia a garantir participação condigna do Fórum Europeu da Juventude e de outros fóruns de ONG correspondentes na realização do programa.

4.2.3. O programa poderia ter como ponto de partida uma espécie de parceria social nas regiões (na acepção de um contrato social) entre a administração pública, o sector privado, os parceiros sociais e jovens voluntários, combinando, nos termos do caminho aberto pelo livro branco, parcerias público-privadas, modelos de emprego a tempo parcial e de estabilização de rendimentos. Tal como acontece em outros programas, poderiam promover-se, a nível europeu, no quadro de projectos-piloto transfronteiras, parcerias constituídas para actividades de interesse público, apoiadas por isenções fiscais e serviços de seguro. Neste contexto, seria de examinar a possibilidade de, a partir de 1996 - altura em que se procederá à avaliação intercalar dos programas do Fundo Social Europeu existentes - abrir o programa em curso « Arranque-juventude », que, com uma dotação de 300 milhões de ECU, apoia jovens com menos de 20 anos em acções transnacionais de carácter experimental, a um programa correspondente à descrição acima. Assim se cumpriria um dos objectivos alternativos do programa Arranque-Juventude, aliás originalmente previsto na fase de desenvolvimento do programa.

4.2.4. Para a execução do programa de prestação voluntária de serviços, há que ter em conta que será necessário regulamentar a base jurídica do trabalho voluntário de jovens, devendo tal regulamentação ser alicerçada no acordo dos parceiros sociais. Ao mesmo tempo, cumprirá definir prestações mínimas a que os jovens terão direito, de tal forma que lhes sejam garantidos meios de subsistência correctos no âmbito da prestação do serviço voluntário.

4.3. Programa de acção « Local de trabalho Europa »

4.3.1. Além disso, o Comité propõe a criação de um programa de acção intitulado « Local de trabalho Europa ». Esta nova iniciativa europeia de política de emprego destina-se a oferecer aos jovens, na fase de preparação para a profissão, durante a formação profissional ou uma vez esta concluída sem continuidade de emprego, a possibilidade de fazerem um estágio de qualidade, de duração mínima de três meses, numa empresa da UE. No âmbito da realização do programa de acção « Local de trabalho Europa », estabelecer-se-iam interligações necessárias com o programa Leonardo, especialmente no aspecto da mobilidade transnacional, e possibilitar-se-ia o aproveitamento combinado dos dois programas.

4.3.2. Este programa de acção deverá promover, especialmente : a preparação, realização e seguimento de estágios nas empresas, desde que estes tenham uma duração mínima de três meses, complementados pelo desenvolvimento das capacidades linguísticas (iniciativa paralela ao estágio, com duração mínima de 10 horas por semana); e a troca de ideias entre os jovens. Os períodos de estágio poderão ter uma orientação tanto nacional como transnacional ou europeia.

4.3.3. A duração mínima de três meses a prever e o seu complemento de acções de promoção dos conhecimentos linguísticos deverão ser documentados oficialmente e reconhecidos através de um certificado. Poder-se-ia acrescentar, como módulo complementar, um estágio de contacto de uma ou duas semanas numa organização europeia, destinado a dar a conhecer e aprofundar o ideário europeu.

4.3.4. O programa seria aberto à participação de todos os grupos de jovens e financiado através do orçamento do Fundo Social Europeu, baseando-se na experiência do programa SESAM ou associando-se a ele.

4.4. Identificar-se-iam, promover-se-iam e seleccionar-se-iam projectos-piloto de interesse público merecedores e programas transfronteiriços de intercâmbio em meio urbano e rural, com vista a associar jovens desempregados num programa comunitário concreto, visível e frutuoso, extensivo aos seguintes domínios :

- protecção do ambiente;

- renovação urbana e rural;

- restauro da herança cultural;

- serviços sociais;

- serviços de assistência e outras actividades não garantidas em quantidade suficiente pelo mercado de trabalho tradicional.

4.4.1. O proposto programa europeu de serviços de interesse público e o programa de acção « Local de trabalho Europa » exigiriam, além disso, o estabelecimento de um sistema geral e flexível de diplomas oficiais, reconhecidos em toda a União.

5. Observações finais

O presente parecer do Comité Económico e Social sobre o desemprego juvenil chama a atenção para o agravamento do problema da integração profissional dos jovens. Pretende sensibilizar para a necessidade de interligação das iniciativas e programas de política de emprego de combate ao desemprego juvenil e iniciar, assim, uma ofensiva política em prol do futuro dos jovens.

Bruxelas, 25 de Outubro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() Eurostat, « News Release », nº 31/95 de 12. 6. 1995.

() JO nº C 374 de 30. 12. 1994, p. 1-4.