Relatório especial n.o 1/2004

sobre a gestão das acções indirectas de IDT no âmbito do quinto programa-quadro ("5.o PQ") em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico (1998-2002), acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2004/C 99/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

I. O quinto programa-quadro da Comunidade Europeia (CE) para acções em matéria de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração ("5.o PQ") foi adoptado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em Dezembro de 1998, com um orçamento total de 13700 milhões de euros. O financiamento anual previsto para os sete programas temáticos e horizontais até 2002 representava aproximadamente um quarto do financiamento público de projectos de investigação na União Europeia (ver pontos 1-5).

II. As acções de investigação financiadas a título do 5.o PQ são executadas através de contratos com terceiros e financiadas em parte pelo orçamento comunitário. Tanto o regulamento de aplicação como os contratos-modelo foram adoptados com atraso. O grande número de contratos-modelo diferentes aumentou desnecessariamente a complexidade do processo de gestão dos contratos (ver pontos 9-20).

III. As contribuições financeiras do orçamento comunitário baseiam-se no princípio do reembolso de custos efectivamente incorridos e devidamente justificados. A complexidade das regras de determinação da participação financeira da Comunidade dificulta a boa gestão dos aspectos financeiros e administrativos pela Comissão e representa uma complicação inútil para os participantes. A introdução no 5.o PQ do sistema de reembolso dos custos totais com taxa fixa, com o objectivo de simplificar o processo, na prática incentivou os participantes a adoptarem um mecanismo de financiamento mais vantajoso (ver pontos 21-35).

IV. Uma proposta da Comissão destinada a simplificar os sistemas de reembolso de custos para o 6.o PQ (2002-2006), de acordo com recomendações anteriores do Tribunal, suscitou a oposição do Conselho e do Parlamento Europeu. As regras de fixação da contribuição financeira da Comunidade, que foram adoptadas subsequentemente pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu só em parte deram resposta às preocupações do Tribunal. O Tribunal aprecia a introdução, com o 6.o PQ, de sanções visíveis e dissuasivas e a exigência de fazer certificar as demonstrações financeiras por um auditor externo (ver pontos 36-45).

V. Os sete programas específicos do 5.o PQ são geridos conjuntamente por cinco Direcções-Gerais. A fragmentação dos programas está na origem de uma diluição das responsabilidades, de uma duplicação de funções e de uma maior necessidade de coordenação e de consulta. Por outro lado, a estrutura organizacional da Comissão não reflecte adequadamente a concepção de base de programas constituídos por acções-chave (ver pontos 46-57).

VI. O 5.o PQ caracterizou-se por problemas organizacionais e atrasos consideráveis na fase de arranque, que começaram com a adopção tardia da decisão pelo Conselho e pelo Parlamento. Em consequência de obrigações jurídicas, de disposições do regulamento interno e de certas práticas administrativas da Comissão, decorriam oito a nove meses entre a recepção das propostas e a assinatura, pela Comissão, de um contrato relativo a acções indirectas de IDT. A Comissão continuou a ter dificuldade em encontrar pessoal com os perfis mais adequados, bem como em recrutar funcionários permanentes. No fim de 2001, cerca de 2000 agentes estavam afectados a actividades relacionadas com o 5.o PQ, um terço dos quais se ocupava da gestão das propostas, dos contratos e dos projectos de acções indirectas de IDT. Só foram consagrados em média quatro a cinco dias úteis por ano para o acompanhamento dos aspectos científicos de cada uma das acções indirectas de IDT. Os procedimentos e práticas administrativas para a selecção das acções indirectas de IDT, juntamente com a periodicidade da apresentação dos elementos produzidos relativos ao projecto, definidos nos contratos-modelo, determinaram uma carga de trabalho irregular a nível da Comissão. Os estrangulamentos assim criados não conduziram a um bom funcionamento do sistema de gestão e contribuíram igualmente para que se verificassem atrasos administrativos e deficiências em matéria de controlo interno (ver pontos 58-77).

VII. As decisões do Conselho que adoptam os programas específicos fixavam os limites máximos das despesas administrativas entre 6,5 % e 9,8 % das despesas totais atribuídas a cada um dos programas. Estes limites máximos foram respeitados em todos os programas. Um método de cálculo alternativo, que consiste em comparar as despesas atribuídas às acções indirectas de IDT com o orçamento total, indica que 837,4 milhões de euros (6,4 % das despesas totais a título do 5.o PQ) foram gastos para a gestão dos programas-quadro de IDT durante todo o período de programação do 5.o PQ. A Comissão controla a afectação dos seus recursos através do sistema de elaboração do orçamento com base em actividades (OBA). Mas por razões metodológicas e devido à forma como a Comissão aplica o sistema, não é este o método mais adequado para avaliar os custos de funcionamento dos programas-quadro de IDT (ver pontos 78-81).

VIII. Se bem que o sistema de gestão utilizado por todos os serviços que gerem o 5.o PQ seja essencialmente o mesmo, a Comissão ainda não elaborou um sistema informático comum ou integrado. Os sistemas informáticos utilizados pela Comissão na gestão das propostas, dos contratos e dos projectos não eram adequados, nomeadamente devido ao facto de o investimento ser insuficiente. Observaram-se melhorias no final do período abrangido pelo 5.o PQ, mas continuaram a verificar-se problemas de ordem técnica e operacional na maioria das Direcções-Gerais (ver pontos 82-86).

IX. Ao passo que os programas-quadro de IDT devem ser executados de acordo com um conjunto de princípios e procedimentos comuns, os objectivos da reforma administrativa da Comissão são a descentralização e a atribuição de mais responsabilidades aos serviços. O carácter contraditório destas duas abordagens está na origem de muitas das dificuldades com que as Direcções-Gerais se confrontaram no âmbito da sua gestão conjunta do 5.o PQ. A complexidade dos mecanismos de intervenção e das regras em matéria de participação financeira da Comunidade acentua ainda mais a importância de uma coordenação eficaz no âmbito do programa-quadro. Os testes dos principais controlos aplicados a uma amostra de contratos relativos a acções indirectas de IDT demonstraram que nem todos tinham sido aplicados eficazmente e que outros tinham sido omitidos. Globalmente, os níveis de controlo das diferentes Direcções-Gerais que executavam o 5.o PQ apresentavam uma falta de uniformidade considerável (ver pontos 87-95).

X. Uma análise da legalidade e da regularidade dos pagamentos baseados em declarações de custos, efectuada a nível dos beneficiários de acções indirectas de IDT do 5.o PQ, revelou uma incidência significativa de erros, devidos essencialmente a uma sobreavaliação dos custos declarados pelos beneficiários finais. Não se verificou uma melhoria global em comparação com os trabalhos de auditorias efectuados no âmbito dos programas-quadro anteriores (ver pontos 96-100).

XI. Os sistemas de informação de gestão e os relatórios enviados aos directores e aos directores-gerais adjuntos deverão ser melhorados. Não existiam em nenhuma das cinco Direcções-Gerais que intervêm no domínio da investigação procedimentos e práticas que assegurassem que as informações destinadas aos responsáveis eram elaboradas em tempo útil ou que eram acessíveis em formato normalizado. Em 2002, os relatórios relativos aos programas-quadro enviados aos responsáveis não satisfaziam plenamente as condições definidas nas normas de controlo interno da Comissão (ver pontos 101-110).

INTRODUÇÃO

O 5.o PQ inclui quatro programas temáticos e três programas horizontais

1. O quinto programa-quadro de acções da Comunidade Europeia em matéria de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração (5.o PQ) foi adoptado pela Decisão n.o 182/1999/CE(1) para o período 1998-2002.

2. O 5.o PQ é constituído por sete programas, que foram todos adoptados pelo Conselho em 25 de Janeiro de 1999(2). Compreende os seguintes quatro programas temáticos:

- "qualidade de vida e gestão dos recursos vivos" (QoL),

- "sociedade da informação convivial" (IST),

- "crescimento competitivo e sustentável" (Growth),

- "energia, ambiente e desenvolvimento sustentável" (EESD); ambiente (EESD-ENV) e energia não nuclear (EESD-NNE),

e três programas horizontais relativos a acções que abrangem todos os domínios da investigação:

- "afirmar o papel internacional da investigação comunitária" (INCO),

- "promover a inovação e incentivar a participação das pequenas e médias empresas" (PME),

- "aumentar o potencial humano de investigação e a base de conhecimentos socioeconómicos" (IHP).

3. As actividades de investigação financiadas no âmbito do 5.o PQ consistem em:

- acções indirectas no âmbito dos programas temáticos e horizontais, executadas através de contratos com terceiros e co-financiadas pelo orçamento comunitário,

- acções directas, financiadas na íntegra pelo orçamento comunitário e executadas pelo Centro Comum de Investigação da Comissão.

A parte do 5.o PQ que é co-financiada pela Comunidade Europeia (CE) é gerida conjuntamente por cinco Direcções-Gerais, nomeadamente Investigação, Sociedade da Informação, Energia e Transportes, Empresa e Pesca.

Importância crescente da política europeia de investigação em termos orçamentais

4. A política de investigação comunitária tem sido aplicada desde o início da década de 80 através de programas-quadro. A importância crescente destes programas reflecte-se nos sucessivos orçamentos que lhes foram afectados. O orçamento do 5.o PQ, que se eleva no total a 14960 milhões de euros, é 13 % superior em termos monetários ao programa anterior, o 4.o PQ (1994-1998). Do orçamento total, 13700 milhões de euros foram afectados à parte comunitária do programa, sendo reservados 12961 milhões de euros (95 %) para acções indirectas de IDT (ver anexo 1)(3). No fim de 2002, 99 % das dotações de autorização disponíveis para o 5.o PQ tinham sido utilizadas (ver anexo 2A). O 6.o PQ, que abrange o período 2002-2006, foi também objecto de um aumento de 17 %.

5. O 5.o PQ representa apenas 6 % das despesas governamentais não militares de IDT, que ascendem a 61809 milhões de euros por ano nos 15 Estados-Membros da União Europeia. Porém, deduzindo o financiamento institucional, o orçamento afectado às acções indirectas de IDT do 5.o PQ representa cerca de um quarto do financiamento total dos projectos de investigação da União Europeia financiados por fundos públicos(4). As despesas anuais relativas ao 5.o PQ equivalem globalmente a menos de 10 euros por cidadão da União Europeia.

OBJECTIVOS E ABORDAGEM DA AUDITORIA

6. A auditoria do Tribunal permitiu apreciar a concepção do sistema de gestão e de controlo, avaliar em que medida contribui para uma execução económica, eficiente e eficaz do 5.o PQ e verificar a regularidade, continuidade e eficácia do funcionamento dos controlos internos(5). A auditoria concedeu uma atenção particular à aplicação uniforme destes controlos internos em todos os serviços examinados. Neste contexto, foram tomadas em consideração as 24 normas de controlo interno adoptadas pela Comissão em Dezembro de 2000 e que devem ser observadas por todos os seus serviços na gestão dos respectivos recursos(6).

7. Os objectivos específicos da auditoria consistiram em verificar:

- se os mecanismos de intervenção e as regras aplicáveis à participação financeira da Comunidade permitem uma execução económica e eficiente do 5.o PQ,

- se as recomendações formuladas pelo Tribunal nos seus relatórios anuais de 2000 e 2001 e nos seus relatórios especiais sobre os programas específicos do 4.o PQ (1994-1998) foram tidas em conta, e em que medida, ao definir as regras aplicáveis à participação financeira da Comunidade no 6.o PQ (2002-2006)(7),

- se a estrutura, os procedimentos e os métodos de gestão do 5.o PQ foram concebidos de modo a garantir uma gestão económica, eficiente e eficaz das acções indirectas de IDT,

- se os sistemas informáticos instalados pela Comissão apoiam adequadamente a gestão das propostas, contratos e projectos do 5.o PQ,

- se os controlos internos da Comissão, com base nos testes de controlo aplicados a uma amostra de contratos relativos a acções indirectas de IDT do 5.o PQ, permitem obter um nível suficiente de garantia quanto à legalidade e regularidade das operações, inclusive no que se refere à realidade e à elegibilidade das despesas declaradas pelos beneficiários finais,

- se os relatórios elaborados permitem que os responsáveis efectuem um acompanhamento adequado da execução global do 5.o PQ e do funcionamento eficaz e eficiente dos controlos internos.

8. A auditoria abrangeu todos os procedimentos, desde a apresentação da proposta até à apresentação dos elementos produzidos relativos ao projecto e, quando aplicável, até ao encerramento do contrato. O Tribunal seleccionou uma amostra de 53 contratos de acções indirectas de IDT no âmbito do 5.o PQ, a fim de efectuar testes de conformidade relativos aos controlos internos aplicados pela Comissão, identificados com base numa descrição exaustiva do sistema de gestão do 5.o PQ. A amostra em causa, que abrangia as cinco Direcções-Gerais bem como todos os programas temáticos e horizontais, visava tirar conclusões de carácter geral. A auditoria incluiu também um exame da base jurídica do 5.o PQ e dos contratos-modelo adoptados pela Comissão. O Tribunal procedeu igualmente a um levantamento dos recursos humanos utilizados pelos serviços da Comissão responsáveis pela gestão do 5.o PQ e analisou estatísticas relativas aos contratos relativos a acções indirectas de IDT. Foram também analisados aspectos informáticos e outros relacionados com os relatórios de gestão do 5.o PQ.

OBSERVAÇÕES DA AUDITORIA

Mecanismos de intervenção e regras relativas à participação financeira da Comunidade

Mecanismos de intervenção aplicáveis às acções indirectas de IDT do 5.o PQ

9. O 5.o PQ prevê cinco tipos diferentes de acções a executar no contexto dos programas temáticos e horizontais(8): acções a custos repartidos (tipo 1), bolsas de formação (tipo 2), apoio às redes de formação para a investigação e redes temáticas (tipo 3), acções concertadas (tipo 4) e medidas de acompanhamento (tipo 5). Todos estes tipos de acções são executados através de contratos celebrados entre a Comissão e terceiros. As propostas de acções indirectas de IDT são apresentadas por um participante ou por um consórcio de participantes, em resposta a um convite à apresentação de propostas publicado no Jornal Oficial. Estas propostas são avaliadas e classificadas por peritos externos, de acordo com os critérios definidos nos regulamentos que servem de base jurídica. As propostas melhor classificadas são seleccionadas para negociação com a Comissão, dentro dos limites dos recursos orçamentais disponíveis, tal como foram especificados no convite à apresentação de propostas. Durante as negociações, os aspectos científicos e financeiros das propostas são discutidos entre os serviços da Comissão e o consórcio de participantes, com base nos resultados das avaliações. As propostas adoptadas na sequência das negociações são depois seleccionadas através de uma decisão da Comissão, que celebra contratos com os participantes, relativos a acções indirectas de IDT.

10. Como se pode ver na figura 1 e no anexo 3A, no período 1999-2003 a Comissão celebrou 15223 contratos relativos a acções indirectas de IDT. As acções a custos repartidos (tipo 1) representam 47 % do conjunto de 7212 contratos celebrados, seguidas pelas bolsas de formação (tipo 2) e pelas medidas de acompanhamento (tipo 5), com 3698 e 3286 contratos, respectivamente. Foram ainda celebrados 857 contratos relativos às acções de apoio às redes (tipo 3) e 170 contratos relativos a acções concertadas (tipo 4). À excepção dos programas "melhorar o potencial humano de investigação e a base de conhecimentos socioeconómicos" e "promover a inovação e incentivar a participação das pequenas e médias empresas" foram celebrados contratos para todos os tipos de acções no âmbito de todos os programas.

Figura 1

Número de contratos e contribuição financeira da União Europeia por tipo de acção

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Fonte:

Comissão Europeia, Janeiro de 1999 - Julho de 2003 [não auditado].

Adopção tardia do regulamento de aplicação e dos contratos-modelo

11. A Decisão 1999/65/CE e o Regulamento (CE) n.o 996/1999 (regulamento de aplicação) estabelecem os princípios gerais que regem os contratos relativos às acções indirectas de IDT(9). Uma vez que esse regulamento só foi adoptado em Maio de 1999, estes princípios gerais só foram editados depois da publicação do primeiro convite à apresentação de propostas para o 5.o PQ, que teve lugar em Abril de 1999.

12. Tal como se verificou no caso dos programas-quadro anteriores, foram definidas posteriormente regras mais específicas para as diferentes acções de IDT, em contratos-modelo normalizados. Mas ao passo que o 5.o PQ entrou oficialmente em vigor em Dezembro de 1998, os contratos-modelo só foram adoptados por uma decisão da Comissão em Setembro de 1999. Posteriormente foram ainda acordados a nível administrativo novos contratos-modelo "derivados", alguns dos quais só estiveram disponíveis em Outubro de 1999. Consequentemente, a formulação exacta das cláusulas contratuais que definem mais precisamente os princípios gerais estabelecidos nas "regras de participação" e nas normas de execução da Comissão não era ainda conhecida em Junho de 1999, prazo de expiração fixado para a apresentação no âmbito do primeiro convite à apresentação de propostas, e essa informação só pôde ser utilizada durante a fase de negociação dos primeiros contratos do 5.o PQ, o que causou dificuldades suplementares aos participantes, na fase de elaboração e de negociação do orçamento de custos estimativos para as suas propostas de acções indirectas de IDT, no primeiro ano do 5.o PQ.

13. Ao contrário do que se verificou no caso do 4.o PQ, a Comissão definiu contratos-modelo para todos os tipos de acções indirectas de IDT. A Comissão adoptou no total 20 contratos-modelo diferentes para os cinco tipos de acções indirectas de IDT do 5.o PQ, sem ter em conta os diferentes subtipos para conferências científicas ou as versões distintas para as acções executadas por um único parceiro ou por parceiros múltiplos e para um ou vários contratantes (ver figura 2). Os contratos-modelo são redigidos de forma precisa, clara e inequívoca. À excepção do contrato-modelo adoptado a nível de toda a Comissão para as acções de tipo 5, "acordos de subvenção", a estrutura e o teor de todos os contratos-modelo do 5.o PQ são semelhantes. As principais diferenças residem principalmente nas condições gerais, que definem as disposições aplicáveis às respectivas contribuições financeiras.

Figura 2

Contratos-modelo para as acções indirectas de IDT do 5.o PQ

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Fonte:

CORDIS.

(10)

14. Porém, nem todos os contratos-modelo do 5.o PQ estavam disponíveis em todas as línguas oficiais, pois alguns deles só foram publicados em francês, inglês e alemão. Além disso, a maior parte dos documentos de informação, nomeadamente os publicados no sítio internet www.cordis.lu (Cordis) da Comissão, só está disponível em inglês. Uma vez que muitos termos utilizados nas disposições contratuais são de carácter técnico e financeiro, esse facto teria podido colocar um problema suplementar às pessoas que não dominam o inglês, principalmente às que nunca estiveram familiarizadas com os programas-quadro europeus de IDT (ver ponto 29).

15. Alguns contratos-modelo e os seus derivados apenas raramente foram utilizados (ver anexo 3A). No que se refere aos contratos de tipo 1, "projectos integrados de IDT e de demonstração", a sua execução foi considerada difícil devido ao facto de as taxas de co-financiamento das actividades relacionadas com a investigação e com a demonstração serem diferentes, o que em alguns casos levou à celebração de contratos distintos para cada tipo de actividade. O grande número de contratos-modelo agravou desnecessariamente a complexidade do procedimento de gestão dos contratos e o custo da sua integração nos sistemas informáticos centrais e locais da Comissão (ver ponto 82).

Aumento do número de participantes nas acções a custos repartidos

16. Entre 1999 e 2003, a Comissão celebrou contratos com mais de 77000 contratantes(11). Um contratante que participe em várias acções indirectas de IDT é neste caso inscrito separadamente para cada contrato assinado(12). Cerca de 67 % de todos os contratantes participavam em acções a custos repartidos (tipo 1). As acções de tipo 1, "projectos de IDT", que representam a maior parte da contribuição financeira da União Europeia concedida por meio de contratos, contam em média com 7,2 contratantes por contrato (ver anexo 3A).

17. Ao contrário do que se verificava em programas-quadro anteriores, um contrato no âmbito do 5.o PQ não é assinado apenas pelos contratantes principais mas também pelos contratantes associados. Esta alteração impôs encargos administrativos consideravelmente maiores tanto à Comissão, como ao consórcio. Por exemplo, as actividades relacionadas com o procedimento de negociação e de celebração do contrato e com os seus aditamentos, tais como a reafectação de orçamentos (que exige a assinatura de todos os contratantes) ou a retirada de um determinado contratante, são mais complexas e morosas devido ao direito de veto concedido de facto a todos os membros de qualquer consórcio que executa uma acção indirecta de IDT. Para os futuros programas-quadro, poderia prever-se uma fórmula simplificada, segundo a qual a Comissão só celebraria os contratos com os coordenadores de acções indirectas de IDT. O contrato assinado com a Comissão obrigaria então o coordenador a executar a acção indirecta de IDT com os parceiros indicados na proposta (ou com as entidades com um perfil científico ou técnico equivalente). Isto reforçaria consideravelmente o papel e a responsabilidade do coordenador igualmente na gestão científica das acções indirectas de IDT.

As medidas de acompanhamento podem ser simultaneamente acções indirectas de IDT e contratos públicos

18. No período 1999-2003, as medidas de acompanhamento (tipo 5) receberam uma contribuição financeira da União Europeia no montante de 1080 milhões de euros (9 % do total)(13). Comparadas com outros tipos de acções indirectas de IDT, as medidas de acompanhamento são sujeitas a procedimentos diferentes em matéria de apresentação, avaliação e selecção. As propostas a título de medidas de acompanhamento são apresentadas no âmbito de convites à apresentação de propostas ou de anúncios de concurso, mas em certos casos podem também ser apresentadas espontaneamente sob a forma de pedidos de subsídios, que geralmente não são avaliados por peritos externos. As medidas de acompanhamento prevêem o reembolso integral dos custos adicionais elegíveis e o reembolso dos custos indirectos a uma taxa fixa máxima de 80 % dos custos directos de pessoal(14). São utilizados com frequência para medidas que se situam no limite entre as acções indirectas de IDT e os contratos públicos celebrados pela Comissão, o que pode implicar o risco de que os procedimentos normais aplicáveis aos contratos públicos sejam evitados pela utilização de acções indirectas de IDT. Por seu lado, isto podia também dificultar a verificação do cumprimento, pela Comissão, do limite máximo de despesas administrativas imposto para cada programa (ver ponto 78).

19. A base jurídica especifica que a participação financeira comunitária consiste no reembolso, total ou parcial, dos custos incorridos com a acção indirecta de IDT (ver ponto 22). Porém, todos os mecanismos que prevêem o reembolso integral dos custos adicionais elegíveis e um reembolso forfetário dos custos indirectos fazem com que seja possível realizar um lucro em relação às despesas gerais, se a taxa fixa exceder os custos reais. Além das medidas de acompanhamento (tipo 5), estas disposições aplicam-se também ao caso das acções de apoio às redes (tipo 3) ou às acções concertadas (tipo 4). O facto de um participante utilizar predominantemente esses tipos de contratos pode estar na origem de situações em que os participantes em acções indirectas de IDT se tornem financeiramente dependentes da Comissão.

Subvenções concedidas a associações em que a Comissão participa

20. As medidas de acompanhamento foram também utilizadas para conceder subvenções a associações em que a Comissão participa activamente, como a International Association for the Promotion of Co-operation with Scientists from the Newly Independent States of the Former Soviet Union (INTAS) (Associação Internacional para a promoção da cooperação com cientistas dos novos Estados independentes da antiga União Soviética), criada em Junho de 1993 sob a forma de associação internacional independente de direito belga(15). Apesar de o Conselho ter formulado um pedido, a Comissão não tinha de facto autoridade para criar uma entidade externa e participar no seu funcionamento na qualidade de membro. Além disso, a delegação de responsabilidades da Comissão a favor da INTAS excedia os limites estipulados nos Tratados. A Comissão tão-pouco observou alguns aspectos importantes dos seus procedimentos administrativos aplicáveis no caso das medidas de acompanhamento quando da atribuição de subvenções à INTAS e da autorização de pagamentos(16).

Regras relativas à participação financeira da Comunidade

Os acordos internacionais relativos aos auxílios estatais impõem limites às ajudas públicas no domínio da investigação

21. O quadro comunitário dos auxílios estatais em matéria de investigação e desenvolvimento estabelece que, regra geral, a intensidade bruta do auxílio a um projecto de investigação industrial não deve exceder 50 % dos custos elegíveis de um projecto(17). O anexo IV da Decisão n.o 182/1999/CE estipula que, regra geral, a Comunidade reembolse um máximo de 50 % dos custos elegíveis para as acções a custos repartidos (tipo 1)(18).

22. A Decisão 1999/65/CE e o Regulamento (CE) n.o 996/1999 definem as regras aplicáveis em matéria de participação financeira da Comunidade e de definição dos custos elegíveis no âmbito do 5.o PQ. As contribuições financeiras baseiam-se nos custos efectivamente incorridos, que sejam necessários e estejam previstos no contrato. Esses custos devem ser justificados pelo beneficiário final.

Três sistemas que permitem justificar os custos incorridos

23. No caso dos projectos de IDT a custos repartidos, dos projectos de demonstração e das acções concertadas de IDT e demonstração, os contratantes podem optar entre três sistemas diferentes de reembolso de custos(19):

- o sistema de custos adicionais (additional cost - AC), que prevê um reembolso integral dos custos adicionais aos custos recorrentes;

- o sistema de custos totais (full cost - FC), que prevê um reembolso de 50 % dos custos totais elegíveis;

- o sistema de custos totais com taxa fixa (full cost flat rate - FF), que prevê um reembolso de 50 % dos custos directos elegíveis totais, imputando os custos indirectos a uma taxa fixa de 80 % dos custos de pessoal elegíveis (ver pontos 30-32).

24. O sistema torna-se mais complexo devido ao facto de estarem previstos no âmbito do 5.o PQ outros tipos de sistemas de reembolso de custos adicionais cujas modalidades detalhadas dependem dos tipos de acções e dos contratos-modelo utilizados(20). Nas acções de apoio às redes (tipo 3) e nas acções concertadas (tipo 4), todos os participantes devem utilizar os sistemas de custos adicionais, independentemente dos seus métodos contabilísticos. No caso dos contratos de tipo 1 "fomento do acesso transnacional às principais infra-estruturas de investigação", são propostos dois regimes diferentes, nomeadamente o de reembolso dos custos adicionais e das taxas de utilização. Em todos estes casos, a definição dos custos elegíveis não coincide com a definição utilizada no âmbito do sistema dos custos adicionais (AC) aplicável aos projectos de tipo 1 "projectos de IDT".

O sistema de custos adicionais não permite verificar a parte do co-financiamento assumida pelos beneficiários

25. No caso de todos os sistemas de custos adicionais, incluindo o sistema de custos adicionais (AC) para os "projectos de IDT" de tipo 1, só os custos que não sejam os recorrentes devem ser documentados e justificados à Comissão. No caso dos contratantes que aplicam este sistema de reembolso de custos (essencialmente universidades e organismos públicos de investigação), é impossível, por definição, qualquer verificação da existência e do nível de co-financiamento das acções indirectas de IDT(21).

26. A Decisão 1999/65/CE especifica que o sistema de reembolso de custos utilizado deverá estar de acordo com as capacidades contabilísticas do contratante. Nomeadamente se, na opinião da Comissão, o sistema contabilístico não permite estabelecer com suficiente precisão o montante total dos custos reais da acção indirecta de IDT ou não permite distinguir a parte dos custos directos e indirectos referentes ao projecto, só então pode ser utilizado o sistema de custos adicionais (AC)(22). Porém, a Comissão não verifica sistematicamente a capacidade do sistema contabilístico de cada participante, embora, em alguns casos, sejam recolhidas informações relevantes na fase da negociação(23) (ver ponto 92).

O grau de precisão das condições de elegibilidade dos custos torna mais complexa a gestão das acções indirectas de IDT

27. Com base nos artigos 12.o a 14.o do Regulamento (CE) n.o 996/1999, os contratos relativos às acções indirectas de IDT no âmbito do 5.o PQ especificam os custos elegíveis e não elegíveis. Existem oito categorias de custos directos(24), uma categoria de custos indirectos ("despesas gerais") e uma categoria específica de "custos de coordenação" para a declaração dos custos incorridos elegíveis. Com a introdução recente dos "custos de protecção dos conhecimentos" e dos "custos de coordenação", o número de categorias passou de oito (4.o PQ) para 10 (5.o PQ). A categoria de "custos de coordenação", reservada aos coordenadores administrativos e financeiros, inclui todas as categorias referidas anteriormente, à excepção dos custos de subcontratação(25). De um modo geral, o grande número de categorias de custos diferentes não só não contribuiu para melhorar a transparência dos relatórios financeiros da Comissão, como também complicou a gestão das acções indirectas de IDT do 5.o PQ.

28. Nos contratos relativos a acções indirectas de IDT são definidos, no quadro "repartição indicativa dos custos elegíveis", os limites máximos das categorias de custos para cada contratante. Não podem ser reembolsados custos que excedam o montante global atribuído aos beneficiários em questão e as transferências orçamentais entre contratantes e categorias de custos devem ser aprovadas pela Comissão quando excedem certos limites. Atendendo a que é difícil prever correctamente os custos estimativos por categoria, por ano e por contratante de uma acção indirecta de IDT que vai ser executada durante vários anos, os limites máximos rígidos fixados no quadro "repartição indicativa dos custos elegíveis" exigem em numerosos casos alterações ao contrato, destinadas a autorizar transferências orçamentais, que impõem uma sobrecarga de trabalho aos contratantes e aos serviços da Comissão.

29. Os participantes tinham frequentemente dúvidas relativamente à interpretação das obrigações administrativas e financeiras estipuladas no contrato. Por exemplo, muitos contratantes pensavam erradamente que as taxas orçamentadas (para as despesas de pessoal ou os custos indirectos), negociadas por ocasião da fixação do limite máximo da contribuição financeira da Comunidade, podiam ou deviam ser também imputadas em períodos posteriores. Os contratantes que aplicavam taxas médias, por exemplo, taxas de custos horários do pessoal, também nem sempre compreendiam que essas taxas deviam ser documentadas por elementos que justificassem que correspondiam aos custos efectivamente incorridos. Nestas condições, teria sido útil uma orientação mais precisa da parte da Comissão.

O sistema dos custos totais com taxa fixa (FF) incentiva todos os participantes a adoptarem um mecanismo de financiamento mais vantajoso

30. Uma das principais iniciativas de simplificação no âmbito do 5.o PQ foi a introdução de uma opção de imputação dos custos a uma taxa fixa, no âmbito do sistema de custos totais para as acções a custos repartidos (tipo 1). As taxas fixas, tais como a imputação das despesas gerais a uma taxa fixa de 20 % aplicada aos custos directos (à excepção das despesas de subcontratação) no âmbito do sistema tradicional de custos adicionais ou de 7 % (no máximo) aplicada aos custos directos, no caso das acções de tipo 5, "acordos de subvenção", tinham já sido utilizadas em programas-quadro anteriores. No 5.o PQ, a Comissão introduziu um modelo opcional de custos totais com taxa fixa (FF) que permite aplicar, para as despesas gerais, uma taxa fixa de 80 % dos custos directos de pessoal (ver ponto 23)(26). Embora a Comissão tenha tentado estabelecer uma base objectiva de apoio à imputação de despesas gerais a uma taxa fixa, no âmbito do novo sistema de reembolso de custos, a metodologia seguida não justificava nem a taxa de 70 % proposta inicialmente por um grupo de trabalho responsável pela preparação do 5.o PQ, nem a de 80 % finalmente adoptada, como de resto foi reconhecido pela Comissão quando definiu a taxa fixa para o 6.o PQ (ver ponto 38).

31. Se bem que a intenção declarada da Comissão consistisse em propor o sistema de custos totais com taxa fixa (FF) como uma alternativa para as entidades que participavam no programa ao abrigo do sistema de custos adicionais (AC), na prática todas as entidades que participavam em acções a custos repartidos podiam utilizar esse sistema. Ao autorizar a utilização do sistema de custos totais com taxa fixa (FF) a todos os tipos de participantes, a Comissão permitiu que entidades que participavam anteriormente no programa ao abrigo do sistema de custos totais (FC) e cuja taxa de despesas gerais reais era inferior a 80 % obtivessem um aumento da participação financeira comunitária, para os mesmos custos subjacentes. Até ao fim de 2002, a Comissão não tinha ainda efectuado uma análise exaustiva para determinar o tipo de entidades que optaram pelo sistema de custos totais com taxa fixa (FF) (ver ponto 40).

32. Ao negociarem contratos relativos a acções indirectas de IDT alguns serviços da Comissão acordaram taxas inferiores a 80 % dos custos directos de pessoal elegíveis para os participantes que utilizam o sistema de custos totais com taxa fixa (FF). Nos termos do regulamento de aplicação, esta abordagem só é aceitável se as taxas inferiores tiverem sido solicitadas pelos participantes com base nas suas regras internas(27). Os fundos comunitários teriam sido utilizados mais eficazmente se a regulamentação tivesse previsto a prática geral de taxas negociadas (até um certo limite) com base nas taxas médias justificadas da entidade participante (ver ponto 36).

33. Do mesmo modo, no caso das medidas de acompanhamento (tipo 5), as taxas fixas de imputação dos custos indirectos, que podem atingir 80 % dos custos de pessoal elegíveis (à excepção das acções do tipo 5, "acordos de subvenção"), foram geralmente negociadas a níveis inferiores. Porém, estas taxas fixas eram em regra taxas médias estabelecidas para o consórcio, sem ter em conta a estrutura efectiva dos custos dos diferentes participantes. Além disso, de um modo geral, as taxas eram fixadas principalmente com base na disponibilidade de dotações orçamentais e não numa avaliação da estrutura dos custos subjacentes. De um modo geral, a Comissão não explicou as razões por que tinha fixado a taxa a um determinado nível, na sequência do processo de negociação.

Encargo administrativo suplementar e problemas operacionais devidos à sobreposição de diferentes programas-quadro

34. A sobreposição entre as fases de execução de programas-quadro sucessivos é um fenómeno inerente aos programas-quadro de IDT. A maioria dos contratos relativos a acções indirectas de IDT são válidos por um período de 36 a 48 meses, mas outros têm uma duração que pode atingir ou ultrapassar 60 meses. A execução dos contratos relativos a acções indirectas de IDT assinados no último ano do 5.o PQ (1998-2002) poderá prolongar-se assim até 2007. Até ao fim de 2002, só tinham sido efectuados pagamentos relativamente a 51,5 % do total das dotações autorizadas (ver anexos 2A e 2B). Consequentemente, a gestão dos contratos relativos às acções indirectas de IDT do 5.o PQ continuará durante o período de programação do 6.o PQ (2002-2006). O mesmo se verificou no caso do 4.o PQ (1994-1998), que teve de ser gerido em simultâneo com o 5.o PQ e que ainda não foi encerrado. Uma das principais consequências desta sobreposição de programas-quadro é que tanto a Comissão como os participantes em causa têm de trabalhar com sistemas paralelos no que se refere às disposições administrativas e financeiras e às obrigações contratuais. Assim, quando as regras subjacentes evoluem de um período de programação para outro, o legislador e a Comissão deveriam analisar melhor o impacto dessas alterações na gestão, efectuada por esta última, das acções indirectas de IDT bem como o encargo administrativo que representa para os participantes (ver ponto 50).

Divergências contínuas de interpretação jurídica das disposições do regulamento de aplicação ao longo de todo o 5.o PQ

35. A Comissão já reconheceu nos seus relatórios anuais de actividade(28) que se verificaram deficiências em matéria de gestão e controlo das acções indirectas de IDT no âmbito do 5.o PQ. Os procedimentos e as disposições do regulamento de aplicação e dos contratos-modelo, por exemplo no que se refere à obrigação contratual de manter registos certificados do tempo de trabalho, o tratamento das alterações introduzidas nos contratos, a utilização de sistemas de reembolso de custos e o reembolso do imposto sobre o valor acrescentado foram aplicados de modo não uniforme pelos serviços da Comissão (ver igualmente os pontos 32 e 51). Este tipo de aplicação manteve-se durante todo o período de programação do 5.o PQ. As divergências na interpretação jurídica de obrigações contratuais e de regras de elegibilidade foi agravada pela inexistência de uma função de apoio descentralizada "conselhos processuais e apoio jurídico" (ver ponto 122).

Alterações introduzidas no âmbito do 6.o PQ (2002-2006)

Oposição do Conselho e do Parlamento Europeu às propostas de simplificação dos sistemas de reembolso dos custos

36. A fim de reduzir o risco de os beneficiários finais declararem, intencionalmente ou não, despesas não elegíveis e de permitir uma gestão financeira mais rigorosa e eficaz das acções indirectas de IDT, o Tribunal recomendou no seu relatório anual relativo ao exercício de 2001 uma simplificação global dos sistemas de custos. Seria conveniente substituir os três principais sistemas de reembolso dos custos (AC, FC e FF) por um sistema único e reduzir as 10 categorias de custos para três (isto é, "custos de pessoal", "custos de coordenação" e "custos específicos"), recorrendo mais às taxas forfetárias(29). Até um certo limite, estas taxas deviam ser negociadas com base nas taxas médias confirmadas relativas à entidade participante (ver ponto 32).

37. A Comissão confirmou na sua resposta que uma simplificação tão radical do sistema de reembolso dos custos teria "[...] a vantagem de uma real simplificação, conferindo ao mesmo tempo uma segurança jurídica e financeira, tanto à Comunidade como aos contratantes". Este sistema foi proposto pela Comissão ao legislador no âmbito da elaboração das regras de participação e difusão dos resultados do 6.o PQ (2002-2006), mas a proposta suscitou a oposição do Conselho e do Parlamento Europeu.

38. Com base nas disposições do anexo III da Decisão n.o 1513/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao 6.o PQ, a Comissão finalmente manteve no 6.o PQ três modelos de declaração de custos, tal como no programa-quadro anterior: o dos custos totais com custos indirectos reais (FC), o dos custos totais com custos indirectos imputados com base numa taxa fixa (FCF) e o dos custos adicionais com custos indirectos imputados com base numa taxa fixa (AC)(30). Em comparação com o 5.o PQ, a principal alteração consiste na redução da taxa fixa de imputação dos custos indirectos do modelo de declaração de custos totais com custos indirectos imputados com base numa taxa fixa (FCF) de 80 % dos custos de pessoal elegíveis para 20 % de todos os custos directos, à excepção dos custos de subcontratação. Além disso, o contrato-modelo impõe agora condições relativas aos tipos de entidades que podem ou não utilizar os modelos específicos de declaração de custos(31). Contudo, não houve uma simplificação significativa no 6.o PQ, no que se refere ao número de sistemas diferentes.

A supressão das categorias de custos reduz as possibilidades de proteger eficazmente os interesses financeiros da Comunidade

39. Além da diferenciação entre custos directos e custos indirectos, o contrato-modelo do 6.o PQ elimina as diferentes categorias de custos(32). Consequentemente, os custos directos já não são justificados por tipo de despesa (ou seja, "pessoal", "subcontratação", "material duradouro", etc.)(33). Se bem que essa alteração pareça ser uma simplificação, na opinião do Tribunal a supressão total das categorias de custos tem os seguintes inconvenientes:

- leva a que a apresentação de informações financeiras pelo contratante seja menos clara e mais difícil de comparar, complicando, portanto, o trabalho de verificação do auditor externo que será necessário para a apresentação de um certificado de auditoria que acompanhe as demonstrações financeiras (ver pontos 44 e 45),

- reduz significativamente a possibilidade de controlar a realidade das operações quanto à exaustividade e exactidão dos dados, quando do tratamento das demonstrações financeiras e dos pagamentos. Uma vez que as principais informações sobre os custos de pessoal e as horas de trabalho efectuadas deixam de ser declaradas, o acompanhamento dos progressos científicos alcançados pelo projecto e a sua reconciliação com os custos incorridos tornam-se ainda mais complicados, tanto para os coordenadores científicos e os peritos externos como para a Comissão.

Em comparação com o modelo simplificado de reembolso dos custos proposto inicialmente, a eliminação total das categorias reduzirá assim a possibilidade de proteger eficazmente os interesses financeiros da Comunidade nos termos do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 2321/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho.

Reembolso de custos já financiados por autoridades públicas

40. As bases jurídicas do 5.o PQ, o seu regulamento de aplicação e os seus contratos-modelo não estipulam explicitamente que os custos recorrentes já financiados pelos orçamentos nacionais não são elegíveis, ao contrário do que se verifica no caso das disposições aplicáveis aos fundos estruturais(34). No âmbito de um número significativo de acções indirectas de IDT, a Comissão reembolsou custos já suportados por um Estado-Membro ou por um dos seus organismos públicos. Este problema foi agravado pelo facto de a Comissão ter aberto o acesso aos sistemas de custos totais (FC) e dos custos totais com taxa fixa (FF) aos organismos públicos e ter promovido activamente a aplicação desses sistemas durante o 5.o PQ (ver ponto 31). Ao abrigo destes sistemas, os organismos públicos podiam solicitar o reembolso dos custos de pessoal para funcionários públicos ou agentes públicos, mesmo quando estes não tinham sido expressamente afectados ao projecto, contrariamente às disposições da lei nacional. Estes custos não foram suportados directamente pelo participante e, portanto, não deviam ser elegíveis para apoio comunitário.

41. No 6.o PQ, os custos já financiados pelos orçamentos nacionais podem ser reembolsados como custos elegíveis se estes recursos estiverem à livre disposição da entidade jurídica participante(35). A longo prazo, o risco do reembolso de custos já financiados por um Estado-Membro reside na possibilidade de a contribuição financeira da Comunidade substituir o financiamento nacional da investigação, em vez de o completar.

O princípio da responsabilidade conjunta e solidária tal como inicialmente proposto pela Comissão foi limitado pelo Conselho e pelo Parlamento

42. O Tribunal recomendou também que cada participante num consórcio fosse conjunta e solidariamente responsável pela utilização da contribuição financeira comunitária concedida às acções indirectas de IDT (à excepção de participantes, como as universidades públicas, que não podem ser, por razões de carácter jurídico, solidária e conjuntamente responsáveis)(36). O princípio da responsabilidade conjunta e solidária dos participantes estava previsto explicitamente no artigo 13.o da proposta alterada da Comissão relativa às regras de participação e divulgação dos resultados do 6.o PQ. A responsabilidade foi depois limitada, a pedido do Conselho e do Parlamento. Tal como se verificava no 5.o PQ, a execução técnica das acções indirectas de IDT é da responsabilidade colectiva dos participantes no 6.o PQ e a responsabilidade financeira de cada participante limita-se à sua quota-parte no projecto, até um máximo equivalente ao total dos pagamentos que recebeu(37).

Recomendações do Tribunal em matéria de sanções aprovadas pelo Conselho e pelo Parlamento

43. A recomendação do Tribunal no sentido de reforçar a protecção dos interesses financeiros da Comunidade através da possibilidade de aplicar as sanções previstas no Regulamento (CE) n.o 2988/95 do Conselho, foi plenamente respeitada no contexto do 6.o PQ(38). O artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 2321/2002 autoriza a Comissão a recuperar as somas indevidamente pagas e a multar um contratante que tenha sobredeclarado os seus custos e que tenha recebido por essa razão uma contribuição financeira injustificada.

Os principais problemas relacionados com os certificados de auditoria não foram resolvidos

44. O artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 2321/2002 segue as recomendações anteriores do Tribunal, exigindo a certificação das demonstrações financeiras relativas às acções indirectas de IDT do 6.o PQ por um auditor externo ou, no caso de organismos públicos, por um funcionário competente(39). Nos termos do contrato-modelo do 6.o PQ, o âmbito desta auditoria deve permitir certificar que "os custos incorridos durante esse período satisfazem as condições impostas pelo contrato". Os auditores são seleccionados e remunerados pelo contratante e o certificado é em seguida enviado à Comissão. O custo destes certificados de auditoria é reembolsado na totalidade pela Comunidade (dentro dos limites fixados pelo contrato). A Comissão efectuou duas acções-piloto sobre os certificados de auditoria durante o 5.o PQ. Porém, a eficácia e a fiabilidade dos certificados de auditoria não foram avaliadas em tempo útil, de modo a que a Comissão pudesse extrair ensinamentos aplicáveis na preparação do 6.o PQ.

45. Ao contrário do que se verificava no caso do 5.o PQ, os participantes nas acções indirectas de IDT do 6.o PQ só são obrigados a declarar os custos totais incorridos por actividade, sem apresentar informações mais pormenorizadas sobre a natureza das despesas (por exemplo, custos de pessoal ou horas de trabalho gastas). Por consequência, a Comissão terá de se fiar quase exclusivamente nos certificados de auditoria para avaliar a existência, a elegibilidade e a exactidão dos custos declarados no âmbito do 6.o PQ. Contudo, actualmente a fiabilidade dos certificados de auditoria está seriamente comprometida pelo facto de não terem sido ainda satisfeitas algumas condições essenciais:

- o contrato-modelo do 6.o PQ precisa o nível mínimo de qualificação do auditor(40). Contudo, a Comissão não definiu ainda claramente o âmbito e a extensão do trabalho de auditoria a efectuar(41). Sem definição pela Comissão destes aspectos essenciais, o risco de que os certificados de auditoria sejam insuficientes para garantir um controlo eficaz de pagamentos baseados em demonstrações financeiras continua a ser considerável,

- para que os certificados de auditoria constituam um mecanismo de controlo eficaz, a Comissão deverá igualmente assegurar que os auditores externos efectuam as suas verificações com independência. Em particular, a Comissão deve definir uma estratégia com o objectivo de verificar, caso a caso, que os certificados de auditoria apresentados foram elaborados em conformidade com estas exigências mínimas e as normas profissionais geralmente aplicáveis.

Estrutura, procedimentos e métodos de gestão aplicáveis à execução do 5.o PQ

Coerência entre a estrutura organizacional da Comissão e a concepção básica dos programas

Gestão conjunta dos sete programas do 5.o PQ por cinco Direcções-Gerais

46. As acções indirectas do 5.o PQ são geridas por cinco Direcções-Gerais, à exclusão do Centro Comum de Investigação da Comissão (ver ponto 3). Estas cinco Direcções-Gerais respondem perante quatro comissários da Comissão, sendo o comissário responsável pela Direcção-Geral da Sociedade da Informação igualmente responsável pela Direcção-Geral da Empresa. No âmbito do 4.o PQ(42), as acções indirectas de IDT eram geridas conjuntamente por sete Direcções-Gerais. Historicamente, esta gestão conjunta reflecte a vontade de apoiar os objectivos políticos da Comissão nos diferentes domínios e a de tirar proveito das actividades de investigação na perspectiva de iniciativas comunitárias futuras.

47. À excepção do programa "Sociedade da informação convivial" e da componente ambiental do programa "Energia, ambiente e desenvolvimento sustentável", todos os programas temáticos são geridos por mais de uma Direcção-Geral(43). No período de preparação do 5.o PQ, a Comissão tencionava que duas Direcções-Gerais, Investigação e Sociedade da Informação, fossem responsáveis pela execução do 5.o PQ, mas que certas componentes dos programas temáticos fossem co-geridas por outras Direcções-Gerais. Os programas temáticos foram assim divididos por diferentes serviços da Comissão. O facto de a gestão dos contratos e dos projectos de um mesmo programa ter sido dividida por diferentes Direcções-Gerais esteve na origem de uma multiplicação das funções de apoio, não tendo havido qualquer prova que permitisse estabelecer que esta estrutura organizacional proporcionava um valor acrescentado à gestão dos aspectos científicos dos programas em causa.

48. A Comissão alegou que a criação de um segundo "pólo", em grande medida independente, situado na Direcção-Geral da Sociedade da Informação, era justificada pela evolução rápida das tecnologias de informação e de comunicação e pela sua correlação com as normas e regulamentos a elas associados, que são também da responsabilidade desse serviço. Porém, o argumento da especificidade científica e da interligação com um quadro regulamentar específico aplica-se também a outras áreas de investigação, tais como a das ciências da vida. Por outro lado, as exigências em matéria de gestão de programas de investigação são em grande medida independentes da área científica em causa.

A divisão dos programas é contrária à concepção inicial de programas de investigação únicos

49. Cada programa temático foi concebido como uma entidade única, com base na qual deveriam ser criadas estruturas de gestão adequadas. Porém, tal como se observou anteriormente, quase todos os programas temáticos são co-geridos por diferentes Direcções-Gerais, pelo que na prática foram criadas estruturas de gestão distintas. Além disso, nas Direcções-Gerais da Investigação(44), da Sociedade da Informação(45) e da Energia e dos Transportes(46), os programas específicos estão também divididos por diferentes direcções.

50. A divisão dos programas é contrária à concepção inicial de programas de investigação únicos. O principal inconveniente deste método de gestão é a falta de eficácia causada pela duplicação de esforços. Por exemplo, a reorganização da Direcção-Geral da Investigação em 2001, ao criar direcções em grande medida autónomas que geriam partes de programas específicos, aumentou de cinco para nove o número de unidades administrativas e financeiras, o que significa que os funcionários disponíveis da Direcção-Geral da Investigação, com a capacidade necessária em matéria administrativa e financeira, estavam dispersos por um número de unidades que praticamente duplicou. Por outro lado, a divisão dos programas impôs uma necessidade adicional de coordenar as áreas de interesse comum do programa em geral (tais como os comités de programa, os grupos consultivos externos ou os programas de trabalho), um problema que foi agravado pela necessidade de efectuar as actividades relativas à conclusão dos programas-quadro anteriores(47) (ver ponto 34).

51. A gestão conjunta do 5.o PQ por cinco Direcções-Gerais e a repartição dos programas por direcções com um elevado grau de autonomia torna a comunicação entre a Comissão e as entidades que participam nos programas-quadro de IDT mais difícil e menos coerente. Dentro do mesmo programa, os participantes têm de entrar em contacto com funcionários que pertencem a unidades ou a direcções diferentes. Foram detectados vários casos em que os serviços da Comissão transmitiram aos participantes interpretações divergentes e instruções pouco claras (ou mesmo contraditórias), o que demonstra que as orientações internas eram insuficientes e salienta a necessidade de formação suplementar sobre os aspectos administrativos e financeiros da gestão das acções indirectas de IDT (ver ponto 35). Este problema é agravado pelo facto de a área da investigação estar muito dependente de pessoal não permanente, com uma taxa de rotatividade elevada (ver pontos 72-73).

As acções-chave não são suficientemente tomadas em consideração na estrutura organizacional da Comissão

52. Uma grande inovação do 5.o PQ em comparação com o 4.o PQ foi a reestruturação dos programas temáticos (e em grau mais limitado dos programas horizontais) em acções-chave (ver figura 3)(48). Estas acções-chave relacionam-se com as prioridades em matéria de IDT e os objectivos das políticas da Comunidade, ao passo que as actividades genéricas de investigação e o apoio às infra-estruturas de investigação se destinam a reforçar os conhecimentos em áreas específicas, a mais longo prazo. Esta concentração de esforços tinha por objectivo optimizar o impacto dos recursos mobilizados em todos os domínios onde as acções de IDT eram realizadas(49). Contudo, à excepção da "Sociedade da informação convivial", gerida pela Direcção-Geral da Sociedade da Informação, a responsabilidade pela gestão das acções-chave não foi claramente atribuída a uma entidade organizacional, como uma direcção ou uma unidade específica numa direcção. No caso dos programas co-geridos, algumas acções-chave estavam mesmo repartidas por diferentes Direcções-Gerais.

Figura 3

Reestruturação dos programas temáticos e horizontais em acções-chave

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Fonte:

Decisão n.o 182/1999/CE, anexo II.

Nota:

AC = Acção-chave.

53. Outras actividades de investigação centradas em questões socioeconómicas e em grupos particulares específicos, tais como os programas "Afirmar o papel internacional da investigação comunitária" e "Promover a inovação e incentivar a participação das pequenas e médias empresas", poderiam ser integradas nos programas temáticos, permitindo assim uma simplificação da estrutura do programa-quadro. Efectivamente, as acções que dizem respeito a pequenas e médias empresas estavam inseridas no programa "Sociedade da informação convivial". Além disso, quando da reorganização da Direcção-Geral da Investigação em Janeiro de 2001, os aspectos científicos do programa "Afirmar o papel internacional da investigação comunitária" foram atribuídos às direcções operacionais responsáveis pela execução dos programas temáticos mais directamente relacionados com a área científica das acções indirectas de IDT em causa.

Insuficientes mecanismos de coordenação criados para o 5.o PQ

54. A Comissão tencionara inicialmente criar um fórum de consulta e uma estrutura de coordenação horizontal, sob a forma de um "Conselho de directores" que reuniria representantes das cinco Direcções-Gerais(50). Porém, não foi criado qualquer grupo deste tipo antes do final do período de programação do 5.o PQ (1998-2002). A consulta e a coordenação dos aspectos relacionados com a gestão, tais como a plataforma comum de avaliação, o tratamento dos aditamentos feitos aos contratos ou a estratégia de auditoria adoptada no âmbito do 5.o PQ, foram abordados de modo pragmático, principalmente ao nível de técnicos que não tinham autoridade para tomar decisões nesta matéria.

55. Para cada programa, incluindo os que são geridos conjuntamente por diferentes Direcções-Gerais, foram criados "grupos de directores" específicos com o objectivo de desempenhar um papel de coordenação suplementar. Alguns desses grupos, por exemplo o grupo de directores para o programa "Crescimento competitivo e sustentável", reuniram pela primeira vez no fim de 2001, no terceiro ano de execução do 5.o PQ. A Comissão previa que as reuniões destes grupos, que tinham lugar para além das reuniões de gestão periódicas dos directores de cada uma das Direcções-Gerais, deveriam substituir as consultas interserviços(51). Porém, estas continuaram a realizar-se, pelo que se verificou uma duplicação dos procedimentos de consulta.

56. Uma análise das actas das reuniões de gestão dos directores da Direcção-Geral da Investigação demonstrou que estas reuniões semanais abordavam geralmente outras questões que não se relacionavam com os problemas de gestão corrente dos programas operacionais, à excepção do planeamento orçamental e do acompanhamento da execução orçamental. Nomeadamente a partir do segundo semestre de 2000, o planeamento e a preparação do 6.o PQ passaram a ocupar um lugar importante nessas reuniões. Em nenhuma das actas das reuniões em causa se referia que tivessem sido debatidas actividades relacionadas com a conclusão de programas anteriores ou com os resultados científicos das acções indirectas de IDT co-financiadas pela Comissão.

57. A Comissão reconheceu que a coordenação das actividades do 5.o PQ, inclusive nas Direcções-Gerais, era deficiente. Em 2001, a Direcção-Geral da Investigação, na sequência de uma recomendação do Tribunal, confiou ao seu director-geral adjunto a responsabilidade pela gestão dos programas (das partes dos programas) que se encontravam sob o seu controlo. No mesmo ano, o lugar correspondente na Direcção-Geral da Sociedade da Informação, até então vago, foi preenchido.

Volume de contratos, duração dos procedimentos e recursos afectados ao 5.o PQ

A grande maioria dos contratos é gerida pelas Direcções-Gerais da Investigação e da Sociedade da Informação

58. Dos 15223 contratos relativos às acções indirectas de IDT no âmbito do 5.o PQ, que representam aproximadamente 91 % da participação financeira da Comunidade, 92 % são geridos pelas Direcções-Gerais da Investigação e da Sociedade da Informação, sendo os restantes da responsabilidade das Direcções-Gerais da Energia e dos Transportes, da Empresa e da Pesca (ver figura 4).

Figura 4

Número de contratos assinados e contribuição financeira da União Europeia por Direcção-Geral

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Fonte:

Comissão Europeia, Janeiro de 1999 - Julho de 2003 [não auditado].

59. O programa mais importante, em termos da contribuição financeira da União Europeia fixada por contrato, é o programa "Sociedade da informação convivial", com 3428 milhões de euros, seguido pelo programa "Crescimento competitivo e sustentável", com 2673 milhões de euros e pelo programa "Qualidade de vida e gestão dos recursos vivos", com 2339 milhões de euros. O programa "Energia, ambiente e desenvolvimento sustentável" representa 944 milhões de euros para a componente "energia não nuclear" e 1046 milhões de euros para a componente "ambiente". Os programas horizontais "Aumentar o potencial humano de investigação e a base de conhecimentos socioeconómicos", "Afirmar o papel internacional da investigação comunitária" e "Promover a inovação e incentivar a participação das pequenas e médias empresas" representam, respectivamente, 1235 milhões de euros, 403 milhões de euros e 236 milhões de euros (ver anexos 3A e 3B e figura 5).

Figura 5

Contribuição financeira da União Europeia autorizada por programa

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Nota:

O tamanho dos círculos corrresponde à contribuição total da UE autorizada para acções indirectas de IDT no âmbito de cada programa.

Fonte:

Comissão Europeia, Janeiro de 1999 - Julho de 2003 [não auditado].

A aplicação dos procedimentos previstos no âmbito do 5.o PQ implica um período de cerca de 12 meses até à assinatura do contrato

60. Com base na análise de uma amostra de contratos auditados de acções indirectas de IDT, verificou-se que decorriam em média 348 dias de calendário entre a publicação de um convite à apresentação de propostas e a assinatura do contrato pela Comissão. No caso das acções indirectas de IDT, a duração média entre a recepção de uma proposta e a assinatura de um contrato, pela Comissão, de acções indirectas de IDT era de 263 dias de calendário(52) (ver figura 6).

61. A morosidade dos procedimentos que precedem a assinatura do contrato deve-se em parte às condições impostas pelas bases jurídicas do 5.o PQ (por exemplo, uma data determinada para a apresentação das propostas ou a consulta obrigatória dos comités de programa), pelo Regulamento Interno da Comissão (por exemplo, o prazo de 10 dias úteis para a consulta interserviços a efectuar antes da apresentação ao Secretariado-Geral das propostas seleccionadas e negociadas) ou pelo Regulamento Financeiro (tal como a anualidade do orçamento). Outras causas que intervêm também são as práticas administrativas deixadas à apreciação dos serviços da Comissão (tais como a selecção e a adopção das propostas por lotes(53) ou a frequência das consultas interserviços). Para o programa "Sociedade da informação convivial", a Direcção-Geral da Sociedade da Informação conseguiu reduzir (segundo os mesmos procedimentos) a duração do período anterior à assinatura do contrato de 274 dias de calendário após o encerramento do convite à apresentação de propostas (do primeiro ao quinto convite) para 138 dias de calendário (do sexto ao oitavo convite em 2001 e 2002). Isto demonstra que continuam a ser necessárias melhorias para outros programas(54).

Figura 6

Duração dos procedimentos anteriores à assinatura do contrato

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Nota:

com base numa amostra de acções indirectas de IDT auditadas.

Fonte:

Tribunal de Contas.

62. Na fase de preparação do 5.o PQ, a Comissão propôs inicialmente que a consulta dos comités de programa se deveria limitar a questões estratégicas, como a elaboração de programas de trabalho ou de convites à apresentação de propostas ou ainda a adopção de ajustamentos introduzidos na repartição indicativa dos financiamentos no âmbito de cada programa específico(55). Porém, o legislador atribuiu funções mais importantes aos comités de programa, uma vez que a Comissão deve obter um parecer favorável antes de cada decisão da Comissão relativa à selecção de acções indirectas de IDT propostas para financiamento (dentro dos limites específicos de cada programa)(56). A supressão dos comités de programa poderia reduzir de um mês a duração média da fase anterior à assinatura do contrato para acções indirectas de IDT, sem comprometer a qualidade do procedimento de selecção.

Atrasos na aplicação da plataforma comum de avaliação

63. A Comissão tentou também por várias formas melhorar a eficiência e a eficácia da estrutura de gestão do 5.o PQ, nomeadamente criando funções de apoio destinadas a ser utilizadas conjuntamente, tais como uma plataforma comum de avaliação, e adjudicando ao exterior os serviços administrativos e logísticos ligados à avaliação das propostas apresentadas à consideração no âmbito dos programas temáticos e horizontais do 5.o PQ. A entidade externa que prestou os serviços e que foi responsável pela plataforma de avaliação deu a sua assistência mediante a avaliação das propostas, sob a forma de recepção, registo e tratamento dos documentos, gestão das instalações e organização logística. Algumas divergências de pontos de vista entre os diferentes serviços da Comissão estiveram na origem de atrasos significativos na aplicação dessa plataforma de avaliação, contribuindo para causar problemas de organização que se fizeram sentir durante o primeiro ano do período de programação do 5.o PQ(57). Apesar destas deficiências na fase inicial, a plataforma de avaliação comum permitiu melhorar significativamente a eficiência e a eficácia da gestão do 5.o PQ.

64. Além da plataforma comum de avaliação e de Cordis (www.cordis.lu), serviço de informações externalizado gerido pela Direcção-Geral da Empresa, não foram criadas pela Comissão outras funções de serviço comuns para o 5.o PQ, apesar das grandes potencialidades existentes. O Tribunal identificou quatro domínios principais em que as funções de apoio existentes poderiam ser centralizadas, contribuindo assim para uma gestão mais eficiente e eficaz do programa-quadro em geral (ver ponto 122).

Revisão e racionalização dos procedimentos do 5.o PQ

65. Ao contrário do que se verificou no caso de programas-quadro anteriores, os aspectos científicos, administrativos e financeiros das acções indirectas de IDT, foram negociados com base nos resultados de uma avaliação realizada por peritos externos, antes da sua adopção formal pela Comissão(58). Esta alteração dos procedimentos permitiu que se chegasse a acordo relativamente a uma estimativa final dos custos necessários e ao montante da contribuição financeira máxima da Comunidade para um dado projecto antes da decisão da Comissão, reforçando assim sensivelmente a posição de negociação dos serviços da Comissão (ver ponto 92).

66. A Comissão começou a racionalizar os seus procedimentos de acordo com as recomendações formuladas pelo Tribunal. Nos primeiros três anos de execução do 5.o PQ, as propostas de acções indirectas de IDT eram adoptadas através de um procedimento escrito. Em 2002, a Comissão começou a tomar as suas decisões delegando os poderes necessários ao comissário em causa, com subdelegação dessas competências no director-geral, em conformidade com o artigo 13.o do Regulamento Interno da Comissão(59). Esta alteração dos procedimentos oferece a possibilidade de seleccionar as propostas mais regularmente, reduzindo assim a duração dos procedimentos.

Arranque tardio do 5.o PQ e volume de trabalho muito variável, como o ilustram as estatísticas relativas aos contratos

67. As decisões que estabeleciam a base jurídica do 5.o PQ foram aprovadas com um atraso significativo. A decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao 5.o PQ só foi adoptada em Dezembro de 1998 e as decisões do Conselho relativas aos programas específicos só no fim de Fevereiro de 1999. No entanto, a Comissão tomou a decisão política de executar o orçamento de 1999 tal como estava previsto. Consequentemente, os primeiros convites à apresentação de propostas foram publicados em Abril de 1999, a maior parte deles com data-limite de Junho de 1999. Atendendo à duração média da fase que precede a assinatura do contrato, o processo de assinatura do contrato só pôde ser concluído no ano seguinte (ver figura 7).

68. Além de mostrarem que o 5.o PQ arrancou tarde, as estatísticas relativas à assinatura dos contratos dão também indicações sobre a periodicidade, revelando que uma elevada percentagem de contratos foram assinados no quarto trimestre do ano. Por exemplo, em 2001, foram assinados no último trimestre 47 % dos contratos, representando 49 % da contribuição da União Europeia nesse ano (ver figura 7). Este carácter cíclico, em que há um pico de assinatura de contratos no fim do ano, é semelhante nos sete programas do 5.o PQ.

Figura 7

Assinatura dos contratos e contribuição financeira da União Europeia (autorizações por trimestre) de 1999 a 2003

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Fonte:

Comissão Europeia, Janeiro de 1999 - Julho de 2003 [não auditado].

69. Os procedimentos de selecção das acções indirectas de IDT, juntamente com o carácter cíclico do planeamento dos trabalhos, traduzem-se em picos de actividade de avaliação e negociação de propostas(60). Por outro lado, o padrão de periodicidade anual dos contratos, no que se refere à apresentação para aprovação dos elementos fornecidos pelo projecto (nomeadamente as declarações de custos e os relatórios periódicos que contêm informações relativas à evolução dos trabalhos científicos), prolonga estes picos de actividade depois da celebração do contrato(61). Assim, a menos que os projectos se atrasem, um pico ligado à assinatura de contratos está sempre na origem de um pico ligado à recepção e verificação dos elementos produzidos relativos ao projecto, bem como aos pagamentos, nos anos que se seguem. Estes picos, que correspondem a tarefas específicas, criam estrangulamentos e aumentam o risco de erros e irregularidades, uma vez que o tempo dedicado a cada uma das operações é menor. Na opinião do Tribunal, este volume de trabalho excessivo registado em períodos de ponta contribuiu para atrasos administrativos e para as deficiências detectadas nos testes que efectuou sobre o modo como a Comissão executou os seus controlos internos (ver pontos 90-95).

Lugares vagos cuja taxa é superior à média e elevado recurso a pessoal não permanente

70. Os recursos humanos afectados à gestão das actividades de investigação têm sido financiados, desde o princípio da década de 70, simultaneamente a partir da parte administrativa (parte A) e da parte dedicada à investigação (parte B) do orçamento geral(62). Devido à duração limitada dos programas-quadro de investigação, os agentes remunerados através de dotações de investigação são geralmente recrutados com base em contratos de duração determinada(63). As comunicações da Comissão de 1994 e 1996 visavam "reequilibrar a estrutura do pessoal de investigação" no período de 1996-2005, de modo a atingir uma proporção de 40 % de funcionários, 35 % de agentes temporários e 25 % de outros agentes(64). Seis anos depois de ter sido tomada esta decisão, as taxas correspondentes são respectivamente de 28 %, 50 % e 22 %, o que indica que serão necessários novos esforços para atingir este objectivo(65).

71. Em Novembro de 2001, um número equivalente a 1935 agentes a tempo inteiro executava actividades relacionadas com o 5.o PQ nas Direcções-Gerais responsáveis pela execução dos programas-quadro de IDT(66). Este número não inclui os agentes afectados à gestão dos programas-quadro anteriores, à preparação do 6.o PQ (2002-2006) ou, nomeadamente nas Direcções-Gerais da Energia e dos Transportes, da Empresa e da Pesca, a outras actividades não relacionadas com a investigação.

72. Durante o 5.o PQ, as cinco Direcções-Gerais responsáveis pela execução dos programas-quadro de IDT continuaram a ter dificuldade em encontrar pessoal com perfis específicos (por exemplo, especializados em informática ou em gestão) e a recrutar funcionários permanentes (ou seja, aprovados em concursos gerais) para lugares temporários de investigação. Em 2001, a taxa de vagas representava 8 %- 12 % do número total de lugares, o que equivale praticamente ao dobro da taxa média de vagas a nível da Comissão, que é de 5 %- 6 %, excedendo quatro a seis vezes o objectivo de 2 % estipulado pela Comissão. A auditoria apurou também que a taxa de vagas aumentou ligeiramente em comparação com 1999(67). A fim de melhorar a situação, a Comissão adoptou em Dezembro de 2001 uma nova política de pessoal para os agentes afectados à investigação, em conformidade com as recomendações efectuadas no livro branco sobre a reforma da Comissão(68).

73. Mais de um em cada quatro membros do pessoal era recrutado com base num contrato de agente temporário ou auxiliar, de perito destacado pelas administrações nacionais ou de agente contratado para funções de assistência no domínio informático. Uma forte dependência em relação a pessoal não permanente, especialmente nas unidades administrativa e financeira e nos serviços de informática, prejudica a qualidade e a continuidade das operações, devido à rotatividade do pessoal e às perdas de conhecimentos que daí resultam. Em contrapartida, no que se refere ao pessoal responsável pela gestão dos aspectos científicos dos programas de investigação, o Tribunal considera que os contratos de duração determinada são os mais apropriados, pois com este tipo de contrato, a Comissão dispõe da necessária flexibilidade para a utilização dos seus recursos de pessoal, numa área em evolução constante.

Um terço do pessoal está afectado à gestão das propostas, dos contratos e dos projectos

74. Do número equivalente a 1935 agentes a tempo inteiro, 35 % eram responsáveis pela gestão das propostas, dos contratos e dos projectos (ver figura 8)(69). Registam-se algumas diferenças, no que se refere à repartição do pessoal, entre os diferentes serviços da Comissão e os diferentes programas, principalmente no caso da Direcção-Geral da Investigação, que afectava um número nitidamente menor de agentes à gestão das propostas, dos contratos e dos projectos.

Figura 8

5.o PQ - repartição dos efectivos por actividades administrativas

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Fonte:

Comissão Europeia, estatísticas sobre os recursos humanos, Novembro de 2001 [não auditado].

Grande volume de trabalho, em termos do número de contratos geridos por agente

75. No âmbito do 5.o PQ, tinham sido celebrados no total, até Julho de 2003 (ver anexos 3A e 3B), 15223 contratos. Dado que tinha sido afectado ao 5.o PQ um número equivalente a 1935 agentes a tempo inteiro, o rácio global foi de 7,9 contratos por agente. Considerando o valor indicado para o número de agentes afectados directamente à gestão das propostas/contratos/projectos, o rácio médio aumenta, contudo, para 20-25 contratos por agente.

76. Pressupondo que o acompanhamento científico e a gestão dos projectos ocupam metade dos recursos humanos relacionados com essas actividades, os responsáveis pelos aspectos científicos de projecto deverão gerir simultaneamente cerca de 40-50 projectos, em média. Em 200 dias úteis por ano, só poderão ser dedicados a cada projecto, no máximo, quatro a cinco dias úteis por ano, em média. Na opinião do Tribunal, não há assim tempo suficiente para efectuar um acompanhamento científico adequado de projectos de investigação e demonstração multinacionais muito complexos.

77. A repartição do pessoal entre os programas era também desigual, em comparação com o número de contratos assinados. Por exemplo o número total de agentes afectados ao programa "Sociedade da informação convivial" era significativamente mais elevado do que em outros programas do 5.o PQ, apesar de os projectos não serem mais complexos. O Tribunal constatou que os controlos internos eram efectuados mais eficazmente nos serviços da Comissão que afectavam comparativamente mais agentes à gestão das propostas, dos contratos e dos projectos (ver pontos 90-95).

Os limites máximos das despesas de funcionamento foram respeitados

78. A gestão dos programas-quadro de IDT pela Comissão é financiada tanto pela parte administrativa (parte A) como pela parte operacional (parte B) do orçamento geral(70). No que se refere aos recursos provenientes da parte B do orçamento, o artigo 2.o de cada uma das decisões do Conselho que adopta programas específicos fixou um limite máximo para as despesas administrativas da Comissão, em percentagem do orçamento geral(71). Estes limites são fixados com vista a cobrir as despesas administrativas relativas aos programas-quadro em vigor e anteriores, que representam 9,8 % das despesas totais para os programas horizontais "Afirmar o papel internacional da investigação comunitária" e "Aumentar o potencial humano de investigação e a base de conhecimentos socioeconómicos", 7,5 % para o programa temático "Sociedade da informação convivial", 7,4 % para o programa horizontal "Promover a inovação e incentivar a participação das pequenas e médias empresas" e 6,5 % para os programas temáticos "Qualidade de vida e gestão dos recursos vivos", "Crescimento competitivo e durável" e "Ambiente, energia e desenvolvimento sustentável". Estes limites máximos foram respeitados em todos os programas. O Tribunal observa, porém, que estes limites máximos foram fixados sem que tivesse sido efectuada uma análise externa independente dos recursos de que a Comissão necessitava efectivamente para gerir os programas-quadro de IDT.

79. Um método alternativo de cálculo das dotações consagradas à gestão dos programas-quadro de IDT entre 1999 e 2002 consiste em verificar qual foi a percentagem do orçamento total afectada às acções indirectas de IDT. Atendendo a que os contratos relativos a acções indirectas de IDT assinados entre 1999 e 2002 correspondiam a uma contribuição financeira máxima de 12 303,6 milhões de euros e que foi autorizado um montante total de 13 141,0 milhões de euros (ver anexos 2A e 3A), os custos de gestão dos programas-quadro de IDT ascenderam a 837,4 milhões de euros (6,4 % do orçamento total). Porém, este valor não tem em conta as despesas administrativas com a gestão dos programas-quadro de IDT financiadas pela parte A do orçamento geral.

Instrumentos inadequados para controlar a afectação real dos recursos

80. A Comissão controla a afectação dos recursos, incluindo os recursos humanos, através do seu sistema de elaboração do orçamento com base em actividades (OBA). O orçamento geral do exercício 2004 será o primeiro orçamento oficialmente baseado neste sistema. No que se refere ao controlo do custo real de funcionamento de programas específicos ou de um programa-quadro de IDT na sua globalidade, o sistema de elaboração do orçamento com base em actividades apresenta, no entanto, as seguintes deficiências:

- avalia as despesas orçamentais e não os custos operacionais de um programa efectivamente incorridos pela Comissão,

- os recursos em pessoal afectados ao programa, que são financiados pela parte administrativa do orçamento (parte A) não são incluídos nestes dados, sendo registados separadamente,

- o sistema de elaboração do orçamento com base em actividades regista as despesas orçamentais com actividades que, no caso dos programas-quadro de IDT, não se relacionam directamente com programas específicos. Além disso, as despesas incorridas para a conclusão de um programa após o encerramento do período de programação oficial são registadas a título do programa-quadro seguinte (ver ponto 34). Com as especificações actuais, estas actividades não permitem determinar se as despesas estão relacionadas com o ciclo de vida completo de um programa específico ou de um programa-quadro na sua globalidade.

81. A Comissão não utiliza ainda por enquanto um sistema de contabilidade analítica que permita determinar os custos reais de gestão de um programa específico ou de um programa-quadro de IDT. Um tal sistema exigiria, entre outras coisas, um dispositivo de registo das horas de trabalho que permitisse identificar os recursos humanos necessários para actividades administrativas específicas. Assim, esse registo seria útil para a Comissão, permitindo-lhe determinar como utilizar os efectivos mais eficientemente. Tal como é aplicado actualmente, o sistema de elaboração do orçamento com base em actividades pode avaliar as despesas a cargo da parte B do orçamento geral para os programas-quadro de IDT em geral, mas não os custos operacionais de um programa temático ou horizontal ou de um programa-quadro específico de IDT.

Apoio informático em matéria de gestão das propostas, dos contratos e dos projectos

Sistemas informáticos do 5.o PQ: integração, funções disponíveis, qualidade e custos

Não integração dos sistemas de gestão informatizados no 5.o PQ

82. As lacunas do apoio informático aos programas-quadro de IDT têm sido criticadas em várias ocasiões pelo Tribunal e por peritos externos(72). A principal deficiência estrutural da arquitectura informática do 5.o PQ reside na falta de integração dos sistemas de gestão informatizados, entre si e com o sistema contabilístico Sincom. Esta falta de integração entre os sistemas informáticos utilizados pelas cinco Direcções-Gerais impede a consolidação automática e eficaz das informações, por exemplo no que se refere à situação financeira e jurídica dos participantes, aos sistemas de reembolso dos custos utilizados por um contratante para diferentes contratos, às taxas horárias indicadas nos formulários de elaboração dos contratos ou ao histórico dos controlos efectuados aos contratantes. Por consequência, verificou-se uma redução da eficiência e da eficácia dos controlos internos relativos à negociação dos contratos para acções indirectas de IDT, à verificação das declarações de custos ou à autorização dos pagamentos (ver pontos 92, 93 e 95).

Insuficiência do apoio informático, devido igualmente a um investimento insuficiente

83. O nível e a qualidade do apoio informático à gestão das propostas, dos contratos e dos projectos do 5.o PQ foram insuficientes no período abrangido pela presente auditoria. Se bem que os pormenores variassem em função dos sistemas e das componentes, a grande maioria dos problemas informáticos que se colocaram no âmbito do 5.o PQ devem-se ao facto de certas funções não estarem disponíveis ou não serem fiáveis. Os sistemas centrais de informações de gestão da maior parte das Direcções-Gerais ficaram disponíveis tarde ou, quando estavam disponíveis no início do 5.o PQ eram incompletos ou considerados insuficientes pelos utilizadores. Em 1999, as direcções operacionais da Direcção-Geral da Investigação iniciaram projectos de desenvolvimento informático local destinados a compensar a falta de um sistema informático central eficiente e fiável em matéria de gestão das propostas e dos contratos. Estas actividades de desenvolvimento informático, que se propunham corrigir deficiências específicas dos sistemas centrais e elaborar aplicações locais suplementares, prosseguiram durante todo o 5.o PQ. Até ao fim do período de programação do 5.o PQ, os sistemas informáticos centrais de algumas Direcções-Gerais só eram ainda utilizados parcialmente (por exemplo, na gestão dos contratos e dos projectos pela Direcção-Geral da Empresa), eram incompletos (por exemplo, no que se refere ao apoio a todos os contratos-modelo), estavam em duplicação com aplicações locais sem interface com os sistemas informáticos centrais ou não dispunham de algumas funções importantes (por exemplo, de registo dos elementos a fornecer no âmbito do projecto).

84. A Comissão referiu que a adopção tardia da base jurídica (Decisão n.o 182/1999/CE, decisões do Conselho que adoptam programas específicos e regras de participação) não deu tempo a que fossem desenvolvidos sistemas informáticos adequados, uma vez que as diversas exigências específicas dos programas só puderam ser determinadas depois da adopção formal dessas bases jurídicas pelo Conselho e pelo Parlamento(73). Porém, as insuficiências identificadas deviam-se também à falta de uma estratégia global em matéria de tecnologias da informação aplicável ao 5.o PQ e a uma coordenação insuficiente entre as Direcções-Gerais em matéria de planeamento, das necessidades informáticas, aquisição, desenvolvimento de sistemas e gestão de dados. Estes problemas foram agravados pela necessidade de manter sistemas informáticos diferentes para a gestão das acções indirectas de IDT no âmbito de programas-quadro anteriores (ver ponto 34).

85. A Comissão estimou o custo total relativo ao apoio informático no período de 1999-2002 em menos de 0,2 % do orçamento total do 5.o PQ, à excepção dos custos relacionados com o sítio internet da Comissão, Cordis. Este nível de investimento é insuficiente, atendendo ao âmbito e à complexidade do 5.o PQ. O novo Regulamento Financeiro preconiza o recurso acrescido ao intercâmbio e ao armazenamento electrónico dos dados(74). Um sistema informático baseado no intercâmbio electrónico de dados em todas as fases do procedimento ofereceria a possibilidade de melhorar significativamente a relação custo-eficácia da gestão do programa-quadro.

Elaboração de um sistema informático integrado para o 6.o PQ

86. Em conformidade com as recomendações formuladas pelo Tribunal, a Comissão comprometeu-se a introduzir, desde o início do 6.o PQ (2002-2006)(75) um sistema informático comum de apresentação de propostas por via electrónica, de identificação e selecção dos peritos, de avaliação e selecção das propostas com vista ao seu financiamento. Segundo a Comissão, este novo sistema permitirá efectuar o tratamento informático das operações em todas as fases do procedimento, abrangendo a negociação e transmissão dos contratos, a recepção dos elementos produzidos relativos aos projectos (relatórios e demonstrações financeiras) e a comunicação com os participantes. O Tribunal é de opinião que deveria igualmente existir uma função de apoio informático centralizada, "tecnologia da informação", a fim de gerir este sistema informático comum (ver ponto 122).

Procedimentos de controlo interno

Procedimentos de controlo a nível da Comissão

Falta de documentação relativa aos procedimentos operacionais

87. A reforma administrativa da Comissão iniciada em 1999 destina-se a promover a descentralização e a atribuição de responsabilidades acrescidas aos serviços de gestão. Mas, por outro lado, um programa-quadro deve ser executado com base num conjunto de princípios e de procedimentos comuns. Estas orientações contraditórias estão na origem das dificuldades com que se confrontaram as Direcções-Gerais no âmbito da sua gestão conjunta do 5.o PQ.

88. A necessidade de todas as Direcções-Gerais responsáveis pela execução do 5.o PQ aplicarem procedimentos normalizados foi reconhecida pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu na sua Decisão n.o 182/1999/CE, em que se estipulava que a Comissão elaborasse e publicasse um manual pormenorizado dos procedimentos operacionais, desde a apresentação de uma proposta à selecção das acções indirectas de IDT. Em resposta, a Comissão adoptou no início do 5.o PQ um "manual de avaliação" que, no entanto, não era suficientemente pormenorizado para ser utilizado como manual de procedimentos operacionais. Era também incompleto, pois alguns dos procedimentos de selecção das acções de IDT, por exemplo o que se refere à negociação das propostas, só parcialmente foram tratados(76). A importância indevida concedida à fase de negociação devia-se em parte à revisão dos procedimentos do 5.o PQ que se tornou necessária devido ao facto de alguns aspectos do programa terem sido negociados antes da adopção formal da decisão da Comissão (ver ponto 65).

89. Em alguns casos foram elaborados manuais operacionais pormenorizados ou orientações exaustivas, ao nível das unidades e programas operacionais ou numa Direcção-Geral. Por exemplo, as Direcções-Gerais da Sociedade da Informação e da Energia e dos Transportes começaram a elaborar em 2000 a sua própria documentação em matéria de procedimentos e circuitos financeiros. Em conformidade com uma exigência das normas de controlo interno da Comissão, a elaboração de manuais operacionais prosseguiu em 2001 ou foi iniciada nesse ano (caso da Direcção-Geral da Investigação)(77). No que se refere a esta última Direcção-Geral, à excepção da parte relativa aos circuitos financeiros, o manual operacional estava ainda muito incompleto em Dezembro de 2002. Por outro lado, a Comissão não tomou qualquer iniciativa com vista a uniformizar estes manuais, tanto na forma como no conteúdo, tal como o recomendara o Tribunal(78). Como resultado, para o conjunto do 5.o PQ, a documentação relativa aos procedimentos operacionais continuava a ser insuficiente de modo a estar em conformidade com as exigências mínimas impostas pelas normas de controlo interno da Comissão(79). Esta insuficiência contribuiu para que os diferentes serviços da Comissão continuassem a aplicar procedimentos e métodos de trabalho diferentes (ver ponto 51).

Diferenças quanto ao nível de controlo interno no âmbito do 5.o PQ

90. A amostra de acções indirectas de IDT auditada pelo Tribunal permitiu detectar diferenças quanto à natureza e âmbito dos controlos efectuados pelos diferentes serviços da Comissão responsáveis pela execução do 5.o PQ. Algumas das deficiências do controlo interno podem ser atribuídas aos diferentes procedimentos utilizados, à omissão de certos controlos ou a interpretações divergentes dos procedimentos em vigor e dos controlos previstos (ver ponto 35).

91. Os testes dos principais controlos aplicados a uma amostra de 53 contratos de acções indirectas de IDT revelaram que alguns controlos não estavam a ser efectuados eficaz e regularmente. Por exemplo, nem todos os controlos previstos explicitamente no "manual de avaliação", tais como a verificação da elegibilidade administrativa das propostas recebidas, a aprovação prévia dos peritos que efectuavam a avaliação, a regra de participação aplicável aos avaliadores ou a verificação da inexistência de conflito de interesses no caso de todos os avaliadores, estavam a ser plenamente efectuados a nível do 5.o PQ. Em vários casos, os controlos efectuados não estavam documentados, através de um documento ou de um registo que indicasse a natureza do controlo efectuado e o nome da pessoa responsável.

92. Foram também constatadas deficiências específicas em matéria de controlo interno na negociação dos aspectos científicos, administrativos e financeiros das acções indirectas de IDT (ver ponto 65):

- na maioria das propostas auditadas, os aspectos científicos, administrativos e financeiros a alterar na sequência da avaliação por peritos externos não eram suficientemente documentados no momento da adopção das propostas seleccionadas na sequência da avaliação. Após o fim da fase de negociação, a maioria dos serviços da Comissão forneciam informações apenas quanto ao contrato, mas não quanto aos resultados da negociação, e não precisavam em que medida o mandato de negociação tinha sido respeitado nem submetiam este resultado à aprovação formal do funcionário responsável pelo programa antes da sua adopção por uma decisão da Comissão. Num caso, uma acção indirecta de IDT foi incluída numa proposta de decisão da Comissão apesar de a negociação do contrato não ter sido devidamente concluída,

- durante a negociação, os serviços da Comissão não verificavam a adequação dos sistemas contabilísticos do contratante, embora esse controlo tivesse podido proporcionar uma garantia suplementar de que o participante utilizava um sistema que permitiria registar as horas de trabalho efectivamente gastas, em conformidade com as disposições contratuais. Os serviços da Comissão também não verificavam se os participantes utilizavam um sistema uniforme de reembolso de custos (ver ponto 26). Do mesmo modo, a viabilidade jurídica e a situação de tesouraria dos contratantes não era verificada no caso de todos os participantes em acções indirectas de IDT no âmbito do 5.o PQ. No caso da Direcção-Geral da Investigação, só a partir do fim de 2001 se começou a aplicar um controlo preliminar sobre a situação jurídica e a solvabilidade do contratante. Quando era efectuado, este controlo não se baseava em regras e critérios normalizados e não eram tomadas medidas harmonizadas para protecção dos interesses financeiros da Comunidade a nível de todo o 5.o PQ. Estes controlos teriam podido ser facilitados caso existisse uma função de apoio centralizada ("registo e verificação") para o registo das propostas e verificação da viabilidade jurídica e financeira dos contratantes (ver ponto 122).

93. Foram constatadas outras insuficiências no que se refere ao procedimento de autorização e à assinatura dos contratos, bem como à autorização dos adiantamentos. Nomeadamente, algumas dificuldades frequentes afectaram a gestão dos aditamentos aos contratos, desde a identificação em tempo útil dos contratos em que eram necessários aditamentos até à duração excessiva do procedimento de alteração. Em vários casos, acumularam-se várias alterações relativas à composição do consórcio e do projecto antes da alteração definitiva do contrato.

94. A Comissão não rescindiu alguns contratos, apesar de ser evidente que o consórcio não ia atingir os objectivos científicos previstos inicialmente ou que esses objectivos não podiam ser atingidos dentro do prazo estipulado no contrato. Teria sido mais fácil evitar estes casos e melhorar significativamente o controlo científico das acções indirectas de IDT pela Comissão se fossem efectuadas, no âmbito de todos os programas, avaliações periódicas ou intercalares dos projectos em curso, se necessário com o apoio de peritos externos. No que se refere ao 5.o PQ, essas avaliações periódicas ao longo dos projectos só eram exigidas sistematicamente no âmbito do programa "Sociedade da informação convivial".

95. No que se refere à verificação da elegibilidade e da exactidão dos custos declarados pelos beneficiários finais e ao processamento dos pagamentos baseados nas declarações de custos, em vários casos os controlos efectuados pela Comissão tinham um âmbito muito limitado e não eram suficientemente rigorosos, o que esteve na origem de pagamentos excessivos pela Comissão, embora de um montante não significativo. Constituem exemplos a aceitação de declarações de custos em que eram utilizados sistemas de reembolso de custos diferentes dos previstos no contrato, o tratamento de declarações de custos em que não eram descritos de forma suficientemente pormenorizada os custos incorridos ou cuja forma é inaceitável (por exemplo, em que não eram apresentadas todas as informações previstas no modelo), bem como declarações que incluíam custos claramente não elegíveis. Num caso, a Comissão continuou a aceitar as taxas horárias orçamentadas para as despesas de pessoal declaradas por um participante, embora tivesse sido informado de que essas taxas eram consideradas excessivas na sequência de uma auditoria financeira efectuada pelo Tribunal (ver ponto 98). Isto indica que os procedimentos de acompanhamento das constatações de auditoria ainda não estão suficientemente desenvolvidos (ver ponto 100).

Cumprimento das disposições contratuais pelo beneficiário

Irregularidades frequentes ao nível do beneficiário final

96. Até Setembro de 2001, os serviços da Comissão tinham autorizado pagamentos relacionados com os elementos produzidos relativos ao projecto, recebidos e aceites num total de 28 das 53 acções indirectas de IDT de uma amostra seleccionada pelo Tribunal. Todos estes contratos foram auditados pelo Tribunal a nível do beneficiário final. O objectivo destas auditorias financeiras consistia em verificar se os custos declarados pelo beneficiário e aceites pela Comissão tinham sido efectivamente incorridos, eram elegíveis e tinham sido declarados em cumprimento das obrigações contratuais.

97. Num número significativo de casos, os beneficiários não tinham cumprido as disposições contratuais, nomeadamente no que se refere à metodologia de cálculo utilizada para determinar os custos declarados ou à justificação dos custos incorridos. Aconteceu igualmente terem sido apresentadas e reembolsadas pela Comissão declarações de custos incorridos fora do prazo de elegibilidade ou relativas a despesas não elegíveis. Em alguns casos, os acordos celebrados com as administrações nacionais responsáveis pelo financiamento de programas públicos de investigação (por exemplo, em matéria de custos salariais médios ou de taxas horárias aplicadas a despesas gerais) não tinham sido postos à disposição da Comissão. Foram também detectados casos em que os procedimentos aplicados pelas organizações participantes (e que teriam estado na origem de uma menor contribuição financeira da parte da Comunidade) não foram aplicados a projectos financiados pela Comissão.

Impacto dos erros constatados pelo Tribunal

98. O Tribunal avaliou a incidência das suas constatações de auditoria, baseando-se numa interpretação estrita da regulamentação e das disposições contratuais que determinam a contribuição financeira da Comunidade. Na amostra de contratos controlados a nível do beneficiário final, havia dois casos em que o contratante não era elegível para co-financiamento. Em todos os restantes 26 contratos relativos a acções indirectas de IDT do 5.o PQ, à excepção de um, que se referiam a 33 declarações de custos, os beneficiários tinham sobredeclarado os custos elegíveis. A taxa de sobredeclaração dos custos desta amostra de 26 contratos era significativa. Em 25 das 26 auditorias que as Direcções-Gerais consideravam já encerradas em Janeiro de 2004, os serviços da Comissão procederam a correcções financeiras que equivaliam em média a 21,6 % dos custos declarados pelo beneficiário. Esta taxa de correcção média foi calculada para a amostra de acções indirectas de IDT auditada pelo Tribunal. Segundo o Tribunal, estas taxas não podem ser extrapoladas para o orçamento total do 5.o PQ. Se bem que a maioria das irregularidades só pudesse ser detectada em auditorias no local, um determinado número de erros poderia e deveria ter sido detectado pelos serviços da Comissão no momento da verificação das declarações de custos, antes da autorização de pagamento. Se o não foram, isso significa que esses controlos foram omitidos ou insuficientes (ver ponto 95).

Atrasos nos pagamentos causados pelos coordenadores e pela Comissão

99. O contrato relativo às acções indirectas de IDT do 5.o PQ especifica prazos máximos de pagamento, tanto para a Comissão (60 dias a contar da data de assinatura do contrato, para o pagamento dos adiantamentos e, para os pagamentos periódicos, após a aprovação dos elementos produzidos relativos ao projecto) como para o coordenador, que distribui a contribuição comunitária por todos os participantes (30 dias a contar da data de recepção dos fundos pagos pela Comissão). Em vários casos, o coordenador tinha efectuado com atraso a transferência da contribuição da União Europeia para os outros participantes no consórcio. Foram detectados também alguns casos de atrasos nos pagamentos da Comissão.

Insuficiências no seguimento das constatações de auditoria por parte da Comissão

100. Num número significativo de contratos auditados pelo Tribunal, a Comissão aceitou os dados apurados, mas não tomou as medidas correctivas adequadas em devido tempo(80). Além disso, em muitos casos em que foram tomadas medidas correctivas, a recuperação de fundos pagos indevidamente foi efectuada com atraso. Por outro lado, no caso das constatações de auditoria relativas aos sistemas (por exemplo, utilização de um método de cálculo incorrecto por um beneficiário), os procedimentos de acompanhamento da Comissão devem permitir verificar até que ponto outros contratos celebrados com o mesmo participante estão sujeitos a problemas semelhantes.

Informações sobre a execuç