COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre um estudo de viabilidade relativamente a um Acordo de Estabilização e de Associação entre a União Europeia e o Kosovo*

1. Introdução

Os princípios mais significativos do Processo de Estabilização e de Associação (PEA) foram estabelecidos numa comunicação da Comissão de maio de 1999[1], que foi confirmada pelo Conselho em junho de 1999. Através deste processo, a União Europeia (UE) expressa a sua determinação em enfrentar o desafio e assumir a responsabilidade de contribuir para a estabilidade da região dos Balcãs Ocidentais. Em troca do cumprimento das condições pertinentes, a UE oferece aos países relações contratuais específicas: Acordos de Estabilização e de Associação. As condições para estabelecer relações contratuais com os países dos Balcãs Ocidentais estão definidas nas conclusões do Conselho de abril de 1997. Os principais elementos incluem um empenhamento credível para realizar reformas democráticas, o respeito e a proteção dos direitos humanos, das minorias e da liberdade de expressão, e eleições livres e periódicas. O Conselho espera igualmente a realização das primeiras reformas económicas, a readmissão de pessoas provenientes de Estados‑Membros e o empenhamento na cooperação regional.

O Conselho Europeu da Feira (junho de 2000) dá um sinal claro à região dos Balcãs Ocidentais estabelecendo o estatuto de países potencialmente candidatos para a adesão. Esta mensagem foi reforçada pela Cimeira de Zagreb (novembro de 2000). As conclusões do Conselho Europeu de março de 2003 afirmam que o futuro dos Balcãs Ocidentais é na UE e que para o garantir é necessário uma forte vontade política e esforços sustentáveis. A Agenda de Salónica para os Balcãs Ocidentais de junho de 2003 deixa bem claro que os países dos Balcãs Ocidentais e o apoio à sua preparação para a futura integração nas estruturas europeias e, em última análise, a adesão à União, constituem uma elevada prioridade para a UE.

Até agora foram realizados estudos de viabilidade relativamente à Albânia, Bósnia e Herzegovina, Croácia, antiga República jugoslava da Macedónia, Sérvia e Montenegro, tendo posteriormente sido assinados Acordos de Estabilização e de Associação. O Conselho de dezembro de 2011 recorda a disponibilidade da UE para prestar assistência ao desenvolvimento económico e político do Kosovo através de uma clara perspetiva europeia, em conformidade com a perspetiva europeia da região. O Conselho sublinha a necessidade de tomar medidas concretas para o efeito. Em fevereiro de 2012, o Conselho toma nota da intenção da Comissão de lançar um estudo de viabilidade relativamente a um Acordo de Estabilização e de Associação entre a União Europeia e o Kosovo, sem prejuízo da posição dos Estados-Membros sobre o seu estatuto, ou de futuras decisões a tomar pelo Conselho.

No contexto das conclusões do Conselho de fevereiro de 2012, a Comissão apresentou uma declaração referindo que «o estudo de viabilidade da Comissão analisará se os critérios políticos, económicos e jurídicos para o Acordo de Estabilização e de Associação estão reunidos. O lançamento do estudo de viabilidade relativamente a um Acordo de Estabilização e de Associação com o Kosovo não afeta o estatuto jurídico nem as posições dos Estados‑Membros sobre o reconhecimento do Kosovo».

Metodologia

O presente estudo baseia-se nas conclusões apresentadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão[2]. Foi compilado com base num questionário preenchido pelas autoridades do Kosovo, numa missão de avaliação de 20 peritos e toma em consideração os contributos do Gabinete da UE em Pristina, das organizações internacionais e das organizações não-governamentais. O estudo avalia se o Kosovo está pronto para negociar um Acordo de Estabilização e de Associação, aplicando posteriormente com êxito esse Acordo. O documento identifica algumas questões prioritárias que devem ser abordadas antes do início das negociações, bem como os domínios prioritários que o Kosovo deve definir para cumprir as suas obrigações no âmbito de um Acordo de Estabilização e de Associação.

Aspetos jurídicos

A possibilidade de a União concluir acordos internacionais não se limita aos Estados geralmente reconhecidos como independentes ou a organizações internacionais. Tais acordos podem ser concluídos com qualquer entidade em relação à qual a outra Parte Contratante aceite que pode concluir um acordo que será regido pelo direito internacional público. No passado, a UE concluiu vários acordos internacionais com entidades que não Estados soberanos.

Estes acordos foram concluídos pelo Conselho nos termos do artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE (TFUE) (ou os artigos anteriores, artigo 300.º - e anteriormente artigo 228.º do Tratado CE). Neste contexto, é importante notar que a utilização do artigo 218.º do TFUE, como base jurídica para um acordo com o Kosovo, não constitui um reconhecimento do Kosovo pela União como um Estado independente nem constitui um reconhecimento do Kosovo por parte de Estados-Membros individuais, desde que seja mencionada uma reserva expressa para o efeito. Do mesmo modo, não constitui uma inversão do reconhecimento pelos Estados-Membros que já o reconheceram.

Não existe qualquer obstáculo jurídico para que a União conclua nessa base um acordo de associação com o Kosovo. Não há uma definição exata desse conceito no direito da UE; o artigo 217.º do TFUE apenas indica que um acordo desse tipo cria «uma associação caracterizada por direitos e obrigações recíprocos, ações comuns e procedimentos especiais»». Decorre da prática da União que os acordos de associação criam obrigações especiais, privilegiadas com um país terceiro. Em especial, os acordos de associação centram‑se sempre mais nos valores e princípios partilhados, incluem uma componente comercial importante, proporcionam uma aproximação da legislação nacional e das políticas do país com todas as políticas fundamentais da União, e organizam uma cooperação em quase todos os domínios da competência da União. A associação desenvolve-se através de um quadro institucional, que não só inclui um mecanismo de tomada de decisões, como prevê igualmente um diálogo intensivo a nível da função pública.

Por conseguinte, a União pode concluir um acordo desse tipo com um país terceiro se as suas autoridades judiciais e políticas forem capazes de garantir o respeito, a aplicação e a execução das condições do acordo. O objetivo deste estudo de viabilidade consiste precisamente em examinar se a evolução política e económica do Kosovo lhe permitiria assumir as profundas obrigações decorrentes de um acordo de associação. De um ponto de vista jurídico, o facto de alguns Estados‑Membros não reconhecerem o Kosovo como um Estado independente não constitui um obstáculo jurídico para que as autoridades do Kosovo executem as obrigações suscetíveis de resultar de um acordo de associação. A associação do Kosovo com a União Europeia não está em oposição com o facto de os Estados-Membros da União terem posições diferentes relativamente ao estatuto do Kosovo ao abrigo do direito internacional. Além disso, a natureza jurídica exata do acordo teria de ser determinada no final das negociações, com vista ao seu conteúdo efetivo e tomando devidamente em consideração o contexto jurídico.

A presença internacional[3] no Kosovo não constitui um obstáculo para que as autoridades do Kosovo cumpram as obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação. Um acordo desse tipo não estaria em oposição com a Resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas de 1999 e seria coerente com a atual presença da Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo.

O Gabinete Civil Internacional (GCI) foi criado para supervisionar a execução da Proposta Global relativa à Determinação do Estatuto do Kosovo. Em 10 de setembro, o Grupo Diretor Internacional (GDI), que determinou que o Kosovo tinha executado de forma substancial as condições da Proposta Global relativa à Determinação do Estatuto do Kosovo e tinha adotado o quadro jurídico e constitucional necessário, declarou o final da supervisão da independência do Kosovo, bem como o final do mandato do Representante Civil Internacional. Consequentemente, o Gabinete Civil Internacional será encerrado no final de 2012. Na sequência deste processo, a UE assumirá um papel mais proeminente no Kosovo.

O objetivo fundamental da Missão da União Europeia para o Estado de Direito, EULEX, consiste em prestar assistência e apoio às autoridades do Kosovo em domínios essenciais do Estado de direito - polícia, sistema judiciário e alfândegas. O seu mandato tem certas responsabilidades executivas. Se fosse concluído um acordo de associação, esta Missão da UE teria, no âmbito das suas competências, de apoiar as autoridades do Kosovo na execução de um acordo desse tipo.

Aspetos relacionados com o norte do Kosovo

O norte do Kosovo corresponde a uma zona que inclui os municípios de Leposaviq/Leposavić, Zubin Potok e Zveçan/Zvečan, bem como a parte do município de Mitrovicë/Mitrovica situada a norte do rio Ibër/Ibar. Esta zona é maioritariamente habitada por sérvios.

A Sérvia continua a financiar e a manter certas estruturas nesta parte do Kosovo, entre as quais não apenas hospitais e escolas, mas igualmente administrações municipais, serviços de segurança e estruturas judiciárias. Atualmente, o tribunal de primeira instância de Mitrovica só pode funcionar com o apoio dos juízes da EULEX. O serviço público de abastecimento de energia sérvio mantém no norte um ramo sem licença, continuam a funcionar empresas de telefonia móvel sérvias sem licença e a população do norte utiliza frequentemente estradas alternativas para atravessar a fronteira/linha de separação.

O norte do Kosovo encontra‑se numa situação económica difícil. A população local é demasiado dependente do emprego na função pública e da assistência social financiada por Belgrado. Quanto ao potencial oferecido pelos recursos naturais, nomeadamente pela mina de Trepça/Trepča, continua a ser amplamente subaproveitado.

Foi organizado um recenseamento em 2011, mas os seus resultados não incluem quaisquer dados sobre esta parte do Kosovo. Aquando das últimas eleições, a taxa de participação foi extremamente reduzida nos municípios do norte. Em maio de 2012, os municípios de Zubin Potok e de Zveçan/Zvečan organizaram unilateralmente eleições municipais separadas que se realizaram em simultâneo com as eleições na Sérvia. Essas eleições não foram reconhecidas por Pristina e Belgrado, nem pela comunidade internacional.

Durante o verão de 2011, foi instalado um certo número de barragens na sequência do envio de agentes da polícia e das alfândegas kosovares para os pontos de passagem na fronteira/linha de separação. A maior parte foi posteriormente retirada, continuando no entanto a existir uma na ponte principal sobre o Ibër/Ibar. A situação atual, caracterizada por explosões de violência e frequentemente fortes tensões, é insustentável. A KFOR e a EULEX têm um importante papel a desempenhar, contribuindo para manter a calma.

Diálogo entre Belgrado e Pristina

A situação no norte do Kosovo continua a constituir um desafio para o Kosovo, a Sérvia, a região dos Balcãs Ocidentais e a comunidade internacional. Na sequência da resolução adotada em setembro de 2010 pela Assembleia‑Geral das Nações Unidas, a UE facilitou a realização de um diálogo entre Pristina e Belgrado. Este diálogo teve início em março de 2011 com o objetivo de promover a cooperação, de progredir na via da adesão à União Europeia e de melhorar as condições de vida da população. Até agora, as partes concluíram acordos sobre a livre circulação das pessoas, os selos aduaneiros, o reconhecimento dos diplomas universitários, os registos de propriedade, os registos civis, a gestão integrada das fronteiras e a cooperação regional. O Kosovo e a Sérvia devem continuar a aplicar de boa-fé todos os acordos concluídos até agora e agir de forma construtiva para procurar uma solução para o conjunto dos problemas com a ajuda da UE.

Para continuar a progredir na resolução destas questões é necessário que todos os intervenientes pertinentes implicados trabalhem em estreita colaboração num espírito construtivo. As autoridades do Kosovo necessitam de dar o seu contributo. Devem promover um Kosovo multiétnico e respeitar as necessidades específicas da população local. O Kosovo continuou a preparar uma agenda para o norte em conformidade com as conclusões do Conselho de dezembro de 2011. As minorias não‑sérvias do norte beneficiarão igualmente de uma normalização nesta parte do Kosovo.

A situação atual constitui um desafio e deve ser melhorada com urgência. Relativamente a este aspeto, a Comissão considera que os benefícios de um Acordo de Estabilização e de Associação constituiriam um encorajamento para a população de todo o Kosovo, nomeadamente do norte.

2. Relações entre a União Europeia e o Kosovo

O Kosovo tem gradualmente reforçado as suas estruturas relacionadas com os processos europeus de integração. O Kosovo instituiu um Conselho Nacional para a integração na UE liderado pelo Presidente. Este Conselho Nacional tem por objetivo mobilizar as instituições do Kosovo para assegurarem a sua agenda de reformas da UE. O Ministério da Integração Europeia lidera uma Task Force para a Integração Europeia. O Ministério demonstrou uma boa capacidade para mobilizar outros ministérios e instituições, tendo coordenado um contributo abrangente do Kosovo para a preparação do presente estudo de viabilidade.

Revisão da Comunicação de 2009 sobre o Kosovo - Concretizar a perspetiva europeia[4]

Em 2009, a Comissão publicou uma comunicação sobre o Kosovo, que incluía recomendações para algumas medidas práticas que a UE devia tomar a fim de garantir os progressos contínuos do Kosovo rumo à Europa.

A UE lançou um diálogo sobre a liberalização dos vistos, tendo apresentado às autoridades do Kosovo um roteiro sobre a liberalização dos vistos; as autoridades do Kosovo apresentaram agora o primeiro relatório. A UE acordou em prorrogar as medidas comerciais autónomas para o Kosovo em 2011. O Kosovo foi igualmente incluído na Convenção sobre a cumulação de origem paneuromediterrânica, na qual pode participar de forma ativa após a entrada em vigor de um acordo comercial. O Kosovo continua a preparar‑se para a integração no quadro da supervisão económica e orçamental. Em dezembro de 2011, o Conselho reconheceu que o desenvolvimento socioeconómico do Kosovo seria igualmente reforçado através da adesão ao Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento.

Em março de 2011, a Comissão recomendou ao Conselho que a autorizasse a negociar um acordo-quadro que permitisse ao Kosovo participar em programas da UE. A Comissão e o Kosovo completaram três ciclos do diálogo sobre o processo de estabilização e de associação. Este diálogo demonstrou ser um mecanismo eficaz para acompanhar e aconselhar o Kosovo sobre as medidas que este deve tomar para aplicar a sua agenda de reformas europeia. Este mecanismo prevê igualmente consultas com as organizações da sociedade civil.

O Kosovo beneficia dos programas de cooperação transfronteiriça do Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão com a Albânia, a antiga República jugoslava da Macedónia e o Montenegro. As dotações do Kosovo para o Erasmus‑Mundus, o Tempus e o programa Young Cell ao abrigo do Instrumento aumentaram. Globalmente, no âmbito do quadro 2007‑2013, estão à disposição do Kosovo 635,4 milhões de EUR.

Conjuntamente com as autoridades do Kosovo, a Comissão lançou um diálogo estruturado sobre o Estado de direito, o que demonstra o empenhamento político das autoridades do Kosovo e da Comissão para dar resposta aos desafios neste domínio numa fase precoce do processo de alargamento.

A presença da UE no Kosovo

O Gabinete com a dupla função de Representante Especial da UE e de Representante Civil Internacional foi dividido. O Gabinete do Representante Especial da UE e o Gabinete de Ligação da Comissão Europeia foram fundidos num único Gabinete da UE, o que reforçou a presença e a visibilidade da UE no Kosovo. A fim de refletir o aumento das capacidades das autoridades do Kosovo, o mandato da EULEX foi reconfigurado e restringido. O seu mandato foi prorrogado até junho de 2014, a fim ajudar as autoridades do Kosovo a fazer face aos desafios remanescentes. O Kosovo necessita de manter uma boa cooperação com a Missão e apoiar a execução do seu mandato. A Comissão colabora estreitamente com a EULEX em matéria da respetiva reconfiguração a fim de garantir uma transição suave e um apoio sustentado às autoridades do Kosovo.

O Kosovo no contexto regional

O Kosovo participa no Conselho de Cooperação Regional, no Tratado da Comunidade da Energia, no Observatório dos Transportes do Sudeste da Europa (SEETO) e no CEFTA, e está pronto para participar noutras iniciativas regionais. A fórmula para a participação do Kosovo em acordos de cooperação regional, acordada em fevereiro de 2012, constitui uma boa base para o Kosovo reforçar e alargar a sua participação direta nestes mecanismos. Tal inclui o Tratado que institui uma Comunidade de transportes, a cooperação judicial, e disposições relativas às políticas sociais e de emprego no quadro da Rede das políticas social e de emprego da Europa do Sudeste e da Rede de serviços de saúde da Europa do Sudeste. Deve igualmente garantir a plena participação do Kosovo na Década da Integração dos Ciganos.

3. Avaliação 3.1. Questões políticasO sistema político do Kosovo baseia-se nos princípios de uma democracia parlamentar. Estes princípios são consagrados na sua Constituição e quadro jurídico. Nos últimos três anos, foram consolidados o funcionamento de instituições democráticas e o respeito do Estado de direito. Foram criadas as instituições necessárias.

O Presidente, o Governo e o Parlamento são as principais instituições responsáveis pelo avanço do processo de reforma. O Tribunal Constitucional desempenhou um papel importante na garantia dos princípios democráticos e no respeito da Constituição, por exemplo através das suas decisões sobre o mandato do atual Presidente. A cooperação sobre a legislação entre o Governo e o Parlamento tem também melhorado gradualmente. O Kosovo demonstrou suficiente empenhamento relativamente aos princípios democráticos de governação para começar a negociar um Acordo de Estabilização e de Associação. Para cumprir as suas obrigações ao abrigo de um acordo desse tipo, o Kosovo necessita de continuar a realizar reformas democráticas. Em especial, a Assembleia e as suas comissões devem reforçar a supervisão do poder executivo e do setor da segurança, através de um exame mais eficaz da legislação e um melhor acompanhamento da aplicação das políticas e da legislação. A independência financeira e administrativa da Assembleia face ao Governo deve ser reforçada. Tal poderá ser alcançado através da adoção de legislação sobre o estatuto dos funcionários públicos da Assembleia. É igualmente importante assegurar que o projeto de orçamento da Assembleia é alterado pelo Governo em consulta com a Assembleia antes de o Governo apresentar a proposta de orçamento para adoção da Assembleia.

O Kosovo realizou eleições periódicas tanto a nível central como municipal. O sistema eleitoral permite uma concorrência entre diferentes partidos políticos e uma livre escolha por parte dos eleitores. Tal deu origem a diferentes composições dos governos de coligação ao longo do tempo. As mais recentes eleições gerais realizadas em 2010/2011 demonstraram que os novos partidos políticos podem entrar na Assembleia. O Kosovo está pronto para dar início às negociações de um Acordo de Estabilização e de Associação. Simultaneamente, estas eleições foram marcadas por graves deficiências e dificuldades técnicas. Por conseguinte, o Kosovo deve garantir que o quadro jurídico melhora de modo a refletir mais adequadamente as melhores práticas e padrões da UE para cumprir as obrigações decorrentes de um acordo deste tipo.

No que diz respeito ao Estado de direito, o quadro jurídico é complexo, nomeadamente a legislação da antiga Jugoslávia e da República Federal da Jugoslávia, a legislação da UNMIK e a nova legislação do Kosovo. Foram criados alguns elementos das necessárias reformas legislativas para a luta contra a criminalidade organizada. Faltam ainda várias leis importantes ou as existentes devem ser alteradas, nomeadamente no domínio do branqueamento de capitais e confisco de bens. A curto prazo, o Kosovo deve demonstrar uma verdadeira determinação para lutar eficazmente contra a criminalidade organizada, nomeadamente realizando investigações, em estreita coordenação com a EULEX. Deve adotar nova legislação sobre o confisco de bens e adaptar pelo acervo a legislação sobre a prevenção do branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.

A aplicação efetiva do quadro jurídico para a luta contra várias formas de criminalidade organizada continua a ser um importante desafio. Para o Kosovo cumprir as suas obrigações no âmbito de um Acordo de Estabilização e de Associação, deve prioritariamente apresentar provas concretas de que obtém resultados na sua luta contra a criminalidade organizada. O Kosovo deve também continuar a reforçar a sua legislação e respetiva aplicação, nomeadamente nos domínios da prevenção e da luta contra tráfico de seres humanos, o tráfico de droga e os seus precursores, bem como o tráfico de armas. O Kosovo necessita igualmente de melhorar a fiabilidade das suas estatísticas.

O Kosovo estabeleceu importantes elementos do quadro legislativo necessário para a luta contra a corrupção, como por exemplo, a legislação relativa à declaração do património, à prevenção de conflitos de interesses no exercício de funções públicas, aos informadores, à contratação pública e ao financiamento dos partidos políticos. É importante que o Kosovo consiga agora resultados concretos neste domínio.

Nos últimos três anos, o Ministério Público e a polícia foram reorganizados a fim de reforçar a sua capacidade para abordar a corrupção. O Kosovo tem igualmente uma agência de luta contra a corrupção com o direito de investigação administrativa e informação. A capacidade da agência corresponde às suas responsabilidades. A curto prazo, o Kosovo deve demonstrar uma verdadeira determinação para lutar eficazmente contra a criminalidade organizada, nomeadamente realizando investigações, em estreita coordenação com a EULEX. O Kosovo deve adotar uma nova estratégia de luta contra a corrupção.

Para satisfazer as obrigações resultantes de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve igualmente aplicar efetivamente a sua legislação de luta contra a corrupção e estabelecer um mecanismo eficaz para a prevenção da corrupção. Deve, prioritariamente, fornecer provas concretas dos resultados obtidos na sua luta contra a corrupção: trata‑se, nomeadamente, de investigar e reprimir com êxito casos de funcionários, nomeados ou eleitos, culpados de corrupção. O Kosovo deve também melhorar a fiabilidade das estatísticas neste domínio.

As conclusões do Conselho de 1997 sublinham a importância de procedimentos de readmissão satisfatórios. No quadro do processo de liberalização dos vistos, o Kosovo adotou uma lei sobre a readmissão e continua a cooperar em questões de readmissão com os Estados‑Membros da UE. Deve aplicar integralmente a sua legislação em matéria de readmissão e garantir a reintegração dos retornados.

Nos últimos três anos, o Kosovo adotou legislação relativamente a importantes reformas judiciais. Os princípios de imparcialidade, independência, responsabilização e eficácia estão no cerne desta reforma. As reformas alteram a estrutura do sistema judicial e do Ministério Público. Foi estabelecido um Conselho Superior do Ministério Público e reforçado o Conselho Superior da Magistratura. Estão criadas as instituições essenciais do sistema judicial, apesar de no tribunal no norte de Mitrovica apenas estarem presentes juízes da EULEX. Aumentaram progressivamente a sua capacidade e têm uma boa perceção da forma como fazer avançar estas reformas. Os esforços envidados para reduzir o número os antigos processos em atraso estão agora lentamente a dar resultados. Embora aplicando a nova estrutura judicial, o Kosovo deve garantir que o procurador especial responsável pelos casos graves de criminalidade organizada, crimes de guerra e de corrupção mantém as suas competências.

É evidente que o Kosovo enfrenta desafios muito importantes neste domínio. Para cumprir as suas obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve continuar a melhorar a eficácia, a responsabilização e a imparcialidade do sistema judicial. Deve aplicar com êxito as quatro principais leis da reforma do sistema judicial, nomeadamente garantindo a sua coerência. O Kosovo deve tomar medidas para diminuir o conjunto dos processos em atraso. As autoridades do Kosovo devem prever uma segurança e proteção adequada dos juízes, procuradores, testemunhas e queixosos, bem como dos funcionários dos tribunais. O Kosovo deve garantir que os julgamentos são realizados em instalações adequadas e em conformidade com os procedimentos judiciais. Deve prosseguir o recrutamento de juízes e procuradores junto das minorias, tal como estabelecido no quadro legislativo.

O quadro jurídico que prevê as condições de base para uma função pública profissional e estável está em grande medida em vigor. A legislação é inspirada nas abordagens mais recentes da administração pública na Europa. A capacidade da administração pública a nível central está mais desenvolvida do que a do nível municipal. O Kosovo criou igualmente a instituição do Provedor de Justiça, que é um organismo independente essencial para promover direitos humanos e direitos fundamentais. Contudo, o Provedor de Justiça enfrenta desafios, nomeadamente em termos de orçamento e instalações.

A curto prazo, o Kosovo deve adotar o direito derivado necessário em matéria de função pública e de salários dos funcionários públicos. Além disso, deve atribuir instalações ao Provedor de Justiça e garantir a sua independência orçamental. O Governo deve incluir a proposta de orçamento do Provedor de Justiça sem alterações no projeto de orçamento global apresentado ao Parlamento.

Simultaneamente, o Kosovo deve continuar a realizar as reformas necessárias em matéria de administração pública. Para cumprir as suas obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve fazer progressos na aplicação da estratégia e do plano de ação relativos à administração pública, bem como da legislação conexa. Deve igualmente garantir uma reforma sustentável da administração pública, nomeadamente o necessário financiamento e pessoal. A percentagem de pessoas que pertencem a minorias presentes na administração pública deve ser aumentada. Uma administração pública profissional e eficiente é essencial para a aplicação bem-sucedida de um acordo.

A Constituição do Kosovo e o quadro legislativo global dão garantias relativamente aos direitos humanos básicos e à proteção das minorias. Apesar de o Kosovo não ser membro das Nações Unidas nem do Conselho da Europa, a sua Constituição determina que as convenções e os protocolos fundamentais da ONU e do Conselho da Europa sejam diretamente aplicáveis no Kosovo e prevaleçam sobre a legislação do Kosovo. Nos últimos três anos, o Kosovo tomou medidas para aplicar estas disposições na prática.

O Kosovo deve abordar importantes desafios para cumprir as suas obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação. Este domínio é particularmente importante tendo em conta o novo Quadro Estratégico e o Plano de Ação da UE para os Direitos Humanos e a Democracia adotado pelo Conselho em junho de 2012. O Kosovo deve investigar e reprimir quaisquer ataques físicos contra jornalistas e completar o procedimento parlamentar que altera o código penal relativo à responsabilidade penal dos meios de comunicação e à proteção das fontes jornalísticas. O Kosovo deve igualmente racionalizar e simplificar a profusão de diferentes organismos responsáveis pela proteção dos direitos humanos e direitos fundamentais, a fim de garantir um acompanhamento eficaz e uma aplicação efetiva do quadro jurídico neste domínio. O Kosovo deve fazer progressos para fazer respeitar os direitos de propriedade, por exemplo, através da redução dos processos em atraso e da melhoria da aplicação efetiva das decisões administrativas e judiciais. É necessário prosseguir a harmonização da legislação em matéria de proteção dos dados pessoais pelas normas da UE e reforçar as capacidades administrativas neste domínio.

Está instituído o quadro legislativo para a proteção das minorias, nomeadamente as garantias constitucionais. Segundo a Constituição do Kosovo, a Convenção-Quadro do Conselho da Europa para a proteção das minorias nacionais é diretamente aplicável no Kosovo. As pessoas que pertencem a minorias estão bem representadas na Assembleia e em funções políticas a nível do governo.

Com um forte apoio internacional, o Kosovo continuou a dar a possibilidade de regresso a pessoas deslocadas. Globalmente, regressaram ao Kosovo mais de 23 000 pessoas pertencentes a minorias desde 2000.

O Kosovo começou igualmente a aplicar a descentralização, criando nomeadamente novos municípios com uma maioria de população pertencente a grupos minoritários. A curto prazo, o Kosovo deve garantir a existência de um organismo que permita uma consulta direta em matéria de promoção e proteção do património religioso e cultural com as comunidades religiosas, nomeadamente com a Igreja Ortodoxa sérvia.

Para cumprir as suas obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve promover um Kosovo multiétnico, através da criação de condições para que os sérvios do Kosovo se sintam parte do futuro do Kosovo e facilitar o regresso de pessoas que pretendam voltar. A Comissão espera igualmente que o Kosovo continue a aplicar a descentralização, nomeadamente nos novos municípios, ajudando assim a integração dos sérvios do Kosovo. Devem ser afetados ao Gabinete do comissário para as línguas um orçamento, pessoal e instalações.

O Kosovo deve igualmente aplicar legislação em matéria de proteção do património cultural e da Igreja Ortodoxa sérvia, nomeadamente leis sobre o centro histórico de Prizren e a aldeia de Velika Hoča/Hoçë e Madhe. O organismo público de radiodifusão do Kosovo deve garantir transmissões em língua sérvia. Os ataques motivados por razões étnicas ou religiosas devem ser investigados e os seus autores processados em justiça e a discriminação combatida. No que diz respeito aos roma, ashkali e egypjtian, que continuam a viver em condições deploráveis, o Kosovo deve demonstrar progressos na aplicação da estratégia e do plano de ação, nomeadamente através da afetação dos recursos necessários.

No que diz respeito aos crimes de guerra, o Kosovo manteve uma boa cooperação com o Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia. O Kosovo deve apoiar o trabalho da Unidade Especial de Investigação da EULEX.

3.2. Aspetos económicos

A análise apresentada no documento de trabalho dos serviços da Comissão mostra que o Kosovo executou as reformas iniciais essenciais no sentido de estabelecer uma economia de mercado plenamente viável. Tal é suficiente para estabelecer relações contratuais com os países dos Balcãs Ocidentais tal como definido nas conclusões do Conselho de abril de 1997. Simultaneamente, a economia do Kosovo enfrenta muitos desafios importantes. O desemprego é muito elevado e o setor privado permanece deficiente. A economia informal está disseminada e o Estado de direito deve ser reforçado a fim de melhorar o enquadramento empresarial e apoiar o desenvolvimento do setor privado. É necessário envidar esforços suplementares significativos para melhor orientar as políticas económicas, abordar a consolidação orçamental, a criação de emprego e os aspetos da competitividade, bem como promover os investimentos privados a fim de alcançar um crescimento mais sustentável e inclusivo.

3.3. Capacidade para assumir as obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação

A análise da Comissão confirma que na maior parte dos setores, o Kosovo implementou elementos do quadro legislativo e da capacidade administrativa de base, o que é suficiente para dar início às negociações de um Acordo de Estabilização e de Associação. Simultaneamente, o documento de trabalho dos serviços da Comissão sublinha que existem importantes lacunas e muitas questões que devem ser resolvidas pelo Kosovo, se este quer cumprir as suas obrigações decorrentes de um acordo deste tipo.

O comércio constitui um setor essencial no contexto de um Acordo de Estabilização e de Associação. O Kosovo tem um regime comercial liberal e é uma economia muito aberta com poucas restrições ao comércio. O Kosovo é membro do CEFTA e tem um regime com isenção de direitos para todos os bens industriais e produtos agrícolas com todos os membros do CEFTA. O Kosovo beneficia igualmente de um acesso ao mercado da UE sem pagamento de direitos aduaneiros no que diz respeito a produtos manufaturados e a quase todos os produtos agrícolas, através do regime autónomo da UE. O Kosovo tem tomado medidas para modernizar o quadro regulamentar relativo à livre circulação de mercadorias com vista à aproximação com o acervo, adotando nova legislação em conformidade com os padrões da UE e eliminando a regulamentação não compatível com a UE.

O Ministério do Comércio e Indústria está ser reorganizado a fim de melhorar as capacidades neste domínio tendo em conta os capítulos de um Acordo de Estabilização e de Associação relativos ao comércio. A reestruturação não foi ainda plenamente concluída. Por conseguinte, o Kosovo deve, no curto prazo, aplicar a decisão do governo relativa à reestruturação do Ministério e criar uma estrutura para conduzir e coordenar essas negociações. Para melhorar a compreensão do impacto na economia do Kosovo das disposições comerciais de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve preparar um estudo analítico, nomeadamente uma declaração clara das suas prioridades de negociação.

Existem outros domínios em que o Kosovo deve realizar progressos para cumprir as suas obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação. Um dos elementos essenciais é a execução do quadro jurídico em matéria de comércio, concorrência e mercado interno. Continua o comércio e o abate ilegal de animais, devendo o Kosovo reforçar o controlo destas práticas. Devem ser reforçados os controlos nos mercados de gado. O Kosovo beneficiaria se dispusesse de melhores estatísticas sobre as empresas.

Para cumprir as suas obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve reforçar os mecanismos destinados ao controlo das importações no domínio fitossanitário e veterinário, bem como a capacidade de transferir amostras. Deve ser concluída a transferência dos inspetores dos domínios da segurança alimentar e veterinário dos municípios para a Agência Veterinária e Alimentar do Kosovo. A entrada de dados na base de dados de identificação, registo e movimento de animais deve ser sistematizada. Devem ser acreditados os laboratórios implicados nos controlos dos produtos alimentares.

4. Conclusões e recomendações gerais

O Kosovo realizou progressos consideráveis rumo à UE desde o conflito do final da década de noventa. Dotou-se de um quadro jurídico e institucional estável, necessário para garantir a governação democrática, bem como a proteção dos direitos do homem, de todas as minorias que vivem no seu território e dos direitos das pessoas que regressam.

A parte essencial do quadro institucional e jurídico que permite garantir o Estado de direito está em vigor. A legislação proporciona garantias sólidas em matéria de independência do poder judiciário. As principais instituições judiciárias começaram a desempenhar as suas funções. O quadro jurídico necessário a uma função pública estável e profissional está também, no essencial, em vigor.

O Kosovo aplicou as primeiras reformas fundamentais para a criação de uma economia de mercado viável. Dispõe de um regime comercial liberal e é, de forma geral, uma economia muito aberta com poucas restrições ao comércio. Um dos principais problemas económicos com que se confronta é um nível muito elevado de desemprego.

Através da sua participação no diálogo, facilitado pela UE, com a Sérvia, o Kosovo demonstrou o seu empenhamento na estabilidade e na cooperação regionais. Encetou igualmente boas relações com a maior parte dos seus vizinhos. Participa em certas instâncias regionais e assegurou a presidência do CEFTA.

Nos últimos três anos, o Kosovo melhorou a sua capacidade para satisfazer as obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação. Nos Balcãs Ocidentais, é atualmente o único a não ter ainda estabelecido relações contratuais com a UE e a não beneficiar ainda da liberalização do regime de vistos. No que diz respeito ao comércio, beneficia das medidas comerciais autónomas da UE.

De um ponto de vista jurídico, a UE pode concluir um Acordo de Estabilização e de Associação com o Kosovo com base nos artigos 217.º e 218.º do TFUE de uma forma que respeite as posições dos seus Estados-Membros sobre o estatuto do Kosovo. O Conselho confirmou, em várias ocasiões, a perspetiva europeia dos Balcãs Ocidentais. Mais recentemente, em dezembro de 2011, confirmou esta perspetiva para o Kosovo, cujas ambições europeias beneficiam de um apoio forte por parte da opinião pública.

A situação no norte do Kosovo continua a constituir um desafio importante para o Kosovo e para a região dos Balcãs Ocidentais no seu conjunto, bem como para a UE. Todas as partes implicadas devem contribuir de forma positiva e proativa na procura de uma solução. Incumbe às autoridades kosovares defender um Kosovo multiétnico. Devem criar as condições necessárias para que os sérvios do Kosovo sintam que o Kosovo lhes pode oferecer um futuro. A situação atual não constitui um obstáculo à negociação de um Acordo de Estabilização e de Associação, mas deverá melhorar para que o Kosovo possa satisfazer as obrigações decorrentes de um acordo desse tipo. A conclusão de um Acordo de Estabilização e de Associação só poderá ser benéfico para os habitantes do norte do Kosovo. A UE está decidida a ajudar todas as partes interessadas a encontrarem soluções para melhorar as condições de vida nesta zona do Kosovo.

A análise apresentada no documento de trabalho dos serviços da Comissão e resumida na presente comunicação sugere que o Kosovo está em grande medida pronto para encetar negociações com vista à conclusão de um Acordo de Estabilização e de Associação. É igualmente essencial que o Kosovo continue a aplicar de boa-fé os acordos concluídos até agora entre Belgrado e Pristina e que aja de forma construtiva para procurar uma solução para o conjunto dos problemas com a ajuda da UE. Nesta base, a Comissão irá propor diretivas de negociação com vista à conclusão de um acordo, logo que o Kosovo tenha tomado as seguintes medidas:

· Estado de direito: demonstrar um verdadeiro empenhamento em apresentar resultados na luta contra a criminalidade organizada e a corrupção, nomeadamente lançando investigações e garantindo a manutenção de uma boa cooperação com EULEX. Apoiar o trabalho da equipa especial de investigação. Garantir, aquando da aplicação da nova estrutura jurisdicional, a preservação das competências do procurador especial responsável pela criminalidade organizada, crimes de guerra e corrupção. Adotar a legislação sobre o confisco de bens e rever a lei relativa à prevenção do branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. Adotar uma nova estratégia de luta contra a corrupção.

· Administração pública: adotar a legislação de execução necessária relativamente à função pública e aos salários dos funcionários. Atribuir instalações ao Provedor de Justiça e garantir a sua independência orçamental, obrigando o governo a incluir, sem a modificar, a proposta de projeto de orçamento do Provedor no projeto de orçamento global apresentado ao Parlamento.

· Proteção das minorias: garantir a existência de um órgão que permita uma consulta direta das comunidades religiosas, nomeadamente da Igreja Ortodoxa sérvia, sobre a promoção e a proteção do património cultural e religioso.

· Comércio: executar a decisão do governo relativa à reestruturação do Ministério do Comércio e da Indústria, criar um mecanismo para realizar e coordenar as negociações internas no Kosovo e preparar uma análise de impacto relativa a alguns aspetos comerciais de um Acordo de Estabilização e de Associação.

O Kosovo deve continuar a demonstrar o seu empenhamento em relação ao conjunto do programa de reformas da UE, nomeadamente através de um maior alinhamento da sua legislação pelo acervo. Para satisfazer as obrigações decorrentes de um Acordo de Estabilização e de Associação, o Kosovo deve, em especial, progredir nos seguintes domínios:

· Estado de direito: fornecer, prioritariamente, provas concretas de que obtém resultados na sua luta contra a criminalidade organizada e a corrupção e reforçar a legislação e a respetiva aplicação, nomeadamente nos domínios da prevenção e da luta contra o tráfico de seres humanos, o tráfico de droga e seus precursores e o tráfico de armas. Melhorar a fiabilidade das estatísticas em matéria de luta contra a grande criminalidade, a criminalidade organizada, bem como em matéria de luta contra a corrupção. Apoiar ativamente a EULEX na execução do seu mandato, nomeadamente a equipa especial da investigação. Garantir a readmissão dos seus nacionais presentes no território de um Estado-Membro.

· Sistema judiciário: tomar medidas para reduzir os processos em atraso. Implementar a reforma judiciária, nomeadamente garantindo a coerência das leis sobre os tribunais, Conselhos Superiores da Magistratura e do Ministério Público e Ministério Público. Prever medidas adequadas para assegurar a segurança e a proteção dos juízes e dos funcionários judiciais, bem como dos procuradores, testemunhas e queixosos, e adotar medidas de proteção eficazes contra as ameaças e as intimidações. Garantir que os julgamentos se realizam em locais adequados e em conformidade com os procedimentos judiciais. Continuar a recrutar juízes e procuradores pertencentes a minorias, tal como previsto no quadro legislativo.

· Administração pública: progredir na execução da sua estratégia e do seu plano de ação para a administração pública e na aplicação da legislação conexa. Garantir a sustentabilidade da reforma da administração pública, nomeadamente atribuindo os fundos e os efetivos necessários. Aumentar a percentagem global das pessoas pertencentes a minorias na administração pública.

· Reforma eleitoral e Assembleia: garantir que o quadro jurídico que rege as eleições reflete melhor as boas práticas em vigor na UE e que a sua aplicação está igualmente em conformidade com as normas internacionais. Reforçar o controlo que a Assembleia exerce sobre o poder executivo e o setor da segurança, o que passa por uma análise mais eficaz da legislação e um melhor acompanhamento da aplicação das leis e das políticas. Reforçar a independência financeira e administrativa da Assembleia face ao governo, nomeadamente através da adoção de legislação sobre o estatuto dos seus funcionários e garantindo que o projeto de orçamento da Assembleia é alterado pelo Governo em consulta com a Assembleia antes de lhe ser transmitido para adoção.

· Direitos humanos e direitos fundamentais: investigar e reprimir quaisquer ataques físicos contra jornalistas e concluir o procedimento parlamentar necessário para alterar as disposições do código penal relativas à responsabilidade penal dos meios de comunicação e à proteção das fontes dos jornalistas. Racionalizar e simplificar a panóplia de organismos competentes em matéria de proteção dos direitos humanos e dos direitos fundamentais, a fim de permitir uma acompanhamento eficaz e uma aplicação efetiva do quadro jurídico neste domínio. Progredir na aplicação efetiva dos direitos de propriedade, por exemplo através da redução do número de processos em atraso e melhorando a execução das decisões administrativas e judiciais. Alinhar a legislação relativa à proteção dos dados pessoais pelas normas europeias e centrar‑se na sua aplicação, nomeadamente redigindo legislação de execução e reforçando as capacidades administrativas.

· Proteção das minorias: promover um Kosovo multiétnico; criar as condições necessárias para que os sérvios do Kosovo sintam que fazem parte do futuro do Kosovo e para que as pessoas que pretendam regressar o possam fazer. Continuar o processo de descentralização, nomeadamente nos novos municípios. Atribuir um orçamento, pessoal e instalações ao gabinete do comissário para as línguas. Aplicar a legislação relativa à proteção do património cultural e da Igreja Ortodoxa sérvia. Garantir que o organismo público de radiodifusão transmite em língua sérvia. Investigar as agressões fundamentadas em razões étnicas ou religiosas, e intentar ações contra os respetivos autores. Progredir na execução da estratégia e do plano de ação a favor das comunidades roma, ashkali e egjiptian, nomeadamente através da afetação dos recursos necessários.

· Comércio e mercado interno: aplicar o quadro jurídico que rege as questões relativas ao comércio, à concorrência e ao mercado interno. Pôr termo às práticas contínuas de abate e de comércio ilegais de animais e reforçar os controlos nos mercados de animais vivos. Melhorar as estatísticas comerciais.

· Questões veterinárias e fitossanitárias: reforçar as instalações destinadas aos controlos veterinários e fitossanitários das importações, tais como as capacidades de transferência das amostras. Reforçar a segurança dos produtos alimentares e os controlos fitossanitários, nomeadamente através da finalização da transferência dos inspetores responsáveis pela segurança alimentar e pelas inspeções veterinárias dos municípios para a Agência Veterinária e Alimentar do Kosovo. Alimentar de forma sistemática a base de dados relativa à identificação, ao registo e aos movimentos dos animais e acreditar os laboratórios que efetuam controlos dos produtos alimentares.

A Comissão convida o Kosovo a intensificar as suas reformas nestes domínios e a centrar‑se na respetiva execução. O ritmo dos progressos depende do Kosovo. O consenso público e político no Kosovo sobre o programa de reformas da UE é fundamental para a sua rápida execução. A Comissão continuará a acompanhar os progressos realizados pelo Kosovo através do diálogo no quadro do Processo de Estabilização e de Associação, do diálogo estruturado sobre o Estado de direito, do diálogo sobre os vistos, bem como através dos seus relatórios periódicos sobre a evolução da situação.

* Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e está conforme com a Resolução 1244/99 do CSNU e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

[1] COM(1999) 235 final.

[2] SWD(2012) 339 final.

[3] Recorde-se que a presença na Bósnia e Herzegovina de um Alto Representante, apoiado pelo Gabinete do Alto Representante (GAR), nomeado pelo Conselho de Implementação da Paz para supervisionar a aplicação civil do Acordo de Paz de Dayton, não foi considerado um impedimento jurídico para a assinatura de um Acordo de Estabilização e de Associação entre a União Europeia e a Bósnia e Herzegovina.

[4] COM(2009) 534 final