PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 8.3.2011 
SEC(2011) 280 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
  
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
 
Documento de acompanhamento da 
  
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ 
DAS REGIÕES 
  
Plano Europeu de Eficiência Energética de 2011  
 
   
SEC(2011) 277 final SEC(2011) 275 final SEC(2011) 276 final SEC(2011) 278 final SEC(2011) 279 final 
COM(2011) 109 final 
 
PT 2   PT Até 2020, a Europa pode reduzir de 20% o seu consumo de energia primária unicamente 
através da aplicação de medidas rentáveis1 de poupança de energia. A economia da UE 
tornar-se-ia assim mais competitiva, criando em pregos e novas oportunidades comerciais. Os 
cidadãos da UE pagariam menos nas suas facturas energéticas, reduzindo assim o número de 
agregados familiares em situação de «pobreza ener gética». A eficiência energética é também 
sinónima de uma melhor utilização dos recursos  energéticos e de uma menor dependência das 
importações. Um menor consumo de energia implica também menos emissões de CO 2 e de 
outras substâncias nocivas, um menor impacto nos ecossistemas e uma melhor qualidade de 
vida para as pessoas. A eficiência energéti ca e as poupanças de energia beneficiam a 
economia da UE em termos globais, assim como ao nível dos Estados-Membros, das empresas e dos particulares. 
1. N
ATUREZA DO PROBLEMA  
No Conselho Europeu da Primavera de 2007, os  Chefes de Estado e de Governo da UE 
sublinharam a necessidade de au mentar a eficiência energética na UE a fim de realizar o 
objectivo de poupar 20% do consumo de energia da UE, em relação às projecções para 2020 '2.  
Todavia, a UE não se encontra ainda na boa via  para realizar plenamente as referidas 
poupanças de energia com uma bo a relação custo-eficácia. O cenário para a eficiência 
energética PRIMES 2009 revela uma quebra da te ndência no sentido do aumento constante da 
procura de energia; contudo, a redução do consumo relativamente às previsões anteriores será 
de apenas 9% em 2020. Deste modo, se a UE não duplicar os seus esforços  em matéria de 
eficiência energética, não alcançará o seu obj ectivo dos 20% e não real izará os benefícios 
económicos, sociais e ambientais afins. 
As causas da insuficiência dos progressos resi dem em deficiências do mercado (tais como 
sinais insuficientes em matéria de preços, incentivos repartidos, informação assimétrica, 
mercados em falta ou incompletos e elevados custos iniciais) e em deficiências regulamentares (escassez de enqu adramentos políticos abrangente s, controlo insuficiente da 
aplicação e baixo nível de ambição). O «efeito de ricochete» constitui outro desafio, sendo 
contudo difícil de abordar ao nível da UE, da do dizer respeito ao comportamento e à livre 
escolha dos particulares. 
2. I
NSUFICIÊNCIA DAS POLÍTICAS EXISTENTES  
Para suprir as referidas limitações e colher  os benefícios da eficiência energética, foi 
adoptado um certo número de políticas ao ní vel da UE e ao nível dos Estados-Membros . 
O Plano de Acção para a Eficiência Ener gética (PAEE) de 2006 proporcionou um quadro 
político abrangente constituído por 85 medidas a nível da UE,  tendo conduzido à adopção de 
mais de 20 medidas jurídicas e numerosas inic iativas não vinculativas. A avaliação do PAEE 
revelou que, na sua maioria, as medidas fora m já concluídas ou estão em vias de ser 
                                                 
1 Ver, por exemplo, Fraunhofer ISI et al.  2009: Study on Energy Savings Potentials in EU 
Member States, Candidate Countries and EEA Countries ; Plano de Acção para a Eficiência Energética: 
Avaliação de Impacto SEC(2006)1174; Lechtenb öhmer and Thomas, Wupp ertal Institute. 2005: The 
mid-term potential for demand-side energy efficiency in the EU . 
2 Doc. 7224/1/07 REV 1. 
PT 3   PT executadas. O PAEE cumpriu o se u objectivo de importante motor para a adopção de políticas 
ambiciosas aos níveis da UE, nacional e local. Contudo, o PAEE não foi concebido para 
realizar plenamente o potencial de poupança de energia, pelo que importa actualizá-lo. 
Os Estados-Membros adoptaram também várias polít icas, que se revelam contudo 
insuficientes para colmatar as lacunas. Os primeiros Planos de Acção Nacionais para a 
Eficiência Energética (PANEE), cuja apresent ação é obrigatória nos termos da Directiva 
Serviços Energéticos, proporcionam uma boa pa norâmica de muitas das políticas adoptadas 
pelos Estados-Membros para realizar o seu pote ncial em matéria de eficiência energética e 
poupança de energia3. A avaliação dos PANEE pela Comissão mostrou os progressos 
realizados em cada Estado-Membro, tendo co ncluído que, embora muitos desses planos 
incluam já estratégias coerentes e abrangentes  para alcançar os objectivos intermédios e 
globais, alguns caracterizam-se por uma abor dagem fragmentada com medidas dispersas no 
domínio da eficiência energética. 
3. IMPORTÂNCIA DO PAPEL DA UE 
O direito de a UE agir no domínio da eficiência  energética e das econo mias de energia está 
consagrado no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (artigo 194.º, n.º 1). 
Embora os Estados-Membros mantenham uma grande parte da responsabilidade, o direito de 
acção da UE foi estabelecido em virtude da importância da eficiência energética e das 
economias de energia para a realização dos objectivos da UE  em matéria de alterações 
climáticas, segurança do aprovisionamento  energético, competitividade e protecção do 
ambiente . Para alcançar estes objectivos, é necessá ria uma acção coordenada e uma política 
coerente de eficiência ener gética e poupança de energia. A UE tem, pois, um papel a 
desempenhar nos seguintes domínios: 
– Estabelecimento de exigências mínimas em domínios nos quais exista um risco de 
distorção do mercado interno caso os Esta dos-Membros adoptem me didas individuais. 
– Estabelecimento de um quadro comum que constitua a base de mecanismos coerentes que 
se reforcem mutuamente, deixando à responsab ilidade dos Estados-Mem bros a definição, 
de forma transparente e comparável , dos níveis concretos a atingir. 
– Criação de uma plataforma para o inter câmbio de boas práticas e a promoção do 
desenvolvimento de capacidades. 
– Utilização de instrumentos da UE para prom over a eficiência energética, nomeadamente 
através do financiamento, articulando-os com os restantes domínios políticos. 
– Promoção internacional da UE como pioneir a nesta matéria, activ idade que proporcionará 
também benefícios para as empresas da UE. 
4. PRINCIPAIS OBJECTIVOS POLÍTICOS  
O objectivo político geral da UE, estabelecido pelos seus líderes, consiste em aumentar a 
eficiência energética de fo rma a alcançar o objectivo de 20% de redução do consumo 
                                                 
3 Os primeiros PANEE deveriam ter sido apresentados em meados de 2007, mas muitos registaram 
atrasos e só foram apresentados em meados de 2008. 
PT 4   PT energético da UE relativamente às projecçõ es da Comissão para 2020, que constam do seu 
Livro Verde4 sobre a Eficiência Energética. Este objectivo inscreve-se no contexto da política 
energética global da UE. O aumento da eficiência  energética constitui um elemento essencial 
da nova Estratégia Europeia de Energia para 20205. 
De forma mais geral, a eficiência energética contribui para as iniciativas de âmbito mais vasto 
destinadas a alcançar os objectivos políticos em matéria de alterações climáticas e estimular a 
recuperação económica e o crescimento inteligente , sustentável e inclusivo, como referido no 
documento Europa 2020:  Estratégia para um cresciment o inteligente, sustentável e 
inclusivo6. 
5. ABORDAGEM ANALÍTICA  
O objectivo da presente avalia ção de impacto consiste em analisar os progressos e os 
desafios  associados às políticas vigentes, bem como  as tendências em ma téria de consumo de 
energia, e averiguar as possibilidades de acção complementar a nível da UE . 
A análise foi proporcional ao nível de pormenor  previsto do documento político propriamente 
dito. Dado que as medidas concretas serão ad optadas no futuro e serão acompanhadas de 
avaliações de impacto sempre que necessári o, a avaliação incidiu essencialmente sobre 
aspectos qualitativos. Foram, contudo, apre sentados, sempre que possível, exemplos 
quantitativos de políticas semelhantes ou cálculos gerais dos possíveis impactos. 
A análise debateu, em primeiro lugar, a melhor forma de abordar a eficiência energética a 
nível da UE e, em segundo lugar, os tipos de instrumentos políticos da UE necessários para 
apoiar os Estados-Membros na realização do seu potencial  de poupança de energia. 
Foram examinadas três grandes alternativas : i) estabelecimento apenas de objectivos, 
deixando aos Estados-Membros a incumbência de definir o conjunto de políticas necessário; 
(ii) ausência de objectivos, mas definição de instrumentos políticos pormenorizados da UE, 
que os Estados-Membros seriam convidados a ap licar e/ou suplementar; (iii) estabelecimento 
de um quadro político abrangente ao nível dos  Estados-Membros (incluindo objectivos e/ou 
alvos), incumbindo a UE de definir instrument os políticos para apoio aos Estados-Membros. 
Posteriormente, foram analisa dos vários tipos de instrume ntos políticos (voluntários, 
regulamentares e financeiros, bem como acções  de sensibilização e formação) para cada 
sector (sectores residencial e te rciário, dos transportes, da indús tria e da energia), de forma a 
averiguar a necessidade da sua aplicação a níve l da UE, atendendo aos objectivos sectoriais 
específicos visados. A selecção das melhores opções baseou-se nos progressos obtidos com a 
aplicação das políticas vigentes, bem como na avaliação dos obstáculos remanescentes, do valor acrescentado para a UE, do possível impact o e da eficácia, efic iência e coerência. 
                                                
 
4 COM(2005) 265: As economias de energia primária totalizaram  370 Mtep em 2020, em relação a um 
cenário de base de projecção dos níveis de consumo de energia primária. A linha de base foi actualizada 
em 2007 de forma a abranger os dois novos Estados-Membros.  
5 COM(2010) 639 final. 
6 COM(2010) 2020 final. 
PT 5   PT 6. CONCLUSÕES : NOVO QUADRO POLÍTICO PREFERIDO  
Abordagem política geral preferida 
A definição, ao nível dos Estados-Membros, de um conjunto de políticas coerente, com 
objectivos claros, simples e mensuráveis, é es sencial. A boa coordenação das medidas ao 
nível da UE pode proporcionar aos Esta dos-Membros o quadro necessário para a 
intensificação dos seus esforços. A Comissão poderá propor medidas específicas para cada 
sector passíveis de se articularem num quadro comum e, além disso, apoiar os 
Estados-Membros no desenvolvimento dos seus próprios instrumentos. 
Esta abordagem levaria à realização do potencial de rentabilidade e à supressão dos principais 
obstáculos, como a fragmentação das políticas e a falta de empenhamento político e previsibilidade política. Permitiria também explorar as possíveis sinergias entre as várias políticas. 
Além disso, a Comissão poderia analisar a mel hor abordagem para o estabelecimento de 
objectivos, bem como para a interacção entr e estes e outros instrumentos políticos, 
nomeadamente objectivos no domínio climátic o. A Comissão poderia propor que os PANEE 
fossem considerados documentos-chave. Um plano de acção nacional de ef iciência energética 
reforçado e alargado a todos os sectores de ofer ta e de procura permitiria conferir uma elevada 
visibilidade política à eficiênc ia energética e dinamizar o pr ocesso. Por outro lado, para 
reforçar o empenhamento das autoridades locai s, sugere-se que, devido ao seu êxito, seja 
mantido o modelo do Pacto de Autarcas, apoiado pela Comissão, promovendo-se o seu 
crescimento e a realização do seu potencial. 
Via preferida para os sectores residencial e dos serviços 
A análise concluiu que, para enfrentar o de safio colocado pelas taxas insuficientes de 
renovação dos edifícios, não é necessário refor çar o quadro político actual em matéria de 
edifícios (opção A3a), dado que  a recente alteração do quadro legislativo (nomeadamente da 
Directiva Desempenho Energético dos Edifícios)  é já ambiciosa; as atenções devem antes 
centrar-se na aplicação do referido quadro. O mesmo não sucede em relação aos requisitos 
aplicáveis aos produtos. Para promover a adopção  de produtos energeticamente eficientes, 
poderia alargar-se o âmbito da concepção ecológica e rotula gem energética de forma a 
abranger mais grupos de produtos, em especial no sector terciário, be m como alguns produtos 
de construção (p.ex. janelas - opção A3b). Refor çar-se-ia assim o apoio à criação de mercados 
de produtos e materiais en ergeticamente eficientes. 
As medidas de financiamento são essenciais para suprir as gr aves limitações em matéria de 
disponibilidade de liquidez para os elevados custos iniciais e também, em parte, para a 
resolução do problema senhorios-inquilinos. Os escassos recursos financeiros ao nível da UE poderiam orientar-se, em especial, para a co ncessão de assistência técnica aos Estados-
Membros e às autoridades locais, mas também pa ra concessão de apoio em matéria de partilha 
de riscos e garantia de projectos (opção A4 a). Devido à crise económi ca, não pode prever-se a 
concessão de financiamento público suplementar,  num montante signifi cativo, em matéria de 
eficiência energética, sendo portanto essencial que  os instrumentos em causa se focalizem na 
promoção do financiamento por terceiros. Entre as medidas passíveis de promoverem a participação de invest idores privados citam-se a imposi ção de obrigações de poupança de 
energia às empresas de distribuição de energia (opção D3d) e o apoio à criação de empresas 
de serviços energéticos (ESE - opção D5). Al ém disso, considera-se favorável a adopção de 
determinadas condicionantes em matéria de eficiência energética para o financiamento 
público (opção A4b). 
PT 6   PT A escassez persistente de mã o-de-obra qualificada, em vi rtude do baixo nível de 
desenvolvimento dos mercados, é considerada um  dos principais obstá culos não-tecnológicos 
e não-financeiros à renovação energeticamente eficiente dos edifício s e à instalação nos 
mesmos de dispositivos de optimização da en ergia. Este problema poderia ser suprido ao 
nível da UE auxiliando os Estados-Membros a dotarem-se de instrumentos (por exemplo, 
elaboração de roteiros nacionais de qualificações, curricula  de educação e formação, sistemas 
de acreditação e certificação) e a criarem plataformas para o intercâmbio de boas práticas. 
Além disso, poderiam ponderar-se medidas de sensibilização (A5), bem como o reforço dos 
compromissos voluntários por parte de entidades privadas (opção A2), que seriam úteis em 
caso da disponibilidade de recu rsos suficientes, já que o papel da UE é limitado; essas 
medidas permaneceriam circunscritas aos Estados-Membros ou às autoridades locais. 
Via preferida para o sector dos transportes 
O aumento previsto do consumo de energia no sector dos transportes até 2020 supera o de 
qualquer outro sector. Tendo em vista a realiz ação do potencial remane scente, é necessário 
apoio para que o sector dos tran sportes adopte veículos, modos e utilizações mais eficientes. 
Todavia, dado que o próximo Livro Branco sobre Transportes dará um novo impulso à 
descarbonização e à eficiência do sector, a ava liação de impacto não analisou qualquer opção 
nesta matéria. 
Via preferida para o sector da indústria 
Embora o sector da indústria tenha registado os  maiores progressos em termos de eficiência 
energética, é possível fazer ainda mais. As políti cas da UE incidiram já , em parte, no possível 
impacto ambiental do sector. Assim, o objectivo para  o sector da indústri a consiste em apoiar 
a utilização do potencial inexpl orado, permanecendo coerente com os instrumentos políticos 
existentes, nomeadamente o regime de comérc io de licenças de em issão (RCLE) e a nova 
Directiva Emissões Industriais. Os obstáculos neste domínio são principalmente a falta de 
sinais fortes em matéria de preços, de sens ibilização e de formação (em especial no que 
respeita às PME), bem como a falta de planeamento de políti cas a longo prazo, que reforça a 
percepção dos riscos e impede as empresas de realizarem investimentos. 
A análise das abordagens viáveis concluiu ser possível desenvolver outros instrumentos legais 
compatíveis com o objectivo atrás referido e com as políticas existentes (opção C3). Para tal, poderiam propor-se novas medidas de aplica ção no âmbito da Directiva Concepção 
Ecológica, que abrangeriam os produtos de uti lização comum nos processos industriais, como 
as bombas de grandes dimensões e os fornos. Os  equipamentos e sistemas feitos por medida 
poderiam ser objecto de requisitos genéricos em ma téria de eficiência en ergética, a aplicar na 
prática por intermédio de normas. Além disso, poderiam estabelecer-se determinadas 
exigências em matéria de gestão da energia, como auditorias energé ticas, para os grandes 
consumidores de energia. No que respeita às  PME, poderiam fornecer-se pacotes informativos 
e assistência para a gestão do seu consumo de energia (opção C5).  
A imposição às empresas do sector energétic o de obrigações em matéria de poupança de 
energia (opção D3d) e a promoção das empresas  de serviços energéticos (opção D5) poderia 
mobilizar um volume importante de projectos no sector da indústria. 
Seria também útil aplicar medidas de sensibilização (opção C4) e reforçar os compromissos 
voluntários por parte de entidades privadas (opção C2), caso existam recursos suficientes. 
Contudo, o papel da UE neste domínio é lim itado, pelo que tais medidas permanecem 
circunscritas essencialmente aos Estados-Membros e às autoridades locais. 
PT 7   PT Via preferida para o sector da energia 
Na actualidade, a eficiência média da capacidad e de produção é consider avelmente inferior à 
que seria possível por recurso às melhores técnicas disponíveis.  O principal motivo para este 
facto reside na escassez de sinais suficientement e fortes, em termos de preços, no que respeita 
às decisões de investimento para a construção de novas capacidades e a desactivação de instalações obsoletas. A terceira  fase do regime de comércio de licenças de emissão terá 
algum impacto neste problema, relativamente às unidades que abrange. Não é, pois, adequado propor outros instrumentos regulamentares sem conhecer os seus efeitos concretos (opção 
D3a). Contudo, face ao número crescente de pe quenas instalações de produção de energia, 
poderá analisar-se a necessidade de adoptar nov os instrumentos regulamentares destinados a 
garantir a elevada eficiê ncia dessas instalações. 
Também não é aproveitado na sua totalidade o poten cial de utilização do calor residual ou de 
recuperação de energia. A análise mostr ou a possibilidade de adoptar novas medidas 
regulamentares para promover a cogeração, o aquecimento urbano e as unidades de 
refrigeração (opção D3b), na sequência de uma análise mais aprofundada e da eventual revisão do principal instrumento polític o neste domínio (Directiva Cogeração). 
As autoridades reguladoras nacionais poderiam  desempenhar um papel de monta no aumento 
da eficiência energética da rede, promovendo as redes inteligentes e os sistemas inteligentes 
de medição que assegurem a possibilidade de ad aptação aos picos de consumo, bem como a 
optimização da oferta e da procura de energia. Para tal, poderiam conferir-se-lhe mais poderes 
(opção D3c).  
As empresas energéticas dispõem de um importante volume de informação sobre o consumo 
de energia dos seus clientes, mas não são incenti vadas a utilizar essa informação para reduzir 
o referido consumo, dado que tal implicaria uma quebra dos seus rendimentos. A introdução 
de regimes de obrigações de poup ança de energia, que asseguraria  a realização das medidas a 
longo prazo mais rentáveis tendo como contrapartida um peque no aumento a curto prazo da 
factura energética (opção D3d), permitiria s uprir este problema. Importa analisar em 
pormenor os métodos mais adequados para tal. Para que não se observem interacções negativas com o regime de comércio de licen ças de emissão, os certificados comprovativos 
das reduções de energia não devem ser tr ansaccionados no âmbito deste regime. 
Em geral, os gestores das empresas energéticas têm plena consciência das possibilidades das 
mesmas em matéria de poupança de energia.  Contudo, as ESE (opção D5) constituem o 
subsector específico que necessitaria de apoio suplementar em termos de informação, de directrizes e de intercâmbio de boas prát icas. Poderão também ponderar-se acordos 
voluntários conducentes a poupanças  de energia (opção D2). 
Serão as medidas suficientes para  alcançar o objectivo dos 20%? 
As opções preferidas proporcionam uma vast a gama de instrumentos de apoio que 
permitiriam intensificar o aprove itamento do potencial de poupança de energia e os benefícios 
conexos, bem como a maturação dos mercados de eficiência energé tica. Embora não tenha 
sido possível efectuar uma anális e quantitativa de todas as opç ões, é possível concluir, com 
base nas análises quantitativas realizadas, que  existem boas perspectivas de colmatar as 
lacunas em matéria de poupanças de energia. Contudo, os resultados concretos dependerão do 
nível de ambição das iniciativa s regulamentares e não-regulame ntares, bem como do ritmo ao 
qual forem aplicadas. A avaliação intercalar e a eventual actualizaçã o do Plano são pois, 
essenciais para garantir um esforço con tínuo em matéria de eficiência energética.