[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 15.12.2009

COM(2009)674 final

PROJECTO DE RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Projecto de Relatório Conjunto sobre o Emprego 2009/2010

PROJECTO DE RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Projecto de Relatório Conjunto sobre o Emprego 2009/2010

1. A situação do emprego em 2009 e perspectivas até 2011

Apesar dos sinais de retoma económica na UE, as perspectivas do emprego continuam a ser, de um modo geral, desfavoráveis, com o desemprego ainda a aumentar, ainda que a um ritmo mais lento. Depois de um período de acentuada melhoria do desempenho do mercado laboral até ao início de 2008, a crise económica e financeira mundial veio pôr em causa grande parte destes anteriores sucessos. Ainda que alguns Estados-Membros registem resultados muito mais negativos do que outros, a evolução desde o segundo semestre de 2008 ficou marcada por uma queda da procura de novos trabalhadores (cerca de - 30%), pela contracção do emprego ( - 1,9% = 4,3 milhões de postos de trabalho) e pelo desemprego galopante , em especial nas categorias que já acusavam relativa fragilidade no mercado de trabalho antes da crise (jovens, pessoas pouco qualificadas, migrantes). Este agravamento significativo reflecte a contracção da actividade económica nos sectores e nas profissões mais atingidas pela recessão, mas também o crescente recurso a modalidades de trabalho flexíveis, em especial para os trabalhadores com pouca experiência que foram, por esse motivo, os primeiros a perder os seus empregos (entre o segundo trimestre de 2008 e o segundo trimestre de 2009, o número de trabalhadores temporários que perderam o respectivo emprego atingiu 1,7 milhões, dos quais um milhão em Espanha).

A subida do desemprego na UE não foi tão forte com seria de esperar depois da rápida queda do PIB. Vários países tomaram medidas para evitar despedimentos em massa, designadamente subvenções salariais e adaptações do tempo de trabalho. A moderação dos salários e outras concessões em troca de emprego ajudaram também a manter postos de trabalho em vários sectores[1].

As previsões mais recentes da Comissão apontam para uma retoma gradual da economia nos próximos dois anos (com o PIB da UE a crescer 0,7% em 2010 e 1,6% em 2011)[2]. Contudo, o impacto positivo no mercado de trabalho levará algum tempo a fazer-se sentir, dado o lapso de tempo que decorre antes de o emprego reagir a mudanças na actividade económica. Com as estimativas a apontarem para uma queda do emprego da ordem de 2,3% em 2009 e 1,2% em 2010 (equivalente a uma perda de cerca de 7,5 milhões de postos de trabalho durante estes dois anos), o desemprego deverá continuar a subir em quase todos os Estados-Membros, podendo atingir os 10,3% até 2010 e permanecendo nos 10,2% em 2011, ou seja, três pontos percentuais acima dos valores de 2008.

As perspectivas de a retoma económica resultar numa criação considerável de novos postos de trabalho ou num «crescimento sem emprego» dependerão, em grande medida, de estratégias bem sucedidas que preparem os indivíduos e as empresas para responder aos desafios estruturais, bem como da eficácia das políticas públicas na modernização dos mercados de trabalho a fim de garantir, simultaneamente, elevados níveis de flexibilidade e segurança. Os Estados-Membros deverão avaliar regularmente a eficácia das medidas de combate à crise no âmbito de um diálogo construtivo com os parceiros sociais e num espírito de aprendizagem mútua à escala da UE.

2. As medidas nacionais de apoio ao emprego em 2009

No intuito de proporcionar um estímulo imediato à economia e de proteger as categorias mais vulneráveis dos efeitos de crise nos mercados de trabalho, os Estados-Membros impulsionaram consideravelmente as suas políticas sociais e de emprego no âmbito das três prioridades da Estratégia Europeia de Emprego[3].

2.1. Incrementar a oferta de mão-de-obra e modernizar os regimes de protecção social

Dado o risco de uma ulterior subida do desemprego, continua a ser necessário agira para evitar o desemprego de longa duração e as situações de inactividade permanente, a fim de preservar o capital humano. São ainda essenciais esforços continuados para aumentar a oferta de mão-de-obra, em especial para os grupos com níveis estruturalmente baixos de participação na actividade económica, a fim de restaurar um crescimento económico sustentável e reforçar a coesão social. Apesar das iniciativas para dar resposta às preocupações prementes de certas categorias (jovens, migrantes, trabalhadores pouco qualificados, pessoas com deficiência), a fixação dos correctos incentivos ao trabalho para essas categorias não é fácil, sobretudo em tempos de crise. Os Estados-Membros tomaram medidas para melhorar os incentivos ao trabalho e tornar o trabalho compensador , por via da redução dos impostos e do aumento das prestações condicionadas ao exercício de uma actividade: aumento da parcela do rendimento isenta de impostos ou ajustamento para cima dos escalões (AT, BE, DE, DK, FI, LV, MT, SE, SK); reforço dos complementos de rendimento e incentivos fiscais ao trabalho (BE, ES, FR, LT, LV, NL, SE, SK); redução das taxas de imposto sobre o rendimento, que visam geralmente as pessoas com baixos rendimentos (AT, DK, FI, FR, HU, LT, LU, LV, PL, SE, UK). Outras reduções fiscais visam incentivar as mães a regressar ao trabalho (MT) ou apoiar as famílias (AT). Estas reformas melhoraram os incentivos ao trabalho para as pessoas com baixos rendimentos. Por outro lado, mais deverá ser feito para alcançar uma participação elevada e equilibrada na actividade económica do ponto de vista dos níveis de competências, da igualdade entre os géneros (a exclusão constitui um risco a que as mulheres, sobretudo as que têm filhos, estão particularmente expostas) e da idade.

Os jovens face ao emprego

O aumento do desemprego juvenil (15-24 anos) foi dramático em 2009, o que exigiu uma acção política mais determinada, em especial por via da melhoria dos percursos de transição do ensino para o emprego e do reforço quantitativo e qualitativo de ensino e formação profissional, incluindo apoio financeiro da UE e de instâncias nacionais às empresas. Os sistemas de ensino e formação profissional podem limitar o impacto da crise nos jovens (DE) e o aumento dos estágios de formação (FIN, FR, UK) pode passar a ser um elemento permanente da provisão de ensino e formação profissional. Os empregos subsidiados (BG, EL, FR, IT, UK) estimulam a procura de trabalhadores jovens.

A segmentação do mercado de trabalho constitui um desafio estrutural em vários Estados-Membros e a crise mostrou como faz incidir o peso da flexibilidade laboral principalmente nos jovens, mercê de um recurso mais frequente a contratos atípicos. É necessário agir com determinação para reduzir o abandono escolar precoce, a segregação e a discriminação dos jovens migrantes, de grupos minoritários ou portadores de deficiência. Contudo, há progressos a registar e várias iniciativas recentes vão no bom caminho: são disso exemplo um regime de garantias de educação e formação (AT, DE), a assistência imediata dos centros de emprego a jovens em risco (DK), o apoio aos jovens após perda de emprego (AT) e os serviços destinados aos jovens que não se encontram sistema de ensino e de formação (MT, SI).

A situação actual no mercado de trabalho evidencia a urgência de estratégias globais de inclusão activa , com acções equilibradas e integradas nos três pilares: mercados de trabalho inclusivos, acesso a serviços de qualidade e medidas adequadas de apoio ao rendimento. Reformas dos sistemas fiscais que incluam uma redução da tributação do trabalho (ver ponto 6) podem contribuir para fomentar a inclusão no mercado de trabalho. Vários Estados-Membros adoptaram medidas positivas para apoiar as pessoas que estão mais afastadas do mercado de trabalho : subsídios de emprego específicos (FI, FR, HU, IT, LT, PL, SE) e incentivos ao emprego de pessoas com deficiência (ES, IE, RO). Entre as medidas complementares contam-se as destinadas a melhorar e/ou facilitar o acesso a programas de formação na maior parte dos Estados-Membros e a promover o emprego no sector da economia social e em actividades não lucrativas (AT, ES, PL, PT, SI), assim como dispositivos de ajuda ao emprego (LV). A criação directa de emprego no sector público só foi considerada em alguns países (ES, CY, HU, SK), quer em razão de restrições das despesas públicas ou de reservas em relação à eficácia deste tipo de medidas. A maior parte dos Estados-Membros incluiu nas respectivas políticas acções de apoio aos grupos desfavorecidos. Ao abordar os problemas específicos que atingem as populações ciganas e outros grupos igualmente marginalizados, alguns países seguem uma estratégia «explícita mas não exclusiva». É importante que os progressos realizados na aplicação destas políticas sejam acompanhados e avaliados continuadamente, designadamente no que respeita à sua interacção com outras políticas.

Os trabalhadores mais velhos não correm riscos particulares de perda de emprego em consequência da crise, mas defrontam-se com importantes dificuldades para regressar ao mercado de trabalho. Vários Estados-Membros introduziram medidas específicas para apoiar a participação dos trabalhadores mais velhos na actividade económica (NL, PL, PT) e estimular a procura desta categoria de trabalhadores (NL). Ainda que haja consenso relativamente à necessidade de evitar a reforma antecipada, há indícios de que alguns países poderão estar a recorrer a esta opção. Tal deverá ser evitado através de melhores oportunidades de emprego para os trabalhadores mais velhos, do apoio à actualização das suas competências para lhes facilitar o reingresso no mercado de trabalho e de novos incentivos ao prosseguimento da actividade profissional no âmbito dos regimes de pensões, de dispositivos fiscais e de outras prestações.

Não obstante a diminuição global da procura de novos trabalhadores, alguns países (BE, DE, FI, FR, LT) que conhecem problemas de escassez de mão-de-obra e competências continuam a promover activamente a oferta de mão—de-obra através da migração económica . Neste contexto, importa salientar as medidas específicas para atrair trabalhadores altamente qualificados (DE, FI, FR, LT), a simplificação dos procedimentos para prolongar vistos e obter autorizações de residência (FI, PT) e a criação de vistos e autorizações de residência especiais para aqueles trabalhadores (FR,IE). No entanto, os Estados-Membros têm de reforçar a sua acção em prol da integração a longo prazo dos migrantes e respectivos descendentes que já vivem na UE, que têm sido particularmente atingidos pelo desemprego durante a crise. As políticas actuais visam sobretudo elevar o nível das qualificações e facilitar a integração global. E necessário fazer mais para incentivar as empresas a contratar uma mão-de-obra mais diversificada, por exemplo através de Cartas de diversidade (BE, DE, ES, FR).

Os serviços públicos de emprego (SPE) têm de fazer face a um número crescente de desempregados, pelo que a sua modernização constitui uma forma eficaz de responder aos novos desafios. Entre as medidas adoptadas nesse sentido contam-se fusões organizativas/cooperação reforçada dos serviços de integração e de seguro de desemprego (DK, EE, EL, FI, FR, HU, NL, SI), novos tipos de prestação de serviços que combinam serviços em linha com atendimento pessoal (EE, EL, IE, MT, RO, UK/Escócia), consultoria especial para empresas na área da formação de trabalhadores e da intervenção proactiva em caso de despedimentos (AT, BG, DK, EE, IE, MT, NL) e orientação em matéria de recolocação ( outplacement ) destinada a trabalhadores e empregadores (DE, BE, FI, IE, LU, PT, UK). Alguns SPE intensificaram a cooperação com agências de emprego privadas (AT, FR, NL). Estas abordagens poderiam inspirar futuras reformas noutros países, e uma avaliação mais sistemática poderia alargar a base factual para determinar quais os procedimentos e os programas mais eficazes, sobretudo em tempos de condicionalismos orçamentais.

O drástico aumento do desemprego colocou sob forte pressão os sistemas de protecção social . Os estabilizadores automáticos foram decisivos para amortecer o impacto social imediato da recessão, ainda que em graus diferentes dentro da UE. Por isso, vários Estados-Membros consideraram que era necessário ajustar a duração (CZ, ES, LT, RO), o nível (BE, BG, CZ, EL, FI) ou a cobertura (IT, PT) das prestações ou estabelecer regimes de apoio ao rendimento novos ou mais abrangentes para as pessoas que não têm direito a prestações de desemprego (por exemplo, FR, LV). Para além das categorias que têm direito às prestações de desemprego, alguns Estados-Membros também intensificaram o apoio aos grupos vulneráveis (BE, CY, FR, PL) e aos pensionistas com baixos rendimentos (CY, RO). Não obstante, a capacidade de gerir a crescente procura da segurança social varia fortemente segundo os Estados-Membros; este desafio irá, inevitavelmente, ganhar importância com o tempo, vindo a sublinhar a necessidade de vigorosas políticas de activação.

Emprego feminino

Os dados referentes ao mercado de trabalho indicam que, em 2009, as mulheres não eram tão adversamente afectadas pelo desemprego como os homens. Contudo, persistem fortes desequilíbrios entre os géneros em muitos Estados-Membros, com as mulheres a registarem taxas de actividade inferiores e taxas de desemprego mais elevadas. Devido à crise, algumas medidas em prol da igualdade entre os géneros foram proteladas ou anuladas, não tendo sido lançadas novas iniciativas, excepto no que se refere aos apoios à criação de novos postos de trabalho no sector dos cuidados (FI, NL, UK). A integração da igualdade entre homens e mulheres nas políticas de emprego deveria ser mais activamente concretizada, designadamente nas fases de definição e aplicação das políticas de relançamento. Muitos Estados-Membros continuaram a promover a conciliação do trabalho com a vida privada e familiar, sobretudo mediante melhorias da qualidade e/ou do acesso às estruturas de acolhimento de crianças até à idade escolar e do apoio à prestação de cuidados a outros dependentes (ES,PT). As recentes reformas dos regimes de licença e/ou de prestações por maternidade visam reforçar a participação e/ou o regresso das mulheres ao mercado de trabalho (AT, DE, HU) e melhorar os direitos à licença parental/de paternidade ou a protecção dos trabalhadores que optam por gozar tais licenças (BG, NL, PT). Os direitos em matéria de regimes de trabalho flexíveis (HU, RO, SK, UK) e a protecção dos trabalhadores em tais regimes (LT, SK) foram melhorados. Ainda que as disparidades salariais entre homens e mulheres continuem a não merecer a atenção devida pela maioria dos Estados-Membros, foram tomadas algumas medidas novas: mais transparência (DE, UK), reavaliação dos sistemas de avaliação profissional (BE), intervenção da Inspecção do Trabalho e o lançamento de novos estudos (NL) ou ainda a aplicação de uma nova estratégia tripartida (FI).

2.2. Melhorar a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas

Nos últimos dois anos, os Estados-Membros concentraram os seus esforços no desenvolvimento de uma abordagem de flexigurança e começaram a formular percursos globais nesta área, em linha com os respectivos desafios estruturais e situações de partida. A crise veio colocar uma pressão acrescida na adaptabilidade, tendo desviado as atenções para medidas de adaptação à nova conjuntura numa perspectiva de curto prazo. As principais medidas tomadas neste contexto são ajustamentos temporários à queda da produção através de disposições laborais flexíveis , essencialmente por vida de reduções do tempo de trabalho a fim de evitar despedimentos e perdas de capital humano[4].

Alguns Estados-Membros sob forte pressão económica introduziram ou consideram a adopção de medidas de moderação salarial no sector público (BG, EL, LT, LV, RO). Nos Países Baixos, a moderação salarial a médio prazo que abrange toda a economia foi compensada com reduções das contribuições para a segurança social.

Elevados custos laborais indirectos e uma forte carga fiscal representam importantes obstáculos ao emprego. Apesar dos progressos realizados nos últimos anos, a carga fiscal média sobre o trabalho na UE 27 mantém-se no nível de 2000 de cerca de 40,5%. As acções empreendidas para reduzir a carga fiscal sobre o trabalho incluem a redução das contribuições para a segurança social (BE, BG, CZ, DE, ES, FI, HU, SE) e a revisão do sistema fiscal com vista a reduzir os custos do trabalho. Para manter as pessoas em actividade e/ou promover o recrutamento de mão-de-obra, vários Estados-Membros reduziram os custos laborais para os salários baixos (CZ), as PME (NL) ou ainda os trabalhadores independentes (SK), ou adoptaram incentivos fiscais para estimular os desempregados a criar a sua própria empresa (PT). Foi também testada uma abordagem alternativa na Suécia, que permite que os empregadores adiem de 12 meses o pagamento das contribuições sociais, a fim de aumentar as respectivas reservas de liquidez e reduzir os condicionalismos do crédito.

A segmentação do mercado de trabalho continua a ser um desafio. Ainda que alguns países (BG, CY, EE, HU, LT, PT) tenham, nos últimos anos, revisto a respectiva legislação de protecção do emprego , a fim de a sintonizar com a abordagem de flexigurança, é necessário fazer algo mais para prevenir a segmentação dos mercados laborais que ameaça o seu desempenho a longo prazo, em especial no que se refere às categorias vulneráveis. Em 2008, a maior parte dos Estados-Membros registou uma diminuição do número de contratos a termo, incluindo os contratos das agências de trabalho temporário, e a crise tende a afectar primeiramente este tipo de contratos laborais. A evolução em 2009 veio destacar que a segmentação do mercado de trabalho concentra a «flexibilidade» essencialmente nos trabalhadores com contratos a termo certo. Esta desigualdade é prejudicial e ineficaz, além de que exige um equilíbrio entre as dimensões flexibilidade/segurança mais correctamente repartido entre todos os trabalhadores.

O trabalho não declarado é um fenómeno persistente, em alguns Estados-Membros representa cerca de um quinto da actividade económica, tendo sido tomadas algumas medidas neste campo. Em Portugal, os contratos irregulares de trabalho independente são agora severamente punidos. Alguns países (BG, CY, EL, HU, MT) melhoraram os respectivos mecanismos de inspecção e agravaram as sanções ou introduziram, com êxito, um sistema de cheques-emprego (BE). Por toda a parte, a aposta na transformação do trabalho não declarado em emprego formal carece de acções mais vigorosas.

A mobilidade geográfica na UE continua a ser reduzida. Poucos Estados-Membros tomaram novas medidas, tais como as feiras regionais do emprego (BG), o apoio específico à mobilidade regional (DE, ES, LT) e o investimento em infra-estruturas de transporte (LT, SK). Foram também reforçados os incentivos à mobilidade profissional, com a introdução de abatimentos fiscais para os trabalhadores pendulares (AT, DE, ES, LT, NL e SK).

2.3. Investir mais em competências e no capital humano

A recessão económica sublinha a urgência de reforma dos sistemas de ensino e de formação, apela à necessidade de maior investimento no aperfeiçoamento das competências, de uma mais correcta adequação entre sistemas de ensino, competências e necessidades do mercado de trabalho e do aumento da mobilidade, designadamente através melhores aptidões linguísticas. Neste contexto, a maior parte dos Estados-Membros enfrenta vários desafios estruturais. Foram concebidas e implementadas várias reformas, mas os resultados são díspares, muito havendo ainda a fazer, com destaque para as políticas em prol do crescimento (educação, inovação e tecnologias verdes).

Em vários Estados-Membros, foram implementadas estratégias de actualização das competências , consubstanciadas em medidas de curto prazo, muitas vezes com o apoio do FSE. Para preservar a empregabilidade dos trabalhadores, foram intensificadas as acções de formação on-the-job (AT, BG, CY, EL, IT, LU, MT, PT, SE, UK). Estas medidas são mais eficientes quando incidem na identificação de novos empregos e respectivas exigências em termos de competências. Vários Estados—Membros desenvolveram estratégias em matéria de competências mais adequadas para responder às necessidades do mercado de trabalho (AT, BE, DK, MT, RO, SK). Acresce que foi intensificada a cooperação entre os parceiros sociais no sentido de identificar as necessidades futuras e desenvolver conteúdos curriculares (BE, BG, MT, SI), tendo os parceiros sociais desempenhado um papel fundamental em alguns Estados-Membros (BG, DK, FI, LU).

A capacidade de prever e antecipar as necessidades de competências varia de um Estado-Membro para outro. O FSE apoiou o desenvolvimento de um novo sistema nesta área (FI). São necessárias previsões de curto prazo para evitar estrangulamentos. Alguns Estados-Membros dão conta de interessantes estudos e abordagens para antecipar as necessidades de competências (análises do mercado de trabalho, inquéritos junto dos empregadores em CY, IE, LT, RO), por vezes com o apoio do FSE. Há que reforçar a previsão e a antecipação das necessidades de competências no futuro, designadamente através de uma avaliação das necessidades futuras por parte da indústria e das entidades responsáveis pela formação.

Alguns Estados-Membros (AT, BE, DE, EE, ES, IE, MT, NL, PT) definiram planos específicos a mais longo prazo para a aquisição de qualificações . Os programas escolares denotam claras tendências para um ensino e uma aprendizagem orientados para a aquisição de competências. A aplicação do Quadro Europeu de Competências ( QEQ ), que deverá resultar numa maior transparência das qualificações com base em resultados da aprendizagem, está a entrar numa fase crucial. Na sua maioria, os Estados-Membros registam progressos assinaláveis no desenvolvimento de quadros nacionais de qualificações, abrangendo todos os níveis e tipos de ensino e formação, bem como na harmonização destes quadros com o QEQ, que deverá estar concluída em 2010. Alguns Estados-Membros intensificaram esforços para facilitar a validação da aprendizagem não formal e informal (AT, ES, FR, IE, LT, LU, NL, SE, SI)[5]. Alguns países tomaram iniciativas para reforçar o papel do ensino superior na evolução profissional e pessoal de quem já integra a força de trabalho (BE, EL, FI, IT, LT, NL). Contudo, as instituições de ensino superior precisam ainda de mais incentivos para conceberem programas e fórmulas de frequência mais flexíveis e alargarem a validação de aprendizagens anteriores.

O financiamento da aprendizagem ao longo da vida é essencial, sobretudo num contexto de restrições de despesas, tanto para os orçamentos públicos como privados. Muitos Estados-Membros aumentaram as despesas com a aprendizagem ao longo da vida para as pessoas com poucas qualificações e os desempregados. Alguns introduziram regimes que permitem combinar horários de trabalho reduzidos com formação (BE, CZ, DE, FR, IE, LU, LV, PT). As medidas de formação e reconversão de adultos incluem também disposições para canalizar recursos para o ensino superior (DE, IE, UK). Foram criados mecanismos de financiamento para ajudar as PME a formar trabalhadores (DE, HU,SI).

2.4. O apoio financeiro da UE ao serviço das acções prioritárias

A fim de ajudar os Estados-Membros a financiar as medidas de combate à crise a partir de recursos financeiros da UE destinados a ajudar as pessoas, a Comissão alterou as regras de programação e gestão do Fundo Social Europeu (FSE) para melhorar a capacidade de o FSE acelerar a realização dos programas e direccioná-los para os sectores e categorias mais carenciados. Alguns Estados-Membros (AT, DE, HU, IE, LT, LV, NL, UK) aproveitaram a possibilidade de alterar os respectivos programas operacionais para os adaptar à situação de crise, enquanto outros utilizaram a flexibilidade já existente nos programas do FSE para canalizar as intervenções para os grupos mais atingidos pela crise.

Os Estados-Membros utilizaram também as intervenções do FSE para concretizar as prioridades do Plano de Relançamento da Economia Europeia , designadamente para alargar a cobertura das prestações de desemprego (IT), estender o apoio do FSE a todos os escalões etários (AT), alargar os regimes de desemprego parcial (DE,EL) e combiná-los com formação (CZ) ou ainda aumentar os apoios ao empreendedorismo (PT). Outros Estados-Membros modificaram os respectivos programas do FSE, tendo tomado medidas de curto prazo para fazer face à crise especificamente destinadas aos desempregados: transferência de recursos para acções de apoio à empregabilidade dos desempregados (UK/País de Gales), reorientação de prioridades para os desempregados (IE) ou ainda adaptação a importantes mudanças socioeconómicas numa dada região (ES/Navarra). A Polónia alterou os critérios de selecção, a fim de tornar os projectos do FSE acessíveis a trabalhadores dos sectores particularmente atingidos pela crise.

O número de candidaturas dos Estados-Membros ao Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG) aumentou significativamente em 2009 (20 contra 5 em 2008). Ao todo, 12 países solicitaram apoios para 24 300 trabalhadores que perderam os respectivos empregos em sectores como a siderurgia, a indústria automóvel, a indústria transformadora, a construção e a aeronáutica, num total de 152, 7 milhões de euros.

3. Pistas para o futuro

As medidas dos Estados-Membros na área do emprego para fazer face à crise contribuíram de forma significativa para estabilizar as economias e, em muitos casos, reduziram os efeitos adversos no emprego em 2009. No entanto, são ainda muitos os desafios que se colocam: a crise agravou os problemas estruturais , em especial o risco de aumento do desemprego estrutural e de longa duração, de persistência dos desfasamentos de competências e de exclusão do mercado de trabalho das categorias mais desfavorecidas. Acresce que está em risco a coesão social e territorial da UE, já que a crise afecta países e regiões de modos e em graus de intensidade muito diferentes, com consequente diversidade de impactos nos mercados de trabalho.

Dadas as perspectivas de aumento continuado do desemprego e de penúria de ofertas de emprego em 2010, continuarão a ser essenciais, a curto prazo, medidas vigorosas com incidência no mercado de trabalho. Neste contexto, o mais importante será reforçar a coerência entre as medidas de curto prazo e as reformas estruturais de longo prazo .

O prolongamento excessivo de algumas das medidas tomadas nos últimos meses para fazer face à crise do emprego do emprego pode ter, a longo prazo, um impacto negativo na produtividade, no desempenho do mercado de trabalho e na situação orçamental dos Estados-Membros. Tornar o emprego mais seguro, apoiar as transições e reduzir a segmentação do mercado de trabalho, ao mesmo tempo que se preserva o equilíbrio orçamental, são imperativos que evidenciam a necessidade de respostas políticas globais, em linha com a abordagem de flexigurança. Deste modo, dados os sinais positivos de uma retoma moderada da actividade económica em 2010, a questão essencial dos próximos meses reside em determinar quando e como começar a retirada gradual das medidas de resposta à crise . Se as medidas de estímulo forem retiradas demasiado cedo, o impacto no emprego e no mercado de trabalho pode ser negativo, mas se o forem tarde demais, serão os objectivos de crescimento a médio prazo e a retoma económica que podem sofrer, com uma redução mais lenta do desemprego, menor produtividade ou situações orçamentais insustentáveis.

Ainda que os condicionalismos e as situações sejam diferentes e exijam estratégias distintas, os Estados-Membros tem vários objectivos comuns em matéria de política de emprego : inverter a tendência de agravamento do desemprego e impedir que se torne estrutural; facilitar as transições profissionais, adequando melhor as competências aos empregos; intensificar o apoio aos jovens e às outras categorias mais atingidas pela crise; articular melhor a actualização de competências com as necessidades do mercado de trabalho; reforçar a participação na actividade económica, em especial para as mulheres, os trabalhadores mais velhos e os imigrantes. A consecução destes objectivos pressupõe uma abordagem coordenada na Europa , com a participação activa dos parceiros sociais.

Neste contexto, três grandes tipos de desafios irão determinar as futuras políticas de emprego, devendo as medidas de combate à crise ser ajustadas no quadro de reformas estruturais em curso:

- necessidade de reforçar as medidas actuais de combate à crise , em particular, mas não apenas, nos Estados-Membros onde se espera um aumento significativo do desemprego no próximo ano. Neste contexto, é essencial melhorar a eficácia destas medidas . Em especial, os regimes de desemprego parcial podem continuar a justificar-se temporariamente enquanto o desemprego continuar a aumentar, mas os critérios de elegibilidade devem ser mais rigorosos do que os que vigoraram de 2009. Estes regimes, que podem atenuar o impacto social imediato da crise, permitir às empresas consideráveis poupanças nos custos com despedimentos e contratações de pessoal e impedir a perda de capital humano, podem também levar as empresas a manter situações de excesso de efectivos a longo prazo, com o risco de adiar reestruturações necessárias. Os Estados-Membros que registam situações de desemprego galopante devem também considerar a possibilidade de privilegiar outras medidas que demonstraram ter um impacto favorável nos mercados de trabalho, como a melhoria da capacidade de os serviços públicos de emprego proporcionarem um apoio mais personalizado à procura de emprego nos casos em que se perspectivam despedimentos. Por outro lado, foram introduzidas algumas alterações temporárias durante a crise, as quais poderão abrir perspectivas de reformas estruturais mais estáveis que contribuam para tornar as instituições do mercado de trabalho mais eficientes . É o caso das alterações introduzidas em alguns países relativamente à configuração dos regimes de seguro de desemprego ou das políticas activas do mercado de trabalho. Por fim, as medidas de curto prazo no âmbito da abordagem de flexigurança, incluindo incentivos adequados ao trabalho, podem revelar-se importantes para combater a segmentação do mercado de trabalho.

- necessidade de reorientar as medidas actuais de combate à crise , em especial nos países que se defrontam com fortes pressões de consolidação orçamental. Trata-se aqui de reduzir a inactividade e as armadilhas de desemprego (designadamente para reforçar a participação das mulheres na actividade económica) e, ao mesmo tempo, dar garantias de rendimento às pessoas mais carenciadas e às que enfrentam momentos de transição. Se é verdade que devem ser evitadas as medidas passivas contraproducentes adoptadas em crises anteriores (reforma antecipada, recurso às prestações de invalidez e doença), as medidas de apoio ao rendimento atenuaram as dificuldades de muitas pessoas quando a crise se fez sentir, contribuindo assim para prevenir situações de pobreza. Por outro lado, a experiência mostra que é extremamente difícil para as pessoas que estão mais afastadas do mercado de trabalho aproveitarem medidas activas como a formação e a orientação profissional. Os Estados-Membros devem, por isso, considerar a necessidade de melhorar a flexibilidade interna e externa. É prioritário resolver o problema da crescente segmentação do mercado de trabalho no sentido de melhorar a situação das pessoas com contratos atípicos que, muitas vezes, não estão suficientemente cobertas pelos regimes de seguro de desemprego e por medidas activas (cujo benefício está normalmente condicionado às prestações). O principal objectivo reside em reorientar as prioridades, de forma a que o importante seja não tanto a salvaguarda de um dado posto de trabalho, mas antes a segurança de um emprego no mercado de trabalho global.

- a necessidade de retirar progressivamente as medidas de combate à crise. Trata-se de uma preocupação imediata em países onde as perspectivas económicas e de emprego são mais favoráveis e onde a tónica pode ser já colocada nas reformas estruturais . Haverá pressões adicionais no sentido de medidas a mais longo prazo para reformar os mercados de trabalho que serão agora confrontados com mais desempregados. A prioridades será tornar tais medidas mais eficazes. São necessárias reformas inspiradas na flexigurança, que melhorem a flexibilidade e a segurança dos mercados de trabalho, sendo necessário encontrar o equilíbrio entre a protecção do emprego e a segurança no mercado, corrigir o desfasamento entre necessidades de competências emergentes e as qualificações actualmente disponíveis no mercado, facilitar a mobilidade regional e profissional e melhorar a capacidade de ajustamento dos salários à evolução da produtividade. O objectivo supremo é tornar a economia mais resistente a choques que certos sectores ou países venham a enfrentar.

[1] O documento de base da Comissão intitulado «A crise do emprego tendências, respostas políticas e acções-chave», destinado ao Conselho ECFIN de 30.11.2009, faz uma análise circunstanciada das tendências e das respostas políticas. Ver também a edição mensal do Labour Market Monitor da DG EMPL e o relatório «O Emprego na Europa em 2009».

[2] Previsões do Outono dos serviços da Comissão, 3.11.2009.

[3] Ver o relatório da Comissão sobre o plano de relançamento da economia europeia, de Dezembro de 2009.

[4] Mais informações no documento dos serviços da Comissão destinado ao Conselho EPSCO (ver nota 1).

[5] Ver COM(2009) 640 de 24.11.2009.