PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 2.7.2008 
SEC(2008) 2164 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a proposta de directiva relativa à aplicação dos direitos dos doentes em 
matéria de cuidados de saúde transfronteiriços 
 
Resumo da AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
{COM(2008) 414 final} 
{SEC(2008) 2163} 
 
PT 2   PT 1. I NTRODUÇÃO  
A presente avaliação de impacto tem como  objectivo analisar a necessidade e o 
potencial impacto das diferentes opçõe s de acção comunitária no domínio dos 
cuidados de saúde transfronteiriços. Após  a exclusão dos serviços de saúde da 
directiva relativa aos serviços, a Comi ssão procura responder, mediante esta 
iniciativa, ao desejo formulado tanto pelo  Parlamento Europeu como pelo Conselho 
no sentido de avaliar a necessidade de el aborar uma proposta es pecífica no domínio 
dos cuidados de saúde transfronteiriços.  
Os cuidados de saúde transfronteiriços podem assumir diferentes formas. O presente 
relatório incide sobretudo nas medi das relacionadas com a mobilidade 
transfronteiriça dos doentes. Embora os doentes  prefiram beneficiar de cuidados de 
saúde tão próximos quanto possível do local onde vivem e trabalham, há situações 
em que os cuidados de saúde transfront eiriços se podem revelar mais adequados. 
Actualmente, apenas um número reduzido de  doentes atravessa as fronteiras para 
receber cuidados de saúde. No entanto, trata-se de um fenómeno que tem vindo a aumentar e esta tendência deverá crescer no futuro. Se a possibilidade de aceder aos cuidados de saúde no estrangeiro pode ter um impacto considerável para os doentes, 
as consequências dos cuidados de sa úde transfronteiriços também podem ser 
significativas para os sistemas de saúde  em geral. Podem fomentar a inovação e 
contribuir para uma maior eficiência no pl aneamento e na utilização dos recursos, 
bem como ajudar a melhorar a qualidade geral dos cuidados de saúde. Existem 
contudo alguns desafios. Com efeito, pers iste alguma incerteza acerca da aplicação 
geral dos direitos em matéria de reembolso quando os cuidados de saúde são prestados noutro Estado-Membro. Além di sso, uma consulta realizada junto das 
partes interessadas relevantes demonstr ou que também existe incerteza quanto à 
forma de garantir o enquadramento necessá rio para uma prestação segura e eficaz 
dos cuidados de saúde transfronteiriços.  
2. C
ONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS  
No âmbito da publicação de uma comunicação1, a Comissão convidou todas as partes 
interessadas relevantes a participar num  processo de consulta sobre a acção 
comunitária no domínio dos serviços de  saúde. O objectivo da consulta era 
identificar claramente o(s) problema(s) existente(s) no domíni o dos cuidados de 
saúde transfronteiriços e recolher info rmação acerca dos objectivos e possíveis 
opções políticas. Os 280 contributos obt idos no âmbito desta consulta foram 
compilados num relatório de síntese2. Todos os contributos foram publicados no sítio 
Web da Comissão3. 
De um modo geral, os inquiridos acolhera m favoravelmente a in iciativa da Comissão 
sobre a acção comunitária no domínio dos serv iços de saúde. A maioria dos governos 
                                                 
1 Comunicação da Comissão, «Consulta sobre a acção co munitária em matéria de serviços de saúde», 
(SEC (2006) 1195/4), 26 de Setembro de 2006. 
2 Documento da Comissão, «Relatório de síntese da s respostas à consulta sobre a acção comunitária no 
domínio dos serviços de saúde» (2007). 
3 http://ec.europa.eu/health/ph_overview/co_oper ation/mobility/results_open_consultation_en.htm 
 
PT 3   PT nacionais e um elevado número  de outras partes interessa das manifestaram o desejo 
de que qualquer proposta da Comissão sobre os  serviços de saúde se venha a basear 
nas «Conclusões do Conselho sobre os valore s e princípios comuns  aos sistemas de 
saúde da União Europeia»4. Muitos contributos (nomeadamente dos governos 
nacionais, dos sindicatos e dos utentes) sa lientaram que qualquer acção comunitária 
susceptível de afectar os sistemas de  saúde deve respeitar o princípio da 
subsidiariedade, fazendo referência em particular ao artigo 152.° do Tratado que 
institui a Comunidade Europeia, ao passo que outros recordaram que o princípio da 
subsidiariedade não deve impedir o exercí cio das liberdades fundamentais da UE.  
3. E STUDOS COMPLEMENTARES  
A Comissão solicitou ao Observatório Europeu dos Sistemas e Políticas de Saúde 
que avaliasse a situação actual e descreve sse as tendências no domínio dos cuidados 
de saúde transfronteiriços5. O estudo realizado fornece informação sobre o acesso 
aos cuidados de saúde, as experiências em matéria de colaboração transfronteiriça, a qualidade e a segurança dos cuidados de saúde na União Eur opeia, bem como a 
evolução dos direitos dos doentes. Desc reve, igualmente, as diferenças entre 
Estados-Membros em termos de prestações  e tarifas aplicáveis. O estudo analisa o 
impacto dos cuidados de saúde transfront eiriços nos objectivos e nas principais 
funções dos sistemas de saúde e apresenta os dados existentes em matéria de cuidados de saúde transfronteiriços. 
Além disso, a Comissão realizou um inquérito  Eurobarómetro sobre os cuidados de 
saúde transfronteiriços na UE, com vista a obter dados adicionais sobre a dimensão 
real da mobilidade transfronteiriça dos doentes, a vontade de se deslocarem ao estrangeiro para receberem tratamento médico e as vantagens e os desafios com que se deparam ao fazê-lo
6.  
4. S UBSIDIARIEDADE  
Compete primeiramente a cada Estado-Membro organizar os seus sistemas de saúde 
da forma mais apropriada ao seu país e aos seus cidadãos. Contudo, em certos casos, 
os cuidados de saúde de que os cidadãos  necessitam podem ser assegurados de forma 
mais adequada noutro Estado-Membro, por r azões de proximidade, de especialização 
dos cuidados de saúde ou de falta de capacidade para garantir um determinado tratamento no próprio país. De acordo co m o princípio da subsidiariedade, a 
Comunidade apenas intervirá se e na me dida em que os objectivos das acções 
previstas não possam ser realizados de fo rma suficiente pelos Estados-Membros, 
podendo, por conseguinte, devido à dimensão ou aos efeitos das acções propostas, ser mais bem concretizados pela Comunidade.  
                                                
 
4 2733ª sessão do Conselho «Emprego, Política Social , Saúde e Defesa do Consumidor», Luxemburgo, 1 
e 2 de Junho de 2006. 
5 Wismar M, Palm W, Figueras J, Ernst K and Van Ginneken E, «Cross-Border Healthcare: Mapping and 
Analysing Health Systems Diversit y», Observatório Europeu dos Sistemas e Políticas de Saúde, 2007. 
6 Flash Eurobarometer Series n.º 210, «Cross-border health services in the EU, Analytical Report», 
estudo elaborado por The Gallup Or ganization, Hungria, a pedido da Direcção-Geral da Saúde e Defesa 
dos Consumidores (DG SANCO), Comissão Europeia, 2007. 
 
PT 4   PT O direito comunitário já garant e, em princípio, o direito de circulação transfronteiriça 
dos bens, dos serviços e das pessoas em geral, bem como dos produtos e dos serviços 
de saúde e dos doentes em particular. Mas a aplicação destes direitos na prática suscita algumas questões e incertezas junto dos  cidadãos e de todas as outras partes 
interessadas. O Tribunal de Ju stiça Europeu interpretou as  regras comunitárias de 
forma diferente da dos governos nacionai s. Todavia, tal como sublinhado por 
diversos Estados-Membros durante a cons ulta, mesmo após a interpretação do 
Tribunal, os Estados-Membros continuam a ter dúvidas sobre a interpretação geral 
dos diferentes casos. Devido a essa incerteza, os Estados-Membros têm dificuldade em gerir adequadamente os seus sist emas de saúde. A cooperação a nível 
comunitário, nomeadamente na elaboração  de direito derivado, poderia assegurar a 
clareza necessária, um objectivo que não pode  ser alcançado exclusivamente através 
de medidas nacionais.  
Além disso, subsistem dúvidas sobre a melhor  forma de garantir cuidados de saúde 
seguros e eficazes. Como o próprio nom e revela, os cuidados de saúde 
transfronteiriços incluem muitos aspectos transnacionais e de alcance comunitário. 
Tanto para os doentes como pa ra os profissionais, existe  uma diferença crucial entre 
sentir alguma confiança nas regras apli cáveis neste domínio e sentir-se seguro. A 
potencial gravidade das consequências resu ltantes de qualquer incerteza jurídica em 
matéria de responsabilidade pelos cuidados  de saúde transfr onteiriços justifica 
plenamente uma acção nesta matéria. Quando os cidadãos atravessam as fronteiras para receber cuidados de saúde nout ro Estado-Membro, é importante saberem 
claramente qual o país responsável e em que consistem essas responsabilidades. 
Actualmente, essa clareza não existe. Os Estados-Membros não podem estabelecer as suas responsabilidades sem chegar a acor do com os outros países envolvidos. Por 
conseguinte, e também para resolver esta razão, é necessário um acordo a nível 
comunitário sobre a assunção  dessas responsabilidades. 
5. O
PÇÕES DE ACÇÃO COMUNITÁRIA  
No relatório sobre a avaliação de impacto, descrevem-se cinco opções de acção 
comunitária destinadas a melhorar os cuida dos de saúde transfront eiriços, que variam 
desde a não realização de nenhuma acção (u m cenário de base) até à definição de 
uma regulamentação detalhada, com vista a garantir a certeza jurí dica, a clareza e a 
cooperação transfronteiriça. Estas opçõe s foram avaliadas com base em dados 
existentes e através da utilização de fe rramentas básicas de modelização. O trabalho 
do Observatório Europeu dos Sistemas e Políticas de Saúde e os resultados do 
inquérito Eurobarómetro constituíram uma informação preciosa.  
A primeira opção seria não empreender nenhuma acção a nível comunitário. Este 
cenário de base deixaria toda s as responsabilidad es em matéria de clareza jurídica a 
cada Estado-Membro. De acordo com a segunda opção, a Comissão forneceria 
orientações nas questões relacionadas com os  cuidados de saúde transfronteiriços, 
mas não proporia quaisquer outras medida s legais de natureza vinculativa. 
Apresentaria uma comunicação, interpretando detalhadamente as implicações dos acórdãos do Tribunal de Justiça. Esta comunicação incluiria recomendações em 
matéria de informação, de forma a garantir uma escolha informada por parte dos doentes, além de princípios e recomendaçõ es tendo em vista a garantia da qualidade 
e da segurança dos cuidados de saúde tran sfronteiriços. Neste contexto, a Comissão 
 
PT 5   PT criaria um mecanismo para aproximar os Estados-Membros e permitir o intercâmbio 
de ideias e boas práticas neste domínio, e apoiaria as actividades que visassem o 
desenvolvimento de dados e de indicadores  comuns, ulteriormente utilizados na 
definição de políticas relativ as aos serviços de saúde.  
A terceira opção, eventualmente combinad a com as medidas não vinculativas da 
segunda opção, implicaria a definição de um quadro normativo geral para os serviços de saúde, através da adopção de uma directiv a sobre os serviços de saúde. Esta opção 
garantiria uma maior clareza dos direitos em matéria de reembolso dos cuidados de 
saúde prestados no estrangeiro. Obrigari a também todos os Estados-Membros a 
informarem os seus cidadãos sobre os direit os individuais em matéria de cuidados de 
saúde no estrangeiro.  
Esta opção prevê duas subopções (3A e 3B), pa ra a questão da incerteza jurídica no 
que respeita aos direitos financeiros e a ne cessidade de autorização prévia para os 
cuidados de saúde transfronteiriços. Na subopção 3A, o quadro utilizado actualmente 
para a coordenação dos regimes de segur ança social permaneceria em vigor sem 
alterações. Paralelamente a este quadro, a nova directiva criaria um mecanismo 
baseado no princípio da livre circulação e na  interpretação do Tratado pelo Tribunal 
de Justiça. Os doentes poderiam assim bene ficiar no estrangeiro de qualquer tipo de 
cuidados de saúde (hospita lares ou não hospitalares) que fossem autorizados e 
reembolsados no seu país de origem, e seriam reembolsados num montante 
equivalente àquele que seri a pago caso recebessem o mesm o tratamento no seu país. 
O doente suportaria o risco financeiro de qua isquer custos adicionais. A autorização 
prévia para os cuidados hos pitalares continuaria a ser po ssível. Na subopção 3A, os 
Estados-Membros teriam de demonstrar que , na ausência de autorização prévia, a 
saída de doentes prejudicaria o equilíbrio financeiro do seu sistema de segurança 
social e a manutenção da capacidade de tratamento ou da competência médica no seu 
território nacional. 
A subopção 3B adopta a mesma abordage m que a subopção 3A em todos os 
aspectos, com excepção dos direitos financeiros e da autorização prévia para os cuidados transfronteiriços de natureza hos pitalar. À semelhança da subopção 3A, a 
nova directiva sobre os serviços de sa úde criaria um mecanismo complementar 
baseado no princípio da livre circulação e nos princípios subjacentes aos acórdãos do 
Tribunal de Justiça. Contudo, se na subopção 3A a directiva se ap licaria aos aspectos 
financeiros de todos os cuidados de saúde transfronteiriços, na subopção 3B a directiva só se aplicaria aos aspectos fina nceiros dos cuidados transfronteiriços não 
hospitalares. 
A quarta opção prevê a adopção de uma regulamentação detalhada a nível europeu. 
A Comissão proporia um quadro detalhado tendo em vista a harmonização das normas jurídicas, nomeadamente para a reco lha de dados, a informação fornecida aos 
doentes, os critérios e o procedimento de  autorização, as normas de qualidade e de 
segurança, os direitos dos doentes e a i ndemnização por danos. Esta opção poderia 
ser difícil de justificar à luz do princípio da subsidiariedade. 
 
PT 6   PT 6. I MPACTO DA ACÇÃO COMUNITÁRIA  
Foram analisados cinco tipos de impacto na presente avaliação de impacto. Em 
primeiro lugar, foi considerado o imp acto nos custos e nos benefícios dos 
tratamentos gerados pela mobilidade dos doentes. O Quadro 1 revela, claramente, que uma maior possibilidade de  receber cuidados de saúde  no estrangeiro se traduz 
num aumento dos custos dos tratamentos.  Todavia, estes custos são reduzidos 
quando comparados com o aumento dos be nefícios, que também subiriam ao 
aumentar a possibilidade de receber cuidados de saúde no estrangeiro. Os custos de conformidade também foram analisados. Segundo a avaliação de impacto, uma maior certeza jurídica resultaria numa diminuição destes custos.  
Não obstante, a adopção de uma regulamentação detalhada (opção 4) resultaria 
inicialmente num aumento significativo dos custos, dada a necessidade de adaptar 
cada sistema de saúde às novas regras. Na avaliação de impacto, os custos 
administrativos também variam em cada uma das opções analisadas. Com efeito, 
quanto maior a certeza jurídica, menores os  custos administrativos. Finalmente, ao 
clarificar as possibilidades de  utilização dos cuidados de saúde transfronteiriços, um 
maior número de pessoas poderia receber mais rapidamente o tratamento de que necessita. E um maior número de doentes tr atados resultaria, consequentemente, num 
ganho em termos de benefícios sociais. 
 
PT 7   PT 7. C OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
Quadro 1 : Impacto financeiro de cada opção 
Na primeira opção, os problemas actuais continuariam a existir. Os direitos em 
matéria de reembolso dos cuidados de saúde transfronteiriços, que decorrem 
directamente da aplicação do princípio da livre circulação, estariam estabelecidos em 
teoria. Contudo, sem uma acção comunitária, seria difícil exercer na prática estes 
direitos. Sem um enquadramen to claro, que garantisse os requisitos mínimos para a 
prestação de cuidados de saúde transfr onteiriços seguros e ef icazes, a incerteza 
persistiria também neste domínio. Além disso, o facto de não ser empreendida 
nenhuma acção não evitaria os custos dos cuid ados de saúde transfronteiriços. Pelo 
contrário, significaria a continuidade das tendências actuais, mas acrescida dos 
custos resultantes da gestão dessa incer teza. Continuaria a existir desigualdade 
social. Os menos privilegiados teriam relutâ ncia em adiantar o pagamento dos custos 
dos cuidados de saúde, sem garantias legais seguras de que seriam reembolsados. 
A segunda opção traria algumas melhorias. A questão-chave aqui é a certeza jurídica: 
dadas as consequências potencialmente catas tróficas para os doentes de eventuais 
problemas relacionados com os cuidados de saúde transfront eiriços, não seria 
suficiente dispor apenas de orientações neste domínio, em vez de uma verdadeira 
certeza jurídica, tanto para os doentes como para os profissionais. A terceira opção representaria um equilíbrio entre a acção comunitária e as acções nacionais. Responderia ao objectivo fulcral de garantir uma certeza suficiente relativamente aos 
principais aspectos dos cuidados de sa úde transfronteiriços. Maximizaria os 
benefícios dos cuidados de saúde tran sfronteiriços em geral e contribuiria 
significativamente para a equidade soci al. Esta opção ofereceria uma certeza em 
matéria de reembolsos. Em contrapartida, embora a quarta opção pudesse garantir um maior grau de certeza jurídica, gera ria custos totalmente desproporcionados e 
implicaria um nível de mudança e de harmonização que não seria apropriado e 
coerente com o princípio da subsidiariedade. 
Na terceira opção, a principal diferença resi diria na forma de abordar os cuidados de 
saúde transfronteiriços de natureza hospita lar. Ao maximizar as possibilidades de 
acesso aos cuidados de saúde transfronteiriços, a opção 3A seria a única opção em  Opção 1 Opção 2 Opção 3A Opção 3B Opção 4 
Custo dos tratamentos 1,6 ME 2,2 ME 30,4 ME 3,1 ME 30,4 ME 
Benefícios dos 
tratamentos 98 ME 135 ME 585 ME 195 ME 585 ME 
Custos de conformidade 500 ME 400 ME 315 ME 300 ME 20 MME 
Custos administrativos 100 ME 80 ME 60 ME 60 ME 60 ME 
Benefícios sociais 195.000 doentes 
adicionais 
recebem tratamento  270.000 doentes 
adicionais 
recebem tratamento  780.000 doentes 
adicionais 
recebem tratamento  390.000 doentes 
adicionais 
recebem tratamento  780.000 doentes 
adicionais 
recebem tratamento  
 
PT 8   PT que o nível estimado dos benefícios para os  doentes ultrapassaria os custos totais 
para o sistema. Não há razões para supor que, a longo prazo, o planeamento e a 
sustentabilidade geral viessem a ser afecta dos pela aplicação da opção 3A. Pelo 
contrário, tanto o país de origem como o país de acolhimento beneficiariam de uma 
maior eficácia e qualidade dos cuidados de  saúde transfronteiriços e nacionais. A 
subopção 3B geraria custos de tratamento  inferiores, mas também produziria menos 
benefícios, não apresentando uma relação cu sto-benefício claramente favorável. Por 
conseguinte, a opção preferida é a terceira opção, subopção 3A. 
A quarta opção poderia produzir resultados positivos. No entanto, tendo em conta o 
nível de harmonização exigido, produziria uma carga administrativa adicional considerável na fase de aplicação. Esta op ção não observaria plenamente o princípio 
da subsidiariedade. Os contextos e os sistemas de saúde são diferentes nos 
Estados-Membros. Perante esta diversidad e, uma abordagem detalhada «do topo para 
a base» para a acção comunitária, como  sucederia nesta opção, revelar-se-ia 
potencialmente inviável e ineficaz a diversos níveis.