Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão 'Serviços financeiros: elaborar um quadro de acção'"

(1999/C 209/10)

O Comité Económico e Social decidiu, na reunião plenária de 28 de Janeiro de 1999, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre a comunicação supramencionada e criar um Subcomité para preparar os correspondentes trabalhos, de harmonia com o n.o 4 do artigo 11.o e com o n.o 1 do artigo 19.o do Regimento.

O Subcomité elaborou um projecto de parecer em 20 de Abril de 1999. Foi relator Umberto Burani.

Na 364.a reunião plenária de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessão de 26 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Em 28 de Outubro de 1998, a Comissão endereçou ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma comunicação (COM(1998) 625) que traça um panorama da actual situação dos mercados financeiros europeus e propõe um plano de iniciativas futuras que visam uma maior integração dos mercados financeiros no plano europeu e internacional, torná-los mais fortes e melhorar o seu controlo e transparência. O Comité Económico e Social - ao qual a Comunicação não foi enviada - tomou conhecimento do documento e pretende, através do presente parecer, oferecer uma colaboração que, apesar de não solicitada, espera possa contribuir para suscitar algumas reflexões úteis.

1.2. As observações que se seguem cingem-se intencionalmente aos aspectos essenciais do documento da Comissão; entrar em questões de pormenor exigiria um dispêndio de recursos e de tempo que provavelmente se não justificaria, já que, neste momento, se está na fase preliminar de elaboração das estratégias. Mas é justamente por isso que importa que os conceitos de base em que as estratégias se inspiram sejam claros.

1.3. O Comité regozija-se pelo facto de a Comissão ter redigido um documento de extrema clareza que combina bem o contributo dos sectores profissionais com o das autoridades nacionais, dos utilizadores e dos consumidores. O Comité não pode, pois, deixar de subscrever, nas suas linhas gerais, os objectivos e as abordagens a adoptar no futuro.

1.4. Os objectivos da Comissão estão sintetizados em seis pontos na introdução ao seu documento. A ênfase é colocada nas estruturas legislativas, nos obstáculos regulamentares e fiscais ainda existentes, na integração dos mercados e das infra-estruturas e na coordenação dos controlos. O Comité gostaria de recordar que, como pano de fundo, existe outra necessidade fundamental: a de criar um sector financeiro europeu forte, capaz de criar emprego e de oferecer produtos e serviços competitivos e transparentes e, por último, de atrair o investimento estrangeiro.

1.5. Esta observação - feita pela própria Comissão, mas que se refere apenas à legislação prudencial(1) - deveria ser igualmente válida quando se examinam as diversas iniciativas: a necessidade de reforçar a posição competitiva da Europa face ao resto do mundo deveria converter-se numa espécie de "benchmarking". Isto não significa necessariamente - como melhor se clarificará mais adiante - que as regras do jogo devam ser menos rígidas; pelo contrário, nalguns casos.

2. Instrumentos regulamentares mais racionais e eficazes

2.1. Em matéria de legislação prudencial(2), a Comissão assume uma posição muito crítica - que o Comité partilha - sobre os procedimentos legislativos: demasiado lentos, confusos e abertos à tentação de alguém lhe acrescentar "algo de seu". Os exemplos citados pela Comissão são emblemáticos: uma directiva que chega com 30 meses de atraso em relação às iniciativas americanas e outra de 26 páginas que, no termo do processo, conta 79 páginas, são exemplos que demonstram que os legisladores não se apercebem da necessidade de tomar medidas tempestivas para adaptar o mercado às evoluções do contexto internacional. As normas prudenciais são uma matéria extremamente técnica e especializada. Em casos de urgência justificada, a Comissão deveria poder recorrer a procedimentos mais ágeis, como o procedimento de comitologia. O alinhamento pelas normas do Banco de Pagamentos Internacionais (BPI) e a aprovação das autoridades nacionais de controlo deveriam ser garantia suficiente para uma integração directa e rápida das regras do Comité de Basileia na legislação europeia, a regulamentação do Comité de Basileia já oferece, no que se refere ao risco de mercado e, muito proximamente, aos riscos de crédito, a possibilidade de utilização seja do método "standard" seja dos modelos internos aprovados pelas autoridades nacionais. O problema que se colocava da aplicação dos seus regulamentos a todas as instituições de crédito, independentemente da sua dimensão, que justificava uma abordagem comunitária específica para o conjunto de tais instituições, está, pois, resolvido.

2.2. No contexto mais vasto da legislação sobre prestadores de serviços financeiros e sobre produtos, a Comissão propõe uma abordagem diferente da que tem sido adoptada: as normas deveriam limitar-se às exigências fundamentais, deixando de lado os aspectos quantitativos ou qualitativos. Estes últimos poderiam ser tratados, quando fosse o caso, através de procedimentos mais ágeis e flexíveis, por exemplo, comunicações, recomendações ou decisões da Comissão. Em relação às decisões - e só a elas - adoptar-se-iam as regras de comitologia.

2.3. O Comité concorda, em princípio, com esta abordagem, mas não pode deixar de manifestar alguma perplexidade. Quanto mais flexível é uma norma, mais se presta a ser interpretada nos diversos países em função do contexto e dos hábitos de cada um deles, o que é, certamente, um aspecto positivo. O aspecto negativo é que, quanto maior é a margem de acção e de interpretação, maior é o risco de que surjam normas divergentes: corre-se o risco de ver surgir novos obstáculos na via da integração dos mercados e de que se mantenham ou sejam mesmo reforçadas certas disparidades das condições de concorrência.

2.4. Assim, e apesar de aceitar a abordagem da Comissão, o Comité recomenda que cada iniciativa de "legislação ligeira" seja avaliada à luz das possíveis consequências práticas: impõe-se, portanto, extrema prudência para que a liberdade de acção consentida aos Estados-Membros e aos diversos actores não seja utilizada para alterar as regras de concorrência ou para dificultar a integração.

3. Tirar o máximo partido da legislação actual(3)

3.1. A Comissão observa que as regras existentes poderiam demonstrar a sua validade se os Estados-Membros dessem à legislação comunitária interpretações mais claras e uniformes, transpondo-as mais rapidamente para a legislação nacional. Além disso, as autoridades de controlo poderiam acordar soluções extra-legislativas e auto-regulamentares para uma melhor compreensão dos conceitos operacionais. As eventuais discrepâncias poderiam ser superadas através de comunicações interpretativas da Comissão.

3.2. O Comité não pode deixar de concordar com as observações e sugestões da Comissão. Observa, todavia, que, se mais de uma década após a entrada em vigor da Segunda Directiva bancária e das demais normas fundamentais para o sistema, subsiste a necessidade de harmonizar, clarificar e interpretar, muito há ainda a fazer para uma verdadeira globalização do mercado europeu. Pode dizer-se, com razão, que se trata de questões de pormenor e que a integração, nas suas grandes linhas, se encontra realizada: as observações da Comissão implicam, de resto, que a responsabilidade por uma "verdadeira" harmonização (no sentido da adopção de conceitos e abordagens uniformes) cabe aos Estados-Membros e às respectivas autoridades de controlo.

3.3. A propósito de normas de vigilância, o Comité chama a atenção dos Estados-Membros para o custo da sua não harmonização, que deveria ser alargada, ao nível europeu, aos aspectos de pormenor(4). De facto, o controlo do país de origem não exclui que as autoridades do país de acolhimento possam - ou melhor, devam - solicitar informações sobre a actividade das sucursais existentes no seu próprio país. As modalidades de notificação variam frequentemente de país para país, implicando custos e dificuldades administrativas consideráveis.

4. A integração dos mercados por grosso constitui um objectivo viável(5)

4.1. A Comissão aborda este tema observando que a introdução do euro não constitui, por si só, um elemento de integração dos mercados de capitais. A fragmentação dos mercados que subsiste deve-se a obstáculos residuais de natureza regulamentar, administrativa e fiscal, que são uma das causas do subdesenvolvimento dos mercados de alguns Estados-Membros. Ainda segundo a Comissão, a fragmentação constitui um custo considerável para as empresas que não podem aproveitar plenamente certos mecanismos de financiamento como, por exemplo, a emissão de acções ou de obrigações; esta desvantagem é particularmente sentida pelas novas empresas inovadoras, sobretudo no que respeita ao capital de risco.

4.2. A análise da situação é irrepreensível e as soluções propostas são racionais. O Comité gostaria, porém, de se deter nas observações sobre o mercado americano, apontado como uma espécie de modelo de referência. O documento da Comissão(6) refere, como causa do escasso desenvolvimento do mercado europeu de capitais, o facto de, na Europa, as emissões de baixo risco (notação de risco de pelo menos Aa2) constituírem 70 % do mercado, contra 30 % nos Estados Unidos. Se se quer dizer com isto que o mercado deveria estar mais aberto às empresas de maior risco, cabe fazer algumas reflexões sobre determinados conceitos de fundo dados, muitas vezes, como adquiridos.

4.3. A situação europeia (70 % das emissões com uma notação de risco de pelo menos Aa2) revela que os critérios de admissão à cotação são de tal forma rígidos que apenas as empresas mais fortes podem ter acesso ao mercado. São, pois, bem-vindas as medidas propostas pela Comissão(7): reconhecimento mútuo dos prospectos, financiamento das empresas em fase de arranque não cotadas, princípios comuns de administração societária, maior transparência das contas, eliminação das restrições ao investimento e condições de concorrência equitativas para produtos financeiros semelhantes. Tudo isto deveria fazer evoluir a atitude tradicional do mercado europeu para estruturas menos dependentes do crédito bancário e mais abertas ao risco. Importa, por outro lado, ter em conta que o mercado também apresenta características diferentes. Na Europa verifica-se, em geral, uma menor propensão para o risco e, por vezes, uma certa resistência à publicação de informações pormenorizadas.

4.3.1. Outro problema a resolver é o que respeita aos aspectos fiscais. De uma maneira geral, o recurso ao crédito permite que a empresa deduza os juros do montante tributável, enquanto que o aumento de capital implica encargos adicionais, sobretudo em matéria de impostos sobre os lucros. O mecanismo fiscal deveria, pois, ser de molde a incentivar o recurso ao mercado mobiliário como fonte de financiamento.

4.4. Em matéria de risco, o Comité observa que o alargamento do mercado deve ser acompanhado de rigorosas medidas de avaliação dos títulos a admitir, a fim de evitar a descida excessiva do seu nível qualitativo. Os investidores institucionais conhecem bem as regras do jogo e sabem aproveitar a informação financeira: as suas opções baseiam-se numa avaliação profissional dos riscos e dos rendimentos. É a situação dos consumidores que é preocupante: é cada vez maior o número de pequenos investidores que optam pelos investimentos em capital de risco devido aos baixos rendimentos do mercado de títulos do Estado e monetário; falta-lhes, contudo, a experiência necessária para se moverem num meio que, pela sua natureza, é arriscado, e sê-lo-á tanto mais quanto mais baixo for o rating dos valores que o mercado propõe. É certo que existem mecanismos (fundos de investimento) que permitem diversificar o risco, atenuando-o em relação ao consumidor/investidor, mas o risco global não diminui, é apenas transferido e redistribuído no conjunto do mercado.

4.5. O problema é bem conhecido. Escusado será voltar a enunciá-lo. Trata-se, afinal, de encontrar o equilíbrio entre as necessidades de financiamento do sector produtivo e a protecção do mercado no seu conjunto. A questão de fundo é outra e insere-se numa problemática bem mais vasta que cabe aqui recordar, ainda que extravase, em parte, o tema específico em discussão: trata-se da dependência do financiamento das empresas europeias em comparação com as americanas. A Comissão apresentou dados significativos(8): essa dependência é de 20 % nos Estados Unidos, contra uma percentagem na Europa que varia entre 50 % nos Países Baixos e 80 % em Espanha, com uma média em torno dos 70 %.

4.6. A diferença entre a Europa e os Estados Unidos é demasiado grande para não ser significativa. Em termos de eficácia empresarial, uma taxa de capital próprio elevada implica menores custos e maior flexibilidade operacional, mas, em termos de risco para os investidores, significa, em regra, que as garantias são maiores. As razões destas diferenças são múltiplas mas, em primeiro lugar, põem em causa o considerável desnível na fiscalidade das empresas. Todavia, não é este o local próprio para aprofundar a questão. Quanto aos mercados mobiliários, o Comité observa, porém, que considerar o mercado americano como referência ou como ponto de chegada seria inadequado e perigoso. Importaria começar por responder à seguinte pergunta: quantas das empresas que procuram capital "fresco" têm um rating de partida de pelo menos Aa2? O modelo de financiamento através do mercado, ainda que desejável, não é uma panaceia. Conviria sublinhar que o modelo europeu de financiamento, que sempre privilegiou o crédito, permitiu, a longo prazo, o desenvolvimento do tecido das PME. Os bancos europeus tiveram também uma acção impulsionadora do desenvolvimento económico da zona europeia que importa realçar.

5. Não se verifica ainda uma abertura dos mercados de retalho dos Estados-Membros(9)

5.1. O documento da Comissão traça um panorama da situação do mercado de retalho dos produtos e serviços financeiros para as empresas e para os consumidores, realçando que:

- a oferta transnacional baseia-se ainda, em grande medida, no estabelecimento de sucursais ou de filiais, enquanto que a prestação de serviços sem estabelecimento está pouco desenvolvida;

- apesar da adopção do euro, não se verificou ainda uma convergência dos preços, que variam bastante de um mercado nacional para outro.

5.2. Os objectivos a atingir para obviar estes inconvenientes seriam principalmente, por um lado, a adopção de medidas capazes de intensificar a concorrência, por forma a que os intermediários competissem com base na autorização concedida pelas autoridades do seu país de origem, e, por outro lado, uma protecção do consumidor que lhe permitisse efectuar escolhas com conhecimento de causa: informação sobre preços e sobre a qualidade; protecção adequada e uniforme. Mas não se pode esquecer que, do ponto de vista dos prestadores, a diversidade das regras destinadas a proteger o consumidor é considerada como um obstáculo. A regra do "país de destino" cria-lhes incertezas e custos. O Comité considera - mesmo tendo em conta as dificuldades citadas no ponto 28 da comunicação da Comissão - que se torna necessária uma harmonização mais audaciosa das regras destinadas a proteger o consumidor e sugere que a Comissão inclua as acções apropriadas nos "pontos de acção" indicados a seguir ao ponto 33.

5.2.1. Importa igualmente intervir na área dos seguros. O consumidor deverá poder subscrever um seguro, de vida ou não-vida, em países que não sejam o seu país de origem. Os obstáculos ainda existentes justificam-se em parte, mas outros há que podem ser eliminados através de medidas adequadas, não necessariamente de carácter legislativo.

5.3. As restantes medidas cuja aplicação é proposta pela Comissão são coerentes com os objectivos e merecem, nas suas linhas gerais, o acordo do Comité. O CES não pode, porém, deixar de aduzir algumas observações adicionais no intuito de contribuir para uma análise mais clara do problema no seu conjunto.

5.4. Em primeiro lugar, há confusão entre "produtos financeiros", "serviços bancários" e "serviços financeiros". No ponto 21 do documento fala-se, com efeito, de "serviços" e, no ponto seguinte, de "produtos", quando é o mesmo o assunto tratado nestes dois pontos. A diferença é, contudo, substancial: as três categorias não têm as mesmas características e as considerações que lhes dizem respeito são muitas vezes diferentes.

5.5. Um "produto financeiro" é aquele cuja propriedade é adquirida pelo comprador: fundos de investimento, acções, obrigações; pode ser livremente adquirido ou vendido no mercado e, uma vez pago o respectivo preço, cessa toda e qualquer relação contratual com o vendedor. Um "serviço bancário", ao invés, não se adquire: paga-se um preço pela sua fruição e, em geral, comporta um risco para o vendedor; trata-se, por exemplo, do cartão de crédito, do crédito ao consumo ou hipotecário e da própria conta corrente(10). Um "serviço financeiro" situa-se entre os dois: pensões, ofertas de seguros de vida e similares tornam-se, com o tempo, um produto tangível, mas são de tal forma complexos que é útil - e muitas vezes indispensável - o aconselhamento especializado de um intermediário.

5.6. Os produtos financeiros podem, pois, ser adquiridos e vendidos como qualquer outro produto ou serviço não financeiro: o vendedor oferece-os no mercado e dispõe-se a vendê-los a quem estiver disposto a pagar o respectivo preço, desde que devidamente identificado no quadro das disposições que regem o branqueamento de capitais. Como observado pela Comissão no ponto 32 do documento, as novas tecnologias electrónicas (Internet)-mas também a introdução do euro-darão um grande impulso a este mercado uma vez eliminados certos obstáculos de carácter regulamentar e fiscal ainda existentes. A integração do mercado não comporta outros problemas de relevo.

5.7. No que se refere aos serviços bancários - que, em geral, comportam, como se disse, um risco para o vendedor - as considerações são completamente diferentes. O vendedor deve conhecer o seu cliente, não apenas porque antes de concluir o contrato deve poder avaliar o risco, mas também devido à obrigação concreta que lhe é imposta pela legislação europeia e nacional com vista à prevenção do branqueamento de capitais. A esta condição prévia junta-se outra: a necessidade de controlar a evolução do risco no tempo.

5.8. A venda de serviços financeiros inclui amiúde o aconselhamento, normalmente prestado por um intermediário. É necessária, no interesse dos consumidores, a regulamentação dos intermediários. A inexistência de harmonização redundaria num obstáculo ao desenvolvimento de um mercado único dos serviços financeiros.

5.9. As considerações expendidas sobre os produtos e serviços bancários implicam em regra - sobretudo em relação ao mercado das pequenas e médias empresas, mas também ao mercado dos particulares - uma continuidade de contactos e de relações que não se limitam aos aspectos puramente patrimoniais, incluindo também a consultoria, o fornecimento de serviços mais ou menos sofisticados e personalizados, etc. A complexidade destas relações contribui, não raro de forma determinante, para a decisão de oferecer serviços através do estabelecimento de sucursais ou de filiais(11). Assim, a afirmação da Comissão de que(12)"os intermediários financeiros são em geral obrigados a estabelecer filiais nos outros Estados-Membros por motivos jurídicos, fiscais ou administrativos" deveria ser, pelo menos, reduzida às justas proporções ou melhor formulada para ter em conta outras razões importantes.

5.10. A distinção feita nos pontos anteriores deveria contribuir para explanar determinadas razões de fundo em resposta à seguinte observação da Comissão(13): "É provável que, na sequência da introdução do euro, os consumidores tenham mais dificuldades em entender por que motivo os serviços financeiros não podem ser vendidos e adquiridos facilmente de um Estado-Membro para outro." O euro eliminou os riscos e as despesas de câmbio, facilitou a integração dos mercados, tornou possível a aquisição de produtos financeiros além-fronteiras, mas não pode alterar - nem o poderiam as medidas legislativas, fiscais ou administrativas - as características de fundo do comércio de serviços financeiros.

5.11. No que concerne aos preços dos produtos e dos serviços bancários, mas especialmente dos serviços(14), o Comité gostaria de apresentar algumas reflexões, na esperança de contribuir para a clarificação do diálogo que a Comissão entabulou com os consumidores e com as instituições financeiras. Tais considerações não entram, por ora, na questão da avaliação da falta de convergência dos preços dos produtos e serviços financeiros salientada pela Comissão - problema que afecta muitos outros sectores - pretendendo, sim, proporcionar uma base metodológica de análise.

5.12. A comparação pura e simples de diferentes produtos ou serviços corre o risco de ser enganadora: é vasta a gama de produtos e serviços oferecida por cada instituição e o consumidor tem o direito de escolher os que mais lhe convenham em termos de utilidade e de preço. Cria-se assim um mercado de oferta e de procura por grupos de produtos e serviços bancários que não se diferencia do mercado da grande distribuição e do comércio em geral: as escolhas do consumidor são determinadas por uma avaliação global de conveniência e de qualidade(15). Inversamente, e também a exemplo do que acontece na grande distribuição, do lado da oferta o preço é amiúde fixado com base em cálculos de "cross-selling", tendo em conta a possível rentabilidade global dos produtos e serviços oferecidos.

5.13. Resulta do exposto que uma metodologia correcta de cálculo da convergência deveria basear-se num estudo prévio das características dos diversos mercados, procedendo-se em seguida à formação de "pacotes" comparáveis dos produtos e serviços normalmente utilizados nos diversos segmentos de mercado a nível nacional. A comparação subsequente do preço de tais pacotes por faixas homogéneas de clientela nos diversos países permitiria uma primeira avaliação das diferenças de preço. Os resultados matemáticos deveriam, em seguida, ser complementados com análises comparativas de riscos objectivos (por tipo de produto), de riscos subjectivos (por tipo de clientela) e de valor (isto é, em termos de qualidade do produto ou do serviço).

5.14. Uma abordagem do tipo da acima indicada ofereceria dados mais significativos, capazes de fazer emergir a importância real das diferenças de preço nos diversos países. Nessa base, a Comissão poderia dar um contributo útil para a clarificação do diálogo entre instituições financeiras e consumidores; estes últimos poderiam finalmente efectuar escolhas com conhecimento de causa, sem serem induzidos em erro por avaliações limitadas ao preço de um determinado produto ou serviço. Como efeito induzido, mas de importância não negligenciável, os resultados de análises comparativas correctas contribuiriam para estimular uma maior concorrência no sector, com reduções reais do nível geral de preços.

5.15. Tendo em conta as observações contidas nos pontos precedentes, o Comité concorda com a análise dos obstáculos(16) que ainda dificultam a realização de um mercado totalmente integrado. Está igualmente de acordo com as linhas de acção propostas, acrescentando, todavia, algumas considerações.

5.16. Em matéria de serviços e de produtos financeiros, o risco de crédito é um aspecto essencial. Ainda que se trate de tarefa assaz difícil, é indispensável procurar harmonizar a legislação sobre falências na Europa se se quiser responder às preocupações tanto dos consumidores como dos profissionais.

5.17. Ao promover a convergência das disposições relativas à protecção do consumidor em matéria de serviços financeiros, a Comissão refere a necessidade de um entendimento comum da distinção entre utilizadores profissionais e não profissionais(17), sublinhando que os investidores profissionais não carecem certamente de um nível de protecção idêntico ao que é proporcionado aos consumidores. Mau grado a distinção já codificada pela Comissão na legislação, poderão subsistir algumas dúvidas de interpretação. O Comité considera que, no que respeita aos utilizadores não profissionais, importa reflectir sobre a possibilidade de limitar a protecção a montantes elevados, sim, mas não ilimitados. Um investidor privado de, por exemplo, um milhão de euros, insere-se certamente na categoria dos utilizadores não profissionais, mas o montante de que dispõe leva à suposição de que está - ou deve estar - tão bem informado acerca das regras e dos riscos como um investidor profissional. Conceder-lhe uma protecção enquanto "consumidor" significaria fazer recair sobre os "verdadeiros" consumidores os encargos que a empresa financeira deve suportar para fazer face ao risco geral. Conviria, pois, fixar um "tecto" acima do qual se não pudesse invocar a protecção concedida aos consumidores "normais" (sem prejuízo, naturalmente, das garantias contratuais e jurídicas). Para evitar certas perplexidades de natureza jurídica que o exame do documento da Comissão suscitou ao Comité, a solução mais simples poderia consistir em não alterar nem a definição de "consumidor" nem as normas que o protegem, estabelecendo-se, todavia, que tais normas apenas se aplicam até um certo montante.

5.18. Evoca-se a necessidade de proteger os consumidores quando estes recorrem a ofertas na Internet. A este propósito, a Comissão afirma(18) que "quando os consumidores tomam a iniciativa de aceder a endereços Internet de prestadores de serviços financeiros num outro Estado-Membro, devem ter consciência de que esse endereço está configurado e funciona de acordo com as leis do respectivo país". O modo condicional utilizado nesta frase levanta algumas dúvidas. O consumidor que acede à Internet não está necessariamente ao corrente de todas as normas que regem a matéria: o facto de a utilização dos serviços (ou melhor, dos produtos) financeiros solicitados por um consumidor na Internet ser regulada pelas leis do Estado-Membro de origem deveria obrigatoriamente ficar claro na troca de mensagens sobre produtos e serviços, não apenas financeiros. Esta condição é necessária para uma completa informação do consumidor.

6. Colaboração a nível regulamentar e da supervisão com vista à estabilidade financeira(19)

6.1. A Comissão(20) faz uma extensa análise da situação actual dos mercados financeiros europeus: a globalização, a criação de grupos financeiros transnacionais, a dificuldade crescente de traçar linhas divisórias entre os diversos sectores e a tendência para subcontratar serviços financeiros a organismos externos são factores que contribuem para criar um ambiente complexo. A missão das autoridades de supervisão e monetárias, estas últimas responsáveis pela liquidez do sistema, é cada vez mais difícil. Uma solução possível seria o reforço da cooperação no seio dos organismos de ligação criados pelas próprias autoridades de controlo e entre estas e a Comissão, devidamente assistida, de resto, pelos diversos comités(21) por ela criados.

6.2. A nível mundial(22), o panorama está a tornar-se muito preocupante. Os recentes acontecimentos realçam a necessidade de uma cooperação mais activa entre autoridades nacionais e de melhoria dos sistemas regulamentares e de controlo. Estas questões - juntamente com o apelo à simplificação das regras restritivas dos investimentos financeiros directos em determinados países - farão parte das propostas que a Comissão se propõe apresentar nas próximas negociações do GATS. O Banco Mundial, por seu turno, pretende reforçar a sua capacidade de assistência solicitando aos países beneficiários de fundos que melhorem as suas estruturas de controlo.

6.3. A Europa deu provas bastante satisfatórias de saber resistir ao contágio das crises de países terceiros: a adopção do euro reforçou a sua estrutura monetária e os controlos demonstraram ser eficazes. Todavia, não há lugar para complacências: o ano em curso não apresenta perspectivas favoráveis para a economia mundial e a Europa também necessita - como observado pela Comissão - de uma revisão contínua da sua estrutura regulamentar e de supervisão, que deve ser rapidamente adaptada às alterações da situação e das normas internacionais.

6.4. O Comité gostaria de apresentar algumas reflexões de fundo. As crises que atingiram, em fases sucessivas e sobrepostas, o Japão, o Sudeste Asiático, a Rússia e, por último, o Brasil demonstraram a incapacidade das organizações supranacionais para preverem os acontecimentos e para os gerirem uma vez ocorridos. Os relatórios apresentados no World Economic Forum de Davos criticaram não apenas a acção do Fundo Monetário Internacional como também a política do Banco Mundial. De certo modo, foi também posta em causa a eficácia dos controlos a nível nacional e mundial efectuados de acordo com as normas propostas pelo Comité de Basileia no seio do Banco de Pagamentos Internacionais.

6.5. Há um aspecto que apenas foi abordado de passagem no documento da Comissão: a solidez do sector financeiro no seu conjunto. A globalização, a fluidez das distinções entre as diversas actividades e a desregulamentação possibilitaram a criação e o desenvolvimento de organismos multinacionais que, devido à pluralidade dos controlos, escapam, na prática, a uma supervisão global das suas actividades. Apesar da cooperação - nem sempre eficaz - entre as autoridades de controlo, existem ainda áreas cinzentas em que as competências respectivas não são claras ou se sobrepõem. São sobretudo estas áreas cinzentas que permitem a formação de organismos anómalos ou posições especulativas que são detectados quando já é demasiado tarde.

6.6. O acima exposto leva à conclusão de que a situação actual pode porventura ser considerada satisfatória, mas não nos dispensa de olhar o futuro com uma certa apreensão, sobretudo tendo em conta as possíveis, mas não previsíveis, evoluções conjunturais associadas a acontecimentos de carácter político a nível mundial. O G7 chegou a conclusões análogas e reconheceu a necessidade de instituir processos de vigilância reforçada do sector financeiro no seu conjunto, através de uma coordenação estruturada das principais autoridades internacionais responsáveis pela estabilidade do sector. O mandato de estudar as modalidades de acção, atribuído ao Presidente do Banco Central Alemão, Tietmeyer, teve como corolário a elaboração de um relatório(23) que prevê a criação de um "Financial Stability Forum" constituído pelos ministros das finanças e pelos governadores dos bancos centrais do G7, entidades reguladoras internacionais, FMI e BPI, e ainda por alguns bancos centrais nacionais. O Comité defende resolutamente esta solução, mas sugere que nesse organismo possa participar um representante da Comissão na sua qualidade de responsável pelas regulamentações financeiras europeias.

6.7. O mandato atribuído a Tietmeyer apenas diz respeito, obviamente, aos aspectos globais do problema. O Comité espera que, ao nível europeu, se equacione a possibilidade de centralizar, de forma organizada, as informações relevantes para a estabilidade do sistema e de prestar especial atenção ao controlo dos organismos multinacionais que, pela sua natureza, possam apresentar aspectos susceptíveis de escapar à atenção da autoridade nacional incumbida da sua vigilância. Redobrada atenção deveria ser dedicada aos organismos não financeiros que têm cada vez mais importância nos mercados financeiros mas escapam às regulamentações e aos controlos devido à sua natureza, que os coloca "em segurança" do ponto de vista jurídico.

7. Condições gerais para uma integração plena dos mercados financeiros da União Europeia(24)

7.1. No que diz respeito às infra-estruturas, a Comissão sublinha com satisfação - que o Comité partilha - que os sistemas de pagamento dos mercados de capitais por grosso e dos mercados mobiliários funcionam com eficácia e estão - pelo menos em princípio - ao abrigo de riscos sistémicos, especialmente graças ao sistema TARGET, que se baseia no real time gross settlement (RTGS), e à aplicação da directiva relativa ao carácter definitivo dos pagamentos. Cabe ainda recordar que todas as demais directivas que visam assegurar a solidez e a solvência dos participantes no sistema contribuem para o objectivo último de garantir o funcionamento de um mercado transparente capaz de permitir a circulação dos fluxos monetários sem problemas.

7.2. No que concerne aos sistemas de pagamento de retalho, a Comissão realça o seu atraso em relação aos outros sistemas. As transferências de dinheiro de um país para outro são, portanto, mais caras - particularmente dentro da zona euro - e suscitam acerbas críticas dos consumidores. A razão radica na necessidade de o sistema proceder à recolha de dados estatísticos, problema que deverá ser atenuado em breve com a introdução de métodos uniformes e de isenções para as importações inferiores a um certo nível. Ao mesmo tempo, a Comissão incentiva o estabelecimento de ligações infracomunitárias entre os sistemas nacionais de pagamento.

7.3. No entender do Comité, a análise está correcta mas não vai ao fundo do problema. Existe, com efeito, uma regra económica geral sobre a distribuição das mercadorias e dos serviços em geral, incluídos os financeiros: os custos do comércio a retalho são mais elevados dos que os do comércio por grosso, por razões de economias de escala e de investimentos apenas possíveis a partir de um certo movimento. Além disso, a ligação de sistemas nacionais diferentes implica custos superiores aos necessários para o funcionamento de sistemas puramente domésticos. É disso exemplo típico o telefone, cujas tarifas internacionais são sempre mais elevadas do que as tarifas domésticas. O Comité entende que os esforços tendentes à redução dos custos para os consumidores devem prosseguir, mas que as diferenças entre os sistemas por grosso e os sistemas de retalho não poderão ser totalmente eliminadas. Será todavia possível realizar progressos reais se se quiser examinar o problema na sua globalidade e numa óptica diferente.

7.3.1. As tendências do mercado dos pagamentos a retalho transnacionais estão aos olhos de todos: os pagamentos - incluídos os pagamentos à distância - são cada vez mais efectuados com cartões de crédito, os levantamentos com cartões de débito ou de crédito e as transferências (já hoje, mas ainda mais e melhor no futuro próximo) com recurso às aplicações da moeda electrónica (cartões pré-pagos e moeda virtual). Todas estas operações se caracterizam pela sua rapidez, baixo custo e segurança suficiente. A Comissão está a trabalhar activamente no sentido da introdução de regulamentação capaz de garantir uma adequada protecção do consumidor.

7.3.2. Resulta do que precede a previsão de que a importância dos sistemas tradicionais de transferência de fundos a retalho tende a diminuir em benefício de sistemas alternativos mais eficientes e menos caros. A Comissão deve continuar a sua acção tendente à obtenção da redução dos custos de transferência, mas não deve perder de vista a inevitável evolução dos mercados. Deve, pois, incentivar o sector financeiro a informar o consumidor sobre formas alternativas de transferir dinheiro. Deve ainda intensificar e levar a cabo as iniciativas, em curso ou previstas, em matéria de comércio electrónico, cuja pedra angular são os pagamentos.

7.4. Em matéria de auxílios estatais, a Comissão refere-se a um documento iniciado na sequência de um pedido do Conselho Europeu reunido em Amesterdão em 1997, que será "oportunamente" apresentado ao Conselho ECOFIN. O tempo já decorrido é revelador da complexidade e delicadeza da matéria. Ao realçar que, nos últimos tempos, aumentou o número de casos de auxílios a empresas financeiras em dificuldade, a Comissão parece querer concentrar a sua atenção nos efeitos de distorção da concorrência que os auxílios estatais podem produzir. Em seu entender, tais efeitos de distorção poderiam ser compensados, por exemplo, com a obrigação de redução do volume de negócios da empresa beneficiária dos auxílios.

7.4.1. Uma medida desta natureza deveria, na opinião do Comité, ser encarada com extrema prudência. A redução da capacidade concorrencial da empresa beneficiária de auxílios favoreceria sem dúvida o resto do sector, mas o interesse geral deveria ser a primeira e mais importante das preocupações. Esta exigência implica que os dinheiros públicos investidos numa empresa em dificuldade sejam restituídos: a redução do volume de negócios poderia tornar problemática essa restituição. Em segundo lugar, uma "grande" empresa que tenha atravessado dificuldades e regresse ao mercado como uma empresa de menor dimensão terá de fazer face a despesas de redimensionamento e, por uma questão evidente de imagem, muito dificilmente poderá gozar da confiança dos depositantes e das demais empresas.

7.4.2. Independentemente das conclusões que serão apresentadas ao Conselho ECOFIN (ver ponto 7.4), o Comité salienta que uma empresa de crédito em dificuldade - especialmente se se tratar de uma grande empresa - se encontra na situação paradoxal de dever ser ajudada com dinheiros públicos caso o resto do sector não queira ou não possa vir em seu auxílio. O dinheiro de centenas de milhares - na maioria dos casos, milhões - de depositantes, empresas e consumidores, não pode ser desperdiçado, sob pena de crises sociais e sistémicas devastadoras. A doutrina do "too big to fail", tantas vezes negada, encontra neste caso plena aplicação - ainda que forçada -, e os casos recentes ocorridos em França e na Itália - e anos atrás nos países nórdicos - demonstram-no sem margem para dúvida. Incidentalmente, estas considerações favorecem o reforço das normas de supervisão e dos controlos, política que o Comité apoia vivamente.

7.4.2.1. A preocupação legítima de protecção dos clientes e dos depositantes não deve, porém, fazer esquecer o risco de "moral hazard", ou seja, que a quase certeza de uma intervenção do Estado a favor de uma grande instituição de crédito em dificuldade constitui, em si mesma, um incentivo à assunção de riscos inconsiderados. A preocupação de proteger os aforradores e a estabilidade do sistema financeiro não deveria, portanto, ser incompatível com a necessidade de sancionar os dirigentes e os accionistas que não tenham dado provas da prudência e da competência requeridas.

7.4.3. Um caso específico que levanta problemas, nomeadamente de carácter ético, é o dos auxílios estatais concedidos a empresas com participação, total ou parcial, do Estado. A utilização de dinheiros públicos para ajudar uma empresa pública não é prática insólita em certos Estados-Membros, mas é lícito interrogarmo-nos sobre se, a coberto da defesa do interesse público, não se criarão distorções de concorrência cujo custo seria, mais uma vez, suportado pela colectividade.

7.5. O problema da fiscalidade(25) é o que apresenta os aspectos mais controversos. Em matéria de tributação dos juros recebidos pelos particulares, a Comissão observa que as disparidades de tratamento levam à deslocalização dos investimentos e das próprias empresas financeiras, atraídos, uns e outras, por condições mais favoráveis oferecidas por determinados países. A proposta de directiva da Comissão foi examinada pelo Comité(26). Militam em seu favor considerações de moralidade e de igualdade de condições de concorrência entre empresas financeiras e em seu desfavor o receio de fuga de capitais para países terceiros e o nivelamento da "concorrência fiscal" entre os Estados-Membros.

7.6. As restantes medidas previstas - eliminação do risco de dupla tributação dos produtos financeiros, intervenção na área dos fundos de pensões, redução das diferenças de tratamento fiscal entre títulos de crédito e títulos de propriedade - são iniciativas que merecem o acordo do Comité. Espera-se que estas matérias sejam correctamente reguladas no mais curto prazo e com prioridade em relação a qualquer outro programa de harmonização fiscal. Com efeito, são estes aspectos que constituem o principal obstáculo a uma verdadeira integração dos mercados europeus. Na pluralidade dos regimes existentes, o consumidor não pode beneficiar de um seguro de vida, de uma pensão complementar, de um crédito hipotecário, etc. a adquirir junto de uma instituição financeira de outro Estado-Membro. O obstáculo fiscal constitui, pois, o verdadeiro e mais importante obstáculo à integração dos mercados. É evidente que o processo será longo e difícil, já que os interesses dos mercados são por vezes diferentes dos dos Estados-Membros e, nestes, existem amiúde interesses divergentes e conflituais.

8. Chegar a um consenso(27)

8.1. Como conclusão do conjunto de iniciativas propostas no final de cada capítulo, o documento convida a Comissão e o Parlamento a fazerem avançar o debate. Para dar um impulso concreto aos trabalhos a realizar, é proposta a criação de um Grupo para a definição de políticas para os serviços financeiros, constituído por representantes pessoais dos Ministros das Finanças e presidido pela Comissão. Os objectivos do grupo são, em primeiro lugar, acordar um plano de acção futuro a apresentar ao Conselho em 1999 e, em segundo lugar, definir, antes dessa data, as prioridades imediatas.

8.2. O Comité expressa o seu apoio a esta iniciativa e às que se seguirão, reservando-se o direito de apresentar as suas observações e propostas a título de uma colaboração que, embora não solicitada, espera possa ser útil.

Bruxelas, 26 de Maio de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Ver ponto 6 da comunicação.

(2) Ver pontos 6 a 10 da comunicação.

(3) Ver pontos 11 a 13 da comunicação.

(4) Para dar um exemplo, um dos maiores grupos bancários europeus que opera ao nível mundial tem de sujeitar-se a 45 controlos nacionais diferentes, cada um deles com modalidades e exigências diversas.

(5) Ver pontos 14 a 20 da comunicação.

(6) Ver nota de pé-de-página n.o 7 da comunicação.

(7) Ver pontos 17 a 19 da comunicação.

(8) Ver a introdução à comunicação.

(9) Ver pontos 21 a 33 da comunicação.

(10) Importa não confundir o direito de propriedade do dinheiro depositado ou tomado de empréstimo com o serviço ligado à gestão do próprio dinheiro. Na figura 4 do documento da Comissão deveria, pois, falar-se de preços dos serviços financeiros e não dos produtos.

(11) A introdução das soluções de "banco à distância" é um fenómeno relativamente recente com características peculiares. Dirige-se, em geral, ao mercado dos particulares e funciona com base em avaliações muito especiais do risco que, em geral, se circunscreve ao território nacional. Apesar da tendência para a expansão, o banco à distância constitui uma solução complementar do estabelecimento territorial, mas não o substitui.

(12) Ver ponto 24 da comunicação.

(13) Ver ponto 26 da comunicação.

(14) Ver ponto 22 e figura 4 da comunicação.

(15) São significativas as sondagens periódicas efectuadas por uma revista de consumidores sobre o "cabaz de compras" no que respeita a grupos de produtos de grande consumo.

(16) Ver pontos 28 a 33 da comunicação.

(17) Ver primeiro parágrafo do ponto 28 e ponto 31.

(18) Ver ponto 32 da comunicação.

(19) Ver pontos 34 a 41 da comunicação.

(20) Ver pontos 34 a 37 da comunicação.

(21) Comité Consultivo Bancário, Comité de Seguros, Comité das Autoridades de Fiscalização dos Mercados de Valores Mobiliários, Comité Contabilístico e Comité de Contacto OICVM.

(22) Ver pontos 38 a 41 da comunicação.

(23) Relatório publicado em "Auszüge aus Presseartikeln" do Deutsche Bundesbank, 26 de Fevereiro de 1999.

(24) Ver pontos 42 a 48 da comunicação.

(25) Ver pontos 49 a 54 da comunicação.

(26) Ver parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho destinada a assegurar um nível mínimo de tributação efectiva dos rendimentos da poupança sob a forma de juros no interior da Comunidade", relator Geuenich, CES 194/99 de 24 de Fevereiro de 1999.

(27) Ver pontos 55 a 62 da comunicação.