Relatório Especial n.o 7/2003

relativo à aplicação da programação das intervenções do período 2000-2006 no âmbito dos Fundos Estruturais, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 174/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

LISTA DAS ABREVIATURAS E DEFINIÇÕES

BEI Banco Europeu de Investimento

CP Complemento de programação: o documento que concretiza a estratégia e os eixos prioritários da intervenção e contém os elementos pormenorizados ao nível das medidas.

DOCUP Documento Único de Programação: um documento apresentado por um Estado-Membro e aprovado pela Comissão, que define um conjunto de prioridades e de medidas plurianuais executadas com um co-financiamento nacional e comunitário.

DOM-F Departamentos Franceses do Ultramar

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEOGA-Orientação Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção "Orientação"

FE Fundos Estruturais

FSE Fundo Social Europeu

IFOP Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

MEANS Métodos de Avaliação das Acções de Natureza Estrutural

NUTS Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas

Objectivo n.o 1 Visa o desenvolvimento e ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas. Em geral, todos os Fundos contribuem para os programas que visam estas regiões. Nas regiões do objectivo n.o 1, as medidas destinadas ao conjunto das zonas rurais da União são financiadas pelas dotações dos Fundos Estruturais (FEOGA-Orientação) ou pelas da política agrícola comum (FEOGA-Garantia). O Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP) está igualmente implicado no objectivo n.o 1.

Objectivo n.o 2 Visa a reconversão económica e social das zonas em dificuldades estruturais. Apenas intervêm nesse âmbito o FEDER e o FSE.

Objectivo n.o 3 Visa a adaptação e modernização das políticas e sistemas de educação, de formação e de emprego. Apenas intervém neste âmbito o FSE.

PDR Plano de Desenvolvimento Regional: a análise da situação elaborada pelo Estado-Membro em causa, em função dos objectivos e das necessidades prioritárias para os atingir, bem como a estratégia e as prioridades de acção previstas, os seus objectivos específicos e os respectivos recursos financeiros indicativos.

PIB Produto Interno Bruto

PO Programa Operacional: o documento aprovado pela Comissão, que visa a execução de um quadro comunitário de apoio e contém um conjunto coerente de eixos prioritários compostos por medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou vários Fundos e a um ou vários dos outros instrumentos financeiros existentes, bem como ao BEI.

PSM Plano de Desenvolvimento do Mezzogiorno

QCA Quadro Comunitário de Apoio: o documento aprovado pela Comissão de comum acordo com o Estado-Membro em causa, após apreciação do plano apresentado pelo Estado-Membro, que contém a estratégia e as prioridades da acção dos Fundos e do Estado-Membro, os seus objectivos específicos, a participação dos Fundos e os outros recursos financeiros.

Reserva de eficiência Uma vez que a Comissão tenha estabelecido repartições indicativas das dotações de autorização disponíveis para as acções estruturais por Estado-Membro, 4 % das dotações previstas em cada repartição são objecto de uma dotação intercalar a atribuir, o mais tardar em 31 de Março de 2004, aos programas operacionais, aos documentos únicos de programação ou aos seus eixos prioritários que sejam considerados eficientes

SFC Structural Funds Common database (Base de dados comum dos Fundos Estruturais)

RESUMO

I. A reforma dos Fundos Estruturais (FE) de 2000-2006 visa, tal como as anteriores, promover um desenvolvimento global harmonioso de toda a Comunidade, levando a cabo acções tendentes ao reforço da coesão social e económica. Prevê 195000 milhões de euros a favor das intervenções estruturais. Caracteriza-se nomeadamente pelo reforço da aplicação do princípio da subsidiariedade, pela procura de maior eficiência dos programas estruturais e por um maior rigor em termos de gestão financeira e de controlo.

II. A auditoria do Tribunal incidiu no dispositivo de programação dos FE para 2000-2006, principalmente no âmbito do objectivo n.o 1(1), tendo consistido nomeadamente em verificar se:

a) A determinação das zonas elegíveis para os FE permitiu garantir a concentração nas zonas menos desenvolvidas;

b) Os procedimentos e processos de programação garantem a coerência e eficácia das acções estruturais, com vista a reduzir as disparidades regionais e nacionais na Comunidade;

c) Os sistemas de gestão, pagamento, acompanhamento e controlo em vigor são satisfatórios.

III. A análise da selecção das zonas elegíveis no âmbito da programação dos FE para 2000-2006 levou às seguintes constatações:

a) A determinação das zonas elegíveis para o objectivo n.o 1 foi efectuada em conformidade com o regulamento. Contudo, os dados estatísticos utilizados não puderam tomar em conta todos os efeitos socioeconómicos mais recentes para responder de maneira rigorosa ao princípio de concentração a favor das regiões mais desfavorecidas;

b) A determinação das zonas elegíveis dos FE para o objectivo n.o 2 baseia-se em critérios insuficientemente objectivos e deixa uma margem de manobra demasiado grande à negociação bilateral entre os Estados-Membros e a Comissão;

c) As zonas elegíveis para as ajudas de Estado nem sempre coincidem com as dos FE. A política regional é insuficientemente coerente com a da concorrência.

IV. Em comparação com a programação anterior, constataram-se progressos significativos sob o ponto de vista da quantificação dos objectivos e da qualidade da programação. Contudo, verificaram-se atrasos e complexidades consideráveis quando do processo de aprovação dos programas estruturais. A introdução do complemento de programação contribuiu para tornar mais complexa a partilha de responsabilidades entre os Estados-Membros e a Comissão.

V. As orientações metodológicas da Comissão continuam a ser insuficientemente aprofundadas, o que pode dificultar a procura por um lado das melhores práticas em termos de coerência e de impacto das intervenções estruturais e por outro das suas posteriores avaliações. Estas orientações são necessárias nomeadamente para poder identificar a melhor estrutura de programação, bem como a dotação financeira mais adequada. Com base nos programas analisados, o Tribunal considera que a avaliação ex ante desempenhou um papel pouco crítico e trouxe um reduzido valor acrescentado à selecção das estratégias em função dos resultados e impactos esperados. Nas políticas nacionais e regionais constatou-se uma falta de informações necessárias no âmbito do processo de negociação e de arbitragem.

VI. A determinação dos critérios relativos à distribuição da reserva de eficiência é deixada à discrição dos Estados-Membros, podendo conduzir a incoerências e ineficácias.

VII. Os sistemas de gestão, pagamento, acompanhamento e controlo nos Estados-Membros continuam a apresentar deficiências no que se refere ao respeito pelos prazos, à separação de funções, à certificação das despesas, ao intercâmbio electrónico dos dados ou à elaboração dos relatórios anuais de execução.

VIII. As regras de elegibilidade para o período 2000-2006 continuam a ser incompletas e imprecisas, podendo conduzir a tratamentos diferenciados não justificados entre Estados-Membros beneficiários.

IX. Os critérios de selecção dos projectos constantes dos complementos de programação são frequentemente pouco selectivos, devendo ser aprofundados.

X. O Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os seus esforços no sentido de tornar mais eficaz a simplificação em curso, garantindo a elevada qualidade das acções estruturais em termos de legalidade, regularidade e boa gestão financeira, e que, nesse âmbito:

a) Providencie no sentido de estabelecer regras mais claras para a determinação das zonas elegíveis para o objectivo n.o 2, evitando assim qualquer aplicação incoerente e não homogénea entre Estados-Membros;

b) Defina melhor a partilha de responsabilidades entre os intervenientes em causa;

c) Providencie no sentido de garantir melhor as prioridades estratégicas da programação dos FE e de reforçar os procedimentos existentes em matéria de gestão descentralizada (complemento de programação, indicadores, sistemas de informação, elegibilidade, critérios de selecção, avaliação e revisão intercalar);

d) Saliente mais a eficácia dos Fundos Estruturais e não unicamente a absorção optimizada dos fundos.

INTRODUÇÃO

Reforma 2000-2006

1. O Conselho Europeu de Berlim de Março de 1999 decidiu consagrar 195000 milhões de euros no período 2000-2006 às intervenções dos Fundos Estruturais (FE). Os quadros 1 e 2 apresentam, respectivamente, a repartição entre os Estados-Membros das dotações e das intervenções adoptadas para os três objectivos prioritários(2). O quadro 1 revela nomeadamente que seis Estados-Membros beneficiam de 84 % das dotações previstas. O anexo 1 mostra o processo de programação e salienta a aplicação da parceria nas suas diferentes fases.

Quadro 1

Dotações de autorização dos Fundos Estruturais, período 2000-2006, em milhões de euros (preços de 1999)((Excluindo as iniciativas comunitárias e as acções inovadoras.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão [12.o Relatório anual sobre os Fundos Estruturais (2000) - COM(2001) 539 final, de 3 de Outubro de 2001].

Quadro 2

Intervenções adoptadas durante os anos 2000 e 2001 para o período 2000-2006

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão.

2. Sem colocar em causa os princípios de base das reformas anteriores, a revisão do quadro regulamentar dos FE aprovada pelo Conselho da União Europeia em 1999(3) tinha como objectivos principais uma simplificação dos Fundos Estruturais, bem como da sua eficácia, através dos seguintes meios:

a) Reforço da concentração e simplificação da acção dos FE, reduzindo de sete a três o número de objectivos prioritários. Quanto às iniciativas comunitárias, limitaram-se a quatro(4). A taxa de cobertura da população comunitária elegível para os objectivos regionais eleva-se a 41,4 % no final do período 2000-2006, em comparação com os 50,6 % do período anterior. A percentagem dos recursos consagrados ao objectivo n.o 1 é de 69,7 % (incluindo o apoio transitório que corresponde às zonas elegíveis anteriores não incluídas em 2000-2006), percentagem ligeiramente superior à do período anterior. Por outro lado, a ajuda relativa ao objectivo n.o 1 concentra-se principalmente em cinco Estados-Membros;

b) Partilha mais clara de responsabilidades e reforço da aplicação do princípio da subsidiariedade, nomeadamente com o objectivo de aceleração e de simplificação dos procedimentos de programação. Neste âmbito, a Comissão é garante das prioridades estratégicas e adopta para esse efeito as orientações e prioridades comunitárias para os três objectivos. Pelo contrário, a gestão dos programas operacionais (PO) e dos documentos únicos de programação (DOCUP) é mais descentralizada. Assim, os PO e DOCUP deixam de conter os pormenores das medidas programadas, existindo um novo documento, o complemento de programação (CP), que determina os beneficiários e a dotação financeira das diversas medidas previstas. De igual modo, os comités de acompanhamento, nos quais o representante da Comissão passou a ter apenas uma função consultiva, vêem o seu papel reforçado, ao aprovarem os CP, os relatórios anuais de execução ou qualquer alteração a eles relativa;

c) Procura de maior eficiência ou eficácia através de um aprofundamento da avaliação especificando as três fases (ex ante, intercalar e ex post), bem como as responsabilidades dos Estados-Membros e da Comissão neste domínio. Nomeadamente a avaliação ex ante é da responsabilidade das autoridades nacionais competentes no que se refere à preparação dos planos, das intervenções e do complemento de programação. Por uma preocupação de eficácia, a reforma prevê igualmente um acompanhamento mais completo baseado em indicadores que traduzam a fase de evolução das intervenções em termos de realizações físicas, de resultado e de impacto, bem como num relatório anual de execução para cada programa e numa colocação em reserva de dotações de autorização (reserva de eficiência de 4 %) que permita conceder dotações intercalares suplementares em função da eficiência das intervenções;

d) Melhor separação e reforço das funções de gestão, pagamento, acompanhamento e controlo, através de uma delimitação das responsabilidades das novas entidades (autoridades de gestão, autoridades de pagamento e organismos intermédios, agindo estes últimos por conta de uma ou outra destas autoridades), dos comités de acompanhamento e das instâncias responsáveis pelos controlos nos Estados-Membros;

e) Gestão financeira visando uma execução mais eficaz dos programas através de um sistema em princípio mais simples mas igualmente mais exigente: qualquer pagamento após o adiantamento (7 % pagos quando da adopção do programa) baseia-se em despesas efectivamente pagas, ao passo que a parte da autorização que não tenha sido objecto de pagamento no final do segundo ano subsequente ao da autorização será automaticamente anulada pela Comissão (regra "n+ 2").

Âmbito e objectivos da auditoria

3. A auditoria incidiu na programação das intervenções - principalmente no âmbito do objectivo n.o 1 - bem como na criação dos instrumentos de gestão. Teve como objectivos verificar:

a) Se o exercício de determinação das regiões elegíveis para os objectivos n.os 1 e 2 garantiu a concentração nas zonas menos desenvolvidas (pontos 6-16);

b) Se, no que se refere ao objectivo n.o 1, os procedimentos e processos de programação instituídos pela Comissão e pelos Estados-Membros garantem a coerência entre os diferentes documentos de programação e entre estes e as necessidades específicas das regiões e Estados-Membros abrangidos, com vista a reduzir as disparidades em relação à média comunitária (pontos 17-53);

c) Se as novas regras em matéria de gestão, pagamento, acompanhamento e controlo levaram à instituição de sistemas satisfatórios nestes domínios (pontos 54-85).

4. Os problemas relativos à execução das dotações de autorização e de pagamento, à revisão da maioria dos planos financeiros das intervenções e à criação de sistemas de previsão orçamental foram objecto de observações no relatório anual relativo ao exercício de 2001, não sendo portanto tratados no presente relatório(5).

5. A auditoria foi efectuada nos serviços da Comissão e em 11 Estados-Membros beneficiários do objectivo n.o 1(6). Incidiu numa selecção de 15 regiões(7), quatro(8) das quais beneficiam de apoio transitório (regiões designadas por "phasing out").

DETERMINAÇÃO DAS REGIÕES ELEGÍVEIS

6. Era necessário principalmente verificar se a determinação das regiões elegíveis para os objectivos n.os 1 e 2 se baseou em dados recentes que permitam comparações adequadas e em regras claras que garantam a concentração das intervenções nas zonas menos desenvolvidas.

Regiões do objectivo n.o 1

7. No âmbito da programação dos FE, o exercício de determinação das zonas elegíveis reveste-se de importância específica, na medida em que fixa por um período de sete anos as regiões do objectivo n.o 1, que são as que consomem a maior parte dos fundos. Contrariamente ao período de programação anterior, cujo regulamento previa derrogações, o critério geral(9) do produto interno bruto (PIB) por habitante inferior a 75 % da média comunitária foi aplicado de maneira rigorosa, dado que a regulamentação de 2000-2006 deixou de prever a abertura de excepções a esse critério. A lista, não susceptível de revisão, das regiões abrangidas foi rapidamente elaborada pela Comissão por decisão de 1 de Julho de 1999(10) com base na Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS)(11).

8. Devendo o PIB ser calculado a partir dos dados comunitários dos três últimos anos disponíveis em 26 de Março de 1999, data fixada regulamentarmente, estes dados correspondiam aos anos de 1994, 1995 e 1996. No caso de quatro regiões do objectivo n.o 1 (DOM-F), apenas se encontravam disponíveis dados relativos ao ano de 1994. Além disso, esses dados ainda não se baseavam no novo sistema europeu de contas nacionais e regionais(12), que harmoniza os métodos de registo dos dados económicos e estatísticos.

9. A Comissão aplicou correctamente o regulamento. Contudo, os dados utilizados (1994, 1995 e 1996) não podiam tomar em conta todos os efeitos estruturais das intervenções do período anterior para o desenvolvimento das regiões abrangidas. Dado não existir um mecanismo de ajustamento baseado em dados mais recentes, como no caso do objectivo n.o 2(13), o financiamento comunitário dos FE a favor de regiões que recuperaram parcialmente o seu atraso de desenvolvimento pode perdurar(14), o que exclui em princípio qualquer reforço financeiro a favor de regiões em situação mais crítica.

10. Dado que a delimitação administrativa das regiões (à base da nomenclatura NUTS) pode ser diferente das regiões definidas de maneira geográfica ou histórica, não é neutra quanto à elegibilidade das regiões para os FE(15). A título de exemplo, a nova divisão em regiões da Irlanda, que anteriormente não existia, permitiu que se mantivesse no objectivo n.o 1 uma das regiões recentemente criadas(16). As alterações de regiões eram possíveis, dado que a actualização da NUTS se efectuava através de negociações bilaterais entre a Comissão e o Estado-Membro abrangido. A criação de uma base jurídica fixando regras sobre este assunto apenas foi objecto de uma proposta de regulamento por parte da Comissão em Fevereiro de 2001(17).

Regiões do objectivo n.o 2

11. O regulamento dos FE para 2000-2006 prevê previamente, para a determinação das zonas do objectivo n.o 2, um limite máximo da população das zonas visadas, fixado em 18 % da população total da Comunidade, que serve de base à determinação pela Comissão de um limite máximo de população por Estado-Membro. Dentro destes limites máximos, determinados Estados-Membros apresentaram zonas fragmentadas para maximizarem a cobertura territorial, o que não permite garantir que tenham sido seleccionadas as zonas mais gravemente afectadas por problemas estruturais

12. Além disso, aplicam-se duas categorias de critérios visando a determinação das zonas, ditos "comunitários" e "nacionais". Os critérios comunitários, que visam as zonas industriais e rurais, baseiam-se nas estatísticas harmonizadas ao nível NUTS III(18) e os critérios nacionais baseiam-se em estatísticas e outras informações relevantes comunicadas pelos Estados-Membros sobre a situação das zonas consideradas.

13. Os critérios objectivos comunitários previstos pela regulamentação dos FE perderam importância em relação aos critérios nacionais. Assim, 77 % da população das zonas do objectivo n.o 2 preenchiam os critérios comunitários em 1989-1993, 55 % em 1994-1999, mas apenas 47 % em 2000-2006. Além disso, a elaboração da lista, susceptível de revisão, das zonas elegíveis para o objectivo n.o 2 efectuou-se com base em propostas e informações comunicadas pelos Estados-Membros, cujo conteúdo é dificilmente verificável e se revela por vezes pouco homogéneo. A finalização dessa lista traduz o resultado de negociações bilaterais entre a Comissão e os Estados-Membros.

14. Na realidade, são principalmente os critérios "nacionais" os decisivos para a selecção das zonas do objectivo n.o 2. A aplicação dos critérios "nacionais" oferece contudo aos Estados-Membros uma ampla margem de manobra para a justificação da elegibilidade da maioria das zonas comunitárias abrangidas pelo objectivo n.o 2. Por exemplo, um desses critérios(19) foi o critério principal de determinação das zonas do objectivo n.o 2 em oito(20) dos doze Estados-Membros abrangidos.

Regiões elegíveis no âmbito da política de concorrência

15. Os controlos do Tribunal mostraram que continua a não existir concordância entre as zonas elegíveis para as ajudas de Estado e para as do FE. Esta incoerência já foi assinalada, em relação aos períodos anteriores, pelo Tribunal, no seu relatório anual relativo ao exercício de 1995(21), pelo Parlamento Europeu(22) e pela própria Comissão(23).

16. Se bem que a Comissão se tenha comprometido a reforçar a coerência entre a política regional e a política de concorrência para evitar que tal situação se repita em relação ao período 2000-2006(24), é forçoso constatar que a situação pouco melhorou. A percentagem da população das regiões elegíveis para os FE mas não cobertas pelos auxílios regionais nacionais mantém-se elevada: 5,8 % no período 2000-2006 contra 6,6 % no período 1994-1999. As incoerências concentram-se principalmente no objectivo n.o 2, atingindo a percentagem em questão 12,9 % neste objectivo. No caso de um Estado-Membro(25), a percentagem eleva-se a 41 %.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À PROGRAMAÇÃO DAS INTERVENÇÕES DO OBJECTIVO N.o 1

17. A Comissão desempenhou um papel activo e positivo, nomeadamente através das suas orientações estratégicas indicativas e dos esforços que envidou para fazer da avaliação ex ante um instrumento útil e crítico e das negociações visando a procura de uma melhor qualidade e coerência dos QCA e das intervenções. Apesar dos progressos significativos principalmente a nível da quantificação e dos indicadores, a programação das intervenções do objectivo n.o 1 para o período 2000-2006 apresenta um determinado número de deficiências.

Atrasos e complexidades nos procedimentos de programação

18. Era necessário verificar se as instruções da Comissão e os procedimentos aplicados(26) permitiam adoptar atempadamente as intervenções, tendo em conta os condicionalismos administrativos e institucionais dos Estados-Membros e da Comunidade.

19. Como a própria Comissão assinala na sua comunicação(27), apenas pôde adoptar a grande maioria dos documentos de programação após um prazo de cerca de um ano ou mais. Dos 123 documentos de programação recebidos em relação ao objectivo n.o 1, apenas três documentos(28) foram adoptados num prazo de cinco meses após terem sido recebidos os planos ou os projectos de DOCUP, como previsto pela regulamentação. Os prazos regulamentares revelaram-se portanto pouco realistas.

20. Estes atrasos na programação explicam-se nomeadamente por uma qualidade variável dos documentos enviados pelos Estados-Membros (ver ponto 31), o que levou à intervenção da Comissão com vista a reforçar a eficácia e a coerência dos QCA e das intervenções apresentados pelos Estados-Membros. Contribuíram igualmente para os atrasos a complexidade do processo de adopção (ver ponto 21) e uma clarificação insuficiente das responsabilidades comunitárias e nacionais em relação à adopção dos complementos de programação (ver pontos 22 e 23). A reforma interna da Comissão (reestruturação dos serviços e alterações de procedimentos de consulta) iniciada activamente em 2000, contribuiu, nesta fase da adopção dos documentos de programação, para acentuar as complexidades do tratamento e os longos prazos de resposta dos serviços da Comissão.

21. Tiveram de coabitar lógicas diferentes em relação à elaboração e à finalização dos documentos de programação. Por parte dos Estados-Membros, foram consagrados esforços consideráveis desde o exercício de 1998 a uma elaboração quase integrada e simultânea de todos os documentos de programação (plano, QCA, PO, DOCUP e CP). A nível da Comissão, a separação sequencial das fases de programação conduz a uma série de etapas, em que a admissibilidade e o resultado de cada etapa condiciona a seguinte. Assim, os documentos de programação elaborados pelos Estados-Membros apenas foram apresentados à Comissão por fases separadas, o que contribuiu para causar atrasos consideráveis, se bem que a Comissão tenha colocado em cada fase questões frequentemente relevantes que permitiram reforçar a eficácia das intervenções, bem como a sua coerência com as políticas da União Europeia.

22. No que se refere ao complemento de programação (CP), como a própria Comissão indica(29), o prazo regulamentar de três meses para a sua comunicação não foi respeitado, com algumas excepções. A apresentação final do CP à Comissão foi por vezes atrasada devido a uma clarificação insuficiente das responsabilidades comunitárias e nacionais. Os pedidos de pagamentos intermédios sujeitam-se ao respeito pela condição de o complemento de programação apresentado à Comissão conter as informações previstas no n.o 3 do artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999. O desrespeito por esta condição em determinados casos levou a Comissão a atrasar os pagamentos intermédios correspondentes e assim a progressão das acções estruturais(30).

23. Em tais casos, a simplificação prevista, que deixava à autoridade de gestão e ao comité de acompanhamento a competência da aprovação do complemento de programação, nem sempre se revelava na realidade. Com efeito, a maior simplificação obtida a priori, em especial na fase de aprovação do PO ou do DOCUP, não se reflecte necessariamente no processo posterior, podendo mesmo gerar perdas de eficiência, dado a verificação a posteriori pela Comissão do conteúdo do CP se continuar a revelar necessária antes de proceder aos pagamentos correspondentes.

24. Os calendários propostos para a adopção dos mapas dos auxílios regionais e dos FE não foram respeitados na maioria dos Estados-Membros. Quase todos os regimes de auxílios com finalidade regional terminaram o seu prazo em 31 de Dezembro de 1999. Após essa data, as regiões deixaram de ter legalmente a possibilidade de conceder auxílios. A adopção tardia dos novos mapas dos auxílios regionais gerou incertezas entre os gestores e as empresas beneficiárias e uma interrupção no processo de concessão dos auxílios nomeadamente a favor das empresas.

Métodos e técnicas de avaliação ex ante e de programação: procura de maior coerência e de impacto acrescido

25. Era necessário verificar:

a) Se a Comissão especificou as características formais dos planos, dos projectos de DOCUP, dos PO e dos complementos de programação (em termos de precisão, quantificação, coerência e transparência) e se apresentou sugestões e recomendações em matéria de métodos e técnicas de avaliação e de programação a utilizar;

b) Se as diferentes fases da programação se basearam em métodos e técnicas adaptados e controláveis e, nomeadamente, se as avaliações ex ante tiveram o impacto desejado;

c) Se a própria programação foi coerente e adequada em relação aos problemas específicos das regiões, dando lugar a objectivos precisos (ou quantificados) e realizáveis que mostrem clara e concretamente as relações de hierarquia, de complementaridade e de possibilidade de substituição entre objectivos, bem como entre objectivos e medidas, com a ajuda de indicadores adequados aos diferentes níveis.

Enquadramento metodológico da programação

26. Os documentos de trabalho da Comissão são úteis para que os Estados-Membros efectuem os seus trabalhos de programação, nomeadamente quanto ao conteúdo a dar aos planos, QCA, PO e DOCUP no âmbito da aplicação dos artigos 16.o a 19.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999. Se bem que se refiram de maneira geral a uma documentação de base(31), ainda não têm profundidade suficiente, à excepção da metodologia relativa aos indicadores. Convém assim salientar que:

a) São apresentadas poucas indicações concretas sobre os métodos em matéria de análise das necessidades que podem conduzir a uma ordem de prioridades das necessidades identificadas, o mesmo acontecendo com a hierarquização dos objectivos, cujo resultado deverá constituir um verdadeiro instrumento de apreciação das arbitragens financeiras entre prioridades, entre PO ou entre medidas tendo em conta um objectivo(32);

b) Os documentos de trabalho da Comissão, que acentuam a quantificação dos objectivos e dos indicadores, se referem aos métodos existentes na matéria, não prevendo a sua especificação nos documentos de programação, se bem que uma clarificação a esse respeito constituísse um elemento de transparência;

c) Os documentos de trabalho não abordam a procura de alternativas em matéria de estratégias e de acções no âmbito do desenvolvimento socioeconómico, avaliadas em termos de impacto, de eficiência e de custos;

d) Se bem que se preveja a adequação da estratégia e dos eixos prioritários de um QCA ou de um DOCUP com "as políticas regionais, nacionais e comunitárias", não se exige explicitamente uma informação pormenorizada sobre todas as políticas nacionais e regionais abrangidas (nomeadamente sobre os seus objectivos gerais e específicos, as medidas aplicadas, os recursos financeiros concedidos e os calendários de execução); na ausência de tal informação, é difícil justificar as opções relativas ao QCA ou ao projecto de DOCUP;

e) Os princípios fundamentais que justificam a intervenção pública e aos quais os decisores políticos se podem referir(33) não são suficientemente evidenciados; também não são salientados nos documentos de trabalho e nas orientações outros princípios como os que visam evitar os efeitos de aproveitamento (deadweight)(34) ou os efeitos de deslocação(35) ou que visam garantir o valor acrescentado dos auxílios, o seu carácter incentivador ou a sustentabilidade dos resultados e dos efeitos;

f) Se acentuam principalmente prioridades temáticas a tomar em conta em relação às três prioridades estratégicas (competitividade regional, coesão social e emprego, desenvolvimento das zonas urbanas e rurais); nas orientações e documentos de trabalho da Comissão não foram tratados outros métodos(36) de desenvolvimento regional ou de redução das disparidades.

27. O Tribunal observou que todas estas deficiências no âmbito dos documentos de trabalho e das orientações tiveram repercussões posteriores ao nível das técnicas de análise de política aplicadas (ver pontos 31-36).

Prática dos métodos e técnicas

Função da avaliação ex ante

28. Segundo o artigo 41.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, a avaliação ex ante serve de base para a preparação dos planos, das intervenções e do complemento de programação, nos quais é integrada. Incidirá na análise dos pontos fortes, dos pontos fracos e das potencialidades do Estado-Membro, da região ou do sector em causa e apreciará a coerência da estratégia e dos objectivos seleccionados com as características das regiões ou das zonas em causa, bem como o impacto esperado das prioridades de acção, quantificando, se a sua natureza o permitir, os seus objectivos específicos em relação à situação de partida. No seu documento de trabalho sobre a avaliação ex ante, a Comissão salientara além disso a necessidade de uma forte interacção entre a avaliação ex ante e a programação, em que o avaliador fornecia de maneira independente uma justificação da dosagem das prioridades e da atribuição dos meios em função dos resultados e impactos esperados.

29. Na prática, ao nível do Estado-Membro, a função do avaliador não foi frequentemente definida de maneira contratual, tendo variado amplamente entre a de aconselhamento e a de análise crítica. Uma das razões para tal é o facto de, contrariamente ao passado, a Comissão não ter podido intervir na escolha do avaliador. Em vários países e regiões visitados(37), a avaliação assumiu a forma de assistência científica à preparação e elaboração do QCA, concentrando-se na justificação da estratégia escolhida e não comportando uma apreciação crítica e a análise de estratégias alternativas(38).

30. Desta ausência de precisão quanto à função do avaliador resultou igualmente o facto de a qualidade das avaliações ter sido bastante desigual e por vezes não satisfatória, inclusive para a Comissão(39). Esta apenas interveio aliás num número limitado de casos, principalmente no âmbito dos grandes planos de desenvolvimento regional (PDR), solicitando que o Estado-Membro completasse a avaliação ex ante ou tomando a iniciativa de submeter o plano a avaliações complementares(40).

Técnicas de análise de política

31. Constataram-se diversas deficiências no que se refere à aplicação de métodos e técnicas de análise, de avaliação e de programação.

32. Assim, as análises dos pontos fortes, dos pontos fracos e das potencialidades do Estado-Membro ou da região são raramente acompanhadas de análises técnicas visando estabelecer uma hierarquia das necessidades e evidenciar a importância relativa dos factores de desenvolvimento e de declínio, bem como as relações destes com as acções estruturais(41).

33. Do mesmo modo, a estrutura de objectivos e de acções estruturais adoptada nos planos e nos QCA resulta frequentemente de métodos diferentes do que consistiria, com o objectivo de facilitar as opções e as arbitragens, em evidenciar as relações mais importantes entre objectivos, entre objectivos e medidas e entre estas últimas em relação a um determinado objectivo(42).

34. A apresentação pormenorizada de uma parte substancial das prioridades e medidas nacionais e regionais em causa [ponto 26.d)] apenas se verifica em alguns planos de desenvolvimento nacional(43).

35. Os controlos revelaram lacunas em matéria de quantificação dos objectivos e de indicadores relevantes (ver ponto 44), o que dificulta qualquer análise técnica posterior. Assim, os objectivos globais são por vezes sobreavaliados(44), de tal modo que é impossível determinar em que medida os QCA e DOCUP podem contribuir para eles. A possibilidade de controlar os métodos de quantificação em matéria de indicadores e de custos não é geralmente garantida na programação. De igual modo, a verificação pela Comissão e pelos Estados-Membros da aplicação dos princípios que justificam a intervenção pública apenas se efectuou em alguns casos raros(45). Os outros princípios enunciados no ponto 26.e) são insuficientemente abordados na programação dos QCA e das intervenções.

36. Estas lacunas são importantes por dificultarem a coerência dos QCA e das intervenções (PO e DOCUP). Constituem obstáculos a escolhas optimizadas de utilização dos recursos, tendo em conta as necessidades específicas das regiões em matéria de desenvolvimento sustentável, de convergência, de emprego, de competitividade, de produtividade e de integração dos grupos-alvo.

Avaliação do impacto macroeconómico dos FE(46)

37. Nas regiões do objectivo n.o 1 (principalmente as grandes regiões), a avaliação do impacto macroeconómico dos FE por meio de modelos é um instrumento de análise importante cujos resultados podem contribuir eficazmente para o processo de programação, em termos de opções e de arbitragens ao nível dos objectivos e dos instrumentos (ver anexo 2). No que se refere aos grandes planos do objectivo n.o 1, a Comissão preconizou além disso o recurso a modelos macroeconómicos eficientes(47), com vista a analisar ex ante os impactos no PIB da região abrangida, no emprego, na produtividade e na competitividade.

38. O desenvolvimento e utilização deste tipo de avaliação nem sempre foram contudo optimizados no âmbito do processo de programação dos QCA e das intervenções. Na realidade, os modelos aplicados pelos Estados-Membros tratavam o conjunto dos quatro tipos de impacto previstos de maneira parcial (ver anexo 2). No que se refere a alguns grandes planos do objectivo n.o 1, a medida do seu impacto não se baseou num modelo macroeconómico, tendo-se mantido por vezes parcial(48). Com vista a dispor de medidas comparáveis e frequentemente mais completas, foi necessário que a Comissão mandasse avaliar os impactos dos QCA - e por vezes dos planos - dos Estados-Membros que beneficiavam das ajudas do Fundo de Coesão(49) e da Alemanha de Leste por meio dos modelos que iniciara(50). No caso de Itália, a Comissão submeteu o plano do objectivo n.o 1 a um modelo independente.

39. A utilização dos modelos teve um efeito limitado no âmbito da programação do objectivo n.o 1 por visar principalmente quantificar os resultados esperados da estratégia proposta. Na realidade, não serviu para avaliar estratégias alternativas comparando os efeitos produzidos por cada uma delas com vista a determinar a estrutura do plano e a melhor dotação financeira a ela referente, tendo em conta os objectivos e os recursos disponíveis. Além disso, determinadas anomalias constatadas ao nível dos efeitos avaliados com base nos modelos não foram posteriormente tomadas em conta pela Comissão no processo de programação, acentuando assim a sua reduzida influência (ver anexo 2, ponto 6). É verdade que por vezes a aplicação de modelos macroeconómicos para avaliar os efeitos da programação se realizou tardiamente, em especial após a finalização dos trabalhos no âmbito nacional, mas antes da aprovação pela Comissão do QCA e das suas intervenções(51).

40. Neste contexto, assinale-se igualmente que a relevância destes modelos, apesar dos resultados relativamente completos fornecidos por alguns, continua limitada pelo seu carácter essencialmente nacional, o que nem sempre permite apreciar nessa base a convergência entre regiões de um mesmo Estado-Membro ou a recuperação sustentável dos atrasos devidos aos planos e aos QCA e DOCUP em relação às médias comunitárias(52). Além disso, estes modelos que simplificam os modelos económicos necessitam informações suplementares que lhes permitam apreender melhor a realidade económica. Assim, a informação necessária para quantificar os efeitos da oferta no domínio dos investimentos em infra-estruturas ou em recursos humanos nem sempre está disponível, sendo ainda necessárias investigações adicionais relativas a esses efeitos. Finalmente, no âmbito dos modelos utilizados, faltam por vezes informações estatísticas adequadas (ver anexo 2).

41. Mesmo com determinadas lacunas, estes modelos são úteis simultaneamente para os responsáveis nacionais pela programação e para a Comissão. Contudo, a Comissão ainda não conseguiu dominar esta pluralidade de métodos e de modelos que permitem nomeadamente uma análise comparativa justificada dos resultados entre Estados-Membros.

Indicadores

42. A criação de indicadores quantificados de realização física, de resultados e de impacto deve ter por finalidade:

a) Permitir o estabelecimento de relações causais adequadas entre objectivos, entre objectivos de medidas e as realizações ao nível da medida e das acções que a compõem, devendo os indicadores portanto traduzir de maneira relevante objectivos, resultados e realizações;

b) Poder ser objecto, durante a execução dos programas, de um acompanhamento e de um registo, em determinados momentos, da sua evolução real a partir de um estado inicial identificado, a fim de alimentar as avaliações intercalares e as avaliações ex post;

c) Contribuir para os eventuais ajustamentos a efectuar, tendo em conta as diferenças entre previsões e realizações ou a alteração das prioridades.

43. Foram constatados progressos em relação às deficiências detectadas no âmbito do relatório especial n.o 15/98 do Tribunal sobre a avaliação das intervenções dos Fundos Estruturais nos períodos 1989-1993 e 1994-1999(53). No caso do período de programação 2000-2006, um documento de trabalho da Comissão foi inteiramente consagrado aos seus indicadores sobre a metodologia relativa a esse período e à selecção de indicadores-chave para os diferentes domínios de intervenção(54). Além disso, tanto os Estados-Membros como as regiões abrangidas envidaram esforços(55) para que se verificasse uma maior coerência entre os indicadores [ver ponto 42.a)], bem como uma melhor quantificação(56).

44. Ainda deverão, no entanto, ser envidados esforços, nomeadamente com vista às avaliações e revisões intercalares e às avaliações ex post:

a) Notou-se que há indicadores ainda por estabelecer(57) ou que, quando já foram estabelecidos, lhes falta ainda quantificação(58) ou indicação das situações de partida(59). A quantificação não é geralmente justificada por análises adequadas (ponto 35).

b) Do mesmo modo, constatou-se em todas as regiões que foram objecto da auditoria que os indicadores continuam a exprimir frequentemente os objectivos, os resultados e as realizações de maneira incompleta ou por vezes de maneira pouco relevante. Assim, os indicadores permitem dificilmente estabelecer com clareza as relações de causalidade entre objectivos e entre o nível do plano ou do programa, o das prioridades e o das medidas. Esta falta de coerência entre indicadores de níveis diferentes está relacionada com a lógica de programação. Na realidade, leva à identificação no âmbito do QCA e dos DOCUP de indicadores ao nível dos objectivos globais e dos eixos, seguida de indicadores ao nível das medidas no âmbito do complemento de programação. Um método "bottom up" (a partir da base, de baixo para cima) levado a cabo paralelamente, em que se parte das acções e medidas para subir até aos eixos e aos programas e dos eixos aos objectivos gerais, teria contribuído para uma maior coerência na construção dos indicadores.

Planos financeiros

45. Os planos financeiros das intervenções elaborados no âmbito da programação reproduzem a repartição anual prevista pelas perspectivas financeiras, distribuindo um montante semelhante por ano. Daí se depreende um perfil de repartição semelhante das dotações orçamentais disponíveis (ver quadros 3 e 4). Os planos financeiros não tomam portanto em conta o ciclo real da programação das acções estruturais, que inclui em geral as fases de arranque, de velocidade de cruzeiro e de finalização. Na realidade, apenas reproduzem a repartição anual prevista pelas perspectivas financeiras comunitárias e não incluem previsões reais do progresso das acções estruturais, o que limita a eficácia deste instrumento financeiro para o acompanhamento do progresso das intervenções, bem como para a sua avaliação(60).

Quadro 3

Distribuição anual das dotações disponíveis para a programação do objectivo n.o 1 (excluindo a reserva de eficiência) em milhões de euros, a preços correntesFonte:

Comissão.

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Fonte:

Comissão.

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Processos de negociação e de arbitragem

46. As negociações entre a Comissão e os Estados-Membros não puderam abordar completamente todos os problemas de coerência dos QCA e das intervenções, bem como a determinação específica dos efeitos que deles se esperam a nível do desenvolvimento regional. As lacunas identificadas pelos controlos em matéria de informação, de quantificação ou de adequação entre necessidades, objectivos e medidas (ver pontos 31-35 e 44) deverão ser ainda tratadas posteriormente, em especial no âmbito da revisão intercalar, de modo a tornar os programas comunitários o mais eficazes possível (ponto 36).

47. Nomeadamente em determinados aspectos importantes da programação, a Comissão não procurou uma melhoria substancial durante a negociação:

a) Dado não ter solicitado informação pormenorizada sobre as políticas nacionais e regionais no âmbito das quais o QCA ou o DOCUP se insere, as negociações efectuadas pela Comissão com os Estados-Membros apenas abordaram de passagem o conjunto do financiamento destinado ao desenvolvimento regional. O mesmo se aplica aos poucos planos de desenvolvimento que abrangiam uma parte relativamente importante das prioridades e medidas nacionais e regionais em matéria de desenvolvimento, de que o QCA apenas constituía uma pequena parte(61). A parte não co-financiada das medidas a favor do desenvolvimento, que não é sistematicamente abordada durante a negociação(62), não é portanto necessariamente sujeita aos mesmos princípios. Devido às interacções entre as medidas, co-financiadas ou não, o tratamento diferenciado afecta a coerência e o impacto dos QCA e DOCUP a todos os níveis;

b) À excepção das ajudas aos investimentos produtivos, a Comissão prestou na prática pouca atenção aos princípios de financiamento público, bem como aos efeitos de aproveitamento ou de deslocação que podem caracterizar determinadas medidas [ponto 26.e)].

48. Algumas negociações foram marcadas, no que se refere à oportunidade das medidas apresentadas e ao nível dos recursos financeiros a atribuir-lhes, por uma falta de análises relevantes que limitou as possibilidades de a Comissão apresentar propostas suficientemente operacionais(63).

49. Foi concedida importância aos aspectos formais da programação como a descrição dos eixos prioritários ou das medidas, a indicação do montante da participação dos fundos para cada eixo prioritário e para cada ano, a descrição da autoridade de gestão e das modalidades de gestão, a descrição dos sistemas de acompanhamento e dos procedimentos específicos de controlo. Assim, as repartições orçamentais referentes aos QCA e programas inspiram-se mais nos consumos anteriores de dotações relacionadas com determinadas medidas, nas experiências de aplicação e na necessidade de garantir uma absorção optimizada dos fundos em cada Estado-Membro, do que numa estratégia de desenvolvimento bem elaborada e em análises técnicas de repartições alternativas.

Riscos de incoerência e de ineficácia na aplicação da reserva de eficiência

50. Foi necessário verificar se os mecanismos de atribuição da reserva de eficiência prevista no artigo 44.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 permitem apreciar de maneira comparativa a eficiência dos DOCUP/PO a partir de indicadores que reflictam adequadamente a eficácia, a gestão e a execução financeira e que meçam os resultados intercalares em relação aos objectivos específicos iniciais.

51. A introdução da reserva de eficiência levava a que cada programa procurasse atingir objectivos pré-determinados através dos indicadores operacionais e quantificáveis. Para esse efeito, a Comissão colocou à disposição nos Estados-Membros beneficiários uma lista indicativa de indicadores relativos aos critérios financeiros, de eficácia e de gestão e elaborou um documento de trabalho a tal relativo.

52. A reserva de eficiência traduz-se na realidade por um procedimento complexo de reatribuição de fundos, em que a escolha quase livre dos critérios ou indicadores e da sua valorização sob a forma de objectivos concretos a atingir intercalarmente pode levar a incoerências e a ineficácias na sua aplicação. Neste contexto, muitas escolhas operadas pelos Estados-Membros afastam-se substancialmente da lista indicativa da Comissão. Além disso, diversos DOCUP, PO ou QCA indicam que a reserva de eficiência será de qualquer maneira concedida aos PO ou no interior do DOCUP e que de modo nenhum será perdida. A própria função deste instrumento de eficiência encontra-se em tais condições fortemente limitada.

53. Dois Estados-Membros beneficiários criaram uma reserva suplementar não obrigatória regulamentarmente (6 % em Itália e 2,6 % em Portugal). A esse respeito, a Comissão deve garantir a utilização homogénea e rigorosa do orçamento comunitário, a fim de que estes mesmos Estados-Membros não possam proceder sem o seu acordo a reequilíbrios de dotações comunitárias na repartição previamente decidida.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AOS SISTEMAS DE GESTÃO, DE PAGAMENTO, DE ACOMPANHAMENTO E DE CONTROLO

Deficiências relativas à aplicação dos novos sistemas e procedimentos

54. Era necessário verificar, no âmbito do período 2000-2006, se as novas regras em matéria de gestão, de pagamento, de acompanhamento e de controlo conduzem à instalação atempada de sistemas e procedimentos que permitam uma saudável separação das funções, a redução das irregularidades e uma boa circulação de dados fiáveis entre os Estados-Membros e a Comissão.

55. O atraso na publicação do regulamento de execução [(CE) n.o 438/2001 da Comissão], datada de Março de 2001, não justifica completamente a instalação tardia dos sistemas de gestão e de controlo pelos Estados-Membros. A base do sistema de controlo ex post já fora desenvolvida no regulamento anterior [(CE) n.o 2064/97](64), nomeadamente a responsabilidade em matéria de declaração por uma instância independente. É forçoso constatar que no final de 2001 estes sistemas ainda se encontravam por vezes na fase de constituição ou de finalização. A legislação nacional em vigor nem sempre era adaptada de modo a conferir a essas novas estruturas a totalidade das responsabilidades e recursos exigidos pela regulamentação dos FE 2000-2006.

56. Por exemplo na Grécia, teve de ser introduzida uma regulamentação nacional específica para responder a estas novas exigências comunitárias, o que atrasou bastante o arranque de determinados programas. Em Espanha, foram elaboradas disposições específicas para coordenar o nível nacional com o regional no âmbito da partilha de responsabilidades. Em Portugal, os programas regionais integram uma forte componente sectorial, o que requer uma articulação adequada ao nível nacional e regional quanto às responsabilidades de gestão partilhada.

57. Como a própria Comissão constatou(65), a instauração da estrutura de controlo e a organização dos controlos que se devem repartir ao longo de todo o período 2000-2006 sofreram atrasos(66). Daí resultou que a certificação das declarações de despesas apresentadas em 2001 não foi frequentemente objecto de controlos por parte da autoridade de pagamento e que, em relação ao período 2000-2006, ainda não foram efectuados controlos ex post por sondagem(67). Constataram-se igualmente deficiências (ausência de controlo local, pista de auditoria não detectável) ao nível do controlo interno assegurado pela autoridade de gestão(68).

58. A estes atrasos da instauração dos sistemas de controlo nos Estados-Membros juntam-se problemas de interpretação relativos à determinação concreta dos métodos de controlo por sondagem nas operações para poder cobrir um mínimo de 5 %, limiar que já fora definido pelo Regulamento (CE) n.o 2064/97 para o período 1994-1999 e que foi retomado pelo Regulamento (CE) n.o 438/2001, pelo menos das despesas totais exigíveis antes do encerramento de cada intervenção em vários Estados-Membros(69). Do mesmo modo, a descrição dos sistemas de gestão e de controlo, já comunicada para além dos prazos previstos(70), é de qualidade variável e nem sempre é operacional, sendo necessárias informações suplementares para garantir o seu acompanhamento ou actualização.

59. O Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho(71), que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (2000-2006), afirma o princípio da aplicação descentralizada das acções dos fundos pelos Estados-Membros. Esta descentralização implica uma recolha eficaz e rápida de informações fiáveis periodicamente actualizada. A Comissão instalou uma base dos dados SFC para esse efeito em relação à programação, ao acompanhamento e à execução dos programas estruturais. Na prática, alguns Estados-Membros não conseguiram tornar completamente operacional este intercâmbio electrónico dos dados no final de 2001.

60. Por exemplo no Hainaut (B), foi colocada em funcionamento em Junho de 2000 uma nova aplicação informática pluriutilizador mas que no entanto não incluía os projectos não adoptados. Em Espanha, o sistema FONDOS 2000, inicialmente concebido para a gestão do FEDER, tem de ser alargado aos outros fundos e aos outros sistemas informáticos existentes, o que coloca dificuldades técnicas de conversão e de integridade de dados. Em França, o sistema PRESAGE foi colocado em funcionamento em Junho de 2001, mas as suas ligações funcionam de maneira desigual nas várias regiões francesas, nomeadamente nos DOM e na ligação com a Comissão. Em Portugal, o novo sistema informático SIFEC instalado em Outubro de 2000 foi regularmente actualizado de modo a permitir a completa migração de todos os sistemas de gestão dos PO para essa mesma base de dados, operação que se efectuou entre Abril de 2001 e Agosto de 2002.

61. A base de dados da Comissão (SFC) ainda apresenta lacunas e dificilmente pode ser utilizada para a verificação e análise das declarações de despesas, dos relatórios anuais ou das previsões de pagamento. Na maioria dos casos, as consultas efectuadas pela Comissão limitavam-se aos montantes elegíveis acumulados ao nível da medida em causa. Esta situação complica o papel da Comissão, que deve por um lado garantir através do intercâmbio de informações o acompanhamento dinâmico e estratégico das prioridades do programa e por outro formular à autoridade de gestão em causa observações ou recomendações com vista à melhoria da instalação.

62. Além disso, a maior parte dos sistemas informáticos instalados pelos Estados-Membros e que se podem ligar à base de dados da Comissão (SFC) nem sempre registam todos os dados dos antigos períodos de programação, o que torna difíceis as análises comparativas e a identificação das fases de projectos e em determinados casos apresenta mesmo um risco de pagamentos em duplicado ao mesmo beneficiário.

63. A apresentação dos relatórios anuais de execução sofreu atrasos de entre um a vários meses, como foi o caso de vários PO em Espanha (em média quatro meses), no Reino Unido (em média três meses), em França (em média três meses) ou na Irlanda (em média dois meses). Tal situação explica-se pelo facto de as indicações quanto ao conteúdo dos relatórios terem sido enviadas tardiamente num documento de trabalho dos serviços da Comissão datado de 25 de Maio de 2001, o qual aliás não especifica suficientemente o grau de informações indispensáveis nem as consequências no caso de ser considerado pela Comissão como não satisfatório. Assim, a qualidade dos diferentes relatórios anuais varia amplamente segundo os Estados-Membros. Os atrasos na adopção das intervenções e consequentemente na realização das medidas a elas relativas contribuem aliás para a redução do conteúdo dos primeiros relatórios anuais de execução.

64. De uma maneira geral, os controlos revelaram que qualquer criação de novas funções e procedimentos incompletos ou parciais no âmbito dos sistemas institucionais, financeiros ou administrativos nacionais implica riscos em matéria de separação de funções, de independência das novas entidades e do seu bom funcionamento.

65. A acumulação de responsabilidades e de coordenação pode tornar a gestão e o controlo mais complicados se não for acompanhada de orientações e instruções específicas e pormenorizadas aos organismos intermédios sobre as regras da UE, sobre as listas de controlo exigidas ou sobre as normas a seguir, o que nem sempre é o caso(72).

66. A afectação de todas as responsabilidades (de gestão, de pagamento e de certificação) a uma mesma autoridade, mesmo sob a forma de serviços diferentes, pode conduzir a conflitos de interesses(73) se não lhe tiverem sido conferidas previamente garantias de funcionamento autónomo. Determinados serviços acumulam mesmo várias funções(74).

67. Frequentemente a autoridade de pagamento não indica com clareza à autoridade de gestão e aos organismos intermédios como tenciona proceder aos controlos que visam o respeito pelas disposições regulamentares(75). As listas de controlo e os manuais de instruções continuam frequentemente a não existir(76). Torna-se portanto difícil para a autoridade de pagamento garantir que todos os controlos sejam correctamente efectuados.

Regras de elegibilidade para o período 2000-2006: falta de precisão

68. Uma diferença em relação ao período de programação anterior(77) consiste no facto de o n.o 3 do artigo 30.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, que trata da elegibilidade das despesas para o período 2000-2006, indicar que "as regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveis salvo se, em caso de necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade nas despesas (...)". As novas disposições(78) incluem a supressão ou o abrandamento de determinadas regras e o acrescentamento de outras.

69. Era necessário verificar a precisão das novas regras, bem como a segurança jurídica oferecida aos beneficiários finais.

Princípios de elegibilidade não adoptados para o período 2000-2006

70. Em relação ao período de programação anterior, a noção, a função e as responsabilidades do beneficiário final das intervenções são definidas com menos clareza. Estas especificações são a partir de agora deixadas à apreciação de cada Estado-Membro, que deve ser ele próprio a defini-las, o que nem sempre é o caso.

71. Assim, a noção de compromisso jurídico e de autorização financeira deixa de ser especificada com clareza. As novas regras deixam de especificar que o Estado-Membro deve certificar o respeito pelas datas-limite quando efectua a sua declaração de despesas, ou as obrigações específicas para os projectos que se sobrepõem em dois períodos de programação distintos. No que se refere ao financiamento alternativo(79) dos projectos co-financiados pelos FE, tal possibilidade deixa de estar prevista, o que para um Estado-Membro, a França, certamente penalizou em grande parte o arranque de acções estruturais cujo co-financiamento nacional nem sempre era disponível. Os controlos do Tribunal mostraram que, no período 2000-2006, a prática de financiamento alternativo continua a subsistir na realidade, sem que nesse contexto a elegibilidade e as obrigações específicas sejam especificadas(80).

72. Em determinados casos, as despesas relacionadas com a actividade corrente de um beneficiário (despesas de funcionamento) ou com a reestruturação do balanço das empresas (aumento de capital ou redução do passivo) poderão ser agora consideradas como elegíveis sem limitação, se bem que a finalidade dos FE não seja a melhoria da conta de exploração das empresas. Do mesmo modo, a ausência de disposições específicas dos regimes de ajuda reembolsáveis (empréstimos à taxa zero) deixou de permitir determinar a afectação do capital reembolsado após o período de programação ou o proprietário desse montante.

Novas regras de elegibilidade para 2000-2006

Critérios de elegibilidade já aplicados no período 1994-1999

73. Determinadas noções de elegibilidade são retomadas nas novas regras, mas o seu conteúdo foi por vezes alterado ou parcialmente eliminado, o que permitiu aos beneficiários finais uma ampla margem de manobra quanto às limitações ou às interpretações diferenciadas e levou à manutenção de diferenças não justificadas entre regiões ou Estados-Membros.

74. Assim, nem sempre se especifica claramente, em relação à noção dos custos reais afectados a um projecto, que apenas as despesas bem identificáveis são elegíveis, devendo ser excluídas as despesas baseadas em critérios de repartição arbitrários.

75. As despesas gerais para a criação de um projecto não são limitadas em relação ao custo total da operação co-financiada, pelo que portanto projectos incluindo mais de 80 % de despesas gerais podem ser elegíveis para os Fundos Estruturais.

76. Do mesmo modo, a tomada em conta da amortização como despesa elegível cujas regras fiscais ou económicas podem ser claramente divergentes entre Estados-Membros, deverá ser melhor definida, de modo a evitar qualquer tratamento diferenciado não justificado entre Estados-Membros.

77. A elegibilidade de despesas como o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) ou outros impostos e taxas diversos deverá ser melhor especificada, tendo em conta a sua complexidade, a sua especificidade nacional e as suas características próprias e dado que essas despesas não concorrem necessariamente para o desenvolvimento regional. Do mesmo modo, no que se refere à aquisição de bens imóveis, a possibilidade de albergar serviços da administração pública se esse hábito estiver em conformidade com as actividades elegíveis não é suficientemente especificada num âmbito de desenvolvimento regional.

78. No que se refere aos financiamentos a favor de investimentos geradores de receitas (empresas, infra-estruturas), deverá mencionar-se a ausência de normas para determinar a taxa de participação dos FE a tal relativa(81); o n.o 4 do artigo 29.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 presta-se assim a diversas interpretações no que se refere às componentes das receitas visadas, ao período de referência, à parte em causa do projecto e ao cálculo da margem bruta de autofinanciamento. Esta ausência de normas permite que o beneficiário final e a autoridade de gestão fixem segundo as suas próprias conveniências a modulação das taxas de participação, gerando assim tratamentos diferenciados para um mesmo tipo de projecto.

Aspectos específicos relativos ao período 2000-2006

79. As novas regras relativas à elegibilidade incluem noções adicionais sem contudo especificarem as suas normas de execução. Assim, passa a ser prevista a elegibilidade das despesas relativas a uma operação executada fora de uma zona elegível, sendo proporcional aos efeitos indirectos numa região contígua elegível. Não é abordado o tratamento de receitas potenciais geradas por projectos em função da sua localização. Além disso, se bem que a participação dos FE apenas fique garantida em relação a determinada operação se ela não for sujeita, no prazo de cinco anos, a alterações importantes, não são contudo explicadas disposições específicas relativas a casos particulares como as privatizações de projectos ou os abandonos de projectos por razões justificadas.

80. De uma maneira geral, o Tribunal constatou igualmente que os aspectos relativos às despesas elegíveis foram pouco desenvolvidos pelas autoridades de gestão e de pagamento ao nível dos Estados-Membros. Essas autoridades fazem frequentemente referência às fichas de elegibilidade da Comissão, mas apenas raramente fornecem especificações a esse propósito. É, portanto, real o risco de tratamento diferente no seio de um mesmo Estado-Membro e entre Estados-Membros.

Elegibilidade das despesas privadas

81. A elegibilidade das despesas privadas(82) no âmbito dos FE deu origem a diversas interpretações. O n.o 2, alínea c), e o n.o 3, alínea c), do artigo 18.o, bem como o n.o 3, alínea c), do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 permitem interpretar que apenas os financiamentos públicos seriam elegíveis. Pelo contrário, o n.o 2 do artigo 29.o não o implica necessariamente, dado afirmar que "a participação dos fundos será calculada quer em relação aos custos totais elegíveis, quer em relação ao conjunto das despesas públicas ou equiparáveis elegíveis (nacionais, regionais ou locais e comunitárias) relativas a cada intervenção", não sendo especificada a natureza dessas despesas "equiparáveis". Assim, determinadas autoridades de gestão fizeram desaparecer qualquer referência a despesas privadas nos seus documentos de programação, ao passo que outras continuaram a fazer-lhes referência como no período anterior, principalmente para mostrar a complementaridade e as sinergias dos dois tipos de financiamento. Nem as decisões, nem os planos de financiamento, embora distinguindo despesas públicas e fundos privados, não definem contudo qual dos dois é o custo elegível. Para o mesmo tipo de decisão, a gestão da Comissão nem sempre é coerente. A título de exemplo, em um caso(83) a Comissão calculou o montante do pagamento aplicando a taxa de co-financiamento ao custo total, quando em outro caso(84) essa taxa foi aplicada unicamente às despesas públicas por medida.

Critérios de selecção dos projectos

82. O comité de acompanhamento analisará e aprovará, nos seis meses subsequentes à aprovação da intervenção, os critérios de selecção das operações financiadas ao abrigo de cada medida, anexando-os, se estiverem disponíveis, ao complemento de programação(85).

83. Era necessário verificar se a aplicação da nova regulamentação levou a instituir sistemas que permitam a selecção dos projectos com base em critérios de selecção objectivos que traduzam os objectivos a atingir e com base em arbitragens transparentes.

84. Os controlos do Tribunal mostraram que o estabelecimento destes critérios de selecção dos projectos continua muito variável segundo os Estados-Membros e que eles contribuem insuficientemente para valorizar as acções estruturais em termos de optimização dos objectivos e prioridades. Em determinados Estados-Membros(86), foi acrescentado aos critérios de selecção pré-estabelecidos um sistema suplementar de classificação acompanhado de uma ponderação dos critérios, com vista a torná-los mais selectivos e a melhorar o valor acrescentado das acções estruturais.

85. Pelo contrário, em outros Estados-Membros os critérios de selecção dos projectos referidos no complemento de programação são pouco selectivos e não foram objecto de um aprofundamento específico. Neste contexto, cada autoridade de gestão deve ter por tarefa torná-los operacionais e garantir a sua coerência com os objectivos da intervenção estrutural. Na prática, este esforço de selectividade é insuficiente para garantir que os melhores projectos sejam efectivamente adoptados. Continuam a ser frequentes critérios vagos de selecção de projectos como, por exemplo, o aumento da produtividade, do PIB regional ou do número das PME (pequenas e médias empresas), quando a situação de partida não é claramente especificada. Noções como o efeito de aproveitamento, o valor acrescentado, a manutenção do emprego, os efeitos de alavanca, a participação do sector privado ou o custo/eficácia são pouco desenvolvidos, fazendo raramente parte dos critérios de selecção verificados. Do mesmo modo, as escalas de prioridades dos critérios de selecção são insuficientemente referidas.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

86. Saliente-se, no que se refere ao período de programação 2000-2006 dos FE, que a Comissão desempenhou um papel activo e positivo através das suas orientações estratégicas indicativas, das suas negociações dos planos e programas com os Estados-Membros, da promoção das melhores práticas e da permanente preocupação em melhorar a eficácia dos FE. Constataram-se durante os controlos progressos significativos em relação ao período anterior. Paralelamente a estes aspectos amplamente positivos subsistem igualmente dificuldades.

87. Os resultados da auditoria mostram que a Comissão determinou as zonas elegíveis de maneira mais rigorosa que no período anterior. No que respeita ao objectivo n.o 1, os dados utilizados para esse efeito referem-se aos anos de 1994, 1995 e 1996, em conformidade com o regulamento. Não incluem contudo todos os efeitos estruturais das intervenções do período anterior e, contrariamente ao objectivo n.o 2, não foi previsto qualquer mecanismo de ajustamento em função das necessidades, garantindo que a intervenção dos FE se concentre efectivamente nas zonas mais desfavorecidas da Comunidade. No objectivo n.o 2, o exercício de determinação das zonas elegíveis continua a apresentar lacunas no âmbito da pertinência das informações utilizadas, baseando-se em critérios insuficientemente precisos e deixando maior margem à negociação bilateral. Além disso, a política regional e de concorrência continua a ser pouco coerente (pontos 6-16).

88. No âmbito da programação, as orientações da Comissão foram teoricamente úteis. Verifica-se contudo que as lógicas de programação dos FE dos Estados-Membros diferem das da Comissão, o que contribuiu para os atrasos. Os objectivos a atingir pela Comissão durante a fase de aprovação consistiam em melhorar a qualidade da programação e apenas foram atingidos em parte e a preço de consideráveis incumprimentos dos prazos regulamentares. O novo mecanismo relativo ao complemento de programação acabou por se revelar como um procedimento suplementar que acentuou os atrasos e criou dificuldades de interpretação que vão contra o objectivo de simplificação previsto no regulamento dos FE. Além disso, os complementos de programação nem sempre contêm as informações relevantes previstas (pontos 18-24).

89. A avaliação ex ante teve um impacto reduzido no processo de programação. Apenas raramente abordou o fundamento da programação proposta e da estratégia subjacente, limitando-se a justificar a programação proposta. Apesar de a Comissão ter desejado reforçar a fase de avaliação, não desenvolveu informações suficientemente relevantes nem colocou à disposição todos os meios adequados (melhores práticas, difusão de métodos e técnicas,...). O impacto macroeconómico dos FE baseado em modelos nem sempre serviu para identificar a melhor estrutura de programação nem a dotação financeira mais adequada. Do mesmo modo, os indicadores, apesar dos progressos identificados pelo Tribunal, continuam a ser insuficientemente quantificados e relevantes (pontos 26-44).

90. A coerência interna e externa dos programas estruturais aprovados constitui uma garantia de êxito para alcançar os objectivos e o impacto desejados. Essa coerência aprecia-se nomeadamente pela presença de uma estrutura hierárquica de prioridades. A análise de diversos programas revelou várias lacunas nesse domínio (reduzida concordância entre objectivos e entre objectivos e meios, sinergias pouco claras entre fundos ou acções, informações justificativas insuficientes,...). A negociação levada a cabo pela Comissão com os Estados-Membros nem sempre levou à melhor coerência das intervenções antes da sua aprovação (pontos 31-35 e 46-49).

91. As repartições orçamentais referentes aos QCA e programas inspiram-se mais nos consumos anteriores de dotações relacionadas com determinadas medidas, nas experiências de aplicação e na necessidade de garantir uma absorção optimizada dos fundos em cada Estado-Membro, do que numa estratégia de desenvolvimento bem elaborada (ponto 49).

92. Como o Tribunal já constatara nas suas observações anteriores(87), as deficiências reveladas em matéria de programação têm um impacto na posterior execução dos programas. Assim, a insuficiência dos dados, ao nível da Comissão, quanto às políticas nacionais e regionais em que o plano ou o projecto de DOCUP se inserem, tal como as lacunas constatadas em matéria de indicadores, constituem limitações a qualquer eventual revisão do QCA ou dos PO. Teriam por consequência favorecer as eventuais revisões de programas com base na rápida absorção de dotações em detrimento dos indicadores fiáveis de realização física, de resultado e de impacto.

93. A atribuição da reserva de eficiência será realizada com base em critérios cuja escolha compete principalmente aos Estados-Membros, o que implica riscos de incoerência e de ineficácia na sua aplicação (pontos 50-53).

94. Os sistemas de gestão da programação 2000-2006 continuam a ser incompletos e insuficientemente definidos no que se refere às responsabilidades e à constituição das autoridades de gestão e de pagamento, ao intercâmbio electrónico dos dados, à elaboração dos relatórios anuais de execução e aos procedimentos relativos aos critérios de selecção dos projectos. Além disso, os sistemas nacionais de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 438/2001 no âmbito da certificação das despesas ainda não estão completamente desenvolvidos em vários Estados-Membros (pontos 54-68).

95. A gestão eficaz dos programas estruturais pressupõe regras de elegibilidade claras e tão completas como possível. Porém, no período 2000-2006, as novas regras são incompletas e insuficientemente precisas, o que permite tratamentos desiguais na sua aplicação e torna o seu controlo mais difícil (pontos 68-81).

96. Do mesmo modo, os critérios de selecção dos projectos devem permitir a melhor adequação possível com os objectivos visados pelo programa em questão. Alguns destes critérios de selecção devem ainda ser objecto de aprofundamentos para que possam desempenhar plenamente as suas funções (pontos 82-85).

97. O objectivo de simplificação nem sempre foi atingido e teve por vezes na realidade efeitos contrários aos inicialmente desejados. Foi o que se passou em especial, como anteriormente referido, com os processos de adopção dos programas (ponto 88), a coerência da programação (ponto 90), a instauração de sistemas de gestão descentralizada (ponto 94) e as regras de elegibilidade (ponto 95).

Recomendações

98. A Comissão deverá ter em conta todas as informações fiáveis e actualizadas, de modo a concentrar os FE nas zonas mais gravemente afectadas e no nível geográfico mais adequado. No que se refere ao objectivo n.o 2, tendo em conta as deficiências em matéria de determinação das zonas elegíveis, a Comissão deverá providenciar no sentido de reforçar a objectividade dos critérios a tal relativos e estabelecer regras mais claras a fim de evitar qualquer aplicação incoerente e não homogénea entre os Estados-Membros.

99. Deverá estabelecer-se uma melhor especificação das responsabilidades, nomeadamente no que se refere ao complemento de programação e às funções das entidades intervenientes ao nível dos Estados-Membros na gestão das intervenções.

100. A Comissão e os Estados-Membros deverão tomar as disposições necessárias a fim de fazerem do complemento de programação um instrumento real de gestão descentralizada, de abordarem correctamente as fases posteriores de revisão e de avaliação intercalar e ex post, nomeadamente com base em indicadores mais adequados, e de realizarem uma repartição coerente e justificada das reservas de eficiência.

101. No âmbito da gestão, a Comissão deverá providenciar no sentido de reunir a informação suficiente e proceder às análises relevantes para garantir a coerência dos programas estruturais aprovados; deverá igualmente especificar mais as regras de elegibilidade, bem como tentar desenvolver critérios de selecção adequados.

102. O conjunto das observações relativas à aplicação da programação dos FE para 2000-2006 salienta a necessidade de a Comissão continuar a envidar esforços no sentido de tornar mais eficaz a simplificação em curso, garantindo simultaneamente a elevada qualidade das acções estruturais em termos de legalidade, regularidade e boa gestão financeira. A programação e a revisão dos programas, bem como a gestão, devem antes de mais visar a sua eficácia e não unicamente a absorção optimizada dos fundos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de Maio de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Determinados aspectos já foram abordados no relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2001, em especial nos pontos 3.30-3.35, 3.65-3.78 e 3.82 (JO C 285 de 28.11.2002).

(2) Objectivos n.os 1, 2 e 3.

(3) - Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (JO L 161 de 26.2.1999).

- Regulamento (CE) n.o 1783/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Julho de 1999, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 213 de 13.8.1999).

- Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Julho de 1999, relativo ao Fundo Social Europeu (JO L 213 de 13.8.1999).

- Regulamento (CE) n.o 1263/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (JO L 161 de 26.6.1999).

- Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160 de 26.6.1999).

Este quadro regulamentar foi completado em 2000 e 2001 pelos seguintes regulamentos:

- Regulamento (CE) n.o 1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos Fundos Estruturais (JO L 193 de 29.7.2000).

- Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos Estruturais (JO L 63 de 3.3.2001).

- Regulamento (CE) n.o 448/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho no que respeita ao procedimento para a realização de correcções financeiras aplicáveis às intervenções no quadro dos Fundos Estruturais (JO L 64 de 6.3.2001).

(4) INTERREG III e URBAN II no domínio do FEDER, EQUAL no do FSE e LEADER no do FEOGA-Orientação.

(5) Ver pontos 3.7-3.24 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2001 e as respostas correspondentes (JO C 285 de 28.11.2002).

(6) A auditoria foi efectuada no período 2000-2001 nos seguintes países: Áustria, Bélgica, Alemanha, Reino Unido, Grécia, Espanha, França, Itália, Irlanda, Países Baixos e Portugal.

(7) Burgenland (A), Hainaut (B), Berlim (D), Brandeburgo (D), Andaluzia (E), Galiza (E), Córsega (F), Reunião (F), Ática (GR), Região Meridional e Oriental (Southern and Eastern Region) (IRL), Calábria (I), Flevoland (NL), Algarve (P), Cornualha (UK) e Merseyside (UK).

(8) Flevoland (NL), Córsega (F), Região Meridional e Oriental (Southern and Eastern Region) (IRL) e Hainaut (B).

(9) - Os critérios de determinação das regiões elegíveis para o objectivo n.o 1 no período 2000-2006 foram definidos no artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho.

- N.o 1, primeiro parágrafo, do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho e decisão da Comissão, de 1 de Julho de 1999, que estabelece a lista das regiões abrangidas pelo objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais para o período 2000-2006, notificada com o número C(1999) 1770.

(10) Decisão 1999/502/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1999, que estabelece a lista das regiões abrangidas pelo objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais para o período 2000-2006 (JO L 194 de 27.7.1999, p. 53).

(11) NUTS é uma nomenclatura hierárquica que subdivide cada Estado-Membro em um número inteiro de regiões de nível NUTS I, sendo cada uma destas dividida por sua vez em regiões NUTS II, que por sua vez são subdivididas em NUTS III. O nível NUTS II serve para o cálculo de 75 % da média comunitária do PIB.

(12) Regulamento (CE) n.o 2223/96 do Conselho, de 25 de Junho de 1996, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (SEC 95) (JO L 310 de 30.11.1996, p. 1).

(13) N.o 11 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(14) Se tivessem sido utilizadas estatísticas mais recentes (1996, 1997 e 1998), 10 regiões não teriam sido elegíveis por o seu PIB ultrapassar 75 % da média comunitária (Sterea Ellada, Notio Aigaio, Comunidade Valenciana, Canárias, Leipzig, Sardenha, South Yorkshire, Border Midlands and Western, Ática e Castela-Leão).

(15) Ver igualmente o relatório anual relativo ao exercício de 1995, pontos 5.18-5.23 (JO C 340 de 12.11.1996).

(16) Border Midlands and Western.

(17) Essa proposta de regulamento visa nomeadamente "assegurar a comparabilidade e a imparcialidade das estatísticas regionais elaboradas e utilizadas com diversos objectivos políticos", em especial para os Fundos Estruturais, e "definir regras claras relativamente às futuras alterações à discriminação da NUTS, de modo a evitar conflitos semelhantes aos ocorridos no passado", proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à instituição de uma nomenclatura das unidades territoriais estatísticas (NUTS), COM(2001) 83 final, de 14 de Fevereiro de 2001.

(18) Desemprego e emprego industrial para as zonas industriais; emprego agrícola, desemprego e densidade de população ou diminuição da população para as zonas rurais.

(19) N.o 9, alínea c), do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999: "zonas que, devido a características relevantes e verificáveis, estão ou correm o risco de estar confrontadas com problemas estruturais graves ou um elevado nível de desemprego, em consequência de uma reestruturação em curso ou prevista de uma ou mais actividades determinantes nos sectores agrícola, industrial ou dos serviços".

(20) Reino Unido, França, Áustria, Alemanha, Itália, Dinamarca, Países Baixos e Bélgica.

(21) Ponto 5.37 (JO C 340 de 12.11.1996).

(22) Resolução sobre a comunicação da Comissão aos Estados-Membros sobre a política regional e a política de concorrência, de 9 de Fevereiro de 1999 (Relatório PE 226.204).

(23) Comunicação da Comissão aos Estados-Membros sobre a política regional e a política de concorrência: reforçar a respectiva concentração e coerência (JO C 90 de 26.3.1998, p. 3).

(24) - Parte 4, Conclusões, da comunicação atrás citada e nomeadamente a alínea c).

- Agenda 2000 - Para uma União reforçada e alargada. Primeira parte: As políticas da União. Capítulo II. A coesão económica e social, ponto 2. Reforçar a concentração.

- 16.o considerando do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(25) Reino Unido.

(26) Já na parte do seu parecer n.o 10/98 relativa às propostas de regulamentos sobre a gestão dos FE, o Tribunal salientara que os procedimentos de programação deveriam ser concebidos de forma a não complicar sensivelmente a gestão, não alongar os prazos de preparação nem diminuir a coerência do conjunto.

(27) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité económico e social e ao Comité das regiões, de 5 de Julho de 2001, sobre os resultados da programação dos Fundos Estruturais para o período 2000/2006 (Objectivo n.o 1), SEC(2001) 1140 e COM(2001) 378 final, de 5 de Julho de 2001.

(28) QCA Portugal, DOCUP Burgenland (Áustria) e DOCUP Hainaut (Bélgica).

(29) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, de 5 de Julho de 2001, sobre os resultados da programação dos FE para o período 2000-2006 (objectivo n.o 1), COM(2001) 378 final, de 5 de Julho de 2001.

(30) Relatório anual relativo ao exercício de 2001, capítulo 3, Acções estruturais, ponto 3.31 (JO C 295 de 28.11.2002).

(31) Nomeadamente os documentos MEANS (Métodos de avaliação das acções de natureza estrutural), que constituem um quadro de referência geral para o método de avaliação e de programação relativo aos programas de desenvolvimento socioeconómicos, poderiam apresentar factos mais completos.

(32) A estrutura dos objectivos deve em princípio mostrar as relações mais importantes de impacto hierárquico, de complementaridade e de possibilidade de substituição entre objectivos e entre objectivos e medidas.

(33) Estes princípios estabelecem nomeadamente a distinção entre:

- acções do domínio dos bens públicos (serviços/investimentos que apenas podem ser produzidos de maneira optimizada pelo sector público),

- acções que têm por objectivo introduzir efeitos correctores, tendo em conta as distorções de preço e as externalidades positivas ou negativas,

- acções que têm por objectivo alterações de comportamento, quando esses comportamentos não correspondem às expectativas,

- medidas visando principalmente uma redistribuição dos rendimentos, por exemplo através da manutenção de empregos.

(EU Structural Funds in Ireland, A Mid-Term Evaluation of the CSF 1994-99, The Economic & Social Research Institute (ESRI), Dublin, 1997, Part 2 Microeconomic effects and recommendations p. 72-161; National Investment Priorities for the period 2000-2006, ESRI, Dublin, 1999, p. 134-273).

(34) O efeito de aproveitamento (deadweight) verificar-se-ia de qualquer modo, mesmo não havendo intervenção.

(35) O efeito de deslocação produz-se, no caso de intervenções numa zona, quando a criação ou manutenção de empregos se efectua em detrimento de empregos em outras zonas abrangidas pelo programa.

(36) Trata-se nomeadamente dos métodos de desenvolvimento regional baseados nos seguintes elementos:

- clustering: uma política de clustering visa nomeadamente a emergência de um sistema produtivo marcado por um aumento da produtividade devido nomeadamente à cooperação e à parceria, à internalização das externalidades, a economias de escala e de especialização;

- convergência: a combinação de factores como a integração dos mercados, o comércio internacional, os investimentos directos estrangeiros, a inovação e a transferência de tecnologia e de conhecimentos, a melhoria das infra-estruturas deverá reduzir a diferença entre os níveis de rendimentos por habitante das regiões mais e menos desenvolvidas;

- dicotomia entre centro e zonas periféricas: trata-se de situações de desenvolvimento onde o núcleo, como centro económico dominante, atrai uma grande parte dos investimentos directos tanto estrangeiros como nacionais;

- desenvolvimento dos pólos de crescimento: este método defende que uma empresa - ou grupo de empresas - com um efeito estimulador no seu ambiente económico pode levar à criação de um pólo de crescimento que conduz a região em que esse pólo se localiza a um aumento de crescimento.

(37) Alemanha (novos Länder), Reino Unido (Merseyside), França (Córsega, Ilha da Reunião), Grécia, Itália (Mezzogiorno), Países Baixos (Flevoland) e Portugal.

(38) Apenas foi fornecida explícita e sistematicamente uma verdadeira apreciação crítica no caso da Irlanda e do Hainaut (B).

(39) Espanha, França (Ilha da Reunião).

(40) Nomeadamente a submissão do plano italiano do objectivo n.o 1 e do dos novos Länder a modelos macroeconómicos.

(41) Bélgica (Hainaut).

(42) No caso do DOCUP do objectivo n.o 1 Reunião (F), a estruturação foi mais influenciada pelas necessidades de gestão, na medida em que se encontra estruturado em torno de 10 eixos prioritários monofundos, ao passo que o projecto de DOCUP mostrava uma repartição das medidas segundo quatro orientações prioritárias, o que demonstrava melhor a estrutura dos objectivos e métodos, bem como as sinergias entre os fundos.

Quanto ao QCA do objectivo n.o 1 Itália, as necessidades de funcionalidade marcaram fortemente a estruturação, na medida em que é objecto de uma estrutura de natureza essencialmente funcional na sua repartição em eixos, sectores e macrodomínios, em que estes últimos são os únicos a ser directamente objecto de objectivos específicos, ao passo que as relações entre os eixos e os objectivos globais e gerais que permitem garantir um determinado crescimento do PNB e do emprego não são claramente determinadas. Esta estrutura não facilita as opções a efectuar ou a determinação das prioridades.

No que se refere ao QCA do objectivo n.o 1 Espanha, o sistema institucional e administrativo foi o critério primordial para a estruturação, dado que o PDR e o QCA foram construídos através de uma justaposição de planos regionais e de partes de planos sectoriais nacionais não necessariamente homogéneos entre si.

A integração dos fundos não pôde aliás garantir a das acções estruturais. Ao passo que os programas regionais apresentados inicialmente pelas autoridades espanholas no âmbito do QCA do objectivo n.o 1 eram monofundos FEDER, FSE e FEOGA-Orientação, por razões de gestão, a integração dos fundos consistiu na realidade numa superposição de documentos em um único, sem que tal garantisse uma actividade realmente integrada das acções estruturais.

No que diz respeito ao QCA Portugal, a influência das programações anteriores teve por efeito o facto de a nova prioridade essencial não encontrar uma tradução explícita na estrutura do QCA. Assim, a melhoria significativa da produtividade não influencia suficientemente a estrutura do QCA, cujos eixos não diferem fundamentalmente dos do período anterior e não se encontram explicitamente ligados a essa prioridade.

(43) Irlanda, Espanha e Portugal.

(44) Foi nomeadamente o caso na Reunião (F), em Espanha, em Itália e na Flevoland (NL).

(45) Irlanda e Bélgica (Hainaut).

(46) No âmbito da sua auditoria, o Tribunal beneficiou do serviço de um avaliador externo altamente especializado no domínio dos modelos macroeconómicos e da economia europeia.

(47) Documento de trabalho n.o 2 da Comissão sobre a avaliação ex ante das intervenções dos Fundos Estruturais, p. 19. A Comissão especifica no anexo 1 os elementos a tomar em conta.

(48) Na região do Mezzogiorno, não se efectuaram estimativas directas dos diferentes impactos do plano; apenas foi avaliado directamente o impacto no PNB e no emprego.

Nos novos Länder, não se efectuaram estimativas de impacto no âmbito do plano; realizaram-se estimativas do impacto no PIB a nível do QCA por meio de técnicas menos sofisticadas, ao passo que o impacto na produtividade e na competitividade não foram calculados.

(49) Espanha, Grécia, Irlanda e Portugal.

(50) Modelos HERMIN e QUEST II.

(51) No caso da Alemanha de Leste, a elaboração e aplicação do modelo HERMIN efectuaram-se quase fora da programação do QCA e dos PO dos Länder.

(52) Este limite foi nomeadamente constatado para o modelo HERMIN, que continua a desenvolver um método essencialmente nacional; por exemplo no caso da Irlanda, este método não coincide com os objectivos regionais, impedindo-a de fornecer avaliações sobre a evolução respectiva das regiões irlandesas, nomeadamente em termos de impacto. Também não integra a Alemanha de Leste num quadro geral próprio da economia alemã. Finalmente, a convergência europeia não é analisada. Pelo contrário, o modelo HELM permite analisar a posição do Hainaut em relação às médias comunitárias.

(53) JO C 347 de 16.11.1998, pontos 4.16 a 4.21.

(54) Segundo a Comissão, foram escolhidos com base na relevância com as prioridades comuns, na capacidade de determinar quantitativamente objectivos e definir uma situação de partida, na clareza e na fiabilidade de agregação.

(55) Saliente-se o esforço envidado pelas autoridades irlandesas, que desenvolveram indicadores da mesma natureza tanto para a parte não co-financiada como para a parte co-financiada do plano de desenvolvimento regional.

(56) Os indicadores de realização são geralmente bem quantificados, ao passo que no período 1994-1999 tal era raramente o caso. Por exemplo, era então difícil apreciar globalmente o investimento produtivo gerado por ajudas comunitárias ao investimento. De igual modo, o conteúdo dos indicadores de resultados é frequentemente melhor definido, o que permite uma quantificação, como o ganho de tempo ou o aumento do tráfego para as infra-estruturas de transporte.

(57) Indicadores de impacto para os PO irlandeses, indicadores de eficiência ao nível global do DOCUP Córsega, indicadores de impacto ao nível das medidas do DOCUP Reunião e do DOCUP Flevoland, indicadores para o PO Calábria.

(58) Ao nível do DOCUP França-Reunião, em que os indicadores são frequentemente formulados em termos quantitativos, ao nível do QCA Alemanha, ao nível do complemento de programação para o PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale e o PO Calábria (Itália), ao nível dos complementos de programação dos PO em Portugal e ao nível de determinadas medidas do DOCUP Reunião.

(59) Ao nível do complemento de programação para o PO Nazionale Sviluppo Imprenditoriale Locale (Itália) e do DOCUP Flevoland.

(60) Esta situação já foi descrita no relatório anual relativo ao exercício de 2000, ponto 3.19.

(61) O QCA Irlanda representa 12 % do plano e o QCA Espanha 37 %.

(62) A negociação visando a aprovação do QCA irlandês não deu lugar a que se referissem pormenores relativos ao crescimento a atingir em matéria de investimentos, tanto globalmente como em domínios específicos ou em relação às ajudas de Estado a favor do sector produtivo, se bem que estes temas sejam objecto de divergências entre as instâncias nacionais responsáveis pela elaboração do plano de desenvolvimento nacional (NDP) e os avaliadores externos.

(63) A título de exemplo:

- Não foi suficientemente aprofundado um método territorial do plano de desenvolvimento regional para o Mezzogiorno (PSM) visando nomeadamente os pólos de crescimento, em vez do método sectorial adoptado. Tal método teria sido tanto mais oportuno porquanto a estrutura funcional do PSM e do QCA e a utilização de facto reduzida do modelo macroeconómico tornam impossível concluir que o QCA constitui, na sua repartição orçamental pelos diferentes eixos e medidas, a estratégia mais adequada para fazer face aos problemas de desenvolvimento do Mezzogiorno.

- No âmbito do QCA português, o reforço da produtividade e da modernização industrial é uma das grandes prioridades. Contudo, os programas regionais, tendo em conta o seu peso mais importante no novo QCA, indicam insuficientemente em que medida podem contribuir para a melhoria dessa produtividade, nomeadamente em sectores dos quais estavam afastados no QCA anterior, e para a realização dos objectivos definidos por sector económico.

- No que se refere ao QCA Novos Länder, a avaliação quantitativa do seu impacto esperado na economia desses Länder não permite apreciar de maneira satisfatória, com base nos programas e nos indicadores quantitativos, se as estratégias propostas permitirão realizar progressos em termos de recuperação de desenvolvimento pelos novos Länder em relação à média da Alemanha e da União Europeia. Do mesmo modo, as repercussões de iniciativas regionais em outras regiões não são tomadas em conta no âmbito da elaboração do plano de desenvolvimento do Land. A questão de saber se o regime de ajuda nacional ("tarefa comum") não deveria contribuir mais para o desenvolvimento de pólos de crescimento regionais, bem como a da integração dos fundos, deveriam ter sido mais analisadas.

- No Hainaut (B), determinadas medidas importantes, como o saneamento e a reafectação dos baldios industriais tendo por objectivo essencial tornar essas zonas atractivas, não foram alimentadas por análises, incluindo por vezes um levantamento mostrando o interesse ou o impacto real da medida ou o nível de recursos financeiros indispensáveis para atingir determinada eficácia.

- Na Córsega (F), a avaliação ex ante e as informações disponíveis não permitem que os auditores se pronunciem sobre a eficácia e a pertinência da estratégia proposta e das suas prioridades.

(64) Regulamento (CE) n.o 2064/97 da Comissão, de 15 de Outubro de 1997, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho no que respeita ao controlo financeiro, pelos Estados-Membros, das operações co-financiadas pelos Fundos Estruturais (JO L 290 de 23.10.1997, p.1).

(65) Auditorias dos sistemas de gestão e de controlo dos programas dos Fundos Estruturais para o período 2000-2006 - primeiros resultados - CDRR/01/01340/00.

(66) Na Irlanda, a estrutura nacional dos controlos, bem como as responsabilidades, foram fixadas em Junho de 2001. No caso do DOCUP Hainaut (B), o Governo valão decidiu em Junho de 2001 que a autoridade de pagamento constitua no seu seio uma célula de auditoria interna, assistida por uma empresa de auditoria privada, que permita à autoridade de pagamento cumprir as obrigações fixadas no artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001.

Na Alemanha, alguns Länder não dispunham no final de 2001 de um sistema de controlo que correspondesse às exigências dos Regulamentos (CE) n.o 1260/1999 e (CE) n.o 438/2001 e mesmo em meados de 2002 o sistema de controlo ainda não estava operacional. Em Portugal, tendo em conta o número de entidades de controlo abrangidas pelos FE, tiveram de se elaborar no final de 2001 modalidades de articulação entre os diferentes níveis de controlo, a fim de ter em conta as exigências comunitárias em termos de certificação de despesas para o período 2000-2006.

(67) Ver relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2001, pontos 3.70, 3.71 e 3.72.

(68) Ver relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2001, pontos 3.67 e 3.68.

(69) Nomeadamente na Irlanda, em Itália e nos Países Baixos, o método relativo ao controlo ex post de um mínimo de 5 % ainda não fora especificado.

(70) Artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001.

(71) Nomeadamente no n.o 1 do artigo 34.o e no n.o 3 do artigo 18.o

(72) Por exemplo no PO Brandeburgo, foi celebrada uma convenção entre a autoridade de gestão (Ministério das Finanças) e os ministérios gestores das medidas do PO, que se tornaram autoridades de gestão delegadas (Ministério da Economia para a parte FEDER, Ministérios dos Assuntos Sociais e do Trabalho para a parte FSE e Ministério da Agricultura para a parte FEOGA) sem que fossem determinadas as normas práticas. Em Espanha (objectivo n.o 1), foi estabelecido um regime de co-responsabilidade no âmbito de uma declaração sobre as tarefas a desempenhar pelas autoridades regionais e nacionais anexada a todos os PO, segundo o qual as Comunidades Autónomas e os outros organismos assumem, em relação a uma série de medidas, funções que são em princípio da competência da autoridade de gestão, mas não foi elaborada uma lista dos controlos necessários ao seu bom funcionamento. Na Irlanda, a certificação da autoridade de pagamento baseia-se numa série de certificados em que cada nível se baseia na garantia fornecida pelo nível imediatamente inferior.

(73) Por exemplo em Niedersachsen (D), o Ministério da Economia e dos Transportes inclui, em serviços diferentes, a autoridade de gestão, a autoridade de pagamento e o organismo independente responsável pelos controlos ex post e pela certificação final. No caso do PONSIL (PO Sviluppo Imprenditoriale Locale - Itália), a autoridade de gestão e a autoridade de pagamento fazem parte da mesma Direcção-Geral (Direzione Generale per il coordinamento degli Incentivi alle Imprese - DG C11).

(74) Em França, o SGAR (Secrétariat Général pour les Affaires Régionales), serviço que depende directamente do Prefeito da região (autoridade de gestão), assiste este último no exercício das suas funções de programação, de autorização e de certificação e participa nos controlos ex post por sondagem. De igual modo, o Trésorier payeur Général, autoridade de pagamento delegada, contribui igualmente para este tipo de controlo.

(75) Regulamento (CE) n.o 1260/1999 e mais especialmente o n.o 2, alínea a), do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001.

(76) França (Córsega), Grécia, Portugal, Espanha, Alemanha, Itália e Irlanda.

(77) Fichas de elegibilidade adoptadas pela Decisão de 23.4.1997 (JO L 146 de 5.6.1997).

(78) Regulamento (CE) n.o 1685/2000 (JO L 193 de 29.7.2000).

(79) O financiamento alternativo constitui principalmente uma facilidade de tesouraria. Sendo as taxas de co-financiamento estabelecidas ao nível da medida, esta prática corresponde a financiar determinados projectos inteiramente a partir de dotações nacionais e outros inteiramente a partir de dotações comunitárias, no respeito global pela taxa de co-financiamento médio ao nível de cada medida em questão.

(80) Espanha e França.

(81) Como mencionara o relatório especial n.o 15/2000 relativo ao Fundo de Coesão (JO C 279 de 2.10.2000) e o relatório anual relativo ao exercício de 2000, ponto 3.82 (JO C 359 de 15.12.2001).

(82) Despesas efectuadas por empresas privadas ou por particulares.

(83) PO português Agricultura e Desenvolvimento Rural (99PT061PO007).

(84) PO alemão Mecklenburg-Vorpommern (AGRI1999DE161PO004).

(85) Artigo 35.o do regulamento geral dos FE [(CE) n.o 1260/1999] para o período 2000-2006.

(86) Bélgica, Reino Unido e Irlanda em relação a determinadas medidas.

(87) Ver relatório especial n.o 15/98, pontos 4.14-4.21, relatório especial n.o 16/98, pontos 6.19-6.24 (JO C 347 de 16.11.1998) e relatório anual relativo ao exercício de 1998, pontos 3.68-3.84 (JO C 349 de 3.12.1999).

ANEXO 1

PROCESSO DE PROGRAMAÇÃO

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ANEXO 2

AVALIAÇÃO DO IMPACTO MACROECONÓMICO DOS FE

1. Para os grandes planos do objectivo n.o 1, a avaliação do impacto macroeconómico baseou-se em modelos económicos.

2. Os resultados esperados da avaliação do impacto macroeconómico dos FE e dos modelos utilizados são que essa avaliação deverá nomeadamente permitir:

a) Avaliar em que medida o plano e o subsequente QCA contribuem para os objectivos gerais da coesão económica e social e nomeadamente para as principais variáveis (PIB da região/Estado-Membro, emprego, produtividade global dos factores ou produtividade do trabalho e/ou do capital, competitividade);

b) Mostrar a contribuição para o crescimento dos diferentes