Parecer n.o 1/2001

sobre uma proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, assim como diversos outros regulamentos em matéria de política agrícola comum

(Apresentado nos termos do artigo 279.o CE)

(2001/C 55/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e nomeadamente o n.o 4 do seu artigo 248.o e o seu artigo 279.o,

Tendo em conta o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias(1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 2673/1999 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999(2), e nomeadamente o seu artigo 4.o, o n.o 6 do seu artigo 19.o e o n.o 3 do seu artigo 102.o,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho, relativo ao financiamento da política agrícola comum, assim como diversos outros regulamentos em matéria de política agrícola comum(3),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre esta proposta, enviado pelo Conselho ao Tribunal de Contas em 13 de Setembro de 2000 e recebido pelo Tribunal em 19 de Setembro de 2000,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

Proposta da Comissão

1. As despesas negativas no domínio agrícola dividem-se em cinco categorias: os montantes recuperados na sequência de fraudes ou irregularidades, as correcções aos adiantamentos efectuadas com base no n.o 4 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1258/1999, os "benefícios" susceptíveis de resultar das vendas no âmbito da armazenagem pública, a imposição suplementar sobre a produção excedentária de leite e as consequências financeiras das decisões sobre o apuramento das contas(4).

2. Segundo a Comissão, essas despesas negativas elevaram-se no exercício de 1999 a um total de 1576 milhões de euros, o que representa 3,9 % da despesa agrícola e 1,7 % do orçamento global(5).

3. A Comissão propõe-se passar a tratar essas despesas negativas como receitas afectadas e imputá-las indistintamente ao FEOGA a fim de financiar qualquer despesa, seja qual for a sua natureza, desde que pertença à secção Garantia.

Despesas negativas

4. Em 1997 o Tribunal observara que "o orçamento inclui uma série de (...) despesas negativas que são na realidade receitas. Por vezes estes montantes negativos são autorizados pelo actual Regulamento Financeiro: é o caso do apuramento de contas do FEOGA-Garantia (n.o 3 do artigo 102.o). Outras vezes, foram instituídos no âmbito do processo orçamental sem que o Regulamento Financeiro previsse qualquer disposição: é o caso das taxas de co-responsabilidade cobradas no âmbito de determinadas organizações de mercado (...)".

5. "Qualquer montante negativo introduz uma falta de transparência e uma maior dificuldade de leitura e de compreensão do orçamento. Além disso, sempre que estes montantes negativos são especializados e vêm reduzir os montantes de rubricas positivas, existe uma contracção entre determinadas receitas e determinadas despesas, o que determina uma violação do princípio da universalidade orçamental. (...) A existência de qualquer montante negativo no orçamento deve portanto ser interdita (...)"(6).

6. A proposta da Comissão que visa suprimir as despesas negativas do FEOGA traz portanto uma resposta - parcial - para a questão dos montantes negativos evocada anteriormente pelo Tribunal.

Receitas afectadas

7. O artigo 268.o CE consagra os princípios da universalidade e da unidade orçamentais, ou seja um orçamento único sem afectação pré-definida dos recursos às despesas e sem contracção entre receitas e despesas.

8. Em execução do Tratado, o n.o 2 do artigo 4.o do Regulamento Financeiro dispõe que "o conjunto das receitas cobre o conjunto das dotações para pagamentos". O mesmo artigo 4.o enumera contudo, de maneira explícita se bem que não exaustiva, determinadas excepções a essa disposição; a essas derrogações explícitas juntam-se outras que se podem deduzir dos artigos 7.o (devolução de pagamentos por conta efectuada pelos beneficiários de auxílios comunitários) e 27.o do Regulamento Financeiro (dotações de reafectação). Além disso, existem regulamentos específicos que prevêem outras receitas afectadas(7).

9. A fim de eliminar a prática das despesas negativas, que prejudica a transparência orçamental e contabilística, a Comissão propõe portanto a introdução de novas excepções ao princípio da universalidade orçamental.

10. Propõe igualmente introduzir essas excepções não no próprio Regulamento Financeiro mas em regulamentações sectoriais; dado que a substituição das despesas negativas por receitas afectadas diz exclusivamente respeito ao sector agrícola e requer a alteração de diversos regulamentos agrícolas, justifica-se a introdução das receitas afectadas nos regulamentos agrícolas específicos e não no Regulamento Financeiro(8).

11. É portanto forçoso constatar que a actual proposta não contribui para simplificar a regulamentação financeira do FEOGA-Garantia, cujo tratamento por parte do gestor já de si é difícil.

Consequências da proposta da Comissão

Neutralidade orçamental

12. A Comissão refere-se ao artigo 10.o do Acordo Interinstitucional, de 6 de Maio de 1999, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental(9). Dispõe este artigo que as perspectivas financeiras não tomam em consideração rubricas do orçamento que são financiadas por receitas afectadas na acepção do artigo 4.o do Regulamento Financeiro. E a Comissão acrescenta que "nestas condições, a supressão das despesas negativas poderá efectuar-se no respeito da neutralidade orçamental".

13. No entanto, no que se refere à despesa agrícola, o problema reside no facto de o princípio das novas receitas afectadas não ser introduzido no artigo 4.o do Regulamento Financeiro mas em regulamentações sectoriais e de, além disso, a afectação das receitas não se referir a rubricas específicas mas a uma subsecção do orçamento.

14. Por essa razão a Comissão afirma, na sua proposta de reformulação do Regulamento Financeiro, que "a proposta de supressão das despesas negativas não colocaria, por conseguinte, problemas para o financiamento da agricultura", mas acrescenta nomeadamente que, "com vista a uma maior clarificação, (...) convida o Parlamento Europeu e o Conselho a adoptarem uma declaração interpretativa que confirme a aplicabilidade do ponto 10.2 do Acordo às receitas afectadas ora criadas"(10).

15. No entanto, se está em causa garantir o acompanhamento da receita agrícola a fim de determinar as necessidades claras de financiamento da política agrícola, poderá ser criado um sistema adequado de acompanhamento e de informação sem que seja necessário infringir o princípio da universalidade orçamental através da criação de receitas afectadas.

Natureza das despesas a financiar pelas receitas afectadas

16. A opção da Comissão no sentido de recorrer à técnica das receitas afectadas explica-se pela seguinte razão: "Para excluir a compensação ao nível dos Estados-Membros entre as despesas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção Garantia, e as receitas afectadas ao financiamento das referidas despesas, é necessário que essas receitas sejam pagas e utilizadas no quadro da política agrícola comum"(11).

17. Na prática, a proposta terá nomeadamente por consequência que as receitas afectadas acabadas de criar poderão financiar parcialmente tanto despesas de mercado (despesas obrigatórias - DO) como medidas de desenvolvimento rural (despesas não obrigatórias - DNO), dado que as despesas de desenvolvimento rural são financiadas pelo FEOGA-Garantia. Do mesmo modo, despesas referentes a uma organização comum de mercado poderão ser afectadas a despesas agrícolas referentes a outra organização comum de mercado.

18. A afectação das receitas assim concebida permitirá à Comissão criar uma margem de flexibilidade para a despesa agrícola, tanto mais que a proposta não especifica o modo como a repartição se efectuará entre as receitas destinadas a financiar as despesas da política agrícola comum, por um lado, e as destinadas a financiar as medidas de desenvolvimento rural e as medidas de acompanhamento, por outro.

Processos orçamental e contabilístico

19. A expressão "pagos ao Fundo" utilizada nomeadamente no n.o 3 do artigo 1.o da proposta é inadequada na medida em que o FEOGA não tem nem personalidade jurídica nem autonomia orçamental. Apenas constitui uma parte da secção "Comissão" do orçamento geral.

20. Aliás, a proposta da Comissão contém um paradoxo intrínseco que consiste em introduzir uma excepção ao princípio da universalidade mas em alargar a afectação de uma receita avaliada em 1,7 % do orçamento comunitário a um conjunto de despesas cujo total representa cerca de 43 % desse mesmo orçamento.

21. Além disso, nem a exposição de motivos nem o texto da proposta da Comissão especificam segundo quais modalidades essas "receitas afectadas" serão inscritas no orçamento ou quais os processos segundo os quais serão apuradas.

22. Finalmente, embora não se possa excluir a priori a existência de um saldo orçamental de receitas no final do exercício, a Comissão não menciona as disposições que serão adoptadas para evitar essa situação nem mesmo como serão tratados os eventuais saldos.

Tratamento orçamental e contabilístico adequado dos montantes em causa

23. Pode efectuar-se uma comparação com os direitos agrícolas cobrados pelas Comunidades em relação às trocas com os países terceiros, por um lado, e com as quotizações calculadas e cobradas com base na produção e armazenagem de açúcar, isoglicose e inulina, por outro. Na realidade, se bem que sejam de natureza agrícola, estas receitas destinam-se ao financiamento geral do conjunto das despesas comunitárias.

24. Contudo, as receitas actualmente em causa não podem equiparar-se aos "recursos próprios tradicionais" constituídos pelos direitos agrícolas e pelas quotizações do açúcar. Na realidade, existe uma estreita correlação entre as receitas às quais a Comissão deseja conferir o estatuto de receitas afectadas e obrigações ou despesas incorridas pelo FEOGA no exercício orçamental corrente ou em anteriores, quer se trate do apuramento que se aplica essencialmente às rectificações de despesas efectuadas em relação a exercícios anteriores, quer das multas, penalidades e juros de mora cobrados ou ainda das garantias e cauções recebidas.

25. No caso específico das imposições suplementares no sector do leite que se destinam, por natureza, a assegurar o equilíbrio da OCM do leite e produtos lácteos, observa-se que os atrasos consideráveis e recorrentes de registo das despesas negativas relativas à imposição suplementar não permitem assegurar a coincidência exacta entre as despesas da campanha de comercialização relativa ao exercício orçamental e as receitas correspondentes.

26. No que se refere às correcções aos adiantamentos efectuadas com base no artigo 13.o da disciplina orçamental, consistem em suspensões ou reduções de adiantamentos efectuadas automaticamente e a título provisório sob reserva de não contestação. Essas correcções não constituem receitas. Na realidade, se a Comissão paga ao Estado-Membro um montante inferior ao montante solicitado ("redução do adiantamento") ou não paga o adiantamento ("suspensão do adiantamento"), as dotações por utilizar continuam disponíveis, não devendo em princípio haver nem montantes a recuperar nem montantes a reafectar. Na prática, no caso de anulações de lançamentos contabilísticos do exercício orçamental em curso, poderão portanto ser legitimamente tratadas como correcções de despesas.

27. Quanto aos resultados credores das contas de armazenagem pública registadas em cada um dos capítulos em causa, provêm essencialmente de uma sobreavaliação das eventuais primeiras depreciações na compra e das depreciações complementares calculadas em 30 de Setembro. Como a maior parte destas depreciações foi contabilizada em despesas nos exercícios anteriores, seria lógico que as mais valias referentes às vendas de existências que se podem equiparar a anulações de provisões fossem imputadas às receitas diversas, dado que os encargos que deram origem às receitas são provenientes de exercícios anteriores. Este raciocínio é igualmente aplicável ao apuramento, bem como à maior parte das verbas recuperadas em relação a fraudes e irregularidades.

28. Assim, a solução que é conforme com a ortodoxia orçamental consiste em inscrever as receitas agrícolas em causa no mapa geral das receitas. O artigo 613 e o número 7001 do mapa geral das receitas poderão ser utilizados como estrutura orçamental de acolhimento destas novas receitas, sob reserva de adaptação e actualização da designação e das observações. Se for necessário, a fim de facilitar a elaboração e o acompanhamento das perspectivas financeiras no domínio agrícola, a autoridade orçamental poderá, se o julgar oportuno, acrescentar um tipo de receita suplementar à nomenclatura orçamental.

Conclusão

29. Na opinião do Tribunal, as receitas agrícolas que até agora constam do orçamento como despesas negativas devem passar a ser inscritas no mapa geral das receitas. Esta solução não implica qualquer alteração do Regulamento Financeiro, apenas as disposições dos Regulamentos (CE) n.o 1258/1999, (CEE) n.o 3950/92, (CEE) n.o 3492/90 e (CEE) n.o 352/78 que se referem às despesas negativas deverão ser revogadas ou adaptadas de acordo com as alterações propostas.

30. Além disso, não é necessária qualquer disposição legislativa para assegurar que as actuais despesas negativas sejam tomadas em conta no cálculo das perspectivas financeiras.

31. Pode haver circunstâncias em que determinadas receitas específicas fora do domínio do FEOGA-Garantia permitam que as instituições despendam montantes correspondentes para objectivos afins sem necessidade de novas autorizações orçamentais. Qualquer eventual excepção deste tipo aos princípios que regem as finanças públicas comunitárias deve ser inserida exclusivamente no Regulamento Financeiro, desde que se revele fundamentalmente justificada.

32. Finalmente, o Tribunal regista as propostas da Comissão relativas às adaptações regulamentares na sequência da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão(12).

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 e 25 de Janeiro de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) JO L 356 de 31.12.1977, p. 1.

(2) JO L 326 de 18.12.1999, p. 1.

(3) Documento da Comissão ref. 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final.

(4) Exposição de motivos, n.o 1, documento da Comissão ref. 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final, p. 2.

(5) Exposição de motivos da proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 1258/1999, n.o 1, e conta de gestão e balanço financeiro referentes às operações do orçamento do exercício de 1999 - dotações para autorizações do exercício de 1999.

(6) Parecer n.o 4/97 sobre a proposta de Regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, pontos 1.11 a 1.14 do anexo (JO C 57 de 23.2.1998, p. 9).

(7) No que se refere às excepções ao princípio da universalidade, a proposta de reformulação do Regulamento Financeiro apresentada pela Comissão preconiza a supressão parcial das devoluções de pagamentos por conta, bem como a reclassificação em receitas afectadas da maior parte dos actuais casos de reafectação, mantendo afectadas algumas outras receitas. Assim, o Regulamento Financeiro "passará a prever duas categorias de receitas afectadas: as definidas no próprio Regulamento Financeiro e as previstas em regulamentos específicos, tais como as actuais despesas negativas". Ver a este respeito a proposta de Regulamento (CE, CECA, Euratom) do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, documento da Comissão ref. 2000/0203 (CNS) - COM(2000) 461 final, p. 11.

(8) Quarto considerando da proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 1258/1999, documento da Comissão ref. 2000/0204 (CNS) - COM(2000) 494 final, p. 4.

(9) JO C 172 de 18.6.1999, p. 1.

(10) Op. cit.: COM(2000) 461 final, p. 14; o ponto 10.2 citado corresponde na realidade ao terceiro parágrafo do n.o 10.

(11) Quinto considerando da proposta, COM(2000) 494 final.

(12) JO L 184 de 17.7.1999, p. 23.