PT Jornal Oficial da União Europeia C 46/1

PARECER N.o 1/2007

sobre o projecto de Regulamento (CE, Euratom) da Comissão que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 46/01)

ÍNDICE

1-3 Introdução

4-9 Desenvolvimento insuficiente das disposições do Regulamento Financeiro

10-19 Desrespeito dos princípios de simplificação e/ou de protecção dos interesses financeiros

20-27 Contradição com as disposições do Regulamento Financeiro

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 4 do artigo 248.o e o artigo 279.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, nomeadamente o n.o 4 do artigo 160.o C e o artigo 183.o,

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (1), nomeadamente o artigo 183.o,

Tendo em conta a proposta alterada de regulamento que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho aprovada pela Comissão em 18 de Maio de 2006 (2),

Tendo em conta o Parecer n.o 4/2006 do Tribunal (3) sobre esta proposta,

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1995/2006 do Conselho, de 13 de Dezembro de 2006, que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (4),

Tendo em conta o Parecer n.o 2/2004 do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias sobre o modelo de «auditoria única» («single audit») (e proposta para um quadro do controlo interno comunitário) (5),

Tendo em conta o Parecer n.o 1/2006 do Tribunal de Contas sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece as regras de participação de empresas, centros de investigação e universidades em acções no âmbito do sétimo programa-quadro e as regras de difusão dos resultados da investigação (2007-2013) (6),

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (7), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 1248/2006 da Comissão, de 7 de Agosto de 2006 (8) (em seguida designado por «normas de execução»),

Tendo em conta o projecto de Regulamento da Comissão que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão (9),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre este projecto de regulamento apresentado pela Comissão ao Tribunal em 4 de Julho de 2006,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

Introdução

1. A proposta actualiza as normas de execução do actual Regulamento Financeiro para levar em conta as alterações nele efectuadas. Prevê-se que tanto o novo Regulamento Financeiro como as novas normas de execução entrem em vigor em 2007, de modo a serem aplicados à nova geração de programas de despesas.

2. O Tribunal apreciou a proposta da Comissão tendo em conta os seguintes princípios: — coerência com o Regulamento Financeiro; — cumprimento dos princípios de boa gestão financeira; — simplificação dos procedimentos administrativos sem comprometer a protecção dos interesses financeiros.

3. O Tribunal considera que, na maioria dos casos, as alterações propostas preenchem estas condições. No entanto, o Tribunal está apreensivo em relação a vários aspectos em que: — as exigências novas ou alteradas do Regulamento Financeiro não são suficientemente desenvolvidas; — as alterações contrariam os princípios de simplificação e/ou de protecção dos interesses financeiros; — se verifica uma contradição em relação às exigências do Regulamento Financeiro.

Desenvolvimento insuficiente das disposições do Regulamento Financeiro

4. As normas de execução constituem um complemento indispensável do Regulamento Financeiro, definindo as regras pormenorizadas e mais técnicas, essenciais para a aplicação desse regulamento. Assim, deverão abranger todas as disposições do Regulamento Financeiro que poderiam, de outra forma, ser susceptíveis de uma aplicação inadequada ou incoerente. O Tribunal identificou os seguintes domínios onde considera que isso não acontece.

5. O artigo 23.o-A apresenta uma definição das características de um controlo interno eficaz e eficiente. O Tribunal congratula-se com esta iniciativa mas considera que a referência às «melhores práticas internacionais» é insuficiente, uma vez que não existem melhores práticas formalmente definidas relativamente a alguns dos principais aspectos, como a verificação da legalidade e regularidade das operações subjacentes. O Tribunal recomenda que as normas de execução incluam os princípios-chave de um controlo eficaz conforme definidos no seu Parecer n.o 2/2004, nomeadamente princípios e normas de controlo comuns, as componentes básicas dos sistemas e dos procedimentos de controlo, a definição das responsabilidades e procedimentos que garantam a qualidade de cada nível de controlo, bem como a supervisão geral dos sistemas.

6. O n.o 4 do artigo 35.o e o n.o 6, alínea a), do artigo 43.o referem «normas internacionalmente aceites» relativas aos procedimentos de adjudicação de contratos. Uma vez que formalmente essas normas não existem, esta formulação poderá provocar incertezas e incoerências, pelo que o Tribunal recomenda que as principais normas — para além das referidas no n.o 6, alínea a), do artigo 43.o — visadas pela referência sejam estipuladas nos regulamentos de execução.

7. O artigo 42.o-B reconhece que a Comissão não tem responsabilidades no que toca à eficiência dos sistemas de controlo interno nos casos em que os custos dos controlos não são imputados ao orçamento comunitário. No entanto, os elementos essenciais de um sistema eficiente delineados no n.o 2 do artigo 23.o-A são igualmente relevantes para a eficácia, aspecto em que a Comissão tem, de facto, responsabilidades. O Tribunal recomenda, assim, que se distinga claramente entre as responsabilidades dos Estados-Membros e as da Comissão, conforme definidas pelo Tratado.

8. O n.o 4, alínea g), do artigo 43.o prevê que as convenções celebradas com organizações internacionais incluam «as modalidades dos controlos exercidos pela Comissão». Deverão igualmente abranger o direito de acesso do Tribunal de Contas a informações suficientes que lhe permitam confiar na auditoria da organização ou, quando necessário, auditar directamente a actividade, de acordo com as normas internacionais de auditoria.

9. O n.o 6, alínea b), do artigo 43.o estipula que as subvenções têm de ser co-financiadas. Para garantir a coerência, o artigo deverá referir as derrogações ao princípio de co-financiamento definidas no artigo 253.o

Desrespeito dos princípios de simplificação e/ou de protecção dos interesses financeiros

10. O n.o 7 do artigo 60.o do Regulamento Financeiro prevê a obrigação de os gestores orçamentais delegados apresentarem um relatório anual de actividades. As normas de execução não fornecem orientações suficientes. Por exemplo, o resumo dos relatórios anuais de actividades apenas é exigido para a Comissão, embora possa igualmente ser adequado às outras instituições que preparam mais de um relatório anual de actividades (como o Parlamento e o Conselho); não é estabelecido o prazo limite para a apresentação do relatório, apesar de a síntese da Comissão ter de ser preparada até 15 de Junho do exercício n + 1; os destinatários dos relatórios não estão especificados, nem os requisitos para a sua publicação. Além disso, existem outras exigências em matéria de relatórios anuais, como o relatório sobre o cumprimento dos prazos previsto no n.o 6 do artigo 106.o e os exigidos pelo artigo 54.o e pelo n.o 5 do artigo 87.o , que poderão ser incluídos no relatório anual de actividades. Actualmente, esta situação apenas está estipulada para a Comissão. O Tribunal é de opinião que a resultante imensidão de relatórios anuais de actividades ou outros, com formas, conteúdos, prazos e condições de publicação distintos, contraria o princípio da simplificação.

11. Para garantir a coerência e a simplificação, o Tribunal recomenda que as normas de execução definam o conteúdo e as condições de publicação dos relatórios anuais de actividades a ser aplicados da mesma forma por todas as instituições, incorporando os requisitos em matéria de elaboração de relatórios anuais citados no ponto anterior.

12. O n.o 1, quarto parágrafo, do artigo 117.o estipula que «nos sectores sujeitos a uma rápida evolução dos preços e das tecnologias, os contratos-quadro devem prever uma avaliação intercalar sem a obrigatoriedade de reiniciar os procedimentos. Se as condições inicialmente estabelecidas deixarem de estar alinhadas com a evolução dos preços ou da tecnologia, a entidade adjudicante deve renunciar à utilização do contrato-quadro em questão e tomará as medidas adequadas para o rescindir». Esta disposição apenas deverá aplicar-se aos contratos-quadro cujos contratos específicos sejam adjudicados sem reiniciar os procedimentos. O contrato-quadro deverá igualmente especificar o que acontece aos contratos específicos em curso em caso de rescisão. Esta disposição corre o risco de estar na origem de litígios devido ao carácter vago dos seus termos. Assim, em vez de prever uma avaliação intercalar, as normas de execução deverão insistir no facto de os contratos-quadro terem uma duração adaptada a domínios sujeitos a rápidas alterações tecnológicas ou económicas e incluírem uma cláusula de revisão de preços. Além disso, os contratos que envolvam vários operadores económicos deverão estipular que os contratos específicos sejam adjudicados com o reinício dos procedimentos.

13. O n.o 4, ponto ii), do artigo 118.o é supérfluo pois o artigo 158.o-A prevê um período de reflexão de dez dias a contar do dia seguinte ao da publicação no Jornal Oficial da União Europeia do anúncio de adjudicação.

14. O n.o 4, alínea c), do artigo 130.o , que propõe alterações ao modelo do contrato relativamente à legislação aplicável, é supérfluo porque as partes contratantes estarão automaticamente vinculadas pelos Tratados e pelas decisões e regulamentos aplicáveis, sem que tal necessite de ser especificado. Além disso, uma vez que esta alteração apenas é aplicável à Comissão, as outras instituições deixam de ter a obrigação de indicar a legislação aplicável nos seus contratos. Assim, o Tribunal recomenda que se mantenha a actual redacção do artigo.

15. O n.o 2, alínea b), do artigo 93.o do Regulamento Financeiro prevê que os subcontratantes cumpram os mesmos critérios que os contratantes principais, relativamente à exclusão da participação em procedimentos de adjudicação. No entanto, o n.o 5 do artigo 130.o não prevê uma protecção suficiente dos interesses financeiros das Comunidades. Em primeiro lugar, o candidato ou proponente apenas é obrigado a apresentar informações sobre «a capacidade financeira e operacional» do subcontratante, e não sobre «a capacidade financeira, económica, técnica e profissional» exigidas no âmbito do n.o 2 do artigo 135.o para avaliar o contratante ou proponente. Em segundo lugar, as informações a fornecer no âmbito do n.o 5 do artigo 130.o não incluem as informações necessárias para avaliar se os subcontratantes seriam excluídos da participação no procedimento de adjudicação no âmbito do n.o 1 do artigo 93.o do Regulamento Financeiro. Não existindo informações suficientes, corre-se o risco de um candidato ser excluído da participação directa e ser aceite, de forma indirecta, como subcontratante.

16. Os artigos 145.o e 146.o definem as obrigações relativas aos procedimentos interinstitucionais de adjudicação de contratos. De acordo com a redacção actual, cada instituição participante deverá designar uma comissão de abertura e uma comissão de avaliação das propostas, o que constituiria uma duplicação inútil de tarefas. O Tribunal recomenda que a entidade adjudicante responsável pelo procedimento interinstitucional de adjudicação de contratos tenha competência para nomear uma comissão de abertura e uma comissão de avaliação interinstitucionais únicas.

17. Nos termos do n.o 1 do artigo 158.o-A, os pedidos ou comentários formulados por proponentes ou candidatos rejeitados «devem ser recebidos durante o período de 10 dias de calendário subsequente à notificação das decisões de rejeição ou adjudicação […]». Tratar-se-á dos 10 dias subsequentes à recepção da notificação pelo proponente, o que pode por consequência não coincidir com o prazo de espera de 10 dias «a contar do dia seguinte ao envio simultâneo das notificações das decisões de adjudicação […]» antes de cujo termo um contrato não pode ser assinado. O Tribunal recomenda que se harmonizem as duas exigências, a fim de garantir a transparência e de evitar qualquer incerteza jurídica.

18. O artigo 169.o-A prevê um determinado número de medidas que a Comissão deverá tomar para prestar informação e aconselhamento aos requerentes de subvenções. Algumas, como o controlo da «dimensão e legibilidade dos formulários de candidatura» e a organização de seminários para os requerentes, deveriam constituir uma fonte de recursos para os candidatos rejeitados, o que seria susceptível de complicar a gestão e de atrasar o processo. O Tribunal recomenda que se estabeleçam estes pormenores apenas nas instruções operacionais.

19. O artigo 172.o-A fixa critérios de elegibilidade. Os que pertencem ao ponto 1 contêm repetições, por exemplo, entre a) e c) e entre d) e e). Os que pertencem ao ponto 2 constituem pormenores inúteis porque, não sendo vinculativos, figurarão no acto de base. O Tribunal recomenda que se racionalizem e simplifiquem as disposições com base no anexo junto.

Contradição com as disposições do Regulamento Financeiro

20. O n.o 2 do artigo 3.o fixa o limiar da cobrança dos juros gerados por pagamentos de pré-financiamentos no domínio das acções externas (10) (250 000 euros) e destinados a operações de ajuda humanitária (750 000 euros) em montantes bem mais elevados que no caso geral (50 000 euros). Para os montantes inferiores a estes limiares, é possível que os juros constituam uma fonte de rendimento importante, o que é contrário ao princípio de não-lucro enunciado no n.o 2 do artigo 109.o do Regulamento Financeiro. A fim de respeitar este princípio, evitando ao mesmo tempo processos complexos de cobrança de juros, o Tribunal recomenda que todos os juros gerados por pagamentos de pré-financiamentos detidos sejam afectados pelo beneficiário ao programa ou à acção em causa.

21. O n.o 6 do artigo 35.o estipula que «a auditoria externa independente» será efectuada por «um serviço de auditoria funcionalmente independente da entidade» auditada. O termo «funcionalmente» poderia ser interpretado como permitindo aos serviços de auditoria interna realizar estas auditorias, o que seria contrário ao princípio do Regulamento Financeiro segundo o qual o auditor deve ser externo. Por outro lado, o Tribunal sugere que as normas de execução façam referência às normas que o auditor é suposto respeitar — tais como as normas de auditoria internacionais — e que prevejam expressamente o acesso da Comissão e do Tribunal aos documentos de trabalho do auditor.

22. O n.o 2, alínea d), do artigo 43.o define o Banco Europeu de Investimento e o Fundo Europeu de Investimento como as organizações internacionais referidas no artigo 53.o do Regulamento Financeiro. Contudo, isto está em contradição com o n.o 2, alínea b) do artigo 54.o do Regulamento Financeiro que faz referência a estas organizações como «organismos comunitários» e que deveria servir de base a todas as delegações de poderes.

23. O n.o 4, terceiro parágrafo, do artigo 118.o visa uma situação em que o valor de um contrato-quadro é inferior aos limiares fixados para a publicação no artigo 158.o , embora o valor dos contratos específicos baseados no referido contrato-quadro ultrapasse esses limiares. Contudo, para respeitar as disposições do artigo 90.o do Regulamento Financeiro — e para contribuir para evitar uma utilização inadequada do contrato-quadro — a entidade adjudicante deve ter estimado o valor dos contratos que devem ser assinados nos termos do contrato-quadro antes da celebração deste último. Por consequência, as regras propostas são contrárias ao Regulamento Financeiro ou, no mínimo, supérfluas.

24. O artigo 125.o-C permite que as instituições decidam que «as disposições processuais aplicáveis à entidade adjudicante de um Estado-Membro se apliquem, desde que essas condições possam ser consideradas equivalentes às da instituição». Isso é contrário às disposições do artigo 91.o do Regulamento Financeiro que não prevê a aplicação de procedimentos que não sejam os estabelecidos nesse regulamento. Além disso, o artigo proposto não desenvolve suficientemente as normas de execução do artigo 91.o do Regulamento Financeiro:«o procedimento de adjudicação pode ser organizado em conjunto pela instituição e pela entidade adjudicante, em conformidade com as normas de execução». Não define, por exemplo, quem deve tomar a decisão de adjudicação final ou qual o sistema jurídico que prevaleceria em caso de litígio.

25. O n.o 1 do artigo 160.o-E estabelece que «o programa de trabalho anual determinará se as subvenções são concedidas apenas por uma decisão ou igualmente por uma convenção escrita». A utilização da palavra «igualmente» parece estar em contradição com as disposições do artigo 108.o do Regulamento Financeiro segundo as quais «as subvenções são objecto ou de uma convenção escrita ou de uma decisão da Comissão notificada ao beneficiário». O Tribunal recomenda que esta ambiguidade seja retirada.

26. O novo artigo 122.o do Regulamento Financeiro estipula que o relatório sobre a gestão orçamental e financeira deve indicar, nomeadamente, a taxa de execução das dotações e fornecer uma informação sintética sobre as transferências de dotações. Contudo, o artigo 185.o das normas de execução não define as informações a fornecer, mas exige outros requisitos — a realização dos objectivos e os acontecimentos que tiveram influência sobre as actividades efectuadas. O Tribunal recomenda que as normas de execução cubram todos os aspectos ligados à elaboração de relatórios.

27. Para além dos pontos supracitados, as alterações relativas aos artigos 28.o-A, 30.o-A, 33.o, 72.o, 73.o-A, 96.o e ao n.o 3, alínea a), do artigo 166.o da proposta que altera o Regulamento Financeiro devem reflectir-se nos artigos 23.o-A, 23.o-B, 78.o, 84.o, 85.o-B, 134.o-B e n.o 1, ponto i), do artigo 233.o-A correspondentes das normas de execução.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de Janeiro de 2007. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) JO L 248 de 16.9.2002, p. 1; rectificação no JO L 25 de 30.1.2003, p. 43.

(2) Documento da Comissão COM(2006) 213 final.

(3) JO C 273 de 9.11.2006, p. 2.

(4) JO L 390 de 30.12.2006, p. 1.

(5) JO C 107 de 30.4.2004, p. 1.

(6) JO C 203 de 25.8.2006, p. 1.

(7) JO L 357 de 31.12.2002, p. 1.

(8) JO L 227 de 19.8.2006, p. 3.

(9) Documento da Comissão SEC(2006) 866 final.

(10) A proposta de regulamento continua a utilizar as rubricas das perspectivas financeiras 2000-2006, embora estas tenham sido ultrapassadas pela adopção de novas rubricas no quadro financeiro 2007-2013.