1. Introdução

Desde o seu lançamento em 2004, a Política Europeia de Vizinhança (PEV) constitui um aspeto fundamental da política externa da UE. Aborda questões de importância estratégica, tais como a segurança, a estabilidade, a justiça, a liberdade e a prosperidade na nossa vizinhança, procurando fomentar economias sustentáveis e resilientes e sociedades livres e inclusivas. Trata-se de uma política de empenhamento a longo prazo, baseada na integração e cooperação, benéficas para ambas as partes.

Todavia, à luz das múltiplas crises e dos desafios cada vez maiores que os países da nossa vizinhança enfrentam, tornou-se mais premente a necessidade de adaptar a PEV e a sua abordagem. Foram lançados apelos com vista a uma profunda revisão dos instrumentos à disposição da PEV, a fim de permitir à UE reagir mais eficazmente às aspirações diversas dos parceiros e de forma mais célere às rápidas mudanças na vizinhança e às tendências globais de âmbito mais vasto.

O ano de 2014 foi um ano de grandes desafios na vizinhança da UE. Os acontecimentos na Ucrânia, bem como a pressão crescente exercida pela Rússia sobre outros parceiros orientais, puseram em destaque as realidades políticas da Europa. Dentro e fora da Síria, milhões de pessoas fugiram devido aos atos perpetrados pelo regime de Bashar Al Assad e pelo Daech, e a sua necessidade de assistência continua a ser gritante. O Daech, o Jabhat al-Nusra e outros grupos terroristas presentes na região também cometeram atrocidades, violações dos direitos humanos e abusos. O reacender das hostilidades na Faixa de Gaza destruiu meios de subsistência e devastou as infraestruturas já frágeis. Na Líbia, o Estado continua em risco, e a inexistência de autoridades públicas eficientes, o recrudescimento da violência e a ausência de controlo dos fluxos migratórios para e a partir do país criaram condições favoráveis ao aparecimento de redes criminosas envolvidas na migração irregular e no tráfico de seres humanos na Europa. A pobreza aumentou nos países da vizinhança, afetando em particular as crianças e outros grupos vulneráveis da sociedade.

Simultaneamente, em 2014 assistiu-se a algumas evoluções positivas, graças à assinatura de três acordos de associação com a Geórgia, a República da Moldávia e a Ucrânia. Esta nova geração de acordos inclui disposições sobre uma zona de comércio livre abrangente e aprofundada (AA/ZCLAA) e estabelece as relações contratuais mais ambiciosas até à data com os parceiros da vizinhança. Além disso, as relações com Marrocos e a Tunísia foram reforçadas e continuam a refletir a profundidade e a extensão dos esforços envidados por estes países em matéria de reformas. A transição democrática na Tunísia foi particularmente positiva. No que diz respeito à migração e à mobilidade, a República da Moldávia satisfez todos os parâmetros de referência estabelecidos no seu Plano de ação para a liberalização dos vistos (PALV), que permitiu aos cidadãos moldavos beneficiar da isenção de visto nas deslocações para os países do espaço Schengen a partir da primavera de 2014. A Tunísia e a Jordânia também assinaram uma parceria para a mobilidade com a UE em 2014.

Em 2014, a UE manteve um elevado nível de colaboração com os parceiros, em que os instrumentos disponibilizados pela PEV desempenharam um papel fulcral. O novo Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV), adotado em 2014, disponibiliza uma dotação de 15,4 mil milhões de EUR para o período 2014-2020. A assistência financeira é mais orientada do que anteriormente; além disso, as organizações da sociedade civil (OSC) e as autoridades locais participam mais ativamente na preparação, execução e acompanhamento do apoio da UE.

A presente comunicação conjunta e os relatórios intercalares que a acompanham examinam de que forma a UE e os países parceiros alcançaram os objetivos de reforma definidos de comum acordo e enfrentaram desafios específicos em 2014.

A fim de ter em conta a evolução da situação na vizinhança, as aspirações diversas dos parceiros no que se refere às suas relações com a UE no âmbito da PEV, bem como a dificuldade de a PEV dar resposta a algumas destas mudanças, foi adotado um documento de consulta conjunto, em 4 de março de 2015, pela Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança/Vice-Presidente da Comissão (AR/VP) e a Comissão Europeia, que lança um processo de consulta formal com vista ao reexame da PEV. A estrutura dos modelos de relatórios anuais da UE será analisada no âmbito desse reexame.

2. Execução da PEV em 2014

A democratização e, numa perspetiva mais lata, a transição devem ser, antes de mais, processos de caráter interno. O êxito de uma transição depende de numerosos fatores, que vão da vontade política ao reforço do Estado de direito, passando pelo contexto económico, a educação, a promoção da igualdade social, a autonomização das pessoas e a existência de uma sociedade civil ativa. É necessário um amplo consenso nacional sobre as práticas políticas básicas. Foi nesta ótica que a UE apoiou os motores de mudança política positiva na vizinhança.

Embora a PEV faça parte dos esforços envidados pela UE para favorecer o êxito das transições, estes processos variam muito de um país para outro devido ao contexto histórico e social específico de cada um deles. Como tal, os parceiros orientais e meridionais enfrentam desafios e oportunidades individuais na via da reforma. As transições não inclusivas e caracterizadas por uma abordagem em que «o vencedor fica com tudo» revelaram-se insustentáveis em termos de estabilidade e prosperidade geral do país. Para uma transição ter êxito, é necessário que o governo, a sociedade civil e os operadores económicos colaborem ativamente para os esforços de democratização em curso.

Esta característica de uma mudança política positiva é comum aos parceiros orientais e meridionais em fase de transição. Em 2014, a PEV continuou a apoiar os aspetos relevantes do processo.

2.1. Democracia e boa governação

A UE está empenhada em promover a democracia e a boa governação nos países da vizinhança. Embora a UE continue convicta de que o trabalho neste importante domínio é fundamental para a sua política externa, as realidades nos países da vizinhança dão uma imagem muito contrastada da evolução da situação em matéria de democratização e boa governação.

Um ponto positivo é o caso da Tunísia, que demonstrou que a transição democrática inclusiva e gerida a nível interno na vizinhança meridional pode funcionar, nomeadamente graças à organização de eleições legislativas e presidenciais e à adoção de uma nova constituição. Estas medidas constituíram um marco importante, estabelecendo direitos fundamentais e permitindo a concretização de outras reformas democráticas. Marrocos também prosseguiu o seu processo de democratização e modernização, tal como o demonstram os progressos no âmbito das reformas em curso nos domínios da justiça, regionalização e meios de comunicação social. O processo de democratização prosseguiu igualmente na República da Moldávia e na Geórgia a um ritmo constante. A República da Moldávia realizou eleições legislativas que, em geral, foram consideradas livres e justas pela missão de observação eleitoral do Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos Humanos (ODIHR) da Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa, se bem que a exclusão de um candidato alguns dias antes do dia das eleições tenha suscitado preocupações. A República da Moldávia continuou a realizar progressos na sua agenda europeia, incluindo através da assinatura do AA/ZCLAA. A Geórgia também prosseguiu o seu processo de democratização, nomeadamente através da assinatura do AA/ZCLAA. As eleições locais em junho e julho de 2014 foram consideradas globalmente conformes com as normas internacionais.

A UE ajudou a Ucrânia mediante a mobilização de um pacote financeiro sem precedentes no valor de 11 mil milhões de EUR para o período 2014-2020. Foram tomadas medidas restritivas contra as pessoas e entidades responsáveis pela crise, desvio de fundos e a violação dos direitos fundamentais, e aplicados instrumentos adequados da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). Porém, a situação política continuou a ser ensombrada pela crise militar em curso na parte oriental do país e pela anexação ilegal da Crimeia e de Sebastopol pela Federação da Rússia, tendo as autoridades russas e as autoridades locais de facto reduzido significativamente a proteção dos direitos humanos desde fevereiro de 2014. Os cidadãos ucranianos residentes na Crimeia e em Sebastopol foram obrigados a tornar-se cidadãos russos; aqueles que recusaram fazê-lo, passaram a ser considerados estrangeiros. A intimidação e o assédio dos cidadãos da Crimeia que se opuseram aos atos da Federação da Rússia na península, especialmente os tártaros da Crimeia e os jornalistas, têm vindo a agravar-se. Os meios de comunicação social foram impedidos de funcionar livremente. Foram também observadas tendências idênticas no leste da Ucrânia, que vieram juntar-se às consequências humanitárias desastrosas do conflito e ao número crescente de pessoas afetadas.

Esta evolução da situação teve um impacto negativo sobre o processo de reforma na Ucrânia. A reforma constitucional foi adiada e, segundo a Comissão de Veneza do Conselho da Europa, os projetos de propostas de reforma não são inteiramente conformes com as normas internacionais. A luta contra a corrupção arrancou lentamente. Os preparativos para um programa de reforma nacional único foram lentos e fragmentados, apesar de o novo Governo ter uma orientação claramente favorável às reformas. Será necessária uma ação urgente e sustentada para obter resultados a curto prazo, manter o ímpeto das reformas nos próximos anos e assegurar a aplicação do AA/ZCLAA. A UE criou um Grupo de Apoio à Ucrânia, a fim de ajudar o país a aplicar o seu programa de reformas.

Outras regiões da vizinhança caracterizaram-se por uma certa estagnação em termos de democratização. No Egito, o espaço consagrado ao debate em geral (e à ação das OSC, em particular) foi reduzido mediante controlos reforçados. No Azerbaijão, a situação em matéria de democratização e direitos humanos piorou ao longo do ano passado, tendo sido impostas restrições sistemáticas do espaço consagrado ao debate público e à sociedade civil. Na Bielorrússia, continuaram a não se registar progressos em matéria de direitos humanos, Estado de direito e princípios democráticos.

A evolução da situação política em Israel e na Palestina[1] foi significativamente influenciada pela situação regional, um clima político mais conflituoso e as hostilidades na Faixa de Gaza. Ainda que o Estado de Israel assente nos valores da democracia, do respeito pelos direitos humanos, do Estado de direito e das liberdades fundamentais, em 2014 a proteção dos direitos das minorias, incluindo os beduínos, foi fonte de preocupações. Na Palestina, devem ainda ser adotados atos legislativos essenciais sobre as estruturas democráticas, nomeadamente legislação que defina as responsabilidades das instituições judiciais. As preocupações relativas ao respeito pelos direitos humanos têm de ser abordadas, em especial no que se refere à pena de morte, que continua a ser aplicada em Gaza pelas autoridades de facto. Além disso, as execuções foram retomadas no Egito e na Jordânia, onde tinha sido aplicada uma moratória nos anos anteriores.

Os conflitos armados em curso, a polarização sectária ou étnica e fatores externos, tais como o terrorismo, entravaram os progressos na agenda da PEV. Na Líbia, a frágil situação da segurança chegou mesmo a ameaçar a integridade do Estado. A crise síria tornou-se a maior catástrofe humanitária e de segurança do mundo. O Líbano e a Jordânia, em contrapartida, revelaram uma resistência notável face aos fluxos regionais de refugiados e às repercussões políticas e de segurança da crise síria, que exercem uma pressão adicional sobre os já escassos recursos naturais. Não obstante estas dificuldades, ambos os países contribuíram para a estabilidade e a segurança na região, procurando alcançar progressos adicionais na agenda da PEV.

Foram observadas algumas evoluções positivas em matéria de eleições. De um modo geral, as eleições presidenciais e legislativas na Tunísia e na Ucrânia, as eleições presidenciais em Israel e as eleições legislativas na República da Moldávia foram bem organizadas. No que se refere à Ucrânia, as eleições não puderam ser realizadas na Crimeia e em Sebastopol; a maior parte das regiões de Donetsk e Luhansk permaneceu sob o controlo de grupos armados ilegais e foram impedidas de participar nas eleições na Ucrânia. As eleições locais organizadas pelas autoridades de facto de ambas as regiões são consideradas ilegais e ilegítimas, não sendo, por conseguinte, reconhecidas pela UE. Esta última tomou nota de que as eleições presidenciais no Egito se desenrolaram globalmente de forma pacífica e ordeira, apesar de a condução da campanha eleitoral ter suscitado algumas dúvidas, com o espaço reservado à oposição e ao debate cada vez mais reduzido.

Os progressos foram moderados em matéria de liberdade de expressão, liberdade de imprensa e dos meios de comunicação social, liberdade de associação e liberdade de religião ou de convicção, direitos das pessoas pertencentes a minorias e luta contra a discriminação. A Tunísia, o Líbano, Marrocos e a República da Moldávia aplicaram parcialmente legislação nesta matéria, mas não foi registada qualquer grande mudança no Azerbaijão, na Bielorrússia, no Egito e na Palestina.

Os direitos das mulheres e das crianças continuam a constituir uma questão problemática na maior parte dos países parceiros. O trabalho infantil, o recrutamento de crianças-soldados, a utilização de crianças para atos terroristas ou tráfico, os casamentos de menores e os casos de maus tratos no sistema de justiça juvenil continuaram a ser questões muito preocupantes. As crianças são as principais vítimas da pobreza, que está a aumentar em toda a região. A nova Constituição tunisina concedeu às mulheres igualdade de direitos socioeconómicos e políticos, para além de exigir a adoção de medidas para lutar contra a discriminação e a violência com base no género.

Foram observados sinais encorajadores no domínio da reforma do setor da justiça, um setor cuja independência e eficácia registaram melhorias na Tunísia, Marrocos, Líbano e Jordânia. A nova constituição tunisina lançou as bases de muitos direitos fundamentais e permitirá o avanço da reforma da justiça. Em maio, foi adotado um documento estratégico sobre a reforma da justiça, tendo o plano de ação conexo para 2015-2019 sido objeto de debate. O Parlamento ucraniano aprovou uma «Lei sobre o restabelecimento da confiança no sistema judicial». A República da Moldávia implementou leis sobre a reforma do sistema judicial. A falta de independência da justiça continuou a colocar problemas significativos no Azerbaijão e no Egito.

No que diz respeito aos estabelecimentos penitenciários e às condições de detenção, as mudanças observadas nos países parceiros foram limitadas e desiguais. A tortura e os maus tratos continuam a ser praticados em vários países e estão frequentemente ligados ao problema das más condições de detenção e das deficiências dos sistemas prisionais. Foram registadas algumas melhorias na Jordânia e na Tunísia, por exemplo a criação de um mecanismo nacional de prevenção da tortura na Tunísia. A República da Moldávia envidou esforços substanciais, tendo inaugurado novos estabelecimentos penitenciários e iniciado reformas relativas aos jovens delinquentes.

O papel da sociedade civil e dos parceiros sociais nos processos de transição e de reforma é crucial. As OSC desempenham um importante papel de controlo da atividade dos parlamentos, governos e partidos políticos, aconselhando-os sobre questões relativas aos direitos humanos e responsabilizando as autoridades pelos seus atos. Têm muitas vezes boas ligações a nível internacional, o que permite transferir e partilhar facilmente os ensinamentos retirados. Em 2014, as OSC depararam-se com uma conjuntura negativa em toda a região. Alguns países adotaram medidas para limitar as suas atividades votando leis ou introduzindo procedimentos administrativos onerosos, por exemplo sob a forma de uma pesada carga fiscal, o que em certos casos conduziu à cessação das atividades destas organizações. No Azerbaijão e no Egito, a atividade das OSC foi particularmente afetada por esta evolução da situação. Na Ucrânia e na Tunísia, a sociedade civil registou um desenvolvimento positivo e rápido. Embora as OSC tenham, em geral, funcionado livremente na República da Moldávia, as atividades destas organizações sofreram severas restrições na região da Transnístria. Na Cisjordânia, as OSC puderam funcionar com menos restrições do que em Gaza, onde o seu trabalho continuou a deparar-se com numerosos entraves. Os trabalhos sobre os roteiros da UE por país para a cooperação com a sociedade civil, que estabelecem um quadro estratégico de cooperação com a sociedade civil em cada um dos países vizinhos, prosseguiram ao longo de 2014. As delegações da UE conduziram o processo de elaboração dos roteiros, em colaboração com as autoridades locais e as OSC, a fim de identificarem os objetivos a longo prazo em matéria de diálogo e de apoio operacional. No final de 2014, a maioria destes roteiros tinha sido adotada pelos países parceiros.

2.2. Cooperação política e em matéria de segurança

Para as transições terem êxito é necessário garantir a segurança, fator essencial ao desenvolvimento das sociedades e das economias. No entanto, em 2014 os problemas de segurança na vizinhança aumentaram exponencialmente. As ameaças provenientes de grupos terroristas como o Daech, os conflitos prolongados, a criminalidade organizada, bem como as crises decorrentes da redefinição forçada das fronteiras ensombraram a vizinhança da Europa. O nível de instabilidade de alguns países parceiros contribuiu para os fluxos migratórios irregulares e as ameaças à segurança, com repercussões diretas para a UE.

Apesar desta evolução negativa, a UE esforçou-se por garantir a segurança e a estabilidade na vizinhança. Ajudou os parceiros a enfrentarem os seus desafios políticos, económicos e de segurança recorrendo a uma série de instrumentos e mecanismos, tais como os diálogos políticos e sobre os direitos humanos, as missões da PCSD e a assistência financeira com ela relacionada, que visa nomeadamente reforçar o Estado de direito e apoiar a reforma da justiça. Atualmente, a UE está presente nos países da vizinhança através de várias missões, designadamente a Missão de Observação na Geórgia (EUMM Geórgia), uma Missão de Polícia para os Territórios Palestinianos (EUPOL COPPS), missões de assistência fronteiriça (EUBAM) na República da Moldávia e na Ucrânia[2], na Líbia (EUBAM Líbia[3]), no Posto de Passagem de Rafa (Gaza) (EUBAM Rafa), e a Missão de Aconselhamento da União Europeia sobre a Reforma do Setor da Segurança Civil na Ucrânia (EUAM Ucrânia).

A evolução da situação na Vizinhança Oriental foi particularmente afetada pela situação na Ucrânia. A UE condenou veementemente a anexação ilegal da Crimeia e de Sebastopol pela Federação da Rússia e a crise de desestabilização nas regiões orientais da Ucrânia, que tiveram graves repercussões humanitárias para a população civil. A UE exortou as autoridades russas a impedirem a entrada na Ucrânia de equipamento militar, armas ou combatentes a partir do seu território e a exercerem toda a sua influência sobre os separatistas e os grupos armados ilegais, a fim de desanuviar a situação. Para o efeito, a UE apoiou o trabalho de instâncias multilaterais, tais como a Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE). Para além dos esforços envidados em 2014 no sentido de contribuir para uma solução da crise no leste da Ucrânia, a UE convidou agora todas as partes a aproveitarem a dinâmica positiva suscitada pelos acordos de Minsk de 12 de fevereiro de 2015, bem como a aplicarem tais acordos na íntegra.

Para além do seu empenhamento diplomático, a UE ajudou a Ucrânia a reformar o seu setor da segurança, mediante o lançamento de uma missão de aconselhamento civil (EUAM Ucrânia). Esta missão facultará à Ucrânia aconselhamento estratégico sobre o desenvolvimento de serviços de segurança eficazes, sustentáveis e responsáveis que contribuam para reforçar o Estado de direito no país.

Uma grande parte dos países da vizinhança continuou a ser afetada por conflitos armados ou crises. Nos países da Vizinhança Oriental, a UE continuou a promover medidas de reforço da confiança no Nagorno-Karabakh. A política de diálogo desenvolvida pela Geórgia relativamente às suas regiões separatistas foi comprometida pela assinatura, pela Federação da Rússia, de um «Tratado de Aliança e Parceria Estratégica» com a região separatista da Abcásia. A obtenção de uma solução política para a Transnístria foi dificultada pelo facto de Tiraspol reafirmar as suas aspirações a uma maior autonomia, apesar dos apelos à reintegração territorial no âmbito do processo «5+2» da Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE) com vista à resolução do conflito na Transnístria[4].

Na Vizinhança Meridional, a situação na Síria continua a ser uma grande fonte de instabilidade, com pesadas repercussões sobre os países vizinhos, em especial a Jordânia e o Líbano. A UE e os seus Estados-Membros mobilizaram cerca de 3 mil milhões de EUR de ajuda para as pessoas afetadas na Síria e nos países de acolhimento vizinhos, o que constitui o maior esforço humanitário jamais envidado pela UE. Trata-se de uma resposta regional global que inclui ajuda humanitária, apoio estrutural e outras formas de assistência aos países que acolhem refugiados e pessoas deslocadas.

A deterioração da situação política e de segurança na Líbia teve repercussões para além dos seus países vizinhos limítrofes, tendo nomeadamente tornado a migração irregular um dos novos importantes problemas a nível internacional. O reacender das hostilidades na Faixa de Gaza destruiu os meios de subsistência e devastou as já frágeis infraestruturas e os escassos recursos naturais, agravando assim a instabilidade global da região.

A região continuou sob a ameaça do terrorismo, que se traduziu nomeadamente nas atrocidades e violações dos direitos humanos cometidas pelo Daech, o Jabhat al-Nusra e outros grupos terroristas. A UE continuou empenhada em resolver este problema, em concertação com os seus parceiros regionais e internacionais[5].

Um ponto positivo é o facto de a Geórgia, a República da Moldávia e a Ucrânia terem continuado a contribuir para operações PCSD lideradas pela UE (operações EUTM no Mali, EUNAVFOR Atalanta e EUFOR RCA na República Centro-Africana). Este empenhamento demonstra que estes parceiros estão conscientes da importância de contribuir para os esforços regionais em matéria de segurança. A UE examinará outras formas de refletir esse importante envolvimento em operações da PCSD no contexto da PEV.

O apoio da UE à reforma do setor da segurança (RSS) nos países da vizinhança contribui para a criação de serviços de segurança responsáveis nos países parceiros, no respeito pelos controlos democráticos e o Estado de direito. As atividades da UE visam o reforço das capacidades, o apoio institucional, a formação, as atividades de aconselhamento e a melhoria da gestão das fronteiras. Em 2014, a UE apoiou a cooperação civil no quadro da RSS na Jordânia, Palestina e Tunísia. Na Ucrânia, a UE lançou uma missão de aconselhamento civil (EUAM Ucrânia) para prestar aconselhamento estratégico com vista ao desenvolvimento de serviços de segurança eficazes, sustentáveis e responsáveis que contribuam para reforçar o Estado de direito no país. No Líbano e na República da Moldávia, a UE concentrou-se no reforço das capacidades de gestão das fronteiras e nas questões aduaneiras para fazer face aos desafios transfronteiriços destes países parceiros. Esta tarefa revelou-se mais difícil no caso da Líbia.

Num contexto marcado por tendências globais e ameaças crescentes à segurança e à estabilidade na vizinhança, as ações da UE na região exigem uma atenção redobrada. Para enfrentar os desafios a longo prazo e de modo sustentável, em complemento dos esforços envidados no âmbito da PCSD e de outras instâncias, as componentes da PEV relacionadas com a segurança poderão ser reforçadas. A UE tem todo o interesse em ajudar os países vizinhos a tornarem-se mais fortes e resilientes, reforçar a segurança na região e proteger as pessoas e os seus direitos e liberdades fundamentais.

2.3. Integração económica com a UE

A UE é o principal parceiro económico e comercial da maioria dos países da PEV. O seu modelo económico e social continua a ser atrativo para alguns parceiros, como o têm demonstrado os seus esforços constantes a favor da associação política e da integração económica.

Em 2014, foram assinados acordos de associação com a Geórgia, a República da Moldávia e a Ucrânia, que incluem uma Zona de Comércio Livre Abrangente e Aprofundada (AA/ZCLAA). Os AA/ZCLAA são as realizações fundamentais da PEV e representam um marco importante nas relações entre a UE e alguns dos seus parceiros mais próximos, melhorando sensivelmente estes laços. Prevê-se que os AA/ZCLAA tenham um efeito positivo sobre o crescimento e a criação de emprego nos países parceiros, contribuindo para a prosperidade e tornando as suas economias mais sustentáveis e resilientes.

A aplicação provisória de partes importantes dos AA/ZCLAA teve início em 1 de setembro de 2014 em relação à Geórgia e à República da Moldávia. Estes países começaram a aplicar os acordos: os direitos de importação foram reduzidos ou suprimidos, e os compromissos no sentido de uma aproximação ao acervo da UE começaram a ser aplicados progressivamente.

No que diz respeito à Ucrânia, o ano de 2014 foi marcado por algumas melhorias nas relações comerciais bilaterais, tendo as barreiras comerciais anteriores sido suprimidas ou estando em vias de o ser. No entanto, as autoridades ucranianas reagiram à grave situação macroeconómica com a adoção de novas restrições comerciais e outras medidas que correm o risco de inverter o melhoramento das relações comerciais e de deteriorar o clima empresarial. As medidas comerciais autónomas (MCA) adotadas em abril de 2014 eliminaram 94,7 % dos direitos aduaneiros aplicados pela UE sobre as importações de produtos industriais provenientes da Ucrânia e todos os direitos aduaneiros aplicados sobre os produtos agrícolas ucranianos exportados para a UE e reduziram, ao mesmo tempo, os direitos aduaneiros sobre certos produtos químicos e outros produtos originários deste país. Na sequência da decisão de adiar a aplicação provisória da parte ZCLAA do Acordo de Associação UE-Ucrânia até 1 de janeiro de 2016, as MCA foram prorrogadas até essa data. As autoridades ucranianas estão a preparar a implementação da ZCLAA em estreita colaboração com a UE.

Embora a UE tenha continuado a ser o principal parceiro comercial da Arménia em 2014, em 10 de outubro de 2014, a Arménia, a Rússia, o Cazaquistão e a Bielorrússia assinaram um tratado com vista a incluir a Arménia na União Económica da Eurásia a partir de 2015. A UE respeita as escolhas dos Estados soberanos. A Arménia continuou a beneficiar do sistema de preferências pautais generalizadas SPG+ da UE, tendo sido iniciadas conversações exploratórias em novembro de 2014 sobre uma eventual nova relação contratual entre a UE e este país.

As relações comerciais foram igualmente objeto de intenso debate com os parceiros meridionais. As reformas regulamentares continuaram a visar o desenvolvimento económico, sob a forma de criação de emprego, apoio ao crescimento sustentável e à prosperidade. Além disso, as oportunidades de uma cooperação regional reforçada são vastas. A UE continuou disposta a apoiar esses esforços, se e quando os parceiros estiverem preparados para o fazer.

Prosseguiram as negociações sobre uma ZCLAA com Marrocos. Estava também em negociação um acordo sobre as indicações geográficas Tiveram início as primeiras atividades de pesca ao abrigo de um Protocolo do Acordo de Parceria no domínio da pesca para o período 2014-2018, em complemento do apoio financeiro da UE a este setor em Marrocos, que proporciona vantagens diretas e tangíveis aos operadores económicos. O processo de preparação das negociações de uma ZCLAA com a Tunísia avançou, tendo tido lugar consultas com a sociedade civil e entre peritos, que concluíram pela inexistência de obstáculos técnicos ao lançamento das negociações. As conversações preparatórias sobre uma ZCLAA com a Jordânia também progrediram, e foram realizadas avaliações de impacto sobre a sustentabilidade de eventuais ZCLAA com o Egito e a Jordânia.

No entanto, a integração económica com a UE vai além das simples relações comerciais. A PEV faz a ligação entre a UE e os seus vizinhos através da criação de redes de transportes e energia, e estas medidas acompanham o aumento dos fluxos comerciais. A aproximação regulamentar e a disponibilização de infraestruturas pertinentes são cruciais para estabelecer e manter ligações eficientes entre a UE e os países parceiros, por um lado, e entre os próprios países parceiros, por outro.

No entanto, a perspetiva geral para 2014 é variável em ambos os domínios. Alguns países, como Marrocos, a Tunísia e a Ucrânia, procederam a um alinhamento da sua legislação pelas regras e normas da UE no setor dos transportes. Apesar dos conflitos, alguns países (como a Jordânia, o Líbano e a Palestina) prosseguiram os seus esforços de reforma neste setor.

No que diz respeito à energia, prosseguiu a integração dos países vizinhos no mercado interno da energia da UE. Também foram tomadas algumas decisões estratégicas para promover as energias renováveis, incluindo a energia solar em Marrocos. A Ucrânia e a Jordânia registaram uma acumulação de dívidas preocupante, que se deve à importação de energia de países terceiros, em especial gás e produtos petrolíferos. A este respeito, o acordo trilateral sobre o gás, de 30 de outubro de 2014, com a Ucrânia e a Federação da Rússia e a mediação da Comissão Europeia, constituiu um avanço importante. Paralelamente, prosseguiu a integração progressiva do mercado ucraniano da energia com o mercado da UE.

Registaram-se outras evoluções positivas relativamente às medidas e projetos de infraestruturas energéticas. Em 20 de setembro de 2014, foi inaugurado o Corredor Meridional de Gás entre o Azerbaijão e a Europa do Sudeste, cujo objetivo é aprovisionar a UE com gás do Azerbaijão a partir de 2020. Em 27 de agosto de 2014, foi inaugurado o gasoduto Iasi-Ungheni entre a Roménia e a República da Moldávia. Os trabalhos relacionados com este projeto devem prosseguir, com base no apoio e na cooperação com a UE, as instituições financeiras internacionais (IFI) e a Roménia.

A cooperação com os países vizinhos no domínio da segurança nuclear continuou a produzir resultados tangíveis. A Ucrânia atualizou o seu plano de ação nacional para o seguimento dos testes de resistência efetuados em cooperação com a Comissão Europeia. Esta também recebeu o relatório da Arménia sobre os testes de resistência realizados na central nuclear de Medzamor, tendo em vista a sua apreciação pelos pares. Tal está em consonância com os objetivos da UE neste domínio de intervenção, ou seja, a promoção das mais elevadas normas de segurança nuclear e da cultura de segurança a nível mundial.

Os projetos regionais, como os que visam reforçar a interconexão elétrica no Sul do Cáucaso, são úteis para criar mais interconectividade, inicialmente nos países vizinhos e, em seguida, entre os países parceiros e a UE. A ligação entre a Geórgia e a Turquia foi concluída, ao passo que o reforço da interconexão Geórgia-Arménia se encontra ainda em fase de planeamento.

A avaliação e a formação realizadas em 2014 com base no «Small Business Act» (Lei das Pequenas Empresas) para a Europa mobilizaram centenas de partes interessadas de pequenas e médias empresas (PME) na vizinhança meridional. Esta iniciativa ajudou os países parceiros a alinharem as suas políticas no domínio das PME pelas políticas da UE e a reforçarem a sua integração económica.

A cooperação no domínio do ambiente contribuiu para melhorar a qualidade de vida dos cidadãos nos países parceiros facultando acesso aos serviços ambientais básicos, como o abastecimento de água, o tratamento de águas residuais e a gestão dos resíduos sólidos. A cooperação ambiental continuou a ser um instrumento de capacitação da sociedade civil.

O desenvolvimento de um espaço comum do conhecimento e da inovação avançou em 2014, tendo sido estabelecidos laços entre a UE e os países parceiros através de um diálogo estratégico e da cooperação em matéria de investigação e inovação. No final de 2014, Israel e a República da Moldávia assinaram com a UE acordos de associação no quadro do Horizonte 2020, o Programa-Quadro da UE para a investigação e a inovação.

2.4. Contactos entre populações, migração e mobilidade

Melhorar a mobilidade num ambiente seguro e bem gerido e reforçar a dimensão humana através da intensificação dos contactos entre populações tornaram-se princípios orientadores da PEV. A mobilidade fomenta os laços comerciais e o crescimento económico, encoraja o desenvolvimento cultural e social e promove os direitos fundamentais e o Estado de direito. Os fluxos de passageiros e de migrantes entre a região abrangida pela PEV e a UE têm vindo a aumentar de forma constante. Em 2014, registou-se um aumento dos fluxos de migrantes legais para a UE, provenientes, na sua maioria, de Marrocos e da Ucrânia.

Para criar uma base sólida para uma transição bem sucedida e o desenvolvimento da economia, os países têm de investir nas gerações futuras. Por conseguinte, a implementação de um sistema de ensino eficaz e com um bom desempenho é extremamente importante para o desenvolvimento a médio e longo prazo. De um modo geral, a cooperação dos países vizinhos com a UE em matéria de educação intensificou-se, tendo mesmo prosseguido com os países diretamente afetados por conflitos armados. Foram lançados e executados vários projetos Tempus, Erasmus Mundus e eTwinning. Em 2014, vários países da PEV (Azerbaijão, República da Moldávia, Ucrânia, Egito, Jordânia e Tunísia) adotaram reformas destinadas a melhorar a qualidade do ensino a todos os níveis. Alguns países elaboraram quadros de ação ou estratégias especificamente orientados para os jovens, como por exemplo o programa nacional para a juventude 2016-2020 da Ucrânia.

Um setor cultural forte contribui também para as reformas políticas e o desenvolvimento socioeconómico. Alguns países adotaram uma estratégia nacional para a cultura, de que é exemplo a estratégia «Cultura 2020» da República da Moldávia.

O afluxo de refugiados da Síria continuou a constituir um desafio para os sistemas de ensino da Jordânia e do Líbano. No final de 2014, havia cerca de 390 000 crianças sírias em idade escolar (5-17 anos) no Líbano entre os refugiados sírios registados pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), bem como cerca de 10 000 refugiados palestinianos em idade escolar provenientes da Síria, dos quais cerca de 7 000 estavam matriculados em escolas da Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente (UNRWA).

Em 2014, a cooperação em matéria de migração e mobilidade constituiu um elemento importante das relações da UE com os países parceiros. As parcerias para a mobilidade constituíram elementos essenciais destes debates. Em conformidade com a abordagem global da UE em matéria de migração e mobilidade, estas parcerias visavam reforçar a cooperação neste importante domínio de intervenção. No final de 2014, a Arménia, o Azerbaijão, a Geórgia, a Jordânia, a República da Moldávia, Marrocos e a Tunísia assinaram parcerias para a mobilidade com a UE. As negociações prosseguiram com a Bielorrússia com vista à assinatura de um acordo de facilitação de vistos e de readmissão. O diálogo UE-Líbano sobre a migração, a mobilidade e a segurança foi iniciado em dezembro de 2014.

Os trabalhos com alguns parceiros orientais centraram-se na perspetiva da instauração de regimes de isenção de vistos. Na sequência da conclusão com êxito do diálogo sobre a liberalização de vistos, desde 28 de abril de 2014 os cidadãos moldavos podem viajar sem visto para o espaço Schengen, desde que sejam titulares de passaportes biométricos. Outros países parceiros, nomeadamente a Geórgia e a Ucrânia, intensificaram os seus esforços para alcançar o mesmo objetivo.

Na vizinhança meridional, Marrocos garantiu uma melhor integração dos migrantes em situação regular. Os Governos marroquino e tunisino estão igualmente em vias de adotar um quadro jurídico e institucional para o asilo e a luta contra o tráfico de seres humanos. Em janeiro de 2015, a UE e Marrocos encetaram negociações sobre um acordo de facilitação de vistos e um acordo de readmissão. A UE está pronta para iniciar negociações nesta matéria com a Tunísia em 2015, na sequência da adoção, em dezembro de 2014, das suas diretrizes de negociação para os dois acordos.

No entanto, os fluxos de migração irregular continuaram a aumentar, seguindo uma tendência geral inicialmente ligada à evolução da situação política na vizinhança meridional desde 2011. Em 2014, entraram na UE mais de 277 000 migrantes em situação irregular. O tráfico de seres humanos também registou um aumento.

As terríveis perdas humanas ocorridas no mar Mediterrâneo em 2014 mostram que são indispensáveis políticas concertadas entre a UE e os países parceiros meridionais e mais além. Dado que os países parceiros da PEV são, na sua maioria, países de trânsito para os migrantes irregulares, a UE inclui os «vizinhos dos vizinhos» nos debates sobre esta questão, por exemplo as autoridades da África Ocidental e Central no âmbito do «Processo de Rabat». Do mesmo modo, em novembro, foi lançado um processo de diálogo regional com países situados ao longo da rota migratória da África Oriental («Processo de Cartum»). A maioria dos países parceiros meridionais da UE carece de um sistema jurídico e administrativo global e sustentável capaz de lidar com esta questão. A Líbia, em especial, revelou-se muito vulnerável aos fluxos de requerentes de asilo e migrantes irregulares e ao tráfico de seres humanos, resultantes da degradação da situação de segurança e do conflito no país.

A ajuda prestada pela UE à região centrou-se no reforço dos sistemas de justiça penal dos parceiros com vista a lutar contra o contrabando e o tráfico, através do reforço das capacidades em matéria de controlos nas fronteiras. Esta ajuda teve alguns efeitos positivos em Marrocos, na Argélia, na Tunísia e no Egito. A UE concedeu ajuda à Jordânia para realizar um estudo sobre a migração, que abrangia também as condições de acolhimento dos refugiados. Está prevista a realização de estudos similares noutros países da região.

2.5. Cooperação financeira

O Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) é o principal instrumento de apoio às prioridades políticas da UE nos países da vizinhança. Com uma dotação de 15,4 mil milhões de EUR para o período 2014-2020, o IEV disponibiliza uma verba previsível a longo prazo para apoiar as prioridades de reforma acordadas em cada país. Os países em que estão a ser introduzidas reformas democráticas substanciais podem também receber financiamento adicional ao abrigo de um programa global cujo valor poderá ascender a 10 % do montante do IEV. Através do IEV, é igualmente prestado apoio substancial às iniciativas regionais e transnacionais. A combinação de financiamento proveniente da UE e das instituições financeiras internacionais (IFI) desempenha um papel cada vez mais importante, graças à Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança (FIPV).

A FIPV apoia projetos nos domínios das interconexões de energia e transportes, das alterações climáticas, do ambiente e das PME. Foi elaborado um mecanismo ZCLAA com vista a apoiar a adaptação e reorientação das empresas, de modo a melhorar o acesso aos benefícios previstos pelos acordos. Graças a este mecanismo, a UE pretende mobilizar 150 milhões de EUR de subvenções entre 2015 e 2017 através da FIPV com vista a mobilizar até 1,5 mil milhões de EUR de investimentos provenientes das IFI nos três países, isto é, a Geórgia, a República da Moldávia e a Ucrânia.

O financiamento da sociedade civil também aumentou substancialmente. A UE continuou a apoiar a sociedade civil através do Fundo de Apoio à Sociedade Civil (ISC), que abrange os níveis regional e nacional, com o objetivo de reforçar e promover o papel da sociedade civil nos processos relacionados com a reforma e a mudança democrática.

A atual situação dinâmica nos países da vizinhança requer uma abordagem flexível em matéria de planeamento e execução e a UE tem vindo a utilizar toda a flexibilidade de que dispõe. Agiu com uma rapidez sem precedentes e através de procedimentos de aprovação acelerados para dar resposta às necessidades decorrentes da crise na Ucrânia, combinando um apoio substancial do IEV, a assistência macrofinanceira e o apoio técnico do Grupo de Apoio à Ucrânia. Em dezembro de 2014, foi criado um Fundo Fiduciário Regional da União Europeia para proporcionar uma resposta coerente e reforçada à crise síria à escala regional. O Fundo Fiduciário incidirá sobre as atuais necessidades prioritárias e pode também ser adaptado às necessidades de reconstrução num futuro cenário pós-conflito.

Mas o IEV não é adequado nem suficiente para todas as necessidades, em especial nos casos em que uma resposta a uma situação de crise requer um financiamento suplementar substancial a curto prazo. O financiamento do IEV é, por isso, complementado pelo apoio de outros instrumentos, tais como o Instrumento para a Estabilidade e a Paz, o financiamento humanitário da UE (ECHO) ou o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH). Poderão ter de ser mobilizados fundos adicionais, através destes ou de outros instrumentos, em função da evolução da situação na região — as respostas dadas na Síria e na Ucrânia são disso exemplos.

2.6. A PEV para além da cooperação bilateral

Muitos dos desafios de segurança, económicos e sociais nos países da vizinhança estão diretamente ligados aos baixos níveis de integração regional. A cooperação regional é essencial para enfrentar desafios comuns complexos, como a imigração irregular, o terrorismo e o tráfico de armas ou a poluição transnacional, que requerem uma resposta coordenada. Por conseguinte, o reforço da cooperação regional na região continua a ser uma das prioridades da agenda da PEV. Isto aplica-se tanto à dimensão oriental da PEV, consagrada na Parceria Oriental, como à dimensão meridional, concretizada através da Parceria para a Democracia e a Prosperidade Partilhada e da União para o Mediterrâneo (UM).

O clima político geral nos países da vizinhança meridional manteve-se tenso, comprometendo assim as possibilidades de cooperação regional. Embora os países parceiros meridionais tenham continuado a desenvolver as suas relações bilaterais com a UE, a região enquanto tal continuou a ser uma das menos integradas do mundo. Alguns dos países que a compõem continuaram a sofrer graves crises políticas, económicas e humanitárias, bem como a ser palco de conflitos armados e de uma deterioração significativa da situação da segurança. Nestas circunstâncias, a aplicação das reformas e a integração regional revelaram-se difíceis.

Para fazer face aos potenciais efeitos de contágio do conflito sírio e ao fenómeno conexo dos combatentes estrangeiros, a UE intensificou a sua cooperação com os parceiros meridionais em matéria de luta contra o terrorismo. Em março de 2014, foi iniciado um projeto nesta matéria, em colaboração com parceiros árabes e financiado pelo IEV. Foi executado pelo Gabinete das Nações Unidas para a Droga e a Criminalidade (UNODC) e a Direção Executiva do Comité contra o Terrorismo (DECT) das Nações Unidas, com a participação das instituições da UE e dos Estados-Membros.

A UE e os países parceiros meridionais continuaram a responder à necessidade premente de uma maior integração. Os parceiros estavam desejosos de participar em atividades regionais com a UE, em especial através da União para o Mediterrâneo (UM) e da Liga dos Estados Árabes (LEA). Prosseguiram os esforços no sentido de reforçar a cooperação da UE com os países do Magrebe e a Organização da Cooperação Islâmica (OCI).

Relativamente à Parceria Oriental, foram realizados progressos significativos na cooperação com países parceiros pertinentes através de AA/ZCLAA, que preveem ambiciosos programas de reforma nos domínios político, económico e social. As quatro plataformas temáticas criadas no âmbito da Parceria Oriental continuaram a reunir-se duas vezes por ano para examinar o caminho percorrido e debater as próximas etapas no diálogo estratégico entre a UE e os países da Parceria Oriental. A Cimeira da Parceria Oriental de 2015 deverá analisar a execução dos compromissos assumidos e os progressos alcançados.

Em 2014, no contexto da crise ucraniana, a UE iniciou programas de apoio sem precedentes para ajudar a estabilizar a situação económica e financeira da Ucrânia, prestar assistência ao processo de transição, encorajar reformas políticas e económicas e apoiar o desenvolvimento inclusivo. A ajuda à República da Moldávia e à Geórgia também foi intensificada de várias formas, à luz das pressões exercidas sobre estes países na sequência da sua decisão de assinar os acordos de associação.

3. Conclusão

O Presidente Juncker tornou a revisão da PEV uma prioridade para o primeiro ano do seu mandato.

O documento de consulta conjunto «Para uma nova Política Europeia de Vizinhança», adotado em 4 de março de 2015, apresenta as grandes questões e problemas com que a UE e os países parceiros estão confrontados atualmente. As partes interessadas são convidadas a reagir a esse documento, que lança um processo de consulta aprofundado sobre a PEV. Os resultados desta consulta serão anunciados no outono de 2015, aquando da adoção de uma comunicação conjunta sobre uma PEV renovada.

[1] Esta designação não deve ser interpretada como um reconhecimento do Estado da Palestina e não prejudica as posições de cada Estado-Membro quanto a esta questão.

[2] Não se trata de uma missão da PCSD.

[3] Em julho de 2014, a deterioração da situação política e de segurança na Líbia exigiu a transferência temporária da missão para Túnis. A futura direção da missão é objeto de um exame estratégico, que será estudado em breve pelos Estados-Membros da UE.

[4] Declaração ministerial de 5 de dezembro de 2014 sobre as negociações relativas ao processo de resolução do conflito na Transnístria, no formato «5+2».

[5] Em fevereiro de 2015, foi adotada a Comunicação conjunta sobre uma estratégia para a Síria e o Iraque, bem como para a ameaça representada pelo Daech, que propõe uma estratégia em resposta à crise e inclui uma combinação de medidas políticas e práticas, incluindo os esforços diplomáticos, os programas de luta contra a radicalização, a luta contra o financiamento do terrorismo e a melhoria dos controlos nas fronteiras.