COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa a combustíveis alternativos para os transportes rodoviários e a um conjunto de medidas destinadas a promover a utilização de biocombustíveis

1. Introdução

A produção de petróleo na UE esteve em ascensão durante a última década, devido ao sucesso da exploração no Mar do Norte. Ao mesmo tempo, o consumo de petróleo manteve-se quase inalterado, principalmente devido à supressão gradual (phasing-out) deste produto como fonte de energia para fins não relativos a transportes, desse modo compensando o forte crescimento do consumo de petróleo para transportes. Nos próximos vinte ou trinta anos, prevê-se que na UE a produção diminua, ao passo que o consumo deverá crescer, porquanto se esgotarão as possibilidades de substituição e a procura de transportes provavelmente continuará a crescer.

Ao longo das próximas décadas de acrescida dependência em relação às importações, prevê-se igualmente que a procura mundial de petróleo acuse um crescimento acentuado e que a distribuição planetária das reservas conhecidas torne os membros da OPEP situados no Médio Oriente os únicos fornecedores capazes de satisfazer essa procura crescente.

Por outro lado, este cenário não condiz com a reconhecida necessidade de se reduzirem a nível mundial as emissões de gases com efeito de estufa nem, em especial, com os compromissos de Quioto no sentido de os países industrializados darem início aos seus programas de redução durante a próxima década.

É este o contexto sobre o qual o Livro Verde da Comissão "Para uma Estratégia Europeia de Segurança do Aprovisionamento Energético" introduz o objectivo de 20% de substituição por combustíveis alternativos no sector do transporte rodoviário até ao ano de 2020, com a dupla finalidade de melhorar a segurança do aprovisionamento e reduzir as emissões de gases com efeito de estufa.

Este objectivo coloca um desafio bem para além do que outrora foi solicitado às indústrias automóvel e petrolífera, como a drástica redução nas emissões de poluentes atmosféricos convencionais, a quase total eliminação de chumbo e enxofre nos combustíveis para automóveis ou uma melhoria significativa na eficiência do combustíveis, perante uma evolução que, de outra forma, teria feito aumentar o seu consumo.

Quaisquer mudanças radicais no fornecimento de combustível ou na tecnologia dos motores para transporte rodoviário enfrentam diversos problemas. A população em geral habituou-se a ter à sua disposição um automóvel, que, tal como o combustível, embarateceu bastante com o passar dos anos (em especial, a comparar com os rendimentos disponíveis). O reabastecimento, necessário somente ao cabo de 400 a 600 km (ou mais), está sempre à mão e reduz-se a uma operação expedita. O carro serve objectivos que vão desde as compras no supermercado local até às férias anuais (ou semestrais) com a família no extremo oposto da Europa. Além disso, não há praticamente restrições de segurança para o estacionamento ou outras situações de paragem do veículo, apesar da quantidade considerável de líquido altamente inflamável que ele transporta. Poucas pessoas estariam dispostas a grandes cedências em relação às vantagens que o automóvel hoje oferece.

O transporte de mercadorias obedece a critérios diferentes. Como sector económico sujeito a uma forte concorrência interna, os custos e a fiabilidade são factores-chave. Quaisquer combustível ou tecnologia motriz alternativos terão de ser competitivos para poderem penetrar no mercado. Por outro lado, o transporte rodoviário de longa distância é uma actividade funcional singular, e os pontos de reabastecimento não têm de estar tão próximos como no transporte de passageiros. Todavia, a sua cobertura geográfica (por toda a Europa) é essencial.

O potencial de penetração de qualquer combustível alternativo no futuro tem de ser avaliado em função destes critérios. Alternativas diferentes requerem tipos e níveis diferentes de investimento em infra-estruturas e equipamento. Substituir uma pequena percentagem de combustível para motores diesel ou gasolina por biodiesel ou etanol é o mais simples, reduzindo-se o único investimento de "longo prazo" à montagem de instalações para a produção destes combustíveis alternativos. As pilhas ou células de combustível, alimentadas a hidrogénio, são a alternativa mais complicada, exigindo tecnologia motriz alternativa, um grande investimento em instalações para a produção do hidrogénio e um sistema de distribuição totalmente novo. Passar para um sistema de transportes com base no hidrogénio é uma decisão drástica, que só terá sentido no âmbito de uma estratégia a grande escala e a longo prazo, estendendo-se, em princípio, mesmo para além da UE.

O motor que está por trás da substituição, a longo prazo, do combustível para motores diesel e da gasolina convencionais é a necessidade de, em parte, melhorar a segurança do aprovisionamento energético e de, por outra parte, reduzir o impacto ambiental causado pelo sector dos transportes, com destaque para as alterações climáticas. Qualquer solução de longo prazo terá, no mínimo, de proporcionar uma redução da dependência em relação ao petróleo e uma redução das emissões de gases com efeito de estufa, tomando como referência os veículos de mais elevada eficiência movidos a combustível convencional. Deve também exigir-se que tais alternativas permitam uma redução contínua dos poluentes atmosféricos "convencionais" emitidos pelos veículos.

A combinação entre os requisitos de conforto e rendimento para o automóvel, de segurança para o aprovisionamento do combustível, de reduzido impacto ambiental e de elevado nível de segurança, juntamente com a manutenção de um baixo custo global para a condução, não pode, de todo, ser plenamente satisfeita em momento algum. De futuro, as políticas deverão atribuir maior prioridade à segurança do aprovisionamento energético e à eficiência do combustível (menos emissão de gases com efeito de estufa). Uma taxa de crescimento económico de 2-3% ao ano permite suficiente margem para que o custo dos transportes aumente moderadamente para quem não estiver em condições de aceitar uma redução nas dimensões ou no rendimento dos automóveis. Este ponto é de particular importância num período de transição para maior sustentabilidade no sector dos transportes. A penetração de qualquer nova tecnologia de transportes depende fundamentalmente da ampla disponibilidade do combustível. Criar uma área de sistemas de fornecimento de combustível é muito caro, só se justificando se a procura - isto é, a penetração - for suficientemente elevada. Este ciclo vicioso (síndrome da galinha e do ovo) dificulta o arranque e implica que só a um nível suficientemente amplo, como o comunitário, é realista imaginar a introdução de combustíveis alternativos com quotas de mercado significativas.

Com base no exposto, a Comissão destaca três grupos principais de combustíveis alternativos, cada um dos quais pode ser desenvolvido até ao nível de 5% ou mais do mercado total de combustíveis para automóveis até 2020:

- biocombustíveis

- gás natural

- hidrogénio

Por outro lado, a tecnologia dos automóveis híbridos, que combina a propulsão a combustão com a propulsão eléctrica, oferece uma escala de poupança de combustível comparável à dos combustíveis alternativos. Estes combustíveis e tecnologia alternativos são seguidamente referidos em pormenor, juntamente com outras alternativas por enquanto menos promissoras mas que poderão prestar contributos mais limitados.

A presente comunicação não visa dar as respostas definitivas aos desafios atrás caracterizados. Procura, porém, identificar uma abordagem a adoptar ao longo dos próximos anos para que a UE logre concretizar até 2020 a meta de médio prazo de 20% de substituição dos combustíveis convencionais para automóveis, e isso de modo a definir o rumo para o desenvolvimento dos sistemas de transporte rodoviário nas décadas que se seguirão a 2020.

2. Opções

2.1 Consumo de combustível dos veículos a motor

Se bem que o consumo de combustível não constitua, em si, o âmbito da presente comunicação, deve sublinhar-se que qualquer estratégia economicamente vantajosa para reduzir quer a dependência em relação ao petróleo quer as emissões de CO2 no sector dos transportes terá o consumo de combustível como prioridade máxima. Isto mesmo foi oficialmente reconhecido como parte da estratégia da UE de redução das emissões e melhoramento da economia de combustível desde que, em 1996, o Conselho adoptou uma meta de emissão de 120 g de CO2/km para os novos veículos até 2005 e 2010, o mais tardar [1], o que, a comparar com o nível de 1995, corresponde a uma redução média de 35% no consumo de combustível dos novos veículos. Essa estratégia foi principalmente implementada desde então através do compromisso das Associações dos Fabricantes Europeus, Japoneses e Coreanos de Automóveis (ACEA, JAMA e KAMA, respectivamente) com vista a atingir um máximo de 140 g de CO2/km até 2008 (2009 para a JAMA e a KAMA), compromisso que corresponde a um consumo de cerca de 5,8 litros/100 km para a gasolina e de cerca de 5,3 litros/100 km para o combustível para motores diesel. A meta de 140 g de CO2/km tem de ser conseguida principalmente por desenvolvimentos tecnológicos e alterações de mercado ligadas a esses desenvolvimentos. Deve-se mencionar que, na supervisão do compromisso, apenas se tem em conta as emissões directas de CO2 do veículo. A parte dos biocombustíveis utilizados não tem portanto repercussões no compromisso

[1] Conselho Ambiente de 25 de Junho de 1996.

Há razões para crer que a aplicação e o aprofundamento da tecnologia existente permitirão conseguir maior eficiência do combustível no âmbito de uma estratégia global economicamente vantajosa. O compromisso da ACEA vai ser revisto em 2003, altura em que a Comissão procurará também obter compromissos da indústria automóvel para o período além-2008, em complemento à prevista supervisão do progresso relativamente à meta de 2008.

Refira-se ainda que a Comissão iniciou conversações com a indústria automóvel sobre a forma de garantir um menor consumo de combustível nas categorias de automóveis não abrangidas pelos acordos existentes. Neste âmbito, são sobretudo tidos em conta os veículos comerciais ligeiros incluindo os "veículos utilitários desportivos" não abrangidos pelo acordo existente.

Aferida em relação a uma certa percentagem de substituição por combustíveis alternativos, a melhoria no consumo de combustível oferece vantagens que transcendem as das medidas em si. Reduz a quantidade total de combustível a substituir, o que, atendendo ao custo mais elevado dos combustíveis alternativos, ajuda a manter baixo o custo global. Nesta conformidade, é provavelmente muito mais importante à escala mundial o efeito de uma forte aposta europeia no consumo de combustíveis. Os fabricantes europeus de automóveis estão activamente envolvidos na produção em diversos mercados emergentes de relevo (China, América Latina), os quais, a nível nacional, têm muito boas razões para limitar a sua futura dependência em relação ao petróleo importado. O benefício que todas as economias dependentes da importação de petróleo, incluindo a UE, obterão com o aliviar da pressão no mercado petrolífero mundial torna-se uma prioridade importante num período de previsível acréscimo da dependência em relação ao petróleo importado. Esta questão vai ser assumida pela Comissão com carácter de prioridade no Diálogo Trans-Atlântico.

2.2 Biocombustíveis

Desde a primeira crise petrolífera em 1973, a biomassa tem sido considerada - e, em alguns casos, promovida - como alternativa ao combustível fóssil enquanto fonte de energia. Particular atenção tem sido dada ao potencial de utilização da biomassa como base para a produção de combustíveis alternativos para veículos a motor (motores diesel ou a gasolina), dada a quase exclusiva dependência do sector dos transportes em relação ao petróleo.

O material biológico pode ser utilizado de diversas formas como combustível para o transporte rodoviário:

- Os óleos vegetais (colza, soja, girassol, etc.) podem ser convertidos num substituto do combustível para motores diesel, quer utilizado em mistura com o combustível para motores diesel convencional quer queimado como biodiesel puro.

- A beterraba sacarina, os cereais e outros culturas podem, por fermentação, produzir álcool (bioetanol), utilizável como componente na gasolina, como combustível para motores em forma pura ou como componente da gasolina depois de convertido em ETBE através da reacção com o isobuteno (subproduto da refinação). Há razões para crer que futuros avanços possibilitarão também produzir bioetanol economicamente competitivo a partir de madeira ou palha.

- Os resíduos orgânicos podem ser convertidos em energia, utilizável como combustível para automóveis: óleos culinários usados em biodiesel, estrume animal e resíduos domésticos orgânicos em biogás, detritos vegetais em bioetanol. As quantidades são quase sempre limitadas, mas as matérias-primas são gratuitas e, além disso, diminuirão os problemas (e os custos) da gestão de resíduos.

- O progresso tecnológico indica que, a médio prazo, poderão tornar-se competitivos outros biocombustíveis líquidos e gasosos produzidos por processamento termoquímico da biomassa, como o bioéter dimetílico, o biometanol, os bioóleos (óleos produzidos por pirólise) e o hidrogénio.

Em princípio, os biocombustíveis oferecem uma alternativa ideal, visto que são praticamente 100% indígenas (se obtidos a partir de cultivos produzidos na UE) e neutros em relação ao CO2 (pois o carbono que contêm é capturado da atmosfera).

Em contrapartida, são caros (300 EUR) ou mais de custo adicional por 1000 litros de combustível convencional substituído) e o consumo directo e indirecto de energia ao longo das fases de cultura das plantas e de produção dos biocombustíveis implica que metade do benefício em termos de CO2 seja contrabalançada no processo de produção do biodiesel (mais de metade no processo de produção do bioetanol). Esta desvantagem pode ser reduzida alimentando o processo de produção com resíduos das culturas (palha), o que, porém, tende a agravar o custo adicional.

O custo adicional de 300 EUR/1000 litros baseia-se nos níveis actuais do preço do petróleo (aprox. 30 EUR/barril). Só com o petróleo à volta dos 70 EUR/barril os biocombustíveis atingiriam o limiar de rentabilidade em relação aos convencionais combustível para motores diesel e gasolina.

Considera-se em geral que substituir o combustível para transporte rodoviário através de biomassa corresponderia a cerca de 8% do consumo actual de gasolina e combustível para motores diesel se a produção de biocombustíveis fosse restrita a 10% das terras agrícolas. É difícil avaliar hoje a disponibilidade de terras para cultivos produtores de energia ou de biocombustíveis até 2020 e para além desse horizonte, e deve ter-se em mente que diversos cultivos (colza, trigo, etc.) têm teor energético superior ao utilizado para o biocombustível, pelo que, em termos de energia renovável, oferecem uma perspectiva mais ampla do que a do simples substituto de combustível para veículos automóveis. Além disso, fornecem um subproduto alimentar rico em proteínas. Neste momento, a UE importa cerca de 30.000.000 de toneladas de oleaginosas por ano, destinadas principalmente a forragens para animais.

Criar um mercado comunitário para os biocombustíveis abrirá também oportunidades aos países candidatos à adesão, que, em média, têm mais terra agrícola e menos consumo de combustível para motores diesel e gasolina per capita do que os actuais Estados-membros da UE. Cultivar plantas para produção de biocombustíveis facilitará a absorção do sector agrícola dos novos Estados-membros na Política Agrícola Comum.

Embora, dada a limitação de terras disponíveis, dificilmente venham a ser encarados como substitutos para combustíveis de motores a longo prazo e em grande volume, os biocombustíveis merecem ser aproveitados a curto/médio prazo, porque podem ser utilizados nos veículos e sistemas de distribuição existentes, não exigindo portanto investimento avultado em infra-estrutura. O actual consumo de biocombustíveis é ainda inferior a 0,5% do consumo total de combustível para motores diesel e gasolina. Incide sobretudo em frotas cativas funcionando a biocombustível puro e apoiadas por diversos regimes de isenção fiscal.

Um aumento significativo do recurso a biocombustíveis exige acção a nível comunitário, dado o considerável custo adicional destes produtos, o qual, se não é excessivo perante os presentes níveis de substituição, ascenderá a mais de 5.000 milhões de EUR por ano se a taxa de substituição ultrapassar 5%.

A promoção dos biocombustíveis pode ser efectuada contornando por diversas formas o facto de se tratar de produtos mais caros:

(a) Apoio ao sector agrícola não-alimentar.

(b) Diferenciação fiscal a favor dos biocombustíveis para os tornar competitivos no mercado.

(c) Especificação de uma determinada quantidade de biocombustível nos combustíveis vendidos para transportes.

Política agrícola

A Comissão não vê grande margem para a produção a grande escala de biocombustíveis no âmbito do sistema vigente de pousio de terras, na medida em que o actual acordo com os Estados Unidos (Blair House Agreement) implica diversas limitações no apoio a colza, soja e girassol. A opinião pública tampouco favoreceria uma campanha em prol dos biocombustíveis, a qual, com razão ou sem ela, seria encarada como subsídio adicional à agricultura. Por último, os limites orçamentais impostos por Berlim pura e simplesmente não autorizariam mais apoios a produtos agrícolas.

Medidas fiscais

Os incentivos fiscais poderão constituir uma forma eficaz de promover o desenvolvimento dos biocombustíveis, ao contribuírem, mediante regimes de tributação adequados, para reduzir as diferenças dos custos de produção em relação aos combustíveis fósseis. Nesta conformidade, o potencial que a legislação vigente apresenta para adopção de regimes fiscais diferentes [2] é ainda condicionado até certo ponto pelos objectivos de funcionamento harmonioso do mercado interno, de controlo de distorções na concorrência, de certeza jurídica para operadores e Estados-membros e de mais rápido desenvolvimento dos sectores.

[2] A Directiva 92/81/CEE dá duas possibilidades aos Estados-membros para aplicarem medidas de redução ou isenção do imposto especial sobre o consumo dos seus próprios combustíveis:

Por conseguinte, a Comissão e o Conselho têm de adoptar um quadro claro e transparente a fim de reduzir o imposto sobre consumos específicos que incide nos biocombustíveis sujeitos a controlo fiscal. Este imperativo fora já reconhecido em 1992, na proposta "Scrivener" de directiva relativa aos carburantes de origem agrícola [3], e novamente em 1997, na proposta de directiva do Conselho que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos [4], cujo artigo 14º, no nº 1, alíneas b) e c) (biomassa e resíduos), permite aos Estados-membros a opção de aplicarem isenções e/ou reduções do nível de tributação aos biocombustíveis. Lamentavelmente, a proposta Scrivener não foi adoptada pelo Conselho [5], e é a proposta de 1997 que tem estado em apreciação no Conselho desde que lhe foi apresentada.

[3] Proposta de 19 de Fevereiro de 1992 - COM(92) 36 final publicada no JO C 73 de 24.3.1992, p. 6, alterada em 1 de Julho de 1994 - COM(94) 147 final.

[4] COM(97) 30 final de 12 de Março de 1997.

[5] Proposta retirada pela Comissão em 1999.

Como instrumento, a tributação torna-se amiúde mais eficaz se o desagravamento fiscal fizer parte de um sistema coerente de medidas técnicas, regulamentares e económicas. É o que acontece quando duas directivas são propostas conjuntamente, uma para tornar obrigatória nos Estados-membros a venda de uma certa percentagem de biocombustíveis, a outra conferindo aos Estados-membros um instrumento económico flexível para a execução da primeira, senão ultrapassando mesmo os seus objectivos.

Exigência de biocombustíveis nos combustíveis comercializados para transportes

O requisito de uma percentagem mínima de biocombustível em todo o combustível vendido na UE pode ser aplicado sem complicações técnicas, e os (modestos) custos de tal medida serão partilhados por todos os utentes. Como primeiro passo para uma estratégia de biocombustíveis a longo prazo, uma quota mínima até 2% não teria implicações significativas para a tecnologia dos veículos ou outros aspectos ambientais além da redução no CO2. Em contrapartida, criaria um mercado estável, obrigaria a quintuplicar a actual capacidade de produção de biocombustíveis na Europa e permitiria ganhar experiência antes de se darem outros passos com vista à expansão. A Comissão acredita que o modo mais simples de promover a penetração dos biocombustíveis a grande escala e a longo prazo será tornar obrigatória a mistura de uma certa percentagem de biocombustíveis na gasolina e no combustível para motores diesel comercializados em toda a União Europeia. Esta solução não requer a modificação dos veículos actuais e aproveita o sistema de distribuição existente, praticamente sem custos adicionais. Trata-se, porém, de uma abordagem que não reconhece as diferenças na produção agrícola de matérias-primas, as quais, em algumas partes da UE, favoreceriam os substitutos do combustível para motores diesel e, noutras, os componentes à base de álcool. Acresce que muitos dos regimes existentes se baseiam na utilização de biocombustíveis em frotas cativas, sob forma pura e/ou em mistura, não raro através de acordos locais entre produtores e autarquias ou regiões.

Por conseguinte, se se pretende uma introdução dos biocombustíveis a grande escala e do modo economicamente mais vantajoso, mantendo ao mesmo tempo a dinâmica conseguida pela visibilidade de regimes locais de utilização de biocombustíveis puros, a Comissão julga que a solução desejada é a da seguinte abordagem:

Numa primeira fase, compromisso geral dos Estados-membros em assegurar que uma determinada percentagem - a incrementar gradualmente - do combustível vendido para transportes nos respectivos territórios corresponda a biocombustível. Uma tal medida conseguirá o duplo objectivo de garantir um certo grau de substituição de combustível e de permitir a necessária flexibilidade para prosseguir projectos existentes ou previstos a nível local ou regional. Numa segunda fase, como as utilizações dedicadas de biocombustíveis só lograrão absorver uma quantidade limitada, uma nova substituição superior a 5% tomará necessariamente a forma de mistura de biocombustível em cada tipo de combustível comercializado.

2.3 Gás natural

O gás natural consiste essencialmente em metano (CH4) e pode ser usado como combustível em motores convencionais a gasolina. Requer, no entanto, equipamento especial de depósito e de injecção, além de que uma utilização a grande escala terá de se destinar a automóveis especialmente concebidos para gás natural, em vez da readaptação dos existentes a gasolina.

Como combustível para motores, o gás natural tem de ser mantido a alta pressão (200 bar) ou sob forma liquefeita (-162°C), a fim de que o veículo possa transportar o combustível suficiente para a circulação entre reabastecimentos (> 400 km). A solução da alta pressão é provavelmente preferível do ponto de vista técnico.

A tecnologia está plenamente desenvolvida e comprovada. Em Itália, 300.000 veículos circulam a gás natural, fornecido através de uma rede de 300 pontos de reabastecimento, e há mais 50.000 veículos idênticos em toda a Europa. Operam normalmente numa zona geográfica limitada, processando-se o reabastecimento nuns poucos pontos dedicados.

O gás natural tem, em princípio, um grande potencial como combustível de motor. É uma alternativa barata, exibe um elevado índice de octano, é limpo e isento de problemas quanto ao cumprimento das actuais e futuras normas de emissão. Oferece potencial para um nível de emissão de CO2 20-25% inferior ao da quantidade de gasolina energeticamente equivalente, embora sem vantagem significativa (ainda em termos de CO2) relativamente aos mais eficientes motores diesel. Utilizado em autocarros, o gás natural proporciona uma agradabilíssima redução da poluição sonora em meios urbanos.

Dado que tanto a gasolina como o gás natural serão futuramente importados em grande escala, o gás natural não oferece, globalmente, qualquer vantagem do ponto de vista da segurança do aprovisionamento. Mas a sua utilização acrescida afastaria a dependência do mercado do petróleo, o que normalmente é visto como vantajoso. A distribuição mundial dos recursos de gás natural é, de longe, mais equilibrada do que a dos recursos petrolíferos, mas a sua disponibilização é mais difícil. Qualquer decisão de adoptar a grande escala o gás natural como combustível para transportes terá de incluir uma análise cuidadosa dos aspectos relativos à segurança do aprovisionamento. Uma adopção inicial de 5 a 10% de gás natural como combustível para transportes parece suscitar menos preocupações na perspectiva da segurança do aprovisionamento.

O metano é um gás com poderoso efeito de estufa. Bastariam poucos pontos percentuais de perdas de metano durante a distribuição, o depósito ou o reabastecimento para fazer desaparecer a vantagem teórica que ele, em termos de CO2, apresenta sobre a gasolina. A experiência das frotas existentes indica que a vantagem real em termos de CO2 é antes 15-20%, em vez dos teóricos 20-25%. A utilização extensiva do gás natural deve incluir medidas tendentes a minimizar as perdas. Deve ademais notar-se que, se o gás natural substituir o combustível para motores diesel, a vantagem se reduz, devido à maior eficiência do motor diesel. A energia utilizada para comprimir o gás natural a 200 bar representa uma perda adicional de 4% de energia.

O transporte de gás natural comprimido exige medidas de segurança adequadas. O facto de o gás natural ser mais leve do que o ar e ter um estreito intervalo de inflamabilidade, bem como uma elevada temperatura de auto-ignição, torna-o menos perigoso do que a gasolina e o GPL, parecendo possível permitir aos veículos a gás natural os mesmos locais de acesso que aos veículos a gasolina. Criar uma infra-estrutura suficiente para o abastecimento dos veículos a gás natural terá custos moderados, beneficiando do sistema de distribuição de gás natural existente por toda a UE. Um estudo recente propõe o acréscimo de 1450 estações de reabastecimento, a fim de criar uma rede comunitária adequada, mediante o investimento total de cerca de EUR 800 milhões.

2.4 Hidrogénio

Durante os últimos anos, o hidrogénio tem sido alvo de intensa investigação como combustível potencial para veículos a motor, o que se deve principalmente à exigência da legislação norte-americana no sentido de os fabricantes de automóveis começarem a lançar no mercado "veículos com nível zero de emissões". Utilizado em pilhas de combustível (ou células de combustível), que têm a água como único "produto de combustão", o hidrogénio oferece essa possibilidade.

A utilização do hidrogénio como combustível para motores não se restringe às pilhas de combustível. O hidrogénio é um combustível perfeito para motores convencionais a gasolina. Dado o custo muito mais barato do motor de combustão interna em relação à pilha de combustível, poderia parecer aquele a opção preferível até os avanços da técnica reduzirem significativamente o custo das pilhas de combustível e/ou melhorarem a sua eficiência em termos de conversão energética. Utilizado em motores de combustão interna, o hidrogénio origina a formação de NOx, os quais, todavia, podem ser quase totalmente decompostos sem grandes problemas, visto constituírem a única poluição que se forma. Alguns grandes fabricantes de automóveis estão já a fazer investimentos avultados na tecnologia hidrogénio/pilha de combustível e, se o desenvolvimento projectado fizer baixar o custo de produção dos sistemas de pilha de combustível 10 ou mais vezes, podem-se esperar dentro de 3 ou 4 anos linhas de produção em série de veículos movidos a hidrogénio.

Deve-se, porém, sublinhar que o hidrogénio não é uma fonte de energia, mas um portador de energia. Embora se diga amiúde que o hidrogénio pode ser obtido da água, correctamente num sentido químico puro, isso é de todo irrelevante. A geração de hidrogénio exige fontes de energia, exactamente do mesmo modo que o outro grande portador de energia, a electricidade.

No que respeita à segurança do aprovisionamento ou à emissão de gases com efeito de estufa, a vantagem do hidrogénio como combustível depende, tal como no caso da electricidade, do seu modo de produção. Produzido com o carvão como fonte de energia, melhora-se a segurança do aprovisionamento mas agravam-se as emissões de CO2. Produzido com combustível não-fóssil (nuclear ou renovável), melhora-se a segurança do aprovisionamento e reduzem-se as emissões de CO2, mas apenas na medida em que a fonte de combustível não-fóssil se adicione à que se utilizaria na produção de electricidade. Significa isto que qualquer avaliação das vantagens do hidrogénio como combustível para transportes envolve vários cenários hipotéticos de política energética a longo prazo, os quais, por enquanto, são bastante incertos.

Como futuro portador de energia a grande escala, o hidrogénio tem (tal como a electricidade) a vantagem de poder ser gerado a partir de qualquer fonte de energia imaginável e (diversamente da electricidade) a vantagem do armazenamento duradouro. Terá, no entanto, de competir com a futura geração de electricidade a partir de fontes de energia com baixo teor de carbono (gás natural) ou isentas de carbono (fontes não-carboníferas, como o nuclear ou as energias renováveis), deste modo havendo vantagem unicamente se a produção de hidrogénio se basear em recursos adicionais de energia não-carbonífera e/ou no fornecimento adicional de gás natural. Neste último caso, está por demonstrar se a utilização directa de gás natural como combustível para transportes ou a sua conversão em hidrogénio com subsequente utilização numa pilha de combustível proporciona a maior vantagem global.

A produção de hidrogénio a grande escala a partir do gás natural ou da electricidade por electrólise é um processo industrial plenamente desenvolvido, com pouca margem para descobertas tecnológicas ou reduções de custos significativas. A grande vantagem do hidrogénio como portador de energia é oferecer uma ligação flexível, com capacidade de armazenamento, a um mercado de energia descentralizado baseado nos combustíveis não-fósseis. A distribuição de hidrogénio por pipeline é também uma tecnologia comprovada. A criação de uma ampla rede de distribuição depende só de existir clientela suficiente. Até lá, a distribuição por tanque às estações de abastecimento parece ser uma alternativa mais viável.

O armazenamento de quantidades suficientes de combustível num veículo é outro problema que não encontrou ainda solução satisfatória. Como o hidrogénio tem somente 30% do teor energético do gás natural em base volumétrica, o contentor ou os contentores necessários para armazenar uma quantidade suficiente do gás tornam-se enormes e pesados. Estão a ser estudadas diversas técnicas de armazenamento de hidrogénio a bordo, mas, até à data, nenhuma se configurou como desafio sério aos contentores de alta pressão (até 350 bar).

Em conclusão, é óbvio que as vantagens potenciais do hidrogénio como combustível de motor só serão alcançadas mediante mais alguns avanços na tecnologia do armazenamento e das pilhas de combustível e avultados investimentos em instalações de produção e distribuição. Enquanto a aplicação de outros combustíveis alternativos depende apenas dos veículos existentes (biocombustíveis), da disponibilidade do combustível (gás natural) ou da disponibilidade de uma infra-estrutura de distribuição (biocombustíveis e, em parte, gás natural), a tecnologia hidrogénio/pilha de combustível exige que tudo seja desenvolvido ou estabelecido a partir do zero. Trata-se, indiscutivelmente, do maior desafio ao automóvel convencional a gasolina ou combustível para motores diesel. E é amplamente aceite que passarão ainda alguns anos antes de o hidrogénio arrancar a uma escala comercial plena como combustível de motor.

As tecnologias relativas ao hidrogénio e às pilhas de combustível poderão beneficiar com o investimento de centenas de milhão de EUR da indústria automóvel, apoiada por programas-quadro comunitários de IDT. A penetração no mercado vai acelerar-se e estender-se gradualmente. A Comissão está a cofinanciar um grande projecto de demonstração, com 30 autocarros movidos a hidrogénio em 10 cidades europeias, a fim de adquirir experiência nesta nova tecnologia. Um compromisso sério dos governos da União Europeia em assistirem financeiramente a introdução de veículos movidos a hidrogénio proporcionaria o apoio de que esta tecnologia muito necessita para progredir.

2.5 Outros combustíveis e/ou tecnologias

a. Os automóveis eléctricos estão comercialmente disponíveis desde há vários anos, mas não conseguiram atrair muito interesse dos consumidores. Em relação à energia transportada, o tamanho e o custo das baterias parecem proibitivos para produzir, a um preço que o comprador estaria disposto a pagar, um automóvel de tamanho, potência e autonomia suficientes. Além disso, a lentidão da recarga das baterias, normalmente durante uma noite, é considerada uma desvantagem pelos compradores potenciais.

As expectativas de uma evolução drástica na tecnologia das baterias, que tornasse o automóvel eléctrico atractivo para um segmento mais vasto de compradores, parecem ter declinado nos últimos anos. O automóvel eléctrico poderá conservar um nicho de mercado para o transporte a curta distância, onde a ausência de ruído e de emissões é essencial. A menos que o cenário se altere por uma descoberta revolucionária na tecnologia das baterias, a Comissão vê poucas perspectivas de o automóvel eléctrico ser mantido na lista de candidatos a veículos alternativos comercializáveis a grande escala.

b. Embora não representem um combustível alternativo, os veículos híbridos parecem ser uma das tecnologias alternativas possíveis a curto prazo.

O veículo híbrido é concebido para aproveitar os melhores elementos do motor a gasolina (ou do motor diesel) e do veículo eléctrico, evitando ao mesmo tempo as suas desvantagens.

Um veículo híbrido tem dois "motores", um de combustão interna e outro eléctrico. Consoante as condições da circulação (carga, aceleração), o veículo passa automaticamente para o modo mais eficiente.

Dado o seu carregamento semi-contínuo durante a circulação, as baterias podem ser muito menores (e mais baratas) do que as de um veículo eléctrico. Contudo, os dois sistemas de motor e outros requintes técnicos, como a travagem regenerativa, fazem subir o custo (e o peso) do automóvel. Até hoje, os relativamente poucos veículos híbridos existentes no mercado têm beneficiado de grandes subsídios. É difícil dizer se uma produção em massa diminuiria o preço até próximo de níveis em que a poupança de combustível justifique a diferença de custo. A poupança de combustível depende obviamente das circunstâncias em que o veículo é utilizado. Os fabricantes de automóveis híbridos costumam referir uma redução de 30% no consumo de combustível, mas tal só é factível em tráfego urbano, com frequentes travagens e acelerações e com o motor a funcionar a carga baixa durante muito tempo. A condução contínua a velocidade elevada num veículo híbrido não apresenta vantagem em relação a um automóvel tradicional.

c. O metanol e o éter dimetílico (DME), derivados normalmente do gás natural, são ambos combustíveis alternativos potenciais. O metanol pode ser utilizado em motores a gasolina, o DME como substituto do combustível para motores diesel.

O metanol oferece poucas vantagens em relação ao gás natural, à parte ser líquido e, portanto, mais fácil de transportar no veículo. A perda de energia na conversão de metano em metanol resulta em menor eficiência global e em maior nível global de emissões de CO2 do que utilizando directamente o gás natural como combustível. Acresce que a elevada toxicidade do metanol o torna menos atractivo como combustível para motores. O DME tem propriedades físicas semelhantes às do GPL: é gasoso à temperatura ambiente, mas liquefaz-se a uma pressão de poucas atmosferas. Como combustível para motores diesel que é, oferece maior eficiência do que os combustíveis para motores a gasolina, o suficiente na realidade para compensar a perda de energia no processo de conversão a partir do gás natural. Por estas razões, o DME queimado num motor diesel aproxima-se do gás natural queimado num motor a gasolina no que se refere às vantagens em termos de substituição do petróleo e emissão de CO2.

Como se liquefaz facilmente, o DME possibilita comercializarem-se fontes de gás natural que não justificam investimento em transporte por oleoduto devido a serem demasiado pequenas e/ou remotas. Uma vantagem adicional é a combustão do DME ser mais limpa do que a do combustível para motores diesel e menos problemática em termos de equipamento para controlo de emissões - razão pela qual tem atraído o interesse dos fabricantes de camiões e autocarros.

Seria difícil justificar um apoio comunitário a grande escala para o metanol ou o DME, mas a Comissão vai acompanhar a evolução comercial, quer dentro quer fora da União Europeia.

d. O combustível para motores diesel produzido a partir de gás natural por meio do chamado processo de síntese Fischer Tropsch parece ser um promissor complemento ao combustível para motores diesel convencional. É especialmente atractivo em lugares onde, próximo da instalação de produção, não exista mercado para o gás natural.

A conversão de gás natural em combustível para motores diesel passa por diversas fases com consumo significativo de energia e correspondentes emissões de CO2. Consequentemente, não há, em termos de CO2, qualquer vantagem associada ao combustível para motores diesel Fischer Tropsch. Mas há vantagem em termos de segurança do aprovisionamento, visto que amplia a gama de possibilidades de aprovisionamento em combustível para veículos a motor e que o combustível para motores diesel produzido a partir de gás natural tem excelentes propriedades de mistura (índice de cetano), conferindo-lhe valor elevado.

e. O gás de petróleo liquefeito (GPL) tem sido usado desde há décadas como combustível para motores. É produzido pela refinação de petróleo mas também existe sob a forma de "líquidos de gás natural", uma fracção separada do metano durante a produção de gás natural. As quantidades dependem do tipo de petróleo bruto, do tipo e grau da refinação e da especificidade de cada campo de gás. Pode discutir-se até que ponto o GPL deve ser considerado um "verdadeiro" combustível alternativo.

O GPL é barato e tradicionalmente considerado um combustível ecológico ("amigo do ambiente"). No entanto, com a gasolina e o combustível para motores diesel a tornarem-se muito mais limpos, esta vantagem está a diminuir rapidamente.

São necessárias determinadas quantidades de GPL como matéria-prima para a indústria química e outros fins específicos. A gasolina convencional também contém butano (um componente do GPL) em quantidades tão elevadas quanto o permitem as limitações da pressão de vapor. Numa perspectiva quer de segurança do aprovisionamento quer de ambiente, a produção deliberada de GPL a partir de fracções mais pesadas do petróleo não faz sentido. O desafio reside, pois, em garantir que o GPL "naturalmente" disponível seja utilizado como combustível para veículos a motor, e não como combustível de refinação ou outra fonte pobre de energia.

Há razão para crer que um processo de refinação mais perfeito e uma produção acrescida de gás natural melhorarão a disponibilidade do GPL no futuro. Poderá obter-se assim um acréscimo limitado no GPL utilizado como combustível de motor. A Comissão manter-se-á atenta à situação e tomará as medidas adequadas caso quantidades potenciais de GPL sejam ignoradas pela indústria automóvel ou pelos consumidores.

3. Conclusões

De entre os numerosos combustíveis e tecnologias de motores que se apresentam como alternativas, as três opções seguintes indiciam um potencial de elevado volume (cada uma mais de 5% do consumo total de combustível para transportes) ao longo dos próximos 20 anos:

- biocombustíveis

- gás natural

- hidrogénio/pilhas de combustível

No que respeita aos combustíveis alternativos, um "cenário evolutivo optimista", na presente fase, poderia ser o seguinte (não excluindo outras possibilidades, como o DME):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Relativamente aos valores para biocombustíveis, deve assinalar-se que os 2% de 2005 decorrem da hipótese de a situação vigente nos Estados-membros mais avançados neste domínio poder ser extrapolada para os outros Estados-membros. Os 6% de 2010 pressupõem uma política activa de promoção aos biocombustíveis e baseiam-se no potencial existente em matéria de agricultura e tratamento de resíduos. Para a aplicação do gás natural, há que criar uma nova infra-estrutura de distribuição e modificar os veículos. Dada a improbabilidade de uma adaptação a grande escala dos veículos existentes, a introdução gradual deste combustível alternativo depende da comercialização de novos veículos adaptados. Por conseguinte, 2% em 2010 e 5% em 2015 parece um cenário optimista, que pressupõe uma política activa. No caso do hidrogénio, uma questão suplementar é a capacidade de produção, que torna inverosímil uma penetração substancial no mercado antes de 2015. Acresce que o método de produção é decisivo em termos de implicações ambientais. Do exposto nos capítulos precedentes, ressalta como óbvio que estes valores mais não representam do que uma orientação aproximada, a ajustar em função da experiência ganha ao longo dos próximos anos. Algumas alternativas poderão ser menos promissoras, sem por isso prejudicarem o objectivo de 20% de substituição até 2020. Conforme sublinha o texto, qualquer estratégia relativa a um combustível alternativo tem de ser continuamente confrontada com a evolução no consumo de combustível. O êxito na aplicação de um regime vigoroso relativo ao consumo de combustível diminui a necessidade de percentagens de substituição elevadas e pode constituir um substancial contributo para a redução economicamente mais vantajosa nas emissões de CO2 e para a segurança do aprovisionamento.

Tendo em vista estes objectivos, a Comissão vai adoptar o seguinte plano de acção:

1. São anexas à presente comunicação duas propostas da Comissão. A primeira diz respeito a uma directiva, nos termos da qual uma percentagem crescente de todo o combustível para motores diesel e toda a gasolina comercializados nos Estados-membros terá de corresponder a biocombustível, anunciando, numa segunda fase, a obrigação de mistura de uma certa percentagem de biocombustíveis em toda a gasolina e todo o combustível para motores diesel. A segunda proposta cria um quadro comunitário que permite aos Estados-membros aplicarem taxas de tributação diferenciadas a favor dos biocombustíveis. De notar que as implicações de uma introdução gradual de biocombustíveis são bem conhecidas e, ao contrário da introdução do gás natural ou do hidrogénio, não há razões objectivas para continuar a adiar o processo. A curto e médio prazos, os biocombustíveis são a única opção. Portanto, lançar os instrumentos de política adequados para promover a sua introdução será um sinal claro em como a Comunidade encara seriamente o desenvolvimento de alternativas aos produtos petrolíferos nos transportes.

2. Estabelecimento de um grupo de contacto formal para prestar assistência no prosseguimento da introdução de combustíveis alternativos, designadamente gás natural e hidrogénio, durante os próximos 20 anos:

No que respeita a gás natural, o grupo recomendará os tipos de veículos (autocarros, camiões, táxis, todos os tipos de automóveis), as zonas geográficas (conforme a disponibilidade de gás natural e a intensidade de tráfego), a distribuição das estações de reabastecimento e os incentivos necessários, incluindo questões relativas ao combustível e à tributação dos veículos.

No que respeita a hidrogénio/pilhas de combustível, o grupo analisará a viabilidade de diversos conceitos e proporá uma estratégia para o esclarecimento de incertezas, considerando simultaneamente diferentes cenários para o leque energético para a produção de hidrogénio e as suas implicações ambientais. Dessa estratégia devem constar as etapas necessárias para se conseguir uma substituição mínima de 5% de hidrogénio até 2020.

Complementarmente, o grupo de contacto prestará a assistência que considerar pertinente sobre outros combustíveis alternativos potenciais.

O grupo de contacto será presidido pela Comissão e, na sua constituição, incluirá agentes importantes, como a indústria automóvel, a indústria de gás, a indústria de electricidade e organizações não-governamentais. Entregará o seu primeiro relatório até ao final de 2002. Posteriormente, os relatórios passarão a regulares (p. ex., bienais). Nesta conformidade, a Comissão apresentará relatórios regulares ao Conselho e ao Parlamento, o primeiro dos quais em meados de 2003.

3. Os combustíveis e tecnologias alternativos não abrangidos directamente pelo plano de acção atrás delineado (GPL, DME, automóveis eléctricos) serão acompanhados continuamente pela Comissão no âmbito dos seus compromissos gerais em matéria de segurança do aprovisionamento energético e de desenvolvimento sustentável. Qualquer descoberta susceptível de exigir uma revisão da avaliação incluída na presente comunicação será transmitida ao Conselho e ao Parlamento.

4. Os consumidores serão mantidos devidamente informados pelos canais públicos e pelos fabricantes de automóveis acerca das possibilidades de utilização de biocombustíveis.

Como parte da implementação da estratégia de redução das emissões e melhoramento da economia de combustível, as acções a seguir serão, entre outras, incluídas nas actividades da Comissão:

a) A Comissão avançará - como terceiro pilar da estratégia de redução das emissões e melhoramento da economia de combustível - com uma comunicação sobre opções para o estabelecimento de um quadro de referência de medidas fiscais para eliminar o fosso de 20g de CO2/km entre o objectivo comunitário e o compromisso das associações de fabricantes de automóveis.

b) Além disso, deve-se considerar o apoio à introdução acelerada de automóveis avançados de elevada eficiência. O compromisso por parte dos governos de comprar um número significativo de tais automóveis para serviços públicos contribuiria de modo extremamente útil para verificar se o custo adicional pode ser reduzido através da produção em grande escala e poderia contribuir de modo significativo para a eliminação do fosso do consumo de combustível entre o objectivo comunitário de 120g de CO2/km e o compromisso das associações de fabricantes.

c) Em ligação com a análise de 2003/2004 dos compromissos relativos às emissões de CO2, a Comissão e a indústria automóvel abordarão também os objectivos para o consumo de combustível pós 2008.

d) A Comissão continuará os debates com a indústria automóvel para tomar as medidas adequadas de modo a reduzir as emissões de CO2 dos veículos comerciais ligeiros.

Embora estas medidas e actividades não estejam estritamente relacionadas com a introdução de combustíveis alternativos, estão estreitamente ligadas à redução das emissões de CO2 provenientes dos transportes rodoviários e à dependência das importações de energia e têm portanto de ser consideradas em conjunto com qualquer estratégia alternativa relativa aos combustíveis.

A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a aprovarem o plano de acção supra e a adoptarem as duas propostas legislativas que acompanham a presente comunicação (directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da utilização de biocombustíveis nos transportes e directiva do Conselho que altera a Directiva 92/81/CE do Conselho), num conjunto coerente para impulsionar significativamente a utilização de biocombustíveis na UE em condições de transparência e estabilidade.