PT Jornal Oficial da União Europeia C 229/72

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde relativo ao reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros que vivem na União Europeia (Diretiva 2003/86/CE)»

COM(2011) 735 final

2012/C 229/14

Relator: Cristian PÎRVULESCU

Em 15 de novembro de 2011, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Verde relativo ao reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros que vivem na União Europeia (Diretiva 2003/86/CE)

COM(2011) 735 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania que emitiu parecer em 18 de abril de 2012.

Na 481.a reunião plenária de 23 e 24 de maio de 2012 (sessão de 23 de maio de 2012), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 131 votos a favor, 5 votos contra e 8 abstenções o seguinte parecer:

1. Introdução

1.1 Tanto o Programa de Estocolmo como o Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo consideraram o reagrupamento familiar como um domínio em que a UE precisa de continuar a desenvolver as suas políticas, sobretudo no que diz respeito às medidas de integração. Em 2003 foram adotadas normas comuns europeias em matéria de imigração que regulam, a nível da UE, as condições do exercício do direito ao reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros.

1.2 A diretiva estabelece as condições de entrada e de residência dos familiares de nacionais de países terceiros que se venham reunir a um nacional de um país terceiro que já resida legalmente no território de um Estado-Membro. A diretiva ora em apreço não se aplica aos cidadãos da UE.

1.3 A própria Comissão, no seu primeiro relatório sobre a aplicação da diretiva [COM(2008) 610 final], identificou problemas de aplicação a nível nacional e deficiências do texto.

1.4 A Comissão considerou necessário lançar um debate público sobre o reagrupamento familiar, pondo em destaque determinadas questões ligadas ao âmbito de aplicação da diretiva. É este o objetivo do Livro Verde. Todas as partes interessadas foram convidadas a responder a diferentes perguntas sobre a forma de introduzir normas mais eficazes em matéria de reagrupamento familiar a nível da UE.

1.5 Em função do resultado da consulta, a Comissão decidirá da necessidade de adotar medidas concretas (por exemplo, alterar a diretiva, elaborar orientações interpretativas ou manter o status quo).

2. Observações na generalidade

2.1 O Comité Económico e Social Europeu acolhe positivamente os esforços da Comissão Europeia no sentido de organizar uma vasta consulta pública sobre a diretiva relativa ao reagrupamento familiar. Na sua qualidade de representante da sociedade civil organizada, o CESE disponibiliza-se para prestar apoio na organização destas consultas e emitirá um parecer com base na experiência adquirida.

2.2 O Comité Económico e Social Europeu constata, com preocupação, que, no atual contexto político, económico e social, é muito delicado debater questões relacionadas com a imigração. A crise financeira e económica enfraqueceu os laços de solidariedade entre os indivíduos e levou a uma radicalização do discurso político e da atuação política. Importa salientar que as perspetivas demográficas e económicas europeias tornam necessária uma abertura em relação a nacionais de países terceiros que pretendam viver na UE. A sociedade europeia deve permanecer aberta mesmo que haja flutuações no mercado de trabalho. Ainda que necessário, o debate sobre o reagrupamento familiar no quadro da política de imigração pode pôr em causa as regras e as práticas existentes, muitas das quais constituem um passo importante para a realização dos objetivos políticos.

2.3 O Comité Económico e Social Europeu apoia este debate e, acima de tudo, mobilizar-se-á para que a voz da sociedade civil organizada seja um fator construtivo para se avançar neste domínio. Quaisquer que sejam os desafios de natureza política e económica que a sociedade europeia tem pela frente, há que preservar e reforçar os alicerces da construção europeia e, em particular, o respeito pelos direitos fundamentais.

2.4 O CESE acolhe favoravelmente o facto de a Comissão Europeia estar aberta à sociedade civil e ao mundo académico, que, por várias vezes, avaliaram criticamente o conteúdo e a aplicação da diretiva. Refere, neste contexto, o papel positivo desempenhado pelo Fórum Europeu da Integração, que facilita o diálogo estruturado entre as instituições europeias e os diversos atores interessados nos assuntos ligados à migração e à integração.

2.5 Na opinião do Comité, o debate sobre a diretiva e o seu impacto deve orientar-se para os aspetos práticos da aplicação, sendo que, numa fase ulterior, serão identificados o modo e os instrumentos de intervenção, através de nova consulta às partes interessadas.

2.6 O debate sobre a diretiva deve realizar-se à luz dos numerosos tratados e convenções internacionais que protegem a vida privada, a família e os seus membros, em particular as crianças. O direito ao respeito da vida privada e familiar é um direito fundamental independentemente da nacionalidade da pessoa em causa. O reagrupamento familiar está contido direta ou indiretamente em numerosos documentos, nomeadamente a Declaração Universal dos Direitos do Homem (artigos 12.o, 16.o e 25.o), a Convenção sobre os Direitos da Criança, a Convenção Europeia sobre os Direitos do Homem e as Liberdades Fundamentais (artigo 7.o), a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigos 8.o, 9.o, 24.o e 25.o) e a Carta Social Europeia (artigo 16.o).

2.7 O Comité considera que o debate sobre a diretiva é necessário e oportuno, tendo em conta os dados empíricos acumulados sobre o reagrupamento familiar, mas também a necessidade de acompanhar a evolução dos meios tecnológicos que podem ser utilizados nos procedimentos de concessão de autorizações de residência (por exemplo, os testes de ADN). Um outro aspeto a ter em consideração é a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu.

2.8 Embora haja numerosos dados relevantes sobre migração, o Comité assinala que relativamente a questões muito delicadas, como as fraudes e os casamentos forçados, não há provas suficientes para orientar a elaboração das políticas. Recomenda, portanto, que se prossigam os esforços de recolha de dados, nomeadamente qualitativos, em domínios sensíveis e pertinentes.

3. Observações na especialidade

3.1 Âmbito de aplicação. Quem pode ser considerado requerente do reagrupamento para efeitos da diretiva?

Pergunta 1

— Estes critérios (perspetiva fundamentada de obter um direito de residência permanente no momento da apresentação do pedido, tal como previsto no artigo 3.o, e um período de espera até o reagrupamento poder ser realizado, tal como previsto no artigo 8.o) são a abordagem correta e a melhor forma para qualificar o requerente?

3.1.1 O Comité considera que o critério de «perspetiva fundamentada» é juridicamente pouco claro e pode dar azo a interpretações restritas. Recomenda, por conseguinte, que se mantenha a condição de se ser titular de uma autorização de residência com um prazo de validade igual ou superior a um ano, mas que se suprima a outra condição relativa à perspetiva fundamentada.

3.1.2 Do mesmo modo, o período mínimo de espera pode causar problemas. O direito à vida familiar e o direito à vida privada são direitos fundamentais. O CESE considera que a concretização deste direito permitirá ao requerente, para efeitos da diretiva, iniciar os procedimentos de reagrupamento familiar a partir do momento em que obteve uma autorização de residência, e eliminará o período mínimo de residência.

3.1.3 O Comité compreende que se faça uma distinção entre migrantes altamente qualificados e menos qualificados no que se refere ao estatuto e à proteção de que gozam. Contudo, chama a atenção para o facto de que a economia europeia necessita tanto de uns como de outros e que em matéria de direitos e de proteção da vida privada e familiar não pode haver diferenças em função das qualificações.

3.2 Membros da família elegíveis. Disposições obrigatórias – a família nuclear

Pergunta 2

— É legítimo impor uma idade mínima para o cônjuge diferente da idade da maioridade prevista num dado Estado-Membro?

— Existem outras formas de prevenir os casamentos forçados no contexto do reagrupamento familiar? Em caso afirmativo, quais?

— Existem provas concretas do problema dos casamentos forçados? Em caso afirmativo, qual é a dimensão deste problema (dados estatísticos)? O problema está relacionado com as normas em matéria de reagrupamento familiar (fixar uma idade mínima diferente da idade da maioridade)?

3.2.1 O Comité considera que a regulamentação sobre a idade mínima constitui um instrumento que além de ser ineficiente para combater os casamentos forçados, é também contrário ao direito fundamental à vida familiar. Uma possibilidade seria proceder, após o reagrupamento familiar no território de um Estado-Membro, a uma avaliação do tipo de casamento, através de investigações e entrevistas. Para aumentar as possibilidades de identificar os casamentos forçados, que afetam quase exclusivamente as mulheres, o CESE recomenda a criação de um sistema de incentivos para as pessoas que admitam terem sido forçadas a casar. Uma solução deste tipo, entre outras possíveis, seria conceder a estas pessoas uma autorização de residência válida por, no mínimo, um ano. O Comité não dispõe de provas concretas de casamentos forçados e recomenda à Comissão Europeia que, juntamente com outras agências especializadas, proceda à obtenção de dados relevantes.

Pergunta 3

— Considera oportuno manter estas cláusulas suspensivas que não são aplicadas pelos Estados-Membros, como a relativa aos filhos com mais de 15 anos?

3.2.2 O Comité considera desnecessário manter estas duas cláusulas. A primeira cláusula, que diz respeito às condições de integração de crianças com idade superior a 12 anos, foi utilizada por apenas um Estado-Membro. Além disso, há a possibilidade de as condições de integração necessárias serem fixadas de modo diferente e arbitrariamente, afetando, assim, os direitos das pessoas que se encontram em situação vulnerável, como, por exemplo, os menores. A segunda cláusula respeitante aos menores com mais de 15 anos é também problemática. Até agora, nenhum Estado-Membro a utilizou. Solicitar a um menor que indique outros motivos para além do reagrupamento familiar é problemático de um ponto de vista ético, uma vez que o reagrupamento se faz em virtude de um direito consagrado em todas as convenções internacionais sobre a proteção da criança.

3.3 Cláusula facultativa – outros membros da família

Pergunta 4

— As normas sobre os membros da família elegíveis são adequadas e suficientemente flexíveis para ter em conta as definições de família existentes diferentes da família nuclear?

3.3.1 Estas normas são insuficientes porque não há uma só definição de família que seja aplicável tanto a países terceiros como aos Estados-Membros da UE. Ainda que não tenha uma base jurídica para definir família, a UE dispõe de instrumentos para prevenir a discriminação. A regulamentação sobre o reagrupamento familiar deve ser suficientemente flexível de modo a abranger os diferentes tipos de estruturas familiares reconhecidos a nível nacional (incluindo os casamentos entre pessoas do mesmo sexo, famílias monoparentais, uniões de facto registadas, etc.) e a ter em conta outros laços familiares.

3.3.2 Na medida em que mais de metade dos Estados-Membros fizeram uso da cláusula facultativa e consideraram os familiares do requerente e/ou do seu cônjuge como elegíveis para efeitos do reagrupamento familiar, o CESE considera útil conservar esta cláusula facultativa. Tal permitirá aos Estados-Membros que o desejarem alargar o reagrupamento familiar também a outras pessoas. Por exemplo, será possível incluir os sogros, que podem assumir um papel benéfico na formação afetiva e intelectual dos netos.

3.4 Condições para o exercício do direito ao reagrupamento familiar – Medidas de integração

Pergunta 5

— Estas medidas constituem um instrumento válido para realizar o objetivo da integração? Como é possível avaliar a sua eficácia na prática?

— Que medidas de integração são mais eficazes a este respeito?

— Considera que seria útil definir melhor estas medidas a nível da UE?

— Recomendaria a aplicação de medidas antes da entrada?

— Em caso afirmativo, de que modo podem ser introduzidas garantias para assegurar que as medidas de integração não constituem de facto um obstáculo injustificado ao reagrupamento familiar (por exemplo, taxas de inscrição ou outras exigências desproporcionadas) e que são tidas em conta as circunstâncias pessoais, como a idade, o analfabetismo, a deficiência, o nível de instrução?

3.4.1 O Comité acolhe favoravelmente as medidas de integração na condição de não serem concebidas nem aplicadas como obstáculo ao reagrupamento familiar, mas em favor dos requerentes e dos membros da família em que vivem. O CESE considera que as medidas de integração devem ser tomadas no território do Estado-Membro da UE e não no território do país terceiro.

3.4.2 Na Agenda para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros é identificado um conjunto de instrumentos (Integration Toolbox) que pode ser utilizado. O CESE considera que, no contexto deste conjunto de instrumentos, importa colocar a tónica na aprendizagem linguística e no ensino formal e não formal. O Comité já várias vezes assinalou que a educação é uma dimensão-chave da integração. A utilização destes instrumentos deverá ser adaptada às especificidades demográficas e socioeconómicas dos membros da família. Recomenda-se a inclusão dos menores em programas de ensino formais e não formais e dos adultos e mais idosos em programas de aprendizagem de línguas e de formação profissional, incluindo através da eInclusão. Estas medidas poderão ajudar os membros da família a contribuírem para a economia e a sociedade quer do país de acolhimento quer do país de origem.

3.4.3 Para o CESE, há que evitar a aplicação de medidas antes da entrada. O ideal seria que os membros da família reagrupada dispusessem de conhecimentos linguísticos ou de um nível cultural e educacional que facilitasse a integração. Porém, a falta destas condições não deve transformar-se num impedimento ao reagrupamento. Para além dos obstáculos injustificados (por exemplo, as taxas de inscrição), é possível que a infraestrutura institucional dos Estados-Membros da UE e dos países terceiros não tenha capacidade para aplicar estas medidas antes da entrada. A organização de medidas de integração no território do Estado-Membro pode assegurar aos membros da família um nível de proteção mais elevado e mais apoio por parte do requerente do reagrupamento, para além de melhorar as oportunidades de integração. Embora as ONG possam desempenhar um papel importante na integração, a ação principal compete às autoridades públicas, que são quem tem a responsabilidade jurídica e dispõe dos recursos necessários.

3.5 Período de espera relacionado com a capacidade de acolhimento

Pergunta 6

— À luz da sua aplicação, é necessário e justificado manter na diretiva esta derrogação que permite prever um período de espera de três anos a contar da apresentação do pedido?

3.5.1 Como só um Estado-Membro fez uso desta derrogação, o CESE considera que não se justifica mantê-la. Acresce que a decisão de concessão de autorizações de residência deve ter em conta as circunstâncias individuais e não a capacidade de acolhimento, a qual é variável e representa o resultado de uma política que se pode mudar se necessário.

3.6 Entrada e residência dos familiares

Pergunta 7

— Devem ser previstas normas específicas para as situações em que a autorização de residência do requerente do reagrupamento seja inferior a um ano, mas esteja em vias de ser renovada?

3.6.1 As autorizações de residência dos requerentes e dos seus familiares devem ter os mesmos prazos de validade. Antes do termo do prazo de validade de todas as autorizações, e a fim de evitar discrepâncias temporais, pode ser apresentado um pedido conjunto dos familiares.

3.7 Questões relacionadas com o asilo. Exclusão da proteção subsidiária

Pergunta 8

— O reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros que beneficiam de proteção subsidiária deve ser regulado pelas normas da diretiva relativa ao reagrupamento familiar?

— Devem aplicar-se aos beneficiários de proteção subsidiária as normas mais favoráveis da diretiva relativa ao reagrupamento familiar que isentam os refugiados de cumprirem certas condições (alojamento, seguro de doença, recursos estáveis e regulares)?

3.7.1 O Comité considera que os beneficiários de proteção subsidiária devem beneficiar das normas mais favoráveis previstas na diretiva relativa ao reagrupamento familiar e, por conseguinte, ser abrangidos pelo seu campo de aplicação. Os beneficiários de proteção subsidiária são oriundos de países e de zonas reconhecidas como perigosas para a sua segurança e bem-estar. Tudo isto torna a uniformização dos dois estatutos ainda mais necessária.

3.8 Outras questões relacionadas com o asilo

Pergunta 9

— Os Estados-Membros devem continuar a ter a possibilidade de limitar a aplicação das disposições mais favoráveis da diretiva aos refugiados cujos laços familiares sejam anteriores à sua entrada no território de um Estado-Membro?

— O reagrupamento familiar deve ser assegurado a categorias mais vastas de familiares que estejam a cargo dos refugiados? Em caso afirmativo, em que medida?

— Deve continuar a exigir-se aos refugiados que apresentem elementos de prova de que cumprem os requisitos relativos ao alojamento, ao seguro de doença e aos recursos, se o pedido de reagrupamento familiar não for apresentado no prazo de três meses após a concessão do estatuto de refugiado?

3.8.1 O Comité considera que a definição de família não deve incluir o critério da «duração». Há pessoas que constituem família no Estado-Membro de acolhimento e não no país de origem. A família pode ser reagrupada independentemente do momento e do lugar em que foi constituída. O conceito de reagrupamento familiar deve ser alargado por forma a incluir as mais diversas categorias, em particular os filhos maiores de idade ou os irmãos/irmãs, tomando em consideração os fatores de risco no país de origem e os fatores culturais. Em segundo lugar, há que eliminar, ou alargar, o prazo-limite para a introdução do pedido de reagrupamento familiar, de modo a permitir aos potenciais requerentes contactar os membros da sua família que eventualmente se encontrem em regiões longínquas, e preparar a documentação completa necessária para apresentar um pedido. Pode prever-se um período-limite em função da validade da autorização temporária de residência (por exemplo, 6 meses).

3.9 Fraude, abuso, questões processuais – Entrevistas e investigações

Pergunta 10

— Existem provas concretas de problemas de fraude? Qual é a dimensão do problema (dados estatísticos)? Considera que as normas sobre inquéritos e entrevistas, incluindo testes de ADN, podem ser úteis para resolver os problemas?

— Considera útil regulamentar de forma mais específica estas entrevistas e investigações a nível da UE? Em caso afirmativo, que tipo de regras sugeriria?

3.9.1 O CESE não dispõe de provas concretas de problemas de fraude. Considera que as entrevistas e os inquéritos são legítimos desde que não retirem ao direito ao reagrupamento familiar o seu efeito útil.

— Quanto aos testes de ADN, o CESE não os aprova. Mesmo sendo um meio científico de prova do vínculo biológico, estes testes não têm em conta o conjunto das relações afetivas, sociais e culturais que possam existir entre membros de uma mesma família, que não têm necessariamente de ser de natureza biológica. No caso de pessoas adotadas, os testes de ADN são irrelevantes. Acresce que os testes de ADN podem revelar situações familiares muito delicadas, nomeadamente adoções mantidas em segredo ou infidelidades. Os testes de ADN constituem, portanto, uma violação flagrante ao direito à vida privada e podem estar na raiz de dramas pessoais pelos quais uma autoridade pública não pode assumir a responsabilidade. Consequentemente, o CESE considera que os inquéritos e as entrevistas devem reger-se por normas que regulem todos os instrumentos existentes, tanto jurídicos como tecnológicos. Nesse sentido, pode ser útil envolver a Agência dos Direitos Fundamentais. O Comité está disposto a colaborar com as instituições europeias e outras instituições e organizações na definição destas normas. Chama também a atenção para o princípio da proporcionalidade. O reagrupamento familiar não pode ser tratado como um assunto de direito penal.

3.10 Casamentos de conveniência

Pergunta 11

— Existem provas concretas do problema dos casamentos de conveniência? Estão disponíveis estatísticas sobre este tipo de casamentos (se detetados)?

— O fenómeno está relacionado com as normas da diretiva?

— As disposições da diretiva sobre os controlos e as investigações poderiam ser aplicadas de forma mais eficaz e, em caso afirmativo, como?

3.10.1 O CESE não dispõe de provas concretas de casamentos de conveniência. A futura regulamentação sobre controlos, verificações e entrevistas pode contribuir para limitar este fenómeno. O CESE insiste que as normas devem ser definidas em colaboração com a Agência Europeia dos Direitos Fundamentais a fim de assegurar que os direitos fundamentais das pessoas em causa não são comprometidos.

3.11 Taxas

Pergunta 12

— As despesas administrativas do procedimento devem ser regulamentadas?

— Em caso afirmativo, sob a forma de garantias ou prevendo indicações mais precisas?

3.11.1 O CESE considera ilegítimo que não haja uniformidade nas taxas. É, portanto, necessário fixar um limiar financeiro que não comprometa o efeito da diretiva. O CESE recomenda o estabelecimento de um limiar único e mínimo ou o cálculo de todas as taxas em função do rendimento per capita - ou de um outro indicador - do país terceiro. Uma vez que o pedido é individual, outra possibilidade seria fixar um limiar em função do rendimento de cada requerente (por exemplo, uma percentagem do rendimento anual médio). Os menores deveriam pagar taxas mínimas ou usufruir de isenção de pagamento das mesmas.

3.12 Duração do procedimento – prazo para a decisão administrativa

Pergunta 13

— O prazo administrativo estabelecido pela diretiva para a análise do pedido é justificado?

3.12.1 O CESE considera necessário alterar a diretiva tendo em vista a aproximação das práticas nos Estados-Membros. Recomenda, portanto, encurtar o prazo de 9 para 6 meses.

3.13 Cláusulas horizontais

Pergunta 14

— Como facilitar e garantir a aplicação destas cláusulas horizontais na prática?

3.13.1 O CESE considera que a melhor forma de aplicar as cláusulas horizontais, tanto no que diz respeito ao superior interesse do menor, como no que diz respeito à necessidade de examinar cada pedido individualmente, é fixar regras específicas e uniformes para todos os tipos de exames, controlos e investigações possíveis, método esse que permitirá também resolver outros aspetos problemáticos do reagrupamento familiar. Estas normas devem ser proporcionais e respeitar os direitos humanos fundamentais.