2013/0394 (NLE)

Proposta de

PARECER DO CONSELHO

sobre o Programa de Parceria Económica de França

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013,[1] que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de propostas de orçamento e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro, nomeadamente o artigo 9.º, n.º 4,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) visa garantir a disciplina orçamental na União e estabelece o quadro destinado à prevenção e correção dos défices excessivos das administrações públicas. Baseia-se no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como meio de reforçar as condições propícias à estabilidade dos preços e a um forte crescimento sustentável suportado pela estabilidade financeira, apoiando desse modo a consecução dos objetivos da União em matéria de crescimento sustentável e emprego.

(2) O Regulamento (UE) n.º 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de propostas de orçamento e para a correção do défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro, prevê disposições para melhorar o acompanhamento das políticas orçamentais na área do euro e garantir que os orçamentos nacionais são coerentes com as orientações de política económica formuladas no contexto do PEC e do Semestre Europeu. Uma vez que as medidas puramente orçamentais poderiam ser insuficientes para assegurar uma correção duradoura do défice excessivo, podem revelar-se necessárias políticas e reformas estruturais suplementares.

(3) O artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 473/2013 define as modalidades dos programas de parceria económica, que deverão ser apresentados pelos Estados-Membros da área do euro que são objeto de um procedimento relativo aos défices excessivos. Ao definir um roteiro de medidas destinadas a contribuir para uma correção efetiva e duradoura do défice excessivo, o programa de parceria económica deverá especificar, designadamente, as principais reformas orçamentais-estruturais, nomeadamente no respeitante a tributação, sistemas de pensões e sistemas de saúde, e quadros orçamentais, o que será fundamental para corrigir, de forma duradoura, o défice excessivo.

(4) Em 27 de abril de 2009, o Conselho adotou uma decisão em conformidade com o artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), nos termos da qual a França é submetida ao procedimento de défice excessivo. Em 21 de junho de 2013, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) no contexto de um défice excessivo iniciado antes da entrada em vigor do Regulamento (UE) n.º 473/2013. Neste contexto, a França foi instada a apresentar um programa de parceria económica até 1 de outubro de 2013.

(5) Em 1 de outubro de 2013 e, consequentemente, no prazo previsto no artigo 9.º, n.º 3, e no artigo 17.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 473/2013, França apresentou à Comissão e ao Conselho um programa de parceria económica, que enuncia, nomeadamente, reformas orçamentais-estruturais tendentes a garantir uma correção efetiva e duradoura do défice excessivo. O programa de parceria económica inclui medidas destinadas a aplicar as recomendações específicas dirigidas à França pelo Conselho em 9 de julho de 2013: (i) assegurar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo (Recomendação n.º 1), simplificando simultaneamente o sistema fiscal (Recomendação n.º 5), (ii) restabelecer a competitividade através de medidas de redução dos custos de produção (Recomendação n.º 2), melhorar o enquadramento empresarial (Recomendação n.º 3) e intensificar a concorrência (Recomendação n.º 4), bem como (iii) combater o desemprego e a as desigualdades no mercado de trabalho (Recomendação n.º 6).

(6) O programa de parceria económica centra-se em medidas que, com raras exceções, foram já implementadas ou estão em vias de ser adotadas. Este programa fornece informações limitadas sobre a estratégia do Governo para o período que decorre até 2015, data limite para a correção da situação de défice excessivo. As reformas orçamentais-estruturais lançadas ou previstas pela França são as seguintes: (i) medidas de redução do défice das administrações públicas, nomeadamente através de esforços de contenção do crescimento da despesa, (ii) criação de um conselho orçamental independente, (iii) reforma do sistema de pensões, iv) simplificação do sistema fiscal e (v) redução do custo do trabalho. Entre as reformas estruturais suplementares com impacto sobre o crescimento e a competitividade e, por conseguinte, com impacto indireto sobre a redução do défice figuram: (i) apoio à capacidade de inovação e de exportação das empresas, (ii) medidas destinadas a reforçar a concorrência e a eficiência nas indústrias de rede e em determinados setores regulamentados, (iii) reforma do mercado de trabalho e (iv) apoio ao emprego dos jovens.

(7) No que diz respeito às finanças públicas, as medidas tomadas visam cumprir os objetivos do défice nominal previsto na recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013, desenvolvendo esforços específicos para conter o crescimento das despesas, incluindo no setor da saúde. Para esse efeito, foram realizadas várias avaliações de políticas públicas no âmbito do reexame das despesas públicas em curso. Estas avaliações traduziram-se em propostas concretas, mas as economias esperadas não foram sistematicamente quantificadas. Além disso, uma parte das medidas anunciadas até à data consiste na limitação e/ou supressão de isenções fiscais e em matéria de segurança social que, na realidade, aumentarão a carga fiscal em vez de reduzirem as despesas. De um modo mais geral, resta saber em que medida a análise das despesas se traduzirá efetivamente em reformas de fundo das políticas governamentais, da cobertura das atividades e das modalidades de prestação dos serviços públicos. O Governo lançou igualmente uma reforma de descentralização que visa clarificar as responsabilidades das autoridades locais e do governo central, a fim de aumentar a eficácia das despesas das administrações locais. No entanto, não é claro nesta fase se este processo contribuirá, de facto, para racionalizar as despesas locais e, além disso, as economias esperadas não foram quantificadas. Além das economias significativas fixadas para 2014, o programa de parceria económica fornece poucas informações sobre as medidas destinadas a melhorar a relação custo/eficácia a médio e a longo prazo das despesas no setor da saúde, nomeadamente no domínio dos produtos farmacêuticos, tendo em conta o aumento dos investimentos previsto neste setor.

(8) A Gestão das finanças públicas foi reforçada, em especial através da criação de um Conselho Superior para as Finanças Públicas. Autoridade independente por lei, o Conselho Superior emite um parecer sobre o cenário macroeconómico em que assentam os projetos de orçamento e os programas de estabilidade, bem como sobre a coerência dos objetivos orçamentais anuais com a estratégia orçamental plurianual. Assim, este Conselho emitiu um parecer sobre o programa de estabilidade apresentado pela França em 30 de abril de 2013, bem como sobre o projeto de proposta de orçamento.

(9) A reforma das pensões prevista deverá contribuir para a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões. As medidas adotadas até 2020 centrar-se-ão principalmente no lado da receita e incluem, nomeadamente, um aumento das cotizações para a segurança social, tanto dos trabalhadores como dos empregadores, uma medida que havia sido desaconselhada pelo Conselho. O Governo comprometeu-se a compensar o impacto que a reforma programada do sistema de pensões terá sobre o custo do trabalho em 2014, reduzindo as cotizações das famílias. A partir de 2020, o período de cotização para poder beneficiar de uma pensão completa aumentará gradualmente para atingir os 43 anos em 2035. A reforma planeada não responde plenamente à recomendação do Conselho, pois as medidas previstas deverão reduzir apenas para metade o défice de financiamento do sistema de pensões até 2020. A este respeito, o âmbito e as regras específicas dos regimes de pensões do setor público não foram objeto de revisão. Além disso, o défice de financiamento do sistema de pensões até 2020 poderá ser mesmo mais elevado do que o previsto caso o cenário macroeconómico na base da reforma se revele demasiado otimista, o que não se pode excluir totalmente dada a evolução recente da situação económica. O custo orçamental das medidas previstas para ter mais em conta o caráter penoso do trabalho está rodeado de grandes incertezas, sendo pois um risco suplementar para as perspetivas financeiras do sistema de pensões.

(10) Foram realizados esforços adicionais para simplificar o sistema fiscal e aumentar a sua eficácia através de uma nova redução das despesas fiscais e de propostas no sentido de aumentar a fiscalidade ambiental. Por outro lado, além da medida já adotada em 2013 e cujo impacto tenderá a aumentar em 2014, o projeto de proposta de orçamento não refere nenhuma medida que vise reduzir ainda mais as distorções a favor do endividamento das empresas. As alterações introduzidas no projeto de proposta de orçamento após a sua apresentação à Comissão e ao Conselho conduzirão de facto ao aumento da taxa legal do imposto sobre o rendimento das sociedades para as grandes empresas, o que é contrário à recomendação do Conselho de reduzir a taxa deste imposto e de alargar a sua base tributável. Além disso, embora as taxas do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) sejam alteradas em janeiro de 2014, como decidido em dezembro de 2012, o programa de parceria económica não inclui informações sobre eventuais medidas que permitam aproximar as taxas reduzidas de IVA da taxa normal, tal como recomendado pelo Conselho. A suspensão do imposto ecológico sobre os veículos pesados de mercadorias anunciada pelo Governo em 29 de outubro parece estar em contradição com as medidas de reforço da fiscalidade ambiental apresentadas no programa de parceria económica.

(11) As medidas adotadas pelo Governo para apoiar a competitividade pelos custos deverão atenuar o aumento do custo do trabalho relacionado com as medidas de consolidação orçamental adotadas desde 2010. Em especial, a diminuição dos impostos para a competitividade e o emprego, adotada em dezembro de 2012, reduz significativamente o custo do trabalho no que respeita a salários equivalentes a menos de 2,5 vezes o salário mínimo. Além do seu compromisso de compensar o impacto que terá em 2014 a reforma prevista do sistema de pensões, o governo anunciou para breve uma reforma do financiamento da segurança social que visa diversificar as receitas e reduzir o seu impacto sobre os custos do trabalho. No entanto, nesta fase existem poucas informações disponíveis sobre as modalidades dessa reforma.

(12) O programa de parceria económica apresenta uma série de reformas estruturais que visam promover o crescimento e a competitividade e combater o desemprego. Para apoiar a competitividade, o Governo tomou medidas destinadas a facilitar o acesso ao financiamento de projetos inovadores a e apoiar as empresas exportadoras, tendo sido lançadas iniciativas para simplificar as interações entre as empresas e a administração. Além disso, o programa de parceria económica menciona medidas específicas destinadas a reforçar a concorrência em certos setores regulamentados (por exemplo, notários e contabilistas), mas estas medidas não respondem plenamente às recomendações específicas, que exortam a uma reforma ambiciosa do setor dos serviços. O programa de parceria económica apresenta igualmente a reforma do sistema ferroviário. Embora esta reforma vise melhorar a eficiência do sistema, não prevê a abertura de transporte interno de passageiros à concorrência, tal como preconizado nas recomendações específicas dirigidas à França. O programa de parceria económica apresenta ainda medidas importantes para combater o desemprego, embora a maioria delas já fossem conhecidas no momento da adoção da recomendação do Conselho. A lei de 14 de junho de 2013 sobre a segurança do emprego, as medidas específicas para apoiar o emprego dos jovens e dos trabalhadores mais velhos, bem como a próxima reforma da formação profissional e da aprendizagem são medidas positivas propícias a melhorar o funcionamento do mercado do trabalho e aumentar, assim, o potencial de crescimento da França. Em contrapartida, a negociação sobre o sistema de subsídios de desemprego foi adiada para 2014,

ADOTOU O PRESENTE PARECER:

O programa de parceria económica de França, apresentado à Comissão e ao Conselho em 1 de outubro de 2013, inclui um conjunto de reformas orçamentais-estruturais parcialmente adequadas para promover uma correção efetiva e duradoura do défice excessivo. O programa de parceria económica apresenta uma panorâmica completa das medidas adotadas antes da recomendação do Conselho de 9 de julho e inclui igualmente informações sobre as reformas adicionais lançadas antes da sua apresentação. No entanto, estas medidas serão insuficientes para corrigir os desequilíbrios orçamentais e estruturais e foram fornecidas poucas informações sobre as reformas previstas para dar cumprimento à recomendação do Conselho. A proposta de reforma do sistema de pensões apresentada pelo governo irá reduzir o défice do sistema de pensões, mas não será suficiente para o eliminar até 2020; com efeito, os regimes aplicáveis aos funcionários públicos e aos trabalhadores de uma série de empresas públicas deverão ainda registar défices significativos nessa data e o cenário macroeconómico subjacente afigura-se demasiado otimista. O reexame das despesas públicas atualmente em curso deu ainda pouco resultados e resta saber em que medida se traduzirá em economias importantes. Desconhece-se igualmente se a reforma da descentralização anunciada permitirá melhorar a coordenação entre os níveis local, regional e nacional e realizar economias significativas no conjunto das administrações públicas. O programa de parceria económica fornece poucas informações sobre as medidas destinadas a para fazer face ao aumento das despesas públicas no setor da saúde a médio e a longo prazo. Além disso, as decisões tomadas recentemente pelo Governo em matéria de fiscalidade parecem ir contra a recomendação do Conselho e geram alguma incerteza sobre a estratégia do Governo. Por último, será necessário especificar de forma mais pormenorizada as medidas em que assenta o compromisso assumido pelo Governo no sentido de reduzir o custo do trabalho. Embora, de um modo geral, as reformas já adotadas constituam progressos positivos, são necessários mais esforços para corrigir os desequilíbrios orçamentais e estruturais, de modo a assegurar eficazmente uma correção duradoura do défice excessivo e a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Por conseguinte, França é convidada a apresentar, no seu próximo programa nacional de reformas e no seu programa de estabilidade, informações suplementares sobre as reformas destinadas a melhorar a eficácia das despesas públicas em todos os subsetores das administrações públicas e, em especial, melhorar a coordenação, bem como a realizar economias adicionais entre a administração central e as administrações locais. É necessário clarificar as medidas destinadas a melhorar a relação custo-eficácia das despesas no setor da saúde e evitar que os défices previstos dos sistemas públicos de pensões pesem no défice do setor público. São igualmente necessárias mais informações sobre as medidas previstas para reduzir ainda mais o custo do trabalho e, de um modo mais geral, as outras reformas estruturais previstas para melhorar a capacidade de ajustamento da economia e dinamizar o crescimento potencial. A Comissão e o Conselho acompanharão a aplicação das reformas no contexto do Semestre Europeu.

Feito em Bruxelas,

Pelo Conselho

A Presidente

[1] JO L 140 de 27.5.2013, p.11.