COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - A criação do céu único europeu

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

A criação do céu único europeu

Introdução

1. Hoje em dia, um em cada três voos na Europa está atrasado. O atraso médio é de 20 minutos e pode atingir várias horas em período de ponta. Esta situação provoca a ira dos passageiros e a frustração das companhias, havendo mesmo quem chegue a falar de caos, e engendra custos para a colectividade [1], os quais se somam aos negócios não concluídos e às férias estragadas (ver Anexo 1), contribuindo ainda para reforçar as preocupações relacionadas com o impacto ambiental do tráfego aéreo [2].

[1] Na medida em que o custo económico total dos atrasos directamente relacionados com o congestionamento do espaço aéreo é da ordem de 5 000 milhões de euros e que estes atrasos representam cerca de metade dos atrasos, o prejuízo pode ser estimado em 10 000 milhões de euros por ano.

[2] Esta questão será objecto de uma comunicação separada.

2. Segundo a opinião dos especialistas, com base em previsões de tráfego realistas e partindo do princípio de que todos os planos de melhoramento em gestação serão aplicados de acordo com o previsto, deverá assistir-se a uma nova deterioração da situação durante os próximos cinco anos.

3. É evidente que os responsáveis pelos atrasos são vários; mas embora os operadores e os aeroportos estejam na origem, cada um, de um quarto dos atrasos, metade dos mesmos é imputável à saturação do espaço aéreo:

- Os atrasos provocados pelos operadores são fundamentalmente de natureza operacional e logística mas podem ser acentuados pela estratégia comercial das companhias aéreas, as quais, para facilitarem as correspondências, têm tendência para concentrar os voos em determinados aeroportos e em certos momentos do dia (ver Anexo 2);

- A nível dos aeroportos, para além dos raros incidentes relacionados com a exploração, a causa principal dos atrasos é a saturação das infra-estruturas, cuja expansão se confronta frequentemente com limitações ambientais;

- A saturação do espaço aéreo está relacionada com a necessidade de garantir a segurança dos voos. Com efeito, o desempenho das aeronaves não permite que o piloto se ocupe sozinho da prevenção das colisões em voo. Como tal, no quadro da Convenção de Chicago, os Estados estabeleceram meios e procedimentos adequados para garantir a segurança dos voos: a gestão do espaço aéreo (ver Anexo 3). As técnicas utilizadas apenas podem garantir a segurança de um número limitado de aviões num dado espaço, por vezes com base em métodos artesanais. O espaço aéreo tem assim uma capacidade limitada, exigindo, para que seja mantido o nível de segurança óptimo, a organização de filas de espera em terra ou o desvio do tráfego, criando assim atrasos.

4. Para coordenar as suas acções neste domínio e minimizar o impacto das descontinuidades relacionadas com as fronteiras políticas, vários Estados europeus criaram, em 1961, uma organização internacional, o EUROCONTROL [3], com a missão de organizar a cooperação entre as administrações nacionais competentes e gerir o tráfego aéreo numa parte do espaço aéreo da Alemanha, da Bélgica, do Luxemburgo e dos Países-Baixos, no respeito da soberania dos seus membros. A nova convenção assinada em 27 de Junho de 1997, cuja ratificação pelos Estados--Membros da Comunidade está relacionada com a adesão da mesma a esta organização, vai contribuir para reforçar a capacidade de decisão dos órgãos do EUROCONTROL.

[3] O EUROCONTROL reúne, actualmente, 28 Estados europeus, entre os quais os Estados-Membros da Comunidade, com excepção da Finlândia, a qual se encontra em fase de negociação da sua adesão.

5. O congestionamento do tráfego aéreo é, sem dúvida, a consequência do crescimento do transporte aéreo num espaço limitado. Os Estados Unidos vivem uma situação semelhante, a propósito da qual as companhias aéreas, os passageiros e o Congresso exprimem a sua insatisfação. Mas, na Europa, aos problemas das infra-estruturas, que se verificam em todos os lados, e das condições climáticas, vem juntar-se um problema de organização do espaço aéreo. Esta organização sofre com a fragmentação criada pelas fronteiras nacionais - cujos efeitos negativos a Comunidade está, aliás, empenhada em suprimir com a criação do mercado interno - e as dificuldades de optimização da utilização do espaço aéreo pelos seus utilizadores civis e militares. A Comunidade não pode ficar indiferente à degradação da situação do tráfego aéreo pois, embora não reivindique competências técnicas neste domínio, é politicamente responsável pelo bom funcionamento do seu mercado interno perante os seus cidadãos e os utilizadores do espaço aéreo. Ao mesmo tempo, a Comunidade deve velar para que os problemas decorrentes do aumento do tráfego aéreo não sejam tratados unicamente através de um aumento das capacidades de gestão do tráfego aéreo mas igualmente em função do impacto ambiental daí resultante.

6. Em 17 de Junho de 1999, o Conselho convidou a Comissão a apresentar uma comunicação sobre as medidas recentes e em curso com vista à redução dos atrasos e do congestionamento no tráfego aéreo na Europa, de modo a permitir-lhe avaliar a incidência dessas acções e, se necessário, deliberar sobre a adopção de novas iniciativas [4]. A análise da situação, apresentada nos anexos à presente comunicação, mostra que, apesar de todos os esforços desenvolvidos até ao momento, se se quiser garantir que a gestão do tráfego aéreo contribua para a realização das políticas comunitárias, nomeadamente em matéria do funcionamento do mercado interno e da protecção do ambiente, assim como para a melhoria do nível de segurança dos cidadãos é necessário dar início a novas acções. É certo que a comunidade aeronáutica elaborou uma estratégia para os próximos anos, a estratégia para os anos 2000 [5], mas ainda existem dúvidas sobre se esta iniciativa, que se apoia nos métodos de trabalho tradicionais do EUROCONTROL e não inclui um plano de acção claro para o desenvolvimento e a aplicação de novos conceitos e procedimentos de gestão do tráfego aéreo, constitui uma resposta adequada caso não sejam lançadas importantes reformas estruturais aos níveis nacional e europeu.

[4] Resolução do Conselho, de 17 de Junho de 1999.

[5] A pedido dos Ministros dos Transportes da Conferência da Aviação Civil Europeia, o EUROCONTROL elaborou uma estratégia com o objectivo de responder às necessidades dos utilizadores ao longo dos próximos quinze anos. Esta estratégia será apresentada aos Ministros aquando da sua reunião de 28 de Janeiro de 2000.

7. Mas, antes de mais, e para evitar que a ausência de decisões por parte dos Estados--Membros conduza à repetição da situação desastrosa vivida no Verão de 1999, impõe-se a adopção de medidas de emergência.

I. Agir a curto prazo: uma urgência

8. A experiência dos últimos anos e a crise do Kosovo trouxeram de novo à luz do dia a incapacidade dos acordos actuais para fazer face às situações de crise. Tendo em conta o número e a diversidade dos intervenientes, assim como o tempo necessário à execução de reformas estruturais, os fenómenos crónicos de congestionamento são inevitáveis, devendo os responsáveis munir-se dos meios necessários à sua gestão em condições aceitáveis para o utilizador final. São, portanto, necessárias acções a curto prazo:

- Sob a responsabilidade do EUROCONTROL, deve ser estabelecida uma programação por parte de todos os interessados, a fim de proporcionar um quadro de referência comum para os prestadores de serviços (nomeadamente os centros de controlo) e as companhias aéreas [6]. É assim necessário criar uma estrutura de coordenação que reúna todas as partes interessadas no contexto do EUROCONTROL, incluindo os utilizadores finais do transporte aéreo, e as capacidades postas à disposição pelos Estados devem ser objecto de um compromisso formal anual.

[6] O EUROCONTROL desenvolveu instrumentos de previsão no quadro do seu "medium term capacity planning mechanism" que podem servir de base a esta programação.

- O EUROCONTROL também deve estar apto a conceber itinerários alternativos e de prescrever a sua utilização em situação de crise.

- Por último, o EUROCONTROL deve poder desenvolver e aplicar planos de emergência para fazer face a situações de crise resultantes de acontecimentos imprevistos relacionados com o próprio sistema (meteorologia, greves &) ou a fenómenos externos, como a crise dos Balcãs.

9. Chegou a altura de debater estes problemas ao nível político. Os Ministros da Conferência da Aviação Civil Europeia deveriam, aquando da sua reunião de 28 de Janeiro de 2000, dar instruções ao conselho provisório do EUROCONTROL no sentido de aplicar as referidas medidas de emergência no próximo Verão. O EUROCONTROL dispõe da informação e experiência relevantes, caso exista vontade de lhe conferir os poderes necessários para se encarregar dessa gestão a curto prazo.

10. Além disso, em 2000, a Comissão proporá a instauração de um sistema de publicação de indicadores de pontualidade, a exemplo do que já acontece nos Estados Unidos há bastante tempo, de modo a que os próprios utilizadores possam formar a sua opinião sobre a evolução da situação e as suas causas.

II. Reformar a gestão do tráfego aéreo: uma prioridade

11. A Comunidade deve assumir as suas responsabilidades garantindo a coerência entre a gestão do céu e a sua integração económica e política. Em plena época da moeda única, de empenhamento da Comunidade numa cooperação judicial e policial cada vez mais intensa e, por último, de iniciativas cada vez mais ambiciosas no sentido da criação de uma Europa da defesa, a gestão do céu europeu obedece a métodos e princípios ultrapassados. A Comunidade não pode manter no seu céu as fronteiras que eliminou em terra e deve permitir o funcionamento da liberdade de circulação das pessoas, das mercadorias e dos serviços para além dessas fronteiras. Esta afirmação não deve ser interpretada como um questionamento do EUROCONTROL, mas sim como uma manifestação da vontade da Comissão de demonstrar a complementaridade entre as missões políticas da Comunidade e as responsabilidades específicas do EUROCONTROL, em benefício dos objectivos da Comunidade e no respeito dos direitos reconhecidos pela convenção aos Estados não membros da Comunidade Europeia.

12. A criação de um céu único passa por medidas muito específicas com equivalente em muitos outros domínios da actividade comunitária, quando são adoptadas medidas de harmonização para garantir que todos os intervenientes agem num quadro comum, quando se garante a compatibilidade entre sistemas diferentes com base em regras comuns ou quando se estabelece um mecanismo de solidariedade financeira para garantir a execução simultânea de objectivos comuns. O funcionamento do mercado interno, mais especificamente da política comum do transporte aéreo, tal como definida no artigo 71º do Tratado e tal como foi executada, designadamente através da abertura dos mercados nacionais, também justifica medidas deste tipo no domínio do tráfego aéreo. A responsabilidade da Comunidade não pode limitar-se ao desenvolvimento de projectos de investigação para melhorar a gestão do tráfego aéreo que serão, em seguida, aplicados num espaço fragmentado.

13. A Comissão considera que a criação de um céu único europeu não passa apenas por respostas técnicas e operacionais comuns, implicando, além disso, uma gestão colectiva do espaço aéreo no melhor interesse de todos os seus utilizadores, de modo a permitir uma reorganização substancial das suas estruturas e da sua utilização(ver Anexo 4). Esta reorganização deve respeitar as orientações a seguir apresentadas.

- A subdivisão dos sectores e o estabelecimento das rotas devem ser feitos independentemente das fronteiras. Deste modo, a utilização do espaço aéreo passará a obedecer a critérios de eficiência.

- A repartição do espaço aéreo entre utilizações civis e militares deve ter em conta as novas realidades geopolíticas e inserir-se num quadro coerente e eficaz. A actual organização da cooperação entre os sectores militar e civil é incompatível com um funcionamento eficiente do espaço aéreo. Além disso, a subdivisão das zonas reservadas a uma utilização militar não tem em conta o interesse colectivo da Comunidade. A União Europeia já demonstrou a sua capacidade para gerir a relação entre utilização civil e militar das tecnologias e esta experiência pode ser útil neste novo contexto.

14. Num domínio tão diversificado e complexo quanto o da gestão do tráfego aéreo, as acções e os progressos dependem da adesão e da colaboração de um grande número de intervenientes. É, por conseguinte, necessário estabelecer novos mecanismos de tomada de decisões que possam garantir a transparência indispensável para suscitar essa adesão. As decisões colectivas devem ser aplicadas, nomeadamente no que respeita às capacidades que cada Estado-Membro deverá disponibilizar, por forma a evitar a criação de estrangulamentos. Para tal, é necessário um certo número de acções como, por exemplo, as descritas no Anexo 5.

15. A eficiência de qualquer sistema de gestão do tráfego aéreo passa pelo desenvolvimento de novos procedimentos e instrumentos. A este respeito, as actividades de investigação e desenvolvimento tecnológico, nomeadamente da Comunidade, como por exemplo o projecto Galileo, constituem contribuições fundamentais que convém intensificar e acelerar. Isto também supõe que a indústria possa contribuir para os esforços de inovação e de investigação necessários com base em objectivos operacionais comuns e desempenhe o seu papel no desenvolvimento e aplicação de especificações técnicas e de procedimentos de certificação que garantam a adopção de sistemas compatíveis (ver Anexo 6).

16. Para que o regulador e o prestador de serviços possam funcionar de forma eficiente é necessário separar estas duas actividades, tanto nos Estados-Membros como no EUROCONTROL. Além disso, a aplicação dos princípios fundamentais do Tratado relativos à prestação de serviços e à concorrência pode contribuir para melhorar a qualidade dos serviços, garantindo simultaneamente um nível elevado de segurança. A Comissão estudará as iniciativas a tomar, tendo em conta as especificidade deste domínio e inspirando-se em métodos já utilizados noutros domínios, designadamente no das telecomunicações e do transporte aéreo (ver Anexo 7).

17. É evidente que, quanto mais não seja para garantir a interoperabilidade necessária, é fundamental desenvolver um grande número de acções já invocadas e expostas em anexo prioritariamente no contexto do EUROCONTROL, o qual dispõe da competência para tal necessária, desde que se muna dos meios de acção que lhe atribui a convenção revista. Com este objectivo, a Comissão apresentará ao Conselho propostas de acção no âmbito do EUROCONTROL, com vista à reforma dos seus métodos de trabalho e à criação dos elementos constitutivos do céu único europeu; a adesão da Comunidade ao EUROCONTROL facilitará incontestavelmente este processo, pelo que deve continuar a constituir uma prioridade. A criação do céu único não se limita a ser uma questão técnica para a Comunidade: é a confirmação de uma escolha política estabelecida pelos diferentes tratados constitutivos da Comunidade. Esta escolha não deve pôr em causa a continuação da cooperação necessária com outros Estados europeus membros do EUROCONTROL, alguns dos quais candidatos à adesão à Comunidade; trata-se simplesmente da confirmação da vontade da Comunidade de avançar mais depressa e ir mais longe na gestão solidária do seu espaço, sem que esta aceleração ponha de modo algum em causa a sua cooperação no quadro das instâncias existentes.

18. Não obstante, não é possível excluir a hipótese de os membros do EUROCONTROL que não são membros da Comunidade não desejarem aderir a este processo. Do mesmo modo, os atrasos na entrada em vigor da convenção revista e na adesão da Comunidade podem constituir um obstáculo à realização dos objectivos comunitários no quadro do EUROCONTROL. Neste caso, a Comunidade deverá assumir as suas responsabilidades e a Comissão apresentará as propostas necessárias para realizar os objectivos do Tratado por outros meios.

Conclusão

19. O congestionamento do espaço aéreo exige a aplicação a curto prazo de outras medidas, para além das medidas técnicas, que permitam prevenir uma nova situação de crise; para tal, a Comissão aproveitará a reunião ministerial da Conferência da Aviação Civil Europeia, a realizar em Janeiro, para lançar as iniciativas necessárias. Esta situação exige ainda a aplicação de reformas estruturais por forma a permitir a criação de um céu único, graças a uma gestão integrada do espaço aéreo e ao desenvolvimento de novos conceitos e procedimentos de gestão do tráfego aéreo.

20. Ao propor estas orientações, a Comissão não pretende ignorar os obstáculos que se levantarão no seu caminho, desde a inércia habitual até às legítimas questões de sensibilidade. Por este motivo, irá criar dois quadros de trabalho que a assistirão no desenvolvimento e aplicação das orientações a seguir apresentadas:

- Abertura de um diálogo com os parceiros sociais: com efeito, são estes que utilizam e fazem funcionar o sistema de gestão do espaço aéreo e serão eles que utilizarão e farão funcionar o céu único.

- Constituição de um grupo de alto nível sob a presidência do Membro da Comissão encarregado dos transportes: este grupo reunirá os responsáveis pela gestão do tráfego aéreo nos Estados-Membros e deverá abranger a utilização civil e militar do espaço aéreo, tendo em devida conta os interesses dos utilizadores finais do transporte aéreo. O grupo trabalhará com base, nomeadamente, nas propostas de acção incluídas nos anexos à presente comunicação, devendo apresentar um relatório num prazo de seis meses.

21. A Comissão é de opinião que a abordagem proposta exige um empenhamento político ao mais alto nível para apoiar um processo que não é substancialmente diferente do que, em 1985, levou à criação do mercado único da Comunidade e, em 1990, à instituição da união económica e monetária. Em qualquer um destes casos, tratava-se de obter o apoio político do Conselho Europeu e do Parlamento Europeu para dar início a uma acção, sabendo que esta ia exigir uma energia e uma vontade constantes para ultrapassar o peso da história e a força da inércia.

22. A Comissão apresentará um relatório num prazo de seis meses de modo a permitir o acompanhamento da aplicação das orientações propostas na presente comunicação.

ANEXO 1

Situação actual no que respeita

aos atrasos e congestionamento do tráfego aéreo

I. Avaliação do desempenho do sistema europeu de gestão do tráfego aéreo (ATM)

1. No seu Livro Branco sobre a gestão do tráfego aéreo, a Comissão pôs em destaque a dificuldade de obtenção de dados completos e coerentes, nomeadamente sobre o nível de qualidade dos serviços prestados [7]. A comunidade ATM reconheceu esta situação e lançou um sistema de análise das prestações no quadro da aplicação provisória da Convenção EUROCONTROL revista.

[7] Apêndice 2 ao Livro Branco sobre ATM: COM(96)57 final.

2. A própria comissão de análise das prestações declara, no seu primeiro relatório, que a sua avaliação foi feita nos limites da informação disponível e que a informação à escala europeia era insuficiente, designadamente no que se referia à segurança e à rentabilidade. Este relatório chama ainda a atenção para a impossibilidade de gerir eficientemente um sistema que não pode ser medido, tornando-se, portanto, necessário adoptar um certo número de medidas, por forma a melhorar a qualidade e a exaustividade dos futuros relatórios de análise das prestações.

3. O presente documento reúne os resultados da comissão de análise das prestações.

Segurança

4. A insuficiência e incoerência dos dados sobre segurança ao nível europeu impediram que fossem retiradas conclusões significativas sobre o desempenho da ATM em termos de segurança. É urgente estabelecer uma abordagem harmonizada das informações nacionais sobre o desempenho da ATM em termos de segurança, conjuntamente com uma categorização harmonizada dos acontecimentos relacionados com a segurança, uma abordagem comum das questões relativas à confidencialidade e um meio de identificação das causas dos acidentes e incidentes no domínio da ATM [8].

[8] Os serviços da Comissão trabalharam sobre a viabilidade de esquemas de informação deste tipo com vista a uma proposta de directiva sobre a comunicação obrigatória de incidentes.

5. No entanto, reconhece-se que nada indica que se tenha verificado uma mudança significativa no nível de segurança da ATM, o que quer dizer que a ATM proporciona uma protecção satisfatória das operações das aeronaves. O indicador "air proximity and level bust" utilizado no primeiro relatório da comissão de análise das prestações do EUROCONTROL traduz, da melhor forma, as tendências actuais.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. Um dos problemas principais com que se defronta a indústria, de acordo com o indicado num documento da CANSO [9], é o facto de o risco de colisão ser proporcional ao quadrado do nível do tráfego, pelo que mesmo um pequeno aumento do tráfego pode ter efeitos significativos nos níveis de segurança. Por conseguinte, o melhoramento do desempenho do sistema europeu de ATM não pode ser feito à custa da segurança dos cidadãos europeus.

[9] Organização que reúne os prestadores de serviços de navegação aérea civis.

Atrasos

7. Em 1998, os atrasos provocados pela gestão do tráfego aéreo representavam metade dos atrasos à partida, com exclusão dos atrasos em cadeia. Mas se, tal como agora geralmente aceite, se procurar a causa primeira dos atrasos em cadeia (devidos a uma chegada atrasada) chega-se à conclusão que a ATM continua a estar na origem de metade dos atrasos. As outras causas incluem condições climatéricas, capacidade de controlo de tráfego aéreo (ATC) do aeroporto, operações no solo, eventos técnicos e outros sem causa definida; os operadores aéreos e os aeroportos são, cada um deles, responsáveis por cerca de um quarto dos atrasos.

8. Em 1998, o tráfego aumentou 5% em relação a 1997. Dezassete por cento dos voos sofreram atrasos relacionados com o ATC, sendo o atraso médio de 21 minutos, contra 15,4% em 1997, com um atraso médio de 19 minutos. Os valores para as três últimas épocas de Verão (Maio a Setembro) são indicados no seguinte quadro:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: CFMU

9. De acordo com a comissão de análise das prestações, 45% destes atrasos deveram-se a um número muito limitado de sectores do ATC (3%). Ainda segundo a mesma comissão, este valor ilustra a forte interdependência entre todos os centros e reforça a importância da gestão colectiva do sistema de ATM ao nível europeu.

10. Os valores acima referidos, que abrangem um período muito limitado dado que o sistema de recolha de dados do EUROCONTROL só entrou em funcionamento recentemente, não permitem uma avaliação correcta da situação; para tal, é necessário recorrer aos valores recolhidos pelas associações de companhias aéreas, a exemplo do que fez a Comissão em 1996. Nesta base, o panorama é o seguinte:

· Os voos atrasados mais de 15 minutos (metade dos quais por motivos relacionados com o ATC) representavam 12% dos voos em 1986, 20% em 1988, 23,8% em 1989, 12,7% em 1993, 18,5% em 1996 e 22,8% em 1998.

· Os valores mais elevados registados foram 23,6%, em Julho de 1988, 30,8%, em Junho de 1989, e 29,2% em Junho de 1998. Os valores para 1999 indicam uma deterioração da situação, com uma média de 30% de voos atrasados no primeiro semestre e um valor máximo de 37,3% em Junho (Fonte: AEA).

11. Isto explica porque é que a própria comissão de análise das prestações concluiu, no seu primeiro relatório, que não era exagerado declarar que a situação dos atrasos relacionados com a ATM tinha atingido proporções críticas durante 1998, estando a piorar em 1999.

12. Contudo, os valores para o Verão de 1999 foram menos desastrosos do que seria de esperar com base nos meses anteriores, indicando uma subavaliação do impacto de factores conjunturais tais como alterações na rede de rotas ou a crise do Kosovo. Não obstante, confirma-se que o sistema está a funcionar no limite das suas capacidades e que qualquer perturbação pode gerar uma situação de crise.

Rentabilidade

13. Embora sublinhando que a falta geral de informações coerentes sobre os custos, factores de produção (recursos humanos, activo) e planos da ATM ao nível europeu impediu a comissão de análise das prestações de efectuar fazer uma avaliação em profundidade, a análise dos dados do EUROCONTROL utilizados para a recolha das taxas de utilização das rotas mostra que estas taxas atingiram os 3 900 milhões de euros em 1998, ou seja, aumentaram 80%, em valor actual, em relação a 1993, ano em que, por sua vez, se tinha registado um aumento de 120% em relação a 1986; em termos reais (após correcção da inflação), estes valores são respectivamente 45% e 60%.

14. Apesar destes aumentos significativos, o peso relativo das taxas de utilização das rotas nos custos das companhias aéreas parece ter estabilizado em 5,6%, valor relativamente baixo (este valor era de apenas 3,8% em 1986), desde 1993.

15. Mais importantes são, contudo, os custos indirectos do congestionamento e dos atrasos, mas, também aqui, os dados disponíveis são insuficientes. Em 1996, o Livro Branco sobre a gestão do tráfego aéreo referia que o montante de 2 000 milhões de ecus, adiantado pelo estudo do INSTAR [10], traduzia o custo dos atrasos para as companhias aéreas, sem contar com os custos para os passageiros, transportadores e economias europeias. Com base nas mesmas estimativas, pode calcular-se que este custo indirecto atinge, actualmente, 5 400 milhões de euros [11], dos quais 600 milhões representam os custos de exploração directos adicionais para os operadores de aeronaves [12].

[10] Estudo sobre acordos institucionais realizado pela CEAC em 1994 e 1995, com o apoio da Comissão.

[11] O custo total indirecto de 5 400 milhões de euros para as companhias aéreas é calculado com base em 450 000 horas de atraso devido à ATM (Fonte: CFMU 1998), com um custo por hora de 12 000 euros (Fonte: ver referência 3).

[12] A IATA calculou o custo dos atrasos (em terra e no ar) na Europa com base nos custos directos de exploração para os operadores das aeronaves. Em 1997, este valor era de 22 ecus/minuto para o custo do atraso em terra devido à ATFM. Convém notar que os custos adicionais relacionados com os atrasos no ar devidos à ATM não são conhecidos, sendo portanto excluídos.

Avaliação global

16. Apesar da falta preocupante de indicadores de desempenho adequados, o que em parte explica as dificuldades neste sector, é certamente possível concluir que o ATM europeu é capaz de cumprir a sua missão principal, ou seja garantir a segurança das operações das aeronaves no céu europeu. Isto está, contudo, a ser feito com custos em termos de atrasos e encargos e despesas adicionais para as companhias aéreas, os passageiros, os transportadores e a economia, que deixaram de ser aceitáveis.

17. Além disso, todos os profissionais interessados salientam que o aumento da capacidade de ATC que permitiu o aumento do tráfego durante as últimas décadas resultou principalmente da optimização do sistema e dos esforços de produtividade dos trabalhadores, nomeadamente dos controladores de tráfego aéreo. Como consequência, consideram que o sistema está a funcionar no limite do sustentável.

II. A resposta da comunidade ATM

18. Desde a crise de finais da década de 80 que a comunidade europeia de ATM está plenamente consciente da gravidade e da urgência da situação. Como tal, as organizações nacionais civis e militares responsáveis pelo ATM reagiram individual e colectivamente no contexto das suas organizações conjuntas, a CEAC [13] e EUROCONTROL,.com o apoio da Comissão Europeia, desenvolvendo e aplicando numerosas medidas de melhoramento aos níveis técnico, operacional e institucional, no quadro das sucessivas estratégias da CEAC, que abrangem a fase en-route dos voos (EATCHIP) e a vertente de ATC dos aeroportos (APATSI). A convenção do EUROCONTROL foi revista e reforçada. Foi elaborada a estratégia ATM 2000+ com vista à criação de uma rede europeia de ATM uniforme, capaz de responder às previsões em matéria de procura de ATM até 2015, o que implicará a aplicação progressiva e por fases de novas soluções operacionais e técnicas, com base numa abordagem dos sistemas global, "de cima para baixo" e orientada para o desempenho. Para além dos aspectos técnicos, esta estratégia também abrange aspectos relacionados com a segurança, aspectos económicos, ambientais e institucionais. Esta estratégia abordará todas as fases dos voos num contexto "porta--a-porta", constituindo um programa de trabalho completo para o desenvolvimento da ATM durante os próximos quinze anos.

[13] Conferência Europeia da Aviação Civil.

Medidas técnicas

19. Os limites do espaço aéreo são actualmente impostos pelos métodos utilizados para gerir o tráfego aéreo e, em particular, pelo número de aeronaves que um controlador de tráfego aéreo consegue controlar ao mesmo tempo numa determinada parte do espaço aéreo. Por conseguinte, para aumentar a capacidade do espaço aéreo, ou se altera o conceito na sua totalidade e se oferece aos pilotos os instrumentos adequados para serem eles próprios a evitarem as colisões durante o voo, ou se aumenta o número de aeronaves que um controlador aéreo pode controlar, fornecendo-lhe os instrumentos de apoio adequados, ou se opta por uma combinação destes dois tipos de soluções.

20. Até ao momento, a evolução neste sentido tem sido lenta e vários programas avançados ambiciosos registaram resultados frustrantes, o que explica parcialmente porque é que o sistema está a atingir os seus limites em vários locais. Na realidade, não se trata de um problema unicamente europeu; as mesmas dificuldades estão a fazer-se sentir em outras regiões do mundo com uma densidade de tráfego equivalente à da Europa, tais como a América do Norte.

21. Descobrir a boa solução que permitiria à aviação reencontrar fluidez de tráfego perfeita característica dos seus primeiros tempos ainda não passa de um sonho, embora o progresso técnico em vários domínios como a inteligência artificial, as ligações para a transmissão de dados, a telemática, o sistema de determinação da posição e a navegação indique que a sua realização não é impossível.

22. Por conseguinte, continuam a ser necessárias actividades de investigação e desenvolvimento tecnológico significativas que permitam projectar e validar conceitos, procedimentos e instrumentos relacionados. Além disso, a contribuição da comunidade ATM em termos de recursos humanos, com base na competência e princípios do factor humano, será um elemento fundamental no que respeita à aceitação de novas tecnologias. No entanto, nesta área, é necessário reconhecer que o mercado mundial de ATM, embora esteja em rápida expansão, continua principalmente a constituir um nicho, não sendo certo que um investimento espontâneo do sector seja suficiente para permitir a obtenção de resultados a curto prazo. O potencial CNS/ATM mundial foi avaliado em aproximadamente 100 000 milhões de euros no período de 1997 a 2006. A Europa representaria ¼ desse mercado [14].

[14] Treaty 2 Study - 1998.

23. A Comunidade pôs à disposição meios substanciais para a investigação e o desenvolvimento tecnológico (IDT) no domínio da ATM, tendo gasto cerca de 120 milhões de ecus com a iniciativa ECARDA no contexto do 4º Programa-Quadro de IDT 1994-98, duplicando assim, aproximadamente, as despesas totais de IDT. Prevê--se a afectação de um montante de apoio financeiro mais ou menos equivalente no âmbito do 5º Programa-Quadro 1998-2002.

24. Por sua vez, o EUROCONTROL financia anualmente, num montante de 45 milhões de euros, estudos externos sobre o desenvolvimento e a adaptação de novos instrumentos .

25. Além disso, calcula-se que as organizações europeias de ATM investem anualmente uma média de 180 milhões de euros em testes e estudos. Os dados sobre outros investimentos nacionais em IDT no domínio da ATM não estão disponíveis, embora alguns países europeus, cujo sector ATM se encontra na vanguarda mundial, sejam bem conhecidos pelo apoio significativo que dão a esse sector.

Medidas operacionais

26. Visto que, a curto prazo, não se prevê qualquer revolução tecnológica, a comunidade ATM só poderá optimizar o sistema e a tecnologia actuais através de um processo evolucionário por etapas. As organizações ATM terão que investir individual e colectivamente a fim de aumentar a capacidade do espaço aéreo através da multiplicação dos sectores, da extensão dos períodos de operação dos mesmos e do melhoramento da produtividade dos controladores do tráfego aéreo, o que irá exigir:

- a reestruturação das redes de rotas e da sectorização do espaço aéreo;

- a contratação e formação de novos controladores;

- a extensão e modernização dos centros de controlo do tráfego aéreo;

- a colocação de instrumentos de assistência de ponta à disposição dos controladores do tráfego aéreo;

- a aplicação de meios complementares de comunicação, navegação e vigilância.

Acções nacionais

27. Dada a já referida interdependência entre todos os elementos da manta de retalhos formada pelos sistemas nacionais europeus, a comunidade ATM decidiu, em 1990, encarregar o EUROCONTROL da coordenação de todas as acções necessárias, as quais deverão executadas de modo congruente. Consequentemente, o EUROCONTROL desenvolveu um Programa de Convergência e Implementação (CIP) enquanto instrumento de planeamento colectivo, com objectivos e calendário comuns e pormenorizado até ao nível de cada Estado (CIP local), a fim de harmonizar os sistemas europeus até 1998. Neste contexto, as organizações de ATM contrataram e formaram pessoal novo e fizeram melhoramentos nas suas instalações.

28. A própria Comunidade, através do orçamento das Redes Transeuropeias, contribuiu para estes projectos com um montante de 80 milhões de euros entre 1995 e 1999.

29. O EUROCONTROL reconhece que, até finais de 1998, concretizou cerca de 80% dos objectivos que lhe tinham sido atribuídos. No entanto, as taxas de sucesso variam consideravelmente, entre 100% a 27%, entre Centros de Controlo do Tráfego Aéreo (ACC). Nestes últimos anos, a evolução foi muitas vezes mais lenta do que previsto, nomeadamente no que respeita a melhoramentos susceptíveis de trazerem benefícios significativos, tais como a redução da separação entre aeronaves e o melhoramento da cobertura por radar e do processamento dos dados de voo.

30. O EUROCONTROL estabeleceu a existência de uma boa correlação entre a taxa de sucesso dos objectivos CIP e o nível dos atrasos: a média de atraso por ACC diminui à medida que a referida taxa aumenta (ver quadro e gráfico a seguir). As áreas que mais se distinguem pela sua baixa taxa de implementação são a Grécia [15], a Suíça, o norte de Itália, o leste da França e o sul da Alemanha.

[15] Esta situação alterou-se em 1999, com a implementação operacional de novas instalações.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Resultados atingidos em Dezembro de 98 - espaço aéreo inferior

Área ATC de elevada complexidade -Área de muito baixa complexidade

Progressos registados entre 97 e 98 - Satisfatório - Não satisfatório

Concretização dos objectivos CIP que mais contribuíram para o aumento da capacidade (data visada