COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO SOBRE A SEGURANÇA DO TRANSPORTE MARÍTIMO DE HIDROCARBONETOS

(apresentadas pela Comissão)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

SOBRE A SEGURANÇA DO TRANSPORTE MARÍTIMO DE HIDROCARBONETOS

ÍNDICE

INTRODUÇÃO

I. DADOS DO PROBLEMA

A :Tráfego marítimo de hidrocarbonetos

1 Importância do tráfego de hidrocarbonetos

2. Frotas de petroleiros

3. Acidentes com petroleiros

B : Segurança dos navios petroleiros

1. Evolução no domínio da segurança dos navios petroleiros

2. Insuficiências do regime actual

II. PROPOSTAS DE ACÇÃO

A : Propostas de medidas legislativas imediatas

1. Controlo dos navios pelo Estado do porto

2. Sociedades de Classificação

3. Petroleiros de casco simples e petroleiros de casco duplo

B : Propostas de acções futuras

1. Maior transparência

2. Vigilância da navegação marítima

3. O processo de alargamento

4. Para uma estrutura europeia para a segurança marítima

5. Para uma responsabilização dos agentes marítimos

C : Acordo voluntário com o sector

CONCLUSÃO

ANEXOS

I-A Acidentes com petroleiros

I-B Navios-tanque de casco duplo ou configuração equivalente

PROPOSTAS LEGISLATIVAS

I. Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 95/21/CE do Conselho relativa à inspecção pelo Estado do porto

II. Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 94/57/CE relativa às Sociedades de Classificação

III. Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à introdução acelerada dos requisitos de construção em casco duplo ou equivalente para os navios petroleiros de casco simples

INTRODUÇÃO

1. Em 12 de Dezembro de 1999, o navio petroleiro ERIKA, de casco simples e 25 anos de idade, arvorando o pavilhão de Malta e afretado pela TOTAL-FINA, partiu-se em dois 40 milhas a sul da ponta da Bretanha. Derramou mais de 10 000 das 30 000 toneladas de óleos pesados que transportava. Cerca de 400 quilómetros de costa ficaram poluídos com hidrocarbonetos, poluição essa que causou danos graves na fauna, na flora e nas actividades de pesca e de turismo e pode ter consequências a nível da saúde pública.

Não se trata do primeiro acidente deste tipo que acontece ao largo das costas da União Europeia. São de recordar, em especial, os naufrágios dos petroleiros Torrey-Canyon, Olympic Bravery, Boehlen, Amoco-Cadiz, Tanio, Aegean Sea, Braer, etc..

Deve ser salientado que 70% das importações de petróleo da União transitam ao largo das costas da Bretanha e da Mancha, o que explica em grande parte por que são estas regiões vítimas regulares deste tipo de sinistros. Se ocorresse no Mediterrâneo uma catástrofe semelhante, os efeitos seriam igualmente desastrosos.

A opinião pública já não tolera tais acidentes, como o provam as reacções ao naufrágio do ERIKA. É agora patente a vontade, expressa nomeadamente pelo Parlamento Europeu [1] e o Conselho de Ministros [2], de desenvolver uma acção rigorosa a nível comunitário.

[1] Resoluções do Parlamento Europeui, de 20 de Janeiro de 2000 e 2 de Março de 2000.

[2] Reunião do Conselho "Assuntos Gerais" de 24 de Janeiro de 2000.

2. Na verdade, é conveniente constatar que o quadro clássico da acção internacional em matéria de segurança marítima, através da Organização Marítima Mundial (OMI), continua a ser insuficiente para combater eficazmente as causas de tais catástrofes. A acção da OMI está limitada por um obstáculo importante: a inexistência de meios adequados para controlar a forma como as suas regras são aplicadas em todo o mundo. Consequentemente, as regras da OMI não são aplicadas em toda a parte com o mesmo rigor. Este fenómeno tende a acentuar-se devido à evolução do transporte marítimo nas últimas décadas, que conduziu, nomeadamente, à expansão dos «pavilhões de conveniência», alguns dos quais não cumprem as obrigações que lhes incumbem por força das convenções internacionais.

Foi essa a razão que, após a catástrofe do Amoco-Cadiz em 1978, levou o Conselho Europeu a solicitar à Comissão que apresentasse propostas sobre o controlo e a redução da poluição causada pelo derrame de hidrocarbonetos. Foi então apresentado um programa de propostas ambicioso, que acabou por ficar pela adopção de simples declarações ou resoluções incitando os Estados-Membros a ratificar as convenções da OMI e da OIT. Foi, todavia, adoptada uma directiva que estabelece condições mínimas para determinados navios-tanque.

Uma vez passado o "momentum" de um acidente, constatava-se a tendência dos Estados-Membros para evitarem medidas vinculativas a nível comunitário, tanto mais que, na época, era necessária unanimidade para se tomar uma decisão.

3. Foi necessário esperar por meados dos anos 90, e pela possibilidade de maioria qualificada, para que o Conselho adoptasse os primeiros elementos de uma política comum de segurança marítima, compreendendo nomeadamente:

- A organização a nível comunitário de uma aplicação mais estrita das convenções internacionais;

- A adopção de disposições especificamente comunitárias nos casos em que as normas da OMI são inexistentes ou insuficientes.

O naufrágio do ERIKA mostra de forma evidente, por um lado, que os navios velhos constituem um grave risco e, por outro, que o quadro regulamentar actual, de resto mal aplicado pelos Estados-Membros, nomeadamente quanto ao número de controlos efectuados nos portos, deve ser reforçado numa base especificamente comunitária, que vá além das normas da OMI. A mesma tendência se verificou depois da catástrofe do Exxon Valdez nos Estados Unidos, cujo quadro regulamentar foi reforçado a nível federal.

Por isso, a Comissão propõe uma série de acções que poderão ser imediatas, além de medidas a longo prazo, mais complexas, em relação às quais tenciona apresentar uma segunda série de propostas no final do ano.

4. Quanto às medidas regulamentares a curto prazo, a Comissão, na presente comunicação, apresenta ao Parlamento e ao Conselho três séries de medidas:

- Em primeiro lugar, o reforço do controlo dos navios que frequentam os portos comunitários, reforço esse que deverá traduzir-se num maior rigor em relação aos navios manifestamente inferiores às normas. Propõe-se que sejam banidos de todos os portos da União os navios com mais de quinze anos de idade que tenham sofrido mais de duas imobilizações nos dois anos anteriores, com base numa «lista negra» que a Comissão publicará semestralmente. Além disso, todos os navios deverão ser objecto de um controlo reforçado em função da sua idade e que incida sistematicamente num dos tanques de lastro. Os navios devem transmitir uma série de informações antes de entrarem nos portos, para que as inspecções sejam eficazmente preparadas. Os Estados-Membros deverão empenhar-se, designadamente recrutando mais inspectores e melhorando a sua formação, a controlar os navios de forma mais frequente e mais aprofundada, a fim de evitar a criação de «portos de conveniência».

- Como segunda proposta, o exercício de um controlo mais apertado sobre as Sociedades de Classificação em que os Estados-Membros delegam os seus poderes de verificação da qualidade dos navios. A Comissão reserva-se o direito de suspender ou retirar o reconhecimento de sociedades, mediante um procedimento simplificado, e as sociedades devem ser inteiramente responsabilizadas em caso de negligência. O bom desempenho em matéria de segurança e de prevenção da poluição das Sociedades de Classificação será um elemento essencial para a obtenção e a conservação do reconhecimento a nível comunitário. Além disso, as organizações reconhecidas deverão preencher critérios de qualidade mais rigorosos, incluindo a obrigação de seguir determinados procedimentos quando um navio muda de classe, nomeadamente a transmissão do historial completo do navio à nova Sociedade de Classificação.

- Por último, propõe-se que seja generalizada a proibição dos petroleiros de casco simples, de acordo com um calendário análogo ao aplicado pelos Estados Unidos (2005, 2010, 2015, consoante o porte).

As três propostas formam um todo coerente, visando as duas primeiras não só os navios petroleiros mas também os outros navios que transportam matérias perigosas ou poluentes. Em especial, as informações recolhidas quando das inspecções efectuadas em cada porto ou das verificações feitas pelas Sociedades de Classificação, serão amplamente divulgadas, nomeadamente a partir da base de dados EQUASIS, de modo a que o estado de um navio seja sistematicamente conhecido e que, em caso de acidente, as responsabilidades de cada parte sejam claramente estabelecidas.

5. Numa segunda etapa, a Comissão tenciona apresentar propostas complementares nos domínios seguintes:

- Sistematização do intercâmbio de informação entre todos os actores do mundo marítimo, reforçando nomeadamente o sistema EQUASIS. É conveniente verificar, neste contexto, que partes (proprietários, seguradores, Sociedade de Classificação) estão ou não preparadas para um máximo de transparência.

- Maior vigilância da navegação marítima, em especial nas zonas mais frequentadas pelos petroleiros. Para além da obrigação de «notificação», já prevista numa proposta da Comissão de Dezembro de 1993, ainda não adoptada pelo Conselho, é conveniente estudar modalidades de controlo dos navios mais perigosos fora das águas territoriais. Estas são questões em que os Estados-Membros sempre se mostraram reservados, alegando conflitos potenciais com o direito internacional do mar.

- A eventual criação de uma estrutura europeia para a segurança marítima, cuja primeira função seria controlar a organização e a eficácia dos controlos nacionais, a fim de assegurar uma maior uniformização.

- O desenvolvimento da responsabilidade dos diferentes intervenientes no transporte marítimo de hidrocarbonetos. O regime de responsabilidade tem sido, até hoje, regulado por convenções internacionais. A Comissão tenciona, por um lado, envidar esforços no sentido de um aumento dos regimes colectivos de indemnização tipo FIPOL e, por outro, instituir o princípio da responsabilização do transportador e do proprietário da carga.

6. O reforço da segurança do transporte marítimo não se decreta. Passa pela elaboração de regras frequentemente muito técnicas e pela conciliação entre os imperativos da UE de protecção do seu ambiente e de defesa dos seus interesses quer industriais - a capacidade de renovar a sua frota -, quer internacionais. A União Europeia, primeira potência comercial do mundo, não pode ignorar as consequências de medidas unilaterais susceptíveis de contrariar as suas actividades no resto do mundo, sabendo-se que a maior parte da frota europeia opera exclusivamente entre portos de países terceiros.

A Comissão, na presente comunicação, deseja recordar, antes de se proporem novas disposições legislativas comunitárias, em especial a nível social (formação dos marítimos, etc.), que várias das medidas adoptadas nem sempre foram correctamente postas em prática. Uma parte dos textos já adoptados ou ainda não estão transpostos, ou são mal aplicados, sendo objecto de vários processos por infracção.

Além disso, a Comissão, deplorando embora a generalização dos pavilhões de conveniência, não pode deixar de assinalar que grande parte dos navios controlados por sociedades europeias são armados sob pavilhão de países terceiros por razões fiscais. Dito isto, a Comissão considera que nas negociações de adesão com Chipre e Malta será conveniente exigir que estes países apliquem o acervo comunitário em matéria de segurança marítima o mais rapidamente possível, mas o mais tardar à data da sua adesão.

7. A fim de agir o mais depressa possível e evitar que se repitam catástrofes como a do ERIKA, a Comissão propõe, sem aguardar a adopção do pacote de primeiras directivas, que, através de um acordo voluntário, as companhias petrolíferas se comprometam a nunca mais afretarem navios-tanque com mais de quinze anos (excepto se o seu estado satisfatório tiver sido demonstrado por inspecções adequadas) e a tomarem outras medidas tendentes a melhorar a segurança. As discussões sobre esse acordo voluntário deverão traduzir-se igualmente num aprofundamento da reforma do regime de responsabilidade das companhias petrolíferas.

8. O conjunto das medidas propostas tem por objectivo reforçar a prevenção de acidentes como o do ERIKA e, consequentemente, uma melhor protecção do meio marinho e costeiro. A Comissão lembra que a posição comum adoptada pelo Conselho, em 16 de Dezembro de 1999, com vista à adopção da decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que define um quadro comunitário para a cooperação no domínio da poluição marinha acidental ou intencional (2000-2006), prevê medidas de luta contra a poluição.

9. Para além dos objectivos das medidas propostas na presente comunicação, a Comissão considera que a multiplicação dos casos de poluição operacional proveniente de todos os tipos de navios e o risco de poluição gravíssima que, em caso de acidente, representam os hidrocarbonetos contidos nos paióis são igualmente preocupantes. Irá, portanto, estudar iniciativas comunitárias preventivas a este respeito.

I: DADOS DO PROBLEMA

A: TRÁFEGO MARÍTIMO DE HIDROCARBONETOS

1. Importância do tráfego de hidrocarbonetos

(a) Tráfego de hidrocarbonetos a nível mundial

Os hidrocarbonetos são a mercadoria mais transportada por mar a nível mundial. Em 1998, o tráfego marítimo total de petróleo bruto e produtos refinados ascendeu a mais de 2 000 milhões de toneladas [3], representando, em termos de peso, 40% do total de mercadorias transportadas por mar.

[3] Estatísticas do EUROSTAT e da OCDE/AIE, Journal de la Marine Marchande.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

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As principais rotas marítimas do petróleo bruto partem das principais fontes naturais: Médio Oriente/Golfo para o Sudeste asiático, Japão/Coreia do Sul, Europa e EUA; do Norte de África para a Europa e das Caraíbas para os Estados Unidos.

A UE é o maior participante do mercado mundial de hidrocarbonetos, constituindo as importações de petróleo bruto cerca de 27% do comércio mundial total, ao passo que as importações dos EUA ascendem a 25% do total mundial. O tráfego de hidrocarbonetos divide-se, de modo geral, em petróleo bruto e produtos refinados. Em termos de tonelagem, o petróleo bruto corresponde a cerca de três quartos do tráfego mundial (1 590 milhões de toneladas) e os produtos refinados a um quarto (430 milhões de toneladas).

90% do comércio total de hidrocarbonetos com a União Europeia (intra e extra-UE) é efectuado por mar. O restante é movimentado por oleodutos, por via terrestre e por via navegável interior.

Nos próximos anos, é previsível que o tráfego de petroleiros continue a crescer, devido ao aumento da procura de produtos petrolíferos resultante do crescimento económico esperado.

(b) Tráfego de hidrocarbonetos na UE

O tráfego marítimo de hidrocarbonetos é particularmente importante na UE. A procura comunitária de hidrocarbonetos ronda os 640 milhões de toneladas, mas o tráfego para, de e entre os portos comunitários movimenta cerca de 800 milhões de toneladas. Este valor não inclui o tráfego interno nos Estados-Membros.

70% aproximadamente do tráfego de petroleiros na UE tem lugar ao largo das costas atlânticas e do norte e os restantes 30% no Mediterrâneo. Nestas duas zonas, a proporção de petróleo bruto e de produtos petrolíferos é aproximadamente de 2/3 para 1/3.

Há ainda um volume adicional de tráfego de petroleiros que cruza as águas da União Europeia sem escalar portos europeus. Por exemplo, no Mediterrâneo, o que vem do Médio Oriente e passa o estreito de Gibraltar.

(c) Padrões do tráfego marítimo na UE - petróleo bruto

As importações comunitárias de petróleo bruto provêm, na sua maioria, do Médio Oriente e do Norte de África, ao passo que as exportações dos campos petrolíferos do Mar do Norte se destinam maioritariamente à América do Norte.

Os padrões do tráfego são essencialmente determinados pela localização dos portos e refinarias, uma vez que estas recebem todo o petróleo bruto que entra e distribuem os produtos petrolíferos. Os maiores portos petrolíferos da UE são os de Roterdão (que movimenta 100,8 milhões de toneladas de petróleo bruto por ano), Marselha (48,3 milhões de toneladas), Le Havre (37,0 milhões de toneladas), Trieste (35,7 milhões de toneladas) e Wilhelmshaven (32,6 milhões de toneladas)

O tráfego marítimo de petróleo bruto é dominado pelos petroleiros de maior porte. O petróleo proveniente do Médio Oriente com destino à Europa é normalmente transportado em navios-tanque VLCC (Very Large Crude Carriers) [4] de porte bruto superior a 200 000 t (tdwt) [5], que circumnavegam a África ou em navios-tanque "Suezmax", de 120 000 a 140 000 tdwt, que cruzam o Canal do Suez.

[4] Ou Ultra Large Crude Carrier (ULCC) de mais de 300 000 dwt.

[5] O porte bruto corresponde ao peso total de carga, combustível e provisões que o navio pode transportar.

(d) Padrões do tráfego marítimo na UE - produtos petrolíferos

O tráfego de produtos petrolíferos é mais complexo, incluindo as importações e exportações comunitárias, o tráfego intra-UE e os tráfegos nacionais. O tráfego marítimo total de produtos petrolíferos atinge cerca de 205 milhões de toneladas por ano.

As importações e exportações comunitárias ascendem a 135 milhões de toneladas no total, enquanto o tráfego na UE totaliza 70 milhões de toneladas. O tráfego de produtos petrolíferos é particularmente intenso na região do Mar do Norte. Os petroleiros utilizados tem normalmente um porte menor (navios-tanque de produtos petrolíferos "handysize", de 5000 a 50 000 tdwt).

O número de navios-tanque de produtos petrolíferos que operam nas águas da UE num dado momento é difícil de quantificar por ser muito variável. Contudo, uma estimativa aproximada aponta para cerca de 1 500 a 2 000 navios, a maioria de pequeno porte. Este sector tem um papel essencial na distribuição de produtos petrolíferos na União.

O tráfego de produtos petrolíferos divide-se ainda nos chamados "produtos negros" (betume, fuelóleo pesado, etc.) e "produtos brancos" (querosene, gasolina, etc.). Muitos produtos brancos são muito inflamáveis, sendo transportados em navios-tanque modernos e sofisticados. Os produtos negros apresentam um risco muito menor de incêndio e explosão, sendo habitualmente transportados em navios-tanque mais velhos, cuja vida económica está a abeirar-se do fim.

Embora seja verdade que os produtos negros são intrinsecamente menos perigosos, é de notar que podem ser muito mais poluentes, quando derramados no mar, do que os produtos brancos ou mesmo o petróleo bruto, susceptíveis de se dispersarem, em grande parte, por evaporação [6].

[6] Na origem dos derrames acidentais podem estar navios de outro tipo, que transportam grandes volumes de fuelóleo pesado como combustível.

O Erika era um navio-tanque de produtos petrolíferos, de 35 000 toneladas, que transportava fuelóleo pesado (produto negro).

2. Frotas de petroleiros

Frota mundial

Uma vez demonstrada a importância do tráfego de hidrocarbonetos tanto a nível mundial como na Comunidade, é necessário examinar mais de perto a frota de petroleiros [7].

[7] Fontes de dados: Instituto de Economia e Logística do Transporte Marítimo (ISL) Bremen, Anuário e vários números da FOCUS 1999, Base de dados da frota mercante ISL (agregados baseados em actualizações trimestrais do LMIS); Institute of Shipping Analysis (ISA), Gotemburgo; DG TREN Statistics Pocket Book.

A frota mundial de navios-tanque pode em geral ser dividida em petroleiros (petróleo bruto e produtos petrolíferos), navios-tanque de transporte de produtos químicos e navios-tanque de transporte de gás liquefeito. Em termos de tonelagem, a frota de petroleiros é de longe a maior. Na verdade, este é o maior de todos os sectores marítimos e inclui os maiores navios do mundo.

A frota mundial de petroleiros contava, em 1 de Janeiro de 1999, com 7 030 navios [8] totalizando 289 milhões tdwt. Este valor correspondia a 38,5% da tonelagem da frota mercante mundial.

[8] Navios de arqueação bruta igual ou superior a 300 GT

A idade média da frota mundial de petroleiros, em 1999, era de 18 anos (16,7 em 1995). Da frota total existente em 1999, 41% correspondia a navios (2 939) construídos antes de 1979, ou seja, actualmente com mais de 20 anos. Estes navios representam 36% da tonelagem total de navios-tanque.

No gráfico seguinte são apresentadas as 15 maiores frotas de petroleiros do mundo, que representam 85% da tonelagem total.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A frota europeia

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A frota de petroleiros registados na UE, com 855 navios [9] totalizando 43,2 milhões de toneladas de porte bruto, equivale a 14,9% do total mundial. Contudo, estima-se que as companhias estabelecidas na UE [10] controlam cerca de 35% da frota mundial de petroleiros. Entre os pavilhões frequentemente utilizados pelos interesses comunitários incluem-se os da Libéria, Panamá, Chipre, Malta e Baamas.

[9] A Dinamarca inclui: DOR, DIS, Faroés e Gronelândia. A França inclui: Kerguelen, Nova Caledónia, Polinésia francesa, Martinica, Guadalupe, St. Pierre e Miquelon, Mayotte, Reunião, ilhas Wallis e Fortuna, Guiana francesa. Os Países Baixos incluem: Antilhas holandesas e Aruba. Portugal inclui a Madeira (e Macau). A Espanha inclui as ilhas Canárias. O Reino Unido inclui: Isle of Man, Ilhas Anglo-Normadas, Ilhas Virgem britânicas, Montserrat, Sta. Helena, Ilhas Turks e Caicos, Ilhas Anquilla e Falkland.

[10] O termo controlo refere-se ao país de estabelecimento da sociedade que detém uma participação de controlo na frota.

A idade média da frota de petroleiros registada na UE era de 19,1 anos em 1999 (18,9 em 1995), valor esse superior à média mundial. Mais de 45% da frota registada na UE tem mais de 20 anos (em termos do número de navios).

Muitos navios-tanque registados na UE e controlados por empresas comunitárias operam nos "tráfegos terceiros", isto é, no tráfego entre países que não aqueles onde estão registados, por exemplo entre o Médio Oriente e o Japão, raramente ou mesmo nunca demandando portos da União.

É de notar também que a sexta maior frota de navios-tanque do mundo está registada na Noruega (18 milhões de toneladas), o que significa que a frota de petroleiros com pavilhão de países do Espaço Económico Europeu representa mais de 20% do total mundial.

3. Acidentes com petroleiros

Entre Janeiro de 1992 e Março de 1999, perderam-se 593 navios mercantes no total (cerca de 8 milhões de tdwt). Dos navios perdidos, 77 eram petroleiros que, embora representassem apenas 13% do número total, correspondiam a 31% em termos de tonelagem.

Por comparação com a percentagem de petroleiros na frota mundial (18,2% em número de navios e 38,5% em tonelagem), o cadastro de segurança desses navios parece ser relativamente bom. O Anexo 1 contém um resumo dos principais acidentes com petroleiros ocorridos nas águas da UE.

Embora a maioria destes acidentes tenha ocorrido ao largo das costas setentrional e ocidental da UE, há que salientar que a ocorrência de grandes acidentes com petroleiros no Mediterrâneo pode representar um risco excepcional para o ambiente e as trocas comerciais. Os acidentes são frequentemente atribuídos a erro humano (por exemplo, navegação ou pilotagem negligente). Outras causas são as falhas estruturais, os incêndios e as explosões.

Existe uma correlação geral entre a idade dos navios e o número de acidentes. O quadro seguinte mostra as percentagens de navios perdidos entre 1989 e 1998 de acordo com os grupos de idade:

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Além disso, os dados apresentados no Anexo 1 mostram que 60 dos 77 petroleiros perdidos entre 1992 e 1999 tinham mais de 20 anos. Contudo, vários dos petroleiros envolvidos em incidentes de poluição importantes na Europa, resultantes de encalhe, eram relativamente novos [11].

[11] Embora a presente comunicação aborde os acidentes com petroleiros e a poluição que deles resulta, é de notar que a poluição causada pelos petroleiros é maioritariamente operacional, isto é, resulta nomeadamente das operações de limpeza dos tanques e de eliminação dos resíduos da carga. A OMI tomou já um conjunto de medidas que permitiram a redução deste tipo de poluição e a disponibilização de instalações de recepção adequadas em todos os terminais petrolíferos irá possibilitar novas reduções. A proposta de relativa relativa aos meios portuários de recepção de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga ataca este problema na Europa - Posição Comum (CE) nº 1/2000.

A falha estrutural é a outra grande causa dos acidentes graves de poluição, que suscita crescente preocupação.

Registaram-se vários casos de falha estrutural grave, o pior dos quais foi a explosão do Betelgeuse em Bantry Bay, Irlanda, em 1979, causada pela fractura do casco, a qual matou 50 pessoas. O Nakhodka sofreu um destino semelhante ao do Erika, ao largo do Japão, em 1997, partindo-se em dois (transportava fuelóleo pesado) e causando extensa poluição.

Considerou-se que uma grave corrosão dos tanques de lastro tinha sido um dos factores que contribuíra para estes acidentes. No mesmo mês do desastre do Erika, o petroleiro russo Volgoneft 248, que também transportava fuelóleo pesado, encalhou em condições de mau tempo, quebrando-se perto de Istambul e causando uma poluição importante.

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As medidas tomadas para reforçar a segurança e reduzir a poluição resultante destes acidentes levaram a uma diminuição importante quer dos acidentes, quer da poluição por hidrocarbonetos. Não há, no entanto, motivo para complacências. Com o desastre do Torrey Canyon, a atitude dos cidadãos europeus passou bruscamente da aceitação relutante da poluição como um preço a pagar pelo desenvolvimento económico para a intolerância e a indignação. É de salientar que nenhum outro tipo de desastre marítimo levou jamais à deterioração de áreas tão extensas do meio marinho e causou tanto impacto nas vidas e actividade económica de tão grande número de pessoas. Consequentemente, embora seja de saudar a tendência para uma melhoria da segurança dos petroleiros, é evidente que muito mais pode e deve ser feito para tentar eliminar os acidentes desta natureza.

B - SEGURANÇA DOS NAVIOS PETROLEIROS

1. Evolução no domínio da segurança dos navios petroleiros

Na sequência de vários derrames gravíssimos de hidrocarbonetos resultantes de acidentes com petroleiros, foram tomadas diversas medidas rigorosas, a nível internacional, no sentido de melhorar as normas de segurança. O impacto destas medidas reflecte-se nas recentes estatísticas de acidentes.

(a) Regulamentação da OMI

Após o desastre do Torrey Canyon em 1967, a real ameaça para o ambiente representada pelo rápido crescimento do tráfego de petroleiros e o aumento do porte dos navios tornou-se patente. Era evidente a necessidade de novas medidas para prevenir a poluição por hidrocarbonetos causada pelos petroleiros e também para melhorar o sistema de indemnização por tais acidentes.

O plano de acção delineado pela OMI na sequência do desastre do Torrey Canyon resultou numa série de convenções abrangendo os problemas jurídicos e operacionais que o acidente pusera a nu. Além da poluição acidental, tratava-se igualmente a importante questão da poluição operacional.

A Convenção Internacional para a prevenção da poluição por navios (MARPOL) [12] foi adoptada em 1973. Com a Convenção pretende-se abranger toda a poluição com fonte nos navios, não só os hidrocarbonetos, mas também os produtos químicos, os esgotos sanitários, o lixo e outras substâncias nocivas. O último anexo adoptado diz respeito à poluição do ar pelos navios.

[12] Convenção Internacional para a prevenção da poluição por navios de 1973, da OMI, alterada pelo Protocolo de 1978 (MARPOL 73/78)

Entre as medidas adoptadas no quadro da MARPOL figurava uma relativa à lavagem com petróleo bruto, que eliminava a necessidade de lavar os tanques de carga com água do mar. Além disso, foram introduzidos nos navios que transportam de petróleo bruto sistemas de gás inerte para prevenir a ignição nos tanques da carga. Outra medida foi a introdução de tanques de lastro segregado (SBT). As medidas foram incorporadas no Protocolo de 1978 à Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar de 1974 (Protocolo SOLAS de 1978) e no Protocolo de 1978 à Convenção MARPOL de 1973.

Mais recentemente, na sequência do acidente do Exxon Valdez em 1989, foram introduzidas novas prescrições na MARPOL no sentido da retirada gradual de serviço dos navios-tanque de casco simples e da sua substituição por navios de casco duplo ou configuração equivalente (ver mais pormenores na Parte II, A.3)

(b) Medidas tomadas na União Europeia

Foram igualmente tomadas várias medidas a nível comunitário nos domínios da segurança e da poluição, bem como da inspecção dos navios. Estas medidas vieram, em grande medida, desenvolver ou complementar regulamentação internacional da OMI. A Directiva relativa à inspecção de navios pelo Estado do porto [13] abrange a inspecção de todos os navios e prevê requisitos específicos em relação à inspecção dos petroleiros. A Directiva 94/57/CE estabelece as regras e normas comuns para as organizações de vistoria e inspecção dos navios e para as actividades relevantes das administrações marítimas [14].

[13] Directiva 95/21/CE do Conselho, de 19 de Junho de 1995

[14] Directiva 94/57/CE do Conselho, de 22 de Novembro de 1994

A Resolução da OMI sobre o cálculo da arqueação dos tanques de lastro dos navios petroleiros com tanques de lastro segregado é aplicada num regulamento [15], que prevê uma redução das taxas portuários para os navios com SBT.

[15] Regulamento (CE) nº 2978/94 do Conselho, de 21 de Novembro de 1994

Os navios que demandem ou larguem dos portos marítimos da Comunidade transportando mercadorias perigosas ou poluentes são obrigados a comunicar informações pormenorizadas sobre as respectivas cargas por força da Directiva 93/75/CEE [16].

[16] Directiva 93/75/CEE do Conselho, de 13 de Setembro de 1993

A proposta de directiva relativa às instalações portuárias de recepção dos resíduos dos navios e dos resíduos de carga [17] visa assegurar o cumprimento da disposição da MARPOL que determina que os portos são obrigados a disponibilizar essas instalações de recepção.

[17] Posição Comum (CE) nº 1/2000

(c) Medidas operacionais

No quadro da OMI foram tomadas várias medidas importantes que ajudam a reduzir o risco de encalhe ou colisão dos navios quando em viagem. Foram adoptados sistemas de separação do tráfego (TSS) nas zonas de tráfego denso. Estes sistemas estabelecem corredores de navegação de sentido único, que reduzem grandemente a possibilidade de navios se aproximarem de roda a roda (por exemplo, no estreito de Dover). Asseguram igualmente que o tráfego é mantido a boa distância da costa (p.ex. Ouessant). A introdução dos TSS reduziu significativamente a ocorrência de colisões nas zonas onde foram implantados.

O equipamento de navegação tornou-se mais fiável e preciso. Os radares têm actualmente a possibilidade de localizar e determinar automaticamente o rumo de outros navios e o navegador pode avaliar o risco de colisão com muito maior facilidade. A navegação de precisão com utilização de tecnologias de satélite (GNSS) permite a determinação contínua e precisa da posição do navio. Isto reduz grandemente a possibilidade de encalhe durante a travessia.

Estão a ser introduzidas novas melhorias no domínio técnico. A precisão da navegação será ainda mais aperfeiçoada, por exemplo, através da introdução dos sistemas electrónicos de cartografia e informação (Electronic Chart and Information Systems - ECDIS) e do desenvolvimento do sistema de navegação global GALILEO. A instalação de respondedores nos navios (AIS) permitirá que estes sejam identificados a partir da costa, além de proporcionar aos navegadores uma melhor informação para determinar o risco de colisão de forma mais precisa. A precisão das previsões meteorológicas é hoje maior e a determinação da rota em função do tempo pode contribuir para a redução das avarias e a realização de economias.

(d) A formação e o elemento humano

O "elemento humano" foi um importante factor em muitos acidentes. A formação e a competência das tripulações são consideradas um aspecto essencial do reforço da segurança no mar, tendo sido adoptada em 1978 a Convenção da OMI sobre as normas de Formação, Certificação e Serviço de Quartos para os Marítimos (STCW 78). No entanto, as suas limitações em breve foram reconhecidas e um exame rigoroso da Convenção levou à sua revisão, tendo a nova Convenção STCW revista entrado em vigor em 1997.

O desenvolvimento de equipamentos auxiliares de formação técnica, como os simuladores, ajudou a melhorar a eficácia dos sistemas de formação dos marítimos.

Foram também adoptados vários regulamentos da OIT respeitantes às condições de trabalho e de vida a bordo dos navios. Os mais recentes, respeitantes à regulamentação do tempo de trabalho a bordo, focam a questão da fadiga, considerada um dos factores que contribui de forma cada vez mais importante para os acidentes marítimos. A Comissão continuará a acompanhar com grande interesse os trabalhos do BIT (Repartição Internacional do Trabalho) com vista a acelerar a conclusão das negociações relativas aos casos de abandono, morte ou dano pessoal de marítimos.

Outro instrumento importante, o Código internacional de gestão para a segurança da exploração dos navios e a prevenção da poluição (ISM), tornou-se obrigatório a partir de 1998. O Código ISM inclui disposições relativas às práticas de segurança nas operações dos navios e à segurança do ambiente de trabalho, além de impor salvaguardas contra os riscos identificados. Prevê igualmente um reforço contínuo das competências de gestão do pessoal, especialmente no que diz respeito à segurança e à resposta a situações de emergência.

(e) Melhorias estruturais

Uma apertada vigilância das estruturas dos navios e das tensões instaladas no casco levou à redução das perdas causadas por falha estrutural. O melhor equipamento de monitorização das tensões e a utilização de computadores precisos nas operações de carga contribuíram para manter as tensões dentro de limites admissíveis. Como verificação adicional do estado dos petroleiros mais velhos, a MARPOL exige (a partir de 1993) a realização de um programa reforçado de vistorias (ESP) aos navios-tanque de petróleo bruto de mais de 20 000 toneladas e aos navios-tanque de produtos petrolíferos de mais de 30 000 toneladas. Este programa exige uma inspecção do casco dos petroleiros muito mais rigorosa do que acontecia anteriormente. As directrizes da OMI especificam pormenorizadamente essas vistorias, que se tornam mais rigorosas à medida que a idade do navio aumenta. O âmbito de aplicação foi posteriormente alargado de modo a que a partir de 1996 as disposições do ESP passassem a ser aplicáveis a todos os navios-tanque de mais de 500 toneladas. O ESP teve um efeito importante na redução das perdas e dos incidentes causadores de poluição. Este facto é claramente ilustrado pelo gráfico seguinte.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Derrames de hidrocarbonetos - Quantidade de hidrocarbonetos perdida anualmente em resultado de falhas estruturais, incêndios e explosões

(f) Novas configurações de petroleiros [18]

[18] A acção-chave do 5º Programa-Quadro "Transportes terrestres e tecnologias marinhas" foca as melhorias na eficiência, segurança e desempenho ambiental dos navios.

A Convenção MARPOL exige que os petroleiros construídos a partir de 1996 sejam obrigatoriamente construídos em casco duplo ou configuração equivalente, enquanto que os navios de casco simples serão gradualmente retirados de serviço. A utilização de navios de casco duplo reduzirá grandemente o risco de poluição, especialmente no caso de colisões ou encalhes de baixo impacto. A manutenção da integridade estrutural, nomeadamente nos espaços para lastro destes navios, será essencial. A utilização de revestimentos modernos e eficazes e de sistemas de protecção contra a corrosão nos espaços para lastro ajudará a prevenir a deterioração rápida que era visível nos navios-tanque de concepção mais antiga. Será essencial que a integridade dos revestimentos e sistemas referidos seja vigiada de perto, à medida que estes novos modelos de navios vão envelhecendo.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2. Insuficiências do regime actual

(a) Propriedade e práticas de afretamento

Os progressos técnicos realizados não podem ocultar o facto de existirem no mercado tendências seriamente preocupantes. As companhias petrolíferas desfizeram-se de grande parte das suas frotas de petroleiros. Muitos pequenos armadores de petroleiros independentes entraram no mercado. Actualmente, as companhias petrolíferas controlam apenas um quarto da frota mundial, estando os restantes três quartos nas mãos de armadores independentes.

Além disso, verifica-se uma certa "atomização" a nível dos armadores independentes. Ao dividirem a frota por empresas de um só navio, muitas vezes na forma de sociedades de fachada estabelecidas offshore, os armadores podem reduzir o risco financeiro. Muitas vezes, é difícil determinar que interesses financeiros estão por detrás destas estruturas e quem são os verdadeiros decisores responsáveis pela exploração segura dos navios.

A nível dos afretadores verifica-se uma tendência algo semelhante. As grandes companhias produtoras de hidrocarbonetos estão em concorrência com as companhias que se dedicam ao seu comércio, as quais podem ser subdivididas em grandes operadores que actuam a nível mundial e operadores que actuam em nichos de mercado. Surgem regularmente novas companhias de comércio de hidrocarbonetos, enquanto outras desaparecem ou se fundem. O mercado dos hidrocarbonetos e do afretamento é altamente competitivo. Encontrar a capacidade de transporte marítimo mais barata existente no mercado é uma parte essencial do negócio. O carácter volátil do mercado reflecte-se também num abandono dos contratos a longo prazo entre afretadores e transportadores em favor dos afretamentos a curto prazo (o chamado "mercado spot"), como ilustra o quadro seguinte.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(Fonte: INTERTANKO)

A concorrência a nível dos preços no mercado "spot" é renhida. As observações do mercado mostram que não existe uma diferença significativa de taxas de frete entre os petroleiros novos e velhos, sendo os preços muitas vezes determinados, ao que parece, pela tonelagem mais velha e mais barata disponível. Num mercado assim é, portanto, difícil fazer com que a qualidade compense, o que leva a que os pequenos operadores com baixos custos conquistem quota de mercado à custa de empresas de sólida reputação. Esta situação põe a segurança em risco.

(b) Aplicação das regras

A realidade económica atrás descrita exige regimes de inspecção reforçados, para assegurar que a segurança não é comprometida e utilizada para fazer concorrência desleal aos operadores que aplicam normas de qualidade elevadas.

A responsabilidade principal pela conformidade dos navios com as normas internacionais cabe ao Estado de bandeira (em que o navio está registado). Lamentavelmente, é visível que nem todos os Estados de bandeira desempenham esta tarefa com um nível de responsabilidade suficiente. Embora os Estados de bandeira estejam vinculados às regras consagradas nas convenções internacionais de que são partes contratantes, a OMI não possui as competências de controlo necessárias para garantir que eles as cumpram. Isto permite que os operadores menos escrupulosos registem os seus navios sob pavilhões que sabem não exigir o total cumprimento das regras internacionais. É por esta razão que os Estados portuários criaram uma barreira defensiva contra os navios abaixo das normas, as inspecções efectuadas no quadro de regimes de controlo dos navios pelo Estado do porto (PSC). Nos termos destes regimes, uma percentagem dos navios que fazem escala nos portos de um Estado é inspeccionada a fim de se verificar o cumprimento das normas internacionais relativas à segurança, poluição e lotações. Os PSC não se centram especificamente nas questões estruturais. Dado serem realizados durante as escalas nos portos, que envolvem normalmente operações de carga ou descarga, a capacidade de inspeccionar os espaços destinados a carga e a lastro é limitada e a inspecção da estrutura do casco que fica submersa praticamente impossível.

As estruturas dos navios são inspeccionadas e vigiadas pelas Sociedades de Classificação. Estas são organizações privadas altamente especializadas, com grande experiência no sector do transporte marítimo, que empregam centenas e mesmo milhares de técnicos e são apoiadas por eficientes centros de investigação e informática. As Sociedades de Classificação avaliam o estado de um navio com base em normas técnicas que elas mesmas estabelecem, com vista emissão do certificado de classificação. Além disso, estão frequentemente autorizadas a actuar em nome do Estado de bandeira para a verificação da conformidade dos navios com os requisitos ambientais e de segurança estabelecidos nas convenções internacionais, emitindo os certificados obrigatórios pertinentes.

A crescente natureza comercial das Sociedades de Classificação originou, nos últimos anos, uma forte concorrência entre as sociedades para captação de clientes. Ao mesmo tempo, verifica-se uma tendência preocupante para a proliferação de sociedades com normas diferentes e uma tendência crescente dos proprietários de navios para mudarem de classe ("class-hopping").

Para assegurar a integridade estrutural da frota de navios-tanque, é absolutamente essencial que as Sociedades de Classificação apliquem as normas mais elevadas possíveis na execução das suas funções. Embora seja objectivo dos dez membros da Associação Internacional das Sociedades de Classificação (IACS) estabelecer normas adequadas e garantir a sua manutenção, subsistem sérias dúvidas de que se esteja a fazer o suficiente, a nível de todo o sistema de classificação, para alcançar os níveis de qualidade necessários. Dentro do sector são muitas os que consideram que nem todos os membros da IACS satisfazem as normas elevadas exigidas. Parece haver variações de desempenho quer a nível dos vários membros da IACS quer a nível das próprias Sociedades de Classificação, verificando-se a aplicação de normas diferentes consoante o Estado de bandeira e/ou o cliente.

A Comissão partilha das preocupações frequentemente expressas em várias vertentes do sector marítimo quanto ao facto de o desempenho das Sociedades de Classificação nem sempre satisfazer as normas exigidas.

(c) Reacção do sector

A Comunidade reconhece que o sector já está a tomar medidas para procurar resolver os problemas postos em evidência pelo acidente do Erika. Em especial, a IACS compreendeu a necessidade urgente de melhorar o controlo e a vigilância das estruturas dos navios envelhecidos, em especial no que diz respeito à degradação dos elementos de aço dos tanques de lastro.

Numa reunião especial do seu Conselho de Administração, realizada em Hamburgo em 16 de Fevereiro, a IACS analisou aprofundadamente a questão específica da segurança dos petroleiros e anunciou várias medidas. Entre estas, inclui-se a melhoria das inspecções de classificação para os petroleiros com mais de 15 anos. Os registos de classificação, incluindo os relatórios de medição de espessuras, serão informatizados e transferidos para a sociedade responsável pela classificação do navio. Entre as medidas específicas, contam-se vistorias anuais dos tanques de lastro adjacentes a tanques de carga aquecidos e o reforço do regime de vistorias intermédias. A transparência melhorará através de uma maior partilha das informações. A correcta aplicação das medidas adoptadas pelos membros da IACS será atentamente acompanhada pela Comissão e pelos Estados-Membros no âmbito das inspecções das Sociedades de Classificação reconhecidas com base na Directiva 94/57/CE do Conselho.

Também a indústria petrolífera reagiu ao acidente. No quadro do Fórum Marítimo Internacional das Companhias Petrolíferas (OCIMF), a indústria está a debater o modo de aumentar a eficácia dos sistemas de inspecção privados dos membros do OCIMF. A maioria das grandes companhias petrolíferas possui os seus próprios sistemas de inspecção internos. O departamento comercial só afretará petroleiros que tenham sido inspeccionados pelo departamento técnico da empresa. Os procedimentos e relatórios de inspecção relatórios são harmonizados em certa medida e os dados mantidos numa base de dados comum da OCIMF (SIRE), que abrange cerca de 4000 petroleiros e produz anualmente algo como 10 000 relatórios de inspecção de petroleiros. Como primeiro passo, o OCIMF decidiu que os relatórios de inspecção privada armazenados na base de dados SIRE serão postos à disposição dos inspectores PSC no âmbito do projecto EQUASIS (ver II-B-1), o que deverá ajudar a optimizar mais eficientemente os recursos PSC disponíveis.

A necessidade de tomar medidas...

O Erika era um navio-tanque de transporte de produtos petrolíferos, com 25 anos de idade, equipado com tanques de lastro segregado, que transportava fuelóleo pesado. Os seus certificados obrigatórios estavam em ordem e o navio tinha sido aprovado numa vistoria quinquenal, no ano anterior ao acidente. Em Maio, tinha sido objecto de uma inspecção reforçada no âmbito do regime de inspecções pelo Estado do porto, não tendo sido encontradas quaisquer anomalias. Tinha sido inspeccionado pelo afretador e considerado em condições para o tráfego em que operava. Como foi, então, possível que o navio se tenha partido em dois e causado tamanha catástrofe ambiental-

O acidente com o Erika coloca, assim, um sério desafio a todos os interessados no sector dos petroleiros. Mostra claramente que são necessárias medidas que vão além da mera verificação dos certificados e da realização de inspecções superficiais, se se quer evitar a repetição de tais acidentes. A responsabilidade de assegurar que os petroleiros satisfazem as normas ambientais e de segurança exigidas incumbe aos proprietários e ao Estado de bandeira. É evidente, porém, que alguns Estados e proprietários são menos conscienciosos que outros. Existe, além disso, uma acentuada falta de transparência neste complexo sector, a qual resulta frequentemente na ocultação da identidade das pessoas responsáveis por um dado petroleiro atrás de "empresas de fachada" estabelecidas em zonas offshore. Daí a clara necessidade de os Estados portuários e os organismos responsáveis do sector adoptarem uma atitude mais firme, especialmente no que diz respeito aos petroleiros mais velhos, a fim de assegurar que os defciências estruturais e os navios abaixo das normas são identificados muito antes de constituírem uma ameaça para o ambiente. O facto de a idade média da frota mundial e comunitária de navios-tanque ser relativamente elevada e com tendência para aumentar é também muito preocupante. Esta tendência tem de ser invertida, pela introdução de navios mais modernos e menos nocivos para o ambiente.

Tudo considerado, o que é necessário é um pacote de medidas que suscite uma nova cultura no sector dos petroleiros. Deverá haver incentivos mais fortes para os transportadores, afretadores, Sociedades de Classificação e outras entidades essenciais que se preocupam com a qualidade. Simultaneamente, há que apertar a rede em torno dos que procuram o benefício económico pessoal a curto prazo à custa da segurança e do ambiente marinho.

2 : Propostas de acção

Na elaboração das suas propostas, a Comissão adoptou uma abordagem que visa em especial:

- Aprofundar a uniformização dos procedimentos e das práticas de inspecção;

- Aumentar a «fertilização cruzada» entre os instrumentos comunitários, em especial entre a directiva relativa à inspecção de navios pelo Estado do porto e a directiva relativa às Sociedades de Classificação;

- Reforçar as restrições para os navios susceptíveis de criar um risco grave para o ambiente, recompensando simultaneamente os operadores de navios de qualidade ou com uma concepção mais respeitadora do ambiente;

- Esforçar-se por fazer desaparecer a confusão gerada pela multiplicação de controlos e inspecções de todo o tipo: cada parte (proprietário, afretador, Estado de bandeira, Sociedade de Classificação e autoridade de controlo do Estado do porto) deverá manter-se dentro dos limites das suas funções e competências;

- Responsabilizar todos os actores do sector que contribuam para a exploração de navios inferiores às normas;

- Lutar contra a falta de transparência do sector dos transportes marítimos, reforçando as obrigações de publicação das informações ligadas às inspecções e às imobilizações de navios e desenvolvendo a base de dados EQUASIS sobre a qualidade dos navios;

- Melhorar o acompanhamento da correcta aplicação da legislação comunitária, fornecendo à Comissão os meios necessários para levar a cabo essa tarefa.

A Comissão propõe dois tipos de medidas:

- Numa primeira fase, a Comissão apresentará medidas de ordem regulamentar. A presente comunicação apresenta em anexo três propostas de textos jurídicos. Estas propostas dizem respeito à alteração da directiva relativa à inspecção de navios pelo Estado do porto (Directiva 95/21/CE) e da directiva relativa às Sociedades de Classificação (Directiva 94/57/CE), bem como a um regulamento relativo à introdução acelerada dos requisitos de construção em casco duplo ou equivalente (PARTE A).

- Numa segunda parte, a Comunicação expõe as linhas gerais da acção futura em matéria de transparência das informações relativas à qualidade dos navios, vigilância da navegação, possibilidade de criação de uma estrutura europeia para a segurança marítima e, sobretudo, da responsabilização dos diversos actores do mundo marítimo (PARTE B).

A - Propostas de medidas legislativas imediatas

1. Controlo dos navios pelo Estado do porto

O controlo dos navios pelo Estado do porto desenvolveu-se em resposta ao comportamento laxista ou negligente de alguns operadores de navios e Estados de bandeira, pouco preocupados em respeitar as regras de segurança estabelecidas pela OMI. Este controlo baseia-se no princípio da verificação do cumprimento destas regras internacionais por meio de inspecções aos navios que fazem escala nos portos.

Na Europa [19], foi concluído em 1982 um acordo administrativo entre autoridades marítimas, o Memorando de Paris, com o fim de instituir procedimentos de inspecção harmonizados. Em 1995, o Conselho adoptou a Directiva 95/21/CE, que torna obrigatórias e reforça significativamente as disposições do Memorando de Paris. Esta directiva constitui o principal pilar da acção comunitária na luta contra os navios que não respeitam as normas internacionais de segurança. Em paralelo com a acção legislativa, sublinhe-se a importância da formação dos inspectores para se conseguir a harmonização das práticas de inspecção nos portos. A Comissão financiou o desenvolvimento de um programa de formação avançado, com base no qual tenciona organizar, em 2000 e 2001, cursos destinados aos inspectores de diferentes Administrações marítimas dos Estados membros do Memorando de Paris.

[19] Na realidade, a região abrangida pelo Memorando de Paris ultrapassa largamente as fronteiras da União Europeia, uma vez que países como o Canadá, a Rússia ou a Croácia dele fazem parte.

A directiva relativa à inspecção de navios pelo Estado do porto foi alterada por diversas vezes, no intuito de reforçar a uniformização e a eficácia dos procedimentos. Todavia, o acidente do ERIKA pôs em evidência certas lacunas no controlo pelo Estado do porto, especialmente no que se refere à inspecção dos navios que estatisticamente apresentam os riscos mais elevados, quer devido à idade, quer pela natureza poluente da sua carga. À Comissão parece, por outro lado, evidente que a actual falta de transparência do sector marítimo e a falta de sinergia entre os intervenientes (inspectores do porto, Sociedades de Classificação, etc.) reduzem consideravelmente a eficácia do controlo dos navios pelo Estado do porto.

Consequentemente, a Comissão anexa à presente comunicação uma primeira proposta legislativa tendo em vista a alteração da Directiva 95/21/CE com base nos princípios seguintes:

a) Maior severidade para com os navios manifestamente inferiores às normas

- Banimento dos navios com mais de 15 anos que tenham tido mais de duas imobilizações nos dois anos anteriores e que figurem na «lista negra» dos pavilhões que contam com um número de imobilizações superior à média. Esta medida tem o carácter de uma sanção contra proprietários "reincidentes" e Estados de bandeira que dão provas de negligenciar sistematicamente o acompanhamento dos seus navios. A Comissão publicará semestralmente a lista dos navios banidos.

- Inspecção sistemática nos portos dos navios cujo «factor de selecção» [20] seja particularmente elevado.

[20] O «factor de selecção» funciona da seguinte forma: em função de diversos critérios, como a idade, o pavilhão, as imobilizações anteriores, etc., é atribuído aos navios um certo número de pontos. Aqueles que tiverem o maior número de pontos devem ser inspeccionados prioritariamente. Este instrumento permite seleccionar os navios de alto risco e harmonizar os procedimentos de selecção dos navios a inspeccionar, reduzindo, assim, o risco de práticas divergentes consoante os portos.

b) Controlo mais amplo dos petroleiros e outros navios de risco

- As disposições facultativas da directiva existente em relação aos navios de risco [21] tornam-se obrigatórias: estes navios passarão a estar sujeitos a uma inspecção alargada obrigatória todos os anos, ao entrarem num porto da Comunidade. Foi instituída a obrigação de notificação prévia antes da entrada nos portos, a fim de facilitar a preparação das inspecções.

[21] Os navios de risco, de acordo com um anexo da directiva, são os petroleiros, os navios-tanque para transporte de gás e produtos químicos e os navios graneleiros, para além de uma certa idade, bem como os navios de passageiros.

- Estas medidas são ainda reforçadas em relação aos petroleiros: estes serão sujeitos ao regime de inspecção alargada a partir dos 15 anos de idade, e não aos 20 ou 25 anos como na directiva actual. Além disso, os inspectores deverão examinar pelo menos um dos tanques de lastro, a fim de detectar eventuais problemas de corrosão.

c) Reforço das obrigações de comunicação de informações

- Para uma maior eficácia: os inspectores passarão a dispor de mais informações sobre os navios a inspeccionar, através da consulta obrigatória da base de dados EQUASIS respeitante à qualidade dos navios. Por outro lado, os inspectores deverão mencionar nos seus relatórios a natureza das vistorias efectuadas: isto permitirá evitar que o inspector do porto de escala seguinte repita a mesma inspecção.

- Para uma «fertilização cruzada» das informações: o Estado de bandeira e a Sociedade de Classificação serão informados dos resultados das inspecções, o que lhes permitirá intervir mais rapidamente em caso de degradação do estado de um navio.

- Para uma maior transparência: a lista das informações a publicar sobre as inspecções e as imobilizações é alargada, por forma a incluir, nomeadamente, o nome do afretador do navio.

d) Melhor acompanhamento da aplicação da directiva

Os Estados-Membros deverão fornecer informações pormenorizadas à Comissão, que lhe permitam avaliar melhor a eficácia da directiva e verificar o cumprimento das suas disposições por parte dos Estados-Membros. Os casos de má aplicação da directiva poderão ser mais facilmente detectados e ser objecto de um processo por infracção com base no artigo 226º do Tratado CE.

2. Sociedades de Classificação

As Sociedades de Classificação [22] são actores fundamentais no domínio da segurança marítima. Seria difícil imaginar um sector da navegação marítima sem a competência técnica especializada de que dispõem estas organizações. Contudo, em grande medida devido à pressão comercial exercida sobre as Sociedades de Classificação e ao número crescente de organizações que operam nesta área sem terem as competências e o profissionalismo suficientes, a confiança da comunidade marítima nestas organizações tem diminuído nas últimas décadas.

[22] Ver I-B, nº 2 (b).

Uma primeira resposta a estes problemas, a nível comunitário, foi dada pela adopção, em 1994, da Directiva 94/57/CE do Conselho, que introduziu um sistema de reconhecimento comunitário das Sociedades de Classificação. Esta directiva abordava a questão geral da qualidade das Sociedades de Classificação que deveriam ser autorizadas a actuar em nome das Administrações marítimas dos Estados-Membros. Os critérios qualitativos constantes do anexo à directiva visavam assegurar que só fossem autorizadas a actuar em nome dos Estados-Membros da UE organizações muito fiáveis e profissionalmente competentes. As disposições gerais deste instrumento jurídico destinavam-se a assegurar que os requisitos de segurança relevantes eram aplicados a bordo dos navios de forma harmonizada e escrupulosa. Além disso, a directiva introduzia obrigações de controlo das Sociedades de Classificação que actuam em nome dos Estados-Membros, tanto para assegurar que as organizações reconhecidas continuassem a satisfazer as disposições da directiva, como para avaliar o seu desempenho em matéria de qualidade.

A directiva constituiu um dos primeiros passos no sentido do estabelecimento de uma política comunitária de segurança marítima. A sua transposição para as legislações nacionais dos Estados-Membros foi um processo longo e complicado, com doze processos de infracção iniciados pela Comissão por incumprimento do prazo de transposição fixado pela directiva, sendo que o último Estado-Membro a transpô-la só o fez em 1998. A Comissão iniciou também vários processos de infracção - alguns dos quais ainda pendentes - por incumprimento, na sua maioria relacionados com o estabelecimento das relações de trabalho entre as Administrações marítimas e as organizações autorizadas a actuar em seu nome.

A directiva sofria, relativamente a várias questões, de algumas insuficiências que se tornaram patentes com a sua aplicação. O procedimento de reconhecimento das Sociedades de Classificação, por exemplo, era completamente deixado ao critério dos Estados-Membros, sem um controlo ex ante harmonizado e centralizado do preenchimento dos critérios da directiva por parte da organização que pretendia ser reconhecida. A mesma falta de uma abordagem harmonizada e centralizada se verificava em relação aos controlo periódicos ex post das organizações reconhecidas. O nível de desempenho das organizações em matéria de segurança e prevenção da poluição - calculado em relação a todos os navios por elas classificados, independentemente do seu pavilhão - não era considerado uma conditio sine qua non do reconhecimento das Sociedades de Classificação ou da manutenção desse reconhecimento.

As lições aprendidas com a aplicação prática da directiva levaram à identificação de vários domínios em que as disposições da directiva podem ser reforçadas. Daí as alterações propostas, que são descritas em pormenor na segunda proposta legislativa anexadas à presente comunicação.

O teor fundamental das alterações propostas é o seguinte:

- A concessão e a retirada do reconhecimento das Sociedades de Classificação são decididas pela Comissão mediante o procedimento de comitologia. As inspecções periódicas das organizações reconhecidas são efectuadas pela Comissão em conjunto com o Estado-Membro que propõe o reconhecimento.

- É introduzida uma nova sanção para a organização reconhecida: a suspensão do reconhecimento durante um ano, a qual leva à retirada do mesmo caso as deficiências que levaram à suspensão não sejam eliminadas.

- Um bom nível de desempenho das organizações reconhecidas em matéria de segurança e prevenção da poluição - avaliado em relação a todos os navios por estas classificados, independentemente do seu pavilhão - torna-se conditio sine qua non para a concessão e a manutenção do reconhecimento.

- As condições que regulam a responsabilidade financeira da organização reconhecida que exerce funções legais em nome dos Estados-Membros são harmonizadas a nível comunitária. A responsabilidade é ilimitada ou pode ser limitada a diferentes níveis, consoante a gravidade do acto negligente da Sociedade de Classificação.

- As organizações reconhecidas têm de satisfazer critérios qualitativos mais rigorosos, incluindo a necessidade de respeitarem determinados procedimentos quando os navios mudam de classe e a necessidade de comunicarem mais informações a respeito dos navios por elas classificados às autoridades de controlo do Estado do porto. Em particular, a fim de assegurar que, quando um navio muda de classe, a nova organização dispõe de uma visão precisa do estado do navio, o historial completo do navio tem de ser transferido para a nova organização pela organização que anteriormente o classificava.

- As obrigações dos Estados-Membros enquanto Estados de bandeira são reforçadas no domínio da segurança marítima.

3 Petroleiros de casco simples e petroleiros de casco duplo

a) Situação e problemas actuais:

Os petroleiros existentes actualmente foram, na sua maioria, construídos com casco simples. Nestes navios, os hidrocarbonetos apenas estão separados da água do mar pela chaparia do fundo e do costado. Se o casco sofrer avaria devido a colisão ou encalhe, o conteúdo dos tanques de carga pode derramar-se no mar e causar uma poluição importante. Um meio eficaz de evitar tal risco é proteger os tanques de carga com uma segunda chaparia interna, a uma distância suficiente da chaparia externa. Esta construção em "casco duplo" protege os tanques de carga contra as avarias e reduz, assim, o risco de poluição.

Na sequência do acidente com o "Exxon Valdez", em 1989, os Estados Unidos, insatisfeitos com a debilidade das normas internacionais de prevenção da poluição por navios, adoptaram em 1990 o «Oil Pollution Act » (OPA 90).

Através dessa lei, os Estados Unidos impuseram unilateralmente requisitos de casco duplo não só para os petroleiros novos mas também os petroleiros existentes, estabelecendo limites de idade (entre 23 e 30 anos, a partir de 2005) e prazos-limite (2010 e 2015) para a retirada de serviço dos petroleiros de casco simples.

Perante a medida unilateral dos americanos, a OMI teve de lhes seguir o exemplo, estabelecendo em 1992 requisitos de casco duplo na Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL). Esta Convenção exige que todos os petroleiros entregues a partir de Julho de 1996 sejam construídos com casco duplo. Por conseguinte, já não há petroleiros de casco simples construídos depois dessa data.

Em relação aos petroleiros de casco simples de porte bruto igual ou superior a 20 000 toneladas entregues antes de 6 de Julho de 1996, a referida convenção internacional exige que cumpram os requisitos de casco duplo o mais tardar quando tiverem 25 ou 30 anos, consoante disponham ou não de tanques de lastro segregado [23].

[23] O objectivo dos tanques de lastro segregado é reduzir os riscos de poluição operacional assegurando que a água de lastro nunca entra em contacto com os hidrocarbonetos. Têm, além disso, uma localização protectiva, para minimizar o impacto de um encalhe ou colisão.

Há que distinguir, por conseguinte, três categorias de petroleiros de casco simples:

- Categoria 1: petroleiros de casco simples, sem tanques de lastro protectores em redor dos tanques de carga. Mediante a aplicação dos requisitos de casco duplo, a retirada de serviço dos navios desta categoria estará concluída entre 2007 e 2012.

- Categoria 2: petroleiros de casco simples, com a zona dos tanques de carga parcialmente protegida por tanques de lastro segregado. A retirada de serviço dos navios desta categoria mediante a aplicação dos requisitos de casco duplo só estará concluída em 2026 (e não em 2010 e 2015, como prevê o OPA 90).

- Categoria 3: petroleiros de casco simples, abaixo do porte "MARPOL", que não estão abrangidos pelos requisitos de casco duplo.

De facto, tendo em conta a quase impossibilidade de transformar um petroleiro de casco simples num petroleiro de casco duplo e o facto de os limites de idade especificados coincidirem praticamente com o fim de vida útil de um navio, tanto o sistema americano como a Convenção MARPOL levam à retirada de serviço dos petroleiros de casco simples.

As diferenças entre o sistema americano e o internacional terão, todavia, como consequência que, a partir de 2005, os petroleiros de casco simples banidos das águas americanas devido à sua idade, começarão a operar noutras regiões do mundo, incluindo a União Europeia, aumentando o risco de poluição nas zonas em causa.

b) Resposta comunitária proposta

A Comissão está preocupada com a situação atrás descrita, uma vez que as estatísticas revelam taxas de acidentes crescentes para os navios mais velhos. É necessária uma resposta comunitária adequada e com efeitos antes de 2005, data-limite importante a partir da qual os petroleiros de casco simples banidos das águas americanas começarão a ser explorados nas águas europeias.

A Comissão propõe, assim, que se acelere, na Comunidade, a substituição dos petroleiros de casco simples por petroleiros de casco duplo ou que satisfaçam normas de segurança equivalentes.

Este sistema deve ser harmonizado com os limites de idade e as datas previstas no OPA 90, para evitar que os petroleiros banidos dos EUA possam vir operar para a Europa. A proposta produzirá igualmente uma inversão da tendência para o envelhecimento da frota de petroleiros: os novos navios de casco duplo substituirão os antigos navios de casco simples, assegurando assim uma protecção globalmente melhor contra o risco de poluição acidental.

A proposta de regulamento comunitário apresentada pela Comissão, em anexo, conduzirá ao seguinte calendário de abandono progressivo dos petroleiros de casco simples:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A proposta de regulamento comunitário abrange todos os petroleiros de casco simples de porte bruto igual ou superior a 600 toneladas, que arvorem pavilhão de um Estado-Membro, e institui-se como condição de acesso aos portos dos Estados-Membros, independentemente do pavilhão arvorado pelo navio.

Por último, a fim de incentivar a utilização de petroleiros de casco duplo, a Comissão propõe um sistema de incentivos financeiros, na forma de uma redução das taxas portuárias e de pilotagem. Ao contrário, a utilização de petroleiros de casco simples será desencorajada através do aumento das ditas taxas, em função da sua idade.

A Comissão tem consciência do impacto económico e social da proposta no sector, que irá analisar em maior profundidade. É todavia importante impulsionar a retirada de serviço dos petroleiros de casco simples já em curso, propondo a aplicação, na Comunidade Europeia, de um calendário similar ao americano e apoiando activamente qualquer diligência no sentido de implementar tal calendário acelerado também a nível internacional (OMI).

A Comissão está ciente de que a substituição acelerada dos petroleiros de casco simples por petroleiros novos de casco duplo terá algum impacto nos preços dos produtos petrolíferos. Um estudo de avaliação do Oil Pollution Act, publicado pelo USA National Research Council em 1998, estimava o impacto do OPA 90 no custo dos produtos petrolíferos em cerca de 10 cêntimos do dólar por barril ou cerca de 1/10 do custo do transporte, o que representa apenas 5 a 10% do custo total do produto. O impacto final no preço dos produtos petrolíferos será, assim, inferior a 1%. Comparando-o com os custos de limpeza decorrentes de um grande derrame de hidrocarbonetos resultante de um acidente como o do ERIKA, cuja ordem de grandeza é estimada em cerca de 200 milhões de euros, a Comissão considera que tal custo adicional fica aquém dos benefícios que se obterão se com as medidas propostas se prevenir a reocorrência de tais acidentes nas águas comunitárias. Considera, portanto, ser este um preço razoável a pagar para se garantir uma real redução dos riscos de poluição.

A Comissão pretende ainda que o sinal a dar ao sector seja claro e rápido, para evitar incertezas e adiamentos desnecessários da decisão de investir em navios de casco duplo. As principais associações de construtores navais reconhecem que a capacidade de construção não utilizada é suficiente para, no futuro previsível, dar resposta ao aumento da procura de navios petroleiros novos de casco duplo que resultará desta proposta.

B : Propostas de acções futuras

Para além das medidas legislativas imediatas atrás apresentadas, serão propostas várias outras acções pela Comissão, num futuro próximo. Essas propostas abrangerão uma variedade de questões, incluindo a melhoria do regime existente de indemnização pelos danos causados pelos derrames de hidrocarbonetos, medidas para uma maior transparência das informações relativas à segurança nos transportes marítimos, a criação de uma estrutura europeia para a segurança marítima e um melhor controlo costeiro do tráfego marítimo nas águas europeias. As medidas previstas são a seguir descritas em traços gerais.

1. Maior transparência

A indisponibilidade de informação em matérias relevantes para a segurança dos navios constitui um sério motivo de preocupação para a Comissão. Embora esteja a ser recolhida uma grande quantidade de informações sobre os navios por diversos organismos, estas informações encontram-se dispersas por muitos lugares diferentes e o seu acesso é frequentemente difícil, mesmo para o sector marítimo em geral. A Comissão considera que todos os sectores do mundo marítimo têm a responsabilidade de cuidar da segurança e da qualidade dos navios com que operam. Além disso, as informações sobre os elementos de base dos navios, a sua gestão de segurança e operação, as inspecções efectuadas, etc., não devem estar exclusivamente reservadas aos intervenientes mais directos. A actual falta de transparência nos transportes marítimos é, portanto, inaceitável e não serve os interesses nem do sector nem do público em geral.

A fim de corrigir o problema da transparência nos transportes marítimos, a Comissão, em cooperação com a Administração marítima da França, deu início à criação de uma nova base de dados sobre a segurança dos navios, a EQUASIS, que irá recolher informações relativas ao desempenho em matéria de segurança e qualidade dos navios e dos seus operadores e torná-las facilmente acessíveis através da Internet (www.EQUASIS.org). A EQUASIS será uma ferramenta importante para todos com interesses ou responsabilidades no domínio da segurança marítima, muito em especial para os afretadores que desejam seleccionar navios de alta qualidade e para os inspectores afectos à inspecção de navios pelo Estado do porto. Uma primeira versão da base de dados EQUASIS ficará operacional em Maio de 2000, mas o desenvolvimento e o alargamento do sistema continuarão, sem dúvida, para além dessa data.

Na sua primeira fase, a EQUASIS conterá dados sobre o tipo, o pavilhão, a idade e a propriedade de todos os navios de comércio do mundo. As informações relativas às inspecções efectuadas no quadro da inspecção de navios pelo Estado do porto nas regiões da Europa, Ásia-Pacífico e Estados Unidos também estarão disponíveis. Além disso, conterá alguns dados básicos sobre a classificação e os seguros dos navios. Estão em curso negociações no sentido de acrescentar a estes dados informações provenientes dos sistemas de inspecção implementados pelo sector e dos Estados de bandeira, bem como dados de classificação mais pormenorizados. Todos os dados contidos na EQUASIS serão de natureza factual, não fazendo a base qualquer apreciação ou seriação dos navios. O seu objectivo é permitir que cada utilizador forme a sua própria opinião sobre a qualidade e a segurança do navio com base nas informações fornecidas.

A Comissão e a França estão envolvidas no desenvolvimento desta base de dados desde 1998. Mais recentemente, as Administrações marítimas do Japão, Espanha, Singapura, Reino Unido, a Guarda Costeira dos Estados Unidos e a Organização Marítima Internacional manifestaram a sua disponibilidade para participar na supervisão do sistema. A gestão quotidiana da EQUASIS será assegurada por uma unidade de gestão a criar pela Administração marítima francesa.

Vários organismos importantes do sector, incluindo armadores, afretadores, seguradores e Sociedades de Classificação, já acordaram fornecer informações para o sistema e participar no Conselho Editorial da EQUASIS, que é o órgão consultivo para os fornecedores de informação melhorarem as informações fornecidas através da EQUASIS. A primeira reunião de orientação do Conselho Editorial realizou-se em Bruxelas, em 15 de Fevereiro de 2000.

A Comissão empenhar-se-á no aperfeiçoamento contínuo da EQUASIS. Esta tornar-se-á, no futuro próximo, uma base de dados exaustiva, em que todos os operadores do sector marítimo, sejam públicos ou privados, poderão aceder facilmente a uma ampla gama de informações pormenorizadas em matéria de segurança sobre toda a frota mundial da marinha de comércio. A qualidade e volume da informação serão de molde a que nenhum afretador, nenhum segurador, nenhum financiador, etc., de um navio inferior às normas possa alegar desconhecimento do mau estado do mesmo. Para atingir este objectivo, há que concentrar esforços no incremento da contribuição das autoridades dos Estados de bandeira, das autoridades responsáveis pela inspecção de navios pelo Estado do porto e das Sociedades de Classificação para a EQUASIS.

2. Vigilância da navegação marítima

Depois do acidente do ERIKA, foram apresentadas propostas para um reforço da vigilância dos navios potencialmente perigosos que navegam ao largo das costas europeias. Foi, nomeadamente, salientado que as inspecções efectuadas no âmbito do controlo dos navios pelo Estado do porto nem sempre são uma solução suficiente, uma vez que navios particularmente perigosos terão tido a oportunidade de navegar ao longo das costas de um ou vários Estados-Membros antes de o problema ser detectado num porto.

Também foram propostas medidas radicais, como a de inspeccionar navios fora das águas territoriais, ou mesmo de restringir ou proibir a navegação de determinados navios particularmente perigosos na zona económica exclusiva dos Estados-Membros. Todavia, a adopção de medidas de restrição ou de proibição da navegação fora das águas territoriais marítimas, e a fortiori da zona económica exclusiva, coloca não só problemas de compatibilidade com o direito internacional do mar, mas também problemas de exequibilidade do controlo do cumprimento dessas medidas.

Em contrapartida, a Comissão considera inteiramente legítimo que um Estado, em especial se estiver frequentemente exposto aos acidentes marítimos, tenha direito a conhecer e vigiar melhor a passagem ao largo das suas costas de navios que transportem matérias poluentes, ou que constituam um risco importante por qualquer outro motivo [24]. O conhecimento prévio da carga é também primordial, em caso de acidente com um navio que transporte matérias poluentes, para se poder intervir eficazmente contra um risco de poluição ou uma situação de poluição declarada.

[24] Poderia ser o caso de um navio sobre o qual tenham sido obtidas informações, por exemplo, através de inspecções efectuadas em portos de outras regiões do mundo, que permitam concluir, antes mesmo da sua entrada no porto de um Estado-Membro, que o navio representa um risco importante para a segurança e o ambiente marinhos. Poderia ser igualmente o caso de um navio autorizado a seguir para um estaleiro de reparação depois de ter estado imobilizado, mas cujo comportamento a autoridade envolvida pretende vigiar.

Já existe um quadro jurídico comunitário destinado a obrigar os navios que transportam substâncias poluentes e perigosas a notificar-se às autoridades competentes dos Estados-Membros: a Directiva 93/75/CEE. Esta medida apenas abrange, todavia, os navios com destino aos portos da Comunidade, ou deles provenientes. Em Dezembro de 1993 foi adoptada uma proposta de directiva, habitualmente denominada Eurorep [25], que pretende alargar as obrigações de notificação contidas na Directiva 93/75/CEE aos navios em trânsito ao largo das costas da Comunidade. Não obstante o acolhimento favorável que lhe foi dispensado pelo Parlamento Europeu, esta proposta não obteve um acordo político definitivo no Conselho.

[25] (COM(93) 647 final)

A Comissão tem a intenção de elaborar oportunamente novas propostas relativas à segurança do tráfego marítimo. Neste contexto, serão tomados em consideração os elementos seguintes:

a) Desde 1993, o contexto jurídico internacional evoluiu muito. A Comunidade Europeia ratificou, em Março de 1998, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Além disso, foi introduzida uma nova regra na Convenção SOLAS (Regra V/8-1), prevendo a possibilidade de os Estados costeiros instituírem sistemas de sinalização obrigatórios aplicáveis a todos os navios, incluindo os navios em trânsito.

b) A OMI aprovou vários sistemas de notificação obrigatória ao largo das costas europeias, por exemplo no estreito de Gibraltar, ao largo do cabo Finisterra, ao largo de Ouessant e no estreito de Pas-de-Calais. Na prática, existe assim uma cadeia (potencial) de sistemas costeiros de sinalização que se estende desde o estreito de Gibraltar até à entrada do mar do Norte. Estes sistemas asseguram igualmente a vigilância dos navios que navegam na sua zona de competência.

c) A nível das tecnologias de comunicação, verificaram-se diversas evoluções significativas:

- A mais importante é certamente o aparecimento dos sistemas de identificação automática dos navios ou respondedores. A OMI aprovou as especificações destes sistemas e fixou um calendário provisório que prevê a sua instalação obrigatória a bordo de todos os navios com mais de GT, a partir do ano 2002.

- Um outro progresso notável é a utilização crescente de redes telemáticas para a transmissão de dados. A este respeito, é conveniente salientar que a Comissão lançou a iniciativa de um memorando de entendimento entre vários Estados-Membros relativamente à criação de uma rede de transferência electrónica de dados (EDI) entre as Administrações dos Estados-Membros para a aplicação da Directiva 93/75/CEE (actualmente, 5 Estados-Membros e a Noruega são partes nesse acordo e outros poderão aderir em breve).

d) A construção da infra-estrutura global de navegação e de determinação da posição é uma das prioridades da União Europeia, com o projecto GALILEO. Esta iniciativa porá à disposição um serviço fiável e muito preciso (3 metros no alto mar e 1 metro nas zonas portuárias), que deverá servir de referência para os sistemas de determinação da posição aplicáveis aos navios nas águas comunitárias ou na sua proximidade. O projecto GALILEO, combinado com o sistema ECDIS [26], oferece um nível de serviço único que contribui para melhorar tanto as condições de navegabilidade como as condições de segurança. O sistema, que tem por base uma constelação de satélites, oferecerá ainda a possibilidade de retransmissão dos sinais de pedido de socorro, tal como o conceito de GMDSS [27] prevê. Além disso, a Comissão tenciona utilizar imagens de satélite na detecção dos navios poluentes. A comunidade marítima está estreitamente associada ao projecto dos serviços GALILEO e poderá identificar, assim, outras oportunidades de aplicação do sistema.

[26] O ECDIS (Electronic Chart Display and Information System) é um sistema de cartografia marítima electrónica, que permite visualizar permanentemente o navio no seu ambiente náutico, incluindo a sua posição instantânea, no ecrã de um computador de bordo.

[27] O GMDSS (Global Maritime Distress and Information Sytem) é o Sistema Mundial de Socorro e Segurança Marítima. Trata-se de um sistema de radiocomunicações cujo objectivo principal é alertar rapidamente, em caso de emergência, as autoridades de busca e salvamento em terra, bem como os navios que se encontrem nas proximidades.

O conjunto destes elementos levará a Comissão a propor uma reformulação global do sistema de sinalização, tal como se encontra descrito na Directiva 93/75/CEE e na proposta de directiva Eurorep [28]. A nova proposta deverá permitir tornar o acompanhamento dos navios nas águas europeias mais simples e eficaz, em condições compatíveis com o direito internacional do mar.

[28] Outra questão relacionada com os acidentes no mar é a disponibilidade de portos de refúgio para os navios em dificuldades. As autoridades locais mostram-se frequentemente relutantes em admitir um navio considerado inseguro ou potencialmente causador de poluição e ordenar o seu afastamento pode agravar o perigo ou ter como resultado uma poluição mais extensa. Trata-se de outro problema a abordar neste contexto.

3. O processo de alargamento

O Conselho Europeu do Luxemburgo decidiu, em Dezembro de 1997, iniciar negociações com seis países candidtos à adesão à União Europeia: Chipre, Hungria, Polónia, Estónia, República Checa e Eslovénia. Em Dezembro de 1999, o Conselho Europeu de Helsínquia alargou o número inicial ao decidir iniciar negociações com a Roménia, Eslováquia, Lituânia, Bulgária e Malta. O Conselho Europeu de Helsínquia aceitou, também, a candidatura da Turquia.

Do ponto de vista da segurança marítima, as negociações de adesão colocam um desafio. Com efeito, se os 13 países candidatos entrassem hoje na União Europeia, a média de navios com pavilhões europeus imobilizados subiria para 13,26%, quando actualmente (1988) é apenas de 5,73%. Esta percentagem elevada deve-se ao desempenho muito inferior à média dos navios que arvoram o pavilhão de alguns países candidatos, entre os quais Malta e Chipre, que possuem, respectivamente, a 4ª e a 5ª maiores frotas do mundo.

Um tal abaixamento do nível de segurança dos navios na União é inaceitável e o alargamento não o poderá justificar. É, por conseguinte, primordial que os países candidatos se comprometam a aplicar rigorosamente as normas internacionais e europeias em matéria de segurança marítima o mais rapidamente possível, mas o mais tardar à data da sua adesão à União.

A Comissão já lhes transmitiu as sérias preocupações que tem neste sector e iniciou discussões concretas tendo em vista ajudá-los a remediar a situação. Muito em especial, a Comissão analisou o estado de transposição do acervo comunitário por parte de Chipre. No seu relatório de síntese sobre o alargamento ao Conselho Europeu de Helsínquia, a Comissão indicou que Chipre e Malta terão de fazer esforços consideráveis para se porem ao nível dos outros Estados-Membros. As autoridades cipriotas já adoptaram medidas concretas nesse sentido, cuja aplicação a Comissão está a verificar. Deverão seguir-se outras medidas.

Dadas as insuficiências das frotas da maioria dos países candidatos em matéria de normas de segurança e a necessidade de reforçar as suas Administrações marítimas e os seus sistemas de controlo dos navios nos portos, a UE identificou, na versão revista de 1999 das Parcerias para a Adesão respeitantes à maior parte dos países candidatos, incluindo Chipre e Malta, o alinhamento da legislação em matéria de segurança marítima" como uma prioridade de curto prazo.

No quadro das negociações para a adesão, assume uma importância capital para a Comissão a melhoria do desempenho dos países candidatos enquanto Estados de bandeira. A Comissão oferecer-lhes-á toda a ajuda e apoio especializado necessários mas não deixará de exigir que estes países apliquem a totalidade do acervo comunitário nesta matéria à data da sua adesão.

4. Para uma estrutura europeia para a segurança marítima

Em consequência das interrogações sobre a eficácia dos controlos de segurança nos portos da Comunidade suscitadas pelo acidente do ERIKA, numerosas vozes se elevaram exigindo a criação de um corpo de guardas-costeiros europeus ou de uma agência europeia da segurança marítima.

Há dez anos esse debate teria sido impensável. Hoje, a situação evoluiu consideravelmente. Parte das competências nacionais dos Estados-Membros em matéria de segurança marítima foi transferida para o nível comunitário. O corpus legislativo comunitário abrange os aspectos essenciais das Convenções internacionais da OMI em vigor. O seu objectivo principal é uma aplicação eficaz e harmonizada das regras internacionais de segurança na União Europeia.

Uma estrutura europeia, qualquer que seja a forma que assuma [29], deverá limitar-se a apoiar a acção dos Estados-Membros e da Comissão na aplicação e no controlo da aplicação da legislação comunitária, bem como na avaliação da eficácia das medidas em vigor. Assim, essa estrutura deverá poder exercer actividades de recolha e análise de dados factuais ou estatísticos, mas sem ter competência para tomar decisões. Poderão ser-lhe confiadas missões pontuais de avaliação ou de auditoria (por exemplo, a avaliação das Sociedades de Classificação com base nos critérios enumerados no anexo da Directiva 94/57/CE). Incumbirá aos Estados-Membros e, sobretudo, à Comissão, na sua função executiva ou de "guardiã" da legislação comunitária, dar-lhes o seguimento adequado.

[29] Uma eventual decisão nesta matéria será tomada à luz dos resultados do debate geral sobre a externalização das tarefas da Comissão.

Seria pouco realista, ou pelo menos muito prematuro, prever a criação de uma estrutura operacional europeia integrada, uma guarda costeira europeia, cuja acção se substituiria à das Administrações marítimas nacionais.

As estruturas administrativas dos Estados-Membros que intervêm no domínio da segurança marítima são, na verdade, muito diferentes: umas vezes civis, outras militares, assumem, além do mais, funções muito variadas, desde a inspecção dos navios enquanto Estado do porto ou Estado de bandeira, até, em alguns casos, o controlo das pescas, os serviços aduaneiros, o combate ao tráfico de droga ou o controlo da imigração. Ao contrário de alguns países, como os Estados Unidos, que dispõem de uma estrutura unitária e, logo, de uma grande facilidade de impor procedimentos uniformes e verificar se são respeitados, a União Europeia tem de contar com a diversidade das tradições administrativas dos seus Estados-Membros.

A Comissão considera, portanto, que será conveniente estudar a criação de uma estrutura europeia para a segurança marítima, à qual poderiam ser confiadas as seguintes tarefas:

- Missões de avaliação e de auditoria das Sociedades de Classificação;

- Missões de verificação in loco das condições em que os Estados-Membros procedem à inspecção de navios na qualidade de Estado do porto;

- Contribuição para cursos de formação europeus para inspectores afectos à inspecção de navios pelo Estado do porto, ou de inspectores do Estado de bandeira;

- Missões de "fact-finding" nos Estados candidatos à adesão, com vista a avaliar a maneira como as Administrações marítimas dos países em causa cumprem as suas obrigações enquanto Estado de bandeira e Estado do porto;

- Recolha de dados e seu tratamento estatístico;

- Exploração das bases de dados da Comissão (por exemplo: a base de dados sobre as inspecções de navios de passageiros por força da Directiva 1999/35/CE).

Todas estas tarefas deverão ser exclusivamente asseguradas por pessoal altamente qualificado no domínio da segurança marítima, detentor simultaneamente de vastos conhecimentos técnicos e de um domínio perfeito da regulamentação europeia e internacional em matéria de segurança marítima e de prevenção da poluição. Num horizonte mais longínquo, convirá analisar a eventualidade de confiar a essa estrutura tarefas mais amplas, por exemplo em matéria de controlo da navegação, graças às possibilidades oferecidas pelas novas tecnologias de determinação da posição.

5. Para uma responsabilização dos agentes marítimos

a) Actual regime de responsabilidade civil pelos danos de poluição por hidrocarbonetos

O actual regime de responsabilidade civil no domínio marítimo desenvolveu-se ao longo dos séculos sendo, consequentemente, um regime complexo. Consiste numa miscelânea de Convenções internacionais relativas a tipos específicos de responsabilidade e numa variedade de regras sobre limites de responsabilidade, seguros e jurisdição, frequentemente regidas por leis nacionais que dependem da ratificação ou não - e, em caso afirmativo, de que versão - das Convenções pelos Estados em questão. De um modo geral, o regime acentua a responsabilidade do proprietário do navio, relativamente à dos outros actores envolvidos (tais como o operador do navio, o gestor do navio, o proprietário da carga, o afretador, os intermediários ou a Sociedade de Classificação). Por outro lado, os proprietários têm o direito de limitar a sua responsabilidade financeira a um montante máximo, que, normalmente, é relativamente baixo.

No caso da poluição por hidrocarbonetos, todavia, o sistema internacional de responsabilidade é especificamente concebido para o efeito e comparativamente simples. Todos os Estados costeiros da UE são partes contratantes ou estão em processo de ratificação dos protocolos de 1992 à Convenção internacional sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (CLC) e da Convenção internacional que estabelece o fundo de compensação para a poluição por hidrocarbonetos (Convenção FIPOL). Estas duas Convenções estabelecem um sistema dualista de responsabilidade, que abrange os prejuízos devidos à poluição, incluindo as medidas preventivas e, até certo ponto, os danos ambientais em si mesmos, em relação aos acidentes ocorridos nas água costeiras (até 200 milhas) dos Estados.

O primeiro nível do sistema consiste na responsabilidade do proprietário, que é regulada pela CLC. A responsabilidade do proprietário é objectiva e não depende, por isso, da existência de culpa ou negligência da sua parte. O proprietário está normalmente autorizado a limitar a sua responsabilidade a um montante, associado à arqueação do navio, actualmente de um máximo de 80 milhões de euros para os navios de maior dimensão - no caso do Erika apenas cerca de 13 milhões de euros. O proprietário só perde o direito de limitar a sua responsabilidade se ficar provado que os prejuízos devidos à poluição foram resultantes de acto ou omissão seu, cometido com a intenção de causar um prejuízo ou de forma imprudente e com conhecimento de que tal prejuízo poderia provavelmente ocorrer. A CLC também exige que os proprietários tenham um seguro de responsabilidade e concede aos queixosos o direito de intentarem acções directamente contra o segurador.

O regime CLC é complementado pelo Fundo Internacional de Compensação pela Poluição por Hidrocarbonetos (FIPOL), estabelecido pela Convenção FIPOL com o intuito de compensar as vítimas, quando a responsabilidade do proprietário é insuficiente para cobrir os prejuízos. O Fundo é financiado pelas contribuições das companhias destinatárias dos hidrocarbonetos, podendo o recurso ao fundo verificar-se em três casos. O mais comum é quando os prejuízos excedem a responsabilidade máxima do proprietário. O segundo caso é quando o proprietário pode invocar um dos (poucos) meios de defesa permitidos pela CLC. O último caso é quando o proprietário se revela financeiramente incapaz de assumir as suas obrigações. A compensação máxima paga pelo Fundo é de cerca de 185 milhões de euros.

As vítimas dos derrames de petróleo podem apresentar pedidos de indemnização directamente ao Fundo e, se estes pedidos forem justificados e preencherem os critérios pertinentes, o Fundo indemnizará o requerente directamente. Se o total de indemnizações aprovadas exceder o limite máximo do Fundo, todas as indemnizações serão reduzidas de forma proporcional. Se o requerente e o Fundo não conseguirem chegar a acordo, o requerente pode intentar uma acção contra o Fundo junto dos tribunais do Estado em que o prejuízo ocorreu. Desde que foi criado, em 1978, o Fundo de Compensação pela Poluição por Hidrocarbonetos tratou cerca de 90 casos, a maioria dos quais foi directamente resolvida com o Fundo, fora dos tribunais.

De um modo geral, este regime dualista mostrou ser praticável. Em especial quando comparado com outras áreas da responsabilidade em matéria de poluição ainda não reguladas (tais como os acidentes envolvendo outras substâncias perigosas e nocivas que não hidrocarbonetos, ou o combustível de bancas de outros navios que não os petroleiros), o regime é muito avançado. Por conseguinte, a Comissão considera que o actual regime de compensação da poluição por hidrocarbonetos deverá servir de base às medidas futuras. Um regime geral de responsabilidade no domínio do ambiente, conforme delineado no recente Livro Branco da Comissão sobre responsabilidade ambiental [30], constitui o instrumento adequado para desenvolver domínios de responsabilidade ainda não harmonizados a nível europeu. No entanto, a responsabilidade e a compensação pela poluição por hidrocarbonetos causada por navios já são reguladas por um regime uniforme à escala mundial. O sistema existente proporciona o quadro legal e o quadro conceptual internacionalmente reconhecido nos quais terão e deverão basear-se as medidas comunitárias.

[30] COM(2000) 66 final, de 9 de Fevereiro de 2000

b) Medidas propostas para melhorar o regime existente

Há que considerar, pelo menos, os três critérios seguintes para determinar se um sistema de responsabilidade e compensação é ou não plenamente satisfatório:

(1) Deve proporcionar uma indemnização imediata das vítimas, sem ter de passar por processos judiciais extensos e demorados.

(2) O limite máximo da indemnização deve ser fixado a um nível suficientemente elevado para cobrir os pedidos de indemnização admissíveis decorrentes de uma potencial calamidade resultante de um acidente com um petroleiro.

(3) O regime deve dissuadir os operadores de navios-tanque e as entidades com interesses na carga de utilizarem outros navios que não petroleiros de qualidade irrepreensível para transportar hidrocarbonetos.

A Comissão considera que, quanto ao primeiro aspecto, o mecanismo proporcionado pela CLC e pela Convenção FIPOL é satisfatório. De um modo geral, os pedidos de indemnização têm sido tratados com prontidão e sem contendas jurídicas demoradas.

Em relação ao segundo aspecto, é necessário tomar medidas. Enquanto os limites máximos não forem suficientemente elevados para cobrir qualquer potencial desastre, as vítimas de um desastre petrolífero que cause elevados prejuízos receberão uma indemnização menor do que as vítimas de um acidente em menor escala. Isto é questionável do ponto de vista dos princípios e alguns derrames recentes de hidrocarbonetos demonstraram que até quantidades relativamente pequenas podem suscitar dúvidas quanto à suficiência do limite actual.

O sistema existente também falha relativamente ao terceiro aspecto. O direito do proprietário de limitar a sua responsabilidade é, neste momento, praticamente um direito absoluto. As entidades com interesses na carga, por seu lado, não têm qualquer responsabilidade individual. O facto de continuarem a ser utilizados para transportar hidrocarbonetos navios em péssimo estado mostra que não há desincentivos suficientes para os afretadores abandonarem a prática intolerável de escolherem deliberadamente navios de baixa qualidade.

Por estas razões, a Comissão propõe as medidas seguintes:

i) Reforço do regime internacional

Como primeiro passo, é importante uma subida imediata dos limites previstos tanto na CLC como na Convenção FIPOL. Desde que a maioria necessária seja alcançada, os limites podem ser aumentados mediante o procedimento simplificado de aceitação tácita introduzido nos Protocolos de 1992 [31]. Esta medida aumentaria consideravelmente (em cerca de 50%) a indemnização disponível e repartiria o ónus financeiro entre os proprietários dos navios e os destinatários dos hidrocarbonetos.

[31] Artigo 15º do Protocolo de 1992 à CLC e artigo 33º do Protocolo de 1992 à Convenção FIPOL. Qualquer alteração efectuada ao abrigo destes artigos não entrará em vigor antes de decorridos 36 meses da sua adopção pelo Comité Jurídico da OMI.

Entretanto, será analisada a necessidade de uma revisão mais fundamental da CLC e da Convenção FIPOL. Em especial, há que ponderar se o actual limiar para perda do direito de limitação do proprietário é ou não aceitável. Outra questão que necessita de ser seriamente examinada é a de saber se a actual definição de prejuízo por poluição deverá ser ou não alargada.

A Comissão exorta os Estados-Membros a apoiarem ao máximo todos os esforços desenvolvidos para melhorar, a nível internacional, o actual regime de responsabilidade pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos.

ii) Um Fundo europeu de terceiro nível

A Comissão está ciente de que os procedimentos internacionais a observar para se alcançarem resultados concretos são demorados e de que não existe qualquer garantia de êxito. Por conseguinte, considera que é necessária uma acção complementar a nível comunitário por forma a assegurar uma compensação adequada para as vítimas dos derrames de petróleo ocorridos em águas europeias.

É possível assegurar uma compensação adequada das vítimas de um derrame de petróleo ocorrido na Europa através da criação de um terceiro nível de responsabilidade, europeu, que pagaria as indemnizações internacionalmente admissíveis relativas a derrames de petróleo em águas europeias que ultrapassem os limites máximos. A responsabilidade a esse terceiro nível europeu poderia basear-se nos mesmos princípios e regras que o actual sistema do FIPOL, mas teria um limite máximo considerado suficiente para qualquer desastre potencial e financiado pelos importadores europeus de hidrocarbonetos, da mesma forma em que contribuem para o FIPOL. Considera-se que um limite máximo global de 1 milhar de milhões de euros salvaguardaria a cobertura necessária para qualquer desastre potencial. Este limite corresponde simultaneamente ao limite máximo do fundo de compensação para derrames de hidrocarbonetos estabelecido ao abrigo das leis federais nos Estados Unidos e às actuais práticas dos seguradores em matéria de cobertura da responsabilidade dos proprietários de navios face a terceiros em caso de poluição por hidrocarbonetos.

Um acordo internacional entre os Estados membros da UE/EEE sobre as contribuições adicionais para o Fundo Europeu parece ser o caminho mais adequado a seguir.

iii) Responsabilidade pelos prejuízos

A Comissão irá igualmente estudar a introdução de regras a nível comunitário que prevejam a responsabilidade objectiva de qualquer parte que tenha causado ou contribuído para causar prejuízos por poluição, quer seja do lado dos transportadores quer do lado dos afretadores, na medida em que exerça qualquer controlo sobre a operação de transporte em causa. Esta abordagem iria reforçar a aplicação do princípio do poluidor-pagador, coadunando-se assim com a prevista no Livro Branco da Comissão sobre responsabilidade ambiental de 9 de Fevereiro de 2000 (COM(2000) 66 final).

iv) Sanções por negligência grosseira

A Comissão considera, finalmente, que qualquer parte que, por negligência grosseira, tenha causado ou contribuído para um incidente de poluição por hidrocarbonetos deve estar sujeita a uma sanção dissuasora.

Uma tal sanção baseada na culpa poderá ser aplicável tanto aos proprietários dos navios como aos afretadores e a outras entidades com interesses na carga. Parece adequado, neste contexto, que as sanções sejam pagas ao Estado em que a poluição ocorreu, pois o governo nacional é