PARECER N.° 9/98 do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias sobre a proposta de regulamento (CE, CECA, Euratom) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias [proposta apresentada pela Comissão através do documento COM(1998) 206 final, de 3 de Abril de 1998] (1999/C 7/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 209.°,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e, nomeadamente, o seu artigo 78.°G,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o seu artigo 183.°,

Tendo em conta o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 2444/97 do Conselho, de 22 de Setembro de 1997 (2) e, nomeadamente, o seu artigo 140.°,

Tendo em conta a proposta da Comissão, de 3 de Abril de 1998 (3),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre esta proposta, enviado pelo Conselho ao Tribunal de Contas em 26 de Maio de 1998,

Considerando que o regulamento referido no quinto considerando da proposta, que ainda não fora adoptado pelo Conselho no momento da publicação desta, o foi posteriormente (4),

Considerando que a proposta da Comissão visa na realidade apurar as consequências para o Regulamento Financeiro de três acontecimentos completamente distintos (a introdução do euro como moeda única de alguns Estados-Membros das Comunidades, a supressão da estrutura organizativa comum para o Comité Económico e Social e o Comité das Regiões e a adopção do Pacto de Estabilidade e Crescimento, especialmente do procedimento respeitante aos défices excessivos nele incluído) e que é necessário tratar estes três assuntos de modo distinto.

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

CONSEQUÊNCIAS DA SUPRESSÃO DA ESTRUTURA ORGANIZATIVA COMUM PARA O COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E O COMITÉ DAS REGIÕES

1. Se for ratificado, o Tratado de Amsterdão terá por efeito revogar o Protocolo n.° 16 do Tratado de Maastricht, que prevê uma estrutura organizativa comum para o Comité Económico e Social e o Comité das Regiões. Na sua proposta, a Comissão apurou as consequências exactas dessa revogação.

2. No que se refere à entrada em vigor do regulamento proposto, a data de 1 de Janeiro de 1999 é aceitável no que se refere à introdução do euro e à aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento, dado que uma e outra dependem unicamente da passagem à terceira fase da União Económica e Monetária, que se verificará nessa data.

Pelo contrário, no que se refere às disposições relativas às consequências da supressão da estrutura organizativa comum, as alterações propostas são suspensas com a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão. Todas estas disposições podem entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1999, salvo se o Tratado de Amsterdão não tiver sido ratificado nessa data, caso em que deverão entrar em vigor no dia 1 de Janeiro posterior à data da sua ratificação.

Antes, porém, da sua ratificação, o Tratado de Amsterdão não constitui uma base jurídica, não podendo, portanto, constituir fundamento para um regulamento que altera o Regulamento Financeiro. Aliás, a Comissão acentuou na sua exposição de motivos a necessidade de fazer coincidir a entrada em vigor do regulamento de alteração com a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão; e o segundo considerando da sua proposta estipula que essa base jurídica existirá no momento da adopção do regulamento do Conselho, o que não se pode ainda afirmar. Mas não apurou as consequências desse facto no artigo 2.° da proposta.

Será, portanto, necessário dissociar as disposições relativas às duas primeiras questões e as relativas à terceira, criando duas propostas, dado que o Conselho apenas pode adoptar neste momento um regulamento relativo à introdução do euro e ao Pacto de Estabilidade e Crescimento.

INTRODUÇÃO DO EURO

3. Os n.os 1 e 3 do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.° 1103/97 do Conselho, de 17 de Junho de 1997, relativo a certas disposições respeitantes à introdução do euro (5), estipulam: «Todas as referências feitas num instrumento jurídico ao ecu, tal como referido no artigo 109.°G do Tratado, . . . são substituídas por referências ao euro, à taxa de um euro por um ecu.».

«O presente artigo é aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1999», data do início da terceira fase da União Económica e Monetária.

O Regulamento Financeiro constitui um «instrumento jurídico» comunitário, na acepção do artigo 1.° do Regulamento (CE) n.° 1103/97.

É, portanto, necessário que todas as referências ao ecu no Regulamento Financeiro sejam substituídas por referências ao euro.

4. Contudo, dado que alguns Estados-Membros não adoptarão o euro e que, além disso, vai continuar a ser necessário ter em conta as moedas dos países terceiros, deverão redigir-se de modo distinto as disposições relativas:

- ao euro,

- às moedas nacionais dos Estados-Membros que não participam no euro,

- às moedas dos países terceiros.

Por essa razão, o n.° 3 do artigo 111.° proposto necessita uma ligeira alteração.

O n.° 4 do artigo 11.° proposto, que trata das modalidades de conversão de uma moeda em outra, não considera as moedas dos países terceiros. Na realidade, uma formulação muito mais simples deste ponto permitirá cobrir todos os casos.

5. Do mesmo modo, a redacção proposta do artigo 35.° não se refere ao euro nem prevê a informação dos Estados-Membros que adoptarem o euro sobre as transferências efectuadas entre o euro e as moedas nacionais dos países não participantes. Além disso, em vez de informar um Estado-Membro unicamente das transferências que se referem à sua moeda, será preferível informar todos os Estados-Membros de todas as transferências efectuadas pela União Europeia.

6. Com a mesma preocupação de uma boa informação e dado que a utilização das taxas de câmbio diárias continuará a ser regra e a das taxas mensais excepção, a criação do euro não torna menos necessária que antes uma publicação diária das taxas de câmbio registadas diariamente nos mercados de câmbios. É necessário restabelecer, após tê-las adaptado, as disposições constituídas actualmente pelo n.° 3, segundo e terceiro parágrafos, do artigo 11.°

7. O n.° 4 do artigo 11.° proposto impõe o princípio segundo o qual as conversões entre o euro e as moedas nacionais dos Estados-Membros que não tiverem adoptado o euro serão efectuadas à cotação do dia, acrescentando que este princípio apenas terá derrogações «excepcionais», limitativamente enumeradas nas normas de execução do Regulamento Financeiro. Porém, o texto das normas de execução em vigor não refere os recursos próprios entre as derrogações, quando para estes as taxas de câmbio utilizadas continuarão a ser mensais. É difícil admitir que uma derrogação relativa ao conjunto dos recursos próprios constitua «um caso excepcional». Por esta razão, além de completar as normas de execução, será preferível preencher essa lacuna no próprio Regulamento Financeiro.

CONSEQUÊNCIAS DO PACTO DE ESTABILIDADE E CRESCIMENTO

8. Segundo o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), esquematizado nas suas grandes linhas por ocasião do Conselho Europeu de 13 e 14 de Dezembro de 1996 em Dublim e especificado no Conselho Europeu de 16 e 17 de Junho de 1997 em Amsterdão, o Conselho de Ministros, se tiver «decidido» que um Estado-Membro apresenta um défice excessivo, envia-lhe recomendações; se, posteriormente, estas não forem seguidas de efeitos, impõe-lhe um prazo para tomar as medidas susceptíveis de reduzir esse défice. Se tais medidas não se verificarem, o Conselho de Ministros aplica sanções ao Estado-Membro em causa, que consistem, nomeadamente, em um ou vários depósitos sucessivos sem juros, depósitos convertidos pelo Conselho de Ministros em multas puras e simples se, para além de determinado prazo, a situação de défice excessivo não tiver sido corrigida. Se, pelo contrário, se tiverem registado progressos no sentido da correcção do défice excessivo, o Conselho de Ministros revoga as sanções anteriormente aplicadas, à excepção das multas, que não são reembolsáveis.

As disposições relativas à imposição de prazos e às sanções apenas são aplicáveis aos Estados-Membros participantes na zona do euro.

9. A proposta de alteração do Regulamento Financeiro apresentada pela Comissão visa especificar as modalidades concretas da aplicação financeira e orçamental do PEC. O sistema desenvolvido na proposta pode resumir-se do seguinte modo:

- se uma sanção se tornar definitiva, deixando de ser susceptível de revogação pelo Tribunal de Justiça, é contabilizada como receita numa rubrica ad hoc do mapa de receitas,

- são abertas numa rubrica ad hoc do mapa de despesas dotações de despesas de igual montante, tanto de autorização como de pagamento.

Estas receitas e despesas são assim pura e simplesmente integradas no orçamento. Trata-se de um sistema de despesas sobre receitas afectadas.

10. Algumas justificações apresentadas pela Comissão na sua exposição de motivos não são traduzidas de modo plenamente satisfatório no texto da proposta:

a) A solução proposta carece de transparência em determinados aspectos, na medida em que a identificação distinta e exaustiva de todos os movimentos de fundos e de valores ocasionados pela aplicação do PEC não se pode obter através da simples inscrição no orçamento;

b) Do mesmo modo, a «neutralidade orçamental», ou seja a rigorosa igualdade das receitas e despesas (despesas e não dotações como prevê a Comissão) apresenta, no sistema proposto, incertezas que se devem principalmente aos problemas colocados pelos juros produzidos pelos depósitos (pontos 15 e 16).

11. A solução preconizada pouco se harmoniza com algumas considerações e princípios financeiros de carácter geral:

a) O orçamento geral é o orçamento «da União Europeia», que se compõe de todos os Estados-Membros. Pelo contrário, o dispositivo financeiro do PEC apenas se refere aos Estados-Membros que participam na zona do euro;

b) O orçamento geral é previsto e executado, sendo essa execução contabilizada numa base anual. Porém, nem os depósitos nem as multas nem os reembolsos efectuados em proveito dos Estados-Membros não deficitários podem ser previstos, executados e contabilizados em tal base;

c) As despesas comunitárias correspondem a políticas que implicam a realização de programas e acções. Ainda que o orçamento seja aprovado anualmente, insere-se numa continuidade de objectivos que ultrapassam geralmente o horizonte anual. Pelo contrário, os fluxos financeiros originados pela aplicação do PEC não correspondem a uma política seguida de despesas, representando picos que vêm aumentar de maneira errática e excepcional o montante do orçamento. Esses acréscimos ocasionais perturbariam a percepção da evolução dos montantes orçamentais globais.

12. Na sua exposição de motivos, a Comissão afirma que o sistema é orçamentalmente neutro, dando a inscrição nas receitas dos montantes pagos a título de sanção pelos Estados-Membros deficitários lugar à abertura de dotações de igual montante no mapa de despesas. O novo artigo 126.°A proposto tende a materializar essa igualdade na regulamentação. No mapa de despesas, as dotações abertas destinar-se-iam a cobrir «os reembolsos previstos no artigo 16.° do Regulamento (CE) n.° 1467/97 do Conselho», ou seja os reembolsos das multas e juros aos Estados-Membros não deficitários. Mas o mapa de receitas chamaria a si «os montantes de cada sanção imposta pelo Conselho», ou seja, segundo a Secção 4 do Regulamento (CE) n.° 1467/97, os depósitos e as multas.

13. Assim, no mapa de receitas referido no artigo 126.°A proposto, será necessário substituir a expressão «de cada sanção» pela expressão «das multas e dos juros dos depósitos, bem como do produto das multas».

14. Se o depósito, em conformidade com o artigo 16.° do Regulamento (CE) n.° 1467/97, não deve ser considerado como receita, nem o seu eventual reembolso ao Estado-Membro «reabilitado» como despesa, existem então movimentos de tesouraria que devem ser registados e identificáveis de modo transparente e distinto como pertencendo ao PEC.

15. Qual o destino dos juros produzidos por um depósito ou do produto de uma multa que sejam objecto de anulação pelo Tribunal de Justiça nos termos do artigo 28.°A proposto? Este prevê que «As receitas cobradas a título de multas, sanções pecuniárias compulsórias e outras, impostas pela Comissão (ou pelo Conselho de Ministros) . . ., bem como os juros eventualmente produzidos», não serão registadas como receitas enquanto forem susceptíveis de ser anuladas pelo Tribunal de Justiça. Conclui-se que, em caso de anulação da sanção pelo Tribunal de Justiça, os juros não são registados como receitas por serem pagos ao Estado-Membro indevidamente sancionado. Uma disposição explícita deverá esclarecer as dúvidas a este respeito.

16. Com vista a aperfeiçoar a redacção proposta, o Tribunal de Contas recomenda uma solução que lhe parece susceptível de melhorar a sua transparência:

- é criado um anexo ao orçamento, que se encontrará igualmente na conta de gestão, destinado a registar todos os movimentos de fundos ocasionados pelo PEC. Esse anexo regista por um lado as receitas e despesas e por outro os restantes movimentos de tesouraria que não constituem receitas e despesas orçamentais,

- os juros produzidos pelos depósitos e os produtos das multas não escaparão à sua integração no sistema, mas o seu tratamento contabilístico será diferente segundo a natureza dos fluxos financeiros.

17. Os movimentos de tesouraria ocasionados pelo sistema do PEC virão afectar as contas do balanço anual consolidado da União. O balanço deverá evidenciá-los claramente.

18. A Comissão propõe inserir as disposições relativas à estrutura de acolhimento orçamental numa nova secção I-A do título XI do Regulamento Financeiro. A natureza das sanções aplicadas nos termos do Regulamento (CE) n.° 1467/97 não corresponde às operações regidas pelo título XI, consagrado às disposições específicas aplicáveis às participações de terceiros ou de organismos diversos em actividades da Comunidade. O Tribunal recomenda, portanto, que as disposições em questão sejam inseridas como artigo 132.°A num novo título XI-A intitulado «Disposições específicas aplicáveis às sanções referidas na secção 4 do Regulamento (CE) n.° 1467/97 do Conselho».

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) JO L 356 de 31.12.1977, p. 1.

(2) JO L 340 de 11.12.1997, p. 1.

(3) Documento COM(1998) 206 final, JO C 149 de 15.5.1998, p. 21.

(4) Regulamento (CE) n.° 974/98 do Conselho, de 3 de Maio de 1998, relativo à introdução do euro (JO L 139 de 11.5.1998, p. 1).

(5) JO L 162 de 19.6.1997, p. 1.