Relatório especial n.o 12/2001

relativo a determinadas intervenções estruturais a favor do emprego: Impacto das ajudas do FEDER sobre o emprego e Medidas do FSE contra o desemprego de longa duração, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 334/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

LISTA DAS ABREVIATURAS

DLD Desemprego de Longa Duração

DOCUP Documento Único de Programação

FDPMI Fonds de développement de la petite et moyenne industrie (França)

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FSE Fundo Social Europeu

FSI Fonds spécial d'implantation (França)

MEANS Métodos de Avaliação das Acções de Natureza Estrutural

MSIF Merseyside Special Investment Fund (Reino Unido)

PAN Plano de Acção Nacional

PDR Plano de Desenvolvimento Regional

PME Pequenas e Médias Empresas

PO Programa Operacional

QCA Quadro comunitário de apoio

RIME Regime de Incentivo às Micro-Empresas (Portugal)

UE União Europeia

SÍNTESE

I. O aumento do emprego constitui um objectivo primordial da União Europeia. O Tribunal analisou os papéis respectivos do Fundo Social Europeu (FSE) e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) na Estratégia Europeia do Emprego. Examinou igualmente a tomada em conta do emprego no âmbito dos desenvolvimentos metodológicos da avaliação e quando da aplicação das intervenções para o período de programação 1994-1999 e mais especificamente das ajudas aos investimentos produtivos co-financiados pelo FEDER. O controlo do Tribunal incidiu além disso na aplicação das intervenções comunitárias a favor dos desempregados de longa duração, cuja parte principal é co-financiada pelo FSE no âmbito dos objectivos 1 e 3.

II. A auditoria do Tribunal identificou incoerências entre a estratégia do emprego e as actividades do FSE e do FEDER:

- desde a introdução em 1997 da Estratégia Europeia do Emprego, o calendário da programação do FSE não coincide com o previsto para a tomada de decisão no âmbito da estratégia do emprego,

- a estratégia do emprego visa em primeiro lugar medidas preventivas contra o desemprego e não toma suficientemente em conta as medidas curativas necessárias para fazer face ao problema do desemprego de longa duração e de muito longa duração,

- as directrizes relativas ao emprego elaboradas anualmente pelo Conselho não fazem qualquer referência explícita ao FEDER, quando o efeito deste instrumento para o emprego não é de negligenciar. O mesmo se passa, com algumas excepções, em relação aos Planos de Acção Nacionais (PAN) apresentados pelos Estados-Membros e aos Relatórios Conjuntos sobre o Emprego. Devido à omissão do FEDER, contrariamente ao FSE, não são utilizadas determinadas possibilidades de sinergias,

- foi constatada uma falta de coordenação entre as intervenções co-financiadas pelo FEDER e pelo FSE, que se deve nomeadamente por um lado às diferenças entre as regulamentações, as estruturas organizativas, os procedimentos de pedido e de concessão de ajudas e o calendário e por outro à multiplicidade dos operadores.

III. Os Planos de Desenvolvimento Regional (PDR), os Quadros Comunitários de Apoio (QCA), os Documentos Únicos de Programação (DOCUP) e os Programas Operacionais (PO), que foram elaborados com base em instruções da Comissão muito vagas em matéria de emprego, apresentam várias deficiências. No que se refere aos dos objectivos 1e 3, a formulação dos objectivos, seja a nível geral ou sob a forma de alvos quantitativos, é frequentemente imprecisa, não tomando em conta todos os elementos (empregos criados/mantidos, empregos temporários/a tempo completo, duração do emprego, dados exactos em relação a grupos-alvo específicos...). No que se refere aos DOCUP do objectivo 2 relativos a 1997-1999, observou-se uma determinada melhoria em relação ao período de programação anterior. Excepcionalmente, as medidas de apoio aos investimentos produtivos financiados pelo FEDER incluem objectivos específicos em matéria de criação de emprego. Contudo, o apoio às infra-estruturas, o apoio ao desenvolvimento do potencial endógeno e as ajudas ao desenvolvimento dos recursos humanos, que consomem no seu conjunto cerca de 75 % dos fundos disponibilizados, são concedidos sem que sejam especificados objectivos quantificados nos QCA/DOCUP/PO.

IV. As avaliações intermédias defrontaram-se com dificuldades simultaneamente metodológicas (heterogeneidade dos conceitos utilizados e ausência de definições claras) e práticas (nomeadamente ausência ou não fiabilidade dos dados necessários) e com dificuldades de agregação dos resultados em casos em que essa agregação teria sido adequada. Nomeadamente no caso dos desempregados de longa duração, esses relatórios recomendavam uma abordagem mais específica. As avaliações ex post podem vir a confrontar-se com as mesmas dificuldades que as avaliações intermédias.

V. Contrariamente às orientações da Comissão (ver ponto 31), as reprogramações efectuadas para as intervenções co-financiadas pelo FEDER apenas se basearam de modo excepcional em análises relativas aos efeitos sobre o emprego.

VI. Contudo, as iniciativas tomadas pela Comissão desde 1996, nomeadamente a aplicação sistemática da metodologia MEANS(1), bem como a introdução dos conceitos propostos no documento de trabalho da Comissão para o novo período 2000-2006, deverão traduzir-se por uma nítida melhoria da situação.

VII. No que se refere às ajudas aos investimentos produtivos, constatou-se que:

a) Algumas cartas de concessão de ajudas permanecem vagas em relação à obrigação de tomar em conta o aspecto do emprego e esse aspecto não tem necessariamente o peso que lhe é devido no processo de decisão de co-financiamento;

b) As sanções referentes ao desrespeito pelas condições relativas ao emprego são acompanhadas de isenções que, devido à sua formulação pouco precisa, não favorecem uma aplicação coerente das regras;

c) Os esforços envidados e os mecanismos aplicados pelos Estados-Membros no sentido de evitar os efeitos de aproveitamento (dead weight effects) e de deslocação que visam aumentar os efeitos líquidos sobre o emprego variam consideravelmente;

d) Ainda que a maior parte das regras fixadas pelos DOCUP/PO e pelos regimes de ajuda controlados não prevejam apoio a favor das empresas em dificuldades, a fim de salvaguardar empregos, ou não contenham especificações a esse respeito, os controlos do Tribunal mostraram que o aspecto "defensivo" das intervenções é, apesar de tudo, muito importante;

e) As informações decorrentes do acompanhamento das intervenções relativas ao emprego são frequentemente mal utilizadas (nomeadamente utilização incorrecta ou incompleta e falta de definição dos conceitos utilizados), mal exploradas e não harmonizadas de uma região para outra. Do mesmo modo, os dados em termos de efeitos sobre o emprego são frequentemente pouco satisfatórios, dado que os dispositivos de acompanhamento ainda não permitem fornecer as informações correspondentes;

f) A análise dos sistemas de acompanhamento mostrou que o número de empregos efectivamente criados ou mantidos graças a projectos co-financiados apenas raramente é objecto de um acompanhamento global sistemático. Assim, com bastante frequência, as bases de dados apenas incluem informações relativas aos empregos avaliados;

g) Muitas vezes as bases de dados não incluem valores, incluem valores mal analisados sobre os empregos mantidos ou ainda não diferenciam entre empregos criados e empregos mantidos;

h) A avaliação do impacto do FEDER sobre o emprego é complicada e pode ser mesmo influenciada pelo facto de o financiamento de um regime de ajuda nacional permitir que as autoridades nacionais solicitem o co-financiamento para um projecto elegível ou o financiem completamente por meios nacionais. Além disso, as regras dos Fundos Estruturais permitem substituir medidas/projectos problemáticos por outras intervenções a fim de assegurar a absorção dos fundos;

i) Ao passo que vários Estados-Membros fixaram limites de ajuda por emprego, outros não o fizeram. Por outro lado, os limites fixados por emprego criado variam amplamente (de 4882 euros, pagos sob a forma de empréstimo, a 511292 euros, pagos sob a forma de subvenção);

j) Os períodos de vigilância fixados para evitar que os empregos sejam suprimidos após o pagamento total da ajuda variam amplamente de um regime para o outro, não tendo este ponto sido fixado por qualquer regulamento. O novo regulamento geral sobre os Fundos Estruturais(2) e as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(3) prevêem que a concessão dessas ajudas se subordine à manutenção do investimento e dos empregos criados durante um período mínimo de cinco anos na região elegível. Contudo, há uma incoerência entre o regulamento e as orientações, dado que o ponto de início do período não é o mesmo.

VIII. No que se refere às medidas do FSE visando lutar contra o desemprego de longa duração, embora se tenham verificado melhorias na situação geral relativa ao desemprego na UE nos últimos anos, o desemprego de longa duração não acompanhou essa tendência:

a) Não foram enviadas à Comissão nem aos Estados-Membros informações relativas aos sistemas de controlo e de gestão de projectos de demonstração e projectos-piloto bem sucedidos [artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 4255/88 do Conselho, alterado], com a consequência de alguns projectos semelhantes não serem integrados nas acções do eixo central do FSE;

b) A execução nos Estados-Membros das medidas de luta contra o desemprego de longa duração co-financiadas pelo FSE carecia de uma definição clara dos grupos-alvo; as administrações nacionais e regionais não consideraram estas medidas prioritárias nem lhes foi dado muito destaque nas disposições nacionais regulamentares e de gestão. Por conseguinte, as medidas provocaram efeitos de aproveitamento (ver igualmente o ponto VII em relação ao FEDER) e registaram atrasos de execução.

IX. O Tribunal recomenda:

a) Que se reforce a coerência entre a estratégia do emprego, por um lado, e o FSE e o FEDER, por outro;

b) Que se definam objectivos coerentes em matéria de emprego no âmbito da programação aos diferentes níveis de política, programa e subprograma, a fim de facilitar a avaliação dos efeitos das medidas em matéria de emprego;

c) Que a Comissão providencie para que a obrigação de tomar em conta o aspecto do emprego adquira sistematicamente a importância que lhe é devida no processo de co-financiamento. Além disso, a Comissão deverá considerar a necessidade de tomar medidas que visem evitar os efeitos de aproveitamento e de deslocação.

INTRODUÇÃO

Problemas relacionados com o emprego e a acção política

1. Desde há cerca de 20 anos que a taxa de desemprego médio na União Europeia (UE) praticamente nunca desceu abaixo do limite dos 8 %. Actualmente, existem cerca de 14milhões de desempregados na UE. Além disso, o nível de emprego é reduzido, sendo a taxa de emprego, em relação à população em idade de trabalho, de 62,1 %. Por outro lado, existe um desequilíbrio geográfico considerável na distribuição do desemprego e do emprego no seio da UE. As taxas de desemprego variam nos Estados-Membros entre 2 e 13,9 % - ou seja uma relação de 1 para 7 - e nas regiões entre 2,1 e 28,7 % - ou seja uma relação de 1 para 14. A taxa de emprego nos diferentes Estados-Membros situa-se entre 52,3 e 76,5 % (ver quadros 1 e 2). Em numerosas regiões situadas no sul e na periferia, bem como em numerosas regiões outrora industriais da UE, são correntes taxas de emprego inferiores a 50 %.

2. Esta gravidade dos problemas estruturais em matéria de emprego tornou-se progressivamente uma preocupação central, tendo sido pela primeira vez delineadas orientações comuns com vista a melhorar a situação do emprego por ocasião do Conselho Europeu de Essen (Dezembro de 1994). Posteriormente, por ocasião do Conselho Europeu de Amesterdão (1997), foi decidido introduzir no Tratado que institui a Comunidade Europeia um novo título consagrado ao emprego (ver igualmente o ponto 6).

Quadro 1

Dados harmonizados pelo EUROSTAT relativos ao desemprego na União Europeia por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Eurostat.

Quadro 2

Dados harmonizados pelo EUROSTAT relativos à taxa de emprego na União Europeia por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Eurostat.

Âmbito da auditoria

3. A auditoria do Tribunal abrange dois aspectos da intervenção dos Fundos Estruturais contra o desemprego: o impacto do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) sobre o emprego e as intervenções do Fundo Social Europeu (FSE) contra o desemprego de longa duração.

4. No que se refere ao FEDER, o Tribunal analisou o papel que lhe foi atribuído no âmbito da Estratégia Europeia do Emprego. O inquérito incidiu ainda na tomada em conta do emprego no processo de programação, organização, acompanhamento, controlo e avaliação relativo às formas de intervenção do objectivo 1 durante o período de programação 1994-1999. Uma parte do inquérito foi dedicada à importância do emprego na criação de regimes de ajuda a favor de investimentos produtivos, tendo os controlos sido efectuados nos serviços da Comissão e em nove Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, França, Irlanda, Itália, Portugal e Reino Unido). Nos Estados-Membros/regiões seleccionados, foram controlados 92 projectos de ajuda às empresas, inseridos em 13 regimes de ajuda ao sector produtivo, tendo 38 sido controlados mediante documentos e 54 no próprio local.

5. O Tribunal analisou igualmente 25 projectos do FSE em cinco Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha e Itália), cujo objectivo era combater o desemprego de longa duração e avaliar a eficácia da implementação das medidas do Plano de Acção Nacional. Foram analisados os sistemas de gestão da Comissão (DG Emprego), com especial realce para a participação da Comissão nos comités de acompanhamento e nos relatórios de avaliação. Foi igualmente analisada uma selecção de projectos inovadores co-financiados nos termos do artigo 6.o do Regulamento do FSE com vista a determinar a sua contribuição para o desenvolvimento de novas metodologias na programação das intervenções do FSE no domínio do desemprego de longa duração.

POLÍTICA COMUNITÁRIA DO EMPREGO

Estratégia Europeia do Emprego

6. O Tratado de Amesterdão definiu o emprego como um desafio importante no processo da unificação europeia, reconhecendo-o como primeiro elemento de prioridade para todos os Estados-Membros da União Europeia. Estipula que o emprego se torne uma questão de interesse comum, fazendo parte de todas as políticas nacionais e comunitárias (Artigos 126.o e 127.o do Tratado CE).

7. A reunião extraordinária do Conselho Europeu sobre o emprego realizada no Luxemburgo em 20 e 21 de Novembro de 1997 definiu os princípios e as directrizes para a nova política europeia a adoptar nos próximos anos em matéria de emprego. Adoptou, entre outros documentos, a Estratégia Europeia do Emprego, baseada em quatro pilares(4) e 19 directrizes europeias sobre a política do emprego. Determinou o princípio de coordenação das políticas de emprego dos Estados-Membros no sentido de implementar anualmente essas directrizes (artigo 128.o do Tratado CE). O novo método de coordenação adoptado nesta cimeira ficou designado por "Processo do Luxemburgo".

8. No que se refere ao desemprego de longa duração, o Conselho Europeu de Nice de Dezembro de 2000 decidiu, no âmbito da Agenda Social Europeia, "lutar contra o desemprego de longa duração através do desenvolvimento de estratégias activas de prevenção e reinserção baseadas na identificação precoce das necessidades individuais e na melhoria da capacidade de inserção profissional" e "apoiar, neste âmbito, as dimensões local e regional da estratégia para o emprego"(5).

9. Os documentos políticos chave implicados na execução deste processo são:

a) Os Planos de Acção Nacionais para o emprego (PAN);

b) O relatório anual de avaliação sobre a implementação dos Planos de Acção Nacionais; e

c) O Relatório Conjunto sobre o Emprego;

Os Planos de Acção Nacionais são elaborados por todos os Estados-Membros com o fim de executar as directrizes, as quais são adoptadas pelo Conselho. Cada Estado-Membro elabora um relatório anual de avaliação sobre a execução do seu Plano de Acção Nacional. A Comissão, com base nos 15 relatórios de avaliação nacionais e com vista a avaliar o progresso da execução da Estratégia Europeia do Emprego, redige o Relatório Conjunto sobre o Emprego. Este Relatório Conjunto sobre o Emprego, que contém as recomendações da Comissão e do Conselho respeitantes às políticas nacionais de emprego dos Estados-Membros e às reformas a efectuar, é utilizado anualmente para elaborar as directrizes europeias sobre a política do emprego.

10. No que se refere à coerência entre a Estratégia Europeia do Emprego e o FEDER bem como o FSE, ver respectivamente os pontos 17-18 e 91-98.

Política de coesão económica e social e emprego

11. A política de coesão económica e social (artigos 158.o a 162.o do Tratado CE) é conduzida através dos diversos objectivos (objectivos 1 a 6 para o período de programação 1994-1999)(6) dos Fundos Estruturais. As intervenções estruturais efectuadas neste âmbito visam reduzir a diferença entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões, nomeadamente em matéria de investimentos, de emprego e de desemprego, e integrar determinados grupos-alvo sob o ponto de vista socioeconómico.

12. Existem quatro tipos de instrumentos:

- apoio aos investimentos produtivos, que consiste nomeadamente no co-financiamento de regimes de ajuda às empresas, sendo o impacto sobre o emprego um dos critérios de concessão da ajuda,

- apoio às infra-estruturas,

- apoio ao desenvolvimento do potencial endógeno, que inclui ajudas aos serviços às empresas (domínio de gestão, estudos e investigações de mercados,...), financiamento da transferência de tecnologia, melhoria do acesso aos mercados de capitais, ajudas directas aos investimentos em caso de ausência de um regime de ajuda e realização de infra-estruturas de dimensão reduzida,

- ajudas ao desenvolvimento dos recursos humanos.

O FEDER é a principal fonte de financiamento para os três primeiros instrumentos e intervém no último. Cerca de 25 % do orçamento global do FEDER (80000 milhões de euros) foram consagrados aos investimentos produtivos no período 1994-1999. O FSE intervém principalmente no âmbito do desenvolvimento dos recursos humanos, elevando-se o orçamento global no período 1994-1999 a 49000 milhões de euros.

13. Se a maior parte dos objectivos das intervenções estruturais foi associada directa ou indirectamente ao emprego, o impacto efectivo sobre o emprego depende amplamente da intensidade e da combinação dos instrumentos escolhidos que variam segundo a situação socioeconómica (das regiões) dos Estados-Membros e as preferências das autoridades responsáveis:

a) Determinados efeitos sobre o emprego são directos. É o caso das ajudas à contratação e dos apoios aos investimentos produtivos sujeitos a condições de criação ou de manutenção de empregos. No caso das ajudas aos investimentos produtivos, os efeitos directos sobre o emprego variam segundo a natureza do investimento, os sectores implicados e as empresas subvencionadas e as condições em matéria de criação de empregos associadas a essas ajudas;

b) Outros efeitos sobre o emprego são mais difíceis de circunscrever, dado serem indirectos e só se verificarem a médio e longo prazo. É frequentemente o caso das acções de formação a favor dos recursos humanos, relativas em primeiro lugar à manutenção ou melhoria da empregabilidade(7) das pessoas beneficiárias. Do mesmo modo, a expansão das empresas resultante dos investimentos que visam em primeiro lugar o aumento da produtividade conduz frequentemente a efeitos positivos sobre o emprego mais escalonados no tempo. O anexo I apresenta um modelo das relações de causa e efeito relativas aos efeitos dos instrumentos relativos ao FEDER sobre o emprego.

Metodologia de avaliação do impacto sobre o emprego

14. Em 1996 a Comissão constatou que, na falta de uma metodologia comum relativa à avaliação do impacto sobre o emprego, as informações fornecidas pelos Estados-Membros nos diferentes planos "são bastante díspares, pelo que não se prestam a um tratamento sintético"(8). Em resposta a este problema, a Comissão lançou uma série de estudos e apresentou documentos, nomeadamente em relação ao programa MEANS, visando melhorar a compreensão e a contabilização dos efeitos das intervenções sobre o emprego(9).

15. O método proposto, apresentado esquematicamente no quadro do anexo II, consiste em primeiro lugar em constatar o efeito bruto sobre o emprego de uma intervenção e posteriormente o efeito líquido, bem como os efeitos globais sobre a oferta de emprego e os efeitos sobre o desemprego.

16. Ainda que a maior parte dos elementos tenha sido definida, a metodologia proposta pela Comissão não é suficientemente precisa no que se refere ao seu tratamento, especialmente quando da determinação dos efeitos globais sobre a oferta de emprego e sobre o desemprego. Contudo, o mérito da Comissão é ter reunido num método de conjunto coerente determinado número de conceitos já bastante conhecidos.

IMPACTO DAS AJUDAS DO FEDER SOBRE O EMPREGO

Estratégia Europeia do Emprego e FEDER

17. No âmbito das directrizes relativas ao emprego(10) (ver ponto 2) adoptadas pela primeira vez em 1998, alguns objectivos das quais(11) têm uma ligação muito estreita com o FEDER, não foi feita qualquer referência aos instrumentos co-financiados com a sua ajuda. A revisão anual das directrizes não trouxe qualquer alteração a esse nível. Além disso, nas directrizes adoptadas para 2000, a contribuição do Fundo Social Europeu para a estratégia do emprego durante o novo período de programação é acentuada, ao passo que o FEDER nem sequer é indicado. Entretanto, este problema foi referido no Relatório Conjunto sobre o Emprego relativo a 2000(12).

18. Em consequência, de um modo geral, nem os PAN (ver ponto III), nem os relatórios sobre a execução dos PAN apresentados pelos Estados-Membros contêm acções planificadas ou informações suficientemente explícitas relativas ao FEDER. Esta constatação é igualmente válida para os Relatórios Conjuntos sobre o Emprego apesar do destaque dado à necessidade de aumentar os investimentos nas infra-estruturas, de facilitar o acesso ao financiamento para as pequenas e médias empresas (PME) e de se lançar em novos sectores prometedores, objectivos que o FEDER já tenta alcançar. Esta omissão quase total do FEDER faz com que possibilidades de sinergias importantes não sejam ou possam não vir a ser utilizadas.

Coordenação na Comissão

19. Nos termos do seu mandato, o grupo interserviços sobre o emprego(13) é o instrumento-chave para o desenvolvimento e realização da estratégia do emprego no interior da Comissão. A análise dos trabalhos efectuados mostra, contudo, que o impacto do desenvolvimento regional (apoiado pelo FEDER) sobre o emprego poderá ser aprofundado.

20. O grupo interserviços sobre o emprego elaborou igualmente a comunicação da Comissão "Políticas comunitárias em prol do emprego", de 1 de Março de 2000(14), na qual se declara que a criação de empregos aos níveis do desenvolvimento local e regional deve ser activamente apoiada.

21. Os programas dos objectivos 1, 5b e 6 ou as outras iniciativas comunitárias não são mencionados nesse documento, sem razão aparente, apesar de os orçamentos disponíveis nesse âmbito para medidas com forte potencial de emprego serem igualmente importantes. Por isso, a comunicação da Comissão dá uma imagem incorrecta dos impactos potenciais sobre o emprego e da importância do emprego para diferentes objectivos.

Tomada em conta do emprego nos PDR, QCA, DOCUP e PO(15)

22. Os regulamentos que estipulam a política de coesão dos períodos de programação 1989-1993 e 1994-1999 não previam de maneira explícita que o FEDER devesse contribuir prioritariamente para a manutenção e criação de emprego [ver os artigos 1.o e 2.o do Regulamento (CEE) n.o 2052/88, alterado]. Contudo, o efeito sobre o emprego é directamente procurado no caso de determinadas medidas: o FEDER participa por exemplo no financiamento de investimentos produtivos que permitem a criação ou a manutenção de empregos duradouros. Além disso, no âmbito da programação e do acompanhamento das diferentes formas de intervenção, os regulamentos dos Fundos Estruturais impunham de uma maneira geral uma análise dos efeitos das acções sobre o emprego no âmbito dos planos de desenvolvimento ou de reconversão regional [ver os artigos 8.o a 12.o do Regulamento (CEE) n.o 2052/88, alterado, bem como os artigos 5.o, 6.o e 8.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, alterado].

23. No que se refere ao novo período de programação 2000-2006, está explicitamente previsto que o FEDER deve, entre outros aspectos e tal como o FSE, contribuir no âmbito da sua missão geral para a criação de empregos duradouros. Além disso, a participação do FEDER no financiamento das acções depende geralmente do respeito por determinados critérios em matéria de emprego [ver os artigos 1.o e 2.o do Regulamento (CE) n.o 1783/99].

Apreciação ex ante, fixação de objectivos e definição de indicadores

PDR, QCA, DOCUP e PO FEDER do objectivo n.o 1 (período de programação 1994-1999)

24. Em Setembro de 1993, a DG Regio apresentou e comunicou aos Estados-Membros um documento de trabalho a fim de fixar o âmbito da apreciação ex ante que servia de base à elaboração dos QCA, dos DOCUP e dos PO. Contudo, este documento continua a ser vago no que se refere ao emprego.

25. O conjunto das medidas propostas nos PDR com efeitos de criação ou manutenção de emprego não foram objecto, sob o ponto de vista do emprego, de análises globais e comparativas da eficácia, eficiência, complementaridade e substituibilidade, visando optimizar a oferta de emprego e a procura de emprego satisfeita.

26. As apreciações ex ante dos PDR realizadas por iniciativa da Comissão produzem geralmente uma estimativa do impacto global do PDR sobre o emprego, resultante tanto da aplicação de técnicas econométricas(16) como de hipóteses macroeconómicas ou globais relativas à evolução de determinados factores endógenos e exógenos, sem que tenham sido elaboradas e avaliadas relações causais complexas. Por vezes, a estimativa não é minimamente explicitada. Além disso, a passagem do PDR ao QCA, nomeadamente para ter em conta uma redução dos meios financeiros em relação aos previstos no PDR, não se apoia geralmente em prioridades explícitas em matéria de criação de empregos.

27. A análise dos nove QCA e 13 DOCUP/PO levou à constatação das seguintes deficiências:

a) A formulação dos objectivos gerais é frequentemente imprecisa quanto aos efeitos esperados sobre o emprego. Os objectivos mencionados nos QCA/DOCUP são essencialmente económicos e a maior parte das vezes formulados em termos gerais. Se bem que a nível dos eixos, subeixos, medidas e submedidas, os temas sejam geralmente mais precisos (melhoria das estruturas, diversificação, valorização, ajuda ao investimento, etc.) ou evoquem sectores específicos (turismo, pesca, comércio, artesanato, etc.), o termo emprego raramente é utilizado ou é-o em fórmulas prudentes;

b) Os objectivos gerais em matéria de emprego também não são sistematicamente quantificados. Além disso, as bases necessárias à determinação de objectivos quantitativos adequados neste domínio não são em geral suficientemente sólidas para esse efeito, à excepção do DOCUP Merseyside (Reino Unido), que se apoia num modelo de previsão da economia local, e do DOCUP Valenciennes-Douai-Avesnes (França), que compara a situação inicial extrapolada com a situação esperada na sequência da intervenção financeira;

c) As ligações entre os objectivos gerais (formulação geral e objectivos quantitativos) dos QCA/DOCUP/PO e os objectivos intermédios dos eixos, subeixos, medidas e submedidas nem sempre são claramente estabelecidas(17);

d) A determinação de alvos em matéria de emprego para as diferentes intervenções, eixos, subeixos, medidas e/ou submedidas tem apenas um carácter pontual e limita-se, com algumas excepções, aos empregos criados e/ou mantidos brutos. Por exemplo, de sete PO/DOCUP controlados pelo Tribunal contendo alvos (um total de 289210 empregos a criar, 165000 empregos a manter e 24413 empregos a criar ou a manter), apenas três indicam igualmente objectivos líquidos. Na maioria dos países concentram-se nas intervenções a favor dos investimentos produtivos;

e) As medidas de apoio aos investimentos produtivos constituem uma excepção à falta de precisão em matéria de impacto esperado (formulação e objectivos quantitativos) em termos de emprego. Ao passo que os três outros instrumentos consomem quase 75 % dos fundos disponibilizados (ver ponto 14), não foi tomada quase nenhuma iniciativa a fim de incluir objectivos quantificados nos QCA/DOCUP/PO;

f) Na maioria dos casos, não existem objectivos de criação de empregos indirectos e de criação de empregos temporários relacionados com os trabalhos de realização (à excepção da Irlanda e de Merseyside). Os problemas de distribuição no tempo dos efeitos sobre o emprego são igualmente negligenciados. Além disso, a redução do desemprego ou o aumento da taxa de actividade quase nunca são evocados como sendo objectivos desejáveis.

DOCUP do objectivo 2 (período de programação 1997-1999)

28. Foi possível constatar progressos consideráveis em matéria de quantificação dos objectivos em relação aos efeitos sobre o emprego nos DOCUP do objectivo 2 do período 1997-1999, se bem que em determinados domínios e medidas importantes se devam ainda envidar esforços de quantificação.

29. Os métodos de determinação e de agregação dos objectivos indicados nem sempre são claros. Contudo, a Comissão publicou, com base nos dados disponíveis, um quadro indicando nomeadamente o impacto esperado dos DOCUP do objectivo 2 no período 1997-1999 sobre a criação dos empregos temporários e a criação ou manutenção dos empregos permanentes (ver quadro 3). Informava, no entanto, que os valores ainda tinham de ser revistos (o que não foi feito) e deviam ser interpretados de modo prudente(18).

Quadro 3

Impacto esperado ao nível do emprego nos Estados-Membros - DOCUP do objectivo 2 (1997-1999)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comunicação da Comissão [COM(97) 524 final] de 14.11.1997, "Novos programa regionais 1997-1999 a título do objectivo 2 das políticas estruturais comunitárias - tema em foco: a criação de empregos", anexo 4, página 58 (com comentários relativos a determinados resultados baseados nos controlos do Tribunal - ver notas 3 e 4).

30. Os progressos realizados estão reflectidos no seguinte quadro:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

Em 19 DOCUP, as previsões não diferenciam entre a criação e a manutenção dos empregos.

Avaliação intermédia - reprogramação

Instruções em matéria de reprogramação

31. Tendo em conta o aumento da importância política do emprego, a Comissão decidiu em 1996 prestar especial atenção à avaliação intermédia das intervenções do período de programação 1994-1999. Assim, apresentou em Março de 1996 uma comunicação sobre as intervenções estruturais comunitárias e o emprego(19) e adoptou em Maio de 1997 orientações sobre as prioridades de ajustamento dos programas dos Fundos Estruturais até 1999 à excepção do objectivo 2, para o qual foram adoptados novos programas, dando estas orientações uma importância efectiva ao emprego. Nesta base, pensava tomar a seu cargo, no pleno respeito pelos objectivos dos Fundos Estruturais, as iniciativas políticas que se impunham para apoiar, junto dos seus diferentes parceiros, um reforço do conteúdo do crescimento em termos de emprego. A hierarquia de objectivos prevista para este efeito pela Comissão encontra-se descrita no quadro 4.

Quadro 4

Orientações da Comissão para a política de coesão visando um reforço da vertente "emprego" do crescimento para o período de programação 1994-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

As orientações A 1a e B 3 não se aplicam ao FEDER.

32. Por outro lado, com base numa análise da programação do período 1994-1999, a Comissão propôs, nomeadamente aos comités de acompanhamento(20), utilizar prioritariamente as margens de manobra e de flexibilidade que subsistiam na programação do FEDER para o combate ao desemprego.

Deficiências dos métodos adoptados para a avaliação

33. Os trabalhos realizados defrontaram-se com dificuldades metodológicas (nomeadamente heterogeneidade dos conceitos utilizados e ausência de definições claras) e práticas (nomeadamente falta ou não fiabilidade dos dados necessários) que não permitiram a agregação dos resultados em casos em que essa agregação teria sido adequada. Nenhuma base de dados a nível central nos Estados-Membros ou na Comissão Europeia indica nomeadamente os alvos e os resultados previstos e conseguidos em matéria de emprego pelas diferentes intervenções (ver igualmente o ponto 105 em relação ao FSE). Existem algumas excepções no domínio dos regimes de ajuda aos investimentos produtivos, que prevêem condições mais ou menos rigorosas em matéria de emprego. Por essa razão, muito frequentemente os únicos dados disponíveis em matéria de efeitos sobre o emprego referem-se às intervenções a favor do ambiente produtivo. Esta ausência de dados relativos aos efeitos sobre o emprego dificulta nomeadamente que se tome em conta a orientação da Comissão no sentido de justificar qualquer despesa relativa às diferentes formas de intervenção quanto à sua contribuição para a manutenção e para a criação de empregos.

34. Quanto ao método a adoptar para avaliar os efeitos sobre o emprego, a avaliação intermédia tem sobretudo necessidade de uma análise baseada no volume das ajudas, no número, qualidade e durabilidade dos lugares efectivamente criados ou mantidos. O método correspondente, normalmente conhecido como método "bottom-up" e aplicado no âmbito de determinadas avaliações intermédias, consiste em reunir no terreno os dados relativos aos efeitos sobre o emprego para cada projecto(21) e em agregá-los ao nível das medidas, dos eixos prioritários e do programa.

35. Este método "bottom-up" implica um esforço considerável, porque os programas dão origem a grande número de operações e podem ser tomados em conta mais do que uma vez(22). Além disso, os serviços responsáveis pela criação das formas de intervenção regionais trabalham utilizando os seus próprios métodos, o que constitui um obstáculo à agregação dos trabalhos de avaliação a nível regional, nacional e da UE.

36. Apenas no caso de Merseyside (Reino Unido) foi introduzido um verdadeiro sistema visando acompanhar projecto a projecto os efeitos sobre o emprego (criação directa e indirecta de empregos permanentes e criação directa de empregos temporários)(23), sistema que foi utilizado para a avaliação intermédia.

37. Contudo, dado que presentemente as informações do tipo "bottom-up" não existem ou não são de qualidade suficiente, os resultados de análises que seguem um método de dedução baseado na verificação de hipóteses sobre as causas e os efeitos (igualmente conhecidas como análises "top-down") são neste caso os únicos disponíveis no processo de avaliação intermédia. Estes resultados provêm da aplicação de modelos macroeconómicos, de modelos de entradas-saídas, de análises contrafactuais(24) ou de métodos comparativos que procuram converter os investimentos em empregos, medida por medida, com base em rácios que são calculados a partir de agregados importantes da contabilidade nacional ou observados em relação a períodos anteriores. No âmbito desta metodologia, é inevitável uma determinada margem de erro(25).

38. Em todos os modelos utilizados no âmbito da avaliação macroeconómica, os QCA do objectivo 1 geram empregos líquidos (ver quadro 5). Estes modelos tratam, além disso, os efeitos dos QCA sobre o emprego de maneira diferenciada: determinados modelos concluem por um aumento do emprego que dá por vezes lugar a uma redução do desemprego; em outros, o aumento do emprego situa-se essencialmente no domínio dos serviços e é acompanhado por uma redução do emprego industrial parcialmente devida a um aumento da produtividade. De qualquer maneira, a avaliação dos efeitos sobre o crescimento e o emprego com a ajuda dos modelos macroeconómicos apenas é possível no caso das intervenções de grande envergadura, como os QCA importantes do objectivo 1(26).

Quadro 5

Resultados da avaliação intermédia - Diferenças em percentagem em 1999 em relação à situação de referência (ou seja a situação sem QCA)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

O valor relativo ao emprego em Portugal é igual à redução da taxa de desemprego em pontos percentuais.

Fontes:

IFO Institut (D), KEPE (EL), Quasar (E), ESRI (IRL), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (I), CISEP (P) e Relatório da Comissão sobre a revisão intermédia - Programas dos objectivos 1 e 6 (1994-1999) - Desenvolver uma cultura da gestão através da avaliação: rumo a melhores práticas, COM(1998) 782 final, de 7.1.1999, p. 15.

Reprogramações

39. Determinadas medidas beneficiaram de reimputações orçamentais aproveitando as reduzidas taxas de execução de outras medidas, mas as alterações positivas e negativas delas decorrentes apenas excepcionalmente se apoiaram em análises comparativas das vantagens e dos custos que tomassem nomeadamente em conta os efeitos sobre o emprego das medidas financeiramente revistas. Além disso, o aumento ou a diminuição do orçamento para medidas específicas raramente foi acompanhado de uma adaptação dos alvos ou dos objectivos quantificados a alcançar. Nem os diferentes relatórios de avaliação, nem as reprogramações trataram das sinergias entre as ajudas comunitárias e nacionais, bem como entre os diferentes Fundos Estruturais.

40. No caso de Merseyside (Reino Unido), a medida e a avaliação dos efeitos da execução do FEDER sobre o emprego, que foram objecto de grandes esforços (ver ponto 36), foram utilizados para elaborar reprogramações(27).

Avaliação ex post

41. No âmbito do relatório especial n.o 15/98(28), foram assinaladas deficiências consideráveis relativas às avaliações ex post dos QCA dos objectivos 1 e 2 no que se refere ao período 1989-1993. Algumas dessas críticas são igualmente válidas quanto ao impacto sobre o emprego, podendo assim essas deficiências dificultar a avaliação ex post do período de programação 1994-1999.

42. Além disso, o efeito de uma intervenção sobre o emprego raramente pode ser medido no termo de um programa. O calendário das avaliações ex post revela-se portanto mal adaptado à distribuição no tempo dos efeitos da execução do programa.

Propostas para melhoria das avaliações

43. Dado o vivo interesse suscitado pela avaliação dos efeitos sobre o emprego, a Comissão Europeia (DG Regio) encomendou um estudo ("Evaluating Structural Fund Employment Effects"), a fim de analisar e comparar os diferentes métodos adoptados em matéria de avaliação nos Estados-Membros e de elaborar propostas para a melhoria e harmonização dos métodos existentes, tomando nomeadamente em conta a abordagem proposta pelo programa MEANS (ver ponto 14). O relatório final relativo a esse estudo foi apresentado em Maio de 2000.

44. O relatório apresentou as seguintes recomendações, que são corroboradas pelas constatações do Tribunal:

- é indispensável recolher os dados adequados, sem os quais as metodologias propostas são por vezes demasiado teóricas e inaplicáveis,

- são necessárias instruções mais claras a nível operacional (responsáveis por projectos e serviços intermédios),

- deverá conceder-se prioridade à quantificação dos empregos criados e mantidos que representam elementos-chave, excepto nos domínios em que os empregos temporários e os empregos a tempo parcial representem grande parte dos empregos. Além disso, a apreciação da qualidade dos empregos deverá aumentar de importância,

- são indispensáveis a agregação e a análise dos dados aos níveis sectorial e sub-regional, a fim de explicar mais claramente a contribuição dos Fundos Estruturais para o desenvolvimento das regiões, bem como para a redução das disparidades inter e intra-regionais,

- deverá ser criado um método comum que permita a avaliação dos efeitos sobre o emprego simultaneamente do FEDER e do FSE, a fim de tomar em conta as sinergias, cuja negligência implica uma apreciação incorrecta ou incompleta da situação.

45. As soluções propostas, às quais o Tribunal se alia e que visam aperfeiçoar as práticas actuais, são a utilização de um formulário que permita registar de modo harmonizado as informações indispensáveis relativas aos impactos sobre o emprego ao nível dos projectos, bem como a reunião e integração dos dados ao nível das medidas, dos eixos prioritários e dos programas no âmbito de um sistema informatizado.

Tomada em conta dos efeitos sobre o emprego no período de programação 2000-2006

46. A regulamentação relativa ao novo período de programação prevê o desenvolvimento e a melhoria dos procedimentos de acompanhamento, de controlo e de avaliação, a fim de assegurar uma utilização mais eficaz dos Fundos Estruturais [nomeadamente artigos 16.o a 18.o e 34.o a 44.o do Regulamento (CE) n.o 1260/99 do Conselho]. Neste contexto, a Comissão apresentou um documento de trabalho intitulado "Indicadores de acompanhamento e avaliação: uma metodologia indicativa". Este guia tem por missão especificar a terminologia empregue e traduzir as diferentes noções sob uma forma adaptada ao acompanhamento e à avaliação das intervenções estruturais, sugerir um quadro de referência segundo a metodologia do programa MEANS e conciliar a diversidade dos procedimentos e dos métodos de acompanhamento relativos aos indicadores e a necessidade de coerência ao nível comunitário, propondo uma série de indicadores para os principais domínios de intervenção financeira.

47. Devido à importância estratégica do emprego, a Comissão propôs a utilização dos indicadores-chave "empregos novos" e "empregos mantidos" para praticamente todos os domínios de intervenção do FEDER.

48. Esta proposta da Comissão, que toma em conta os elementos mais significativos recomendados no relatório "Evaluating Structural Fund Employment Effects" atrás referido, não constitui no entanto uma verdadeira obrigação. Prevê-se que essas informações, que existem em princípio a nível dos projectos, sejam em seguida agrupadas a nível das medidas e posteriormente do programa. As informações obtidas a partir desse método "bottom-up" deverão nomeadamente permitir que se assegure um acompanhamento eficiente e poderão servir para a criação de bases de dados que dêem uma imagem mais completa da eficácia das intervenções co-financiadas.

Ajudas aos investimentos produtivos

Tomada em conta do emprego

Condições de concessão da ajuda

49. Mesmo quando as ajudas aos investimentos produtivos dependem do respeito por determinados critérios em matéria de manutenção e de criação de empregos, essas ajudas apoiam geralmente também os objectivos económicos em matéria de produtividade e de produção das empresas, o que pode levar - pelo menos temporariamente - à redução do factor trabalho. Neste contexto, existe igualmente o risco de a criação ou a manutenção do emprego não constituir um objectivo explícito da ajuda financeira atribuída ao investimento. É, portanto, necessário subordinar a elegibilidade dos projectos e o montante ou a taxa das ajudas a efeitos sobre o emprego explicitamente designados [ver igualmente o artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 4254/88, alterado].

50. O Tribunal constatou que as regras relativas a nove dos 13 regimes de ajuda controlados localmente nos Estados-Membros prevêem a inclusão de uma condição relativa ao emprego nas cartas de concessão de ajudas ou nas convenções celebradas. Em quatro dos regimes de ajuda analisados, as bases legais permanecem vagas em relação à obrigação de tomar em conta o aspecto do emprego. A importância dada ao emprego no âmbito destas medidas de ajuda aos investimentos produtivos não é, portanto, muito clara ou revela-se limitada(29), sendo a criação ou a manutenção de empregos a preencher por vezes a função de indicador no âmbito da decisão sobre a concessão da ajuda, em vez da função de critério de elegibilidade.

Desrespeito pelas condições relativas ao emprego

51. Em casos em que a decisão sobre a concessão de uma ajuda toma em conta os efeitos previstos sobre o emprego, o inquérito revelou que os dados indicados pelos investidores são mais realistas se existirem sanções para o caso de desrespeito. Do mesmo modo, os investidores têm a tendência para ser mais reticentes se se revelar necessária uma redução dos empregos.

52. A maior parte dos regimes de ajudas prevêem isenções de reembolso. Contudo, o facto de se formularem regras de excepção de maneira muito geral torna difíceis, por um lado, a aplicação coerente dessas regras, dada a diversidade dos problemas possíveis, e por outro, a avaliação da eficiência e da eficácia dos projectos co-financiados.

Mecanismos que visam aumentar os efeitos líquidos sobre o emprego

53. A tomada em conta dos efeitos de aproveitamento e de deslocação que visam aumentar os efeitos líquidos sobre o emprego varia consideravelmente.

Efeitos de aproveitamento

54. Apenas na região Nord-Pas-de-Calais (França) são efectuadas e tomadas em conta análises aprofundadas sobre os efeitos de aproveitamento, por exemplo com base em indicadores destinados a avaliar a capacidade de autofinanciamento dos investimentos. Contudo, na maioria dos outros Estados-Membros, os investimentos iniciados antes da apresentação do pedido de ajuda não são reconhecidos como elegíveis devido a considerar-se que a capacidade de incentivo das ajudas para o projecto em questão não está claramente determinada. É, por exemplo, o que se passa em Portugal no que se refere a projectos que são lançados mais de 12 meses antes da apresentação do pedido de ajuda ou que já se encontram terminados nessa ocasião(30).

55. O problema dos efeitos de aproveitamento foi identificado e analisado numa série de relatórios de avaliação. Contudo, as avaliações a tal relativas variam entre uma importância negligenciável e uma importância elevada (onde dois terços do impacto seriam de atribuir a esse efeito). Na grande maioria destes casos não foi efectuada qualquer proposta quanto à maneira como o problema poderá ser evitado no âmbito do procedimento de pedido de ajuda. Além disso, apenas excepcionalmente (nomeadamente Nord-Pas-de-Calais) foi apresentada uma quantificação do impacto negativo para os efeitos de empregos brutos.

Efeitos de deslocação

56. Um investimento não deverá ser co-financiado se levar unicamente a deslocar empregos existentes junto dos concorrentes e/ou se desestabilizar os mercados locais e regionais. Pelo contrário, deverá produzir efeitos positivos sobre o desenvolvimento da região elegível, nomeadamente concorrendo para a criação líquida de empregos (ver igualmente os pontos 122-124 em relação ao FSE). No âmbito da decisão sobre a concessão de uma ajuda, devem portanto tomar-se nomeadamente em conta as capacidades reais das empresas para aumentarem a sua parte de mercado fora da região elegível(31). Foram, no entanto, identificados vários projectos nos domínios do artesanato, do comércio tradicional local e dos serviços de base locais como restaurantes, snacks e discotecas, que devem fazer face a efeitos de deslocação consideráveis(32).

57. Contudo, em vários Estados-Membros os efeitos de deslocação não são analisados (Grécia, Espanha, Itália). Em outros, foram apresentadas "listas negativas" de sectores excluídos de qualquer participação nas ajudas (Bélgica e Reino Unido) ou "listas positivas" (Alemanha e Portugal) indicando sectores estratégicos elegíveis, sem que os efeitos de deslocação dos projectos específicos tenham sido tomados em conta(33).

Salvaguarda das empresas com vista a manter empregos

58. A maior parte das regras fixadas pelos DOCUP/PO e dos regimes de ajudas controlados pelo Tribunal não prevê ajudas às empresas em dificuldades para salvaguardar empregos ou não é clara nessa matéria(34). Apenas em dois Estados-Membros (Alemanha e Grécia) se indica claramente que podem ser concedidas subvenções nesse domínio. Contudo, os controlos do Tribunal mostraram que o aspecto "defensivo" das intervenções - visando a salvaguarda de empresas em dificuldades e dos empregos em causa - é frequentemente muito importante nos outros Estados-Membros(35).

Acompanhamento

Deficiências dos dispositivos de acompanhamento

59. No que se refere às informações geradas em matéria de emprego pela execução e acompanhamento dos programas, constituem um recurso importante mas frequentemente mal utilizado (nomeadamente utilização incorrecta ou incompleta e falta de definição dos conceitos utilizados), mal explorado e não harmonizado de uma para outra região. Assim, os dados relativos aos efeitos sobre o emprego são frequentemente pouco satisfatórios, por os dispositivos de acompanhamento não serem ainda suficientemente elaborados para produzir as informações necessárias.

60. Em alguns casos, as bases de dados elaboradas com vista ao acompanhamento financeiro não prevêem ou não permitem o registo das informações sobre a situação dos empregos. Além disso, as bases de dados ou os sistemas elaborados no âmbito dos regimes de ajuda nacionais nem sempre prevêem a identificação dos efeitos dos investimentos co-financiados pelo FEDER sobre o emprego(36).

61. Além disso, as bases de dados incluem por vezes a totalidade dos empregos criados por um projecto específico, se bem que as ajudas FEDER apenas co-financiem por vezes uma parte limitada dos investimentos ou do montante total das ajudas concedidas(37).

Diferenças entre previsões e realizações

62. A análise dos instrumentos de acompanhamento revelou que o número de empregos efectivamente criados ou mantidos pelos projectos co-financiados apenas raramente é objecto de um acompanhamento global sistemático. Assim, as bases de dados indicam muito sistematicamente a totalidade dos empregos avaliados nos pedidos de ajuda, nas decisões de concessão de ajudas ou nas convenções, se bem que os métodos de cálculo utilizados raramente sejam descritos de maneira precisa. Mas não se dispõe de informações sobre os empregos realmente ocupados que podem ser diferentes das previsões. Portanto, a agregação baseia-se nas previsões dos donos das obras e não nas realizações efectivas.

63. Por ocasião dos seus controlos, o Tribunal constatou que, apenas no caso de 13 dos 92 projectos controlados, os empregos efectivamente criados ou mantidos correspondiam às previsões. Em 43 projectos, existem diferenças negativas e em 27 diferenças positivas entre as realizações e os documentos que serviram de base para as ajudas concedidas(38). Assim, cerca de 14 % dos 15524,5 empregos previstos quando da concessão da ajuda não foram realizados.

64. Esta constatação mostra a necessidade de diferenciar claramente nas estatísticas se se trata de previsões ou de empregos efectivamente criados ou mantidos(39). Além disso, a instituição de um sistema de recolha de informações mais regular nos beneficiários das ajudas permitirá manter informados os gestores de maneira periódica sobre a fase de adiantamento dos projectos e sobre os empregos criados e/ou realmente mantidos.

65. Os quadros de referência elaborados em França e em Itália com a avaliação do número de empregos criados ou mantidos com base nomeadamente na natureza e nos montantes dos investimentos realizados não podem substituir um método por projecto, dado que a grande variedade das operações co-financiadas limita o valor dos resultados obtidos.

Problemas relativos aos empregos mantidos

66. As estatísticas sobre os empregos não diferenciam entre empregos criados e empregos mantidos. Assim, na maioria dos casos, limitam-se a indicar os efectivos iniciais, os efectivos finais e os empregos criados. Pelo contrário, os empregos que se poderiam ter perdido e que se mantêm graças à concessão das ajudas não são apresentados e todos os empregos que já existiam no momento do pedido de ajuda são frequentemente considerados como empregos mantidos(40). Contudo, por ocasião dos controlos locais foram constatados vários casos em que os empregos indicados não corriam risco de se perderem sem a concessão das ajudas. Além disso, verificou-se nesta ocasião que as estatísticas incluíam dados relativos aos empregos mantidos em empresas em falência ou em cessação de pagamento.

Consequências da flexibilidade dos programas

67. A avaliação do impacto das ajudas do FEDER sobre o emprego é influenciada pelo facto de o financiamento de um regime de ajuda nacional permitir que as autoridades nacionais solicitem o co-financiamento para um projecto elegível ou o financiem completamente através de recursos nacionais. Além disso, as regras dos Fundos Estruturais permitem, durante a execução, a substituição de projectos co-financiados por outros projectos elegíveis. É evidente que tal opção ou tal substituição podem influenciar, em sentido positivo ou negativo, a avaliação relativa à eficácia do programa co-financiado se os projectos em causa se caracterizarem por diferenças quanto às ajudas disponibilizadas e/ou aos efeitos constatados sobre o emprego, podendo levar a uma apreciação distorcida da eficácia de um regime de ajuda.

68. Além disso, as decisões de reprogramação são muitas vezes tomadas com vista a assegurar a absorção dos fundos comunitários disponibilizados e têm muito menos em conta o impacto das medidas, incluindo os efeitos sobre o emprego (ver ponto 39). Tais casos de decisões de reprogramação ao nível dos projectos(41) foram identificados em vários Estados-Membros, assim como a retirada de medidas importantes da reprogramação comunitária em Portugal(42) e na Irlanda(43), sem que se tenha tomado verdadeiramente em conta o impacto dessas medidas sobre o emprego.

Ajudas por emprego

69. Ao passo que vários Estados-Membros introduziram regras relativas às ajudas máximas por emprego, outros não fixaram limites máximos limitando os montantes que podem ser concedidos. Tal procedimento constitui uma vantagem para projectos de forte componente em capital, mas tem um impacto relativamente limitado sobre o emprego. Contudo, os limites máximos fixados por emprego criado variam entre 4882 euros, montante concedido sob a forma de empréstimo pelo MSIF (Reino Unido), e 511292 euros, montante concedido sob a forma de subvenção no âmbito da "tarefa comum" (Gemeinschaftsaufgabe) na Alemanha. Um único Estado-Membro (Alemanha) previu uma ajuda máxima de 255646 euros por emprego mantido.

70. As ajudas aprovadas por emprego criado/mantido revelam-se igualmente muito variáveis ao nível dos projectos controlados. Segundo os projectos, as contribuições por emprego oscilam entre 1000 euros, concedidos sob a forma de empréstimo, e 600000 euros, concedidos sob a forma de subvenção, sem relação aparente com o sector ou o objectivo dos projectos(44).

71. Por outro lado, as definições adoptadas para calcular o custo de um emprego ou as ajudas pagas por emprego apresentam frequentemente falta de transparência ou variam amplamente (custo total do investimento, custo total elegível, soma das subvenções públicas pagas, soma das subvenções comunitárias pagas, etc.).

Durabilidade dos empregos

72. A fim de assegurar efeitos positivos duradouros sobre o mercado do trabalho, é indispensável que os empregos criados ou mantidos sejam de média ou de longa duração (ver igualmente o ponto 124 em relação ao FSE). A análise das regras referentes aos regimes de ajuda co-financiados, que devem contribuir para evitar que os empregos sejam suprimidos após o pagamento integral da ajuda concedida, mostrou a existência de diferenças consideráveis entre os períodos de vigilância previstos(45), não se tendo previsto qualquer disposição a esse respeito na regulamentação comunitária relativa aos períodos de programação 1989-1993 e 1994-1999.

73. Por vezes, não foi previsto qualquer período de vigilância relativamente à existência dos empregos criados ou mantidos após o final do período de realização dos projectos. Além disso, o controlo do Tribunal demonstra a necessidade de análises ex ante e ex post da durabilidade dos empregos(46).

74. No caso dos outros regimes de ajuda co-financiados, o período de vigilância máximo vai de dois anos (FSI em França) a oito anos ("tarefa comum" na Alemanha) a partir do final dos investimentos(47).

75. Tendo em conta esta diversidade, o n.o 4 do artigo 30.o do novo regulamento geral sobre os Fundos Estruturais [Regulamento (CE) n.o 1260/99] exige que os Estados-Membros se certifiquem de que a participação dos Fundos apenas fique definitivamente afectada a uma operação se, num prazo de cinco anos a contar da data da decisão da autoridade nacional competente, essa operação não sofrer nenhuma alteração importante que afecte as suas condições de execução ou proporcione um benefício indevido a uma empresa e resulte quer do termo quer da mudança de localização de uma actividade produtiva. Esta regra foi introduzida nomeadamente a fim de evitar que uma empresa possa aproveitar-se de um regime de ajuda sem ter a intenção de se instalar a longo prazo na zona elegível (mas não abrange o caso de mudança de um local não subvencionado para outro local numa zona elegível com a única intenção de receber ajudas, nem o de diminuição de empregos na sequência de uma redução da produção ou de um aumento da produtividade).

76. O período de vigilância que começa no dia da decisão pode perder todo o seu efeito dado que o período de realização do investimento, e portanto de criação de empregos, pode ser bastante longo. Assim, existem regimes de ajuda que prevêem que os objectivos relativos ao emprego apenas devem ser realizados alguns anos após o final do programa de investimento(48). Seria, portanto, necessária uma alteração destas disposições.

77. Contudo, as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(49) aprovadas pela Comissão em Março de 1998 prevêem que, a fim de apoiar o desenvolvimento regional e reduzir os efeitos negativos de eventuais deslocalizações, a concessão desses auxílios seja subordinada à manutenção do investimento e dos empregos criados por um período mínimo de cinco anos na região desfavorecida. Saliente-se que as directrizes apenas cobrem os empregos criados e esquecem os empregos mantidos no âmbito das ajudas aos investimentos produtivos. Portanto, os dois períodos de vigilância previstos por dois regulamentos diferentes não são coerentes, dado o seu ponto de partida não ser o mesmo.

INTERVENÇÕES DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (FSE) EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA O DESEMPREGO DE LONGA DURAÇÃO

78. Esta parte do relatório trata das medidas específicas financiadas pelo Fundo Social Europeu relativamente ao problema do desemprego de longa duração(50).

Desemprego de longa duração

79. O grupo-alvo dos desempregados de longa duração já tinha sido identificado pela Comissão e pelos Estados-Membros como uma população politicamente delicada e particularmente difícil de reinserir no mercado do trabalho. Reconhecendo esta prioridade, a Comissão elaborou directrizes específicas, que entraram em vigor com a primeira reforma dos Fundos Estruturais, relativas às intervenções do FSE neste domínio(51).

80. Embora a situação do desemprego de longa duração tenha, em geral, registado melhorias nos últimos anos, continua a caracterizar-se por níveis elevados, apesar dos montantes despendidos pelos Estados-Membros e pela União Europeia para a sua redução. A taxa do desemprego de longa duração na população activa total (ver quadro 6) permaneceu estável ou aumentou na maioria dos Estados-Membros até 1998. Apenas em 1999 se observou uma certa descida. Em percentagem da população activa total, a Espanha regista a taxa de desemprego de longa duração mais elevada (7,3 %), seguida da Itália (6,9 %) e da Bélgica (5 %). Em determinados Estados-Membros, as taxas de desemprego de longa duração são mais elevadas no grupo etário inferior a 25 anos (por exemplo, 18,8 % em Itália) (ver quadro 6).

81. Como mostra o quadro 7, em 1999, a proporção representada pelo desemprego de longa duração na taxa de desemprego total era mais elevada em Itália (61,4 %) e na Bélgica (60,5. %), mantendo-se acima dos 50 % em três outros países (Grécia, Alemanha e Irlanda). Em sete Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Grécia, França, Luxemburgo, Áustria e Suécia), registava-se uma tendência para o aumento desta proporção. O quadro 8 apresenta os valores relativos ao desemprego de longa duração nos Estados-Membros da UE.

82. Na população total afectada pelo desemprego de longa duração, a categoria dos "desempregados de muito longa duração" (desempregados há mais de dois anos) caracteriza-se por um risco mais elevado de exclusão social e de afastamento do mercado do trabalho. Esta categoria é mais numerosa em Itália e na Bélgica, onde três quartos dos desempregados de longa duração estão sem emprego há mais de dois anos. No Reino Unido, Espanha, Alemanha e Irlanda, esta proporção é superior a 60 % (ver quadro 8). Segundo os valores publicados no Relatório Conjunto sobre o Emprego relativo a 1999(52), o número de pessoas sem emprego há mais de dois anos era mais elevado em 1998 do que em 1994 (5,2 milhões contra 4,8 milhões).

83. A luta contra o desemprego de longa duração constituía um dos principais objectivos dos programas do segundo Quadro Comunitário de Apoio(53). As medidas destinadas a combater o desemprego de longa duração incluem uma larga gama de acções diferentes (formação, ajudas ao emprego, orientação, etc). O objectivo 3 é o principal instrumento de luta contra o desemprego de longa duração. Dos objectivos 1, 2 e 6 constam igualmente medidas com a mesma finalidade, embora nem sempre sejam muitas claras as relações entre as medidas de luta contra a exclusão social, o desemprego em geral e o desemprego de longa duração. Além disso, a vertente INTEGRA(54) da Iniciativa Europeia para o Emprego fornece assistência aos desempregados, incluindo os desempregados de longa duração.

84. As operações financiadas pelo objectivo 3 para reinserir os desempregados no mercado do trabalho repartem-se em duas grandes categorias:

- formação profissional e acções de orientação (lado da oferta),

- desenvolvimento de regimes de apoio, de formação e de emprego e ajudas ao emprego (lado da procura).

85. O Regulamento (CEE) n.o 4255/88 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2084/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, relativo ao FSE para o período 1994-1999(55), estabelece, no n.o 1, alínea a), do seu artigo 1.o, que as acções do FSE no âmbito do objectivo 3 se devem concentrar na assistência aos desempregados e pessoas ameaçadas de desemprego de longa duração, facilitando a sua reinserção profissional por meio de formação, aconselhamento, orientação ou ajudas ao emprego. O novo regulamento relativo ao FSE(56) confere uma importância semelhante às questões ligadas ao desemprego de longa duração (artigos 2.o e 3.o).

Quadro 6

Dados anuais da proporção de desemprego de longa duração (1 ano ou mais) na população activa por faixa etária.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Quadro 7

Proporção representada pelo desemprego de longa duração na taxa de desemprego total

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Quadro 8

Desemprego segundo duração

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Aspectos financeiros e orçamentais

86. A principal assistência do FSE aos Estados-Membros para lutar contra o desemprego de longa duração é concedida aos programas e projectos integrados nos Programas Operacionais dos diferentes objectivos ( 1 a 6), iniciativas comunitárias e projectos-piloto. As intervenções do FSE realizam-se sobretudo nos domínios da formação profissional, ajudas ao emprego, actividades de aconselhamento e orientação, bem como projectos ao abrigo do artigo 6.o (acções inovadoras).

87. As despesas do FSE entre 1994 e 1999 foram estimadas em cerca de 48 mil milhões de euros(57). O objectivo 3, que visa especialmente as medidas de luta contra o desemprego de longa duração, absorve 13 mil milhões de euros, ou seja, 28 % dos recursos do FSE. Deste montante, 5,6 mil milhões de euros, ou seja, mais de 40 %, destinam-se a medidas de combate ao desemprego de longa duração, representando as ajudas ao emprego 2,1 mil milhões de euros. Actualmente, não existem dados específicos sobre os montantes despendidos com a luta contra o desemprego de longa duração e as ajudas ao emprego no âmbito dos objectivos 1, 2 e 6. Contudo, segundo dados da Comissão referentes, respectivamente, a sete e oito Estados-Membros, as medidas de combate ao desemprego de longa duração no âmbito do objectivo 1 absorvem 2,8 mil milhões de euros (19 %) e as ajudas ao emprego 3,6 mil milhões de euros (18,5 %) (ver quadro 9). É difícil para a Comissão apresentar um quadro global das acções e das despesas efectivamente destinadas ao desemprego de longa duração na União Europeia, já que não se efectua uma gestão por objectivo político ou por grupo-alvo.

88. No lado da oferta, as iniciativas que visam melhorar as perspectivas dos desempregados de longa duração através do reforço das suas competências e motivação representam cerca de 74 % das despesas do FSE(58). As iniciativas do lado da procura, que representam cerca de 21 % das despesas, pretendem essencialmente aumentar a procura de mão-de-obra, por vezes directamente através de ajudas ou de outras medidas de incentivo aos empregadores.

89. As ajudas ao emprego destinam-se a grupos-alvo heterogéneos, dado que, na maioria dos Estados-Membros, não existem medidas específicas de luta contra o desemprego de longa duração. Na verdade, este grupo-alvo é constituído por todos os desempregados, independentemente da duração, bem como por todos os que estão ameaçados de desemprego de longa duração.

90. O artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 4255/88, alterado, permite o financiamento de projectos-piloto e projectos de demonstração destinados a combater o desemprego de longa duração. O total das dotações concedidas a projectos ao abrigo deste artigo para o período 1994-1999 eleva-se a cerca de 150 milhões de euros.

Quadro 9

Despesas do FSE no período 1994-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

- Comissão 06/2000.

- Fundos Estruturais em 1996 - Oitavo relatório annual.

Gestão da política e das acções pela Comissão

Estratégia Europeia do Emprego e intervenções do FSE

91. As questões atinentes ao desemprego de longa duração constituem, no âmbito da Estratégia Europeia do Emprego, uma componente fundamental das directrizes relativas ao emprego em 1998 e 1999. Os serviços da Comissão, sobretudo a DG Emprego, são responsáveis pela análise e avaliação dos Planos de Acção Nacionais dos Estados-Membros. O resultado destas avaliações nos últimos três exercícios (Relatórios Conjuntos sobre o Emprego relativos a 1998, 1999 e 2000) revela que, embora o desemprego de longa duração tenha diminuído no período 1996-2000 (de 6,3 % para 4,5 %), a parte do desemprego de longa duração continua a ser elevada (± 45,2 % do desemprego total no ano 2000).

92. A actual estrutura das directrizes baseada em quatro pilares (ver igualmente o ponto 7), ou seja, empregabilidade, espírito empresarial, adaptabilidade e igualdade de oportunidades, constitui a base de uma abordagem integrada e plurianual do emprego. Para reduzir o desemprego de longa duração, os Estados-Membros devem, sobretudo por meio dos pilares da empregabilidade e do espírito empresarial, desenvolver estratégias preventivas e orientadas para a empregabilidade(59).

93. O regulamento relativo ao FSE e a estrutura actual das directrizes relativas ao emprego não atribuem uma função específica ao mecanismo de ajudas ao emprego, embora este tipo de medida seja co-financiado pelo FSE e constitua um instrumento fundamental da luta contra o desemprego de longa duração.

94. As directrizes do pilar empregabilidade estabelecem, tanto em 1998 como em 1999, que as medidas preventivas devem ser combinadas com medidas de reinserção profissional dos desempregados antes de estes se tornarem desempregados de longa duração (abordagem preventiva). No entanto, estas medidas preventivas não são suficientemente combinadas com outras, como as ajudas ao emprego para facilitar a reinserção dos desempregados de longa duração, não atacando assim o problema crucial de absorção do desemprego de longa duração existente (abordagem curativa).

95. A actual estrutura de quatro pilares das directrizes relativas ao emprego não tem em conta a subpopulação dos "desempregados de muito longa duração" propriamente dita. Este é o grupo mais difícil de reinserir profissionalmente, já que exige uma coordenação máxima das acções de formação e de ajudas ao emprego, juntamente com incentivos importantes ao sector privado por forma a evitar a exclusão social e a retirada do mercado do trabalho. A ausência de uma política e de acções especificamente destinadas a este grupo não contribuiu para a melhoria da sua situação no mercado do trabalho.

96. O calendário adoptado para o estabelecimento das directrizes relativas ao emprego, que permitem coordenar a elaboração dos Planos de Acção Nacionais com os Estados-Membros, não é compatível com a programação financeira anual do FSE. Os Estados-Membros só são informados das novas directrizes e das recomendações do Conselho relativas ao exercício seguinte depois de Novembro do exercício anterior, o que não lhes deixa muito tempo (Novembro a Janeiro) para adaptar, caso necessário, as intervenções do FSE a essas recomendações.

97. A aplicação dos princípios do Plano de Acção Nacional aos programas existentes varia consoante os Estados-Membros. Uma análise das actas dos comités de acompanhamento dos programas em seis Estados-Membros diferentes (Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Itália, e Reino Unido) revelou que as medidas específicas do Plano de Acção Nacional tinham sido introduzidas nos programas em curso apenas em Espanha e França. A Itália decidiu adiar a aplicação da estratégia do Plano de Acção Nacional para o período de programação seguinte. No Reino Unido, o comité de acompanhamento para o objectivo 3 abriu um debate com todos os membros acerca da forma de introduzir esta estratégia nos programas. Na Bélgica, a reorientação dos programas não foi de todo discutida nos comités de acompanhamento.

98. Poucos Estados-Membros fornecem informações pormenorizadas sobre a contribuição do FSE para as directrizes relativas ao emprego ou para os Planos de Acção Nacionais (o que é igualmente confirmado pelo Relatório Conjunto sobre o Emprego relativo a 1999, página 40). Em especial, o destaque concedido às medidas preventivas e o facto de as directrizes não mencionarem explicitamente o grupo dos desempregados de muito longa duração nem o instrumento de ajudas ao emprego revelam que a Estratégia Europeia do Emprego não constitui uma solução suficiente para o problema de redução do nível actual de desemprego de longa duração.

Gestão financeira dos Programas Operacionais

99. Em conformidade com os Regulamentos (CEE) n.os 2052/88 e 4253/88, alterados, a Comissão participa na gestão dos programas a vários níveis:

a) Assegura a coordenação entre as intervenções [artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, alterado];

b) Participa nos comités de acompanhamento [artigo 25.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, alterado]. Confirma eventuais alterações dos planos de financiamento num prazo de 20 dias úteis a contar da recepção da notificação;

c) Deve efectuar avaliações intermédias e ex post, nos termos do artigo 26.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, alterado, e das directrizes em matéria de avaliações, tal como definidas nos quadros comunitários de apoio.

100. Para verificar o cumprimento destas condições, o Tribunal examinou as alterações do planeamento financeiro de um determinado número de Programas Operacionais seleccionados (nove).

101. No que respeita à coordenação das intervenções e à participação da Comissão nos comités de acompanhamento, o Tribunal verificou que as prioridades dos Estados-Membros em matéria de luta contra o desemprego de longa duração diferem, especialmente no que respeita às ajudas à contratação(60).

102. Embora os comités de acompanhamento nos Estados-Membros tenham competência para alterar os programas, a Comissão deverá, através da sua participação nestes comités, garantir uma certa harmonização das estratégias, tomando em conta as diferenças entre os Estados-Membros em relação ao mercado do trabalho.

103. A análise revelou que, geralmente, não se respeitava o prazo de 20 dias úteis para a Comissão confirmar um pedido de alteração apresentado por um comité de acompanhamento [n.o 5 do artigo 25.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88, alterado].

Relatórios de avaliação

104. O Tribunal analisou, para o eixo central do FSE, um determinado número de relatórios de avaliação - ex ante, intermédia e ex post- elaborados entre 1994 e 2000 relativamente a projectos realizados no período 1990-1998 em sete Estados-Membros. Os objectivos desta análise consistiam em retirar as principais conclusões sobre as acções empreendidas pelo FSE a favor dos desempregados de longa duração, apreciar a sua utilidade para reorientar a gestão do FSE nos últimos anos do período de programação 1994-1999 e determinar os ensinamentos a retirar para a reforma que abrange o período 2000-2006. As avaliações revelaram que:

- os formulários de envio de dados relativos ao pedido de saldo só estão adaptados às medidas relativas à formação profissional (por exemplo, ajudas ao emprego),

- o sistema de acompanhamento é muito superficial,

- os indicadores não estão adaptados a cada tipo de acção,

- os resultados não podem ser agregados nem comparados,

- a focalização das medidas revelou-se muito limitada na prática,

- o impacto das intervenções do FSE é reduzido e não há uma focalização que lhe confira um "valor acrescentado" em relação ao esforço global,

- geralmente, não é possível determinar o impacto macroeconómico e os efeitos induzidos(61) das acções co-financiadas pelo FSE, que são necessários para avaliar os efeitos directos.

105. A análise que o Tribunal efectuou destes relatórios não permitiu, regra geral, identificar a estratégia específica a favor dos desempregados de longa duração nem os diferentes tipos de população que compõem este grupo. Além disso, não foi utilizada uma abordagem temática para a avaliação do grupo-alvo.

106. No que respeita ao impacto das acções, as avaliações revelaram que os efeitos não tinham sido muito significativos, com duas excepções: quando a formação é específica a uma população bem definida e está em conformidade com as estratégias das empresas que empregam os formandos e quando as acções de formação são combinadas com as ajudas ao emprego. Além disso, notou-se uma estagnação do desemprego de muito longa duração. Existe um núcleo duro de desempregados que se deparam com sérios problemas de reinserção profissional e que se arriscam a ser completamente excluídos da população activa.

107. As recomendações mais significativas dos relatórios consistiam em:

- conceder uma maior prioridade aos desempregados de longa duração e, especialmente, aos desempregados de muito longa duração,

- reajustar as acções a favor das pessoas excluídas do mercado do trabalho,

- promover a abordagem global "vias de inserção": orientação, aconselhamento, acompanhamento, formação preliminar, formação profissional, início do trabalho, em especial para os mais desfavorecidos,

- melhorar a programação: maior focalização, que possa aumentar o "valor acrescentado" em relação ao esforço global. Concretizar a estratégia nos Programas Operacionais,

- melhorar os critérios de selecção dos beneficiários, bem como os sistemas de acompanhamento,

- harmonizar os resultados utilizando indicadores adequados e operacionais(62).

108. Os resultados destas avaliações não foram suficientemente tidos em consideração nas acções de reprogramação (ver igualmente os pontos 100-104 em relação aos comités de acompanhamento e à reprogramação financeira e o ponto 39 em relação ao FEDER).

109. No que respeita aos indicadores, o Tribunal, à semelhança das avaliações, observa que o relatório conjunto sobre os Planos de Acção Nacionais de 1999 insiste na necessidade de indicadores focalizados e mais adequados que permitam a realização de avaliações por grupo-alvo e a harmonização das abordagens dos Estados-Membros neste domínio.

Auditoria dos projectos no âmbito do artigo 6.o

110. O artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 4255/88, alterado, estabelece os objectivos e as condições de financiamento dos projectos-piloto e de demonstração. Ao contrário dos projectos financiados pelo eixo central do FSE (estudos FSE), deverão ser inovadores, incluir intercâmbios de experiências e de know-how e ser realizados por iniciativa da Comissão.

111. O Tribunal seleccionou e auditou um determinado número de projectos (sete) a favor dos desempregados de longa duração, a nível da Comissão e dos Estados-Membros, por forma a determinar a importância da sua contribuição para o desenvolvimento de abordagens novas e inovadoras no âmbito da luta contra o desemprego de longa duração.

112. Não existe um sistema de gestão fiável nem uma identificação adequada dos projectos por grupo-alvo. Devido às deficiências dos procedimentos de gestão, a execução da maioria dos projectos examinados registou atrasos significativos. O acompanhamento da Comissão não foi coerente na maior parte deles e, em vários casos, os pagamentos ainda estavam por liquidar quatro anos após os prazos efectivos de encerramento. As decisões de prorrogação dos períodos de execução dos projectos foram atrasadas e, em seguida, concedidas retroactivamente para todos eles.

113. O facto de a Comissão não dispor de um dispositivo de acompanhamento destes projectos após a sua execução que permita avaliar o seu impacto a curto e a longo prazo, nem de um relatório de avaliação global sobre os projectos no âmbito do artigo 6.o, priva-a de informações preciosas sobre a eficiência dos projectos. A ausência de política em matéria de divulgação dos resultados dos projectos reduz qualquer impacto positivo que estes possam ter e não está em conformidade com o n.o 2, alínea b), do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 4255/88, alterado, relativamente aos intercâmbios de experiências.

114. Devido a estas deficiências, nenhum dos projectos auditados foi integrado nas acções do eixo central do FSE. Em conclusão, os projectos no âmbito do artigo 6.o não contribuíram para a concretização dos objectivos do regulamento, designadamente a promoção de novas abordagens na luta contra o desemprego de longa duração.

115. Por fim, os projectos no âmbito do artigo 6.o não são objecto de um acompanhamento que permita retirar ensinamentos e combater o desemprego de longa duração por meio de acções do eixo central do FSE.

Gestão nos Estados-Membros

116. Nos pontos seguintes, apresenta-se uma perspectiva global dos problemas comuns identificados na gestão dos programas nos Estados-Membros.

Definição vaga da noção de "desempregado de longa duração"

117. Para desenvolver estratégias comunitárias eficazes em matéria de emprego e combater o desemprego de longa duração, é importante que os Estados-Membros interpretem correctamente a expressão desemprego de longa duração, especialmente no caso de medidas especificamente destinadas a financiar acções para este grupo-alvo.

118. Em vários Programas Operacionais, as medidas específicas para combater o desemprego de longa duração destinavam-se não só às pessoas desempregadas há mais de 12 meses mas igualmente às susceptíveis de virem a integrar esse grupo ("ameaçados de desemprego de longa duração")(63). A ausência de uma diferenciação entre estes grupos-alvo afecta as estatísticas relativas ao impacto dos programas no desemprego de longa duração.

Pouca prioridade concedida aos desempregados de longa duração e às ajudas ao emprego

119. Em vários Estados-Membros, registou-se uma discrepância entre o peso dos desempregados de longa duração no número total de desempregados e a importância dos fundos dos Programas Operacionais concedidos a medidas a favor dos desempregados de longa duração. Alguns Estados-Membros não tinham previsto taxas de intervenção diferenciadas para os desempregados de longa duração e os outros desempregados beneficiários(64).

120. O mecanismo das ajudas ao emprego só foi utilizado de forma significativa num dos cinco Estados-Membros(65), embora este instrumento apresente resultados consideráveis na redução do desemprego de longa duração.

121. Num Estado-Membro, introduziram-se mecanismos de ajudas ao emprego a favor dos desempregados de longa duração, que foram em seguida abandonados sem que se procedesse a qualquer avaliação ex ante ou ex post(66).

Aplicação das ajudas ao emprego

122. Embora o número absoluto de empregos criados por meio das ajudas ao emprego seja bastante significativo, a auditoria revelou que o quadro regulamentar e administrativo dos Estados-Membros ainda poderá ser melhorado no que respeita ao efeito de criação líquida de empregos (ver igualmente o ponto 56 em relação ao FEDER).

123. Determinados regimes de ajudas ao emprego não obrigam legalmente as empresas beneficiárias a aumentar o número total de empregados. Esta lacuna permite o pagamento de ajudas ao emprego para empregados que teriam sido contratados de qualquer forma(67) (ver igualmente o ponto 54 em relação ao FEDER).

124. Foram igualmente detectadas deficiências nas disposições relativas à criação sustentável de emprego, já que os mecanismos não prevêem que o pagamento do subsídio seja subordinado à observância de um período mínimo do contrato de trabalho(68). Além disso, o acompanhamento das sanções aplicáveis em caso de inobservância de um período mínimo do contrato de trabalho é, por vezes, demasiado burocrático, desencorajando por isso os empregadores de solicitarem este tipo de ajudas(69).

125. O facto de a maioria dos Estados-Membros não estabelecer condições específicas relativas à natureza dos empregos a criar por meio das ajudas ao emprego conduz por vezes a efeitos de aproveitamento(70) (ver igualmente o ponto 72 em relação ao FEDER).

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

FEDER

126. Embora o objectivo do emprego seja uma matéria política importante, não é fácil apreciar devidamente a questão do número de empregos criados ou mantidos graças à contribuição do FEDER. Com efeito, a política regional apoiada pelo FEDER tinha como primeira finalidade uma alteração profunda das estruturas de produção nas regiões desfavorecidas. Contudo, essas alterações das estruturas nem sempre são acompanhadas - pelo menos a curto e/ou a médio prazo - por um aumento dos empregos disponíveis. Além disso, a apreciação dos efeitos sobre o emprego das ajudas FEDER concedidas a uma medida deve, em princípio, ter em consideração a sua interacção com outras intervenções, nacionais e comunitárias, por um lado, bem como os efeitos associados à evolução conjuntural geral, por outro, sendo difícil circunscrever o efeito imputável à medida em questão. Por fim, nem sempre está garantida a fiabilidade dos dados, previsionais ou efectivos, relativos aos empregos criados ou mantidos.

127. Os objectivos e os alvos dos PDR/QCA/DOCUP/PO em matéria de emprego são frequentemente imprecisos quanto aos efeitos esperados. Por conseguinte, não é certo que o desenvolvimento do emprego se revista de um carácter tão estratégico como referido em inúmeras decisões políticas relativas à execução (das intervenções) do FEDER e exigido pelo Tratado CE, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdão.

128. No que respeita à avaliação dos efeitos em termos de emprego, os métodos macroeconómicos não podem produzir directamente os indicadores necessários. Além disso, a diversidade das práticas utilizadas a nível dos projectos e medidas torna difícil a realização de um trabalho por agregação. Por estes motivos, o Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os esforços que começou a envidar em 1996 no sentido de harmonizar as modalidades de avaliação, estabelecer um quadro comum com base na metodologia MEANS e conferir uma importância acrescida ao emprego no âmbito do novo período de programação 2000-2006.

129. As diferentes abordagens "top-down" dariam neste quadro uma perspectiva global dos empregos criados e mantidos que seria especialmente útil para a avaliação ex ante. Contudo, estes métodos devem ser complementados pela abordagem "bottom-up" baseada nos efeitos-empregos identificados para cada investimento co-financiado, da instrução do processo à conclusão definitiva dos projectos, tendo em conta o aspecto da durabilidade. Com base nestes dados brutos, deverá ser igualmente calculado o impacto líquido, analisando os efeitos de aproveitamento e de deslocação/substituição consoante a especificidade dos projectos.

130. Actualmente, as bases de dados relativas às ajudas aos investimentos produtivos não são fiáveis nem se prestam minimamente a uma análise do impacto das ajudas FEDER sobre o emprego. No entanto, é delas que provêm os dados referentes aos indicadores escolhidos para o acompanhamento e avaliação das intervenções comunitárias. Como o acompanhamento e a avaliação dos programas são operações interligadas, é necessário que, em todos os níveis da execução (instrução dos processos, gestão administrativa e financeira, acompanhamento técnico, controlos da conclusão dos investimentos, análises do aspecto de durabilidade e encerramento do processo), se insista no sentido de receber informações fiáveis e exaustivas, que possam ser utilizadas no processo de avaliação. Optimizar a exploração das informações internas disponíveis é assim um objectivo prioritário. A avaliação não deve ser concebida como um trabalho pontual, mas como uma actividade que exige um esforço contínuo designadamente de consolidação sistemática das relações com os produtores de estatísticas e os beneficiários.

131. A análise da importância do FEDER na estratégia do emprego, que actualmente não existe, poderá induzir efeitos de sinergia consideráveis e contribuir para uma melhoria dos indicadores quantitativos e qualitativos, bem como dos sistemas de recolha dos dados subjacentes às avaliações do impacto. Deste modo, os gestores dos programas poderão dispor de uma melhor base para medir os progressos alcançados em relação aos objectivos e alvos fixados em matéria de emprego. Além disso, será cumprido o Tratado, que estabelece como missão da União Europeia a promoção de um nível de emprego elevado.

FSE

132. A Comissão e os Estados-Membros envidaram esforços consideráveis a nível regulamentar, administrativo e financeiro na última década para resolver a situação. No final dos anos 90, registaram-se algumas melhorias da situação geral do desemprego na União Europeia, mas os progressos no domínio do desemprego de longa duração foram infelizmente mais lentos.

133. A Comissão não conseguiu apresentar uma perspectiva global das despesas efectivamente imputáveis ao desemprego de longa duração a nível da UE, já que não existe uma gestão por objectivo político ou grupo-alvo.

134. O Tribunal identificou incoerências entre a Estratégia Europeia do Emprego e as actividades do FSE:

- falta de coerência entre o regulamento relativo ao FSE, que prevê um mecanismo de ajudas ao emprego, e as directrizes relativas ao emprego, que não atribuem qualquer função específica a este mecanismo,

- falta de coerência entre as directrizes do pilar empregabilidade quanto à combinação de uma abordagem preventiva com a absorção real dos desempregados de longa duração (abordagem curativa) A abordagem preventiva não foi suficientemente articulada com a abordagem curativa,

- falta de coerência entre o calendário de programação do FSE e o calendário previsto para a tomada de decisões no âmbito da estratégia do emprego,

- como poucos Estados-Membros fornecem informações pormenorizadas sobre a forma como o FSE apoia as acções no âmbito das directrizes europeias relativas ao emprego ou dos Planos de Acção Nacionais, há o risco de nem todos os elementos das directrizes serem representados na área de intervenção do FSE.

135. As ajudas ao emprego revelaram-se um meio importante de criação de emprego estável - para os desempregados de longa duração - já que as acções de formação, por si só, muitas vezes não são suficientes. O Tribunal verificou que, apesar das recomendações apresentadas nas avaliações, a tendência vai mais no sentido de uma redução das ajudas ao emprego que de uma maior execução dos Programas Operacionais.

136. As observações do Tribunal relativas às deficiências em matéria de programação das medidas e, em especial, à ausência de indicadores adequados são igualmente confirmadas pelos resultados das avaliações e das recomendações do Conselho, tal como constam do Relatório Conjunto sobre o Emprego relativo a 1999.

137. Além disso, é necessário melhorar a gestão do mecanismo das ajudas ao emprego e das acções relacionadas, tanto na Comissão como nos Estados-Membros. O Tribunal referiu já, num relatório especial sobre as medidas de ajuda ao emprego dos jovens(71), a necessidade de definições mais claras, de uma melhor focalização das medidas com indicadores adequados, de um reforço do funcionamento dos comités de acompanhamento e de orientações políticas mais claras e melhor focalizadas.

138. Não foram enviadas à Comissão nem aos Estados-Membros informações relativas aos sistemas de controlo e de gestão de projectos de demonstração e projectos-piloto bem sucedidos [artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 4255/88, alterado], com a consequência de alguns projectos semelhantes não serem integrados nas acções do eixo central do FSE.

139. A execução nos Estados-Membros das medidas de luta contra o desemprego de longa duração co-financiadas pelo FSE carecia de uma definição clara dos grupos-alvo; as administrações nacionais e regionais não consideraram estas medidas prioritárias nem lhes foi dado muito destaque nas disposições nacionais regulamentares e de gestão. Por conseguinte, as medidas provocaram efeitos de aproveitamento e registaram atrasos de execução.

140. O Tribunal recomenda que:

- seja garantido um maior equilíbrio, nas medidas relativas ao emprego, entre a "abordagem preventiva" e a "abordagem curativa",

- as actividades específicas, como os projectos ao abrigo do artigo 6.o do FSE, beneficiem de uma melhor focalização no futuro e sejam analisadas com maior cuidado na perspectiva de uma execução no âmbito das actividades centrais,

- a Comissão garanta que os relatórios de avaliação anteriores são suficientemente tomados em consideração nas medidas de reprogramação,

- os procedimentos administrativos sejam clarificados e simplificados.

Recomendações gerais

141. O Tribunal recomenda que se reforce a coerência entre a Estratégia Europeia do Emprego, por um lado, e o FSE e o FEDER, por outro. Nesta matéria, deverão procurar-se mais exaustivamente as sinergias entre as intervenções co-financiadas pelo FSE e pelo FEDER.

142. Deverão ser definidos objectivos coerentes em matéria de emprego nos diferentes níveis de política, programa e subprograma, o que tornará mais eficazes os esforços ainda por envidar em matéria de avaliação ex ante, intermédia e ex post. É designadamente necessário harmonizar, para cada intervenção (ou grupo de intervenções), por um lado, as técnicas de recolha de dados sobre os efeitos directos e indirectos das acções em matéria de emprego e, por outro, os métodos de agregação aos diferentes níveis de projecto, medida, eixo e intervenção. Simultaneamente, os indicadores em questão deverão permitir que as relações de impacto entre os diferentes níveis sejam tão claras quanto possível.

143. A Comissão deverá providenciar para que a obrigação de tomar em consideração o aspecto do emprego adquira sistematicamente a importância que lhe é devida no processo de co-financiamento. Além disso, deverá tomar as medidas necessárias para que os mecanismos nacionais que visam evitar os efeitos de aproveitamento e de deslocação sejam melhorados e que se intensifiquem os esforços envidados para o efeito. O mesmo se aplica no que respeita aos períodos de vigilância necessários para garantir a durabilidade dos empregos criados ou mantidos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de Julho de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) MEANS era um programa da Comissão Europeia visando melhorar os Métodos de Avaliação das Acções de Natureza Estrutural.

(2) Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (JO L 161 de 26.6.1999).

(3) JO C 74 de 10.3.1998, p. 4.

(4) Os quatro pilares são:

- pilar 1: empregabilidade, directrizes 1 a 7

- pilar 2: espírito empresarial, directrizes 8 a 12

- pilar 3: adaptabilidade, directrizes 13 a 15

- pilar 4: igualdade de oportunidades, directrizes 16 a 19

(5) Agenda Social Europeia I. d) e e).

(6) Regulamento (CEE) n.o 2052/88 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 5) - Artigo 1.o: Promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas, a seguir designado por "objectivo 1"; Reconverter as regiões, regiões fronteiriças ou partes de regiões (incluindo as zonas de emprego e as aglomerações urbanas) gravemente afectadas pelo declínio industrial, a seguir designado por "objectivo 2"; Lutar contra o desemprego de longa duração e facilitar a inserção profissional dos jovens e das pessoas expostas à exclusão do mercado do trabalho, a seguir designado por "objectivo 3"; Facilitar a adaptação dos trabalhadores (m/f) às mutações industriais e à evolução dos sistemas de produção, a seguir designado por "objectivo 4"; Promover o desenvolvimento rural, acelerando a adaptação das estruturas agrícolas no âmbito da reforma da política agrícola comum, facilitando o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das zonas rurais, a seguir designados por "objectivos 5a e 5b"; o Protocolo n.o 6 anexo ao Acto de Adesão de novos Estados-Membros (Decisão do Conselho da União Europeia, de 1 de Janeiro de 1995, que adapta os instrumentos relativos à adesão de novos Estados-membros à União Europeia, JO L 1 de 1.1.1995, p. 11), está na base do objectivo 6, Promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural de regiões com uma densidade populacional extremamente reduzida.

(7) Capacidade de um indivíduo encontrar ou manter um emprego em determinado ambiente socioeconómico.

(8) Comunicação da Comissão "Intervenções estruturais comunitárias e emprego" (COM(96)109 final de 20.3.1996, p. 17).

(9) Os resultados relativos ao emprego são nomeadamente publicados no Caderno MEANS n.o 6, "Avaliar a contribuição para o emprego dos Fundos Estruturais, Conselhos práticos para os gestores de programas" 1996, na série "Évaluation et Documents n.o 1", "Medir a criação de empregos. Como avaliar os efeitos das intervenções dos Fundos Estruturais para o emprego", de Maio de 1997, e na colecção MEANS, volume 5, "Avaliação transversal dos impactos no ambiente, no emprego e noutras políticas de intervenção", de 1999.

(10) Estas directrizes articulam-se em torno de quatro pilares: 1. "Melhorar a empregabilidade", 2. "Desenvolver o espírito empresarial", 3. "Incentivar a adaptabilidade das empresas e dos seus trabalhadores, de modo a aumentar a capacidade do mercado do trabalho para se adaptar às mudanças estruturais da economia", e 4. "Reforçar as políticas de igualdade de oportunidades".

(11) Trata-se essencialmente de objectivos relacionados com os n.os 10 e 11, "Facilitar o arranque e a gestão das empresas", e n.os 12 e 13, "Explorar as oportunidades de criação de novos empregos", do pilar 2, "Desenvolver o espírito empresarial".

(12) COM(2000) 551 final, de 6 de Setembro de 2000, volume 1, p. 6.

(13) Criado por iniciativa do Secretário-Geral da Comissão e do Director-Geral do Emprego e Assuntos Sociais.

(14) COM(2000) 78 final, de 1 de Março de 2000.

(15) O QCA é o documento aprovado pela Comissão, de acordo com o Estado-Membro em causa, após apreciação do plano apresentado pelo Estado-Membro e contendo a estratégia e as prioridades da acção dos Fundos Estruturais e do Estado-Membro, os seus objectivos específicos, a participação dos Fundos e os outros recursos financeiros.

O programa operacional (PO) é o documento aprovado pela Comissão que visa criar um QCA, o qual é geralmente objecto de vários PO.

O DOCUP é um único documento, aprovado pela Comissão e agrupando os elementos contidos num QCA e num PO.

(16) Cujos resultados respectivos nem sempre são coerentes (Espanha, Portugal).

(17) À excepção de Merseyside, as ligações entre os alvos gerais determinados e os relativos às diferentes intervenções, eixos, subeixos, medidas e submedidas concedidos às diferentes autoridades de gestão com vista a fixar responsabilidades nem sempre são precisas ou coerentes. Por exemplo, o QCA objectivo 1 dos novos Länder prevê um efeito global de 700000 empregos criados para o período 1994-1999, ao passo que a cumulação dos valores alvo contidos nos diferentes PO do objectivo 1 dá um total de 481000 empregos.

(18) Ver comunicação da Comissão COM(97) 524 final, de 14 de Novembro de 1997, p. 14 e 15.

(19) Ver COM(96) 109 final, de 20 de Março de 1996.

(20) Artigo 25.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(21) Na prática, o acompanhamento dos efeitos sobre o emprego é efectuado a partir das fichas descritivas por projecto que incluem indicações sobre os efeitos previsionais e são alimentadas com os dados relativos às realizações correspondentes.

(22) Foi, por exemplo, constatado, por ocasião do controlo local, que o balanço positivo da avaliação intermédia relativa à medida "Estruturas de acolhimento e imobiliário de empresas" do DOCUP objectivo 1, Valenciennes-Douai-Avesnes 1994-1999, se devia nomeadamente à instalação de uma grande implantação. Contudo, este investimento é igualmente co-financiado pela medida "Investimentos das empresas" do mesmo DOCUP, tendo os empregos a criar sido incluídos nas estatísticas dos investimentos produtivos.

(23) Não foi solicitada qualquer quantificação dos empregos mantidos e dos elementos necessários para calcular o efeito líquido. Esses efeitos líquidos foram contudo estimados no âmbito da avaliação intermédia com base em apreciações macroeconómicas.

(24) Análise contrafactual: análise da situação que se teria verificado na ausência de intervenção pública.

(25) Por exemplo, na Alemanha um método baseado nos coeficientes de Okun, estabelecendo uma relação entre o crescimento do PIB induzido pelos Fundos Estruturais (+ 3900 milhões de euros) e o emprego (aumento do número de activos em 57000 e diminuição do número de desempregados em 34000), foi utilizado no âmbito da avaliação do QCA dos novos Länder no período de programação 1994-1999. Este procedimento é, contudo, controverso quanto à pertinência das previsões, dado deverem ser tomadas por base hipóteses limitadas e simplificadas. Além disso, a utilização dos coeficientes de Okun não permite que se prevejam os efeitos a longo prazo e os aspectos dinâmicos do QCA.

(26) O impacto dos diferentes modelos sobre o emprego e o desemprego está descrito n