Comunicação da Comissão

Orientações técnicas sobre a aplicação do princípio de «não prejudicar significativamente» ao abrigo do Regulamento que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência

(2021/C 58/01)

O presente documento baseia-se no texto do Regulamento que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, tal como politicamente acordado entre o Parlamento Europeu e o Conselho em dezembro de 2020 [2020/0104 (COD)] (1). As presentes orientações técnicas destinam-se a apoiar as autoridades nacionais na elaboração dos planos de recuperação e resiliência ao abrigo do Regulamento que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Apenas o Tribunal de Justiça da União Europeia é competente para interpretar perentoriamente o direito da União.

O Regulamento que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) prevê que nenhuma medida incluída num plano de recuperação e resiliência (PRR) pode resultar num prejuízo significativo para os objetivos ambientais, na aceção do artigo 17.o do Regulamento Taxonomia (2) , (3). De acordo com o Regulamento MRR, a avaliação dos PRR deve assegurar que cada medida (ou seja, cada reforma e cada investimento) incluída no plano cumpre o princípio de «não prejudicar significativamente» (4).

O Regulamento MRR dispõe igualmente que a Comissão deve fornecer orientações técnicas sobre a forma como os critérios do princípio de «não prejudicar significativamente» devem ser aplicados no âmbito do MRR (5). O presente documento fornece essas orientações. As presentes orientações estabelecem apenas as modalidades de aplicação do princípio de «não prejudicar significativamente» no contexto do MRR, tendo em conta as suas características específicas, e não prejudicam a aplicação e execução do Regulamento Taxonomia e de outros atos legislativos adotados em relação a outros fundos da UE. Visam clarificar o significado de princípio de «não prejudicar significativamente», a forma como deve ser aplicado no âmbito do MRR e de que modo os Estados-Membros podem demonstrar que as medidas propostas no PRR cumprem o referido princípio. O anexo das presentes orientações inclui exemplos práticos de como deve ser demonstrado, nos planos, o respeito do princípio de «não prejudicar significativamente».

1. O que se entende por «não prejudicar significativamente»?

Para efeitos do Regulamento MRR, o princípio de «não prejudicar significativamente» deve ser interpretado na aceção do artigo 17.o do Regulamento Taxonomia. Este artigo define o que constitui um «prejuízo significativo» para os seis objetivos ambientais abrangidos pelo Regulamento Taxonomia:

1. Considera-se que uma atividade prejudica significativamente a mitigação das alterações climáticas, se der origem a emissões significativas de gases com efeito de estufa (GEE);

2. Considera-se que uma atividade prejudica significativamente a adaptação às alterações climáticas, se der origem a um aumento dos efeitos negativos do clima atual e do clima futuro previsto, sobre a própria atividade, as pessoas, a natureza ou os ativos (6);

3. Considera-se que uma atividade prejudica significativamente a utilização sustentável e a proteção dos recursos hídricos e marinhos, se for prejudicial para o bom estado ou o bom potencial ecológico das massas de água, incluindo as águas de superfície e subterrâneas, ou o bom estado ambiental das águas marinhas;

4. Considera-se que uma atividade prejudica significativamente a economia circular, incluindo a prevenção e a reciclagem de resíduos, se der origem a ineficiências significativas na utilização dos materiais ou na utilização direta ou indireta dos recursos naturais, ou se aumentar significativamente a produção, a incineração ou a eliminação de resíduos, ou se a eliminação a longo prazo dos resíduos puder vir a causar prejuízos ambientais significativos e de longo prazo;

5. Considera-se que uma atividade prejudica significativamente a prevenção e o controlo da poluição, se der origem a um aumento significativo das emissões de poluentes para o ar, a água ou o solo;

6. Considera-se que uma atividade prejudica significativamente a proteção e o restauro da biodiversidade e dos ecossistemas, se for significativamente prejudicial para as boas condições e a resiliência dos ecossistemas ou para o estado de conservação dos habitats e das espécies, incluindo os de interesse da União.

2. Como deve o princípio de «não prejudicar significativamente» ser aplicado no contexto do MRR?

A presente secção fornece orientações sobre questões fundamentais subjacentes à avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente», a saber o facto de todas as medidas terem de ser abordadas no âmbito da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» (secção 2.1), embora, para certas medidas, esta avaliação possa assumir uma forma simplificada (secção 2.2); a pertinência da legislação ambiental da UE e das avaliações de impacto (secção 2.3); os princípios orientadores fundamentais da avaliação (secção 2.4); e a aplicabilidade dos critérios técnicos de avaliação do Regulamento Taxonomia (secção 2.5).

2.1 Todas as medidas devem ser abordadas no âmbito da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente»

Os Estados-Membros devem apresentar uma avaliação de cada medida (7) dos seus PRR com base no princípio de «não prejudicar significativamente». De acordo com o Regulamento MRR, nenhuma medida incluída num PRR deverá prejudicar significativamente os objetivos ambientais e a Comissão não pode avaliar positivamente o PRR se uma ou mais medidas não cumprirem o princípio de «não prejudicar significativamente». Consequentemente, os Estados-Membros têm de apresentar uma avaliação individual das medidas de cada componente do plano (8) com base neste princípio. Deste modo, a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» não deve ser realizada a nível do plano ou de cada componente do plano, mas sim a nível da medida. Tal aplica-se igualmente a medidas que se considere contribuírem para a transição ecológica e a todas as outras medidas incluídas nos PRR (9).

Os Estados-Membros devem avaliar tanto as reformas como os investimentos. No âmbito do MRR, os Estados-Membros devem apresentar pacotes coerentes de medidas, incluindo reformas e investimentos (em conformidade com o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento MRR). A avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» deve incidir nos investimentos, mas também nas reformas. Embora tenham potencial para contribuir significativamente para a transição ecológica, as reformas em alguns setores, nomeadamente a indústria, os transportes e a energia, podem também comportar o risco de prejudicar significativamente uma série de objetivos ambientais, dependendo da forma como são concebidas (10). Por outro lado, reformas noutros setores (por exemplo, a educação e a formação, a administração pública, as artes e a cultura) terão provavelmente um risco limitado de prejuízos ambientais (ver a abordagem simplificada nas secções 2.2 e 3), independentemente do seu potencial contributo para a transição ecológica, que pode, ainda assim, ser significativo. As presentes orientações destinam-se a apoiar os Estados-Membros na realização da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» tanto para os investimentos como para as reformas. A obrigatoriedade da avaliação das reformas com base no princípio não deve ser considerada um fator dissuasor da inclusão, nos PRR, de reformas importantes nos domínios da indústria, dos transportes e da energia, atendendo ao elevado potencial dessas medidas para incentivar a transição ecológica e promover a recuperação.

2.2 Para certas medidas, a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» pode assumir uma forma simplificada

Embora todas as medidas tenham de ser avaliadas com base no princípio de «não prejudicar significativamente», as que não tiverem impacto previsível na totalidade ou em alguns dos seis objetivos ambientais, ou cujo impacto previsível seja insignificante, podem ser objeto de uma abordagem simplificada. Por definição, certas medidas podem ter uma influência limitada sobre um ou vários objetivos ambientais. Nesse caso, os Estados-Membros podem apresentar uma justificação sucinta para esses objetivos ambientais e centrar a avaliação substantiva com base no princípio de «não prejudicar significativamente» nos objetivos suscetíveis de serem significativamente afetados (ver secção 3, etapa 1). Por exemplo, uma reforma do mercado de trabalho destinada a aumentar o nível global de proteção social dos trabalhadores por conta própria não terá qualquer impacto previsível em nenhum dos seis objetivos ambientais, ou, a tê-lo, será insignificante, podendo ser facultada uma justificação sucinta para os seis objetivos. Do mesmo modo, para algumas medidas simples de eficiência energética, como a substituição de janelas já existentes por outras, novas e eficientes do ponto de vista energético, é possível apresentar uma justificação sucinta relativamente ao cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente» para o objetivo de atenuação das alterações climáticas. Em contrapartida, é pouco provável que esta abordagem simplificada seja aplicável a investimentos e reformas numa série de domínios (por exemplo, energia, transportes, gestão de resíduos, indústria) mais suscetíveis de afetar um ou vários objetivos ambientais.

Quando é atribuído a uma medida acompanhada um coeficiente de 100% para o cálculo do apoio a um dos seis objetivos ambientais, considera-se que, no que se refere a esse objetivo, cumpre o princípio de «não prejudicar significativamente» (11). Algumas medidas são acompanhadas por apoiarem objetivos em matéria de alterações climáticas ou outros objetivos ambientais no âmbito do MRR, em conformidade com a «Metodologia para o acompanhamento das alterações climáticas» anexa ao Regulamento MRR. Quando é atribuído a uma medida acompanhada um coeficiente de 100% para o cálculo do apoio a objetivos em matéria de alterações climáticas, considera-se que, relativamente aos objetivos em causa (ou seja, mitigação das alterações climáticas ou adaptação às mesmas), o princípio de «não prejudicar significativamente» foi cumprido (12). Quando é atribuído a uma medida acompanhada um coeficiente de 100% para o cálculo do apoio a outros objetivos ambientais que não os relacionados com o clima, considera-se que, relativamente aos objetivos em causa (ou seja, recursos hídricos e marinhos, economia circular, prevenção e controlo da poluição ou biodiversidade e ecossistemas), o princípio de «não prejudicar significativamente» foi cumprido. Em qualquer dos casos, os Estados-Membros terão de identificar e justificar quais dos seis objetivos ambientais do Regulamento Taxonomia são apoiados pela medida. Não obstante, terão ainda de demonstrar que a medida não prejudica significativamente os restantes objetivos ambientais (13).

Do mesmo modo, sempre que uma medida «contribuir substancialmente» (14), nos termos do Regulamento Taxonomia, para um dos seis objetivos ambientais, considera-se que, no que se refere a esse objetivo, cumpre o princípio de «não prejudicar significativamente» (15). Por exemplo, um Estado-Membro que apresente uma medida que apoie o fabrico de equipamento energeticamente eficiente para edifícios (por exemplo, controlo de presença e de iluminação natural para sistemas de iluminação) não terá de realizar uma avaliação substantiva com base no princípio de «não prejudicar significativamente» no que se refere ao objetivo de mitigação das alterações climáticas, caso possa demonstrar que a medida proposta «contribui substancialmente» para a consecução desse objetivo ambiental, em conformidade com o Regulamento Taxonomia. Nesse caso, o Estado-Membro apenas terá de demonstrar que os restantes cinco objetivos ambientais não são significativamente prejudicados.

2.3 Pertinência do direito da UE e das avaliações de impacto

O cumprimento da legislação ambiental nacional e da UE aplicável é uma obrigação distinta e não dispensa a exigência de uma avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente». Todas as medidas propostas nos PRR devem cumprir a legislação da UE em vigor, incluindo a legislação ambiental da UE aplicável. Embora o cumprimento da legislação da UE em vigor constitua um forte indício de que a medida não implica prejuízos ambientais, não implica automaticamente que uma medida cumpra o princípio de «não prejudicar significativamente», nomeadamente porque alguns dos objetivos abrangidos pelo artigo 17.o ainda não estão plenamente refletidos na legislação ambiental da UE.

As avaliações de impacto relacionadas com as dimensões ambientais ou a aferição da sustentabilidade de uma medida devem ser tidas em conta na avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente». Conquanto não excluam automaticamente a existência de prejuízo significativo, constituem um forte indício da sua ausência no que se refere a alguns objetivos ambientais pertinentes. Por conseguinte, o facto de um Estado-Membro ter realizado uma avaliação de impacto ambiental (AIA) em conformidade com a Diretiva 2011/92/UE, uma avaliação ambiental estratégica (AAE) nos termos da Diretiva 2001/42/CE (16), ou uma aferição da sustentabilidade/do impacto climático, conforme estabelecido nas orientações da Comissão relativas à aferição de sustentabilidade ao abrigo do Regulamento InvestEU para uma determinada medida incluída no PRR apoiará os argumentos por si apresentados no âmbito da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente». Por exemplo, dependendo da conceção exata de uma medida, a realização de uma AIA e a aplicação das medidas de mitigação necessárias para proteger o ambiente podem, em alguns casos, nomeadamente no que se refere a investimentos em infraestruturas, ser suficientes para um Estado-Membro demonstrar o cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente» relativamente a alguns dos objetivos ambientais pertinentes (nomeadamente, a utilização sustentável e a proteção dos recursos hídricos e marinhos (17), e a proteção e o restauro da biodiversidade e dos ecossistemas (18)). No entanto, tal não o isenta da realização da avaliação dessa medida com base no princípio de «não prejudicar significativamente», uma vez que uma AIA, uma AAE ou uma aferição podem não abranger todos os aspetos exigidos no âmbito da referida avaliação (19). Com efeito, nem as obrigações jurídicas previstas nas Diretivas AIA e AAE, nem a abordagem estabelecida nas orientações pertinentes da Comissão relativas à aferição, correspondem às estabelecidas no artigo 17.o («Prejuízo significativo para os objetivos ambientais») do Regulamento Taxonomia (20).

2.4 Princípios orientadores da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente»

No âmbito do MRR, os impactos diretos e os principais impactos indiretos de uma medida são pertinentes para a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» (21). Os impactos diretos podem refletir os efeitos da medida a nível do projeto (por exemplo, unidade de produção, área protegida) ou do sistema (por exemplo, rede ferroviária, sistema de transportes públicos) que ocorrem no momento da aplicação da medida. Os principais impactos indiretos podem refletir efeitos que ocorrem fora do quadro desses projetos ou sistemas e podem materializar-se após a aplicação da medida ou para além do calendário do MRR, mas são razoavelmente previsíveis e relevantes. No domínio dos transportes rodoviários, um exemplo de impacto direto seria a utilização de materiais durante a construção da estrada. Já as futuras emissões previstas de GEE devido ao aumento do tráfego global durante a fase de utilização da estrada constituiriam um exemplo de principal impacto indireto.

A avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» deve ter em conta o ciclo de vida da atividade resultante da medida. Com base no artigo 17.o («Prejuízo significativo para os objetivos ambientais») do Regulamento Taxonomia, no âmbito do MRR, o «prejuízo significativo» é avaliado tendo em conta o ciclo de vida. A aplicação de considerações relativas ao ciclo de vida, em vez de uma avaliação do ciclo de vida, é suficiente para efeitos da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» no contexto do MRR (22). O âmbito da avaliação deve abranger as fases de produção, utilização e fim de vida — incidindo nos pontos em que, previsivelmente, o prejuízo será maior. Por exemplo, para uma medida de apoio à aquisição de veículos, a avaliação deve ter em conta, entre outros aspetos, a poluição (por exemplo, emissões para a atmosfera) gerada aquando da montagem, transporte e utilização dos veículos, bem como a gestão adequada dos veículos em fim de vida. Em particular, uma gestão adequada da fase de fim de vida das baterias e componentes eletrónicos (por exemplo, a sua reutilização e/ou a reciclagem de matérias-primas essenciais) deve garantir a inexistência de prejuízos significativos para o objetivo ambiental de assegurar uma economia circular.

As medidas que promovem uma maior eletrificação (por exemplo, da indústria, dos transportes e dos edifícios) são consideradas compatíveis com a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» para o objetivo ambiental de mitigação das alterações climáticas. Para facilitar a transição para uma economia que tenha efetivamente impacto neutro no clima, devem ser incentivadas medidas conducentes a uma maior eletrificação de setores-chave como a indústria, os transportes e os edifícios (por exemplo, investimento em infraestruturas de transporte e distribuição de eletricidade; infraestruturas elétricas na berma das estradas; armazenamento de eletricidade; baterias para veículos; bombas de calor). A produção de eletricidade ainda não é uma atividade com impacto neutro no clima em toda a UE (a intensidade de CO2 do cabaz elétrico difere entre os Estados-Membros) e, em princípio, o aumento do consumo de eletricidade com elevada intensidade carbónica representa um efeito principal indireto dessas medidas, pelo menos a curto prazo. No entanto, a transição para uma economia com impacto neutro no clima exige a implantação destas tecnologias e infraestruturas, juntamente com medidas destinadas a alcançar as metas de redução de emissões de gases com efeito de estufa até 2030 e 2050, estando já em vigor na UE um quadro estratégico para a descarbonização da eletricidade e o desenvolvimento de energias renováveis. Neste contexto, esses investimentos devem ser considerados conformes com o princípio de «não prejudicar significativamente» no domínio da mitigação das alterações climáticas ao abrigo do MRR, desde que os Estados-Membros comprovem que o reforço da eletrificação é acompanhado de um aumento da capacidade de produção de energias renováveis a nível nacional. Não obstante, os Estados-Membros terão ainda de demonstrar que estas medidas não prejudicam significativamente os restantes cinco objetivos ambientais.

Relativamente a atividades económicas para as quais exista uma alternativa tecnológica e economicamente viável com baixo impacto ambiental, a avaliação do impacto ambiental negativo de cada medida deve ser efetuada por comparação a um cenário de «ausência de intervenção», tendo em conta o efeito ambiental da medida em termos absolutos (23). Esta abordagem consiste em ter em conta o impacto ambiental da medida, comparativamente a uma situação em que o impacto negativo no ambiente não se faça sentir. O impacto de uma medida não é avaliado em relação ao impacto de outra atividade existente ou prevista que a medida em questão possa estar a substituir (24). Por exemplo, se estiver em avaliação uma central hidroelétrica que implique a construção de uma barragem numa zona virgem, o impacto da barragem será avaliado em relação a um cenário em que o rio em causa permaneça no seu estado natural, e não tendo em conta uma possível utilização alternativa da zona. Do mesmo modo, se um regime de incentivo ao abate tiver por objetivo a substituição de automóveis ineficientes por automóveis mais eficientes equipados com motores de combustão interna, o impacto dos novos automóveis será avaliado em termos absolutos, uma vez que existem alternativas de baixo impacto (por exemplo, automóveis com emissões nulas) e não em comparação com o impacto dos automóveis ineficientes que estão a substituir (ver anexo IV, exemplo 5, que apresenta um exemplo de não observância do princípio de «não prejudicar significativamente»).

Relativamente a atividades económicas para as quais não exista uma alternativa tecnológica e economicamente (25) viável com baixo impacto ambiental, os Estados-Membros podem demonstrar que uma medida não prejudica significativamente adotando os melhores níveis de desempenho ambiental disponíveis no setor. Neste caso, o princípio de «não prejudicar significativamente» será avaliado em comparação com os melhores níveis de desempenho ambiental disponíveis no setor. Para que esta abordagem se mantenha, importa preencher uma série de condições. Nomeadamente, é necessário que a atividade conduza a um desempenho ambiental significativamente melhor do que as alternativas disponíveis, evite efeitos de dependência prejudiciais para o ambiente e não impeça o desenvolvimento e a implantação de alternativas de baixo impacto (26), (27). Esta abordagem deve ser aplicada a nível setorial, ou seja, devem ser exploradas todas as alternativas disponíveis no setor (28).

Tendo em conta as condições acima estabelecidas, por norma, as medidas relacionadas com a produção de eletricidade e/ou calor a partir de combustíveis fósseis, bem como as infraestruturas de transporte e distribuição conexas, não devem ser consideradas conformes com o princípio de «não prejudicar significativamente» para efeitos do MRR, dada a existência de alternativas hipocarbónicas. Numa perspetiva de mitigação das alterações climáticas, podem prever-se algumas exceções a esta regra geral, numa base casuística, para medidas relativas à produção de eletricidade e/ou calor a partir de gás natural, bem como às infraestruturas de transporte e distribuição conexas. Tal é especificamente relevante para os Estados-Membros que enfrentam desafios consideráveis no abandono de fontes de energia com elevada intensidade carbónica, como o carvão, a lenhite ou o petróleo, e sempre que uma medida ou combinação de medidas possa, por conseguinte, conduzir a uma redução particularmente acentuada e rápida das emissões de gases com efeito de estufa. Essas exceções terão de satisfazer uma série de condições, estabelecidas no anexo III, para evitar efeitos de dependência intensiva de carbono e para estarem em consonância com os objetivos de descarbonização da UE até 2030 e 2050. Além disso, os Estados-Membros terão de demonstrar que estas medidas cumprem o princípio de «não prejudicar significativamente» no que respeita aos restantes cinco objetivos ambientais.

Poderão ser necessários investimentos e reformas complementares para garantir que as medidas são orientadas para o futuro e não conduzem a efeitos de dependência prejudiciais, bem como para promover efeitos dinâmicos benéficos. São exemplos dessas medidas de acompanhamento o equipamento de estradas com infraestruturas hipocarbónicas (por exemplo, postos de carregamento para veículos elétricos ou postos de abastecimento a hidrogénio) e a criação de taxas adequadas de acesso às estradas ou de congestionamento, ou reformas e investimentos mais vastos para descarbonizar os cabazes elétricos nacionais ou os sistemas de transportes. Embora, por vezes, estas reformas e investimentos adicionais possam ser abordados no âmbito de uma mesma medida, através de uma submedida, nem sempre isso é possível. Por conseguinte, em algumas circunstâncias e numa base casuística, deve ser concedida flexibilidade aos Estados-Membros para permitir que demonstrem estar a prevenir os efeitos negativos de dependência, recorrendo, para tal, às medidas de acompanhamento previstas no PRR.

O cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente», segundo estes princípios orientadores, deve ser integrado na conceção das medidas, incluindo a nível dos objetivos intermédios e das metas. A descrição das medidas no PRR deve refletir, desde o início, as considerações pertinentes do princípio de «não prejudicar significativamente». Tal pode implicar a integração das considerações do princípio de «não prejudicar significativamente» e das medidas de mitigação necessárias para garantir o seu cumprimento nos objetivos intermédios e metas correspondentes ou nos processos de concurso e adjudicação (29). Por exemplo, uma medida que preveja investimentos num grande projeto de infraestruturas rodoviárias, que tenha exigido a realização de uma AIA antes da emissão das devidas licenças, poderá especificar como objetivo intermédio a aplicação das medidas de mitigação necessárias para proteger o ambiente identificadas na AIA. No que diz respeito ao processo de concurso ou adjudicação para este tipo de projeto, aquando da conceção da medida, poder-se-á estabelecer que os cadernos de encargos incluirão requisitos específicos relativos ao princípio de «não prejudicar significativamente». Tal poderá incluir, por exemplo, a percentagem mínima de resíduos de construção e demolição que serão preparados para reutilização e reciclagem. Do mesmo modo, as medidas de acompanhamento que apoiem a transição para modos de transporte mais ecológicos, como as reformas relacionadas com a tarifação rodoviária, os investimentos na transferência modal para o transporte ferroviário, o transporte por vias navegáveis interiores ou os incentivos à utilização de transportes públicos, devem ser integradas na descrição da medida. As medidas de caráter mais geral, como os regimes alargados de apoio à indústria (por exemplo, instrumentos financeiros que abranjam investimentos em empresas de vários setores), devem ser concebidas de modo a garantir que os investimentos em causa observam o princípio de «não prejudicar significativamente».

2.5 Aplicabilidade dos critérios técnicos de avaliação do Regulamento Taxonomia

Os Estados-Membros não são obrigados a fazer referência aos «critérios técnicos de avaliação» (critérios quantitativos e/ou qualitativos) definidos em conformidade com o Regulamento Taxonomia para comprovar o cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente». De acordo com o Regulamento MRR (30), a entrada em vigor dos atos delegados que incluem critérios técnicos de avaliação (31) não deve afetar as orientações técnicas fornecidas pela Comissão. No entanto, ao avaliarem o cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente», os Estados-Membros têm a possibilidade de recorrer aos critérios técnicos de avaliação constantes dos atos delegados ao abrigo do Regulamento Taxonomia. Podem também remeter para os projetos de atos delegados.

3. Como devem os Estados-Membros demonstrar concretamente nos seus planos que as medidas cumprem o princípio de «não prejudicar significativamente»?

A fim de permitir que os Estados-Membros avaliem e apresentem mais facilmente o princípio de «não prejudicar significativamente» nos seus PRR, a Comissão elaborou uma lista de controlo (ver anexo I), que estes devem utilizar para apoiar a sua análise da ligação entre cada medida e o referido princípio. A Comissão utilizará, seguidamente, essas informações para avaliar se e de que modo cada medida constante dos PRR respeita o princípio de «não prejudicar significativamente», de acordo com os critérios estabelecidos no Regulamento MRR.

A Comissão convida os Estados-Membros a responderem às perguntas constantes da lista de controlo e a integrarem as respostas nos seus PRR, no quadro da descrição de cada medida (ver parte 2, secção 8, do modelo da Comissão — Princípio de «não prejudicar significativamente»). Sempre que necessário para apoiar a avaliação prevista na lista de controlo, os Estados-Membros são igualmente convidados a fornecer análises e/ou documentos comprovativos suplementares, de forma orientada e circunscrita, a fim de fundamentar as suas respostas à lista de perguntas.

A lista de controlo baseia-se no seguinte fluxograma de decisão, que deve aplicado, individualmente, a todas as medidas do PRR. A secção seguinte fornece mais informações sobre as duas etapas do fluxograma de decisão.

Fluxograma de decisão

Etapa 1: Analisar os seis objetivos ambientais, a fim de selecionar aqueles que exigem uma avaliação substantiva

Numa primeira fase, os Estados-Membros são convidados a preencher a parte 1 da lista de controlo (ver anexo I) para identificar quais dos seis objetivos ambientais exigem uma avaliação substantiva da medida com base no princípio de «não prejudicar significativamente». Esta primeira avaliação de alto nível facilitará a análise dos Estados-Membros, ao distinguir os objetivos ambientais que exigem uma avaliação substantiva no quadro da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» daqueles para os quais poderá ser suficiente uma abordagem simplificada (ver secção 2.2).

Parte 1 da lista de controlo

Indicar quais dos objetivos ambientais a seguir indicados exigem uma avaliação substantiva da medida com base no princípio de «não prejudicar significativamente» Sim Não Justificar caso seja selecionada a opção «Não» Mitigação das alterações climáticas Adaptação às alterações climáticas Utilização sustentável e proteção dos recursos hídricos e marinhos Economia circular, incluindo a prevenção e a reciclagem de resíduos Prevenção e controlo da poluição do ar, da água ou do solo Proteção e restauro da biodiversidade e dos ecossistemas

Se a resposta for «não», solicita-se aos Estados-Membros que apresentem uma justificação sucinta (na coluna da direita) da razão pela qual o objetivo ambiental não exige uma avaliação substantiva da medida com base no princípio de «não prejudicar significativamente», de acordo com um dos seguintes casos (a indicar pelos Estados-Membros) (ver secção 2.2):

a) A medida não tem impacto previsível, ou tem um impacto previsível insignificante, no objetivo ambiental relacionado com os efeitos diretos e os principais efeitos indiretos da medida ao longo do seu ciclo de vida, dada a sua natureza, e, como tal, considera-se que, relativamente ao objetivo em causa, o princípio de «não prejudicar significativamente» foi cumprido;

b) A medida está a ser acompanhada, tendo-lhe sido atribuído um coeficiente de 100% para o cálculo do apoio a objetivos em matéria de alterações climáticas ou ambientais, e, como tal, considera-se que, relativamente ao objetivo em causa, o princípio de «não prejudicar significativamente» foi cumprido;

c) A medida «contribui substancialmente» para um objetivo ambiental, nos termos do Regulamento Taxonomia, e, como tal, considera-se que, relativamente ao objetivo em causa, o princípio de «não prejudicar significativamente» foi cumprido.

No caso das medidas constantes do PRR para as quais seja suficiente uma abordagem simplificada, as explicações solicitadas (coluna da direita) podem limitar-se ao estritamente necessário e, se for caso disso, agrupadas, permitindo que os Estados-Membros se concentrem na demonstração da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» das medidas que exigem uma análise substantiva de possíveis prejuízos significativos.

Se a resposta for «sim», os Estados-Membros são convidados a avançar para a etapa 2 da lista de controlo, que incide nos objetivos ambientais correspondentes.

Para exemplos práticos relacionados com esta etapa, ver anexo IV.

Etapa 2: Fornecer uma avaliação substantiva, com base no princípio de «não prejudicar significativamente», para os objetivos ambientais que assim o exigirem

Numa segunda fase, os Estados-Membros são convidados a utilizar a parte 2 da lista de controlo (ver anexo I) para realizar uma avaliação substantiva com base no princípio de «não prejudicar significativamente» para cada medida constante do plano, relativamente aos objetivos ambientais selecionados com um «sim» na etapa 1. A parte 2 da lista de controlo colige, para cada um dos seis objetivos, as questões correspondentes aos requisitos legais da avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente». Para serem incluídas no plano, as medidas têm de cumprir o princípio de «não prejudicar significativamente». Por conseguinte, a resposta às perguntas da parte 2 da lista de controlo tem de ser «não», a fim de indicar que o objetivo ambiental específico não está a ser significativamente prejudicado.

Parte 2 da lista de controlo — Exemplo para o objetivo ambiental «mitigação das alterações climáticas»

Perguntas Não Justificação substantiva Mitigação das alterações climáticas: Prevê-se que a medida dê origem a emissões significativas de gases com efeito de estufa?

Solicita-se aos Estados-Membros que confirmem que a resposta é «não» e que forneçam uma explicação e uma justificação substantiva do seu entendimento na coluna da direita, com base nas perguntas correspondentes. Sempre que necessário, para complementar o quadro, os Estados-Membros são igualmente convidados a fornecer análises e/ou documentos comprovativos suplementares, de forma orientada e circunscrita, a fim de fundamentar as suas respostas à lista de perguntas.

Se os Estados-Membros não puderem fornecer uma justificação substantiva suficiente, a Comissão pode considerar que determinada medida está associada a possíveis prejuízos significativos para alguns dos seis objetivos ambientais. Nesse caso, a Comissão terá de atribuir uma classificação «C» ao PRR de acordo com o critério enunciado no anexo II, ponto 2.4, do Regulamento MRR. Tal não prejudicará o processo descrito nos artigos 16.o e 17.o do Regulamento MRR, em particular, a possibilidade de um reforço das trocas de pontos de vista entre o Estado-Membro e a Comissão, prevista no artigo 16.o, n.o 1.

Para exemplos práticos relacionados com esta etapa, ver anexo IV.

Ao realizarem uma avaliação substantiva com base no princípio de «não prejudicar significativamente», no quadro da etapa 2, os Estados-Membros podem, se necessário, basear-se na lista de elementos de prova apresentada no anexo II. Esta lista é fornecida pela Comissão para facilitar a avaliação casuística do Estado-Membro no âmbito da avaliação substantiva efetuada no quadro da parte 2 da lista de controlo. Embora a utilização desta lista seja facultativa, os Estados-Membros podem remeter para a mesma para identificar o tipo de elementos de prova suscetíveis de apoiar o entendimento de que uma medida cumpre o princípio de «não prejudicar significativamente», de modo a complementar as perguntas gerais constantes da parte 2 da lista de controlo.

(1) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14310-2020-INIT/en/pdf. A numeração e a redação do articulado estão sujeitas a alterações durante a revisão jurídica em curso.

(2) Ver artigo 4.o-A («Princípios horizontais») do Regulamento MRR, que dispõe que o MRR só pode apoiar medidas que respeitem o princípio de «não prejudicar significativamente», e os artigos 15.o e 16.o («Plano de Recuperação e Resiliência» e «Avaliação da Comissão»), que preveem ainda que os PRR devem explicar como asseguram que nenhuma medida destinada à execução de reformas e de investimentos neles incluída prejudica significativamente os objetivos ambientais na aceção do artigo 17.o do Regulamento (UE) 2020/852 (princípio de «não prejudicar significativamente») e ser avaliados à luz dessa resposta.

(3) O Regulamento Taxonomia refere-se ao Regulamento (UE) 2020/852 relativo ao estabelecimento de um regime para a promoção do investimento sustentável através da criação de um sistema de classificação (ou «taxonomia») para as atividades económicas sustentáveis do ponto de vista ambiental.

(4) As «Orientações para a avaliação do mecanismo», anexas ao Regulamento MRR, estabelecem uma série de orientações de avaliação que poderão servir de base para a Comissão avaliar as propostas de PRR apresentadas pelos Estados-Membros. Nestas orientações, a Comissão é convidada a aplicar um sistema de classificação, que varia entre «A» e «C», a todos os critérios de «avaliação da Comissão» enumerados no artigo 16.o, n.o 3, do regulamento. O critério de avaliação d) esclarece que, para efeitos de avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente», a Comissão tem apenas duas opções de classificação, «A» ou «C». É atribuída a classificação «A» se nenhuma medida incluída num PRR resultar num prejuízo significativo para os objetivos ambientais e «C» se uma ou mais medidas prejudicarem significativamente os objetivos ambientais (na aceção do artigo 17.o, «Prejuízo significativo para os objetivos ambientais», do Regulamento Taxonomia). Esse anexo estipula que um PRR não cumpre de forma satisfatória os critérios de avaliação a partir do momento em que seja atribuída uma classificação «C». Nesse caso, não poderá ser aprovado pela Comissão.

(5) O presente documento de orientação técnica complementa as orientações inicialmente disponibilizadas pela Comissão na Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, bem como o documento de trabalho dos serviços da Comissão que a acompanha e as respetivas atualizações.

(6) Em concreto, isto significa que o objetivo de adaptação às alterações climáticas pode ser significativamente prejudicado: i) pela falta de adaptação da atividade aos efeitos adversos das alterações climáticas quando em risco de exposição aos mesmos (por exemplo, construção numa zona propensa a inundações), ou ii) pela adaptação inadequada, implementando uma solução de adaptação que protege uma zona («pessoas, natureza ou ativos»), ao mesmo tempo que aumenta os riscos noutra zona (por exemplo, a construção de um dique em torno de uma parcela numa várzea que transfere o prejuízo para uma parcela adjacente não protegida).

(7) Nos termos do artigo 14.o («Elegibilidade») do Regulamento MRR, os planos de recuperação e resiliência elegíveis para financiamento ao abrigo deste mecanismo devem incluir medidas para a execução de reformas e projetos de investimento público.

(8) No âmbito do MRR, o cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente» é avaliado a nível de cada medida, ao passo que o artigo 17.o («Prejuízo significativo para os objetivos ambientais») do Regulamento Taxonomia se refere a atividades económicas. Nos termos do MRR, uma medida (ou seja, um investimento ou uma reforma) é uma intervenção que pode constituir uma atividade económica ou que pode desencadear (alterações de) atividades económicas. Por conseguinte, para efeitos do MRR, as atividades económicas definidas no artigo 17.o do Regulamento Taxonomia são consideradas medidas nas presentes orientações.

(9) Como tal, o âmbito das atividades abrangidas pela avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» ao abrigo do Regulamento MRR é diferente, e consideravelmente mais vasto, do que o previsto no Regulamento Taxonomia, que visa identificar atividades económicas sustentáveis do ponto de vista ambiental. Este classifica e estabelece critérios aplicáveis às atividades económicas sustentáveis do ponto de vista ambiental que contribuem substancialmente para a consecução dos objetivos ambientais enumerados nos artigos 10.o a 15.o deste regulamento, não os prejudicando significativamente. Trata-se de um objetivo diferente do prosseguido pelo Regulamento MRR, que visa demonstrar que uma vasta gama de medidas não prejudica significativamente nenhum dos objetivos ambientais.

(10) Por exemplo, pode considerar-se que uma reforma suscetível de levar a um aumento do financiamento dos combustíveis fósseis por bancos públicos e instituições financeiras, ou a um aumento das subvenções explícitas ou implícitas aos combustíveis fósseis, pode prejudicar significativamente os objetivos de mitigação das alterações climáticas e de prevenção e controlo da poluição. Estas considerações deverão refletir-se na avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente».

(11) A fim de refletir a amplitude do contributo da medida para as metas globais em matéria de clima estabelecidas no Regulamento MRR e de calcular as quotas-partes totais da dotação total do plano relacionada com o clima, os Estados-Membros devem utilizar a metodologia, os domínios de intervenção e os coeficientes de acompanhamento da ação climática conexos, em conformidade com a «Metodologia para o acompanhamento da ação climática» anexa ao Regulamento MRR. Se a Comissão não tiver validado o domínio de intervenção e o coeficiente propostos por um Estado-Membro, a medida não será automaticamente considerada conforme com o princípio de «não prejudicar significativamente» no que respeita ao ou aos objetivos em causa, continuando a ser necessário realizar a avaliação com base no princípio.

(12) Por exemplo, um regime de apoio/renovação para a substituição de material circulante obsoleto por material circulante com zero emissões pelo tubo de escape poderá ser abrangido por esta categoria.

(13) A abordagem mencionada neste parágrafo não é aplicável a medidas acompanhadas a que tenha sido atribuído um coeficiente de 40%. No que respeita a estas medidas, os Estados-Membros terão de explicar por que razão a medida cumpre o princípio de «não prejudicar significativamente», tendo em conta os princípios gerais descritos nas restantes partes do presente documento de orientação (por exemplo, os Estados-Membros terão de confirmar que não estão envolvidos combustíveis fósseis ou que os critérios aplicáveis ao objetivo de atenuação das alterações climáticas enunciados no anexo III são cumpridos). Se as medidas acompanhadas a que tenha sido atribuído um coeficiente de 40% não tiverem impacto previsível, ou tiverem um impacto previsível insignificante, num objetivo ambiental específico, ou se «contribuírem substancialmente» para a consecução de um objetivo ambiental específico nos termos do Regulamento Taxonomia, os Estados-Membros continuarão a poder aplicar uma abordagem simplificada a esse objetivo ambiental (de acordo com o primeiro e terceiro parágrafos da secção 2.2).

(14) Os artigos 10.o a 16.o do Regulamento Taxonomia definem o que se entende por «contributo substancial» para cada um dos seis objetivos ambientais e para as «atividades capacitantes». Para beneficiarem da abordagem simplificada descrita neste parágrafo, os Estados-Membros terão de demonstrar que a medida «contribui substancialmente» para um ou mais objetivos ambientais, nos termos dos artigos 10.o a 16.o do Regulamento Taxonomia (ver também a secção 2.5).

(15) Esta opção é particularmente pertinente no caso de atividades identificadas como contribuindo substancialmente para um objetivo ambiental ao abrigo do Regulamento Taxonomia, mas que, sendo acompanhadas, não tenham obtido um coeficiente de 100% para o cálculo do apoio a objetivos climáticos ou ambientais de acordo com a «Metodologia para o acompanhamento da ação climática» anexa ao Regulamento MRR. No domínio da mitigação das alterações climáticas, estas atividades incluem, nomeadamente: veículos ligeiros com nível nulo ou baixo de emissões; navios específicos de transporte marítimo ou fluvial com nível nulo ou baixo de emissões; veículos pesados específicos com nível nulo ou baixo de emissões; infraestruturas de transporte e distribuição de eletricidade; redes de transporte e distribuição de hidrogénio; atividades específicas de gestão de resíduos (por exemplo, resíduos não perigosos recolhidos separadamente, triados na origem e preparados para reutilização/reciclagem); e a investigação, o desenvolvimento e a inovação revolucionários no domínio da economia circular.

(16) Uma avaliação ambiental é um procedimento que garante que as implicações ambientais dos planos, programas ou projetos são tidas em consideração antes de tomadas as decisões. É possível realizar avaliações ambientais de projetos individuais, como barragens, autoestradas, aeroportos ou fábricas, com base na Diretiva 2011/92/UE (Diretiva Avaliação de Impacto Ambiental ou Diretiva AIA), ou avaliações de planos ou programas públicos, com base na Diretiva 2001/42/CE (Diretiva Avaliação Ambiental Estratégica ou Diretiva AAE).

(17) Se a AIA incluir uma avaliação do impacto na água em conformidade com a Diretiva 2000/60/CE e os riscos identificados tiverem sido tratados aquando da conceção da medida.

(18) Sem prejuízo das avaliações suplementares exigidas pelas Diretivas 2009/147/CE e 92/43/CEE, se a operação se situar em zonas sensíveis do ponto de vista da biodiversidade ou nas suas imediações (incluindo a rede Natura 2000 de zonas protegidas, os sítios classificados como património mundial da UNESCO e as áreas-chave de biodiversidade, bem como outras zonas protegidas).

(19) Em contrapartida, a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» não dispensa da obrigação de realizar uma AIA/AAE, ou uma aferição do impacto climático, ambiental ou da sustentabilidade, se tal for exigido pela legislação da UE em vigor, nomeadamente no âmbito de projetos financiados através do programa InvestEU ou do Mecanismo Interligar a Europa.

(20) Por exemplo, é necessária uma AIA para a construção de refinarias de petróleo bruto, centrais térmicas a carvão e projetos que envolvam a extração de petróleo ou gás natural. No entanto, estes tipos de medidas não cumprirão o princípio de «não prejudicar significativamente» a mitigação das alterações climáticas previsto no artigo 17.o («Prejuízo significativo para os objetivos ambientais») do Regulamento Taxonomia, que estabelece que existem prejuízos significativos se uma atividade «der origem a emissões significativas de gases com efeito de estufa». Do mesmo modo, embora a construção de um novo aeroporto exija uma AIA, com base no princípio de «não prejudicar significativamente» a mitigação das alterações climáticas, é provável que apenas as medidas relacionadas com infraestruturas aeroportuárias hipocarbónicas – nomeadamente investimentos em edifícios aeroportuários eficientes do ponto de vista energético, a modernização das ligações à rede para energia de fontes renováveis produzida no local de infraestruturas aeroportuárias e serviços conexos – sejam conformes.

(21) Esta abordagem é consonante com o artigo 17.o («Prejuízo significativo para os objetivos ambientais») do Regulamento Taxonomia, que exige que sejam tidos em conta os impactos ambientais de uma atividade e dos produtos e serviços dela resultantes ao longo de todo o seu ciclo de vida.

(22) Na prática, isto significa que não são necessárias análises do ciclo de vida atributivas ou consequentes (nomeadamente, dos impactos ambientais indiretos das mudanças tecnológicas, económicas ou sociais decorrentes da medida). No entanto, podem ser utilizados dados de análises do ciclo de vida existentes para fundamentar a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente».

(23) Esta abordagem aplica-se, em especial, a medidas previstas no âmbito do MRR que digam respeito a investimentos públicos ou que impliquem diretamente despesa pública. No que se refere às medidas relacionadas com a execução de reformas, a avaliação com base no princípio de «não prejudicar significativamente» deve, regra geral, ser realizada por referência ao statu quo antes da aplicação da medida.

(24) Esta abordagem é consonante com a lógica do Regulamento Taxonomia: nos termos do projeto de ato delegado, vários critérios técnicos de avaliação relativos ao princípio de «não prejudicar significativamente» baseiam-se em critérios absolutos, como limiares específicos de emissões (por exemplo, um limite de [270 g CO2/kWh] para soluções de adaptação em matéria de atividades de produção de eletricidade). A abordagem é ainda apoiada pelo princípio da precaução, que constitui um dos princípios orientadores da legislação ambiental na UE, incluindo o Regulamento Taxonomia [considerando 40 e artigo 19.o, n.o 1, alínea f)] e resulta da necessidade de considerar os prejuízos para o ambiente de uma perspetiva absoluta e não relativa (por exemplo, o aquecimento global ocorre devido ao nível absoluto de emissões de gases com efeito de estufa).

(25) Para demonstrar que uma alternativa com baixo impacto ambiental não é economicamente viável, os Estados-Membros devem ter em conta os custos gerados durante o período de vigência da medida. Estes custos incluem externalidades ambientais negativas e futuras necessidades de investimento exigidas pela transição para uma alternativa com baixo impacto ambiental, que evitem a dependência ou os entraves ao desenvolvimento e à implantação de alternativas de baixo impacto.

(26) Os considerandos 39 e 41, bem como o artigo 10.o, n.o 2, do Regulamento Taxonomia estabelecem a definição de «atividades de transição». As condições descritas nas presentes orientações inspiram-se nessa definição, mas não são as mesmas, uma vez que o Regulamento Taxonomia define critérios para as atividades de transição que dão um contributo substancial, ao passo que as presentes orientações estabelecem critérios apenas para o princípio de «não prejudicar significativamente e, como tal, são aplicáveis a um conjunto mais vasto de medidas e utilizam um teste substantivo diferente.

(27) Esta abordagem, bem como a avaliação global com base no princípio de «não prejudicar significativamente, não prejudicam outras considerações que afetem a avaliação de medidas no âmbito dos PRR, incluindo considerações relacionadas com o controlo dos auxílios estatais, a compatibilidade com outros fundos da UE e a possível evicção do investimento privado. No que diz respeito, em particular, às medidas de apoio às atividades abrangidas pelo Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CELE), a fim de não distorcer os sinais de mercado enviados pelo CELE e em consonância com a abordagem do Fundo para uma Transição Justa, as atividades com emissões previstas de equivalente de CO2 que não sejam substancialmente inferiores aos parâmetros de referência pertinentes estabelecidos para a atribuição de licenças a título gratuito não devem, de modo geral, ser apoiadas ao abrigo do MRR.

(28) Nos casos em que mesmo os melhores níveis de desempenho ambiental disponíveis deem origem a efeitos de dependência prejudiciais para o ambiente, devem ser equacionadas medidas de apoio à investigação e desenvolvimento de alternativas com menor impacto, em consonância com os domínios de intervenção 022 e 023 previstos na «Metodologia para o acompanhamento da ação climática» anexa ao Regulamento MRR.

(29) Os objetivos intermédios e as metas, incluindo os que refletem o cumprimento do princípio de «não prejudicar significativamente», estão sujeitos, tal como todos os outros objetivos intermédios e metas, ao artigo 19.o-A do Regulamento MRR («Regras relativas ao pagamento, à suspensão e à cessação de acordos relativos às contribuições financeiras e ao apoio sob a forma de empréstimos»).

(30) Considerando 11-B do Regulamento MRR.

(31) Com base no artigo 3.o, alínea d), do Regulamento Taxonomia («Critérios aplicáveis às atividades económicas sustentáveis do ponto de vista ambiental»), a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados que incluam critérios técnicos de avaliação pormenorizados (critérios quantitativos e/ou qualitativos) para determinar em que condições uma atividade económica específica pode i) ser qualificada como atividade que contribui substancialmente para um dos seis objetivos ambientais; e ii) não prejudicar significativamente nenhum dos objetivos ambientais. Até à data, foi publicado para consulta um ato delegado relativo à mitigação das alterações climáticas e à adaptação às alterações climáticas, que está disponível no seguinte endereço: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12302-Climate-change-mitigation-and-adaptation-taxonomy