que altera a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita à posição dos instrumentos de dívida não garantidos na hierarquia da insolvência

DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Justificação e objetivos da proposta

A proposta de alteração à Diretiva 2014/59/UE (Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias ou BRRD) faz parte de um pacote legislativo que inclui também alterações ao Regulamento (UE) n.º 575/2013 (Regulamento Requisitos de Fundos Próprios, ou CRR), à Diretiva 2013/36/UE (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios, ou CRD) e ao Regulamento (UE) n.º 806/2014 (Regulamento Mecanismo Único de Resolução ou SRMR).

Ao longo dos últimos anos, a UE levou a cabo uma reforma substancial do quadro regulamentar dos serviços financeiros, a fim de reforçar a capacidade de resistência das instituições financeiras na UE, em grande parte baseada em normas internacionais acordadas com os parceiros internacionais da UE. Concretamente, o pacote de reforma incluía o Regulamento (UE) n.º 575/2013 (Regulamento Requisitos de Fundos Próprios, ou CRR) e a Diretiva 2013/36/UE (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios, ou CRD), relativos aos requisitos prudenciais e à supervisão das instituições, a Diretiva 2014/59/UE (Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias, ou BRRD), relativa à recuperação e resolução das instituições e o Regulamento (UE) n.º 806/2014, relativo ao Mecanismo Único de Resolução (SRMR).

Estas medidas foram adotadas para dar resposta à crise financeira que eclodiu em 2007-2008. A ausência de enquadramentos adequados para a gestão de crises e para a resolução das instituições forçou os governos, em todo o mundo, a resgatar diversos bancos na sequência da crise financeira. O subsequente impacto nas finanças públicas, bem como os indesejáveis incentivos que esta «socialização» dos custos do colapso dos bancos criou, vieram sublinhar a necessidade de adotar uma abordagem diferente para a gestão das crises bancárias e de proteger a estabilidade financeira.

No interior da União, e em sintonia com os importantes passos dados nas instâncias internacionais, a Diretiva 2014/59/UE (Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (BRRD) e o Regulamento (UE) n.º 806/2014 (Regulamento Mecanismo Único de Resolução (SRMR) estabeleceram um sólido enquadramento para a resolução bancária, que permite gerir de forma eficaz as crises bancárias e reduzir o seu impacto negativo na estabilidade financeira e nas finanças públicas. Um dos instrumentos que representa uma pedra angular num sólido enquadramento para a resolução é a recapitalização interna (bail-in), que consiste na redução da dívida ou na conversão de passivos por dívida ou outros elementos do passivo em capital próprio, de acordo com uma hierarquia predefinida. Esse instrumento pode ser utilizado para absorver perdas e recapitalizar internamente uma instituição que se encontra em situação ou em risco de insolvência, de modo a restabelecer a sua viabilidade. Por conseguinte, serão os acionistas e outros credores quem suportará as consequências da insolvência de uma instituição, e não os contribuintes.

Um dos objetivos principais da BRRD consiste em facilitar a absorção das perdas pelo setor privado em caso de crise bancária. Para alcançar esse objetivo, todos os bancos são obrigados a cumprir um requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis («MERL»), a fim de assegurar a disponibilidade de recursos financeiros suficientes para efetuar a referida redução ou conversão em capital próprio. De acordo com a DRRB, o MERL não exige, em geral, uma subordinação obrigatória dos instrumentos para ele elegíveis. O que significa, na prática, que um passivo elegível para o MERL pode ser classificado hierarquicamente, em caso de insolvência, ao mesmo nível (pari passu) que certos outros passivos que não podem ser utilizados para fins de recapitalização interna nos termos da BRRD, como é o caso dos passivos operacionais como os empréstimos interbancários de curto prazo, ou certos outros passivos que são suscetíveis de serem utilizados para fins de recapitalização interna mas podem ser excluídos desse processo de forma discricionária, se a autoridade de resolução entender que representam dificuldades para esse efeito por motivos de execução operacional ou de risco de contágio sistémico (por exemplo, os derivados). Este facto pode conduzir a situações em que os detentores de obrigações utilizadas para fins de recapitalização interna se queixem de ter tido um tratamento menos favorável, no processo de resolução, do que teriam num hipotético processo de insolvência. Nesse caso, teriam de ser compensados financeiramente, através do fundo de resolução. Para evitar esse risco, as autoridades de resolução podem decidir que o requisito MREL seja obrigatoriamente satisfeito com instrumentos que, em caso de insolvência, têm prioridade inferior relativamente a outros passivos que não sejam legalmente suscetíveis de utilização para fins de recapitalização interna ou sejam difíceis de utilizar para esse fim («requisito de subordinação»).

A nível global, o Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) publicou, em 9 de novembro de 2015, a ficha descritiva Capacidade Total de Absorção de Perdas (TLAC) (a «norma TLAC») que foi adotada uma semana mais tarde, na Cimeira do G20 na Turquia. A norma TLAC exige que os bancos de importância sistémica global (G-SIB), referidos como instituições de importância sistémica global (G-SII) na legislação da União, detenham um montante mínimo suficiente de passivos (suscetíveis de utilização para fins de recapitalização interna) com elevada capacidade de absorção de perdas («requisito mínimo TLAC»), de modo a assegurar a fluidez e a rapidez da absorção de perdas e da recapitalização no processo de resolução. Na sua Comunicação de 24 de novembro de 2015, a Comissão comprometeu-se a apresentar uma proposta legislativa até ao final do presente ano, para que a norma TLAC possa ser aplicada até ao prazo acordado, a saber, 2019.

A presente proposta faz parte dos esforços da Comissão para implementar a norma TLAC na União, juntamente com uma série de outras propostas que alteram o atual quadro da União para a recuperação e resolução.

A proposta abrange especificamente as alterações, previstas para a BRRD, relacionadas com a posição de prioridade, para efeitos de insolvência, dos detentores de instrumentos de dívida emitidos por bancos da União com vista ao cumprimento dos requisitos da Diretiva BRRD e TLAC em matéria de capacidade de absorção de perdas e de recapitalização dos bancos. A fim de melhorar a execução operacional e a solidez dos poderes de recapitalização interna e de evitar a insegurança jurídica, a norma TLAC exige que os passivos apenas possam ser elegíveis para efeitos de TLAC se forem subordinados a outros passivos, isto é, se absorverem as perdas, em caso de insolvência ou de resolução, de forma prioritária relativamente a outros passivos «privilegiados» que são expressamente excluídos da elegibilidade para efeitos de TLAC, como é o caso dos derivados, dos depósitos cobertos ou das dívidas fiscais. A norma TLAC prevê, por conseguinte, um requisito de subordinação sujeito a determinadas isenções, mas não é prescritivo sobre a forma de o atingir.

O requisito TLAC, que obriga a possuir instrumentos subordinados, conjugado com a possível exigência discricionária das autoridades de resolução da União de satisfazer o MREL também com instrumentos subordinados, levou alguns Estados-Membros a reavaliar a sua hierarquização nacional dos credores para efeitos de insolvência. Alguns Estados-Membros alteraram (ou estão em processo de alteração) a hierarquização de certos credores dos bancos para efeitos de insolvência, na sua legislação nacional em matéria de insolvência, para tornar possível a eventual aplicação do instrumento de recapitalização interna em conformidade com a BRRD e para assegurar que as suas G-SII satisfazem o «requisito de subordinação» previsto na norma TLAC. Em alguns Estados-Membros, o stock de dívida sénior não garantida existente encontra-se subordinado com efeito imediato, a fim de permitir aos bancos cumprir eventuais requisitos de subordinação decorrentes da BRRD ou da norma TLAC. Noutros, os bancos terão de emitir nova dívida que satisfaça os critério de subordinação. Uma vez que as regras nacionais adotadas até ao momento divergem significativamente, existe um amplo consenso, entre as partes interessadas e os Estados-Membros, no sentido de que a existência de abordagens divergentes no que respeita à hierarquização legal dos credores dos bancos para efeitos de insolvência constitui uma fonte de incerteza tanto para os emitentes como para os investidores e torna mais difícil a aplicação do instrumento de recapitalização interna para as instituições transfronteiras. Esta incerteza pode também gerar distorções de concorrência, na medida em que os detentores de dívida não garantida podem ter um tratamento diferente nos diferentes Estados-Membros e que os custos suportados pelos bancos para assegurarem a conformidade com a TLAC e o MREL podem ser diferentes de Estado-Membro para Estado-Membro. Além disso, os credores dos bancos, sob esta diversidade de regimes nacionais de insolvência, seriam tratadas de forma muito diferente ao comprarem instrumentos de dívida emitidos por bancos sujeitos a diferentes regimes nacionais de hierarquização de credores.

Pelas razões acima expostas, o Parlamento Europeu, no seu relatório sobre a União Bancária, convidava a Comissão a apresentar propostas para reduzir ainda mais os riscos jurídicos de pedidos de indemnização ao abrigo do princípio segundo o qual nenhum credor pode ter um tratamento menos favorável do que aquele que teria num processo normal de insolvência (no-creditor-worse-off principle), e, nas suas conclusões de 17 de junho de 2016, o Conselho ECOFIN convidava a Comissão a apresentar uma proposta sobre uma abordagem comum para a hierarquização dos credores dos bancos.

Justifica-se uma proposta específica sobre a hierarquização dos credores, tendo em conta a natureza distinta das questões em causa e a urgência de regras harmonizadas a nível da União para se evitar eventuais distorções da concorrência no mercado interno. .

1.1.Coerência com as disposições existentes no mesmo domínio de intervenção

O atual enquadramento para a resolução bancária da União já exige que todos os bancos da União detenham uma quantidade suficiente passivos com elevada capacidade de absorção de perdas (e suscetíveis de serem utilizados para efeitos de recapitalização interna) que deverão ser utilizados para tal efeito num processo de resolução bancária. Ao facilitar a utilização do instrumento de recapitalização interna através do cumprimento do requisito de subordinação ao abrigo da BRRD e da norma TLAC, a proposta permitirá melhorar a aplicação das regras existentes e contribuirá para implementar a norma TLAC na União. A proposta é, por conseguinte, consonante com o objetivo global do enquadramento da União para a resolução bancária, que consiste em reduzir a carga suportada pelos contribuintes nos processos de resolução bancária.

1.2.Coerência com outras políticas da União

A proposta faz parte de uma revisão mais ampla da legislação financeira da União destinada a reduzir os riscos no setor financeiro, e, ao mesmo tempo, promover a sustentabilidade financeira da atividade económica. É plenamente coerente com os objetivos fundamentais da UE de promover a estabilidade financeira, reduzir a carga suportada pelos contribuintes nos processos de resolução bancária e contribuir para um financiamento sustentável da economia.

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE