Parecer do Comité Económico e Social sobre "Obter os melhores resultados da ajuda comunitária"

(2000/C 140/13)

Em 9 de Dezembro de 1999, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, o Comité Económico e Social decidiu elaborar um parecer sobre "Obter os melhores resultados da ajuda comunitária".

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Relações Externas, que adoptou parecer em 16 de Março de 2000, sendo relator C. Wilkinson.

Na sua 371.a reunião plenária de 29 e 30 de Março de 2000 (sessão de 30 de Março), o Comité adoptou o seguinte parecer por 88 votos a favor e 5 abstenções.

1. Introdução

1.1. Já no passado, o Comité Económico e Social emitiu pareceres sobre a ajuda ao desenvolvimento. O mais recente deles, de 1997 (CES 596/97), abarcava as questões da ajuda ao desevolvimento (concedida prioritariamente aos países ACP), da boa governação e do papel dos meios socioeconómicos e acentuava o apoio firme do Comité à concessão de ajuda económica e financeira da UE aos países em vias de desenvolvimento, a importância crucial do princípio de boa governação para o desenvolvimento sustentável e a necessidade de uma reforma radical da administração das ajudas ao desenvolvimento.

1.2. A CE despende actualmente mais de 5,5 mil milhões de euros por ano em ajuda ao desenvolvimento. O esforço total da UE, combinado com as contribuições bilaterais dos Estados-Membros, eleva-se a bem mais de metade da ajuda mundial oficial ao desenvolvimento, embora o CES lamente profundamente que, em termos quantitativos, a União Europeia e a maior parte dos Estados-Membros estejam muito aquém dos 0,7 % do PIB para ajuda ao desenvolvimento recomendados pelas Nações Unidas em 1973. Este esforço cobre um vasto leque de programas de financiamento e de beneficiários, embora se concentre, em grande parte, na ajuda aos países ACP e aos países candidatos à adesão à UE.

1.3. A Comissão tem feito um grande esforço para melhorar a sua gestão dos programas de desenvolvimento, e registaram-se progressos. As duas principais mudanças consistiram, em primeiro lugar, na criação, em 1998, do Serviço Comum Relex (SCR), responsável pelos aspectos técnicos, operacionais, contratuais, legais, financeiros e contabilísticos, bem como pela avaliação e auditoria do trabalho efectuado, e, em segundo lugar, na nova estrutura das relações externas, concebida para aumentar a coerência da política.

1.4. Subsistem, porém, algumas preocupações. Tal ressalta claramente de relatórios de 1998, como a Avaliação do programa Phare e a Avaliação da Ajuda aos Países ACP, constatando ambos que se dava mais importância aos recursos utilizados (input) do que aos resultados. A estrutura da ajuda, os recursos humanos e a necessidade de um sistema de controlo financeiro mais adequado continuam a ser motivo de preocupação.

1.5. Estão em curso diversos estudos e reformas sobre aspectos tanto de política como de gestão da ajuda comunitária. O Comité espera que este seu parecer contribua de forma útil para o debate, na medida em que analisa estas duas áreas e faz recomendações sobre elas. Inevitavelmente, muitas outras dimensões importantes da cooperação para o desenvolvimento, como a relação entre ajuda e comércio, a necessidade de reduzir o peso da dívida ou a questão de mobilizar o apoio do público para a ajuda, ficam de fora do âmbito deste parecer.

2. Ajuda ao desenvolvimento num mundo em mutação

2.1. Nos últimos anos, o contexto em que operavam os dadores da ajuda ao desenvolvimento transformou-se consideravelmente. As principais mudanças foram:

- a crescente politização da ajuda, expressa numa maior preocupação dos dadores com os direitos humanos fundamentais, com os direitos sociais, com a igualdade entre os sexos, com a democracia e com uma boa governação;

- o alargamento da agenda política, reflectindo novas prioridades, como o sector privado e o desenvolvimento institucional, ou a prevenção de conflitos;

- a necessidade de incluir novos interesses no processo, nomeadamente os da sociedade civil organizada, do poder local, das empresas e das organizações sociais;

- a maior pressão para se prestar boa conta dos dinheiros destinados à ajuda;

- a necessidade de melhor coordenação, mais complementaridade e maior coerência entre as políticas.

2.2. Este contexto em mutação pouco se reflectiu, porém, na estratégia de realização e nos mecanismos de gestão da ajuda, apesar de número significativo de estudos apontar para a necessidade de mudança. Na UE, tem havido pouco debate alargado sobre que reformas seria necessário efectuar, à excepção do caso da cooperação UE/ACP, no âmbito da qual, como adiante se indica, foram propostas reformas importantes para o acordo que sucederá à Convenção de Lomé IV.

2.3. O Comité compraz-se em verificar que o Concelho e a Comissão reconhecem que esse debate fundamental - que deveria conduzir a uma reforma profunda - se tornou urgente.

3. Principais desafios

3.1. O primeiro desafio elementar, ao se considerarem opções de reforma da ajuda comunitária, é chegar a acordo sobre a natureza do problema. Faz pouco sentido identificar os estrangulamentos na distribuição de ajuda sem reflectir sobre a questão mais fundamental do seu papel específico e do valor acrescentado que representa. O mandato da Comissão precisa de ser mais bem definido e concertado. Feito isso, será então possível identificar e levar a cabo a política e as mudanças institucionais correspondentes.

3.2. Constituindo parte integrante da política comunitária enquanto todo, as decisões serão essencialmente políticas e não serão fáceis. O êxito do processo de reforma dependerá de haver manifesto apoio político dos Estados-Membros, do reforço de uma política externa comum europeia e de apoios de outras entidades envolvidas, incluindo as autoridades orçamentais e os próprios países beneficiários.

3.3. O Comité espera que os Estados-Membros tomem as decisões e empreendam as acções necessárias ao reforço do papel da UE na ajuda ao desenvolvimento e ao aumento da sua eficiência e eficácia, bem como atribuam mais importância a este assunto na futura agenda política.

4. Política

4.1. Para ser eficaz, a ajuda prestada pela CE tem de começar por uma política claramente definida e concertada. Sendo a UE uma entidade política supranacional, a política de desenvolvimento da CE será forçosamente matizada, de modo a ter em conta os seus interesses fundamentais (como a prestação de ajuda ao processo de alargamento, por exemplo) e as suas obrigações de actor global para com o desenvolvimento dos demais países em toda a sua diversidade.

4.2. A política global da UE deverá ter metas estratégicas e permitir a definição de prioridades claras. São essas metas, e não os vários instrumentos ou rubricas orçamentais, que devem mover a acção da UE. Tal acção terá de abarcar todas as facetas dos laços que unem a UE aos países beneficiários e procurar obter resultados palpáveis. Desenvolvimento é muito mais do que transferir recursos para os países em vias de desenvolvimento. Uma política eficaz de ajuda terá de levar em linha de conta as prioridades dos países beneficiários em áreas como a agricultura, o ambiente e o investimento. Terá de acertar com os beneficiários quais deverão ser os sectores destinatários do auxílio e que percentagem do total das ajudas comunitárias deverá ser afectada a cada um deles.

4.3. O Comité reconhece a pertinência dos objectivos gerais da política comunitária de desenvolvimento expressos no Tratado de Maastricht. O objectivo último da concessão de ajuda é aumentar a estabilidade e o aproveitamento social dos países beneficiários, permitindo-lhes desenvolver todo o seu potencial para melhorarem o bem-estar dos seus povos. A ajuda deverá, pois, corresponder a um processo de "habilitação" (capacity building), cuja dominante seja aumentar a responsabilidade e a posse dos projectos pelos próprios beneficiários.

4.4. Estima-se que um quarto da população mundial vive em condições de extrema pobreza. O combate à pobreza não é apenas ético, tem também grandes vantagens, pois não é possível atingir metas como a estabilidade, o desenvolvimento sustentável e a democratização em sociedades com níveis extremos de pobreza. O Comité recomenda que a ajuda da CE tenha em consideração os objectivos internacionais em matéria de desenvolvimento que foram recentemente acordados. A acção da CE devia centrar-se nas causas primordiais da pobreza, que são normalmente de natureza política, usando de forma complementar os diferentes instrumentos políticos (auxílios, comércio, política externa, etc.). A acção com vista a reduzir a pobreza terá de constituir um objectivo central da ajuda prestada pela CE, em paralelo com as demais prioridades da União Europeia.

4.5. O Comité recomenda que seja dada preferência aos países que se comprometam a encarar como prioritária a acção destinada a reduzir as causas primordiais da pobreza e derem provas de levar esse compromisso a sério. Adoptar uma perspectiva mais estratégica significa, ainda, concentrar ajuda da CE em determinados sectores em que a Comissão goza de vantagem comparativa e coordenar esforços com outras agências, que podem tomar a dianteira noutros domínios.

4.6. A participação cabal de mais actores locais - nomeadamente dos meios socioeconómicos - na formulação e aplicação das políticas e dos programas de desenvolvimento é um factor essencial e pode contribuir decisivamente para a boa governação e para o desenvolvimento sustentável. Igualmente necessário é ajudar a atingir um maior grau de aproveitamento social - que constitui a etapa seguinte de um processo de desenvolvimento conseguido - e a integrar os países em vias de desenvolvimento na economia global.

4.7. Neste contexto, o Comité acolhe com agrado as mudanças propostas para o acordo que sucederá à Convenção de Lomé IV, as quais visam fazer participar tais actores no processo nuclear de concepção e de execução da cooperação ACP/UE. Apela à CE para que vele por que estas reformas sejam efectivamente levadas a cabo, o que passará, sobretudo, por melhorar o diálogo com os actores económicos e sociais, prestar a informação em forma compreensível, abrir o acesso ao financiamento e habilitar os agentes económicos e sociais.

4.8. Uma das principais causas de deficiência do desenvolvimento é a corrupção que se constata reinar em muitos dos países beneficiários. Sem deixar de reconhecer que também existe corrupção em países dadores, a política comunitária de desenvolvimento terá de ser acompanhada por um programa vocacionado para reduzir a corrupção. Alimentando-se a corrupção da ausência de controlos democráticos, os programas anti-corrupção devem ser acompanhados de maior transparência da ajuda, de um envolvimento acrescido da sociedade civil organizada, da insistência na necessidade de os países beneficiários conceberem e porem em prática os seus próprios planos anti-corrupção e ainda da elaboração de um relatório anual da UE sobre a luta contra a corrupção. Devia-se viabilizar o financiamento de programas anti-corrupção com fundos do orçamento da CE para o desenvolvimento.

5. Coordenação

5.1. A nível do Conselho, a maior parte das questões de desenvolvimento é tratada pelo Conselho "Desenvolvimento", mas algumas delas são da incumbência do Conselho "Assuntos Gerais". O Comissário Poul Nielson tem à sua responsabilidade a Direcção-Geral do Desenvolvimento, mas só é directamente responsável pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento, que cobre os países ACP, e pelo ECHO. O Comissário Christopher Patten é responsável por maior número de fundos de financiamento, que cobrem programas como o Phare, o Tacis, o Obnova, entre outros, e pelo Serviço Comum Relex (SCR).

5.2. Dada a partição de responsabilidades, no Conselho, entre comissários e entre as várias direcções-gerais e o SCR, haverá que dedicar mais atenção à coordenação do trabalho dentro da Comissão. Em particular, a separação de responsabilidades entre quem lança e aprova os projectos de desenvolvimento (o que acontece nas direcções-gerais) e quem tem de os gerir e avaliar (o SCR) não pode deixar de causar dificuldades. A responsabilidade superior pela política seguida tem de ser inequívoca.

5.3. Problema muito maior é tentar coordenar os programas comunitários com os de outros dadores. Trata-se, em primeira instância, dos programas bilaterais dos Estados-Membros, mas também dos programas das Nações Unidas, do Banco Mundial, do Fundo Monetário Internacional e de outras entidades.

5.4. Seria obviamente útil acelerar e aprofundar medidas em prol de uma maior complementaridade entre o trabalho da CE e o dos Estados-Membros. A Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de Maio de 1999(1), esforça-se por promover essa complementaridade, pelo que poderia constituir um ponto de partida útil. Reconhecendo-e o valor da ajuda da CE como veículo dos valores europeus de cooperação e estabilidade, bem como do conceito de sistema democrático participativo, a CE devia especificar que valor acrescentado espera obter do seu trabalho em prol do desenvolvimento. A passagem a uma estratégia mais sectorializada, estreitamente coordenada com outros Estados-Membros ou agências, é merecedora de aplauso.

5.5. Se os Estados-Membros pudessem trabalhar conjuntamente com a Comissão na análise das necessidades de cada país beneficiário e usar essa análise como base para estabelecer, juntamente com o beneficiário, uma estratégia capaz de fazer face às necessidades identificadas, seria mais fácil assegurar a complementaridade entre o trabalho da UE e o dos Estados-Membros.

5.6. Presentemente não é sequer satisfatório o intercâmbio de informação sobre projectos bilaterais. Uma vez que se estabeleça uma agenda política comunitária estratégica e realista, e desde que haja a necessária vontade política, deverá ser relativamente fácil estabelecer um sistema para decidir o que compete a quem, de modo que a chamada "política dos três 'c'" (coordenação, complementaridade e coerência), aprovada pelo Conselho, se torne realidade.

5.7. A coordenação do trabalho com terceiros (Nações Unidas, Banco Mundial, etc.) afigura-se mais difícil, embora deva ir ficando facilitada à medida que um programa de ajuda comunitária capaz der provas do seu valor. A proposta do Banco Mundial que visa a criação de um Quadro Comum de Desenvolvimento também seria útil para o efeito.

5.8. Todas as partes envolvidas devem trabalhar na mais estreita cooperação para garantir que os resultados alcançados (output) sejam os melhores possíveis em relação aos recursos investidos (input). Tal implicará assegurar que os recursos atribuídos sejam utilizados na íntegra, em vez de na percentagem actual, que se situa ainda bastante aquém do desejável.

6. Procedimentos

6.1. Está largamente documentado e é do conhecimento geral que os procedimentos de elaboração e de gestão de projectos têm sido demasiado complicados e envolvido demasiadas pessoas, mesmo no caso de decisões simples. Isto parece estar a mudar graças ao trabalho do SCR. Resta saber se, na prática, os novos procedimentos resultarão numa prestação de ajuda mais eficaz e célere e numa redução do excesso de burocracia. Haverá que delegar mais eficazmente poderes e responsabilizar mais. Tal aumentaria a motivação, consumiria menos horas de trabalho do pessoal e, o que é mais importante ainda, ajudaria bastante a saber por onde atacar os problemas que surgem.

6.2. É óbvio que os Estados-Membros desejam permanecer envolvidos na ajuda concedida pela CE, mas deviam centrar-se em questões estratégicas e, se a ideia é tornar os procedimentos suficientemente flexíveis e eficazes, evitar ceder à tentação da microgestão de projectos.

6.3. A presença das delegações da UE nos países destinatários das ajudas tem vindo a afirmar-se, o que só pode ter consequências positivas. Não só fará melhorar os elos directos com os beneficiários da ajuda, de forma a atender na íntegra às suas necessidades imediatas e às suas preocupações mais gerais, como possibilitará um processo de decisão bastante mais simples e rápido. Há que aproveitar esta oportunidade.

6.4. A descentralização para as delegações da UE (ou outros órgãos descentralizados, como as "Unidades Descentralizadas de Execução" propostas pelo Parlamento Europeu) só resultará se houver correspondência entre os recursos descentralizados disponíveis e as responsabilidades a exercer. O envolvimento dos actores globais (isto é, os governos centrais e locais e os órgãos representativos da vida económica e social organizada) no processo de gestão contribuirá para aumentar o sentimento de posse em relação aos programas e, inerentemente, para reduzir a carga de trabalho das delegações da UE. O Comité apoia uma maior aplicação da cooperação descentralizada com actores locais, se bem que lamente a dificuldade generalizada de acesso a este tipo de cooperação sentida pelas organizações representativas dos meios económicos e sociais. Assim, o CES propõe a designação, nas deputações da UE, de responsáveis especificamente incumbidos do reforço das relações com a sociedade civil organizada.

6.5. Descentralização requer confiança e, por conseguinte, que o pessoal da Comissão desloque a ênfase do trabalho de controlo da fase "pré-projecto" para a fase "pós-projecto", considerando a auditoria completa uma actividade "pós-projecto". Exigiria também alterações ao Regulamento Financeiro da UE. Quaisquer alterações a fazer terão de levar em conta que muitos países beneficiários apenas dispõem de limitados recursos humanos de gestão financeira.

6.6. O recurso às ONG na execução das ajudas é já considerável, representando, anualmente, verbas substanciais. É importante, também, pensando na possibilidade de as próprias ONG cofinanciarem programas. O Comité não vê qualquer razão para as ONG não serem usadas como subcontratantes da prestação de ajuda. Por outro lado, está consciente de que elas constituem apenas uma parte da sociedade e de que outras entidades deverão ter oportunidades iguais de participarem nos programas de ajuda da CE. A esperada harmonização das rubricas do orçamento da UE constitui uma excelente oportunidade para aumentar a coerência através da criação de uma rubrica orçamental designada "sociedade civil", acessível à vasta gama de agentes da sociedade, nomeadamente agentes económicos e sociais, quer da UE quer dos países beneficiários. A decisão terá de se basear na contribuição que eles possam dar para a prossecução dos objectivos estratégicos acordados.

6.7. Em conformidade com a necessidade de uma cultura "objectivos-resultados", a área-chave que mais precisa de melhorar é a da avaliação. Cada projecto deve funcionar de acordo com critérios de avaliação, que deverão ser estabelecidos quando da sua aprovação e poder ser alterados no seu desenrolar. A função de avaliação tem de se manter independente da gestão dos projectos, devendo ser efectuada em cooperação com os representantes da nação destinatária, que estão em posição de ajuizar sobre o valor do trabalho realizado - e que devem incluir representantes da sociedade civil.

6.8. A avaliação e o acompanhamento não são procedimentos cientificamente exactos, nem os seus resultados podem ser garantidos antes de passados alguns anos. Mas é importante mostrar que os resultados estão a melhorar. Embora os resultados das avaliações sejam já, em grande medida, do domínio público, faria sentido elaborar um relatório anual global sobre a ajuda comunitária ao desenvolvimento, a benefício do público da UE e dos outros países.

7. Recursos

7.1. Para obter os melhores resultados possíveis, será forçoso dedicar recursos humanos suficientes ao planeamento, à execução e à avaliação dos projectos ou a garantir uma coordenação eficaz no terreno. É evidente que a expansão das missões, responsabilidades e rubricas orçamentais da CE não teve correspondência em aumento equivalente dos recursos humanos. Será conveniente procurar canais criativos e eficientes para enfrentar este obstáculo de tomo ao aperfeiçoamento da eficácia da ajuda.

7.2. Melhorar a base de recursos humanos não é uma simples questão de números. Vital é também considerar as aptidões - sobretudo as novas - necessárias para levar à prática com eficiência uma estratégia de desenvolvimento mais ampla. Nas opções identificadas para colmatar as lacunas em termos de aptidões inclui-se uma maior complementaridade entre a utilização de peritos à escala europeia e o recurso a peritos a nível local (quando existentes). Tal medida impulsionaria a criação de emprego a nível local e potenciaria a "habilitação".

8. Comunicações

8.1. Como acima referido, existe já no domínio público bastante informação sobre a ajuda comunitária ao desenvolvimento. Não obstante, o Comité insiste na necessidade de informar concretamente os cidadãos europeus sobre as razões e o valor de tal ajuda, pois aqueles estão no direito de saber como é gasto o seu dinheiro, nesta como noutras áreas.

8.2. Quanto aos países beneficiários, é de esperar que a qualidade do trabalho de desenvolvimento assegure uma parte significativa da tarefa de informação do público. O envolvimento de organizações livres, independentes e representativas da sociedade nos processos de decisão e de gestão será a melhor forma de garantir que os resultados produzam um impacto real, mas o Comité recomenda que a CE e o governo do país beneficiário em causa assumam paralelamente a tarefa de informação sistemática da sociedade civil sobre a ajuda ao desenvolvimento. Convida-se, ainda, a CE a dar mais apoio a parcerias e colaborações directas entre agentes sociais e económicos organizados da Europa e dos países beneficiários.

8.3. Esse esforço deveria ser apoiado por comités de contacto, integrando actores económicos e sociais locais, bem como representações da UE a nível local, devidamente habilitadas para aconselhar em todas as fases do trabalho de ajuda ao desenvolvimento (arranque, desenrolar e avaliação). O Comité prezaria ser envolvido nesse trabalho.

8.4. Para potenciar o impacto do trabalho de desenvolvimento da CE, deveria ser-lhe conferida e promovida uma única "identidade" (na linha da "USAid", que é imediatamente reconhecível). Essa "identidade" deveria ser usada para todos os programas de ajuda subvencionados pela CE, independentemente do nome usado internamente para os diferentes programas.

9. Recomendações

O Comité faz as seguintes recomendações em matéria de ajuda comunitária ao desenvolvimento:

9.1. A política global da ajuda comunitária ao desenvolvimento tem de ter metas estratégicas, que levem totalmente em conta as outras políticas comunitárias e prioridades políticas da UE, assim como os princípios enunciados no Tratado.

9.2. Devia ser dada alguma preferência à ajuda que procurasse resolver as causas primordiais das deficiências de desenvolvimento e da pobreza e ao reforço das organizações económicas e sociais, que são essenciais a um desenvolvimento comportável.

9.3. Cumpre igualmente estabelecer uma política complementar destinada a reduzir os efeitos da corrupção, tanto activa como passiva.

9.4. Para cada país beneficiário, a UE e o país em causa terão primeiramente de chegar a acordo sobre os sectores que devam receber ajuda, em termos percentuais, em vez de adoptarem listas de projectos.

9.5. É essencial que, sempre que possível, a Comissão coordene mais eficazmente os seus esforços de ajuda ao desenvolvimento com os dos Estados-Membros e de outros dadores.

9.6. Os procedimentos existentes terão de ser alterados, com vista à sua simplificação e flexibilização e a uma maior delegação de poderes e responsabilização.

9.7. A descentralização é necessária e devia ser aumentada. As deputações locais da UE deviam estabelecer contactos que dessem ensejo à participação activa dos actores económicos e sociais locais.

9.8. Para conseguir que os programas sejam bem geridos e deles se obtenham os melhores resultados possíveis, é imperativo que os actores socioeconómicos, incluindo o sector privado, os poderes locais, os sindicatos e as ONG, tenham oportunidades iguais de participar nos programas de ajuda da CE.

9.9. A Comissão tem de conseguir que os recursos afectados à ajuda ao desenvolvimento da UE sejam adequados às missões que lhe correspondem.

9.10. Devia ser elaborado um relatório anual que abrangesse todo o programa de ajuda da CE. Este relatório deve ser apresentado ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu, bem como a outras entidades.

9.11. O pleno envolvimento da sociedade civil organizada de cada país beneficiário é essencial para garantir o impacto e o êxito da ajuda da CE; ele tem de ser vigorosamente fomentado e tem de integrar o processo de avaliação. Tem, ainda, de ser um dos factores a considerar na decisão de afectar mais apoio financeiro ao desenvolvimento da UE.

9.12. Devia-se criar e promover uma única "identidade" para a ajuda da CE.

9.13. O Comité faz tenção de tomar parte activa no processo de obtenção de mais transparência e democratização dos programas de ajuda da UE através da maior participação dos agentes económicos e sociais locais e prezaria receber um mandato claro nessa matéria.

9.14. Finalmente, o Comité faz notar que o ingrediente essencial e inelutável de uma programação conseguida da ajuda prestada pela CE é a vontade política dos Estados-Membros, pelo que os incita a manifestarem-na.

Bruxelas, 30 de Março de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(1999) 218 final de 6 de Maio de 1999.