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Bruxelas, 5.12.2007

SEC(2007) 1597

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

UMA ESTRATÉGIA PARA UMA INDÚSTRIA DA DEFESA EUROPEIA MAIS FORTE E MAIS COMPETITIVA RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2007) 764 final}{SEC(2007) 1596}

1. Contexto político

No passado, a Comissão salientou, por diversas vezes, os desafios que a indústria da defesa europeia enfrenta e realçou a necessidade de criar um mercado europeu de equipamento de defesa[1]. As iniciativas tomadas pela Agência Europeia de Defesa (AED) e a Comissão, desde 2004, e a elaboração de duas propostas legislativas concretas pela Comissão tornam necessário delinear o quadro de estratégia política da UE e os desafios que se colocam à indústria da defesa europeia e aos principais intervenientes institucionais.

No Outono de 2007, é apresentado um conjunto de três propostas relativas à política de defesa:

- uma comunicação intitulada "Uma estratégia para uma indústria da defesa europeia mais forte e mais competitiva"

- uma proposta de directiva sobre a adjudicação de contratos públicos no sector dos produtos relacionados com a defesa

- uma proposta de directiva sobre as transferências intracomunitárias de equipamentos de defesa.

A presente avaliação de impacto acompanha a comunicação que apresenta o contexto mais alargado no âmbito do qual são adoptadas as iniciativas que dizem respeito à indústria da defesa europeia. Identifica as opções políticas da Comissão que visam alcançar mais progressos no que diz respeito aos problemas identificados (ver ponto 3 infra). Este documento é ainda adaptado à natureza do documento relativo à política em apreciação, visto que qualquer futura iniciativa legislativa tomada com base na referida comunicação incluiria uma avaliação de impacto própria, em documento à parte. O mesmo se aplica às duas propostas legislativas para adopção, enquanto medidas imediatas complementadas por avaliações de impacto à parte.

2. Consulta das partes interessadas

Tendo em conta a especificidade do sector e o impacto limitado sobre o público em geral, no que diz respeito às medidas em matéria de política industrial no sector da defesa, em 2006, a Comissão incumbiu um consultor de efectuar uma consulta às partes interessadas. Uma vez que a comunicação é um documento-quadro estratégico que foca determinados problemas e formas possíveis de os abordar, teve lugar uma consulta às partes interessadas para identificar problemas e recolher pareceres em domínios relativamente aos quais se encara a possibilidade de empreender mais acções. A Comissão elaborou um questionário de consulta e mais de 140 organizações foram convidadas a responder (os ministérios da Defesa dos 27 Estados-Membros da UE e dos países candidatos, 20 associações de indústria nacionais, 3 países terceiros[2], a Agência Europeia de Defesa, 15 sindicatos nacionais do sector da defesa, grandes empresas do sector da defesa, pequenas e médias empresas do sector da defesa e institutos de investigação especializados na economia da segurança e da defesa).

Os inquiridos puderam manter o anonimato, mas as partes interessadas podiam disponibilizar mais informações sobre a sua organização, se assim o desejassem.

Receberam-se 40 respostas de 18 países identificáveis pela UE, a saber:

- 12 respostas dos Estados-Membros;

- 14 respostas de grandes empresas e de associações industriais;

- 6 respostas de Pequenas e Médias Empresas (PME); e

- 8 respostas de "outras" organizações (sindicatos, entidades de investigação e respostas de proveniência desconhecida).

Nem todos os Estados-Membros da UE responderam a esta consulta. No entanto, na sua maior parte, as questões foram igualmente debatidas pelos representantes dos Estados-Membros nas reuniões do Comité Director ministerial da AED, realizadas em 13 de Novembro de 2006 e em 14 de Maio de 2007. Não se obtiveram respostas de países terceiros.

Além disso, realizaram-se várias reuniões, em cooperação com a AED, para debater questões específicas com os representantes da indústria e a Associação Europeia das Indústrias Aeroespaciais e da Defesa.

A grande maioria das partes interessadas consultadas considerou que as condições de enquadramento actuais, nos termos das quais desenvolvem actividade, não são adequadas para assegurar a competitividade da indústria da defesa europeia a longo prazo. Os obstáculos encontrados por muitas partes interessadas foram, por exemplo, a falta de normas comuns para o mercado europeu de equipamento de defesa, uma relação comercial desequilibrada entre a UE e os Estados Unidos no sector da defesa e a falta de coordenação, a nível nacional, da investigação e tecnologia de defesa.

3. Definição do problema

A "Primeira visão a longo prazo para as capacidades e necessidades da Europa em matéria de defesa", aprovada em 2006 pelo Comité Director ministerial da AED, afirma que é necessária uma política industrial que " evite uma contracção e um declínio progressivos da indústria da defesa europeia através do reforço do investimento, da consolidação da base industrial e tecnológica europeia e da exploração do pleno potencial da Europa "[3].

Os problemas identificados podem ser agrupados em três grandes áreas:

Condições-quadro para a indústria

O desenvolvimento de novas tecnologias relacionadas com a defesa, cada vez mais sofisticadas, está a tornar-se progressivamente mais oneroso, o que gera uma situação em que os orçamentos de defesa nacionais já não são suficientes para financiar produtos de qualidade de topo . Os novos programas de defesa não são suficientemente coordenados a nível europeu, o que provoca uma duplicação e impede sinergias e economias de escala para as empresas que participam em programas diferentes .

A investigação e o desenvolvimento no sector da defesa são fundamentalmente efectuadas a nível nacional , o que provoca uma duplicação de programas e menos eficiência do que uma abordagem mais coordenada.

Questões relacionadas com o mercado da defesa

Os Estados-Membros tendem a adjudicar contratos públicos a fornecedores nacionais de produtos relacionados com a defesa, o que dá azo a uma fragmentação do mercado , a cadeias de abastecimento nacionais e a obstáculos à cooperação a nível europeu.

As prioridades em matéria de política externa a nível nacional podem originar situações de interrupção das transferências de produtos relacionados com a defesa para outros Estados-Membros da UE. Tal suscita uma falta de segurança do abastecimento do equipamento de defesa para o cliente.

A ausência de um regime comunitário relativo à segurança das informações industriais sensíveis pode dar origem a discriminação relativamente aos fornecedores de outros Estados-Membros da UE.

As PME participam sobretudo nas cadeias de abastecimento nacionais. Se a adjudicação de contratos públicos transfronteiras a nível europeu continuar a evoluir – como é de esperar, em virtude da aprovação do Código de Conduta para as Aquisições no Domínio da Defesa, pela AED, em 2006 – necessário velar por que as PME também beneficiem de oportunidades a nível europeu.

As actuais práticas de compensação, que não raro figuram nos contratos públicos de adjudicação, podem provocar distorções no mercado interno.

Visto que as cadeias de abastecimento estão organizadas sobretudo a nível nacional, a normalização dos equipamentos de defesa a nível europeu ainda não está suficientemente desenvolvida. Um Mercado Europeu de Equipamento de Defesa necessita de um sistema comum de normas de simplificação da adjudicação de contratos públicos transfronteiras.

A criação de um mercado europeu de equipamento de defesa pode provocar distorções no mercado, caso a legislação da UE em matéria de concorrência não seja eficazmente aplicada a este sector.

Outros domínios

A relação comercial com os Estados Unidos no sector da defesa é muito desequilibrada. A maioria das empresas da UE no sector da defesa apenas tem um acesso marginal ao mercado norte-americano, ao passo que as empresas norte-americanas têm praticamente acesso pleno ao mercado da UE.

A reforma do mercado provoca inevitavelmente alterações e a necessidade de adaptação . Isto pode ser vantajoso, em geral, para a economia e os cidadãos, mas alguns trabalhadores e algumas regiões podem ser prejudicadas no curto prazo.

Todos os problemas supramencionados têm dimensão comunitária e requerem acção a nível comunitário. Os Estados-Membros, agindo a título individual, não poderão alcançar, por si sós, progressos relativamente à maior parte destas questões. Por conseguinte, considera-se que a colaboração entre a Comissão e a AED cria um considerável valor acrescentado.

4. Objectivos

É necessária uma base industrial e tecnológica da defesa (DTIB) competitiva para apoiar a Política Europeia de Segurança e de Defesa. A incapacidade de conservar uma base industrial de defesa competitiva e a perda de autonomia em matéria de capacidades de concepção e inovação limitam as escolhas possíveis e aumentam a dependência dos fornecedores não europeus de produtos relacionados com a defesa. Uma DTIB europeia competitiva requer um Mercado Europeu de Equipamento de Defesa (MEED). Um mercado europeu que funcione em condições exige uma melhoria do actual quadro jurídico e regulamentar fragmentado, que se baseia na legislação nacional e que impõe muitos ónus às empresas.

Condições-quadro para a indústria

1. Os Estados-Membros deveriam, cada vez mais, congregar a procura nos mercados da defesa para superar a fragmentação do mercado e eliminar obstáculos à cooperação industrial transfronteiras. Só é possível alcançar este objectivo se os Estados-Membros tomarem medidas, eventualmente com o apoio da Agência Europeia da Defesa.

2. Os Estados-Membros deveriam, cada vez mais, congregar a procura de investigação e desenvolvimento militar de novas tecnologias relacionadas com a defesa. A duplicação dos programas de investigação devido ao facto de a investigação militar ser efectuada, antes de mais, a nível nacional, conduz, do ponto de vista europeu, à ineficácia das despesas. Este objectivo só pode ser atingido mediante a acção dos Estados-Membros, mas a Comissão pode contribuir para o objectivo através da coordenação do programa comunitário de investigação da segurança com iniciativas no domínio da investigação, apoiadas pela AED.

Questões relacionadas com o mercado da defesa

(3) As disposições para tomar em consideração a necessidade de segurança do abastecimento e de segurança das informações seriam da maior importância para criar confiança entre os Estados-Membros e garantir o funcionamento adequado de um Mercado Europeu de Equipamento de Defesa. No entanto, visto que estas questões dizem respeito aos interesses de segurança nacional dos Estados-Membros, qualquer proposta neste domínio centrar-se-ia, numa primeira fase, noutras análises de possibilidades para um regime comunitário.

(4) Deveria promover-se a participação de PME inovadoras na cadeia de abastecimento da indústria da defesa europeia. A AED está a abordar as questões das PME no seu Código de Melhores Práticas na cadeia de abastecimento. As PME são um elemento importante da política industrial da UE. Importa que a Comissão acompanhe a participação das PME na cadeia de abastecimento da defesa e que proponha medidas, caso haja indícios de obstáculos à participação das PME.

(5) Actividade com vista à eliminação progressiva das compensações. As compensações, no âmbito da adjudicação de contratos públicos, podem distorcer a concorrência no mercado interno e as compensações indirectas são passíveis de levantar problemas jurídicos. Contudo, as compensações são largamente utilizadas na UE e no estrangeiro e, muitas vezes, até mesmo exigidas em virtude de actos legislativos nacionais. A Comissão e a AED poderiam aprofundar o estudo da questão das compensações e propor medidas com vista à eliminação progressiva das compensações no futuro.

(6) Utilização de normas relativas a equipamentos de defesa para assegurar a rentabilidade e a interoperabilidade dos equipamentos de defesa. Todos os Estados-Membros têm acesso a um Manual Europeu sobre a Adjudicação de Contratos Públicos no Sector da Defesa, mas a aplicação destas normas à adjudicação de contratos públicos no sector da defesa não é vinculativa. A Comissão e a AED poderiam incentivar ainda mais a utilização de normas publicadas no manual.

(7) Garantia da concorrência leal no mercado europeu. A criação faseada de um genuíno Mercado Europeu de Equipamento de Defesa terá de assegurar que as medidas que poderiam colocar algumas empresas em posição mais vantajosa do que outras (por exemplo, mediante a concessão de auxílios estatais) são convenientemente controladas. Os Estados-Membros têm de ter capacidade para justificar todo e qualquer recurso ao artigo 296.º sempre que concedam auxílios estatais ou tomem outras medidas no âmbito do Tratado CE em sectores relativos aos interesses essenciais da sua segurança.

Outros domínios:

(8) Actividade com vista a relações transatlânticas mais equilibradas . A Comissão necessitaria de analisar e de abordar de modo adequado o desequilíbrio existente no comércio entre a UE e os EUA, no sector da defesa.

(9) Identificação e abordagem das barreiras ao acesso a mercados terceiros . As barreiras ao comércio com países terceiros no sector da defesa poderiam ser incluídas pela Comissão na Base de Dados de Acesso aos Mercados, no intuito de elaborar um inventário de obstáculos possíveis.

(10) Prever as mudanças e os custos de ajustamento e efectuar o seu acompanhamento, consoante as necessidades, através de medidas adequadas. A Comissão consultaria as partes interessadas e procederia ao estudo dos processos de ajustamento económico na indústria da defesa, para estar em condições de desenvolver medidas ou estratégias destinadas a fazer face, atempadamente, a eventuais problemas de ajustamento.

5. Desenvolvimento de opções políticas

Numa fase posterior, foram identificadas três opções políticas que respondem a estes objectivos específicos:

Opção 1 : Inércia ou "as medidas habituais".

Esta opção implica que não sejam lançadas quaisquer iniciativas a nível comunitário, por parte da Comissão, com o objectivo de reforçar a DTIB europeia ou de criar um MEED, em consonância com os objectivos específicos. Contudo, tal não implica necessariamente que não sejam tomadas quaisquer medidas, porque alguns Estados-Membros podem, em determinados casos, decidir agir entre si, com base em acordos bilaterais ou em acordos voluntários.

Opção 2 : Acção imediata em todas as áreas em que a indústria da defesa esteja a ser actualmente considerada de modo diferente de outros sectores industriais.

Esta abordagem implica que sejam tomadas medidas imediatas com vista à plena integração dos produtos relacionados com a defesa no mercado único, por exemplo, eliminando todos os obstáculos à livre circulação na UE, proibindo imediatamente as compensações, regulamentando o comércio com países terceiros a nível comunitário, contrariando as restrições relativas à liberdade de investimento e aplicando integralmente as regras em matéria de concorrência através da iniciação sistemática de investigações ex officio nas indústrias relacionadas com a defesa. Mesmo as medidas mais ambiciosas, como a abertura da procura europeia a produtos relacionados com a defesa e o financiamento de I&D no sector da defesa europeia implicariam a disponibilização do orçamento correspondente a nível comunitário.

Opção 3 : Uma abordagem passo-a-passo, intensificando o processo com medidas imediatas, sempre que necessário, e colaborando com outras partes interessadas para identificar e preparar outras áreas de trabalho.

Esta abordagem seria votada a iniciativas passíveis de serem acordadas com os Estados-Membros a curto prazo e identificaria áreas em que as medidas devessem ser tomadas a médio prazo ou relativamente às quais fossem necessários mais estudos a longo prazo. Todavia, não abordaria imediatamente todos os problemas identificados, mas visaria, em vez disso, identificar o diálogo com as partes interessadas e a cooperação com outros intervenientes fundamentais.

6. Avaliação dos impactos

Cada opção política foi avaliada tendo em conta o seu impacto económico, social e ambiental. Considerando que a comunicação é um documento relativo a uma política que prepara o terreno para iniciativas posteriores mais concretas, o impacto económico, social e ambiental foi avaliado qualitativamente.

A avaliação resultou numa classificação das opções de políticas que reflecte o impacto estimado sobre os objectivos. A comparação de opções demonstrou que a opção 3 não só teria o maior impacto na consecução dos objectivos específicos, mas também evitaria as principais consequências negativas, a mais longo e a mais curto prazo, das opções 1 e 2, respectivamente. A sensibilidade do sector da defesa e a necessidade das partes interessadas em colaborar para alcançar os resultados mais eficazes justifica uma abordagem cuidadosa que assegure um vasto consenso. Por conseguinte, pode concluir-se que tomar medidas imediatas em domínios específicos, identificados e acordados, e salientar a necessidade de mais medidas noutras áreas parece ser, nesta fase, a melhor forma de progredir. Esta opção não inclui novos programas de despesas, nem medidas regulamentares específicas.

7. Acompanhamento e avaliação

A Comissão avaliará o progresso realizado tendo em conta os problemas e os objectivos apresentados, dentro de 3 ou 4 anos. Esta avaliação abrangerá iniciativas da Comissão, da AED e dos Estados-Membros, que contribuem para reforçar a DTIB europeia e criar um MEED, conforme o exposto na presente avaliação de impacto e na comunicação.

Visto que as futuras medidas legislativas serão acompanhadas por avaliações de impacto à parte, não parece adequado, nesta fase, definir indicadores para a sua aplicação.

A Comissão acompanhará igualmente, e em contínuo, os desenvolvimento no sector da defesa, no âmbito da sua actividade diária com a Agência Europeia da Defesa. Em particular, efectuará regularmente um estudo sobre a competitividade do sector. Logo que esteja terminado, o mapeamento da indústria da defesa europeia, elaborado na sequência da comunicação de 2003, deverá melhorar igualmente os conhecimentos e os dados relativos à indústria da defesa na Europa.

[1] COM(97) 583 de 12 de Novembro de 2007 e COM(2003) 113 de 11 de Março de 2003.

[2] Estados Unidos, Rússia e Israel.

[3] Visão a longo prazo, AED, adoptada pelo Comité Director ministerial da AED em 3 de Outubro de 2007, p. 3.