Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos contratos públicos /* COM/2011/0896 final - 2011/0438 (COD) */





EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. Contexto da proposta · Justificação e objetivos da proposta A estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo [COM(2010) 2020] assenta em três prioridades interdependentes e que se reforçam mutuamente: desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovação, promover uma economia hipocarbónica, que utilize eficazmente os recursos e seja competitiva, e fomentar uma economia com níveis elevados de emprego e que assegure a coesão social e territorial. Os contratos públicos, que desempenham um papel fundamental na estratégia Europa 2020, são um dos instrumentos de mercado a utilizar para alcançar estes objetivos, nomeadamente através da melhoria do ambiente empresarial e das condições para que as empresas inovem, bem como do incentivo a uma maior utilização dos contratos públicos ecológicos em apoio da transição para uma economia hipocarbónica e eficiente em termos de recursos. A estratégia Europa 2020 sublinha ainda que a política de contratos públicos deve assegurar uma utilização o mais eficiente possível dos fundos públicos e que é necessário manter os mercados da contratação abertos em toda a União. Face a estes desafios, a legislação existente em matéria de contratos públicos tem de ser revista e modernizada de modo a poder dar resposta à evolução do contexto político, social e económico. Na sua Comunicação de 13 de abril de 2011, intitulada «Ato para o Mercado Único: Doze alavancas para estimular o crescimento e reforçar a confiança mútua», a Comissão incluiu nas doze ações prioritárias fundamentais a adotar pelas instituições da UE até ao final de 2012 a revisão e modernização do quadro normativo no domínio dos contratos públicos, a fim de tornar os procedimentos de adjudicação mais flexíveis e permitir uma melhor utilização deste tipo de contratos para apoiar outras políticas. A presente proposta tem dois objetivos complementares: · Aumentar a eficiência da despesa pública para assegurar os melhores resultados neste domínio, em termos de relação qualidade/preço. Isto implica, em particular, uma simplificação e flexibilização das regras existentes em matéria de contratos públicos. A adoção de procedimentos racionalizados, mais eficazes, beneficiará todos os operadores económicos e facilitará a participação das PME e das empresas concorrentes transfronteiras. · Permitir que os adquirentes utilizem melhor os contratos públicos para apoiar objetivos sociais comuns, como a proteção do ambiente, a maior eficiência na utilização dos recursos e da energia, a luta contra as alterações climáticas, a promoção da inovação, do emprego e da inclusão social e a criação das melhores condições possíveis para a prestação de serviços públicos de elevada qualidade. · Contexto geral Os contratos públicos têm um papel importante no desempenho económico global da União Europeia. Na Europa, as autoridades públicas gastam cerca de 18 % do PIB em produtos, obras e serviços. Tendo em conta o volume das aquisições, os contratos públicos podem ser utilizados como uma poderosa alavanca para a realização de um mercado único que promova um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. A atual geração de diretivas relativas aos contratos públicos, nomeadamente as Diretivas 2004/17/CE[1] e 2004/18/CE[2], é produto de uma longa caminhada que teve início em 1971 com a adoção da Diretiva 71/305/CEE. Ao garantir procedimentos transparentes e não discriminatórios, estas diretivas têm por objetivo principal garantir que os operadores económicos em todo o mercado único tirem pleno proveito das liberdades fundamentais ao concorrerem a contratos públicos. Uma avaliação económica global demonstrou que as diretivas relativas aos contratos públicos alcançaram, em grande medida, os seus objetivos, tendo permitido aumentar a transparência e os níveis de concorrência e obter, simultaneamente, economias palpáveis através de uma redução dos preços. Contudo, as partes interessadas exigiram uma revisão das diretivas relativas aos contratos públicos para simplificar as regras, aumentar a sua eficiência e eficácia e torná-las mais adequadas para dar resposta à evolução do contexto político, social e económico. A adoção de procedimentos racionalizados, mais eficazes, aumentará a flexibilidade para as autoridades adjudicantes, beneficiará todos os operadores económicos e facilitará a participação tanto das PME como das empresas concorrentes transfronteiras. A melhoria das regras aplicáveis aos contratos públicos irá também permitir que as autoridades adjudicantes utilizem melhor estes instrumentos para apoiar objetivos sociais comuns, como a proteção do ambiente, a maior eficiência na utilização dos recursos e da energia, a luta contra as alterações climáticas, a promoção da inovação e da inclusão social e a criação das melhores condições possíveis para a prestação de serviços públicos de elevada qualidade. Estas orientações foram confirmadas pelos resultados de uma consulta das partes interessadas realizada pela Comissão na primavera de 2011, em que uma ampla maioria dos participantes apoiou a proposta de revisão das diretivas relativas aos contratos públicos a fim de as adaptar melhor aos novos desafios enfrentados tanto pelas entidades públicas adjudicantes como pelos operadores económicos. · Disposições em vigor no domínio da proposta Em conjunto com a nova proposta de Diretiva «Setores Especiais», a presente proposta irá substituir as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE como elementos fundamentais do quadro normativo da União Europeia em matéria de contratos públicos. A Diretiva será complementada pelos seguintes elementos adicionais desse quadro normativo: · A Diretiva 2009/81/CE[3], que estabelece regras específicas para os contratos públicos no setor da defesa e para os contratos sensíveis em matéria de segurança, · A Diretiva 89/665/CEE[4], que institui normas comuns para os procedimentos nacionais de recurso, a fim de assegurar a disponibilidade de vias de recurso rápidas e eficazes em todos os países da UE, nos casos em que as empresas concorrentes considerem que os contratos foram adjudicados de forma desleal. · Coerência com as outras políticas e com os objetivos da União A presente iniciativa destina-se a aplicar a estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo [COM(2010) 2020] e iniciativas emblemáticas dessa estratégia, a saber, a Agenda Digital para a Europa [COM(2010) 245], a União da Inovação [COM(2010) 546], Uma política industrial integrada para a era da globalização [COM(2010) 614], a Estratégia Energia 2020 [COM(2010) 639] e Uma Europa eficiente em termos de recursos [COM(2011) 21]. Aplica igualmente o Ato para o Mercado Único [COM(2011) 206], em particular a sua décima segunda ação-chave, «Quadro normativo no domínio dos contratos públicos revisto e modernizado». Constitui uma iniciativa estratégica no âmbito do programa de trabalho da Comissão para 2011. 2. Consulta das partes interessadas e avaliação de impacto · Consulta das partes interessadas Métodos de consulta, principais Setores visados e perfil geral dos consultados A Comissão publicou em 27 de janeiro de 2011 o Livro Verde sobre a modernização da política de contratos públicos da UE — Para um mercado dos contratos públicos mais eficiente na Europa[5], lançando uma ampla consulta pública sobre várias alterações legislativas destinadas a tornar a adjudicação de contratos públicos mais fácil e mais flexível e permitir uma melhor utilização desse tipo de contratos para apoiar outras políticas. O objetivo do Livro Verde era identificar vários dos domínios-chave que poderão ser objeto de reforma e convidar as partes interessadas a apresentarem os seus pontos de vista sobre possíveis alterações legislativas em concreto. Entre as questões abordadas figuravam a necessidade de simplificar e flexibilizar os procedimentos, a utilização estratégica dos contratos públicos para promover outros objetivos políticos, a melhoria do acesso das PME aos contratos públicos e o combate ao favorecimento, à corrupção e aos conflitos de interesses. A consulta pública terminou em 18 de abril de 2011, tendo obtido um elevado número de respostas. No total, foram recebidas 623 respostas, provenientes de uma grande variedade de partes interessadas, incluindo autoridades centrais dos Estados-Membros, adquirentes públicos locais e regionais e respetivas associações, empresas, associações industriais, meio académico, organizações da sociedade civil (incluindo sindicatos) e cidadãos a título individual. A maioria das respostas teve origem no Reino Unido, na Alemanha e em França e, em menor grau, na Bélgica, Itália, Países Baixos, Áustria, Suécia, Espanha e Dinamarca. Os resultados desta consulta foram resumidos num documento de síntese[6], tendo sido apresentados e debatidos numa conferência pública em 30 de Junho de 2011[7]. Resumo das respostas e modo como foram tidas em conta A grande maioria das partes interessadas valorizou a iniciativa da Comissão no sentido de rever a atual política de contratos públicos. Entre os diferentes assuntos abordados no Livro Verde, as partes interessadas deram particular ênfase à necessidade de simplificar os procedimentos e de os tornar mais flexíveis. Uma clara maioria das partes interessadas apoiou, por exemplo, a ideia de permitir um maior recurso a um procedimento concorrencial com negociação. Verificou-se igualmente um forte apoio a medidas que aliviem os encargos administrativos associados à escolha da empresa concorrente. No que respeita à utilização dos contratos públicos para atingir os objetivos sociais da estratégia Europa 2020, as opiniões das partes interessadas divergiram. Muitas delas, sobretudo empresas, manifestaram-se em geral relutantes face à ideia de utilizar os contratos públicos para apoiar outros objetivos políticos. Outras partes interessadas, nomeadamente organizações da sociedade civil, revelaram-se bastante favoráveis a essa utilização estratégica e defenderam a introdução de profundas alterações aos próprios princípios da política de contratos públicos da União Europeia. · Obtenção e utilização de competências especializadas Além da consulta no âmbito do Livro Verde, a Comissão realizou, em 2010/2011, uma avaliação global do impacto e da eficácia da legislação da UE em matéria de contratos públicos, com base num amplo conjunto de provas e em novos estudos independentes. Os estudos avaliaram sobretudo o custo e a eficácia dos procedimentos de adjudicação, questões relativas aos contratos públicos transfronteiras, o acesso das PME aos mercados de contratos públicos e a utilização estratégica dos contratos públicos na Europa. As conclusões da avaliação demonstraram claramente que as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, relativas aos contratos públicos, ajudaram a instituir uma cultura de transparência e de orientação dos contratos públicos para a obtenção de resultados, gerando economias e melhorias da qualidade dos resultados dos contratos públicos que ultrapassam amplamente as despesas dos adquirentes públicos e dos fornecedores com a realização desses procedimentos. A avaliação determinou também que as diferenças na execução e na aplicação das diretivas conduziram a resultados distintos nos diversos Estados-Membros. O tempo necessário para completar os procedimentos e os custos suportados pelos adquirentes públicos variam consideravelmente entre os Estados-Membros. · Avaliação de impacto A avaliação de impacto e respetivo resumo dão conta das várias opções para cada um dos cinco domínios problemáticos principais (organização administrativa, âmbito, procedimentos, contratação pública estratégica e acesso aos mercados de contratos públicos). Com base numa análise das vantagens e desvantagens das diferentes opções, foi identificado um pacote de opções preferidas que deverá permitir otimizar as sinergias entre as diferentes soluções e obter economias pelo facto de um tipo de ação neutralizar custos conexos suscitados por outra ação (por exemplo, o aumento dos requisitos processuais eventualmente causado pelas ações de contratação pública estratégica pode ser em parte neutralizado por economias decorrentes da melhor conceção dos procedimentos de adjudicação). Estas opções preferidas constituem a base da presente proposta. O projeto de relatório de avaliação de impacto foi analisado pelo Comité de Avaliação do Impacto, que solicitou alterações, nomeadamente em relação à identificação dos elementos específicos do quadro legislativo a abordar, à descrição das opções em discussão, a uma análise custo-benefício mais aprofundada das principais ações selecionadas e à integração sistemática das opiniões das partes interessadas, tanto para ajudar a definir o problema como para complementar a análise dos impactos. Estas recomendações de melhorias foram integradas no relatório final. Os pareceres do Comité de Avaliação do Impacto sobre esse relatório são publicados em conjunto com a presente proposta, tal como o relatório final de avaliação de impacto e o respetivo resumo. 3. Elementos jurídicos da proposta · Base jurídica A base jurídica da proposta é constituída pelos artigos 53.º, n.º 1, 62.º e 114.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). · Princípio da subsidiariedade O princípio da subsidiariedade é aplicável, uma vez que a proposta não é da competência exclusiva da UE. Os objetivos da proposta não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros pelos motivos a seguir expostos. A coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos que ultrapassam determinados limiares revelou-se um instrumento importante para a realização do mercado interno no domínio das aquisições públicas, ao assegurar um acesso efetivo e equitativo aos contratos públicos por parte dos operadores económicos de todo o mercado único. A experiência adquirida com as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE e com as primeiras gerações de diretivas relativas aos contratos públicos demonstrou que os procedimentos de adjudicação à escala da UE proporcionam transparência e objetividade nesse domínio, permitindo obter economias consideráveis e melhores resultados, que beneficiam as autoridades dos Estados-Membros e, em última análise, os contribuintes europeus. Este objetivo não poderia ser suficientemente realizado pela ação dos Estados-Membros, que resultaria inevitavelmente em requisitos divergentes e regimes processuais eventualmente incompatíveis, aumentaria a complexidade regulamentar e criaria obstáculos indesejados às atividades transfronteiras. Por conseguinte, a proposta respeita o princípio da subsidiariedade. · Princípio da proporcionalidade A proposta é conforme com o princípio da proporcionalidade, visto que não excede o necessário para atingir o objetivo de garantir o bom funcionamento do mercado interno através de um conjunto de procedimentos de adjudicação de contratos coordenados à escala europeia. Além disso, a proposta segue uma abordagem baseada num conjunto de instrumentos (também denominada «de caixa de ferramentas»), permitindo a cada Estado-Membro o máximo de flexibilidade na adaptação dos procedimentos e instrumentos à sua situação específica. Em comparação com as atuais diretivas relativas aos contratos públicos, a proposta reduzirá consideravelmente os encargos administrativos associados aos procedimentos aplicáveis, tanto para as autoridades adjudicantes como para os operadores económicos; nos casos em que se prevêem novos requisitos (por exemplo, no contexto da contratação pública estratégica), estes serão compensados pela eliminação de condicionalismos noutras áreas. · Escolha dos instrumentos Sendo a base jurídica constituída pelos artigos 53.º, n.º 1, 62.º e 114.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o recurso a um regulamento para as disposições aplicáveis a aquisições públicas tanto de bens como de serviços não seria permitido pelo Tratado. Por conseguinte, o instrumento proposto é uma Diretiva. Durante o procedimento de avaliação de impacto, foram abandonadas várias opções não legislativas, conforme se explica em detalhe na avaliação de impacto. 4. Incidência orçamental A proposta não tem implicações orçamentais. 5. Informações adicionais · Revogação de legislação em vigor A adoção da proposta implica a revogação da legislação em vigor (Diretiva 2004/18/CE). · Cláusula de reexame/revisão/caducidade A proposta contém uma cláusula de reexame no que respeita aos efeitos económicos dos montantes dos limiares. · Medidas de transposição e documentos explicativos A proposta diz respeito a um domínio em que a legislação da União tem um objetivo de coordenação, produzindo um impacto significativo num amplo conjunto de Setores jurídicos nacionais. Apesar dessa natureza de coordenação, muitas disposições representam uma harmonização completa e a proposta inclui um grande número de obrigações legais. Os Estados-Membros devem complementar as regras da União com disposições internas adicionais para que todo o sistema se torne operacional. Neste contexto, a Comissão identificou vários fatores que têm de ser explicados pelos Estados-Membros para assegurar uma compreensão correta das medidas de transposição e para o funcionamento de todo o quadro normativo aplicável aos contratos públicos a nível nacional: – as medidas de transposição e execução são adotadas a diferentes níveis institucionais (nacional/federal, regional e local); – além dos diferentes níveis de regulamentação, em muitos Estados-Membros também são instituídas regras em função do setor envolvido ou do tipo de contrato público em causa; – existem medidas administrativas de natureza geral ou específica que complementam e, em alguns casos, se sobrepõem ao quadro jurídico principal. Só os Estados-Membros podem explicar de que forma as diferentes medidas transpõem as diretivas da União no setor dos contratos públicos e essas mesmas medidas interagem entre si. Por estes motivos, a comunicação das medidas de transposição nacionais deve ser acompanhada da apresentação de documentos que expliquem a relação entre as várias secções da presente Diretiva e as partes correspondentes das medidas de transposição, em particular através de quadros de correspondência, que constituem um instrumento operacional para a análise das medidas nacionais. · Espaço Económico Europeu O ato proposto incide em matérias respeitantes ao EEE, pelo que o seu âmbito deve ser alargado ao Espaço Económico Europeu. · Explicação pormenorizada da proposta 1) Simplificação e flexibilização dos procedimentos de adjudicação de contratos A proposta de Diretiva prevê uma simplificação e flexibilização do regime processual definido pelas atuais diretivas relativas aos contratos públicos. Para este efeito, estão previstas as seguintes medidas: Esclarecimento do âmbito de aplicação: o conceito básico de «contrato público», que aparece também no título da proposta de Diretiva, foi novamente introduzido para se poder determinar melhor o âmbito de aplicação e a finalidade da legislação em matéria de contratos públicos e facilitar a aplicação dos limiares. As definições de alguns conceitos essenciais que determinam o âmbito de aplicação da Diretiva (nomeadamente de organismo de direito público, contrato de empreitada de obras públicas e contrato público de serviços ou contrato misto) foram revistas à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Ao mesmo tempo, a proposta pretende manter a continuidade na utilização de noções e conceitos que foram desenvolvidos ao longo dos anos pela jurisprudência do Tribunal e que os profissionais conhecem bem. Neste contexto, importa salientar que pequenos desvios relativamente à formulação e apresentação das anteriores diretivas não implicam necessariamente uma alteração de fundo, podendo dever-se apenas à simplificação dos textos. A tradicional distinção entre os denominados serviços prioritários e não prioritários (serviços «A» e «B») será abolida. Os resultados da avaliação demonstraram que já não se justifica restringir a plena aplicação da legislação relativa aos contratos públicos a um grupo limitado de serviços. Contudo, também ficou claro que o regime de contratação normal não está adaptado aos serviços sociais, que necessitam de um conjunto específico de regras (ver infra). Abordagem baseada num conjunto de instrumentos: os Estados-Membros disponibilizarão dois tipos de procedimentos básicos, nomeadamente os concursos públicos e os concursos limitados. Além disso, poderão prever, sob reserva de determinadas condições, procedimentos de concurso com negociação, diálogos concorrenciais e/ou parcerias para a inovação, um novo tipo de procedimento para contratos públicos inovadores (ver infra). As autoridades adjudicantes terão ainda à sua disposição um conjunto de seis técnicas e instrumentos específicos destinados aos contratos públicos agregados ou eletrónicos: acordos-quadro, sistemas de aquisição dinâmicos, leilões eletrónicos, catálogos eletrónicos, centrais de compras e aquisições conjuntas. Em comparação com a Diretiva existente, estes instrumentos foram melhorados e esclarecidos com vista a facilitar a contratação eletrónica. Regime mais leve para as autoridades adjudicantes subcentrais: em conformidade com o Acordo sobre Contratos Públicos da OMC, a proposta prevê um regime simplificado de contratos públicos aplicável a todas as autoridades adjudicantes abaixo do nível do governo central, como as autoridades locais e regionais. Estes adquirentes podem utilizar um anúncio de pré-informação como meio de abertura de um concurso. Se recorrerem a esta possibilidade, não têm de publicar um anúncio de concurso separado antes de lançarem o procedimento de adjudicação. Podem também definir determinados prazos de uma forma mais flexível de comum acordo com os participantes. Promoção da contratação eletrónica: a utilização de comunicações eletrónicas e o tratamento eletrónico das transações pelos adquirentes públicos pode gerar economias significativas e melhores resultados para os contratos públicos, reduzindo ao mesmo tempo o desperdício e os erros. A proposta visa ajudar os Estados-Membros a realizarem uma transição para a contratação eletrónica, permitindo que os fornecedores participem nos procedimentos de contratação pública em linha em todo o mercado interno. Para este efeito, a proposta de Diretiva exige que os anúncios sejam transmitidos em formato eletrónico e que a documentação relativa ao concurso esteja disponível no mesmo formato, impondo a transição para uma comunicação totalmente eletrónica, em particular a transmissão eletrónica de documentos, em todos os processos de adjudicação, durante um período de transição de dois anos. Estas medidas simplificam e melhoram os sistemas de aquisição dinâmicos e os catálogos eletrónicos, que constituem instrumentos de contratação totalmente eletrónicos particularmente adaptados às aquisições fortemente agregadas levadas a cabo pelas centrais de compras. A contratação eletrónica permitirá ainda às autoridades adjudicantes prevenir, detetar e corrigir erros que ocorrem geralmente por deficiente compreensão ou interpretação das regras aplicáveis aos contratos públicos. Modernização dos procedimentos: a proposta prevê uma abordagem mais flexível e acessível para alguns elementos importantes dos procedimentos de contratação. Os prazos para a participação e apresentação de propostas foram reduzidos, permitindo uma contratação mais rápida e simples. A distinção entre a seleção dos proponentes e a adjudicação do contrato, que provoca muitas vezes erros e mal-entendidos, tornou-se mais flexível, permitindo que as autoridades adjudicantes tomem decisões sobre a sequência que considerem mais prática, analisando os critérios de adjudicação antes dos critérios de seleção, e tenham em conta a organização e a qualidade do pessoal afetado à execução do contrato como critério de adjudicação. Os motivos de exclusão de candidatos e proponentes foram revistos e esclarecidos. As autoridades adjudicantes terão o direito de excluir operadores económicos que tenham revelado deficiências significativas ou persistentes no cumprimento de contratos anteriores. A proposta prevê também a possibilidade de «limpeza automática»: as autoridades adjudicantes podem aceitar candidatos ou proponentes, mesmo que existam motivos de exclusão, se os mesmos tiverem tomado medidas adequadas para corrigir as consequências de qualquer conduta ilícita e evitar eficazmente que essa conduta se repita. A modificação dos contratos durante o seu período de vigência está a tornar-se uma questão cada vez mais relevante e problemática para os profissionais. A Diretiva inclui uma disposição específica sobre a modificação de contratos que tira partido das soluções básicas desenvolvidas pela jurisprudência e proporciona uma solução pragmática para fazer face a circunstâncias imprevistas que exijam a adaptação de um contrato público durante o seu período de vigência. 2) Utilização estratégica dos contratos públicos para responder aos novos desafios A proposta de Diretiva baseia-se numa abordagem de capacitação que fornece às autoridades adjudicantes os instrumentos necessários para contribuírem para a realização dos objetivos da estratégia Europa 2020 utilizando os seus poderes de aquisição para adquirir bens e serviços que fomentem a inovação, respeitem o ambiente e combatam as alterações climáticas, melhorando simultaneamente o emprego, a saúde pública e as condições sociais. Cálculo dos custos ao longo do ciclo de vida: a proposta dá aos adquirentes públicos a oportunidade de basearem as suas decisões de adjudicação nos custos ao longo do ciclo de vida dos produtos, serviços ou obras a adquirir. O ciclo de vida abrange todas as etapas da vida de um produto, das empreitadas de obras ou da prestação de um serviço, desde a aquisição das matérias-primas ou geração dos recursos até à disponibilização, autorização e finalização. Os custos a ter em conta incluem não só as despesas monetárias diretas, mas também os custos ambientais externos, se os mesmos puderem ser quantificados monetariamente e verificados. Se for desenvolvida uma metodologia comum da União Europeia para o cálculo dos custos ao longo do ciclo de vida, as autoridades adjudicantes serão obrigadas a utilizá-la. Procedimento de produção: as autoridades adjudicantes podem fazer referência, nas especificações técnicas e nos critérios de adjudicação, a todos os aspetos diretamente associados ao procedimento de produção, na medida em que estejam estritamente relacionados com a produção dos produtos ou com a prestação dos serviços adquiridos em concreto. Ficam excluídos os requisitos não relacionados com o procedimento de produção dos produtos ou de execução das obras ou serviços abrangidos pelo contrato, como por exemplo requisitos gerais de responsabilidade social das empresas que abranjam toda a estrutura funcional do contratante. Rótulos: as autoridades adjudicantes podem exigir que as obras, produtos ou os serviços ostentem rótulos específicos que certifiquem características ambientais, sociais ou outras, desde que aceitem também rótulos equivalentes. Esta regra aplica-se, por exemplo, aos rótulos ecológicos europeus ou (pluri)nacionais ou aos rótulos que certificam que um produto foi fabricado sem recurso ao trabalho infantil. Os sistemas de certificação em causa devem respeitar a características associadas ao objeto do contrato e ser formulados com base em informação científica, recolhida através de um procedimento aberto e transparente acessível a todas as partes interessadas. Sanção das violações da legislação social, laboral ou ambiental vinculativa: nos termos da proposta de Diretiva, uma autoridade adjudicante pode excluir operadores económicos de um procedimento de concurso se identificar infrações a obrigações previstas na legislação da União nos domínios social, laboral ou ambiental, ou a disposições da legislação laboral internacional. Além disso, as autoridades adjudicantes serão obrigadas a excluir propostas caso comprovem que elas são anormalmente baixas devido a violações da legislação da União nos domínios social, laboral ou ambiental. Serviços sociais: a avaliação do impacto e da eficácia da legislação da UE em matéria de contratos públicos demonstrou que os serviços sociais, de saúde e de educação têm características específicas que os tornam inadequados para a aplicação dos procedimentos normais de adjudicação de contratos públicos de serviços. Estes serviços são normalmente prestados num contexto específico que varia significativamente entre Estados-Membros devido às diferentes circunstâncias administrativas, organizativas e culturais. Esses serviços têm, por natureza, uma dimensão transfronteiras muito limitada, pelo que os Estados-Membros devem dispor de uma ampla margem discricionária na organização da escolha dos respetivos prestadores. A proposta concretiza esta ideia criando um regime específico para os contratos públicos relativos a esses serviços, com um limiar mais elevado, de 500 000 EUR, e impondo apenas o respeito pelos princípios fundamentais da transparência e da igualdade de tratamento. Uma análise quantitativa dos valores dos contratos para esses tipos de serviços adjudicados a operadores económicos estrangeiros mostrou que os contratos de montante inferior a esse valor não apresentam normalmente interesse além-fronteiras. Inovação: a investigação e a inovação desempenham um papel central na Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Devem ser dadas condições aos adquirentes públicos para poderem adquirir produtos e serviços inovadores, que promovam o crescimento futuro e aumentem a eficiência e a qualidade dos serviços públicos. A proposta prevê, para este efeito, a parceria para a inovação, um novo procedimento especial para o desenvolvimento e a posterior aquisição de produtos, obras e serviços novos e inovadores, desde que os mesmos possam ser disponibilizados de acordo com níveis de desempenho e custos previamente acordados. Além disso, a proposta melhora e simplifica o diálogo concorrencial e facilita a adjudicação conjunta e transfronteiriça de contratos públicos, que constitui um instrumento importante para aquisições inovadoras. 3) Melhor acesso ao mercado por parte das PME e das empresas em fase de arranque: as pequenas e médias empresas (PME) têm um imenso potencial para a criação de emprego, o crescimento e a inovação. Um acesso facilitado aos mercados de contratos públicos pode ajudá-las a explorar este potencial, permitindo ao mesmo tempo que as autoridades adjudicantes alarguem a sua base de fornecedores, beneficiando dos efeitos positivos de uma maior concorrência na contratação pública. Para que os contratos públicos sejam tão acessíveis quanto possível às PME, a Comissão publicou, em 2008, o «Código Europeu de Boas Práticas para facilitar o acesso das PME aos contratos públicos»[8]. A presente proposta tira partido deste trabalho e inclui medidas concretas para eliminar os obstáculos ao acesso das PME ao mercado. Simplificação das obrigações de informação: a simplificação geral das obrigações de informação nos procedimentos de adjudicação irá beneficiar muito as PME. A proposta prevê a aceitação obrigatória das declarações dos próprios como prova prima facie para efeitos de seleção. A apresentação propriamente dita dos documentos comprovativos será facilitada por um documento normalizado, o Passaporte Europeu para os Contratos Públicos, que constitui meio de prova da inexistência de causas de exclusão. Divisão em lotes: as autoridades adjudicantes serão convidadas a subdividir os contratos públicos em lotes — homogéneos ou heterogéneos — para os tornar mais acessíveis às PME. Se decidirem não o fazer, serão obrigadas a justificar a sua decisão. Limitação dos requisitos de participação: a fim de evitar obstáculos injustificados à participação das PME, a Diretiva proposta contém uma lista exaustiva das condições de participação possíveis nos procedimentos de adjudicação e declara explicitamente que tais condições serão limitadas às «que contribuam para assegurar que um candidato ou proponente tenha as (...) capacidades e (...) habilitações necessárias à execução do contrato a adjudicar». Os requisitos em matéria de volume de negócios, que constituem frequentemente um enorme obstáculo ao acesso das PME aos contratos públicos, são explicitamente limitados a três vezes o valor estimado do contrato, exceto em casos devidamente justificados. Finalmente, as condições de participação dos agrupamentos de operadores económicos — um instrumento particularmente relevante para as PME — devem ser justificadas por razões objetivas e proporcionadas. Pagamento direto dos subcontratantes: os Estados-Membros podem prever a possibilidade de que os subcontratantes solicitem à autoridade adjudicante o pagamento direto dos produtos, obras e serviços disponibilizados ao adjudicatário no contexto da execução dos contratos. Esta medida proporciona aos subcontratantes, que muitas vezes são PME, uma forma eficiente de proteger os seus interesses no que respeita à receção dos pagamentos. 4) Procedimentos sólidos Os interesses financeiros em causa e a interação estreita entre os Setores público e privado tornam os contratos públicos um domínio de risco para práticas empresariais antiéticas, nomeadamente conflitos de interesses, favorecimento e corrupção. A proposta melhora as salvaguardas existentes contra esses riscos e prevê uma proteção adicional. Conflitos de interesses: a proposta contém uma disposição específica em relação aos conflitos de interesses, que abrange as situações reais, potenciais ou percecionadas dessa natureza que afetem membros do pessoal da autoridade adjudicante ou dos prestadores de serviços no domínio da contratação pública que intervenham no procedimento, bem como membros da administração da autoridade adjudicante que possam influenciar o resultado de um procedimento de adjudicação, ainda que não estejam formalmente envolvidos no mesmo. Conduta ilícita: a proposta contém uma disposição específica contra eventuais comportamentos ilícitos dos candidatos e proponentes, como por exemplo tentativas de influenciar abusivamente o procedimento de tomada de decisões ou o estabelecimento de acordos com outros participantes para manipular o resultado do procedimento, que exige a exclusão dos infratores. Essas atividades ilícitas violam princípios fundamentais da União Europeia e podem causar distorções graves da concorrência. Vantagens desleais: as consultas de mercado constituem um importante instrumento para as autoridades adjudicantes obterem informações sobre a estrutura, a aptidão e a capacidade de um mercado, informando concomitantemente os intervenientes nesses mercados sobre os projetos e os requisitos de contratação dos adquirentes públicos. Todavia, os contactos preliminares com participantes no mercado não podem conduzir a vantagens desleais nem a distorções da concorrência. A proposta contém, por conseguinte, uma disposição específica sobre as salvaguardas contra uma preferência indevida a favor de participantes que tenham prestado aconselhamento à autoridade adjudicante ou participado na preparação do procedimento de concurso. 5) Governação Organismos nacionais de fiscalização: a avaliação demonstrou que nem todos os Estados-Membros acompanham de forma coerente e sistemática a aplicação e o funcionamento das regras aplicáveis aos contratos públicos. Este facto compromete a aplicação eficiente e uniforme da legislação da União Europeia. A proposta prevê, portanto, que os Estados-Membros designem uma única autoridade nacional responsável pelo acompanhamento, aplicação e controlo dos contratos públicos. Só um organismo único com funções transversais permitirá obter uma panorâmica das principais dificuldades na aplicação e encontrar soluções adequadas para problemas mais estruturais. Um organismo desse tipo estará em condições de prestar informações imediatas sobre o funcionamento desta política e sobre as potenciais fragilidades da legislação e das práticas nacionais, contribuindo assim para a rápida identificação de soluções e para a melhoria dos procedimentos de adjudicação. Centros de conhecimento: em muitos casos, as autoridades adjudicantes não possuem conhecimentos especializados suficientes a nível interno para fazer face a projetos de contratação complexos. Um apoio profissional adequado e independente por parte de estruturas administrativas pode melhorar consideravelmente os resultados dos contratos públicos, ampliando as bases de conhecimento e o profissionalismo dos adquirentes públicos e prestando assistência às empresas, nomeadamente às PME. A proposta obriga assim os Estados-Membros a disponibilizarem estruturas de apoio que prestem aconselhamento, orientação, formação e assistência nos planos jurídico e económico, tendo em vista a preparação e a realização dos procedimentos de adjudicação. Já existem estruturas ou mecanismos de apoio a nível nacional, apesar de estarem organizados de formas muito diversas e de abrangerem diferentes domínios de interesse para as autoridades adjudicantes. Por conseguinte, os Estados-Membros poderão utilizar estes mecanismos, tirar partido dos seus conhecimentos e promover os seus serviços enquanto instrumentos adequados e modernos capazes de prestar um apoio adequado às autoridades adjudicantes e aos operadores económicos. A fim de reforçar o combate à corrupção e ao favorecimento, as autoridades adjudicantes serão obrigadas a transmitir o texto dos contratos celebrados ao organismo de fiscalização, que terá assim a possibilidade de analisar esses mesmos contratos para detetar eventuais padrões suspeitos, bem como a conceder acesso a esses documentos às pessoas interessadas, na medida em que isso não ponha em causa interesses legítimos públicos ou privados. Deve evitar-se, contudo, a imposição de uma carga administrativa desproporcionada, pelo que a obrigação de transmitir o texto completo dos contratos celebrados deve limitar-se aos contratos de valor elevado. Os limiares propostos deverão garantir um bom equilíbrio entre o aumento da carga administrativa e a garantia de uma maior transparência: com um limiar de 1 000 000 EUR para os fornecimentos e serviços e de 10 000 000 EUR para as empreitadas de obras, esta obrigação será aplicável a 10% - 20% dos contratos públicos publicados no Jornal Oficial. Não se prevê que os requisitos relativos aos organismos de fiscalização e centros de conhecimento venham a gerar, globalmente, encargos financeiros adicionais para os Estados-Membros. Embora se prevejam alguns custos associados à reorganização ou ao aperfeiçoamento dos mecanismos e estruturas existentes, eles serão neutralizados por uma redução das despesas de contencioso (quer para as autoridades adjudicantes, quer para as empresas), dos custos relacionados com atrasos na adjudicação de contratos, devido a uma aplicação incorreta das regras de adjudicação dos contratos públicos ou à preparação deficiente dos respetivos procedimentos, bem como dos custos associados ao facto de o aconselhamento às autoridades adjudicantes ser atualmente prestado de forma fragmentada e ineficiente. Cooperação administrativa: a proposta prevê também uma cooperação eficaz que permita aos organismos nacionais de fiscalização partilharem informações e melhores práticas e cooperarem através do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI). 2011/0438 (COD) Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos contratos públicos (Texto relevante para efeitos do EEE) O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente os artigos 53.º, n.º 1, 62.º e 114.º, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais[9], Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu[10], Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[11], Deliberando de acordo com o procedimento legislativo ordinário, Considerando o seguinte: (1) A adjudicação de contratos públicos pelas administrações dos Estados-Membros ou por conta destas deve respeitar os princípios do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, designadamente os princípios da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, bem como os princípios deles decorrentes, como os princípios da igualdade de tratamento, da não-discriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência. Contudo, no que se refere aos contratos públicos que ultrapassem um determinado valor, devem ser estabelecidas disposições que coordenem os procedimentos nacionais de adjudicação de contratos públicos, a fim de garantir que estes princípios produzem efeitos práticos e os contratos públicos são abertos à concorrência. (2) Os contratos públicos desempenham um papel fundamental na estratégia Europa 2020[12], como um dos instrumentos de mercado a utilizar para garantir um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos. Para esse efeito, as atuais regras de adjudicação de contratos públicos, adotadas ao abrigo da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos nos Setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais[13] e da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços[14], têm de ser revistas e modernizadas a fim de aumentar a eficiência da despesa pública, em particular facilitando a participação das pequenas e médias empresas na contratação pública, e de permitir que os adquirentes utilizem melhor os contratos públicos para apoiar objetivos sociais comuns. É igualmente necessário esclarecer noções e conceitos básicos para garantir uma melhor segurança jurídica e incorporar alguns aspetos da jurisprudência estabelecida do Tribunal de Justiça da União Europeia neste domínio. (3) As formas cada vez mais diversificadas de ação pública tornaram necessário definir de forma mais clara o próprio conceito dos contratos em causa. As regras da União em matéria de contratos públicos não pretendem abranger todas as formas de aplicação dos fundos públicos, mas apenas a aquisição de obras, produtos ou serviços a título oneroso. O conceito de aquisição deve ser entendido num sentido lato como a obtenção dos benefícios das obras, produtos ou serviços em questão, sem implicar necessariamente uma transferência da propriedade para as autoridades adjudicantes. Além disso, o simples financiamento de uma atividade, frequentemente associado à obrigação de reembolsar os montantes recebidos que não sejam utilizados para os efeitos previstos, não se enquadra normalmente nas regras aplicáveis aos contratos públicos. (4) Ficou também demonstrado que é necessário esclarecer o que deve ser entendido por procedimento de adjudicação único, que implica que é o valor global de todos os contratos celebrados para um determinado efeito que deve respeitar os limiares da presente Diretiva, devendo o procedimento de adjudicação ser anunciado como um todo, eventualmente dividido em lotes. O conceito de procedimento de adjudicação único inclui todos os produtos, obras e serviços necessários para levar a cabo um determinado projeto, por exemplo um projeto de empreitada de obras ou um conjunto de obras, produtos e/ou serviços. Os indicadores da existência de um projeto único podem consistir, por exemplo, no facto de a autoridade adjudicante ter realizado previamente um planeamento e uma conceção globais, de os diferentes elementos adquiridos cumprirem uma única função económica e técnica ou de esses elementos estarem logicamente interligados e serem concretizados num período curto. (5) Nos termos do artigo 11.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável. A presente Diretiva esclarece a forma como as autoridades adjudicantes poderão contribuir para a proteção do ambiente e para a promoção do desenvolvimento sustentável, assegurando simultaneamente a obtenção da melhor relação qualidade/preço para os seus contratos. (6) Mesmo não conduzindo necessariamente a condutas corruptas, os conflitos de interesses reais, potenciais ou percecionados são muito suscetíveis de influenciar indevidamente as decisões de adjudicação provocando uma distorção da concorrência e pondo em causa a igualdade de tratamento dos proponentes. Por conseguinte, devem ser criados mecanismos eficazes para prevenir, identificar e solucionar os conflitos de interesses. (7) A conduta ilícita dos participantes num procedimento de adjudicação, traduzida, por exemplo, em tentativas de influenciar indevidamente o procedimento de tomada de decisão ou no estabelecimento de acordos com outros candidatos para manipular o resultado do procedimento, pode resultar em violações dos princípios fundamentais do direito da União e em distorções graves da concorrência. Por conseguinte, os operadores económicos devem ser obrigados a apresentar uma declaração de compromisso de honra de como não participam em tais atividades ilícitas, devendo ser excluídos se esta declaração se revelar falsa. (8) A Decisão do Conselho de 22 de dezembro de 1994 relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994)[15] aprovou, nomeadamente, o Acordo sobre Contratos Públicos da Organização Mundial do Comércio (a seguir denominado «Acordo»). O objetivo do Acordo é estabelecer um quadro multilateral de direitos e obrigações equilibrados em matéria de contratos públicos, com vista à liberalização e expansão do comércio mundial. No caso dos contratos abrangidos pelo Acordo, bem como por outros acordos internacionais pertinentes a que União está vinculada, as autoridades adjudicantes cumprem as suas obrigações no âmbito destes acordos aplicando a presente Diretiva a operadores económicos de países terceiros que sejam signatários desses acordos. (9) O Acordo aplica-se a contratos de valor superior a determinados limiares, definidos no próprio Acordo e expressos em direitos de saque especiais. Os limiares fixados pela presente Diretiva devem ser alinhados para corresponderem aos equivalentes em euros dos limiares do Acordo. Importa igualmente prever uma revisão periódica dos limiares expressos em euros, a fim de os adaptar, por meio de uma simples operação matemática, a eventuais variações do valor do euro em relação ao direito de saque especial. (10) Os resultados da avaliação do impacto e da eficácia da legislação da UE em matéria de contratos públicos[16] demonstraram que é necessário rever a exclusão de determinados serviços da plena aplicação da Diretiva. Consequentemente, a plena aplicação da presente Diretiva é alargada a um conjunto de serviços (como os serviços hoteleiros e jurídicos, que revelaram uma percentagem particularmente elevada de transações transfronteiras). (11) Outras categorias de serviços continuam, pela sua própria natureza, a ter uma dimensão transfronteiras limitada, nomeadamente os denominados serviços à pessoa, como certos serviços sociais, de saúde e de educação, prestados num contexto particular que varia muito entre Estados-Membros, devido a tradições culturais diferentes. Assim, deve ser criado um regime específico para os contratos públicos referentes a estes serviços, com um limiar mais elevado de 500 000 EUR. Os serviços à pessoa de valor inferior a este limiar não terão, em condições normais, interesse para os prestadores de serviços de outros Estados-Membros, salvo se existirem indicações concretas em contrário, nomeadamente um financiamento da União para projetos transnacionais. Os contratos relativos a serviços à pessoa de montante superior a este limiar devem cumprir regras de transparência definidas a nível da UE. Atendendo à importância do contexto cultural e à sensibilidade destes serviços, os Estados-Membros devem ter uma ampla margem de manobra para organizarem a escolha dos prestadores de serviços da forma que considerem mais adequada. As regras da presente Diretiva têm em conta esse imperativo, impondo apenas a observância dos princípios fundamentais de transparência e igualdade de tratamento e assegurando que as autoridades adjudicantes possam aplicar critérios de qualidade específicos para a escolha dos prestadores de serviços, como os critérios definidos no Voluntary European Quality Framework for Social Services, adotado pelo Comité de Proteção Social da União Europeia[17]. Os Estados-Membros e/ou as autoridades públicas continuam a ter liberdade para prestarem eles próprios estes serviços ou para organizar os serviços sociais de uma forma que não implique a celebração de contratos públicos, por exemplo através do simples financiamento desses serviços ou da concessão de licenças ou autorizações a todos os operadores económicos que cumpram as condições previamente fixadas pela autoridade adjudicante, sem quaisquer limites ou quotas, desde que esse sistema assegure a publicidade suficiente e cumpra os princípios da transparência e da não-discriminação. (12) Os contratos públicos adjudicados pelas autoridades adjudicantes nos Setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que se inscrevem no âmbito destas atividades são abrangidos pela Diretiva […] do Parlamento Europeu e do Conselho, de […], relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos nos Setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais[18]. Os contratos adjudicados pelas autoridades adjudicantes no âmbito das suas atividades de exploração de serviços de transportes marítimos, costeiros ou fluviais enquadram-se no âmbito de aplicação da presente Diretiva. (13) Uma vez que se destina aos Estados-Membros, a presente Diretiva não se aplica à contratação pública levada a cabo por organizações internacionais em seu próprio nome e por sua própria conta. Contudo, é necessário esclarecer em que medida a presente Diretiva deve ser aplicada à contratação pública sujeita a regras internacionais específicas. (14) Existe uma considerável insegurança jurídica quanto à medida em que a cooperação entre as autoridades públicas deve estar sujeita às regras de adjudicação de contratos públicos. A jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia é interpretada de forma divergente entre Estados-Membros e mesmo entre autoridades adjudicantes. Por conseguinte, é necessário esclarecer em que casos os contratos celebrados entre autoridades adjudicantes não estão sujeitos à aplicação das regras de adjudicação de contratos públicos. Esse esclarecimento deve orientar-se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça. O simples facto de ambas as partes de um acordo serem autoridades adjudicantes não exclui, por si só, a aplicação dessas regras. Contudo, a sua aplicação não deve interferir na liberdade das autoridades públicas para decidirem a forma como organizam a execução das suas missões de serviço público. Por conseguinte, os contratos adjudicados a entidades controladas ou a cooperação para a execução conjunta das missões de serviço público das autoridades adjudicantes envolvidas devem ser isentos da aplicação das regras se as condições previstas na presente Diretiva estiverem preenchidas. A presente Diretiva deve procurar evitar que qualquer cooperação público-público isenta provoque uma distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados. Importa também impedir que a participação de uma autoridade adjudicante como proponente num procedimento de adjudicação de um contrato público provoque distorções da concorrência. (15) Há uma necessidade generalizada de maior flexibilidade e, em particular, de um acesso mais alargado a procedimentos de adjudicação que incluam negociações, como está explicitamente previsto no Acordo, que permite a negociação em todos os procedimentos. Salvo disposição em contrário na legislação do Estado-Membro em causa, as autoridades adjudicantes devem poder utilizar livremente um procedimento concorrencial com negociação em conformidade com a presente Diretiva, nas diferentes situações em que um procedimento de concurso público ou restrito sem negociação não seja passível de gerar resultados satisfatórios na ótica da contratação pública. Esse procedimento deverá ser acompanhado de salvaguardas adequadas que garantam a observância dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência Esta medida proporcionará mais margem de manobra às autoridades adjudicantes para adquirir obras, produtos e serviços perfeitamente adaptados às suas necessidades específicas. Ao mesmo tempo, deverá aumentar também o comércio transfronteiras, pois a avaliação demonstrou que os contratos adjudicados através do procedimento por negociação com publicação prévia de anúncio apresentam uma taxa de sucesso particularmente elevada das propostas transfronteiras. (16) Pelos mesmos motivos, as autoridades adjudicantes devem ter liberdade para utilizar o diálogo concorrencial. O recurso a este procedimento aumentou significativamente, em termos de valores dos contratos, nos últimos anos. Revelou-se útil nos casos em que as autoridades adjudicantes não conseguem definir as formas de satisfazer as suas necessidades ou de avaliar o que o mercado pode oferecer em termos de soluções técnicas, financeiras ou jurídicas. Tal pode, nomeadamente, verificar-se no caso de projetos inovadores, na realização de projetos de infraestruturas de transportes integrados em larga escala, das grandes redes informáticas ou de projetos que obriguem a financiamentos complexos e estruturados. (17) A investigação e a inovação, nomeadamente a eco-inovação e a inovação social, são impulsionadores fundamentais do crescimento futuro e foram colocadas no centro da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. As autoridades públicas devem fazer a melhor utilização estratégica dos contratos públicos para fomentar a inovação. A aquisição de bens e serviços inovadores desempenha um papel fundamental na melhoria da eficiência e da qualidade dos serviços públicos dando simultaneamente resposta aos grandes desafios sociais. Contribui para a utilização mais rentável dos fundos públicos, bem como para maiores benefícios económicos, ambientais e sociais no que respeita ao surgimento de novas ideias, à sua tradução em produtos e serviços inovadores e, consequentemente, à promoção de um crescimento económico sustentável. A presente Diretiva deverá contribuir para facilitar os contratos públicos no domínio da inovação e ajudar os Estados-Membros a cumprirem os objetivos da União da Inovação. Por conseguinte, deve prever-se um procedimento de adjudicação específico que permita que as autoridades adjudicantes instituam uma parceria para a inovação a longo prazo tendo em vista o desenvolvimento e posterior aquisição de produtos, serviços ou obras novos e inovadores, desde que estes possam ser disponibilizados de acordo com níveis de desempenho e custos previamente acordados. A parceria deve ser estruturada de forma a proporcionar a «procura do mercado» necessária, incentivando o desenvolvimento de uma solução inovadora sem excluir outros produtos do mercado. (18) Tendo em conta os efeitos prejudiciais sobre a concorrência, o procedimento por negociação sem publicação prévia de um anúncio só deve ser utilizado em circunstâncias muito excecionais. Esta exceção deve limitar-se aos casos em que a publicação não é possível por razões de força maior, em consonância com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, ou em que desde o início é evidente que a publicação não fomentará mais concorrência, nomeadamente por só existir, objetivamente, um operador económico capaz de executar o contrato. Apenas as situações de exclusividade objetiva poderão justificar o recurso ao procedimento por negociação sem anúncio de concurso, caso a situação de exclusividade não tenha sido criada pela própria entidade adjudicante na perspetiva do futuro processo de adjudicação e não existam alternativas adequadas, cuja disponibilidade deverá ser cuidadosamente avaliada. (19) Os meios eletrónicos de informação e comunicação podem simplificar grandemente a publicação dos contratos e aumentar a eficiência e a transparência dos procedimentos de adjudicação, devendo tornar-se os meios normais de comunicação e intercâmbio de informações nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos. A utilização de meios eletrónicos também permite economizar tempo, pelo que se deve prever uma redução dos prazos mínimos quando esses meios são utilizados, na condição, porém, de os mesmos serem compatíveis com as modalidades de transmissão específicas previstas a nível da União. Por outro lado, a utilização de meios eletrónicos de informação e comunicação com funcionalidades adequadas permitirá às autoridades adjudicantes prevenir, detetar e corrigir erros que possam ocorrer durante o procedimento. (20) Os mercados dos contratos públicos da União têm vindo a registar uma forte tendência para a agregação da procura pelos adquirentes públicos, a fim de obter economias de escala, incluindo a redução dos preços e dos custos das transações, e de melhorar e profissionalizar a gestão dos contratos públicos. É possível cumprir este objetivo concentrando as aquisições em função quer do número de autoridades adjudicantes envolvidas, quer do volume e valor dos contratos ao longo do tempo. Contudo, a agregação e a centralização das aquisições devem ser atentamente acompanhadas para evitar a concentração excessiva do poder de compra e situações de conluio e para preservar a transparência e a concorrência, bem como as oportunidades de acesso ao mercado para as pequenas e médias empresas. (21) O instrumento dos acordos-quadro tem sido amplamente utilizado e é considerado uma técnica de adjudicação eficiente em toda a Europa. Deve, pois, ser globalmente mantido tal como está. Contudo, alguns conceitos têm de ser esclarecidos, em particular as condições de utilização de um acordo-quadro por autoridades adjudicantes que não sejam suas signatárias. (22) Tendo em conta a experiência adquirida, é necessário também ajustar as regras aplicáveis aos sistemas de aquisição dinâmicos para permitir que as autoridades adjudicantes tirem pleno partido das possibilidades criadas por este instrumento. É necessário simplificar estes sistemas, nomeadamente administrando-os sob a forma de concursos limitados, eliminando assim a necessidade de propostas indicativas, que foram identificadas como um dos maiores encargos associados a estes sistemas. Por conseguinte, um operador económico que apresente um pedido de participação e cumpra os critérios de seleção deve ser autorizado a participar nos procedimentos de adjudicação realizados através do sistema de aquisição dinâmico. Esta técnica de aquisição permite que as autoridades adjudicantes disponham de um leque particularmente amplo de propostas, assegurando assim a melhor utilização possível dos dinheiros públicos através de uma concorrência alargada. (23) Além disso, novas técnicas eletrónicas de compra estão em desenvolvimento constante, como os catálogos eletrónicos. Tais técnicas permitem alargar a concorrência e melhorar a eficácia dos contratos públicos, nomeadamente através do ganho de tempo e das economias conseguidas. É, no entanto, necessário que sejam criadas determinadas regras com vista a garantir que a utilização das novas técnicas respeite as regras estabelecidas pela presente Diretiva e os princípios da igualdade de tratamento, da não-discriminação e da transparência. Em especial nos casos de reabertura de um concurso nos termos de um acordo-quadro ou de aplicação de um sistema de aquisição dinâmico ou quando são oferecidas garantias suficientes em matéria de rastreabilidade, de igualdade de tratamento e de previsibilidade, as autoridades adjudicantes devem ser autorizadas a organizar concursos relativos a aquisições específicas com base em catálogos eletrónicos previamente transmitidos. Em conformidade com os requisitos das regras aplicáveis aos meios de comunicação eletrónicos, as autoridades adjudicantes devem evitar obstáculos injustificados ao acesso dos operadores económicos a procedimentos de adjudicação em que as propostas sejam apresentadas sob a forma de catálogos eletrónicos e que assegurem o cumprimento dos princípios gerais da não-discriminação e da igualdade de tratamento. (24) As técnicas de centralização das compras são cada vez mais utilizadas na maioria dos Estados-Membros. As centrais de compras são encarregadas das aquisições ou da adjudicação de contratos públicos/celebração de acordos-quadro por conta de outras autoridades adjudicantes. Dado o grande volume de compras, estas técnicas permitem alargar a concorrência e profissionalizar as aquisições públicas. Deverá, pois, ser prevista uma definição a nível da União de central de compras destinada às autoridades adjudicantes, sem impedir a continuação de aquisições comuns menos sistemáticas e institucionalizadas nem a prática instituída de recorrer a prestadores de serviços que preparam e gerem os procedimentos de adjudicação em nome e por conta de uma autoridade adjudicante. Há igualmente que estabelecer regras relativas à repartição da responsabilidade pela observância das obrigações previstas na presente Diretiva, também no caso da adoção de medidas corretivas, entre a central de compras e as autoridades adjudicantes que efetuam aquisições a partir ou através dessa central. Sempre que a condução dos procedimentos de adjudicação seja da exclusiva responsabilidade da central de compras, esta também deverá ser exclusiva e diretamente responsável pela legalidade dos procedimentos. Se uma autoridade adjudicante tomar a seu cargo algumas partes do procedimento, por exemplo a reabertura do concurso nos termos de um acordo-quadro ou a adjudicação de contratos com base num sistema de aquisição dinâmico, deverá continuar a ser responsável pelas etapas que orienta. (25) Os meios de comunicação eletrónicos são particularmente adequados para apoiar práticas e instrumentos de aquisição centralizados, uma vez que permitem reutilizar e tratar automaticamente os dados e minimizar dos custos de informação e transação. Por conseguinte, a utilização desses meios deve, numa primeira fase, ser tornada obrigatória para as centrais de compras, facilitando-se também a convergência de práticas em toda a União. Deve seguir-se uma obrigação geral de utilização de meios de comunicação eletrónicos em todos os procedimentos de adjudicação após um período transitório de dois anos. (26) A adjudicação conjunta de contratos públicos por autoridades adjudicantes de diferentes Estados-Membros enfrenta atualmente dificuldades jurídicas específicas, sobretudo no que se refere aos conflitos entre legislações nacionais. Embora a Diretiva 2004/18/CE tenha permitido implicitamente a adjudicação conjunta de contratos públicos transfronteiras, na prática, vários sistemas jurídicos nacionais tornaram-nos, de forma explícita ou implícita, juridicamente incertos ou impossíveis. As autoridades adjudicantes de diversos Estados-Membros podem estar interessadas em cooperar e adjudicar conjuntamente os seus contratos públicos para retirar o máximo benefício do potencial do mercado interno em termos de economias de escala e de partilha dos riscos e benefícios, nomeadamente para projetos inovadores que impliquem um nível de risco superior ao que pode ser razoavelmente suportado por uma única autoridade adjudicante. Por esse motivo, devem ser fixadas novas regras em matéria de adjudicação conjunta de contratos públicos transfronteiras que determinem a adoção de legislação para facilitar a cooperação entre autoridades adjudicantes em todo o mercado único. As autoridades adjudicantes de diversos Estados-Membros diferentes podem ainda criar pessoas jurídicas comuns ao abrigo do direito nacional ou da União. Esses contratos de adjudicação conjunta devem ser objeto de regras específicas. (27) As especificações técnicas definidas pelos adquirentes públicos devem permitir a abertura dos contratos públicos à concorrência. Para o efeito, deve possibilitar-se a apresentação de propostas que reflitam a diversidade das soluções técnicas, de modo a lograr um nível suficiente de concorrência. Consequentemente, as especificações técnicas devem ser elaboradas de forma a evitar uma redução artificial da concorrência através de requisitos que favoreçam um operador económico específico ao refletirem as principais características dos produtos, serviços ou obras habitualmente disponibilizados pelo mesmo. A elaboração das especificações técnicas em termos de requisitos funcionais e de desempenho permite geralmente que este objetivo seja alcançado da melhor forma possível e favorece a inovação. Em caso de referência a uma norma europeia - ou, na ausência desta, a uma norma nacional - as propostas baseadas em mecanismos equivalentes deverão também ser consideradas pelas autoridades adjudicantes. Para demonstrar a equivalência, pode ser exigido aos proponentes que apresentem provas verificadas por terceiros; todavia, também devem ser permitidos outros meios de prova adequados, como um dossiê técnico do fabricante, se o operador económico em causa não tiver acesso aos referidos certificados ou relatórios de ensaios, ou qualquer possibilidade de os obter dentro dos prazos estabelecidos. (28) As autoridades adjudicantes que pretendam contratar obras, produtos ou serviços com características específicas do ponto de vista ambiental, social ou outro devem poder utilizar determinados rótulos, por exemplo o rótulo ecológico europeu, rótulos ecológicos (pluri)nacionais ou qualquer outro rótulo, desde que os respetivos requisitos, incluindo a embalagem, estejam associados ao objeto do contrato, nomeadamente no que toca à descrição do produto e à sua apresentação. Além disso, é indispensável que estes requisitos sejam elaborados e adotados com base em critérios objetivamente verificáveis, através de um procedimento em que as partes interessadas, nomeadamente os organismos governamentais, os consumidores, os fabricantes, os distribuidores e as organizações ambientais possam participar, e que o rótulo seja acessível e esteja à disposição de todas as partes interessadas. (29) Sempre que o objeto dos contratos se destine a ser utilizado por pessoas, quer se trate do público em geral ou do pessoal da autoridade adjudicante, é necessário que as autoridades adjudicantes, ao estabelecerem as especificações técnicas, tenham em conta os critérios de acessibilidade para as pessoas com deficiência ou da conceção para todos os utilizadores, salvo em casos devidamente justificados. (30) A fim de favorecer o acesso das pequenas e médias empresas (PME) aos concursos públicos, os contratos devem ser divididos em lotes, salvo em casos devidamente justificados. Se os contratos forem divididos em lotes, as autoridades adjudicantes são autorizadas, por exemplo para preservar a concorrência ou garantir a segurança do abastecimento, a limitar o número de lotes a que um operador económico pode concorrer ou o número de lotes que podem ser adjudicados a um único proponente; (31) Os requisitos demasiado exigentes em termos de capacidade económica e financeira constituem frequentemente um obstáculo injustificado à participação das PME nos contratos públicos. As autoridades adjudicantes não devem poder exigir, por conseguinte, que os operadores económicos possuam um volume de negócios mínimo superior a três vezes o valor estimado do contrato. Contudo, em circunstâncias devidamente justificadas, podem aplicar-se requisitos mais exigentes. Essas circunstâncias podem estar relacionadas com os elevados riscos associados à execução do contrato ou com a importância crucial de que este seja realizado de forma correta e atempada, designadamente por constituir uma condição prévia necessária para a execução de outros contratos. (32) Muitos operadores económicos, e nomeadamente as PME, concluem que um dos maiores obstáculos à sua participação nos contratos públicos consiste na carga administrativa decorrente da necessidade de apresentar um número substancial de certificados ou outros documentos relacionados com critérios de exclusão e seleção. A limitação desses requisitos, por exemplo aceitando declarações dos próprios, pode resultar numa simplificação considerável em benefício tanto das autoridades adjudicantes como dos operadores económicos. O proponente a quem for decidido adjudicar o contrato deve, todavia, ser obrigado a apresentar as provas pertinentes e as autoridades adjudicantes não devem celebrar contratos com proponentes que não o possam fazer. É possível alcançar uma maior simplificação através de documentos normalizados como o Passaporte Europeu para os Contratos Públicos, que devem ser reconhecidos por todas as autoridades adjudicantes e amplamente promovidos entre os operadores económicos, em particular as PME, a quem podem reduzir substancialmente a carga administrativa. (33) A Comissão disponibiliza e gere um sistema eletrónico — o e-Certis, que é atualizado e verificado a título voluntário pelas autoridades nacionais. O objetivo do e-Certis é facilitar o intercâmbio de certificados e outros documentos comprovativos frequentemente exigidos pelas autoridades adjudicantes. A experiência adquirida até ao momento indica que a atualização e a verificação voluntárias são insuficientes para que o e-Certis possa concretizar todo o seu potencial para simplificar e facilitar os intercâmbios de documentos em benefício, sobretudo, das pequenas e médias empresas. Deve começar-se, pois, por tornar obrigatória a manutenção do sistema; o recurso ao e-Certis será exigido numa fase posterior. (34) É necessário evitar a adjudicação de contratos públicos a operadores económicos que tenham participado numa organização criminosa ou que tenham sido condenados por corrupção, fraude lesivas dos interesses financeiros da União ou branqueamento de capitais. O não-pagamento de impostos ou de contribuições para a segurança social deve ser igualmente sancionado com a exclusão obrigatória a nível da União. Além disso, as autoridades adjudicantes devem ter a possibilidade de excluir candidatos ou proponentes por violações de obrigações ambientais ou sociais, incluindo regras relativas à acessibilidade para as pessoas com deficiência ou outras formas de falta grave em matéria profissional como, por exemplo, violações das regras da concorrência ou de direitos de propriedade intelectual. (35) Deve, contudo, prever-se a possibilidade de os operadores económicos adotarem medidas de cumprimento destinadas a remediar as consequências de quaisquer infrações penais ou faltas graves e a prevenir eficazmente a repetição de tais faltas. Essas medidas podem consistir, em particular, em intervenções ao nível do pessoal e da organização, como sejam a rutura de todas as ligações com as pessoas ou organizações envolvidas na conduta ilícita, medidas adequadas de reorganização do pessoal, a aplicação de sistemas de notificação e controlo e a criação de uma estrutura de auditoria interna para acompanhar o cumprimento e a adoção de regras internas em matéria de responsabilidade e compensação. Se tais medidas proporcionarem garantias suficientes, o operador económico em questão deverá deixar de estar excluído por esses motivos. Os operadores económicos devem ter a possibilidade de solicitar que as autoridades adjudicantes examinem as medidas de cumprimento tomadas com vista a uma eventual admissão ao procedimento de adjudicação. (36) As autoridades adjudicantes podem exigir a aplicação de medidas ou sistemas de gestão ambiental durante a realização de um contrato público. Os sistemas de gestão ambiental, independentemente do seu registo nos termos dos instrumentos da União como o Regulamento (CE) n.º 1221/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativo à participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS)[19], poderão demonstrar a habilitação técnica do operador económico para a realização do contrato. A descrição das medidas aplicadas pelo operador económico para garantir o mesmo nível de proteção do ambiente deverá ser aceite como meio de prova alternativo aos sistemas de gestão ambiental registados, quando aquele operador não tiver acesso a sistemas de gestão ambiental registados ou não tiver a possibilidade de o obter dentro dos prazos estabelecidos. (37) A adjudicação de um contrato deve realizar-se com base em critérios objetivos que assegurem o respeito dos princípios da transparência, da não-discriminação e da igualdade de tratamento. Estes critérios devem assegurar que as propostas sejam avaliadas em condições de concorrência efetiva, mesmo que as autoridades adjudicantes necessitem de obras, produtos e serviços de elevada qualidade que se adequem perfeitamente às suas necessidades, nomeadamente quando os critérios de adjudicação decididos abrangem aspetos associados ao procedimento de produção. Consequentemente, as autoridades adjudicantes devem ser autorizadas a adotar como critérios de adjudicação a «proposta economicamente mais vantajosa» ou o «preço mais baixo», tendo em conta que, no segundo caso, podem definir normas de qualidade adequadas através das especificações técnicas ou das condições de execução dos contratos. (38) Sempre que as autoridades adjudicantes decidirem adjudicar o contrato à proposta economicamente mais vantajosa, deverão definir os critérios de adjudicação que usarão para avaliar as propostas com vista a identificar a que apresenta a melhor relação qualidade/preço. A determinação desses critérios depende do objeto do contrato, na medida em que eles devem permitir avaliar o nível de desempenho de cada proposta em relação a esse objeto do contrato, tal como definido nas especificações técnicas, bem como estimar a relação qualidade/preço de cada proposta. Os critérios de adjudicação escolhidos não devem conferir à autoridade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada, devendo assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e ser acompanhados de requisitos que permitam uma verificação eficaz da informação fornecida pelos proponentes. (39) É extremamente importante tirar o máximo proveito do potencial dos contratos públicos para cumprir os objetivos da estratégia Europa 2020 para um crescimento sustentável. Contudo, tendo em conta as enormes diferenças entre Setores e entre mercados, não seria adequado definir requisitos gerais obrigatórios para os contratos públicos em matéria ambiental, social e de inovação. O sistema legislativo da União já estabeleceu requisitos obrigatórios para a contratação pública tendentes a alcançar objetivos específicos nos Setores dos veículos de transporte rodoviário (Diretiva 2009/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes[20]) e do equipamento de escritório (Regulamento (CE) n.º 106/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Janeiro de 2008, relativo a um Programa Comunitário de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório[21]). A definição de metodologias comuns para o cálculo dos custos do ciclo de vida tem mostrado avanços significativos. Afigura-se portanto adequado continuar nesse caminho, deixando que a legislação setorial específica defina objetivos e metas obrigatórios em função das políticas e condições do setor em causa, e promover o desenvolvimento e a adoção de abordagens europeias para determinar os custos ao longo do ciclo de vida como um incentivo adicional à utilização dos contratos públicos para apoiar o desenvolvimento sustentável. (40) Estas medidas setoriais devem ser complementadas por uma adaptação das diretivas relativas aos contratos públicos que confira poderes às autoridades adjudicantes para prosseguirem os objetivos da estratégia Europa 2020 nas suas estratégias de compra. Por conseguinte, deve ser esclarecido que as autoridades adjudicantes podem determinar a proposta economicamente mais vantajosa e o preço mais baixo utilizando uma abordagem assente no cálculo dos custos do ciclo de vida, desde que a metodologia utilizada seja definida de forma objetiva e não-discriminatória e permita o acesso de todos os interessados. Este conceito inclui todos os custos ao longo do ciclo de vida das obras, produtos ou serviços, tanto internos (como os que dizem respeito ao desenvolvimento, à produção, à utilização e à eliminação no fim de vida), como externos, desde que os mesmos possam ser quantificados monetariamente e controlados. Devem ser desenvolvidas metodologias comuns a nível da União para o cálculo dos custos do ciclo de vida de categorias específicas de produtos ou serviços e, sempre que seja desenvolvida uma metodologia desse tipo, a sua utilização deve ser tornada obrigatória. (41) Além disso, nas especificações técnicas e nos critérios de adjudicação, as autoridades adjudicantes devem ser autorizadas a mencionar um procedimento de produção específico, um determinado modo de prestação de serviços ou um procedimento específico para qualquer outra etapa do ciclo de vida de um produto ou serviço, desde que estejam associados ao objeto do contrato. A fim de integrar melhor as considerações sociais nos contratos públicos, os adquirentes devem ter a possibilidade de incluir nos critérios de adjudicação que determinam a proposta economicamente mais vantajosa características relacionadas com as condições de trabalho das pessoas diretamente envolvidas no procedimento de produção ou de prestação de serviços em causa. Essas características apenas podem respeitar à proteção da saúde das pessoas envolvidas no procedimento de produção ou ao favorecimento da integração social das pessoas com deficiência ou da integração de membros de grupos vulneráveis entre o pessoal afetado à execução do contrato, incluindo a questão da acessibilidade para as pessoas com deficiência. Qualquer critério de adjudicação dessa natureza continua a estar, em todo o caso, limitado às características com consequências imediatas para o pessoal no seu ambiente de trabalho. Os eventuais critérios desse tipo devem ser aplicados em conformidade com a Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviço[22] e de forma que não discrimine direta ou indiretamente os operadores económicos de outros Estados-Membros ou de países terceiros que sejam partes no Acordo ou em Acordos de Comércio Livre em que a União seja parte contratante. No que se refere aos contratos de serviços e aos contratos relacionados com projetos de obras, as autoridades adjudicantes devem também poder utilizar como critério de adjudicação a organização, as qualificações e a experiência do pessoal afetado à execução do contrato em questão, pois estas características podem afetar a qualidade da realização do contrato e, consequentemente, o valor económico da proposta. (42) As propostas que se revelem anormalmente baixas em relação à prestação em causa podem ser baseadas em pressupostos ou práticas incorretos do ponto de vista técnico, económico ou jurídico. Para evitar eventuais desvantagens durante a execução do contrato, as autoridades adjudicantes devem ser obrigadas a pedir uma explicação do preço indicado se uma proposta apresentar preços significativamente inferiores aos dos outros proponentes. Se o proponente não conseguir dar uma explicação válida, a autoridade adjudicante deve ter o direito de excluir a proposta. Essa exclusão deve ser obrigatória nos casos em que a autoridade adjudicante tenha determinado que o preço anormalmente baixo resulta do incumprimento de legislação obrigatória da União nos domínios do direito social, laboral ou ambiental ou de disposições internacionais em matéria de direito do trabalho. (43) As condições de execução dos contratos são compatíveis com a presente Diretiva se não forem direta ou indiretamente discriminatórias, estiverem ligadas ao objeto do contrato e se encontrem indicadas no anúncio de concurso, no anúncio de pré-informação utilizado como meio de abertura do concurso ou na documentação relativa ao concurso. Podem, nomeadamente, ter por objetivo fomentar a formação profissional no local de trabalho, o emprego de pessoas com dificuldades especiais de inserção, a luta contra o desemprego, a proteção do ambiente ou o bem-estar animal. A título de exemplo, poderão citar-se, entre outras, as obrigações — aplicáveis durante a execução do contrato — de recrutamento de desempregados de longa duração ou de colocação em prática de ações de formação para os desempregados ou para os jovens, de respeito, na sua substância, das convenções fundamentais da Organização Internacional do Trabalho, mesmo quando não tenham sido implementadas no direito nacional, ou de recrutamento de um número de pessoas portadoras de deficiência superior ao exigido pela legislação nacional. (44) As disposições legais e regulamentares e as convenções coletivas vigentes, tanto a nível nacional como da União, em matéria de condições de trabalho e de segurança no trabalho aplicam-se durante a execução de um contrato público, desde que as disposições nelas contidas e a respetiva aplicação sejam conformes com o direito da União. Em situações transfronteiras, em que os trabalhadores de um Estado-Membro prestam serviços noutro Estado-Membro para a realização de um contrato público, a Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços[23], enuncia as condições mínimas que devem ser respeitadas no país de acolhimento relativamente aos trabalhadores destacados. Quando a legislação nacional contiver disposições nesse sentido, o incumprimento dessas obrigações poderá ser considerado como falta grave por parte do operador económico em questão, passível de acarretar a exclusão desse operador dos procedimentos de adjudicação de um contrato público. (45) É necessário esclarecer as condições em que as modificações de um contrato durante a sua execução exigem um novo procedimento de adjudicação, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. É exigido um novo procedimento de adjudicação em caso de alterações materiais ao contrato inicial, em particular ao âmbito de aplicação e ao conteúdo dos direitos e obrigações mútuos das partes, incluindo a distribuição de direitos de propriedade intelectual. Tais alterações demonstram a intenção das partes de renegociar termos ou condições essenciais desse contrato. Isso verifica-se, em particular, nos casos em que as condições alteradas poderiam ter tido influência no resultado do procedimento, se tivessem sido inicialmente contempladas. (46) As autoridades adjudicantes podem ser confrontadas com circunstâncias externas que não podiam ter previsto quando adjudicaram o contrato. Neste caso, é necessário ter alguma flexibilidade para adaptar o contrato a essas circunstâncias sem um novo procedimento de adjudicação. O conceito de circunstâncias imprevisíveis refere-se a factos que a autoridade adjudicante não podia prever, apesar de ter preparado a adjudicação inicial de forma razoavelmente diligente, tendo em conta os meios que tinha à sua disposição, a natureza e as características do projeto específico, as boas práticas no domínio em questão e a necessidade de assegurar uma relação adequada entre os recursos gastos na preparação da adjudicação do contrato e o seu valor previsível. Contudo, este conceito não se pode aplicar nos casos em que uma modificação dê lugar a uma alteração da natureza global do contrato público, por exemplo substituindo obras, produtos ou serviços a adjudicar por algo diferente ou alterando profundamente o tipo de contrato, uma vez que, em tal situação, é previsível que o resultado final seja influenciado. (47) Em conformidade com os princípios da igualdade de tratamento e da transparência, o adjudicatário não deve ser substituído por outro operador económico sem reabrir o concurso relativo ao contrato. Todavia, o adjudicatário responsável por executar o contrato pode sofrer algumas alterações estruturais durante essa execução, nomeadamente reorganizações puramente internas, fusões e aquisições ou falência. Tais alterações estruturais não devem exigir automaticamente novos procedimentos de adjudicação para todos os contratos públicos executados pela empresa em causa. (48) Deve ser conferida às autoridades adjudicantes, nos próprios contratos, a possibilidade de preverem modificações ao contrato através de cláusulas de revisão, mas essas disposições não lhes devem dar uma margem de manobra ilimitada. A presente Diretiva deve definir, assim, em que medida podem ser previstas modificações no contrato inicial. (49) A avaliação demonstrou que os Estados-Membros não acompanham de forma coerente e sistemática a aplicação e o funcionamento das regras em matéria de contratação pública. Este facto tem um impacto negativo na correta aplicação das disposições decorrentes dessas diretivas, o que provoca custos elevados e grande incerteza. Vários Estados-Membros nomearam um organismo central nacional para tratar as questões relativas aos contratos públicos, mas as funções que lhes são confiadas variam consideravelmente entre Estados-Membros. A existência de mecanismos de acompanhamento e controlo mais claros, mais coerentes e com maior autoridade aumentaria o conhecimento sobre o funcionamento das regras em matéria de contratação pública e a segurança jurídica para as empresas e as autoridades adjudicantes e contribuiria para promover condições equitativas. Esses mecanismos poderiam funcionar como instrumentos para a deteção e resolução rápida dos problemas, em especial relacionados com projetos co-financiados pela União, bem como para a identificação de deficiências estruturais. É particularmente necessário coordenar estes mecanismos para assegurar uma aplicação, um controlo e um acompanhamento coerentes da política de contratos públicos, bem como uma avaliação sistemática dos resultados dessa política em toda a União. (50) Os Estados-Membros devem designar uma única autoridade nacional responsável pelo acompanhamento, aplicação e controlo dos contratos públicos. Esse organismo central deve obter informações em primeira mão e em tempo oportuno, particularmente no que respeita aos diferentes problemas que afetem a aplicação da legislação relativa aos contratos públicos. Deverá estar em condições de apresentar informações imediatas no que respeita ao funcionamento da política adotada e às potenciais fragilidades da legislação e das práticas nacionais, bem como contribuir para a rápida identificação de soluções. Para efeitos de um combate eficiente à corrupção e à fraude, esse organismo central e o público em geral deverão também ter a possibilidade de inspecionar o texto dos contratos celebrados. Os contratos de valor elevado devem, portanto, ser transmitidos ao organismo de fiscalização e deve ser permitido o acesso aos mesmos pelas pessoas interessadas, na medida em que isso não ponha em causa interesses legítimos públicos ou privados. (51) Nem todas as autoridades adjudicantes disporão a nível interno dos conhecimentos necessários para gerir contratos económica ou tecnicamente complexos. Neste contexto, um apoio profissional adequado seria um complemento eficaz das atividades de acompanhamento e controlo. Por um lado, é possível alcançar este objetivo através de instrumentos de partilha de conhecimento (centros de conhecimento) que disponibilizem assistência técnica às autoridades adjudicantes; por outro lado, as empresas, e nomeadamente as PME, beneficiariam dessa assistência administrativa, sobretudo quando participam em procedimentos de adjudicação de natureza transfronteiras. (52) Já existem estruturas ou mecanismos de acompanhamento, fiscalização e apoio a nível nacional que podem, naturalmente, ser utilizados para assegurar o acompanhamento, a execução e o controlo dos contratos públicos e prestar o apoio necessário às autoridades adjudicantes e aos operadores económicos. (53) É necessária uma cooperação eficaz para assegurar um aconselhamento e práticas coerentes em cada Estado-Membro e no conjunto da União. Os organismos encarregados do acompanhamento, aplicação, controlo e assistência técnica devem poder partilhar informações e cooperar entre si; no mesmo contexto, a autoridade nacional designada por cada Estado-Membro deverá funcionar como ponto de contacto preferencial com os serviços da Comissão para efeitos de recolha de dados, intercâmbio de informações e acompanhamento da aplicação da legislação da União em matéria de contratos públicos. (54) Tendo em vista a adaptação ao rápido desenvolvimento técnico, económico e regulamentar, deve ser delegada na Comissão competência para adotar atos em conformidade com o artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, no que diz respeito a alguns elementos não essenciais da presente Diretiva. Com efeito, devido à necessidade de cumprir acordos internacionais, devem ser conferidos poderes à Comissão para modificar as regras técnicas dos métodos de cálculo relativos aos limiares, bem como para rever periodicamente os próprios limiares e adaptar os anexos V e XI; as autoridades governamentais centrais estão sujeitas a variações devido a alterações administrativas a nível nacional. Estas alterações são comunicadas à Comissão, que deve estar habilitada a adaptar o anexo I; as referências à nomenclatura CPV podem sofrer alterações regulamentares a nível da UE e é necessário refletir essas alterações no texto da presente Diretiva; as modalidades e características técnicas dos dispositivos de receção eletrónica devem manter-se atualizadas em relação à evolução tecnológica e às necessidades administrativas; é igualmente necessário conferir poderes à Comissão para tornar obrigatórias as normas técnicas em matéria de comunicação eletrónica, a fim de assegurar a interoperabilidade técnica dos formatos, procedimentos e mensagens referentes aos contratos públicos adjudicados com recurso a meios de comunicação eletrónicos, tendo em conta a evolução tecnológica e as necessidades administrativas; o conteúdo do Passaporte Europeu para os Contratos Públicos deve refletir as necessidades administrativas e as alterações regulamentares a nível nacional e da UE; a lista dos atos legislativos da União que instituem metodologias comuns para o cálculo dos custos do ciclo de vida deve ser rapidamente adaptada de modo a incorporar as medidas adotadas a nível setorial. A fim de satisfazer estas necessidades, deverão ser conferidos poderes à Comissão para manter a lista de atos legislativos atualizada, incluindo as metodologias utilizadas no cálculo dos custos do ciclo de vida. (55) É particularmente importante que a Comissão proceda às devidas consultas durante os trabalhos preparatórios, nomeadamente a nível de peritos. No contexto da preparação e elaboração de atos delegados, a Comissão deve assegurar uma transmissão simultânea, atempada e adequada dos documentos relevantes ao Parlamento Europeu e ao Conselho. (56) Devem ser atribuídas à Comissão competências de execução para assegurar condições uniformes de execução da presente Diretiva, bem como de elaboração dos formulários-tipo para publicação de anúncios, do formulário-tipo para o Passaporte Europeu para os Contratos Públicos e do modelo comum a utilizar pelos organismos de fiscalização na preparação do relatório de execução e estatístico. Essas competências devem ser exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados-Membros do exercício das competências de execução pela Comissão[24]. O procedimento consultivo deve ser utilizado na adoção destes atos de execução, que não têm qualquer impacto do ponto de vista financeiro nem na natureza e no âmbito das obrigações decorrentes da presente Diretiva. Pelo contrário, estes atos caracterizam-se pela sua finalidade meramente administrativa e por servirem para facilitar a aplicação das regras definidas pela presente Diretiva. (57) Atendendo a que o objetivo da presente Diretiva, designadamente a coordenação das disposições legais, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros aplicáveis a determinados procedimentos de adjudicação de contratos públicos, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros e pode ser, por conseguinte, mais facilmente alcançado ao nível da União, esta última pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente Diretiva não excede o necessário para atingir aquele objetivo. (58) A Diretiva 2004/18/CE deve, portanto, ser revogada. (59) Em conformidade com a Declaração Política Conjunta dos Estados-Membros e da Comissão sobre os documentos explicativos, de [data], os Estados-Membros comprometeram-se a anexar à notificação das suas medidas de transposição, quando tal se justifique, um ou mais documentos que expliquem a relação entre as secções de uma Diretiva e as partes correspondentes dos instrumentos de transposição nacionais. No caso da presente Diretiva, o legislador considera que se justifica a transmissão desses documentos. ADOTARAM A PRESENTE DIRETIVA: TÍTULO I: ÂMBITO DE APLICAÇÃO, DEFINIÇÕES E PRINCÍPIOS GERAIS CAPÍTULO I: Âmbito de aplicação e definições SECÇÃO 1: Objeto e definições Artigo 1.º: Objeto Artigo 2.º: Definições Artigo 3.º: Processo de adjudicação misto SECÇÃO 2: Limiares Artigo 4.º: Montantes limiares Artigo 5.º: Métodos de cálculo do valor estimado do contrato Artigo 6.º: Revisão dos limiares SECÇÃO 3: Exclusões Artigo 7.º: Contratos nos Setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais Artigo 8.º: Exclusões específicas no domínio das telecomunicações Artigo 9.º: Contratos adjudicados e concursos para trabalhos de conceção organizados ao abrigo de regras internacionais Artigo 10.º: Exclusões específicas para os contratos de serviços Artigo 11.º: Relações entre as autoridades públicas SECÇÃO 4: SITUAÇÕES ESPECÍFICAS Artigo 12.º: Contratos subsidiados em mais de 50 % pelas autoridades adjudicantes Artigo 13.º: Serviços de investigação e desenvolvimento Artigo 14.º: Defesa e segurança CAPÍTULO II: Regras gerais Artigo 15.º: Princípios de adjudicação Artigo 16.º: Operadores económicos Artigo 17.º: Contratos reservados Artigo 18.º: Confidencialidade Artigo 19.º: Regras aplicáveis às comunicações Artigo 20.º: Nomenclaturas Artigo 21.º: Conflitos de interesses Artigo 22.º: Conduta ilícita TÍTULO II: REGRAS APLICÁVEIS AOS CONTRATOS PÚBLICOS CAPÍTULO I: Procedimentos Artigo 23.º: Condições relativas ao Acordo sobre Contratos Públicos e outros acordos internacionais Artigo 24.º: Escolha dos procedimentos Artigo 25.º: Concurso público Artigo 26.º: Concurso limitado Artigo 27.º: Procedimento concorrencial com negociação Artigo 28.º: Diálogo concorrencial Artigo 29.º: Parcerias para a inovação Artigo 30.º: Utilização do procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio CAPÍTULO II: Técnicas e instrumentos para contratos públicos eletrónicos e agregados Artigo 31.º: Acordos-quadro Artigo 32.º: Sistemas de aquisição dinâmicos Artigo 33.º: Leilões eletrónicos Artigo 34.º: Catálogos eletrónicos Artigo 35.º: Atividades de compras centralizadas e centrais de compras Artigo 36.º: Atividades auxiliares de aquisição Artigo 37.º: Iniciativas conjuntas de aquisição ocasionais Artigo 38.º: Iniciativas conjuntas de aquisição entre autoridades adjudicantes de Estados-Membros diferentes CAPÍTULO III: Condução do procedimento SECÇÃO 1: PREPARAÇÃO Artigo 39.º: Consulta preliminar ao mercado Artigo 40.º: Especificações técnicas Artigo 41.º: Rótulos Artigo 42.º: Relatórios de ensaios, certificação e outros meios de prova Artigo 43.º: Variantes Artigo 44.º: Divisão dos contratos em lotes Artigo 45.º: Fixação de prazos Secção 2: PublicAÇãO e transparência Artigo 46.º: Anúncios de pré-informação Artigo 47.º: Anúncios de concurso Artigo 48.º: Anúncios de adjudicação Artigo 49.º: Redação e modalidades de publicação dos anúncios Artigo 50.º: Publicação a nível nacional Artigo 51.º: Disponibilidade eletrónica da documentação relativa ao concurso Artigo 52.º: Convites à apresentação de propostas ou à participação no diálogo; convites à confirmação de interesse Artigo 53.º: Informação dos candidatos e dos proponentes SECÇÃO 3: SELEÇÃO DOS PARTICIPANTES E ADJUDICAÇÃO DOS CONTRATOS Artigo 54.º: Princípios gerais Sub-secção 1: Critérios de seleção qualitativa Artigo 55.º: Motivos de exclusão Artigo 56.º: Critérios de seleção Artigo 57.º: Declarações dos próprios e outros meios de prova Artigo 58.º: Repositório em linha de certificados (e-Certis) Artigo 59.º: Passaporte europeu para os contratos públicos Artigo 60.º: Certificados Artigo 61.º: Normas de garantia de qualidade e normas de gestão ambiental Artigo 62.º: Recurso às capacidades de outras entidades Artigo 63.º: Listas oficiais de operadores económicos aprovados e certificação por organismos de direito público ou privado Sub-secção 2: Redução do número de candidatos, propostas e soluções Artigo 64.º: Redução do número de candidatos qualificados que são convidados a participar Artigo 65.º: Redução do número de propostas e soluções Sub-secção 3: Adjudicação do contrato Artigo 66.º: Critérios de adjudicação Artigo 67.º: Cálculo dos custos do ciclo de vida Artigo 68.º: Impedimentos à adjudicação Artigo 69.º: Propostas anormalmente baixas CAPÍTULO IV: Execução dos contratos Artigo 70.º: Condições de execução dos contratos Artigo 71.º: Subcontratação Artigo 72.º: Modificação de contratos durante o seu período de vigência Artigo 73.º: Rescisão de contratos TÍTULO III: REGIMES ESPECÍFICOS DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA CAPÍTULO I: Serviços sociais e outros serviços específicos Artigo 74.º: Adjudicação de contratos para serviços sociais e outros serviços específicos Artigo 75.º: Publicação dos anúncios Artigo 76.º: Princípios de adjudicação dos contratos Capítulo II: Regras aplicáveis aos concursos para trabalhos de conceção Artigo 77.º: Disposições gerais Artigo 78.º: Âmbito de aplicação Artigo 79.º: Anúncios Artigo 80.º: Regras relativas à organização dos concursos para trabalhos de conceção e à seleção dos participantes Artigo 81.º: Composição do júri Artigo 82.º: Decisões do júri TÍTULO IV: GOVERNAÇÃO Artigo 83.º: Execução Artigo 84.º: Fiscalização pública Artigo 85.º: Relatórios individuais sobre procedimentos de adjudicação de contratos Artigo 86.º: Relatórios nacionais Artigo 87.º: Assistência às autoridades adjudicantes e às empresas Artigo 88.º: Cooperação administrativa TÍTULO V: PODERES DELEGADOS, COMPETÊNCIAS DE EXECUÇÃO E DISPOSIÇÕES FI