COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES A DIMENSÃO URBANA DAS POLÍTICAS DA UE - PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DE UMA AGENDA URBANA DA UE /* COM/2014/0490 final */





A dimensão urbana das políticas da UE - principais características de uma agenda urbana da UE Comunicação ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité das Regiões e ao Comité Económica e Social Europeu Introdução.................................................................................................................. 3 1..................... Os desafios e o potencial de uma Europa urbana....... 4 1.1.................. Uma UE urbanizada com cidades que impulsionam o crescimento e a eficiência na utilização dos recursos................................................................................................. 4 1.2.................. Um desempenho insuficiente das cidades europeias, com desafios persistentes 4 1.3.................. Um sistema urbano fragmentado................................................................. 5 2..................... Política urbana na Europa....................................................... 5 2.1.................. Políticas urbanas nacionais........................................................................... 5 2.2.................. Cooperação intergovernamental em matéria de desenvolvimento urbano... 6 2.3.................. Uma visão comum do desenvolvimento urbano na Europa......................... 6 2.4.................. A atual política urbana da UE..................................................................... 7 2.5.................. O potencial urbano pode ser mais bem aproveitado.................................... 8 3..................... Apelos à definição de uma agenda urbana da UE....... 8 3.1.................. Uma necessidade há muito reconhecida de uma agenda urbana da UE..... 8 3.2.................. Apelos renovados à definição de uma agenda urbana da UE..................... 9 4..................... A dimensão global do desenvolvimento urbano....... 9 5..................... Agir na sequência das reflexões sobre uma agenda urbana da UE................................................................................................................... 10 5.1.................. Por que motivos precisamos de uma agenda urbana da UE?.................... 10 5.2.................. Qual deverá ser a agenda urbana da UE?.................................................. 11 5.3.................. Definição do âmbito de aplicação e incidência......................................... 12 5.4.................. Reforçar o empenho e a apropriação das políticas da UE por parte das cidades 12 5.5.................. Uma melhor compreensão dos processos de desenvolvimento urbano..... 13 5.6.................. Garantir a implementação da agenda urbana da UE................................. 13 Introdução A Europa continua a confrontar-se com desafios relacionados com a economia, o clima, o ambiente e a sociedade em geral. A maior parte destes desafios configura uma forte dimensão urbana; são problemas que se manifestam essencialmente no interior e em redor das cidades — por exemplo, pobreza, segregação social e espacial; degradação ambiental - ou que encontram as suas soluções nas cidades ou através delas - por exemplo, eficiência na utilização dos recursos e economia neutra em termos de emissões de CO2; desenvolvimento económico e inovação; inovação social e integração. Ainda que o papel das cidades no desenvolvimento económico, social e cultural, bem como o seu potencial de criação de habitats mais eficientes em termos da utilização de recursos, tenham há muito sido reconhecidos, a resposta política a nível europeu e nacional tem sido lenta e fragmentada, com a proliferação de iniciativas setoriais insuficientemente integradas. São cada vez mais as vozes que defendem a ideia de que as cidades têm de ser chamadas a participar na conceção e na implementação das políticas da UE, e de que estas têm de ser mais bem adaptadas às realidades urbanas onde são implementadas. Estes pontos de vista são defendidos por várias partes interessadas a nível da UE, nacional e local, que consideram ser necessária a definição de uma agenda urbana da UE. Em resposta a estes apelos, a Comissão Europeia organizou um Fórum das Cidades[1] com o objetivo de lançar o debate sobre a necessidade de uma agenda urbana à escala da UE. Na sequência do Fórum das Cidades, os Estados-Membros discutiram a necessidade de desenvolver uma agenda urbana da UE, em reconhecimento da solicitação e das expectativas do Parlamento Europeu, do Comité das Regiões, de associações de municípios e das próprias cidades, bem como da sua vontade de se empenharem no processo. Foi sugerido que uma agenda deste tipo deve avançar com o contributo dos níveis local, regional, nacional e da UE[2]. A presente comunicação visa alargar esse debate a todas as partes interessadas. Com base nos resultados do Fórum das Cidades, aqui se propõe um conjunto de questões destinadas a consulta no sentido de esclarecer a necessidade de uma agenda urbana da UE, os seus objetivos e metodologia de funcionamento. Os pareceres e as sugestões das partes interessadas e das autoridades competentes aos níveis nacional, regional e local constituirão um importante contributo para a nova Comissão e o novo Parlamento Europeu, nomeadamente em relação ao desenvolvimento futuro da estratégia Europa 2020[3]. A presente comunicação descreve a atual situação urbana na UE (secção 1); onde se encontra hoje a Europa em termos de política urbana e (secção 2); os apelos à definição de uma agenda urbana da UE (secção 3); a dimensão global do desenvolvimento urbano (secção 4); e as formas possíveis de avançar com o processo, acompanhadas de questões para consulta (secção 5). 1. Os desafios e o potencial de uma Europa urbana 1.1. Uma UE urbanizada com cidades que impulsionam o crescimento e a eficiência na utilização dos recursos Atualmente, cerca de 359 milhões de pessoas - correspondendo a 72 % da população total da UE - vivem em cidades e subúrbios. Embora o ritmo das transformações tenha abrandado, a percentagem da população urbana continua a aumentar, sendo provável que ultrapasse os 80 % até 2050[4]. A concentração de consumidores, trabalhadores e empresas num local ou área, juntamente com as instituições formais e informais encontradas nas cidades, fazem das zonas urbanas mais do que centros populacionais. São centros de atividades diversas e, em particular, de atividade económica. 67 % do PIB da UE são gerados nas regiões metropolitanas, ao passo que a respetiva população representa apenas 59 % do total da população europeia. Uma comparação do desempenho económico das cidades europeias indica que as grandes cidades registam resultados melhores do que as outras[5], e que as capitais e as grandes regiões metropolitanas tiveram, durante a crise económica, desempenhos mais positivos do que as regiões metropolitanas mais pequenas e as regiões não metropolitanas[6]. As cidades de pequena e média dimensão, porém, constituem a espinha dorsal do território europeu e desempenham um papel importante no desenvolvimento e na coesão territoriais. As cidades são também um espaço onde certos desafios globais podem ser mais facilmente solucionados. Encontram-se, por exemplo, numa posição privilegiada para contribuir para a redução do consumo de energia e das emissões de CO2, uma vez que a densidade das zonas urbanas permite modos de alojamento e meios de transporte mais eficientes do ponto de vista energético. 1.2. Um desempenho insuficiente das cidades europeias, com desafios persistentes A concentração de população e de atividades não é uma condição necessária nem suficiente para um crescimento elevado. São acentuadas as divergências de desempenho entre capitais e outras cidades. Existem ainda marcadas diferenças entre as cidades da Europa Ocidental e Oriental, que não podem ser explicadas apenas pela sua dimensão. Mesmo cidades de dimensão comparável, com estruturas industriais semelhantes dentro do mesmo Estado-Membro, revelam grandes disparidades em termos de desempenho económico e social[7]. Pese embora o potencial das cidades para impulsionar o crescimento, é nelas que se encontram as taxas de desemprego mais elevadas. Com a globalização, a recente crise e uma queda na produção, muitas cidades sofreram uma desvalorização das competências dos trabalhadores, bem como um aumento dos empregos pouco qualificados no setor dos serviços e do número de trabalhadores pobres. A proporção da população em risco de pobreza aumentou[8]. Muitas cidades registam um aumento significativo da exclusão social, da segregação e da polarização. Os ganhos de eficiência na utilização dos recursos possibilitados por aglomerados urbanos compactos estão a ser neutralizados pela expansão urbana descontrolada, que coloca os serviços públicos sob pressão e reduz a coesão territorial. Em muitas cidades, andar a pé, de bicicleta ou de transportes públicos não são alternativas suficientemente desenvolvidas ao uso do automóvel, resultando em congestionamentos, má qualidade do ar e elevada utilização de energia. A rápida urbanização conducente à grande concentração de população e a investimentos económicos em zonas mais expostas a riscos é também uma tendência que torna as cidades significativamente mais vulneráveis a catástrofes naturais e de origem humana. Muitas cidades europeias enfermam também de uma capacidade insuficiente para desenvolver e concretizar mudanças estruturais (necessárias). A crise económica veio enfraquecer consideravelmente muitas cidades, multiplicando os desafios que têm de ser solucionados com menos recursos. Muitas cidades secundárias, especialmente na Europa Central e Oriental, estão a sofrer uma retração complexa, registando um simultâneo declínio demográfico e económico, o que pode provocar uma espiral negativa de redução das receitas fiscais locais, a diminuição da procura de bens e serviços, a perda de empregos, a diminuição da oferta de mão de obra e de investimento e a perda global de atratividade[9]. Em cidades onde a estagnação económica é uma realidade, os centros têm sido abandonados em favor da expansão dos subúrbios. 1.3. Um sistema urbano fragmentado Em comparação com os EUA ou a China, a Europa caracteriza-se por estruturas urbanas mais policêntricas e menos concentradas. Possui dois grandes aglomerados urbanos (Paris e Londres); um número considerável de grandes regiões metropolitanas; redes densas de cidades de pequena e média dimensão; e áreas com muito poucos centros urbanos. A sua estrutura urbana pode ser descrita como uma combinação de grandes centros urbanos e estruturas urbanas policêntricas, e áreas de urbanização dispersa. A emergência de (mega)cidades-regiões policêntricas que compõem teias de pequenas e médias cidades sem uma verdadeira base política e funcional é um fenómeno cada vez mais frequente na Europa[10]. O desfasamento crescente entre as estruturas administrativas e urbanas reduz a coesão e compromete a competitividade devido a uma governação e a infraestruturas inadequadas[11]. 2. Política urbana na Europa 2.1. Políticas urbanas nacionais As políticas urbanas variam consideravelmente entre os Estados-Membros e são poucos os que dispõem de ministérios e ministros específicos para os assuntos urbanos. A política urbana é, muitas vezes, a consequência implícita de leis de planeamento urbano e ordenamento do território e da intervenção conjunta de políticas setoriais, em vez de constituir uma área dotada de direção estratégica e política. A forma como as cidades são governadas, a sua autonomia e capacitação e o seu envolvimento na política nacional variam também muito entre os Estados-Membros: o número de níveis administrativos ou governamentais oscila entre dois e quatro e a dimensão média da população do nível mais baixo (comunas ou municípios) situa-se entre os menos de 2000 e os mais de 150 000 habitantes. Em alguns países, foram criadas estruturas intermédias adicionais, como é o caso de agrupamentos de estruturas de governação de primeiro nível, para facilitar o planeamento e a ação conjuntos em torno de questões estratégicas ou de infraestruturas comuns[12]. Igualmente variável é a capacitação das cidades no quadro dos sistemas de governo nacionais em termos de autonomia política e de controlo do orçamento e da fiscalidade a nível local. Em alguns países, as (grandes) cidades são dotadas de um estatuto específico que lhes traz recursos e responsabilidades adicionais[13]. Nos últimos trinta anos, muitos Estados-Membros registaram uma tendência para a descentralização, ainda que este processo nem sempre tenha sido acompanhado por um correspondente aumento dos recursos. 2.2. Cooperação intergovernamental em matéria de desenvolvimento urbano Os Estados-Membros cooperam em matéria de desenvolvimento urbano ao nível intergovernamental, com a Presidência do Conselho a organizar e a presidir às reuniões. Esta cooperação intergovernamental resulta essencialmente em documentos adotados no decurso de reuniões ministeriais informais, dos quais são exemplo a Carta de Leipzig[14] e a Declaração de Toledo[15]. No entanto, uma vez que não há qualquer formação formal do Conselho dedicada à política urbana e a participação dos diferentes Estados-Membros tem variado ao longo do tempo, o impacto da cooperação intergovernamental nas políticas nacionais e da UE também não tem sido constante. 2.3. Uma visão comum do desenvolvimento urbano na Europa Em termos de finalidades, objetivos e valores, existe um acordo expresso a nível europeu sobre o caráter que deve revestir a cidade europeia do futuro e os princípios em que deve basear-se a cidade europeia ideal. Estes princípios podem ser encontrados nos objetivos do Tratado, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e no modelo social europeu. Os ministros responsáveis pelo desenvolvimento urbano estão também de acordo quanto a objetivos e valores mais específicos às cidades — como se reflete na Carta de Leipzig[16] - bem como à forma de atingir estes objetivos e ao papel fundamental que as cidades podem desempenhar na execução da estratégia Europa 2020, como ficou expresso na Declaração de Toledo. O mesmo é válido para os princípios de desenvolvimento urbano no território europeu, tal como enunciados na Agenda Territorial da União Europeia 2020 (AT 2020)[17]. A política de coesão da UE, através das iniciativas comunitárias URBAN[18] e a subsequente inclusão do desenvolvimento urbano sustentável integrado em programas operacionais regionais e nacionais[19], contribuiu para o processo intergovernamental com experiência prática. Em conjunto, estes documentos formam o chamado «acervo urbano». O relatório Cidades do Futuro[20] sintetiza os princípios do modelo europeu de desenvolvimento urbano sustentável, assente no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no modelo social europeu, na Carta de Leipzig, na Declaração de Toledo e na Agenda Territorial da União Europeia 2020. As cidades europeias devem ser ü lugares de avançado progresso social; ü plataformas para a democracia, o diálogo cultural e a diversidade; ü espaços de regeneração verde, ecológica ou ambiental; bem como ü espaços atrativos e motores de crescimento económico. O desenvolvimento territorial e urbano europeu deve ü refletir um desenvolvimento sustentável da Europa, assente no crescimento económico equilibrado e na organização territorial equilibrada, com uma estrutura urbana policêntrica; ü incluir centros regionais fortes que proporcionem uma boa acessibilidade aos serviços de interesse económico geral; ü caracterizar-se por uma estrutura de implantação compacta, com uma expansão urbana reduzida; bem como ü beneficiar de um elevado nível de proteção e qualidade ambientais em redor das cidades. 2.4. 2.5. A atual política urbana da UE A Direção-Geral da Política Regional passou a designar-se «Política Regional e Urbana» em 2012. Esta mudança deu-se em reconhecimento da necessidade de as cidades desempenharem o seu papel pleno no desenvolvimento económico, social e territorial da UE, bem como da forte dimensão urbana das políticas da UE, sobretudo da política regional. Estima-se que, no período financeiro de 2014-20, pelo menos 50 % do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), correspondente a cerca de 80-90 mil milhões de euros, sejam investidos em áreas urbanas através dos programas operacionais globais. Um mínimo de 5 % das dotações nacionais do FEDER foi afetado ao desenvolvimento urbano sustentável integrado, a fim de assegurar que esta é uma prioridade para todos os Estados-Membros. A ligação das cidades em redes e os intercâmbios entre elas continuarão a ser promovidos pela próxima geração do programa URBACT[21]. Contudo, o desenvolvimento urbano não é só apoiado pela política regional da UE e pelos fundos estruturais. Um número crescente de políticas setoriais da UE visam explicitamente as zonas urbanas: as políticas de energia, sociedade da informação, ambiente, ação climática, educação e cultura, transportes, etc. apoiam iniciativas como a Capital Europeia da Cultura, as Cidades e Comunidades Inteligentes, a Parceria Europeia de Inovação, o prémio Capital Verde, o Pacto de Autarcas e o projeto Mayors Adapt. Muitas outras iniciativas e diretivas da UE visam implicitamente as zonas urbanas (por exemplo, as diretivas relativas ao ruído e à qualidade do ar, as políticas de migração, medidas destinadas a reduzir o congestionamento, etc.), uma vez que, embora de caráter não urbano, dizem essencialmente respeito a zonas urbanas ou são aplicadas pelas cidades[22]. 2.6. O potencial urbano pode ser mais bem aproveitado As cidades desempenham um papel fundamental na execução das políticas da UE, designadamente da estratégia Europa 2020. Todavia, a atual prática de elaboração de políticas a nível nacional e da UE nem sempre explora plenamente a especialização disponível a nível das cidades, ou reconhece o papel essencial que as autoridades locais podem desempenhar na realização dos objetivos políticos definidos a outros níveis de governação. Embora as cidades estejam a ganhar reconhecimento enquanto atores fundamentais e a dimensão urbana esteja a ficar mais visível, a situação continua a ser problemática. A governação a vários níveis nem sempre funciona devidamente e a integração das políticas entre os vários setores e fronteiras administrativas é difícil de atingir. A forte tónica setorial dos objetivos políticos reduz as possibilidades de sinergias entre os setores e enfraquece a apropriação desses objetivos pelas próprias cidades. A elaboração compartimentada de políticas está enraizada a todos os níveis de governação e é uma prática difícil de contrariar na medida em que as metas e os objetivos, bem como os indicadores de avaliação dos resultados, tendem também a ser de natureza setorial. A insuficiente coordenação entre diferentes domínios da legislação setorial e níveis de governação (local, regional e nacional) pode tornar difícil às cidades respeitar as diretivas da UE, por exemplo, em domínios como a qualidade do ar[23]. 3. Apelos à definição de uma agenda urbana da UE 3.1. Uma necessidade há muito reconhecida de uma agenda urbana da UE Já na sua Comunicação de 1997 intitulada «Para uma agenda urbana da União Europeia»[24], a Comissão Europeia defendeu que eram necessárias novas ações para reforçar ou restabelecer o papel das cidades da Europa enquanto espaços de integração social e cultural, fontes de prosperidade económica e de desenvolvimento sustentável e bases da democracia. Desde então, registou-se uma evolução em termos do alcance das intervenções políticas da UE nas zonas urbanas e o desenvolvimento urbano tornou-se uma característica mais proeminente na elaboração das políticas da UE. Além disso, o Tratado de Lisboa veio acrescentar a coesão territorial aos objetivos da UE e reforçou a governação a vários níveis. No entanto, persiste a fragmentação de políticas, aumentou a complexidade dos desafios urbanos e o papel do nível local na formulação e na execução de políticas da UE continua a ser motivo de debate. Este estado de coisas reflete-se nos apelos renovados dos últimos anos no sentido de uma agenda urbana da UE. 3.2. Apelos renovados à definição de uma agenda urbana da UE Em 2011, o Parlamento Europeu adotou uma resolução em que defendia um reforço da dimensão urbana das políticas da UE e a cooperação intergovernamental em matéria de políticas de desenvolvimento urbano, apelando à definição de um programa de trabalho conjunto ou de uma agenda urbana europeia. O Parlamento Europeu sublinhava ainda a necessidade de um maior envolvimento das cidades nestes processos. Em meados de 2013, um grupo de Estados-Membros liderado pelos Países Baixos e a Bélgica apresentou, no âmbito da cooperação intergovernamental em matéria de desenvolvimento urbano, uma proposta de agenda urbana que foi levada por diante pelas Presidências Lituana, Grega e Italiana do Conselho. Em finais de 2013, o Comité das Regiões deu início ao seu parecer de iniciativa intitulado «Rumo a uma agenda urbana integrada para a UE». O parecer preconiza uma nova agenda urbana integrada para a UE, conferindo à dimensão urbana uma base estrutural nas políticas e na legislação europeias. No início de 2014, o grupo Eurocities defendeu uma agenda urbana da UE para assegurar uma melhor coordenação política e a integração dos objetivos de desenvolvimento urbano num maior número de políticas; conseguir um melhor equilíbrio das prioridades nos programas de investigação europeus; reforçar o diálogo direto entre as cidades e a Comissão e conferir um papel de coordenação mais importante ao Comissário responsável pela política regional. Após o Fórum das Cidades, várias organizações de partes interessadas avançaram com apelos explícitos, expressos em documentos de posição. O Conselho dos Municípios e Regiões da Europa (CMRE) apela a uma agenda urbana da UE, capaz de facilitar o acesso e a participação ativa de todos os tipos de cidades — pequenas, médias e grandes cidades — no processo de formulação das políticas e de reconhecer o papel das regiões funcionais, bem como a necessidade de uma melhor coordenação estratégica. O grupo Energy Cities afirma a necessidade de formular e implementar uma agenda urbana da UE, visando aproveitar o pleno potencial das autarquias locais e dar à coesão territorial um lugar proeminente nas políticas da UE. Os ministros responsáveis pela política de coesão reuniram-se em Atenas, em abril de 2014, para debater uma agenda urbana da UE. Os Estados-Membros reconheceram igualmente a vontade e as expectativas de diversas partes interessadas no que respeita ao desenvolvimento de uma agenda urbana da UE, bem como a sua disponibilidade para se empenharem no processo. 4. A dimensão global do desenvolvimento urbano Em 2050, espera-se que 67 % por cento da população mundial seja urbana. Em termos populacionais, as zonas urbanas ganharão 2,6 mil milhões e as zonas rurais perderão 300 milhões de pessoas, tendência esta que se registará essencialmente nos países em desenvolvimento[25]. Esta urbanização tem o potencial de trazer prosperidade e bem-estar a mais pessoas, mas acarreta também o risco de criar bairros degradados e zonas de privação extrema, bem como padrões insustentáveis de desenvolvimento social, ambiental e territorial. É crucial que este processo seja orientado numa direção tão sustentável quanto possível, já que estes desenvolvimentos terão repercussões na economia, no clima e na estabilidade social a nível mundial, que se farão igualmente sentir na Europa. A maior consciência das potencialidades do desenvolvimento urbano reflete-se em áreas como as relações externas da UE, a cooperação internacional e a ajuda ao desenvolvimento. Na sua recente comunicação intitulada «Empoderamento das autoridades locais nos países parceiros para uma melhor governação e resultados mais concretos em termos de desenvolvimento»[26], a Comissão Europeia salienta o papel decisivo que as autoridades locais em zonas urbanas desempenham na resolução dos problemas de desenvolvimento. Nas negociações sobre a agenda de desenvolvimento pós-2015, o desenvolvimento urbano assume uma importância fundamental. O Programa das Nações Unidas para os Estabelecimentos Humanos, UN-Habitat, instou igualmente a UE a contribuir, pela primeira vez, para um debate mundial sobre o futuro do desenvolvimento urbano, sob a forma de um contributo conjunto para a Conferência HABITAT III[27]. Um tal contributo para o debate a nível internacional assentaria, naturalmente, nas reflexões da UE sobre uma agenda para as suas próprias cidades. Além disso, as negociações em curso sobre um futuro acordo mundial sobre o clima no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC) revelam um interesse cada vez maior no desenvolvimento urbano e no papel das cidades. 5. Agir na sequência das reflexões sobre uma agenda urbana da UE Antes de adotar a agenda urbana, importa ainda definir claramente o seu objetivo e a sua lógica, a forma que poderá revestir e o possível modo de funcionamento. Uma agenda urbana da UE não pode ser formulada no vazio, deve, sim, estar em plena consonância com a estratégia e os objetivos globais da UE, designadamente a estratégia Europa 2020 revista. É também importante que se articule com as políticas e com as agendas urbanas nacionais. Uma opinião partilhada por muitas das partes interessadas é que uma agenda urbana da UE tem de respeitar o princípio da subsidiariedade e não assentar em nova legislação. 5.1. Por que motivos precisamos de uma agenda urbana da UE? Uma agenda urbana da UE poderia dar resposta a vários objetivos. Poderia servir para melhorar a qualidade, a eficiência e a eficácia das políticas, através de uma melhor coordenação das mesmas, dos atores e dos níveis de governação e de uma melhor compreensão dos contextos de desenvolvimento urbano na conceção e na aplicação dessas políticas. Poderia reforçar o empenho e a apropriação das cidades em relação à elaboração e à aplicação de políticas nacionais e da UE. Poderia apoiar a capacidade de transição e mudança estrutural das cidades, visando garantir economias urbanas viáveis e o desenvolvimento sustentável das zonas urbanas de um ponto de vista social, ambiental e territorial. Se associada a objetivos globais de desenvolvimento local poderia aproximar dos cidadãos do processo de elaboração de políticas da UE. Por último, poderia ser útil para as políticas de ajuda ao desenvolvimento da UE e constituir um veículo de promoção das questões relacionadas com a sustentabilidade a nível mundial. A maioria das políticas da UE reveste, direta ou indiretamente, uma dimensão urbana. No entanto, há margem para melhorias e para um empenho e uma interação reforçados entre os diferentes níveis de governação, bem como para uma tónica acrescida nas prioridades da política urbana nas políticas nacionais e europeias. Um primeiro passo essencial na definição possível de uma agenda urbana da UE será a identificação dos domínios nos quais existem lacunas que têm de ser colmatadas a nível da UE. Q1. Quais os principais motivos que presidem à necessidade de uma agenda urbana da UE? Em que áreas pode a ação da UE trazer o maior valor acrescentado? Que elementos de desenvolvimento urbano beneficiariam de uma abordagem mais concertada entre os diversos setores e níveis de governação? 5.2. Qual deverá ser a agenda urbana da UE? Até à data, os que contribuíram para este debate sugeriram que a «agenda» pode implicar um novo método de trabalho para garantir a coerência. Outros propuseram que assumisse a forma de uma estratégia com prioridades a longo prazo e orientações operacionais mais imediatas. Uma agenda urbana da UE poderia concentrar-se num número limitado de grandes desafios sociais a nível europeu, tais como a redução das emissões de CO2, a adaptação climática, a inclusão ou a evolução demográfica. Podem ser considerados desafios que assumam relevância e urgência urbanas específicas, ou relativamente aos quais o empenho das cidades seja primordial para a obtenção de resultados. A título de exemplo, os Estados-Membros acolheram de bom grado a iniciativa da Presidência Grega de destacar «a pobreza urbana» enquanto área de trabalho específica no contexto do contributo da cooperação intergovernamental para a agenda urbana da UE. O Pacto de Autarcas tem sido frequentemente citado como um modelo para envolver as cidades na consecução dos objetivos da UE, que poderia ser estendido a noutros domínios. No entanto, uma agenda urbana da UE mais ambiciosa poderia visar a definição de um quadro capaz de dar coerência às diversas iniciativas e políticas, que garanta, por exemplo, que os instrumentos e as políticas setoriais sejam coerentes e se reforcem mutuamente. Q2. Deve uma agenda urbana da UE concentrar-se num número limitado de desafios urbanos? Ou deve proporcionar um quadro geral que privilegie a dimensão urbana das políticas da UE em todos os domínios, reforçando a coordenação entre as políticas setoriais e os intervenientes locais (cidades), nacionais e da UE? 5.3. Definição do âmbito de aplicação e incidência Já há algum tempo que se trabalha para definir um modelo europeu de desenvolvimento urbano, através da cooperação intergovernamental em matéria de desenvolvimento urbano e, nomeadamente, do processo de reflexão levado a cabo pela Comissão sob a designação «Cidades do Futuro»[28]. Este processo exige um consenso alargado. O prosseguimento destes trabalhos poderia permitir uma definição mais clara dos objetivos e das atribuições de setores e atores específicos. Q3. O modelo europeu de desenvolvimento urbano expresso no relatório «Cidades do Futuro» constitui base suficiente para prosseguir os trabalhos sobre a agenda urbana da UE? 5.4. Reforçar o empenho e a apropriação das políticas da UE por parte das cidades Muitas partes interessadas a nível das cidades e respetivas organizações encaram uma agenda urbana da UE como um instrumento para envolver mais eficazmente as cidades e os seus líderes políticos no processo de desenvolvimento das políticas da UE e na aplicação das mesmas. São várias as questões em jogo; uma consiste em garantir que, no desenvolvimento de iniciativas setoriais à escala da UE, são tidas em consideração as preocupações das partes interessadas a nível urbano. Este objetivo poderia ser alcançado através de uma utilização mais eficaz dos instrumentos já existentes para envolver e consultar as partes interessadas na conceção das políticas da UE (como, por exemplo, avaliações de impacto, consultas das partes interessadas ou avaliações). Alguns sugeriram a possibilidade de criar uma plataforma de partes interessadas para avaliar a coerência e o impacto das políticas da UE nas zonas urbanas, nomeadamente em relação com a estratégia Europa 2020 revista. Outro aspeto é o papel que as cidades poderiam desempenhar na fixação de objetivos estratégicos, tanto à escala nacional como da UE, e em que medida os objetivos nacionais e da UE refletem as necessidades sentidas a nível das cidades. Este ponto diz respeito tanto à forma como os objetivos globais (tais como os definidos na estratégia Europa 2020) são traduzidos em objetivos setoriais específicos, bem como ao modo como são transpostos para as políticas nacionais. Q4. Como podem as partes interessadas a nível urbano contribuir mais eficazmente para os processos de elaboração e execução das políticas a nível da UE? É necessário que as cidades participem mais na definição das políticas a nível regional, nacional e da UE? De que forma? 5.5. Uma melhor compreensão dos processos de desenvolvimento urbano Uma agenda urbana da UE deveria visar, nomeadamente, um processo de elaboração de políticas que constitua um espelho mais fiel das realidades urbanas. As cidades estão em constante evolução e a conceção de políticas eficazes deve assentar numa compreensão mais profunda e numa partilha mais efetiva de conhecimentos e experiências. Existem já várias iniciativas da UE e dos Estados-Membros, das quais se destacam o programa Horizonte 2020, o programa ESPON, o programa URBACT, a iniciativa de programação conjunta em investigação Europa Urbana e a Rede Europeia de Conhecimento Urbano, etc.. A Comissão tem colaborado de perto com a OCDE para desenvolver uma definição harmonizada de zonas urbanas, bem como uma melhor compreensão da dinâmica metropolitana. Por outro lado, desenvolve geodados para acompanhar o desenvolvimento das zonas urbanas. A disponibilidade de dados e de conhecimentos não parece ser o principal problema. Pelo contrário, o que importa reforçar é a utilização, a compreensão mútua e o intercâmbio de conhecimentos por parte dos decisores políticos a todos os níveis de governação. Também é possível melhorar a coordenação do desenvolvimento da base de conhecimentos neste domínio. Q5. Quais as melhores formas de favorecer uma maior base de conhecimentos no plano urbano e territorial e o intercâmbio de experiências? Que elementos específicos da base de conhecimentos devem ser reforçados a fim de fundamentar mais cabalmente a conceção de políticas? 5.6. Garantir a implementação da agenda urbana da UE A implementação de uma agenda urbana da UE não pode ser assegurada exclusivamente a nível da União. Muitas questões encontram soluções mais adequadas a nível local, regional ou nacional, e outras não pertencem à esfera de competência da UE. A implementação de uma agenda urbana da UE deve ainda contar com a interação entre diferentes níveis políticos e entre setores políticos distintos. Impõe-se uma reflexão sobre a forma como a cooperação intergovernamental e outros processos políticos se poderão articular para alcançar um maior impacto. É necessário analisar os papéis que devem desempenhar os diferentes intervenientes a diferentes níveis de governação e a forma como podem ser promovidos a interação e os intercâmbios. Q6. Quais deverão ser os papéis dos níveis local, regional, nacional e da UE na definição, no desenvolvimento e na implementação de uma agenda urbana da UE? Se pretender contribuir para o debate sobre uma agenda urbana da UE, queira fazê-lo por via eletrónica, seguindo as instruções disponíveis em: http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda A presente consulta estará aberta até 26 de setembro de 2014. [1] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm [2] Reunião informal de ministros responsáveis pela política de coesão, organizada pela Presidência Grega, Atenas, 24 de abril de 2014. [3] «Ponto da situação da estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.» COM(2014) 130 final. [4] Comissão Europeia (CCI, EFGS, DG REGIO). [5] State of European Cities Report, Comissão Europeia, 2010. [6] «Oitavo relatório intercalar sobre a coesão económica, social e territorial», Comissão Europeia, 2013. [7] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_economic.pdf [8] «Oitavo relatório intercalar sobre a coesão económica, social e territorial», Comissão Europeia, 2013. [9] Impact of the European demographic trends on regional and urban development. Presidência Húngara do Conselho da União Europeia, Budapeste, 2011. [10] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_sandrobalducci.pdf [11] What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries. Documentos de trabalho da OCDE, Desenvolvimento regional, 2014/05. [12] State of European Cities Report, Comissão Europeia, 2010. [13] Ibid. [14] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf [15] http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782 [16] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf [17] http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf [18] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_en.htm [19] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_en.pdf [20]http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_summary_pt.pdf [21] http://urbact.eu/ [22] http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm [23] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013 [24] «Para uma agenda urbana da União Europeia», COM(97) 197 final. [25] World Urbanization Prospects: The 2011 Revision, Nações Unidas, Departamento dos Assuntos Económicos e Sociais/Divisão da População, Nova Iorque, 2012. [26] COM(2013) 280 final. [27] http://mirror.unhabitat.org/categories.asp?catid=831 [28] Ibid., p. 3.