COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO - Relatório Conjunto sobre o Emprego 2002 {SEC(2002) 1204}

INTRODUÇÃO

O Título VIII do Tratado que institui a Comunidade Europeia define os princípios e procedimentos para o desenvolvimento de uma estratégia coordenada em matéria de emprego. O artigo 128º enumera especificamente as fases conducentes à formulação de uma estratégia deste tipo que inclui, numa base anual, orientações para as políticas de emprego, possíveis recomendações aos Estados-Membros e um relatório conjunto do Conselho e da Comissão, a apresentar ao Conselho Europeu, sobre a situação do emprego na Comunidade e a tradução prática das orientações. Cada Estado-Membro deve remeter ao Conselho e à Comissão um relatório anual sobre as principais medidas adoptadas com vista à execução das respectivas políticas de emprego, à luz das orientações emitidas neste domínio. A Estratégia Europeia de Emprego, desenvolvida segundo o enquadramento institucional acima descrito, constitui um contributo fundamental para a mais vasta agenda política definida para a União Europeia na Cimeira de Lisboa e nos subsequentes conselhos europeus.

O presente Relatório Conjunto traça uma panorâmica da situação do emprego e procede a uma avaliação política dos progressos obtidos pelos Estados-Membros na aplicação das Orientações para o Emprego 2001 [1]. O documento evidencia também os desafios a que ainda é necessário dar resposta.

[1] Decisão do Conselho relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros em 2002 (2002/177/CE:); JO L 60 de 01.03.2002.

Contém uma análise dos desenvolvimentos registados em toda a UE em função dos grandes objectivos acordados e das orientações, bem como uma breve síntese da situação por país. Na base desta análise estão os principais indicadores comuns que se encontram sintetizados nos anexos.

Um estudo mais circunstanciado dos progressos recentes no âmbito de cada orientação e em cada Estado-Membro é objecto de um documento de apoio elaborado pelos serviços da Comissão [2].

[2] {SEC(2002) 1204}

ÍNDICE

INTRODUÇÃO

SÍNTESE

1. O contexto político e económico

2. Aplicação das Orientações e das Recomendações para o Emprego 2002: avaliação de desempenhos e políticas na União Europeia

2.1. O enquadramento político global: reflectir os objectivos horizontais das Orientações 2002

2.2. Avaliação dos progressos alcançados no âmbito dos quatro pilares das Orientações 2001

2.2.1. Empregabilidade

2.2.2. Espírito empresarial

2.2.3. Adaptabilidade

2.2.4. Igualdade de oportunidades

3. Aplicação das Orientações e das Recomendações para o Emprego 2002: avaliação de desempenhos e políticas por Estado-Membro

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANHA

GRÉCIA

ESPANHA

FRANÇA

IRLANDA

ITÁLIA.

LUXEMBURGO

PAÍSES BAIXOS

ÁUSTRIA

PORTUGAL

FINLÂNDIA

SUÉCIA

REINO UNIDO

4. O caminho a seguir

Anexo 1: Síntese dos indicadores-chave e dos indicadores de desempenho de 2001

Anexo 2: Síntese dos indicadores definidos de comum acordo em matéria de activação e prevenção para 2000 e 2001

Anexo 3: Indicadores: fontes e definições

SÍNTESE

Volvidos cinco anos de execução, a Estratégia Europeia de Emprego encontra-se hoje numa encruzilhada. Lançada em 1997 com o combate ao desemprego por prioridade, o seu rumo foi progressivamente corrigido, para apoiar a mais vasta estratégia de Lisboa numa perspectiva de criação de mais e melhores empregos numa sociedade inclusiva. O cumprimento das metas acordadas para o emprego e o aumento das taxas de participação tornaram-se questões fulcrais. Procedeu-se a uma importante avaliação deste primeiro período ao nível de toda a UE, com resultados encorajadores.

O desempenho da UE em matéria de emprego em 2001 deve ser analisado à luz da profunda degradação da conjuntura económica, com o crescimento do PIB a atingir apenas metade dos valores registados em 2000 e sérias incertezas quanto ao futuro. Não obstante estas condições menos favoráveis, os resultados em termos de emprego (+0,6%) e de desemprego (-0,6%) continuaram a evoluir favoravelmente, embora a uma ritmo mais lento. Ainda que a avaliação dos primeiros cinco anos de aplicação da Estratégia Europeia de Emprego aponte para melhorias estruturais no mercado de trabalho da UE, persistem graves insuficiências em termos de taxas de desemprego, participação e emprego, disparidades de género, qualidade do emprego, crescimento da produtividade e desequilíbrios regionais. Estas lacunas têm de ser colmatadas com urgência, a fim de que o mercado de trabalho da UE possa estar pronto para os desafios que se avizinham.

Verificou-se que os PAN se apresentam com maior clareza e coerência. Todavia, são ainda significativas as insuficiências no que se refere a metas nacionais, divulgação do impacto das medidas no mercado de trabalho, informação orçamental, utilização dos Fundos Estruturais para apoiar a Estratégia Europeia de Emprego e participação dos principais agentes interessados.

A resposta aos objectivos horizontais foi mais eficaz em comparação com o ano anterior, em especial no que se refere aos esforços para aumentar as taxas de emprego. Ainda que haja a registar progressos animadores na perspectiva do cumprimento das metas de Lisboa e de Estocolmo no que diz respeito à população em geral e às mulheres em particular, para se atingir o objectivo fixado para 2010 serão necessários esforços por parte dos Estados-Membros que ainda não contribuíram o suficiente para uma melhoria global da situação em matéria de emprego. A distância que ainda nos afasta do objectivo dos 50% para a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos é preocupante, sendo essencial conferir maior destaque à problemática do género no contexto do envelhecimento. A questão da qualidade do emprego continua a ser tratada de forma fragmentada, com demasiada incidência em aspectos como a flexibilidade do trabalho, a saúde e a segurança, o ensino e a formação, sem que sejam devidamente considerados outros aspectos como a qualidade intrínseca do trabalho e a qualidade do diálogo social. O desenvolvimento das estratégias de aprendizagem ao longo da vida está em curso, os Estados-Membros já lançaram as bases para a definição de estratégias globais, embora a sua implementação exija tempo. São visíveis também alguns progressos para tornar estas estratégias mais coerentes, embora a evolução seja lenta, em especial no que se refere à transição do ensino e da formação para o mercado de trabalho, questão que não está a ser tratada numa perspectiva global. Um número cada vez mais importante de países tem vindo a fixar metas para os níveis de frequência e instrução, sendo que os aumentos verificados nas despesas em recursos humanos na maioria dos Estados-Membros revelam uma aposta reforçada não obstante a persistente falta de objectivos nacionais em matéria de investimento. Constituem sério motivo de preocupação as disparidades cada vez mais acentuadas no aproveitamento das oportunidades de ensino e formação entre as pessoas com baixos níveis de habilitações e as altamente especializadas e entre as categorias etárias superiores e os jovens.

Na maioria dos Estados-Membros, os parceiros sociais participaram este ano mais activamente nos PAN, ainda que eles próprios pouco tenham progredido na execução da Estratégia Europeia de Emprego. O diálogo social ao nível europeu esteve na origem de um importante número de iniciativas, designadamente a Declaração Conjunta dos parceiros sociais ao Conselho Europeu de Laeken, a qual sublinhava a necessidade de se prosseguir o diálogo social autónomo, a prevista apresentação de um programa de trabalho plurianual dos parceiros sociais e o plano de acção para as competências e a mobilidade apresentado ao Conselho Europeu de Barcelona. Não obstante, há ainda que desenvolver uma contribuição mais coerente e visível dos parceiros sociais para a estratégia de emprego.

Os PAN reflectem uma mais correcta articulação das políticas, com maior destaque para os pilares da igualdade de oportunidades e do espírito empresarial, em relação aos anos anteriores. As disparidades regionais continuam preocupantes. A utilização de indicadores com base em fontes nacionais é desigual, com lacunas no que se refere às categorias desfavorecidas, à transição para diferentes formas de emprego, à provisão de cuidados (indicadores de qualidade no trabalho), aos estrangulamentos no mercado de trabalho e à mobilidade, bem como quanto à eficácia das políticas de activação.

No âmbito do pilar da empregabilidade, os Estados-Membros trabalharam para consolidar e melhorar a qualidade e o grau de cobertura das medidas. Na maior parte dos Estados-Membros foram desenvolvidas abordagens preventivas, as quais estão a ser mais correctamente adaptadas às necessidades individuais. Prosseguem as grandes reformas dos Serviços de Emprego, claramente perspectivadas para a criação de um mercado misto público/privado de serviços de emprego. O objectivo de 20% de desempregados abrangidos por medidas activas de emprego foi largamente ultrapassado. Vários indícios apontam para um crescente destaque conferido às competências básicas, em especial a literacia dos adultos. As principais metas em matéria de e-learning estão quase cumpridas. Foi acentuada a tónica na prevenção e no combate dos estrangulamentos, numa perspectiva de longo prazo. Foram lançadas políticas de inclusão mais integradas e desenvolvidas sinergias acrescidas entre os planos de acção para o emprego e os planos de acção para a inclusão.

Por outro lado, até à data, apenas cinco Estados-Membros foram bem sucedidos na aplicação da abordagem preventiva, na medida em que reduziram substancialmente os fluxos para o desemprego de longa duração. É geral também a necessidade de melhorar a informação sobre a eficácia das medidas de activação. A taxa de abandono escolar está a diminuir de forma muito gradual, havendo dúvidas quanto à possibilidade de cumprir o objectivo de a reduzir de metade até 2010. Só alguns Estados-Membros estão empenhados em reformar profundamente e numa perspectiva favorável ao emprego os sistemas fiscais e de prestações, não sendo suficiente a atenção conferida à interacção entre impostos e prestações. Faltam estratégias nacionais de envelhecimento activo e os problemas da capacidade de trabalho e dos incentivos aos empregadores para recrutar ou manter em actividade trabalhadores mais velhos não estão a ser correctamente abordados. No que se refere à inclusão social, são negligenciadas as medidas do lado da procura, designadamente em matéria de não-discriminação, continuando a ser poucos os Estados-Membros que procedem à definição de metas nacionais. A análise das principais medidas políticas é dificultada pelo facto de a maioria dos Estados-Membros não utilizar os indicadores de emprego acordados em comum nesta área.

A maior parte dos PAN destacou mais as acções do pilar do espírito empresarial em relação ao ano anterior, embora o crescimento do emprego nas pequenas empresas, nos serviços e na actividade por conta própria tenha sofrido em 2001 os efeitos adversos do abrandamento geral da actividade económica. Mereceram também especial destaque as medidas tendentes a facilitar o registo de empresas, encorajar o auto-emprego e desenvolver uma cultura empresarial, designadamente junto das mulheres. Foram lançadas novas iniciativas para criar oportunidades de emprego no sector dos serviços de base cognitiva e no sector ambiental. Os Estados-Membros, na sua maioria, implementaram ou anunciaram novas iniciativas para combater o trabalho não declarado. Apesar destes sinais positivos, é necessário um apoio mais selectivo afim de fazer do espírito empresarial um motor de crescimento e de emprego. Seria também necessário tomar ulteriores medidas para promover a criação de novas empresas, designadamente através de acesso melhorado ao financiamento. Assistiu-se a uma inversão de tendência ascendente da carga fiscal sobre o trabalho, porém, os impostos sobre o trabalho permanecem elevados, mesmo para os trabalhadores com baixas remunerações, não sendo conferida a devida atenção ao impacto no emprego das contribuições para a segurança social.

O desenvolvimento da dimensão territorial da Estratégia Europeia de Emprego entrou numa fase de consolidação. Para além dos PAN, quatro Estados-Membros elaboraram planos de acção regional. Ainda que os Pactos Territoriais de Emprego sejam importantes, muito há ainda a fazer para desenvolver a perspectiva de parceria à escala local.

No âmbito do pilar da adaptabilidade, alguns Estados-Membros procuraram uma abordagem mais equilibrada em termos de flexibilidade e segurança nas relações laborais. Prossegue a tendência para uma flexibilidade acrescida dos horários de trabalho e da organização do mesmo, tendo sido dados passos para garantir a igualdade de tratamento dos trabalhadores com regimes de trabalho diferentes. Há ainda a assinalar melhorias no domínio da saúde e segurança no trabalho. Há a registar iniciativas interessantes na área da organização do trabalho, as quais merecem mais ampla divulgação. Os parceiros sociais estão a desempenhar um papel crescente na promoção da aprendizagem ao longo da vida no local de trabalho, mas as suas acções pecam ainda por falta de visibilidade, facto que pode ficar a dever-se à forma desestruturada como são divulgadas. Verificam-se alguns progressos na consecução do objectivo de todos os trabalhadores adquirirem conhecimentos nas TIC até finais de 2003. Contudo, é necessária mais informação sobre as medidas de promoção da literacia em TIC dos trabalhadores para que possam avaliar com maior rigor os progresso obtidos.

No âmbito do pilar da igualdade de oportunidades, foram feitos nítidos progressos para cumprir os objectivos em matéria de taxa de emprego das mulheres, ainda que haja alguns países com resultados menos satisfatórios, sendo necessário empreender mais esforços para manter as mulheres mais tempo no mercado de trabalho. A integração da dimensão da igualdade homens/mulheres em todas as políticas (gender mainstreaming) avançou, mas permanece incompleta. Embora haja a assinalar iniciativas para reduzir as disparidades salariais entre géneros e atender aos factores a estas subjacentes, as desigualdades subsistem e os parceiros sociais demonstram pouco empenho neste domínio. A segregação dos géneros é uma problemática que tem sido tratada sobretudo nos países onde é mais acentuada, mas os resultados são difíceis de avaliar a curto prazo. Os esforços para conciliar a vida profissional e familiar têm sido intensificados, embora continuem a faltar estruturas de acolhimento de crianças de boa qualidade e a preços acessíveis, o que compromete os objectivos fixados no Conselho Europeu de Barcelona. Em muitos Estados-Membros multiplicaram-se as licenças, embora só alguns incentivem especificamente o recurso à licença parental por parte dos homens.

A avaliação dos desempenhos e das políticas nacionais de emprego em 2001 confirma os principais resultados do balanço feito para o período 1997-2001, ao mesmo tempo que fornece uma base sólida para configurar a próxima geração da Estratégia Europeia de Emprego. Ainda que as reformas estruturais dos mercados de trabalho tenham dado bons resultados, persistem importantes insuficiências. Perante a actual conjuntura de abrandamento económico, os Estados-Membros deverão intensificar as reformas estruturais, nomeadamente as dos mercados de trabalho, a fim de facilitar a adaptação de trabalhadores e empresas à mudança. Há já um amplo consenso quanto a um conjunto de elementos para uma nova e eficaz Estratégia Europeia de Emprego, incluindo a tónica nos objectivos de Lisboa, uma estratégia estável a médio prazo, um número reduzido de orientações mais centradas nos resultados a atingir e uma coordenação melhorada com outros processos relevantes, designadamente as Orientações Gerais de Política Económica.

À luz das insuficiências que subsistem, a futura geração de orientações deveria atacar explicitamente três as grandes prioridades, a saber, o aumento das taxas de emprego e participação, a melhoria da qualidade e da produtividade no trabalho e a promoção de um mercado de trabalho mais inclusivo. Em todas estas áreas, são necessários ainda muitos progressos para se atingirem os objectivos globais da estratégia de Lisboa.

1. O CONTEXTO POLÍTICO E ECONÓMICO

A Estratégia Europeia de Emprego, 5 anos depois: a encruzilhada

Desde o seu lançamento na Cimeira do Emprego no Luxemburgo, em 1997, a Estratégia Europeia de Emprego conheceu várias mudanças, para ter em conta a evolução da situação política e económica. Na sequência da revisão intercalar ao cabo de três anos de execução, a estratégia foi reforçada no Conselho Europeu de Lisboa (2000) e integrada numa agenda mais vasta com o objectivo de fazer da União Europeia a economia do conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável ao mesmo tempo que proporciona mais e melhores empregos e maior coesão social.

Foi acordado para a UE o objectivo de, até 2010, atingir em média uma taxa de emprego total tão próxima quanto possível dos 70% e excedendo os 60% no caso das mulheres. Foi definida uma estratégia global, visando preparar a transição para uma economia assente no conhecimento, modernizar o modelo social europeu e sustentar perspectivas favoráveis de crescimento.

O Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000, introduziu o tema da qualidade como princípio orientador da Agenda de Política Social, e em especial a qualidade no trabalho enquanto importante objectivo da Estratégia Europeia de Emprego. Sublinhou o carácter multidimensional da qualidade, quer em termos de características do posto de trabalho, quer no contexto mais vasto do mercado laboral, e defendeu a promoção deste objectivo através de acções a empreender no âmbito de todos os pilares.

Confirmando o compromisso da União e dos Estados-Membros para com o objectivo do pleno emprego, o Conselho Europeu de Estocolmo, realizado em Março de 2001, fixou para 2005 as metas intermédias de 67% para a taxa de emprego total e 57% para a taxa de emprego das mulheres, bem como para 2010 os objectivos de 50% para o emprego dos trabalhadores mais velhos (entre os 55 e os 64 anos). Respondendo ao desafio de Estocolmo, a Comissão e o Conselho examinaram em conjunto as condições necessárias para reforçar as taxas de participação na actividade económica na UE e apresentaram as correspondentes propostas ao Conselho Europeu de Barcelona [3].

[3] Reforçar a participação na actividade económica e promover o envelhecimento em actividade, doc. 6707 do Conselho, de 8 de Março de 2002, aprovado com base no COM(2002) 9 final, de 24.01.2002

O Conselho Europeu de Gotemburgo veio completar o anterior compromisso político com um programa de desenvolvimento sustentável e acrescentar a dimensão ambiental à estratégia de Lisboa, reconhecendo assim a ligação entre ambiente, crescimento económico e emprego.

O Conselho Europeu de Barcelona, em Março de 2002, colocou as políticas activas em prol do pleno emprego - "mais e melhores empregos" - entre as três áreas que deverão ser especificamente dinamizadas. Salientou que o objectivo de pleno emprego na UE estava no cerne da estratégia de Lisboa e constituía a grande meta das políticas económicas e sociais. À luz de tudo isto, o Conselho Europeu apelou a uma estratégia de emprego reforçada e formulou orientações para o seu futuro. Acolheu com agrado o Plano de Acção para as Competências e a Mobilidade apresentado pela Comissão, o qual foi seguido de uma recomendação do Conselho [4].

[4] 9614/02, de 3 de Junho de 2002.

O presente Relatório Conjunto sobre o Emprego passa em revista os progressos realizados em 2001 - um marco importante, já que assinala o 5º ano de aplicação da Estratégia Europeia de Emprego. Os serviços da Comissão e os Estados-Membros procederam em conjunto a uma avaliação do impacto da estratégia entre 1997 e 2001 [5], no intuito de preparar o desenvolvimento ulterior da mesma.

[5] COM(2002)416,17 de Julho de 2002

Conjuntura económica menos favorável em 2001: um teste para a Estratégia Europeia de Emprego

Contrastando fortemente com o clima favorável em 2000, período marcado pelo mais forte crescimento do emprego dos últimos dez anos, o primeiro semestre de 2001 caracterizou-se pela incerteza no plano económico, a que se seguiu um abrandamento generalizado após os acontecimentos do 11 de Setembro.

Entre 2000 e 2001, O crescimento do PIB e da produtividade do trabalho apresentaram quedas drásticas de 3,3% para 1,6% e de 1,6% para 0,3% respectivamente. No segundo semestre de 2001, o crescimento do emprego foi de 1% contra 1,5% no primeiro semestre do mesmo ano. O abrandamento económico que inicialmente se previa de curta duração tem vindo a prolongar-se. A retoma da economia não ganhou ímpeto, não se prevendo que tal aconteça antes de 2003, tendo-se assistido a um aumento das vagas de despedimentos na zona do euro. A situação das finanças públicas melhorou e vários Estados-Membros atingiram ou mantiveram posições orçamentais sólidas. Todavia, na actual conjuntura de crescimento fraco, o quadro orçamental atingiu os seus limites, estando em causa a própria credibilidade, com alguns Estados-Membros incapazes de cumprir os seus compromissos orçamentais no âmbito do Pacto da Estabilidade e Crescimento. A inflação subiu de 2,1% em 2000 para 3,4% em Maio de 2001, tendo depois descido para 2% no final do ano e devendo subir para 2,2% em 2002.

Resultados do emprego: melhoria, mas em ritmo lento ...

A avaliação dos resultados deve ser feita à luz do contexto acima descrito de deterioração da conjuntura económica. Apesar de uma subida apenas marginal da taxa de emprego (de 63,3% em 2000 para 63,9% em 2001, com um aumento de 2,06 milhões do emprego total) a meta da UE ainda pode ser atingida, se bem que sejam necessários esforços adicionais e sustentados. A taxa de emprego global desceu de 0,6% em relação à situação de partida em 2001, para depois aumentar ligeiramente no decurso dos primeiros meses de 2002 (de 7,4% para 7,6%). Em 2001, as taxas de desemprego global, juvenil e de longa duração baixaram, com uma queda acentuada do desemprego das mulheres.

Desde 1997, as disparidades de género no emprego registaram uma diminuição da ordem de 2 pontos percentuais, com a taxa de emprego das mulheres a situar-se na casa dos 54,9%, o que é compatível com a meta da UE. A taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos atingiu os 38,5% em 2001 (37,7% em 2000), continuando porém aquém da meta da UE de 50% até 2010.

... num contexto de mudanças estruturais nos mercados laborais europeus

Nos últimos anos, o desempenho dos mercados de trabalho da UE melhorou significativamente, com a criação de mais de 10 milhões de empregos desde 1997 (6 milhões dos quais ocupados por mulheres) e menos 4 milhões de desempregados, com a população activa a registar um contínuo crescimento da ordem dos cinco milhões de pessoas. A avaliação da Estratégia Europeia de Emprego confirma o carácter estrutural destas melhorias, por via de reduções dos níveis de desemprego estrutural e de padrões de crescimento económico mais intensivos em emprego, acompanhados de uma maior celeridade na resposta do mercado de trabalho às mudanças económicas e sociais [6]. A implementação das reformas estruturais dos mercados de trabalho abriu caminho a estas melhorias. Os bons resultados registados nos anos 90 sugerem que o aumento das taxas de emprego e a queda das taxas de desemprego revestem um carácter duradouro e estrutural. Esta evolução positiva não pode ser explicada exclusivamente por melhorias cíclicas. Desde 1997, o declínio do desemprego estrutural intensificou-se e foi acompanhado de uma intensa criação de emprego. A Estratégia Europeia de Emprego criou condições favoráveis para que estas melhorias fossem sustentáveis, ao apostar na plena utilização da oferta de mão-de-obra potencial com mais e melhores empregos. Os parceiros sociais também deram um importante contributo para melhorar o desempenho na área do emprego, em especial ao avançarem com acordos salariais favoráveis ao emprego.

[6] "Balanço de cinco anos da Estratégia Europeia de Emprego", COM(2002)416 - O Emprego na Europa 2002

Atacar as insuficiências estruturais que persistem

Embora haja progressos a registar, subsistem importantes insuficiências estruturais.

- A persistência de elevados níveis de desemprego e de desemprego de longa duração deve ser corrigida, a fim de se avançar para um mercado de trabalho inclusivo. É necessário desenvolver melhor esse carácter inclusivo. Ainda que haja alguns progressos a registar, a situação no emprego dos grupos mais desfavorecidos permanece vulnerável. Importa pois avançar com políticas mais direccionadas, abordagens globais que integrem quer o lado da oferta, quer o da procura e uma interacção mais estreita com as políticas de inclusão social.

- É necessário um empenho contínuo para garantir o cumprimento das metas de emprego da UE, em especial no que se refere aos trabalhadores mais velhos. O Relatório Conjunto [7] sobre reforço da participação na actividade económica considerava necessário que, entre 2002 e 2010, o emprego aumentasse de 15,4 milhões, dos quais 9,6 milhões corresponderiam a mulheres e 7,4 milhões a trabalhadores mais velhos.

[7] "Reforçar a participação na actividade económica e promover o envelhecimento em actividade", doc. 6707 do Conselho, de 8 de Março de 2002, aprovado com base no COM(2002) 9 final, de 24.01.2002

- Continuam a acentuar-se as diferenças de produtividade entre os EUA e a UE, no entanto estas são mais pronunciadas no que se refere à produtividade laboral por pessoa com emprego do que em relação à produtividade por hora trabalhada, prevendo-se mesmo para esta última uma ligeira diminuição [8]. Tal como foi referido na recente Comunicação da Comissão intitulada "Produtividade: a chave para a competitividade das economias e das empresas europeias" [9], o crescimento da produtividade depende da qualidade do capital físico, da actualização das competências da mão-de-obra, dos progressos tecnológicos e de novas formas de articular todos estes elementos. A interacção positiva entre qualidade do emprego e produtividade deverá ser explorada para reduzir estas disparidades, embora o primeiro aspecto não tenha ainda sido alvo da atenção devida. Os progressos neste domínio só podem ser claramente identificados no que respeita à participação em acções de formação e às disparidades de género no emprego, enquanto que nas outras áreas há ainda muito a fazer.

[8] Enquanto que a produtividade do trabalho (PIB em PPC por pessoa com emprego) dos EUA era de 116,1 em 1997 (UE-15=100), e 117,5 em 2000 (previsão 2001: 117,7) os números corrspondentes à produtividade do trabalho em PPC por hora trabalhada eram de 102,6 em 1997 e 103,2 em 2000 (previsão 2001: 103,0).

[9] COM(2002) 262 final

- As diferenças regionais, designadamente em termos de desemprego, são ainda um problema em diversos Estados-Membros.

É essencial que as reformas a empreender ataquem estas insuficiências e sejam vigorosamente empreendidas a curto prazo para que o mercado de trabalho da UE possa responder a médio prazo aos desafios que se avizinham em termos de tendências geográficas, estrangulamentos emergentes, reestruturações económicas e sociais, globalização e alargamento.

Gráfico 1: Emprego e desemprego na União Europeia - panorâmica dos resultados 1997 e 2001

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

No capítulo 3 apresentam-se os diagramas em diamante por Estado-Membro.

2. Aplicação das Orientações e das Recomendações para o Emprego 2002: avaliação de desempenhos e políticas na União Europeia

Tendo em conta quer o tempo necessário para implementar as mudanças substanciais que foram introduzidas nas Orientações Emprego 2001, na sequência da revisão intercalar e do Conselho Europeu de Lisboa, quer o facto de que a estratégia em curso deverá ser revista em 2003 com base na avaliação da experiência dos primeiros cinco anos, decidiu-se manter toda a estabilidade possível nas Orientações Emprego 2002. Apenas foram introduzidos dois elementos relativos, respectivamente, à adaptação das metas para as taxas de emprego, a fim de ter em conta os objectivos fixados no Conselho Europeu de Estocolmo, e à introdução de um novo objectivo transversal de qualidade do emprego subsequente ao intenso debate político levado a cabo no plano europeu sobre as várias dimensões da qualidade no trabalho, debate esse que culminou com a adopção de uma lista de indicadores no Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001.

Os PAN de 2002

Os Planos de Acção Nacionais para o Emprego (PAN) de 2002 confirmam a tendência para uma maior clareza e globalidade na apresentação das políticas de emprego dos Estados-Membros. Revelam ainda uma cobertura mais equilibrada da acção política dos quatro pilares da Estratégia Europeia de Emprego. A maior parte dos Estados-Membros continua reticente em relação ao apelo das Orientações no sentido da fixação de metas nacionais. Embora alguns tenham delineado inúmeras acções na área do emprego, são geralmente omissos na avaliação do impacto das mesmas. A dimensão orçamental das políticas (em especial as contribuições dos Fundos Estruturais) deveria ser mais transparente. Apesar de se verificar uma melhoria global da informação prestada, continua a não ser fácil determinar em que medida os Estados-Membros utilizaram os Fundos Estruturais para apoiar as suas actividades no âmbito dos quatro pilares. Esta dificuldade existe não só em relação aos aspectos quantitativos, mas também no que se refere à utilização ou não dos Fundos numa perspectiva estratégica para providenciar valor acrescentado (por exemplo, para explorar novas políticas laborais activas para além das políticas e dos métodos tradicionais de cada país). O novo papel dos Fundos Estruturais em apoio aos objectivos da Estratégia Europeia de Emprego consagrado na revisão dos regulamentos de 1999 deve ser encarado com redobrado vigor. No que se refere aos processos, embora os parceiros sociais estejam cada vez mais envolvidos na preparação dos PAN, o seu papel na implementação e no follow-up nem sempre é visível. A integração de outros potenciais intervenientes, designadamente as instâncias representativas da sociedade civil no plano regional e local, não melhorou.

Em linha com a estratégia de Lisboa, as questões ligadas à sociedade do conhecimento tornaram-se elementos essenciais em todos os pilares. Para além dos consideráveis esforços empreendidos no contexto do pilar da empregabilidade, os PAN de 2002 evidenciam um destaque acrescido para as TIC no contexto do pilar do espírito empresarial.

Encorajar respostas, mesmo que desiguais, às Recomendações

O quadro a seguir dá conta das respostas dos vários países às recomendações políticas que lhes foram dirigidas para 2002.

A maior parte dos Estados-Membros tomou, ou manifestou intenção de o fazer, iniciativas para dar resposta às recomendações em matéria de prevenção e activação, oferta de mão-de-obra, aprendizagem ao longo da vida, carga fiscal sobre o trabalho, desequilíbrios regionais e articulação de políticas.

As recomendações em relação aos trabalhadores mais velhos e aos migrantes não deram azo a alterações políticas suficientes.

As reacções às recomendações em matéria de igualdade de oportunidades diferem muito de um Estado-Membro para outro. Na maior parte dos casos, foram tomadas decisões políticas, mas as mesmas não foram seguidas de acções concretas. Foram poucas ou nenhumas as alterações introduzidas na Alemanha, Áustria e Finlândia (em matéria de disparidades salariais), Grécia Espanha e Itália (em matéria de integração da perspectiva de género) e Luxemburgo e Portugal (segregação de géneros).

A resposta às recomendações relativas aos parceiros sociais também não foi significativa. A Grécia e Portugal, em particular, terão de definir e implementar mudanças políticas, enquanto que a Áustria, Itália e Espanha deveriam esforçar-se por retomar a cooperação com os parceiros sociais.

Quadro 1: Respostas às Recomendações 2002 por Estado-Membro e por tema

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

branco = não houve recomendação + = mudança com impacto evidente +/- = mudança com impacto por demonstrar - = mudança inexistente ou marginal

2.1. O enquadramento político global: reflectir os objectivos horizontais das Orientações 2002

Os novos objectivos horizontais definidos nas Orientações 2002 estabelecem o enquadramento político global da execução da Estratégia Europeia de Emprego, dando substância à ambição da Cimeira de Lisboa de alcançar o pleno emprego numa sociedade assente no conhecimento.

Mais perto dos objectivos de Lisboa e de Estocolmo

O objectivo horizontal A exorta os Estados-Membros a reforçar as oportunidades de emprego e a providenciar incentivos ao trabalho, de modo a aumentar as taxas de emprego, em linha com as metas de Lisboa e de Estocolmo. Os PAN revelam que, não obstante o abrandamento económico, os progressos continuam. A situação difere consoante o Estado-Membro, mas a taxa global da UE está a pouco mais de três pontos percentuais aquém da meta dos 67% fixada para 2005 e a taxa de emprego das mulheres a pouco mais de 2 pontos percentuais do objectivo de 57% para 2005. A taxa dos trabalhadores mais velhos subiu de quase um ponto percentual desde 2000, permanecendo no entanto 11 pontos percentuais acima do objectivo de 50% para 2010.

O emprego em números (ver quadro 2)

* Entre 2000 e 2001 a taxa de emprego global da UE subiu para 63,9% (+0,6 pontos percentuais), a das mulheres para 54,9% (+0.9 pp) e a dos trabalhadores mais velhos para 38,5% (+0,8 pp).

* Registam-se diferenças significativas entre os Estados-Membros em termos dos níveis atingidos e do ritmo dos progressos. Os países com melhores desempenhos, com taxas de emprego acima dos 70%, foram, tal como no ano anterior, a Dinamarca, os Países Baixos, a Suécia e o Reino Unido. As taxas mais baixas registaram-se na Grécia, Itália e Espanha.

* As taxas de emprego aumentaram em todos os escalões etários em 2001, a saber 0,4 pontos percentuais nos 15-24 e 0,5 pp nos 25-54.

* Ainda que as diferenças entre Estados-Membros estejam a estreitar-se relativamente ao grupo etário 25-54, as disparidades nas faixas mais jovens ou mais velhas persistem ou acentuam-se. O baixo nível das taxas de emprego dos jovens reflecte um aumento da proporção de jovens que integram o sistema de ensino.

Com base nos cenários actuais, a meta de Lisboa de 70% para a taxa de emprego global só se afigura viável se as recentes melhorias estruturais no funcionamento dos mercados laborais europeus e o aumento da participação das mulheres na actividade económica prosseguirem até 2010 e se intensificarem nos casos em que for necessário. Importa que o desempenho em termos de emprego dos Estados-Membros com contributos relativamente modestos no passado melhore significativamente até ao final da década, em especial no que se refere à Grécia e à Itália (países com resultados inferiores), à Bélgica e à França (resultados intermédios) e à Áustria e Alemanha (acima da média, mas abaixo dos 70%).

Quadro 2: Taxas de emprego

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Inquérito às Forças de Trabalho, Eurostat

As disparidades nas taxas de emprego dos Estados-Membros vão gradualmente diminuindo. Porém, persistem importantes diferenciais, não obstante o facto de as taxas de emprego das mulheres estarem a aumentar a um ritmo mais acelerado do que a taxa total. Ao olhar para as mudanças ao longo do tempo (1997-2001), as principais fontes de crescimento diferem, embora as mulheres tenham dado o maior contributo para o crescimento total. A taxa de crescimento do emprego feminino excedeu a taxa de crescimento global do emprego em todos os Estados-Membros. Todavia, a taxa de emprego das mulheres mais velhas é preocupante (28.9%, o que corresponde a 9,6 pontos percentuais abaixo da taxa total naquele grupo etário).

Os Estados-Membros parecem estar a optar por uma abordagem mais estratégica do desafio do aumento das taxas de emprego através da identificação de reservas de mão-de-obra e do subsequente direccionamento das acções para os grupos com maiores potencialidades. A prioridade conferida a esta questão reflecte-se em novas disposições institucionais (por exemplo a "Equal Studies Unit" no âmbito da "Equality Authority" na Irlanda, a "Older Workers Task Force" nos Países Baixos e a "Cellule de consolidation de l'emploi" na Bélgica). Só alguns Estados-Membros têm em curso reformas globais dos sistemas fiscais e de prestações favoráveis ao emprego.

Os PAN mostram que todos os Estados-Membros vêem nos trabalhadores mais velhos a mais importante reserva de mão-de-obra potencial, estando a ser empreendidos esforços no sentido de dissuadir o abandono prematuro da actividade laboral e de incentivar uma permanência mais longa no mercado de trabalho, por vezes com a criação de condições para facilitar uma saída gradual do mundo do trabalho, combinando as duas abordagens. Todavia, não foram ainda postas em prática políticas especialmente dirigidas para resolver o problema dos baixos níveis de emprego das mulheres mais velhas e a dimensão de género das políticas de envelhecimento activo está ainda por desenvolver. Para os trabalhadores mais velhos em geral, a capacidade da UE de atingir o objectivo fixado está seriamente posta em causa pela combinação de baixas taxas de emprego com um crescimento moderado do mesmo, apenas ligeiramente acima da taxa de crescimento global.

Quadro 3: Taxas de emprego nos PAN 2002

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Qualidade no trabalho ainda não tem a prioridade devida

O objectivo horizontal B procura garantir que as políticas dos Estados-Membros induzam melhorias na qualidade do emprego. Ainda que tenham sido feitos alguns progressos em vários aspectos relevantes, a qualidade do emprego tende a ser tratada de uma forma fragmentada, o que não reflecte o carácter pluridimensional do conceito que a Comunicação da Comissão Europeia de Junho de 2001 consagra [10]. As dez dimensões da qualidade no emprego definidas pela Comissão e que o Conselho tomou por base para definir indicadores adequados merecem uma cobertura desigual por parte das várias políticas dos Estados-Membros. A resposta a este novo objectivo coloca a tónica nos méritos relativos dos diferentes tipos de relações contratuais, em especial no que se refere ao equilíbrio entre flexibilidade e segurança. Enquanto que as áreas da saúde e segurança, educação e formação e conciliação da vida profissional e familiar estão de um modo geral bem abrangidas, outras dimensões como a qualidade intrínseca do trabalho ou a qualidade do diálogo social ainda não estão integradas numa perspectiva global da qualidade no trabalho.

[10] Emprego e políticas sociais: um quadro para investir na qualidade, Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, COM(2001)313 final. Conselho Europeu (2001), "Indicadores de qualidade no emprego", relatório do Comité do Emprego ao Conselho, 14263/01

No que diz respeito ao desempenho, são poucas as áreas onde podem ser identificadas tendências inequivocamente positivas (participação reforçada na educação e formação e menos disparidades de género no emprego). Noutras áreas, há indícios de estabilidade ou estagnação, facto que fica parcialmente a dever-se à nova conjuntura, designadamente ao recente lento aumento da produtividade do trabalho devido à retracção cíclica em 2001. Os dados ainda não permitem uma avaliação circunstanciada da evolução no tempo da situação, visto que para alguns indicadores ainda não existem séries cronológicas.

Quadro 4: A qualidade no emprego - principais factos

Qualidade no emprego: dimensões e indicadores // Principais factos (com base nos mais recentes dados disponíveis)

Qualidade intrínseca do emprego

Transições entre situações de não-emprego e emprego e dentro do emprego // A transição de contratos a termo fixo para contratos permanentes não é automática: apenas 34% das pessoas com contratos a termo fixo em 1997 tinham contratos permanentes em 1998 e 24% ficaram no desemprego, enquanto que 92% das pessoas com contratos de duração indeterminada permaneceram nessa situação. Apenas 11% das pessoas sem emprego em 1997 passaram a ter um emprego a termo certo ou a tempo parcial em 1998. Comparativamente ao desemprego, um emprego de duração determinada reduz de cerca de 2/3 a probabilidade de inactividade e desemprego após dois anos e mais do que triplica as possibilidades de passagem para um emprego de maior qualidade no espaço de dois anos.

Aptidões, aprendizagem ao longo da vida e progressão na carreira

Indicador: percentagem da população adulta que participa em acções de educação e formação // Aumento significativo na taxa de participação na actividade económica do escalão 25-64 anos (de 5,8% em 1997 para 8,4% em 2001). Este aumento é mais importante nas mulheres (9%) do que nos homens (8%) e muito reduzido no grupo 55-64 anos (3%) e para as pessoas com poucas habilitações ou qualificações. Melhores resultados em 2001: Reino Unido, Suécia, Finlândia, Dinamarca e Países Baixos.

Igualdade entre homens e mulheres

Indicador: rácio da remuneração horária bruta das mulheres em relação à dos homens; disparidades de género nas taxas de emprego e desemprego. // As disparidades salariais continuam elevadas: 16,2 pontos percentuais em 1998 (23,7 pp no sector privado). O Reino Unido, a Áustria, os Países Baixos, a Alemanha e a Irlanda apresentavam as mais marcadas disparidades salariais entre os géneros.

Elevadas disparidades de género no emprego (18 pontos percentuais em 2001). Disparidades mais pronunciadas: Grécia, Itália, Luxemburgo e Irlanda

Disparidades de género no desemprego: 2,3 pontos percentuais em 2001 com diferenças significativas entre os países (disparidades mais pronunciadas: Grécia, Espanha, Itália e França).

Saúde e segurança no trabalho

Indicador: número de acidentes de trabalho por 100 000 pessoas empregadas. // Elevada taxa de incidência: 4,87 milhões de acidentes que motivaram ausências superiores a 3 dias na UE em 2001. Aumentou nos últimos anos nos seguintes Estados-Membros: Suécia, Dinamarca, Reino Unido, Países Baixos, Bélgica, Luxemburgo, Portugal e Espanha.

Flexibilidade e segurança

Indicador: percentagem dos trabalhadores a tempo parcial e com contratos a termo fixo. // Emprego a tempo parcial: 17,9% em 2001 como média da UE, sendo 80% tempo parcial numa base voluntária. Taxas mais elevadas: Países Baixos, Reino Unido e Dinamarca. Taxas mais baixas: Grécia, Itália e Espanha. Disparidades de género significativas no que se refere ao tempo parcial (um terço de mulheres contra 6% de homens).

Em 2001, havia 13,4% de trabalhadores com contratos de duração determinada. Taxas mais elevadas: Espanha e Portugal.

Inclusão e acesso ao mercado de trabalho

Indicador: transições entre situações de emprego, desemprego e inactividade. // Desempenho relativamente modesto em matéria de transições do desemprego para o emprego: só 30% dos desempregados em 1997 encontraram emprego em 1998. Países com melhores resultados: Dinamarca, Grécia, Espanha, Portugal, Áustria e Reino Unido.

Organização do trabalho e equilíbrio trabalho/vida privada

Indicador: taxas de emprego pessoas com e sem filhos dos 0 aos 6 anos. // Efeito negativo dos filhos nas taxas de emprego das mulheres. Efeito positivo dos filhos nas taxas de emprego dos homens. A taxa de emprego média em 2001 das mulheres com um filho dos 0 aos 6 anos era 12,4 pontos percentuais inferior à taxa de emprego das mulheres sem filhos. A taxa de emprego dos homens com um filho situou-se 9,5 pontos percentuais acima daquela dos homens sem filho.

Diálogo social e participação do trabalhador

Indicadores: número de dias perdidos e percentagem de trabalhadores abrangidos por acordos colectivos. // Cobertura por acordos colectivos: mais elevada (acima dos 90%) em 2000 na Áustria, Bélgica, França e Finlândia e mais baixa no Reino Unido. Os números mais elevados em termos de dias perdidos por greves em 2000 registaram-se na Espanha, França, Dinamarca e Finlândia e os mais baixos na Áustria, Países Baixos, Luxemburgo, Suécia e Alemanha.

Diversidade e não-discriminação

Indicadores: taxa de emprego do grupo etário 55-64 anos. // Taxa de emprego dos 55-64 anos: 38,5% em 2001. Taxas mais baixas: Bélgica, Luxemburgo, Itália, Áustria e França. Taxas mais elevadas: Dinamarca, Portugal, Reino Unido e Suécia.

Desempenho global do trabalho

Indicador: crescimento da produtividade do trabalho // Decréscimo do crescimento médio da produtividade horária do trabalho: de 1,6% em 2000 para 0,3% em 2001. O crescimento foi negativo na Bélgica, Finlândia e França.

Estratégias melhoradas de aprendizagem ao longo da vida

Registam-se progressos prometedores nas áreas da educação e da aprendizagem ao longo da vida, abrangidas pelo objectivo horizontal C. Desde 1997, verificou-se um aumento gradual da percentagem da população adulta que participa em acções educativas e de formação, estando todos os Estados-Membros empenhados em configurar os respectivos sistemas de ensino e formação de uma forma mais integrada a fim de abranger todo o ciclo de vida. A aprendizagem ao longo da vida é vista não só como uma forma de reforçar a empregabilidade e a adaptabilidade da força de trabalho, mas também enquanto instrumento político para aumentar a oferta de mão-de-obra e a participação dos grupos subrepresentados no mercado de trabalho e combater a exclusão social. Todavia, a aprendizagem ao longo da vida está ainda longe de ser uma realidade, havendo sinais reveladores de um fosso crescente no aproveitamento das oportunidades de aprendizagem entre as pessoas com baixos níveis de qualificações e os que possuem habilitações superiores, bem como entre os jovens e os escalões etários superiores. É pois necessário prosseguir na perspectiva de alargar o acesso e aumentar os níveis de participação, com particular atenção para os adultos, menos propensos à aprendizagem, ou a quem são dadas menos oportunidades.

As recomendações dirigidas à maior parte dos Estados-Membros no que se refere ao desenvolvimento de estratégias de aprendizagem nos últimos dois anos induziram uma melhoria do desempenho global, com exemplos mais visíveis nos países que já tinham optado por abordagens globais (cf. quadro 5). A avaliação do ano anterior revelou que metade dos Estados-Membros optara por estratégias globais e coerentes, enquanto que no presente ano, todos já lançaram as bases para a definição de estratégias globais que abrangem todo o leque da aprendizagem - desde o ensino obrigatório à formação no local de trabalho, e apontam para a melhoria do reconhecimento e da validação da aprendizagem não formal. São visíveis progressos na melhoria da coerência das estratégias de aprendizagem ao longo da vida, embora se avance a um ritmo lento, uma vez que neste domínio são necessárias profundas reformas dos sistemas e das práticas. Na maior parte dos Estados-Membros foram tomadas medidas de carácter institucional com o objectivo de reforçar a cooperação entre as várias autoridades ministeriais envolvidas. No entanto, a questão da melhoria das transições dentro e entre sistemas de ensino e formação e o mercado de trabalho ainda não foi tratada numa perspectiva global. A qualidade e a relevância em termos de mercado de trabalho da provisão de aprendizagem ao longo da vida também tem de ser melhorada.

Ainda que os Estados-Membros tenham mais uma vez sido omissos quanto à fixação de metas em matéria de investimento em capital humano, as despesas públicas em recursos humanos aumentaram e constatam-se indícios crescentes de responsabilidades partilhadas no que se refere ao financiamento, decorrentes designadamente de um crescimento das despesas das empresas com acções de formação contínua. Todavia, um aumento do investimento público e privado deve ser combinado com uma redistribuição de recursos em todo o espectro da formação e com um ulterior desenvolvimento dos incentivos fiscais e outros à aprendizagem. Acresce que o investimento na educação e na formação tem de ser acompanhado de uma avaliação da eficácia dos sistemas educativos e dos programas de formação e, quando necessário, de medidas para a melhorar.

O ritmo da mudança actual e futura exigirá mais dos governos, das empresas, dos indivíduos, dos parceiros sociais e da Comissão para garantir um aumento da qualidade e dos níveis do investimento em recursos humanos e promover uma mudança cultural propícia ao investimento nas pessoas ao longo do respectivo ciclo de vida.

Quadro 5: Situação dos Estados-Membros em matéria de estratégias de aprendizagem ao longo da vida

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Notas:

A "Adequado" significa que um critério específico é considerado devidamente como prioridade, tanto na estratégia do Estado-Membro como nas acções concretas.

P "Parcial" significa que é dada alguma atenção ou prioridade ao critério, tanto na estratégia como nas acções.

I "Insuficiente" significa que um determinado critério está ausente da estratégia ou das acções ou que não lhe é prestada atenção suficiente.

Letras em negrito e células cinzentas: alterações em relação ao ano anterior.

+ indica melhorias em relação ao ano anterior.

Reforço do papel dos parceiros sociais no plano nacional e europeu

O objectivo horizontal D evidencia a importância de parcerias globais com os parceiros sociais. Os PAN 2002 mostram que na maioria dos Estados-Membros os parceiros sociais participaram mais intensamente na elaboração dos PAN. As parcerias mais importantes encontram-se na Irlanda, Bélgica, Luxemburgo, Portugal e Finlândia e, em menor grau, nos Países Baixos, Grécia e Alemanha. Noutros Estados-Membros como a Dinamarca e a Suécia, os parceiros sociais continuam a desempenhar um importante papel na implementação das orientações que lhes são especificamente dirigidas. Ainda que tenham emergido tensões, designadamente entre governos e sindicatos, em Itália, na Áustria e em Espanha, as quais criaram um clima menos favorável à cooperação no processo de elaboração dos PAN, foram celebrados acordos bilaterais ou trilaterais que abrangem inúmeras temáticas importantes constantes das Orientações. Contudo, em Espanha, nos tempos mais recentes, registaram-se melhorias nas relações sociais. O contributo dos parceiros sociais incidiu principalmente na qualidade do trabalho, na aprendizagem ao longo da vida, no aumento da participação dos trabalhadores mais velhos e na promoção da igualdade entre homens e mulheres. Neste último caso, porém, é necessário dar maior prioridade a esta área, intensificando as acções concretas.

O diálogo social agora intensificado ao nível europeu esteve na origem de inúmeras iniciativas que contribuíram para fazer avançar a Estratégia Europeia de Emprego. Entre estas destacam-se o relatório sobre o futuro das relações laborais na Europa, a Declaração Conjunta dos parceiros sociais europeus ao Conselho Europeu de Laeken, a qual sublinhava a necessidade de se prosseguir o diálogo social autónomo, a prevista apresentação no Outono de 2002 de um programa de trabalho plurianual elaborado pelos parceiros sociais e o plano de acção para as competências e a mobilidade apresentado ao Conselho Europeu de Barcelona, assim como o acordo sobre teletrabalho assinado pelos parceiros sociais europeus.

A articulação das políticas apresenta-se mais equilibrada, mas as disparidades regionais subsistem

O objectivo horizontal E insta os Estados-Membros a respeitar a natureza integrada e o valor equivalente das orientações dos quatro pilares e a ter em devida conta a dimensão regional. O pilar da igualdade de oportunidades merece maior destaque em comparação com anos anteriores, o que vem restabelecer um certo equilíbrio, embora a tónica continue colocada no pilar da empregabilidade. A cobertura do pilar da adaptabilidade não evidencia de forma suficiente aos esforços empreendidos pelos parceiros sociais. São particularmente visíveis correcções na articulação das várias políticas em Espanha, Áustria, Luxemburgo e Irlanda.

A Bélgica, Alemanha, Espanha, Itália, Finlândia contam-se entre os países mais seriamente atingidos por disparidades regionais. Os desequilíbrios são geralmente mais pronunciados no que se refere ao desemprego (tomando por indicador o coeficiente da variação [11]) do que ao emprego. A situação do desemprego agravou-se mais (Alemanha, Grécia, Itália, Países Baixos, Áustria e Reino Unido) do que a do emprego (Alemanha, Áustria e Finlândia). A Alemanha e a Áustria são os únicos Estados-Membros que acusam um agravamento das disparidades regionais quer em termos de emprego quer de desemprego (embora na Áustria se apresentem ainda a um nível muito baixo). A prioridade conferida a esta questão varia grandemente consoante o Estado-Membro. Porém, todos continuam a atender à dimensão territorial das políticas de emprego e à necessidade de configurar políticas e instrumentos de uma forma que facilite a adaptação flexível às necessidades específicas da esfera regional e, em alguns casos, local.

[11] O coeficiente de variação obtem-se dividindo o desvio padrão pela mediana (média ponderada da taxa de emprego/desemprego num dado país)

Gráfico 2: Taxas de emprego nas regiões NUTS 2 em 2001 (% da população 15-64)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Inquérito às Forças de Trabalho, nível NUTS2, Eurostat DK e IRL NUTS 3 dos IFT nacionais [12].

[12] Irlanda: dados provenientes do Central Statistics Office Ireland. Emprego: Quarterly National Household Survey. População actica: 'Population and Migration Estimates April 2001'.

Progressos no acompanhamento, mas há fontes nacionais que têm de ser melhoradas

O objectivo horizontal F sublinha a importância de reforçar os indicadores de avaliação dos progressos nos quatro pilares. A maior parte dos Estados-Membros regista avanços significativos na concepção e utilização de indicadores comuns nos PAN, em especial no que se refere a prevenção e activação.

A situação não é satisfatória no que se refere a vários indicadores assentes em fontes nacionais e que são necessários para aferir dos progressos em matéria de qualidade no emprego. Assim, faltam indicadores comuns sobre grupos desfavorecidos (minorias étnicas, trabalhadores migrantes, pessoas com deficiência) e só três Estados-Membros apresentam indicadores de transições inactividade/emprego. Foram fornecidos mais dados sobre disponibilização de apoio à infância e sobre estruturas de cuidados a pessoas dependentes, ainda que haja muitas carências neste domínio em muitos Estados-Membros e na maior parte dos casos os dados fornecidos só parcialmente concordam com os indicadores acordados.

A maior parte dos Estados-Membros não apresentou dados claros que permitissem uma avaliação dos estrangulamentos ou do impacto das medidas activas do mercado de trabalho em termos de uma integração efectiva no mesmo.

2.2. Avaliação dos progressos alcançados no âmbito dos quatro pilares das Orientações 2001

2.2.1. Empregabilidade

Os recentes aumentos do desemprego e a vaga de reestruturações de empresas, associados aos estrangulamentos emergentes, evidenciam a importância do conceito de empregabilidade. Quando foi lançada a Estratégia Europeia de Emprego, a empregabilidade era vista principalmente como uma forma de ajudar os desempregados a regressar ao mundo do trabalho, tendo evoluído gradualmente na perspectiva de abranger todo o ciclo de vida, para se tornar um factor essencial para facilitar a mudança. O aumento das taxas de emprego para os níveis ambiciosos fixados em Lisboa e Estocolmo requer não apenas acções preventivas de combate ao desemprego, como também a mobilização de potencialidades latentes para reforçar a participação na actividade económica. Neste contexto, assumem importância relevante a prevenção do abandono escolar precoce, o reforço do acesso a um mercado de trabalho inclusivo e da capacidade de os trabalhadores permanecerem activos, a reforma dos sistemas fiscais e de prestações numa perspectiva mais favorável ao emprego, a promoção de uma constante actualização de competências e a eliminação dos estrangulamentos.

Assim, os Estados-Membros concentraram por vezes a sua acção na consolidação e na melhoria da eficácia das medidas no âmbito deste pilar em 2001 através de uma vasta abordagem deste tipo.

O desemprego em números

* O desemprego baixou em 2001, quer na população jovem, quer na adulta. A taxa de desemprego total passou de 7,9% em 2000 para 7,4% em 2001 e a das mulheres de 9,7% para 8,7%. O rácio do desemprego juvenil passou de 7.4% para 7.1% [13]. Todavia, nos primeiros quatro meses de 2002, a taxa de desemprego total subiu para 7,6%.

[13] O rácio do desemprego juvenil correponde ao número total de jovens desempregados (15-24 anos) em proporção do total da população da mesma faixa etária.

* A taxa de desemprego de longa duração baixou mais do que a taxa de desemprego total, passando de 3,7% em 2000 para 3,3% em 2001. Em relação às mulheres, houve um declínio de 0,5 pontos percentuais, passando a taxa de 4,4% para 3,9%. Registam-se profundas variações entre os Estados-Membros, com taxas inferiores a 1% na Áustria, Dinamarca, Luxemburgo e Países Baixos e mais de 5% na Grécia, Espanha e Itália.

* A proporção de desempregados de longa duração no desemprego total passou de 46% em 2000 para 42% em 2001.

* O influxo para o desemprego de longa duração varia consideravelmente entre 2,1% na Suécia e 36,2% na Bélgica no que se refere aos jovens e entre 0,6% na Áustria e 23% nos Países Baixos em relação à população adulta. O fluxo de mulheres para o desemprego de longa duração é mais importante do que o dos homens em todos os Estados-Membros, excepto na Dinamarca, Finlândia, Suécia e Reino Unido.

A transição das medidas passivas para as medidas activas e de uma perspectiva curativa para uma abordagem preventiva no combate ao desemprego constituíram os grandes princípios orientadores da Estratégia Europeia de Emprego desde o seu lançamento. Duas foram as metas fixadas na Cimeira do Luxemburgo: a) até 2002, proporcionar uma nova oportunidade a todos os desempregados antes de completarem 6 meses de desemprego no caso dos jovens, e 12 meses de desemprego no caso dos adultos e b) conseguir um mínimo de 20% de desempregados abrangidos por medidas activas. O seu cumprimento conheceu resultados díspares.

Mais políticas activas de mercado de trabalho ....

No que se refere à activação, a meta de 20% já tinha sido ultrapassada em 2000 por todos os Estados-Membros excepto o Reino Unido e a média dos três melhores era de 51% em 2001. As taxas de activação continuaram a aumentar. Esta situação é o resultado combinado do decréscimo do número de desempregados registados com o aumento do número de pessoas que beneficiam de medidas activas. Acresce que a quota-parte das despesas com medidas activas em relação às despesas totais com o mercado de trabalho subiu, o que reflecte a prioridade dada à activação.

A formação é o instrumento mais comum para integrar os desempregados no mercado de trabalho. Mais de metade do aumento das medidas activas é devida a iniciativas na área da formação. Estas iniciativas visam combater a escassez de competências, tendo-se reforçado a tendência para a cooperação com os empregadores na concepção das acções, por forma a que as medidas tomadas sejam mais induzidas pelo lado da procura.

A activação em números

* Todos os Estados-Membros excepto o Reino Unido ultrapassaram a meta dos 20%. As três melhores taxas de activação registaram-se na Suécia (60%), Bélgica (50%) e Irlanda (38%).

* Quando comparada com os dados de 2000, a taxa de activação aumentou na Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Portugal e Suécia. Permaneceu inalterada na Alemanha e baixou na Finlândia e nos Países Baixos.

* O número de participantes em todas as medidas activas registou um aumento de 7% em relação a 2000. Na Áustria, Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Portugal e Suécia, o aumento foi de 8%. Registou-se um decréscimo na Finlândia e nos Países Baixos.

* Entre 1999 e 2000 a quota-parte das medidas activas nas despesas totais com políticas de mercado de trabalho aumentou na maior parte dos Estados-Membros (excepto Dinamarca e Portugal). As proporções mais elevadas verificaram-se na Irlanda, Suécia e Dinamarca e as mais baixas no Reino Unido, Portugal e Áustria. Todavia, as despesas com medidas activas de política de emprego em relação ao PIB diminuíram ligeiramente em 2000, sendo de 0,9% a média na UE. Três países apresentam percentagens acima de 1% (Dinamarca, Suécia e Bélgica). Os níveis de despesas mais baixos verificaram-se no Reino Unido, Grécia e Portugal.

* As medidas na área da formação representam cerca de metade do total das acções empreendidas e o número de participantes em acções de formação subiu de 4%. Na Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Luxemburgo, Áustria e Portugal, o aumento foi de 6%. Na Irlanda, Finlândia e Suécia, houve um decréscimo.

* Dos sete Estados-Membros (Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Suécia, Espanha e Alemanha) que forneceram dados sobre medidas de activação, cinco (Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia e Suécia) apresentam taxas de activação para as mulheres superiores às dos homens.

...mas a prevenção tem de ser reforçada...

A situação no que se refere ao cumprimento das metas de prevenção apresenta-se menos satisfatória. Os indicadores acordados para medir os progressos dizem respeito simultaneamente à implementação de políticas de intervenção precoce (em que medida aos desempregados jovens e adultos são proporcionados planos de acção individuais antes de atingirem respectivamente 6 e 12 meses de desemprego) e aos resultados alcançados (em que medida é possível interromper os fluxos de entrada no desemprego de longa duração). Ainda que a maioria dos Estados-Membros tenha implementado uma abordagem preventiva, esta nem sempre é eficaz tal como está patente nos insuficientes níveis de cobertura das pessoas em risco de desemprego (ver Anexo 2: indicador de esforço) ou pelos elevados níveis de não-cumprimento (ver também Anexo 2). Assim, apenas cinco Estados-Membros - Áustria, Suécia, Finlândia, Reino Unido e Países Baixos - cumpriram plenamente o objectivo em relação aos jovens desempregados. O recente aumento do desemprego reforça a importância de melhorar a eficácia das políticas preventivas.

A prevenção em números

* A Áustria, Suécia, Finlândia, Reino Unido e Países Baixos (este último país, em relação aos jovens, não aos adultos) registam resultados satisfatórios quer em termos de intervenção precoce, quer de redução dos influxos para o desemprego de longa duração.

* A Itália e a Grécia ainda estão numa fase de adaptação das respectivas estruturas, para serem capazes de intervir a tempo e proporcionar programas de acção individuais.

* A Dinamarca, Irlanda, Espanha e França foram países bem sucedidos na redução dos fluxos para o desemprego de longa duração (porque os respectivos mercados de trabalho são suficientemente fortes para permitir que a maioria dos desempregados encontre emprego por iniciativa própria durante os primeiros seis meses de desemprego), mas uma proporção importante de desempregados ainda não beneficia de medidas de intervenção precoce.

* A Alemanha, Luxemburgo, Portugal e Bélgica conseguiram aumentos do número de desempregados abrangidos pelas políticas preventivas mas sem no entanto lograr diminuir o influxo no desemprego de longa duração.

... e a eficácia também

De um modo geral, sabe-se pouco acerca da eficácia das medidas de activação em termos da integração duradoura num emprego regular e da eficácia relativa dessas medidas. Há que prestar mais atenção aos aspectos qualitativos, designadamente no que se refere ao acompanhamento da integração duradoura numa actividade económica regular. Os mesmos sete países do ano anterior (Áustria, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Finlândia, Suécia e Reino Unido) apresentaram números relativamente à taxa de retorno ao desemprego ou ao fluxo para o emprego após participação em medidas activas. Verifica-se que a taxa de retorno ao desemprego varia entre 19% e 45% (após 3 meses) e entre 29% e 61% (após 6 meses). O fluxo para emprego após participação numa medida de activação varia entre 50% (após 6 meses) e 67% (após 1 ano). Os dados disponíveis para avaliação [14] sugerem que a combinação de formação com outras medidas, designadamente actividade profissional, constitui um factor de êxito. A experiência demonstrou também que, embora contextos distintos induzam graus diferentes de eficácia das medidas, as políticas activas individualizadas são fundamentais. Para que as medidas de activação sejam eficazes, é necessário colocar a tónica nos resultados mais do que no número de beneficiários das medidas, tendo em conta as características próprias de cada indivíduo e as condições em que o mercado de trabalho evolui.

[14] Em especial a partir da avaliação da Estratégia Europeia de Emprego concluída em 2002, ver http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl&esf/ees.

Os indicadores actuais em matéria de prevenção não permitem aferir da qualidade da abordagem utilizada. A avaliação do impacto da estratégia de emprego mostrou que o conceito de "nova oportunidade" tinha sido interpretado de forma muito diferente pelos vários Estados-Membros, variando desde uma entrevista à concretização de uma medida de activação, através de programas individuais de vário tipo. A prevenção é muitas vezes vista mais como uma activação precoce dos candidatos a emprego do que enquanto identificação atempada das necessidades para prevenir situações de desemprego de longa duração, sendo difícil distinguir claramente a prevenção da activação. A realização de comparações entre países é problemática devido às variações verificadas na contabilização das interrupções de desemprego para participação em medidas activas.

A forte tónica em objectivos quantitativos no processo de acompanhamento da activação e da prevenção, apesar de se revelar eficaz em termos de reorientação de prioridades em linha com as Orientações, pode involuntariamente ter contribuído para uma relativa negligência da dimensão da eficácia e eficiência. A avaliação da estratégia europeia evidencia a importância de fazer a proposta certa no momento certo à pessoa certa, a partir de uma identificação precoce das necessidades.

O papel central dos serviços de emprego

A eficácia depende fortemente da conjuntura económica e nacional e, em especial, do funcionamento dos serviços de emprego. A avaliação do impacto confirmou que a estratégia de activação e prevenção deu azo a uma profunda remodelação dos serviços públicos de emprego. Prossegue a evolução para uma abordagem mais assente na parceria, com os SPE a desempenharem cada vez mais o principal papel de integração no contexto de um sistema mais vasto que engloba o sector público e o privado. Em 2001, desenhou-se uma clara tendência em inúmeros Estados-Membros (Itália, Áustria, Alemanha, Bélgica, Dinamarca e Países Baixos) para o desenvolvimento de um mercado misto público/privado de serviços de emprego. Alguns países prosseguiram a liberalização da legislação aplicável às agências privadas de emprego, abrangendo também as empresas de trabalho temporário (Itália, Áustria, Alemanha e Bélgica). Outros (Alemanha, Dinamarca e Países Baixos) estão empenhados em processos nos quais serviços privados de emprego podem participar na oferta de programas dos serviços públicos e alguns investem cada vez mais no reforço dos serviços às empresas (Reino Unido, Finlândia, Países Baixos). Quase todos os Estados-Membros recorrem às tecnologias da informação e comunicação para expandir significativamente os serviços electrónicos self-service e muitos deles prosseguem na via do reforço dos serviços a nível regional e local (França, Espanha, Grécia e Itália). Todavia, a reforma das estruturas institucionais para implementar políticas de emprego activas e redesenhar a complexa metodologia dos serviços de emprego deve prosseguir.

Reduzir impostos e melhorar a interacção entre sistemas fiscais e de prestações

Em 2001, a maior parte dos Estados-Membros reduziu os impostos sobre os rendimentos do trabalho (impostos sobre rendimento de pessoas singulares e contribuições patronais para a segurança social) sobretudo para aqueles que se encontram no extremo inferior da escala salarial, apesar de as reduções fiscais nem sempre terem sido exclusivamente dirigidas para as remunerações inferiores. Outros empreenderam reformas fiscais, consubstanciadas em modestas reduções generalizadas de impostos. Um pequeno, se bem que crescente, número de Estados-Membros (Bélgica, França, Países Baixos, Reino Unido e Dinamarca) decidiu atacar o problema da interacção entre sistemas fiscais e de prestações. A rápida perda de certos benefícios assim que as pessoas auferem um rendimento subsequente à retoma de uma actividade profissional é agora amplamente reconhecida como um desincentivo importante à procura de emprego, tendo os Estados-Membros avançado com um conjunto variado de medidas neste domínio. Todavia, no que diz respeito aos subsídios de desemprego, é necessária uma aplicação mais rigorosa dos critérios de elegibilidade bem como um reforço da interacção com as políticas activas de emprego, sendo prestada maior atenção à forma como são administrados os sistemas de prestações. Assim será possível reduzir os desincentivos ao trabalho e ao mesmo tempo preservar um grau adequado de protecção social para os desempregados.

Os incentivos à actividade profissional têm sido melhorados através de um recurso acrescido a prestações condicionadas ao emprego. Alguns Estados-Membros (Reino Unido, Irlanda, Finlândia, França, Bélgica, Itália e Países Baixos) estão a alargar a utilização dos sistemas de créditos de impostos para as pessoas com emprego. Foram também implementadas medidas relacionadas com mudanças nos salários mínimos e na estrutura das prestações por filhos a cargo (Reino Unido, Irlanda, Áustria, Suécia) e combinadas prestações com trabalho a tempo parcial ou formação (Suécia, Dinamarca, Portugal, Áustria). Porém, os Estados-Membros não consideraram ainda o possível impacto nos géneros das reformas dos sistemas fiscais e de prestações.

Envelhecimento activo: a necessária abordagem global

Para além da meta acordada em Estocolmo, no sentido de aumentar a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos para 50% até 2010, o Conselho Europeu de Barcelona defendeu a necessidade de aumentar de cinco anos até 2010 a idade média de saída do mercado de trabalho.

O emprego dos trabalhadores mais velhos em números

* A taxa de emprego no grupo dos 55-64 anos era de 38,5% em 2001 contra 74,7% para os 45-54 anos, 77,1% para os 25-54 anos e 40,7% para os 15-24 anos.

* A Finlândia, Dinamarca e Suécia tomaram medidas no sentido de retardar a idade legal de passagem à reforma, enquanto que a Bélgica, a Alemanha, o Reino Unido e Portugal alinharam a idade de passagem à reforma das mulheres com a dos homens. Todavia, a idade em que efectivamente se abandona a actividade profissional ma UE permanece baixa, excepto em alguns países onde se verificou uma evolução no sentido de uma permanência mais longa.

* A taxa de participação dos 55-64 anos em acções de ensino e formação foi de 3% em 2001 contra 8,4% para a população activa adulta. A Suécia, o Reino Unido, a Dinamarca e a Finlândia apresentam os melhores resultados, com uma taxa de participação média dos trabalhadores mais velhos de 10,9%.

Todos os Estados-Membros conferiram crescente destaque ao reforço da participação dos trabalhadores mais velhos na actividade económica em 2001, estando em curso de implementação um vasto conjunto de políticas.

Alguns (Finlândia, Dinamarca, Reino Unido e Suécia) desenvolveram importantes estratégias nacionais de envelhecimento activo. A maior parte lançou medidas de formação e reciclagem para os trabalhadores mais velhos e/ou desempregados. Também a promoção de disposições laborais mais flexíveis e a melhoria das condições de trabalho, designadamente intervenções na área da saúde ocupacional, marcaram a acção de muitos Estados-Membros. Alguns lançaram campanhas de sensibilização junto dos empregadores, no sentido de incentivar atitudes mais positivas para com os trabalhadores mais velhos, mas as mudanças neste domínio exigem acções prolongadas.

Estão em curso esforços no sentido de desincentivar o abandono precoce da actividade profissional ou de proporcionar incentivos financeiros ou outros para a permanência no mercado de trabalho, ainda que a promoção de formas flexíveis de conciliação do trabalho com uma passagem gradual à reforma através de actividades a tempo parcial não tenha merecido o devido destaque. Em geral, os Estados-Membros concentram os seus esforços na remodelação do enquadramento legal dos sistemas de prestações e dão menos importância à melhoria das condições de trabalho ou aos incentivos dados aos empregadores para que retenham ou recrutem trabalhadores mais velhos. A tendência aponta para a cobertura de uma faixa etária mais ampla do que a dos 55-64 anos e para a tónica nos trabalhadores mais velhos com emprego em detrimento dos desempregados (com excepção do Reino Unido, Dinamarca, Áustria e Bélgica).

A persistência de baixas taxas de emprego nos escalões etários superiores, associada à sistemática utilização dos sistemas de reforma antecipada, visível em alguns Estados-Membros, constituem motivos de preocupação. Há também o risco de ocorrência de efeitos de substituição entre diferentes componentes dos sistemas de segurança social, designadamente a reforma e a invalidez.

Com base nos actuais cenários de emprego, o objectivo da UE para a taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos permanecerá fora de alcance, a não ser que os Estados-Membros definam e apliquem estratégias globais de envelhecimento em actividade. O relatório da Comissão "Reforçar a participação na actividade económica e promover o envelhecimento em actividade" [15] delineava os principais elementos de uma abordagem global desta natureza, assente numa perspectiva de ciclo de vida. À luz de quatro grandes objectivos (mais empregos e mais qualidade no trabalho; tornar o trabalho compensador; garantir competências profissionais superiores e flexíveis; fazer do trabalho uma opção para todos), foram identificadas cinco prioridades: reter os trabalhadores mais tempo no emprego; reformular os sistemas fiscais e de prestações; corrigir as disparidades de género nos salários e no acesso ao mercado de trabalho; promover a participação de pessoas com responsabilidades de prestação de cuidados; reduzir as taxas de abandono escolar. A dimensão de género do envelhecimento activo tem de ser mais correctamente considerada no desenvolvimento e na aplicação das políticas nesta domínio. O apoio activo e a contribuição dos parceiros sociais constituem um factor de sucesso essencial.

[15] COM(2002) 9 final, de 24 Janeiro de 2002.

Fomentar progressos nas políticas de aprendizagem ao longo da vida

A aprendizagem ao longo da vida em números

* Verificou-se um abrandamento na evolução da situação em matéria de habilitações educativas, patente no facto de a população adulta (25-64) com habilitações mínimas correspondentes aos nível secundário superior ter aumentado de 0,2% em 2001 (63,8%) contra 1,2% em 2000. A taxa das mulheres evoluiu mais rapidamente do que a dos homens e as disparidades de géneros registaram uma redução da ordem de pouco mais de 5 pontos percentuais.

* A taxa de participação da população adulta em acções educativas e de formação continua baixa, tendo estagnado nos 8,4%. As taxas variam muito consoante os escalões etários e os níveis de habilitações. Assim o escalão dos 25-34 anos apresenta-se cinco vezes mais propenso a participar em acções de ensino e formação do que o dos 55-64, ao mesmo tempo que as pessoas com poucas qualificações apresentam propensões seis vezes inferiores às que possuem qualificações superiores. As mulheres participam mais do que os homens (9% contra 7,95).

* A taxa de abandono escolar precoce [16] (jovens com 18-24 anos que abandonam o sistema educativo prematuramente com habilitações abaixo do secundário inferior) acusou apenas um decréscimo marginal, passando de 19.7% em 2000 para 19.4% em 2001. A taxa continua muito elevada especialmente em Portugal (mais de 45%) e em Espanha e Itália (mais de 25%). A média da UE no que se refere aos homens é consideravelmente superior à das mulheres (21,9% contra 16,8%).

[16] A média da UE exclui o Reino Unido devido à ausência de dados comparáveis. Em relação à Irlanda, após 1997 são usados os dados desse ano. Os dados da Suécia não são comparáveis entre 2000 e 2001 devido às alterações na configuração da amostra do inquérito. Para a França, a informação só é recolhida se a acção de ensino ou formação estiver em curso à data do inquérito.

* E-learning: A taxa média da UE no que se refere ao acesso à Internet em todos os escalões educativos era de 93% em 2002, contra 89% em 2001. No mesmo período, a taxa passou de 96% para 98% nas escolas secundárias e de 84% para 90% no ensino básico. O rácio do número de estudantes por computador em linha passou de 15 em 2000 para 10 em 2002. Ainda que, em 2002, 74% dos professores do ensino básico e 65% dos professores do ensino secundário nos domínios não informáticos utilizassem regularmente computadores nas aulas, 40% dos primeiros e 47% dos segundos não tinham ainda recebido qualquer formação na área das TIC.

A emergência de estrangulamentos e de inadequações de competências sublinhou a importância do desenvolvimento de competências ao longo de todo o ciclo de vida e levou os Estados-Membros a reforçar as respectivas estratégias de aprendizagem ao longo da vida. Foi conferido renovado destaque às competências fundamentais ao mesmo tempo que a melhoria da literacia dos adultos emergia como área prioritária em alguns Estados-Membros. Os parceiros sociais têm vindo a desempenhar um papel cada vez mais importante na aprendizagem ao longo da vida em todos os Estados-Membros. Foram empreendidas inúmeras acções para promover uma maior sintonia entre oferta de ensino/formação e a procura do mercado de trabalho, incluindo através de medidas tendentes a reforçar a componente profissionalizante do ensino básico, expandir e reformular os sistemas de aprendizagem, bem como, em alguns Estados-Membros, por via de mecanismos destinados a melhor antecipar as necessidades de competências. Todavia, em termos gerais, continua-se a evoluir em função da oferta e a capacidade de resposta dos sistemas têm de ser melhorada, ao mesmo tempo que há que atender mais às questões da mobilidade.

Na maioria dos Estados-Membros evidencia-se uma mais forte dimensão regional da aprendizagem ao longo da vida (promovida através de estratégias de desenvolvimento regional, parcerias de aprendizagem e, em alguns casos, reforço dos orçamentos para as autoridades regionais), tendo-se assistido em muito casos às expansão de centros locais de aprendizagem com o objectivo de aproximar as oportunidades dos interessados. A maior parte dos Estados-Membros reforçou os respectivos serviços de informação, consultoria e orientação, tendo ainda avançado com incentivos financeiros à aprendizagem junto das empresas e dos indivíduos. Todavia, a persistente baixa taxa de participação em acções de ensino e de formação e o abrandamento do ritmo de aperfeiçoamento profissional da população reforçam a necessidade de acções continuadas. Dois terços dos Estados já fixaram metas nacionais em matéria de níveis de participação e de habilitações. Todavia, tende-se ainda a colocar a tónica nas categorias mais jovens, sem dúvida importantes, mas há também que pensar em como chegar aos grupos etários superiores, às pessoas com menos qualificações, aos grupos vulneráveis, aos trabalhadores das PME e às pessoas que trabalham com contratos atípicos. Da mesma forma, importa atender à necessidade de promover uma dimensão cultural mais vasta que valorize a aprendizagem.

Ainda que haja a registar progressos tangíveis em matéria de desenvolvimento de estratégias de aprendizagem ao longo da vida, é importante colocar a tónica na aprendizagem no local de trabalho e outro tipo de aprendizagem não formal, nos grupos desfavorecidos, nos sistemas de controlo e na melhoria da coordenação dos serviços de orientação.

A taxa de abandono escolar registou um decréscimo gradual, mas o ritmo dos progressos põe em causa a viabilidade do cumprimento da meta de redução de metade até 2010. Para além de intensificar o apoio, é necessário avançar com abordagens mais individualizadas e intervir mais cedo. O problema afigura-se particularmente difícil de tratar junto das populações masculinas, sendo necessário estudar e avaliar a eficácia das medidas.

Os Estados-Membros intensificaram esforços para promover o desenvolvimento de competências TIC, em geral, e de e-learning em particular. Houve a preocupação de dotar os grupos prioritários, entre os quais de incluem os trabalhadores mais velhos e os desempregados, de competências básicas em TIC, a fim de prevenir a emergência de uma fractura digital. O importante papel das TIC no apoio à actividade docente e discente foi reforçado. As estratégias de e-learning são agora utilizadas não só para melhorar o acesso à aprendizagem, mas também para reforçar os aspectos qualitativos dessa aprendizagem. No que se refere às metas comuns de e-learning, a maioria dos Estados-Membros está perto do cumprimento da meta dos 100% nas taxas de acesso à Internet, embora os progressos no ensino básico sejam algo lentos. O rácio do número de estudantes por computador em linha está a melhorar gradualmente, havendo todavia motivo de preocupação no que se refere à formação dos professores na área das TIC, já que metade dos professores do ensino secundário ainda não recebeu qualquer formação, ainda que a utilização de computadores por parte dos professores esteja a aumentar progressivamente. A dimensão de género da aprendizagem ao longo da vida, em especial na sua vertente de e-learning, tem merecido pouca atenção.

Tónica reforçada na prevenção de estrangulamentos

A mobilidade profissional em números

* Entre 1997 e 2001, no conjunto da UE, a alteração na estrutura ocupacional (usada como medida da mobilidade profissional) passou de 1,9% para 2,9% [17]. As alterações foram mais significativas na Dinamarca, Suécia, Itália, Áustria, Suécia e Reino Unido.

[17] A percentagem resulta do somatório dos valores absolutos das alterações registadas na estrutura ocupacional nos Estados-Membros, por exemplo, mais 3% de empregados de escritório, menos 2% nas profissões menos qualificadas, etc. Relativamente à Suécia, os dados disponíveis referem-se ao período 1998-2000, e à Finlândia ao período 1998-2001.

A mobilidade geográfica em números

* Em 2001, da população da UE que mudou de residência (incluindo dentro de uma mesma cidade) 15,2% fê-lo por razões profissionais [18]. Acima da média encontram-se a Áustria (18,3%), a Alemanha (19,3%), a França (21,1%) E A Grécia (17,1%). Muito abaixo da mesma média estão países como a Bélgica (9,3%), a Irlanda (10,9%), os Países Baixos (8,5%) e Portugal (8.9%).

[18] Resultados do Eurobarómetro 54.2, Fevereiro 2001.

* A percentagem de pessoas que muda de residência entre regiões (no mesmo ou para outro Estado-Membro) entre 1997 e 2001 na UE passou de 1,2% para 1,4%. Os aumentos mais significativos registaram-se em França e na Áustria. A tendência regressiva mais pronunciada foi observada na Itália (de 1,1% para 0,6%) e na Bélgica (de 1,2% para 0,1%). O aumento foi mais significativo na população masculina (0,2%) do que na feminina (0,1%).

Apesar de as mudanças verificadas na conjuntura económica terem induzido menos tensões de curto prazo no mercado de trabalho, os Estados-Membros mostraram-se mais empenhados do que no passado em combater os estrangulamentos. Cientes de que o crescimento económico dependerá cada vez mais de uma gestão mais activa da oferta de mão-de-obra e será condicionado pela evolução demográfica, a maior parte dos Estados-Membros deu prioridade ao desenvolvimento de sistemas de acompanhamento a fim de melhor identificar e analisar a evolução do mercado de trabalho para prevenir futuros estrangulamentos. Sublinharam também a necessidade de políticas de emprego activas (em especial para os grupos desfavorecidos) e de políticas educativas.

Em todos os Estados-Membros, as acções educativas e de formação profissional para as pessoas com emprego e para os desempregados constituem importantes componentes da política de redução dos estrangulamentos em determinados sectores (em especial TIC, saúde, cuidados e educação) e profissões (pessoal altamente especializado). Os Estados-Membros que prevêem o prosseguimento, ou mesmo o agravamento, dos estrangulamentos nos próximos anos estão a procurar desenvolver programas educativos e de formação proactivos, em muitos casos associados ao desenvolvimento de um sistema global de aprendizagem ao longo da vida. Reconhece-se também que para resolver o problema dos estrangulamentos é necessário mais do que operações de recrutamento e de formação de mão-de-obra, estando assim em curso de implementação medidas destinadas a reforçar o carácter atractivo do sector público e a reduzir o absentismo. Todavia, apenas um país (Dinamarca) refere a necessidade de combater a segregação de géneros no emprego como forma de resolver o problema dos estrangulamentos.

As políticas de mobilidade geográfica mereceram mais acentuado destaque. Algumas delas dizem respeito à mobilidade inter-regional no mercado de trabalho que os Estados-Membros incentivam através de vários meios (designadamente a Alemanha, Espanha, Itália ou Bélgica). Inúmeros Estados-Membros vêm na imigração parte da solução do problema da falta de mão-de-obra, reconhecendo assim a importância de um mercado de trabalho europeu mais integrado. Muitos já tomaram medidas para melhorar a resposta dos respectivos serviços de emprego às exigências do mercado de trabalho. Estão assim a ser desenvolvidas bases de dados de ofertas de emprego e CVs interligadas através da rede EURES.

Políticas de inclusão mais integradas e reforço das medidas do lado da procura

Como aconteceu em anos anteriores, a maior parte dos Estados-Membros considera que a integração no mercado de trabalho constitui a melhor forma de promover a inclusão social. Todavia, reconhece-se cada vez mais que não se trata de uma opção imediata para todas as pessoas desfavorecidas, sendo necessário privilegiar um vasto leque de medidas complementares de inclusão social (habitação, saúde, políticas de regeneração urbana e rural) A influência do processo de inclusão é evidente no desenvolvimento desta perspectiva mais global e metade dos Estados-Membros fazem neste contexto referências explícitas aos respectivos planos nacionais para a inclusão social.

O diferencial entre as taxas de desemprego e de emprego totais e as de determinadas categorias em que estão sobre-representadas pessoas desfavorecidas, tais como os portadores de deficiência, as minorias étnicas ou os imigrantes, continua elevado, não obstante o facto de a maior parte dos Estados-Membros ter intensificado as medidas activas em prol do emprego. Isto significa que, para além do reforço da empregabilidade e da resposta às necessidades em matéria de inclusão social, o lado da procura do mercado tem de ser considerado no combate à discriminação das pessoas desfavorecidas. Alguns Estados-Membros estão a avançar neste domínio, dando conta de iniciativas que combinam medidas de empregabilidade para as pessoas desfavorecidas com o acento tónico nos incentivos ao recrutamento (sensibilização e anti-discriminação). Estas acções devem ser alargadas e prosseguidas. A transposição para o direito interno dos Estados-Membros das directivas anti-discriminação que têm por base jurídica o artigo 13º vai neste sentido.

A avaliação da eficácia das medidas para integrar as pessoas desfavorecidas no mercado de trabalho e prevenir a discriminação é consideravelmente dificultada pelas diferenças existentes na definição dos grupos e pela falta de dados estatísticos.

2.2.2. Espírito empresarial

É essencial criar condições mais propícias ao desenvolvimento do espírito empresarial, para promover o desenvolvimento sustentável e a criação de emprego. O pilar da empregabilidade visa criar condições favoráveis à criação de novos postos de trabalho. Tem por objectivo facilitar o desenvolvimento de uma envolvente favorável à criação de novos negócios e ao crescimento das empresas, explorando eficazmente as potencialidades de emprego da sociedade do conhecimento e do sector dos serviços. Coloca a tónica em regimes fiscais favoráveis ao emprego que, conjuntamente com um acesso melhorado ao financiamento das fases de arranque e desenvolvimento inicial, é crucial para promover uma conjuntura propícia ao espírito empresarial. Visa também estimular a acção em prol do emprego aos níveis regional e local.

Acções concretas para fazer do espírito empresarial um motor de crescimento e emprego

Os esforços para reduzir a carga administrativa que pesa sobre as empresas ainda não são suficientes. As políticas neste domínio têm sido centradas em torno da complexidade e dos prazos dos processos de registo de empresas. A tónica é colocada na simplificação deste processo, essencialmente com recurso às TIC e alguns Estados-Membros fixaram metas quantitativas [19], designadamente a de reduzir a metade o tempo e os custos da criação de uma empresa (Espanha e Portugal) ou diminuir a carga administrativa global de 25% até ao final da presente legislatura (Bélgica e Portugal). A avaliação do impacto da legislação nas empresas só é feita em relação à legislação existente e a maior parte dos Estados-Membros não antecipa o eventual impacto de nova legislação (excepto o Reino Unido, a Suécia, o Luxemburgo e a Dinamarca). Ao número crescente de sistemas de balcão único na UE associam-se progressos em matéria legislativa para facilitar a criação de novas empresas, embora haja ainda possibilidades de melhorias em alguns Estados-Membros. O acesso ao financiamento - factor crucial do desempenho empresarial - não mereceu a atenção devida, designadamente no que diz respeito à necessidade de estimular a oferta de capital de risco para a criação e o desenvolvimento inicial do ciclo de vida das empresas.

[19] Ver COM (2002) 610.

A importância do auto-emprego na criação de postos de trabalho é reconhecida por todos os Estados-Membros A Suécia fixou mesmo uma meta específica relativamente ao número de pessoas a trabalharem por conta própria. Contudo, é necessário um apoio mais direccionado para explorar as potencialidades neste domínio, incentivando trabalhadores por conta de outrem ou desempregados a lançarem-se na actividade independente A quota-parte do emprego por conta própria no emprego total baixou de 14,9% em 1997 para 14% em 2001, sendo mais acentuado o decréscimo para os homens do que para as mulheres. Esta evolução pode simplesmente ser o resultado de uma progressiva mudança estrutural, em que sectores tradicionalmente marcados pelo auto-emprego deixam espaço a novos sectores em que este tipo de emprego é menos característico. Razões culturais e dificuldades reais na criação de empresas parecem ser os motivos que fazem hesitar muitas pessoas perante a perspectiva de avançar na actividade empresarial em muitos Estados-Membros. A tributação do emprego por conta própria e das pequenas empresas parece estar em baixa, sendo necessário tomar medidas para eliminar os entraves fiscais ao auto-emprego, para além dos esforços que inúmeros Estados-Membros estão a empreender para promover o espírito empresarial junto das mulheres.

A evolução positiva na esfera educativa no que se refere ao espírito empresarial tem de ser reforçada. Contam-se inúmeras iniciativas na maior parte dos Estados-Membros na área do ensino dirigido a actuais e potenciais empresários. Promover o espírito empresarial no sistema educativo constitui um passo importante para ultrapassar as resistências culturais e comportamentais ao auto-emprego, sendo no entanto necessário intensificar e estruturar os esforços e colocar a tónica na formação de professores. Os Estados-Membros proporcionam um vasto espectro de oportunidades de formação para empresários actuais e potenciais fora e, em graus variáveis, dentro do sistema educativo. Tais oportunidades foram criadas por várias instituições, organizações de apoio às empresas e organizações profissionais, mas terão de ser mais correctamente direccionadas para responder às necessidades dos utentes, em especial no que se refere às fontes de apoio financeiro, dando maior atenção às oportunidades de formação para as mulheres e os jovens.

Não obstante o abrandamento do crescimento do emprego no sector dos serviços, as suas potencialidades têm de ser devidamente exploradas com especial incidência nos serviços de base cognitiva. O emprego no sector dos serviços, ainda que lentamente, continuou a aumentar em 2001 a um ritmo de 1% em média na UE, inferior ao crescimento total do emprego (1,2%). A taxa de crescimento foi mais elevada para as mulheres do que para os homens na maior parte dos Estados-Membros. A taxa de emprego nos serviços subiu de quase 4 pontos percentuais no período 1997-2001, passando para 44,4% em 2001. Apresenta-se ligeiramente mais elevada para as mulheres (45,6%) do que para os homens (43%). Apenas alguns Estados-Membros deram conta de forma circunstanciada dos respectivos esforços para eliminar as barreiras à prestação de serviços (Dinamarca, Alemanha), mas a maior parte deles concentrou-se no investimento em serviços de base cognitiva. Esta situação diz respeito não apenas ao apoio na fase de arranque, mas também às empresas já existentes, com o objectivo de as ajudar a desenvolver as respectivas actividades, dinamizar a inovação e criar novas oportunidades de emprego. Um vasto conjunto de iniciativas promovidas em diversos Estados-Membros visou criar oportunidades de emprego nos serviços de base cognitiva e na área do ambiente. Alguns Estados-Membros intensificaram esforços para aumentar o emprego neste última área (Áustria, Bélgica, Dinamarca, Alemanha).

Alguns progressos são visíveis no combate ao trabalho não declarado, mas é necessário prosseguir nesta via, melhorando os processos de controlo e apresentação de resultados. Os Estados-Membros estão a tratar a problemática do trabalho não declarado através de reformas globais dos mercados de trabalho, concentrando os respectivos esforços nas seguintes áreas de intervenção: simplificação da declaração de novos empregos, reforço das inspecções e das campanhas de controlo; combinação de incentivos ao emprego com sanções, incluindo medidas de combate à fraude fiscal e na segurança social; redução das taxas do IVA sobre os serviços de mão-de-obra intensiva, permitindo uma concorrência mais equitativa com serviços idênticos prestados pela economia informal e desenvolvimento de legislação para controlar o trabalho não declarado ou o trabalho clandestino de imigrantes. A maioria dos Estados-Membros pôs em prática ou anunciou novas iniciativas nestes domínios (Reino Unido, Portugal, Itália, Alemanha, França, Áustria, Bélgica, Espanha, Países Baixos e Grécia). Muito há ainda a fazer, prosseguindo os esforços coordenados envolvendo todos os serviços pertinentes, em estreita cooperação com os parceiros sociais.

Pese embora as reduções, a carga fiscal sobre o trabalho continua elevada

A fiscalidade na UE em números

* A carga fiscal global na UE, medida pelo rácio das receitas fiscais totais em relação ao PIB, aumentou dos 41,5% em 1996 para 41,9% em 1999, com uma tendência descendente em 2001 para um nível pouco inferior ao de 1996 (41,3%).

* A carga fiscal implícita sobre o trabalho após ajustamento [20] que relaciona a evolução da carga fiscal global sobre os salários na UE, após ter atingido o pico de quase 37,8% em 1998, diminuiu cerca de 1 ponto percentual em 2001, fixando-se nos 36,8%.

[20] A carga fiscal implícita após ajustamento corresponde ao total dos impostos directos e indirectos sobre rendimentos do trabalho (rendimento pessoal mais impostos sobre os salários) mais as contribuições de trabalhadores e empregadores para a segurança social em percentagem do total dos custos laborais, incluindo impostos sobre os salários. Trata-se de um medida empírica retrospectiva da carga fiscal real sobre o rendimento do trabalho e, por conseguinte, assenta nos dados agregados registados sobre receitas fiscais e rendimentos.

* A redução da carga fiscal sobre o trabalho pouco remunerado parece ser mais significativa. Na UE, registou-se uma redução média de 3 pontos percentuais no período 1997-2001, fixando-se nos 37,8% em 2001, tendência que se observou em todos os Estados-Membros, ainda que em diferentes graus.

A envolvente fiscal global deverá favorecer o espírito empresarial e encorajar a assunção de riscos. A carga fiscal total aumentou no período entre 1996 e 1999. Posteriormente, esta tendência foi invertida em vários Estados-Membros. Não obstante, em alguns deles (Suécia, Dinamarca, Bélgica, Finlândia, França e Áustria), a tributação permanece elevada, em valores que excedem 45% do PIB.

Em todos os Estados-Membros observaram-se desenvolvimentos positivos na redução da carga fiscal sobre o trabalho. A maioria está empenhada na consecução do objectivo de reduzir a carga fiscal sobre o trabalho, não fixando, no entanto, metas nacionais para tal. A carga fiscal sobre o trabalho, medida pela carga fiscal implícita sobre o trabalho após ajustamento, baixou [21] na UE quase 1 ponto percentual entre 1996 e 2001, ano em que registou 36,8%, principalmente através de reduções nas contribuições para a segurança social. A redução dos impostos sobre o trabalho é mais visível no caso do trabalho pouco remunerado (cerca de 3 pontos percentuais), medida pela carga fiscal sobre o trabalho de um trabalhador solteiro que aufere 67% do salário médio de um operário.

[21] Os dados relativos à carga fiscal implícita assentam nas Contas Nacionais e nas estimativas complementares fornecidas pelos Estados-Membros (fonte: serviços da Comissão, DG TAXUD). A carga fiscal sobre o trabalho mede a diferença entre os custos salariais incorridos pelo empregador e o salário líquido de um trabalhador com um salário correspondente a 67% da média (fonte: OCDE em cooperação com os Estados-Membros). As informações têm por base índices de tributação construídos para agregados domésticos hipotéticos.

Gráfico 3: Carga fiscal implícita sobre o trabalho por conta de outrem após ajustamento

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: "Estruturas dos Sistemas Fiscais na UE", Eurostat, documento actualizado pelos Serviços da Comissão - DG TAXUD.

O cenário por Estado-Membro é bastante heterogéneo, com variações substanciais na composição da carga fiscal sobre o trabalho nos últimos anos. A Irlanda e a Itália registaram os cortes mais significativos na carga fiscal total, seguidas do Reino Unido, da Finlândia e da França. No período 1997-2001, a maioria dos Estados-Membros reduziu a carga fiscal sobre o trabalho sobre os salários baixos e/ou médios.

Grande parte dos Estados-Membros dão conta de diminuições consideráveis do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social em 2001-2002, integradas nas respectivas reformas fiscais visando aligeirar a carga fiscal sobre o trabalho (França, Países Baixos, Irlanda, Dinamarc