COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a oportunidade de recondução do programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfândega 2007")

1. Introdução

Os programas de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfândega 2000" [1] e "Alfândega 2002" [2]) existem há quase sete anos. O programa "Alfândega 2002" alargou consideravelmente o âmbito do programa inicial, adicionando às acções abrangidas pelo programa "Alfândega 2000" os custos de manutenção e de desenvolvimento de sistemas informáticos e de acções de formação. O principal objectivo de todas as acções realizadas no âmbito desses programas é assegurar o correcto funcionamento do mercado interno da Comunidade.

[1] Decisão nº 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19.12.1996 (JO L 33 de 4.2.1997, p. 24), abrangendo o período decorrente de 1 Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 2000.

[2] Decisão nº 105/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 17.12.1999 (JO L 13 de 19.1.2000, p. 1).

A recente "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social relativa a uma estratégia para a união aduaneira" [3] apresenta a política aduaneira presentemente perseguida.

[3] COM (2001) 51 final de 8.2.2001.

Nos termos da Decisão nº 105/2000, a Comissão deve apresentar uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a oportunidade de recondução do programa, acompanhada, se necessário, da proposta adequada.

A Comissão conclui que é necessário propor um novo programa "Alfândega 2007".

2. O programa "alfândega 2002"

O programa "Alfândega 2002" abrangeu o período decorrente de 1 de Janeiro de 2001 a 31 de Dezembro de 2002. Inseriu-se no prolongamento do primeiro programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfândega 2000") e substituiu o programa Matthaeus [4].

[4] Um programa de acção que prevê a formação de funcionários aduaneiros comunitários (Decisão nº 91/341/CEE do Conselho, de 20 de Junho de 1991, que adopta um programa de acção comunitário em matéria de formação profissional dos funcionários aduaneiros (Programa Matthaeus), JO L 187 de 13.7.1991, p. 41).

São as seguintes as principais diferenças entre o programa "Alfândega 2002" e o programa "Alfândega 2000":

- Integração de acções de formação (anteriormente ao abrigo do programa Matthaeus) e projectos de informatização do sector aduaneiro;

- Criação de um grupo formal de política aduaneira (ao qual deve incumbir a elaboração de uma abordagem comum em matéria de política aduaneira) e de um comité "Alfândega 2002" (no âmbito do qual serão aprovadas as medidas de execução do programa);

- Reforço do orçamento do programa para 135 milhões de euros para o período de 1996 a 2002;

- Prorrogação do programa até 31 de Dezembro de 2002;

- Abertura do programa aos países candidatos à adesão.

Em conformidade com o artigo 17º da decisão, o programa "Alfândega 2002" foi objecto de uma avaliação após um período de ano e meio. O relatório pormenorizado dessa avaliação consta de um documento de trabalho da Comissão [5], cujos resultados são seguidamente sumariados.

[5] SEC(2001)1329 de 31.7.2001.

3. Avaliação

A. Sumário

O relatório intercalar da Comissão sobre o programa "Alfândega 2002" conclui que os primeiros resultados eram positivos e encorajadores. O programa está presentemente muito mais orientado para as melhorias a nível operacional e prático do que o anterior programa. O relatório salienta ainda a necessidade de assegurar que sejam desenvolvidos mais esforços no sentido de estabelecer objectivos mensuráveis mais concretos, acompanhados de indicadores para demonstrar o impacto prático das diversas actividades.

No relatório, a Comissão congratula-se especificamente com a nova estrutura de trabalho criada para a realização do programa. Para além da criação do Comité "Alfândega 2002", muito foi feito para criar relações de trabalho estreitas e práticas entre os participantes nas actividades. Tal teve início com a identificação de cinco áreas-chave. A evolução dos trabalhos é estreitamente controlada por grupos de gestão que supervisionam e planeiam os trabalhos em cada área, assegurando também a coerência do programa através de relatórios ao comité.

As acções são executadas através dos instrumentos previstos pelo programa, embora na sua maioria sejam confiadas a grupos de projecto, compostos por peritos dos Estados-Membros e da Comissão, sob a responsabilidade de um grupo de gestão. Esta estrutura de trabalho foi introduzida no primeiro semestre de 2000 e levou algum tempo até se tornar inteiramente eficaz. No entanto, provou ser um meio muito eficiente e útil para a gestão do programa e a obtenção de resultados. A análise comparativa deu também provas de ser um instrumento útil.

Simultaneamente, o Grupo de Política Aduaneira, composto pelos directores-gerais das administrações aduaneiras de todos os Estados-Membros e da Comissão, prosseguiu os trabalhos de desenvolvimento da política e estratégia aduaneiras, estabelecendo o elo essencial entre os objectivos políticos, as actividades no âmbito de "Alfândega 2002" e a sua execução pelas administrações nacionais.

B. Realizações

São seguidamente apresentados exemplos que ilustram os resultados obtidos nas diferentes áreas de trabalho [6]:

[6] Para mais informações sobre os resultados actualizados do programa consultar o documento intitulado "Acções e Realizações Alfândega 2002 " no sítio Internet da DG TAXUD.

Gestão dos riscos

Apontada como uma área problemática pelo Tribunal de Contas Europeu e como uma área prioritária pelo Parlamento Europeu, a gestão eficaz dos riscos é um instrumento fundamental na luta contra a fraude. Os primeiros resultados práticos incluem a criação de um mecanismo e de formulários uniformizados com vista a permitir aos Estados-Membros procederem à troca de informações sobre áreas de alto risco.

Uma vez concluído, o inventário dos controlos aduaneiros comunitários permitirá que as áreas de controlo problemáticas sejam identificadas e analisadas através do programa. O inventário alertará também os países candidatos para as áreas que requerem uma atenção especial. Foi elaborada uma lista de indicadores destinada aos operadores económicos, que se encontra a ser testada. Caso os resultados sejam satisfatórios, a lista poderá trazer vantagens significativas para a diminuição dos custos relativos à conformidade através de uma avaliação mais uniformizada em toda a Comunidade.

Tecnologias da informação

Trata-se da principal área de investimento do programa, que abrange a manutenção e o desenvolvimento dos actuais sistemas informáticos, bem como o desenvolvimento de novos sistemas para satisfazer os requisitos em mutação. Todos os sistemas contribuem para a uniformização e, em muitos casos, melhoram os controlos e reduzem os custos relativos à conformidade. As principais acções desenvolvidas até à data são referidas em vários relatórios, designadamente a execução do novo sistema de trânsito informatizado (NSTI) [7], que continua a ser uma prioridade. A nova plataforma informática, a Rede Comum de Comunicações/Interface Comum de Sistemas (CCN/CSI), com base na qual o NSTI e outras aplicações se baseiam, melhorará as normas de controlo e fornecerá a base para as alfândegas electrónicas numa Comunidade alargada. O sistema permite igualmente a rápida transmissão de informações relativas ao controlo e a casos de crises às estâncias aduaneiras situadas nas fronteiras externas da Comunidade.

[7] Ver brochura de trânsito e relatórios correspondentes.

O Sistema de Divulgação de Dados (DDS) permite que as empresas obtenham o acesso em linha aos instrumentos aduaneiros comunitários, como, por exemplo, a Pauta Integrada da Comunidade (TARIC). As 2,5 milhões de consultas mensais a duas das áreas-chave de informações fornecidas pelo DDS (TARIC e contingentes pautais) demonstra o interesse que suscita. Este número foi obtido apenas seis meses após o sistema se encontrar em funcionamento e continua a aumentar de forma significativa.

As melhorias introduzidas na TARIC, que compreendem mais de 4 000 medidas comunitárias, permitem a transmissão diária de informações pautais actualizadas em onze línguas. Estão em curso trabalhos de preparação das conexões aos sistemas dos países candidatos e de assistência a estes países na sua preparação para a adesão.

Medição de resultados

O Parlamento Europeu salientou a importância destes trabalhos. Decorre o exame das operações aduaneiras executadas pelos Estados-Membros e os resultados obtidos permitir-lhes-ão compararem o seu desempenho com a norma comunitária e melhorarem, sempre que necessário, o funcionamento das suas administrações.

A necessidade de uma maior transparência das acções aduaneiras aumenta à medida que a Comunidade se expande. Articulados com a elaboração de normas de controlo, estes trabalhos reforçarão a manutenção das normas numa Comunidade alargada.

O trabalho aduaneiro em mutação

O trabalho desenvolvido no âmbito do programa necessita de se adaptar às mudanças externas. A acção "contrafacção" demonstra a importância da cooperação aduaneira para contrabalançar as ameaças crescentes que pesam sobre a actividade económica e o emprego na Comunidade. O programa (através do recurso a intercâmbios, do apoio a equipas especializadas, etc.) contribuiu indubitavelmente para ajudar os Estados-Membros a fazerem face ao problema crescente da contrafacção. Os resultados revelam que os serviços aduaneiros comunitários apreenderam 68 milhões de artigos contrafeitos em 2000 (contra 25 milhões em 1999), o que equivale a equacionar mais de 1,5 mil milhões de euros de produtos legítimos.

Uniformização

Para além das muitas acções de informatização que visam intensificar a uniformização, os trabalhos em matéria de orientações e recomendações conduziram a melhorias que serão prosseguidas à medida que forem concluídas mais acções. As áreas implicadas incluem a cooperação entre os laboratórios aduaneiros, a segurança dos produtos, os bens culturais, os precursores químicos, o estabelecimento de memorandos de acordo e o incentivo à utilização de scanners com raios X.

Acções externas

Realizaram-se numerosas acções externas, orientadas, designadamente, para a preparação para o alargamento. As acções concentraram-se na melhoria da capacidade operacional das administrações aduaneiras dos países candidatos.

Estas acções visaram igualmente melhorar as relações com os principais parceiros comerciais, a fim de poder exercer um melhor controlo, prevenir a fraude e promover o comércio através da facilitação das trocas comerciais.

O estudo relativo à interconectividade informática merece ser destacado, dado tratar-se de um passo crucial para examinar a preparação dos países candidatos e a sua capacidade para serem conectados aos sistemas comunitários.

Intercâmbio de funcionários e cooperação geral entre as Alfândegas

As medidas com vista a centrar os intercâmbios em áreas altamente prioritárias (por exemplo, melhoria dos controlos) e em projectos específicos (por exemplo, acções contra a contrafacção) e a articulá-los melhor em torno dessas áreas e projectos conduziram à obtenção de melhores resultados nesta área. A título exemplificativo está o projecto RALFH relativo à cooperação entre os cinco portos que asseguram 70% do tráfego marítimo da UE, que prevê intercâmbios de funcionários que utilizam scanners de contentores e funcionários que aplicam controlos específicos.

Acções no âmbito da preparação, do acompanhamento e da execução das reformas legislativas

Realizaram-se seminários com vista a preparar a reforma dos regimes económicos e a definir uma plataforma de contacto permanente com os operadores (grupo de contacto) para operarem no âmbito da reforma do trânsito, para a qual são coordenados planos de gestão nacionais. Foi criada uma rede de coordenadores do trânsito e organizado um seminário de formação de formadores.

4. Proposta de um novo programa "Alfândega 2007"

A. Introdução

- Os resultados promissores alcançados até à data pelo programa "Alfândega 2002" revelam que seria de todo o interesse da Comunidade continuar e mesmo alargar o programa. As melhorias, que já aparecem em áreas-chave como a informatização, a reforma do trânsito, a análise de risco e os controlos fornecerão bases mais sólidas para combater a fraude e definir normas mais claras para pôr a tónica nas actividades de pré-adesão dos países candidatos.

- O programa deve procurar acelerar o processo em direcção às alfândegas electrónicas e racionalizar e melhorar as operações aduaneiras através de uma maior cooperação e de um maior recurso a sistemas modernos.

- Além disso, a estrutura de trabalho recentemente aplicada fornece uma base sólida para a elaboração de um novo programa, bem como para assegurar resultados positivos e práticos que são inteiramente compatíveis com a estratégia aduaneira aprovada pelo Conselho em 31 de Maio de 2001 [8].

[8] JO C 171 de 15.6.2000, p. 1.

- A nova proposta destina-se a consolidar os resultados anteriores e contém as seguintes melhorias em relação ao programa "Alfândega 2002":

- A intensificação da preparação para o alargamento e da luta contra a fraude,

- A introdução de novas iniciativas em matéria de informatização com vista a uniformizar as especificações e o correcto tratamento do intercâmbio de dados entre os operadores económicos e os Estados-Membros,

- Uma melhor estruturação dos objectivos e dos instrumentos de trabalho.

B. Objectivo de um novo programa

O principal objectivo do programa continua a ser o de assegurar que a legislação comunitária seja aplicada pelos serviços aduaneiros de forma a manter o correcto funcionamento do mercado único numa Comunidade alargada. Tal exige a igualdade de tratamento em toda a Comunidade, a devida atenção à protecção dos interesses da Comunidade e dos cidadãos comunitários e esforços com vista a favorecer um enquadramento competitivo para as empresas.

A ênfase deve ser colocada no seguinte:

1. Assegurar a continuidade da utilização dos sistemas anteriormente desenvolvidos com base no CCN/CSI e as principais aplicações informáticas, como, por exemplo, TARIC, NSTI, TQS, etc.

2. O alargamento será brevemente uma realidade. É crucial continuar a uniformizar os actuais métodos de trabalho e a prestar apoio prático aos países candidatos. O novo programa deve privilegiar as normas relativas aos controlos e as orientações com vista a prestar assistência na aplicação da legislação comunitária.

- Continuarão a ser necessárias melhorias em matéria de informatização para manter a qualidade dos controlos numa Comunidade alargada. Os trabalhos relativos ao acesso dos países candidatos aos sistemas comunitários devem também ser aprofundados.

- O apoio prático e a formação em todos os aspectos da execução das disposições comunitárias pelos serviços aduaneiros (em particular as disposições do Código Aduaneiro Comunitário) constituirão um elemento de base do programa.

3. As acções de luta contra a fraude devem ser melhoradas.

- Uma melhor utilização da gestão dos riscos para centrar os controlos em áreas de alto risco e a execução, em curso, de projectos-piloto relativos ao intercâmbio de informações sobre os riscos são também um elemento importante do programa.

- O reforço da cooperação a nível operacional no âmbito de projectos de cooperação entre as administrações aduaneiras nacionais, como o RALFH, é também uma das prioridades do programa.

4. A diminuição dos custos relativos à conformidade contribuirá para a criação de um enquadramento competitivo para as empresas.

- À medida que a importância dos direitos aduaneiros diminui de forma constante, aumentam os custos relativos aos procedimentos aduaneiros, pelo que se deve procurar evitar que atinjam proporções desproporcionadas.

- Os custos relativos à conformidade numa Comunidade composta por 15 administrações aduaneiras com diferentes sistemas informáticos podem ser significativamente mais elevados do que os dos principais parceiros da Comunidade. Embora esta questão requeira também alterações a nível legislativo, muito pode ser feito e alcançado a nível operacional graças à uniformização dos requisitos em matéria de registo de dados, designadamente no que respeita às declarações aduaneiras.

- O derradeiro objectivo é avançar para um sistema de gestão aduaneira sem recurso ao suporte de papel ("alfândegas electrónicas") no qual a maioria dos dados são transmitidos por via electrónica.

5. As acções de formação responderão às necessidades emergentes das várias actividades realizadas no âmbito do programa.

Com vista a assegurar o devido controlo dos objectivos, todas as acções (com excepção dos intercâmbios a título individual) serão objecto de uma proposta específica efectuada num formulário-tipo e apresentando indicadores mensuráveis. Os pedidos de financiamento importantes devem também fazer-se acompanhar de um plano de execução circunstanciado em que são apresentados os compromissos assumidos pelas respectivas partes.

C. Instrumentos previstos pelo programa

Os instrumentos previstos pelo programa que serão utilizados incluirão toda a gama de instrumentos utilizados ao abrigo do "Alfândega 2002" (designadamente os sistemas de intercâmbio de informações e de comunicação, os grupos de gestão e de projecto, a análise comparativa, seminários, workshops, etc.).

Todas as acções darão origem a relatórios que serão transmitidos aos órgãos de gestão pertinentes, a fim de assegurar que a experiência adquirida é plenamente explorada e permitir à Comunidade tirar dela o maior partido.

D. Financiamento do programa

A Comunidade

Os custos operacionais que serão suportados pela Comunidade devem ser repartidos em três categorias principais: as acções comuns, as acções informáticas (no âmbito das tecnologias da informação) e outras acções.

As acções comuns compreendem os seminários, os intercâmbios, o controlo, a análise comparativa, a formação e todas as outras acções aprovadas nos termos do artigo 13º. Prevê-se que as despesas relacionadas com as acções comuns sejam aproximadamente as mesmas em todos os anos do programa, embora seja provável que a ênfase passe dos seminários para as acções de controlo e de análise comparativa. O custo das acções comuns está estimado em 18,825 milhões de euros para o ciclo de vida do programa.

As acções informáticas do programa dizem respeito ao funcionamento e ao desenvolvimento dos actuais sistemas e cifrar-se-ão em 71,545 milhões de euros para o período quinquenal. As acções informáticas relacionadas com o desenvolvimento de sistemas que se destinam a facilitar o intercâmbio electrónico das informações entre as administrações aduaneiras e os operadores económicos elevar-se-ão a 7,4 milhões de euros para o período quinquenal.

Além disso, as actividades relacionadas com a interconectividade dos sistemas dos países candidatos aos sistemas comunitários no contexto do alargamento e os custos de desenvolvimento e de extensão dos actuais sistemas (designadamente o Trânsito e o CCN/CSI), a fim de poder responder às necessidades dos novos Estados-Membros, cifrar-se-ão em 22,74 milhões de euros durante o ciclo de vida do programa.

As outras acções incluem os grupos de gestão e os grupos de projecto que são fundamentais para o funcionamento eficaz e eficiente do programa e para as acções externas, designadamente as orientadas para os países candidatos. Os custos dessas acções elevar-se-ão a 4,175 milhões de euros durante o ciclo de vida do programa.

As acções externas, que fornecerão a assistência técnica e a formação a países terceiros, elevar-se-ão a 8,315 milhões de euros.

O montante total a cargo do orçamento da Comunidade é, por conseguinte, de 133 milhões de euros.

Países candidatos

Os termos e as condições de participação dos países candidatos no programa "Alfândega 2002" são regidos pelos instrumentos jurídicos internacionais adequados que prevêem uma extensão automática, se o programa "Alfândega 2002" for prorrogado sem "alterações de fundo". No caso de o programa "Alfândega 2007" não ser considerado como uma extensão do programa "Alfândega 2002", mas como um programa que lhe sucede, serão necessários novos instrumentos jurídicos. Não foram previstas disposições relativamente aos custos de participação dos países candidatos no programa, uma vez que as suas contribuições serão tratadas como fundos adicionais do programa, a afectar aos países que decidirem participar.

De salientar que vários países candidatos utilizam já programas de assistência de pré-adesão com vista ao reforço das suas administrações aduaneiras. É provável que as acções financiadas por esses programas continuem após a adesão, pelo que é necessária uma estreita coordenação, a fim de evitar uma duplicação das acções.

5. Conclusões

O relatório intercalar do programa "Alfândega 2002" e as reacções dos Estados-Membros demonstram que a nova estrutura de trabalho e a abordagem mais operacional adoptada estão a dar resultados que trarão vantagens a longo prazo para a Comunidade.

Um novo programa que preveja a sua continuação e extensão justifica-se:

- para fomentar o emprego, contribuindo para a criação de um enquadramento competitivo para as empresas graças à diminuição dos custos relativos à conformidade;

- para preparar para o alargamento e, em seguida, para a plena integração dos novos Estados-Membros, de molde a que todas as administrações aduaneiras da Comunidade alargada possam actuar como uma única administração;

- para reforçar a protecção que os serviços aduaneiros asseguram ao consumidor e aos interesses financeiros da Comunidade.

Estas prioridades futuras, juntamente com o apoio já manifestado por alguns Estados-Membros, constituem argumentos sólidos para continuar os trabalhos desenvolvidos no âmbito do "Alfândega 2002".

Por conseguinte, recomenda-se que a proposta em anexo de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, que aprova um plano de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfândega 2007"), seja adoptada.