Parecer sobre o Livro Verde - Acesso dos consumidores à justiça e a resolução dos litígios de consumo no mercado interno (94/C 295/01)

Em 18 de Novembro de 1993, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o Livro verde - Acesso dos consumidores à justiça e a resolução dos litígios de consumo no mercado interno.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção do Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo emitiu parecer em 3 de Maio de 1994 (Relator : M. Ataíde Ferreira).

Na 316ª Reunião plenária (sessão de 1 de Junho de 1994) o Comité Económico e Social, adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão, no seguimento de uma primeira Comunicação sobre o acesso dos consumidores à Justiça, transmitida ao Conselho sob a forma de Memorandum a 4 de Janeiro de 1985 (1) e de uma Comunicação « complementar » de 7 de Maio de 1987 (2), resolveu agora elaborar um « Livro Verde - O Acesso dos Consumidores à Justiça e a resolução dos litígios de consumo no mercado único » de 11 de Novembro de 1993 - de ora em diante designado simplesmente por « O Livro Verde » - com o objectivo de « suscitar um debate entre todas as partes interessadas com base nas orientações » nele esboçadas.

1.2. Com carácter de generalidade é mister, desde logo, reconhecer a oportunidade da iniciativa da Comissão, concomitante com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, que veio definir, com clareza, o âmbito e o alcance de uma política própria de protecção dos consumidores (actual artigo 129º A do Tratado de Roma), ao mesmo tempo que erigiu em pilar da União Europeia a cooperação em matéria de justiça (artigo K do Tratado de Maastricht).

Deve igualmente ser destacada a excelente qualidade técnica do trabalho elaborado, quer ao nível da informação recolhida, quer ao nível do estudo e da conceptualização doutrinal produzidos sobre essa informação.

1.3. Conquanto o âmbito do Livro Verde seja, especificamente, o acesso dos consumidores à justiça e a resolução dos litígios de consumo no mercado interno, ele enuncia correctamente as questões de âmbito mais geral em que aquela problemática particular se contém, a saber :

- o papel do acesso à justiça como uma das bases para a definição de uma política de cidadania europeia,

- a imprescindibilidade de um espaço judiciário comum como estruturante da realização efectiva do mercado único.

1.4. Importa, no entanto, referir também que o mencionado Livro Verde :

a) não explora totalmente as novas bases jurídicas oferecidas pelo Tratado de Maastricht para o tratamento das questões que suscita;

b) não aprofunda a definição e a qualificação teóricas nem o enquadramento sistemático das matérias que trata, de acordo com critérios conceptuais uniformes, preferindo uma abordagem pragmática de temas fundamentalmente relacionados por circunstâncias de conveniência ou de oportunidade política;

c) não define um programa de acção para a Comissão, nem aponta medidas concretas que possam empenhar, quer os Estados-membros individualmente, quer a União Europeia no seu conjunto, num sentido único ou sequer harmonizado de actuação futura, limitando-se a lançar as bases para um debate.

As referidas lacunas, naturais num Livro Verde, são consequência da Comissão não ter tido o necessário empenhamento em apresentar desde já um Livro Branco, com adequadas propostas o que seria possível face ao capital de experiência acumulado e que o Livro Verde revela.

2. O enquadramento jurídico do tema

2.1. O acesso ao direito e à justiça em geral

2.1.1. A questão do acesso à justiça, justamente considerado como um dos direitos fundamentais dos cidadãos, incluído no projecto de constituição da união europeia, recentemente apresentado e discutido no Parlamento Europeu (1) não pode ser desligada da questão, mais vasta, do acesso ao direito.

Paralelamente ao direito a uma justiça acessível, pronta e eficaz - uma justiça justa - os cidadãos têm o direito de conhecer o direito.

Este direito precede e sustenta o primeiro, é seu pressuposto lógico e ético.

2.1.2. É no domínio do acesso ao direito que se colocam as questões da informação jurídica, de um lado, da protecção jurídica, do outro, e, no âmbito desta última, assumindo particular relevo, a consulta jurídica e o apoio judiciário, nas suas modalidades de patrocínio judiciário e de assistência judiciária, e ainda, a meio caminho entre protecção jurídica e a organização para a defesa dos direitos, a questão candente da defesa de interesses colectivos e difusos.

2.1.3. Simultaneamente, as questões da simplificação processual dos meios judiciais e/ou a criação de meios não judiciais de resolução de conflitos são complementares, ao nível da organização para a defesa dos direitos.

As hipóteses de criação de Tribunais judiciais especializados, de processos especiais para certo tipo de conflitos e da simplificação do formalismo processual comum em dadas condições, são outras tantas questões a debater em sede de simplificação de meios judiciais; como, por seu turno, no âmbito da análise dos meios não judiciais, tem cabimento a discussão das diferentes alternativas de natureza administrativa ou arbitral de resolução dos conflitos.

2.1.4. Todos estes temas, aliás, relevam de um âmbito muito mais vasto do que o das relações de consumo e dos seus conflitos, interessando não apenas os consumidores, mas as próprias empresas, designadamente as pequenas e médias empresas que só têm a lucrar com o clima de pacificação e de redução da conflitualidade latente que, por estes meios, poderá ser introduzido nas relações que as oponham àqueles com quem contratam.

Pena é que a Comissão não tenha chamado a este debate outras situações paralelas em que o mesmo tipo de problemas se coloca com idêntica acuidade, como, por exemplo, na protecção e defesa do ambiente, persistindo em não explorar horizontalmente os vários aspectos das políticas comunitárias que promove.

2.1.5. Aliás, sobre esta matéria já teve o Comité Económico e Social oportunidade de se pronunciar, designadamente no seu Parecer sobre a realização do mercado interno e a protecção dos consumidores de 26 de Setembro de 1991 (2) onde sublinhou a importância de uma « aproximação global e horizontal » ao nível de todos os serviços da Comissão (ponto 4.1).

Especificamente sobre as questões enunciadas do acesso ao direito e à justiça, o Comité recorda as suas insistentes posições, assumidas nomeadamente no seu Parecer sobre a Europa dos Cidadãos, de 23 de Setembro de 1992 (3), no seu Parecer sobre o Consumidor e o mercado interno de 24 de Novembro de 1992 (4) e no seu Parecer sobre o Documento de Trabalho da Comissão « Para um Programa Estratégico sobre o mercado interno », de 22 de Setembro de 1993 (5).

2.1.6. Em suma, as questões suscitadas pelo tema em debate podem sistematizar-se do seguinte modo (cf. p. 3).

2.2. Os conflitos de consumo

2.2.1. A problemática genérica do acesso ao direito e à justiça, em todos os aspectos antes mencionados, assume, no entanto, uma particular acuidade nas relações de consumo, pela especial posição que nelas tem uma das partes - o consumidor, conforme foi, aliás, exuberantemente salientado durante a III Conferência europeia sobre o acesso dos consumidores à justiça que teve lugar em Lisboa de 21 a 23 de Maio de 1992 (6).

Será à volta do conceito de consumidor que deve, assim, ser elaborada a noção de conflito de consumo em que um consumidor ou consumidores se achem envolvidos.

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2.2.2. Para tanto, o Comité entende que deve ser reafirmado com clareza o conceito tradicional de consumidor, constante dos primeiros textos comunitários sobre política dos consumidores e nos quais ele aparece definido como pessoa física, parte numa relação especial de utilização final, para si ou para o seu agregado familiar em sentido amplo, bens ou serviços, incluindo os serviços públicos, normalmente de carácter essencial, fornecidos ou prestados por um profissional ou por uma entidade pública, no âmbito da sua actividade específica como profissional ou como prestador de serviço público.

Por seu turno, integra a noção de « litígio de consumo », a merecer uma forma especial de tratamento jurídico, a desproporção relativa entre os custos e o esforço processual necessários para a tentativa da resolução desse conflito e o relativamente reduzido valor económico em causa (o usualmente chamado « pequeno conflito »).

2.2.3. É fundamentalmente por estes motivos e em função do que se deixou referido que o Comité, no seguimento de posições constantes assumidas ao longo dos anos, reafirma a necessidade de um regime especial para a tutela, em juízo ou fora dele, dos direitos dos consumidores e para a resolução dos conflitos de consumo (pequenos litígios).

Reconhece, no entanto, o Comité que, com a existência de tal regime especial, beneficiarão igualmente os profissionais, especialmente as pequenas e médias empresas comerciais, pela celeridade, pela certeza e pela redução de custos que poderá ser imprimida à resolução dos conflitos originados nas transacções de bens e serviços em que sejam partes os consumidores.

2.3. A dimensão comunitária das questões

2.3.1. Todas as questões enunciadas, objecto de maior ou menor preocupação e de tentativas de solução várias aos diversos níveis nacionais dos Estados--membros, ganham particular significado ao nível comunitário.

Desde logo, por força da realização do Mercado Único, o incremento das relações jurídicas em geral e das relações jurídicas de consumo em particular, não só é sua consequência natural, como objecto de especial incentivo.

Naturalmente as possibilidades de ocorrência de conflitos « transfronteiriços », num espaço sem fronteiras, são também acrescidas. E a aparente contradição nos termos desta questão resulta, como o Livro Verde pertinentemente aponta, do facto de a realização do Mercado Único não ter sido acompanhada do simultâneo estabelecimento de um espaço judiciário único.

2.3.2. Entre as questões mais importantes, que assumem particular relevo a nível comunitário, e a merecerem uma especial atenção, ressaltam :

2.3.2.1. A informação jurídica

A presença de ordenamentos jurídicos distintos de direito substantivo não harmonizados e potencialmente conflituantes na regulação de relações jurídicas com diversos elementos de conexão a qualquer deles, suscita questões complexas de direito internacional privado, quer ao nível da determinação e da interpretação da lei aplicável, quer ao nível da definição dos próprios conceitos (teoria da devolução ou do reenvio e teoria das qualificações), e põe problemas acrescidos de acesso ao direito para os cidadãos em geral e para os consumidores em particular, em virtude das suas características específicas.

2.3.2.2. A protecção jurídica

2.3.2.2.1. O que é válido para o direito substantivo, onde, ainda assim, se vem verificando um esforço comunitário no sentido da sua harmonização ou, pelo menos, no do reconhecimento mútuo, por forma a minimizar as consequências da diversidade, assume ainda maior relevo no direito adjectivo ou processual.

Sistemas de direito processual civil ou comercial diversos, com regras próprias, contraditórias e tantas vezes conflituantes, quer pela positiva, quer pela negativa, de competência internacional dos Tribunais e de formalismos processuais (formas dos processos, prazos, custos, actos judiciais, língua, etc.) exigem uma acrescida protecção jurídica dos cidadãos nessas situações, quer ao nível da consulta jurídica, quer ao nível do apoio judiciário (patrocínio judiciário e assistência judiciária).

2.3.2.2.2. Acresce que vários sistemas jurídicos nacionais não asseguram uma adequada e efectiva defesa dos interesses difusos e colectivos, ou, quando ela existe, os cidadãos de países terceiros acham-se, se não em teoria, pelo menos na forma prática do funcionamento do sistema, excluídos do seu benefício, pela forma clássica de definição das regras da « legitimidade processual » para a sua representação em juízo.

2.3.2.2.3. O Comité entende, assim, que há aqui lugar para um primeiro passo, embora de âmbito reduzido e numa área limitada, no sentido de uma desejável harmonização das condições em que os consumidores e as suas associações representativas poderiam beneficiar de protecção jurídica nos seus vários aspectos, nos diferentes sistemas judiciais dos diversos países, bastando, para tanto, definir regras simples de isenção de custas e de assistência judiciária uniformes.

2.3.2.2.4. Por outro lado, reconhecendo e reafirmando a necessidade de uma disposição genérica, de nível comunitário, conferindo legitimidade processual às associações de consumidores para representarem, em qualquer juízo nacional, ou mesmo comunitário, interesses colectivos e difusos, o Comité entende que a definição das condições em que a uma associação de consumidores deve ser conferido o direito de representatividade genérica deve competir a cada ordem jurídica nacional e ser objecto de reconhecimento mútuo, no seguimento da posição já enunciada no Parecer do Comité sobre a « Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social : Livro Verde sobre a Reparação dos danos causados no Ambiente » [doc. COM(93) 47 final], ponto 4.2.1 (1), mas sem embargo de dever ser sempre exigida como condição para o reconhecimento da personalidade judiciária activa o prévio reconhecimento da sua personalidade jurídica à luz da ordem jurídica em que é criada.

2.3.2.3. Os conflitos transfronteiriços de consumo

2.3.2.3.1. A situação descrita assume uma particular acuidade nos conflitos de consumo « transfronteiriços », em que todas as características identificadas a nível nacional relativamente à especial posição do consumidor são acrescidas das especiais dificuldades relativas à distância e às diferenças de língua e de costumes entre os intervenientes e com as próprias autoridades judiciais ou administrativas e até mesmo com as entidades ou organizações representativas interessadas (associações de consumidores, entidades ou organismos públicos de protecção dos consumidores, etc.), para além dos elevados custos necessariamente envolvidos.

2.3.2.3.2. Apesar dos avanços consideráveis realizados já, pela via convencional, no sentido da criação de um « espaço judiciário europeu », nomeadamente pelas Convenções de Bruxelas de 27 de Setembro de 1968 e de Lugano de 16 de Setembro de 1988, no que se refere às regras de competência judiciária e pela Convenção de Roma de 19 de Junho de 1980, relativa às regras de conflito de leis aplicáveis às obrigações contratuais, é mister reconhecer que o sistema é ainda insuficiente para dar uma resposta completa a algumas das questões mais relevantes na matéria antes de referida (2).

Desde logo porque ainda nada se avançou quanto à harmonização das regras de conflitos de leis aplicáveis às obrigações extracontratuais; depois porque a extensão operada pela Convenção de Lugano dos princípios da Convenção de Bruxelas aos países da EFTA não foi completada por idêntica extensão dos princípios da Convenção de Roma; finalmente porque quer ao nível do « reconhecimento » das sentenças, quer ao nível do « exequatur » se está muito longe de se poder falar de uma verdadeira « livre circulação », atentas as limitações actuais ainda existentes nessa matéria (arts. 27 e 33 e segs. das Convenções de Bruxelas e de Lugano).

2.3.2.3.3. Por outro lado a Convenção de Bruxelas não é aplicável às acções inibitórias ou às matérias de natureza penal que, no caso dos litígios de consumo, não raro andam indissociavelmente ligadas a questões de natureza civil, sendo ainda totalmente ilusória a utilização do « exequatur » em procedimentos cautelares.

2.3.2.3.4. Acresce que, malgrado o Protocolo de Luxemburgo de 3 de Junho de 1971, que atribuiu competência específica ao Tribunal de Justiça das Comunidades para decidir sobre a interpretação da Convenção de Bruxelas, e que este tem vindo a exercer abundantemente, o certo é que muito é ainda deixado à competência própria dos tribunais nacionais quer pelo que respeita à qualificação das situações « sub judice » quer à interpretação das normas substantivas aplicáveis, a condicionar a própria resolução dos conflitos.

2.3.2.3.5. Por isso o Comité entende ser precisamente este um terreno de eleição para outro pequeno passo no sentido do estabelecimento de fórmulas processuais harmonizadas para a resolução deste tipo especial de conflitos, que põe obrigatoriamente em confronto ordenamentos jurídicos nacionais diversos, com a vantagem de ser já hoje possível recolher o ensinamento das várias experiências-piloto que, um pouco por toda a parte, se têm vindo a realizar.

2.3.2.3.6. No caso desta via se revelar difícil, por falta de vontade política nesse sentido, o Comité espera que os Estados-membros, em alternativa, aprofundem as possibilidades da via convencional, preenchendo as lacunas denunciadas e aperfeiçoando o sistema vigente, por forma a responder aos legítimos anseios dos cidadãos europeus em geral e dos consumidores em particular, nesta matéria.

3. A situação e as perspectivas de evolução a nível nacional dos Estados-membros

Quer o doc. COM(84) 692 final, quer o Livro Verde [doc. COM(93) 576 final], da Comissão, identificam e descrevem, com minúcia, as respostas dadas, nos vários Estados-membros, às questões enunciadas (1).

Para além dessa descrição, que se não irá retomar, os mesmos documentos permitem identificar o sentido da evolução desde 1984 até 1993.

3.1. Os meios judiciais

Relativamente aos meios judiciais parece poder resumir-se o sentido geral dessa evolução de acordo com os seguintes vectores :

3.1.1. Maior simplificação dos procedimentos judiciais

3.1.1.1. As principais orientações quanto à simplificação dos procedimentos judiciais vão no sentido de :

a) minimizar os formalismos processuais;

b) prescindir da intervenção obrigatória de advogado, sem, no entanto, pôr nunca em causa as garantias de defesa e o princípio do « contraditório »;

c) reduzir os prazos processuais;

d) reforçar as garantias de intervenção informal nos processos;

e) obrigatoriedade da tentativa de conciliação;

f) aligeirar o sistema de produção de prova; (2)

g) poderes acrescidos do juiz na apreciação da prova e na aplicação do direito (decisão segundo a equidade);

h) maior facilidade de execução das decisões judiciais e do decretamento de providências cautelares e de acções inibitórias.

3.1.1.2. Pressuposto comum que preside a esta simplificação processual não é, no entanto, tanto a natureza do conflito, designadamente o tratar-se de um conflito « de consumo », mas o valor, considerado « reduzido », do interesse económico subjacente ao pedido; ou seja, o critério quase dominante para o benefício resultante dos procedimentos simplificados é o da relativamente reduzida importância económica do litígio, embora, mesmo aqui, com uma absoluta falta de uniformidade, como resulta bem evidenciado no quadro publicado no Ponto III.A.1.a. do Livro Verde, onde a desproporção dos limites quantitativos nos diversos Estados-membros para a definição do « pequeno litígio » varia de 1 para 100 !

3.1.2. Processos especiais para conflitos de consumo

3.1.2.1. Apenas um Estado-membro, a Irlanda, estabeleceu um regime processual específico para a resolução de conflitos de consumo, cujos parâmetros fundamentais são :

a) a precedência obrigatória de mediação;

b) a extrema simplicidade processual;

c) um apoio especial aos consumidores no desencadear do processo;

d) a tentativa obrigatória de conciliação.

3.1.2.2. Por seu turno, no âmbito de projectos-piloto financiados pela Comissão, foram instituídos, em dois Tribunais franceses (Dijon e Le Creusot), processos especiais para conflitos de consumo, descritos no Livro Verde.

3.1.3. Tribunais especializados

3.1.3.1. Com excepção do Reino Unido (Restrictive Practices Court), nenhum outro Estado-membro encarou a possibilidade da constituição de tribunais especiais para a resolução de conflitos de consumo.

3.1.3.2. Vários Estados-membros, porém, criaram Tribunais especiais de pequena instância, normalmente associados à simplificação processual referida, e de alçada reduzida, no âmbito de cuja competência cai, naturalmente, a generalidade dos conflitos de consumo (AL, ESP, FR, ITL, HOL, POR).

3.1.4. A protecção de interesses colectivos

3.1.4.1. Alguns sistemas judiciais de Estados-membros reconhecem a possibilidade de interesses difusos ou colectivos serem quer genericamente representados em juízo por entidades públicas do tipo Ombudsman (RU, DK, IRL) ou por associações ou organizações representativas dos titulares desses interesses, quer por elas representados em domínios específicos, com particular destaque para as acções inibitórias, de carácter geral ou relativas a domínios específicos como as relativas a cláusulas abusivas, a questões de crédito ao consumo, aos serviços financeiros, à publicidade enganosa, à concorrência desleal, etc.(AL, ESP, FR, ITL, GR, LUX, HOL, BEL, POR).

3.1.4.2. A generalidade dos Estados-membros admite, em especial, a representação dos interesses difusos e colectivos dos consumidores pelas suas organizações ou associações respectivas, seja em termos genéricos (uma minoria) seja em áreas ou em termos específicos (todos os outros).

3.1.5. As acções inibitórias

3.1.5.1. A generalidade dos Estados-membros prevê igualmente a possibilidade de associações ou organizações representativas de consumidores requererem judicialmente a cessação preventiva de práticas ilícitas ou desleais, nomeadamente no âmbito das cláusulas abusivas ou da publicidade enganosa.

3.1.6. A execução das sentenças « estrangeiras »

3.1.6.1. Finalmente todos os Estados-membros prevêem a « sua » forma de « reconhecer » as decisões finais de qualquer litígio proferidas em tribunal « estrangeiro », mesmo que este pertença a Estado-membro da União Europeia, e ainda que seja aplicável o direito convencional internacional vigente e designadamente a Convenção de Bruxelas.

3.2. Os meios não judiciais

3.2.1. Meios não autoritários (1)

3.2.1.1. Vários Estados-membros reconhecem a insuficiência ou a menor adequação do seu próprio sistema judicial para resolver os conflitos de consumo, e prevêem procedimentos de carácter voluntário ou não autoritário para a sua solução, os quais são extremamente variados, quer pelo que respeita à sua natureza, quer pelo que se refere às consequências das decisões proferidas (AL, GR, ESP, FR, IRL, ITL, BEL, POR, RU).

3.2.1.2. De uma forma geral, a aproximação a esta questão é de natureza eminentemente sectorial, e o sector dos serviços, nomeadamente os financeiros, para além de certos serviços públicos de grande relevo, é o que concentra o maior número de procedimentos de carácter voluntário ou não autoritário para a resolução de eventuais conflitos de consumo surgidos no seu âmbito.

3.2.1.3. Os meios comummente utilizados nestes procedimentos são a mediação e a tentativa de concilia-ção, com a possibilidade ou não de, no final, as partes recorrerem a juízo. Assumem, assim, usualmente, um carácter preliminar ou preparatório e complementar de um procedimento de outra natureza, nomeadamente judicial.

3.2.1.4. No entanto, as diferenças entre os vários regimes é tal que dificilmente se consegue fazer sobressair algumas características comuns a todos eles.

3.2.2. Meios arbitrais

3.2.2.1. Como alternativa aos processos judiciais tem vindo a assumir, em diversos Estados-membros, interesse crescente, a criação e a implementação de iniciativas de arbitragem para a resolução dos conflitos de consumo.

Conquanto a arbitragem seja um velho instrumento jurídico, previsto na generalidade dos sistemas judiciais europeus, quer a nível interno, quer a nível internacional, a sua utilização intrafronteiras e para assuntos que não revistam natureza estritamente comercial, tem sido muito reduzida.

3.2.2.2. Recentemente, porém, vários Estados--membros, de que se destacam Portugal e a Espanha, com carácter de generalidade e a Itália e o Reino Unido para sectores específicos ou para áreas de natureza especial, desenvolveram e têm em curso projectos de arbitragem institucionalizada para a resolução de conflitos de consumo.

3.2.2.3. A descrição que o Livro Verde faz do sistema português, permite evidenciar as características comuns destes projectos e aquilatar das suas vantagens, que estão na origem do êxito alcançado na sua utilização em Portugal.

As mais importantes são :

a) a total gratuitidade do processo;

b) a grande simplicidade e rapidez processuais;

c) a precedência obrigatória de uma mediação e de uma tentativa de conciliação conduzidas por juristas especializados, que asseguram a posterior preparação do processo para julgamento;

d) os poderes de cognição alargados da entidade decisora que é obrigatoriamente um juíz de carreira e a possibilidade de decidir ex aequo et bono;

e) a plena equiparação da decisão arbitral a uma sentença judicial, mesmo para efeitos da sua posterior execução forçada que compete aos Tribunais judiciais e é isenta de custas;

f) o carácter institucional ou permanente da arbitragem, suportada por um serviço técnico especializado;

g) a possibilidade de os profissionais aderirem genericamente ao sistema, para a generalidade dos conflitos em que sejam envolvidos no futuro;

h) a capacidade do sistema para resolver com facilidade os conflitos transfronteiriços de consumo ocorridos em Portugal;

i) o relativamente reduzido custo do sistema, não sustentado integralmente pelo Estado.

3.3. As experiências-piloto

3.3.1. Além do projecto-piloto, de natureza arbitral, para a resolução de conflitos de consumo de Portugal, o Livro Verde enumera e descreve os vários projectos-piloto, apoiados ou não pela CE, já levados a cabo ou em curso em diferentes países, desde os de Marchienne-au-Pont e Deinze, na Bélgica, aos três projectos no domínio da informação e da consulta jurídica em curso na Alemanha, aos quatro escritórios de consulta jurídica gregos, ao projecto-piloto de Dijon-Le Creusot em França, ao Consumer Personal Service irlandês, aos centros de informação jurídica aos consumidores de Milão e Forli, na Itália, e à experiência escocesa de Dundee.

3.3.2. No entanto, a multiplicidade e a variedade das iniciativas torna difícil a sua comparação, especialmente quando não acompanhada de uma avaliação de resultados baseada em critérios objectivos.

3.3.3. Sendo, por outro lado, certo que existe já uma razoável amostragem de « projectos-piloto » de diversa índole, a nível nacional, alguns deles complementares, o Comité entende que seria oportuno aproveitar a presente ocasião para, no âmbito do Livro Verde em apreço, se proceder a um ponto da situação e a uma análise comparativa dos vários projectos-piloto, realçando vantagens e inconvenientes relativos, por forma a tirar conclusões quanto às grandes linhas que devem orientar futuras experiências nesta área.

Exemplo frisante de ensinamentos que se podem tirar desta análise é, por exemplo, aquele que o Livro Verde realça, com inteira pertinência, no capítulo « Ajuda à Consulta Jurídica » (Ponto III.C.1).

3.3.4. Mais do que multiplicar experiências-piloto um pouco por toda a parte, uma reflexão deste tipo poderia ser objecto das eventuais audições públicas a realizar no âmbito do debate que o Livro Verde se propõe suscitar, para além dos seus resultados poderem constituir um contributo de inexcedível interesse para a definição das linhas de actuação futura da Comissão neste domínio.

3.4. A resolução nacional dos conflitos transfronteiriços de consumo

3.4.1. Aceite que os conflitos « de consumo » têm uma autonomia conceptual que os permite distinguir dos restantes litígios em geral, por forma a merecerem um tratamento diferenciado, quer ao nível das normas jurídicas que os individualizam e caracterizam, quer ao nível das regras procedimentais, de natureza judicial ou extra-judicial, que regulam a sua resolução; aceite, por outro lado, que os conflitos ditos « transfronteiriços » de consumo assumem, no contexto dos conflitos transfronteiriços em geral, um relevo tal que merecem uma especial atenção e um particular cuidado, pelos entraves que a sua pronta e eficaz resolução pode ter na implementação e no desenvolvimento do mercado único - é a altura de procurar saber como é encarada, hoje, ao nível interno de cada Estado-membro, e pela aplicação das normas de direito processual civil ou comercial vigentes em cada um, a resolução deste tipo especial de conflitos.

3.4.2. Relativamente a esta questão, porém, o Livro Verde, conquanto defina, com rigor, o conceito de « conflito transfronteiriço », e enumere, de forma exaustiva, as barreiras suplementares e específicas que, de um modo geral, se põe nestes casos, não fornece qualquer indicação sobre a forma como têm sido resolvidos, a nível nacional dos Estados-membros, os eventuais casos de conflitos transfronteiriços de consumo, e com que resultados, por forma a ser possível aquilatar do grau de suficiência dos sistemas existentes e da sua capacidade para solver este problema.

4. As grandes opções a nível comunitário

4.1. Os princípios e as suas limitações

4.1.1. É princípio fundamental de direito, comum à generalidade das Ordens Jurídicas comunitárias, e, assim acolhido como tal na Ordem Jurídica Comunitária, o de que a todo o direito deve corresponder uma acção destinada a fazer reconhecê-lo em juízo, por contrapartida à proibição da autodefesa - a ninguém é lícito o recurso à força com o fim de realizar ou assegurar o próprio direito, salvo nos casos e dentro dos limites configurados pela própria lei.

Toda a lei processual assenta neste princípio fundamental.

4.1.2. É, assim, inteiramente correcta, e merece aplauso pela clareza da sua enunciação, a forma como o Livro Verde equaciona a questão dos laços entre o direito substantivo e os meios de acção (Ponto III.D.1)

E, mais ainda, a conclusão que é retirada quanto, por um lado, à obrigação de os Estados-membros preverem, nos seus sistemas jurídicos, a efectiva concretização desta ligação entre direitos e acções, bem como o direito de a Comissão exigir que os Estados-membros tomem as medidas necessárias para este efeito.

4.1.3. É, no entanto, comummente aceite hoje - e não só a mais recente jurisprudência do Tribunal de Justiça citada no Livro Verde como outros arestos daquele Tribunal iam já nesse sentido (1) - que a Comunidade Europeia tem competência própria não subsidiária em matéria processual, podendo tomar a iniciativa de estatuir um foro de jurisdição competente como mesmo de regular meios de acção ou processos de resolução de litígios.

Iniciativa que deve, assim, ser entendida não só quando as regulamentações a nível nacional forem inexistentes (caso extremo), mas igualmente quando se revelar que elas não são susceptíveis de assegurar eficazmente a defesa dos direitos em causa.

O simples enunciado das três Directivas referidas no Ponto III.D.2, alíneas 1), 2) e 3) do Livro Verde [doc. COM(93) 576 final] (Fornecimentos Públicos, Recursos em processo de empreitadas e fornecimentos e Publicidade enganosa) são o melhor exemplo desta afirmação, sendo de salientar que, para tal, a base jurídica utilizada foi ainda, única e exclusivamente, o Art. 100º A do Tratado de Roma. (2)

4.1.4. Acontece, porém, hoje que, com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, o fundamento jurídico para uma intervenção comunitária no domínio particular da protecção dos consumidores ganhou uma base nova de sustentação, cujas virtualidades devem ser exploradas : o Art.129º A do Tratado de Roma.

4.1.5. Neste domínio, quiçá por o Livro Verde ser um documento [doc. COM(93) 576 final] datado de 16 de Novembro, mas necessáriamente elaborado já tempos antes, o mesmo é totalmente omisso.

4.1.6. Julga-se, no entanto, importante ponderar como a posição da Comissão sai reforçada, por força do novo Art. 129º A do Tratado de Roma, e designadamente como, para além das medidas que, nesta área, sempre poderá continuar a tomar relativas à mera realização do mercado interno - com base no Art. 100º A - outras acções específicas podem ter lugar no sentido de apoiar e completar a política dos Estados-membros, com vista à protecção da saúde e da segurança e dos interesses económicos dos consumidores e a assegurar uma informação adequada.

4.1.7. Será importante, a este propósito, demarcar bem que a escolha desta base ou fundamento jurídico será sempre condicionada pela aplicação do princípio genérico da subsidiariedade - e caberá também sempre ao Tribunal de Justiça a estatuição definitiva sobre a sua correcta aplicação a qualquer caso concreto. Mas não menos verdade será que, se há domínio onde, manifestamente, existe uma verdadeira « impossibilidade » jurídica de os objectivos da acção encarada, e cuja necessidade não merece contestação, serem, nem sequer « suficientemente realizados », mas realizados « tout court », só podendo, antes, ser alcançados ao nível comunitário - esse é, precisamente, o que se refere à resolução dos conflitos transfronteiriços de consumo e às matérias que lhe estão directamente conexas.

4.1.8. O Comité é, assim, de parecer que a Comissão deverá nesta perspectiva, explorar, através de uma reflexão aprofundada da sua natureza jurídica, todas as consequências e eventuais limitações da aplicação a este caso específico do art. 129-A do Tratado de Roma.

4.1.9. Mas um outro aspecto, de carácter mais geral, e igualmente consequência da plena entrada em vigor do Tratado de Maastricht, é o que se refere a toda a problemática do acesso ao direito e à justiça em geral, nos seus variados aspectos, por força do também novo Artigo K do referido Tratado relativo à cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos.

4.1.10. Quando, especificamente, o Artigo K.1 refere, no seu número 6, a cooperação judiciária em matéria civil, e o Artigo K.3.1 institui o processo de colaboração com vista à coordenação das acções dos Estados-membros, e o Artigo K.3.2 atribui à própria Comissão capacidade de iniciativa nesta área delimitada para a adopção de « posições » comuns ou mesmo de « acções » comuns, estão-se a abrir novas e insuspeitadas possibilidades de, até mesmo pela via convencional, e sem prejuízo do Art. 220º do Tratado de Roma, se progredir no sentido de uma cada vez maior harmonização das leis processuais civis dos Estados-membros, em domínios específicos mas cada vez mais alargados, e muito para além dos objectivos óbvios, imediatos e primários da letra expressa do próprio Tratado de Maastricht.

4.1.11. Neste particular o Comité entende que os governos dos Estados-membros deverão progredir na exploração de todas as virtualidades do artigo K do Tratado de Maastricht e nomeadamente nos aspectos do reforço e da melhoria das condições do acesso ao direito e à justiça dos cidadãos da Europa em geral e dos consumidores em particular, com vista a uma cada vez maior igualdade, certeza e segurança na aplicação do direito, e assim lançando as bases para a eventual criação a prazo de um espaço judiciário único.

4.2. As medidas e os instrumentos

4.2.1. Um espaço judiciário comum

4.2.1.1. O Livro Verde evidencia e sublinha, por diversas vezes, que a origem dos « males » que afectam a presente situação nas questões em apreço, resulta de, paralelamente à realização do mercado único e à consequente abolição das fronteiras para assegurar a livre circulação de pessoas e mercadorias, não se ter criado um espaço judiciário comum. (1)

Com efeito é, pelo menos, absurdo, ao nível dos princípios, que, tendo-se dado às empresas o direito de vender em qualquer parte na Comunidade e incentivado os consumidores a comprar igualmente em qualquer parte onde livremente se podem deslocar e estabelecer, tal faculdade não seja acompanhada do direito de os mesmos consumidores serem tratados em pé de perfeita igualdade em caso de conflito originado por essas transacções, seja onde for que elas se realizem e eles se encontrem ou residam.

4.2.1.2. Esta ideia, aliás, não é nova e aparece já reflectida em vários documentos comunitários, de que se destacam os enunciados no próprio Livro Verde, com particular realce para o Relatório « Sutherland » (2) e a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao PE produzida sobre ele, (3), o Documento de Trabalho da Comissão « Para um Programa Estratégico sobre o mercado interno », anexo à Comunicação da Comissão ao Conselho e ao PE (4) « Reforçar a eficácia do mercado interno », nomeadamente no Ponto 22, a Comunicação da Comissão ao Conselho « Tirar o melhor partido do Mercado interno : Programa estratégico » (5).

4.2.1.3. Pelo seu interesse histórico e pelo notável avanço das posições defendidas à data, e ainda hoje, é importante referir e destacar o Relatório Boot sobre « O acesso dos consumidores à justiça » feito em nome da Comissão Jurídica do Parlamento Europeu (doc A 2-152/86, de 12 de Novembro de 1986), a propósito do Memorandum da Comissão sobre o mesmo tema [doc. COM(84) 692 final], nomeadamente nos seus pontos 9 e 11, que está na origem da Resolução do Parlamento Europeu de 12 de Março de 1987, onde, designadamente, se rejeitava « a reacção negativa da Comissão à sugestão de propor legislação que exigiria alterações do direito processual dos Estados-membros, uma vez que este método é o que melhor poderá garantir um nível apropriado e satisfatório de defesa do consumi-dor » (Nº 3).

4.2.1.4. Por seu turno, o próprio Comité Económico e Social salientou vigorosamente a importância deste aspecto, nomeadamente nos seus já referidos Pareceres de iniciativa sobre « A realização do mercado interno e a Protecção dos Consumidores » (Ponto 5.4.2), « O Consumidor e o mercado interno » (Ponto 4.12) e largamente debatido no estudo anexo ao Relatório sobre o mesmo tema (Secção IV) e ainda nos Pareceres sobre o Relatório « Sutherland » (6) e sobre o « Programa Estratégico sobre o mercado interno » (7), maxime no seu ponto 3.3.1, em que o CES sublinhou « que o Título VI do Tratado da União Europeia dá à Comissão um direito de iniciativa em matéria de cooperação judiciária entre os Estados-membros ».

4.2.1.5. É, no entanto, sabido como, a nível do Conselho, o entusiasmo não tem sido grande no sentido da busca de uma harmonização que eliminasse de vez as diferenças e as discrepâncias dos regimes processuais civis próprios de cada Estado-membro, ao menos com o carácter de generalidade que pressuporia o estabelecimento de um espaço judiciário único. (8)

4.2.1.6. Estão, no entanto, levantadas, no Livro Verde, e deixam-se, no presente Parecer, abertas algumas pistas de reflexão, que o Comité entende que conviria aprofundar, quanto à possibilidade do reforço e do alargamento das situações em que, a nível sectorial, seria desejável e possível avançar nesse sentido.

4.2.1.7. Uma das áreas onde o Comité crê que se deveria prosseguir decididamente nesta via é precisamente a da definição dos princípios processuais comuns de um sistema de acesso ao direito e à justiça quando estejam em causa relações de consumo transfronteiriços, devendo nesse sentido ser amplamente divulgada e efectivamente utilizada a linha orçamental existente a nível comunitário para apoio judiciário.

Embora tímido, será um primeiro passo, numa área restrita, mas de inegável importância para todos os cidadãos da Europa e que, decerto, não deixaria de contribuir muito positivamente para a efectiva concretização do mercado único.

4.2.2. O direito convencional processual

4.2.2.1. Outro domínio, aliás correctamente analisado no Livro Verde, é o das limitações existentes e das dificuldades decorrentes da aplicação do direito convencional em matéria processual, designadamente aos conflitos transfronteiriços de consumo, e nomeadamente tal qual resulta das Convenções de Bruxelas de 1968 e de Roma de 1980.

4.2.2.2. Mesmo ultrapassado que seja o obstáculo das ratificações, ainda assim o jogo dos seus preceitos não permite evitar discrepâncias notáveis e importantes de regime jurídico aplicável às situações concretas em função de diferentes elementos de conexão, para além das delongas sempre possíveis pela invocação, por via de excepção, de questões ligadas à definição da competência dos tribunais e à qualificação jurídica dos próprios actos ou contratos que constituam a causa de pedir nas acções judiciais e que são função de uma prévia definição da lei aplicável quanto ao fundo, tudo a tornar as decisões finais de litígios aparentemente simples em verdadeiros quebra-cabeças só do agrado de juristas altamente experimentados, como aliás se deixou já referido no ponto 2.3.2.3.2 do presente parecer.

4.2.2.3. O Comité é, no entanto, de parecer que, não obstante o anteriormente referido, há um largo espaço, neste domínio, para, pela via convencional, se progredir no sentido de uma cada vez maior certeza e segurança das relações de consumo, afinando conceitos, uniformizando práticas e sobretudo desburocratizando o funcionamento dos aparelhos judiciários de todos os Estados-membros por forma a tornar a aplicação da justiça cada vez mais pronta e eficaz, cabendo à Comissão utilizar todos os meios ao seu dispor no âmbito das suas competências neste domínio.

4.2.3. Os projectos-piloto

4.2.3.1. Quanto às experiências-piloto, e sem embargo de se aceitar o seu inegável interesse, é mister também questionar se a sua utilização não serviu de pretexto para, durante cerca de dez anos, a Comunidade enquanto tal, praticamente se abster de tomar uma posição definida sobre as questões em causa.

4.2.3.2. Como se referiu anteriormente no ponto 3.3, julga-se que o que já se fez até agora é suficiente para serem recolhidos ensinamentos que possam ser utilmente usados na definição de linhas de acção programáticas, a nível comunitário, e em actuações concretas e tanto quanto possível uniformizadas em todo o espaço comunitário.

4.2.3.3. O Comité é assim de opinião que, salvo casos excepcionais, devidamente fundamentados, não se deveriam continuar a multiplicar ad infinitum os projectos-piloto, particularmente quando não sejam orientados por um conjunto de princípios ou de regras comuns básicas, a extrair da experiência acumulada neste domínio.

4.2.4. A progressiva harmonização do direito processual civil e comercial dos Estados-membros

4.2.4.1. Ao contrário, o Comité julga estarem já hoje reunidas as condições jurídicas para se avançar com propostas de harmonização de aspectos parcelares do direito processual civil ou comercial dos vários Estados--membros.

Diversas sugestões nesse sentido, inteiramente válidas, são já apontadas no Livro Verde, embora, nalguns casos, por forma não decisivamente coincidente com a orientação ora proposta.

4.2.4.2. Entre elas o Comité entende destacar, por julgar serem as áreas que deviam prioritariamente concitar esforços a nível comunitário, as seguintes :

a) acções inibitórias, tendentes a obter, de forma geral e uniforme, a prevenção e a cessação de práticas consideradas ilícitas no âmbito das relações de consumo, dando seguimento ao art. 24º da Con-venção de Bruxelas;

b) reconhecimento genérico da legitimidade processual activa das associações de consumidores para representação de interesses colectivos e difusos, em qualquer instância judicial ou extrajudicial de qualquer Estado-membro, independentemente da nacionalidade dos interessados, das mesmas associações ou do local originário do conflito;

c) a definição das regras fundamentais de um processo uniforme relativo a acções colectivas e acções conjuntas, no âmbito dos conflitos de consumo;

d) o já referido processo uniforme para a resolução de conflitos transfronteiriços de consumo, aplicável por qualquer jurisdição nacional.

4.2.4.3. Os quatro domínios referidos deveriam ser considerados no âmbito de um instrumento jurídico comunitário único, para o qual existe, como já se deixou referido, fundamento ou base legal nos actuais textos fundamentais da CE e da UE.

4.2.5. Alargamento e melhoria dos meios de resolução de conflitos ligados ao direito comunitário do consumo

4.2.5.1. Finalmente, no seio do próprio sistema judiciário comunitário, e reconhecido o diminuto grau actual de intervenção possível nele, por parte de particulares, por força das regras de legitimidade instituídas, um vasto campo de reflexão e de propostas de modificação da actual situação deve ter lugar, no sentido de garantir a possibilidade de os consumidores individualmente, e das suas associações representativas, em nome colectivo, terem acesso ao Tribunal de Justiça, nomeadamente ao Tribunal de Justiça de 1ª Instância, confirmando expressamente a admissibilidade da via colectiva no espaço judiciário europeu, a que a mais recente jurisprudência, embora timidamente, parece querer abrir a porta.

4.2.5.2. Para além deste aspecto, o Comité entende dever renovar a sugestão já feita noutras oportunidades da criação de vários mecanismos que poderão contribuir decisivamente para a melhoria da presente situação, como sejam :

a) recomendar à Comissão a sistemática atribuição de efeito directo horizontal dos instrumentos de implementação da política comunitária relativa aos consumidores;

b) instar a Comissão para que melhore os meios e os processos de acesso dos consumidores aos serviços da Comissão com vista a encorajá-la a agir perante o Tribunal de Justiça, no quadro do art. 169º do Tratado de Roma.

4.2.6. Outras iniciativas

4.2.6.1. No âmbito das outras iniciativas, já não de carácter estritamente jurídico, que o Livro Verde propõe ao debate, o Comité apoia e insta a Comissão para que prossiga os seus esforços prioritariamente nos seguintes aspectos :

a) dotação orçamental comunitária adequada para assistência judiciária nos processos transfronteiriços e sua publicitação, sem prejuízo do reforço do apoio às organizações de consumidores para actuarem nesse domínio;

b) promoção a nível comunitário dos códigos de conduta, com definição de critérios mínimos a inscrever em recomendação sem prejuízo da sua eventual conversão em directiva se necessário;

c) intensificação das trocas de informações e de experiências entre os vários projectos-piloto;

d) fomento do diálogo entre consumidores e profissionais, de que o fórum do consumo a realizar proximamente poderá ser um bom exemplo.

5. Contributos para um programa de acção e iniciativas legislativas

5.1. Sem qualquer pretensão exaustiva, o Comité exorta a Comissão a que considere e reflicta sobre a oportunidade e a conveniência da adopção das seguintes medidas :

a) inventário dos meios postos à disposição do público nos diversos Estados-membros para resolução dos litígios de consumo e sua análise crítica;

b) informação e divulgação adequada dos referidos meios em todos os Estados-membros;

c) criação de incentivos aos Estados-membros para desenvolvimento designadamente através de apoio a instituições privadas de sistemas de mediação e conciliação destinados a prevenir a ocorrência de litígios de consumo, aproveitando as lições colhidas dos projectos-piloto;

d) estudo comparativo e detalhado dos resultados qualitativos dos projectos-piloto e definição das principais linhas orientadoras dos sistemas julgados mais adequados à resolução dos conflitos de consumo;

e) promoção de debate entre os vários interessados na problemática do acesso ao direito e à justiça - magistrados, advogados, organizações profissionais, organizações de consumidores e congéneres, representantes dos ministros da justiça dos Estados--membros - nomeadamente sobre os sistemas de prova;

f) estabelecimento de uma rede de postos locais de consulta jurídica gratuita ou de custo reduzido em todos os Estados-membros especialmente vocacionados para a informação jurídica precontenciosa relativa a conflitos transfronteiriços (direito aplicável, meios processuais, práticas existentes nos diversos Estados-membros);

g) estudo da eventual criação de um seguro voluntário de protecção jurídica com carácter de generalidade para os conflitos de consumo designadamente os transfronteiriços, subscrito e ou tomado pelos consumidores ou suas associações;

h) programa de formação para os que, nos diversos Estados-membros, são chamados a aplicar os diferentes direitos nacionais na óptica do direito comunitário, o façam de maneira uniforme, abrangendo não só magistrados e agentes do Ministério Público ou entidades equivalentes e advogados, mas igualmente os técnicos responsáveis pela transposição do direito comunitário;

i) incentivos para a corregulação dos interesses em causa pelo fomento do diálogo, em condições paritárias, entre representantes dos profissionais, representantes dos consumidores e representantes das autoridades públicas interessadas;

j) estimular a criação nas empresas ou nas suas associações representativas de entidades especialmente encarregadas de acompanhar as reclamações dos consumidores, promovendo a solução amigável e prevenindo os litígios.

5.2. O Comité entende ainda que é urgente o estudo e a análise detalhada dos domínios em que existem especiais dificuldades de acesso a justiça por parte dos consumidores e cuja resolução deverá ser encarada a nível comunitário e insta a Comissão para que apresente propostas concretas designadamente quanto :

a) à legitimidade processual activa das associações de consumidores para representarem em juízo interesses colectivos e difusos em qualquer Estado-membro e junto do Tribunal de Justiça e receberem indemnizações, de acordo com o princípio do reconhecimento mútuo e desde que tais associações sejam dotadas de personalidade judiciária e sejam consideradas representativas segundo a lei do Estado-membro de estabelecimento;

b) a um sistema de apoio e assistência judiciária especial para os conflitos transfronteiriços, englobando não só a fase contenciosa mas igualmente a consulta jurídica precontenciosa.

5.3. O Comité entende finalmente que a Comissão deveria, a curto prazo apresentar propostas legislativas nos seguintes domínios :

a) definição dos princípios e regras processuais comuns de um processo uniforme de resolução de conflitos transfronteiriços de consumo e de acções inibitórias;

b) definição das regras fundamentais para a harmonização das acções colectivas e acções conjuntas no âmbito dos conflitos de consumo a nível comunitário.

6. Conclusões

O Comité,

a) congratula-se com a iniciativa da comissão ao publicar o presente livro verde, cuja oportunidade entende sublinhar e ressalta a elevada qualidade técnica da sua bem cuidada elaboração;

b) compartilha das preocupações da Comissão quer acerca do deficit comunitário no acesso ao direito e a justiça, direitos fundamentais de uma europa dos cidadãos, quer relativamente à inexistência de um espaço judiciário comum, instrumento estruturante essencial para um eficaz funcionamento do mercado único e da melhoria da qualidade, eficiência e competitividade do sistema económico;

c) lamenta, no entanto, que a Comissão não tenha desde já apontado medidas de acção concretas no âmbito das suas competências específicas, designadamente explorando as novas potencialidades conferidas pelo artigo 129-A do Tratado de Roma e espera assim que tomando em consideração as sugestões constantes do ponto 5.1 apresente um novo programa de acção;

d) apoia e reforça a iniciativa da Comissão de abrir um debate aprofundado sobre estas matérias para o qual devem ser chamadas a contribuir todas as entidades e organizações públicas e privadas interessadas;

e) entende que deve ser incentivado o diálogo entre as entidades públicas, as organizações profissionais e as organizações de consumidores no sentido quer da corregulação dos interesses em causa, quer da prevenção dos litígios, pelo incentivo à institucionalização de procedimentos de carácter voluntário de mediação e de conciliação;

f) considera que, sem prejuízo do aperfeiçoamento e melhoria dos mecanismos de carácter judiciário, que deve ser prosseguido, um lugar destacado deve ser dado aos procedimentos de carácter arbitral institucional como forma alternativa de resolução de conflitos de consumo;

g) aconselha a Comissão a proceder a uma criteriosa avaliação qualitativa dos resultados dos diversos projectos-piloto e a tirar as lições da experiência recolhida, antes de prosseguir na via da sua indefinida multiplicação;

h) está consciente das dificuldades de ordem jurídica e política existentes no actual estádio da União Europeia para poderem ser dados passos significativos no sentido de uma harmonização geral no domínio do acesso a justiça;

i) entende, no entanto, que é possível progredir por pequenos passos e em domínios restritos, como o dos conflitos transfronteiriços de consumo, no sentido de uma desejável harmonização de práticas e de processos que traduzam uma efectiva igualdade de todos perante a justiça e uma melhoria das condições de certeza, de eficácia e de segurança na aplicação do direito;

j) aconselha, por isso, a Comissão a tomar em consideração as suas sugestões de áreas em que deveria avançar com propostas concretas de medidas legislativas de nível comunitário, constantes do ponto 5.3;

k) insta, igualmente, a Comissão e os Estados-membros para que prossigam os esforços de aperfeiçoamento das convenções internacionais para resolução de conflitos, nomeadamente aprofundando os mecanismos da Convenção de Bruxelas, embora esteja consciente das dificuldades que a via do direito internacional privado sempre terá para uma efectiva e pronta resolução de conflitos transfronteiriços de consumo;

l) exorta, por isso, os Estados-membros no sentido de dar todo o conteúdo possível às disposições aplicáveis do artigo K do Tratado de Maastricht no domínio da cooperação judiciária;

m) apela aos Estados-membros para que, ao nível nacional, consagrem uma particular atenção aos sistemas de acesso ao direito e a justiça em geral, e em particular pelo que se refere aos litígios de consumo, criando para tal mecanismos próprios simplificados e eficazes;

n) ressalta, neste domínio, a importância da representação colectiva dos interesses difusos e sublinha a necessidade de ser reconhecida, em qualquer Estado--membro, e até junto do Tribunal de Justiça, a legitimidade processual activa das associações representativas dos consumidores para representarem em juízo os referidos interesses, quer em acções inibitórias, quer em acções para reparação de prejuízos.

Feito em Bruxelas, em 1 de Junho de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

(1) Doc. COM(84) 692 final.

(2) Doc. COM(87) 210 final.

(3) Doc. PE 179.622 de 10. 2. 1994.

(4) JO nº C 339 de 31. 12. 1991.

(5) JO nº C 313 de 30. 11. 1992.

(6) JO nº C 19 de 25. 1. 1993.

(7) JO nº C 304 de 10. 11. 1993.

(8) Não pode deixar de se lamentar, a este propósito, que ainda não tenham sido publicadas as intervenções produzidas nesta reunião, pelo elevado nível dos contributos que nela foram dados para a discussão em geral deste tema.

(9) Doc. CES 989/93, não publicado.

(10) Cf. a este propósito, as Actas do Colóquio sobre a interpretação da Convenção de Bruxelas pelo Tribunal de Justiça das Comunidades na perspectiva do espaço judiciário europeu, realizado no Luxemburgo a 11 e 12 de Março de 1991 (Butterworths, 1993). De referir igualmente as pertinentes observações sobre a matéria no bem elaborado « Livro Verde sobre as garantias dos bens de consumo e os serviços pós-venda » [doc. COM(93) 509 final].

(11) Chegaram ao conhecimento do CES, por iniciativa de alguns dos seus membros, a pedido do Relator, comentários sobre a situação nos diversos países, na medida em que, desenvolvimentos posteriores ou deficiência nas informações recolhidas pela Comissão na elaboração do Livro Verde, revelaram que o levantamento feito carecia de rectificação.

1. Na Dinamarca

1.1. No que se refere à representação das partes no caso da remessa para a Comissão do Recurso dos Consumidores (nº 2 p. 21) a representação dos consumidores e dos meios profissionais é paritária. Em 70% a 80% dos casos, os meios profissionais aceitam as decisões da Comissão.

1.2. Os montantes anuais para o acesso à gratuidade dos encargos da Justiça são (em 21. 2. 1994) :

- rendimentos tributários inferiores a 174 000 coroas para as pessoas isoladas; e

- 220 000 coroas para os casais, casados ou não, acrescido de 30 000 coroas por filho menor de 18 anos, a cargo do casal.

1.3. Ao contrário do que vem referido no Livro Verde, os encargos da Justiça perante os Tribunais não estão a cargo da Comissão de recurso. Estão a cargo da Comissão os encargos do seu funcionamento, pagando os interessados uma contribuição de 80 coroas ou 400 coroas, quando se tratar de litígios sobre veículos automóveis.

2. Na Irlanda

2.1. O regime de processo para pequenos litígios foi alargado a todo o país (nº 1 p. 35).

Os interessados podem representar-se por advogado (« solicitor »), mas os respectivos encargos não entram em regra de custas.

2.2. No que se refere ao Provedor para as Instituições Bancárias o limite é actualmente (3. 3. 1994) de IR£ 30 000. Todas as instituições bancárias e seguradoras integram o sistema.

2.3. Não é correcto usar a expressão Provedor parlamentar (cfr. nº 2 p. 36), mas simplesmente Provedor.

2.4. O Director para os Assuntos de Consumo e Concorrência (Consummer`s and Fair`s Trade) tem competência para actuar por inicitaiva própria contra os vendedores de bens e prestadores de serviços que violem o « Sale of Goods and Supply of Services Act 1981 ».

3. Luxemburgo

3.1. Existe igualmente um serviço de apoio a informação jurídica, assegurado por um funcionário do tribunal (« greffier ») junto de cada um dos três Tribunais de Paz do País.

3.2. O referido serviço destina-se a informar os interessados sobre os processos postos à sua disposição para defesa dos direitos e a orientá-los para o recurso a um advogado, se for o caso.

4. Portugal

4.1. Foi criado o processo de injunção (Decreto-Lei 404/93, de 10/12) que é uma providência destinada a obter o cumprimento de obrigações pecuniárias decorrentes de um contrato, com valor inferior a 1 000 000 ESP (nº 1 p. 45).

4.2. Por regra as Associações de Consumidores podem intervir como simples assistentes nas acções relativas à protecção de interesses colectivos (Lei 29/81 de 22/08 - artigo 13º), porém em matéria de cláusulas contratuais gerais (artº 25º nº 1 alínea a) do Decreto-Lei 446/85 de 25/10) têm legitimidade activa para acção destinada a obter a condenação na abstenção do uso ou da recomendação de cláusulas contratuais gerais (nº 3 p. 49).

4.3. A Constituição (art. 52º) prevê a existência de uma Acção Popular, não regulamentada, que porém, é de aplicação directa (artº 18º da Constituição), pelo o que pode ser desencadeada em certos casos.

4.4. O Ministério Público tem competência genérica para intentar em juízo acções civéis que envolvem interesses públicos e em especial os interesses colectivos dos consumidores e em matéria de cláusulas contratuais gerais.

(12) Cf. Directiva sobre « Responsabilidade pelo produto (JO nº L 228 de 11. 8. 1992 - Dir. 92/59/CEE) e Directiva sobre a Publicidade enganosa (JO nº L 250 de 19. 9. 1984 - Dir. 84/450/CEE).

(13) Prefere-se esta expressão à usada pela Comissão em virtude de nas diversas línguas, o conceito de meios « administrativos » não ter um significado unívoco.

(14) Cf. Acordãos de 16 de Dezembro de 1976, REWE, nº 5 (33/76, Recueil, p.1989) e Comet, nº 14 (45/76, Recueil, p. 2043).

(15) O caso do « direito de resposta », previsto na Directiva 89/552/CEE (JO nº L 298 de 17. 10. 1989) do Conselho de 3. 10. 1989 sobre rádio-televisão, já é discutível que revista a mesma natureza dos procedimentos previstos nas restantes directivas citadas.

(16) Cf. designadamente os Pontos I.A.II. in fine e I.B.2.

(17) Maxime Recomendações 18 a 30.« O mercado interno após 1992 - Enfrentar o desafio ».

(18) Doc. SEC(92) 2277 final, maxime Parte IV.

(19) Doc. COM(93) 256 final.

(20) Doc. COM(93) 632 final, nomeadamente Secção B.III.

(21) JO nº C 201 de 26. 7. 1993.

(22) JO nº C 304 de 10. 11. 1993.

(23) Para não referir apenas a recentíssima posição, inteiramente « desapaixonada », do Conselho relativamente ao Programa Estratégico sobre o Mercado Interior, do passado dia 16 de Dezembro de 1993, recordem-se as resoluções do Conselho sobre as prioridades futuras da CE na política dos consumidores de 1989 e sobre política dos consumidores na CE de 1992 (JO nº C 294 de 22. 11. 1989 e nº C 186 de 23. 7. 1992, respectivamente).