PT Jornal Oficial da União Europeia C 68/52

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – O Sexto Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente – Avaliação Final»

COM(2011) 531 final

2012/C 68/10

Relator: Franco CHIRIACO

Em 31 de agosto de 2011, a Comissão Europeia decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – O Sexto Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente – Avaliação Final

COM(2011) 531 final.

A Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, responsável pela preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, adotou o seu parecer em 21 de dezembro de 2011

Na 477.a reunião plenária de 18 e 19 de janeiro de 2012 (sessão de 18 de janeiro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 174 votos a favor, 4 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão de realizar uma avaliação do 6.o Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente (PAA). A Comissão considera que o programa foi útil, na medida em que forneceu um contexto global para a política ambiental europeia – uma conclusão que o Comité só parcialmente subscreve. O 6.o PAA, constituindo embora um importante contributo para o desenvolvimento das políticas, teve um impacto limitado na adoção de instrumentos específicos. Não obstante a dificuldade de recolha de informações para uma análise da aplicação das ações constantes do programa, são de assinalar atrasos consideráveis na adoção dos instrumentos legislativos, dificuldades na identificação de objetivos concretos e mecanismos de controlo e de acompanhamento insuficientes.

1.2 Por conseguinte, o CESE convida a Comissão a melhorar os instrumentos disponíveis, incluindo os mecanismos de acompanhamento e de avaliação, a fim de assegurar uma aplicação eficaz da legislação existente. Ao mesmo tempo, recomenda uma maior coerência entre as várias iniciativas legislativas e programáticas em matéria de ambiente, e uma maior integração da dimensão ambiental no âmbito de políticas setoriais interligadas. Como já afirmou num parecer recente (1), o CESE insta a Comissão a adotar uma abordagem mais clara e concreta aos desafios ambientais. Importa esclarecer, nomeadamente, o que se entende por «eficiência na utilização dos recursos» e «economia ecológica», especificando quais são, na prática, as mudanças exigidas tanto aos produtores como aos consumidores quer em termos quantitativos quer qualitativos.

1.3 Ademais, o CESE entende que se deveria prestar mais atenção à dimensão internacional. Com efeito, os desafios ambientais têm repercussões à escala mundial, o que requer uma abordagem assente no reforço da cooperação multilateral e em instrumentos mais adequados de governação mundial.

1.4 Por último, a comunicação da Comissão carece de uma visão de longo prazo, não se aventando a possibilidade de um novo programa de ação nem indicando qual deveria ser o valor acrescentado do 7.o PAA. O CESE considera que um futuro programa deveria ser coerente e complementar com a Estratégia Europa 2020 e com as iniciativas emblemáticas, conter objetivos e prioridades definidos de modo realista e com base num consenso político alargado, para além de prever instrumentos capazes de assegurar a eficácia das medidas propostas.

2. Síntese da comunicação

2.1 O contexto político

2.1.1 Os programas de ação em matéria de ambiente têm guiado o desenvolvimento da política de ambiente da União Europeia desde o início da década de 1970 e o 6.o Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente (PAA) deve ser visto como fazendo parte de um processo contínuo e em permanente evolução.

2.1.2 O 6.o PAA salienta a importância dos conceitos de crescimento ecológico e de economia hipocarbónica e eficiente em termos de recursos, corroborada na Estratégia Europa 2020 (2) – que constitui o contexto adequado para garantir a integração dos objetivos ambientais na agenda socioeconómica geral da UE –, na nova estratégia para travar, até 2020, a perda de biodiversidade e de serviços ecossistémicos na UE (3), nos preparativos para a Conferência do Rio+ 20 (4), no roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050 (5), no Livro Branco sobre os Transportes (6), na comunicação sobre a Energia 2020 (7), e no Plano de Eficiência Energética de 2011 (8).

2.2 Constatações gerais

2.2.1 A conclusão geral da Comissão é que o 6.o PAA foi útil, na medida em que forneceu um contexto global para a política ambiental, quando já se finalizou ou está em vias de se finalizar grande parte das ações estabelecidas no programa.

2.2.2 Uma vez que foi aprovado no âmbito do procedimento de codecisão, as partes interessadas consideram-no como tendo uma maior legitimidade do que programas anteriores. Tal contribuiu para criar uma mais ampla sensação de apropriação quanto às propostas políticas subsequentes.

2.2.3 As sete Estratégias Temáticas (9) do 6.o PAA – ar, pesticidas, prevenção e reciclagem de resíduos, recursos naturais, solo, ambiente marinho e ambiente urbano – foram desenvolvidas com vista a reforçar a integração das políticas e a melhorar a base de conhecimentos. Embora os progressos tenham variado nos diferentes domínios, em alguns casos a elaboração das estratégias contribuiu para reforçar a vontade política para a adoção de objetivos e calendários efetivos, e para a sua subsequente implementação. No entanto, as provas da capacidade do 6.o PAA para exercer um efeito de alavanca na adoção de instrumentos ambientais específicos não são conclusivas.

2.3 Domínios prioritários

2.3.1 Natureza e biodiversidade: O 6.o PAA incentivou o desenvolvimento das Estratégias Temáticas sobre Proteção do Solo e Proteção e Conservação do Ambiente Marinho. Apontou a necessidade de criar uma base de conhecimentos mais sólida, de melhorar o financiamento e de intensificar as atividades em curso. Todavia, poder-se-iam ter verificado maiores progressos no sentido de atingir o objetivo – não alcançado – de suster o declínio da biodiversidade até 2010, se este tivesse sido alvo da necessária atenção política e de compromissos financeiros tanto da UE como dos Estados-Membros.

2.3.2 Ambiente e saúde: O 6.o PAA proporcionou um útil exercício de levantamento dos compromissos existentes e das ações previstas e deu uma maior ênfase às ligações entre os fatores ambientais e a saúde humana. Em particular, contribuiu para promover ações que, de outra forma, poderiam não se ter realizado, por exemplo, em matéria de ambiente urbano, ou que poderiam ter demorado mais tempo ou ter sido menos abrangentes sem o impulso do programa, como, por exemplo, em relação aos pesticidas. Persistem, no entanto, algumas lacunas na legislação, havendo que integrar os resultados da investigação e as informações sobre os impactos da qualidade do ambiente na saúde no objetivo político mais vasto de melhoria da saúde pública.

2.3.3 Recursos naturais e resíduos: O 6.o PAA intensificou a ligação entre a política de resíduos e a política de recursos e contribuiu para reforçar a gestão de resíduos e avançar para uma política baseada num consumo e produção sustentáveis. A utilização dos recursos já não está a aumentar ao mesmo ritmo que o crescimento económico. Contudo, em termos absolutos, a utilização de recursos continua a aumentar, o que não é compatível com o objetivo de respeitar a capacidade de carga do ambiente a longo prazo. Ademais, continuam a verificar-se diferenças substanciais na produtividade dos recursos entre os Estados-Membros, enquanto, de um modo geral, está a aumentar a dependência das importações.

2.3.4 Alterações climáticas: O 6.o PAA deu um contributo significativo no domínio das alterações climáticas. Embora não se tenham concretizado as prioridades estabelecidas no que diz respeito à ação da comunidade internacional e, em particular, os objetivos quantificáveis tivessem um caráter mais utópico e dificilmente concretizável, o 6.o PAA permitiu alcançar objetivos políticos fundamentais.

2.3.5 Questões internacionais: O 6.o PAA reiterou os compromissos europeus em matéria de integração das considerações ambientais em todas as relações externas da UE e no atinente à dimensão externa da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE. Apesar dos esforços da UE para reforçar a cooperação multilateral e demonstrar o seu empenhamento no cumprimento das convenções e acordos internacionais, verificaram-se poucos progressos no sentido de melhorar a governação global no domínio do ambiente. Os desafios ambientais, que cada vez mais adquirem uma dimensão mundial, exigem um esforço mais coeso e centrado da UE, a fim de que esta possa desempenhar o seu papel de forma mais eficaz na modelação da política internacional e na defesa de uma melhor governação em matéria de ambiente.

2.4 Eficácia das abordagens e instrumentos estratégicos

2.4.1 O 6.o PAA incentivou e promoveu fortemente princípios e instrumentos que visam uma melhor definição de políticas, em especial avaliações de impacto integradas e uma maior utilização dos instrumentos de mercado. Sublinhou igualmente a importância de bases científicas sólidas para a elaboração de políticas. Apesar da recente evolução positiva, as informações ambientais, em especial os dados e estatísticas oficiais, estão ainda incompletos e nem sempre estão disponíveis atempadamente.

2.4.2 A natureza em constante mudança dos desafios ambientais exige uma melhor coerência entre i) a fase da formulação das políticas e a da sua realização; ii) o nível europeu, nacional e regional; iii) os domínios de intervenção prioritários.

2.4.3 Uma aplicação incorreta da legislação ambiental prejudica a realização dos objetivos e a credibilidade da política de ambiente e não contribui para garantir o empenhamento de outros setores no sentido de um melhor desempenho. Além disso, deve ser dada prioridade a políticas com um claro valor acrescentado na criação de uma economia ecológica e que possam ser realizadas a curto/médio prazo.

2.5 Desafios para o futuro

2.5.1 Os principais pilares da política e da legislação em matéria de ambiente, com exceção da relativa ao solo, estão agora em vigor, embora o seu pleno potencial de melhoria ainda não se tenha devidamente concretizado em virtude de deficiências na aplicação. A política tradicional de ambiente tem ainda um papel muito importante a desempenhar na proteção do ambiente, mas a alteração nas circunstâncias e a natureza cada vez mais interligada dos desafios ambientais implicam a necessidade de uma maior flexibilidade e adaptação.

2.5.2 O desafio-chave subjacente para a futura política do ambiente consiste, mediante a adoção de uma visão de mais longo prazo, em evoluir da perspetiva de reparação para a de prevenção da degradação e em contribuir para uma maior integração do ambiente em todas as políticas relevantes.

2.5.3 A fim de atingir o objetivo da Estratégia Europa 2020 de uma economia ecológica, eficiente em termos de recursos, competitiva e hipocarbónica, é também essencial a integração de considerações ambientais e hipocarbónicas nos modelos empresariais de outros setores e a garantia da coerência na formulação de políticas até à sua implementação. Além disso, os obstáculos a uma aplicação adequada da legislação em vigor têm de ser devidamente tratados, em especial as questões de governação a todos os níveis nos Estados-Membros, a fim de proteger o ambiente e limitar as consequências negativas na saúde pública.

2.5.4 As pressões sobre o ambiente são de natureza cada vez mais global e sistémica. Devido a inter-relações complexas, é necessária uma base de conhecimentos mais ampla, havendo também que analisar em profundidade o potencial de mudança do comportamento dos consumidores.

3. Observações na generalidade

3.1 O 6.o PAA representa formalmente a assunção de um compromisso político por parte do Parlamento, do Conselho e da Comissão, e fornece um indicador importante para a avaliação do desenvolvimento da política ambiental europeia. Após a adoção do 6.o PAA, a UE realizou com êxito numerosas iniciativas, obteve resultados ambiciosos e desenvolveu diversas estratégias e planos multissetoriais. Porém, é difícil determinar até que ponto o quadro geral constituído pelo programa teve algum impacto no desenvolvimento das políticas. Conviria refletir sobre este aspeto através de uma análise da aplicação das ações constantes do programa e das interações e influências recíprocas com a Estratégia Europeia para o Desenvolvimento Sustentável e a Estratégia de Lisboa (10).

3.2 O debate que, nos últimos anos, envolveu as instituições europeias e a sociedade civil para avaliar o que se havia conseguido e as perspetivas para o futuro da política de ambiente europeia (11) incidiu sobre duas questões-chave: identificar as novas prioridades e reforçar os instrumentos disponíveis para assegurar a eficácia das medidas propostas.

3.3 Em particular, não se pode circunscrever esta questão apenas à pertinência ou não de instituir um novo programa. Com efeito, o debate deverá incidir sobretudo em questões de formato, no seu objetivo, conteúdo e calendário. Antes de mais, caberia refletir sobre modos de velar por que as próximas ações em matéria de ambiente se tornem um instrumento estratégico mais visível, importante e eficaz, aprendendo com as experiências passadas e evitando cair nas ciladas que comprometeram a eficiência do 6.o PAA.

3.4 Tendo em conta a experiência adquirida noutros contextos (FEDER, FSE e FEADER, por exemplo), conviria considerar a possibilidade de experimentar reforçar, também no âmbito do programa em matéria de ambiente, os instrumentos de acompanhamento e de avaliação nas suas várias vertentes (ex ante, in itinere e ex post).

4. Observações na especialidade

4.1 As estratégias temáticas

4.1.1 A introdução das estratégias temáticas proporcionou uma abordagem mais estratégica, permitindo superar algumas deficiências do 5.o PAA, nomeadamente, a falta de competência do programa em alguns domínios. Todavia, o processo de desenvolvimento das estratégias temáticas teve, na realidade, o efeito de abrandar o processo de decisão no seu conjunto e a adoção das medidas necessárias.

4.1.2 Muitos dos instrumentos legislativos que acompanham as estratégias temáticas encontram-se ainda na primeira fase de aplicação. Atrasos na sua adoção, falta de identificação de objetivos concretos, delegação da responsabilidade nos Estados-Membros (não só para a sua aplicação mas também para a introdução posterior de especificações relativas a muitas das medidas previstas), e mecanismos de controlo e de acompanhamento insuficientes – em alguns casos, estes fatores comprometeram seriamente a possibilidade de alcançar os objetivos do programa antes de chegar ao seu termo.

4.2 Coerência e integração

4.2.1 É evidente que, atualmente, não se pode enfrentar os desafios ambientais apenas por meio de políticas de ambiente específicas, havendo que implicar toda a economia e toda a sociedade neste processo. Impõe-se, por isso, uma maior coerência entre os temas diretamente interligados (como as alterações climáticas, a energia e a proteção da saúde) e entre as diferentes políticas setoriais (alimentação, transportes, construção, inovação). Em particular, no processo de reforma da PAC atualmente em curso – como, aliás, salientado pelo CESE (12) –, este princípio concretizou-se com a introdução do instrumento da ecologização (greening) do pagamento único.

4.2.2 Ademais, é essencial apoiar e desenvolver a integração da política ambiental no âmbito das «meta-estratégias» (Europa 2020) e no quadro dos instrumentos financeiros. Em relação ao Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização dos Recursos (13), destaque-se que, num seminário temático recente em Bruxelas (14), se reconheceu a importância capital do programa para favorecer a transição para a economia ecológica e da complementaridade das duas iniciativas, particularmente no que respeita à aplicação das medidas, aos recursos naturais e à gestão dos ecossistemas.

4.3 Objetivos prioritários

4.3.1 Cumpre identificar os objetivos prioritários levando expressamente em conta questões ambientais como a escassez de recursos naturais, a poluição atmosférica, a biodiversidade e o ambiente urbano.

4.3.2 Importa, nomeadamente, investigar e promover novos comportamentos em termos de consumo, de comércio e de produção. Com efeito, as mudanças tecnológicas deverão ser seguidas a par e passo por uma mudança de hábitos.

4.4 Instrumentos mais eficazes

4.4.1 Para haver instrumentos mais eficazes em matéria de política ambiental europeia, é necessário, acima de tudo, melhorar a regulamentação mediante a adoção de medidas legislativas e a escolha de regras inequívocas e não facultativas, inclusive no tocante aos aspetos económicos. Por outro lado, como o CESE já afirmara no seu parecer de 2001, assegurar uma aplicação eficaz da legislação existente é um fator essencial para evitar distorções de mercado e salvaguardar a competitividade das empresas europeias (15). No atinente ao programa de assistência às PME (Programa de Assistência à Conformidade Ambiental para as PME – ECAP), o CESE sublinhou, nomeadamente, a importância de as avaliações de impacto ambiental serem objeto de uma gestão integrada e transversal por parte das empresas (16).

4.4.2 Em segundo lugar, há que aperfeiçoar os instrumentos de avaliação do estado do ambiente, da aplicação das políticas e da sua eficácia (17) mediante avaliações de impacto independentes, abertas e oportunas.

4.4.3 Por último, é essencial melhorar a fase de aplicação mediante o estabelecimento de mecanismos internacionais de assistência, controlo e sanção. Tal implica, por outras palavras, formular, transpor para os regulamentos, executar, controlar e sancionar (18).

4.5 Papel dos protagonistas

4.5.1 A participação das coletividades territoriais deveria ocorrer já na fase da elaboração das políticas. Num parecer recente (19), o Comité das Regiões defendeu a necessidade de uma participação proativa das coletividades territoriais e propôs o desenvolvimento de métodos inovadores de governação a vários níveis que incluam a mobilização das plataformas e das redes existentes.

Bruxelas, 18 de janeiro de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) JO C 376 de 22.12.2011, p. 97.

(2) COM(2010) 2020 final, de 3.3.2010.

(3) COM(2011) 244 de 3.5.2011.

(4) COM(2011) 363 de 20.6.2011.

(5) COM(2011) 112 final, de 8.3.2011.

(6) COM(2011) 144 final, de 28.3.2011.

(7) COM(2010) 639 final.

(8) COM(2011) 109 final, de 8.3.2011.

(9) COM(2005) 446 final (Poluição Atmosférica); COM(2006) 372 final (Utilização Sustentável dos Pesticidas); COM(2005) 666 final (Prevenção e Reciclagem de Resíduos); COM(2005) 670 final (Utilização Sustentável dos Recursos Naturais); COM(2006) 231 final (Proteção do Solo); COM(2005) 504 final (Proteção e Conservação do Meio Marinho) e COM(2055) 718 final (Ambiente Urbano).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, Final Report [Orientações estratégicas para a política de ambiente da UE no âmbito do 6.o Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente e consequências para o futuro – Relatório final], IEEP, maio de 2010.

(11) Todos os contributos relativos aos eventos e aos estudos preparatórios estão disponíveis em www.eapdebate.org.

(12) JO C 132 de 3.5.2011, pp. 63-70.

(13) COM(2011) 571 final.

(14) Seminário de peritos sobre o tema «The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?» [O futuro da política de ambiente europeia – Qual o papel do Roteiro para uma Europa Eficiente na Utilização dos Recursos e do Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente?], Bruxelas, 13.09.2011.

(15) JO C 221 de 7.8.2001, p. 80-85.

(16) JO C 211 de 19.8.2008, p. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy [A questão da avaliação no quadro da política europeia do ambiente], Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) «Better instruments for European Environmental Policy» [Melhores instrumentos para a política ambiental europeia] – Seminário organizado pelo ministério espanhol para o Ambiente em colaboração com Bruxelles Environment, Madrid, 20.5.2010.

(19) Parecer do Comité das Regiões de 5 e 6 de outubro de 2010.