[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.10.2006

SEC(2006) 1292

DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade Resumo da avaliação de impacto

{COM(2006) 594 final}{SEC(2006) 1291}

INTRODUÇÃO

O presente documento refere-se ao documento 2006/MARKT/006 relativo aos serviços postais no âmbito do plano de trabalho da Comissão. Visa apresentar um resumo da avaliação de impacto, concentrando-se nas opções consideradas para a proposta, nos seus impactos e recomendações. | Índice: 1 - Introdução 2 - Consulta das partes interessadas 3 - Situação actual e desafios 4 - Objectivos políticos 5 - Opções políticas e avaliação 6 - Conclusão |

A Directiva Postal de 1997 (97/67/CE) prevê uma primeira fase de harmonização dos serviços postais da UE. As alterações à Directiva Postal introduzidas em 2002 (Directiva 2002/39/CE) prevêem uma diminuição da área reservada em 2003 e em 2006 e, assim, a abertura gradual e controlada do mercado dos serviços postais à concorrência. A Directiva Postal confirma implicitamente o objectivo da plena abertura do mercado interno dos serviços postais e fixa também uma data, 2009, para a realização desse mercado ou para uma etapa alternativa nesse sentido (n.º 3 do artigo 7.º e considerando (24)). Em 2006, o Parlamento Europeu reafirmou esta orientação geral[1].

Como contexto geral e ponto de partida da presente proposta há a considerar o seguinte:

- Nos termos da Directiva Postal em vigor, a Comissão deve apresentar (de acordo com o artigo 7.º) uma proposta «para a plena realização do mercado interno dos serviços postais ou determinando outra fase à luz das conclusões do estudo»;

- Em conformidade com a «cláusula de caducidade» do artigo 27.º, a Directiva Postal caduca em 31 de Dezembro de 2008 e, caso não haja uma nova proposta da Comissão adoptada até essa data, o sector estará basicamente sujeito às regras do Tratado CE (em especial o artigo 86.º CE);

- Segundo as conclusões do relatório da Comissão[2] (sobre a aplicação da directiva em vigor) e do estudo prospectivo[3] (sobre o impacto produzido no serviço universal pela abertura total do mercado), essa abertura total poderia ser alcançada em 2009 em todos os Estados-Membros, tendo em conta algumas medidas de salvaguarda;

- Em muitos Estados-Membros estão já bastante avançados os preparativos para a abertura total do mercado, um processo que tem sido acompanhado por melhoramentos da qualidade do serviço e que não prejudicou o serviço universal.

Consulta das partes interessadas

A Comissão procedeu a vários tipos de consultas, designadamente:

- uma consulta pública (foram recebidas 2295 respostas a um questionário e 103 observações por escrito);

- 6 grandes estudos, encomendados entre 2004 e 2006, sobre questões relativas às futuras orientações dos serviços postais e 10 workshops públicos, para além de 14 outros estudos realizados desde 1997;

- o inquérito do «Eurobarómetro» sobre o grau de satisfação dos consumidores, a que foram associados 25 grupos-alvo em todos os Estados-Membros da UE para determinar as necessidades e o grau de satisfação dos utilizadores dos serviços postais;

- debates com os Estados-Membros, os operadores e todas as outras partes interessadas, incluindo os parceiros sociais e as organizações dos consumidores.

Situação actual e desafios no sector postal da UE

Situação actual

Os serviços postais da UE registaram receitas na ordem dos 90 mil milhões de euros em 2004, continuando a contribuir significativamente para a economia da UE. Estima-se em 37 mil milhões de euros (0,4%) a contribuição directa para o PIB da UE, e em 1,7 milhões o número de pessoas empregadas. Há ainda as receitas provenientes dos sectores ligados ou aparentados aos serviços postais (cerca de 150 mil milhões de euros), e os respectivos postos de trabalho (3,5 milhões). Em termos de clientes ou utilizadores dos serviços postais, os utilizadores particulares enviam 12,5%, mas recebem 70% de todos os envios postais enquanto para os utilizadores comerciais essa percentagem corresponde a 87,5% e 30%, respectivamente. No que se refere ao âmbito, a presente proposta concentra-se essencialmente no serviço postal universal. Cobre o mercado da correspondência (cartas e cartões, pequenos volumes, etc.), partes do mercado das encomendas e alguns envios não postais (por exemplo, jornais).

O sector postal da UE está presentemente a ser objecto de mudanças importantes que incluem a abertura gradual do mercado, o rápido crescimento e os custos cada vez mais baixos dos suportes electrónicos de substituição, a nova tecnologia de automatização e novas estruturas de propriedade. Estas mudanças contribuem para aumentar a pressão sobre o sector no sentido de se tornar mais competitivo e eficiente, podendo, caso contrário, ter repercussões negativas para o emprego e a sustentabilidade dos serviços. A diversidade de enquadramentos jurídicos e de mercado para os operadores europeus dos sector postal cria distorções de concorrência e um desincentivo à continuação das reformas. Para além disso, há uma série de barreiras que impedem a concorrência efectiva do mercado dos serviços postais, como, por exemplo, os monopólios remanescentes ou os diferentes regimes de licenças e de autorização. A obrigação de prestar um serviço postal universal pode implicar um custo não económico nalgumas áreas em alguns países, mas vital para os cidadãos e as empresas da UE manter a prestação desse serviço em todas as áreas geográficas.

Por conseguinte, o principal problema que coloca a organização das últimas etapas da reforma do serviço postal da UE saber como assegurar um sector postal da UE eficiente e competitivo que continue a fornecer um serviço acessível e de alta qualidade aos cidadãos europeus e às empresas europeias. A tónica posta nos aspectos seguintes:

1) Âmbito do serviço universal: a gama, permanente e obrigatória, de produtos postais que devem ser objecto do serviço universal. Quanto mais alargado for o âmbito, maior o risco de não ser prestado pelas forças de mercado/comerciais na falta de um monopólio. A questão a nível comunitário saber se se deve harmonizar mais estreitamente o âmbito do serviço universal para todos os Estados-Membros.

2) Normas do serviço universal: a Directiva Postal impõe normas específicas aos Estados-Membros relativamente à recolha e entrega dos envios, pelo menos, 5 dias úteis por semana em todos os pontos do território de um Estado-Membro, requer acessibilidade e disponibilidade e permite tarifas únicas. A questão a nível comunitário saber se se deve alterar estas normas, em especial a aplicação de tarifas únicas.

3) Área reservada: trata-se do maior obstáculo à realização do mercado interno, porquanto a prestação de serviços de correspondência até 50 g (o que representa a maioria dos envios postais) pode estar ainda em regime de monopólio. Até à data, a Finlândia, a Suécia e o Reino Unido já suprimiram a área reservada enquanto a Alemanha e os Países Baixos tencionam suprimi-la completamente até 2008. Vários outros Estados-Membros liberalizaram o mercado da publicidade endereçada e de outros fluxos de correio antes da data prevista de 2009. A questão a nível comunitário saber se se deve confirmar a data de 2009, prevista pelo legislador da UE, como data-limite para a supressão das áreas reservadas.

4) Mecanismos de financiamento alternativos ao monopólio: sem uma área reservada, a questão a nível comunitário saber se são necessárias medidas alternativas de financiamento do serviço universal e, na afirmativa, quais, bem como se a directiva deve oferecer escolhas neste contexto.

5) Acesso a determinadas(os) facilidades/meios da infra-estrutura postal: a nível nacional, são muitas as restrições legais aplicáveis à utilização (ou «acesso») dos elementos de infra-estrutura postal como, por exemplo, caixas e marcos de correio , bases de dados de códigos postais e de modificação de endereços. Estas restrições podem condicionar o desenvolvimento da concorrência e minar igualmente a confiança dos utilizadores no caso de haver uma diminuição das normas de qualidade. A questão a nível comunitário saber se, num enquadramento postal de mútiplos operadores, se deve reforçar as funções dos Estados-Membros ou das autoridades reguladoras nacionais para acompanhar e/ou impor a utilização dessas infra-estruturas e estabelecer procedimentos que assegurem a integridade e a confiança dos utilizadores nos serviços postais.

6) Acesso a jusante: refere-se ao acesso de partes terceiras às infra-estruturas do operador incumbente, em especial às suas instalações de triagem e de entrega. Esta matéria não está regulada de forma explícita na Directiva Postal. A questão saber se o desenvolvimento natural dos diferentes modelos de concorrência ou, se o Estado-Membro o considerar necessário, a escolha que consiste em favorecer ou i mpor um modelo, podem continuar a co-existir ou exigem uma intervenção comunitária ex-ante . Na afirmativa, a questão seguinte saber se a Comunidade deve harmonizar e/ou reforçar o papel ex-ante do Estado-Membro para acompanhar ou impor o acesso a jusante.

Objectivos Políticos

A Comissão identificou os seguintes objectivos para a presente proposta:

Realizar um mercado interno dos serviços postais onde os beneficios da reforma são partilhados por todos os cidadãos e empresas

- manter um serviço universal de alta qualidade e acessível para todos

- realizar a completa abertura do mercado

- diminuir as distorções do mercado/os obstáculos ao mercado interno

Mais concretamente:

- continuar a diminuir a área reservada visando a sua supressão definitiva

- assegurar o recurso proporcionado a medidas de salvaguarda ou mecanismos de financiamento alternativos para garantir o serviço universal

- assegurar o acesso equitativo à infra-estrutura postal

Opções Políticas

Foram considerados dois níveis de opções na avaliação do impacto:

- quatro opções «de alto nível» que correspondem às grandes escolhas políticas com que se depara a Comunidade relativamente às modalidades de intervenção e

- 16 opções específicas sobre os meios práticos de realizar progressos em relação a cada questão identificada. O quadro 2 da secção 5.3 da avaliação de impacto indica as opções específicas que são viáveis dentro das opções «de alto nível».

Opções políticas de alto nível

Foram identificadas as quatro opções seguintes:

Opção A: a falta de acção (nenhuma proposta legislativa) implicaria, tendo em conta o termo de vigência da actual Directiva Postal em 31 de Dezembro de 2008, que o sector postal seria essencialmente regulado pelas regras do Tratado CE (designadamente o artigo 86.º) que impõem aos Estados-Membros a obrigação de justificar todos os serviços reservados, submetem o recurso aos monopólios ao interesse comunitário no desenvolvimento do comércio e autorizam a Comissão a endereçar decisões e directivas aos Estados-Membros conforme adequado. Os Estados-Membros poderiam, além disso, determinar o serviço universal e as normas de qualidade conexas nos seus territórios, em conformidade com acordos e tratados internacionais como, por exemplo, as obrigações (mais gerais e menos exigentes) da União Postal Universal.

Apreciação: um quadro jurídico e umas normas de serviço universal mais divergentes poderiam ter consequências negativas na coesão social e conduziriam a uma maior desigualdade das condições de mercado, aumentando os obstáculos ao mercado interno.

Opção B: uma directiva postal substancialmente reformulada e abrangente que antecipe um mercado postal plenamente competitivo em 2009 e apresente uma abordagem inteiramente harmonizada de todas as questões do sector.

Apreciação: embora permaneçam dúvidas sobre se todas as disposições da Directiva Postal estão a ser aplicadas com o mesmo rigor em toda a Comunidade, não há prova de que o actual enquadramento comunitário seja substancialmente inadequado. Além disso, as características nacionais e as diferentes necessidades dos utilizadores excluirão muito provavelmente a adopção de uma solução universalmente válida, proporcionada e aceitável para os Estados-Membros.

Opção C: a prorrogação da Directiva Postal além 2009 – neste caso, a cláusula de caducidade do artigo 27.º seria suprimida, mas todos os outros elementos manter-se-iam inalterados.

Apreciação: a retirada de facto do impulso comunitário em favor da abertura do mercado irá provavelmente atrasar uma importante reestruturação do sector, inibir uma eficácia dinâmica, limitar o desenvolvimento da escolha e da inovação e, a mais longo prazo, poderá prejudicar a competitividade relativa do sector postal. Um declínio relativo teria implicações para a procura geral (menor volume de correspondências) e, além disso, consequências para o emprego sustentável e a capacidade de proporcionar aos cidadãos o acesso a serviços postais acessíveis.

Opção D: adaptar a Directiva Postal na medida do necessário a um mercado livre do sector postal – segundo esta opção, a manutenção de um serviço universal de alta qualidade e a liberalização total do mercado são compatíveis e permitem realizar melhor os objectivos comunitários para o sector.

Apreciação: esta opção manteria e reforçaria o actual enquadramento da Directiva Postal, introduzindo alterações apenas onde necessário, em função da evolução recente e prevista do mercado, designadamente a supressão da área reservada. Esta opção não implica a necessidade de rever os objectivos comunitários.

Impacto sobre os consumidores: as opções A e B e, a médio prazo (tendo em conta o risco do declínio da competitividade do sector), também a opção C, podem provocar uma diminuição do nível das normas de serviço universal tal como definidas a nível da UE o que pode, consequentemente, ter consequências negativas para os consumidores e para a coesão territorial e social. A opção D mantém os actuais requisitos de moderação dos preços e de qualidade do serviço universal, e a possibilidade de tarifas únicas. No entanto, uma vez que a abertura do mercado implicaria também um alinhamento mais estreito dos preços pelos custos, tal poderia resultar no aumento de alguns preços unitários.

Estas opções de «alto nível» A/B/C/D foram avaliadas de acordo com a sua contribuição para a realização dos objectivos do sector postal. As opções A e B foram rejeitadas na fase de selecção inicial. As conclusões sobre as opções C e D foram feitas com base em análises mais pormenorizadas dos impactos das opções específicas seleccionadas.

Opções específicas

Foram seleccionadas dez opções específicas abrangendo os seguintes domínios de intervenção: i) âmbito do serviço universal, ii) normas do serviço universal, iii) área reservada e mecanismos de financiamento do serviço universal, iv) acesso aos meios essenciais e v) acesso a jusante. O quadro seguinte apresenta um resumo dos impactos e estabelece a correspondência entre a opção de «alto nível» e a opção específica. Para a descrição e uma análise mais completa de todas as opções, consultar as secções 5 e 6 da avaliação de impacto.

Questão | Opções | Impacto no utilizador | Impacto no emprego | Impacto económico |

Âmbito do serviço universal | Opção 1 (opções B/C/D) sem alteração: flexibilidade existente | (( | ( | ( |

Opção 2 (opção D) – âmbito centrado em produtos destinados ao consumidor / às PME | ( | ( | ( |

Normas do serviço universal | Opção 4 (opções C/D) - sem alteração: as normas actuais continuam a ser as regras mínimas comunitárias | ( a ( | ( | ( a ( |

Opção 5 (opção D) - sem alteração: as normas actuais continuam a ser as regras mínimas comunitárias, mas a tarifa única só é autorizada para os envios individuais | (( | (( | ((( |

Área reservada e mecanismos de financia-mento do serviço universal | Opção 8 (opção C) – manter a actual directiva, suprimindo o artigo 27.º- manutenção das áreas reservadas, das obrigações para os novos operadores no mercado e dos fundos de compensação | ( a ( | ( a ( | (a (( |

Opção 9 (opção D) – lista completa dos mecanismos de financiamento na falta de uma área reservada, mas incluindo os auxílios estatais, os procedimentos de contratos públicos, as subvenções nacionais cruzadas, a partilha dos custos ou o fundo de compensação e taxas do serviço universal aplicáveis aos actores do mercado do serviço universal | (( | ( a ( | ( a (( |

Acesso aos meios essenciais | Opção 11 (opção C) - sem alteração: deixar as questões de acesso para as regras do mercado e da concorrência | ( a ( | ( | ( |

Opção 12 (opção D) – obriga a ARN a identificar os meios essenciais, a avaliar se o acesso é necessário para a base de dados dos códigos postais, os apartados, as informações sobre os serviços de modificação do endereço e os serviços de reencaminhamento, e a assegurar o acesso transparente e não discriminatório | (( | ( | ( |

Acesso a jusante | Opção 15 (opção D) - obriga o operador dominante/o operador que usa uma antiga rede pública a não recusar o acesso a jusante nas devidas condições | ( | ( | ( |

Opção 16 (opções C/D) - sem alteração: acesso não discriminatório tendo em conta os custos evitados | (( | ( a ( | ( |

Para estas opções específicas recomendam-se as seguintes escolhas:

Em relação ao âmbito do serviço universal – presentemente, não possível restringir o âmbito do serviço universal aos produtos postais que não seriam assegurados pelas forças de mercado, porquanto a concorrência instalar-se-á a ritmos diferentes em toda a UE e os mercados nacionais e as necessidades dos utilizadores diferem. É recomendada a opção 1 - ou seja, as principais obrigações da Comunidade relativas ao âmbito geral dos serviços postais que devem ser prestados devem manter-se inalteradas.

Em relação às normas do serviço universal – limitada a procura para uma diminuição harmonizada das normas ou uma limitação do poder de decisão dos Estados-Membros de aplicar normas de qualidade e de serviço mais estritas que os requisitos mínimos comunitários. No entanto, após a abertura do mercado, as tarifas únicas aplicáveis aos produtos postais concorrenciais podem criar um incentivo para entradas inoportunas no mercado que, por seu turno, podem comprometer a capacidade do actual incumbente de financiar o serviço universal. Não obstante, os utilizadores particulares apreciam a uniformidade tarifária e a sua contribuição para a coesão social. É recomendada a opção 5 – ou seja, um número mínimo de alterações visando restringir a liberdade dos Estados-Membros a só aplicar a uniformidade tarifária à correspondência avulsa e a alguns outros envios. Permite também ter em conta uma das principais preocupações das partes interessadas que defendem a necessidade de um âmbito mais restrito do serviço universal que funcionaria apenas como «rede de segurança do consumidor».

Em relação à área reservada e aos modelos de financiamento – a manutenção da área reservada continuaria a causar distorções de concorrência; no entanto, para financiar o serviço universal não havendo um monopólio, necessário dispor de um leque de opções alternativas para uso excepcional. É recomendada a opção 9, ou seja, a supressão da área reservada, dando, por conseguinte, aos Estados-Membros a possibilidade de escolher entre várias opções de financiamento em alternativa à área reservada: os contratos públicos de serviços (como uma fonte indirecta de financiamento público), os auxílios estatais, uma taxa aplicável ao sector e um fundo de partilha de custos do serviço universal.

Em relação ao acesso a meios essenciais das infra-estruturas postais – importante para os utilizadores e para os operadores do mercado actuais e potenciais que os benefícios da concorrência não sejam diluídos pelo facto de os actores do mercado não chegarem a acordo quanto às condições de acesso a esses meios. É recomendada a opção 12, porquanto autorizaria explicitamente a autoridade reguladora nacional a intervir se necessário para evitar esta situação.

Em relação ao acesso a jusante e às redes de triagem e de entrega – uma vez que os elementos da rede postal principal que são uma «estrutura essencial» são poucos (ou nenhuns), não parece justificado o reforço das disposições ou a imposição obrigatória desse tipo de acesso a jusante a nível comunitário. No entanto, também não se afigura adequado que o legislador da UE restrinja o desenvolvimento da concorrência no respeitante ao acesso. É recomendada a opção 16, ou seja, as decisões relativas ao acesso a jusante obrigatório podem ainda ser tomadas pelos Estados-Membros, tendo em conta os factores económicos e competitivos em questão. Embora o acesso se possa considerar adequado para alguns mercados nacionais e não para outros, não se propõe alterar a actual Directiva Postal a este propósito.

Conclusão

Com base nos impactos das questões específicas e nas respectivas recomendações, foi proposta a opção de alto nível D: adaptar a actual directiva na medida do necessário a um mercado postal livre, assegurando um serviço postal universal de alto nível[4] .

[1] Resolução do Parlamento Europeu relativa à aplicação da Directiva Postal (2006 (0040)).

[2] COM (2006) 595.

[3] COM (2006) 596.

[4] A opção D foi também implicitamente confirmada pelo estudo prospectivo que conclui que, dada a disponibilidade de medidas de salvaguarda adicionais, não há razão para protelar a transição para a abertura total do mercado além 2009.