PARECER Nº 3/96 sobre o Fundo Europeu de Garantia para promover a produção cinematográfica e televisiva (96/C 338/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e nomeadamente o nº 4, segundo parágrafo, do seu artigo 188º-C,

Tendo em conta a Decisão 94/375/CE do Conselho, de 6 de Junho de 1994, relativa à participação da Comunidade, na qualidade de membro, no Fundo Europeu de Investimento,

Tendo em conta os Estatutos do Fundo Europeu de Investimento (FEI) adoptados pelo Conselho de Governadores do Banco Europeu de Investimento em 25 de Maio de 1994 (1),

Tendo em conta a proposta de Decisão do Conselho nº 95/0281 (CNS), de 14 de Novembro de 1995, apresentada pela Comissão, relativa à criação do Fundo Europeu de Garantia para promover a produção cinematográfica e televisiva,

Tendo em conta o pedido de parecer sobre essa proposta, formulado pelo Conselho da União Europeia ao Tribunal,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

PRIMEIRA PARTE

Observações e comentários 1. Uma vez que o Fundo de Garantia para o audiovisual não é dotado de personalidade jurídica e que as suas contas constituem parte integrante das contas da União, esta característica poderá ser referida no texto da proposta de decisão.

2. Esta inexistência de personalidade jurídica terá várias consequências.

Em primeiro lugar, o Fundo beneficiará de dotações provenientes do orçamento comunitário, ou seja, de uma afectação de dotações destinadas a constituir uma reserva. Posteriormente, esta reserva poderá aumentar ou diminuir em função do saldo resultante do funcionamento do fundo. O Tribunal considera igualmente que o termo «capital», referido no artigo 5º da proposta de decisão, é incorrecto, uma vez que os fundos contabilizados na conta especial têm a natureza de dotações orçamentais, contribuindo para a formação de uma «Reserva», já que o termo «capital» só pode aplicar-se a uma entidade jurídica autónoma que goze de personalidade distinta.

Em segundo lugar, no que se refere às dotações orçamentais, o Tribunal de Contas salienta que exercerá os seus poderes de controlo relativamente a esses fundos, em conformidade com os poderes específicos que lhe são conferidos pelo artigo 188º-C do Tratado, bem como pelo Regulamento Financeiro (2). Este controlo deverá ser exercido tanto em matéria de auditoria financeira (verificação da fiabilidade e da legalidade e regularidade das receitas e das despesas), como no que se refere à eficiência da gestão financeira, mesmo que esta seja delegada.

O facto de ser permitido que, no âmbito do funcionamento da garantia ou de acordos particulares, possam ser depositadas contribuições de terceiros na conta especial aberta em nome do FEI, não limita, de forma alguma, o direito de controlo que o Tribunal pode exercer, tanto em relação às somas pagas pela União, como também no que se refere aos novos recursos criados pelo funcionamento do mecanismo de garantia 3. Parece que a noção de obra europeia poderá ser condicionada, por exemplo, pela nacionalidade da sociedade de produção ou de distribuição (relativamente à definição de sociedade europeia deve fazer-se referência ao nº 2, segundo travessão, do artigo 2º. No entanto, o conceito de «obra europeia de ficção» merece certamente um desenvolvimento específico, a fim de explicitar o seu conteúdo através de uma definição autónoma e pormenorizada.

4. Qualquer sociedade de produção ou de distribuição poderá beneficiar das intervenções do Fundo, independentemente da sua forma e ainda que seja controlada minoritariamente, directa ou indirectamente e de forma contínua, por pessoas colectivas de direito público ou privado nacionais dos Estados-membros ou por pessoas singulares de cidadania europeia.

Dado que no nº 2, segundo travessão, do artigo 2º é feita referência a uma participação maioritária, a noção de controlo deve, consequentemente, ser entendida no seu sentido lato como uma detenção directa ou indirecta de mais de 50 %. Assim, é certamente conveniente adoptar a noção jurídica de filial e não apenas a definição de controlo que se refere por vezes ao conceito de poder de direcção e de gestão efectivas (o qual se pode inferir a partir de um determinado limiar de detenção de direitos de voto, conforme referido em determinadas disposições da Directiva 83/349/CEE do Conselho, sobre as contas consolidadas).

Além do mais, as condições de detenção são quer directas quer indirectas, o que significa que a noção de detenção maioritária deve ser entendida como incluindo as participações detidas por pessoas colectivas interpostas. Porém, na opinião do Tribunal, o nº 2, segundo travessão, do artigo 2º estabelece uma confusão entre a noção de detenção maioritária e as modalidades desta detenção, que pode ser directa ou indirecta.

A fim de evitar abusos de direitos e desvios à legislação, a sede da sociedade beneficiária poderia ser fixada coercivamente no seio da União.

5. No que se refere aos seus objectivos, o Fundo está autorizado, pelas disposições do nº 2, primeiro travessão, do artigo 3º da proposta de decisão, a conceder garantias a operações individuais ou a carteiras de projectos.

Porém, como uma carteira de projectos consiste geralmente num catálogo que inclui várias operações geridas pela mesma sociedade, o Fundo pode ser levado a garantir somas consideráveis, uma vez que a caução se aplica nesse caso a um conjunto de realizações, sem que tenha sido estabelecido qualquer limite máximo global. Com efeito, o artigo 4º prevê limites absolutos apenas no que se refere às operações individuais e, de qualquer forma, o único limite que existiria em relação ao financiamento das carteiras de projectos seria resultante da adição dos limites absolutos específicos de cada operação individual que constasse do catálogo ou de parte do catálogo financiado.

Em conclusão, o Fundo poderia ver-se envolvido em compromissos desproporcionados em relação a determinados distribuidores ou produtores.

O Tribunal, numa preocupação de boa gestão e de repartição dos riscos, sugere que o artigo 4º seja alterado de forma a prever um limite em valor absoluto para as carteiras de projectos.

6. As garantias podem ser concedidas tanto para dotações a curto prazo, que podem constituir praticamente adiantamentos sobre as receitas, como para empréstimos a médio ou longo prazo.

No entanto, e independentemente das regras de boa gestão instituídas pelo Fundo, as garantias deverão ser concedidas de preferência em relação a empréstimos para os quais não tenha sido possível constituir qualquer garantia efectiva ou cujas garantias não sejam de primeira categoria. De igual forma, os empréstimos condicionais que são reembolsáveis em último lugar, mas que, em qualquer momento, podem ser transformados em participações no capital, poderão não beneficiar de forma prioritária das intervenções do Fundo, uma vez que, nesse caso, o mutuante reserva-se a possibilidade de, em caso de dificuldade, assumir o controlo do prestatário.

De qualquer forma, em caso de falta de pagamento, o Fundo ficará subrogado nos direitos do intermediário financeiro que concedeu o empréstimo até ao limite do montante caucionado.

7. Tendo em consideração as modalidades de gestão e de intervenção, foi previsto, nomeadamente no artigo 4º da proposta de decisão, que os riscos sejam partilhados, na medida do possível, entre o Fundo Europeu de Garantia para o audiovisual e o Fundo Europeu de Investimento.

Contudo, contrariamente ao Fundo Europeu de Garantia para o audiovisual, o Fundo Europeu de Investimento tem uma personalidade colectiva distinta e autónoma da dos seus membros (em parte a União Europeia, mas também o BEI e outras instituições financeiras e bancárias) (1).

Como consequência, a decisão de intervenção conjunta entre o Fundo Europeu de Garantia para o audiovisual e o FEI compete exclusivamente aos órgãos de decisão e de gestão do FEI, ou seja a assembleia geral, ou, em caso de delegação de poderes, o Conselho de Fiscalização ou o Comité Financeiro. Por conseguinte, a proposta de decisão pode incentivar a existência de intervenções comuns mas não as estipula antecipadamente nem define, em qualquer circunstância, as suas modalidades.

Além disso, na hipótese de uma co-participação entre o FEI e o Fundo de Garantia para o audiovisual, é importante garantir que a repartição dos riscos entre os co-participantes se efectue de forma sistemática em relação ao conjunto dos dossiers, a fim de evitar que o mandatário, neste caso o FEI, se limite a caucionar exclusivamente as propostas que, à partida, pareçam viáveis, ou seja susceptíveis de serem remuneradoras. Neste âmbito, as modalidades de repartição de riscos entre os dois fundos poderão ser estipuladas num acordo sujeito à aprovação da Comissão (eventualmente, após parecer do Comité consultivo) e dos órgãos competentes do FEI.

8. A União, a fim de facilitar a gestão do Fundo, considerou oportuno delegar algumas das suas competências ao Fundo Europeu de Investimento que actua sob mandato.

Este mandato é parcial, uma vez que a decisão da concessão da garantia é, em última instância, da competência da Comissão e, no caso presente, o FEI é sobretudo responsável pela instrução dos dossiers. Verifica-se que, inversamente, o artigo 6º estipula prematuramente as disposições particulares do referido mandato, embora não fosse necessário definir antecipadamente o conteúdo de um mandato cujos termos não foram ainda acordados com a Comissão. Da mesma forma, verifica-se que determinadas prerrogativas apresentadas neste artigo constituem apenas atributos normais de uma gestão delegada (por exemplo, possibilidade de veicular a responsabilidade do Fundo para com terceiros).

9. A tudo o que foi já exposto acrescente-se ainda a dúvida que se coloca acerca da oportunidade de transferir para um organismo terceiro (na ocorrência o FEI) a gestão das dotações orçamentais.

Da mesma forma, os eventuais lucros gerados pelo Fundo deverão logicamente assumir, senão integralmente pelo menos em parte (no caso dos financiamentos conjuntos), a natureza de dotações orçamentais.

Porém, o sistema de auto-alimentação do Fundo não garante, de forma alguma, que a União venha a receber esses lucros sob a forma de receitas orçamentais.

A gestão directa destas dotações seria talvez mais transparente, não sem excluir, contudo, a participação de terceiros, uma vez que existem já mecanismos orçamentais adaptados a receber e gerir contribuições externas, tanto sob a forma de despesas como de receitas.

SEGUNDA PARTE

Propostas de alterações 10. O Tribunal apresenta, nos quadros em anexo, as alterações e comentários que considera justificados e que se destinam a alterar a proposta de decisão do Conselho que lhe foi apresentada.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de Julho de 1996.

Pelo Tribunal de Contas Bernhard FRIEDMANN Presidente

(1) JO nº L 173 de 7. 7. 1994, p. 1.

(2) Este direito é, aliás, expressamente referido no último considerando da proposta de decisão.

(1) Neste âmbito, a Decisão 94/375/CE do Conselho, de 6 de Junho de 1994, tinha como único objectivo autorizar a participação da Comunidade como membro do FEI.

PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS SOBRE O FUNDO EUROPEU DE GARANTIA PARA PROMOVER A PRODUÇÃO CINEMATOGRÁFICA E TELEVISIVA

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