COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 11.03.1998 
COM(1998) 143 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
OS CONTRATOS PÚBLICOS 
NA UNIÃO EUROPEIA 

INDICE 
1 INTRODUÇÃO 1 
2 ADAPTAR O QUADRO REGULAMENTAR ÀS MUDANÇAS 
DO MERCADO 5 
2.1 Regras básicas: simplificação e resposta rápida à evolução do 
mercado 5 
2.1.1 Objectivo 5 
2.1.2 Apresentação de um pacote legislativo 6 
2.1.2.1 Ajustamento do domínio de aplicação da Directiva 
93/38/CEE à evolução dos sectores que esta 
abrange 6 
2.1.2.2 Incentivar as oportunidades de diálogo 7 
2.1.2.3 Papel dos contratos-quadro 8 
2.1.2.4 Tratamento das concessões e de outras formas de 
parceria entre os sectores público e privado 9 
2.1.3 Clarificação e codificação 10 
2.2 Melhorar a aplicação da política de contratos públicos : uma 
responsabilidade conjunta dos Estados-membros, da Comissão e 
dos agentes económicos 12 
2.2.1 Objectivo 12 
2.2.2 Melhoria do controlo ao nível comunitário 13 
2.2.3 Entidades independentes 14 
2.2.4 Acompanhamento do mercado 15 
2.2.5 Certificação: a garantia de não-discriminação nos contratos 
públicos 16 
2.2.6 A luta contra a corrupção 17 
2.2.7 Contratos adjudicados pela Comissão 17 
3 CRIAR UM ENQUADRAMENTO FAVORÁVEL ÀS EMPRESAS, 
NOMEADAMENTE ÀS PME 19 
3.1 Formação, informação e medidas destinadas a auxiliar as PME 19 
3.1.1 Objectivo 19 
3.1.2 Informação 20 
3.1.3 Formação e práticas comerciais ("best practice") 20 
3.1.4 Medidas de auxílio às PME 21 
3.1.5 Qualificação dos fornecedores 21 
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<<K 
3.2 Rumo a um sistema eficiente de contratação por via electrónica 22 
3.2.1 Preparar a UE para dar resposta ao novo desafio da 
contratação electrónica 22 
3.2.2 Perspectivas: un sistema pan-europeu de contratação pública 
electrónica 24 
3.2.3 Medidas propostas 25 
4 COMPLEMENTAR E DESENVOLVER A SINERGIA COM OUTRAS 
POLÍTICAS COMUNITÁRIAS 27 
4.1 Objectivo 27 
4.2 Defesa 27 
4.3 Protecção do ambiente 28 
4.4 Contratos públicos e aspectos sociais 30 
4.5 Protecção dos consumidores 31 
4.6 Âmbito internacional 32 
4.6.1 Abertura dos mercados de contratos públicos de países 
terceiros às empresas europeias 32 
4.6.2 Integrar as economias vizinhas na política comunitária de 
contratos públicos 33 
4.6.3 Assegurar a eficiência do processo de adjudicação de 
contratos financiados pela UE no âmbito de ajudas externas 33 
Anexo 1 : SITUAÇÃO DA TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS 
CONTRATOS PÚBLICOS 35 
Anexo 2: CALENDÁRIO 36 
II 
U 
l INTRODUÇÃO 
A optimiza9ão do funcionamento do mercado interno reveste-se de uma importância vital 
para a União Europeia. O Plano de Acção para o Mercado Único1, elaborado pela 
Comissão e aprovado pelo Conselho Europeu de Amesterdão e pelo Parlamento Europeu, 
destina-se a assegurar a explora9ão plena do potencial do referido mercado. No âmbito 
deste plano de ac9ão, a Comissão publicou, em Novembro de 1997, a primeira edÍ9ão do 
Painel de Avalia9ão (Scoreboard)2, com indicadores pormenorizados sobre a situa9ão 
relativa à transposÍ9ão e aplica9ão da legisla9ão referente ao mercado único. 
Esse painel permitiu confirmar que os contratos públicos constituem uma das áreas-chave 
do mercado único em que os resultados ainda se encontram aquém das expectativas. Este 
facto torna-se particularmente significativo se considerarmos a importância económica 
dos mercados de contratos públicos, os quais representam mais de 720 mil milhões de 
ecus ou cerca de 11% do PIB da União, isto é, o equivalente a metade do PIB da 
República Federal da Alemanha. 
O objectivo da política existente nesta matéria consiste em promover a abertura dos 
mercados nacionais de contratos públicos à concorrência de outros Estados-membros, 
oferecendo, assim, maiores possibilidades aos fornecedores competitivos. Hoje em dia, 
estas oportunidades abrem-se aos países do EEE, bem como aos principais parceiros 
comerciais da Europa, nomeadamente, os EUA, o Canadá e o Japão. No que respeita ao 
EEE, esta abertura resulta da integra9ão no acordo sobre o EEE e, consequentemente, na 
legisla9ão dos países da EFTA assimiladores do acervo comunitário em matéria de 
contratos públicos. O acordo garante o acesso dos fornecedores destes países ao mercado 
comunitário, da mesma forma que é garantido o acesso dos fornecedores dos Estados-
membros aos mercados dos países da EFTA. Pretende-se, igualmente, encorajar um 
comportamento transparente e competitivo no domínio das aquisÍ9Ões, com vista a obter 
a melhor qualidade ao melhor pre9o. A abertura dos contratos públicos à concorrência a 
nível comunitário contribuirá para uma atribuÍ9ão de recursos eficiente e, assim, para a 
melhoria da qualidade dos servÍ9os públicos, bem como para o desenvolvimento 
económico, a competitividade e a cria9ão de emprego. A eficiência do sector dos 
contratos públicos assume especial importância na véspera da moeda única, dada a 
necessidade de um clima de estabilidade e modera9ão orçamental para que esta transÍ9ão 
fundamental se realize e desenvolva de forma harmoniosa. Uma política de contratos 
públicos eficaz impedirá uma utiliza9ão ineficiente do erário público e ajudará à 
preverão da corrup9ão, contribuindo, dessa forma, para oferecer ao contribuinte a 
garantia de que o seu dinheiro é gasto correctamente, reforçando a confiada do público 
no governo. Embora a luta contra a corrup9ão não seja o objectivo primordial da política 
1 CSE (97) 1 final, 04.06.1997. 
Single Market Scoreboard, n° 1, Novembro de 1997, SEC(97) 2196. 
iC 
de contratos públicos, o melhoramento dos processos de contrata9ão pode contribuir 
eficazmente para aquela luta3. Assim, as propostas feitas na presente comunica9ão, 
visando o crescimento da transparência e da clareza na publica9ão de informa9Ões 
relativas aos contratos ou à designa9ão de entidades independentes em cada Estado 
membro, contribuirão para o estabelecimento de um sistema que minimize os riscos de 
corrup9ão. 
Embora as primeiras directivas datem de há mais de vinte anos, há quase quatro anos que 
o quadro jurídico, composto dos princípios e das regras consagrados no Tratado e 
retomados em seis directivas, se encontra concluído. No entanto, diversos 
Estados-membros não implementaram todas as directivas. Como se pode constatar no 
painel de avalia9ão de Novembro de 1997, o sector dos contratos públicos encontra-se 
entre os sectores em que o défice de transposÍ9ão é maior, com apenas 55,6%4 das 
directivas correctamente transpostas em todos os Estados-membros. Para além disso, na 
comunica9ão da Comissão intitulada ''''Impacto e eficácia do Mercado Único "5 afirma-se 
claramente que os resultados económicos alcan9ados até agora ficam aquém das 
expectativas. Mesmo se o nível das importa9ões no sector público (importa9Ões directas e 
indirectas dos adquirentes públicos) era de 6% em 1987, sendo actualmente de 10%, pode 
constatar-se que os sectores específicos continuam compartimentados, por motivos 
relacionados com a utiliza9ão de normas, de sistemas de certifica9ão e de sistemas de 
quaIifica9ão. Além disso, não existe qualquer sinal que demonstre convergência de 
pre90s entre os Estados membros, no decurso do referido período de tempo. 
Preocupada com o fracasso dos Estados-membros em implementar as directivas, assim 
como com os resultados económicos desencorajadores, a Comissão lan90u um Livro 
Verde sobre "Os contratos públicos na União Europeia: pistas de reflexão para o 
futuro" 6, publicado em Novembro de 1996. A grande aceita9ão deste Livro Verde é 
motivo de satisfa9ão, tendo-se registado quase 300 contribuÍ9Ões, provenientes de um 
leque alargado de intervenientes-chave. A Comissão agradece a contribuÍ9ão importante 
de todos: instituÍ9Ões, Estados-membros, fornecedores e adquirentes, organismos 
representativos dos sectores da procura e da oferta, bem como restantes partes 
envolvidas. Os debates realizados no Conselho, no Parlamento Europeu e, ainda, nos 
comités consultivos para os contratos públicos revelaram-se bastante produtivos e de 
grande utilidade. 
A Comissão analisou cuidadosamente todas as contribuÍ9ões. As medidas que propõe na 
presente comunica9ão têm em considera9ão as referidas contribuÍ9Ões, reconhecem a 
necessidade de reactivar a política de aquisi9ões públicas por forma a tirar pleno proveito 
deste mecanismo e definem a direc9ão que esta política irá tomar nos próximos cinco 
anos. 
3 Vd. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre Uma Política da União contra a 
Corrupção (COM(97)0192. 
^ Vd. Anexo 1. 
5 COM(96)520 final, de 30.10.96. 
6 COM(96)583 final, de 27.11.96. 
O debate permitiu à Comissão concluir: em primeiro lugar, que a União tem que actuar 
no sentido de garantir que o actual regime de contratos públicos produza os benefícios 
económicos prometidos e, em segundo lugar, que é necessário adaptar os instrumentos 
existentes ao enquadramento económico em evolu9ão. Esta tarefa implicará um grande 
esforço por parte de todos os intervenientes: Comissão, Estados-membros e sector 
privado. Embora os objectivos da política do mercado interno tenham permanecido 
inalterados desde a assinatura do Tratado de Roma, a Europa foi palco de enormes 
mudadas desde a aprova9ão das primeiras directivas sobre contratos públicos, durante a 
década de 70. A revolu9ão da informa9ão, a mudada de atitude relativamente ao papel a 
desempenhar pelo Estado na economia (privatiza9ões, liberalizarão dos servÍ9os de 
utilidade pública, sociedades entre os sectores público e privado), a introdu9ão de 
rigorosas restrÍ9Ões orçamentais, juntamente com o crescimento do comércio 
transfronteirÍ9o de bens e servÍ90s em consequência do mercado interno, criaram um 
ambiente comercial muito competitivo, assim como um interesse geral cada vez maior no 
combate à corrup9ão e na preverão do uso incorrecto do erário público. 
O tema principal a destacar no debate relativo ao Livro Verde é a necessidade de 
simplificar o quadro jurídico e de o adaptar à nova era electrónica sem, no entanto, 
perturbar a estabilidade da sua estrutura de base e evitando altera9ões desnecessárias que 
impliquem novo esforço legislativo, tanto ao nível nacional como ao nível comunitário. 
A resposta da Comunidade e as medidas propostas na presente comunica9ão apontam, 
principalmente, para os seguintes aspectos : 
• reconhecimento, por parte da Comissão, da necessidade absoluta de um quadro 
jurídico estável para os mercados de contratos públicos poderem funcionar 
harmoniosamente e para manter a confiada dos operadores do mercado na eficiência 
do sistema. O quadro jurídico actual, no entanto, não existe por si só, mas enquanto 
instrumento que permite aceder aos benefícios do mercado único, no sector dos 
contratos públicos. Regras, política e execu9ão deverão seguir a realidade e não o 
inverso. À luz das profundas altera9Ões que ocorreram após a publica9ão das primeiras 
directivas, nos anos 70, a Comissão reconhece a necessidade de proceder a uma 
reorienta9ão da sua política e a uma racionaliza9ão das suas regras; 
reconhecimento, por parte da Comissão, da complexidade do quadro jurídico actual, 
bem como da rigidez dos seus procedimentos. O objectivo desta instituÍ9ão será, 
portanto, simplificar o primeiro e tornar mais flexíveis os segundos. Neste contexto, a 
simplifica9ão implica, por um lado, a clarifica9ão das regras existentes e, por outro, o 
ajustamento das mesmas. Com o intuito de preservar a estabilidade do quadro, será 
conferida prioridade à clarifica9ão das regras existentes para resolver as questões mais 
complexas. Sempre que esta clarifica9ão se revele insuficiente, ou quando o quadro 
actual não demonstrar flexibilidade suficiente para absorver novas práticas ou a 
realidade do mercado, a Comissão pretende apresentar propostas de altera9ão sob a 
forma de um pacote legislativo; 
utiliza9ão de tecnologias da informa9ão e das comunica9ões (TIC) no âmbito dos 
contratos públicos, que irão determinar a nossa capacidade de adapta9ão futura e de 
manuten9ão da competitividade da indústria europeia. O funcionamento pleno da 
contrata9ão por via electrónica permitirá maior rapidez e reduzirá significativamente 
os custos de transacção ao longo de todo o período de vida do produto ou serviço 
adquiridos; 
• enunciação e cumprimento de regras legais não constitui, por si só, garantia de 
benefícios económicos, sendo igualmente importante e necessário criar outras medidas 
destinadas a melhorar o acesso ao mercado: 
- A forma9ão no domínio da contrata9ão profissional é essencial para um processo 
de contrata9ão eficiente. Essa forma9ão não deverá focar as disposÍ9Ões legais, 
em si, mas antes a forma como estas deverão ser aplicadas de modo eficiente na 
contrata9ão do dia a dia e, ainda, como desenvolver novas formas de trabalho 
num ambiente de mercado em evolu9ão. 
- O facto de os fornecedores responderem de forma relativamente lenta à enorme 
quantidade de oportunidades de contrato deixa transparecer a necessidade de uma 
abordagem que privilegie a sensibiliza9ão, aumente a transparência e melhore o 
acesso à informa9ão sobre oportunidades de contrato e à informa9ão geral sobre o 
acompanhamento do mercado, assim como a outras informa9ões úteis. 
- O Parlamento Europeu tem promovido ac9Ões específicas a favor da participa9ão 
das PME, encontrando-se previstas medidas relativamente aos problemas gerais 
que afectam a participa9ão dos fornecedores. 
Os Estados-membros e a indústria europeia têm um papel importante a desempenhar no 
processo de assegurar o mercado único no sector dos contratos públicos. Ao garantir o 
cumprimento do disposto no quadro jurídico e ao contar por dar o bom exemplo, os 
governos ajudarão a desenvolver a confiada na abertura dos seus mercados de contratos 
públicos. A indústria europeia, por seu lado, deve procurar, activamente, novas 
oportunidades de mercado e defender mais corajosamente os seus direitos quando se 
deparar com dificuldades. Os contratos públicos são demasiado importantes para a 
economia europeia para serem deixados nas mãos de um número restrito de especialistas: 
só a instaura9ão de uma verdadeira parceria entre a Comunidade, os Estados-membros e a 
indústria permitirá atingir os benefícios desejados. 
2 ADAPTAR O QUADRO REGULAMENTAR ÀS 
MUDANÇAS DO MERCADO 
2.1 Regras básicas: simplificação e resposta rápida à evolução 
do mercado 
2.1.1 Objectivo 
O debate organizado na sequência do lan9amento do Livro Verde pela Comissão revelou 
a necessidade de simplificar o quadro jurídico existente7, bem como os respectivos 
processos. A Comissão aceita este desafio, tanto mais que este se enquadra num dos 
objectivos estratégicos delineados no seu plano de ac9ão, a saber, o reforço do quadro 
jurídico actual através, nomeadamente, da simplifica9ão e melhoria das regras nacionais e 
comunitárias (primeiro objectivo estratégico, quarta ac9ão). 
Cabe à Comissão, em todas as circunstâncias, a obriga9ão de reexaminar a aplica9ão das 
directivas dentro dos prazos previstos pelas mesmas, facto para o qual o Parlamento 
chamou a aterão da Comissão, no seu parecer sobre o Livro Verde. A presente 
comunica9ão constitui, portanto, uma resposta a esta solicita9ão do Parlamento, bem 
como à obriga9ão consagrada nas directivas. 
Neste contexto, «simplifica9ão» implicará, por um lado, a «clarifica9ão» de disposÍ9Ões 
obscuras ou complexas e, por outro, o «ajustamento» do regime em vigor no caso de 
problemas que não possam ser resolvidos pela via interpretativa. 
Com efeito, a Comissão considera que certos aspectos importantes não podem ser 
tratados através do recurso a simples documentos interpretativos, sendo necessário 
proceder a uma altera9ão legislativa. Tal ajustamento não corresponde a uma 
sobre-regulamenta9ão, mas visa, pelo contrário, tornar as regras e os procedimentos mais 
flexíveis e claros. O ajustamento do quadro jurídico será efectuado de forma gradual, no 
intuito de respeitar a sua estrutura e os seus fundamentos. 
Estas adapta9Ões encontram-se previstas na comunica9ão "Plano de Acção para o 
Mercado Único", em que a Comissão anunciava já a necessidade de colmatar as lacunas 
do quadro jurídico existente no sector dos contratos públicos, para assegurar o bom 
funcionamento do mercado interno neste domínio (primeiro objectivo estratégico, quinta 
ac9ão) 
Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE e 92/50/CEE, relativas a contratos públicos de fornecimento, empreitadas de 
obras públicas e contratos públicos de serviços (as chamadas directivas «sectores clássicos») ; Directiva 
93/38/CEE relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos 
transportes e das telecomunicações (directiva «sectores especiais»); Directivas 89/665/CEE e 92/13/CEE, 
relativas a processos de recurso, (directivas «vias de recurso»). 
2.1.2 Apresentação de um pacote legislativo 
Embora a Comissão considere ser necessário proceder a altera9ões relativamente a certos 
pontos do quadro jurídico existente, recorda que, três anos decorridos após a expira9ão do 
prazo de transposÍ9ão das últimas directivas aprovadas em matéria de contratos públicos, 
a sua aplica9ào não se encontra totalmente concluída em todos os Estados-membros. 
Numerosas contribuÍ9Ões para o Livro Verde e, nomeadamente, a do Parlamento Europeu 
lamentam este facto e solicitam a interven9ão urgente da Comissão. 
A Comissão convida os Estados-membros a demonstrar o seu empenhamento político no 
sentido de, com urgência, pôr fim aos atrasos neste processo. Uma vez que a transposÍ9ão 
das directivas e a sua aplica9ão correcta constituem um requisito para o bom 
funcionamento da política de contratos públicos, a Comissão reitera a firme inten9ão de 
adoptar todas as medidas necessárias para que os Estados-membros respeitem as suas 
obriga9ões, propondo várias medidas neste domínio (ver ponto 2.2 abaixo). 
A Comissão tenciona propor uma série de altera9Ões ao regime jurídico actual, visando 
os seguintes aspectos: 
• apresenta9ão de propostas no sentido de excluir do campo de aplica9ão da Directiva 
93/38/CEE os sectores e/ou os servÍ9os por esta visados (água, energia, transportes e 
telecomunica9Ões) que operam, em cada Estado membro, em condÍ9Ões de efectiva 
concorrência; 
• implanta9ão de procedimentos mais flexíveis, nomeadamente do processo por 
negocia9ão concorrencial e dos contratos-quadro, como resposta à crítica, por vezes 
avan9ada, de que os processos enfermam de excessiva rigidez e formalidade e que o 
seu respeito dá origem a disfturções na celebra9ão dos contratos; 
• enquadramento de determinados fenómenos, como as concessões e outras formas de 
parceria entre os sectores público e privado, bem como as privatiza9Ões, por forma a 
conciliar o seu bom funcionamento com o do mercado interno; 
• sistema de contrata9ão inteiramente electrónico (ver ponto 3.2 abaixo). 
A Comissão proporá estas medidas no âmbito de um pacote legislativo 
destinado a efectuar algumas alterações no quadro jurídico existente, nos 
domínios em que a interpretação evolutiva das regras não permita 
resolver satisfatoriamente os problemas. 
2.1.2.1 Ajustamento do domínio de aplicação da Directiva 93/38/CEE à 
evolução dos sectores que esta abrange 
Tendo em conta a Hberaliza9ão de alguns dos sectores mencionados na Directiva 
93/38/CEE, afigura-se necessário verificar se ainda se justificarão as restrÍ9Ões que esta 
impõe às entidades adjudicantes. Na verdade, a sua existência deve-se à ausência de 
concorrência causada pela interven9ão do Estado, ao conceder o monopólio a um 
operador apenas. A concessão deste privilégio por parte do Estado implica, em 
contrapartida, o cumprimento de determinadas obriga9Ões no que respeita a publicidade e 
ao processo de contrata9ão. 
A Comissão encontra-se na origem do processo de liberaliza9ão nos sectores abrangidos 
pela Directiva 93/38/CEE (vd. terceiro relatório sobre a transposÍ9ão do pacote 
regulamentar em matéria de telecomunica9Ões8). A Comissão deverá tomar em 
considera9ão a evolu9ão verificada, bem como as novas orienta9ões do mercado, de 
forma a que as entidades que operam em situa9ão de concorrência efectiva sejam 
excluídas do campo de aplica9ão da directiva, à semelhada das entidades privadas cuja 
actividade obedece exclusivamente a critérios económicos. 
Antes do fim do ano de 1998, a Comissão pretende apresentar propostas 
com o objectivo de excluir do campo de aplicação da directiva 93/38/CEE 
os sectores e/ou os serviços pela mesma visados que operem, em cada 
Estado membro, num ambiente efectivamente concorrencial. 
A breve trecho, a Comissão, à luz da jurisprudência do Tribunal de 
Justiça, está decidida a utilisar os mecanismos previstos no artigo 8*. Da 
directiva 93/38/CEE para excluir os serviços do sector das 
telecomunicações que operem em condições de concorrência efectiva. 
Consequentemente, a Comissão convida as entidades adjudicantes a 
indicar-lhe os serviços que consideram excluídos do campo de aplicação 
da directiva 93/38/CEE. 
Na sua apreciação sobre o carácter efectivo do jogo da concorrência, a 
Comissão terá nomeadamente em conta o grau de transposição e de 
aplicação do quadro legislativo comunitário pertinente. 
2.1.2.2 Incentivar as oportunidades de diálogo 
Inúmeras contribuÍ9ões confirmaram ser correcta a constata9ão da Comissão de que, em 
particular nos mercados especialmente complexos e em evolu9ão contínua como, por 
exemplo, no domínio dá alta tecnologia, os adquirentes conhecem as necessidades do 
sector, mas ignoram a melhor solu9ão técnica para as satisfazer. Nestes casos, portanto, é 
necessário proceder à discussão do contrato e a uma negocia9ão entre adquirentes e 
fornecedores. Ora, os processos de direito comum consagrados nas directivas relativas 
aos «sectores clássicos» prevêem apenas uma pequena margem, bastante curta, para 
discussão durante o processo de adjudica9ão, pelo que são considerados demasiado 
rígidos para responder a este tipo de situa9ão. 
COM(98)80de 19.02.98 
A Comissão proporá, por conseguinte, a alteração do texto actual das 
directivas, por forma a conferir maior flexibilidade aos procedimentos e 
impedir que a negociação durante os mesmos continue a assumir um 
carácter excepcional. A Comissão proporá um novo processo de direito 
comum, «processo por negociação concorrencial» a adicionar aos 
processos de concurso público e de concurso limitado, o qual substituirá 
o actual processo por negociação com publicação prévia. É necessário 
precisar (com base, nomeadamente, nos princípios da transparência e da 
igualdade de tratamento) as condições que permitirão às entidades 
adjudicantes recorrer a este processo, bem como as disposições que irão 
regulamentar o seu funcionamento. Os processos de carácter excepcional 
ficarão, portanto, reduzidos a uma só figura, o «processo de ajuste 
directo» cujas condições de aplicação deverão ser objecto de uma 
interpretação restritiva, em conformidade com a jurisprudência do 
Tribunal de Justiça. 
Não se trata, neste caso, de uma iniciativa destinada a introduzir novas restrÍ9ões 
regulamentares. Antes se pretende evoluir no sentido da simplifica9ão e da flexibilidade 
dos processos, reclamadas a nível institucional e privado por todos os participantes no 
debate do Livro Verde. Essa iniciativa permitirá aos operadores beneficiar de uma 
margem de manobra mais alargada, o que não deixará de produzir efeitos benéficos em 
termos de qualidade e eficácia das aquisÍ9Ões. 
2.1.2.3 Papel dos contratos-quadro 
No caso dos mercados em evoiu9ão constante - como o dos produtos e servÍ90s no 
domínio das tecnologias da informa9ão -, é dificilmente justificável, do ponto de vista 
económico, vincular os adquirentes públicos a pre90s e condÍ9ões fixos. Tal situa9ão 
leva-os, aliás, a sentir de forma crescente a necessidade de optar por uma gestão a longo 
prazo das suas aquisÍ9Ões. Consequentemente, este tipo de contrato deverá possuir a 
flexibilidade necessária relativamente aos seus tra90s essenciais. A questão da 
compatibilidade entre essa flexibilidade e as directivas relativas aos sectores clássicos foi 
referida em numerosas contribuÍ9Ões. 
No intuito de simplificar os processos e clarificar a situação, a Comissão 
tenciona propor um ajustamento dos textos existentes, de modo a permitir 
o recurso mais alargado a contratos flexíveis que reflictam a evolução dos 
produtos e dos seus preços. Contudo, os contratos a longo prazo poderão 
acarretar riscos para o exercício da concorrência, uma vez que podem 
fixar rigidamente algumas situações e levar à exclusão de determinadas 
empresas, pelo que é necessário proceder, de imediato, à definição de um 
quadro jurídico claro que regulamente a sua utilização. Sem prejuízo do 
seguimento dado ao debate sobre esta questão, a Comissão considera 
que os contratos-quadro deverão ser objecto de uma publicação que 
inclua informação objectiva e transparente. Após a apresentação das 
candidaturas, poderiam ser elaboradas listas de potenciais contratantes, 
de duração limitada, ou abertas com carácter permanente, para não 
compartimentar os mercados. 
2.1.2.4 Tratamento das concessões e de outras formas de parceria entre 
os sectores público e privado 
A no9ão de «parceria entre os sectores público e privado» reflecte as diferentes formas de 
participa9ão dos capitais privados no financiamento e na gestão de infra-estruturas e de 
servÍ9os públicos. O papel desempenhado, ainda, pelas entidades públicas nestas 
parcerias varia bastante, dependendo das situa9Ões. A Comissão não pretende intervir, de 
modo algum, na escolha dos Estados-membros relativamente ao financiamento e à gestão 
pública ou privada das suas infra-estruturas e servi90s, sendo essa escolha da 
responsabilidade dos Estados-membros. Em contrapartida, para poder verdadeiramente 
acompanhar a realidade, a Comissão tem o dever de definir um enquadramento jurídico 
que, sem travar o desenvolvimento destas formas de parceria, garanta o respeito pelas 
regras de concorrência e pelos princípios fundamentais do Tratado. 
Actualmente, apenas as concessões relativas a obras possuem um regime específico, 
previsto em directiva. As concessões de servÍ90s, os contratos de servÍ9o público ou 
outras parcerias no sector dos servÍ90s não são objecto de qualquer previsão deste tipo9. É 
certo que são aplicáveis as regras e os princípios do Tratado, como a igualdade de 
tratamento e a não-discrimina9ão, mas a sua aplica9ão aos casos concretos nem sempre é 
fácil. Assim sendo, torna-se necessário um quadro jurídico destas ocorrências, capaz de 
clarificar e simplificar as circunstâncias em que a sua aplica9ão é possível, de modo a 
garantir uma maior segurada jurídica. 
Tendo em conta a sua preocupação de simplificação e clarificação, a Comissão 
elaborará propostas destinadas a instaurar um regime uniforme, aplicável a todos os 
tipos de concessão. 
Assim, a curto prazo e numa primeira fase, a Comissão preparará um documento 
interpretativo explicitando e precisando as regras e princípios que considera aplicáveis 
às concessões, com base nos casos tratados até agora por esta instituição. Neste 
contexto, a Comissão examinará igualmente as outras formas de parceria entre os 
sectores público e privado, com o objectivo de determinar em que medida as regras 
relativas a contratos públicos constituem um quadro jurídico adequado para garantir o 
respeito pelas regras do Tratado, sem prejuízo do desenvolvimento das referidas 
formas de cooperação. Esta reflexão poderá contribuir para o esclarecimento dos 
textos existentes e, nomeadamente, para o seu ajustamento. Do mesmo modo, a 
Comissão pretende resolver determinados problemas urgentes de interpretação, que se 
colocam no domínio das redes transeuropeias (RTE). No âmbito do Grupo de Alto Nível 
Kinnock e noutras instâncias, a Comissão anunciou já a intenção de publicar um 
documento interpretativo, avançando soluções concretas para certas questões que 
surgiram neste domínio, à luz do quadro jurídico actual. 
Numa segunda fase, a Comissão tenciona propor uma alteração das directivas, a fim de 
abranger todos os tipos de concessão que ainda não se encontram regulamentados. 
Esta iniciativa pretende garantir que a escolha de um parceiro se processe após a 
abertura à concorrência a nível comunitário, através da publicação prévia e da adopção 
de um número reduzido de regras processuais que, em resposta à preocupação de 
flexibilidade, possibilitarão o recurso alargado ao diálogo entre as partes implicadas, 
sem prejuízo do princípio da igualdade de tratamento. Considerando as legítimas 
preocupações de certos operadores, encontram-se previstas, ainda, disposições 
destinadas a salvaguardar a possibilidade de celebração de contratos entre o consórcio 
escolhido e os seus parceiros, desde que a existência desses contratos tenha sido 
divulgada aquando do processo de adjudicação. 
Excluídos os processos de contratação pública em que, por motivos de interesse público, os Estados membros 
limitam o acesso às rotas aéreas intra comunitárias ou à assistência em escala dos aeroportos da Comunidade. 
As privatiza9ões constituem um fenómeno associado às parcerias entre os sectores 
público e privado, através das quais os poderes públicos transferem para o sector privado 
a gestão de tarefas que lhes estavam cometidas. Este fenómeno pode assumir diversas 
formas, desde a simples transferência de activos a opera9Ões mais complexas 
combinando, por um lado, a transmissão da propriedade do capital de uma entidade 
pública para o sector privado e, por outro, o estabelecimento de uma rela9ão contratual 
(aquisÍ9ão de bens ou senhos, concessões, etc.) entre o organismo público e a referida 
entidade, uma vez concretizada a sua privatiza9ão. 
A decisão quanto à realiza9ão, ou não, destas privatiza9Ões é da competência exclusiva 
dos Estados-membros. No entanto, cabe à Comissão intervir no sentido de eliminar todos 
os obstáculos que possam, indevidamente, travar este tipo de ac9ão. 
No que respeita à opera9ão de aliena9ão de activos a favor do adquirente privado, são 
claramente válidos as regras e os princípios do Tratado, nomeadamente os seus artigos 
34°., 52°., 59°. e 67°., relativos, respectivamente, à livre circula9ão de mercadorias, ao 
direito de estabelecimento, à livre presta9ão de servÍ9os e à livre circula9ão de capitais. 
É intenção da Comissão estudar os problemas existentes, do ponto de 
vista das directivas relativas aos contratos públicos, e, numa preocupação 
de clareza, publicar um documento interpretativo sobre este tema. 
2.1.3 Clarificação e codificação 
Tal como sublinhado na introdução, a Comissão considera que um regime jurídico 
estável é importante para que os actores económicos possam operar num ambiente 
favorável. É necessário, no entanto, que esse regime seja transparente, razão pela qual a 
Comissão tentará evitar, sempre que possível, alterações constantes aos textos e procurará 
resolver os problemas existentes através de uma interpretação evolutiva do direito. De 
acordo com os princípios emanados pelo Tribunal de Justiça, única instituição com 
competência para interpretar de forma autêntica o direito comunitário, 
IO 
A Comissão compromete-se a assumir as suas responsabilidades, 
pronunciando-se claramente sobre as questões complexas que se colocam 
no âmbito da aplicação do direito comunitário relativo a contratos públicos 
e que foram referidas nas contribuições ao Livro Verde 10. 
O facto de todos serem informados acerca da posÍ9ão da Comissão sobre estes problemas 
irá resultar num aumento da segurada jurídica, que contribuirá para criar um 
enquadramento favorável, capaz de incitar os operadores a participar mais activamente 
nos concursos lacados. 
Por outro lado, são numerosos os que consideram que as directivas ditas «clássicas» 
(«Fornecimentos», «Obras», «ServÍ9os») deveriam ser codificadas para eliminar 
incoerências existentes e facilitar a sua compreensão. 
Uma vez concluídos os ajustamentos interpretativos e as adaptações 
legislativas, a Comissão tenciona elaborar uma codificação que agrupe as 
três directivas «clássicas» num único texto. Esta codificação limitar-se-á 
estritamente aos ajustamentos e às clarificações entretanto ocorridos e à 
eliminação de eventuais incoerências. 
'" A Comissão tenciona clarificar, nomeadamente, os seguintes temas: 
• definição de conceitos de base como «organismo de direito público», «obra», «direitos especiais e exclusivos», 
«entidade adjudicante» e «entidade adjudicatária», bem como delimitação dos contratos de obras relativamente 
aos contratos de serviços; 
• contratos de serviços previstos na directiva, em particular a situação dos serviços financeiros e dos serviços de 
investigação e desenvolvimento; 
• contratos «in-house», ou seja, os contratos celebrados no âmbito da administração pública. Por exemplo, entre as 
administrações central e local ou, ainda, entre uma administração e uma sociedade participada por esta na sua 
totalidade; 
• «diálogo técnico», que permite a um poder adjudicante encetar discussões técnicas com os potenciais 
proponentes durante a fase de definição das necessidades, antes de iniciado o processo de adjudicação do 
contrato, em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento e sem prejuízo da concorrência; 
• métodos a seguir para determinar se um contrato ultrapassa ou não os limiares que determinam o âmbito de 
aplicação das directivas; 
• distinção operacional entre critérios de selecção e critérios de atribuição; 
• identificação das «propostas anormalmente baixas» de acordo com as directivas; 
• definição do conceito de propostas «irregulares», «inaceitáveis» e «apropriadas» de acordo com as directivas; 
• condições em que é possível o recurso às «variantes». 
Além disso, a Comissão pretende adoptar comunicações intrepretativas, nomeadamente nos seguintes domínios: 
• regras do Tratado aplicáveis aos contratos que não se encontram contemplados nas directivas e princípios 
explicitados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça relativamente a esta matéria como, por exemplo, os 
princípios de igualdade de tratamento, não-discriminação, transparência, reconhecimento mútuo e 
proporcionalidade e princípios aplicáveis à fase seguinte à adjudicação do contrato; 
• condições em que os critérios ambientais podem ser tidos em conta nos contratos públicos (serão tratados, entre 
outros, a utilização de "eco-labels" e de sistemas de "eco-audits", a consideração de métodos de produção e de 
elaboração e utilização correctados standards a diferentes níveis); 
• condições em que os critérios sociais podem ser tidos em conta nos contratos públicos. 
11 
A este respeito, convém relembrar, contudo, que a referida codifica9ão, para produzir de 
facto uma clarifica9ão mais alargada das regras aplicáveis em matéria de contratos 
públicos, deve ser acompanhada de uma codifica9ão e de uma clarifica9ão da 
regulamenta9ão nacional aplicável. 
2.2 Melhorar a aplicação da política de contratos públicos : 
uma responsabilidade conjunta dos Estados-membros, da 
Comissão e dos agentes económicos 
2.2.1 Objectivo 
Para assegurar o bom funcionamento do mercado interno, é indispensável que as regras 
sejam aplicadas e respeitadas uniformemente em todos os Estados-membros. De acordo 
com diversos estudos e inúmeras contribuÍ9ões, este objectivo está longe de ter sido 
atingido. 
Cabe não apenas à Comissão mas também aos Estados-membros assumir as suas 
responsabilidades no sentido de fazer respeitar o regime existente, e aos agentes 
económicos utilizar os instrumentos colocados à sua disposÍ9ão para fazer funcionar o 
mercado interno no domínio dos contratos públicos. Na realidade, esta política não 
alcan9ará os resultados pretendidos se os operadores não participarem no jogo, 
recorrendo às vias de recurso que lhes são oferecidas sempre que considerem que os seus 
legítimos direitos foram lesados. Esta repartÍ9ão de atribuÍ9Ões insere-se, aliás, no 
princípio da subsidiariedade, bem como no conceito de parceria entre instituÍ9Ões 
europeias, Estados-membros e agentes económicos, e constitui um elemento necessário 
ao sucesso da liberaliza9ão dos contratos públicos. 
A Comissão reconhece a necessidade de prosseguir os esforços no sentido de melhorar o 
processo por incumprimento nos termos do artigo 169°. do Tratado, assim como os seus 
próprios procedimentos internos. Contudo, é também necessário estabelecer uma melhor 
coopera9ão com os Estados membros pois, atendendo ao elevado número de casos 
respeitantes aos contratos públicos, é necessário que o cidadão possa rapidamente 
ultrapassar as dificuldades que eventualmente encontre. 
É por isso que, aplicando o princípio da subsidiariedade, encoraja a cria9ão ou 
designa9ão de entidades independentes que sejam encarregadas de tratar a grande maioria 
dos litígios existentes no domínio dos contratos públicos. A Comissão poderia, assim, 
concentrar-se nos casos que tivessem impacto ao nível europeu ou que colocassem 
importantes questões de intrepreta9ão. O objectivo desejado é o de se tratar dos 
problemas em níveis apropriados. 
Para além disso, a Comissão também pretende investir na luta contra as irregularidades 
ligadas aos contratos públicos, no que respeita aos seguintes aspectos: 
- a corrup9ão que possa ocorrer durante o processo de celebra9ão do contrato; 
12 
- as irregularidades que podem surgir aquando da execu9ão do contrato, após a sua 
adjudica9ão. 
Esta inten9ão visa particularmente tanto os contratos celebrados pela Comissão (despesas 
directas), como os contratos por ela financiados (despesas indirectas) ou os contratos 
relativamente aos quais estão ligados os interesses financeiros da Comunidade. 
2.2.2 Melhoria do controlo ao nível comunitário 
O principal instrumento à disposÍ9ão da Comissão para assegurar o respeito pelo direito 
comunitário é o processo por incumprimento, previsto no artigo 169° do Tratado. Este 
processo não permite, por si só, garantir a resolu9ão rápida e eficaz dos conflitos, 
necessária no domínio dos contratos públicos. Quando se opta pela resolu9ão litigiosa 
dos conflitos, os contratos, quase sempre, já foram atribuídos ou executados. 
Relativamente a esta matéria, o Parlamento Europeu propõe um reforço dos poderes de 
investiga9ão e de sanção da Comissão, como acontece no domínio do direito da 
concorrência, para assegurar a aplica9ão efectiva do quadro jurídico. Por outro lado, o 
Conselho Europeu de Amesterdão pediu à Comissão que lhe apresentasse as suas 
propostas, visando a cria9ão de um mecanismo eficaz na luta contra as infrac9Ões graves 
ao direito comunitário no domínio da livre circula9ão de mercadorias. 
A Comissão, em tal circunstância, analisará se é oportuna a cria9ão de tal mecanismo 
para as infrac9ões às regras relativas aos contratos públicos. A Comissão poderá também 
considerar o recurso, nos casos apropriados, ao parágrafo 3 do artigo 90°. do Tratado CE. 
Por outro lado, a Comissão irá envidar todos os esforços para acelerar o 
tratamento interno dos processos por incumprimento. 
No entanto, este esforço requer igualmente a colabora9ão dos Estados-membros, que 
devem responder aos pedidos formulados pela Comissão dentro dos prazos previstos. Em 
termos mais gerais, a Comissão encontra-se firmemente decidida a utilizar, em todos os 
casos onde tal se revele necessário, o processo do artigo 171°. do Tratado CE, que prevê 
a possibilidade da Comissão requerer ao Tribunal de JustÍ9a a imposÍ9ão de sabões aos 
Estados membros que não actuem em conformidade com uma decisão que verifique a 
existência de uma violão das regras dos contratos públicos. 
Algumas contribuÍ9Ões referiram um outro problema, nomeadamente o facto de a 
Comissão não intervir de forma sistemática em rela9ão aos casos de incumprimento das 
regras relativas aos contratos públicos, mas somente conforme as queixas que lhe são 
apresentadas. 
13 
No intuito de responder a esta crítica, a Comissão compromete-se a 
adoptar uma abordagem mais horizontal, mais activa e menos reactiva. 
Desta forma, e em primeiro lugar, a Comissão diligenciará pela prevenção 
das infracções, reforçando a cooperação com os Estados membros, 
designadamente nos casos em que estes últimos preparem importantes 
acontecimentos ou planeem grandes projectos de infra-estruturas com 
particular interesse do ponto de vista dos contratos públicos. 
Em segundo lugar, a Comissão dará especial importância às infracções 
com maior gravidade trazidas ao seu conhecimento, seja por que meio o 
for, inclusivamente pela comunicação social; nesses casos, será tomada a 
iniciativa de iniciar o processo previsto no artigo 169°. 
Finalmente, sempre que um caso particular posto perante a Comissão 
levante um problema geral de aplicação, esta instituição verificará a 
situação em todos 09 Estados-membros e levantará um processo contra 
todos aqueles em que se verificar uma situação de infracção semelhante. 
2.2.3 Entidades independentes 
No seu Livro Verde, a Cofrtíçflp convida os Estados-membros a designar autoridades 
independentes, especializadas em contratos públicos. 
A Comissão não propõe a criação ex novo de instituÍ9Ões, mas antes a utiliza9ão de 
organismos já existentes compf por exemplo, os Tribunais de Contas ou as entidades 
encarregadas de fazer respeitar a concorrência. Sem pretender demitir-se do seu papel de 
guardiã do direito comunitárip, a Comissão considera não se encontrar preparada para se 
assumir como uma espéciç 4» "autoridade máxima de controlo", relativamente ao 
conjunto dos litígios no domínio^ úçs contratos públicos. Na verdade, não dispõe sequer 
dos recursos humanos e materiais para resolver todos os problemas que se colocam. Uma 
descentraliza9ão para o nível nacional do tratamento dos casos, como a apresentada, tem 
como objectivo retirar da al9ada da Comissão uma parte dos litígios que actualmente lhe 
são submetidos. Esta instituÍ9ão poderá, assim, concentrar-se no seu papel de elabora9ão 
de regras e de tratamento de casos com efeito a nível europeu, ou que coloquem questões 
de interpreta9ão importantes, ao passo que os queixosos poderão encontrar a solu9ão para 
os seus litígios a nível nacional. 
A Comissão insta desde já os Estados-membros a criar ou nomear 
entidades independentes, cuja tarefa será identificar os problemas de 
interpretação e discutir o tratamento de casos individuais. Estas 
entidades constituiriam o ponto de referência para uma resolução rápida e 
informal dos problemas de acesso aos mercados, podendo colaborar 
entre si, assim como com a Comissão, para a obtenção, nomeadamente 
no último caso, de dados estatísticos fiáveis. 
14 
Estes efeitos positivos far-se-ão sentir de forma ainda mais acentuada após a implanta9ão, 
dentro em breve, do projecto-piloto avan9ado pela Dinamarca11 para a coordena9ão e 
coopera9ão entre estas entidades. De acordo com o referido projecto, um fornecedor que 
se depare com um problema durante o processo de contrata9ão num Estado-membro 
poderá contactar a entidade independente desse país. O fornecedor poderá, igualmente, 
dirigir-se à correspondente entidade do seu "país de origem", a qual contactaria a 
entidade do Estado-membro em causa. Estes contactos deverão permitir uma resolu9ão 
rápida, informal e adequada dos casos, contribuindo para a cria9ão de um mercado 
europeu de contratos públicos genuinamente aberto, sem obrigar os fornecedores a 
recorrer aos tribunais. 
2.2.4 Acompanhamento do mercado 
Uma política eficaz em matéria de contratos públicos só será possível se todos os agentes 
implicados - adquirentes, fornecedores e entidades públicas - dispuserem de informa9ão 
suficiente sobre o funcionamento real dos mercados de aquisÍ9Ões, bem como sobre os 
efeitos produzidos pelas políticas implementadas, nomeadamente a nível económico. 
Neste momento, existe muito pouca informa9ão disponível. A insuficiência de 
informa9ão impede a sua utiliza9ão enquanto instrumento de análise da eficácia da 
política actual e das consequências económicas para todos os intervenientes em causa. 
Actualmente, os Estados-membros e as entidades adjudicantes fornecem de forma 
escassa e bastante tardia as estatísticas previstas nas directivas e no Acordo sobre 
Contratos públicos (ACP). O número e a complexidade das informa9ões exigidas 
explicam, parcialmente, esta situa9ão. 
A Comissão, com o apoio dos representantes dos Estados-membros no 
comité consultivo, proporá a redução destas exigências estatísticas para o 
mínimo indispensável ao acompanhamento eficaz do mercado. Velará, além 
disso, pela boa aplicação das obrigações estatísticas. 
No futuro, poderá desenhar-se uma outra solu9ão para obter estas informa9ões, baseada 
nos anúncios de atribuÍ9ão de contratos no âmbito do sistema SIM AP. As informa9Ões 
indispensáveis poderiam ser recolhidas através desses anúncios, se estes fossem revistos 
e efectivamente publicados. Uma outra hipótese consistiria em solicitar as informa9ões 
sobre pre90s apenas a título confidencial, para que a Comissão pudesse reunir as 
informa9Ões desejadas. 
' ' O projecto-piloto sugerido pelo governo dinamarquês tem o apoio da Comissão. Trata-se do primeiro projecto 
concreto elaborado no seguimento das ideias apresentadas no Plano de Acção para o Mercado Único, objectivo 
estratégico 1, acção 2 (criar um enquadramento para a aplicação da legislação e resolução dos problemas) e 
obedece à lógica do chamado observatório, lançado em 1994 através do Comité Consultivo dos Contratos 
Públicos. 
15 
A Comissão insiste no respeito da obrigação de publicar anúncios dos 
contratos celebrados e recorrerá a todas as vias necessárias para garantir o 
seu cumprimento. Se esta obrigação fosse respeitada, a Comissão 
consideraria a hipótese de suprimir a obrigação de fornecer dados 
estatísticos. 
Será criado um instrumento de análise do mercado no âmbito do sistema SIMAP, tendo 
como objectivo apresentar informa9ão sobre o mercado de forma convivial, informa9ão 
essa que poderá ser utilizada por fornecedores e adquirentes com vista a uma melhor 
compreensão dos mercados em que operam. Este sistema iria aumentar 
significativamente a transparência dos mercados de aquisÍ9Ões. 
Para dar continuação aos inquéritos nos Estados-membros, levados a cabo, 
até agora, pelos institutos nacionais de estatística em países como a Grécia, 
Portugal e a Alemanha, a Comissão convida os outros Estados-membros a 
apresentar estudos correspondentes. 
Uma vez reunida toda a informa9ão disponível, a Comissão definirá indicadores 
destinados a medir as tendências do mercado e o efeito da política de aquisÍ9Ões públicas 
ao longo do tempo. 
A Comissão realizará, se necessário, estudos adicionais que servirão como 
complemento às diversas acções previstas. 
2.2.5 Certificação: a garantia de não-discriminação nos contratos 
públicos 
Considerando que mais vale prevenir que remediar, a UE estabeleceu um sistema de 
certifíca9ão destinado aos fornecedores. No entanto, tal como se pode deduzir das 
contribuÍ9ões obtidas no âmbito do debate sobre o Livro Verde, para que este mecanismo 
possa ser utilizado, será conveniente adicionar-lhe determinados benefícios a favor da 
entidade certificada. 
Entre estes benefícios, a Comissão pensa, em particular, na isenção de 
algumas obrigações actualmente previstas nas directivas, as quais 
constituiriam um encargo excessivo para a entidade que concordou 
submeter-se ao processo de certificação. 
No entanto, mesmo num caso de isenção, os princípios fundamentais como a 
transparência, a não-discriminação e a igualdade de tratamento 
permaneceriam válidos. 
16 
2.2.6 A luta contra a corrupção 
Na sua Comunica9ão sobre a Corrup9ão12, a Comissão real9a a importância dos contratos 
públicos para a eficácia de uma política de luta contra a corrup9ão em toda a União 
Europeia. 
A Comissão estudará a possibilidade de impor às entidades adjudicantes a 
obrigação de adoptar mecanismos anti-corrupção e de impor aos candidatos 
uma obrigação semelhante, no sentido da não utilização de subornos para a 
obtenção de um contrato. 
A necessidade de um sistema de "livro negro" foi já referida na União Europeia, em pelo 
menos duas frentes. Em primeiro lugar, a Comunicação da Comissão sobre a Corrup9ão, 
acima mencionada, encarrega a Comissão a elaborar um sistema de "livro negro" 
aplicável nos domínios em que estão implicados os fundos comunitários. De forma 
análoga, o Conselho Europeu de Junho de 1997 adoptou um Plano de acção para a luta 
contra o crime organizado13 que inclui uma recomenda9ão dirigida à Comissão e aos 
Estados-membros, no sentido de que os mesmos prevejam a possibilidade de excluir dos 
processos de atribuÍ9ão de contratos públicos um candidato que tenha sido condenado 
pela prática de um crime ligado à criminalidade organizada ou que esteja a ser julgado ou 
objecto de investiga9ão criminal, pela prática daquele tipo de crime. 
A Comissão analisará a possibilidade de utilisar um sistema de "livro negro' 
como instrumento anti-corrupção. 
2.2.7 Contratos adjudicados pela Comissão 
A Comissão foi objecto de críticas, tanto ao nível institucional (Conselho "Mercado 
Interno" e Comité Económico e Social), como ao nível dos operadores económicos, não 
só relativamente aos seus próprios processos de adjudicação de contratos como, também, 
no que respeita aos contratos por ela própria financiados em países terceiros (ver ponto 
4.6.3 adiante, acerca desta última questão). 
Foram ainda mencionados outros aspectos, como os atrasos excessivos verificados no 
pagamento dos contratantes e o incumprimento da obriga9ão prevista nas directivas de 
publicar anúncios de pré-informa9ão e de contratos celebrados (pós-informa9ão). 
'^ Vd. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre Uma Política da União contra a 
Corrupção (COM(97)0192). 
13 JO C 251 de 15.08.97, página 1. 
17 
A Comissão considera, todavia, terem sido efectuados progressos consideráveis nos 
últimos anos, nomeadamente, após o programa SEM 2000, "Gestão Sã e Eficaz", 
destinado à racionaliza9ão e à profissionaliza9ão das aquisÍ9Ões. 
Por outro lado, no que respeita à luta contra a corrup9ão e às irregularidades financeiras 
respeitantes aos contratos celebrados pela Comissão, esta já anunciou uma série de 
medidas tomadas ou a tomar no sentido de melhorar os processos de adjudica9ão de 
contratos, em que é parte contratante, na sua comunica9ão sobre "Uma boa gestão e 
administra9ão financeiras: melhorar a ac9ão contra a incompetência, as irregularidades 
financeiras, a fraude e a corrup9ão"14 de Novembro de 1997, que se reporta 
explicitamente aos contratos públicos. Em particular, foram melhorados os processos 
administrativos internos de contrata9ão, tendo sido estabelecido um sistema de alerta 
precoce. 
A Comissão reafirma a vontade firme de se submeter às mesmas regras que 
as entidades nacionais. Os processos de contratação das instituições 
comunitárias prevêem já a aplicação das directivas do Conselho em matéria 
de contratos públicos de empreitadas, de obras e de serviços e a Comissão 
propôs acrescentar uma referência ao acordo plurilateral sobre contratos 
públicos, concluído no seio da OMC. Para além disso, a Comissão 
compromete-se a exercer maior vigilância quanto ao respeito das directivas e 
quanto a uma maior disciplina de pagamento, bem como a incluir em todos 
os seus contratos que contenham uma contra-prestação identificável uma 
cláusula segundo a qual se comprometa a proceder aos pagamentos devidos 
num prazo de 60 dias a contar do respectivo pedido, sob pena de incorrer no 
pagamento de juros de mora. No que respeita aos contratos abaixo dos 
limiares previstos nas directivas, esta instituição pautará, igualmente, a sua 
actuação pelo respeito dos princípios da transparência, da 
não-discriminação e da igualdade de tratamento. 
A Comissão tenciona, também, explorar as diferentes possibilidades de 
reforçar o respeito dos princípios e das regras aplicáveis na matéria da 
contratação pública, nomeadamente mediante a eventual designação de uma 
instância independente, acessível aos fornecedores em causa, que 
desempenhará tarefas de controlo, assim como de conciliação e assistência. 
A fim de assegurar a transparência, os serviços da Comissão procederão a 
uma utilização mais alargada dos novos meios electrónicos e, 
nomeadamente, da Internet, oferecendo assim acesso a um fluxo de 
informação mais importante do que a disponível actualmente no Jornal 
Oficial e na base de dados TED. Desta forma, será possível consultar, através 
da Internet, e até imprimir directamente os cadernos de encargos, o que 
permitirá aos fornecedores a obtenção destes documentos a título imediato. 
14 SKC(97)8!98de 18.H.97 
18 
3 CRIAR UNI ENQUADRAMENTO FAVORÁVEL ÀS 
EMPRESAS, NOMEADAMENTE ÀS PME 
3.1 Formação, informação e medidas destinadas a auxiliar as 
PME 
3.1.1 Objectivo 
A abertura à concorrência dos mercados de contratos públicos constitui um operação 
significativa do lado da oferta. Eliminar a burocracia é muito importante em termos 
económicos, uma vez que se criam oportunidades comerciais para os fornecedores 
competitivos europeus de quase todos os sectores económicos. 
Verifica-se, no entanto, que o regime comunitário destinado a este fim produziu um 
efeito reduzido. Uma das conclusões-chave do relatório sobre contratos públicos, 
integrado na obra "A análise do Mercado Único 1996"xs, permitiu identificar a baixa 
taxa de resposta dos fornecedores como um dos factores importantes que contribuíram 
para esta situa9ão. Este facto foi, aliás, confirmado por um inquérito representativo 
recente, efectuado aos fornecedores, o qual revela que apenas uma média de 10% destes 
responde a anúncios de concursos, apesar do leque de oportunidades do mercado de 
contratos públicos e do facto de todos os sectores referirem um aumento da pressão a 
nível da competitividade. Inúmeras contribuÍ9ões relativas ao Livro Verde e, em 
particular, a do Parlamento Europeu, sublinham, a este respeito, os resultados 
decepcionantes no que respeita às PME e os seus problemas específicos. 
Uma política de contratos públicos eficiente implica um aumento da participação dos 
fornecedores. Assim, a Comissão propõe um conjunto de medidas dirigidas aos diversos 
aspectos deste problema: tornar os mercados mais transparentes através de uma melhor 
informa9ão; aumentar a confiada nos procedimentos contratuais através de uma 
forma9ão centrada no profissionalismo e nas melhores práticas; organizar ac9Ões 
específicas para ultrapassar os obstáculos com que as PME se defrontam nas vendas ao 
sector público; promover o reconhecimento mútuo dos procedimentos de qualifica9ão por 
parte das entidades adjudicantes, reduzindo assim os custos da participa9ão dos 
fornecedores nos contratos públicos. 
'^ The Single Market Review, Subseries III: Dismantling of Barriers, Volume 2: Public Procurement (OPOCE 
1996) 
19 
3.1.2 Informação 
O fornecimento de informa9ão sobre contratos públicos constitui um elemento-chave 
para a cria9ão de um enquadramento empresarial favorável. Na verdade, a fraca 
participa9ão de fornecedores poderá indicar que os anúncios para aquisÍ9Ões públicas 
publicados não possuem a transparência necessária para atrair a aten9ão das empresas 
para estes mercados tão importantes e fornecer a informa9ão de que elas necessitam para 
decidir se desejam ou não concorrer. 
A Comissão irá, por conseguinte, preterir o actual sistema de publicação 
em favor de uma solução baseada na Internet, a qual permitirá um acesso 
livre e fácil à informação, por parte dos potenciais contratantes, bem como 
a definição de perfis de adquirentes (ver ponto 3.2) e informação sobre o 
acompanhamento do mercado (ver ponto 2.2.4). A Comissão e os 
Estados-membros necessitam de desenvolver trabalho em conjunto para 
produzir e tornar disponível informação sobre o quadro jurídico dos vários 
Estados-membros, assim como sobre os diversos procedimentos 
administrativos. A Comissão irá, para além disso, elaborar documentos 
interpretativos (ver 2.1.3). 
3.1.3 Formação e práticas comerciais ("best practice") 
Um maior profissionalismo no sector dos contratos públicos, tanto da parte dos 
adquirentes como dos fornecedores, poderá melhorar significativamente o 
enquadramento empresarial. A forma9ão adequada, portanto, é considerada um factor 
essencial à abertura dos mercados, existindo um apoio generalizado no sentido de a 
Comissão desempenhar um papel mais activo neste domínio. Tendo em conta o amplo 
campo de ac9ão, a diversidade das culturas administrativas e os vários níveis de provisão, 
uma política de forma9ão só poderá revelar-se eficaz mediante a participa9ão total dos 
Estados-membros, assim como dos agentes económicos e de forma9ão a nível nacional, 
regional e local. A Comissão criará, por conseguinte, o enquadramento necessário a uma 
política eficaz de forma9ão no sector da contrata9ão pública, a nível da União Europeia. 
Tal enquadramento deverá ter em considera9ão as medidas necessárias à integra9ão dos 
objectivos de cariz ambiental, social e de protec9ão dos consumidores. 
A Comissão realizará, com a contribuição dos Estados-membros e de 
outras partes interessadas, um inventário exaustivo das necessidades de 
formação correntes, das melhores práticas e, ainda, das acções e dos 
actuais programas neste domínio. 
Além disso, examinará os resultados desta inventariação no intuito de criar 
directrizes para uma política de formação no sector da contratação pública. 
Tal política deverá tirar pleno partido das possibilidades que lhe são 
oferecidas pelas tecnologias de informação. 
20 
3.1.4 Medidas de auxílio às PME 
As PME trazem consigo um reforço da competitividade, bem como a flexibilidade e a 
capacidade inovadora indispensáveis ao sucesso da abertura dos mercados de contratos 
públicos. Todos os esforços envidados no sentido de tornar os contratos públicos mais 
acessíveis às empresas devem considerar, ern primeiro lugar, o ponto de vista destas 
empresas. Embora o regime comunitário tenha permitido às PME alcan9ar algum sucesso 
no que respeita à participa9ão nos mercados dos contratos públicos a nível regional e 
nacional, a experiência de participa9ão directa em contratos transfronteirÍ9os saldou-se, 
ainda, com resultados pouco positivos. 
As respostas ao Livro Verde sugerem diversos motivos justificativos deste insucesso. As 
PME defrontam-se com obstáculos em todas as fases do procedimento da contrata9ão 
pública: deparam-se com problemas de ordem básica relacionados, nomeadamente, com 
a falta de informa9ão sobre potenciais mercados, a incapacidade de programa9ão da sua 
actividade empresarial, a desproporção entre a dimensão da empresa e a de grande 
número de contratos, a ansiedade relativamente a flutua9Ões cambiais e, ainda, as 
dificuldades para responder às exigências de normas, certifica9ão e qualifica9ão. Para 
além destes, há que considerar ainda os problemas relativos a custos, bem como à 
complexidade e incerteza dos procedimentos de adjudica9ão de contratos. Após a fase de 
adjudica9ão, poderão surgir ainda outros problemas, como atrasos de pagamento. 
A Comissão adoptará uma estratégia global e concertada no âmbito de uma 
Comunicação sobre as PME e os Contratos Públicos. Esta estratégia 
desenvolverá, nomeadamente, as possibilidades de melhoramento do 
acesso à informação, elemento crucial para as PME, mediante a utilização 
das tecnologias de informação e de comunicação. 
Esta estratégia apoiar-se-á numa política de informa9ão pela via electrónica de servÍ90S 
de alta qualidade fornecidos por redes de dimensão europeia destinadas às PME, num 
melhor reconhecimento mútuo dos sistemas de qualifica9ão utilizados nos processos de 
contrata9ão, na clarifica9ão das disposÍ9Ões gerais aplicáveis aos contratos situados 
abaixo dos limiares, na promo9ão da coopera9ão entre PME e nas condÍ9Ões de 
participa9ão das PME em projectos de maior dimensão'6; 
3.1.5 Qualificação dos fornecedores 
É preciso oferecer aos adquirentes a confiada necessária para negociar com fornecedores 
ainda desconhecidos. Alguns Estados-membros estabeleceram sistemas de qualifica9ão a 
nível nacional; noutros, porém, foram as entidades adjudicantes que, a título individual, 
desenvolveram os seus próprios sistemas. 
16 Vd., também, os pontos 2.1.3., 3.1.2., 3.1.3., 3.1.5. e 3.2. desta Comunicação e JO C 285 de 20.09.97, pág. 17 
sobre o Agrupamento Europeu de Interesse Económico (AEIE). 
21 
A Comissão reconhece o papel importante que os sistemas de qualificação 
podem desempenhar, desde que não criem barreiras adicionais para os 
fornecedores. O princípio do reconhecimento mútuo aplica-se, igualmente, 
a este domínio: um fornecedor qualificado num Estado-membro deverá 
poder usufruir dessa qualificação noutro Estado-membro, sem ter que se 
qualificar de novo ou, pelo menos, sem ter que se submeter a novo 
processo de qualificação noutros Estados-membros. A Comissão utilisará 
todos os meios ao seu dispor, em particular os poderes que lhe são 
conferidos pelo artigo 169°, para garantir o respeito pelo princípio do 
reconhecimento mútuo e para assegurar que os sistemas de qualificação 
sejam utilizados como instrumento de abertura de mercados e não como 
fonte de criação de novas barreiras. 
Com o propósito de equiparar os diferentes sistemas de qualifica9ão nacionais no sector 
da constni9ão, a Comissão mandatou os organismos de normaliza9ão CEN e CENELEC 
no sentido de criarem uma norma europeia de qualifica9ão de empresas de constni9ão ao 
abrigo da Directiva 93/37/CEE. Esta norma, aguardada pela Comissão, assegurará um 
equilíbrio entre as legítimas expectativas, por parte das entidades adquirentes, no sentido 
de dispor de determinadas informa9Ões e, por outro lado, o desejo dos fornecedores de 
verem reduzidos ao estritamente essencial todos os procedimentos de cariz 
administrativo. 
A Comissão investigará, igualmente, quais os sectores em que um processo 
de harmonização semelhante poderá ser levado a cabo. 
3.2 Rumo a um sistema eficiente de contratação por via 
electrónica 
3.2.1 Preparar a UE para dar resposta ao novo desafio da contratação 
electrónica 
O advento das novas tecnologias da informa9ão e das comunica9ões (TIC) constitui uma 
das inova9ões mais apaixonantes e promissoras para o futuro dos contratos públicos. 
Estas tecnologias permitem que os procedimentos actuais decorram de forma mais fluida, 
possibilitando, igualmente, um procedimento de aquisÍ9ão eficiente, ao reduzir a 
necessidade de regulamenta9ão pormenorizada. A Comissão e os Estados membros 
coordenam a sua actividade, quanto a este domínio, no seio do projecto SIMAP, 
financiado pelo do projecto IDA17 da Comissão. Em 12 de Dezembro de 1997, a 
Comissão propôs ao Parlamento Europeu e ao Conselho a cria9ão de uma segunda fase 
do projecto IDA. Nesta segunda fase, a Comissão propõe o alargamento e o 
desenvolvimento do projecto SIMAP, no sentido da cobertura total do processo de 
contrata9ão pública. 
'7 Intercharge of Data between Administrations (Troca de informações entre Administrações) 
22 
No âmbito do SÎMAP, a Comissão assegurará que sejam tidas em conta todas 
as condições fixadas pelos Estados membros e que os instrumentos e os 
sistemas criados respondam às necessidades destes últimos. 
O sistema SIMAP para cria9ão e transmissão de anúncios de contratos, que foi testado no 
âmbito de projectos-piloto, em que intervieram um número limitado de adquirentes e de 
fornecedores do território da UE e do EEE, será doravante posto à disposÍ9ão de todas as 
entidades adjudicantes. 
A Comissão proporcionará a todas as entidades adjudicantes a possibilidade 
de elaborar os seus anúncios e de os apresentar aos Serviços de 
Publicações Oficiais pela via electrónica, através do sistema de transparência 
do sector dos contratos públicos gerido pelas instituições europeias. Outras 
possibilidades também serão postas ao seu dispor, tais como o correio 
electrónico e a transmissão pela Internet. 
O software desenvolvido no âmbito do SIMAP permitiu demonstrar que se podem fazer 
substanciais economias, em benefício dos contribuintes europeus, e que os fornecedores 
podem obter melhores informa9Ões, atendendo aos anúncios sistematicamente mais 
fiáveis. Contudo, os custos dos contribuintes ascenderão a níveis inaceitáveis se as 
entidades adjudicantes continuarem a proceder ao envio de anúncios de má qualidade, 
não respeitando as normas impostas pelas directivas, atendendo aos elevados custos da 
base de dados TED e às dificuldades relacionadas com a utiliza9ão da versão, em 
suporte-papel, do suplemento S do Jornal Oficial, dado o crescente número de anúncios 
publicados. 
A Comissão pretende resolver estes problemas com a revisão total do actual sistema de 
publica9ão dos anúncios de concursos. 
A Comissão estudará incentivos para encorajar as entidades adjudicantes a 
recorrerem a estes meios electrónicos de transmissão dos seus anúncios de 
concursos. Actualmente, os anúncios devem ser publicados num prazo de doze 
dias a contar da data do respectivo envio. A utilização do correio electrónico e da 
Internet, que permitem uma publicação imediata, poderá reduzir, por exemplo, de 
52 para 40-45 dias (no caso dos concursos públicos) o tempo total do processo. 
A Comissão continuará a publicar anúncios sem custos para a entidade 
adjudicante, desde que estes sejam elaborados de acordo com os requisitos 
formais exigidos pelas directivas, incluam a referência ao Vocabulário comum 
para os contratos públicos (CPV) e respeitem os formatos-padrão ou os 
anúncios-modeio. Nos restantes casos, os custos da adaptação dos anúncios 
aos referidos requisitos serão cobrados à entidade adjudicante em questão. 
A Comissão decidiu fazer cessar, num futuro próximo, a publicação da versão em 
papei do suplemento do Jornal Oficiai, o qual será substituído pela sua versão 
em CD-ROM. Além disso, a base de dados TED será posta à disposição de todos 
os utilizadores, que a ela poderão aceder livremente, via Internet. 
23 
A fim de simplificar a utiliza9ão deste sistema, os fornecedores deverão poder consultar 
todos os anúncios num local apenas. Contudo, para preparar uma proposta, os 
fornecedores necessitam de dispor de mais informa9Ões para além daquelas que são 
fornecidas pelos anúncios, ou seja, as informa9ões que se encontram nos cadernos de 
encargos e restante documenta9ão do concurso. As novas TIC e, em particular, a Internet, 
oferecem novas oportunidades importantes neste domínio. 
A Comissão deseja encorajar a publicação na Internet de toda a 
documentação dos concursos, em particular no caso dos concursos 
públicos, e convida as entidades contratantes que já dispõem de um sítio 
(página de entrada) na Internet a facultar a documentação do concurso, sob 
a forma de um "perfil do adquirente", na referida página. A Comissão 
colocará o software-modelo na página de entrada do SIMAP, para incentivar 
o estabelecimento dos perfis de adquirentes mencionados. 
3.2.2 Perspectivas: un sistema pan-europeu de contratação pública 
electrónica 
Embora a Comissão tenha um papel importante na recolha e na difusão dos anúncios de 
contratatos públicos, a cria9ão de sistemas totalmente informatizados de contrata9ão 
pública não se integra directamente na sua competência. 
A Comissão convida os adquirentes e os fornecedores interessados, bem 
como as empresas do sector das TIC, nomeadamente correctores de 
informação e criadores de software, a participar activamente na criação de 
um sistema europeu de contratação pública electrónica, de forma a que 
uma parte importante, por exemplo 25%, da totalidade dos contratos 
celebrados seja efectuada por via electrónica no ano 2003. 
Os Estados membros também têm um papel bastante importante no desenvolvimento da 
contrata9ão pública. Substanciais poupadas poderão ser feitas, ao nível das aquisÍ9Ões 
directas de dimensão relativamente reduzida de produtos prontos a utilizar, disponíveis a 
título imediato. Estas aquisÍ9Ões situam-se, frequentemente, abaixo dos limiares previstos 
nas directivas. 
A Comissão procurará obter o empenhamento dos Estados-membros no 
sentido de assegurarem a mútua compatibilidade e interoperabilidade dos 
sistemas electrónicos de contratação por eles criados, para as aquisições 
abaixo dos limiares. Para facilitar a referida compatibilidade, a Comissão 
publicará as especificações necessárias na página de entrada do SIMAP. 
A Comissão identificará os projectos-piloto que permitam a contrata9ão pública mediante 
o recurso ao correio electrónico, ao intercâmbio electrónico de dados e à Internet. Estes 
24 
projectos terão, naturalmente, que respeitar os princípios da não-discrimina9ão e da 
transparência. Será dada aten9ão especial à utiliza9ão de catálogos electrónicos, às redes 
virtuais de contrata9ão e à promo9ão das melhores práticas através de clubes de 
aquisÍ9Ões. 
A Comissão produzirá recomendações sobre futuras medidas a adoptar no 
sentido de alterar o regime jurídico, criar normas ou especificações e, 
ainda, estabelecer um quadro regulamentar. Estas instituição assegurará 
que os requisitos relativos à contratação electrónica sejam tidos em 
consideração aquando da elaboração de quaisquer propostas de normas 
ou de legislação sobre assinaturas digitais. 
A Comissão reconhece que a contrata9ão electrónica necessita de ser estudada num 
contexto de globaliza9ão, já que irá desempenhar um papel de importância crescente na 
abertura de mercados fora da UE (ver também ponto 4.6). Os contactos bilaterais com 
alguns dos nossos parceiros comerciais mais importantes tiveram já início. 
A Comissão procurará chegar a acordo com os seus parceiros 
internacionais na OMC, com o objectivo de simplificar e harmonizar a troca 
de informação sobre oportunidades no sector dos contratos públicos e 
também, sobre estatísticas, no contexto da contratação electrónica. 
3.2.3 Medidas propostas 
A maioria dos comentários recebidos sublinhou a necessidade de permitir a utiliza9ão 
alargada das tecnologias da informa9ão e das comunica9Ões (TIC). As recentes altera9Ões 
às directivas permitem já o recurso ao correio electrónico em alguns procedimentos de 
contrata9ão. No entanto, serão necessárias mais altera9ões para que a utilização do 
correio electrónico seja permitida para todas as trocas de informa9ão especificadas nas 
directivas. 
A Comissão proporá alterações às directivas, por forma a colocar os meios 
electrónicos para o intercâmbio de informação em igualdade de 
circunstâncias com outros meios. 
O desenvolvimento inesperado da contrata9ão electrónica torna difícil alterar as 
directivas com vista a contemplar as tecnologias mais recentes. A Comissão tenciona 
encorajar a contrata9ão electrónica através de projectos-piloto, antes de propor altera9Ões 
importantes ao regime. Estes projectos poderão implicar uma derroga9ão temporária, 
durante o seu período de execu9ão, de determinadas provisões constantes das directivas. 
Uma vez demonstrada a sua utilidade, considerar-se-á a possibilidade de alterar 
formalmente as directivas por forma a permitir a sua aplica9ão geral e com um carácter 
mais permanente. As derroga9ões não poderão, evidentemente, pôr em causa os 
25 
determinados princípios fundamentais (não-discriminação, igualdade de tratamento, 
transparência, etc.), os quais deverão ser assegurados em todos os momentos. 
Logo que possível, a Comissão permitirá a realização de projectos-piloto 
para testar determinados procedimentos electrónicos de contratação. Com 
este objectivo em vista, desenvolverá também as iniciativas legislativas 
necessárias à execução, tão rápida quanto possível, destes projectos, dentro 
do respeito pelos princípios do regime dos contratos públicos. Os 
pormenores relativos às referidas iniciativas serão definidos na sequência de 
debates com todas as partes interessadas, incluindo, em particular, os 
Estados-membros, os quais deverão proceder à realização de projectos 
semelhantes para as aquisições abaixo dos limiares. A Comissão continuará 
a tomar parte activa nos debates sobre esta matéria que decorrem, 
actualmente, no âmbito dos comités da OMT e que visam alterar o Acordo 
sobre Contratos Públicos (ver 4.6.). 
26 
4 COMPLEMENTAR E DESENVOLVER A SINERGIA 
COM OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS 
4.1 Objectivo 
A política comunitária de contratos públicos integra os mercados de contratos dos 
Estados-membros no mercado único, implantando uma economia de mercado aberta à 
livre concorrência. A "utiliza9ão óptima" do erário público é cada vez mais frequente no 
sector dos contratos públicos de defesa. As pressões orçamentais e a necessidade de uma 
reestrutura9ão séria do lado da oferta neste sector fomentaram o debate sobre a forma de 
alargar a aplica9ão dos princípios do contrato concorrencial aos contratos de defesa. 
A utiliza9ão adequada dos dinheiros públicos, no âmbito da adjudica9ão de contratos, não 
exclui a considera9ão de aspectos de ordem ecológica, social e de protec9ão dos direitos 
dos consumidores, nem a necessidade de modificar as regras actuais. Contudo, é 
necessária uma orienta9ão clara, para que os adquirentes, nas suas práticas quotidianas 
em matéria de contrata9ão, possam decidir até que ponto deverão ter em conta os critérios 
sociais e ambientais no processo de adjudica9ão. Esta clarifica9ão é também necessária 
para garantir a igualdade de condÍ9Ões concorrenciais entre fornecedores europeus. 
Os contratos públicos nos países terceiros são interessantes para as empresas europeias, 
especialmente no que respeita a projectos de infra-estruturas. A abertura destas 
oportunidades de mercado aos fornecedores europeus constitui, portanto, parte integrante 
da política comunitária de contratos públicos. Para que as empresas europeias possam 
ganhar concursos públicos fora da União e do Espa90 Económico Europeu, será 
necessário que, em rela9ão aos nossos parceiros comerciais, se prossigam os mesmos 
objectivos que no âmbito da União Europeia. 
4.2 Defesa 
Na sua recente comunica9ão "Executar a estratégia da União no domínio das indústrias 
relacionadas com a defesa"n, ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité 
Económico e Social e ao Comité das Regiões, a Comissão anunciou medidas no domínio 
dos contratos de defesa, de acordo com os procedimentos adequados e em conformidade 
com o artigo M do Tratado da União Europeia, no sentido da adop9ão de princípios, 
regras e mecanismos vinculativos de transparência e de não-discrimina9ão no sector das 
aquisÍ9Ões, utilizando como referência as actuais regras comunitárias para os contratos 
públicos. 
18 COM(97) 583 final, 4.12.1997 
27 
As regras a aplicar à aquisÍ9ão de equipamento de defesa contribuirão decisivamente para 
a cria9ão de uma base industrial e tecnológica de defesa competitiva. Tal enquadramento 
regulamentar deverá prever a possibilidade de concursos públicos, sempre que tal seja 
praticável. 
Para além disso, deverá favorecer a manuten9ão e o desenvolvimento das capacidades 
industriais fundamentais e das tecnologias mais importantes a nível europeu, devendo as 
regras garantir a segurada do abastecimento e permitir concomitantemente uma 
elimina9ão progressiva da sobrecapacidade. 
Com este objectivo em vista e tendo em consideração a necessidade de 
obter um apoio alargado nesta matéria, o sector da defesa terá que definir um 
conjunto adequado de princípios, regras e mecanismos de contratação. Para 
tomar em consideração as especificidades deste sector e, em especial, a 
necessidade da confidencialidade e da segurança do abastecimento, terá que 
ser previsto, quando necessário, um nível adequado de flexibilidade. 
Para esse efeito, os materiais do sector da defesa poderiam ser divididos em três 
categorias: 
• produtos destinados às Forças Armadas mas não destinados a fins militares, logo não 
abrangidos pelo artigo 223° do Tratado CE nem pelo artigo 2o da Directiva 93/36 
(mercados declarados secretos, protec9ão de interesses nacionais vitais, segurada 
nacional, etc.). Uma vez que esses produtos já estão sujeitos às disposÍ9Ões 
comunitárias aplicáveis aos contratos públicos, a Comissão especificará, quando 
necessário e da forma mais apropriada, as condÍ9Ões de aplica9ão dessas regras; 
• produtos destinados às Forças Armadas e a fins militares, mas que não constituem 
"equipamentos de defesa altamente sensíveis". A Comissão poderá elaborar um 
conjunto flexível de regras, que respeitarão os princípios da transparência e da 
não-discrimina9ão e serão inspiradas nas actuais regras comunitárias para os contratos 
públicos; 
• equipamentos altamente sensíveis, abrangidos pelo artigo 223° do Tratado CE. Estes 
produtos poderão ficar isentos das regras acima referidas, quando a segurada ou a 
protec9ão de interesses nacionais vitais do país em causa assim o exijam. Deverá ser 
previsto um mecanismo de notifica9ão para este efeito, de forma a garantir algum 
controlo e transparência. 
4.3 Protecção do ambiente 
O ambiente tem vindo a tornar-se numa das componentes mais importantes de qualquer 
política económica moderna, facto aliás reconhecido pelo Tratado de Amesterdão, em 
que os objectivos ambientais foram consagrados como uma das prioridades da União 
Europeia. Os adquirentes públicos dão uma preferência crescente aos produtos e servÍ90s 
ecológicos; vários Estados membros encetam políticas activas relativamente a essa 
28 
matéria; a OCDE adoptou uma recomenda9ão sobre o assunto19; e, por seu lado, a 
Comissão encontra-se prestes a elaborar um plano visando a protec9ão do ambiente na 
sua administra9ão, nomeadamente no que respeita às suas aquisÍ9Ões. 
A Comissão sublinha que as normas de direito comunitário, nomeadamente as directivas 
sobre contratos públicos, integram considera9Ões de carácter ambiental na adjudica9ão de 
contratos públicos. Recordam-se as seguintes regras de base: 
• De uma maneira geral, qualquer entidade, aquando da definÍ9ão dos produtos ou dos 
servÍ9os que pretenda adquirir, pode escolher os produtos e os servÍ9os adequados às 
suas preocupa9ões de carácter ambiental. As decisões da escolha, porém, devem estar 
em conformidade com as regras de direito comunitário, nomeadamente com o 
princípio da não-discrimina9ão. 
• As disposÍ9Ões das directivas relativas aos contratos públicos permitem, em 
determinadas condÍ9Ões, a exclusão de candidatos que violem as normas nacionais de 
protec9ão do ambiente. 
• As entidades adquirentes podem elaborar prescrÍ9Ões técnicas relativas às 
características das obras, dos fornecimentos ou dos servÍ90s (objecto de concursos) 
que tenham em considera9ão a protec9ão ambiental. As entidades adquirentes podem 
já encorajar o desenvolvimento de uma abordagem activa das empresas face ao 
ambiente, apenas aceitando propostas que incluam produtos que respondam às 
exigências definidas nos cadernos de encargos. 
• As disposÍ9<3es das directivas permitem integrar o objectivo da protec9ão do ambiente 
nos critérios de selec9ão dos candidatos aos contratos, desde que tais critérios se 
destinem a avaliar as capacidades económica, financeira e técnica dos candidatos. 
• No que se refere à adjudica9ão dos contratos, os elementos ambientais podem 
desempenhar um papel na identifica9ão da proposta economicamente mais vantajosa, 
mas unicamente no caso de a referência feita a estes elementos permitir quantificar 
uma vantagem económica, específica da presta9ão que constitui o objecto do contrato, 
em benefício directo da entidade adjudicante. Uma entidade adquirente pode, por 
exemplo, aquando da avalia9ão das propostas apresentadas, ter em conta os custos de 
manuten9ão, do tratamento dos desperdícios ou da reciclagem. 
• Uma entidade adjudicante pode solicitar ao fornecedor cuja proposta foi seleccionada 
que a presta9ão objecto do contrato seja executada com certas Hmita9Ões destinadas a 
salvaguardar o ambiente. Tais condÍ9ões de execu9ão, contudo, devem ser 
previamente dadas a conhecer a todos os fornecedores concorrentes. 
A Comissão recorda que, em termos gerais, o objectivo da contrata9ão pública é 
essencialmente económico e que, nessa medida, é essencial determinar, para cada 
contrato público, os elementos ambientais que se encontram ligados aos produtos e aos 
'9 Recomendação do Conselho da OCDE sobre a melhoria do desempenho ambiental da Administração, adoptada 
em 20.02.96 
29 
serviços solicitados que, consequentemente, serão tidos em consideração no processo 
conducente à adjudica9ão do contrato. 
As possibilidades oferecidas pelo actual regime legal, acima referidas, serão 
desenvolvidas e clarificadas num documento interpretativo específico, com o 
objectivo de permitir que seja correctamente tomada em consideração a 
protecção do ambiente no âmbito da contratação pública (ver ponto 2.1.3.). 
Nesta mesma perspectiva, a Comissão examinará em que medida é possível, 
nas especificações técnicas, fazer referências a "eco-labels" europeus ou 
nacionais. Examinará, também, se as entidades adquirentes podem exigir 
que os fornecedores possuam um sistema "eco-audit", como o EMAS ou a 
norma ISO 14001. 
Contudo, a Comissão não pode, no âmbito de um doumento interpretativo, propor 
solu9Ões que ultrapassem o actual regime das directivas sobre contratos públicos. Tais 
solu9ões só seriam praticaáveis mediante modifica9ões legislativas. 
Com a finalidade de promover práticas mais respeitadoras dos princípios 
mencionados relativamente à integração de aspectos ecológicos nos 
contratos públicos, a Comissão pretende, em cooperação com os Estados 
membros e o sector privado, conceber iniciativas que permitam definir 
preocupações ambientais nos documentos relativos à chamada de propostas 
para a contratação pública, de forma equilibrada, objectiva e não 
discriminatória. 
4.4 Contratos públicos e aspectos sociais 
A política social tem uma importância primordial para a União Europeia. Ela visa, entre 
outros aspectos, promover um elevado nível de emprego e de protec9ão social. Além 
disso, uma das prioridades do Tratado de Amesterdão é a elimina9ão da desigualdade e a 
promo9ão da igualdade entre homens e mulheres em todas as políticas e actividades da 
União Europeia, para além da necessidade de combater todo e qualquer tipo de 
discrimina9ão. 
A Comissão, no seu Livro Verde, já fez referência às condÍ9Ões dentro das quais os 
critérios sociais podem desempenhar um papel nos processos de contrairão pública, 
nomeadamente quanto à possibilidade de inclusão da obriga9ão de respeitar o direito 
social em vigor, em particular a legisla9ão social comunitária e, entre outras, as 
disposÍ9Ões da Organiza9ão Internacional do Trabalho. 
Existe, assim, um vasto leque de possibilidades a ter em considera9ão na procura de 
objectivos sociais no âmbito das aquisÍ9Ões da administra9ão pública: 
30 
• As regras das directivas relativas aos contratos públicos permitem a exclusão dos 
candidatos que violem as legisla9Ões sociais, incluindo as relativas à promo9ão da 
igualdade de oportunidades. 
• Uma segunda possibilidade consiste em colocar como condÍ9ão de execu9ão dos 
contratos públicos celebrados o respeito de obriga9ões de carácter social, destinadas, 
por exemplo, a promover o trabalho das mulheres ou a protec9ão de certas categorias 
desfavorecidas. E evidente, contudo, que só são permitidas as condÍ9Ões de execu9ão 
desprovidas de efeitos discriminatórios, directa ou indirectamente, relativamente aos 
proponentes provenientes de outros Estados membros. Por outro lado, deve ser 
assegurada uma transparência adequada mediante a men9ão destas condÍ9ões nos 
anúncios dos contratos ou nos cadernos de encargos. 
As entidades adjudicantes podem, por conseguinte, ser chamadas a aplicar diferentes 
aspectos da política social aquando da celebra9ão dos seus contratos, podendo as 
aquisÍ9Ões públicas, por seu turno, constituir um efectivo e significativo factor de 
orientação da actividade dos agentes económicos. Entre os exemplos ilustradores desta 
situa9ão, podem citar-se as obriga9Ões legais em matéria da protec9ão ao emprego e de 
condÍ9Ões de trabalho, cuja aplica9ão é obrigatória no local onde se encontre a ser 
executado um contrato de empreitada ou, ainda, aquilo a que se designa normalmente por 
"ac9ões positivas", isto é, o facto de se utilizar um contrato público como meio para 
atingir o objectivo prosseguido, por exemplo, a constituÍ9ão de um mercado activo para 
um atelier protegido, que não se pode esperar que atinja ou possa fazer face à 
concorrência de empresas comerciais clássicas com um nível de produtividade normal. 
Tal como quanto à matéria ambiental, a Comissão pretende clarificar, numa 
comunicação interpretativa, os princípios aplicáveis que permitam que se 
tenha em consideração os aspectos sociais. 
A Comissão recorda que os contratos públicos podem constituir um factor 
de orientação da actividade dos agentes económicos, desde que sejam 
respeitados os limites impostos pelo direito comunitário. 
Neste contexto, a Comissão encoraja os Estados membros a utilizar a sua 
influência relativamente às entidades adjudicantes, no sentido de estas 
prosseguirem os objectivos sociais acima mencionados. No que a si 
respeita, a Comissão pretende agir de forma análoga nos seus próprios 
processos de contratação. 
4.5 Protecção dos consumidores 
A melhoria dos acessos aos mercados e da transparência na realização de uma política de 
contrata9ão pública mais eficaz terá reflexos positivos para os consumidores, 
nomeadamente através de servÍ9os e de infraestruturas com melhor qualidade e 
desempenho económico. Assim, é importante que a política da contrata9ão pública da UE 
tenha maior considera9ão pela política dos consumidores, em particular no que respeita à 
promo9ão da transparência e do diálogo com as organiza9ões de consumidores 
31 
4.6 Âmbito internacional 
4.6.1 Abertura dos mercados de contratos públicos de países terceiros às 
empresas europeias 
O Acordo sobre Contratos Públicos (ACP), cuja última altera9ão ocorreu em 1994, 
disciplina as repões entre um número limitado de países, incluindo as principais 
potências comerciais a nível mundial. Esta regulamenta9ão abrange o princípio do 
tratamento nacional tradicional e o princípio da na9ão mais favorecida, contendo, 
igualmente, requisitos claros relativos aos procedimentos de contrata9ão, que são 
semelhantes aos previstos nas directivas. Assim, o ACP afecta profundamente os regimes 
regulamentares dos países signatários, incluindo a UE. 
A Comissão continuará a adoptar todas as medidas necessárias para assegurar o efectivo 
respeito de todos os instrumentos legais destinados a criar oportunidades para as 
empresas da UE. 
Numa perspectiva multilateral, a Comissão procurará promover a abertura dos contratos 
públicos à escala mundial com o objectivo de eliminar as barreiras comerciais, que são 
prejudiciais aos interesses europeus. O objectivo final será obter a adesão multilateral a 
um código de contrata9ão, através da sua inclusão no objectivo único da OMC. O 
trabalho desenvolvido no âmbito da OMC, nomeadamente a revisão do ACP, as 
negocia9Ões relativas aos contratos públicos de senhos no quadro do GATS, assim 
como o grupo de trabalho sobre regras de transparência nos contratos públicos, deverão 
ajudar à prossecu9ão deste objectivo. Existem, igualmente, processos em curso no âmbito 
de outros fóruns como a OCDE e a UNCITRAL. 
Numa perspectiva bilateral, a Comissão continuará a envidar todos os esforços para 
promover a abertura dos mercados de países terceiros, tendo em conta as suas 
circunstâncias específicas. 
A contrata9ão electrónica encontra-se cada vez mais difundida e consistirá num dos 
principais aspectos da nossa política externa em matéria de contrata9ão. Este é, aliás, um 
dos aspectos-chave em discussão a nível multilateral, em particular no âmbito do ACP, 
da OMC e dos grupos de trabalho sobre transparência. A utiliza9ão das TIC pode, de 
facto, desempenhar um papel importante na obterão de uma transparência real e 
significativa nesta matéria, à escala mundial. No entanto, a Comissão considerará a 
vertente multilateral da sua tarefa como prioritária, assegurando a coerência dos 
compromissos comunitários internacionais com a sua política interna em matéria de 
contrata9ão electrónica, por forma a não prejudicar o posterior desenvolvimento desta 
última. Por outro lado, a Comissão abordará também esta problemática, a nível bilateral, 
com os seus parceiros comerciais mais importantes. 
A Comissão tenciona participar activamente nestes fóruns, no intuito de 
criar as condições adequadas ao reforço da competitividade e à 
maximização das oportunidades comerciais da indústria europeia. 
A Comissão tenciona, igualmente, assegurar a adequação à política 
interna da Comunidade das regras e práticas, a nível internacional, 
relativas à utilização das tecnologias da informação no domínio dos 
contratos públicos. 
32 
4.6.2 Integrar as economias vizinhas na política comunitária de contratos 
públicos 
Em alguns casos, as nossas repões no domínio dos contratos públicos com países 
terceiros ultrapassam o âmbito do comércio e dos aspectos regulamentares. Isto é 
particularmente válido no que se refere aos países da Europa Central e Oriental 
(envolvidos no processo de pré-adesão) e aos países mediterrânicos. Neste contexto, a 
abertura do mercado não constitui o objectivo principal, mas antes um instrumento para 
melhorar a situa9ão económica dos referidos países. No que a estes países da Europa 
Central e Oriental respeita, a adop9ão de partes relevantes do acervo comunitário também 
se enquadra na actual política da UE. A liberaliza9ão assimétrica e a cria9ão de 
programas abrangentes de assistência técnica deverão permanecer como base da política 
comunitária futura neste domínio. 
A Comissão está a preparar "Guias" adaptados à situação específica de 
cada um dos candidatos à adesão, onde serão definidas prioridades e 
acções destinadas a auxiliar estes países a assimilar o acervo 
comunitário. A Comissão abordará este tema numa comunicação sobre o 
mercado único e os países da área mediterrânica, na sequência da 
Declaração de Barcelona, a qual visa estabelecer uma zona de comércio 
livre. 
4.6.3 Assegurar a eficiência do processo de adjudicação de contratos 
financiados pela UE no âmbito de ajudas externas 
É da maior importância para a Comissão conseguir economia e eficiência na gestão dos 
recursos financeiros comunitários. A responsabilidade da Comissão nesta matéria inclui 
não apenas os contratos adjudicados pela própria Comissão (ver ponto 2.2.7 acima) como 
•também os contratos financiados por fundos da UE no âmbito da ajuda externa. 
Por um lado, é legítima a insistência na necessidade de garantir uma presença europeia 
nos contratos financiados por fundos comunitários, no âmbito da ajuda externa. Por 
outro, a Comissão crê que os países que beneficiam de fundos comunitários devem 
assegurar a economia e a eficiência do funcionamento do seu sector público, assim como 
respeitar os princípios da transparência e da responsabiliza9ão na administra9ão pública. 
A aplica9ão das melhores práticas e dos princípios da melhor gestão, com base numa 
contrata9ão competitiva em matéria de procedimentos de adjudica9ão, permitirá a 
realiza9ão destes objectivos. O recurso a políticas e práticas de contrata9ão sólidas 
(como, por exemplo, melhor rela9ão qualidade/pre90, competitividade reforçada da 
indústria local, maior eficiência da administra9ão pública, mais investimento estrangeiro, 
etc. ) só trará vantagens económicas para os países beneficiários. 
33 
Neste contexto, desenha-se como objectivo desejável a adesão ao Acordo sobre Contratos 
Públicos da OMC, que constitui uma base jurídica para a celebração aberta e 
concorrencial de contratos públicos, a nível internacional. A Comissão compreende, 
contudo, as dificuldades da maioria dos países beneficiários dos fundos comunitários, 
durante esta fase, para aderirem a este acordo ou, mesmo, adoptarem regras nacionais de 
contratação assentes em concursos competitivos, uma vez que estes países poderão 
possuir economias em transição, ser países em vias de desenvolvimento ou mesmo países 
economicamente desfavorecidos. 
Assim, sem prejuízo do respeito pelas regras comunitárias aplicáveis 
nesta matéria e pelas regras estabelecidas nesta matéria no âmbito de 
acordos bilaterais ou regionais concluídos pela UE, a Comissão irá aplicar 
estes princípios, assegurando que os contratos financiados pela ajuda 
externa da UE sejam adjudicados de forma concorrencial aos países 
beneficiários dessa ajuda. Nesse sentido, a Comissão já apresentou 
propostas com o objectivo de harmonizar as diferentes regras e 
procedimentos actualmente em vigor para a adjudicação de contratos 
financiados através de recursos comunitários. 
Para além disso, com o objectivo de melhorar a protecção dos interesses financeiros de 
UE, a Comissão modificou o quadro jurídico respeitante aos Fundos Estruturais, com a 
adopção do regulamento n°. 2064/9720, o que vai igualmente permitir um melhor 
controlo dos contratos públicos celebrados pelas autoridades nacionais, mas co-
financiados pela UE. A referida modificação consubstancia um contributo para a luta 
contra a corrupção e para evitar irregularidades. 
20 J.O. Ln°. 290 de 10.01.97 
34 
Anexo 1 
SITUAÇÃO DA TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS CONTRATOS PÚBLICOS 
DIRECTIVAS 
89/440/CEE 
Obras de 18.07.1989 
Em vigor desde 19.07.1990 
EL, ES, PT: 01.03.1992 
AUT, SF, SU: 1.1.1994 
alterada pela 93/37/CEE 
88/295/CEE 
Fornecimentos de 02.03.1988 
Em vigor desde 01.01.1989 
EL, ES, PT: 01.03.1992 
AUT, SF, SU: 1.1.1994 
89/665/CEE 
Recursos de 21.12.1989 
Em vigor desde 21.12.1991 
AUT, SF, SU: 1.1.1994 
90/531/CEE 
Sectores excluídos de 
17.09.1990 
Em vigor desde 01.01.1993 
ES: 01.01.1996 
EL .PT: 01.01.1998 
AUT, SF. SU: 1.1.1994 
92/13/CEE 
Recursos sectores especiais de 
25.02.1992 
Em vigor desde 01.01.1993 
AUT. SF, SU: 1.7.1994 
ES: 30.06.1995 
EL, PT: 30.06.1997 
92/SO/CEE 
Serviços de 18.06.1992 
Em vigor desde 01.07.1993 
AUT, SF, SU: 1.7.1994 
93/36/CEE 
Fornecimentos de 14.6.1993 
Em vigor desde 14.06.1994 
AUT, SF, SU: 1.7.1994 
93/38/CEE 
Sectores especiais de 
14.06.1993 
Em vigor desde 01.07.1994 
AUT. SF, SU: 1.7.1994 
ES: 01.01.1997 
EL, PT: 01.01.1998 
Legenda: 
Não comunicação das medidas nacionais de transposição (MNT) ou comunicação parcial 
MNT comunicadas e verificadas; processo de infracção por não conformidade iniciado 
MNT comunicada 
35 
ANEXO 2: Calendário 
PRINCIPAIS MEDIDAS A ADOPTAR ADOPCAO PELA COMISSAO 
Pacote legislativo destinado a efectuar 1998 
aiteracoes no quadro juridico relativo a 
directiva 93/38/CEE, processo de negociacao 
concorrencial, contratos-quadro, concessdes 
(ver ponto 2.1.2.) 
A utilizacao dos mecanismos previstos no Imediata 
artigo 8°. da directiva 93/38/CEE 
ComunicacSes e documentos interpretativos Do segundo semestre de 1998 ao segundo 
(2.1.3.) semestre de 1999 
Comunicacao sobre concessoes e problemas Segundo semestre de 1998 
ligados as redes transeuropeias (RTE) 
(2.1.2.4.) 
Reflexao sobre os problemas relacionados com 
as diversas formas de parceria entre os sectores 
publico e privado (2.1.2.4.) 
Codificacao das directivas classicas (2.1.3.) 2001 
Melhoria dos processos de controlo ao nivel Imediata 
comunitario (2.2.2.) 
AccSes incentivadoras da cria?ao ou Imediata 
designacao de entidades independentes (2.2.3.) 
Melhoria dos contratos celebrados pela Imediata 
Comissao sem necessidade de modificacoes 
legislativas (2.2.7.) 
Desenvolvimento de uma politica de forma9ao Segundo semestre de 1998 
respeitante aos contratos publicos (3.1.3.) 
Comunica92o sobre as PME e os contratos Segundo semestre de 1998 
publicos (3.1.4.) 
Incentivo a projectos-piloto de contrata9ao Segundo semestre de 1998 
publica electronica (3.2.2.) 
Estabelecimento de uma serie de principios, 1998 
regras e mecanismos apropriados relativamente 
aos contratos publicos no sector da defesa 
(4.2.) 
36 

ISSN 0257-9553 
COM(98) 143 final 
DOCUMENTOS 
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N.° de catálogo : CB-CO-98-162-PT-C 
ISBN 92-78-32058-7 
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L-2985 Luxemburgo 
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