Relatório especial n.o 13/2001

sobre a gestão da política externa e de segurança comum (PESC), acompanhado das respostas do Conselho e da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 338/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GLOSSÁRIO DE ACRÓNIMOS

BiH - Bósnia-Herzegovina

CAFAO - Customs and Fiscal Assistance Office (Gabinete de Assistência Aduaneira e Financeira)

Regulamento CARDS - Regulamento (CE) n.o 2666/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000, relativo à ajuda à Albânia, Bósnia-Herzegovina, Croácia, República Federativa da Jugoslávia e Antiga República Jugoslava da Macedónia (JO L 306 de 7.12.2000).

CE - Comunidades Europeias

CICV - Comité Internacional da Cruz Vermelha

Coreper - Comité de Representantes Permanentes

FED - Fundo Europeu de Desenvolvimento

FMI - Fundo Monetário Internacional

MINUK - Missão das Nações Unidas no Kosovo

NATO - North Atlantic Treaty Organization (Organização do Tratado do Atlântico Norte)

NSG - Nuclear Suppliers Group (Grupo de Fornecedores Nucleares)

PHARE - Polónia, Hungria: Ajuda económica a favor de certos países da Europa Central e Oriental

PESC - Política externa e de segurança comum

SADC - Southern African Development Community (Comunidade de Desenvolvimento da África Austral)

TUE - Tratado da União Europeia

UE - União Europeia

UEO - União da Europa Ocidental

RESUMO

I. O Tribunal de Contas avaliou a evolução das condições de execução das despesas relativas à política externa e de segurança comum (PESC) no período de 1997 a 1999, na sequência do Parecer n.o 1/97 do Tribunal sobre o mesmo tema (ver pontos 10 e 16-18).

II. O Título V do Tratado da União Europeia estabelece as disposições que instituem e regem a PESC (ver pontos 1-6 e 11-15). Uma alteração importante introduzida pelo Tratado de Amesterdão foi a criação do cargo de Alto Representante para a PESC, exercido pelo Secretário-Geral do Conselho.

III. Os instrumentos analisados no presente relatório são as decisões relativas a acções comuns, que "incidirão sobre situações específicas em que se considere necessária uma acção operacional por parte da União", assim como as decisões de execução de posições comuns, que "definirão a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União". No período de 1997-2000 foi afectado anualmente às medidas comuns um montante médio de 35 milhões de euros (ver pontos 7-9).

IV. Apesar de o Tratado da União Europeia ter introduzido várias alterações, as competências da Comissão em matéria de determinação das disposições financeiras, jurídicas e operacionais continuam a ser pouco claras. Em função da acção, é a Comissão ou o Conselho que define as disposições de execução. Na prática, este processo complica a gestão quotidiana tanto no terreno, como a nível da sede (ver pontos 19-30).

V. No fim de 1999 foram estabelecidos critérios de determinação das fontes de financiamento comunitário das acções PESC mas foram abertas excepções para os chamados "casos limite". Por outro lado, a informação disponível relativamente às contribuições em espécie disponibilizadas pelas Instituições e ao montante dos contributos dos diferentes Estados-Membros é limitada. As bases da repartição dos custos entre os outros doadores e a União também não foram convenientemente definidas (ver pontos 31-40).

VI. Em 2000, cerca de 40 % das dotações de autorização utilizadas reflectiam decisões adoptadas pelo Conselho antes de 31 de Dezembro de 1999. Em 1999, a percentagem equivalente foi de 19 %. Entre 1997 e 1999, o montante total das decisões do Conselho relativas a operações da PESC ultrapassou em cerca de 24 % as dotações disponíveis (ver pontos 41-43).

VII. O período de tempo decorrido entre a decisão do Conselho e o primeiro pagamento aumentou consideravelmente entre 1998 e 1999, tendo sido também muito maior do que em 1997, ano em que foi utilizado o procedimento de transferência de dotações da reserva para as rubricas orçamentais operacionais (ver pontos 44-47).

VIII. A celebração dos contratos foi muito complexa no caso de várias acções, devido à acumulação de prorrogações e de outras alterações, o que dificultou muito um acompanhamento correcto da situação financeira (ver pontos 48-54).

IX. As disposições relativas à remuneração, encargos relativos ao vencimento e subsídios dos representantes especiais e do respectivo pessoal administrativo não são estabelecidas ou aplicadas com clareza (ver pontos 55-58).

X. Os relatórios são frequentemente apresentados com atraso e irregularmente e, em certos casos, a informação que contêm é incompleta, proporcionando assim bases insuficientes para uma avaliação. A frequência limitada dos relatórios financeiros, nomeadamente, coloca grandes dificuldades à Comissão, obstando a que a supervisão dos projectos seja efectuada numa base sistemática (ver pontos 59-61).

XI. A questão da definição das despesas administrativas e operacionais ainda não foi resolvida: apesar de ter sido criada em 1998, no âmbito da subsecção B8, uma rubrica orçamental destinada a cobrir os custos das acções preparatórias (que eram considerados anteriormente como custos administrativos), em 30 de Março de 2000, o Conselho decidiu que os custos dos representantes especiais da União Europeia deveriam ser considerados como despesas administrativas, a imputar ao orçamento do Secretariado-Geral do Conselho (ver pontos 35 e 62-64).

XII. Com base nas conclusões da auditoria, o Tribunal formula as seguintes recomendações:

- O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão deverão adoptar a nível institucional princípios e disposições operacionais claras em matéria das competências da Comissão na execução da PESC;

- O financiamento das acções da PESC deverá ser gerido de forma mais transparente;

- A Comissão deverá iniciar uma investigação sobre as causas dos grandes atrasos e reavaliar a acção, bem como o parceiro responsável pela gestão da acção;

- A Comissão só em caso de força maior deverá alterar retroactivamente ou prorrogar os contratos. Deverão ser estudadas medidas práticas que facilitem a boa execução das acções;

- O Conselho e a Comissão deverão definir regras claras em matéria de remuneração e encargos relativos ao vencimento;

- Deverão ser estabelecidas disposições adequadas em matéria de apresentação de relatórios, auditoria e avaliação.

INTRODUÇÃO

Política externa e de segurança comum

1. O Título V do Tratado da União Europeia (TUE) estabelece as disposições que instituem e regem a política externa e de segurança comum. Os objectivos da PESC, tal como são definidos nos termos do n.o 1 do artigo 11.o do Tratado, são os seguintes:

- a salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas,

- o reforço da segurança da União, sob todas as formas,

- a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas, com os princípios da Acta Final de Helsínquia e com os objectivos da Carta de Paris, incluindo os respeitantes às fronteiras externas,

- o fomento da cooperação internacional,

- o desenvolvimento e o reforço da democracia e do Estado de direito, bem como o respeito dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais.».

2. O artigo 12.o define as medidas a tomar:

«A União prosseguirá os objectivos enunciados no artigo 11.o:

- definindo os princípios e as orientações gerais da política externa e de segurança comum,

- decidindo sobre as estratégias comuns,

- adoptando acções comuns(1),

- adoptando posições comuns(2),

- reforçando a cooperação sistemática entre os Estados-Membros na condução da política.».

3. As competências institucionais em matéria de aprovação e execução destas medidas comuns, tal como são estabelecidas no TUE, são resumidas no anexo 1. Não estão incluídas nessas competências as funções do Secretário-Geral do Conselho, na sua qualidade de Alto Representante para a PESC, que, nos termos do artigo 26.o do TUE, "assistirá o Conselho nas questões do âmbito da política externa e de segurança comum, contribuindo nomeadamente para a formulação, elaboração e execução das decisões políticas e, quando necessário, actuando em nome do Conselho a pedido da Presidência, conduzindo o diálogo político com terceiros". As medidas comuns aprovadas pelo Conselho no período de 1997 a 1999 são enumeradas no anexo 2, que indica também a incidência financeira dessas medidas no orçamento da União Europeia.

4. Os n.os 2 e 3 do artigo 28.o do TUE contêm as disposições de base relativas ao financiamento da PESC, definindo dois tipos de despesas:

a) "As despesas administrativas em que incorram as instituições por força das disposições relativas aos domínios previstos no presente título ficarão a cargo do orçamento das Comunidades Europeias";

b) "As despesas operacionais decorrentes da aplicação das citadas disposições ficarão igualmente a cargo do orçamento das Comunidades Europeias, com excepção dos (...) casos em que o Conselho, deliberando por unanimidade, decida em contrário".

5. Nas decisões do Conselho que adoptam medidas comuns são especificadas disposições financeiras suplementares. Quando adopta acções comuns, o Conselho define os respectivos objectivos e âmbito, os meios a pôr à disposição da União e condições de execução respectivas e, se necessário, a sua duração(3).

6. A gama de medidas comuns é muito lata, do ponto de vista geográfico, temático e da duração. Além disso, o órgão de execução pode ser uma organização ou agência internacional, uma organização não governamental, um departamento, agência ou instituto da administração central, regional ou local, empresas do sector privado ou pessoas singulares. Em 1999, o montante dos recursos financeiros comunitários afectados a medidas comuns(4) variou entre 0,2 e 16,2 milhões de euros. Nalguns casos, a Comissão teve de executar as medidas muito rapidamente. No período de 1993 a 1996 foram adoptadas 18 decisões do Conselho relativas a medidas comuns financiadas a título da subsecção B8, ao passo que no período de 1997 a 1999 essas acções foram em número de 40 (ver anexo 2).

Medidas comuns: dados financeiros e orçamentais

7. O montante total afectado em 1997-2000 às medidas comuns, a título da subsecção B8 do orçamento geral da União Europeia, ascendeu a 141,2 milhões de euros. No anexo 3 são apresentadas informações mais detalhadas sobre a execução das rubricas orçamentais da subsecção B8(5) em 1997-1999, os anos essencialmente cobertos pela auditoria do Tribunal (ver pontos 17-18). No entanto, esse montante não reflecte completamente os custos totais das acções da PESC, pois os Estados-Membros e outros doadores co-financiam algumas das medidas comuns e o Conselho ou a Comissão podem também utilizar outros recursos financeiros para financiar essas medidas (ver pontos 32-40). Além disso, o Conselho utiliza a rubrica orçamental A-1 1 1 3 para financiar os custos de preparação das medidas comuns. Os montantes autorizados a título desta rubrica ascenderam a 0,2 milhões de ecus em 1997, a 0,5 milhões de ecus em 1998, a 0,6 milhões de euros em 1999 e a 1,2 milhões de euros em 2000. No entanto, esta rubrica orçamental destina-se a cobrir as despesas de todos os consultores especiais do Conselho, inclusive do âmbito de actividades não relacionadas com a PESC, pelo que os custos de preparação das acções da PESC não podem ser deduzidos directamente desta rubrica orçamental.

Quadro 1

Política externa e de segurança comum

Execução orçamental 1997-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Orçamento geral da União Europeia 1997-1999. Conta de gestão 1997-1999. Sincom.

8. O orçamento operacional da PESC a título da subsecção B8 foi de cerca de 179 milhões de ecus no período de 1993 a 1996, ou seja, uma média de 45 milhões de ecus por ano. No entanto, observe-se que a acção comum relativa à administração de Mostar pela União Europeia, a que foi afectado um orçamento operacional de 122 milhões de ecus e que foi de longe a acção PESC mais importante, data deste período. Sem esta acção, o montante médio anual autorizado teria sido de 14 milhões de ecus. No período de 1997 a 2000, o montante médio anual foi de 35 milhões de euros e a dotação mais elevada afectada a uma única acção ascendeu a 16,2 milhões de euros.

9. A partir de 1999, o financiamento das operações de promoção do desenvolvimento e do reforço da democracia e do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como de apoio às eleições e à observação das eleições, foram transferidas da subsecção B8 (PESC) para a subsecção B7 (Acções externas).

Parecer n.o 1/97 do Tribunal de Contas sobre a política externa e de segurança comum

10. Em 1996 e 1997, em resposta a um pedido do Parlamento Europeu(6), o Tribunal efectuou uma auditoria às condições de execução das despesas relativas à PESC. As principais observações formuladas no Parecer n.o 1/97 do Tribunal, de 10 de Abril de 1997(7), foram as seguintes:

a) Não existiam critérios claros de determinação das fontes de financiamento comunitário;

b) A informação disponibilizada sobre os montantes desembolsados pelos diferentes Estados-Membros ou por outros doadores era insuficiente ou inexistente;

c) Os trabalhos preparatórios eram considerados pelo Conselho como uma despesa administrativa, que era imputada, portanto, à secção II - Conselho - do orçamento geral, o que estava na origem de uma falta de transparência na gestão do orçamento;

d) Os recursos financeiros não eram disponibilizados a tempo de permitir uma execução eficiente ou de efectuar o trabalho preliminar necessário para preparar a decisão de adopção de uma medida comum;

e) Na ausência de definições claras, as competências da Comissão em termos de elaboração das disposições financeiras, jurídicas, técnicas e operacionais necessárias à realização das medidas PESC com incidência financeira no orçamento da União Europeia não foram fixadas com precisão.

Implicações do Tratado da União Europeia para a PESC

11. O Tratado da União Europeia (Tratado de Amesterdão), que entrou em vigor em Maio de 1999, alterava parcialmente e reestruturava o texto relativo à PESC.

12. Nos termos do artigo 17.o do TUE, a PESC "abrange todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a definição gradual de uma política de defesa comum (...) que poderá conduzir a uma defesa comum, se o Conselho Europeu assim o decidir". Porém, com base no n.o 3 do artigo 28.o do TUE, as despesas operacionais decorrentes de operações que tenham implicações no domínio militar ou da defesa não podem ficar a cargo do orçamento das Comunidades Europeias.

13. As disposições do Tratado de Amesterdão relativas ao conteúdo das decisões PESC são menos detalhadas do que as do Tratado anterior, permitindo assim implicitamente que o Conselho delegue na Comissão uma parte da autoridade de execução(8). Até à data esta possibilidade não tem sido utilizada no contexto da PESC. No entanto, certas actividades que eram financiadas anteriormente no âmbito das despesas da PESC (subsecção B8) são agora ou passarão a ser abrangidas pelos regulamentos do Conselho, o que significa que essas acções são ou serão financiadas a título das rubricas orçamentais do primeiro pilar. Essas actividades são, entre outras, as acções no domínio dos direitos do Homem e da democracia, as acções de desminagem, os custos do Gabinete do Alto Representante na Bósnia-Herzegovina e o apoio à Missão das Nações Unidas no Kosovo (MINUK). Consequentemente, no âmbito dessas actividades a autoridade decisória é transferida do Conselho para a Comissão.

14. As funções do Secretário-Geral do Conselho, na sua qualidade de Alto Representante, são definidas no TUE. Porém, o TUE não faculta nem exige uma definição mais pormenorizada, que estabeleça a distinção entre as funções respectivas do Secretário-Geral do Conselho e as da Comissão.

15. A possibilidade de nomear representantes especiais(9), a quem é conferido um mandato relativo a questões políticas específicas, foi também introduzida pelo Tratado de Amesterdão (n.o 5 do artigo 18.o), que ratificava assim uma prática já existente.

Objectivos e âmbito da presente auditoria

16. Em Dezembro de 1997, o Parlamento Europeu, na sua resolução referente ao Parecer n.o 1/97 do Tribunal de Contas(10), solicitava ao Tribunal que "o mais tardar dois anos após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, apresente um relatório especial sobre a execução das despesas relativas à PESC".

17. O objectivo da auditoria foi o de avaliar a evolução das condições de execução das despesas relativas à PESC no período de 1997 a 1999, verificando simultaneamente se as principais insuficiências apontadas no parecer anterior do Tribunal tinham sido corrigidas.

18. A auditoria abrange todas as operações aprovadas por uma decisão do Conselho no período de 1997 a 1999 (executadas em parte em 2000 e 2001), incidindo igualmente nas acções aprovadas antes de 1997, mas executadas em 1997 ou posteriormente. Baseou-se na documentação disponível, mas não foram efectuadas visitas no local, para efeitos de controlo das acções da PESC.

OBSERVAÇÕES PRELIMINARES SOBRE ALGUMAS CARACTERÍSTICAS DAS ACÇÕES PESC

19. Alguns dos objectivos que presidem à PESC relacionam-se com a segurança da União, a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional, o fomento da cooperação internacional e estão na origem de acções a executar num contexto de crise ou pós-crise, pelo que estas têm um marcado carácter político e, em muitos casos, devem ser executadas rapidamente e em prazos curtos.

20. A responsabilidade pela execução e pelo acompanhamento das medidas comuns é partilhada entre a Presidência do Conselho, o Secretário-Geral do Conselho, na sua qualidade de Alto Representante, e a Comissão. Nos termos do n.o 1 do artigo 18.o do TUE, a Presidência representará a União nas matérias do âmbito da política externa e de segurança comum (ver anexo 1, que especifica as responsabilidades e competências institucionais no âmbito da PESC). A Presidência será assistida pelo Secretário-Geral do Conselho, na sua qualidade de Alto Representante, e também, se necessário, pelo Estado-Membro que for exercer a presidência seguinte (n.o 4 do artigo 18.o). Nos termos do n.o 4 do artigo 18.o, "a Comissão será plenamente associada às funções previstas nos n.os 1 e 2"(11).

21. No seu Parecer n.o 1/97, o Tribunal observava que o significado da expressão "plenamente associada" não foi definido nem no TUE nem em regulamentos posteriores, e que essa indefinição tinha estado na origem de uma situação em que as competências e responsabilidades exactas em termos de elaboração das disposições financeiras, jurídicas, técnicas e outras disposições operacionais necessárias à realização das medidas não foram fixadas com precisão, sendo definidas caso a caso.

22. No seu Relatório Especial n.o 2/96 relativo às contas do Administrador e à Administração de Mostar pela União Europeia(12), o Tribunal declarava que "infelizmente, o sistema de rotação semestral da Presidência do Conselho adapta-se mal à necessidade de continuidade de uma acção comum como a de Mostar. O pessoal responsável pelas decisões finais e pela sua execução muda de seis em seis meses e, no âmbito do funcionamento da Presidência do Conselho, o respectivo aparelho desloca-se pelas várias capitais dos Estados-Membros, em função da rotação da Presidência. O grupo consultivo ad hoc também não constitui uma estrutura permanente adequada à supervisão global da acção comum. Para os seus membros, a participação no grupo constitui apenas uma das suas várias funções.... Esta circunstância atrasa o procedimento de tomada de decisão...". Sob este ponto de vista, a situação não mudou, o que não cria as melhores condições para a aplicação de uma PESC comunitária coerente, equilibrada e que dê respostas eficazes. Apesar de as funções do Alto Representante estarem ainda a evoluir, as competências de execução da PESC cabem à Presidência do Conselho, e a Comissão só é responsável pela execução administrativa das acções da PESC. A situação actual está na origem de uma gestão económica ineficiente da PESC. O texto actual do Tratado não permite que a execução das acções seja plenamente delegada na Comissão (ver anexo 1).

23. A conjugação dos factores atrás referidos (conteúdo predominantemente político, execução rápida, indefinição das competências) tem estado na origem de uma execução problemática das decisões do Conselho (ver pontos 24-30), de disposições financeiras e orçamentais complexas e por vezes inadequadas (ver pontos 32-58), de confusão no que se refere às competências em matéria de realização de avaliações (ver ponto 60) e de incoerências na definição e no financiamento das despesas "operacionais" e "administrativas" (ver pontos 35 e 62-64).

OBSERVAÇÕES SOBRE A EXECUÇÃO DAS ACÇÕES PESC

Decisões do Conselho

Antecedentes

24. Em 1997-1999, o Conselho adoptou decisões relativas a várias acções a executar na Europa do Sudeste. Atendendo à situação política existente na região, considerou-se que essas acções deveriam ser executadas com urgência. Porém, as decisões foram adoptadas sem que fossem tidos suficientemente em conta todos os factores relevantes que poderiam influenciar a execução das acções em causa, como o demonstram os seguintes exemplos.

Quadro orçamental para a República Sérvia da Bósnia (Republika Srpska)

25. Na acção comum que se destinava a auxiliar o novo Governo da República Sérvia da Bósnia no seu objectivo de estabelecer um quadro orçamental coerente e transparente formulavam-se condições nos termos das quais aquele governo deveria "estabelecer rapidamente o orçamento para 1998, de uma maneira que seja considerada satisfatória pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), colaborar estreitamente com o Customs and Fiscal Assistance Office (CAFAO) e outras organizações internacionais no restabelecimento do controlo sobre a cobrança de direitos aduaneiros, impostos especiais de consumo e impostos sobre transacções, pôr em prática a pauta aduaneira comum da Bósnia-Herzegovina (BiH), apresentar ao Parlamento projectos de legislação para a reforma dos impostos especiais de consumo e dos impostos sobre transacções". Estipulava-se ainda que o Alto Representante para a Bósnia-Herzegovina poderia suspender a ajuda da conta especial se o Governo da República Sérvia actuasse de forma contrária aos objectivos e critérios definidos na acção comum.

26. A assistência no montante total de 6 milhões de ecus, aprovada a 24 de Fevereiro de 1998, foi transferida para a República Sérvia em quatro fracções, entre 25 de Fevereiro e 25 de Maio de 1998. Com base na decisão do Conselho(13), a despesa era elegível retroactivamente a partir de 1 de Dezembro de 1997. Quando esses pagamentos foram efectuados, não foi feita qualquer referência às condições atrás referidas, cujo cumprimento também não foi avaliado no relatório final. Os pagamentos ao beneficiário foram efectuados antes de que o Governo da República Sérvia da Bósnia apresentasse provas de que tinha cumprido essas condições. É importante que sejam estabelecidas condições quando é concedida uma subvenção deste tipo, mas só se as condições forem viáveis e se a Comissão estiver em posição de verificar o cumprimento das mesmas.

Conferência sobre o Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste

27. O Conselho adoptou, a 17 de Maio de 1999, uma posição comum(14) relativa à convocação de uma conferência sobre o Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste. As disposições de realização da conferência tomadas subsequentemente foram iniciadas pelo país que detinha a Presidência sem que o Conselho tivesse adoptado uma decisão específica nessa matéria e sem consultar a Comissão sobre as disposições a acordar com o Governo da Bósnia-Herzegovina. A 19 de Julho de 1999, o Conselho adoptou uma decisão relativa a uma acção comum destinada a disponibilizar recursos para a reunião de chefes de Estado e de Governo(15) a realizar a 29 e 30 de Julho de 1999, menos de duas semanas após a adopção da decisão. Nos termos da decisão, a acção comum seria aplicável até 30 de Setembro de 1999. Porém, o contrato entre o Conselho de Ministros da Bósnia-Herzegovina e a Comissão só foi assinado a 26 de Novembro de 1999. Nesse contrato estipulava-se retroactivamente que o prazo de execução da acção comum terminava a 30 de Setembro de 1999. Entretanto a Presidência da União Europeia e o Conselho de Ministros da Bósnia-Herzegovina tinham acordado, a 27 de Julho de 1999, que o Estado-Membro que detinha a Presidência financiaria antecipadamente uma parte dos custos da cimeira, que não deveria ser superior a 40 % dos custos elegíveis a financiar no âmbito da acção comum. A 14 de Dezembro de 1999, a Comissão reembolsou o montante pago antecipadamente pelo Estado-Membro.

28. Na medida em que a decisão do Conselho de 19 de Julho de 1999 não continha disposições prevendo o financiamento de despesas incorridas antes dessa data(16), é contestável que uma parte do reembolso à Presidência fosse tecnicamente elegível. É importante que, em circunstâncias semelhantes, a Presidência evite de futuro assumir compromissos financeiros antes da realização das necessárias consultas aos outros Estados-Membros e à Comissão.

Representante especial para a Jugoslávia

29. No fim de 1998, o Grupo de Conselheiros da PESC do Conselho pronunciou-se no sentido de que o mandato do Representante especial da União Europeia na República Federativa da Jugoslávia, que expirava a 31 de Dezembro de 1998, não deveria ser prorrogado. A razão óbvia era a alteração radical da situação política, que esteve na origem da intervenção da OTAN na Jugoslávia, em Abril de 1999. No entanto, na sua decisão de 28 de Dezembro de 1998, o Conselho prorrogou a acção comum até 31 de Janeiro de 1999 e posteriormente, a 25 de Janeiro de 1999, até ao fim de 1999. O Representante especial apresentou um pedido de demissão à Presidência a 4 de Junho de 1999, pois considerava que, atendendo à evolução da situação na região, não era realista esperar que desempenhasse o mandato de que fora incumbido pelo Conselho. Porém, o Conselho só a 11 de Outubro de 1999 revogou a acção comum. Esta demora teve um custo total de 150000 euros para a União, equivalente à despesa de 1999(17).

Representante especial para o processo de Royaumont

30. A 31 de Maio de 1999, o Conselho nomeou um Representante especial da União Europeia para o processo de Royaumont (Processo de estabilidade e de boa vizinhança na Europa do Sudeste). A decisão relevante da Comissão disponibilizando as dotações necessárias só foi adoptada, porém, a 12 de Outubro de 1999, e o contrato com o Representante especial foi assinado dois dias depois. O Representante especial apresentou o seu pedido de demissão à Presidência a 3 de Fevereiro de 2000, para entrar em vigor a 1 de Março de 2000, apresentando, entre outras, a seguinte justificação para essa iniciativa: "A minha demissão facilitará os esforços do Conselho no sentido da racionalização e da simplificação das actividades da União Europeia na região da Europa do Sudeste. Além disso, abrirá caminho à integração plena do processo de Royaumont no Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste". Porém, o Conselho não aceitou o pedido de demissão e informou o Representante especial de que a sua demissão coincidiria com a data de expiração da decisão do Conselho, a saber, 31 de Maio de 2000. Por qualquer razão, entendeu-se que seria difícil revogar essa acção comum, apesar de ser já evidente à data da decisão da Comissão que a acção comum em causa perdera a sua relevância.

Disposições financeiras e orçamentais

31. No Parecer n.o 1/97 do Tribunal de Contas referiam-se vários casos em que operações análogas eram financiadas simultaneamente por dotações do capítulo do orçamento consagrado à PESC e por "rubricas do orçamento fora do âmbito da PESC". O facto deve-se em parte às disposições dos Tratados, que se referem às acções a favor dos direitos do Homem e da democracia tanto no contexto da PESC (artigo 11.o do TUE), como no da cooperação para o desenvolvimento (artigo 177.o do Tratado CE) e incluem no âmbito da PESC missões humanitárias e de evacuação entre outras (artigo 17.o do TUE), que podem igualmente ser financiadas pelo primeiro pilar. O Tribunal sublinhava no seu parecer que "deverão ser definidos critérios precisos para a determinação da fonte de financiamento comunitário", pois "a gestão das dotações orçamentais deverá ser efectuada com transparência e coerência". Apesar de se terem registado algumas melhorias, certas disposições e procedimentos deverão ainda ser clarificados.

Financiamento das operações da PESC a título de diferentes rubricas orçamentais

32. O financiamento de acções análogas a título de mais do que uma subsecção do orçamento (B7 e B8) continuou em 1997-1999. Várias acções de luta contra as minas terrestres antipessoal, bem como acções de observação das eleições, foram financiadas pelas subsecções B7 e B8(18). O processo eleitoral da Nigéria foi apoiado pelo FED, assim como pela subsecção B8. O projecto "Restabelecimento de uma força policial viável na Albânia" foi inicialmente financiado pelo PHARE, em particular no que se refere à reconstrução de esquadras e ao fornecimento de equipamento, enquanto que as acções de formação foram financiadas pela subsecção B8.

33. Só em Novembro de 1999 é que o Comité de Representantes Permanentes (Coreper) adoptou critérios que previam que as despesas operacionais com acções para as quais existe um regulamento específico do Conselho seriam normalmente financiadas a título da subsecção B7 do orçamento, ao passo que a subsecção B8 seria reservada para acções que não são abrangidas ou que são só parcialmente abrangidas por um regulamento do Conselho. O Coreper afirmou também, e correctamente, que os fundos da PESC não podem ser utilizados no âmbito de um procedimento de "emergência". Porém, foram admitidas simultaneamente excepções, para os chamados "casos limite", que, segundo o documento do Conselho, se referem essencialmente a acções com o objectivo de desenvolver e consolidar a democracia e o Estado de direito, o respeito dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, em países terceiros, bem como a casos de prevenção de conflitos, embora os regulamentos do Conselho que estabelecem os requisitos para acções deste tipo só tenham sido adoptados sete meses antes(19). Os critérios foram seguidos desde Novembro de 1999, excepto no caso de duas operações executadas pela União da Europa Ocidental (UEO), uma das quais consistia em acções de luta contra minas terrestres antipessoal. Este tipo de acção está igualmente coberto por regulamentos do Conselho(20), sendo financiada pela subsecção B7. Contudo, a Comissão é de opinião que, com base no artigo 17.o do TUE, qualquer acção executada pela UEO necessita de uma base jurídica, sob a forma de uma acção comum, para ser financiada a título da subsecção B8. A segunda acção, que consistia no restabelecimento de uma força policial viável na Albânia, foi também executada pela UEO (ver ponto 32). É difícil entender como é que esta operação de reconstrução poderá ser abrangida pelas disposições do artigo 17.o

34. À data da formulação do Parecer n.o 1/97 do Tribunal, uma parte das dotações era inscrita inicialmente no título B0-4, "Reservas e provisões", sendo transferida posteriormente para as rubricas orçamentais da subsecção B8, "Política externa e de segurança comum". O Tribunal criticou os atrasos na liberação dos fundos provocados pelos procedimentos complicados de transferência das dotações da reserva para o orçamento operacional. A reserva deixou de existir a partir de 1998, o que simplificou os procedimentos.

Contribuições em espécie e co-financiamento

35. Nem todos os custos das operações são imputados às subsecções B7 e B8 do orçamento. O Conselho e a Comissão destacam pessoal para os gabinetes dos representantes especiais e o Conselho disponibilizou também instalações administrativas em Bruxelas(21) para três representantes especiais da União Europeia. Os custos destes destacamentos e das instalações administrativas, na qualidade de despesas administrativas, são financiados a título da parte A do orçamento. Consequentemente, uma parte dos salários e do apoio logístico foi considerada como despesas administrativas e outros custos semelhantes foram considerados como despesas operacionais(22) - uma prática que não é transparente.

36. Contudo, registaram-se algumas melhorias. A partir de 1999, as fichas financeiras(23) que acompanham as propostas de decisão do Conselho incluem geralmente uma referência às contribuições em espécie da Comissão e do Conselho, sob a forma de uma rubrica "p.m." e/ou de uma descrição dessas contribuições, quando anteriormente não eram prestadas informações sobre as contribuições comunitárias em espécie. Os destacamentos de pessoal dos Estados-Membros eram geralmente incluídos na ficha financeira sob a forma de rubricas "p.m.", mas a partir de 1999 começaram a ser prestadas informações mais específicas, no caso de várias acções. Aspectos como a natureza e a importância financeira das contribuições em espécie não foram abordados nos relatórios financeiros relativos às acções PESC.

37. Além das contribuições em espécie, as despesas operacionais foram co-financiadas por vários Estados terceiros no caso da missão do Alto Representante na Bósnia-Herzegovina. Esta acção teve início no princípio do ano de 1996 e continua em curso. Os custos foram afectados a diferentes doadores, com base numa chave de repartição introduzida em 1996. Porém, não existe um acordo oficial entre os diferentes doadores no que se refere à quota-parte que compete a cada um. À época, a percentagem da CE era de 50,6 %. No entanto, 2,4 % dos orçamentos não foram afectados a nenhum doador. Em Maio de 1999, o Coreper, a pedido do Alto Representante, concordou com o aumento da percentagem da UE para 53 %, mas só de 1999 em diante, pois a Comunidade não aceitou que essa percentagem mais elevada se aplicasse também às despesas dos anos de 1996-1998. O défice de financiamento do Gabinete do Alto Representante é ainda agravado pelo facto de alguns países nunca terem pago a sua contribuição ou só pagarem uma parte da mesma. O relatório financeiro do Gabinete do Alto Representante relativo ao período terminado a 31 de Dezembro de 1999 indicava que os montantes em atraso eram da ordem dos 4,7 milhões de euros(24), dos quais 2,6 milhões de euros correspondiam a dívidas de "maus pagadores". Os orçamentos do Gabinete do Alto Representante têm de assentar em bases sólidas, não devendo contar com compromissos pouco fiáveis.

38. Quando aprovou, a 20 de Dezembro de 1995, o contributo de 10 milhões de ecus da União Europeia para as estruturas de aplicação do acordo de paz na Bósnia-Herzegovina, a Comissão decidiu disponibilizar também o montante suplementar de 2130000 ecus para infra-estruturas e despesas correntes(25) pagas directamente pela Comissão. Esse montante não foi incluído nas contas do Gabinete do Alto Representante e, portanto, não foi co-financiado pelos outros doadores.

39. Até à data, a Comissão não verificou se as suas contribuições excederam a percentagem autorizada das despesas elegíveis (50,6 % em 1996-1998 e 53 % a partir de 1999) (ver ponto 37). A Comissão financiou o Gabinete do Alto Representante com base em estimativas das despesas. O Gabinete comunica todos os anos as suas despesas à Comissão. Em 2000, a Comissão recuperou 1,2 milhões de euros da contribuição efectuada em 1999. No entanto, as despesas comunicadas pelo gabinete incluem rubricas que não constituem verdadeiros desembolsos e, como tal, não são elegíveis. Incluem, entre outras, "provisões para doações não pagas", "depreciação" e "perdas relativas a edifícios, instalações e equipamentos". Em 1996-1999 o montante total das provisões para doações não pagas era de aproximadamente 4,7 milhões de euros e a depreciação (de haveres já financiados pela UE) era de cerca de 5,5 milhões de euros. Como consequência, em 1996, 1997, 1998 e 1999 a Comissão pagou perto de 4 milhões de euros a mais do que a percentagem que lhe competia. A Comissão deveria efectuar sem demora reconciliações abrangendo os anos de 1996 a 2000 e, daí em diante, as reconciliações deveriam ser efectuadas numa base anual. Em caso de pagamento em excesso, esses montantes deveriam ser recuperados junto do Gabinete do Alto Representante.

40. Um outro caso foi o do processo de Royaumont, no âmbito do qual foram financiados 11 projectos. De acordo com a ficha financeira, a percentagem financiada pela Comunidade variou entre 30,5 % e 100 %, tendo sido em média de 79 %. Os outros doadores não eram referidos nos documentos preparatórios e também não eram apresentadas justificações para os diferentes níveis de financiamento comunitário.

Disponibilidade dos recursos financeiros

41. O Regulamento Financeiro exige que os recursos financeiros estejam disponíveis quando é adoptada a decisão de financiamento. A Comissão apresentou a 20 de Outubro de 1998 uma declaração ao Coreper em que afirmava que seriam adoptadas duas acções comuns, relativas à observação das eleições nigerianas e à missão de peritos forenses no Kosovo, com base nas dotações de autorização do orçamento de 1999. Embora reconhecendo a urgência e a importância das duas acções e o facto de que só entrariam em vigor em 1999, a Comissão recordava o acordo anterior segundo o qual esse método incorrecto deixaria de ser utilizado e observava que se criaria assim uma situação em que uma percentagem significativa das dotações do capítulo B8 do orçamento comunitário deixaria de estar disponível a partir do princípio desse ano, devido a decisões anteriores. Não obstante, foram utilizadas as dotações de autorização do orçamento para 1999. Antes e depois da declaração da Comissão, foram concedidas autorizações num exercício diferente daquele em que fora adoptada a decisão do Conselho. Em 2000, cerca de 40 % das dotações de autorização utilizadas reflectiam decisões adoptadas pelo Conselho antes de 31 de Dezembro de 1999(26). Em 1999, a percentagem equivalente foi 19 %(27).

42. Na reunião do Coreper de 20 de Outubro de 1998, a Comissão reafirmou novamente a sua oposição à técnica orçamental incorrecta utilizada numa outra acção comum(28), ou seja, a imputação de algumas das autorizações necessárias a um orçamento futuro. Congratulou-se, porém, com o acordo unânime dos Estados-Membros em como essa técnica só fora utilizada excepcionalmente e que, portanto, todas as autorizações necessárias às acções PESC seriam imputadas na totalidade ao orçamento do ano da decisão. Depois dessa declaração não tornaram a ser utilizadas as chamadas autorizações divididas.

43. No período compreendido entre 1997 e 1999, o montante total das decisões do Conselho relativas a operações da PESC ascendeu a 117 milhões de euros(29), excedendo assim em 20,6 milhões de euros as dotações disponíveis. As decisões da Comissão excederam as dotações disponíveis em 7,7 milhões de euros. As decisões do Conselho, bem como as da Comissão, deveriam ser adoptadas dentro dos limites das dotações disponíveis do orçamento geral da União Europeia para o ano em causa.

Atrasos no início da execução das acções

44. O tempo efectivamente decorrido entre a data de adopção da decisão do Conselho e a data de realização do primeiro pagamento pela Comissão constitui um indicador da rapidez de execução das acções. Esse período de tempo é frequentemente muito prolongado, apesar do carácter aparentemente urgente de numerosas intervenções.

45. No período de 1997 a 1999, o prazo médio decorrido entre a data da decisão do Conselho e a do primeiro pagamento foi de 173 dias(30) (ver anexo 4). Depois de ter deixado de ser utilizada a reserva, a partir de 1997 (ver ponto 34), em 1998 este período reduziu-se, mas em 1999 foi mais longo do que em 1997. O prazo que medeia entre a data de adopção da decisão do Conselho e a do primeiro pagamento varia consideravelmente de acção para acção: num caso, o tempo decorrido entre a decisão do Conselho e o primeiro pagamento foram quatro dias, num outro foram 18 dias, e em dois outros casos menos de 50 dias. Em três casos, os prazos variaram entre um e dois anos. Em metade dos casos, o prazo foi de 104 a 232 dias em 1997, de 61 a 192 dias em 1998 e de 128 a 183 dias em 1999.

46. No período de 1997 a 1999, o prazo decorrido entre a data de adopção da decisão do Conselho e a data de adopção da decisão da Comissão foi superior a 120 dias para sete casos em 40, seis dos quais diziam respeito a decisões do Conselho de 1999 (ver anexo 4). Normalmente as acções comuns e as decisões de execução relacionadas com posições comuns são adoptadas quando o Conselho considera que a intervenção comunitária é urgente. Como o Tribunal observou no seu Parecer n.o 1/97, um dos factores que está na origem de atrasos é a participação insuficiente da Comissão nas fases preparatórias das medidas comuns. Ora a execução da decisão do Conselho dificilmente poderá decorrer sem problemas quando a Comissão não participa desde o início nos trabalhos preparatórios. Uma outra causa de atraso são os problemas de coordenação ou outras dificuldades com origem nos serviços da Comissão. A Comissão declarou já que a reorganização dos serviços da Comissão responsáveis pela PESC deverá permitir que esses casos não se repitam.

47. Devido aos atrasos, as acções arrancam com frequência muito mais tarde do que o que estava previsto inicialmente. Ora estes atrasos comprometem a eficácia das medidas. A Comissão deverá dar uma atenção especial aos casos em que há o risco de grandes atrasos antes de ser realizada qualquer acção. Nesses casos, deve ser tida em consideração a possibilidade de reavaliar a medida ou os parceiros seleccionados para a gestão da acção. O resultado dessas reavaliações e de eventuais medidas correctivas deverão ser incluídos no dossier do projecto.

Celebração e prorrogação dos contratos

48. A celebração de contratos foi particularmente complexa no caso do programa de assistência da União Europeia destinado a apoiar a Autoridade Palestiniana nos seus esforços para combater as actividades terroristas com origem nos territórios sob o seu controlo. Ao longo de três anos, a Comissão celebrou dois contratos com o consultor da UE e subscreveu ao todo 10 aditamentos ao contrato. A renovação anual do primeiro contrato atrasou-se, portanto foi necessário um aditamento para prorrogar por três meses o primeiro contrato. Porém, a celebração do segundo contrato provocou uma sobreposição com o primeiro contrato. Foram necessários aditamentos para clarificar aspectos que não estavam bem definidos nos contratos, mas esses aditamentos provocaram discrepâncias entre os montantes referidos nos contratos e os montantes efectivos, bem como problemas no encerramento do primeiro contrato, que foi efectuado em 2000, através de um quinto aditamento que adaptava o orçamento do contrato à despesa efectiva.

49. Os contratos foram também alterados noutros casos para prorrogar a sua validade depois de terem expirado(31). Nalguns casos, a prorrogação ultrapassou o prazo de execução da medida estabelecido na decisão do Conselho. Ora a Comissão não tem poderes para tal. A prorrogação dos contratos foi devida em muitos casos ao facto de o montante autorizado não ter sido utilizado na totalidade até à data de expiração do contrato. Nesses casos, a autorização dos montantes não utilizados deveria ter sido anulada.

50. Em sete de 40 casos, o prazo de execução não coincidiu com os prazos indicados nos contratos: as actividades foram executadas depois de o contrato ter expirado, ou os contratos cobriam retroactivamente os custos ou cobriam despesas que tinham sido incorridas antes da celebração do contrato. Foram assim imputados ao orçamento custos que não eram elegíveis. Na maioria dos casos, estas operações irregulares parecem ter sido motivadas pelo desejo de não "perder" dotações orçamentais.

51. No que se refere à acção relativa ao enviado especial da União Europeia à região africana dos Grandes Lagos, o montante dos dois contratos ultrapassava em 1,2 milhões de euros as autorizações orçamentais correspondentes. Ora estas práticas são contrárias às disposições do n.o 4 do artigo 1.o do Regulamento Financeiro.

52. A acção relativa à Bósnia-Herzegovina foi financiada em 1996-1999 por quatro decisões sucessivas e duas prorrogações. A primeira prorrogação foi justificada, pois à data da decisão do Conselho julgava-se que a acção seria financiada exclusivamente pelo orçamento comunitário, mas numa fase posterior outros doadores disponibilizaram contributos significativos. A prorrogação da terceira decisão, que prolongou por um ano o prazo de execução, até 31 de Dezembro de 1999, foi consequência de a necessidade de apoio suplementar ter sido sobreavaliada. Devido a uma acumulação de decisões e prorrogações, a acção foi coberta por duas decisões durante longos períodos de tempo e, no período compreendido entre 26 de Outubro de 1998 e 31 de Dezembro de 1998, foi mesmo coberta simultaneamente por três decisões diferentes. Nestas condições, é difícil efectuar um acompanhamento financeiro correcto.

53. As decisões do Conselho indicam geralmente a duração prevista das acções a contar da data de adopção da decisão. Embora a duração possa ser realista, a data limite de execução das acções, que é também indicada nas decisões, pode tornar-se rapidamente obsoleta, quando a preparação da acção é tão demorada que o contrato de execução da acção é assinado com um atraso considerável. Surgem assim situações em que o prazo de validade do contrato vai além da data limite estabelecida na decisão da Comissão ou em que as operações executadas são de âmbito mais limitado do que o que estava previsto na decisão do Conselho. Nalguns casos, foi mesmo necessária uma outra decisão do Conselho destinada exclusivamente a prorrogar esse prazo.

54. Depois de uma acção ter sido terminada, a Comissão nem sempre encerra rapidamente as autorizações (ver anexo 5). Esses atrasos devem-se em parte a atrasos na apresentação dos relatórios (ver pontos 59-60).

Condições de emprego

55. No seu Parecer n.o 1/97, o Tribunal criticava o facto de o estatuto e as condições de remuneração dos enviados especiais não se encontrarem definidos nas decisões do Conselho, o que significava que os serviços da Comissão tinham de negociar condições aceitáveis com os enviados especiais após a sua nomeação. Em Junho de 1998, a Comissão efectuou uma comunicação relativa à remuneração dos representantes especiais da UE que determina também quais são os artigos do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias que se aplicam a um representante especial. A comunicação refere que as disposições existentes (mais favoráveis) não foram revistas pelas novas regras, sempre que os representantes especiais da UE em questão desempenhem o mesmo mandato.

56. Essa decisão tem sido aplicada desde então a todos os novos representantes especiais da UE e a outros enviados especiais da União nomeados pela Presidência, com uma única excepção. Nesse caso excepcional, a decisão do Conselho(32) introduzia explicitamente uma prestação especial para o Representante especial. O montante dessa prestação especial não era especificado na decisão do Conselho, mas foi inscrito na ficha financeira que a acompanhava. Porém, não parece existir qualquer justificação para essa prestação especial.

57. Nos termos da decisão da Comissão relativa à remuneração dos representantes especiais da União Europeia e de outras pessoas mandatadas pelo Conselho(33), estes devem beneficiar de um seguro destinado a cobrir os altos riscos associados à missão dos representantes especiais da UE ou de outras pessoas mandatadas pelo Conselho. Não é aplicada uma disposição equivalente ao pessoal expatriado cujo lugar de afectação seja um país terceiro e aos respectivos cônjuges e dependentes, por analogia com as disposições dos artigos 24.o e 25.o do anexo X do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias.

58. Independentemente das despesas de missão, todos os encargos relativos ao vencimento do pessoal destacado devem ser suportados pelo Estado-Membro ou pela instituição comunitária responsável pelo destacamento, por exemplo, subsídios de instalação, alojamento, mudança de residência e reinstalação, seguro de alto risco, subsídio complementar de expatriação ou por condições de vida no lugar de afectação que põem em perigo a sua segurança física e bilhetes gratuitos para as viagens privadas ao país de residência permanente. Na prática, o tratamento é diferente em função da acção e do Estado-Membro ou instituição responsável pelo destacamento.

Relatórios e avaliações

59. No seu Parecer n.o 1/97, o Tribunal criticava a contabilidade e os dados financeiros inadequados. Em vários casos do período de 1997-1999 que foram analisados, os relatórios eram apresentados com atraso, não eram efectuados todos os anos e, em certos casos, as informações prestadas eram insuficientes. Dado que as informações apresentadas nos relatórios sobre a evolução da situação, intercalares e finais, estão na base da supervisão da Comissão, é difícil efectuar essa supervisão quando a qualidade dos relatórios deixa a desejar. O âmbito limitado dos relatórios pode criar também grandes dificuldades ao apuramento das contas das acções. No período analisado, os projectos não foram geralmente objecto de uma auditoria efectuada por um auditor independente.

60. Nos casos em que a decisão do Conselho requer uma avaliação ou uma revisão da medida, este requisito nem sempre é cumprido. Não existe um acordo claro entre o Conselho e a Comissão em matéria das competências de realização das avaliações, a menos que essa condição seja indicada explicitamente na decisão do Conselho.

61. Com base no Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999 entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental(34), as fichas financeiras de todas as acções PESC com incidência financeira devem ser comunicadas ao Parlamento Europeu imediatamente após a adopção da decisão do Conselho, mas até à data o Conselho tem-se limitado a incluir esses documentos no seu relatório anual ao Parlamento.

Distinção entre despesas operacionais e despesas administrativas

62. O Tribunal afirmava no seu Parecer n.o 1/97 que "as despesas relativas a trabalhos preparatórios e de lançamento podem ser consideradas como despesas operacionais, devendo normalmente ser financiadas por dotações operacionais". O Tribunal observava também que, no caso dos enviados especiais, não se justifica que o mesmo tipo de despesas sejam classificadas inicialmente como despesas administrativas e posteriormente, depois de a acção comum como ter sido adoptada, como despesas operacionais. A partir de 1998 a situação melhorou, na medida em que foi criada na subsecção B8 do orçamento geral da União Europeia uma rubrica orçamental específica destinada a financiar as acções preparatórias(35) (ver também ponto 35).

63. O Conselho decidiu a 30 de Março de 2000 que todos os representantes especiais da UE cuja nomeação se baseie no n.o 5 do artigo 18.o do TUE assumem obrigações contratuais para com o Conselho e não para com a Comissão. O Serviço Jurídico do Conselho argumentava que a nomeação de um representante especial da UE pelo Conselho tem incidência financeira no orçamento dessa instituição e que, portanto, nos termos do n.o 2 do artigo 28.o do TUE, essas despesas administrativas devem ser imputadas ao orçamento administrativo do Conselho. Consequentemente, de acordo com o documento do Conselho, o contrato do representante especial da UE como "consultor especial" do Conselho implicava uma alteração da responsabilidade orçamental pelo financiamento das respectivas despesas administrativas (nomeadamente vencimentos e despesas de deslocação) que, nos termos de um acordo temporário com a Comissão datado de 12 de Fevereiro de 1997, eram imputadas ao capítulo do orçamento que cobria as despesas operacionais da PESC. Foi decidido que a partir de 1 de Janeiro de 2001 essas despesas administrativas seriam imputadas à rubrica 1 1 1 3 da secção II - Conselho do orçamento da UE.

64. Os documentos subjacentes à decisão do Conselho atrás referida não definem o que é que se entende por despesa "administrativa" e "operacional". É evidente que a decisão de considerar os custos dos representantes especiais da UE como despesas "administrativas" se baseia na natureza desses custos, mais do que no objectivo das actividades. Nos termos do n.o 1 do artigo 14.o do Tratado, "as acções comuns incidirão sobre situações específicas em que se considere necessária uma acção operacional por parte da União". O artigo 15.o do TUE estipula que "as posições comuns definirão a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União". Com base nestas definições, é geralmente difícil considerar que as despesas incorridas no âmbito de uma acção comum ou de uma posição comum são despesas administrativas. Consequentemente, as despesas associadas a acções comuns relativas às actividades de representantes especiais devem ser consideradas como despesas operacionais. Ao classificar as despesas relativas aos representantes especiais da UE como despesas administrativas, o Conselho criou uma situação em que um órgão legislativo executa as suas próprias decisões políticas, o que dificulta o controlo político.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Melhorias registadas na sequência do Parecer n.o 1/97 do Tribunal

65. Nos últimos anos verificaram-se algumas melhorias significativas, como a melhoria dos critérios de determinação da fonte de financiamento comunitário, a criação de uma rubrica orçamental para os custos das acções preparatórias, o facto de a reserva orçamental ter deixado de ser utilizada e a definição das condições de emprego dos representantes especiais da UE. No entanto, há ainda muito a fazer para resolver na totalidade os problemas assinalados no Parecer n.o 1/97 do Tribunal (ver ponto 10).

Quadro das acções PESC

66. As competências exactas da Comissão em termos de elaboração das disposições financeiras, jurídicas e técnicas continuam a ser pouco claras (ver pontos 19-30). Além disso, na sequência da definição dos custos dos representantes especiais da UE como despesas "administrativas" e, consequentemente, do financiamento dessas despesas a título do orçamento do Conselho, uma parte do poder de execução foi transferida para o Conselho, limitando assim a intervenção da Comissão na execução das acções PESC (ver pontos 62-64).

67. Recomendação 1

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão deverão adoptar a nível institucional princípios e disposições operacionais claros em matéria das competências da Comissão na execução da PESC.

Neste contexto deverá ser atribuída especial atenção às seguintes questões:

a) Deverá ser reforçada a capacidade da Comissão de influenciar as condições de execução das decisões do Conselho relacionadas com acções comuns e posições comuns;

b) Deverão também ser reforçadas as suas competências em matéria de encerramento de uma acção em curso quando a respectiva continuação deixa de ser relevante;

c) Deverá ser reconsiderada a classificação actual dos custos dos representantes especiais como despesas administrativas;

d) Os serviços da Comissão deverão dispor de pessoal suficiente para satisfazer as condições de uma gestão adequada das acções PESC.

Disposições orçamentais

68. As decisões do Conselho e da Comissão relativas às operações da PESC excederam os limites das dotações anuais do orçamento geral da União Europeia. Nos casos de co-financiamento, não existe um acordo de repartição dos custos entre os diferentes doadores e continua a não ser possível determinar os custos totais das acções com base nos documentos preparatórios ou nos relatórios financeiros relativos a essas acções. Os critérios actuais continuam a permitir que sejam financiadas acções análogas a título de mais do que uma subsecção do orçamento (ver pontos 32-43).

69. Recomendação 2

O financiamento das acções PESC deverá ser gerido de forma mais transparente.

Nomeadamente:

a) As autorizações deverão ser imputadas ao orçamento do exercício em que foi adoptada a decisão relativa às acções;

b) Nos casos em que há co-financiamento, deverão ser definidas disposições claras em matéria de repartição dos custos;

c) A Comissão e o Conselho deverão elaborar de comum acordo um método de avaliação coerente das contribuições em espécie, baseado nos custos efectivos dessas contribuições. Caso não seja possível obter informações fiáveis dos Estados-Membros, as fichas financeiras que acompanham as decisões do Conselho deverão indicar, pelo menos, as funções do pessoal destacado, o Estado-Membro que efectua o destacamento e a respectiva duração. As contribuições em espécie das instituições e dos Estados-Membros deverão ser especificadas nos relatórios financeiros relativos às acções PESC;

d) Os custos das acções preparatórias financiadas pelo Conselho deverão ser inscritos numa rubrica orçamental separada;

e) Deverão ser definidos critérios gerais de regulação do exercício dos poderes quer da Comunidade (financiamento a título de outras subsecções além da B8) quer da União Europeia no âmbito da PESC (financiamento a título da subsecção B8) para eliminar os casos limite.

Atrasos no início da execução das acções

70. O período de tempo decorrido entre a adopção da decisão do Conselho e o início da execução das acções é frequentemente muito prolongado, o que pode comprometer o impacto das acções (ver pontos 44-47).

71. Recomendação 3

A Comissão deverá iniciar uma investigação sobre as causas dos grandes atrasos e reavaliar a acção, bem como o parceiro responsável pela gestão da acção.

Celebração de contratos

72. Os contratos entre a Comissão e os responsáveis pela execução das acções PESC foram objecto de alterações frequentes, que consistiram em muitos casos em alterações retroactivas dos elementos do orçamento do projecto e/ou em prorrogações da duração do projecto. Em certos casos, a prorrogação ultrapassava a data limite estabelecida pelo Conselho para a execução do projecto, apesar de a Comissão não ter poderes para tal. A prorrogação dos contratos foi devida em muitos casos ao facto de o montante autorizado não ter sido utilizado na totalidade até à data de expiração do contrato (ver pontos 48-53).

73. Recomendação 4

A Comissão só em caso de força maior deverá alterar retroactivamente ou prorrogar os contratos. Deverão ser estudadas medidas práticas que facilitem a boa execução das acções.

Nomeadamente:

a) Atendendo ao atraso com que se inicia a execução da acção após a adopção das decisões do Conselho e à necessidade de evitar as prorrogações e de respeitar o âmbito previsto das acções, o prazo de execução dos projectos deverá ser estabelecido quando da assinatura do contrato entre a Comissão e o organismo responsável pela execução da acção;

b) Quando uma acção em curso deve continuar, a decisão relevante do Conselho deverá ser adoptada com a antecedência suficiente para que a prorrogação dos contratos relativos à execução da acção possa ser aprovada a tempo de evitar a interrupção dos contratos, que compromete a boa execução das acções. O objectivo deverá ser a adopção da decisão do Conselho até Julho de um determinado ano, para uma actividade que deva continuar no ano seguinte;

c) Os contratos deverão prever sistematicamente que a Comissão seja informada acerca de pequenas alterações, dentro de certos limites previamente estabelecidos, através do sistema normal de relatórios periódicos, para evitar uma alteração formal do contrato;

d) Deverá ser elaborado um manual específico sobre a execução das acções PESC.

Condições de emprego

74. Numa comunicação da Comissão de Junho de 1988, foram estabelecidas condições que regulam a remuneração e os encargos relativos ao vencimento dos representantes especiais da UE, que têm sido respeitadas, com uma única excepção. Porém, não foram aplicadas aos representantes especiais nomeados antes dessa data. Além disso, não foram estabelecidas condições para o restante pessoal financiado pelos projectos. A prática em matéria de encargos relativos ao vencimento do pessoal remunerado a partir dos fundos dos projectos PESC varia em função da acção e/ou do Estado-Membro ou da instituição responsável pelo destacamento (ver pontos 55-58).

75. Recomendação 5

O Conselho e a Comissão deverão definir regras claras em matéria de remuneraçãos e encargos relativos ao vencimento.

Nomeadamente:

a) As regras aplicáveis deverão ser aplicadas sem excepções tanto aos representantes especiais da UE como ao restante pessoal financiado pelos projectos. Quando os contratos dos representantes especiais são renovados, as regras deverão aplicar-se igualmente aos que ainda beneficiam de condições mais favoráveis;

b) No caso do pessoal destacado, só as despesas de missão deverão ser suportadas pelos fundos do projecto PESC;

c) Os custos do seguro de alto risco a favor dos cônjuges ou dos filhos dos representantes especiais da UE ou do restante pessoal deverão ser cobertos pelos fundos do projecto, mas só quando as condições de vida no lugar de afectação ponham em perigo a sua segurança física, por analogia com as disposições do anexo X do Regulamento dos Funcionários das Comunidades Europeias.

Relatórios e avaliações

76. Os relatórios são incompletos, pouco claros e não são apresentados com regularidade. Nem a Comissão nem a autoridade orçamental são integralmente informadas em tempo oportuno dos resultados das acções PESC. As auditorias e avaliações não são efectuadas numa base sistemática (ver pontos 59-60).

77. Recomendação 6

Deverão ser estabelecidas disposições adequadas em matéria de apresentação de relatórios, auditoria e avaliação.

Nomeadamente:

a) A Comissão deverá conceber modelos de relatórios e estabelecer regras claras no que se refere à frequência e ao conteúdo dos relatórios a apresentar a vários níveis da operação;

b) Com vista a melhorar a qualidade do controlo global, a Comissão deverá providenciar para que sejam efectuadas sistematicamente auditorias a todas as acções importantes, com base em modalidades claras que cubram a totalidade das operações financiadas pela UE ou co-financiadas com outros doadores. No caso das acções de mais longa duração, as auditorias deverão ser efectuadas numa base anual. Os relatórios deverão apresentar observações pormenorizadas e formular recomendações;

c) A Comissão deverá encomendar avaliações independentes, pelo menos para os tipos de operações mais importantes, mesmo que a decisão do Conselho o não exija explicitamente. Será conveniente que as modalidades dessas avaliações sejam elaboradas em cooperação com o Conselho.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de Setembro de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Nos termos do n.o 1 do artigo 14.o do TUE, "As acções comuns incidirão sobre situações específicas em que se considere necessária uma acção operacional por parte da União".

(2) Nos termos do artigo 15.o do TUE, "As posições comuns definirão a abordagem global de uma questão específica de natureza geográfica ou temática pela União".

(3) N.o 1 do artigo 14.o do TUE.

(4) Só a título da subsecção B8.

(5) No anexo 3 são apresentados dados sobre a execução dos orçamentos de 1997-1999 em 1997-1999. Esses dados não incluem as dotações transitadas de anos anteriores ou que transitaram para os anos posteriores a 1999, mas incluem os pagamentos de acções aprovadas antes de 1997. No anexo 2 é descrita a execução dos projectos em 1997-2000. A diferença de aproximadamente 13 milhões de euros entre o montante total das autorizações dos anexos 2 e 3 deve-se principalmente ao facto de as autorizações serem imputadas a dotações do ano seguinte ao da decisão do Conselho.

(6) Resolução enviada ao Tribunal de Contas pelo Secretário-Geral, em nome do Presidente do Parlamento Europeu, a 29 de Abril de 1996.

(7) O parecer não foi publicado.

(8) N.o 1 do artigo 14.o do TUE.

(9) Este título é também utilizado no presente relatório como uma definição universal, ainda que na decisão do Conselho seja utilizado outro título, tal como "enviado especial".

(10) Resolução do Parlamento de 19 de Dezembro de 1997 referente ao Parecer n.o 1/97 do Tribunal de Contas, ponto 7 (JO C 14 de 19.1.1998).

(11) N.o 2 do artigo 18.o: "A Presidência é responsável pela execução das decisões tomadas ao abrigo do presente título; nessa qualidade, expressará em princípio a posição da União nas organizações internacionais e nas conferências internacionais.".

(12) Relatório Especial n.o 2/96, pontos 61-62 (JO C 287 de 30.9.1996).

(13) 98/117/PESC, Apoio ao processo de paz na Bósnia (JO L 35 de 9.2.1998).

(14) 1999/345/PESC, Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste/conferência sobre a Europa do Sudeste (JO L 133 de 28.5.1999).

(15) 1999/480/PESC, Realização de uma reunião de chefes de Estado e de Governo em Sarajevo, Bósnia-Herzegovina, sobre o pacto de estabilidade para a Europa do Sudeste (JO L 188 de 21.7.1999).

(16) De acordo com o relatório final "Organization Board and Subboards began to operate from 9 July, 1999" (a comissão e as subcomissões responsáveis pela organização iniciaram a sua actividade a 9 de Julho de 1999).

(17) Causado pelo facto de o pessoal do Gabinete do Representante especial se ter mantido em funções até o pedido de demissão do Representante especial ter sido aceite. O Representante especial não era remunerado através de fundos comunitários.

(18) Em 1999, as rubricas orçamentais B7-6 6 1, "Participação comunitária em acções relativas às minas terrestres antipessoal", B7-7 0 0, "Apoio à democracia nos países da Europa Central e Oriental, incluindo as repúblicas da antiga Jugoslávia", B7-7 0 9, "Apoio e supervisão dos processos eleitorais".

Em 1998, as rubricas orçamentais B7-6 6 1, "Participação comunitária em acções relativas às minas terrestres antipessoal", B7-7 0 0, "Apoio à democracia nos países da Europa Central e Oriental, incluindo as repúblicas da antiga Jugoslávia", B7-7 0 9, "Apoio e supervisão dos processos eleitorais".

Em 1997, as rubricas orçamentais B7-6 6 1, "Participação comunitária em acções relativas às minas terrestres antipessoal", B7-7 0 0 1, "Medidas comunitárias de apoio à democracia e ao processo de paz nas repúblicas da antiga Jugoslávia", B7-7 0 9, "Apoio e supervisão dos processos eleitorais".

(19) Regulamentos (CE) n.o 975/1999 e (CE) n.o 976/1999 do Conselho (JO L 120 de 8.5.1999).

(20) Regulamento (CE) n.o 1257/96 do Conselho, de 20 de Junho de 1996, relativo à ajuda humanitária (JO L 163 de 2.7.1996) e Regulamento (CE) n.o 2258/96 do Conselho, de 22 de Novembro de 1996, relativo a acções de recuperação e de reconstrução em favor dos países em desenvolvimento (JO L 306 de 28.11.1996).

(21) Com base no n.o 4 do artigo 3.o da Acção Comum 96/676/PESC (Enviado especial da União Europeia para o processo de paz no Médio Oriente) e no n.o 4 do artigo 4.o da Acção Comum 96/250/PESC (Enviado especial à região africana dos Grandes Lagos), só poderia ter sido prestado apoio logístico "na região". As novas decisões contêm uma disposição semelhante (n.o 6 do artigo 4.o da Acção Comum 2000/794/PESC e n.o 3 do artigo 2.o da Decisão 1999/423/PESC do Conselho).

(22) Em 2001, todos os custos foram imputados à parte A do orçamento da União Europeia, pois as dotações relativas aos representantes especiais da União Europeia foram transferidas da subsecção B8 para a rubrica A-1 1 1 3.

(23) A ficha financeira deve indicar, entre outros elementos, a rubrica orçamental em causa, a base jurídica da acção, os objectivos e a duração da acção, os doadores e o orçamento da acção.

(24) Deste montante, cerca de 1900000 euros foram atribuídos à UE. Porém, a presente auditoria demonstra que a UE tinha pago já mais do que a percentagem que lhe competia.

(25) A percentagem dos custos orçamentados do Gabinete do Alto Representante suportada pela Comissão foi de 55,4 % ou de 61,4 %, conforme esses 2,13 milhões de ecus sejam ou não incluídos no orçamento do Gabinete do Alto Representante. Não foi possível clarificar, no decurso da auditoria, os custos reais desse contributo para a Comissão.

(26) Nota de acompanhamento do Conselho n° 8290/00 PESC 214. De acordo com o Sincom, foram autorizados 18600166 euros com base na decisão da Comissão adoptada em 1999. A dotação de autorização foi de 47 milhões de euros em 2000.

(27) Nota de transmissão do Conselho n.o 10814/99 PESC 269. A Decisão 98/623/PESC (75000 euros) não consta da lista incluída na nota supramencionada.

(28) 98/608/PESC, Enviado especial para o processo de paz no Médio Oriente.

(29) Ver anexo 4.

(30) 186 dias em 1997, 122 em 1998 e 199 em 1999.

(31) Restabelecimento de uma força policial viável na Albânia

Contrato datado de 8 de Julho de 1999, válido até 30 de Junho de 2000, prorrogado a 28 de Julho de 2000.

Comunidade de Desenvolvimento da África Austral

Contrato datado de 19 de Dezembro de 1997, válido até 18 de Junho de 2000, prorrogado a 27 de Julho de 2000.

MINUK

Primeira alteração datada de 28 de Maio de 2000, com efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 2000.

Enviado especial à região africana dos Grandes Lagos

Terceira alteração ao primeiro contrato datado de 31 de Julho de 1999, com efeitos retroactivos para o período compreendido entre 1 de Agosto de 1997 e 31 de Julho de 1998, corrigido a 11 de Novembro de 1999. Segundo contrato a 31 de Julho de 1999, com efeitos retroactivos para o período compreendido entre 1 de Agosto de 1997 e 31 de Julho de 1998.

Representante especial da União Europeia na República Federativa da Jugoslávia

Primeira alteração datada de 7 de Abril de 1999, com efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 1999.

Enviado especial da União Europeia ao processo de paz no Médio Oriente

Segunda alteração ao primeiro contrato datado de 9 de Dezembro de 1997, a partir de 25 de Novembro de 1996 até 30 de Abril de 1998. Terceira alteração ao primeiro contrato datado de 2 de Dezembro de 1998, a partir de 1 de Maio de 1998 até 24 de Novembro de 1998. Segundo contrato datado de 18 de Dezembro de 1998, para o período de 26 de Novembro de 1998 até 31 de Julho de 1999. Primeira alteração ao segundo contrato datado de 16 de Junho de 1999, a partir de 26 de Outubro de 1998 até 31 de Dezembro de 1999.

Representante especial da União Europeia para o processo de Royaumont

Quarta alteração datada de 15 de Junho de 2000, com efeitos retroactivos a partir de 1 de Junho de 2000.

(32) Acção Comum 1999/523/PESC, Representante especial da União Europeia para desempenhar as funções de coordenador do Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste (JO L 201 de 31.7.1999); o artigo 3.o da Acção Comum 1999/822/PESC prorrogava a validade desta acção comum até 31 de Dezembro de 2000 (JO L 318 de 11.12.1999).

(33) E/97/2709 - SEC(98) 925, de 4 de Junho de 1998. A decisão da Comissão não abrange os cônjuges e dependentes.

(34) JO C 172 de 18.6.1999.

(35) No orçamento de 1999, rubrica orçamental B8-0 1 4. No orçamento de 1998, as dotações de autorização e de pagamento afectadas a esta finalidade ascendiam a 500000 ecus, mas foram transferidas na sua totalidade. Em 1999 eram de 250000 ecus, e foram transferidos 81115 ecus da dotação de autorização e 150000 ecus da dotação de pagamento. Em 2000 há rubricas orçamentais diferentes para as medidas já existentes e para as novas medidas e a designação da rubrica foi alterada para "acções preparatórias e estratégias comuns". O montante era de 1500000 euros para as novas medidas e "p.m." para as já existentes.

ANEXO 1

POLÍTICA EXTERNA E DE SEGURANÇA COMUM (PESC)

Competências e responsabilidades institucionais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tratado da União Europeia e "Guide d'usage pratique de la PESC" - Secretariado-Geral do Conselho, Julho de 1996, com algumas alterações.

ANEXO 2

POLÍTICA EXTERNA E DE SEGURANÇA COMUM (PESC)

Montantes afectados em 1997-2000 a medidas comuns, nos termos de decisões do Conselho de 1997-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fontes:

Decisões do Conselho que adoptam medidas comuns em 1997-1999. Sistema contabilístico da Comissão (Sincom).

Nota:

Devido às anulações de autorizações e aos arredondamentos, o montante das autorizações pendentes não é igual ao das autorizações menos os pagamentos.

ANEXO 3

POLÍTICA EXTERNA E DE SEGURANÇA COMUM (PESC)

Execução orçamental em 1997-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fontes:

Orçamento geral da União Europeia 1997-1999. Conta de gestão 1997-1999. Sincom.

ANEXO 4

PERÍODOS DE TEMPO DECORRIDOS ATÉ AO INÍCIO DA EXECUÇÃO DAS ACÇÕES COMUNS COM INCIDÊNCIA FINANCEIRA (1997-1999)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

N/D= Não disponível.

ANEXO 5

ENCERRAMENTO DAS ACÇÕES

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

N/D= Informação não disponível.

Respostas do conselho

1. Recomendação n.o 1

A Recomendação n.o 1 será debatida em profundidade nas instâncias do Conselho.

2. Recomendação n.o 2d) (e ponto 7)

Despesas preparatórias

É correcto afirmar que o Conselho no passado tem utilizado - de forma muito limitada - a rubrica orçamental 1 1 1 3 para financiar despesas que poderiam ser consideradas despesas preparatórias de medidas comuns; o Conselho concorda igualmente que, visto a rubrica orçamental 1 1 1 3 abranger os custos relativos a todos os consultores especiais do Conselho e, mais recentemente, a todos os peritos nacionais destacados, os montantes específicos atribuídos à preparação de acções PESC não poderão ser retirados directamente desta rubrica orçamental específica.

O Conselho aproveita, porém, esta oportunidade, para confirmar categoricamente que a rubrica 1 1 1 3 não foi de todo utilizada nem em 1999, nem em 2000 para financiar custos da PESC.

A partir de 2001, a Decisão do Conselho de 30 de Março de 2000, que o Tribunal trata como ponto separado, diz respeito às despesas administrativas dos representantes especiais da UE, podendo considerar-se que fica assim abrangido de facto o anterior conceito de despesas preparatórias relativamente ao orçamento do Conselho.

O Conselho vai analisar a possibilidade de identificar estas despesas PESC numa rubrica orçamental separada, quando preparar o anteprojecto de orçamento para 2003.

3. Diversos

Com excepção destes dois comentários, o Conselho aceita todas as outras observações nesta matéria.

Respostas da comissão

RESUMO

IV. No que respeita ao enquadramento jurídico da PESC, o artigo 14.o do Tratado da União Europeia estipula que os objectivos, o âmbito, os meios a pôr à disposição da União e as condições de execução devem ser determinados nas acções comuns. Todavia, segundo o disposto no artigo 274.o do Tratado CE, a Comissão dispõe de algum poder discricionário no que respeita às modalidades da sua execução. Além disso, não obstante o carácter um tanto vago da redacção do artigo 18.o do Tratado da União Europeia, está a emergir, na prática, uma repartição lógica das atribuições: a Presidência é responsável pela concretização global dos objectivos das acções comuns, sendo assistida pela Secretário-Geral/Alto Representante (SG/AR), enquanto a Comissão é responsável pela sua correcta execução, preparando e negociando os contratos com os organismos de execução e controlando a sua aplicação mediante a apreciação dos relatórios que lhe são apresentados.

V. A Comissão salienta que os critérios aplicáveis ao financiamento comunitário e, nomeadamente, as observações orçamentais, foram escrupulosamente respeitados.

Por outro lado, a Comissão reconhece que, durante o período da auditoria, se registaram alguns casos de falta de informações sobre as contribuições de terceiros. Além disso, por motivos políticos e de boa gestão, nem sempre é possível ou desejável indicar o montante exacto de cada contribuição. Com efeito, a fim de se criar o ímpeto político necessário ao arranque de um projecto específico, são muitas vezes solicitados compromissos políticos, os quais, em virtude da evolução da situação política no terreno, nem sempre são cumpridos por parte de terceiros geográfica ou politicamente menos empenhados do que a UE. A União pode, todavia, por motivos imperativos de prevenção de conflitos ou de estabilização política, estar interessada em dar seguimento ao projecto em causa, independentemente da eventual falta de contribuições.

Em 2000 e em 2001, registou-se, todavia uma melhoria evidente desta situação, na medida em que as contribuições em espécie passaram a ser indicadas nas demonstrações financeiras.

VI. Em 1998 e em 1999, várias decisões do Conselho diziam respeito a dotações para autorizações do ano seguinte (três e cinco decisões, respectivamente). Embora os montantes tivessem sido muito mais elevados em 1999/2000 do que em 1998/1999, não se pode considerar este facto como representativo de uma tendência, mas sim como uma excepção, pois em 2000 só se verificou um único caso.

No que se refere à disponibilidade de recursos, a Comissão gostaria de recordar que as disposições de carácter financeiro contidas nas decisões do Conselho são meramente indicativas (ver n.os 41 e 43).

Em termos de cumprimento das normas, a prática de se autorizarem dotações durante o exercício orçamental seguinte à decisão do Conselho não constitui qualquer irregularidade. O objectivo na execução das acções PESC consiste na adopção durante o mesmo exercício orçamental da autorização orçamental (a decisão da Comissão) e do compromisso jurídico (contrato).

No caso de prorrogação de uma acção que termine no final do ano civil em curso (o que é aplicável às acções mais importantes do ponto de vista financeiro), o Conselho deve adoptar a decisão com antecedência suficiente para que a Comissão possa adoptar a decisão de financiamento e assumir os respectivos compromissos jurídicos no mesmo ano. Do ponto de vista da correcta gestão financeira, a Comissão vê-se frequentemente colocada numa situação difícil quando o Conselho apenas decide da prorrogação das acções numa data muito próxima do final do exercício orçamental.

VII. A execução das acções comuns implica muitas das vezes o recurso a soluções adaptadas a cada caso. Os contratos-padrão raramente podem ser aplicados, o que significa que a negociação e a redacção dos contratos destinados a dar execução às acções comuns sejam mais demoradas do que as subvenções concedidas às organizações não governamentais ou a outras organizações internacionais.

VIII. A fim de assegurar uma reacção em tempo útil à evolução da situação política, o Conselho adopta as acções comuns dentro de um prazo muito limitado. As acções PESC são facilmente afectadas pela evolução da situação política e em termos de segurança, o que implica a introdução de adaptações ou a prorrogação das acções em curso, as quais devem ser efectuadas através da introdução de alterações nos contratos (caso se trate de pequenas alterações) ou da celebração de novos contratos (normalmente quando se trata de alterações mais significativas dos mandatos ou da sua prorrogação). Esta continua a ser a abordagem mais prática e eficaz, mesmo que possa dificultar o seu controlo.

IX. Mediante a adopção de duas comunicações, em 1997 e 1998, que definem o estatuto dos representantes especiais, foram envidados esforços consideráveis para definir critérios claros. As referidas normas foram aplicadas aos representantes especiais da União Europeia cujo mandato teve início após a adopção das referidas comunicações. De qualquer modo, a partir de 2001, as remunerações e os custos relativos aos salários e subsídios dos representantes especiais passaram a ser financiados a partir do orçamento administrativo do Conselho.

A Comissão reconhece que, no caso desses funcionários, a situação é efectivamente um pouco ambígua e pode ser resolvida de uma forma mais coerente. Todavia, até à data, a aplicação directa das "regras do mercado" tem apresentado os melhores resultados do ponto de vista financeiro.

X. No que respeita à apresentação de relatórios técnicos e financeiros por parte dos beneficiários, esta tem-se efectivamente revelado insuficiente nalguns casos, devendo, de futuro, ser melhorada através de um controlo mais rigoroso e interactivo. Os projectos têm a duração média de um ano e normalmente requerem a apresentação de dois relatórios financeiros, a apresentar obrigatoriamente antes da realização dos pagamentos, de forma a permitir um controlo suficiente e periódico. Além disso, a Comissão propôs, nas observações orçamentais relativas à rubrica B8-0 1 5 (Acções preparatórias) do anteprojecto de orçamento para 2002, a possibilidade de esta levar a efeito autonomamente avaliações e auditorias sempre que tal se mostre necessário.

XI. Como o próprio Tribunal referiu, uma das principais preocupações manifestadas no seu relatório anterior já foi solucionada: a classificação das despesas preparatórias como despesas administrativas.

A observação formulada pelo Tribunal tem fundamento no que respeita às contribuições em espécie do Conselho e da Comissão para os gabinetes dos representantes especiais da União Europeia.

No que respeita à decisão do Conselho de 30 de Março de 2000, relativa aos representantes especiais, em Dezembro de 2000, a Comissão chamou, por escrito, a atenção do Comité dos Representantes Permanentes para certas questões relacionadas com a aplicação prática da referida decisão: subscrevendo o objectivo das novas directrizes de colocar os representantes permanentes claramente sob a autoridade do SG/AR, a Comissão reconheceu a necessidade de se definir o que se deve ser considerado despesas administrativas e o que se deve considerar despesas operacionais.

Em 2001, a Comissão iniciou uma auditoria aos representantes especiais com o objectivo de, pelo menos parcialmente, contribuir para uma melhor definição das despesas administrativas e das despesas operacionais.

XII. A Comissão acolhe favoravelmente a proposta apresentada pelo Tribunal no sentido de se adoptarem princípios e regras de funcionamento inequívocos relativamente ao papel da Comissão na aplicação da PESC, subscrevendo plenamente o seu pedido de maior transparência. É possível introduzir algumas melhorias, nomeadamente através da racionalização do número de rubricas orçamentais no anteprojecto de orçamento para 2002, proposta pela Comissão.

A Comissão já reagiu, tendo adoptado uma nova estrutura de gestão e procurado novas formas de simplificar os procedimentos, nomeadamente a atribuição ao Colégio de Comissários responsáveis pelas Relações Externas da responsabilidade pelas decisões de financiamento. Todavia, nem sempre se pode evitar a ocorrência de atrasos. Por outro lado, esses atrasos nem sempre constituem um sintoma de má gestão, podendo muitas das vezes resultar antes de uma preparação exaustiva dos contratos (a fim de se evitar problemas durante as fases de execução subsequentes) ou de pedidos destinados a assegurar a apresentação de relatórios mais exaustivos por parte dos organismos de execução.

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o VIII, onde concluiu que as pequenas alterações devem ser efectuadas através da introdução de alterações nos contratos e que as alterações mais substanciais dos mandatos ou a sua prorrogação devem normalmente dar origem à celebração de contratos novos.

Embora já fora do período de avaliação, foram entretanto adoptadas normas inequívocas em matéria de vencimentos e dos custos relacionados com os salários dos representantes especiais.

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o X, onde concluiu que a apresentação de relatórios técnicos e financeiros por parte dos beneficiários deve ser melhorada, mediante a realização de um controlo mais rigoroso e interactivo. Os projectos têm a duração média de um ano e normalmente requerem a apresentação de dois relatórios financeiros, a apresentar obrigatoriamente antes da realização dos pagamentos, de forma a permitir um controlo suficiente e periódico. Além disso, a Comissão propôs, nas observações orçamentais relativas à rubrica B8-0 1 5 (Acções preparatórias) do anteprojecto de orçamento para 2002, a possibilidade de esta levar a efeito autonomamente avaliações e auditorias sempre que se mostre necessário.

INTRODUÇÃO

Medidas comuns: dados financeiros e orçamentais

8-9. A comparabilidade dos montantes ao longo dos anos é dificultada pelo facto de algumas das acções anteriormente financiadas a partir do título B8 do orçamento (desminagem e observação de eleições) terem sido transferidas para o primeiro pilar durante o período da auditoria, como foi referido pelo Tribunal.

Parecer n.o 1/97 do Tribunal de Contas sobre a política externa e de segurança comum

10. A Comissão congratulou-se pelas conclusões expressas pelo Tribunal no seu parecer n.o 1/97, tendo adoptado as seguintes medidas para responder às cinco principais observações formuladas pelo Tribunal:

a) Deverão ser definidos critérios precisos para a determinação da fonte de financiamento comunitário

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o 65.a).

b) Existem poucas ou nenhumas informações acerca dos montantes efectivamente desembolsados pelos vários Estados-Membros ou por outros doadores

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o 65.b).

c) O Conselho considerou como despesas administrativas determinados custos decorrentes de trabalhos preparatórios, imputando-os à secção II - Conselho do orçamento geral, o que prejudica a transparência da gestão do orçamento

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o 65.c).

d) Não foram disponibilizados os recursos financeiros suficientes em devido tempo, de modo a assegurar uma execução eficaz ou a realização dos trabalhos preparatórios necessários antes da adopção de uma medida comum

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o 65.d).

e) Não existindo definições rigorosas, as atribuições da Comissão em termos de elaboração das disposições financeiras, jurídicas e operacionais necessárias à realização das medidas da PESC que envolvem despesas orçamentais não foram fixadas com precisão

A Comissão gostaria de remeter para a resposta formulada no n.o 65.e).

Implicações do Tratado da União Europeia para a PESC

13. A atribuição à Comissão de funções executivas relativamente ao Alto Representante, às acções de desminagem, etc, representa uma tendência crescente para a comunitarização de políticas que até à data eram abordadas no enquadramento intergovernamental do segundo pilar. A Comissão esteve na origem desta tendência, tendo-a apoiado activamente e adoptado as iniciativas jurídicas necessárias.

14. A Comissão considera que a definição das atribuições do AR/SG (Alto Representante/Secretário-Geral) reflecte correctamente as suas atribuições organizacionais no âmbito do Conselho.

OBSERVAÇÕES PRELIMINARES SOBRE ALGUMAS CARACTERÍSTICAS DAS ACÇÕES PESC

20. A Comissão partilha a opinião do Tribunal quanto às complexas características políticas e jurídicas das acções PESC.

21. O artigo 14.o do Tratado da União Europeia estipula que os objectivos, o âmbito, os meios a pôr à disposição da União e as condições de execução devem ser determinados nas acções comuns. Todavia, segundo o disposto no artigo 274.o do Tratado CE, a Comissão dispõe de algum poder discricionário no que respeita às modalidades da sua execução. Além disso, não obstante o carácter um tanto vago da redacção do artigo 18.o do Tratado da União Europeia, está a emergir, na prática, uma repartição lógica das atribuições: a Presidência é responsável pela concretização global dos objectivos das acções comuns, sendo assistida pela Secretário-Geral/Alto Representante (SG/AR), enquanto a Comissão é responsável pela sua correcta execução, preparando e negociando os contratos com os organismos de execução e controlando a sua aplicação mediante a apreciação dos relatórios que lhe são apresentados.

22. Embora concorde plenamente que uma delegação mais clara das competências de execução poderia mostrar-se mais eficaz do ponto de vista económico, a Comissão gostaria de salientar que a administração de Mostar constituiu um caso muito particular: não só a Presidência mudava de seis em seis meses, como também mudavam muitos dos principais funcionários destacados para o local.

Em Dezembro de 2000, o Conselho adoptou uma acção comum relativa à Missão de Vigilância da União Europeia (EUMM), que procurava resolver as questões especificamente suscitadas pelo Tribunal: o chefe da Missão foi designado por um período de três anos, sob condição de continuação da Missão; adoptava todas as decisões operacionais, no âmbito do seu mandato e dentro dos limites do respectivo orçamento, e apresentava relatórios periódicos à Presidência e ao SG/AR (que ainda não existia na altura da administração de Mostar), recebendo destes as suas reacções e directrizes. Relativamente às actividades levadas a cabo no âmbito do seu contrato, nomeadamente no que se refere à execução e à utilização do seu orçamento, o chefe da Missão deve apresentar relatórios à Comissão, sendo as suas actividades fiscalizadas por esta. Deste modo, é assegurada a continuidade a todos os níveis. O sistema já demonstrou a sua flexibilidade e capacidade para reagir à evolução da situação política e em termos de segurança ocorrida durante os primeiros cinco meses de 2001.

23. Embora concorde com a afirmação do Tribunal segundo a qual as complexas características políticas e jurídicas das acções PESC suscitaram muitos problemas a nível da sua execução, a Comissão não subscreve, todavia, todas as observações formuladas pelo Tribunal. Os principais pontos de desacordo são abordados pela Comissão nas respostas formuladas aos números correspondentes indicados pelo Tribunal.

Além disso, no interior da Comissão, alguns problemas a nível da execução devem ser imputados, por um lado, à alteração da repartição das responsabilidades entre os vários serviços e direcções-gerais durante o período da auditoria e, por outro, à falta de recursos humanos necessários para a gestão da PESC. Este último aspecto diz respeito à recomendação 1d) do Tribunal, relativa à necessidade de se dispor de recursos humanos adequados.

OBSERVAÇÕES SOBRE A EXECUÇÃO DAS ACÇÕES PESC

Decisões do Conselho

Quadro orçamental para a República Sérvia da Bósnia (Republika Srpska)

26. A Comissão aceita as críticas formuladas a este respeito, considerando-o, todavia, como um caso isolado.

Conferência sobre o Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste

27. A Comissão considera que as críticas formuladas a este respeito visam principalmente a Presidência e o Secretariado-Geral do Conselho. Uma preparação adequada, com a plena participação da Comissão, acelera a posterior assinatura do contrato, a qual deverá, com efeito, ter lugar antes do início da acção e, no caso específico em apreço, antes da realização da conferência.

Com base na experiência adquirida com a acção em causa, foram introduzidas, em 1999, as denominadas "declarações de acção", tendo em vista uma melhor preparação das acções PESC. Se fossem correctamente preenchidas para cada projecto, pelos grupos de trabalho temáticos ou geográficos do Conselho, antes da sua discussão no âmbito do Grupo de Conselheiros sobre Relações Externas, essas declarações de acção constituiriam o instrumento preparatório necessário para se redigirem demonstrações financeiras correctas e se assegurar o adequado enquadramento da sua execução.

28. A Comissão concorda com as conclusões do Tribunal segundo as quais a Presidência deverá evitar assumir compromissos financeiros sem ter procedido às necessárias consultas com os Estados-Membros e com a Comissão.

Representante especial para a Jugoslávia

29. A situação em causa pode ter sido determinada por acontecimentos políticos que não eram totalmente previsíveis. Todavia, a Comissão gostaria de salientar que insistiu por diversas vezes junto das várias instâncias interessadas do Conselho para que se procedesse à rápida revogação dessa acção comum.

Representante especial para o processo de Royaumont

30. A Comissão considera incorrecto formular uma resposta a conclusões do Tribunal que dizem respeito ao Conselho.

Disposições financeiras e orçamentais

31. Foram introduzidos muitos melhoramentos. Na resposta formulada pela Comissão nos n.os 32-34 são prestados esclarecimentos sobre essas disposições e procedimentos.

Financiamento das operações da PESC a título de diferentes rubricas orçamentais

32. Em 1996, o Parlamento Europeu criou a rubrica orçamental B7-6 6 1 "Participação comunitária em acções relativas às minas antipessoais". Desde então, o financiamento comunitário das acções de desminagem tem vindo a ser progressivamente concentrado nessa rubrica. Esta tendência será acelerada pela adopção, em 2001, de um regulamento específico do Conselho. Durante o período 1998-2001, não foram financiadas acções de desminagem a partir do orçamento da PESC. A única excepção a assinalar foi a acção de desminagem levada a cabo na Croácia, que não pôde ser financiada a título do regulamento pertinente do primeiro pilar, na medida em que o seu organismo de execução, a União da Europa Ocidental (UEO), era uma organização militar.

O artigo 17.o do Tratado da União Europeia define as condições necessárias para a que a União Europeia possa mobilizar a UEO para a execução de uma acção da União. Sem esse fundamento jurídico, a UE não tem possibilidade de mobilizar a UEO. Este factor condicionou a escolha da base jurídica para a Acção Comum 2000/231/PESC (e também para a Acção Comum 2000/798/PESC, relativa ao restabelecimento de uma força policial viável na Albânia). Estabelecer um financiamento a título de um regulamento da Comunidade para uma acção determinada por um acto PESC constituiria uma violação dos Tratados, assim como seria juridicamente inaceitável instruir a UEO, através de um instrumento do segundo pilar, para levar a cabo uma actividade da Comunidade.

Desde a adopção dos Regulamentos (CE) n.o 975/1999 e (CE) n.o 976/1999 do Conselho (direitos humanos), a observação das eleições tem sido financiada exclusivamente ao abrigo do primeiro pilar. Os processos eleitorais na Nigéria e na Bósnia-Herzegovina foram inicialmente financiados a partir da subsecção B8, mas devido à adopção dos referidos regulamentos, a partir de 1 de Janeiro de 2000, esse financiamento foi transferido para a rubrica B7-7 0 9 0.

O programa Phare prestou efectivamente apoio à polícia albanesa, nomeadamente através da reconstrução das esquadras de polícia e do fornecimento de equipamento. Não financiou, todavia, quaisquer actividades posteriormente levadas a cabo pela UEO. Embora os objectivos das referidas acções fossem complementares, as acções eram distintas do ponto de vista do seu financiamento, fundamento jurídico e rubrica orçamental correspondente.

33. Os critérios definidos pelo Coreper para o financiamento de acções a título da subsecção B8 foram sempre respeitados, excepto em dois casos concretos. Em ambos esses casos, o financiamento foi efectuado a partir da subsecção B8, dado que o organismo de execução era a União da Europa Ocidental, uma organização militar, que não poderia beneficiar das rubricas orçamentais do primeiro pilar. Os casos em questão foram a acção em matéria de minas antipessoais levada a cabo na Croácia (Weudam), cuja conclusão estava prevista para Novembro de 2001, e a acção relativa ao restabelecimento de uma força policial viável na Albânia (MAPE), que terminou entretanto. Alguns elementos do apoio prestado à polícia albanesa, que não estão relacionados com a UEO enquanto tal serão continuados através do regulamento do programa CARDS (assistência comunitária para a reconstrução, o desenvolvimento e a estabilização). A Comissão gostaria de remeter para a interpretação exposta no n.o 32 sobre a necessidade de se recorrer ao artigo 17.o no caso das acções levadas a cabo pela UEO.

A Comissão considera que os "casos limite" mencionados no relatório do Tribunal foram resolvidos pelos novos regulamentos do Conselho.

Em conformidade com a Acção Comum 2000/798/PESC, de 14 de Dezembro de 2000 (terceiro considerando), a ideia geral consiste em que as estruturas da UEO (incluindo a MAPE) sejam integradas na União Europeia, nomeadamente no âmbito da PESC. Em 2001, a Comissão rejeitou a integração da MAPE na PESC, na medida em que o tipo de acções previstas por essa estrutura incumbe a uma base jurídica do primeiro pilar já existente, nomeadamente o regulamento CARDS. Em consequência, os elementos da estrutura da MAPE que continuarem operacionais passarão a ser regidos pelo novo regulamento do Conselho.

34. A Comissão tomou nota da conclusão do Tribunal segundo a qual as críticas inicialmente formuladas foram adequadamente abordadas pelas autoridades orçamentais, tendo sido resolvido o problema em causa.

Contribuições em espécie e co-financiamento

35. O número de funcionários destacados foi limitado: dois funcionários de secretariado por parte do Conselho, um assistente administrativo destacado pela Comissão para ajudar o representante especial Miguel Angel Moratinos e um administrador destacado também pela Comissão para assistir o representante especial Bodo Hombach.

36. A Comissão procura sempre indicar nas demonstrações financeiras todas as contribuições de que tem conhecimento. Sempre que são efectuadas contribuições em espécie ou são destacados funcionários, esse facto é indicado na demonstração financeira.

O cálculo da importância financeira das contribuições em espécie é muito difícil e, na maior parte dos casos, indesejável do ponto de vista político. Ver a resposta formulada no n.o V.

Uma das soluções, que foi adoptada no caso do Coordenador especial do Pacto de Estabilidade, consiste em pagar unicamente uma componente bem definida do projecto global.

37-38. O Alto Representante e o respectivo Gabinete foram instituídos no âmbito do Acordo-quadro Geral de Paz (anexo 10), rubricado em Dayton, em 21 de Novembro de 1995, e assinado em Paris pelas três partes em conflito, em 14 de Dezembro de 1995. Esse acordo foi testemunhado por outros países e pelo "negociador especial da UE". A Conferência para a Implementação da Paz, realizada em Lancaster House, em Londres, em 8 e 9 de Dezembro de 1995, acordou em dissolver as estruturas da Conferência Internacional sobre a ex-Jugoslávia e instituiu um Conselho para a Implementação da Paz (CIP), no qual a Comissão Europeia se encontra representada (conclusões de Lancaster House, n.o 21). A Conferência acordou o seguinte (n.o 22): O Conselho de Direcção [do CIP] proporá um orçamento para cobrir as despesas operacionais do Conselho para a Implementação da Paz, nomeadamente os custos relativos à sede e aos gabinetes do Alto Representante (...). O CIP compromete-se a financiar esse orçamento segundo a repartição de financiamentos decidida por consenso no âmbito da Conferência Internacional sobre a ex-Jugoslávia. Foi constatado que a União Europeia já havia adoptado medidas destinadas a cobrir determinados custos mais urgentes do Alto Representante, bem como a sua quota-parte dos custos totais.

Em Dezembro de 1995, antes de quaisquer outros doadores, a UE acordou em efectuar uma contribuição de 10 milhões de euros. Tendo em conta o orçamento global do Gabinete do Alto Representante (GAR), no valor de 19,763 milhões de euros, acordado pelo Conselho de Direcção em Março de 1996, essa contribuição elevava-se a 50,6 % do orç