COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 01.07.1998 
COM(1998) 403 final 
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao 
Conselho sobre o seguimento das recomendações do Grupo de 
Alto Nível sobre a livre circulação de pessoas 

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao 
Conselho sobre o seguimento das recomendações do Grupo de 
Alto Nível sobre a livre circulação de pessoas 
Em 24 de Janeiro de 1996, a Comissão solicitou ao Grupo de Alto Nível sobre a livre 
circulação de pessoas, presidido por Simone Veil, que identificasse os problemas ainda 
existentes nesse domínio, os avaliasse e propusesse soluções. 
Em 18 de Março de 1997, o Grupo de Alto Nível apresentou o seu relatório, que formula 
mais de 80 recomendações nos sete principais domínios que afectam os cidadãos da 
União que desejem deslocar-se no espaço comunitário, a saber: 
- a entrada e a permanência, 
- acesso ao emprego, 
- estatuto social e familiar, 
- estatuto fiscal e financeiro, 
- os direitos culturais, 
- a situação particular dos nacionais de países terceiros, 
- a protecção dos direitos individuais. 
No entender da Comissão, o relatório do grupo constitui uma excelente avaliação das 
múltiplas dificuldades com que deparam os cidadãos que exercem o seu direito à livre 
circulação das pessoas. 
Assim, uma parte importante das recomendações do grupo foi retomada pela Comissão, 
no seu Plano de Acção para o Mercado Único , de Junho de 1997, e noutro, mais 
2 
específico, denominado Plano de Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores , de 
Novembro de 1997. Algumas das outras recomendações perderam actualidade ou terão 
de ser reavaliadas, devido ao novo enquadramento jurídico que será introduzido com a 
entrada em vigor do Tratado de Amsterdão. A presente comunicação destaca, em 
particular, dois aspectos da livre circulação examinados pelo Grupo de Alto Nível: os 
direitos de entrada e de permanência, por um lado, e, por outro, a necessidade de 
melhorar a informação facultada aos cidadãos sobre os seus direitos. Em anexo figura um 
relatório-balanço pormenorizado sobre o seguimento dado ao conjunto das 
recomendações do grupo. 
1 CSE (97) 1 final. 
2 COM (97) 586 final. 
A^ 
Os direitos de entrada e de permanência 
Tal como se constata no relatório do Grupo de Alto Nível, os direitos de entrada e de 
permanência estavam, inicialmente, ligados ao exercício de uma actividade económica. 
Esses direitos foram-se progressivamente alargando, nomeadamente em virtude do 
direito derivado, para abranger o conjunto dos cidadãos. Esse alargamento por etapas 
conduziu, no entanto, a uma compartimentação dos beneficiários, que já não se adapta às 
formas modernas da mobilidade, nem à instituição de uma cidadania da União. 
Assim, constata-se que a legislação comunitária actual foi concebida, sobretudo, para os 
trabalhadores e respectivas famílias que desejem estabelecer-se noutro Estado-membro 
com carácter definitivo ou por um período muito longo. Em contrapartida, esses textos 
não estão adaptados às pessoas que exercem o seu direito à mobilidade por um período de 
tempo limitado ou a tempo repartido (estudantes, estagiários, jovens voluntários, 
trabalhadores temporariamente deslocados, trabalhadores independentes móveis, 
trabalhadores transfronteiriços, reformados com várias residências, etc.). É difícil 
determinar o número de pessoas nestas condições; deverá, no entanto, crescer de forma 
significativa, graças, simultaneamente, aos efeitos da integração europeia, à evolução dos 
modos de vida e de trabalho, à necessidade crescente dos jovens em formação inicial de 
passar um período de estudo ou de formação noutro país, às inovações tecnológicas nas 
comunicações e à densificação dos meios de transporte. 
Além disso, o Tratado da União Europeia, ao introduzir no artigo 8°-A do Tratado CE a 
noção de cidadania europeia, generalizou, em benefício de todos os cidadãos, os direitos 
de entrar, permanecer e residir no território de outro Estado-membro. Nessa perspectiva, 
esses direitos estão a tornar-se parte integrante do património jurídico de qualquer 
cidadão da União Europeia e deverão ser formalizados numa base comum. 
Por todas estas razões, a Comissão considera que é necessário aproximar o estatuto 
jurídico de todos os cidadãos comunitários a nível dos Estados-membros, 
independentemente do facto de exercerem ou não uma actividade económica. Para esse 
efeito, os eixos principais das propostas da Comissão são os seguintes: 
- criação, na medida do possível, de um regime único de livre circulação, ao abrigo do 
artigo 8o-A, para todos os cidadãos da União e membros das respectivas famílias; 
- nova abordagem do exercício do direito de permanência, nomeadamente limitando a 
obrigação de ser detentor de uma autorização de residência, nas situações em que isso 
se justifique; 
- esclarecer o estatuto dos membros da família de um cidadão da União, quando esses 
forem nacionais de países terceiros; 
- circunscrever melhor a possibilidade de acabar com o exercício do direito de 
permanência de um cidadão da União. 
Uma revisão desta ordem dos direitos de livre circulação e de permanência no âmbito das 
regras sobre a cidadania é um trabalho cuja globalidade e magnitude não permitem 
esperar resultados a curto prazo para os cidadãos da União. É por essa a razão que, 
paralelamente à presente comunicação, a Comissão propõe desde já uma revisão do 
Regulamento (CEE) n° 1612/68 e da Directiva (CEE) 68/360, relativos à livre circulação 
2 
e aos direitos de entrada e de permanência dos trabalhadores. Essa revisão específica visa 
melhorar a situação actual dos trabalhadores e dos membros das respectivas famílias que 
se deslocam, de acordo com o definido pela Comissão no seu plano de acção de 
Novembro de 1997. A este'respeito, o Conselho Europeu de 20 de Novembro de 1997 
reconheceu a importância da mobilidade dos trabalhadores para reforçar o funcionamento 
dos mercados nacionais do emprego. 
Até ao final do ano, serão igualmente propostas a reforma e a simplificação das regras em 
matéria de coordenação dos regimes de segurança social. 
Melhorar a informação facultada aos cidadãos 
Facilitar a livre circulação das pessoas é uma tarefa multifacetada, como o comprova a 
grande diversidade de assuntos abordados no relatório do grupo. 
Apesar disso, o relatório insiste repetidas vezes na melhoria da informação facultada aos 
cidadãos sobre os seus direitos decorrentes da legislação comunitária e numa melhor 
formação e informação de todos os intervenientes no exercício da livre circulação. 
Relativamente a esses pontos, convém destacar as acções já empreendidas pela 
Comissão: 
- lançamento, por ocasião do Conselho Europeu de Cardiff de 15 e 16 de Junho de 
1998, do "Diálogo com os cidadãos e as empresas", que dá seguimento e desenvolve a 
iniciativa "Prioridade aos Cidadãos" e que visa, nomeadamente, fornecer às pessoas 
informações concretas sobre os seus direitos, dar resposta às suas questões e 
orientá-las para as entidades apropriadas, em caso de dificuldade; 
- publicação de um guia dos candidatos a emprego na UE, redigido em resposta às 
questões levantadas pelos cidadãos no âmbito da iniciativa "Prioridade aos Cidadãos"; 
- desenvolvimento e melhoria da rede EURES, que fornece informações sobre as 
ofertas de emprego e as condições de vida e de trabalho nos Estados-membros; 
- desenvolvimento e consolidação da rede EURO-JUS, destinada a assegurar um 
serviço de aconselhamento e assistência jurídica nos gabinetes de representação da 
Comissão nos Estados-membros; 
- prossecução e desenvolvimento dos seguintes programas: "Karolus", para o 
intercâmbio e a formação dos funcionários nacionais responsáveis pela legislação 
sobre o mercado interno; "Robert Schuman", que se destina a sensibilizar as 
profissões jurídicas para o direito comunitário; "Jean Monnet" para o meio 
universitário e "Grotius" para o intercâmbio de juristas; 
- apoio ao desenvolvimento da rede EURODESK, destinada a assegurar um serviço de 
informação sobre as questões dos jovens e das organizações que se ocupam dos seus 
direitos. 
Conclusão 
A presente comunicação visa resumir a resposta da Comissão às recomendações do 
Grupo de Alto Nível em dois domínios importantes, um relativo a propostas legislativas e 
outro que contribui para aproximar a Europa dos seus cidadãos. 
No que diz respeito ao primeiro domínio, a Comissão adoptou propostas legislativas que 
visam reforçar a livre circulação dos trabalhadores, realizando simultaneamente uma 
análise profunda da noção de cidadania europeia e das suas consequências jurídicas no 
que diz respeito ao direito de entrada e de permanência dos cidadãos nos 
Estados-membros. 
ANEXO 
Balanço do relatório do Grupo de Alto Nível sobre a Livre Circulação 
de Pessoas 
Introdução 
O relatório do Grupo de Alto Nível sobre a Livre Circulação de Pessoas, presidido por 
Simone Veil (em seguida denominado "relatório do grupo"), apresentado à Comissão em 
18 de Março de 1997, tsuscitou o mais vivo interesse da parte de um grande número de 
organismos e de instituições e, nomeadamente, do Parlamento Europeu. O seu rigor 
metodológico e as suas qualidades de análise foram amplamente elogiados e permitiram 
alimentar a reflexão sobre as acções concretas a empreender para alcançar um verdadeiro 
espaço de livre circulação de pessoas na União Europeia. 
Neste contexto, o presidente da Comissão comprometeu-se a que se procederia a um 
balanço, no final do ano seguinte à sua apresentação. 
O presente relatório tem como objectivo apresentar esse balanço, fazendo o ponto da 
situação no que toca ao seguimento das recomendações do relatório do grupo, mais 
especificamente pela Comissão. 
O mandato conferido pela Comissão ao grupo consistia em identificar os obstáculos 
actuais e potenciais encontrados pelos cidadãos europeus no exercício do seu direito de se 
deslocarem livremente e de trabalharem na União. O grupo devia, por um lado, estudar a 
forma como os instrumentos jurídicos existentes são aplicados, os meios para os 
melhorar ou tornar o seu funcionamento mais eficaz e, por outro lado, formular 
recomendações sobre novas medidas susceptíveis de completar o actual conjunto 
normativo, eliminando alguns obstáculos ou dando solução a problemas ainda não 
resolvidos pela Comunidade. 
Assim, o relatório do grupo contém mais de 80 recomendações. 
Na sequência do relatório, devem recordar-se, em primeiro lugar, a título liminar, os três 
principais actos comunitários adoptados desde a sua apresentação, que irão influenciar a 
livre circulação de pessoas. 
Em primeiro lugar, o Tratado de Amesterdão foi adoptado em 19 de Junho de 1997 e 
assinado em 2 de Outubro do mesmo ano. Este tratado introduz no Tratado CE 
disposições que deverão facilitar a realização do objectivo da livre circulação de pessoas, 
tanto do ponto de vista da passagem, sem controlo, das fronteiras internas, como 
relativamente ao direito de circular e residir livremente no território dos 
Estados-membros. 
Em segundo lugar, em Amesterdão, o Conselho Europeu aprovou igualmente o Plano de 
Acção a Favor do Mercado Único, cujo quarto objectivo estratégico tem em vista a 
criação de um mercado único ao serviço de todos os cidadãos1. As seis acções em curso 
deste objectivo estratégico prevêem a eliminação do controlo nas fronteiras, a 
actualização das regras relativas ao direito de residência, a protecção dos direitos sociais, 
a promoção da mobilidade da mão-de-obra na União, a protecção dos direitos dos 
consumidores, da saúde pública e do ambiente, e, ainda, o desenvolvimento do diálogo 
com os cidadãos. O Painel de Avaliação do Mercado Único, que tem uma periodicidade 
semestral2, permite medir o estado de evolução de cada medida prevista no Plano de 
Acção. 
Finalmente, e em terceiro lugar, convém também sublinhar a publicação pela Comissão, 
em 12 de Novembro de 1997, do Plano de Acção para a Livre Circulação dos 
Trabalhadores, que se apresenta como uma resposta a determinadas recomendações do 
grupo3. 
No seu programa de trabalho para 1998, a Comissão indica igualmente que se 
empenhará, designadamente com base nas recomendações apresentadas no relatório do 
grupo, em tornar efectivo o princípio da livre circulação de pessoas. Na resolução em que 
comenta este programa, o Parlamento Europeu solicita ao Conselho e à Comissão que 
apliquem todas as recomendações contidas no relatório do grupo sobre a livre circulação 
de pessoas. 
Por razões de simplificação e de facilidade de leitura, o presente balanço utiliza as 
mesmas sete partes que o relatório do grupo. O seguimento dado ao relatório especial 
sobre pensões complementares4 pode ser consultado na 3a parte, que diz respeito ao 
estatuto social e familiar. 
1. Entrada e residência 
O relatório do grupo cita os obstáculos persistentes ao direito de circular e de residir 
livremente no território dos Estados-membros, obstáculos esses que podem ser 
enumerados em três categorias: a manutenção dos controlos nas fronteiras internas, das 
práticas administrativas deficientes e das lacunas legislativas. 
1 CSE (97), 1 final, 4 de Junho de 1997 
2 N° 1, Novembro de 1997, SEC 97/XXXI, n°2, Maio de 1998, SEC 98/XXX 
3 COM(97) 586 final, de 12 de Novembro de 1997 
4 Relatório do Grupo de Alto Nível, adoptado em 28 e 29 de Novembro de 1996, e anexo ao relatório 
sobre a livre circulação de pessoas 
- A manutenção dos controlos nas fronteiras internas. 
Evidentemente, a Comissão partilha a constatação do relatório do grupo de que o cidadão 
não poderá perceber todos os efeitos do mercado interno, enquanto subsistirem os 
controlos rias fronteiras internas. Os debates realizados em todas as instituições 
comunitárias destacaram as divergências de pontos de vista quanto ao objectivo a atingir 
e quanto aos meios que permitem garantir um elevado nível de segurança num espaço de 
livre circulação. As propostas que a Comissão apresentou em 1995, no sentido de 
completar o conjunto dos instrumentos legislativos, não se concretizaram. Em 
contrapartida, o novo Tratado de Amesterdão assumiu os progressos alcançados no 
âmbito intergovernamental de Schengen, tendo decidido integrá-los no quadro da União e 
atribuir um prazo de cinco anos para realizar o objectivo, e tendo adoptado soluções ad 
hoc para o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca, soluções essas concretizadas por 
diversos protocolos anexos ao Tratado. Mas desde já se pode constatar que a liberdade de 
viajar sem controlo é um dado adquirido entre nove Estados-membros, havendo um 
décimo que se prepara para aderir a esse primeiro grupo. 
- Práticas administrativas deficientes. 
O correio dirigido à Comissão, as numerosas queixas de cidadãos e as petições recebidas 
pelo Parlamento Europeu apenas servem para confirmar a constatação do Grupo de Alto 
Nível sobre um certo número de práticas administrativas deficientes e o justo fundamento 
das novas iniciativas que a Comissão anunciou no Plano de Acção a Favor do Mercado 
Único, as quais já pôs em prática, nomeadamente com a decisão de acelerar os trâmites 
administrativos internos no que se refere às queixas e aos processos por infracção, 
previstos no artigo 169° do Tratado CE, e de os tornar mais transparentes para os 
cidadãos (Ver o último relatório da Comissão ao Parlamento e ao Conselho sobre o 
controlo da aplicação do direito comunitário). Além disso, a Comissão apresentará 
também uma comunicação interpretativa sobre a aplicação da directiva 64/221/CEE para 
a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e 
estada, justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública. 
- Lacunas legislativas. 
A Comissão partilha com o Grupo de Alto Nível o ponto de vista de que é necessário 
apresentar novas propostas para alterar e simplificar o exercício do direito de livre 
circulação das pessoas e, sobretudo, para tirar o máximo partido da instituição da 
cidadania da União. O método mais ambicioso consiste obviamente em proceder a uma 
reformulação do conjunto dos direitos e deveres relativos à circulação e à residência dos 
cidadãos da União e dos membros da sua família. Este objectivo já havia sido expresso 
pelo Conselho Europeu de Bruxelas de 1993, mas não foi possível realizá-lo por motivos 
que se prendiam, designadamente, com o problema da diversidade de bases jurídicas e de 
procedimentos legislativos em relação à categoria a que pertence o cidadão que exerce o 
seu direito de livre circulação5. 
5 Consultar o segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União [COM(97) 230 final, de 27 de 
Maio de 1997] 
A instituição da cidadania da União e uma nova disposição introduzida pelo Tratado de 
Amesterdão no artigo 8°-A (n° 2 do artigo 18, na versão consolidada), relativa ao 
procedimento de co-decisão, enunciado no artigo 189°-B (artigo 251° da versão 
consolidada) deverão facilitar a proposta de uma reformulação, capaz de dar uma 
resposta coerente e completa aos obstáculos jurídicos e administrativos identificados pelo 
Grupo de Alto Nível. 
Assim, a Comissão apresentou novas propostas relativas aos trabalhadores por conta de 
outrem, conjuntamente com o presente balanço, no sentido de alterar o Regulamento 
(CEE) n° 1612/68 e a Directiva 68/360/CEE, na linha já anunciada pelo Plano de Acção 
para a Livre Circulação de Trabalhadores6, respondendo, assim, a várias recomendações 
do Grupo de Alto Nível. De acordo com o compromisso assumido no âmbito do Plano de 
Acção a Favor do Mercado Único, a Comissão não deixará de apresentar outras propostas 
circunstanciadas. 
A este respeito, um relatório sobre a aplicação das três directivas relativas à residência de 
estudantes, reformados e população não-activa, permitirá identificar as lacunas 
legislativas que é necessário preencher. 
Finalmente, convém destacar o acórdão de 12 de Maio de 1998 sobre o caso "Sala"7, no 
qual o Tribunal declarou que o direito comunitário se opõe a que um Estado-membro 
exija dos nacionais de outros Estados-membros autorizados a residir no seu território a 
apresentação de um cartão de residência formal, emitido pela administração nacional, 
para beneficiar de uma subsídio de educação, ao passo que os nacionais apenas têm de ter 
o seu domicílio ou local de residência normal nesse Estado-membro. Este acórdão é 
importante, na medida em que estabelece um princípio de não-discriminação nos 
domínios do direito comunitário, a favor dos cidadãos da União, pela aplicação 
combinada dos artigos 6o, 8o e 8°-A do Tratado. 
2b Acesso ao emprego 
No que respeita ao acesso aos cargos públicos, o Tribunal, na sua jurisprudência, definiu 
critérios que permitem precisar os sectores reservados aos nacionais, nos termos do n° 4 
do artigo 48° do Tratado CE. Em consonância com essa jurisprudência, a Comissão 
envidará esforços para que os Estados-membros eliminem completamente todas as 
restrições no acesso a esses cargos do sector público. 
No que respeita aos efeitos do princípio geral do reconhecimento mútuo, no conjunto do 
sector público dos Estados-membros, fizeram-se progressos e prosseguem as 
conversações com os Estados-membros e entre estes. Quanto à questão específica do 
reconhecimento da experiência profissional adquirida noutro Estado-membro, importa 
indicar qu^ o Tribunal, no seu acórdão "Kalliope", de 15 de Janeiro de 19988, declarou 
6 COM(97) 586 final de 12 de Novembro de 1997 
7 Processo C-85/96 
8 Processo C-15/96 
contrária ao artigo 48° do Tratado CE uma cláusula de uma convenção colectiva aplicável 
à função pública de um Estado-membro, que não considerava o tempo de serviço, num 
domínio de actividade comparável, anteriormente passado na função pública de outro 
Estado-membro. Essa jurisprudência foi igualmente confirmada pelo acórdão de 12 de 
Março de 1998 "Comissão/Grécia"9. A este respeito, o princípio da equivalência de 
situações para fins profissionais foi integrado na proposta de revisão do Regulamento 
(CEE) n° 1612/68; este princípio deverá ter efeitos, principalmente, no domínio dos 
cargos públicos (ver a seguir). 
Quanto ao reconhecimento dos diplomas, deve lembrar-se, em primeiro lugar, que a 
directiva sobre o livre estabelecimento dos advogados foi adoptada em 16 de Fevereiro 
de 199810. 
Em segundo lugar, no âmbito da iniciativa SLIM (Simplificação da Legislação do 
Mercado Interno), a Comissão, ainda em Dezembro de 1997, apresentou uma proposta de 
directiva destinada, nomeadamente, a simplificar e modernizar as sete directivas 
sectoriais para as profissões regulamentadas (enfermeiro responsável por cuidados gerais, 
dentista, veterinário, parteira, arquitecto, farmacêutico e médico)11. Essa proposta retoma 
igualmente determinadas recomendações do grupo (obrigação de considerar, no exame 
do pedido de reconhecimento de um diploma, a experiência adquirida após a obtenção do 
diploma para o sistema geral; possibilidade de reconhecer a formação obtida por 
nacionais comunitários em países terceiros, no caso das directivas sectoriais). 
Por último, o Conselho chegou, recentemente, a um acordo político sobre a proposta 
alterada de directiva, de Fevereiro de 199612, que consolida as directivas relativas ao 
acesso às actividades artesanais e industriais e institui um mecanismo de reconhecimento 
dos diplomas para as actividades profissionais ainda não abrangidas pelo sistema geral. 
Esta proposta consolida trinta directivas que prevêem o acesso a actividades 
regulamentadas, com base na experiência profissional no país de origem, e completa-as, 
criando, para as mesmas actividades, um processo de reconhecimento de diplomas. 
Quanto à avaliação e à acreditação das qualificações profissionais, foram lançados 
vários projectos-piloto no âmbito dos programas Sócrates e Leonardo da Vinci. 
Nesta matéria, conforme menciona o relatório do grupo, o Conselho tinha solicitado a 
realização de um estudo de viabilidade de um "passaporte profissional". Todavia, o 
relatório final do projecto "Carteira individual", de 1995, sublinhou a existência de 
dificuldades de ordem técnica e cultural, para que tal documento possa ter um papel 
efectivo de instrumento de transparência das competências e qualificações. 
9 Processo C-187/96 
10 Directiva 98/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 1998, tendente a 
facilitar o exercício permanente da profissão de advogado num Estado-membro diferente daquele em 
que foi adquirida a qualificação profissional, JO L 77, de 14 de Março de 1998 
1 ' COM(97) 638 final, de 2 de Dezembro de 1997 
12 JO C 264, de 30 de Agosto de 1997 
A proposta de decisão da Comissão, que tinha em vista a criação de um documento 
comunitário de informação ("EUROPASSE-Formação")13 para os jovens inscritos num 
curso de formação profissional em alternância, incluindo aprendizagem, que realizem um 
ou vários períodos de formação noutro Estado-membro, e que está agora em fase de 
posição comum no Conselho, a qual deverá estar concluída no fim de 1998, mostra que é 
possível reforçar essa transparência sem interferir nas competências dos 
Estados-membros. A Comissão está actualmente a analisar a possibilidade de adoptar 
uma medida semelhante à do EUROPASSE-Formação no domínio da formação contínua. 
A questão fulcral é, efectivamente, a da portabilidade das competências adquiridas 
durante a vida profissional, quer sejam obtidas no quadro de currículos conducentes a 
habilitações formais quer resultantes de acções internas nas empresas, acompanhadas por 
novos métodos de validação e de acreditação, conforme sugere o Livro Branco da 
Comissão "Ensinar e aprender: rumo à sociedade cognitiva". 
A Comissão prossegue actualmente os seus esforços em várias direcções para ultrapassar 
estas dificuldades, a fim de melhorar as informações trocadas. 
Ademais, aquela instituição sugeriu a inclusão do princípio da equivalência de situações 
para fins profissionais, na sua proposta de revisão do Regulamento n° 1612/68. Este 
princípio deverá permitir que os factos ou acontecimentos que produzem efeitos jurídicos 
ou profissionais num Estado-membro sejam tidos em consideração, mesmo que se 
tenham verificado noutro Estado-membro. Este princípio aplicar-se-á, por isso, às 
qualificações profissionais obtidas noutros Estados-membros, para que sejam válidas no 
Estado-membro de acolhimento. 
Por outro lado, conforme foi anunciado no Plano de Acção para a Livre Circulação dos 
Trabalhadores, a Comissão deseja ter a participação dos parceiros sociais na 
implementação da livre circulação e considera que essa participação pode originar a 
criação de sistemas que facilitariam a transparência e a comparabilidade das qualificações 
profissionais entre Estados-membros. Também no domínio do reconhecimento de 
diplomas, os parceiros sociais puderam participar e exprimir-se, no contexto de reuniões 
de peritos. 
Por outro lado, para reforçar a participação e a contribuição dos parceiros sociais, a 
Comissão, no âmbito da revisão do Regulamento (CEE) n° 1612/68, apresentou uma 
proposta de fusão dos actuais comités consultivos relativos à livre circulação de 
trabalhadores e à coordenação dos regimes de segurança social. Este novo comité, 
proveniente da fusão dos antigos comités tripartidos (Estados-membros, empregadores e 
sindicatos), deverá tornar-se um fórum altamente qualificado para discussão e análise de 
todas as questões com interesse para a mobilidade dos trabalhadores na Europa: a política 
de emprego, a segurança social, o reconhecimento de qualificações, etc. 
A termina., refira-se que a Comissão realiza grandes esforços para melhorar a informação 
prática dirigida às pessoas que procuram emprego. Desde a apresentação do relatório do 
grupo, a rede EURES, que faculta informações sobre as ofertas de emprego e as 
condições de vida e de trabalho, desenvolveu-se de tal modo, que contava, no final de 
13 Ver nota 23 
10 
1997, com 477 euroconselheiros. O Plano de Acção a Favor do Mercado Único e o Plano 
de Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores prevêem uma melhoria deste 
sistema, nomeadamente ao nível das regiões fronteiriças. 
3. Situação social e familiar 
O Tratado de Amesterdão não altera a regra da unanimidade prevista no artigo 51°, ao 
contrário da proposta do relatório do grupo. 
Este último formula uma série de recomendações destinadas a simplificar as regras de 
coordenação dos regimes de segurança social. 
No Plano de Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores, a Comissão 
comprometeu-se a apresentar, até ao fim de 1998, uma proposta de revisão e 
simplificação do Regulamento (CEE) n° 1408/71, relativo à coordenação dos regimes de 
segurança social14. Além disso, essa regulamentação foi escolhida para a terceira fase do 
exercício SLIM. 
No que diz respeito ao alargamento da coordenação dos sistemas de segurança social aos 
regimes especiais para os funcionários públicos, o Conselho, em 29 de Junho de 199815, 
adoptou uma parte da proposta da Comissão, de 13 de Dezembro de 199116. Contudo, a 
parte da proposta que diz respeito aos estudantes e à população não-activa continua em 
discussão. 
A Comissão envida todos os esforços para que as propostas de alargamento do âmbito de 
aplicação material do Regulamento (CEE) n° 1408/71 às prestações de pré-reforma e à 
manutenção das prestações de desemprego, que continuam pendentes no Conselho, sejam 
adoptadas, antes mesmo da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão. De resto, no 
âmbito da proposta de simplificação e reforma dos Regulamentos n°s 1408/71 e 574/72, a 
Comissão prevê retomar as directrizes dessas duas propostas, caso ainda não tenham sido 
adoptadas pelo Conselho. 
O relatório do grupo insistia também na melhoria da informação dos cidadãos acerca dos 
seus direitos em matéria de coordenação dos regimes de segurança social. Nesta área, os 
serviços da Comissão desenvolvem uma estratégia global de informação de todos os 
cidadãos e de grupos mais específicos, como as profissões jurídicas ou os parceiros 
sociais. Essa estratégia articula-se, particularmente, em torno da publicação de diversos 
guias explicativos das regras comunitárias de segurança social, incluindo a jurisprudência 
do Tribunal. O ano de 1998 verá a consagração deste esforço e será marcado, 
nomeadamente, pelo lançamento de um "boletim de informação" trimestral destinado a 
14 Regulamento (CEE) n° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes 
de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no 
interior da Comunidade; actualizado pelo Regulamento (CE) n° 118/97 do Conselho, de 2 de 
Dezembro de 1996 (JO L 28 de 30 de Janeiro de 1997) 
15 Regulamento (CE) n° do Conselho, de 29 de Junho de 1998 
16 JO C 46, de 20 de Fevereiro de 1992 
11 
um público muito amplo em toda a Comunidade, bem como pela organização de 
seminários em todos os Estados-membros, reunindo todas as profissões envolvidas na 
aplicação das regras de coordenação, cujo objecto consiste em provocar um debate sobre 
as dificuldades de aplicação, a nível nacional, das regras de coordenação dos regimes de 
segurança social. Por último, esses debates permitirão alimentar a reflexão encetada sobre 
a reforma e a simplificação das regras de coordenação, que constituirá um passo 
importante para obter maior transparência nas regras comunitárias relativamente ao 
cidadão. 
Uma das recomendações do grupo dizia respeito à legibilidade, em todos os 
Estados-membros, dos cartões nacionais informatizados da segurança social. Na opinião 
da Comissão, apesar de a tecnologia para a sua introdução pelos organismos de segurança 
social estar disponível, a introdução desse sistema em grande escala choca com 
numerosos problemas administrativos e organizacionais, como, por exemplo, a 
normalização da informação e dos dados a incluir no cartão, os problemas linguísticos, a 
complexidade das disposições nacionais e comunitárias em matéria de segurança social, e 
as grandes diferenças de estrutura das instituições competentes de cada Estado-membro. 
Ademais, a utilização eficaz de um cartão que substitua alguns formulários E subentende 
a existência de uma infra-estrutura telemática que ligue as instituições competentes, 
semelhante à que foi criada pelo sector bancário antes da introdução maciça dos cartões 
bancários. Os projectos de modernização relativos ao intercâmbio telemático de dados no 
domínio da segurança social possibilitaram o estabelecimento de certas ligações para esse 
intercâmbio no que se refere aos formulários no domínio das pensões. Todavia, para a 
implantação dos projectos foi necessária uma reorientação dos objectivos e dos meios 
utilizados pelas instituições competentes dos Estados-membros. A Comissão, embora 
reconhecendo as dificuldades e complexidades das situações nacionais, estuda esta 
questão e tenta apresentar soluções aos órgãos nacionais competentes. 
Finalmente, no seu Plano de Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores, a 
Comissão indica que vai fomentar a cooperação transfronteiras abrangendo mais 
especificamente o domínio da segurança social. Deve ainda salientar-se que a proposta de 
alteração do Regulamento (CEE) n° 1612/68 faz referência ao trabalhadores fronteiriços 
por meio de uma disposição de carácter geral17. 
Por outro lado, são de assinalar os dois acórdãos de 28 de Abril de 1998 "Decker" e 
"Kohll"18, nos quais o tribunal considerou que a condição da autorização prévia exigida 
por uma legislação nacional para o reembolso de óculos comprados e de tratamentos 
dentários efectuados noutro Estado-membro não estava em conformidade com o direito 
comunitário, mais especificamente com os princípios da livre circulação de mercadorias 
(artigos 30° e 36° do Tratado CE) e da livre prestação de serviços (artigos 59° e 60° do 
Tratado), na medida em que tal autorização não era solicitada para as aquisições ou para 
17 O artigo 7°-A prevê que "As vantagens económicas, sociais, fiscais, culturais e outras que estão 
dependentes da residência num Estado-Membro não podem ser recusadas ao trabalhador não residente 
que trabalhe nesse Estado e que se encontre numa situação objectivamente comparável à de um 
trabalhador residente." 
18 processos C-120/95 e C-158/96 
12 
os tratamentos no Estado-membro em questão, e ainda na falta de uma justificação 
adequada fundada num objectivo de interesse geral. 
Também no seu Plano de Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores, a Comissão 
recorda que, tal como o Grupo de Alto Nível, é favorável ao alargamento do direito de 
agrupamento familiar às seguintes pessoas: 
- os filhos com mais de 21 anos que não estejam a cargo dos pais e os ascendentes que 
não estejam a cargo dos filhos; 
- os companheiros, não casados, dos trabalhadores comunitários, sob reserva de a 
legislação do Estado-membro em questão assimilar a cônjuge o(a) companheiro(a) 
não casado(a) de um(a) trabalhador(a) nacional. 
A Comissão tem vindo a formular propostas neste sentido desde 1989. A proposta da 
Comissão de revisão do Regulamento (CEE) n° 1612/68 e da Directiva 630/68/CEE 
integra estas disposições e alarga o direito de residência a todos os outros membros da 
família a cargo ou que vivam sob o mesmo tecto que o trabalhador, no país de origem. 
É importante acrescentar que esta proposta contém ainda disposições com vista a reforçar 
o estatuto jurídico dos membros da família do trabalhador, para facilitar a sua integração 
no Estado-membro de acolhimento, nomeadamente em caso de dissolução do 
matrimónio. O relatório do grupo recomendava, a este respeito, que se reconhecesse o 
direito de residência ao cônjuge divorciado nacional de um país terceiro. 
O capítulo 7 do presente relatório expõe os esforços de informação e de formação de 
todas as entidades nacionais competentes. 
Em 8 de Outubro de 1997, a Comissão adoptou uma proposta de directiva do Conselho 
relativa à salvaguarda dos direitos a pensão complementar dos trabalhadores 
assalariados e independentes que se deslocam no interior da União Europeia19. O Grupo 
de Alto Nível tinha apresentado um relatório especial sobre esta importante questão, que 
foi anexado ao relatório principal. Essa proposta abrange a preservação e a possibilidade 
de transferência dos direitos de pensão complementar adquiridos, bem como a 
possibilidade de um trabalhador destacado noutro Estado-membro continuar a contribuir 
para um regime de pensão complementar no seu Estado-membro de origem. Esta 
proposta foi objecto de acordo político do Conselho, em 4 de Junho de 1998. 
4. Situação fiscal e financeira 
Quanto ao domínio fiscal, a Comissão estuda as recomendações do grupo sobre esta 
matéria, em colaboração com os representantes das administrações fiscais nacionais, e, 
logo que possível, irá propor iniciativas, conforme anunciou no seu programa de trabalho 
para 1998. 
19 JO C 5, de 9 de Janeiro de 1998 
13 
Para facilitar a mobilidade transfronteiriça da mão-de-obra, a Comissão, no seu Plano de 
Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores, prevê o incentivo à cooperação 
transfronteiras entre as administrações competentes e os parceiros sociais, nomeadamente 
no domínio do direito fiscal20. 
Quanto às recomendações relativas à questão da penalização das pessoas que se deslocam 
de automóvel, devido à dupla reivindicação fiscal de impostos de matrícula, a Comissão 
apresentou ao Conselho uma proposta de directiva21 que estabelece o regime fiscal 
aplicável aos veículos automóveis de particulares transferidos a título definitivo para 
outro Estado-membro, no âmbito de uma mudança de residência ou utilizados 
temporariamente num Estado-membro distinto do Estado-membro de matrícula. Esta 
proposta foi discutida em sessão plenária do Parlamento Europeu, em 17 de Junho de 
1998. O texto baseia-se no princípio da isenção do imposto automóvel, desde que o 
veículo transferido já tenha sido objecto do mesmo tipo de imposto no país de origem. 
Nos casos de desacordo entre as administrações nacionais competentes, quanto à 
residência, está previsto um procedimento específico de consulta. A proposta prevê ainda 
que os Estados-membros registem os veículos dos nacionais comunitários que não têm aí 
a sua residência principal, mas que aí dispõem de residência secundária. 
No que respeita aos sistemas de declaração dos movimentos financeiros acima de um 
determinado limiar, a Comissão continua a processar as queixas que recebe no âmbito do 
processo por infracção, previsto no artigo 169° do Tratado CE, e, com os 
Estados-membros interessados, procura as soluções adequadas, quando as exigências 
ligadas à declaração ou as respectivas sanções parecem excessivas. 
5. Direitos culturais 
O Tratado de Amesterdão completou o n° 4 do artigo 128° do Tratado CE (artigo 151° da 
versão consolidada), precisando que as políticas comunitárias devem ter em conta os 
aspectos culturais, nomeadamente para respeitarem e promoverem a diversidade das 
culturas europeias. Em contrapartida, o artigo 126° (artigo 149° da versão consolidada), 
relativo à educação e à juventude, não foi alterado (o relatório do grupo sugeria uma 
modificação deste artigo, a fim de permitir a implantação de um sistema comunitário 
destinado a facilitar o reconhecimento académico dos diplomas e da duração dos 
estudos). 
Os três grandes programas de acção em matéria de educação, formação e juventude, 
Sócrates, Leonardo da Vinci e Juventude para a Europa, adoptados para um período de 
cinco anos que terminará em 1999, continuaram a contribuir para o desenvolvimento de 
um espaço educativo europeu. Neste contexto, a Comissão, em 12 de Novembro de 1997, 
adoptou uma comunicação intitulada "Por uma Europa do conhecimento"22 que acentua, 
designadamente, as acções de promoção das competências linguísticas e de compreensão 
20 Ver ainda nota 17 
21 JO C 108, de 7 de Abril de 1998 
22 COM(97) 563 final, de 12 de Novembro de 1997 
14 
das diferentes culturas, bem como acções de mobilidade física, que incluem a extensão 
das modalidades de reconhecimento mútuo ao conjunto dos domínios em questão. De 
acordo com estas orientações, a Comissão, em 26 de Maio de 1998, adoptou propostas 
para a aplicação da nova geração de programas no domínio da educação (Sócrates), da 
formação profissional (Leonardo da Vinci) e da juventude, que estarão em vigor entre 1 
de Janeiro de 2000 e 31 de Dezembro de 2004. Estes programas prevêem um grande 
número de acções de mobilidade destinadas a diferentes grupos de pessoas, em função de 
objectivos diversos. Essa nova geração de programas deverá facultar a 1,2 milhões de 
estudantes, 200.000 docentes, 400.000 jovens em formação e 660.000 pessoas, no âmbito 
dos programas para a juventude (num total de 2,5 milhões de europeus), a possibilidade 
de beneficiar de um programa a favor da mobilidade. As modalidades desses novos 
programas prevêem igualmente melhor qualidade e maior acessibilidade, por meio de 
objectivos mais precisos, medidas mais coerentes, simplificação administrativa e 
descentralização. 
No domínio da formação profissional e da aprendizagem, a Comissão, em 12 de 
Novembro de 1997, elaborou uma proposta de decisão do Conselho relativa à promoção 
de percursos europeus de formação em alternância, incluindo a aprendizagem23. Essa 
acção prevê a criação de um "Europasse-formação" ao nível comunitário, destinado a 
garantir maior transparência e visibilidade dos períodos de formação transnacional. O 
orçamento previsto para o período de 1999-2004 é de 7,3 milhões de ecus. 
No sector da juventude, a Comissão transmitiu ao Conselho, em 27 de Dezembro de 
1996, a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, que cria o programa 
de acção "Serviço Voluntário Europeu para Jovens"24, cujo objectivo é organizar um 
programa comunitário centrado na integração dos jovens na vida activa, através de 
actividades transnacionais de utilidade colectiva. O processo de adopção da proposta 
encontra-se bastante avançado, permitindo prever que a sua adopção está para breve. 
O relatório do grupo indicava ser conveniente desenvolver uma acção específica 
destinada a considerar melhor a situação específica dos artistas e dos outros agentes 
culturais. Em relação a este ponto, o primeiro programa-quadro da Comunidade Europeia 
para a cultura (2000-2004)25 menciona especificamente essa questão e precisa que a 
Comissão "elaborará uma lista pormenorizada dos obstáculos que dificultam a livre 
circulação e a mobilidade transnacional dos artistas e outros agentes culturais". 
6. Situação específica dos nacionais de países terceiros 
As recomendações do grupo destinadas a melhorar a situação dos nacionais de países 
terceiros que sejam membros da família de um cidadão da União foram consideradas na 
proposta de acto do Conselho, que estabelece a Convenção relativa às regras de 
23 COM(97) 572 final, de 12 de Novembro de 1997 
24 JO C 302, de 3 de Outubro de 1997 
25 COM(98) 266 final, de 6 de Maio de 1998. Ver ainda o documento de trabalho dos serviços da 
Comissão SEC(98) 837, de 14 de Maio de 1998, "Cultura, indústrias culturais e emprego", ponto 2.1.3 
15 
admissão, apresentada pela Comissão em 30 de Julho de 199726. Com efeito, o artigo 25° 
desta proposta prevê que os membros da família dos cidadãos da União que não usem o 
seu direito de livre circulação beneficiem das mesmas regras de agrupamento familiar 
estabelecidas pelo direito comunitário. Além disso, as pessoas abrangidas pela 
Convenção de 1951, relativa ao estatuto dos refugiados, beneficiarão de direitos ligados à 
situação de nacionais de país terceiro, residentes de longa duração, indicados no capítulo 
VIII da proposta de convenção. Importa aqui ainda fazer uma referência ao capítulo do 
Tratado de Amesterdão sobre a "criação progressiva de um espaço de liberdade, 
segurança e justiça" que introduz no Tratado CE um novo título IV (versão consolidada), 
intitulado "Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de 
pessoas". 
Paralelamente ao Plano de Acção para a Livre Circulação dos Trabalhadores, de 
Novembro 1997, a Comissão apresentou, em 12 de Novembro de 1997, uma proposta de 
alteração do Regulamento (CEE) n° 1408/71, para que dele possam beneficiar os 
nacionais de países terceiros legalmente residentes num Estado-membro27. 
O relatório do grupo sublinha igualmente a necessidade de clarificar a situação dos 
nacionais de Estados terceiros, empregados por uma empresa comunitária e destacados, a 
título temporário, por esta última, noutro Estado-membro, no âmbito de uma prestação de 
serviços transfronteiras (artigo 59° do Tratado CE). No Outono de 1997, os serviços da 
Comissão informaram e consultaram os Estados-membros e as organizações profissionais 
interessadas, a nível comunitário, sobre a recomendação do relatório do grupo no sentido 
de realizar uma acção comunitária, destinada, nomeadamente, a reduzir os obstáculos 
enfrentados pelos empregadores, mais especificamente ao nível dos vistos e dos cartões 
de autorização de residência e de trabalho. Os serviços da Comissão analisam as 
informações e as observações recebidas, para as terem em consideração na preparação de 
uma eventual proposta de directiva. 
A propósito dos efeitos dos acordos externos assinados pela Comunidade sobre a situação 
dos nacionais de países terceiros, pode mencionar-se o acórdão do Tribunal 
"Babahenini"28, de 15 de Janeiro de 1998, que aplica o princípio de não-discriminação à 
concessão de um subsídio para deficientes, em benefício da mulher de um trabalhador 
argelino, considerando que o artigo 39° do Acordo CEE-Argélia tem efeito directo. 
7. Protecção dos direitos individuais 
O relatório do grupo insistia no direito de acesso à informação, na informação jurídica, na 
sensibilização jurídica dos profissionais e na melhoria da defesa jurídica das pessoas com 
dificuldades de livre circulação. 
26 Proposta de acto do Conselho, que estabelece a Convenção relativa às regras de admissão de nacionais 
de países terceiros nos Estados-membros: JO C 337, de 7 de Novembro de 1997 
27 JO C 6, de 10 de Janeiro de 1998 
28 Processo C-113-97 
16 
Em primeiro lugar, o direito de acesso à informação dos cidadãos da União foi 
introduzido pelo Tratado de Amesterdão no novo artigo 191o-A do Tratado CE (artigo 
255° da versão consolidada). Esta disposição apresenta o princípio do direito de acesso 
aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de acordo com 
modalidades a determinar após a entrada em vigor do Tratado. 
Os esforços já empreendidos para a informação e o aconselhamento das pessoas, no 
âmbito da iniciativa "Prioridade aos Cidadãos", vão ser ainda mais desenvolvidos pela 
criação de um mecanismo de diálogo com os cidadãos e as empresas, previsto no Plano 
de Acção a Favor do Mercado Único, o qual foi apresentado ao Conselho Europeu de 
Cardiff de 15 e 16 de Junho de 1998. A primeira fase da acção "Prioridade aos Cidadãos" 
incidiu nos direitos de residir, trabalhar e estudar. Chegou a 75 milhões de pessoas, na 
Europa, tendo 969.000 consultado directamente a central telefónica e o sítio da Internet. 
A segunda fase, lançada em Novembro de 1997, trata dos direitos em matéria de 
aquisição de bens e serviços, de deslocação e de igualdade de oportunidades. Neste 
contexto, os cidadãos recebem ainda informações sobre as vias de recurso judicial e 
outros tipos de recurso ao seu dispor. 
No domínio da sensibilização dos agentes da livre circulação de pessoas, o programa 
"Karolus" para o intercâmbio de funcionários nacionais foi prolongado até ao fim de 
I99929 Este programa, que inclui acções de formação e de informação, é actualmente 
objecto de reflexão, tendo em vista um aumento substancial do seu alcance para o 
período seguinte (Karolus 2000). 
A Comissão lançou recentemente a fase-piloto da acção Robert Schuman, que tem como 
objectivo o desenvolvimento de um "reflexo comunitário" na prática profissional de 
juízes, procuradores e advogados. Nesse sentido, a acção apoia iniciativas específicas de 
formação e informação em direito comunitário, destinadas a sensibilizar essas profissões 
jurídicas. Do mesmo modo, continua a desenvolver-se a acção Jean Monnet para o meio 
universitário; neste quadro, um grande número de acções incide na introdução do estudo 
do direito comunitário nos dois primeiros anos dos estudos de direito (esta deficiência foi 
sublinhada no relatório do grupo). Por último, o programa "Grotius" para as acções de 
formação e de intercâmbio, destinadas aos profissionais da justiça, registou uma grande 
evolução e contribuiu para uma melhor cooperação judicial, o que tem automaticamente 
repercussões na melhoria da defesa jurídica das pessoas, face às dificuldades decorrentes 
da livre circulação. 
No que diz respeito à defesa jurídica dos cidadãos, o Grupo de Alto Nível declarou-se 
preocupado com o facto de a rede Euro-Jus continuar pouco desenvolvida, apesar da sua 
grande utilidade. Decidiu-se, então, reforçar este rede, aumentando as dotações atribuídas 
e o número de horas prestadas pelos agentes Euro-Jus. O orçamento global da rede 
eleva-se, assim, a 552.000 ecus para 1998, prevendo-se que os agentes Euro-Jus estejam 
disponíveis, em média, dois dias por semana, durante o presente ano. A rede Euro-Jus é 
29 Decisão n° 889/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Abril de 1998, que altera a 
Decisão 92/481/CEE do Conselho relativa à adopção de um plano de acção para o intercâmbio, entre 
as administrações dos Estados-membros, de funcionários nacionais envolvidos na aplicação da 
legislação comunitária necessária à realização do mercado único, JO C 126, de 28 de Abril de 1998 
17 
um sistema de consultoria e assistência numa base informal, para pessoas com problemas 
de interpretação ou de aplicação do direito comunitário. 
A questão do quadro jurídico para exercer actividades associativas a nível comunitário 
continua a ser estudada no Conselho, devido às suas relações com a questão da 
participação dos trabalhadores na sociedade europeia, relançada na sequência do relatório 
Davignon e ainda não resolvida. 
A recomendação, que consiste em colocar sob a direcção de um único comissário todos 
os serviços directamente relacionados com a liberdade de circulação de pessoas, será 
apresentada pelos serviços da Comissão na próxima renovação do colégio de 
comissários, que terá lugar em 1999. 
No que respeita aos recursos não-judiciais, a nível comunitário, é importante salientar 
que as novas regras internas da Comissão impõem aos seus serviços informar de forma 
regular os queixosos sobre o seguimento dado à sua queixa, apresentada na perspectiva 
do compromisso de um procedimento que tem por base o artigo 169° do Tratado CE, e 
que a classificação não deve ser efectuada sem que tenha sido dada aos queixosos a 
oportunidade de expor o seu ponto de vista. O provedor de justiça europeu interveio 
recentemente, por diversas vezes, nesta matéria. A nível nacional, deve assinalar-se que 
foi instituída uma rede de funcionários de ligação entre os provedores de justiça nacionais 
e o provedor de justiça europeu30. 
30 Ver ponto 5 do relatório anual de 1996 do Provedor de Justiça Europeu, JO C 272, de 8 de Setembro de 
1997 
18 

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