DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Recomendação do Conselho sobre a validação da aprendizagem não formal e informal /* SWD/2012/0253 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Recomendação do Conselho sobre a validação da aprendizagem não formal e informal A presente avaliação de impacto acompanha a proposta de Recomendação do Conselho sobre a validação da aprendizagem não formal e informal. 1. Definição do problema A celeridade das mudanças económicas e tecnológicas, a par com um número crescente de transições entre empregos, está a levar as pessoas a adquirir qualificações mais elevadas e competências mais genéricas. Neste contexto, é imprescindível que os sistemas de educação, formação e qualificações reconheçam toda a gama de experiências de aprendizagem (formal, não formal e informal), através de uma abordagem baseada nos resultados da aprendizagem. Tal pode ser feito através da validação da aprendizagem não formal e informal. Este princípio foi adotado pela Recomendação sobre o Quadro Europeu de Qualificações (QEQ) de 2008, que esta iniciativa pretende complementar. A validação das experiências de aprendizagem não formal e informal tem muitas vantagens: – Para os indivíduos: maior empregabilidade, melhoria das perspetivas de carreira, melhores remunerações, segundas oportunidades para os alunos que abandonam precocemente a escola, melhoria do acesso à educação e à formação formais, maior motivação para aprender e maior autoconfiança; – Para a economia: população mais qualificada, maior correspondência entre as competências e as necessidades do mercado de trabalho, maior transferibilidade das competências entre empresas e setores, e maior mobilidade no mercado de trabalho europeu, sendo que todos estes fatores contribuem para que a economia europeia seja mais competitiva e para que haja mais crescimento económico; – Para a sociedade em geral: população e mão-de-obra mais qualificadas, maior acesso dos grupos desfavorecidos à prossecução da aprendizagem e mercado de trabalho mais inclusivo. A avaliação de impacto identificou os dois principais problemas que importa resolver: (1) As oportunidades de validação são limitadas e estão subaproveitadas na maioria dos Estados-Membros. De acordo com a versão de 2010 do Inventário Europeu sobre a validação de aprendizagem não formal e informal, Chipre, a Grécia e a Hungria praticamente não oferecem possibilidades de validação da aprendizagem não formal e informal. A Bulgária, a Letónia, Malta e a Polónia tomaram recentemente medidas no sentido de instituir sistemas de validação do ensino não formal e informal, mas o sistema de validação propriamente dito nestes países está ainda na sua fase inicial. Na Áustria, na Bélgica, na República Checa, na Estónia, em Itália, na Irlanda, na Lituânia, na Eslováquia e na Eslovénia existem sistemas de validação em um ou mais setores, mas apenas são utilizados por um número reduzido de pessoas. Também em países com um sistema de validação mais desenvolvido, como a Dinamarca, a Alemanha, o Luxemburgo, a Roménia, a Espanha, a Suécia e o Reino Unido, a taxa de penetração da validação é ainda bastante limitada. O facto de haver poucas oportunidades de validação e de estas serem pouco utilizadas implica que as competências continuem a ser invisíveis e que o seu potencial não seja explorado ao máximo em benefício das pessoas, da economia e da sociedade em geral. Três fatores que determinam a limitada disponibilidade e utilização dos sistemas de validação são a falta de confiança nos sistemas, processos e resultados da validação (confirmada pela consulta pública realizada para efeitos da presente iniciativa), o escasso conhecimento das possibilidades de validação em países em que existem oportunidades de validação (igualmente confirmado pela consulta pública) e as barreiras culturais e comportamentais à validação da aprendizagem não formal e informal. A presente iniciativa aborda os dois primeiros fatores. (2) Falta de comparabilidade e coerência entre as abordagens de validação dos Estados‑Membros. O facto de atualmente existirem disparidades entre os Estados‑Membros em matéria de políticas e práticas de validação, e de estas não estarem uniformemente disponíveis, reduz a comparabilidade e a transparência dos sistemas de validação. Torna-se, assim, difícil para os cidadãos obter a validação dos resultados da aprendizagem alcançados em diferentes contextos, a níveis diferentes e em diversos países. Essa diversidade e essas disparidades criam também obstáculos à mobilidade transnacional dos aprendentes e dos trabalhadores, precisamente no momento em que ela é mais necessária para fomentar o crescimento económico. A estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo salienta a necessidade de dispor de percursos de aprendizagem mais flexíveis e encara a validação da aprendizagem não formal e informal como um pré-requisito destes. A validação irá igualmente contribuir para alcançar os grandes objetivos da UE definidos na estratégia Europa 2020 em matéria de abandono escolar precoce, conclusão do ensino superior, redução da pobreza e aumento da taxa de emprego. 2. Análise da subsidiariedade Os artigos 165.º e 166.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia determinam que a União deve contribuir para o desenvolvimento de uma educação de qualidade e de uma política de formação profissional, incentivando a cooperação entre Estados-Membros – se necessário, apoiando e completando as suas ações – e respeitando plenamente a responsabilidade destes pelo conteúdo e pela organização dos seus sistemas de ensino e formação profissional. A presente iniciativa recomenda linhas de ação a executar pelos Estados-Membros, com um certo grau de apoio europeu, e propõe ações que exigem uma aplicação tanto a nível da UE como dos Estados-Membros. Os Estados-Membros continuam a ser inteiramente responsáveis pela conceção, pelo desenvolvimento e pela aplicação das suas próprias disposições (leis, regulamentos, acordos coletivos) para a validação dos resultados da aprendizagem alcançados por via não formal e informal. À escala da UE, será disponibilizada coordenação – nomeadamente com os instrumentos europeus pertinentes – e apoio, através, por exemplo, da organização de atividades de aprendizagem entre pares. A ação a estes dois níveis é complementar e as prerrogativas dos Estados-Membros são salvaguardadas. 3. Objetivos da iniciativa Os objetivos gerais, específicos e operacionais da presente iniciativa são os seguintes: Objetivos gerais: (1) Fornecer aos cidadãos de todos os Estados-Membros a possibilidade de validar as suas competências adquiridas fora dos sistemas formais de ensino e formação; (2) Facultar aos cidadãos a oportunidade de utilizarem as suas competências validadas para fins de aprendizagem e de trabalho em toda a Europa. Objetivos específicos: (3) Criar, a nível nacional, sistemas de validação da aprendizagem não-formal e informal, relacionados com o quadro nacional de qualificações; (4) Estabelecer um nível adequado de comparabilidade e coerência entre os sistemas de validação nacionais ligados ao quadro nacional de qualificações. Objetivos operacionais: (1) Promover quadros nacionais de qualificações, de modo a que as qualificações possam ser adquiridas através de programas formais, bem como através da validação da aprendizagem não formal e informal; (2) Prever mecanismos para a identificação e documentação, bem como para a avaliação e validação, com garantia de qualidade, das competências adquiridas através da aprendizagem não formal e informal, tirando partido da existência de instrumentos europeus comuns, como o Europass, o ECTS e o ECVET; (3) Permitir aos interessados a identificação e documentação das suas aptidões e competências sem que tal resulte numa qualificação formal; (4) Alargar e intensificar a cooperação e o intercâmbio de boas práticas entre Estados‑Membros, com o apoio de atividades de aprendizagem entre pares e de ferramentas de comunicação a nível europeu; (5) Sensibilizar o público para as oportunidades de validação. 4. Opções estratégicas Opção 1 (cenário de base): Esta opção consiste em manter a situação atual, que pode ser resumida do seguinte modo: – A validação da aprendizagem não formal e informal é tida em conta nas políticas europeias relativas à educação e formação, ao emprego, à juventude e à cidadania ativa; – Os instrumentos europeus existentes, em especial a Recomendação relativa ao QEQ, apelam à criação da possibilidade de validar as experiências adquiridas através da aprendizagem não formal e informal, não indicando, contudo, o modo de o fazer; – Os princípios europeus comuns de validação, adotados pelo Conselho em 2004, as orientações europeias para a validação, publicadas pelo Cedefop, e o financiamento disponível através do Programa Aprendizagem ao Longo da Vida, do futuro programa Erasmus para Todos e do Fundo Social Europeu são as ferramentas de apoio às políticas e às práticas de validação nos Estados-Membros e continuarão a ser pertinentes; – A validação faz parte da agenda política da maioria dos Estados-Membros, mas só é implementada de forma exaustiva em alguns deles; – Os Estados-Membros trocam experiências sobre os processos de validação no âmbito do Método Aberto de Coordenação (em particular no seio do Grupo Consultivo no âmbito do QEQ). Opção 2 (Recomendação do Conselho sobre a implementação da validação): A Opção 2 propõe a adoção de medidas políticas e práticas pelos Estados-Membros, as partes interessadas e a Comissão, sob a forma de uma recomendação do Conselho, tal como anunciado nas iniciativas emblemáticas da estratégia Europa 2020 «Juventude em Movimento» e «Agenda para Novas Competências e Empregos». A recomendação convida os Estados-Membros a criar mecanismos para a validação da aprendizagem não formal e informal em articulação com os quadros nacionais de qualificações. Estes mecanismos devem incluir mecanismos de garantia da qualidade; facilitar a transferência dos resultados da aprendizagem através da utilização de ferramentas de documentação normalizadas; sensibilizar o público para as oportunidades de validação; facilitar o acesso à validação, em especial por parte dos grupos desfavorecidos; garantir que as pessoas recebem uma orientação adequada; e, por último, proporcionar aos indivíduos a oportunidade de se submeterem a uma auditoria das suas aptidões e competências, no prazo de três meses após a identificação de uma necessidade. A recomendação sublinha a necessidade de envolver os intervenientes no mercado de trabalho (por exemplo, para registar os resultados da aprendizagem alcançados no local de trabalho), bem como os organismos de educação e formação (por exemplo, para oferecer oportunidades de aceder à educação e à formação formais) e o terceiro setor (por exemplo, ONG/organizações de voluntários). A recomendação será complementada por uma cooperação mais intensa sobre a validação da aprendizagem não formal e informal no seio do Grupo Consultivo do QEQ, dentro da estrutura constituída pelo Método Aberto de Coordenação. A recomendação convida a Comissão a atualizar regularmente o Inventário Europeu e as orientações europeias sobre a validação da aprendizagem não formal e informal e a apoiar a aplicação da própria recomendação, através da organização de atividades eficazes de aprendizagem entre pares. Prevê-se que a recomendação do Conselho venha a ser aprovada em 2012, devendo os mecanismos propostos pelos Estados-Membros e pela Comissão Europeia vir a ser aplicados a partir de 2013. Opção 3 (novo Método Aberto de Coordenação dedicado à validação que visa o desenvolvimento de uma Carta Europeia da Qualidade para a validação): Ao abrigo da Opção 3, os Estados-Membros irão trabalhar em conjunto num novo Método Aberto de Coordenação (MAC) especificamente consagrado à validação, que visa a criação de uma Carta Europeia da Qualidade para a validação da aprendizagem não formal e informal. A Carta Europeia da Qualidade será elaborada em torno das seguintes linhas: procedimentos de validação com garantia de qualidade; normas de qualidade para os avaliadores; orientação e aconselhamento; acesso à validação; participação das partes interessadas; grupos-alvo específicos; e dimensão europeia da validação. A Carta Europeia da Qualidade basear-se-á tanto em iniciativas europeias (por exemplo, as orientações europeias e os princípios europeus comuns de validação) como em iniciativas nacionais (públicas e privadas) relacionadas com a garantia de qualidade no domínio da validação. A existência de uma Carta Europeia da Qualidade irá contribuir para criar confiança entre os Estados-Membros. O novo processo MAC irá consistir na utilização, pelos Estados-Membros, de uma nova série de mecanismos de reporte e na monitorização dos progressos pela Comissão. Os mecanismos MAC específicos deverão estar criados em 2012, o que levará à aprovação da Carta em 2014. A sua implementação terá lugar a partir de 2015. 5. Avaliação dos impactos A adoção de medidas adequadas pelos Estados-Membros, através da criação de mais oportunidades de validação que permitam a utilização de todo o potencial dos conhecimentos, das aptidões e das competências, terá impactos económicos e sociais significativos. Os impactos ambientais serão limitados. Os impactos sociais, económicos e outros foram examinados em termos qualitativos com base nos impactos prováveis, uma vez que não estão disponíveis dados concretos. Para cada um dos impactos prováveis foi feita uma comparação com o cenário de base. Os impactos sociais e económicos mais importantes da criação de sistemas de validação exaustivos são os seguintes: – Um contributo positivo para o crescimento económico e o emprego, através de uma melhor utilização das competências disponíveis no mercado de trabalho e do desenvolvimento de mais competências; – Um melhor acesso ao mercado de trabalho e transições mais fáceis entre empregos, através da inclusão de todas as competências disponíveis nas decisões de contratação e nas mudanças profissionais; – Um melhor acesso à prossecução da aprendizagem através de um melhor reconhecimento das experiências de aprendizagem anteriores por instituições de ensino e de formação; – Mais informação sobre as competências disponíveis, que se tornam mais visíveis graças a à existência de um maior número de oportunidades de validação; – Um nível de instrução mais elevado dos trabalhadores (tanto através da validação de competências existentes como através de um melhor acesso à prossecução da aprendizagem); – Condições de trabalho potencialmente melhores, graças a qualificações superiores; – Reforço da igualdade e da inclusão social, através da criação de mais oportunidades de validação da aprendizagem não formal e informal para os grupos mais desfavorecidos; – Uma maior mobilidade dos trabalhadores em toda a Europa, benéfica para o crescimento económico. A concretização dos impactos esperados dependerá de uma série de fatores, tais como a implementação concreta, pelos Estados-Membros, das medidas recomendadas (Opção 2) e o modo como os Estados-Membros irão efetivamente proceder à criação da Carta Europeia de Qualidade para a validação (Opção 3). Supõe-se que o conjunto de recomendações dirigidas aos Estados-Membros ao abrigo da Opção 2 venha a ter mais efeitos imediatos sobre a criação de oportunidades de validação do que o novo MAC recentemente criado no âmbito da Opção 3, que não inclui um conjunto de recomendações aos Estados-Membros. A evolução em curso dos quadros nacionais de qualificações irá beneficiar das medidas propostas ao abrigo da Opção 2, que poderão fornecer resultados concretos já em 2013. Os efeitos imediatos são também pertinentes para a consecução atempada dos objetivos da estratégia Europa 2020, pelo que os impactos imediatos esperados receberam classificações mais elevadas do que os impactos obtidos a mais longo prazo. Os custos reais da criação de mecanismos de validação dependem de uma série de fatores, tais como a disponibilidade do sistema atual (infraestruturas existentes: instituições, procedimentos e normas de avaliação e de certificação), a escala das modalidades de validação (incidência em todas as profissões ou em profissões específicas) e os grupos-alvo da validação (todos os cidadãos ou grupos-alvo específicos). Com base nos elementos disponíveis, os custos totais de um procedimento de validação suscetível de originar uma qualificação parcial ou total variam entre 800 e 1 800 euros, consoante o país, o tipo e o nível da qualificação. O investimento na validação da aprendizagem não formal e informal acarreta poupanças nos custos dos sistemas formais de ensino e formação para os indivíduos que pretendam obter uma qualificação com base na respetiva aprendizagem não formal e informal, sem necessidade de prosseguir a educação e/ou formação formal. Os custos líquidos da validação têm de ser ponderados em função dos benefícios desta. A avaliação de impacto pressupõe que, em cada uma das três opções, os benefícios globais da validação compensam os custos líquidos da mesma por implicarem, entre outros, uma maior empregabilidade, melhores perspetivas de carreira, uma melhor adequação entre a procura e a oferta de qualificações, o aumento do crescimento económico e uma maior inclusão social. 6. Comparação das opções A Opção 2, uma Recomendação do Conselho sobre a aplicação da validação, afigura-se ser a mais eficaz e eficiente. É também a mais coerente com os objetivos políticos da UE e a que tem mais impactos positivos, tanto económicos como sociais. Ao abrigo da Opção 1, a situação atual da validação só lentamente se alteraria, o que implica que a limitada disponibilidade e utilização da validação das experiências de aprendizagem não formal e informal, bem como a ausência de uma abordagem comparável e coerente da validação em toda a Europa se manteriam. A Opção 3 (um novo Método Aberto de Coordenação, ou MAC) deveria, em princípio, comportar melhorias em relação ao cenário de base no que diz respeito à eficácia, à eficiência e à coerência dos impactos com os objetivos políticos mais amplos da UE. No entanto, o estabelecimento de um novo MAC obrigaria à criação de novas estruturas e mecanismos de comunicação adicionais, aumentando os encargos administrativos e os custos para os Estados‑Membros. Além disso, devido ao facto de depender exclusivamente do MAC, esta opção implica uma maior incerteza quanto às medidas concretas tomadas pelos e nos Estados‑Membros, bem como quanto ao calendário dessas medidas. Para além dos impactos, da eficácia, da eficiência e da coerência com os objetivos políticos da UE, são as seguintes as principais vantagens da Opção 2: – Irá preencher a lacuna em matéria de validação atualmente existente a nível das ferramentas e instrumentos europeus disponíveis, tais como o QEQ, o Europass e os sistemas de créditos. Irá, em especial, colmatar a lacuna do Quadro Europeu de Qualificações, que prevê a promoção da validação da aprendizagem não formal e informal, mas não fornece orientações suplementares quanto à implementação; – Propõe medidas práticas concretas para a implementação da validação nos Estados‑Membros; – Uma recomendação do Conselho, enquanto instrumento jurídico, assinala o compromisso dos Estados-Membros com as medidas previstas, as quais, na sua maioria, necessitarão de ser implementadas a nível nacional e adaptadas ao contexto nacional; – Envolve explicitamente as partes interessadas pertinentes (intervenientes no mercado de trabalho, organizações de juventude e de voluntários, organismos de ensino e formação) no desenvolvimento de sistemas de validação; – Os Estados-Membros continuarão a cooperar com as estruturas MAC existentes, em especial o Grupo Consultivo do QEQ, que representam uma estrutura de implementação mais simples do que a prevista na Opção 3; – Constituirá uma base política nova e reforçada para a cooperação no domínio da validação da aprendizagem não formal e informal. 7. Controlo e avaliação A monitorização ao abrigo da iniciativa será efetuada com recurso à utilização das ferramentas existentes. Tal permitirá limitar tanto os custos da monitorização como os encargos administrativos que recaem sobre os Estados-Membros. O Inventário Europeu sobre a validação, sob a responsabilidade da Comissão e do Cedefop, será consolidado e reforçado, tendo em vista o acompanhamento da execução da recomendação do Conselho pelos Estados-Membros. O relatório anual do Cedefop sobre o desenvolvimento dos quadros nacionais de qualificações na Europa será utilizado para avaliar os progressos alcançados pelos Estados-Membros na criação de processos de validação da aprendizagem não formal e informal como percursos para a obtenção de uma qualificação. Os Estados-Membros comunicarão os progressos realizados na aplicação da recomendação através dos relatórios intercalares nacionais já previstos no âmbito do quadro estratégico «Educação e Formação 2020» (próximo ano de referência: 2014). Por último, a iniciativa prevê o reforço da aprendizagem entre pares, com a participação dos intervenientes públicos e das partes interessadas, dando destaque ao intercâmbio de experiências e demonstrações de boas práticas. Dada a estreita relação entre a iniciativa e a Recomendação sobre o Quadro Europeu de Qualificações, o Grupo Consultivo do QEQ é a instância mais adequada para levar a cabo essas atividades. Está prevista a realização de uma avaliação externa da execução da recomendação no prazo de quatro anos após a sua adoção.