Parecer do Comité das Regiões sobre o «Livro Verde "Parceria para uma nova organização do trabalho"»

(98/C 64/15)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Livro Verde da Comissão intitulado «Parceria para uma nova organização do trabalho» (COM(97) 128 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão, tomada em 18 de Abril de 1997, de consultar o Comité das Regiões sobre esta matéria, de acordo com o 1º parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a sua decisão, em 11 de Junho de 1997, de atribuir a elaboração deste parecer à Comissão8 «Coesão Económica e Social, Política Social e Saúde Pública»;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 288/97 rev.) adoptado pela Comissão 8, em 24 de Setembro de 1997 (relatores: U. Ollander e M. S. Andersen),

adoptou, por unanimidade, na 20ª reunião plenária de 19 e 20 de Novembro de 1997 (sessão de 20 de Novembro) o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. O Comité das Regiões (CR) recorda tanto o Conselho Europeu de Essen, realizado em Dezembro de 1994, onde foi sublinhada a importância de intensificar a criação de emprego, através, nomeadamente, de uma organização mais flexível do trabalho que atenda às aspirações dos trabalhadores e às necessidades da concorrência, como a resolução do Conselho sobre o crescimento e emprego aprovada em Amesterdão, em Junho de 1997.

1.2. A intenção da Comissão Europeia, ao publicar o Livro Verde, é lançar o debate sobre novas formas de organização do trabalho. Segundo a Comissão, importa melhorar o emprego e a competitividade através de uma nova organização do trabalho. A organização do trabalho deve assentar nas competências, na confiança e na qualidade. Empregadores e trabalhadores têm de ser capazes de tomar iniciativas, melhorar produtos e serviços, desenvolver os processos produtivos e as relações com o consumidor. O Livro Verde formula três perguntas principais:

- Porquê uma nova organização do trabalho - e como?

- Quais são os desafios políticos?

- Será possível estabelecer uma nova parceria com vista a uma organização do trabalho mais produtiva, participativa e baseada na aprendizagem?

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité das Regiões considera que o Livro Verde constitui uma base extremamente valiosa para prosseguir o debate europeu sobre a organização do trabalho e representa uma contribuição importante para a modernização dos locais de trabalho na Europa. O Comité das Regiões partilha a opinião de que os empregadores e os trabalhadores devem actuar em conjunto no sentido de forjar uma nova organização do trabalho assente na excelência de competências e de qualidade e no primado da confiança.

2.2. O CR perfilha o entendimento da Comissão de que as empresas e serviços do sector público têm de introduzir uma nova organização do trabalho. Existem, aliás, muitos exemplos de modernização ocorrida nos municípios e regiões da Europa. Ao mesmo tempo, há que ter presente que as administrações regionais e locais desempenham diferentes papéis; são, por exemplo, empregadoras, protegem a sociedade, põem à disposição serviços sociais, promovem os direitos dos cidadãos, são a instância que torna possível a participação democrática e o autogoverno local, são legisladores e instância de combate à exclusão social (exemplos retirados do parecer do CR sobre o relatório «Para uma Europa com direitos civis e sociais» produzido pelo grupo de peritos da Comissão denominado «Comité de Sábios») ().

2.3. No contexto actual, a primeira questão que se põe refere-se ao papel das administrações locais e regionais como empregadoras e fornecedoras de serviços e da sua capacidade de satisfazer as exigências tanto dos cidadãos como dos trabalhadores. As exigências dos cidadãos não residem unicamente no desejo de um bom nível de serviços obtido através de uma utilização eficaz dos recursos económicos, em muitos casos cada vez mais reduzidos, mas também na percepção de que um sector público eficiente a nível local e regional constitui um pressuposto para a prosperidade das empresas privadas. Serviços públicos eficientes favorecem o aumento das oportunidades de emprego nas empresas. No entanto, há que ter sempre presente que os sectores público e privado são fundamentalmente diferentes, com características distintas mas complementares.

2.4. Um dos maiores problemas da Europa neste momento é o desemprego excessivamente elevado. No entanto, a questão que se põe é se as novas formas de organização do trabalho contribuem para um aumento imediato do emprego. Ora, o Livro Verde poucas pistas abre para o combate ao elevado nível de desemprego reinante na Europa.

2.5. O Comité das Regiões considera que uma organização do trabalho moderna constitui um pressuposto para o desenvolvimento necessário da concorrência na Europa. Contudo, a curto prazo, podem existir riscos de que a efectivação necessária dos serviços implique, na realidade, reduções de pessoal. A médio prazo, assoma o risco de os trabalhadores menos qualificados serem afastados do mercado de trabalho; estes efeitos não são, porém, adequadamente considerados no livro verde. Ainda assim, de uma perspectiva a longo prazo, uma organização moderna deve constituir um pressuposto para um aumento do emprego e do bem-estar. Com o desenvolvimento actual não é provável que seja o número de trabalhadores do sector público a aumentar.

3. Observações na especialidade

3.1. O sistema hierárquico deve ceder o passo a organizações ligadas em rede (pontos 13, 21) por forma a obter o aumento da produtividade necessária para enfrentar, no futuro, a crescente procura de serviços nas áreas da saúde, educação, assistência a doentes e idosos (ponto 27). Neste contexto, deve observar-se a previsão demográfica actual, que indica que, depois do ano 2000, a população em idade laboral diminuirá ao mesmo tempo que o número de idosos aumentará. Provavelmente, como consequência do desenvolvimento demográfico, a procura de jovens no mercado de trabalho deverá assumir proporções cada vez maiores. Por enquanto, o desemprego entre os jovens é, contudo, extremamente elevado na maioria dos países membros.

3.2. A evolução referida de abandono do sistema hierárquico é designado no Livro Verde como processo de mudança contínua ou «empresa flexível». Esta evolução é forçada pelas exigências dos cidadãos em matéria de recursos humanos, mercados e tecnologias de informação e comunicação (TIC). Os cidadãos de hoje não aceitam a organização do trabalho de ontem. Os dirigentes e trabalhadores bem formados e qualificados do futuro, nascidos nos anos sessenta e setenta, começam agora a tomar conta dos postos de trabalho. Enquanto clientes, as pessoas esperam ter influência sobre as empresas e administrações e receber delas um serviço individual (ponto 19). As administrações locais e regionais devem ser escrupulosas nas suas acções com vista ao total aproveitamento das novas oportunidades da tecnologia.

3.3. Segundo o Comité das Regiões, a continuação do debate deve focar-se nas questões e exigências especiais que se seguem. As administrações locais e regionais devem abordar as questões na qualidade de empregadores e também em ligação com os cidadãos e as empresas.

Pequenas e médias empresas

3.4. Deve ser estimulada a criação a nível local de centros especiais para o desenvolvimento e a educação referentes a pequenas e médias empresas (ponto 28). O objectivo deverá ser o de contribuir para a criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas. Uma parte deste tipo de iniciativa refere-se a novas ideias no tocante a novas formas de organização do trabalho. É, neste aspecto, grande o papel a desempenhar pelas administrações locais e regionais, por força do seu conhecimento das circunstâncias locais. Esta cooperação indispensável entre as administrações locais e regionais e as pequenas e médias empresas constitui a base dos pactos territoriais para o emprego recentemente iniciados. O Comité das Regiões considera que estes proporcionam uma boa oportunidade de experimentar novas formas de cooperação.

Flexibilidade e segurança

3.5. É do interesse tanto dos empregadores como dos trabalhadores que, no emprego, haja um equilíbrio entre flexibilidade e segurança (pontos 30-32). Está, evidentemente, fora de questão uma flexibilidade que tenha como única consequência reduzir o volume de emprego. Um aspecto fundamental é, evidentemente, aquilo que se entende por flexibilidade e segurança.

3.6. Flexibilidade significa, entre outras coisas, os trabalhadores receberem com maior frequência novas tarefas e mudarem mais vezes de empregadores ao longo da sua vida profissional. A forma dos contratos de trabalho varia. O tempo de trabalho é ajustado segundo as variadas necessidades das partes. Os períodos de estudos e formação contínua constituem um elemento natural da carreira profissional.

3.7. A segurança no trabalho não significa, necessariamente, como dantes, uma segurança na forma de emprego, de preferência sempre junto do mesmo empregador. A segurança pode consistir em os trabalhadores saberem que durante a sua vida profissional terão a oportunidade de usufruir de modo permanente da formação necessária para poderem desempenhar um trabalho diferente no futuro. O Comité das Regiões considera que a segurança no trabalho pressupõe a reestruturação do actual sistema de segurança social. O sistema de segurança social não pode continuar a assentar num modelo cujo padrão «normal» é o emprego vitalício e permanente. A Comissão já iniciou esse trabalho de modificação (pontos 58-61).

Educação e aprendizagem ao longo da vida

3.8. Os municípios e regiões são, juntamente com as empresas locais, as melhores conhecedoras das carências em matéria de alargamento das acções de formação e do modo da respectiva execução (ponto 39). A responsabilidade primária pela formação profissional contínua deve competir aos agentes económicos, às partes da contratação colectiva e a cada indivíduo. No entanto, sem o apoio financeiro a nível nacional é impossível obter os resultados ambicionados no tocante ao emprego e ao desenvolvimento das empresas. As agências de emprego e os fundos sociais europeus desempenham igualmente um papel importante neste domínio. As possibilidades de criação de novos modelos de financiamento da formação dos trabalhadores devem ser investigadas em conjunto pelos poderes públicos e os parceiros sociais.

3.9. O Comité das Regiões considera que a segurança dos trabalhadores no emprego é cada vez mais determinada pelo acesso à formação e ao aperfeiçoamento profissional. Nunca é demais salientar o valor de uma aprendizagem ao longo da vida, que inclui dar formação não só a desempregados, mas também, pelo menos no mesmo grau elevado, dar formação contínua aos trabalhadores já activos. É extremamente importante o controlo da qualidade da formação. As intervenções de formação devem ser de tal forma que transmitam aos trabalhadores competência necessária para diferentes tarefas junto de diferentes empregadores. Um aperfeiçoamento com uma orientação demasiado especializada pode justificar uma mudança necessária de ambiente de trabalho. Tanto o sector privado como o público têm ainda muito a aprender um com o outro em matéria de teor e métodos da formação.

Legislação ou acordos, níveis diferentes

3.10. O Livro Verde coloca as seguintes questões, entre outras: que aspectos devem ser regulamentados na legislação no tocante aos acordos entre parceiros sociais e aos acordos directos entre empregadores e trabalhadores? Deve um determinado nível levar vantagem sobre outro? Segundo o Comité das Regiões, deve-se partir do pressuposto que os parceiros nos diferentes países, sectores e serviços devem possuir liberdade para encontrarem as formas que melhor respondam às necessidades actuais. Onde a regulamentação mediante contrato constitui uma tradição, a possibilidade de adoptar tais soluções não deve ser alterada por novas normas. Soluções baseadas em acordos adaptados às necessidades locais são, normalmente, preferíveis a regulamentações de carácter legal (ponto 43). O Comité das Regiões considera natural salientar a extrema importância do diálogo social a nível local. No entanto, tal não impede que o acordo-quadro nacional relativo a determinadas condições de trabalho e de levantamento total dos aumentos das remunerações durante um determinado período de tempo desempenhe um papel muito importante e positivo. O diálogo social entre parceiros a nível nacional pode ser necessário para avançar com o desenvolvimento.

3.11. A Comissão encetou recentemente um processo de consulta com os parceiros sociais a fim de estabelecer a pertinência de uma acção comunitária no campo da informação e consulta dos trabalhadores a nível nacional. A este título, a Comissão constata que já existe na maior parte dos países da UE uma regulamentação abrangente na forma de legislação e acordos. Existe o risco de a introdução de novas regulamentações a nível europeu entrar em conflito com o sistema de participações local que, de uma maneira geral, funciona bem e está sujeito a um desenvolvimento permanente (ponto 44). Os parceiros devem poder corrigir eventuais falhas na regulamentação existente.

3.12. Onde for necessário adoptar medidas a nível comunitário, os êxitos dos parceiros sociais demonstram que o caminho adequado para renovar a organização do trabalho passa, frequentemente, pela celebração de acordos. Para se adaptarem às mudanças, as organizações não devem basear-se num quadro jurídico. O quadro jurídico tem de reflectir as necessidades operacionais e organizacionais e não o contrário. Uma mudança organizacional bem sucedida passa por relações laborais eficazes, e não normas nem regulamentações.

Sistemas remuneratórios

3.13. Muitos sistemas remuneratórios são antiquados. O Comité das Regiões considera que deve ser fomentada uma estrutura salarial individual, flexível e descentralizada (pontos 46, 47). A dimensão salarial deve depender dos resultados do trabalhador. Deve prosseguir-se com a medição da qualidade das prestações dos trabalhadores. Deve evitar-se o mais possível regulamentações diferentes para diferentes categorias de trabalhadores. Um sistema remuneratório moderno pode incluir igualmente, em conformidade com os acordos, iniciativas a favor dos colaboradores veteranos, cuja experiência os empregadores querem aproveitar sem lhes atribuirem necessariamente cargos directivos.

3.14. O CR apoia o esforço da Comissão para fazer participar os trabalhadores nos lucros das empresas (ponto 47 do Livro Verde). No fito de ver concretizados os efeitos positivos dos sistemas de participação, o respectivo enquadramento devia ser melhorado.

Tempo de trabalho

3.15. Devem ser encorajadas novas soluções para o problema. Deve dar-se preferência a sistemas voluntários, baseados em acordos a nível local, associados a uma nova organização do trabalho. É preciso ter em atenção que a alteração do tempo de trabalho engloba diversos aspectos (antigo ponto 3.16).

3.16. Trata-se de um tempo de trabalho flexível, ou seja, adaptado às exigências diversas e pessoais dos trabalhadores e aos desejos mutáveis dos empregadores. A flexibilidade deve, portanto, ser mais do que uma anulação das regras vigentes sobre o tempo de trabalho. Bom número de empregadores, especialmente da administração local, introduziram contratos com anualização do horário de trabalho, que têm a vantagem de ser suficientemente flexíveis para satisfazer tanto as necessidades do trabalhador como do empregador. O acordo-quadro sobre a licença parental celebrado pela UNICE (União das Confederações da Indústria e do Patronato da Europa), pelo CEEP (Centro Europeu dos Empregadores do Sector Público) e pela CES (Confederação Europeia de Sindicatos) demonstra que podem existir soluções também a nível europeu (antigo ponto 3.17).

3.17. Pode tratar-se também de uma simples redução do tempo de trabalho. Poderá a redução do horário laboral criar mais postos de trabalho ou significará, principalmente, uma perda de produtividade (ponto 48)? Os Estados-Membros têm diferentes experiências em relação aos efeitos das reduções do horário de trabalho. O Comité das Regiões considera que a Comissão deve investigar melhor esta matéria (antigo ponto 3.18).

3.18. Alguns grupos de trabalhadores escolhem voluntariamente trabalho a tempo parcial, em particular as mulheres, que encaram o trabalho a tempo parcial como uma possibilidade de conciliar a vida profissional e familiar. As administrações locais e regionais empregam muitos trabalhadores a tempo parcial. No entanto, o trabalho parcial implica também uma desvantagem: é totalmente impossível, a nível individual ou familiar, obter um rendimento suficiente a partir do trabalho a tempo parcial. A UNICE, o CEEP e a CES celebraram também recentemente um acordo-quadro sobre trabalho em tempo parcial (ponto 52) (antigo ponto 3.19).

Segurança social

3.19. O CR preza ver o debate europeu sobre o futuro da protecção social tratado também no âmbito da discussão sobre uma nova organização do trabalho (pontos 58 a 61 do Livro Verde). Reputa-se, no entanto, importante que mesmo ajustamentos feitos no âmbito da flexibilização do trabalho não possam traduzir-se numa erosão da protecção social (antigo ponto 3.15).

Teletrabalho e TIC

3.20. O teletrabalho é uma possibilidade que também as administrações locais e regionais devem aprender a usar em benefício próprio assim como devem encorajar as empresas a desenvolvê-la (ponto 75). As formas base do teletrabalho devem ser regulamentadas num acordo entre os parceiros sociais. É preciso, no entanto, notar que um desenvolvimento do trabalho à distância pode ser dispendioso e que, do mesmo modo, muito do trabalho pessoal, por exemplo trabalho social, que é realizado por funcionários públicos em prol dos cidadãos, presta-se menos a um teletrabalho baseado em tecnologia avançada.

Igualdade de oportunidades

3.21. O Comité das Regiões concorda com a necessidade de ter em conta a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em domínios como a formação, a guarda de crianças, os transportes públicos, os processos de decisão e os horários de trabalho individuais. O acesso à assistência às crianças é especialmente importante em termos de igualdade de oportunidades no início da vida profissional. As organizações modernas não-hierárquicas podem favorecer a evolução pessoal das mulheres em termos profissionais, permitindo-lhes, em maior escala do que actualmente, exercer funções de chefia (pontos 65-67). A integração da igualdade de oportunidades tanto na oferta de serviços como na política de emprego é essencial para uma organização moderna, flexível e com capacidade de resposta, tal como o é o necessário reconhecimento dos benefícios de uma mão-de-obra diversificada para a empresa. O Comité das Regiões congratula-se com as declarações pertinentes da Comissão Europeia sobre a igualdade de oportunidades contidas no Livro Verde. O Comité das Regiões lamenta que o princípio de «mainstreaming» (consideração sistemática da igualdade de oportunidades) não seja tido em conta, de uma forma consequente, nos diversos capítulos do Livro Verde. Este princípio não é tomado em consideração, por exemplo, nos capítulos «Segurança social», «Pessoas com deficiência» e «Modernização do sector público».

Pessoas com deficiência

3.22. O Comité das Regiões salienta que as pessoas com deficiência devem ter mais oportunidades de participação na vida laboral. Tanto a administração como as empresas devem ter maior consciência das múltiplas tarefas que as pessoas com deficiência conseguem realizar. Terá, em todo o caso, de evitar-se que, com a transformação do ambiente laboral que se pode antever, por exemplo, no caso dos postos de teletrabalho, dificultando-se os contactos sociais, os deficientes não se vejam ainda mais marginalizados.

Modernização do sector público

3.23. Numa sociedade em rápida evolução, para que as administrações locais e regionais possam executar as suas tarefas da melhor maneira, é necessário que todo o sector público adopte uma organização do trabalho moderna e flexível (ponto 74).

3.24. Existem vários exemplos de modernizações nos municípios e regiões relativamente às questões tratadas no Livro Verde. Os parceiros sociais europeus apresentam novos exemplos no debate. O Comité das Regiões, em conjunto com a Comissão e os parceiros sociais, pensa elaborar um resumo actualizado, que ilustrará o nível de desenvolvimento das administrações locais e regionais nesta matéria.

3.25. É preciso prudência quando se fala das eventuais consequências positivas directas da nova organização do trabalho. Durante o seminário organizado pela plataforma dos empresários da CMRE/CCRE (Conselho dos Municípios e Regiões da Europa) e pela organização dos trabalhadores do EPSU (Economic Policy Support Office), foram apresentados casos de estudo que indicam que as novas formas de organização do trabalho, pelo menos na primeira fase, contribuem, no melhor dos casos, para estabilizar o nível de emprego.

3.26. Segundo o Comité das Regiões, já se iniciou uma evolução no sentido de uma visão mais flexível do conceito de trabalhador no seio das administrações. O rígido conceito do funcionário público, que divide o pessoal em categorias e que, em princípio, prevê emprego garantido para toda a vida para alguns grupos, deve ser alterado. Um novo exemplo da supressão desta divisão entre trabalhadores e funcionários públicos é representado pelo acordo sobre o «single status», introduzido recentemente na Grã-Bretanha. Programas especiais de desenvolvimento e formação para pessoal administrativo fazem aumentar as possibilidades de flexibilidade e mudança de trabalho. Em diversos locais tenta-se conciliar os desejos do pessoal em termos de horário de trabalho individual e as exigências dos cidadãos de dispôr de bons serviços públicos em diferentes momentos. No entanto, é preciso ter presente que todas estas medidas podem implicar custos adicionais. O CR considera que o Livro Verde não dá atenção suficiente a uma questão cada vez mais importante na evolução para a UEM, que é como conciliar a questão do pagamento dos serviços públicos e a crescente procura deste tipo de serviços.

Parceria

3.27. O Comité das Regiões partilha a opinião da Comissão de que, para a introdução de uma nova organização do trabalho, são necessárias também novas formas de parceria (pontos 81-86). É verdade que se trata sobretudo de uma cooperação entre os trabalhadores e dirigentes. No entanto, tal não inclui apenas os trabalhadores, sindicatos e empresários. O conceito moderno de cooperação exige que as administrações locais e regionais participem activamente. Os próprios cidadãos devem sentir-se igualmente parte do desenvolvimento. Há que criar condições que beneficiem todos os participantes.

4. Síntese e conclusões

4.1. O Comité das Regiões considera, em princípio, que o desenvolvimento necessário da competitividade europeia deve apoiar-se numa organização do trabalho moderna. Neste contexto, as administrações locais e regionais têm um papel a desempenhar como empresários e prestadores de serviços que resultam em benefício tanto dos cidadãos como das empresas. Se a tendência actual se mantiver, é pouco provável que o número total de trabalhadores do sector público aumente em todos os Estados-Membros.

4.2. O Comité das Regiões partilha a opinião da Comissão de que as empresas e serviços públicos europeus podem introduzir uma nova organização do trabalho. Os sistemas hierárquicos devem ceder o passo a organizações ligadas em rede.

4.3. O equilíbrio entre a flexibilidade e a segurança do emprego é vantajoso tanto para o empresário como para o assalariado. A segurança no emprego deve consistir cada vez mais no acesso à formação e à actualização profissional e não na garantia de que o trabalhador desempenhará as mesmas tarefas durante toda a sua vida profissional, sempre para o mesmo empregador.

4.4. Os municípios e regiões são, juntamente com as empresas locais, as melhores conhecedoras das carências em matéria de alargamento das acções de formação e do modo da respectiva execução. No entanto, sem apoio financeiro a nível nacional é impossível obter os resultados ambicionados no tocante ao emprego e ao desenvolvimento das empresas.

4.5. O Comité das Regiões considera que os parceiros sociais dos diferentes países, sectores e actividades devem ter liberdade para determinar independentemente as formas que melhor se ajustam às suas necessidades num determinado momento, recorrendo tanto à legislação como aos acordos a diferentes níveis. Os acordos concluídos a nível local são, de um modo geral, preferíveis à legislação. Quando for necessário adoptar medidas a nível comunitário, os êxitos dos parceiros sociais demonstram que o caminho adequado para renovar a organização do trabalho passa, frequentemente, pela celebração de acordos.

4.6. É preciso encontrar novas soluções em matéria de tempo de trabalho. A Comissão deve examinar mais detalhadamente a relação entre a redução do tempo de trabalho e as possibilidades de criar novos empregos.

4.7. O Comité das Regiões, em conjunto com a Comissão e os parceiros sociais, tem previsto elaborar um resumo actualizado, que ilustrará o nível de desenvolvimento das administrações locais e regionais. O rígido conceito do funcionário público, que divide o pessoal em categorias e que, em princípio, prevê emprego garantido para toda a vida para alguns grupos, está em vias de mudança.

4.8. O Comité das Regiões concorda com a Comissão em que a introdução de uma nova organização do trabalho exige também novas formas de cooperação. O conceito moderno de cooperação exige a participação activa tanto das administrações locais e regionais como das empresas, dos trabalhadores e dos sindicatos.

Bruxelas, 20 de Novembro de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 244 de 11.8.1997, p. 53.