Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de recomendação do Conselho sobre a cooperação com vista à garantia da qualidade do ensino superior»

(98/C 19/11)

Em 5 de Junho de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 17 de Outubro de 1997, sendo relator J. Rodríguez García Caro.

Na 349ª reunião plenária (sessão de 29 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por 112 votos a favor, com 1 abstenção.

1. Introdução

1.1. O nº 1 do artigo 126º do Tratado que institui a Comunidade Europeia prevê que a Comunidade contribuía para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando a cooperação entre Estados-Membros, apoiando e completando, com integral respeito da responsabilidade dos Estados-Membros, as acções destinadas a alcançar os objectivos previstos no Tratado.

1.2. Dado o interesse que os Estados-Membros manifestaram pelo maior desenvolvimento de um ensino superior de qualidade nos seus centros universitários, o Conselho de Ministros da Educação, reunido em Novembro de 1991, propôs desenvolver uma acção comunitária no campo da avaliação da qualidade. Em 1994, a Comissão e os Estados-Membros puseram em prática os respectivos projectos-piloto para avaliar a qualidade do ensino e da aprendizagem de certas disciplinas em determinados estabelecimentos.

1.3. Quando estas acções se iniciaram, a evolução dos sistemas de avaliação da qualidade nos diversos Estados-Membros era desigual. Por isso, um objectivo fundamental dos projectos era o de que os centros de ensino superior tomassem consciência da necessidade de avaliar a qualidade, no sentido de melhorar o ensino ministrado aos estudantes.

1.4. Os resultados obtidos nos projectos-piloto e as conclusões retiradas de tão interessante experiência estão expostos na nota informativa de Edith Cresson. Este documento foi apresentado ao Conselho de Ministros da Educação de Maio de 1996, o qual tomou nota da intenção da Comissão de apresentar uma recomendação em consonância com as directrizes da referida nota.

1.5. Em cumprimento do disposto no nº 4 do artigo 126º do Tratado, o Conselho apresentou, sob proposta da Comissão, a presente proposta de recomendação, submetida a parecer do Comité Económico e Social.

1.6. O Comité considera de extrema importância abordar, numa perspectiva comunitária, a qualidade do ensino superior e concorda com o Conselho e a Comissão quanto à orientação seguida para alcançar o objectivo pretendido.

A sistemática aplicação das metodologias de garantia de qualidade como instrumento de melhoria contínua da própria qualidade é o melhor meio de proporcionar um verdadeiro ensino superior de qualidade nos estabelecimentos de ensino da União favorecendo o ensino universitário dos vários Estados e facilitando a equiparação dos diversos sistemas de ensino da União.

2. Proposta de recomendação

A proposta apresentada pelo Conselho tem dois objectivos fundamentais que são coerentes com levar mais longe as acções conduzidas pela Comunidade nesta matéria. Por um lado, pretende consciencializar os Estados-Membros da necessidade de estabelecerem sistemas de garantia de qualidade nos seus estabelecimentos de ensino superior, por outro, coloca à disposição dos Estados e das respectivas instituições educativas um conjunto de meios de apoio baseados na constituição de uma «Rede Europeia de Garantia da Qualidade».

O conteúdo da recomendação pode sintetizar-se no seguinte:

2.1. A proposta recomenda aos Estados-Membros que:

2.1.1. Criem sistemas transparentes de avaliação e de garantia da qualidade com o objectivo de salvaguardar a qualidade do ensino superior, ajudar os estabelecimentos a utilizar as técnicas de garantia da qualidade e servir de ponto de apoio para a cooperação com base nas experiências recíprocas.

2.1.2. Baseiem os referidos sistemas nos seguintes princípios:

- Autonomia e independência dos avaliadores;

- Adequação dos procedimentos;

- Conjunção da avaliação interna e externa;

- Participação de todos os interessados;

- Publicação dos relatórios de avaliação.

2.1.3. Assegurar a adopção de medidas de acompanhamento que permitam aos estabelecimentos de ensino aplicar planos de melhoria da qualidade.

2.1.4. Assegurar que as autoridades educativas e as direcções dos estabelecimentos de ensino concedam a devida prioridade ao intercâmbio e à cooperação em matéria de avaliação e garantia da qualidade.

2.2. Na proposta, solicita-se à Comissão que:

2.2.1. Apoie a criação de uma «Rede Europeia de Garantia da Qualidade» para levar a cabo:

- intercâmbio de informações e de experiências;

- assistência técnica aos Estados-Membros;

- apoio aos estabelecimentos interessados em cooperar no processo de avaliação e na garantia da qualidade, sobretudo nas «redes temáticas» do programa Socrates;

- assistência aos estabelecimentos, facultando informação sobre metodologia, proporcionando contactos com peritos, etc;

- ligação da avaliação da qualidade a outras actividades comunitárias desenvolvidas no âmbito dos programas Socrates e Leonardo;

- elaboração de metodologias que facilitem a integração dos diplomados nos mercados de trabalho.

2.2.2. Apresente, de dois em dois anos, um relatório sobre a evolução dos sistemas de garantia da qualidade nos Estados-Membros e sobre a cooperação, fazendo propostas para o seu reforço.

3. Observações

3.1. Observações na generalidade

3.1.1. O Comité acolhe favoravelmente a iniciativa da Comissão que figura na proposta de recomendação do Conselho. O artigo 126º do Tratado estabelece com toda a clareza a obrigação de a Comunidade contribuir para o desenvolvimento de um ensino de qualidade e, embora o sentido do termo «ensino» seja amplo e abranja diversas etapas da formação do indivíduo, consideramos que o passo que se pretende dar com a aprovação da recomendação submetida a parecer é importante e animador.

O cumprimento da obrigação que decorre do referido artigo depende de saber se o ensino ministrado aos estudantes é de qualidade. Por isso, consideramos que o melhor meio para saber o ensino superior ministrado cumpre os critérios de qualidade é o de desenvolver um conjunto de medidas, como a que nos ocupa, e cujo objectivo é o de fomentar a tomada de consciência da necessidade de instituir sistemas de garantia da qualidade nos estabelecimentos de ensino superior, proporcionando ao mesmo tempo meios e metodologias que permitam avaliar a qualidade.

3.1.2. Os jovens que pretendem aceder ao ensino superior dos vários estabelecimentos dos Estados-Membros da Comunidade possuem um conhecimento empírico e tradicional da qualidade do ensino oferecido por esses estabelecimentos a quem neles pretenda estudar.

Dado o interesse legítimo de se superar a si próprio e aos outros nos níveis de qualidade do ensino, um sistema conhecido e comprovado de avaliação da qualidade em cada uma das instituições de ensino superior favoreceria a elevação do nível do ensino dos estabelecimentos, tanto a nível nacional como comunitário. Com isso, não apenas se favoreceria a melhoria da qualidade mas também os cidadãos poderiam conhecer os níveis de qualidade dos diferentes estabelecimentos de ensino superior.

3.1.3. Devemos fazer tudo o que for possível para que, no limiar do próximo milénio e no contexto de uma sociedade tecnologicamente avançada, que utiliza a garantia da qualidade e a qualidade total como base inquestionável de progresso e de melhor serviço prestado ao cliente ou utilizador, as instituições de ensino superior disponham dos meios apropriados para desenvolverem os métodos de avaliação da qualidade.

Portanto, e nestes termos, parece-nos necessário e imprescindível a adopção de iniciativas que promovam os métodos e as técnicas de garantia da qualidade no ensino, como arma inquestionável de melhoria do produto do ensino. Ao mesmo tempo, a aproximação da Universidade à sociedade procurando novas formas de relacionamento pode facilitar que a formação dos universitários se processe com uma projecção docente que lhes permita adaptar à realidade actual e enfrentar o que os espera quando procurarem a integração no mercado de trabalho e na própria sociedade.

3.1.4. Concordamos quanto à necessidade de criar sistemas de avaliação da qualidade que sejam operativos nos diversos estabelecimentos dos Estados-Membros. Porém, a garantia da qualidade não pode ser imposta, ela tem de ser aceite pelos seus protagonistas, neste caso os próprios docentes e as autoridades académicas. Por isso, como passo prévio e talvez simultâneo à criação de sistemas de qualidade seria necessário convidar os Estados-Membros a atribuírem os meios necessários para que nos estabelecimentos de ensino superior fossem criadas estruturas para a promoção, orientação e apoio interno da extensão do conhecimento e aplicação dos métodos e técnicas da qualidade. Neste sentido, tal deveria ficar expresso no texto da recomendação.

O Comité considera que o texto da recomendação deve convidar os Estados-Membros a criar sistemas de garantia de qualidade e as estruturas necessárias que sirvam de base de consciencialização numa primeira fase e de apoio na seguinte.

Consideramos que a qualidade terá uma evolução e um futuro maiores se for encarada consensualmente a partir da base das instituições do que se for normativamente imposta. Os métodos e técnicas que a garantia da qualidade utiliza necessitam da participação activa daqueles que ministram o ensino. Sem a sua participação nestas técnicas, a avaliação interna é impossível e a análise, na avaliação externa, não poderá ser aprofundada. Portanto, o esforço de consciencialização de base deve ser, se possível, ainda maior, do que o exercido junto das autoridades académicas.

3.1.5. O Tratado exclui expressamente a possibilidade de harmonização dos sistemas de ensino. Este facto inquestionável não exclui, em princípio, a adopção de sistemas de avaliação, que devidamente aprovados e homologados, permitam definir critérios básicos comuns que possibilitem comparar a qualidade dos diversos sistemas e estabelecimentos de ensino.

Apoiamos decididamente a ideia de não estabelecer escalas ou classificações de estabelecimentos de ensino, mas entendemos que os estudantes e a sociedade em geral devem conhecer os níveis de qualidade dos seus estabelecimentos de ensino, especialmente se forem apoiados com dinheiros públicos.

Independentemente de que cada Estado e cada instituição de ensino seja capaz de utilizar critérios próprios, a Comissão deveria fomentar a aplicação de critérios comuns que permitam, num contexto europeu, conhecer os níveis de qualidade dos programas ministrados dum ponto de vista comunitário.

3.1.6. O Comité entende que, com esse conteúdo simultâneamente local e europeu, a cooperação entre os diversos estabelecimentos iria além, no âmbito da qualidade, do estrito conhecimento dos métodos e sistemas empregados podendo revelar as deficiências de uns estabelecimentos em relação aos outros ao lhes serem atribuídos níveis de qualidade mais baixos na avaliação com critérios e normas idênticos.

Ou seja, uma vez detectadas as deficiências próprias, o exemplo alheio evidenciado com uma metodologia comum de avaliação pode ser usado para melhorar a qualidade da nossa prática. A melhoria da qualidade é o objectivo último da garantia da qualidade, já que a identificação de situações indesejáveis e aperfeiçoáveis e a solução dos problemas detectados é o fim último de todo o processo de garantia da qualidade de uma instituição.

Por isso, o Comité insiste no aspecto positivo da junção de determinados processos de avaliação incluindo a externa, como contributo para a melhoria da própria qualidade.

3.1.7. O Comité pretende deixar claro no seu parecer o grande respeito que lhe merecem dois princípios que abrangem os Estados e as instituições, os quais são enunciados e fundamentados no documento COM(97) 159 final e no texto do projecto agora em debate em moldes que podem gerar confusões. São eles:

- Em nenhum caso se põe em causa que as políticas de ensino dos Estados-Membros possam ser harmonizadas, nem, por conseguinte, os sistemas de ensino ou os cursos ministrados pelas instituições de ensino. Porém, queremos, isso sim, afirmar claramente que para que a recomendação seja suficientemente válida, se deve ir mais longe na adopção de sistemas de garantia da qualidade, que incluam metodologias de avaliação homologáveis e utilizáveis por todos os que aceitem voluntariamente a avaliação como um sistema de ajuda à melhoria e não como uma imposição. Consideramos que o texto da recomendação deve ser clarificado nesse sentido.

- Deve afirmar-se claramente que o princípio da autonomia universitária não é discutível nem posto em causa no âmbito do parecer. Contudo é importante que os cidadãos saibam quais as instituições de ensino a nível europeu que incluem, na sua organização, a avaliação como método sistemático de garantia da qualidade. Os cidadãos não têm apenas direito a conhecer os níveis da qualidade dos estabelecimentos que aplicam estes sistemas, mas também direito a saber quais os estabelecimentos que empregam métodos homologáveis de avaliação da qualidade. A informação é um elemento fundamental na sociedade em que vivemos, por isso cremos que este tipo de informações deve estar ao dispor dos cidadãos através de um eventual vademecum periódico das instituições de ensino superior da Comunidade que disponham de sistema de avaliação baseados nos princípios da garantia da qualidade.

3.2. Observações na especialidade

3.2.1. O Comité considera que, em consonância com o título da proposta de Recomendação, que assenta na cooperação europeia em matéria de garantia da qualidade no ensino superior, sem mencionar especificamente a avaliação, se deveria suprimir do texto da proposta a palavra «avaliação» que nele antecede diversas vezes «garantia da qualidade».

Não pretendemos excluir a avaliação do espírito que governa o texto da proposta mas enriquecê-lo ao incluí-lo no significado de garantia da qualidade que o integra como parte essencial do sistema. A garantia da qualidade é um processo metodológico que compreende, como parte fundamental, a avaliação mas também outras acções que visam o objectivo da melhoria da nossa actuação, como sejam a procura de soluções para os problemas detectados, a sua aplicação e a reavaliação da situação criada.

Assim, entendemos que, para uma melhor compreensão do sentido da Recomendação se deveriam eliminar do texto as referências simultâneas a «avaliação» e a «garantia da qualidade».

3.2.2. O Comité compartilha da opinião de que os critérios e normas aplicáveis em cada instituição como elementos da evolução da metodologia de avaliação interna da qualidade devem decorrer do contexto em que se move a própria instituição. A comparação com o contexto próximo proporciona, numa primeira fase, melhor informação sobre os níveis de qualidade alcançados.

Consideramos que a Recomendação deve insistir o mais possível na promoção do conceito de garantia da qualidade nos estabelecimentos de ensino para que, cada vez mais, se tome consciência da sua necessidade.

Os intercâmbios de informações e de experiências previstos entre as possíveis funções da «Rede Europeia de Garantia da Qualidade» devem, numa primeira fase, insistir na tomada de consciência da necessidade de utilizar a garantia da qualidade nas instituições de ensino, proporcionando os intercâmbios e as reuniões necessários para que a experiência dos que a praticam seja conhecida por aqueles que pretendem pô-la em prática.

3.2.3. O Comité considera que, tratando-se de uma proposta de Recomendação muito concreta quanto ao objectivo mas muito aberta quanto aos meios, não é necessário que na sua redacção se mencionem, juntamente com as orientações para o fomento da participação das instituições na metodologia da garantia da qualidade, aspectos puramente metodológicos e processuais como alguns dos incluídos nos comentários do ponto IB da proposta.

Consideramos que, fundamentalmente, se deve favorecer a ideia geral que conduza ao apoio e à promoção da garantia da qualidade entre as instituições que não a conhecem ou não a utilizam e ao reforço e apoio da sua utilização nas instituições que já a praticam.

3.2.4. No contexto do referido ponto IB, o Comité considera que o estudante é um elemento fundamental no processo de avaliação da qualidade. A diferença entre o esperado e o alcançado, entre as expectativas de cada estudante nos seus estudos e a realidade por ele percebida, fazem do jovem universitário um elemento indispensável para a avaliação da qualidade.

Apoiamos a declaração da Recomendação nesse sentido. Consideramos que a opinião dos estudantes formada por meio de metodologias próprias da garantia da qualidade podem proporcionar uma informação muito valiosa para a melhoria da mesma.

3.2.5. Consideramos interessante e necessária a criação de uma Rede Europeia de Garantia da Qualidade nos termos da recomendação. Contudo, as funções a desempenhar poderão parecer incompletas se não for acrescentada uma componente que permita à «Rede» estabelecer comparações no âmbito estatal e comunitário dos níveis da qualidade do ensino ministrado e dos estabelecimentos em si mesmos.

Ou seja, a recomendação deveria incluir nas funções da «Rede» o aumento da eficácia dos métodos e das técnicas de avaliação aplicáveis a qualquer matéria ou instituição de ensino, a fim de poder estabelecer comparações a nível europeu. Em conclusão e tendo em conta que a avaliação de um critério definido exige a comparação com uma norma aceite, consideramos que a comparação a nível europeu pode tornar-se um elemento coadjuvante da dimensão europeia do ensino.

3.2.6. Esta apreciação do Comité assenta no terceiro considerando da recomendação, no qual se destaca a ampla sensibilização dos estabelecimentos de ensino superior para a valorização da qualidade do ensino ministrado e a comparação dos estudos a efectuar no estrangeiro com os dos seus próprios sistemas de ensino.

O Comité considera que este considerando da recomendação justifica plenamente a integração destas funções entre aquelas que a «Rede» pode desempenhar a nível europeu.

3.2.7. O Comité, enquanto órgão socioeconómico, exprime o seu maior interesse pela melhoria da integração dos diplomados no mercado de trabalho, especialmente tendo em conta quanto ele é competitivo actualmente. Os mais bem preparados para as necessidades do mercado de trabalho serão os que encontrarão melhores ofertas para nele se integrarem.

O Comité concorda com a necessidade de melhorar a integração de jovens diplomados no mercado de trabalho, mas não quer deixar de declarar que não vê que relação possa existir entre a avaliação da qualidade e a elaboração de métodos para melhorar a referida integração. Qualquer melhoria da qualidade permite melhorar a formação e consequentemente as possibilidades de o jovem aceder em melhores condições ao mercado de trabalho, mas as técnicas e processos de avaliação da qualidade estabelecem, entre outras coisas, comparações entre o que consideramos dever ser e a realidade.

A metodologia da garantia da qualidade vem revelar, através do processo de avaliação, se o ensino oferecido aos estudantes pode ser melhorado tendo em vista a formação para a integração no mercado de trabalho, incluindo a reavaliação das medidas correctoras introduzidas. Porém, a metodologia da garantia da qualidade não pode por si mesma melhorar a integração dos diplomados no mercado de trabalho.

Assim, o Comité considera que o ponto II 1 f) da Recomendação deve ser redigido de forma mais clara, dado que a sua redacção não permite saber qual o papel da «Rede» nesse âmbito.

3.2.8. No relatório sobre os resultados obtidos, no período 1995/1996, no programa de acção comunitária no âmbito da educação Socrates (doc. COM(97) 99 final), sobre o qual o Comité emitiu recentemente parecer, a Comissão reconhece que o orçamento do programa foi ultrapassado dado o grande número de projectos apresentados e de ajudas solicitadas.

A proposta de recomendação objecto do presente parecer estabelece que a «Rede Europeia de Garantia da Qualidade» poderá beneficiar de apoio financeiro através dos programas Socrates e Leonardo.

O Comité não compreende como será possível utilizar verbas destes programas quando a Comissão teve que propor o reforço do orçamento do programa Socrates para o último período dos seus cinco anos de vigência. Se a presente iniciativa não estava orçamentalmente prevista, as dificuldades orçamentais aumentarão se a «Rede» for englobada nas verbas atribuídas aos programas Socrates e Leonardo.

O Comité considera que a garantia da qualidade no ensino superior é de tal modo importante que requer a atribuição de verbas específicas. Assim, solicita à Comissão e aos Estados-Membros que seja assegurado o apoio económico das medidas propostas na recomendação.

3.2.9. A participação de todas as partes interessadas é um dos princípios em que a recomendação baseia os sistemas de garantia da qualidade. A recomendação reconhece a necessidade de participação dos parceiros sociais nos grupos de peritos que constituiriam a componente externa da avaliação.

Consideramos que os agentes socioeconómicos podem desempenhar um papel importante contribuindo com uma experiência específica que pode ser de grande utilidade do ponto de vista metodológico. As empresas têm uma longa tradição na aplicação de técnicas e processos de avaliação da qualidade, tendo em muitos casos uma longa experiência de garantia da qualidade. De facto, estes conceitos resultaram da própria actividade empresarial, permanentemente preocupada com a melhoria da qualidade e do serviço prestado ao cliente.

Assim, o Comité considera que é importante e necessário atribuir às organizações empresariais, na constituição da projectada «Rede Europeia de Garantia da Qualidade», o papel que lhes corresponde, completando desta forma com os trabalhadores, através das suas organizações representativas, a participação activa dos agentes socioeconómicos na «Rede».

3.2.10. Para maior eficiência e racionalização das despesas, consideramos indispensável criar os mecanismos necessários para facilitar a cooperação entre a «Rede Europeia de Garantia da Qualidade» e as «redes» que surgiram do desenvolvimento dos programas Socrates () e Leonardo.

Bruxelas, 29 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Ver também: JO C 287 de 22. 9. 1997, p. 23 «Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Decisão nº 819/95/CE que cria o programa de acção comunitário Socrates"».