RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO sobre os controlos dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido

(apresentada pela Comissão)

1. INTRODUÇÃO

1. O presente documento inclui o relatório final da Comissão, apresentado na sequência do pedido do Conselho de Ministros JAI-ECOFIN em que se concluiu, na sua reunião de 17 de Outubro de 2000, que "o Conselho, reconhecendo que as acções de vigilância dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido podem reforçar a eficácia da luta quotidiana contra o branqueamento, convida a Comissão a analisar, até 1 de Julho de 2001, a possibilidade de apresentar uma proposta destinada a tornar mais coerentes e reforçar as disposições nacionais existentes, a permitir que os Estados-Membros se dotem de um dispositivo nesse sentido e a organizar a troca de informação".

2. No Conselho JAI-ECOFIN de 16 de Outubro de 2001, a Comissão apresentou um relatório oral preliminar e foi convidada pelo Conselho a elaborar um relatório final antes do termo de 2001. O presente documento constitui tal relatório final.

2. RESULTADOS DA OPERAÇÃO MONEYPENNY

3. O pedido inicial do Conselho surgiu na sequência do relatório relativo à "Operação Moneypenny".

4. A operação Moneypenny [1] foi uma operação comum, executada pelos serviços aduaneiros dos Estados-Membros no período de Setembro de 1999 a Fevereiro de 2000, destinada a controlar os movimentos transfronteiras de dinheiro líquido superiores a 10 000 euros e a analisar se a amplitude de tais movimentos constituia uma ameaça para a eficácia dos controlos existentes na luta contra o branqueamento aplicados pelas instituições financeiras.

[1] Documento 9630/2/00 rev. 2 do Conselho de 7 de Setembro de 2000.

5. Os resultados da operação Moneypenny demonstraram, em primeiro lugar, a importância dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido, movimentos esses susceptíveis de implicar operações de branqueamento de capitais. De facto, o montante total dos meios de pagamento registados no decurso da operação foi de 1,6 mil milhões de euros. Os movimentos de dinheiro líquido ascenderam a 1,35 mil milhões de euros.

6. O relatório revelou igualmente diferenças importantes nos controlos efectuados pelos Estados-Membros.

7. Muito embora o relatório constitua um ponto de partida útil para a análise da necessidade de controlos de dinheiro líquido, importa analisar de forma prudente os seus dados quantitativos. De facto, certos Estados-Membros não praticam controlos e não puderam, portanto, apresentar quaisquer dados quantitativos. Outros, pelo contrário, apresentaram igualmente informações sobre as trocas intracomunitárias.

3. NECESSIDADE DE ACÇÃO A NÍVEL COMUNITÁRIO

8. Para lutar contra o branqueamento de capitais, a Directiva 91/308/CEE, com a redacção que lhe foi dada [2], estabelece disposições com vista ao controlo a nível comunitário dos movimentos de meios líquidos superiores ou iguais a 15 000 euros, caso as transacções sejam efectuadas através de instituições financeiras.

[2] Directiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 de Junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais (JO L 166 de 28.6.1991, p. 77), alterada pela Directiva 2001/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2001 (JO L 344 de 28.12.2001, p. 76).

9. Em contrapartida, no que respeita aos controlos de movimentos de dinheiro líquido, embora alguns Estados-Membros os tenham instaurado nas fronteiras nacionais, a verdade é que não há controlos que permitam seguir tais movimentos na totalidade da fronteira comunitária.

10. Embora nesta fase não seja possível quantificar a grandeza do branqueamento de capitais através de movimentos de dinheiro líquido, o certo é que a quantidade de dinheiro líquido assim transportada é suficiente para constituir um risco potencial para os interesses comunitários e nacionais.

11. O relatório Moneypenny não distingue entre movimentos de dinheiro líquido intracomunitários e extracomunitários. No entanto, é altamente provável que a grande maioria dos movimentos intracomunitários importantes seja legítima. Este facto resulta do volume elevado de comércio legítimo no interior da Comunidade, comércio esse que, por seu turno, é incentivado designadamente pela facilidade de venda, transferência e compra proporcionada pelo contexto de mercado único. A introdução do euro reforçou esta tendência.

12. O relatório Moneypenny indicou igualmente que os actuais controlos na luta contra o branqueamento perderam uma parte da sua eficácia, dada a heterogeneidade dos controlos dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido. As abordagens muito divergentes adoptadas pelos Estados-Membros traduzem a exiguidade de protecção efectiva a nível comunitário, o que conduz à persistência de lacunas susceptíveis de serem aproveitadas pelos criminosos.

13. Após os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, assistir-se-á inevitavelmente ao reforço dos controlos dos movimentos de dinheiro efectuados pelas instituições financeiras. A utilização do dinheiro líquido como alternativa poderá aumentar.

14. A integração económica europeia, que culminou na introdução do euro, requer que se encare de forma diferente a necessidade de uma abordagem comunitária nesta matéria. Outrora, a segmentação do território europeu, associada à coexistência de várias moedas nacionais, conduziu a uma lógica de disparidade dos controlos nacionais; no entanto, dada a interpenetração actual das economias dos Estados-Membros, uma tal situação de heterogeneidade deverá tornar-se excepcional, sendo também dificilmente justificável. De facto, controlos rigorosos num Estado-Membro poderiam muito bem conduzir à deslocação dos movimentos através de um Estado-Membro contíguo que dispusesse de controlos fracos ou inexistentes. Além disso, em termos de mercado interno, é discutível a heterogeneidade dos dispositivos de controlo adoptados pelos Estados-Membros. As pessoas que viajam na União vêem-se confrontadas, consoante o Estado-Membro cujas fronteiras atravessam, com regulamentações discrepantes e, portanto, de difícil compreensão. Nestas condições, seria oportuno não só harmonizar as declarações na fronteira externa que as legislações nacionais prevêem neste domínio, através do estabelecimento de uma declaração uniforme a nível comunitário, como também reflectir sobre a manutenção ou não do requisito das declarações nacionais (ver 23 infra).

15. A Comissão considera, portanto, que se justifica completar a directiva de luta contra o branqueamento, através de uma medida destinada a introduzir controlos em relação a somas importantes de dinheiro líquido que atravessem a fronteira externa da Comunidade.

16. Além disso, para tornar eficazes as medidas de controlo, é igualmente necessário aplicar um sistema de troca de informações entre os Estados-Membros em que se verifiquem movimentos suspeitos. Importa igualmente sublinhar o carácter complementar dos mecanismos de assistência administrativa mútua no domínio da luta contra o branqueamento, designadamente da troca de informações multidisciplinares entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão, troca essa prevista na proposta de "Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho com vista ao estabelecimento de um sistema de cooperação entre as autoridades nacionais competentes dos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades contra as actividades ilegais [3]".

[3] Programa de trabalho da Comissão para 2001 (ficha 2001/98).

17. Seria igualmente oportuno um esforço sustentado de relações públicas junto dos viajantes, a fim de os informar sobre o conteúdo da regulamentação e de os alertar para as suas obrigações neste domínio. Esse esforço será tanto mais eficaz quanto a regulamentação em causa se apresente sob a forma de um corpo de regras uniformes e sem a heterogeneidade que a caracteriza actualmente.

4. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DAS PROPOSTAS

18. Há que conciliar a oportunidade evidente de uma tal abordagem numa perspectiva simultaneamente preventiva e repressiva com a necessidade de respeitar os princípios do mercado único, nomeadamente a livre circulação de capitais.

19. O equilíbrio entre as exigências dos controlos e as exigências da protecção da livre circulação de capitais requer uma atenção especial ao âmbito de aplicação das propostas, ao seu possível impacto nas medidas nacionais existentes, e, por último, à forma específica de que se revestem.

Limiar de intervenção

20. As propostas devem complementar os controlos existentes aplicados às transferências de dinheiro através das instituições financeiras, e, desse modo, preencher lacunas resultantes da actual inexistência de uma abordagem comunitária uniforme em relação aos movimentos de dinheiro líquido. Para esse efeito, só deveriam ser controlados os movimentos significativos de dinheiro líquido; o limiar de aplicação dos controlos deveria ser idêntico ao aplicável às instituições financeiras (15 000 euros). Este limiar deve ser suficientemente elevado, por forma a evitar formalidades administrativas adicionais aos viajantes e aos operadores económicos, bem como a sobrecarga exagerada das administrações aduaneiras. Existe, porém, o risco de movimentos frequentes de viajantes que transportam montantes inferiores ao limiar fixado. A resolução deste problema através da redução do limiar a fim de desencorajar este tráfico conduziria seguramente a graves dificuldades de aplicação a nível administrativo.

Este problema (geralmente conhecido como "smurfing") foi solucionado na directiva relativa ao branqueamento através da obrigação de declaração do operador envolvido na transacção financeira, em caso de suspeita. Esta opção não é viável para os viajantes que transportem dinheiro líquido. Tais movimentos podem ser sempre controlados recorrendo ao poder das administrações aduaneiras de sujeitarem as pessoas e as respectivas bagagens a medidas de controlo, nomeadamente através de técnicas de análise de risco para identificar os viajantes de alto risco. Em todo o caso, se a experiência subsequente demonstrar que a análise de risco não proporciona meios adequados para resolver o problema, haverá que ponderar a necessidade de rever e reforçar o disposto no regulamento.

Controlos nas fronteiras externas comunitárias

21. Actualmente, os controlos dos Estados-Membros aplicam-se a vários tipos de movimentos (intracomunitários e extracomunitários) e são de vários tipos (como a declaração ou a análise de risco).

22. A nível comunitário, é evidente que o dispositivo só pode introduzir controlos na fronteira externa. Até mesmo ignorando a questão da sua incompatibilidade política com os princípios do mercado único, a introdução de controlos nas fronteiras nacionais internas é inviabilizada pelas dificuldades da sua aplicação prática numa Comunidade sem fronteiras internas (nomeadamente no espaço de Schengen e na zona euro).

23. Dada a livre circulação de capitais assegurada pelo Tratado e a acção comunitária proposta com vista ao tratamento mais eficaz do possível aumento do risco resultante dos movimentos extracomunitários de dinheiro líquido, é importante que as medidas nacionais respeitem o equilíbrio delicado entre as exigências dos controlos e as da livre circulação. Todas as limitações, incluindo a obrigação de declaração, apenas devem conduzir a controlos se corresponderem a uma necessidade real.

24. Nenhuma medida comunitária deve limitar o âmbito de aplicação do nº 1, alínea b), do artigo 58º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), que autoriza os Estados-Membros a adoptarem certas medidas com implicações na livre circulação de capitais. No entanto, no mercado único e na zona euro, tais medidas deveriam logicamente ser aplicadas de forma extremamente restritiva. Em particular, os Estados-Membros que tenham instituído um sistema de declaração nacional, dada a instauração de uma declaração uniforme a nível comunitário no que respeita aos controlos nas fronteiras externas de movimentos de meios líquidos, deveriam assegurar a sua compatibilidade com a medida comunitária e reflectir sobre a oportunidade ou a inutilidade da manutenção dos seus próprios sistemas nacionais.

25. De igual modo, a generalização dos controlos na fronteira externa deveria conduzir à supressão dos controlos dos movimentos de dinheiro líquido nas fronteiras internas. Os Estados-Membros que instauraram tais sistemas de controlo deveriam evidentemente interrogar-se sobre a manutenção desta opção.

Controlo das entradas e saídas de capitais

26. O branqueamento de capitais é um fenómeno polimórfico. A importação de dinheiro líquido para a Comunidade com vista à sua conversão noutra moeda é geralmente considerada o exemplo clássico de branqueamento de capitais. Poder-se-ia, portanto, estabelecer que os controlos apenas se deveriam aplicar a operações desta natureza.

27. A realidade é, no entanto, algo diferente. A experiência dos Estados-Membros que aplicam controlos demonstra que os controlos das saídas de dinheiro líquido são frequentemente mais importantes que os efectuados à entrada. A Comunidade, importador líquido de droga, é, portanto, um exportador de dinheiro líquido, simultaneamente para repatriar os lucros e para financiar outras remessas. Em certos Estados-Membros, este fenómeno é igualmente frequente em relação a produtos com elevada carga fiscal, como o álcool e o tabaco.

28. A necessidade de combater o terrorismo torna igualmente mais premente a necessidade de controlos dos movimentos de dinheiro líquido à saída do território. Os fundos ligados ao financiamento do terrorismo podem quer entrar quer sair da Comunidade. Quando entrarem em vigor outras medidas antiterroristas, designadamente o congelamento dos activos, os grupos terroristas terão de recorrer a outras formas de financiamento; tais grupos procurarão evitar os riscos ligados às transacções bancárias. As organizações terroristas que financiam as suas actividades graças à droga (ou ao contrabando de produtos com elevada carga fiscal ou de produtos de contrafacção) procurarão provavelmente compensar a perda de certos montantes com os lucros provenientes de novas transacções.

29. Qualquer medida destinada à introdução de controlos a nível comunitário deveria, portanto, abranger os movimentos de dinheiro líquido quer à entrada quer à saída da Comunidade. Nenhuma medida deveria incentivar os Estados-Membros a manter controlos intracomunitários.

5. CONTROLOS

30. A introdução de um sistema de controlo permitiria a vigilância dos movimentos significativos de dinheiro líquido à entrada ou à saída da Comunidade, sem sobrecarregar excessivamente nem o cidadão, nem as administrações.

31. Os Estados-Membros que efectuam controlos adoptaram abordagens muito variadas, desde um sistema baseado numa declaração formal, em complemento das informações, até abordagens quase exclusivamente assentes na utilização de informações. Alguns deles exigem uma declaração escrita, enquanto outros requerem uma declaração caso as alfândegas solicitem informações. Por último, outros não requerem nenhuma declaração. A própria diversidade destas regulamentações torna difícil a sua compreensão pelos viajantes e inviabiliza a sua manutenção sem alterações após a entrada em vigor do acto comunitário, bem como a aplicação paralela destas duas categorias de actos. De facto, esta acumulação de normas levanta problemas práticos delicados. Tal seria o caso de um turista, proveniente de um país terceiro, que pretendesse visitar vários Estados-Membros no decurso de uma só viagem. Além disso, tal como foi acima indicado ( 14), a introdução do euro já não permite justificar a variedade dos níveis de controlo. Do ponto de vista do mercado interno e da livre circulação de capitais, impõe-se, portanto, logicamente um sistema de declaração única nas fronteiras externas, sistema esse que deveria substituir, observando-se o disposto no artigo 58º do TCE, a variedade e a heterogeneidade das abordagens nacionais actuais. Por conseguinte, o instrumento comunitário deveria tornar redundantes os procedimentos nacionais de declaração no que respeita às transacções intracomunitárias e extracomunitárias (ver 23 supra).

Sistema baseado na declaração

32. Os Estados-Membros que dispõem de um sistema baseado na declaração consideram que a obrigação de declaração proporciona mais clareza, segurança e informações jurídicas úteis para a gestão do risco.

33. Os Estados-Membros que não dispõem de um sistema baseado na declaração consideram haver o risco de se criar uma massa de documentos e de se utilizarem recursos aduaneiros, sendo as informações assim obtidas provenientes quase exclusivamente de viajantes honestos (e não dos criminosos geralmente em causa). A favor do sistema da declaração, argumenta-se que o seu efeito dissuasor não deve ser subestimado e que os recursos que requer são, na prática, relativamente modestos em comparação com os resultados e as vantagens que comporta. Tal é caso, designadamente, se o limiar de declaração for fixado ao nível elevado de 15 000 euros.

34. A nível da Comunidade, os problemas adquirem um outro grau de complexidade. Dado o carácter divergente das várias abordagens adoptadas, e, em certos Estados-Membros, a experiência muito limitada de controlos dos movimentos de dinheiro líquido, o sistema deveria ser claro e poder ser aplicado de modo uniforme em toda a Comunidade.

35. Um sistema baseado exclusivamente nas informações só dificilmente poderia ser consignado num texto jurídico e ofereceria poucas garantias de uma abordagem uniforme.

36. Por uma questão de clareza, afigura-se que o método mais viável para a introdução de controlos uniformes seria uma abordagem uniforme, com indicações equitativas para os viajantes, que envolvesse a obrigação geral de declaração, com um limiar e um formulário únicos, simples e utilizável em todos os Estados-Membros. A lógica requer que se extraiam ilações deste esforço de harmonização a nível comunitário, devendo os Estados-Membros reflectir sobre a necessidade de continuarem a impor aos viajantes uma obrigação nacional de declaração dos movimentos extracomunitários e intracomunitários de dinheiro líquido.

Controlos aduaneiros

37. Qualquer sistema a nível comunitário deve assegurar que todas as administrações de controlo dos Estados-Membros que actualmente não controlam tais movimentos ao abrigo da respectiva legislação nacional tenham poderes para aplicar controlos eficazes.

38. Tal facto implica não só competências de gestão e controlo do sistema da declaração, como também o estabelecimento de sanções proporcionais às infracções cometidas. Será essencial poder reter o dinheiro líquido durante um período limitado, geralmente com vista à recolha de informações em casos duvidosos (especialmente se o dinheiro líquido se destinar a sair do território).

39. No entanto, qualquer proposta deve respeitar a livre circulação de capitais e todas as medidas adoptadas na sua sequência apenas devem abranger movimentos suspeitos. O sistema está, portanto, concebido por forma a identificar movimentos suspeitos e a permitir a sua abordagem no âmbito da legislação comunitária ou nacional que abrange especificamente os temas ou infracções em causa.

40. Afigura-se, por conseguinte, lógico que o local de recepção de tais declarações seja a alfândega. Esta dispõe de serviços nas fronteiras externas. A sua tarefa normal é o tratamento das declarações. Esta solução seria a mais prática para os cidadãos e evitaria a utilização de recursos dos Estados-Membros. As alfândegas dispõem não só da experiência necessária para a troca deste tipo de informações, como também de procedimentos que asseguram trocas seguras e rápidas.

41. Tanto quanto possível, a troca de informações deve recorrer aos sistemas e disposições jurídicas já existentes. Deste modo, limitar-se-á a necessidade de nova legislação, minimizar-se-ão as formalidades e despesas de carácter administrativo e assegurar-se-á um nível de segurança elevado. Este é um argumento a favor das fórmulas actuais de assistência mútua aduaneira e do respectivo quadro jurídico.

42. As informações pertinentes recolhidas pelas alfândegas seriam partilhadas, se fosse caso disso, com, por um lado, o organismo nacional de controlo financeiro responsável pela luta contra o branqueamento de capitais, e, por outro, a alfândega de todos os Estados-Membros ligados aos movimentos suspeitos. A partilha de informações adequadas com a Comissão contribuirá igualmente para limitar as ameaças em relação aos interesses financeiros da Comunidade.

43. Em casos graves, designadamente naqueles em que possam estar em causa actos de terrorismo, dever-se-ia igualmente prestar atenção à utilidade da troca de informações com países terceiros. Neste domínio, poder-se-ia chegar a um acordo com os principais parceiros da Comunidade sobre disposições administrativas específicas.

6. CONCLUSÕES

44. Num contexto marcado por uma crescente inquietação em relação ao branqueamento de dinheiro, e nomeadamente face ao seu papel no financiamento da criminalidade e do terrorismo internacionais, seria oportuna a introdução de uma abordagem comunitária em relação aos controlos de movimentos de dinheiro líquido.

45. Dados os diferentes níveis de experiência dos Estados-Membros, qualquer abordagem deve ser reforçada pela troca de experiência, de informações e de técnicas de gestão do risco utilizadas neste sector.

46. O sistema instituído deveria ser avaliado após um período adequado, a fim de que permaneça pertinente.

47. Para esse efeito, a Comissão apresenta ao Conselho uma proposta de regulamento.