Comunicação da Comissão

Melhor avaliação do impacto distributivo das políticas dos Estados-Membros

A elaboração de políticas baseadas em dados concretos é crucial para garantir o êxito das políticas e a credibilidade das ações políticas. As avaliações de impacto, em especial, permitem fazer escolhas políticas informadas e as avaliações do impacto distributivo ajudam a compreender de que forma tais escolhas são suscetíveis de afetar diferentes partes da população. Este aspeto é especialmente relevante, uma vez que a União Europeia e os seus Estados-Membros lutam por transições digitais e ecológicas socialmente justas e enfrentam desafios relacionados com o aumento do custo de vida devido à guerra de agressão russa na Ucrânia.

A economia social de mercado única da Europa é a pedra angular da sua prosperidade. Nas suas orientações políticas, a presidente Ursula von der Leyen salientou a importância de não deixar ninguém para trás nas transições digital e ecológica. Salientou igualmente o contributo do Pilar Europeu dos Direitos Sociais proclamado pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão em 2017, que estabelece 20 princípios para uma Europa social forte, justa e inclusiva e que garante a igualdade de oportunidades.

Na Cimeira Social do Porto, em maio de 2021, os dirigentes da UE congratularam-se com o objetivo de retirar pelo menos 15 milhões de pessoas da pobreza e da exclusão social até 2030, tal como apresentado pela Comissão no Plano de Ação sobre o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, em consonância com a Agenda 2030 das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável . Apenas um ano após a Cimeira Social, os Estados-Membros da UE comprometeram-se a atingir os objetivos nacionais para alcançar coletivamente esse objetivo. Paralelamente, no âmbito do plano de ação, novas iniciativas a nível da UE visam contribuir para reduzir as desigualdades de rendimento, incluindo a diretiva relativa ao salário mínimo e a proposta de recomendação do Conselho relativa aos regimes de rendimento mínimo.

A pobreza e a desigualdade de rendimentos são relativamente baixas na UE, segundo as normas internacionais, e a pobreza e a exclusão social diminuíram ao longo da última década, embora a desigualdade de rendimentos tenha aumentado para as pessoas com rendimentos mais baixos na sequência da recessão de 2008-2012. As medidas tomadas pela UE e pelos governos nacionais (incluindo regimes temporários de apoio ao emprego e estabilizadores automáticos) atenuaram o golpe socioeconómico da crise da COVID-19 e impediram que as desigualdades continuassem a aumentar. No entanto, a pandemia teve um impacto desproporcionadamente negativo nas mulheres e em alguns grupos, como os jovens, os trabalhadores pouco qualificados e as pessoas com deficiência.

Embora a Europa esteja a recuperar da pandemia de COVID-19, a coesão social pode ser afetada pela evolução atual. A invasão injustificada e não provocada da Ucrânia pela Rússia gerou uma elevada incerteza económica, especialmente no que diz respeito ao fornecimento de energia e aos preços dos produtos alimentares. A elevada inflação corre o risco de agravar a situação dos agregados familiares de baixos rendimentos e de outros grupos desfavorecidos, ao passo que a incerteza na cadeia de abastecimento pode ter um impacto no emprego em determinados setores.

A UE e os seus Estados-Membros estão a trabalhar no sentido de atenuar o impacto económico da guerra. Para minimizar a dependência da Europa relativamente aos combustíveis fósseis russos, o Plano REPowerEU da Comissão apresentou várias opções: poupar energia, diversificar o aprovisionamento energético e acelerar a implantação de energias renováveis para substituir os combustíveis fósseis nas habitações, na indústria e na produção de energia. O plano da Comissão «Poupar gás para um inverno seguro» visa acelerar a eliminação progressiva dos combustíveis fósseis russos e diminuir a procura de gás na UE, prestando simultaneamente especial atenção aos consumidores vulneráveis. Além disso, as propostas da Comissão relativas a uma intervenção de emergência nos mercados europeus da energia visam combater os recentes aumentos dramáticos dos preços e aliviar a pressão que estão a exercer sobre os agregados familiares e as empresas em toda a UE. Para contrariar o rápido aumento dos preços dos produtos alimentares e da energia, os Estados-Membros adotaram medidas destinadas a atenuar o impacto da inflação nos agregados familiares, em especial nos mais vulneráveis.

As alterações climáticas e a digitalização também deverão ter um impacto na distribuição dos rendimentos e nas desigualdades. A transição ecológica tem potencial para criar mais um milhão de postos de trabalho adicionais até 2030 e 2dois milhões até 2050, bem como para melhorar a qualidade do emprego, mas as suas repercussões no mercado de trabalho podem variar entre setores, regiões, grau ou urbanização (urbana/rural), competências necessárias ou tipos de emprego. O Pacto Ecológico Europeu e o pacote Objetivo 55 apresentam a resposta a médio prazo da UE para combater as alterações climáticas e integrar a dimensão social na elaboração das suas políticas desde o início. A fim de alcançar os objetivos da UE em matéria de energia e clima para 2030, os Estados-Membros elaboraram planos nacionais integrados em matéria de energia e clima que serão atualizados regularmente. Estão igualmente empenhados em adotar uma política abrangente para uma transição justa para a neutralidade climática. A Recomendação do Conselho relativa à garantia de uma transição justa para a neutralidade climática estabelece orientações concretas para os Estados-Membros sobre a forma de abordar os aspetos sociais e laborais pertinentes relacionados com a transição, nomeadamente analisando o impacto distributivo das medidas políticas, tirando ao mesmo tempo pleno partido das oportunidades de financiamento. A Comissão apresentou igualmente a sua visão para a transformação digital da Europa até 2030 e propôs orientações para a digitalização para a Década Digital da UE. As competências digitais básicas para todos e a oportunidade de a mão de obra adquirir competências especializadas em tecnologias da informação e da comunicação ocupam um lugar de destaque, tal como a importância da requalificação e da melhoria de competências, a fim de evitar o agravamento do fosso digital entre os trabalhadores pouco qualificados e os altamente qualificados.

Os inquéritos recentes mostram que as desigualdades sociais são a maior preocupação dos europeus (seguidas do emprego, das questões ambientais e das alterações climáticas) e que o maior aumento em termos de preocupações a nível da UE diz respeito ao aumento dos preços/inflação e do custo de vida. Mesmo antes da pandemia, mais de 80 % dos cidadãos da UE desejavam que os seus governos nacionais tomassem medidas adicionais para reduzir as desigualdades de rendimento . A elevada desigualdade de rendimentos pode ter efeitos prejudiciais no crescimento económico e pôr em perigo a coesão social, colocando em risco o modelo de economia social de mercado e comprometendo, assim, os valores europeus. As desigualdades de rendimento e a falta de justiça social constituem uma preocupação crescente não só para as pessoas em risco de pobreza ou exclusão social, mas também para a maioria das pessoas de rendimento médio.

Para garantir que as tendências a longo prazo e os choques a curto prazo acima descritos não agravem as desigualdades existentes, é imperativo melhorar a qualidade da elaboração de políticas através de uma melhor avaliação do impacto distributivo das políticas e reformas já existentes e das novas. Na sua conceção, é fundamental compreender o seu impacto em diferentes grupos socioeconómicos e em diferentes zonas geográficas. Esta compreensão é necessária para orientar melhor as políticas e atenuar os seus possíveis efeitos adversos, a fim de alcançar os objetivos de redução da pobreza para 2030 e assegurar transições sustentáveis, inclusivas e justas.

A presente comunicação fornece orientações aos Estados-Membros sobre a melhor forma de realizar avaliações de impacto distributivo dos rendimentos dos diferentes grupos socioeconómicos e de as incorporar nos seus processos de elaboração de políticas. Estabelece um processo para continuar a desenvolver as metodologias existentes em conjunto com os Estados-Membros e apresenta o apoio que a Comissão pode disponibilizar aos Estados-Membros.

O conceito de avaliação do impacto distributivo

A avaliação de impacto é um processo que reúne dados para apoiar a elaboração de políticas. As avaliações de impacto distributivo (AID) implicam uma análise, geralmente quantitativa, para avaliar os efeitos distributivos das políticas (reformas, investimentos, etc.) no rendimento de vários grupos da população. As AID fornecem informações úteis e ajudam os decisores políticos a escolher entre diferentes opções de reforma. Podem também ajudar a identificar a necessidade de conceber medidas de acompanhamento para proteger os grupos vulneráveis dos potenciais impactos negativos de determinadas políticas e fornecer informações valiosas para calibrar essas medidas.

As técnicas de AID podem ser utilizadas para obter estimativas quantitativas do impacto dos impostos e das reformas em matéria de proteção social e inclusão social, bem como para fornecer indicações sobre o impacto da reforma dos serviços em espécie prestados publicamente. A importância da igualdade de acesso a serviços em espécie, como os cuidados de saúde e a educação, foi salientada durante a pandemia de COVID-19. O acompanhamento dos efeitos redistributivos das prestações em espécie contribuiria para explorar o seu potencial para atenuar e reduzir a pobreza e pode também contribuir para tornar as AID mais abrangentes.

As AID podem quantificar, antes da sua aplicação, a maneira em que as políticas e reformas específicas afetarão o rendimento de vários grupos. Podem também ajudar a determinar em pormenor o custo das reformas (nomeadamente ponderando diferentes opções) e a conceber medidas corretivas. As avaliações efetuadas depois de as medidas terem começado a ser implementadas contribuem para a avaliação das medidas uma vez disponíveis os dados, indicando se é necessário ou não tomar outras medidas ou corrigir as reformas. As AID são frequentemente realizadas no âmbito da preparação orçamental, mas são igualmente importantes para a conceção de reformas que podem não ter um impacto (direto) nos orçamentos públicos, mas que são suscetíveis de ter um maior impacto em determinados grupos socioeconómicos. As AID devem, se for caso disso, ser integradas em análises mais amplas que abranjam os impactos económicos, sociais e ambientais das novas iniciativas políticas.

As AID também podem ajudar a melhorar significativamente a qualidade da despesa pública e das políticas orçamentais. As finanças públicas foram colocadas sob pressão devido à pandemia de COVID-19 e a normalização gradual da política monetária deverá aumentar os custos dos empréstimos públicos. A reafetação bem calibradas de despesas ou alterações nas receitas podem ajudar a assegurar que os défices orçamentais públicos sejam mantidos sob controlo, mas tal só pode ser sustentável se as consequências distributivas forem bem identificadas e ponderadas. A apresentação do impacto distributivo esperado das medidas nos projetos de planos orçamentais apresentados à Comissão pelos Estados-Membros da área do euro já é recomendada no Regulamento (UE) n.º 473/2013, mas raramente é feita e a prática poderia ser melhorada. No contexto do Semestre Europeu, as Orientações para o Emprego de 2022 recomendam a utilização de AID para melhorar a eficácia dos sistemas de proteção social .