Exoneração de responsabilidade: Este resumo vincula apenas os serviços da Comissão que participaram na sua elaboração e não condiciona a forma definitiva das decisões que a Comissão venha a tomar.

Contexto

Entende-se por contratos públicos o modo como as autoridades públicas gastam o dinheiro dos contribuintes quando tomam decisões de aquisições e de investimento público. Os contratos públicos são considerados um motor fundamental das políticas públicas. Em termos económicos, os contratos públicos representam uma parte substancial das trocas comerciais a nível mundial. As aquisições de bens e de serviços pelas autoridades públicas constituem cerca de 17% do PIB da UE. A adjudicação de contratos públicos envolve, pelo menos, 22 mercados-chave de bens e de serviços nos quais os clientes são exclusiva ou principalmente entidades públicas ou cujos grandes clientes são autoridades públicas. No total, o volume de negócios das empresas que operam nestes mercados poderá exceder 25% do PIB da UE e representar cerca de 31 milhões de postos de trabalho.

Nas suas negociações com países terceiros, a UE preconizou uma ampla abertura dos mercados de contratos públicos internacionais. No entanto, as empresas da UE têm de lidar com condições desiguais neste domínio, dado que muitos parceiros comerciais se mostram relutantes a uma maior abertura dos seus mercados de contratos públicos à concorrência internacional, o que limita substancialmente as oportunidades comerciais destas empresas.

Consulta das partes interessadas

O presente relatório da avaliação de impacto foi elaborado tendo em conta os pontos de vista de uma vasta gama de partes interessadas, incluindo os Estados-Membros, a sociedade civil, a indústria e as ONG. A fim de recolher as suas opiniões, a Comissão levou a efeito uma consulta em linha, uma audição pública, tendo igualmente recorrido a outros mecanismos de consulta. De um modo geral, as respostas à consulta em linha são favoráveis à iniciativa da Comissão Europeia e concordaram com a descrição dos problemas existentes. Contudo, têm opiniões diferentes quanto à melhor opção a seguir. Uma maioria significativa de interessados, parece apoiar uma iniciativa legislativa, enquanto uma minoria importante, prefere a opção do status quo. Também existem divergências sobre o tipo de iniciativa legislativa. Embora se observe um grande apoio à opção legislativa da Abordagem A[1]), existe um número considerável de inquiridos a favor de uma abordagem alternativa, que não seja nem A nem B[2]. Importa referir que a Abordagem B, sendo a opção legislativa menos preferida, também recebeu o apoio de um número considerável de inquiridos.

1. Definição do problema

1.1. Limitada abertura dos mercados de contratos públicos a nível mundial

Os contratos públicos estão excluídos dos acordos do GATT e do GATS, que regem o comércio mundial de bens e serviços. Os países industrializados, entre eles a UE e outros 14 países (incluindo os EUA, o Japão, o Canadá e a Coreia), são partes no Acordo da OMC sobre contratos públicos (ACP). As partes no ACP comprometem-se a abrir mutuamente os seus mercados a certas aquisições de determinadas entidades públicas acima de valores específicos. A UE e outros países, como a Coreia ou o Chile, comprometeram-se igualmente a abrir os seus mercados de contratos públicos através de acordos de comércio livre, fora do âmbito da OMC.

A UE é diretamente abrangida pela abertura mundial dos contratos públicos, mas, na realidade, só foi autorizado o acesso a 25% dos mercados de contratos públicos competitivos a nível internacional, tanto no âmbito do ACP como de ACL (acordos de comércio livre). Embora, os ACP/ACL só representem 5 mil milhões de EUR das exportações da UE (0,4% do total das exportações da UE), a abertura dos contratos públicos representa 5 mil milhões de EUR suplementares que correspondem a contratos públicos que não são objeto de compromissos, sendo suscetível de ter repercussões nas trocas internacionais dos setores industriais ativos em 22 mercados selecionados, cujo volume de negócios representa 25% do PIB da UE e cerca de 31 milhões de postos de trabalho. No total, mais de 50% dos mercados de contratos públicos competitivos estão fechados por medidas protecionistas, tais como mecanismos de preços preferenciais ou requisitos de conteúdo local. Por seu turno, cerca de 25% encontram-se, de facto, abertos, mas que podem ser encerrados a qualquer momento, deixando a UE com cerca de 12 mil milhões de EUR de exportações por explorar. Além disso, até à data, a UE não tem acordos em matéria de contratos públicos com países como a China ou a Índia, embora atualmente negoceie com ambos compromissos de acesso aos mercados.

A abertura dos mercados de contratos públicos foi travada por importantes entraves nacionais, induzidos, nas economias industrializadas, por pressões internas e, nas economias emergentes, pela necessidade de subir na cadeia tecnológica.

1.2. A UE não dispõe, aquando das negociações, de meios de pressão para promover a globalização dos contratos

Os compromissos assumidos pela UE em termos de acesso ao seu mercado dos contratos públicos são muito mais amplos comparativamente aos das outras partes no ACP. Consequentemente, a atual situação satisfaz os interesses económicos estratégicos de várias partes no ACP. Além disso, dado que o ACP não faz parte de negociações comerciais multilaterais, o acesso ao mercado dos contratos públicos só pode ser negociado em troca do acesso aos mercados de contratos públicos (e não contra tarifas inferiores, por exemplo). Por outro lado, o facto de vários contratos importantes terem sido adjudicados no âmbito de contratos não abrangidos por compromissos reforça a ideia de que o mercado de contratos públicos da UE está aberto para além dos seus compromissos internacionais.

1.3. Alguns Estados-Membros adotam medidas nacionais para regulamentar o acesso aos seus contratos públicos

Neste contexto, vários Estados-Membros tomaram medidas para regulamentar o acesso aos seus mercados de contratos públicos. Outros comunicaram (informalmente) à Comissão que pretendem fazer o mesmo. O controlo do acesso dos países terceiros ao mercado de contratos públicos da UE é da competência exclusiva da UE no domínio da política comercial comum, pelo que os Estados‑Membros não estão habilitados a legislar nesta matéria.

Mais concretamente, devido à ausência de orientação ou legislação da UE sobre o acesso de concorrentes estrangeiros ao seu mercado de contratos públicos, as entidades adjudicantes na UE estão em desvantagem ao tentar compreender o âmbito de aplicação dos compromissos internacionais da UE no domínio dos contratos públicos. 28% de todos os anúncios de adjudicação de contratos contêm avaliações erradas quanto à cobertura do ACP, enviando falsos sinais aos concorrentes estrangeiros.

1.4. Problemas gerais

De um modo geral, a maioria dos mercados de contratos públicos dos países terceiros continuam fechados às empresas da UE. Estas últimas veem assim ser-lhes negado o acesso a exportações potenciais no valor de cerca de 12 mil milhões de EUR. Se os países terceiros aceitassem levantar as suas medidas protecionistas, exclusivamente nos setores em que têm interesses ofensivos estratégicos, possibilitariam o acesso às exportações da UE que poderiam ascender a 4 mil milhões de EUR. Esta situação tem repercussões na capacidade das empresas da UE em criarem economias de escala. Além disso, em relação aos 25% dos mercados de contratos públicos que estão, de facto, abertos, as empresas da UE de fornecimento de bens e de serviços podem ser afetadas em qualquer momento por medidas protecionistas.

As atuais políticas protecionistas são suscetíveis de distorcer as decisões de investimento, podendo igualmente conduzir à deslocalização artificial de postos de trabalho para fora da UE. O mesmo se pode dizer das transferências de tecnologias, decididas por razões de política industrial (por exemplo, a política de inovação nacional da China), e não com base em critérios puramente comerciais. A médio prazo, os problemas de acesso podem mesmo alargar-se a setores em que a UE detém uma vantagem competitiva que lhe permite contornar os obstáculos existentes (por exemplo, o dos produtos farmacêuticos).

As empresas, bens e serviços da UE não beneficiam de condições equitativas de concorrência. Numa perspetiva setorial, se às empresas de construção chinesas e de caminhos-de-ferro japonesas lhes tem sido dada a oportunidade de vender a entidades adjudicantes na UE, o contrário é impossível. Em vários casos, empresas apoiadas pelo Estado (por exemplo, da Rússia e da China) apresentaram propostas anormalmente baixas.

1.5. Análise da subsidiariedade

A questão da subsidiariedade não se coloca no contexto da presente iniciativa, na medida em que as regras e as negociações sobre o acesso ao mercado de contratos públicos da UE são abrangidas pelo âmbito de aplicação da política comercial comum, que é da competência exclusiva da União Europeia, em conformidade com o artigo 207.° do TFUE. Por conseguinte, as iniciativas destinadas ao estabelecimento de um quadro para a aplicação de um acordo de comércio internacional devem ser tomadas a nível da UE.

2. Objetivo(s)

A concorrência leal e o acesso aos mercados de contratos públicos são instrumentos essenciais para o crescimento económico e a criação de postos de trabalho, em especial no contexto da recente crise económica. Neste âmbito, a presente iniciativa legislativa poderia servir para desencadear uma maior abertura dos mercados de contratos públicos dos países terceiros, a fim de melhorar as oportunidades comerciais para as empresas da UE.

A presente a iniciativa deverá assim: aumentar a competitividade das empresas da UE, tanto no interior da União Europeia como a nível internacional; promover a internacionalização das PME numa economia globalizada; aumentar o emprego e promover a inovação na UE. Estes objetivos gerais foram traduzidos em objetivos específicos e operacionais na avaliação de impacto. Os objetivos específicos são os seguintes: aumentar as exportações de bens e serviços da UE nos mercados terceiros de contratos públicos; dotar a UE de maior peso nas negociações internacionais sobre contratos públicos; aumentar a segurança jurídica no que respeita ao acesso dos países terceiros aos mercados de contratos públicos da UE; e assegurar o respeito das autorizações concedidas à UE em matéria de contratos públicos no quadro dos seus acordos internacionais.

3. Opções estratégicas

3.1. Cenário de referência: «Manutenção do status quo» (Opção 1)

O cenário de referência apresenta a evolução mais provável dos aspetos descritos na identificação do problema na ausência de iniciativa por parte da UE. Neste cenário, a UE não empreende qualquer nova iniciativa; isto é, o atual quadro jurídico da UE e as práticas correspondentes mantêm-se em vigor e a UE continuará a negociar novos acessos ao mercado (adesão da China ao ACP, acordos de comércio livre com a Índia e o Japão, abertura de contratos bilaterais com os EUA) e a basear-se sobretudo nos atuais compromissos de abertura dos mercados, assegurados no âmbito do ACP ou dos ACL, juntamente com os que poderão ser obtidos no futuro. Todavia e na realidade, observa-se um importante grau de incerteza sobre o provável alcance e nível de progresso das negociações de acesso aos mercados no âmbito do atual ACP e sobre o resultado de negociações bilaterais em curso.

3.2. Opção não legislativa (Opção 2):

3.2.1. Instrumentos jurídicos não vinculativos, mecanismos de resolução de litígios e procedimentos de infração (Opção 2A)

No quadro desta opção, a Comissão clarificaria em documentos explicativos o âmbito de aplicação dos compromissos internacionais da União Europeia e forneceria orientações para a execução de instrumentos já existentes tais como os artigos 58.º e 59.º da Diretiva 2004/17 (adjudicação de contratos por entidades de energia, de água e de transportes). A Comissão também ponderaria uma utilização mais ativa dos instrumentos já existentes, como os seus próprios procedimentos de infração e os mecanismos de resolução de litígios da OMC/ACL se os parceiros comerciais não respeitarem os seus compromissos.

3.2.2. Reforço das negociações em curso (Opção 2B)

Segundo esta opção, a UE deveria incentivar sistematicamente os parceiros comerciais a aderir ao ACP, exigir a inclusão de capítulos relativos aos contratos públicos em todos os acordos de comércio livre (ACL) (e reabrir a união aduaneira com a Turquia, de forma a incluir um capítulo sobre contratos públicos), iniciar novas negociações e completar os capítulos sobre contratos públicos dos acordos de comércio livre em vigor (Chile, México).

3.3. Iniciativa legislativa com supervisão pela Comissão Europeia (Opção 3)

Esta opção legislativa permitiria definir e regular o acesso aos contratos públicos abrangidos ou não pelos compromissos internacionais da UE e estabelecer regras de origem em matéria de contratos públicos para identificar a proveniência dos bens e dos serviços. Para dar resposta às preocupações expressas pelas ONG, seria igualmente concedido pleno acesso a bens e serviços provenientes de países menos desenvolvidos. A partir destes elementos de base legislativos, é possível estabelecer uma distinção entre as três abordagens seguintes, ou seja, as opções 3A, 3B e 3C.

3.3.1. Abordagem baseada numa restrição de acesso geral a nível da UE para os contratos públicos não abrangidos (Opção 3A)

Segundo esta primeira abordagem, as entidades adjudicantes dos Estados-Membros deviam, em princípio, excluir os bens, serviços e empresas dos países terceiro não abrangidos pelos compromissos internacionais da UE. Todavia, a fim de evitar os obstáculos à aquisição de bens e serviços não disponíveis na UE e/ou necessários em casos de emergência e/ou por razões imperiosas de interesse geral, a iniciativa deve estabelecer exceções legais à obrigação de exclusão e conferir à Comissão a possibilidade de emitir derrogações adicionais ao abrigo de isenções, sempre que tal for exigido por circunstâncias especiais.

3.3.2. Abordagem baseada em decisões individuais das entidades adjudicantes da UE e um mecanismo gerido pela Comissão no caso de contratos públicos não abrangidos (Opção 3B)

3.3.2.1. A nível dos Estados-Membros: decisões individuais das entidades adjudicantes sob a supervisão da Comissão Europeia (3B1)

Em relação à adjudicação de contratos não abrangidos, as entidades adjudicantes da UE poderão optar por admitir ou excluir do processo de concurso os bens ou prestadores de serviços de países terceiros. A decisão de excluir as propostas estrangeiras ficaria sujeita a uma notificação ex ante à Comissão (através do anúncio de contrato). Tal permitiria à Comissão acompanhar a situação e assegurar a coerência em toda a UE.

3.3.2.2. A nível da UE: mecanismo gerido pela Comissão (3B2)

A nível da UE, após ter identificado as dificuldades de acesso ao mercado e/ou ter recebido queixas específicas, a Comissão decidirá a abertura de investigações sobre medidas protecionistas e outros entraves ao comércio impostos aos fornecedores da UE ou no quadro de propostas feitas em países terceiros. Nesse caso, a Comissão poderia (1) convidar os parceiros em causa para negociações com vista a suprimir estas barreiras e/ou a assumir compromissos recíprocos de acesso aos mercados, a fim de garantir o acesso aos mercados de contratos públicos da outra parte e (2) adotar medidas restritivas contra as propostas provenientes destes países terceiros, se o parceiro comercial em questão recusar participar nas negociações.

3.3.3. Opção 3C: Possibilidade de as entidades adjudicantes aceitarem as empresas, bens e serviços não abrangidos pelos compromissos internacionais da UE, sujeito a notificação da Comissão e possibilidade de a Comissão autorizar ou não o acesso ao mercado de contratos públicos da UE

Esta opção conferiria às entidades adjudicantes a possibilidade de, sob reserva do acordo da Comissão, aceitarem empresas, bens e serviços que não beneficiam de compromissos internacionais em matéria de acesso aos mercados. Para o efeito teriam de, em primeiro lugar, ter mencionado no anúncio de contrato a sua intenção de aceitar estas empresas, bens e serviços. Caso recebessem efetivamente essas ofertas de bens e serviços, teriam de notificar a Comissão desse facto. A Comissão tomaria uma decisão com base numa «reciprocidade substancial», no prazo de 6 a 8 semanas.

3.4. Abordagem legislativa sem supervisão da Comissão Europeia (extensão do artigo 58.º a todos os domínios regidos pelas diretivas)

Para não sobrecarregar as autoridades contratantes com a necessidade de notificar a Comissão, as disposições dos artigos 58.º e 59.º deveriam ser alargadas a serviços, trabalhos, organismos de direito público, autoridades centrais e locais. As orientações sobre a aplicação desses artigos seriam fornecidas em documentos explicativos como na Opção 2). Por último, a iniciativa utilizaria os mesmos elementos fundamentais que a opção 3.

3.5. Opção 5 : «Buy Europe» (Comprar europeu)

Para estabelecer condições equitativas com os principais parceiros comerciais, tais como os EUA e a China, a UE poderá criar um sistema de preferências de preços com uma margem de 25%, para fazer face às atuais políticas «Buy American» e «Buy China» no que respeita à adjudicação de contratos não abrangidos. No entanto, ao fazê-lo, a UE estaria a aprovar implicitamente o tipo de mecanismo de preferência de preços em todo o mundo ao quais se opõe firmemente. Por conseguinte, esta opção é rejeitada desde o início e não será analisada.

3.6. Opção 6: Corrigir propostas desleais anormalmente baixas (opção complementar)

As opções acima mencionadas poderiam ser complementadas por uma opção cujo objetivo é resolver os problemas que se colocam quando os fornecedores de certos países terceiros oferecem preços (muito) baixos, uma vez que beneficiam de subvenções ou de outras práticas de concorrência desleal.

4. Avaliação do impacto

O impacto de cada opção é avaliado tendo em conta 9 critérios, incluindo o impacto sobre os fluxos comerciais, o meio de pressão sobre os parceiros comerciais nas negociações internacionais e o impacto a nível dos encargos administrativos.

Estes impactos têm de ser avaliados em função de um aumento potencial das exportações de 4 mil milhões de EUR (correspondente a cerca de 60 000 empregos), se os 12 maiores parceiros comerciais que não pertencem à UE abrirem os mercados de contratos públicos em relação aos quais têm interesses ofensivos correspondentes na UE. Para determinar a eficiência de cada opção, os seus custos serão comparados com este valor de referência. A possibilidade de adoção de medidas de retaliação pelos parceiros comerciais deve igualmente ser tida em conta na aferição dos custos e benefícios de cada opção.

A Opção 1 (status quo) e a Opção 2B (novas negociações) deverão gerar 1 mil milhões de euros de exportações suplementares (entre 12 000 a 18 000 postos de trabalho).

Na opção 2A (clarificação jurídica e maior recurso aos mecanismos existentes), uma maior utilização das atuais restrições estabelecidas na Diretiva 2004/17/CE (artigo 58.º, n.º 2) teria como principal efeito um esclarecimento das regras e uma maior clareza jurídica. As orientações relativas ao âmbito da adjudicação de contratos objeto ou não de compromissos melhoram efetivamente o nível de segurança jurídica no caso de rejeição de propostas estrangeiras de bens e serviços durante os processos de concurso. A Opção 2A não deverá ter impacto significativo nos restantes critérios.

A Opção 3A (restrição geral de acesso global para os contratos públicos não abrangidos a nível da UE) deverá melhorar significativamente a segurança jurídica, na medida em que evitaria os problemas causados por uma incorreta aplicação das cláusulas de reciprocidade simétrica. Uma grande maioria dos mercados de contratos públicos em causa estaria apto a aplicar restrições, mas provavelmente haveria derrogações no que respeita à aquisição de combustíveis, produtos farmacêuticos, equipamentos médicos e computadores. O impacto potencial sobre os fluxos comerciais é imenso, na medida em que esta opção poderia engendrar até 4 mil milhões de euros em importações de bens e serviços. A opção poderá originar retaliações importantes (1 000 milhões de EUR) e proporcionar meios de pressão consideráveis. O impacto a nível das finanças públicas e dos encargos administrativos seria muito limitado.

A Opção 3B (as entidades individuais podem, sob a supervisão da Comissão Europeia, excluir propostas de países terceiros (3B1) e é criado um instrumento gerido pela Comissão que lhe permite realizar inquéritos sobre o acesso das empresas da UE (3B2) aos mercados de bens e serviços dos países terceiros) permitiria alcançar uma maior segurança jurídica, dado que a Comissão teria a última palavra sobre potenciais medidas discriminatórias. Esta opção abrangeria todos os setores relevantes da economia. A iniciativa poderia conduzir concretamente a aberturas de mercado no valor de 4 mil milhões de EUR em exportações suplementares e criar 60 000 postos de trabalho. Esta opção poderia proporcionar meios de pressão ligeiramente superiores aos da Opção 3A, graças à possibilidade de visar os interesses ofensivos objetivos dos países terceiros, no âmbito da opção 3B2 O risco de retaliação desta opção seria limitado, uma vez que o encerramento do mercado dos concursos públicos da EU seria ele próprio limitado e específico. O impacto sobre as finanças públicas seria limitado, mas a carga administrativa para as autoridades, as empresas e mesmo a Comissão Europeia seria relativamente importante, devido ao sistema de notificação de 6 a 8 semanas.

As opções 3C e 4 teriam impactos semelhantes aos da Opção 3A. Contudo, a Opção 3C implicaria a maior sobrecarga administrativa de todas as opções (notificações em vez de isenções) e a Opção 4 não traria uma melhoraria do nível de cumprimento em relação às opções 3A ou 3B no que respeita aos compromissos internacionais.

A Opção 6 (correção de propostas desleais anormalmente baixas) completaria as outras opções e só afetaria as propostas estrangeiras. O impacto sobre os encargos administrativos e o financiamento público seria irrelevante, mas dependeria do número de casos. No entanto, existe o risco de retaliação, porque as empresas excluídas com base em propostas anormalmente baixas são muito provavelmente propriedade do Estado.

5. Comparação das opções

As opções propostas foram comparadas em função do seu impacto nos objetivos a atingir e da sua eficiência.

A Opção 1 não permite atingir os objetivos definidos e, por conseguinte, só pode ser considerada como cenário de referência para efeitos de comparação com as restantes opções. A Opção 2 apenas terá uma contribuição limitada para o cumprimento dos objetivos definidos (no que se refere à melhoria da segurança jurídica e o acesso aos mercados de países terceiros), para além de ser a menos vantajosa em termos de eficiência, eficácia e coerência. As opções 3A, 3C e 4 satisfazem os objetivos definidos, mas não são eficientes devido aos custos de retaliação que podem acarretar e os problemas ligados às cadeias de abastecimento das empresas da UE nos EUA e na China. A Opção 3C implica uma carga administrativa substancial. Nenhuma das opções, exceto a Opção 6 permite efetivamente alcançar o objetivo relativo às propostas anormalmente baixas das empresas, bens e serviços apoiados pelo Estado. A Opção 4 apresenta-se como a mais provável de preencher todos os objetivos e de alcançá-los o mais amplamente possível. Foi também a que obteve melhor aceitação em termos de eficácia, eficiência e coerência em relação às restantes. Por conseguinte, recomenda-se a adoção da Opção 3B, completada pelas opções 6 e 2B.

6. Acompanhamento e avaliação

A Comissão verificará o cumprimento pelos Estados-Membros e respetivas autoridades adjudicantes das obrigações estabelecidas na iniciativa em matéria de contratos públicos externos. A iniciativa propõe um conjunto de indicadores para acompanhar a realização de cada objetivo específico, designadamente através do controlo do seguinte:

· Exportações suplementares ligadas aos contratos públicos

· Número de setores selecionados (de entre os 22 selecionados) que tenham sido abertos no estrangeiro comparativamente ao número atual

· Expansão dos fluxos comerciais no domínio dos contratos públicos

· Número de investigações realizadas pela Comissão Europeia

· Supressão das barreiras comerciais que impedem os fornecedores da UE de aceder aos contratos públicos em determinados países terceiros

· Alterações nos direitos nacionais, de modo a refletir os compromissos internacionais no domínio dos contratos públicos.

[1] Abordagem A: as entidades adjudicantes da UE deviam, em princípio, excluir as mercadorias, serviços e empresas dos países terceiros não abrangidos por compromissos internacionais da UE.

[2] Abordagem B: sob reserva de notificação à Comissão, as entidades adjudicantes podem excluir bens, serviços e empresas de países terceiros não abrangidos por compromissos internacionais da UE. Além disso, a Comissão disporá de um instrumento específico para efetuar inquéritos sobre as condições de acesso dos bens, serviços e empresas da UE aos mercados públicos de países terceiros e impor medidas restritivas aos bens e serviços provenientes destes países, sempre que os bens, serviços e empresas da UE não beneficiem de um acesso suficiente ao mercado dos contratos públicos desses países.