1. Introdução

Em 21 de junho de 2013, no seguimento da publicação pela Comissão das suas previsões da primavera de 2013 e avaliações dos Programas de Estabilidade e Convergência dos Estados-Membros, o Conselho decidiu que seriam necessárias diversas medidas no quadro dos procedimentos relativos aos défices excessivos (PDE, artigo 126.º do Tratado) em relação à Bélgica, Espanha, França, Malta, Países Baixos, Portugal e Eslovénia[1].

Em particular, o Conselho analisou as situações de défice excessivo atualmente existentes em Espanha, França, nos Países Baixos, em Portugal e na Eslovénia. Considerou que esses Estados-Membros tinham adotado medidas efetivas em resposta às recomendações do Conselho nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, e que tinham ocorrido acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas após a adoção das recomendações originais. Assim, o Conselho (no seguimento das recomendações da Comissão) considerou que, para esses Estados-Membros, estavam preenchidas as condições previstas no artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 para a apresentação de novas recomendações nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado. O Conselho prorrogou os prazos existentes para o correção dos défices excessivos até 2014 para os Países Baixos, 2015 para a França, Portugal e Eslovénia e 2016 para a Espanha. O Conselho estabeleceu um prazo até 1 de Outubro para que esses países adotem medidas efetivas e (com exceção de Portugal[2]) apresentem de forma detalhada a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos em conformidade com o artigo 3.º, n.º 4-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho[3].

Além disso, com base numa recomendação da Comissão, o Conselho decidiu nos termos do artigo 126.º, n.º 8, do Tratado que a Bélgica não tinha adotado medidas efetivas em resposta à sua recomendação de 2 de dezembro de 2009 no sentido de corrigir o défice excessivo até 2012, tendo igualmente, nos termos do artigo 126.º, n.º 9, do Tratado, decidido notificar a Bélgica no sentido de cessar a situação de défice excessivo até 2013. Tinha sido estabelecido um prazo até 15 de setembro para que a Bélgica apresentasse relatórios sobre as medidas adotadas para dar cumprimento à decisão em conformidade com o artigo 5.º, n.º 1-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho.

Por último, o Conselho decidiu (com base nas propostas da Comissão) iniciar um novo PDE em relação a Malta nos termos do artigo 126.º, n.º 6, do Tratado e emitiu uma recomendação nos termos do artigo 126.º, n.º 7, dirigida a esse país, no sentido de que cessasse a sua situação de défice excessivo até 2014. O Conselho estabeleceu um prazo até 1 de outubro para que Malta adotasse medidas efetivas e, em conformidade com o artigo 3.º, n.º 4-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, apresentasse de forma detalhada a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos.

2. Avaliação das medidas tomadas

Nos termos do Regulamento (CE) n.º 1467/97 e do Código de Conduta revisto[4], considera-se que um Estado-Membro tomou medidas eficazes se tiver atuado em conformidade com a recomendação formulada nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE. O Código de Conduta prevê que a avaliação da eficácia das medidas adotadas deve ter em conta, nomeadamente, se o Estado-Membro em causa conseguiu alcançar os objetivos orçamentais anuais e a melhoria do saldo corrigido das variações cíclicas, não incluindo as medidas pontuais e outras medidas de caráter temporário, inicialmente recomendados pelo Conselho. Caso o saldo orçamental observado seja inferior ao recomendado ou a melhoria do saldo corrigido das variações cíclicas, não incluindo as medidas pontuais e outras medidas de caráter temporário, não atinja o ajustamento subjacente aos objetivos, haverá que proceder a uma análise aprofundada das razões desse incumprimento No caso dos ajustamentos plurianuais, o Código de Conduta especifica que a avaliação deverá principalmente centrar-se nas medidas já anunciadas ou tomadas com vista a assegurar um progresso adequado no sentido da correção do défice excessivo nos prazos definidos pelo Conselho.

A Bélgica, a Espanha, França, Malta, os Países Baixos e a Eslovénia apresentaram à Comissão relatórios sobre as medidas adotadas em conformidade com as recomendações do Conselho de 21 de junho e com a Decisão do Conselho. No caso de Portugal, que se encontra sujeito a um programa de ajustamento macroeconómico, a apresentação das informações sobre a estratégia orçamental tem lugar no contexto desse programa, de acordo com o artigo 10.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Conselho, que entrou em vigor em 30 de maio de 2013. A Bélgica, a Espanha, França, Malta, os Países Baixos e a Eslovénia apresentaram também os seus projetos de propostas de orçamento (PPO) para o próximo ano à Comissão e ao Eurogrupo, de acordo com o Regulamento (UE) n.º 472/2013[5].

A Comissão analisou os relatórios sobre as medidas efetivas apresentados pelos Estados-Membros e avaliou a eficácia dessas medidas à luz das suas previsões do outono de 2013, publicadas em 5 de novembro de 2013. No caso dos Estados-Membros da área do euro, Bélgica, Espanha, França, Malta, Países Baixos e Eslovénia, essa avaliação está também refletida no Parecer da Comissão de 15 de novembro de 2013 relativo aos PPO desses Estados-Membros[6]. As principais conclusões dessa avaliação estão refletidas no anexo da presente comunicação.

3. Estados-Membros da área do euro sujeitos a um programa de ajustamento macroeconómico

Desde a entrada em vigor, em 30 de maio de 2013, do Regulamento (UE) n.º 472/2013 relativo ao reforço da supervisão económica e orçamental dos Estados-Membros da área do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades no que diz respeito à sua estabilidade financeira, o acompanhamento do cumprimento pelos Estados-Membros da área do euro sujeitos a um programa de ajustamento macroeconómico das recomendações que lhes foram dirigidas no quadro de um PDE – que deverá integrar os objetivos orçamentais anuais do programa de ajustamento macroeconómico em conformidade com o artigo 10.º, n.º 2, alínea b), do mesmo regulamento – terá lugar no âmbito do acompanhamento regular do programa previsto no artigo 7.º, n.º 4, do mesmo regulamento.

Esse artigo estabelece que a Comissão deverá fiscalizar os progressos de cada Estado-Membro na execução do seu programa de ajustamento macroeconómico e informar trimestralmente o Comité Económico e Financeiro (CEF) dos referidos progressos. De acordo com a prática constante seguida pela Comissão, a fiscalização dos progressos do Estado-Membro em causa na área orçamental estará centrada na correta aplicação das medidas corretivas negociadas com o Estado-Membro. A comprovação da aplicação efetiva das medidas pormenorizadas no programa com vista à realização dos objetivos orçamentais é, portanto, considerada suficiente para concluir que o Estado-Membro em causa adotou medidas efetivas para corrigir o seu défice excessivo na aceção dos artigos 3.º e 5.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97.

Esta metodologia – que substitui o método descrito no Código de Conduta – tem em conta a natureza específica da disciplina económica e orçamental aplicável aos Estados-Membros sujeitos a um programa de ajustamento macroeconómico. Em particular, toma em consideração o facto de o cenário económico e as medidas a adotar terem sido objeto de um acordo pormenorizado.

4. Conclusões

A Comissão avaliou a situação orçamental e em particular as medidas tomadas em conformidade com as recomendações do Conselho (ou, no caso da Bélgica, com a respetiva decisão de notificação). A Comissão considera que a Bélgica, a Espanha, França, Malta, os Países Baixos e a Eslovénia adotaram medidas efetivas e que, em relação a esses Estados-Membros, não são atualmente necessárias novas medidas no âmbito dos respetivos PDE. Os pormenores da avaliação da Comissão foram apresentados nos seus pareceres relativos aos PPO desses Estados-Membros. Por último, a Comissão recorda que, no caso de Portugal, a mais recente revisão do cumprimento do programa foi concluída em 3 de outubro de 2013 e teve um resultado positivo.

A Comissão continuará a acompanhar de perto a evolução da situação orçamental em conformidade com o Tratado e com o PEC.

[1] Todos os documentos respeitantes aos PDE de qualquer dos Estados-Membros podem ser consultados em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

Importa aqui notar que, em 21 de junho, o Conselho emitiu também novas recomendações ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, dirigidas à Polónia. As autoridades polacas apresentaram à Comissão um relatório sobre as medidas adotadas em conformidade com a recomendação. A avaliação desse relatório foi objeto de uma recomendação de Decisão do Conselho nos termos do artigo 126.º, n.º 8, apresentada pela Comissão e também adotada em 15 de novembro de 2013.

[2] Portugal apresentará essa informação no quadro do seu programa de ajustamento macroeconómico. De acordo com o artigo 10.º, n.º 2, alínea a), do Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Conselho, está portanto isento da apresentação de um relatório separado nos termos do PDE.

[3] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[4] «Especificações sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm .

[5] A Polónia (que não é um Estado-Membro da área do euro) e Portugal (que está sujeito a um programa de ajustamento macroeconómico) não são obrigados a apresentar os seus PPO.

[6] A análise dos serviços da Comissão que está na base da avaliação encontra-se publicada nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham os respetivos pareceres.

Anexo: Avaliação das medidas por país 1. Bélgica

O saldo global previsto no projeto de proposta de orçamento (PPO) em 2013 é inferior ao valor de referência para o défice, 3% do PIB. De acordo com as previsões do outono de 2013 da Comissão, o défice nominal deverá ficar ligeiramente acima do objetivo de 2,7% do PIB estabelecido na decisão de notificação do Conselho de 21 de junho de 2013. O esforço orçamental para 2013 foi estimado em ¾% do PIB no momento da adoção da decisão de notificação do Conselho. Desde a referida decisão, tanto o Governo Federal como as entidades subfederais tomaram medidas adicionais para manterem os seus orçamentos no bom caminho. O esforço orçamental está atualmente estimado em 0,8% do PIB. No entanto, quando corrigida em função da revisão em baixa do crescimento potencial desde a adoção da Decisão do Conselho e da quebra das receitas por comparação com a previsão subjacente a essa mesma decisão, a melhoria do ajustamento estrutural é estimada em 1% do PIB, valor que é coerente com o esforço de 1% do PIB exigido pelo Conselho. Consequentemente, pode considerar-se que a Bélgica adotou medidas eficazes em conformidade com a recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013. Esta conclusão é corroborada por uma avaliação da base para o topo que estimou a dimensão do esforço orçamental suplementar para 2013 com base nas medidas discricionárias em matéria de receitas e na evolução da despesa sob controlo das administrações públicas[1] entre o cenário de base subjacente à decisão do Conselho e às previsões do outono da Comissão, o que mostra que a Bélgica tomou medidas adicionais para 2013 que acrescentam até mais ¼% do PIB, o que corresponde ao montante de medidas consideradas necessárias para alcançar o objetivo estrutural definido na Decisão do Conselho.

2. Espanha

As previsões do outono de 2013 da Comissão preveem que o défice nominal deverá descer para 6,8% do PIB em 2013 (6,5% se se excluírem os custos de recapitalização dos bancos no âmbito do programa para o setor financeiro), valor que ficará acima do objetivo recomendado pelo Conselho em 21 de junho de 2013, e voltar a diminuir para 5,9% do PIB em 2014, ligeiramente acima do objetivo recomendado pelo Conselho. A respetiva melhoria do saldo estrutural, corrigido para as revisões do crescimento potencial da produção e para as receitas/despesas excecionais inesperadas, fica aquém do esforço recomendado pelo Conselho, em especial para 2014. Com base numa avaliação da base para o topo que estimou a dimensão do esforço suplementar para 2013 com base nas medidas discricionárias em matéria de receitas e na evolução da despesa sob controlo das administrações públicas entre o cenário de base subjacente à decisão do Conselho e às previsões do outono da Comissão, não foram adotadas, em termos líquidos, medidas de consolidação adicionais em 2013, de acordo com o que era considerado necessário para atingir os objetivos estruturais definidos na Recomendação PDE. Para 2014, a estimativa da base para o topo do esforço orçamental é de cerca de 1¾% do PIB, o que ficaria ligeiramente aquém do que era considerado necessário para atingir os objetivos estruturais definidos na Recomendação PDE. Por conseguinte, enquanto que em 2013 a Espanha irá, ao que parece, cumprir a recomendação PDE do Conselho, desde que os riscos que se colocam em termos dos objetivos orçamentais sejam dissipados, a avaliação para 2014 aponta para riscos de incumprimento.

Para 2015 e 2016, a Espanha ainda não especificou medidas suficientes para reduzir o défice público nominal em conformidade com os objetivos recomendados pelo Conselho. Além disso, em 2015, a eventual expiração das medidas temporárias adotadas nos últimos anos poderá aumentar o desvio em relação ao objetivo do PDE. No entanto, o ajustamento orçamental em 2015 e 2016 fica aquém da recomendação revista a título do PDE.

3. França

As previsões da Comissão antecipavam um défice nominal superior ao recomendado tanto em 2013 como em 2014. As variações do saldo estrutural subjacente aos valores nominais projetados são estimadas em 0,9% e 0,7% do PIB, respetivamente. No entanto, quando corrigido para as revisões das estimativas do crescimento potencial do PIB e para a diminuição das receitas fiscais em relação às previsões no momento em que a recomendação do Conselho foi emitida, o esforço estrutural atinge 1,3% e 0,8% do PIB. No que respeita ao orçamento para 2013, os dados de execução mais recentes apontam para quebras significativas das receitas em comparação com a primavera. Essas perdas poderão resultar de uma intensidade fiscal mais baixa da atividade económica, mas também de um menor impacto orçamental das medidas discricionárias do que o previsto inicialmente. No entanto, até à data ainda não foram efetuadas grandes revisões do impacto orçamental esperado destas medidas, uma vez que para as autoridades essas revisões só se justificarão quando estiverem disponíveis os dados definitivos relativos à totalidade do ano de 2013. Nesse contexto, as previsões da Comissão já contemplam uma eventual quebra ligeira em relação às estimativas oficiais, mas não pode excluir-se que os resultados sejam ainda piores. O esforço estrutural para 2014 parece também estar exatamente em conformidade com o previsto na recomendação do Conselho. No entanto, a composição das medidas de rigor orçamental subjacentes às previsões da Comissão contrasta em certa medida com o indicado no PPO. Com efeito, este último tem por objetivo uma diminuição das despesas que representará 80% do ajustamento total (medido em termos da melhoria do saldo estrutural), enquanto as previsões da Comissão projetam economias equivalentes a menos de metade desse valor, nomeadamente devido às esperadas derrapagens da despesa e a um tratamento diferente das medidas que representam receitas extraordinárias. Uma avaliação da base para o topo mostra que a dimensão global das medidas aplicadas em 2013 é um pouco inferior ao montante de 1½% do PIB referido na recomendação do Conselho. Para 2014, o esforço orçamental com base na avaliação da base para o topo fica ligeiramente aquém do valor «acima de 1 % do PIB» das medidas consideradas necessárias para alcançar os objetivos estruturais estabelecidos na recomendação, o que constitui mais uma indicação das incertezas que rodeiam a situação orçamental. No que respeita a 2015, o PPO prevê um défice de 2,8% do PIB, em conformidade com a recomendação do Conselho. No entanto, as previsões da Comissão preveem um défice de 3,7% do PIB de acordo com o habitual cenário de políticas inalteradas, o que implica que será necessário um conjunto significativo de medidas, adicionais às já especificadas, para garantir a realização dos objetivos para 2015. Em geral, embora existam riscos de revisão, tanto em alta como em baixa, das previsões dos resultados orçamentais e, por conseguinte, da melhoria subjacente do saldo estrutural, pode considerar-se que a França adotou medidas efetivas em conformidade com a recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013.

4. Malta

Para 2013 e com base nas previsões do outono de 2013 da Comissão, o défice nominal é coerente com os objetivos incluídos na recomendação PDE. No entanto, o esforço orçamental é calculado em 0,3% do PIB. Tomando em consideração a revisão em baixa do crescimento potencial da produção desde a adoção da recomendação PDE e o impacto da composição do crescimento económico na receita, a evolução do saldo estrutural ajustado (0,5% do PIB) fica ligeiramente aquém do esforço estrutural anual recomendado (0,7 % do PIB). Assim, embora se possa considerar que Malta cumpriu até à data a recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013, existe um risco de que a correção do défice possa não ser alcançada, devido à aparente ausência de um esforço suficiente para o conseguir. Essa situação deverá ser reapreciada em função dos dados que vierem a ser notificados na primavera de 2014. Em contrapartida, e enquanto se aguarda a avaliação do orçamento para 2014, os requisitos do PDE para 2014 não foram respeitados nem em termos nominais nem em termos estruturais, já que as previsões da Comissão em relação ao défice continuam a ser superiores ao objetivo de 2,7% do PIB estabelecido no PDE e o saldo estrutural ajustado (0,34% do PIB) é inferior ao esforço orçamental anual recomendado (0,7% do PIB) para 2014. No entanto, o défice projetado para 2014 (3,4% do PIB, contra os 2,7% do PIB que tinham sido recomendados) não integra as medidas de consolidação previstas no orçamento para 2014, cujos pormenores não estavam disponíveis à data de referência. Importa aqui notar que, à primeira vista, as medidas incluídas no PPO reduziriam o défice previsto em 0,2% do PIB. Este valor continuaria a ser insuficiente para cumprir a recomendação do PDE.

5. Países Baixos

Para 2013, o défice nominal deverá ser inferior ao objetivo de 3,6% do PIB especificado na recomendação PDE do Conselho. Para 2013, os requisitos do PDE foram cumpridos no que respeita tanto aos objetivos para o défice global e estrutural como em termos da adoção de medidas efetivas em conformidade com a recomendação do Conselho de 21 de junho de 2013. Para 2014, as previsões indicam que o défice nominal deverá manter-se acima do objetivo nominal recomendado de 2,8% do PIB. Com base nas previsões do outono de 2013, a evolução do saldo estrutural corrigido para as alterações no crescimento potencial e para as quebras inesperadas das receitas é de 0,5% do PIB, isto é, está abaixo do esforço de cerca de 0,7 % do PIB previsto na recomendação PDE. Uma avaliação da base para o topo, que estimou a dimensão do esforço orçamental para 2014 com base nas medidas adicionais em matéria de receitas e na evolução da despesa sob controlo das administrações públicas entre o cenário de base do PDE e as previsões do outono de 2013 da Comissão, mostra que os Países Baixos tomaram medidas adicionais para 2014 que representam cerca de 1% do PIB, o que está de acordo com o montante de medidas consideradas necessárias para alcançar os objetivos estruturais definidos na recomendação do PDE.

6. Eslovénia

Os objetivos para o défice nominal previstos no PPO, de 5,6% e 6,7% do PIB em 2013 e 2014, respetivamente, estão acima dos objetivos estabelecidos no PDE para o défice nominal nos mesmos anos, 4,9% e 3,3% do PIB. As previsões do outono de 2013 da Comissão projetavam também défices superiores aos recomendados pelo Conselho em junho de 2013. De acordo com as previsões do outono de 2013 da Comissão, a evolução do saldo estrutural é estimada em -0,1% e 0,7% do PIB em 2013 e 2014. No entanto, quando se tomam em conta as quebras de receitas e as revisões dos cálculos do crescimento potencial, a melhoria estrutural corrigida é estimada em 0,6% do PIB tanto em 2013 como em 2014. Embora este valor seja ligeiramente inferior ao esforço estrutural recomendado para 2013, de 07% do PIB, está por sua vez ligeiramente acima dos 0,5% do PIB recomendados para 2014. Com base numa avaliação da base para o topo, que estimou a dimensão do esforço orçamental suplementar com base nas medidas discricionárias em matéria de receitas e na evolução da despesa sob controlo das administrações públicas entre o cenário de base subjacente à recomendação do Conselho e às previsões do outono de 2013 da Comissão, o esforço orçamental global para 2013 representa cerca de 1,1% do PIB, ou seja, um pouco acima das medidas adicionais de consolidação mencionadas na recomendação PDE de junho de 2013, equivalentes a 1% do PIB, sendo coerente com a realização do objetivo estrutural para 2013. Para 2014, a avaliação da base para o topo avalia a dimensão global das medidas de consolidação adotadas após a recomendação PDE de junho de 2013 em cerca de 1,4% do PIB. Este valor é ligeiramente inferior aos 1½% do PIB de medidas adicionais de consolidação mencionados na recomendação PDE de junho de 2013, sendo coerente com a realização do objetivo estrutural para 2014. Perante este cenário e com base nas informações disponíveis, a Eslovénia parece ter tomado medidas efetivas em 2013 e parece estar no bom caminho para alcançar a melhoria estrutural recomendada para 2014, embora não disponha de margem de manobra nesse contexto.

[1] Excluindo designadamente os pagamentos de subsídios de desemprego relacionados com a evolução do número de desempregados e a evolução da despesa com juros relacionada com a evolução das taxas de juro e de câmbio.