[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 5.12.2007

SEC(2007) 1601

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

que acompanha a COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Protecção consular eficaz nos países terceiros: o contributo da União Europeia Plano de acção 2007-2009 SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2007) 767 final} {C(2007) 5841 final} {SEC(2007) 1600}

1. Introdução

O artigo 20.° do Tratado que institui as Comunidades Europeias ("artigo 20.° do Tratado CE") permite que o cidadão da União beneficie, no território de países terceiros em que o Estado-Membro de que é nacional não se encontre representado, de protecção por parte das autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado. O presente documento constitui uma síntese da avaliação do impacto que examina as diferentes opções políticas para tornar mais eficaz este direito.

A Comissão lançou uma consulta pública em Novembro de 2006 com a publicação de um Livro Verde sobre o direito à protecção diplomática e consular dos cidadãos da União Europeia nos países terceiros, tendo recebido 50 respostas ao Livro Verde. Em 29 de Maio de 2007 realizou-se uma audição pública a que assistiram 160 participantes. Foi enviado um questionário aos Estados-Membros e a outros intervenientes para recolher a informação necessária.

A avaliação de impacto foi revista para ter em conta o parecer do Comité das Avaliações de Impacto em 7 de Setembro de 2007. O Comité das Avaliações de Impacto emitiu um segundo parecer em 28 de Setembro de 2007.

2. Estado da situação e problemas

Os 27 Estados-Membros já aplicam padrões elevados em matéria de protecção. Contudo, muito mais pode ser feito para que o direito fundamental dos cidadãos da União à protecção consular e diplomática em países terceiros seja mais eficaz. Até agora, os 27 Estados-Membros só estão todos representados em três dos 166 países terceiros: a China, a Federação Russa e os Estados Unidos da América[1]. Há 18 países em que nenhum Estado-Membro está representado, 17 países em que apenas um Estado-Membro está representado e 11 países em que estão representados dois Estados-Membros.

Estima-se que cerca de 7 milhões de cidadãos comunitários viajam anualmente para países terceiros em que os seus Estados-Membros não têm representação consular ou diplomática e que cerca de 2 milhões de cidadãos comunitários vivem num país terceiro em que o seu Estado-Membro não está representado. Estes números ainda podem aumentar.

A consulta pública identificou os seguintes problemas:

- Conhecimento insuficiente dos cidadãos comunitários do seu direito à protecção diplomática e consular em países terceiros

A maioria de cidadãos não está consciente da existência e do conteúdo do artigo 20.° do Tratado CE. Um inquérito do Eurobarómetro realizado em 2006 revelou que apenas 23% dos cidadãos estavam conscientes deste direito.

- Âmbito de protecção pouco evidente nos termos do artigo 20.° do Tratado CE

Alguns Estados-Membros reconhecem o direito à protecção consular ao abrigo da legislação nacional, enquanto outros não. Apenas alguns Estados-Membros reconhecem o direito a recorrer contra a recusa de prestar auxílio consular. Apenas um pequeno número de Estados-Membros alarga o direito à protecção consular aos membros da família que são nacionais de países terceiros. O acervo existente é limitado e o instrumento principal, a Decisão 95/553/CE, não é exaustiva. Isto pode conduzir a uma insegurança jurídica na medida em que não é claro que se aplique a questões não abrangidas explicitamente pelo seu âmbito, por exemplo o repatriamento de restos mortais.

- Representação limitada dos Estados-Membros em países terceiros e falta de repartição clara dos encargos entre os Estados-Membros

Existe uma necessidade de compensar a presença consular limitada dos Estados-Membros em países terceiros mediante a concentração de recursos, a repartição dos encargos e o intercâmbio das melhores práticas. A consulta pública revelou que os Estados-Membros já cooperam em países terceiros, mas que podem fazer mais nesta área a fim de aumentar a cobertura nos países terceiros e assim assegurarem a protecção dos cidadãos da União.

- Falta de consentimento de países terceiros para assegurar a protecção nos termos do artigo 20.° do Tratado CE

Desconhece-se em que medida os Estados-Membros obtiveram o consentimento necessário dos países terceiros, nem por que meios. A consulta dos Estados-Membros revelou que a maioria dos países obtém o consentimento das autoridades dos países terceiros para proteger cidadãos de outro Estado através de uma simples notificação.

3. Objectivos das políticas

A Comissão identificou os seguintes objectivos das políticas:

1. Aumentar a sensibilização dos cidadãos comunitários relativamente ao seu direito fundamental à protecção diplomática e consular quando estão fora da UE;

2. Reforçar e esclarecer o âmbito de protecção consular dos cidadãos comunitários não representados e dos membros das suas famílias e garantir que todos os cidadãos comunitários recebem um nível de protecção semelhante;

3. Assegurar uma protecção no terreno mais eficaz para os cidadãos comunitários não representados em países terceiros;

4. Obter o consentimento de países terceiros para assegurar a protecção nos termos do artigo 20.° do Tratado CE

Foram definidos objectivos específicos e operacionais para cada um dos quatro objectivos.

4. Opções políticas

Foram identificadas quatro opções diferentes:

Opção 1: Uma opção de status quo que não envolve qualquer nova acção;

Opção 2: Uma opção incluindo oito acções não legislativas diferentes destinadas a aumentar a sensibilização relativa ao artigo 20.° do Tratado CE;

Opção 3: Uma opção que inclui as acções previstas na opção 2 mais onze acções adicionais não legislativas e legislativas que procuram abordar os quatro problemas identificados;

Opção 4: Uma opção com medidas muito ambiciosas que incluem todas as acções previstas nas opções 2 e 3, com acções adicionais legal e tecnicamente complexas e que exigem uma análise mais aprofundada, podendo por natureza ser de longa duração.

Síntese das opções políticas

Opção 1 | A situação actual não é alterada com excepção das alterações já previstas e confirmadas. |

Opção 2 | Medida legislativa: INFORMAÇÕES: Uma recomendação aos Estados-Membros no sentido de imprimirem o artigo 20.° do Tratado CE nos novos passaportes e de afixarem uma vinheta na face exterior da parte de trás dos passaportes existentes Medidas não legislativas: Publicar directrizes e outras medidas relacionadas com a aplicação do artigo 20.° Criar um sítio Web da UE no "EUROPA" relativo à protecção consular Afixar cartazes explicando os direitos dos cidadãos comunitários à protecção consular nos aeroportos, portos, estações ferroviárias, etc. Avaliar a extensão e a natureza das diferencias nas legislações e práticas dos Estados-Membros no domínio da protecção consular Publicar os elementos de contactos actualizados das embaixadas e consulados dos Estados-Membros representados em cada país terceiro Explorar a possibilidade de uma apresentação coordenada de conselhos de viagem Explorar a necessidade de partilhar as melhores práticas e proporcionar formação aos principais intervenientes |

Opção 3 | Todas as medidas previstas na Opção política 2 mais onze medidas adicionais: Medida legislativa: ÂMBITO: Analisar a possibilidade de garantir que os cidadãos recebam um nível de protecção semelhante independentemente da sua nacionalidade Assegurar a protecção consular para a identificação e repatriamento de restos mortais Simplificar os procedimentos para o repatriamento de restos mortais Analisar a possibilidade de assegurar a protecção dos membros da família dos cidadãos comunitários que não são nacionais da UE Explorar a necessidade de simplificar os procedimentos para os adiantamentos financeiros exigidos ao abrigo da Decisão 95/553 Medidas não legislativas: INFORMAÇÕES: Analisar a possibilidade de criar um número de telefone da EU relativo à protecção consular ÂMBITO: Recomendar aos Estados-Membros que ainda não ratificaram a Convenção do Conselho da Europa de 1973 relativo à Trasladação dos Corpos das Pessoas Falecidas, que a ratifiquem ESTRUTURAS: Analisar a possibilidade de instaurar um sistema de compensação entre os Estados-Membros Criar "um serviço comum" numa região como projecto-piloto a avaliar. Publicar as disposições em matéria de repartição dos encargos entre os Estados-Membros em países terceiros (directrizes, a ideia de "Estado liderante", etc. ). CONSENTIMENTO: Propor a inclusão de "uma cláusula de consentimento" nos acordos "mistos" celebrados com países terceiros e recomendar aos Estados-Membros que insiram "cláusulas de consentimento" nos seus acordos bilaterais celebrados com países terceiros Considerar a possibilidade de obter o consentimento dos países terceiros para permitir à União exercer a protecção através das delegações da Comissão nos casos abrangidos pela competência comunitária |

Opção 4 | Todas as medidas previstas nas Opções 2 e 3 e ainda: Medidas legislativas: ÂMBITO: Assegurar a protecção consular a nacionais dos países terceiros que são residentes de longo prazo noutro Estado-Membro da UE ESTRUTURAS: Criar "serviços comuns" em quatro regiões (Caraíbas, Balcãs, Oceano Índico e África Ocidental) Permitir que os "serviços comuns" realizem funções consulares, como a emissão de vistos ou a autenticação de documentos Elaborar um "Código Consular Europeu" para definir a repartição dos encargos entre os Estados-Membros Medidas não legislativas: Criação de uma Academia Consular da UE Incentivar a investigação e desenvolvimento no domínio da identificação de restos mortais |

5. Comparação das diferentes opções

Uma comparação das opções baseada na eficácia e no impacto prováveis indica o seguinte:

Opção 1: Se não se modificar a situação actual, a maioria de cidadãos continuará sem conhecer os seus direitos ao abrigo do artigo 20.° do Tratado CE e este artigo poderá não produzir plenamente os seus efeitos.

Opção 2: Esta opção poderia resolver adequadamente o problema da sensibilização. Contudo, não é suficiente e é igualmente necessário reforçar e esclarecer o âmbito da protecção proporcionada pelas autoridades diplomáticas e consulares.

Opção 3: Esta opção inclui um pacote de acções não legislativas e legislativas que dariam uma resposta eficaz aos quatro objectivos da intervenção e promoveriam o artigo 20.° do Tratado CE.

Opção 4: Esta opção inclui medidas ambiciosas que não são aplicáveis a curto e médio prazo. Suscitam problemas técnicos e legais que exigem uma análise pormenorizada com os intervenientes, incluindo os Estados-Membros. Potencialmente, algumas destas medidas poderiam implicar custos significativos e poderiam ser também politicamente controversas.

6. A melhor solução

A comparação sugere que a opção 3 seria a mais apropriada uma vez que trata eficazmente os quatro problemas identificados. É um pacote de acções legislativas e não legislativas que inclui as acções de sensibilização constantes da opção 2, incluindo a recomendação aos Estados-Membros para a impressão do artigo 20.° do Tratado CE nos novos passaportes (acção 1) e a criação de um sítio Web no "EUROPA" consagrado à protecção consular (acção 3). Também propõe diversas acções com vista ao esclarecimento e reforço do direito dos cidadãos comunitários à protecção. A título de exemplo, propõe analisar a possibilidade de assegurar que os cidadãos comunitários recebem um nível de protecção semelhante (acção 9), facilitar o procedimento frequentemente oneroso de repatriamento de restos mortais (acções 10, 11 e 15) e analisar a possibilidade de assegurar a protecção consular aos membros da família dos cidadãos comunitários que não são nacionais da UE (acção 12). Também prevê acções para assistir os Estados-Membros a reunir recursos, em particular a criação de "um serviço comum" como projecto-piloto a avaliar (acção 17) e publicar as disposições existentes em matéria de repartição dos encargos (acção 18). Finalmente esta opção aborda a questão do consentimento dos países terceiros, propondo inserir "uma cláusula de consentimento " nos acordos bilaterais e "mistos" com países terceiros (acção 19). A Comissão também considerará a possibilidade de a União exercer o dever de protecção em casos abrangidos pela competência comunitária (acção 20).

7. Acompanhamento e avaliação

A avaliação do impacto prevê indicadores potenciais para controlar em que medida os objectivos políticos específicos e operacionais foram cumpridos. As principais fontes de informação são sondagens periódicas dos cidadãos (inquéritos Eurobarómetro) e dos serviços consulares, a levar a efeito, inicialmente, numa base semestral.

[1] Documento 16838/1/06 do Conselho de 23 de Março de 2007, relativo à Representação diplomática da Presidência em países terceiros, não publicado.