I. INTRODUÇÃO

O primeiro relatório da Comissão (doravante, o «relatório de 2011») sobre a aplicação da Diretiva 2003/109/CE (doravante, a «Diretiva») foi publicado em 28 de setembro de 2011, dando cumprimento à obrigação de apresentação de relatórios prevista no artigo 24.º da Diretiva. Esse relatório revelou uma falta generalizada de informação, entre os nacionais de países terceiros, sobre o estatuto de residente de longa duração na UE e os direitos que lhe estão associados, bem como uma série de insuficiências na transposição da Diretiva para o direito nacional (por exemplo, interpretação restritiva do seu âmbito de aplicação, condições adicionais de admissão, custos administrativos elevados, obstáculos ilegais à mobilidade na UE, enfraquecimento do direito à igualdade de tratamento e à proteção contra a expulsão).

O presente segundo relatório apresenta uma panorâmica atualizada da forma como os Estados-Membros da UE têm procedido à transposição e aplicação da Diretiva, e inclui, pela primeira vez, informações sobre a aplicação da Diretiva 2011/51/UE que altera a Diretiva 2003/109/CE ao alargar o seu âmbito de aplicação aos beneficiários de proteção internacional. Os Estados-Membros deviam transpor a Diretiva 2011/51/UE para o direito nacional até 20 de maio de 2013. A Comissão deu início a processos por infração contra 11 Estados-Membros, por não terem transposto a Diretiva ou por não terem informado devidamente a Comissão da adoção de legislação nacional. Oito destes processos foram encerrados.

O presente relatório foi elaborado com base num estudo realizado por um contratante externo ao longo do período de 2014-2016, bem como noutras fontes, incluindo queixas , petições, trocas de informações com Estados-Membros e processos por infração.

Panorama estatístico

O relatório de 2011 salientou o impacto reduzido que a Diretiva tinha tido em muitos Estados‑Membros, que foi evidenciado pelo número reduzido de títulos UE de residência de longa duração emitidos, 80 % dos quais por apenas quatro Estados-Membros. Em 2017, embora tenha sido constatado uma maior implantação geral (3 055 411 títulos UE de residência de longa duração contra 1 208 557 em 2008), os mesmos quatro países foram responsáveis por uma percentagem ainda mais elevada de títulos UE de residência de longa duração emitidos (90 %), tendo a Itália, por si só, emitido 73 % desses títulos . Esta fraca implantação pode ser atribuída à falta de informação disponível sobre o estatuto de residente de longa duração, não só ao nível dos nacionais de países terceiros, mas também dos organismos nacionais de migração, e à «concorrência» com os regimes nacionais há muito implantados, autorizados pelo artigo 13.º da Diretiva (21 de 25 Estados-Membros mantiveram os respetivos regimes nacionais).

II. CONFORMIDADE DAS MEDIDAS DE TRANSPOSIÇÃO

Âmbito de aplicação pessoal – artigo 3.º

O artigo 3.º define o âmbito de aplicação da Diretiva e um conjunto de exclusões (ou seja, casos em que a Diretiva não é aplicável). O relatório de 2011 destacou um problema concreto de aplicação em vários Estados-Membros, relacionado com a exclusão de nacionais de países terceiros que foram admitidos exclusivamente por motivos de caráter temporário (artigo 3.º, n.º 2, alínea e)), tendo alguns Estados-Membros dado uma interpretação muito ampla a esta exceção. O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) esclareceu o sentido desta disposição, declarando que a Diretiva exclui do seu âmbito de aplicação «as residências de nacionais de países terceiros que, mesmo sendo legais e de duração eventualmente ininterrupta, não refletem, a priori, uma intenção de estes se instalarem no território dos Estados-Membros de forma duradoura» e que «o facto de uma autorização de residência incluir uma restrição formal não permite, só por si, saber se esse nacional de um país terceiro é suscetível de se instalar de forma duradoura no Estado-Membro, não obstante a existência de uma tal restrição» . Apesar de o TJUE ter declarado, em última instância, que os tribunais nacionais continuam a ser responsáveis por apreciar caso a caso a legalidade das exclusões em causa, a Comissão não recebeu queixas sobre um alegado abuso desta exceção por parte dos Estados-Membros.

A exclusão inicialmente prevista dos refugiados do âmbito de aplicação da Diretiva foi suprimida em 2011 . Todavia, a Diretiva continua a não ser aplicável aos nacionais de países terceiros que beneficiam de uma forma de proteção distinta da proteção prevista na Diretiva Condições de Asilo (artigo 3.º, n.º 2, alínea c)). Até à data, a jurisprudência do TJUE ou dos tribunais nacionais ainda não clarificou totalmente a questão de saber como distinguir os estatutos de proteção nacionais dos outros estatutos de residência legal nacionais.

Duração da residência – artigo 4.º

Os nacionais de países terceiros devem ter residido de forma legal e ininterrupta no território do Estado-Membro durante os cinco anos que antecedem a apresentação do respetivo pedido de estatuto de residente de longa duração. O relatório de 2011 salientou que alguns Estados-Membros poderiam estar a aplicar o conceito de residência «legal» de forma restritiva, excluindo, designadamente, os titulares de certos vistos ou títulos de residência. A Comissão investigou um desses casos, a saber, uma lei nacional que exigia aos requerentes do estatuto de residente de longa duração serem titulares de uma autorização de residência permanente nacional. Na sequência de trocas de informações com a Comissão, o Estado-Membro em causa procedeu à alteração da sua lei nacional, tornando-a conforme com a Diretiva.

Relativamente aos beneficiários de proteção internacional, a Diretiva dispõe que deve ser tido em conta pelo menos metade do período entre a data de apresentação do pedido de proteção e a data de concessão da autorização de residência enquanto beneficiário de proteção internacional, sempre que esse período não seja superior a 18 meses (artigo 4.º, n.º 2). A maioria dos Estados-Membros tem em conta metade desse período, ao passo que outros têm em conta o período na sua totalidade.

Até à data, a Comissão não recebeu queixas relativas à aplicação incorreta do artigo 4.º, n.º 1‑A, nos termos do qual os Estados-Membros não concedem o estatuto de residente de longa duração em determinados casos de retirada do estatuto de proteção internacional, em conformidade com a Diretiva Condições de Asilo.

Condições para aquisição do estatuto de residente de longa duração – artigo 5.º

O artigo 5.º estabelece as condições para a aquisição do estatuto de residente de longa duração, nomeadamente a necessidade de o requerente apresentar provas de que dispõe de recursos estáveis e regulares suficientes e de um seguro de doença, e (a título facultativo) de que preenche as condições de integração.

A maior parte dos Estados-Membros estabeleceu o salário mínimo nacional ou os meios de subsistência mínimos como limiar para avaliar a condição dos recursos estáveis e regulares. Alguns Estados-Membros fixam igualmente o montante dos recursos financeiros exigidos para os familiares dos residentes de longa duração. Tal como esclareceu o TJUE a respeito da Diretiva Reagrupamento Familiar (2003/86/CE) , os Estados-Membros não podem impor um valor de rendimento mínimo abaixo do qual qualquer pedido será indeferido, sem que seja realizado um exame concreto e individual de cada caso. Esta interpretação pode igualmente ser aplicada à Diretiva Residentes de Longa Duração.

A Comissão verificou junto de vários Estados-Membros que se procede a uma análise da proporcionalidade durante o exame das condições relativas aos recursos. Num destes casos, após a instauração de um processo por infração, o Estado-Membro em causa (MT) alterou a sua legislação, tendo introduzido uma cláusula de flexibilidade que obriga as respetivas autoridades nacionais competentes a tomarem em consideração todas as circunstâncias relevantes do caso individual antes de tomarem uma decisão de recusa ou de aceitação do pedido.

A maioria dos Estados-Membros exige aos requerentes de uma autorização de residência de longa duração que preencham condições de integração, regra geral, o conhecimento da língua oficial do país. Alguns Estados-Membros exigem ainda a frequência de cursos de formação cívica. No processo P&S , o TJUE examinou a possibilidade de os Estados‑Membros fixarem requisitos de integração após a aquisição do estatuto de residente de longa duração, tendo deliberado que a Diretiva não impede esses requisitos, desde que não resultem na retirada do estatuto.