Parecer do Comité Económico e Social sobre o "XXVIII Relatório sobre a Política de Concorrência"

(2000/C 51/01)

Em 31 de Maio de 1999, a Comissão Europeia Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a "XXVIII Relatório sobre a Política de Concorrência".

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a secção do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu em 25 de Novembro de 1999, sendo relator E. Bagliano.

Na 368.a reunião plenária de 8 e 9 de Dezembro de 1999 (sessão de 8 de Dezembro), o Comité Económico e Social adoptou, por 97 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções, o presente parecer.

1. O "XXVIII Relatório sobre a Política de Concorrência" é extremamente importante não só porque documenta a excepcional actividade administrativa e legislativa da Comissão, mas sobretudo porque já interpreta, em termos de acções e iniciativas, a viragem e a mudança que são características marcantes da nova política de concorrência comunitária. São duas as "chaves de leitura" deste relatório de 1998: a primeira é a "modernização", a segunda é a "cooperação". Estas representam as duas linhas de força da visão prospectiva da Comissão do contexto de uma nova política de concorrência.

1.1. Em 1998, as actividades de controlo, bem como as iniciativas e propostas da Comissão reflectiam a nova filosofia de "modernização" imposta pela globalização. Por outras palavras, é preciso ter em conta o mundo exterior que evolui e muda rapidamente, muito mais rapidamente que no passado. A consciência deste facto está bem patente nas novas abordagens regulamentar e legislativa dos "acordos verticais" da Comissão, bem como na preparação de um Livro Branco, profundamente inovador, adoptado formalmente no início do corrente ano.

1.2. Esta modernização é, além disso, necessária e urgente nesta fase tão importante e delicada de realização do Mercado Único, devido à forte incidência sobre a política de concorrência dos efeitos das numerosas restruturações em curso no mercado europeu, designadamente, em consequência das iniciativas cada vez mais frequentes de fusões de empresas. A acrescer a este facto, refira-se os efeitos positivos e muito estimulantes para a economia comunitária da introdução da "moeda única" e dos processos acelerados de liberalização do sector público.

1.3. O caminho a percorrer está, portanto, claramente traçado, em sintonia com o passado, mas sobretudo na perspectiva de um ajustamento rápido e constante às mutações presentes e futuras: entre elas, são prioritários os numerosos problemas relacionados com o "alargamento" da União Europeia. Para fazer face a estes novos compromissos e grandes responsabilidades, também é essencial encontrar uma nova forma para conceber e realizar a "cooperação" não só "com" mas também "entre" as autoridades e os tribunais dos Estados-Membros. Todos os actores, envolvidos de qualquer modo, devem poder cooperar entre si na óptica de uma concorrência leal das empresas nos mercados que a "política de concorrência" chamou a si garantir. Todas as perspectivas e acções devem, todavia, enquadrar-se num contexto internacional.

2. O "XXVIII Relatório sobre a Política de Concorrência" é antecedido de uma "introdução" que em muitos casos resume e antecipa o conteúdo do próprio relatório. O tema da cooperação internacional é tratado separadamente no "prefácio" do Comissário Van Miert. O Comité considera este facto como a vontade de sublinhar com vigor a dimensão internacional da política de concorrência; no entanto, espera que tal texto seja parte integrante do relatório e não uma moldura, embora de prestígio e assinada.

2.1. O Comité apoia inteiramente a decisão de consagrar este ano a introdução/prefácio ao tema da acção internacional da Comissão, tendo em vista a crescente importância que a dimensão internacional já alcançou. Tal como reconheceu o Comissário, a necessidade de inserir a política de concorrência numa "perspectiva" mais ampla corresponde a uma preocupação constantemente manifestada, nomeadamente pelo Comité.

2.2. É exacto que a integração cada vez maior da economia mundial está a criar uma interdependência sem precedentes entre os diferentes países. Esta interdependência não só se tornou um dos aspectos que caracterizam a actual fase económica, como se destina a acentuar-se sensivelmente com o avanço do processo de globalização, já irreversível. Nestas circunstâncias, os problemas da concorrência estão, também eles, a assumir dimensões globais. Impõe-se assim a via da cooperação internacional.

2.3. A cooperação com os Estados Unidos, no quadro de um acordo que remonta a 1991 (em vigor desde 1995, sublinha o Comissário), confirma que os acordos bilaterais podem ser muito eficazes. Também as acções empreendidas e os resultados obtidos na Cooperação bilateral na perspectiva do alargamento confirmam que a Comissão segue o caminho correcto. No entanto, o Comité apoia a afirmação do Comissário de que se impõe seguir sem demora a via dos acordos multilaterais. É uma via muito mais sinuosa, mas obrigatória, e é nessa direcção que se devem multiplicar os esforços.

2.4. Neste contexto, tornase prioritário o objectivo de "ser criado... um enquadramento multilateral abrangente a nível mundial, que preveja a aplicação de um conjunto básico de regras comuns no domínio da concorrência". O grupo de trabalho constituído na OMC examina actualmente a melhor forma de o conseguir e deve ser encorajado e apoiado por todas as formas.

O Comité, no seu parecer sobre o "XIX Relatório Anual"(1) concluía:

"Embora a meta pareça longínqua, deve-se continuar a trabalhar no sentido da internacionalização das normas anti-trust, ou da harmonização (mesmo parcial ou gradual) das regras do jogo nas trocas internacionais". Passou quase uma década. A política dos pequenos países deve adaptar-se à evolução dos tempos. Impõe-se aqui uma vontade política mais forte.

Trata-se de um desafio que deve ser enfrentado gradualmente mas com determinação.

2.5. Entretanto, "perturbações" e "incertezas" aumentam "a ameaça de práticas anticoncorrenciais". No parágrafo que assim se intitula, o Comissário faz uma afirmação corajosa, além de significativa: "o denominado 'capitalismo de compadrio' conduziu a que a concorrência entre empresas fosse muitas vezes preterida a favor de acordos opacos que muito pouco têm a ver com o mercado. Estou convencido de que a prossecução de uma política de concorrência vigorosa, quer a nível nacional quer internacional, constituirá um importante antídoto contra tais tendências, promovendo a concorrência, descentralizando o processo de tomada de decisões comerciais, incentivando a inovação e maximizando o bem-estar dos consumidores".

Aqui será crucial o papel da OMC. O Comité espera que esta ilação do Comissário cessante seja partilhada inteiramente quer pelo novo Comissário responsável quer pela Comissão na plenitude dos seus poderes. Não deveria continuar a tolera-se a fixação de preços por cartéis internacionais, como acontece com o petróleo, isto só para citar o caso mais evidente e com maior incidência na economia comunitária e com efeitos negativos também sobre a maioria dos países em desenvolvimento.

3. Em 1998, a actividade da Comissão foi muito intensa, quer a nível legislativo, quer a nível administrativo, no quadro de um "programa de modernização do direito comunitário da concorrência". Mais um desafio, já que não se trata pura e simplesmente de substituir uma norma por outra. Assim, a Comissão infligiu pesadas sanções contra a compartimentação dos mercados, os cartéis de fixação de preços e os abusos de posição dominante. Na prática, a "modernização" - também sinónimo de "reorientação" - equivale a concentrar-se unicamente "nos processos que revestem um interesse comunitário manifesto". É uma política que se está a consolidar e a desenvolver, graças a ambiciosos projectos de mudança. O Comité apoia com interesse as iniciativas e as acções da Comissão nesse sentido.

4. A "comunicação" sobre a cooperação entre a Comissão e as autoridades nacionais de concorrência parece estar a dar os primeiros frutos, no sentido de uma efectiva colaboração (intercâmbio de informações sobre as notificações, exame conjunto). Permanece no entanto por resolver a situação anómala em que se encontram sete autoridades nacionais, não habilitadas a aplicarem os artigos 81.o e 82.o. Neste aspecto, o Comité insiste em sublinhar mais uma vez a necessidade e a urgência de uma harmonização das legislações nacionais sobre concorrência, mediante a aplicação dos artigos 81.o e 82.o, pressuposto de qualquer melhoria da colaboração mas, sobretudo, pressuposto de uma descentralização eficaz e exprime o seu desejo de que esta "harmonização" observe os princípios inspiradores das legislações nacionais em matéria de concorrência.

4.1. No seu Relatório Anual, a Comissão deveria dedicar um capítulo à situação da aplicação do direito "comunitário" (para além do "nacional") da concorrência em cada Estado-Membro, nomeadamente para avaliar o grau de transposição e de descentralização alcançado. A este respeito, o Comité interroga-se sobre os efeitos mais prejudiciais de uma harmonização insuficiente nos vários Estados-Membros. Deve ter-se presente que os mercados se encontram ainda segmentados, as disparidades nacionais continuam a ser grandes, que subsistem algumas posições nacionais dominantes, que originam distorções graves e importantes da concorrência, possivelmente com efeitos ainda mais perturbadores. Será, portanto, necessária uma campanha de informação criteriosa para se obter maior transparência. A harmonização leva tempo. Enquanto se fica à espera de resultados mais substanciais, será decerto necessário estudar, pelo menos, a hipótese de encontrar instrumentos de controlo específicos, sempre no intuito de prevenir distorções ou situações de privilégio injustificadas.

5. Prossegue o processo de liberalização nos sectores das telecomunicações e da energia, embora neste num ritmo mais lento do que naquele. São sectores que o Comité considera de elevado potencial para estimular a competitividade e para consolidar e dinamizar o mercado interno.

5.1. A Comissão deveria, neste contexto, verificar ainda os efeitos globais da liberalização e do desaparecimento de certos monopólios. A finalidade não seria, obviamente, fazer retroceder o processo, mas afinar o controlo e identificar em tempo oportuno as novas tendências ou sinais de mudança, quanto mais não seja para manter sob observação as eventuais repercussões, normalmente nada desprezíveis, sobre o emprego. O Comité sugere que, após uma análise ad hoc em profundidade, a Comissão publique relatórios periódicos de informação e actualização, muito úteis tanto para as instituições e autoridades nacionais como para os agentes económicos.

6. Tem sido bastante intensa a actividade legislativa em matéria de "acordos verticais"(2). Foi realizada uma "reforma" verdadeira e específica no quadro da "reforma" mais ampla contida no Livro Branco sobre a "modernização", adoptado nos primeiros meses de 1999(3). Trata-se da antecipação legislativa do novo critério de interpretação das normas de concorrência que privilegiará de ora em diante os aspectos económicos em relação aos aspectos jurídico-formais. O Comité, que já deu a sua aprovação às "opções" do Livro Verde na matéria, está a elaborar um parecer sobre o assunto, não deixando, contudo, de reconhecer desde já à Comissão uma coerência e uma visão clara e coerente dos problemas que se apresentam.

7. No quadro da aplicação do Regulamento sobre o controlo das operações de concentração, a Comissão adoptou decisões importantes sempre ricas de conteúdo documental, de análises de fundo e notável argumentação económico-jurídica, em apoio das suas conclusões.

7.1. Ainda a este propósito, o Comité considera, porém, ter chegado o momento de verificar, também a nível internacional, os efeitos destas operações susceptíveis de gerar novas formas de oligopólio, ou mesmo de monopólio, com repercussões sobre o mercado comunitário. O Comité insta a Comissão a completar o seu "relatório anual" com a inclusão dos resultados das suas averiguações sobre a aplicação dos compromissos formais assumidos pelas empresas nas fases I e II das operações de concentração autorizadas condicionalmente. No que se refere especificamente ao mercado de trabalho, que sempre tem contado com a atenção e a sensibilidade do Comité, não se deve esquecer que há uma contracção dos empregos nos sectores tradicionais, que têm vindo a ser dizimados, nos últimos anos, pela automatização e, mais recentemente, pelos processos irrefreáveis de relocalização, ou seja, migração de empresas, total ou parcial, para os países com custos laborais mais baixos, em consequência do incumprimento das normas mínimas e fundamentais da OIT. A política de concorrência não pode ignorar estes aspectos, devendo, por conseguinte, enriquecer-se e integrar-se - também aqui por meio da "cooperação", antes de mais, dentro da própria Comissão - para que a aplicação das regras de concorrência resulte de uma autêntica "política" comunitária.

7.2. Para esse fim, deve controlar-se também os mercados internos dos Estados-Membros, a fim de evitar que a atenção à dimensão mundial retire importância - que continua a ser logicamente primordial - à eficiência, à competitividade e ao crescimento do Mercado Interno. Não é difícil prever para o futuro novas operações de fusão e de concentração em ritmo acelerado. Esta celeridade nas mudanças das estruturas de mercado e da produção, quer no interior do Mercado Único quer fora dele, requer a mesma celeridade na adequação das normas e dos controlos.

8. Em matéria de auxílios estatais, a Comissão fixou o objectivo de "melhorar a transparência e a segurança jurídica, reforçar a eficiência do sistema, intensificar o controlo, em especial nos ad hoc em que estão envolvidos montantes consideráveis e, por outro, simplificando-o em casos de menores proporções". O Comité não tem dúvidas em partilhar deste objectivo.

8.1. A Comissão tem tido uma intensa actividade regulamentar nesta matéria. Foi proposto e já se encontra em vigor um regulamento destinado a codificar e a reforçar os diversos aspectos do processo de controlo. Será, sem dúvida, um instrumento útil na gestão muito delicada de uma política da concorrência relativa aos "auxílios estatais". No entanto, a Comissão demonstrou sempre uma objectividade serena e um realismo pragmático. Igualmente a inovadora proposta de um regulamento que a habilita a isentar da obrigação de notificação determinadas categorias de auxílios estatais horizontais surge inspirada de um pragmatismo são e é sem dúvida de subscrever.

8.2. O Comité tem o mesmo juízo positivo acerca da nova disciplina em matéria de formação. Ao facilitar as iniciativas de formação está-se a fazer um investimento seguro, a médio prazo, que será, designadamente, um factor de estabilidade social e económica nos Estados-Membros. Mas é preciso muito mais. Se se pretende praticar uma "política" de concorrência em linha com a época e as necessidades próprias da integração europeia, é preciso encorajar todas as iniciativas destinadas a promover e a estimular o emprego.

8.3. Em princípio, os "auxílios" deveriam ser reduzidos a pouco e pouco e a este respeito o Comité apresentou sempre as suas recomendações. Todavia, o Tratado prevê esses auxílios no quadro de uma política de concorrência que é igualmente um instrumento para realizar os objectivos de coesão que também outras políticas comunitárias perseguem.

8.4. No atinente à política regional, a Comissão adoptou, em Março de 1998, um importante documento sobre as orientações em matéria de auxílios estatais com fins regionais, que simplifica e actualiza os critérios de aplicação das disposições do Tratado. O Comité acolhe favoravelmente este documento, tanto a nível de princípios, como de mecanismos de avaliação e controlo.

8.5. O Comité não pode, contudo, deixar de voltar a assinalar as grandes disparidades entre os Estados-Membros, que continuam a estar em contradição com qualquer política de coesão, o que tem repercussões evidentes na concorrência.

8.6. O relatório anual sobre a política de concorrência devia também avaliar, sob este ângulo, as repercussões dos "auxílios" comunitários, que se têm vindo a multiplicar nos últimos anos e que representam já uma percentagem apreciável das ajudas públicas na UE. Haveria que adoptar, face a esta situação, um novo conceito de "ajuda pública" que inclua não só os auxílios estatais, ao nível nacional e regional, mas também os auxílios comunitários.

8.7. Outro assunto que merece tratamento especial são os PECO. A Comissão diz: "Contrariamente à política 'anti-trust', a introdução do controlo dos auxílios estatais nos PECO afigurou-se muito mais controversa e de difícil concretização. ... muito há ainda a fazer... A prioridade mais urgente consiste em criar uma situação de transparência ..." [ponto 300 do XXVIII Relatório sobre a Política de Concorrência (1998)]. A situação é muito diferenciada: um exemplo extremo é o facto de 80 % da indústria pesada estar nas mãos do Estado. O processo de adequação será longo. O Comité está ciente destas situações e destas dificuldades, mas exactamente por isso é que insiste novamente junto da Comissão que continue, este ano, a preservar no controlo rigoroso destes problemas e a manter uma presença vigilante e a tirar partido das oportunidades de contacto e de negociações que se lhe apresentarem.

9. As "perspectivas" da política de concorrência, face ao duplo desafio do alargamento e da globalização, podem ser razoavelmente favoráveis se forem prosseguidas com maior decisão e eficácia as acções de simplificação e modernização. A oportunidade de uma reflexão global, prevista na proposta de reforma e de modernização, também deve servir para lançar novas iniciativas destinadas a favorecer a actividade de formação, as iniciativas nos sectores mais inovadores e de tecnologias avançadas e o enquadramento de novos perfis profissionais.

9.1. O Comité está convicto de que a grande aceleração do processo de globalização dos mercados deu mais ênfase ao papel das inovações como factor-chave e vencedor dos sistemas económicos mais avançados, os quais devem fazer frente às políticas agressivas dos países de recente industrialização baseadas no factor custos. Neste contexto, só fortes investimentos na inovação conseguirão escudar os países desenvolvidos da competitividade baseada no preço e na qualidade crescente dos produtos oferecidos pelos novos concorrentes. Todavia, apesar de ter plenamente a noção do valor estratégico das inovações e das novas tecnologias, o Comité assinala certa reticência no aproveitamento das oportunidades de modernização e de crescimento que oferecem. A política comunitária de concorrência deve procurar os espaços apropriados, onde possa actuar como força propulsionadora e sustentada, e para criar o quadro de referência mais favorável para as empresas que têm de escolher, decidir, investir e assumir riscos. É justamente neste terreno que a política de concorrência se conjuga e se coordena com as demais políticas comunitárias.

10. A política de concorrência não é puramente judicial, repressiva, controladora, nem se encontra desligada das outras políticas comunitárias. Não deve ficar isolada nem deve isolar-se delas. Há que fazer singrar a concertação e a cooperação dentro da Comissão. É preciso detectar e interpretar as novas tendências. A Comissão possui na Direcção-Geral da Concorrência um instrumento experimentado e testado, pode usá-lo para conhecer e compreender as mudanças e para "reorientar" todas as suas políticas com coerência e oportunidade. Os reptos do alargamento, da globalização e da moeda única exigem uma política de concorrência mais rigorosa e, simultaneamente, mais perspicaz, respaldada por uma presença institucional mais forte e mais interveniente da Comissão Europeia em todos os níveis internacionais.

Bruxelas, 8 de Dezembro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 60 de 8.3.1991, p. 19.

(2) JO C 270 de 24.9.1999, p. 7.

(3) Parecer do CES de 12.5.1999 sobre o documento COM(1999) 101 final.