[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.2.2009

COM(2009) 79 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU, AO COMITÉ DAS REGIÕES E AO BANCO CENTRAL EUROPEU

Cinco anos de UE alargada - Resultados e desafios económicos -

{SEC(2009) 177}

CINCO ANOS DE UE ALARGADA - UM MARCO HISTÓRICO

Doze países da Europa Central e Oriental e do Mediterrâneo aderiram à União Europeia em duas vagas, em 2004 e 2007. Tratou-se do maior alargamento de sempre da UE, que constituiu uma etapa histórica para a unificação da Europa após várias décadas de separação resultante da guerra fria. Cinco anos após as adesões de 2004, o alargamento saldou-se num grande sucesso para a UE e para os seus cidadãos, ao cumprir um dos objectivos originais da integração europeia.

Os novos Estados-Membros – pelo seu número e graças ao seu dinamismo - tornaram a UE mais forte e culturalmente mais rica. O processo de alargamento ajudou a construir e a consolidar a democracia, após a queda dos regimes comunistas. Reforçou a segurança europeia, pois funcionou como uma âncora de estabilidade, crucial num período de conflitos e agitação no nosso continente e à volta dele. Estimulou consideravelmente as economias e melhorou os níveis de vida nos novos Estados-Membros, beneficiando assim também os antigos Estados-Membros, designadamente através de novas oportunidades de exportação e investimento. Fortaleceu a economia da União no seu conjunto, graças às vantagens decorrentes da integração num mercado interno de maiores dimensões.

Na medida em que acelerou o ritmo das reformas estruturais, o alargamento também preparou melhor a Europa para aproveitar as vantagens e superar os desafios da globalização, já que se tornou mais competitiva em relação ao resto do mundo. A UE alargada tem igualmente mais peso quando toma posição em relação a questões de importância mundial, como as alterações climáticas ou a crise financeira internacional. No seu conjunto, a adesão dos 12 novos Estados-Membros reforçou a posição da UE no mundo e fez dela um actor internacional mais poderoso, em termos quer económicos quer políticos.

Conjuntamente com o relatório analítico que a acompanha[1], a presente comunicação concentra-se nos aspectos económicos do alargamento, avalia os resultados económicos até ao momento e identifica os principais desafios a superar. O alargamento trouxe vantagens tanto para os novos Estados-Membros como para os antigos e para a UE em geral. Apesar dos receios de que viesse a criar rupturas nos sistemas económicos e sociais dos antigos Estados-Membros, a experiência demonstra que nenhuma destas previsões sombrias se justificou.

Contudo, uma maior diversidade obriga a uma maior coordenação e a uma integração mais profunda. O Tratado de Lisboa deveria permitir gerir o impacto institucional dos sucessivos alargamentos. A expansão e o aprofundamento da UE sempre andaram e continuarão a andar a par e passo. É evidente que surgirão sempre novos desafios (incluindo os dos futuros alargamentos), mas dispomos dos meios necessários para os superar.

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Os últimos alargamentos da União Europeia trouxeram maior prosperidade económica a todos os cidadãos da UE e conferiram à Europa um maior peso na economia mundial. Além disso, o alargamento contribuiu para estimular o potencial de crescimento e aumentar a resiliência da economia europeia, graças ao aprofundamento da integração económica e ao reforço da competitividade. A UE alargada é hoje a maior zona económica integrada do mundo, representando mais de 30% do PIB mundial e mais de 17% do comércio mundial (sem ter em conta o comércio intracomunitário).

O quadro institucional e jurídico e as políticas comuns da UE desempenharam um papel importante na consecução deste êxito. O processo de adesão foi marcado pela estabilização macroeconómica, pelo reforço das instituições, pela convergência regulamentar, pela melhoria da governança, pela integração comercial e pela liberalização da circulação dos capitais, o que fez com que muitos dos benefícios fossem já visíveis antes de 2004/2007. A adesão à UE reforçou as políticas económicas, criou um ambiente económico estável e competitivo e incentivou o investimento público no capital humano e nas infra-estruturas, criando assim muitas oportunidades para a iniciativa privada. Investidores dos antigos Estados-Membros – e do mundo inteiro – foram rápidos a aproveitar estas novas oportunidades e injectaram um fluxo de capitais privados sem precedentes nos novos Estados-Membros. A aceleração da integração financeira, causada pela introdução do euro ou pela perspectiva dessa introdução, e a rápida globalização criaram um ambiente particularmente favorável a este processo. Há que salientar igualmente a integração plena e bem sucedida dos novos Estados-Membros no que diz respeito ao emprego e à política social. Estes resultados impressionantes são consequência de esforços rigorosos em matéria de reforma conjugados com o enquadramento das políticas da UE.

Os empresários e cidadãos de toda a UE alargada beneficiaram claramente do alargamento. Nos antigos Estados-Membros, as empresas orientadas para a exportação tiveram ganhos de competitividade importantes e a migração de trabalhadores veio resolver estrangulamentos nos países que abriram os seus mercados de trabalho. Os novos Estados-Membros registaram uma aceleração do crescimento da produtividade, uma diminuição do desemprego e uma convergência rápida dos rendimentos. Os quatro novos Estados-Membros que aderiram à área do euro desde o alargamento beneficiaram ainda mais, já que eliminaram o risco cambial, reduziram os custos de transacção e tiveram acesso ao capital a taxas de juro mais baixas.

A integração rápida trouxe muitas vantagens para o crescimento, mas fez igualmente surgir vulnerabilidades em alguns dos novos Estados-Membros, as quais foram ainda mais acentuadas pela crise económica e financeira actual. O investimento estrangeiro afluiu rapidamente aos novos Estados-Membros, favorecendo a reestruturação económica, o crescimento e o emprego. Contudo, em diversos países, o crescimento rápido e descontrolado do crédito interno, alimentado pela dívida externa, sobreaqueceu a economia e provocou grandes desequilíbrios externos, aumentos marcados dos custos da mão-de-obra – que superaram o aumento da produtividade – e a subida em flecha dos preços dos bens imobiliários. Consequentemente, em alguns países, o capital estrangeiro foi sendo cada vez mais canalizado para utilizações improdutivas. Dado o aumento substancial do custo do capital provocado pela crise financeira mundial, os países com grandes desequilíbrios externos têm agora de proceder a ajustamentos consideráveis. Todavia, não são apenas os novos Estados-Membros que têm de enfrentar estes desafios; alguns dos antigos Estados-Membros deparam-se com problemas semelhantes.

A UE alargada está agora em melhor posição para superar os desafios actuais e futuros. A reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento funciona, a médio prazo, como uma âncora que reforça a credibilidade da política orçamental e, ao mesmo tempo, permite uma flexibilidade suficiente a curto prazo. Paralelamente, a renovação do processo de Lisboa contribui para identificar e colocar a ênfase nas reformas estruturais que são necessárias para reforçar o potencial de crescimento e a resiliência. Este processo tem sido sustentado pela política de coesão, que traduziu os objectivos de Lisboa em estratégias regionais de convergência e desenvolvimento. A política de coesão deu um apoio substancial aos Estados-Membros da UE, sob a forma da decisiva assistência financeira e do indispensável aconselhamento especializado, com o patrocínio do Banco Europeu de Investimento e, quando necessário, do Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento. O reforço do mecanismo de apoio às balanças de pagamentos permite à UE oferecer assistência financeira adequada aos Estados-Membros que não estão integrados na área do euro e que precisam de ajuda temporária para facilitar a adaptação. Estes mecanismos de apoio estão agora a ser disponibilizados aos novos Estados-Membros e podem facilitar os ajustamentos necessários.

RESULTADOS DOS PRIMEIROS CINCO ANOS

O processo de adesão contribuiu para melhorar significativamente o nível de vida nos novos Estados -Membros, promovendo a coesão económica e social na União. O rendimento per capita passou de uma média de 40% nos antigos Estados-Membros em 1999 para 52% em 2008. Estima-se que o processo de adesão tenha fortalecido o crescimento económico nos novos Estados-Membros em cerca de 1,75 pontos percentuais por ano entre 2000 e 2008, ao passo que o crescimento passou de 3,5%, em média, em 1999-2003, para 5,5% em 2004-2008. O alargamento teve igualmente uma influência positiva sobre o crescimento nos antigos Estados-Membros (com um aumento cumulativo da produção de cerca de 0,5% no mesmo período), em especial nos países que intensificaram o comércio com os novos Estados-Membros e o investimento nesses países. Nos novos Estados-Membros, o crescimento esteve principalmente ligado à acumulação de capital e aos aumentos de produtividade; cada uma destas vertentes representou mais de dois pontos percentuais por ano entre 1999 e 2008. Em consequência da reestruturação de empresas, a contribuição da mão-de-obra foi negativa no período 1999-2003. Desde 2004, o crescimento vigoroso do emprego – aproximadamente 1,5% por ano – nos novos Estados-Membros foi acompanhado pela criação de um grande número de postos de trabalho nos antigos Estados-Membros (cerca de 1% por ano desde o alargamento).

A rápida integração comercial permitiu uma maior eficácia na divisão do trabalho e o reforço da competitividade da UE. O grau de abertura comercial dos novos Estados-Membros alcançou um nível muito elevado. A parte média de exportações e importações do PIB desses países atinge agora 56% do PIB, contra 47% antes do alargamento; este valor é significativamente mais elevado do que os 38% dos antigos Estados-Membros. A integração com os Estados-Membros antigos e, em especial, entre os novos Estados-Membros, intensificou-se rapidamente. Em 2007, quase 80% de todas as exportações dos novos Estados-Membros foram enviadas para o resto da UE, tendo 19,5% das exportações sido destinadas aos outros novos Estados-Membros (em comparação com 13,25% em 1999). Os antigos Estados-Membros venderam 7½% das suas exportações para os novos Estados-Membros, contra 4,75% há uma década. Os novos Estados-Membros conquistaram partes de mercado graças ao aumento da intensidade de capital e de tecnologia das suas exportações, em grande parte em consequência de investimentos provenientes dos antigos Estados-Membros. Os produtos de alta tecnologia representaram 14% das exportações totais dos novos Estados-Membros em 2006 (contra 11% em 1999), o que os coloca perto dos 16% observados nos antigos Estados-Membros. As melhorias observadas nesta frente compensaram largamente as perdas da competitividade dos custos decorrentes da apreciação efectiva da taxa de câmbio (tendência esta que, em certa medida, se inverteu recentemente). A crescente integração comercial na UE permite tirar partido das vantagens comparativas, reforçando assim o potencial de crescimento e a competitividade do conjunto da UE. Desde 1999, a parte combinada dos novos Estados-Membros no comércio mundial duplicou e chega agora aos 4%, contribuindo assim para atenuar a redução da parte de mercado do conjunto da UE (parte essa que desceu três pontos percentuais, tendo chegado aos 38,25% em 2007), a qual é devida à rápida expansão das partes das economias emergentes no comércio mundial.

Os novos Estados-Membros têm vindo a modernizar as suas economias com grande celeridade. Desenvolveram economias de mercado viáveis, assim como a capacidade de fazer face às pressões competitivas e às forças de mercado em jogo no mercado único. Do mesmo modo, alinharam progressivamente as suas estruturas de produção com as dos antigos Estados-Membros. A agricultura e a indústria transformadora são mais importantes nos novos Estados-Membros, tendo representado 4,5% e 21,25% do PIB, respectivamente, em 2006 (em comparação com 1,5% e 16,75% nos antigos Estados-Membros). Apesar disso, a economia baseada nos serviços e no conhecimento progrediu nos últimos anos. A parte dos serviços no PIB cresceu de 56% do PIB em 1995 para 63% em 2006, contra os 72% do PIB observados nos antigos Estados-Membros. O crescimento das quotas das exportações de forte intensidade tecnológica e do emprego nos sectores de conhecimento intensivo (3,5% do emprego total, contra cerca de 5% nos antigos Estados-Membros), assim como o aumento dos níveis de habilitações atestam igualmente de uma rápida modernização da economia nos novos Estados-Membros, que lança as bases para uma rápida convergência económica. Além disso, os novos Estados-Membros introduziram – e terão de continuar a fazê-lo – reformas destinadas a reforçar o Estado de Direito e a modernizar as respectivas ordens jurídicas.

Os investimentos provenientes dos antigos Estados-Membros foram um dos principais motores da transformação económica nos novos Estados-Membros. Na fase de pré-adesão, os novos Estados-Membros progrediram muito no sentido da estabilidade macroeconómica, tendo adoptado de forma célere o quadro jurídico e institucional da UE. O apoio da UE, designadamente sob a forma de instrumentos de pré-adesão, foi essencial para o avanço deste processo. Consequentemente, o investimento estrangeiro afluiu, o que relançou o crescimento e o emprego. Saliente-se igualmente o importante impacto positivo no potencial de crescimento a longo prazo da transferência de conhecimentos, dos efeitos positivos da produtividade, do aumento da competitividade e da maior disciplina em matéria de políticas económicas. O investimento estrangeiro foi particularmente elevado no sector financeiro. Consequentemente, o nível de participações estrangeiras no sector bancário dos novos Estados-Membros varia agora entre quase 100% na Estónia e na Eslováquia e cerca de 30% na Eslovénia (contra uma média inferior a 20% na área do euro). Os grupos seguradores dos antigos Estados-Membros estão agora também fortemente presentes nos novos Estados-Membros. A estreita interdependência financeira entre os novos Estados-Membros e os antigos sublinha a importância de reforçar a cooperação em matéria de regulação e supervisão do sector financeiro à escala da UE.

Os investimentos e as actividades financiados ao abrigo da política de coesão contribuíram igualmente para facilitar o processo de reestruturação nos novos Estados-Membros e, ao mesmo tempo, reforçar a coesão económica e social em toda a União. Esta política apoiou significativamente a integração dos novos Estados-Membros no sistema comercial mundial e no mercado único europeu e estreitou as ligações económicas, o que gerou fluxos substanciais de investimento directo estrangeiro e permitiu criar novos postos de trabalho e melhorar os níveis de vida. Os programas de cooperação territorial contribuíram igualmente para aprofundar a integração entre as regiões da UE e para promover a partilha de conhecimentos. Além disso, a política de coesão aumentou os potenciais de crescimento endógeno destes países, reforçando a produtividade e a competitividade das suas economias. Por último, facilitou a transição de trabalhadores dos sectores económicos tradicionais para os novos sectores (inevitável num processo de reestruturação tão rápido), promovendo assim um crescimento sustentável e equilibrado.

O processo de adesão à UE levou igualmente à criação de um novo quadro para a regulamentação dos mercados de produtos nos novos Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito à política de concorrência e aos auxílios estatais. Os novos Estados-Membros detêm uma parte mais elevada dos contratos públicos (5,75% do PIB contra 3,25% do PIB para o conjunto da UE em 2007). De acordo com um inquérito Eurobarómetro de 2007, 71% das pequenas e médias empresas (contra 63% nos antigos Estados-Membros) consideram que a concorrência aumentou de forma significativa. Os dados disponíveis indicam igualmente que a concorrência aumentou especialmente nos sectores das telecomunicações e dos serviços postais, sujeitos a quadros normativos sectoriais específicos. Nos novos Estados-Membros, os auxílios estatais diminuíram em percentagem do PIB, tendo passado de 1,5% em 2000 para 0,5% em 2006 (ligeiramente acima do nível registado nos antigos Estados-Membros). Apesar destas melhorias, que se revelaram cruciais para o impulsionar da actividade das empresas, a aplicação do direito da concorrência continua a ser problemática em alguns dos novos Estados-Membros. Além disso, as pequenas e médias empresas continuam ainda a enfrentar dificuldades em certos domínios, como o acesso ao financiamento, o recrutamento de mão-de-obra especializada, a aplicação das novas tecnologias e a disponibilidade de infra-estruturas.

A integração dos mercados agrícolas e das economias rurais dos novos Estados-Membros na UE desenrolou-se sem grandes problemas económicos ou sociais internos. A estratégia de adesão, cuidadosamente planeada para combinar investimentos significativos e programas de assistência nos países candidatos durante a fase de pré-adesão, revelou ser eficaz. Juntamente com os resultados positivos e equilibrados das negociações de adesão – que puseram a tónica no desenvolvimento rural e na transição da política de apoio ao mercado para a política de apoio directo ao rendimento –, tal possibilitou uma integração harmoniosa dos novos Estados-Membros no mercado agro-alimentar interno e na política agrícola comum. O mercado da UE alargada abriu muitas portas aos agricultores e às empresas agro-alimentares de todos os Estados-Membros e levou ao aumento do comércio intracomunitário e do investimento directo estrangeiro. O alargamento reforçou igualmente a posição da UE nos mercados internacionais dos produtos agrícolas.

As novas oportunidades de investimento criadas pelo alargamento ajudaram as empresas dos antigos Estados-Membros a reforçar a sua competitividade global e a preservar o emprego à escala nacional. Para as empresas dos antigos Estados-Membros, o alargamento abriu novos mercados de exportação e criou novas oportunidades de investimento estrangeiro, além de lhes permitir aumentar a sua eficiência e competitividade. Com uma mão-de-obra qualificada e um quadro jurídico, institucional e regulador semelhante, os novos Estados-Membros oferecem amplas oportunidades a este respeito. Embora a reestruturação necessária possa comportar, a curto prazo, custos de ajustamento significativos, estes custos aumentam a competitividade global das empresas da UE e, em última análise, contribuem para preservar o emprego e para relançar o crescimento em toda a UE. Com efeito, em vários sectores (máquinas, mobiliário, instrumentos médicos, produtos químicos, madeira), o investimento nos novos Estados-Membros foi acompanhado pela criação de emprego nos antigos.

Os trabalhadores dos novos Estados-Membros tiraram partido da melhoria das oportunidades de emprego nos respectivos países e no estrangeiro, embora a migração da mão-de-obra tenha dado origem a problemas económicos e sociais em alguns dos novos Estados-Membros. Após mais de uma década de reestruturação económica, os mercados de trabalho dos novos Estados-Membros registaram uma recuperação notável, que começou em força em 2003 e criou três milhões de novos postos de trabalho entre 2003 e 2007. Consequentemente, o desemprego desceu a níveis semelhantes aos observados no resto da União (cerca de 7% em 2007), ao passo que as taxas de emprego aumentaram para cerca de 60%. Todavia, a persistência do desemprego de longa duração (cerca de 56% em 2006, ou seja, mais de 13 pontos percentuais acima da média dos antigos Estados-Membros) revela uma falta de correspondência significativa entre a procura e a oferta de competências. Além disso, em diversos países, os salários cresceram mais do que a produtividade, o que acarretou perdas de competitividade. Em alguns dos novos Estados-Membros (designadamente Chipre, Lituânia, Polónia e Roménia), a migração dos trabalhadores para o estrangeiro acentuou ainda mais estes problemas e suscitou preocupações relacionadas com a fuga de cérebros, o desperdício de competências e a escassez de mão-de-obra em sectores e profissões específicos, embora a oferta de mão-de-obra altamente qualificada tenha vindo a aumentar e a melhoria das condições económicas tenha reduzido os incentivos para trabalhar no estrangeiro. Além disso, os trabalhadores que regressam ao país de origem tendem a vir equipados com novas competências de grande utilidade para a economia do país. Por outro lado, graças à emigração de um número significativo de trabalhadores, os países recebem remessas substanciais de fundos provenientes do estrangeiro (cerca de 5,5% do PIB na Bulgária e na Roménia e de 1,5% na Polónia) que sustentam a economia nacional.

Nos antigos Estados-Membros, revelaram-se infundados os receios expressos antes do alargamento quanto a uma possível migração maciça de trabalhadores. O número de pessoas que migraram dos novos Estados-Membros para os antigos é, em geral, limitado (cerca de 3,6 milhões, quando em finais de 2003 eram 1,6 milhões), e não se espera que venha a aumentar substancialmente, mesmo quando as restrições transitórias ainda em vigor em alguns Estados-Membros vierem a ser levantadas. O peso relativo destes fluxos em termos de população em idade activa para cada país é reduzido (cerca de 1% ou menos), com excepção da Irlanda, onde os imigrantes dos novos Estados-Membros representam 5% da população em idade activa. Em termos absolutos, os principais países de destino foram o Reino Unido (destino de quase 1/3 dos migrantes desde a adesão), a Espanha (18%) e a Irlanda (10%), se bem que seja possível que, devido à crise financeira, uma parte significativa destes trabalhadores regresse ao país de origem. Alguns destes fluxos geraram perturbações em certos sectores do mercado de trabalho e acarretaram efeitos sociais, mas, no seu conjunto, tiveram um impacto positivo. Os dados disponíveis sugerem que a mobilidade intracomunitária pós-alargamento não induziu graves perturbações no mercado de trabalho. A livre circulação dos trabalhadores é uma vantagem importante que a Europa unificada oferece aos seus cidadãos e empresas. Estima-se que o nível recente de mobilidade intracomunitária da mão-de-obra venha a acrescentar, a médio prazo, cerca de 0,3% ao PIB do conjunto da UE. Os migrantes dos novos Estados-Membros tendem a ocupar postos de trabalho menos qualificados (1/3 dos migrantes, contra 10% dos trabalhadores residentes), embora tenham qualificações relativamente elevadas (40% dos migrantes são altamente qualificados, contra 25% da mão-de-obra nos antigos Estados-Membros). Os trabalhadores imigrados contribuíram para satisfazer a procura do mercado de trabalho e para reduzir os estrangulamentos (nomeadamente nos sectores da construção e dos serviços), sem provocar perturbações graves nesse mercado. Por outro lado, uma característica importante desta migração parece ser o seu carácter temporário: no Reino Unido, 50% dos trabalhadores recentemente migrados já regressaram aos seus países de origem. A Comissão insta os Estados-Membros a que, à luz da situação dos respectivos mercados de trabalho, revejam a necessidade de continuar a aplicar restrições, sem prejuízo dos direitos que lhes assistem em matéria de disposições transitórias[2] por força dos Tratados de Adesão.

OS DESAFIOS FUTUROS À LUZ DA GRAVE CRISE MUNDIAL

A grave crise económica que o mundo actualmente atravessa levanta novos desafios importantes às políticas nacionais. A crise afecta todos os Estados-Membros, pois provoca o declínio das trocas comerciais, a redução da disponibilidade do financiamento, a diminuição do poder de compra das famílias e a erosão da confiança. Se bem que o facto de um país pertencer à UE e, sobretudo, à área do euro, lhe confira um grau de protecção e estabilidade que alarga a zona de conforto dos investidores, a crise evidencia a necessidade de dispor de políticas nacionais adequadas. Todos os Estados-Membros em que se verificou uma rápida expansão do crédito sofrem agora das mesmas vulnerabilidades, como uma grande dependência da poupança externa, empresas com balanços frágeis e famílias com uma situação económica precária. A UE está a envidar esforços no sentido de restaurar a estabilidade, a transparência e a confiança no sector financeiro, esforços esses que consistem não apenas na resolução dos problemas mais prementes, mas também numa reforma mais profunda do sistema regulamentar e de supervisão.

A crise financeira revelou igualmente outras vulnerabilidades. Em vários dos novos Estados-Membros, expectativas demasiadamente optimistas quanto aos lucros das empresas e aos rendimentos das famílias alimentaram os fluxos de capital e o crescimento do crédito acima dos níveis razoáveis. Em muitos casos, isto originou défices insustentavelmente elevados da balança de transacções correntes. No que respeita ao crescimento do crédito, a evolução mais dinâmica foi registada pelos créditos às famílias, em especial os empréstimos hipotecários; estes estiveram frequentemente na origem de «bolhas» insustentáveis no mercado imobiliário. Também os empréstimos em moeda estrangeira se expandiram de forma acentuada em vários países, o que teve como consequência que as famílias e as empresas ficassem mais vulneráveis à depreciação da moeda. Além disso, o crescimento do crédito nos novos Estados-Membros foi largamente sustentado pelo aumento dos empréstimos transfronteiriços, o que tornou os sectores bancários nacionais fortemente dependentes de financiamentos concedidos por um grupo de bancos estrangeiros.

Estes acontecimentos recentes salientam a necessidade de todos os novos Estados-Membros envidarem esforços substanciais para preservar os resultados dos últimos alargamentos da UE, nomeadamente no que diz respeito à convergência do rendimento, à integração financeira e ao investimento directo estrangeiro nos Estados-Membros em fase de convergência . As políticas da UE são úteis para enfrentar estes desafios e permitem aos novos Estados-Membros continuar a injectar dinamismo nas suas economias a médio e a longo prazo. Todavia, os resultados irão depender acima da tudo da solidez das políticas económicas nacionais e da existência de um quadro institucional adequado. No passado, as políticas e as instituições nacionais nem sempre foram adequadas, tendo-se com frequência desviado substancialmente das recomendações da UE. A política fiscal, em particular, teria podido contribuir mais para manter a estabilidade macroeconómica e financeira se tivesse, em tempo útil, contrariado as pressões expansionistas provenientes de um sector privado em plena expansão.

Para maximizar os benefícios do alargamento, haverá que continuar a pugnar pela realização do mercado único e pela aplicação de reformas de modernização da economia. O alargamento tornou a UE mais competitiva e mais atractiva para os investidores, permitindo-lhe desfrutar melhor do que anteriormente das vantagens da globalização. Não obstante, as vantagens do alargamento do mercado único, em especial para as pequenas e médias empresas, podem ser mais bem exploradas se se aprofundar a integração dos mercados de produtos, de serviços, de trabalho e financeiros. Estas reformas têm um duplo efeito positivo: por um lado, estimulam o crescimento e a criação de emprego e, por outro, promovem a estabilidade macroeconómica, ao facilitar uma melhor adaptação dos salários e dos preços aos choques. Até ao momento, os regulamentos do mercado único foram correctamente aplicados nos novos Estados-Membros, mas observam-se agora sinais de um certo cansaço relativamente à reforma. O reforço do Estado de Direito, a melhoria da eficácia da administração pública e as reformas do sistema judiciário continuam a constituir desafios com implicações importantes para o enquadramento empresarial e a competitividade, bem como para a continuação do crescimento e da integração na UE. A experiência do alargamento revela que a eficácia da administração pública, em especial das autoridades responsáveis pela concorrência, pela supervisão, pela regulamentação e pelo sistema judicial, e um controlo financeiro eficaz são essenciais e podem acelerar consideravelmente o investimento. A prossecução dos esforços nestes domínios é igualmente importante para que seja possível tirar plenamente partido das vantagens do mercado único.

Os sucessivos alargamentos da área do euro permitirão igualmente beneficiar plenamente do mercado único, mas são necessárias mais reformas. A integração na área do euro proporciona muitos benefícios, como a eliminação dos riscos cambiais, a redução dos custos de transacção, o aumento das trocas comerciais, do investimento directo estrangeiro e da concorrência e uma maior integração financeira. Todos os novos Estados-Membros estão empenhados em adoptar o euro, mas adoptaram para tal estratégias diferentes. Chipre, Malta, a Eslovénia e a Eslováquia já adoptaram o euro, ao passo que outros novos Estados-Membros fizeram menos progressos em matéria de convergência nominal; alguns registaram até um retrocesso temporário. O objectivo da adopção do euro constitui um forte incentivo para levar a cabo as políticas necessárias à obtenção de uma convergência nominal e real rápida, contribuindo também para neutralizar o cansaço decorrente das reformas.

ENFRENTAR OS DESAFIOS

Uma política fiscal adequada é essencial à manutenção da estabilidade macrofinanceira e à promoção da integração e da convergência dos rendimentos. No momento em que aderiram à UE, os novos Estados-Membros ficaram sujeitos ao Pacto de Estabilidade e Crescimento, tendo seis deles sido incluídos no procedimento relativo aos défices excessivos em 2004. Em meados de-2008, graças a um forte crescimento, à redução das taxas de juro e ao aumento das transferências da UE devidas ao alargamento, o procedimento foi revogado para todos esses países, excepto para a Hungria. Todavia, os efeitos da crise financeira estão a fazer-se sentir nas finanças públicas. No futuro, os novos Estados-Membros poderão evitar ter de escolher entre manter a prudência orçamental e disponibilizar fundos suficientes para aumentar as despesas públicas destinadas a estimular o crescimento, se adoptarem boas práticas de governança orçamental (incluindo quadros orçamentais de médio prazo transparentes e credíveis) e reforçarem a qualidade das finanças públicas. As reformas dos sistemas de saúde, de pensões e de ensino são igualmente fundamentais para assegurar a sustentabilidade orçamental a longo prazo e para melhorar a eficácia económica. O Pacto reformado tem a flexibilidade necessária para que as economias em fase de convergência possam absorver a deterioração da sua situação orçamental durante uma crise, desde que sejam envidados esforços suficientes para alcançar uma situação orçamental sólida antes da crise. Assim, os esforços de consolidação ambiciosos e uma avaliação adequada da situação orçamental subjacente em momentos de conjuntura favorável constituem objectivos fulcrais da fiscalização orçamental, para garantir que os decisores políticos disponham realmente desta flexibilidade.

A Estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego funciona como um potente catalisador para as reformas estruturais, igualmente fulcrais para promover a integração e a convergência dos rendimentos. O crescimento da produtividade continua a ser, indiscutivelmente, o mais importante desafio que a UE enfrenta a longo prazo em matéria de competitividade. A análise das reformas estruturais com potencial para contribuir para o crescimento e o emprego revela que os progressos realizados no passado no domínio da I&D e da inovação são insuficientes. Para que seja possível tirar pleno partido do mercado único, é igualmente importante prosseguir os esforços no sentido de aumentar a eficácia da administração pública e de reduzir substancialmente a burocracia em alguns Estados-Membros. No conjunto da UE, há indícios de melhorias estruturais no funcionamento dos mercados de trabalho. Todavia, embora o quadro geral seja bastante positivo, continua a haver uma margem considerável para melhorias em alguns Estados-Membros, em especial no que diz respeito a questões como as disparidades regionais e a falta de correspondência entre a procura e a oferta de competências.

No contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Processo de Lisboa, é indispensável reforçar a fiscalização dos países pela Comissão Europeia e pelo Conselho, para que as políticas correctas possam ser aplicadas a curto e a longo prazo. Para tal, há que identificar, numa fase precoce do processo de fiscalização – particularmente no caso dos países mais vulneráveis –, os desequilíbrios macroeconómicos, inclusivamente nos mercados de activos, as opções políticas que permitem combater efectivamente esses desequilíbrios e as reformas estruturais indispensáveis à estabilidade e ao bom funcionamento dos mercados financeiros e do Estado de Direito, bem como ao reforço da capacidade de ajustamento.

A aplicação da política de coesão e da política de desenvolvimento rural da UE, centrada em objectivos de longo prazo, contribui para criar as condições necessárias ao crescimento sustentável. Tal como aconteceu aquando dos anteriores alargamentos, os novos Estados-Membros beneficiaram grandemente das transferências de fundos da UE, mesmo antes da adesão. O total das transferências do orçamento comunitário para os novos Estados-Membros ascendeu a cerca de 2% do respectivo PIB em 2007, esperando-se que venha a atingir os 3% em 2013. Em termos do PIB dos antigos Estados-Membros, estas transferências representaram 0,2% em 2007, estimando-se que venham a representar 0,3% em 2013. A política de coesão tem vindo a apoiar a mobilização do potencial de crescimento local, através do destaque dado à intervenção em domínios prioritários, como a investigação e a inovação, as TIC, as infra-estruturas de transportes, o enquadramento empresarial e o capital humano. Os antigos Estados-Membros beneficiaram igualmente da procura de produtos e serviços gerados por estas transferências. Por outro lado, a política de coesão tem contribuído para as criar instituições estáveis, participativas, transparentes e responsáveis necessárias à gestão dos dinheiros públicos, o que permite melhorar a aceitação das mesmas pela sociedade civil e reforçar a eficácia da despesa pública em geral. Uma gestão sólida e um controlo financeiro eficaz são requisitos essenciais para atrair o investimento privado. Com a adesão, as políticas de desenvolvimento rural da UE foram alargadas aos novos Estados-Membros, o que reforçou a competitividade do sector agrícola e contribuiu para a diversificação dos rendimentos nas áreas rurais. Além disso, a implementação adequada dos programas de estabilidade e convergência e dos programas nacionais de reforma, com vista a garantir uma política macroeconómica orientada para a estabilidade, um enquadramento empresarial favorável, mercados de produtos e de trabalho flexíveis e uma suficiente capacidade de absorção administrativa é indispensável para realizar os objectivos primordiais de convergência e de melhoria da competitividade.

As políticas comunitárias e as instituições e instrumentos financeiros da UE dão um contributo fundamental para o processo de convergência. Embora a política de coesão seja responsável pela maioria dos recursos, o Banco Europeu de Investimento também fornece assistência e prevê para 2009 um aumento substancial (cerca de 40%) dos seus empréstimos aos novos Estados-Membros, a fim de financiar pequenas e médias empresas e projectos em sectores-chave, como o ambiente e os transportes. Além disso, o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento, que, após o alargamento, tinha gradualmente reduzido as suas operações nos novos Estados-Membros, começou a interessar-se novamente pela região, podendo contribuir com a sua valiosa experiência para projectos relacionados com o sector financeiro, incluindo a concessão de capital de risco.

As recentes acções de socorro a países com necessidades de financiamento revelam que os riscos para os resultados obtidos desde o alargamento continuam bem presentes e visíveis. As vulnerabilidades da Hungria e da Letónia tinham atingido níveis tais que obrigaram estes países a requerer uma assistência financeira externa. O mecanismo de apoio às balanças de pagamentos, cuja dotação inicial era de 12 mil milhões de euros, passou para 25 mil milhões de euros no final de 2008, a fim de poder responder às necessidades e de fornecer a estes países uma assistência significativa, em paralelo com programas políticos abrangentes, destinados a evitar perdas excessivas na produção e no número de postos de trabalho durante o necessário período de adaptação. O apoio da UE serviu não apenas para ajudar os países em crise, mas também para limitar as potenciais repercussões negativas sobre os outros Estados-Membros, novos e antigos.

CONCLUSÃO

Os recentes alargamentos da UE constituíram um marco no processo de unificação da Europa e foram vantajosos para todos os cidadãos da União. Ao promover uma divisão do trabalho mais eficaz e melhorias no quadro jurídico, regulamentar e institucional, o alargamento reforçou a competitividade e a resiliência da economia da UE no seu conjunto. Após estes cinco anos, a UE está mais bem equipada para enfrentar o aumento da concorrência global e para assumir um papel de primeiro plano na economia mundial e na sua governança. Hoje em dia, a UE é um interlocutor muito mais importante nas negociações internacionais e tem a capacidade de reagir rapidamente, tal como ficou demonstrado na recente «crise do gás» que afectou severamente alguns dos novos Estados-Membros. Neste caso, uma acção rápida graças a uma abordagem coordenada à escala europeia testemunhou da solidariedade no seio da União e restaurou ligações energéticas de importância vital.

Todavia, não foi ainda possível obter a plena integração das economias nacionais e a convergência dos rendimentos. Para que os Estados-Membros, incluindo os novos, possam tirar pleno partido do mercado único, a legislação da UE tem de estar integralmente transposta para as legislações nacionais e os mercados de produtos e serviços têm de estar mais integrados. Tendo em conta as suas muitas vantagens, a integração financeira da UE terá de ser prosseguida, havendo, ao mesmo tempo, que colmatar as lacunas em matéria de regulamentação e de supervisão tornadas patentes pela crise financeira. No decurso deste processo de integração, a política de coesão continuará a desempenhar um papel essencial no apoio ao processo de reestruturação económica dos novos Estados-Membros.

Estas reformas são particularmente importantes agora, na sequência da crise financeira global que pode fazer abrandar o processo de convergência. Porém, uma crise desta magnitude constitui também uma ocasião para tomar medidas que atenuem o seu impacto social e económico e para efectuar reformas estruturais profundas que sustentem uma recuperação rápida e segura, a qual permita às economias europeias beneficiar plenamente das oportunidades de crescimento que emergirão no rescaldo da crise. No futuro, a melhoria da fiscalização dos países através do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Processo de Lisboa será fundamental para identificar atempadamente os domínios que os Estados-Membros deverão destacar nas suas políticas económicas e as medidas que deverão tomar para resolver os problemas que surjam. Para reduzir os riscos de voltar a haver outra grande crise financeira, serão indispensáveis reformas estruturais preventivas e uma sólida gestão macroeconómica.

Graças a anos de preparativos exaustivos e de controlo permanente, a UE continua a funcionar correctamente após o alargamento. O alargamento permitiu, tanto nos antigos como nos novos Estados-Membros, reforçar a competitividade e aumentar o crescimento. Continua, todavia, a ser fundamental adoptar e pôr em prática novas reformas, de forma a garantir a prossecução da integração e da convergência dos rendimentos na UE, bem como a salvaguardar o papel desempenhado pela UE na governança económica global. Os progressos neste domínio são igualmente necessários para criar um ambiente propício a novos avanços na agenda do alargamento da UE, o que, por sua vez, reforçará o potencial de crescimento e a resiliência da economia comunitária.

Será indispensável gerir da melhor forma a crise actual e salvaguardar os resultados obtidos com os últimos alargamentos da UE. Tal como aconteceu no passado, a realização da agenda da UE ocasionará efeitos benéficos que ultrapassarão largamente a esfera económica.

[1] «Five years of an enlarged EU – Economic achievements and challenges», European Economy , n.º 1/2009 (não traduzido em português).

[2] «O impacto da livre circulação de trabalhadores no contexto do alargamento da UE - Relatório sobre a primeira fase (1 de Janeiro de 2007 – 31 de Dezembro de 2008) de aplicação das disposições transitórias estabelecidas no Tratado de Adesão de 2005 e conforme com o exigido na disposição transitória estabelecida no Tratado de Adesão de 2003», COM (2008) 765 final de 18.11.2008.