COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 23.5.2018 COM(2018) 314 final 2018/0159(NLE) Proposta de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO sobre os objetivos em matéria de segurança e os requisitos funcionais para os navios de passageiros de comprimento inferior a 24 metros {SWD(2018) 238 final}



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DA PROPOSTA •Justificação e objetivos da proposta Em 20 de dezembro de 2017, entraram em vigor as alterações à Diretiva 2009/45/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, com efeitos a partir de 21 de dezembro de 2019, que excluem do âmbito de aplicação desta diretiva os pequenos navios de passageiros (isto é, os navios de passageiros de comprimento inferior a 24 metros). Essas alterações fundam-se nas recomendações em matéria de balanço de qualidade, incluídas na legislação da UE, no domínio da segurança dos navios de passageiros, que foram elaboradas no quadro do programa da Comissão Europeia para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT). A Diretiva 2009/45/CE conduziu a um nível comum de segurança elevado em toda a UE e a benefícios importantes para o mercado interno. Porém, tal não se verificou com os pequenos navios (de comprimento inferior a 24 metros), relativamente aos quais vários aspetos essenciais em matéria de segurança ficaram por harmonizar, (o que constitui um reflexo da dificuldade em aplicar as atuais normas vinculativas de forma uniforme, a uma variedade considerável de pequenos navios e às condições em que operam no conjunto da UE). Ficou igualmente claro que a vasta panóplia de serviços para que são construídos estes navios resulta numa gama muito ampla de projetos de navios e soluções técnicas. Daí que a identificação de um conjunto comum de regras seja extremamente difícil, implicando uma nova abordagem regulamentar. Além disso, apenas foram certificados em conformidade com a Diretiva 2009/45/CE cerca de 60 pequenos navios em aço, num total aproximado de 1950 pequenos navios. Tal deve-se ao facto de, na sua vasta maioria, os pequenos navios serem atualmente construídos noutros materiais para além do aço (cerca de 1 000 navios em madeira, cerca de 590 em material compósito e cerca de 170 em alumínio). Relativamente a esses navios, não existem atualmente normas ou parâmetros de segurança comuns, quer a nível da UE quer a nível internacional. Cada Estado-Membro tem uma abordagem diferente da regulamentação da segurança, o que suscita divergências nas medidas, abordagens e interpretações, fazendo da construção de navios para um mercado interno mais vasto um desafio. A inexistência de normas harmonizadas de segurança lança um repto significativo, em especial para os pequenos armadores europeus, que dependem do mercado de pequenos navios em segunda mão (72 % dos cerca de 360 armadores com uma frota de pequenos navios ao abrigo da Diretiva 2009/45/CE têm apenas um navio de passageiros afeto ao tráfego doméstico). Caso o navio não se encontre certificado em conformidade com a diretiva, o reconhecimento mútuo é, em princípio, de aplicação. Na prática, contudo, cada navio está na iminência de se tornar um protótipo, ou seja, de ser construído para uma finalidade específica, de acordo com especificações técnicas definidas pelo seu futuro proprietário. Em caso de mudança de pavilhão, o navio deve, por conseguinte, ser alterado e novamente certificado – com os encargos adicionais que tal representa. Quanto às estatísticas de acidentes, incluídas no documento de trabalho dos serviços da Comissão, os dados desde 2011 não revelam qualquer problema de segurança iminente. No que respeita aos pequenos navios de passageiros afetos ao tráfego doméstico ao abrigo da diretiva, foram registados 555 acidentes entre 2011 e 2017 na Plataforma Europeia de Informações sobre Acidentes Marítimos (EMCIP), dos quais resultaram 165 feridos e 11 mortos. Tal equivale a cerca de 2 mortos em cada 100 acidentes e 1 ferido em cada 3 acidentes. No entanto, a inexistência de determinadas exigências nalguns Estados-Membros (por exemplo, em matéria de compartimentação dos pequenos navios) ou a disparidade dos requisitos relativos, por exemplo, à resistência ao fogo, suscitam a necessidade de aprofundar a análise do nível de segurança alcançado (determinado por medidas adicionais adaptadas às condições locais e geofísicas, como as restrições à navegação). Os objetivos em matéria de segurança e os requisitos funcionais propostos para os pequenos navios de passageiros, de comprimento inferior a 24 metros, preveem princípios recomendados para a segurança destes navios que, sob reserva de aprovação e aprofundamento pelos Estados-Membros, abrem caminho no sentido de uma abordagem mais homogénea em matéria de segurança para os pequenos navios de passageiros, que efetuam viagens domésticas nas águas da UE. Esta nova abordagem, baseada no desempenho e não em requisitos prescritivos, deixaria uma certa margem de liberdade para ter em conta as circunstâncias locais, sempre que necessário, e promover projetos inovadores. Além disso, reflete melhor a grande variedade de modelos, materiais e funcionamento dos pequenos navios de passageiros, que são mais sensíveis às condições de exploração locais. A proposta visa, pois, instar os Estados-Membros a adotarem a abordagem de segurança recomendada, baseada no desempenho em matéria de segurança, para os pequenos navios de passageiros. •Coerência com as disposições existentes no mesmo domínio setorial A proposta é totalmente coerente com a Diretiva (UE) 2017/2108, nomeadamente o seu considerando 8, em que os colegisladores convidam a Comissão a adotar orientações para os pequenos navios de passageiros o mais rapidamente possível, para que os Estados-Membros as possam tomar em consideração ao definirem as suas próprias normas de segurança nacionais. Sempre que oportuno, essas orientações deverão ter em conta todos os acordos e convenções internacionais relevantes da Organização Marítima Internacional (OMI) e evitar introduzir requisitos adicionais que vão para além das normas internacionais em vigor. O objetivo é preparar o terreno para uma abordagem convergente em matéria de segurança para os pequenos navios de passageiros que efetuam viagens domésticas nas águas da UE. A proposta está em total consonância com as recomendações em matéria de balanço de qualidade no atinente ao desenvolvimento de prescrições de segurança para os pequenos navios de passageiros, elaboradas no quadro do programa REFIT, e assentes em prescrições funcionais, no contexto de um quadro normalizado baseado em objetivos. A recomendação baseia-se principalmente na experiência adquirida e nos ensinamentos retirados a nível internacional no âmbito da OMI. •Coerência com outras políticas da União A proposta cumpre o programa da Comissão «Legislar Melhor», assegurando que a ação da UE é necessária, confere valor acrescentado e acompanha a evolução política, social e tecnológica. Contribui igualmente para a consecução dos objetivos da Estratégia para o Transporte Marítimo no horizonte de 2018, assegurando serviços de qualidade dos transbordadores ferroviários, no contexto do transporte regular de passageiros no interior da UE. 2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE •Base jurídica

A proposta baseia-se no artigo 292.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), em conformidade com o qual o Conselho adota recomendações, sob proposta da Comissão, em conjugação com o artigo 100.º, n.º 2, do TFUE, que prevê medidas relacionadas com o transporte marítimo. •Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva) Esta iniciativa visa facilitar a transferência de navios entre registos nacionais e permite a concorrência em condições equitativas, sem comprometer o nível de segurança. Prevê ainda um nível de segurança comum, recomendado a nível da UE, para os pequenos navios de passageiros, que efetuem viagens domésticas nas águas da UE. Nenhum destes objetivos pôde ser alcançado no quadro de uma ação unilateral ao nível dos Estados-Membros. •Proporcionalidade A recomendação fornece aos Estados-Membros um nível de referência não vinculativo sobre a segurança dos pequenos navios de passageiros, o que, se os Estados-Membros se decidirem orientar pelos objetivos em matéria de segurança e pelos requisitos funcionais comuns, irá enviar um sinal inequívoco sobre o potencial do mercado interno e abrir caminho ao aprofundamento. O balanço de qualidade no âmbito do programa REFIT recomenda um quadro normativo baseado no desempenho para os pequenos navios de passageiros como a única abordagem regulamentar proporcionada e suscetível de gerar valor acrescentado para a UE. Essa abordagem confere aos Estados-Membros uma certa margem de liberdade para ter em conta as circunstâncias locais, sempre que necessário, e promover projetos inovadores. •Escolha do instrumento Tendo em conta o caráter inovador da abordagem proposta, a sua aceitação pelos EstadosMembros da UE constitui um fator determinante para o seu êxito. Por conseguinte, os objetivos em matéria de segurança e os requisitos funcionais propostos são apresentados aos Estados-Membros como fonte de inspiração e orientação. Esta iniciativa reveste a forma de uma proposta da Comissão com vista a uma Recomendação do Conselho, com o intuito de obter a aprovação da abordagem proposta pelo Conselho sob a forma de um instrumento não vinculativo. 3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DA CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO •Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação em vigor Esta especificação insere-se na senda das recomendações do balanço de qualidade, realizado no âmbito do programa da Comissão para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT). O balanço de qualidade mostra que os objetivos centrais da legislação em matéria de segurança aplicável aos navios de passageiros na UE, relacionados com a segurança dos passageiros e o mercado interno, continuam a ser de grande relevância. No entanto, permitiu identificar igualmente uma série de questões importantes, nomeadamente a possibilidade de desenvolver normas harmonizadas para os navios não construídos em aço ou material equivalente, atualmente não abrangidos pelo quadro regulamentar da UE. Os resultados desse balanço de qualidade e as medidas de acompanhamento conexas foram descritos no relatório da Comissão. •Consulta das partes interessadas Os objetivos em matéria de segurança e os requisitos funcionais propostos para os pequenos navios de passageiros (o «Guia do pequeno navio de passageiros») foram desenvolvidos em conjunto com os peritos nacionais e as organizações de partes interessadas no âmbito do Grupo de Peritos «Segurança dos navios de passageiros», que foi alargado com vista a incluir observadores das partes interessadas para o efeito. O trabalho técnico foi coordenado pela Agência Europeia da Segurança Marítima, que organizou um workshop específico em 13 de novembro de 2017, para além das reuniões regulares do Grupo de Peritos «Segurança dos navios de passageiros», e coordenou um Grupo de Correspondência constituído para o efeito. Embora na sua grande maioria os peritos das autoridades nacionais competentes e as organizações interessadas se tenham mostrado favoráveis a esta iniciativa, foram emitidas algumas reservas quanto à sua necessidade e ao seu valor acrescentado. A sinopse das questões suscitadas e as reações às mesmas constam do documento de trabalho dos serviços da Comissão em anexo. Além disso, foi organizada uma consulta em linha entre julho e novembro de 2017. Essa consulta destinava-se aos operadores económicos envolvidos na construção e comercialização dos navios de passageiros de comprimento inferior a 24 metros, designadamente estaleiros navais, técnicos de conceção, armadores e respetivos operadores. Foi dada a possibilidade a todas as demais partes interessadas de contribuir para consulta, se assim o desejassem. Esta consulta foi lançada com o objetivo de coligir os pontos de vista dos operadores económicos, em especial os pequenos e muito pequenos, sobre em que medida as regras comuns da UE aplicáveis aos pequenos navios de passageiros poderiam facilitar o mercado interno em que operam os navios deste tipo. A consulta também visava recolher provas empíricas de apoio neste contexto. Complementou a consulta supra mencionada, em que participaram as autoridades nacionais e as partes interessadas, que incidiu sobre o desenvolvimento técnico dos objetivos em matéria de segurança e dos requisitos funcionais. De um modo geral, os resultados mostram que esta iniciativa é fortemente apoiada pelos operadores económicos (bem como por algumas administrações nacionais que comunicaram as suas respostas ou a sua posição), sendo as normas de segurança da UE aplicáveis aos pequenos navios de passageiros percebidas como tendo um impacto positivo ou muito positivo sobre a criação e a facilitação do mercado interno graças a este tipo de navios, promovendo a concorrência e, possivelmente, também a inovação no mercado. Nas suas observações de carácter general, os respondentes sublinharam que as regras comuns da UE devem ter por base as práticas existentes e devem ser suficientemente flexíveis para ter devidamente em conta as condições de exploração locais e os conhecimentos especializados. Atendendo ao cariz inovador da abordagem recomendada, a adoção de regras comuns na UE foi considerada prematura. Um maior desenvolvimento do quadro comum de segurança baseado no desempenho para os pequenos navios de passageiros iria implicar a obrigação de identificar e avaliar, em colaboração com os Estados-Membros e as partes interessadas, a forma como tal poderia ser feito a nível da UE e o respetivo impacto subsequente. •Obtenção e utilização de competências especializadas No que se refere aos dados sobre a frota e os acidentes, a presente iniciativa baseia-se nos dados coligidos ao longo do processo de balanço de qualidade no âmbito do programa REFIT, que foram incluídos no documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado «Ajustar o rumo: balanço de qualidade da legislação da UE no domínio da segurança dos navios de passageiros», adotado em 16 de outubro de 2015. As conclusões do estudo externo encomendado em apoio do balanço de qualidade foram igualmente utilizadas, bem como os resultados de trabalhos anteriores consagrados a esta questão. A Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA) prestou uma assistência técnica fundamental neste processo, incluindo uma sinopse das práticas existentes mais relevantes em relação a este tipo de navios. •Avaliação de impacto A proposta não define quaisquer normas ou procedimentos de segurança específicos, pelo que não deverá ter qualquer impacto direto significativo ou resultar em políticas alternativas suscetíveis de serem avaliadas ex ante. Os objetivos de segurança e os requisitos funcionais recomendados foram desenvolvidos com base em práticas existentes e em colaboração com os peritos dos Estados-Membros e as organizações interessadas. No atual estádio, os mesmos são apresentados aos Estados-Membros como fonte de inspiração e de orientação, demonstrando a viabilidade de uma abordagem mais convergente da segurança dos navios de passageiros. Em caso algum se destinam a ser aplicados de forma vinculativa.

A proposta é acompanhada de um documento de trabalho dos serviços da Comissão que descreve as práticas relevantes existentes e inclui os contributos das partes interessadas. Caso a Comissão venha a decidir, futuramente, dar seguimento a esta iniciativa mediante o desenvolvimento de normas ou procedimentos de segurança específicos, proceder-se-á a uma avaliação de impacto. •Adequação da regulamentação e simplificação A presente iniciativa tem por base o chamado quadro normativo baseado no desempenho, que foi identificado no balanço de qualidade no âmbito do programa REFIT como a única abordagem regulamentar que seria proporcionada e iria gerar valor acrescentado para a UE. Caso os Estados-Membros se decidissem orientar por objetivos em matéria de segurança e requisitos funcionais comuns aplicáveis a este tipo de navios a nível da UE, tal iria enviar um sinal inequívoco sobre o potencial do mercado interno, que poderia ser reforçado. Dado que esta iniciativa não visa, no atual estádio, definir quaisquer normas ou procedimentos de segurança específicos e tendo em conta que a adesão à mesma é deixada inteiramente ao poder discricionário dos Estados-Membros, não se prevê no imediato que aduza benefícios ou economias quantificáveis. Esse impacto seria quantificado se a iniciativa viesse a ser prosseguida e desenvolvida com êxito. •Direitos fundamentais A proposta não tem implicações na proteção dos direitos fundamentais. 4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL A presente proposta não tem incidência no orçamento da União. 5.OUTROS ELEMENTOS •Planos de execução e mecanismos de acompanhamento, de avaliação e de informação Não estão previstos mecanismo de informação. •Documentos explicativos (para as diretivas) Não são necessários documentos explicativos para este tipo de iniciativa. •Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta No que respeita ao âmbito dos objetivos em matéria de segurança e dos requisitos funcionais (o «Guia do pequeno navio de passageiros»), o objetivo é abranger todos os pequenos navios de passageiros, de comprimento inferior a 24 metros, independentemente do material utilizado na sua construção. O «Guia do pequeno navio de passageiros» inspira-se nas atuais abordagens regulamentares com base no desempenho e corresponde aos dois primeiros níveis do modelo normalizado baseado em objetivos da Organização Marítima Internacional e na experiência adquirida com a sua aplicação. A estrutura do «Guia do pequeno navio de passageiros» proposto segue as categorias e subcategorias de segurança marítima em vigor, incluídas em convenções e códigos, ou seja, a categoria de segurança (capítulo) e a subcategoria de segurança (regulamento), incluindo a) os requisitos funcionais; b) os perigos abordados; e c) os requisitos de desempenho. A experiência demonstra que a definição de uma camada distinta de objetivos para cada requisito funcional específico se reveste de um valor acrescentado relativamente diminuto. Por conseguinte, no «Guia do pequeno navio de passageiros», os objetivos e os requisitos funcionais foram amalgamados. No entanto, e com base nas reações dos peritos, foi definida uma panóplia de objetivos gerais para o guia na sua totalidade (e não para cada requisito). Os requisitos funcionais foram extraídos de fontes existentes, inspirados nas mesmas ou na experiência a nível internacional e a nível nacional, incluindo a Convenção SOLAS de 1974, os trabalhos em curso da Organização Marítima Internacional, a legislação nacional da Suécia, bem como as regras da ANEP 77. Quando disponíveis, as mesmas fontes foram utilizadas para identificar os perigos abordados e os requisitos de desempenho conexos. A redação dos requisitos funcionais foi aperfeiçoada, com a colaboração dos peritos, tal como descrito em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão que consta de anexo. Em caso de divergência de pontos de vista, optou-se pela solução apoiada pela maioria dos peritos. Por último, o «Guia do pequeno navio de passageiros» foi criteriosamente redigido utilizando, na medida do possível, termos qualitativos e soluções técnicas específicas de forma a obviar ambiguidades e a não prejudicar a inovação.

2018/0159 (NLE) Proposta de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO sobre os objetivos em matéria de segurança e os requisitos funcionais para os navios de passageiros de comprimento inferior a 24 metros O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 292.º e o artigo 100.º, n.º 2, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Considerando o seguinte: (1)A Diretiva (UE) 2017/2108 do Parlamento Europeu e do Conselho, adotada em 15 de novembro de 2017, exclui os navios de passageiros de comprimento inferior a 24 metros («pequenos navios de passageiros») construídos em aço ou em material equivalente do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/45/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, no seguimento das recomendações no quadro do balanço de qualidade da legislação da UE em matéria de segurança dos navios de passageiros, no âmbito do programa da Comissão Europeia para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT). Esta alteração será aplicável a partir de 21 de dezembro de 2019. (2)O balanço de qualidade apontou para a dificuldade de adaptação das prescrições da Diretiva 2009/45/CE, derivadas da Convenção Internacional de 1974 para a salvaguarda da vida humana no mar (a «Convenção SOLAS» de 1974), aos pequenos navios de passageiros. Não existindo preocupações específicas em matéria de segurança e prevendo a Diretiva 2009/45/CE normas adequadas, os navios com menos de 24 m de comprimento, foram, por conseguinte, excluídos do âmbito de aplicação da referida diretiva. (3)Os pequenos navios de passageiros são geralmente construídos com materiais distintos do aço, pelo que a grande maioria desta frota foi certificada ao abrigo de legislação nacional. Os Estados-Membros têm abordagens divergentes no que respeita à regulamentação da segurança dos pequenos navios de passageiros, o que também conduz a disparidades nas regras e normas de segurança. Essa divergência constitui um importante desafio, sobretudo para os armadores da União, que dependem do mercado de pequenos navios de passageiros, em segunda mão. Tal foi corroborado pelos resultados da consulta aberta, consistindo os inquiridos na sua maioria em micro ou pequenas empresas. A consulta revelou que uma abordagem mais convergente das regras de segurança aplicáveis aos pequenos navios de passageiros poderia ter um impacto positivo sobre o funcionamento do mercado interno neste domínio. (4)A Diretiva 94/25/CE do Parlamento Europeu e do Conselho estabeleceu um mercado interno para as embarcações de recreio, tendo harmonizado as características de segurança das embarcações de recreio em todos os Estados-Membros e suprimido os entraves ao comércio entre os Estados-Membros. Não é esse o caso dos pequenos navios de passageiros. (5)O balanço de qualidade recomenda um quadro de normas de desempenho como a única abordagem proporcionada e suscetível de gerar valor acrescentado a nível da União. Essa abordagem iria permitir uma margem de liberdade de molde a ter em conta as circunstâncias locais, sempre que necessário, e a promover modelos inovadores, sob reserva de verificação da conformidade com o nível de segurança exigido. Em comparação com um quadro regulamentar prescritivo, permitiria refletir de forma mais adequada a grande variedade de modelos, materiais e funcionamentos dos pequenos navios de passageiros, bem como o facto de que os Estados-Membros estão em melhor posição para avaliar as limitações locais de navegação destes navios em termos de distância à costa ou ao porto e de condições meteorológicas. (6)Os objetivos em matéria de segurança e os requisitos funcionais que constam de anexo à presente recomendação baseiam-se no quadro das referidas normas de desempenho, bem como na experiência adquirida a nível internacional, nacional e da União. Foram desenvolvidos com a colaboração dos peritos dos Estados-Membros e outras partes interessadas e poderão, se forem adotados e aprofundados pelos Estados-Membros, constituir uma referência para os passageiros que viajam internamente nos referidos navios, nas águas da União. Poderiam igualmente facilitar o acesso dos fabricantes e dos operadores da União ao mercado mais vasto da União. (7)A presente recomendação inclui objetivos em matéria de segurança e requisitos funcionais mais bem adaptados aos pequenos navios de passageiros. Os EstadosMembros devem, pois, ser convidados a pautar-se pelos objetivos em matéria de segurança e pelos requisitos funcionais que constam de anexo à presente recomendação, tendo em vista uma abordagem mais convergente das regras de segurança aplicáveis aos pequenos navios de passageiros. ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:1.Os Estados-Membros são convidados a tomar diligências no sentido de uma abordagem mais convergente das regras de segurança aplicáveis aos navios de passageiros de comprimento inferior a 24 metros («pequenos navios de passageiros»), afetos ao tráfego doméstico nas águas da União, que não sejam embarcações de recreio em conformidade com a definição constante do artigo 3.º, n.º 2, da Diretiva 2013/53/UE, nem navios de passageiros abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 3.º, n.º 1, da Diretiva 2009/45/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva (UE) 2017/2108, aplicável a partir de 21 de dezembro de 2019. 2.Recomenda-se para o efeito que, a partir de 21 de dezembro de 2019, os EstadosMembros: (a)Se passem a pautar, sempre que for pertinente, pelos objetivos em matéria de segurança e pelos requisitos funcionais aplicáveis aos pequenos navios de passageiros explicitados em anexo;