1.Introdução

Desde 2011 que a Comissão tem vindo a elaborar relatórios semestrais dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento do espaço Schengen. Este sistema de comunicação de informações foi introduzido para ajudar a reforçar a cooperação no espaço Schengen e proporcionar uma base para o debate e a tomada de decisão, como referido na Comunicação da Comissão sobre a governação de Schengen, de setembro de 2011, na qual o sistema foi proposto, tendo recebido ulteriormente o apoio do Conselho em 8 de março de 2012. A fim de ter em conta os trágicos acontecimentos de Paris de 13 de novembro e ainda outros desenvolvimentos importantes, o período abrangido por este oitavo relatório foi alargado até 10 de dezembro de 2015.

Os relatórios semestrais publicados até à data apresentaram uma panorâmica o mais ampla possível da evolução do espaço Schengen, abrangendo todos os aspetos do seu funcionamento. Contudo, no contexto da atual crise migratória, a Comissão gostaria de centrar a atenção nos desenvolvimentos que tiveram um impacto mais significativo no funcionamento do espaço Schengen. Como indicado nas conclusões do Conselho de 9 de novembro de 2015, o relatório deve servir de base a um debate aprofundado sobre esta matéria e as lições a retirar da reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas. Deve também analisar o modo como os factos comunicados afetam o espaço Schengen e o seu funcionamento, bem como, se for caso disso, de que forma a situação daí resultante pode ser tratada.

As principais questões a serem debatidas no período abrangido pelo presente relatório são as medidas adotadas pelos Estados-Membros nas suas fronteiras internas e externas, tendo em conta: 1) o número sem precedentes de migrantes que chegam ao espaço Schengen e os seus movimentos secundários subsequentes; e 2) os múltiplos atentados em Paris em 13 de novembro de 2015 e a tentativa de atentado no comboio Thalys que liga Amesterdão a Paris em 21 de agosto de 2015. As secções seguintes apresentam uma análise pormenorizada de cada uma das questões referidas. Além disso, o relatório também reflete a experiência resultante do novo mecanismo de avaliação de Schengen.

2.Pressão migratória sem precedentes

2.1.Fluxos migratórios nas fronteiras externas

O número de chegadas à UE de migrantes em situação irregular e de requerentes de proteção internacional aumentou drasticamente. O número de passagens irregulares das fronteiras detetadas até 2015 (1 553 614) superou em muito o número total de passagens irregulares das fronteiras durante o período de 2009-2014 (813 044). Os migrantes têm entrado através das três principais rotas onde se registou a grande maioria das passagens irregulares das fronteiras da UE entre janeiro e novembro de 2015: o Mediterrâneo Oriental (716 202), os Balcãs Ocidentais (667 147) e o Mediterrâneo Central (144 300). Contudo, deve ser assinalado que uma parte dos migrantes irregulares detetados na rota dos Balcãs Ocidentais já foi contabilizada uma vez nos números correspondentes à rota do Mediterrâneo Oriental que passa pela Grécia.

Muitas pessoas que chegam à UE fogem dos conflitos na sua região e, por esse motivo, solicitam proteção internacional. Embora a legislação em matéria de asilo não integre o acervo de Schengen, é óbvio que a crise dos refugiados tem consequências significativas para a situação nas fronteiras externas da UE e no interior do espaço Schengen.

O aumento exponencial do número de pessoas que chega colocou sob enorme pressão o controlo das fronteiras e os sistemas de asilo dos países afetados. Em resposta a esta situação, a Comissão concebeu um sistema de centros de registo (hotspots), criando assim uma plataforma que permite às agências da UE prestarem rapidamente assistência aos Estados-Membros da primeira linha no registo, controlo e informação a esses migrantes, bem como a nível dos procedimentos de asilo e da coordenação das operações de regresso. A Itália e a Grécia são os primeiros Estados-Membros onde o sistema está a ser implementado. A Comissão enviou também o seu próprio pessoal para esses dois Estados-Membros de modo a ajudar na coordenação e apoio práticos. As equipas de apoio à gestão dos fluxos migratórios nos centros de registo dependem da contribuição dos Estados-Membros, por intermédio de pedidos apresentados pela Frontex e pelo EASO de peritos e de equipamentos de forma adequada a essas necessidades.

Na sequência de propostas da Comissão, em setembro o Conselho aceitou a recolocação de 160 000 requerentes com manifesta necessidade de proteção internacional a partir de Itália, da Grécia e, eventualmente, de outros Estados-Membros diretamente afetados pela crise dos refugiados. A aplicação integral do mecanismo de recolocação, juntamente com o funcionamento dos centros de registo, deverá aliviar a pressão sobre esses países.

Para além das atuais operações conjuntas da Frontex, ou seja, a Triton (dirigida pela Itália) e a Poseidon Sea (dirigida pela Grécia), relativamente às quais as dotações financeiras triplicaram para permitir reforçar as suas capacidades de vigilância e de salvamento, a UE lançou uma operação no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa no sul do Mediterrâneo central em 22 de junho. Esta operação destina-se especificamente a destruir o modelo de negócio das redes de passadores e traficantes de seres humanos.

Por outro lado, os Estados-Membros confrontados com uma situação de pressão urgente e excecional podem solicitar a assistência das equipas de intervenção rápida nas fronteiras (RABIT) previstas no Regulamento Frontex. Em 3 de dezembro, a Grécia apresentou um pedido formal desse tipo à Frontex, tendo em vista o destacamento de uma equipa de intervenção rápida para prestar apoio imediato à guarda costeira na sua fronteira externa nas ilhas do Egeu. Em 10 de dezembro, a Frontex tomou as decisões necessárias para lançar esta operação e chegar a um acordo imediato sobre o plano operacional com as autoridades gregas na mesma zona de atuação da operação Poseidon.

A Hungria construiu uma vedação de arame farpado ao longo da sua fronteira externa com a Sérvia. A construção de vedações para efeitos de controlo fronteiriço não é, enquanto tal, contrária ao direito da União. Contudo, as medidas aplicadas devem ser proporcionadas e respeitar os direitos fundamentais e os direitos decorrentes do acervo da UE em matéria de asilo, em especial o princípio de não repulsão. A Comissão continua a acompanhar esta questão, de modo a que a construção da vedação não prejudique os referidos direitos, nomeadamente o direito de acesso efetivo ao procedimento de asilo nos pontos de passagem fronteiriços.

A Hungria construiu igualmente uma vedação na sua fronteira com outro Estado-Membro da UE que deverá aderir ao espaço Schengen, designadamente a Croácia. Uma vedação semelhante foi construída em alguns pontos da fronteira entre a Eslovénia e a Croácia. Embora não seja expressamente proibido pelo direito da UE construir uma vedação num território que ainda continua a ser uma fronteira externa de Schengen, a Comissão observa, contudo, que tal construção é incompatível com o objetivo da futura adesão da Croácia ao espaço Schengen. A Comissão mantém igualmente o seu pleno apoio à adesão da Bulgária e da Roménia, como fora explicado no sétimo relatório semestral.

É da maior importância que todas as pessoas que atravessem as fronteiras externas sejam controladas em conformidade com a legislação em vigor. As pessoas que transpõem ilegalmente as fronteiras devem ser devidamente registadas e encaminhadas para o procedimento de asilo ou de regresso, consoante o caso. Atualmente, nem sempre tem sido cumprida a obrigação de recolha das impressões digitais imposta pelo Regulamento Eurodac . O rácio entre os casos em que foram recolhidas impressões digitais aquando da passagem irregular da fronteira (em conformidade com o artigo 14.° do Regulamento Eurodac) e o número dessas passagens foi estimado em 23 %, variando muito consoante os Estados-Membros. A Comissão está a adotar medidas para assegurar o pleno cumprimento da legislação da UE neste domínio. Este aspeto, bem como os procedimentos de controlo integrados nos centros de registo e o regime de recolocação, são essenciais para limitar os riscos para a segurança decorrentes do elevado número de pessoas que atravessam irregularmente as fronteiras externas da UE.

As pessoas que não preenchem as condições para beneficiar do estatuto de proteção internacional devem ser rapidamente afastadas, em vez de serem autorizadas a prosseguir viagem. Em 2014, menos de 40 % dos migrantes em situação irregular que foram obrigados a sair da UE cumpriram efetivamente essa ordem. Embora o regresso voluntário seja a opção privilegiada sempre que possível, o seu sucesso depende da credibilidade de um possível regresso forçado. Em setembro de 2015, a Comissão apresentou um Plano de Ação da UE sobre o regresso e apresentou o Manual do Regresso, que define as medidas que poderiam ser introduzidas para melhorar a eficácia do sistema da UE nesta matéria. Além disso, a Comissão enviou cartas a 10 Estados-Membros solicitando esclarecimentos sobre a aplicação da Diretiva Regresso, nomeadamente no que se refere à emissão de decisões de regresso e à sua execução.

É de salientar que a atual crise tem igualmente um impacto sobre outras autoridades com funções coercivas envolvidas na gestão das fronteiras externas. Recorrer aos funcionários aduaneiros para apoiarem outras autoridades na gestão da atual crise (em função das estruturas administrativas nacionais e da gravidade do problema por país), prejudica a sua capacidade para desempenhar adequadamente o controlo aduaneiro de mercadorias.

2.2.Situação nas fronteiras internas

A crise dos refugiados não só conduziu a chegadas maciças de pessoas às fronteiras externas, mas igualmente a importantes movimentos secundários dessas pessoas no interior do espaço Schengen, uma vez que os requerentes de proteção internacional prosseguiram viagem em direção aos Estados-Membros da sua preferência, em vez de permanecerem no EstadoMembro responsável pela análise dos seus pedidos por força do Regulamento de Dublim. Para evitar esta última situação, os Estados-Membros da primeira entrada na UE devem registar adequadamente os requerentes e ter condições de acolhimento em consonância com o direito da UE e os direitos fundamentais, de modo a que essas pessoas possam ser acolhidas em conformidade com o sistema de Dublim. Os incentivos para viajar para outros EstadosMembros durante a análise do pedido de asilo devem ser limitados, tal como a emissão de documentos que permitam essa viagem, exceto quando existam razões humanitárias graves. A situação em Calais, onde as pessoas permanecem ilegalmente no espaço Schengen na tentativa de entrarem no túnel da Mancha para atingirem o Reino Unido, deve também ser mencionada neste contexto.