Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho Tributação das empresas para o século XXI

[COM(2021) 251 final]

(2022/C 275/07)

Relator: Krister ANDERSSON

Consulta Comissão Europeia, 1.7.2021 Base jurídica Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Decisão da Mesa 8.6.2021 Competência Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 8.2.2022 Adoção em plenária 23.2.2022 Reunião plenária n.o 567 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 216/00/07

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE acolhe favoravelmente a tão aguardada iniciativa da Comissão Europeia relativa à estratégia de tributação das empresas para o século XXI. O CESE apoia firmemente e louva o facto de a Comissão alinhar o seu trabalho com os debates e acordos a nível internacional.

1.2. O CESE sublinha a necessidade de facilitar os investimentos transfronteiriços e de reduzir os custos de conformidade para as empresas, tornando simultaneamente a economia europeia mais ecológica e digitalizada.

1.3. O CESE insta a Comissão a executar o seu plano de ação para uma tributação justa e simples que apoia a estratégia de recuperação ( 1 ) , tendo em consideração o Parecer do CESE — Pacote Tributação Justa e Simples ( 2 )

1.4. O CESE saúda o apoio dos ministros das Finanças do G20 ao acordo assinado em 8 de outubro de 2021, por 136 dos 140 países participantes no quadro inclusivo, e que visa alcançar uma solução integrada, global e assente no consenso para a repartição dos direitos de tributação entre os países. Ao mesmo tempo, o CESE sublinha os efeitos decorrentes da complexidade de objetivos tão ambiciosos, apelando para uma aplicação uniforme e amplamente concertada e coordenada dos pilares 1 e 2 (o pacote).

1.5. O CESE salienta a necessidade de aplicar o pacote fiscal na UE e, em simultâneo, nos seus principais parceiros comerciais. Caso o pilar 1 não seja aplicado ao mesmo tempo nos EUA e noutros parceiros comerciais, as empresas europeias poderão ficar em desvantagem concorrencial.

1.6. O CESE sublinha a importância de que as regras aplicadas na Europa relativamente ao pilar 2 e à tributação mínima efetiva das sociedades sejam exatamente idênticas às regras complexas estabelecidas no âmbito do acordo global. Por conseguinte, antes de adotarem uma diretiva, os Estados-Membros devem aguardar o tempo suficiente para que esteja disponível um texto definitivo do acordo.

1.7. O cálculo da taxa de imposto efetiva visa determinar se esta taxa paga por um determinado grupo de empresas multinacionais é superior ou inferior à taxa de imposto mínima da jurisdição em análise. O CESE sublinha que os critérios de cálculo das taxas de imposto efetivas têm de respeitar a abordagem global acordada, para evitar um aumento dos custos administrativos.

1.8. O CESE apoia a iniciativa da Comissão de endereçar uma recomendação aos Estados-Membros instando-os a permitir a compensação de perdas através do respetivo reporte para exercícios anteriores.

1.9. O CESE apoia a Comissão na luta contra a utilização abusiva de empresas de fachada para efeitos de branqueamento de capitais, evasão fiscal e planeamento fiscal agressivo por parte de pessoas singulares e empresas. O CESE aguarda ansiosamente a oportunidade de dar o seu parecer sobre uma proposta concreta para fazer face à utilização abusiva de empresas de fachada.

1.10. O CESE saúda a iniciativa da Comissão de estabelecer uma dedução para reduzir a distorção dívida-capital próprio. Os investimentos em novas tecnologias mais ecológicas estão associados a um risco acrescido para os investidores. Nessas situações, o financiamento por capitais próprios é especialmente importante, sendo necessário compensar a distorção inerente que existe nos sistemas fiscais em detrimento desse tipo de financiamento.

1.11. O CESE congratula-se com o quadro BEFIT («Business in Europe: Framework for Income Taxation» — Empresas na Europa: Quadro para a Tributação de Rendimentos), dotado de um conjunto único de regras de tributação das sociedades, e aguarda com expectativa a possibilidade de analisar uma proposta pormenorizada.

1.12. O CESE insta a Comissão a dar resposta à questão do trabalho à distância transfronteiriço no âmbito da estratégia de tributação das empresas.

1.13. Outra área que carece de revisão é a cobertura do IVA. As exclusões e as lacunas geram complexidade e conduzem a condições de concorrência desiguais, bem como à perda de receitas fiscais. O CESE incentiva a Comissão a rever a cobertura do sistema do IVA.

2. Proposta da Comissão

2.1. A Comunicação da Comissão — Uma tributação das empresas para o século XXI visa dar resposta a vários desafios importantes, que foram evoluindo ao longo dos anos, inclusive relacionados com a pandemia de COVID-19.

2.2. A UE precisa de um quadro fiscal robusto, eficiente e justo, que responda às necessidades de financiamento público, ao mesmo tempo que apoia a recuperação e as transições ecológica e digital, criando um ambiente propício a um crescimento justo, sustentável e inclusivo, bem como a investimentos, para que as oportunidades de emprego se possam materializar.

2.3. Espera-se que a tributação contribua para políticas mais amplas da UE, como o Pacto Ecológico Europeu, a agenda digital da Comissão, a nova Estratégia Industrial para a Europa e a União dos Mercados de Capitais. A tributação terá igualmente de facilitar a transição digital, proporcionando um ambiente no qual as empresas digitais possam prosperar.

2.4. A comunicação da Comissão tem em devida consideração os resultados do projeto sobre a erosão da base tributável e a transferência de lucros (BEPS) e aborda a reforma do quadro internacional em matéria de tributação das sociedades, liderada pela OCDE e mandatada pelo G20. O pacote de reformas é composto por dois pilares. O pilar 1 visa adaptar as regras fiscais internacionais aos novos modelos empresariais, que permitem às empresas desenvolver a sua atividade sem uma presença física ( 3 )

2.5. O pilar 2, por sua vez, diminuirá a concorrência fiscal através da instituição de uma taxa mínima efetiva de imposto sobre as sociedades de 15 % ( 4 )

2.6. Uma vez acordado no âmbito de uma convenção multilateral, a aplicação do pacote passará a ser obrigatória e a Comissão proporá uma diretiva com vista à sua implementação na UE.

2.7. A Comissão apresentará ainda uma nova proposta relativa à publicação anual da taxa efetiva de imposto sobre as sociedades aplicada às grandes empresas estabelecidas na UE e abrangidas pelo âmbito do pilar 2, utilizando a metodologia acordada para os cálculos relativos a esse pilar.

2.8. No âmbito da sua agenda em matéria de transparência, a UE dará resposta também à utilização abusiva de empresas de fachada — ou seja, empresas com níveis mínimos ou nulos de presença substancial e atividade económica real — para fins fiscais, por meio de uma nova iniciativa legislativa destinada a impedir a prática de planeamento fiscal agressivo, evasão fiscal e branqueamento de capitais por parte de pessoas singulares e empresas.

2.9. A estratégia da Comissão fará ainda face à distorção dívida-capital próprio no âmbito da tributação das sociedades, nomeadamente ao atenuar a situação desvantajosa dos investimentos financiados por capitais próprios através de um sistema de dedução para financiamentos com capitais próprios novos.

2.10. Assim que for apresentada uma nova proposta para reforçar o mercado interno, a Comissão deverá retirar as propostas que tem pendentes relativas a uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS) ( 5 ) . Essa nova proposta, intitulada BEFIT, constituirá um novo quadro para a tributação dos rendimentos das empresas na Europa.

2.11. A proposta BEFIT basear-se-á nos pilares 1 e 2. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os Estados-Membros na elaboração dessa proposta, tendo também em conta o parecer do Parlamento Europeu, e em consulta com o setor empresarial e grupos da sociedade civil.

2.12. A estratégia da Comissão inclui uma recomendação dirigida aos Estados-Membros, instando-os a permitirem a compensação de perdas através do respetivo reporte para exercícios anteriores, com vista a assegurar condições de concorrência mais equitativas para as empresas da União. A recomendação aplica-se aos exercícios fiscais de 2020 e 2021.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE acolhe favoravelmente a tão aguardada iniciativa da Comissão Europeia relativa à estratégia de tributação das empresas para o século XXI. O CESE apoia firmemente e louva o facto de a Comissão alinhar o seu trabalho com os debates e acordos a nível internacional.

3.2. O CESE apoia o objetivo da Comissão de garantir que a agenda fiscal contribui para o objetivo global de possibilitar um crescimento justo e sustentável, prestando apoio a políticas mais amplas da UE, como o Pacto Ecológico Europeu, a agenda digital da Comissão, a nova Estratégia Industrial para a Europa e a União dos Mercados de Capitais.

3.3. O CESE sublinha a necessidade de facilitar os investimentos transfronteiriços e de reduzir os custos de conformidade para as empresas, tornando simultaneamente a economia europeia mais ecológica e digitalizada.

3.4. O CESE manifesta-se preocupado com o diferencial de tributação, não obstante a estabilidade ou até o aumento, em média, ao longo da última década, das receitas do imposto sobre as sociedades face ao PIB na UE e nos países da OCDE.

3.5. O CESE partilha da opinião da Comissão, segundo a qual as medidas de combate à evasão e à elisão fiscais adotadas pelos governos constituem uma manta de retalhos que apenas veio reforçar o nível de complexidade já existente. O CESE apela para um quadro fiscal robusto, eficiente e justo, que faça face aos fatores sub-reptícios de incentivo à prática de erosão da base tributável e de transferência de lucros.

3.6. O CESE insta a Comissão Europeia a avaliar o impacto do leque de legislação de combate à elisão fiscal aplicada nos últimos seis anos.

3.7. O CESE insta a Comissão a executar o seu plano de ação para uma tributação justa e simples que apoia a estratégia de recuperação ( 6 ) , tendo em consideração o Parecer do CESE — Pacote Tributação Justa e Simples ( 7 ) . O CESE considera importante aumentar a produtividade da economia europeia de modo a alcançar níveis pelo menos idênticos aos das economias concorrentes. A fiscalidade é apenas um dos fatores que influenciam a produtividade, no entanto, desempenha um papel importante ( 8 )

4. Observações na especialidade

4.1. O CESE saúda o apoio dos ministros das Finanças do G20 ao acordo assinado em 8 de outubro de 2021, por 136 dos 140 países participantes no quadro inclusivo, e que visa alcançar uma solução integrada, global e assente no consenso para a repartição dos direitos de tributação entre os países ( 9 ) . Ao mesmo tempo, o CESE sublinha os efeitos decorrentes da complexidade inerente a objetivos tão ambiciosos, apelando para uma aplicação uniforme e amplamente concertada e coordenada dos pilares 1 e 2. Neste contexto, importa que as propostas da UE tenham em conta os requisitos específicos do direito da UE, nomeadamente a liberdade de estabelecimento e a não discriminação.

4.2. O CESE assinala que ainda é necessário empreender mais esforços para que seja possível alcançar um acordo pormenorizado. É fundamental chegar a acordo sobre vários aspetos técnicos. A aplicação das regras a nível da UE não pode colocar as empresas sediadas na UE em situação de desvantagem concorrencial face aos seus concorrentes equiparáveis estabelecidos noutras jurisdições importantes ( 10 )

4.3. O CESE salienta a necessidade de aplicar o pacote fiscal não só na UE como, em simultâneo, nos seus principais parceiros comerciais. Caso o pilar 1 não seja aplicado simultaneamente nos EUA e noutros parceiros comerciais, as empresas europeias poderão ficar em desvantagem concorrencial. Por conseguinte, é necessário assegurar a coordenação com os parceiros comerciais para a aplicação e a utilização da convenção multilateral.

4.4. O CESE sublinha a importância de transpor as regras e de assegurar que as regras aplicadas nos termos de uma diretiva relativa ao pilar 2, bem como no que se refere à tributação mínima efetiva das sociedades, sejam exatamente idênticas às regras complexas estabelecidas no âmbito do acordo global. Por conseguinte, antes de adotarem uma diretiva, os Estados-Membros devem aguardar o tempo suficiente para que esteja disponível um texto definitivo do acordo ( 11 )

4.5. O CESE apoia a iniciativa da Comissão de endereçar uma recomendação aos Estados-Membros instando-os a permitir a compensação através do reporte para exercícios anteriores. Essa regra é importante em circunstâncias normais, e não apenas durante uma situação de pandemia. Os lucros líquidos de uma empresa ao longo do tempo devem estar sujeitos ao imposto sobre as sociedades.

4.6. O CESE apoia a luta da Comissão contra a utilização abusiva de empresas de fachada para efeitos de branqueamento de capitais, evasão fiscal e planeamento fiscal agressivo por parte de pessoas singulares e empresas. O CESE aguarda ansiosamente a oportunidade de dar o seu parecer sobre uma proposta concreta para fazer face à utilização abusiva de empresas de fachada.

4.7. O CESE saúda a iniciativa da Comissão de estabelecer uma dedução para reduzir a distorção dívida-capital próprio. Os investimentos em novas tecnologias mais ecológicas estão associados a um risco acrescido para os investidores. Nessas situações, o financiamento por capitais próprios é especialmente importante, sendo necessário compensar a distorção inerente que existe nos sistemas fiscais em detrimento desse tipo de financiamento ( 12 )

4.8. O CESE observa que é possível tornar o financiamento por capitais próprios menos desvantajoso, quer a nível empresarial quer a nível dos acionistas. Importa que o tratamento fiscal não desencadeie incentivos à canalização de fundos de um nível para o outro.

4.9. Além disso, importa assinalar que, em caso de aumento das taxas legais do imposto sobre as sociedades, o valor da dedução de juros também aumenta, o que faz com que o investimento por meio de empréstimos se torne economicamente mais viável para as empresas. Um aumento da taxa de inflação e/ou das taxas de juro teria um efeito semelhante, aumentando assim a atual distorção a favor da dívida ( 13 ) . Uma vez que tal evolução não pode ser excluída, a iniciativa da Comissão é ainda mais importante e oportuna.

4.10. O CESE saúda os objetivos do BEFIT e aguarda com expectativa a possibilidade de analisar uma proposta pormenorizada. A proposta deve ter em conta os regimes jurídicos específicos aplicáveis a determinados tipos de cooperativas e sociedades mútuas, tradicionalmente adotados pelos vários Estados-Membros. O CESE incentiva a Comissão a envolver as partes interessadas e a sociedade civil nas deliberações, com vista a assegurar a aceitação e a realização de progressos.

5. Outros domínios a abordar no âmbito da política fiscal para o século XXI

5.1. O CESE entende que, em muitos casos, a pandemia transformou o local de trabalho, levando a que o teletrabalho se torne mais frequente nos próximos anos. As consequências fiscais do teletrabalho (ou do trabalho à distância) transfronteiriço suscitam questões de natureza fiscal quer para as empresas, quer para as pessoas singulares. No caso das empresas, poderá criar-se inadvertidamente um estabelecimento permanente, com as consequências fiscais daí decorrentes. No que toca às pessoas singulares, esta situação pode conduzir a cobranças fiscais de vários países e afetar negativamente as prestações sociais e a proteção social. Poderão ainda advir consequências a nível dos direitos de pensão.

5.2. O CESE insta a Comissão a dar resposta à questão do trabalho transfronteiriço no âmbito da estratégia de tributação das empresas.

5.3. Outra área que carece de revisão é a cobertura do IVA. As exclusões e as lacunas geram complexidade e conduzem a condições de concorrência desiguais, bem como à perda de receitas fiscais. O CESE incentiva a Comissão a rever a cobertura do sistema do IVA.

Bruxelas, 23 de fevereiro de 2022. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) COM(2020) 312 final.

(2) JO C 155 de 30.4.2021, p. 8.

(3) As empresas abrangidas são as empresas multinacionais com um volume de negócios global superior a 20 mil milhões de euros e uma rendibilidade acima dos 10 % (ou seja, lucro antes de deduzidos os impostos/receitas), calculado através de um mecanismo de cláusulas de média, prevendo-se a redução do limiar do volume de negócios para 10 mil milhões de euros, sob reserva do êxito da aplicação das regras e da segurança fiscal, que será apurado mediante uma análise a iniciar sete anos após a entrada em vigor do acordo e a terminar no prazo máximo de um ano. São excluídas as empresas da indústria extrativa e os serviços financeiros regulamentados. https://www.oecd.org/tax/beps/statement-on-a-two-pillar-solution-to-address-the-tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy-october-2021.pdf.

(4) O pilar 2 é composto por: a) duas regras internas interligadas (em conjunto, as regras para combater a erosão da base tributável a nível mundial, ou GloBE): (i) uma regra de inclusão dos rendimentos, que impõe à entidade-mãe um imposto suplementar devido à baixa tributação dos rendimentos de uma entidade que a integra; (ii) uma regra de pagamentos subtributados, que impede deduções ou exige um ajustamento equivalente ao nível dos rendimentos da entidade que integra a entidade-mãe não sujeitos a imposto ao abrigo da regra de inclusão de rendimentos; e b) uma regra baseada nos Tratados (a regra de sujeição a imposto), que permite que as jurisdições nas quais são obtidos os rendimentos apliquem uma tributação limitada na fonte a determinados pagamentos entre partes relacionadas, sujeitos a imposto abaixo de uma taxa mínima. A regra de sujeição a imposto será aplicável enquanto imposto abrangido pelas regras GloBE. As regras GloBE serão aplicáveis a empresas multinacionais que ultrapassem o limiar dos 750 milhões de euros, conforme determinado nos termos da ação 13 do BEPS (comunicação de informações por país). Os países são livres de aplicar a regra de inclusão dos rendimentos a empresas multinacionais sediadas no seu território, ainda que tais empresas não atinjam o limiar. A taxa de imposto mínima utilizada para efeitos da regra de inclusão dos rendimentos e da regra de pagamentos subtributados será de 15 %. https://www.oecd.org/tax/beps/statement-on-a-two-pillar-solution-to-address-the-tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy-october-2021.pdf.

(5) COM(2016) 685 final e COM(2016) 683 final.

(6) COM(2020) 312 final.

(7) JO C 155 de 30.4.2021, p. 8.

(8) Muitos relatórios concluem que os impostos sobre as sociedades têm um impacto particularmente negativo no crescimento e na produtividade. A OCDE já realçou várias vezes este facto. Ver, por exemplo: «Tax and Economic Growth» [Fiscalidade e crescimento económico], Departamento de Economia da OCDE, documento de trabalho n.o 620, ou «Tax Policy Reform and Economic Growth» [Reforma da política fiscal e crescimento económico], OCDE (2010). A transferência dos impostos sobre as sociedades para os trabalhadores, particularmente aqueles com menos qualificações, bem como o efeito negativo nos investimentos são fatores importantes que contribuem para esta conclusão. Outros impostos, como os impostos sobre os rendimentos do trabalho, podem ter igualmente um efeito negativo no crescimento e no aumento da produtividade.

(9) As regras fiscais aplicam-se a todas as empresas acima de determinado limiar, independentemente do setor de atividade, e não apenas aos chamados modelos de negócio digitais ou às grandes empresas de consumo.

(10) Na ausência de uma regra de pagamentos subtributados, e caso a regra de inclusão dos rendimentos não se aplicasse a situações internas, surgiria uma situação em que os grupos de multinacionais estrangeiras, incluindo os grupos norte-americanos, apenas aplicariam a taxa mínima efetiva de imposto a situações transfronteiriças. Tal levaria a que as filiais nacionais desses grupos ficassem isentas da taxa mínima efetiva de imposto: neste contexto, as filiais nacionais de uma sede norte-americana/de outro país terceiro, sujeitas a uma tributação reduzida, continuariam a beneficiar, por exemplo, de créditos fiscais para I&D, bem como a pagar impostos a uma taxa inferior ao mínimo acordado, ao passo que uma sede situada na UE e as respetivas subsidiárias a nível da União veriam os seus créditos fiscais para I&D serem anulados pelo imposto suplementar em caso de redução da sua taxa de imposto efetiva abaixo do nível mínimo acordado.

(11) Se, no momento em que os Estados-Membros chegarem a acordo sobre uma diretiva, não forem conhecidas todas as normas do quadro inclusivo da OCDE, será necessário iniciar um processo de alteração da diretiva, com vista a uma transposição do acordo global para a legislação da UE. A alteração da diretiva poderá suscitar a oposição de alguns Estados-Membros. Por conseguinte, com vista a uma transposição adequada e completa, o acordo global deve ser elaborado e conhecido na íntegra antes de se chegar a acordo sobre uma diretiva.

(12) Ver o Parecer do CESE — O papel dos impostos sobre as sociedades na governação empresarial (JO C 152 de 6.4.2022, p. 13).

(13) Ver «The Taxation of Income from Capital» [A tributação dos rendimentos de capitais], Mervyn King e Don Fullerton, The University of Chicago Press e NBER (1984).