RELATÓRIO DA COMISSÃO - Experiência adquirida e convergência alcançada no âmbito da aplicação da directiva relativa ao seguro de crédito à exportação para operações com cobertura a médio e longo prazo

1. Introdução e antecedentes

1. A Directiva 98/29/CE do Conselho relativa à harmonização das principais disposições aplicáveis ao seguro de crédito à exportação para operações com cobertura a médio e longo prazo entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, em 7 de Maio de 1998.

2. Os Estados-Membros estavam obrigados a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à referida Directiva o mais tardar até 1 de Abril de 1999.

3. Os principais objectivos da Directiva são conseguir a harmonização dos programas de seguro de crédito à exportação, reduzir as actuais distorções de concorrência entre os Estados-Membros em conformidade com o estabelecido no artigo 132° do Tratado CE, sem prejuízo das normas relativas aos auxílios estatais estabelecidas nos artigos 87° a 89°, aumentar a transparência e fomentar a cooperação entre empresas comunitárias.

4. O artigo 5° (Relatório e revisão) da Directiva estipula que a Comissão apresentará ao Conselho um relatório sobre a experiência adquirida e o nível de convergência alcançado na aplicação das disposições contidas na mencionada Directiva até 31 de Dezembro de 2001.

5. Antes de elaborar o presente relatório, os serviços da Comissão convidaram quatro organizações europeias [1] a apresentar os seus comentários sobre a Directiva. A FBE e a UNICE responderam ao convite. Os comentários da FBE foram tidos em conta; os da UNICE referiam-se a outros problemas do crédito à exportação.

[1] Federação Bancária da União Europeia (FBE), União das Confederações da Indústria e dos Empregadores da Europa (UNICE), Grupo de Ligação das Indústrias Mecânicas, Eléctricas, Electrónicas e Metalúrgicas Europeias (ORGALIME) e EuroCommerce.

2. Avaliação global e resultados obtidos

6. Todos os Estados-Membros cumprem a Directiva apesar de esta ter implicado poucas alterações nos sistemas de seguro de crédito à exportação dos Estados-Membros, o seu funcionamento é satisfatório.

7. As consequências positivas da Directiva são as seguintes:

* A Directiva constitui o primeiro conjunto de normas e de princípios comuns partilhados por todos os Estados-Membros em relação ao seguro de crédito à exportação, aos prémios, à política de cobertura e à transparência.

* O aumento de acordos de resseguro entre os Estados-Membros nos últimos anos põe em relevo uma melhoria significativa da cooperação em projectos comuns com países terceiros. A harmonização da regulamentação em geral, tal como a presente Directiva, contribuem para essa melhoria.

* A transparência é um factor importante para a harmonização e a longo prazo desempenha um papel corrector.

* A Directiva alcança não só os seus objectivos no seio dos Estados-Membros, mas os seus efeitos secundários afectam também os sistemas de crédito à exportação de países não comunitários e, em particular, o actual alinhamento dos sistemas de crédito à exportação dos candidatos à adesão à União.

8. Os Estados-Membros podem derrogar as disposições da Directiva, quer oferecendo condições de cobertura mais favoráveis (ponto 47 do Anexo da Directiva: notificação ex ante para informação) ou condições de cobertura menos favoráveis (ponto 48: notificação ex post para informação). No período a que se refere a presente revisão, apenas um Estado-Membro não notificou nenhuma derrogação, enquanto todos os outros Estados-Membros notificaram derrogações relativas a um ou mais dos seguintes pontos:

* Prazo constitutivo de sinistro (ponto 24, em conformidade com o ponto 6, alíneas (b) e (c)): dois Estados-Membros aplicam simultaneamente modalidades mais favoráveis e menos favoráveis no que se refere ao prazo constitutivo de sinistros resultantes do risco de fabrico ou do risco de crédito. Dois Estados-Membros oferecem condições mais favoráveis enquanto dois outros Estados-Membros se revelam mais restritivos.

* Percentagem não coberta (ponto 9): dois Estados-Membros estipulam explicitamente que o titular da apólice não pode transferir a percentagem não coberta.

* Outras diferenças pouco frequentes dizem respeito à data efectiva da entrada em vigor da cobertura (ponto 12), à decisão do país do segurador ou do titular da apólice (ponto 21), ao cálculo e pagamento da indemnização (pontos 27 e 28) e às despesas suplementares (ponto 31) resultantes de medidas tomadas para limitar ou evitar um prejuízo.

Além disso, foram notificados os seguintes pontos, compensados no entanto, no que se refere ao risco soberano e ao risco país, por acréscimos dos prémios ou por reduções em conformidade com o Acordo OCDE sobre os Prémios (ver também ponto 22 do presente relatório):

* Cobertura incondicional (alínea (d) do ponto 6): apenas um Estado-Membro oferece cobertura incondicional para o crédito ao comprador.

* Cobertura dos juros de mora (alínea (b) do ponto 7): alguns Estados-Membros continuam recusam-se a aplicar a cobertura para os juros de mora.

* Percentagem da cobertura (alínea (b) do ponto 8): vários Estados-Membros indicam que oferecem uma percentagem de cobertura mais elevada que 95%, mas só em quatro casos se atingem os 100% (crédito ao comprador, risco soberano/político para países especiais ou em condições limitadas). Por outro lado, a percentagem de cobertura especialmente para o risco comercial é muitas vezes inferior a 95% ou existe uma diferença entre a percentagem de cobertura para o risco comercial entre o crédito do fornecedor e o crédito ao comprador.

9. Apesar de, de um ponto de vista geral, estes desvios mais ou menos favoráveis parecerem equilibrados, no seio dos sistemas de seguro de crédito à exportação dos Estados-Membros ou entre eles alguns desses desvios podem ter uma influência decisiva na posição dos exportadores comunitários em situação competitiva.

10. O artigo 132° do Tratado CE dispõe que:

"..., os regimes de auxílios concedidos pelos Estados-Membros às exportações para países terceiros serão progressivamente harmonizados na medida em que tal for necessário para evitar que a concorrência entre as empresas da Comunidade seja falseada. ..."

Neste contexto, ainda são necessários esforços suplementares para atingir esse objectivo.

3. Insuficiências e possíveis melhorias

3.1. Questões levantadas pela FBE

3.1.1. Níveis dos prémios para o risco comercial

11. A FBE alega que a Directiva teve um efeito limitado sobre os níveis dos prémios. A data efectiva da entrada em vigor da Directiva (1 de Abril de 1999) coincidiu com a entrada em vigor das directrizes da OCDE para a fixação de prémios e condições associadas, que estabelecem o nível mínimo dos prémios para o risco soberano e o risco país independentemente de que o devedor seja uma entidade pública ou privada. Como resultado, existe um alto grau de convergência no que se refere aos devedores soberanos. No entanto, no que se refere aos devedores públicos e privados persistem ainda importantes diferenças ao nível dos níveis dos prémios.

12. A FBE crê que seria útil elaborar directrizes gerais para a fixação de prémios para o risco comercial tendo em conta os diferentes níveis da percentagem de cobertura com o objectivo de minimizar as distorções da concorrência.

3.1.2. Percentagem de cobertura

13. No que se refere à percentagem de cobertura, a FBE refere que a situação não melhorou muito desde a aplicação da Directiva. Na maioria dos Estados-Membros não existe uma cobertura plena (100% do risco) e, consequentemente, os bancos comerciais têm que suportar a percentagem de risco restante.

14. A adequação dos fundos próprios dos bancos tem tendência a basear-se cada vez mais nas notações de risco de crédito internacionais. Os bancos são obrigados a cobrir uma parte (dependendo da notação de risco de crédito) da soma não segurada com os seus recursos próprios. Consequentemente, uma percentagem de cobertura inferior a 100% tem repercussões na disponibilidade dos bancos para financiar uma transacção.

3.1.3. Divulgação das notificações

15. No que se refere aos procedimentos de notificação, a FBE considera que a chamada transparência disciplinar (pontos 46 (Notificação para decisão) e 47 (Notificação ex ante para informação)) deveria ser tornada pública para reforçar a função disciplinar do mercado.

3.2. Questões levantadas pelos serviços da Comissão

3.2.1. Base de dados do crédito à exportação

16. Como já foi referido, a transparência pode ser considerada como a força motriz da harmonização. Os serviços da Comissão criaram uma base de dados no domínio do crédito à exportação para materializar os princípios de transparência enunciados na Directiva. O objectivo geral desta base de dados é dotar os Estados-Membros e a Comissão de um instrumento eficaz, capaz de lhes facilitar, em qualquer momento, um panorama actualizado dos serviços de crédito à exportação na Comunidade. Simultaneamente, a base de dados facilita a tarefa da notificação e permite aos Estados-Membros uma actualização em linha. Cada actualização da base de dados é notificada automaticamente a todos os seus utilizadores.

17. Esta base de dados já está operacional. A Directiva não preconiza explicitamente a utilização de uma base de dados para notificações e, consequentemente, a sua utilização, em substituição do sistema de correio electrónico para a maior parte das notificações, ainda não foi formalmente aprovada.

3.2.2. Desacordo quanto ao estatuto do devedor

18. No período objecto da revisão, ocorreu apenas um caso de desacordo entre os Estados-Membros quanto ao estatuto do devedor (entidade pública ou privada); o desacordo resolveu-se finalmente sem necessidade de recorrer ao procedimento previsto no artigo 4° da Directiva (Comité). O estatuto do devedor tem consequências importantes tanto sobre o nível do prémio como sobre a percentagem de cobertura, de modo que o litígio pode ser resolvido com base nos termos de cobertura mais favoráveis.

19. Tendo em conta que o desacordo sobre o estatuto de um devedor é extremamente raro, a supressão do Comité poderia ser considerada desde que fosse possível chegar a um acordo sobre uma definição mais concreta e precisa do estatuto do devedor (ponto 5) de forma a melhorar a segurança jurídica.

3.2.3. Novo prazo para o relatório e revisão

20. O presente relatório foi redigido, aproximadamente, três anos e meio após a entrada em vigor da Directiva e menos de três anos depois da entrada em vigor da obrigação por parte dos Estados-Membros de dar cumprimento à referida Directiva. Parece pois razoável estabelecer um novo prazo para o segundo relatório de três anos após a conclusão da actual revisão da Directiva.

4. Observações e propostas

4.1. Níveis dos prémios para o risco comercial

21. No que se refere à facturação dos riscos comerciais, a Comissão considera que é necessária uma maior convergência no sector do risco empresarial. Do ponto de vista dos exportadores/bancos, a existência de condições equitativas pressupõe a convergência dos custos totais de uma apólice de seguro ou de uma garantia. Por outro lado, espera-se que comecem, no âmbito da OCDE, os trabalhos sobre os prémios para o risco comercial. Consequentemente, nesta fase seria prematuro iniciar um trabalho sobre directrizes básicas para a fixação dos níveis dos prémios para o risco comercial na Comunidade.

4.2. Percentagem de cobertura

22. No que se refere às desigualdades na percentagem de cobertura, cabe aos Estados-Membros determinar a percentagem de cobertura e aumentá-la até 100%. Em conformidade com o Acordo da OCDE sobre os Prémios, os Estados-Membros devem aplicar uma sistema de facturação para o risco soberano e para o risco país que dá lugar a um acréscimo dos prémios se a percentagem de cobertura for superior a 95%. Contudo, a Comissão reconhece que alguns Estados-Membros não pretendem assumir a cobertura da totalidade do risco devido a um importante princípio que rege os seguros, isto é, o princípio de participação do segurado em caso de sinistro.

4.3. Divulgação das notificações

23. A Comissão considera que a transparência deveria ser reforçada para aproveitar o seu efeito de convergência. No ponto 44 (Tipos de procedimentos de notificação) estipula-se que:

"Os dados proporcionados não devem ser divulgados a terceiros".

24. Por outro lado, a questão da transparência adquiriu uma grande importância nos últimos anos. Regra geral, os organismos de crédito à exportação dos Estados-Membros revelam um certo número de dados como a política de cobertura por país, o nível dos prémios, as condições de cobertura, o volume de negócios, os riscos, os resultados operacionais, etc. embora, de acordo com a Directiva, estes dados sejam confidenciais. Trata-se de uma situação paradoxal difícil de justificar.

25. Neste contexto, a Comissão propõe a abolição da confidencialidade para os seguintes elementos das notificações:

* ponto 45 (a): o montante total da cobertura, o montante total em risco, os prémios adquiridos, o montante das recuperações efectuadas e o montante das indemnizações pagas numa base global;

* ponto 45 (b): a política de cobertura por país e as condições que o segurador tenciona impor sistematicamente para a concessão da sua cobertura (excepto o tipo e o nível do limite máximo);

* ponto 46: as notificações que se referem ao estatuto do devedor; esta questão está relacionada com a proposta a seguir formulada sobre o desacordo relativo ao estatuto do devedor;

* ponto 47 (a): as notificações de condições de cobertura mais favoráveis;

* ponto 48 (a): as notificações de condições de cobertura menos favoráveis;

* ponto 48 (b): os ajustes de um ou mais elementos da política de cobertura por país.

4.4. Desacordo sobre o estatuto do devedor

26. A Comissão deseja sublinhar que está em curso uma reforma interna geral cujo objectivo é racionalizar os procedimentos e simplificar e aliviar as tarefas administrativas. A supressão de certos comités, considerados redundantes, inscreve-se nessa linha.

27. O comité criado para a resolução de desacordos sobre o estatuto do devedor ainda nunca se reuniu. A Comissão considera ainda que se poderiam e deveriam evitar os desacordos futuros sobre o estatuto do devedor através de uma clarificação da actual definição desse estatuto, proposta no ponto 5. O objectivo seria proporcionar uma segurança jurídica ao exportador em vez de uma discussão politizada sobre uma questão puramente técnica no seio de um comité. Além disso, a proposta anteriormente mencionada relativa à promoção de uma transparência externa no que se refere ao ponto 46 propõe-se fomentar um acordo mútuo sobre o estatuto do devedor.

28. Como ponto de partida do debate destinado a clarificar a actual definição do estatuto do devedor, poderiam ser tidos em conta outros critérios importantes, como a situação de propriedade, o desempenho de funções públicas essenciais (cuja suspensão não seria tolerada durante muito tempo pelas autoridades públicas (água, electricidade, etc.), a posição monopolista, a administração dos preços da produção do devedor por parte das autoridades públicas, etc.

29. A Comissão sugere que seja iniciado um debate com base no artigo 132° do Tratado CE e da alínea (a) do artigo 2° da Decisão do Conselho que estabelece um grupo de coordenação das políticas de seguro de crédito, garantias e créditos financeiros, para chegar a uma clarificação da actual definição do estatuto do devedor do ponto 5 da Directiva. Em contrapartida, propõe-se a supressão do artigo 3° (Normas de execução), do artigo 4° (Comité) e da alínea (c) do ponto 46 da Directiva.

4.5. Base de dados de crédito à exportação

30. A utilização da base de dados sobre o crédito à exportação para as notificações reflecte a melhoria dos equipamentos técnicos. O objectivo é o de ampliar a actualização em linha a todas as notificações de carácter geral (tais como a actividade de segurador, a política de cobertura por país ou o regime geral) enquanto o sistema de correio electrónico seria mantido para as notificações de carácter individual (tais como as condições das transacções concretas, ou o estatuto do devedor). A Comissão propõe que o ponto 49 (Utilização de um sistema de correio electrónico) seja alterado em conformidade.

4.6. Novo prazo para o relatório e a revisão

31. Finalmente, a Comissão propõe a seguinte modificação do artigo 5°:

"Relatório e revisão

A Comissão apresentará ao Conselho um relatório sobre a experiência adquirida e o nível de convergência alcançado na aplicação das disposições previstas na presente Directiva o mais tardar três anos após a entrada em vigor das alterações da mesma."

5. Conclusão

32. Consequentemente, os Estados-Membros são convidados a expor as suas opiniões sobre:

* a divulgação a terceiros de parte dos dados que já são comunicados aos outros Estados-Membros ou que alguns Estados-Membros já tornam públicos;

* uma definição mais precisa do conceito de devedor público com o objectivo de tornar possível a supressão do Comité;

* a modificação dos meios utilizados para a notificação (Base de dados de crédito à exportação);

* a alteração relativa ao novo prazo estabelecido para o segundo relatório e revisão.