REFORMA DA COMISSÃO - Livro Branco - Parte I

(apresentado pela Comissão)

Índice

REFORMA DA COMISSÃO

Prefácio dos membros da comissão

I enfrentar o desafio

II Uma cultura de serviço

III estabelecimento de prioridades; afectação e utilização eficiente dos recursos

III.1 Gestão baseada em actividades: um instrumento para a consecução das prioridades políticas

III.2 Elaboração de uma política de externalização

III.3 Métodos de trabalho orientados para os resultados

IV Valorização dos Recursos Humanos

IV.1 Chefias

IV.2 Evolução da carreira

IV.3 Pessoal não permanente

IV.4 Quadro de trabalho e igualdade de oportunidades

IV.5 Disciplina

IV.6 Denúncia de disfuncionamentos

IV.7 Transparência do Estatuto

IV.8 Outras questões

V Auditoria, Gestão Financeira e Controlo

V.1 Definição das responsabilidades dos ordenadores e dos gestores directos

V.2 Reformulação da gestão financeira, do controlo e da auditoria

V.3 Protecção dos interesses financeiros da Comunidade

VI Execução e consolidação da reforma

VII Conclusão

Anexos

Anexo 1: Elementos-Chave da Reforma

Anexo 2: O Processo de Consulta

Anexo 3: Glossário

Figura I: Síntese da Nova Estrutura de Gestão Financeira, Controlo e Auditoria Interna

Anexo 4: Calendário das Acções

Plano de Acção (ver documento separado)

Prefácio dos membros da comissão

Uma Europa forte necessita de uma Comissão forte. Nesse facto reside a justificação das nossas propostas à Conferência Intergovernamental (CIG), bem como dos nossos objectivos quinquenais. Tal significa igualmente que nos devemos dotar de uma organização moderna e dos recursos necessários para desempenhar as tarefas que nos são atribuídas pelos Tratados.

Os desafios da globalização e do futuro alargamento exigem uma melhor governação a todos os níveis, incluindo o da União Europeia. Todas as instituições políticas da Europa devem estar à altura desses desafios: a reforma é, pois, uma condição prévia essencial para que a nossa visão da Europa se torne uma realidade.

Essa é também a razão pela qual, quer enquanto Colégio, quer a título individual, estamos empenhados no programa de reforma exposto no presente livro branco. Não estamos sós nessa tarefa: o pessoal da instituição, que merece a nossa homenagem pela sua dedicação ao ideal europeu e pelas suas realizações passadas e actuais, demonstrou claramente o seu desejo de trabalhar connosco para que seja alcançado um real progresso. Pelo seu lado, o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu expressaram claramente o seu apoio à modernização da nossa instituição.

É nosso desejo que a Comissão disponha de uma administração pública de excelente qualidade, para que possa continuar a desempenhar as tarefas que lhe são cometidas pelos Tratados com a máxima eficácia. Os cidadãos da União não merecem menos e o pessoal da Comissão deseja responder a essa expectativa. Para realizar tal objectivo, devemos conservar o melhor do passado e combiná-lo com novos sistemas que permitam enfrentar os desafios do futuro. O mundo que nos rodeia está em rápida mutação. Em consequência, é necessário que a própria Comissão fundamente a sua actividade nos princípios da independência, prestação de contas, eficiência e transparência e se oriente pelas mais estritas normas de responsabilidade.

O presente livro branco define um ambicioso programa com tal escopo. É agora altura de deitar mãos à obra para desenvolver e aplicar essas ideias.

Os fundadores das Comunidades modernizaram profundamente a sua época. Nós partilhamos os seus ideais e a sua determinação: desejamos, por isso, honrar a herança que nos legaram, modernizando a Comissão por eles criada, para servir os cidadãos da Europa.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

I enfrentar o desafio

Papel da Comissão

Ao criar a Comunidade Europeia, o Tratado de Roma atribuiu à Comissão uma responsabilidade e um papel específicos: agir com imparcialidade no interesse da Comunidade Europeia no seu conjunto e actuar como guardiã dos Tratados fundadores, nomeadamente através do exercício do seu direito de iniciativa em matéria legislativa; controlar a observância do direito comunitário por parte dos Estados-Membros; negociar acordos comerciais em nome da Comunidade; pôr em prática as políticas comuns e assegurar a não distorção da concorrência na Comunidade.

Desde então, muitas coisas mudaram. A Comunidade de seis Estados-Membros tornou-se uma União a quinze e está em vias de se alargar uma vez mais. A Comissão tem desempenhado um papel motor na passagem de uma união aduaneira para uma união económica e, posteriormente, política. As realizações que tem levado a cabo são substanciais, possibilitando a visão necessária para permitir a evolução no sentido de uma integração europeia ao serviço dos interesses da União e das aspirações dos seus cidadãos. Para além dos importantes avanços económicos representados por um mercado único e, actualmente, por uma moeda comum, a Comissão lançou as bases para uma Europa coerente, baseada na solidariedade entre os seus povos e as suas regiões. Progressivamente, numerosas tarefas de gestão foram atribuídas à Comissão pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Pelo seu lado, as sociedades e economias da União Europeia evoluíram significativamente.

No entanto, um aspecto permanece: uma Comissão forte, independente e eficaz é essencial para o funcionamento da União Europeia no seu conjunto e para o papel que esta última desempenha no mundo. O cumprimento das tarefas definidas pelos Tratados exige um melhoramento sensível das estruturas e dos sistemas. Os métodos de trabalho, as práticas acordadas e as obrigações que se acumularam durante décadas limitam agora a eficácia da Comissão. Uma reforma administrativa ajudá-la-á a desempenhar o seu papel institucional de motor da integração europeia. Trata-se, portanto, de um projecto político de importância central para a União.

A Comissão Prodi tomou a decisão estratégica de recentrar a sua actuação em funções essenciais, como a concepção e iniciativa políticas e o controlo da aplicação do direito comunitário. Esta abordagem implica novas formas de parceria entre os diferentes níveis de governação na Europa, devendo permitir que a Comissão realize mais facilmente os quatro objectivos estratégicos estabelecidos para o período de 2000-2005:

*Promoção de novas formas de governação a nível europeu, dando mais amplamente a palavra aos cidadãos a propósito da condução dos assuntos europeus e fazendo funcionar as instituições de um modo mais eficaz e mais transparente. Para tal, a Comissão adoptará, a curto prazo, um livro branco sobre a governação;

*Uma Europa estável e alargada, com uma voz mais forte no mundo;

*Uma nova agenda económica e social para, com vista à era digital, modernizar a nossa economia de um modo favorável ao emprego e ao desenvolvimento sustentável;

*Uma melhor qualidade de vida, através de respostas eficazes às questões que afectam a vida quotidiana dos cidadãos.

No entanto, actualmente, quase metade dos funcionários da Comissão estão inteiramente ocupados com tarefas executivas, incluindo a gestão de programas e projectos e o controlo directo destes últimos. Esta situação não só não representa uma utilização eficiente de recursos limitados, mas, e mais importante, não corresponde ao papel da Comissão tal como definido nos Tratados e nas prioridades quinquenais fixadas pela Comissão Prodi.

Neste contexto, a Comissão lançou recentemente, uma avaliação global das suas actividades e dos seus recursos. O objectivo consiste em centrar as actividades nos objectivos políticos essenciais. Por conseguinte, a Comissão identificará as actividades que podem deixar de ser realizadas porque não constituem prioridades com suficiente valor acrescentado ao nível europeu. Além disso, os recursos terão que ser objecto de uma redistribuição, nos serviços e entre estes, com uma amplitude sem precedentes. No quadro deste exercício, a Comissão definirá as actividades que podem ser realizadas de forma mais útil e mais eficaz por outros organismos, se for caso disso sob o seu controlo. A acção conjugada destes projectos permitirá que a Comissão se centre mais nas suas funções essenciais. Em Setembro de 2000, a Comissão terá terminado uma análise aprofundada das suas actuais actividades.

Nessa altura, a Comissão estará em condições de avaliar exactamente se os recursos de que dispõe são proporcionais às suas tarefas. Em caso negativo, será necessário disponibilizar recursos adicionais. Se tal não acontecer, a Comissão terá de interromper determinadas tarefas, devendo então todas as instituições enfrentar honestamente as opções a tomar. A Comissão apresentará os resultados dessa avaliação ao Conselho e ao Parlamento Europeu em Setembro de 2000 e, simultaneamente, apresentará as propostas necessárias.

Neste contexto, é claro que, para ser eficaz, a Comissão necessitará igualmente de estruturas e sistemas optimizados para a utilização dos seus recursos. Em consequência, o presente livro branco estabelece um programa de reformulação em profundidade dos métodos de trabalho, da programação das actividades e da gestão dos recursos humanos e financeiros. Obviamente, as prioridades políticas da Comissão não a isentam, de modo algum, das suas responsabilidades quanto à utilização dos dinheiros públicos de acordo com os mais elevados critérios de eficácia e integridade. O sistema de controlo financeiro reformado permitir-lhe-á assumir essas responsabilidades. Trata-se de uma necessidade relativamente à qual os acontecimentos de 1999, designadamente a demissão do Colégio, forneceram a prova indiscutível.

Tornar a reforma uma realidade

Assim que entrou em funções, a Comissão Prodi começou a preparar um programa de reforma. Para tal, inspirou-se nos dois relatórios do comité de peritos independentes e numa série de análises internas, nomeadamente o relatório Williamson e o exercício DECODE, que forneceram pistas de reforma essenciais. A experiência com os programas SEM 2000 e MAP 2000 revelou-se igualmente muito útil. No entanto, o programa de reforma ultrapassa, de longe, todos os exercícios anteriores.

Nesta base, a Comissão publicou, em 18 de Janeiro, um documento de consulta destinado a provocar discussões aprofundadas, tanto na Comissão como com as outras instituições europeias, sobre a estratégia de reforma proposta. A participação individual e colectiva dos membros do pessoal da Comissão no exercício de consulta registou uma intensidade sem precedentes e demonstrou o seu profundo interesse: a extrema maioria das respostas revela que o pessoal está claramente empenhado no processo. Essas respostas revelaram-se muito construtivas e conduziram a importantes alterações da abordagem proposta (ver anexo 2). Na sua resolução de 19 de Janeiro sobre o segundo relatório do comité de peritos independentes, o Parlamento apoiou vigorosamente a abordagem proposta no documento de consulta e contribuiu de uma forma importante para a reforma. Pelo seu lado, na sequência das conclusões do Conselho Europeu de Helsínquia, em 14 de Fevereiro, o Conselho adoptou conclusões nitidamente favoráveis à abordagem proposta.

No seguimento deste intensivo exercício de consulta, a Comissão propõe agora uma estratégia centrada em três temas inter-relacionados, que se reflectem na estrutura do presente documento:

*Reforma do modo de estabelecimento das prioridades políticas e de afectação dos recursos. Novos mecanismos de decisão, baseados nas políticas, garantirão que as actividades empreendidas pela Comissão sejam realizadas com os necessários recursos humanos, administrativos, informáticos e financeiros; a avaliação dos resultados tornar-se-á um elemento de rotina das actividades de gestão;

*Importantes alterações da política de recursos humanos, que colocarão uma ênfase especial no desempenho das funções, na formação contínua, na qualidade da gestão, no melhoramento do recrutamento e na evolução da carreira. Tais alterações possibilitarão que seja dada uma atenção especial ao melhoramento das condições de trabalho e à igualdade de oportunidades, bem como à avaliação das chefias e do pessoal, e permitirão tratar adequada e equitativamente as questões disciplinares e os casos de insuficiência profissional;

*Uma reforma da gestão financeira, que permitirá que cada serviço estabeleça um sistema eficaz de controlo interno em função das suas necessidades. Para tal, os serviços beneficiarão dos conselhos dos serviços especializados da Comissão. A reforma assenta numa definição precisa das responsabilidades de cada um e em controlos regulares, realizados pelo novo Serviço de Auditoria Interna, da qualidade e fiabilidade de cada sistema de controlo interno.

A reforma baseia-se num plano de acção apresentado na parte II do presente livro branco. Esse programa desenrolar-se-á até ao segundo semestre de 2002; uma análise completa do mesmo será publicada e transmitida às outras instituições em Dezembro de 2002. Durante todo o período do programa, a Comissão elaborará regularmente relatórios de acompanhamento. Estes relatórios tratarão não só da execução das medidas previstas no Plano de Acção, mas também do seu impacto qualitativo, que será determinado através das reacções do pessoal.

Alguns dos efeitos da reforma serão visíveis a curto prazo. Outros levarão mais tempo a tornar-se inteiramente evidentes, uma vez que certas medidas implicam alterações legislativas a adoptar pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Em consequência, o ambicioso calendário previsto só poderá ser cumprido com a inteira participação de todas as instituições europeias. A necessidade de que a reforma seja um sucesso é comum a todas as instituições, que têm todo o interesse nos benefícios dela resultantes. Por exemplo, os melhoramentos que a reforma introduzirá na gestão da ajuda externa reforçarão a posição da União Europeia no mundo.

A reforma exige alterações técnicas cuja descrição implica inevitavelmente a utilização de terminologia técnica. Tal não deveria levar a que a natureza radical das propostas apresentadas, nas quais a Comissão está completamente empenhada, se torne menos clara. Por essa razão, se junta (anexo 3) um glossário de termos-chave e acrónimos.

II Uma cultura de serviço

A reforma deve permitir que a Comissão fique em melhores condições para desempenhar as tarefas que lhe são confiadas pelos Tratados e, desse modo, servir a União Europeia. Em conformidade com o princípio da boa governação, a reforma baseia-se nos seguintes princípios essenciais: independência, responsabilidade, prestação de contas, eficiência e transparência. Não há nada de novo nestes princípios, nem no desejo da Comissão de os aplicar. No entanto, dado que fundamentam a reforma, podem passar a constituir uma base explícita para uma cultura baseada no serviço:

Independência

A causa primeira e essencial do sucesso da integração europeia reside no facto de o órgão executivo da UE, a Comissão, ser supranacional e independente de influências nacionais, sectoriais ou outras. Aí reside o elemento fundamental da sua capacidade para promover os interesses da União Europeia. Para os membros da Comissão e os funcionários, tal significa que não procurarão, nem aceitarão, instruções dos governos ou de outros organismos. Do mesmo modo, os Estados-Membros não devem tentar influenciar os membros nem o pessoal da Comissão relativamente à realização das suas tarefas.

Responsabilidade

A responsabilidade deve ser assumida a todos os níveis, a começar pelo Colégio quando define o que a Comissão deve fazer e o modo como o fará. A responsabilidade política cabe a cada membro da Comissão e, colectivamente, ao Colégio, enquanto as responsabilidades de gestão quotidiana incumbem aos directores-gerais. Uma definição clara de tarefas, quer ao nível dos serviços quer dos indivíduos, reduzirá a ambiguidade quanto à definição das responsabilidades. Cada funcionário da Comissão deve ter uma visão clara das suas responsabilidades.

Prestação de contas

A prestação de contas vai a par do exercício da responsabilidade. A Comissão deve sempre prestar contas pelas suas acções. Tal exprime-se de diferentes modos: por exemplo, a Comissão apresenta relatórios ao Conselho e ao Parlamento sobre as suas actividades. Mas a prestação de contas vai mais longe: uma gestão avisada dos vários recursos de que a Comissão dispõe implica que sejam utilizados de uma forma eficaz. A aplicação deste princípio, que se impõe igualmente no interior da Comissão, apoia-se numa cultura de cooperação entre o pessoal e entre os serviços, que deve ser reforçada.

Eficácia

Todas as instituições europeias enfrentam o desafio de garantir o máximo de resultados com recursos limitados. Para tal, é essencial melhorar os procedimentos, tanto os internos como os relacionados com a forma como a Comissão trabalha com as outras instituições, os Estados-Membros e os cidadãos. A simplificação tem um importante papel a desempenhar neste contexto, uma vez que quanto mais simples são os procedimentos mais fáceis são de compreender e mais susceptíveis de ser eficazes. A descentralização pode também melhorar a eficácia e, combinada com uma clara atribuição de responsabilidades, permitir que os funcionários exerçam a sua própria capacidade de iniciativa.

Transparência

A abertura de uma administração é um sinal da maior importância da confiança que deposita no seu pessoal e nas entidades a que presta contas. A transparência da administração da Comissão constitui um requisito prévio da maior abertura ao mundo exterior exigida pelo Tratado. Tal significa, a nível interno, uma organização caracterizada pela transparência, em termos de comunicação eficaz a todos os níveis, receptividade a novas ideias e atitude positiva relativamente às críticas, e, a nível externo, uma organização inteiramente aberta à análise do público.

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Embora o processo de reforma contribua em si mesmo para desenvolver essa cultura de serviço, há, no entanto, que realizar um certo número de acções específicas de grande importância. Por exemplo, o estabelecimento de um código de conduta para as relações com o Parlamento Europeu melhorará a eficácia, através de uma maior facilidade de cooperação entre a Comissão e aquela instituição. Novas regras para alargar o acesso do público aos documentos das instituições comunitárias reforçarão a transparência, de acordo com as novas disposições do Tratado de Amsterdão. É importante que sejam tomadas medidas para garantir que os montantes devidos pela Comissão sejam prontamente pagos, em conformidade com as boas práticas.

As medidas apresentadas neste capítulo encontram-se pormenorizadas no capítulo II do Plano de Acção (parte II do presente livro branco): acções 1-

III estabelecimento de prioridades; afectação e utilização eficiente dos recursos

A Comissão tem necessidade de um método mais eficaz para fixar as suas prioridades e para lhes afectar os recursos. Os seus limitados recursos humanos estão demasiado distribuídos por uma vasta gama de actividades e tarefas, o que prejudica a sua eficácia e credibilidade. Devemos recentrar a Comissão nas suas actividades e objectivos políticos essenciais.

Em geral, devido a duas razões, os recursos não têm estado ligados a prioridades. Em primeiro lugar, as decisões da Comissão relativas às suas actividades e as relativas à afectação dos recursos têm sido adoptadas separadamente. Em segundo lugar, o Conselho e o Parlamento têm atribuído à Comissão tarefas adicionais sem aprovar recursos suplementares. Além disso, a cultura de gestão dominante dá mais importância ao controlo que aos objectivos. O facto de os resultados e responsabilidades nem sempre serem adequadamente definidos ou atribuídos complica ainda mais o problema.

Como atrás explicado, a Comissão abordará os problemas herdados do passado através de uma avaliação global das prioridades, actividades e recursos, que será terminada até Setembro de 2000.

No entanto, tal será apenas o início. Estas questões devem ser tratadas de uma forma mais continuada, num quadro rigoroso centrado nos resultados e na eficiência. Existem três áreas essenciais de acção:

*A fixação de prioridades, incluindo prioridades negativas, a todos os níveis da Comissão (a adopção de novas prioridades implica uma rigorosa reavaliação das prioridades existentes);

*Procura de um melhor equilíbrio entre a gestão interna e a gestão externa de actividades;

*Promoção de melhores métodos de trabalho.

III.1 Gestão baseada em actividades: um instrumento para a consecução das prioridades políticas

A Comissão deve centrar a sua gestão na obtenção de resultados relativos às suas prioridades políticas. Estas, que incluem as actividades essenciais e as novas prioridades políticas, terão de ter em conta as obrigações decorrentes do Tratado e dos acordos internacionais. Para isso, a Comissão introduzirá um sistema de gestão baseada em actividades. Este sistema tem por objectivo a tomada de decisões simultaneamente acerca das prioridades políticas e dos recursos correspondentes, a todos os níveis da organização. Tal permitirá que os recursos sejam afectados às prioridades políticas e, inversamente, que as decisões sobre as prioridades políticas sejam tomadas com pleno conhecimento das correspondentes exigências em recursos.

A eficiência será reforçada, uma vez que as decisões sobre as prioridades, objectivos políticos e actividades serão coordenadas com as decisões de afectação dos recursos humanos, administrativos, informáticos e financeiros. Tal possibilitará que as responsabilidades sejam atribuídas e delegadas mais claramente, deixando aos gestores uma maior flexibilidade na utilização dos orçamentos definidos. Por último, os gestores terão, a todos os níveis, um acesso sem precedentes a informação que está actualmente bastante dispersa e apresentada sob formas muito diversas. Daí resultará igualmente uma racionalização das comunicações dos serviços ao Colégio e a cada um dos seus membros, bem como do Colégio ao Parlamento Europeu e ao Conselho, aumentando assim significativamente a transparência da acção da Comissão.

A Comissão tem por objectivo que a gestão baseada em actividades (GBA) esteja inteiramente operacional em toda a sua estrutura em Julho de 2002. Para tal, terão de ser introduzidas certas alterações administrativas, incluindo um sistema de apoio informático (sistema integrado de gestão de recursos), descritas na parte II do presente livro branco (capítulo III do Plano de Acção).

Uma das características principais desse sistema consiste no facto de o planeamento das actividades da Comissão e a utilização dos seus recursos passarem a ser bastante mais orientados em função das políticas. Para tal, será instituída no Secretariado-Geral, em Julho de 2000, uma função de planeamento estratégico e programação com o duplo objectivo de apoiar o Colégio na tomada de decisões sobre as prioridades políticas e a afectação dos recursos e de promover uma gestão eficaz em toda a Comissão.

O ponto de partida deste novo processo é constituído por um conjunto de orientações políticas claras definidas pela função de planeamento estratégico e programação sob a autoridade do Presidente, na sequência de um debate de orientação realizado pelo Colégio.

Depois de os serviços da Comissão terem fornecido a sua contribuição, esse processo levará à elaboração, pelo Colégio, de uma estratégia política anual que indicará, para toda a Comissão, os objectivos políticos, as políticas propostas e os recursos humanos e financeiros correspondentes, por domínio (ou seja, em termos gerais, por serviço da Comissão). A estratégia política será o principal instrumento de que disporá a Comissão para adoptar decisões sobre as prioridades positivas e - com a mesma importância - as prioridades negativas. Esta estratégia será discutida com o Conselho e o Parlamento e constituirá o principal motor do processo orçamental, incluindo orientações para o estabelecimento do anteprojecto de orçamento, onde será mais pormenorizadamente descrita.

A estratégia política constitui a base do programa de trabalho da Comissão e dos seus serviços encarregados da consecução das prioridades políticas e da sua transposição para o nível dos programas de trabalho dos funcionários. Deste modo, as prioridades políticas da Comissão determinarão directamente as tarefas confiadas a cada um desses funcionários.

Naturalmente, para reagir a acontecimentos imprevistos, a Comissão deverá ser capaz de adaptar com flexibilidade as suas prioridades no decurso do ano. Portanto, a possibilidade de introduzir rapidamente ajustamentos na estratégia política terá de ser tida em conta.

Serão igualmente introduzidos um acompanhamento e uma avaliação mais adequados, para analisar mais correctamente a eficácia e os custos das actividades. Tal fornecerá um feedback essencial para o processo e ajudará a identificar as actividades que devem ser consideradas prioridades negativas. Os relatórios devem também ser objecto de medidas de racionalização. Um relatório anual de actividades elaborado por cada direcção-geral analisará os resultados do acompanhamento das actividades em causa e avaliará a qualidade do serviço fornecido. É igualmente conveniente reexaminar, e se possível simplificar, outras regras relativas aos relatórios.

Este sistema será alargado às delegações da Comissão nos países terceiros, para descentralizar de modo eficiente a gestão dos programas de ajuda externa.

O conjunto formado pela estratégia política, o orçamento e o programa de trabalho fornecerá a todas as instituições comunitárias informações mais claras sobre o custo total dos recursos afectados às políticas comunitárias. No entanto, é essencial definir claramente as responsabilidades de cada instituição. A Comissão presta contas ao Parlamento Europeu, mas este não poderia dar-lhe a quitação dessa responsabilidade em conformidade com os Tratados se tomasse decisões sobre questões operacionais e de gestão da Comissão. Além disso, ao limitar a margem de manobra do pessoal de enquadramento da Comissão, tais decisões poderiam comprometer gravemente a eficácia desta. Por conseguinte, tanto por razões institucionais como por motivos de eficácia, é desejável evitar qualquer microgestão das actividades da Comissão pela autoridade orçamental. Com esse objectivo, deverá ser concluído um acordo interinstitucional.

III.2 Elaboração de uma política de externalização

A Comissão Prodi tomou a decisão política de prosseguir a externalização - ou seja, a delegação pela Comissão do todo ou de parte das suas tarefas ou actividades -, que constitui um dos meios de aplicar a sua estratégia de centrar a instituição nas suas tarefas essenciais e nas suas prioridades políticas. A procura de um justo equilíbrio entre a utilização dos recursos internos e dos recursos externos desempenhará um papel fundamental num sistema em que as decisões de afectação dos recursos estejam integradas com as decisões relativas à fixação das prioridades e à programação.

A Comissão recorre, desde há muito, aos recursos externos, através da assistência técnica aos programas operacionais em curso ou através da compra de serviços externos. No entanto, nunca definiu uma política precisa relativamente à externalização, aos critérios a aplicar e aos instrumentos jurídicos a utilizar. É agora altura de definir uma política desse tipo. O Guia para Gabinetes de Assistência Técnica, publicado em 1999, constituiu uma primeira etapa, apesar de, conforme indicado pelo Parlamento Europeu, ainda faltar estabelecer uma estratégia clara.

Embora a Comissão tenha, evidentemente, necessidade de um efectivo adequado, deverá sempre recorrer a recursos externos. A Comissão não dispõe dos recursos internos adequados para um certo número de tarefas novas e/ou temporárias. De igual modo, a experiência mostra cada vez mais que numerosas actividades são melhor executadas perto do grupo-alvo em vez de centralisadamente em Bruxelas. Por último, há que ter em conta que um certo número de tarefas inerentes ao funcionamento de qualquer grande organização é mais eficazmente efectuado por empresas especializadas.

Através da definição de uma política de externalização - termo que abrange a delegação de tarefas em organismos comunitários, a descentralização para serviços públicos nacionais e a subcontratação no sector privado -, a Comissão procurará introduzir uma certa ordem no que já é a realidade e, nomeadamente, estabelecer métodos mais eficazes e fiáveis de gestão dos programas financeiros.

A escolha da externalização só se justifica quando corresponde a um fornecimento dos serviços ou bens em causa caracterizado por uma maior eficácia e uma melhor relação custo/eficácia. A externalização não deve nunca ser um meio de executar tarefas mal definidas, nem ser praticada em detrimento da obrigação de prestar contas: a Comissão deve estar em condições de assumir a sua responsabilidade política decorrente do artigo 274º do Tratado no que respeita à execução do orçamento.

Um dos princípios básicos que importa reafirmar é o de que actividades de regulamentação, negociação e afectação de fundos que envolvem o exercício de um poder discricionário só podem ser confiadas a administrações públicas. Além disso, a Comissão deveria recusar a tomada a cargo de qualquer tarefa que considere não estar em condições de gerir dentro de uma margem de risco aceitável, quer essa tarefa seja executada interna, quer externamente.

A política de externalização em curso de definição incluirá pôr à prova um novo tipo de organismo de execução chefiado por funcionários da Comissão. Será dada uma atenção especial ao sector das ajudas externas, que gere actualmente dois terços do conjunto dos gabinetes externos de assistência técnica a que a Comissão recorre e milhares de contratos de peritos a título individual. É urgente encontrar soluções que permitam à Comissão aceder imediatamente aos conhecimentos de que tem necessidade para realizar esses projectos eficazmente e no respeito dos prazos, garantindo simultaneamente a visibilidade e a coerência necessárias às políticas da UE. Uma das opções encaráveis para a gestão da ajuda externa é a instauração de uma ou várias estruturas do tipo "gabinete". Esta e outras opções devem ser associadas às crescentes desconcentração e descentralização previstas no quadro da melhoria do fornecimento da ajuda externa.

As necessidades em matéria de externalização variam de serviço para serviço em função das suas actividades, pelo que uma abordagem "uma solução para todos os casos" não seria adequada. No entanto, deve ser possível garantir uma maior coerência, de modo a que sejam utilizados instrumentos semelhantes em casos similares.

Na definição desta política, a Comissão não tem, de modo algum, a intenção de proceder a uma externalização generalizada das suas actividades, nem de iludir a questão dos recursos internos. Só se optará pela externalização quando esta se justificar por si mesma; a externalização não deve ser considerada uma solução em caso de escassez de pessoal para a execução das tarefas essenciais. Na realidade, os recursos externos só podem ser correctamente utilizados se os recursos internos forem suficientes para exercer as funções de controlo ou de direcção.

III.3 Métodos de trabalho orientados para os resultados

O processo de consulta demonstrou que o pessoal está globalmente de acordo quanto à necessidade de simplificar e modernizar os métodos de trabalho no âmbito da Comissão. Em várias direcções-gerais já existem boas práticas administrativas, que devem ser alargadas ao conjunto da Comissão. No entanto, existe um limite à autonomia de actuação dos serviços, uma vez que alguns dos sistemas ou procedimentos podem necessitar de um tratamento à escala da Comissão ou no contexto de um conjunto de actividades desta. Além disso, na definição de tais métodos, será necessário determinar que melhoramentos dos métodos de trabalho com outras instituições podem ser realizados, por exemplo, o exercício da autodisciplina em matéria de comitologia. Os resultados desse estudo serão tidos em conta nas propostas da Comissão.

O pessoal formulou numerosas sugestões úteis para melhorar os sistemas e métodos de trabalho. É necessário instalar um mecanismo para a transmissão e para o seguimento dado a essas sugestões. Tais mecanismos já existem em certas direcções-gerais e as que deles ainda não dispõem serão encorajadas a instalá-los. O Secretariado-Geral reunirá os sistemas desse tipo utilizados nas direcções-gerais numa rede que funcionará como um "banco de ideias" comum. Cada ideia apresentada será avaliada e o funcionário que a tiver apresentado será informado do seguimento que lhe tenha sido dado. Algumas propostas serão relevantes apenas para uma determinada direcção-geral, mas muitas outras terão, provavelmente, uma aplicação mais vasta. A criação de um banco de ideias permitirá que a Comissão melhore permanentemente os seus métodos de trabalho através de uma evolução contínua.

No entanto, para começar, é necessária uma abordagem mais estruturada. Por conseguinte, será nomeado para o Secretariado-Geral um segundo Secretário-Geral adjunto, com o mandato específico de melhorar os métodos de trabalho e promover a sua aplicação no conjunto da Comissão. Para tratar estas questões, será elaborado, até ao final do ano, um plano de acção com base em conhecimentos de peritos internos e externos. Os domínios a ter em conta compreendem a definição de novas regras em matéria de delegação de responsabilidades no âmbito do Colégio - a elaboração de um primeiro relatório sobre este ponto constitui, aliás, uma prioridade -, a simplificação dos processos de decisão e dos procedimentos administrativos ao nível da sede da Comissão e das suas delegações em todo o mundo, uma melhor coordenação interserviços, o melhoramento dos processos de arquivação em toda a Comissão, a criação de estruturas administrativas flexíveis e adaptáveis, uma melhor utilização das tecnologias modernas e a introdução de técnicas de gestão da qualidade, já operacionais em certos sectores da Comissão. Tendo em conta, nomeadamente, os progressos registados em matéria de sistemas de informação, como, por exemplo, a gestão electrónica de documentos, a Comissão deveria progredir na via do abandono do suporte papel.

As medidas apresentadas neste capítulo encontram-se pormenorizadas no capítulo III do Plano de Acção (parte II do presente livro branco): Acções 12-

IV Valorização dos Recursos Humanos

O principal trunfo da Comissão é o seu pessoal. As suas qualificações e a sua dedicação ao trabalho têm constituído o factor-chave de todas as realizações da Comissão. Para trabalhar eficazmente, esta deve aplicar uma política integrada de recursos humanos que permita ao conjunto dos membros do pessoal realizar-se plenamente no exercício das suas funções. A manutenção de uma função pública europeia independente, permanente e altamente qualificada permitirá às instituições europeias desempenhar as tarefas que lhe incumbem no âmbito da União Europeia com um máximo de eficácia. A realização deste objectivo exige a modernização da política de recursos humanos, desde o recrutamento até à reforma, no interesse do pessoal de todos os graus.

No corrente ano, serão elaborados documentos de consulta com propostas pormenorizadas de reforma da política de recrutamento, da política de enquadramento, da estrutura das carreiras, etc. Cada documento estabelecerá um quadro de acção baseado na análise das melhores práticas aplicadas nos serviços públicos dos Estados-Membros e noutras organizações internacionais. Serão incluídos projectos de actos legislativos relativos a alterações do próprio Estatuto ou dos seus textos de aplicação. Com base nesses documentos, o pessoal será consultado e associado ao processo, tanto no que respeita aos princípios gerais da reforma definidos no presente livro branco, como à sua aplicação.

Seguidamente, é apresentado um esboço geral da reforma da política dos recursos humanos. No Plano de Acção são apresentadas informações mais pormenorizadas. Muitas das alterações propostas podem ser realizadas no quadro do actual Estatuto através de uma aplicação melhorada das regras existentes. No entanto, em certos casos, deverão ser introduzidas alterações ao Estatuto. A participação do pessoal será, em todos os domínios, uma condição prévia de sucesso.

IV.1 Chefias

Como em qualquer outra organização, as chefias desempenham uma função essencial na Comissão. Essa função é dupla: o pessoal de enquadramento deve possuir competências profissionais e experiência especializadas e, além disso, deve ser capaz de motivar e dirigir equipas. A reforma contribuirá para melhorar o enquadramento através da introdução de regras mais claras e de uma melhor definição das responsabilidades. O papel das chefias intermédias na reforma da Comissão assume uma importância especial. Os chefes de Unidade serão o motor de actividades descentralizadas no contexto da reforma: por exemplo, implementar o trabalho de equipa e garantir um melhoramento progressivo da organização do trabalho. É igualmente necessária uma acção específica neste domínio para aumentar o nível das competências e criar, em toda a Comissão, uma cultura comum baseada na gestão.

Consequentemente, a Comissão passará a atribuir, aquando das nomeações, uma importância acrescida às capacidades de gestão, que passarão a ser submetidas a um período de estágio. O princípio da reversibilidade será aplicado: os gestores que não provem possuir as capacidades de gestão exigidas ou que voluntariamente renunciem ao seu posto serão reafectados a um posto de não-enquadramento, do mesmo grau.

Será criado um programa de formação para o pessoal de enquadramento, tendo em conta certas necessidades específicas, como, por exemplo, as dos chefes de delegação. Só os funcionários que tenham participado de modo satisfatório nessa formação poderão exercer funções de chefia. Por último, o desempenho de todo o pessoal de enquadramento - incluindo directores-gerais e Directores - será sistematicamente avaliado.

IV.2 Evolução da carreira

Recrutamento

A actual política de recrutamento, baseada na organização de concursos gerais, permitiu que a Comissão disponha de um pessoal altamente qualificado e fiável. O sistema de concursos gerais para o recrutamento de funcionários generalistas e especialistas será mantido. O melhoramento da programação das actividades da Comissão e a definição dos correspondentes perfis de competências permitirão planificar melhor as necessidades em termos de recursos humanos, tanto no plano qualitativo como quantitativo.

A experiência e as respostas obtidas no quadro do exercício de consulta demonstraram que a organização dos concursos gerais e as diferentes provas devem ser melhoradas, para que as necessidades da Comissão em pessoal sejam satisfeitas e para ter em conta os progressos realizados nos domínios das técnicas de selecção e das tecnologias da informação. Nesta matéria, será dada uma atenção especial aos meios susceptíveis de melhorar a logística de certas partes dos concursos. No entanto, a Comissão deve conservar o controlo efectivo da sua política de recrutamento. A necessidade de assegurar um equilíbrio geográfico razoável do pessoal da Comissão, no respeito das disposições do Estatuto (nomeadamente as do artigo 27º), será igualmente tida em conta. No entanto, nem os concursos organizados por nacionalidade ou por quota nacional, nem a passagem generalizada para um sistema de concursos por língua constituem soluções satisfatórias. Aquando da elaboração de novas provas, a dimensão multicultural da União Europeia será plenamente tida em conta, bem como a questão do género, para garantir o equilíbrio geográfico e o respeito do princípio da igualdade de oportunidades.

Uma vez que, nas outras instituições europeias, o recrutamento é igualmente organizado através de concursos, será dada prioridade ao exame, em conjunto com essas instituições, da possibilidade de criar um serviço interinstitucional de recrutamento.

Orientação da carreira e mobilidade

Após o recrutamento, a Comissão deve tirar o melhor partido das competências dos novos funcionários e auxiliá-los a desenvolver as suas potencialidades no ambiente multinacional da Comissão. Qualquer que seja o grau, os novos funcionários seguirão um programa aprofundado de formação preparatória durante um período de estágio de doze meses. A avaliação no final desse período será rigorosa, reflectindo o facto de a admissão ao estatuto de funcionário titularizado implicar direitos consideráveis.

A Comissão introduzirá uma função central de orientação da carreira com o objectivo de difundir as melhores práticas no âmbito das direcções-gerais e de proporcionar conselhos e assistência aos funcionários quanto à evolução da sua carreira. Uma rede de funções semelhantes será estabelecida em cada direcção-geral, para que os funcionários possam beneficiar dos melhores conselhos ao longo de toda a sua vida profissional.

A mobilidade interna será incentivada através da supressão de obstáculos, como, por exemplo, os decorrentes do actual sistema de promoção. As regras específicas de mobilidade para o serviço externo serão mantidas, e melhoradas sempre que necessário. As condições que regem a mobilidade entre as instituições europeias, e entre estas e as administrações dos Estados-Membros e, eventualmente, outros organismos públicos e entidades privadas, serão exploradas com vista a facilitar o intercâmbio. Em termos mais gerais, para ter em conta as possibilidades limitadas de mobilidade de certas pessoas e para criar um incentivo à mobilidade, esta será considerada um factor positivo aquando do exercício de avaliação e da nomeação do pessoal de enquadramento. A continuidade das actividades no contexto de uma mobilidade acrescida será garantida, nomeadamente através de uma melhor organização da transferência de responsabilidades entre funcionários.

Formação

O orçamento reservado à formação do pessoal da Comissão é proporcionalmente muito inferior à média das funções públicas nacionais, equivalendo a uma formação anual de dois dias por pessoa. Este valor abrange a formação geral, os cursos de línguas e a formação no domínio das tecnologias da informação. Uma vez que a formação é uma actividade que exige dispêndio de tempo, a participação em cursos deve ser contabilizada na planificação das actividades de cada unidade. Será necessário ter em conta a repartição das tarefas. A Comissão deve incentivar uma cultura de aprendizagem que considere a formação como uma questão essencial e não como actividade secundária facultativa. Os membros do pessoal, independentemente do seu grau, devem ser incentivados, e autorizados, a valorizar o seu potencial pessoal. Esta atitude exigirá um aumento progressivo do orçamento reservado à formação, bem como um nível mais elevado de efectivos.

Será dada grande importância à formação contínua ao longo de toda a vida profissional. Em certos estádios da carreira de um funcionário, podem revelar-se úteis formações específicas (como, por exemplo, o reforço das capacidades de redacção ou de "gestão da diversidade"). Outros tipos de formação serão igualmente necessários. Alguns deverão ser seguidos por todos os funcionários, nomeadamente para aumentar os seus conhecimentos de base nos domínios jurídico, económico, de redacção ou orçamental. Outros serão susceptíveis de variar em função da natureza do trabalho ou do estádio da carreira (por exemplo, cursos de entrada ao serviço, formação específica em questões orçamentais e financeiras, desenvolvimento das capacidades de gestão).

Por último, será estudada, conjuntamente com as outras instituições, a eventual criação de um centro de formação da função pública europeia, nomeadamente para os funcionários que ocupem postos de chefia intermédia e superior.

Estrutura das carreiras

A actual distinção entre diferentes categorias de pessoal é muito fortemente determinada pelas qualificações e formação adquiridas antes do recrutamento. Em consequência, essa estrutura não reflecte adequadamente a evolução das capacidades de cada membro do pessoal e não permite avaliar correctamente competências mais gerais, como a aptidão para a tomada de decisões ou para a chefia. Além disso, em geral, não tem suficientemente em conta as qualificações adquiridas pelos funcionários B, C ou D após o recrutamento, nem as suas competências ou a realidade das tarefas que desempenham. É difícil passar de uma categoria para outra; os concursos internos não são organizados regularmente. O número limitado de graus por categoria faz com que a maior parte dos funcionários seja promovida apenas três ou quatro vezes ao longo da sua carreira. Devido ao limitado número de graus, registam-se estrangulamentos importantes no topo das categorias B, C e D, bem como do grau A4.

Em resumo, o actual sistema proporciona um reduzido incentivo a um bom desempenho de funções e não recompensa a iniciativa pessoal, tanto que se refere ao exercício da actividade como à aquisição de novas competências ou qualificações. Esse sistema entrava artificialmente pessoas que dão provas de talentos ou aptidões especiais. Além disso, não permite reconhecer o valor de tarefas desempenhadas pelo pessoal das categorias B, C ou D, as quais envolvem frequentemente responsabilidades muito mais vastas que as que decorrem das descrições de funções-tipo do Estatuto. Obviamente, tal acontece em detrimento tanto do pessoal como da instituição. É a menor das justiças reconhecer os bons resultados alcançados pelo pessoal da Comissão apesar destas insuficiências estruturais.

Dadas as deficiências do actual sistema, a Comissão propõe que seja elaborada uma nova estrutura mais linear de carreiras, sem categorias, que teria mais graus que o sistema actual mas um número mais limitado de escalões por grau. Os recrutamentos efectuar-se-iam a determinados níveis da escala de graus correspondentes a qualificações e experiência profissional mínimas.

A nova estrutura das carreiras deveria igualmente prever que a certos postos ou funções bem definidos correspondessem graus específicos. Assim, os funcionários que ocupassem esses postos, aos quais estariam ligadas responsabilidades especiais, receberiam remunerações correspondentes aos graus em causa durante o tempo em que ocupassem tais postos. As nomeações para esses postos seriam efectuadas de um modo objectivo e de acordo com procedimentos transparentes.

Enquanto o mérito determinaria a promoção de grau para grau, a antiguidade seria tida em conta através do avanço ao longo dos escalões de cada grau. Por último, o sistema garantiria boas possibilidades de carreira para os funcionários que, não exercendo qualquer função de enquadramento, possuíssem conhecimentos e competências valiosos para a organização. Tal implica, nomeadamente, que a promoção para os graus superiores não esteja sistematicamente ligada ao exercício de uma função de enquadramento.

Em qualquer administração pública, a criação de uma nova estrutura das carreiras é um acontecimento da maior importância, uma vez que tem repercussões muito amplas. A definição de uma nova estrutura exige igualmente uma análise pormenorizada de muitas questões, incluindo a avaliação e a promoção do pessoal. O presente livro branco expõe, nas suas grandes linhas, a nova estrutura das carreiras para a função pública europeia. Na sequência de um exame aprofundado das diferentes opções de estrutura linear das carreiras, a Comissão publicará uma proposta pormenorizada em Novembro de 2000.

A Comissão compromete-se a garantir que qualquer nova estrutura das carreiras respeite a sua promessa de que da reforma não resultará qualquer deterioração das condições gerais de trabalho do pessoal em funções nem prejudicará a sua composição multicultural. Este princípio será reflectido em todas as propostas da Comissão ao Conselho sobre esta matéria.

Avaliação do desempenho de funções

Qualquer sistema de avaliação dos elementos do pessoal tem um certo número de finalidades, desde o fornecimento de feedback a essas pessoas e a avaliação dos resultados em função de objectivos acordados à apreciação das possibilidades de promoção. A avaliação do pessoal na Comissão deve ter por ponto de partida uma definição precisa da missão de cada serviço e das funções e tarefas atribuídas a cada um dos membros do pessoal. Estas exigências constituem, de qualquer modo, os elementos essenciais do sistema de planeamento e programação das actividades da Comissão.

É indispensável instaurar um novo sistema de avaliação do pessoal . No entanto, a experiência demonstrou que o sucesso desse sistema dependerá da sua equitativa e correcta aplicação pelos avaliadores. Para tal, será considerado prioritário que o pessoal de enquadramento receba uma formação especial em matéria de avaliação e que a aplicação do sistema seja objecto de controlos. Portanto, será concedida uma atenção acrescida aos meios para garantir uma execução equitativa e eficiente da avaliação.

O aspecto fulcral do novo sistema de avaliação deveria residir num diálogo anual entre o notado e o respectivo notador, com vista a estabelecer em que medida objectivos claramente definidos tinham sido realizados. Trata-se de uma prática corrente noutras administrações europeias, que forneceria ao pessoal um feedback objectivo relativamente à sua eficácia, reconheceria os progressos realizados e, se necessário, incentivaria um melhor desempenho de funções, através da identificação de domínios passíveis de melhoramentos. As questões ligadas à evolução da carreira, como a formação e a mobilidade, deveriam igualmente ser abordadas.

A avaliação deveria também servir para determinar se a pessoa em causa corresponde às condições exigidas para a promoção com base nos resultados já obtidos, bem como a sua aptidão para assumir novas tarefas e responsabilidades. O mérito é um conceito relativo que exige que, para efeitos de promoção, o pessoal seja avaliado através da comparação com os respectivos colegas. Daí resulta que a avaliação implica a atribuição de uma ou várias notas. Actualmente, os exercícios de avaliação na Comissão têm lugar de dois em dois anos. A ligação entre os novos procedimentos anuais de avaliação e promoção será cuidadosamente examinada para evitar qualquer carga excessiva tanto para as chefias como para o pessoal. No entanto, o novo sistema de avaliação implicará um aumento de esforços e de tempo investido.

O novo sistema de avaliação do pessoal deve ser claramente equitativo, transparente e objectivo. A avaliação deve ser da competência do superior hierárquico directo e envolver, eventualmente, a participação de outros colegas, bem como a utilização do feedback recíproco.

Por último, a avaliação das chefias deveria incluir um elemento de apreciação pelos seus subordinados. As pessoas envolvidas na avaliação dos seus superiores hierárquicos disporão das garantias necessárias. Um sistema de avaliação distinto seria introduzido para os directores-gerais e Directores, o que ajudará a Comissão a avaliar os Directores para efeitos de promoção ao posto de director-geral.

Promoção

Um melhor sistema de avaliação terá, nomeadamente, como vantagem basear a promoção no mérito, conforme explicitamente previsto pelo Estatuto. Para reforçar o princípio de que um bom desempenho de funções deve ser justamente recompensado, deverão ser introduzidos no sistema de promoção outros melhoramentos. Nomeadamente, conviria ter em conta a mobilidade e a aquisição de competências especializadas.

Procedimentos para apoiar as pessoas com problemas de insuficiência profissional

Uma definição clara das tarefas atribuídas aos funcionários dar-lhes-ia, bem como aos seus superiores hierárquicos, uma base acordada para a avaliação da eficácia do seu desempenho de funções. O diálogo anual de avaliação permitirá detectar mais cedo os casos de insuficiência profissional. A nova função de orientação profissional permitirá apoiar as pessoas cujo rendimento é insuficiente, bem como examinar as suas competências. Será elaborado um guia que fornecerá uma definição clara da noção de insuficiência, orientações para a sua detecção e os procedimentos a seguir. As medidas de apoio poderão incluir formação suplementar e a reafectação a outros postos de trabalho.Será estabelecido um processo específico, distinto do processo disciplinar, para tratar de uma forma adequada os casos confirmados de incompetência profissional a título do artigo 51º do Estatuto.

Flexibilidade quanto à idade de reforma

A flexibilidade quanto à idade de reforma é um dos instrumentos que pode contribuir para uma utilização optimizada dos recursos humanos. As actuais regras relativas à idade e às condições de reforma penalizam os que desejam deixar o serviço antes da idade de 60 anos. Nenhum funcionário pode continuar a trabalhar para além dos 65 anos. Estas questões devem ser examinadas, sendo necessário definir um novo sistema de reforma antecipada. Tal não deixará de ter repercussões no Estatuto e no regime de pensões.

Mais especificamente, é claro que o futuro alargamento da União Europeia fará com que a Comissão se veja confrontada com um importante desafio. Um regime de reforma antecipada poderia desempenhar um importante papel para facilitar a integração de pessoas originárias dos novos Estados-Membros no pessoal. Nesta perspectiva, é necessário reflectir num regime especial de reforma antecipada directamente relacionado com o alargamento.

IV.3 Pessoal não permanente

O pessoal contratado forneceu sempre uma útil contribuição para o trabalho da Comissão através de competências de que a instituição não dispunha. Além disso, os agentes locais das representações nos Estados-Membros e das delegações nos países não-membros desempenharam um papel importante na garantia das actividades da Comissão nesses países.

O empenho dessas pessoas nos objectivos da União Europeia não é objecto de qualquer dúvida. No entanto, a diversidade das condições em que são recrutados e utilizados é altamente confusa. Além disso, o recurso a pessoal contratado não é necessariamente rentável, dado que, por um lado, o custo dos respectivos contratos pode ser superior aos custos relacionados com os funcionários permanentes e, por outro, a Comissão não pode conservar as respectivas competências. A Comissão continuará a recorrer a pessoal contratado, mas propõe-se reduzir tal prática, especialmente na sede. Em consequência, apresentará uma proposta para converter parte do seu orçamento para esse pessoal em postos permanentes.

Qualquer ambiguidade acerca das regras aplicáveis ao trabalho do pessoal contratado e das tarefas que podem ou não realizar será examinada. As novas regras devem também proporcionar uma certa flexibilidade para a execução de determinadas actividades através do recurso a pessoal contratado, por exemplo quando é necessário "atrair" pessoas com conhecimentos técnicos específicos de outra forma não disponíveis para a Comissão. Existe uma ligação entre essas regras, por um lado, e a política de externalização e a definição das actividades, por outro: a amplitude do recurso a pessoal contratado variará em função da natureza das actividades e as possibilidades de utilização de pessoal contratado na Comissão podem ter incidência na necessidade de externalização.

IV.4 Quadro de trabalho e igualdade de oportunidades

Quadro de trabalho

A Comissão tem obrigação de ser um empregador modelo, oferecendo ao seu pessoal um bom quadro de trabalho. Da herança do passado resulta que a organização do trabalho na Comissão tende para a rigidez, com uma compreensão insuficiente da forma como a diversidade cultural, que caracteriza e enriquece a Comissão, pode afectar as relações de trabalho. O futuro alargamento da União Europeia aumentará essa diversidade. Por último, a cultura de trabalho existente na Comissão e os insuficientes recursos em certos domínios levaram ao aumento das horas de trabalho e a dificuldades sentidas por muitos funcionários para conciliar a vida profissional e a vida privada.

Serão tomadas várias medidas para melhorar as condições de trabalho. Além disso, será dada maior ênfase à formação relacionada com o trabalho num quadro multicultural e a gestão da diversidade. Existe um pedido crescente dos funcionários de todos os graus a favor de uma maior flexibilidade das horas de trabalho. No quadro de uma organização mais orientada para os resultados, essas aspirações devem agora ser satisfeitas, uma vez que podem proporcionar uma maior flexibilidade e produtividade para a Comissão, melhorando simultaneamente a motivação e a satisfação profissional do pessoal. Para tornar as condições de trabalho mais flexíveis, serão tomadas medidas como, por exemplo, o horário flexível, o trabalho partilhado, o trabalho a tempo parcial e o teletrabalho. O problema da substituição do pessoal que trabalhe segundo um esquema flexível terá que ser resolvido.

Para que os pais possam encontrar um bom equilíbrio entre a vida profissional e as suas obrigações familiares, será introduzida uma licença parental, tanto para os pais biológicos como para os pais adoptivos. As actuais disposições sobre a licença de maternidade terão de ser melhoradas, bem como as infra-estruturas oferecidas pela Comissão para a tomada a cargo das crianças. Por último, será introduzido um direito a uma licença familiar.

Igualdade de oportunidades

Os melhoramentos previstos no quadro de trabalho deverão contribuir significativamente para promover a igualdade de oportunidades.

Para além disso, as questões relacionadas com o género devem ocupar uma posição central na nova política integrada de recursos humanos. A Comissão já se comprometeu a atacar o actual desequilíbrio da relação homens/mulheres na estrutura do pessoal, por exemplo concedendo, para mérito igual, a preferência às mulheres nas nomeações para as chefias superiores. A Comissão fixou-se igualmente o objectivo mínimo de, até ao final do seu mandato, duplicar o número de mulheres ao nível das chefias superiores. O equilíbrio geográfico não deveria constituir, em caso algum, um obstáculo a uma nomeação. No estádio do recrutamento, será tido um cuidado especial para garantir que as provas dos concursos não implicam qualquer desvantagem para as mulheres e que os júris dos concursos incluem um número suficiente de mulheres. Por último, o acesso melhorado e o fornecimento de formação em gestão devem também melhorar as oportunidades de promoção.

A Comissão tenciona abolir os actuais limites de idade para o recrutamento através de concursos. Estão em curso consultas com outras instituições comunitárias sobre esta questão, relativamente à qual a Comissão tenciona dar o exemplo. As condições para o reconhecimento de parcerias estáveis fora do casamento serão definidas. Além disso, será igualmente necessário estudar os modos de garantir que a diversidade cultural e étnica da Europa de hoje se reflicta no pessoal da Comissão. Para tal, a Comissão iniciará discussões com as administrações dos Estados-Membros.

IV.5 Disciplina

Raros são os membros do pessoal da Comissão que alguma vez se viram confrontados com o sistema disciplinar. No entanto, o actual sistema tem as suas lacunas. É demasiado lento, tem muitos níveis de procedimento e está baseado num conselho de disciplina que tem uma composição variável e é exclusivamente interno. O pessoal não está suficientemente bem informado acerca das suas obrigações e das eventuais consequências das infracções às regras.

Pode ser tomado um certo número de medidas administrativas para melhorar a situação sem que seja necessário alterar o Estatuto: num manual, serão expostas regras claras, acompanhadas de uma explicação sobre direitos e obrigações; serão elaboradas orientações para as sanções em função da gravidade da falta; com vista a uma maior coerência, o Conselho de Disciplina será dotado de um secretariado permanente alargado; as decisões disciplinares serão publicadas (sem os nomes das pessoas em causa, para proteger a confidencialidade).

Outras acções neste domínio, para tornar o sistema mais eficaz e menos sujeito a atrasos, exigirão alterações do Estatuto. Trata-se, nomeadamente, da criação de um Conselho de Disciplina Interinstitucional e da possibilidade de a administração apresentar o seu ponto de vista ao Conselho de Disciplina.

IV.6 Denúncia de disfuncionamentos

Todas as organizações responsáveis, especialmente as administrações públicas, devem prever disposições que garantam que os membros do pessoal que tenham sérias razões para suspeitar de que foi, está a ser ou poderá vir a ser cometida uma irregularidade possam transmitir as suas preocupações e estar seguros de que será realizada uma investigação aprofundada e dada uma resposta eficaz. Quanto à Comissão, é necessário clarificar os direitos e obrigações dos funcionários que denunciem eventuais disfuncionamentos e instalar um sistema que funcione e que seja equitativo em relação às pessoas que fazem a denúncia, às pessoas acusadas e à instituição. Simultaneamente, devem ser previstas garantias de que, uma vez os procedimentos judiciais ou administrativos iniciados, não sejam comprometidos por uma revelação precoce de provas.

O regulamento relativo ao Organismo Europeu de Prevenção da Fraude (OLAF), entrado em vigor em Junho de 1999, já fornece indicações claras sobre os canais a utilizar para assinalar as irregularidades. Os funcionários são obrigados a assinalar as presunções de irregularidades aos seus superiores ou ao Secretariado-Geral ou ao OLAF. Há a precisar que assinalar um caso ao OLAF, para efeitos de investigação, não dispensa as chefias de tomar as medidas necessárias para remediar os problemas que lhes tenham sido assinalados.

É, de igual modo, necessário estabelecer mais precisamente os direitos e obrigações dos funcionários quanto à responsabilidade de denúncia dos disfuncionamentos através dos canais internos (mas não exclusivamente pela via hierárquica), bem como definir regras adequadas para a utilização de canais externos de notificação. Estes devem funcionar como "válvula de segurança": as circunstâncias em que o recurso a uma via externa à Comissão seria admissível terão de ser cuidadosamente definidas. Um serviço central de mediação reforçado deve actuar como ponto de contacto nos casos de alegado disfuncionamento que não impliquem uma presunção de fraude ou uma acção que afecte os interesses financeiros da Comunidade.

De acordo com as melhores práticas dos Estados-Membros, será concedida aos funcionários que denunciem disfuncionamentos através dos meios legais a necessária protecção compatível com as disposições do regulamento do OLAF, bem como - no interesse de todo o pessoal e da instituição - garantias contra alegações fantasistas ou mal intencionadas.

IV.7 Transparência do Estatuto

Ao longo dos anos, foram adoptadas numerosas medidas de aplicação do Estatuto. Algumas delas são aplicáveis a todas as instituições comunitárias, enquanto outras apenas são aplicáveis no âmbito da Comissão. Foram realizados reduzidos esforços para tornar esses textos acessíveis ao pessoal, o mesmo se podendo afirmar das numerosas decisões administrativas adoptadas pela Comissão a título do Estatuto. Daí resulta ser impossível consultar um conjunto claro e consolidado de regras. Por conseguinte, tanto a questão da transparência como a aplicação adequada das regras deve ser examinada. Será mantido um Estatuto comum aplicável a todas as instituições comunitárias.

As regras adoptadas para aplicação do Estatuto serão simplificadas, consolidadas e publicadas. Os procedimentos administrativos da Comissão para aplicação do Estatuto serão igualmente revistos. Simultaneamente, o próprio Estatuto deve ser examinado - em plena concertação com os representantes do pessoal - para identificar quaisquer disposições que estejam claramente ultrapassadas e que tenham deixado de ser necessárias para garantir a permanência, qualidade e independência da função pública europeia. Neste contexto, é importante sublinhar que a presente reforma não põe, de modo algum, em questão o princípio da participação dos comissões paritárias, compostas por representantes do pessoal e da administração, na política da Comissão em matéria de recursos humanos. Para assegurar a eficácia da sua participação no interesse do pessoal, o funcionamento e o papel dessas comissões serão reexaminados em cada domínio específico.

Estas alterações serão realizadas como parte de um compromisso permanente de simplificar e clarificar os direitos e obrigações do pessoal.

IV.8 Outras questões

A política de recursos humanos esboçada no presente livro branco é um elemento-chave da estratégia da Comissão para a consecução dos objectivos estabelecidos no programa para 2000-2005, nomeadamente o desafio que o alargamento da União Europeia implicará em termos de integração de pessoas vindas dos novos Estados-Membros no pessoal. Foram identificados dois outros domínios da política de recursos humanos que merecerão uma atenção especial nos próximos anos. O primeiro refere-se ao pessoal pago através do orçamento da investigação. A esta categoria de pessoal são aplicadas regras específicas. O objectivo a longo prazo da actual Comissão consiste em aplicar ao pessoal afectado à investigação as regras gerais aplicáveis ao conjunto do seu pessoal. A possibilidade de recrutar determinados especialistas a título temporário será mantida. O segundo domínio diz respeito ao serviço externo da Comissão. Será dada uma atenção especial à gestão da carreira dos funcionários nas delegações e na sede, incluindo o exercício da rotação, o acesso à formação linguística e outra, o tratamento a reservar aos casais de funcionários comunitários quando um deles for nomeado para uma delegação e a política relativa ao pessoal local.

A aplicação do plano de reforma exposto no presente livro branco representa um desafio importante e sustentável para os serviços administrativos centrais da Comissão. Trata-se de um desafio que tem agora de ser enfrentado.

As medidas apresentadas neste capítulo encontram-se pormenorizadas no capítulo IV do Plano de Acção (parte II do presente livro branco)): Acções 21-

V Auditoria, Gestão Financeira e Controlo

Um objectivo central da reforma consiste em criar uma cultura administrativa que, por um lado, incentive os funcionários a assumir responsabilidades em relação às actividades sobre as quais têm controlo e, por outro, a dar-lhes a possibilidade de controlar as actividades pelas quais são responsáveis. A Comissão, no seu conjunto, tem a responsabilidade específica de gerir os fundos comunitários, ou seja, o dinheiro do contribuinte. Em consequência, melhorar e modernizar a gestão financeira é um objectivo desejável em si mesmo, que pode contribuir directa e efectivamente para a obtenção de melhores resultados globais.

Os sistemas de gestão financeira e controlo da Comissão deixaram de estar adaptados ao tipo e número de operações que têm de tratar. Quando os actuais sistemas centralizados foram definidos, a Comissão geria montantes muito inferiores aos de hoje. As operações financeiras cresceram exponencialmente; por exemplo, nos últimos cinco anos, duplicaram para mais de 620 000. A ajuda externa triplicou nos últimos dez anos, devendo registar um aumento de 44% entre 1999 e 2000.

Destas realidades resulta que os procedimentos devem ser mais simples, mais rápidos, mais transparentes e mais descentralizados. É necessária uma clara distribuição de tarefas e responsabilidades entre todos os participantes - tanto financeiros como "técnicos" - que desempenham um papel nas operações de gestão com implicações financeiras. É igualmente essencial que existam regras e estruturas organizativas adequadas. Devem ser adoptadas disposições destinadas a permitir que as delegações externas da Comissão possam assumir estas novas responsabilidades.

Um elemento essencial de uma melhor gestão financeira será a nova abordagem, introduzida através da gestão baseada em actividades, para a atribuição de recursos de todos os tipos com o objectivo de satisfazer as prioridades da Comissão (ver parte III do presente livro branco). A Comissão não deverá voltar a encontrar-se na situação de ter assumido a responsabilidade da realização de tarefas sem dispor dos meios adequados para tal.

Além disso, é necessário realizar as seguintes acções:

*O sistema de gestão financeira, controlo e auditoria será radicalmente reforçado, actualizado e alinhado com as melhores práticas. Para tirar o melhor partido dos recursos e do saber-fazer e ter em conta os diferentes tipos de despesas pelas quais a Comissão é responsável, novas estruturas organizativas deverão ser criadas e outras eliminadas. Serão introduzidas referências para medir o progresso registado quanto à redução dos prazos de pagamento e à recuperação de fundos indevidamente pagos;

*Os ordenadores, como aliás todos os funcionários de enquadramento, devem assumir as suas responsabilidades em relação à qualidade, correcção e eficácia do seu trabalho. As regras a aplicar devem ser comunicadas a todos os funcionários de uma forma consolidada, simplificada e facilmente acessível;

*Serão tomadas medidas para proteger melhor os interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente no que respeita à segurança da legislação contra a fraude, não só no estádio da proposta mas ao longo de todo o processo legislativo. A cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros será significativamente melhorada. Conforme expresso pelo Tribunal de Contas, é nos Estados-Membros que ocorre a maior parte das despesas que não foram adequadamente utilizadas e/ou comprovadas.

V.1 Definição das responsabilidades dos ordenadores e dos gestores directos

Criar um real sentido das responsabilidades em matéria de boa gestão financeira significa: em primeiro lugar, definir claramente as tarefas; em segundo lugar, garantir que cada um conhece e entende as suas responsabilidades; em terceiro lugar, integrar controlos de qualidade nos processos de gestão; por último, dispor de meios equitativos e seguros de tratar as infracções às regras.

A gestão financeira é apenas um dos aspectos da gestão operacional. A delegação de poderes em matéria de autorização de despesas deve acompanhar em paralelo a cadeia de chefia, desde o funcionário até ao director-geral, a cada Comissário e ao Colégio.

A Comissão estabelecerá regras claras para as responsabilidades dos intervenientes no domínio financeiro. Essas regas serão comunicadas, aquando da respectiva nomeação, a cada um desses intervenientes, que beneficiarão da formação adequada. Se a pessoa em causa não satisfizer as normas em questão, ser-lhe-ão retiradas essas responsabilidades.

As regras relativas às responsabilidades dos ordenadores incluirão procedimentos referentes à delegação, no âmbito dos serviços, das responsabilidades quanto à autorização das despesas. Na medida do possível, a pessoa que toma a decisão operacional de avançar com uma acção que envolva uma despesa deve igualmente ser o ordenador da despesa. No entanto, é necessário instaurar um sistema adequado para controlar a correcção das operações.

A melhor forma de garantir o respeito das regras e procedimentos consiste em torná-los rapidamente acessíveis a todos os funcionários. Para tal, as regras serão consolidadas e apresentadas em manuais simples e claros, que serão actualizados à medida das necessidades.

A necessidade de dispor de regras e procedimentos mais simples e consolidados faz-se especialmente sentir no domínio das subvenções e dos contratos. A aplicação do procedimento de concurso para a atribuição de fundos, a informação exaustiva sobre as possibilidades de financiamento, o tratamento equitativo de todos os proponentes, a transparência dos procedimentos de selecção, a publicação dos resultados e um acompanhamento e avaliação adequados são princípios que importa aplicar rigorosamente.

Nos casos-limite, não é fácil estabelecer a distinção entre os procedimentos das subvenções e os procedimentos de celebração de contratos. Os ordenadores devem poder receber conselhos da unidade "Contratos" do Serviço Financeiro Central quanto ao tipo de procedimento a seguir (ver capítulo V.2). Esta questão será abordada numa secção distinta do projecto de proposta de revisão do regulamento financeiro.

A Comissão proporá igualmente melhorias no que respeita aos procedimentos de celebração de contratos; nomeadamente, considerará a criação de um órgão independente para tratar as queixas resultantes dos procedimentos referentes aos contratos.

Sem prejuízo da função do OLAF, em caso de erros financeiros ou presunção de irregularidades que não impliquem fraude, os directores-gerais poderão, antes de iniciar procedimentos disciplinares, submeter o caso a um painel encarregado de os apoiar através do fornecimento de conselhos sobre possíveis irregularidades financeiras. Este painel, que será criado até 1 de Julho de 2000, ouvirá, naturalmente, o ou os funcionários em causa. A intervenção deste painel consultivo é concebida como uma etapa intermediária entre a detecção de uma irregularidade e o eventual início de processos disciplinares formais. Na medida do possível, o painel recomendará ao director-geral medidas de correcção e de prevenção.

Por último, deve notar-se que as disposições do regulamento financeiro em vigor, que prevêem a responsabilidade profissional e financeira dos ordenadores, são susceptíveis de entravar consideravelmente a "responsabilização" dos mesmos. Esta contradição poderia ser altamente contraproducente. Os novos procedimentos disciplinares propostos no capítulo IV passam a proporcionar meios equitativos e adequados para tratar as irregularidades financeiras e as fraudes através das disposições do Estatuto sobre a responsabilidade dos funcionários em caso de falta grave. Em consequência, a Comissão proporá que essas disposições específicas sejam retiradas do regulamento financeiro.

V.2 Reformulação da gestão financeira, do controlo e da auditoria

O actual sistema de gestão financeira, controlo e auditoria aplicado pela Comissão tem sido fortemente criticado, tanto dentro como fora da instituição, por não impedir disfuncionamentos significativos num certo número de importantes situações (ver, por exemplo, os relatórios do comité de peritos independentes e do Tribunal de Justiça).

Em substância, o actual controlo financeiro ex ante consiste na verificação e aprovação centralizadas das operações financeiras no que se refere às regras essencialmente processuais definidas no regulamento financeiro - designadas por "visto prévio" - que se revelaram inadequadas para uma análise completa do valor acrescentado e da regularidade das operações financeiras. Em consequência, o sistema dá aos responsáveis pela tomada de decisões um falso sentimento de segurança, que conduz a uma cultura que "desresponsabiliza" os gestores. Simultaneamente, devido à sua natureza pesada e complexa no plano processual, tornou mais difícil uma execução eficiente do orçamento.

Por último, o regulamento financeiro atribui simultaneamente a responsabilidade do controlo ex ante (o "visto") e dos sistemas de avaliação ex post (auditoria) ao Auditor Financeiro da Comissão, criando assim graves conflitos de interesse no âmbito da Direcção-Geral do Controlo Financeiro.

Alterações propostas

A solução proposta no presente documento - apresentada de forma esquemática na Figura I - destina-se a confiar às direcções-gerais os controlos cuja responsabilidade incumbe actualmente ao Auditor Financeiro, a fim de tornar os directores-gerais directamente responsáveis pela realização de controlos internos apropriados nos seus serviços e as chefias plenamente responsáveis pelas decisões financeiras que tomem. Para tal, cada director-geral deve subscrever no seu relatório anual de actividades uma declaração que ateste que foram instaurados controlos internos adequados e que, com base na análise constante do relatório, os recursos foram utilizados para os fins previstos. Assim que o regulamento financeiro tenha sido alterado para criar as condições para uma gestão de recursos mais segura e eficaz, o "visto prévio" centralizado será abandonado.

Nas direcções-gerais, as unidades financeiras terão a função básica de fornecer conselhos e assistência às unidades operacionais, podendo-lhes ser atribuídas funções suplementares em função da organização específica de cada direcção-geral. Uma vez que os perfis, as despesas e as exigências da gestão financeira variam de um serviço para outro, cada director-geral terá de definir os processos financeiros adequados a seguir pelo seu serviço, no quadro de um conjunto de normas mínimas aplicáveis a todos os serviços, a estabelecer em conformidade com os princípios expostos no presente livro branco. Essas normas incluirão o princípio da separação de tarefas, para garantir que cada decisão que implique uma despesa em qualquer serviço tenha sido analisada dos pontos de vista operacional e financeiro por, pelo menos, duas pessoas.

Será criado um Serviço Financeiro Central que aconselhará os serviços operacionais da Comissão. Esse serviço, sob a autoridade directa do membro da Comissão encarregado do orçamento, definirá as regras e procedimentos financeiros e as normas mínimas comuns para os controlos internos nas direcções-gerais, e dará conselhos relativamente à sua aplicação.

Será criado e colocado sob a autoridade do Vice-Presidente responsável pela reforma, um Serviço de Auditoria Interna para apoiar a gestão no âmbito da Comissão no que respeita: 1) ao controlo dos riscos, 2) ao controlo da conformidade, 3) à formulação de um parecer independente sobre a qualidade dos sistemas de gestão e controlo, e 4) às recomendações a apresentar para melhorar a eficácia das operações e garantir uma utilização económica judiciosa dos recursos da Comissão (utilização do dinheiro para os fins previstos e relação custo/eficácia).

Cada direcção-geral criará uma estrutura de auditoria especializada (que pode ir de uma única pessoa que se apoie em grande medida no trabalho do Serviço de Auditoria Interna até uma unidade completa), directamente responsável perante o director-geral, para realizar exames do sistema de controlo interno da direcção-geral e da gestão e utilização dos fundos da Comissão pagos aos beneficiários externos.

Por último, será criado um Comité de Acompanhamento da Auditoria. A sua tarefa consistirá em acompanhar: 1) os processos de controlo na Comissão, através dos resultados das auditorias realizadas pelo Serviço de Auditoria Interna e pelo Tribunal de Contas, 2) a aplicação das recomendações resultantes das auditorias, incluindo as formuladas pelo Tribunal de Contas que tenham sido aceites pela Comissão e 3) a qualidade do trabalho de auditoria. Este comité será presidido pelo membro da Comissão responsável pelo orçamento e integrará o Vice-Presidente responsável pela reforma, dois outros membros da Comissão e uma personalidade externa. Esta última deverá possuir conhecimentos e uma experiência relevantes em matéria de administração das sociedades e de controlo. Todos estes novos serviços, bem como o Comité de Acompanhamento da Auditoria, serão criados até 1 de Maio de 2000.

As alterações propostas permitirão garantir que as responsabilidades sejam correctamente atribuídas aos funcionários de enquadramento cujas decisões implicam consequências financeiras, os quais, por sua vez, serão adequadamente aconselhados e guiados por uma função financeira central. Para completar este dispositivo, o Serviço de Auditoria Interna desempenhará um importante papel de supervisão e as suas recomendações serão objecto da devida atenção por parte do Comité de Acompanhamento da Auditoria. Trata-se, globalmente, de uma abordagem que deveria solucionar totalmente o "efeito de desresponsabilização" e eliminar os riscos de conflitos de interesse susceptíveis, no actual sistema, de surgir entre o controlo financeiro e a auditoria interna.

A transição

A transição para o sistema atrás descrito será complexa e não poderá ser realizada a muito curto prazo. O quadro jurídico existente, em especial o regulamento financeiro, exige a manutenção do visto prévio centralizado, atribuindo ao Auditor Financeiro a responsabilidade pelo controlo financeiro ex ante e pela auditoria interna. Por esta razão, não é possível, sem alterar o regulamento, eliminar o procedimento de visto prévio efectuado pela Direcção-Geral do Controlo Financeiro nem, em consequência, substituí-lo por um visto técnico automático para todas as operações.

A Comissão enfrentará este problema de dois modos.

Em primeiro lugar, para reduzir o mais possível o período de transição para o novo sistema, proporá, como parte da revisão do regulamento financeiro, que as responsabilidades relativas aos controlos financeiros e as relativas à auditoria interna sejam separadas. Tal permitirá que seja juridicamente possível que a Comissão transfira a responsabilidade em matéria de auditoria interna do Auditor Financeiro para um outro funcionário superior com o mesmo grau de independência (o Auditor Interno). A Comissão espera que esta parte da reformulação do regulamento financeiro possa ser rapidamente tratada e adoptada até 1 de Janeiro de 2001.

Em segundo lugar, na pendência da adopção da revisão geral do regulamento, a Comissão começará a descentralizar as actividades de auditoria e de controlo ex post - actualmente centralizadas sob a responsabilidade do Auditor Financeiro - para as direcções-gerais operacionais. Antes de qualquer descentralização de responsabilidades, as obrigações de qualquer pessoa que intervenha nas decisões financeiras serão definidas e comunicadas. O tradicional controlo sob a forma de visto prévio será descentralizado através da instalação dos controladores nas direcções-gerais, embora mantendo a sua obrigação de prestar contas ao Auditor Financeiro conforme previsto no regulamento financeiro. Durante este período, o Auditor Financeiro prestará especificamente contas, no que se refere à auditoria interna, ao Vice-Presidente responsável pela reforma, o que terá como efeito imediato reduzir o risco de conflitos de interesse.

Recursos humanos e formação

Para que o novo sistema de gestão financeira, controlo e auditoria seja sólido, é essencial que as operações financeiras sejam realizadas por um pessoal altamente competente. Qualquer penúria de recursos humanos, competências ou saber-fazer comprometeria gravemente a fiabilidade do sistema. É possível que, até ao presente, não tenha sido dada uma importância suficiente a este tipo de postos de trabalho, aos sistemas de apoio e à formação especializada, tornando assim a carreira neste sector menos atraente e agravando a penúria de recursos humanos. Essa a razão pela qual a gestão financeira e o controlo deveriam constituir uma prioridade dos directores-gerais no quadro da avaliação das suas necessidades em recursos humanos. Se for caso disso, estes deveriam ser imediatamente postos à disposição. Na eventualidade de os efectivos com o necessário saber-fazer permanecerem insuficientes após a redistribuição do pessoal da direcção-geral do Controlo Financeiro, a atribuição de postos suplementares e a realização de uma formação interna, poderia ser prevista a organização de um concurso específico.

Para garantir uma compreensão comum dos conceitos e terminologia do novo sistema de gestão financeira, controlo e auditoria em toda a Comissão, o pessoal seguirá imediatamente uma formação relativa aos princípios subjacentes às reformas financeiras. As chefias responsáveis pelos programas que implicam despesas beneficiará de cursos de formação sobre as estratégias adequadas para maximizar a relação custo/eficácia das suas actividades. Assim que os novos manuais operacionais com regras e procedimentos simplificados e consolidados estejam disponíveis, será realizado um programa intensivo e aprofundado de formação destinado ao pessoal operacional responsável pelos programas que envolvem despesas, nomeadamente a gestão dos projectos, a celebração de contratos públicos e a concessão de subvenções. Uma introdução ao funcionamento dos sistemas orçamentais e financeiros da Comissão será obrigatória para o conjunto do pessoal.

V.3 Protecção dos interesses financeiros da Comunidade

É necessário tomar diversas medidas para obter o máximo de eficácia quanto à prevenção das irregularidades e para que a legislação e as regras e procedimentos em matéria de gestão financeira se prestem o menos possível à fraude. É encarável uma vasta gama de acções:

*Orientações para uma boa gestão dos projectos;

*Melhor coordenação da interacção entre o Organismo Europeu de Prevenção da Fraude (OLAF), que é um organismo independente, e os outros serviços da Comissão;

*Maior envolvimento do OLAF no domínio da segurança da legislação, sistemas de concurso e gestão de contratos contra a fraude;

*Optimização do sistema central de alerta precoce no que respeita aos beneficiários dos fundos comunitários;

*Gestão mais eficaz da recuperação dos fundos indevidamente pagos.

Será, por outro lado, necessário definir a cooperação entre os serviços da Comissão e entre esta e os Estados-Membros, designadamente no que se refere aos fundos estruturais e ao processo de apuramento das contas do FEOGA, de modo a que as irregularidades, as fraudes e a corrupção sejam evitadas e detectadas de forma mais eficaz.

As medidas apresentadas neste capítulo encontram-se pormenorizadas no capítulo V do Plano de Acção (parte II do presente livro branco): Acções 63-

VI Execução e consolidação da reforma

A execução de grande número de medidas pode começar imediatamente, tal como indicado no presente documento e no Plano de Acção. A Comissão atribui uma especial importância a que a reforma seja realizada com um ritmo constante, para manter a dinâmica e para que o seu pessoal e as outras instituições possam recolher rapidamente os benefícios daí resultantes.

Objectivos para Julho de

Em particular, a Comissão compromete-se a que, até Julho de 2000, sejam executadas as seguintes medidas:

*Criação do Serviço de Auditoria Interna, do Comité de Acompanhamento da Auditoria e do Serviço Financeiro Central;

*Inventário e avaliação, pelos serviços, da sua organização financeira e uma primeira análise das necessidades em pessoal nesse domínio;

*Estabelecimento, ao nível da Comissão, de um programa de formação e informação sobre a nova arquitectura financeira da instituição;

*Estabelecimento de uma descrição das missões de cada direcção e de cada unidade, com base na definição das missões da respectiva direcção-geral;

*Descrição das funções de cada funcionário/membro do pessoal, com base em orientações claras e na definição das funções da unidade em que trabalhe;

*Realização de um programa completo de projectos-piloto na perspectiva da nova formação em gestão e melhoramentos do processo de nomeação de funcionários superiores;

*Criação de um painel de utilizadores representativos para assistir o Vice-Presidente responsável pela reforma no que respeita à qualidade dos serviços fornecidos pela Direcção-Geral do Pessoal e Administração;

*Elaboração de uma proposta de revisão geral do regulamento financeiro;

*Elaboração de uma proposta sobre a tarefa urgente de melhoramento da gestão e da execução dos programas de ajuda externa e sobre a aplicação das primeiras etapas da presente reforma.

Execução em 2000-

Até ao final de 2000, serão apresentados documentos de consulta respeitantes a todos os domínios essenciais da política de recursos humanos, tais como evolução e estrutura das carreiras, disciplina e recrutamento, incluindo propostas para as alterações jurídicas eventualmente necessárias. Esses documentos conterão propostas pormenorizadas em domínios para os quais o presente documento fornece orientações gerais. Essas propostas serão objecto de uma muito vasta consulta. O grupo de membros da Comissão encarregado da reforma será habilitado a adoptar projectos de reforma para consulta. Para garantir a total transparência, todos os membros da Comissão serão informados ao longo de todo o processo.

Tal incluirá uma concertação com os representantes do pessoal da Comissão e, quando estejam em causa alterações das disposições do Estatuto aplicáveis a todas as instituições, a consulta do comité interinstitucional. A Comissão deseja terminar as consultas internas no princípio de 2001. A aplicação das medidas que não impliquem alterações do Estatuto começará então imediatamente. As consultas interinstitucionais deverão estar terminadas em Novembro de 2001, o mais tardar. Em seguida, a Comissão apresentará ao Conselho, o mais tardar em Dezembro de 2001, uma proposta global de alteração do Estatuto, abrangendo a política do pessoal e as remunerações e pensões. Nesta base, a aplicação completa das propostas de reforma previstas no presente livro branco deverá estar terminada no segundo semestre de 2002.

Remunerações e pensões

A reforma tem por objectivo garantir que a Comissão disponha de uma administração com um nível muito elevado de eficácia, de integridade e de serviço. A qualidade deve ser remunerada de forma adequada e as condições gerais de emprego dos funcionários europeus não devem, portanto, degradar-se.

Para realizar estes objectivos, será necessário fazer face a grandes desafios no que se refere ao sistema de remunerações e pensões. Em primeiro lugar, o sistema actual de adaptação das remunerações termina a sua vigência em Junho de 2001. Em segundo lugar, existe uma obrigação legal de proceder a um balanço actuarial do regime de pensões.

Dada a ligação entre as remunerações e pensões e a reforma - nomeadamente no que respeita às alterações a introduzir na estrutura das carreiras - e tendo em conta as complicações que resultariam de duas séries sucessivas de negociações importantes, a melhor solução para o pessoal, a Comissão e o Conselho seria uma única negociação global no Conselho sobre as remunerações e pensões e sobre a revisão do Estatuto.

Este objectivo pode ser alcançado através da apresentação ao Conselho, durante este ano, de uma proposta com duas partes: em primeiro lugar, uma proposta destinada a manter o status quo durante um curto período de, por exemplo, dois anos, através do prolongamento do actual método, do imposto de crise, da estrutura de salários, incluindo subsídios, e do regime de pensões; em segundo lugar, um compromisso firme de apresentar até Dezembro de 2001 uma proposta integrada relativa à revisão do Estatuto, ao novo método e às medidas destinadas a garantir o equilíbrio a longo prazo do regime de pensões.

Esta solução permitiria à Comissão apresentar ao Conselho uma proposta integrada, deixando tempo para se alcançar um acordo antes do fim do curto período de prolongamento do método. Não existem obstáculos jurídicos a esta abordagem, que apresenta consideráveis vantagens práticas.

Investir na reforma

A aplicação da reforma exigirá um investimento de recursos. Em consequência, conforme já mencionado, serão libertados imediatamente postos por um período de dois anos, através de medidas administrativas destinadas a reduzir a percentagem de vagas na Comissão, com o objectivo de, nomeadamente, apoiar o estabelecimento do novo sistema de controlo interno e o desenvolvimento da gestão baseada em actividades nas direcções-gerais. Além disso, serão solicitados à autoridade orçamental substanciais aumentos do nível dos recursos afectados à formação e às tecnologias da informação. Neste último domínio, tal permitirá diminuir a diferença que existe entre as delegações e o resto da Comissão. O reforço dos meios informáticos nas delegações constitui um requisito prévio para uma maior desconcentração das tarefas realizadas na sede. Além disso, é necessário libertar recursos para resolver o problema dos atrasos, nomeadamente no sector da ajuda externa.

Estruturas para a execução e explicação da reforma

Definir e aplicar o processo de reforma comporta vários aspectos, pelo que a Comissão criou várias estruturas, nomeadamente a Task Force encarregada da reforma, os grupos de planeamento e de coordenação presididos pelos directores-gerais, encarregados de testar as medidas propostas do ponto de vista da sua realização, e o grupo de membros da Comissão encarregados da reforma. Paralelamente, os membros da Comissão encarregados das relações externas estão a examinar a gestão e o fornecimento da ajuda externa à luz dos princípios da reforma. Além disso, às direcções-gerais horizontais responsáveis pelo orçamento e pelo pessoal e administração foram igualmente confiadas responsabilidades importantes; adicionalmente, será nomeado um Secretário-Geral adjunto com a missão específica de melhorar os métodos de trabalho e tarefas associadas. O Vice-Presidente encarregado da reforma está actualmente a constituir um grupo consultivo externo composto por dirigentes experientes das administrações públicas e do sector privado, o qual terá uma missão de aconselhamento sobre o processo da reforma. A partir de Julho de 2000, a Comissão reexaminará regularmente a estrutura para a execução da reforma e introduzirá as alterações eventualmente necessárias.

A Comissão manterá com o pessoal uma comunicação estreita e continuará a incentivar a sua participação no processo, pondo à sua disposição os meios necessários à expressão das suas reacções e das suas sugestões. Esta estratégia de comunicação destina-se a completar os procedimentos normais de concertação com os representantes do pessoal e não a substituí-los.

Papel do Parlamento Europeu e do Conselho

A Comissão por si só não poderá atingir os objectivos da profunda reforma em causa. Uma abordagem baseada nos resultados para definir e implementar as prioridades representa uma alteração do comportamento da Comissão. Tal abordagem só poderá ter êxito se o Conselho e o Parlamento evoluírem paralelamente, de forma que, quando solicitem à Comissão que assuma novas tarefas, estejam conscientes das consequências a nível das possibilidades da Comissão de desempenhar eficazmente as tarefas que já lhe incumbem. A Comissão terá de recusar essas novas tarefas quando para tal não disponha dos recursos adequados: as outras instituições não deverão encarar essa recusa como uma negação da vontade democrática, mas como um comportamento responsável e razoável necessário para salvaguardar os interesses dos cidadãos e contribuintes comunitários. Melhorar o planeamento e a programação das actividades, bem como o diálogo interinstitucional, deveria, no entanto, evitar tal situação.

Por último, a título da sua responsabilidade legislativa, o Conselho e o Parlamento Europeu terão também que intervir na revisão do regulamento financeiro e do Estatuto. O Tribunal de Contas será igualmente chamado a emitir um parecer sobre o novo regulamento financeiro. Contrariamente a muitas outras propostas legislativas, estas medidas terão um impacto directo no modo como as outras instituições funcionam. Por conseguinte, para realizar com êxito, até ao segundo semestre de 2002, o programa de acção exposto no presente livro branco, é necessário que se possa contar com a ajuda e com o empenhamento de todas as instituições europeias que, aliás, já sublinharam a sua vontade de que esta profunda reforma seja realizada com sucesso.

VII Conclusão

O presente livro branco expõe um programa de reforma destinado a dotar a Comissão de uma administração caracterizada pela sua excelência. A execução do programa, que durará até ao segundo semestre de 2002, implicará alterações jurídicas do Estatuto e do regulamento financeiro. Como todos os programas desta natureza, exigirá um investimento significativo nas alterações em causa. O Conselho e o Parlamento Europeu devem igualmente desempenhar a sua função. Dado que, a justo título, desejaram os objectivos em causa, é razoável esperar que aprovem os meios necessários.

Esta reforma é uma das que se vive uma vez por geração. Um dos seus objectivos consiste em criar uma cultura de melhoramento contínuo e em assegurar que a Comissão é suficientemente flexível para, no futuro, se adaptar ela própria aos novos desafios que a esperam num mundo em permanente mudança. A Comissão procederá a uma avaliação do progresso alcançado no segundo semestre de 2002, altura em que se espera que a estratégia de reforma estabelecida no presente documento tenha sido aplicada.

Assim que os princípios fundamentais de independência, prestação de contas, responsabilidade, eficácia e transparência estejam mais integrados nos métodos de trabalho, outras alterações serão gradualmente possíveis e serão conduzidas pelo próprio pessoal. Na verdade, sem o sincero cometimento do pessoal a todos os níveis, não será possível realizar qualquer progresso. Um dos objectivos do programa proposto consiste precisamente em libertar as energias e os talentos do pessoal altamente qualificado da instituição, bem como em proporcionar-lhe melhores vidas profissionais. A escala e a natureza de muitas das alterações previstas implicarão um desafio para o pessoal da Comissão. Trata-se de um desafio que, certamente, enfrentarão com sucesso, devido ao elevado nível da sua competência e empenho, bem como aos novos sistemas de apoio e às disposições relativas à formação.

No entanto, o objectivo subjacente deve consistir em servir os cidadãos e o ideal europeus, através da manutenção e do reforço do papel fundamental da Comissão, enquanto serviço público independente, que actua como guardiã dos Tratados e motor da União. A Comissão, que tem atrás de si uma história de que pode estar orgulhosa, tem agora um papel essencial a desempenhar. Mais do que nunca, é importante que a União enfrente os desafios do alargamento e da globalização. A modernização da governação da Comissão, que é apenas uma parte do desafio mais vasto que representa a modernização da governação da União, permitirá que a Comissão desempenhe o seu papel fundamental no que respeita ao futuro da Europa.

Anexo 1 Do livro branco sobre a Reforma da Comissão

- ELEMENTOS-CHAVE DA REFORMA

I. Principais alterações introduzidas pela reforma nas funções e estruturas administrativas [1]

[1] Para uma panorâmica completa de todas as funções e estruturas administrativas, ver o Plano de Acção.

A. Inovações

No Secretariado-Geral, e sob a autoridade do Presidente, uma função de planeamento estratégico e programação assistirá o Colégio no estabelecimento de prioridades, na afectação dos recursos e na promoção de uma gestão orientada para os resultados. Um segundo Secretário-Geral Adjunto será especialmente responsável pela concepção de métodos de trabalho mais eficazes, pela redução da burocracia e pela simplificação dos sistemas.

Um Serviço de Auditoria Interna, sob a responsabilidade do Vice-Presidente encarregado da reforma, procederá a um exame ex-post dos sistemas de gestão e controlo interno e dos serviços da Comissão, bem como dos respectivos resultados, e prestará a necessária assessoria às chefias. Um Comité de Acompanhamento da Auditoria, sob a responsabilidade do Membro da Comissão responsável pelo orçamento, assegurará o cumprimento das recomendações.

Um Comité de Normas na Vida Pública pronunciar-se-á sobre questões de ética e normas de conduta em todas as instituições europeias

B. Adaptações

A partir da estrutura existente, uma função central de orientação da carreira permitirá que a Comissão proceda a uma melhor adequação entre o seu pessoal e os postos de trabalho, avalie e oriente a mobilidade e assegure a formação necessária.

Agrupando funções existentes e novas funções, um Serviço Financeiro Central, sob a responsabilidade do Membro da Comissão encarregado do orçamento, definirá as regras e os procedimentos financeiros, bem como as normas mínimas de controlo interno, aco