Parecer do Comité das Regiões sobre a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à concessão de apoio financeiro comunitário para melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte de mercadorias"

(2002/C 278/05)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Livro Branco da Comissão dirigido ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre "A política Europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções" (COM(2001) 370 final);

Tendo em conta a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à concessão de apoio financeiro comunitário para melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte de mercadorias (COM(2002) 54 final);

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 6 de Fevereiro de 2002, de encarregar a Comissão da Política de Coesão Territorial de elaborar o parecer em questão;

Tendo em conta a decisão do Conselho, de 21 de Fevereiro de 2002, de consultar o Comité das Regiões sobre esta matéria, ao abrigo do n.o 1 do art. 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta o seu anterior parecer sobre "A intermodalidade e os transportes intermodais de mercadorias na União Europeia - Uma abordagem aos transportes de mercadorias a nível dos sistemas" (COM(97) 243 final) (CdR 398/98 fin)(1);

Tendo em conta o seu anterior parecer sobre a "Rede transeuropeia de transportes: Relatório de 1998 sobre a execução das orientações e as prioridades para o futuro" (COM(98) 614 final) (CdR 60/1999 fin)(2);

Tendo em conta o seu anterior parecer sobre "Coesão e transportes" (COM(98) 806 final) (CdR 390/1999 fin)(3);

Tendo em conta o seu anterior parecer sobre a "Interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional" (COM(1999) 617 final) (CdR 94/2000 fin)(4);

Tendo em conta o seu anterior parecer sobre a "Política Europeia de Transportes no horizonte 2010: a hora das opções" (COM(2001) 370 final) (CdR 54/2001 fin)(5);

Tendo em conta a decisão da Assembleia Plenária, de 13 de Março de 2002, de designar Claude du Granrut relatora-geral incumbida da elaboração de parecer sobre a matéria, em conformidade com o n.o 2 do art. 40.o do Regimento;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 103/2002) elaborado pela relatora-geral, Claude du Granrut, membro do Conselho Regional da Picardia, vice-presidente da Câmara Municipal de Senlis (FR-PPE);

Considerando que o papel dos transportes, tanto em infra-estruturas como em prestação de serviços, reveste uma importância crucial para o ordenamento e para o desenvolvimento da totalidade do território europeu;

Considerando que todos os níveis de governação - comunitário, nacional, regional, local - devem cooperar em matéria de formulação das políticas dos transportes, sem prejuízo do princípio da subsidiariedade, e que as autarquias locais e regionais são o nível governativo mais próximo do cidadão europeu;

Considerando que o transporte de mercadorias constitui um factor de importância vital, tanto para a realização da integração europeia como para o desenvolvimento económico e social das regiões;

Considerando que a Comunidade não tem competência em matéria de ordenamento do território, mas que a Comissão pode propor políticas "não jurídicas" susceptíveis de exercerem um efeito positivo não despiciendo a favor do ambiente e do desenvolvimento sustentável;

Considerando que a União Europeia deve, segundo o Tratado de Amesterdão, integrar as exigências de protecção ambiental na definição e aplicação das políticas comunitárias, com vista a promover um desenvolvimento sustentável;

Considerando os ensinamentos do programa PACT 1997-2001, que visava fomentar a utilização do transporte combinado mediante apoio financeiro a iniciativas comerciais inovadoras no sector dos serviços de transporte combinado;

Considerando os efeitos positivos das acções do PACT sobre o ambiente, e em particular sobre a redução do dióxido de carbono;

Considerando que os projectos de interoperabilidade dos transportes, para poderem ter algum impacto sobre o mercado do transporte de mercadorias, devem incluir opções tecnológicas, um roteiro inovador, modalidades de prestação de serviços e uma combinação de todos estes aspectos;

Considerando que é necessário prever uma difusão mais eficaz e mais acentuada das acções do tipo das que foram realizadas no âmbito do programa PACT;

Considerando que os modos de transporte não rodoviário destinados a mitigar o congestionamento do sector rodoviário são o transporte ferroviário, o transporte marítimo de curta distância e a navegação interior;

Considerando que, tendo em conta as experiências positivas do programa PACT, a Comunidade deveria dispor de um instrumento de luta contra o congestionamento do sector do transporte rodoviário de mercadorias e de transferência de uma parte desse transporte para a navegação marítima de curta distância, para o transporte ferroviário e para a navegação interior,

adoptou, por unanimidade na 44.a reunião plenária de 15 e 16 de Maio de 2002 (sessão de 15 de Maio), o seguinte parecer.

O Comité das Regiões

1. Introdução

- subscreve uma nova política comum do transporte de mercadorias baseada na intermodalidade e no recurso ao transporte ferroviário, ao transporte marítimo de curta distância e à navegação interior, que combaterá energicamente o congestionamento rodoviário e terá como prioridades a segurança e a qualidade dos serviços;

- acolhe favoravelmente o novo programa de promoção da intermodalidade denominado "Marco Polo", cujo objectivo geral é transferir o transporte de mercadorias para outros modos mais compatíveis com o ambiente, tais como o transporte ferroviário, o transporte marítimo de curta distância e a navegação interior;

- regista com interesse os três grandes eixos de acção do programa "Marco Polo":

- o primeiro diz respeito às iniciativas oriundas dos actores do mercado da logística. A tónica será colocada no apoio ao arranque de novos serviços comercialmente viáveis a longo prazo e que permitam transferências modais significativas da estrada para outros sistemas de transporte, sem serem necessariamente inovadores do ponto de vista tecnológico. O apoio financeiro será limitado ao período de lançamento desses serviços e compensará o risco comercial incorrido.

- o segundo inclui acções no mercado susceptíveis de agir como catalisadores da mudança estrutural. Essas acções devem visar superar os problemas estruturais à escala da UE que entravam o bom funcionamento dos mercados de transporte de mercadorias, a competitividade do transporte marítimo de curta distância, do transporte ferroviário ou da navegação interior e/ou a eficácia das cadeias que recorrem a esses modos. Essas acções podem incluir a criação de auto-estradas do mar ou de comboios de mercadorias de alta velocidade, serviços de navegação interior, assim como parques de material para unidades de carga intermodais compatíveis com três modos.

- o terceiro consiste em acções de aprendizagem comum sobre o mercado da logística do transporte de mercadorias a fim de reforçar o espírito de cooperação deste sector fragmentado e complexo do transporte intermodal e de optimizar os métodos e os procedimentos de trabalho para melhorar o desempenho comercial e ambiental das empresas em questão. Pode tratar-se igualmente de medidas de acompanhamento, controlo ou avaliação dos projectos, assim como de recolha e análise de dados estatísticos.

Todas as acções devem abranger o território de pelo menos dois Estados-Membros ou de um Estado-Membro e de um país candidato ou terceiro.

Os três tipos de acção estão interligados e devem agir beneficamente sobre o funcionamento do sistema de transporte intermodal a desenvolver, permitindo-lhe superar os obstáculos comerciais que poderão surgir.

O orçamento previsto para os anos 2003 a 2007 é de 115 milhões de euros, ou seja, uma média de 23 milhões por ano.

O programa "Marco Polo" representa uma nova abordagem que visa melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte de mercadorias.

Com efeito, se não forem tomadas medidas, o transporte rodoviário de mercadorias na UE aumentará cerca de 50 % até 2010. Esta evolução resultaria num maior congestionamento, no aumento da poluição e em mais acidentes. O custo socioeconómico de 12 mil milhões de tkms (toneladas/quilómetro: o transporte de uma tonelada de carga numa distância de um quilómetro) suplementares foi estimado em mais de três mil milhões de euros por ano.

Para manter a distribuição do transporte de mercadorias entre os diferentes modos de transporte ao nível de 1998, é preciso que o transporte ferroviário, a navegação marítima de curta distância e a navegação interior absorvam 12 mil milhões de tkms suplementares por ano e comecem a inverter a tendência. É nisso que consiste o desafio do sistema de transporte de mercadorias na UE.

O objectivo do "Marco Polo" é, pois, contribuir para a transferência de um volume de mercadorias correspondente ao crescimento previsto do transporte de mercadorias rodoviário internacional para outros modos de transporte. O programa apoiará as grandes opções estratégicas no sector do transporte de mercadorias previstas para o horizonte 2010, pelo que deverá durar até essa data. Serão previstos mecanismos para assegurar a flexibilidade, o que deverá permitir reagir às evoluções do mercado não previstas actualmente.

A execução do programa "Marco Polo" deverá permitir economias de custo para a sociedade. Com efeito, relativamente ao transporte rodoviário, o transporte intermodal de mercadorias preconizado pelo "Marco Polo" reduz o custo social de 60 a 80 %, em número de acidentes, e as emissões de CO2 de 40 a 65 %. Globalmente, o transporte intermodal permite uma economia de custos sociais de 33 a 72 % em comparação com o conjunto dos transportes rodoviários.

2. Considerações gerais sobre o programa "Marco Polo"

2.1. O Comité das Regiões aplaude os objectivos do programa "Marco Polo", que visa "melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte de mercadorias na União Europeia", e espera que o mesmo tenha êxito, tanto ao serviço do ambiente como do dinamismo económico do espaço comunitário e, consequentemente, das suas regiões.

2.2. O exame das modalidades de execução do programa "Marco Polo" permitiu ao Comité das Regiões detectar algumas fraquezas em relação às necessidades dos modos de transporte que deverão ser privilegiados (o transporte ferroviário, a navegação interior e o transporte marítimo de curta distância), à organização logística da sua interoperabilidade, aos serviços a criar, assim como à criação de novas funções. O CR permite-se recordar o papel dos transportes no desenvolvimento de um território regional ou interregional (e em particular de plataformas intermodais) e, por conseguinte, a importância de ter em devida conta os projectos das autarquias e/ou dos organismos que lhes estão associados.

2.3. O Comité das Regiões considera que os apoios "transparentes, objectivos e claramente limitados" devem ser proporcionais às economias realizadas pela sociedade através do recurso aos modos menos prejudiciais para o ambiente, o que se quadra com o proposto pela Comissão no seu projecto de regulamento relativo aos apoios concedidos para a coordenação dos transportes.

2.4. O cálculo proposto, tendo em conta os acidentes, o ruído, os poluentes, os custos climáticos (CO2), a infra-estrutura e a saturação mas excluindo a poluição dos solos e das águas e a afectação dos solos, e que resulta num apoio de 1 euro por cada transferência de 500 km a partir do transporte rodoviário (a ajustar em função da redução efectiva dos custos externos da utilização do transporte ferroviário, do transporte marítimo de curta distância ou da navegação interior), afigura-se relativamente arbitrário e muito inferior ao ganho teórico do custo externo calculado para cada modo.

O Comité das Regiões considera que o método empregue pela Comissão em matéria de custos externos representa um primeiro passo encorajador num domínio em que há ainda forte oposição a vencer, e que é necessário apoiar a abordagem da Comissão e encorajá-la a afectar recursos adicionais às políticas de transferência modal, quer directamente, através de um aumento do orçamento do "Marco Polo", quer indirectamente, favorecendo os Estados-Membros através da adaptação das normas aplicáveis às ajudas de Estado.

2.5. O Comité das Regiões está consciente de que os obstáculos de natureza comercial e operacional que ainda dificultam os outros modos de transporte, que não o rodoviário, terão de ser superados, para que os mercados do transporte de mercadorias possam desenvolver todo o seu potencial. Crê ainda o Comité das Regiões que, para desenvolver cadeias intermodais de transporte de mercadorias de elevada qualidade, é igualmente necessário resolver os problemas e deficiências modais.

2.6. A fim de optimizar a intermodalidade entre o transporte ferroviário e o transporte marítimo e/ou entre a navegação interior e a navegação marítima, o Comité das Regiões insiste na provisão do equipamento necessário para que esses modos de transporte possam ser articulados da maneira mais racional e sem ruptura de carga.

2.7. O CR considera que as acções propostas não devem ter como objectivo único a indispensável transferência para outros modos, mas também oferecer ao sector dos transportes e da logística um instrumento e um quadro para solucionar os problemas estruturais que afectam o funcionamento do mercado dos transportes e melhorar o desempenho ambiental dos transportes.

2.8. A esse respeito, o Comité reitera a sua convicção, já expressa no seu parecer sobre a interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional(6), de que o transporte de mercadorias, para que venha a registar um equilíbrio entre os diferentes modos de transporte e a promover a utilização prioritária de modos de transporte mais compatíveis com o ambiente, com um menor consumo de energia e menos custos externos, deve basear-se na harmonização das tecnologias telemáticas e de informação dos diferentes modos de transporte, assim como todas as novas tecnologias susceptíveis de contribuir para a interoperabilidade transfronteiriça das redes nacionais de transporte.

Para assegurar a viabilidade de um transporte intermodal competitivo, o Comité das Regiões considera indispensável definir uma arquitectura comum de sistemas intermodais de informação electrónica em tempo real, para que os clientes disponham de uma informação contínua sobre cada etapa do transporte da sua carga.

Por outro lado, uma análise da situação do transporte ferroviário, da navegação marítima de curta distância, da navegação interior, do mercado comunitário dos terminais intermodais e das tecnologias da informação demonstra que o quadro regulamentar que governa o acesso aos mercados do transporte de mercadorias deve ser completamente revisto e melhorado.

2.9. O Comité das Regiões sugere que a Comissão deve promover a criação de uma nova função de "integrador" do transporte de mercadorias, incumbido de organizar o transporte integrado de mercadorias independentemente dos modos seleccionados; do mesmo modo, os contentores e as caixas móveis deveriam ser estandardizados, de modo a que os transbordos, de um modo para outro, possam decorrer sem dificuldade.

2.10. O Comité das Regiões assinala que actualmente não estão disponíveis dados nem avaliações sobre o que seria a repartição ideal entre os diferentes modos de transporte do ponto de vista macro-económico e social.

2.11. Por este motivo, e tendo em conta a situação dificilmente contornável do transporte rodoviário, que beneficia de uma rede "capilar" que lhe permite levar as mercadorias directamente às empresas ou aos particulares e desempenha um papel nos serviços terminais dos modos de transporte alternativos, o Comité das Regiões pergunta-se se é legítimo excluir este último completamente do programa "Marco Polo", designadamente das acções catalisadoras. O transporte rodoviário poderia ser integrado no programa "Marco Polo" quando:

- assegura os serviços terminais dos modos alternativos;

- está associado a um trajecto efectuado por via marítima (Ro-Ro, tipo ferries) ou por um sistema de estrada-rolante.

2.12. O Comité lembra que um dos objectivos da política de transportes consiste em reduzir as diferenças entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões mais desfavorecidas. O CR lastima que este objectivo não seja referido no programa "Marco Polo". A proposta da Comissão não menciona em momento algum a utilização das redes ferroviários secundárias e a sua contribuição para a economia local. Embora refira a navegação interior, a proposta não alude ao seu potencial contributo para as regiões e cidades percorridas.

2.13. O Comité das Regiões recorda que os transportes desempenham um papel muito importante no conjunto dos factores susceptíveis de favorecerem o desenvolvimento económico de um território, quer este seja regional quer interregional. Em seu entender, é fundamental procurar integrar os projectos de desenvolvimento de uma região com o sistema de transporte intermodal mais adequado.

O Comité está preocupado com a tendência para inscrever os novos transportes intermodais a privilegiar em eixos que atravessem regiões economicamente desenvolvidas, em detrimento de regiões isoladas ou periféricas. O programa "Marco Polo" deve manter-se vigilante para evitar estas situações.

2.14. No que toca, por exemplo, às vias de navegação interior, o Comité das Regiões insiste na importância de plataformas intermodais, interconexões ou pontos modais de valor acrescentado para favorecer a sua coadunação com os outros modos de transporte e, consequentemente, a sua rendibilidade. Esses "pontos de correspondência" devem tornar-se igualmente verdadeiros centros de actividade económica, encorajando a implantação de empresas à escala regional e a criação de emprego.

2.15. Concluindo, e tendo em mente estes objectivos adicionais necessários ao êxito do programa, assim como os estudos técnicos e as experiências que a consecução desses objectivos implica, o CR põe em dúvida que o orçamento provisório do programa "Marco Polo" seja suficiente.

3. Conclusões e principais propostas

3.1. Artigo 1.o

Correndo embora o risco de parecer contraditório, o Comité das Regiões gostaria de recordar a importância incontornável da rede rodoviária e que pode ser imprudente não a ter em conta na execução do programa "Marco Polo".

3.2. Artigo 4.o

O Comité das Regiões considera que as autarquias locais ou regionais que reúnam organismos públicos ou privados devem poder apresentar directamente à Comissão pedidos de apoio financeiro para projectos que se inscrevam nos sistemas de serviços de transportes colectivos.

3.3. Artigo 5.o

3.3.1. No que concerne ao transporte ferroviário, o Comité das Regiões apela a que seja adoptada não apenas uma nova política tarifária, mas que seja igualmente facilitada a circulação transfronteiras e assegurada a segurança ferroviária.

O Comité constata que o transporte ferroviário de mercadorias não poderá desenvolver todo o seu potencial se o seu principal concorrente, o transporte rodoviário, não restituir à sociedade a totalidade dos seus custos.

Por outro lado, o Comité das Regiões receia que o desenvolvimento do transporte ferroviário de mercadorias e de soluções inovadoras para a transferência modal, conforme proposto pelo "Marco Polo", favoreça os novos operadores em detrimento dos "operadores ferroviários históricos". Estes últimos podem desempenhar um papel importantíssimo na promoção de um sistema de transporte intermodal e convém que o "Marco Polo" os encoraje a fazê-lo da maneira mais adequada.

O Comité das Regiões põe à consideração a criação de uma agência ferroviária europeia que colabore com os operadores ferroviários "históricos".

3.3.2. No que respeita à navegação interior, o Comité das Regiões entende que esta se desenvolverá plenamente a partir do momento em que as fases antes e depois do transporte por navegação interior sejam facilitadas por sistemas de transbordo eficientes nas plataformas logísticas interiores dos portos marítimos. O Comité recomenda igualmente que as condições de tratamento das embarcações fluviais nos portos marítimos não sejam discriminatórias relativamente ao transporte rodoviário.

O Comité considera que deve apoiar-se as experiências inovadoras em matéria de linhas regulares multimodais que integrem um elo logístico fluvial. O Comité das Regiões teme, porém, que a fraca capacidade actual, ocasionada pelos planos de desmantelamento, não permita satisfazer a procura crescente das vias navegáveis por parte dos transportadores. Recomenda, pois, que sejam promovidas iniciativas destinadas à renovação de uma capacidade moderna e adaptada aos novos volumes de tráfego e que seja realizado um esforço de promoção da profissão junto dos jovens.

A navegação interior está actualmente adaptada a todos os tipos de tráfego desde que estejam regulamentadas todas as condições de massificação. Para responder adequadamente a esta procura de transporte de granéis e contentores, de produtos químicos, materiais perigosos ou objectos pesados, importa que a Europa disponha de uma rede de grande gabarito e bem interligada, que permita uma grande fluidez comercial entre as diferentes regiões da UE. O Comité das Regiões preconiza, por isso, que sejam prosseguidos os esforços em matéria de infra-estruturas para promover essa interligação.

O CR sugere que as melhorias infra-estruturais (tirantes de ar e de água, gabarito, plataformas interiores) sejam acompanhadas de certas adaptações institucionais (regulamento, acesso aos equipamentos) para aumentar o nível médio global de produtividade deste modo.

3.3.3. Quanto à navegação marítima de curta distância, o Comité das Regiões aprova a referência às auto-estradas do mar e à cabotagem, ou seja, ao dinamismo económico dos portos da Europa, quer estes sejam ou não de importância internacional, promovendo uma logística racional e a fluidez do comércio comunitário sem ruptura do transporte.

3.4. Artigo 6.o

O Comité das Regiões recorda que o programa "Marco Polo" deve permanecer vigilante para impedir que os novos transportes intermodais a apoiar se implantem apenas nas regiões já desenvolvidas e assegurar, isso sim, que privilegiem novos itinerários susceptíveis de reduzir o isolamento das regiões remotas ou periféricas.

O Comité das Regiões insiste na importância das plataformas intermodais, das interconexões e dos pontos modais de valor acrescentado para criar verdadeiros centros de actividade económica, encorajando a implantação de empresas à escala regional e a criação de emprego.

3.5. Artigo 7.o

O Comité das Regiões propõe que o programa "Marco Polo" apoie a harmonização das tecnologias telemáticas e de informação dos diferentes modos de transporte, assim como todas as medidas que possam contribuir para a sua interoperabilidade transfronteiras.

O Comité propõe a definição de uma arquitectura comum dos sistemas intermodais de informação electrónica em tempo real para colocar à disposição dos clientes uma informação contínua sobre cada etapa do transporte da sua carga; sugere ainda a criação de uma nova função de "integrador" do transporte de mercadorias e a estandardização dos contentores e das caixas móveis.

3.6. Artigo 8.o

O Comité das Regiões apela a que sejam incluídas no "Marco Polo" todas as acções que, mesmo de pequenas dimensões, possam contribuir para o desenvolvimento económico de um território. A título de exemplo, refiram-se os "elos que faltam" dos projectos transfronteiras e as "ligações sobre-utilizadas" que permitam diferenciar o tráfego de passagem do tráfego local.

3.7. Artigo 12.o

O Comité das Regiões entende que o orçamento do programa talvez seja insuficiente para realizar os seus objectivos.

Considera que se o programa "Marco Polo" permitir efectivamente economias directas e indirectas para a sociedade, as ajudas financeiras atribuídas devem ser proporcionais às economias previstas.

Bruxelas, 15 de Maio de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 198 de 14.7.1999, p. 21.

(2) JO C 293 de 13.10.1999, p. 9.

(3) JO C 226 de 8.8.2000, p. 22.

(4) JO C 317 de 6.11.2000, p. 22.

(5) JO C 107 de 3.5.2002, p. 51.

(6) CdR 94/2000 fin.