Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e de regulação do poder paternal em relação a filhos comuns"

(1999/C 368/09)

Em 12 de Julho de 1999, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 30 de Setembro de 1999 (relator: P. Braghin).

Na 367.a reunião plenária de 20 e 21 de Outubro de 1999 (sessão de 20 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer, por 53 votos a favor, 4 votos contra e 1 abstenção.

1. Conteúdo e contexto da proposta de regulamento do Conselho

1.1. A proposta de regulamento surge da necessidade de transpor a Convenção adoptada pelo Conselho em 28 de Maio de 1998, e assinada nesse mesmo dia por todos os Estados-Membros, para um instrumento comunitário, como previsto no Tratado de Amsterdão.

1.2. A Comissão reproduziu, em grande parte, o conteúdo da Convenção e a exposição de motivos da mesma, corrigindo as disposições incompatíveis com a natureza do acto proposto e com as normas que regulam o sector da cooperação judiciária posteriores ao Tratado de Amsterdão.

1.3. A forma escolhida, um regulamento, decorre da necessidade de aplicar regras rigorosamente definidas e harmonizadas, tratando-se de um conjunto de disposições precisas e incondicionais, de aplicação directa, uniforme e imperativa, a sectores tão concretos como os da competência, reconhecimento e execução das decisões sobre dissolução do vínculo matrimonial e guarda dos filhos. Decorre ainda, da necessidade de garantir que a aplicação terá lugar numa data conhecida, homogénea e dentro de um prazo breve, nos 12 países aos quais se aplica o novo Título IV do Tratado CE.

1.4. Esta matéria pertence ao domínio da cooperação judiciária civil (artigo 65.o) e ao novo Título IV do Tratado CE. Assim, o acto deve ser adoptado em conformidade com o procedimento previsto pelo artigo 67.o, nos termos do qual, o Conselho delibera por unanimidade durante um período transitório de cinco anos a contar da entrada em vigor do Tratado de Amsterdão.

1.5. A presente proposta tem por objectivo uniformizar as regras de direito internacional privado dos Estados-Membros relativas à competência judicial em matéria de anulação do casamento, divórcio e separação e de regulação do poder paternal em relação a filhos comuns, e ainda, facilitar o reconhecimento célere e automático das decisões(1) e sua execução mediante um processo simplificado.

1.6. A proposta vem colmatar uma lacuna no campo de aplicação da Convenção de Bruxelas de 1968 (cujo artigo 1.o exclui expressamente as questões relativas ao estado das pessoas), limitando-se apenas aos aspectos mencionados no ponto 1.5.

1.7. Com o objectivo de unificar as regras em matéria de conflitos de competências e de simplificar as formalidades com vista a um reconhecimento rápido e simples das decisões e da sua execução, o Capítulo II da proposta define os critérios objectivos de competência adoptados, os órgãos competentes para decidir em matéria de poder paternal relativo a filhos de ambos os cônjuges, em relação com a competência em matéria matrimonial, a verificação da competência e da admissibilidade, a litispendência e as medidas provisórias e cautelares.

1.8. Para acelerar o reconhecimento e a execução das decisões de divórcio, separação de pessoas e bens ou anulação do casamento e decisões relativas ao poder paternal, reduzindo ao máximo os fundamentos de não reconhecimento, o Capítulo III estabelece o princípio do reconhecimento automático, os fundamentos de não reconhecimento admitidos, a proibição do controlo da competência do tribunal de origem e da revisão quanto ao fundo, bem como o processo de execução, a notificação da decisão de execução e o recurso contra a mesma (tribunais e vias de recurso).

1.9. As disposições comuns, transitórias e gerais têm por objectivo a tutela dos direitos dos requerentes, a garantia da aplicabilidade efectiva da data de entrada em vigor da legislação, a regulamentação das relações com as convenções internacionais e os acordos celebrados entre Estados-Membros, bem como o respeito dos Tratados internacionais (Concordatas) com a Santa Sé celebrados por Portugal, Itália e Espanha.

1.10. Por último, as disposições finais estabelecem que compete à Comissão controlar a aplicação do regulamento, e, eventualmente, apresentar propostas de alteração decorridos cinco anos.

2. Observações na generalidade

2.1. O acto através do qual se estabeleceu a Convenção adoptada pelo Conselho em 28 de Maio de 1998 teve por base propostas e projectos elaborados em 1994. Os progressos alcançados desde então na realização da União Europeia permitiam esperar o surgimento de propostas mais ambiciosas, não somente quanto ao âmbito de aplicação, como também de conteúdo mais voltado para uma harmonização efectiva do quadro jurídico, pelo menos no que respeita às questões processuais. Apesar de se reconhecer o valor da salvaguarda das diferenças sociais, culturais, religiosas e das tradições dos Estados-Membros, cumpre registar a crescente exigência dos cidadãos da UE de disporem, em todos os Estados-Membros, das mesmas garantias que possuem perante os órgãos jurisdicionais dos seus países.

2.2. A escolha da forma do regulamento está plenamente justificada pelo conteúdo da proposta e a possibilidade de um procedimento de aprovação rápido acompanhado de garantias de aplicação no que se refere aos prazos e conteúdos. O Comité constata, por outro lado, que o âmbito de aplicação da proposta é particularmente restrito, pelo que desejaria ver realizado o plano de acção aprovado em Viena em Novembro de 1998(2).

2.3. O âmbito de aplicação do regulamento limita-se aos aspectos processuais que dizem respeito à competência, ao reconhecimento e à execução das decisões em matéria de anulação do casamento, divórcio e separação, e ao poder paternal exclusivamente sobre os filhos comuns.

2.3.1. Tratando-se de matérias tão delicadas, caso se pretenda garantir um espaço de liberdade, segurança e justiça homogéneo aos cidadãos europeus (artigo 2.o do Tratado CE), será necessário harmonizar o mais depressa possível os procedimentos de aplicação, especialmente no tocante aos aspectos temporais (prazos imperativos para a apresentação do pedido, recurso das decisões, etc.).

2.3.2. A necessidade de harmonizar a legislação, por forma a garantir a celeridade da circulação dos processos judiciais, deveria constituir um dos eixos de actuação da União Europeia e ser alargada a qualquer outro aspecto processual, integrando-a num plano de acção específico da Comissão.

2.3.3. O princípio da tutela da parte mais fraca deve ser solidamente reafirmado, pelo que seria conveniente ampliar o alcance deste regulamento, em matéria de poder paternal, aos filhos não comuns e aos adoptados, que poderão vir a ser prejudicados ulteriormente em virtude da exclusão explícita de que são objecto no regulamento em apreço. O Comité exprime o desejo de que o reforço da tutela da parte mais fraca venha a fazer parte integrante da evolução normativa tanto a nível nacional como comunitário.

2.3.4. O Comité, no âmbito de aplicação do Regulamento, defende a necessidade de definir medidas de protecção que garantam a realização do melhor interesse dos filhos menores e o respeito dos seus direitos fundamentais, reconhecidos pelo direito internacional, remetendo para os princípios já expressos no parecer CES 976/98, de 2 de Julho de 1998.

2.4. O termo "órgão jurisdicional" refere-se às autoridades judiciais dos Estados-Membros competentes na matéria e às autoridades administrativas cuja competência nestas matérias é oficialmente reconhecida em alguns Estados-Membros. Esta situação, ainda que legítima nesses ordenamentos nacionais, mostra-se preocupante, pelo que o Comité defende a homogeneidade dos órgãos jurisdicionais autorizados e competentes nestes domínios sensíveis, de modo a garantir especialização e profissionalismo adequados.

2.5. Os conceitos de poder paternal e de responsabilidade parental não são uniformes nas legislações dos Estados-Membros. Atendendo a que o bem jurídico superior tutelado é o dos filhos, o Comité é de opinião que deveriam ser introduzidos parâmetros comuns a todos os Estados-Membros, no respeito pelas diferenças sociais, culturais, religiosas e das tradições dos Estados-Membros, por forma a evitar regimes tutelares diversos entre os cidadãos da UE nestas matérias de grande sensibilidade. Parece necessário tratar este aspecto previamente para efeitos da aplicação do artigo 3.o do regulamento.

2.6. A necessidade de estabelecer prazos categóricos e imperativos para todas as fases processuais no que se refere às disposições que regulam a extinção e a prescrição dos actos, não é mencionada em absoluto no regulamento em análise, com prejuízo para a segurança jurídica e a duração dos processos. O Comité espera que o regulamento estabeleça esses prazos para todos os domínios em que estes sejam necessários, e que cada órgão competente assuma a responsabilidade pelo cumprimento dos mesmos, tendo em atenção a delicada matéria de que se trata.

2.7. A necessidade de levar em consideração as medidas provisórias e cautelares aplicáveis aos casos urgentes (artigo 12.o) é compreensível na óptica da protecção das pessoas, mas parece conceder uma margem excessiva à aplicação do direito nacional, incluindo de forma subreptícia matérias relacionadas não contempladas no regulamento. O Comité considera que é conveniente proceder a uma formulação mais precisa e restritiva de modo a evitar abusos ou que se questione a aplicabilidade do próprio regulamento, salvaguardando o direito dos menores a serem ouvidos aquando da adopção de providências urgentes em matéria de poder paternal.

2.8. A Comissão não ignora certamente que, nos Estados-Membros, nem sempre as relações estabelecidas são formalizadas segundo o modelo do casamento.

O Comité insta com a Comissão para estudar as medidas necessárias para que, em caso de interrupção destas relações e quando haja que tomar decisões relativas à responsabilidade pelos filhos do casal, aquela interrupção seja automaticamente reconhecida e as eventuais decisões levadas à prática. No interesse das crianças, importa dar atenção à diferença de tratamento que passa a verificar-se pelo facto de a proposta se referir exclusivamente ao casamento.

3. Observações na especialidade

3.1. O Comité considera oportuno propor a introdução de algumas modificações ao articulado do regulamento com a finalidade de melhorar a compreensão e a aplicação do mesmo, as quais serão apresentadas também sob forma de alterações dado o carácter técnico do texto.

3.2. Artigo 10.o, n.o 1

Para tornar o texto mais preciso, utilizando termos juridicamente bem definidos, o artigo deverá ser alterado da forma seguinte:

"Se o requerido não comparecer, o tribunal competente deve suspender a instância caso se comprove que o mesmo não foi notificado da petição inicial, ou acto equivalente, ou se o prazo fixado para a comparência for inferior ao legalmente previsto para apresentação da defesa."

3.3. Artigo 12.o

A expressão "presentes nesse Estado-Membro" é genérica e seria, portanto, conveniente introduzir uma expressão mais clara, de modo a delimitar com precisão os destinatários desta regra.

3.4. Artigo 15.o, n.o 1 b)

Substituir a expressão "de forma inequívoca" por "com base em factos concludentes".

3.5. Artigo 23.o

Afigura-se necessário, no interesse da celeridade processual e da segurança jurídica, estabelecer com precisão um prazo imperativo razoável em substituição da expressão "em curto prazo".

3.6. Artigo 24.o

Com a finalidade de fixar prazos concretos para a eventual impugnação da decisão, o artigo deverá ser alterado da forma seguinte:

"A decisão proferida sobre o requerimento será levada ao conhecimento do requerente no prazo de (...), por iniciativa do funcionário do tribunal, na forma determinada pela lei do Estado-Membro requerido, e notificada ao requerido no prazo de (...)."

3.7. Artigo 25.o, n.o 2

Para evitar que a última frase inculque a existência de outras razões que permitam, teoricamente, prorrogar o prazo, convirá suprimi-la ou alterar a frase anterior da forma seguinte:

"Se essa pessoa tiver a sua residência habitual num Estado-Membro diferente daquele em que foi proferida a decisão que autoriza a execução, o prazo será de dois meses e, independentemente da distância, começará a correr desde o dia em que (...)."

Bruxelas, 20 de Outubro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) O termo "decisão" é utilizado para abranger uma gama de termos mais técnicos e juridicamente correctos como sentença, acórdão ou despacho, tal como se explica no artigo 13.o A diversidade de ordenamentos jurídicos nacionais sobre estas matérias torna difícil, de momento, a utilização de uma terminologia mais específica, como por exemplo "providência".

(2) Este plano compromete a Comissão a apresentar propostas para completar o quadro normativo relativo à instituição do casamento e à tutela dos filhos e, em geral, no que respeita ao direito privado civil dos regimes matrimoniais.