1. INTRODUÇÃO

O Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV) foi criado aquando da adesão da Bulgária à União Europeia em 2007. Considerouse necessário trabalhar mais em domínios fundamentais, para se colmatarem as insuficiências da reforma do sistema judiciário [no ORI, o judicial deve ser um lapso, porque se torna evidente, à medida que avançamos no texto, que a reforma abrange incide no judicial e no judiciário] e da luta contra a corrupção e combater a criminalidade organizada. Desde então, os relatórios do MCV têm registado os progressos feitos pela Bulgária e, através de recomendações específicas, têm procurado ajudar as autoridades búlgaras a direcionar os seus esforços. Os relatórios da Comissão, bem como as conclusões do Conselho de Ministros, têm registado desenvolvimentos na Bulgária e apresentado recomendações para o futuro. O presente relatório resume as medidas tomadas no último ano e formula recomendações para as próximas medidas. Trata-se do resultado de um cuidadoso processo de análise efetuada pela Comissão, com base numa estreita cooperação com as autoridades búlgaras, a sociedade civil e outras partes interessadas. A Comissão recorreu igualmente ao apoio específico de peritos de outros Estados-Membros no domínio da magistratura para obter pareceres de profissionais.

O relatório do MCV 2015 descreveu os progressos verificados nos últimos anos como lentos e as conclusões do Conselho apelaram a Bulgária a «consolidar a sua vontade política para a realização de reformas e a consecução de progressos tangíveis». No entanto, o relatório apontou igualmente uma série de domínios em que foram reconhecidos problemas e em que começam a ser identificadas soluções. Tal conduziu ao lançamento de duas estratégias globais de reforma, centrando-se na reforma judiciária e na luta contra a corrupção. Estas duas estratégias proporcionaram o contexto para muitos dos momentos decisivos de 2015 e continuarão a ser importantes pontos de referência para 2016. Os principais testes dos progressos consistirão em traduzir os compromissos incluídos nas estratégias em resultados concretos. O tratamento de casos difíceis e de obstáculos no processo de reformas é um fator determinante do processo de instauração de confiança dos cidadãos búlgaros e dos parceiros da UE. Constitui também um fator fundamental para determinar em que medida as reformas já começaram a enraizar-se. É necessário assentar a mudança sustentável que é o objetivo subjacente ao processo.

A Comissão continuará a apoiar os esforços búlgaros para se alcançarem os objetivos do MVC. Já é prestada assistência à Bulgária em muitos domínios no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Além disso, a Comissão estabeleceu em 2015 um novo instrumento sob a forma de um serviço de apoio às reformas estruturais (SRSS), destinado a prestar assistência técnica aos esforços de reforma dos Estados-Membros da UE numa vasta gama de domínios. Está também a ser prestada assistência por Estados-Membros e organizações internacionais, muitas vezes em conjunto com a sociedade civil búlgara. Esse envolvimento é próprio de uma sociedade aberta e democrática e pode ser um importante apoio aos esforços de reforma deste Estado-Membro. A Comissão congratula-se com o facto de a Bulgária ter demonstrado interesse na assistência técnica suplementar, como declarou o PrimeiroMinistro , e encoraja a Bulgária a tirar plenamente partido de todas as possibilidades disponíveis.

2. PONTO DA SITUAÇÃO DO PROCESSO DE REFORMA NA BULGÁRIA

2.1 Reforma do sistema judiciário

Independência, responsabilização e integridade do sistema judiciário

O relatório do MCV de 2015 referia já que a estratégia de reforma do sistema judiciário constitui um plano abrangente e pormenorizado para os próximos anos. Na sequência da aprovação pela Assembleia Nacional em janeiro de 2015, o Governo deu início ao acompanhamento específico de um certo número de domínios que se encontram sob a autoridade direta do Ministério da Justiça. No entanto, a questão que acabou por ser identificada no debate público em 2015 como o teste mais significativo da estratégia foi a reforma do Conselho Superior da Magistratura (CSM). O CSM é a principal instituição do sistema judiciário búlgaro. Dispõe de amplos poderes na nomeação, avaliação, promoção e regime disciplinar dos juízes e magistrados do Ministério Público, bem como na gestão do orçamento do sistema judiciário. Além disso, atua como a voz do sistema perante a sociedade e tem, por conseguinte, um papel central na definição das atitudes da população sobre o aparelho judiciário no seu conjunto. A confiança pública no sistema judiciário continua a ser reduzida.

O funcionamento do CSM é, por conseguinte, de importância fundamental. Uma questão específica inerente à estrutura atual é que as decisões em matéria de pessoal e de disciplina, relativas aos juízes e aos magistrados do Ministério Público, são tomadas por uma única estrutura. Embora não exista um modelo único imposto para a constituição de conselhos judiciais, tornou-se evidente que os juízes e os magistrados do Ministério Público consideram inadequado que estas decisões sejam tomadas por grupos mistos de juízes e magistrados do Ministério Público do CSM. No contexto búlgaro, em que é grande o número de nomeações políticas para o CSM, o atual modelo causa algumas preocupações quanto à independência judicial e à possibilidade de pressões exercidas sobre os juízes. Este foi o contexto da proposta, na estratégia de reforma, de criação de dois colégios separados no âmbito do CSM para lidar com as questões de pessoal dos dois ramos da magistratura.

Após um vasto debate, concluiu-se, na primavera, que algumas das alterações propostas requeriam alterações à Constituição. Essas alterações foram adotadas pela Assembleia Nacional em dezembro de 2015. Embora nas alterações se incluíssem algumas mudanças significativas do texto originalmente proposto pelo governo, a sua adoção representa um passo importante para uma reforma do Conselho Superior da Magistratura. Além da criação de duas câmaras de tomada de decisões dentro do CSM, serão reforçadas as competências do serviço de inspeção judiciário (ISJC) para investigar conflitos de interesse e o enriquecimento ilícito de magistrados. O próximo passo será implementar a reforma através de alterações legislativas à lei do sistema judiciário. Na primavera de 2015, o Governo elaborou e apresentou para consulta pública um pacote legislativo, mas aguarda o resultado do debate sobre a Constituição.

Os anteriores relatórios do MCV assinalaram preocupações persistentes sobre a capacidade do CSM de cumprir o seu papel de guardião da independência e integridade judiciárias. As controvérsias tiveram essencialmente como objeto questões como a falta de transparência dos processos de nomeação dos magistrados, as práticas incoerentes no âmbito de processos disciplinares, e falta de acompanhamento das preocupações sobre eventuais manipulações da atribuição aleatória dos processos nos tribunais. A isto acresceu uma controvérsia sobre a influência política no CSM. Em 2015, o ponto da situação destas questões foi desigual. No início do ano, o CSM nomeou um novo presidente do Supremo Tribunal de Cassação. O novo presidente foi preparado para intervir em apoio das reformas e parece inspirar respeito no interior do sistema judiciário. Foi também nomeada na primavera uma nova gestão do Tribunal da Cidade de Sófia, após a direção anterior se ter demitido entre escândalos em torno do tribunal. Contudo, outras decisões de nomeação para o Conselho Superior da Magistratura continuaram a suscitar preocupação pela falta de transparência e eventual influência indevida. O lugar de presidente do Tribunal de Recurso de Sófia está vago há quase dois anos: apesar de um juiz que se candidatou ao lugar beneficiar do apoio explícito de juízes do Tribunal, o Conselho Superior da Magistratura não assegurou a maioria necessária. Não existem critérios claros para avaliar as nomeações, o que suscita dúvidas sobre a objetividade dos processos de nomeação.

Graves acusações de corrupção e tráfico de influências no sistema judiciário só foram objeto de ação penal após pressão interna e externa, revelando-se as autoridades incapazes - ou indisponíveis - de realizarem inquéritos proativamente. As irregularidades detetadas no Tribunal da Cidade de Sófia no final de 2014 foram salientadas no último relatório sobre o MCV, em que se referiu que a resposta inicial do CSM indicava não terem sido tais regularidades consideradas prioritárias pelo Conselho . O CSM encetou um processo para melhorar a aplicação da atribuição aleatória dos processos nos tribunais búlgaros, tendo criado um novo sistema informático centralizado para a totalidade do poder judiciário, em outubro de 2015, o que deverá ajudar a resolver uma questão recorrente apontada em anteriores relatórios do MCV. No entanto, o CSM mostrou uma certa relutância em reagir às alegações de irregularidades graves praticadas pelos principais juízes do Tribunal da Cidade de Sófia. Só muito mais tarde se registou uma ação disciplinar, após vários casos que tiveram de ser resolvidos pelo Ministro da Justiça .

No outono de 2015, os meios de comunicação social informaram sobre a gravação de uma alegada conversa entre dois dos principais intervenientes nas irregularidades detetadas no Tribunal da Cidade de Sófia , acrescentando novos elementos à controvérsia existente. Após repetidos apelos no sentido de uma investigação independente , o CSM e o Ministério Público anunciaram a realização de inquéritos sobre o conteúdo das gravações . Será importante para a credibilidade do processo que sejam tomadas todas as medidas para assegurar que os inquéritos se realizem de forma transparente e imparcial .

Após um intervalo de vários anos, a Assembleia Nacional procedeu à eleição de um novo inspetor-geral na primavera de 2015. As diferentes fases do processo foram estabelecidas de forma mais transparente e incluíram um convite à sociedade civil para que propusesse candidatos. Esta abordagem foi igualmente adotada no processo subsequente da eleição do novo colégio dos inspetores, iniciado no outono e ainda em curso . Este processo será de particular importância, tendo em conta o reforço das competências do serviço de inspeção para resolver questões de integridade e indícios de corrupção no âmbito do sistema judiciário. Será importante assegurar que o serviço de inspeção está equipado com os recursos de que necessita para exercer esta competência de forma eficaz.

Reforma do quadro jurídico

A reforma do CSM em curso é apenas um elemento, embora seja importante, da nova estratégia de reforma do sistema judiciário da Bulgária. A estratégia é um documento exaustivo que indica uma vasta gama de objetivos, muitos dos quais requerem alterações jurídicas. Tal como acima referido, foi elaborado um pacote de alterações à Lei do Sistema Judiciário e deve agora estar pronto para avançar rapidamente na Assembleia Nacional. Contém alterações numa série de domínios para melhorar diferentes aspetos da gestão do sistema. Muitas das propostas vão no sentido de conferir mais poderes aos magistrados de base, com vista ao reforço da transparência e da independência. Outras alterações destinam-se a implementar melhorias identificadas no regulamento de carreiras ou nas normas relativas à formação profissional dos magistrados. Outras preveem alterações necessárias para a introdução de novas tecnologias, a fim de melhorar a transparência, a qualidade e a eficácia (justiça eletrónica). No decurso do exercício, estas propostas já foram objeto de um amplo debate no âmbito do sistema judiciário. A capacidade da Bulgária para avançar com a adoção destas alterações constituirá um importante teste em 2016.

Outro domínio em que estão em preparação alterações legislativas é o do Código Penal e do Código de Processo Penal. Os anteriores relatórios do MCV referem o risco de que um debate fundamental sobre a reforma dos códigos a longo prazo tenha atrasado alterações mais urgentes e específicas . O código penal foi objeto de tentativas de reforma contínuas por governos sucessivos nos últimos cinco anos, um objetivo que até agora se tem revelado difícil de alcançar . Em 2015, o Governo lançou um novo processo de reflexão sobre uma reforma mais ampla da ação penal . Estas reflexões têm por objetivo uma reforma global, que deverá ser objeto de análise e preparação cuidadosas, que envolva uma ampla consulta no interior do sistema judiciário e a outros profissionais do direito. Entretanto, contudo, as autoridades búlgaras reconheceram a necessidade de avançar mais rapidamente com um conjunto limitado de alterações específicas, nomeadamente para resolver problemas que podem provocar atrasos no processo penal, e para facilitar a instauração de ações penais por crimes de corrupção. Foram já adotadas algumas alterações para colmatar lacunas graves; no entanto, terão de se avaliar os seus resultados práticos.

Qualidade e eficiência do sistema judiciário