PT Jornal Oficial da União Europeia C 51/35

Parecer do Comité das Regiões sobre «A situação dos menores estrangeiros não acompanhados — O papel e as propostas das autoridades locais e regionais»

(2007/C 51/07)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da sua Mesa, de 25 de Abril de 2006, de incumbir a Comissão de Assuntos Constitucionais, Governação Europeia e Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, da elaboração de um parecer na matéria, em conformidade com o disposto no n.o 5 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o parecer CdR 241/2004 fin sobre o Livro Verde — Igualdade e combate à discriminação na União Europeia alargada COM(2004) 379 final,

Tendo em conta o seu parecer CdR 337/2004 fin sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Igualdade e combate à discriminação na União Europeia alargada (COM (2004) 412 final),

Tendo em conta o seu parecer CdR 80/2005 fin sobre a «Comunicação da Comissão sobre a Agenda Social» COM(2005) 33 final,

Tendo em conta o seu parecer CdR 144/2005 fin sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, que estabelece o programa quadro «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» para o período de 2007 a 2013 (COM(2005) 123 final),

Tendo em conta o seu parecer (CdR 51/2006) sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Agenda Comum para a Integração — Enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Europeia» (COM(2005) 389 final), a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões «Migração e desenvolvimento: orientações concretas» (COM(2005) 390 final) e a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular» COM (2005) 391 final,

Tendo em conta a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de «Liberdade, de Segurança e de Justiça» na União Europeia (COM(2002) 738 final),

Tendo em conta a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu no domínio da entrada organizada na UE de pessoas que precisam de protecção internacional e ao reforço da capacidade de protecção das regiões de origem «Melhorar o Acesso a Soluções Duradouras» (COM(2004) 410 final),

Tendo em conta a Directiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas, para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como relativas ao respectivo estatuto, e relativas ao conteúdo da protecção concedida,

Tendo em conta a Directiva 2004/81/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes,

Tendo em conta a Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Fundo para as Fronteiras Externas para o Período de 2007 a 2013 no âmbito do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» (COM(2005) 123 final — 2005/0047 (COD)),

Tendo em conta a Proposta de Decisão que cria o Fundo Europeu para a Integração dos nacionais de países terceiros para o período de 2007 a 2013 no âmbito do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» COM(2005) 123 final — 2005/0048 (CNS)),

Tendo em conta a Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Fundo Europeu de Regresso para o período de 2008 a 2013 no âmbito do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» (COM(2005) 123 final — 2005/0049 (COD)),

Tendo em conta o seu projecto de parecer (CdR 136/2006) adoptado em 30 de Junho de 2006 pela Comissão CONST (relator: Paolo FONTANELLI, Presidente da Câmara de Pisa (IT/PSE)).

considerando que:

1) de acordo com a Resolução do Conselho da Europa, de 26 de Junho de 1997, consideram-se menores não acompanhados «os nacionais de países terceiros de idade inferior a 18 anos que entrem no território dos Estados-Membros não acompanhados por um adulto por eles responsável, por lei ou por costume, enquanto não se encontrarem de facto a cargo de um adulto por eles responsável»;

2) os menores, os menores não acompanhados nacionais de países terceiros e os jovens requerentes de asilo são mais vulneráveis que os adultos e correm maior risco de exclusão social, pelo que a sua protecção deve constituir uma prioridade para a União Europeia, os países parceiros e organismos territoriais;

3) a gestão dos fluxos migratórios de grupos especialmente vulneráveis como as vítimas de tráfico, os requerentes de asilo e os menores não acompanhados nacionais de países terceiros, devido às suas características objectivas de entrada ilegal no território dos países parceiros, insere-se nos procedimentos aplicados no quadro de políticas mais gerais de luta contra a imigração ilegal;

4) estes fluxos migratórios particulares inscrevem-se numa zona obscura das disposições legislativas, a meio caminho entre a entrada ilegal e a posterior permanência legal, em virtude das condições de protecção garantidas pelo direito internacional e nacional;

5) é difícil dispor de dados europeus devido aos diferentes critérios estatísticos aplicados pelas autoridades nacionais em matéria da classificação dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros, já que segundo os diferentes países são considerados ora requerentes de asilo, ora emigrantes económicos ou mesmo menores abandonados;

6) o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) calcula que haja no mundo cerca de 5 milhões de refugiados, metade dos quais crianças. Segundo estimativas recentes, cerca de 2 a 3 % seriam menores não acompanhados;

7) a Unicef considera que o número de menores objecto de tráfico ilegal, interno e externo, é, anualmente, de cerca de 1,2 milhões (relatório da Unicef «Stop the Traffic», de Julho de 2003). O programa «Separated Children in Europe», lançado pelos trabalhos da «International Save the Children Alliance» e da UNHCR, estima por defeito que, na Europa, existam pelo menos 100 000 menores não acompanhados. Na Itália, a autoridade nacional de protecção dos menores estrangeiros não acompanhados (Comitato minori stranieri) recolheu os dados sobre a presença de menores estrangeiros não acompanhados que mostram haver, por ano, cerca de 8 000 menores, com uma tendência para aumentar nos últimos anos. Em Espanha, as autoridades estimam entre 3 000 e 4 000 os menores estrangeiros não acompanhados contactados todos os anos, enquanto que em França, na Holanda e na Bélgica o número de menores comprovado varia entre 5 000 e 6 000. O número de menores estrangeiros não acompanhados é seguramente mais elevado se se tiverem em conta as entradas ilegais e a dificuldade em avaliar os presentes no território na sequência de entradas irregulares;

8) os principais países de origem dos menores estrangeiros não acompanhados são os países do Magreb e em particular Marrocos, da África Subsaariana (Senegal, Mali, Guiné Conakry, Camarões…), os países asiáticos, em particular o Afeganistão, os países do Leste da Europa, em particular a Roménia, a Moldávia, a Albânia e a antiga Jugoslávia;

9) o encargo da assistência recai muitas vezes inteiramente nas autoridades locais e regionais, que têm de enfrentar situações de emergência, sem competências específicas nesta matéria, sem capacidade jurídica para tomar decisões de reagrupamento ou repatriamento assistido, e sem uma programação das intervenções, em detrimento da sua eficácia e utilidade, vendo-se obrigadas a mobilizar recursos consideráveis,

aprovou na 66.a reunião plenária, de 12 de Outubro de 2006, o seguinte parecer.

1. Pontos de Vista e Recomendações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

1.1 considera essencial administrar de forma eficaz e coordenada os fluxos migratórios na UE, no respeito do princípio de subsidiariedade e de protecção dos direitos individuais, em particular dos grupos mais vulneráveis, não só para combater o racismo, a xenofobia e outros factores de insegurança, mas também porque é uma condição necessária para alcançar os objectivos de crescimento definidos pela Estratégia de Lisboa e, de forma mais geral, para a realização do mercado interno;

1.2 constata que, antes de mais, os objectivos principais para poder efectuar intervenções coerentes e programadas em matéria de menores estrangeiros não acompanhados, devem ser os seguintes: 1) realizar uma análise fiável do fenómeno e, portanto, da correspondência objectiva e estatística dos dados a nível comunitário entre os países parceiros; 2) desenvolver um programa prioritário de intervenção nos países de origem destes menores;

1.3 decidiu, neste contexto, elaborar o presente parecer de iniciativa sobre a situação dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros no processo migratório, com o qual se propõe ilustrar a importância desta realidade na gestão dos fluxos migratórios, dada a grande vulnerabilidade dos menores e a possibilidade de serem utilizados abusando-se do sistema de protecção para acções que fomentam a exploração e o trabalho infantil;

1.4 toma nota, dado o carácter particular desta realidade, bem como a urgência e importância de tratar esta questão com os países parceiros, de que a participação activa e constante das autoridades locais e regionais responsáveis pela assistência aos menores é uma condição fundamental para realizar uma avaliação objectiva do fenómeno;

1.5 está convicto de que a gestão dos fluxos migratórios requer um salto qualitativo em matéria de tratamento da imigração ilegal e que convém, neste domínio, reconhecer a importância de medidas de controlo das fronteiras e, de forma mais geral, do esforço de coordenação dos ministérios da Administração Interna dos Estados-Membros. Porém, há que dar igual importância ao controlo civil e social nos territórios, sem o que as acções de combate e de integração estão condenadas ao fracasso, revelando-se ineficazes para produzir os efeitos indispensáveis à contenção deste fenómeno que a Comissão Europeia tantas vezes tem reclamado. É necessário desenvolver acções para evitar a saída dos menores e promover o seu repatriamento assistido, definindo nos países de origem um sistema de tutela que promova medidas de protecção dos menores;

1.6 constata que a Comissão Europeia não presta a suficiente atenção ao fenómeno dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros e espera que a estratégia da Comissão sobre os direitos da criança (COM(2005) 367 final) trate efectivamente desta questão;

1.7 recorda que só através de políticas de cooperação para o desenvolvimento sustentável nos países de origem que ofereçam aos seus cidadãos, e especialmente aos jovens, oportunidades no seu próprio território, se poderá fazer face a médio e a longo prazo, ao fenómeno da imigração;

1.8 congratula-se com o ponto de vista interessante adoptado pela Comissão na sua Comunicação COM(2005) 389 final, em que se considera que os países de origem devem participar na gestão das migrações; neste sentido, é fundamental incrementar os acordos de associação com estes países, que deverão estabelecer uma relação directa entre a imigração e o necessário desenvolvimento destes países;

1.9 observa que muitas autoridades locais e regionais têm o encargo do acolhimento e assistência aos menores não acompanhados nacionais de países terceiros, e que também têm que lhes proporcionar alojamento, assistência social e sanitária e educação. Devem promover, em função das necessidades, a sua integração social e profissional, e desenvolver uma importante actividade administrativa e de documentação, com o consequente encargo financeiro;

1.10 pretende que a gestão do Fundo Europeu para a Integração tenha em consideração as exigências específicas das autoridades regionais e locais e apoia a participação das mesmas na negociação dos programas nacionais, bem como nos programas operativos correspondentes;

1.11 regista que perante o volume dos fluxos migratórios, as repercussões no terreno relativamente a necessidades específicas que apresentam e a serviços que requerem, e dada a tendência para o agravamento do fenómeno observada nos últimos anos, é necessário que as autoridades locais e regionais participem plenamente na gestão deste fenómeno a nível local e regional, sendo necessário que as autoridades nacionais promovam uma política mais activa que favoreça a cooperação e a colaboração entre os entes locais e regionais, especialmente no que se refere aos grupos vulneráveis;

1.12 sublinha, apesar da escassez dos dados disponíveis, o extraordinário trabalho realizado pelas administrações competentes de cada Estado, que veio à superfície com o estudo realizado para efeitos da elaboração do presente parecer, e reconhece o grande profissionalismo e o espírito de serviço dos funcionários, bem como o valioso contributo e apoio prestado pelas organizações não governamentais e os organismos de protecção dos menores, que trabalham em defesa dos mais fracos, entre os quais se contam os jovens requerentes de asilo e vítimas de tráfico;

1.13 lamenta que não haja procedimentos e estruturas harmonizados em todos os Estados-Membros em matéria de protecção dos menores estrangeiros não acompanhados e apela a que os Estados-Membros apliquem da maneira mais uniforme possível os regulamentos comunitários já em vigor; lamenta também o recurso a intervenções não coordenadas, com frequentes conflitos de competência entre os diversos níveis de governo, e com elevado risco de discriminação efectiva e substancial no tratamento dos menores, não só entre Estados-Membros, mas sobretudo dentro de um mesmo país;

1.14 sublinha de imediato que, consciente de que o problema dos menores não acompanhados afecta principalmente as regiões ou as autonomias locais confinantes com as zonas de origem dos menores, bem como os municípios, regiões ou as autonomias locais com maior desenvolvimento económico e mais possibilidades de integração profissional, corre-se o risco de que passem despercebidas as dificuldades das entidades locais com elevada densidade populacional, o que se repercute directamente nas possibilidades de uma efectiva protecção dos menores, do mesmo modo, as autoridades locais e regionais de pequena e média dimensão têm poucos recursos, o que limita as suas possibilidades de acção.

1.15 reitera a sua decepção quanto à abordagem adoptada pela Comissão e, em particular, à debilidade das formulações apresentadas nas suas recentes propostas COM(2005) 389 final, COM(2005) 390 final e COM(2005) 391 final, que também se aplicam ao repatriamento forçado dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros e das vítimas de tráfico, sem se referir de maneira explícita e vinculativa a um artigo concreto da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais e à Convenção sobre os Direitos da Criança, de 1989;

1.16 considera indispensável que se organizem serviços regionais e locais, com pessoal especializado, para responder às necessidades específicas dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros, os requerentes de asilo e as vítimas de tráfico, expostos a um alto risco de discriminação e exclusão social, e que se efectuem controlos sobre possíveis abusos e fraudes de que são alvo os sistemas de protecção de menores, através das seguintes medidas: — intervenções sanitárias específicas para tratamento de traumas, recorrendo, em particular, à etnopsiquiatria; — intervenções específicas para os menores que são objecto de detenção decretada por tribunais de menores; — apoio aos procedimentos de colocação, em particular, em famílias com a mesma origem cultural que o menor; — maior cooperação com os países de origem e apoio à cooperação descentralizada entre a comunidade de origem e a comunidade de acolhimento, com base nas experiências realizadas pelas autoridades locais e regionais; — acções em matéria de educação destinadas a uma inserção apropriada no sistema educativo, com especial atenção para a aprendizagem da língua do país de acolhimento; — protecção, nos Estados-Membros, dos refugiados menores não acompanhados para evitar contactos com as organizações criminosas que controlam o tráfico de seres humanos.

2. Recomendações do Comité das Regiões

2.1 Para uma maior consciencialização do fenómeno dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros

O Comité das Regiões

2.1.1 considera insuficientes as disposições legais a nível europeu e nalguns Estados-Membros relativas aos menores não acompanhados nacionais de países terceiros e aos requerentes de asilo e solicita, portanto, que se adoptem as medidas necessárias para obviar ao seguinte: — falta de procedimentos de requerimento de asilo que ofereçam protecção adequada; — falta de serviços específicos dotados das competências necessárias, de recursos financeiros e materiais suficientes e adequados; — falta de referência a estas questões nas recentes directivas sobre o direito de asilo (Convenção de Dublim II); — falta de procedimentos para a designação de um tutor plenamente a par das questões relativas ao asilo e que possa beneficiar de uma ajuda até à conclusão do processo de reconhecimento do estatuto de refugiado do menor ou de outro estatuto similar; — falta de intervenções destinadas a prevenir fenómenos de discriminação e de exclusão social e, em particular, a detenção de menores por tribunais de menores.

2.1.2 reclama que se entabule quanto antes um debate com o Conselho, a Comissão e o Parlamento Europeu sobre a abordagem que convém adoptar numa perspectiva local em relação com os menores não acompanhados nacionais de países terceiros, para sublinhar as dificuldades registadas a nível local e o contributo concreto que as autoridades locais e regionais podem dar nesta matéria, reafirmando a necessidade de dispor de uma avaliação desta realidade à escala europeia. Por isso, o Comité avança com propostas de medidas concretas a adoptar para gerir melhor este fenómeno;

2.1.3 deseja que quando se iniciar o debate sobre esta questão tão importante a nível europeu se conceda especial importância à dimensão e ao papel das comunidades e das famílias de origem;

2.1.4 espera que as novas intervenções legislativas, políticas e programáticas relativas aos menores não acompanhados nacionais de países terceiros, embora dependam da gestão dos fluxos migratórios, sejam sempre no sentido dos princípios adoptados pela Convenção das Nações Unidas de 1989 sobre os Direitos da Criança, e, em particular, o seu artigo 3.o, os princípios consagrados no Tratado da União Europeia, a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais e demais instrumentos internacionais essenciais respeitantes a crianças não acompanhadas e que, de forma mais geral, visem proteger o melhor possível os interesses dos menores, adoptando medidas para evitar separar o menor do seu contexto familiar cultural e promovendo maior protecção dos menores sempre que tenham de abandonar o país por razões ideológicas ou religiosas.

2.2 Urgência de uma intervenção comunitária para proteger os menores não acompanhados

O Comité das Regiões

2.2.1 apela a uma verdadeira tomada de consciência deste fenómeno a nível europeu e considera que em certos actos legislativos recentes não foi tida em conta a necessidade de proteger os direitos dos menores que se encontram nesta situação. Devido à falta de um procedimento harmonizado a nível nacional, em vários Estados-Membros, as autoridades locais e regionais vêem-se obrigadas a assumir a responsabilidade da gestão deste fenómeno e do correspondente ónus financeiro;

2.2.2 considera que é urgente elaborar à escala europeia uma abordagem comum coerente do fenómeno dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros, enquanto fenómeno migratório. Essa abordagem deve ter em conta a natureza muito delicada do problema dos menores e da sua protecção, o papel essencial das comunidades e famílias de origem e, por último, a importância primordial do papel das autoridades regionais e locais, a quem incumbem as acções de acolhimento e acompanhamento social;

2.2.3 solicita, por outro lado, que se preste atenção às intervenções da justiça de menores neste domínio, devido ao possível risco de discriminação e marginalização social, tendo em consideração a possibilidade do retorno do menor ao seu ambiente familiar.

2.3 Reforço do papel das autoridades locais e das regiões num processo que parte da base (bottom up) — Propostas para abordar o fenómeno dos menores estrangeiros não acompanhados, potenciais requerentes de asilo e vítimas de tráfico

O Comité das Regiões

2.3.1 aplaude a adopção de cada vez mais medidas a nível comunitário para a gestão dos fluxos migratórios. Os Estados-Membros não podem por si sós dar resposta à complexidade da relação existente entre as políticas estruturadas de gestão dos fluxos migratórios, nem à responsabilidade das autoridades locais e regionais no que se refere às políticas de acolhimento e integração social das pessoas mais vulneráveis como as vítimas de tráfico, os requerentes de asilo e os menores não acompanhados nacionais de países terceiros;

2.3.2 solicita a plena participação das autoridades locais e regional com vista a uma boa gestão deste fenómeno a nível local e, em particular, à protecção dos grupos mais vulneráveis. Também é fundamental que haja complementaridade e cooperação entre todas as organizações não governamentais, a fim de que as acções sejam coordenadas com as autoridades públicas, salvo se tal for contra o interesse superior da criança. O diálogo e os mecanismos de coordenação devem estabelecer-se desde o início da situação de emergência e continuarem durante todo o processo. É necessário adoptar uma abordagem deste tipo dado o actual volume destes fluxos, as suas repercussões no terreno em termos de necessidades específicas que apresentam e serviços que requerem, bem como a tendência para o agravamento deste fenómeno observada nos últimos anos e, partindo desta análise, elaborar um estudo de previsão;

2.3.3 O Comité das Regiões, em consequência, considera necessário: a) adoptar actos legislativos a nível europeu que consagrem o estatuto de menor não acompanhado nacional de um país terceiro, requerente de asilo e vítima de tráfico e que reconheçam aos menores direitos fundamentais e uma necessidade particular de protecção, através de normas precisas sobre: — procedimentos específicos para determinar a idade e a identidade do interessado da forma mais aproximada possível; — medidas concretas para evitar possíveis infracções à lei e abusos de direito na utilização dos sistemas de protecção; — condições precisas para designar o tutor; — a preferência pelo procedimento de tutela para a colocação; — reconhecimento do direito a beneficiar de um procedimento de integração social, ouvida a autoridade judicial competente, quando o menor atingir 18 anos de idade; — procedimento de investigação para encontrar os membros da família, com vista ao reagrupamento familiar; — medidas de apoio a acções de protecção dos menores nos países de origem; — participação da comunidade e da família de origem; — disposições relativas ao repatriamento assistido, com o único objectivo de defender o melhor possível o interesse do menor e a prévia realização de uma investigação familiar, tendo em conta eventuais convenções internacionais sobre a protecção de menores ratificadas pelos países de origem; — procedimentos e condições para a assistência em situações de emergência; — audição da opinião do menor sobre as medidas que lhe digam respeito, garantindo a participação do ministério público na defesa dos seus interesses; b) elaborar um programa de intervenções descentralizadas e em rede (Rede Europeia de Protecção de Menores) para os menores não acompanhados nacionais de países terceiros, com serviços específicos que se possam integrar na actual rede de serviços sociais e prevejam medidas de acolhimento, integração e ajuda às comunidades e famílias de origem, e apoiem projectos piloto das autoridades locais por meio de intervenções de cooperação descentralizada, com base nas iniciativas promovidas e aplicadas pelas autoridades locais e regionais em estreita colaboração com as organizações não governamentais. Para tal, o Comité das Regiões compromete-se a recolher as melhores práticas adoptadas pelas autoridades locais e regionais nos Estados-Membros, para elaborar um inventário das experiências de acolhimento, integração social e reagrupamento familiar; para o efeito, poderá criar-se um comité de supervisão que observe os trabalhos no terreno e recomende acções concretas uma vez detectadas as necessidades que se fazem sentir; c) estabelecer, nos casos em que os menores acabem por ficar no país de acolhimento, as medidas necessárias para a sua inserção no sistema educativo, a fim de aprenderem a língua do país que os acolheu e se familiarizarem com os valores democráticos da sociedade em que vivem; d) determinar as regiões de origem mais afectadas por este fenómeno e concentrar nestas as iniciativas de cooperação, as políticas de vizinhança e as medidas específicas em favor da infância e da adolescência, com a participação das comunidades de origem; e) conceder uma autorização de residência para efeitos de protecção social, em colaboração com o ministério da Administração Interna, para favorecer a saída do circuito de exploração e combater eficazmente as organizações criminosas; f) programar uma conferência bienal europeia sobre o tema dos menores não acompanhados nacionais de países terceiros e fazer o mesmo a nível nacional; permitir que nessas conferências participem as organizações não governamentais, as associações de imigrantes e outras associações especializadas em problemas relacionados com imigração; g) financiamento integral pelas autoridades nacionais e europeias das despesas de acolhimento e integração dos menores não acompanhados.