PT Jornal Oficial da União Europeia C 148/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 2/2007

relativo às despesas imobiliárias das instituições acompanhado das respostas das instituições

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 148/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

GLOSSÁRIO

I-X SÍNTESE

1-3 INTRODUÇÃO

1 Domínio de auditoria

2-3 Âmbito e objectivos da auditoria

4-49 OBSERVAÇÕES

4-19 Planeamento

9-12 Política imobiliária

13-15 Selecção e localização dos edifícios

16-19 Informações de gestão

20-38 Financiamento e custos

21-23 Procedimentos de concurso

24-31 Determinação das condições contratuais, dos preços de aquisição e das rendas

32-38 Meios de financiamento de projectos imobiliários

39-49 Cooperação interinstitucional

50-58 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

51-55 Planeamento

56-57 Financiamento e custos

58 Cooperação interinstitucional

Anexo I: Execução orçamental 2003-2005

Anexo II: Lista dos edifícios tidos em conta no presente relatório

Respostas do Parlamento Europeu

Respostas do Conselho

Respostas da Comissão

Respostas do Tribunal de Justiça

Respostas do Comité Económico e Social Europeu

ABREVIATURAS

BEI Banco Europeu de Investimento CPQOF Interinstitutional Committee for the Preparation of Budgetary and Financial Questions (Comité para Preparação das Questões Orçamentais e Financeiras) DG Direcção-Geral DG ADMIN Direcção-Geral do Pessoal e da Administração DG EAC Direcção-Geral da Educação e da Cultura DG ECFIN Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros DG RTD Direcção-Geral da Investigação EURIBOR Euro Interbank Offer Rate (taxa interbancária expressa em euros) IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado SA Sociedade Anónima TI Tecnologias da Informação UE União Europeia

GLOSSÁRIO (1)

Acordos de sede: Acordos que definem as funções e as responsabilidades respectivas das instituições e dos Estados-Membros que as acolhem.

Direitos reais: Direito (venda, usufruto, enfiteuse aquisitiva) relativo a um bem imóvel (edifício ou terreno). É de referir que a locação não é considerado um direito real mas um serviço. Muitos impostos sobre bens imobiliários (imposto predial, impostos regionais) implicam a tributação do proprietário do direito real e não do locatário.

Enfiteuse aquisitiva: O direito de beneficiar de um terreno ou de um edifício em contrapartida de uma renda e durante um período de tempo fixo (nos termos do direito belga, no mínimo 27 anos e 99 anos, no máximo). O proprietário não dispõe de praticamente quaisquer obrigações em matéria de reparação ou manutenção do edifício. Tal pode ser complementado com uma opção de compra que, aquando do respectivo exercício, conferirá o direito de plena propriedade.

Imposto de registo: Um imposto cobrado pelo governo federal aquando do registo de contratos celebrados com a assistência de um notário, uma vez inscritos no registo predial. É tributado sobre o titular do direito real (ou seja, proprietário de pleno direito, usufruitier, emphytéote).

Imposto predial: Um imposto cobrado pela região de Bruxelas sobre os bens imobiliários. É tributado sobre o titular do direito real (ou seja, proprietário de pleno direito, usufruitier, emphytéote).

Instituições: As instituições tidas em conta no presente relatório são as instituições contempladas no artigo 1.o do Regulamento Financeiro. As instituições em questão foram a Comissão, o Parlamento, o Conselho, o Tribunal de Justiça, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões.

JMO2, Cube, SDME, MO75, VM-2, Beaulieu x, Genève y, Covent Garden, Colonel Bourg, SPA2, Infopoint, Dailly: Códigos internos dos edifícios da Comissão.

OIB: Serviço de Infra-Estruturas e Logística em Bruxelas.

OIL: Serviço de Infra-Estruturas e Logística no Luxemburgo.

Uma divisão administrativa da Comissão responsável pelos imóveis, pelos fornecimentos e outros serviços sociais. Estes serviços, criados em 2003 sob a égide da DG ADMIN, caracterizam-se por regras e um âmbito operacional específicos.

Opção de compra: Um direito conferido pelo proprietário residual à Comissão contra um preço fixo. Se for exercido, a Comissão torna-se proprietário de pleno direito. Algumas opções de compra podem ser exercidas a qualquer momento, outras somente decorridos 27 anos.

PPI: Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da Comunidade Europeia, assinado em 1965, em anexo ao Tratado CE, assinado por todos os Estados-Membros. Concede certos privilégios à CE para efeitos oficiais, nomeadamente um estatuto de isenção fiscal.

Trabalhos de transformação: Trabalhos realizados num imóvel cuja construção foi terminada, de molde a assegurar a sua conformidade com as regras e as necessidades da Comissão.

Usufruto: O direito de utilizar um edifício (neste caso) sem alterar a respectiva substância, bem como de beneficiar das suas vantagens (ou seja, de arrendá-lo). O usufrutuário (beneficiário do usufruto — usufruiter) dispõe de mais direitos do que um locatário e, concomitantemente, de mais obrigações em matéria de trabalhos de reparação.

Vícios ocultos: Deficiências (normalmente graves) que são apenas detectadas após a aceitação final do edifício. Se forem identificadas no prazo de 10 anos a contar da aceitação, uma garantia específica (expressamente denominada a garantia de 10 anos) assegura a cobertura das reparações.

SÍNTESE

I. As despesas relativas à aquisição e ao arrendamento de edifícios constituem uma das principais componentes das despesas administrativas das instituições da União Europeia. Em 2005, a área total ocupada pelas instituições em Bruxelas, no Luxemburgo e em Estrasburgo elevava-se a aproximadamente dois milhões de m2. O custo anual de ocupação dessa área foi estimado em 345 milhões de EUR.

II. A auditoria procurou dar resposta a três questões: — O planeamento garante a obtenção de instalações adequadas? — O financiamento e os custos são geridos de forma económica? — As instituições utilizam da melhor forma a cooperação interinstitucional, incluindo uma avaliação conjunta da sua política imobiliária?

III. A auditoria revelou que, tendo em conta os condicionalismos políticos e orçamentais com que as instituições se deparam, estas têm conseguido obter instalações adequadas para o seu pessoal e, nos últimos anos, melhoraram a gestão das despesas imobiliárias. No entanto, a gestão das instituições ainda apresenta algumas deficiências nas áreas examinadas.

IV. O Tribunal constatou que devido a condicionalismos políticos e práticos, as instituições tinham dificuldades na definição de políticas e no planeamento a longo prazo. As dificuldades relativas ao planeamento a longo prazo explicam os motivos pelos quais as instalações definitivas são obtidas tardiamente, sendo muitas vezes necessárias disposições intermédias e soluções dispendiosas a curto prazo. O Tribunal verificou que o planeamento a longo prazo poderia ser melhorado.

V. As instituições deram prioridade à compra dos edifícios, em vez do seu arrendamento. Contudo, não coordenaram os seus projectos nem os aplicaram de forma coerente. Apesar das anteriores recomendações do Tribunal, efectuaram arrendamentos a longo prazo sem uma opção de compra, o que torna mais dispendiosa a posterior aquisição dos edifícios.

VI. As instituições continuaram a concentrar quase todos os seus edifícios no bairro europeu, em Bruxelas. A concentração cria economias de escala (por exemplo, em matéria de serviços, comunicação e manutenção), mas contribuiu para um aumento dos preços, devido a uma maior procura de edifícios e a uma diminuição das instalações disponíveis naquela área.

VII. O Tribunal procedeu a uma apreciação da forma como as instituições gerem o respectivo financiamento e os custos, que revelou que o recurso extensivo ao procedimento por negociação — em vez de concursos concorrenciais — não garantiu que eram obtidos os melhores preços.

VIII. Devido às disposições do quadro jurídico que impediam a contracção de empréstimos, as instituições utilizaram diversos métodos de financiamento alternativos para a aquisição de imóveis. Estes métodos foram mais dispendiosos e menos transparentes do que a contracção de empréstimos directos.

IX. Com excepção de alguns casos específicos, a eficácia da cooperação interinstitucional tem sido reduzida. Os potenciais benefícios decorrentes da criação dos serviços de infra-estruturas e logística em Bruxelas e no Luxemburgo foram limitados. O número de «acordos a nível dos serviços» com as outras instituições foi reduzido e as experiências e as melhores práticas só raramente foram partilhadas pelo OIB e o OIL entre si ou com as outras instituições. As instituições não efectuaram uma avaliação conjunta ou individual da sua política imobiliária.

X. Com base na sua auditoria, o Tribunal formula algumas recomendações sobre a política imobiliária das instituições, como a criação de uma política imobiliária comum, uma melhor cooperação interinstitucional que inclua uma maior coordenação do planeamento, a reavaliação da concentração das instalações em áreas específicas, uma utilização alargada dos concursos públicos, bem como a melhoria do funcionamento do OIB e do OIL.

INTRODUÇÃO

Domínio de auditoria

1. As despesas orçamentais relativas à aquisição e ao arrendamento de edifícios representam aproximadamente 8 % das despesas administrativas das instituições da UE. No período 2003-2005, estas despesas aumentaram de 397 para 532 milhões de EUR por ano (ver anexo 1). Entre 1978 e 2005, a área total dos edificícios ocupados pelas instituições em Bruxelas, no Luxemburgo e em Estrasburgo aumentou 260 %, atingindo aproximadamente 2 milhões de m2. O espaço utilizado pelas instituições pode ser classificado em duas categorias principais: espaço especializado (por exemplo, utilizado para reuniões), que inclui salas para encontros formais (que, consequentemente, necessitam de ser construídas para o efeito e têm um valor comercial incerto) e gabinetes normalizados para o pessoal administrativo (que podem ser arrendados ou comprados no mercado). Entre 1978 e 2005, o número de funcionários e de outros agentes aumentou 240 %, tendo atingido um total de 36 131 pessoas. Em 2005, as instituições estimaram o custo médio anual do espaço que ocupavam em 173 EUR por m2 e o custo anual das áreas para gabinetes em 6 040 EUR por pessoa. O custo anual da área total ocupada pelas instituições foi estimado em 345 milhões de EUR e as áreas para gabinetes em 1 535 000 m2 (ou seja, excluindo as áreas não utilizadas para gabinetes, como as salas de conferência) (2). Em 31 de Dezembro de 2005, o valor amortizado dos edifícios de que as instituições são proprietárias era de 3 886 milhões de EUR, ou seja registou um aumento de 791 milhões num período de cinco anos (3).

Âmbito e objectivos da auditoria

2. A auditoria teve como objectivo examinar em que medida as instituições da União Europeia têm sido eficientes e eficazes na gestão das despesas imobiliárias. A respectiva abordagem implicou a apreciação de três questões: — O planeamento assegura que são disponibilizadas instalações adequadas? — O financiamento e os custos são geridos de forma económica? — As instituições utilizam da melhor forma a cooperação interinstitucional, incluindo uma avaliação conjunta da sua política imobiliária?

3. A auditoria incidiu principalmente sobre as despesas imobiliárias das instituições nos seus principais locais de trabalho (Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo) durante o período 2003-2005. Assim, as despesas respeitantes às delegações, gabinetes e centros de investigação situados noutros locais não foram examinadas na presente auditoria. As instituições em questão foram a Comissão, o Parlamento, o Conselho, o Tribunal de Justiça, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões. A auditoria não abrangeu o Tribunal de Contas, o Provedor de Justiça Europeu e a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados devido ao reduzido volume das suas despesas imobiliárias durante o período em questão.

OBSERVAÇÕES

Planeamento

4. O planeamento deverá permitir que sejam disponibilizados edifícios em tempo oportuno e no local adequado com um custo mínimo, tendo em conta simultaneamente os condicionalismos políticos e orçamentais. O Tribunal procedeu a uma apreciação do planeamento efectuado pelas instituições, tendo examinado três aspectos: — O planeamento baseou-se numa política imobiliária aprovada e houve uma abordagem coerente em termos de aquisição ou arrendamento dos edifícios? — A selecção e a localização dos edifícios permitiram uma obtenção optimizada de espaço para gabinetes? — As informações de gestão eram suficientes e adequadas para uma correcta avaliação das necessidades?

5. O planeamento implica três condições. Em primeiro lugar, uma política imobiliária aprovada que inclua conceitos e normas de base, bem como uma abordagem bem definida para a aquisição de edifícios; em segundo, critérios em matéria de selecção e localização dos edifícios e, em terceiro, informações fiáveis e adequadas sobre as necessidades actuais e futuras. O planeamento relativo aos edifícios das instituições da UE deve ter em conta as realidades políticas e orçamentais. Mais exactamente, o alargamento implica um grande acréscimo do número de pessoal (e, por conseguinte, das necessidades em matéria de instalações). Devido à natureza política do alargamento, essas decisões não podem ser planeadas formalmente antes de a adesão ter sido aprovada, o que muitas vezes sucede pouco antes de o alargamento ter lugar. Em termos orçamentais, as instituições não estão autorizadas a contrair empréstimos e os edifícios são financiados pelos orçamentos anuais. O planeamento deve equacionar de forma eficaz estes condicionalismos.

6. A selecção e a construção de edifícios que dêem inteiramente resposta às necessidades de uma instituição em matéria de instalações exige uma execução dos projectos adequada à procura e coordenada a longo prazo (4). No entanto, o planeamento e a realização de previsões orçamentais a longo prazo são particularmente difíceis, porque as dotações e o número de postos de trabalho aprovados são decididos anualmente durante o processo orçamental e as principais decisões políticas com implicações importantes em matéria de espaço para gabinetes, como os futuros alargamentos, não se podem prever com exactidão.

7. Assim se explica, em parte, por que razão, em Setembro de 2006, as instituições não tinham dado resposta às necessidades definitivas resultantes do alargamento de 2004. Entretanto, as instituições celebraram contratos de arrendamento a curto prazo para assegurar as suas necessidades em termos de instalações até à conclusão dos seus projectos principais. No que se refere às instalações em Bruxelas, o Conselho e o Parlamento assinaram contratos em Março de 2003 e Outubro de 2004 relativos a novos edifícios. Espera-se que estes edifícios (Lex no caso do Conselho e D4-D5 no do Parlamento) estejam concluídos em Dezembro de 2006 e Janeiro de 2008. Os edifícios entregues em 2004 — como o complexo Belliard 99-101 (Comités) e Berlaymont (Comissão) — davam resposta a necessidades anteriores ao alargamento.

8. Além disso, os projectos imobiliários, em particular os procedimentos de construção e de tomada de decisões exigem um tempo de execução significativo. As instituições tomaram algumas medidas para dar resposta a estas questões: — embora as instituições tenham efectuado um planeamento separado das suas necessidades imobiliárias em resposta ao alargamento de 2004, apresentaram estimativas coordenadas das suas despesas administrativas e do aumento dos efectivos, — desde 2003, a Comissão elaborou «Quadros políticos plurianuais», com o objectivo de prever as necessidades imobiliárias em Bruxelas durante 10 anos, que poderão servir de base para uma programação coordenada a longo prazo.

Política imobiliária

9. Apesar dos esforços desenvolvidos, as instituições não instituíram uma política imobiliária comum e cada uma delas define a sua própria política separadamente (5). No entanto, existem dois princípios comuns a todas as instituições: a prioridade dada à aquisição de edifícios a longo prazo e a vontade de agrupar os serviços que trabalham em domínios semelhantes.

10. A partir de 1996, todas as instituições optaram prioritariamente pela aquisição de edifícios em vez do arrendamento a longo prazo. Os estudos efectuados pelas instituições com base na sua experiência revelaram que a aquisição de áreas para gabinetes é 40 % a 50 % mais económica que o arrendamento (6). Além disso, a aquisição de edifícios permite às instituições beneficiarem plenamente das isenções fiscais concedidas pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da Comunidade Europeia (PPI), de 8 de Abril de 1965. Em 1 de Janeiro de 2005, as instituições arrendavam 38 % da superfície total que ocupavam (7).

11. A aplicação por parte das instituições da política de aquisição prioritária de edifícios levou recentemente à aquisição de determinados edifícios que estavam arrendados há muitos anos. Se bem que as recomendações do Tribunal datem de 1979 (8), as instituições assinaram contratos de arrendamento que não contemplam a redução da renda após a depreciação do investimento, ou não incluem uma opção de compra a um preço que tenha em conta as rendas já pagas. Por conseguinte, as instituições não tinham condições para negociar um preço de aquisição inferior ao valor do mercado. No entanto, graças a um acordo político com o proprietário (o Governo luxemburguês), o Parlamento pôde reduzir em certa medida o preço de aquisição do edifício KAD.

Caixa 1Em Setembro de 2006, o Parlamento decidiu adquirir os edifícios que ocupa em Estrasburgo (IPE 1, 2 e 3) por 143,125 milhões de EUR. O preço de compra não teve em conta as rendas pagas anteriormente.

12. É política da Comissão adquirir os edifícios ou complexos mais importantes e limitar o arrendamento aos edifícios mais pequenos e menos importantes do ponto de vista estratégico (9). No entanto, em relação a determinados edifícios de grandes dimensões (veja-se o exemplo apresentado na caixa 2), os proprietários não concordaram com contratos de arrendamento a longo prazo com uma opção de compra.

Caixa 2Em Maio de 2004, a Comissão assinou um contrato de usufruto relativo ao edifício Mondrian por 15 anos, renovável no máximo até 30 anos. O contrato não contemplava qualquer opção de compra e implicava o pagamento anual de 4,8 milhões de EUR com indexação. Os peritos da Comissão estimaram o valor de mercado do edifício Mondrian em aproximadamente 61,7 milhões de EUR. Se a Comissão tivesse tido condições para negociar a compra de um edifício deste valor utilizando, por exemplo, a fórmula de uma «enfiteuse aquisitiva» (uma espécie de arrendamento a longo prazo com uma opção de compra largamente utilizado pelas instituições), as prestações anuais poderiam ter sido fixadas em menos de 3,25 milhões de EUR (10).

Selecção e localização dos edifícios

13. Todas as instituições preferem instalar os serviços relacionados entre si o mais próximo possível, principalmente em grandes edifícios, a fim de criar economias de escala (por exemplo, em matéria de serviços, comunicação e manutenção), enquanto que serviços diferentes podem ser instalados noutros locais. Consequentemente, a maioria dos projectos são realizados no local onde se situam os principais edifícios das instituições ou na sua proximidade. Esta abordagem apresentava vantagens em termos práticos, mas também desvantagens financeiras: as instituições tinham poucas alternativas de escolha, o mercado podia facilmente prever as decisões das instituições e os locais disponíveis ficavam mais caros devido à grande procura de edifícios nessa área. Daí resulta que, em Bruxelas, quase todas as áreas para gabinetes das instituições se situam no que se tornou conhecido por «bairro europeu», onde ocupam quase 50 % da totalidade da área para gabinetes (11).

14. Em 1996, a Comissão reconheceu que a concentração no bairro europeu em Bruxelas provocava uma subida dos preços do mercado, tendo decidido que deveriam ser procurados locais mais baratos. Em 2003, a Comissão procedeu a uma análise da necessidade de conservar as suas DG e serviços neste bairro, tendo chegado à conclusão de que não era imperativo instalar determinadas DG e serviços da Comissão, que empregam cerca de 40 % do pessoal, no bairro europeu. Contudo, tal como as outras instituições, a Comissão continuou a concentrar a maior parte das suas instalações neste bairro. Porém, em 2006, a Comissão reduziu a percentagem da sua área para gabinetes no local de 90 % para 82 %.

15. A estreita cooperação com as autoridades nacionais foi também um objectivo da política imobiliária das instituições. As situações são diferentes em Bruxelas e no Luxemburgo. Em Bruxelas, os contratos mais recentes foram negociados individualmente pelas instituições com promotores privados. No Luxemburgo, todas as instituições, com excepção da Comissão, beneficiaram do apoio das autoridades nacionais, como a atribuição de terrenos grátis no Kirchberg para os seus edifícios principais. A Comissão não definiu ainda a sua política imobiliária no Luxemburgo e não esclareceu qual será a localização definitiva do seu edifício principal nem o respectivo calendário. Continuam a decorrer as conversações com as autoridades luxemburguesas.

Informações de gestão

16. Uma informação completa e pormenorizada sobre os efectivos que devem ser instalados e a superfície necessária constitui uma base essencial para o planeamento.

17. Para prever as necessidades orçamentais e planear o fornecimento das instalações necessárias, as instituições precisam de saber o número de pessoas efectivamente instaladas e, por conseguinte, as áreas para gabinetes disponíveis. Na ausência de dados mais formais sobre a política imobiliária, a Comissão utilizou o registo dos endereços electrónicos e dos telefones para estimar a ocupação efectiva dos edifícios, uma vez que esta base de dados é considerada a fonte mais fiável. A previsão das necessidades em matéria de instalações a curto prazo é igualmente um exercício difícil, que pode dar origem a avaliações por defeito ou por excesso. Assim, por exemplo, os procedimentos de recrutamento dos novos agentes resultantes do alargamento de 2004 foi mais demorado do que o inicialmente previsto. No Luxemburgo, a Comissão sobrestimou as suas necessidades, o que levou ao arrendamento prematuro do edifício HITEC (que esteve desocupado cerca de um ano, com uma renda de 1,14 milhões de EUR). Por sua vez, o Parlamento, devido aos efeitos combinados de determinadas subavaliações das suas necessidades em 2001 e de novas exigências surgidas nos anos seguintes, teve de arrendar com urgência aproximadamente 30 000 m2 (12) em 2004 e 2005.

18. Para se efectuar um planeamento económico de forma eficaz é necessário comparar soluções alternativas. Uma comparação dos custos imobiliários suportados pelas instituições revelou que estas utilizam diferentes critérios para calcular as áreas para gabinetes e os respectivos custos, o que torna difícil utilizar indicadores comuns para uma avaliação comparativa e para uso interno (13). Assim como os dados relativos às superfícies e aos custos não são homogéneos, também é difícil comparar os custos de arrendamento por metro quadrado entre as instituições ou com os valores de mercado.

19. A norma utilizada mais frequentemente pelas instituições na avaliação das necessidades em matéria de áreas para gabinetes e na atribuição do espaço é uma linha directriz que prevê uma área de 35 m2 por pessoa e não tem em conta as características dos edifícios (espaço efectivamente disponível para os gabinetes, dimensão dos gabinetes ou espaços comuns). Tendo consciência destas deficiências da informação de gestão, as instituições tomaram algumas medidas: — A Comissão está quase a concluir a redacção de um «Manual das condições de alojamento» com o objectivo de definir critérios mais racionais de atribuição do espaço nas suas Direcções-Gerais e serviços e terminou um inventário dos seus edifícios em 2006. — Em Março de 2006, as instituições em Bruxelas decidiram criar um grupo de trabalho cuja primeira tarefa seria acordar uma abordagem comum e definição dos vários tipos de superfícies e de custos.

Financiamento e custos

20. Os edifícios devem ser arrendados ou comprados com base nas necessidades, assegurando simultaneamente um custo mínimo para o contribuinte europeu. O Tribunal examinou três aspectos: — Os procedimentos de concurso utilizados eram adequados e eficazes? — As condições contratuais, incluindo o preço de compra dos edifícios, foram devidamente definidas? — A abordagem adoptada para financiamento dos imóveis é económica tendo em conta os condicionalismos orçamentais?

Procedimentos de concurso

21. Nos termos do n.o 2 do artigo 89.o do Regulamento Financeiro «os procedimentos de adjudicação de contratos basear-se-ão num convite a concorrer tão amplo quanto possível, com excepção dos casos em que se recorra ao procedimento por negociação». O procedimento por negociação pode ser utilizado, após prospecção do mercado local, para aquisição ou arrendamento dos imóveis existentes («contratos relativos a imóveis») (14). No que se refere aos projectos examinados, o procedimento por negociação foi igualmente utilizado para contratos respeitantes à construção ou renovação de um imóvel, ou a trabalhos de transformação substanciais, que constituem «contratos de obras», não cobertos pela excepção acima referida que se aplica a «contratos relativos a imóveis». Os métodos de adjudicação de contratos abertos e concorrenciais ajudam as administrações públicas a atrair uma gama mais alargada de concorrentes potenciais e a obter propostas economicamente mais vantajosas (15).

22. Só num reduzido número de casos as instituições anunciaram os seus projectos imobiliários no Jornal Oficial, o que teria permitido ao maior número possível de eventuais concorrentes manifestar o seu interesse (16). O único projecto cujas obras foram objecto de um concurso público é a extensão do Tribunal de Justiça, efectuado de acordo com o governo luxemburguês, que é a autoridade contratante e aplica a legislação nacional.

23. As instituições recorreram amplamente ao procedimento por negociação (sem publicação de anúncio de concurso), em vez do procedimento de concurso concorrencial normalmente previsto pelo Regulamento Financeiro e pelas directivas relativas aos contratos públicos. Como consequência, os preços pagos pela construção de edifícios e relativamente às obras realizadas nos edifícios que ocupam não foram obtidos em condições de livre concorrência.

Determinação das condições contratuais, dos preços de aquisição e das rendas

24. Na ausência de procedimentos de concurso concorrenciais, o factor-chave para determinar os preços de compra e a rendas é a negociação com os promotores. No caso dos edifícios construídos para dar resposta às necessidades específicas das instituições, os preços ou as rendas a longo prazo não devem exceder os custos de construção (incluindo um lucro razoável para os promotores privados) (17).

25. O Tribunal de Justiça, o Parlamento e o Conselho negociaram os seus contratos principais (extensão do Palácio, D4-D5 e Lex) com base nos custos de construção.

26. No que se refere à extensão do edifício principal do Tribunal de Justiça, actualmente em construção, o preço de compra do edifício será o custo real de construção. Nos termos do contrato-quadro, um perito independente efectuará uma auditoria das contas e das despesas, a fim de determinar o preço do edifício. Mais de dois anos após o início das obras, o perito ainda não tinha sido designado, o que aumenta o risco de não serem identificados problemas iniciais e de derrapagem dos custos. Este risco é ainda aumentado pelo facto de o contrato-quadro inicial definir apenas princípios gerais, sem fixar procedimentos precisos em matéria de controlo, prazos, sanções e limites orçamentais (18).

27. A Comissão e os Comités não negociaram os preços de compra e as rendas a longo prazo com base nos custos de construção, mas com base nas condições de mercado, uma vez que as instituições tiveram de concorrer com outros compradores. É prática habitual no sector imobiliário avaliar os imóveis com base na capitalização do valor real ou esperado das rendas. Este valor tem de ser adaptado de forma a ter em conta todas as vantagens decorrentes das isenções fiscais das instituições (19) previstas no PPI. As caixas 3 e 4 apresentam exemplos concretos da forma como foi determinado o valor de alguns edifícios.

Caixa 3No que se refere ao edifício SPA3, o seu valor de mercado foi estimado por um consultor, tendo em conta determinadas isenções fiscais. No entanto, o cálculo não incluiu uma redução respeitante à isenção do IVA concedida à Comissão. Além disso, o cálculo foi baseado num rendimento locativo imediato que aumenta o valor, em comparação com a prática normal que pressupõe um período inicial durante o qual o imóvel não está ocupado.Para beneficiar das vantagens fiscais concedidas pelo PPI, o edifício Mondrian foi arrendado através de um contrato de usufruto. A «renda» de usufruto foi fixada por um valor que corresponde às rendas do mercado, o que significa que o preço da renda não reflectia a isenção do IVA e que a Comissão teve de suportar custos de manutenção e de renovação suplementares (que normalmente ficam a cargo do proprietário). Além disso, este contrato deveria ter obtido um custo de arrendamento mais baixo devido à sua duração (15 anos), bem como à solvabilidade da Comissão.Por estas duas razões, a Comissão pagou mais do que seria necessário.

28. No que diz respeito a 18 contratos de arrendamento a longo prazo (27 anos) com uma opção de compra, redigidos sob a forma de uma «enfiteuse aquisitiva» pela Comissão, em Bruxelas, durante o período 1997-2001, o preço de compra não foi indicado nos contratos. Os contratos fixaram apenas o montante da primeira prestação e incluíram cláusulas de indexação automática, semelhantes às que são utilizadas nos contratos de arrendamento. A Comissão suspendeu esta prática em contratos futuros, tendo adoptado a conclusão do seu Serviço de Auditoria Interna de que a referida prática não era adequada. Porém, esta constatação não foi partilhada com outras instituições e os Comités continuaram a basear as suas aquisições em rendas indexadas e não no valor dos edifícios (20).

Caixa 4No caso do edifício Belliard 99-101, o contrato assinado em Dezembro de 2000 (enfiteuse aquisitiva durante 27 anos) não indica o preço de compra. O contrato estipula apenas uma primeira prestação anual de 8,28 milhões de EUR a pagar no ano de entrega do edifício. Este montante foi calculado com base nas rendas do mercado e é indexado de acordo com a taxa de inflação. Este método de determinar um preço não é o mais adequado para um arrendamento a longo prazo. Se o valor de mercado do edifício tivesse sido estimado segundo o método utilizado pelo consultor da Comissão (ver caixa 3), teria sido de aproximadamente 127 milhões de EUR. A primeira prestação anual correspondente a este montante teria sido de 6,83 milhões de EUR.

29. Em certos casos, os preços resultaram de acordos políticos. Num memorando de acordo assinado em 8 de Julho de 1997 pela Comissão Europeia, o estado belga e a S.A. Berlaymont 2000, a Comissão expressou a sua intenção de voltar a ocupar o Berlaymont. No entanto, este acordo não definia o preço, os prazos ou as responsabilidades referentes à renovação do Berlaymont. Na sequência de um novo acordo, em Julho de 2001, a Comissão aceitou em Outubro de 2002 a proposta das autoridades belgas, embora fosse superior ao preço de mercado estimado (21).

30. Deverão ser exigidas garantias adequadas aos contratantes, a fim de garantir a boa execução dos contratos até à aceitação final, bem como o pagamento de sanções se os prazos não forem respeitados (22). No entanto, as instituições não definiram uma política clara neste domínio e o nível das garantias nem sempre era suficiente. Não se aplicaram de forma coerente boas práticas, como exigir certificados sobre a qualidade das obras, emitidos por empresas de controlo técnico aprovadas, e a subscrição de apólices de seguro obrigatórios que cubram as responsabilidades jurídicas do construtor (23).

Caixa 5No caso do Euroforum a Comissão encontrava-se numa situação difícil porque, de acordo com o contrato, 95 % da garantia de boa execução (2 500 000 EUR) deveriam ser liberados logo após a ocupação do edifício, restando apenas 125 000 EUR para cobrir os possíveis defeitos de um edifício avaliado em mais de 100 milhões de EUR. Em relação ao edifício D4-D5, o Parlamento optou por uma outra abordagem, que parece mais lógica. O contrato prevê que serão dadas garantias de boa execução suficientes — tendo em conta os defeitos detectados — quando o edifício for ocupado.O contrato inicial de 26 de Março de 2003 relativo ao edifício Lex (Conselho) não previa quaisquer garantias bancárias para assegurar a sua boa execução. O contrato final, assinado em 20 de Dezembro de 2006, estipulava uma garantia bancária adequada.

31. Os contratos prevêem períodos (por exemplo, 15 dias para o SPA3, 25 dias no caso do Euroforum e 30 dias para o Berlaymont) durante os quais as instituições, antes de se mudarem para os edifícios, podem realizar controlos para verificar que as obras efectuadas respeitam as condições acordadas, bem como o bom funcionamento das instalações. No entanto, estes períodos são demasiado curtos para que se possam realizar devidamente todas as verificações e testes necessários no caso de projectos complexos.

Meios de financiamento de projectos imobiliários

32. O artigo 282.o do Tratado autoriza a Comunidade Europeia a adquirir ou a alienar bens móveis e imóveis. Para o efeito, a Comunidade é representada pela Comissão. Porém, o actual enquadramento jurídico (24) não autoriza a Comunidade a contrair empréstimos. Por conseguinte, as instituições tiveram de utilizar vários métodos de financiamento alternativos para adquirir imóveis. Em 31 de Dezembro de 2005, os elementos do passivo correspondentes às locações financeiras para efeitos de aquisição de terrenos e imóveis por parte da Comunidade ascendiam a 1 803 milhões de EUR (25).

33. A contratação directa da construção de um edifício por parte de uma instituição é a opção mais económica, mas constitui igualmente um processo complexo, moroso e complicado do ponto de vista técnico. Além disso, é difícil empreender um projecto de construção devido aos condicionalismos dos enquadramentos jurídico e orçamental. Face a estas dificuldades, as instituições têm recorrido a promotores privados e, em determinados casos, às autoridades nacionais para a construção dos seus edifícios.

34. Os métodos utilizados pelas instituições têm sido mais dispendiosos e menos transparentes que a simples contracção de empréstimos. Os mais recentes projectos de grandes dimensões implicam geralmente uma aquisição a longo prazo com um empréstimo implícito. O preço definido no contrato inclui implícita ou explicitamente os custos financeiros. Os juros pagos pelos promotores pelo financiamento da construção dos edifícios é cobrado às instituições e é sempre superior (26) às taxas que as instituições teriam obtido directamente através de procedimentos de concurso ou por intermédio do país de acolhimento ou do Banco Europeu de Investimento (BEI).

35. Para financiar o seu projecto de extensão, o Tribunal de Justiça utiliza um mecanismo complexo que envolve o governo luxemburguês, um banco privado, um veículo financeiro com finalidade específica e o BEI. Este veículo financeiro obteve do BEI um acordo financeiro favorável (Euribor +0,01) para 49 % do projecto. No entanto, este mecanismo comporta igualmente riscos, porque o Tribunal de Justiça não participou no concurso público e na negociação específica do contrato — cujas cláusulas e opções não aprovou antecipadamente — e não é signatário dos contratos de financiamento, embora tenha de suportar os seus custos financeiros (por exemplo, taxas de juro, custos de gestão). Os serviços do Tribunal de Justiça examinaram o procedimento seguido pelo governo para a atribuição do contrato relativo ao financiamento do projecto, tendo salientado que não tinha havido uma concorrência adequada. Embora o BEI dê boas condições financeiras, nenhuma outra instituição ou os seus parceiros imobiliários recorreram aos seus serviços para financiar projectos imobiliários.

36. Em 2002, a Comissão instaurou uma prática para reduzir os custos de financiamento. Em relação a determinadas operações, os contratos previam que antes de o acto ser assinado, a taxa de juro seja fixada por concurso público nos mercados financeiros. Esta prática foi adoptada pelo Conselho em relação ao contrato Lex, mas não pela Comissão no caso a seguir referido.

Caixa 6A taxa de juro implícita acordada pela Comissão em Janeiro de 2003 para financiar a aquisição durante 30 anos do edifício Euroforum foi de 5,65 %. Para financiar o edifício SPA3, a Comissão abriu um concurso e, em Fevereiro de 2003, obteve uma taxa de juro de 5,01 %. Se tivesse sido aberto um concurso idêntico para o contrato Euroforum, poderiam ter sido economizados aproximadamente 7,7 milhões de EUR de juros.

37. Quando as instituições têm dotações remanescentes no final do exercício — devido a uma subutilização noutras áreas administrativas — os fundos são muitas vezes utilizados para efectuar pagamentos não previstos de projectos imobiliários (ver anexo I). Esta prática leva a que as despesas finais sejam muito superiores àquelas inicialmente orçamentadas. Assim, por exemplo, em 2005 o Parlamento e o Conselho utilizaram cada um 89 milhões de EUR de dotações suplementares obtidas a partir de transferências.

38. Ao longo das duas últimas décadas, o Tribunal salientou várias vezes que uma abordagem puramente anual dos custos da política imobiliária, na prática, dificulta a definição e a execução de uma política de investimento adequada. Em Dezembro de 2005, o Tribunal reiterou a sua recomendação de que deveriam ser utilizadas dotações diferenciadas, que permitem uma maior flexibilidade, para as operações relativas à aquisição ou à construção de edifícios (27).

Cooperação interinstitucional

39. As necessidades em matéria de obtenção e gestão de imóveis são semelhantes para todas as instituições comunitárias. Uma cooperação eficaz deverá melhorar a execução e poderá reduzir os custos, pondo em comum a experiência e o poder aquisitivo. O Tribunal verificou se as instituições têm identificado áreas de cooperação relevantes, incluindo avaliações conjuntas da sua política imobiliária, e se essa cooperação tem sido eficaz.

40. Em resposta às repetidas recomendações do Tribunal no sentido de uma maior cooperação interinstitucional, os Secretários-Gerais das instituições criaram um grupo de trabalho sobre política imobiliária e, em Junho de 2001, aprovaram as propostas do grupo tendentes a aumentar a cooperação insterinstitucional (28). As propostas concretas abrangiam um aumento da troca de informações, o desenvolvimento de uma estratégia comum para as relações com as autoridades públicas dos Estados-Membros de acolhimento, incluindo a celebração de «acordos de sede» que definam as respectivas funções e responsabilidades das instituições e dos Estados-Membros de acolhimento, a prestação de assistência mútua e a avaliação do impacto ambiental dos imóveis, que deverá levar a iniciativas interinstitucionais com vista à transformação e à gestão dos imóveis.

41. Foram criados grupos de trabalho interinstitucionais sobre questões imobiliárias que se reúnem com regularidade em Bruxelas e no Luxemburgo, embora não tenham produzido iniciativas comuns úteis ou economias significativas (29). No entanto, em determinados casos específicos, as instituições têm subalugado entre si áreas para gabinetes. A cooperação entre a Comissão e o Parlamento relativamente a gabinetes de representação comuns nos Estados-Membros, bem como entre a Comissão e o Conselho no que se refere ao «Infopoint» em Bruxelas e aos gabinetes arrendados em Nova Iorque e em Genebra, tem sido frutuosa. Os dois Comités criaram serviços conjuntos para gestão de áreas de interesse comum. Esta cooperação interinstitucional permitiu uma programação conjunta da política imobiliária e uma avaliação comum das necessidades dos Comités. Porém, em outras áreas de interesse comum não houve cooperação interinstitucional. A auditoria do Tribunal revelou que as instituições não efectuaram qualquer avaliação conjunta ou individual das suas políticas imobiliárias.

Caixa 7Uma parte da extensão do edifício principal do Tribunal de Justiça no Luxemburgo, cuja conclusão está prevista para 2008, está a ser construída em terreno anteriormente ocupado pelo edifício «Cube» da Comissão. Este edifício albergava o centro informático da Comissão. Se bem que, em 1999, a Comissão estivesse ao corrente de que deveria libertar o edifício, não pôde encontrar uma alternativa antes de 2004, o que contribuiu para atrasar o projecto do Tribunal de Justiça.Embora o complexo Belliard 99-101 tenha ficado desocupado em 1998, até 2004 as instituições pagaram uma renda anual de aproximadamente 6 milhões de EUR por um edifício vazio (inicialmente o Parlamento e posteriormente os Comités, a quem o Parlamento solicitou que retomassem o seu contrato (30)).

42. Na opinião do Tribunal, as instituições, em especial a Comissão, deveriam celebrar «acordos de sede» com as autoridades dos países de acolhimento. No entanto, esses acordos não foram celebrados para qualquer dos principais locais de implantação das instituições. Cada instituição continuou a negociar os seus projectos imobiliários separadamente com os países de acolhimento, tendo obtido condições diferentes.

43. As instituições não efectuaram uma avaliação interinstitucional do impacto ambiental dos imóveis, embora tal tivesse sido recomendado pelos Secretários-Gerais. Contudo, a Comissão pôs em prática algumas iniciativas no âmbito do sistema comunitário de ecogestão e auditoria (31), que outras instituições começam agora a seguir, e realizou auditorias ambientais a alguns dos seus imóveis. O consumo e o desempenho energéticos têm sido aspectos ponderados pelas instituições no planeamento dos seus edifícios. No entanto, os projectos imobiliários examinados não foram objecto de estudos de viabilidade técnica, ambiental e económica relativos a sistemas e técnicas alternativos para melhorar o desempenho energético dos edifícios, como prevê a directiva relativa ao desempenho energético dos edifícios (32). Os projectos também não tinham sido objecto de uma análise custo-benefício das diferentes opções em matéria de aquecimento, ventilação e ar condicionado, que tivesse em conta os custos de manutenção a longo prazo estimados e o consumo de energia. No entanto, em 2004, a Comissão incluiu nos seus procedimentos a necessidade de efectuar essas análises custo-benefício e começa actualmente a desenvolver uma metodologia de avaliação dos custos totais incorridos durante a vida de um edifício («custo do ciclo de vida»). Trata-se de um assunto que merece uma abordagem interinstitucional.

44. A execução da política imobiliária abrange domínios nos quais as instituições necessitam do mesmo tipo de assistência (apoio técnico em matéria de arquitectura; engenharia; saúde, segurança e ergonomia; gestão e segurança ambientais; regulamentação aplicável ao urbanismo e à construção; legislação respeitante à propriedade; planeamento financeiro). A maioria das instituições emprega agentes ou contrata peritos especificamente para alguns destes domínios ou para a sua totalidade. Por conseguinte, a cooperação operacional permitiria partilhar e utilizar melhor esses conhecimentos especializados, bem como economias de escala na aquisição de serviços. Contudo, até ao momento essa cooperação não foi posta em prática.

45. Como o Tribunal recomendou no passado, as instituições devem ter o total controlo administrativo, técnico e financeiro dos seus projectos imobiliários. Deverão recorrer a consultores altamente qualificados ou desenvolver uma especialização adequada num quadro interinstitucional (33). A cooperação interinstitucional poderia ter ajudado a obter melhorias em áreas como a supervisão das obras e o controlo da sua qualidade. Deveriam ter sido retirados ensinamentos das reservas expressas nos relatórios de recepção dos edifícios, dos defeitos detectados pelas instituições após a ocupação dos edifícios e dos resultados das diferentes abordagens utilizadas pelas instituições. Uma abordagem baseia-se numa rigorosa supervisão da execução dos projectos efectuada quer pelos serviços das instituições quer por consultores externos. O recurso combinado a peritos externos e internos por parte do Parlamento e do Tribunal de Justiça revelou-se uma boa prática. Uma outra abordagem, adoptada sobretudo pela Comissão, privilegia o controlo dos resultados finais segundo as normas e as especificações acordadas.

46. Os serviços jurídicos e os consultores das instituições elaboraram diversos relatórios pormenorizados respeitantes a contratos e a edifícios específicos, tendo examinado as vantagens e desvantagens das diferentes fórmulas de aquisição dos edifícios e identificado riscos específicos, que deveriam ter sido discutidos conjuntamente por todas as instituições. O modelo de redacção dos contratos mais utilizados não foi discutido por todas as instituições. Uma vez que cada instituição elabora individualmente os seus contratos, as experiências anteriores e os conhecimentos jurídicos específicos não foram partilhados. O Parlamento teve em conta deficiências detectadas em projectos anteriores e elaborou disposições pormenorizadas no domínio da supervisão das obras, bem como garantias, que poderiam ter sido úteis às outras instituições.

47. A criação, em 2002, pela Comissão de dois serviços de «infra-estruturas e logística» em Bruxelas e no Luxemburgo (OIB e OIL respectivamente), com o objectivo de dar apoio aos departamentos da Comissão e eventualmente a outras instituições comunitárias, não teve os resultados esperados em termos de melhoria da cooperação interinstitucional. Só o OIL assinou «acordos a nível de serviços» (Tribunal de Contas e Centro de Tradução).

48. Além disso, o Tribunal verificou que os conhecimentos específicos e as boas práticas do OIB/OIL (por exemplo, nos domínios dos procedimentos, do software de gestão de áreas para gabinetes ou de análise dos riscos relacionados com os arrendamentos a longo prazo) só eram partilhados entre si, ou com as outras instituições, em determinados casos específicos.

49. Todas as instituições arrendam edifícios ocasionalmente para dar resposta a necessidades temporárias em matéria de instalações, até à conclusão dos seus projectos principais. Ao mesmo tempo, verifica-se que outras instituições mantêm muitas vezes uma «reserva» de áreas para gabinetes, para dar resposta a situações imprevistas, tais como mudanças e renovação periódica de edifícios, o que significa que, temporariamente, dispõem de áreas que excedem as suas necessidades. Recentemente, diversas iniciativas interinstitucionais com o objectivo de partilhar áreas para gabinetes não tiveram êxito, porque os edifícios que eram aceitáveis para uma instituição não preenchiam os padrões necessários para uma outra (34).

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

50. Embora as instituições se vejam confrontadas com diversos condicionalismos políticos e orçamentais, têm conseguido instalar o seu pessoal em condições adequadas. Nos últimos anos, as instituições melhoraram a gestão da sua política imobiliária, mas registam-se ainda diversas deficiências em matéria de planeamento, financiamento e custos, bem como de cooperação interinstitucional.

Planeamento

51. As instituições não criaram uma política imobiliária comunitária comum, tendo cada uma definido a sua própria política. O planeamento tinha de conciliar diversos condicionalismos diferentes, como a natureza pública da UE, a repartição do pessoal entre Bruxelas, Luxemburgo e Estrasburgo, a dimensão dos departamentos e das instituições, a ausência de dotações diferenciadas, os diferentes tipos de edifícios e a necessidade de tratar com outros proprietários e promotores imobiliários. As instituições foram igualmente confrontadas com o problema de não poderem prever quais seriam as decisões definitivas em matéria de alargamento (ver pontos 4 a 6 a e 9).

Recomendação: Deverá ser definida uma política imobiliária coordenada e plurianual. As autoridades orçamentais deverão ser informadas de forma adequada e regular do conjunto das implicações orçamentais da política imobiliária para cada instituição.

52. Os condicionalismos acima referidos explicam os motivos pelos quais as instalações definitivas são obtidas tardiamente, sendo muitas vezes necessárias disposições intermédias e soluções a curto prazo dispendiosas. O Tribunal verificou que o planeamento a longo prazo poderia ser melhorado (ver pontos 7 e 8).

53. As instituições deram prioridade à aquisição de edifícios, em vez do seu arrendamento. Porém, não aplicaram esta política de forma coerente, tendo arrendado edifícios a longo prazo sem uma opção de compra, apesar das anteriores recomendações do Tribunal. Este procedimentos tornam mais dispendiosa uma posterior aquisição (ver pontos 9 a 12).

Recomendação: As instituições deverão continuar a coordenar os calendários e os meios para estimar as suas necessidades, a fim de evitar tanto quanto possível o arrendamento de edifícios a curto prazo. As instituições comunitárias deverão sempre procurar celebrar contratos de arrendamento a longo prazo que incluam uma opção de compra.

54. As instituições continuaram a concentrar quase todos os seus edifícios no bairro europeu em Bruxelas, embora a Comissão tenha como política procurar instalações noutras áreas da cidade. A concentração cria economias de escala, mas contribuiu para um aumento dos preços, devido a uma maior procura de edifícios e a uma redução das instalações disponíveis naquela área (ver pontos 13 a 15).

Recomendação: Deverão ser prosseguidas as recentes iniciativas destinadas a diversificar as áreas para gabinetes em Bruxelas.

55. As informações disponíveis para efeitos de tomada de decisão e gestão das instalações de escritório (por exemplo, dados relativos às áreas para gabinetes e custos dos edifícios, bem como ao pessoal por instalar) são pouco precisas, o que torna difícil avaliar as necessidades e elaborar planos para o futuro (ver pontos 16 a 19).

Recomendação: As instituições deverão desenvolver métodos apropriados de avaliação das suas necessidades actuais e a curto prazo. As informações de gestão deverão ser melhoradas através da definição de indicadores comuns claros. As iniciativas já tomadas pelas instituições a nível individual e pelos grupos de trabalho interinstitucionais deverão ser apoiadas, consolidadas e alargadas.

Financiamento e custos

56. Os preços que as instituições pagam pela construção e obras dos seus edifícios nem sempre foram fixados em condições de livre concorrência. Relativamente a quase todos os projectos examinados, os contratos foram celebrados por ajuste directo. A utilização insuficiente dos procedimentos de concurso implica que não há garantias de que os edifícios foram obtidos com um custo mínimo (ver pontos 21 a 23). O Tribunal constatou casos em que os procedimentos por negociação não levaram à obtenção dos melhores preços (ver pontos 24 a 29).

Recomendação: Todos os contratos relativos à construção de edifícios ou a trabalhos de transformação deverão ser objecto de concursos públicos tão alargados quanto possível. Se, excepcionalmente, for utilizado o procedimento por negociação, os preços deverão basear-se nos custos de construção, incluindo margens razoáveis para os operadores económicos. Em relação ao arrendamento e à aquisição de imóveis já existentes, deverá ser realizada uma prospecção do mercado tão ampla quanto possível. As instituições deverão garantir que beneficiam plenamente das isenções fiscais previstas pelo PPI.

57. No âmbito do actual enquadramento jurídico, as instituições não são autorizadas a contrair empréstimos. Perante esta limitação, as instituições têm recorrido a diversos métodos complexos para financiamento das suas aquisições de imóveis, que ocasionaram custos adicionais comparativamente à contracção de empréstimos directos e são menos transparentes (ver pontos 32 a 38).

Recomendação: Um melhor planeamento orçamental e uma maior flexibilidade resultante da utilização de dotações diferenciadas permitirá uma utilização mais racional das dotações orçamentais e uma melhor gestão das dívidas e dos compromissos a longo prazo das instituições.

Cooperação interinstitucional

58. A criação do OIB e do OIL não teve os resultados esperados em termos da cooperação interinstitucional. O número de «acordos a nível dos serviços» foi reduzido e as experiências e as melhores práticas só raramente foram partilhadas entre as instituições. No entanto, o Tribunal constatou alguns casos específicos de cooperação interinstitucional e iniciativas recentes para a sua melhoria. Em geral, não foram celebrados «acordos de sede» com os Estados-Membros de acolhimento, o que leva as instituições a negociarem os contratos pontualmente com condições e rendas diferenciadas. No passado, as instituições não tiveram suficientemente em conta os aspectos ambientais, mas as iniciativas recentes revelam que tem sido dada mais atenção a estas questões. As instituições não efectuaram uma avaliação conjunta ou individual da sua política imobiliária (ver pontos 39 a 49).

Recomendação: As boas práticas e as iniciativas tomadas a nível individual por algumas instituições deverão ser alargadas a todas as instituições, especialmente no que se refere a aspectos técnicos como os contratos ou a supervisão dos projectos e em domínios como o ambiente. Os resultados da política imobiliária das instituições deverão ser avaliados conjuntamente e deverão procurar-se novas formas de melhorar a cooperação interinstitucional. As instituições deverão continuar a criar grupos de trabalho que se ocupem de temas que merecem a atenção interinstitucional, como o desenvolvimento da metodologia do «custo do ciclo de vida». Uma estreita cooperação com as autoridades dos países de acolhimento deverá constituir um objectivo fundamental da estratégia imobiliária das instituições.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de Março de 2007. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) As explicações referem-se à situação na Bélgica e as definições são ligeiramente mais simples do que as definições jurídicas.

(2) O custo anual foi baseado nos pagamentos anuais devidos relativamente aos foros enfitêuticos e às rendas, bem como na aplicação de uma taxa de depreciação de 4 % ao valor dos edifícios de que as instituições são proprietárias. A área para gabinetes dizia respeito a 44 006 pessoas (funcionários e outros agentes, como peritos ou agentes externos que necessitam de instalações). Fonte: Comparação dos custos entre as instituições no domínio imobiliário. Interinstitutional Committee for the Preparation of Budgetary and Financial Questions (Comité para Preparação das Questões Orçamentais e Financeiras — CPQOF), Junho de 2005.

(3) Contas anuais definitivas das Comunidades Europeias. Volume I. Todos os anos são fornecidas informações mais pormenorizadas sobre as despesas imobiliárias e o seu valor num anexo do Orçamento Geral da União Europeia (Quadro D «Edifícios da União Europeia»).

(4) O Tribunal tinha já efectuado observações sobre esta questão no seu Relatório especial relativo à Política Imobiliária das Instituições das Comunidades Europeias, ponto 7.2.2 (JO C 221 de 3.9.1979).

(5) Ver por exemplo a comunicação sobre a política imobiliária da Comissão 1996-2005, SEC(96) 1095 final de 18 de Junho de 1996, actualizada no que diz respeito a Bruxelas em Dezembro de 2003 pelo COM(2003) 755 final de 10 de Dezembro de 2003.

(6) Relatório do grupo técnico interinstitucional «Programas imobiliários e condições de financiamento», Fevereiro de 1996.

(7) Fonte: Comparação de custos imobiliários entre as instituições, CPQOF Junho de 2005.

(8) Relatório especial sobre as políticas imobiliárias das instituições das Comunidades Europeias, ponto 7.5. Relatório anual relativo ao exercício de 1987, ponto 10.51 (JO C 316 de 12.12.1988).

(9) Política imobiliária da Comissão 1996-2005. SEC(96) 1095 final de 18 de Junho de 1996, p. 10.

(10) Simulação de uma «enfiteuse aquisitiva» por 27 anos (com um aumento anual de 2 % e uma taxa de juro de 5 %).

(11) Fontes: Workshop «Understanding the Brussels Office Market», Fevereiro de 2005, e programas plurianuais de política imobiliária da Comissão em Bruxelas, OIB.

(12) Os edifícios Remard (8 256 m2), Wiertz 50 (2 837 m2) Montoyer 63 (9 681 m2) e Montoyer 75 (9 935 m2).

(13) Fonte: Comparação dos custos imobiliários entre as instituições, CPQOF Junho de 2005.

(14) N.o 1 do artigo 116.o e n.o 1, alínea h), do artigo 126.o das normas de execução.

(15) Comunicação interpretativa da Comissão sobre o direito comunitário aplicável à adjudicação de contratos não abrangidos, ou apenas parcialmente, pelas directivas comunitárias relativas aos contratos públicos (JO C 179 de 1.8.2006, p. 2).

(16) Foram publicados anúncios prévios durante a fase de prospecção do mercado apenas em relação a quatro projectos (três casos do Conselho e um do Parlamento).

(17) Relatório anual relativo ao exercício de 1987, pontos 10.51-10.55; relatório especial sobre a política imobiliária das instituições das Comunidades Europeias, ponto 7.5.

(18) O n.o 3 do artigo 4.o do contrato-quadro prevê que o Estado deve obter o acordo do Tribunal em todas as fases de execução do projecto, mas não especifica exactamente como e com base em que documentos o Tribunal deve dar o seu acordo ou, mais importante ainda, o que acontece se não houver acordo. Ver igualmente o relatório especial n.o 5/2000 relativo às despesas imobiliárias do Tribunal de Justiça, em especial o ponto 16 (JO C 109 de 14.4.2000).

(19) Em Bruxelas, o IVA relativo à construção é de 21 %, o imposto predial varia entre 10 a 15 % e as despesas relativas ao registo de aquisições são de 12,5 %.

(20) Trèves 74, Belliard 93, Belliard 68.

(21) Um relatório de avaliação efectuado por um consultor com base nas condições de mercado revelou que o valor de mercado bruto do Berlaymont seria de aproximadamente 451 milhões de EUR. Tendo em conta as isenções fiscais da Comissão, o valor seria de aproximadamente 379 milhões de EUR. O preço foi fixado em 553 milhões de EUR, incluindo trabalhos de transformação (Centro de Conferências, Centro de Imprensa, salas dos Comissários, equipamento multimédia) no valor de 35 milhões de EUR.

(22) Artigo 102.o do Regulamento Financeiro.

(23) A subscrição de apólices de seguros obrigatórios que cubram as responsabilidades jurídicas do construtor, previstas na legislação nacional, é fundamental no período de 10 anos («garantia decenal») durante o qual o construtor é responsável. Nos contratos, as instituições concordaram frequentemente em assumir os direitos do promotor decorrentes da garantia decenal, a fim de facilitar a cessão pelo promotor do seu direito aos pagamentos devidos pelas instituições às entidades bancárias. Porém, em diversos casos não foi exigida aos promotores a subscrição de apólices de seguro (por exemplo, a Comissão só a solicitou no caso do Euroforum e os Comités não a exigiram em relação a nenhum dos seus imóveis). Desta forma, as instituições diminuíram os meios de obter compensação em caso de ocorrência de problemas. Nesses casos, as reclamações deverão ser apresentadas aos subcontratantes. A maioria dos contratos previa a obrigação de apresentar certificados da qualidade das obras, emitidos por empresas de controlo técnico aprovadas. Trata-se de uma boa prática que fornece uma garantia adicional da boa execução das obras.

(24) Nos termos do artigo 14.o do Regulamento Financeiro, as Comunidades e os organismos criados pelas Comunidades não podem contrair empréstimos.

(25) Contas anuais definitivas das Comunidades Europeias, exercício de 2005. Quadro «locação financeira e direitos semelhantes», p. 35.

(26) Por exemplo, no caso do edifício Lex, o custo final do investimento será determinado em relação à taxa de juro Euribor +1,125. No caso do edifício D4-D5, a taxa de juro acordada foi Euribor + 0,650 (posteriormente reduzida para Euribor + 0,375). No que se refere ao financiamento de trabalhos de transformação específicos de edifícios arrendados pelo Conselho (Rolin e Woluwe-Heights), que era um financiamento a curto prazo com a possibilidade de reembolso antecipado, foram acordadas taxas de juro elevadas (7 % – 6 %) com o promotor.

(27) Parecer n.o 10/2005 sobre a proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, ponto 21 (JO C 13 de 18.1.2006, p. 1). Ver igualmente o Relatório Anual relativo ao exercício de 1987, ponto 10.77; Relatório especial n.o 5/2000 relativo às despesas imobiliárias do Tribunal de Justiça; Parecer n.o 4/97 sobre a proposta de Regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, ponto 2.13 (JO C 57 de 23.2.1998).

(28) Ver respostas da Comissão ao ponto 7.66 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2000 (JO C 359 de 15.12.2001).

(29) Ver o «Report to the budgetary authority on benefits from interinstitutional cooperation» de Outubro de 2005.

(30) Ver o Relatório Anual relativo ao exercício de 2000, ponto 7.68.

(31) Regulamento (CE) n.o 761/2001 do Parlamento Europeu e da Comissão, de 19 de Março de 2001 (JO L 114 de 24.4.2001, p. 1) e Recomendação da Comissão de 10 de Julho de 2003 (JO L 184 de 23.7.2003, p. 19) relativa ao sistema comunitário de ecogestão e auditoria.

(32) Directiva 2002/91/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativa ao desempenho energético dos edifícios (JO L 1 de 4.1.2003, p. 65).

(33) Relatório anual relativo ao exercício de 1999, ponto 6.30 (JO C 342 de 1.12.2000).

(34) Por exemplo, os edifícios Goldbell e J. Monnet no Luxemburgo.

ANEXO I EXECUÇÃO ORÇAMENTAL 2003-2005 Descrição 2003 2004 2005 Dotações orçamentais Transferências Dotações finais Resultado Dotações orçamentais Transferências Dotações finais Resultado Dotações orçamentais Transferências Dotações finais Resultado COMISSÃO Rendas e foros enfitêuticos 154 490 904 4 215 000 158 705 904 158 705 600 165 406 000 9 909 960 155 496 040 155 201 012 206 771 000 8 207 883 198 563 117 198 260 217 Aquisição de bens imóveis 0 0 0 0 n.a n.a 154 490 904 4 215 000 158 705 904 158 705 600 165 406 000 9 909 960 155 496 040 155 201 012 206 771 000 8 207 883 198 563 117 198 260 217 PARLAMENTO EUROPEU Rendas e foros enfitêuticos 56 219 900 –13 142 943 43 076 957 43 076 839 67 391 000 142 734 931 210 125 931 209 987 082 34 761 956 45 979 590 80 741 546 80 734 779 Aquisição de bens imóveis 5 600 000 134 686 103 140 286 103 140 286 103 2 327 500 –23 000 2 304 500 2 304 085 0 98 059 966 98 059 966 97 876 424 Dotação provisória para cobrir os investimentos imobiliários da instituição 58 152 272 –58 152 272 0 44 942 471 –44 942 471 0 54 793 389 –54 793 389 0 119 972 172 63 390 888 183 363 060 183 362 942 114 660 971 97 769 460 212 430 431 212 291 167 89 555 345 89 246 167 178 801 512 178 611 203 CONSELHO Rendas e foros enfitêuticos 9 100 000 – 495 000 8 605 000 8 594 092 14 634 000 –1 554 000 13 080 000 13 073 791 17 200 000 –1 238 000 15 962 000 15 958 948 Aquisição de bens imóveis 0 15 909 000 15 909 000 15 909 000 13 500 000 44 949 000 58 449 000 58 449 000 14 420 000 89 950 000 104 370 000 104 370 000 9 100 000 15 414 000 24 514 000 24 503 092 28 134 000 43 395 000 71 529 000 71 522 791 31 620 000 88 712 000 120 332 000 120 328 948 TRIBUNAL DE JUSTIÇA Rendas e foros enfitêuticos 9 436 500 561 925 9 998 425 9 998 425 33 867 000 9 622 300 43 489 300 43 327 934 9 669 000 639 447 10 308 447 10 298 891 Aquisição de bens imóveis 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 436 500 561 925 9 998 425 9 998 425 33 867 000 9 622 300 43 489 300 43 327 934 9 669 000 639 447 10 308 447 10 298 891 COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU Rendas e foros enfitêuticos 10 378 510 1 620 957 finais 11 936 819 11 160 000 3 235 409 14 395 409 14 141 891 8 791 580 5 727 300 14 518 880 14 508 882 Aquisição de bens imóveis 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 378 510 1 620 957 0 11 936 819 11 160 000 3 235 409 14 395 409 14 141 891 8 791 580 5 727 300 14 518 880 14 508 882 COMITÉ DAS REGIÕES Rendas e foros enfitêuticos 5 464 490 518 364 5 982 854 5 957 904 6 625 340 2 229 224 8 854 564 8 660 069 5 987 619 2 140 600 8 128 219 8 116 253 Aquisição de bens imóveis 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 464 490 518 364 5 982 854 5 957 904 6 625 340 2 229 224 8 854 564 8 660 069 5 987 619 2 140 600 8 128 219 8 116 253 TRIBUNAL DE CONTAS Rendas e foros enfitêuticos 2 713 000 142 000 2 855 000 2 854 996 2 427 000 – 290 000 2 137 000 1 920 241 2 571 000 – 227 500 2 343 500 2 221 446 Aquisição de bens imóveis 0 0 0 0 500 000 150 000 650 000 650 000 0 0 0 0 2 713 000 142 000 2 855 000 2 854 996 2 927 000 – 140 000 2 787 000 2 570 241 2 571 000 – 227 500 2 343 500 2 221 446 TOTAL 311 555 576 85 863 134 385 419 243 397 319 778 362 780 311 166 021 353 508 981 744 507 715 105 354 965 544 194 445 897 532 995 675 532 345 840

ANEXO II LISTA DOS EDIFÍCIOS TIDOS EM CONTA NO PRESENTE RELATÓRIO Comissão Bruxelas Berlaymont SPA3 Mondrian Comissão Luxemburgo Euroforum Hitec Parlamento Bruxelas D4-D5 Atrium II Remard Wiertz 50 Montoyer 63 Parlamento Luxemburgo Towers A e B Goldbell KAD Parlamento Estrasburgo IPE1, 2 e 3 Comités Bruxelas Belliard 99-101 Trèves 74 Belliard 93 Belliard 68 Conselho Bruxelas Lex Woluwe-Heights Rolin Tribunal de Justiça Luxemburgo Extensão do Palácio Geos Tbis Allegro

RESPOSTAS DO PARLAMENTO EUROPEU 11. Caixa 1 O preço pago pelo Parlamento Europeu para a aquisição dos edifícios IPE 0, 1, 2 e 3 foi o resultado de uma negociação complexa na qual participaram diversos intervenientes, nomeadamente a Ville de Strasbourg e o Estado francês na qualidade de país de acolhimento da sede da Instituição. Na fixação do preço foram tidos em conta todos os elementos do dossier: as limitações jurídicas decorrentes do modelo de financiamento escolhido para a construção dos edifícios, o preço do terreno, a presença de investidores privados nas negociações enquanto proprietários dos edifícios, a fixação do valor dos imóveis, as restrições orçamentais da Ville de Strasbourg e a participação do Estado francês. Embora os contratos assinados em 1979 não incluam uma cláusula sobre a tomada em consideração das rendas pagas pela Instituição no caso de uma eventual aquisição dos edifícios — aquisição que não estava prevista na altura —, as rendas pagas constituíram um dos parâmetros da negociação para a fixação do preço de compra dos edifícios. 17. A necessidade de novas instalações foi calculada em 2001 após uma análise dos dados disponíveis e foi integrada num planeamento a longo prazo. A estimativa e o planeamento foram sistematicamente actualizados entre 2001 e 2005, a fim de ter em conta as novas necessidades em matéria de áreas para gabinetes resultantes de diversos factores: a) As decisões relativas à criação de lugares são anuais, e não plurianuais; b) As necessidades específicas decorrentes do aumento do número de línguas oficiais, de Estados-Membros e de funcionários e agentes (foi feita uma estimativa numérica mais exacta após uma avaliação detalhada); c) O aumento das competências do Parlamento na sequência do Tratado de Nice. O Secretariado-Geral foi alvo de uma profunda reorganização a fim de reforçar o apoio aos deputados (política «Novos desafios para a Instituição»). Apesar do aumento da produtividade, o número total de funcionários e agentes aumentou e a repartição do pessoal entre o Luxemburgo e Bruxelas foi alterada. Por outro lado, a estimativa de 2001 previa a disponibilização dos edifícios D4/D5 em 2004/2005. Foi subsequentemente revista por diversas razões: a necessidade de respeitar integralmente a legislação comunitária em matéria de contratos públicos; as dificuldades inerentes à negociação de um contrato tão complexo; o tempo necessário para assegurar a integração desse vasto complexo imobiliário nas imediações, a fim de ter em conta as questões de vizinhança. 43. A ausência de um estudo destinado a melhorar o desempenho energético dos edifícios deve-se aos projectos analisados pelo Tribunal (anexo II das observações): dizem respeito aos edifícios arrendados pelo Parlamento (Remard, Wiertz 50, Montoyer 63, Torres A e B, Goldbell), ou a edifícios inicialmente alugados pelo Parlamento e que foram comprados posteriormente (KAD, IPE 0, 1, 2 e 3) ou, por último, a edifícios que resultaram de uma consulta pública e são objecto de contratos de aquisição ou de enfiteuse (D4-D5 e Atrium). O Parlamento não participou na definição preliminar do edifício Atrium, mas obteve a instalação de sistemas de energia solar e de recuperação de energia nos edifícios D4-D5. Outros projectos foram igualmente sujeitos a estudos ambientais detalhados. O mais recente é a extensão do edifício KAD no Luxemburgo mas, já em 1992, o Parlamento tinha pedido que fosse explorada a possibilidade de utilizar equipamentos de climatização respeitadores do ambiente no edifício LOW. 51 e 58. O Tribunal recomenda o reforço da cooperação interinstitucional, nomeadamente no domínio do planeamento a longo prazo da satisfação das necessidades das Instituições, da definição de uma política imobiliária comum e, de uma maneira geral, de um intercâmbio de informações sobre as práticas de cada Instituição no domínio imobiliário. O Parlamento Europeu partilha estas preocupações. A este respeito, importa recordar que, na sua resolução de 26 de Setembro de 2006 sobre a quitação pela execução do orçamento geral para o exercício de 2004, o Parlamento encarregou a sua Administração de «elaborar, em concertação com as restantes instituições da União Europeia, um relatório em que examine a possibilidade de criar uma Autoridade Europeia para os Edifícios, incumbida da construção e manutenção dos edifícios das instituições e dos órgãos da União Europeia». Este relatório deve ser apresentado à Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento até 1 de Outubro de 2007, o mais tardar. 58. Ver supra, resposta ao ponto 51.

RESPOSTAS DO CONSELHO Nota de rodapé 25. As taxas de juro para os acabamentos e o equipamento dos imóveis Rolin e Woluwe Heights devem ser comparados a um financiamento a curto prazo com a possibilidade de um reembolso total antecipado. Em ambos os casos, o Conselho recorreu a essa possibilidade e os custos totais do equipamento desses imóveis foram reembolsados no ano de entrega da obra ou no ano seguinte. À luz do que fica dito, não se deverá considerar que as taxas de juro pagas sejam altas. 43. O Secretariado-Geral do Conselho sugere que o Tribunal de Contas, na sua descrição das avaliações de impacto ambiental dos imóveis, tome nota das acções empreendidas pelo SGC nesta área. Estas acções incluem, nomeadamente: a) O imóvel Justus Lipsius foi submetido em 2006 a uma exaustiva auditoria do seu consumo energético, auditoria essa realizada sob a supervisão do «Institut Bruxellois de la Gestion de l'Environnement». A título de exemplo, saliente-se que este imóvel possui presentemente a maior unidade de produção eléctrica fotovoltaica da Região de Bruxelas; b) O imóvel LEX foi objecto de um estudo aprofundado tendente a melhorar o seu desempenho em matéria de desenvolvimento sustentável. Várias medidas adoptadas resultaram numa grande redução da produção de CO2 gerado por este imóvel (co-geração, bombas de calor, desligar automático da iluminação, etc.).

RESPOSTAS DA COMISSÃO SÍNTESE I.-III. A Comissão encontra-se em vias de adaptar a sua política imobiliária em Bruxelas e Luxemburgo, devendo uma nova comunicação a este respeito ser adoptada antes das férias do Verão de 2007. A Comissão é da opinião que se impõem algumas mudanças estruturais no futuro com vista a melhorar, de forma duradoura, a eficiência e a eficácia da sua política imobiliária, bem como a qualidade de vida do seu pessoal e dos cidadãos locais. Aquando do reexame da sua política imobiliária, que comportará uma estratégia tendo em vista a instalação do pessoal num menor número de edifícios de maiores dimensões, a Comissão tomará em consideração os seguintes aspectos: boa relação custos-eficácia, evolução do preço médio de mercado por m2 do parque imobiliário para escritórios, taxa de não ocupação do referido parque imobiliário, evolução em termos da superfície ocupada, localização dos imóveis e modalidades de ocupação, necessidades futuras. A Comissão analisará os resultados da intensificação da sua política de aquisição, bem como as ilações que dela deverá extrair: a Comissão deve actualmente definir uma política para a manutenção e a renovação dos edifícios com vista a garantir o nível dos seus activos; e, nos casos em que o imóvel atinge o fim do seu ciclo de vida, caberá elaborar uma estratégia que englobe a demolição e a reconstrução dos edifícios. De igual forma, ao longo dos últimos anos, tem vindo a ser colocada uma tónica cada vez maior na segurança, o que teve repercussões sobre a vontade da Comissão de desenvolver o uso misto dos seus edifícios. Por último, a Comissão avaliará a sua cooperação com as autoridades locais. IV. A Comissão definiu um quadro a longo prazo em matéria de política imobiliária, o denominado Quadro Político Plurianual (Multi-Annual Policy Framework — MAPF). Trata-se de um plano evolutivo, debatido anualmente numa perspectiva de 5 a 10 anos. A Comissão está disposta a examinar em que medida este quadro poderá servir de base para um enquadramento interinstitucional, para além de participar em dois grupos de trabalho interinstitucionais em Bruxelas e no Luxemburgo (1). V. A Comissão atribui prioridade absoluta à aquisição ou ao arrendamento a longo prazo, tendo apenas celebrado contratos a curto prazo em casos excepcionais. A política de celebrar contratos a longo prazo orientados para a aquisição deve ser consignada numa política clara quanto aos pólos urbanos em que a presença da Comissão deverá ser desenvolvida. Em Bruxelas, são assinados contratos a longo prazo se o objectivo consistir em adquirir o edifício ao abrigo de um regime de pagamento diferido. Os contratos a mais curto prazo (em torno de 15 anos) são assinados tendo em vista o usufruto dos edifícios; trata-se de uma fórmula economicamente sólida. No Luxemburgo, os contratos a curto prazo são actualmente apenas utilizados na pendência da construção do JMO2. Caso contrário, recorre-se aos contratos a longo prazo, com opção de compra. VI. A Comissão é favorável à prossecução, bem como a um maior desenvolvimento da sua política de diversificação, que deve ser inserida no quadro de uma estratégia a muito longo prazo, atendendo a factores como as necessidades previstas, a mobilidade e a contribuição do país de acolhimento. VII. Os serviços da Comissão estão actualmente a elaborar uma comunicação sobre a política imobiliária, de que constará um novo procedimento para identificar edifícios adequados para efeitos de arrendamento ou de aquisição, incluindo a plena consulta do mercado. Não obstante, a Comissão é capaz de realizar e de levar a bom termo negociações conducentes à fixação de um preço equivalente ou inferior aos preços médios do mercado, tendo obtido bons resultados neste contexto, nomeadamente se tal for comparado com outros operadores privados ou institucionais presentes nos mesmos locais. VIII. Para além da estabilidade assegurada mediante a sua política de aquisição, a Comissão instituiu igualmente novas modalidades de financiamento destas aquisições. A aquisição com pagamento diferido caracteriza-se por uma aplicação mais simples do ponto de vista jurídico e financeiro do que os anteriores contratos de enfiteuse aquisitiva (emphytéose). IX. A Comissão manifesta o seu pleno empenho na cooperação interinstitucional em todos os domínios (questões na área do ambiente e da energia, planificação, metodologia para a avaliação de necessidades e melhores práticas, para referir apenas alguns exemplos). X. Tal como indicado nos pontos 50 a 58, a Comissão tenciona seguir as recomendações formuladas pelo Tribunal no âmbito da nova política imobiliária que o Colégio deverá adoptar posteriormente este ano. OBSERVAÇÕES 6. A Comissão emitiu duas comunicações (2) sobre as necessidades do pessoal em consequência dos alargamentos UE-10 e UE-2. As referidas comunicações serviram de base para os pedidos anuais e, deste modo, igualmente para as previsões relativas ao espaço imobiliário para gabinetes. 8. Primeiro travessão — Ver resposta ao ponto 6. 8. Segundo travessão — A DG ADMIN, em estreita cooperação com os Serviços de Infra-Estruturas e Logística, está actualmente a elaborar uma estratégia a longo prazo destinada a satisfazer as suas necessidades imobiliárias (até 2025) em Bruxelas e no Luxemburgo. Neste âmbito, está igualmente a proceder a uma reflexão sobre locais alternativos ou soluções complementares aos actuais pólos ocupados pela Comissão em Bruxelas. 9. A Comissão continuará a envidar esforços para que as instituições definam e apliquem a sua política imobiliária em conjunto ou, pelo menos, de forma integrada. Esta cooperação nem sempre é possível, contudo, uma vez que cada instituição tem necessidades e prioridades que lhe são próprias. Não obstante, cabe referir a realização de alguns progressos neste domínio. Em Bruxelas, todas as instituições participam num grupo de trabalho interinstitucional sobre as infra-estruturas, a logística e os serviços internos (ILISWG — Inter-institutional Logistics and Internal Services Working Group), cujo mandato abrange igualmente o intercâmbio de informações sobre a evolução do mercado imobiliário e as necessidades das instituições. No Luxemburgo, todas as instituições cooperam entre si no âmbito de um comité composto pelos chefes da administração e de um grupo de trabalho interinstitucional no domínio imobiliário. 10. A política de aquisição de edifícios em detrimento do seu arrendamento é relativamente recente, pelo que cerca de 38 % do espaço imobiliário continua a ser arrendado em consequência de obrigações a longo prazo contraídas no passado. Simultaneamente, a aquisição de um edifício nem sempre é a melhor solução (por exemplo, no caso de edifícios destinados a acolher a infra-estrutura das tecnologias de informação e comunicação, uma vez que este tipo de edifícios se tornam rapidamente obsoletos em termos tecnológicos), pelo que o arrendamento pode assim representar uma melhor alternativa. Em casos excepcionais, a aquisição pode nem sequer ser possível (ver resposta ao ponto 27, caixa 3). Por último, o PPI também prevê isenções noutros casos que não o da plena propriedade, a saber quando um edifício é ocupado em regime de usufruto. 11. A Comissão adquiriu um edifício (o seu centro de conferências no CCAB) que havia sido previamente arrendado. Em caso de arrendamento, mesmo se o edifício registar uma depreciação (financeira), o proprietário está sujeito à obrigação legal de mantê-lo em bom estado de utilização, a expensas próprias e durante todo o período de arrendamento. Por conseguinte, a margem de negociação tendo em vista assegurar uma redução da renda durante o prazo de vigência do contrato de arrendamento é muito reduzida. Além disso, quando são celebrados contratos a longo prazo, o nível da renda já compreende uma redução face aos arrendamentos a curto prazo. Por último, os níveis das rendas são induzidos pelas condições do mercado e, por conseguinte, mesmo na eventualidade de o contrato prever uma revisão da renda, cabe avaliar a renda paga atendendo aos níveis de rendas prevalecentes e não apenas em relação à depreciação do edifício. Contudo, é de referir que a Comissão renegoceia as rendas sempre que possível. Por exemplo, em 2005, o contrato relativo ao SC15 foi renegociado e prorrogado antes do termo do seu prazo de vigência. A referida renegociação reduziu a renda em aproximadamente 40 %. 12. Caixa 2 — O edifício Mondrian é da propriedade de um fundo alemão que tem como objectivo principal assegurar um fluxo de tesouraria estável e a longo prazo. Por conseguinte, apesar das tentativas da Comissão neste sentido, não manifestou qualquer interesse na alienação do edifício. Não obstante, a Comissão aceitou o edifício em regime de usufruto dado que, nessa altura, era o único edifício na área em causa que dava resposta às necessidades da Comissão em termos de dimensão, qualidade e localização, atendendo à sua grande proximidade em relação ao SDME, em que se encontravam instalados outros serviços da mesma Direcção-Geral. Contudo, é difícil comparar em termos estritos as condições de um usufruto com as de uma enfiteuse aquisitiva. 13.-14. A Comissão já indicou oficialmente e de forma reiterada que era favorável a uma implantação simultaneamente central e periférica dos seus serviços. Esta política tem como finalidade diminuir as pressões no bairro europeu. No âmbito da sua política actual, a Comissão diversificou a implantação dos seus serviços. Em Bruxelas, onde possui 82,5 % do seu espaço imobiliário para gabinetes, 82 % desta proporção situa-se no bairro europeu e 18 % no seu exterior; é de ressalvar que se considera que o edifício Madou se encontra fora do bairro europeu, dado estar na sua periferia externa. No Luxemburgo, onde tem 17,5 % do seu espaço imobiliário para gabinetes, 72 % desta proporção encontra-se no Kirchberg e 28 % situa-se fora desta área. Apesar de a estratégia imobiliária da Comissão no bairro europeu ser bastante previsível, encontra-se frequentemente numa posição de negociação favorável no que respeita às superfícies que atraem poucos candidatos. A Comissão não só prosseguiu o desenvolvimento dos pólos de Beaulieu e de Genève em Bruxelas, como examina igualmente outras opções à luz da definição da sua nova política. Após a definição de uma política sobre a localização das agências, a Comissão assegurou o arrendamento de um imóvel para a agência executiva da DG EAC. Este edifício situa-se em Evere, perfeitamente fora do bairro europeu. Além disso, a Comissão arrendou recentemente um edifício situado na proximidade da Gare do Norte (a saber, o Covent Garden com uma superfície de 14 000 m2) para a actividade de avaliação do 7.o Programa-Quadro de Investigação. 15. A Comissão continua empenhada em reforçar a cooperação com o país de acolhimento. Na Bélgica, em 2003 o director do OIB foi designado o representante da Comissão no quadro das discussões sobre o desenvolvimento do bairro europeu com as autoridades competentes, participando igualmente nas reuniões do «Fonds Quartier européen». Desde 2005, um grupo de trabalho ad hoc interinstitucional entre a EU e a Bélgica reúne-se cada dois meses com representantes a nível federal, regional e local no intuito de examinar questões relacionadas com a política imobiliária. No Luxemburgo, a Comissão está actualmente a negociar (Fevereiro de 2007) um acordo com o Estado luxemburguês relativamente ao seu edifício principal. Este acordo prevê a disponibilização gratuita de um terreno para a construção do JMO2. Uma vez assinado o acordo, a Comissão definirá a sua política imobiliária para o Luxemburgo. 17. Um dos princípios da sua nova política imobiliária consiste na instalação dos serviços da Comissão num menor número de edifícios de maiores dimensões, de molde a atenuar os efeitos dos aumentos anuais e pontuais do pessoal das DG, bem como das reorganizações internas. Os serviços da Comissão relevantes (DG ADMIN, OIB e OIL) encontram-se em vias de definir um procedimento assente na base de dados COMREF (relativa aos recursos humanos) com vista a avaliar o número de pessoas a instalar nos seus imóveis. O facto de o edifício HITEC (5 000 m2) ter permanecido vazio durante quase um ano foi o resultado de atrasos no processo de selecção dos tradutores dos novos Estados-Membros na sequência do alargamento, mais do que uma sobrestimativa pela Comissão das suas necessidades. 18. O mandato dos grupos de trabalho interinstitucionais, tanto em Bruxelas como no Luxemburgo, engloba a definição de indicadores e critérios comuns, e os representantes da Comissão contribuem de forma activa para a prossecução deste objectivo. 19. Para efeitos da planificação imobiliária global, recorre-se à norma de 35 m2 por pessoa. Primeiro travessão — A parte do «Manual das condições de alojamento» respeitante aos critérios que regem a atribuição de espaço às DG foi aprovada pelo Conselho de Direcção do OIB em 16 de Janeiro de 2007. Uma vez emitido o parecer do Comité luxemburguês para a segurança e a higiene no trabalho (previsto para a Primavera de 2007), o Conselho de Direcção do OIL também aprovará o referido documento. Tornar-se-á então aplicável tanto ao OIB como ao OIL. Segundo travessão — Será seguida uma abordagem semelhante no Luxemburgo. 21.-23. A Comissão considera que os trabalhos de transformação fazem parte do procedimento por negociação utilizado para encontrar um edifício que se coadune plenamente com o «Manual das normas aplicáveis ao edifício-tipo» (Manuel des normes applicables à l'immeuble type — MIT). Caso os trabalhos fossem realizados por outro contratante sob a responsabilidade da Comissão, tal poderia conduzir a uma situação em que a Comissão ver-se-ia obrigada a pagar renda por um imóvel não conforme durante todo o período de renovação. Além disso, se o contratante não realizasse esses trabalhos de forma adequada e atempada, tal lesaria ainda em maior grau os interesses financeiros da UE. No caso da construção integral de um edifício quando disponha do terreno para o efeito ou quando procede à renovação de um imóvel de que seja proprietário (ambos os exemplos ilustrativos podem acontecer num futuro relativamente próximo, a saber, no Luxemburgo no que respeita ao JMO2 e em Bruxelas no que se refere ao Cornet-Leman) a Comissão lançará um concurso público para a realização das obras. Em relação a determinados projectos de construção de imóveis com uma finalidade meramente técnica (cozinhas centrais, instalações para arquivos, centro de dados, centro de conferências, edifício para armazenar a infra-estrutura logística), procedeu-se a uma consulta aberta no mercado. A nova política imobiliária assegurará uma consulta alargada do mercado imobiliário, com vista a promover a concorrência, no respeito da transparência. 24. O arrendamento de um edifício é determinado pelas condições do mercado relativas à oferta e à procura, relacionadas nomeadamente com a sua localização e o seu valor correspondente, tal como reflectido pelo preço do terreno. Como indicado correctamente pelo Tribunal, o conceito «de margem de lucro razoável para os promotores imobiliários» é apenas aplicável no caso de um edifício construído para satisfazer necessidades específicas. No caso de um imóvel construído num terreno da propriedade de uma das instituições, o preço pago deve, efectivamente, corresponder em grande medida aos custos incorridos pelo construtor imobiliário (incluindo uma margem de lucro razoável). O preço deve ser o resultado de diferentes concursos públicos de obras, de fornecimentos e de serviços necessários para a construção do imóvel. 27. Em 2003, a Comissão optou pela estratégia de aquisição ou arrendamento, em detrimento da construção: em consequência, a Comissão optou por pagar em condições do mercado, em vez de assumir os custos inerentes à construção. O preço efectivo depende, em última análise, de factores objectivos (localização, dimensão, qualidade, condições do mercado), bem como de factores subjectivos, tais como as prioridades do vendedor e do adquirente e ainda dos condicionalismos financeiros a que ambos se encontram sujeitos. Pontualmente, a Comissão pode tirar partido da sua posição de negociação, por exemplo, no que respeita a grandes imóveis tais como Madou, dado ter constituído nessa altura um dos poucos intervenientes em condições de proceder à locação ou à aquisição do edifício na sua globalidade. Caixa 3 — No que diz respeito a SPA3, a avaliação realizada pelo consultor representa apenas um elemento indicativo constante do processo de negociação. O preço final não pode deixar de ser aquilo que é, a saber, o resultado de uma negociação. Mesmo na eventualidade de a avaliação do perito ter comportado alguns erros, estes influenciaram a avaliação em ambos os sentidos, tendo a diferença em relação ao preço pago sido equivalente a 4 %, o que pode ser considerado como uma margem aceitável. Tal como referido na resposta à caixa 2 do ponto 12, a posição de negociação da Comissão era limitada, uma vez que o Mondrian era o único imóvel em condições de responder às necessidades da DG RTD, que deveria ser instalada em dois grandes edifícios. Com efeito, esta DG encontrava-se anteriormente dispersa entre 5 edifícios. Além disso, a dimensão deste imóvel (cerca de 20 000 m2) permitia obter economias operacionais (em termos de manutenção, segurança) e, dada a sua qualidade, a Comissão considerou que havia obtido um acordo satisfatório. Este edifício permitiu à Comissão alcançar os objectivos fixados na Comunicação de 2003 sobre a política imobiliária [COM(2003) 755]: reagrupar os seus serviços num menor número de edifícios de maiores dimensões e assegurar um ambiente de trabalho de elevada qualidade ao seu pessoal. 29. O Memorando de Acordo entre a Bélgica e a Comissão estabeleceu os princípios gerais que presidiriam à renovação do Berlaymont. Um segundo documento mais pormenorizado foi assinado pela Comissão, pela Bélgica e pela SA Berlaymont 2000 em 17 de Julho de 2001 que definia de forma precisa o preço, o calendário e as normas de qualidade. Se o preço tivesse sido negociado com base nos custos de construção e de renovação, o preço obtido teria sido muito mais elevado. Segundo a SA Berlaymont 2000, o custo total do edifício ascendeu a aproximadamente 670 milhões de EUR, excluindo 125 milhões de EUR destinados à eliminação do amianto. As prestações no quadro da enfiteuse aquisitiva, ao invés, foram calculadas com base num valor de 553 milhões de EUR. 30. A Comissão solicita um conjunto de certificados obrigatórios e de apólices de seguros quando procede à verificação de um imóvel. Desde 2004, é sistematicamente previsto um seguro de garantia de 10 anos em relação aos imóveis adquiridos pela Comissão (Berlaymont, Madou e Beaulieu 25). A existência de defeitos graves impede a aceitação provisória do imóvel e os pagamentos correspondentes. Os defeitos de importância menor, a serem reparados entre a aceitação provisória e a aceitação final, são cobertos por uma percentagem da garantia financeira prestada pelo contratante (regra geral, cerca de 5 % da garantia de boa execução). Se, após a aceitação final, for detectado um defeito grave, será mobilizada a garantia obrigatória de 10 anos ou a garantia adequada em matéria de equipamento. Caixa 5 — No que respeita ao Euroforum, respeitaram-se os procedimentos específicos ao Luxemburgo para a aceitação da obra e a libertação das garantias. Uma primeira garantia, respeitante à entrega atempada (neste caso, no montante de 500 000 EUR), foi libertada 3 meses após a ocupação do edifício e somente após o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 93 000 EUR pela Euroforum SA devido a atrasos na entrega do imóvel. 95 % de uma segunda garantia, relativa à boa execução dos trabalhos e das instalações (neste caso, no montante de 2 500 000 EUR) foram libertados 17 meses após a aceitação (3) e a ocupação do edifício, uma vez assegurada a reparação de todos os defeitos graves pela Euroforum SA. Por último, uma garantia relativa aos 5 % remanescentes (125 000 EUR) foi retida para a reparação de alguns defeitos de importância menor. Apesar de este montante ter sido considerado suficiente, sendo assim aceitável a abordagem adoptada neste contexto, a Comissão está disposta a adoptar as boas práticas do Parlamento. Para além das garantias supramencionadas, uma apólice de seguro obrigatório imposta pelo contrato relativo ao edifício Euroforum assegura a cobertura da responsabilidade do construtor por um período de dois e dez anos após a entrega, respectivamente. 31. A dimensão deste período representa um compromisso entre o carácter exaustivo das verificações a serem empreendidas e o desejo da instituição de ocupar o imóvel, variando consoante a complexidade dos projectos e os recursos disponíveis. A Comissão considera suficiente um período de algumas semanas para a identificação dos defeitos graves, sendo os defeitos de menor importância cobertos pela garantia financeira e os vícios ocultos graves cobertos pela garantia de dez anos. Antes da ocupação de um imóvel, empresas certificadas procedem sempre, em qualquer caso, à realização e à verificação de todos os controlos fundamentais em matéria de segurança e saúde. 33. Até à data, a Comissão nunca assegurou qualquer projecto de construção por conta própria precisamente pelas razões indicadas pelo Tribunal e, evidentemente, também devido ao facto de não lhe ter sido disponibilizado qualquer terreno para o efeito. Em relação a dois projectos a realizar num futuro próximo (JMO2 no Luxemburgo e a creche Cornet-Leman em Bruxelas), a Comissão, ciente das vantagens financeiras, cooperará com as autoridades nacionais tendo em vista a respectiva construção ou renovação. 34. A Comissão entende que, mesmo na eventualidade de o novo mecanismo financeiro lhe custar alguns pontos de base, as margens obtidas são, não obstante, muito concorrenciais, comparativamente a outros mecanismos. 36. Em virtude da prática revista (regime de pagamento diferido), em 2006 a taxa de financiamento aplicável ao edifício Madou foi fixada com uma margem negativa de –0,01 %. Esta margem é definida atendendo à curva da taxa swap fixa. Para a aquisição do edifício Beaulieu 25, a margem em relação à curva da taxa swap fixa foi de +0,008 % em 2006. Caixa 6 — Cabe inserir a análise deste caso no seu contexto histórico. Um acordo geral foi alcançado após um período prolongado de negociações em 2001/2002, tendo o referido acordo sido submetido à apreciação da CCCC (4) em 28 de Agosto de 2002. A CCCC emitiu um parecer favorável em 4 de Dezembro de 2002. Estas condições eram indubitavelmente favoráveis à Comissão, tanto do ponto de vista económico como operacional (atendendo a um reagrupamento significativo dos serviços). A reabertura das negociações decorridos 6 meses teria sido difícil para a Comissão, visto estar sujeita a pressões no sentido de abandonar o edifício CUBE (ver resposta à caixa 7 do ponto 41) e uma vez que se estimava que o prazo dos trabalhos de renovação seria superior a 12 meses. Com efeito, desde essa data e sempre que o projecto imobiliário se prestar a isso, a Comissão negoceia os aspectos técnicos e operacionais separadamente das respectivas modalidades de financiamento. Para efeitos deste financiamento, a Comissão consulta os mercados financeiros tendo em vista obter os melhores resultados possíveis. 37. Quando tais dotações se tornam disponíveis, é certo que a Comissão recorre às mesmas para efectuar pagamentos previstos e não previstos. Quando se trata de pagamentos não previstos, estes permitiram à Comissão renegociar contratos de enfiteuse aquisitiva ou acelerar o reembolso das prestações no âmbito dos contratos de obras, mas tal é apenas efectuado após uma análise cuidadosa destinada a apurar as respectivas vantagens e desvantagens; ou ainda a adquirir um imóvel, assegurando assim futuras poupanças para o orçamento da UE. 38. A Comissão aplica o disposto no Regulamento Financeiro. 41. Um certo grau de coordenação é já assegurado, nomeadamente com vista a dar resposta às necessidades a curto prazo. Em Bruxelas, a Comissão estabeleceu acordos especiais com o Comité das Regiões (VM-2), o Parlamento Europeu (MO75) e o Conselho (Infopoint e a creche Dailly). No Luxemburgo, celebraram-se acordos semelhantes entre a Comissão e outras instituições. A nova política imobiliária será o resultado de reflexões ponderadas e terá em conta, se for caso disso, as observações tecidas no âmbito da auditoria do Tribunal, bem como a auditoria do SAI em curso e os inquéritos ao pessoal. Caixa 7 — A Comissão considera que o edifício CUBE representa um caso que se pautou por uma divergência dos interesses das duas instituições em causa. Um aspecto positivo a assinalar, contudo, reside no facto de, após esta experiência, as instituições da UE no Luxemburgo terem reforçado a sua cooperação tendo em vista uma melhor harmonização das suas políticas imobiliárias. 42. A celebração de um acordo de sede geral é uma questão complexa e delicada, visto abranger uma vasta temática, e a Comissão reconhece que não foram assinados acordos desse tipo quer com as autoridades belgas, quer luxemburguesas. Na sua ausência, o PPI tem vindo a colmatar as lacunas na maior parte dos domínios, tendo sido estabelecidas modalidades de cooperação nalgumas áreas específicas, por exemplo em matéria de segurança, evidentemente vinculada à área imobiliária. 43. O OIB começou a aplicar uma metodologia intitulada «custo do ciclo de vida» a fim de avaliar a totalidade dos custos incorridos durante o período de vida de um edifício, incluindo os aspectos associados à energia e ao ambiente. Esta abordagem tem como principal objectivo avaliar, acompanhar e gerir todos os custos inerentes à ocupação de um imóvel. Prevê-se que esta metodologia será definida em 2007, tendo sido apresentada sob a forma de projecto a outras instituições (Parlamento Europeu, Conselho e Comités) em Setembro de 2006. Desde 2006, a Comissão passou a solicitar aos proprietários a apresentação de um relatório sobre o desempenho dos imóveis no domínio da energia (tal relatório foi apresentado no que se refere ao Beaulieu 25 e ao SPA2). 44. Sempre que a Comissão tenciona lançar um aviso de concurso relativo a serviços no domínio imobiliário (por exemplo, seguros, manutenção, cursos de formação em matéria de técnicas de construção, limpeza), consulta outras instituições para o efeito, a fim de estas disporem da oportunidade de se associarem ao mesmo. No Luxemburgo, foi estabelecida uma colaboração muito estreita entre a Comissão, o Centro de Tradução e o Tribunal de Contas. Mas a Comissão anui que devem ser envidados maiores esforços tendo em vista uma cooperação reforçada. 45. Desde o segundo semestre de 2006, a Comissão vela sempre pela aplicação de «diligências adequadas» no que respeita aos edifícios que são objecto de negociação mediante uma sociedade externa de advogados. Estas diligências adequadas englobam todos os aspectos jurídicos, os contratos com arquitectos e seguradoras, as medidas oficiais do imóvel, as licenças ambientais e de urbanização, bem como questões fiscais. Em relação à avaliação dos imóveis, a Comissão dispõe de um contrato com um especialista neste domínio e, no atinente aos aspectos técnicos, com uma empresa de engenharia. Nesta base, a Comissão considera que o seu próprio pessoal qualificado, juntamente com os contratos externos acima referidos, lhe permitem englobar todos os domínios (jurídico, financeiro e técnico) necessários a fim de dispor de uma avaliação satisfatória dos seus projectos imobiliários. 46. Em Outubro de 2006, a Comissão fez uma expo