Parecer N.o 9/99

sobre uma proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo à disciplina orçamental

(Apresentado em conformidade com o artigo 279.o do Tratado CE)

(1999/C 334/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 279.o,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho relativo à disciplina orçamental, de 14 de Julho de 1999(1), visando a substituição e a revogação da Decisão 94/729/CE do Conselho,

Tendo em conta o pedido de consulta ao Tribunal de Contas Europeu sobre a referida proposta, formulado pelo Conselho e recebido pelo Tribunal em 21 de Setembro de 1999,

Considerando que o reforço da disciplina orçamental deverá permitir um maior respeito pelos princípios de boa gestão das finanças públicas comunitárias,

Considerando que a proposta de regulamento tem por efeito desligar a linha directriz agrícola das perspectivas financeiras, criando uma margem de manobra complementar entre uma e outras,

Considerando que a incorporação das despesas de desenvolvimento rural no FEOGA-Garantia altera a natureza das acções financiadas pelo fundo,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

LINHA DIRECTRIZ AGRÍCOLA

1. Se bem que apenas vise uma limitação global das despesas, a linha directriz agrícola é inutilmente complexa nas suas modalidades de cálculo e imprecisa na sua definição.

Modalidades de cálculo

2. A linha directriz é actualmente calculada, por referência às despesas agrícolas incorridas em relação ao exercício orçamental de 1988, segundo um método muito complexo. Este é mantido na proposta de regulamento que prevê simplesmente, no seu artigo 3.o, reconstituir a sua base de modo teórico para o ano de 1995. Será aconselhável simplificar este método. A sua base de cálculo poderá ser constituída pelo conjunto das últimas despesas reais conhecidas em relação à subsecção B1 (FEOGA-Garantia) do orçamento.

Conteúdo da linha directriz

3. A definição da linha directriz agrícola constante do artigo 4.o da proposta de regulamento peca por imprecisão. Faz-se referência indistintamente às despesas a imputar a dotações orçamentais no caso da subsecção B1, às despesas associadas aos montantes das perspectivas financeiras no caso das medidas de pré-adesão, ou directamente aos montantes das perspectivas financeiras para a agricultura no âmbito da adesão. Além disso, as disposições do n.° 2 do artigo 4.o não têm justificação, dado a depreciação das existências já incluída na subsecção B1 não se aplicar às despesas de desenvolvimento rural.

LIMITAÇÃO DA DESPESA AGRÍCOLA

4. O objectivo da disciplina orçamental é organizar o respeito pelas perspectivas financeiras. Porém, vários elementos ou imprecisões da proposta de regulamento vão contra esse objectivo.

Pluralidade dos limites máximos

5. A proposta de regulamento institui, no n.° 3 do artigo 5.o, uma limitação específica para as dotações relativas à subsecção B1, por meio dos limites máximos fixos correspondentes às duas sub-rubricas 1a e 1b das perspectivas financeiras. Os montantes das perspectivas financeiras correspondentes às ajudas de pré-adesão (rubrica 7) e às dotações para pagamentos disponíveis para adesão constituem, por seu lado, limites máximos indicativos. A linha directriz agrícola tornou-se um instrumento autónomo que cria uma margem complementar em relação às perspectivas financeiras(2) e constitui um limite máximo global para a sua componente agrícola.

6. Ao contrário da Decisão 94/729/CE, relativa à disciplina orçamental, que relaciona expressamente a rubrica 1 das perspectivas financeiras com a linha directriz agrícola, a proposta de regulamento cria portanto uma pluralidade de limites máximos que não contribui para clarificar a noção de disciplina orçamental. Além disso, como o Tribunal já assinalara no seu Parecer n.° 10/98(3), continua a existir um risco de ultrapassar a linha directriz, dado a natureza exacta das despesas de adesão continuar a não ser identificada, nem o seu montante quantificado pela Comissão.

Classificação das dotações de desenvolvimento rural

7. As despesas de desenvolvimento rural referem-se a acções plurianuais que se inserem em programações específicas dos Fundos Estruturais ou em planos de desenvolvimento rural(4). Em aplicação do n.° 4 do artigo 1.o do Regulamento Financeiro, tais acções devem dar lugar à inscrição de dotações diferenciadas no orçamento, devendo as dotações de autorização cobrir o custo total das obrigações plurianuais.

8. Porém, no projecto de orçamento para 2000 estas despesas são cobertas por dotações não diferenciadas, inscritas no título 4 da subsecção B1, que apenas cobrem as parcelas anuais das acções previstas, o mesmo se passando com a rubrica 1b das perspectivas financeiras que, se bem que formulada em dotações para autorizações, não cobre o custo total dos programas plurianuais.

9. No orçamento de 1999, onde estavam inseridas acções de desenvolvimento rural da mesma natureza na subsecção B2 relativa às despesas estruturais, as dotações para autorizações eram superiores em cerca de 80 % às dotações para pagamentos. Se se aplicasse esta mesma relação às dotações do título 4 do projecto de orçamento para 2000, o limite máximo da rubrica 1b já teria sido ultrapassado(5).

10. Finalmente, a associação numa mesma rubrica das perspectivas financeiras de despesas obrigatórias e não obrigatórias constitui outra fonte de confusão, na medida em que os poderes do Parlamento Europeu para a elaboração do orçamento, expressamente preservados nos próprios do próprio Acordo Interinstitucional, não podem ser ignorados no que se refere às despesas não obrigatórias. Além disso, a inclusão de despesas não obrigatórias na subsecção B1 do orçamento, FEOGA-Garantia, torna aplicável, para as transferências a ela referentes, uma decisão do Conselho(6), em vez de uma decisão do Parlamento(7). É aconselhável esclarecer esta incoerência.

AJUSTAMENTO DAS DESPESAS

11. Com vista a respeitar as perspectivas financeiras, a proposta de regulamento prevê uma série de medidas a executar durante o procedimento orçamental ou na fase de execução das despesas. As disposições dos artigos 5.o e 6.o a tal relativas são confusas, misturando indistintamente as noções de adaptação das dotações orçamentais, de suspensão dos adiantamentos globais e de redução dos pagamentos.

12. Estas diversas medidas, ao afastarem do financiamento comunitário despesas elegíveis, efectuadas legalmente pelos organismos pagadores, são contrárias aos princípios orçamentais e ao Regulamento Financeiro, impondo aos Estados-Membros uma obrigação abusiva de pré-financiamento.

Princípios orçamentais

13. Os actos de elaboração e execução orçamentais regem-se por várias regras ou princípios de base:

- - o carácter obrigatório das despesas do FEOGA-Garantia(8) requer que a totalidade das despesas agrícolas incorridas pelos organismos pagadores nos termos dos regulamentos específicos dê lugar à inclusão de dotações correspondentes no orçamento geral;

- - o princípio de anualidade(9) requer que essas despesas sejam imputadas ao exercício financeiro a que se referem;

- - o princípio de especificação(10) significa que cada dotação deve ser afectada a um objectivo específico a fim de evitar qualquer confusão entre as diferentes dotações quando da autorização e da execução orçamentais.

14. As disposições do n.° 7 do artigo 5.o e do n.° 6 do artigo 6.o da proposta, quer se apliquem às dotações, aos pagamentos ou aos adiantamentos, ignoram estas regras e princípios:

- - as despesas agrícolas legalmente incorridas mas que excedam o montante da rubrica 1a das perspectivas financeiras dão lugar a uma redução tanto das dotações como dos pagamentos;

- - a imputação dessas despesas é transitada para o exercício seguinte;

- - a redução unicamente das ajudas directas corresponde a fazer com que elas suportem ultrapassagens relativas a outras rubricas ou capítulos orçamentais.

15. Estes casos de incumprimento das regras e princípios orçamentais, com o objectivo de respeitar o montante das perspectivas financeiras, subordinam indevidamente a obrigação legal de financiamento de despesas elegíveis ao respeito por um limite puramente convencional. A imputação ao exercício seguinte dos montantes não financiados cria uma transição de encargos que se poderá tornar permanente e cumulativa.

Obrigação de pré-financiamento nacional

16. A redução do montante do reembolso das ajudas directas aos agricultores, bem como a suspensão do pagamento dos adiantamentos mensais no âmbito do FEOGA-Garantia, têm por consequência impor aos Estados-Membros uma obrigação de pré-financiar as despesas correspondentes pagas aos beneficiários pelos organismos pagadores em conformidade com a regulamentação. O volume dos montantes em questão poderá implicar encargos financeiros suplementares bastante onerosos.

17. Tal obrigação de pré-financiamento é contrária ao título VIII do Regulamento Financeiro e ao Regulamento (CE) n.° 1258/1999, que estabelecem para o FEOGA-Garantia um sistema de adiantamentos pela Comissão e que excluem consequentemente um pré-financiamento pelos Estados-Membros para além do pré-financiamento técnico previsto no n.° 2 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.° 1258/1999.

18. Tal obrigação de pré-financiamento, na medida em que equivale a contrair uma espécie de empréstimo forçado junto dos Estados-Membros, é contrária ao terceiro parágrafo do artigo 268.o do Tratado CE, que proíbe o recurso ao empréstimo para financiar as despesas comunitárias.

Reserva monetária

19. No seu artigo 8.o, a proposta de regulamento prevê a redução progressiva, e a supressão a partir de 2003, da reserva monetária destinada a cobrir as diferenças de câmbio euro/dólar entre taxa real de execução e taxa previsional orçamental das despesas de restituição à exportação. É contrário ao princípio de prudência preconizar a supressão dessa reserva enquanto as negociações da Organização Mundial do Comércio permitirem a manutenção das restituições à exportação.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Outubro de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) COM(1999) 364 final.

(2) Da ordem dos 4000 milhões de euros para o exercício de 2000.

(3) JO C 401 de 22.12.1998.

(4) Este facto é admitido pela própria proposta de regulamento (n.° 3 do artigo 6.o) que institui um dispositivo de vigilância ad hoc e resulta das disposições do Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, JO L 160 de 26.6.1999, p. 80.

(5) O montante das dotações para autorização suplementares elevar-se-ia a cerca de 3000 milhões de euros e o excedente em relação à rubrica 1b seria da ordem dos 2000 milhões de euros.

(6) Artigo 104.o do Regulamento Financeiro, relativo ao processo de transferência orçamental.

(7) N.o 5, alínea b), do artigo 26.o do Regulamento Financeiro.

(8) Artigo 272.o do Tratado, artigos 1.o, 4.o e 22.o do Regulamento Financeiro.

(9) Artigos 268.o, 271.o e 272.o do Tratado, artigos 1.o, 6.o e 7.o do Regulamento Financeiro.

(10) Artigo 271.o do Tratado, artigos 5.o, 19.o e 26.o do Regulamento Financeiro.