Parecer do Comité das Regiões sobre "Os Fluxos Migratórios na Europa"

(2000/C 57/10)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a sua própria decisão de 2 de Junho de 1999, nos termos do n.o 5 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de elaborar um parecer sobre "Os fluxos migratórios na Europa" e de incumbir a Comissão 7 "Educação, Formação Profissional, Cultura, Juventude, Desporto e Direitos dos Cidadãos" da preparação desse documento;

Tendo em conta o contributo da Comissão 5, na sequência da sua reunião realizada em 6 de Setembro de 1999 (relator: Rüdiger von Plüskow, D, PES);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 227/99 rev. 2) aprovado pela Comissão 7, em 1 de Outubro de 1999 (relator: Salvatore Distaso, I, EPP),

adoptou o seguinte parecer, por unanimidade, na sua 31.a reunião plenária de 17 e 18 de Novembro de 1999 (sessão de 18 de Novembro).

1. Introdução

1.1. Os anos noventa são, em grande parte, caracterizados por um forte aumento da emigração para os Estados-Membros da União. Calcula-se que a sua expressão numérica corresponda a muitos milhões. Em diversos Estados-Membros, pode-se até considerar este incremento migratório como a principal componente do crescimento demográfico.

1.2. Há que buscar as causas que estão por trás do forte aumento da emigração para os Estados-Membros, em primeiro lugar, em vários fenómenos essenciais:

- o forte aumento da pressão demográfica, sobretudo nos países situados na raia meridional da União Europeia e na orla sudeste do Mediterrâneo;

- a queda da Cortina de Ferro, a dissolução da União Soviética, etc.;

- a dissolução da Jugoslávia e o seu impacto para a região dos Balcãs e para o resto da Europa;

- o forte incremento migratório nos Estados-Membros da UE teve, e continua a ter, consequências por vezes graves para a administração local e regional. As administrações locais e regionais da Europa, perante este fenómeno determinado, como é sabido, pelo crescimento demográfico na orla Sul do Mediterrâneo e pela crise dos Balcãs, empenharam-se, na medida em que representam o nível de governo mais directamente afectado pelos fluxos migratórios, em participar nos processos de decisão dos governos centrais e dos organismos supranacionais sobre políticas de intervenção para gerir o fenómeno em causa.

1.3. Em particular, a Região da Apúlia e a Conferência Permanente das Autoridades Locais e Regionais (CPLRE) do Conselho da Europa organizaram em Bari, em 2 e 3 de Outubro de 1997, a conferência internacional sobre "O poder local e regional perante os fluxos migratórios mediterrânicos - Da intolerância ao desenvolvimento".

1.4. Esta iniciativa, que visa sensibilizar a opinião pública, os governos nacionais e as autoridades locais, traduziu-se numa declaração final e numa tomada de posição da Assembleia Plenária da CPLRE que, com base num "relatório" apresentado pela Região da Apúlia, aprovou a Resolução n.o 69/98 e a Recomendação n.o 50/98, enviadas ao Comité de Ministros do Conselho da Europa.

1.5. Estes documentos, que constatam a gravidade e a complexidade do fenómeno bem como o longo período de tempo que vai durar gizam uma verdadeira estratégia para enfrentar este fenómeno que se fará sentir por toda a Europa e, mais de imediato, nas regiões da orla setentrional do Mediterrâneo, fenómeno que, não sendo devidamente gerido, poderá provocar formas de intolerância e de xenofobia e alimentar o crime organizado, com graves repercussões para a ordem pública.

1.6. Mais especificamente, a CPLRE, na Recomendação n.o 50/98, apela à União Europeia para que "esta contribua para a adopção de regras comuns para os fluxos migratórios na Bacia do Mediterrâneo e reconheça o carácter fronteiriço das comunidades territoriais mediterrânicas no momento em que estas iniciam acções de cooperação transfronteiriça ou interterritorial com o objectivo de promover projectos concretos de acolhimento dos imigrantes e de desenvolvimento dos países de origem".

1.7. O problema é agravado pelo facto de a imagem dada pelas estatísticas estar muito longe de reproduzir a realidade. Existe aqui uma zona obscura no que se refere à imigração ilegal. Esta imigração não registada existe em todos os Estados-Membros. É preciso, quanto antes, melhorar os controlos nas fronteiras e reforçar os dispositivos de repressão contra aqueles que, dentro dos Estados-Membros, se aproveitam da imigração ilegal. A amplitude deste problema parece ser sensivelmente maior nos países do Sul da União, em parte, pela sua proximidade dos países do Magrebe de alta densidade demográfica e pela crise dos Balcãs e, igualmente em parte, devido aos factores geográficos muito difíceis de gerir.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité tenciona participar mais activamente nos citados processos de decisão da União Europeia, dado que as questões que interessam os imigrantes são da competência tanto dos Estados-Membros como do poder local e regional, consoante os aspectos considerados no que diz respeito aos imigrantes.

2.2. A União Europeia, com base nas alterações e adendas introduzidas pelo Tratado de Amesterdão, pode desempenhar papel significativo quer em termos de estudos e de investigação, quer em termos legislativos, e unificar as acções desenvolvidas por cada um dos Estados-Membros em relação aos fluxos migratórios, com o objectivo de criar uma ordem europeia para a repartição justa e razoavelmente igualitária das pessoas em busca de acolhimento, partindo da distinção, em princípio, entre os refugiados que são abrangidos pela Convenção de Genebra e aqueles que por ela não são abrangidos. Nesta perspectiva, o Comité das Regiões congratula-se com o plano de acção do Conselho e da Comissão, aprovado pelo Conselho Europeu em Viena, em 11 e 12 de Dezembro de 1998, para a aplicação das disposições do Tratado de Amesterdão, que refere, entre outros aspectos, o desenvolvimento de uma estratégia global em matéria de migração. Apoia ainda expressamente as mais recentes decisões do Conselho Europeu de 15 e 16 de Outubro de 1999, em Tampere, que põem em evidência o desenvolvimento de uma política comum em matéria de asilo e migração na UE.

2.3. A necessidade de intervir com toda a urgência para garantir a gestão dos fluxos migratórios na Europa é determinada pelo facto de se tratar da defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos e de uma acção propedêutica tendente a combater o racismo, a xenofobia e a exclusão social. Os fluxos migratórios na e para a Europa são um fenómeno normal e desejado, susceptível de, por diversas razões - sobretudo culturais, demográficas e económicas - favorecer os países e as regiões de acolhimento. Só quando os fluxos migratórios excedem os limites do normal é que se impõe um controlo por parte das entidades oficiais. O Conselho Europeu afirma, por conseguinte, nas suas decisões de 15 e 16 de Outubro de 1999 que o controlo dos fluxos migratórios constitui uma tarefa da União no seu todo, que deve ser desempenhada de forma solidária e incluir os seguintes elementos:

- parceria com os países de origem;

- sistema europeu comum de asilo;

- tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros.

2.4. Importa considerar que esta temática deve ser abordada partindo de uma visão global do fenómeno, procurando não confundir a patologia com a sintomatologia.

2.5. Certamente que os fluxos migratórios são a manifestação de patologias articuladas e complexas, por exemplo, a pobreza endémica, as situações de degradação económica e social, as tensões étnicas, as perseguições políticas e as ligadas à discriminação entre os sexos, a segurança inadequada dos cidadãos causada por uma certa fragilidade das instituições e pelo predomínio do crime organizado no tecido social.

2.6. Todas estas patologias contribuem para alimentar os fluxos migratórios que se tornaram mais consistentes devido a factores desestabilizadores, designadamente a crise nos Balcãs e o crescimento demográfico, especialmente na orla Sul do Mediterrâneo, a que não correspondem processos de desenvolvimento adequados.

2.7. Para conseguir resultados sensíveis neste domínio, a União Europeia deve ter a possibilidade de intervir, com todos os recursos úteis, financeiros e outros, não só com terapias de manutenção com vista à salvaguarda da segurança dos Estados-Membros, mas também com terapias articuladas capazes de obviar às patologias já referidas.

2.8. Trata-se de quebrar um círculo vicioso que alimenta, entre outros, os flagelos do nosso tempo, bem presentes nos países da União, por exemplo, a prostituição, inclusivamente de menores, o comércio de órgãos e a difusão de estupefacientes.

2.9. Tudo isto porque só intervindo energicamente a nível das patologias que geram os fluxos migratórios, poderão os mesmos ser reconduzidos a níveis fisiológicos.

3. Observações na especialidade

3.1. É absolutamente evidente que para gerir o fenómeno dos fluxos migratórios apenas se pode intervir em duas frentes. A primeira frente é a dos países de acolhimento, e a segunda a dos países de origem.

3.2. Os países de acolhimento

Trata-se de garantir nestes países:

a) Políticas de acolhimento, inclusivamente para fazer frente às emergências da crise dos Balcãs e da situação no Kosovo, sobretudo nas regiões fronteiriças em que é urgente potenciar o "primeiro acolhimento";

b) Políticas de integração para subtrair os imigrantes às garras do crime organizado e para os inserir na vida normal, a desenvolver em todas as regiões da Europa, com base em acordos celebrados entre a União Europeia, os governos centrais e as autarquias locais e regionais.

3.3. Para que estas políticas sejam ajustadas, é prioritariamente necessário garantir um aprofundamento específico a respeito das várias categorias de refugiados:

- Os candidatos a asilo

As pessoas cujo pedido de asilo está a aguardar resposta ou que constam como candidatos a asilo nos registos do Governo que lhes deu acolhimento ou do ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados).

- Os refugiados com estatuto humanitário

As pessoas em busca de protecção que não preenchem os requisitos para obterem o estatuto de refugiados previsto nas convenções sobre refugiados, mas a quem é concedida uma autorização de permanência temporária. O objectivo deve ser definir um mecanismo único para a igualdade de tratamento dos refugiados pertencentes a esta categoria, acabando com toda a diversidade de estatuto humanitário que presentemente aplicada nos Estados da União.

- As pessoas deslocadas no seu próprio país

As pessoas deslocadas no seu próprio país que representam, todavia, um fenómeno limitado nos Estados-Membros.

- Os imigrantes ilegais

As pessoas que não são abrangidas pelas estatísticas oficiais, que são presas fáceis das organizações criminosas e que representam um fenómeno "subterrâneo" de grandes dimensões.

3.4. A complexidade do fenómeno e a articulação entre os vários componentes que o alimentam impõem ao Comité das Regiões, mais do que a procura de uma opção, por via autónoma, a pôr à consideração da Comissão, do Conselho e do próprio Parlamento Europeu, constituir um grupo de trabalho, a prazo, composto por representantes e peritos das Comissões 5 e 7, incumbido de, em coordenação permanente com a Comissão Europeia, garantir todo o contributo útil para o processo de decisão específico já existente.

3.5. Os países de origem

3.5.1. Para além das referidas políticas de acolhimento e de integração, que são urgentes, essenciais e necessárias, devem ser concebidos processos de desenvolvimento para as áreas de emigração.

3.5.2. É necessário intervir com acções, a nível sectorial e territorial, inclusivamente através da participação das empresas europeias que estão mais próximas destas zonas, através de políticas de cooperação.

3.5.3. Trata-se de conceber um programa global que deve garantir o desenvolvimento local mediante a promoção de microempresas, a organização dos serviços de saúde e a educação.

3.5.4. É igualmente necessário envidar todos os esforços para reforçar o sistema das autonomias e apoiar os processos democráticos, para criar as condições essenciais para que as políticas de desenvolvimento possam ser aplicadas em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

3.5.5. Tudo isto também com o objectivo de garantir, nestas zonas, um controlo social adequado e de impedir que as acções de apoio ao desenvolvimento, promovidas pela comunidade internacional, possam traduzir-se em benefícios para as organizações criminosas.

3.5.6. Foram adoptadas várias iniciativas por parte dos órgãos da União Europeia, confirmando a preocupação com um fenómeno complexo e de grandes dimensões, a que é necessário dar uma resposta adequada, inclusivamente com base nos novos espaços de actuação previstos no Tratado de Amesterdão.

3.6. Acções da União Europeia

3.6.1. O Comité das Regiões tomou conhecimento, mais especificamente, das seguintes iniciativas recentes da União Europeia:

- a proposta de decisão do Conselho relativa a um programa comunitário de acção a favor da inserção dos refugiados(1);

- a acção comum adoptada pelo Conselho, nos termos do artigo K.3 do Tratado da União Europeia, e a respectiva proposta apresentada pela Comissão sobre as medidas de apoio a favor do acolhimento e da repatriação voluntária dos refugiados, dos desalojados e dos candidatos a asilo(2);

- a criação de um grupo de alto nível para o "Asilo e Migração" (7-8 de Dezembro de 1998);

- o projecto de acção comum a favor da "criação de um sistema de alarme rápido" para a transmissão de informações sobre a imigração clandestina e as redes criminosas de passadores, adoptado pelo Conselho em conformidade com o artigo K.3 do Tratado da União Europeia(3);

- as iniciativas adoptadas em matéria de imigração e de asilo, bem como a participação do Parlamento Europeu no tratamento destas matérias na plenária de Abril de 1999;

- os trabalhos em curso no sentido de harmonizar a forma de tratamento das questões relacionadas com o pedido de asilo e de acolhimento de refugiados, tanto ao nível do procedimento como da substância.

3.6.2. Todavia, estas iniciativas evidenciam o carácter de emergência, a atenção dada a alguns aspectos da temática, mas não parecem ter sido inspiradas por uma visão de conjunto. O Comité das Regiões saúda as decisões tomadas em Tampere sobre uma nova política europeia comum de asilo, novas medidas contra o crime organizado, exigências continuamente renovadas no sentido de, por um lado, criar condições para uma nova estratégia no domínio da migração e, por outro, de concretizar as componentes mais importantes de uma tal estratégia. Um diálogo activo no grupo de trabalho conjunto entre as Comissões 5 e 7 do Comité das Regiões e representantes da Comissão Europeia poderá facilitar a definição dessa estratégia.

3.6.3. Por conseguinte, impõem-se que se passe, também neste campo, da cultura da emergência para a cultura da programação, (o que também significa avaliar o alcance das intervenções quando de acontecimentos imprevisíveis e destinar, para essas intervenções, um fundo adequado para acções urgentes e inadiáveis), o que é aliás, preconizado na Comunicação da Comissão de 23 de Fevereiro de 1994(4) sobre as políticas de imigração e asilo. Nesta comunicação, a Comissão chama a atenção para a necessidade de uma abordagem global articulada com base em três elementos distintos, mas interligados:

- agir sobre a pressão migratória;

- manter sob controlo os fluxos migratórios;

- consolidar as políticas de integração a favor dos imigrantes em situação de permanência autorizada.

3.6.4. Neste contexto renovado, poderão ser procuradas todas as sinergias possíveis entre os agentes da cooperação, dos governos ao poder local, das organizações não governamentais às empresas, das universidades às referências vitais da sociedade civil.

3.6.5. Tudo isto com a finalidade de perseguir o objectivo pré-estabelecido de garantir, para as áreas de emigração, um desenvolvimento adequado destinado a reconduzir os fluxos migratórios a níveis fisiológicos mediante terapias curativas e não sintomatológicas.

3.6.6. Para a estabilização dos Balcãs, tendo em conta as acções empreendidas pelas Nações Unidas, pela União Europeia e pela OSCE (Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa), que vão certamente ter um impacto positivo sobre este fenómeno, o Comité das Regiões considera que estas acções devem ser apoiadas no futuro através, por exemplo, dos programas de financiamento para a realização do Corredor n.o 8 e de outras iniciativas nesse sentido, com o objectivo de iniciar um processo de desenvolvimento nessa zona e apoiar, nesta base e nestes eixos, uma política de integração dos países balcânicos na União Europeia, certamente susceptível de ter um efeito benéfico sobre os fluxos migratórios em curso.

3.6.7. Se fosse possível realizar um estudo sobre o custo da não intervenção ou de intervenções inadequadas para vencer as causas do fenómeno dos fluxos migratórios, certamente a comunidade internacional e a União Europeia teriam mais uma motivação para definir e aplicar um programa de investimento para as zonas de emigração. Assim, é desejável um reforço das "políticas fronteiriças" e a possibilidade, sobretudo para as regiões de fronteira, de contribuir para a definição e aplicação das políticas de desenvolvimento.

3.6.8. O Comité das Regiões está consciente de que uma forte política de solidariedade faria que "os fluxos migratórios" deixassem de ser um problema e passassem a constituir um recurso para a Europa.

4. Conclusões

4.1. Os pontos de vista expostos mostram a complexidade das questões relacionadas com a migração. Estas são, muitas vezes, de grande relevância para as autarquias locais e regionais, que acabam, quase sempre, por ter de executar decisões sobre a migração tomadas a nível nacional. Por conseguinte, é extremamente importante que a Comissão e o Parlamento Europeu consultem o Comité das Regiões sobre a temática dos fluxos migratórios e sobre as propostas a eles ligadas que a Comissão apresentará e que tenham que ver com os interesses e as competências das autarquias locais e regionais. Além disso, o Comité das Regiões considera que a gestão dos fluxos migratórios requer a persecução dos seguintes objectivos específicos:

a) A promoção, que seria de desejar que fosse da iniciativa da Comissão, de uma conferência que reúna representantes dos governos nacionais e do poder regional, das instituições locais e das organizações não governamentais para definir, no âmbito de uma estratégia global, orientações e acções concretas para um programa destinado a apoiar projectos de acolhimento e integração nas zonas de imigração e projectos de desenvolvimento nas zonas de emigração.

b) A definição pela Comissão de um programa para melhorar a troca de informações, inclusivamente através da realização de seminários específicos sobre as múltiplas causas que alimentam os fluxos migratórios, tendo em conta, em especial, os sistemas de saúde e de segurança social dos Estados-Membros.

c) A criação de uma rede informativa, no território da União, nos países candidatos à adesão e nas zonas de emigração, para o estudo e a monitorização dos fluxos migratórios, inclusivamente através de uma interligação mais forte entre os centros existentes e o observatório em fase de constituição, enquanto instrumento também para a elaboração de políticas de intervenção específicas, promovido pela região da Apúlia e pelo CPLRE - Conferência Permanente das Autoridades Locais e Regionais do Conselho da Europa (Resol. n.o 69/98). Sem esquecer as iniciativas válidas lançadas pela Comissão Europeia em cooperação, em particular, com o Eurostat.

d) A constituição de um grupo de trabalho, a prazo, composto por representantes e peritos das Comissões 5 e 7 do Comité das Regiões, em coordenação apropriada com a Comissão Europeia, para garantir a ligação entre as autarquias locais e regionais e as iniciativas existentes da própria Comissão Europeia e dos Estados-Membros, inclusivamente com vista a preparar de modo apropriado a conferência referida na alínea a).

e) A potenciação dos Acordos Euromediterrâneos, o reforço das políticas de cooperação fronteiriça e a criação de um fundo de reserva destinado a intervenções, urgentes e inadiáveis, em defesa das fronteiras da União, e ao "primeiro acolhimento".

f) A tomada em consideração pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, nos trabalhos em curso de harmonização da forma de tratamento das questões de asilo e de acolhimento de refugiados, da importância da Convenção sobre os Direitos da Criança das Nações Unidas.

Bruxelas, 18 de Novembro de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 731 - 98/0356 (CNS).

(2) COM(1998) 733 final.

(3) 99/0909 (CNS).

(4) COM(94) 23 final.