Relatório Especial Assistência técnica: 
qual a sua contribuição 
para a agricultura 
e o desenvolvimento rural?PT 2015  n.º 04
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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LUXEMBURGO
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Print ISBN 978-92-872-2190-2 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/46300 QJ-AB-15-003-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-2173-5 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/388071 QJ-AB-15-003-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-2177-3 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/261585 QJ-AB-15-003-PT-E
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Assistência técnica: 
qual a sua contribuição 
para a agricultura 
e o desenvolvimento rural?
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 04
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas 
tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados 
ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político 
e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I (presidida pelo membro do TCE Rasa 
Budbergytė) especializada nos domínios de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi 
efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Kersti Kaljulaid, com a colaboração de Helder Faria Viegas, che ‑
fe de unidade; Csaba Bartos, chefe de equipa; Blanka Happach, chefe de equipa adjunta; Maciej Szymura, auditor; 
Carlos Sanchez Rivero, auditor; Roberto Resegotti, auditor e Tom Everett, assistente na redação do relatório.
Da esquerda para a direita:  B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, 
C. Sanchez Rivero, T. Everett e H. Faria Viegas.
03
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
I–VII  Síntese
1-16  Introdução
1-4 O que é a assistência técnica?
5-10  História recente da assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural
11-13  Regras e regulamentação
14-16  Níveis de orçamentação e de despesas
17-23  Âmbito, objetivos e método da auditoria
17-19  Âmbito e objetivos da auditoria
20-23  Método de auditoria
24-82  Observações
24-51  Como são realmente utilizados os fundos afetados à assistência técnica?
26-28  Um problema de clareza
29-35  Na Comissão, uma mudança para custos administrativos
36-51  Nos Estados-Membros, uma ênfase no pagamento de vencimentos
52-59  Os custos são elegíveis?
52-53  Alguns casos de inelegibilidade formal na Comissão
54-59  Problemas são mais frequentes nos Estados-Membros
04 Índice
60-82  O quadro de desempenho é adequado à assistência técnica?
64-67  Deficiências ao nível da programação e da avaliação das necessidades
68-70  Os objetivos estão longe de ser SMART
71-75  Acompanhamento e avaliação limitados
76-78  Impacto de um quadro de desempenho inadequado
79-82  Criação de redes: possibilidade de instituir um quadro de desempenho eficaz
83-93  Conclusões e recomendações
 Anexo  —  Programação financeira da assistência técnica no domínio do desenvolvimento rural 
para 2007-2013 e 2014-2020
 Respostas da Comissão
05
 Siglas e acrónimos
Feader : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEAGA : Fundo Europeu Agrícola de Garantia
FEOGA : Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, antecessor (1962‑2006) do FEAGA e do Feader
PAC : política agrícola comum
PDR : programa de desenvolvimento rural
QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação
SAPARD : programa especial de adesão para a agricultura e o desenvolvimento rural — instrumento criado para 
auxiliar os países candidatos (2000‑2006) a procederem aos ajustamentos estruturais necessários nos setores 
agrícola e rural antes da sua adesão à União Eurorpeia
06
 Síntese
I
A assistência técnica está tradicionalmente relacionada 
com o fornecimento de conhecimentos especializados 
e de fundos para apoiar os serviços públicos na execução 
de programas ligados a objetivos das políticas. No domí ‑
nio de intervenção da «Agricultura e desenvolvimento 
rural» da União Europeia, a assistência técnica assume 
a forma de financiamento de áreas distintas da política 
agrícola comum — o FEAGA (primeiro pilar) e o Feader 
(segundo pilar). As despesas devem contribuir para 
o desenvolvimento das capacidades administrativas e a 
execução de programas ao abrigo dos dois pilares pela 
Comissão e pelos Estados‑Membros.
II
O Tribunal auditou a utilização do financiamento da 
assistência técnica no domínio da agricultura e desen ‑
volvimento rural durante o período de 2007‑2013. 
No final de 2013, a Comissão e os Estados‑Membros 
tinham despendido metade do seu orçamento de 
1,8 mil milhões de euros para assistência técnica neste 
domínio de intervenção, estando o resto disponível 
para utilização até ao final de 2015.
III
A auditoria incidiu na gestão da assistência técnica e na 
sua contribuição para os objetivos fundamentais da 
política. Para o efeito, examinaram‑se quais as atividades 
apoiadas pelos fundos de assistência técnica na Comis ‑
são e nos Estados‑Membros, se os custos declarados 
eram elegíveis e se as disposições para medir o desem ‑
penho da assistência técnica eram adequadas e eficazes.
IV
O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados‑Mem ‑
bros aproveitaram plenamente a flexibilidade regula ‑
mentar neste domínio. No entanto, a liberdade de esco ‑
lha resultou numa falta de rigor quanto aos objetivos do 
financiamento e à forma como este pode ser utilizado. 
No período auditado, operou‑se uma mudança: a assis ‑
tência técnica deixou de ser considerada uma ajuda 
destinada a financiar o «desenvolvimento de capacida ‑
des», passando a ser um apoio a custos administrativos 
correntes, como vencimentos e manutenção informática. 
Esta forma de utilização da assistência técnica suscita 
questões sobre a sua contribuição específica para os 
objetivos globais dos programas.
07 Síntese
V
Outra consequência da estratégia insuficientemente 
normativa adotada pela Comissão para a utilização da 
assistência técnica prende‑se com a questão da elegi ‑
bilidade. Como os custos administrativos são muitas 
vezes partilhados pelos dois pilares, pode existir uma 
certa confusão quanto à correta afetação das despesas 
a um fundo específico. Este problema surgiu princi ‑
palmente nos Estados‑Membros, em que o primeiro 
pilar não comporta praticamente nenhum direito ao 
cofinanciamento de assistência técnica. O facto de os 
custos administrativos serem elegíveis para o segundo 
pilar apenas ou (na Comissão) terem de ser divididos 
pelos dois pilares resultou na criação de procedimen ‑
tos administrativos complexos para justificar o seu 
modo de afetação, procedimentos esses que nem 
sempre são devidamente aplicados.
VI
A utilização da totalidade dos fundos da PAC está 
regulamentada por obrigações relacionadas com 
garantias sobre a adequação das despesas, aplicadas 
por intermédio de um quadro de acompanhamento 
e avaliação. Porém, sendo em larga medida de natureza 
não operacional, a assistência técnica foi excluída deste 
quadro. A transparência e a prestação de contas ficaram 
por isso comprometidas e é impossível determinar se os 
recursos de assistência técnica estão a ser utilizados com 
eficácia e eficiência. Além disso, ao desviar os fundos das 
medidas de desenvolvimento de capacidades ligadas 
aos objetivos fundamentais do financiamento, corre‑se 
o risco de penalizar os beneficiários finais — mais espe ‑
cificamente, devido à estrutura do cofinanciamento, nas 
regiões mais pobres da União Europeia.
VII
Na globalidade, o Tribunal conclui que, devido à ine ‑
xistência de um quadro de desempenho adequado 
para as despesas de assistência técnica no domínio da 
agricultura e desenvolvimento rural, nem a Comissão 
nem os Estados‑Membros conseguem demonstrar 
a contribuição da assistência técnica para os objetivos 
gerais da PAC.Assim, o Tribunal formula as seguintes recomendações:
 ο a Comissão deve elucidar o âmbito e a aplicação 
da assistência técnica dos Estados‑Membros no 
domínio do desenvolvimento rural. Em especial, 
deve clarificar a distinção entre custos opera ‑
cionais/de «desenvolvimento das capacidades» 
e custos administrativos/de «apoio orçamental» 
elegíveis, nomeadamente no caso dos vencimen ‑
tos. Esta clarificação aumentaria a transparência 
quanto à forma de utilização dos fundos. A Co ‑
missão deve acompanhar de perto a execução 
da assistência técnica pelos Estados‑Membros;
 ο a Comissão deve igualmente tomar as medidas 
adequadas para garantir que despesas adminis ‑
trativas gerais como a manutenção informática 
corrente não são imputadas a rubricas orçamen ‑
tais relativas a assistência técnica;
 ο a Comissão deve, no futuro, exigir que os Esta ‑
dos‑Membros comuniquem separadamente os 
custos administrativos/de «apoio orçamental» no 
domínio do desenvolvimento rural de forma a re ‑
forçar a transparência da parte do financiamento 
de assistência técnica despendido com esse apoio;
 ο a Comissão e os Estados‑Membros devem criar um 
quadro de desempenho adequado para o financia ‑
mento da assistência técnica. Em especial, devem 
ser devidamente avaliadas as necessidades da 
Comissão e dos Estados‑Membros em matéria de 
assistência técnica e deve ser instituído um meca ‑
nismo para definir objetivos e medir os progressos 
realizados para os alcançar.
08
 Introdução
O que é a assistência técnica?
01 
No contexto internacional, entende‑se 
por assistência técnica a prestação de 
conhecimentos especializados sob 
a forma de recursos humanos, forma ‑
ção, investigação e custos associados1. 
É geralmente dispensada, no âmbi ‑
to da ajuda ao desenvolvimento da 
OCDE, da ONU e outras organizações 
internacionais, sob a forma de conhe ‑
cimentos especializados e aconselha ‑
mento para auxiliar os Estados nos 
seus programas de desenvolvimento.
02 
Para a União Europeia (UE), o forneci ‑
mento de conhecimentos especiali ‑
zados é uma característica específica 
nas medidas de assistência técnica no 
domínio da ajuda externa aos países 
em desenvolvimento e outros países 
terceiros. A Comissão presta igualmen ‑
te assistência técnica, sob a forma de 
financiamento, por meio de outras três 
modalidades principais:
 ο suporta os custos de agências de 
execução criadas para gerir proje ‑
tos e programas tanto em domí ‑
nios de intervenção específicos 
como transversais;
 ο criou rubricas, financiadas pelo 
orçamento operacional2, para que 
as suas direções‑gerais assegurem 
a execução, gestão e coordenação 
de programas em domínios de  inter ‑
venção específicos;
 ο cofinancia a utilização da assistência 
técnica por parte dos Estados‑Mem ‑
bros em ligação com os fundos da 
UE (por exemplo, Feader, FEP , Fundo 
de Coesão e FEDER) para facilitar 
a execução das medidas ou progra ‑
mas nacionais e regionais.03 
O presente relatório de auditoria 
abrange os últimos dois destes domí ‑
nios de despesas, que correspondem 
à forma como o financiamento afetado 
à assistência técnica é utilizado no do ‑
mínio de intervenção da «Agricultura 
e desenvolvimento rural».
04 
Normalmente, as categorias de custos 
financiadas desta forma são a elabora ‑
ção de estudos e relatórios de avaliação, 
a organização de reuniões e seminários, 
as ações de formação e os serviços de 
peritos externos. No entanto, o finan ‑
ciamento pode igualmente cobrir as des ‑
pesas de pessoal, o desenvolvimento e a 
manutenção na área da informática, as 
atividades de informação e publicidade, 
bem como a criação de redes. As despe ‑
sas devem ser específicas de um progra ‑
ma e contribuir para os objetivos globais 
da política em termos de desenvolvi ‑
mento das capacidades administrativas 
e de execução dos programas.1 Definição da OCDE em DAC 
Statistical Reporting Directives  
(diretivas para a elaboração de 
relatórios estatísticos do 
Comité de Ajuda ao 
Desenvolvimento), 12 de 
novembro de 2012, 
pontos 47‑48.
2 Sendo a única instituição da UE 
que dispõe de um orçamento 
operacional, a Comissão 
é a única responsável pelo 
financiamento, execução 
e  upervisão dos fundos 
destinados à assistência técnica 
ao nível da União Europeia.
09 Introdução
História recente 
da  assistência técnica 
no  domínio da agricultura 
e desenvolvimento rural
05 
As regras aplicáveis à utilização da as ‑
sistência técnica na agricultura não são 
as mesmas no âmbito do primeiro pilar 
(medidas de mercado e ajudas diretas 
por intermédio do FEAGA) e do segun ‑
do pilar (apoio ao desenvolvimento 
rural por intermédio do Feader) da PAC.
06 
Entre 2000 e 2004, o único cofinan ‑
ciamento para assistência técnica de 
que os Estados‑Membros dispunham 
no domínio do desenvolvimento rural 
provinha da secção «Orientação» do 
Fundo Europeu de Orientação e de 
Garantia Agrícola (FEOGA). O nível de 
apoio era relativamente reduzido (1% 
do financiamento total) e a Comissão 
supervisionava de perto a utilização 
dos fundos da assistência técnica.
07 
Durante o período de programação de 
2000‑2006, dez países candidatos3 da 
Europa Central e Oriental beneficiaram 
de assistência técnica no domínio da 
agricultura no contexto do programa 
SAPARD. Este era um dos três progra ‑
mas estruturais (sendo os outros dois 
o programa PHARE e o ISPA) destinados 
a preparar as administrações públicas 
para a adesão à UE, desenvolvendo as 
suas capacidades institucionais, ambien ‑
tais e agrícolas, bem como em matéria 
de transporte. Estes três programas 
partilhavam as mesmas regras quanto 
à execução da assistência técnica e suas 
condições de elegibilidade. No caso do 
SAPARD, a União Europeia suportou 
a integralidade das despesas de assistên ‑
cia técnica realizadas em cada país por 
iniciativa da Comissão, a uma taxa média 
de 3% de financiamento anual.08 
A partir de 2004, os oito países abran ‑
gidos pelo programa SAPARD que 
aderiram à UE nesse ano puderam 
beneficiar de novas medidas transitó ‑
rias, incluindo recursos suplementares 
para assistência técnica provenientes 
da secção «Garantia» do FEOGA, com 
o objetivo de os auxiliar a reforçar as 
capacidades administrativas necessá ‑
rias para assegurar uma gestão eficien ‑
te dos seus programas de desenvolvi ‑
mento rural (PDR).
09 
No período de 2007‑2013, sobre o qual 
este relatório incide principalmente, 
a ligação com as despesas estruturais 
foi cortada, sendo o financiamento 
(incluindo a componente da assistên ‑
cia técnica) da agricultura e desenvol ‑
vimento rural tratado separadamente 
por meio de legislação específica do 
domínio de intervenção. Esta situação 
não resultou em mudanças importan ‑
tes das regras relativamente ao primei ‑
ro pilar, mas o método para a utiliza ‑
ção da assistência técnica no âmbito 
do segundo pilar registou alterações 
significativas. A legislação aplicável 
é descrita na secção seguinte.
10 
Um elemento digno de referência da 
programação da assistência técnica in ‑
troduzido para o período 2007‑2013 foi 
a obrigação de criar redes no domínio 
do desenvolvimento rural, tanto a ní ‑
vel nacional4 como da União Europeia5. 
Embora representasse apenas uma 
pequena parte da dotação do Feader 
para a assistência técnica, a criação de 
redes foi um complemento importante 
porque permitiu a instituição de um 
quadro à escala da UE, implicando um 
grande número e variedade de parcei ‑
ros potenciais.3 Todos os Estados que 
aderiram em 2004 e 2007, 
exceto Chipre e Malta.
4 Através de «redes 
rurais nacionais».
5 Através da Rede Europeia de 
Desenvolvimento Rural.
10 Introdução
Regras e regulamentação
11 
Para o período de 2007‑2013, as prin ‑
cipais referências à assistência técnica 
na agricultura e desenvolvimento rural 
surgiram em vários regulamentos da 
União Europeia6. No âmbito do primei ‑
ro pilar, o cofinanciamento da assistên ‑
cia técnica aos Estados‑Membros ape ‑
nas era permitido para alguns regimes7 
que, no seu conjunto, representavam 
menos de 5% do orçamento do FEAGA. 
Além disso, o artigo 13.º do regula ‑
mento relativo ao financiamento da 
PAC enunciava explicitamente que «As 
despesas relativas aos custos adminis ‑
trativos e de pessoal, incorridas pelos 
Estados‑Membros e pelos beneficiários 
da contribuição do FEAGA, não são 
assumidas pelo FEAGA». Contrastando 
com estas restrições, não foi especifi ‑
cado nenhum montante máximo para 
a utilização, pela Comissão, dos fundos 
da assistência técnica no âmbito 
do primeiro pilar.
12 
No domínio do desenvolvimento rural, 
as regras permitiam que a Comissão 
utilizasse até 0,25% da dotação anual 
do Feader para financiar atividades de 
assistência técnica. Essas atividades são 
enunciadas como «medidas de prepara ‑
ção, acompanhamento, apoio adminis ‑
trativo, avaliação e controlo»8. Os Esta ‑
dos‑Membros dispunham de um controlo 
total sobre o seu próprio orçamento de 
assistência técnica, limitado a um  máximo 
de 4% do  montante total de cada PDR, 
que devia ser afetado a «atividades de 
preparação, gestão, acompanhamento, 
avaliação, informação e controlo da inter ‑
venção correspondente ao programa»9. 
Dentro destes limites, a Comissão e os 
Estados‑Membros podiam decidir livre ‑
mente o montante a dedicar a assistência 
técnica e os projetos ou atividades que 
podiam ser financiados.13 
A Comissão não propôs quaisquer altera ‑
ções importantes aos princípios de finan ‑
ciamento da assistência técnica no atual 
período de programação (2014‑2020), 
quer no desenvolvimento rural, quer no 
domínio geral da agricultura. Entretanto, 
está calendarizado o aumento do volu ‑
me de despesas de assistência técnica 
previsto pelos Estados‑Membros e pela 
Comissão (ver anexo ).6 As principais disposições para 
o período de 2007‑2013 eram 
o artigo 5.º do Regulamento 
(CE) n.º 1290/2005 do 
Conselho, de 21 de junho de 
2005, relativo ao 
financiamento da política 
agrícola comum (JO L 209 de 
11.8.2005, p. 1), o artigo 66.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho, de 
20 de setembro de 2005, 
relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(regulamento do Feader) 
(JO L 277 de 21.10.2005, p. 1) 
e os artigos 40.º a 41.º‑A do 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão, 
15 de dezembro de 2006, que 
estabelece normas de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do 
Conselho relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) (regulamento de 
execução do Feader) (JO L 368 
de 23.12.2006, p. 15). Tal como 
o Regulamento Financeiro de 
2002 (Regulamento (CE) 
n.º 1605/2002 do Conselho), 
estes textos foram agora 
revogados e substituídos.
7 Como as medidas relativas 
ao vinho e produtos 
da apicultura, o programa 
de distribuição de fruta 
nas escolas e o programa 
POSEI para as regiões 
ultraperiféricas.
8 N.º 1 do artigo 66.º do 
regulamento do Feader.
9 N.º 2 do artigo 66.º do 
regulamento do Feader.
11 Introdução
Níveis de orçamentação 
e de despesas
14 
No título 05 do orçamento da União 
Europeia («Agricultura e desenvolvi ‑
mento rural»), as dotações para despe ‑
sas de assistência técnica figuram nas 
rubricas operacionais10 mas igualmente 
nas rubricas administrativas11.
15 
O quadro  apresenta uma visão global 
da assistência técnica no domínio da 
agricultura e desenvolvimento rural 
durante o período de 2007‑2013.16 
No final do período de programação, 
a Comissão ainda não tinha esgotado 
as autorizações de assistência técni ‑
ca para os dois pilares. O montante 
afetado no segundo pilar representava 
0,19% do orçamento total do Feader, 
significativamente inferior ao máximo 
permitido e, no final de 2013, apenas 
cerca de um quarto desta dotação 
tinha sido despendida. A situação era 
semelhante nos Estados‑Membros, em 
que o montante médio previsto para 
o segundo pilar representava menos 
de 1,9% do orçamento total para 
o desenvolvimento rural e a execução 
média se elevava a cerca de 0,8% no 
final de 2013  — de novo considera ‑
velmente inferior ao máximo de 4%. 
Contudo, como a contabilidade pode 
incluir custos incorridos até 2015 (regra 
«n+2»), os níveis de execução definitiva 
de todos os orçamentos podem ser 
muito superiores.10 Capítulos 05 02 e 05 03 para 
regimes específicos no 
âmbito do primeiro pilar; 
capítulo 05 04 para 
o segundo pilar. Algumas 
despesas de assistência 
técnica estão igualmente 
incluídas no capítulo 05 08, 
que reúne as atividades 
gerais de coordenação 
política da PAC, ou seja, as 
que ultrapassam o domínio 
de um programa específico.
11 Artigo 05 01 04 (despesas de 
apoio). Embora classificados 
como dotações adminis ‑
trativas, os custos desta 
natureza são imputados às 
despesas operacionais do 
programa para o qual 
contribuem. O aspeto crucial 
é que devem estar claramente 
relacionados com o FEAGA ou 
com o Feader. Outra parte das 
despesas (administrativas) do 
capítulo 05 01 é igualmente 
relevante para esta auditoria. 
Trata‑se das «Outras despesas 
de gestão» (número 
05 01 02 11), uma rubrica 
utilizada para financiar 
atividades que, embora 
semelhantes à assistência 
técnica operacional, não são 
específicas de um programa 
e, por conseguinte, não são 
elegíveis ao abrigo 
da regulamentação.
Visão global das despesas de assistência técnica no âmbito dos dois pilaresQuadro(milhões de euros) 
Domínio de 
intervençãoRegime Beneficiário Limite máximo (%)Previsões orçamentais em 
matéria de assistência técni ‑
ca (autorizações) 2007‑2013 Execução financeira 
2007‑2013
Agricultura e  desenvol ‑
vimento ruralPrimeiro pilarComissão N/A 73,5 54,4
Estado‑Membro N/A Não estão disponíveis dados consolidados
Segundo pilarComissão 240,6 (0,25%) 188,0 47,9
Estado‑Membro 3 849,5 (4%) 1 513,0 788,4
TOTAL «Agricultura e desenvolvimento rural» 1 774,5 890,8
Nota : Todos os valores foram arredondados.
Fonte : TCE, com base no orçamento geral da Uião Europeia e nos dados fornecidos pela Comissão.
12
 Âmbito, objetivos e método 
da auditoria
Âmbito e objetivos 
da  auditoria
17 
O Tribunal examinou a utilização dos 
fundos da assistência técnica no domí ‑
nio da agricultura e desenvolvimento 
rural no período de programação 
de 2007‑2013. A auditoria centrou‑se 
na regularidade, eficácia e eficiên ‑
cia do financiamento na Comissão 
e nos  Estados‑Membros.
18 
O tema de auditoria foi escolhido de ‑
signadamente devido à diversidade da 
assistência técnica (enquanto domínio 
de despesas transversal), integrada em 
várias rubricas orçamentais (ver pon ‑
to 14) e à inexistência de uma definição 
única e clara na legislação aplicável.
19 
A auditoria pretendia avaliar a quali ‑
dade da gestão da assistência técnica 
e a sua contribuição para objetivos 
fundamentais da política da agricultu ‑
ra e desenvolvimento rural. Especifica ‑
mente, examinou‑se:
 ο quais as atividades financiadas 
por fundos afetados à assistência 
técnica (ver pontos 24‑51);
 ο se os custos declarados para assis ‑
tência técnica eram elegíveis (ver 
pontos 52‑59);
 ο se as disposições para medir o de ‑
sempenho da assistência técnica 
eram adequadas e eficazes (ver 
pontos 60‑82).Método de auditoria
20 
Os trabalhos de auditoria consistiram 
principalmente em visitas à Dire ‑
ção‑Geral da Agricultura e do De ‑
senvolvimento Rural (DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural) e a cinco 
Estados‑Membros (Itália, Lituânia, 
Hungria, Áustria e Polónia) que utili ‑
zam fundos da assistência técnica no 
domínio da agricultura e do desen ‑
volvimento rural. Estes países foram 
selecionados porque, no seu conjunto, 
são responsáveis por mais de 50% 
das  despesas de assistência técnica 
no período auditado.
21 
As constatações dos auditores ba ‑
seiam‑se em informações obtidas 
a partir das visitas de auditoria e de 
um inquérito a autoridades de gestão 
nacionais e regionais nos 27 Esta ‑
dos‑Membros. Das 92 autoridades 
contactadas, 50 responderam ao in ‑
quérito, embora nem sempre de forma 
integral ou pormenorizada. No seu 
conjunto, o inquérito e as visitas aos 
países forneceram informações sobre 
aproximadamente 76% do conjunto 
das despesas de assistência técnica 
programadas no domínio do desenvol ‑
vimento rural até ao final de 2013.
22 
Nos cinco Estados‑Membros seleciona ‑
dos, os auditores visitaram os principais 
beneficiários do financiamento da assis ‑
tência técnica — ministérios da agricul ‑
tura, organismos pagadores e outros 
organismos responsáveis pela execução 
das medidas de desenvolvimento rural. 
Reuniram‑se igualmente com outras par ‑
tes interessadas, como representantes 
de associações de agricultores, câmaras 
de agricultura, ONG e outros membros 
de redes rurais nacionais. Por último, 
os auditores examinaram 20 projetos 
da DG Agricultura e Desenvolvimento 
13 Âmbito, objetivos e método da auditoria
Rural financiados a partir do orçamen ‑
to de  assistência técnica e 91 projetos 
de assistência técnica nos cinco Esta ‑
dos‑Membros selecionados.
23 
Devido à proibição prevista no arti ‑
go 13.º de assumir as despesas admi ‑
nistrativas no âmbito do FEAGA (ver 
ponto 11) e à falta de dados consolida ‑
dos sobre os poucos casos permitidos 
de assistência técnica ao abrigo do 
primeiro pilar, a auditoria nos Esta ‑
dos‑Membros incidiu nas despesas do 
desenvolvimento rural (segundo pilar). 
Os fundos de assistência técnica para 
os países candidatos à União Europeia 
foram excluídos da auditoria porque 
as despesas em causa eram mínimas 
(apenas 0,3 milhões de euros para 
todo o período de programação).
14
 Observações
Como são realmente uti-
lizados os fundos afetados 
à assistência técnica?
24 
Antes de 2007, o financiamento da 
assistência técnica no âmbito da PAC 
era utilizado essencialmente para 
atividades de desenvolvimento de 
capacidades, sendo os custos adminis ‑
trativos dos Estados‑Membros explici ‑
tamente excluídos de qualquer apoio12. 
Atualmente, o âmbito de aplicação dos 
fundos de assistência técnica é sufi ‑
cientemente flexível para incorporar 
variadas necessidades de desenvolvi ‑
mento de capacidades administrativas. 
Porém, garantir a flexibilidade não 
deverá significar perder de vista a con ‑
ceção tradicional de assistência técnica 
ou a forma de utilização dos fundos na 
prática. Além disso, para garantir que 
o financiamento de assistência técnica 
proporciona valor acrescentado, este 
não deverá substituir as despesas ad ‑
ministrativas que, de qualquer modo, 
seriam suportadas pelas administra ‑
ções nacionais ou da União Europeia 
na sua gestão corrente dos regimes 
de apoio público.
25 
Por conseguinte, embora as atuais regras 
não proíbam totalmente que os fundos 
de assistência técnica suportem custos 
administrativos, o Tribunal considera 
que essa utilização deve ser plenamen ‑
te justificada e transparente. Foi nesta 
perspetiva que os auditores examinaram 
o desembolso dos fundos destinados 
à assistência técnica e se existe uma de ‑
finição clara e comum que permita uma 
utilização que garanta o valor acrescen ‑
tado das atividades apoiadas.Um problema de clareza
26 
Na legislação da União Europeia, a única 
definição formal de assistência técnica 
surge no contexto da contratação públi ‑
ca financiada pelo orçamental geral: «as 
atividades de apoio e desenvolvimento 
das capacidades necessárias à execução 
de um programa ou uma ação, nomea ‑
damente as atividades de preparação, 
gestão, acompanhamento, avaliação, au ‑
ditoria e controlo»13. Antes de 2013, não 
existia qualquer definição desse tipo no 
Regulamento Financeiro, nem nos regu ‑
lamentos que formavam a base jurídica 
da PAC no período de 2007‑2013.
27 
No período auditado, o conceito de as ‑
sistência técnica estava integrado nos 
«outros financiamentos» das «ações de 
preparação, acompanhamento, apoio 
administrativo e técnico, avaliação, 
auditoria e controlo necessárias para 
a execução da política agrícola co ‑
mum, incluindo o desenvolvimento ru ‑
ral» (artigo 5.º do regulamento relativo 
ao financiamento da PAC)14. É de notar 
que esta lista omite o «desenvolvimen ‑
to das capacidades». Surge novamente 
duas vezes — em ambos os casos de 
forma ligeiramente diferente  — no 
artigo 66.º do regulamento do Feader 
relativamente ao financiamento da 
assistência técnica no desenvolvimen ‑
to rural, respetivamente pela Comissão 
e pelos Estados‑Membros (ver pon ‑
to 12). Nesse texto são os termos não 
específicos «apoio administrativo» ou 
«gestão» que permitem a aplicação 
da assistência técnica, se necessário, 
aos custos administrativos. Desde que 
exista a ligação a um programa, as 
autoridades responsáveis essencial ‑
mente têm autorização para utilizar 
o financiamento de assistência técnica 
de qualquer forma que decidam.12 O n.º 4 do artigo 1.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1258/1999 do Conselho, de 
17 de maio de 1999, relativo ao 
financiamento da política 
agrícola comum (JO L 160 de 
26.6.1999, p. 103) 
(integralmente revogado no 
final de 2006) previa: «As 
despesas administrativas e de 
pessoal custeadas pelos 
Estados‑Membros e pelos 
beneficiários da contribuição 
do [FEOGA] não são assumidas 
por este».
13 N.º 7 do artigo 121.º do 
Regulamento Delegado (UE) 
n.º 1268/2012 da Comissão, de 
29 de outubro de 2012, sobre 
as normas de execução do 
Regulamento (UE, Euratom) 
n.º 966/2012 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao 
orçamento geral da União 
(JO L 362 de 31.12.2012, p. 1).
14 A redação utilizada no 
artigo 6.º do «novo» 
regulamento relativo ao 
financiamento da PAC 
[Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro 
de 2013,relativo ao 
financiamento, à gestão e ao 
acompanhamento da política 
agrícola comum e que revoga 
os Regulamentos (CEE) 
n.º 352/78, (CE) n.º 165/94,(CE) 
n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, 
(CE) n.º 1290/2005 e (CE) 
n.º 485/2008 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, 
p. 549)] é mais clara mas não 
substancialmente diferente.
15 Observações
28 
A ausência de uma definição clara 
e restritiva dificulta a determinação 
de metas e de objetivos mensuráveis, 
reduzindo assim o grau de prestação 
de contas. A transparência orçamental 
é igualmente prejudicada pela fraca 
distinção entre custos operacionais 
e custos administrativos. Por fim, uma 
maior liberdade de escolha resultou 
numa falta de rigor quanto aos objeti ‑
vos do financiamento e à forma como 
este pode ser utilizado.
Na Comissão, uma mudança 
para custos administrativos
29 
Os regulamentos não estabelecem um 
limite máximo para a utilização, pela 
Comissão, do financiamento da assis ‑
tência técnica no âmbito do primeiro 
pilar. Quanto ao segundo pilar, o mon ‑
tante disponível está limitado a 0,25% 
da dotação total do Feader, podendo 
ser utilizado numa vasta gama de ati ‑
vidades relacionadas com operações 
de desenvolvimento rural, incluindo 
«apoio administrativo». Para além da 
obrigação de criação de uma Rede 
Europeia de Desenvolvimento Rural, 
o regulamento do Feader não define 
essas atividades em mais pormenor.30 
A Comissão absteve‑se em grande 
medida de ir para além das definições 
gerais fornecidas nos regulamentos 
relativos ao financiamento da PAC e ao 
Feader, não tendo desenvolvido orien ‑
tações abrangentes quanto à natureza 
das atividades operacionais de assis ‑
tência técnica. Os únicos parâmetros 
desse tipo foram estabelecidos para 
efeitos de contratação pública e do 
financiamento de despesas na área 
da informática e da auditoria. Ao nível 
central, os serviços responsáveis da Co ‑
missão elaboraram regras gerais (um 
vademecum ) para a gestão financeira 
das despesas da PAC, mas estas regras 
não explicam claramente a distinção 
entre as despesas de assistência técni ‑
ca elegíveis no âmbito dos dois pilares 
e os custos administrativos gerais.
31 
A maior fatia da dotação de assistência 
técnica interna da Comissão no perío ‑
do de 2007‑2013 foi despendida em 
atividades operacionais ou de desen ‑
volvimento das capacidades (sobretu ‑
do ao abrigo das rubricas de criação de 
redes, consultoria externa, avaliações 
e informática). Em 2007, o valor total 
das autorizações elevou‑se a 12,78 mi ‑
lhões de euros, enquanto o valor para 
2013 foi 71% superior, ascendendo 
a 21,9 milhões de euros. Ao mesmo 
tempo, alterava‑se o equilíbrio entre 
diferentes domínios de atividades de 
assistência técnica. Os orçamentos 
para avaliações e consultoria perma ‑
neceram bastante estáveis em termos 
absolutos, mas muito mais recursos 
foram afetados à informática e à cria ‑
ção de redes. As parcelas relativas que 
estas categorias de despesas represen ‑
tam em 2007 e 2013 são apresentadas 
no gráfico 1 .
16 Observações Gráfico 1Gráficos comparativos da utilização da assistência técnica pela Direção -Geral da 
Agricultura e do Desenvolvimento Rural em 2007 e 2013 (autorizações concedidas)
Fonte: TCE com base em dados orçamentais pormenorizados da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural.2007Avaliações e estudos, 32%
2013Manutenção e desenvolvimento
na área da informática, 39%Outros, 2%
Pessoal externo e peritos, 16% Avaliações e estudos, 15%
Criação de redes, 28%Manutenção e desenvolvimento
na área da informática, 28%Outros, 6%
Pessoal externo e peritos, 18%
Criação de redes, 16%
17 Observações
32 
Embora a introdução e o desenvolvi ‑
mento de sistemas informáticos para 
fins específicos possam facilmente ser 
considerados como assistência técnica 
relacionada com o desenvolvimento 
das capacidades, é mais difícil incluir 
nesta categoria os custos de manu ‑
tenção informática corrente. O motivo 
prende‑se com o facto de a manuten ‑
ção informática ser um custo de ges ‑
tão necessário e não um instrumento 
específico de um programa, tendo 
sido por isso anteriormente financiada 
exclusivamente pelo orçamento ad ‑
ministrativo. Neste momento, embora 
as informações disponíveis junto da 
Comissão não permitam estabelecer 
uma distinção clara entre manutenção 
e desenvolvimento na área da infor ‑
mática, existem indicações manifestas 
de uma tendência para um maior 
financiamento, ao abrigo da assistên ‑
cia técnica, de custos informáticos não 
operacionais. Esta questão é desenvol ‑
vida nos pontos seguintes.33 
Em primeiro lugar, nos últimos anos re ‑
gistou‑se uma descida no domínio das 
«outras despesas de gestão» (custos 
administrativos que não são especí ‑
ficos de um programa, pelo que não 
podem ser financiados por uma rubri ‑
ca orçamental de assistência técnica). 
A Comissão, no seu conjunto, reduziu 
gradualmente as suas autorizações 
anuais para «outras despesas de ges ‑
tão», que passaram de pouco menos 
de 180 milhões de euros em 2007 
para menos de 145 milhões de euros 
em 2013 — uma queda acumulada su ‑
perior a 20%. Como indicado no gráfi -
co 2 , a queda foi ainda mais acentuada 
na agricultura e desenvolvimento 
rural. Porém, foi mais do que compen ‑
sada no mesmo período pelo aumento 
das despesas totais de assistência 
técnica (FEAGA e Feader, operacionais 
e não operacionais), que passaram 
de uma quase paridade em 2007 para 
quase o triplo das «outras despesas 
de gestão» em 2013.Gráfico 2Despesas de assistência técnica na Direção -Geral da Agricultura e do 
Desenvolvimento Rural em comparação com «Outras despesas de gestão»: 
duas tendências inversas
Fonte: TCE, a partir de valores constantes dos orçamentos gerais de 2007‑2013.(milhões de euros)
0510152025
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007Total de outras despesas de 
gestão (rubrica orçamental 05 01 02 11)Despesas de assistência técnica 
(operacionais e não operacionais) 
18 Observações
34 
Em segundo lugar, a partir de 2014, a Co ‑
missão decidiu financiar o seu sistema 
informático no domínio da agricultura 
e desenvolvimento rural integralmente 
a partir da dotação de assistência técni ‑
ca, indicando que este era um objetivo 
de redução constante da utilização 
do orçamento administrativo15. Como, 
regra geral, a manutenção informática 
não é operacional nem é específica de 
um pograma, a decisão corresponde na 
verdade a um reconhecimento formal de 
que as despesas administrativas gerais 
são elegíveis para financiamento pela 
assistência técnica.
35 
A afetação de despesas de manuten ‑
ção informática e de outros custos 
essenciais a rubricas orçamentais que 
não refletem a sua verdadeira natureza 
esbate a distinção entre o administra ‑
tivo e o operacional e tem um impacto 
negativo na disciplina orçamental. 
Na Comissão, reduziu a transparência 
quanto à natureza e aos benefícios das 
despesas de assistência técnica e con ‑
tribuiu para falsas economias.
Nos Estados -Membros, 
uma  ênfase no pagamento 
de  vencimentos
36 
No domínio do desenvolvimento rural, 
o financiamento disponibilizado para 
assistência técnica antes de 2006, atra ‑
vés do programa SAPARD e do FEO ‑
GA, incidia no desenvolvimento das 
capacidades das autoridades nacio ‑
nais. O princípio subjacente ao apoio 
era que a criação e o desenvolvimento 
de capacidades ao nível interno iriam 
permitir uma redução do financiamen ‑
to ao longo do tempo. No período de 
2007‑2013, contudo, as taxas globais 
de financiamento foram aumentadas, 
os Estados‑Membros passaram a dis ‑
por de mais controlo sobre as suas despesas de assistência técnica e as 
regras tornaram‑se menos rígidas, pos ‑
sibilitando o financiamento de custos 
que anteriormente não eram elegíveis, 
como a gestão corrente e os venci ‑
mentos. Em consequência, os fundos 
disponíveis foram utilizados de forma 
muito diferente do que tinha aconteci ‑
do no início da década de 2000.
37 
À semelhança da sua atuação a nível 
interno, em que aproveitou plenamente 
uma situação de grande flexibilidade, 
a Comissão adotou, relativamente às 
despesas dos Estados‑Membros, uma 
política de não intervenção. Ao dispen ‑
sar poucas ou nenhumas orientações 
pormenorizadas, aceitou a utilização pe ‑
los Estados‑Membros de cofinanciamen ‑
to de assistência técnica para uma vasta 
gama de despesas não operacionais.
38 
Ao abrigo do segundo pilar (o Feader), 
os Estados‑Membros podem utilizar 
até 4% do financiamento total do 
programa para cobrir as suas necessi ‑
dades de assistência técnica. Determi ‑
nados Estados‑Membros optaram por 
orçamentar uma proporção significa ‑
tiva desta percentagem máxima para 
2007‑2013. A Dinamarca, a Estónia, 
a Hungria, a Lituânia, a Letónia e Malta 
estabeleceram uma taxa situada no 
nível máximo, ou perto, tendo a taxa 
excedido igualmente 3% na Suécia. 
No anexo  são fornecidos pormeno ‑
res para todos os Estados‑Membros, 
sendo ainda indicado que, no período 
de 2014‑2020, a maioria dos Esta ‑
dos‑Membros aumentou a sua dotação 
para assistência técnica, em alguns 
casos substancialmente.15 Direção‑Geral da Agricultura 
e do Desenvolvimento Rural, 
2013 Information Technology 
Master Plan , p. 12.
19 Observações
39 
O gráfico 3  apresenta a previsão orça ‑
mental dos Estados‑Membros visitados 
durante a auditoria para as três cate ‑
gorias de despesas mais comuns nos 
PDR, que correspondem às atividades 
citadas no regulamento do Feader16.
40 
A categoria «Elaboração, gestão, acom ‑
panhamento, avaliação e controlo» 
reveste‑se de interesse particular pois 
inclui muitos tipos de despesas adminis ‑
trativas, principalmente vencimentos. 
Nos Estados‑Membros como na Comis ‑
são, regista‑se uma tendência crescente 
de, sempre que justificável, compensar 
os encargos de um orçamento adminis ‑
trativo e salarial cada vez mais restrito 
recorrendo a fontes alternativas.41 
Quatro dos cinco Estados‑Membros 
indicaram explicitamente que os custos 
administrativos constituíam a maior par ‑
cela das suas despesas reais de assistên ‑
cia técnica. Na Lituânia, em 2007‑2013, 
esta rubrica representava 51% do total 
das despesas de assistência técnica. Na 
Polónia e na Hungria, o valor correspon ‑
dente era superior a 60% e na Áustria 
situava‑se pouco abaixo dos 95%. Na Itá ‑
lia, em que muitos organismos de gestão 
da assistência técnica são consultores 
externos do setor público, as despesas 
administrativas (que abrangem os custos 
de informática, bem como custos de pes ‑
soal de apoio técnico e administrativo) 
são muitas vezes incluídas na categoria 
de «desenvolvimento das capacidades». 
Ocorrem assim, em geral, elevados níveis 
de despesas administrativas, mesmo em 
Estados‑Membros em que a taxa global 
de autorizações de assistência técnica 
é comparativamente reduzida — a par ‑
cela de custos administrativos é mais 
elevada na Polónia (em que a taxa de 
financiamento de assistência técnica é de 
1,49%) do que na Hungria (3,94%).16 N.os 2 e 3 do artigo 66.ºGráfico 3Despesas de assistência técnica previstas por cinco Estados -Membros para 2007 -2013 
(cofinanciamento do Feader)
1 Não estão disponíveis dados consolidados sobre informação e publicidade ao nível do Estado‑Membro.
Fonte:  PDR e dados fornecidos pelos Estados‑Membros.Rede rural nacional
Informação e publicidade
Elaboração, gestão,
acompanhamento,avaliação e controlo
Áustria
1Hungria Itália1Lituânia Polónia(milhões de euros)250
200
150
100
50
0
20 Observações
42 
O gráfico 4  fornece uma síntese das 
despesas reais do Feader nos cinco 
países visitados e em outros Esta ‑
dos‑Membros que responderam ao 
inquérito17. Apresenta os mesmos três 
grandes grupos de atividades que 
o gráfico 3 , mas sendo a categoria 
«Elaboração, gestão, acompanha ‑
mento, avaliação e controlo» dividida 
em duas partes. Entende‑se assim de 
uma forma mais precisa os «custos administrativos», que incluem aqui 
despesas com o pessoal e encargos 
relacionados, despesas administrativas 
gerais e outros custos de funciona ‑
mento, mas excluem os custos das ava ‑
liações, formação e informática. Custos 
semelhantes podem igualmente estar 
incluídos na componente de despesas 
de «Informação e publicidade» e «Rede 
rural nacional», no segundo caso limi ‑
tados a 25% do financiamento18.Gráfico 4Despesas de assistência técnica em vários Estados -Membros, repartidas por categoria 
(2007 -2013, cofinanciamento do Feader)
Nota:  Os valores relativos a Espanha, Alemanha e Itália, que dispõem de um sistema de PDR regionais, são extrapolados a partir dos dados forne ‑
cidos pelas regiões que responderam ao inquérito. De qualquer forma, a cobertura foi considerada suficientemente representativa em cada caso 
(Espanha 95%, Alemanha 85%, Itália 77%).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Polónia
Itália
Hungria
Roménia
Espanha
Alemanha
Áustria
Portugal
Lituânia
Suécia
França
Grécia
Bulgária
Estónia
Dinamarca
República Checa
Países Baixos
Irlanda
Atividades de elaboração, gestão, acompanhamento, avaliação e controlo: custos administrativos
Atividades de elaboração, gestão, acompanhamento, avaliação e controlo: reforço das capacidades
Informação e publicidade
Rede rural nacional
Restante orçamento de assistência técnica ainda não despendido(milhões de euros)17 Na realidade, a Bulgária e a 
Roménia não responderam ao 
inquérito, mas as informações 
necessárias estavam 
disponíveis nos seus PDR e nas 
repartições de despesas 
fornecidas pela Comissão.
18 N.º 2 do artigo 41.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006.
21 Observações
43 
Os resultados do inquérito confirmam 
as constatações efetuadas nos cinco 
Estados‑Membros auditados: ao estabe ‑
lecer os critérios de elegibilidade para 
financiamento pela assistência técnica, 
as autoridades competentes geralmente 
interpretaram as disposições regula ‑
mentares de uma forma muito flexível.
44 
Esta interpretação abrangente da assis ‑
tência técnica não é, de forma alguma, 
específica da agricultura e desenvolvi ‑
mento rural, ocorrendo igualmente em 
outros domínios de financiamento da 
União Europeia. Um relatório recente 
elaborado para a Comissão19 sobre 
o financiamento dos vencimentos pelos 
fundos estruturais conclui que todos os 
Estados‑Membros utilizaram a assistên ‑
cia técnica para cofinanciar as despe ‑
sas de pessoal. Mais concretamente, 
a maioria dos Estados‑Membros utiliza 
a assistência técnica para cofinanciar 
principalmente vencimentos20.
45 
No início do período, os vencimentos 
já representavam uma grande parte do 
financiamento de assistência técnica 
utilizado pelos Estados‑Membros no 
âmbito do Feader, tendo em muitos ca ‑
sos essa parcela aumentado ainda mais 
posteriormente. Na Polónia, por exem ‑
plo, as dotações para custos de gestão 
(essencialmente despesas de pessoal) 
aumentaram fortemente em 2013 por 
meio de transferências provenientes das 
medidas relativas à informação e à rede 
rural. A partir de meados de 2009, a Li ‑
tuânia incluiu gradualmente na dotação 
para assistência técnica os vencimentos 
de pessoal que estava afetado apenas 
em parte à execução do PDR, com 
o objetivo expresso de aliviar os encar ‑
gos do orçamento nacional. Em 2008, 
todos os vencimentos financiados desta 
forma diziam respeito a pessoal que 
trabalhava a tempo inteiro no PDR, ao 
passo que, no final de 2012, quase 75% desses vencimentos eram auferidos por 
pessoal que estava igualmente afetado 
a tarefas não relacionadas com o PDR. 
Nos casos em que é utilizada para finan ‑
ciar os vencimentos de pessoal já em 
funções, a assistência técnica equivale 
efetivamente a apoio orçamental. Os 
problemas suscitados por esta situação 
são analisados em seguida.
O custo de oportunidade 
do  financiamento 
de  assistência técnica
46 
Dada a definição abrangente de assis ‑
tência técnica e os custos associados 
à gestão dos fundos da PAC (ver cai-
xa 1 ), não é surpreendente que os Es ‑
tados‑Membros, tal como a Comissão, 
tenham afetado cada vez mais despe ‑
sas de assistência a custos adminis ‑
trativos que são custos acessórios do 
financiamento do desenvolvimento ru ‑
ral ou se inserem em orçamentos não 
operacionais. O problema reside na 
dificuldade inerente de avaliar em que 
medida o financiamento desses custos 
constitui uma otimização dos recur ‑
sos ou demonstrar que esta forma de 
utilização dos fundos da assistência 
técnica contribui útil e eficientemente 
para o impacto da «dotação financeira 
mais abrangente» do apoio ao desen ‑
volvimento rural.
47 
Quanto maior for a parcela de finan ‑
ciamento global do FEADER atribuída 
pelos Estados‑Membros a atividades 
de assistência técnica, menores serão 
os fundos disponíveis para as medidas 
fundamentais do desenvolvimento 
rural, que proporcionam mais bene ‑
fícios imediatos aos agricultores e às 
comunidades rurais. Quando a assis ‑
tência técnica não passa de apoio or ‑
çamental, essa despesa é, na realidade, 
suportada pelos beneficiários finais.19 Metis GmbH, Co‑financing 
salaries, bonuses, top‑ups from 
Structural Funds during the 
2007‑2013 period  
(cofinanciamento dos 
vencimentos, das bonificações 
e dos complementos de 
vencimento pelos fundos 
estruturais no período de 
2007‑2013), Serviço das 
Publicações da União 
Europeia, Luxemburgo, 2014.
20 Ibid. , p. 67.
22 Observações
48 
De certo modo, dadas as variações 
das taxas de cofinanciamento, o risco 
é maior para os beneficiários que mais 
necessitam dos fundos da União Euro ‑
peia. No período de 2007‑2013, a con ‑
tribuição do Feader estava limitada 
a 50% na Áustria e norte da Itália, mas 
a 75% nas regiões de «convergência», 
que incluíam a Polónia, a Hungria e a 
Lituânia. A perspetiva de um rácio 
de contribuição de 3:1 pode dar aos 
Estados‑Membros um incentivo suple ‑
mentar para despender os fundos, mas 
perdem‑se algumas das vantagens po ‑
tenciais se uma percentagem significa ‑
tiva do cofinanciamento for desviada 
para fins não operacionais.49 
A utilização de fundos da União Europeia 
desta forma, embora relativamente insig ‑
nificante em termos percentuais, desvia 
montantes consideráveis dos objetivos 
essenciais do financiamento. Permitir que 
a assistência técnica cubra custos admi ‑
nistrativos coloca tanto a Comissão como 
os Estados‑Membros numa situação de 
conflito de interesses. Enquanto gestores 
da PAC, decidem os montantes a afetar às 
diferentes medidas, incluindo assistência 
técnica, com o objetivo de otimizar os 
recursos. Ao mesmo tempo, enquanto 
beneficiários da assistência técnica paga 
para despesas administrativas, têm um 
incentivo para orientar prioritariamente 
os pagamentos para os custos necessá ‑
rios associados à gestão dos programas 
(ver caixa 1 ).
Assistência técnica e custos da gestão dos programas
A execução do FEAGA e do Feader implica certos encargos administrativos. Ao nível da União Europeia, para 
além de estabelecer e gerir os fundos, a Comissão devia ainda criar a Rede Europeia de Desenvolvimento 
Rural, que está explicitamente ligada às despesas de assistência técnica.
Nos Estados‑Membros, as autoridades nacionais e/ou regionais estavam encarregadas de executar uma 
panóplia de medidas que podem necessitar de novas disposições administrativas. A legislação de base que re ‑
gulamenta a PAC exige que tomem todas as providências possíveis para proteger os interesses financeiros da 
União. Para esse efeito, foram especificadas medidas obrigatórias no regulamento do Feader nas secções refe ‑
rentes à «gestão e controlo», à «informação e publicidade» e ao «acompanhamento e avaliação». Juntamente 
com a obrigação de dispor de estratégias de desenvolvimento e grupos de ação local e de redes nacionais de 
desenvolvimento rural, estas medidas expunham os Estados‑Membros a custos substanciais relacionados com 
a prestação da ajuda, como ilustrado em seguida.
No seu relatório de atividades relativo a 2013, a DG Agricultura e Desenvolvimento Rural apresentou uma síntese 
das informações comunicadas pelos Estados‑Membros sobre o total das suas despesas para a realização das veri ‑
ficações e controlos dos pagamentos certificados no âmbito do primeiro e segundo pilares da PAC21. No primeiro 
Pilar, os custos dos organismos de controlo (incluindo despesas de pessoal, formação, manutenção e imóveis) 
representaram cerca de 5,13% do total das despesas com medidas do FEAGA. Não há praticamente nenhuma 
disposição que permita a assistência técnica para os Estados‑Membros ao abrigo do primeiro pilar, pelo que este 
montante não pode beneficiar de qualquer cofinanciamento da União Europeia. No âmbito do segundo pilar, 
o valor correspondente calculado com base nos relatórios dos Estados‑Membros foi de 8,13%. Nestas circunstân ‑
cias, o incentivo para recuperar o montante máximo ao abrigo da assistência técnica é grande, tendo conduzido 
determinados Estados‑Membros a colocar os seus orçamentos no limite máximo de 4% ou próximo dele.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf .Caixa 1
23 Observações
50 
Ao reforçar a autonomia dos Esta ‑
dos‑Membros, as atuais disposições 
em matéria de assistência técnica 
acentuaram a sua dependência dos 
fundos da União Europeia, que são 
cada vez mais utilizados em domínios 
que não têm um impacto claro no 
reforço e desenvolvimento das capaci ‑
dades. Durante a auditoria, as autori ‑
dades polacas e lituanas expressaram 
a sua insatisfação com a imprecisão 
das regras, bem como o seu interesse 
em receberem orientações suplemen ‑
tares da Comissão sobre formas mais 
eficientes e eficazes de utilizar a assis ‑
tência técnica.
51 
A elevada taxa de afetação de fundos de 
assistência técnica a custos administra ‑
tivos que se regista atualmente parece 
ir permanecer ao longo do período 
de 2014‑2020. Quatro dos cinco Esta ‑
dos‑Membros visitados explicaram que 
ainda consideram a assistência técnica 
essencialmente como um instrumen ‑
to para financiar a estrutura de base 
necessária para a execução dos seus 
PDR22. Além disso, a assistência técnica 
representa agora uma maior proporção 
do total das despesas. Como se pode ver 
no anexo , embora o orçamento agre ‑
gado para todos os Estados‑Membros 
no domínio do desenvolvimento rural 
seja mais reduzido no novo período, 
o montante total destinado a assistência 
técnica (1,9 mil milhões de euros) é 24% 
mais elevado.Os custos são elegíveis?
Alguns casos de inelegibili -
dade formal na Comissão
52 
Na Comissão, o Tribunal examinou 
20 projetos da DG Agricultura e Desen ‑
volvimento Rural do período auditado 
em todos os domínios da assistên ‑
cia técnica. Considerou que quatro 
projetos continham irregularidades, 
em todos os casos devido a uma 
utilização incorreta do orçamento não 
operacional do FEAGA. Três desses 
projetos [51 500 euros para a aquisi ‑
ção de 40 computadores portáteis, 
10 000 euros para a aquisição de 
licenças de software  e 13 800 euros 
para um contrato de manutenção da 
barreira de proteção ( firewall )] foram 
imputados exclusivamente ao FEAGA, 
embora tivessem igualmente sido 
utilizados no âmbito do segundo pilar. 
Como as despesas não operacionais 
devem ser específicas de um programa 
para poderem receber financiamento 
a título da assistência técnica, estes 
custos deviam ter sido repartidos pro ‑
porcionalmente pelos orçamentos do 
FEAGA e do Feader. O quarto projeto 
dizia respeito a uma subvenção para 
assistência técnica no montante de 
278 000 euros pagos à OCDE, que foi 
igualmente incluída no orçamento do 
FEAGA, embora pagamentos anterio ‑
res ao abrigo da mesma convenção de 
subvenção tenham sido financiados  — 
corretamente — a partir do capítulo 
geral de coordenação da PAC.
53 
Não foi detetado qualquer incumpri ‑
mento grave das regras aplicáveis à con ‑
tratação pública no âmbito dos 20 pro ‑
jetos selecionados. Os procedimentos 
tinham sido corretamente escolhidos 
e publicitados, tendo sido, em seguida, 
executados de acordo com as obriga ‑
ções regulamentares.22 Constitui exceção a Hungria, 
que decidiu limitar o seu 
financiamento de assistência 
técnica para 2014‑2020 ao 
funcionamento da rede rural 
nacional e atividades conexas 
a uma taxa total de 2,4%. 
Todas as outras necessidades 
de financiamento no domínio 
do desenvolvimento rural 
devem ser suportadas pelo 
orçamento nacional.
24 Observações
Problemas são mais frequen -
tes nos Estados -Membros
54 
A auditoria revelou muitos casos de 
financiamento irregular da assistência 
técnica ao abrigo do segundo pilar 
nos cinco Estados‑Membros audita ‑
dos. Dos 91 projetos de assistência 
técnica examinados, 35 continham 
despesas inelegíveis ou parcialmente 
inelegíveis. Os principais problemas 
estão relacionados quer com a utiliza ‑
ção do  financiamento para atividades 
partilhadas pelos dois pilares (e, por 
isso, não integralmente elegíveis) quer 
com questões de contratação e adjudi ‑
cação. Alguns projetos tinham ambos 
os tipos de irregularidades.
Algumas atividades dos 
Estados -Membros não são 
exclusivas do segundo pilar
55 
Como já referido, o artigo 13.º do regu ‑
lamento relativo ao financiamento da 
PAC proibia explicitamente qualquer 
financiamento de custos administrativos 
e de pessoal relacionados com o FEAGA 
(primeiro pilar). Nos Estados‑Membros, 
contudo, constatou‑se que 25 projetos 
auditados incluíam pagamentos de 
assistência técnica efetuados ao abrigo 
do segundo pilar para cobrir custos 
administrativos efetivamente incorridos 
em relação ao primeiro pilar ou para 
atividades que não estavam relaciona ‑
das com o Feader. O risco de ocorrên ‑
cia desta situação é particularmente 
elevado quando as aquisições ou  os pro‑
jetos são partilhados pelos dois pilares. 
Nesses casos, é claro que uma parte 
das despesas não é elegível e não deve 
ser cofinanciada.56 
Os exemplos da caixa 2  revelam que 
existe um risco de ocorrência de despe ‑
sas irregulares devido a deficiências na 
manutenção de registos e à utilização de 
coeficientes ou outros procedimentos 
administrativos decorrentes de uma dis ‑
tinção excessivamente complexa, e algo 
arbitrária, entre despesas de dois domí ‑
nios de atividade muito semelhantes. 
Em igualdade de circunstâncias, não se 
entende claramente por que motivo as 
despesas administrativas e os custos de 
pessoal devem ser excluídos do primeiro 
pilar mas não do segundo.
25 Observações
Risco de inelegibilidade quando os custos são partilhados com o primeiro pilar
A maior parte dos exemplos de custos partilhados refere‑se à remuneração do pessoal encarregado de 
atividades relacionadas ou não com os PDR, especialmente quando não existem provas suficientes que 
justifiquem a proporção do vencimento imputado ao segundo pilar. Na Lituânia, não foi possível demonstrar 
a exatidão dos coeficientes utilizados para imputar os custos a obrigações relativas aos PDR, não podendo por 
isso ser verificada a elegibilidade das despesas declaradas. Na Hungria, os custos com o pessoal só deviam 
ser elegíveis relativamente a funcionários afetados a tempo inteiro a atividades especificamente ligadas ao 
PDR de 2007‑2013. No entanto, alguns funcionários encarregados da assistência técnica pertenciam a serviços 
cujas atribuições regulares iam para além do PDR (secretariados ministeriais, unidades financeiras e jurídicas), 
não existindo uma garantia real de que estivessem a dedicar‑se a tempo inteiro a atividades do PDR. Foram 
detetados casos semelhantes na Polónia e na Áustria.
Outra área de partilha de custos entre os dois pilares é a aquisição ou manutenção de equipamento informá ‑
tico e  software . Na Polónia, o coeficiente de imputação de despesas de manutenção informática às atividades 
do desenvolvimento rural utilizado pelo organismo pagador estava desatualizado pelo menos quatro anos. 
Na Itália, não era evidente que o equipamento de videoconferência adquirido pelo Ministério da Agricultura 
e imputado unicamente ao Feader fosse para uso exclusivo de atividades do segundo pilar.
Uma última área partilhada diz respeito aos controlos de condicionalidade23, em que, se não for estabelecida 
uma distinção clara por tipo de apoio, uma ação realizada ao abrigo do FEAGA pode beneficiar de financiamen ‑
to destinado exclusivamente ao Feader. Na Áustria, o coeficiente utilizado para atribuir custos dos controlos de 
condicionalidade aos pedidos do Regime de Pagamento Único (inelegíveis) em comparação com os pedidos de 
pagamentos agroambientais no âmbito do desenvolvimento rural (elegíveis) não era atualizado anualmente. 
Em 2011, esta situação conduziu no início a um pagamento em excesso de 15 600 euros do Feader.
23 A «condicionalidade» é a obrigação de que os agricultores que recebem pagamentos diretos ao abrigo do primeiro pilar cumpram normas 
básicas em matéria de ambiente, segurança alimentar, saúde e bem‑estar dos animais e fitossanidade. É igualmente aplicável à maioria dos 
pagamentos ambientais no âmbito do segundo pilar.Caixa 2
26 Observações
Irregularidades na adjudicação 
de contratos
57 
A auditoria revelou muitos proble ‑
mas nas práticas de contratação e de 
adjudicação de contratos dos Esta ‑
dos‑Membros (que afetaram 17 dos 
51 procedimentos para adjudicação 
de contratos auditados, sobretudo no 
que respeita a atividades de informa ‑
ção e publicidade). As questões que 
surgiram incluíam o recurso a negocia ‑
ção direta em vez de abertura de um 
concurso, contrariando as disposições 
relativas à transparência, igualdade de 
tratamento e não discriminação pre ‑
vistas na diretiva relativa à adjudicação 
de contratos24 e, em alguns casos, 
a legislação nacional aplicável. O re ‑
curso a um procedimento errado não 
só constitui uma violação do  direito da União Europeia e/ou do direito na ‑
cional, mas subverte igualmente as re ‑
gras de um mercado aberto, discrimina 
outros potenciais contratantes e pode 
resultar em despesas excessivas.24 Diretiva 2004/18/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 31 de março 
de 2004, relativa 
à coordenação dos processos 
de adjudicação dos contratos 
de empreitada de obras 
públicas, dos contratos 
públicos de fornecimento 
e dos contratos públicos de 
serviços (JO L 134 de 
30.4.2004, p. 114).
Exemplos de irregularidades na adjudicação de contratos
Recurso ao procedimento errado
Na Itália, dois serviços de agências de viagens (no valor de 170 000 e 130 000 euros, respetivamente) foram 
adquiridos por negociação direta, contrariando as normas nacionais, que estabelecem que deve ser aberto 
um concurso para os contratos de valor superior a 40 000 euros.
Na Polónia, recorreu‑se à negociação direta sem justificação para celebrar contratos com um serviço público 
secundário (serviços de hotelaria, restauração, conferências e formação) e com um fornecedor anterior (servi ‑
ços informáticos prestados a um organismo público).
Inflacionamento dos contratos
Na Hungria, foi adjudicado em 2008 um contrato‑quadro complexo a um organizador de eventos com base 
em preços unitários que ainda teriam sido demasiado elevados seis anos mais tarde. O contrato inflacionado 
foi rescindido dois anos mais cedo.
Cadernos de encargos: um obstáculo à transparência e à igualdade de tratamento
Na Itália, a auditoria revelou múltiplos casos de concursos públicos cujas informações relativas aos critérios 
técnicos que seriam tidos em conta para a adjudicação eram limitadas ou imprecisas. Assim, os proponentes 
competentes mas inexperientes deparavam‑se com dificuldades em formular as suas propostas corretamente, 
além de que se complicava a tarefa de avaliar os méritos relativos das propostas e de justificar a decisão de 
adjudicação final.Caixa 3
27 Observações
25 O artigo 62.º do 
Regulamento de Execução 
(UE) n.º 809/2014 da 
Comissão, de 17 de julho 
de 2014, que estabelece as 
normas de execução do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho no 
que diz respeito ao sistema 
integrado de gestão e de 
controlo, às medidas de 
desenvolvimento rural e à 
condicionalidade (JO L 227 
de 31.7.2014, p. 69) submete 
explicitamente as despesas 
de assistência técnica dos 
Estados‑Membros 
à obrigação geral aplicável 
aos controlos administrativos 
e controlos no local, bem 
como à elaboração de 
relatórios. Sublinha 
igualmente a independência 
ao determinar que a 
entidade de controlo deve 
ser «funcionalmente 
independente» da entidade 
que autoriza o pagamento.
26 Específicos, mensuráveis, 
realizáveis, pertinentes 
e datados (SMART: specific, 
measurable, achievable, 
relevant and timed ).
27 Os princípios e as regras 
referidos neste ponto são 
cobertos pelo artigo 27.º 
do Regulamento Financeiro 
de 2002.
28 Ver artigo 53.º‑B 
do Regulamento Financeiro 
de 2002.Deficiências na aplicação 
dos  sistemas de controlo
58 
Apesar das observações formuladas 
no ponto 56, os auditores constata ‑
ram que os sistemas de controlos dos 
Estados‑Membros utilizados para de ‑
terminar a correta afetação dos custos 
ao segundo pilar não funcionavam cor ‑
retamente. Em muitos casos nos quais 
os Estados‑Membros tinham especi ‑
ficado coeficientes e outros cálculos 
para determinar a divisão dos custos 
entre o FEAGA e o Feader, as fórmulas 
não eram sistematicamente aplicadas 
ou atualizadas com regularidade, mas 
estas falhas a corrigir não tinham sido 
detetadas pelos controlos. Nesta ma ‑
téria, é estimulante notar que, desde 
a auditoria, a Comissão reforçou as 
regras que regem os controlos, pelos 
Estados‑Membros, das despesas de 
assistência técnica25.
59 
De forma muito semelhante, a vasta 
maioria dos projetos em que os audito ‑
res detetaram irregularidades ao nível 
da adjudicação tinham já sido subme ‑
tidos a controlos administrativos pelas 
autoridades nacionais competentes. 
Na medida em que estes controlos não 
detetaram as insuficiências encon ‑
tradas pelo Tribunal, revelaram‑se 
ineficazes. De novo, em resposta à ne ‑
cessidade de medidas para melhorar 
a eficiência dos sistemas de gestão 
e de controlo dos Estados‑Membros 
em matéria de assistência técnica, 
a Comissão comunicou já que está 
a elaborar orientações sobre a adju ‑
dicação de contratos públicos para 
o período de 2014‑2020.O quadro de desempe-
nho é adequado 
à assistência técnica?
60 
O preâmbulo do Regulamento Finan ‑
ceiro estabelece a economia, a efi ‑
ciência e a eficácia como os princípios 
fundamentais da boa gestão financeira 
em todos os domínios de despesas do 
orçamento. Para salvaguardar estes 
princípios, devem ser fixados objeti ‑
vos SMART26 para todos os setores de 
atividade, que devem ser controlados 
por meio de indicadores de desempe ‑
nho e conduzir a «fichas de atividade» 
anuais. As instituições (neste caso, 
a Comissão) devem, por último, proce ‑
der a avaliações ex ante  e ex post27.
61 
No contexto da gestão partilhada, as 
tarefas anteriormente mencionadas 
são delegadas nos Estados‑Membros, 
que são responsáveis por assegurar 
que os fundos são utilizados em con ‑
formidade com as regras e os princí ‑
pios aplicáveis28.
62 
Por conseguinte, a utilização de todo 
o financiamento da PAC está estrei ‑
tamente regulada por obrigações 
relacionadas com garantias sobre 
a adequação das despesas. A audi ‑
toria revelou que as autoridades de 
execução frequentemente excluem 
a assistência técnica do alcance dessas 
regras. Contudo, como explicado na 
caixa 4 , as obrigações do Regulamen ‑
to Financeiro são igualmente válidas 
para a assistência técnica enquanto 
atividade do domínio de intervenção 
da «Agricultura e desenvolvimento 
rural».
28 Observações
63 
Embora constitua uma pequena parte 
da globalidade das despesas, a as ‑
sistência técnica implica um volume 
significativo de fundos ao longo do 
período de programação, pelo que deve 
ser devidamente contabilizada. Apesar 
das garantias da Comissão e dos Esta ‑
dos‑Membros de que o financiamento 
de custos não operacionais pelas despe ‑
sas de assistência técnica é necessário 
e proporcional, e que contribui de forma 
válida para o êxito dos programas, de 
modo global não existe um quadro de 
desempenho para demonstrar que esse 
é o caso. Este domínio caracteriza‑se por 
uma programação plurianual inadequa ‑
da, pela ausência de uma correta avalia ‑
ção das necessidades, por objetivos im ‑
precisos (que, portanto, não são SMART) 
e pela falta de um acompanhamento 
e avaliação dos programas de assistência 
técnica orientados para os resultados 
(em vez disso, os aspetos financeiros são 
considerados prioritários).A assistência técnica é uma atividade ou apenas um instrumento?
Em geral, a auditoria constatou que as autoridades responsáveis consideram que a assistência técnica, como 
fonte de apoio administrativo de operações fundamentais de financiamento, está isenta dos requisitos regula ‑
mentares relativos ao desempenho. Para a Áustria, a assistência técnica constitui pura e simplesmente um ins ‑
trumento de execução dos PDR, sendo o único critério de avaliação da sua eficácia o êxito do programa. Nesta 
perspetiva, a assistência técnica não pode ser planeada nem lhe podem ser atribuídos objetivos ou indica ‑
dores, que estão mais relacionados com as medidas fundamentais29 para as quais contribui. Para a Comissão, 
a apresentação da assistência técnica como uma atividade consolidada separada de pleno direito dificultaria 
a avaliação da contribuição desta para cada domínio de atividade do desenvolvimento rural.
Esta conceção, que interpreta o financiamento da assistência técnica como passivo e excluído do quadro de 
desempenho operacional, está em contradição com os regulamentos. O artigo 66.º do regulamento do Feader 
designa a assistência técnica quer por «atividade», quer por «medida» e o artigo 2.º, alínea d), define «medida» 
como «um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de um eixo». Além disso, dado o volume 
de fundos autorizados para despesas de assistência técnica, especialmente nos Estados‑Membros (mais de 
1,5 mil milhões de euros), é fundamental determinar claramente que são bem geridos e que contribuem para 
a execução dos programas. Para que se alcance esse objetivo da melhor forma, é necessário que se proceda 
corretamente a uma programação, um acompanhamento e uma avaliação dos seus impactos específicos.
29 Como descrito no título IV, capítulo I, do regulamento do Feader. A assistência técnica é tratada no título IV, capítulo II.Caixa 4
29 Observações
Deficiências ao nível da  pro -
gramação e da avaliação 
das  necessidades
64 
Para que os objetivos possam ser 
elaborados e as metas adequadamente 
estabelecidas, é importante realizar 
uma avaliação das necessidades inicial 
e definir um plano para o médio e longo 
prazo. Aliás, estes aspetos fazem parte 
do procedimento de avaliação ex ante  
previsto no regulamento do  Feader30.
65 
Na Comissão, uma consequência da per ‑
ceção de que as despesas de assistência 
técnica constituem apoio administrativo 
é que estas são, em grande medida, 
consideradas como despesas anuais. Em 
quase nenhum domínio de atividade 
(à exceção de estudos e avaliações e da 
Rede Europeia de Desenvolvimento 
Rural), se procedeu a uma avaliação 
das necessidades inicial para o período 
ou a uma programação plurianual da uti ‑
lização dos fundos. Por isso, em alguns 
casos, as dotações orçamentais foram 
renovadas de um ano para o outro sem 
confirmação de que a necessidade (de 
curto prazo) registada alguns anos antes 
ainda era válida. Além disso, sem uma 
avaliação das necessidades adequada, 
a execução pode tornar‑se aleatória 
e pouco direcionada.
66 
O regulamento do Feader exigia que 
os Estados‑Membros realizassem uma 
avaliação ex ante  dos seus PDR que in ‑
cidisse na «identificação e apreciação 
das necessidades a médio e longo pra ‑
zo, nos objetivos a atingir, nos resulta ‑
dos esperados, nos objetivos quanti ‑
ficados especialmente em termos de 
impacto em relação à situação inicial, 
no valor acrescentado comunitário, na 
medida em que as prioridades co ‑
munitárias foram tidas em conta, nos 
ensinamentos tirados da programação anterior e na qualidade dos procedi ‑
mentos de execução, acompanhamen ‑
to, avaliação e gestão financeira»31.
67 
À semelhança da Comissão, os cinco 
Estados‑Membros geralmente omitiram 
a assistência técnica das suas avaliações 
das necessidades de desenvolvimento 
rural plurianuais. A principal conse ‑
quência desta política surgiu na forma 
de orçamentos de assistência técnica 
instáveis e sujeitos a alterações por de ‑
creto administrativo. Mesmo na Polónia, 
que elaborou realmente uma avaliação 
das necessidades de assistência técnica 
para uma componente do seu PDR, 
o orçamento inicial foi significativamen ‑
te subavaliado. Ao manter a sua estra ‑
tégia de não intervenção relativamente 
às despesas dos Estados‑Membros ao 
abrigo desta rubrica, a Comissão aceitou 
sem reservas as necessárias alterações 
aos programas.30 Artigo 85.º
31 Artigo 35.º
30 Observações
Os objetivos estão longe 
de  ser SMART
68 
A finalidade dos objetivos SMART é di ‑
recionar os fundos com mais precisão 
e, assim, alcançar os fins específicos 
com mais eficiência. Os objetivos que 
correspondem aos critérios SMART 
proporcionam igualmente um quadro 
mais claro para o acompanhamento 
e a avaliação dos resultados.
69 
Devido à inadequação da sua progra ‑
mação e avaliação das necessidades, 
de um modo geral a Comissão não 
conseguiu elaborar objetivos SMART 
para os fundos da assistência técnica. 
A assistência técnica não consta dos 
planos de gestão anual pormenori ‑
zados da DG Agricultura e Desenvol ‑
vimento Rural, que apresentam uma 
síntese dos objetivos e indicadores es ‑
tabelecidos pelos serviços para o ano 
seguinte, ainda que os projetos e ações 
apoiados pelos fundos de assistência 
técnica figurem nesses planos. As de ‑
cisões de financiamento operacional 
elaboradas pela direção‑geral também 
careciam de objetivos e indicadores 
SMART para os projetos de assistência técnica, que são tratados da mesma 
forma que as despesas administrativas 
gerais da Comissão. A única exceção 
é constituída pela área das avaliações 
e estudos, que, como já referido, bene ‑
ficia de uma programação plurianual 
e de objetivos SMART que estão inte ‑
grados nos requisitos dos regulamen ‑
tos específicos aplicáveis.
70 
Nos Estados‑Membros, poucos esfor ‑
ços foram envidados para elaborar 
objetivos específicos para a assistência 
técnica. A ausência de uma programa ‑
ção plurianual em áreas diferenciadas 
de atividade da assistência técnica (por 
exemplo, as medidas de informação 
e comunicação relativas às redes rurais 
nacionais) prejudicou a transparên ‑
cia e a definição dos objetivos. Essa 
situação foi agravada pela falta de uma 
distinção clara entre diferentes áreas 
de atividade de assistência técnica, 
ou entre estas e outras atividades 
semelhantes não relacionadas com as 
finalidades do Feader. Dos cinco Esta ‑
dos‑Membros visitados, apenas a Itália 
foi para além do âmbito geral dos 
regulamentos. No entanto, mesmo em 
Itália os objetivos não eram quantifica ‑
dos nem datados.
Exemplos de formulação inadequada dos objetivos retirados dos documentos 
de  programação dos Estados- Membros
Os objetivos da Lituânia incluíam assegurar uma preparação adequada e uma execução e avaliação eficientes 
do programa, garantir uma apresentação adequada e publicidade para informação, e assegurar a acessibilida ‑
de da informação.
Os objetivos polacos limitavam‑se essencialmente a uma enumeração das atividades abrangidas pelos arti ‑
gos 66.º e 68.º do regulamento do Feader. Portanto, embora em consonância com os requisitos regulamenta ‑
res, não especificavam os resultados ou impactos antecipados da assistência técnica nem apresentavam uma 
forma de medir o desempenho da mesma.Caixa 5
31 Observações
Acompanhamento e avalia -
ção limitados
71 
O Regulamento Financeiro estabelece 
determinados requisitos aplicáveis 
às atividades de acompanhamento 
e avaliação realizadas pela Comissão. 
Essencialmente, a autoridade orça ‑
mental deve receber relatórios anuais 
sobre a realização dos objetivos, 
controlada por meio de indicadores 
de desempenho32.
72 
No domínio do desenvolvimento 
rural33, os aspetos fundamentais para 
2007‑2013 incluíam a obrigação de 
a Comissão e os Estados Membros 
disporem de um Quadro Comum de 
Acompanhamento e Avaliação (QCAA), 
com um conjunto limitado de indica ‑
dores comuns a todos os PDR. Cada 
Estado‑Membro devia igualmente 
definir indicadores adicionais que per ‑
mitissem a medição dos progressos, 
da eficiência e da eficácia do seu PDR 
em todas as fases da execução. Devia 
ser enviado à Comissão um relatório 
de execução anual, bem como reali ‑
zadas avaliações ex ante , intercalares 
e ex post  sobre a qualidade, a eficiência 
e a eficácia do programa.
73 
O QCAA foi estabelecido como exigi ‑
do. Porém, em consonância com a con ‑
ceção de que a assistência técnica não 
está sujeita a requisitos de desem ‑
penho, esta não foi mencionada nas 
orientações gerais relativas ao QCAA 
nem constou da descrição das medi ‑
das e dos indicadores comuns.74 
Por conseguinte, na Comissão, o acom ‑
panhamento e a avaliação dos fundos 
da assistência técnica são tão limitados 
como a programação desta. Não existem 
critérios que estabeleçam a ligação com 
o desempenho global dos programas, 
mas existe uma ênfase esmagadora 
nos aspetos financeiros ou puramente 
administrativos, como o cumprimento 
dos limites das despesas e dos prazos 
de execução dos contratos.
75 
A situação é muito semelhante nos 
Estados‑Membros, de novo porque 
a assistência técnica não figura no 
QCAA. O acompanhamento dos PDR dos 
Estados‑Membros realizado pela Comis ‑
são limita‑se aos controlos da execução 
orçamental e da conformidade com 
o limite de 4%. O principal instrumento 
de acompanhamento dos próprios Esta ‑
dos‑Membros é o relatório de execução 
anual que cada um elabora sobre o seu 
PDR, mas os relatórios de execução 
anual de três dos seis PDR examina ‑
dos não incluíam qualquer avaliação 
da assistência técnica. Além disso, nos 
casos em que essa avaliação tinha sido 
realizada, a falta de indicadores de de ‑
sempenho e de impacto, bem como de 
orientações claras para a apresentação, 
limitava o âmbito do acompanhamento 
apenas à execução financeira.32 N.º 3 do artigo 27.º 
do Regulamento Financeiro 
de 2002.
33 Artigos 77.º a 87.º 
do regulamento do Feader.
32 Observações
Impacto de um quadro 
de  desempenho inadequado
76 
Compete à Comissão, enquanto entida ‑
de responsável pela execução do orça ‑
mento da União Europeia, garantir a boa 
gestão financeira do Feader. Essa tarefa 
inclui proporcionar orientações sólidas 
sobre a eficiência e a eficácia da utiliza ‑
ção da assistência técnica. No entanto, 
ao não definir as suas próprias necessi ‑
dades de assistência técnica integradas 
num quadro de desempenho e ao não 
exigir que os Estados‑Membros proce ‑
dessem da mesma forma, a Comissão 
privou‑se de um instrumento de análise 
do impacto global das despesas de assis ‑
tência técnica e, por conseguinte, de um 
modo de  direcionar os fundos para as 
áreas em que teriam mais benefícios.
77 
Um quadro de desempenho seria 
igualmente útil como fundamento 
para propor soluções em matéria de 
assistência técnica para problemas 
específicos que possam surgir com 
o Feader. Quando, em 2011 e 2012, 
a Comissão convidou todos os Esta ‑
dos‑Membros a elaborarem planos 
de ação para reduzir a taxa de erro 
inaceitavelmente elevada no domínio 
do desenvolvimento rural, perdeu‑se 
a oportunidade de identificar a assis ‑
tência técnica como um meio de facili ‑
tar ou apoiar as medidas corretivas.78 
Na medida em que os elementos de 
programação, acompanhamento 
e avaliação exigidos pelo Regulamento 
Financeiro estejam em vigor na Co ‑
missão e nos Estados‑Membros, irão 
abranger atividades operacionais em 
vez das despesas administrativas que 
representam atualmente a maior parce ‑
la dos orçamentos afetados à assistência 
técnica. Um motivo fundamental para 
esta situação reside na grande dificul ‑
dade de programar e avaliar a contribui ‑
ção dos vencimentos, por exemplo, para 
o desempenho global de um programa. 
Em comparação com as despesas ope ‑
racionais, este tipo de despesas é muito 
menos conciliável com a necessidade de 
demonstrar o respeito pelos princípios 
da boa gestão financeira.
Criação de redes: possibili -
dade de instituir um quadro 
de desempenho eficaz
79 
A Rede Europeia de Desenvolvimento 
Rural34 é a única componente da assis ‑
tência técnica na Comissão que foi ex ‑
plicitamente definida na legislação da 
União Europeia aplicável à agricultura 
e desenvolvimento rural. Esta rede tem 
finalidades claras relacionadas com 
a consolidação e o reforço das práticas 
e capacidades no domínio do desen ‑
volvimento rural em toda a União.
80 
Uma das atribuições da rede consiste em 
dar apoio às redes rurais nacionais nos 
Estados‑Membros, que são igualmente 
financiadas pela assistência técnica35. 
Foi estabelecido um limite máximo 
absoluto de 25% da dotação de cada 
rede rural nacional para as necessárias 
estruturas administrativas36, devendo 
o restante ser despendido num plano 
de ação que contenha informações 
específicas e atividades de desenvolvi ‑
mento das  capacidades37.34 Criada em conformidade com 
o artigo 67.º do regulamento 
do FEADER.
35 Ao abrigo do artigo 68.º do 
regulamento do FEADER.
36 N.º 2 do artigo 41.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006.
37 “[…] pelo menos, 
a identificação e análise de 
boas práticas transferíveis e a 
prestação de informações 
sobre as mesmas, a gestão da 
rede, a organização de 
intercâmbios de experiências 
e conhecimentos 
especializados, a preparação 
de programas de formação 
para grupos de ação local em 
vias de criação e a assistência 
técnica para a cooperação 
interterritorial 
e transnacional.”
33 Observações
81 
Por conseguinte, tanto no caso da rede 
europeia como da nacional, a legisla ‑
ção definiu orientações mais precisas 
quanto à utilização de assistência 
técnica, com uma distinção clara entre 
operacional e não operacional. A maio ‑
ria das despesas relativas às redes 
é teoricamente compatível com um 
quadro de desempenho, que deveria 
facilitar que se garantisse a coerência 
das atividades de assistência técnica 
neste domínio e que se realizasse 
a avaliação e a verificação em conso ‑
nância com os princípios gerais da boa 
gestão financeira.82 
Contudo, as atividades das redes 
caracterizam‑se frequentemente pelas 
mesmas insuficiências em matéria 
de programação, acompanhamen ‑
to e avaliação que se verificam para 
a assistência técnica no domínio do 
desenvolvimento rural no seu conjun ‑
to. Em termos globais, o seu impacto 
é difícil de avaliar — embora possa ser 
feita uma exceção para a rede rural 
nacional italiana (ver caixa 6 ) que, em 
alguns aspetos, constitui um modelo 
de programação e funcionamento da 
assistência técnica.
A rede rural nacional italiana38, um exemplo de um quadro de desempenho 
que  funciona
A auditoria constatou que a rede rural nacional italiana tinha, em grande medida, alcançado os seus objetivos 
operacionais globais (melhoria da governação, desenvolvimento da capacidade de gestão e administrativa, 
partilha de conhecimentos e de boas práticas) e que proporcionou uma coordenação e apoio efetivos aos PDR 
regionais italianos (através da compilação de dados e de consultoria), ao mesmo tempo que promovia a coo ‑
peração transnacional. A rede rural nacional dispõe de um sítio Internet concorrido e organiza uma variada 
gama de iniciativas e eventos. As suas atividades de comunicação têm uma base muito alargada (incluindo 
uma comunidade web  para jovens agricultores e projetos escolares). Para identificar e promover boas práticas, 
foram organizados concursos vídeo para jovens agricultores, tendo o trabalho dos vencedores sido carregado 
no sítio Internet da rede.
Os resultados alcançados pela rede e o êxito de que goza junto dos seus utilizadores devem‑se em parte 
a uma programação pormenorizada das realizações operacionais. Em seguida, a rede é acompanhada e ava ‑
liada em função de uma gama de indicadores que dispõe de valores‑alvo. Um conjunto de indicadores de 
realizações (por exemplo, reuniões organizadas, orientações publicadas) refere‑se a ações específicas dos pro ‑
gramas, tendo sido definidos indicadores de resultados (índices de satisfação dos clientes, divulgação de boas 
práticas) e de impacto (número de participantes fundamentais implicados na governação, perceção pública 
da visibilidade das políticas de desenvolvimento rural) para a rede no seu conjunto.
Por fim, o programa da rede rural nacional tem em consideração as avaliações ex ante  e em curso dos fundos 
da assistência técnica. Todas as recomendações formuladas em 2010 pelo avaliador intercalar independente 
sobre a necessidade de dispor de um quadro de indicadores comum a todas as ações de assistência técnica 
foram seguidas pelas autoridades italianas com o objetivo de melhorar a qualidade do acompanhamento.
38 A Itália é um dos poucos Estados‑Membros que dispõem de um sistema de PDR regionais. Em consequência, a rede rural nacional funciona 
enquanto organismo de coordenação e apoio das regiões em todos os domínios da política de desenvolvimento rural, e não apenas como 
medida de assistência técnica. Portanto, está sujeita aos requisitos do QCAA como se fosse um PDR nacional.Caixa 6
34
 Conclusões 
e recomendações
83 
Na globalidade, o Tribunal conclui que, 
devido à inexistência de um quadro de 
desempenho adequado para as despe ‑
sas de assistência técnica no domínio 
da agricultura e desenvolvimento 
rural, nem a Comissão nem os Esta ‑
dos‑Membros conseguem demonstrar 
a contribuição da assistência técnica 
para os objetivos gerais de política 
da PAC.
84 
Apesar dos montantes significativos 
implicados, o quadro legislativo não 
define claramente a assistência técnica 
e as regras que regulam a sua utili ‑
zação são vagas. A auditoria revelou 
que a Comissão e os Estados‑Mem ‑
bros aproveitaram plenamente esta 
situação. No entanto, a liberdade de 
escolha resultou numa falta de rigor 
(ver ponto 28). A Comissão não ela ‑
borou orientações abrangentes sobre 
os fundos da assistência técnica, quer 
internas quer destinadas aos Esta ‑
dos‑Membros (ver pontos 30 e 37).
85 
Na Comissão, esbateu‑se a distinção 
entre despesas operacionais e custos 
administrativos gerais. As despesas 
relativas à manutenção informática, em 
especial, representam uma parte cada 
vez mais importante do orçamento da 
assistência técnica (ver pontos 32‑35). 
Paralelamente, quatro dos cinco Esta ‑
dos‑Membros auditados indicaram que 
os custos administrativos constituíam 
a maior parcela das suas despesas com 
assistência técnica, com uma ênfase 
nos vencimentos. Nas situações em que 
o pessoal em questão seria necessário 
para, de qualquer modo, exercer tarefas 
de execução da política, esta utilização 
da assistência técnica equivale efetiva ‑
mente a apoio orçamental. É atualmente 
prática corrente em muitos domínios de 
intervenção da União Europeia financiar 
os vencimentos a partir da assistência 
técnica (ver pontos 39‑45).86 
A ausência de uma distinção nítida 
entre custos operacionais e custos 
administrativos e a falta de clareza 
quanto à natureza das atividades que 
a assistência técnica deve abranger 
reduzem a transparência orçamental 
e prejudicam o controlo da execução 
orçamental (ver pontos 26‑28).
87 
A auditoria revelou a existência de 
alguns casos de inelegibilidade formal 
na Comissão, devido à imputação 
incorreta dos custos ao orçamento 
(ver ponto 52). Nos Estados‑Membros, 
os principais problemas estão rela ‑
cionados quer com a utilização do 
financiamento para atividades parti ‑
lhadas pelos dois pilares (e, por isso, 
não integralmente elegíveis) quer com 
questões de contratação e adjudica ‑
ção (ver pontos 54‑59). Apesar disso, 
o Tribunal conclui que a maior parte 
das despesas de assistência técnica 
cumpre os critérios de elegibilidade 
flexíveis atualmente em vigor.
88 
O Tribunal constatou que, na prática, 
os custos administrativos como os ven ‑
cimentos ou a informática se referem 
frequentemente a ambos os pilares da 
PAC. Por conseguinte, o facto de serem 
elegíveis unicamente ao abrigo do 
segundo pilar (nos Estados‑Membros) 
ou, proporcionalmente, ao abrigo de 
ambos os pilares (na Comissão) cria 
a necessidade de procedimentos com ‑
plexos para justificar a repartição dos 
custos (ver pontos 52 e 54‑56).
35 Conclusões e recomendações
89 
Além disso, regista‑se uma dificuldade 
inerente de avaliar em que medida o fi ‑
nanciamento dos custos administrativos 
constitui uma otimização dos recursos. 
Assim, embora a absorção desses custos 
pela assistência técnica seja suscetível 
de contribuir de alguma forma para 
a concretização dos objetivos da polí ‑
tica da PAC, é praticamente impossível 
realizar uma avaliação fiável dessa con ‑
tribuição e, em particular, demonstrar 
que este tipo de despesas de assistência 
técnica representa uma melhor otimi ‑
zação dos recursos do que as despesas 
diretas a favor de medidas fundamen ‑
tais da PAC (ver pontos 46‑48).
90 
Acresce que permitir a inclusão de 
custos administrativos na assistência 
técnica coloca tanto a Comissão como 
os Estados‑Membros numa situação 
de conflito de interesses. Enquanto 
gestores da PAC, decidem os montantes 
a afetar às diferentes medidas, incluindo 
assistência técnica, com o objetivo de 
otimizar os recursos. Ao mesmo tempo, 
enquanto beneficiários da assistência 
técnica paga para despesas administra ‑
tivas, têm um incentivo para orientar 
prioritariamente os pagamentos para os 
custos necessários associados à gestão 
dos programas (ver ponto 49).
Recomendação 1
A Comissão deve elucidar o âmbito 
e a aplicação da assistência técnica. 
Em especial, deve clarificar a distinção 
entre custos operacionais/de «desen ‑
volvimento das capacidades» e custos 
administrativos/de «apoio orçamental» 
elegíveis, nomeadamente no caso 
dos  vencimentos.
Esta clarificação aumentaria a trans ‑
parência quanto à forma de utilização 
dos fundos. A Comissão deve acompa ‑
nhar de perto a execução da assistên ‑
cia técnica pelos Estados‑Membros.Recomendação 2
A Comissão deve igualmente tomar as 
medidas adequadas para garantir que 
despesas administrativas gerais como 
a manutenção informática corrente não 
são imputadas a rubricas orçamentais 
relativas a assistência técnica.
Recomendação 3
A Comissão deve, no futuro, exigir que 
os Estados‑Membros comuniquem 
separadamente os custos administrati ‑
vos/de «apoio orçamental» no domínio 
do desenvolvimento rural de forma 
a reforçar a transparência da parte do 
financiamento de assistência técnica 
despendido com esse apoio.
91 
O Tribunal constatou que nem a Co ‑
missão nem os Estados‑Membros 
criaram um quadro de desempenho 
adequado para demonstrar a neces ‑
sidade e a eficácia do financiamento 
da assistência técnica. A imprecisão 
com que a assistência técnica foi 
tratada nos regulamentos aplicáveis 
ao período de 2007‑2013 permitiu que 
as autoridades de gestão a excluíssem 
deste aspeto essencial da boa ges ‑
tão financeira. Como a grande parte 
das despesas da assistência técnica 
não é operacional, esta é em grande 
medida considerada como despesa 
anual e não surgiu no Quadro Comum 
de Acompanhamento e Avaliação. 
Em resultado, caracteriza‑se por uma 
programação plurianual inadequada, 
pela ausência de uma correta avaliação 
das necessidades, conduzindo a objeti ‑
vos imprecisos e sem um acompanha ‑
mento e avaliação orientados para os 
resultados (ver pontos 60‑75).
36 Conclusões e recomendações
92 
Ao não definir as suas próprias neces ‑
sidades de assistência técnica integra ‑
das num quadro de desempenho e ao 
não insistir que os Estados‑Membros 
procedessem da mesma forma, a Co ‑
missão privou‑se de um instrumento 
de análise do impacto global das des ‑
pesas de assistência técnica e de um 
modo de direcionar os fundos para as 
áreas em que teriam mais benefícios. 
Assim, está gravemente comprometi ‑
da a eficácia potencial dos fundos de 
assistência técnica (ver pontos 76‑78).
93 
O Tribunal constatou que as dispo ‑
sições relativas à criação das redes 
permitiram uma maior comparabilida ‑
de com os elementos de um quadro de 
desempenho, através de orientações 
mais precisas quanto à utilização do 
financiamento de assistência técnica 
e uma distinção clara entre operacio ‑
nal e não operacional, juntamente com 
a aplicação de um limite máximo às 
despesas de gestão dos Estados‑Mem ‑
bros (ver pontos 79‑82).Recomendação 4
A Comissão e os Estados‑Membros 
devem criar um quadro de desempe ‑
nho adequado para o financiamento 
da assistência técnica. Em especial, 
devem ser devidamente avaliadas 
as necessidades da Comissão e dos 
Estados‑Membros em matéria de 
assistência técnica, deve ser instituído 
um mecanismo para definir objetivos 
e medir os progressos realizados para 
os alcançar, o que, por sua vez, reforça ‑
ria a prestação de contas e possibilita ‑
ria uma melhoria da eficácia e eficiên ‑
cia das despesas.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Rasa BUDBERGYTĖ, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de março 
de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

37
 Anexo AnexoProgramação financeira da assistência técnica no domínio do desenvolvimento 
rural para 2007-2013 e 2014-2020 Com base nos dados da Direção-Geral  
da Agricultura e do Desenvolvimento Rural
Estado ‑Membro2007 ‑2013 2014 ‑2020Alterações 2007 ‑2013 
para 2014 ‑2020  
(2007 ‑2013 = 100%)
Plano financeiro: 
desenvolvimen ‑
to rural (DR)
(em euros)Plano 
financeiro: 
assistência 
técnica (AT)
(em euros)AT em per ‑
centagem 
de DRPlano financeiro: 
desenvolvimento 
rural (DR)
(em euros)Plano 
financeiro: 
assistência 
técnica (AT)
(em euros)AT em per ‑
centagem 
de DRAlterações 
nos planos 
de desen ‑
volvimento 
ruralAlterações 
nos planos 
de assis ‑
tência 
técnica
Bélgica1487 484 306 5 653 734 1,16% 647 797 759 7 614 324 1,18% 132,89% 134,68%
Bulgária12 642 248 596 39 545 031 1,50% 2 338 783 966 54 500 000 2,33% 88,51% 137, 8 2 %
República Checa12 857 506 354 13 514 430 0,47% 2 281 445 107 22 500 000 0,99% 79,84% 166,49%
Dinamarca2577 918 796 23 100 024 4,00% 629 400 690 25 175 839 4,00% 108,91% 108,99%
Alemanha19 078 378 263 92 685 319 1,02% 8 768 178 051 199 667 445 2,28% 96,58% 215,43%
Estónia 723 736 855 28 586 354 3,95% 823 341 558 28 083 108 3,41% 113,76% 98,24%
Irlanda12 494 540 590 2 160 000 0,09% 2 190 000 000 3 180 000 0,15% 87,79% 147, 2 2 %
Grécia13 906 228 424 45 000 000 1,15% 4 223 960 793 79 723 255 1,89% 108,13% 17 7,16%
Espanha18 049 474 764 101 591 356 1,26% 8 214 328 821 118 952 677 1,45% 102,05% 117 ,09%
França17 584 497 109 49 972 316 0,66% 11 353 567 383 127 974 320 1,13% 149,69% 256,09%
Itália18 985 781 883 191 256 136 2,13% 10 384 714 084 260 147 585 2,51% 115,57% 136,02%
Chipre1164 563 574 2 913 089 1,77% 132 214 377 2 381 377 1,80% 80,34% 81,75%
Letónia 1 054 373 504 41 644 500 3,95% 1 074 576 782 42 983 070 4,00% 101,92% 103,21%
Lituânia 1 765 794 093 67 996 680 3,85% 1 613 088 240 57 323 530 3,55% 91,35% 84,30%
Luxemburgo194 957 826  ‑  0,00% 100 574 600 1 058 045 1,05% 105,92% N/A
Hungria13 860 091 392 152 233 735 3,94% 3 430 667 653 74 055 333 2,16% 88,88% 48,65%
Malta177 653 355 3 063 355 3,94% 97 326 898 3 893 076 4,00% 125,34% 127 ,09%
Países Baixos2593 197 167 3 251 167 0,55% 607 305 360 21 695 360 3,57% 102,38% 6 67, 31%
Áustria 4 025 575 992 87 807 211 2,18% 3 937 551 997 114 181 478 2,90% 97, 81% 130,04%
Polónia213 398 928 156 199 950 000 1,49% 8 598 280 814 132 527 195 1,54% 64,17% 66,28%
Portugal14 056 570 600 86 483 763 2,13% 4 057 788 354 77 095 212 1,90% 100,03% 89,14%
Roménia18 124 198 745 100 895 834 1,24% 8 015 663 402 178 367 919 2,23% 98,66% 176,78%
Eslovénia 915 992 729 12 922 668 1,41% 837 849 803 24 946 000 2,98% 91,47% 193,04%
Eslováquia21 996 908 078 42 238 362 2,12% 1 545 272 844 59 291 790 3,84% 7 7, 3 8 % 140,37%
Finlândia 2 155 018 907 23 082 183 1,07% 2 380 408 388 29 874 500 1,26% 110,46% 129,43%
Suécia11 953 061 954 64 188 151 3,29% 1 763 315 250 63 410 453 3,60% 90,28% 98,79%
Reino Unido14 612 120 420 31 294 724 0,68% 5 190 459 683 67 171 685 1,29% 112,54% 214,64%
Total/percentagem 
média por EM3 96 236 802 432  1 513 030 122 1,57% 95 237 862 657  1 877 774 575 1,97% 98,96% 124,11%
1  Relativamente ao período 2014 ‑2020, o programa ou programas de desenvolvimento rural ainda não tinham sido (ou tinham sido apenas parcial ‑
mente) aprovados pela Comissão (no final de fevereiro de 2015).
2 Relativamente ao período 2014 ‑2020, ainda não incluída a flexibilidade (transferências do primeiro pilar).
3  Excluindo a Croácia, que aderiu à União Europeia em 2013 e portanto não tinha despesas do Feader para 2007 ‑2013; para 2014 ‑2020 o seu orça ‑
mento de Feader está previsto em 2 026 milhões de euros, incluindo 55 milhões de euros em assistência técnica.
38
VI
Os Estados‑Membros têm a obrigação de prestar 
informações no quadro do relatório de execução 
anual sobre a qualidade e a eficácia da execução dos 
programas, incluindo a utilização de assistência téc ‑
nica (anexo VII do Regulamento n.º 1974/2006).
As despesas de assistência técnica contribuem para 
uma boa execução dos programas, o que beneficiará, 
em última análise, os beneficiários.
VII
A assistência técnica contribui para a execução, 
o acompanhamento, o controlo e a avaliação dos 
PDR. Apenas a síntese das avaliações ex post  dos PDR 
poderá demonstrar o contributo da assistência técnica 
para os objetivos gerais da PAC.
O legislador decidiu conceder uma certa flexibili ‑
dade aos Estados‑Membros na utilização dos fundos 
de assistência técnica.
VII Primeira recomendação
A Comissão aceita esta recomendação e irá desenvol ‑
ver orientações a este respeito.
VII Segunda recomendação
A Comissão não pode aceitar esta recomendação. 
Considera que a manutenção informática é uma ati ‑
vidade operacional relacionada com a atualização e o 
desenvolvimento dos sistemas. Em conformidade com 
as orientações orçamentais dos FEEI da Comissão de 
16 de maio de 2014, relativamente aos programas em 
gestão partilhada referentes à assistência técnica ope ‑
racional e não operacional (administrativa) no caso de 
despesas de auditoria e informáticas, todos os tipos de 
custos informáticos, relacionados com a manutenção 
ou com o desenvolvimento de TI, devem ser sempre 
imputados à mesma rubrica orçamental que os respe ‑
tivos custos de desenvolvimento de TI. Esta aborda ‑
gem reforça a disciplina orçamental e a coerência em 
todos os domínios de gestão partilhada do orçamento 
da Comissão.
VII Terceira recomendação
A Comissão aceita esta recomendação.Síntese
IV
A Comissão considera que o artigo 5.º do Regula ‑
mento (CE) n.º 1290/2005 constitui a única referência 
jurídica clara tanto para o FEAGA como para o Feader 
a nível da Comissão e/ou em seu nome.
Para o novo período de programação, a assistência 
técnica a nível dos Estados‑Membros é definida pelo 
artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013.
A liberdade de escolha resultante da flexibilidade 
regulamentar é necessária para lidar com a enorme 
diversidade das necessidades das autoridades nacio ‑
nais e regionais. O reforço das capacidades está muito 
ligado a certos tipos de custos como os custos admi ‑
nistrativos ou as ferramentas informáticas. As despe ‑
sas financiadas através da assistência técnica estão 
diretamente ligadas à elaboração, execução e avalia ‑
ção dos programas de desenvolvimento rural (PDR).
No que diz respeito ao período de programação 
2014 ‑2020, a Comissão apresentou orientações exausti ‑
vas aos Estados‑Membros e forneceu orientações estra ‑
tégicas aos funcionários responsáveis a fim de racionali ‑
zar as abordagens da negociação dos novos PDR.
V
Os Estados‑Membros devem velar por que todas as 
medidas de desenvolvimento rural que tencionam 
aplicar sejam verificáveis e controláveis. Para tal, os 
Estados‑Membros estabelecerão mecanismos em 
matéria de controlo que garantam razoavelmente 
o respeito dos critérios de elegibilidade e de  outros 
compromissos (artigo 48.º do Regulamento 
n.º 1974/2006).
Para o período de programação 2014 ‑2020, a assis ‑
tência técnica será sujeita a controlos administrativos 
e no local (artigo 62.º do Regulamento n.º 809/2014) 
com vista à melhoria do nível de fiabilidade da elegibi ‑
lidade das despesas.
As despesas de assistência técnica devem ser rastreá ‑
veis e os recursos financiados devem ser identificáveis 
através de sólidas práticas contabilísticas. Aplica‑se 
o mesmo princípio às outras despesas, beneficiários 
e operações que poderiam ser financiados por outros 
fundos da União Europeia ou apoio público em geral.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 39
No que diz respeito ao segundo pilar, o resultado da 
utilização dos fundos previstos de assistência técnica 
ainda não é totalmente conhecido, uma vez que os 
Estados‑Membros podem apresentar declarações de 
despesas ao longo de 2015. Verifica‑se uma ampla 
variação entre os Estados‑Membros no que diz 
respeito à proporção da dotação para o desenvolvi ‑
mento rural que tencionam utilizar para efeitos de 
assistência técnica.
Observações
24
No que diz respeito ao primeiro pilar, o financiamento 
dos custos administrativos dos Estados‑Membros está 
excluído no FEAGA. Os custos administrativos incor ‑
ridos pelos beneficiários dos fundos ou programas 
operacionais são elegíveis e podem ser incluídos nas 
declarações dos Estados‑Membros com base nos atos 
delegados adotados pela Comissão ao abrigo do novo 
Regulamento OCM n.º 1308/2013.
25
A Comissão reconhece a importância da justifica ‑
ção e da transparência dos custos administrativos 
financiados pela assistência técnica. A boa execução 
dos programas e, em última análise, da política de 
desenvolvimento rural requer que as administrações 
estejam bem equipadas.
26
A Comissão considera que o artigo 5.º do Regula ‑
mento (CE) n.º 1290/2005 constitui a única referência 
jurídica clara tanto para o FEAGA como para o Feader 
a nível da Comissão e/ou em seu nome.
Para o novo período de programação, a assistência 
técnica a nível dos Estados‑Membros é definida pelo 
artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013.
27
Apesar da inclusão não explícita do termo «reforçar 
a capacidade» no artigo 5.º, todas as atividades discri ‑
minadas conduzirão ao reforço das capacidades dos 
serviços da Comissão e dos Estados‑Membros para 
a aplicação legal e regular das regras da PAC.A médio prazo, a Comissão irá solicitar informações 
mais pormenorizadas no âmbito dos atuais sistemas 
de comunicação de informações, a fim de melhorar 
o acompanhamento do tipo de custos incorridos 
(ou  seja, despesas administrativas e operacionais) 
no âmbito do orçamento da assistência técnica.
VII Quarta recomendação
A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão irá 
incentivar os Estados‑Membros a utilizarem indicado ‑
res adequados para o acompanhamento das despesas 
de assistência técnica, embora sem obrigatoriedade.
Introdução
13
O volume de despesas de assistência técnica é progra ‑
mado de acordo com as necessidades identificadas. 
Por exemplo, o artigo 8.º, n.º 1, alínea c), subalínea vi), 
do Regulamento n.º 1305/2014 introduz a obrigação 
de as autoridades de gestão assegurarem uma capa ‑
cidade consultiva adequada relativa aos requisitos 
e ações regulamentares relacionados com a inovação, 
facto que poderá ter implicado novas necessidades 
correspondentes em termos de assistência técnica.
A Comissão racionalizou a abordagem da assistência 
técnica a nível de todos os FEEI, instituindo disposi ‑
ções legais comuns aplicáveis a todos. Esta disposição 
(artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013) alarga 
ligeiramente o âmbito das despesas elegíveis para 
apoio, passando a incluir as atividades de comunica ‑
ção, criação de redes, resolução de litígios e auditoria, 
que não foram utilizadas para efeitos de definição 
de assistência técnica no anterior quadro jurídico 
do desenvolvimento rural.
16
No que diz respeito ao primeiro pilar, todas as auto ‑
rizações devem ser efetuadas no exercício orçamen ‑
tal em causa e, exceto em casos raros de transições 
autorizadas de dotações de um exercício para o pró ‑
ximo, caducam no final desse exercício. No entanto, 
os pagamentos podem ser efetuados no decurso de 
mais de  um exercício orçamental.
Respostas da Comissão 40
31
De acordo com os sistemas contabilísticos da Comis ‑
são, o valor total das autorizações em 2013 foi de 
21 879 114 euros. A Comissão reforçou as atividades 
de criação de redes, nomeadamente em relação com 
a Parceria Europeia de Inovação, no final do período 
de programação 2007 ‑2013. As atividades de criação 
de redes foram também um elemento fundamental 
para a preparação do próximo período de programa ‑
ção. De um modo geral, a criação de redes constitui 
uma importante atividade orientada para a obtenção 
de resultados subjacente à conceção das políticas. 
No que diz respeito aos sistemas de TI, o desenvol ‑
vimento de ferramentas novas e mais sofisticadas 
(por exemplo, RDIS2 e SFC) para preparar o período 
2014 ‑2020 teve lugar principalmente a partir de 2012, 
sendo consequentemente as despesas conexas 
significativamente mais elevadas do que em 2007. Ver 
também as respostas aos pontos 32 ‑35.
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 32 a 35
Os serviços responsáveis da Comissão financiaram as 
despesas com TI através de uma série de artigos orça ‑
mentais em função do nexo entre a despesa em causa 
e a atividade subjacente:
Os artigos orçamentais utilizados para este financiamento 
envolvem despesas de apoio relacionadas com a assistên ‑
cia operacional não técnica a favor das operações da PAC 
(o FEAGA e o Feader foram financiados separadamente 
através do artigo 05 01 04) e com a assistência técnica 
operacional diretamente ligada à execução dos progra ‑
mas e atividades operacionais da PAC (o FEAGA foi finan ‑
ciado no âmbito do artigo 05  08 09 e o Feader no  âmbito 
do número 05 04 05 02).
O desenvolvimento e a manutenção de sistemas 
administrativos informáticos têm vindo a ser progres ‑
sivamente assumidos pelos serviços horizontais da 
Comissão. Contudo, a Comissão continua a ser respon ‑
sável pelos sistemas informáticos que servem a PAC. 
Os referidos artigos orçamentais cobrem os custos de 
desenvolvimento inicial dos sistemas informáticos em 
causa e os respetivos custos de manutenção. Estes 
últimos custos envolvem o desenvolvimento posterior 
destes sistemas em função das necessidades (manu ‑
tenção evolutiva) e a sua necessária manutenção 
corretiva e funcionamento.28
O legislador, ao adotar os regulamentos, optou por 
uma abordagem ampla e flexível para a utilização da 
assistência técnica pelos Estados‑Membros. A Comis ‑
são não pode interferir na aplicação de tais disposi ‑
ções, em especial quando as despesas são elegíveis.
No entanto, para o atual período de programação, 
a Comissão emitiu orientações específicas para os 
Estados‑Membros, bem como diretrizes e indicadores 
indicativos para os funcionários responsáveis.
Os custos administrativos apoiados pela assistência 
técnica devem estar claramente relacionados com 
a execução do programa. A flexibilidade na utilização 
de fundos no âmbito da assistência técnica dentro 
dos limites máximos estabelecidos não significa falta 
de rigor. No âmbito da gestão partilhada, os Esta ‑
dos‑Membros devem assegurar que o orçamento da 
União Europeia seja gasto de acordo com os princípios 
da economia, da eficiência e da eficácia (artigo 30.º do 
Regulamento Financeiro n.º 966/2012).
As despesas de assistência técnica apoiam as atividades 
da rede rural nacional dos Estados‑Membros, que estão 
claramente definidas e estabelecidas no quadro jurídico 
(artigo 68.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005) e nos 
programas de desenvolvimento rural.
30
A Comissão considera que a «definição» e a «natureza» 
da assistência técnica devem ser determinadas pelo 
legislador. 
O objetivo do vade‑mécum para a modalidade de 
gestão direta consiste em fornecer orientações sobre 
a validação, os circuitos financeiros, os processos e os 
procedimentos aplicados na execução do orçamento 
e não se destina a prever regras sobre a repartição do 
orçamento entre rubricas.
Respostas da Comissão 41
Além disso, o período auditado foi afetado por uma 
grave crise económica, em especial em certos Esta ‑
dos‑Membros onde as administrações nacionais sofre ‑
ram reduções importantes e falta de recursos. A fim de 
assegurar uma execução correta da política e reduzir 
o nível crescente de taxa de erro, essas administrações 
solicitaram o financiamento da União Europeia através 
da assistência técnica.
43
O artigo 66.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 
estipula que «por iniciativa dos Estados‑Membros, 
o Feader pode financiar, em cada programa de desen ‑
volvimento rural, atividades de preparação, gestão, 
acompanhamento, avaliação, informação e controlo 
da intervenção correspondente ao programa. A estas 
atividades pode ser dedicado um máximo de 4% do 
montante total de cada programa.» De acordo com 
o artigo 71.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005, 
compete às autoridades nacionais competentes esta ‑
belecer as regras em matéria de elegibilidade das des ‑
pesas, sujeitas às condições especiais previstas pelo 
Regulamento (CE) n.º 1698/2005 para certas medidas 
de desenvolvimento rural.
45
A Comissão considera que a reafetação de dotações 
à gestão melhora o tratamento dos pedidos de ajuda 
e os serviços de aconselhamento prestados aos bene ‑
ficiários dos PDR, especialmente no que diz respeito 
às medidas de investimento complexas, melhorando 
assim a execução global dos programas.
46
A assistência técnica é parcialmente utilizada para 
a gestão global dos PDR, sendo considerada pelos 
decisores um apoio necessário para a execução da 
política. Deve, por conseguinte, ser analisada à luz dos 
indicadores de resultados dos PDR.
47
A assistência técnica é amplamente utilizada para aliviar 
os encargos administrativos dos beneficiários, melhorar 
os seus conhecimentos e as informações sobre a exe ‑
cução dos programas ou utilizar plenamente as ferra ‑
mentas informáticas e a administração eletrónica. Por 
conseguinte, as despesas de assistência técnica, mesmo 
se consagradas em parte ao apoio orçamental, têm um 
impacto positivo para os beneficiários.A Comissão emitiu orientações para os programas em 
gestão partilhada que indicam o tipo de rubrica orça ‑
mental a utilizar em caso de despesas informáticas (e 
de auditoria) para efeitos de coerência no que se refere 
à orçamentação das despesas informáticas. Todos os 
tipos de custos informáticos devem respeitar estas 
orientações, quer sejam de desenvolvimento ou de 
manutenção de TI, e os custos de manutenção devem 
ser sempre imputados à mesma rubrica orçamental 
que os respetivos custos de desenvolvimento informá ‑
tico. Esta abordagem reforça a disciplina orçamental 
e a coerência em todas as DG em gestão partilhada.
36
Ver a resposta da Comissão ao ponto 28.
37
Ver a resposta da Comissão ao ponto 28.
38
A percentagem média no que diz respeito à utilização 
da assistência técnica para o período de programa ‑
ção 2007 ‑2013 (1,57%) e a percentagem estimada 
para o período de programação 2014 ‑2020 (1,97%) 
revelam uma afetação de dotações moderadas por 
Estado‑Membro e indicam que os fundos apenas são 
gastos em atividades necessárias relacionadas com 
a execução dos PDR. Além disso, o montante efetiva ‑
mente gasto em 2007 ‑2013 (situação em 31.10.2014) 
correspondeu apenas a 70% dos montantes progra ‑
mados indicados no anexo. Por conseguinte, apenas 
1,16% do orçamento executado do período 2007 ‑2013 
foi efetivamente afetado à assistência técnica.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 13.
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 40 e 41
Uma boa gestão financeira e objetivos políticos ambi ‑
ciosos no quadro da política de desenvolvimento rural 
exigem um reforço das capacidades administrativas 
nos Estados‑Membros. Por forma a assegurar uma 
execução adequada, foi afetada uma maior proporção 
dos recursos à manutenção da capacidade administra ‑
tiva nos Estados‑Membros.
Respostas da Comissão 42
50
A Comissão apresentou orientações aos Esta ‑
dos‑Membros sobre a utilização da assistência técnica 
para o período de programação 2014 ‑2020 no âmbito 
do Comité do Desenvolvimento Rural.
51
O quadro em anexo baseia‑se nos projetos de PDR 
apresentados pelos Estados‑Membros, estando 
a maioria deles ainda em debate.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 13.
54
A Comissão está a realizar um certo número de audito ‑
rias nos Estados‑Membros para verificar as despesas 
de assistência técnica. Os erros detetados pela Comis ‑
são e pelo Tribunal de Contas Europeu estão a ser 
seguidos, sendo propostas correções financeiras.
O quadro jurídico para o período de programação 
2014 ‑2020 foi reforçado. Na ficha de orientações apre ‑
sentada aos Estados‑Membros inclui‑se a seguinte 
recomendação: os custos administrativos dos bene ‑
ficiários financiados através da assistência técnica, 
incluindo os custos de pessoal, devem ser claramente 
determinados (tipo de custos administrativos e crité ‑
rios de atribuição). Além disso, quando os beneficiá ‑
rios executam também outros fundos (ou seja, os FEEI 
ou o FEAGA), a verificabilidade e a mensurabilidade 
dos custos administrativos financiados através da 
assistência técnica devem ser asseguradas.
55
Os Estados‑Membros estão conscientes de que a assis ‑
tência técnica pode dizer apenas respeito aos PDR 
e que deve ser provada a separação clara dos custos 
administrativos e dos custos de pessoal relacionados 
com o primeiro e segundo pilares.
Ver também a resposta ao ponto 54.48
As administrações nacionais nos Estados‑Membros 
economicamente mais débeis necessitam de um 
apoio reforçado para poderem cumprir os compromis ‑
sos e as obrigações da União Europeia em termos de 
execução dos programas. Estas despesas são necessá ‑
rias para o financiamento dos recursos administrativos 
ligados à execução do programa.
As despesas de assistência técnica da Polónia são 
relativamente baixas em termos percentuais.
49
A assistência técnica apoia a realização dos objetivos 
principais da política, o que não seria conseguido 
na ausência desse financiamento. Por conseguinte, 
a Comissão considera que as despesas de assistên ‑
cia técnica não desviam recursos substanciais dos 
objetivos da política, mas, pelo contrário, reforçam os 
mecanismos de execução nos Estados‑Membros.
Apenas 1,16% das despesas se relacionaram com 
a assistência técnica em 2007 ‑2013 (de um limite 
máximo de 4%). Esta percentagem relativamente 
pequena das despesas de desenvolvimento rural não 
revela qualquer intenção de maximizar os pagamen ‑
tos dos custos administrativos dos Estados‑Membros.
Caixa 1
Dado que o orçamento da assistência técnica financia 
algumas despesas gerais imputáveis à execução dos 
programas, afigura‑se muito limitada a proporção des ‑
sas despesas em comparação com o orçamento global 
da política (ou seja, 1,16%).
No parecer da Comissão, embora o custo dos contro ‑
los nos Estados‑Membros não deva ser aumentado, 
a tónica deve ser colocada na necessidade de melho ‑
rar a qualidade e a eficiência dos controlos.
As obrigações em matéria de gestão, controlo, 
informação, publicidade, criação de redes, acompa ‑
nhamento e avaliação são necessárias para assegurar 
a eficácia da política e os seus custos devem ser cofi ‑
nanciados pelo Feader.
Respostas da Comissão 43
Foram fornecidas pelas autoridades de gestão italia ‑
nas no quadro do relatório anual sobre os progres ‑
sos realizados garantias específicas em relação, em 
especial, ao cumprimento das regras em matéria de 
concorrência e de contratos públicos.
O artigo 62.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013 alar ‑
gou o âmbito em que um perito independente deve 
realizar ou confirmar os cálculos. Irá cobrir igualmente 
todas as operações em que as opções de custos sim ‑
plificados serão utilizadas.
62
No período de programação de 2014 ‑2020, as redes 
rurais nacionais serão acompanhadas através de 
3 indicadores de realizações específicos (anexo IV 
do Regulamento n.º 808/2014). Relativamente às 
outras atividades financiadas no quadro da assistên ‑
cia técnica, a ficha de orientações apresentada aos 
Estados‑Membros inclui a seguinte recomendação: 
a fim de respeitar os princípios gerais da boa gestão 
financeira dos fundos da União Europeia, as despesas 
de assistência técnica devem basear‑se em objetivos 
operacionais específicos, mensuráveis, realizáveis, per ‑
tinentes e calendarizados (artigo 30.º do Regulamento 
Financeiro n.º 966/2012), na sequência de uma avalia ‑
ção adequada das necessidades. As realizações devem 
ser sujeitas a acompanhamento e avaliação, com base 
em indicadores de desempenho. Os Estados‑Membros 
são incentivados a fixar indicadores adicionais especí ‑
ficos para assistência técnica.
Caixa 4
Os PDR são executados através de medidas que neces ‑
sitam de apoio sob a forma de assistência técnica para 
a sua boa execução geral. Neste sentido, a Comissão 
considera que as medidas constituem os instrumen ‑
tos estratégicos e a assistência técnica uma atividade 
transversal de apoio à gestão eficaz dos PDR.Caixa 2
De acordo com as autoridades lituanas, o Ministério 
aprova regularmente listas atualizadas dos funcioná ‑
rios parcialmente afetados aos PDR, juntamente com 
percentagens específicas do seu tempo de trabalho. 
No organismo pagador, a atribuição pro rata  do tempo 
de trabalho do pessoal é efetuada tendo em conta os 
diferentes fundos geridos pelo organismo, as tarefas 
e as funções atribuídas, os planos de ação aprovados, 
os convites à apresentação de propostas planeados 
e o seu tratamento, os controlos no local, etc.
No que se refere à Hungria, em 19 de dezembro de 
2014, a Comissão recordou às autoridades húngaras 
que deve ser fornecida, para o período de programa ‑
ção 2014 ‑2020, uma lista dos beneficiários da assis ‑
tência técnica. Além disso, quando os beneficiários 
executam também outros fundos (ou seja, os FEEI 
ou o FEAGA), a verificabilidade e a mensurabilidade 
dos custos administrativos financiados devem ser 
asseguradas.
No que se refere à Áustria, durante as negociações 
relativas ao período 2014 ‑2020, recordou‑se às auto ‑
ridades que a assistência técnica pode dizer apenas 
respeito aos PDR e que deve ser provada a separação 
clara dos custos administrativos e dos custos de pes ‑
soal relacionados com o primeiro e segundo pilares.
No que se refere à Polónia, os coeficientes foram cal ‑
culados partindo do pressuposto de que a proporção 
entre o primeiro e o segundo pilar não era suscetível 
de ser alterada durante o período.
É de assinalar que a Comissão tem em conta as obser ‑
vações do Tribunal durante as suas auditorias. 
Ver também a resposta ao ponto 55.
56
Ver a resposta da Comissão ao ponto 54.
Caixa 3
A Comissão sublinhou por diversas vezes a importân ‑
cia do cumprimento das regras em matéria de con ‑
tratos públicos no âmbito de reuniões bilaterais e em 
várias trocas de correspondência com as autoridades 
de gestão em conformidade com artigo 82.º, n.º 2, 
alínea f), do Regulamento (UE) n.º 1698/2005.
Respostas da Comissão 44
Além disso, o exemplo da Polónia prova que pode ser 
difícil a elaboração de uma avaliação distinta e rele ‑
vante das necessidades a longo prazo no domínio da 
assistência técnica.
69
A Comissão não fixou objetivos separados para a tota ‑
lidade do financiamento da assistência técnica, uma 
vez que considerou que isso não seria necessário, pro ‑
porcional ou eficaz em termos de custos. No entanto, 
nos casos relevantes, elaborou uma programação 
plurianual e respetivas etapas (avaliação, plano diretor 
de TI, etc.).
73
A assistência técnica não foi mencionada separada ‑
mente nas orientações gerais sobre o Quadro Comum 
de Acompanhamento e Avaliação (QCAA), porque os 
requisitos de desempenho são indiretamente cober ‑
tos e aferidos de acordo com o desempenho das 
medidas para as quais contribuem.
O QCAA prevê a utilização de indicadores adicio ‑
nais dos PDR (artigo 81.º, n.º 2, do Regulamento 
n.º 1698/2005) a definir pelos Estados‑Membros, 
a fim de permitir o acompanhamento e a avaliação 
das especificidades dos PDR. Introduziu igualmente 
questões comuns de avaliação relativas à assistência 
técnica a avaliar no contexto das avaliações intercala ‑
res e  ex post .
75
Tendo em conta a grande variedade de necessidades 
cobertas pela assistência técnica, a distinção entre 
o acompanhamento e a avaliação e os elementos 
dos PDR para os quais contribuem iria necessitar 
de um quadro muito grande e dispendioso para 
o seguimento de despesas relativamente peque ‑
nas. De acordo com o anexo VII do Regulamento 
n.º 1974/2006, o relatório de execução anual deve 
conter informações sobre as disposições tomadas pela 
autoridade de gestão e pelo comité de acompanha ‑
mento para assegurar a qualidade e a eficácia da exe ‑
cução do programa, incluindo a assistência técnica. 
No ntanto, a avaliação dos PDR (incluindo as avalia ‑
ções do desempenho e do impacto) deve ser realizada 
no contexto das avaliações intercalares e  ex post .A intenção de considerar a assistência técnica distinta 
das medidas é claramente evidenciada pelo facto de 
se encontrarem estabelecidas em diferentes capítulos 
da legislação em matéria de desenvolvimento rural. 
Por exemplo, no caso do Regulamento n.º  1305/2013: 
no título  III, o capítulo  I descreve as medidas, o capí ‑
tulo II descreve as disposições comuns aplicáveis 
a várias medidas e o capítulo III descreve a assistência 
técnica e a ligação em rede. A assistência claramente 
técnica é separada das medidas. No entanto, esta 
separação não implica que a assistência técnica não 
seja acompanhada ou avaliada. Os PDR são devida ‑
mente programados, acompanhados e avaliados e a 
assistência técnica apoia a execução correta e a con ‑
cretização efetiva dos PDR no seu conjunto.
No que se refere à Áustria, o financiamento dos custos 
administrativos relativos ao organismo pagador estava 
em conformidade com a legislação pertinente da UE, 
tendo por conseguinte sido aprovado pela Comissão.
63
Uma vez que o quadro de acompanhamento e de 
avaliação analisa o desempenho global dos PDR, caso 
se verifiquem custos excessivos (não operacionais) 
que não contribuem para o desempenho dos progra ‑
mas, isso estará refletido num menor desempenho 
global. Por conseguinte, a Comissão considera que 
o contributo da assistência técnica está indiretamente 
incluído na avaliação.
64
Os objetivos são fixados de forma adequada a nível 
dos PDR.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 62.
67
Os Estados‑Membros são obrigados a avaliar a forma 
como as necessidades de médio e longo prazo podem 
ser cobertas pelos PDR no seu todo.
As alterações dos programas devem ser devidamente 
justificadas pelos Estados‑Membros e, caso as des ‑
pesas com a assistência técnica devam ser alteradas, 
devem ser fornecidas justificações sólidas.
Respostas da Comissão 45
84
A Comissão considera que o artigo 5.º do Regula ‑
mento (CE) n.º 1290/2005 constitui a única referência 
jurídica clara tanto para o FEAGA como para o Feader 
a nível da Comissão e/ou em seu nome.
Para o novo período de programação, a assistência 
técnica a nível dos Estados‑Membros é definida pelo 
artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013.
A liberdade de escolha resultante da flexibilidade 
regulamentar é necessária para lidar com a enorme 
diversidade das necessidades das autoridades nacionais 
e regionais. A boa execução dos PDR está muito relacio ‑
nada com os custos necessários, tais como as despesas 
administrativas das ferramentas informáticas. As des ‑
pesas financiadas através da assistência técnica estão 
diretamente ligadas à elaboração, execução e avaliação 
dos programas de desenvolvimento rural (PDR).
No que diz respeito ao período de programação 
2014 ‑2020, a Comissão apresentou orientações exausti ‑
vas aos Estados‑Membros e forneceu orientações estra ‑
tégicas aos funcionários responsáveis a fim de racionali ‑
zar as abordagens da negociação dos novos PDR.
85
Em conformidade com as orientações orçamentais dos 
FEEI da Comissão, relativamente aos programas em 
gestão partilhada referentes à assistência técnica ope ‑
racional e não operacional (administrativa) no caso de 
despesas de auditoria e informáticas, todos os tipos de 
custos informáticos, relacionados com a manutenção 
ou com o desenvolvimento de TI, devem ser sempre 
imputados à mesma rubrica orçamental que os respe ‑
tivos custos de desenvolvimento de TI. Esta aborda ‑
gem reforça a disciplina orçamental e a coerência em 
todos os domínios de gestão partilhada do orçamento 
da Comissão. No que diz respeito à assistência técnica 
por iniciativa dos Estados‑Membros, os vencimentos 
constituem uma despesa elegível se os recursos corres ‑
pondentes estiverem diretamente relacionados com 
a execução do PDR. A este respeito, a ficha de orienta ‑
ções apresentada aos Estados‑Membros em matéria 
de assistência técnica para o período 2014 ‑2020 inclui 
informações específicas quanto à forma de imputação 
e financiamento dos custos de pessoal.76
Dado o elevado número de PDR e a grande variedade 
de necessidades cobertas, considera‑se ser mais 
adequado que os Estados‑Membros determinem 
onde e como o apoio, tal como definido na legisla ‑
ção, é mais necessário. As necessidades visadas são 
determinadas pelos Estados‑Membros com base na 
avaliação das necessidades e os fundos são atribuídos 
aos domínios concretos considerados relevantes. Estes 
domínios, como demonstrado pelos dados, variam 
substancialmente de um Estado‑Membro para outro.
77
Os Estados‑Membros reforçaram significativamente 
as atividades de cooperação entre os organismos 
pagadores, a fim de avaliar e corrigir as deficiências 
existentes na execução causadoras de elevadas taxas 
de erro. Estas atividades podem ser financiadas atra ‑
vés da assistência técnica.
78
Ver a resposta da Comissão ao ponto 75.
82
Para o período de programação 2014 ‑2020, uma das 
tarefas da assembleia das redes rurais criada com 
base no artigo 3.º, alínea d), da Decisão de Execução 
n.º 825/2014 da Comissão consiste em assegurar um 
acompanhamento e uma avaliação adequados das ati ‑
vidades da REDR e da RPEI. De acordo com o mesmo 
regulamento, o artigo 8.º, alínea c), prevê a avaliação 
de forma contínua da eficácia e eficiência das ativida ‑
des da REDR e da RPEI.
Conclusões e recomendações
83
A assistência técnica contribui para a execução, 
o acompanhamento, o controlo e a avaliação dos 
PDR. Apenas a síntese das avaliações ex post  dos PDR 
poderá demonstrar o contributo da assistência técnica 
para os objetivos gerais da PAC.
O legislador decidiu conceder uma certa flexibili ‑
dade aos Estados‑Membros na utilização dos fundos 
de assistência técnica.
Respostas da Comissão 46
91
Dado a assistência técnica ser uma atividade de apoio 
transversal, o acompanhamento e a avaliação das suas 
despesas estão integrados no acompanhamento e na 
avaliação dos programas no seu conjunto.
São aplicados indicadores específicos de realizações 
financeiras à assistência técnica.
92
A eficácia potencial de uma ferramenta não depende da 
existência de um sistema para avaliar o seu impacto.
Recomendação 4
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão irá incentivar os Estados‑Membros a uti ‑
lizarem indicadores adequados para o acompanha ‑
mento das despesas de assistência técnica, embora 
sem obrigatoriedade.86
A Comissão incentiva os Estados‑Membros a assegu ‑
rar que os custos administrativos dos beneficiários 
financiados através da assistência técnica, incluindo os 
custos de pessoal, são claramente determinados. Além 
disso, quando os beneficiários executam também 
outros fundos (ou seja, os FEEI ou o FEAGA), a verifica ‑
bilidade e a mensurabilidade dos custos administrati ‑
vos financiados através da assistência técnica devem 
ser asseguradas1.
Recomendação 1
A Comissão aceita esta recomendação e irá desenvol ‑
ver orientações a este respeito.
Recomendação 2
A Comissão não pode aceitar esta recomendação. 
Considera que a manutenção informática é uma ati ‑
vidade operacional relacionada com a atualização e o 
desenvolvimento dos sistemas. Em conformidade com 
as orientações orçamentais dos FEEI da Comissão de 
16 de maio de 2014, relativamente aos programas em 
gestão partilhada referentes à assistência técnica ope ‑
racional e não operacional (administrativa) no caso de 
despesas de auditoria e informáticas, todos os tipos de 
custos informáticos, relacionados com a manutenção 
ou com o desenvolvimento de TI, devem ser sempre 
imputados à mesma rubrica orçamental que os respe ‑
tivos custos de desenvolvimento de TI. Esta aborda ‑
gem reforça a disciplina orçamental e a coerência em 
todos os domínios de gestão partilhada do orçamento 
da Comissão.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação.
A médio prazo, a Comissão irá solicitar informações 
mais pormenorizadas no âmbito dos atuais sistemas 
de comunicação de informações, a fim de melhorar 
o acompanhamento do tipo de custos incorridos (ou 
seja, despesas administrativas e operacionais) no 
âmbito do orçamento da assistência técnica.
1 Ficha de orientações relativa à assistência técnica para 2014 ‑2020.
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A assistência técnica está tradicionalmente relacionada 
com o fornecimento de conhecimentos especializados 
e de  fundos para apoiar os serviços públicos na execução 
das políticas. Na presente auditoria, o Tribunal examinou 
a utilização do financiamento da assistência técnica pela 
União Europeia no domínio da agricultura e  desenvolvi-
mento rural durante o período de 2007 -2013. Constatou 
que se operou uma mudança: a assistência técnica deixou 
de ser considerada uma ajuda destinada a financiar 
o «desenvolvimento de capacidades», passando a ser um 
apoio a custos administrativos correntes. Por este motivo, 
e devido à inexistência de um quadro de desempenho 
adequado, nem a  Comissão nem os Estados- Membros 
conseguem demonstrar a contribuição da assistência 
técnica para o impacto da política agrícola comum.
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU