COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

relativa ao mercado único das telecomunicações

1. Contexto político e económico

A realização de progressos substanciais no sentido da criação de um mercado único europeu das telecomunicações é essencial para os interesses estratégicos e o desenvolvimento económico da Europa, para o setor das telecomunicações propriamente dito e para os cidadãos, que se sentem frustrados por não poderem aceder inteiramente e em condições justas aos serviços de telecomunicações, como a Internet e os serviços móveis.

A importância de um acesso fiável e rápido à Internet aumentará com a prevalência da computação em nuvem. Tal exige a disponibilização de redes de alta qualidade, que apenas um setor das telecomunicações saudável tem condições para fornecer; a sua situação constitui, pois, um interesse estratégico para a Europa.

Do mesmo modo, o interesse estratégico da Europa será salvaguardado se esta dispuser de capacidade própria para garantir a segurança dos serviços de computação em nuvem fornecidos aos cidadãos e mantiver uma capacidade de produção de equipamentos de telecomunicações significativa. Ambas dependem da existência de um setor das telecomunicações dinâmico, decidido a investir em redes de acesso móveis 4G e fixas de elevado débito.

A esmagadora maioria dos cidadãos, das empresas, dos governos e dos empreendedores está cada vez mais dependente da conectividade das telecomunicações. Hoje em dia, na Europa, estão, porém, sujeitos a uma espécie de lotaria, quando se trata de aceder aos ditos serviços, apesar de 26 anos de progressos na reforma dos mercados nacionais das telecomunicações da Europa e do lançamento das bases para um mercado único das telecomunicações.

A economia da Internet representa, em si, uma parte crescente do PIB, enquanto a conectividade efetiva e as inovações na Internet são agora essenciais para o aumento da produtividade em todos os setores económicos — desde os cuidados de saúde até à energia, passando pelos serviços públicos. Dar dinamismo ao setor das telecomunicações já não é, por conseguinte, uma questão de intervir neste setor em concreto (que representa apenas 9 % da economia digital da Europa), mas apoiar o desenvolvimento sustentável de todos os setores.

Um novo e significativo passo em frente no desenvolvimento do mercado único das telecomunicações dará o indispensável impulso à economia, ajudando a promover novas fontes de crescimento económico (como a economia das aplicações, que gerou 794 000 novos empregos – cerca de metade criadores de software – desde 2008), a promover a inovação, a criar empregos novos e sustentáveis e a restabelecer a competitividade da Europa.

Foi com estas ideias em mente que o Conselho Europeu de março de 2013 pediu à Comissão que apresentasse, o mais depressa possível, medidas concretas para a criação do mercado único das tecnologias da informação e das telecomunicações. As propostas hoje apresentadas cumprem o compromisso assumido pela Comissão.

O setor das comunicações eletrónicas opera à escala mundial, com a Web (e os serviços que fazem comércio com base nela) a ultrapassar as fronteiras da UE. É importante que as presentes iniciativas sejam vistas no contexto da evolução noutras partes do mundo e que o fornecimento de comunicações eletrónicas e de serviços digitais mereça a devida atenção em acordos setoriais específicos ou em negociações sobre comércio e investimento com os nossos principais parceiros.

2. 26 anos de reforma da regulamentação das telecomunicações

Em pouco mais de uma geração, graças ao quadro legal da UE, a paisagem das telecomunicações na Europa liberalizou-se, passando de uma paisagem estática de monopólios de serviço público para um setor dinâmico e concorrencial. A partir da década de 80, pacotes sucessivos de legislação europeia desagregaram as redes, promoveram a concorrência e a escolha, estabeleceram limites para o custo do roaming, reconheceram aos consumidores novos e importantes direitos e incentivaram a aplicação convergente e coerente do quadro comum.

Além disso, a aplicação do direito da concorrência da UE tem sido fundamental para garantir que os mercados funcionem de forma concorrencial, fazendo baixar os preços e melhorar a qualidade dos serviços para os consumidores em toda a UE.

Estas alterações na legislação das telecomunicações da UE procuraram adaptá-la aos avanços assinaláveis verificados nas TIC: primeiro a telefonia móvel e, em seguida, a Internet. Hoje, o setor das telecomunicações é a espinha dorsal dos produtos e serviços digitais que têm potencial para apoiar todos os aspetos das nossas vidas e ser o motor da recuperação económica da Europa.

Os esforços da UE para promover um ambiente regulamentar sólido e apoiar a concorrência há muito que estão na base das mudanças operadas no setor. Graças a importantes avanços, como as normas GSM e UMTS, a UE criou as condições para que a Europa e os seus operadores fossem líderes mundiais. Com o tempo, a liberalização trouxe concorrência, preços mais justos e possibilidades reais de escolha para os cidadãos e as empresas dentro dos mercados nacionais. À medida que os mercados se tornam mais concorrenciais, europeus e mundiais, o quadro regulamentar deve evoluir também.

O atual quadro regulamentar, apresentado pela Comissão em 2007 e centrado no reforço da fiscalização europeia e da coerência da regulação dos mercados nacionais, serviu bem os seus objetivos. No entanto, mais recentemente, e olhando para além das fronteiras da Europa, os maiores operadores dos EUA, do Japão e da Coreia do Sul investiram fortemente no fornecimento de ligações de banda larga rápidas (fixas e sem fios). Neste contexto global, é importante que a Europa não fique para atrás. Além disso, a mudança do clima económico e tecnológico e o impacto da crise económica e financeira provocaram mudanças rápidas e aceleradas no setor das telecomunicações à escala mundial, nomeadamente uma reestruturação significativa. E a procura de novos produtos e aplicações para serviços baseados em dados está a reforçar o imperativo de criação do mercado único, dado que uma posição forte do setor europeu das TIC (especialmente as telecomunicações) e a cobertura pela banda larga, em comparação com outros países, são essenciais para a competitividade da economia europeia. O momento em que esta urgência se faz sentir coincide com o momento em que a Europa procura novas formas de crescimento que a façam sair da crise.

O setor das telecomunicações deve prosperar permitindo que o conjunto da economia prospere; é insustentável que procure prosperar frustrando as necessidades de conectividade do conjunto da economia, com modelos de negócio que florescem com a escassez e não com a abundância. Por conseguinte, torna-se indispensável uma ação decisiva imediata de reestruturação do setor, para evitar que este seja confrontado com um agravamento do seu inevitável declínio. Manter o status quo não é uma opção.

3. Barreiras ao mercado único

A Comissão Europeia está determinada a manter e alargar os benefícios das telecomunicações para as empresas e os cidadãos. Mas, não obstante os progressos realizados até à data, o setor continua a deparar-se com uma série de obstáculos, barreiras e desafios que, em conjunto, nos fazem perceber que todo o potencial de vantagens do mercado único está longe de estar concretizado. Um estudo recente mostrou que, se o mercado interno das comunicações eletrónicas estivesse criado, o produto interno bruto (PIB) da UE poderia crescer até 110 mil milhões de euros por ano.[1]

De um modo geral, o setor das telecomunicações ainda sofre do legado dos antigos monopólios nacionais, que operavam em grande medida à escala nacional. Algumas grandes empresas de telecomunicações estão presentes em vários Estados-Membros, mas não há nenhuma que esteja presente em todos. Na sua maior parte, os operadores de comunicações móveis também têm apenas uma presença nacional; para muitos operadores de comunicações fixas, essa presença é ainda mais localizada. Os poucos que operam em vários Estados-Membros têm de obedecer a regras distintas, de acordo com requisitos ou imposições por vezes divergentes por parte dos diferentes reguladores, necessitando de autorizações distintas em cada Estado-Membro. Além disso, muitas vezes os operadores ativos em diversos Estados-Membros não se comportam como verdadeiros operadores europeus, parecendo satisfeitos por conduzirem as suas atividades separadamente em cada Estado-Membro. O mercado inclui mais de mil operadores de comunicações fixas e várias centenas de operadores de comunicações móveis, que, apesar de pertencerem frequentemente a grupos maiores, operam à escala nacional. Ao mesmo tempo, o setor tem uma natureza cada vez mais global e depende da escala para ser rentável.

A inexistência de um mercado único também transparece de forma muito nítida nos preços. Por exemplo, o custo de uma chamada para outro país da UE, ou da utilização de um aparelho móvel noutro país da UE, é frequentemente muito mais elevado do que a nível doméstico, devido às taxas aplicadas aos serviços de roaming de voz e dados e às tarifas das chamadas «internacionais» (intra-UE). Estes encargos são considerados abusivos por muitos cidadãos e constituem, além disso, um obstáculo prático ao exercício das liberdades de um mercado único.

Acresce que os consumidores se sentem provavelmente mais confiantes em aceitar ofertas de operadores estabelecidos noutros Estados-Membros, se souberem que podem contar com o mesmo conjunto de regras: por exemplo, regras em matéria de transparência, termos contratuais, facilitação da mudança de operador e regras para impedir o bloqueio ou o condicionamento dos serviços em linha, no quadro de medidas destinadas a garantir o acesso à Internet aberta. A dispersão de esforços nacionais para proteger os direitos dos consumidores pode ser mais outra causa de fragmentação do mercado único.

Entretanto, as diferenças de calendários, condições e custos dos procedimentos para a aquisição de radiofrequências inibem o investimento e tornam difícil o desenvolvimento de redes sem fios integradas entre os países. A disponibilidade mais atempada e previsível do espetro permitirá generalizar mais, e a preços acessíveis, as ligações de banda larga na Europa, mas continua a esbarrar muitas vezes com as estruturas regulatórias a nível nacional.

E a regulamentação divergente das redes de comunicações fixas significa, muitas vezes, excesso de regulamentação, ou insegurança e imprevisibilidade regulamentares, tornando difícil planear investimentos em redes de banda larga rápidas da nova geração.

Com mais harmonização dentro do mercado único, os europeus beneficiarão de uma mais ampla cobertura pela banda larga rápida e de novos serviços digitais mais inovadores. Estas redes de telecomunicações rápidas são também recursos essenciais para muitos outros setores, públicos e privados. Um setor das telecomunicações forte e dinâmico é essencial para permitir à Europa explorar novas inovações, como a computação em nuvem, as novas ferramentas que utilizam grandes volumes de dados, os automóveis ligados à Internet, o fabrico inteligente, a Internet das coisas, as cidades inteligentes, as administrações públicas modernizadas, a saúde e a educação em linha, etc. Enquanto tal, as redes de elevado débito podem vir a ser a base de um ecossistema digital europeu florescente.

Em resumo, os problemas do setor prendem-se com a sua fragmentação segundo as fronteiras nacionais, com a falta de coerência regulamentar e de previsibilidade em toda a União, com os preços injustamente elevados de serviços específicos e com a falta de investimento. A resolução destes problemas é essencial para garantir o emprego, a produtividade e o crescimento na Europa. Um mercado único das telecomunicações concorrencial contribuirá para essa resolução.

4. Para um mercado único das telecomunicações

Um verdadeiro mercado único das telecomunicações será um mercado em que:

- os consumidores possam obter serviços de qualquer operador da UE, sem discriminações, independentemente do local onde se encontrem estabelecidos;

- os operadores possam oferecer concorrencialmente serviços fora do seu Estado-Membro de origem e comercializá-los aos consumidores situados em toda a UE;

- os encargos excessivos das chamadas intra-UE, ou da utilização de um telemóvel noutro país da UE, sejam eliminados.

Este é o objetivo final para o qual a Comissão Europeia tem vindo a trabalhar desde há algum tempo, e que resulta no quadro regulamentar hoje apresentado. Implica, no limite, a eliminação progressiva das barreiras nacionais à concorrência transfronteiras, entre as quais as diferentes regulamentações setoriais nacionais, as diferentes legislações nacionais de defesa dos consumidores no que respeita aos contratos de telecomunicações e as diferentes condições nacionais de repartição e atribuição do espetro. Implica igualmente um quadro mais coerente, estável, juridicamente seguro, concorrencial, com um maior grau de harmonização e mais conducente ao investimento: uma quadro que garanta maior escolha, banda larga mais rápida e melhores serviços transfronteiras.

A Comissão continua a ser de opinião de que a criação de um verdadeiro mercado único de acordo com esta visão exigirá um regulador europeu único, responsável pela interpretação e aplicação de um quadro legal harmonizado e exigirá também um sistema único de imposição de remédios regulatórios, e eventualmente uma maior harmonização da distribuição e atribuição do espetro.

No entanto, é claro que o processo de criação de um mercado único das telecomunicações – tal como noutros setores – é um processo gradual que depende tanto do comportamento dos participantes no mercado como da intervenção dos reguladores.

As propostas hoje apresentadas, ao procurarem eliminar algumas das barreiras e podendo com isso ajudar a garantir que o setor desempenhe plenamente o seu papel na procura urgente de crescimento, constituem um importante passo intermédio no sentido da consecução do objetivo final de criação de um mercado único totalmente integrado. A abordagem tem por base o quadro atual das telecomunicações e foca-se nas questões transfronteiras com que se deparam os operadores e os consumidores, para além de procurar eliminar os obstáculos ao investimento. Esta abordagem implica a definição das alterações específicas a introduzir no quadro atual, enquanto passos intermédios que, em conjunto, formam um «ponto de não retorno» a partir do qual o mercado evoluirá no sentido de um mercado único pan-europeu.

Na prática, isto envolve:

· Colmatar algumas das divergências de interpretação entre os reguladores nacionais, reforçando a cooperação entre eles e a continuidade da governação, e reforçando o papel da Comissão;

· Encontrar resposta para os problemas que os consumidores enfrentam num mercado europeu fragmentado através da introdução de certas normas comuns de proteção dos consumidores; eliminar os encargos cobrados pelas chamadas recebidas em roaming, assim como as sobretaxas injustificadas das chamadas intra-UE; incentivar a criação de condições de mercado que possam levar à eliminação rápida e definitiva das tarifas de roaming na Europa; e introduzir novas medidas comuns de proteção dos consumidores, nomeadamente para preservar o acesso à Internet aberta;

· Oferecer novas oportunidades comerciais ao setor das telecomunicações, tornando menos complexo o investimento em redes e a oferta e garantia de serviços transfronteiras; e harmonizar os recursos técnicos essenciais (como as radiofrequências para as redes sem fios ou o acesso às redes de comunicações fixas em banda larga);

· Reforçar a dimensão europeia do atual sistema de autoridades reguladoras nacionais. A Comissão propõe, como passo intermédio para reforçar o papel do presidente do Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE), a criação de um lugar a tempo inteiro, por um período de 3 anos, para assegurar um planeamento mais estratégico e uma maior continuidade.

No final das negociações sobre a revisão de 2009 do quadro regulamentar, a Comissão assumiu o compromisso formal de atuar na área do acesso à Internet aberta. Mesmo desde então, e certamente desde que o quadro foi inicialmente concebido, a importância do acesso à Internet aumentou enormemente, até ao ponto de se ter tornado uma parte essencial da atividade económica, social e cultural. Como tal, também se tornou o serviço central e mais valioso prestado pelos operadores de rede e os fornecedores de serviços Internet. Existem quatro razões para agir neste momento no que concerne ao acesso à Internet aberta. Em primeiro lugar, nas circunstâncias atuais, não existem garantias efetivas a nível da UE de acesso aberto; e existem provas amplas e claras de bloqueio ou de degradação de serviços, lesando os interesses dos consumidores e dos fornecedores de conteúdos e aplicações que correm o risco de ser bloqueados. Em segundo lugar, os operadores de telecomunicações e os fonecedores de conteúdos e aplicações estão a desenvolver «serviços especializados», cujo valor social e económico depende da garantia de qualidade – a TV via IP, as aplicações de saúde em linha, como a imagiologia médica de alta resolução, os sistemas de videoconferência, as aplicações em nuvem, que utilizam intensivamente dados e que são cruciais para as empresas. Estas inovações oferecem oportunidades para novas atividades económicas, mas exigem um quadro regulamentar europeu que garanta condições claras para o desenvolvimento desses serviços, em conjugação com um ecossistema da Internet florescente. Em terceiro lugar, os reguladores nacionais não dispõem neste momento de poderes suficientes, no âmbito do quadro regulamentar europeu das telecomunicações, para intervirem no sentido de punirem as práticas de bloqueio ou outras práticas irrazoáveis de gestão do tráfego, nem para manterem a vitalidade da Internet aberta. Em quarto lugar, os responsáveis políticos nacionais estão a começar a resolver esta questão através de uma série de abordagens divergentes, criando um novo risco de fragmentação dentro do mercado único e um novo problema para a gestão integrada das redes. O projeto de regulamento procura dar resposta a estas questões de uma maneira equilibrada e eficaz.

5. O problema do investimento e da concorrência

A recomendação relativa aos métodos de cálculo dos custos e à não discriminação é o segundo elemento deste pacote, que complementa o regulamento proposto e lhe está intrinsecamente ligado. Centra-se mais diretamente no investimento e na maior harmonização dos métodos de cálculo dos custos. O objetivo é que a Europa acelere os seus investimentos na banda larga, um objetivo essencial para manter a competitividade a nível mundial, mas os investimentos são entravados pela incerteza jurídica e pelas divergências entre as autoridades reguladoras. É possível conseguir uma regulamentação mais coerente e previsível (1) harmonizando mais os custos que os operadores históricos podem cobrar pela concessão a outros de acesso às suas redes de cobre; e (2) garantindo que «os requerentes de acesso» tenham um acesso às redes verdadeiramente equivalente. Uma vez garantidas essas pressões concorrenciais e a não discriminação, os preços dos produtos de nova geração serão determinados pelo mercado e não regulamentados, enquanto os preços do acesso às redes de cobre permanecerão em geral estáveis e não farão baixar artificialmente os das redes do futuro.

No contexto atual, a aplicação incoerente das regras cria incerteza jurídica para todos os intervenientes no mercado e barreiras ao mercado interno. A segurança jurídica é particularmente importante, uma vez que o investimento em redes de banda larga rápida é extremamente oneroso, enquanto a procura do produto final se mantém incerta.

Os esclarecimentos trazidos pela recomendação serão, por conseguinte, essenciais para dissipar as incertezas: tanto os operadores históricos como os requerentes de acesso terão uma perspetiva clara sobre os preços a cobrar pelo acesso à rede.

6. Roteiro para a criação do mercado único das telecomunicações a médio prazo

Espera-se que, a médio prazo, o regulamento proposto tenha o efeito de aumentar a liberdade e as oportunidades dos participantes no mercado e de consolidar gradualmente o setor. A intensificação da concorrência à medida que a Europa avança para um verdadeiro mercado único deve conduzir, a prazo, a uma redução da regulamentação específica do setor com base na análise do mercado. De facto, um dos resultados do desenvolvimento do mercado único deverá ser uma maior tendência para a concorrência efetiva nos mercados relevantes, cada vez mais se considerando ser a aplicação ex post do direito da concorrência suficiente para garantir o funcionamento do mercado. Com o tempo, à medida que um verdadeiro mercado único das comunicações eletrónicas ganha forma, o âmbito geográfico dos mercados terá igualmente de evoluir, para permitir tanto a adoção de regulamentação setorial específica com base nos princípios da concorrência como a aplicação do próprio direito da concorrência.

Como contribuição suplementar, a Comissão levará a cabo uma revisão da recomendação sobre os mercados relevantes, para garantir que, à medida que a concorrência se desenvolve, a carga regulamentar ex ante sobre os operadores seja apropriadamente reduzida.

Será necessário tomar novas medidas para completar o mercado único das telecomunicações, nomeadamente através de uma maior coordenação das medidas regulatórias corretivas (remédios). Para o efeito, a Comissão fará o necessário para preparar o terreno para o próximo mandato da Comissão, por um lado utilizando as atuais ferramentas previstas no quadro regulamentar e, por outro, preparando uma análise do modo como os mecanismos em vigor para garantir a coerência regulamentar podem ser ainda melhorados. Essa análise que, em devido tempo, envolverá uma ampla consulta pública, deve também debruçar-se sobre a utilidade da existência de um regulador único das telecomunicações a nível da UE. Outra matéria eventualmente a analisar será a uniformização das regras aplicáveis aos serviços em linha «over-the-top» e aos serviços de telecomunicações, assim como as questões recentes da convergência entre os serviços e mercados do audiovisual e das telecomunicações.

7. Conclusão

A Comissão tem por ambição que a UE se dote de um setor das telecomunicações dinâmico e concorrencial. O setor incluirá alguns grandes operadores, ativos em diversos Estados-Membros e fora da UE, a par de um número maior de empresas mais pequenas, com implantação local: todos eles oferecendo infraestruturas ou serviços de vanguarda. O setor fornecerá as infraestruturas e os serviços necessários a uma economia digital próspera e aberta, que estimule o crescimento, o emprego e as oportunidades no domínio digital na Europa.

Com este conjunto de medidas, a Comissão reitera o seu compromisso para com os objetivos estabelecidos em matéria de banda larga pela Agenda Digital para a Europa, que poderão ser realizados por um leque de operadores (históricos e alternativos, de redes fixas e sem fios) que proponham uma vasta gama de serviços e conteúdos de alta qualidade. Esta cobertura em banda larga é essencial para que os novos serviços em linha adquiram massa crítica: desde as redes inteligentes e as cidades inteligentes até à computação em nuvem universal, ou à Internet das coisas. Esta evolução colocará, além disso, a Europa na linha da frente em matéria digital, com as modernas infraestruturas digitais a permitirem aos seus cidadãos explorar todo o potencial da Internet e às suas empresas competir a nível mundial.

Tendo em conta o que precede, a Comissão apela ao Parlamento Europeu e ao Conselho para que examinem e adotem a proposta de regulamento, cujos pontos focais foram cuidadosamente definidos, atribuindo-lhe a máxima prioridade política.

[1] Ecorys, TU Delft et al., Steps Towards a Truly Internal Market for e-Communications, 2013.