em conformidade com o artigo 395.º da Diretiva 2006/112/CE do Conselho

1. CONTEXTO

Nos termos do artigo 395.º da Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado («Diretiva IVA»), o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar os Estados-Membros a introduzirem medidas especiais em derrogação da referida diretiva para simplificar a cobrança do IVA ou para impedir certos tipos de evasão ou elisão fiscais. Uma vez que este procedimento prevê uma derrogação dos princípios gerais do IVA, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), as medidas nacionais derrogatórias a que se refere o artigo 395.º da Diretiva IVA, permitidas «para simplificar a cobrança do imposto ou para evitar certas fraudes ou evasões fiscais» devem ser interpretadas estritamente. Além disso, devem ser necessárias e adequadas à realização do objetivo específico que prosseguem e afetar o menos possível os objetivos e os princípios da Diretiva IVA.

Por ofício registado na Comissão em 17 de dezembro de 2019, a Itália solicitou autorização para aplicar uma medida em derrogação do artigo 193.º da Diretiva IVA. Nos termos do disposto no artigo 395.º, n.º 2, da Diretiva IVA, a Comissão informou os outros Estados-Membros, por ofício de 5 de maio de 2020, do pedido apresentado pela Itália. Por ofício de 6 de maio de 2020, a Comissão comunicou à Itália que dispunha de todas as informações que considerava necessárias para apreciar o pedido.

Regra geral, a pessoa responsável pelo pagamento do IVA às autoridades fiscais nos termos do artigo 193.º da Diretiva IVA é o sujeito passivo que efetua a entrega de bens ou a prestação de serviços. O objetivo da derrogação solicitada pela Itália é transferir essa responsabilidade para o sujeito passivo destinatário da entrega de bens ou da prestação de serviços (o chamado mecanismo de autoliquidação), no caso de todos os contratos que envolvam a colocação à disposição de pessoal atípica, ou seja, a prestação de serviços efetuada através de contratos públicos, subcontratação, atribuição a consórcios ou outras empresas associadas, que se caracterize por uma utilização predominante de mão-de-obra nas instalações da empresa do cliente, com a utilização de bens de equipamento propriedade do cliente, ou, em qualquer caso, que lhe sejam imputáveis. O objetivo da derrogação solicitada é a luta contra a fraude.

2. AUTOLIQUIDAÇÃO

Nos termos do artigo 193.º da Diretiva IVA, a pessoa responsável pelo pagamento do IVA é o sujeito passivo que efetua a entrega de bens ou a prestação de serviços. O objetivo do mecanismo de autoliquidação é transferir essa responsabilidade para o sujeito passivo destinatário da entrega de bens ou da prestação de serviços. O mecanismo de autoliquidação é frequentemente utilizado para combater a fraude ao IVA em setores específicos da economia, nomeadamente através do recurso a estruturas do «operador fictício».

A figura do operador fictício ocorre quando os operadores que vendem bens ou prestam serviços cobram o IVA aos seus clientes e subsequentemente desaparecem sem entregar às autoridades fiscais o IVA que cobraram aos seus clientes. Ao designar o destinatário dos bens ou serviços como a pessoa responsável pelo pagamento do IVA em tais casos, o mecanismo nacional de autoliquidação permite eliminar a possibilidade da prática desse tipo de evasão fiscal.

3. PEDIDO

A Itália solicita, nos termos do artigo 395.º da Diretiva IVA, que o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, autorize a Itália a aplicar uma medida especial derrogatória do artigo 193.º da Diretiva IVA no que diz respeito à aplicação de um mecanismo de autoliquidação às prestações internas de serviços que envolvam a colocação à disposição de pessoal atípica.

Por conseguinte, o pedido abrange a prestação de serviços, efetuada através de contratos públicos, subcontratação, atribuição a consórcios ou outras empresas associadas, que se caracterize por uma utilização predominante de mão-de-obra nas instalações da empresa do cliente, com a utilização de bens de equipamento propriedade do cliente, ou, em qualquer caso, que lhe sejam imputáveis. Não inclui prestações de serviços às administrações públicas e casos de recurso a pessoal temporário pelas Agenzie per il lavoro (agências de emprego certificadas), regidas pelo Decreto Legislativo n.º 276, de 10 de setembro de 2003, e autorizadas a exercer a atividade de intermediação e de recurso a pessoal temporário, bem como de recrutamento e de recolocação de pessoal.

A Itália alega que a introdução da medida derrogatória é necessária para combater a fraude no setor da colocação à disposição de pessoal atípica. De acordo com o pedido, o padrão da fraude envolve vários intervenientes, nomeadamente aqueles que colocam à disposição pessoal, que são sociedades cooperativas de produção e de trabalho, e os clientes, regra geral empresas bem estabelecidas que subcontratam a mão-de-obra de que necessitam para realizar as suas atividades. Entre ambas as partes, existem consórcios, que atuam como intermediários entre os fornecedores e os clientes.

As sociedades cooperativas faturam os serviços prestados (a colocação à disposição de pessoal) cobrando o IVA sobre o custo total do serviço. Dada a natureza dos serviços prestados (principalmente mão-de-obra), o principal custo destas empresas é o pagamento dos salários aos seus trabalhadores, o que não implica qualquer IVA a montante. Assim, o valor total de IVA a montante que pagam é muito baixo. Em consequência, estas empresas têm habitualmente pouco IVA a montante para poder deduzir do seu IVA a jusante. Regra geral, Tal deveria, normalmente, conduzir a uma situação de dívida relativamente ao Tesouro em matéria de IVA. Contudo, observou-se que, na prática, um número elevado das empresas que prestam serviços de colocação à disposição de pessoal não entrega o IVA às autoridades fiscais. Em alguns casos, aumentam artificialmente o seu IVA a montante, a fim de criar um crédito fiscal através de operações a montante inexistentes. Este crédito fiscal fictício é utilizado para compensar dívidas fiscais relacionadas com o IVA, contribuições para a segurança social e a retenção na fonte de outros impostos a cargo destas empresas. Noutros casos, declaram montantes do IVA devido inferiores aos reais ou simplesmente não pagam o montante do IVA devido.

De acordo com as estimativas incluídas no pedido, 30 % da fraude resultam do IVA não pago pelas empresas que prestam serviços de colocação à disposição de pessoal atípica, que seriam abrangidas pelo mecanismo de autoliquidação, e os restantes 70 % são o resultado do IVA a montante fictício, indevidamente utilizado para, através de um mecanismo de compensação, pagar contribuições para a segurança social e a retenção na fonte de impostos sobre as remunerações do pessoal contratado.

Ao designar o destinatário dos serviços prestados como a pessoa responsável pelo pagamento do IVA, a Itália pretende combater a fraude exposta supra, que ocorre no setor da colocação à disposição de pessoal atípica.

Para além do mecanismo de autoliquidação, a Itália irá introduzir outras medidas antifraude relativas a outros impostos diretos. Em especial, prevê introduzir um mecanismo através do qual a dívida fiscal passará a recair sobre o cliente e não sobre a empresa que coloca à disposição o trabalhador, mecanismo esse semelhante ao que existe para as contribuições para a segurança social. Por último, será igualmente aplicada uma medida que proíbe a compensação de créditos (nomeadamente créditos de IVA) para o pagamento das contribuições para a segurança social e da retenção na fonte de impostos. Esta medida irá impedir que sejam utilizados créditos de IVA artificialmente criados para o pagamento das dívidas relacionadas com contribuições para a segurança social e com a retenção na fonte de impostos.

4. PONTO DE VISTA DA COMISSÃO

Quando a Comissão recebe pedidos em conformidade com o artigo 395.º da Diretiva IVA, examina-os para se assegurar que estão preenchidas as condições de base para a concessão de uma derrogação, ou seja, que a medida específica proposta simplifica os procedimentos para os sujeitos passivos e/ou a administração fiscal ou que a proposta previne determinados tipos de evasão ou de elisão fiscais. Neste contexto, a Comissão adotou sempre uma abordagem restritiva e prudente, de modo a garantir que as derrogações não prejudicam o funcionamento geral do sistema do IVA e são limitadas, necessárias e proporcionadas.

Qualquer derrogação ao sistema do pagamento fracionado, por conseguinte, só pode ser considerada um último recurso e uma medida de emergência e deve oferecer garantias quanto à necessidade e ao caráter excecional da derrogação concedida. Estas condições não parecem estar preenchidas no caso em apreço, pelas razões a seguir expostas.

O artigo 199.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva IVA permite que os Estados-Membros apliquem o mecanismo de autoliquidação à colocação à disposição de pessoal do setor da construção, medida que a Itália já aplicou. O pedido apresentado pela Itália em relação à colocação à disposição de pessoal tem um alcance muito mais vasto, uma vez que seria uma medida transversal suscetível de afetar amplos setores da economia, aplicando-se a diferentes fases de produção e de distribuição. Note-se que esta medida poderia afetar qualquer empresa de qualquer setor da economia, enquanto destinatária do serviço, sempre que essa empresa decidisse externalizar a mão-de-obra necessária para uma tarefa concreta. Além disso, qualquer empresa que, no âmbito da sua atividade, coloque à disposição pessoal deveria verificar se cumpre os critérios estabelecidos para determinar quando uma empresa efetua a colocação à disposição de pessoal atípica e está, por conseguinte, sujeita à aplicação do mecanismo de autoliquidação. Assim, trata-se de uma medida de caráter geral que parece não ser suficientemente específica para combater uma situação concreta de fraude.