Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre "A educação dos consumidores"

(2003/C 133/01)

Em 18 de Julho de 2002, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar parecer sobre "A educação dos consumidores".

A Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 5 de Março de 2003, sendo relator B. Hernández Bataller.

Na 398.a reunião plenária de 26 e 27 de Março de 2003 (sessão de 26 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Uma política adequada e eficaz de defesa dos consumidores pressupõe a aplicação de uma série de medidas de diversa natureza orientadas para a sua segurança e bem-estar, muito especialmente nos planos económico e da saúde. São elementos básicos dessa política: a qualidade, a composição e as condições de produção, prestação e segurança dos bens e serviços; a veracidade e a clareza das informações comerciais e das acções de promoção; as garantias dos contratos; a defesa da privacidade e da intimidade; a defesa do interesse geral; a progressiva harmonização normativa; o desenvolvimento das vias da co-regulação e da resolução extrajudicial de conflitos; o apoio às organizações de consumidores.

1.2. Ao mesmo tempo, os consumidores europeus devem adquirir capacidades e conhecimentos que lhes permitam actuar de forma adequada num mercado cada vez mais complexo, convergente e sofisticado - capacidades e conhecimentos para exercer eficazmente os seus direitos, cumprir com as suas responsabilidades e aproveitar todas as possibilidades e garantias que a UE lhes oferece para a defesa dos seus interesses. A educação dos consumidores é, neste sentido, imprescindível para que todo o quadro de protecção do consumidor, assim como do funcionamento do mercado único e outras políticas, possa funcionar, na prática, de modo verdadeiramente eficaz.

1.3. A importância da educação dos consumidores é claramente reconhecida no artigo 153.o do Tratado da UE, quando se refere à promoção do direito dos consumidores à informação e à educação; ela é também, em documentos como o Livro Verde, claramente associada à protecção dos consumidores. É verdade que o princípio da subsidiariedade implica que boa parte da responsabilidade em matéria de educação incumbe às autoridades nacionais, regionais e locais, mas isso não é obstáculo a que o tema possa e deva ser debatido ao nível comunitário com vista a planear acções para melhorar a formação dos consumidores. Em especial, se se tiver em conta a realização progressiva do mercado único e os problemas que lhe estão associados, como as transacções transfronteiriças, a dimensão europeia dos direitos dos consumidores ou a necessidade de intercâmbio entre os Estados-Membros de experiências úteis para toda a UE. O desenvolvimento de políticas comuns de formação dos consumidores torna-se ainda mais necessário se pensarmos no próximo alargamento e na necessidade de preparar os cidadãos e as organizações de consumidores dos países candidatos através de programas específicos de informação e formação sobre a Comunidade Europeia, os quais se encontram já em curso e deverão ser reforçados após a adesão dos novos Estados-Membros.

1.4. Na exposição de motivos da Comunicação ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre o tema "Estratégia da política dos consumidores para 2002-2006"(1), a Comissão releva a necessidade de o público dispor de mais informação em matéria de consumo. Para realização dos objectivos desta nova estratégia, a Comissão destaca a necessidade de "dedicar maior atenção à educação dos consumidores, de modo a que estes possam fazer as suas compras com toda a confiança e inteiramente conscientes dos seus direitos". O CESE considera que se deveriam aprofundar aspectos que devessem ser objecto dessa maior informação, como os preços de bens e serviços, a qualidade e a segurança dos mesmos e dos respectivos procedimentos de produção, juntamente com outras características como o impacte ambiental.

2. A importância do "consumidor formado"

2.1. Ao garantir-se uma protecção adequada dos consumidores, há que ter em conta o importante valor acrescentado inerente ao conceito de "consumidor formado", como pressuposto do "consumidor informado". Muitos dos estudos, de carácter descritivo ou prospectivo, que se têm realizado nos últimos anos sobre a situação dos consumidores na UE, põem em relevo:

a) A necessidade de aumentar o nível de confiança dos consumidores, para que assumam um papel mais activo face às inovações da oferta e tendo em vista uma maior participação da sociedade civil organizada e aproveitar a oferta de um mercado único.

b) A insuficiência da mera informação para conseguir gerar nos consumidores esse grau de confiança necessário e incentivar, entre os cidadãos (jovens ou adultos), uma atitude crítica e responsável em matéria de consumo.

2.2. No que toca à confiança, é necessário recordar que determinados escândalos ocorridos recentemente no sector alimentar primário e industrial puseram grandemente em causa a consciência de segurança dos consumidores. A este facto acresce a incerteza quanto à qualidade e validade de bens e serviços complexos, como os alimentos funcionais ("novel foods"), o comércio electrónico ou os serviços bancários em linha. Outro exemplo a citar neste contexto é a experiência da introdução do euro, que pôs em relevo a necessidade de um maior esforço de informação e formação, e o risco de uma insuficiência neste âmbito vir a gerar cepticismo relativamente ao mercado único. A educação deveria, por isso, ser também considerada componente importante da política global de protecção dos consumidores e um factor-chave de reforço da confiança e da aceitação do sistema da União Europeia por parte dos cidadãos, tendo sempre como base a possibilidade da sua participação nos processos e avaliação crítica dos mesmos.

2.3. No que respeita à informação, trata-se de um factor fundamental da protecção do consumidor, pelo que é justo o objectivo da Comissão de desenvolver "uma política informativa moderna, eficaz e fiável". Importa, no entanto, salientar que, em primeiro lugar, persistem ainda numerosos obstáculos a uma informação completa dos consumidores e, em segundo lugar, a informação, sendo necessária, não é todavia suficiente para recuperar a confiança dos consumidores. A confiança não se consegue apenas aumentando a quantidade de informação disponível, tornando-a acessível ou, mesmo, melhorando a sua qualidade. É fundamental, além disso, que o cidadão disponha:

- de um acervo de conhecimentos que lhe permitam absorver a informação recebida, interpretá-la de forma crítica, compreender o seu sentido, avaliá-la e tomar posição perante ela. Esse acervo deverá incluir, muito em especial, as regras básicas do funcionamento da economia, a dimensão ética e social do consumo, os modelos de consumo sustentável, a solidariedade, a coesão e a integração, os direitos e deveres do consumidor, etc.;

- de um conjunto de capacidades e recursos que lhe permitam utilizar quer a informação quer as suas experiências para a tomada de decisões eficazes orientadas para o seu próprio interesse.

2.4. A informação não é mais que a "matéria-prima" da comunicação. O acesso à mesma pressupõe um "conhecimento latente", mas não garante, por si só, a existência de um consumidor "normalmente informado", de acordo com os critérios adoptados pela própria União Europeia. A informação só aproveita verdadeiramente ao cidadão se este, pela sua educação, é capaz de a compreender e está motivado para a utilizar nas suas decisões de forma "razoavelmente atenta e perspicaz", para seguir uma vez mais a terminologia da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE).

2.5. Os consumidores necessitam mais do que mera informação para serem verdadeiramente eficazes na sua selecção e no seu consumo de bens e serviços. Devem ser igualmente capazes de usar e aplicar tal informação. Dada a importância do consumo no mundo actual, as aptidões dos consumidores são uma condição de cidadania activa e de plena participação na sociedade.

3. Os conteúdos e as técnicas de educação dos consumidores

3.1. Do ponto de vista dos conteúdos, a formação e a educação dos consumidores requerem um esforço especial para possibilitar a compreensão adequada dos diferentes conceitos sociais, técnicos e jurídico-normativos relacionados com a sua defesa e protecção. Trata-se de:

- Compreensão adequada da composição dos bens e serviços, dos critérios de segurança e qualidade aplicáveis a cada oferta, das suas formas de uso, consumo e prestação, dos custos associados. A maior complexidade e sofisticação das ofertas torna necessária uma informação cientificamente correcta e imparcial. É o caso, por exemplo, dos chamados alimentos funcionais ("novel foods") ou dos produtos das áreas da informática e das telecomunicações.

- Compreensão adequada da comunicação comercial, especialmente para distinguir a informação sobre os produtos dos níveis mais retóricos da mensagem publicitária e promocional. Aspecto importante, neste terreno, é a crescente dificuldade em identificar adequadamente a comunicação comercial, cada vez mais integrada em outro tipo de conteúdos pretensamente informativos ou de entretenimento: criação de eventos (newsmaking), patrocínios (parrainage, sponsoring), colocação de produtos (product placement), publicidade encoberta ou clandestina, etc.

- Compreensão adequada das cláusulas dos contratos, que, em muitos casos, apresentam um grau de dificuldade crescente, correspondente à variedade de opções associadas a ofertas cada vez mais pessoalizadas. As ofertas em matéria de telefonia, com a sua complexidade de pacotes, tarifas e condições, são um exemplo ilustrativo desta dimensão necessária da formação.

- Compreensão adequada dos direitos do consumidor a reclamar pelas diferentes vias administrativas, judiciais e extra-judiciais. Neste sentido, só a existência de consumidores verdadeiramente formados pode permitir o funcionamento real dos mecanismos de auto-regulação ou co-regulação do mercado no futuro, fortalecendo a sua posição como agentes do mercado.

3.2. Do ponto de vista técnico, é importante desenvolver materiais e utensílios educativos claramente orientados para dotar os consumidores de conhecimentos e aptidões para a acção. Estes materiais e ferramentas devem, além disso, ser atraentes e capazes de motivar e suscitar o interesse dos seus potenciais utentes.

3.3. Um factor importante para cumprir este objectivo está nas potencialidades das novas tecnologias para oferecer uma formação não apenas presencial, mas também virtual. A educação interactiva em linha através da Internet e do correio electrónico (e-learning), os suportes audiovisuais (CD) e os meios de comunicação digitais são instrumentos que permitem ir além dos meios tradicionais (revistas, publicações, imprensa, rádio, televisão), embora requeiram também políticas mais decididas para obter um maior nível de equipamento e de aprendizagem destas novas tecnologias.

3.4. A formação dos consumidores deveria também ter em conta as diferenças básicas entre segmentos diversos de cidadãos, especialmente em matéria de idades e níveis educativos.

3.4.1. Assim, a educação dos consumidores em idade escolar deveria ser abordada em estreita relação com os canais de ensino institucionais, não obstante o lançamento de iniciativas complementares no âmbito do ensino informal. Importa desenvolver programas e projectos que reforcem quer a colaboração das autoridades nacionais e locais em matéria de educação quer a colaboração dos centros e a participação dos alunos, conferindo a tais projectos maior notoriedade. Neste contexto, não se pode esquecer a formação dos professores das diferentes disciplinas em temas ligados ao consumo, para que tais temas possam ser integrados, de modo transversal, no ensino através da elaboração de unidades didácticas.

3.4.2. Seria também conveniente alargar as iniciativas em matéria de educação dos consumidores ao âmbito do ensino superior e especializado, para integrar na formação um número cada vez maior de cidadãos. Neste sentido, é essencial a participação das universidades, com a inclusão nos planos de estudo de conteúdos relacionados com o consumo (com carácter curricular, transversal ou opcional) e a elaboração de unidades didácticas, materiais e utensílios especialmente orientados para os estudantes deste nível de ensino.

3.4.3. Por fim, haverá que não esquecer a importância da formação de adultos e da formação contínua, que deveriam alargar-se também a outros segmentos de consumidores já afastados da vida escolar ou académica. Isto requer um esforço de elaboração de materiais e ferramentas de formação com um conteúdo especialmente prático e virado para a resolução de problemas da vida quotidiana. Neste âmbito, a participação das associações de consumidores e de outras organizações sociais parece ser o canal mais eficaz para divulgar, de forma descentralizada, esses materiais. Por outro lado, importa ter em conta a necessidade de chegar aos sectores de consumidores mais vulneráveis ou que, pelas suas condições de vida, exigem um esforço especial de protecção relativamente ao mercado único, à nova situação de convergência tecnológica e às inovações em matéria bioalimentar. Especialmente importante é a educação destinada:

- aos imigrantes, para que possam conhecer claramente os seus direitos e deveres como cidadãos e, mais especificamente, como consumidores em toda a União Europeia, o que pode facilitar a mudança de residência para outros Estados-Membros em busca de trabalho ou de melhoria profissional;

- aos jovens que não acedem ao ensino superior, para os quais as instituições de juventude dos vários Estados-Membros são as estruturas mais próximas.

4. O papel educativo das associações de consumidores

4.1. A mencionada Comunicação da Comissão sobre "Estratégia da política dos consumidores para 2002-2006" inclui, como um dos objectivos da nova estratégia a desenvolver, a "participação adequada das organizações de consumidores nas políticas da UE", o que implica que se dê especial atenção à formação do próprio pessoal destas organizações em aspectos específicos, como as transacções transfronteiriças, os serviços financeiros ou os direitos dos consumidores da UE no mercado interno.

4.2. A Comissão deu início, no começo de 2002, ao projecto intitulado "Preparação de acções de formação para o pessoal das organizações de consumidores", que contempla uma primeira fase de elaboração de material e formação de formadores e prosseguirá, em 2003, com cursos organizados para o pessoal referido.

4.3. Neste sentido, entende o Comité que a formação destinada às associações de consumidores não deveria ter apenas objectivos de carácter interno, como a melhoria das possibilidades de gestão, o reforço dos seus poderes, estrutura e capacidade, o favorecimento das suas acções de lobbying em defesa dos consumidores, a participação na elaboração de políticas da UE ou a sua consolidação como agentes do mercado na organização da procura.

4.4. O papel das associações de consumidores nas estratégias de formação deveria dirigir-se igualmente aos consumidores em geral, tendo em conta a sua importante missão de aconselhamento dos cidadãos e de orientação na resolução dos seus problemas.

4.5. Neste sentido, as organizações de consumidores poderiam, com o apoio adequado, ir além da sua acção de aconselhamento e de divulgação e distribuição dos materiais e utensílios de formação preparados pelos peritos no âmbito das instituições comunitárias. Poderiam, aliás, exercer um papel fundamental como agentes activos de formação junto dos consumidores. A sua eficácia como agentes "multiplicadores" - beneficiando de grande credibilidade e ligação aos cidadãos - relativamente à divulgação e ao conhecimento das iniciativas da Comissão deveria também ser tida em conta e utilizada no âmbito da educação dos consumidores. Este "efeito de cascata" aconselha a que se considere os membros das associações de consumidores como destinatários prioritários das acções de formação da Comissão para que, através da "formação de formadores", a educação dos consumidores possa ser uma realidade na UE.

5. Observações na especialidade

5.1. Seria conveniente maior esforço para lançar outras iniciativas complementares das actuais, destinadas quer aos menores em idade escolar quer aos consumidores implicados na formação de adultos. É também desejável um esforço de divulgação que dê a tais iniciativas maior notoriedade.

5.2. As iniciativas em matéria de educação dos consumidores e de educação para o consumo devem ser alargadas ao ensino superior e ao ensino especializado, com a participação das universidades e a preparação de materiais e utensílios especialmente destinados aos estudantes destas áreas de ensino.

5.3. Tão pouco se deve esquecer a importância da formação contínua, que permite integrar na formação outros sectores de consumidores já afastados da vida escolar ou académica. Isto requer um esforço de elaboração de materiais e ferramentas de formação com um conteúdo especialmente prático e virado para a resolução de problemas na vida quotidiana, dando particular atenção aos grupos de consumidores mais vulneráveis ou carentes de uma formação útil no mercado único, convergente e progressivamente tecnológico.

5.4. As organizações de consumidores deveriam ser apoiadas pela Comissão para poderem cumprir um papel fundamental na educação dos cidadãos, tendo em conta o seu potencial como agentes "multiplicadores" na divulgação dos conteúdos informativos, beneficiando de grande credibilidade e ligação aos cidadãos.

5.5. Seria, assim, desejável que a Comissão prestasse um maior apoio financeiro aos projectos das organizações de consumidores neste domínio, em especial quando se trate de projectos transnacionais com o valor acrescentado da sua dimensão europeia.

6. Conclusões

Pelo que antecede, é possível concluir que chegou o momento de levar a cabo ao nível comunitário as acções seguintes:

6.1. Organizar e dinamizar um grupo estável de peritos, com perfil de educadores e dispondo de profundos conhecimentos pedagógicos e em matéria de consumo, que possam sistematizar de forma permanente o trabalho realizado em cada país e elaborar os relatórios necessários para aprofundar o Tratado de Amesterdão no que se refere à educação do consumidor.

6.2. A Comissão deveria apresentar um plano para consolidar as redes europeias que promovem a educação do consumidor, com projectos significativos e estáveis.

6.3. Estabelecer um banco de dados que inclua todas as experiências financiadas pela Comissão nos últimos anos e, eventualmente, as experiências mais significativas desenvolvidas nos Estados-Membros, e que possa ser consultado por outros países (incluindo os países candidatos), tendo em vista reforçar a cooperação, a divulgação e a dinamização no domínio da educação do consumidor.

6.4. Estudar a possibilidade de criar uma escola virtual de educação dos consumidores, aproveitando as potencialidades das novas tecnologias e as experiências de diversos países nesta matéria. Seria desejável ter igualmente em consideração as experiências educativas a nível europeu nos diversos graus de ensino, como o programa Erasmus.

6.5. A Comissão deverá formular propostas que:

- possibilitem a generalização da educação para o consumo, de forma que todos os cidadãos europeus possam exercer o direito e o dever de se educarem e formarem enquanto consumidores;

- permitam uma melhor coordenação das acções educativas e a edição de materiais didácticos adequados, incluindo a utilização da Internet, para ter em conta as diferentes características de origem dos consumidores europeus;

- possibilitem a formação de formadores, de consumidores adultos e dos grupos vulneráveis da população;

- garantam uma formação permanente e de qualidade dos membros das organizações de consumidores e de outros organismos e instituições ligados ao consumo.

Bruxelas, 26 de Março de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(2002) 208 final.