DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento PROPOSTA DE DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada /* SWD/2013/064 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento PROPOSTA DE DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada 1. Introdução A presente avaliação de impacto visa avaliar a ação da UE a favor da gestão integrada das zonas costeiras e dos mares e oceanos, abandonando uma perspetiva setorial em favor de um processo decisional integrado e coerente. A ação proposta não se destina a um setor específico, incidindo antes em todos os domínios políticos do Tratado que respeitam às atividades humanas nas regiões marinhas e zonas costeiras e à proteção do meio marinho e costeiro. A Europa está a atravessar uma crise financeira que obriga a concentrar esforços na eficiência da utilização dos recursos e nas iniciativas que permitem o crescimento. Ora, as atividades humanas nas costas e nos mares da Europa estão em pleno desenvolvimento e têm um forte potencial de crescimento. No entanto, estas atividades esbarram cada vez mais contra limitações decorrentes da concorrência pelo espaço ou de ameaças de caráter ambiental. Por conseguinte, é necessário aplicar o mais depressa possível uma iniciativa estratégica destinada a assegurar uma gestão eficaz e coordenada das utilizações humanas nas regiões marinhas e nas zonas costeiras. O Livro Azul da União Europeia «Uma política marítima integrada para a União Europeia» (2007) identificou o ordenamento do espaço marítimo (OEM) como uma ferramenta de integração das atividades humanas no mar. Analogamente, a Recomendação 2002/413/CE e o Protocolo da Convenção de Barcelona respeitante ao tema estabeleceram a gestão integrada da zona costeira (GIZC) como processo destinado a contribuir para a aplicação desta política da UE. A Comissão propõe agora desenvolver conjuntamente estes dois instrumentos. O OEM e a GIZC têm em comum a cobertura geográfica (zona de transição da terra para o mar) e o objetivo global (gerir as utilizações humanas nos respetivos âmbitos de aplicação). A fim de assegurar a máxima eficiência e o maior valor acrescentado da opção escolhida para a ação futura, procedeu-se a uma avaliação de impacto. 2. Definição do problema e objetivos O problema geral identificado diz respeito à concorrência pelo espaço marítimo e costeiro e à depauperação dos recursos e engloba seis questões fundamentais: · (1) Conflitos ligados à ocupação do espaço: A crescente procura de um espaço nas regiões marítimas que é limitado causa conflitos entre as diferentes utilizações do mar. Efetivamente, ao mesmo tempo que se assiste a uma expansão de atividades tradicionais, como a pesca, a navegação, a dragagem e a exploração petrolífera, novas utilizações, como o turismo, a extração de minérios e, mais recentemente, a energia eólica e a aquicultura marinha ao largo, reclamam o seu próprio espaço. · (2) Utilização ineficiente do espaço marítimo: A inexistência de coordenação intersetorial na afetação dos espaços marítimos para utilizações diversas levou a uma disseminação das atividades e à ocupação de zonas maiores do que seria necessário, o que acarreta igualmente a custos mais altos. (3) Utilização desequilibrada do espaço costeiro: O impacto humano nas zonas costeiras está a aumentar. Nas regiões costeiras da UE, as zonas construídas aumentaram mais de 20 % nas últimas duas décadas. Lacunas na legislação da UE, por exemplo em matéria de erosão costeira, comprometem a gestão sustentável e coerente deste desenvolvimento. · (4) Exploração abaixo de ótima dos potenciais económicos: A falta de processos coerentes e transparentes para gerir as utilizações humanas tem custos desnecessários. A falta de certezas e de previsibilidade quanto a um acesso adequado ao espaço marítimo cria um clima empresarial que não é o ótimo para os investidores. O processo de consulta confirmou que o setor carece de transparência, estabilidade e previsibilidade. · (5) Adaptação insuficiente aos riscos climáticos: Embora os riscos ligados às alterações climáticos sejam significativos nas zonas costeiras europeias, não há um quadro coerente que integre as medidas de atenuação e de adaptação no planeamento global das utilizações dos mares ou das costas. A maioria dos Estados-Membros costeiros da UE não tem qualquer plano ou estratégia de adaptação às alterações climáticas para as suas zonas costeiras. · (6) Degradação do meio marinho e costeiro: A utilização intensa e crescente das zonas costeiras e marítimas e a forte interação entre as atividades marítimas e as terrestres provocou um aumento das pressões ambientais e a depauperação dos recursos. Há legislação em vigor para a proteção do ambiente, mas não há coordenação intersetorial e transfronteiriça. As causas subjacentes a estes problemas prendem-se com (1) a inexistência de um planeamento coerente e sustentável das utilizações marítimas, nomeadamente a falta de partilha de dados; (2) a insuficiente coerência ou ligação entre as diferentes políticas e programas da UE que afetam os mares e as costas; (3) a falta de uma cooperação transnacional coerente e sustentável entre regiões marinhas e (4) uma participação inadequada das partes interessadas. A ação da UE tem por objetivo basilar assegurar o desenvolvimento sustentável das suas zonas costeiras e marítimas em conformidade com a abordagem baseada no ecossistema. Procura igualmente apoiar a realização de diversos outros objetivos contemplados no Tratado da UE, de caráter legislativo e político, nomeadamente objetivos da iniciativa «Europa 2010» e objetivos em matéria de ambiente, energia, pescas, transporte marítimo e política de coesão. Qualquer ação da UE neste contexto deve limitar-se ao estabelecimento de instrumentos para realizar esses objetivos políticos. Para o efeito, os objetivos operacionais têm um caráter processual: elaboração e execução coerente de processos para gerir e planificar as utilizações humanas do espaço marítimo (ou seja, o OEM) e para coordenar os instrumentos da política de gestão costeira em todos os Estados-Membros costeiros (ou seja, a GIZC), elaboração e posterior desenvolvimento de princípios e abordagens comuns relativamente os processos de OEM e GIZC e desenvolvimento e execução de uma cooperação transfronteiriça adequada. 3. Análise da subsidiariedade e do valor acrescentado da UE O OEM e a GIZC estão incorporados na política marítima integrada (PMI) da União Europeia. O objetivo desta política é assegurar uma melhor coerência entre as políticas setoriais do TFUE e realizar simultaneamente um conjunto de objetivos de natureza económica, social e ambiental. As iniciativas adotadas até agora no âmbito da PMI, como o Regulamento 1255/2011 do Conselho, basearam-se numa multiplicidade de bases jurídicas, que representam as políticas setoriais que afetam os mares, as costas e os oceanos. A mesma lógica se aplica à ação legislativa em matéria de OEM. As políticas setoriais afetadas compreendem as pescas, a energia, o transporte a coesão territorial e o ambiente. · A recomendação de 2002 da UE relativa à gestão integrada da zona costeira baseou-se no artigo 192.º, n.º 1, do TFUE. No entanto, a GIZC (como o OEM) faz parte de uma política intersetorial (a PMI) que procura assegurar a coerência entre os diferentes domínios de intervenção do Tratado. Por conseguinte, a ação futura no domínio do OEM e da GIZC deve assentar numa base jurídica mais vasta, para que o seu âmbito cubra a totalidade das políticas da UE pertinentes para a gestão dos mares e das costas. Cabe aos Estados-Membros proceder a um planeamento pormenorizado, de acordo com as respetivas estruturas de governação e constitucionais. Não se pretende que a UE trate dos processos práticos de planeamento. Contudo, a sua ação é pertinente na medida em que as utilizações e os ecossistemas costeiros e marítimos não se confinam às fronteiras nacionais, pelo que essa ação garantiria um valor acrescentado ao assegurar a coerência das medidas adotadas nesta matéria. Em especial, a ação da UE permitirá evitar a divergência de abordagens e a disparidade dos níveis de progresso realizado. As respostas à consulta pública reconheceram o valor acrescentado da ação da UE. Os objetivos para uma ação futura em matéria de OEM e de GIZC são bastantes semelhantes. Designadamente, tanto o OEM como a GIZC preveem a adoção de uma abordagem integrada da gestão dos oceanos, através de uma melhor governação marítima e costeira, e ambos partilham certas características, como a necessidade de dados. Por conseguinte, uma iniciativa legislativa comum permitirá obter importantes sinergias. A adoção de iniciativas separadas aumentaria o risco de incoerências e confusão e implicaria maiores custos de execução. 4. Opções A avaliação de impacto identifica e examina certas (sub)opções e possíveis combinações, bem como o cenário de base. As três opções examinadas são: (1) orientações e elaboração de boas práticas, (2) medidas não vinculativas e (3) medidas juridicamente vinculativas, incluindo uma diretiva-quadro, uma diretiva ou um regulamento. Para uma explicação mais pormenorizada de cada opção, ver o ponto 5 (opções estratégicas) da avaliação de impacto. 5. Análise dos impactos Os estudos em que se baseia a avaliação de impacto mostraram que todas as opções estratégicas identificadas comportam impactos semelhantes, ao passo que a sua eficácia varia em termos de oportunidade, magnitude ou escala. A análise quantitativa dos impactos tem certas limitações devido à natureza da questão em causa (governação) e à falta de dados disponíveis em relação a alguns aspetos. 5.1. Eficácia De um modo geral, a eficácia na realização dos objetivos operacionais aumenta da opção 1 para a 3. Mais concretamente: · Prever orientações e a elaboração de boas práticas (opção 1) não deverá ser muito eficaz, uma vez que permitiria sobretudo apoiar a ação daqueles que já estão empenhados, sem compensar a falta de mecanismos jurídicos ou institucionais. · Estimular a execução do OEM/GIZC através de medidas não vinculativas (opção 2) deverá reforçar o OEM ao nível da UE, mas é pouco provável que confira prioridade suficiente às questões de execução. Por outro lado, pode também levar a uma abordagem do tipo «livre escolha» pelos Estados-Membros. No caso da GIZC, a natureza não vinculativa de uma recomendação não permitiria aumentar o nível e a qualidade da execução. Estas considerações foram confirmadas pela consulta. · Estabelecer um quadro vinculativo para a aplicação do OEM/GIZC (opção 3) seria a forma mais eficaz de alcançar os objetivos operacionais. Contudo, um instrumento vinculativo pode diferir em termos de natureza e nível de pormenorização, características que foram avaliadas através de três subopções, a saber, uma diretiva-quadro, uma diretiva e um regulamento. Uma diretiva ou um regulamento com disposições pormenorizadas, mais prescritivos do que uma diretiva-quadro, reduzem a flexibilidade para os Estados-Membros e a possibilidade de recorrer a processos já existentes, pelo que implicam maiores custos administrativos. Em contrapartida, uma diretiva-quadro, que estabeleça obrigações gerais e dê orientações para a execução específica pelos Estados-Membros, garante previsibilidade, estabilidade e transparência. Além disso, é oportuna, dada a atual tendência de desenvolvimento das novas atividades. Permite que os Estados-Membros tenham em conta esta iniciativa na elaboração das suas políticas nacionais. Por último, salvaguarda a proporcionalidade e a subsidiariedade, na medida em que não interfere nos processos e procedimentos de planeamento propriamente ditos dos Estados-Membros. Além disso, uma opção transversal destinada a melhorar a disponibilidade dos dados e da informação permitirá aumentar a eficácia todas as opções acima analisadas. Nesta fase, uma ação complementar baseada nos sistemas de informação existentes (em especial no âmbito da iniciativa «Conhecimento do meio marinho 2020») poderia satisfazer as necessidades, pelo menos ao nível da UE. 5.2. Impactos A avaliação de impacto identificou uma série de impactos económicos decorrentes da aplicação do OEM/GIZC, a saber: · Redução dos custos de transação das empresas marítimas, em consequência de um processo decisional mais rápido e racional e de uma maior transparência. · Maior certeza e previsibilidade para os investimentos privados e maiores possibilidades de obter financiamento para investimentos ao largo. · Melhor utilização do espaço marítimo e melhor coexistência possível das utilizações nas zonas costeiras e nas águas marinhas. · Maior capacidade de atração das regiões costeiras, graças à preservação dos valores naturais e recreativos. · Redução dos custos de coordenação para as autoridades públicas, graças a uma maior eficiência e transparência. · Inovação e investigação: as necessidades em matéria de dados do OEM e da GIZC podem contribuir para melhorar a recolha, gestão e análise dos dados e para a base de conhecimentos sobre a interação e a complementaridade entre as utilizações e o meio marinho. · Reforço e integração dos dados e da informação. Impactos ambientais: · Redução das pressões no ambiente, em especial graças a uma melhor utilização do espaço costeiro e marítimo e a uma melhor gestão das atividades humanas. · Melhor conservação da biodiversidade e da qualidade ambiental, graças a uma menor fragmentação das zonas naturais, e utilização dos recursos renováveis e não renováveis de acordo com as características do ecossistema. · Maior capacidade de resistência aos riscos ligados às alterações climáticas e/ou atenuação dessas alterações. Impactos sociais: · Aumento da participação da população e das partes interessadas e melhor clima de cooperação política. · Melhoramento do património cultural e paisagístico, graças à inclusão nos processos de OEM/GIZC da paisagem costeira e do ambiente urbano dos portos. · Aumento do crescimento e do emprego, graças ao favorecimento do crescimento dos setores marítimos (em especial, dos emergentes) e ao fomento do emprego na economia marítima. · Aumento da segurança marítima. · Melhoramento do clima de cooperação política. · Os custos de execução para a plena realização da GIZC na UE estão estimados em 200 milhões de EUR para o arranque e 20 milhões de EUR por ano em custos operacionais. Os custos de arranque não são certos, uma vez que dependem dos diferentes contextos nacionais e regionais dos Estados-Membros. A quantificação dos custos de execução do OEM é difícil dada a falta de dados ao nível da UE. No entanto, independentemente das variações dos custos totais, o rácio global custos/benefícios é positivo. Sendo embora provável que tenha custos de execução mais altos a curto prazo, uma abordagem obrigatória é a única que garante a execução e, portanto, a realização dos benefícios económicos acima descritos. 6. Comparação das opções e Conclusão Do anexo I da avaliação de impacto consta um quadro global que relaciona a eficácia das possíveis soluções para resolver as causas do problema com as diferentes opções estratégicas. A comparação entre as diferentes opções identificadas demonstrou que, para satisfazer os objetivos, a melhor ação é a prevista na opção 3, subopção 1, isto é, uma diretiva-quadro da UE sobre o OEM e a GIZC, com um conjunto limitado de obrigações, incluindo um processo para o desenvolvimento das melhores práticas. As abordagens facultativas, em que se incluem as orientações e/ou recomendações, não teriam os resultados desejados. Uma opção mais prescritiva (harmonização), através de uma diretiva ou regulamento com disposições pormenorizadas, seria desproporcionada e não conforme com o princípio da subsidiariedade e acarretaria custos mais altos. Por último, uma ação decisiva mas proporcionada ao nível da UE num período de crise financeira pode contribuir significativamente para o aproveitamento do potencial económico da economia marítima ao largo.