[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.12.2007

SEC(2007) 1684

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento que acompanha o Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE Síntese da Avaliação de Impacto

{COM(2007) 807 final}{SEC(2007) 1683}

SINTESE

Declaração de exoneração de responsabilidade O presente relatório da avaliação de impacto vincula apenas os serviços da Comissão envolvidos na sua preparação. O texto foi elaborado como base para a recolha de comentários e não prejudica a forma final de qualquer decisão que a Comissão venha a tomar.

1. INTRODUÇÃO

O crédito hipotecário associado à compra de habitação é, para a maior parte dos cidadãos europeus, o maior investimento financeiro de toda uma vida. Os mercados de crédito hipotecário da UE representam uma parte significativa da economia europeia, atingindo os saldos em dívida quase 47% do PIB da União[1].

A realização do mercado único dos serviços financeiros é parte integrante do processo de reforma económica de Lisboa e um elemento essencial da competitividade da UE a nível mundial. Todavia, apesar dos progressos consideráveis na construção de um mercado único dos serviços financeiros, a integração dos serviços financeiros de retalho ainda não esgotou o seu potencial. A concorrência é insuficiente em alguns mercados, impossibilitando aos consumidores e aos mutuantes hipotecários da UE um aproveitamento pleno das vantagens do Mercado Único. A este respeito, a presente avaliação de impacto deve ser vista no contexto do livro branco 'Política no domínio dos serviços financeiros para o período 2005–2010'[2], dos resultados do inquérito ao sector da banca a retalho[3], do livro verde sobre os serviços financeiros de retalho no Mercado Único[4] e da comunicação 'Um mercado único para a Europa do século XXI'[5].

A Comissão encontra-se, desde há vários anos, empenhada numa análise profunda dos mercados de crédito hipotecário à habitação na UE. A análise abrange os contratos de crédito garantidos por hipoteca ou por outro instrumento comparável utilizado normalmente para a propriedade imobiliária, assim como determinados contratos de crédito cuja finalidade é a aquisição de direitos de propriedade. É colocada ênfase no crédito hipotecário para habitação, mas, em alguns casos, pode haver implicações para o crédito hipotecário destinado a imóveis com fins comerciais.

As decisões de política da Comissão são apresentadas num livro branco sobre o crédito hipotecário. De acordo com os princípios da iniciativa 'legislar melhor', as orientações relativas a políticas são cuidadosamente analisadas e o seu impacto é previamente sujeito a uma avaliação exaustiva. Nesta conformidade, foi preparada uma avaliação de impacto, com base nos resultados de uma série de consultas e estudos ao longo do período 2003–2007[6]. A presente avaliação de impacto identifica os problemas existentes nos mercados do crédito hipotecário da UE, define os objectivos da Comissão neste domínio, pondera as diversas opções de política com vista à consecução desses objectivos e avalia o seu impacto potencial.

As decisões de política apresentadas no livro branco serão posteriormente aprofundadas, em estreita colaboração com todas as partes interessadas, e sujeitas a avaliações de impacto proporcionadas, antes de uma eventual adopção.

2. PROBLEMAS EXISTENTES NOS MERCADOS DO CRÉDITO HIPOTECÁRIO DA UE

Após uma análise rigorosa dos mercados do crédito hipotecário da UE e a tomada em conta da informação recolhida por meio de um vasto processo de consultas, foi identificada uma série de problemas específicos[7] que se integram em quatro categorias gerais: obstáculos à concessão transfronteiras de crédito hipotecário, diversidade limitada de produtos, baixa confiança dos consumidores e mobilidade restrita dos consumidores.

2.1. Obstáculos à actividade transfronteiras dos mutuantes hipotecários

As diferenças nos enquadramentos regulamentares e de defesa dos consumidores, em conjunção com a fragmentação das infra-estruturas e com as diferenças nos regimes de financiamento do crédito hipotecário, criam entraves económicos e jurídicos, restringindo o acesso ao mercado e o desenvolvimento de estratégias eficientes de financiamento do crédito hipotecário. O resultado é uma diversidade limitada de produtos e o encarecimento dos preços para os consumidores.

Os entraves económicos (como, por exemplo, os custos do acesso às infra-estruturas e a necessidade de adaptar produtos, modelos comerciais e estratégias de preços) aumentam os custos do alargamento da actividade a outros Estados-Membros, bem como o custo que o financiamento dos empréstimos hipotecários representa para os mutuantes, reduzindo deste modo oportunidades de economias de escala e dissuadindo os mutuantes de utilizarem os instrumentos de financiamento do crédito hipotecário existentes no mercado de capitais. Tais entraves desencorajam a entrada no mercado de novos operadores, limitam a concorrência e agravam os preços para os consumidores.

Os entraves jurídicos podem complicar ou mesmo impedir a oferta de certos produtos ou a acessibilidade a certas infra-estruturas do mercado, limitando assim a concorrência e sufocando a inovação. Em alguns países, há mutuantes hipotecários totalmente impossibilitados de exercer a sua actividade. Muitas destas restrições jurídicas, que se destinam a proteger os consumidores ou a estabilidade financeira dos mutuantes, podem indirectamente limitar o acesso dos consumidores aos empréstimos hipotecários. Em alguns Estados-Membros, o dispositivo jurídico (ou a falta dele) pode também ter influência significativa na escolha das técnicas de financiamento e, consequentemente, na diversidade dos produtos.

Foram identificados problemas específicos, que restringem a actividade transfronteiras dos mutuantes hipotecários, nos seguintes domínios: informação pré-contratual, reembolso antecipado, vendas subordinadas, registos de crédito, avaliação, procedimentos de venda forçada, registo cadastral, direito aplicável, restrições a nível da taxa de juro e financiamento do crédito hipotecário.

2.2. Diversidade limitada de produtos

Existe actualmente nos mercados primários da UE uma ampla gama de produtos para os mutuários. Não há, porém, nenhum país que, por si só, disponha de uma gama completa, em termos quer de características dos produtos quer de mutuários servidos[8]. Deve-se isto a diversos factores, como, por exemplo, preferências dos consumidores e diferenças culturais, além do facto de os mutuantes hipotecários poderem ter diferentes apetências pelo risco. Mas deve-se, outrossim, à existência de entraves económicos e jurídicos em alguns Estados-Membros, que impedem os mutuantes hipotecários de oferecer determinados produtos em determinados mercados ou de escolher as suas estratégias de financiamento preferidas, restringindo a escolha pelo lado da procura e reduzindo a concorrência pelo lado da oferta.

Foram identificados problemas específicos, que limitam a diversidade dos produtos, nos seguintes domínios: reembolso antecipado, restrições a nível da taxa de juro, uma série de questões ligadas ao financiamento do crédito hipotecário, obrigatoriedade de o mutuante ser uma instituição de crédito.

2.3. Falta de confiança dos consumidores

Na UE, os consumidores continuam a contrair os seus empréstimos hipotecários predominantemente a nível local: é raríssimo alguém adquirir tais produtos directamente além-fronteiras[9]. Embora os inquéritos indiquem que, na sua maioria, os consumidores tencionam continuar a contrair os seus empréstimos hipotecários a nível local, alguns admitem vir um dia a procurá-los directamente além-fronteiras[10]. Este fenómeno pode ser atribuído, nomeadamente, a duas razões principais: desconhecimento do que existe além-fronteiras[11] e falta de confiança, por parte dos consumidores.

Informação insuficiente ou incorrecta, receio de que os seus direitos legais possam não ser respeitados, fraca protecção jurídica na eventualidade de algo correr mal, necessidade de utilizar um idioma diferente – eis alguns factores citados pelos consumidores como dissuasores do recurso a mercados além-fronteiras[12]. As assimetrias de informação entre mutuantes e mutuários podem também falsear o mercado.

Foram identificados problemas específicos, com impacto na confiança dos consumidores, nos seguintes domínios: informação pré-contratual, cultura financeira, adequação dos produtos, reembolso antecipado e direito aplicável.

2.4. Mobilidade restrita dos consumidores

A mobilidade dos consumidores e a sua propensão para mudarem de mutuante podem influir no nível de concorrência de um mercado. Há dois factores principais que influem na mobilidade:

- Alguns consumidores podem preferir não alterar o contrato de crédito hipotecário, permanecendo fiéis ao prestador local.

- A mudança de mutuante pode implicar custos elevados para o consumidor. Em alguns casos, o consumidor não tem realmente possibilidade de denunciar o contrato hipotecário, devido a restrições. Noutros, os elevados custos da mudança (p. ex., taxas de reembolso antecipado e alguns custos administrativos) ou da celebração de um novo contrato (p. ex., custos de pesquisa) podem suplantar as vantagens.

Foram identificados problemas específicos, que restringem a mobilidade dos consumidores, nos seguintes domínios: informação pré-contratual, reembolso antecipado, vendas subordinadas, registos de crédito e registos cadastrais.

3. JUSTIFICAÇÃO DA ACÇÃO A NÍVEL DA UE

De acordo com o Tratado, um mercado interno é caracterizado pela abolição dos entraves à livre circulação de bens, pessoas, serviços e capitais. O mercado único do crédito hipotecário à habitação está longe de concluído, visto persistirem entraves de diversos tipos que restringem seriamente o nível de actividade transfronteiras no domínio do crédito hipotecário, quer do lado da oferta quer do lado da procura, reduzindo a concorrência e a escolha no mercado. Em resultado, pode haver um potencial de eficiência mais reduzido para os mutuantes, ofertas menos competitivas para os mutuários, uma limitação da gama de produtos e a marginalização ou mesmo exclusão de algumas categorias de mutuários deste mercado.

Diversos estudos permitiram concluir que a integração dos mercados do crédito hipotecário da UE poderá ser vantajosa[13]. De acordo com um deles, ao longo de um período de dez anos entre 2005 e 2015, a integração poderia fazer aumentar o PIB da União em 0,7% e o consumo privado em 0,5%. O valor líquido actual da totalidade dos custos e benefícios de novas iniciativas é estimado pelo estudo da London Economics em 94,6 mil milhões de euros ao longo desse período de dez anos, ou seja, 0,9% do PIB da UE em 2005[14]. Para um outro estudo, os benefícios anuais de uma maior eficiência e de um grau mais elevado de integração dos mercados do crédito hipotecário da UE situar-se-iam entre 0,3 e 0,6% dos saldos em dívida no domínio da habitação, o equivalente a 0,12–0,24% do PIB da União em 2003[15].

Alguns dos factores mais intangíveis na concessão de crédito hipotecário transfronteiras, como o idioma, a distância, as preferências dos consumidores ou as estratégias comerciais dos mutuantes, não são fáceis de estudar pela UE. No entanto, outros factores que impedem ou oneram consideravelmente a actividade de oferta ou de aquisição de crédito hipotecário noutro Estado-Membro podem ser objecto de iniciativas políticas adequadas da União.

4. OBJECTIVOS DAS POLÍTICAS

Para o tratamento dos problemas identificados, definiram-se quatro objectivos gerais[16]:

- facilitar a prestação e o financiamento transfronteiras do crédito hipotecário mediante a remoção das barreiras e a redução dos custos da actividade a nível internacional, a fim de assegurar um mercado aberto e uma concorrência forte;

- aumentar a diversidade dos produtos que correspondam às necessidades dos consumidores mediante a remoção das barreiras à distribuição e à venda dos produtos, inclusive novos e inovadores, em toda a União Europeia;

- aumentar a confiança dos consumidores, habilitando-os a tomarem as suas próprias decisões e garantindo-lhes um nível elevado de protecção;

- facilitar a mobilidade dos consumidores, garantindo que os que pretendam mudar de mutuante não sejam impedidos ou dissuadidos pela existência de barreiras jurídicas ou económicas injustificáveis.

Por outro lado, a consecução destes objectivos não é destituída de dificuldades. Conciliar os esforços no sentido de uma maior diversidade de produtos com as políticas tendentes a facilitar a mobilidade dos consumidores e a promover a sua confiança, por exemplo, garantindo um nível adequado de protecção, representará desafios particularmente difíceis em matéria de política a prosseguir neste domínio.

5. AVALIAÇÃO E COMPARAÇÃO DE OPÇÕES DE POLÍTICA

5.1. Escolha da combinação óptima de políticas

Para determinar a forma mais favorável ao cumprimento dos objectivos estabelecidos, procedeu-se a uma análise exaustiva e à comparação de diversas políticas alternativas. Por cada um dos problemas identificados, foi tida em consideração uma combinação das seguintes opções: nada fazer; criar um ‘painel de avaliação’; emitir orientações; publicar uma recomendação; incentivar a auto-regulamentação; garantir a efectiva aplicação da legislação comunitária existente; apresentar nova legislação. Algumas opções foram descartadas, porque irrealistas ou obviamente desvantajosas em termos de custos. Noutros domínios (como, p. ex., restrições em matéria de taxa de juro, transferibilidade das carteiras de empréstimos, títulos garantidos por créditos hipotecários à habitação e a questão dos mutuantes que não sejam instituições de crédito), é incontestavelmente necessário aprofundar a análise antes de se poderem propor opções de política consistentes.

Em relação a todas as opções credíveis, o impacto foi cuidadosa e exaustivamente avaliado, tendo em consideração os efeitos (positivos/negativos, directos/indirectos). O principal critério utilizado na comparação das opções foi a eficácia de cada uma em termos de consecução dos objectivos estabelecidos. Quando pertinentes para a presente fase do exame, foram também tidos em conta outros aspectos, como a eficiência de cada opção e o seu impacto em diferentes grupos de interessados. Com base nesta avaliação, excluíram-se as opções ineficazes. A avaliação do impacto identifica um pacote das opções de política que contribuiriam mais eficazmente para a consecução dos objectivos estabelecidos. Em relação a diversos temas, considera-se adequada uma série de medidas complementares.

A avaliação do impacto permite concluir que legislação é a opção mais eficaz em diversos domínios (p. ex., informação pré-contratual, adequação dos produtos, registos de crédito) e a única eficaz em alguns casos (p. ex., taxa anual efectiva global ou TAEG, reembolso antecipado). Contudo, embora a legislação seja a opção mais eficaz em termos de consecução dos objectivos estabelecidos, está por determinar se os custos da aplicação da legislação suplantam os benefícios. Esta questão tem especial importância para domínios como a informação pré-contratual e a adequação dos produtos, em que uma acção auto-reguladora poderia também ser eficaz, se bem que a menor escala, mas com uma melhor relação custos-eficácia. O mesmo se aplica à TAEG e ao reembolso antecipado, em que a legislação é considerada a melhor opção. Em consequência, é necessário avaliar mais aprofundadamente o impacto quantitativo, para determinar se a solução mais eficaz é a legislação ou a auto-regulamentação. A auto-regulamentação é também identificada como uma opção de política plenamente eficaz noutros domínios (p. ex., registos de crédito, financiamento do crédito hipotecário).

A avaliação do impacto permite concluir que medidas não-vinculativas, como a publicação de um 'painel de avaliação' (p. ex., procedimentos de venda forçada, registo cadastral) e uma recomendação (p. ex., avaliação de imóveis, procedimentos de venda forçada, registo cadastral), podem constituir uma solução eficaz para os problemas identificados. A garantia da aplicação efectiva da regulamentação comunitária existente é também considerada, em relação a alguns domínios (p. ex., registos de crédito, obrigações cobertas por garantias). Em diversos domínios (p. ex., direito aplicável, Basileia II, cultura financeira, índices de preços da habitação), foram identificadas políticas comunitárias existentes como visando a resolução do problema identificado. Por último, a avaliação do impacto indica igualmente que, em relação a certos problemas específicos no domínio das obrigações cobertas por garantias e dos títulos garantidos por créditos hipotecários à habitação, não é necessária qualquer acção .

5.2. Impacto para as partes interessadas

Este pacote de medidas tem impactos directos e indirectos para os consumidores . Em termos de impacto indirecto, muitas das medidas destinadas a melhorar a eficiência e a competitividade dos empréstimos hipotecários transfronteiras – tanto nos mercados primários como nos secundários – conduziriam a uma maior diversidade de produtos e, potencialmente, a preços mais baixos para os consumidores.

O acréscimo de mobilidade dos consumidores, em resultado de diversas opções de política (p. ex., informação, registos de crédito, vendas subordinadas), deverá igualmente criar um ambiente mais competitivo e, de um modo geral, conduzir a reduções de preços. Em termos de impacto directo, a ênfase vai no sentido de assegurar que os consumidores adquiram o produto de crédito hipotecário mais adequado às suas necessidades, melhorando assim a sua confiança, o que se materializa sob a forma de melhor informação, melhor aconselhamento e melhores avaliações da fiabilidade creditícia. O risco de o consumidor perder o seu bem imobiliário será minimizado mediante a escolha do produto mais adequado às suas necessidades. Ao mesmo tempo, estas medidas traduzir-se-ão em custos superiores para os mutuantes, exercendo desse modo um impacto negativo no preço do crédito hipotecário e, em menor escala, na diversidade dos produtos. Embora o impacto líquido seja difícil de avaliar em termos quantitativos, os benefícios globais são considerados positivos.

Para os mutuantes hipotecários , o pacote tem, simultaneamente, custos e benefícios. Os benefícios podem concretizar-se através de um processo mais eficiente de concessão de crédito hipotecário que faria baixar os custos: redução dos custos de refinanciamento, de registo cadastral e de acesso à informação sobre o crédito. É também provável que os mutuantes beneficiem de uma maior transparência em diversos domínios (registos de crédito, registos cadastrais, procedimentos de venda forçada, índices de preços da habitação). Além disso, a possibilidade de os mutuantes acederem a outros mercados e se lançarem numa actividade transfronteiras seria claramente reforçada, oferecendo novas oportunidades comerciais. Se bem que o pacote proporcione benefícios aos mutuantes hipotecários, o custo da execução destas medidas não deve ser subestimado. Os procedimentos administrativos terão de ser alterados e o cumprimento terá de ser assegurado. De realçar, todavia, que as medidas que implicam os custos mais elevados para os mutuantes são as mesmas que implicam os benefícios mais expressivos para os consumidores.

Ao investirem em produtos garantidos por hipotecas, os investidores enfrentariam um risco menor, em consequência de vários factores. Em primeiro lugar, a maior transparência do mercado facilitaria a avaliação dos riscos associados ao produto e possibilitaria comparações mais exactas entre diferentes produtos de investimento garantidos por hipotecas. Em segundo lugar, na eventualidade de incumprimento, os investidores teriam maior segurança quanto ao valor a recuperar dos seus investimentos. Por último, os investidores poderiam também beneficiar de uma gama mais variada de oportunidades de investimento, em resultado de uma maior diversidade de produtos, quer nos mercados primários quer nos secundários.

Os custos para os Estados-Membros repartem-se, grosso modo , por duas categorias: custos de aplicação das leis e recomendações e custos de compilação de dados para os painéis de avaliação e os índices de preços da habitação. O nível dos custos depende de os Estados-Membros terem já legislação ou processos similares em vigor. Os custos inerentes à aplicação efectiva da legislação podem ser minimizados para os Estados-Membros se estes optarem pela solução da auto-regulamentação em detrimento das medidas legislativas. No entanto, conforme atrás referido, a opção por medidas de auto-regulamentação envolve um compromisso com a eficácia das políticas, a menos que o respeito e a adesão à auto-regulamentação possam ser assegurados mediante mecanismos de aplicação adequados. Se os mecanismos de aplicação forem postos em prática pelos Estados-Membros, haverá igualmente custos. Antes de se poder tomar uma decisão final, será necessário um estudo aprofundado do impacto quantitativo, para avaliar plenamente o impacto líquido que as medidas de auto-regulamentação terão para as diversas partes interessadas, a comparar com as opções de medidas legislativas.

[1] HYPOSTAT 2005: A review of Europe’s Mortgage and Housing Markets , European Mortgage Federation, November 2006, p. 140.

[2] COM(2005) 629 de 5.12.2005.

[3] COM(2007) 33 de 31.1.2007 e SEC(2007) 106 de 31.1.2007.

[4] COM(2007) 226 de 30.4.2007.

[5] COM(2007) 724 de 20.11.2007 e SEC(2007) 1520 de 20.11.2007.

[6] Ver anexo 2.

[7] Ver anexo 3.

[8] Ver anexo 1.

[9] Public Opinion in Europe on Financial Services , Eurobarómetro Especial 230, Agosto de 2005, p. 39 e anexo (Q4a). Note-se que este valor exclui os consumidores que contraem localmente empréstimos para financiar bens no estrangeiro.

[10] Cf. nota 9, p. 42 e anexo (Q4b).

[11] Internal Market – opinions and experiences of citizens in EU-25 , Eurobarómetro Especial 254, Outubro de 2006, p. 59 (QD16).

[12] Cf. nota 9, p. 47 e anexo (Q4c).

[13] Ver, por exemplo, The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, Agosto de 2005, p. 5; Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman and the European Mortgage Federation, Outubro de 2003, p. 5; Risk and Funding in European Residential Mortgages , Mercer Oliver Wyman and the Mortgage Insurance Trade Association, Abril de 2005, p. 5.

[14] The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, Agosto de 2005, p. 5.

[15] Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman and the European Mortgage Federation, Outubro de 2003, p. 5.

[16] Os objectivos específicos de cada medida são pormenorizados no anexo 3.