PT Jornal Oficial da União Europeia C 177/51

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Execução da Agenda Europeia para a Segurança: Plano de ação da UE contra o tráfico ilícito e a utilização de armas de fogo e explosivos»

[COM(2015) 624 final]

e a

«Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho relativa à luta contra o terrorismo»

[COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD)]

(2016/C 177/09)

Relator:

Cristian PÎRVULESCU

Em 22 de dezembro de 2015, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Execução da Agenda Europeia para a Segurança: Plano de ação da UE contra o tráfico ilícito e a utilização de armas de fogo e explosivos

[COM(2015) 624 final]

e a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho relativa à luta contra o terrorismo

[COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD)].

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 24 de fevereiro de 2016.

Na 515.a reunião plenária de 16 e 17 de março de 2016 (sessão de 17 de março), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 145 votos a favor, com 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité insta a que os Estados-Membros mutualizem os seus recursos para combater tanto o tráfico de armas e munições como o terrorismo. O incremento das medidas de proteção a nível europeu e a nível nacional pode, no entanto, ter um efeito cumulativo e, de uma forma geral, repercutir-se negativamente nos direitos fundamentais, o que levaria a União a fracassar na sua missão fundamental.

1.2. O Comité Económico e Social Europeu considera que a proposta de diretiva e a comunicação em apreço são necessárias para construir uma Europa mais segura para todos aqueles que residem no seu território, na medida em que a luta contra o terrorismo é uma competência partilhada entre os Estados-Membros e a União, que suscita um debate sobre possíveis medidas vinculativas que a diretiva poderia tentar impor aos Estados-Membros. É da responsabilidade dos Estados-Membros envidar todos os esforços para prevenir e combater todas as formas de criminalidade organizada e, em particular o terrorismo, seja qual for a motivação subjacente. É também da responsabilidade das instituições da UE contribuir para a coordenação e harmonização dos esforços necessários, a fim de travar a proliferação deste tipo de infração violenta.

1.3. O CESE apela com veemência para que todos os órgãos estatais e judiciais respeitem o princípio da proporcionalidade inerente a qualquer Estado de direito e exige que o mesmo seja devidamente observado. Para evitar uma interpretação errónea ou utilização abusiva das medidas de proteção necessárias, o CESE assinala, em consonância com a Resolução n.o 1566 do Conselho de Segurança da ONU, que só é possível fazer uma acusação de terrorismo caso uma ameaça ou ação que se destine a provocar mortes, ferimentos graves, tomada de reféns ou graves danos infraestruturais vise criar um estado de terror, intimidar uma população ou coagir um governo.

1.4. Estas alterações legislativas inserem-se num esforço mais vasto — difícil de concretizar na situação atual da política internacional — para fazer face a um tipo de ameaça que, pela sua própria natureza, corrói as fundações dos sistemas democráticos europeus. Semear o medo, dividir a opinião pública, alimentar estereótipos sobre determinados grupos de pessoas, fragilizar o equilíbrio entre os poderes públicos e dar mais poder às forças de autoridade em detrimento das instituições representativas da democracia são efeitos pretendidos pelos atos terroristas, que têm de ser combatidos com determinação e lucidez. O Comité acredita que é possível viver na Europa em segurança e em liberdade.

1.5. O Comité considera que, em qualquer democracia, é perigoso introduzir na legislação a figura das infrações antecipadas (criminalização de infrações ou crimes ainda não cometidos). O artigo 3.o, n.o 2, alínea i), da proposta de diretiva deve ser suprimido para evitar que justiça seja confundida com segurança. Do mesmo modo, o artigo 15.o da proposta de diretiva não garante as liberdades públicas nem a presunção de inocência. Além disso, o Comité manifesta-se preocupado com o problema da prova da intenção e considera que todos os casos previstos nos artigos 5.o a 13.o devem ser examinados por juízes para comprovação das acusações.

1.6. O Comité acolhe favoravelmente a criação de instrumentos de prevenção da radicalização, como parte de um programa mais extenso que incida sobre as causas sociais, económicas, culturais, religiosas e políticas da propagação de ameaças deste tipo, mas salienta a necessidade de uma coordenação com as atividades de repressão e luta contra o terrorismo. No entanto, a radicalização nem sempre pressupõe uma predisposição ou um apelo à violência. As políticas e os programas de prevenção devem ter por alvo os indivíduos e grupos mais predispostos a recorrer à violência motivada pelo terrorismo. O papel da sociedade civil é fundamental para mitigar as condições favoráveis à radicalização e à predisposição para usar a violência.

1.7. Para além da necessidade de clarificar a legislação e reforçar a cooperação entre os Estados-Membros nos domínios supramencionados, importa também coordenar a política externa europeia para o Médio Oriente e o Norte de África, regiões que foram recentemente palco de mudanças profundas, muitas delas de extrema violência, que, em alguns casos, redundaram em instabilidade e conflitos. Nos últimos anos, devido à existência de zonas de conflito ativas, a ameaça terrorista atingiu proporções tais que se tornou num foco de interesse, de inspiração e de treino para inúmeros cidadãos europeus. A existência de conflitos prolongados na região, mesmo que congelados, incentivará também a mobilização de grupos e indivíduos para a organização de atos terroristas. Para o Comité, é prioritário apoiar de forma mais incisiva os esforços que visam a estabilização, o desenvolvimento e a democratização desta região. Uma prioridade deve ser a luta contra a pobreza, a corrupção e a exclusão política e social.

1.8. O Comité considera que limitar drasticamente o acesso a armas de fogo, munições e explosivos deve constituir uma prioridade tanto para os Estados-Membros como para as instituições europeias. Os recentes atentados terroristas na Europa mostraram que quem procura armas de fogo perigosas no mercado negro, onde a oferta é muito variada, são indivíduos envolvidos em atividades terroristas. A ligação dos grupos terroristas a grupos de criminalidade organizada representa um grande risco para a segurança dos cidadãos da UE, e não só.

1.9. O Comité é a favor da clarificação da legislação sobre as vítimas do terrorismo, que devem ser assistidas com rapidez e eficiência não só logo após o incidente, mas também a médio e longo prazos. Afigura-se igualmente necessário compreender melhor os efeitos sociais, económicos e psicológicos dos atentados terroristas nas comunidades, indivíduos e setores de atividade económica. O Comité insta a Comissão Europeia a analisar esta questão e, com base nos resultados obtidos, a propor as medidas necessárias. Os recentes atentados podem afetar setores como o turismo e os transportes, competindo às instituições europeias e nacionais elaborar programas de apoio. O Comité chama a atenção para o facto de que a prevenção e a luta contra o terrorismo envolvem custos e que, por conseguinte, a União Europeia deve ponderar a possibilidade de apoiar financeiramente os esforços nacionais realizados nesse sentido.

2. Contexto atual: conciliar a necessidade de reforço da segurança com o respeito dos direitos fundamentais

2.1. Mantendo a sua posição já defendida no parecer sobre o Programa da Haia, o Programa de Estocolmo e a Comunicação — Como conseguir uma Europa aberta e segura, o CESE considera que o ponto de partida para qualquer política em matéria de liberdade, segurança e justiça deve ser a plena salvaguarda, de forma não discriminatória, dos direitos fundamentais consignados na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (1).

2.2. No que diz respeito à luta contra o terrorismo, o CESE considera natural que, no atual contexto internacional, se proceda à revisão do atual quadro jurídico no sentido de qualificar como infrações os atos associados ao terrorismo. O Comité toma nota do facto de que a proposta de diretiva, nomeadamente o capítulo dedicado aos direitos fundamentais (ponto 3 da exposição de motivos), exclui qualquer forma de arbitrariedade e, aliás como já referido em anteriores pareceres seus sobre o assunto, salienta que o respeito dos direitos fundamentais deve constituir uma prioridade, chamando a atenção para a necessidade de manter um clima democrático sólido e funcional face às ameaças terroristas (2).

2.3. O Comité frisa a importância de manter o espaço Schengen como aplicação, na prática, dos princípios consignados no Tratado. O Comité insta os Estados-Membros a absterem-se de tomar medidas para limitar a circulação no interior da União.

2.4. Ciente dos graves desafios com que nos defrontamos no atual contexto geopolítico, o Comité constata que as definições contidas na proposta de diretiva não são suficientemente claras para garantir a aplicação dos direitos dos cidadãos reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais, anexa ao Tratado. Salienta que a proposta de diretiva presta-se a variadíssimas interpretações dos termos, que, nas circunstâncias atuais, não são fixadas por juízes, mas pelos ministérios públicos e pelas forças da ordem. O Comité alerta para o facto de poder haver a tentação de relegar as medidas de exceção para o domínio do direito comum, tanto a nível nacional como a nível europeu, como poderia fazer pensar a proposta de diretiva num domínio que releva da competência partilhada.

2.5. O CESE congratula-se com a aplicação da interoperabilidade dos sistemas de informação digitais, na medida em foram concebidos como contributo para a detenção de terroristas. Nesse sentido, considera que o Sistema de Informação de Schengen (SIS) é um pilar importante do mecanismo de troca de informações na União, e recomenda aos decisores políticos que envidem todos os esforços para garantir que todos os Estados-Membros fazem parte do mesmo.

3. Observações na generalidade e na especialidade

3.1. Plano de ação da UE contra o tráfico e a utilização ilícita de armas de fogo e explosivos

3.1.1. Observações na generalidade

3.1.1.1. O Comité acolhe favoravelmente as propostas apresentadas na comunicação. Há que melhorar significativamente a cooperação institucional entre os Estados-Membros, tanto no que diz respeito ao intercâmbio de informações como à unificação das bases de dados existentes. A este respeito, cabe aqui uma menção especial aos programas de formação destinados aos funcionários das autoridades nacionais, que até agora não têm sido uma prioridade.

3.1.1.2. O Comité considera que a interoperabilidade das bases de dados e o incentivo às autoridades nacionais para que recolham dados são elementos essenciais para uma análise correta do controlo da utilização de armas de fogo e explosivos.

3.1.1.3. O Comité saúda o facto de ter sido dedicada atenção à necessidade de impedir o comércio ilegal de armas de fogo na Internet (web visível e invisível) e aos riscos associados à evolução das novas tecnologias, como a impressão 3D.

3.1.1.4. Embora sejam necessários esforços suplementares tanto no que diz respeito à utilização das tecnologias de deteção como à uniformização da sua utilização, o Comité alerta para o risco que advém da criação de um «mercado» para estas tecnologias. Os agentes económicos que pretendam comercializá-las poderão exagerar os riscos potenciais no que diz respeito à segurança, criando, assim, um clima de medo entre os cidadãos. Acresce que o Comité não faz a apologia da generalização das tecnologias de deteção, mas sim da sua utilização seletiva em função das necessidades e dos riscos.

3.1.1.5. O CESE insta a Comissão Europeia a apoiar uma cooperação estreita entre a Europol, a Interpol, os principais atores do iTRACE e outros organismos competentes, tais como as autoridades aduaneiras e as autoridades de emissão de certificados de importação e de exportação de armas de fogo, com vista a otimizar a cooperação operacional, a rastreabilidade e a prevenção do desvio de armas para o mercado ilegal.

3.1.1.6. O CESE congratula-se com a intenção de reforçar as atividades operacionais, de alargar o âmbito de aplicação do plano de ação UE-Europa do Sudeste e de intensificar a cooperação com os países do Médio Oriente e Norte de África (MENA). Também neste domínio, a cooperação com países terceiros assume importância fundamental.

3.1.1.7. O Comité chama a atenção para o facto de que, na maioria destes países, há problemas de natureza institucional, nomeadamente no que respeita à integridade das forças policiais. Para além da cooperação no domínio propriamente dito das armas de fogo, a União Europeia deve incentivar e apoiar as reformas institucionais nos países em questão.

3.2. Diretiva relativa à luta contra o terrorismo

3.2.1. Observações na generalidade

3.2.1.1. O Comité considera que a legislação e os procedimentos institucionais devem adaptar-se continuamente aos fenómenos e aos riscos ligados à segurança. Os recentes acontecimentos mostraram que o fenómeno do terrorismo está a adquirir uma dimensão internacional, quer devido às infraestruturas de comunicação, quer devido aos conflitos no Médio Oriente e no Norte de África.

3.2.1.2. O financiamento, o treino, a instigação e as deslocações ao estrangeiro para fins de terrorismo são tudo atividades que estão correlacionadas com os atos terroristas propriamente ditos. O Comité recomenda às instituições da UE e aos Estados-Membros que apliquem o princípio da proporcionalidade, na medida em que a criminalização e a luta contra estes atos devem ser proporcionais à sua gravidade e, também, à intenção.

3.2.1.3. O Comité saúda igualmente a criminalização da coordenação de atos terroristas e do incitamento à sua prática, por parte, muitas vezes, de indivíduos que não se expõem diretamente, mas que atuam por intermédio de outrem.

3.2.1.4. Ao mesmo tempo, o Comité manifesta preocupação com as diferentes capacidades e disponibilidades dos Estados-Membros para proteger os direitos fundamentais e garantir o respeito, na prática, das disposições constitucionais e dos tratados internacionais. A imposição do estado de emergência em França, na sequência dos atentados terroristas no final do ano passado, permitiu ao Estado francês tomar medidas que foram criticadas pelas organizações da sociedade civil por não respeitarem os direitos fundamentais (3). O Comité exorta as autoridades nacionais a desempenharem as suas funções de modo eficaz e equilibrado e a evitarem quaisquer medidas suscetíveis de produzir efeitos contrários. A prevenção e a luta contra o terrorismo só podem ser asseguradas no respeito do Estado de direito, das liberdades fundamentais e dos tratados internacionais. O Comité reputa necessário assegurar que as ações dos Estados-Membros relacionadas com o terrorismo são de alguma forma monitorizadas numa base contínua. Para o efeito, insta a Comissão Europeia a ponderar a possibilidade de instituir procedimentos que permitam identificar e corrigir eventuais derrapagens. Uma possibilidade seria utilizar o mecanismo de monitorização do respeito do Estado de direito (estabelecido pela Comissão Europeia), que permite identificar infrações e prevê procedimentos para as corrigir.

3.2.1.5. Para assegurar uma coordenação eficaz dos esforços de prevenção e luta contra o terrorismo, combater os seus efeitos e estabelecer uma prática uniforme, nomeadamente no que diz respeito aos direitos fundamentais, o Comité insta a Comissão e as outras instituições europeias a ponderarem a criação de uma agência europeia de luta contra o terrorismo.

3.2.2. Observações na especialidade

3.2.2.1. No que diz respeito à definição de infrações terroristas (Título II, artigo 3.o), há o risco de a definição de terrorismo e de infrações relacionadas com atividades terroristas ser demasiado lata.

3.2.2.2. Por exemplo, de acordo com o artigo 3.o, n.o 2, alínea d), o «ato de causar danos maciços […] nas infraestruturas, incluindo os sistemas informáticos» pode ser considerado como um ato terrorista. Não é claro se uma ação de pirataria informática (hacking) pode ser considerada um ato terrorista. Há casos em que ações deste tipo visam a colocação em circulação de documentos de interesse público, mas, mesmo que a extração e a publicação sejam criminalizadas, não são abarcadas pela definição tradicional de terrorismo.

3.2.2.3. De acordo com o artigo 3.o, n.o 2, alínea i), «a ameaça de praticar» um ato terrorista é equiparada à prática de um tal ato. Esta alínea é muito problemática, sobretudo se o princípio da proporcionalidade não for respeitado. Uma ameaça não pode ser equiparada a um facto, uma vez que indica uma hipótese e não uma ação concreta. O Comité propõe a supressão do artigo 3.o, n.o 2, alínea i), da proposta de diretiva.

3.2.2.4. No que diz respeito ao «incitamento público à prática de infrações terroristas» (Título III, artigo 5.o), a definição de infração não é clara. Havendo a garantia de que as liberdades de imprensa e de expressão são respeitadas, não é claro em que condições a mera divulgação pública de um atentado terrorista deixa de ser uma informação para passar a ser um incitamento. Da mesma maneira, com o desenvolvimento das plataformas das redes sociais, em que cada utilizador é também autor de conteúdos, é extremamente difícil rastrear e destrinçar com precisão o que é informação do que é incitamento.

3.2.2.5. No que diz respeito à criminalização das «deslocações ao estrangeiro para fins de terrorismo» (Título III, artigo 9.o), a definição da expressão «para fins de terrorismo» padece de uma enorme falta de clareza. Se a situação é clara quando se trata de organizar um atentado ou participar em treinos, já não o é quando um indivíduo participa num motim, numa revolta armada ou numa guerra civil, como é o caso na Síria ou na Líbia. A participação numa guerra quase convencional é considerada uma atividade terrorista (4)? Pode também dar-se o caso de haver europeus que combatem ao lado de grupos rebeldes considerados terroristas pelos governos nacionais em cujo território operam ou por outros governos.

3.2.2.6. Face a este cenário, é difícil determinar a natureza «terrorista» de um grupo. Esta dificuldade não é apenas de ordem analítica, mas também de ordem institucional. A União Europeia utiliza o seu próprio sistema para incluir ou retirar de uma lista organizações qualificadas como terroristas, nomeadamente as que constam da lista «autónoma», gerida à parte da lista da ONU (5). Existe a possibilidade de os Estados-Membros e a UE terem práticas diferentes no que diz respeito à definição de «terrorismo». Nesse caso, é necessário proceder a uma coordenação entre os Estados-Membros, as instituições da UE e, em particular, as entidades com competência na matéria (por exemplo, a Europol).

3.2.2.7. Quanto aos artigos 12.o a 14.o, não é claro por que razão a criminalização de tais práticas tem de ser feita à parte da que está prevista no código penal de cada Estado-Membro. No entanto, é possível reconhecer a finalidade terrorista como uma circunstância agravante das infrações em questão, que, em conformidade com o princípio da proporcionalidade, justificaria uma pena mais pesada.

3.2.2.8. No que se refere à «ligação com infrações terroristas» (artigo 15.o), a disposição segundo a qual «para que qualquer das infrações previstas no artigo 4.o e no título III seja punível, não é necessário que seja efetivamente cometida uma infração terrorista» é problemática. Como determinar uma finalidade terrorista, ou seja, como saber se um ato faz parte de um encadeamento de atos para cometimento de uma infração ou se se trata de uma ação isolada? Este aspeto pode ter um impacto negativo nos direitos fundamentais.

3.2.2.9. O Comité duvida da pertinência da proposta contida no artigo 17.o relativo às sanções aplicáveis às pessoas singulares, segundo a qual os Estados-Membros devem introduzir sanções penais «suscetíveis de implicar a extradição».

3.2.2.10. A proposta de diretiva estabelece um prazo de transposição de 12 meses. Para acelerar a sua execução, o Comité insta os Estados-Membros a encurtarem o mais possível este prazo.

Bruxelas, 17 de março de 2016. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) JO C 451 de 16.12.2014, p. 96.

(2) JO C 218 de 23.7.2011, p. 91.

(3) Ver o relatório da organização Human Rights Watch (HRW), intitulado France: Abuses under State of Emergency. Halt Warrantless Search and House Arrest [França: Abuso do estado de emergência. Buscas e prisões domiciliárias sem mandado judicial], de 3 de fevereiro de 2016, e o relatório intitulado Devant l’urgence, que deviennent les principes de l’Etat de droit? [Num estado de emergência onde ficam os princípios do Estado de direito?] (Dominique Guibert), Associação Europeia para a Defesa dos Direitos Humanos (AEDH).

(4) Um caso interessante é o dos europeus que combatem na Síria ao lado das milícias curdas contra o Daexe, o grupo que está no centro do fenómeno do terrorismo de motivação religiosa. Um cidadão neerlandês, antigo militar do exército nacional, está a ser investigado pelas autoridades neerlandesas por ter sido acusado de assassínio em consequência da sua participação nos combates na Síria ao lado das forças curdas (YPG). Após a transposição da diretiva para o direito neerlandês, não é claro se a qualificação jurídica de factos semelhantes será alterada.

(5) EU Terrorist Listing. An Overview about Listing and Delisting Procedures [Lista de organizações terroristas elaborada pela UE: Uma panorâmica dos procedimentos de inclusão e retirada da lista], Martin Wahlisch, Berghof Peace Support, 2010.