PT    PT PT 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 17.6.2008 
SEC(2008) 2027 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
que acompanha a 
 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ 
DAS REGIÕES 
 
Uma política comum de imigração para a Eu ropa: princípios, acções e instrumentos 
 
SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
{COM(2008) 359 final} 
{SEC(2008) 2026} 
PT 2   PT 1. INTRODUÇÃO 
O presente relatório foi redigido pela Direcção-Ger al da Justiça, da Liberdade e da Segurança, 
com o contributo de outros serviços da Comi ssão. Trata-se de uma avaliação de impacto 
simplificada na medida em que se limita a definir o problema tendo em conta o acervo 
existente, a apresentar resumidamente as prin cipais orientações (exposição de motivos) e uma 
perspectiva da metodologia futura . As medidas ulteriores de implementação dos princípios 
comuns serão objecto de uma avaliação de impacto pormenorizada. 
A imigração é uma questão complexa e tornou- se um dos desafios mais visíveis da 
globalização para os Estados-Membros da UE. Cientes da necessidade de uma nova 
abordagem em matéria de gestão da migração, os  dirigentes europeus definiram os elementos 
de uma política comum de imigração da UE no Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 
1999, com base nas novas disposições introduz idas pelo Tratado de Amesterdão. A 
abordagem definida de comum acordo em Tamp ere em 1999 foi confirmada pelo Programa 
da Haia (2004-2009). Em Dezembro de 200 7, o Conselho Europeu solicitou maiores 
desenvolvimentos e progressos rápidos rumo a uma política global em matéria de imigração 
para a UE com base num co mpromisso político renovado.  
2. PROBLEMAS  E DESAFIOS  (DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ) 
2.1. DIMINUIÇÃO DA POPULAÇÃO DA UE E ENVELHECIMENTO 
DEMOGRÁFICO 
Em resultado de várias evoluções das características demográficas da população da UE e na 
sequência da retirada do mercado de trabalho da chamada geração "baby boom" , a população 
em idade activa registará um declínio importa nte durante os próximos anos. As previsões 
apontam para uma duplicação da taxa de de pendência das pessoas idosas, uma pressão 
crescente sobre os sistemas de saúde e de cuidados de longa duraç ão, bem como de uma 
redução da taxa de crescimento potencial mé dio anual do PIB na UE-25. Neste contexto, a 
migração tornou-se um factor determinante da  evolução demográfica na UE, uma vez que 
desde há alguns anos a sua contribuição ultrapas sa o nível de evolução da natalidade na UE. 
2.2. CARÊNCIA DE MÃO-DE-OB RA E DE QUALIFICAÇÕES 
Alguns Estados-Membros já têm falta de mão-de- obra e de qualificações, agravada pela fraca 
mobilidade dos trabalhadores na UE. Segundo prev isões recentes a médio prazo, continuará a 
verificar-se um aumento da procura em muitos empregos não manuais altamente qualificados 
e igualmente de determinadas categorias de  trabalho pouco qualificad as. Os nacionais de 
países terceiros já contribuem significativamente para satisfazer as necessidades do mercado trabalho, uma vez que os migrantes em idade ac tiva originários de país es terceiros tendem a 
estar ligeiramente sobrerrepresen tados nos níveis mais qualifica dos, sendo esta situação ainda 
mais evidente quando se trata dos níveis mais ba ixos de qualificações. A fim de atenuar as 
carências do mercado de trabalho, é necessá rio, portanto, melhorar  o desempenho neste 
contexto dos nacionais de país es terceiros resident es na UE e, a curto prazo, adoptar 
estratégias visando atrair novos migrantes económicos.  
2.3. INTEGRAÇÃO INSUFICIENTE DO S IMIGRANTES EM SITUAÇÃO 
REGULAR  
A partilha eficaz de informações, a coordenação a todos os níveis com as autoridades e partes 
interessadas, bem como a consideração das quest ões de género e das necessidades específicas 
dos jovens imigrantes e das crianças conti nuam a ser problemas importantes. A capacidade 
PT 3   PT para coligir, analisar e divulgar informações  relacionadas com a integração, bem como para 
controlar e avaliar as políticas de integração e identificar indica dores específicos é, até agora, 
insuficiente. Iniciativas estruturais orientad as para a população do país de acolhimento 
visando reforçar a sua capacidade de adaptação  à diversidade, bem como a participação dos 
imigrantes na elaboração de políticas de  integração, continuam pouco presentes nas 
estratégias nacionais. Melhorar o nível de instrução dos nacionais de países terceiros, da sua 
integração no mercado trabalho e dos seus conhecimentos da sociedade do país de acolhimento e da sua língua, garantindo que todos  os imigrantes compreendam, respeitem e 
beneficiem de todo um conjunto de valores e de direitos definidos pela le gislação da UE e dos 
Estados-Membros, bem como promover a não disc riminação e a igualdade de oportunidades, 
figuram igualmente entre os elementos fundamentais das políticas de integração.  
2.4. PRESSÃO CONTÍNUA DA IMIGRAÇÃO ILEGAL 
Em termos de segurança, a imigração ilegal pode  estar relacionada com o terrorismo, o tráfico 
de seres humanos, o tráfico de droga e o cont rabando de armas, a exploração, a imposição de 
condições de trabalho próximas da escravatura e outras formas graves de criminalidade. Além 
disso, a imigração ilegal é frequentemente a ssociada a tragédias hum anitárias relacionadas 
com tentativas de entrada no território da UE graças ao auxílio de redes criminosas. A 
entrada, o trânsito e a permanência irregulares  comprometem a credibilidade das políticas em 
matéria de imigração da UE e dos Estados-Membros e são a causa de custos sociais múltiplos e variados. A imigração ilegal continua a existi r devido a medidas de regresso insuficientes e 
é alimentada por redes criminosas que se ocupa m da introdução clandes tina e do tráfico e pela 
possibilidade de se encontrar trabal ho e uma eventual regularização.  
2.5. PARCERIA INSUFICIENTE COM OS PAÍSES TERCEIROS 
Nas últimas décadas a União Europeia tornou-se um  destino para imigrantes de várias regiões 
do mundo e a importância desta migração não dei xou de aumentar até ao início dos anos 
2000. As causas económicas estão na base de qualquer decisão de migração; contudo, este 
processo é complexo e depende de muitos outros factores, desi gnadamente a procura de uma 
vida melhor, governação pouco eficaz, mau enquadramento para os negócios devido à 
corrupção e à instabilidade, mercados de trabal ho perturbados, catástrofes naturais, conflitos, 
etc. A redução das causas principais da mi gração constitui um elemento importante da 
Abordagem Global.  
2.6. ADAPTAÇÃO INSUFICIENTE DA POLÍTICA DE GESTÃO DAS FRONTEIRAS 
E DA POLÍTICA DE VISTOS ÀS NECESSIDADES DE UM MUNDO 
GLOBALIZADO  
Dado que os controlos nas frontei ras são um elemento essencial da luta contra a imigração 
ilegal e a criminalidade transfronteiras, é in dispensável assegurar controlos eficazes e 
alargados nas fronteiras. Dois aspectos revestem especial importância para assegurar a 
eficácia dos controlos fronteiriços: a identificaç ão das pessoas que ultrapassaram o período de 
residência autorizado e o reforç o da vigilância nas fronteiras.  Paralelamente, a maioria dos 
viajantes não representa qualquer ameaça para a segurança e deve ter a possibilidade de atravessar as fronteiras segundo um procedimen to simplificado e sem excessivos incómodos. 
Além disso, a estratégia prossegu ida em matéria de vistos naci onais que faculta  o acesso ao 
conjunto do espaço Schengen nã o prevê a total igualdade de  tratamento de todos os 
requerentes nem a aplicação inteiramente harmoni zada dos critérios relativos aos controlos de 
segurança. Por último, em alguns países os re querentes devem por vezes percorrer grandes 
distâncias para alcançar um c onsulado de um Estado-Membro. 
PT 4   PT 2.7. GOVERNAÇÃO INADEQ UADA DA MIGRAÇÃO 
As medidas tomadas por um Estado-Membro em  matéria de asilo e de imigração terão 
provavelmente impacto noutros Estados-Membros, em resultado da falta de controlos nas fronteiras do espaço Schengen, da política co mum de vistos, das relações económicas e 
sociais estreitas entre os Estados-Membros da  UE e do desenvolvimento de políticas comuns 
de imigração e de asilo desde a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão. Devido à natureza transnacional das questões de migração, as medidas nacionais são insuficientes e 
torna-se necessária uma acção a nível da UE, por exemplo para estabelecer normas comuns em toda a Europa, enviar uma mensagem comu m aos potenciais imigrantes ou negociar com 
os países terceiros. É indispensável, porta nto, o desenvolvimento para lelo e harmonioso de 
políticas de asilo e de imigração nacionais e co munitárias. Vários factores impediram até ao 
momento a sua concretização, designadament e a regra da unanimidade no Conselho, o 
deficiente sistema de informações mútuas, a falt a de estatísticas comunitárias comparáveis, a 
repartição desigual das responsabilidades, o insufi ciente alcance da estratégia em matéria de 
migração e mecanismos deficientes a nível do controlo e da avaliação. 
3. QUAIS
 SÃO  AS PRINCIPAIS  ORIENTAÇÕES  E OBJECTIVOS  
POLÍTICOS? 
Com base na análise das necessidades e dos pr oblemas acima apresentados e tendo em conta o 
quadro jurídico e político da CE em matéria de política de imigração e de fronteiras, é 
conveniente definir uma série de  objectivos a fim de prossegui r o desenvolvimento da política 
comum. O Conselho Europeu já aprovou um c onjunto de objectivos e opções políticas: com 
efeito, todos os objectivos dest a política já foram fixados ao ma is alto nível político, apenas 
subsistindo duas excepções, a saber, a questão da s regularizações e a pa rticipação activa dos 
parceiros sociais e das autoridades regionais e locais. 
A Comissão reuniu e resumiu estes objectivos em onze princípios. Cada um destes princípios 
será traduzido em opções políticas concretas e em medidas operacion ais que constituem o 
contributo da Comissão para o amplo debate pol ítico que se realizará em 2009 para definir o 
conteúdo específico do programa que deve suceder ao Progra ma da Haia (2009-2014) no 
domínio da imigração. 
Princípio 1 - regras claras  
A elaboração de regras claras e transparentes é um requisito prévio indispensável à definição 
de uma política de migração eficiente e eficaz. Os migrantes devem, por conseguinte, receber 
informações objectivas e claras sobre os vários canais legais de entrad a na Europa, sobre os 
seus direitos e obrigações futuras, incluindo o dever de respeitar os valores fundamentais da 
União Europeia, e devem igualmente ser informados, nos países de origem e de destino, das possibilidades concretas e realis tas de preencherem as condições que lhes permitem obter um 
visto e uma autorização de residência. Uma mel hor integração resultará igualmente de um 
conjunto alargado dos direitos concedidos aos nacionais de países terceiros, que devem 
beneficiar, na medida do possível, dos me smos direitos que os cidadãos da UE. 
Princípio 2 - migração económica 
 
As vantagens da migração são maximizadas qua ndo as necessidades económicas da sociedade 
de acolhimento são tidas em conta, sem prejudi car obviamente formas de migração diferentes 
da migração laboral. No que diz respeito à migração económica, as condições de admissão 
deviam, na medida do possível, basear-se num a avaliação das necessidades - para a qual 
contribuirá a próxima avaliação das futuras necessidades de qu alificações na Europa até 2020 
PT 5   PT -, nos perfis de imigração e nas políticas de adequação entre oferta e procura de trabalho, 
recorrendo eventualmente a formações nos países de origem. Esta política acompanha, portanto, as políticas de emprego e de educaç ão visando aproveitar o potencial existente e 
reduzir o desemprego dos nacionais de países ter ceiros já residentes de forma regular na UE, 
devendo a sua implementação respeitar plenamente  o princípio da preferência comunitária. 
Princípio 3 - integração 
 
A integração dos nacionais de pa íses terceiros é um processo de adaptação mútua entre as 
sociedades de acolhimento e as comunidades imigrantes, constituindo um factor essencial 
para que todas as vantagens decorrentes da imigração se possam concretizar. A estratégia de integração, baseada na Agenda comum para a in tegração, já foi aplicada e deverá ser ainda 
reforçada. A criação de progr amas específicos de integração a favor dos imigrantes 
recém-chegados, a adaptação dos serviços públicos às particularidades dos migrantes, a luta 
contra a discriminação, a promoção da gestão da diversidade no local trabalho e a sensibilização de todos os interessados incumb em ao país de acolhimento. As questões de 
género deviam beneficiar de atenção especial . A elaboração de indicadores e uma avaliação 
regular constituem igualmente uma condição prévia indispensável. 
Princípio 4 - solidariedade política, conf iança mútua, transparência, partilha das 
responsabilidades e informação  
Para assegurar eficácia e coerência às políticas de migração  aos níveis nacional e comunitário, 
é necessário reforçar a coordenação entre os diferentes níveis de competência. Essa 
coordenação exige, tanto a nível dos Estados-Membros como da UE, que a política de migração seja concebida e implementada de forma transparente e respeitando plenamente as competências de cada nível. Para este efeito, é conveniente continuar a promover o 
mecanismo de informação mútua criado em 2006, bem como o intercâmbio de informações e 
de melhores práticas, a fim de instaurar a confiança mútua e enviar mensagens claras e 
inequívocas. 
Princípio 5 - solidariedade 
 
A solidariedade financeira constitui um inst rumento precioso para  assegurar a aplicação 
uniforme do direito e das polí ticas comunitárias, sem impor encargos desproporcionados aos 
diferentes Estados-Membros, e para promover a confiança mútua através da cooperação, da divulgação das melhores práticas e da me lhoria do conhecimento. Concebida como um 
instrumento flexível, a execução do programa- quadro deve ser realizada em intervalos 
regulares. As dotações totais do programa, no quadro da revisão do orçamento de 2009, bem 
como a chave de repartição para a atribuição dos recursos aos Estados-Membros, serão 
reexaminadas após avaliação da execução, a fim de ter em conta novas situações nacionais. 
Princípio 6 – necessidade de uma verdad eira parceria com os países terceiros 
 
Uma gestão eficaz dos fluxos migratórios exige uma verdadeira parceria e cooperação com os 
países terceiros. Tal significa que durante os pr óximos anos a UE deve trabalhar estreitamente 
com os países parceiros sobre as possibilidades de mobilidade legal, as capacidades de gestão 
das migrações, uma melhor adequação entre as tendências do mercado de trabalho e o 
desenvolvimento do capital humano, a protecção dos  direitos fundamentais e a luta contra os 
fluxos ilegais. Além disso, serão afectados mais  recursos visando obter o respeito de normas 
de trabalho correctas e a UE continuará a dese nvolver políticas em matéria de recrutamento 
ético, de prevenção e redução da fuga de cérebros e desperdício de competências, de 
possibilidades de migração circular, de expl oração do potencial de desenvolvimento inerente 
PT 6   PT às remessas dos imigrantes e de ajuda à criação de empresas pelos imigrantes que regressam 
aos seus países. Estão em curso trabalhos exploratórios sobre as parcerias para a mobilidade que permitam abrir a via a acordos vinculativos  relativos à gestão da imigração laboral 
celebrados com determinados parcei ros estratégicos a longo prazo.  
Princípio 7 - reforçar a segurança e simpli ficar a entrada aos viajantes de boa fé
 
É necessário prosseguir as acções actualmente em curso através de uma maior harmonização, 
nomeadamente graças à proposta de código de vi stos e do reforço da cooperação entre os 
Estados-Membros. Apenas uma passagem para vistos de curta duração verdadeiramente 
europeus garantirá a igualdade de tratamen to entre todos os requerentes de visto. A 
instauração de vistos europeus deve ser lógi ca e necessariamente acompanhada do tratamento 
de pedidos de visto em centros europeus co muns. A conjugação de recursos e as economias 
de escala que seriam realizadas podem possibil itar um acesso facilitado dos requerentes aos 
locais onde tais vistos seriam emitidos. 
Princípio 8 - integridade do espaço Schengen  
São necessárias diferentes iniciativas, de signadamente medidas visando desenvolver a 
vigilância nas fronteiras e reforçar a coor denação operacional entre os Estados-Membros 
através da FRONTEX, bem como a introdução de um  sistema de entrada/saída para registar as 
datas de entrada e de saída de cada nacional de  país terceiro admitido no espaço Schengen. É 
igualmente necessário assegurar a coerência entr e políticas internas e externas no domínio da 
gestão das fronteiras. É necessá ria uma abordagem mais estratégica da selecção dos parceiros 
mais relevantes, acompanhada de uma defini ção mais clara dos objectivos gerais a longo 
prazo. É conveniente aperfeiçoar em permanên cia os mecanismos que permitem garantir a 
partilha dos encargos e a solidariedade mútu a entre os Estados-Membros na gestão das 
fronteiras externas. 
Princípio 9 – reforçar a luta contra o em prego ilegal e o trab alho não declarado  
As iniciativas neste âmbito devem centrar-s e na prevenção, em sanções e sua execução, 
devendo envolver as instituições europeias, os Estados-Membros e os principais interessados, 
designadamente os parceiros sociais. Um impo rtante passo em frente será a adopção da 
proposta de directiva que estabel ece sanções contra os emprega dores de nacionais de países 
terceiros em situação irregular1. É conveniente apoiar os ince ntivos ao trabalho declarado e 
prosseguir os esforços para ap licar sanções, materializados em recursos financeiros e 
humanos suplementares a nível nacional, entre os  quais a criação de organismos de controlo 
especializados, análises de riscos, reforço da coordenação e uma melhor avaliação dos 
controlos. Além disso, a legislação, bem como os sistemas de controlo e de repressão, devem 
adaptar-se a novos tipos de fraude, nomeadamen te a subcontratação e o trabalho por conta 
própria simulado. 
Princípio 10 - luta contra a introdução cla ndestina de migrantes e o tráfico de seres 
humanos  
É conveniente reexaminar a legislação comunitá ria e nacional a fim de reflectir melhor as 
novas formas de criminalidade e melhorar a protecção das vítimas. Por conseguinte, o quadro jurídico existente relativo à luta contra o aux ílio à entrada e residência irregulares, devia ser 
reforçado e adaptado às realidades actuais. Além disso, os Estados-M embros devem atribuir 
                                                
 
1 COM(2007) 249 final de 16.5.2007. 
PT 7   PT recursos suficientes às técnicas de investigação, ao financiamento de organizações da 
sociedade civil e, mais em geral, a todas as medidas em matéria de acusação e de protecção. Por outro lado, devido à natureza transfronteiras destes fenóme nos, a acção da UE devia ser 
intensificada a nível regional e internacional,  recorrendo em especial aos instrumentos 
internacionais contra o tr áfico de seres humanos. 
Princípio 11 – políticas de regresso duradouras e eficazes - regularizações
 
Uma política de readmissão e de regresso eficaz, que respeite igualmente os direitos humanos 
e as liberdades fundamentais dos  interessados, exige uma c ooperação operacional reforçada 
entre os Estados-Membros, um maior envolvi mento da FRONTEX no que se refere a 
operações conjuntas de regresso por via aér ea, uma maior cooperaçã o e parceria com os 
países terceiros e normas comuns. A expe riência demonstrou, po r outro lado, que é 
indispensável ir além da Decisão do Conselho, de 5 de Outubro de 2006, relativa ao 
estabelecimento de um mecanismo de informação mútua sobre as medidas dos 
Estados-Membros nos domínios do asilo e da imigração, em es pecial no caso de medidas de 
regularização que podem ter um efeito de  arrastamento noutros Estados-Membros. 
4. METODOLOGIA  FUTURA:  UMA  MELHOR  GOVERNAÇÃO  DA 
IMIGRAÇÃO 
Sendo a imigração um fenómeno complexo e co m múltiplas facetas, exige um conjunto de 
medidas políticas que abarquem uma vasta gama de questões e domínios: condicionalismos 
demográficos, necessidades económicas, expecta tivas sociais, conse quências para a saúde, 
acordos comerciais, necessidades em matéria de desenvolvimento, oport unidades de ensino, 
segurança, etc. Por outro lado, sendo este um  domínio de competência partilhada, é 
conveniente encorajar energicamente a coorden ação entre o nível comunitário e os níveis 
nacionais, em especial em matéria de políti ca económica, social e de desenvolvimento. Deve 
ser assegurada a consulta transparente, sistemá tica e atempada de todos os interessados sobre 
novos desenvolvimentos políticos. 
Qualquer futuro desenvolvimento político deve te r em conta a situação da imigração em cada 
Estado-Membro em termos de "stocks" e de fl uxos. Para este efeito, devem ser elaborados 
perfis migratórios específicos para cada Estado- Membro, a fim de estabelecer um balanço das 
qualificações da população imigrante existente e av aliar as eventuais necessidades futuras de 
mão-de-obra. Com base em perf is migratórios individuais, deve m ser definidas orientações e 
estabelecidos objectivos plurianuais. É igualmente necessário conceber mecanismos de avaliação e de acompanhamento que propiciem  o retorno regular de informações aos 
decisores políticos. Para permitir progressos a nível das políticas, devem ser desenvolvidos 
indicadores de desempenho e parâmetros de re ferência quantificávei s. A existência de 
estatísticas e da necessária capacidade analític a é essencial ao desenvolvimento de qualquer 
sistema de avaliação. A Comissão Europeia de ve apresentar relatórios anuais sobre a 
imigração que inclua uma perspectiva comple ta da situação e a análise das eventuais 
necessidades do mercado de trabalho, para permitir ao Conselho proceder a uma avaliação 
política e formular recomendações sobre as medidas a adoptar.