COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Medir a produção de inovação na Europa: criação de um novo indicador

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. Introdução

A presente Comunicação apresenta um indicador destinado a medir o desempenho da produção de inovação. A medição rigorosa do impacto das políticas de inovação é fundamental para a elaboração de políticas baseadas em factos. Além disso, reforça a legitimidade da ação pública e a utilização dos fundos públicos.

A Europa é hoje um centro de conhecimentos de importância mundial. No entanto, apesar da sua base científica de craveira mundial e da sua liderança tecnológica em setores estratégicos, são necessários esforços para melhorar o desempenho da inovação a nível nacional e da UE mediante melhores condições de enquadramento, em especial para as empresas de crescimento rápido em setores inovadores.

O indicador proposto apoiará os decisores políticos na implementação de ações novas ou reforçadas destinadas a eliminar os pontos de estrangulamento que impedem os inovadores de traduzir as suas ideias em produtos e serviços que possam ter sucesso no mercado. Um melhor desempenho contribuirá para o crescimento sustentável em consonância com o objetivo da Estratégia Europa 2020 e da sua iniciativa emblemática União da Inovação[1].

O indicador proposto serve de complemento ao Painel de Avaliação da União da Inovação (Innovation Union Scoreboard – IUS)[2] e ao seu Índice Sumário da Inovação (Summary Innovation Index – SII), que avaliam a forma como os vários pontos fortes e fracos dos Estados-Membros e da UE determinam o seu desempenho global, em função de um amplo conjunto de 24 indicadores de inovação, incluindo elementos facilitadores, atividades empreendidas e produção. Além disso, o Relatório sobre a Competitividade da União da Inovação analisa também de dois em dois anos o desempenho em matéria de inovação.

O indicador apresentado nesta Comunicação incide exclusivamente na produção de inovação e monitoriza um conjunto reduzido de dimensões, incluindo a contribuição para a criação de postos de trabalho nas empresas de crescimento rápido. Dada a sua complementaridade com o Painel de Avaliação da União da Inovação, prevê-se que os resultados do indicador proposto sejam publicados simultaneamente com os desse painel.

O Conselho Europeu atribuiu mandato à Comissão para desenvolver um indicador no contexto da Estratégia Europa 2020 com vista a complementar o objetivo de intensidade da I&D[3], tendo em conta o pedido da União da Inovação de que a Comissão lance «o trabalho necessário para o desenvolvimento de um novo indicador para medir a quota, na economia, das empresas inovadoras de rápido crescimento». Em março de 2013, os Chefes de Estado e de Governo solicitaram a realização de um debate sobre a inovação em outubro de 2013, convidando a Comissão a desenvolver um indicador[4].

A fim de aconselhar a Comissão sobre a sua formulação, foi criado em 2010 um Painel de Alto Nível de eminentes inovadores e economistas[5]. Este painel incentivou a Comissão a empenhar-se na recolha de dados sobre as empresas de crescimento rápido em setores inovadores, um trabalho que foi realizado pelo Eurostat. Paralelamente, foi iniciada cooperação com a OCDE com vista a desenvolver coeficientes de inovação setoriais. Em outubro e dezembro de 2012 e julho de 2013, realizaram-se workshops para debater com os Estados-Membros o âmbito e a definição do indicador.

Esta Comunicação apresenta o indicador (ponto 2), os critérios e dados para o seu desenvolvimento (ponto 3) e a análise de robustez efetuada (ponto 4). É acompanhada de dois Documentos de Trabalho dos Serviços da Comissão.

2. Medir a produção de inovação

A produção de inovação é muito vasta e diferente de setor para setor. A sua medição implica quantificar em que medida as ideias para novos produtos e serviços, geradas em setores inovadores, têm um valor acrescentado económico e capacidade para chegar ao mercado.

Esse objetivo pode ser atingido com vários tipos de medições. Após explorar um vasto conjunto de opções, a Comissão optou por quatro indicadores IUS, agrupados em três componentes (patentes, emprego em atividades com utilização intensiva de conhecimentos (KIA) e competitividade dos bens e serviços com utilização intensiva de conhecimentos) e por uma nova medida relativa ao emprego em empresas de crescimento rápido de setores inovadores[6].

A componente «patentes» tem em conta as invenções que exploram os conhecimentos gerados pelos investimentos em I&D e inovação e que podem ser transformadas em tecnologias de sucesso. Do mesmo modo, os indicadores da intensidade do emprego de mão‑de-obra qualificada, em atividades com utilização intensiva de conhecimentos e em empresas de crescimento rápido, dão uma indicação da orientação da economia no sentido da produção de bens e serviços com valor acrescentado em termos de inovação. Por último, os fluxos comerciais associados a esses produtos medem a sua capacidade para chegar aos mercados mundiais[7].

2.1. Componentes do indicador de inovação

A primeira componente é a inovação tecnológica, medida por patentes, como um resultado importante do processo I&D e inovação que revela a capacidade de uma economia para transformar conhecimentos em tecnologias. Por conseguinte, as políticas destinadas a melhorar o sistema de direitos de propriedade intelectual (DPI) e a torná-lo menos oneroso beneficiam as empresas que geram crescimento com base nas suas próprias inovações. Medidas como a profissionalização do acesso às carteiras de DPI e as reduções fiscais sobre os lucros de patentes podem ser importantes para promoção da dinâmica das empresas inovadoras[8].

A componente escolhida - o indicador IUS 2.3.1 - utiliza o número de pedidos de registo de patentes por milhar de milhão do PIB. O numerador é o número de pedidos de registo de patentes apresentado na fase internacional, em que o Instituto Europeu de Patentes (EPO) é escolhido como instituto designado ao abrigo do Tratado de Cooperação em matéria de Patentes (PCT). O denominador é o PIB, em euros, em paridades de poder de compra. Esta fórmula pode favorecer intrinsecamente os países que recorrem mais a patentes internacionais do que a patentes nacionais. Foram assim testadas estatísticas alternativas, como as patentes triádicas da Base de Patentes da OCDE.

A segunda componente incide na forma como uma mão-de-obra altamente qualificada contribui para a estrutura económica de um país. Investir nas pessoas é um desafio para a Europa, uma vez que o ensino e a formação dotam os trabalhadores das competências necessárias para a produção de inovações. Esta componente capta a orientação estrutural de um país para atividades com utilização intensiva de conhecimentos (KIA), aferindo o número de pessoas a trabalhar em atividades KIA em setores empresariais em que, pelo menos, um terço dos trabalhadores tem um diploma de ensino superior, como uma percentagem do número total de trabalhadores nesse país. Trata-se do indicador IUS 3.2.1.

A terceira componente é a competitividade dos bens e serviços com utilização intensiva de conhecimentos. Numa economia a funcionar corretamente, esta reflete a sua capacidade, resultante da inovação, para exportar produtos inovadores e participar em cadeias de valor mundiais. As medidas a favor da competitividade e as estratégias de inovação reforçam‑se mutuamente em benefício do crescimento do emprego, das quotas de exportação e do volume de negócios a nível das empresas. A componente agrega, com ponderações idênticas, a contribuição do saldo da balança comercial de produtos de alta e média tecnologia para o total da balança comercial e dos serviços com utilização intensiva de conhecimentos como uma percentagem do total das exportações de serviços - os indicadores IUS 3.2.2 e 3.2.3.

Por fim, a última componente mede o nível de emprego em empresas de crescimento rápido de setores inovadores. A promoção do desenvolvimento dessas empresas é uma parte integrante de políticas de investigação e inovação modernas. Os estudos demonstram que o crescimento depende, de forma crucial, das empresas de crescimento rápido, que geram uma quota desproporcionadamente elevada de postos de trabalho e que podem contribuir para o aumento dos investimentos em inovação em períodos de recessão económica[9]. Por conseguinte, alguns Estados-Membros apoiam fortemente uma maior facilidade de acesso das empresas de crescimento rápido ao financiamento, nomeadamente no que diz respeito a projetos inovadores e a capital de risco nas fases de lançamento, arranque e crescimento inicial.

Os coeficientes de inovação por setor, que refletem o grau de inovação setorial, baseadas em pontuações que correspondem à quota de pessoas com um diploma do ensino superior (pontuação KIA) e ao modo como essas empresas se identificam como sendo inovadoras (pontuação CIS), servem de substitutos para distinguir empresas inovadoras. Os dados relativos ao emprego proveem de coleções de registos empresariais recolhidas pelo Eurostat em 2011 e 2012. As empresas de crescimento rápido são as que empregam 10 ou mais trabalhadores e que apresentam um crescimento médio, em termos de número de trabalhadores, de mais de 10% ao ano, durante um período de 3 anos. Esta componente é proposta para preencher o espaço (3.1.3 «Empresas inovadoras de elevado crescimento») no IUS reservado a um indicador que reflita a contribuição para a dinâmica de mercado dada pelas empresas de crescimento rápido, conforme previsto na União da Inovação. Poderia, portanto, ser o 25.º indicador do Painel de Avaliação.

2.2. Desempenho por país

A figura 1 apresenta as pontuações do indicador de inovação em 2010 e 2011 dos Estados‑Membros e parceiros internacionais. A média refere-se à UE-27, uma vez que o IUS 2013 foi publicado antes da adesão da Croácia. A melhoria das séries cronológicas, com base em períodos de observação mais longos e com um maior número de anos de referência alinhados, é essencial e estará disponível a médio prazo.

Na caixa 1 do Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão é apresentada uma ilustração dos resultados e das suas implicações políticas, centrada em quatro países: Suécia (melhor desempenho), França (bom desempenho), Itália (desempenho médio) e Bulgária (baixo desempenho)[10]. Estão também incluídos gráficos em estrela com os resultados relativos a todas as componentes e países. Os resultados serão acompanhados de perfis de avaliação pormenorizados por país.

Figura 1. Indicador compósito que mede a produção de inovação

Pontuações dos países em 2011 (barras vermelhas) e 2010 (cruzes), média da UE fixada em 100 em 2010

Em 2011, as componentes refletem a situação em 2009 (PCT), 2010 (DYN) ou 2011 (KIA, COMP)

Em 2010, baseiam-se em dados relativos a 2008 (PCT), 2009 (DYN) ou 2010 (KIA, COMP)

Fonte: Comissão Europeia.

Em termos globais, em 2011 são identificadas seis categorias de desempenho de acordo com as pontuações por país. A Suécia, Alemanha, Irlanda e Luxemburgo são o grupo com «melhor desempenho», com pontuações superiores a 120 e valores elevados em todas as quatro componentes. Seguem-se-lhes a Dinamarca, Finlândia e Reino Unido, que apresentam um «desempenho muito bom», com pontuações entre 110 e 120. A França, Bélgica e Países Baixos apresentam um «bom desempenho», com valores entre 100 e 110, seguidos de perto por um grupo com um «desempenho médio» que inclui a Áustria, Hungria, Eslovénia, Itália e Chipre, com pontuações entre 90 e 100. Os países que apresentam um «desempenho médio-baixo», com valores entre 80 e 90, são a República Checa, Espanha, Estónia, Grécia, Malta, Roménia e Eslováquia. Por último, os países com pontuações inferiores a 80 são considerados como apresentando um «baixo desempenho». Estes incluem a Polónia, Croácia, Portugal e Letónia, e ainda a Lituânia e a Bulgária, dois países com pontuações particularmente baixas, próximas de 65, cerca de metade da pontuação mais elevada.

3. Critérios de seleção

Na elaboração do indicador, foram tomadas como referência normas de qualidade internacionais do Eurostat, OCDE e FMI.

3.1. Os quatro princípios aplicados

Com base no quadro conceptual do Eurostat, foram aplicados quatro princípios.

(1) Relevância política. A tónica foi colocada numa interpretação simples e intuitiva, com ligações substanciais e diretas aos factos medidos. O indicador permite a monitorização de dimensões como as condições de DPI, a atualização das competências exigidas pelo mercado em setores inovadores e com utilização intensiva de conhecimentos, a criação de um terreno propício ao comércio de produtos com uma utilização intensiva de conhecimentos e as condições de enquadramento para as empresas de crescimento rápido.

(2) Qualidade dos dados. Foi considerada essencial a disponibilidade, em tempo útil, de séries cronológicas representativas e validadas, bem como a exploração de todas as fontes disponíveis.

(3) Disponibilidade internacional e comparabilidade entre países. O objetivo era criar uma base para um indicador que permitisse efetuar comparações significativas entre países e estabelecer padrões de referência relevantes.

(4) Robustez. São utilizados em todo o mundo indicadores compósitos por um grande número de intervenientes, incluindo organizações internacionais. A sua elaboração exige o recurso aos métodos mais avançados de validação e de análise da robustez[11] para que a imagem gerada permita o estabelecimento de padrões de referência e satisfaça as necessidades a nível das políticas.

Devido à limitação dos dados, os critérios 2 e 3 só puderam ser parcialmente preenchidos nesta fase e continuam a ser áreas a analisar no futuro. O indicador apoia-se em imputações de valores em falta e de comparações internacionais, efetuadas para quatro Estados-Membros e parceiros internacionais no âmbito do quarto indicador, e cuja robustez foi testada.

3.2. Áreas para futura análise

A fim de afinar o indicador e explorar todo o seu potencial, foram identificadas quatro áreas.

Em primeiro lugar, garantir a melhoria dos dados relativos às empresas de crescimento rápido em setores inovadores, em termos de cobertura e de produção regular, com uma exigência obrigatória de recolha de dados no quadro da versão alterada do Regulamento da Comissão que dá execução ao Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às estatísticas estruturais das empresas, que abrangerá o setor financeiro. Os serviços financeiros são excluídos nesta fase, mas são relevantes, dada a sua importância e o seu impacto na economia. A produção destes dados permitirá também melhorar o alinhamento dos anos de referência do indicador.

Em segundo lugar, analisar o modo como os dados que definem os coeficientes de inovação podem ser melhorados a fim de garantir conjuntos mais vastos de observações entre setores e ao longo do tempo e permitir determinar o melhor modo de captar as variações de intensidade entre países. Tal inclui a análise da sensibilidade dos coeficientes utilizando novos dados do inquérito sobre inovação (CIS) bianual e do Inquérito às Forças de Trabalho (Labour Force Survey - LFS) anual.

Em terceiro lugar, examinar se e como: poderiam ser melhorados os dados sobre a competitividade dos bens e serviços com utilização intensiva de conhecimentos; a componente competências poderia ser aperfeiçoada a fim de melhor aproveitar a contribuição da educação, explorando as suas ligações com o indicador de desempenho; poderiam ser consideradas outras estatísticas relativas ao sucesso das inovações no mercado.

Por último, alargar a sua dimensão internacional mediante uma mais vasta recolha de dados sobre empresas de crescimento rápido e trabalhar em conjunto com a OCDE sobre a cobertura internacional dos coeficientes de inovação, utilizando inquéritos comparáveis em países terceiros.

4. Análise da robustez

A monitorização da inovação coloca desafios relacionados com a qualidade dos dados e a sua combinação numa única medida. A coerência conceptual e estatística do indicador e o impacto dos seus pressupostos de modelização foram assim avaliados num processo iterativo:

(1) Foram selecionados indicadores candidatos em função da sua relevância para a política de inovação, com base na literatura especializada disponível, pareceres de peritos, cobertura por país e atualidade.

(2) Foram utilizados os dados publicados mais recentemente, com uma disponibilidade de, pelo menos, 93% nos dois anos, em todas as componentes.

(3) O indicador foi elaborado com uma estrutura equilibrada, na medida em que foi dada igual importância às suas quatro componentes, escolhendo as suas ponderações nominais como coeficientes de escalabilidade numa abordagem semelhante à dos principais índices internacionais, como o índice de Inovação Mundial e o Índice de Desempenho Ambiental.

(4) Por último, foram avaliadas as pontuações e classificações por país a fim de verificar a sua coerência com os atuais dados, trabalhos de investigação ou teoria prevalecente.

Os pressupostos de modelização foram testados no que diz respeito à imputação dos dados em falta, às fórmulas de agregação, às variantes para todas as componentes e à ponderação. Foram calculados intervalos de confiança para as classificações, e também a distância em relação à fronteira eficiente.

5. Conclusões

Em resposta ao Conselho Europeu, a presente Comunicação apresenta um indicador de produção de inovação com base nos esforços envidados pela Comissão para melhorar a qualidade dos seus dados em apoio ao processo de elaboração de políticas e para avaliar o impacto da inovação.

Ao incidir na produção de inovação, o indicador complementa o Painel de Avaliação da União da Inovação e o seu Índice Sumário da Inovação.

Em consonância com a Estratégia Europa 2020 e a sua iniciativa emblemática União da Inovação, o indicador permitirá apoiar os decisores políticos na criação de um ambiente propício à inovação.

Foi desenvolvido utilizando padrões de qualidade internacionais e as mais avançadas análises estatísticas. No entanto, a Comissão identificou quatro áreas em que o pleno potencial está ainda por explorar, como o alargamento da sua comparabilidade internacional, a melhoria dos seus dados sobre as empresas de crescimento rápido e a análise do modo como poderiam ser melhorados os conjuntos de dados do coeficiente de inovação.

O indicador é um índice compósito que quantifica quatro dimensões da produção de inovação: patentes, competências, comércio de bens e serviços com utilização intensiva de conhecimentos e emprego nas empresas de crescimento rápido. O Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão apresenta os resultados e implicações políticas deste indicador.

[1] Iniciativa emblemática no quadro da estratégia «Europa 2020» «União da Inovação» (COM(2010) 546 final de 6.10.2010

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/files/ius-2013_en-pdf.

[3] Conclusões de 4/2/2011 (Doc. EUCO 2/1/11 REV1 do Conselho) e 1-2/3/2012 (EUCO 4/2/12 REV2).

[4] O Conselho Europeu assinalou «um debate, a ter lugar no próximo ano, sobre a Estratégia Europa 2020» e apelou «a que os trabalhos preparatórios sejam conduzidos dando prioridade aos seguintes assuntos: (...) b) inovação (outubro de 2013)», aguardando «com expectativa a apresentação pela Comissão (...) da sua comunicação sobre o "Estado da União da Inovação 2012", incluindo o indicador único para a inovação, a tempo dos debates que irá realizar», Doc. EUCO 23/13 do Conselho.

[5] Relatório do Painel de Alto Nível sobre a Medição da Inovação, A. Mas-Colell (Presidente), setembro de 2010.

[6] A fórmula que representa o indicador é incluída na equação 1 do Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão.

[7] Foi analisada a possibilidade de utilizar qualquer um dos quatro indicadores adicionais do tipo de produção no IUS.

[8] «Estado da União da Inovação 2012: Acelerar a Mudança», COM(2013) 149 final de 21 de março de 2013.

[9] OECD (2010), «High-growth Enterprises: What Governments Can Do to Make a Difference». Archibugi, D et al. (2013) «Economic crisis and innovation: is destruction prevailing over accumulation?» Research Policy 42, 2.

[10] São também apresentadas indicações do desempenho dos parceiros internacionais, por exemplo os Estados Unidos, em relação à UE.

[11] Ver: http://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/