[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 22.11.2007

SEC(2007) 1509

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas (Plano SET) RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO {COM(2007) 723 final}{SEC(2007) 1508}{SEC(2007) 1510}{SEC(2007) 1511}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Resumo da avaliação do impactodo Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas

1. INTRODUÇÃO

O Conselho Europeu considerou prioritária a necessidade de transformar a Europa numa economia com elevado nível de eficiência energética e baixas emissões de gases com efeito de estufa, tendo adoptado, em 9 de Março de 2007, o Plano de Acção "Energia", preparando a via para uma Política Energética para a Europa. Reconhecendo a necessidade de uma abordagem integrada das políticas em matéria de clima e energia, este Plano de Acção tem como triplo objectivo combater as alterações climáticas, limitar a vulnerabilidade externa da UE relativamente a combustíveis fósseis importados e promover o crescimento económico.

A investigação e a inovação sobre tecnologias energéticas desempenham um papel vital para a realização dos objectivos supramencionados. A Europa necessita de desenvolver uma carteira de tecnologias energéticas de craveira mundial a custos acessíveis, limpas, eficientes e de baixo teor de carbono, bem como de criar condições estáveis e previsíveis para que a indústria, em especial as PME, possa assegurar a sua implantação generalizada em todos os sectores da economia.

No contexto do Plano de Acção "Energia", o Conselho Europeu convidou a Comissão a propor, o mais tardar até Março de 2008, um Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas (Plano SET), a fim de revitalizar a inovação neste domínio. Os principais elementos da proposta da Comissão são uma estrutura de governação que permita liderar os esforços europeus de inovação em tecnologias energéticas e um conjunto de iniciativas europeias em larga escala destinadas a acelerar o desenvolvimento e implantação de tecnologias energéticas fundamentais.

O objectivo do presente documento é resumir a avaliação das diferentes opções políticas quanto à governação do Plano SET.

2. BASES DA ACÇÃO DA UE

Para atingir os objectivos de 2020 adoptados pelo Conselho sobre emissões de gases com efeito de estufa, energias renováveis e eficiência energética, é necessário fazer descer o custo das actuais tecnologias de baixo teor de carbono e elevada eficiência e viabilizar uma mudança radical na sua aceitação pelo mercado. A mais longo prazo, são necessários avanços fundamentais na investigação de novas gerações de tecnologias a fim de satisfazer a grande ambição de redução de 60-80% das nossas emissões de gases com efeito de estufa até 2050.

As tendências actuais da evolução do sistema energético europeu e a sua projecção no futuro não são todavia encorajadoras, já que é um facto que a Europa não se encontra numa via que lhe permita atingir os seus objectivos. Durante décadas, a abundância de recursos disponíveis, a ausência de condicionantes em termos de emissões de carbono e os imperativos comerciais das forças de mercado não só deixaram a Europa dependente dos combustíveis fósseis, como também desincentivaram o interesse pela inovação e o investimento nas tecnologias energéticas necessárias para tornar o sistema energético sustentável.

Na UE, os orçamentos para a investigação energética (públicos e privados) diminuíram substancialmente, depois de um pico na década de 1980. Esta situação resultou num sub-investimento acumulado em capacidades e infra-estruturas de investigação energética. Os níveis dos investimentos e esforços a desenvolver em matéria de inovação estão agora completamente desajustados em relação à escala do desafio que enfrentamos.

O processo de inovação das tecnologias energéticas apresenta também fraquezas estruturais, como longos prazos para a comercialização de novas tecnologias no mercado de massas, investimentos estratificados em infra-estruturas, diversos incentivos de mercado e desafios ao nível da ligação das redes. Além disso, a aceitação pelo mercado de novas tecnologias energéticas é, além disso, prejudicada pela própria natureza dessas tecnologias, dado serem geralmente mais onerosas que as tecnologias que substituem. Em resumo, não há uma apetência natural do mercado por estas tecnologias.

Fora da Europa também, outros intervenientes globais já identificaram esta oportunidade de lançamento de novas tecnologias no mercado e estão a concentrar os seus esforços no desenvolvimento de tecnologias de baixo teor de carbono. O resultado indesejado desta evolução poderia ser um mercado europeu condicionado pelo carbono e dependente de tecnologias importadas, apesar de a procura ser gerada internamente.

Os Estados-Membros isoladamente terão dificuldade em criar as condições que permitam à indústria desenvolver as tecnologias necessárias e competir nos mercados globais. Actualmente, a base da investigação da UE caracteriza-se pela fragmentação, por estratégias de investigação não alinhadas e por capacidades subcríticas. Essencialmente, impõe-se uma melhor coordenação dos esforços individuais de inovação a fim de atingir a massa crítica necessária.

Além disso, a União Europeia não está actualmente a aproveitar plenamente todo o potencial de inovação do mercado interno para a exploração de sinergias entre os Estados-Membros no desenvolvimento e implantação de novas tecnologias energéticas. A variedade das regulamentações nacionais e das especificações técnicas fragmenta o mercado e inibe os investimentos da indústria em tecnologias de risco.

O tempo é um factor essencial. A transformação progressiva do sistema energético demorará décadas, o que implica uma acção estratégica imediata a nível europeu, um planeamento proactivo e um enquadramento político abrangente.

3. OBJECTIVOS DO PLANO SET

O objectivo estratégico do Plano SET é garantir que a base industrial e de investigação da UE adquirira um estatuto sólido como líder mundial no desenvolvimento e aceitação pelo mercado de tecnologias de baixo teor de carbono, com vista a proporcionar à UE as tecnologias necessárias para atingir os seus próprios objectivos políticos, mas também a compreensão das oportunidades oferecidas por estes novos mercados a nível mundial.

É necessário criar um quadro da UE a longo prazo para o desenvolvimento de tecnologias energéticas, ou seja, uma política comunitária em matéria de tecnologias energéticas. Esse quadro caracterizar-se-ia por uma coordenação reforçada das acções nacionais e comunitárias, incluindo esforços estratégicos conjuntos para o desenvolvimento de tecnologias promissoras, maiores investimentos públicos e privados, o reforço do desenvolvimento dos recursos humanos e a exploração dos benefícios decorrentes do desenvolvimento do mercado interno e do Espaço Europeu da Investigação (EEI). Os Estados-Membros, a Comunidade, a indústria e a comunidade de investigação têm papéis diferentes a desempenhar.

Consequentemente, o plano SET visa: i) a transformação da governação do sistema de investigação e inovação no domínio da energia mediante um empenhamento e compromisso de todas as partes interessadas na implementação de um programa coerente; ii) um planeamento estratégico que oriente os esforços de investigação e inovação para tecnologias e medidas com maior potencial para a concretização dos objectivos da política energética europeia; iii) uma implementação, execução e gestão mais eficazes de todas as actividades em todo o processo de inovação; e iv) um aumento dos recursos e a sua afectação de uma forma eficaz em termos de custos e orientada para os resultados.

4. OPÇÕES POLÍTICAS

Foram consideradas quatro opções políticas para a governação geral.

Uma possibilidade é continuar com o actual processo de inovação em tecnologias energéticas. Até à data, esta abordagem tem sido uma forma eficaz de apoiar o sistema energético europeu. Diversos Estados-Membros estão já a desenvolver estratégias ambiciosas sobre a próxima geração de tecnologias energéticas, o que indica a importância de investir agora neste domínio. Este processo baseia-se principalmente em programas individuais, com os seus próprios mecanismos de definição de prioridades, governação e financiamento, aplicados a níveis diferentes: UE, nacional, regional, empresarial, etc.. Estes programas diferem no que diz respeito ao âmbito e escala dos recursos afectados, conforme reflectido na intensidade de esforços dedicados a tecnologias específicas. Para melhorar o nível de coordenação entre programas, a fim de criar a massa crítica óptima e de captar o financiamento adicional necessário para enfrentar os desafios no sector da energia, estão actualmente a ser desenvolvidos alguns esforços, nomeadamente através de acordos transnacionais (EEI, acordos bilaterais) e de memorandos de entendimento (por exemplo COST, EUREKA, Programas-Quadro da UE).

Outra possibilidade é estabelecer uma nova estrutura e processo de inovação a nível da UE, integrados num quadro de coordenação estratégica único, coerente e flexível, associados a uma visão partilhada e a uma estratégia dinâmica no domínio das tecnologias energéticas, aproveitando simultaneamente ao máximo e alargando a actual base europeia de inovação em tecnologias energéticas. Em última análise, o novo processo tem como objectivo uma utilização mais eficaz dos recursos - das ideias aos mercados -, permitindo simultaneamente uma mais eficaz revitalização, aumento e utilização dos investimentos públicos e privados. Mais especificamente, é estabelecido um Comité de Coordenação da Investigação Energética e da Inovação, constituído por representantes dos Estados-Membros com autoridade em matéria orçamental e presidido pela Comissão Europeia. Este Comité define e supervisiona uma estratégia plurianual destinada a promover a inovação em tecnologias energéticas e dirige uma plano de acção orientado para os resultados. São criados sistemas de informação e gestão dos conhecimentos em acesso aberto, incluindo a vigilância tecnológica e o levantamento de capacidades, a fim de apoiar este Comité em matéria de estratégia e implementação. O plano de acção é executado através de uma série de acções europeias, que incluem diversas iniciativas europeias. A sua execução é efectuada de uma forma participativa, ou seja, a afectação de recursos processa-se a nível da acção e é acompanhada periodicamente através de um quadro de avaliação comum. Os meios para a execução de cada acção (recursos financeiros, humanos, infra-estruturas) são proporcionados por cada parte participante, no âmbito de instrumentos específicos para a execução conjunta, como o artigo 169.°, o artigo 171.°, acordos bilaterais ou multilaterais, etc. Finalmente, uma Conferência da UE sobre Tecnologias Energéticas, realizada anualmente, reúne todas as partes interessadas em todo o sistema de inovação.

Uma opção política alternativa é implantar uma estrutura centralizada com o mandato de elaborar e implementar uma estratégia no domínio da inovação energética a nível comunitário, em conformidade com os objectivos políticos da UE. Esta estrutura é estabelecida através de um regulamento e dispõe do seu próprio Conselho de Administração. O Conselho de Administração fixa, aprova e revê uma estratégia plurianual e um plano de trabalho pormenorizado, que é gerido e acompanhado pela sua própria estrutura de gestão. O financiamento é fornecido à organização pelos Estados-Membros, Comissão Europeia e indústria, quer caso a caso quer através de subvenções fixas, e é atribuído pelo Conselho de Administração de acordo com o seu plano de trabalho. As acções a financiar são seleccionadas mediante convites à apresentação de propostas, abertos a todas as partes interessadas europeias. Na sua essência, as principais diferenças relativamente à opção política anterior são: i) a criação de uma estrutura europeia específica que tem como mandato definir uma estratégia de inovação plurianual e gerir, ao nível europeu, os esforços comunitários e dos Estados-Membros; para tal é todavia necessário financiamento aos níveis nacional e comunitário; ii) o quadro de tomada de decisões baseia-se numa abordagem descendente e iii) o financiamento da I&D&D é canalizado através da organização numa base concorrencial.

A última opção política considerada baseia-se numa abordagem orientada para o mercado. Esta opção assenta na definição de papéis distintivos para as entidades públicas e privadas. As autoridades públicas fixam objectivos vinculativos relativos às emissões de carbono e estabelecem os instrumentos necessários de capacitação do mercado, criando um meio propício à aceitação de tecnologias. Por sua vez, a liderança do desenvolvimento tecnológico é assumida unicamente pelas forças de mercado. Na prática, é decido um conjunto de objectivos vinculativos para as emissões de CO2 a nível da UE, acompanhado de um sólido mecanismo de fixação de preços do carbono (possivelmente através do Regime de Comércio de Licenças de Emissão). As principais diferenças relativamente às duas opções anteriores são: i) a ausência de coordenação e planeando sobre inovação tecnológica a nível da UE e ii) a ausência de esforços operacionais conjuntos estabelecidos a priori entre os sectores público e privado para a promoção da inovação, mas que poderão ser formados a pedido.

5. RESULTADOS-CHAVE DA AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES POLÍTICAS

As opções políticas foram avaliadas em função de três critérios, nomeadamente liderança, implementação e recursos. Os resultados-chave da avaliação do impacto podem resumir-se do seguinte modo:

- Liderança: Uma coordenação estratégica garante o mais elevado nível de liderança mediante o estabelecimento de um quadro único para a inovação e de um comité de coordenação com possibilidade de tomar decisões. O modelo de governação alternativo integrado numa estrutura centralizada é igualmente adequado para responder às necessidades de aceleração do ritmo da inovação. Contudo, é necessário um determinado grau de transferência de competências dos Estados-Membros a fim de garantir a eficácia deste modelo, o que suscita algumas questões em termos de subsidiariedade. Finalmente, a abordagem orientada para o mercado não tem uma estrutura de liderança institucionalizada, necessária para equilibrar a visão a curto prazo do mercado com os objectivos sustentáveis a mais longo prazo da Europa.

- Implementação: Uma ponto forte essencial de uma coordenação estratégica é dispor-se de um quadro único para a implementação das acções, reforçado pela respectiva governação, sobre uma vasta carteira de tecnologias energéticas, o que facilita a utilização sistemática de instrumentos para a programação e execução conjuntas. Embora a eficácia da implementação numa estrutura centralizada seja assegurada por um quadro institucionalizado apoiado por uma organização com o seu próprio orçamento e estrutura de governação, comporta todavia um risco de burocratização e, o que é mais importante, de auto-transformação numa camada organizacional adicional sem impacto significativo na inovação. Finalmente, a abordagem orientada para o mercado implica o risco de os objectivos políticos poderem também ser realizados utilizando tecnologias não europeias ou tecnologias desenvolvidas por europeus no estrangeiro.

- Recursos: A facilitação de uma utilização sistemática de instrumentos específicos como as iniciativas tecnológicas conjuntas numa coordenação estratégica permite catalisar a revitalização dos investimentos públicos e privados, assegurando simultaneamente a afectação e utilização dos recursos financeiros de uma forma mais concentrada e orientada para os resultados. O orçamento institucionalizado numa estrutura centralizada garante um nível mínimo de estabilidade e segurança financeira a fim de apoiar uma carteira equilibrada de tecnologias a curto e longo prazo. Todavia, os fundos necessários para a execução do plano de trabalho da estrutura podem ser limitados devido à concorrência, em termos de captação de recursos, de programas existentes. Finalmente a abordagem orientada para o mercado assegura uma utilização eficaz dos recursos e a necessária obtenção de fundos a partir de investimentos privados, reduzindo assim a pressão sobre os recursos públicos. É, contudo, de salientar que o investimento em capital humano e em investigação fundamental pode não ser o ideal.

6. RECOMENDAÇÃO

Da avaliação do impacto das quatro opções políticas resulta que a opção a privilegiar é o estabelecimento de uma coordenação estratégica, dado que esta combina as melhores características de liderança, implementação e recursos. Esta coordenação estratégica parece ser a melhor opção para permitir uma evolução no sentido de um sistema reforçado de investigação e inovação no domínio da energia que resulte numa aceleração dos progressos. A mais longo prazo, o sucesso da sua implementação poderá criar uma maior apetência pela integração, tornando progressivamente mais atractiva que actualmente a opção de um processo de inovação centralizado.