GLOSSÁRIO

"Exame de saúde" : A política agrícola comum foi ajustada em 2009 para que os agricultores ficassem numa melhor posição para responder aos sinais do mercado, a administração dos pagamentos diretos fosse simplificada e se auxiliasse os agricultores a enfrentar os novos desafios do futuro, em especial o das alterações climáticas. Este ajustamento é designado por "exame de saúde".

Eixos : No período de programação de 2007-2013, a política de desenvolvimento rural é executada através de quatro eixos, que representam grupos coerentes de medidas de desenvolvimento rural.

Estratégia de Gotemburgo : A estratégia de Gotemburgo foi lançada em 2001 como a primeira estratégia de desenvolvimento sustentável da UE.

Estratégia de Lisboa : Estratégia da UE para o crescimento e o emprego lançada em 2000, que pretende gerar crescimento e mais e melhores empregos investindo nas competências, na componente ambiental da economia e na inovação.

FEADER : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.

M121 : "Medida 121" — Modernização das explorações agrícolas.

Medida : Regime de ajuda para a execução de uma política. A medida define as regras aplicáveis aos projetos que podem ser financiados no âmbito de um eixo.

Operação : Projeto, contrato ou outro acordo individual cofinanciado pelo FEADER.

Orientações estratégicas comunitárias : Com estas orientações estratégicas, o Conselho define as prioridades da União Europeia no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). Estabelece uma ligação com os objetivos determinados pelos Conselhos Europeus de Lisboa e de Gotemburgo e transforma-os em política de desenvolvimento rural. A ideia consiste em garantir a coerência do desenvolvimento rural com outras políticas da UE, em especial no domínio da coesão e do ambiente, e acompanhar a execução da nova política agrícola comum (PAC) e da restruturação que esta implica.

PAC : Política agrícola comum, conjunto de legislação e práticas adotadas pela União Europeia para apresentar uma política comum e unificada no domínio da agricultura.

PDR : Programa de Desenvolvimento Rural, documento de programação elaborado pelo Estado-Membro e aprovado pela Comissão para planear e executar a política de desenvolvimento rural da UE. Pode ser elaborado ao nível regional ou nacional.

Período de programação : Quadro plurianual de planeamento e execução das políticas da UE, como a política de desenvolvimento rural; o período de programação do desenvolvimento rural decorre entre 2007 e 2013.

Peso morto : Situação em que um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado sem a ajuda concedida.

PREE : Plano de Relançamento da Economia Europeia.

QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação.

VAB : Valor Acrescentado Bruto.

SÍNTESE

I. A União Europeia (UE) cofinancia projetos para o investimento em explorações agrícolas por intermédio da sua política de desenvolvimento rural. No âmbito do atual período de programação de 2007-2013, estão orçamentados 11,1 mil milhões de euros [1] para uma medida de investimento específica designada por "modernização das explorações agrícolas". O financiamento da UE é complementado por despesas públicas nacionais que cobrem uma parte do custo de investimento total.

II. Nas suas orientações estratégicas comunitárias no âmbito do desenvolvimento rural, o Conselho estabeleceu as prioridades específicas da UE a que a política de desenvolvimento rural deverá dar resposta, solicitando-se aos Estados-Membros que orientem o financiamento para objetivos claramente definidos que reflitam as necessidades identificadas nas respetivas zonas rurais.

III. Em 2009, para reforçar mais as operações relacionadas com as prioridades da UE em matéria de alterações climáticas, energias renováveis, gestão dos recursos hídricos, biodiversidade e restruturação no setor do leite, foi afetado um montante suplementar de 4,95 mil milhões de euros às medidas de desenvolvimento rural, incluindo a modernização, através do "exame de saúde" e do Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE).

IV. A auditoria examinou se as ajudas da UE para a modernização das explorações agrícolas foram direcionadas para as prioridades da UE e as necessidades específicas dos Estados-Membros.

V. O Tribunal constatou que:

a) embora a medida 121 ("modernização das explorações agrícolas") estivesse a alcançar o seu objetivo nominal de modernização, esta situação era quase inevitável, já que qualquer investimento ou aquisição de novos equipamentos resulta em alguma forma de modernização. A medida pode ser otimizada se os fundos disponíveis forem objeto de uma melhor orientação;

b) a intensidade da orientação varia significativamente consoante os Estados-Membros examinados. Alguns orientam as ajudas com eficácia, ao passo que outros não aplicam os critérios de seleção adequados que tinham definido ou possuem sistemas de orientação fracos;

c) é frequente os Programas de Desenvolvimento Rural (PDR) dos Estados-Membros não conterem informações suficientes para demonstrar que a ajuda ao investimento foi adequadamente orientada. De igual forma, faltam informações sobre o processo de seleção dos projetos. Consequentemente, muitas vezes a Comissão desconhece os procedimentos de seleção dos projetos aplicados pelos Estados-Membros quando aprova o PDR;

d) o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação não gera o tipo de dados necessários para permitir o acompanhamento dos progressos registados no cumprimento das prioridades da UE, considerando-se que os dados não são fiáveis e não permitem o estabelecimento de comparações entre Estados-Membros (e/ou regiões);

e) determinados Estados-Membros não conseguiram reforçar as operações relacionadas com as prioridades da UE devido à substituição do financiamento suplementar por fundos já programados para as medidas em questão antes do "exame de saúde";

f) os procedimentos para determinar a viabilidade e a sustentabilidade de uma exploração ou do projeto de investimento não eram eficazes em todos os Estados-Membros;

g) persiste o risco de peso morto relacionado com a aprovação retroativa de investimentos que já tinham sido iniciados.

VI. Com base nas suas constatações, o Tribunal formula as seguintes recomendações:

a) a Comissão apenas deve aprovar PDR se estes demonstrarem que a ajuda é orientada e inclui critérios de seleção claros e relevantes que deem resposta às prioridades da UE e às necessidades nacionais e regionais;

b) a Comissão deve certificar-se de que, relativamente ao próximo período de programação, se obtêm informações pertinentes e fiáveis para facilitar a gestão e o acompanhamento dos resultados da medida, bem como para demonstrar até que ponto a ajuda concedida contribui para cumprir as prioridades da UE;

c) caso se pretenda afetar determinadas medidas e dotações orçamentais a prioridades específicas, como aconteceu com o "exame de saúde", a Comissão deve propor legislação para tornar este requisito específico nos regulamentos da UE aplicáveis na matéria para garantir que o financiamento tem um efeito adicional;

d) os Estados-Membros devem estabelecer procedimentos eficazes, proporcionais aos riscos, para garantir que as subvenções não são concedidas a projetos em que a viabilidade financeira do investimento ou sustentabilidade das explorações seja duvidosa;

e) a Comissão deve incentivar os Estados-Membros a adotarem a boa prática de considerar as despesas do projeto elegíveis apenas a partir da data de aprovação da subvenção.

INTRODUÇÃO

DESENVOLVIMENTO RURAL — ENQUADRAMENTO DA MEDIDA 121

1. A UE estabeleceu uma política de desenvolvimento rural comum, igualmente designada por "segundo pilar" da política agrícola comum (PAC). É executada por meio de períodos de programação plurianuais. O atual período decorre de 2007 a 2013, tendo os pagamentos de ser realizados até 2015. Esta política baseia-se no princípio do cofinanciamento: os fundos da UE são complementados por financiamento nacional, bem como por financiamento privado. A UE cofinancia operações através do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), que dispõe de um orçamento de 96 mil milhões de euros para o período de programação de 2007 a 2013. Este montante inclui quase 5 mil milhões de euros de financiamento suplementar disponibilizado após o "exame de saúde" e o Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE) [2].

2. Esta política baseia-se nos seguintes três temas ("eixos"), além de um eixo horizontal designado por LEADER:

- eixo 1: aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal;

- eixo 2: melhoria do ambiente e da paisagem rural;

- eixo 3: melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais.

3. As orientações estratégicas comunitárias estabelecem as prioridades estratégicas no âmbito do desenvolvimento rural ao nível da Comunidade, enquanto as principais regras que regulam a política de desenvolvimento rural no período de 2007 a 2013, bem como as medidas disponíveis nesta matéria para os Estados-Membros e as regiões, são estabelecidas no Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho [3].

4. Dentro de cada eixo, a legislação definiu um conjunto de "medidas de desenvolvimento rural" que constituem instrumentos específicos de execução desse eixo.

5. Os Estados-Membros elaboram os seus próprios PDR, a nível nacional ou regional, nos quais definem uma estratégia e propõem as medidas que desejam aplicar para dar resposta às necessidades que identificaram. Estes PDR constituem o principal instrumento de programação pelo qual é canalizado o financiamento da UE. São aprovados pela Comissão Europeia, existindo 97 para o atual período de programação.

6. Para acompanhar e avaliar a execução da política de desenvolvimento rural, a Comissão Europeia e os Estados-Membros definiram um Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA). O QCAA proporciona um conjunto de indicadores que pretendem avaliar, ao nível das realizações, dos resultados e do impacto, em que medida os objetivos esperados foram alcançados.

7. O presente relatório tem por objeto a medida específica 121 do eixo 1, que subsidia projetos de investimento destinados à modernização das explorações agrícolas.

O QUE É A "MEDIDA 121"?

8. A medida 121 financia investimentos em explorações agrícolas, que podem ir de simples artigos como instrumentos agrícolas ou caixas de fruta em madeira até projetos complexos como instalações de biogás. O orçamento específico da UE para o efeito totaliza 11,1 mil milhões de euros (financiados por intermédio do FEADER) [4], o que representa, ao longo de todo o período de programação de 2007-2013, cerca de 11% de todas as despesas da UE previstas para o desenvolvimento rural no seu território. Todos os Estados-Membros decidiram recorrer à medida 121.

CAIXA 1

EXEMPLOS DA VARIEDADE E DO TIPO DE INVESTIMENTOS FINANCIADOS PELA MEDIDA 121

Fotografias tiradas durante a auditoria, que ilustram como os artigos financiados através da medida 121 podem ir de empilhadores …

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. O principal regulamento em matéria de desenvolvimento rural estabelece a taxa de ajuda normal aplicável à ajuda pública total (ou seja, a ajuda proveniente do FEADER e dos orçamentos públicos nacionais ou regionais) em 40% do investimento elegível. Os Estados-Membros podem estabelecer taxas inferiores ou custos máximos elegíveis, limitando assim a ajuda. A taxa de ajuda normal pode, no entanto, ser aumentada em circunstâncias especiais. Por conseguinte, um jovem agricultor pode receber até 50% do investimento elegível. Os agricultores de zonas montanhosas, de outras zonas menos favorecidas ou de zonas da rede Natura 2000 [5] podem igualmente beneficiar de uma ajuda suplementar de 10%. Em casos excecionais (por exemplo, nas regiões ultraperiféricas e nas ilhas menores do mar Egeu), a taxa de ajuda pode alcançar os 75%. Os regulamentos da UE não definem uma taxa mínima de ajuda.

ORIENTAÇÃO DA AJUDA

A MEDIDA 121 DEVE DAR RESPOSTA ÀS PRIORIDADES DA UE E ÀS NECESSIDADES IDENTIFICADAS

10. As orientações estratégicas comunitárias estabelecem as prioridades da UE para aumentar a competitividade da agricultura, que englobam a modernização, a inovação e a qualidade. Os considerandos do principal regulamento nesta matéria, o Regulamento (CE) n.o 1698/2005, definem o objetivo da ajuda ao investimento no âmbito da medida 121 da seguinte forma [6]:

"O apoio comunitário ao investimento em explorações agrícolas tem como objetivo a modernização dessas explorações, a fim de melhorar o seu desempenho económico através de uma melhor utilização dos fatores de produção, inclusive da introdução de novas tecnologias e de inovação, tendo em vista a qualidade, os produtos biológicos e a diversificação dentro e fora das explorações agrícolas, incluindo setores não alimentares e colheitas energéticas, bem como a melhoria das condições ambientais, de segurança no trabalho, de higiene e de bem-estar dos animais nas explorações agrícolas".

11. O articulado do regulamento estabelece os critérios de elegibilidade, os quais definem que deve ser concedida a ajuda apenas a investimentos que [7]:

- melhorem o desempenho geral da exploração agrícola;

- respeitem as normas comunitárias aplicáveis ao investimento em questão.

12. Os Estados-Membros devem garantir que as medidas de investimento incluídas nos seus PDR são orientadas com base em objetivos claramente definidos que reflitam as necessidades estruturais e territoriais, assim como as desvantagens estruturais, que tenham sido identificadas [8], tendo em consideração as orientações estratégicas comunitárias.

13. Os Estados-Membros podem adotar diferentes estratégias para o efeito. Um primeiro grau de orientação pode ser alcançado definindo critérios de elegibilidade restritivos e taxas de ajuda diferenciadas para diferentes tipos de projetos de investimento, que deverão ser especificados no PDR. Assim, os Estados-Membros podem declarar que determinados tipos de agricultores e de explorações agrícolas são elegíveis (elegibilidade dos beneficiários) e definir critérios de elegibilidade para os projetos de investimento, estabelecendo quer uma lista "positiva" de tipos de investimento elegíveis quer uma lista "negativa" de artigos de investimento não elegíveis. Daqui pode resultar uma diferenciação regional e setorial (excluindo certos setores do âmbito) e o estabelecimento de limites máximos de ajuda (relacionados com a dimensão dos projetos).

14. O recurso a critérios de elegibilidade de base, como descrito no ponto anterior, pode filtrar projetos que não estão relacionados com as necessidades identificadas e as prioridades. Porém, o regulamento exige uma maior orientação: os Estados-Membros devem proceder a uma seleção de entre a população de projetos de investimento elegíveis apresentados, aplicando critérios de seleção específicos [9].

15. Uma forma de a realizar — embora não exigido pela legislação subjacente — consiste em classificar as candidaturas dos projetos atribuindo pontos a cada critério de seleção abordado. Com estes sistemas de pontuação, obtém-se uma lista dos "melhores" projetos — os que mais contribuem para alcançar os objetivos estabelecidos pela medida.

16. Na figura apresenta-se graficamente a forma como os Estados-Membros podem orientar a medida 121.

FIGURA

+++++ TIFF +++++

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

17. A auditoria examinou a gestão da medida "modernização das explorações agrícolas" (medida 121) por parte da Comissão Europeia, bem como a sua execução pelos Estados-Membros. A questão global de auditoria era:

As ajudas da UE para a modernização das explorações agrícolas foram direcionadas para as prioridades da UE e as necessidades específicas dos Estados-Membros?

Por este meio, a auditoria procurou determinar se os 11,1 mil milhões de euros orçamentados para a medida foram direcionados para projetos que permitam concretizar da melhor forma a prioridade de modernização definida pela UE, em especial no que respeita aos aspetos específicos mencionados no Regulamento (CE) n.o 1698/2005 (ver ponto 10).

18. A auditoria avaliou igualmente a execução do financiamento suplementar disponibilizado ao abrigo do "exame de saúde" e do PREE através da medida 121.

19. Por fim, analisou se os Estados-Membros tinham introduzido sistemas eficazes para reduzir o risco de financiamento de investimentos em explorações que não são economicamente viáveis e para minorar o risco de peso morto.

20. A auditoria incidiu nas principais fases nas quais a ajuda ao investimento pode ser canalizada para as prioridades e as necessidades identificadas por intermédio de diferentes aspetos do enquadramento da política, designadamente o quadro regulamentar da UE, o PDR, a aprovação do PDR pela Comissão, bem como a execução da medida pelos Estados-Membros.

21. O trabalho de auditoria abrangeu a Comissão e dez Estados-Membros [10]. Ao nível da Comissão, foi examinada a conceção da medida através da legislação da UE aplicável na matéria [11], bem como as atividades da Comissão Europeia quando da aprovação do PDR apresentado pelos Estados-Membros e eventual seguimento dessas atividades. Sete dos dez Estados-Membros selecionados (e/ou regiões desses Estados) foram visitados pelas equipas de auditoria, sendo ainda outros três submetidos a um controlo documental. A auditoria incluiu um controlo documental dos PDR subjacentes, da legislação nacional/regional pertinente e dos procedimentos aplicados para selecionar os projetos de investimento a financiar pela medida 121. Para avaliar o QCAA enquanto instrumento de acompanhamento da medida 121, o Tribunal examinou os dados recolhidos e comunicados anualmente pelos Estados-Membros.

22. O Tribunal analisou uma amostra de 100 projetos de investimento aprovados em 2009 [12] pelas autoridades nacionais ou regionais competentes (dez projetos de investimento para cada Estado-Membro ou região auditada) com o objetivo de apreciar o processo de seleção desses projetos. Os auditores do Tribunal visitaram no local 21 projetos da amostra e entrevistaram os beneficiários finais.

OBSERVAÇÕES

ORIENTAÇÃO DO FINANCIAMENTO DA MEDIDA 121 PARA DAR RESPOSTA ÀS PRIORIDADES DA UE E ÀS NECESSIDADES IDENTIFICADAS

A AQUISIÇÃO DE NOVOS EQUIPAMENTOS OU INSTALAÇÕES RESULTA EM ALGUMA MODERNIZAÇÃO

23. O Tribunal constatou que os 100 projetos da amostra analisada já tinham todos alcançado, ou tinham probabilidades de alcançar, o objetivo de modernização da exploração e/ou do setor agrícola em questão. No entanto, este resultado é quase inevitável, já que os investimentos geralmente financiam a aquisição de novas máquinas e de novo equipamento, a construção de novos edifícios ou a renovação de edifícios existentes, resultando sempre alguma modernização dos novos equipamentos ou instalações.

24. De igual modo, a realização de novos investimentos é suscetível de dar resposta automaticamente, em alguma medida, às prioridades da UE (ver ponto 10), como a introdução de novas tecnologias e a melhoria da situação em termos de ambiente, segurança no trabalho, higiene e bem-estar dos animais nas explorações agrícolas. Os avanços constantes verificados na tecnologia e nas normas ambientais levam a que quaisquer novos equipamentos representem frequentemente alguma melhoria no que respeita à eficiência energética e às emissões quando comparados com equipamentos mais antigos. A título de exemplo, as novas instalações para animais têm de respeitar normas estabelecidas pelas diretivas da UE, representando assim algum grau de melhoria em relação às instalações mais antigas em termos de higiene, bem-estar dos animais, segurança no trabalho e proteção ambiental. Porém, outras prioridades da UE, como a inovação, a qualidade e a diversificação não são necessariamente cumpridas de forma automática através de um simples investimento em novos equipamentos ou instalações.

DETERMINADOS ESTADOS-MEMBROS ORIENTAM A AJUDA PARA PROJETOS QUE DÃO RESPOSTA ÀS NECESSIDADES IDENTIFICADAS E ÀS PRIORIDADES DA UE …

25. Quando a ajuda é orientada para necessidades específicas em consonância com as prioridades da UE, essa ajuda pode ser utilizada com mais eficácia. Os projetos que dão especificamente resposta às prioridades e às necessidades identificadas devem representar uma otimização dos recursos para a UE e para os contribuintes nacionais que fornecem os fundos.

26. A maioria dos Estados-Membros aplicou condições de elegibilidade restritivas para alcançar uma orientação de base da ajuda. Por exemplo:

- na Hungria, as autoridades realizaram convites à apresentação de propostas de projetos para setores específicos ou tipos de projetos, como a modernização das explorações pecuárias, equipamento hortícola, projetos de irrigação, etc.;

- na Alemanha (Baden-Württemberg), foram excluídas máquinas agrícolas como tratores. Contudo, em alguns Estados-Membros, como a Polónia e o Luxemburgo, praticamente todos os tipos de investimentos agrícolas eram elegíveis.

27. Observou-se que vários Estados-Membros procediam à orientação da ajuda concedendo um incentivo a projetos que correspondiam às necessidades e prioridades identificadas no PDR. Por exemplo:

- o Luxemburgo proporcionava taxas de ajuda mais elevadas (mais 10% do custo do projeto) para os investimentos que diziam respeito a preocupações ambientais ou ao bem-estar dos animais;

- na Bélgica, foi aplicada uma taxa de ajuda de 40% para projetos que melhorem as instalações de armazenamento e dispersão do estrume, o que representa o dobro da taxa normal de 20%.

28. Dois Estados-Membros orientaram ainda mais a ajuda, selecionando os melhores projetos de entre os que tinham considerado elegíveis. A Itália (Veneto) e a Roménia utilizaram critérios de seleção com outros métodos de orientação para dar resposta às necessidades do PDR, em consonância com as prioridades da UE.

CAIXA 2

UM EXEMPLO DE BOAS PRÁTICAS: A ITÁLIA (REGIÃO DE VENETO) MAXIMIZOU A PROBABILIDADE DE SELECIONAR PROJETOS DE INVESTIMENTO QUE DEEM UMA MELHOR RESPOSTA ÀS NECESSIDADES IDENTIFICADAS E ÀS PRIORIDADES DA UE

A região de Veneto estabeleceu os seus critérios da seleção por forma a escolher projetos de entre as candidaturas elegíveis através de um sistema de pontuação que tem em conta as prioridades definidas no PDR regional e define listas de tipos de "investimento prioritário" por setor.

Estas prioridades eram constituídas por benefícios ambientais, aumento do valor dos produtos, integração das empresas, modernização estrutural, acesso a tecnologia da informação e comunicação, reconversão e restruturação de setores específicos, bem como projetos localizados em zonas montanhosas.

A título de exemplo, um projeto para construir um armazém (entreposto frigorífico) para maçãs foi selecionado pois correspondia às prioridades da produção biológica (que aumenta o valor), utilizava painéis fotovoltaicos para reduzir o consumo de energia (benefícios ambientais) e estava localizado numa zona montanhosa.

… MAS, NA PRÁTICA, NÃO SE ESTABELECEM MUITAS PRIORIDADES

29. Na Alemanha (Baden-Württemberg), Espanha (Catalunha), França, Hungria e Portugal (continental), os procedimentos nacionais estabeleceram critérios de seleção para a avaliação de todos os projetos. No entanto, independentemente do resultado desta avaliação, todas as candidaturas de projetos elegíveis beneficiaram de uma subvenção, já que o orçamento atribuído à medida era suficiente.

30. Por exemplo, em França, as autoridades consideraram elegível um projeto de 76000 euros para construir cavalariças, mas atribuíram-lhe uma pontuação de zero na avaliação, por não dar resposta a qualquer das prioridades estabelecidas no âmbito da medida. Contudo, como o orçamento disponível era superior à procura total por parte das candidaturas elegíveis recebidas até essa data, foi-lhe concedida uma subvenção.

31. Na Bélgica, Luxemburgo e Polónia não foram estabelecidos quaisquer critérios de seleção, embora a Comissão tivesse comunicado aos Estados-Membros que a definição desses critérios de seleção constituía uma obrigação legal.

CAIXA 3

O PDR POLACO, UM EXEMPLO DE FALTA DE ORIENTAÇÃO

Uma avaliação ex ante independente do PDR polaco revelou que o sistema de orientação era fraco e recomendou a elaboração e aplicação de critérios de seleção. No entanto, não se estabelecem no PDR quaisquer critérios de seleção nem quaisquer outras formas de dar resposta às necessidades específicas ou aos objetivos. Como os critérios adotados apenas excluíam explorações inferiores a uma determinada dimensão, quase todas as explorações em todos os setores agrícolas eram elegíveis para apresentação de candidaturas. Em consequência, o nível da procura excedeu largamente o número de projetos que era possível financiar.

Assim, durante o primeiro convite à apresentação de propostas de projetos, em 2007, a autoridade de gestão polaca aplicou o princípio de aceitar as candidaturas pela ordem de chegada. As candidaturas elegíveis eram recebidas à medida que chegavam até se atingir o limite orçamental para a região em causa. Em algumas delegações regionais, formaram-se filas de candidatos que esperavam à porta do gabinete administrativo. Durante o segundo convite à apresentação de projetos, em 2009, a seleção foi efetuada aleatoriamente. Todas as candidaturas admissíveis que cumpriam os critérios de elegibilidade de base foram selecionadas aleatoriamente até se esgotar o orçamento disponível para a região. Com estes métodos de seleção, não existe qualquer mecanismo de orientação do financiamento para projetos que deem resposta às necessidades estruturais ou territoriais identificadas.

A partir de outubro de 2010, as autoridades polacas introduziram critérios de seleção para os projetos de investimento.

SÍNTESE DOS DIFERENTES MÉTODOS DE ORIENTAÇÃO UTILIZADOS PELOS ESTADOS-MEMBROS (REGIÕES) AUDITADOS

32. Apresenta-se no quadro 1 uma síntese dos diferentes métodos de orientação aplicados pelos dez Estados-Membros, bem como a análise efetuada pelo Tribunal do grau de orientação alcançado através das disposições dos PDR, da legislação nacional e dos procedimentos de aplicação.

QUADRO 1

OS DIFERENTES MÉTODOS E GRAUS DE ORIENTAÇÃO NOS DEZ ESTADOS-MEMBROS (REGIÕES) AUDITADOS

Estado-Membro | Critérios de elegibilidade restritivos associados a prioridades desenvolvidas e/ ou a incentivos dados | Critérios de seleção definidos para orientar a ajuda | Critérios de seleção efetivamente aplicados | Avaliação global da orientação |

Bélgica (Valónia) | √ | X | X | fraca |

Alemanha (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | limitada |

Espanha (Catalunha) | √ | √ | X | limitada |

França (continental) | √ | √ | X | limitada |

Itália (Veneto) | √ | √ | √ | forte |

Luxemburgo | limitada | X | X | fraca |

Hungria | √ | √ | X | limitada |

Polónia | X | X | X | fraca |

Portugal (continental) | √ | √ | X | limitada |

Roménia | √ | √ | √ | forte |

A COMISSÃO APROVOU ALGUNS PDR QUE NÃO ORIENTAVAM A AJUDA PARA AS NECESSIDADES IDENTIFICADAS E AS PRIORIDADES

33. A falta de uma orientação efetiva referida nos pontos 29 a 32 não se deveria verificar, já que os PDR elaborados pelos Estados-Membros são apresentados à Comissão para aprovação, exigindo a legislação que contenham provas suficientes de que as medidas de investimento são orientadas para objetivos claramente definidos que reflitam as necessidades estruturais e territoriais, assim como as desvantagens estruturais que tenham sido identificadas [13]. A atual legislação não obriga os Estados-Membros a apresentarem no PDR os critérios de seleção a utilizar. Estes podem ser adotados pelo Estado-Membro após a Comissão ter aprovado o PDR. Contudo, é essencial que constem do PDR os elementos fundamentais que o Estado-Membro pretende utilizar para a seleção dos projetos de investimento de forma a verificar se, e em que medida, se obterá a orientação exigida.

34. Dois dos dez PDR examinados continham provas claras de uma boa orientação da medida 121 (Itália (Veneto) e Hungria). Outros seis PDR continham poucas provas dessa orientação (Bélgica (Valónia), Alemanha (Baden-Württemberg), Espanha (Catalunha), França, Roménia [14] e Portugal). Dois PDR (Luxemburgo e Polónia) não continham provas suficientes da orientação da medida 121. Porém, a Comissão aprovou os dez PDR.

35. Os serviços da Comissão questionaram a falta de orientação da medida 121 durante a sua avaliação do PDR polaco proposto em julho de 2007. Neste contexto, a Comissão levantou a questão da abordagem proposta de aceitar as candidaturas pela ordem de chegada. O PDR polaco não foi posteriormente alterado, mas a Comissão aprovou-o em setembro de 2007, apesar da orientação insuficiente.

36. O PDR do Luxemburgo estabelece critérios de elegibilidade e taxas de ajudas diferenciadas, mas não especifica de que forma a ajuda será orientada para os objetivos que definiu para dar resposta às suas necessidades específicas. A Comissão lembrou várias vezes às autoridades luxemburguesas a sua obrigação de estabelecer critérios de seleção.

37. Os casos do Luxemburgo e da Polónia salientam a necessidade de a Comissão garantir que o PDR apresentado para sua aprovação demonstra um nível suficiente de orientação. Após a aprovação do PDR pela Comissão e a disponibilização dos fundos do FEADER ao Estado-Membro, é mais difícil para a Comissão garantir retroativamente a orientação.

A DESCRIÇÃO DOS ELEMENTOS DE ORIENTAÇÃO INCLUÍDOS NO PDR NEM SEMPRE CORRESPONDE À ORIENTAÇÃO APLICADA NA PRÁTICA

38. O Tribunal constatou que o processo de seleção aplicado e a orientação conseguida na prática por vezes diferiam significativamente da descrição do PDR, o principal documento em que a Comissão baseia a sua decisão de aprovar o programa de despesas global. Alguns Estados-Membros descreveram pormenorizadamente no seu PDR os sistemas de seleção mas, na prática, financiaram todos os projetos elegíveis, retirando todo o sentido aos procedimentos de seleção (França, Hungria). Pelo contrário, outros Estados-Membros, designadamente Portugal, desenvolveram sistemas de orientação mais pormenorizados do que descrito no PDR aprovado pela Comissão.

O QCAA NÃO PERMITE ACOMPANHAR ATÉ QUE PONTO A MEDIDA DÁ RESPOSTA A TODAS AS PRIORIDADES DA UE

39. O QCAA fornece informações sobre os progressos realizados na execução do programa no que respeita aos indicadores dos recursos financeiros, realizações e resultados. Por conseguinte, deverá contribuir para identificar os resultados da orientação da medida.

40. Os indicadores do QCAA definidos para a medida 121 (ver quadro 2) não são relevantes para acompanhar até que ponto os projetos financiados dão resposta a determinadas prioridades da UE, ou às ações específicas da medida, como a qualidade, a diversificação dentro e fora das explorações e a melhoria da situação em termos de ambiente, segurança no trabalho, higiene e saúde dos animais nas explorações agrícolas, já que esses dados não são recolhidos.

OS DADOS DO QCAA SOBRE OS RESULTADOS SÃO POUCO FIÁVEIS

41. O indicador de resultados "novos produtos e/ou técnicas" é importante para uma medida de investimento cujo objetivo principal seja a modernização das explorações. A auditoria revelou que os Estados-Membros se deparavam com dificuldades para recolher dados que correspondessem à definição do QCAA para este indicador específico [15]. Determinados Estados-Membros decidiram não apresentar quaisquer informações sobre ele (França) ou medi-lo só parcialmente [Bélgica (Valónia), no que se refere apenas aos "novos produtos"]. Além disso, os relatórios da avaliação intercalar deram conta, em relação a cinco dos dez Estados-Membros, da dificuldade em definir "novas técnicas" [Bélgica (Valónia), Alemanha (Baden-Württemberg), França, Luxemburgo e Roménia]. Outros Estados-Membros aplicaram uma definição do âmbito que é mais abrangente do que a definição proposta pelo QCAA. Na Roménia, a definição inclui qualquer produto ou técnica que seja nova na exploração. Por conseguinte, a definição inclui quase todos os projetos de investimento apoiados por intermédio da medida (98% dos investimentos finalizados [16]).

QUADRO 2

INDICADORES DO QCAA PARA A MEDIDA 121

Tipo de indicador | Indicador |

Indicador de referência | Produtividade da mão-de-obra na agricultura |

Formação bruta de capital fixo na agricultura |

Recurso | Valor das despesas públicas realizadas (total vs FEADER) |

Realização [9999] | Número de explorações agrícolas que receberam ajuda ao investimento (discriminação por sexo, estatuto legal, classe etária, tipo de investimento – RICA [8888] – e ramo de atividade agrícola) |

Volume total do investimento (repartição por tipo de investimento – RICA – e ramo de atividade agrícola) |

Resultado | Número de explorações que introduziram novos produtos e/ou técnicas (repartição por tipo de reafetação da produção) |

Aumento do valor acrescentado bruto das explorações apoiadas |

Impacto | Crescimento económico |

Produtividade da mão-de-obra |

42. De acordo com um documento de orientação elaborado pela Comissão, o indicador de resultados "aumento do valor acrescentado bruto (VAB)" destina-se a medir a melhoria do desempenho económico ao nível das explorações apoiadas [17]. Dois dos sete Estados-Membros visitados não comunicaram informações sobre o aumento do VAB no período de 2007-2010 devido a dificuldades na recolha dos dados necessários (Luxemburgo e França). Em relação aos outros Estados-Membros visitados, a auditoria constatou que utilizavam definições e métodos de recolha dos dados que variavam significativamente. No relatório de avaliação intercalar de Espanha (Catalunha) referia-se que a fiabilidade do indicador "aumento do VAB" é muito reduzida, já que as informações contabilísticas necessárias apenas estavam disponíveis para uma amostra muito limitada de explorações beneficiárias.

43. Em consequência da reduzida fiabilidade e da falta de definições comuns, os dados recolhidos não são comparáveis entre Estados-Membros e não podem ser agregados de uma forma válida ao nível da UE.

ORIENTAÇÃO DE FUNDOS SUPLEMENTARES POR INTERMÉDIO DO "EXAME DE SAÚDE"

O "EXAME DE SAÚDE" PRETENDIA ORIENTAR FUNDOS SUPLEMENTARES PARA OS "NOVOS DESAFIOS"

44. Com a sua proposta de "exame de saúde" [18] em 2007, a Comissão assinalou vários "novos desafios" para a agricultura europeia, nos domínios das alterações climáticas, das energias renováveis, da gestão dos recursos hídricos e da biodiversidade. O Conselho acrescentou a restruturação do setor do leite como um novo desafio. Disponibilizou um montante suplementar de 4,95 mil milhões de euros [19] por intermédio do "exame de saúde" e do PREE, tendo sublinhado a importância de orientar estes fundos "reforçando" [20] as operações relacionadas com os novos desafios da UE nos PDR dos Estados-Membros. Os Estados-Membros que pretendessem dar resposta aos novos desafios no âmbito dos seus PDR, ativando assim o financiamento suplementar disponível por intermédio do "exame de saúde" e do PREE a partir de janeiro de 2010, deviam apresentar os seus PDR revistos à Comissão para aprovação até junho de 2009. Na sequência deste procedimento, foi programado um montante suplementar estimado em 630 milhões de euros para a medida 121.

45. Os serviços do Tribunal analisaram a utilização da medida 121 para dar resposta aos novos desafios através de uma apreciação dos PDR revistos no âmbito do "exame de saúde" aprovados pela Comissão, bem como os procedimentos de execução nacionais nos dez Estados-Membros examinados para esta auditoria.

ALGUNS ESTADOS-MEMBROS NÃO UTILIZARAM O FINANCIAMENTO SUPLEMENTAR PARA "REFORÇAR" A MEDIDA 121

46. Os Estados-Membros podem utilizar o financiamento suplementar para aumentar as taxas de ajuda para projetos relevantes, por exemplo, ou para introduzir submedidas específicas para dar resposta aos novos desafios. Podem igualmente rever os seus procedimentos e critérios com o objetivo de favorecer, durante o processo de seleção, os investimentos a realizar no âmbito dos novos desafios.

47. Em relação a sete dos dez Estados-Membros abrangidos pela auditoria [21], a adoção do "exame de saúde" e o PREE aumentaram o orçamento afetado à medida 121. Em todos estes casos, os PDR contemplavam já objetivos relacionados com as novas prioridades antes do "exame de saúde".

48. Os sete Estados-Membros que aumentaram o orçamento da medida 121 deram uma resposta às novas prioridades de diferentes formas. Três [Itália (Veneto), Roménia e Portugal] reviram os seus procedimentos de seleção de forma a conceder uma maior preferência aos projetos de investimento no âmbito da medida 121 que se dirigissem às novas prioridades:

- em Itália, as taxas de ajuda e o montante máximo de subvenção foram aumentados para os projetos realizados no setor do leite. As prioridades "novos desafios" foram acrescentadas aos critérios de seleção prioritária, aumentando a probabilidade de selecionar projetos nesses domínios;

- a Roménia alterou os seus procedimentos atribuindo pontos suplementares às propostas de projetos que investissem nas energias renováveis;

- as autoridades portuguesas abriram um convite específico à apresentação de propostas de projetos no setor do leite, em que as taxas de ajuda eram 10% mais elevadas do que as taxas existentes nos setores não prioritários.

49. Três Estados-Membros (Alemanha (Baden-Württemberg), França e Luxemburgo) não alteraram os seus procedimentos. À data da auditoria, a Polónia procedia à respetiva revisão.

50. Para além disso, as observações apresentadas nos pontos 29 a 32 demonstram que muitos Estados-Membros não aplicaram regras de elegibilidade, procedimentos ou critérios de seleção que lhes permitissem orientar os recursos suplementares para as prioridades definidas em termos de alterações climáticas, energias renováveis, gestão dos recursos hídricos e biodiversidade.

51. Os Estados-Membros devem garantir que é despendido com as operações relacionadas com os novos desafios um "montante equivalente" [22] ao do financiamento suplementar resultante do "exame de saúde" e do PREE. Os Estados-Membros devem certificar-se de que são comunicadas informações financeiras separadas sobre as operações destinadas a dar resposta aos novos desafios que permitam que a Comissão verifique o cumprimento desta condição. Os Estados-Membros devem ainda acompanhar, no âmbito do QCAA, em que medida as operações financiadas pelo FEADER estavam a dar resposta aos novos desafios a partir de 2010. Porém, antes do "exame de saúde", algumas das operações que se dedicavam já aos novos desafios não eram objeto de comunicações específicas, quer no âmbito de relatórios financeiros enviados à Comissão quer do QCAA. Torna-se assim praticamente impossível estabelecer uma comparação entre a situação anterior e a situação posterior ao "exame de saúde".

52. A auditoria do Tribunal identificou o risco de que os Estados-Membros que tenham planeado financiar operações para dar resposta aos novos desafios antes do "exame de saúde" possam utilizar o financiamento suplementar para outros efeitos que não o reforço das novas prioridades. Este caso pode suceder, por exemplo, se os Estados-Membros já tiverem previsto prioridades semelhantes como o setor do leite antes de ser disponibilizado o novo financiamento. As despesas anteriormente planeadas são então consideradas como cumprindo os requisitos do "exame de saúde", sendo os fundos suplementares daqui provenientes utilizados para outros efeitos.

53. Este risco concretizou-se, pois num caso examinado essa substituição foi explicitamente descrita num PDR "exame de saúde" enviado à Comissão e aprovado por esta (ver caixa 4).

54. A Comissão considera que o tipo de substituição orçamental ilustrado na caixa 4 está em conformidade com as disposições regulamentares, já que se indicará que os 59,8 milhões de euros financiam operações destinadas às novas prioridades. Contudo, como o montante despendido nas novas prioridades será exatamente o mesmo que estava previsto antes do "exame de saúde", este não resulta em qualquer "reforço".

55. Por conseguinte, o Tribunal salienta o facto de que nem todo o financiamento disponível no âmbito do "exame de saúde"/PREE será utilizado para reforçar as prioridades identificadas e que será impossível determinar o montante que realmente as reforça, face à situação anterior ao "exame de saúde".

CAIXA 4

ALEMANHA (BADEN-WÜRTTEMBERG): FINANCIAMENTO SUPLEMENTAR DO "EXAME DE SAÚDE" SUBSTITUI DESPESAS ORÇAMENTADAS JÁ PREVISTAS PARA OS NOVOS DESAFIOS

No PDR revisto apresentado à Comissão na sequência do "exame de saúde"/PREE, foi afetado um montante suplementar de 59,8 milhões de euros ao orçamento do PDR de Baden-Württemberg para dar resposta a três novos desafios: restruturação do setor do leite, alterações climáticas e biodiversidade. Os fundos foram exclusivamente canalizados para as medidas existentes 121 e 214 (medidas agroambientais). A medida 121 devia tratar da restruturação no setor do leite.

As autoridades de Baden-Württemberg afirmaram que, ao abrigo das medidas existentes 121 e 214, tal como definidas no PDR inicial adotado em novembro de 2007, já tinha sido autorizado antes do "exame de saúde" um montante superior a 59,8 milhões de euros para operações no âmbito dos novos desafios. As autoridades de Baden-Württemberg deduziram consequentemente um montante de 59,8 milhões de euros dos orçamentos das medidas 121 e 214 e reafetaram-no a diferentes medidas existentes, tendo cerca de 18 milhões de euros sido destinados à medida 121 para dar resposta a necessidades regionais específicas.

Dentro do orçamento da medida 121, as autoridades afetaram um montante de 26 milhões de euros ao novo desafio de restruturar o setor do leite. Contudo, os dados relativos à despesa existentes antes do "exame de saúde" indicam que o montante previsível do orçamento inicial a destinar ao setor do leite já se elevava a aproximadamente 35 milhões de euros.

ORIENTAR A AJUDA PARA EVITAR RISCOS DE NÃO SUSTENTABILIDADE E DE PESO MORTO

VERIFICAÇÃO INSUFICIENTE DA VIABILIDADE ECONÓMICA DAS EXPLORAÇÕES E DOS PROJETOS DE INVESTIMENTO APRESENTADOS

56. Os Estados-Membros devem garantir a demonstração da viabilidade económica dos investimentos propostos nas explorações agrícolas antes de atribuírem a subvenção, de modo a evitar conceder a ajuda a explorações suscetíveis de fracassar e a garantir a sustentabilidade do investimento apoiado. Apesar de não existir qualquer obrigação legal para o efeito, todos os Estados-Membros (regiões) auditados solicitaram aos candidatos que apresentassem algumas provas da viabilidade económica da sua exploração e/ou da proposta de projeto [23]. Porém, a auditoria detetou que o nível e a extensão dessas provas variavam significativamente consoante os Estados-Membros.

57. No Luxemburgo é obrigatório, para investimentos superiores a um determinado montante, um certificado atestando que o agricultor recebeu aconselhamento económico sobre o seu projeto de investimento — este certificado contém uma síntese do resultado bruto da exploração e dos custos do projeto, mas não o resultado da análise económica.

58. Na Hungria, a qualidade e a solidez do plano de financiamento a apresentar com a candidatura do projeto são avaliados por meio de um sistema de pontuação dos projetos baseado numa comparação com dados de referência efetuada informaticamente. Mais de um quarto dos projetos selecionados no âmbito de um convite à apresentação de propostas em 2008 tiveram uma pontuação de zero em um ou mais critérios da avaliação do "realismo do plano de financiamento". O Tribunal observou que não estava definida uma pontuação mínima para a avaliação do plano de financiamento e que todos os projetos eram aceites independentemente da pontuação obtida.

59. Na Polónia, a solidez financeira de um projeto deve ser demonstrada pelo candidato apenas nos casos em que o objetivo desse projeto se destine especificamente a aumentar o valor acrescentado bruto da exploração. No entanto, compete ao agricultor indicar, no seu pedido, se este é o objetivo do projeto, o que dará automaticamente origem a uma nova análise pela administração. Nenhum dos dez projetos analisados pelo Tribunal indicava este objetivo e, por conseguinte, nenhum foi objeto de qualquer verificação da respetiva viabilidade.

OS ESTADOS-MEMBROS SELECIONARAM PROJETOS QUE JÁ TINHAM COMEÇADO, INCORRENDO ASSIM NO RISCO DE PESO MORTO

60. O Tribunal observou em relatórios anteriores (por exemplo relativamente à abordagem Leader) [24] que um risco que se coloca à eficiência de qualquer programa baseado em subvenções reside no facto de que o investimento poderia ter sido realizado de qualquer forma sem o apoio público. Esses investimentos constituem um "peso morto".

61. Um forte indicador de um possível efeito de peso morto regista-se quando os projetos já tiveram início ou foram mesmo concluídos antes da concessão da ajuda. Se a ajuda for concedida retroativamente, o agricultor demonstrou, pela sua decisão de investimento inicial, que estava disposto a realizar o investimento mesmo na ausência de um acordo para a concessão do apoio público.

62. Em relação à medida 121, existem diferentes estratégias quanto à aprovação de um projeto cujos trabalhos já tiveram início:

- no Luxemburgo, as explorações agrícolas podem candidatar-se à ajuda ao investimento depois de já terem realizado esse investimento caso o montante seja inferior a 100000 euros ou o projeto tenha começado entre o início do período de programação e a data de publicação da legislação nacional de execução;

- em outros Estados-Membros, a saber Espanha (Catalunha), Itália (Veneto) e Portugal, as explorações podem iniciar o investimento eventualmente elegível a partir da data em que apresentam a candidatura à ajuda, sem terem a certeza de que o projeto será aprovado para financiamento;

- na Bélgica (Valónia) e na Roménia, os custos dos projetos de investimento são elegíveis apenas a partir da data de aprovação da subvenção, o que representa uma boa prática [25].

63. A auditoria constatou que em quatro dos Estados-Membros/regiões auditados [Espanha (Catalunha), Itália (Veneto), Luxemburgo e Portugal (continental)] metade dos projetos da amostra tinham começado (ou mesmo sido concluídos) antes da concessão da ajuda. Nestes casos, o risco de peso morto, ou seja, de que o agricultor realizasse o investimento mesmo sem apoio público, é significativo.

64. As propostas legislativas da Comissão para alterar o regulamento em vigor relativo ao desenvolvimento rural [26] especificam que as despesas serão elegíveis apenas depois da apresentação da candidatura à subvenção. Evita-se assim a aprovação retrospetiva do tipo permitido no Luxemburgo, mas não se limita suficientemente o risco de peso morto, já que o projeto de investimento continua a poder ter início antes da aprovação da candidatura (e mesmo antes da apresentação da mesma, salvo que os custos incorridos até à data de candidatura não são elegíveis para apoio).

65. A proposta da Comissão para o período de 2014-2020 no âmbito do desenvolvimento rural reitera este requisito. Contudo, estabelece igualmente uma boa prática nesta matéria, dispondo explicitamente que os Estados-Membros podem prever que as despesas sejam elegíveis apenas a partir da data de aprovação da subvenção (ver caixa 5).

CAIXA 5

Proposta da Comissão para o período de 2014-2020 [27] no âmbito do desenvolvimento rural

Com exceção dos custos gerais [custos preparatórios], no que respeita às operações de investimento […], são consideradas elegíveis unicamente as despesas incorridas após a apresentação de um pedido à autoridade competente.

Os Estados-Membros podem prever nos seus programas que só são elegíveis as despesas incorridas após a aprovação do pedido de apoio pela autoridade competente.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

66. A auditoria do Tribunal constatou que a medida 121 ("modernização das explorações agrícolas") no âmbito do desenvolvimento rural alcançou o seu objetivo nominal, dado que resultou na modernização das explorações. No entanto, conclui que este resultado era quase inevitável, já que se pode considerar que praticamente todos os investimentos ou a aquisição de novo equipamento levam sempre a alguma modernização, cumprindo o critério muito amplo de elegibilidade (ver pontos 23 e 24).

67. Embora os Estados-Membros devam orientar a ajuda ao investimento para necessidades claramente identificadas nas suas zonas rurais, o grau de orientação varia significativamente consoante os Estados-Membros examinados. Alguns orientam a ajuda muito firmemente para necessidades específicas, tendo estabelecido procedimentos de seleção para escolher os projetos mais adaptados do conjunto dos candidatos elegíveis (ver pontos 25 a 28).

68. Outros Estados-Membros concederam subvenções a todas as propostas do projeto recebidas que cumprissem as condições básicas de elegibilidade, independentemente da contribuição dos projetos para alcançar os objetivos estabelecidos para a medida. Estas práticas conduzem a uma utilização menos eficaz e eficiente dos fundos públicos, tanto ao nível da UE como ao nível nacional. Os 11,1 mil milhões de euros afetados a esta medida pelo FEADER podem conseguir uma melhor otimização dos recursos se forem mais bem orientados para as prioridades da UE e para as necessidades nacionais e regionais identificadas (ver pontos 29 a 32).

69. A Comissão aprovou Programas de Desenvolvimento Rural (PDR) que não orientavam adequadamente a ajuda e, em especial, não especificou o processo ou os critérios a aplicar para a seleção dos projetos (ver pontos 33 a 38).

RECOMENDAÇÃO 1

a) A Comissão deve propor legislação que obrigue de forma clara os Estados-Membros a fornecerem nos seus PDR informações pormenorizadas sobre a forma como a medida será orientada para as necessidades identificadas e para as prioridades globais, bem como sobre o processo de seleção dos projetos e os critérios a aplicar; deve igualmente garantir que estas obrigações são cumpridas quando da aprovação dos PDR.

b) Quando os Estados-Membros executarem os seus PDR do próximo período de programação, devem orientar a ajuda por meio de critérios de seleção claros e relevantes, dando resposta às prioridades da UE e às necessidades nacionais ou regionais.

70. O QCAA foi criado como um instrumento ao serviço dos Estados-Membros e da Comissão. O Tribunal considerou que este não gera dados relevantes que possam ser utilizados para acompanhar os resultados obtidos com os fundos aplicados na medida 121. Os indicadores definidos não permitem o acompanhamento dos progressos registados na concretização das prioridades da UE, os dados foram considerados pouco fiáveis e não permitem comparações entre Estados-Membros (e/ou regiões) (ver pontos 39 a 43).

RECOMENDAÇÃO 2

A Comissão deve certificar-se de que, relativamente ao próximo período de programação, se obtêm informações pertinentes e fiáveis para facilitar a gestão e o acompanhamento da medida, bem como para demonstrar até que ponto a ajuda concedida contribui para cumprir as prioridades da UE.

71. O "exame de saúde" de 2009 proporcionou um financiamento suplementar no montante de 5 mil milhões de euros para o reforço de prioridades específicas da UE, que foram definidas como sendo os novos desafios da UE e que incluíam as alterações climáticas e a biodiversidade. A inexistência de mecanismos de orientação eficazes reduz a eficácia potencial dos fundos suplementares para enfrentar estes desafios. Além disso, a auditoria do Tribunal revelou casos em que não será obtido um "reforço" devido à substituição do financiamento suplementar proveniente do "exame de saúde"/PREE por fundos já programados para as medidas em questão antes desse "exame de saúde" (ver pontos 44 a 55).

RECOMENDAÇÃO 3

Caso se pretenda afetar determinadas medidas e dotações orçamentais a prioridades específicas, como aconteceu com o "exame de saúde", a Comissão deve propor legislação para tornar este requisito específico nos regulamentos da UE aplicáveis na matéria para garantir que o financiamento tem um efeito adicional.

72. Todos os Estados-Membros (regiões) auditados solicitaram aos candidatos que apresentassem algumas provas da viabilidade económica da sua exploração e/ou da proposta de projeto. Porém, alguns Estados-Membros não tiveram em consideração as provas obtidas quando da avaliação da candidatura do projeto (ver pontos 56 a 59).

RECOMENDAÇÃO 4

Os Estados-Membros devem estabelecer procedimentos eficazes, proporcionais ao risco, para garantir que as subvenções não são concedidas a projetos em que a viabilidade financeira do investimento ou sustentabilidade das explorações seja duvidosa.

73. O Tribunal considerou que persiste o risco de peso morto relacionado com a aprovação retroativa de investimentos que já tinham sido iniciados (ver pontos 60 a 65).

RECOMENDAÇÃO 5

A Comissão deve incentivar os Estados-Membros a adotarem a boa prática de considerarem as despesas do projeto elegíveis apenas a partir da data de aprovação da subvenção.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Ioannis SARMAS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de março de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Dados financeiros em janeiro de 2012.

[2] Em 2007, a Comissão Europeia propôs um "exame de saúde" da política agrícola comum (PAC) que foi posteriormente adotado pelo Conselho em 2008. Na sequência do "exame de saúde" e em resposta à crise económica de 2008, a Comissão elaborou o PREE, que foi aprovado pelo Conselho em dezembro de 2008.

[3] Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

[4] Dados financeiros de janeiro de 2012, incluindo 630 milhões de euros provenientes do "exame de saúde" e do PREE.

[5] As zonas da rede Natura 2000 são zonas de conservação protegidas específicas.

[6] Considerando 21 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[7] Artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[8] Artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[9] O artigo 71.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 exige que os projetos sejam selecionados com base nos critérios de seleção a estabelecer pelo Estado-Membro ou região em causa.

[10] A auditoria abrangeu os seguintes PDR nacionais ou regionais: Bélgica (Valónia), Alemanha (Baden-Württemberg), Espanha (Catalunha), França (continental), Itália (Veneto), Luxemburgo, Hungria, Polónia, Portugal (continental) e Roménia.

[11] Regulamento (CE) n.o 1698/2005 e Regulamento (CE) n.o 1974/2006.

[12] Em relação a Itália (Veneto), a amostra continha igualmente projetos aprovados em 2008.

[13] Artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006.

[14] Embora o PDR da Roménia contivesse poucas provas de uma boa orientação por ocasião da sua aprovação pela Comissão, os investimentos no âmbito da medida 121 foram, na prática, fortemente orientados devido à utilização de critérios de elegibilidade restritivos e à efetiva aplicação de critérios de seleção relevantes (ver quadro 1).

[15] Manual do QCAA: "Alterações da utilização da terra ou das práticas agrícolas que conduzem a uma alteração da composição dos produtos agrícolas de base". [Manual sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação. Documento de orientação, Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, setembro de 2006.]

[16] Roménia, Relatório anual sobre os progressos realizados, 2009.

[9999] De acordo com o QCAA, o número de candidaturas aprovadas será igualmente fornecido.

[8888] RICA (Rede Interna de Contabilidade Agrícola).

[17] Working paper on the CMEF gross value added indicators (Documento de trabalho sobre os indicadores do valor acrescentado bruto do QCAA), Comissão Europeia, março de 2010.

[18] COM(2007) 722 final, de 20 de novembro de 2007.

[19] Regulamento (CE) n.o 74/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.o 1698/2005 relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 30 de 31.1.2009, p. 100).

[20] O considerando 6 do Regulamento (CE) n.o 74/2009 prevê: É importante que as operações relacionadas com estas prioridades comunitárias sejam reforçadas no âmbito dos programas de desenvolvimento rural aprovados em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[21] Três Estados-Membros abrangidos pela auditoria não afetaram recursos suplementares à medida 121 na sequência do "exame da saúde" [Bélgica (Valónia), Espanha (Catalunha) e Hungria].

[22] N.o 5-A do artigo 69.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005, inserido pelo Regulamento (CE) n.o 74/2009.

[23] Os regulamentos exigem apenas que o investimento proposto melhore o desempenho global da exploração.

[24] Relatório Especial n.o 5/2010 — Aplicação da abordagem Leader ao desenvolvimento rural (http://eca.europa.eu).

[25] São aplicadas regras semelhantes na Alemanha, França, Hungria e Polónia, embora tenham sido permitidas exceções.

[26] COM(2010) 537 final, de 30 de setembro de 2010 — Proposta de regulamento que altera o Regulamento (CE) n.o 1698/2005; processo legislativo de codecisão COD/2010/0266.

[27] COM(2011) 627 final/2 — Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER); apresentada pela Comissão no âmbito do quadro legislativo da PAC para o período 2014-2020.

--------------------------------------------------

ANEXO

PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL (PDR) SELECIONADOS E CORRESPONDENTES A ESTADOS-MEMBROS, OU SUAS REGIÕES, COBERTOS PELA AUDITORIA, JUNTAMENTE COM O RESPETIVO ORÇAMENTO PARA A MEDIDA 121 NO PERÍODO DE 2007-2013

PDR | Contribuição da UE (via FEADER) 2007-2013 (euros) | Orçamento público total para a M121 2007-2013 [1] (euros) |

Bélgica (Valónia) | 28800000 | 96000000 |

Alemanha (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

Espanha (Catalunha) | 27628000 | 119082000 |

França (continental) | 687062000 | 1374125000 |

Itália (Veneto) | 87816000 | 190381000 |

Luxemburgo | 24574000 | 122871000 |

Hungria | 1175175000 | 1652571000 |

Polónia | 1449672000 | 1919068000 |

Portugal (continental) | 259874000 | 344923000 |

Roménia | 816404000 | 1020506000 |

[1] Incluindo cofinanciamento público nacional ou regional.

--------------------------------------------------