Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Acordos ambientais concluídos a nível comunitário no âmbito do Plano de Acção 'Simplificar e melhorar o ambiente regulador'"

(COM(2002) 412 final)

(2003/C 61/23)

Em 18 de Julho de 2002, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 29 de Agosto de 2002, tendo sido relator J. Gafo Fernández.

Na 393.a reunião plenária de 18 e 19 de Setembro de 2002 (sessão de 18 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou, por 83 votos a favor e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Proposta da Comissão

1.1. A presente comunicação prevê a sistematização dos acordos voluntários comunitários no domínio do ambiente, analisando as suas diferentes características e avaliando as possíveis fórmulas de reconhecimento pelas instituições comunitárias como complemento do processo legislativo tradicional. Esta comunicação deve ser considerada como complementar da comunicação, aprovada em 1996(1), que fazia referência a acordos ambientais voluntários concluídos a nível nacional e que resultou em centenas de acordos voluntários nacionais, especialmente em países como a Holanda e a Alemanha.

1.2. A presente comunicação não pode ser considerada separadamente, devendo, sim, ser analisada em conjunto com as comunicações de 5 de Junho de 2002 sobre "Simplificar e melhorar o ambiente regulador"(2) e "Avaliação do impacto"(3). Ela inscreve-se, também, nas acções previstas no 6.o programa de acção comunitário em matéria de ambiente.

A comunicação estabelece os requisitos mínimos para os acordos voluntários revestirem "interesse comunitário" (em particular serem compatíveis com as prioridades de acção da Comissão) e serem objecto de algum tipo de reconhecimento comunitário. Define os seguintes critérios:

- Relação custo-eficácia da administração;

- Representatividade;

- Objectivos quantificados e escalonados;

- Participação da sociedade civil na sua elaboração;

- Sistema de vigilância e informação pública;

- Desenvolvimento sustentável;

- Compatibilidade com outros incentivos e acções.

1.3. A fórmula de reconhecimento das instituições comunitárias tem duas vertentes:

1.3.1. No procedimento de "auto-regulação", a Comissão toma conhecimento da existência do acordo voluntário mediante uma recomendação formal ou uma simples troca de correspondência. Contudo, esse reconhecimento não significa que a Comissão renuncie a iniciar posteriormente um procedimento legislativo no mesmo domínio, em especial se o acordo voluntário não cumprir os objectivos previstos.

1.3.2. O procedimento de "co-regulação" parte de uma Directiva especial que se limita a estabelecer os objectivos gerais a alcançar e os sistemas de vigilância e informação pública. As modalidades de consecução estão determinadas num acordo voluntário prévio. Isso implica a sua utilização (como melhor definido na Comunicação sobre "Simplificar e melhorar o ambiente regulador") "sempre que sejam necessárias medidas flexíveis e/ou urgentes, desde que tais medidas não exijam uma aplicação uniforme na Comunidade e não afectem as condições de concorrência".

De qualquer forma, tal como assinalado na própria comunicação, "os acordos ambientais não são negociados com a Comissão", mais especificamente o seu conteúdo e âmbito e o sistema de vigilância e divulgação dos seus resultados.

2. Observações e propostas

2.1. O Comité Económico e Social, que sempre se manifestou a favor de melhorar os métodos legislativos, tornando-os menos complexos, mais flexíveis e mais próximos e compreensíveis para os cidadãos da União, aprova a presente comunicação, que pretende apoiar a adopção de acordos ambientais voluntários concluídos a nível comunitário. Espera também que a comunicação, após um curto período de verificação, possa ser alargada a outros domínios da actividade económica e social enquanto alternativa, em determinados casos mais rápida e flexível, a um procedimento legislativo convencional.

2.2. Os acordos voluntários, pela sua própria natureza, devem sempre ultrapassar as normas mínimas juridicamente obrigatórias e em nenhuma circunstância podem estar em conflito com as normas mínimas adoptadas a nível nacional ou comunitário.

2.3. Contudo, o CES considera que esta iniciativa pode ser melhorada em determinados aspectos, tornando-a mais acessível, mais transparente e, especialmente, mais previsível no que toca ao seu resultado final para as principais entidades promotoras dos acordos voluntários. Assim, apresenta as seguintes considerações para alterar a orientação proposta no documento.

2.4. Há que definir melhor o conceito de "partes interessadas". Embora o CES entenda que o referido conceito não se deve limitar exclusivamente ao sector industrial, é, por outro lado, evidente que uma parte considerável dos acordos voluntários terão origem nesse sector. Pela sua própria natureza, são os actores com maiores possibilidades a curto prazo de realizar acções de âmbito comunitário, com alcance suficiente e, portanto, com representatividade e um valor acrescentado que se inscreva nas prioridades da Comissão.

2.5. Proposta 1: No conceito "partes interessadas", diferenciar claramente entre os promotores de um acordo voluntário, tais como o sector industrial, e, eventualmente, outras organizações da sociedade civil, que, pelo contrário, se limitem a desempenhar o seu papel na fase de informação pública dos acordos voluntários.

2.6. A comunicação nunca refere os benefícios dos acordos voluntários para as partes interessadas, salvo uma referência à procura de fórmulas alternativas ao processo legislativo tradicional. Todavia, existem outras vantagens óbvias como as de liderar uma posição aberta e empenhada na defesa do ambiente junto de clientes e cidadãos em geral e, ainda, uma possível inclusão da participação nos acordos voluntários como elemento para atribuição do rótulo ecológico ou do certificado EMAS, ou a sua inclusão formal nos relatórios anuais de auditoria dos mapas financeiros da empresa participante. Do mesmo modo, a participação de uma empresa num acordo voluntário comunitário podia ser um critério positivo de classificação nos concursos públicos para empreitadas de obras públicas e fornecimentos, sempre que a dimensão ambiental do referido acordo voluntário fosse pertinente como critério complementar de adjudicação e o mesmo estivesse em conformidade com as directivas nesse domínio em aprovação pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.

2.7. Proposta 2, Certificado de qualidade do ambiente: Assinalar a participação da empresa no acordo voluntário concluído a nível comunitário como um dos factores a considerar na atribuição de rótulo ecológico ou certificado EMAS.

2.8. Proposta 3, Relação com as aquisições públicas: Defender a determinação do mérito que os acordos voluntários possam ter nas aquisições públicas e adjudicação de empreitadas de obras públicas e serviços públicos nas directivas sobre essa matéria actualmente em aprovação pelo Parlamento e pelo Conselho.

2.9. É necessária uma distinção mais clara dos diferentes acordos voluntários em relação à legislação já existente sobre a matéria a que se referem, dado que os acordos voluntários pretendem pôr em prática novas evoluções de carácter geral. Por outro lado, outros acordos voluntários estão orientados para problemas sectoriais específicos para os quais não existe qualquer tipo de legislação prévia, nem vontade imediata da Comissão de a elaborar (que a Comissão define na comunicação como causa justificativa a priori para a "não apreciação" do acordo) e, por último, acordos em domínios e aspectos já objecto de legislação e em que o acordo permite melhorar a sua aplicabilidade prática.

2.10. Proposta 4, Modalidades de reconhecimento: Vincular os instrumentos de reconhecimento dos acordos voluntários da seguinte forma:

- Troca de cartas entre a Comissão Europeia e os promotores do acordo voluntário. Aplicável a acordos voluntários em matérias que não hajam sido objecto de legislação prévia e relativamente às quais não haja interesse imediato da Comissão em desenvolver acções legislativas. Este reconhecimento não terá qualquer efeito na concessão do rótuloecológico,na atribuição do certificado EMAS ou no reconhecimento de eventuais méritos na adjudicação de contratos públicos;

- Reconhecimento formal pela Comissão Europeia de um acordo voluntário, nos casos em que a Comissão considera cumpridas todas as exigências, incluindo a possibilidade de antecipar, pelo menos temporariamente, uma actuação legislativa prevista. Este reconhecimento poderá condicionar, segundos modalidades a determinar, a concessão do rótulo ecológico, a atribuição do certificado EMAS e, eventualmente, o reconhecimento de possíveis méritos na adjudicação de contratos públicos;

- Procedimento de co-regulação. Aplicável quando exista legislação prévia na matéria, como forma de flexibilizar e melhorar a sua aplicação a nível nacional e, também, como etapa posterior de acordos voluntários que tenham sido objecto de recomendação formal da Comissão e que, comprovadamente, não realizaram satisfatoriamente os objectivos pretendidos.

2.11. Na opinião do Comité, não se pode ignorar o valor acrescentado para o ambiente de qualquer acordo voluntário potencial, sempre que se garantam os critérios de representatividade e eficácia dos sistemas de vigilância e publicidade. Seria, assim, necessário adaptar os três instrumentos disponíveis a estas situações, de forma a que do estabelecimento de acordos voluntários concluídos a nível comunitário resultassem sempre benefícios para as partes interessadas e os cidadãos.

2.12. Proposta 5, Critérios de funcionamento interno dos acordos voluntários: Incluir como critérios necessários para o reconhecimento dos acordos voluntários os de partilha equitativa do esforço e um sistema interno de penalização dos participantes que, de forma grave e repetida, não cumpram o acordo.

2.13. Por ser restritivo, suprimir a exigência da "relação custo-eficácia da administração" das propostas de acordos voluntários e reforçar os critérios de vigilância e publicidade dos resultados. Desta forma, automatizar-se-á a gestão interna dos acordos voluntários, com as maiores garantias de avaliação externa do seu cumprimento, minimizando o trabalho das instituições comunitárias (Comissão e, eventualmente, a Agência Europeia do Ambiente).

2.14. Proposta 6, Critérios de aprovação: Incentivar a apresentação urgente de uma recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho que estabeleça, de forma exacta e detalhada, os critérios de aprovação dos acordos voluntários, no que se refere à vigilância da consecução dos objectivos, respectiva verificação por uma entidade independente reconhecida e divulgação dos seus resultados, em especial dos acordos voluntários que sejam objecto de recomendação formal ou co-regulação. Deve frisar-se a sustentabilidade administrativa autónoma dos acordos, de forma a excluir as instituições comunitárias da sua verificação.

2.15. É necessário tornar mais transparente a compatibilidade dos acordos voluntários com as regras comunitárias de concorrência, dado que, em determinados casos, o acordo voluntário pode prever acções comuns em domínios tecnológicos, intercâmbio de informações reservadas ou ainda de divulgação conjunta, envolvendo, por vezes, eventuais benefícios fiscais, como referido na comunicação. Assim, parece importante insistir em que os acordos voluntários cumpram as "Orientações sobre a aplicabilidade do artigo 81.o do Tratado CE a acordos de colaboração horizontal"(4).

2.16. Proposta 7, Relação com as regras da concorrência comunitárias: A Comissão Europeia deverá frisar que os acordos devem cumprir as referidas orientações para respeitarem as regras comunitárias de concorrência durante a negociação sectorial ou interna dos mesmos. Essas orientações não excluem eventuais acções da Comissão em caso de violação patente das regras da concorrência.

2.17. Tal como definidos na Comunicação, os procedimentos a seguir, que prevêem uma eventual participação do Parlamento Europeu e do Conselho na fase não legislativa de uma recomendação formal, tornam o processo extremamente complexo e dispendioso, resultando numa rentabilidade muito duvidosa para os promotores do acordo voluntário, o que pode acabar por anular as boas intenções apresentadas pela Comissão na sua comunicação.

2.18. Proposta 8, Fórmula de reconhecimento escrito: Os acordos voluntários que tenham apenas como objectivo final um simples reconhecimento escrito da sua existência pela Comissão (mediante troca de correspondência) podem limitar os critérios de publicidade à publicação do projecto no Jornal Oficial da CE e à abertura de uma página web para as respectivas sugestões. Estas sugestões podem ser incluídas voluntariamente pelos promotores do acordo no seu projecto. As demais exigências devem ser cumpridas da mesma forma que para os outros acordos voluntários que sejam objecto de processo de reconhecimento formal.

2.19. Proposta 9, Fórmula de recomendação formal: Os acordos voluntários que serão objecto de recomendação da Comissão devem ser divulgados da mesma forma que os referidos anteriormente, mas a Comissão deve ser informada sobre as sugestões recebidas e a justificação para a sua inclusão, ou não, no projecto final de acordo voluntário. A Comissão avaliará em pormenor os contributos recebidos e a sua inclusão ou rejeição na proposta final, como elemento suplementar antes da recomendação formal. Isto permitirá evitar, pelo menos em parte, o carácter de não negociação com a Comissão Europeia que os referidos acordos revestem antes de serem aprovados. O Comité não considera necessário que o Parlamento Europeu e o Conselho participem na aprovação dos acordos, dada a não incidência jurídica directa do reconhecimento dos acordos voluntários, sendo essa responsabilidade da competência exclusiva da Comissão Europeia.

2.20. Proposta 10, Fórmula de co-regulação: Os acordos voluntários que sejam estabelecidos no âmbito da co-regulação, incluindo a participação do Parlamento Europeu e do Conselho, devem definir logo na proposta de acto legislativo (pela sua natureza, uma directiva) os aspectos a regular de forma directa pela própria legislação e os aspectos em que se solicita um acordo voluntário das partes interessadas para a concretização de determinadas medidas a fim de cumprir os objectivos previstos na directiva. Dado o carácter voluntário dos acordos, será necessário estabelecer medidas adicionais para os casos individuais, destinatários directos da directiva, que renunciem a participar no acordo voluntário concluído a nível comunitário.

Bruxelas, 18 de Setembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(1996) 561 final.

(2) COM(2002) 278 final.

(3) COM(2002) 276 final.

(4) JO C 3 de 6.1.2001, p. 2.