Bruxelas, 2.2.2005

SEC(2005) 147 final

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

nos termos do n.º 3 do artigo 9.º doRegulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Convergência actualizado da Polónia para 2004-2007

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1] estabelece que os Estados-Membros não participantes, isto é, os que não adoptaram a moeda única, têm de apresentar programas de convergência ao Conselho e à Comissão. Em conformidade com o disposto no artigo 9.º desse regulamento, o Conselho deve examinar cada programa de convergência com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114.º do Tratado (Comité Económico e Financeiro). Com base numa recomendação da Comissão e após consulta do Comité Económico e Financeiro, o Conselho deve emitir um parecer após ter procedido ao exame do programa. Em conformidade com o regulamento, os Estados-Membros têm de apresentar actualizações anuais dos seus programas de convergência, que podem ser igualmente examinadas pelo Conselho, de acordo com os mesmos procedimentos.

Os Estados-Membros que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 não participam na moeda única, devendo todavia respeitar atempadamente os critérios de convergência, nomeadamente o que se relaciona com a sustentabilidade das finanças públicas, a fim de estarem em condições de adoptar o euro. Tendo em conta um défice do sector público administrativo de 3,9% do PIB, registado em 2003, o Conselho decidiu, em 5 de Julho de 2004, pela existência de um défice excessivo na Polónia e recomendou que este fosse corrigido o mais tardar até 2007, de acordo com o Programa de Convergência de Maio de 2004. Em especial, foi recomendado à Polónia que aplicasse com determinação das medidas previstas no Programa de Convergência de Maio de 2004, nomeadamente as contidas no chamado Plano Hausner. Foi recomendado que a Polónia tomasse medidas eficazes, já previstas, destinadas a assegurar a realização do objectivo em matéria de défice fixado para 2005 até 5 de Novembro de 2004, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Além disso, as autoridades polacas foram convidadas a afectar eventuais receitas suplementares para baixar o défice do sector público administrativo e para garantir a interrupção do processo de crescimento do rácio da dívida. Na sua Comunicação de 22 de Dezembro de 2004, a Comissão concluiu que o Governo polaco tinha empreendido acções eficazes a nível das medidas, já previstas, destinadas a assegurar a realização do objectivo em matéria de défice fixado para 2005[2].

Os Estados-Membros que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 comprometeram-se a apresentar os seus programas de convergência até 15 de Maio de 2004, bem como uma primeira actualização no final de 2004. O primeiro Programa de Convergência da Polónia, que abrangia o período 2004-2007, foi apresentado em 17 de Maio de 2004 e examinado pelo Conselho em 5 de Julho de 2004. A Polónia apresentou uma actualização do seu Programa de Convergência em 1 de Dezembro de 2004. Os serviços da Comissão efectuaram uma apreciação técnica desta actualização, tendo em conta os resultados das suas Previsões Económicas do Outono de 2004, bem como o Código de Conduta[3], a metodologia acordada em comum relativa à estimativa do produto potencial, as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas do período 2003-2005 e os princípios consagrados na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 27 de Novembro de 2002 - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais[4]. As conclusões desta avaliação são as seguintes:

- A Polónia apresentou à Comissão Europeia o seu Programa de Convergência actualizado relativo ao período 2004-2007 em 1 de Dezembro de 2004, na sequência da sua aprovação pelo Conselho de Ministros em 30 de Novembro de 2004. O documento integra as medidas inseridas no orçamento para 2005 e baseia-se no “ Programa de Racionalização e Redução da Despesa Pública” do Governo (o denominado Plano Hausner) aprovado em Janeiro de 2004. O programa respeita parcialmente os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência e segue as normas do SEC95. A qualidade dos dados sobre a composição das despesas e das receitas do sector público administrativo não respeita plenamente as normas estatísticas constantes do SEC95. Nestes termos, a Polónia é convidada a cumprir integralmente os requisitos em matéria de dados.

- O quadro macroeconómico apresentado no programa prevê um abrandamento do crescimento do PIB, em termos reais, de 5,7%, em 2004, para 5,0% e 4,8%, em 2005 e 2006, respectivamente, seguido de uma aceleração para 5,6%, em 2007. Durante o período abrangido pelas previsões, o crescimento será impulsionado pela procura interna, prevendo-se que a contribuição líquida das exportações passe a ser negativa a partir de 2005. O cenário macroeconómico até 2006 é plausível e aproxima-se das Previsões do Outono de 2004 dos serviços da Comissão, muito embora estas prevejam um crescimento do PIB ligeiramente mais reduzido em 2006. Em contrapartida, as previsões para o crescimento no último ano do programa parecem tender para o optimismo. A aceleração projectada do ritmo de crescimento do PIB em 2007 reflecte hipóteses optimistas quanto ao crescimento, tanto do produto potencial como da procura interna. Em especial, o programa assume como pressuposto um aumento do crescimento potencial, de 3,6%, em 2004, para 4,7%, em 2007 (de acordo com os cálculos dos serviços da Comissão), o que implica uma estimativa para o diferencial do produto de mais de 2% no final do período abrangido pelo programa. Este dado sugere igualmente que as pressões a nível dos preços poderão ser mais fortes do que o previsto no programa.

- Ao longo de 2004, a inflação na Polónia aumentou gradualmente a partir dos valores muito reduzidos registados em 2003, muito embora este fenómeno tenha desacelerado recentemente. O aumento brusco da inflação registado entre Abril e Agosto de 2004 deveu-se principalmente a factores temporários (aumento dos preços dos produtos alimentares e petrolíferos e dos impostos relacionado com a adesão), enquanto a moderação da subida dos salários e um zloty mais forte contribuem para justificar projecções de um abrandamento do ritmo de crescimento da inflação em 2005. O zloty apreciou-se fortemente durante a maior parte do ano de 2004, ganhando cerca de 13% contra o euro em relação a Dezembro de 2003. Em termos efectivos, tanto nominais como reais, o zloty registou igualmente uma apreciação de mais de 10% ao longo de 2004 (final do ano face ao final do ano precedente). Os diferenciais de rendimento entre as obrigações de referência polacas e da zona euro aumentaram entre meados de 2003 e meados de 2004 devido às preocupações dos investidores em relação à gestão da política económica, mas voltaram a diminuir para cerca de 200 pontos de base no final do ano. Não está prevista qualquer modificação do regime monetário e cambial existente, isto é um quadro que conjugue objectivos explícitos em matéria de inflação com um regime de taxas de câmbio flutuantes.

- A estratégia orçamental subjacente ao programa actualizado visa reduzir o défice do sector público administrativo para um valor inferior a 3% do PIB até 2007 e manter o rácio da dívida abaixo de 60% do PIB. A actualização prevê uma redução gradual do défice de 5,4% do PIB em 2004 para 2,2% em 2007. Os fundos de pensões abertos (com um impacto anual estimado em 1,5% do PIB) são incluídos no sector público administrativo, tal como autorizado no período de transição pelo Eurostat. Comparativamente ao programa anterior, a principal diferença consiste na revisão do défice do sector público administrativo no sentido da alta de 0,7 pontos percentuais do PIB em 2007, não obstante as previsões de uma retoma do crescimento económico. A consolidação orçamental poderá decorrer da aplicação de um conjunto global de medidas contidas no Plano Hausner , que, se aplicado integralmente, terá um impacto orçamental global estimado em 4,7% do PIB ao longo do período 2005-2007 (revisto no sentido da baixa em 0,6 pontos percentuais face ao programa anterior).

- A redução do défice nominal entre 2004 e 2007 é menos ambiciosa do que a prevista no Programa de Convergência de Maio de 2004 e eleva-se a 3,2 pontos percentuais, em vez de 4,2 pontos percentuais. Os riscos que envolvem a estratégia de consolidação prevista são numerosos. Os riscos ligados a uma aplicação tardia ou incompleta das medidas previstas no Plano Hausner, antevistos na avaliação do Programa de Maio de 2004, estão já a concretizar-se. Existem ainda incertezas quanto à aplicação das medidas remanescentes já incluídas no orçamento para 2005, mas que exigem uma iniciativa legislativa. Apesar da rejeição pelo Parlamento de duas importantes medidas, os objectivos para o défice não foram alterados. Quase metade das medidas destinadas a obter receitas suplementares e a diminuir as despesas, incluídas na actualização não são especificadas. Os passivos eventuais constituem um risco adicional para a sustentabilidade das finanças públicas. A realização dos objectivos em termos de défice depende igualmente do elevado crescimento do PIB previsto durante todo o período do programa. Além disso, o regime de pensões com capitalização continua a ser incluído no sector público administrativo. Com a alteração da sua classificação em 2007, os dados relativos ao défice de cada ano serão ajustados em alta em 1,5 pontos percentuais. Na ausência de medidas adicionais de poupança, o cumprimento da recomendação do Conselho de baixar o défice para valores inferiores a 3% no final do programa não está garantido, tendo em conta o novo objectivo para o défice de 2,2% do PIB em 2007. Com base na análise de risco, os resultados orçamentais poderão ser piores do que as previsões.

- As previsões para o rácio da dívida pública apontam para um aumento acumulado de 2,6 pontos percentuais entre 2004 e 2006, para atingir um ponto culminante de 48% do PIB no final de 2006, diminuindo de 0,8 pontos percentuais em 2007. As Previsões do Outono de 2004 dos serviços da Comissão apresentam uma evolução da dívida menos favorável. A classificação dos fundos de pensões abertos fora do sector público administrativo, em conformidade com as normas do Eurostat, conduzirá a um aumento médio por ano dos valores da dívida de aproximadamente 6 pontos percentuais durante o período 2005-2007. Consequentemente, o rácio da dívida continuará a ser inferior ao valor de referência de 60% do PIB, mesmo com a referida alteração de classificação. A estimativa respeitante à dívida para 2004 foi revista em baixa em cerca de 3 pontos percentuais face ao Programa de Maio, devido principalmente a um crescimento nominal do PIB mais forte do que o esperado e aos efeitos de valorização decorrentes da apreciação do zloty. Durante o resto do período do programa, a melhoria dos saldos primários e a contribuição de um elevado crescimento nominal irão compensar em parte o impacto líquido dos ajustamentos dívida-fluxo que pesam na dívida, reflectindo parcialmente os pré-financiamentos dos fundos comunitários. O abrandamento previsto e a eventual inversão da trajectória de aumento do rácio da dívida depende também do elevado volume das receitas das privatizações. Os passivos eventuais representam igualmente um risco para a trajectória prevista para a redução da dívida. O volume de garantias estatais elevou-se a 3,9% no final de 2004, prevendo-se que aumente nos próximos anos. Além disso, a dívida pendente do sistema de saúde continua a aumentar e as expectativas de um seu financiamento de emergência por parte do Governo são cada vez maiores.

- A actualização descreve apenas brevemente as medidas previstas no Plano Hausner com vista a conter as despesas sociais e a melhorar a gestão das despesas públicas. A trajectória de ajustamento descrita no programa é, em grande medida, tributária da execução do plano de reforma do sistema de segurança social. A actualização completa o Programa de Convergência de Maio, que analisava a maior parte das medidas, fornecendo uma estimativa do respectivo impacto orçamental. Para além do seu impacto orçamental, estas reformas irão preparar o terreno para reduzir a elevada carga fiscal que pesa sobre os rendimentos do trabalho e que representa um importante travão à criação de emprego e à participação no mercado de trabalho, esforçando-se igualmente por reduzir a proporção relativamente elevada das despesas estabelecidas por lei. Graças à reforma das finanças públicas e à racionalização das despesas, a parte das despesas obrigatórias (estabelecidas por lei) deverá passar de 42,5%, em 2003, para 39,3%, em 2007.

- A ausência de projecções orçamentais para além de 2020 torna muito difícil a avaliação da viabilidade a longo prazo das finanças públicas polacas, porque será a partir dessa data que se sentirá essencialmente o impacto orçamental do envelhecimento demográfico. Todavia, com base nas informações disponíveis, não se podem excluir alguns riscos. Mantém-se uma grande incerteza quanto ao impacto das políticas destinadas a reforçar as tendências orçamentais de longo prazo.

- Muito embora a estratégia apresentada no programa assente principalmente no impacto da reforma do sistema de pensões e na necessária consolidação orçamental a médio prazo, deverão ser aplicadas outras medidas de reforma no futuro, a fim de melhor fazer face ao envelhecimento da população. Assim, a correcta aplicação das medidas previstas, um controlo rigoroso dos passivos eventuais pendentes e uma execução determinada da consolidação orçamental de médio prazo programada deverão contribuir para assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

- Em termos globais, as políticas económicas definidas na actualização são, em parte, coerentes com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas específicas para o país no domínio das finanças públicas. Por um lado, o programa coaduna-se com a redução do défice do sector público administrativo recomendada pelo Conselho, baseando-se essa redução na aplicação do Plano Hausner. Por outro, o programa não contém medidas concretas para assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas e para resolver o problema do aumento do volume dos passivos eventuais.

- Tendo em conta a presente apreciação e à luz das recomendações do Conselho formuladas ao abrigo do n.º 7 do artigo 104.º, seria conveniente que a Polónia reforçasse o ajustamento orçamental e fixasse um objectivo mais baixo para o défice de 2007. A fim de reduzir o défice para um nível inferior a 3% do PIB em 2007 de uma forma credível e sustentável, deverá assegurar a plena aplicação das medidas estruturais contidas no Plano Hausner e tomar medidas adicionais em matéria de consolidação orçamental. No caso de se concretizarem os riscos relacionados com a aplicação das medidas, deverão também envidar-se esforços adicionais para introduzir medidas alternativas. Além disso, a Polónia deverá ser convidada a encontrar uma resposta à questão do aumento do volume dos passivos eventuais.

Com base na presente avaliação, a Comissão adoptou a recomendação de Parecer do Conselho relativo ao Programa de Convergência actualizado da Polónia apresentada em anexo, a qual é transmitida ao Conselho.

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

nos termos do n.º 3 do artigo 9.º doRegulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Convergência actualizado da Polónia para 2004-2007

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[5], nomeadamente, o n.º 3 do artigo 9.º,

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta a do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O SEGUINTE PARECER:

Em 17 de Fevereiro de 2005, o Conselho examinou o Programa de Convergência actualizado da Polónia, que abrange o período de 2004 a 2007. O programa respeita, em parte, os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência. A qualidade dos dados sobre a composição das despesas e das receitas do sector público administrativo, não está em conformidade com as normas estatísticas constantes do SEC95. O programa afasta-se igualmente dos requisitos em matéria de dados no domínio da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Nestes termos, a Polónia é convidada a cumprir integralmente os requisitos em matéria de dados.

O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento do PIB real desacelere de 5,7%, em 2004, para 4,9%, em média, em 2005 e em 2006, para voltar a aumentar para 5,6%, em 2007. Com base nas informações actualmente disponíveis, este cenário macroeconómico parece reflectir premissas de crescimento bastante favoráveis. Embora as projecções do crescimento para 2005 e 2006 sejam plausíveis, as previsões de crescimento relativas ao último ano do programa parecem optimistas. Em especial, a projectada aceleração do ritmo de crescimento do PIB em 2007 reflecte hipóteses optimistas quanto ao crescimento do produto potencial e do dinamismo da procura interna. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se pessimistas.

Em 5 de Julho de 2004, o Conselho decidiu pela existência de um défice excessivo na Polónia, tendo recomendado que esta situação fosse corrigida até 2007. A estratégia orçamental subjacente ao programa actualizado visa reduzir o défice do sector público administrativo para um valor inferior a 3% do PIB até 2007 e manter o rácio da dívida abaixo de 60% do PIB. A actualização prevê uma redução gradual do défice de 5,4% em 2004 para 2,2% do PIB em 2007, incluindo o excedente dos fundos de pensões abertos (cujo impacto anual é estimado em 1,5% do PIB). Comparativamente ao programa anterior, a principal diferença consiste na revisão do défice público no sentido da alta em 2007 de 0,7 pontos percentuais do PIB, não obstante as previsões de uma retoma do crescimento económico.

A consolidação orçamental ao longo do período 2005-2007 poderá decorrer da aplicação de um conjunto global de medidas contidas no Plano Hausner que, se aplicado integralmente, terá um impacto orçamental global estimado em 4,7% do PIB (revisto em baixa de 0,6 pontos percentuais face ao programa anterior). Ao mesmo tempo, está a ser aplicado um programa de investimento público de grande dimensão, que elevará os valores do referido investimento de 3,4% do PIB em 2003 para um valor médio de 4,1% durante o período abrangido pelo programa, face a uma taxa média de 2,4% do PIB na UE em 2004.

Existem riscos claros de os resultados orçamentais poderem ficar aquém das projecções do programa. Os riscos ligados a uma aplicação tardia ou incompleta das medidas previstas no Plano Hausner, antevistos na avaliação do Programa de Maio de 2004, estão já a concretizar-se. Existem ainda incertezas quanto à aplicação das medidas remanescentes que exigem uma iniciativa legislativa, já incluídas no orçamento para 2005. Apesar da rejeição pelo Parlamento de duas importantes medidas, o objectivo para o défice não foi alterado. Quase metade das medidas destinadas a obter receitas suplementares e a diminuir as despesas incluídas na actualização não são especificadas. Os passivos eventuais constituem um risco adicional para a sustentabilidade das finanças públicas. A realização dos objectivos em termos de défice depende igualmente do elevado crescimento do PIB previsto durante todo o período do programa. Além disso, o regime de pensões com capitalização continua a ser incluído no sector público administrativo, tal como autorizado no período de transição pelo Eurostat. Com a alteração da sua classificação, os dados relativos ao défice de cada ano serão ajustados em alta em 1,5 pontos percentuais. Assim, na ausência de medidas adicionais de poupança, o cumprimento da recomendação do Conselho de baixar o défice para valores inferiores a 3% no final do programa não está garantido, tendo em conta o novo objectivo para o défice de 2,2% do PIB em 2007.

Tendo em conta esta apreciação dos riscos, a orientação da política orçamental constante do programa afigura-se insuficiente para reduzir o défice para um nível inferior a 3% do PIB em 2007, podendo ser necessárias medidas adicionais ao Plano Hausner , descrito no programa actualizado.

Segundo as estimativas, o rácio da dívida elevou-se a 45,9% do PIB em 2004, um nível inferior ao valor de referência de 60% do PIB do Tratado. Segundo as projecções do programa, o rácio da dívida deverá aumentar, em termos cumulativos, 1,8 pontos percentuais durante o período 2004-2007, chegando-se ao fim desta subida apenas no último ano do programa.

A ausência de projecções orçamentais para além de 2020 torna difícil a avaliação da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas polacas, porque será a partir dessa data que se sentirá essencialmente o impacto orçamental do envelhecimento demográfico. Todavia, com base nas informações disponíveis, não se podem excluir alguns riscos. Mantém-se uma grande incerteza quanto ao impacto das políticas destinadas a reforçar as tendências orçamentais de longo prazo. Muito embora a estratégia orçamental apresentada no programa assente principalmente no impacto da reforma do sistema de pensões e na consolidação orçamental necessária a médio prazo, deverão ser aplicadas outras medidas de reforma no futuro, a fim de melhor fazer face ao envelhecimento da população. Assim, a correcta aplicação das medidas previstas, um controlo rigoroso dos passivos eventuais pendentes e uma execução determinada da consolidação orçamental de médio prazo planeada deverão contribuir para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

Em termos globais, as políticas económicas definidas na actualização são, em parte, coerentes com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas específicas para o país no domínio das finanças públicas. Por um lado, o programa coaduna-se com a redução do défice do sector público administrativo recomendada pelo Conselho, baseando-se essa redução na aplicação do Plano Hausner. Por outro, o programa não contém medidas concretas para assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, ignorando nomeadamente o problema do aumento do volume dos passivos eventuais.

* * *

Tendo em conta a presente apreciação e à luz das recomendações do Conselho formuladas ao abrigo do n.º 7 do artigo 104.º, o Conselho considera que a Polónia deverá:

(i) reforçar o ajustamento orçamental e baixar o objectivo do défice para 2007;

assegurar a plena aplicação das medidas estruturais contidas no Plano Hausner e envidar esforços adicionais para introduzir medidas alternativas, no caso de os riscos ligados à sua aplicação se concretizarem; e

(iii) resolver o problema do aumento do volume dos passivos eventuais.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB real (variação percentual) | PC de Dez de 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 |

COM de Out de 2004 | 5,8 | 4,9 | 4,5 | n.d. |

PC de Maio de 2004 | 5,0 | 5,0 | 5,6 | 5,6 |

Inflação IHPC (%) | PC de Dez de 2004 | 3,5 | 3,0 | 2,7 | 2,5 |

COM de Out de 2004 | 3,5 | 3,3 | 3,0 | n.d. |

PC de Maio de 2004 | 2,2 | 2,8 | <3 | <3 |

Saldo do sector público administrativo (% do PIB) | PC de Dez de 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 |

COM de Out de 2004 | -5,6 | -4,1 | -3,1 | n.d. |

PC de Maio de 2004 | -5,7 | -4,2 | -3,3 | -1,5 |

Saldo primário (% do PIB) | PC de Dez de 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 |

COM de Out de 2004 | -2,5 | -1,0 | -0,0 | n.d. |

PC de Maio de 2004 | -2,8 | -1,1 | -0,3 | 1,3 |

Dívida pública bruta (% do PIB) | PC de Dez de 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 |

COM de Out de 2004 | 47,7 | 49,8 | 49,3 | n.d. |

PC de Maio de 2004 | 49,0 | 51,9 | 52,7 | 52,3 |

Fontes: Programa de Convergência (PC); Previsões da Primavera de 2004 da Comissão (COM) |

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Todos os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Web: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] SEC(2004) 1630 final de 22.12.2004.

[3] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, documento EFC/ECFIN/404/01 - VER. 1 de 27.6.2001, aprovado pelo Conselho ECOFIN de 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

[5] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.