RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU SOBRE A APLICAÇÃO DA DIRECTIVA 92/51/CEE DE ACORDO COM O ARTIGO 18.º DA MESMA DIRECTIVA 92/51/CEE

ÍNDICE

I. INTRODUÇÃO

II. SUMÁRIO

III. ANTECEDENTES

IV. QUADRO GERAL

A. Progresso da implementação

B. Aplicação

1. Introdução

2. Período de 1995-96

3. Conclusão

4. Período de 1997-98

5. Conclusão

C. Estatísticas

V. COMENTÁRIOS POR ARTIGO

VI. COMENTÁRIOS POR PROFISSÃO

A. Função pública

B. Professores

C. Profissões de carácter social

D. Profissões do sector da saúde

1. Considerações gerais

2. Limitações ao reconhecimento de diplomas

a) Actividades reservadas a determinadas profissões

b) Profissões que podem parecer similares em dois Estados-Membros, mas cujo campo de actividade é diferente

c) Profissões de níveis diferentes

d) Limitações decorrentes da existência de outras directivas (caso dos enfermeiros especializados)

3. Problemas encontrados

a) Não-implementação

b) Má aplicação

4. Conclusões

a) Interdependência entre os Estados-Membros

b) Especificidade dos profissionais da saúde

E. Profissões dos transportes

F. Profissões do sector do turismo

1. Acompanhantes de viagens

2. Guias turísticos

a) Introdução

b) Jurisprudência sobre guias turísticos

c) Estabelecimento e serviços

3. Delimitação dos campos de actividade de duas profissões: acompanhantes de viagens e guias turísticos

4. Conclusões

G. Profissões do desporto

1. Livre circulação de trabalhadores e liberdade de estabelecimento

2. Prestação de serviços

VII. GRUPO DE COORDENAÇÃO

A. Reuniões e relatórios

B. Código de conduta aprovado pelo grupo de coordenação para o sistema geral de reconhecimento de diplomas

C. Cooperação administrativa entre Estados-Membros

VIII.EXIGÊNCIAS LINGUÍSTICAS

X. PRESTAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIÇOS

X. CONCLUSÕES

ANEXO I

I. OBSERVAÇÕES DOS ESTADOS-MEMBROS

A. Bélgica

B. Dinamarca

1. Uma regulamentação complicada

2. O sistema geral

3. Comentários específicos

a) França: monitores desportivos

b) Áustria: monitores de esqui e guias de montanha

c) Profissões do sector dos desportos

C. Países Baixos

D. Áustria

E. Portugal

F. Reino Unido

G. Finlândia

H. Liechtenstein

I. Alemanha

ANEXO II

I. INTRODUÇÃO

1. A Directiva 92/51CEE [1] foi adoptada com o objectivo de alargar a outros níveis de educação e formação o sistema geral de reconhecimento da educação e formação superiores com a duração mínima de três anos, instituído pela Directiva 89/48/CEE.

[1] JO L 209 de 24.7.1992, p.25.

2. Os princípios de base são os mesmos [2]: presume-se que um profissional plenamente habilitado para exercer uma profissão num Estado-Membro possui as habilitações necessárias para exercer a mesma profissão noutro Estado-Membro. Tal como na Directiva 89/48CEE, a falta de coordenação da formação [3] implica a possibilidade de solicitar medidas de compensação, com garantias processuais, nos casos em que existam diferenças substanciais entre as formações. No entanto, a maior diversidade de formações abrangidas tornou a directiva mais complexa: existem, por exemplo, três níveis principais de habilitações, com pontes ou "passerelles", e tiveram de ser tidas em conta formações atípicas que não estavam previstas no sistema inicial.

[2] O sistema geral complementar "deve basear-se nos mesmos princípios e incluir, mutatis mutandis, as mesmas regras que o sistema geral inicial" (quinto considerando da directiva).

[3] "...quanto às profissões para cujo exercício a Comunidade não tenha determinado o nível mínimo de habilitações necessário, os Estados-Membros conservam a faculdade de fixar esse nível, a fim de garantir a qualidade das prestações efectuadas no seu território" (segundo considerando).

3. O artigo 18.º prevê a elaboração de um relatório sobre a aplicação da directiva, cinco anos após o prazo de implementação [4].

[4] 18 de Junho de 1994.

4. O presente relatório descreve o contexto da elaboração da directiva, antes de se referir à sua implementação e às estatísticas relativas à sua aplicação. São depois comentados os vários artigos da directiva, assim como a experiência da sua aplicação aos principais grupos de profissões abrangidos. Segue-se um resumo dos trabalhos do grupo de coordenadores responsáveis pela sua implementação. São também desenvolvidas duas questões importantes: a das exigências linguísticas e a da prestação de serviços. As conclusões procuram, igualmente, apontar algumas orientações para o futuro.

II. SUMÁRIO

5. Com a adopção da Directiva 92/51/CEE, teve início uma nova e importante fase do funcionamento do sistema geral. A directiva alargou a aplicação do sistema geral a uma vasta área, cobrindo um grande número de profissões muito diferentes. A gama de profissões abrangidas, as variações dos sistemas educacionais e de formação que lhe estão subjacentes nos vários Estados-Membros e o sistema de "passerelle" entre esta directiva e a primeira directiva do sistema geral, todos estes factores constituíram novos desafios de vulto para a aplicação do reconhecimento mútuo entre os Estados-Membros no campo das qualificações profissionais.

6. Em vários Estados-Membros, verificaram-se atrasos consideráveis na implementação da directiva. Alguns dos referidos atrasos foram de tal modo longos e prolongados que, na prática, a impediram de ter qualquer tipo de efeito sobre a vasta gama de profissões abrangidas num determinado Estado-Membro, durante vários anos. Outros tiveram um aspecto mais esporádico e específico, seguindo frequentemente um processo de implementação profissão a profissão, mas que, considerado colectivamente, provocou atrasos consideráveis na sua aplicação. Contudo, a maior parte dos problemas apontados encontra-se actualmente resolvida e a perspectiva da aplicação global e efectiva da directiva parece agora mais positiva.

7. Começam a estar disponíveis dados estatísticos que mostram a amplitude das migrações que estão a verificar-se e quais as profissões em que estas se concentram, nomeadamente nos transportes marítimos e nas profissões relacionadas com a saúde. Numa visão mais ampla, são as profissões docentes e as relacionadas com a técnica as que apresentam maior grau de migração ao abrigo do sistema geral no seu todo. Um grande passo em frente será dado quando a terceira directiva do sistema geral - Directiva 99/42/CE [5] - for implementada em 2001.

[5] Directiva 1999/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Junho de 1999, que cria um mecanismo de reconhecimento dos diplomas para as actividades profissionais abrangidas pelas directivas de liberalização e de medidas transitórias, completando o sistema geral de reconhecimento dos diplomas - JO L 201 de 31.7.99.

8. A experiência do funcionamento da directiva ajudou a clarificar alguns pontos importantes. Ainda se mantém, por exemplo, o vazio legal - que é preenchido pelas regras do Tratado, segundo a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça - nos casos que não se encontram abrangidos por uma directiva sectorial ou pelo sistema geral como, por exemplo, o de um enfermeiro especializado que pretenda ser reconhecido num Estado-Membro e que apenas disponha da qualificação de enfermeiro responsável por cuidados gerais. Ainda se verificam algumas dificuldades no reconhecimento ao abrigo das "passerelles", que exige que os Estados-Membros apliquem o nível de qualificações da Directiva 89/48 para reconhecer qualificações de outros Estados-Membros do nível da Directiva 92/51. Também se espera em breve uma melhor clarificação, da parte do Tribunal de Justiça, no campo das exigências linguísticas, e a Comissão tem vindo a aprofundar a sua análise dos diplomas em medicina.

9. Ainda se verifica uma certa controvérsia sobre a aplicação do artigo 14.º, o qual prevê algumas isenções ao princípio de o migrante poder escolher o tipo de medida compensatória a aplicar nos casos em que existam diferenças substanciais entre a sua qualificação e a que é requerida pelo Estado-Membro de acolhimento. Até à data, o número de pedidos não tem sido grande e apenas foram concedidas isenções temporárias. O caso mais controverso diz respeito ao reconhecimento de monitores de esqui, área que beneficiará de maior atenção durante os próximos meses. Nos últimos meses, foram concedidas isenções permanentes, a pedido da França, relativas a guias de alta montanha e monitores de espeleologia. A Áustria e a França obtiveram isenções temporárias, até 31 de Julho de 2000, para várias profissões relacionadas com instrução de esqui, assim como de mergulho e pára-quedismo. O problema do reconhecimento dos monitores de esqui continua a ser examinado numa série de reuniões ad hoc destinadas a facilitar a troca de informações, assim como a clarificação de pontos de vista e o estabelecimento de um acordo de ampla envolvência sobre as condições propícias à livre circulação. À luz da experiência adquirida, poderá ser ainda necessário mais tempo para permitir análises e consultas mais completas no que respeita a novos pedidos de isenção.

10. Além disso, o procedimento de actualização da directiva foi criticado como sendo demasiado lento e trabalhoso e, embora se trate de uma questão difícil, será necessário examinar soluções que contribuam para a simplificação do processo.

11. A aplicação da Directiva 92/51/CEE também teve impacto na indústria turística, dando azo a muitas discussões e acções legais relativas às qualificações e exigências de registo locais, tanto no caso dos guias turísticos como dos acompanhantes de viagens. Os desenvolvimentos entretanto verificados nesta área e noutras com ela relacionadas, assim como o aparecimento de uma nova proposta sobre comércio electrónico deram origem a mais reflexões sobre a necessidade de maior clareza e segurança jurídicas, e de regras adequadas às modernas necessidades do mercado no que respeita à prestação de serviços transfronteiriços, por oposição ao estabelecimento local.

12. A aplicação das directivas do sistema geral levou igualmente ao exame de algumas questões pontuais, como a do papel do direito comunitário no recrutamento para a função pública, incluindo, no caso do exercício de certas profissões específicas, também na função pública, a forma geral de recrutamento com base num certo nível de habilitações e na utilização de concursos.

13. O funcionamento do grupo de coordenação foi alargado de forma a abranger a Directiva 92/51/CEE. O trabalho meritório deste grupo manteve-se e aumentou de importância, especialmente após a adopção do código de conduta sobre formalidades administrativas, aprovado pelo grupo para o sistema geral de reconhecimento de diplomas. No âmbito mais alargado do recente trabalho da Comissão sobre reconhecimento mútuo, o grupo está a ponderar o possível incremento do papel dos coordenadores na troca de informações e opiniões, por forma a facilitar a tomada de decisões sobre aquela matéria.

III. ANTECEDENTES

14. A primeira directiva relativa ao sistema geral (89/48) abrangia apenas as formações com a duração mínima de três anos, numa universidade ou noutro estabelecimento de ensino superior. Considerou-se, portanto, que era necessário completar o sistema com uma directiva que abrangesse as formações de duração inferior e de níveis diferentes.

15. A proposta inicial da Comissão apresentada em 8.8.89 abrangia, assim, dois níveis de formação:

- secundária ou experiência profissional (certificado)

- pós - secundária curta (diploma).

16. Esta proposta previa o reconhecimento dentro de cada nível, bem como entre os níveis 2 e 3 (ou seja, qualificações do nível da Directiva 89/48 de, pelo menos, três anos e diploma relativo a uma formação pós - secundária curta) e entre os níveis 1 e 2 (ou seja, o certificado e o diploma "pós - secundário curto").

17. O reconhecimento da experiência profissional estava também previsto para o nível 1 (certificado).

18. A proposta alterada, apresentada em 8.8.90, retomou no essencial as alterações aprovadas pelo Parlamento Europeu em 17.5.90. As principais alterações foram as seguintes: o diploma foi alargado a formações cujo nível real fosse equivalente ao de formações superiores curtas correspondentes, mesmo que não fossem consideradas superiores no Estado-Membro de origem. Quanto ao certificado, definiu-se que as formações podiam ser efectuadas, alternadamente, numa escola profissional e numa empresa.

Por outro lado, no caso dos diplomas, foi estabelecido um limite máximo para a equivalência entre os níveis 2 e 3, quando a duração da formação fosse superior a quatro anos no Estado-Membro de acolhimento, para evitar distorções na aplicação do sistema. Introduziu-se, também, o direito de escolha entre prova de aptidão e estágio de adaptação dentro do nível do certificado.

19. Surgiram no Conselho dois novos conceitos: o de atestado de competência, que se aplica a formações muito curtas, em relação às quais os mecanismos de reconhecimento e compensação previstos para os diplomas e certificados seriam excessivamente pesados, e o de formação regulamentada que, pela dispensa dos dois anos de experiência profissional que seriam exigíveis no caso de profissão não regulamentada, estabeleceu um melhor equilíbrio entre os Estados-Membros que regulamentam as profissões e aqueles que, na maior parte dos casos, se limitam a regulamentar as formações [6].

[6] De acordo com as explicações dadas pela Comissão, na sua Comunicação de 5.3.92 ao Parlamento sobre a posição comum do Conselho.

20. Dado que a posição comum do Conselho estava de acordo com o parecer do Parlamento, esta instituição decidiu [7] não apresentar alterações em segunda leitura. A directiva foi, portanto, aprovada em 18.6.92.

[7] Documento PE 200.275.

IV. QUADRO GERAL

A. Progresso da implementação

21. A directiva, cuja aplicação deveria estar concluída a 18 de Junho de 1994, encontra-se actualmente transposta em todos os Estados-Membros [8]. Em alguns casos, com atraso sobre o prazo de dois anos fixado pelo artigo 16.º, o que reduz correspondentemente a experiência da sua aplicação. Este atraso foi de cerca de um ano em Espanha, dois anos na Irlanda, dois anos e meio em Portugal e no Reino Unido, três anos na Bélgica e quatro anos na Grécia. Em consequência disso, a Comissão instaurou os respectivos processos de infracção.

[8] Sem prejuízo da transposição assente no critério de profissão a profissão.

B. Aplicação

1. Introdução

22. De acordo com o artigo 18.º da Directiva 92/51/CEE, os Estados-Membros são obrigados a enviar bienalmente à Comissão estatísticas sobre o número de diplomas da UE reconhecidos, juntamente com um relatório escrito salientando as questões e os problemas principais decorrentes da implementação da directiva. A análise a seguir apresentada diz respeito ao funcionamento da mesma directiva de 1995 a 1998, inclusive, tendo-se renunciado a analisar o período anterior pelo facto de existir pouca informação nessa altura. A análise inclui também dados de países do Espaço Económico Europeu (EEE) [9], devido às alterações ao Acordo EEE que integraram as directivas relativas a esta matéria.

[9] A Islândia não reconheceu nenhum diploma ao abrigo da Directiva 92/51/CEE.

2. Período de 1995-96

23. A maior parte das informações contidas nesta secção do presente relatório foi fornecida pelos Estados-Membros do Norte da Europa (Dinamarca, Alemanha, Áustria, Países Baixos, Suécia, Finlândia e Reino Unido) e também pela Itália. Entre os países que fazem parte do acordo EEE, só o Liechtenstein transmitiu estatísticas.

24. Por vários motivos, os Estados-Membros do Sul da Europa não forneceram nenhuma informação à Comissão (implementação recente ou em curso - Portugal, Espanha, Grécia; poucas migrações - França; indisponibilidade de informações - Irlanda, Luxemburgo; ausência de pedidos - Bélgica). Uma visão global dos dados disponíveis confirma que a livre circulação ocorre principalmente entre os países do Norte e entre estes e a Itália.

25.

Principais profissões abrangidas pela livre circulação, em conformidade com a directiva

Fisioterapeutas (migrações para a Alemanha)

Profissões marítimas (migrações para a Dinamarca, a Suécia, o Reino Unido e a Alemanha)

Enfermeiros especializados (migrações para a Áustria e Alemanha)

Profissões relacionadas com a primeira infância (migrações para a Áustria)

Massagistas (migrações para Itália)

Técnicos de radiologia (migrações para Itália)

26.

Principais Estados a reconhecer diplomas // Estados de origem dos diplomas

Alemanha 767 // Países Baixos, Reino Unido

Áustria 164 // Alemanha

Reino Unido 106 // Países Baixos

Dinamarca 76 // Suécia

Itália 25 // Alemanha

Suécia 21 // Dinamarca, Noruega, Finlândia e Islândia

Liechtenstein 8 // Alemanha

Países Baixos 7 // Bélgica

Finlândia 4 // Os dados disponíveis não são suficientes para se tirarem conclusões

27. A Alemanha é, de longe, o país que importa o maior número de diplomas (767), emitidos principalmente pelos Países Baixos (288 fisioterapeutas e 102 marítimos) e pelo Reino Unido (52/64 diplomas de marítimos). Os Países Baixos, por sua vez, poucos diplomas foram levados a reconhecer (7). Na Áustria, foram reconhecidos 164 diplomas estrangeiros, ou seja, muito menos do que na Alemanha; a maior parte desses diplomas, emitidos na Alemanha, dão acesso às profissões de puericultor(a) (Kindergärtner/in) e de enfermeiro(a) especializado(a) (Pflegenhelfer). O Reino Unido, que está na terceira posição, reconheceu principalmente diplomas neerlandeses no domínio da navegação marítima.

A Dinamarca, que é mais um país de importação do que de exportação de diplomas, reconheceu essencialmente diplomas suecos também no sector das profissões marítimas, designadamente marinheiro (matros), mecânico (motormand) e marinheiro polivalente (skibassistent), enquanto a Suécia reconheceu diplomas (21) no mesmo domínio emitidos pelos países nórdicos (principalmente a Dinamarca, seguida da Noruega, da Finlândia e da Islândia).

28. Os Países Baixos e a Finlândia receberam muito menos pedidos de reconhecimento de diplomas do que os seus vizinhos, em parte porque regulamentam menos profissões.

29.

Principais Estados a exportar diplomas // Para:

Países Baixos 574 // Reino Unido, Alemanha

Alemanha 171 // Áustria

Suécia 78 // Dinamarca

Reino Unido 64 // Alemanha

Áustria 55 // Alemanha

Dinamarca 29 // Alemanha

Finlândia 29 // Alemanha

Itália 20 // Alemanha

Liechtenstein 1 // Alemanha

30. Foram os Países Baixos que exportaram um maior número de diplomas (574) com base na segunda directiva. Estes diplomas foram reconhecidos, principalmente, pelo Reino Unido e pela Alemanha. A Alemanha foi o país que importou mais diplomas e está em segundo lugar no que toca ao número de diplomas exportados (171), na maior parte dos casos, para a Áustria. Os diplomas suecos exportados vão, na sua maioria, para a Dinamarca e estão relacionados com a navegação marítima. Os diplomas britânicos exportados (64) são do mesmo domínio e vão principalmente para a Alemanha. Os diplomas austríacos exportados (55) são, na sua grande maioria, de fisioterapeutas e os seus titulares migram para a Alemanha; os diplomas dinamarqueses exportados (29) foram, essencialmente, para a Alemanha.

31. Estes números absolutos devem, evidentemente, ser equacionados com a demografia nacional das profissões.

3. Conclusão

32. O sector da navegação marítima regista fluxos migratórios em duplo sentido, isto é, dos Países Baixos, da Suécia e do Reino Unido em direcção à Dinamarca, à Suécia, ao Reino Unido e à Alemanha.

33. Os profissionais da primeira infância e os enfermeiros especializados têm tendência a deslocar-se num só sentido: da Alemanha para a Áustria. O mesmo se passa com os fisioterapeutas, que saem principalmente dos Países Baixos para se instalarem na Alemanha. Os massagistas e os técnicos de radiologia migraram, em número mais reduzido, para Itália.

4. Período de 1997-98

34. Tornou-se evidente, relativamente a este período, que os principais sectores onde ocorre a livre circulação ao abrigo desta directiva são os das profissões relacionadas com a saúde e com os transportes marítimos. A Noruega (país do EEE) foi, de longe, o país que maior número de migrantes da UE acolheu, principalmente do Norte da Europa (Suécia e Reino Unido), pertencendo a maioria dos diplomas reconhecidos a oficiais de máquinas da marinha ou a chefes de quarto de ponte. Note-se que é igualmente muito elevada a livre circulação de enfermeiros especializados na Áustria, Espanha, Alemanha, França, Luxemburgo e Reino Unido.

35. Foram recebidos dados muito completos de toda a UE excepto da Grécia e, inclusivamente, de países do EEE.

36.

Principais profissões abrangidas pela livre circulação, em conformidade com a directiva

Profissões marítimas (migrações para a Noruega, Alemanha, Dinamarca, Suécia e o Reino Unido)

Fisioterapeutas (migrações para a Alemanha)

Enfermeiros especializados (migrações para a Áustria, Espanha, Alemanha, a França, o Luxemburgo e o Reino Unido)

Óptico-optometristas (migrações para França)

Engenheiros técnicos (migrações para o Reino Unido)

Assistentes de dentista (migrações para o Reino Unido) e mecânicos dentários (migrações para Portugal)

Massagistas (migrações para Itália)

Engenheiros aeronáuticos (migrações para a Irlanda)

Profissões relacionadas com a primeira infância (migrações para a Áustria e Itália)

37.

Estados-Membros a reconhecer diplomas // Estados-Membros de origem dos diplomas

Noruega 1535 // Suécia, Reino Unido e Grécia

Alemanha 822 // Países Baixos, Reino Unido e Bélgica

Luxemburgo 283 // França, Alemanha e Áustria

Espanha 229 // Alemanha, Reino Unido e França

Reino Unido 173 // Irlanda, Países Baixos e Finlândia

Áustria 91 // Alemanha

Dinamarca 61 // Alemanha e Suécia

Itália 44 // Alemanha

França 37 // Bélgica

Irlanda 36 // Reino Unido

Suécia 31 // Finlândia

Países Baixos 26 // Alemanha e Bélgica

Portugal 20 // França e Espanha

Finlândia 20 // Suécia

Liechtenstein 10 // Áustria

Bélgica 7 // Países Baixos

38.

Estados-Membros a exportar diplomas // Para:

Suécia 701 // Noruega (620), Dinamarca (30), Finlândia (15) e Reino Unido (13)

Reino Unido 580 // Noruega (460), Alemanha (54), Espanha (32) e Irlanda (21)

Países Baixos 574 // Alemanha (504), Reino Unido (36) e Espanha (12)

Alemanha 307 // Espanha (75), Áustria (68), Luxemburgo (37), Itália (32), Noruega (34) e Dinamarca (27)

França 277 // Luxemburgo (206), Espanha (38) e Alemanha (10)

Dinamarca 142 // Noruega (86), Alemanha (27) e Espanha (18)

Espanha 136 // Noruega (98), Alemanha (14) e Reino Unido (11)

Áustria 131 // Noruega (51), Alemanha (42) e Luxemburgo (24)

Bélgica 124 // Alemanha (53), França (35), Luxemburgo (11) e Espanha (10)

Grécia 111 // Noruega (93) e Alemanha (7)

Finlândia 101 // Noruega (35), Suécia (22) e Reino Unido (22)

Irlanda 89 // Reino Unido (77) e Noruega (18)

Islândia 52 // Alemanha (35) e Noruega (16)

Itália 47 // Espanha (22) e Alemanha (13)

Portugal 28 // Alemanha (12) e Noruega (8)

Luxemburgo 14 // Alemanha (13)

Noruega 7 // Alemanha

Liechtenstein 4 // Alemanha

39. Excluindo a Grécia, houve 3.425 casos de reconhecimento durante o período atrás mencionado. De 1995 a 1998, verificou-se um total de 4.603 reconhecimentos, só ao abrigo desta segunda directiva do sistema geral. O período de 1997-98 evidencia um nítido aumento (quase o triplo) do número de casos de reconhecimento. Muitos dos diplomas reconhecidos inseriam-se na definição do anexo C "certificados ou atestados de competência".

40. O número relativamente elevado de diplomas reconhecidos pelos países nórdicos pode explicar-se pelo interesse comum de todos esses países nas profissões marítimas. A profissão de fisioterapeuta é provavelmente a que mais migra ao abrigo do sistema geral no seu todo; isto explica o elevado número de pedidos de reconhecimento com base na Directiva 92/51/CEE favoravelmente acolhidos pela Alemanha, que é o único Estado-Membro a regulamentar aquela profissão ao abrigo desta directiva.

Quanto ao elevado número de enfermeiros especializados a circular entre a Áustria, a Espanha, a Alemanha, a França, o Luxemburgo e o Reino Unido, e de trabalhadores de profissões relacionadas com a primeira infância que migram para a Áustria e a Itália, explica-se pelo facto de existirem muitos trabalhadores destas duas profissões nesses países. As estatísticas relativas à França fazem aparecer um elemento novo na migração de óptico-optometristas. No que se refere às tecnologias da informação (TI), a Comissão está a analisar pormenorizadamente a regulamentação das profissões neste sector, para encontrar uma explicação quanto ao facto de o Reino Unido ter reconhecido tantos engenheiros técnicos. A quantidade de mecânicos dentários que migram para o Reino Unido será também objecto de um exame mais aprofundado.

5. Conclusão

41. Os vários motivos independentes ou combinados para a migração parecem ser, por um lado, a existência de profissionais da mesma categoria noutros Estados-Membros e um nível correspondente de qualificações na acepção da directiva - diploma, certificado, atestado de competência, etc. - (é uma explicação, por exemplo, para o número de enfermeiros especializados que circulam entre a Áustria, a Espanha, a Alemanha, a França, o Luxemburgo e o Reino Unido, assim como o elevado número de profissionais marítimos na Suécia, no Reino Unido, na Grécia e na Noruega é uma explicação possível para o grande número de marítimos que migram destes países, especialmente para a Noruega) e, por outro lado, a proximidade geográfica e as afinidades culturais (citem-se como exemplo os fisioterapeutas, patrões de lancha acreditados e terapeutas da fala neerlandeses que migram para a Alemanha; os engenheiros aeronáuticos britânicos que migram para a Irlanda; os oculistas belgas que migram para França e os mecânicos dentários franceses e espanhóis que migram para Portugal).

C. Estatísticas

42. Esta secção inclui alguma informação estatística adicional quanto às decisões sobre reconhecimento tomadas ao abrigo do sistema geral no seu todo.

43. Globalmente considerado, o número de pedidos de reconhecimento favoravelmente acolhidos ao abrigo de ambas as directivas do sistema geral, entre 1993 e 1998, foi de 23.224. A análise do período de 1993-96 mostrou que, dos 12.595 [10] reconhecimentos concedidos, foram aplicadas medidas compensatórias em 1.954 casos, ou seja, em 15,5%. Destes 15,5%, 63% referiam-se a estágios de adaptação e 37% a provas de aptidão. Se considerarmos as parcelas que constituem os referidos 15,5%, as percentagens relativas são as seguintes: as provas de aptidão foram utilizadas em 5,6% do total de casos de reconhecimento concedidos ao abrigo do sistema geral e os estágios de adaptação em 9,8% dos mesmos. Por outro lado, foi negado provimento a 1.781 casos, o que dá uma percentagem de decisões negativas de 12%, pelo menos à primeira tentativa. Cerca de 7,13% dos que se viram recusados foram sujeitos a medidas compensatórias, 95% das quais sob a forma de prova de aptidão. Por outras palavras, 6,7% das decisões negativas tiveram lugar após submissão do migrante a uma prova de aptidão e 0,3% após um estágio de adaptação. 14,47% de todas as decisões tomadas, positivas e negativas, resultaram da aplicação de medidas compensatórias.

[10] Trata-se do número mais completo disponível.

44. Pode não ser possível ou sequer apropriado tentar tirar conclusões específicas a partir dos dados estatísticos actualmente disponíveis sobre a aplicação do acervo comunitário na área do sistema geral de reconhecimento de qualificações profissionais. A informação e as análises constantes deste relatório serão, possivelmente, úteis para ulteriores reflexões e debates sobre o funcionamento desse acervo. Apesar de tudo e, em termos gerais, é possível concluir que os dados estatísticos disponíveis até à data tendem, de uma maneira geral, a confirmar as expectativas decorrentes da natureza dos diferentes tipos de legislação comunitária aplicada nesta área.

45. Também se considera que o volume da migração não será fundamental para a avaliação das directivas do sistema geral, em parte devido ao facto de a sua aplicação ser ainda recente e o conhecimento da sua existência e do seu funcionamento estar ainda em evolução. Os indivíduos de qualquer grau profissional podem, legitimamente, esperar o apoio da legislação comunitária para facilitar a migração no interior da União Europeia. Mesmo assim, o alto nível de migração actualmente existente pode ser já uma indicação do êxito das directivas do sistema geral.

V. COMENTÁRIOS POR ARTIGO

46. A Directiva 92/51/CEE tem em conta o artigo 49.º (actual 40.º), o n.º 1 do artigo 57.º (n.o 1 do actual artigo 47.º) e o artigo 66.º (actual 55.º) do Tratado, de acordo com as alterações do Tratado de Amesterdão. Aplica-se, portanto, aos trabalhadores por conta de outrem, ao estabelecimento e à prestação de serviços.

47. Os considerandos explicam as principais disposições da directiva. Os principais considerandos são indicados no presente relatório a propósito das disposições a que se referem.

48. As definições usadas na directiva são estabelecidas no artigo 1.º. O âmbito de aplicação é determinado no artigo 2.º, nomeadamente naquilo em que difere das outras directivas. Seguem-se os principais mecanismos de reconhecimento com base no nível de formação exigido pelo Estado-Membro de acolhimento: diploma (artigos 3.º a 5.º) ou certificado (artigos 6.º e 7.º), especificando as medidas de compensação que podem ser exigidas em caso de diferenças substanciais entre as formações (artigos 4.º, 5.º e 7.º). Para outros tipos de formação, estão previstos nos artigos 8.º e 9.º mecanismos simplificados. Disposições horizontais prevêem o reconhecimento de atestados de honorabilidade e outros (artigo 10.º), o direito ao uso das qualificações profissionais e do título profissional (artigo 11.º) e garantias quanto ao tratamento dos pedidos de reconhecimento (artigo 12.º). O grupo de coordenação criado pela primeira directiva relativa ao sistema geral recebe competências através da presente directiva (artigo 13.º). No artigo 14.º, está previsto um processo de derrogação à escolha entre estágio de adaptação e prova de aptidão e, no artigo 15.º, um processo de alteração dos anexos C e D. Os restantes artigos referem-se aos relatórios a fornecer pelos Estados-Membros (artigo 16.º) e pela Comissão (artigo 18.º), bem como à implementação da directiva (artigo 17.º).

A. ARTIGO 1.º

49. O artigo 1.º define um certo número de conceitos fundamentais para uma boa compreensão da directiva.

ARTIGO 1.º, alínea a)

50. Esta disposição define o diploma como resultando principalmente de um ciclo de estudos pós-secundários, com duração mínima de um ano (mas inferior aos três anos requeridos pelo diploma definido pela Directiva 89/48/CEE). Este ciclo é de nível superior, na medida em que para o seu acesso é exigido o mesmo ciclo que se exige para o acesso ao ensino universitário ou outro de nível superior. A mesma disposição alarga a definição de diploma aos ciclos de formação que figuram no anexo C (ver comentários ao artigo 15.º).

51. Tal como na Directiva 89/48/CEE, o diploma deve ser emitido por uma entidade competente e dele deve depreender-se que o seu titular possui as habilitações profissionais exigidas para aceder a uma profissão regulamentada num Estado-Membro ou para a exercer.

52. Tal como a disposição correspondente da Directiva 89/48/CEE, esta abrange os diplomas obtidos em países terceiros, sob determinadas condições. Acrescenta, no entanto, aos diplomas obtidos na Comunidade, os que forem emitidos fora dela por estabelecimentos de ensino que ministrem uma formação que esteja em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de um Estado-Membro.

53. Da mesma forma que a Directiva 89/48/CEE, esta equipara aos diplomas as formações obtidas por vias alternativas, desde que reconhecidas por uma entidade competente do Estado-Membro onde forem obtidas como sendo de nível equivalente e conferindo os mesmos direitos de acesso a uma profissão regulamentada ou ao exercício desta profissão. Estas vias alternativas podem ser vias de formação paralelas à via de formação principal ou às antigas formações.

ARTIGO 1.º, alínea b)

54. O certificado abrange formações pós-secundárias de natureza profissional e formações de nível secundário de natureza técnica ou profissional.

55. Estas formações pós-secundárias, que podem assumir a forma de um ciclo de estudos formal, de um estágio ou de um período de formação profissional, são exigidas se o ciclo secundário for de natureza geral. Se o ciclo secundário for de natureza técnica ou profissional, a formação pós-secundária é facultativa para corresponder à definição do certificado. A formação profissional pode ser realizada num estabelecimento de ensino ou numa empresa ou, alternadamente, num estabelecimento de ensino e numa empresa.

56. Tal como o diploma, o certificado deve ser emitido por uma entidade competente e dele deve depreender-se que o seu titular possui as habilitações profissionais requeridas para aceder a uma profissão regulamentada num Estado-Membro ou para a exercer.

57. Se um Estado-Membro reconhecer uma formação de um país fora do Espaço Económico Europeu adquirida num estabelecimento cujo ensino não esteja em conformidade com as normas do mesmo Estado-Membro, é exigida uma experiência profissional de dois anos (em vez dos três anos exigidos no caso dos diplomas) nesse Estado-Membro antes que o seu titular possa invocar o sistema geral para ter direito a ser reconhecido noutros Estados-Membros.

58. Há também equiparação das formações obtidas por vias alternativas, nas mesmas condições dos diplomas.

ARTIGO 1.º, alínea c)

59. Esta disposição define como atestado de competência qualquer título que sancione uma formação que não corresponda, nem a um diploma 89/48 ou 92/51 nem a um certificado. Trata-se, portanto, de uma formação muito curta. A disposição considera também como tal um atestado emitido na sequência da apreciação, por uma entidade competente, das qualidades pessoais, das aptidões ou dos conhecimentos do requerente, sem que seja requerida a prova de uma formação prévia.

60. No período que precedeu a adopção da directiva e perante a preocupação expressa relativamente à distinção entre os dois conceitos, a Comissão comprometeu-se a prestar especial atenção - aquando da análise da forma de funcionamento da directiva, tal como previsto no respectivo artigo 18.o e à luz de quaisquer problemas eventualmente surgidos na prática - ao facto de que "um atestado de competência" era menos substancial do que um certificado. Contudo, até à presente data, a Comissão não tem conhecimento de que tenham surgido quaisquer problemas particulares a este respeito.

ARTIGO 1.º, alínea g)

61. Em alguns Estados-Membros, há relativamente poucas profissões regulamentadas, mas as que não estão regulamentadas podem ser objecto de uma formação orientada especificamente para o exercício da profissão, cujos nível e estrutura são determinados ou controlados pelas respectivas entidades competentes.

62. Como estas formações regulamentadas dão garantias equivalentes às que são dadas no quadro de uma profissão regulamentada, elas dispensam o migrante de fazer prova de experiência profissional, sempre que a actividade não esteja regulamentada no Estado-Membro de origem (ver artigos 3.º, 5.º e 6.º).

63. O anexo D (ver adiante) contém uma lista de formações regulamentadas, consideradas como sendo do nível de diploma. Podem aí constar outras formações regulamentadas, por exemplo, ao nível do certificado.

ARTIGO 1.º, alíneas d), e), f), h, i) e j)

64. As definições de Estado-Membro de acolhimento, profissão regulamentada, actividade profissional regulamentada, experiência profissional, estágio de adaptação e prova de aptidão são, em substância, as mesmas que figuram na Directiva 89/48/CEE. Não há, no entanto, lista anexa das actividades profissionais regulamentadas, devido ao numero mais elevado de actividades em relação à Directiva 89/48/CEE.

65. Estas definições não suscitam comentários diferentes dos que figuram no relatório relativo à Directiva 89/48/CEE [11].

[11] Documento COM (96) 46 final de 15.2.96. Se uma profissão não estiver regulamentada ao abrigo das Directivas 89/48/CEE e 92/51/CEE, o Estado-Membro de acolhimento continua a ter obrigações, à luz do Tratado, no que se refere ao reconhecimento das qualificações profissionais (cf. acórdão de 8.7.99, processo 234/97, Bobadilla.

B. ARTIGO 2.º (e anexos A e B)

66. O primeiro parágrafo precisa que a directiva se aplica aos nacionais de um Estado-Membro que desejem exercer, como independentes ou assalariados, uma profissão regulamentada num Estado-Membro de acolhimento.

67. O segundo parágrafo do artigo 2.º exclui do âmbito de aplicação da directiva as profissões que sejam objecto de uma directiva específica que institua o reconhecimento mútuo de diplomas entre os Estados-Membros, isto é, as profissões de enfermeiro, médico, parteira, farmacêutico, veterinário, dentista e arquitecto, bem como as profissões do sector dos transportes (cf. Secção VI E. "Profissões dos transportes"), assim como as actividades abrangidas por qualquer das directivas constantes do anexo A, relativas a medidas transitórias, liberdade de estabelecimento e liberdade de prestação de serviços.

68. Na sequência desta segunda exclusão, a Comissão sugeriu um mecanismo de reconhecimento de diplomas para estas profissões, na proposta da terceira directiva relativa ao sistema geral, que foi aprovada em segunda leitura pelo Parlamento em 7.5.99 e pelo Conselho em 11.5.99. Esta directiva, assinada em 7 de Junho, terá de ser implementada nos dois anos seguintes à sua publicação no Jornal Oficial, ou seja, antes de 31 de Julho de 2001. O mecanismo é semelhante ao sistema geral, com duas diferenças. A primeira é que é mais simples, nomeadamente porque existe um único nível de formação; é um facto que as profissões abrangidas apresentam menos diferenças no plano da formação. A segunda diferença é que a escolha entre a prova de aptidão e o estágio de adaptação, em caso de diferença substancial entre as formações, cabe ao Estado-Membro de acolhimento, se o migrante quiser exercer como independente ou dirigente de empresa uma actividade que exija o conhecimento e a aplicação de regras nacionais. Esta segunda diferença resulta do acordo a que finalmente chegaram o Parlamento e o Conselho no quadro do processo de conciliação previsto no artigo 189.º-B (actual 251.º) do Tratado CE.

69. O terceiro parágrafo do anexo B alarga algumas directivas anteriormente citadas ao trabalho assalariado.

70. Este alargamento colmatou uma lacuna que não existia nas outras directivas sobre reconhecimento mútuo. Com efeito, essas primeiras directivas limitaram-se ao estabelecimento e à prestação de serviços, na linha dos programas gerais do Conselho para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços. As directivas posteriores incluíram o exercício assalariado das profissões abrangidas.

71. Não chegou ao conhecimento da Comissão que a aplicação destas directivas ao trabalho assalariado, mesmo que de qualidade diferente da de dirigente de empresa, tenha dado lugar a problemas especiais.

C. ARTIGO 3.º

72. Este artigo estabelece os princípios do reconhecimento quando o Estado-Membro de acolhimento exija a posse de um diploma na acepção da Directiva 92/51/CEE ou da Directiva 89/48/CEE.

73. É o critério do nível de formação que distingue os diplomas na acepção das duas directivas. Em princípio, a definição da directiva mais recente abrange a formação universitária com duração mínima de um ano (mas menos de três anos).

74. Existem diversas soluções, consoante a profissão seja ou não regulamentada no Estado-Membro de origem e, neste último caso, consoante a formação seja ou não regulamentada.

75. (a) Se a profissão estiver regulamentada no Estado-Membro de origem e se o requerente possuir um diploma do tipo 89/48/CEE ou 92/51/CEE, este diploma deve, em princípio, ser reconhecido pelo Estado-Membro de acolhimento (com eventuais medidas de compensação: ver artigo 4.º).

76. (b) Se a profissão não estiver regulamentada no Estado-Membro de origem mas o candidato possuir, apesar disso, um ou vários títulos de formação [12] do nível do diploma 92/51/CEE, essa formação deve ser, em princípio, reconhecida pelo Estado-Membro de acolhimento, na condição de que o requerente tenha exercido a profissão, pelo menos, durante 2 dos 10 anos precedentes. Isto, sem prejuízo de eventuais medidas de compensação (ver artigo 4.º).

[12] Se a formação for paralela à formação normal ou antiga, pode haver equiparação ao título relativo à formação normal, quando estiverem preenchidas as condições previstas no penúltimo parágrafo deste artigo.

77. No entanto, se a formação estiver regulamentada no Estado-Membro de origem, os dois anos de experiência não podem ser exigidos. A formação regulamentada é definida na alínea g) do artigo 1.º, que requer que a mesma seja orientada especificamente para o exercício de uma determinada profissão e que a sua estrutura e o seu nível sejam regulamentados pelas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas do Estado-Membro em questão.

78. A garantia que a regulamentação do Estado-Membro de origem oferece ao Estado-Membro de acolhimento é, de algum modo, substituída pela de uma experiência mínima da profissão ou pelo carácter regulamentado da formação obtida.

79. Não está previsto qualquer mecanismo de reconhecimento dos diplomas do nível 92/51 para o acesso a uma profissão regulamentada, quando este acesso estiver subordinado à posse de um diploma do tipo 89/48, sendo uma das condições de emissão a conclusão, com êxito, de um ciclo de estudos pós-secundários de duração superior a 4 anos. Com efeito, a diferença entre as duas formações seria, então, superior a 3 anos. Neste caso, o migrante pode, no entanto, recorrer à jurisprudência "Vlassopoulou" [13] para obter o reconhecimento das suas habilitações.

[13] Neste acórdão, proferido no processo C- 340/89, o Tribunal deduz, do artigo 52.º (actual 43.º) do Tratado CE, sobre a liberdade de estabelecimento, a obrigação, para o Estado-Membro de acolhimento, de "tomar em consideração os diplomas, certificados e outros títulos que o interessado adquiriu com o objectivo de exercer essa mesma profissão noutro Estado-Membro, procedendo a uma comparação entre as competências comprovadas por este diploma e os conhecimentos e habilitações exigidos pelas regras nacionais" (n.º 16). Só no caso em que a comparação revele apenas uma correspondência parcial é que o Estado-Membro de acolhimento tem o direito de exigir que o interessado demonstre que adquiriu os conhecimentos e habilitações em falta (n.º 19). Deve ter também em conta a experiência profissional adquirida no seu território ou no Estado-Membro de origem (n.º 21). O processo de exame deve estar dotado de garantias: a decisão deve ser susceptível de recurso de natureza jurisdicional, que permita verificar a sua legalidade face ao direito comunitário, e o interessado deve poder obter conhecimento dos motivos da decisão (n.º 22). Este acórdão foi seguido por uma jurisprudência constante, que se alargou ao exercício assalariado (ver acórdão proferido no processo 234/97, Bobadilla).

D. ARTIGO 4.º

80. Este artigo prevê as medidas que podem ser impostas ao migrante para compensar o eventual défice da sua formação em relação à que é exigida no Estado-Membro de acolhimento, com base no artigo 3.º. Estão previstas três medidas, consoante o tipo de défice: a) se for referente à duração da formação, a medida de compensação é a experiência profissional; b) se for relativa ao conteúdo da formação e, eventualmente, ao campo de actividade, a medida de compensação é o estágio de adaptação ou a prova de aptidão.

81. (a) Pode ser exigida prova de experiência profissional se a duração da formação adquirida pelo migrante for inferior em pelo menos um ano à exigida no Estado-Membro de acolhimento.

82. A duração da experiência profissional exigida, que o migrante deve provar, não pode ultrapassar o dobro do período da formação que lhe falta. Em alguns casos, quando o período em falta corresponde a uma prática profissional, o Estado-Membro de acolhimento não deve exigir mais do que o equivalente ao período em falta. De qualquer modo, a experiência profissional exigível não pode exceder quatro anos. Por outro lado, se o Estado-Membro de acolhimento exigir um diploma que sancione um dos ciclos de formação a que se refere o anexo C, não poderá exigir experiência profissional ao requerente que possua um diploma 89/48 ou 92/51; com efeito, os ciclos de formação referidos no anexo C têm durações muito específicas, dificilmente comparáveis às dos diplomas propriamente ditos destas duas directivas, embora sejam equiparados aos diplomas 92/51.

83. (b) Pode ser exigido um estágio de adaptação ou uma prova de aptidão se:

84. a formação adquirida pelo migrante for substancialmente diferente da formação exigida no Estado-Membro de acolhimento ou

85. a profissão regulamentada no Estado-Membro de acolhimento abranger uma ou várias actividades profissionais regulamentadas que não existam na profissão regulamentada no Estado-Membro de origem e que sejam objecto de uma formação específica substancialmente diferente da adquirida pelo migrante.

86. A directiva fixa a duração máxima do estágio de adaptação em 3 anos.

87. O interessado pode escolher entre a prova de aptidão e o estágio de adaptação. Essa escolha pode caber às entidades nacionais apenas em três casos:

- quando se trate de uma profissão cujo exercício exija "um conhecimento específico do direito nacional" e de que um elemento "essencial e constante" da actividade seja a prestação de conselhos e/ou de assistência em matéria de direito nacional;

- quando o Estado-Membro de acolhimento tenha obtido uma isenção relativamente à liberdade de escolha do migrante, ao abrigo do artigo 14.º (ver adiante).

- quando o Estado-Membro de acolhimento exija um diploma relativo a um curso de três anos e o migrante possua apenas um diploma relativo a um ano ou menos [14].

[14] Não há processo de reconhecimento quando o migrante possui estas qualificações e o Estado-Membro de acolhimento exige um nível de estudos superiores de mais de 4 anos. Neste caso, aplica-se a jurisprudência Vlassopoulou.

88. O estágio de adaptação e a prova de aptidão são definidos pelas alíneas i) e j) do artigo 1.º.

89. Apenas uma destas três medidas de compensação pode exigida ao migrante (n.º 2 do art. 4.º).

E. ARTIGO 5.º

90. Este artigo refere-se ao caso em que o Estado-Membro de acolhimento exija a posse de um diploma de nível 92/51 e o requerente possua apenas um certificado.

91. Neste caso, o Estado-Membro de acolhimento deve, em princípio, reconhecer o certificado exigido num outro Estado-Membro para aceder a uma profissão regulamentada. No entanto, pode exigir que o requerente efectue um estágio de adaptação com a duração máxima de três anos, ou se submeta a uma prova de aptidão. Esta exigência não está subordinada à prova de défice entre a formação do migrante e aquela que é exigida aos nacionais: de certo modo, presume-se a existência desse défice devido à diferença de nível entre o diploma exigido e o certificado que o requerente possui. No entanto, o migrante tem a liberdade de escolher a medida de compensação, salvo no caso de derrogação concedida ao abrigo do procedimento previsto no artigo 14.º.

92. Se a profissão não estiver regulamentada no Estado-Membro de origem mas o candidato possuir um ou vários títulos de formação ao nível do certificado, esta formação deve, em princípio, ser reconhecida pelo Estado-Membro de acolhimento, na condição de que o requerente tenha exercido essa profissão pelo menos durante dois dos dez anos precedentes. No entanto, os dois anos de experiência não podem ser exigidos pelo Estado-Membro de acolhimento se a formação estiver regulamentada no Estado-Membro de origem. A formação regulamentada é definida na alínea g) do artigo 1.º.

93. Tudo isto sem prejuízo de eventuais medidas de compensação nas condições atrás mencionadas.

F. ARTIGO 6.º

94. O artigo 6.º prevê o princípio do reconhecimento, quando o Estado-Membro de acolhimento exija um certificado para o exercício de uma profissão.

95. O acesso a uma profissão regulamentada não pode ser recusado a pretexto de falta de habilitações:

96. (a) se o requerente possuir o diploma ou o certificado exigido por um outro Estado-Membro para essa profissão;

97. (b) a menos que a profissão esteja regulamentada no Estado-Membro de origem e o requerente tenha dois anos de experiência profissional durante os dez anos precedentes, além de um ou mais títulos de formação [15] ao nível do diploma ou do certificado; no entanto, se a formação estiver regulamentada, essa experiência não pode ser exigida;

[15] Se a formação for paralela à formação normal ou antiga, pode dar-se equivalência ao título relativo à formação normal, quando estiverem preenchidas as condições previstas no último parágrafo deste artigo.

98. (c) quando o requerente não possuir diploma, certificado ou título de formação, mas tenha exercido a profissão durante três anos consecutivos nos dez anos precedentes. Graças a este mecanismo, um migrante que não tenha podido encontrar uma formação adequada à sua situação pode, portanto, ter acesso a uma profissão regulamentada ao nível do certificado, com base na sua experiência profissional. Como exemplo, podemos citar o caso de um podador que tenha adquirido a sua competência profissional apenas pela sua experiência de trabalho.

G. ARTIGO 7.º

99. Este artigo prevê os casos em que o Estado-Membro de acolhimento pode impor medidas de compensação, quando este Estado-Membro exija um certificado para o exercício de uma profissão.

100. Distingue duas hipóteses:

101. (a) o migrante possui um diploma, um certificado ou outro título de educação e formação [16]:

[16] Casos abrangidos pelas alíneas a) e b) do artigo 6.o .

102. - o Estado-Membro deve demonstrar que existe diferença substancial entre as formações, ou diferenças nos campos de actividade caracterizadas por uma formação que incide sobre matérias substancialmente diferentes,

103. - mas deve deixar ao migrante a escolha entre estágio de adaptação (de dois anos, no máximo) e prova de aptidão (excepto se o mesmo Estado-Membro obtiver uma derrogação, de acordo com o procedimento previsto no artigo 14.º);

104. (b) o migrante não possui diploma, nem certificado, nem outro título de educação e formação [17]:

[17] Casos abrangidos pela alínea c) do artigo 6.º.

105. - o Estado-Membro não precisa de demonstrar as diferenças atrás mencionadas (a falta daquelas habilitações presume que essas diferenças existem)

106. - e pode reservar para si a escolha entre estágio de adaptação (dois anos, no máximo) e prova de aptidão (sem necessidade de obter uma derrogação de acordo com o procedimento previsto no artigo 14.º).

H. ARTIGO 8.º

107. Dado que o atestado de competência se refere a formações muito curtas ou a uma apreciação de qualidades pessoais, aptidões ou conhecimentos do requerente, sem formação prévia (cf. a definição da alínea c) do artigo 1.º), o mecanismo principal de reconhecimento previsto pela directiva seria excessivamente pesado. Se o Estado-Membro de acolhimento exigir um atestado de competência, deve portanto reconhecer, sem qualquer outra exigência de habilitações, o atestado de competência prescrito pelo outro Estado-Membro para o acesso à mesma profissão ou para o seu exercício. Na falta desse atestado, o Estado-Membro de acolhimento deve aceitar as habilitações justificadas pelo requerente, desde que dêem garantias equivalentes, nomeadamente em matéria de saúde, segurança, protecção do ambiente e defesa dos consumidores, às por ele próprio exigidas. Essas habilitações podem também ser as qualidades pessoais, os conhecimentos e as aptidões obtidas por outra forma que não um ciclo de formação.

108. Em resumo, o atestado de competência existe com duas finalidades: como prova de uma formação muito curta sem relação com a formação secundária anterior ou, no caso de certas actividades que requerem, apesar de tudo, alguns conhecimentos específicos, como prova de exame de nível modesto.

109. Não há, portanto, lugar a mecanismos de compensação. Da leitura da directiva, deduz-se que as únicas hipóteses possíveis são o reconhecimento (que é obrigatório, se estiverem cumpridas as condições previstas pela mesma) ou o não-reconhecimento. Não existe qualquer outra possibilidade. No entanto, o contexto lógico do texto requer que o Estado-Membro aplique um mecanismo que seja mais favorável ao interessado que um não-reconhecimento puro e simples. Se, manifestamente, não estiverem preenchidas as condições da directiva, parece lógico e conforme aos objectivos da mesma que o Estado-Membro, para além da recusa pura e simples, tenha a possibilidade de propor "pontes" (prova, estágio, etc.) que permitam ao migrante ter acesso à profissão nesse Estado-Membro. Isso só pode ser favorável ao princípio da livre circulação. De resto, a jurisprudência do Tribunal (processo "Vlassopoulou"), mesmo se não for aplicável qualquer disposição de uma directiva, atribui a cada Estado-Membro a obrigação de ter em consideração os diplomas dos outros Estados-Membros cujos titulares sejam cidadãos comunitários. As entidades nacionais competentes devem avaliar em que medida os conhecimentos e habilitações sancionados pelo diploma obtido pelo interessado no seu país de origem correspondem aos que são exigidos pela regulamentação do Estado de acolhimento.

110. Este problema foi levantado [18] no âmbito do "grupo de coordenação" instituído pelas directivas. A Comissão e a maioria dos Estados-Membros consideram que, quando um migrante satisfaz apenas parcialmente as disposições do Estado-Membro de acolhimento, deve, mesmo assim, beneficiar de que sejam tomadas em consideração as suas habilitações, em aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça.

[18] Na reunião de 10 e 11 de Abril de 1995.

I. ARTIGO 9.º

111. Quando o Estado-Membro de acolhimento exigir a posse de um título que sancione uma formação geral do nível de ensino primário ou secundário, não pode recusar o título de formação de nível correspondente emitido por uma entidade competente de um outro Estado-Membro.

J. ARTIGO 10.º

112. Este artigo contém disposições sobre a produção de provas relativas à honorabilidade, à situação financeira e à saúde física e mental. Estas disposições são retomadas de directivas anteriores referentes à livre circulação de profissionais, nomeadamente comerciantes e algumas profissões ligadas à saúde.

113. A aplicação destas disposições deu origem a algumas dúvidas, nomeadamente no âmbito da Directiva 89/48/CEE. No entanto, elas são aplicáveis mutatis mutandis à Directiva 92/51/CEE.

114. Assim, a título de exemplo, a Comissão foi consultada pelas entidades britânicas competentes em matéria de emissão do "qualified teacher status" sobre a possibilidade de exigirem aos candidatos provenientes de outros Estados-Membros a apresentação de um documento oficial que ateste a sua honorabilidade e moralidade, e confirme a ausência de condenação penal por delitos contra crianças. Tal exigência ultrapassa o que é previsto pelas directivas.

115. A questão que se coloca é, portanto, a de saber se podem ser legitimamente impostas condições mais rigorosas do que as previstas nas directivas e se, em consequência, se pode recusar o acesso à profissão de professor aos candidatos que façam a declaração ajuramentada prevista nas directivas, mas não apresentem um certificado oficial relativo à sua honorabilidade e moralidade que confirme a ausência de condenação penal por delitos contra crianças. As entidades nacionais competentes consideram que, no caso dos professores, uma simples declaração sob juramento, tal como é prevista no segundo parágrafo do artigo 6.º da Directiva 89/48/CEE e no segundo parágrafo do artigo 10.º da Directiva 92/51/CEE, não constitui garantia suficiente para evitar que o "qualified teacher status" possa ser obtido por pessoas que eventualmente representem uma ameaça para as crianças (por exemplo, pedófilos).

116. A Comissão considera que seria desproporcionado, com base na redacção literal das disposições pertinentes das directivas, concluir que, uma vez que elas não prevêem a isenção relativamente à obrigação de aceitar uma declaração sob juramento, o Estado-Membro de acolhimento é obrigado a aceitar essa declaração no caso de pessoas cuja actividade profissional implique o contacto directo e quotidiano com crianças. A protecção das crianças contra o comportamento dos pedófilos pode ser considerada uma razão imperiosa de interesse geral que justifica uma restrição às liberdades de circulação consagradas no Tratado. Uma medida que consista na exigência de um certificado oficial (certidão de registo criminal ou outro documento análogo emitido por uma entidade competente) parece adequada para garantir a realização do objectivo legítimo visado, sem exceder o necessário para o alcançar.

117. Outro exemplo é o de uma queixa apresentada contra um Estado-Membro, por este exigir, para o acesso e exercício da profissão de mergulhador, um atestado que só pode ser emitido por médicos homologados pelas entidades locais competentes do Estado-Membro de acolhimento.

118. Para avaliar se o sistema de homologação dos médicos pelas entidades competentes do Estado-Membro de acolhimento é aceitável na perspectiva das Directivas 89/48 e 92/51, convém analisá-lo caso a caso, à luz dos critérios formulados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça [19] (interesse geral, não-discriminação, proporcionalidade). Podem ser avançados os seguintes princípios gerais:

[19] Sem prejuízo da Directiva 89/391/CEE que, em substância, permite que os Estados-Membros imponham restrições mais severas em matéria de saúde, com o objectivo de proteger a segurança e a saúde dos trabalhadores no local de trabalho. O impacto desta directiva está a ser analisado.

119. - Quando um Estado-Membro exige um atestado médico assinado e avalizado por um médico homologado, tal facto deve poder justificar-se à luz do interesse geral, que implica o preenchimento de determinados requisitos de saúde existentes no Estado-Membro de acolhimento para o exercício de certas profissões, por exemplo, as relacionadas com o transporte de passageiros.

120. - Não seria aceitável reservar a possibilidade da homologação apenas aos médicos nacionais, na medida em que, na prática, isso tornaria certamente mais difícil aos cidadãos dos outros Estados-Membros do que aos nacionais o acesso a uma profissão no território do Estado de acolhimento.

121. - O princípio da proporcionalidade implica que o Estado-Membro de acolhimento procure o meio menos restritivo para garantir um nível elevado de protecção da saúde. Podem ser extraídas as seguintes conclusões:

122. (1) Se existir no Estado de origem um sistema de homologação que ofereça garantias equivalentes, o Estado-Membro de acolhimento não tem fundamento para recusar o atestado emitido no país de origem.

123. (2) Se o Estado-Membro de origem não exigir um documento da mesma natureza do exigido no Estado de acolhimento, ou seja, se o atestado pedido não provier de um médico homologado, ou se não for exigido qualquer atestado, é conveniente aplicar o segundo parágrafo do n.º 2 do artigo 6.º e do artigo 10.º das Directivas 89/48 e 92/51, respectivamente. O Estado-Membro de acolhimento pode então exigir um atestado emitido por uma entidade oficial do Estado-Membro de origem, que seja mais do que um simples atestado emitido por um médico não homologado, mesmo que a entidade que emite o atestado não esteja, ela própria, homologada. Aliás, a Directiva 89/391 não prevê explicitamente a homologação de médicos para assegurar o controlo da saúde referido no seu artigo 14.º

124. (3) Em conclusão, só quando as entidades competentes do Estado-Membro de origem não emitirem um atestado na acepção das disposições citadas é que o Estado-Membro de acolhimento parece ter fundamento para impor ao migrante a apresentação de um atestado médico emitido por um médico por si homologado.

125. (4) Vale a pena acrescentar que, para não criar obstáculos excessivos à livre circulação de profissionais, a possibilidade que seria oferecida ao Estado-Membro de acolhimento de estabelecer uma lista de médicos homologados deveria, em todo o caso, ser acompanhada de duas obrigações: por um lado, a de justificar as exigências especiais de saúde que levam à criação dessa rede de médicos homologados e, por outro lado, a de informar o migrante das diferentes possibilidades que se lhe oferecem para satisfazer essas exigências (médico homologado do Estado de origem, atestado das entidades competentes do Estado de origem ou, na sua falta, médico homologado pelo Estado de acolhimento).

K. ARTIGO 11.º

126. Este artigo prevê a obrigação, por parte da entidade competente do Estado-Membro de acolhimento, de reconhecer aos cidadãos dos Estados-Membros que preencham as condições de acesso e exercício de uma profissão regulamentada, no seu território, o direito ao uso do título profissional do referido Estado-Membro de acolhimento correspondente a esta profissão.

127. O mesmo se aplica ao direito a usar um atestado de competência, mas o Estado-Membro de acolhimento pode determinar que essa qualificação seja acompanhada por indicações precisas sobre a sua origem, de forma a evitar confusão com os títulos emitidos no seu território.

128. Se a profissão for regulamentada no Estado-Membro de acolhimento por uma associação ou uma organização, os migrantes só são autorizados a usar o título profissional se provarem a sua condição de membros. Se a associação ou organização subordinar a admissão à posse de determinadas habilitações, só o pode fazer nas condições previstas na directiva, nomeadamente as dos seus artigos 3.º, 4.º e 5.º (reconhecimento de diplomas, certificados ou títulos profissionais).

L. ARTIGO 12.º

129. Este artigo é relativo aos meios de prova das habilitações do requerente, bem como a determinadas regras de procedimento.

130. Em primeiro lugar, cabe ao requerente fazer prova das suas habilitações. No entanto, o Estado-Membro de acolhimento deve aceitar como meios de prova os documentos emitidos pelas entidades competentes dos Estados-Membros. Por outras palavras, as exigências do Estado-Membro de acolhimento não devem ser excessivas em matéria de prova. Neste domínio, a Comissão elaborou, por isso, em estreita colaboração com os Estados-Membros, um "código de conduta sobre formalidades administrativas" que traduz um consenso do grupo de coordenação sobre esta matéria (ver mais adiante). Note-se que a Comissão considera que a entrega ao migrante, por uma entidade oficial do Estado-Membro de origem, de um documento que tenha por objectivo comprovar o seu nível de habilitações, de acordo com os critérios da directiva (diploma 89/48, diploma 92/51, certificado ou atestado de competência) pode ter uma grande utilidade prática para aquele. No entanto, o Estado-Membro de acolhimento não pode, em princípio, exigir uma declaração do Estado de origem que certifique a posse de um diploma, tal como o define a directiva, ou que o migrante está autorizado a exercer a profissão no país de origem (ver código, no 3,C,b).

131. O processo de análise dos pedidos deve estar concluído, o mais tardar, quatro meses após a apresentação da documentação completa. Deve ser sancionado por uma decisão fundamentada. Esta decisão ou a ausência de decisão devem poder ser objecto de recurso jurisdicional de direito interno.

M. ARTIGO 13.º

132. Este artigo exige que os Estados-Membros designem as entidades competentes para receber os pedidos e tomar decisões sobre reconhecimento ao abrigo da directiva e que os mesmos comuniquem as respectivas informações entre si e à Comissão.

133. Exige também que cada Estado-Membro nomeie um coordenador com a função especial de promover a aplicação uniforme da directiva. Estes coordenadores tornam-se automaticamente membros do grupo de coordenação estabelecido ao abrigo da Directiva 89/48. A tarefa do grupo de coordenação, que abrange igualmente esta directiva, consiste em facilitar a sua implementação e reunir todas as informações úteis à sua aplicação.

134. Os Estados-Membros têm a obrigação de fornecer informações sobre o reconhecimento de qualificações e todos os assuntos correlativos, utilizando as redes informativas existentes e as associações e organizações profissionais, quando for caso disso. Compete à Comissão tomar as iniciativas apropriadas para assegurar as medidas de coordenação e comunicação necessárias.

135. O trabalho desenvolvido pelo grupo de coordenação vem descrito abaixo, na Parte VII.

N. ARTIGO 14.º

1. Generalidades

136. Se um Estado-Membro pretender não deixar ao requerente o direito de escolha entre um estágio de adaptação e uma prova de aptidão, deve comunicar imediatamente à Comissão o projecto de disposição correspondente. Simultaneamente, informará a Comissão dos motivos que tornam necessária a adopção de tal disposição.

137. A Comissão informará imediatamente do projecto os outros Estados-Membros; poderá, igualmente, consultar o grupo de coordenação sobre esse projecto.

138. O Estado-Membro só pode adoptar a disposição se, num prazo de três meses, a Comissão não a tiver contestado mediante uma decisão. A Comissão pode, além disso, apresentar observações ao projecto.

139. A pedido de um Estado-Membro ou da Comissão, o Estado-Membro em questão comunicar-lhes-á o texto definitivo.

140. Em relação à aplicação da Directiva 92/51/CEE, a Comissão recebeu três pedidos de isenção ao abrigo do artigo 14.º. À excepção de um caso, que foi considerado improcedente, a Comissão deu-lhes respostas parcialmente favoráveis. Os pedidos foram apresentados pela França, pelo Reino Unido e pela Áustria.

2. França: monitores desportivos

141. Em 17.6.96, a França solicitou uma isenção, ao abrigo do artigo 14.º da Directiva 92/51/CEE, relativamente à supervisão de determinadas disciplinas desportivas. O pedido francês referia-se à profissão de monitor desportivo e tinha por objectivo, no caso dessas disciplinas, poder derrogar o princípio da livre escolha do candidato. Quando, no âmbito de um processo de reconhecimento, os diplomas emitidos noutros Estados-Membros apresentem diferenças substanciais em relação às habilitações exigidas em França, as entidades francesas pretendiam poder exigir que o candidato se submetesse a uma prova de aptidão.

142. Anexo ao pedido, as entidades oficiais francesas fizeram chegar à Comissão um projecto de decreto. Este refere-se apenas ao estabelecimento de monitores diplomados num outro Estado-Membro. Tal deve-se ao facto de um processo de infracção relativo a prestação temporária de serviços, instaurado pela Comissão, ter terminado pela concessão à França de uma isenção permanente, baseada numa disposição da legislação francesa e nos artigos pertinentes do Tratado e não na Directiva 92/51/CEE relativa às mesmas profissões. Este projecto de decreto sobre estabelecimento, embora tenha por objectivo transpor o direito comunitário aplicável neste domínio, continua a manter um regime específico para cinco disciplinas desportivas, em relação às quais, segundo o projecto, "o Ministro dos Desportos pode exigir a prova de aptidão". Segundo o texto apresentado à Comissão, esta prova de aptidão poderia ser exigida no caso dos monitores de esqui, dos guias de alta montanha, dos monitores de mergulho, dos monitores de pára-quedismo e dos monitores de espeleologia. As entidades competentes francesas fizeram questão de explicar que este pedido, formulado ao abrigo do artigo 14.º, não põe em causa o princípio da confiança recíproca mas, "pelo contrário, visa reforçá-la no caso de actividades em que estão em jogo objectivos de interesse geral como, por exemplo, a segurança". Refere-se, portanto, apenas a "desportos de risco". Este pedido justifica-se, aos olhos das entidades francesas, pelo carácter perigoso das disciplinas desportivas em questão.

143. Em conformidade com o artigo 14.º da Directiva 92/51/CEE, o pedido francês de derrogação foi submetido à apreciação dos Estados-Membros, tendo sido também enviado ao conjunto dos coordenadores do sistema geral de reconhecimento de diplomas. Estes pronunciaram-se na reunião do grupo de coordenação realizada em 8.7.96.

144. Após ter analisado o pedido da França, a Comissão considerou que a ausência de liberdade de escolha pode justificar-se em casos específicos, desde que, evidentemente, o Estado-Membro demonstre caso a caso que a medida de compensação se justifica, devido a uma diferença substancial entre as matérias abrangidas pela formação do migrante e as habilitações exigidas, tendo em consideração a experiência profissional da pessoa em questão. O carácter perigoso das actividades e a preocupação de garantir a segurança dos praticantes podem pleitear contra a liberdade de escolha e a favor da obrigatoriedade de uma prova de aptidão, nos casos específicos citados no pedido francês e em conformidade com as disposições da Directiva 92/51/CEE.

145. Na sua decisão adoptada em 9.1.97, a Comissão concedeu uma isenção por um período probatório até 30.9.99. Com efeito, antes de se pronunciar a título definitivo sobre a isenção, a Comissão pretendeu proceder a uma avaliação dos problemas associados à sua aplicação prática, tendo pretendido igualmente permitir à França avaliar se as provas de aptidão constituem, de facto, a medida mais adequada para alcançar o objectivo pretendido. Pretendeu, por último, permitir a todas as partes envolvidas manifestarem os seus eventuais comentários, antes da tomada de uma decisão definitiva.

146. A Comissão pediu à França que lhe apresentasse um relatório de avaliação até 30.4.99 e, até 30.6.99, se assim o entendesse, um novo pedido de isenção. Decidiu ainda que iria pedir aos outros Estados-Membros e a todas as partes interessadas que se pronunciassem e lhe comunicassem as suas observações. Foi também prevista a elaboração de um relatório pela própria Comissão.

147. A França apresentou o relatório de avaliação em 12.5.99 e solicitou que a isenção fosse concedida a título permanente para as cinco profissões. Depois de ter solicitado e obtido informações complementares, a Comissão, em 14.7.99, decidiu prorrogar a isenção por um ano relativamente aos monitores de esqui, mas com condições estritas, bem como para os monitores de mergulho e de pára-quedismo e, sem limite de tempo, para os guias de alta montanha e os monitores de espeleologia.

3. Áustria: profissões de montanha

148. Numa carta de 15.7.98, a Áustria solicitou uma isenção ao abrigo do artigo 14.º da Directiva 92/51/CEE relativamente à supervisão de determinadas disciplinas desportivas. Esta carta era acompanhada de dois projectos de regulamento e um texto argumentativo. O pedido referia-se a oito profissões do desporto (monitor de esqui, candidato a monitor de esqui, monitor de esqui diplomado por uma universidade, guia de circuitos em esqui, monitor de esqui de fundo, candidato a monitor de esqui de fundo, guia de montanha e candidato a guia de montanha) e visava poder derrogar, para estas profissões, o princípio da livre escolha do candidato. Quando os diplomas emitidos por outros Estados-Membros apresentassem diferenças substanciais em relação às habilitações exigidas na Áustria, as entidades oficiais austríacas pretendiam poder exigir que o candidato que se submetesse a uma prova de aptidão.

149. As entidades austríacas frisaram que o seu pedido, formulado no âmbito do artigo 14.º, se referia unicamente a disciplinas de risco. Este pedido justifica-se, aos olhos daquelas entidades, pelo carácter perigoso das disciplinas desportivas em questão.

150. Em conformidade com o artigo 14.º da Directiva 92/51/CEE, o pedido austríaco de derrogação foi comunicado aos Estados-Membros. Foi enviado, em 11.8.98, ao conjunto dos coordenadores do sistema geral de reconhecimento de diplomas, os quais receberam igualmente informações complementares na reunião do grupo de coordenação realizada em 19.11.98. Em seguida, foram pedidas à Áustria, que as forneceu, informações complementares e garantias. Com base nestes elementos, a Comissão, em 14.7.99, decidiu conceder uma isenção por um ano, em paralelo com a decisão tomada no mesmo dia em relação à França.

4. Reino Unido: profissões marítimas

151. Em 20.2.98, a Comissão recebeu um pedido das entidades oficiais britânicas no sentido de obterem uma isenção relativamente ao artigo 10.º da Directiva 89/48/CEE e ao artigo 14ª da Directiva 92/51/CEE. Este pedido de derrogação era referente às profissões de oficiais de convés e oficiais de máquinas da marinha mercante e da marinha de pesca. Para as entidades britânicas, tratava-se de poder derrogar o princípio da livre escolha do migrante, quando possa ser exigida uma "medida de compensação" (estágio de adaptação ou prova de aptidão). As entidades britânicas pretendiam poder exigir uma prova de aptidão em todos os casos em que os conhecimentos linguísticos parecessem "substancialmente insuficientes". O pedido invocava imperativos de segurança.

152. Após uma análise atenta deste pedido e do contexto profissional em questão, afigurou-se que o problema levantado pelas entidades britânicas se situava fora do âmbito de aplicação destas directivas, na medida em que os conhecimentos linguísticos não faziam parte das formações que podiam dar lugar a medidas de compensação. Em 7.5.98, foi enviada às entidades britânicas uma carta nesse sentido.

5. Conclusões

153. Toda a informação actualmente ao dispor da Comissão indica que a principal questão para as partes interessadas, em relação às isenções até agora concedidas, diz respeito ao reconhecimento de monitores de esqui. Embora a verdadeira questão subjacente pareça centrar-se nas diferentes perspectivas sobre o nível de qualificações objectivamente apropriado para o reconhecimento de um monitor de esqui e, portanto, sobre a relevância e o carácter substancial das possíveis diferenças entre as qualificações nacionais existentes, o debate, até à data, incidiu sobretudo na aplicação das isenções previstas no artigo 14.º. Verifica-se esta situação, apesar de as isenções não afectarem de modo algum o nível de qualificações exigido, antes dizendo respeito ao tipo de medidas de compensação que podem ser aplicadas nos casos em que se verificam diferenças substanciais de qualificações.

154. Simultaneamente, torna-se claro que a forma como um regime de reconhecimento é administrado pode revelar-se tão importante como a legislação sobre a qual assenta, em termos de acesso ao mercado. Neste aspecto, o grau de objectividade que envolve todos os aspectos de um processo de reconhecimento, a forma como o mesmo é aplicado, a importância real concedida às capacidades e experiência de cada candidato, assim como o grau de explicitação das decisões tomadas são elementos que contribuem para o carácter de razoabilidade de que se reveste um processo de reconhecimento e para o grau de aceitabilidade por parte de quantos a ele estão sujeitos. Todos estes factores se tornam ainda mais relevantes quando os direitos normalmente concedidos aos migrantes estão sujeitos a uma restrição excepcional, como sucede aos que são abrangidos por uma isenção ao abrigo do artigo 14.º.

155. Tendo em conta este contexto, a Comissão decidiu conceder isenções temporárias à Áustria e à França até 31 de Julho de 2000, data em que estão previstas decisões finais e de aplicação permanente. É intenção dos serviços da Comissão utilizar o período das isenções temporárias para permitir o maior volume possível de troca de informações e opiniões entre os Estados-Membros e as partes interessadas. Este processo será orientado para a recolha e avaliação de todas as informações pertinentes, assim como para o debate das questões, a fim de preparar as decisões finais a tomar pela Comissão, tentando ao mesmo tempo chegar a um nível de compreensão e acordo mútuos que permitam constituir uma base estável e permanente para o futuro. O processo abrangerá não só o problema da isenção como todas as outras questões de fundo e de forma relativas ao reconhecimento dos monitores de esqui.

156. Ao mesmo tempo, a experiência mostra que o procedimento e os prazos para a tomada de decisões sobre isenções ao abrigo do artigo 14.º são muito curtos, principalmente atendendo às consultas aos Estados-Membros a que a Comissão dá grande importância. Em mais de uma ocasião, o período de três meses que medeia entre a apresentação de um pedido por parte de um Estado-Membro e a decisão da Comissão foi excedido, devido a um pedido de informação adicional e ao facto de se considerar que o prazo só começa a contar a partir do momento em que a Comissão dispõe de toda a informação necessária. À luz da experiência obtida até à data, parece provável que qualquer pedido futuro de isenção, especialmente se envolver questões importantes, de âmbito alargado, complexas ou de carácter muito técnico, requererá mais de três meses desde a data da sua apresentação até à adopção de uma decisão por parte da Comissão. A consulta e o exame de todas as opiniões e informações pertinentes podem justificar a tomada de uma decisão preliminar por parte da Comissão, a qual, em casos especiais, pode ser uma decisão negativa de carácter temporário, nem que seja para permitir dispor de mais tempo para analisar melhor todas as questões, embora fixando um calendário para a tomada de uma decisão final.

157. Também se torna evidente que a Comissão recorreu à concessão de isenções temporárias e sujeitas a determinadas condições. Embora seja claramente preferível a tomada de decisões finais e de carácter permanente em relação aos pedidos apresentados, por uma questão de estabilidade e segurança jurídicas, não é de excluir que se continue a recorrer a decisões temporárias e condicionais. Uma das grandes vantagens deste tipo de decisões consiste no facto de permitirem um período experimental em que podem ser verificados os efeitos concretos da isenção e consideradas as opiniões dos mais directamente afectados, antes de ser tomada uma decisão final. Tendo em conta a jurisprudência geral do Tribunal de Justiça sobre a interpretação restritiva das isenções a partir da legislação geral da Comunidade, [20] continua a parecer apropriado que se mantenha a aplicação deste tipo de controlos e equilíbrio em relação aos pedidos de isenção ao abrigo desta directiva.

[20] Cf., por exemplo, o acórdão de 30.11.95, processo C-55/94, Gebhardt.

O. ARTIGO 15.º e anexos C e D

1. "Ratio legis"

158. Algumas formações que não se inserem na definição de "diploma" na acepção do primeiro parágrafo, alínea a), segundo travessão, subalínea i) do artigo 1o da Directiva 92/51/CEE conferem, mesmo assim, um nível profissional comparável e preparam para responsabilidades e funções similares [21]. A título de exemplo, podem citar-se as formações de fisioterapeuta na Alemanha ou de enfermeiro puericultor no Luxemburgo. Devido à grande diversidade daquelas, a Directiva 92/51/CEE previu a sua equiparação ao referido diploma, enumerando-as numa lista (ver décimo quinto considerando) que consta do anexo C. Por outro lado, algumas formações regulamentadas foram também equiparadas ao nível de diploma, sendo inseridas na lista que consta do anexo D.

[21] Como é indicado nos décimo quinto e décimo sexto considerandos da directiva.

159. Esta equiparação tem por efeito estabelecer uma ligação, no Estado-Membro de acolhimento, com os diplomas 89/48 (que abrangem ciclos de 3 a 4 anos) e, nos casos em que é exigido um diploma 92/51, limitar a exigência de medidas de compensação aos casos de diferença substancial entre os tipos de educação e formação.

2. Procedimentos de actualização

160. O procedimento de alteração destes anexos é definido no artigo 15.º [22]. Trata-se de verificar se as qualificações resultantes de cursos de educação e formação constantes de um pedido fundamentado de um Estado-Membro conferem ao titular um nível de educação ou formação profissional comparável ao do diploma na acepção da Directiva 92/51/CEE (ciclo de um ano, após o nível secundário exigido para a admissão à universidade ou a outro ensino superior) e um nível semelhante de responsabilidades e funções.

[22] Este procedimento terá de ser alterado de modo a contemplar o disposto na nova Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, de 17 de Julho de 1999, p. 23 e seguintes).

3. Alterações motivadas pelo Tratado de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia

161. De acordo com o artigo 29.º do Tratado de Adesão, de 24.6.1994, foram acrescentados numerosos cursos de educação e formação ao anexo C, em vigor a partir de 1.1.1995. Esta alteração respeita apenas a profissões austríacas.

162. Na rubrica "domínio paramédico e socioeducativo", foram incluídos óptico-optometristas de lentes de contacto, pedicuros, mecânicos de próteses auditivas, droguistas, massagistas, educadores de infância e educadores. No "sector dos mestres-artesãos", foram acrescentadas as profissões de técnico de ligaduras, técnico de coletes ortopédicos, óptico-optometrista, sapateiro ortopédico, técnico ortopédico, mecânico dentário e jardineiro, para além de mais 14 cursos. No "domínio técnico" incluíram-se os seguintes cursos de formação: guarda-florestal, consultor técnico, funcionário de agência de colocação temporária, agente de emprego, conselheiro em investimentos, detective privado, agente de segurança, agente imobiliário, administrador imobiliário, agente publicitário, organizador de projectos de construção, cobrador de dívidas, consultor de seguros, mestre-de-obras ou mestre carpinteiro/projecto e cálculos técnicos.

4. Directivas de implementação

163. A Comissão recebeu numerosos pedidos de alteração das listas que constam dos anexos C e D. Após a análise desses pedidos (em conjunto com o comité [23] instituído pelo artigo 15.º) adoptou, até ao presente, três directivas da Comissão.

[23] O trabalho deste comité foi frequentemente preparado por debates no âmbito do grupo de coordenação (ver a Parte VII do presente relatório relativa a este grupo).

a) Directiva 94/38/CE da Comissão, de 26 de Julho de 1994

164. Vários cursos relacionados com a saúde ministrados na Alemanha foram acrescentados ao anexo C; trata-se das formações de técnico de laboratório, técnico de radiologia, técnico de diagnóstico funcional, técnico de veterinária, dietista, técnico de farmácia, enfermeiro especialista em psiquiatria e terapeuta da fala. Foram suprimidas as formações italianas de "ragioniere" e "consulente del lavoro".

165. Foi acrescentada uma rubrica ao anexo D, relativa, sob reserva de condições específicas, a determinadas formações ministradas na Alemanha, em escolas especializadas, como preparação para as profissões de assistente técnico, assistente comercial, professor de respiração, fala e voz, diplomado pelo Estado, técnico diplomado pelo Estado, técnico de gestão, técnico de concepção e assistente familiar diplomados pelo Estado, bem como várias profissões de carácter social.

b)Directiva 95/43/CE da Comissão, de 20 de Julho de 1995

166. Esta directiva vem na sequência de pedidos apresentados pelos Países Baixos e pela Áustria. As novas disposições do anexo C baseiam-se nos pedidos do governo neerlandês relativos à formação de técnico de veterinária e de várias profissões do sector dos transportes marítimos (chefe de quarto de ponte, motorista marítimo e oficial VTS - funcionário afecto ao serviço de ajuda ao tráfego marítimo). Ao anexo D foram acrescentadas, para os Países Baixos, as formações ministradas nos estabelecimentos de ensino secundário profissional e as formações profissionais, bem como, para a Áustria, as formações ministradas nos estabelecimentos de ensino profissional superior, nos estabelecimentos de ensino superior no domínio da agricultura e da silvicultura, nas escolas de mestres-artesãos, nos cursos de mestres-artesãos e nas escolas de formação de artesãos no domínio da construção. Para todos estes ciclos de formação foram fixadas condições específicas.

167. Devido às numerosas alterações resultantes da adesão da República da Áustria, o conteúdo dos anexos corria o risco de se tornar pouco claro. Assim, com esta nova directiva, foi publicada uma versão consolidada das listas de cursos, incluindo todas as alterações.

c) Directiva 97/38/CE da Comissão, de 20 de Junho de 1997

168. Foram suprimidas várias profissões que figuram na lista das formações reconhecidas no Reino Unido na qualidade de "National Vocational Qualifications" ou de "Scottish Vocational Qualifications", considerando que são agora abrangidas pela Directiva 89/48/CE (assistente de laboratório) ou que deixaram de ser regulamentadas (funcionário judicial, fabricante de próteses).

d) Directiva 99/ da Comissão, de 1999

169. Foi unanimemente aprovado um projecto de directiva pelo comité dos representantes dos Estados-Membros, instituído em conformidade com o n.º 3 do artigo 15.º. Este projecto de directiva responde aos pedidos fundamentados da Áustria e do Reino Unido, no que se refere às seguintes questões:

170. Serão incluídas no anexo C as formações correspondentes ao atestado de competência técnica em gestão de resíduos do Reino Unido, assim como de enfermeiro especializado em psiquiatria e pediatria da Áustria. Por outro lado, serão eliminadas as profissões do Reino Unido de assistente social em saúde mental homologado e agente de marcas. Além disso, a expressão "National/Scottish Vocational Qualifications", relativa ao Reino Unido, que figura nos anexos C e D, será adaptada à terminologia actualmente usada na correspondente legislação nacional. A Comissão poderá adoptar a directiva, no início do ano 2000.

171. Devido a novas alterações nas legislações nacionais, terão provavelmente de ser elaboradas novas directivas no futuro.

5. Conclusões

172. A experiência [24] mostrou que este procedimento é pesado, complexo e cada vez mais difícil de pôr em prática à medida que a lista se torna mais extensa. Põe-se, assim, a questão de saber se não seria desejável encontrar uma via alternativa, por exemplo substituindo este processo e estas listas por uma ou várias definições gerais [25] que equiparassem estas formações ao diploma na acepção da Directiva 92/51CEE.

[24] Ver, nomeadamente, no Anexo I, as críticas da Bélgica, da Dinamarca e da Finlândia, que pretendem alterar o sistema.

[25] Os Países Baixos sugeriram uma formulação geral, ou um processo pelo qual a entidade competente do Estado-Membro de origem atestasse que a formação do migrante corresponde aos critérios da directiva.

173. Os serviços da Comissão estão a estudar essa solução. A referida definição geral, que seria introduzida a seguir à de diploma, recordaria que o nível profissional do curso deve ser comparável ao do ciclo de estudos definido para o nível de um diploma; indicaria, por outro lado, que este ciclo prepara para um determinado nível de responsabilidades e de funções, o qual seria especificado pela entidade competente do Estado-Membro de origem num atestado complementar. Um migrante que, nesta base, reclamasse o direito ao reconhecimento teria de apresentar um documento de uma entidade competente, que certificasse o nível do curso em causa e fornecesse dados que habilitassem o Estado-Membro de acolhimento a recolher mais informações, se necessário.

174. Os anexos C e D seriam suprimidos, com uma disposição que salvaguardasse os direitos adquiridos pelos titulares das formações que deles constam.

P. ARTIGO 16.º

175. O artigo 16.o é o primeiro do Capítulo XI da directiva e contém as disposições definitivas de aplicação geral. Prevê que os Estados-Membros forneçam à Comissão, de dois em dois anos, relatórios sobre a aplicação da directiva, os quais deverão incluir todas as observações de carácter geral, resumos estatísticos das decisões tomadas e uma descrição dos principais problemas levantados pela mesma aplicação.

176. A informação estatística mais actualizada resultante desses relatórios encontra-se na Parte IV.B do presente documento.

Q. ARTIGO 17.º

177. Este artigo fixa um prazo máximo de dois anos para a transposição [26] da directiva.

[26] A implementação foi tratada atrás na Parte IV.A.

R. ARTIGO 18.º

178. Além de prever o presente relatório, este artigo acrescenta: "Após ter procedido a todas as consultas necessárias, a Comissão apresentará as suas conclusões quanto às modificações que podem ser introduzidas na presente directiva. Simultaneamente, a Comissão apresentará, se for caso disso, propostas destinadas a melhorar as regulamentações existentes, no sentido de facilitar a liberdade de circulação, o direito de estabelecimento e a livre prestação de serviços."

179. O presente relatório inclui já algumas sugestões de alteração e actualização relativamente às formações constantes dos anexos C e D, bem como possibilidades de introdução de mais flexibilidade em relação à prestação de serviços transfronteiriços. Contudo, quaisquer propostas para o aperfeiçoamento das regras existentes implicam considerações mais vastas que sejam também pertinentes em relação à Directiva 89/48/CEE.

S. ARTIGO 19.º

180. Este artigo não suscita comentários.

VI. COMENTÁRIOS POR PROFISSÃO

A. Função pública

181. A função pública constitui tradicionalmente um sector profissional importante em termos de livre circulação. A Comissão é bastante solicitada a este respeito, seja por cartas dos cidadãos, seja através de queixas e petições. Assim, têm sido abertos nos últimos anos vários processos de infracção em matéria de reconhecimento de diplomas. Estes processos são referentes a vários Estados-Membros e a vários sectores profissionais, e relevam tanto da Directiva 89/48/CEE como da Directiva 92/51/CEE (professores, tradutores, funcionários hospitalares, pessoal de navegação aérea e marítima, administração pública, etc.), ao nível nacional e local. No âmbito destes processos, alguns Estados-Membros colocaram problemas de fundo que deram lugar a uma análise atenta por parte da Comissão. A reflexão orientou-se em torno de três temas:

182. - o princípio básico da aplicação do sistema geral de reconhecimento dos diplomas (Directivas 89/48/CEE e 92/51/CEE) à função pública.

183. - a questão da aplicação do sistema geral a toda a função pública, ou apenas às profissões e actividades profissionais da função pública que exigem uma formação profissional específica.

184. - os concursos.

185. O oitavo considerando da Directiva 92/51/CEE especifica que "o sistema geral complementar não prejudica a aplicação do n.º 4 do artigo 48.º e do artigo 55.º do Tratado". Não é feita qualquer outra alusão, directa ou indirectamente, à função pública. Além disso, o referido n.º 4 do artigo 48.º (actual 39.º), assim como o artigo 55.º (actual 45.º) referem-se apenas à nacionalidade.

186. A Comissão sempre considerou que a função pública não está a priori excluída do âmbito de aplicação das directivas [27]: o simples facto de uma profissão estar inserida na função pública não a exclui do âmbito de aplicação da directiva. O Tribunal de Justiça chamou a atenção para o facto de os organismos públicos serem obrigados a respeitar o disposto nas Directivas 89/48/CEE e 92/51/CEE. Mas isso não implica que o sistema geral se aplique a toda a função pública. Esta questão está estreitamente associada às da definição de diploma, de profissão regulamentada e do conceito de qualificações profissionais.

[27] N.º 12 do acórdão de 8.7.99, processo 234/97, Bobadilla.

187. De acordo com a definição de diploma, o titular deve ter completado com êxito estudos ou formação de uma certa duração. Deve, além disso, possuir todas as habilitações profissionais exigidas (diploma, conjunto de diplomas ou certificado) para ter acesso a uma profissão regulamentada no Estado-Membro de origem, ou para a exercer. Este último critério deve ser entendido como visando apenas as habilitações obtidas em formações que conduzem ao exercício de uma profissão específica.

188. Os mecanismos de compensação (prova de aptidão, estágio de adaptação) não são apropriados quando existem vias muito diversificadas (concurso geral aberto a vários tipos de diplomas, por exemplo) para aceder a uma profissão que é generalista por natureza. Por outro lado, se se aceitam competências tão variadas para a actividade da função pública em questão, a presença ou ausência de elementos mais específicos nas habilitações profissionais individuais poderá parecer menos importante, tornando menos pertinentes as medidas de compensação. Na ausência de uma diferença fundamental na natureza ou no nível das habilitações profissionais em causa, deve aplicar-se o princípio da confiança mútua. Além disso, caso se recorresse a medidas compensatórias para marcar uma diferença existente no nível geral das habilitações, afigura-se que tais medidas não se adaptariam facilmente aos métodos de recrutamento da função pública. A Comissão tenciona continuar a analisar possíveis soluções.

189. Em matéria de utilização de concursos para o reconhecimento profissional com vista ao trabalho na função pública, colocam-se três questões: como considerar o concurso- As profissões às quais o acesso se faz por concurso constituem profissões regulamentadas na acepção da directiva- Como se define a noção de pessoa plenamente habilitada no quadro de uma profissão à qual se acede por concurso-

190. A posição da Comissão, frequentemente expressa em várias respostas a perguntas parlamentares (escritas e orais), em petições sobre o princípio do concurso e no âmbito dos processos por infracção, é a seguinte: cada Estado-Membro continua a ser livre de determinar as suas próprias modalidades de recrutamento, desde que o reconhecimento dos diplomas emitidos por outros Estados-Membros seja feito em conformidade com o direito comunitário. O concurso, do mesmo modo que outros métodos de recrutamento (prova documental, entrevista, exame, etc.), constitui apenas uma modalidade de acesso à profissão. Por conseguinte, se nada obsta a que um Estado-Membro recrute os seus funcionários por meio de concurso, ele deve, mesmo assim (no caso de se tratar de uma profissão regulamentada na acepção da Directiva 92/51/CEE), autorizar a candidatura de titulares de diplomas de outros Estados-Membros, se esse diploma lhes conferir o direito de acesso à mesma profissão no Estado-Membro que o emitiu. Daqui decorre também que um profissional qualificado proveniente de outro Estado-Membro deve submeter-se ao processo do concurso. O direito que a directiva lhe confere é o de ter acesso à profissão nas mesmas condições que os nacionais.

191. As actividades profissionais às quais se acede por concurso público aberto aos titulares de determinados diplomas constituem actividades profissionais regulamentadas na acepção da Directiva 92/51/CEE-

192. A alínea f) do artigo 1.º da Directiva 92/51/CEE define uma actividade profissional regulamentada como "qualquer actividade profissional cujo acesso ou exercício, ou uma das modalidades de exercício num Estado-Membro, se encontre subordinado, directa ou indirectamente, por força de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, à posse de um título de formação ou de um atestado de competência". Assim, pode considerar-se que as directivas são aplicáveis nos casos de concursos que exigem a posse de qualificações profissionais específicas para o exercício dessa profissão.

193. Com efeito, os mecanismos da directiva baseiam-se na identidade entre actividades profissionais (do Estado-Membro de acolhimento e do Estado-Membro de origem). O migrante deve possuir o diploma que é exigido para exercer a mesma profissão no Estado de origem.

194. Relativamente a uma actividade na função pública de carácter mais geral do que as qualificações profissionais específicas exigidas para ter acesso a essa actividade, é ainda verdade que um processo de reconhecimento poderá ter lugar no contexto profissional específico em causa, com uma aplicação eventualmente ainda mais flexível do princípio da confiança mútua, devido ao facto de as qualificações exigidas estarem mais relacionadas com o nível geral requerido para essa actividade profissional do que com os conhecimentos particulares relativos a cada profissão específica. Poder-se-ia recorrer a uma classificação dentro da função pública, assim como a outras vias, para ter em conta algumas das diferenças entre as correspondentes qualificações profissionais, na ausência de justificação suficiente para uma recusa. Seria necessário testar mais profundamente este tipo de análise antes de se tirarem conclusões definitivas.

195. Por último: para se poder beneficiar das disposições das directivas do sistema geral, é preciso ser-se um profissional plenamente habilitado no Estado-Membro de origem. Isto põe alguns problemas, quando o concurso é seguido por uma formação profissional. Neste caso, uma pessoa não poderá ser considerada como profissional plenamente habilitado no seu país de origem, a não ser que: a) possua um diploma que lhe permita ser admitida a concurso; b) seja aprovada no concurso; c) tenha completado o curso de formação profissional que, em função do contexto nacional ou profissional, pode ser considerada como fazendo parte do curso e, portanto, do diploma, ou ser posterior à aquisição do diploma. Esta regra acaba por colocar em desvantagem os diplomados dos países onde os concursos são seguidos de formação profissional. Se não tiverem sido aprovados no concurso (e, consequentemente, não tiverem obtido a posterior formação profissional), não podem ser considerados como "produtos acabados" e, portanto, podem ser-lhes recusados os benefícios das directivas. Daqui resulta muitas vezes que, para o acesso à função pública, um título universitário francês, por exemplo, não constitua um diploma na acepção das directivas (de facto, a França tem uma longa tradição de concursos seguidos de formação). Por outro lado, os profissionais plenamente habilitados, por exemplo os professores de outros Estados-Membros que procurem ser reconhecidos em França, sofrem também da desvantagem de terem de se submeter ao (concurso) estágio final que, em França, faz parte da habilitação profissional.

196. Esta situação deixa fora do âmbito de aplicação da directiva muitos casos de pedidos de reconhecimento destinados à admissão a um concurso. A Comissão iniciou já uma reflexão sobre esta matéria.

B. Professores

197. No ensino pré-escolar, a maior parte dos países faz depender o acesso à profissão da posse de um diploma 89/48; as excepções são a Espanha, a Alemanha, a Áustria e o Liechtenstein, onde é exigido um diploma 92/51 para as profissões de educador infantil, Erzieher e Kindergärtner, respectivamente. A Comissão não detectou problemas concretos na aplicação da Directiva 92/51/CEE neste sector.

198. O acesso à profissão de professor do ensino primário está condicionado em todos os Estados-Membros à posse de um diploma 89/48, excepto em Itália e no Liechtenstein.

199. No ensino pós-primário, todos os Estados-Membros exigem a posse de um diploma 89/48, excepto o Luxemburgo e a Grécia, onde certas funções docentes requerem a posse de um diploma 92/51.

200. Neste domínio, todavia, surgiram problemas de interpretação da Directiva 92/51/CEE. A Comissão recebeu queixas oriundas de professores titulares de diplomas 92/51 [28] (este tipo de formação existia anteriorm