COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 29.7.2016 COM(2016) 464 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Progressos alcançados pelos Estados-Membros para atingir níveis ótimos de rentabilidade dos requisitos mínimos de desempenho energético



Índice 1.Introdução 2.O que é o nível ótimo de rentabilidade? 3.Contexto jurídico 4.Panorâmica dos cálculos nacionais de otimização da rentabilidade 5.Progressos no sentido da otimização da rentabilidade 5.1.Edifícios novos 5.2.Edifícios existentes / grandes obras de renovação 5.3.Substituição de elementos de edifícios 5.4.Planos de redução das diferenças 6.Conclusões 1.Introdução O presente relatório analisa os progressos alcançados pelos Estados-Membros para atingir níveis ótimos de rentabilidade dos requisitos mínimos de desempenho energético dos edifícios novos e existentes, bem como dos componentes de edifícios. Respeita a obrigação da Comissão de apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a utilização dos poderes delegados mencionados no artigo 5.º, n.º 4, e no artigo 23.º da Diretiva 2010/31/UE relativa ao desempenho energético dos edifícios (a seguir designada «diretiva»). O relatório deve também contribuir para a revisão em curso da diretiva, que constitui um elemento fundamental da Estratégia-Quadro para a União da Energia. Os edifícios são um elemento central da política da UE em matéria de eficiência energética. Cerca de 40 % do consumo de energia final e 36 % das emissões de gases com efeito de estufa provêm de habitações, escritórios, lojas e outros edifícios. É fundamental melhorar o desempenho energético do parque imobiliário europeu a fim de alcançar os objetivos da UE para 2020 em matéria de redução das emissões e de eficiência energética. Essa melhoria irá também contribuir para a consecução dos objetivos a mais longo prazo estabelecidos no quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030, bem como no Roteiro para uma economia hipocarbónica em 2050. A Diretiva constitui o principal instrumento legislativo ao nível da UE para melhorar a eficiência energética dos edifícios. Ao abrigo da anterior Diretiva 2002/91/CE, os EstadosMembros tinham de estabelecer requisitos mínimos de desempenho energético dos edifícios novos e existentes. No entanto, o estabelecimento desses requisitos variava nos diversos países da UE. Muitos Estados-Membros não tinham procedido a uma avaliação do potencial de poupança de energia comparado com os custos para determinar os níveis ótimos dos diversos requisitos de desempenho energético. Uma vez que os níveis ótimos de rentabilidade não foram calculados, o potencial de poupança de energia em termos de custos não era devidamente conhecido. Por outro lado, foi difícil estabelecer comparações transfronteiras dos progressos dos EstadosMembros nesta matéria. Tal deve-se às diferentes abordagens nacionais e regionais e à utilização de diferentes parâmetros e metodologias. Por conseguinte, os legisladores da UE decidiram estabelecer no âmbito da diretiva um mecanismo de avaliação de desempenho para calcular o nível ótimo de rentabilidade dos requisitos de desempenho energético dos edifícios novos e existentes, tanto residenciais (habitações e apartamentos unifamiliares) como não residenciais (escritórios, escolas, hospitais, etc.). Este mecanismo indica se os Estados-Membros estão a estabelecer requisitos de desempenho abaixo de níveis ótimos de rentabilidade, o que significa que existe um potencial inexplorado de poupança de energia com uma boa relação custo-eficácia no parque imobiliário nacional. O mecanismo de avaliação de desempenho é elaborado com base num quadro metodológico que permite a comparação de medidas de eficiência energética, medidas que incorporam fontes de energia renováveis e várias combinações dessas medidas. A metodologia baseia-se no desempenho energético primário e nos respetivos custos e tem em conta o tempo de vida estimado dos edifícios.

Este quadro permite à Comissão medir os progressos dos Estados-Membros para atingir os níveis ótimos de rentabilidade dos requisitos mínimos de desempenho. Os progressos realizados pelos Estados-Membros na aplicação das disposições da diretiva em matéria de níveis ótimos de rentabilidade e requisitos mínimos de desempenho energético foram considerados na avaliação de condições prévias no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, para a eficiência energética em infraestruturas, edifícios públicos e habitação. Os valores de referência dos níveis ótimos de rentabilidade também são utilizados pelo Banco Europeu de Investimento para avaliar a eficácia esperada dos investimentos em projetos e programas de renovação e modernização de edifícios. As secções que se seguem explicam o quadro metodológico, o contexto jurídico e os requisitos, bem como os progressos dos Estados-Membros para atingir níveis ótimos de rentabilidade dos requisitos mínimos de desempenho energético. 2.O que é o nível ótimo de rentabilidade? O nível ótimo de rentabilidade é definido no artigo 2.º, n.º 14, da diretiva. É o desempenho energético (expresso em kWh/m2 de energia primária) que leva ao custo mais baixo durante o ciclo de vida estimado do edifício residencial (30 anos para os edifícios residenciais e 20 anos para os edifícios não residenciais). O cálculo do custo (expresso em valor atual líquido) inclui os custos de investimento em medidas de eficiência energética e de energias renováveis, os custos de manutenção e de funcionamento, os custos da energia, as receitas resultantes da energia produzida e os custos de eliminação (custos de desconstrução no final da vida útil de um edifício). O quadro metodológico de otimização da rentabilidade baseia-se num quadro de análise custo-benefício convencional. Não tem em conta todos os fatores externos que podem afetar o cálculo dos custos do ciclo de vida de utilização do edifício. Do mesmo modo, os impactos positivos, na sociedade, dos investimentos em eficiência energética e da integração das energias renováveis nos edifícios também não são tidos em conta no quadro metodológico de otimização da rentabilidade. Podem incluir a criação de riqueza e de emprego, o aumento da produtividade, a melhoria da saúde dos ocupantes dos imóveis e o valor dos edifícios. Uma vez que muitos dos benefícios da eficiência energética não são tidos em conta na metodologia, os Estados-Membros podem optar por definir requisitos mínimos que excedam os níveis ótimos de rentabilidade. O quadro metodológico de otimização da rentabilidade deve ser entendido como um instrumento para ajudar os Estados-Membros a definir requisitos mínimos de desempenho energético para os edifícios e a atualizá-los em função da evolução do mercado e do progresso técnico. Estabelece princípios para a comparação de medidas de eficiência energética, medidas que incorporam fontes de energia renováveis e combinações de tais medidas. Embora a metodologia de otimização da rentabilidade fixe o quadro para o cálculo, confere aos Estados-Membros um elevado grau de flexibilidade para escolher os parâmetros de cálculo (por exemplo, edifícios de referência, método de cálculo do desempenho energético, eficiência energética e energias renováveis, custos, preços da energia e taxas de desconto). Por conseguinte, não é possível comparar diretamente os níveis ótimos de rentabilidade de todos os Estados-Membros. No entanto, esta metodologia pode ser utilizada para definir o padrão de referência nacional para os requisitos mínimos nacionais de desempenho energético, bem como para avaliar e comparar os níveis de ambição relativa com que estes requisitos foram estabelecidos a nível dos Estados-Membros. Em conclusão, a utilização do quadro metodológico de otimização da rentabilidade contribui para fixar os requisitos mínimos de desempenho para os edifícios novos e existentes, bem como dos componentes de edifícios (por exemplo, paredes, telhado, janelas, etc.) em conformidade com o potencial técnico e económico de poupança de energia e as condições específicas a nível nacional e regional. Além disso, permite a definição de níveis de eficiência que sejam rentáveis para os agregados familiares e os investidores. Em consequência, os Estados-Membros não imporão requisitos demasiado laxistas que impediriam a realização de poupanças de energia. Além disso, os intervenientes no mercado têm informações sobre as medidas e grupos de medidas mais rentáveis que combinam eficiência energética e energias renováveis para os edifícios novos e existentes e para a substituição de componentes de edifícios. 3.Contexto jurídico As disposições relativas ao cálculo dos níveis ótimos de rentabilidade como base para a definição e a revisão dos requisitos mínimos de desempenho energético a nível nacional e regional são um elemento fundamental da Diretiva Desempenho Energético dos Edifícios. O artigo 4.º, n.º 1, da diretiva exige que os Estados-Membros garantam a definição de requisitos mínimos de desempenho energético dos edifícios ou das frações autónomas a fim de alcançar níveis ótimos de rentabilidade. O artigo 5.º estabelece o quadro metodológico, a obrigação de os Estados-Membros comunicarem os cálculos à Comissão e a obrigação da Comissão de apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os progressos realizados pelos Estados-Membros. As disposições pormenorizadas sobre requisitos mínimos de desempenho com vista a alcançar níveis ótimos de rentabilidade são definidas no Regulamento (UE) n.º 244/2012 (em seguida designado «o regulamento»). A metodologia constante do regulamento foi fixada em conformidade com o disposto no anexo III da diretiva e é complementada por orientações que não são juridicamente vinculativas. O regulamento contém no seu Anexo III um modelo que os Estados-Membros podem utilizar para elaborar o seu cálculo de otimização da rentabilidade e para informar a Comissão. O regulamento especifica também os principais aspetos que devem ser abordados nos relatórios nacionais sobre os níveis ótimos de rentabilidade previstos no anexo I da diretiva. Os relatórios nacionais devem incluir todos os dados e pressupostos utilizados, bem como um cálculo da diferença entre os requisitos mínimos nacionais de desempenho energético e os níveis de ótimos de rentabilidade calculados. Idealmente, os requisitos mínimos de desempenho energético devem ser estabelecidos como os níveis ótimos de rentabilidade calculados, para que não haja diferença, ou discrepâncias, entre os dois. Em alternativa, devem ser fixados a um nível mais elevado, a fim de refletir os benefícios da eficiência energética que não são tidos em conta na metodologia de otimização da rentabilidade. No entanto, caso exista uma diferença, se os requisitos mínimos de desempenho energético tiverem níveis mais elevados do que os níveis ótimos de rentabilidade, os Estados-Membros devem apresentar uma justificação ou adotar um plano para reduzir essa discrepância antes da próxima revisão dos cálculos de otimização da rentabilidade. O considerando 14 da diretiva sugere que se pode considerar que existe uma discrepância significativa quando os níveis ótimos de rentabilidade são 15 % mais baixos do que os requisitos mínimos em vigor. 4.Panorâmica dos cálculos nacionais de otimização da rentabilidade No total, a Comissão recebeu 30 relatórios de 27 Estados-Membros no decurso do segundo semestre de 2013 e 2014. O Reino Unido apresentou um relatório sobre a Grã-Bretanha e a Irlanda do Norte e um relatório separado sobre Gibraltar. A Bélgica apresentou relatórios separados para as regiões de Bruxelas-Capital, Flandres e Valónia. A Grécia não apresentou um relatório nacional sobre os níveis ótimos de rentabilidade antes da data do presente relatório. A maioria dos Estados-Membros seguiu o quadro metodológico de otimização da rentabilidade para calcular e declarar os níveis ótimos de rentabilidade, tal como exigido pela diretiva e pelo regulamento. A avaliação técnica das modalidades dos cálculos nacionais de otimização da rentabilidade foi realizada por um contratante externo e está disponível em linha. Os casos de não apresentação e de apresentação incompleta estão a ser acompanhados pela Comissão, conforme adequado. O cálculo dos níveis ótimos de rentabilidade inclui várias etapas: definição dos edifícios de referência; identificação de medidas em matéria de eficiência energética e de energias renováveis; cálculo da procura de energia primária;

cálculo dos custos globais; cálculo dos níveis ótimos de rentabilidade e da discrepância, se a houver, entre os níveis ótimos de rentabilidade e os requisitos mínimos de desempenho energético. A primeira etapa dos cálculos foi a definição de edifícios de referência para habitações unifamiliares, edifícios de apartamentos, edifícios de escritórios e outros edifícios não residenciais pertinentes, novos e existentes. Os edifícios de referência devem ser representativos do parque imobiliário nacional e ser edifícios «típicos» para os quais existem requisitos de desempenho energético específicos na legislação nacional. No entanto, em alguns Estados-Membros, a escassez de informações estatísticas disponíveis sobre os tipos de edifícios e a falta de repartição desses dados em função da dimensão, idade, materiais de construção, padrões de utilização e zona climática tornam difícil a definição de edifícios de referência que descrevam completamente o parque imobiliário nacional. As bases de dados relativas à certificação do desempenho energético dos edifícios a nível nacional contribuíram positivamente para o desenvolvimento de um conjunto sólido de edifícios de referência para o cálculo da otimização da rentabilidade em vários Estados-Membros. A segunda etapa dos cálculos foi a identificação de medidas de eficiência energética (por exemplo janelas de vidros duplos com um determinado valor U), de medidas com base em fontes de energia renováveis (por exemplo, aquecimento solar da água) e sistemas alternativos de elevada eficiência (por exemplo, cogeração, sistemas urbanos de fornecimento de energia, caldeiras de condensação e bombas de calor), todos eles com um impacto no desempenho energético dos edifícios de referência. Estas medidas são em seguida aplicadas aos edifícios de referência selecionados e é feito o cálculo do desempenho energético e do custo global daí resultante. As medidas em matéria de eficiência energética e de energias renováveis podem ser combinadas em pacotes (por exemplo, janelas de vidros duplos, caldeira de condensação e aquecimento solar da água) ou em variantes (por exemplo, um conjunto de medidas com vista à certificação ecológica voluntária de um edifício). Pelo menos um desses pacotes ou variantes deve satisfazer os requisitos de edifícios com necessidades quase nulas de energia, em relação a edifícios novos e possivelmente também a edifícios existentes, tal como definido no artigo 9.º da diretiva. Verificou-se que alguns Estados-Membros poderiam ter considerado mais medidas, nomeadamente medidas relacionadas com as energias renováveis, o que poderia ter tido como resultado níveis ótimos de rentabilidade de custo mais baixo, sobretudo para os Estados-Membros com um potencial mais elevado de integração de sistemas de energias renováveis nos edifícios. A terceira etapa consiste em calcular o desempenho energético das várias medidas, pacotes e/ou variantes dos edifícios de referência selecionados com base em normas CEN, ou num método de cálculo nacional equivalente. Os resultados do cálculo do desempenho energético são apresentados em procura anual de energia primária por metro quadrado de área útil (em kWh/m2). A verificação da conformidade das metodologias nacionais de cálculo do desempenho energético com os requisitos do anexo I da Diretiva e do anexo A da norma EN 15603 foi realizada com o apoio de um contratante externo, ao abrigo de um contrato de prestação de serviços. Constatou-se que algumas dessas metodologias não têm em conta todos os aspetos que afetam direta e indiretamente o desempenho energético dos edifícios. Por exemplo, medidas relacionadas com as novas tecnologias (por exemplo, turbinas eólicas e cogeração no local) e soluções passivas (por exemplo, iluminação natural e ventilação natural) não são tidas em conta em muitas dessas metodologias. Por conseguinte, os níveis ótimos de rentabilidade são talvez superiores ao esperado, em função do caráter exaustivo das metodologias nacionais de cálculo de desempenho energético. O passo seguinte é o cálculo do custo global das diferentes medidas, pacotes e/ou variantes, baseada no valor atual líquido e numa abordagem dos custos completos. Isto significa que, para cada medida/pacote/variante aplicado a um edifício de referência, devem ser tidos em conta os custos completos da construção (ou de grandes obras de renovação) e a utilização subsequente do edifício. Os períodos de cálculo considerados foram de 30 anos para os edifícios residenciais e públicos e de 20 anos para edifícios não residenciais. Os custos globais são calculados a partir de dois pontos de vista diferentes: financeiro (perspetiva do proprietário do edifício e do investidor) e macroeconómico (perspetiva social). Na perspetiva financeira, os custos incluem os preços pagos pelo consumidor final, incluindo todos os impostos aplicáveis, nomeadamente IVA, e os encargos. Na perspetiva macroeconómica, os preços excluem todos os impostos aplicáveis, IVA, encargos e subvenções. No entanto, neste último caso, o custo das emissões de gases com efeito de estufa é incluído. Além disso, uma das taxas de desconto, de um mínimo de duas, a ter em conta para a análise da sensibilidade do ponto de vista macroeconómico é de 3 % em termos reais. Na perspetiva financeira, as taxas de desconto devem refletir os contextos financeiros e as condições em matéria de crédito hipotecário a nível nacional. Alguns Estados-Membros não comunicaram em detalhe os dados sobre os custos de manutenção e os custos de substituição. A falta de dados sobre o funcionamento e a renovação dos edifícios afetou em particular os cálculos dos níveis ótimos para grandes obras de renovação e substituição de componentes de edifícios. Por conseguinte, estes cálculos são mais difíceis de realizar do que os cálculos dos níveis ótimos de rentabilidade para os edifícios novos. As etapas finais são o cálculo de níveis ótimos de rentabilidade e a avaliação da diferença em relação aos requisitos mínimos de desempenho energético, nomeadamente para habitações unifamiliares, edifícios de apartamentos, edifícios de escritórios, e componentes de edifícios relevantes, novos e existentes. O cálculo dos níveis ótimos de rentabilidade para cada edifício de referência é especificado no ponto 6 do anexo I do regulamento. Os resultados dos custos globais para as diferentes medidas, pacotes e/ou variantes são comparados e o custo mais baixo é selecionado. Os níveis ótimos de rentabilidade são o desempenho energético médio, que apresentam a melhor relação em função dos custos, de todos os edifícios de referência em cada categoria de edifícios (habitações unifamiliares, edifícios de apartamentos, edifícios de escritórios, etc.), considerando separadamente os edifícios novos e os edifícios existentes. A maioria dos Estados-Membros comunicou os resultados de forma clara, incluindo todos os pressupostos utilizados (por exemplo, pacotes/variantes, evolução do preço da energia, taxas de desconto). Uma vez calculados os níveis ótimos de rentabilidade, pode ser determinada a diferença em relação aos requisitos mínimos de desempenho e tomada uma decisão em relação à escolha de uma das duas perspetivas, a macroeconómica ou a financeira, para servir de padrão de referência nacional. A diferença entre requisitos mínimos de desempenho energético e níveis ótimos de rentabilidade é a diferença entre esses requisitos e esses níveis nos códigos nacionais de construção dividida pelo nível ótimo de rentabilidade, e expressa em percentagem, tal como apresentada no ponto 7.2 das orientações. Se a discrepância entre os níveis ótimos de rentabilidade e os requisitos do código de construção for significativa (> 15 %), os Estados-Membros têm de apresentar uma justificação, nos termos do artigo 5.º, n.º 3, da diretiva e do artigo 6.º, n.º 2, do regulamento, no seu relatório sobre os níveis ótimos. Nos casos em que não é possível justificar a discrepância, os Estados-Membros devem apresentar um plano de medidas adequadas para reduzir a mesma. 5.Progressos no sentido da otimização da rentabilidade Os progressos dos Estados-Membros no sentido de fixarem níveis ótimos de rentabilidade dos requisitos mínimos de desempenho energético são apresentados nos gráficos seguintes com indicação da diferença média. A linha tracejada corresponde ao limiar de 15 %, acima do qual a diferença pode ser considerada significativa. Da comparação dos níveis ótimos de rentabilidade comunicados e dos requisitos mínimos de desempenho energético pode concluir-se que cerca de metade dos Estados-Membros estabeleceram requisitos mínimos de desempenho que estão abaixo do limiar de 15 %. Por exemplo, as diferenças médias entre os níveis ótimos de rentabilidade e os requisitos mínimos para todas as categorias (ou seja, edifícios novos, grandes obras de renovação e componentes de edifícios) e tipos de edifícios (habitações unifamiliares, prédios de apartamentos e edifícios não residenciais) estão abaixo desse limiar na Dinamarca, na Finlândia e em Espanha. 5.1.Edifícios novos No caso dos edifícios novos, foram fixados requisitos mínimos de desempenho não superiores a 15 % do nível ótimo de rentabilidade em 13 casos (de 27): Bélgica-Flandres, Bélgica-Valónia, Chipre, Dinamarca, Estónia, Finlândia, França, Alemanha, Luxemburgo, Portugal, Espanha, Suécia e Reino Unido. Na Lituânia e na Eslovénia, a diferença média foi apenas ligeiramente superior ao limiar de 15 %.