COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 03.05.1995 
COM(95) 163 final 
LIVRO BRANCO 
PREPARAÇÃO DOS PAÍSES ASSOCIADOS 
DA EUROPA CENTRAL E ORIENTAL 
PARA A SUA INTEGRAÇÃO NO MERCADO INTERNO DA UNIÃO 
(Apresentado pela Comissão) 

INDICE 
Resumo 
1. Introdução 
2. 0 Mercado interno e a fase de pré-adesão 
3. Legislação comunitária relativa ao mercado interno 
4. Situação nos países da Europe Central e Oriental 
5. Assistência técnica especializada 
6. Conclusões 
ANEXO 
RESUMO 
O presente Livro Branco faz parte da estratégia de pré-adesão para os países associados 
da Europa Central e Oriental adoptada pelo Conselho Europeu de Essen de Dezembro de 
1994. O seu objectivo consiste em ajudar os países associados a prepararem-se para 
funcionarem segundo as regras do mercado interno da União Europeia. O alinhamento 
pelo mercado interno não deve ser confundido com a adesão à União, que implica a 
aceitação do acervo comunitário no seu conjunto. 
O Livro Branco identifica as medidas chave de cada sector do mercado interno e propõe 
uma sequência para se proceder à aproximação das legislações. Contudo, uma 
transposição meramente formal da legislação não será suficiente para obter o efeito 
económico pretendido ou para assegurar o bom funcionamento do mercado interno após 
o novo alargamento. Por conseguinte, é dada a mesma importância à criação de estruturas 
apropriadas de execução e aplicação, sendo mesmo esta tarefa porventura a mais difícil. A 
inclusão de legislação nos domínios da concorrência, da política social e do ambiente, de 
que certas partes se revelam essenciais para o funcionamento do mercado interno, 
assegurarão uma abordagem equilibrada. 
São os países associados os principais responsáveis pelo alinhamento pelo mercado 
interno, tal como lhes pertence determinar as suas próprias prioridades sectoriais. No 
entanto, a União presta já assistência neste domínio da aproximação das legislações, 
nomeadamente através do programa PHARE, devendo agora esta assistência ser 
reforçada e adaptada às recomendações do Livro Branco. 
Será concedida assistência suplementar, graças nomeadamente a um novo Gabinete de 
intercâmbio de informações sobre assistência técnica, que será gerido pela Comissão e 
apoiado por um programa PHARE multinacional. Este gabinete facilitará a prestação de 
assistência, através da criação de uma base de dados sobre a adaptação ao mercado 
interno e assistência conexa, acessível a todas as partes interessadas, e actuará como 
instância de apresentação dos pedidos de assistência, conciliando os pedidos com a 
peritagem e experiência disponíveis na União. Esta assistência será prestada pela 
Comissão, pelos Estados-membros e por organismos privados. O Livro Branco prevê a 
coordenação da assistência e o controlo dos progressos realizados na aplicação destas 
recomendações. 
Prevê-se que o alinhamento pelo mercado interno reforce as reformas económicas e a 
reestruturação industrial e incentive o comércio. O Livro Branco enumera as medidas a 
serem tomadas pela Comissão, pelos países associados e pelos Estados-membros para que 
estes benefícios se concretizem. 
1 <â 
1. INTRODUÇÃO 
O contexto de pré-adesão 
1.1 A fim de ajudar os países associados da Europa Central e Oriental (PECO) a 
preparar a sua adesão à União Europeia, o Conselho Europeu de Essen de Dezembro de 
1994 adoptou uma estratégia geral de pré-adesão. O Conselho considerou que a 
preparação dos países associados para a sua integração no mercado interno constituía "a 
componente essencial da estratégia de aproximação", tendo convidado a Comissão a 
elaborar um Livro Branco. Do ponto de vista da União, a importância deste processo 
reside na necessidade de se criarem as condições que permitam um funcionamento 
adequado do mercado interno após o alargamento, em benefício de todos os seus 
membros. 
1.2 O Livro Branco representa apenas um dos elementos da estratégia de pré-adesão 
estabelecida nas conclusões do Conselho de Essen. Essa estratégia assenta em dois 
instrumentos fundamentais: os acordos europeus e a relação estruturada entre os países 
associados e as instituições da União Europeia. Para as partes contratantes nos acordos 
europeus, as associações instituídas auxiliarão os PECO a atingir o objectivo final de 
adesão à União Europeia. Estes acordos visam nomeadamente a realização progressiva, 
entre as partes, das liberdades económicas em que se baseia a União e, em especial, do seu 
mercado interno. Prevêem o desenvolvimento de esforços específicos no sentido do 
alinhamento pela UE, incluindo também disposições em matéria de aproximação das 
legislações. 
1.3 A relação estruturada com as instituições da União vem complementar os acordos 
bilaterais de associação, proporcionando um quadro multilateral propício ao reforço do 
processo de diálogo e de consulta. O Conselho Europeu de Essen sublinhou que este 
diálogo estruturado deveria permitir o desenvolvimento de formas práticas de cooperação 
entre os Estados-membros e os países associados. Uma tal cooperação e as oportunidades 
de diálogo permanente que oferece constituem factores importantes de apoio ao processo 
de preparação dos PECO com vista à sua integração no mercado interno. 
Antecedentes e objectivos do Livro Branco 
1.4 A elaboração de um Livro Branco sobre o mercado interno foi proposta pela 
primeira vez em duas comunicações da Comissão de Julho de 19941. O seu objectivo 
consistia em estabelecer um programa que permitisse a cada um dos países associados 
preparar-se, sob a supervisão da União, para cumprir as obrigações decorrentes do 
mercado interno. Foi então sublinhado que tal se faria em colaboração com os países 
associados, incumbindo a cada um destes países elaborar o seu próprio programa de 
prioridades e o respectivo calendário. A Comissão realçou ainda a dimensão da tarefa a 
empreender, bem como as necessidades em termos de estreita coordenação e de prestação 
Documentos COM (94) 320 final, de 13 Julho de 1994. 
COM (94) 361/3, de 26 de Julho de 1994. 
2 
de assistência técnica. Os Estados-membros, nomeadamente aqueles que procederam 
recentemente à aproximação da sua legislação na perspectiva da adesão à União, 
poderiam partilhar a experiência adquirida neste domínio com os países em questão. 
1.5 O processo de aproximação só poderá ser realizado pelos próprios países 
associados. Para os apoiar nesta tarefa, o Livro Branco reconhece os progressos já 
alcançados por todos os PECO, em especial sob o impulso dos acordos europeus. Os 
PECO têm vindo a estabelecer sistemas de coordenação que permitem dinamizar e 
fiscalizar o processo de aproximação, bem como estratégias legislativas globais que 
reflectem os seus próprios interesses e prioridades. A fim de ajudar estes países a 
planificarem e programarem as suas acções, o Livro Branco não se limita a uma mera 
enumeração da legislação relevante, identificando, outrossim, as medidas-chave em cada 
sector e propondo a ordem segundo a qual o processo de aproximação poderia ser 
executado. Esta é a primeira contribuição concreta do Livro Branco para facilitar o 
processo de aproximação dos PECO. 
1.6 Ao aprovar a proposta de elaboração de um Livro Branco sobre a preparação dos 
PECO para a sua integração no mercado interno, o Conselho Europeu observou que esta 
integração não implica apenas a aproximação das legislações. As conclusões do Conselho 
de Essen mencionam "a criação das condições necessárias ao estabelecimento de um 
mercado único" e descrevem as tarefas com que se defrontam os países associados, 
nomeadamente o estabelecimento de "sistemas legislativos e regulamentares, normas e 
sistemas de certificação compatíveis com os da União Europeia". Em consequência, para 
além da aproximação das legislações, o Livro Branco identifica e descreve as estruturas 
necessárias para tornar essa mesma legislação eficaz. Trata-se da segunda contribuição do 
Livro Branco. 
1.7 O Conselho Europeu de Essen reconheceu ainda que os PECO necessitariam de 
assistência na realização desta tarefa. No quadro dos acordos europeus, a União presta já 
assistência aos países associados no que diz respeito à aproximação das legislações, 
através do programa PHARE. No Livro Branco refere-se o modo como esta assistência 
poderá ser reforçada e adaptada, a fim de apoiar o processo de pré-adesão e reflectir as 
recomendações agora feitas. Nele se definem as grandes linhas em termos de conteúdo e 
de organização de um programa intensivo e coerente, no qual os Estados-membros são 
convidados a participar plenamente. Esta é a terceira contribuição concreta do Livro 
Branco. 
O contexto jurídico 
1.8 Enquanto elemento da estratégia de pré-adesão, o Livro Branco não faz parte das 
negociações de adesão e em nada prejudica qualquer aspecto de tais negociações, 
incluindo eventuais disposições transitórias. Enquanto as negociações de adesão incidirão 
sobre o conjunto dos domínios abrangidos pela legislação e pelas políticas comunitárias, o 
Livro Branco centra-se, fundamentalmente, nas medidas comunitárias destinadas a criar e 
a manter o mercado interno. 
1.9 O Livro Branco não vem também em nada alterar as relações convencionais entre 
a União e os PECO, que se baseiam nos acordos europeus. Tal como previsto nos 
acordos, a aproximação das legislações é fiscalizada por um subcomité específico. Os 
acordos têm uma natureza dinâmica, neles se prevendo, em certos casos, uma progressão 
automática no sentido de uma maior integração após um determinado período, e, noutros 
casos, uma progressão negociada, por exemplo no que diz respeito aos acordos de 
reconhecimento mútuo. 
O contexto económico 
1.10 O Conselho Europeu sublinhou igualmente que a adopção de políticas 
macroeconómicas sólidas constituía um factor essencial para o êxito das reformas e da 
estratégia de pré-adesão. O alinhamento progressivo pelas políticas do mercado interno da 
União irá reforçar a competitividade das economias dos PECO e aumentar os benefícios 
da transição, contribuindo para a consecução e consolidação da estabilidade 
macroeconómica. Dever-se-á de imediato ajustar a sequência e o ritmo da aplicação das 
medidas de aproximação legislativa de cada país associado, a fim de reforçar o processo 
de reforma económica. 
1.11 No âmbito das reformas económicas empreendidas na Europa Central e Oriental 
têm vindo a ser criadas as instituições de base de uma economia de mercado. Estas 
incluem, nomeadamente, um sistema de regras jurídicas e comerciais (por exemplo, 
código comercial, legislação sobre a propriedade, legislação sobre a falência, direito dos 
contratos, legislação sobre a defesa dos consumidores) que garanta um clima de 
segurança jurídica e de transparência aos operadores económicos. Delas fazem parte, 
igualmente, as empresas, os mercados e os organismos reguladores, que tornam possível a 
descentralização da intermediação financeira através de operadores privados. Neste 
contexto, torna-se crucial realizar novos progressos no domínio das privatizações. 
Esforços no sentido de melhorar a qualificação da mão-de-obra constituem igualmente um 
elemento-chave para o êxito do processo de reforma económica e de transição para uma 
economia de mercado. 
1.12 O alinhamento pela legislação do mercado interno da União ultrapassa a realização 
das reformas económicas necessárias à criação de uma economia de mercado. É seu 
objectivo facilitar a integração das economias dos PECO - que embora em diferentes 
estádios de desenvolvimento se encontram no conjunto ainda em transição - nas 
economias industrializadas de mercado da União. Será pois necessário mais tempo para 
legislar e criar as instituições necessárias para garantir a aplicação efectiva da nova 
legislação e controlar os progressos realizados. A consolidação da reforma judicial nos 
PECO faz também parte deste processo. Sem as necessárias alterações institucionais, a 
adopção da legislação relativa ao mercado interno poderá resumir-se a um mero exercício 
formal de transposição, o que prejudicaria o clima de confiança mútua entre todos os 
participantes, de que depende o mercado interno, e impossibilitaria os países associados 
de obterem o impacto económico real e os benefícios a que aspiram. 
1.13 A sequência e o ritmo da estratégia adoptada por cada PECO no que diz respeito 
ao seu alinhamento progressivo pela legislação da União relativa ao mercado interno 
deverão ser regularmente revistos, a fim de se manterem coerentes com os esforços de 
reforma económica por si envidados. Será também necessário adoptar políticas comerciais 
e de concorrência mais transparentes e proceder, a médio prazo, a uma harmonização 
destas políticas com as da União, a fim de facilitar a integração progressiva das economias 
da UE e dos PECO e incentivar, simultaneamente, o processo de reforma económica. 
A metodologia e a estrutura do Livro Branco 
1.14 O Livro Branco centra a sua análise na legislação essencial ao funcionamento do 
mercado interno. Esta legislação é apresentada de modo a evidenciar as medidas-chave a 
serem adoptadas em cada sector e as medidas que devem ser tomadas em primeiro lugar, 
não se tentando contudo estabelecer qualquer prioridade entre sectores. No Livro Branco 
descreve-se igualmente, com algum grau de pormenor, as estruturas administrativas e 
organizativas necessárias em cada sector para que a legislação seja eficazmente executada 
e aplicada. 
1.15 O Livro Branco tem como destinatários os seis países com os quais já foram 
concluídos acordos de associação (Polónia, Hungria, República Checa, Eslováquia, 
Bulgária e Roménia), devendo aplicar-se igualmente àqueles que vierem a concluir 
acordos com a União (actualmente, as três Repúblicas Bálticas, que já rubricaram 
acordos, e a Eslovénia). O Livro Branco é um documento de referência geral, não se 
procedendo a uma adaptação das recomendações aos requisitos específicos dos vários 
países. Caberá a cada PECO definir as suas próprias prioridades e determinar o seu 
próprio calendário em função da respectiva situação económica, social e política e dos 
progressos já realizados 
1.16 O Livro Branco compreende duas partes. Na primeira, analisam-se os objectivos, 
o contexto e a natureza deste exercício em termos políticos e refere-se como poderá ser 
fiscalizado. Na segunda parte, em anexo, consta uma apresentação pormenorizada da 
legislação comunitária no domínio do mercado interno. 
- O Capítulo 1 descreve o contexto, âmbito e metodologia do Livro Branco. 
- O Capítulo 2 apresenta o quadro geral do exercício, identificando as 
características fundamentais do mercado interno e explicando a sua importância. Neste 
capítulo descreve-se o modo como a legislação comunitária permitiu desmantelar os 
vários tipos de obstáculos à livre circulação e analisa-se o papel fundamental da política da 
concorrência no que diz respeito ao mercado interno. 
- O Capítulo 3 descreve de que forma a legislação necessária à criação e à 
manutenção do mercado interno foi seleccionada e hierarquizada para efeitos da 
elaboração do Livro Branco. Neste capítulo explica-se como foram elaboradas e qual o 
objectivo das fichas sectoriais constantes do Anexo. 
- O Capítulo 4 descreve em termos gerais a situação nos PECO, no que diz 
respeito à legislação e às estruturas, e identifica algumas dificuldades específicas com que 
estes países se defrontam para se alinharem com as regras e as práticas comunitárias. 
- O Capítulo 5 diz respeito à assistência que a União continuará a prestar aos 
PECO, a fim de apoiar os seus esforços de preparação para integração no mercado 
interne Neste capítulo refere-se ainda um novo sistema de canalização da assistência que 
permitirá simultaneamente reforçar, completar e tornar mais coerentes as actuais medidas 
da UE. É dada especial atenção ao reforço da coordenação com os programas de 
assistência técnica dos Estados-membros. 
- O Capítulo 6 refere os benefícios que será lícito esperar após a aplicação das 
recomendações do Livro Branco, bem como as medidas que deverão ser tomadas pela 
Comissão, pelos países associados e pelos Estados-membros a fim de garantir a 
concretização desses mesmos benefícios. 
ANEXO 
Esta segunda parte, mais longa, contém uma análise sector por sector dos 
elementos-chave da legislação comunitária relevante, explicando o objectivo e a evolução 
da legislação sectorial, descrevendo as estruturas necessárias para garantir a sua execução 
e aplicação e sugerindo a sequência da adopção das medidas legislativas necessárias para 
cada sector. A Comissão considera que o facto de colocar a tónica sobre o modo de 
garantir uma aplicação efectiva da legislação constitui uma mensagem importante para os 
países associados, mensagem esta que não só é útil para estes países como, em última 
análise, permitirá a uma União alargada proceder a um alinhamento real e não meramente 
formal. 
2. O MERCADO INTERNO E A FASE DE PRE-ADESAO 
A importância do mercado interno na realização dos objectivos da União 
2.1 O mercado interno da Comunidade não constitui um objectivo em si, mas um dos 
principais instrumentos para a consecução de uma série de objectivos, a saber: um 
crescimento equilibrado, sustentável e respeitador do ambiente, um elevado nível de 
emprego e de protecção social, um nível e uma qualidade de vida superiores e a coesão 
económica e social. 
2.2 O mercado interno contribui para a realização destes objectivos através da 
melhoria do desempenho das economias na Comunidade, promovendo uma afectação 
mais eficaz dos factores de produção, proporcionando às empresas a possibilidade de 
produzirem em maior escala e beneficiarem das economias daí resultantes, melhorando os 
respectivos resultados económicos através de uma maior concorrência e estimulando o 
investimento. 
2.3 A integração económica atingida num mercado interno sem fronteiras ultrapassa a 
resultante de outras formas de cooperação, tais como as zonas de comércio livre, as 
uniões aduaneiras e os mercados comuns, nos quais são mantidas as fronteiras físicas. Em 
consequência, essa integração maximiza o seu impacto económico positivo. A legislação 
que, em termos globais, estabelece o quadro jurídico necessário à consecução destes 
efeitos económicos foi, em consequência, seleccionada enquanto domínio que deverá 
merecer especial atenção por parte dos países associados no âmbito do seu processo de 
preparação para a adesão. 
2.4 Um mercado interno sem fronteiras internas assenta num elevado grau de 
confiança mútua e na equivalência das abordagens regulamentares adoptadas. Qualquer 
não aplicação significativa das regras comuns, verificada em qualquer parte do mercado 
interno, compromete o resto do sistema e mina a sua integridade. É esta uma outra razão 
pela qual é necessário envidar esforços no sentido de se estabelecerem as condições 
adequadas à efectiva aplicação desta legislação. 
2.5 O objectivo do alinhamento pelas regras e práticas em vigor no mercado interno 
não exclui a adopção de uma abordagem selectiva e gradual, adaptada à situação concreta 
de cada PECO e que salvaguarde os esforços por estes envidados no sentido de concluir o 
processo de transição económica e atingir uma situação de estabilidade macroeconómica. 
Com efeito, é fundamental que os países associados adaptem o ritmo dos seus programas 
de aproximação legislativa ao processo de reforma económica. 
Princípios 
2.6 O mercado interno da União é definido no artigo 7°-A do Tratado como um 
espaço sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos 
serviços e dos capitais é assegurada. Trata-se igualmente de um mercado com uma 
dimensão social e no qual é incentivada a existência de uma concorrência activa. Quaisquer 
verificações ou controlos sistemáticos necessários para garantir a observância das regras 
estabelecidas são realizados no interior desse mercado e não aquando da transposição das 
fronteiras nacionais. O Tratado estabelece as regras de base que garantem o 
preenchimento destas condições: 
o artigo 6o proíbe toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, tanto 
entre Estados-membros como entre os seus cidadãos; 
o artigo 8°-A confere aos cidadãos da União o direito de circularem e 
permanecerem livremente no território dos Estados-membros; 
os artigos 9o a 12° exigem a supressão dos direitos aduaneiros e de quaisquer 
encargos de efeito equivalente sobre o comércio de mercadorias entre os 
Estados-membros; 
os artigos 30° a 36° proíbem as restrições quantitativas e as medidas de efeito 
equivalente que incidam sobre o comércio de mercadorias e estabelecem as condições em 
que são possíveis derrogações; 
o artigo 37° proíbe qualquer discriminação a favor dos monopólios estatais; 
os artigos 48° a 51° estabelecem os princípios que garantem a livre circulação dos 
trabalhadores; os artigos 52° a 57° garantem a livre circulação e a liberdade de 
estabelecimento no que diz respeito às actividades não assalariadas e o artigo 58° no que 
diz respeito às sociedades; 
os artigos 59° a 66° estabelecem a livre prestação de serviços; 
o artigo 67°, substituído ulteriormente pelo artigo 73°-B, prevê a supressão das 
restrições aos movimentos de capitais; 
os artigos 85° e 86° proíbem as empresas de adoptarem um comportamento 
anticoncorrencial susceptível de anular os efeitos do mercado interno; o artigo 90° 
garante a aplicação das regras de concorrência às empresas públicas e às empresas que 
usufruam de direitos especiais ou exclusivos; 
o artigo 92° estabelece condições estritas no que diz respeito aos auxílios que os 
Estados-membros podem conceder às suas empresas, a fim de proteger a integridade do 
mercado interno; 
o artigo 95° impõe aos Estados-membros um comportamento não discriminatório 
no domínio fiscal. 
2.7 Os princípios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias 
nos seus acórdãos de interpretação do Tratado desempenham igualmente um papel 
fundamental na evolução da estrutura jurídica da União. Um deste princípios, enunciado 
pelo Tribunal no importante acórdão "Cassis de Dijon" de 1979, é o princípio do 
reconhecimento mútuo. Qualquer mercadoria que circule legalmente num 
Estado-membro deve poder circular livremente em toda a Comunidade, salvo se um 
Estado-membro puder demonstrar que as regras do Estado-membro de origem não 
proporcionam uma protecção equivalente de um interesse público fundamental. A 
aplicação deste princípio garante a livre circulação de numerosos tipos de mercadorias e 
serviços na Comunidade, sem que seja necessário legislar a nível comunitário. 
2.8 Os acórdãos do Tribunal desempenharam igualmente um papel importante na 
interpretação de certas expressões constantes do Tratado, tais como medidas de "efeito 
equivalente" a restrições quantitativas (artigo 30° e seguintes) e as proibições, restrições 
ou limitações à livre circulação justificadas por razões de interesse público (artigo 36°, n° 
3 do artigo 48°, etc.). Estas interpretações vieram facilitar o alargamento do mercado 
interno a um grande número de sectores não harmonizados, sem ser necessário adoptar 
nova legislação. 
2.9 A aplicação destes princípios implicou a supressão dos obstáculo físicos, técnicos, 
fiscais e pautais. No próprio Tratado prevê-se que a criação do mercado interno deve ser 
um processo gradual. A supressão dos controlos físicos nas fronteiras internas (ainda não 
terminada no que diz respeito à livre circulação das pessoas) só foi possível quando os 
Estados-membros chegaram a acordo relativamente às disposições que lhes permitem 
efectuar, por outros meios e noutros locais, os controlos que geralmente se realizavam nas 
fronteiras. 
2.10 As condições necessárias à livre circulação na Comunidade das mercadorias e dos 
serviços e, em menor grau, das pessoas e dos capitais, não poderiam ter sido criadas na 
íntegra apenas através da aplicação do Tratado, das interpretações do Tribunal sobre o 
Tratado e do princípio do reconhecimento mútuo. Com efeito, nos casos em que a enorme 
diferença entre as regras e práticas a nível dos vários Estados-membros representava um 
obstáculo à livre circulação foi necessário elaborar legislação derivada mais 
pormenorizada. Contudo, o legislador comunitário deve observar o princípio da 
subsidiariedade, ou seja, só deve ser adoptada legislação a nível comunitário quando o 
mesmo, ou um melhor, resultado não possa ser atingido por medidas tomadas a nível 
nacional ou regional. 
2.11 As legislações nacionais prosseguem, geralmente, objectivos legítimos de interesse 
público, partilhados por todos os Estados-membros, por exemplo a ordem pública (que 
inclui o combate ao crime, à fraude e ao comércio ilícito), a protecção da saúde e da 
segurança públicas, a protecção do ambiente, a defesa dos consumidores, a preservação 
da confiança do público nos serviços financeiros e a posse de qualificações adequadas 
para o exercício de certas profissões especializadas. Estes objectivos devem continuar a 
ser prosseguidos, podendo, na maioria dos casos, as regulamentações existentes a nível 
nacional ser harmonizadas por forma a criar um conjunto único de regras comunitárias, ou 
aproximadas de modo a que os Estados-membros aceitem aplicar o princípio do 
reconhecimento mútuo. Para se atingir esta situação através de legislação elaborada a 
nível comunitário foi necessário pôr em causa muitas regras e práticas nacionais. 
2.12 Nos termos do n° 3 do artigo 100°-A do Treatado, a Comissão deve, ao elaborar 
as suas propostas de harmonização das legislações nacionais em matéria de protecção da 
saúde, da segurança e do ambiente, basear-se num elevado nível de protecção. Contudo, 
poderá acontecer que alguns Estados-membros pretendam manter padrões nacionais ainda 
mais elevados após o processo de harmonização, o que é permitido pelo n° 4 deste mesmo 
artigo. Neste e noutros casos excepcionais, as restrições à livre circulação podem 
justificar-se, na condição de não constituírem uma restrição dissimulada ao comércio e 
serem proporcionais e adequadas aos objectivos prosseguidos. 
2.13 A adopção de legislação a nível comunitário justifica-se igualmente pela 
necessidade de criar e manter condições iguais para todos os agentes económicos. A 
concorrência poderia ser falseada se as empresas de uma determinada região da 
Comunidade tivessem que suportar custos muito mais elevados do que noutra região, 
verificando-se ainda o risco de a actividade económica migrar para as zonas em que os 
custos são mais baixos. Tais custos incluem aqueles que são impostos pelos Governos aos 
agentes económicos, por razões de protecção social e do ambiente e de defesa dos 
consumidores. Elevados padrões comuns de protecção constituem assim um dos 
objectivos da União e, simultaneamente, contribuem para garantir a equivalência das 
"regras do jogo". 
2.14 O mercado interno está também estreitamente ligado a outros domínios da política 
comunitária. O mercado interno não poderia ter sido criado sem o reforço, nas sucessivas 
revisões do Tratado, das disposições relativas a outros domínios importantes. É o caso da 
política a favor de uma maior coesão económica e social e das políticas em matéria de 
protecção do ambiente e de defesa dos consumidores. Uma concentração excessiva em 
aspectos meramente económicos e relativos ao mercado teria criado uma Comunidade 
desequilibrada, inaceitável para a maioria dos Estados-membro. A relação entre o 
mercado interno e as outras políticas será objecto de uma discussão mais aprofundada no 
Capítulo 3. 
Supressão dos obstáculos através do direito derivado 
2.15 Como já referido, foi necessário legislar a nível comunitário sempre que as 
diferenças entre os Estados-membros eram demasiado importantes para que os princípios 
fundamentais da livre circulação e do reconhecimento mútuo pudessem ser aplicados 
directamente. O presente Livro Branco tem por principal objectivo apresentar e clarificar 
à atenção dos países associados o grande volume de disposições de direito derivado 
resultante desta actividade regulamentar. O método utilizado é descrito no Capítulo 3, 
sendo feita uma apresentação pormenorizada no Anexo. 
2.16 Em conformidade com os artigos do Tratado nos quais se baseia, a maioria da 
legislação relativa ao mercado interno assume a forma de directivas. As directivas são 
obrigatórias para os Estados-membros, que devem adoptar as medidas necessárias para 
lhes dar cumprimento. (Tal como demonstrado por diversos acórdãos do Tribunal de 
Justiça, se um determinado Estado-membro não tomar atempadamente as medidas 
necessárias para dar cumprimento a uma directiva, ou proceder a uma transposição 
incompleta ou inadequada, os cidadãos podem fazer valer os seus direitos invocando 
10 
directamente essa directiva, na condição de o comportamento do Estado se poder inferir 
de forma clara da directiva). Em certos casos, as directivas são relativamente 
pormenorizadas, deixando uma margem de manobra limitada ao legislador nacional. 
Noutros casos, limitam-se a fixar grandes objectivos ou um número de condições 
consideradas fundamentais, podendo os Estados-membros incorporar de diferentes formas 
as respectivas disposições no seu direito nacional. Esta técnica garante tanto quanto 
possível a salvaguarda dos métodos e preferências nacionais. 
2.17 Os regulamentos, actos comunitários directamente aplicáveis nos 
Estados-membros, fazem igualmente parte do corpo legislativo do mercado interno, 
especialmente no domínio da agricultura, bem como no que diz respeito à coordenação 
das disposições relativas à segurança social dos trabalhadores migrantes. Existem 
igualmente decisões, instrumentos vinculativos para os seus destinatários. 
Legislação que garante a livre circulação das mercadorias 
2.18 Grande parte das disposições de direito derivado relativas ao mercado interno diz 
respeito à produção e à comercialização de mercadorias. Estas disposições abrangem 
domínios relativamente aos quais não podia ser aplicado o princípio do reconhecimento 
mútuo pelo facto de as divergências entre as legislações nacionais serem demasiado 
importantes, tendo, em consequência, "um efeito equivalente" ao dos direitos aduaneiros 
ou ao das restrições quantitativas, e sendo designadas por obstáculos técnicos ao 
comércio. Nas primeiras directivas houve tendência para se estabelecer um conjunto 
pormenorizado de regras comunitárias que substituíssem as regras nacionais. Mais 
recentemente, a metodologia adoptada em termos de harmonização técnica - a "nova 
abordagem" - consiste em estabelecer um número limitado de requisitos fundamentais, 
deixando aos outros organismos de normalização a incumbência de fixarem, numa base 
voluntária, regras mais pormenorizadas. 
2.19 Para certos produtos, especialmente no que diz respeito aos géneros alimentícios e 
aos medicamentos, bem como aos produtos que, embora de uso corrente, representam um 
perigo potencial (veículos a motor, por exemplo) considera-se que a antiga metodologia 
de harmonização completa continua a ser a mais adequada. A legislação neste domínio 
impõe igualmente requisitos rigorosos em matéria de realização de ensaios e de 
certificação, bem como, em alguns casos, medidas de fiscalização dos mercados. Um 
outro problema abordado pela legislação comunitária diz respeito à harmonização das 
diferentes regras nacionais relativas à designação de determinados produtos e aos 
respectivos rótulos e/ou embalagens. 
2.20 Estas regras, conjugadas com o princípio do reconhecimento mútuo, garantem 
que, independentemente da sua localização no território da Comunidade, os produtores, 
os fabricantes ou os importadores possam colocar um dado produto no mercado e 
comercializá-lo em qualquer região da UE, sem temerem não estarem a cumprir regras 
locais. Os Estados-membros que fazem parte do mercado interno devem não só ser 
capazes de criar as condições necessárias à produção de mercadorias que correspondam 
às normas comunitárias (o que é igualmente verdade para todos os países que exportam 
para a União), mas também poder garantir que todos os produtos vendidos no seu 
mercado satisfazem essas mesmas normas. Os Estados-membros devem também poder 
garantir a livre circulação no seu território de todas as mercadorias provenientes de outros 
11 
Estados-membros. Em consequência, este sistema exige não apenas que todos os 
Estados-membros adoptem a legislação adequada, mas também que criem as estruturas 
necessárias, nomeadamente técnicas, para garantir uma aplicação efectiva desta legislação. 
Estas estruturas - quer se trate de laboratórios de ensaio, de institutos de metrologia ou de 
estâncias aduaneiras localizadas nas fronteiras externas da Comunidade - devem poder 
contar com a confiança de toda a Comunidade, caso se pretenda que o princípio do 
reconhecimento mútuo seja aplicado. 
Legislação que garante a livre circulação dos serviços 
2.21 Uma outra grande categoria de legislação derivada diz respeito às condições de 
prestação de certos serviços. Foi necessário legislar neste domínio dado que a 
regulamentação dos Estados-membros - apesar de não ser abertamente discriminatória 
contra os não nacionais - apresentava grandes divergências, não permitindo que a livre 
circulação se realizasse com base na aplicação do princípio do reconhecimento mútuo. A 
grande maioria das disposições neste domínio diz respeito ao sector dos serviços 
financeiros e nelas se estabelecem requisitos prudenciais mínimos, por exemplo, no que 
diz respeito à concessão de autorizações aos bancos e às empresas de seguros. Esta 
legislação permite igualmente abrir os mercados nacionais, nomeadamente no que diz 
respeito a domínios tradicionalmente dominados por monopólios nacionais, tais como as 
telecomunicações e certos segmentos dos sectores dos transportes e da energia. 
Legislação que garante a livre circulação das pessoas 
2.22 O artigo 8o-A do Tratado consagra o amplo conceito - "direito de circular e 
permanecer livremente"- enquanto direito fundamental não dependente da prossecução de 
um objectivo económico, mas cujo exercício se encontra sujeito a legislação secundária 
relevante. Esta legislação inclui regras que garantem, por um lado, um desenvolvimento 
harmonioso do mercado de trabalho e evitam distorções da concorrência e, por outro, 
regras que estabelecem as condições de acesso por parte dos cidadãos de outros 
Estados-membros. Grande parte da legislação relevante neste domínio incide sobre este 
último aspecto, nela se abordando questões, tais como: autorizações de residência, direito 
de entrada, restrições à extradição e prestações familiares. (Esta parte do acervo 
comunitário não pode ser considerada como fazendo parte integrante do presente 
exercício de alinhamento progressivo, embora seja evidente a sua importância para a 
realização do mercado interno após a adesão). 
2.23 Uma parte da legislação relativa à livre circulação das pessoas está intimamente 
ligada à liberdade de prestação de serviços, especialmente no que diz respeito aos serviços 
que exigem a posse de determinadas qualificações profissionais. A semelhança do que 
aconteceu com as mercadorias, a Comunidade começou por tentar atingir uma 
harmonização total, passando as regras comunitárias a substituir as regras nacionais. Foi 
este o caso de determinadas profissões, tais como os arquitectos, os médicos e as 
enfermeiras. As directivas mais recentes adoptam, em contrapartida, uma metodologia 
12 
horizontal, fixando as condições gerais que permitem a aplicação do princípio do 
reconhecimento mútuo dos diplomas. 
2.24 É também necessário legislar para garantir que os trabalhadores que circulam na 
Comunidade continuem a usufruir plenamente dos seus direitos sociais. Não se trata 
apenas dos direitos pecuniários, mas também dos direitos no domínio da formação e da 
saúde. Os sistemas de segurança social dos Estados-membros não foram objecto de 
harmonização, mas, nos termos do artigo 51° do Tratado, devem ser objecto de 
coordenação, a fim de garantir que os trabalhadores migrantes não sejam privados dos 
direitos adquiridos em virtude da sua mobilidade. 
2.25 O direito das sociedades é igualmente abrangido por este capítulo. O artigo 58° do 
Tratado exige que as sociedades sejam equiparadas a pessoas singulares para efeitos da 
livre circulação. Se é um facto que a legislação comunitária atenua algumas das principais 
diferenças existentes a nível das legislações nacionais no que diz respeito à criação e à 
gestão das empresas, esta legislação não confere, todavia, às empresas uma "liberdade de 
circulação" total no que diz respeito a domínios como as fusões e as tomadas de controlo 
transfronteiras ou as transferências de sede. 
Legislação que garante a livre circulação dos capitais 
2.26 A livre circulação dos capitais justifica-se não apenas do ponto de vista 
económico, mas também por se tratar de uma condição de exercício da livre circulação 
dos serviços financeiros e das pessoas. Contudo, a plena liberalização dos movimentos de 
capitais só foi atingida muito recentemente, uma vez que os controlos aos quais estes 
estavam sujeitos constituíam um importante instrumento da política macroeconómica 
prosseguida pela maioria dos Estados-membros. Os artigos 67° a 73°, que regiam esta 
matéria até ao final de 1993, são redigidos de forma mais prudente do que as outras 
disposições relativas à livre circulação e no artigo 73° estabelece-se um mecanismo de 
salvaguarda em caso de perturbações no mercado de capitais. A adopção de legislação 
derivada permitiu a supressão gradual dos controlos nos Estados-membros. A partir de 
1994, os artigos 73°-B a 73°-G, de aplicação directa, que impõem uma proibição mais 
ampla das restrições, vieram substituir as disposições iniciais. 
Política de concorrência 
2.27 A política de concorrência desempenha um papel fundamental na realização do 
mercado interno. Sem a instituição de "um regime que garanta que a concorrência não 
seja falseada no mercado interno" (alínea g) do artigo 3°), o mercado interno não poderia 
funcionar. 
2.28 A supressão dos obstáculos ao comércio exige o estabelecimento e a aplicação de 
um novo conjunto de regras transparentes destinadas a regulamentar a concorrência. Na 
ausência de tais regras, a almejada afectação óptima dos recursos seria comprometida por 
comportamentos anticoncorrenciais. As regras de concorrência devem regulamentar o 
comportamento das sociedades e do Estado nos seguintes quatro principais domínios: 
13 
com a supressão das barreiras ao comércio impostas pelo Estado, as empresas 
poderão ser tentadas a agrupar-se em acordos de partilha do mercado e noutros acordos 
restritivos, ou a explorar de forma abusiva a sua posição dominante no mercado, a fim de 
eliminarem a concorrência. Tal comportamento privará a economia dos benefícios 
decorrentes da liberdade de comércio e do dinamismo da concorrência. Assim, as 
vantagens da existência de obstáculos ao comércio, que beneficiavam anteriormente o 
Estado (por exemplo, através de direitos de importação), passam a ser usufruídas pelas 
empresas privadas que participam nos acordos. Esta a razão pela qual é importante dispor 
de regras eficazes que evitem este tipo de comportamento abusivo por parte das 
empresas; 
o mercado interno coloca novos desafios às empresas, que serão mais facilmente 
ultrapassáveis por estas mediante a conclusão de alianças estratégicas sob a forma de 
fusões e aquisições. Embora se trate, em princípio, de uma estratégia empresarial legítima, 
importa velar para que as estruturas de mercado se mantenham competitivas. A ausência 
de regulamentação poderá induzir a criação e o abuso de posições dominantes, reduzindo 
o bem-estar geral; 
quando as fronteiras se abrem, os Governos podem também sentir-se tentados a 
conceder auxílios estatais, a fim de proteger a sua indústria face à intensificação da 
concorrência. Quando estes auxílios estatais são concedidos a favor de objectivos gerais, 
tais como a investigação e o desenvolvimento, a protecção do ambiente ou a coesão 
regional, podem ser autorizados, na medida em que o investimento efectuado tenha um 
efeito positivo para a sociedade em geral e não unicamente para a empresa interessada. 
Contudo, devem ser proibidas as outras formas de auxílio, que têm por efeito falsear a 
concorrência sem proporcionar estas vantagens. Tal justifica que se proceda a um 
rigoroso controlo dos auxílios estatais no âmbito do mercado interno; 
os monopólios estatais de carácter comercial, as empresas públicas e as empresas 
que usufruem de direitos especiais e exclusivos põem igualmente em risco a liberdade de 
concorrência. Com efeito, são concedidas deliberadamente rendas económicas a certos 
agentes partindo do pressuposto que tais vantagens facilitarão a prestação de serviços 
públicos ou reverterão para o Estado sob a forma de receitas. Se bem que este princípio 
não seja em si condenável, torna-se extremamente difícil circunscrever as distorções da 
concorrência ao estritamente exigido pelo interesse geral, por exemplo assegurar a 
prestação de serviços públicos em regiões remotas. 
2.29 Uma política de concorrência dinâmica contribui para a criação de estruturas 
económicas saudáveis e evita a criação de lucros anormais. Esta política desempenha um 
papel fundamental na realização do mercado interno em sectores como o da energia, dos 
transportes e das telecomunicações. No entanto, em matéria de política de concorrência 
como noutros domínios, as necessidades não se limitam à adopção de legislação nem à 
criação de estruturas. Há que envidar esforços contínuos no sentido de aplicar 
efectivamente essa política, de modo a torná-la amplamente conhecida e aceite e criar a 
expectativa de que seja efectivamente cumprida. Só então o mercado interno terá atingido 
plenamente o seu potencial. 
Execução e aplicação 
14 
2.30 A nível comunitário, compete à Comissão e ao Tribunal de Justiça garantir a 
efectiva aplicação da legislação comunitária, mas a execução e a aplicação efectiva dessa 
legislação, quer se trate de actos directamente aplicáveis nos Estados-membros ou de 
actos transpostos para a legislação nacional, pressupõem a existência de sistemas judiciais 
e administrativos adequados a nível dos Estados-membros. Constitucionalmente, os 
Estados-membros são Estados de direito, em que vigora o princípio da separação de 
poderes que garante a independência do poder judicial. O sistema judicial deve assegurar 
o acesso dos cidadãos à justiça, em especial no que diz respeito às decisões das 
autoridades públicas. O sistema económico descentralizado, que caracteriza as economias 
de mercado, implica igualmente que o acesso à justiça seja razoavelmente rápido. A 
garantia de uma aplicação efectiva do direito comunitário depende igualmente da 
existência de um conjunto de estruturas administrativas específicas e de organismos 
técnicos e profissionais no sector privado. 
15 
Conclusões 
2.31 Se os princípios que regem o mercado interno são basicamente simples, as regras e 
as estruturas necessárias para assegurar a sua concretização na prática são numerosas e 
complexas. Permitem eliminar os obstáculos à livre circulação, mas garantem que 
objectivos importantes de interesse público não sejam negligenciados, impedem a criação 
de novos obstáculos e asseguram que as autoridades públicas e as entidades privadas não 
prejudiquem, através da adopção de medidas egoístas e míopes, a existência de uma 
concorrência leal e dinâmica. Embora o quadro geral seja ainda marcado por algumas 
imperfeições, a União está empenhada na realização do mercado interno e na manutenção 
do seu bom funcionamento. 
16 
3 LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA RELATIVA AO MERCADO INTERNO 
3.1 O Anexo do presente Livro Branco apresenta, de forma exaustiva e 
pormenorizada, a actual legislação comunitária relativa ao mercado interno, sendo 
sucessivamente examinadas vinte e três áreas de actividade legislativa. O presente capítulo 
explica a abordagem utilizada pela Comissão, chamando à atenção para alguns aspectos 
da apresentação da informação no Anexo. 
3.2 A apresentação pela Comissão da legislação pormenorizada objecto do Livro 
Branco baseou-se em quatro princípios: 
o Livro Branco deveria centrar-se no mercado interno, não tentando abranger 
todo o acervo comunitário; 
dentro das áreas seleccionadas, a legislação não deveria ser apresentada como uma 
listagem ou bloco únicos, mas de forma a evidenciar quais as medidas mais fundamentais, 
que deveriam, logicamente, ser tomadas em primeiro lugar; 
o Livro Branco deveria poder ser utilizado como um documento de referência 
para os actuais e futuros Estados associados, não devendo as suas recomendações ser 
especificamente adaptadas às necessidades de qualquer um deles; 
a legislação deveria ser apresentada aos PECO de forma a tornar claras as medidas 
e as estruturas necessárias para tornar a legislação eficaz. 
Delimitação da legislação relativa ao mercado interno 
3.3 Ao elaborar o Livro Branco, foi necessário decidir quais os limites do "mercado 
interno" em termos legislativos. Tal como esclarecido no capítulo anterior, o 
funcionamento efectivo do mercado interno não depende apenas de um enquadramento 
completo de legislação pormenorizada com o objectivo de suprimir as barreiras formais, 
exigindo também o preenchimento de um amplo leque de condições económicas de base. 
Tais condições incluem, em especial, a existência de uma concorrência aberta e leal entre 
os operadores económicos, dependente da introdução de regras formais e transparentes 
em matéria de concorrência, um enquadramento comum que assegure a aplicação de 
padrões mínimos a nível social e uma protecção adequada do ambiente em todo o 
território da União. 
3.4 O próprio Tratado consagra um equilíbrio delicado entre diferentes objectivos e 
políticas, do que resulta que nenhuma parte do acervo comunitário pode, na prática, ser 
dissociada do resto. O Tratado realça expressamente esta interdependência, por exemplo, 
no seu artigo 130°-R, que prevê que as exigências em matéria de protecção do ambiente 
devem ser integradas na definição e aplicação das demais políticas comunitárias. As 
eventuais negociações de adesão com os PECO irão abranger toda a legislação 
comunitária, pelo que são extremamente importantes os trabalhos de aproximação das 
legislações entre os Estados. Os acordos europeus prevêem já esta aproximação e 
17 
identificam um grande número de áreas, nomeadamente a política da concorrência, a 
protecção do ambiente, a política social e a defesa dos consumidores, que deverão 
merecer especial atenção. 
3.5 Para descrever a legislação relevante, o Livro Branco adopta uma abordagem 
temática. Os artigos do Tratado e o direito derivado referidos no Anexo são os que 
afectam directamente a liberdade de circulação das mercadorias, dos serviços, das pessoas 
ou dos capitais. Sem esta legislação, continuariam a existir ou voltariam a surgir 
obstáculos à livre circulação. Nesta apresentação pormenorizada não foi incluída 
legislação que intervém de forma indirecta no funcionamento do mercado único, ao 
afectar, por exemplo, a situação concorrencial das empresas. 
3.6 Este tipo de abordagem oferece vantagens de ordem prática, devido 
principalmente ao volume de direito derivado envolvido. Permitirá igualmente que a 
aproximação seja organizada de forma mais sistemática no âmbito de um programa de 
trabalho coerente que poderá contar com uma assistência técnica especializada. A 
aproximação noutras áreas continuará a ser objecto de iniciativas distintas no âmbito da 
estratégia de pré-adesão. 
3.7 Ao identificar a legislação essencial ao funcionamento do mercado interno, 
afigurou-se necessário consagrar especial atenção à política social e à política ambiental 
por forma a atingir um equilíbrio adequado. Afigurou-se necessário, também noutras 
áreas, explicar as linhas de demarcação utilizadas. 
3.8 A dimensão social constitui um elemento essencial da política do mercado interno, 
tal como aliás expressamente consagrado no Tratado. Além disso, uma grande parte da 
legislação social utiliza na sua fundamentação uma argumentação relacionada com o 
mercado interno. Uma abordagem legislativa diferenciada a nível nacional relativamente 
aos direitos dos trabalhadores ou à saúde e segurança no local de trabalho poderia 
originar custos desiguais para os operadores económicos, sendo assim susceptível de 
distorcer a concorrência É por este motivo que grande parte da legislação social 
adoptada antes de 1985 tem como base legal o artigo 100° do Tratado. 
3.9 Simultaneamente, parte da legislação social não se destina exclusivamente a atingir 
a equivalência das "regras do jogo". Um nível elevado de protecção social constitui, com 
efeito, um dos objectivos fundamentais da União, para ele contribuindo, entre outros 
aspectos, os benefícios económicos decorrentes do mercado interno. A apresentação no 
Livro Branco da legislação relativa ao mercado interno inclui as partes da legislação social 
que afectam o funcionamento do mercado interno ou que constituem o complemento 
necessário de outras medidas identificadas como instrumentos-chave, principalmente no 
domínio do direito das sociedades. Em vários Conselhos Europeus foi inequivocamente 
confirmado que a aproximação no domínio social não deverá ser negligenciada pelos 
países associados, constituindo uma parte essencial dos seus preparativos para aderirem à 
União. 
3.10 O mesmo se aplica à legislação em matéria de ambiente. A política de 
ambiente e o mercado interno apoiam-se mutuamente. O Tratado tem como objectivo um 
18 
crescimento sustentado e um nível elevado de protecção do ambiente, estabelecendo que 
as disposições em matéria de ambiente devem ser integradas na definição e aplicação das 
outras políticas. Uma abordagem integrada que permita um desenvolvimento social e 
económico mais sustentável não só é vital para o ambiente, mas também para o êxito a 
longo prazo do mercado interno. 
3.11 O Livro Branco inclui legislação que afecta directamente a liberdade de circulação 
das mercadorias e dos serviços, não se debruçando sobre a legislação relacionada com a 
poluição proveniente de fontes fixas nem sobre a legislação relativa aos processos, e não 
aos produtos, que apenas indirectamente está relacionada com o mercado interno. De tal 
facto resulta não ser abrangida a maior parte da legislação no domínio do ambiente. Não 
foi incluída legislação importante relativa às normas de qualidade do ar e da água e à 
protecção da natureza, sendo a estratégia em matéria de resíduos apenas parcialmente 
abordada. O presente exercício relativo ao mercado interno deverá, consequentemente, 
ser complementado por uma abordagem mais exaustiva no domínio do ambiente, que 
constitui, em si mesmo, um objectivo importante. 
3.12 A aproximação legislativa no sector energético não pode ser dissociada da 
aplicação das regras em matéria de concorrência. A disciplina comunitária em matéria de 
auxílios estatais, por exemplo, é essencial caso se pretendam evitar distorções da 
concorrência num mercado integrado da energia. A legislação no domínio da 
transparência em matéria de preços deve ser acompanhada pela aplicação das regras em 
matéria de concorrência, incluindo a aplicação de sanções. A política energética está, por 
outro lado, estritamente relacionada com outras políticas, nomeadamente a política 
ambiental. Será difícil, por exemplo, aceitar que seja importada electricidade se a 
produção de electricidade no país de exportação não respeitar os mesmos níveis de 
protecção ambiental ou de segurança nuclear. 
3.13 A agricultura constitui um outro sector importante, tanto em termos do volume da 
legislação existente como do papel que desempenha na economia de muitos dos PECO. 
No presente Livro Branco não foram abrangidos muitos dos aspectos da política agrícola 
e respectiva legislação, uma vez que se relacionam mais com mecanismos de apoio ao 
mercado do que com a livre circulação das mercadorias. Embora a intensidade do apoio à 
agricultura e os meios utilizados tenham um impacto sobre o mercado interno dos 
produtos agrícolas, não são essenciais para alcançar e manter a livre circulação. A 
Comissão apresentará, até ao final do ano, uma comunicação distinta relativa à agricultura 
no âmbito da estratégia de pré-adesão. Consequentemente, o Livro Branco abrange as 
áreas dos controlos veterinários, preservação das plantas e nutrição animal, bem como as 
exigências de comercialização de determinados produtos. O objectivo de tal legislação 
consiste em proteger os consumidores, a saúde pública, a saúde dos animais e a 
preservação das plantas. 
Apresentação da legislação relativa ao mercado interno no Anexo 
3.14 A informação relativa à legislação comunitária relevante é apresentada, no Anexo, 
através de uma série de 23 análises sectoriais. Alguns sectores constituem amplas áreas da 
19 
política comunitária que foram divididas em subsectores. Cada uma destas áreas é 
precedida por uma introdução sectorial geral, que descreve os objectivos subjacentes e a 
metodologia utilizada na legislação. Na introdução, explica-se por que motivo foi 
necessário adoptar legislação e, na maior parte dos casos, qual a sua evolução ao longo 
do tempo. A relação entre a legislação nacional e comunitária é igualmente abordada. 
3.15 Com esta apresentação mais pormenorizada relativa a cada sector pretende-se 
guiar os países associados no planeamento da sua estratégia para um alinhamento 
progressivo com a legislação comunitária, sua execução e aplicação. Cada análise contém, 
nomeadamente, indicações relativas à sequência que os países associados poderiam 
utilizar na aproximação das legislações e uma secção sobre as condições necessárias à 
aplicação da legislação. 
Prioridades indicativas para a aproximação 
3.16 Embora cada um dos actos legislativos comunitários seja, em princípio, 
importante, e a adesão à União implique a adopção de toda a legislação comunitária, a 
Comissão considera pertinente, na fase de pré-adesão, propor uma sequência adequada a 
seguir pelos países associados para adoptar a legislação relativa a cada área principal. Os 
recursos para este exercício de aproximação são limitados, tanto na Comunidade como 
nos países associados, quer em termos de conhecimentos legais ou técnicos, quer em 
termos de tempo parlamentar ou de disponibilidade de formação. Estes recursos deverão 
ser concentrados nas áreas onde possam ter maior impacto. 
3.17 Consequentemente, na apresentação da legislação relativa a cada área, a Comissão 
estabelece uma distinção entre as "medidas-chave" e o conjunto das medidas aplicáveis, 
propondo seguidamente uma repartição das medidas-chave em duas fases. A divisão em 
medidas da Fase I e da Fase II revela as prioridades indicativas que decorrem da lógica da 
própria legislação, constituindo um guia para que os países associados utilizem a 
sequência mais eficaz nos seus programas de trabalho relativos à aproximação, execução e 
aplicação da legislação. 
3.18 As medidas da Fase I foram normalmente seleccionadas com base num ou mais 
dos seguintes critérios: 
as medidas seleccionadas constituem o quadro geral de legislação mais 
pormenorizada; 
as medidas seleccionadas referem-se a princípios fundamentais ou prevêem os 
procedimentos básicos que regulamentam o sector em causa; 
as medidas seleccionadas constituem uma condição prévia para o funcionamento 
efectivo do mercado interno no sector em questão. 
Nalgumas áreas, as medidas da Fase I podem igualmente incluir medidas que exigem um 
período de preparação particularmente longo para a sua aplicação efectiva. 
20 
3.19 Ainda no que se refere à abordagem seguida pela Comissão deverão igualmente 
ser notados os seguintes pontos de carácter geral. Em primeiro lugar, as medidas-chave 
incluem, nalguns sectores, medidas que não foram ainda adoptadas pela Comunidade, mas 
cujo processo legislativo foi já iniciado. Foi também incluído, por vezes na Fase I, um 
elevado número de medidas que só recentemente foram adoptadas. O facto de a 
Comunidade ter adoptado estas medidas ou dever adoptá-las numa fase relativamente 
tardia da realização do mercado interno não reduz, necessariamente, a sua importância 
para os PECO. As medidas que se encontram em fase de adopção irão, possivelmente, 
integrar o acervo que deverá ser aceite pelos futuros Estados-membros. 
3.20 Em segundo lugar, os critérios utilizados para o estabelecimento da sequência 
recomendada para a aproximação, no âmbito de cada área legislativa, baseiam-se numa 
abordagem coerente da própria legislação, sem referência aos custos ou aos benefícios 
económicos decorrentes da sua adopção. A dimensão económica deverá ser avaliada por 
cada Estado associado ao adoptar a sua estratégia de aproximação. 
3.21 Em terceiro lugar, as prioridades indicativas são específicas a cada análise ou área 
legislativa. Não foi feita qualquer tentativa no sentido de elaborar uma ordem geral de 
prioridades, que incluísse considerações acerca da importância de desenvolver acções 
precoces nas diferentes áreas legislativas. Trata-se, de alguma forma, da consequência 
lógica da abordagem descrita no ponto anterior. Na ausência de uma análise económica 
global, não existe qualquer conjunto evidente de critérios objectivos que pudesse ser 
utilizado para determinar as prioridades entre sectores. Contudo, parte da legislação 
abrangida por este exercício, tal como o direito das sociedades, deverá ser considerada 
como um "bloco" essencial para o funcionamento de uma economia de mercado e, nesta 
perspectiva, foi já abordada pelos países associados nas primeiras fases do seu processo 
de transição económica. A prioridade dada pelos PECO aos diversos sectores dependerá 
da situação política e económica de cada um dos países associados. Esta escolha caberá a 
estes países e não à União. 
3.22 Em quarto lugar, num número limitado de áreas, não é possível estabelecer fases 
distintas, uma vez que a legislação constitui um todo e que uma adopção parcelar não 
produziria qualquer efeito benéfico. 
3.23 Em quinto lugar, deverá realçar-se que a legislação é incluída independentemente 
da situação já alcançada pelos diferentes países associados, mesmo quando se pode 
presumir que todos adoptaram já a legislação em causa. Tal abordagem é compatível com 
a posição da Comissão no sentido de elaborar um documento de referência geral que 
possa ser utilizado por todos os Estados susceptíveis de aderirem à União. Além disso, 
não se pretende com o Livro Branco emitir juízos sobre a conformidade de determinada 
legislação nacional. 
3.24 Por último, não foram fixados quaisquer calendários, que deverão ser decididos 
por cada um dos países associados, em função da sua situação própria e da estratégia 
adoptada. 
21 
Condições necessárias à execução e aplicação da legislação 
3.25 O principal desafio que se coloca aos Estados associados, na adopção da 
legislação do mercado interno, não reside tanto na aproximação dos seus diplomas 
legislativos, mas na adaptação dos seus mecanismos administrativos e das suas empresas 
às condições que permitam que essa legislação seja aplicada na prática. Trata-se de um 
processo complexo que exige a criação ou adaptação de instituições e estruturas, o que 
implica transformações radicais em termos de responsabilidade tanto a nível dos sistemas 
administrativos e judiciais nacionais, como no sector privado que começa a surgir. Por 
forma a auxiliar os PECO nesta tarefa, o Anexo fornece, na sua introdução, um resumo 
dos diferentes tipos de estruturas que asseguram a aplicação efectiva da legislação 
comunitária. Cada análise identifica as estruturas relevantes a nível nacional (ou 
internacional) em cada sector, com base na experiência relevante na União. 
3.26 A existência de autoridades responsáveis pela aplicação é crucial por forma a 
garantir, aos restantes membros da Comunidade, que a legislação é correctamente 
aplicada. O funcionamento correcto destas estruturas administrativas, judiciais ou do 
sector privado depende, por sua vez, das possibilidades de formação e ensino do pessoal 
em causa. A colocação à disposição de tal formação e a transferência da experiência 
comunitária relevante nesta área constituem uma das principais tarefas deste exercício de 
aproximação e serão abordadas em mais pormenor no Capítulo 5. 
Conclusão 
3.27 O Anexo contém um conjunto de recomendações pormenorizadas destinadas aos 
países associados e relativas ao modo de realizar a aproximação e de aplicar a legislação 
em cada área do direito comunitário relativo ao mercado interno. Estas recomendações 
não são imperativas, podendo existir razões válidas, de natureza política, económica ou 
comercial, para que determinados países associados adoptem uma posição diferente no 
que se refere à sequência em que procederão à aproximação. Estas análises são, de 
qualquer forma, úteis uma vez que revelam as medidas-chave que deverão ser tomadas e 
as condições necessárias à sua eficácia. 
22 
4. SITUAÇÃO NOS PAÍSES DA EUROPA CENTRAL E ORIENTAL 
Introdução 
4.1 A Comissão manteve contactos regulares com os países associados durante a 
elaboração do Livro Branco. Começou por organizar uma reunião de seis PECO em 
Novembro de 1994, na qual explicou a abordagem que tencionava seguir e em que 
recebeu contribuições de cada país associado no que se refere à situação dos seus 
trabalhos em matéria de aproximação, bem como comentários sobre a abordagem a ser 
adoptada no Livro Branco. Em Fevereiro e Março do corrente ano, em conformidade com 
as conclusões do Conselho de Essen, a Comissão consultou os PECO a nível bilateral. 
Funcionários da Comissão visitaram as diferentes capitais, tendo conduzido discussões 
relativamente a cada sector e fornecendo às Autoridades dos PECO informações 
actualizadas sobre a elaboração do Livro Branco. Os debates incidiram particularmente 
nas medidas da Fase I e na necessidade de criar estruturas de execução e aplicação. 
4.2 Além disso, a Comissão tem mantido um diálogo permanente com cada país 
associado no âmbito dos Subcomités para a aproximação das legislações, criados pelos 
acordos europeus. Este diálogo constitui uma oportunidade para coligir informações 
sobre os progressos alcançados nos PECO. Apesar destes contactos, a informação de que 
a Comissão dispõe continua a ser incompleta. Grande parte da nova legislação não foi 
ainda traduzida para qualquer das línguas comunitárias, e o seu âmbito não coincide 
muitas vezes, de forma precisa, com a legislação comunitária relevante, o que dificulta a 
comparação. Consequentemente, o presente capítulo não tentará apresentar uma análise 
pormenorizada da legislação já adoptada por cada país. 
4.3 Contudo, ao planear a assistência técnica futura nesta área, será necessário 
conhecer, em termos gerais, em que medida os PECO harmonizaram já a sua legislação 
com a legislação comunitária e criaram as estruturas necessárias à execução e aplicação 
dessa legislação, bem como analisar, também em termos gerais, as situações que levantam 
problemas. É esta análise que é apresentada no presente capítulo. 
Evolução da aproximação das legislações 
4.4 Os países associados estão actualmente a elaborar e a adoptar um grande volume 
de legislação, tomando em consideração um objectivo geral de conformidade com a 
legislação comunitária. Têm de facto, nos termos dos acordos europeus, uma obrigação 
de utilizar "todos os meios ao seu alcance" para o conseguir. Contudo, na abordagem da 
tarefa da aproximação das legislações, cada PECO procedeu às suas opções no que toca 
às prioridades. 
4.5 As diferentes opções reflectem a realidade económica e política de cada PECO, 
particularmente as relações comerciais em expansão com a União, bem como a legislação 
que consideram relevante no contexto da transição económica e/ou da preparação da 
adesão à União. As escolhas efectuadas são também função da lista de prioridades para a 
23 
aproximação especificamente mencionada nos acordos europeus. Alguns dos países 
associados assumiram igualmente outras obrigações internacionais que afectam as suas 
prioridades. Além disso, alguns deles iniciaram, muito antes de outros, o seu processo de 
harmonização legislativa, na perspectiva da adesão à Comunidade. Desta situação 
resultam, em termos gerais, grandes divergências entre os PECO quanto ao volume e tipo 
de legislação já adoptada, e quanto à sequência utilizada no processo de aproximação das 
legislações. 
4.6 De qualquer forma, os PECO iniciaram um esforço sistemático de elaboração de 
programas de aproximação legislativa, estabelecendo prioridades e verificando a 
conformidade com a legislação comunitária relevante. A maior parte dispõe já de um 
mecanismo de coordenação geral no âmbito das respectivas administrações. Encontram-se 
igualmente em diferentes fases no que se refere ao planeamento e ao estabelecimento de 
prioridades. A maioria destes países tinha já estabelecido algumas prioridades nacionais 
antes da publicação do Livro Branco. As prioridades indicativas apresentadas no Anexo 
do presente documento deverão, consequentemente, conduzir a um processo de 
comparação e reavaliação a nível de cada país associado. 
4.7 A situação geral caracteriza-se pela coexistência da nova legislação e de legislação 
antiga que por vezes data de há longos anos. Num reduzido número de sectores, a nova 
legislação está quase concluída, enquanto noutros pode estar já prevista mas não ter ainda 
sido elaborada. Um grande volume de nova legislação está actualmente a ser elaborado ou 
encontra-se pendente para adopção a nível dos Parlamentos nacionais. O estado de 
adiantamento num determinado sector não reflecte necessariamente a sua importância 
económica. 
4.8 Nalgumas áreas, os próprios PECO reconhecem que a legislação elaborada ou 
adoptada não está plenamente em conformidade com os textos relevantes da União 
Europeia, tal acontecendo devido a uma opção deliberada (aproximação passo a passo) 
ou em consequência de alterações introduzidas a nível dos parlamentos. Nalguns casos, 
verificou-se uma decisão deliberada no sentido de suspender a nova legislação, na 
pendência de legislação comunitária nova ou alterada nesse domínio. 
4.9 Na maior parte das áreas, os PECO solicitaram um parecer externo, 
frequentemente através dos programas PHARE, normalmente no sentido de obterem 
modelos de um ou mais Estados-membros. Recorrem, em termos de aconselhamento 
quanto à preparação e elaboração da legislação, aos funcionários comunitários e 
nacionais, mas também frequentemente a consultores. 
4.10 Na maior parte, mas não em todos os países associados, a ordem de trabalhos dos 
Parlamentos está sobrecarregada, o que provoca atrasos. A carga legislativa é enorme, as 
alterações são frequentemente radicais, a matéria é por vezes desconhecida, as alterações 
aos textos são numerosas e os progressos lentos. Além disso, nos PECO, tal como 
noutros países, os governos e as prioridades políticas mudam, o que vem ainda complicar 
e atrasar o processo de aproximação. 
24 
Aproximação legislativa e reforma económica 
4.11 Os países associados não solucionaram ainda completamente o difícil problema do 
ajustamento dos seus programas de alinhamento à necessidade de consolidar as reformas 
económicas. As dificuldades que os PECO enfrentam podem ser ilustradas através de 
alguns exemplos: 
no sector dos serviços financeiros, a legislação do mercado interno reforça as 
exigências prudenciais e conduz a mercados mais desregulamentados. Se esta alteração 
regulamentar for introduzida prematuramente pode enfraquecer de forma grave as 
instituições financeiras na Europa Central e Oriental que, na sua maior parte, têm ainda de 
suportar uma pesada herança de crédito mal parado; 
no sector fiscal, o ritmo da harmonização deverá depender do desenvolvimento 
das diferentes bases tributáveis, e poderá ter de tomar em consideração a necessidade de 
incentivos fiscais temporários por forma a corrigir distorções de afectação herdadas do 
passado; 
a liberalização dos movimentos de capitais dependerá da estabilidade geral atingida 
a nível macroeconómico por forma a evitar o perigo de grandes fugas de capitais e de 
dificuldades a nível da balança de pagamentos. E óbvio que um ambiente 
macroeconómico estável está intimamente relacionado com diversos aspectos-chave do 
processo de transição, tal como a solidez das finanças públicas ou o êxito do processo de 
reestruturação. 
Sectores específicos 
4.12 Mesmo se não se pretende proceder a uma análise de todos os sectores, existem 
diversas acções ou problemas específicos que deverão ser mencionados. 
4.13 Os PECO adoptaram já, sem excepção, uma forma básica de direito das 
sociedades enquanto parte integrante do seu processo de transição para uma economia de 
mercado. Seguiram normalmente o modelo de um determinado Estado-membro, 
encontrando-se, assim, a legislação adoptada neste domínio, em termos gerais, em 
conformidade com as exigências comunitárias, mas incompleta na maior parte dos casos 
em termos de cobertura. O tratamento não discriminatório dos estrangeiros e das 
empresas estrangeiras foi, na maior parte dos casos, abordado de forma satisfatória, dado 
o interesse em atrair o investimento estrangeiro. O mesmo se passa, em termos gerais, no 
que se refere às obrigações declarativas no domínio financeiro, tendo sido adoptados 
muitos dos requisitos das três principais directivas da União Europeia. Mas a tarefa não 
está ainda concluída. 
4.14 Pelos mesmos motivos, foi dada prioridade à adopção da legislação de base no que 
se refere ao sector dos serviços financeiros O sector bancário está normalmente mais 
avançado do que o sector dos seguros, mas existem limites quanto às possibilidades de os 
PECO avançarem neste domínio enquanto continuarem a ser necessárias, por razões 
25 
macroeconómicas, restrições dos movimentos de capitais e enquanto os bancos 
permanecerem sobrecarregados pelo crédito mal parado herdado do passado. Uma grande 
parte da legislação deste sector está ainda em vias de elaboração. 
4.15 Duas das áreas em que foram alcançados progressos significativos são a 
fiscalidade indirecta e o sector aduaneiro. Todos os PECO introduziram já o imposto 
sobre o valor acrescentado e, em muitos casos, tal imposto parece estar, em termos 
gerais, em conformidade com as exigências comunitárias. Trata-se de um exemplo de um 
sector em que foram alcançados mais progressos precisamente porque o sistema tem a 
vantagem de ter sido criado a partir do zero. No que se refere aos impostos especiais de 
consumo, a legislação da maior parte dos PECO cobre já os principais sectores de 
produtos abrangidos pela legislação comunitária. Será necessário reduzir algumas das 
taxas, mas tal deverá ser feito de forma prudente, tendo em conta as consequências a nível 
das receitas. 
4.16 No que se refere ao sector aduaneiro, a harmonização tem vindo a acompanhar o 
rápido desenvolvimento das relações comerciais com a União Europeia. Foram adoptadas 
nomenclaturas nacionais baseadas no Sistema Harmonizado e está a proceder-se 
gradualmente a uma harmonização mais completa com a Nomenclatura Combinada 
comunitária, no âmbito dos acordos europeus. Estabeleceram-se já contactos estreitos 
entre as autoridades aduaneiras, tanto sob os auspícios dos Subcomités para a cooperação 
aduaneira no âmbito dos acordos europeus, como na sequência das acções de assistência 
técnica ao abrigo do programa PHARE. De qualquer forma, não é necessário um 
alinhamento completo antes da adesão. 
4.17 Os esforços de harmonização na área das normas industriais foram igualmente 
incentivados por considerações de ordem comercial. As exigências legislativas nesta área 
parecem ser bem conhecidas, e todos os PECO iniciaram já o processo de adaptação às 
normas da União Europeia. Para tal, são muitas vezes utilizados os mecanismos 
existentes, criados inicialmente para efeitos de elaboração de regulamentações técnicas 
vinculativas e não de normas voluntárias. Muito há ainda a fazer nesta área, 
principalmente a nível das próprias empresas, para que seja alcançada uma convergência 
plena. Em muitos casos, as tentativas de abranger um amplo corpo de legislação num 
único instrumento torna o processo mais moroso. Além disso, as diferenças consideráveis 
ainda existentes no campo da avaliação da conformidade prejudicam normalmente os 
esforços de alinhamento. A possibilidade de concluir acordos de reconhecimento mútuo, 
prevista nos acordos europeus, irá promover os esforços nesta área. (No ponto relativo à 
evolução das estruturas de execução e de aplicação esta questão será analisada mais 
aprofundadamente). 
4.18 Os progressos alcançados na área da agricultura (na qual a legislação relevante 
em termos de mercado interno diz respeito aos sectores veterinário, da preservação das 
plantas, da nutrição animal e dos produtos agrícolas sujeitos a normas de comercialização 
específicas, tais como o vinho) reflectem a importância do sector na economia dos países 
associados, sendo também consequência directa dos seus interesses relativamente a 
produtos específicos. Em diversos países associados, as prioridades imediatas consistem 
em questões básicas como a reforma agrária, embora a aproximação legislativa que irá 
26 
afectar as condições comerciais seja geralmente também reconhecida como prioritária. O 
processo de privatização foi já iniciado em todos os PECO, incluindo actividades a 
montante e a jusante relacionadas com a agricultura, mas a sua prossecução é 
indispensável. A maior parte dos PECO apoiam, de alguma forma, a sua agricultura, mas 
a protecção relativamente ao exterior é ainda fraca. A situação poderá vir a alterar-se com 
a aplicação do Acordo do GATT. Todos os PECO têm vindo a realizar, a diferentes 
níveis, discussões com a Comissão com o objectivo de concluir acordos de equivalência 
nos sectores dos controlos veterinário, da preservação das plantas e da nutrição animal. 
Embora estejam ainda longe de cumprir os requisitos inerentes a um mercado interno sem 
fronteiras, tais acordos constituirão um importante progresso na boa direcção. A 
Comunidade está a negociar a adaptação dos acordos europeus por forma a tomar em 
consideração o alargamento e os resultados do Uruguay Round. 
4.19 Na área dos transportes, é particularmente notório o incentivo dado pelos 
acordos europeus. Foram apresentados ao Conselho mandatos específicos no sentido de 
concluir acordos bilaterais com alguns PECO em diversos sectores dos transportes, tendo 
já sido concluído um acordo. Estes acordos irão oferecer a possibilidade de um acesso ao 
mercado e fixarão as condições para a oferta de serviços de transporte internacional. 
Constituirão assim fortes incentivos para a harmonização legislativa antes da adesão. A 
participação dos PECO em diversos acordos internacionais contribui também para o êxito 
do processo de aproximação. 
4.20 No sector da energia, a situação varia de país para país, mas caracteriza-se, de 
forma geral, pela predominância dos monopólios públicos. Embora esteja previsto ou em 
elaboração um grande volume de legislação, muito há ainda a fazer neste sector e a 
reestruturação das actuais estruturas legais e empresariais terá importantes implicações a 
nível económico e social. 
4.21 No sector das telecomunicações, a situação é diferente uma vez que foram 
criados organismos reguladores distintos, tendo já sido introduzida uma certa 
liberalização, pelo menos nalguns dos países associados. A prática dos investidores no 
sentido de procurarem, e em muitos casos obterem, garantias efectivas relativamente aos 
empréstimos e a generosidade dos governos em matéria de duração dos direitos especiais 
ou exclusivos que lhes são concedidos poderá prejudicar, numa fase inicial do processo, a 
conformidade com as regras comunitárias em matéria de concorrência. Os esforços no 
sentido de alcançar a conformidade com a legislação comunitária são frequentemente 
incentivados pela participação em organismos internacionais. A evolução da aproximação 
legislativa no sector audiovisual é semelhante. 
4.22 A política de concorrência reveste-se de especial importância durante o período 
de transição económica. As regras de base estão fixadas nos acordos europeus, que 
prevêem igualmente prazos para a adopção de regras de execução e uma disposição no 
sentido da adaptação complementar da legislação dos países associados em matéria de 
concorrência relativamente à legislação da União nesse domínio. Neste contexto, os 
PECO são obrigados a adoptar os princípios da política comunitária, podendo criar as 
estruturas de controlo e de aplicação que melhor servirem os seus objectivos. Aquando da 
27 
adesão, algumas das tarefas agora da responsabilidade dos países associados passarão a 
ser assumidas pela Comissão. 
4.23 Na área da propriedade intelectual, a evolução da situação é díspar, apesar de os 
PECO terem demonstrado um grande interesse pela evolução legislativa da União e 
pretendam modernizar a sua legislação. Foram alcançados progressos significativos no 
que se refere à propriedade industrial, principalmente no que toca às patentes e às marcas. 
Foi também efectuado algum trabalho no que se refere à legislação em matéria de direitos 
de autor e direitos conexos. 
4.24 O quadro geral, no que se refere à legislação relativa ao ambiente, é 
extremamente desequilibrado e os países associados estão bem conscientes dos custos que 
terão de suportar para alinhar os seus níveis de protecção pelos da Comunidade. Nalguns 
casos, contudo, nomeadamente no que se refere a produtos específicos, os seus trabalhos 
de preparação de nova legislação estão relativamente avançados. 
4.25 Na área da política social, os países associados são de opinião que muita da sua 
legislação está próxima das normas da União Europeia e parecem consagrar uma 
importância considerável a este sector. Na maior parte dos PECO, é dada especial ênfase 
à legislação relativa à saúde e à segurança no local de trabalho. Todavia, a questão do 
custo constitui, uma vez mais, um factor determinante, devendo verificar-se em que 
medida mesmo a legislação já adoptada é efectivamente aplicada. 
4.26 Os PECO reconheceram, na sua totalidade, que a defesa do consumidor necessita 
de uma certa intervenção legislativa no âmbito do processo de transição para a economia 
de mercado. O funcionamento do mercado interno está, pelo menos em parte, dependente 
da aproximação da legislação neste sector. Além disso, este novo reconhecimento dos 
direitos dos consumidores, garantindo a sua participação no processo de decisão, é 
também considerado como uma contribuição para a consolidação da sociedade 
democrática nos países associados. Foi já adoptada ou está em preparação, em todos os 
PECO, legislação específica em matéria de defesa dos consumidores e, frequentemente, a 
legislação sectorial ou horizontal abrange igualmente aspectos relativos a esta matéria. 
Estruturas de execução e aplicação 
4.27 É particularmente difícil ter uma panorâmica completa dos progressos alcançados 
nos PECO no que se refere à criação das necessárias estruturas de execução e aplicação. 
A Comissão deu especial ênfase a este aspecto do processo de pré-adesão nos seus 
contactos com os países associados. Uma importante parte das tarefas a realizar após a 
publicação do Livro Branco e no contexto da preparação e do fornecimento do pacote de 
assistência técnica com ele relacionado, consistirá na melhoria dos conhecimentos nesta 
matéria. 
4.28 Consequentemente, apenas é possível neste momento tecer algumas considerações 
de ordem geral acerca da situação já alcançada pelos PECO e de algumas das dificuldades 
que encontraram. Na generalidade, o processo de criar, dotar de pessoal e tornar 
28 
operacionais as estruturas administrativas necessárias está atrasado relativamente ao 
processo legislativo propriamente dito. A situação difere entre os diversos países 
associados e de sector para sector mas, na globalidade, é necessário um esforço 
suplementar nesta matéria. 
4.29 A transição para uma economia de mercado constitui uma dificuldade específica 
que os PECO enfrentam e a que os Estados-membros existentes não tiveram <de fazer 
face. Numa economia de mercado madura, existem já muitas das estruturas necessárias 
para assegurar o cumprimento integral das obrigações decorrentes da legislação 
comunitária. Os cidadãos estão normalmente conscientes dos seus direitos e o acesso à 
justiça está garantido. Em contrapartida, para os países associados, são muitas vezes 
necessárias estruturas novas ou a adaptação das estruturas existentes, incluindo alterações 
do sistema judicial. 
4.30 No que se refere aos pilares da economia de mercado, os PECO começaram a 
criar novas estruturas no início da década de 90. Através de alterações da Constituição 
foram criados órgãos judiciais independentes e os sistemas judiciais estão a ser, na sua 
totalidade, gradualmente reformados. Nalguns casos, são necessárias alterações 
suplementares por forma a garantir a independência e a qualidade das nomeações judiciais 
e os PECO enfrentam, sem excepção, o problema da escassez dos recursos no domínio 
judicial, do que resulta uma sobrecarga excessiva dos tribunais civis e dos tribunais 
administrativos, não estando garantido um rápido acesso à justiça. Os órgãos judiciais dos 
países associados têm também de fazer face a novas tarefas. A propriedade intelectual é 
frequentemente citada como uma área que irá gerar novas exigências, tanto em termos de 
formação como de adaptação dos processos judiciais por forma a que os processos 
possam ir mais rapidamente a tribunal. As administrações de certos PECO reconhecem 
igualmente que necessitam modificar as suas regras em matéria de acesso à justiça, para 
que possam aplicar a legislação em áreas como a defesa dos consumidores. 
4.31 No que se refere às estruturas económicas de base, os PECO têm registos públicos 
das empresas e jornais que publicam informações sobre a matéria. Alguns possuem 
igualmente órgãos de supervisão bancária, serviços de registo de direitos de propriedade 
intelectual, etc., mas o quadro não é equilibrado e, mesmo nos casos em que foram 
criadas instituições, estas não dispõem muitas vezes de pessoal com formação adequada. 
Em geral, sofrem de falta de experiência. Neste contexto, a assistência prestada através do 
programa TEMPUS, as actividades da Fundação Europeia para a Formação Profissional e 
a participação dos PECO nos programas LEONARDO e SOCRATES irão contribuir para 
o desenvolvimento das qualificações necessárias. 
4.32 Por vezes, podem ser utilizadas as estruturas existentes, como no caso das 
inspecções veterinárias e fitossanitárias. Muitos dos países associados estão bastante bem 
servidos neste domínio. Contudo, mesmo nesta área, é necessário modernizar o 
equipamento e os serviços e torná-los extensivos a todo o país. Existem também 
laboratórios para a realização de ensaios e para a avaliação dos produtos industriais, mas 
necessitam normalmente de equipamento mais moderno. No que se refere às actuais 
exportações para a União Europeia, verificou-se já que as estruturas identificadas 
correspondem às normas comunitárias - por exemplo matadouros para a exportação de 
29 
carne e produtos de carne - mas a preparação para a integração no mercado interno 
significa que todas essas estruturas deverão satisfazer o nível exigido. 
4.33 No que se refere à área das normas industriais, a passagem de um sistema 
obrigatório para um sistema voluntário baseado em legislação que fixa as exigências 
fundamentais poderá causar dificuldades, uma vez que muitas das disposições prevêem 
que cabe aos produtores proceder à avaliação da conformidade. Estas alterações implicam 
não só novas estruturas, mas também novas mentalidades. Permanecerão formais e não 
produzirão o impacto necessário se, tanto a nível das entidades regulamentares como dos 
operadores económicos, as atitudes não se transformarem. 
4.34 De qualquer forma, em diversas áreas, uma importante parte do desafio consistirá 
em garantir uma boa compreensão prática dos novos mecanismos. Na área dos contratos 
públicos, por exemplo, na prática os mercados não estão a ser liberalizados apesar de a 
legislação de base ter sido já adoptada, uma vez que, por um lado, as empresas não 
compreenderam ainda que têm uma real possibilidade de obter os contratos e, por outro, 
os antigos monopólios não aceitaram ainda que os podem perder. Em ambos os casos, 
não são apresentadas propostas. Da mesma forma, a legislação em matéria de defesa dos 
consumidores começou já a ser adoptada, mas não produzirá efeitos práticos enquanto os 
consumidores não compreenderem os seus direitos e/ou não existirem os mecanismos que 
lhes permitam exercê-los. 
Conclusão 
4.35 Os países associados têm vindo a efectuar esforços significativos por forma a 
organizar um exercício concertado de aproximação e aplicação da legislação, 
principalmente na área do mercado interno. Contudo, a tarefa é complexa, exigindo um 
esforço excepcional de coordenação e um empenhamento inabalável. O papel dos diversos 
mecanismos de coordenação interministerial que foram criados deve ser reforçado, 
devendo também ser aumentado o rigor da abordagem de programação e de 
estabelecimento das prioridades. 
4.36 É necessário que a União melhore e adapte a sua resposta em termos de 
assistência técnica ao desafio da preparação da integração dos PECO no mercado interno. 
É principalmente por este motivo que é necessário que a Comunidade melhore o seu 
conhecimento da situação no terreno. Tal exigirá um esforço de coordenação, 
aproveitando todo o leque de contribuições disponíveis tanto dos próprios PECO, como 
da Comissão e dos Estados-membros. Estas questões serão abordadas de forma mais 
pormenorizada nos próximos capítulos. 
30 
5. ASSISTÊNCIA TÉCNICA ESPECIALIZADA 
Introdução 
5.1 O principal contributo do presente Livro Branco, através da apresentação da 
legislação comunitária relevante, consiste em primeiro lugar em fornecer orientações 
relativamente à organização do trabalho legislativo e, em segundo lugar, em descrever e 
explicar as funções das estruturas necessárias para uma aplicação efectiva da legislação 
nacional. Este exercício ajudará os PECO a melhor centrar os seus esforços no processo 
de preparação para integração no mercado interno, bem como a assegurar que as 
alterações legislativas tenham um impacto real na economia. Os países associados 
expressaram o desejo de tomar em consideração as recomendações do Livro Branco na 
finalização das suas estratégias nacionais de alinhamento na área do mercado interno e na 
fixação das suas prioridades. 
5.2 O Livro Branco visa ainda, tal como indicado no Capítulo 1, definir orientações 
em termos de conteúdo e organização da assistência técnica. O objecto do presente 
capítulo consiste em assegurar que o contributo analítico do Livro Branco se traduzirá 
numa assistência técnica coerente e eficaz que abranja a legislação e as estruturas, em 
resposta às necessidades emergentes das estratégias nacionais dos PECO. 
Estratégias dos países associados 
5.3 É aos países associados que cabe adoptar e aplicar a legislação que dê resposta às 
exigências do mercado interno. No âmbito das suas estratégias de pré-adesão e de 
aproximação da legislação, os países associados estão a elaborar programas individuais de 
trabalho relativos à adopção e aplicação da legislação do mercado interno. Esses 
programas de trabalho devem ser coerentes com as políticas económicas e com os 
programas de reforma de cada país e com outros aspectos da estratégia de pré-adesão. 
Deverão tomar em consideração as recomendações do Livro Branco, abranger todos os 
sectores relevantes para o funcionamento do mercado interno e abordar os aspectos 
administrativos e organizacionais da execução e da aplicação da legislação. 
5.4 Incumbe igualmente a cada país associado coordenar os seus pedidos de 
assistência e prestar informações sobre os progressos efectuados na aplicação do Livro 
Branco, de molde a assegurar a coerência e o reforço mútuo da assistência prestada pela 
União, pelos Estados-membros e por outras entidades. 
Uma resposta coordenada da União 
5.5 A União, por seu lado, deve ter como objectivo-chave organizar a assistência 
técnica neste vasto e diversificado domínio, de forma a tirar o melhor partido dos 
limitados recursos de que dispõe. O financiamento não é ilimitado e a experiência de que 
os países associados necessitam encontra-se concentrada num número relativamente 
31 
reduzido de funcionários e peritos, principalmente nos Estados-membros. A União presta 
já assistência técnica, nomeadamente através do programa PHARE, devendo esta 
assistência ser agora reforçada e adaptada às recomendações do Livro Branco. Poderá 
igualmente recorrer-se a outros programas comunitários a que os países associados têm 
acesso, bem como à assistência dos Estados-membros e de entidades privadas. Deve 
garantir-se que estes esforços se reforçam mutuamente e se encontram bem orientados. 
Um melhor intercâmbio de informações e uma maior transparência relativamente à 
evolução registada nos países associados e à assistência oferecida ajudará a adaptar a 
oferta à procura e a prestar serviços comuns sempre que sejam identificadas necessidades 
comuns. 
Assistência técnica especializada 
5.6 A assistência técnica da União deve abranger a programação e a elaboração da 
legislação, bem como a sua execução e aplicação. A assistência poderá assumir 
nomeadamente as seguintes formas: 
assistência na avaliação dos custos e benefícios de diferentes sequências possíveis 
de aproximação da legislação; 
acesso directo e rápido aos textos legislativos e à jurisprudência, de forma 
completa e actualizada, da União, bem como aos serviços de tradução; 
criação de um "balcão único" na União ao qual poderão ser dirigidos os pedidos 
de assistência para resolução de problemas relativos à legislação e respectiva aplicação; 
aconselhamento por parte de peritos jurídicos e técnicos, relativamente ao sistema 
jurídico da União e, numa base sectorial, sobre a interpretação dos textos comunitários e a 
elaboração da legislação nacional; 
informação relativa aos mecanismos de execução e aplicação existentes nos 
Estados-membros e familiarização com o seu funcionamento através da participação em 
programas de intercâmbio; 
acesso a formação administrativa, linguística e técnica especializada; 
informação relativa ao funcionamento do mercado interno para os operadores 
económicos em sectores específicos e para o público em geral. 
As medidas de assistência devem ter em conta o facto de ser necessário sensibilizar os 
parlamentos e as administrações. Os parlamentares e os funcionários dos parlamentos 
devem ser informados das estruturas necessárias para executar e aplicar a nova legislação, 
bem como sobre a legislação comunitária que terão que incorporar. 
5.7 Seria igualmente conveniente que a União abra aos PECO a possibilidade de 
participarem nos programas comunitários já existentes, destinados especificamente a 
32 
reforçar o funcionamento do mercado interno, tais como o programa KAROLUS 
(intercâmbio de funcionários responsáveis pela aplicação do direito comunitário), 
MATTHAEUS (um programa semelhante no domínio aduaneiro), MATTHAEUS TAX 
(relativo à fiscalidade indirecta) e outros. As modalidades exactas desta abertura e as suas 
implicações orçamentais serão definidas em propostas separadas a apresentar pela 
Comissão. Os projectos de formação desenvolvidos no contexto do programa Leonardo e 
no âmbito da Fundação Europeia para a Formação contribuirão igualmente para a 
preparação dos PECO para o mercado interno. 
Mecanismos de assistência 
Programas nacionais 
5.8 Poderia ser elaborado, para cada país associado, um programa-quadro nacional de 
aproximação no domínio do mercado interno, que asseguraria a complementaridade entre 
todos os programas PHARE pertinentes para os objectivos do Livro Branco. 
5.9 Este programa nacional de cada país associado deveria ser colocado sob 
autoridade de um organismo responsável pela assistência e pela coordenação no âmbito da 
estratégia de pré-adesão. O Conselho de Associação e os órgãos competentes dos 
acordos europeus deverão ser regularmente informados da evolução dos programas 
nacionais. 
5.10 A programação PHARE para o período de cinco anos que se inicia este ano está já 
bastante avançada. A Comissão convidará cada país associado para um debate, o mais 
rapidamente possível após a publicação do Livro Branco, a fim de clarificar o programa e 
as prioridades de cada país à luz do Livro Branco, o que permitirá introduzir ajustamentos 
nos programas-quadro nacionais de reforma e aproximação da legislação. 
Gabinete de intercâmbio de informações sobre assistência técnica 
5.11 Algumas necessidades de assistência são comuns a todos os países associados. 
Para dar resposta a estas necessidades, a Comissão tenciona criar um Gabinete de 
intercâmbio de informações sobre assistência técnica, apoiado por um programa PHARE 
multinacional. O Gabinete, situado em Bruxelas e gerido pela Comissão, assegurará o 
intercâmbio de informações e ajudará a garantir a prestação dos serviços apropriados aos 
países associados. Facilitará a prestação de assistência da mais elevada qualidade ao 
melhor custo possível por parte de uma grande variedade de entidades públicas e privadas. 
5.12 O Gabinete prestará assistência em matéria de legislação comunitária, da 
transposição desta legislação para a legislação nacional, de terminologia jurídica, de 
tradução, de formação e de intercâmbios, nomeadamente através de destacamentos de 
curta duração nos serviços da Comissão e nos organismos competentes dos 
Estados-membros. Para além disso, o Gabinete funcionará como "balcão único" ao qual 
33 
poderão ser dirigidos pedidos de assistência para o recrutamento de consultores 
especializados. 
5.13 O Gabinete centralizará os serviços de consultoria e aconselhamento em matéria 
de legislação e de estruturas de aplicação, principalmente através de um acordo-quadro 
PHARE que cria uma rede de peritos da Comissão e dos Estados-membros especializados 
nas diversas políticas. Colocará igualmente os seus serviços à disposição dos programas 
desenvolvidos a nível nacional. 
5.14 Será criada uma base de dados, alimentada pela Comissão, pelos 
Estados-membros, pelos países associados e pelo sector privado, a fim de assegurar a 
transparência e evitar duplicações de esforços. A esta base terão acesso todas as partes 
interessadas. 
5.15 Através desta base de dados, a Comissão disponibilizará todas as informações 
relevantes sobre a assistência dispensada no âmbito do programa PHARE e de outros 
programas comunitários a que os PECO podem ter acesso. A Comissão alimentará 
igualmente a base de dados com informações sobre a evolução dos PECO a nível da 
aplicação do Livro Branco, sobretudo nos domínios em que está a ser prestada assistência 
técnica. A Comissão convida os países associados, os Estados-membros e outros 
prestadores de assistência a fornecerem informações semelhantes. 
Coordenação e supervisão 
5.16 A Comissão apresentará regularmente relatórios sobre as actividades do Gabinete 
aos comités ou subcomités de associação criados pelos acordos europeus. 
5.17 Em função dos relatórios sobre as actividades do Gabinete e das informações 
recolhidas na base de dados, a coordenação e supervisão da assistência serão efectuados 
pelos Estados-membros através do Comité de Gestão do programa PHARE, pelos países 
associados, a nível bilateral, através das estruturas adequadas dos acordos europeus e, 
sempre que surjam questões relativas a vários ou a todos os países associados, no âmbito 
da relação estruturada. 
34 
6. CONCLUSÕES 
6.1 A transição dos países da Europa Central e Oriental para sistemas políticos e 
económicos compatíveis com os da União Europeia é um processo complexo, que exige 
um reforço da democracia e da sociedade civil, a aplicação de políticas macroeconómicas 
sãs, privatizações e uma reestruturação industrial, alterações legislativas e institucionais, 
bem como uma liberalização das trocas comerciais quer com a União quer com os países 
vizinhos. Apesar de a situação variar de país para país, este processo de transformação 
está actualmente bem lançado. 
6.2 Se são os países associados os principais responsáveis pelo êxito deste processo, a 
estratégia acordada em Essen proporciona um apoio suplementar por parte da União, 
incluindo relações de trabalho mais estreitas com as suas próprias instituições, a adaptação 
das prioridades do programa PHARE à evolução das necessidades e um novo esforço 
significativo a nível da preparação dos países associados para a sua futura integração no 
mercado interno. 
6.3 O presente Livro Branco marca o início de um processo e constitui um guia para 
os países associados no processo de adaptação das suas estruturas legais às necessidades 
da futura participação no mercado interno. Define uma sequência lógica de adopção das 
medidas necessárias e permite aos países associados elaborarem programas de trabalho a 
nível do mercado interno adaptados às prioridades económicas e de reforma de cada país. 
Permite igualmente à União prestar o tipo de apoio mais necessário, a partir da 
experiência das instituições da União, dos Estados-membros e do sector privado. O 
projectado Gabinete de intercâmbio de informações sobre assistência técnica facilitará em 
grande medida a prestação de uma assistência bem orientada por parte do programa 
PHARE e de outras fontes dos Estados-membros. 
6.4 A adopção progressiva por parte dos países associados da legislação do mercado 
interno e a criação das estruturas necessárias para a sua execução e aplicação apoiará o 
processo de reforma económica. Prevêem-se benefícios económicos significativos para as 
empresas e para o comércio nos países associados e na União. A eliminação progressiva 
de obstáculos aumentará a competitividade e permitirá a expansão das empresas. 
Simultaneamente, a inclusão nas recomendações do Livro Branco de legislação nos 
domínios da concorrência, da política social e da política do ambiente, que se revelam 
essenciais para o funcionamento do mercado interno, assegurará que o alinhamento se 
processará de uma forma equilibrada. Não se deve confundir o alinhamento com o 
mercado interno com a adesão à União, que implica a aceitação do acervo comunitário no 
seu conjunto. 
6.5 Para além do processo específico que será lançado, o Livro Branco dará um novo 
impulso ao processo mais vasto de integração entre os países associados e a União e 
incentivará o comércio. Tal como a Comissão indicou na sua Comunicação de 13 de Julho 
de 1994 relativa à estratégia de pré-adesão, "após a execução satisfatória das políticas de 
concorrência e de auxílios estatais (pelos países associados) e da aplicação de outros 
domínios do direito comunitário relacionados com um mercado alargado, a União poderia 
decidir reduzir, progressivamente, a aplicação dos instrumentos de defesa comercial a 
35 
produtos industriais dos países em questão, dado que passaria a contar com um nível de 
garantia contra a concorrência desleal comparável ao existente no mercado interno". 
6.6 O processo do Livro Branco facilitará igualmente o comércio através da criação 
de condições favoráveis à conclusão de acordos de reconhecimento mútuo de ensaios de 
conformidade dos produtos com as normas vigentes no mundo industrializado. O 
objectivo destes acordos consistirá em garantir a aceitação mútua de certificados, marcas 
de conformidade e relatórios de ensaios emitidos por organismos técnicos implicados no 
domínio das normas industriais dos países associados e da União. Deverá ser possível dar 
início a negociações relativas ao reconhecimento mútuo quando os processos seguidos 
pelas institutos de certificação, laboratórios de ensaio e entidades similares dos países 
associados tiverem sido alinhadas pelos da União. O Livro Branco dá orientações sobre o 
modo como este objectivo poderá ser alcançado. Será seguido por um reforço da 
assistência técnica a nível do PHARE nestes domínios especializados. 
6.7 O progressivo alinhamento dos países associados com o mercado interno reforçará 
o processo de reforma económica e ajudará a criar um enquadramento favorável à 
integração económica. Serão igualmente reduzidos os custos para as administrações 
públicas e empresas dos países associados e da União. A Comissão tenciona analisar estes 
potenciais benefícios e apresentar os resultados desta análise às instituições da União e 
aos países associados. 
6.8 O processo de integração no mercado interno foi já lançado através de consultas, 
cooperação e assistência no âmbito dos acordos europeus, do programa PHARE e da 
preparação do presente Livro Branco. Na sequência da publicação do Livro Branco e da 
sua análise pelo Conselho Europeu, a Comissão considera que para aplicar as suas 
recomendações devem ser tomadas as seguintes medidas. 
6.9 A Comissão: 
transmitirá o Livro Branco, traduzido na sua própria língua, aos países associados, 
bem como as conclusões do Conselho Europeu; 
realizará consultas com cada país associado sobre os programas de trabalho 
nacionais de implementação das recomendações do Livro Branco, sobre a adaptação e 
reforço da assistência técnica e sobre a coordenação interna no âmbito de cada país 
associado relativamente a todas as questões relacionadas com o Livro Branco; 
criará o Gabinete de intercâmbio de informação sobre assistência técnica a que se 
refere o Capítulo 5, com o apoio de um novo programa PHARE multinacional; 
coordenará e supervisionará a aplicação das recomendações do Livro Branco na 
União através do Comité consultivo para o mercado interno e do Comité de gestão do 
programa PHARE; 
manterá os países associados informados sobre as alterações da legislação do 
mercado interno; 
36 
prosseguirá os trabalhos no sentido de alargar os programas KAROLUS e 
MATHAEUS aos países associados e examinará as possibilidade de extensão de outros 
programas relevantes a esses mesmos países; 
recomendará modalidades de participação dos países associados nos trabalhos de 
órgãos consultivos sectoriais, tendo em vista uma melhor compreensão do funcionamento 
do mercado interno; 
manterá um diálogo a nível da política económica com os países associados 
relativamente à interacção entre o alinhamento com o mercado interno e o processo mais 
vasto de transição, no âmbito da relação estruturada com as instituições da União; 
apresentará regularmente ao Conselho Mercado Interno, ao Conselho Assuntos 
Gerais e ao Conselho Europeu um relatório relativo aos progressos alcançados, após 
reuniões preparatórias com representantes dos países associados. 
6.10 Os países associados são convidados a: 
identificar um coordenador único para todas as questões relativas à aplicação das 
recomendações do Livro Branco; 
elaborar programas nacionais de aplicação destas recomendações, recorrendo, se 
for caso disso, ao aconselhamento e assistência no âmbito do programa PHARE; 
rever, juntamente com a Comissão, o trabalho já realizado em matéria de 
aproximação da legislação e assistência conexa, tendo em vista a adaptação às 
necessidades dos programas de trabalho nacionais; 
utilizar plenamente as possibilidades oferecidas pelo projectado Gabinete de 
intercâmbio de informações sobre assistência técnica a fim de apoiar os seus trabalhos em 
matéria de aproximação, execução e aplicação da legislação do mercado interno. 
6.11 Os Estados-membros são convidados a: 
disponibilizar a peritagem necessária em matéria de transposição da legislação da 
União relativa ao mercado interno para a legislação nacional, e no que se refere às 
estruturas necessárias para a sua execução e aplicação; 
fornecer informações sobre os esforços de assistência por eles realizados e sobre a 
sua disponibilidade de assistência através do Comité de Gestão do PHARE e do Gabinete 
de intercâmbio de informações sobre assistência técnica; 
coordenar os esforços de assistência através dos mecanismos acima referidos a fim 
de assegurar a eficácia e reforço mútuo do apoio concedido a partir de diversas fontes. 
37 

ISSN 0257-9553 
COM(95) 163 final 
DOCUMENTOS 
PT 11 01 
N.° de catálogo : CB-CO-95-191-PT-C 
ISBN 92-77-88427-4 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo