[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 30.5.2007

SEC(2007) 707

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

que acompanha o

LIVRO BRANCO SOBRE

Uma estratégia para a Europa em matéria de problemas de saúde ligados à nutrição, ao excesso de peso e à obesidade

RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO

{COM(2007) 279 final}{SEC(2007) 706}

RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO[1] DE UM LIVRO BRANCO DA COMISSÃO SOBRE UMA ESTRATÉGIA PARA A EUROPA EM MATÉRIA DE PROBLEMAS DE SAÚDE LIGADOS À NUTRIÇÃO, AO EXCESSO DE PESO E À OBESIDADE

1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Segundo a OMS, a má alimentação e o baixo nível de actividade física são responsáveis por 6 dos 7 principais factores de risco de doença na Europa (ver Figura 1 em anexo). Estima-se que poderiam ser evitados 80 % das doenças cardíacas, AVC e diabetes de tipo 2 e 40 % dos cancros se se eliminassem os factores de risco comuns decorrentes dos estilos de vida (incluindo o tabagismo).

O facto de a obesidade e o excesso de peso estarem a aumentar demonstra que a alimentação está a piorar e os níveis de actividade física a baixar na UE. Os dados indicam que, em 19 dos 27 Estados-Membros, os IMC médios são superiores ao nível saudável de 25 kg/m2 (ver Figura 2 em anexo).

Partindo do princípio de que o crescimento linear e que não há nenhuma intervenção, estima-se que a prevalência da obesidade na UE-27 atinja os 20,1% em 2020 (ver Figura 3 em anexo).

Os pressupostos subjacentes a estes cálculos indicam que se pode tratar de previsões moderadas. Por exemplo, a experiência dos EUA desde o final dos anos 1980 revela uma curva muito mais abrupta. Em segundo lugar, a análise não tem em conta o modo como a obesidade e o excesso de peso estão a aumentar nas crianças. Há provas de que a obesidade infantil está a aumentar de forma constante, registando-se a prevalência mais elevada nos países do Sul da Europa (ver Figuras 4 e 5 em anexo).

A prevalência da obesidade parece aumentar ao longo da idade adulta, atingindo os níveis mais altos nos adultos de 50 e 60 anos. Em relação à obesidade, as diferenças entre homens e mulheres não são uniformes.

O consumo de sal outro aspecto da nutrição na origem de doenças (em particular as cardiovasculares e os AVC). Os dados sugerem que o consumo de sal na UE significativamente superior ao limite máximo recomendado de 5 g de cloreto de sódio por dia, rondando na realidade os 9-11 g por dia, sendo a maior parte do sal proveniente dos alimentos transformados. Constatou-se que os programas de redução de sal, abrangentes e de longo prazo, eram muito eficazes em termos de produção de benefícios para a saúde. Por exemplo, no projecto da Carélia do Norte, na Finlândia, uma redução média de 30-35 % no consumo de sal durante um período de 30 anos esteve associada a uma redução drástica, da ordem de 75 % a 80 %, da mortalidade tanto por AVC como por doença coronária cardíaca na população com menos de 65 anos.

As causas da má alimentação, da pouca actividade física e do aumento do excesso de peso/obesidade são complexas e multifactoriais, associadas a factores tão diversos como o comércio internacional, a política agrícola, os conhecimentos, a atitude e a consciencialização em relação à comida, à sua disponibilidade e às escolhas alimentares, as oportunidades e a motivação para praticar uma actividade física, que, por sua vez, são influenciadas pelo ambiente físico, a política escolar, os hábitos familiares, etc.

Há dados que demonstram que os Europeus estão a comer mais e que a sua alimentação desequilibrada. Os números da Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO) sugerem que, na Europa, entre 1961 e 2001, a energia fornecida pelos alimentos cresceu mais de 15 %. Existem também dados indicativos de que a percentagem de energia total proveniente das gorduras consumidas aumentou muito ligeiramente entre 1996 e 1998 e que o consumo de frutos e produtos hortícolas se encontra, na maioria dos países, muito abaixo dos níveis recomendados. Esses pequenos aumentos no consumo de alimentos pode facilmente provocar o aumento de peso ou outros efeitos sobre a saúde. São reduzidos os dados disponíveis sobre tendências da actividade física, embora haja dados que revelam que os actuais níveis de actividade são consideravelmente inferiores aos recomendados para se estar bem de saúde.

2. JUSTIFICAÇÃO DA ACÇÃO A NÍVEL DA UE

O Conselho fez vários apelos à Comissão no sentido de desenvolver acções neste domínio. Existe na UE uma vasta gama de competências, bem como legislação, que proporciona um ambiente propício à tomada de decisões saudáveis a nível dos Estados-Membros. De citar a legislação em matéria de alimentos, a elaboração de programas em sectores agrícolas, fundos estruturais, investigação, transportes e política urbana e meios de comunicação social.

Na melhoria da nutrição e dos níveis de actividade física nos Estados-Membros existem aspectos transnacionais e uma forte dimensão em termos de mercado interno, por exemplo na venda transfronteiriça de produtos agrícolas e transformados. No que diz respeito aos aspectos transnacionais, os fabricantes de produtos alimentares reduziram o nível de nutrientes (como o sal) nos produtos para alguns Estados-Membros, mas não para outros. Resulta daí que em alguns países, um cabaz de alimentos transformados representará um maior risco de hipertensão (tensão alta) e de AVC do que o mesmo cabaz noutro país. Uma acção a nível da UE pode evitar ineficiências intracomunitárias, criando igualdade de condições para fabricantes de produtos alimentares e retalhistas. É provável que, se a UE liderar o diálogo com estes agentes, se obtenham para todos os interessados economias de escala maiores do que com diálogos entre cada Estado-Membros e os referidos agentes.

Embora os Estados-Membros estejam a tomar cada vez mais medidas, há poucos indícios de que a obesidade e o excesso de peso estejam a manter-se ou a começar a diminuir. De facto, os níveis de obesidade e de excesso de peso estão a aumentar em todo o lado, a diferentes ritmos. Esta realidade reforça a ideia de que há factores globais ou a nível da Comunidade que influenciam a situação e deviam fazer parte da resposta ao problema.

As actuais medidas a nível da UE alargaram o consenso político e a acção de muitos agentes. A Mesa-Redonda sobre Obesidade de 2004 e a Plataforma da Nutrição de 2005 criaram em alguns Estados-Membros uma dinâmica jamais igualada no passado. Os operadores económicos reagiram de forma diversa ao «reconhecimento» conferido aos seus esforços por uma acção a nível da UE, à cooperação e ao desafio que lhes apresentado no sentido de melhorarem a sua actividade. Acresce que a coordenação e a acção a nível comunitário são susceptíveis de servir de catalisador na propagação à UE-27 dos benefícios para a saúde demonstrados em menos de cinco anos em países como a Finlândia (iniciativas no domínio do sal e da saúde cardiovascular) e a Polónia (iniciativas no domínio das gorduras e da saúde cardiovascular).

As abordagens que os países estão a adoptar para encontrar soluções para os problemas de nutrição e de actividade física são muito diferentes. A Dinamarca e a Noruega, por exemplo, recorreram a abordagens diferentes para resolver o problema da restrição do nível de gorduras trans nos alimentos. A Dinamarca utilizou uma abordagem reguladora, enquanto a Noruega optou por métodos voluntários. Dir-se-ia que foram alcançados resultados semelhantes.

3. OBJECTIVOS

O objectivo geral reduzir o prejuízo económico e para a saúde provocado pela má alimentação e pelos baixos níveis de actividade física, e assim contribuir para uma sociedade mais saudável, o aumento da produtividade e do desenvolvimento económico sustentável, em sintonia com o objectivo de mais anos de vida saudável para todos, aprovado no Conselho de Lisboa.

Mais especificamente, o objectivo da Comissão Europeia apoiar os Estados-Membros no sentido de melhorar a alimentação e aumentar os níveis de actividade física da população da UE, nomeadamente, reduzir a prevalência da obesidade e do excesso de peso. Reduzir a prevalência da obesidade um objectivo fundamental a médio prazo (e um indicador de êxito).

3.1. Opções

As opções A e B são opções separadas, que se excluem mutuamente. As opções C e D são cumulativas.

Nos termos do artigo 152.º, a Comissão devia trabalhar para uma forte coerência entre todas as suas políticas e objectivos de saúde pública. Por conseguinte, o reforço da integração das políticas da Comissão em geral está implícito em todas as opções.

- A Inexistência de actividade a nível da UE: de acordo com esta opção, a vasta maioria das decisões e iniciativas políticas seriam remetidas para os Estados-Membros e as partes interessadas, sem coordenação a nível europeu. As actuais medidas seriam abandonadas.

- B Status quo: a UE continuaria a facilitar o diálogo entre as partes interessadas através da Plataforma da UE e da Rede «Nutrição e Actividade Física», enquanto estes fóruns produzirem valor acrescentado, e a financiar projectos ao abrigo do Programa de Saúde Pública.

- C Uma estratégia comunitária global: apoiando-se na opção B, a opção C procuraria desenvolver iniciativas a nível comunitário, mas tentaria também desenvolver iniciativas aos níveis local e regional nos Estados-Membros e através de canais novos que normalmente não reagem nem são alcançados pelo recurso a abordagens inovadoras. Esta opção procuraria centrar-se em mecanismos voluntários, embora uma abordagem deste género não modificasse a abordagem da Comissão em domínios nos quais estão já em vigor quadros legislativos, por exemplo no caso da rotulagem nutricional. Procuraria, antes, reforçar essas áreas mediante a promoção de iniciativas complementares voluntárias.

- D Perspectiva puramente reguladora: apoiando-se na opção B, a opção D procuraria reforçar o quadro legislativo das áreas políticas já com potencial (como as restrições à publicidade destinada a crianças, etc. e a reformulação), em vez de prosseguir as abordagens das partes interessadas nestas áreas.

4. ANÁLISE DOS IMPACTOS

4.1. Impacto económico

Em 2002, os custos totais anuais, directos e indirectos, exclusivamente da obesidade na UE-15 foram estimados em 32,8 mil milhões de euros por ano. Um estudo realizado em 2005, estimou os custos directos e indirectos da obesidade (IMC [pic] 30kg/m2) em 0,3 % do PIB da UE-15. Se se extrapolarem estes dados para a UE-25[2] usando valores do PIB de 2005, obtém-se como resultado um custo da obesidade da ordem dos 40,5 mil milhões de euros por ano e um custo para a UE-25 de 81 mil milhões de euros para obesidade e excesso de peso, partindo do princípio (com base em dados do Reino Unido) de que adicionar o custo do excesso de peso duplica o custo da obesidade.

Estes valores subestimam o custo da má alimentação e da falta de actividade física em geral, porque: (1) o aumento de peso apenas um efeito da má alimentação e dos baixos níveis de actividade física; (2) os estudos têm tendência a não contemplar o custo das consequências do aumento de peso nas crianças; (3) ainda que considerem o custo da obesidade, as estimativas não incluem os custos adicionais relacionados com outras afecções, como lombalgias e depressão, exacerbadas pelo aumento de peso; e (4) há custos não-materiais associados ao sofrimento da pessoa, à perda da qualidade de vida e à morte prematura, que são difíceis de quantificar.

Impacto das iniciativas na indústria alimentar

A análise do impacto na indústria centra-se na indústria alimentar e de bebidas, o segundo maior sector da indústria transformadora após a indústria metalúrgica em 2001, responsável por 11% e 13%, respectivamente, do valor acrescentado total da indústria transformadora e do emprego na UE.

A estrutura do sector importante: dominado por algumas grandes empresas do sector alimentar e das bebidas. 1% das maiores empresas do sector alimentar e das bebidas emprega 39% dos trabalhadores e responsável por 51% do volume de negócios do sector.

Algumas iniciativas (se conseguirem mudar as preferências dos consumidores em termos de produtos) podiam resultar na redução do consumo de certos alimentos, como alimentos altamente energéticos, e no aumento do consumo de outros, como frutos e produtos hortícolas. A análise da indústria identifica custos e benefícios potenciais neste procedimento. Os custos são os que advêm do menor aumento de vendas e da diminuição do valor de marca para os alimentos que são menos consumidos ou cuja publicidade reduzida. Mas um relatório da J.P. Morgan refere também que as marcas que abarcam genuinamente a «saúde» e o «bem-estar» terão a oportunidade de forjar uma vantagem competitiva a longo prazo, que deverá traduzir-se num aumento sustentável de vendas e num aumento da margem de lucro.

A imagem de que as empresas que respondam às preocupações de saúde serão recompensadas no mercado reforçada pelas provas de adaptabilidade às tendências dadas pelo sector de transformação de alimentos. Globalmente, 18 das 24 categorias de crescimento mais rápido e 6 das 7 categorias com uma taxa de crescimento de dois dígitos estão ligadas à percepção de saúde e bem-estar do consumidor, estando agora estas categorias a funcionar como motor de crescimento essencial para o sector. Em contrapartida, o relatório apontava também para categorias que os consumidores crêem menos saudáveis e que apresentam agora um crescimento mais lento ou mesmo um decréscimo.

Entre outros impactos importantes para a indústria pode citar-se o custo potencial para os diferentes sectores da comunicação social (televisão, imprensa, etc.) que resultaria da diminuição da publicidade aos produtos alimentares e bebidas com elevado teor em gorduras, sal e açúcar destinados a crianças.

4.2. Impacto ambiental

As iniciativas que promovem a actividade física através da promoção de «percursos pendulares activos», quer por campanhas de sensibilização quer recorrendo a fundos comunitários para melhorar as infra-estruturas de circulação de velocípedes e de peões deverão ter um impacto ambiental positivo, ao diminuírem a procura de transporte motorizado.

Quanto a outras áreas, se houver iniciativas futuras que resultem na alteração da Política Agrícola Comum em sectores como o dos frutos e produtos hortícolas ou do leite, poderá haver impactos ambientais na utilização do solo. Não se prevêem impactos ambientais negativos associados a iniciativas como o desenvolvimento de parcerias, campanhas de sensibilização, a reformulação de alimentos ou a alteração da prática publicitária.

4.3. Impacto societal

Os dados indicam ainda que a má alimentação e os baixos níveis de actividade física, se conduzirem à obesidade, constituem um problema para certos grupos, incluindo os grupos com menores habilitações literárias, de estatuto social menos elevado e com menos auto-confiança. Da literatura existente, depreende-se o seguinte:

- O IMC e a educação são inversamente proporcionais em apenas cerca de metade dos grupos populacionais masculinos, mas em quase todos os grupos femininos.

- Tanto a obesidade como a diabetes estão mais fortemente relacionadas com indicadores de desigualdade (p. ex.: coeficientes de rendimentos de Gini) do que com o rendimento nacional médio.

- A auto-percepção do estatuto social e a auto-estima estão também correlacionadas de um modo que sugere uma relação com o comportamento em termos de saúde, o que está de acordo com estudos que demonstram que a maioria das repercussões sobre a saúde está relacionada com o estatuto social.

Assim, o impacto social de estratégias destinadas a reduzir o excesso de peso e a obesidade está relacionado com a inclusão social e a não-discriminação. À discriminação e às desvantagens sociais associadas à obesidade junta-se a correlação entre a obesidade e o excesso de peso e o estatuto socioeconómico.

5. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES

5.1. Síntese da comparação das opções políticas

O quadro a seguir mostra que existe uma vasta gama de opções políticas à disposição da Comissão que pode trazer valor acrescentado às acções dos Estados-Membros e contribuir para o objectivo de melhorar a nutrição e os níveis de actividade física e reduzir a obesidade e o excesso de peso. O quadro resume os pontos fortes e fracos das quatro opções.

Quadro 1: Resumo dos pontos fortes/fracos das quatro opções

Opção | Pontos fortes | PONTOS FRACOS |

A (Desistir) | Recursos libertados para outras prioridades da UE em matéria de saúde pública | Não participação da UE em diversas áreas que influenciam a alimentação e a actividade física Ignora os pedidos do conselho e do parlamento Não coordenação das partes interessadas, acção independente dos Estados-Membros |

B (Status quo) | Prosseguimento das actuais iniciativas das partes interessadas (consenso geral quanto ao seu carácter positivo) Inexistência de riscos novos | Inexistência de orientação estratégica comum para todos os agentes a nível da UE Não promoção de fóruns de partes interessadas ao nível dos em e local Oportunidade perdida de a comissão ajudar os em a resolver este problema |

C (Abordagem voluntária) | Quadro comum para todos os agentes O desenvolvimento de coerência política a nível comunitário pode ser mais fácil no contexto de uma estratégia comunitária abrangente Oportunidade de identificar iniciativas em que todos ganham. participação opcional de agentes da indústria com base nos interesses das empresas e, portanto, custos limitados a menos empresas Oportunidades de resposta mais rápida | Custos adicionais de participação em reuniões/redes para as partes interessadas (em e agentes privados) A monitorização ligada à necessidade de demonstrar a concretização das iniciativas cabe sobretudo às partes interessadas |

D (Quadro legislativo mais forte) | Resposta uniforme a nível da UE e de todos os agentes | Custos para um grande número de agentes privados Pode ser desproporcional se, para resolver o problema, bastarem opções voluntárias em que todos ganham Prazo mais longo para observar a reacção A legislação pode ficar «desactualizada» num mercado em constante evolução |

Aspectos adjacentes

A não actuação tem custos muito elevados para a UE: 80 mil milhões de euros por ano uma estimativa prudente. Este montante ultrapassa os custos envolvidos nas opções em análise.

6. A MELHOR SOLUÇÃO

Há uma justificação lógica nítida para uma resposta mais forte da Comunidade – indicando uma preferência pelas opções C ou D. Prefere-se a opção C, porque: i) há indicações que apontam para a sua eficácia; ii) enquanto opção voluntária, pode dar resultados mais rápidos; e iii) a estrutura da indústria alimentar uma daquelas que dominada por um pequeno número de grandes empresas, indicando os dados da indústria que essas empresas beneficiarão de iniciativas nesta área.

7. MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO

O Livro Branco da Comissão prevê a inclusão de propostas destinadas a monitorizar o estado da saúde em termos de nutrição e actividade física, bem como acções a todos os níveis, designadamente em relação à obesidade e ao excesso de peso. A prevalência da obesidade será um indicador fundamental da evolução na UE, mas serão identificados outros indicadores relacionados com o evoluir da criação de sistemas voluntários no contexto da Opção C.

8. ANEXO

Figura 1: Principais factores de risco de doença na Região Europeia

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Fonte: Relatório sobre Saúde no Mundo, 2002.

Figura 2: IMC médio nos Estados-Membros da UE

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Figura 3. A obesidade na Europa: análise das tendências

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Fonte: Infobase da OMS com análise pela RAND Europe

Figura 4: Prevalência do excesso de peso nas crianças em idade escolar, UE-25

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Fonte: Grupo de Missão Internacional para a Obesidade, Relatório sobre a obesidade infantil, 2007

Figura 5: Prevalência do excesso de peso nas crianças em idade escolar em determinados países da UE-27, com base em inquéritos realizados entre 1958 e 2003

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[1] Com base no documento SEC(2005) 791 de 15 de Junho de 2005 (Directrizes para a Avaliação do Impacto).

[2] Não se obteve um valor de PIB composto para a UE-27.

PT PT

PT izes para a Avaliação do Impacto).

[3] Não se obteve um valor de PIB composto para a UE-27.

Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)