Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo em França

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 126.º, n.º 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) De acordo com o artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, (TFUE) os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2) O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como forma de reforçar as condições propícias à estabilidade dos preços e a um crescimento forte e sustentável, favorável à criação de emprego.

(3) Em 27 de abril de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), que existia um défice excessivo em França e formulou recomendações no sentido da sua correção até 2012, o mais tardar[1], em conformidade com o artigo 104.º, n.º 7, do TCE e o artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[2].

(4) Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho constatou, nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, que embora tenham sido tomadas medidas eficazes tinham ocorrido acontecimentos económicos adversos inesperados com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após a adoção da referida recomendação. Por conseguinte, o Conselho recomendou à França corrigir o seu défice excessivo, o mais tardar, até 2013. A fim de reduzir o défice das administrações públicas para um valor inferior a 3 % do PIB de forma credível e sustentável, as autoridades francesas foram convidadas a a) aplicar as medidas de consolidação orçamental em 2010, tal como planeado, e consolidar o esforço orçamental a partir de 2011; b) garantir um esforço orçamental médio anual de 1% do PIB no período 2010-13; e c) definir as medidas necessárias para alcançar a correção do défice excessivo até 2013, desde que as variações cíclicas o permitissem, e acelerarem a redução do défice se as condições económicas e orçamentais se revelassem mais favoráveis do que o previsto. Nas suas recomendações, o Conselho fixou o prazo de 2 de junho de 2010 para que fossem tomadas medidas eficazes em conformidade com as disposições do artigo 3.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho.

(5) Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que, com base nas previsões da primavera de 2010 dos serviços da Comissão, a França tinha tomado medidas eficazes em conformidade com a recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou não serem necessárias outras medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo.

(6) Nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho pode decidir, por recomendação da Comissão, adotar uma recomendação revista nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, se tiverem sido tomadas medidas efetivas e se verificarem situações económicas adversas inesperadas com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após adoção da referida recomendação. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto orçamental desfavorável significativo deve ser avaliada com referência às previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(7) De acordo com o estabelecido no artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho deve formular recomendações ao Estado‑Membro em causa, com vista a pôr termo à situação de défice excessivo dentro de um prazo determinado. A recomendação deve definir um prazo máximo de seis meses para que o Estado‑Membro em causa tome as medidas necessárias para corrigir o défice excessivo. Além disso, nas recomendações relativas à correção de défices excessivos, o Conselho deve exigir que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base nas previsões subjacentes às recomendações, sejam consentâneos com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido de variações cíclicas, excluindo medidas pontuais ou temporárias, de, no mínimo, 0,5% do PIB, como valor de referência.

(8) Segundo a previsão do outono de 2009 dos serviços da Comissão, subjacente à recomendação do Conselho por força do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, de 2 de dezembro de 2009, esperava-se que a economia francesa crescesse 1,2 % em 2010 e 1,5 % em 2011. Os anos de 2012 e 2013 caíam fora do período de previsões, mas, com base no pressuposto de uma redução gradual do hiato do produto até 2015, esperava-se para estes anos um crescimento superior ao de 2011. O crescimento do PIB em 2010 foi substancialmente superior à previsão do outono de 2009 dos serviços da Comissão, em 2011, foi ligeiramente superior aos projetados 1,5 %, enquanto em 2012 a economia francesa estagnou.

(9) As previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão preveem que o PIB deverá registar uma diminuição de 0,1 % este ano, implicando para 2013 um cenário também pior do que o previsto na recomendação do Conselho de dezembro de 2009. A debilidade do rendimento disponível das famílias em termos reais, em especial devido ao aumento do desemprego e aos aumentos de impostos, será apenas parcialmente compensada pela inflação que abrandou sensivelmente, ao passo que a menor confiança empresarial deverá conduzir à contínua redução do investimento. Uma ligeira recuperação do setor externo deverá traduzir-se numa ligeira recuperação da atividade económica durante o segundo semestre do ano. Um gradual aumento da confiança e a recuperação do rendimento real disponível — considerando que não existem novas medidas de consolidação — deverão traduzir-se num crescimento positivo em 2014 (1,1 %). Não obstante os esforços do Governo para apoiar o emprego, em especial dos jovens e dos trabalhadores mais velhos, a taxa de desemprego deve aumentar, atingindo 10,6 % e 10,9 %, respetivamente, em 2013 e 2014. A inflação deverá diminuir para 1,2 % em 2013, como resultado dos preços de energia mais baixos, antes de acelerar de novo no próximo ano, nomeadamente devido aos aumentos programados do IVA.

(10) A crise económica teve igualmente um impacto significativo no saldo das administrações públicas. O défice aumentou para uma taxa, sem precedentes, de 7,5 % do PIB em 2009, após uma taxa já elevada de 3,3 % em 2008, devido ao funcionamento dos estabilizadores automáticos e das medidas discricionárias de relançamento orçamental adotadas pelas autoridades como parte do Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE). Em 2010, o défice das administrações públicas diminuiu para 7,1 % do PIB, refletindo os efeitos cíclicos e uma melhoria do saldo estrutural (em parte, anulada por medidas pontuais com efeito de aumento do défice). O saldo estrutural melhorou em 0,3 % do PIB. Em 2011, o défice diminuiu significativamente, atingindo 5,3 % do PIB. Embora o crescimento do PIB se tenha mantido inalterado no que diz respeito a 2010, situando-se a um nível de 1,7 %, a melhoria resultou principalmente dos maiores esforços de consolidação e da supressão progressiva do plano de relançamento da economia europeia. O esforço orçamental, medido pela evolução do saldo estrutural, foi de 1,2 % do PIB. Em 2012, o défice nominal ascendeu a 4,8 % do PIB, não atingindo os 4,5 % previstos pelas autoridades, apesar de um considerável conjunto de novas medidas. Parte da diferença resulta do custo do resgate do grupo bancário Dexia (0,1 % do PIB). O saldo estrutural melhorou em 1,1% do PIB.

(11) De acordo com as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o défice nominal deverá ainda diminuir este ano devido a medidas adotadas, nomeadamente, no quadro do orçamento. As medidas em matéria de receitas incluem um aumento dos impostos diretos e das contribuições sociais. As atuais regras em matéria de despesas (administração central e cuidados de saúde), vão sendo renovadas, o que irá contribuir para a manutenção da contenção das despesas. A inflação inferior às anteriores previsões e a suspensão parcial da indexação das pensões do segundo pilar, em acordo com os parceiros sociais, também contribuirão para a contenção das despesas. No entanto, o crescimento do PIB, uma vez mais previsto, muito abaixo do potencial, afetará negativamente o saldo nominal. Globalmente, espera-se que o défice alcance os 3,9 % do PIB. O saldo estrutural deverá melhorar ainda em 1,3 % do PIB. Em 2014, o défice deve atingir 4,2 % do PIB, assumindo que as políticas se mantenham inalteradas, o que implica que só tenham sido tidas em conta as medidas conhecidas pormenorizadamente. Nomeadamente, parte das medidas destinadas a financiar o recente crédito fiscal às empresas para a competitividade e o emprego, ainda devem ser especificadas e um certo número pagamentos de impostos pontuais chegará ao seu termo no final de 2013. Globalmente, o saldo estrutural deverá permanecer estável no próximo ano.

(12) O défice estrutural, com base nas previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, deverá diminuir para 2,2 % do PIB este ano em relação a 6,1 % em 2009, ou seja, 1 % do PIB em média, no período de referência 2010-2013. Se forem tidas em conta as revisões no sentido da baixa do crescimento do produto potencial (+0,1 % do PIB) e das receitas excecionais (-0.2 % do PIB) em relação ao período em que o Conselho emitiu a recomendação, o esforço orçamental médio anual representa 0,9 % do PIB, ou seja, é ligeiramente inferior à recomendação que preconiza um esforço superior a 1 % do PIB. No entanto, uma avaliação exaustiva das medidas discricionárias aplicadas pelas autoridades francesas ao longo do período 2010-2013 leva a concluir que o impacto orçamental destas ascende a cerca de 5 ¼ % do PIB, ou seja, em média, 1,3 % do PIB por ano. Além de conseguir melhorar o saldo estrutural, o impacto das medidas discricionárias durante este período permitiu compensar a tendência para o crescimento das despesas públicas, resultante de fatores como o envelhecimento da população e, por conseguinte, a avaliação ascendente prevê um panorama mais positivo do que a abordagem descendente com base no saldo estrutural. As medidas incluem um aumento substancial do imposto sobre os rendimentos e do imposto de sociedades, complementadas pelo aumento dos impostos indiretos e das contribuições para a segurança social, um congelamento dos salários de base dos funcionários, bem como por economias provenientes da revisão geral das políticas públicas (RGPP), a reforma das pensões de 2010 e o facto de o objetivo em matéria de despesas de saúde (ONDAM) ter sido sistematicamente alcançado (e mesmo ultrapassado). À luz do anteriormente exposto, pode considerar-se que as autoridades francesas tomaram medidas eficazes.

(13) O rácio da dívida pública em relação ao PIB, que em 2009 representava 79,2 %, excedeu no ano passado os 90 %. De acordo com as previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, o rácio da dívida deverá continuar a aumentar ao longo do período de previsão, para 94,0 % e 96,2 % do PIB em 2013 e 2014, respetivamente, na sequência dos défices ainda relativamente elevados das administrações públicas e do modesto crescimento do PIB. Os ajustamentos dívida-fluxo incluindo as contribuições para o Mecanismo Europeu de Estabilidade e os empréstimos diretos a países do programa da zona euro contribuirão igualmente para o agravamento da dívida pública.

(14) A deterioração substancial da situação orçamental resultante do enfraquecimento geral da economia em relação à situação prevista na recomendação do Conselho de 2009 sugerem que se justifica uma revisão das recomendações nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE permitindo à França prorrogar o prazo para corrigir a situação de défice excessivo, em sintonia com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(15) Num contexto de elevadas incertezas relativas à evolução económica e orçamental, o objetivo orçamental recomendado para o último ano do período de correção deve ser fixado a um nível claramente inferior ao valor de referência, a fim de garantir uma realização efetiva e duradoura da correção no prazo previsto para esse efeito.

(16) Uma prorrogação de apenas um ano do prazo para a correção do défice excessivo, exigiria um esforço orçamental em 2014 muito superior ao esforço orçamental médio anual ao longo do período 2010-2013 recomendado pelo Conselho em 2 de dezembro de 2009, o que também dificultaria significativamente a recuperação económica projetada para o próximo ano. Uma prorrogação de dois anos, permitirá trazer o défice nominal para um valor inferior a 3 % do PIB em 2015, ao mesmo tempo que limita o impacto sobre o crescimento em 2014 e 2015. A concessão à França de dois anos suplementares será coerente com os objetivos do défice nominal de 3,9 % do PIB para 2013, 3,6 % para 2014 e de 2,8 % para 2015. A melhoria anual do saldo orçamental estrutural seria de 1,3 % do PIB em 2013 e 0,8 % em 2014 e 2015. Tendo também em conta uma eventual tendência para a deterioração do saldo estrutural, isso implicaria que fossem necessárias medidas discricionárias de nível superior a 1 % do PIB por ano em 2014 e 2015.

(17) Para alcançar os objetivos orçamentais, é crucial que as autoridades apliquem integralmente as medidas já adotadas para 2013 (atualmente estimadas em 1 ½ % do PIB) e especifiquem, adotem e apliquem rapidamente poupanças a nível das despesas e/ou medidas em termos de receitas de nível superior a 1 % do PIB por ano em 2014 e em 2015 (o impacto global das medidas adotadas/especificados de forma suficientemente pormenorizada até à data, para 2014-2015, é apenas marginal). Em especial, a maioria das poupanças previstas para suportar os vários objetivos de despesas para 2014-2015 ainda devem ser definidas. A manutenção do congelamento dos salários de base para além de 2013, que se aplica a todos os subsetores da administração pública, não foi explicitamente confirmada. Além disso, embora esteja em curso a análise das despesas do MAP («modernização da ação pública»), continua a não ser claro se esta se traduzirá em poupanças importantes (e fáceis de quantificar) . No que diz respeito ao sistema de pensões, as medidas concretas na base dos planos de reforma continuam por divulgar. Faltam também informações pormenorizadas sobre o abrandamento previsto a nível das despesas da administração pública local. No que se refere às receitas, um certo número de pagamentos de impostos pontuais chegarão ao seu termo no final de 2013 e até à data não foram anunciadas medidas específicas para os compensar. Os riscos previstos pelas autoridades francesas para o próximo ano no cenário macroeconómico são também claramente subavaliados. Com efeito, embora o crescimento do PIB deva atingir 1,2 % e, por conseguinte, um nível muito próximo das previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão, (1,1 %), os cenários orçamentais subjacentes são divergentes: as autoridades francesas preveem um esforço estrutural de 1 % em 2014, enquanto a Comissão prevê uma ligeira degradação do saldo estrutural. O recém-criado Conselho Orçamental («Haut Conseil des finances publiques») considerou também acentuadamente otimista o cenário macroeconómico que pressupõe o atual objetivo do défice para 2014. De um modo geral, a situação terá de ser acompanhada de perto e as autoridades deveriam estar prontas para tomar medidas corretivas em caso de derrapagens nas despesas e de quebras de receitas.

(18) Segundo o Relatório de Sustentabilidade Orçamental 2012 elaborado pela Comissão, a França não parece correr risco de contração orçamental a curto prazo. A médio e longo prazo, os riscos parecem médios e fracos. Contudo, a recente evolução do regime de pensões é mais preocupante. Em especial, as projeções mais recentes do Conselho Consultivo das pensões («Conseil d’orientation des Retraites») apontam para défices persistentes do regime até 2020. Isto confirma a necessidade urgente de uma nova reforma do regime de pensões para restabelecer plenamente a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

(19) A França preenche as condições para a prorrogação do prazo de correção do défice excessivo da administração pública, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

(1) A França deve pôr termo à atual situação de défice excessivo, o mais tardar até 2015.

(2) A França deverá atingir um défice nominal de 3,9 % do PIB em 2013, 3,6 % em 2014 e de 2,8 % em 2015, o que corresponderia a uma melhoria do saldo estrutural de 1,3 % do PIB em 2013, 0,8 % em 2014 e 0,8 % em 2015, com base nas previsões ampliadas da primavera de 2013 dos serviços da Comissão.

(3) A França deve aplicar plenamente as medidas já adotadas para 2013 (1 ½% do PIB) e especificar, adotar e aplicar rapidamente as medidas de consolidação necessárias para 2014 e 2015 a fim de alcançar a melhoria recomendada do saldo estrutural, enquanto prossegue, tal como atualmente programado, uma revisão exaustiva das diversas categorias de despesas em todos os subsetores da administração pública, incluindo a nível da segurança social e da administração local.

(4) A França deve canalizar todas as receitas excecionais para a redução do défice. As medidas de consolidação orçamental devem assegurar uma melhoria duradoura no saldo estrutural das administrações públicas de uma forma favorável ao crescimento.

(5) O Conselho estipula o prazo de 1 de outubro de 2013 para a tomada de medidas efetivas pela França e, nos termos do artigo 3.º, n.º 4, alínea a), do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, apresentar um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para realização dos objetivos.

Além disso, as autoridades francesas devem reforçar a sustentabilidade a longo prazo do regime de pensões, procedendo a um maior ajustamento de todos os parâmetros pertinentes. Em especial, a reforma prevista deve ser aprovada até ao final do ano, tal como atualmente previsto, devendo reequilibrar o regime de uma forma sustentável, o mais tardar, em 2020, e evitando ao mesmo tempo qualquer novo aumento do custo do trabalho. Além disso, para garantir o êxito da estratégia de consolidação orçamental, será importante apoiar a consolidação orçamental mediante reformas estruturais globais, em linha com as recomendações do Conselho dirigidas à França no contexto do Semestre Europeu e, em especial, as relacionadas com o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos.

Para além do relatório previsto na recomendação 5, as autoridades francesas devem apresentar relatórios semestrais sobre os progressos realizados na implementação das presentes recomendações e registar essa evolução num capítulo separado dos programas de estabilidade, até que se tenha verificado a plena correção do défice excessivo.

A destinatária da presente decisão é a República Francesa.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] Todos os documentos relativos ao procedimento relativo ao défice excessivo da França podem ser consultados no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm

[2] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.