C 80/66 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde sobre os serviços de
interesse geral»
(COM(2003) 270 final)
(2004/C 80/20)
Em 22 de Maio de 2003, a Comissão Europeia decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu,
ao abrigo do artigo 262.odo Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre o «Livro Verde sobre os
serviços de interesse geral».
A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida
da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 24 de Novembro de 2003, sendo relator
B. Hernández Bataller e co-relator R. Hencks.
Na 404.areunião plenária de 10 e 11 de Dezembro de 2003 (sessão de 11 de Dezembro), o Comité
Económico e Social Europeu adoptou, por 72 votos a favor, 7 votos contra e 6 abstenções, o seguinte
parecer.
1. Introdução
1.1. O conceito de serviços de interesse geral tem diferentes
acepções nos Estados-Membros da União Europeia e as
concepções germânica, nórdica, latina e anglo-saxónica não
são coincidentes. Em certos Estados-Membros, a própria noçãode serviço público é inexistente. De qualquer forma, em todos
há ideias e realidades muito semelhantes, correspondentes a
valores comuns a todos os países europeus. (Assim, nos PaísesBaixos há os «beheer van diensten»; em Itália, as «gestione di
pubblica utilità»; no Reino Unido, as «public utilities»; na
Alemanha, a «Daseinsvorsorge»; e em França, o «servicepublic») (
1).
1.2. O conceito e as características dos serviços de interesse
geral encontram-se definidos em diversos actos institucionais
da Comunidade, definição que, embora não consolidada, aindaé, no essencial, válida actualmente e permite afirmar que:
— serviços de interesse geral designam as actividades de
serviços, com fins lucrativos ou não, consideradas deinteresse geral pelas autoridades públicas e, por essemotivo, sujeitas a obrigações específicas de serviço
público;
— serviços de interesse económico geral refere-se aos ser-
viços de mercado que os Estados-Membros e a União
Europeia sujeitam a obrigações de serviço público emfunção de critérios de interesse geral (
2), sobretudo de
serviço universal, em sectores como os das comunicações
electrónicas, da energia e dos correios.
(1) JO C 368 de 20.12.1999, ponto 1.1.
(2) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 1.1.1.2.1. Nas comunicações de 1996 (3) e de 2000 (4) sobre os
serviços de interesse geral na Europa, a Comissão destacou aimportância desses serviços, que estão na base do modeloeuropeu de sociedade. O facto de a União Europeia ter excluído
das negociações da OMC em Cancun (10 a 15 de Setembro de
2003) domínios como a educação, a saúde e a cultura,precisamente para salvaguardar o interesse geral, demonstra
cabalmente que para a UE esse modelo não é passível de
discussão.
1.2.2. Nas comunicações, a Comissão define essencialmente
quatro objectivos:
— garantir o funcionamento eficaz dos serviços de interesse
económico geral;
— velar por que a qualificação de serviço de interesse
económico geral seja correcta;
— acautelar as interferências negativas nos mercados abertos
à concorrência à margem dos serviços públicos;
— assegurar o acesso de todos os cidadãos aos serviços
essenciais.
1.3. O direito comunitário impõe o respeito de determina-
dos procedimentos e princípios, em particular dos princípios
de transparência, de não discriminação e de proporcionalidade,
e não é contrário à instauração e ao bom funcionamento dosserviços de interesse económico geral. Na ausência da adopçãopelo Conselho de regulamentação específica, os Estados-
-Membros gozam de amplas competências para definir a lista
dos seus serviços de interesse económico geral, assim comodas suas modalidades de funcionamento, incluindo os auxílios
estatais que possam revelar-se necessários.
(3) JO C 281 de 26.9.1996.
(4) JO C 17 de 19.1.2001.
30.3.2004 PT C 80/67 Jornal Oficial da União Europeia
No entanto, os Tratados acusam um desfasamento entre, por
um lado, o facto de a competência de aplicação efectiva
considerar os serviços de interesse económico geral como
excepções ao n.o2 do artigo 86.oe seguintes e, por outro lado,
o facto de o reconhecimento positivo desses serviços noartigo 16.
onão constituir uma base jurídica.
Tanto a política de ajudas de Estado como a de coesão social e
territorial procuram colmatar as lacunas existentes no mer-
cado, ainda que a política de ajudas estatais tenha comoobjectivo último obviar ao falseamento da concorrência e a
política de coesão vise o reforço da coesão territorial e social
mediante acções de fomento.
A Carta dos Direitos Fundamentais reconhece e respeita, no
seu artigo 36.
o(1), o acesso aos serviços de interesse económico
geral a fim de promover a coesão social e territorial. Além
disso, o acesso aos serviços de interesse económico geralimplica, em geral, o exercício de um outro direito fundamental,
como o da livre circulação de pessoas nos serviços de
transporte ou o direito à privacidade e ao sigilo das comuni-cações nos serviços postais.
1.4. Em resposta à solicitação do Conselho Europeu de
Nice de Dezembro de 2000, a Comissão apresentou ao
Conselho Europeu de Laeken de Dezembro de 2001 um
relatório sobre os serviços de interesse geral (
2), no qual
declarava a sua intenção, no interesse da segurança jurídica no
âmbito das compensações do serviço público, de estabelecer
um quadro comunitário de apoio às ajudas estatais concedidasàs empresas incumbidas da gestão de serviços de interesse
económico geral e de avaliação dos resultados dos mesmos.
1.4.1. A Comissão tem tradicionalmente considerado que
as compensações pagas por um Estado às empresas incumbidasda gestão de um serviço de interesse económico geral nãoconstituem ajudas na medida em que se limitam a compensar
os custos efectivos do cumprimento das obrigações de serviço
público.
1.4.2. Nos seus acórdãos FFSA (
3), de 27 de Fevereiro de
1997, e Televisão Portuguesa (4), de 10 de Maio de 2000, o
Tribunal de Primeira Instância considerou que as compen-
sações pelo custo efectivo das obrigações de serviço públicoconstituem ajudas estatais para os efeitos do disposto no n.
o1
do artigo 87.odo Tratado, ainda que o montante não exceda o
necessário para a realização da obrigação de serviço público.
(1) O artigo 36.oda Carta afirma que «a União reconhece e respeita o
acesso a serviços de interesse económico geral tal como previstonas legislações e práticas nacionais, de acordo com o Tratado queinstitui a Comunidade Europeia, a fim de promover a coesãosocial e territorial da União».
(
2) COM(2001) 598 final.
(3) Processo T-106/95; sentença confirmada por acórdão do Tribunal
de Justiça de 25 de Março de 1998 (processo C-174/97).
(4) Processo T-46/97.1.4.3. Todavia, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão
Ferring (5) de 22 de Novembro de 2001, considerou que as
compensações concedidas pelos Estados cujo montante não
exceda o estritamente necessário para a prestação do serviçopúblico não representam uma vantagem para as empresasbeneficiárias e, portanto, não constituem uma ajuda estatal,
salientando o Tribunal que qualquer compensação que exceda
o necessário para a prestação desse serviço pode constituiruma ajuda estatal e não pode, por isso, ser autorizada em
virtude do artigo 86.
odo Tratado.
1.4.4. O Tribunal de Justiça, reunido em plenária, proferiu
o seu acórdão de 24 de Julho de 2003 (6), o qual modifica a sua
anterior jurisprudência (7) e impõe o cumprimento rigoroso de
certos requisitos para que as compensações sejam excluídas do
âmbito de aplicação do n.o1 do artigo 87.o:
— a empresa beneficiária deve estar efectivamente incum-
bida da execução de obrigações de serviço público, e estasdevem ser claramente definidas;
— os parâmetros para o cálculo da compensação devem ser
previamente definidos de maneira objectiva e transpa-rente;
— a compensação não pode superar o nível necessário para
cobrir inteira ou parcialmente os gastos da execução das
obrigações de serviço público, tendo em conta as receitascorrespondentes e um lucro razoável pela execução
dessas obrigações;
— se a escolha da empresa incumbida de prestar o serviço
público não se realizar no quadro de um concursopúblico, o nível de compensação a conceder deve sercalculado com base numa estimativa dos custos que uma
empresa média, bem gerida e adequadamente equipada
para poder satisfazer as exigências de serviço públicorequeridas teria de incorrer para a prestação do serviço,
tendo em conta as receitas correspondentes e um lucro
razoável por essa prestação.
(5) Processo C-53/00.
(6) Processo C-280/00 Altmark Trans GMBH. Conclusões do Advo-
gado-Geral Léger, apresentadas em 19 de Março de 2002.
(7) Processo C-53/00, acórdão de 22 de Novembro de 2001. O
Advogado-Geral mostrou-se particularmente crítico nas suasconclusões sobre o Processo C-280/00, e em especial quanto aos
pontos 58-61, 76-82 e 87-89.
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2. O Livro Verde sobre os serviços de interesse geral
2.1. O Livro Verde compõe-se, para além de uma intro-
dução e das conclusões, de cinco grandes secções. A primeiradescreve o contexto geral; a segunda examina o alcance da
acção comunitária na área dos serviços de interesse geral; a
terceira apresenta uma série de elementos com vista à definição,com base na legislação em vigor na matéria, de um conceito
universal de serviços de interesse económico geral; a quarta
trata uma série de questões ligadas à organização, ao financia-mento e à avaliação desses serviços; e a quinta analisa a sua
dimensão internacional. O Livro Verde é acompanhado de um
anexo que define de forma circunstanciada as obrigações deserviço público, nos termos da legislação sectorial em vigor e
enumera os instrumentos políticos disponíveis para garantir o
cumprimento dessas obrigações (
1).
2.2. A realidade dos serviços de interesse geral, que inclui
serviços económicos e não económicos (de interesse geral), écomplexa e está em constante evolução. Abrange um amplo
espectro de actividades de diferentes tipos, dimensões e
natureza. A organização destes serviços varia consoante astradições culturais, as condições históricas e geográficas de
cada Estado-Membro e as características da actividade em
questão, em especial o desenvolvimento tecnológico (
2).
2.3. A União Europeia respeita esta diversidade e o papel
das autoridades nacionais, regionais e locais para garantir obem-estar dos seus cidadãos e preservar as opções democráti-
cas no que se refere, por exemplo, ao nível de qualidade dos
serviços. Esta diversidade explica os vários níveis da interven-ção comunitária e a utilização de diversos instrumentos. A
União também tem o seu papel a desempenhar no âmbito das
competências que lhe são próprias. Acresce que na UniãoEuropeia os serviços de interesse geral suscitam um conjunto
de questões que são comuns aos diferentes serviços e autorida-
des competentes (
3).
2.4. O debate que o Livro Verde entende lançar incide sobre
questões relacionadas com:
(1) Ponto 13 do Livro Verde.
(2) Ponto 10 do Livro Verde.
(3) Ponto 11 do Livro Verde.— o propósito de uma possível acção da Comunidade que
dê cumprimento ao Tratado e respeite plenamente o
princípio da subsidiariedade, a eventual atribuição à
Comunidade de competências jurídicas adicionais;
— os princípios que poderiam ser incluídos numa possível
directiva-quadro ou outro instrumento geral sobre ser-viços de interesse geral e o valor acrescentado de um tal
instrumento;
— a definição de boa governança em matéria de organização,
regulamentação, financiamento e avaliação de serviços de
interesse geral, a fim de garantir maior competitividade àeconomia e um acesso eficaz e equitativo de todas aspessoas a serviços de elevada qualidade que satisfaçam as
suas necessidades;
— quaisquer medidas susceptíveis de contribuir para reforçar
a segurança jurídica e garantir uma interacção coerente e
harmoniosa entre o objectivo de manter serviços deinteresse geral com elevada qualidade e a rigorosa apli-
cação das regras da concorrência e do mercado interno (
4).
3. Observações na generalidade
3.1. O Comité pronunciou-se já sobre a maior parte das
questões formuladas pela Comissão no Livro Verde. Nos seuspareceres CESE 949/99 e CESE 860/2002, e sobretudo neste
último (
5), o Comité considerou necessário:
«... que a Comissão apresente uma proposta de directiva-
quadro que consolide os princípios políticos relativos aosserviços de interesse económico geral e que confira aos
Estados-Membros a pertinente e necessária flexibilidade. Este
instrumento jurídico deveria destacar a importância que aUnião Europeia atribui aos serviços de interesse geral, a
titularidade do acesso a estes serviços como um direito inerente
à cidadania europeia e, para alcançar uma maior segurançajurídica, deveria igualmente clarificar alguns dos conceitos
relevantes do Direito comunitário, no pleno respeito pelo
princípio de subsidiariedade».
O CESE insiste na necessidade da adopção da referida directiva-
quadro (
6), com vista a precisar, em especial, os conceitos
utilizados pelos Tratados e pelas directivas sectoriais, bem
como as condições de intervenção dos diferentes operadores,
em particular os incumbidos da prestação de serviços deinteresse geral a nível regional ou local.
(4) Ponto 12 do Livro Verde.
(5) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.4.
(6) «Lei-quadro», na terminologia utilizada no projecto de Consti-
tuição para a Europa.
30.3.2004 PT C 80/69 Jornal Oficial da União Europeia
3.1.1. Quanto ao alcance de uma acção comunitária, o
Comité considerou que, para além de uma directiva-quadro,
complementada por directivas sectoriais específicas, «se deveria
inserir no artigo 3.odo Tratado CE uma referência à prestação
de serviços de interesse geral, como uma das acções daComunidade para atingir os seus objectivos» (
1). O CESE
felicita-se por o Projecto de Tratado Constitucional da Con-
venção Europeia reforçar e completar o actual artigo 16.o,
criando uma base jurídica suficiente para o desenvolvimento
da regulamentação.
3.1.2. Como já reclamado pelo CESE (2), a Comissão deveria
definir, por exemplo, através de uma comunicação, os critérios
segundo os quais organizações que prestam serviços sem finslucrativos neste domínio poderão continuar a fazê-lo, com
vista a garantir as necessárias claridade e transparência. O
objectivo comum de tais critérios seria, em qualquer caso,garantir uma eficiente prestação dos serviços.
3.1.3. O CESE considera importante a aplicação do princí-
pio da democracia participativa pelos poderes públicos, tendo
em vista promover uma cultura do diálogo e a participação (
3),
em especial com as organizações que prestam serviços sociaissem fins lucrativos. Estas deverão continuar a prestar tais
serviços, uma vez que protegem as pessoas mais vulneráveis,
são criadores ou regeneradores do tecido social e incentivam asolidariedade entre os cidadãos, pelo que se confirma anecessidade de separar os serviços sociais da massa de operado-
res com funções de interesse geral (
4).
3.1.4. Os requisitos de subsidiariedade e de proporcionali-
dade (ou dito de outro modo: as questões de pertinência e deescala) estão intimamente relacionados e devem ser tidos em
plena conta. O CESE considerou (
5) que «o futuro quadro
comunitário deveria articular um mecanismo que permitisseaplicar a subsidiariedade neste contexto com critérios que
introduzem a “subsidiariedade funcional” e não apenas a
territorial».
O CESE salienta, assim, que, em virtude do princípio da
subsidiariedade, cabe às competentes autoridades nacionais,regionais e locais definir, organizar, financiar e fiscalizar os
serviços de interesse geral.
(1) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.1.2.
(2) Parecer do CESE sobre «Os serviços sociais privados com fins não
lucrativos no contexto dos serviços de interesse geral na Europa»— JO C 311 de 7.11.2001.
(
3) Comunicação da Comissão intitulada «Governança europeia:
Legislar melhor» — COM(2002) 275 final, p. 3.
(4) Parecer do CESE sobre «Os serviços sociais privados com fins não
lucrativos no contexto dos serviços de interesse geral na Europa»— JO C 311 de 7.11.2001 — ponto 4.1.d.
(
5) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.3.3.1.5. O CESE chama a atenção para o facto de que o
objectivo fundamental do serviço de interesse geral é o acesso
de todos os cidadãos, consumidores e empresas ao serviço
público. Quando tal serviço é assegurado por uma empresapública ou privada do sector lucrativo, nunca nenhum cidadãopode ser privado desse serviço por razões de rentabilidade ou
de competitividade. O serviço deve ser contínuo e igualmente
acessível a todos, ainda que, por razões geográficas ou técnicas,o seu exercício não seja economicamente rentável. Neste caso,
haverá que autorizar e incentivar as disposições administrati-
vas, fiscais, jurídicas e técnicas derrogatórias necessárias aoexercício deste serviço, mesmo através de auxílios estatais
concedidos em derrogação ao sistema comunitário.
3.2. Quanto aos princípios que poderiam ser incluídos
numa possível directiva-quadro ou outro instrumento geral
sobre serviços de interesse geral, o CESE sustentou a seguinte
posição (
6):
«Por se tratarem de direitos dos cidadãos, os serviços de
interesse económico geral deveriam reger-se pelos seguintes
princípios orientadores:
Igualdade: Todos os cidadãos são iguais no que respeita ao
acesso aos serviços de interesse geral. O termo igualdade deve
ser entendido como uma proibição a qualquer discriminaçãoinjustificada, fundada no estatuto social ou pessoal em matéria
de prestação de serviços e não como uma obrigação de
uniformização.
Universalidade: Entre os serviços disponibilizados, os serviços
básicos devem ser disponibilizados de modo universal.
Fiabilidade: A prestação de serviços de interesse geral deverá
ser contínua, regular e ininterrupta. As hipóteses de funciona-
mento irregular ou de suspensão dos serviços deverão serlimitadas aos casos especificamente estabelecidos no regula-mento que rege o sector.
Participação: Os utentes deverão participar activamente no
desenvolvimento dos serviços de interesse geral. A finalidade
desta participação é a de proteger os direitos dos cidadãos,
favorecendo a prestação correcta dos serviços e a cooperaçãoentre os prestadores.
Transparência: Os prestadores de serviços procurarão assegu-
rar que os utentes recebam informação completa sobre a
prestação de serviços, especialmente sobre as obrigações de
serviço público e sobre as tarifas.
(6) JO C 368 de 20.12.1999, ponto 5.3 (na íntegra).
C 80/70 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
Para o efeito, os prestadores deverão informar os utentes das
condições financeiras e técnicas da prestação dos serviços, bem
como de toda e qualquer alteração que afecte essa prestação,
publicando os textos que contenham a regulamentação doserviço.
Simplificação de procedimentos: Os prestadores deverão redu-
zir, na medida do possível, a complexidade dos procedimentos
a seguir pelos utentes e fornecerão as explicações que se
revelarem necessárias.
Para além disto, deverão utilizar, na medida do possível,
formulários normalizados, esforçando-se por simplificar e
divulgar as modalidades de assinatura e de pagamento dos
serviços.
Em qualquer caso, os prestadores deverão instaurar procedi-
mentos internos de resolução das reclamações apresentadas
pelos utentes. Estes procedimentos deverão ser acessíveis, de
fácil compreensão e aplicação, garantindo, em última análise,que os prestadores terão em conta as reclamações dos utentes
ou das associações de consumidores e facultarão o direito à
apresentação de reclamações perante a entidade reguladora e,em geral, o acesso à justiça.
Rentabilidade e eficácia: Os serviços de interesse económico
geral deverão ser administrados de forma eficaz e rentável. Os
prestadores adoptarão as medidas necessárias para a realização
destes objectivos.
Qualidade dos serviços: Os prestadores deverão definir os
factores determinantes da qualidade dos serviços e, com base
nessa definição, procederão à publicação das normas de
qualidade e de quantidade que se comprometem observar.
A manutenção destas normas não ficará sujeita a qualquer
condição. As eventuais derrogações apenas serão autorizadas
se comportarem vantagens para os utentes e após terem sido
submetidas a controlo pelos mesmos no âmbito de reuniõesperiódicas.
Prestação de serviço adequado: Os serviços de interesse
económico geral deverão ser adaptados ao desenvolvimentodas necessidades colectivas e aos resultados dos progressostécnicos e económicos.
Avaliação dos resultados: As condições de prestação de
serviços públicos deverão ser periodicamente avaliadas peloprestador. Para o efeito, recolher-se-ão, entre outras, infor-
mações sobre o índice de satisfação dos utentes.
Cooperação entre prestadores: Mesmo que o serviço se inclua
num domínio concorrencial, os prestadores deverão esforçar--se por cooperar no sentido do cumprimento destes princípios.
Preços acessíveis: As condições de acesso a estes serviços
devem ser realizadas a preços acessíveis para os cidadãos,orientando-se pelo conceito de “preço razoável”.Protecção do meio ambiente: A definição e funcionamento
dos serviços de interesse económico geral deverão ter em
conta as exigências de protecção ambiental como elemento
determinante da coesão social e territorial.».
O CESE reitera a defesa da inclusão destes princípios, aos quais
haveria que aditar um princípio da reversibilidade dos SIG. OCESE solicita, nesta perspectiva, a adopção de um princípio da
«reversibilidade», ou seja, tendo em conta o princípio da
subsidiariedade e o artigo 295.
odo Tratado, por um lado, a
garantia aos utentes dos serviços de que, periodicamente, os
Estados-Membros revejam todas as situações de direito e de
facto e, por outro, a faculdade de os Estados-Membros eas suas autarquias regionais e locais poderem determinar
livremente o modo como entendam organizar a prestação dos
SIG. Isto implica, nomeadamente, a possibilidade de umretorno da sua propriedade do sector privado ao sector público
após uma avaliação objectiva, no interesse dos utentes e do
pessoal desses serviços.
3.3. Em matéria de organização (
1), regulação (2), financia-
mento (3) e avaliação dos serviços de interesse económico
geral, o CESE expendeu já as considerações seguintes:
— no que respeita à organização, cada autoridade pública,
com base no princípio de «liberdade de escolha da
modalidade de gestão» (directa ou indirecta), elaborará o
estatuto dos operadores dos diferentes serviços de inte-resse geral de sua tutela;
— no que respeita à regulação, esta poderá revestir a forma
de administração, individual ou de estrutura colectiva
para cumprir as funções de avaliação, de controlo ou deintervenção;
— no que respeita ao financiamento, as relações entre os
operadores destes serviços e as autoridades devem serformalizadas num contrato que defina, em particular, os
princípios de tarifação e as modalidades essenciais de
financiamento.
O CESE reafirma a conveniência de aplicar o princípio da livre
administração dos poderes públicos territoriais e defende queos critérios a ter em conta para a avaliação dos SIG sejamdiversificados e privilegiem a qualidade do serviço. Quanto ao
financiamento, dever-se-ia definir a noção de compensação do
custo das obrigações de serviço público.
(1) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.12.
(2) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.11.
(3) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.13.
30.3.2004 PT C 80/71 Jornal Oficial da União Europeia
3.4. Quanto às medidas que poderão contribuir para
aumentar a segurança jurídica, o CESE sugeriu já as seguintes:
— a definição de um serviço de interesse geral deverá ser
efectuada ao nível mais adequado e em complementari-dade entre os diferentes níveis europeus, nacionais e
territoriais. Incumbe ainda às autoridades públicas ter em
conta as novas necessidades sociais e as evoluçõestecnológicas, em particular as relacionadas com a socie-dade da informação, para a definição dos fins e das
obrigações de serviço público (
1) e os do conteúdo do
serviço universal;
— o acto de atribuição da gestão destes serviços deverá
basear-se, no caso de adjudicação de direitos especiais
e/ou exclusivos a empresas privadas, nas normas delicitação previstas na legislação comunitária (
2);
— desenvolver a participação democrática e de cidadania,
consultando os utilizadores (3);
— informação, consulta e participação dos trabalhadores e
dos seus representantes (4);
— com base na distinção entre actividades económicas e
não económicas, devem excluir-se da aplicação das regras
de concorrência e das disposições relativas ao mercado
interno os serviços relacionados com os sistemas deeducação nacionais e a filiação obrigatória no regime de
base de segurança social, bem como os que prestam as
entidades de índole social, caritativo e cultural sem finslucrativos (
5).
3.5. O CESE partilha da concepção de que a União Europeia
deve promover um elevado nível de protecção dos consumido-
res na prestação destes serviços em todas as suas fases, a saber:
— na fase pré-contratual, mediante uma informação acessí-
vel, adequada e pertinente e uma publicidade fiável;
— na fase contratual, mediante contratos claros e sem
cláusulas abusivas, com preços acessíveis e condições dequalidade previamente definidas;
— na fase pós-contratual, mediante a instauração de procedi-
mentos de reclamação extrajudicial rápidos, simples e
eficazes, e, se possível, com formulários uniformes e
indemnizações automáticas pelas deficiências do serviço,excepto quando estas se expliquem por motivos de força
maior ou pelo acaso.
(1) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.8.2.
(2) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.12.1.
(3) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.14.
(4) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.15.
(5) JO C 241 de 7.10.2002, ponto 4.17.4. Respostas ao Livro Verde da Comissão
O Livro Verde sobre os serviços de interesse geral publicado
pela Comissão em 21 de Maio de 2003 propõe uma ampla
consulta sobre os quatro temas enumerados anteriormente no
ponto 2.4. O CESE chama a atenção para a importância destedebate numa altura em que a União Europeia redefine as suasorientações e instituições para o futuro e se prepara para
acolher dez novos Estados-Membros.
O CESE considera que com base nas questões suscitadas pela
Comissão Europeia no Livro Verde será possível desenvolver odiálogo social e civil anunciado pelo presidente Romano
PRODI em Outubro de 2002 para definir a estratégia em
matéria de serviços de interesse geral, diálogo a que devem serassociadas todas as partes interessadas. O CESE está disposto a
dar o seu contributo.
A lista dos domínios abrangidos pelas questões do Livro Verde
não deve ser encarada como exaustiva, antes devendo sercompletada, nomeadamente, por um capítulo sobre os direitos
dos cidadãos em matéria de serviços de interesse geral.
Do mesmo modo, o Livro Verde refere apenas superficialmente
os serviços sociais. Estes serviços, ainda que tratados à partena Carta dos Direitos Fundamentais, fazem parte dos serviçosde interesse geral e constituem um elemento essencial do
modelo social europeu, embora haja actualmente uma tendên-
cia para os sujeitar cada vez mais ao direito concorrencial.
O Livro Verde inclui 30 questões agrupadas em 10 capítulos,
para as quais a Comissão solicita respostas e contribuições.
Para além das respostas que o CESE já apresentou em anteriores
pareceres e que o presente parecer acima reproduziu, o CESE
gostaria de dar especial destaque aos pontos seguintes.
4.1. Que tipo de subsidiariedade?
4.1.1. Os serviços de interesse geral, cujo papel essencial é
o de contribuir para o desenvolvimento da qualidade de vidade todos os cidadãos, pertencem a um domínio no qual devem
ser aplicados activamente os princípios da subsidiariedade, da
proporcionalidade e da proximidade.
4.1.2. Importa coadunar o processo de construção europeia
com o respeito da diversidade de modos de organização e de
regulação, que variam em função da história, das tradições edas instituições de cada país, assim como do tipo de serviço.Isso deve permitir respostas diferenciadas em função dos
tipos de serviços em questão (transeuropeus, transfronteiriços,
nacionais, regionais, municipais, locais), com vista a assegurara máxima eficácia.
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4.1.3. É com base nesses dados que devem ser definidas as
competências respectivas da União Europeia, dos Estados-
-Membros e das instituições infranacionais, assim como os
modos de cooperação entre eles. A cada nível da administraçãopública deve ser reconhecida a liberdade de escolher as formasde organização e de gestão dos serviços de interesse geral que
são da sua responsabilidade, com o objectivo de garantir o
nível de qualidade adequado à satisfação das necessidadesfundamentais e essenciais dos utentes e dos cidadãos.
4.1.4. No que concerne às responsabilidades da União
Europeia no domínio dos serviços de interesse geral, estas nãopodem confinar-se à realização do mercado interno e a umaaplicação estrita do direito da concorrência. A União deve
garantir os direitos fundamentais, fomentar a coesão econó-
mica, social e territorial da União, a inclusão social e umdesenvolvimento equilibrado e sustentável através da pro-
moção da qualidade e da eficácia dos serviços de interesse geral
e assegurar a todos os cidadãos possibilidades de recursojurídico.
4.1.5. A União deveria igualmente contemplar o desenvol-
vimento de serviços de interesse geral comuns ao nível
europeu, tais como Galileo , «céu único», etc.
4.1.6. Nesta óptica, o CESE recorda a sua solicitação de que
a promoção dos serviços de interesse geral seja incluída
como objectivo da União Europeia no artigo 3.
oda futura
Constituição. Regozija-se pelos progressos já alcançados,nomeadamente o facto de o Projecto de Tratado completar e
reforçar o actual artigo 16.
osobre os serviços de interesse
económico geral e o transformar numa base jurídica («Essesprincípios e condições são definidos por lei europeia»,
artigo III-6.
o), incluindo aqueles serviços nas disposições de
aplicação geral.
4.2. Legislação sectorial e quadro jurídico geral
4.2.1. O CESE recomenda a adopção de uma directiva ou
lei-quadro para consolidar
— os princípios aplicáveis aos serviços de interesse geral,— as grandes orientações do direito comunitário,
— as formas de financiamento das obrigações de serviço
público ou de serviço universal,
— a selecção das formas de organização e de regulação,— os procedimentos de avaliação dos desempenhos,— os direitos dos utentes,
com vista a criar uma maior segurança jurídica e económica
para todos os implicados, sem prejuízo da necessária flexibili-dade de que os Estados-Membros gozarão na matéria.4.2.2. No que toca aos serviços sociais, o CESE preconiza
uma estratégia dinâmica e uma análise aprofundada. Todas as
partes interessadas devem ser implicadas no processo com
base num diálogo civil.
4.2.3. O CESE solicita que a opinião das empresas, como
utilizadoras de serviços de interesse geral, seja tida em conta.
Qualquer que seja a sua localização geográfica, em especial naszonas rurais e nas regiões de difícil acesso, tais como as regiões
insulares e as zonas de montanha, devem as empresas poder
aceder aos serviços nas mesmas condições de disponibilidadee de custo do que as situadas nas zonas urbanas, onde o acesso
aos serviços está mais facilitado. Os Estados-Membros devem
ser autorizados e encorajados a adoptar disposições especiaisderrogatórias, inclusivamente de carácter fiscal, e a criarcondições jurídicas ou económicas de discriminação positiva
que permitam manter estes serviços nas zonas de difícil acesso,
bem assim medidas específicas em benefício das empresas aíinstaladas. O CESE solicita que esta disposição figure na
directiva-quadro.
4.2.4. O CESE não vê uma contradição entre um «quadro
jurídico geral» e a adopção de «legislação sectorial», antes
propondo a combinação das vantagens de cada um.
4.3. Serviços económicos e não económicos
4.3.1. A distinção entre o carácter económico e não
económico é pouco clara, o que leva a uma crescenteinsegurança jurídica. Impõe-se, portanto, uma clarificação.
4.3.2. Qualquer serviço de interesse geral, mesmo o que é
prestado a título não lucrativo ou gratuito, representa um
certo valor económico, sem por isso caber no âmbito dodireito da concorrência. Por outro lado, um mesmo serviço
pode ser ao mesmo tempo comercial e não comercial. Assim
também, um serviço pode ser de carácter comercial mesmoque o mercado não esteja em condições de prestar um serviçona lógica e segundo os princípios que regem os serviços de
interesse geral.
4.3.3. O que importa não é, pois, distinguir entre serviços
«económicos» e «não económicos», mas sim assegurar umaaplicação activa do princípio de subsidiariedade. A União
Europeia deveria recapitular os tipos de serviço (serviços da
competência exclusiva do Estado ou de interesse nacional,regional ou local, sistema de educação obrigatória, regime desaúde e de protecção social, actividades culturais e caritativas,
de carácter social ou dependentes da solidariedade ou de
doações, etc.) aos quais o direito comum de concorrência nãose aplica.
30.3.2004 PT C 80/73 Jornal Oficial da União Europeia
4.3.4. Quanto aos outros serviços, a lei-quadro e as leis
sectoriais devem definir claramente os princípios e as modali-
dades de regulação, que completarão o direito comum de
concorrência. Esta definição jurídica permitirá fazes as alte-rações necessárias no futuro.
4.4. Um conjunto comum de obrigações
4.4.1. É ainda demasiado frequente ver as obrigações de
serviço público recenseadas no Livro Verde serem cometidasaos Estados-Membros e à sua intervenção, ao passo que
as competências da União Europeia permanecem pouco
desenvolvidas (salvo em matéria de serviço universal, definidoa nível comunitário).
4.4.2. Em matéria de promoção da coesão económica,
social e territorial da União, esta deve assumir as suas próprias
responsabilidades, e o mesmo deve valer para a realização dasredes transeuropeias, a protecção do ambiente, a saúde ou a
segurança.
4.4.3. O CESE tem para si que a UE deveria ter em melhor
conta o carácter evolutivo da definição de serviço universal.Este tem sido circunscrito, nos sectores em que foi definido,
ao seu âmbito inicial, apesar de numerosas e rápidas mutações
tecnológicas e industriais.
4.4.4. Por outro lado, a União deveria encetar uma reflexão
aprofundada sobre os outros sectores nos quais a UE poderia
garantir aos cidadãos o acesso aos serviços de interesse geral
fundamentais (água, saneamento, serviços bancários básicos,habitação, etc.).
4.5. Obrigações sectoriais
4.5.1. Questões como a segurança, a segurança do aprovi-
sionamento ou a protecção ambiental têm evidentemente
uma dimensão sectorial, mas frequentemente também uma
dimensão geral; algumas poderiam, por isso, fazer parte doconjunto comum de obrigações.
4.5.2. Do mesmo modo, os objectivos de acesso às redes,
de interoperabilidade e de interconexão não se limitam, tais
como os que são específicos das zonas transfronteiriças, a umou outro sector, devendo ser objecto de políticas comunitárias
mais desenvolvidas.
4.6. Definição das obrigações e escolha da organização
4.6.1. No âmbito da aplicação activa do princípio de
subsidiariedade, cada autarquia define de forma transparente
os objectivos dos serviços de interesse geral da sua competên-
cia, assim como as obrigações de serviço público ou universaldecorrentes. A autarquia decide então se executa ela mesmaesta missão (gestão interna) ou se a confia a um operador
externo, o que implica a abertura de um concurso público. Em
qualquer dos casos, a autarquia determina as responsabilidades
e as actividades de regulação e de função do operador.
4.7. Financiamento
4.7.1. A autarquia em causa define, de forma transparente
e no respeito do princípio da proporcionalidade, o financia-
mento das obrigações de serviço público ou de serviço
universal. A regulamentação comunitária deve permitir garan-tir a segurança a longo prazo do financiamento destas
obrigações.
4.7.2. O CESE julga improcedente restringir as modalidades
possíveis de financiamento das obrigações ou privilegiar
exclusivamente o financiamento público directo através doorçamento, o que contrariaria os princípios de subsidiariedade
e de proporcionalidade. Cada modalidade apresenta caracterís-
ticas que poderão convir mais ou menos a um determinadosector ou objectivo, de forma que é ao responsável pelo
respeito das obrigações de serviço de interesse geral que deve
caber a selecção das modalidades de gestão e de financiamentomais convenientes e combinar as vantagens de ambas.
4.7.3. Dadas as limitadas capacidades de financiamento de
uma parte dos novos Estados-Membros, a União deveria pôrà sua disposição os meios necessários para promover o
desenvolvimento de serviços de interesse geral eficazes.
4.8. Avaliação
4.8.1. A definição dos serviços de interesse geral, dos
objectivos que lhes são assinados, das formas de organização
e de regulação e dos tipos de financiamento pode mudar como tempo e variar em função do local em que é aplicada. Ao
mesmo tempo, a legislação comunitária procura o melhor
equilíbrio evolutivo entre a aplicação do direito comum daconcorrência e estes objectivos.
4.8.2. Por estas razões, a avaliação das prestações dos
serviços de interesse geral é, ao lado do intercâmbio de boas
práticas e da comparação de desempenhos, um objectivocentral para melhorar a sua qualidade e eficácia na UE. Adefinição dos critérios de avaliação deve ter em conta, para
além dos aspectos económicos, as necessidades dos utentes e
dos cidadãos (o que implica dar-lhes a possibilidade de seexprimir), a qualidade do serviço e as modalidades de prestação.
C 80/74 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
4.8.3. Os objectivos dos diferentes intervenientes nos ser-
viços de interesse geral não são os mesmos, mas todos devem
participar na elaboração das modalidades de avaliação e na
apreciação dos resultados. A avaliação não deve ser coutadaexclusiva de um só grupo de intervenientes.
4.8.4. Os utentes aos quais se destinam os serviços de
interesse geral, em função das suas necessidades e aspirações,devem ser associados à avaliação por intermédio dos seus
representantes.
4.8.5. Nessa ordem de ideias, o CESE, que representa a
maior parte dos interessados nos serviços de interesse geral,
poderia desempenhar um papel central no processo de ava-liação.
4.9. Política comercial
4.9.1. As derrogações de que beneficiam os serviços de
interesse geral devem continuar a ser reivindicadas e mantidas
Bruxelas, 11 de Dezembro de 2003.
O Presidente
do Comité Económico e Social Europeu
Roger BRIESCHpela UE no âmbito das negociações sobre o Acordo Geral
sobre o Comércio de Serviços (GATS).
4.9.2. De um modo mais geral, a UE deve recusar qualquer
tentativa de pôr em causa as formas de organização e deregulação dos serviços de interesse económico geral por ela
definidos e garantir a promoção dos seus valores fundamentais,
em particular nas suas relações com os países em desenvolvi-mento.
4.10. Cooperação para odesenvolvimento
4.10.1. Em vários domínios dos serviços de interesse geral,
a construção das infra-estruturas exige investimentos quantio-
sos de reduzida rendibilidade a curto prazo. Este facto afecta
sobretudo os países em vias de desenvolvimento muitoendividados e com grandes carências em matéria de serviços
(como por exemplo no sector da água). A acção da UE deveria,
pois, concentrar-se essencialmente na cooperação para aconstrução dessas infra-estruturas.
30.3.2004 PT C 80/75 Jornal Oficial da União Europeia
ANEXO
ao parecer do Comité Económico e Social Europeu
As propostas de alteração seguintes, que obtiveram mais de um quarto dos votos, foram rejeitadas durante as
deliberações (n.o3 do artigo 54.odo Regimento).
Ponto 3.1
Elidir e substituir pelo seguinte:
«3.1. O Comité pronunciou-se já sobre a maior parte das questões formuladas pela Comissão no Livro Verde nos
pareceres CESE 949/99 e CESE 860/2002 e, neste último, considerou necessário que a Comissão apresentasse umadirectiva-quadro que consolidasse os princípios políticos relativos aos serviços de interesse económico geral econferisse aos Estados-Membros a pertinente e necessária flexibilidade.».
Ponto 3.1.1
Elidir e substituir pelo seguinte:
«3.1.1. Examinado o Livro Verde e a jurisprudência relevante (pontos 1.4.2-1.4.4), o Comité chegou a uma
conclusão diferente. O objectivo principal deve ser o de assegurar os direitos e obrigações dos Estados-Membros edos órgãos de poder local e regional a fim de garantir a prestação de serviços de interesse geral. Como o parecerafirma noutro passo, os próprios serviços são diversificados e estão em contínua evolução, o que obsta a definiçõesclaras. Acresce que os acórdãos do Tribunal clarificaram os problemas respeitantes à compatibilidade com as regrasem matéria de auxílios estatais. Em tais circunstâncias, uma directiva-quadro ou outro instrumento geral a nível daUnião apenas causaria confusão, incerteza e dificuldades de interpretação entre os diferentes níveis de legislação.».
Inserir um novo ponto (ponto 3.1.2)
«3.1.2. Só deveria ser desenvolvida nova legislação a nível da União para sectores específicos a fim de abrir e
harmonizar mercados, quando benéfica para os consumidores e outros intervenientes europeus, como ocorre com
as telecomunicações, a energia, etc. Nestes casos, regras estritas sobre a prestação de serviços públicos e universaissão e devem ser incorporadas nas respectivas directivas sectoriais.».
Justificação
Evidente.
Ponto 3.2 (actual)
Modificar a redacção:
«3.2. Quanto aos princípios que deveriam ser respeitados pelos actores e autoridades relevantespoderiam ser
incluídos numa possível directiva-quadro ou outro instrumento geral sobre serviços de interesse geral, o CESE
sustentou a seguinte posição:».
Justificação
Ver proposta de alteração do ponto 3.1.
C 80/76 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
Ponto 4.1.6
Dar a seguinte redacção:
«4.1.6. Nesta óptica, o CESE recorda a sua solicitação de que a promoção dos serviços de interesse geral seja
incluída como objectivo da União Europeia no artigo 3.oda futura Constituição e regozija-se pelos progressos já
alcançados, nomeadamente o facto de o Projecto de Tratado completar e reforçar o actual artigo 16osobre os
serviços de interesse económico geral e o transformar numa base jurídica (“Esses princípios e condições são definidos
por lei europeia”, artigo III-6o), incluindo aqueles serviços nas disposições de aplicação geral.».
Justificação
Ver proposta de alteração de 3.1. A lei (geral) europeia não é desejável.
Ponto 4.2
Elidir.
Justificação
Ver proposta de alteração de 3.1. A importante questão dos serviços sociais é examinada noutro ponto do parecer,
podendo o texto do ponto 4.2.2 figurar ali.
Ponto 4.3.4
Elidir o indicado.
«4.3.4. Quanto aos outros serviços, a lei-quadro e as leis sectoriais devem definir claramente os princípios e as
modalidades de regulação, que completarão o direito comum de concorrência. Esta definição jurídica permitirá fazers
as alterações necessárias no futuro.».
Justificação
Ver proposta de alteração do ponto 3.1.
Resultado da votação
Votos a favor: 28, votos contra: 52, abstenções: 5.