COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Modernização da Contabilidade das Comunidades Europeias

ÍNDICE

INTRODUÇÃO

Necessidade de tomar medidas

Quadro jurídico

Alterações na contabilidade pública internacional

Alterações no quadro contabilístico das Comunidades Europeias

Sistema actual de informação

Objectivo da presente comunicação

I. PARTE I: O QUADRO CONTABILÍSTICO

I.1. Situação actual

I.2. Evolução necessária

I.3. Situação nos Estados-Membros

I.4. Futuro sistema

I.4.1. Sistema dual

I.4.2. A utilização das normas existentes: IPSAS

I.5. Medidas a tomar

I.5.1. Concepção do novo quadro contabilístico

I.5.2. Integração dos dados contabilísticos

I.5.3. Organização de um controlo interno dos dados contabilísticos

I.5.4. Formação e sensibilização dos interessados

II. SEGUNDA PARTE : SISTEMA INFORMÁTICO

II.1. Situação actual

II.1.1. Descrição dos sistema actual

II.1.2. A necessidade da criação de uma funcionalidade para a contabilidade de exercício

II.1.3. A questão da coerência entre os subsistemas

II.1.4. Funcionalidade de gestão

II.1.5. Custo do actual sistema

II.2. A situação nos Estados-Membros

II.3. Consideração das opções para o futuro

II.3.1. Opção 1: Continuação da utilização do sistema actual

II.3.2. Opção 2: Um pacote normalizado único

II.3.3. Opção 3: Um novo sistema integrado

II.3.4. Interoperabilidade dos sistemas

II.3.5. Avaliação das opções relativas ao sistema

II.4. Acções a tomar

II.4.1. Melhoramento do actual sistema

II.4.2. Desenvolvimento no novo sistema

II.4.3. Calendário

III. PARTE III: GESTÃO DO PROJECTO

III.1. Organização do projecto

III.2. Recursos do projecto

III.3. Calendário

CONCLUSÃO

ANEXO A: NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE DO SECTOR PÚBLICO (IPSAS)

ANEXO B: INVENTÁRIO

ANEXO C: Respostas da comunicação aos pontos suscitados pelo Tribunal de Contas

ANEXO D: Acções pormenorizadas a tomar para a modernização do quadro contabilístico

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA

INTRODUÇÃO

Necessidade de tomar medidas

A Comissão realizou grandes progressos em matéria dos sistemas de gestão e de controlo financeiros desde a adopção do Livro Branco da Reforma, em Março de 2000. Ainda é necessário envidar mais esforços para alcançar os objectivos da Reforma, em especial na área da contabilidade, em que a reformulação do Regulamento Financeiro requer a elaboração até 2005 de uma contabilidade de exercício. Este objectivo compromete a Comissão a realizar uma alteração fundamental dos seus sistemas de informação, bem como exige o desenvolvimento de um sistema informático integrado que proporcione as funcionalidades adicionais necessárias. A Comissão reconhece que há desafios consideráveis implícitos na realização de um projecto desta dimensão e complexidade; portanto, a gestão dos referidos desafios constituirá uma parte integrante do processo.

Um planeamento prospectivo adequado é fundamental para uma gestão com êxito do projecto. A presente comunicação constitui a base para estabelecer uma compreensão clara e consensual dos fins e objectivos e, se possível, da forma como o projecto os prosseguirá, as realizações, resultados e calendários, os elementos de gestão do projecto e as orientações para a informação financeira.

O Tribunal de Contas, no relatório anual relativo ao exercício financeiro de 2001, considerou que, apesar de as contas reflectirem fielmente as receitas e as despesas bem como a situação financeira das Comunidades, "é necessária urgentemente uma acção aprofundada nos serviços da Comissão para fazer face aos riscos resultantes das deficiências do sistema contabilístico (ver pontos 9.6 - 9.8)". É importante notar que as críticas do Tribunal se referem basicamente à contabilidade geral e, apenas num menor grau, à contabilidade orçamental.

Pelo seu lado, a Comissão comprometeu-se a melhorar e a modernizar a contabilidade da Comunidade. Portanto, na sua resposta ao pontos 9.7-9.8, a Comissão "reconhece os problemas contabilísticos ainda existentes tal como salientados pelo Tribunal. Será lançada uma reforma da contabilística com carácter de urgência. A Comissão está fortemente empenhada na modernização do sistema contabilístico. Até ao final de 2002, a Comissão tomará uma decisão quanto às opções em matéria de desenvolvimento, do calendário proposto para efeitos de aplicação, dos custos e da afectação de recursos. Além disso, dado que o novo Regulamento Financeiro requer a elaboração de contas segundo a contabilidade de exercício até 2005, é necessária a tomada de medidas urgentes e abrangentes com o objectivo de assegurar que a Comissão disponha das regras e dos procedimentos necessários".

Quadro jurídico

As obrigações da Comissão em matéria de contabilidade resultam directamente do Tratado CE. O artigo 275.º declara: "A Comissão apresentará todos os anos ao Conselho e ao Parlamento Europeu as contas do ano financeiro findo relativas às operações orçamentais. A Comissão comunicar-lhes-á, além disso, um balanço financeiro que descreva o activo e passivo da Comunidade". Estas disposições são de especial importância porque no contexto do processo de quitação, artigo 276º, o Conselho e o Parlamento Europeu examinam as contas, o balanço financeiro a que se refere o artigo 275.º e o relatório anual do Tribunal de Contas.

A base para o novo sistema contabilístico foi estabelecida no artigo 125º do novo Regulamento Financeiro: "Segundo o princípio da especialização dos exercícios, as demonstrações financeiras terão em consideração os encargos e proveitos imputáveis ao exercício, independentemente da data de pagamento ou de recebimento". De acordo com o artigo 181.º "Estas disposições ... aplicam-se de forma progressiva ... com vista a alcançar o seus efeitos plenos no quadro do exercício de 2005".

Alterações na contabilidade pública internacional

Tal como a maior parte dos outros sistemas de contabilidade do sector público, o sistema da Comunidade não foi concebido para se conformar com os princípios da contabilidade de exercício. No entanto, com as novas regras, a Comissão vai juntar-se ao grupo de administrações públicas e instituições públicas que desenvolveram esforços importantes para melhorar as suas práticas contabilísticas.

Nos últimos anos, a modernização da gestão pública tornou-se uma preocupação fundamental. A contabilidade pública, a maior parte das vezes orientada para o registo de pagamentos e receitas, tem, por um lado, que se tornar num genuíno instrumento de gestão e, por outro lado, permitir que a situação financeira das organizações públicas ou das administrações públicas seja mais facilmente compreensível e fiável.

A Comissão não é a única a avançar na direcção do respeito pelos princípios de contabilidade de exercício geralmente aceites. Muitos países desenvolvidos estão também empenhados no mesmo processo e, encorajados por organismos internacionais e organizações tais como a OCDE e a IFAC [1], começaram a modernizar os seus sistemas contabilísticos nos últimos anos, passando de um sistema de contabilidade de caixa para um sistema de contabilidade de exercício.

[1] IFAC: Federação Internacional de Contabilistas

A experiência dos Estados-Membros indica que a reforma da contabilidade pública representa uma grande mudança, tanto em termos da introdução das novas práticas, como em termos humanos, sem mencionar os recursos financeiros exigidos.

Alterações no quadro contabilístico das Comunidades Europeias

A Comissão também sentiu a necessidade de seguir esta reforma internacional da contabilidade, tendo decidido há alguns anos fazer evoluir o seu sistema de contabilidade de um mero registo das operações relativas às receitas e despesas orçamentais (contabilidade de caixa) para um sistema de contabilidade de exercício com o objectivo de proporcionar uma imagem mais completa da situação financeira das Comunidades, indicando todo o activo e passivo bem como as despesas e receitas do exercício financeiro.

A Comissão lançou um plano plurianual em 2000 para a modernização do seu quadro contabilístico, incluindo:

- um estudo relativo ao estabelecimento e apresentação das contas da UE, produzido em meados de 2000 por peritos de alto nível em contabilidade pública;

- a elaboração, em Julho de 2001, de um plano de acção para a modernização, que foi discutido com o Tribunal de Contas. O Tribunal felicitou as orientações do documento;

- a introdução de elementos da contabilidade de exercício na apresentação das demonstrações financeiras e no cálculo do resultado económico desde 2000, o que "representa um passo em frente que é conforme com a tendência geral observada no sector público a nível internacional" [2], bem como a adopção de um manual de contabilidade e consolidação para todas as instituições;

[2] Tribunal de Contas - Relatório anual relativo ao exercício financeiro de 2000 (2001/C 359/01)- 9.36

- a análise da experiência de vários Estados-Membros (Reino Unido, França, Suécia, Espanha, Países Baixos);

- a adopção do novo Regulamento Financeiro, incluindo a introdução de novos princípios de contabilidade de exercício;

- em 24 de Junho de 2002, a Comissária responsável pelo Orçamento apresentou um memorando (SEC(2002)853) à Comissão que descreve o amplo trabalho de modernização do quadro contabilístico e do sistema de informação.

Sistema actual de informação

A arquitectura do sistema central da Comissão em matéria de contabilidade e gestão financeira é complexo, incluindo três sistemas diferentes que estão interligados. Estes estão também ligados com os sistemas sectoriais dos serviços responsáveis pelas despesas, que existem basicamente para satisfazer as necessidades sectoriais de gestão. O sistema não satisfaz os requisitos do novo Regulamento Financeiro visto não ter sido concebido para incluir dados da contabilidade de exercício que são essenciais a partir do exercício de 2005 nos termos das novas disposições.

Sublinhe-se que as regras contabilísticas têm primeiramente que ser definidas e que o sistema de informação será posteriormente concebido em conformidade.

Objectivo da presente comunicação

As fases indicadas no memorando de 24 de Julho de 2002 constituem as pedras basilares de mudança de um sistema baseado na contabilidade de caixa para um sistema contabilístico integrado especializado por exercícios, tal como exigido pelo Regulamento Financeiro para o exercício de 2005.

A Comissão está consciente de que ainda serão necessárias mais análises e avaliações no âmbito do processo normal de gestão do projecto.

O objectivo da presente comunicação é duplo:

- a adopção de uma proposta pormenorizada que permita à Comissão tomar uma decisão relativa ao quadro contabilístico, em especial sobre a forma de aplicar os princípios geralmente aceites de contabilidade de exercício;

- a definição das medidas a tomar relativamente à organização do projecto, aos recursos e ao calendário do trabalho para desenvolver um sistema informático integrado. As opções de sistemas são avaliadas em pormenor, sendo identificada uma solução preferida.

O objectivo consiste em avançar no sentido de um desenvolvimento pormenorizado tanto do quadro contabilístico como do sistema de informação no início de 2003, sendo as fases correspondentes de teste e execução desenvolvidas a partir de 2004.

I. PARTE I: O QUADRO CONTABILÍSTICO

I.1. Situação actual

As contas da Comissão são lançadas nos termos do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 [3].

[3] Juntamente com as normas de execução, o regulamento relativo às imobilizações não financeiras e o manual de contabilidade e consolidação.

A contabilidade inclui a contabilidade orçamental e a contabilidade geral. A contabilidade orçamental oferece um quadro pormenorizado da execução do orçamento anual. Baseia-se numa variante da contabilidade de caixa (são incluídas as transições de exercício). O resultado orçamental do exercício é calculado com base em montantes efectivamente desembolsados e recebidos (incluindo as transições de exercício).

A Comissão já introduziu, através de ajustamentos anuais, vários elementos da contabilidade de exercício na apresentação das demonstrações financeiras. Os referidos ajustamentos respeitam fundamentalmente a imobilizações (aquisições, cessões, desafectações), existências, dívidas, empréstimos, participações, amortizações, provisões e reduções de valor. Permitem o cálculo do resultado económico do exercício.

O resultado económico pretende estabelecer a ligação entre a contabilidade orçamental de caixa e a contabilidade geral que está a transformar-se numa contabilidade de exercício. Revela os efeitos sobre o balanço das despesas e receitas que não são originadas na contabilidade orçamental.

No entanto, nem toda a informação utilizada para efectuar um balanço com base no exercício se baseia directamente nos lançamentos contabilísticos, mas provém de informação extra-contabilística baseada nas disposições do manual de contabilidade e consolidação e transmitidas à DG Orçamento por outras DG da Comissão. A fim de assegurar o seu carácter exaustivo e fiável, todas estas informações devem ser integradas no sistema contabilístico mediante uma recolha da informação na fonte, junto das DG.

Nos seus relatórios anuais mais recentes, o Tribunal de Contas sublinhou os esforços envidados pela Comissão para melhorar o seu sistema contabilístico, mas instou a Comissão a fazer mais progressos e a adoptar um quadro contabilístico integrado em conformidade com as normas de contabilidade internacionais.

I.2. Evolução necessária

O principal objectivo do novo quadro e sistema contabilísticos da Comissão será a elaboração de informação financeira útil para as partes interessadas e que permita dispor de melhores instrumentos de gestão.

Os principais utilizadores dos relatórios contabilísticos das Comunidades Europeias são:

- Utilizadores internos: Quadros superiores e serviços dos gestores orçamentais que necessitam de aceder aos relatórios financeiros internos pormenorizados como instrumento de tomada de decisão, para melhorar a gestão dos projectos e para realizar controlos internos.

- Utilizadores externos: O Parlamento Europeu, o Conselho, o Tribunal de Contas, o público e outros utilizadores tais como administrações públicas, sociedades de notação do risco, analistas económicos, políticos e financeiros incluindo os órgãos de comunicação social.

Tomados como um grupo, os utilizadores esperam que a informação financeira exprima a responsabilidade das Comunidades Europeias pelos assuntos e recursos financeiros que lhes estão confiados e lhes forneçam a informação útil para a tomada de decisões económicas.

A qualidade da informação prestada nos relatórios financeiros determina a utilidade destes relatórios para os utilizadores. As condições básicas são as seguintes: inteligibilidade, pertinência, importância relativa, fiabilidade, imagem fiel, prevalência da substância sobre a forma, neutralidade, prudência, exaustividade, comparabilidade e pontualidade.

A contabilidade de caixa fornece uma informação que satisfaz alguns dos objectivos da informação financeira. No entanto, não é a maneira mais informativa de apresentar os dados financeiros. No modelo de contabilidade de caixa, não há necessidade de estabelecer uma equivalência entre as despesas e as receitas do período a que se referem; além disso, as despesas de investimento são registadas pelo seu total no ano da compra ou da cessão. A contabilidade de caixa também não dispõe de um quadro contabilístico para o activo e o passivo.

A contabilidade de exercício [4] deve permitir aos utilizadores a informação financeira acerca, por exemplo, dos recursos controlados pela entidade, do custo das suas operações (o custo do fornecimento de bens e da prestação de serviços), uma melhor informação dos fluxos de tesouraria, bem como outras informações financeiras úteis tanto na avaliação da situação financeira e das respectivas alterações, como para saber se a entidade que apresenta as contas está a agir de forma económica e eficiente. Os utilizadores podem servir-se dos relatórios financeiros para avaliar a forma como a Comissão gere os recursos e cumpre a legislação, assim como para conhecer a situação financeira da CE.

[4] A contabilidade de exercício significa um método contabilístico em que as transacções e os outros factores contabilísticos são reconhecidos quando ocorrem (e não apenas quando o dinheiro ou equivalente é recebido ou pago). Portanto, as transacções e os factos contabilísticos são inscritos nos registos contabilísticos e apurados nas demonstrações financeiras dos períodos a que se referem. Os elementos reconhecidos na contabilidade de exercício são o activo, passivo, receitas e despesas" (norma IPSAS 1)

A contabilidade de exercício exige das organizações que disponham de registos completos do activo e passivo, bem como da identificação e do registo de quaisquer transacções extra-patrimoniais. A fim de permitir à Comissão o cumprimento das obrigações no âmbito dos princípios e normas da contabilidade de exercício, será necessário identificar todos os activos e passivos adequados que deverão ser registados como parte do balanço.

Para alcançar estes objectivos de uma informação financeira fiável, o quadro contabilístico deverá ser alterado em vários aspectos. Estas alterações envolverão:

- a adopção dos princípios da contabilidade de exercício geralmente aceites;

- a evolução em direcção a um sistema de contabilidade integrada que contenha toda a informação para a apresentação das contas com base no exercício (ver parte II desta comunicação);

- o desenvolvimento de um sistema de contabilidade geral baseada na contabilidade de exercício e na continuação de uma contabilidade orçamental com base na caixa;

- a adopção de métodos contabilísticos e de regras de valorimetria que concretizem os princípios contabilísticos adoptados;

- o melhoramento das demonstrações financeiras por forma a que apresentem uma imagem exacta da situação financeira em termos de activo e de passivo, da execução orçamental, dos resultados e dos fluxos de tesouraria;

- a extensão do perímetro de consolidação.

I.3. Situação nos Estados-Membros

Tradicionalmente, a contabilidade do sector público é uma contabilidade de caixa. Não se verificaram alterações até há pouco tempo, altura em que as exigências em matéria de boa governança e os princípios da nova gestão pública (NPM) se espalharam em todos os países da OCDE.

Este novo movimento implicou um amplo leque de mudanças, tais como a substituição do controlo dos meios introduzidos por um controlo de resultados, a avaliação do desempenho, a delegação, a externalização, a habilitação dos empregados e a contabilidade de exercício. Esta abordagem é apoiada por organismos internacionais tais como a Federação Internacional de Contabilistas (IFAC), o Banco Mundial e a OCDE.

Neste contexto, vários Estados-Membros começaram a elaborar as suas demonstrações financeiras com base na contabilidade de exercício. No entanto, estão a agir de forma desigual e ainda há muitas administrações públicas, tais como a Alemanha ou a Dinamarca, que apresentam as suas demonstrações financeiras com base na contabilidade de caixa. A maior parte dos Estados-Membros não apresentam demonstrações financeiras consolidadas para o conjunto da administração pública. Mesmo o Reino Unido, um dos países mais avançados, apenas adoptou a contabilidade de exercício no exercício de 2000/2001; só apresentará demonstrações consolidadas em 2005/2006.

Também existe uma diversidade de caminhos na transição para a contabilidade de exercício. Algumas administrações públicas, tais como o Reino Unido, os Países Baixos e a Suécia mudaram, em primeiro lugar, para a contabilidade de exercício em matéria de demonstrações financeiras e só depois, numa segunda fase, basearam os orçamentos no mesmo princípio. Outros países, como a França e a Espanha, decidiram adoptar esta base apenas para as demonstrações financeiras, mantendo o orçamento numa base de caixa.

De acordo com um inquérito do IFAC [5], os períodos em que ocorrem a reforma diferem em função da esfera de competência e dependem dos recursos disponíveis e do grau de empenhamento político. Os períodos da reforma podem ser curtos (um a três anos), médios (quatro a seis anos) ou longos (mais de seis anos). No Reino Unido, por exemplo, em que existiam os recursos e um forte empenhamento político, foram precisos 6 anos para adoptar por completo a contabilidade de exercício para a maioria das contas públicas britânicas. De acordo com o relatório do Serviço de Auditoria Nacional do Reino Unido, de Março de 2002, ainda há problemas relativamente a algumas contas.

[5] Estudo 14 do Comité do Sector Público do IFAC. Abril de 2002.

Um inquérito da OCDE de 2002 [6] levado a cabo pelo Comité de Gestão Pública revelou que apenas 3 Estados-Membros da UE apresentam todas as demonstrações financeiras das suas administrações públicas com base numa utilização integral da contabilidade de exercício. Quando se consideram as demonstrações financeiras a nível de departamento/organismo, há que acrescentar outros 3 Estados-Membros. Portanto, apenas 6 dos 15 Estados-Membros utilizam integralmente o princípio da contabilidade de exercício nalgum dos níveis da administração.

[6] PUMA/SBO (2001) 3/ ANN2. Serviço de Gestão Pública da OCDE. Base de dados da gestão orçamental da OCDE.

I.4. Futuro sistema

As escolhas realizadas para o futuro sistema são a aplicação de um sistema dual e a utilização das normas contabilísticas IPSAS.

I.4.1. Sistema dual

Há duas opções principais ao fazer a transição para a contabilidade de exercício:

- ou o princípio da contabilidade de especialização por exercício é aplicado tanto à contabilidade orçamental como geral, correspondendo o saldo orçamental à diferença entre os créditos orçamentais estabelecidos no decurso do exercício financeiro e as obrigações estabelecidas ao longo desse ano, independentemente dos pagamentos ou recebimentos. Tal não é a estrutura prevista no Regulamento Financeiro.

- ou o princípio da especialização por exercício é aplicado apenas à contabilidade geral, ao passo que a execução orçamental permanece sujeita ao princípio de caixa, e neste caso existe um sistema "dual".

O novo Regulamento Financeiro define um quadro contabilístico com base no sistema "dual". O sistema dual exige que a execução orçamental se baseie em princípios diferentes (o consumo orçamental ocorre na altura do pagamento ou do recebimento) dos da contabilidade geral (com base nos princípios da especialização por exercício).

Este sistema exige:

- a definição do momento em que um facto contabilístico deve ser reconhecido nos vários tipos de relatórios financeiros;

- reconciliações entre a execução orçamental e o resultado;

- a comparação entre os relatórios financeiros elaborados de acordo com o princípio da especialização por exercício e aqueles que se baseiam na contabilidade de caixa.

I.4.2. A utilização das normas existentes: IPSAS

O novo Regulamento Financeiro determina no artigo 133.º que o contabilista da Comissão, ao adoptar as regras e métodos contabilísticos, será guiado pelas normas contabilísticas internacionalmente aceites para o sector público, mas pode afastar-se das mesmas quando tal for justificado pela natureza específica das actividades das Comunidades.

O contabilista da Comissão tenciona, por conseguinte, preparar e publicar as demonstrações financeiras de acordo com as normas internacionais de contabilidade do sector público (IPSAS - ver anexo A), baseadas nas normas internacionais de contabilidade (NIC) [7], emitidas pelo Comité do Sector Público (PSC) da Federação Internacional de Contabilistas (IFAC - que reúne as organizações nacionais de contabilistas profissionais, com membros em 114 países, representando 2 milhões de contabilistas).

[7] As NIC são emitidas pelo Conselho Internacional de Normas de Contabilidade (IASB). O IASB é um organismo privado independente que fixa as normas de contabilidade, empenhado em desenvolver, no interesse público, um conjunto único de normas contabilísticas de alta qualidade, compreensíveis, exequíveis e globais que exigem informações transparentes e comparáveis nas demonstrações financeiras de finalidade geral. Além disso, o Conselho coopera com os organismos nacionais que fixam normas contabilísticas com vista à convergência das normas contabilísticas em todo o mundo. Todos os membros do IFAC são membros do IASB.

O PSC é o comité permanente encarregado de responder, de forma coordenada à escala mundial, às necessidades das pessoas envolvidas no sector público, na informação financeira, contabilidade e auditoria, a fim de desenvolver um conjunto essencial de normas contabilísticas para o sector público. As IPSAS são consideradas fundamentais para as iniciativas que sejam orientadas no sentido do reforço da transparência e da responsabilidade de prestação de contas das administrações públicas. Os organismos e entidades do sector público foram fortemente encorajados pelo PSC a adoptar as IPSAS e a participar activamente no seu processo de desenvolvimento dentro de um vasto processo mundial de convergência e harmonização.

A importância das NIC foi reconhecida pelo Regulamento (CE) n.º 1606/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Julho de 2002, relativo à aplicação das normas contabilísticas internacionais. Este regulamento exige que, a partir de 2005, as empresas cotadas da UE preparem as respectivas contas consolidadas de acordo com as NIC.

No entanto, a Comissão reconhece que as IPSAS deverão ser adaptadas e completadas nalguns aspectos para obter um quadro de princípios contabilísticos adequado às Comunidades Europeias. Os factos contabilísticos ainda não abrangidos pelas IPSAS serão tratados segundo as NIC.

I.5. Medidas a tomar

I.5.1. Concepção do novo quadro contabilístico

I.5.1.1. Estabelecimento de normas contabilísticas a aplicar pelas Comunidades Europeias

As IPSAS definem as condições de informação contabilística e financeira a respeitar pelas administrações e outras organizações do sector público. No entanto, nem todas as IPSAS são aplicáveis à situação específica das Comunidades. Actualmente, há 20 IPSAS [8] emitidas, e há duas outras que deverão ser brevemente publicadas, cobrindo já um amplo leque de questões de informação contabilística e financeira. As primeiras IPSAS foram adoptadas em Maio de 2000 e a última em Outubro de 2002.

[8] Normas IPSAS em anexo.

Tanto as IPSAS como as NIC referem-se frequentemente a termos e conceitos muito técnicos. Não são um "manual de contabilidade" com regras e explicações aplicáveis a cada transacção ou facto contabilístico específico de uma DG, mas uma fonte de orientação geral e um quadro conceptual.

Com base nas normas, serão desenvolvidas os métodos contabilísticos para cada tipo de transacção. Será necessário:

* Identificar os responsáveis (os serviços do contabilista em consulta com as outras instituições e agências) pelo desenvolvimento e revisão dos métodos antes da aprovação final. O comité de definição das normas (ponto I.5.1.2.) tem um papel importante a este respeito;

* Estabelecer calendários para o desenvolvimento e aprovação;

* Identificar as normas contabilísticas com autoridade. Nos casos em que não existam IPSAS num tema particular, têm que ser identificadas outras fontes;

* Desenvolver um conjunto completo de métodos contabilísticos para uso interno da seguinte forma:

- identificar as transacções e saldos relativamente aos quais serão necessários métodos contabilísticos tanto para as entidades que consolidam como para as consolidadas;

- determinar o nível de orientação que será necessário para estes métodos. É suficiente uma orientação mínima quando o pessoal está familiarizado com a contabilidade de exercício e as normas aplicadas. A orientação pormenorizada inclui um resumo das principais condições de uma norma contabilística e exemplos da aplicação dessa norma a transacções específicas;

- rever os métodos contabilísticos existentes para determinar se serão adequados no âmbito da nova base contabilística;

- aplicar as normas contabilísticas pertinentes ou outras fontes de orientação com autoridade, relativamente a transacções e factos contabilísticos específicos.

* Desenvolver orientações e uma formação em matéria de aplicação destes métodos.

Implicações para as DG

Os serviços do contabilista identificarão e redigirão as normas a estabelecer.

As DG deverão familiarizar-se inteiramente com as normas contabilísticas para garantir a sua devida aplicação.

I.5.1.2. Criação de um comité de normas contabilísticas

O Regulamento Financeiro, de 25 de Junho de 2002, fixa os princípios contabilísticos que servem de base para a elaboração das demonstrações financeiras. No entanto, os princípios têm que ser concretizados em normas e regras contabilísticas aplicáveis às actividades das Comunidades Europeias. A este respeito, o artigo 133.º do Regulamento Financeiro determina que o contabilista da Comissão adopta as regras e métodos contabilísticos e o plano de contabilidade harmonizado a aplicar por todas as instituições.

Seria inadequado que os responsáveis pela preparação das demonstrações financeiras tivessem a exclusiva responsabilidade pela decisão quanto às normas que as referidas demonstrações devem seguir. O contabilista deverá desempenhar um papel fundamental no desenvolvimento das normas contabilísticas. No entanto, outros utilizadores das contas devem também desempenhar um papel na fixação das referidas condições.

Para este efeito, será criado um comité consultivo para as normas contabilísticas. As respectivas tarefas serão:

- emitir um juízo profissional independente relativamente às normas e regras contabilísticas propostas pelo contabilista da Comissão;

- aconselhar o contabilista quanto à aplicação de princípios e regras de informação financeira.

O comité desempenhará um papel importante na definição e na harmonização das normas e regras contabilísticas, bem como na definição do quadro contabilístico conceptual. O contabilista da Comissão adoptará as normas e regras contabilísticas depois de ter consultado os contabilistas das outras instituições e organismos, bem como o comité.

Este comité consultivo incluirá pelo menos os seguintes representantes:

- o contabilista da Comissão;

- o contabilista de uma outra instituição;

- o contabilista de uma agência dentro do perímetro de consolidação [9];

[9] Artigo 185.º do Regulamento Financeiro (1605/2002 de 25 de Junho de 2002)

- um representante do Serviço Financeiro Central, especialista em regulamentação financeira com formação em contabilidade;

- um representante da Unidade DG MARKT/F3 "Relatórios financeiros e direito das sociedades" ;

- um representante do Serviço de Auditoria Interna;

- dois especialistas externos reconhecidos em contabilidade pública.

O Serviço Jurídico pode ser consultado para parecer. A rede dos responsáveis pela contabilidade nas DG é consultada antes da apresentação das normas ao comité, para aprovação.

Será proposto ao Tribunal de Contas que participe neste comité porque, embora seja essencial que os auditores mantenham a sua independência, o estabelecimento de uma relação de cooperação com os auditores no início do processo de transição apresenta numerosas vantagens. Embora seja improvável que o auditor dê uma garantia absoluta de que um sistema ou processo específico preencheria as exigências de controlo, o auditor poderá prestar conselhos úteis no que diz respeito aos critérios que deverão ser utilizados na avaliação do sistema ou processo [10].

[10] Estudo 14 do IFAC, capítulo 2, ponto 2.30

I.5.1.3. Adaptação do plano de contabilidade

Um plano de contabilidade é um sistema de codificação sistemática para a classificação e codificação das transacções e ocorrências dentro do sistema contabilístico.

A análise do plano de contabilidade permitirá determinar quais os ajustamentos que são necessários para acolher todas as ocorrências contabilísticas e para, desta forma, reflectir todas as novas rubricas em termos de activo e passivo, custos e receitas e elementos eventuais.

O novo plano de contabilidade central deverá:

- satisfazer as necessidades das entidades tanto individuais como centrais;

- apresentar uma estrutura uniforme de codificação para a codificação das transacções financeiras;

- ser flexível para que as entidades individuais o possam adaptar às suas necessidades específicas;

- conter todos os elementos necessários para o cálculo do resultado económico.

Implicações para as DG

As diferentes ocorrências contabilísticas, identificadas nas DG operacionais, determinarão a adaptação da estrutura do plano de contabilidade.

O contabilista adoptará o novo plano de contabilidade aplicável a todas as DG, instituições e agências.

I.5.1.4. Definição do facto gerador

O facto gerador é o elemento-chave na transição para o sistema de contabilidade de exercício.

As transacções têm que ser apuradas quando ocorrem e não meramente quando é recebida ou paga uma soma de dinheiro. Nos registos contabilísticos, os factos contabilísticos são inscritos em relação ao exercício financeiro a que se referem. As rubricas assim reconhecidas na contabilidade constituem o activo e o passivo, os encargos e proveitos, e o activo e passivo eventuais.

Em termos do volume de transacções, existe uma despesa quando há o reconhecimento de um facto gerador e, por conseguinte, a definição deste último é especialmente importante. O objectivo consiste em harmonizar as regras pertinentes.

Uma análise inicial demonstrou existirem diferentes práticas no sector público. No entanto, há aspectos comuns. Estes aspectos comuns são: as transferências devem ser autorizadas, os critérios de elegibilidade devem ser preenchidos e deve ser possível calcular razoavelmente os montantes.

As respostas aos questionários enviados às DG (ver pontos I.5.2.1) facilitarão a definição do facto gerador. As trocas de impressão iniciais entre os serviços de contabilidade e os serviços dos gestores orçamentais demonstraram que a interpretação das normas varia consideravelmente em função do serviço em questão, do domínio de actividade e do tipo de gestão (directa ou partilhada).

Em resumo, serão definidos os factos geradores do registo de créditos e proveitos, bem como das dívidas e encargos.

O nexo entre o facto gerador de despesas e a contabilidade é analisado mais em pormenor no ponto I.5.2.5: "Criação de um nexo entre o registo central de facturas e a contabilidade".

Implicações para as DG

Se o alcance do conceito merece ser especialmente sublinhado relativamente às despesas, no respeitante à DG Orçamento, em colaboração com as outras DG, envolve a adopção do conteúdo das normas para todas as rubricas contabilísticas que constituem os activos, os passivos, encargos e proveitos, bem como activos e passivos eventuais.

Para além de definir o conceito, as DG deverão no futuro introduzir todos os dados necessários no sistema contabilístico central, directamente ou por via dos seus sistemas locais, quando ocorrerem os vários factos geradores.

I.5.1.5. Extensão do perímetro da consolidação

O perímetro da consolidação é definido como todas as empresas ou organismos incluídos no grupo a consolidar.

A consolidação é o processo de apresentação de demonstrações financeiras de todas as entidades que constituem a entidade que publica as contas como se se tratasse das demonstrações financeiras de uma única entidade. Envolve a reunião de todos os elementos, rubrica a rubrica, e a eliminação de quaisquer transacções ou saldos entre os membros das entidades que publicam as contas. As entidades têm que se conformar com os métodos e classificações normalizadas ao prestarem informações financeiras para consolidação. As demonstrações consolidadas incluem actualmente as contas do Parlamento Europeu, Provedor de Justiça, Conselho, Comissão, Tribunal de Justiça, Tribunal de Contas, Comité Económico e Social e Comité das Regiões. O critério utilizado para definir o perímetro da consolidação é basicamente o de um orçamento único sendo as despesas e receitas das instituições acima mencionadas incluídas num único orçamento, o da União Europeia. A definição actual do perímetro da consolidação não está em conformidade com as normas internacionais. Foram criadas agências para efectuar algumas das missões confiadas à União Europeia. São financiadas, no todo ou em parte, pelo orçamento geral da Comunidade. Portanto, é lógico dizer que é a União Europeia que beneficia das suas actividades, devendo estas agências ser consolidadas, como afirmado no artigo 121.º do novo Regulamento Financeiro que determina que as contas consolidadas devem incluir as demonstrações financeiras das instituições e das agências.

Além disso, o artigo 185.º indica que a Comissão adoptará um regulamento financeiro quadro para as agências criadas pelas Comunidades que disponham de personalidade jurídica e que recebam de facto subvenções imputadas ao orçamento. Os organismos referidos deverão aplicar as mesmas regras de contabilidade a fim de consolidar as respectivas contas com as contas da Comissão.

Implicações para a DG Orçamento, para as instituições e para as agências

Todas as instituições e agências devem aplicar as regras e métodos contabilísticos determinados pelo contabilista da Comissão. Foi criado um fórum de discussão com as agências na mesma base que a das reuniões existentes do contabilista da Comissão e das outras instituições. Deve ser garantido que as regras para elaboração e a apresentação das demonstrações financeiras destes organismos sejam semelhantes às aplicadas pela instituição que consolida.

Para a Comissão especialmente para a DG Orçamento, tal significa um esforço importante para explicar, obter apoio e harmonizar o novo quadro contabilístico, bem como as novas normas e regras contabilísticas. A obtenção de acordo constitui uma condição básica de sucesso.

A maior parte do trabalho suplementar com vista ao estabelecimento dos procedimentos contabilísticos e da consolidação das contas vai recair sobre a DG Orçamento.

O trabalho a efectuar pelas outras instituições e agências, embora semelhante ao da Comissão, será de menor escala.

I.5.1.6. Demonstrações financeiras

As demonstrações financeiras são um elemento importante do sistema contabilístico. O seu objectivo consiste em apresentar uma imagem fiel da situação financeira em termos de activo e passivo, execução orçamental, resultados da entidade e fluxos de tesouraria do ano.

Para satisfazer estes objectivos, e com o intuito de conformar as demonstrações com as recomendações do IFAC, as contas anuais das Comunidades Europeias incluirão os seguintes elementos:

(1) Conta do resultado orçamental

(2) Balanço

(3) Conta do resultado económico (nova)

(4) Quadro dos fluxos de tesouraria

(5) Demonstração relativa às variações de capital (nova)

(6) Notas explicativas

I.5.2. Integração dos dados contabilísticos

I.5.2.1. Análise dos factos contabilísticos e fixação do balanço de abertura

Actualmente, a informação extra-contabilística registada nos termos das disposições do manual de contabilidade e consolidação é enviada no final do ano para o serviço de contabilidade central com vista à apresentação das contas.

Para obter uma lista completa de todas as ocorrências contabilísticas (tanto dentro como fora do balanço) relativamente a toda a Comissão, a DG Orçamento enviou um questionário às outras DG, em 17 de Setembro de 2002, para identificar as diferentes transacções susceptíveis de terem um impacto nas contas. Com base neste inquérito, será elaborada uma lista de todo o activo, passivo e rubricas extra-patrimoniais. Utilizando a informação prestada pelos serviços, será possível integrar os dados nas contas.

Este exercício de recolha de informação é o primeiro passo para o estabelecimento do balanço de abertura, o que constitui uma condição fundamental para a integração dos movimentos contabilísticos relativos ao activo. A fixação dos balanços de abertura vai exigir um encerramento contabilístico completo.

Implicações para as DG

A elaboração de um balanço de abertura concreto implicará uma carga de trabalho considerável para as DG, dado que os procedimentos de controlo interno - criados em cada DG - deverão garantir a exactidão e a exaustividade dos dados.

Antes de registar os vários movimentos contabilísticos das DG nos termos dos princípios do novo sistema contabilístico integrado, as contas deverão ser objecto de um encerramento contabilístico completo, como acontece no encerramento anual em 31 de Dezembro, a fim de integrar nas contas os balanços de abertura.

I.5.2.2. Ligação entre a contabilidade geral e a contabilidade orçamental através de "códigos objecto"

Para dispor de um novo quadro contabilístico integrado, será atribuída uma nova codificação às transacções orçamentais por forma a que a informação possa ser transferida directamente para a contabilidade geral. Tal será realizado através de "códigos objecto", que serão associados às rubricas orçamentais, tornando possível contabilizar correcta e automaticamente as receitas e as despesas.

A referida transferência de informação das contas orçamentais para a contabilidade geral reduzirá substancialmente a necessidade de informação extra-contabilística, bem como de reclassificação e ajustamentos dos lançamentos contabilísticos.

Necessidade da criação de uma classificação das despesas e receitas orçamentais

Relativamente às despesas, basear-se-á em critérios orgânicos (quem efectua as despesas?), económicos (em que é que se gasta?) e funcionais (para que é que se gasta?). As receitas também deverão ser classificadas com base em critérios económicos e orgânicos. A classificação económica constitui um novo elemento, as classificações orgânicas e funcionais já estão disponíveis.

A classificação económica das despesas e das receitas distinguirá as despesas e receitas correntes das despesas e receitas de capital. Esta classificação permitirá que exista um nexo mais claro entre a contabilidade orçamental e a contabilidade geral, dado que as despesas e receitas correntes estarão associadas a encargos e proveitos do exercício, enquanto que as despesas de capital estarão relacionadas com as rubricas do balanço.

A classificação orgânica (quem efectua as despesas?) permite que os recursos orçamentais sejam atribuídos aos gestores orçamentais e que as DG elaborem os seus relatórios anuais de actividade (acção 82 da Reforma). O nível de precisão da classificação orgânica poderá, no entanto, ser melhorado a longo prazo.

A classificação funcional (para que é que serve a despesa?) possibilitará a avaliação do nível de economia, eficiência e eficácia na realização dos objectivos da instituição. A estrutura orçamental assente na EBA (elaboração do orçamento com base em actividades) poderá ser utilizada para a classificação funcional.

Implicações para as DG

A DG Orçamento deverá elaborar o plano de "códigos objecto" e, depois, as outras DG deverão introduzi-los no sistema. Os gestores e os gestores orçamentais deverão atribuir e verificar a codificação de todas as transacções.

I.5.2.3. Integração do activo e passivo eventuais (rubricas extra-patrimoniais)

Um "activo ou passivo eventuais" constitui um activo ou passivo potencial cuja realização será apenas confirmada pela ocorrência de um determinado acontecimento futuro e incerto que não se encontra totalmente dentro do controlo da entidade [11].

[11] A definição integral é dada em NIC 37.

Estas rubricas têm que ser registadas nas contas e nas demonstrações financeiras, para além das relativas ao balanço e à conta de resultados.

Actualmente, a maior parte dos dados relativos ao activo e passivo eventual são fornecidos pelas DG no final do ano para o encerramento das contas, sendo lançados na rubrica relativa às "autorizações extra-patrimoniais".

As garantias bancárias (recebidas ou eventualmente dadas) merecem uma menção especial porque suscitam problemas específicos. Para além do problema do respectivo registo, existe a questão do acompanhamento. Um sistema informático deverá possibilitar uma gestão eficaz nesta matéria, assegurar a ligação com os contratos em curso, gerir a mobilização e a anulação contabilística das garantias por expiração ou supressão.

As acções necessárias nesta matéria envolvem:

- a análise do activo e passivo eventuais a integrar, nos termos das normas contabilísticas internacionais;

- o registo das referidas transacções no sistema contabilístico a efectuar pelos serviços dos gestores orçamentais, directamente ou por via dos seus sistemas locais, mediante a utilização de "contas de ordem",

- a adaptação do sistema e do quadro contabilístico para acolher estes lançamentos relativamente aos quais não existem rubricas orçamentais. A nova categoria contabilística "0" será atribuída a estas "contas de ordem".

Implicações para as DG

De futuro, as DG serão responsáveis pela identificação, gestão e o lançamento regular do activo e passivo eventuais no sistema contabilístico.

A gestão das garantias bancárias implicará um trabalho regular e suplementar, mas permitirá a utilização mais sistemática deste procedimento para a recuperação do pré-financiamento.

I.5.2.4. Gestão e contabilização do pré-financiamento, pagamentos intercalares e pagamentos finais

No decurso das suas actividades, as Comunidades Europeias concedem pré-financiamento a terceiros. O pré-financiamento deve proporcionar aos beneficiários fundos de tesouraria. Deverá ser liquidado mediante pagamentos intercalares, pagamentos de saldo final ou através de uma ordem de cobrança [12].

[12] Artigo 81.º do Regulamento Financeiro e artigo 102.º do regulamento que define as modalidades de execução do Regulamento Financeiro.

Para garantir uma sã gestão dos fundos assim concedidos e para obter uma imagem clara e integral da situação em termos de contas, os dados têm que ser integrados num sistema contabilístico informatizado. Assinale-se também que todo o pré-financiamento concedido deverá ser liquidado na contabilidade orçamental. Ao adoptar as normas contabilísticas, o contabilista determinará o pré-financiamento que tem que ser incluído no lado do activo do balanço.

Deve ser previsto um nexo entre as despesas e as receitas quando o pré-financiamento for liquidado mediante cobrança.

Para obter uma imagem integral da situação relativa ao pré-financiamento, os novos contratos deverão incluir uma disposição que obriga o contratante a enviar à Comissão relatórios periódicos sobre a utilização do pré-financiamento. O objectivo consiste em verificar a partir das contas qual a evolução do pré-financiamento.

Implicações para as DG

Para garantir uma contabilização e liquidação correctas do pré-financiamento, cada pagamento intercalar e/ou pagamento de saldo final deverá indicar qual a parte do pré-financiamento que está ser liquidado.

Um procedimento pormenorizado de liquidação do pré-financiamento será elaborado pela DG Orçamento e será posto em prática logo que possível. No entanto, as DG deverão, o mais tardar até 1 de Janeiro de 2005, elaborar o inventário de abertura de todo o pré-financiamento em curso. Tal permitirá que as contas reflictam uma imagem completa da situação no que diz respeito ao pré-financiamento relativo a 2005.

I.5.2.5. Criação de um nexo entre o registo central de facturas e a contabilidade

Foi desenvolvido um registo central de facturas no âmbito do sistema actual. Cada ordem de pagamento é gerada a partir da factura registada. Este mecanismo, que facilita o acompanhamento dos prazos de pagamento, desempenhará um papel importante na transição para a contabilidade de exercício no que diz respeito aos encargos e dívidas.

O registo central de facturas deverá ser integrado na contabilidade geral, a fim de registar as dívidas na contabilidade desde o respectivo nascimento.

Note-se que o termo "factura" é utilizado no contexto da Comissão num sentido mais amplo do que as simples facturas recebidas de terceiros. Refere-se a qualquer pedido de pagamento que em última análise dê origem ao pagamento de fundos.

Em regra geral, todas as despesas têm que ser registadas no registo central de facturas. Não será autorizado qualquer pagamento a menos que o pedido de pagamento já tenha sido registado. Serão definidas excepções à regra para casos específicos, tais como os vencimentos do pessoal [13].

[13] Deverá ser analisada a viabilidade da utilização do registo central de facturas para pagamentos realizados pelas delegações.

O registo dos pedidos de pagamento no registo central de facturas permitirá que haja uma informação completa disponível relativa ao montante total de dívidas perante terceiros e possibilitará a reconciliação dos encargos registados na contabilidade geral (quando tem lugar o facto gerador) com as despesas orçamentais executadas (quando os pagamentos são efectuados).

Os saldos das contas de fornecedores incluirão pedidos de pagamentos ainda não liquidados.

Além disso, note-se a este respeito que o actual "ficheiro de terceiros" com base nas contas bancárias deverá ser transformado num "ficheiro de fornecedores" com base nas entidades jurídicas (ver ponto I.5.2.6).

Implicações para as DG

A regra geral consiste em que um pedido de pagamento oficial tem sempre que ser enviado à Comissão, sendo obrigatória a utilização do registo central de facturas.

Deverão ser fixadas regras no que diz respeito ao equivalente a um "pedido de pagamento" em domínios específicos por determinar.

As DG têm que garantir que os dados registados no registo de facturas coincidem exactamente com os documentos comprovativos. Podem introduzir os dados directamente no registo central de facturas ou mediante uma interface com os seus sistemas locais.

A DG Orçamento desenvolverá a ligação entre o registo central de facturas e a contabilidade. Disponibilizará às DG os instrumentos necessários para reconciliar a execução orçamental (com base na caixa) com a contabilidade geral (com base no exercício) e para determinar os montantes pendentes a pagar a cada fornecedor.

A utilização do registo central de facturas em matéria de despesas será tornada obrigatória, excepto nalguns casos especiais em que existe um curto lapso de tempo entre o facto gerador da despesa e o momento do pagamento da dívida.

I.5.2.6. Créditos e ficheiros de clientes e fornecedores

Qualquer crédito dado como sendo certo, fixo e exigível tem que ser apurado e contabilizado. Actualmente, este lançamento contabilístico é efectuado através das ordens de cobrança (OC).

Por conseguinte, será necessário distinguir os vários tipos de créditos e os terceiros envolvidos.

É necessária uma análise crítica dado que o actual sistema contabilístico gera uma duplicação de lançamentos que têm que ser eliminados no momento do encerramento das contas.

A contabilização dos créditos será analisada. Serão identificados vários tipos de ordens de cobrança, de acordo com o facto de envolverem um crédito relativo a recursos próprios, um crédito relativo a uma multa no quadro de livre concorrência, a cobrança de um montante junto de terceiros (por exemplo, membros do pessoal) ou um crédito relativo ao reembolso de um activo (por exemplo, no caso da concessão de empréstimos).

Também será necessário distinguir o tipo de cliente. Poderá tratar-se de um verdadeiro "cliente" que paga dinheiro à Comissão (como no caso das multas) ou de um "fornecedor" a quem a Comissão pagou um montante para execução de um programa e que tem que reembolsar fundos excedentários à Comissão.

O tratamento destes vários tipos de terceiros será analisado. Um ou mais ficheiros incluirão os fornecedores e os clientes. Neste quadro, os terceiros serão identificados por entidade jurídica. Actualmente, o ficheiro de terceiros baseia-se nas contas bancárias dos parceiros.

Implicações para as DG

As DG deverão identificar o tipo de créditos e o tipo de terceiros envolvidos, no momento da introdução de uma ordem de cobrança.

O actual ficheiro de terceiros deverá ser adaptado a fim de incluir os parceiros jurídicos da Comissão. A actual base de dados dos contratantes (ICON-DB) deverá ser adaptada consequentemente para evitar a duplicação de dados.

I.5.3. Organização de um controlo interno dos dados contabilísticos

I.5.3.1. Extensão do controlo interno de cada DG aos aspectos contabilísticos

A integração das transacções contabilísticas no quadro do controlo interno constitui um meio essencial para garantir a fiabilidade da informação financeira. No contexto da reforma, o controlo interno é definido amplamente como o conjunto das políticas e procedimentos concebidos e instaurados pela administração da organização a fim de assegurar, nomeadamente, a salvaguarda do activo, bem como a informação, a qualidade dos registos contabilísticos e a elaboração atempada de informações financeiras e de gestão fiáveis.

Esta qualidade dos registos contabilísticos não está apenas relacionada com as contas anuais consolidadas, mas também com a declaração anual e com o relatório anual de actividades. Desta forma, os Directores-Gerais e os Chefes de Serviços têm que prestar uma garantia razoável de que os recursos foram utilizados para os objectivos pretendidos e de acordo com os princípios da sã gestão financeira (eficácia, eficiência, economia) e que os sistemas de controlo interno garantem a legalidade e a regularidade das transacções subjacentes.

Para incluir a dimensão contabilística neste contexto, prevê-se a seguinte lista não exaustiva de acções:

- o manual de procedimentos, desenvolvido pelo Serviço Financeiro Central e relacionado com a informação contabilística e financeira, deverá integrar estes riscos nas questões relacionadas com a modernização do quadro contabilístico, bem como os controlos correspondentes para reduzir os referidos riscos;

- as cartas de princípios do gestor orçamental delegado e do gestor orçamental subdelegado deverão ser adaptadas a fim de se conformarem com o quadro contabilístico modernizado;

- o futuro sistema deve garantir uma qualidade máxima dos dados introduzidos no sistema e, por conseguinte, reforçar o controlo interno;

- o exercício de auto-avaliação no contexto da avaliação do controlo interno e dos riscos deverá integrar estas directrizes, os manuais de procedimentos e todos os procedimentos conexos, tal como foram alterados;

- os controlos prévios levados a cabo pelas DG deverão ter em conta o novo contexto criado pela modernização do quadro contabilístico.

I.5.3.2. Justificação dos saldos do balanço através de inventários

Relativamente aos controlos internos para assegurar a fiabilidade da informação contabilística, é muito importante que os saldos contabilísticos de todas as contas sejam comprovados por inventários.

É geralmente aceite na profissão contabilística que qualquer entidade deve, pelo menos uma vez por ano, levar a cabo um exercício fiel e prudente de listagem, verificação, exame e valorimetria a fim de estabelecer, numa data determinada, um inventário completo de todos os seus activos e créditos de qualquer natureza, das dívidas, obrigações e compromissos relativos às suas actividades e dos recursos próprios atribuídos para os cobrir. O inventário não deverá, portanto, ser confinado apenas às existências físicas e às imobilizações corpóreas.

Juntamente com o diário e o razão geral, o livro das existências é um dos livros contabilísticos exigidos pelas directivas contabilísticas e pela legislação de contabilidade nacional.

O livro das existências inclui os inventários e as regras de valorimetria. As operações de inventário envolvem dois aspectos;

- físicos: estabelecimento da existência dos activos e dos passivos;

- qualitativos: o valor a atribuir aos vários elementos, as amortizações ou correcções de valor a registar, as provisões a constituir, etc.

A informação relativa aos activos e passivos da instituição é geralmente apresentada em três dimensões distintas: a realidade, a base de dados da gestão e a contabilidade.

- A realidade: bens físicos e títulos de propriedade, contratos e convenções, títulos de propriedade, decisões da Comissão, decisões do Tribunal, etc.

- A base de dados: deve conter toda a informação necessária para efeitos de gestão e contabilidade, tais como datas, números de inventário, fornecedores, descrições, documentos comprovativos, notas de encomenda, etc.

- A contabilidade: registo das transacções diárias e saldos das contas.

É dado um exemplo concreto no anexo B.

A técnica de inventário deve envolver a reconciliação destas três dimensões. Um inventário eficaz é aquele que compara periodicamente as transacções nas três dimensões indicadas e que servirá como base para o registo de correcções a fim de ajustar quaisquer discrepâncias encontradas [14].

[14] As regras de execução do novo Regulamento Financeiro prevêem um programa de verificação trienal para realizar os controlos de inventário. Artigo 224.º - controlos de inventário - (artigo 138.º do Regulamento Financeiro): os controlos de inventário realizados pelas instituições serão efectuados por forma a garantir a existência física de cada artigo e a concordância com o respectivo registo no inventário. Os referidos controlos serão realizados no âmbito de um programa de verificação trienal.

Actualmente, nem os gestores orçamentais, nem os serviços de contabilidade têm acesso às três dimensões simultaneamente. Os gestores orçamentais têm acesso à dimensão "realidade" e à base de dados de gestão (as avaliações contabilísticas são raramente registadas nas bases de dados). Os serviços de contabilidade apenas têm acesso aos saldos e transacções do razão geral e do diário e são, por vezes, obrigados a registar os dados nas contas com base em informação extra-contabilística proveniente dos inventários de gestão. A partilha das informações e a verificação dos dados são factores essenciais para garantir saldos contabilísticos fiáveis.

Implicações para as DG

A base para a determinação das regras de valorimetria relativas aos diferentes activos e passivos é descrita no ponto I.5.1.1.: "Estabelecimento das normas contabilísticas a aplicar pelas Comunidades Europeias". A DG Orçamento estabelecerá uma norma mínima de controlo interno para a realização dos inventários: documentos a elaborar, pessoas autorizadas, dupla contagem, cessação das entradas e saídas de existências durante o inventário, etc.

Os gestores orçamentais solicitarão o acesso ao razão geral a fim de verificarem em qualquer altura os saldos e as transacções relacionadas com os bens sob a sua gestão. Mais especificamente, as DG deverão:

- determinar o inventário físico a fim de estabelecer o balanço de abertura para os vários activos, passivos e activos e passivos eventuais;

- estabelecer procedimentos específicos de inventário dentro de cada DG, depois de uma auto-avaliação dos riscos relacionados com a valorimetria dos respectivos activos e passivos;

- analisar no contexto das normas de controlo interno, a separação de funções entre os que autorizam as transacções, os responsáveis pela segurança do activo e os responsáveis pelo inventário.

I.5.3.3. Certificação de sistemas locais

O artigo 61.º do novo Regulamento Financeiro menciona que o contabilista será responsável pela definição e a validação dos sistemas contabilísticos e, caso necessário, pela validação dos sistemas definidos pelos gestores orçamentais e destinados a prestar ou a justificar informação contabilística.

Quando os sistemas de gestão financeira definidos pelos gestores orçamentais fornecem dados à contabilidade da Comissão ou quando são solicitados a justificar dados, o contabilista tem que dar o seu acordo quanto à sua criação, bem como à sua alteração.

O contabilista também tem que ser consultado quanto à criação e alteração pelos gestores orçamentais de sistemas de inventário e de valorimetria dos activos e dos passivos.

Actualmente, a validação é efectuada pela validação das interfaces entre os sistemas locais e o central. Em 2005, o contabilista terá que verificar a capacidade dos sistemas locais para prestarem ao sistema central dados conformes com as novas regras contabilísticas. Após esta verificação, o sistema central deixará de aceitar dados transmitidos por sistemas locais não validados.

A forma de tratamento dos dados compete à responsabilidade do gestor orçamental. O contabilista necessita de informação contabilística disponível, completa, fiável e necessária a fim de elaborar demonstrações financeiras de acordo com as novas normas baseadas nos princípios da integração dos dados e da contabilidade de exercício.

Consequências para as DG

A DG Orçamento tem que identificar, dentro da Comissão, os sistemas locais utilizados que necessitam de validação do contabilista. Para este efeito, a DG Orçamento deverá dispor dos recursos de auditoria necessários para levar a cabo a certificação destes sistemas. Em princípio, a certificação dos sistemas locais será efectuada por empresas de auditoria externa.

As DG têm que assegurar que o seu sistema local estará adaptado dentro dos prazos, a fim de ser capaz de fornecer os dados necessários para o novo quadro contabilístico definido com suficiente antecedência pela DG Orçamento.

I.5.3.4. A informação contabilística por DG

As DG gestoras orçamentais serão integralmente responsáveis pelas suas operações contabilísticas. Os serviços necessitarão de ter acesso a uma informação de alta qualidade que seja exacta, clara, útil, facilmente acessível, completa e actualizada.

O relatório anual de actividades de cada DG deve incluir tanto as suas contas anuais como uma declaração do Director-Geral que certifica que foram instaurados os controlos internos adequados e que os recursos foram utilizados para os fins pretendidos.

Para além da informação de gestão, a justificação de todas as contas do balanço através dos inventários exigirá uma repartição dos saldos contabilísticos por serviço do gestor orçamental. O sistema a instaurar deverá, portanto, prever que os saldos e as transacções contabilísticas sejam repartidos por gestor orçamental.

Implicações para as DG

As DG deverão prever os recursos necessários para a análise e a prestação de elementos comprovativos dos dados contabilísticos.

A DG Orçamento prestará às DG operacionais um sistema convivial para a exploração dos dados contabilísticos por DG. Serão tomadas em consideração as necessidades das DG em termos de informação de gestão.

I.5.4. Formação e sensibilização dos interessados

Um factor essencial para o funcionamento normal do futuro sistema será a prestação de formação adequada e medidas de sensibilização para os interessados.

Sensibilização

Os esforços devem ser centrados não apenas nos aspectos técnicos mas também na necessidade de dispor de uma abordagem contabilística em cada DG. A fim de que o novo quadro contabilístico possa produzir os efeitos desejados, é crucial que cada pessoa envolvida nos serviços operacionais esteja sensibilizada para a importância da elaboração de dados contabilísticos fiáveis e completos e para as suas responsabilidades neste domínio.

As acções para suscitar a sensibilização dos serviços da Comissão já foram iniciadas através da rede das unidades financeiras (RUF) e da constituição de grupos de trabalho com a missão de preparar o memorando de Julho e a presente comunicação. As outras instituições, as agências e os próprios serviços da Comissão serão devidamente informados quanto à evolução do projecto.

Formação

A formação necessária abrange várias áreas.

Durante a transição para o novo quadro contabilístico, serão designados os grupos de pessoal que são alvo de necessidades de formação semelhantes. Para identificar essas mesmas necessidades, será elaborado um balanço das competências disponíveis nos serviços operacionais e comparado com a lista de competências necessárias nos termos da reforma. Estas podem ser expressas em termos de produção e de acções a realizar ou sob a forma de uma escala de níveis.

De qualquer forma, serão prestados dois tipos de formação: cursos gerais e módulos complementares orientados para as necessidades específicas das DG que gerem ocorrências contabilísticas específicas. Ao avaliar a eficácia da formação prestada, será possível determinar qualquer outra formação que possa ser adequada.

Será necessária uma formação contínua em velocidade de cruzeiro a fim de satisfazer as necessidades que resultam das alterações de métodos e sistemas, da mobilidade do pessoal e do recrutamento de novo pessoal.

Recrutamento

As necessidades de recrutamento em termos de pessoal externo com qualificações contabilísticas deverão ser suficientemente antecipadas por causa dos prazos necessários para a organização dos concursos; as descrições dos lugares deverão ser actualizadas em função das reformas em curso.

Rede

O esforço para sensibilizar o pessoal dos serviços dos gestores orçamentais também pode ser melhorado através de um certo número de novas disposições. Poderá ser designado um correspondente contabilista em cada DG, sendo criada uma rede dos responsáveis pela contabilidade à imagem da rede das unidades financeiras. Uma forma fácil de responder às questões práticas com que os funcionários gestores se irão deparar no seu trabalho quotidiano poderá ser a criação de um "serviço de ajuda (help-desk) para a contabilidade".

Em último lugar, será necessário um esforço substancial em termos de documentação dos procedimentos e do novo sistema.

Implicações para as DG

Compete às DG e às outras entidades envolvidas fazer o balanço das competências disponíveis a fim de identificar as suas necessidades de formação e decidir sobre a melhor forma de as satisfazer. A este respeito, vale a pena notar os seguintes pontos:

- é preferível antecipar a rotação de pessoal durante a execução da reforma, visto que aquela tem um impacto na formação e poderia causar alguns atrasos na instauração do projecto;

- é útil tentar adoptar uma abordagem integrada de formação que consiste em reunir participantes de diferentes sectores, permitindo-lhes que troquem informação acerca das respectivas experiências e conhecimentos.

II. SEGUNDA PARTE : SISTEMA INFORMÁTICO

II.1. Situação actual

II.1.1. Descrição dos sistema actual

As necessidades da Comissão em matéria de gestão financeira e de contabilidade centralizadas são satisfeitas por um sistema informático central (SINCOM2), introduzido pela primeira vez em 1997 e alargado em 1999 para cobrir todos os serviços da Comissão. A arquitectura deste sistema é complexa, incluindo três sistemas diferentes que estão interligados e que também estão ligados com sistemas sectoriais desenvolvidos pelos serviços de despesas para satisfazer necessidades de gestão sectoriais. Estes sistemas podem ser utilizados para dar início a transacções financeiras.

SINCOM2 inclui dois sistemas centrais interligados para satisfazer as necessidades de diferentes utilizadores:

- SAP R/3 é utilizado pelo serviços do contabilista e do controlo financeiro. Este sistema é o da contabilidade oficial da Comissão em que são efectuadas a contabilidade orçamental, a contabilidade geral, a gestão da tesouraria, a validação de terceiros, as cobranças e a emissão de pagamentos através da rede SWIFT;

- Si2 é o instrumento de gestão orçamental para os serviços dos gestores orçamentais. As transacções são introduzidas pelas Direcções-Gerais em Si2, quer directa, quer indirectamente, através de transferências provenientes dos sistemas informáticos sectoriais por meio de uma interface-tipo. Independentemente da respectiva origem, todas as transacções têm de ser validadas em Si2 pelo gestor orçamental antes da transferência para SAP.

A arquitectura do sistema actual é completada pela funcionalidade de informação que é prestada pelo armazém de dados (data warehouse). Foi criado um armazém de dados orçamentais que contém dados de Si2 e que é utilizado pelos serviços dos gestores orçamentais. A divulgação legal de dados financeiros por parte do contabilista é efectuada com base nos dados de SAP copiados para o armazém de dados contabilísticos.

O pacote contabilístico normalizado SAP é o sistema contabilístico oficial da Comissão. É a partir deste sistema que a Comissão elabora as suas demonstrações financeiras. A Comissão decidiu criar no projecto SINCOM2 um sistema (Si2) em que os serviços gestores podem introduzir as respectivas transacções, sem efectuarem registos contabilísticos pormenorizados, antes de as aprovar e de as enviar para o sistema contabilístico central. Dado que os diferentes serviços de despesas operam segundo diversas regras sectoriais, a arquitectura do actual sistema permite que os serviços desenvolvam os seus próprios sistemas de informação sectorial e transfiram (através de uma interface normalizada e seguindo regras estritas) as transacções desses sistemas para Si2, no qual os gestores orçamentais têm que dar a respectiva aprovação. Segundo as disposições do novo Regulamento Financeiro, o contabilista tem que, no futuro, validar estes sistemas sectoriais.

II.1.2. A necessidade da criação de uma funcionalidade para a contabilidade de exercício

SINCOM2 foi desenvolvido para apoiar a elaboração de demonstrações financeiras de caixa conformes com as práticas em vigor no sector público nessa altura. Por conseguinte, o sistema não apoia a elaboração de contas de exercício, como exigido pelo Regulamento Financeiro a partir do exercício financeiro de 2005. É, portanto, necessário não só desenvolver o quadro contabilístico tal como esboçado na primeira parte da presente comunicação, como introduzir uma funcionalidade no sistema contabilístico informatizado para apoiar este quadro.

Embora muitos dos instrumentos contabilísticos necessários existam em SAP, alguns deles não fazem parte actualmente do desenvolvimento que a Comissão está a dar a SAP. Os instrumentos que devem ser desenvolvidos para apoiar a contabilidade de exercício incluem um sistema de inventário, bem como livros de clientes e de fornecedores. A execução dependerá das regras definidas pelo contabilista no quadro contabilístico.

II.1.3. A questão da coerência entre os subsistemas

De acordo com a arquitectura do actual sistema, os dados são transferidos entre Si2 e SAP de acordo com fluxos de trabalho fixos. Quando são efectuadas alterações numa transacção dentro de um sistema, aquelas são sincronizadas com o outro sistema. No entanto, a interface permite incoerências potenciais entre os sistemas, dado que os mesmos dados contabilísticos orçamentais centrais existem e são tratados em ambos sistemas - o que tem um impacto, por exemplo, nos casos em que a sincronização automática não funciona correctamente ou em que determinados cálculos (por exemplo, para a reavaliação das autorizações) são efectuados separadamente em ambos os sistemas.

Desde o lançamento de SINCOM2, especialmente à luz da descentralização de responsabilidades no âmbito do processo de reforma financeira, os utilizadores têm estado preocupados por causa da coerência entre os dados Si2 a que têm acesso e os dados da contabilidade central registados em SAP a que não têm acesso. Para analisar esta questão, a Comissão lançou um projecto relativo à garantia de qualidade, cuja primeira fase consistiu em reconciliar os dados entre Si2 e SAP para o exercício de 2001. Este exercício demonstrou que os dois sistemas são coerentes - os sistemas foram inteiramente reconciliados no respeitante às autorizações, pagamentos e recebimentos. O projecto traduziu-se na melhoria do mecanismo de sincronização entre os dois sistemas.

Na sequência do resultado positivo do exercício relativo à garantia de qualidade para 2001, a Comissão desenvolveu instrumentos que permitem efectuar uma comparação para o exercício de 2002. Este trabalho está em curso. Uma vez que este exercício esteja concluído, a Comissão introduzirá um mecanismo regular de controlo de qualidade para garantir que as diferenças são identificadas, investigadas e corrigidas logo que ocorrem. Este trabalho, bem como os melhoramentos do sistema, prosseguirão até ao momento em que seja substituído por uma nova arquitectura de sistema.

II.1.4. Funcionalidade de gestão

Para além da pura funcionalidade contabilística em SINCOM2, a Comissão iniciou, como parte da reforma financeira, o desenvolvimento de uma funcionalidade de gestão que está integrada em SINCOM2. Até hoje, foi posto em funcionamento um registo central de facturas (que permite aos serviços registar as facturas recebidas e gerir os prazos de pagamento). Também está a ser desenvolvida uma base de dados central de contratos e contratantes (ICON), estando actualmente a ser desenvolvida em dois domínios específicos como experiência-piloto. Ambos estes instrumentos estão integrados no SINCOM2 e ambos utilizam uma tecnologia "web". A funcionalidade fornecida por ambos estes sistemas deverá ser integrada na nova arquitectura do sistema, dado que determinados aspectos de ambos os sistemas podem ser utilizados para apoiar a contabilidade de exercício. A referida integração deverá realizar-se tanto a nível funcional como técnico.

A Comissão também tem desenvolvido outros módulos separados dentro de Si2 - nomeadamente um motor de fluxo de trabalho que permite a gestão da segurança nos novos e mais complexos circuitos financeiros (exigidos pelo novo Regulamento Financeiro) dentro dos serviços de despesas. Este motor de fluxo de trabalho está adaptado às necessidades específicas da gestão financeira da Comissão, devendo também ser integrado em qualquer sistema revisto.

II.1.5. Custo do actual sistema

O custo de desenvolvimento do sistema SINCOM2 elevou-se a cerca de 10,4 milhões de euros entre 1994 e 1997 incluindo os testes, a documentação e a formação dos utilizadores. Este custo é relativamente baixo em termos de investimentos de outras organizações para a introdução dos seus sistemas informáticos. O orçamento também é comparável com o dalguns sistemas que estão a ser desenvolvidos por determinados serviços de despesas para satisfazerem as suas próprias necessidades sectoriais. Os custos de manutenção do sistema (novos desenvolvimentos, formação de novos utilizadores...) elevam-se a cerca de 2,6 milhões de euros por ano.

II.2. A situação nos Estados-Membros

Como assinalado na secção I.3 supra, a Comissão não está a agir isoladamente, estando a maior parte dos Estados europeus pelo menos numa situação de considerarem a transição para uma contabilidade de exercício.

A fim de apoiar a referida transição, as administrações dos Estados-Membros estão em várias fases de aplicação de novos sistemas informáticos de gestão financeira e de contabilidade - tanto a nível nacional como local. Estes sistemas baseiam-se sempre em pacotes privados - o desenvolvimento interno já não é considerado uma solução. As principais razões para a aquisição de pacotes são que:

- Oferecem maior flexibilidade que no passado, sendo, portanto, mais fácil satisfazer requisitos específicos através da adaptação do pacote;

- O custo total de uma solução tipo pacote é considerado mais baixo do que o desenvolvimento interno;

- A utilização de um pacote normalizado aumenta a harmonização entre diferentes ministérios ou departamentos.

Os pacotes utilizados são sempre completados por desenvolvimentos adicionais específicos - correspondendo em média a um quarto da funcionalidade fornecida. A restante funcionalidade necessária é fornecida por desenvolvimentos ou pacotes adicionais específicos ou pelos chamados "sistemas herdados do passado" - sistemas existentes já provados e que a organização decide manter, integrando-os na nova arquitectura do sistema. Dada a importância de fornecer uma parte significativa da funcionalidade do sistema fora da solução do pacote, torna-se importante garantir que os sistemas são facilmente interligados e fáceis de integrar. A norma nesta evolução está a tornar-se o uso da tecnologia web.

O calendário dos projectos para a conversão à contabilidade de exercício pode ser prolongado e os recursos consideráveis - as equipas de projecto equivalem geralmente de 20 a 50 pessoas podendo ir até 200 pessoas. Embora a aplicação do sistema informático possa ser obtida em 18 meses, o projecto total, incluindo a aplicação de regras contabilísticas, envolve geralmente entre seis a dez anos.

II.3. Consideração das opções para o futuro

Qualquer que seja a escolha final efectuada relativamente aos sistemas, alguns princípios fundamentais têm que ser seguidos ao efectuar a referida escolha. A experiência de SINCOM2 demonstra que o futuro sistema contabilístico tem que ser totalmente integrado (fornecendo todos os dados contabilísticos directamente a partir do sistema), quer a solução seja um pacote único normalizado, quer um pacote rodeado por outros módulos compatíveis que são adquiridos ou especificamente desenvolvidos. A abordagem do pacote único é essencial para a funcionalidade da contabilidade básica. Nos casos em que o pacote normalizado central não satisfizer as necessidades dos utilizadores relativamente à funcionalidade de gestão ou nos casos em que se tornar excessivamente custoso utilizar essa funcionalidade, a Comissão pode prever a compra de software complementar ou o desenvolvimento dos seus próprios sistemas para preencher necessidades identificadas - mas sempre respeitando os princípios da integração e da interoperabilidade.

Caso as necessidades sejam sectoriais em vez de comuns, as referidas necessidades podem ser satisfeitas pelo desenvolvimento ou a escolha de sistemas sectoriais, respeitando sempre os princípios da interoperabilidade e da integração.

O novo sistema deve fornecer a funcionalidade adequada da contabilidade de exercício tal como definida pelo contabilista, devendo também garantir a segurança e a fiabilidade dos dados, bem como assegurar uma pista de auditoria integral. Os requisitos do novo sistema são resumidos no quadro abaixo.

Quadro 1: Requisitos fundamentais do futuro sistema contabilístico

Assegurar o funcionamento integral da contabilidade de exercício

* funcionalidade integral da contabilidade de exercício fornecida pelo pacote normalizado central

* respeito integral dos princípios de contabilidade geralmente aceites

Assegurar a coerência dos dados

* inexistência de um tratamento duplicado de dados em diferentes partes do sistema

* eliminação de dados redundantes e garantia de coerência

* os sistemas sectoriais têm que ser incluídos na arquitectura do sistema global

* o sistema deve ser não descontínuo - no caso de ser criada uma funcionalidade específica de gestão, esta tem que respeitar as regras relativas à apresentação dos dados e tem que ser concebida por forma a assegurar uma coerência total

* respeito dos princípios de interoperabilidade fixados pela iniciativa e-Comissão

* todos os serviços devem ter acesso aos mesmos dados fiáveis de informação - o sistema tem que ser a única fonte de dados contabilísticos

Assegurar uma segurança eficaz

* política de segurança normalizada a executar integralmente

Outros requisitos

* os riscos de transição para o novo sistema têm que ser minimizados

* preferência por uma funcionalidade normalizada central (incluindo instrumentos de gestão) fornecida por um pacote normalizado. Só se desenvolverão outras soluções se a solução do pacote normalizado for excessivamente dispendiosa ou não satisfizer as necessidades dos utilizadores

* facilidade de manutenção, portabilidade e conviviabilidade

O custo do sistema não é considerado um requisito essencial da nova arquitectura - o resultado do projecto tem que ser um sistema integrado fiável e, desta forma, embora deva ser assegurado o custo/benefício, o custo é um aspecto secundário ao avaliar as opções. O novo sistema deve satisfazer as necessidades dos utilizadores, incluindo uma funcionalidade para a contabilidade de exercício, um funcionamento integrado e uma alta segurança. O objectivo do projecto será o de assegurar que o sistema é aplicado ao mesmo tempo que garante à Comissão a melhor utilização possível para o investimento.

O memorando de Julho identificou três principais opções para o futuro:

- a utilização do actual sistema SINCOM2, ao mesmo tempo que se continua a melhorar o seu desempenho;

- a utilização de um único pacote normalizado que forneça todas as funcionalidades;

- a utilização dos elementos do sistema existente fazendo-os evoluir para uma nova arquitectura baseada no pacote único normalizado já utilizado na Comissão, eliminando as causas de incoerência e no qual os dados são armazenados apenas uma vez.

A presente secção da comunicação avalia cada opção e apresenta uma conclusão relativa ao seu interesse e viabilidade.

II.3.1. Opção 1: Continuação da utilização do sistema actual

Esta opção significaria, de facto, que não haveria alteração na arquitectura do sistema actual - Si2 e SAP manter-se-iam em funcionamento, ao mesmo tempo que se tomam medidas para melhorar a sincronização dos dados e reforçar a segurança. É evidente que teria que ser criada uma funcionalidade adicional para satisfazer os requisitos da contabilidade de exercício. Embora no SAP esta funcionalidade adicional possa provavelmente ser criada mediante a utilização dos módulos existentes no sistema, o Si2 deveria ser amplamente alterado para assegurar que os dados da contabilidade de exercício sejam registados no sistema.

Embora esta seja provavelmente a opção menos "dispendiosa", não é a solução recomendada por duas principais razões. Em primeiro lugar, a arquitectura do sistema não é óptima, assentando em dois sistemas separados interligados; em segundo lugar, a opção não integra sistemas sectoriais na arquitectura global do sistema..

É por estas razões que a referida opção é rejeitada. Porém, é claro que as acções para melhorar o funcionamento da arquitectura actual têm que continuar até ao momento da criação de uma nova arquitectura, nomeadamente em termos de coerência de dados e de segurança do sistema (ver secção II.4.1 supra).

II.3.2. Opção 2: Um pacote normalizado único

A utilização de um pacote normalizado único significaria que os sistemas sectoriais existentes deixariam de poder transmitir dados financeiros para o sistema central. Todos os serviços de despesas teriam que utilizar a funcionalidade normalizada do pacote da mesma forma - para efeitos tanto de gestão como de contabilidade. Esta opção eliminaria o risco de incoerência, dado que todos os utilizadores estariam a utilizar o mesmo sistema da mesma forma, sendo os seus próprios sistemas sectoriais existentes de gestão financeira efectivamente separados dado que a funcionalidade seria fornecida pelo sistema central.

No entanto, é incerto até que ponto esta solução poderia ser adoptada na prática, devendo ser estudada com mais profundidade, dado que os diferentes sectores de actividade da Comissão são geridos segundo regras sectoriais específicas impostas pelo legislador. Com efeito, o Regulamento Financeiro contém disposições específicas e variadas para os diferentes sectores. Não é de forma alguma claro saber, antes de realizar um estudo aprofundado, se estas diferentes necessidades sectoriais podem ser satisfeitas mediante um pacote normalizado único.

Deverá ser examinada a viabilidade do desenvolvimento de um procedimento comum que respeita todas as regras sectoriais pertinentes. A medida das adaptações necessárias influenciará naturalmente a viabilidade e o custo desta opção. Embora esta opção seja atractiva no papel, há um certo número de aspectos práticos que devem ser tomados em consideração antes de se poder tomar uma decisão de avançar nesta direcção.

Nos termos do contrato público relativo ao pacote SAP utilizado em SINCOM2, este pacote poderia ser escolhido sem mais recurso ao mercado se fosse utilizado apenas para efeitos contabilísticos. No entanto, se a solução for alargada para cobrir outras funcionalidades (gestão e sectoriais), é provável que tivesse que ser lançado um processo completo de concurso público. Seria necessário um processo completo de concurso público para que qualquer sistema substituísse o actual pacote. Traduzir-se-ia num novo e moroso processo de concurso que muito provavelmente atrasaria a introdução dum novo sistema de contabilidade de exercício para além da data-limite de 2005.

A utilização de um pacote normalizado único, como sistema único, exigiria que as diferentes regras e práticas sectoriais fossem incorporadas nos procedimentos normalizados exigidos pelo pacote. Esta opção ainda está aberta a uma análise mais aprofundada, dado ser necessário mais trabalho para analisar a viabilidade da integração de todas as funcionalidades sectoriais necessárias num pacote normalizado único. Não é de modo algum seguro que estas análises demonstrem que a opção é exequível ou eficaz de um ponto de vista do custo. Portanto, deverá ser considerada uma outra opção.

II.3.3. Opção 3: Um novo sistema integrado

Esta opção é diferente da opção 2 na medida em que, ao mesmo tempo que garante que todas as funcionalidades contabilísticas são fornecidas pelo pacote contabilístico central, reconhece que as funcionalidades de gestão necessárias podem não estar disponíveis no pacote essencial, apelando, portanto, para que sejam mantidos ou desenvolvidos sistemas sectoriais na arquitectura do sistema global. A viabilidade desta arquitectura, bem como as acções necessárias para a instaurar, serão estudadas no primeiro trimestre de 2003. Esta opção encara a possibilidade de utilizar o pacote actual no âmbito do contrato original (fornecimento da funcionalidade contabilística). Outras funcionalidades contabilísticas poderão ser obtidas pela extensão do contrato existente. Qualquer nova funcionalidade de gestão a integrar no sistema poderá exigir um concurso público - em coordenação com a Direcção de Informática. Em função do volume de funcionalidades adicionais adquiridas, a opção 3 poderá assemelhar-se à opção 2 quanto aos aspectos técnicos, em termos de recurso ao mercado e quanto ao tempo necessário para a execução global.

Os sistemas sectoriais integrados na arquitectura do sistema global serão aprovados pelo contabilista nos termos do n.º 2 do artigo 61.º do Regulamento Financeiro, devendo respeitar as regras estritas de interoperabilidade e de integração para garantir uma segurança adequada e a coerência dos dados. A opção respeitará o artigo 206.º das normas de execução do Regulamento Financeiro na medida em que a contabilidade será realizada num sistema integrado e na medida em que todas as funcionalidades contabilísticas serão fornecidas pelo sistema central. Relativamente à funcionalidade de gestão financeira, será aplicada a seguinte abordagem:

- Em primeiro lugar, será avaliada a viabilidade do fornecimento da referida funcionalidade dentro do pacote actual. Na medida em que tal possa ser efectuado de acordo com as necessidades dos utilizadores e a um custo razoável, a funcionalidade será fornecida no sistema comum;

- Em segundo lugar, caso não seja possível utilizar o pacote actual sem desenvolvimentos complementares para satisfazer as necessidades dos utilizadores, será avaliada a opção de utilização de um pacote normalizado que possa integrar-se completamente com o actual. Na medida em que esta solução seja aceitável do ponto de vista do custo, será adoptada;

- Em terceiro lugar, caso não seja possível a solução do pacote, será tomada uma decisão quanto a saber se a necessidade é comum e partilhada por alguns ou todos os sectores ou se é sectorial por natureza. Caso exista uma necessidade comum, será desenvolvida uma solução interna integrada na arquitectura global para evitar que cada serviço tenha que investir no desenvolvimento das suas próprias soluções separadas;

- Por último, caso a necessidade seja sectorial por natureza, os serviços responsáveis serão convidados a desenvolver as suas próprias soluções, mas deverão respeitar integralmente os princípios da interoperabilidade. Estes sistemas estarão sujeitos a validação por parte do contabilista e deverão conformar-se com especificações rigorosas para garantir a coerência com o sistema central.

Nesta opção, todas as funcionalidades (quer fornecidas pelo sistema comum, quer por sistemas sectoriais integrados na arquitectura global) têm de ser totalmente integradas por forma a garantir a coerência dos dados em todos os momentos. A funcionalidade contabilística será fornecida dentro do pacote, mas mediante a utilização de um dispositivo web. Os dados de outros sistemas validadados pelo contabilista poderão ser visualizados no écran.

A abordagem acima mencionada significará que existirá um núcleo comum de sistema contabilístico e financeiro central que será integrado e totalmente coerente. Será a única fonte dos dados contabilísticos, sendo os dados partilhados por todos os utilizadores. Em volta deste núcleo central, funcionarão sistemas que fornecem uma funcionalidade de gestão necessária a nível sectorial para satisfazer as necessidades específicas que não são pertinentes a todos os serviços da Comissão. O sistema do núcleo central fornecerá uma funcionalidade de gestão adequada para os serviços que não têm necessidades sectoriais específicas. Uma análise do processo de actividades será levada a cabo junto dos serviços de despesas para avaliar as necessidades dos utilizadores como parte da fase de concepção do sistema.

Esta opção garantirá uma coerência total porque os dados serão partilhados entre os diferentes módulos do sistema seguindo os princípios da interoperabilidade. Por exemplo, todos os dados relativos às autorizações e pagamentos, consultados a partir de sistemas sectoriais ou de um sistema comum, serão os mesmos. Todos os utilizadores visualizarão, com efeito, os mesmos dados provenientes de sistemas sectoriais ou do sistema central. Para garantir a fiabilidade dos dados, são fixadas regras quanto à origem dos dados definitivos em qualquer estádio do ciclo de vida de uma transacção. Por exemplo, antes de uma transacção, lançada no sistema sectorial, ser aprovada pelo gestor orçamental, a única fonte de dados fiáveis relativa àquela transacção será o sistema sectorial (dado que ainda não existirá no sistema comum). Porém, uma vez que a transacção seja aprovada pelo gestor orçamental e registada nas contas, o sistema comum tornar-se-á a única fonte de informação financeira relativa àquela transacção. A história da transacção no sistema sectorial será guardada para efeitos de pista de auditoria, mas em todos os casos uma vez que uma transacção esteja concluída, o utilizador apenas verá os elementos financeiros da transacção a partir do núcleo do sistema contabilístico.

As vantagens desta solução são as de permitirem a máxima utilização possível de um pacote contabilístico normalizado único, ao mesmo tempo que reconhece que algumas necessidades de gestão podem ser mais eficazmente satisfeitas por outras soluções. Garante uma coerência dos dados ao definir em cada estádio do ciclo de vida de uma transacção qual é o sistema-mestre. Os utilizadores de todos os outros sistemas conectados poderão apenas visualizar os dados do sistema-mestre. As decisões relativas à forma de fornecer esta funcionalidade adicional serão tomadas numa base casuística e serão orientadas por razões de custo/eficácia e operacionais. Em nenhum caso, o desenvolvimento de uma solução externa ao pacote central deverá comprometer a coerência. Todas as decisões serão integralmente documentadas.

II.3.4. Interoperabilidade dos sistemas

O projecto e-Comissão foi lançado em 2001 para examinar a forma como as tecnologias da informação e da comunicação poderiam ser desenvolvidas para melhorar a administração. Um relatório intercalar do projecto em 2002 concluiu que "a falta de interoperabilidade dos sistemas globais e sectoriais de informação de gestão é um factor que impede a realização da eficiência". O relatório reconheceu que "a realização de uma administração de qualidade exige uma melhor cooperação entre os serviços", embora também assinale que "há actualmente poucos incentivos para que cada serviço contribua para abordagens globais". O relatório, que abrangeu todos os sistemas comuns da organização, assinalou os seguintes riscos por falta de interoperabilidade:

- incoerências de dados entre os vários sistemas de informação;

- os dados estão frequentemente "fechados" dentro de um sistema de informação e não podem ser partilhados entre os utilizadores;

- os sistemas de informação são concebidos para desempenharem uma determinada função, sem ter em conta a continuidade das tarefas do utilizador por forma a apoiar o seu trabalho.

Em Julho de 2002, a Comissão estabeleceu um plano de acção relativo aos relatórios anuais de actividade e às declarações dos Directores-Gerais e Chefes de Serviço (COM(2002) 426). Tornara-se claro, com base em determinadas declarações, que a falta de interoperabilidade dos sistemas causava dificuldades de gestão nalguns serviços. Neste contexto, com o objectivo de assegurar a qualidade dos dados, é vital que a nova arquitectura do sistema desenvolvido para apoiar a reforma contabilística respeite os princípios de interoperabilidade.

O futuro sistema contabilístico deve, portanto, garantir que:

- o utilizador tenha um único ponto de acesso aos dados, adaptado às suas próprias necessidades;

- haverá uma única entrada de informação e esta informação será partilhada por todos os sistemas (respeito pelas regras de segurança);

- haverá definições únicas e uniformes para cada conjunto de dados, sendo essas definições partilhadas entre os sistemas.

A realização da interoperabilidade é tanto uma questão técnica (garantindo que a tecnologia usada pelo sistema permite a partilha de dados com outros sistemas) como uma questão de concepção funcional (garantindo que satisfaz efectivamente as necessidades dos utilizadores). A interoperabilidade também significa que devem ser estabelecidas a nível central regras rigorosas de tipo técnico e funcional para determinar a forma de funcionamento e de desenvolvimento dos sistemas. Para se conformar com o último requisito, o sistema tem que ser concebido por forma a apoiar os processos de trabalho de todos os utilizadores. Também têm que ser instaurados procedimentos para garantir que todos os dados contabilísticos e financeiros apresentados nos outros sistemas sejam provenientes, se for caso disso, directamente do sistema contabilístico nuclear.

Também têm que ser respeitadas outras acções relativas à interoperabilidade - nomeadamente o estabelecimento de princípios comuns de gestão de dados (para garantir que o mesmo termo num sistema significa a mesma coisa noutro sistema, na medida em que este sistema seja comum ou sectorial). Em conformidade com a evolução no contexto dos avanços globais relativos à interoperabilidade, o sistema tem que ser capaz de acolher a utilização de um único portal através do qual os utilizadores possam entrar no sistema nuclear.

II.3.5. Avaliação das opções relativas ao sistema

Resume-se no quadro abaixo uma apreciação inicial das três opções de sistemas identificados, utilizando os critérios estabelecidos no quadro 1.

Quadro 2: Avaliação das opções do futuro sistema contabilístico em função dos requisitos essenciais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O quadro 2 mostra que, embora o melhoramento do actual sistema em termos de coerência de dados e segurança seja uma alta prioridade para o próximo ano, esta acção não apoia os princípios da reforma contabilística a partir de 2005. Portanto, esta opção pode ser eliminada a título de solução a longo prazo.

O quadro também indica que a escolha entre as opções 2 e 3 é menos simples. As opções oferecem muitas vezes as mesmas vantagens - a principal diferença é que a opção 2 prevê que todas as funcionalidades sejam previstas dentro do sistema comum, sendo incerto se alguns critérios podem ser preenchidos por esta opção. Isto deve-se principalmente ao facto de a opção 2 implicar que as diferentes regras sectoriais deveriam ser acolhidas dentro do sistema comum, ao passo que os procedimentos sectoriais e as práticas de trabalho deveriam ser adaptadas para se conformarem com os requisitos deste sistema. A opção 2 também significaria alterações fundamentais que seriam desenvolvidas de uma só vez - os dados deveriam ser convertidos a partir de sistemas sectoriais existentes e introduzidos no novo sistema, sendo os sistemas sectoriais eliminados ao mesmo tempo, o que aumentaria os riscos de transição para o novo sistema, bem como os custos.

A vantagem da opção 3 é que permite que as funcionalidades máximas possíveis (e todas as funcionalidades contabilísticas) sejam fornecidas pelo sistema comum, ao mesmo tempo que reconhece que um pacote comum pode não fornecer todas as funcionalidades de gestão necessárias ou que pode ser mais vantajoso utilizar outras soluções integradas que forneçam alguns elementos desta funcionalidade. A opção 3 também reconhece os sistemas sectoriais já existentes e que estão adaptados às necessidades específicas de gestão dos serviços que os utilizam. Esta opção proporcionaria uma coerência perfeita porque os dados contabilísticos essenciais apenas proviriam do sistema contabilístico comum. Regras estritas garantiriam que todos os sistemas interligados com o sistema comum são totalmente conformes com o princípio da inter-operabilidade (incluindo a utilização de definições normalizadas dos dados que descrevem todas as rubricas (nome, descrição/significado pormenorizados, formato, regras que se aplicam) juntamente com um modelo de dados integrado).

O desenvolvimento da nova arquitectura de sistema é uma tarefa fundamental da Comissão, como tal seria para qualquer organização. É vital que este desenvolvimento seja um sucesso. Os riscos devem ser reduzidos ao mínimo absoluto. Por conseguinte, a solução deverá basear-se em hipóteses experimentadas e testadas - quer estas sejam adquiridas, quer elaboradas internamente. Os princípios fundamentais que têm que ser respeitados são o da integração dos sistemas (e, por conseguinte, a coerência dos dados) e a manutenção de uma segurança eficaz. Estes serão os conceitos fundamentais do projecto.

Tanto os sistemas comuns da organização como os sistemas sectoriais devem ser interoperáveis. Portanto, deve ser efectuada uma análise acerca da forma como os sistemas desenvolvidos para satisfazer necessidades sectoriais podem ser integrados com o núcleo comum da funcionalidade contabilística e de gestão financeira. Em especial, será encomendado, logo que possível, um estudo externo efectuado por peritos reconhecidos neste domínio para examinar as opções 2 e 3 e, designadamente, a última opção - a forma como os sistemas sectoriais podem ser incluídos na arquitectura global do sistema. O estudo, cujos resultados serão partilhados com a Direcção Informática para pedido de comentários, avaliarão as opções tanto do ponto de vista técnico como prático. No segundo trimestre de 2003, preparar-se-á um roteiro, com base neste estudo, para o desenvolvimento e a execução da nova arquitectura, que será validado por peritos.

II.4. Acções a tomar

II.4.1. Melhoramento do actual sistema

Para garantir ao seu pessoal um acesso a dados financeiros e contabilísticos de alta qualidade, a Comissão precisa de melhorar o funcionamento actual do sistema SINCOM2, ao mesmo tempo que desenvolve a nova arquitectura. O referido melhoramento foi uma prioridade em 2002 e continuará a sê-lo em 2003. As acções concretas específicas que serão tomadas em 2003, em cooperação com peritos externos, incluem:

- O desenvolvimento e aplicação de uma versão do sistema Si2, com base na web, para facilitar a inter-operabilidade (este aspecto vai na mesma linha da nova funcionalidade de gestão desenvolvida em SINCOM2 - a base de dados dos