PT Jornal Oficial da União Europeia C 65/120

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Programa da Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos — Parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, segurança e justiça»

COM(2005) 184 final

(2006/C 65/22)

Em 10 de Maio de 2005, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a Comissão decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 14 de Novembro de 2005 (relator: L. PARIZA).

Na 422.a reunião plenária de 14 e 15 de Dezembro de 2005 (sessão de 15 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 98 votos a favor, 2 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1 O Conselho Europeu de 4 e 5 de Novembro de 2004 aprovou o segundo programa plurianual para a criação de um espaço comum de liberdade, segurança e justiça na União Europeia — o Programa da Haia (1). O Programa estabelece orientações gerais e específicas para os próximos cinco anos (2005-2009) no que se refere a políticas de desenvolvimento do espaço de liberdade, segurança e justiça (ELSJ).

1.2 O Conselho Europeu instou a Comissão Europeia a apresentar um «plano de acção» que traduza em acções concretas as orientações apresentadas no Programa da Haia. Nesse sentido, em 10 de Maio de 2005, a Comissão Europeia publicou uma Comunicação intitulada «Programa da Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos — Parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, segurança e justiça» (2), que apresenta os objectivos estratégicos para os próximos cinco anos e inclui um calendário para a adopção do pacote de políticas e iniciativas legislativas neste domínio.

2. Conclusões

2.1 Cinco anos após Tampere, não se cumpriram os objectivos previstos. A UE não é um espaço comum de liberdade, segurança e justiça. Apesar de o Programa da Haia ser menos ambicioso, os seus objectivos são extremamente importantes.

2.2 A criação de um verdadeiro espaço de liberdade, segurança e justiça exige um equilíbrio adequado entre as três dimensões, que não é suficientemente garantido pelo Programa da Haia. As políticas a adoptar em matéria de segurança deverão salvaguardar os valores da liberdade e da justiça. O CESE considera que a base destas políticas deve ser a protecção dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais e pela Carta de Direitos Fundamentais da UE.

2.3 O CESE deseja que a política de segurança seja eficaz e defenda os cidadãos numa sociedade livre e aberta, regida pela lei e pela justiça, no quadro do Estado de Direito. No dia em que, em nome da luta contra o terrorismo, se adoptarem legislações desproporcionadas que sacrifiquem, a pretexto da segurança, os direitos humanos, concederemos aos terroristas a sua primeira vitória. A sociedade civil europeia deve assumir um papel activo e crítico quanto a este assunto.

2.4 O CESE aspira a que se desenvolva uma cidadania da União Europeia, que deverá ser uma cidadania activa. Propomos uma cidadania de maior qualidade, mais aberta, equitativa e integradora, sem qualquer discriminação.

2.5 Importa que a União Europeia disponha de um procedimento comum de asilo e de um estatuto uniforme baseado no respeito da Convenção de Genebra.

2.6 A UE necessita de uma política comum de imigração com uma legislação harmonizada, não apenas para prevenir a imigração irregular e lutar contra as redes criminosas do tráfico de seres humanos, mas também para admitir novos imigrantes através de procedimentos legais, transparentes e flexíveis.

2.7 Deve-se garantir aos imigrantes e aos requerentes de asilo um tratamento justo e conforme ao direito humanitário, à Carta dos Direitos Fundamentais e à legislação de combate à discriminação. Importa desenvolver políticas de acolhimento e de integração.

2.8 O Programa da Haia deve reforçar a liberdade, a segurança e a justiça e consolidar a eficácia, a legitimidade, a confiança mútua, a igualdade e a proporcionalidade, pelo que deverá utilizar o acervo comunitário e dispor de toda a «engrenagem» institucional necessária.

2.9 Importa reduzir a actual complexidade jurídica e institucional destas políticas. O facto de muitos destes assuntos permanecerem incluídos no âmbito intergovernamental (terceiro pilar) dificulta a eficácia e limita as possibilidades do método comunitário. O projecto de Tratado Constitucional proporciona uma resposta eficaz e coerente a muitos dos problemas patentes na cooperação em assuntos de liberdade, segurança e justiça.

2.10 Não obstante o projecto de Tratado Constitucional incluir novas bases jurídicas para o desenvolvimento dessas políticas, o actual Tratado inclui igualmente instrumentos úteis que devem ser utilizados.

2.11 O espaço europeu de justiça dever-se-á basear na confiança e no reconhecimento mútuo das decisões judiciais. São igualmente necessários novos instrumentos legislativos.

2.12 Importa garantir que cada medida legislativa desenvolvida no âmbito da dimensão «segurança» seja avaliada de forma exaustiva e periódica e submetida a um controlo democrático pelo Parlamento Europeu e o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Esta é a única forma de estabelecer um verdadeiro espaço comum de liberdade, segurança e justiça na União Europeia.

2.13 Os objectivos definidos no Programa da Haia e no Plano de Acção só poderão ser alcançados com recursos financeiros adequados. A Comissão Europeia apresentou três programas-quadro (Abril de 2005) que são analisados, respectivamente, por três pareceres (3) do CESE.

3. Observações na generalidade

3.1 Após a comunitarização da vertente Justiça e Assuntos Internos com a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão em 1999, o Conselho Europeu de Tampere (15 e 16 de Outubro de 1999) adoptou o primeiro programa plurianual relativo a estas políticas: o Programa de Tampere.

3.2 Cinco anos depois, progrediu-se significativamente na criação de um espaço comum de liberdade, segurança e justiça. Na opinião do Conselho, «lançaram-se os alicerces de uma política comum de asilo e imigração, preparou se a harmonização dos controlos nas fronteiras, melhorou se a cooperação policial e realizaram se grandes avanços nos fundamentos da cooperação judiciária com base no princípio do reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais» (4).

3.3 Todavia, o último relatório bianual de resultados da Comissão Europeia, o «marcador» de avaliação do progresso alcançado no primeiro semestre de 2004 (5), dá a entender que o nível de convergência alcançado nas várias áreas políticas não foi o almejado.

3.4 Deve ser tido em conta que há grandes dificuldades em adoptar políticas comuns e normas harmonizadas no domínio da liberdade, segurança e justiça: os sistemas jurídicos, as orientações políticas e, por vezes, os interesses nacionais, são distintos. A experiência da integração europeia em outras políticas revela que, havendo uma vontade política forte entre os Estados e uma liderança clara da Comissão, é possível superar os obstáculos.

3.5 O CESE considera o balanço global insuficiente. Muitos dos objectivos específicos acordados em Tampere não foram cumpridos e a qualidade de muitas das políticas adoptadas ficou aquém da esperada.

3.6 O Programa da Haia veio assumir a difícil tarefa de consolidar e impulsionar a criação de um espaço comum de liberdade segurança e justiça. Os desafios são vários e complexos (6).

3.7 Ao contrário de Tampere, o Programa da Haia não inclui políticas inovadoras, sendo pouco ambicioso e baseando-se na necessidade de aplicar e avaliar de forma mais efectiva as políticas existentes no domínio da liberdade, segurança e justiça.

3.8 Também não proporciona os instrumentos necessários para superar com êxito as barreiras à maior convergência das políticas. O CESE considera que, devido à fraca ambição do Programa da Haia, não se alcançará um marco legislativo coerente, de qualidade, global e efectivo que garanta «um equilíbrio adequado entre liberdade, segurança e justiça».

3.9 As referidas barreiras mantêm as suas raízes nas políticas dos Estados-Membros: a falta de eficácia, solidariedade, transparência, confiança mútua, proporcionalidade e equilíbrio entre liberdade, segurança e justiça.

3.10 O CESE aprecia que a Comissão Europeia tenha incluído no seu Plano de Acção «a defesa e garantia dos direitos fundamentais e da cidadania» como a primeira das dez prioridades para o desenvolvimento, nos próximos cinco anos, de um espaço de liberdade, segurança e justiça.

3.11 Um aspecto positivo a destacar é o facto de, paralelamente à aprovação do Programa da Haia, se ter decidido aplicar a co-decisão e a tomada de decisões por maioria qualificada a todas as disposições do Título IV, o que pressupõe, pelo menos, a eliminação de outra das barreiras mais significativas. Todavia, lamentamos que a imigração ilegal tenha sido excluída desta medida.

3.12 Nas orientações específicas, o Programa da Haia combina de forma negativa os elementos próprios da dimensão «segurança» com os de «liberdade». Políticas directamente relacionadas com segurança assumem uma prioridade clara e misturam-se com aspectos referentes à liberdade e à justiça. Este é o caso, por exemplo, das iniciativas baseadas na introdução de sistemas de biometria e novas tecnologias, a interoperabilidade de bases de dados, um maior controlo de fronteiras internas e externas e uma luta mais efectiva contra a imigração ilegal. Paradoxalmente, todas estas questões estão reunidas sob o título «Reforçar a liberdade».

3.13 Um reforço pleno da liberdade, segurança e justiça deve respeitar de forma rigorosa um equilíbrio equitativo e adequado entre as três dimensões para não prejudicar os valores fundamentais (direitos humanos e liberdades cívicas) e os princípios democráticos (Estado de Direito) partilhados por toda a União. A liberdade não deve ser reduzida ao objectivo da segurança. Algumas propostas políticas repetem um erro cometido anteriormente: sacrificar a liberdade para melhorar a segurança. A história provou que as sociedades abertas e livres são mais eficazes na defesa da segurança. A defesa dos direitos humanos fundamentais está na base dos valores actualmente partilhados pelos europeus. No dia em que, em nome da luta contra o terrorismo, se adoptarem legislações desproporcionadas que sacrifiquem no altar da segurança os direitos humanos, estaremos a oferecer aos terroristas a primeira vitória. São valores como a liberdade que nos fortalecem perante os terroristas. As políticas europeias devem ser eficazes na segurança e na protecção dos direitos fundamentais e da liberdade.

3.14 Também nas perspectivas financeiras se constata este desequilíbrio das políticas comunitárias, de tal forma que a segurança absorve a maior parte dos orçamentos (7).

3.15 O Programa da Haia deve promover, reforçar e consolidar a eficácia, a legitimidade, a confiança mútua, a igualdade, a proporcionalidade e um equilíbrio adequado entre liberdade, segurança e justiça. Há que superar a actual complexidade jurídica e institucional e garantir de forma rigorosa que o Parlamento Europeu exerce o controlo democrático adequado sobre as políticas relativas à segurança, bem como uma supervisão jurisdicional do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias do Luxemburgo.

3.16 A promoção e a protecção rigorosa da «liberdade» constitui a forma mais eficaz de lidar com os desafios com os quais a União Europeia se depara neste século, incluindo as ameaças terroristas.

3.17 As organizações de direitos humanos e todas as organizações da sociedade civil têm uma função importante no desenvolvimento das políticas que resultam do Programa da Haia.

3.18 O CESE continuará a promover uma política de associação com os interlocutores sociais e as organizações da sociedade civil para que se garanta na União Europeia um equilíbrio adequado do desenvolvimento do Programa da Haia, visto que a liberdade, a segurança e a justiça são do interesse geral da sociedade partilhada pelas empresas, os parceiros sociais e as ONG.

3.19 O período de incerteza que teve início após os referendos em França e nos Países Baixos representa um novo desafio para o desenvolvimento das políticas de imigração e asilo, bem como para todos os assuntos incluídos no plano de acção do Programa da Haia. Apesar de o projecto de Tratado Constitucional conter novas bases jurídicas para o desenvolvimento dessas políticas, o Tratado em vigor contém instrumentos úteis que devem ser utilizados.

4. Observações na especialidade sobre o reforço da Liberdade, Segurança e Justiça

4.1 Reforçar a liberdade

4.1.1 O respeito pelos direitos fundamentais e liberdades cívicas constitui um dos pilares essenciais do projecto de integração europeia e um dos principais objectivos da União. A criação de um espaço comum de liberdade, segurança e justiça deve basear-se no pleno respeito pela dimensão de liberdade integrada pela Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de Genebra, entre outros instrumentos chave.

4.1.2 O Programa da Haia refere o acolhimento favorável pelo Conselho Europeu da conversão do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia na Agência Europeia dos Direitos Fundamentais para a protecção e promoção dos direitos fundamentais. No final de Junho de 2005, a Comissão Europeia publicou uma proposta de regulamento (8) para a criação da Agência, que desempenhará um papel fundamental na dimensão «liberdade», proporcionando às instituições comunitárias e aos Estados-Membros os meios para o cumprimento do respeito pelos direitos fundamentais na elaboração e aplicação de políticas comunitárias. A Agência também representará um excelente ponto de contacto com a sociedade civil.

4.1.3 Cidadania da União

4.1.3.1 O desenvolvimento de uma cidadania europeia de melhor qualidade, activa, mais aberta, inclusiva e igualitária, cria a necessidade de eliminar os obstáculos que persistem no exercício de direitos que já estão definidos, ao mesmo tempo que requer a extensão dos direitos em algumas vertentes específicas.

4.1.3.2 Persistem dificuldades no exercício de alguns direitos vinculados à cidadania europeia, como a livre circulação na UE, ou o sufrágio activo e passivo em eleições locais e europeias. Há que desenvolver as medidas que permitem eliminar essas dificuldades. Do mesmo modo, as directivas contra a discriminação não foram transportas para algumas legislações nacionais de forma adequada.

4.1.3.3 Os cidadãos dos novos Estados-Membros devem desfrutar de todos os direitos de cidadania estabelecidos na União sem grandes demoras. A limitação temporária dos seus direitos é uma anomalia negativa a superar rapidamente. Estas restrições causam inúmeros problemas laborais e sociais aos referidos cidadãos e constituem uma discriminação inaceitável ao serem considerados «cidadãos de segunda».

4.1.3.4 O CESE propôs (9) um novo critério de atribuição da cidadania da União: que sejam igualmente considerados cidadãos da União os nacionais de países terceiros que residam na UE de forma estável, que disponham do estatuto de residência de longa duração. Os direitos de cidadania, em especial os direitos políticos nas eleições municipais, são um instrumento fundamental para a integração dos imigrantes.

4.1.3.5 A integração dos imigrantes é essencial para a coesão social nos Estados-Membros. Caso contrário, existe o risco de exclusão social e de alienação desses imigrantes e dos seus filhos e netos, já nascidos e criados na UE.

4.1.4 Um espaço comum de asilo (10)

4.1.4.1 Mais uma vez, a União Europeia estabelece um prazo de cinco anos para alcançar um objectivo que já foi apresentado há cinco anos: dotar-se de um sistema comum de asilo e um estatuto uniforme para as pessoas a quem se conceda asilo ou protecção subsidiária. Parece que no novo prazo de cinco anos esse objectivo será alcançado, mas é evidente que, para que possam ser dados os passos necessários, devem reduzir-se as resistências existentes até à data. Por outro lado, tão importante quanto avançar sem demoras é avançar com base em conteúdos conformes aos direitos fundamentais relacionados com o asilo. O sistema de maioria qualificada no Conselho e a co-decisão do Parlamento permitirão que a legislação a adoptar seja de maior qualidade.

4.1.4.2 O plano de acção propõe a realização de uma avaliação, em 2007, sobre a transposição e aplicação dos instrumentos existentes no domínio do asilo. Esta avaliação é certamente imprescindível, tendo em conta as disparidades na transposição e aplicação das directivas em vigor (protecção temporária; normas mínimas de acolhimento; Dublin II, etc.). A avaliação dever-se-á guiar pelo objectivo de que a aplicação dos instrumentos vigentes esteja de acordo com as obrigações decorrentes das convenções internacionais de direitos humanos e da Convenção de Genebra de 1951.

4.1.4.3 Quanto aos novos instrumentos em análise, o CESE considera positivos todos os avanços na coordenação das práticas de asilo entre Estados-Membros; o desenvolvimento do estatuto de residentes de longa duração para os refugiados; a avaliação sobre a aplicação do Fundo Europeu para Refugiados; etc.

4.1.4.4 No entanto, não é adequado pretender que os pedidos de asilo se realizem fora das fronteiras da UE. O CESE apoia a promoção pela UE da melhoria dos níveis de protecção humanitária em países terceiros, mas sem limitar ou impedir o direito internacionalmente reconhecido que permite que as pessoas que necessitam de protecção acedam ao território da UE para apresentar o seu pedido.

4.1.5 Migração legal e procedimentos de admissão

4.1.5.1 Passaram cinco anos desde o Conselho Europeu de Tampere e os objectivos previstos ainda não foram alcançados: uma política comum de imigração para a União Europeia. Percorreu-se um caminho, a Comissão elaborou inúmeras propostas políticas e legislativas, o Parlamento também adoptou inúmeras resoluções e iniciativas, mas estas não foram devidamente consideradas no Conselho. O CESE colaborou activamente com a Comissão e o Parlamento e elaborou vários pareceres para que a União disponha de uma verdadeira política comum e de uma legislação harmonizada.

4.1.5.2 A política comum de imigração da União Europeia tem de ser positiva para todos: — para que os que chegam encontrem as suas oportunidades e recebam um tratamento justo; — para as sociedades europeias de acolhimento; — e para o desenvolvimento dos países de origem.

4.1.5.3 Durante os próximos anos, os europeus vão necessitar do contributo dos novos imigrantes económicos para o desenvolvimento económico e social (11). A situação demográfica indica que a Estratégia de Lisboa pode fracassar se as políticas de imigração não forem alteradas. São necessárias políticas activas para a admissão de trabalhadores altamente qualificados e menos qualificados. Apesar de cada Estado ter as suas necessidades e características próprias, em todos faltam instrumentos políticos e legislativos que permitam a entrada legal de novos imigrantes, mantendo o equilíbrio dos mercados de trabalho.

4.1.5.4 Não se compreende que no Conselho da União Europeia alguns governos tenham vetado as propostas legislativas da Comissão e mantenham as velhas políticas restritivas de épocas anteriores. Entretanto, aumentam a economia paralela e o emprego ilegal, que constituem o verdadeiro «efeito de chamada» para os imigrantes não regularizados. Dada a inexistência de uma legislação comum europeia, os Estados-Membros estão a adoptar novas legislações com abordagens políticas muito diferentes, agravando o problema da harmonização. Estas diferentes abordagens políticas e as divergências legislativas provocam confusão e incerteza entre os cidadãos.

4.1.5.5 O Conselho da União Europeia deve abandonar a regra da unanimidade e adoptar as suas decisões por maioria qualificada e por co-decisão com o Parlamento. Apenas desta forma se poderá elaborar uma legislação de qualidade. Esta alteração é urgente e deveria ocorrer antes do estudo das novas propostas legislativas. A legislação a adoptar deverá ter um elevado grau de harmonização. Uma legislação europeia de carácter minimalista, que delegue às normas nacionais os aspectos essenciais, prolongará no futuro os problemas actuais.

4.1.5.6 Para a nova legislação em matéria de admissão, é preferível estabelecer um quadro legislativo global, horizontal, do que normas sectoriais (12). A proposta de directiva em matéria de admissão elaborada pela Comissão (que o CESE apoiou com algumas alterações (13)) permanece uma boa proposta legislativa. De forma complementar, podem elaborar-se normas específicas para questões sectoriais e condições particulares. Se o Conselho da União Europeia optar por uma abordagem sectorial (apenas para a admissão de imigrantes altamente qualificados), esta não seria útil para organizar grande parte da imigração e teria ainda um carácter discriminatório. Esta opção pode revelar-se mais fácil para o Conselho, mas afasta-se das necessidades europeias.

4.1.5.7 O projecto de Tratado Constitucional estabelece os limites para a legislação comum: o direito dos Estados-Membros a estabelecerem o número de imigrantes a admitirem no seu território. Esta limitação não constitui obstáculo a um elevado grau de harmonização legislativa. Trata–se antes de um estímulo para que a gestão nacional da imigração económica ocorra com base em procedimentos transparentes. A autoridade competente para emitir as autorizações de trabalho e residência será de cada Estado-Membro, no quadro da legislação comunitária. Desta forma, cada Estado poderá decidir, juntamente com os parceiros sociais, quais as características dos imigrantes de que necessita — de alta ou baixa qualificação, se se destinam a actividades industriais, à agricultura, à construção, aos serviços ou a todos estes.

4.1.5.8 A imigração económica tem uma forte relação com os mercados de trabalho, por conseguinte há que associar de forma adequada os parceiros sociais na elaboração e gestão destas políticas.

4.1.5.9 Apenas quando a União Europeia dispuser de uma legislação comum para a admissão de nacionais de países terceiros por motivo de trabalho, haverá maior cooperação entre todos os Estados-Membros na gestão dos fluxos migratórios e os procedimentos serão mais transparentes.

4.1.5.10 Os procedimentos de admissão deverão assentar em dois elementos: a prova de necessidades económicas e uma autorização de residência para a procura de emprego de entre seis meses e um ano de duração, que cada Estado-Membro gerirá em colaboração com os parceiros sociais.

4.1.5.11 Deverá assegurar-se um tratamento justo a todos os que se dirigirem à Europa. A legislação comunitária de admissão deve incluir os direitos dos imigrantes. A legislação de imigração deve respeitar as convenções internacionais de direitos humanos, as normas da OIT e a Carta dos Direitos Fundamentais da UE. De acordo com as directivas anti-discriminação, os trabalhadores imigrantes têm os mesmos direitos económicos, laborais e sociais (incluindo a segurança social) que os trabalhadores comunitários.

4.1.5.12 A directiva sobre o estatuto de longa duração contém direitos mais amplos no que toca à segurança do seu estatuto e mobilidade na União. O CESE propôs que estas pessoas também tivessem direitos de cidadania. O Comité elaborou um parecer de iniciativa para a Convenção propondo a atribuição da cidadania da União a nacionais de países terceiros residentes de forma estável ou que disponham do estatuto de residentes de longa duração.

4.1.5.13 É fundamental melhorar a cooperação com os países de origem, não apenas para evitar a imigração ilegal, mas também para que a imigração se converta num factor de desenvolvimento económico e social desses países. O CESE apoia as palavras pronunciadas há um ano no Parlamento Europeu pelo secretário-geral da ONU, Kofi ANNAN, propondo que a questão das migrações integrasse a agenda da comunidade internacional, de um ponto de vista multilateral.

4.1.5.14 O CESE elaborou um parecer (14) de iniciativa propondo aos Estados-Membros a assinatura da «Convenção internacional sobre a protecção dos direitos de todos os trabalhadores migrantes e dos membros das suas famílias», adoptada pela Assembleia Geral da ONU em 1990 e que entrou em vigor em 2003, não tendo ainda sido ratificada pelos membros da UE.

4.1.5.15 A política comum de imigração que o CESE deseja vai além da legislação para a admissão. Há que executar um método comunitário de coordenação para melhorar: — a luta contra a economia paralela e o emprego irregular; — o controlo das fronteiras e a luta contra as redes criminosas de tráfico de seres humanos; — as políticas de integração, sobre as quais o CESE elaborou várias propostas.

4.1.5.16 É um erro considerar que os imigrantes permanecerão na Europa como convidados de forma temporária. Alguns regressarão aos seus países de origem voluntariamente, mas outros estabelecerão residência por longos períodos ou de forma estável. Em 2002, o CESE organizou uma Conferência para que a integração seja um aspecto fundamental da nova política europeia de imigração. Na Conferência participaram vários peritos, parceiros sociais e as mais importantes ONGs dos 25 Estados-Membros. Nas conclusões propôs-se à Comissão Europeia um Programa para a Integração.

4.1.5.17 O CESE congratula-se com a proposta da Comissão Europeia de um quadro europeu para a integração e com o facto de o Programa da Haia incluir alguns objectivos de integração. As perspectivas financeiras para 2007-2013 incluem também um importante orçamento para as políticas de integração, que o CESE apoia.

4.1.5.18 A integração (15) é um processo bidireccional entre a sociedade de acolhimento e os imigrantes. Contudo, quem dispõe dos instrumentos políticos e orçamentais são os governos, as autoridades locais e regionais e também a União Europeia.

4.1.5.19 Um Programa para a integração deve incluir, entre outros, os seguintes aspectos: — Primeiro acolhimento: informação e aconselhamento. Ensino da língua e dos costumes; — Integração laboral em condições de igualdade de tratamento. Por se considerar o papel dos parceiros sociais fundamental, os parceiros sociais europeus foram aconselhados a incluir esta abordagem na agenda do diálogo social; — Acesso ao ensino sem discriminação; — Integração na cidade, evitando os guetos urbanos degradados e segregacionistas. São necessários novos compromissos políticos das autoridades municipais e regionais; — Acesso a cuidados de saúde e outros serviços públicos em condições de igualdade; — A nova sociedade europeia é culturalmente plural; as identidades culturais não devem ser utilizadas com fins segregacionistas e considerações xenófobas.

4.1.5.20 As directivas anti-discriminação adoptadas são instrumentos jurídicos excelentes, mas não resolvem todos os problemas. São necessárias políticas activas e novos compromissos por parte da sociedade civil, que deve promover atitudes sociais integradoras. O CESE continuará a promover o diálogo entre as organizações da sociedade civil: nesse sentido, trabalharemos nos próximos meses num novo parecer de iniciativa destinado a promover novos compromissos para a integração por parte das autoridades regionais e municipais.

4.1.6 Luta contra a imigração ilegal

4.1.6.1 O Programa da Haia inclui a luta contra a imigração ilegal no ponto sobre o controlo de fronteiras. O CESE já manifestou o seu apoio à criação da Agência Europeia de Fronteiras (16), à criação a médio prazo de um sistema europeu de guardas de fronteiras e à melhoria da coordenação das autoridades nacionais de fronteiras. O objectivo deve ser duplo: maior eficácia na luta contra as redes criminosas de tráfico de seres humanos; e a ajuda humanitária e o tratamento justo que se deve proporcionar às pessoas.

4.1.6.2 Os instrumentos que a União Europeia foi criando para a luta contra o tráfico de seres humanos contam com o apoio do CESE. Destacamos, neste sentido, a directiva destinada a definir a ajuda à imigração ilegal (17), a decisão-quadro sobre a luta contra o tráfico de seres humanos (18) e a Directiva relativa ao título de residência concedido a vítimas que cooperem com as autoridades competentes (19). O CESE criticou determinados aspectos dos referidos instrumentos, apoiando todavia a sua abordagem global.

4.1.6.3 Contudo, para prevenir a imigração ilegal, é necessário actuar também noutros âmbitos. É imprescindível oferecer aos imigrantes procedimentos de admissão legais, transparentes e flexíveis e lutar contra a economia paralela e o emprego irregular, impedindo a exploração laboral a que se vêem frequentemente submetidos muitos imigrantes em situação irregular.

4.1.6.4 É igualmente necessário melhorar a cooperação com os países vizinhos e de trânsito na prevenção da imigração ilegal e na luta contra o tráfico de seres humanos.

4.2 Reforçar a segurança

4.2.1 O Programa da Haia considera que «[a] segurança da União Europeia e dos seus Estados-Membros adquiriu um novo carácter urgente» após os atentados cometidos nos EUA (11 de Setembro de 2001) e em Espanha (11 de Março de 2004). O Programa propõe uma acção coordenada mais eficaz para responder aos problemas transfronteiriços comuns, em particular no domínio da segurança.

4.2.2 A Estratégia Europeia de Segurança de 12 de Dezembro de 2003 (20), que define o papel e a responsabilidade da UE no novo contexto de segurança global, identificou o terrorismo como uma das principais ameaças do nosso século, tendo igualmente assinalado a interdependência entre os aspectos internos e externos da segurança numa Europa com fronteiras externas comuns e sem fronteiras internas e onde há uma livre circulação de pessoas.

4.2.3 O terrorismo atenta contra os próprios pilares da democracia e do Estado de Direito: os direitos humanos e as liberdades cívicas dos cidadãos, incluindo o direito à vida. A importância fulcral de uma acção europeia concertada é evidente. A União Europeia deverá garantir um elevado grau de segurança para que se possam exercer os direitos e liberdades sem restrições. Nos termos do artigo 29.o do TUE, a União tem a obrigação de «facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça». Nenhum Estado pode combater sozinho o fenómeno que se designou por terrorismo. Importa reforçar a cooperação e a coordenação, ao nível europeu, contra a delinquência e o crime organizado transfronteiriço, mediante uma estratégia comum.

4.2.4 Os atentados de Londres em Julho de 2005 evidenciaram uma vez mais um dos maiores desafios da nossa época: prevenir e combater eficazmente o terrorismo sem prejuízo dos direitos fundamentais e das liberdades cívicas e reforçando a democracia e o Estado de Direito.

4.2.5 O Conselho Europeu adoptou, na reunião extraordinária de 13 de Julho de 2005, uma Declaração sobre a resposta da União Europeia aos atentados em Londres, na qual sublinha a necessidade urgente de acelerar a aplicação do Plano de Acção da União Europeia contra o terrorismo, adoptado em 21 de Setembro de 2001. Um número considerável de iniciativas legislativas apresentadas na Declaração suscitaram severas críticas do Parlamento Europeu, de ONGs e da sociedade civil, baseadas na incerteza quanto à compatibilidade das propostas com os princípios de legitimidade, proporcionalidade e eficácia (21).

4.2.6 Um vasto leque de factores dificultam a eficácia de uma estratégia de segurança comum ao nível europeu: a não eficácia do quadro jurídico que rege estas políticas; a exclusão do Parlamento Europeu e do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias; a complexidade das raízes, causas e operacionalidade do terrorismo internacional e do crime organizado; a falta de vontade de alguns Estados-Membros em reconhecer e estudar as especificidades do fenómeno; a ausência de uma definição comum de terrorismo ao nível europeu e internacional; e a falta de confiança mútua entre as autoridades policiais e judiciais dos Estados-Membros.

4.2.7 O estabelecimento de políticas de segurança que não garantam o devido equilíbrio entre elas próprias e os direitos humanos é um erro que obsta à eficácia na luta contra o terrorismo.

4.2.8 Um dos maiores pontos fracos da cooperação europeia em matéria de segurança é o facto de estas políticas não estarem inseridas no quadro comunitário, desenvolvendo-se sobretudo ao nível intergovernamental, o chamado terceiro pilar da UE. Assim, o papel da União Europeia é muito limitado, o que tem vários efeitos negativos, por exemplo, a falta de eficácia (devido, em grande medida, ao uso da regra de unanimidade) e transparência no processo de decisão e a não participação do Parlamento Europeu e do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. A competência deste último em relação ao terceiro pilar dependeria da adopção de uma declaração pelos Estados-Membros para esse efeito (22).

4.2.9 Um exemplo claro de que as dimensões de «liberdade, segurança e justiça» continuam a desenvolver-se a um nível exclusivamente governamental é o Tratado de Prüm (também designado por Schengen III) relativo ao aprofundamento da cooperação transfronteiriça, em particular no domínio do combate ao terrorismo, à delinquência transfronteiriça e à migração ilegal de 27 de Maio de 2005. Este Tratado foi negociado e adoptado por apenas 7 Estados-Membros (23). Não obstante a grande importância das políticas e temas abordados (24), o processo de decisão não foi realizado de forma transparente.

4.2.10 Este tipo de cooperação, exclusivamente intergovernamental, enfraquece o projecto europeu e a ambição de um espaço comum de liberdade, segurança e justiça, significando «menos Europa». Importa promover e garantir «mais Europa» nestes domínios políticos, recorrendo ao método comunitário e ao quadro institucional adequado. A «engrenagem» comunitária permite um planeamento e um sistema mais integrado, eficaz, global e coerente para enfrentar os desafios da nossa época.

4.2.11 A participação no processo de decisão do Parlamento Europeu e a atribuição ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de uma jurisdição geral sobre estas políticas contribuiria de forma crucial para o respeito dos valores democráticos e do Estado de Direito. É necessário um controlo parlamentar e judicial de todos os actos jurídicos relativos à segurança adoptados e propostos no âmbito do terceiro pilar da UE e de todas as actividades e operações das agências criadas ao nível europeu (Europol, Eurojust, Academia Europeia de Polícia — CEPOL, Grupo Operacional dos Chefes Europeus de Polícia, Agência Europeia de Gestão de Fronteiras, etc.).

4.2.12 A segurança é o tema central do Programa da Haia, sendo o principal objectivo estratégico para os cinco próximos anos do ELSJ. O domínio da segurança foi introduzido nas secções do Programa atinentes à liberdade e justiça. Assim, foram erroneamente incluídas no tema «Reforçar a liberdade» o combate contra a imigração ilegal, os sistemas de biometria e informação (desenvolvimento e sinergia de bases de dados), a política de repatriação e de readmissão, maiores controlos fronteiriços e políticas de concessão de vistos, etc..

4.2.13 Por outro lado, o Programa da Haia dá prioridade à necessidade de aplicar e avaliar de forma mais eficaz e adequada as medidas relativas à liberdade, segurança e justiça já existentes (25). Antes de desenvolver e promover qualquer política relativa a um destes três domínios, dever-se-ia realizar um estudo aprofundado sobre a eficácia, proporcionalidade e legitimidade destas medidas, tendo em vista uma legislação de qualidade.

4.2.14 É necessário um quadro legislativo coerente e claro de forma a garantir a plena protecção dos dados pessoais e o controlo judicial e parlamentar. A proposta da Comissão Europeia no sentido de permitir aos seus serviços efectuar uma verificação sistemática, regular e rigorosa (avaliação de impacto) do cumprimento da Carta dos Direitos Fundamentais no âmbito das suas propostas legislativas é muito positiva (26). No entanto, seria igualmente importante realizar uma avaliação de impacto da versão final das medidas adoptadas pelo Conselho. Importa respeitar, em todas as fases do processo de decisão e de aplicação prática, o equilíbrio entre o respeito pela vida íntima, a protecção de dados (liberdade) — cf. por exemplo, o artigo 8.o da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais e a Directiva 95/46/CE (27) — e a segurança, sempre que se partilhem informações entre as autoridades policiais ou outros serviços de segurança.

4.2.15 Um factor-chave para garantir um equilíbrio adequado entre liberdade, segurança e justiça nas políticas desenvolvidas pela União seria dar competência à Agência Europeia dos Direitos Fundamentais para tratar de aspectos relativos ao terceiro pilar da UE (Título VI do TUE) (28).

4.2.16 O Programa da Haia dá grande importância a uma série de medidas relativas ao terrorismo destinadas, sobretudo, a reforçar o intercâmbio de informações sobre a existência de ameaças contra a segurança interna e externa entre os serviços de inteligência e de segurança dos Estados-Membros, combater o financiamento do terrorismo, promover a análise estratégica da ameaça terrorista pelos serviços de inteligência e de segurança e pelo Europol, proteger as infra-estruturas básicas e gerir as consequências.

4.2.17 Um dos aspectos mais inovadores apresentado pelo Programa da Haia na secção «Reforçar a segurança»é o princípio da disponibilidade de informação. Este princípio constitui uma nova base para melhorar o intercâmbio de informação policial ao nível transfronteiriço na UE. Assim, um funcionário da polícia de um Estado-Membro pode solicitar a outro Estado-Membro toda a informação que lhe seja necessária para realizar as suas investigações (29). Actualmente ainda não se definiram o teor exacto, o impacto real, o âmbito de aplicação e os pré-requisitos de utilização deste princípio revolucionário. A sua operacionalidade exigirá um alto grau de confiança entre as autoridades policiais dos respectivos países. Com efeito, a falta dessa confiança foi um dos factores decisivos que obstou, até agora, à cooperação ao nível europeu. Importa reforçar a cooperação entre as agências, instituições e actores da União Europeia responsáveis pela «Segurança, Liberdade e Justiça». Por outro lado, dever-se-ia garantir o controlo judicial da aplicação e actividades práticas do princípio da disponibilidade. O CESE apoia a proposta da Comissão Europeia relativa à protecção de dados pessoais partilhados no quadro da cooperação policial e judicial penal (30).

4.2.18 O CESE deseja uma cooperação adequada entre as agências europeias no domínio da liberdade, segurança e justiça. O Programa da Haia preconiza uma cooperação e coordenação prática mais intensiva entre as autoridades policiais, judiciais e aduaneiras ao nível nacional e entre estas autoridades e o Europol. Os Estados-Membros deveriam reforçar e promover o papel do Europol como agência europeia, para que aquele possa, em conjunto com o Eurojust, desempenhar um papel decisivo no combate ao crime organizado e ao terrorismo. É inaceitável que ainda não se tenham ratificado e aplicado por todos os Estados-Membros os Protocolos que alteram a Convenção Europol. A sua entrada em vigor é particularmente urgente para que seja efectivamente possível dar ao Europol o apoio e os meios necessários para funcionar como pedra angular da cooperação policial europeia. Antes de redefinir as competências do Europol, os Estados-Membros devem estar conscientes do seu valor acrescentado e da necessidade de com ele cooperarem plenamente. Por outro lado, o Programa refere que, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o Europol substituirá os seus relatórios anuais sobre a situação do crime na União Europeia por «avaliações de ameaças» sobre formas graves de delinquência organizada. Esta maior relevância do papel desempenhado pelo Europol deve fazer-se acompanhar por uma avaliação democrática exaustiva das suas actividades. O Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais, bem como o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, deverão ter um papel fulcral na monitorização democrática e no controlo judicial das actividades do Europol.

4.2.19 Outras áreas que adquiriram uma prioridade clara na agenda política são as que se baseiam em sistemas de biometria e informação. A Comissão de Liberdades Cívicas, Justiça e Assuntos Internos do Parlamento Europeu (31) e as organizações de direitos humanos criticaram sistematicamente a incompatibilidade da maioria destas medidas com os princípios da legitimidade, proporcionalidade e eficácia. A ausência de garantias adequadas e de recursos legais eficazes para o seu desenvolvimento reforçam os seus argumentos. No entanto, apesar das críticas suscitadas por estes instrumentos, a Declaração adoptada na reunião extraordinária em 13 de Julho de 2005 sobre a reacção da União Europeia aos atentados de Londres evidenciou a necessidade de adoptar as referidas medidas com urgência (32).

4.2.20 O Programa da Haia dá uma prioridade inequívoca ao estabelecimento de mecanismos de avaliação de políticas já existentes. Antes de adoptar estas iniciativas, importa realizar um estudo pormenorizado e independente sobre a eficácia, valor acrescentado, proporcionalidade e legitimidade (respeito dos direitos humanos e liberdades cívicas) das mesmas. A luta contra o terrorismo não pode servir de pretexto para elaborar políticas com consequências irremediáveis para a protecção da liberdade e da democracia, o que traria mais insegurança para todos.

4.2.21 No que diz respeito a medidas para combater o financiamento do terrorismo e o branqueamento de capitais por organizações criminosas, é necessária uma transposição e análise adequadas dos actos jurídicos mais eficazes na monitorização de fluxos financeiros suspeitos (potenciais financiamentos de actividades criminosas), especialmente na luta contra o branqueamento de capitais (33).

4.2.22 A Comissão Europeia propôs, recentemente, um código de boas práticas destinadas a impedir a utilização de ONGs para financiar organizações criminosas. O CESE congratula-se com o facto de a Comissão ter iniciado um processo consultivo da sociedade civil e das ONGs e manifesta-se inquieto com a relação injustamente estabelecida pela Comissão entre ONGs e terrorismo, o que gera confusões. As ONGs e a sociedade civil organizada têm um papel fundamental na luta contra o terrorismo e o crime organizado (34).

4.2.23 Em conformidade com a Estratégia Europeia de Segurança e a prioridade concedida ao desenvolvimento de uma dimensão externa coerente da política de segurança, o Programa da Haia identifica como complemento essencial da referida estratégia o desenvolvimento de um mecanismo integrado e coordenado de gestão de crises internas da União Europeia com repercussões transfronteiriças até 1 de Julho de 2006. Este mecanismo deveria incluir a avaliação das capacidades de cada Estado-Membro, armazenamento, formação, exercícios conjuntos e planos operacionais de gestão civil de crises. Até finais de 2005, a Comissão Europeia apresentará uma decisão que cria um sistema de alerta rápido de carácter geral (ARGUS) e um Centro de Crises para coordenar os sistemas de alerta existentes, bem como uma proposta de criação de uma rede de informação sobre alertas em infra-estruturas críticas.

4.2.24 O CESE considera que a UE necessita de uma nova perspectiva para a estratégia comum de segurança para que esta possa ser eficaz, legítima e proporcional. Diferentes formas de terrorismo requerem diferentes soluções e instrumentos específicos concentrados nas características específicas do acto criminoso.

4.2.25 Importa igualmente estudar de forma adequada os motivos da radicalização violenta dos grupos vulneráveis e os processos de recrutamento dos terroristas, com vista a evitar o desenvolvimento desses processos. O exposto dever-se-á fazer acompanhar por um impulso e compromisso político que favoreça o diálogo contínuo e aberto entre religiões e culturas e por um combate contra a intolerância, o racismo, a xenofobia e o extremismo violento.

4.2.26 A Comissão deveria estudar a possibilidade de incluir o terrorismo nos crimes que são competência do Tribunal Penal Internacional.

4.3 Reforçar a justiça

4.3.1 Dando seguimento ao ponto de vista defendido nas Conclusões do Conselho Europeu de Tampere, em 1999, o Programa da Haia dá prioridade à criação de um espaço europeu de justiça que tenha como pedra angular o princípio de reconhecimento mútuo de decisões judiciais e o acesso à justiça.

4.3.2 Sublinhou-se, em vários domínios (35), a necessidade de reforçar a confiança mútua nas várias autoridades judiciais e ordenamentos jurídicos. Esta é uma das condições fundamentais para o desenvolvimento de uma cooperação judicial em matéria penal e civil. As autoridades judiciais e, em geral, todos os órgãos que intervêm no processo judicial, devem considerar as decisões das autoridades de outros Estados-Membros equivalentes às suas e não devem questionar a competência e qualidade judicial nem o respeito do direito a um julgamento justo. No entanto, a falta de confiança, as diferenças entre os sistemas jurídicos dos Estados-Membros (tanto ao nível do direito penal, como do direito civil) e a ausência de um conhecimento pleno e recíproco dos respectivos sistemas continuam a obstar a uma visão transfronteiriça nestas políticas e a uma consolidação da cooperação judicial ao nível europeu.

4.3.3 O Programa da Haia defende o desenvolvimento de uma «cultura judicial europeia» baseada na diversidade inata dos respectivos sistemas e tradições jurídicas nacionais e insta a maiores esforços para facilitar o acesso à justiça e a própria cooperação judicial. Sublinha igualmente que a confiança mútua (36) deve basear-se na certeza de que todos os cidadãos europeus têm acesso a um sistema judicial de elevada qualidade (37).

4.3.4 O Programa da Haia é, de um modo geral, menos ambicioso do que o Programa plurianual definido em Tampere. Em vez de apresentar um leque de novas medidas e propostas jurídicas, o Programa confere maior importância ao estabelecimento de um sistema de avaliação objectivo e imparcial e à aplicação de medidas já existentes atinentes à justiça, respeitando a independência do poder judicial.

4.3.5 Uma das dificuldades mais significativas na cooperação judicial penal, além da falta de confiança mútua entre as autoridades judiciais dos Estados-Membros, é o facto de este domínio ser parte do terceiro pilar da UE e, logo, estar fora da competência comunitária (método comunitário). Assim, o papel da UE é bastante limitado, o que tem vários efeitos negativos — por exemplo, falta de eficácia, transparência e participação do Parlamento Europeu no processo legislativo e ausência de competência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. No âmbito do terceiro pilar, os Estados-Membros têm de aceitar, por meio de uma declaração para esse efeito, a competência do Tribunal para a interpretação e validação das políticas desenvolvidas.

4.3.6 No que diz respeito à cooperação judicial penal, dá-se uma prioridade inequívoca a medidas para a execução do princípio da segurança, em detrimento de uma total protecção dos direitos processuais mínimos ao nível europeu (princípio da liberdade). Um bom exemplo do desequilíbrio entre liberdade e segurança é o mandado de detenção europeu, que representa o primeiro resultado concreto no âmbito do direito penal, desenvolvendo o princípio de reconhecimento mútuo das decisões judiciais (38). Não obstante o impacto directo do mandado de detenção nos direitos dos cidadãos, três anos após a sua adopção continua a não haver um quadro jurídico paralelo que proteja os direitos processuais dos suspeitos e acusados em processos penais na UE.

4.3.7 Tendo em conta esta lacuna, a Comissão Europeia apresentou ao Conselho, em Abril de 2004, uma proposta de decisão-quadro relativa a certos direitos processuais no âmbito dos processos penais na União Europeia (COM(2004) 328). A decisão estabelece normas mínimas comuns sobre os direitos processuais aplicáveis a todos os processos realizados na UE destinados a determinar a culpa ou inocência de uma pessoa suspeita de ter cometido um delito ou a decidir as consequências de uma confissão de culpa no âmbito de uma imputação. A decisão abrange igualmente todos os recursos atinentes aos referidos processos (39). Não obstante haverem várias críticas quanto às limitações desta decisão no que diz respeito aos direitos processuais, a sua adopção reforçaria a confiança mútua e a protecção dos direitos fundamentais dos cidadãos, incluindo o direito a um julgamento justo. Registam-se grandes dificuldades em obter um acordo político no Conselho. O CESE considera inadmissível que os representantes dos Estados-Membros não cheguem a acordo sobre esta iniciativa (40). Por outro lado, importa envidar esforços para que a necessidade urgente de obter um acordo não leve a uma redução ainda maior do nível de protecção incluído na proposta no que se refere aos direitos dos suspeitos e acusados em processos judiciais penais.

4.3.8 O mandado de detenção europeu é também um bom exemplo da falta de confiança recíproca e da frequente complexidade jurídica da UE em matéria de cooperação judicial penal e de segurança. Além do difícil processo de transposição da decisão-quadro na maioria dos Estados-Membros, cabe referir que os actos que transpõem o mandado de detenção para o direito nacional levaram a Alemanha e a Polónia a recorrer para os respectivos Tribunais Constitucionais, alegando incompatibilidade entre aqueles e as respectivas Constituições. No caso da Alemanha, o Tribunal Constitucional (Bundesverfassungsgericht) acabou por considerar nula (acórdão de 18 de Julho de 2005 (41)) a lei que transpõe o mandado de detenção europeu para o sistema jurídico alemão, considerando que atenta contra as garantias constitucionais, dado não ser possível recorrer da decisão de extradição para o órgão judicial que determina a sua execução.

4.3.9 A proposta de decisão-quadro da Comissão Europeia relativa ao mandado europeu de obtenção de provas é outra parte do complexo «puzzle» que é o sistema de cooperação judicial na UE (42). O objectivo desta decisão seria substituir os actuais mecanismos de assistência judicial pelo princípio de reconhecimento mútuo. A iniciativa prevê a possibilidade de emitir um mandado europeu para obter objectos, documentos e outros dados a serem utilizados no quadro de procedimentos judiciais penais. Esta proposta foi abertamente criticada e qualificada de prematura devido à inexistência de um quadro legislativo paralelo que ofereça uma protecção jurídica efectiva dos direitos fundamentais.

4.3.10 A falta de ambição patente no Programa da Haia no que diz respeito à dimensão «Justiça» poderia ser reparada mediante o reconhecimento de uma competência geral do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias nestas áreas sensíveis para os Estados-Membros. O Tribunal do Luxemburgo adoptou uma posição inovadora e proactiva na interpretação e desenvolvimento das políticas europeias. Mais concretamente, no que se refere à cooperação policial e judicial em matéria penal, afigura-se oportuno assinalar um dos mais recentes e significativos acórdãos do Tribunal: o caso Pupino (C-105/03, de 16 de Junho de 2005) (43).

4.3.11 No que diz respeito à cooperação judicial em matéria civil, o Programa da Haia reitera a importância de as fronteiras entre os Estados não obstarem à resolução das questões de direito civil ou aos pedidos e execução de resoluções de assuntos civis. Importa eliminar os obstáculos legais e judiciais nos litígios de carácter civil e familiar com repercussões transfronteiriças, de modo a garantir a protecção e execução dos direitos dos cidadãos. O Programa estabelece que se deverão prosseguir os trabalhos no que se refere aos conflitos relativos à lei aplicável às obrigações extracontratuais (Roma II) e às obrigações contratuais (Roma I), o processo de monitorização europeu e os instrumentos de modalidades alternativas de solução de conflitos e de litígios menores.

4.3.12 Outra das prioridades para os próximos cinco anos é a consolidação e reforço da cooperação no que se refere ao reconhecimento mútuo em matéria de direito processual, da família e sucessório. No entanto, este é um domínio em que a diversidade de tradições e culturas jurídicas dificulta um progresso real e sólido para um espaço comum de justiça. Assim, é especialmente importante que se estudem de forma aprofundada as diferentes medidas que favoreçam a confiança mútua e a ideia de uma cultura judicial comum na UE (44).

4.3.13 O Programa da Haia estabelece que «para lutar eficazmente contra a criminalidade organizada transfronteiras e outras formas graves de criminalidade e terrorismo, é necessário que se estabeleçam formas de cooperação e se coordenem as investigações e, sempre que possível, que os processos penais sejam centralizados pelo Eurojust, em cooperação com o Europol». O Conselho deve aprovar a «lei europeia» sobre o Eurojust tendo em conta todas as funções que lhe são incumbidas. Deveria igualmente clarificar a relação (e de cooperação) entre o Eurojust e o Europol.

Bruxelas, 15 de Dezembro de 2005. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) O Programa da Haia: consolidação da liberdade, segurança e justiça na União Europeia, Conselho, JO C 53, de 3/3/2005.

(2) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – Programa da Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos – Parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, segurança e justiça, COM(2005) 184 final, Bruxelas, 10/5/2005.

(3) Cf. os pareceres SOC/210-211-212 (relatores: B. KING, A. LE NOUAIL MARLIERE, M. CABRA DE LUNA).

(4) Programa da Haia, op. cit., Introdução.

(5) Comunicação da Comissão, Espaço de liberdade, de segurança e de justiça: balanço do programa de Tampere e futuras orientações, COM(2004) 401 final, Bruxelas, 2/6/2004.

(6) Há que ter em conta que a Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido negociaram, como parte do Tratado de Amsterdão, protocolos especiais que lhes conferem a possibilidade de permanecer fora das políticas adoptadas ao abrigo do Título IV do Tratado CE.

(7) Cf. pareceres SOC/210-211-212. (relatores: B. KING, A. LE NOUAIL MARLIERE, M. A. CABRA DE LUNA).

(8) Cf. Comunicação da Comissão (COM(2005) 280 final, sobre a qual o CESE está a elaborar um parecer (SOC/216)).

(9) Cf. parecer sobre «Acesso à Cidadania da União Europeia», JO C 208, de 3/9/2003 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS).

(10) Cf. pareceres sobre o asilo elaborados pelo CESE (desde Tampere).

(11) Cf. parecer sobre a Comunicação da Comissão relativa à imigração, à integração e ao emprego (COM(2003) 336 final), JO C 80, de 30/3/2004 (relator: PARIZA CASTAÑOS).

(12) Cf. parecer sobre o Livro Verde sobre a gestão da imigração económica (COM(2004) 811 final), JO C 286, de 17/11/2005 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS).

(13) Cf. parecer do CESE sobre a directiva sobre as condições de entrada e residência (COM(2001) 386 final), JO C 80, de 3/4/2002 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS).

(14) Cf. parecer sobre a «Convenção internacional para os trabalhadores migrantes», JO C 302, de 7/12/2004 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS).

(15) Cf. parecer sobre «A imigração, a integração e o papel da sociedade civil organizada», JO C 125, de 27/5/2002 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS) e parecer sobre imigração, integração e emprego, JO C 80, de 30/3/2004 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS).

(16) Cf. parecer sobre a Agência, JO C 108, de 30/4/2004 (relator: L. PARIZA CASTAÑOS).

(17) Directiva 2002/90/CE do Conselho, de 28 de Novembro de 2002.

(18) Decisão-quadro do Conselho, de 19 de Julho de 2002.

(19) Directiva 2004/81/CE, de 29 de Abril de 2004 .

(20) Cf. «Uma Europa segura num mundo melhor – Estratégia europeia de segurança», Bruxelas, 12 de Dezembro de 2003, Javier SOLANA, Alto Representante da Política Externa e de Segurança Comum da UE.

(21) Cabe assinalar, entre outras, a proposta da República Francesa, da Irlanda, do Reino da Suécia e do Reino Unido relativa a um projecto de decisão-quadro sobre a conservação dos dados tratados e armazenados no quadro de prestações de serviços de comunicações electrónicas de acesso público ou de dados enviados por redes públicas de comunicações, para efeitos de prevenção, investigação, detecção e repressão da delinquência e das infracções penais, incluindo o terrorismo, 2004/8958, de 28 de Abril de 2004. A Comissão Europeia apresentou uma proposta paralela de directiva sobre a conservação de dados tratados na prestação de serviços de comunicações electrónicas de acesso público (COM(2005) 438 final, de 21/9/2005) que oferece mais garantias do que a proposta intergovernamental e assegura a participação do Parlamento Europeu.

(22) Cf. o artigo 35.o do Tratado da União Europeia. Actualmente, apenas 14 Estados-Membros aceitaram a competência do Tribunal de Justiça em assuntos relativos ao terceiro pilar da UE, a saber: Alemanha, Áustria, Bélgica, Grécia, Luxemburgo, Países Baixos, Suécia, Finlândia, Espanha, Portugal, Itália, França, República Checa e Hungria.

(23) Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Luxemburgo, Países Baixos e Áustria.

(24) Entre outros, medidas para a prevenção de atentados terroristas, bases de dados de ADN, recurso a guardas de segurança nos voos, assistência transfronteiriça no caso de grandes eventos, crises, catástrofes e acidentes graves e apoio nos casos de repatriação de imigrantes ilegais.

(25) Decisão do Conselho que cria uma rede judiciária europeia em matéria civil e comercial, 2001/470/CE, 28 de Maio de 2001, JO L 174, de 27/6/2001.

(26) Comunicação da Comissão: «O respeito da Carta dos Direitos Fundamentais nas propostas legislativas da Comissão: Metodologia para um controlo sistemático e rigoroso», COM(2005) 172 final, de 27/4/2005.

(27) Directiva 95/46 do Parlamento Europeu e do Conselho de 24 de Outubro de 1995 relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, JO L 281, de 23 de Outubro de 1995.

(28) Proposta de decisão do Conselho que autoriza a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia a exercer as suas actividades nos domínios referidos no Título VI do Tratado da União Europeia, COM(2005) 280 final – 2005/0125 (CNS), de 30 de Junho de 2005,.

(29) Em 12 de Outubro de 2005, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de decisão-quadro sobre o intercâmbio de informação no âmbito do princípio da disponibilidade, COM(2005) 490 final, de 12/10/2005.

(30) Decisão-quadro sobre a protecção de dados pessoais partilhados no quadro da cooperação policial e judicial penal, COM(2005) 475 final, de 4/10/2005.

(31) Relatório sobre a iniciativa da República Francesa, da Irlanda, do Reino da Suécia e do Reino Unido com vista à adopção pelo Conselho de um projecto de decisão-quadro relativa à conservação dos dados tratados e armazenados em ligação com a oferta de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis ou dados em redes de comunicações públicas para efeitos de prevenção, investigação, detecção e instauração de acções penais por crimes e infracções penais, incluindo terrorismo, D(8958/2004 – C6-0198/2004 – 2004/0813(CNS)), Comissão de Liberdades Cívicas, Justiça e Assuntos Internos do Parlamento Europeu, relator: Alexander Nuno ALVARO, 31/5/2005.

(32) Estas propostas, que constituem um desenvolvimento do acervo de Schengen, incluem, por exemplo: o aperfeiçoamento da interoperacionalidade e sinergia entre as bases de dados criadas pela segunda geração do sistema de informação Schengen (SIS II), o sistema de informação de vistos (VIS) e o Eurodac; a integração de dados biométricos nos documentos de viagem, vistos, passaportes, autorizações de residência e sistemas de informação; a retenção dos dados processados no âmbito da prestação de serviços públicos de comunicação electrónica para a detecção, investigação e persecução de actividades terroristas; o uso de dados de passageiros de companhias aéreas (PNR) para efeitos de segurança aérea com os EUA, Canadá e Austrália; a consulta mútua das bases de dados de ADN e impressões digitais, etc.

(33) Parecer do CESE sobre a «Proposta de directiva relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais, incluindo o financiamento do terrorismo», COM(2004) 448, JO C 267, de 27/10/2005 (relator: J. SIMPSON).

(34) Cf. o parecer da Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania sobre a Proposta de decisão do Conselho que estabelece o programa específico «Prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo» para o período 2007-2013 – Programa geral «Segurança e protecção das liberdades», SOC/212, relator: M. CABRA de LUNA, Bruxelas, 14 de Dezembro de 2005.

(35) Cf., por exemplo, o Código Aduaneiro Comunitário, Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, JO L 302 de 19/10/1992, pp. 0001-0050.

(36) Programa da Haia, op. cit. 1, ponto 3.2: «Construção de confiança mútua».

(37) No Plano de Acção para a aplicação do Programa, a Comissão Europeia considera que «a União deve prever não só regras em matéria de competência, reconhecimento e conflitos de leis, mas também medidas que permitam desenvolver a confiança mútua entre Estados-Membros, estabelecendo normas processuais mínimas e garantindo elevados níveis de qualidade dos sistemas judiciários, principalmente no que se refere à igualdade de tratamento e ao respeito dos direitos da defesa».

(38) Decisão-quadro do Conselho de 13 de Junho de 2002 relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados-Membros, 2002/584/JAI, JO L 190/1, de 18/7/2002.

(39) Proposta de decisão-quadro do Conselho relativa a certos direitos processuais no âmbito dos processos penais na União Europeia, COM(2004) 328 final, de 28/4/2004.

(40) A proposta inclui os seguintes direitos: assistência por advogado, acesso a interpretação e tradução gratuitas, assistência adequada às pessoas que não sejam capazes de entender ou acompanhar o procedimento, direito a comunicar com as autoridades consulares, no caso de suspeitos estrangeiros, notificação aos suspeitos dos respectivos direitos (entregando-lhes uma «carta de direitos»), artigos 2.o – 16.o da proposta.

(41) Acórdão de 18 de Julho de 2005, 2 BvR 2236/04, Bundesverfassungsgericht.

(42) Proposta de decisão-quadro do Conselho relativa a um mandado europeu de obtenção de provas para recolha de objectos, documentos e dados a fim de serem utilizados no âmbito de procedimentos penais, COM(2003) 688 final, de 14 de Novembro de 2003, (CNS) 2003/0270.

(43) O pedido de decisão prejudicial teve por objecto a interpretação de alguns artigos da decisão-quadro 2001/220/JAI relativa ao estatuto da vítima no processo penal de 15 de Março de 2001. O acórdão foi pronunciado no quadro de um processo penal contra Maria Pupino, educadora de infância em Itália, acusada de ter provocado lesões a alunos menores de 5 anos. O acórdão do caso Pupino representa um passo revolucionário no processo de construção de um espaço de liberdade, segurança e justiça, sendo a primeira vez que o Tribunal de Justiça reconhece abertamente o efeito directo das «decisões-quadro» e que o seu carácter vinculativo significa, para os órgãos judiciais nacionais, a obrigação de interpretação conforme ao direito nacional. Por outro lado, o Tribunal referiu que «[s]eria difícil para a União cumprir eficazmente [a] sua função se o princípio da cooperação leal, que implica nomeadamente que os Estados-Membros adoptem todas as medidas necessárias, gerais ou especiais, adequadas a assegurar a execução das suas obrigações derivadas do direito comunitário, não se impusesse igualmente no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal, integralmente fundada na cooperação entre os Estados-Membros». A relação (e compatibilidade) entre este acórdão do Tribunal de Justiça e o acórdão do Tribunal Constitucional Alemão que anula a legislação que transpõe o mandado de detenção europeu para o direito nacional está aberta a interpretação.

(44) Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de decisão do Conselho relativa à criação de uma rede judiciária europeia em matéria civil e comercial» (JO C 139, de 11 de Maio de 2001) e parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Iniciativa da República Federal da Alemanha tendo em vista a adopção de um regulamento do Conselho relativo à cooperação entre os tribunais dos Estados-Membros no domínio da obtenção de provas em matéria civil e comercial» (JO C 139, de 11 de Maio de 2001).