COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 13.10.2011 
SEC(2011) 1173 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
que acompanha o documento 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
CONSELHO, AO COMITE ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ 
DAS REGIÕES 
 
Aumentar o impacto da politica de desenvolvimento da UE: uma Agenda para a 
Mudança  
{COM(2011) 637 final} 
{SEC(2011) 1172 final}  
 
PT 2   PT 1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA:  Qual é exactamente o problema, quem é mais 
afectado e por que razão é necessária a intervenção dos poderes públicos? 
No contexto mundial actua l, caracterizado por grande s desafios internacionais1, por um debate 
sobre a legitimidade da ajuda e por um novo qua dro institucional a níve l internacional (G20, 
instituições financeiras internacionais, Nações Unidas, etc.) e da UE ( quadro de acção externa 
pós-Tratado de Lisboa), impõe-se uma mudança para « aumentar o impacto da política de 
desenvolvimento da UE ». O objectivo é tornar a política de  desenvolvimento da UE capaz de 
responder aos desafios da próxima década e ajuda r os países parceiros a concretizarem as 
mudanças necessárias para acelerar os progres sos em termos de redução da pobreza e de 
consecução dos ODM. 
Alguns estudos realizados actualmente2 revelam que, desde 2005, data da adopção da 
Declaração de Paris, as modalidade de con cessão de ajuda a nível mundial se têm vindo a 
deteriorar. Na realidade, inúmeros problemas  comprometem a eficiênc ia e a eficácia das 
políticas de desenvolvimento da UE e dos outros in tervenientes. Em primei ro lugar, assiste-se 
ao aumento da fragmentação da ajuda, parale lamente ao aumento da ajuda pública ao 
desenvolvimento. Observa-se uma tendência para conceder ajuda em pa rcelas cada vez mais 
reduzidas, bem como para o aumento da prolif eração de doadores: a nível mundial, estes estão 
presentes num maior número de países e, no in terior desses países, num maior número de 
sectores. A nível sectorial, a proliferação es tá igualmente bastante generalizada: em 2007, 
41 % dos sectores nos países beneficiários receberam ajuda de mais de três doadores da UE.  
Em segundo lugar, a proliferação de relações entre os países doadores e os parceiros requer 
grandes esforços de coordenação, que são apoi ados sobretudo pelos países parceiros, mas 
também pelos representantes dos doadores no terreno. A duplicação de esforços com outros 
doadores - incluindo com os Estados-Membros - conjuntamente com a falta de coordenação podem gerar lacunas súbitas em termos de c obertura geográfica/sect orial da ajuda (os 
chamados «órfãos da ajuda»), e criar um clima de  incerteza para os países parceiros e para os 
principais beneficiários nestes  países, entre os quais figuram  muitas vezes os grupos mais 
vulneráveis.  
Os custos a longo prazo da inef icácia da ajuda foram analisa dos por vários estudos do ponto 
de vista do impacto que têm na qualidade da administração dos países parceiros e nas economias dos países beneficiários. Esses custos  são expressos, na sua maioria, em termos 
qualitativos, embora em alguns casos se possa calc ular os custos quantitativos em termos de 
crescimento económico perdido ou de  aumento dos custos resultan te da imprevisibilidade do 
financiamento do desenvolvimento
3. Por exemplo, os custos a longo prazo relacionados 
unicamente com a fragmentação da ajuda impede m um governo de organizar a sua carteira de 
projectos ou mesmo de ter uma visão global dos investimentos e das acções financiadas pela 
                                                 
1 Tais como a crise financeira, as alterações climáti cas, o acesso à energia, a insegurança alimentar, as 
pressões migratórias, a fragilidade dos Estados, os conflitos regionais e a segurança internacional, a 
emergência de novos poderes/investidores/doadores. 
2 «Trends of In-country Aid Fragmentation and Donor Proliferation: An Analysis of Changes in Aid 
Allocation Patterns between 2005 and 2009», relató rio em nome da equipa da OCDE encarregada da 
divisão do trabalho e da complementaridade, primeiro projecto – 24 de Março de 2011– versão final a publicar. 
3 «Aid Effectiveness Agenda: Bene fits of a European Approach»  
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf   
 
PT 3   PT ajuda, comprometem a eficácia do planeamento e criam lacunas do ponto de vista geográfico, 
etc.4.  
2. ANÁLISE DA SUBSIDIARIEDADE: A acç ão da UE justifica-se com base na 
subsidiariedade (necessidade e valor acrescentado da UE)? 
Em conformidade com o Tratado de Lisboa, a competência em matéria de política de 
desenvolvimento é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. A Comissão dará o 
seu contributo para aumentar  o impacto da sua ajuda, embor a reconheça plenamente que 
outras dimensões e outros aspectos e interven ientes (como a coerência das políticas na 
perspectiva do desenvolvimento, as  modalidade de afectação de aj uda, a apropriação da ajuda 
pelos países, etc.) são complementares e deve m ser tidos em conta, na medida em que 
influenciam o impacto global da política de desenvolvimento da UE. Por conseguinte, as 
medidas adoptadas pela UE para promover a co ordenação e a coerência e a sua capacidade de 
colocar em comum serviços e recursos, bem co mo de manter o diálogo entre a UE e os 
parceiros, são necessárias, pois, por si só, a acção dos Estados-Membros não consegue satisfazer adequadamente essas exigências . Por conseguinte, a acção coordenada da UE no 
seu conjunto confere um valor acres centado que, em virtude do se u efeito de alavanca política 
e financeira, é superior à soma das acções  individuais dos 27 Estados-Membros e da 
Comissão
5. Segundo um estudo realizado em 20096, estima-se que os benefícios potenciais de 
uma abordagem europeia da eficácia da ajuda po derão situar-se entre os 3 e os 6 mil milhões 
de EUR por ano.  
Tal como sublinhado na consulta pública sobre o Livro Verde, a Comissão deverá concentrar 
a ajuda que gere num leque mais restrito de  sectores e de áreas; as opções devem ser 
efectuadas de forma mais estratégica do que no passado, tendo em conta as vantagens 
comparativas da UE e a sua capacidade de exercer um impacto si gnificativo. A Comissão 
pode igualmente desempenhar um papel de primeiro plano no lançamento e coordenação de uma melhor divisão do trabalho en tre a UE e os Estados-Membros. 
Para maximizar este valor acrescentado, uma esp ecialização e uma melhor divisão do trabalho 
poderão conduzir a uma maior eficácia, à realiz ação de economias de escala e à redução dos 
custos de transacção, cujos benefícios poderão ser utilizados para aumentar os recursos 
financeiros disponíveis e reforçar o poder negoc ial da UE, colocando-a assim numa melhor 
posição para desempenhar um papel de primeiro plano a nível mundial.  
3. OBJECTIVOS DA INICIATIVA DA UE: Quais são os principais objectivos 
estratégicos? 
Em conformidade com o Tratado, o objectivo pr imeiro da política de desenvolvimento da UE, 
e respectivas práticas, é a redução da pobreza nu m contexto de desenvolvimento sustentável. 
Os objectivos internacionalmen te reconhecidos no âmbito dest e objectivo global, subscrito 
pela UE, são os Objectivos de Desenvol vimento do Milénio (ODM). Uma importante 
                                                
 
4 Idem. 
5 Como demonstrado acima em referência ao estudo intitulado Aid effectiveness agenda : benefits of the 
European Approach from October 2009   
 http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf  
6 «Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach», HTPSE Limited, Outubro de 2009, 
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/AE_Full_Final_Report_20091023.pdf   
 
PT 4   PT conferência internacional re alizada em Setembro de 20107 sublinhou o desfasamento existente 
entre os níveis atingidos actualmente em term os da consecução dos ODM e os objectivos 
propriamente ditos, a menos de cinco anos do pr azo fixado; há uma preocupação especial com 
a falta de progressos em determinados países e regiões (nomeadamente na África Subsariana), 
bem como no que respeita a alguns dos ODM (d esignadamente, a saúde materno-infantil).  
Tendo em conta o esforço ainda necessário para  conseguir atingir os ODM antes de 2015, a 
UE tem de aumentar rapidamente o impacto da  sua ajuda na redução da pobreza. Após 2015, 
a UE terá de continuar a apoiar o esforço global até a pobreza estar completamente erradicada. O objectivo da agenda  para a mudança proposta é, pois, fazer com que cada euro 
concedido pela UE no âmbito da ajuda ao dese nvolvimento tenha o maior impacto possível na 
redução da pobreza nos países em desenvolviment o, a fim de maximizar o contributo da UE 
para a consecução dos ODM e, a longo prazo, para a erradicação da pobreza.  
Considera-se que é possível aumentar o impact o sobre a redução da po breza concentrando a 
ajuda da UE de um ponto de vista geográfico e s ectorial numa gama de países e sectores mais 
limitada, em vez de conceder ajuda em parcel as reduzidas pelo mundo inteiro. Deste modo, a 
Comissão continuará a ser um protagonis ta global em questões de desenvolvimento, 
concentrando simultaneamente, na sua qualidade  de doador, a sua ajuda nos sectores e nos 
países nos quais o impacto será maior.  
Em apoio deste esforço, a agenda relativa à coerência das políticas numa perspectiva de 
desenvolvimento (CPD) contribui ig ualmente para melhorar os resultados concretos da nossa 
cooperação para o desenvolvimento, reduzindo as  incoerências e promovendo sinergias entre 
os objectivos das políticas internas e o desenvo lvimento. Além disso, é necessário reforçar a 
coerência entre os objectivos da política externa e os objectivos da política de 
desenvolvimento.  
4. OPÇÕES ESTRATÉGICAS: Que opções fo ram analisadas e quais dessas opções 
foram avaliadas em pormenor? 
Na avaliação de impacto foram iden tificadas quatro opções principais: 
A primeira opção consiste em manter o status quo , o que significa que os processos de 
afectação e de execução da ajuda não sofrem qualquer modificação em relação ao actual 
sistema (nenhuma acção adicional da parte da UE ). Assim, a ajuda ao desenvolvimento gerida 
pela Comissão continuará a ser afectada a uma va sta gama de sectores e de países. Por outras 
palavras, a UE continua a fazer «tudo no mundo todo», sem enfrentar o problema da 
fragmentação da ajuda. Esta opção foi examin ada em pormenor, considerando a actual ajuda 
ao desenvolvimento da UE, dispersa e fragmentad a, que constitui a base a partir da qual se 
pode melhorar o sistema para o tornar mais eficaz e eficiente.  
A segunda opção consiste numa concentração sector ial; para reduzir a dispersão sectorial da 
ajuda da UE, a Comissão centrar-se-ia princi palmente em determinadas áreas e sectores, 
especialmente naqueles em que têm vantagens co mparativas, mas continuaria a prestar ajuda a 
um grande número de países, que vão desde os países mais pobres aos países em desenvolvimento mais avançados (dos PMA aos BRIC). 
                                                
 
7 Reunião plenária de alto nível das Nações Unidas sobre os ODM, Nova Iorque. 
 
PT 5   PT A terceira opção consiste numa concentração ge ográfica; para reduzir a dispersão geográfica 
da ajuda da UE, a Comissão concentraria a sua ajuda num número limitado de países 
(seleccionados em função das suas necessidades, capacidades, interesses e compromissos), mas continuaria a cobrir uma vasta gama de sectores.  
Na quarta opção, a UE concentraria a sua ajuda  tanto a nível sectorial como geográfico, 
propondo uma abordagem diferenciada da afectação  da ajuda ao desenv olvimento, bem como 
uma oferta de ajuda concentrada num número limitado de sectores.  
A avaliação de impacto não visa examinar escolh as sectoriais e geográficas pré-determinadas, 
mas, pelo contrário, testa os princípios
 de concentração sectorial e diferenciação geográfica. A 
escolha final dos sectores e pa íses será o resultado de uma análise pormenorizada e de um 
diálogo exaustivo, país por país, com base nos pr incípios estabelecidos de apropriação e de 
parceria consagrados na Declaração de Paris,  bem como no debate com os outros doadores, 
em especial os Estados-Membros da UE, no âmbito do código de conduta sobre a divisão das 
tarefas.  
A capacidade da UE de atingir os seus objec tivos de desenvolviment o será influenciada 
igualmente pelos seguintes factores: uma maio r coerência das políticas na perspectiva do 
desenvolvimento, uma melhor coordenação a ní vel da UE, a escolha das modalidades de 
afectação da ajuda e os níveis globais de financiamento dis ponível para o desenvolvimento, 
que são constantes aplicáveis a cada uma das qu atro opções. Por conseguinte, estes elementos 
não são considerados parte integr ante da avaliação de impacto.  
5. AVALIAÇÃO DOS IMPACTOS: Quais os principais impactos económicos, 
ambientais e sociais de cada uma das opções, designadamente em termos de benefícios e 
de custos (quantificados/monetizados) (incluindo estimativas sobre o ónus 
administrativo e outros custos de conf ormidade e de implementação para as 
administrações públicas)?  
Opção 1 :  
Na hipótese de o status quo ser mantido, a ajuda gerida pe la Comissão continuaria a ser 
concedida a uma vasta gama de sectores e país es beneficiários. A Co missão manteria assim 
uma presença global e transsectorial, o que lhe permitiria exercer uma influência a nível mundial e ter um efeito de  alavanca em todos os pa íses. A opção de manter o status quo  não 
aborda o problema da dispersão e da fragmenta ção da ajuda, aumentando assim os riscos de 
ineficiência do futuro programa de ajuda. Além disso, os limitados meios de ajuda continuariam a ser objecto de uma dispersão de masiado grande, o que reduziria o impacto da 
ajuda e prejudicaria a sua pertinênci a, legitimidade e visibilidade.  
Opção 2 :
 
Uma maior concentração sectorial poderia contribui r para reforçar o imp acto da ajuda da UE, 
concentrando os recursos num número limitado de sectores, aumentando assim a massa crítica 
da UE. Além disso, a Comissão manteria a sua presença globa l em termos de ajuda ao 
desenvolvimento, exercendo a sua in fluência e um eventual efe ito de alavanca em todos os 
países. No entanto, a concentração sectorial corre  o risco de criar uma eventual discrepância 
entre a oferta limitada da Comissão e a proc ura dos países parceiros, tornando difícil 
dispender todos os recursos disponíveis. Além disso, uma abordagem descendente da 
 
PT 6   PT concentração sectorial prejudicaria o processo  de apropriação pelos países (um elemento 
considerado essencial para a eficácia da aj uda e para o êxito global do desenvolvimento). 
Opção 3 :  
Uma maior concentração geográfica poderia contribu ir para aumentar o impacto da ajuda da 
UE, concentrando os recursos limitados nos países em que são mais necessários e nos quais a ajuda pode ter um impacto maior. Deste modo, a Comissão aplicaria uma abordagem diferenciada à afectação de ajuda e às parcer ias, assente num diálogo político e estratégico 
abrangente com todos os países parceiros, através do qual a UE definiria a forma de 
cooperação mais adequada, o que lhe permitiria adoptar medidas fundamentadas e objectivas 
sobre a combinação de medidas, os níveis de ajuda, os instrumentos financeiros e as modalidades de afectação de ajuda mais eficazes. 
No entanto, a opção relativa à concentração  geográfica corre o risco de enfraquecer a 
influência e o efeito de alavanca da UE em certos países e regiões em que já não estaria presente. Além disso, se a coordenação e a divisão do trabalho entre a UE e os seus 
Estados-Membros não forem melhoradas, esta  opção corre o risco de acentuar o fosso 
existente entre os países privilegiados e os países negligenciados, num período em que um 
número cada vez maior de dadores da UE estão a reduzir as suas intervenções e se estão a retirar de uma série de países em desenvolvi mento. Todavia, estes dois riscos podem ser 
atenuados por medidas de acompanhamento, como  uma estratégia de saída progressiva, que 
vise estabelecer parcerias de um novo tipo com os países que deixaram de receber ajuda e 
progredir em termos da programação conjunta e da divisão do trabalho. 
Opção 4 :
 
Uma melhor concentração sectorial e geográ fica poderia contribu ir para aumentar 
substancialmente o impacto da ajuda da UE através de uma utilização e de uma afectação mais judiciosas e mais estratégicas dos esca ssos recursos disponíveis . A UE poderia, desta 
forma, aumentar a sua massa crítica em certos se ctores e países, o que lhe permitiria reforçar 
o seu poder negocial e o seu efeito  de alavanca sobre os recurs os e as políticas. Ao dar o 
exemplo, a Comissão poderia aumentar a visibi lidade e a legitimidade da sua ajuda e 
encorajar os Estados-Membros da UE a fazerem o mesmo. Tal contribuiria igualmente para 
reforçar o papel federador e coordenador da Comissão, nomeadamente no que diz respeito a 
determinados aspectos essenciais da divisão do trabalho. 
6. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES: Qual a opç ão preferida e quais os critérios/a 
justificação para essa preferência? 
A avaliação de impacto conclui que a opção 4 é a mais sólida, pois permite uma distribuição 
mais estratégica, justificável e visível dos esca ssos recursos da ajuda da UE, que, em vez de 
serem dispersos em parcelas demasiado reduzidas por vários sectores e vários países - como 
preconizado na opção relativa ao status quo  (opção 1) - serão concen trados nos sectores e nos 
países com maiores necessidades e nos quais podem ter um maior impacto na redução da 
pobreza. A opção 4 combina as vantagens da s opções 2 e 3 e ultrapassa algumas das 
limitações inerentes a uma concentração exclusivamente sectorial ou exclusivamente geográfica.  
 
PT 7   PT A estratégia defendida na opção 4 permitirá à Comissão exercer um papel mais equilibrado e 
estratégico enquanto doador, o que deverá ter efeitos positivos para a sua visibilidade e 
reputação.  
7. CONTROLO E AVALIAÇÃO: Quai s são os mecanismos para o cálculo dos custos e 
benefícios concretos da obtenção dos efeitos desejados? 
A Comissão dispõe já de sistemas que permitem efectuar controlos e avaliações regulares de 
todo o seu programa de ajuda. Actualmente, avalia  estratégias temáticas e por país, programas 
e projectos individuais. A realiza ção de exercícios de avaliação mais vastos permite apreciar a 
complementaridade e as sinergias entre os dife rentes instrumentos legislativos, incluindo as 
actividades que não acarretam despesas. As ava liações complexas podem igualmente analisar 
objectivos políticos gerais, definidos no âmbito  dos processos políticos correspondentes, bem 
como questões transversais que dizem respeito a todos ou a alguns instru mentos legislativos. 
Na medida do possível, a Comissão associa todas as partes interessadas à fase de avaliação da 
ajuda da UE, incluindo às avaliações conjuntas.