Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Parceria para a execução dos Fundos Estruturais"

(2004/C 10/07)

Em 18 de Fevereiro de 2003, Michel Barnier, membro da Comissão Europeia, incumbido da política regional, solicitou, em nome da Comissão, um parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Parceria para a execução dos Fundos Estruturais".

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer com base no relatório introdutório do relator P. Barros Vale, co-relator B. Di Odoardo, em 11 de Setembro de 2003.

Na 402.a reunião plenária de 24 e 25 de Setembro de 2003 (sessão de 24 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) tem desde sempre prestado uma especial atenção às formas de articulação e concertação das políticas públicas, aos níveis Europeu e de cada um dos Estados-Membros, entre as autoridades eleitas e seus representantes e a sociedade civil organizada.

1.2. Por isso inscreveu o CESE no seu programa de trabalhos para o ano 2003 um parecer de iniciativa com vista a estudar e pronunciar-se sobre a temática da Parceria para a execução dos Fundos Estruturais. A Comissão Europeia, entendeu também solicitar ao CESE um parecer exploratório sobre essa questão, ficando assim bem demonstrada a pertinência e actualidade de uma matéria que deve ser desenvolvida e aprofundada, especialmente nas ópticas da revisão futura dos Regulamentos referentes aos Fundos Estruturais e implicitamente do próprio alargamento próximo da União Europeia, a um novo e importante número de Estados.

1.3. A "Parceria" é um dos princípios perseguidos no enquadramento legal da política estrutural (conforme se torna claro e incontornável pelo Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999), e tem vindo, ao longo das várias reformas, a ganhar relevo e importância.

1.4. A generalização da Parceria deu-se no período 1994-1999, mas no actual, 2000-2006, verifica-se um alargamento(1) às autoridades locais, parceiros económicos e sociais e algumas Organizações Não Governamentais (ONG).

1.5. Paralelamente ao alargamento verificado ao nível das entidades potenciais parceiras, existe ainda um aprofundamento da sua participação, que abrange agora as fases que vão desde a concepção, à avaliação ex-post, passando pelo acompanhamento(2).

1.6. O maior relevo dado à questão da Parceria deve-se, essencialmente a dois factores, a saber:

- a vontade manifestada pelos parceiros sociais de que o papel da Parceria fosse reforçado,

- os resultados de estudos que apontam a existência de uma boa Parceria (ampla e integrada) como factor de sucesso dos programas porque:

a) o envolvimento dos parceiros desde o início do processo, permite intervenções mais conhecedoras e legítimas;

b) sendo ampla e integrada, a Parceria permite ainda uma melhor coordenação na organização dos programas e

c) quer por via de uma melhor selecção dos projectos, quer por via de uma melhor informação dos beneficiários potenciais e dos co-financiadores se leva a uma melhor utilização das dotações;

d) por último, se consegue ainda uma maior transparência, por via da maior e melhor visibilidade das acções comunitárias.

2. Conceito de Parceria

2.1. Existe a necessidade de melhor definir, desde logo, o que é, efectivamente, Parceria, reforçando o seu importantíssimo papel na boa execução dos Fundos Estruturais enquanto instrumento de equidade social, e não enquanto instrumento político.

2.2. A parceria definida no Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais(3), envolve fundamentalmente dois tipos de parceiros (cujas diferenças de função mereceriam maior clarificação no âmbito do referido Regulamento):

- os parceiros "institucionais" e, em particular, as autoridades regionais e locais;

- as forças económicas e sociais.

2.3. Este parecer do CESE aborda a "Parceria", de uma forma geral, mas dá obviamente atenção particular à óptica dos parceiros económicos e sociais, sobre esta matéria.

3. A situação actual

3.1. A primeira forma de parceria no âmbito dos Fundos Estruturais é a que se realiza ao nível europeu, antes ainda da parceria ao nível dos Estados-Membros. Com efeito, as acções comunitárias devem basear-se, desde a fase de programação geral, na concertação entre a Comissão, os Estados-Membros e os parceiros económicos e sociais.

3.2. O citado Regulamento relativo aos Fundos Estruturais prevê, no seu artigo 8.o, que a Comissão consultará anualmente "as organizações representativas dos parceiros económicos e sociais ao nível europeu sobre a política estrutural da Comunidade".

3.3. Embora o CESE reconheça o efeito demonstrador e mesmo multiplicador que a "parceria" pode desempenhar ao nível dos Estados Membros, na prática, essa consulta ao nível europeu limitou-se, nos últimos anos, à organização de reuniões de algumas horas, limitando-se os parceiros, fundamentalmente, a ouvir um relato sucinto sobre o andamento dos Fundos Estruturais, sem possibilidade concreta de apresentação de propostas de orientação ou avaliação fundamentadas.

3.4. A parceria ao nível europeu tem-se limitado a "prestação de informações", o que é diferente de "concertação" sobre as políticas estruturais da Comunidade, embora se reconheça que sobre esta matéria compete também aos parceiros sociais europeus a iniciativa e a função de acompanhar activamente o processo institucional para a execução dos Fundos Estruturais.

3.5. É necessário que a Comissão reveja as formas de consulta dos parceiros económicos e sociais, criando mais oportunidades de reunião e promovendo efectivos debates e efectiva concertação com os parceiros permanentes e sectoriais.

3.6. É ainda desejável que, no âmbito de uma revisão geral do Regulamento relativo aos Fundos Estruturais, se estabeleça, de uma forma ainda mais explicita, que a Comissão, sobretudo numa fase de definição dos objectivos gerais das Políticas Estruturais, deverá sempre consultar, para além dos Estados-Membros, os parceiros Económicos e Sociais ao nível europeu (a este propósito, é significativa a actual formulação do art. 10.o do Regulamento, que reza "... após a consulta de todos os Estados-Membros, a Comissão publicará, para cada um dos objectivos previstos no art. 1.o, orientações indicativas gerais baseadas nas políticas comunitárias relevantes aprovadas ...", não é feita qualquer referência à consulta dos parceiros socioeconómicos).

3.7. Traçar um quadro analítico das diversas formas de parceria existentes nos Estados-Membros no âmbito da programação dos Fundos Estruturais 2000-2006 é extremamente difícil. Ao analisar os Planos de Desenvolvimento, os Quadros Comunitários de Apoio, os programas Operacionais ou os Documentos Únicos de Programação, verifica-se que na maior parte dos casos, existem apenas alusões muito genéricas às formas de envolvimento dos parceiros económicos e sociais e indicações muito variáveis e sumárias sobre a sua participação dos Comités de Acompanhamento.

3.8. É, pois, necessário estabelecer directrizes comunitárias que melhor definam o conteúdo dos relatórios dos Estados-Membros sobre as disposições adoptadas em matéria de consulta dos parceiros. Será assim possível obter informações mais pormenorizadas sobre as formas de parceria e proceder a análises úteis sobre as melhores práticas.

3.9. O alargamento do tipo de entidades que podem participar nos Comités de Acompanhamento, permite ainda uma melhoria na gestão e aplicação dos Fundos Estruturais, porquanto a experiência que cada uma delas possui em concreto, bem assim como o conhecimento da realidade socioeconómica e da área geográfica onde intervêm, são assim aproveitados, imprimindo uma melhoria qualitativa em todo o processo.

3.10. O reforço da Parceria e do papel dos parceiros aparece como um importante objectivo, que nem sempre é virtualizado na prática de consulta de concertação. São disso exemplo:

a) para a aprovação dos planos apresentados pelos Estados-Membros, é condição essencial a consulta dos parceiros económicos e sociais aquando da concepção daqueles; os moldes em que tal consulta é efectuada nem sempre têm sido os melhores, no sentido de que se verifique um efectivo apoio/envolvimento das entidades parceiras;

b) para se chegar ao plano definitivo, faz parte das negociações entre a Comissão e os Estados-Membros, o reforço da Parceria mas a situação tem vindo a depender muito de Estado-Membro para Estado-Membro, faltando clareza quanto ao limiar mínimo aceitável para o envolvimento dos parceiros;

c) a Parceria é um dos factores constantes nas especificações para a avaliação intercalar de todos os programas e documentos únicos de programação. Novamente, é importante clarificar-se que forma a Parceria é encarada/influencia esta avaliação;

d) a Comissão incentivou a transposição para o mainstreaming das experiências de parceria promovidas no período anterior, por exemplo, os pactos territoriais para o emprego; mas, em alguns casos, por culpa de uns e outros (autoridades e parceiros) nem sempre foi brilhante o resultado alcançado;

e) a Comissão lançou uma avaliação temática dos pactos territoriais para o emprego que apoiou no anterior período, sendo que serão efectuados estudos de caso que deverão dar origem a uma lista de boas práticas, acerca das quais o CESE gostaria de se pronunciar.

3.11. Também os parceiros potenciais têm um papel fundamental no reforço da Parceria, nomeadamente pela diversidade relativamente aos existentes com uma diferente visão da realidade, pelo que devem defender junto do Estado-Membro a que pertencem a sua integração nos Comités de Acompanhamento, sendo que deveriam poder recorrer efectivamente a acções de assistência técnica e de formação especializada, e desenvolvendo as boas práticas observadas.

3.12. Já no corrente período, 2000-2006, e nestes primeiros anos, podemos observar o seguinte:

a) dos mais de 100 programas e documentos únicos de programação do Objectivo 1, 60 do Objectivo 2 e 59 referentes ao Interreg III que a Comissão já recebeu e examinou, observa-se o respeito das disposições regulamentares referentes à Parceria, que é condição de elegibilidade;

b) a Comissão verificou ainda que os diversos planos, programas e documentos únicos de programação, foram apresentados para consulta aos parceiros económicos e sociais, prevendo-se a participação destes nos Comités de Acompanhamento;

c) de ressalvar, no entanto, a qualidade da informação prestada pelos Estados-Membros relativamente a esta temática, que é muito variável. Muitos países, apenas referem a consulta aos parceiros, sem qualquer detalhe ou especificação. Existem excepções em que se publicaram os programas on-line para informação do público, considerando o Comité que esta é uma prática que deve ser incentivada pela Comissão;

d) também a informação respeitante à participação nos Comités de Acompanhamento é muito variável. Nalguns casos, apenas existe a indicação de que os parceiros serão associados. Nas audições sobre esta matéria levadas a cabo pelo CESE, notou-se um grande frustração pelos resultados conseguidos por parte dos Parceiros, ao contrário da apreciação positiva feita pelas diversas Administrações;

e) nos documentos apresentados, nota-se uma utilização heterogénea do termo "parceiros", muitas vezes de programa para programa, num mesmo país, consequência da subsidiariedade prevista no artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999;

f) também ao nível dos direitos reconhecidos aos parceiros económicos e sociais nos Comités de Acompanhamento existe heterogeneidade. Com efeito, embora participem nesses Comités, muitas vezes têm um estatuto diferente dos outros membros, ou não tendo direito a voto, ou sendo esse direito restrito, muitas vezes porque apenas têm no Comité uma função consultiva, ou informativa;

g) apesar de alguns constrangimentos verificados, acredita o CESE, no que parece ser acompanhado pela Comissão, que haverá resultados a médio prazo. Como é sabido, no actual período, 2000-2006, os Comités de Acompanhamento têm uma função mais importante do que anteriormente, devendo, nomeadamente, aprovar os critérios de selecção dos projectos. Já na próxima avaliação intercalar será possível retirar conclusões mais acertadas, uma vez que o impacto da Parceria é um dos elementos que terá que ser avaliado;

h) das alíneas anteriores, percebe-se a importância da Parceria, bem como a importância que esta assume na execução dos Fundos Estruturais. No entanto, e pela diversidade de procedimentos e modo de intervenção dos parceiros, parece faltar um enquadramento claro dos moldes de participação destes nas diversas fases em termos de procedimentos e de modo de efectivar a Parceria, devendo ser dada especial atenção a esta questão. A heterogeneidade verificada no papel dos Parceiros e modo de intervenção, mesmo quando se trata de um mesmo Estado-Membro, denota, desde logo, a eventual necessidade de um maior e mais detalhado enquadramento desta temática.

3.13. Muita coisa há, no entanto a ser feita neste âmbito, tendo a Comissão um papel fundamental. O Comité é de opinião que a iniciativa do Parecer que lhe foi solicitado é muito meritório e que existe um efectivo efeito multiplicador e criador de um novo espaço de interrelacionamento na relação dos Parceiros Sociais com as administrações públicas dos Estados-Membros. O pioneirismo destas novas fórmulas de desenvolvimento da sociedade civil e em especial dos parceiros económicos e sociais da execução de Programas públicos, é por si só especialmente responsabilizante para a Comissão Europeia, que deve actuar e levar as administrações a actuarem de forma irrepreensível.

4. Os diferentes níveis e estádios da parceria e questões processuais associadas

4.1. O estudo de 1999 "The thematic evaluation of the partnership principle", encomendado pela Comissão Europeia e realizado pelo Tavistock Institute - Evaluation Development and Review Unit, de Londres, pôs em evidência diferenças significativas no que se refere à participação dos parceiros nas diversas fases dos programas. Tal participação, na maior parte dos casos, revelou-se significativa na programação e programação geral (pré-negociação), mas totalmente insuficiente nas fases de acompanhamento e avaliação. O estudo refere que, nestas últimas fases e em muitos Estados-Membros, apenas foi dada aos parceiros "uma ilusão de participação".

4.2. Estas considerações devem levar a uma reflexão sobre os Comités de Acompanhamento previstos no artigo 35.o do Regulamento relativo aos Fundos Estruturais. As novas e importantes funções atribuídas a estes órgãos exigem a revisão dos mecanismos de participação dos parceiros sociais.

4.3. O citado relatório do Tavistock Institute observava que, para os parceiros, os Comités de Acompanhamento tinham sido uma forma de obter informações sobre o andamento dos Fundos, mais do que uma instância de participação nas opções.

4.4. É necessário, antes de mais, que a participação dos parceiros económicos e sociais nos Comités de Acompanhamento passe a ser obrigatória e seja valorizada mediante a atribuição do direito de voto, que torne clara a posição dos mesmos em relação às matérias discutidas nessa instancia.

4.4.1. A expressão de posição dos parceiros através do simples registo em acta das opiniões sobre as matérias em discussão, não permite, nem às autoridades nacionais ou regionais, nem às Instituições Europeias, adquirirem uma visão clara sobre o sentir da maioria das entidades representadas nos Comités de Acompanhamento, nem sequer da força relativa das eventuais diferentes posições em confronto, pelo que só votando se atingirá com clareza esse objectivo.

4.5. Importa que os parceiros económicos e sociais possam dar o seu contributo nos Comités de Acompanhamento. Para tal é necessário:

- que as ordens do dia das reuniões não se centrem exclusivamente, como acontece com frequência, nas soluções de problemas administrativos e burocráticos no âmbito das relações entre autoridades de gestão e a Comissão; as reuniões do Comité devem concentrar-se efectivamente na verificação da "eficiência e qualidade de execução" das intervenções;

- criar ou operacionalizar um secretariado técnico dos Comités de Acompanhamento capaz de prestar o apoio necessário, a fim de que os parceiros económicos e sociais possam desempenhar cabalmente a sua missão, preparando adequadamente a informação para a sua tomada de posição;

- que a qualidade da parceria alcançada nas diversas intervenções seja um dos indicadores de acompanhamento que reflectem a eficiência dos programas e um critério importante na atribuição de "reserva de eficiência" - prevista no artigo 44.o do Regulamento - a que os Estados-Membros podem aceder a meio dos programas operacionais.

4.6. A Comissão deveria mandar elaborar um estudo actualizado dos tipos diferenciados de modelos de participação que têm vindo a ser utilizados aos níveis nacional e regional, possibilitando por essa via de informação avaliar e disseminar um conjunto de práticas menos conhecidas, mas de grande relevância para o futuro.

4.7. O CESE considera indispensável a garantia de independência de quem avalia um determinado programa relativamente à autoridade nacional responsável pela sua execução, e também aqui os Parceiros Institucionais e os Económicos e Sociais poderão ter um papel acrescido pelo conhecimento adquirido quanto aos resultados práticos alcançados nas diversas intervenções.

5. Critérios de selecção de parceiros

5.1. A selecção dos parceiros, e a transparência quanto a funções e responsabilidades é no entender do CESE de primordial importância.

5.2. A compatibilidade ou não, dos parceiros terem envolvimento efectivo nas várias fases de implementação dos programas e serem, simultaneamente, promotores de projectos, exige a necessidade de estabelecer regras que definam a selecção dos parceiros de modo a que não sejam envolvidas na Parceria entidades que dependem do Estado e que, portanto, estarem limitadas funcional ou estruturalmente na independência da sua acção.

5.3. O CESE considera que deve ser avaliado o número aconselhável de parceiros envolvidos, em cada fase dos programas, de modo a não imprimir ineficácia nos processos por via de uma maior burocratização e de uma generalizada desresponsabilização individual, que se perderá em alargadíssimos comités que às vezes não são mais que fóruns formais de informação.

5.4. O CESE defende a existência de redes credíveis (e com competências adequadas) de parceiros aos diversos níveis, que permitam o efectivo envolvimento dos mesmos e não uma participação meramente formal.

5.5. Para além das entidades que tradicionalmente constituem os parceiros económicos e sociais (sindicatos de trabalhadores, associações de industriais, agricultores, artesãos e de comerciantes, terceiro sector, cooperativas, etc.) importa reforçar o envolvimento dos chamados organismos funcionalmente autónomos, como as Câmaras de Comércio, as Universidades, os organismos promotores de habitação social, etc., nas políticas estruturais comunitárias.

6. Conflitos de interesse

6.1. A composição da Parceria e eventual ineficácia dos processos por via da acumulação de funções incompatíveis com a transparência e independência das decisões, por exemplo, envolvimento das mesmas pessoas nas fases de programação/acompanhamento/avaliação, sendo muitas vezes os próprios beneficiários dos programas, pode ser prejudicial.

6.2. Muitas vezes parece existir eventual incompatibilidade, ou conflitos de interesse, quando quem decide, pode também ser beneficiário dos Fundos Estruturais.

6.3. Deve ser claro quais são as fases do processo nas quais deve haver envolvimento dos parceiros, bem assim como o seu poder. Os parceiros deverão ter assim um papel consultivo e não poder decisório. A existência de poder decisório dos parceiros económicos e sociais traduzir-se-ía na desvirtualização da democracia representativa que elege os órgãos próprios para a tomada de decisões. A posição do CESE, quanto ao direito de voto dos parceiros, é que ele deve cingir-se aos órgãos de preparação, acompanhamento e avaliação, e nunca aplicar-se nos órgãos de gestão e decisão sobre projectos, embora os parceiros devam ali ter assento, ou estar representados. Trata-se assim de aplicar os princípios da Democracia Participativa, sem afectar os princípios da Democracia Representativa.

6.4. O CESE é de opinião que devem ser estabelecidas regras claras para cada um dos grupos intervenientes: programadores, acompanhantes, avaliadores, afastando assim potenciais conflitos de interesse incompatíveis com princípios de ética geral e respeitadores dos princípios do Direito.

7. Outros tipos de parceria

7.1. Na execução dos fundos, o CESE é de opinião que cada vez mais se deve avançar para novas formas de envolvimento dos Parceiros Institucionais e Económicos e Sociais, muito para lá de uma participação nos órgãos de planeamento gestão controlo e avaliação.

7.2. A concretização de processos de Subvenção Global é a este propósito uma via a reforçar, impondo aos Estados-Membros a exigência da adopção deste tipo de modelos, pelo menos numa reduzida parte dos QCA, pelas vantagens que possivelmente decorrerão de menor burocratização, celeridade, e ausência de esforço dos orçamentos dos Estados-Membros, tendo em conta os actuais constrangimentos generalizados das Finanças Públicas.

7.3. O CESE não é de opinião que os processos de Subvenção Global se devam manter intactos, tal qual têm vindo a ser aplicados, mas considera indispensável que, após uma avaliação das experiências anteriores, possam ser introduzidas melhorias nas suas regras, por forma a possibilitar cada vez mais o envolvimento de operadores credíveis, não exclusivamente estatais, na gestão dos Fundos Comunitários, processo que infelizmente não tem sido seguido por muitos dos Estados-Membros.

8. Financiamento e assistência técnica

8.1. Parece ainda ao CESE que os Parceiros Económicos e sociais deverão ter acesso a financiamento e formação para cabalmente desempenharem as funções para que são chamados, sendo essa prática muito rara ou praticamente inexistente até ao momento.

8.2. A debilidade da participação dos Parceiros, fica nalguns casos a dever-se ao facto de não possuírem os técnicos em número e habilitações suficientes para participarem de forma activa, nos fóruns associados aos Fundos Comunitários, onde poderiam e deveriam participar.

9. Alargamento

9.1. O Alargamento próximo da União é um motivo acrescido de preocupação para o CESE, sabendo-se da fragilidade da sociedade civil existente nalguns desses futuros Estados-Membros. A parceria nesses países só poderá tornar-se efectiva se um particular cuidado for dado ao reforço técnico e financeiro das organizações económico-sociais, com o objectivo de virem a dispor das condições mínimas para que o seu envolvimento na mecânica da Parceria resulte eficaz.

10. Outras questões

10.1. O CESE considera a necessidade dos Estados-Membros prestarem particular atenção a todo o processo burocrático, diminuindo-o ao seu mínimo desejável. Muitas vezes é a complexidade administrativa exagerada e desproporcionada que põe em causa o próprio principio da parceria, pelo estabelecimento de barreiras e práticas tantas vezes contraproducentes.

11. Conclusões

11.1. O CESE considera serem grandes as vantagens do estabelecimento de um patamar mínimo de participação, regulamentada à cabeça por Regulamento Comunitário, deixando aos Estados-Membros o estabelecimento de níveis mais aprofundados de participação, ao nível da legislação ou disposições nacionais.

11.2. O papel dos parceiros económicos e sociais, o conteúdo das propostas e os procedimentos de participação são necessariamente diferentes nas fases de preparação, financiamento, acompanhamento e avaliação das intervenções estruturais da Comunidade. Importa, por isso clarificar o que se espera dos parceiros, as disposições que os parceiros devem tomar para que os programas tenham o maior êxito possível, em que níveis se articula a actividade da parceria e quais são as instâncias políticas e técnicas em que os parceiros devem intervir.

11.3. A parceria tem importância decisiva em duas fases das intervenções estruturais:

- na fase "política" de programação dos fundos e de opções gerais, seja a nível comunitário, seja a nível dos Estados-Membros;

- na fase de acompanhamento e avaliação das intervenções.

11.4. O CESE considera necessária a reformulação, no sentido de um maior detalhe, do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, por forma a criar um enquadramento claro para cada grupo interveniente em cada uma das fases de um programa, desde a concepção à avaliação, de modo a permitir um verdadeiro envolvimento dos interlocutores económicos sociais.

11.5. Parece ao CESE que a fase de gestão operacional das intervenções, deve continuar a ser da competência das autoridades de gestão, evitando interferências e confusão de papéis.

11.6. Considera o CESE que a experiência dos Pactos Territoriais para o Emprego, poderá trazer informações importantes relativamente ao envolvimento/papel dos parceiros e aprofundar as responsabilidades e limitações que subsistem seja por parte das Administrações Públicas, seja por parte dos Parceiros Económicos e Sociais e dos Parceiros Institucionais.

11.7. Um nível mais aprofundado e responsabilizante dos Parceiros Económicos e Sociais, com capacidade técnica e financeira, na gestão de acções utilizadoras de Fundos Comunitários é vivamente aconselhado, propondo o CESE o estabelecimento de um patamar mínimo substancial (por exemplo 15 % do total financeiro do QCA) que os Estados-Membros sejam obrigados a aceitar serem aplicados através das chamadas Subvenções Globais, infelizmente muito pouco utilizadas até ao momento.

Bruxelas, 24 de Setembro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Artigo 8.o do Regulamento referido no ponto 1.

(2) Artigo 15.o do mesmo Regulamento.

(3) JO L 161 de 26.6.1999.