COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO —

Orientações relativas aos auxílios estatais que visam promover os investimentos de financiamento de risco

(2021/C 508/01)

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 4

2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DAS ORIENTAÇÕES E DEFINIÇÕES 8

2.1. Âmbito de aplicação das presentes Orientações 8

2.2. Auxílios ao financiamento de risco sujeitos a notificação 10

2.3. Definições 11

3. APRECIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS AO FINANCIAMENTO DE RISCO 14

3.1. Primeira condição: o auxílio facilita o desenvolvimento de uma atividade económica 15

3.1.1. Identificação da atividade económica apoiada 15

3.1.2. Efeito de incentivo 15

3.2. Segunda condição: prevenção de efeitos adversos sobre as trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum 16

3.2.1. Elementos de base da avaliação ex ante a apresentar à Comissão pelo Estado-Membro em causa 16

3.2.2. Necessidade de intervenção do Estado 18

3.2.2.1. Medidas destinadas a categorias de empresas fora do âmbito de aplicação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria 19

a) Pequenas empresas de média capitalização 19

b) Empresas de média capitalização inovadoras 19

c) PME que recebem o investimento inicial de financiamento de risco enquanto operam em qualquer mercado por um período superior ao período de elegibilidade fixado no Regulamento Geral de Isenção por Categoria 19

d) Empresas em fase de arranque e PME que requerem um investimento de financiamento de risco num montante superior ao limite fixado no Regulamento Geral de Isenção por Categoria 20

e) Plataformas de negociação alternativas que não preenchem as condições do Regulamento Geral de Isenção por Categoria 20

3.2.2.2. Medidas cujos parâmetros de conceção não cumprem o Regulamento Geral de Isenção por Categoria 20

a) Instrumentos financeiros com participação de investidores privados independentes inferior aos rácios previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria 20

b) Instrumentos financeiros com parâmetros de conceção superiores aos limites máximos previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria 21

c) Instrumentos financeiros que não sejam garantias em que os investidores, os intermediários financeiros e os seus gestores são selecionados dando preferência à proteção face a evolução desfavorável ( downside protection ) relativamente à participação assimétrica nos lucros 21

d) Incentivos fiscais aos investidores empresariais, incluindo os intermediários financeiros ou os respetivos gestores, que atuam como coinvestidores 22

3.2.3. Adequação da medida de auxílio 22

3.2.3.1. Adequação em comparação com outros instrumentos de intervenção e outros instrumentos de auxílio 22

3.2.3.2. Condições para determinar a adequação dos instrumentos financeiros 22

(a) Investimentos de capital próprio 24

(b) Instrumentos de dívida com financiamento: empréstimos 25

(c) Instrumentos de dívida sem financiamento: garantias 25

3.2.3.3. Condições para determinar a adequação dos incentivos fiscais 26

3.2.3.4. Condições relativas às medidas de apoio às plataformas de negociação alternativas 26

3.2.4. Proporcionalidade do auxílio 27

3.2.4.1. Condições aplicáveis aos instrumentos financeiros 27

3.2.4.2. Condições aplicáveis aos incentivos fiscais 28

3.2.4.3. Condições aplicáveis às plataformas de negociação alternativas 29

3.2.4.4. Cumulação 29

3.2.5. Evitar efeitos negativos indevidos dos auxílios ao financiamento de risco sobre a concorrência e as trocas comerciais 29

3.2.5.1. Efeitos positivos a ter em conta 29

3.2.5.2. Efeitos negativos a ter em conta 30

3.2.5.3. Ponderação dos efeitos positivos e dos efeitos negativos do auxílio 32

3.2.6. Transparência 32

4. AVALIAÇÃO 33

5. DISPOSIÇÕES FINAIS 34

5.1. Aplicabilidade 34

5.2. Medidas adequadas 34

5.3. Relatórios e controlo 35

5.4. Revisão 35

1. INTRODUÇÃO

1. o , n. o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. Ao longo dos anos, a Comissão tem vindo a reconhecer a importância do mercado de financiamento de risco para as economias dos Estados-Membros e a necessidade de melhorar o acesso ao financiamento de risco para as pequenas e médias empresas («PME»), as pequenas empresas de média capitalização («empresas de média capitalização») e as empresas de média capitalização inovadoras Com base no artigo 107., n.3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. Ao longo dos anos, a Comissão tem vindo a reconhecer a importância do mercado de financiamento de risco para as economias dos Estados-Membros e a necessidade de melhorar o acesso ao financiamento de risco para as pequenas e médias empresas («PME»), as pequenas empresas de média capitalização («empresas de média capitalização») e as empresas de média capitalização inovadoras ( 1 ) , bem como a consequente necessidade de dispor de um conjunto de orientações para assegurar uma abordagem coerente da apreciação das medidas de auxílio ao financiamento de risco. Nesse sentido, a Comissão adotou as Orientações relativas ao capital de risco de 2006 ( 2 ) , posteriormente substituídas pelas Orientações relativas ao financiamento de risco de 2014 ( 3 ) no âmbito do pacote de modernização dos auxílios estatais ( 4 ) . As Orientações relativas ao financiamento de risco de 2014 expiram no final de 2021. No entanto, os Estados-Membros podem continuar a considerar necessário conceder auxílios ao financiamento de risco, e continuam a ser necessárias orientações sobre como apoiar o financiamento de risco em plena conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais.

2. A este respeito, as PME são a espinha dorsal dos Estados-Membros, tanto em termos de emprego como de dinamismo e crescimento económico, sendo, por conseguinte, também essenciais para o desenvolvimento económico e a resiliência da União no seu todo. Tal como reconhecido na Estratégia para as PME com vista a uma Europa Sustentável e Digital ( 5 ) , os 25 milhões de PME da União empregam cerca de 100 milhões de pessoas, representam mais de metade do produto interno bruto (PIB) da União e desempenham um papel fundamental na criação de valor acrescentado em todos os setores da economia. Proporcionam soluções inovadoras para enfrentar desafios como as alterações climáticas, a utilização ineficiente dos recursos e a perda de coesão social, e contribuem para a difusão dessa inovação, apoiando a transição ecológica e digital e reforçando a resiliência ou a soberania tecnológica da União. No entanto, para poderem crescer e explorar todo o seu potencial, as PME necessitam de financiamento, especialmente nos setores orientados para a inovação, de alta tecnologia e de alto risco. Por conseguinte, um mercado eficiente de financiamento de risco para as PME é crucial para que as empresas empreendedoras sejam capazes de aceder ao financiamento de que necessitam em cada fase do seu desenvolvimento.

3. informação assimétrica : as empresas em fase de arranque e as PME, especialmente quando recentes ou ativas em setores de alta tecnologia, não conseguem em muitos casos demonstrar aos investidores e aos bancos a sua fiabilidade creditícia ou a solidez dos seus planos de negócios. Nessas circunstâncias, o tipo de análise e de investigação ativas que os investidores realizam para conceder financiamento a empresas de maior dimensão ou mais consolidadas pode não ser útil no caso de operações que envolvam PME e empresas em fase de arranque, pois os custos de análise são demasiado elevados em relação ao valor do investimento. Assim, independentemente da qualidade dos seus projetos, da capacidade de inovação das suas tecnologias e do seu potencial de crescimento, é provável que as empresas em fase de arranque e as PME não consigam aceder ao financiamento necessário, na medida em não possuem um historial comprovado nem dispõem de garantias suficientes. Este problema pode ser particularmente acentuado no que diz respeito aos investimentos em tecnologias inovadoras verdes, de alta tecnologia, digitais, ou com base aeroespacial, ou em inovações sociais impulsionadas por empresários sociais Apesar das suas perspetivas de crescimento, as empresas em fase de arranque e as PME enfrentam muitas vezes dificuldades no acesso ao financiamento, especialmente nas fases iniciais do seu desenvolvimento ( 6 ) e quando precisam de financiamento adicional para se expandirem. No âmago dessas dificuldades reside um problema de: as empresas em fase de arranque e as PME, especialmente quando recentes ou ativas em setores de alta tecnologia, não conseguem em muitos casos demonstrar aos investidores e aos bancos a sua fiabilidade creditícia ou a solidez dos seus planos de negócios. Nessas circunstâncias, o tipo de análise e de investigação ativas que os investidores realizam para conceder financiamento a empresas de maior dimensão ou mais consolidadas pode não ser útil no caso de operações que envolvam PME e empresas em fase de arranque, pois os custos de análise são demasiado elevados em relação ao valor do investimento. Assim, independentemente da qualidade dos seus projetos, da capacidade de inovação das suas tecnologias e do seu potencial de crescimento, é provável que as empresas em fase de arranque e as PME não consigam aceder ao financiamento necessário, na medida em não possuem um historial comprovado nem dispõem de garantias suficientes. Este problema pode ser particularmente acentuado no que diz respeito aos investimentos em tecnologias inovadoras verdes, de alta tecnologia, digitais, ou com base aeroespacial, ou em inovações sociais impulsionadas por empresários sociais ( 7 ) . Em resultado dessa assimetria de informação, os mercados de financiamento das empresas podem deixar de fornecer os financiamentos através de capital próprio ou de crédito de que as empresas em fase de arranque e as PME recém-criadas e com elevado potencial de inovação e de crescimento necessitam, o que se traduz numa deficiência persistente do mercado de capitais que impede que a oferta satisfaça a procura a um preço aceitável para ambas as partes, o que afeta negativamente as perspetivas de crescimento das PME e a resiliência global da economia da União. Em determinadas circunstâncias, as pequenas empresas de média capitalização e as empresas de média capitalização inovadoras enfrentam a mesma deficiência de mercado.

4. As consequências decorrentes do facto de uma empresa não obter financiamento podem estender-se além dessa entidade individual, em particular devido às externalidades do crescimento . Muitos setores bem-sucedidos registam um aumento da produtividade, não porque as empresas presentes no mercado tenham obtido ganhos de produtividade, mas porque as empresas mais eficientes e tecnologicamente mais avançadas crescem à custa das menos eficientes (ou das que oferecem produtos obsoletos). Além disso, os setores económicos envolvidos e a economia em geral beneficiam de externalidades positivas de crescimento associadas à acumulação de conhecimento das empresas (capital organizacional) ou dos trabalhadores (capital humano), bem como da introdução de novos bens, sob a forma de excedentes para os consumidores e/ou as empresas. Na medida em que esses processos são perturbados pelo facto de as empresas com potencial para serem bem-sucedidas poderem não conseguir obter financiamento, é provável que as consequências de maior alcance em termos de crescimento da produtividade sejam negativas. Permitir a entrada no mercado e a expansão de um conjunto mais amplo de empresas através da eliminação de obstáculos indevidos ao financiamento pode, assim, estimular o crescimento.

5. Por conseguinte, a existência de um défice de financiamento que afeta as empresas em fase de arranque, as PME, as pequenas empresas de média capitalização e as empresas de média capitalização inovadoras pode justificar a adoção de medidas de apoio público pelos Estados-Membros, a fim de facilitar o desenvolvimento do financiamento de risco nos seus mercados internos. Devidamente direcionados, os auxílios estatais à concessão de financiamento de risco podem ser um meio eficaz para atenuar a deficiência de mercado identificada ou outro obstáculo relevante no acesso ao financiamento e para mobilizar os recursos privados. No contexto atual, os Estados-Membros podem também utilizá-los para promover a recuperação após a crise económica causada pela pandemia de COVID-19.

6. Além de ser indispensável para as economias nacionais dos Estados-Membros, a melhoria do acesso ao financiamento pode contribuir positivamente para alguns dos objetivos políticos centrais da União. O acesso ao financiamento constitui um instrumento poderoso para apoiar o Pacto Ecológico ( 8 ) e preparar a Europa para a era digital ( 9 ) , bem como para assegurar a recuperação da crise económica causada pela pandemia de COVID-19 e construir uma União mais resiliente também contra futuras crises.

7. A transição ecológica é um objetivo central da União. De acordo com as projeções mais recentes ( 10 ) , a realização dos atuais objetivos em matéria de clima e de energia para 2030 pode exigir até 417 mil milhões de EUR de investimento anual adicional, um desafio para o qual será fundamental a mobilização de investimentos privados significativos. A promoção do financiamento sustentável exige a transmissão dos sinais adequados para orientar os fluxos financeiros e de capitais para os investimentos ecológicos. Para o efeito, a Comissão lançou, em 2018, o Plano de Financiamento Sustentável ( 11 ) , que foi recentemente seguido de um novo Pacote de Financiamento Sustentável ( 12 ) . A melhoria da divulgação de dados sobre o impacto climático e ambiental é um elemento para promover o financiamento verde, de modo a que os investidores sejam plenamente informados sobre a sustentabilidade dos seus investimentos. Neste contexto, foi fundamental a adoção do Regulamento (UE) 2020/852 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 13 ) , que classifica as atividades sustentáveis do ponto de vista ambiental (normalmente designado por Taxonomia da UE).

8. No que diz respeito à transição digital, a Comunicação «Orientações para a Digitalização até 2030» ( 14 ) sublinha a necessidade de apoiar o desenvolvimento pela União de tecnologias digitais essenciais de uma forma que promova o crescimento da sua produtividade e o seu desenvolvimento económico, em plena consonância com os seus valores e objetivos societais. A fim de alcançar esse objetivo, são essenciais as despesas nacionais dos Estados-Membros para permitir uma expansão maciça dos investimentos, juntamente com os fundos pertinentes da União e os investimentos privados.

9. Quanto à crise causada pela pandemia de COVID-19, a recuperação é uma prioridade urgente, aproveitando o impulso para avançar na transição digital e ecológica, tornando a economia mais resiliente e mais competitiva. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência («MRR») ( 15 ) é a primeira e a mais importante parte do pacote de recuperação da UE adotado em resposta à crise e coloca 672,5 mil milhões de EUR à disposição dos Estados-Membros sob a forma de empréstimos e subvenções para apoio financeiro nos primeiros anos cruciais da recuperação, após a aprovação dos seus projetos de planos de recuperação e resiliência. Neste contexto, a Comissão identificou domínios emblemáticos ( 16 ) que incentiva os Estados-Membros a incluírem nos seus planos de recuperação e resiliência, dada a sua relevância em todos os Estados-Membros, os grandes investimentos necessários e o seu potencial para criar emprego e crescimento, bem como para colher os benefícios das transições ecológica e digital.

10. Além disso, tal como sublinhado na Estratégia Industrial atualizada ( 17 ) , a União precisa de retirar ensinamentos da pandemia de COVID-19 e do seu impacto nas cadeias de valor mundiais; reforçar a resiliência do mercado único e dar resposta às dependências estratégicas, salvaguardando o caráter aberto, competitivo e baseado no comércio da economia da UE, está no cerne destes esforços.

11. Dada a importância de um acesso efetivo ao financiamento para atingir os objetivos fundamentais da União, é necessário reforçar os esforços assentes em políticas da União destinadas a melhorar esse acesso, como a União dos Mercados de Capitais («UMC») e a utilização do orçamento da União.

12. o , n. o 9, da Diretiva 2014/65/UE A este respeito, a Comissão adotou o primeiro plano de ação para a UMC ( 18 ) em 2015, a fim de mobilizar capital na União e de o canalizar para todas as empresas. Um dos seus principais objetivos era melhorar o acesso das PME ao financiamento, em especial ao financiamento não bancário. Desde então, a União realizou progressos significativos, concretizando em grande medida as ações individuais anunciadas no plano de ação para a UMC de 2015 e na sua revisão intercalar de 2017. Muitas dessas ações visavam melhorar o acesso ao financiamento para todas as empresas, independentemente da sua dimensão ou antiguidade, mas algumas delas visavam, em grande medida, facilitar o acesso aos mercados de capitais especificamente para as PME e as pequenas empresas de média capitalização ( 19 ) . Em 2020, foi lançado um novo plano de ação para a UMC ( 20 ) destinado a aprofundar a UMC da União Europeia nos próximos anos, a fim de continuar a desenvolver os mercados de capitais e assegurar o acesso ao financiamento do mercado, em especial para as pequenas e médias empresas. Neste contexto, em conformidade com o artigo 33., n.9, da Diretiva 2014/65/UE ( 21 ) , a Comissão criou igualmente um grupo técnico de peritos das partes interessadas para as PME, que foi mandatado para avaliar os obstáculos que entravam o acesso das PME aos mercados públicos.

13. o 1287/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho o 1291/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho Tendo em conta a importância de melhorar o acesso das PME ao financiamento, a Comissão completa a legislação e as ações políticas da União com o orçamento da União, com vista a responder às deficiências estruturais do mercado que limitam o crescimento das empresas em fase de arranque e das PME. Para o efeito, foi reforçada a utilização dos instrumentos financeiros ( 22 ) no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual («QFP») 2014-2020. Em especial, os programas de financiamento da União estabelecidos pelo Regulamento (UE) n.1287/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 23 ) [«Programa para a Competitividade das Empresas e das Pequenas e Médias Empresas» («COSME»)] e pelo Regulamento (UE) n.1291/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 24 ) («Horizonte 2020») contribuíram para melhorar a utilização dos recursos públicos através de mecanismos de financiamento de partilha de risco destinados às PME nas suas fases de arranque, crescimento e transferência, bem como às pequenas empresas de média capitalização e às empresas de média capitalização inovadoras, com especial destaque para as iniciativas que visam dar um apoio ininterrupto desde a inovação até ao mercado, incluindo a aplicação comercial dos resultados da investigação e desenvolvimento («I&D») ( 25 ) . Além disso, o Conselho Europeu da Inovação («CEI») tem apoiado as empresas em fase de arranque e as PME desde 2018, no âmbito do programa Horizonte 2020, e continuará a fazê-lo, bem como a apoiar as pequenas empresas de média capitalização, no âmbito do programa de financiamento da investigação e da inovação da União Horizonte Europa ( 26 ) , a fim de melhorar o desempenho do mercado de capital de risco da União. O lançamento da ação europeia para expansão do capital de risco («ESCALAR») ( 27 ) , enquanto programa-piloto da Comissão e do Fundo Europeu de Investimento («FEI»), bem como os trabalhos sobre a criação de um fundo público-privado ( 28 ) para ajudar a financiar as ofertas públicas iniciais de PME, demonstram a importância atribuída à facilitação do crescimento das empresas em fase de arranque e das PME, bem como a necessidade de completar o leque de medidas de apoio público existentes em todas as fases de financiamento. O FEI ativou também um «fundo de fundos» em 2020, no âmbito da iniciativa «InnovFin Space Equity Pilot» (ISEP), que associa quatro investidores privados de capital de risco para aumentar o investimento de capital próprio em empresas europeias do setor aeroespacial e da defesa. Este modelo está a ser prosseguido pela iniciativa CASSINI e, em especial, pelo seu projeto de fundo para o crescimento ( 29 ) . Além disso, desde o início de 2000, a política de coesão da União tem vindo a contribuir cada vez mais para o financiamento das PME, nomeadamente através da disponibilização de capital de risco; no final de 2013, o apoio concedido tinha atingido os 10 mil milhões de EUR e, no final de 2020, tinham sido assumidos compromissos adicionais no valor de 15 mil milhões de EUR por parte de 23 Estados-Membros. Só em 2020, os instrumentos financeiros no âmbito da política de coesão apoiaram cerca de 365 000 PME em toda a Europa. Por último, o novo programa InvestEU ( 30 ) , que reunirá 14 instrumentos financeiros diferentes atualmente disponíveis para apoiar o investimento na União, bem como os fundos provenientes da gestão partilhada para a componente dos Estados-Membros, têm uma vertente específica dedicada ao financiamento das pequenas empresas, e as suas três outras vertentes também podem financiar PME abrangidas pelo seu âmbito de aplicação.

14. Tanto a experiência da Comissão no domínio dos auxílios ao financiamento de risco (ao abrigo das Orientações relativas ao financiamento de risco de 2014, bem como do Regulamento Geral de Isenção por Categoria ( 31 ) ), como as iniciativas acima referidas (ver pontos 12 e 13) a nível da União destinadas a melhorar o acesso ao financiamento, demonstram que o acesso ao financiamento continua a ser uma prioridade tanto para a União como para os seus Estados-Membros. Neste contexto, é, por conseguinte, essencial que a Comissão continue a fornecer orientações aos Estados-Membros sobre a forma como irá apreciar a compatibilidade das medidas de financiamento de risco com o mercado interno. Tal é igualmente demonstrado pela avaliação das Orientações relativas ao financiamento de risco de 2014 efetuada em 2019 e 2020, denominada balanço de qualidade ( 32 ) . Os resultados do balanço de qualidade mostram que as Orientações relativas ao financiamento de risco continuam a ser pertinentes e adequadas à sua finalidade. No entanto, é necessária uma maior clarificação e simplificação das regras. Estas Orientações relativas ao financiamento de risco revistas facilitarão a aplicação, pelos Estados-Membros, de auxílios estatais ao financiamento de risco devidamente orientados, tendo em conta o contributo positivo desses auxílios para as prioridades da Comissão acima descritas (ver pontos 6 a 9), além dos efeitos positivos do auxílio para garantir o acesso ao financiamento.

15. Na sequência da adoção, em 2016, da Comunicação sobre a noção de auxílio estatal ( 33 ) , e tendo em conta, em especial, a sua secção 4.2 ( 34 ) , estas Orientações deixaram de determinar se uma medida de apoio público constitui ou não um auxílio estatal, centrando-se antes nas condições em que uma medida de auxílio estatal pode ser considerada compatível com o mercado interno.

16. Por essas razões, a Comissão decidiu proceder a algumas alterações às Orientações relativas ao financiamento de risco de 2014, a fim de clarificar as regras e introduzir uma simplificação administrativa, de modo a facilitar a aplicação de auxílios estatais em apoio do financiamento de risco.

2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DAS ORIENTAÇÕES E DEFINIÇÕES

2.1. Âmbito de aplicação das presentes Orientações

17. A Comissão aplicará os princípios estabelecidos nas presentes Orientações a medidas de financiamento de risco que não preencham todas as condições previstas na secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria («Auxílios ao acesso das PME ao financiamento»). Os Estados-Membros em causa devem notificar essas medidas (ver secção 2.2) em conformidade com o artigo 108. o , n. o 3, do Tratado, e a Comissão realizará uma apreciação da compatibilidade substantiva, tal como estabelecido na secção 3 das presentes Orientações.

18. o , n. o 1, do Tratado, por exemplo, porque preenchem o critério do operador numa economia de mercado de minimis aplicável No entanto, os Estados-Membros também podem optar por conceber medidas de financiamento de risco que não constituam um auxílio estatal nos termos do artigo 107., n.1, do Tratado, por exemplo, porque preenchem o critério do operador numa economia de mercado ( 35 ) ou porque cumprem as condições do Regulamentoaplicável ( 36 ) . Esses casos não têm de ser notificados à Comissão.

19. As presentes Orientações não determinam a compatibilidade com o mercado interno das medidas de auxílio estatal que preencham os critérios estabelecidos noutras orientações, enquadramentos ou regulamentos em matéria de auxílios estatais. A Comissão prestará especial atenção à necessidade de impedir a utilização das presentes Orientações para perseguir objetivos políticos que são visados principalmente por outros enquadramentos, orientações e regulamentos em matéria de auxílios estatais.

20. As presentes Orientações não prejudicam a apreciação, ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais, de outros tipos de instrumentos financeiros para além dos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação, como os instrumentos que preveem a titularização de empréstimos existentes.

21. A Comissão apenas aplicará os princípios estabelecidos nas presentes Orientações a regimes de financiamento de risco. Não serão aplicáveis no que respeita às medidas ad hoc que concedem auxílios ao financiamento de risco a empresas individuais, exceto no caso de medidas destinadas a apoiar uma plataforma de negociação alternativa específica.

22. É importante lembrar que as medidas de auxílio ao financiamento de risco devem ser aplicadas através de intermediários financeiros ou de plataformas de negociação alternativas, com exceção dos incentivos fiscais aplicáveis aos investimentos diretos em empresas elegíveis. Assim, uma medida pela qual o Estado-Membro ou a entidade pública realiza investimentos diretos em empresas sem a participação desses veículos intermediários não é abrangida pelo âmbito de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao financiamento de risco do Regulamento Geral de Isenção por Categoria ou das presentes Orientações.

23. Atendendo ao facto de contarem com um historial mais sólido e com maiores garantias, a Comissão considera que, regra geral, as grandes empresas não enfrentam as mesmas dificuldades do que as empresas em fase de arranque e as PME no acesso ao financiamento e que, por conseguinte, os auxílios concedidos a essas empresas não devem ser abrangidos pelas presentes Orientações. Excecionalmente, uma medida de financiamento de risco a favor de grandes empresas pode ser considerada compatível com base nas presentes Orientações se for direcionada para pequenas empresas de média capitalização, em conformidade com a secção 3.2.2.1, alínea a), ou para empresas de média capitalização inovadoras que realizem projetos de investigação e desenvolvimento («I&D») e de inovação em conformidade com a secção 3.2.2.1, alínea b).

24. A Comissão não aplicará os princípios estabelecidos nas presentes Orientações aos auxílios ao financiamento de risco a favor de empresas incluídas na cotação oficial de um mercado regulamentado, uma vez que o facto de estarem cotadas num mercado regulamentado demonstra a sua capacidade para atrair financiamento privado.

25. As medidas de auxílio ao financiamento de risco sem qualquer participação de investidores privados independentes não serão consideradas compatíveis nos termos das presentes Orientações. Nesses casos, os Estados-Membros devem ponderar opções estratégicas alternativas que possam ser mais adequadas para realizar os mesmos objetivos e obter os mesmos resultados, tais como auxílios regionais ao investimento ou auxílios às empresas em fase de arranque autorizados ao abrigo do Regulamento Geral de Isenção por Categoria.

26. Não serão consideradas compatíveis com base nas presentes Orientações as medidas de auxílio ao financiamento de risco no âmbito das quais não seja assumido um risco considerável pelos investidores privados independentes ou no âmbito das quais o fluxo de benefícios se destine inteiramente aos investidores privados. A partilha dos riscos e dos benefícios é uma condição necessária, nos termos das presentes Orientações, para limitar a exposição financeira do Estado e assegurar um retorno justo para o Estado.

27. Com exceção dos auxílios ao financiamento de risco sob a forma de capital de substituição sujeitos às condições previstas no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, os auxílios ao financiamento de risco abrangidos pelas presentes Orientações não podem ser utilizados para apoiar aquisições de empresas.

28. Os auxílios ao financiamento de risco não serão considerados compatíveis com o mercado interno nos termos das presentes Orientações, se concedidos a: a) Empresas em dificuldade, tal como definidas pelas Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade (37); no entanto, para efeitos das presentes Orientações, as PME que operem em qualquer mercado por um período não superior ao período de elegibilidade fixado no artigo 21.o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, e elegíveis para investimentos de financiamento de risco na sequência de um exame pormenorizado levado a cabo pelo intermediário financeiro selecionado, não serão consideradas como empresas em dificuldade, a não ser que sejam objeto de um processo de insolvência ou preencham os critérios, nos termos do seu direito nacional, para ficarem sujeitas a um processo de insolvência a pedido dos seus credores; b) Empresas sujeitas a uma injunção de recuperação ainda pendente, na sequência de uma decisão anterior da Comissão que declare um auxílio concedido pelo mesmo Estado-Membro ilegal e incompatível com o mercado interno.

29. A Comissão não aplicará os princípios estabelecidos nas presentes Orientações aos auxílios às atividades relacionadas com a exportação para países terceiros ou Estados-Membros, nomeadamente os auxílios diretamente associados às quantidades exportadas, à criação e ao funcionamento de uma rede de distribuição ou a outros custos correntes ligados às atividades de exportação, nem aos auxílios subordinados à utilização de produtos nacionais em detrimento de produtos importados.

30. As medidas de financiamento de risco envolvem em muitos casos estruturas complexas, que criam incentivos para que um grupo de operadores económicos (os investidores) forneça financiamento de risco a outro conjunto de operadores (as empresas elegíveis). Dependendo da forma como a medida em causa foi concebida, e mesmo que a intenção das autoridades públicas possa ser apenas proporcionar benefícios ao segundo grupo, é possível que beneficiem de auxílios estatais as empresas num ou noutro nível, ou em ambos. Além disso, as medidas de financiamento de risco envolvem geralmente um ou mais intermediários financeiros que podem ter um estatuto distinto do dos investidores e dos beneficiários finais em que os investimentos são realizados. Nesses casos, também é necessário analisar se se pode considerar que o intermediário financeiro beneficia de auxílios estatais. Qualquer auxílio ao intermediário financeiro deve ser limitado através da transferência da vantagem para os beneficiários finais, tal como estabelecido nas presentes Orientações. Considera-se que o facto de os intermediários financeiros poderem aumentar os seus ativos e de os seus gestores poderem realizar um volume de negócios superior através das suas comissões constitui um mero efeito económico secundário da medida de auxílio, e não uma vantagem proporcionada pelo auxílio aos intermediários financeiros ou aos gestores. No entanto, se a medida de financiamento de risco estiver estruturada de modo a canalizar os seus efeitos secundários para intermediários financeiros identificáveis ou para grupos de intermediários financeiros identificáveis, considera-se que esses intermediários financeiros beneficiam de uma vantagem indireta.

2.2. Auxílios ao financiamento de risco sujeitos a notificação

31. o , n. o 3, do Tratado, os Estados-Membros devem notificar medidas de financiamento de risco que: i) constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107. o , n. o 1, do Tratado (nomeadamente medidas que não preenchem o critério do operador numa economia de mercado de minimis o , n. o 3, alínea c), do Tratado. As presentes Orientações centram-se nas medidas de financiamento de risco com maior probabilidade de serem consideradas compatíveis nos termos do artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado, desde que preencham uma série de condições que serão explicadas com mais detalhe na secção 3 das presentes Orientações. Tais medidas enquadram-se numa de duas categorias. Nos termos do artigo 108., n.3, do Tratado, os Estados-Membros devem notificar medidas de financiamento de risco que: i) constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107., n.1, do Tratado (nomeadamente medidas que não preenchem o critério do operador numa economia de mercado ( 38 ) e não são abrangidas pelo âmbito de aplicação dos Regulamentos ( 39 ) ) e ii) não preenchem todas as condições previstas na secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria («Auxílios ao acesso das PME ao financiamento»). A Comissão apreciará a compatibilidade dessas medidas com o mercado interno nos termos do artigo 107., n.3, alínea c), do Tratado. As presentes Orientações centram-se nas medidas de financiamento de risco com maior probabilidade de serem consideradas compatíveis nos termos do artigo 107., n.3, alínea c), do Tratado, desde que preencham uma série de condições que serão explicadas com mais detalhe na secção 3 das presentes Orientações. Tais medidas enquadram-se numa de duas categorias.

32. A primeira categoria abrange as medidas de financiamento de risco que se destinam a empresas que não cumprem todos os requisitos de elegibilidade para os auxílios ao financiamento de risco previstos na secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria. Essa categoria abrange, em especial, medidas direcionadas para as seguintes empresas: a) Pequenas empresas de média capitalização; b) Empresas de média capitalização inovadoras; c) PME que recebem o investimento inicial de financiamento de risco enquanto operam em qualquer mercado por um período superior ao período de elegibilidade fixado no artigo 21.o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria; d) Empresas em fase de arranque e PME que requerem um investimento global de financiamento de risco num montante superior ao limite fixado no Regulamento Geral de Isenção por Categoria; e) Plataformas de negociação alternativas que não preenchem as condições do Regulamento Geral de Isenção por Categoria.

33. A segunda categoria consiste nas medidas cujos parâmetros de conceção diferem dos estabelecidos na secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria. Essa categoria abrange, em especial, os seguintes casos: a) Instrumentos financeiros com participação de investidores privados independentes inferior aos rácios previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria b) Instrumentos financeiros com parâmetros de conceção superiores aos limites máximos previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria; c) Instrumentos financeiros diferentes das garantias em que os intermediários financeiros, os investidores ou os gestores de fundos são selecionados dando preferência à proteção contra as perdas potenciais (proteção face a evolução desfavorável — downside protection) em detrimento da priorização dos retornos obtidos a partir dos lucros (incentivos à subida dos lucros — upside incentives); d) Incentivos fiscais destinados a investidores empresariais, incluindo os intermediários financeiros ou os respetivos gestores que atuam como coinvestidores.

34. Salvo disposição em contrário das presentes Orientações, todas as condições de compatibilidade aplicáveis aos auxílios ao financiamento de risco nos termos da secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria orientarão a apreciação pela Comissão das categorias de medidas sujeitas a notificação.

2.3. Definições

35. Para efeitos das presentes orientações, entende-se por: 1) «Plataforma de negociação alternativa», um sistema de negociação multilateral na aceção do artigo 4.o, n.o 1, ponto 22, da Diretiva 2014/65/UE em que pelo menos 50 % dos instrumentos financeiros admitidos à negociação é emitida pelas PME; 2) «Aquisição de empresas», a compra aos atuais acionistas de, pelo menos, uma participação de controlo no capital de uma empresa com vista a assumir os seus ativos e operações; 3) «Proteção face a evolução desfavorável», uma menor exposição a perdas no caso de desempenho desfavorável da transação subjacente em relação aos investidores públicos; 4) «Empresas elegíveis», as empresas em fase de arranque, as PME, as pequenas empresas de média capitalização e as empresas de média capitalização inovadoras; 5) «Entidade mandatada», o Banco Europeu de Investimento, o Fundo Europeu de Investimento, uma instituição financeira internacional de que um Estado-Membro é acionista, uma instituição financeira estabelecida num Estado-Membro com vista à realização do interesse público sob controlo de uma autoridade pública, um organismo de direito público ou um organismo de direito privado com uma missão de serviço público; a entidade mandatada pode ser selecionada ou designada diretamente em conformidade com a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (40) ou em conformidade com o artigo 38.o, n.o 4, alínea b), subalínea iii), do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (41) ou em conformidade com o artigo 59.o, n.o 3, alínea c) do Regulamento n.o 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho (42); 6) «Investimento de capital próprio», a disponibilização de capital a uma empresa, capital esse que é investido, direta ou indiretamente, por contrapartida da propriedade de uma parte correspondente dessa empresa; 7) «Plano de avaliação», um documento que abranja um ou mais regimes de auxílios e contenha, pelo menos, os seguintes elementos mínimos: a) Os objetivos a avaliar; b) As questões da avaliação; c) Os indicadores de resultados; d) A metodologia prevista para efetuar a avaliação; e) Os requisitos em matéria de recolha de dados; f) A proposta de calendário da avaliação, incluindo a data de apresentação dos relatórios de avaliação intercalar e final; g) A descrição do organismo independente que realizará a avaliação ou os critérios que serão utilizados na sua seleção; h) As modalidades para tornar a avaliação pública; 8) «Saída», a liquidação de participações realizada por um intermediário financeiro ou investidor, incluindo a venda comercial, as amortizações por perda, o reembolso de ações ou empréstimos, a venda a outro intermediário financeiro ou a outro investidor, a venda a uma instituição financeira e a venda por oferta pública, incluindo uma oferta pública inicial («OPI»); 9) «Taxa de retorno equitativa», a taxa de retorno interna esperada equivalente a uma taxa de atualização ajustada pelo risco que reflete o nível de risco do investimento, bem como a natureza e o volume de capital que os investidores privados planeiam investir; 10) «Beneficiário final», uma empresa elegível que recebeu investimento no âmbito de uma medida de auxílio estatal ao financiamento de risco; 11) «Intermediário financeiro», qualquer instituição financeira, independentemente da sua forma e da sua estrutura de propriedade, incluindo fundos de fundos, fundos de investimento privados, fundos de investimento públicos, bancos, instituições de microcrédito e sociedades de garantia; 12) «Primeira venda comercial», a primeira venda de uma empresa num mercado de produtos ou serviços, excluindo as vendas limitadas para testar o mercado; 13) «Parcela de primeiras perdas», a tranche de menor grau hierárquico que comporta o maior risco de perdas, compreendendo as perdas esperadas da carteira-alvo; 14) «Investimento complementar», o investimento adicional realizado numa empresa posteriormente a um ou mais ciclos anteriores de investimento de financiamento de risco; 15) «Fundo de fundos», um fundo que investe noutros fundos, ou que contribui para outros fundos, em vez de investir diretamente em empresas ou em ativos financeiros, como ações ou obrigações; 16) «Garantia», um compromisso escrito de assunção de responsabilidade pela totalidade ou parte das operações de crédito de financiamento de risco recentemente realizadas por um terceiro, tais como instrumentos de dívida ou de locação, bem como instrumentos de quase capital; 17) «Limite da garantia», a exposição máxima do investidor público, expressa em percentagem do total dos investimentos efetuados numa carteira garantida; 18) «Taxa de garantia», a percentagem da cobertura de perda por um investidor público para cada uma das operações elegíveis ao abrigo da medida de auxílio estatal ao financiamento de risco; 19) «Investidor privado independente», um investidor privado independente na aceção do artigo 2.o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria; 20) «Empresa de média capitalização inovadora», uma empresa de média capitalização que preenche uma das seguintes condições: preenche os critérios para ser considerada uma «empresa inovadora» na aceção do artigo 2.o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria; recebeu recentemente um rótulo de qualidade Selo de Excelência emitido pelo Conselho Europeu da Inovação, em conformidade com o programa de trabalho para 2018-2020 do Horizonte 2020 (43) ou com o artigo 2.o, n.o 23, e o artigo 15.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2021/695; ou recebeu recentemente um investimento pelo Fundo do Conselho Europeu da Inovação, como um investimento no contexto do programa Acelerador referido no artigo 48.o do Regulamento (UE) 2021/695; e participou numa ação CASSINI (44) [«CASSINI Business Accelerator» (aceleração de empresas) ou «Matchmaking» (promoção de contactos)], ou recebeu investimentos por parte do mecanismo CASSINI para o financiamento da fase de arranque e da fase de crescimento, ou recebeu um prémio CASSINI, cumprindo os limiares de avaliação pertinentes, ou recebeu apoio de projetos relacionados com o espaço financiados pelo Horizonte Europa que conduziram à criação de uma empresa em fase de arranque; 21) «Mobilização de recursos privados», o grau em que o investimento público atrai investimentos adicionais de fontes privadas; 22) «Instrumento de empréstimo», um acordo que obriga o mutuante a disponibilizar ao mutuário um montante acordado de dinheiro por um período de tempo acordado e nos termos do qual o mutuário é obrigado a reembolsar o montante no prazo acordado; pode assumir a forma de um empréstimo ou de outro instrumento de financiamento, incluindo locação, que proporciona ao mutuante uma componente predominante de rendimento mínimo; 23) «Empresa de média capitalização», uma PME com um número de trabalhadores não superior a 1 500, calculado em conformidade com os artigos 3.o a 6.o do anexo I do Regulamento Geral de Isenção por Categoria. Para efeitos da aplicação da presente definição, várias entidades serão consideradas uma única empresa se estiver preenchida qualquer uma das condições enumeradas no artigo 3.o, n.o 3, do anexo I do Regulamento Geral de Isenção por Categoria; 24) «Pessoa singular», uma pessoa que não uma entidade jurídica que não seja uma empresa na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado; 25) «Novo empréstimo», um instrumento de empréstimo recentemente criado para financiar novos investimentos ou fundo de maneio, excluindo o refinanciamento de: i) empréstimos existentes ou de ii) outras formas de financiamento; 26) «Investimento de quase capital», um tipo de financiamento classificado entre capital próprio e dívida, com um risco maior do que a dívida sénior e um risco menor do que o capital ordinário, e cujo retorno para o titular se baseia predominantemente nos lucros ou prejuízos da empresa-alvo subjacente, não sendo garantido em caso de incumprimento; os investimentos de quase capital podem ser estruturados como uma dívida, não garantida e subordinada, incluindo a dívida mezzanine e, em alguns casos, convertível em capital próprio, ou como capital próprio preferencial; 27) «Capital de substituição», a aquisição de ações existentes numa empresa a um antigo investidor ou acionista; 28) «Investimento de financiamento de risco», investimentos de capital próprio e quase capital, empréstimos (incluindo locações) e garantias, ou uma combinação destas modalidades, para empresas elegíveis com vista à realização de novos investimentos, com exclusão dos investimentos inteiramente privados realizados em condições de mercado e fora do âmbito da medida de auxílio estatal em causa; 29) «Pequena e média empresa (“PME”)», uma empresa que preenche os critérios estabelecidos no anexo I do Regulamento Geral de Isenção por Categoria; 30) «Pequena empresa de média capitalização», uma empresa que não é uma PME e cujo número de trabalhadores não excede 499, calculado em conformidade com os artigos 3.o a 6.o do anexo I do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, e cujo volume de negócios anual não excede 100 milhões de EUR ou cujo balanço anual não excede 86 milhões de EUR. Para efeitos da aplicação da presente definição, várias entidades serão consideradas uma única empresa se estiver preenchida qualquer uma das condições enumeradas no artigo 3.o, n.o 3, do anexo I do Regulamento Geral de Isenção por Categoria; 31) «Empresa em fase de arranque», qualquer pequena empresa não cotada até cinco anos após o seu registo e que preencha as seguintes condições: a) Não retomou a atividade de outra empresa; b) Ainda não distribuiu lucros; c) Não foi formada através de uma concentração (45). Para as empresas elegíveis que não estão sujeitas a registo, considera-se que o período de elegibilidade de cinco anos começa a partir do momento em que a empresa inicia a sua atividade económica ou do momento em que se torna sujeita ao imposto pela sua atividade económica, consoante o que ocorrer primeiro; 32) «Financiamento total», o montante global de investimento realizado numa empresa elegível através de um ou mais investimentos de financiamento de risco, incluindo investimentos complementares, no âmbito de qualquer medida de auxílio estatal ao financiamento de risco, com exclusão dos investimentos inteiramente privados realizados em condições de mercado e fora do âmbito da medida de auxílio estatal ao financiamento de risco; 33) «Incentivo à subida dos lucros», preferência ou priorização dos retornos obtidos a partir dos lucros em relação aos investidores públicos.

3. APRECIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS AO FINANCIAMENTO DE RISCO

36. Com base no artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado, os auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades económicas na União podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.

37. Na presente secção, a Comissão clarifica o modo como irá apreciar a compatibilidade das medidas de auxílio ao financiamento de risco que estão sujeitas à obrigação de notificação nos termos do artigo 108. o , n. o 3, do Tratado. Mais especificamente, para apreciar se uma medida de auxílio ao financiamento de risco pode ser considerada compatível com o mercado interno, a Comissão determinará se a medida de auxílio: a) Facilita o desenvolvimento de uma determinada atividade económica (primeira condição); e b) Não afeta negativamente as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum (segunda condição).

38. Ao determinar se a primeira condição está preenchida, ou seja, se o auxílio facilita o desenvolvimento de uma atividade económica, a Comissão terá em conta os seguintes aspetos: a) Identificação da atividade económica apoiada (ver secção 3.1.1); b) Efeito de incentivo: o auxílio tem de alterar o comportamento das empresas em causa, de modo a que estas empreendam novas atividades que não teriam realizado na ausência do auxílio ou que só teriam realizado de uma forma mais limitada ou diferente, ou noutro local (ver secção 3.1.2).

39. Ao analisar se a segunda condição está preenchida, ou seja, que o auxílio não afeta negativamente as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum, a Comissão terá em conta os seguintes aspetos: a) Necessidade de intervenção do Estado: a medida de auxílio deve traduzir-se numa melhoria significativa que o mercado, por si só, não pode criar, por exemplo, corrigindo uma deficiência do mercado ou outro obstáculo relevante à concessão de financiamento de risco, nomeadamente, desigualdades regionais no acesso ao financiamento (ver secção 3.2.2); b) Adequação da medida de auxílio: a medida de auxílio proposta deve ser um instrumento de intervenção adequado para atingir o seu objetivo (ver secção 3.2.3); c) Proporcionalidade do auxílio (limitação do auxílio ao mínimo necessário): o montante e a intensidade do auxílio devem limitar-se ao mínimo necessário para induzir investimentos ou atividades suplementares pelas empresas em causa (ver secção 3.2.4); d) Evitar efeitos negativos indevidos dos auxílios sobre a concorrência e as trocas comerciais: quaisquer efeitos negativos devem ser limitados e não devem ser superiores aos efeitos positivos do auxílio (ver secção 3.2.5); e) Transparência do auxílio: os Estados-Membros, a Comissão, os operadores económicos e o público devem ter facilmente acesso a todos os atos aplicáveis e informações pertinentes sobre a concessão do auxílio em causa (ver secção 3.2.6).

40. O equilíbrio global (ver secção 3.2.5.3) de determinadas categorias de regimes de auxílio pode ainda estar sujeito a um requisito de avaliação ex post , conforme descrito na secção 4. Nesses casos, a Comissão pode limitar a duração dos regimes, com a possibilidade de notificar de novo a sua subsequente prorrogação.

41. Se uma medida de auxílio estatal, as modalidades da sua atribuição (incluindo o seu modo de financiamento quando fizer parte integrante da medida de auxílio estatal) ou a atividade que financia implicarem a violação de uma disposição pertinente do direito da União, o auxílio não pode ser considerado compatível com o mercado interno ( 46 ) . Essas violações incluem, nomeadamente: a) Subordinar o auxílio à obrigação de utilizar bens produzidos a nível nacional ou serviços nacionais; b) Subordinar o auxílio à obrigação de os intermediários financeiros, os seus gestores ou os beneficiários finais terem a sua sede no território do Estado-Membro em causa ou de a mudarem para o território desse Estado-Membro, em violação do artigo 49.o do Tratado relativo à liberdade de estabelecimento (47); c) Impor condições que violam o artigo 63.o do Tratado relativo à livre circulação de capitais.

3.1. Primeira condição: o auxílio facilita o desenvolvimento de uma atividade económica

3.1.1. Identificação da atividade económica apoiada

42. Na maioria dos casos, as medidas de auxílio ao financiamento de risco abrangem empresas de uma vasta gama de setores económicos. Estas medidas contribuem para garantir que determinadas PME e empresas de média capitalização tenham acesso ao montante e à forma de financiamento necessários para realizarem ou desenvolverem as respetivas atividades económicas. Por conseguinte, a Comissão identificará o tipo de empresas (PME, pequenas empresas de média capitalização ou empresas de média capitalização inovadoras) e os setores abrangidos pela medida de auxílio ao financiamento de risco.

3.1.2. Efeito de incentivo

43. Os auxílios ao financiamento de risco só podem ser considerados compatíveis com o mercado interno se tiverem um efeito de incentivo. A Comissão considera que os auxílios sem efeito de incentivo não facilitam o desenvolvimento da atividade económica em causa.

44. Ocorre um efeito de incentivo quando o auxílio induzir o beneficiário do auxílio a alterar o seu comportamento de forma a realizar atividades que não realizaria sem o auxílio ou que realizaria de forma mais restritiva devido à existência de uma deficiência de mercado. A nível das empresas elegíveis, existe um efeito de incentivo se auxílio permitir ao beneficiário final obter financiamento que de outro modo não estaria disponível em termos de forma, montante ou prazo.

45. As medidas de financiamento de risco devem incentivar os investidores do mercado a concederem financiamento às empresas elegíveis potencialmente viáveis num montante superior aos níveis de financiamento concedido na ausência desses incentivos ou a assumirem um risco adicional, ou ambas as coisas. Considera-se que uma medida de financiamento de risco tem um efeito de incentivo se mobilizar investimentos de participantes no mercado, de tal forma que o financiamento total oferecido às empresas elegíveis exceda o orçamento da medida. Assim, um elemento crucial na seleção dos intermediários financeiros e dos gestores de fundos deve ser a sua capacidade de mobilizar investimento privado adicional.

46. Se forem usados para refinanciar empréstimos já existentes, os instrumentos de dívida com financiamento não são considerados como tendo um efeito de incentivo e nenhum elemento de auxílio incorporado nesses instrumentos pode ser considerado compatível nos termos das presentes Orientações.

47. A apreciação do efeito de incentivo está estreitamente ligada à apreciação da necessidade de intervenção do Estado, abordada na secção 3.2.2. Além disso, a adequação de uma medida para mobilizar recursos privados depende, em última análise, da conceção dessa medida no que respeita à repartição dos riscos e remunerações entre os financiadores públicos e privados, o que também está estreitamente relacionado com a questão de saber se a medida de auxílio estatal ao financiamento de risco está concebida de forma adequada (ver secção 3.2.3). Assim, sempre que a necessidade de intervenção do Estado tenha sido devidamente identificada e a medida esteja concebida de forma adequada, pode supor-se que existe um efeito de incentivo.

3.2. Segunda condição: prevenção de efeitos adversos sobre as trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum

48. O artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado autoriza a Comissão a considerar compatíveis os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou de certas regiões económicas, mas apenas « quando esses auxílios não alterem negativamente as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum ».

49. A apreciação dos efeitos negativos no mercado interno implica apreciações económicas e sociais complexas. A Comissão explicará na presente secção a forma como tenciona exercer o seu poder discricionário a este respeito.

50. Pela sua própria natureza, qualquer medida de auxílio estatal resulta em distorções da concorrência e afeta as trocas comerciais entre Estados-Membros. No entanto, para determinar se os efeitos de distorção do auxílio são limitados ao mínimo, a Comissão verificará se o auxílio é necessário (ver secção 3.2.2), adequado (ver secção 3.2.3) e proporcionado (ver secção 3.2.4). Para permitir realizar essa verificação, a Comissão exige que os Estados-Membros apresentem provas sob a forma de uma avaliação ex ante , tal como descrito na secção 3.2.1.

51. A Comissão apreciará então os efeitos negativos do auxílio ao financiamento de risco em questão sobre a concorrência e as condições das trocas comerciais. Mais especificamente, os auxílios no domínio do financiamento de risco podem conduzir ao afastamento dos investidores privados, ter efeitos de distorção a nível dos intermediários financeiros, causar distorções no mercado de produtos específicos e ter efeitos de deslocalização. A Comissão examinará esses efeitos negativos do auxílio sobre a concorrência e as trocas comerciais e ponderá-los-á com os efeitos positivos do auxílio (ver secção 3.2.5). Se os efeitos positivos forem superiores aos efeitos negativos, a Comissão considerará o auxílio compatível.

52. Por último, a Comissão garantirá que o auxílio cumpre os seus requisitos de transparência (ver secção 3.2.6).

3.2.1. Elementos de base da avaliação ex ante a apresentar à Comissão pelo Estado-Membro em causa

53. Os auxílios estatais só podem justificar-se se forem suscetíveis de se traduzirem num desenvolvimento significativo que o mercado, por si só, não pode criar, por exemplo, dar resposta a uma deficiência do mercado ou a outro obstáculo relevante à concessão de financiamento de risco ou ao investimento.

54. Os auxílios estatais podem ser necessários para aumentar a concessão de financiamento de risco numa situação em que o mercado, por si só, não permite alcançar resultados eficientes ou alcançá-los atempadamente. A Comissão considera que não há uma deficiência geral do mercado em relação ao acesso das empresas em fase de arranque, das PME ou das empresas de média capitalização ao financiamento, mas apenas uma deficiência relacionada com certos grupos de empresas em fase de arranque, PME e certos tipos de empresas de média capitalização, em função, especialmente, do contexto económico específico do Estado-Membro em causa, bem como do seu domínio de atividade (por exemplo, nalguns setores, os riscos podem ser sobreavaliados).

55. A secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria estabelece as condições em que se presume que as medidas de financiamento de risco se destinam a responder a uma deficiência de mercado através de meios apropriados e proporcionados, que têm ao mesmo tempo um efeito de incentivo e minimizam as distorções de concorrência. As medidas que cumprirem essas condições não têm de ser notificadas e são consideradas compatíveis com o mercado interno.

56. As medidas de financiamento de risco que não preenchem as condições previstas na secção 3 do Regulamento Geral de Isenção por Categoria têm de ser notificadas para que a Comissão possa, nomeadamente, apreciar se existe uma deficiência do mercado ou outro obstáculo relevante à concessão de financiamento de risco. Por conseguinte, os Estados-Membros são obrigados a provar que existe uma deficiência específica de mercado ou outro obstáculo relevante para além da presunção legal em que se baseia o Regulamento Geral de Isenção por Categoria. Além disso, a medida de financiamento de risco proposta tem preencher os critérios de compatibilidade estabelecidos nas presentes Orientações. Para o efeito, o Estado-Membro deve apresentar à Comissão uma avaliação ex ante aprofundada ou, se for caso disso, várias avaliações.

57. A avaliação ex ante aprofundada deve basear-se em dados objetivos e atualizados e nas melhores práticas e metodologias disponíveis (tais como investigação documental, entrevistas, inquéritos em linha ou métodos quantitativos adequados). Na medida do possível, os elementos de prova têm de ser cruzados e utilizados de forma a reforçar-se mutuamente para apoiar as conclusões da avaliação ex ante . A avaliação ex ante deve datar de menos de três anos antes da notificação da medida de financiamento de risco e deve, de preferência, ter sido realizada por um perito independente. Deve também ter em conta os ensinamentos retirados de instrumentos semelhantes e as anteriores avaliações ex ante realizadas pelo Estado-Membro. Na elaboração da avaliação ex ante , os Estados-Membros podem utilizar os elementos de prova existentes, na medida em que sejam relevantes, para provar a deficiência do mercado aquando da avaliação ex ante . A avaliação ex ante deve centrar-se no tipo específico de financiamento de risco (por exemplo, capital próprio ou dívida subordinada) para o qual é proposta uma medida de auxílio.

58. A medida de auxílio ao financiamento de risco proposta deve ser adequada para alcançar o objetivo do auxílio. Por conseguinte, a avaliação ex ante deve analisar as ações existentes e, se possível, as ações previstas destinadas a corrigir a mesma deficiência de mercado identificada ou outro obstáculo relevante à concessão de financiamento de risco, tendo em conta a eficácia e a eficiência dos outros instrumentos de intervenção. O Estado-Membro deve demonstrar que a deficiência de mercado identificada ou outro obstáculo relevante não podem ser corrigidos adequadamente por outros instrumentos de intervenção que não implicam auxílios estatais nem por medidas abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria.

59. Os auxílios estatais devem ser proporcionais à deficiência de mercado ou outro obstáculo relevante que pretendem corrigir para atingir os objetivos políticos em causa. Os auxílios destinados a aumentar a concessão de financiamento de risco devem, por conseguinte, limitar-se ao mínimo estritamente necessário para corrigir a deficiência de mercado ou o outro obstáculo relevante identificado na avaliação ex ante , sem gerar vantagens indevidas para os seus beneficiários. No que se refere aos investimentos de financiamento de risco que excedam o limite máximo por empresa elegível fixado no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, a avaliação ex ante tem de demonstrar a proporcionalidade da medida de auxílio de forma mais pormenorizada, como descrito nos pontos 64 e 65 das presentes Orientações.

60. ex ante elaborada em conformidade com o artigo 37. o , n. o 2, do Regulamento (UE) n. o 1303/2013 ou com o artigo 58. o , n. o 3, do Regulamento (UE) 2021/1060. A Comissão apreciará então se os elementos de prova apresentados cumprem os requisitos constantes das presentes Orientações. Sempre que a medida de financiamento de risco for utilizada, parcial ou totalmente, para apoiar empresas às quais o CEI tenha recentemente atribuído um rótulo de qualidade Selo de excelência ex ante . Sempre que a medida de financiamento de risco for financiada parcialmente pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, pelo Fundo Social Europeu ou pelo Fundo de Coesão, o Estado-Membro pode reutilizar (partes da) a avaliaçãoelaborada em conformidade com o artigo 37., n.2, do Regulamento (UE) n.1303/2013 ou com o artigo 58., n.3, do Regulamento (UE) 2021/1060. A Comissão apreciará então se os elementos de prova apresentados cumprem os requisitos constantes das presentes Orientações. Sempre que a medida de financiamento de risco for utilizada, parcial ou totalmente, para apoiar empresas às quais o CEI tenha recentemente atribuído um rótulo de qualidade Selo de excelência ( 48 ) , para coinvestir com o Fundo do CEI ou para fornecer investimento complementar no que respeita ao programa Acelerador ( 49 ) , ou empresas que tenham participado numa ação CASSINI [«CASSINI Business Accelerator» (aceleração de empresas) ou «Matchmaking» (promoção de contactos)], cumprindo os limiares de avaliação pertinentes, ou tenham recebido investimentos por parte do mecanismo CASSINI para o financiamento da fase de arranque e da fase de crescimento, ou tenham recebido um prémio CASSINI, ou tenham recebido apoio de projetos relacionados com o espaço financiados pelo Horizonte Europa que conduziram à criação de uma empresa em fase de arranque, a Comissão aceitará que o selo de qualidade e os outros elementos de prova provenientes, respetivamente, do controlo prévio efetuado pelo CEI ou do processo de seleção concorrencial no âmbito das ações CASSINI, sejam utilizados no âmbito da avaliação

61. Para as medidas de financiamento de risco não abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, a avaliação ex ante deve descrever a natureza da deficiência de mercado ou de outro obstáculo relevante e demonstrar a sua presença na medida em que afete um ou mais dos elementos seguintes: a) Categorias específicas de empresas-alvo que não preenchem todos os critérios de elegibilidade ao abrigo do Regulamento Geral de Isenção por Categoria [ver ponto 32, alíneas a) a d)]; b) Plataformas de negociação alternativas que não preenchem as condições do Regulamento Geral de Isenção por Categoria [ver ponto 32, alínea e)]; c) Instrumentos financeiros com parâmetros de conceção diferentes dos descritos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria [ver ponto 33, alíneas a), b) e c)]; d) Incentivos fiscais destinados a investidores empresariais, incluindo os intermediários financeiros ou os respetivos gestores que atuam como coinvestidores [ver ponto 33, alínea d)].

62. A avaliação ex ante deve identificar o tipo de empresas afetadas, em especial em termos de antiguidade ou de fase de desenvolvimento, de setor económico e de área geográfica de atividade, e demonstrar que essas empresas são afetadas pela existência de uma deficiência específica do mercado ou por outro obstáculo relevante.

63. No que se refere às medidas de financiamento de risco respeitantes a instrumentos financeiros com participação de investidores privados independentes abaixo dos rácios previstos no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria [ver ponto 33, alínea a), das presentes Orientações], a avaliação ex ante deve igualmente incluir uma avaliação suficientemente pormenorizada do nível e da estrutura da oferta de financiamento privado para o tipo de empresa elegível na área geográfica em causa e demonstrar que a deficiência de mercado identificada ou outro obstáculo relevante não pode ser resolvida com medidas que preenchem todos os requisitos estabelecidos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria no que respeita à participação privada.

64. Além disso, no caso dos investimentos de financiamento de risco de um montante que exceda o limite máximo por empresa elegível fixado no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria [ver ponto 32, alínea e), das presentes Orientações], a avaliação ex ante também deve quantificar o défice de financiamento (ou seja, o nível da procura de financiamento atualmente não satisfeita por parte de empresas elegíveis) devido à deficiência do mercado identificada ou a outro obstáculo relevante. A avaliação deve demonstrar que o défice de financiamento ao nível das empresas elegíveis excede o limite máximo fixado no Regulamento Geral de Isenção por Categoria. Essa quantificação deve basear-se nas melhores práticas e metodologias disponíveis que permitam estimar em que medida existe a procura de financiamento não satisfeita por parte das empresas visadas.

65. Para a quantificação do défice de financiamento, devem ser analisados tanto os problemas estruturais como os cíclicos (ou seja, relacionados com a crise) que conduzem a níveis subótimos de financiamento privado. Em particular, a avaliação ex ante deve fornecer uma análise abrangente da oferta através da análise das fontes de financiamento disponíveis para as empresas elegíveis, tendo em conta o número de intermediários financeiros que operam na área geográfica visada, independentemente do Estado-Membro onde o intermediário está constituído, a sua natureza pública ou privada e os volumes de investimentos direcionados para o segmento de mercado relevante. A avaliação da procura deve ter em conta o número de empresas potencialmente elegíveis e os valores médios do financiamento necessário. Essa análise deve basear-se em dados que abranjam os cinco anos anteriores à notificação da medida de financiamento de risco e, sempre que possível, cruzar as conclusões comparando fontes de dados alternativas.

66. No que diz respeito aos regimes que visam exclusivamente empresas em fase de arranque e PME antes da primeira venda comercial, a Comissão aplicará os requisitos relativos à avaliação ex ante de forma proporcionada, nomeadamente no que se refere aos elementos de prova solicitados.

3.2.2. Necessidade de intervenção do Estado

67. Os auxílios estatais devem visar situações em que os auxílios são suscetíveis de se traduzirem num desenvolvimento significativo que o mercado, por si só, não pode criar. A fim de apreciar a eficácia dos auxílios estatais para alcançarem o resultado pretendido, é preciso, em primeiro lugar, identificar o problema a resolver. Os Estados-Membros devem explicar de que forma a medida de auxílio pode atenuar de forma eficaz o obstáculo identificado e, em especial, qualquer deficiência de mercado que impede a concessão de financiamento de risco suficiente pelo mercado por si só.

68. A medida de financiamento de risco só pode ser justificada se visar a deficiência específica do mercado ou outro obstáculo relevante demonstrado na avaliação ex ante . A Comissão considera que tais deficiências do mercado ou obstáculos podem existir, em especial, mas não exclusivamente, para as PME nas suas fases iniciais que, apesar das suas perspetivas de crescimento, não conseguem demonstrar aos investidores a sua fiabilidade creditícia ou a solidez dos seus planos de negócios. O alcance dessa deficiência de mercado ou desse obstáculo, tanto em termos das empresas afetadas como da respetiva necessidade de capital, pode variar em função do setor em que essas empresas operam. Os setores que podem ser particularmente afetados por tais deficiências de mercado e obstáculos são os da alta tecnologia, das tecnologias verdes ou digitais inovadoras. Devido às assimetrias de informação, o mercado pode ter dificuldade em avaliar o perfil de risco/retorno de tais empresas em fase de arranque e PME e a respetiva capacidade de gerar retornos ajustados em função do risco. As dificuldades que essas PME têm em partilhar informações sobre a qualidade dos seus projetos, o respetivo grau de risco percebido e uma fraca fiabilidade creditícia implicam elevados custos de transação e de representação e podem agravar a aversão ao risco dos investidores. As pequenas empresas de média capitalização e as empresas de média capitalização inovadoras podem enfrentar dificuldades semelhantes e ser, portanto, afetadas pela mesma deficiência de mercado ou obstáculo.

69. Por conseguinte, a medida de financiamento de risco deve ser concebida de modo a dar resposta à deficiência específica do mercado ou a outro obstáculo relevante identificado na avaliação ex ante , em especial no que diz respeito às empresas elegíveis na fase de desenvolvimento, na zona geográfica e, se for caso disso, no setor económico visados.

70. Para garantir que os intermediários financeiros envolvidos na medida visem as deficiências de mercado identificadas, deve ser efetuado um controlo prévio para assegurar uma estratégia de investimento comercialmente sólida, centrada no objetivo político identificado e que respeite os requisitos de elegibilidade e as restrições de financiamento definidos. Em particular, os Estados-Membros devem selecionar intermediários financeiros que consigam demonstrar que a estratégia de investimento que propõem é comercialmente sólida e inclui uma política de diversificação de risco adequada, tendo como objetivo a viabilidade económica e uma escala eficiente em termos de dimensão e alcance territorial dos investimentos.

3.2.2.1. Medidas destinadas a categorias de empresas fora do âmbito de aplicação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria

71. No que diz respeito aos auxílios ao acesso ao financiamento, o âmbito de aplicação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria restringe-se às PME. No entanto, certas empresas que não são abrangidas pela definição de PME, em termos de limiares de efetivos ou financeiros, ou de ambos, podem enfrentar restrições de financiamento similares.

a) Pequenas empresas de média capitalização

72. O alargamento do leque das empresas elegíveis ao abrigo de uma medida de financiamento de risco para incluir as pequenas empresas de média capitalização, além das PME, pode justificar-se na medida em que tal incentive os investidores privados a investirem numa carteira mais diversificada, com maiores possibilidades de entrada e de saída. A inclusão de pequenas empresas de média capitalização na carteira é suscetível de reduzir os riscos inerentes a um nível de carteira e, assim, aumentar o retorno dos investimentos. Por conseguinte, essa pode ser uma forma particularmente eficaz de atrair investidores institucionais para empresas na fase inicial do seu desenvolvimento com um grau de risco mais elevado.

73. Por estas razões, e desde que a avaliação ex ante inclua elementos de prova económicos adequados para o efeito, pode justificar-se o apoio às pequenas empresas de média capitalização. Na sua apreciação, a Comissão terá em conta a intensidade do trabalho e do capital nas empresas visadas, bem como outros critérios que refletem as restrições de financiamento específicas que afetam as pequenas empresas de média capitalização (por exemplo, garantias suficientes para um grande empréstimo ou a necessidade de capital externo significativo para desenvolvimento e implementação).

b) Empresas de média capitalização inovadoras

74. Em determinadas circunstâncias, as empresas de média capitalização podem também enfrentar restrições de financiamento comparáveis às que afetam as PME. Pode ser o caso, por exemplo, das empresas de média capitalização que exercem atividades em matéria de I&D e inovação paralelamente ao investimento inicial em instalações de produção, incluindo para uma primeira aplicação comercial, e cujo historial não permite que os potenciais investidores assumam pressupostos relevantes no que diz respeito às perspetivas futuras de mercado dos resultados de tais atividades, uma vez que estes mercados estão em desenvolvimento ou contêm um elemento tecnológico avançado cujo risco é difícil de avaliar (por exemplo, no setor aeroespacial ou da defesa). Nesses casos, o auxílio estatal ao financiamento de risco pode ser necessário para que as empresas de média capitalização inovadoras aumentem as suas capacidades de produção para uma escala sustentável que lhes permita atrair financiamento por si próprias. Além disso, a observação constante da secção 3.2.2.1, alínea a), também é válida para as empresas de média capitalização inovadoras: a sua inclusão numa carteira de investimento pode ser uma forma eficaz de um intermediário financeiro oferecer um conjunto mais diversificado de oportunidades de investimento atrativas para um maior leque de potenciais investidores.

c) PME que recebem o investimento inicial de financiamento de risco enquanto operam em qualquer mercado por um período superior ao período de elegibilidade fixado no Regulamento Geral de Isenção por Categoria

75. Pode considerar-se que certos tipos de empresas se encontram ainda na sua fase de expansão/fase inicial de crescimento se, ainda que existam há muito tempo, ainda não tiverem demonstrado suficientemente o seu potencial para gerar retornos ou não dispuserem de um historial ou de uma garantia suficientemente sólidos. Este pode ser o caso nos setores de alto risco, como a biotecnologia, a indústria aeroespacial, a defesa, as indústrias culturais e criativas, e potencialmente de uma forma mais geral nas PME inovadoras, incluindo as que estão centradas nas tecnologias verdes ou digitais ou as que se dedicam à inovação social ( 50 ) . Além disso, as empresas que dispõem de capital próprio suficiente para financiar as suas atividades iniciais podem necessitar de financiamento externo apenas numa fase posterior, por exemplo, para aumentar a sua capacidade, passando de um negócio de pequena escala para um negócio de maior escala. Tal pode requerer um montante de investimento mais elevado do que aquele que conseguem mobilizar a partir dos seus próprios recursos.

76. Por conseguinte, é possível conceber a autorização de medidas no âmbito das quais o investimento inicial é realizado após o período de elegibilidade fixado no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria. Nessas circunstâncias, a Comissão pode requerer que a medida defina claramente as categorias elegíveis de empresas, à luz dos elementos de prova apresentados na avaliação ex ante relativamente à existência de uma deficiência específica de mercado que afeta essas empresas.

d) Empresas em fase de arranque e PME que requerem um investimento de financiamento de risco num montante superior ao limite fixado no Regulamento Geral de Isenção por Categoria

77. O artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria estabelece um montante total máximo de financiamento de risco por empresa elegível, incluindo investimentos complementares. No entanto, em certas indústrias onde os custos de investigação ou investimento são, à partida, relativamente elevados, por exemplo, na indústria aeroespacial, na defesa, nas ciências da vida ou nas tecnologia ou energia verde, esse valor pode não ser suficiente para realizar todos os ciclos de investimento necessários e colocar a empresa em fase de arranque ou a PME no caminho do crescimento sustentável. Assim, pode justificar-se, em determinadas condições, autorizar um montante de investimento total mais elevado para as empresas elegíveis.

78. Mas precisamente, as medidas de financiamento de risco podem conceder apoio acima do montante total máximo previsto no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, desde que o montante de financiamento reflita a dimensão e a natureza do défice de financiamento identificado e quantificado na avaliação ex ante no que respeita aos setores ou territórios visados. Nesses casos, a Comissão terá em conta a elevada intensidade de capital dos setores visados e/ou os custos mais elevados dos investimentos em determinadas zonas geográficas.

e) Plataformas de negociação alternativas que não preenchem as condições do Regulamento Geral de Isenção por Categoria

79. A Comissão reconhece que as plataformas de negociação alternativas são uma parte importante do mercado de financiamento das PME, pois tanto atraem novos capitais para as PME como facilitam a saída dos investidores anteriores ( 51 ) . O Regulamento Geral de Isenção por Categoria reconhece a sua importância, facilitando a respetiva atividade, quer através de incentivos fiscais destinados a pessoas singulares que investem em empresas cotadas nessas plataformas, quer autorizando o auxílio ao arranque do operador da plataforma, na condição de o operador da plataforma se qualificar como pequena empresa, e até certos limiares.

80. No entanto, os operadores de plataformas de negociação alternativas podem não ser necessariamente pequenas empresas no momento em que são criadas. Da mesma forma, o montante máximo de auxílio admissível como auxílio ao arranque nos termos do Regulamento Geral de Isenção por Categoria pode não ser suficiente para apoiar a criação da plataforma. Além disso, a fim de atrair recursos suficientes para a criação e o desenvolvimento de novas plataformas, pode ser necessário conceder incentivos fiscais aos investidores empresariais. Por último, a plataforma pode não só incluir PME, mas também empresas que excedam os limiares estabelecidos na definição de PME.

81. Por conseguinte, pode justificar-se, em determinadas condições, autorizar incentivos fiscais para os investidores empresariais, apoiar operadores de plataformas que não são pequenas empresas, permitir investimentos para a criação de plataformas de negociação alternativas cujo montante exceda os limites previstos para o auxílio ao arranque de empresas ao abrigo do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, ou permitir o auxílio às plataformas de negociação alternativas em que a maior parte dos instrumentos financeiros admitidos à negociação são emitidos por PME. Nesses casos, a avaliação ex ante deve demonstrar a existência de uma deficiência de mercado específica ou de outro obstáculo relevante que afeta essas plataformas no mercado geográfico relevante.

3.2.2.2. Medidas cujos parâmetros de conceção não cumprem o Regulamento Geral de Isenção por Categoria

a) Instrumentos financeiros com participação de investidores privados independentes inferior aos rácios previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria

82. As deficiências de mercado ou outros obstáculos relevantes que afetam as empresas em determinadas regiões ou Estados-Membros podem ser mais acentuadas devido ao subdesenvolvimento relativo do mercado de financiamento das PME em tais regiões, em comparação com outras regiões do mesmo Estado-Membro, com outros Estados-Membros ou a nível mundial. Essa situação pode verificar-se particularmente em Estados-Membros onde não há uma presença sólida de investidores formais de capital de risco, de fundos de participações privadas ou de investidores providenciais ( business angels ). No caso de medidas destinadas a superar esses obstáculos estruturais, a Comissão pode aceitar uma participação de investidores privados independentes inferior aos rácios previstos no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, sob reserva da condição enunciada no ponto 25 das presentes Orientações.

83. Além disso, a Comissão pode igualmente aceitar medidas de financiamento de risco com uma participação de investidores privados independentes inferior aos rácios previstos no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria em caso de deficiência de mercado ou de outro obstáculo relevante mais acentuados demonstrados pelo Estado-Membro, em especial quando tais medidas visem especificamente PME antes da sua primeira venda comercial ou na fase de prova de conceito, desde que uma parte significativa dos riscos do investimento seja efetivamente suportada pelos investidores privados participantes.

b) Instrumentos financeiros com parâmetros de conceção superiores aos limites máximos previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria

84. O benefício do Regulamento Geral de Isenção por Categoria está reservado para medidas no âmbito das quais a partilha não pari passu de perdas entre investidores públicos e privados está concebida de forma a limitar a primeira perda assumida pelo investidor público. Da mesma forma, no caso das garantias, a isenção por categoria estabelece limites para a taxa de garantia e as perdas totais assumidas pelo investidor público.

85. No entanto, em determinadas circunstâncias, ao assumir uma posição de financiamento mais arriscada, o financiamento público pode permitir que os investidores ou mutuantes privados disponibilizem financiamento adicional. Ao apreciar as medidas com parâmetros de conceção financeira que excedem os limites máximos previstos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, a Comissão terá em conta uma série de fatores, tal com referido na secção 3.2.3.2 das presentes Orientações.

c) Instrumentos financeiros que não sejam garantias em que os investidores, os intermediários financeiros e os seus gestores são selecionados dando preferência à proteção face a evolução desfavorável (downside protection) relativamente à participação assimétrica nos lucros

86. Em conformidade com o artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, a seleção dos intermediários financeiros, bem como dos investidores ou dos gestores de fundos, deve basear-se num processo aberto, transparente e não discriminatório que defina claramente os objetivos políticos perseguidos pela medida e o tipo de parâmetros financeiros destinados a alcançar esses objetivos. Tal significa que os intermediários financeiros ou os seus gestores têm de ser selecionados através de um procedimento em conformidade com a Diretiva 2014/24/UE. Se essa diretiva não for aplicável, o procedimento de seleção deve ser de molde a assegurar a mais vasta escolha possível entre intermediários financeiros ou gestores de fundos qualificados. Em especial, esse procedimento deve permitir ao Estado-Membro em causa comparar as condições negociadas entre os intermediários financeiros ou gestores dos fundos e os potenciais investidores privados, de modo a assegurar que a medida de financiamento de risco atrai investidores privados com o mínimo possível de auxílios estatais, ou o mínimo desvio das condições pari passu , à luz de uma estratégia de investimento realista.

87. Ao abrigo do artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, os critérios aplicáveis na seleção dos gestores têm de incluir um requisito segundo o qual, para instrumentos que não garantias, « a participação nos lucros receberá preferência relativamente à proteção face a evolução desfavorável », a fim de limitar a tendência dos gestores para assumirem riscos excessivos na seleção das empresas onde o investimento é realizado. O objetivo é garantir que, independentemente da forma do instrumento financeiro previsto pela medida, qualquer tratamento preferencial concedido aos investidores ou credores privados tenha de ser ponderado em função do interesse público, que consiste em assegurar a natureza renovável do capital público empenhado e a sustentabilidade financeira da medida no longo prazo.

88. Em certos casos, porém, pode ser necessário dar preferência à proteção face a evolução desfavorável, designadamente se a medida visar empresas em fase de arranque ou determinados setores em que a taxa de incumprimento das PME é elevada. Pode ser esse o caso das medidas destinadas a setores que enfrentam importantes barreiras tecnológicas ou a setores onde as empresas têm uma elevada dependência de projetos individuais que exigem elevado investimento inicial e que implicam uma elevada exposição ao risco, como o ecossistema aeroespacial e de defesa e as indústrias culturais e criativas. A preferência por mecanismos de proteção face a evolução desfavorável também pode justificar-se relativamente a medidas que operam através de um fundo de fundos e destinadas a atrair investidores privados a esse nível ou a medidas que visam PME antes da sua primeira venda comercial ou na fase de prova de conceito.

d) Incentivos fiscais aos investidores empresariais, incluindo os intermediários financeiros ou os respetivos gestores, que atuam como coinvestidores

89. Embora o Regulamento Geral de Isenção por Categoria abranja os incentivos fiscais concedidos aos investidores privados independentes que são pessoas singulares na aceção do seu artigo 2. o e que disponibilizam, direta ou indiretamente, financiamento de risco às empresas em fase se arranque e às PME elegíveis, os Estados-Membros podem considerar ser apropriado pôr em prática medidas que prevejam incentivos semelhantes a favor de investidores privados independentes que sejam investidores empresariais. A diferença reside no facto de os investidores empresariais serem empresas na aceção do artigo 107. o do Tratado. A medida deve, por conseguinte, ser sujeita a restrições específicas (tal como previsto nas secções 3.2.3.3 e 3.2.4.2), a fim de assegurar que o auxílio ao nível dos investidores empresariais continua a ser proporcionado e tem um efeito de incentivo real.

90. Os intermediários financeiros e os seus gestores apenas podem beneficiar de um incentivo fiscal na medida em que atuem como coinvestidores ou comutuantes. Não pode ser concedido nenhum incentivo fiscal no que respeita aos serviços prestados pelo intermediário financeiro ou pelos seus gestores para a implementação da medida.

3.2.3. Adequação da medida de auxílio

91. A medida de auxílio proposta deve ser um instrumento de intervenção adequado para alcançar o objetivo do auxílio, ou seja, não deve existir um instrumento de intervenção nem um instrumento de auxílio mais adequados e que causem menos distorções, que permitam alcançar os mesmos resultados.

3.2.3.1. Adequação em comparação com outros instrumentos de intervenção e outros instrumentos de auxílio

92. A fim de corrigir a deficiência de mercado ou outro obstáculo relevante identificado e contribuir para a realização dos objetivos políticos perseguidos pela medida, a medida de financiamento de risco proposta deve ser um instrumento adequado. A escolha da forma específica da medida de financiamento de risco deve ser devidamente justificada com base nos elementos de prova fornecidos pelo Estado-Membro na avaliação ex ante .

93. Em primeiro lugar, a Comissão examinará se, e em que grau, a medida de financiamento de risco pode ser considerada um instrumento adequado em comparação com outros instrumentos de intervenção que visam incentivar a concessão de financiamento de risco às empresas elegíveis. Os auxílios estatais não são o único instrumento de intervenção à disposição dos Estados-Membros para facilitar a concessão de financiamento de risco às empresas elegíveis. Os Estados-Membros podem utilizar outros instrumentos políticos complementares, do lado da oferta e do lado da procura, como medidas regulamentares para facilitar o funcionamento dos mercados financeiros, medidas para melhorar o ambiente de negócios, serviços de consultoria para fomentar a propensão a investir ou investimentos públicos que preenchem o critério do operador numa economia de mercado.

94. Em segundo lugar, a Comissão examinará se a medida proposta é mais adequada do que os instrumentos de auxílio estatal alternativos para lidar com a mesma deficiência do mercado ou outro obstáculo relevante. A esse respeito, considera-se, em geral, que os instrumentos financeiros causam menos distorções do que as subvenções diretas, e constituem, assim, um instrumento mais adequado. No entanto, os auxílios estatais para facilitar o fornecimento de financiamento de risco podem ser concedidos sob várias formas, como instrumentos fiscais seletivos ou instrumentos financeiros subcomerciais, incluindo uma gama de instrumentos de capital próprio, de dívida ou de garantia com diferentes características de risco/retorno, bem como várias modalidades de disponibilização e estruturas de financiamento, cuja adequação depende da natureza das empresas visadas e do défice de financiamento. A Comissão apreciará, por conseguinte, se a conceção da medida prevê uma estrutura de financiamento eficiente, tendo em conta a estratégia de investimento do fundo, de modo a assegurar operações sustentáveis.

95. A esse respeito, a Comissão considerará favoravelmente as medidas que envolvem fundos de fundos suficientemente grandes em termos de dimensão da carteira, de cobertura geográfica, em especial se operarem em vários Estados-Membros, e de diversificação da carteira, uma vez que tais fundos podem ser mais eficientes e, por conseguinte, mais atrativos para investidores privados do que os fundos mais pequenos. Certas estruturas de fundos de fundos podem preencher essas condições, desde que os custos globais de gestão resultantes dos diferentes níveis de intermediação sejam compensados por ganhos de eficiência substanciais.

3.2.3.2. Condições para determinar a adequação dos instrumentos financeiros

96. Para determinar a adequação dos instrumentos financeiros cujos parâmetros de conceção não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, a Comissão terá em conta as condições estabelecidas nos pontos 97 a 121 das presentes Orientações.

97. Em primeiro lugar, a medida deve mobilizar financiamento adicional de participantes no mercado. Os rácios mínimos de investimento privado independente inferiores aos estabelecidos no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria só podem ser justificados em função de uma deficiência de mercado ou outro obstáculo relevante mais acentuados estabelecidos na avaliação ex ante (ver secção 3.2.1). A esse respeito, a avaliação ex ante deve ainda prever uma avaliação suficientemente pormenorizada do nível e da estrutura de fornecimento de financiamento privado para o tipo de empresa elegível na área geográfica em causa (ver ponto 63). Haverá ainda que demonstrar que a medida permite mobilizar recursos privados adicionais que não teriam sido concedidos noutras condições ou que teriam sido concedidos em diferentes formas ou montantes ou em diferentes condições.

98. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, à luz dos elementos de prova económicos apresentados na avaliação ex ante relativamente à deficiência de mercado relevante ou outro obstáculo relevante. No que se refere a medidas de financiamento de risco que visam especificamente empresas em fase de arranque e PME que não tenham operado em qualquer mercado ( 52 ) , a Comissão pode aceitar que o nível de participação privada independente seja inferior aos rácios exigidos. Em alternativa, para tais metas de investimento, a Comissão pode aceitar que a participação privada seja de natureza não independente, ou seja, concedida, por exemplo, através do proprietário da empresa beneficiária. Em casos devidamente justificados, a Comissão pode igualmente aceitar níveis de participação privada inferiores aos estabelecidos no Regulamento Geral de Isenção por Categoria no que respeita às empresas elegíveis que operam num mercado por um período não superior ao período de elegibilidade fixado no artigo 21.do Regulamento Geral de Isenção por Categoria, à luz dos elementos de prova económicos apresentados na avaliaçãorelativamente à deficiência de mercado relevante ou outro obstáculo relevante.

99. Uma medida de financiamento de risco direcionada para empresas elegíveis que operam em qualquer mercado por um período superior ao período de elegibilidade fixado no artigo 21. o do Regulamento Geral de Isenção por Categoria na altura do primeiro investimento de financiamento de risco tem de incluir restrições adequadas em termos de prazos ou de outros critérios objetivos de natureza qualitativa relacionados com a fase de desenvolvimento das empresas-alvo. Em relação a tais metas de investimento, a Comissão exigiria, normalmente, um rácio mínimo de participação privada de 60 %.

100. Em segundo lugar, juntamente com o nível proposto de participação privada, a Comissão terá igualmente em conta o equilíbrio entre riscos e remunerações no que respeita aos investidores públicos e privados. A esse respeito, a Comissão considerará positivamente as medidas se as perdas forem partilhadas pari passu entre os investidores, e se os investidores privados só receberem incentivos à subida dos lucros ( upside incentives ). A Comissão terá devidamente em consideração que a partilha de perdas numa base não pari passu pode, no entanto, ser necessária tendo em conta deficiências de mercado mais graves. Em princípio, quanto mais próxima a partilha de risco e remunerações estiver das práticas comerciais reais, tanto maior é a probabilidade de Comissão aceitar um nível inferior de participação privada.

101. Em terceiro lugar, a Comissão analisará o nível da estrutura de financiamento ao qual a medida visa mobilizar o investimento privado. Ao nível do fundo de fundos, a capacidade de atrair financiamento privado pode depender de uma utilização mais extensiva de mecanismos de proteção face a evolução desfavorável ( downside protection ). Por outro lado, uma dependência excessiva de tais mecanismos pode distorcer a seleção das empresas elegíveis e levar a resultados ineficientes nos casos em que os investidores privados intervêm ao nível do investimento nas empresas e transação a transação.

102. Ao apreciar a adequação da conceção específica da medida, a Comissão pode ter em conta a importância do risco residual incorrido pelos investidores privados selecionados em relação às perdas esperadas e inesperadas assumidas pelo investidor público, bem como a repartição dos retornos esperados entre os investidores públicos e os investidores privados. Assim, pode ser aceite um perfil de risco e remuneração diferente, se este maximizar o montante de investimento privado, sem minar a genuína procura do lucro inerente às decisões de investimento.

103. Em quarto lugar, a natureza exata dos incentivos deve ser determinada através de um processo aberto, transparente e não discriminatório de seleção dos intermediários financeiros, bem como dos gestores de fundos ou investidores. Do mesmo modo, deve ser exigido aos gestores de fundos de fundos que se comprometam legalmente, no âmbito do seu mandato de investimento, a determinar, através de um processo concorrencial de seleção dos intermediários financeiros, dos gestores de fundos ou dos investidores elegíveis, as condições preferenciais suscetíveis de serem aplicadas ao nível dos subfundos.

104. Para provar a necessidade de condições financeiras específicas subjacentes à conceção da medida, os Estados-Membros podem ter de apresentar elementos de prova que demonstrem que, no processo de seleção dos investidores privados, todos os participantes no processo pediram condições que não estão previstas no Regulamento Geral de Isenção por Categoria, ou que o concurso não foi conclusivo.

105. Em quinto lugar, o intermediário financeiro ou o gestor do fundo podem coinvestir juntamente com o Estado-Membro, desde que as condições desse coinvestimento sejam de natureza a excluir qualquer potencial conflito de interesses. Os intermediários financeiros têm de suportar pelo menos 10 % da parcela de primeiras perdas. Esse coinvestimento poderia contribuir para assegurar que as decisões de investimento são coerentes com os objetivos políticos relevantes. A capacidade de o gestor investir a partir de recursos próprios pode ser um dos critérios de seleção.

106. claw-back ) Em sexto lugar, as medidas de financiamento de risco que recorrem a instrumentos de dívida devem prever um mecanismo que assegure que o intermediário financeiro repercute a vantagem por ele recebida do Estado nas empresas beneficiárias finais, por exemplo, sob a forma de taxas de juro mais baixas, exigências reduzidas em matéria de garantia ou uma combinação das duas. O intermediário financeiro pode também repercutir a vantagem investindo em empresas que, embora potencialmente viáveis de acordo com os critérios de notação interna do intermediário financeiro, estariam numa classe de risco em que o intermediário não investiria na ausência da medida de financiamento de risco. O mecanismo de repercussão deve incluir disposições adequadas em matéria de monitorização, bem como um mecanismo de recuperação ( ( 53 ) ou um mecanismo contratual equivalente.

107. Por último, para garantir que os intermediários financeiros envolvidos na medida de financiamento de risco cumprem os objetivos relevantes, a estratégia de investimento do intermediário financeiro deve ser alinhada com os objetivos da medida. No âmbito do processo de seleção, os intermediários financeiros devem demonstrar de que modo a estratégia de investimento que propõem pode contribuir para a realização dos objetivos e metas. Por outro lado, o Estado-Membro tem de garantir que a estratégia de investimento dos intermediários está permanentemente alinhada com os objetivos acordados, por exemplo, através de mecanismos adequados de monitorização e de apresentação de relatórios, bem como da participação de representantes dos investidores públicos nos órgãos de representação do intermediário financeiro, tais como o conselho fiscal ou o conselho consultivo. Uma estrutura de governação adequada deve garantir que mudanças substanciais na estratégia de investimento requerem o consentimento prévio do Estado-Membro. Para evitar quaisquer dúvidas, o Estado-Membro não pode participar diretamente em decisões individuais de investimento e de desinvestimento.

108. Os Estados-Membros podem desenvolver uma série de instrumentos financeiros como parte da medida de financiamento