[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.7.2007

SEC(2007) 996

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento apenso à

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Enfrentar o desafio da escassez de água e das secas na União Europeia Síntese da avaliação de impacto {COM(2007) 414 final}{SEC(2007) 993}

RESUMO

A presente avaliação do impacto (AI) foi preparada pelos serviços da Comissão em apoio à Comunicação sobre escassez de água e secas.

1. QUESTÕES PROCESSUAIS

- No Conselho "Ambiente" de 9 de Março de 2006, alguns Estados-Membros apelaram para a adopção de acções europeias em matéria de escassez de água e secas. A Comissão apresentou uma análise preliminar no Conselho "Ambiente" de 27 de Junho de 2006 e anunciou a sua intenção de adoptar uma comunicação sobre a escassez de água e as secas até Julho de 2007.

- A preparação da Comunicação respeitou plenamente as normas mínimas de consulta. A Comissão organizou três reuniões com todas as partes interessadas e com os Estados-Membros, o que lhes permitiu contribuir activamente para o processo.

- As etapas necessárias para um maior desenvolvimento de políticas e medidas sobre as questões da escassez de água e das secas exigirão, de qualquer modo, avaliações de impacto adicionais e exaustivas de algumas medidas seleccionadas.

- Essa avaliação realizada para a Comunicação sobre escassez de água e secas será, por conseguinte, proporcional e baseada nas informações preliminares e na experiência adquirida até à data.

- No início de 2007, a Comissão iniciou um estudo para fins de quantificação do potencial para poupança de água na Europa. Outro estudo considerará as disparidades regionais do potencial de poupança de água. A inclusão de cenários para testar a relação custo-eficácia de várias medidas proporcionará informações úteis para consideração mais aprofundada até finais de 2007.

- Em 5 de Junho de 2007, o Comité de Avaliações do Impacto emitiu um parecer sobre a versão provisória da avaliação de impacto da Comunicação. Todas as recomendações de melhoria foram inteiramente integradas na avaliação de impacto.

2. QUAIS SÃO OS PROBLEMAS QUE SE ESPERA QUE A COMUNICAÇÃO ABORDE?

- Até à data foram identificadas 33 bacias hidrográficas afectadas pela escassez de água. Estas representam uma superfície total de 460 000 km² (cerca de 10% da área total da UE) e contam com uma população total de 82 milhões de habitantes (cerca de 16,5% da população total da UE).

- A maioria dos Estados-Membros comunicou situações de seca ocorridas desde 1976. De 2000 a 2006, uma média de 15% da superfície total da UE e uma média de 17% da população total da UE foram afectadas por secas.

- A distribuição espacial e temporal dos recursos hídricos na Europa um dos principais motivos da escassez de água e das secas.

- As políticas de tarifação da água também não reflectem geralmente o grau de sensibilidade dos recursos hídricos a nível local. O princípio do "utilizador-pagador" não praticamente aplicado. Estas lacunas resultam numa má gestão dos recursos hídricos, apesar de a Directiva-Quadro "Água" (DQA) definir os princípios para o estabelecimento de instrumentos económicos eficazes.

- A inadequação do ordenamento do território e da distribuição de água entre sectores económicos resulta em desequilíbrios entre as necessidades de água e os recursos hídricos existentes.

- A agricultura a principal utilizadora (com 64%), seguida da energia (20%), do abastecimento público de água (12%) e da indústria (4%). O turismo poderá exercer uma forte pressão na captação de água, particularmente no Sul da Europa e em áreas costeiras onde os recursos em água doce são limitados.

- Existe um enorme potencial para poupança de água na Europa. A Europa continua a desperdiçar pelo menos 20% da sua água devido a ineficiências.

- Em termos gerais, verifica-se uma falta de coerência e, em alguns casos, mesmo efeitos contraproducentes na protecção dos recursos hídricos devido a uma integração insuficiente das questões hídricas nas políticas sectoriais relacionadas com a água.

- No que diz respeito à ocorrência de secas, estas foram frequentemente resolvidas mediante uma abordagem de gestão de crises ditada por uma falta de preparação atempada para enfrentar fenómenos extremos.

- As situações de escassez de água verificadas ao nível das bacias hidrográficas já tiveram impactos visíveis na economia, na sociedade e no ambiente, com os consequentes efeitos nos custos.

- As secas têm impactos económicos, sociais e ambientais imediatos e significativos susceptíveis de perdurar para além do termo da seca.

- Estima-se que o impacto económico directo das secas nos últimos trinta anos foi de um mínimo de 100 mil milhões de euros.

Cenário de manutenção da política actual

- No total, provável que a proporção de áreas de bacias hidrográficas europeias classificadas na categoria de stress hídrico grave aumente dos actuais 19% para 34-36% até à década de 2070.

- Os impactos do desenvolvimento económico e social nos recursos hídricos podem ser da mesma ordem de magnitude devido às mudanças na disponibilidade de água decorrentes das alterações climáticas.

- Os países do Sudeste poderão ser a área com maior aumento da pressão nos seus recursos hídricos nas próximas décadas.

- A DQA proporciona todas as ferramentas necessárias para uma gestão da água verdadeiramente sustentável. Contudo, a implementação dessas ferramentas (em particular da tarifação da água e da recuperação dos custos) da forma mais eficaz continua a constituir um desafio.

Na ausência de alterações, provável que o problema evolua da seguinte forma:

- Manutenção, na generalidade, de um ordenamento do território inadequado em algumas das bacias hidrográficas com maior escassez de água.

- Continuação do desperdício de água e uma significativa ineficiência na utilização de água por parte dos agregados familiares e de muitos sectores económicos.

3. OBJECTIVOS

A proposta tem os seguintes objectivos políticos gerais:

- Incidir nos impactos crescentes da escassez de água e das secas na União Europeia

- Assegurar a protecção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis

- Assegurar a disponibilidade sustentável de água na Europa e promover utilizações sustentáveis da água

Os objectivos específicos são:

- Melhor preparação para fazer face a secas crescentes

- Mitigação de todos os impactos da escassez de água e das secas no ambiente, na economia e na sociedade

- Criação de condições para o desenvolvimento económico e social sustentável na Europa num contexto de alterações climáticas e de situações crescentes de escassez de água e de secas

Os objectivos operacionais incluem:

- Identificação das medidas mais adequadas e eficazes em termos de custos, a fim de tratar de uma forma eficiente as questões da escassez de água e das secas

- Considerar possíveis prioridades ou hierarquização, a fim de orientar a definição de políticas em função da disponibilidade de água a nível das bacias hidrográficas.

4. QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS OPÇÕES POLÍTICAS DISPONÍVEIS PARA ATINGIR OS OBJECTIVOS?

Para além do cenário de "manutenção da política actual", foram identificadas três opções.

- Opção A: Opção de "apenas abastecimento de água"

As medidas em consideração nesta opção consistem em:

- Promover o desenvolvimento de novos abastecimentos de água com base na legislação em vigor na UE

- Apoiar o desenvolvimento generalizado de novos abastecimentos de água, com prioridade atribuída à afectação de fundos nacionais e da UE.

- Opção B: "Apenas políticas de tarifação da água"

As medidas em consideração nesta opção abrangem:

- Tarifação da água eficaz

- Recuperação dos custos

- Opção C: Abordagem integrada

As medidas em consideração incluem medidas para:

- prevenir secas

- apoiar uma atribuição eficiente de água e um ordenamento do território sustentável

- promover tecnologias e práticas com bom desempenho hídrico

- promover a emergência na Europa de uma cultura de poupança de água

- novos abastecimentos de água

5. ANÁLISE DOS IMPACTOS

5.1. Opção A: Opção de "apenas abastecimento de água"

Impactos ambientais

- Os reservatórios desempenham um papel importante no abastecimento público de água, na irrigação e em utilizações industriais. Contudo, a construção de barragens e as transferências de água podem ter implicações graves para o funcionamento dos ecossistemas de água doce nas bacias hidrográficas e ter um impacto negativo no estado ecológico das massas de água.

- Dada a actual incerteza quanto ao impacto ambiental de todas as soluções alternativas, como a dessalinização - incluindo a quantidade de energia utilizada - e, por extensão, a sua compatibilidade com a Política Energética para a Europa -, necessário efectuar avaliações de risco mais aprofundadas antes de a Comissão tomar uma posição definitiva sobre esta matéria.

Impactos económicos

- Prevê-se que, à primeira vista, os impactos a curto prazo na economia sejam positivos. Qualquer novo abastecimento de água pode contribuir para o desenvolvimento de actividades na área circundante da nova infra-estrutura.

- Contudo, as barragens e transferências de água apresentam uma série de inconvenientes, nomeadamente os salientados pela Comissão Mundial de Barragens. Diversos projectos existentes mostram outras desvantagens no que diz respeito a soluções alternativas.

- Na Europa são previsíveis poucas possibilidades de novos abastecimentos de água significativos que não sejam pelo aumento da pressão em recursos hídricos já sensíveis e pelo consumo dos recursos remanescentes até ao seu esgotamento total. Será necessário identificar novas possibilidades fora da Europa, em países vizinhos que ainda terão disponibilidades de água suficiente, como a Rússia.

- Um resultado esperado que alguns sectores económicos possam decidir, em função dos menores lucros gerados pela sua actividade, deslocalizar-se na totalidade ou em parte, a fim de beneficiar de preços de água mais baratos fora da Europa.

Impactos sociais

- Prevê-se que os impactos directos na sociedade a curto prazo sejam positivos se um objectivo da nova infra-estrutura for proporcionar abastecimento público de água. Podem assim desenvolver-se novas actividades económicas que permitirão a criação de novos empregos.

Contudo, os benefícios podem ser limitados se o desenvolvimento de novos abastecimentos de água implicar transferências de custos de alguns sectores económicos para os agregados familiares ou no caso de transferências de água, sempre que estas originem conflitos sociais e políticos entre as bacias "doadoras" e de recepção.

5.2. Opção B: "Apenas políticas de tarifação da água"

- Os impactos das políticas de tarifação da água diferem em função do contexto socioeconómico e das condições naturais.

- As políticas de tarifação da água não são geralmente suficientes, por si mesmas, para resolver plenamente os problemas da escassez de água e das secas, mas podem revelar-se eficazes se forem combinadas com opções complementares.

Impactos ambientais

- Em relação à agricultura, a implementação da tarifação da água leva a mudanças na utilização dos terrenos no sentido de utilizações de valor mais elevado. Contudo, os preços correntes são frequentemente bem inferiores aos níveis a que a poupança de água seria uma consideração financeira significativa para o agricultor.

- Os dados disponíveis mostram também que o consumo doméstico de água diminui quando introduzida a medição. Contudo, possível determinar um limiar específico abaixo do qual o aumento de preços não afecta os níveis de consumo.

- Há provas da elasticidade da procura de água industrial. A gama de alternativas possíveis parece desempenhar um papel importante.

Impactos económicos

- A implementação de uma política de tarifação da água, abrangendo tanto os custos ambientais como os da escassez, pode levar a uma afectação eficiente dos recursos, que resulte num aumento do bem-estar social. Estudos de casos sobre o impacto macroeconómico da agricultura sustentável numa série de Estados-Membros mostram que a conversão em larga escala de terra arável para uma agricultura sustentável através da internalização das políticas gera benefícios económicos.

Impactos sociais

- O artigo 9.° da DQA fixa as condições para a recuperação dos custos dos serviços hídricos. Especifica, nomeadamente, que os Estados-Membros devem ter em consideração os efeitos sociais, ambientais e económicos da recuperação. Os Estados-Membros estão portanto autorizados a ajustar as suas políticas de tarifação da água com base em considerações de carácter social.

5.3. Opção C: Abordagem integrada

Poupança de água e potencial para uma maior eficiência hídrica

- A avaliação do potencial de poupança de água na Europa resultante da implementação de medidas adequadas mostra que possível poupar, pelo menos, 20% da água actualmente utilizada.

- A redução da procura de água possível sem afectar as actuais actividades económicas e pode resultar em benefícios económicos, sociais e ambientais.

- O desperdício de água pode ser considerado um custo adicional (juntamente com a exploração, abastecimento e tratamento) e as potenciais poupanças financeiras são enormes.

- Muito frequentemente, a gestão da procura de água parece ser economicamente muito mais vantajosa que o aumento do abastecimento de água. Os poucos estudos disponíveis que fazem este tipo de comparação mostram diferenças de 1-3, ou mesmo de 1-10 entre o custo por metro cúbico "poupado" e "fornecido".

Impactos económicos

É essencial mencionar que a implementação de algumas medidas específicas exigirá a definição de medidas de acompanhamento adequadas que tenham em conta factores específicos regionais, sectoriais e sociais. Essas medidas exigirão uma avaliação mais aprofundada.

- As políticas sectoriais oferecem oportunidades para abordar as questões da escassez de água e das secas. Contudo, há margem para maiores ajustamentos com vista a uma melhor eficiência destas políticas no tratamento das questões ligadas aos aspectos quantitativos do consumo de água.

- Reformas sucessivas da PAC e, em particular, do apoio ao desenvolvimento rural, contribuíram para melhorar a situação. Contudo, a captação excessiva de água continua a ser um problema, nomeadamente devido ao facto de em alguns Estados-Membros a dissociação não ser completa . As próximas reformulações da PAC e o «controlo sanitário» de 2008 poderiam oferecer oportunidades para analisar meios para uma melhor integração das questões ligadas aos aspectos quantitativos do consumo de água nos instrumentos relevantes da PAC. Neste contexto, deveria portanto considerar-se em que medida a PAC e o "controlo sanitário" de 2008 poderiam promover uma utilização mais completa da dissociação plena e um maior apoio à gestão da água no âmbito de programas de desenvolvimento rural.

- É igualmente importante assegurar que revisões futuras dos Fundos Estruturais resultem numa melhor cobertura das áreas afectadas por questões relacionadas com a quantidade de recursos hídricos. Um aumento destes orçamentos e a identificação de sinergias possíveis entre políticas não implicariam quaisquer custos, em termos de oportunidades, para outras políticas ambientais europeias.

- Relativamente aos impactos dos incentivos a nível nacional, a avaliação das ferramentas utilizadas no sector da energia fornece informações interessantes sobre a eficácia provável da sua implementação no sector da água.

- É claro que incentivar o desenvolvimento de tecnologias e produtos com boa eficiência hídrica estimula o mercado e aumenta a competitividade das indústrias europeias, tal como já acontece no sector da energia.

Impactos sociais

- As políticas de poupança de água têm impactos sociais positivos, em particular na criação de emprego sustentável na esfera pública

Impactos ambientais

- A água poupada não será desperdiçada e não contribuirá para emissões directas para massas de água. Em termos mais gerais, a redução da captação a partir do ambiente natural terá como consequência a melhoria do estado das massas de água e a preservação dos ecossistemas.

Há necessidade de concentrar a atenção em opções que ajudem significativamente a melhorar todas as práticas de gestão da procura de água. Considerando o potencial global de poupança de água e de aumento da eficiência hídrica em toda a Europa, este ponto resume-se à necessidade de introduzir uma hierarquia clara dos recursos hídricos que oriente a definição das políticas. Novas infra-estruturas de abastecimento de água deveriam ser consideradas como uma opção quando já estiverem esgotadas todas as outras opções de gestão da procura, incluindo uma política eficaz de tarifação da água e alternativas eficazes em termos de custos.

6. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES

Opção A Apenas abastecimento de água | Opção B Apenas políticas de tarifação da água | Opção C Abordagem integrada |

Curto prazo | Longo prazo | Curto prazo | Longo prazo |

Impactos económicos | ++ | - | + | ++ | +++ |

Impactos sociais | + | - | +/- | +/- | + |

Impactos ambientais | - | - | + | ++ | +++ |

- O quadro supra resume os impactos económicos, sociais e ambientais das diferentes opções avaliadas na secção anterior.

- A opção A pode proporcionar benefícios interessantes para a economia e a sociedade a curto prazo, mas os impactos previstos no ambiente serão negativos. Uma avaliação dos impactos a mais longo prazo revela uma relação custo-benefício negativa para a economia, a sociedade e o ambiente.

- Prevê-se que a opção B tenha impactos positivos na economia e no ambiente desde que sejam introduzidas políticas eficazes de tarifação de água e de recuperação dos custos dos serviços hídricos pelos utilizadores de água. Os impactos sociais podem depender do nível de tarifação da água considerado e poderiam revelar-se negativos para alguns sectores económicos ou para algumas classes sociais da população.

- A opção C produzirá resultados de uma forma gradual. Prevê-se que os impactos na economia sejam positivos desde o início e aumentem a mais longo prazo. Os impactos sociais serão igualmente positivos com o passar do tempo. Prevê-se que esta opção produza impactos positivos significativos e crescentes no ambiente. Em comparação com as outras opções, esta opção gera os maiores benefícios para o ambiente.

Com base nesta avaliação, a opção C parece ser a mais promissora. Garante a melhor relação custo-eficácia a longo prazo.

- As etapas necessárias para um maior desenvolvimento de políticas e medidas em matéria de escassez de água e de secas exigirão, de qualquer modo, avaliações de impacto adicionais e exaustivas. As próximas etapas implicarão uma maior reflexão sobre a recolha de dados e a avaliação quantitativa das medidas seleccionadas entre uma vasta gama de opções propostas na Comunicação.

- É também evidente que a implementação de algumas medidas específicas exigirá a definição de medidas de acompanhamento adequadas que tenham em conta especificidades regionais, sectoriais e sociais. Essas medidas exigirão também uma avaliação mais aprofundada.

7. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

O desafio colocado pela escassez de água e pelas secas terá de ser abordado simultaneamente como uma questão ambiental essencial e como uma condição prévia para o crescimento económico sustentável na Europa.

A Comissão procederá à revisão dos progressos verificados no sentido do cumprimento das orientações fixadas e apresentará um relatório sobre essa matéria ao Conselho e ao Parlamento Europeu. O relatório será apresentado no contexto de um Fórum de Partes Interessadas a realizar em 2008.

A Comissão considerará a necessidade de iniciativas e acções de acompanhamento em função dos debates a realizar sobre a presente Comunicação no Conselho de Ministros e no Parlamento Europeu.