RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO - Preparação da revisão intercalar dos Programas de Orientação Plurianuais (POP)

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Preparação da revisão intercalar dos Programas de Orientação Plurianuais (POP)

Introdução

Os objectivos dos quartos programas de orientação plurianuais [1] foram fixados em conformidade com a Decisão 97/413/CE do Conselho, de 26 de Junho de 1997, relativa aos objectivos e às normas de execução para a reestruturação do sector das pescas da Comunidade, no período compreendido entre 1 de Janeiro de 1997 e 31 de Dezembro de 2001, a fim de alcançar, numa base sustentável, o equilíbrio entre os recursos e a sua exploração [2].

[1] Decisões da Comissão 98/119/CE a 98/131/CE (JO L 39 de 12.2.98, pp. 1 - 84)

[2] JO L 175 de 3.7.97, p. 27.

O presente relatório analisa os resultados do POP IV nos três primeiros anos de aplicação, como requerido pelos nºs 2 e 3 do artigo 9º da Decisão 97/413/CE, que estipulam que:

"A Comissão apresentará ao Conselho, até 30 de Março de 1999, o mais tardar, um relatório sobre a situação e a evolução das populações haliêuticas e das pescarias com base nos pareceres científicos mais recentes e numa avaliação dos efeitos das medidas estruturais, de conservação, de controlo e de outras medidas políticas, assim como dos efeitos dos programas de orientação plurianuais, sobre a situação dos recursos e o sector.

"O Conselho decidirá, sob proposta da Comissão, e nos termos do artigo 11º do Regulamento (CEE) nº 3760/92 e o mais tardar até 31 de Dezembro de 1999, com base nos pareceres científicos e noutras informações contidas no relatório da Comissão, da necessidade de quaisquer ajustamentos dos objectivos para o esforço de pesca durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Dezembro de 2001".

Não foi possível cumprir o prazo de 30 de Março de 1999, especificado no nº 2 do artigo 9º. Com efeito, as negociações no Conselho relativas às directrizes do POP IV prolongaram-se por vários meses, o que atrasou a publicação da Decisão 97/413/CE no Jornal Oficial das Comunidades Europeias para 3 de Julho de 1997. Em consequência, as decisões da Comissão que fixam os objectivos dos POP para as frotas de cada Estado-Membro só foram adoptadas em Dezembro de 1997, isto é um ano após o início do período abrangido pelos programas. O presente relatório teve portanto também de ser adiado, a fim de permitir que os programas tivessem sido aplicados durante um período suficiente para avaliar os resultados obtidos.

Estado e evolução das unidades populacionais de peixes e das pescarias

a) Ligação com os objectivos dos POP

A taxa de exploração das unidades populacionais de peixes nas águas comunitários é muito elevada, tendo induzido o declínio de um grande número das unidades populacionais das espécies de maior valor.

Com vista a propor directrizes adequadas ao Conselho para os POP III e os POP IV, a Comissão criou grupos de trabalho, compostos por peritos, incumbidos de analisar o estado das unidades populacionais com interesse para os pescadores europeus e de indicar que reduções do esforço de pesca seriam aconselháveis em termos de sustentabilidade dessas unidades populacionais a longo prazo.

Os relatórios desses grupos são conhecidos pelos nomes dos seus respectivos presidentes, nomeadamente o relatório "Gulland", estabelecido em 1990, e o relatório "Lassen", estabelecido em 1995. Ambos os relatórios indicam que a mortalidade por pesca deve ser reduzida relativamente a quase todas as unidades populacionais de peixes examinadas. Os pareceres basearam-se numa variedade de critérios, consoante a qualidade das informações disponíveis. As reduções propostas como necessárias para a gestão cautelar das unidades populacionais eram muito consideráveis, em torno de 40 % e, num grande número de casos, de uma percentagem ainda maior.

O relatório Gulland levou a Comissão a propor reduções das capacidades, durante o período de vigência do POP III, da ordem dos 30 % no respeitante aos segmentos da frota que exploram espécies da fundura e dos 20 % no tocante aos segmentos da frota que exploram peixes-chatos. A maior parte dos Estados-Membros considerou estas taxas demasiado elevadas, pelo que as reduziu para 20 % e 15 %, respectivamente, na decisão finalmente adoptada. Globalmente, os objectivos do POP III representavam uma redução global de cerca de 10 % da frota comunitária.

Dado que o relatório Lassen mostrava claramente que o esforço de pesca era ainda demasiado elevado no final do POP III, a Comissão propôs novas reduções substanciais no POP IV. Para melhor orientar as reduções, as unidades populacionais sobre as quais existiam informações suficientes foram classificadas em três categorias, nomeadamente: risco de esgotamento, excesso de pesca e totalmente exploradas. As categorias foram definidas do seguinte modo:

Risco de esgotamento: biomassa da população reprodutora actualmente abaixo dos níveis biológicos aceitáveis mínimos ou que possa vir a encontrar-se nessa situação a curto prazo, aos níveis actuais de mortalidade por pesca.

Pesca em excesso: ganhos significativos nos resultados a longo prazo se for reduzida a mortalidade por pesca; se se verificarem excessos de pesca elevados, risco a médio prazo de a biomassa da população reprodutora descer abaixo de um nível biológico aceitável mínimo.

Totalmente explorada: nenhuns ganhos ou perdas significativas a longo prazo se o esforço for aumentado ou reduzido de forma moderada.

A Comissão propôs reduções do esforço de pesca da ordem de 30 % e 20 % para os segmentos da frota que exploram, respectivamente, unidades populacionais em risco de esgotamento e unidades populacionais pescadas em excesso. Uma vez mais, a proposta foi rejeitada pela maior parte dos Estados-Membros, que propuseram que as taxas de redução fossem ponderadas em função da composição das capturas dos navios nos segmentos em causa. Assim, quanto mais elevada for a proporção das unidades populacionais mais sensíveis, quanto maior será a redução do esforço de pesca exigida. Daí resulta que o POP IV exige uma redução global do esforço de pesca da frota comunitária de cerca de 5 % no período de cinco anos do programa em vez dos cerca de 15 % sugeridos na proposta original da Comissão.

b) Dados científicos mais recentes sobre o estado dos recursos

Para a revisão intercalar do POP IV, foi pedido ao Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca (CCTEP) que examinasse os pareceres científicos mais recentes sobre o estado das unidades populacionais de peixes. Esta questão foi abordada nas reuniões do CCTEP em Bruxelas, realizadas de 26 a 30 de Abril [3] e de 8 a 12 de Novembro de 1999.

[3] SEC (1999) 932.

O CCTEP não encontrou provas de que o estado das unidades populacionais tivesse, de modo geral, piorado ou melhorado desde a adopção do POP IV.

O CCTEP observou igualmente que o Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM) modificou a forma de elaborar os seus pareceres, tendo passado a recorrer a pontos de referência baseados numa "abordagem de precaução".

A abordagem de precaução estabelece, em primeiro lugar, um limite mínimo para a biomassa reprodutora e um limite máximo para a mortalidade por pesca (Blim e Flim). O objectivo é manter as actuais biomassa e mortalidade por pesca em níveis que tornem improvável a superação desses limites a médio prazo. Os níveis de biomassa e de mortalidade por pesca que permitem atingir esse objectivo (Bpa e Fpa) são recomendados para a gestão da unidade populacional em causa.

Dada a nova abordagem, o CCTEP redefiniu o risco de esgotamento, a pesca em excesso e as unidades populacionais plenamente exploradas. As definições adoptadas pelo CCTEP são as seguintes:

Risco de esgotamento: Biomassa da população reprodutora inferior a Bpa.

Pesca em excesso: Biomassa da população reprodutora igual ou superior a Bpa e mortalidade por pesca superior a Fpa.

Totalmente explorada: Biomassa da população reprodutora igual ou superior a Bpa e mortalidade por pesca inferior a Fpa, sem nenhum ganho substancial derivado do aumento ou diminuição dessa mortalidade.

Com base nessas definições, o quadro que se segue resume o estado das unidades populacionais nas águas europeias. No quadro, as colunas "pesca em excesso e esgotamento" referem-se às unidades populacionais para as quais a biomassa da população reprodutora é inferior a Bpa (risco de esgotamento) e a mortalidade por pesca é superior a Fpa (pesca em excesso).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O CCTEP sublinhou que o facto de uma unidade populacional não constar do quadro ou não estar classificada como estando em risco de esgotamento, sobreexplorada ou totalmente explorada não significa necessariamente que possa ser aumentado o esforço de pesca em relação a essa população. A classificação foi feita exclusivamente em relação às unidades populacionais sobre as quais se dispunha de informações suficientes, tendo o CCTEP salientado que o esforço de pesca só deveria ser aumentado se os Estados-Membros pudessem provar que o aumento respeita plenamente os princípios da abordagem de precaução. As unidades populacionais que não podem ser classificadas devido à falta de dados ou por o Estado-Membro não comunicar os dados em causa devem, na opinião da Comissão, ser tratadas como unidades populacionais em risco de esgotamento.

Apesar de demonstrar claramente que o estado das unidades populacionais nas águas europeias está longe de ser satisfatório, o quadro acima não pode servir de prova para a deterioração do estado das unidades populacionais desde a adopção do POP IV. Com efeito, a classificação das unidades populacionais com base na abordagem de precaução não pode ser directamente comparada com a classificação das unidades populacionais utilizada na Decisão 97/413/CE do Conselho.

Contudo, existem outros indicadores da evolução das unidades populacionais, que permitem estabelecer uma comparação numa base histórica, nomeadamente os níveis da biomassa da unidade populacional reprodutora e da mortalidade por pesca das principais unidades populacionais de peixes nas águas comunitárias. A Comissão comparou a biomassa da unidade populacional reprodutora dessas unidades populacionais em 1994 com a de 1997 e a mortalidade por pesca média verificada entre 1990 e 1994 com a de 1998. Nos dois casos, o número de unidades populacionais que sofreram uma deterioração foi superior ao das unidades populacionais que registaram melhorias durante o período analisado (ver anexo).

Efeitos do POP no estado dos recursos

No seu relatório, o CCTEP declara não poder indicar se o POP IV teve qualquer influência no estado das unidades populacionais.

Na verdade, seria pouco realístico esperar observar os benefícios dos POP num período tão curto. Com efeito, apesar de serem demasiado elevadas, as actuais taxas de exploração representam apenas uma fracção do esforço que as capacidades das frotas existentes seriam capazes de exercer se não fossem as limitações impostas pela regulamentação comunitária e, em especial, pelas quotas. O problema das sobrecapacidades é tão importante, que os POP só oferecem uma solução parcial para o excesso de pesca e o declínio das unidades populacionais.

Assim, mesmo se a proposta inicial da Comissão relativa ao POP IV tivesse sido aceite e tivesse resultado em reduções globais de cerca de 15 % das capacidades da frota comunitária, a frota teria continuado a poder exercer níveis excessivos de esforço de pesca. Uma redução das capacidades desta ordem teria constituído um passo importante na boa direcção, mas não seria de esperar que tivesse um impacte no estado dos recursos mensurável a curto prazo. Dado que as reduções finalmente acordadas para o POP IV foram muito inferiores às originalmente propostas pela Comissão, estas afirmações são ainda mais pertinentes.

Atendendo ao exposto, os resultados do POP IV deveriam ser medidos com base nos seus objectivos estruturais de redução das sobrecapacidades mais do que nos seus efeitos directos no estado dos recursos.

Resultados do POP IV

Os resultados pormenorizados das reduções do esforço obtidas nos três primeiros anos do POP IV serão objecto do próximo relatório anual ao Conselho e ao Parlamento Europeu. O presente relatório limita-se, portanto, a examinar a forma como as directrizes do POP IV afectaram os resultados obtidos e que revisões podem, em consequência, ser encaradas.

Dois elementos específicos das actuais directrizes do POP, nomeadamente as taxas de redução ponderadas e as disposições relativas à redução das actividades de pesca em vez das capacidades de pesca, prejudicaram a eficácia do POP IV em termos de redução das capacidades de pesca.

Efeito das taxas de redução ponderadas

O quadro que se segue resume o efeito da ponderação das taxas de redução em função da proporção das capturas de espécies sobreexploradas e em risco de esgotamento:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Devido ao processo de ponderação, a redução do conjunto da frota comunitária requerida pelo POP IV é de 5 % em vez de 15 % no período de cinco anos.

Além disso, aplicada deste modo, a ponderação das taxas de redução é necessariamente imperfeita. Pode estimar-se que quanto mais depauperada uma unidade populacional, menos representada está nas capturas, quer devido à sua escassez em si, quer por o TAC ser mais restritivo. O processo de ponderação tem o efeito perverso de conferir uma menor protecção às unidades populacionais severamente depauperadas, em vez de a aumentar.

Para ilustrar este facto, suponhamos que a presença de bacalhau do mar do Norte nas capturas justificava uma taxa piloto de redução de 30 %. Se a unidade populacional estivesse depauperada ao ponto de a sua representação nas capturas cair de 10 % a 5 %, a taxa de redução ponderada desceria de 3 % (10 % x 30 %) para 1,5 % (5 % x 30 %).

Dado que os TAC de grande parte das unidades populacionais sujeitas a uma pesca mais intensa foram recentemente reduzidos, este efeito poderia efectivamente verificar-se se se decidisse recalcular as taxas de redução ponderadas com base nos dados mais recentes de captura. Infelizmente, não é possível quantificar este parâmetro, dado que seriam necessários dados sobre as capturas dos navios individuais nos segmentos em causa.

Efeito das reduções das actividades

Para os segmentos que utilizam artes activas, os Estados-Membros podem optar por obter a totalidade ou parte dos seus objectivos através de reduções das actividades (número de dias no mar) em vez de reduções das capacidades. Seis Estados-Membros optaram por esta solução, nomeadamente a Alemanha, França, Irlanda, Países Baixos, Reino Unido e Suécia.

O quadro que se segue mostra em que medida as reduções das actividades contribuíram para a obtenção dos objectivos globais do POP IV. As linhas escurecidas referem-se aos Estados-Membros que optaram por reduzir as actividades em vez das capacidades num ou vários segmentos das suas frotas:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O efeito destas medidas é que as reduções das capacidades requeridas pelo POP IV para o conjunto da frota comunitária foram reduzidas de cerca de 5 % para menos de 3 %.

Afirmou-se acima que não se pode esperar que os POP tenham um impacte a curto prazo no estado dos recursos, dado que as actuais taxas de exploração só representam uma fracção do esforço que as capacidades das frotas existentes podem exercer. Atendendo a este facto, poderia argumentar-se que uma redução das actividades teria um impacte mais directo nas taxas de exploração do que uma redução das capacidades.

Contudo, os regimes de gestão do esforço são insatisfatórios num certo número de Estados-Membros. As restrições de fim-de-semana ou as reduções esporádicas das actividades não são suficientes para respeitar os objectivos dos POP, que requerem uma redução estrutural permanente do esforço de pesca. A Comissão utilizará plenamente o disposto nos números 3 e 4 do artigo 6º da Decisão 97/413/CE, a fim de reformular os objectivos dos segmentos em causa exclusivamente em termos de capacidade para o período remanescente do programa. Os novos objectivos de capacidade serão de molde a fazer com que qualquer esforço de pesca exercido em superação dos objectivos intercalares desde o início dos programas seja compensado por uma redução das capacidades no período remanescente. A Comissão velará igualmente por que seja aplicado o disposto no artigo 10º do Regulamento (CE) nº 2792/1999, por forma a assegurar o cumprimento desses objectivos.

Para que as limitações das actividades tenham os mesmos efeitos que as limitações das capacidades ao abrigo do POP, as reduções das actividades devem, tal como as reduções das capacidades, ser permanentes. Tendo aceite implicitamente este princípio ao optar por reduzir as actividades no âmbito do POP, seria ilógico argumentar, como o fez um certo número de Estados-Membros, que as limitações das actividades não devem ser aplicáveis quando hajam quotas por utilizar. Os objectivos serão também reformulados puramente em termos de redução das capacidades nos Estados-Membros que não reconhecem a necessidade de limitar as actividades de pesca nos termos das obrigações que lhes incumbem por força do POP.

Gestão do POP IV

A ineficácia do POP IV em obter uma redução do esforço de pesca deve ser confrontada com a sua considerável complexidade e a elevada carga administrativa daí resultante. Os serviços da Comissão devem controlar não só a evolução das capacidades em cada Estado-Membro, como também o esforço de pesca exercido em todas as pescarias definidas em cada segmento. Esta tarefa implica o controlo dos regimes de gestão do esforço de pesca nos Estados-Membros em causa, a fim de assegurar a sua aplicação correcta.

Além disso, vários Estados-Membros apresentaram pedidos à Comissão no sentido de aumentar os objectivos dos seus programas, quer ao abrigo dos artigos 3º e 4º da Decisão 97/413/CE, que permitem um aumento por motivos de segurança, quer ao abrigo do artigo 8º, que permite um aumento caso sejam identificadas possibilidades de pesca suplementares. Estes pedidos exigem uma avaliação cuidadosa e demorada, a fim de evitar aumentos das capacidades que prejudiquem ainda a eficácia do POP IV.

Conclusões

Não seria realístico esperar que programas estruturais como os POP pudessem ter um impacte no estado dos recursos mensurável a curto prazo. Com efeito, as actuais taxas de exploração representam apenas uma fracção do esforço que as capacidades das frotas existentes podem exercer. O problema das sobrecapacidades é tão importante, que os POP só oferecem uma solução parcial para o excesso de pesca e o declínio das unidades populacionais.

Apesar de o POP III ter realizado progressos importantes no respeitante à redução das sobrecapacidades, as reduções globais das capacidades e das actividades exigidas pelo POP IV não são adequadas.

Tal deve-se, em grande parte, à ponderação das percentagens de redução em função da proporção de capturas de unidades populacionais em risco de esgotamento ou sobreexploradas. A ponderação das taxas de redução deve ser abandonada em favor de um sistema mais simples, no espírito da proposta inicial da Comissão, que preveja a aplicação de taxas de redução não ponderadas aos segmentos, com base nas espécies-alvo.

O recurso a limitações das actividades também prejudicou a eficácia do POP IV, especialmente nos Estados-Membros que não aplicaram regimes de gestão do esforço adequados ou que não reconhecem a natureza permanente e vinculativa das reduções das actividades.

Neste contexto, é provável que o nível real do esforço de pesca efectivo tenha aumentado desde o início do POP IV. Por motivos de simplificação, o POP define o esforço de pesca como o produto das capacidades e das actividades, sendo as capacidades medidas exclusivamente em termos de arqueação e de potência motriz principal e as actividades exclusivamente em termos de dias no mar. Na realidade, o esforço de pesca depende de muitos factores, como a qualidade do equipamento electrónico e mecânico a bordo ou a qualificação e experiência da tripulação. Estes factores tendem a aumentar a eficácia da frota com o decorrer do tempo, de forma que um determinado nível de capacidade pode gerar, graças aos progressos tecnológicos, um nível cada vez mais elevado de esforço de pesca.

À luz destas conclusões, a Comissão sugere que:

*o POP IV seja alterado, por forma a obter reduções mais importantes do esforço nominal no período remanescente dos programas. As taxas de redução ponderadas deveriam ser substituídas por taxas não ponderadas que seriam aplicadas durante o período remanescente do programa. Tal representaria uma redução suplementar da frota comunitária de cerca de 2 % por ano. As percentagens de redução anuais para o período restante do POP IV corresponderiam aproximadamente às que teriam sido aplicadas se a proposta inicial da Comissão relativa às directrizes do POP IV tivesse sido adoptada pelo Conselho.

*as reduções suplementares resultantes da substituição das taxas de redução ponderadas por taxas de redução não ponderadas sejam obtidas exclusivamente por reduções das capacidades no respeitante a todos os Estados-Membros.

*dado que só restam dezoito meses para a aplicação do POP IV, o período de vigência do POP IV deveria ser prolongado de um ano, ou seja até 31 de Dezembro de 2002. Assim, as taxas de redução não ponderadas poderão ser aplicadas durante dois anos inteiros antes do final do período de programação e o futuro quadro de reestruturação da frota poderá ser considerado no contexto da reforma da política comum da pesca.

O quadro que se segue mostra as reduções aproximativas necessárias para os Estados-Membros nos dois últimos anos do programa. Note-se que os Estados-Membros que, nos segmentos em causa, tenham superado os seus objectivos para 2001 num valor superior a estas percentagens não terão que proceder a novas reduções.

As linhas escurecidas referem-se aos Estados-Membros que optaram por reduzir as actividades em vez das capacidades num ou vários segmentos das suas frotas. Para estes Estados-Membros, a redução a obter exclusivamente em termos de capacidade toma em consideração o facto de as reduções suplementares exigidas no âmbito da revisão intercalar dos programas deverem ser obtidas exclusivamente através de reduções das capacidades e é calculada subtraindo a contribuição das limitações das actividades no período de 1.1.2001 a 31.12.2001 das reduções totais requeridas no período de 1.1.2001 a 31.12.2002. De notar que se a opção de redução das actividades for suprimida em relação a qualquer um dos Estados-Membros interessados, a redução total terá de ser obtida exclusivamente através de uma redução das capacidades:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Se as reduções resultantes das presentes propostas exigirem um financiamento adicional, a Comissão tomará as medidas adequadas para co-financiar a reestruturação da frota através de fundos do IFOP disponíveis para o período 2000-2006.

É essencial, para a viabilidade do sector das pescas a longo prazo, que seja encontrado um equilíbrio entre as capacidades das frotas e os recursos disponíveis, mas o sucesso dos POP em alcançar este objectivo tem sido limitado. No futuro, a Comissão procederá a um exame exaustivo da sua política estrutural relativa à frota, que incluirá amplas consultas com todas as partes interessadas, nomeadamente os Estados-Membros e representantes do sector, a fim de desenvolver instrumentos mais simples e mais eficazes e outras opções ao nível da política aplicada, que assegurem a viabilidade e rendibilidade do sector a longo prazo.

Anexo

Os seguintes histogramas resumem as alterações na biomassa da unidade populacional reprodutora (SSB) e na mortalidade por pesca (F). Cada barra representa o número de unidades populacionais que apresentam a percentagem de alteração indicada. A barra escura indica a classe 0 % (nenhuma alteração da SSB ou F durante o período).

Biomassa da unidade populacional reprodutora:

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Mortalidade por pesca:

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>