Bruxelas, 22.12.2004

COM(2004) 824 final

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RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre O Programa Daphne (2000 - 2003){SEC(2004) 1595}

1. SÍNTESE

O relatório apresenta a evolução do Programa Daphne desde a sua aprovação, em Janeiro de 2000, bem como uma síntese dos principais resultados, em conformidade com o estabelecido no n.º 2 do artigo 9.º da decisão. O Programa Daphne visa dar resposta à preocupação generalizada e crescente quer ao nível do público quer político, em matéria de violência. São abrangidos todos os tipos de violência contra crianças, jovens e mulheres, incluindo violência doméstica, nas escolas, violência dirigida contra grupos minoritários, de que são exemplo os homossexuais, as pessoas com deficiência, as minorias étnicas, etc.

O Programa Daphne é um dos elementos fundamentais da luta contra a criminalidade levada a cabo pela Comissão no âmbito da ambição política da União, de criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Existem outros programas e acções destinados a lutar contra delitos específicos, como sejam os conteúdos ilegais na Internet, o tráfico de seres humanos ou diversos tipos de discriminação. O Daphne interage com eles no sentido de garantir a coordenação e coerência adequadas.

Programa

Nos seus sete anos de existência (1997-2003), a Iniciativa Daphne e o Programa subsequente obtiveram reacções superiores ao que se esperava. Foram recebidas mais de 2 200 propostas solicitando cerca de 195 milhões de euros. Esta resposta avassaladora mostra que o programa responde de uma forma clara a uma necessidade premente no sector do voluntariado. Foram financiados trezentos e três projectos durante o mesmo período, correspondentes a um orçamento CE total de 31 milhões de euros.

Para alcançar este objectivo nas melhores condições, a Comissão dedica especial atenção ao controlo da evolução e à avaliação dos resultados alcançados pelos projectos financiados. Todos os projectos são controlados e avaliados individualmente durante a fase de implementação.

Resultados

A longa lista de actividades do projecto, incluindo métodos inovadores de prevenção, cooperação, intercâmbio, relacionamento, desenvolvimento de novos modelos e partilha de práticas positivas começou já a ter efeitos multiplicadores nas ONG e nas actividades institucionais, na Europa (tal como comprovado pelo Estudo em Anexo).

Constata-se que as organizações beneficiaram enormemente da sua participação nas parcerias europeias. Quer pelos conhecimentos adquiridos sobre questões importantes quer pela melhoria da especialização em matéria de coordenação e de gestão quer pela imagem externa, todas beneficiaram do programa. O mecanismo de criação de redes produziu já impacto: aproximou grupos e instou-os a colaborarem e foi importante para o trabalho de organizações que, pela sua natureza, têm tendência para concorrer entre si. As parcerias levaram a uma programação mais eficaz, evitando a duplicação e o desperdício de recursos. Consequentemente, o Programa Daphne pode considerar-se um êxito de manutenção da mobilização do sector das ONG a todos os níveis, produzindo inúmeras novas parcerias e alianças que congregam esforços no sentido de políticas europeias mais abrangentes em matéria de violência.

Para fins do presente relatório, procedeu-se a uma avaliação dos sete anos de actividade do Daphne (1997-2003)[1].

Mencionam-se seguidamente algumas das conclusões mais interessantes:

- Verifica-se um equilíbrio razoável dos projectos financiados no que respeita às várias categorias de beneficiários: crianças, jovens e mulheres;

- Dos duzentos e vinte projectos analisados em pormenor resultaram setecentos produtos tangíveis (por exemplo, estudos, manuais de práticas comprovadas, manuais de formação, CD-ROM, anúncios televisivos ou radiofónicos);

- Em 65% dos projectos ao abrigo do programa Daphne, o objectivo é o intercâmbio de práticas comprovadas. Em termos de resultados, 34% contribuiu para a realização deste objectivo. Este facto ilustra o valor acrescentado do Programa Daphne, que reforçou a divulgação de diversas experiências positivas ao nível da União Europeia. Acresce ainda que um projecto em cada dois produziu resultados directos, tais como aplicação prática ou módulos de formação.

- No que respeita ao impacto destes resultados para os parceiros no projecto, em 66% dos casos adoptaram-se novas práticas de trabalho. 80% dos parceiros reconhecem que a sua experiência, conhecimentos e envolvimento em parcerias/redes transnacionais melhoraram.

- Em termos de impacto nos beneficiários finais (crianças, jovens e mulheres), em mais de metade dos projectos, estas populações beneficiaram de um melhor acesso à assistência e viram melhorada a sua capacidade de enfrentar as situações individualmente. Este resultado é de importância capital, visto ultrapassar o conceito de assistência às vítimas visando um conceito de reabilitação e autonomia.

- A última conclusão que merece ser mencionada é que 12% dos projectos tiveram um impacto sobre as legislações e/ou implicaram alterações das políticas. Tendo em conta que o principal objectivo do Programa Daphne não consiste em propor medidas legislativas nem alterar as políticas, pode considerar-se que se trata de um efeito secundário devido ao forte envolvimento e dedicação de algumas organizações. Este efeito secundário pode ser considerado uma mais-valia.

Tal como indicado no relatório, alguns dos resultados da avaliação final revelaram áreas onde é possível introduzir melhoramentos. Algumas já se previam na estrutura do Programa Daphne II, como por exemplo a criação de um serviço de assistência ou uma maior incidência na divulgação.

2. OBJECTIVO DO RELATÓRIO

O n.º 2 do artigo 9.º da Decisão 293/2000/CE do Parlamento e do Conselho[2] que adopta o Programa Daphne estabelece que a Comissão apresente um relatório de avaliação ao Parlamento Europeu e ao Conselho, no final do programa.

O relatório apresenta os resultados do Programa Daphne desde a sua aprovação em Janeiro de 2000, incluindo uma análise aprofundada dos resultados alcançados ao abrigo da anterior Iniciativa Daphne (1997-1999) e os primeiros dois anos de execução do Programa Daphne, bem como uma análise dos projectos financiados em 2002 e 2003, mas não os seus resultados dado que ainda não estão concluídos. Assim sendo, o presente relatório abrange sete anos de actividade, a que correspondem trezentos e três projectos e que envolvem mais de mil e quinhentas organizações. Consequentemente, ultrapassa o exigido no n.º 2 do artigo 9.º da Decisão 293/2000/CE

3. RESULTADOS E IMPACTO DO PROGRAMA DAPHNE

Para fins do presente relatório, procedeu-se à avaliação de sete anos de actividade do Programa Daphne (1997-2003), cuja metodologia é explicada no Anexo 1. A principal característica do estudo consiste no facto de ser exaustiva: todos os projectos (303) da Iniciativa (1997-1999) e do Programa (2000-2003) foram analisados. As conclusões foram as seguintes:

“Os objectivos da Iniciativa e do Programa eram e mantêm-se importantes para as necessidades definidas originalmente, ou seja, protecção das crianças, dos jovens e das mulheres, no que respeita à violência e à respectiva prevenção. Quer as realizações quer o impacto contribuíram para alcançar todos os objectivos do Programa Daphne, confirmando assim a sua eficácia. Esta está patente nas realizações e no impacto significativo, relativamente aos recursos modestos atribuídos. A respectiva durabilidade uma vez terminados os projectos é deficiente, devido a insuficiências ao nível do planeamento e dos alvos de divulgação e a dificuldades com financiamento posterior”.

Os resultados podem ser resumidos da seguinte forma:

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3.1. Importância

A importância do Programa Daphne é avaliada pela forma como os objectivos eram inicialmente e se mantiveram adequados ao contexto, ou seja, às necessidades sociais que o programa pretendia satisfazer.

Importância dos objectivos do Programa Daphne em termos de necessidades sociais

A luta contra a violência combina muitas iniciativas e acções. O Programa Daphne não visa reduzir directamente o número de vítimas da violência. Procura apoiar, isso sim, organizações cuja acção contribui para proteger contra a violência, impedindo-a e prestando assistência à vítima. Tal explica o papel importante desempenhado pelas OGN no Programa Daphne, desde a sua origem.

Os objectivos do Programa Daphne foram definidos em termos gerais de forma a serem válidos em muitos tipos de violência. Os objectivos referidos eram seis:

- Apoio a redes multidisciplinares;

- Intercâmbio de experiências positivas;

- Estudos, investigação e recolha de dados;

- Campanhas de informação;

- Fontes de informação;

- Identificação e participação de actos de violência.

Pelo seu carácter independente das áreas de violência abrangidas, estes objectivos não são influenciados pelas prioridades estabelecidas anualmente no âmbito de aspectos da violência. Acresce ainda que os objectivos são instrumentos e não objectivos no sentido estrito . Efectivamente, contribuem para grandes objectivos de carácter mais geral, implicitamente subjacentes ao programa, ou seja, a resposta europeia à violência através da elaboração de redes e de intercâmbio de experiências positivas, prevenção e protecção da vítima e uma maior sensibilização.

3.2. Eficácia

A eficácia do Programa Daphne é avaliada pela forma como as realizações e o impacto contribuem para se alcançarem os objectivos do programa.

Relativamente a cada projecto, criou-se um elo entre as realizações e os objectivos do Programa que apoiavam. De seiscentos e noventa e nove resultados, seiscentos e um contribuíram de uma forma importante ou muito importante para os objectivos do Programa Daphne, do seguinte modo:

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O gráfico que precede deve ser interpretado da forma seguinte: 15% das realizações contribui para o objectivo “apoio a redes multidisciplinares”, consistindo 38% em “conferências, seminários e reuniões de trabalho”, 16% em “estudos, relatórios e livros” e 11% em “material de informação”.

O valor notável é o do objectivo “intercâmbio de experiências positivas”, apoiado por mais de um terço das realizações. Isto revela: a) a importância do objectivo para os participantes e b) o verdadeiro valor acrescentado do Programa Daphne em termos de transferência de conhecimentos entre países e organizações em toda a Europa.

Observando o gráfico em sentido inverso, percebe-se que o incentivo ao trabalho colectivo (em “conferências, seminários e reuniões de trabalho”) é a realização que mais contribui para os objectivos e que os promove a todos. Por seu turno, “estudos, relatórios e livros” contribui também significativamente para todos os objectivos.

É igualmente interessante verificar que o resultado «Directrizes, pacotes de formação, manuais» tem influência sobre três objectivos, o que confirma a necessidade de manter a formação em lugar de destaque no âmbito do programa.

Acresce ainda que cada um dos objectivos do programa beneficia do respectivo impacto, tal como se pode constatar no ponto 3.3 do Anexo. O gráfico revela ainda que os principais impactos têm influência positiva para um ou mais objectivos do programa e que todos os objectivos deles beneficiam.

A eficácia do Programa Daphne está assim assegurada pelos contributos quer ao nível das realizações quer do impacto respectivo.

3.3. Eficiência

A eficiência do programa avalia a relação entre os contributos, por um lado, e as realizações e o impacto, por outro, com o objectivo de avaliar a relação qualidade-preço.

Um programa como o Daphne não é, no entanto, uma unidade de produção, cujos custos e benefícios possam ser avaliados com precisão em termos monetários. Embora a maior parte dos contributos seja conhecida – em termos de fundos – não tem expressão atribuir um valor monetário às realizações ou impacto: ou seja, o valor de permitir às crianças e mulheres protegerem-se melhor e impedir a violência não pode ser expresso em termos comerciais. No entanto, é possível obter indicações da utilidade do programa, suas realizações e impacto.

Avaliou-se a eficiência adoptando uma abordagem pragmática, utilizando da melhor forma possível os diferentes tipos de informação e visando a utilidade do programa. Analisou-se uma amostra representativa de cento e quarenta e oito projectos terminados, que se podem caracterizar através dos factos e valores seguintes:

- A amostra representa um orçamento total de cerca de 20 milhões de euros (até 2001), ou seja, cerca de 133 000 euros por projecto e 23 500 euros por participante.

- O financiamento da UE representa cerca de 75% destes orçamentos, ou seja, cerca de 17 600 euros por participante. Em média, tal significa que a UE financia dois equivalentes a tempo completo (ETC) de cada projecto, durante um ano, ou 0,35 ETC por organização participante, o que representa, em média, 0,8% do pessoal respectivo.

- Relativamente a dois terços dos projectos, o restante 25% do orçamento provém exclusivamente de financiamento interno. Apenas 10% dos projectos pode ter acesso a financiamento externo e um projecto em cada quatro declara a existência de financiamento interno e externo. O financiamento é, com frequência, complementado por trabalho extra da ONG participante e de voluntários. O volume do esforço é, obviamente, difícil de avaliar.

- Em média, cada projecto gera cinco realizações que contribuem de forma significativa para alcançar os seis principais objectivos do programa. Foi distribuído um volume significativo de material por 98% dos projectos, tendo sido organizados eventos por 90% de entre eles. As realizações e respectiva divulgação contribuíram para um impacto nos grupos-alvo de beneficiadores finais e no grande público e nos decisores.

- Cento e quarenta e oito dos projectos analisados implicavam mil duzentas e vinte e sete organizações. A participação num projecto teve impacto para 97% de entre elas, sobretudo em termos de experiência acrescida, maiores capacidades de interligação ou adopção de práticas comprovadas. A participação no Programa Daphne teve efeitos positivos determinantes para estas organizações.

Consequentemente, as concretizações representam um valor significativo, em especial considerando o financiamento limitado fornecido pela Comissão. A avaliação procurou determinar qual a relação entre a dimensão do orçamento, por um lado, e a natureza e frequência das realizações e impacto, por outro, tendo chegado à conclusão da sua inexistência. Tal deve-se, pelo menos em parte, ao facto de a maioria dos participantes no Programa Daphne considerar o orçamento como um meio. Investiram voluntariamente em esforço e atribuíram grande valor aos resultados do projecto.

Dos dados acima apresentados (e outros indicados no Anexo), pode deduzir-se que o programa foi eficiente, ou seja, com apoio limitado da UE, foram obtidos resultados e um impacto significativos.

3.4. Implementação do Programa Daphne e mecanismos de execução

Solicitou-se aos coordenadores que dessem a sua opinião sobre os processos de candidatura e de adjudicação do Programa Daphne, o sítio Web do Daphne, a assistência do programa durante o decorrer do projecto e os sistemas de avaliação e controlo. Para dados pormenorizados, consultar o Anexo 1. Todavia, há um elemento digno de menção, ou seja, relativamente à maior parte dos tópicos, pelo menos dois terços dos coordenadores do projecto manifestaram-se satisfeitos. Globalmente, os níveis de satisfação registados foram ligeiramente inferiores quanto à Iniciativa, relativamente ao Programa.

A análise do nível da satisfação em termos de “transparência do processo de selecção” e de qualidade da assistência da UE durante a fase de preparação”, ao longo do tempo, revela que há uma proporção mais elevada de coordenadores de projecto satisfeitos durante os últimos anos (entre 2001 e 2003) do que nos anos anteriores, o que é encorajador.

Mecanismos Daphne | % de coordenadores de projecto satisfeitos ao longo do tempo |

|1997 |1998 |1999 |2000 |2001 |2002 |2003 | |Transparência no processo de selecção |58% |52% |33% |50% |66% |61% |63% | |Qualidade da assistência da CE durante a fase de preparação |35% |61% |59% |56% |63% |79% |83% | | 4. CONCLUSÕES

O objectivo do Programa Daphne consiste em apoiar o trabalho de organizações (incluindo ONG) e de autoridades públicas locais, no que respeita à protecção de mulheres e crianças e à prevenção da violência perpetrada contra elas. O Programa Daphne acrescenta valor, ao nível da Comunidade Europeia, a este tipo de trabalho, fomentando o intercâmbio de ideias e de experiências positivas através da formação de redes e de parcerias e da implementação de projectos-piloto. Estes fornecem oportunidades de aquisição de conhecimentos, intercâmbio de informações, transferência de especialização e uma cobertura global das áreas problemáticas, tendo em mente os interesses das vítimas de violência.

O Programa Daphne apoia igualmente acções de sensibilização sobre violência destinadas ao público em geral e a vítimas potenciais, bem como acções que implicam investigação e seminários sobre o assunto. É ainda importante o facto de todo este trabalho ser executado por novas redes europeias, com o objectivo da cooperação europeia e de intercâmbio de experiências positivas.

A experiência adquirida com a implementação do Programa Daphne, juntamente com a avaliação do impacto dos projectos terminados, o inquérito sobre os projectos em curso e as entrevistas com os intervenientes, permitiram chegar às conclusões seguintes:

- Os objectivos da Iniciativa e do Programa eram e permanecem importantes para as necessidades visadas originalmente, ou seja, proteger as crianças, os jovens e as mulheres da violência e preveni-la. Quer as realizações quer o impacto contribuíram para os objectivos do Programa Daphne, confirmando assim a sua eficácia. A eficiência do programa está patente nas realizações e impacto impressionantes, relativamente aos modestos recursos atribuídos. A durabilidade, uma vez terminados os programas, é deficiente, devido a uma divulgação insuficientemente planificada e dirigida e a dificuldades de financiamento posterior.

- Considerando o elevado nível de resposta (mais de duas mil e duzentas propostas recebidas, solicitando cerca de 195 milhões de euros), o Programa Daphne responde claramente a uma necessidade premente da sociedade.

- Com cerca de setecentos realizações, os trezentos e três projectos financiados permitiram dar uma resposta inicial, tendo contribuído significativamente para aumentar a sensibilização entre os grupos visados. Desempenharam também um papel importante na autonomia de muitas vítimas, aumentaram a sensibilização para o acesso à assistência, reforçaram os serviços oferecidos e contribuíram para a compreensão de alguns mecanismos de violência, etc.

- Estas realizações tiveram impacto não apenas nos parceiros, nos grupos-alvo e nos beneficiários finais, mas também na percepção social da violência, que se altera lentamente, bem como no desenvolvimento de políticas nacionais e da UE. Estão a ser explorados novos modelos e metodologias, desenvolvidos por instituições públicas, contribuindo todos eles para a criação de um quadro comum e para a convergência das políticas em todos os Estados-Membros.

- Uma outra constatação digna de menção é a de que 12% dos projectos teve impacto na legislação e/ou na alteração das políticas. Considerando que um dos objectivos prioritários do Programa Daphne não é a proposta de medidas legislativas ou a alteração de políticas, este é um efeito secundário que se deve ao forte envolvimento e dedicação de algumas organizações. Tal facto pode ser considerado um benefício acrescido.

[1] Avaliação externa realizada por ‘Bureau Van Dijk’, Bruxelas (2004), não publicada

[2] JO L 34 de 9.2.2000, p. 1.