RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o reexame da Diretiva (UE) 2016/681 relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave



1.Revisão - âmbito e processo

A Diretiva (UE) 2016/681, relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave (a seguir designada por «Diretiva PNR»), foi adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em 27 de abril de 2016. A diretiva regula a recolha, o tratamento e a conservação dos dados PNR na União Europeia e estabelece garantias importantes para a proteção dos direitos fundamentais, nomeadamente os direitos à privacidade e à proteção dos dados pessoais. O prazo para os Estados-Membros transporem a diretiva para o direito nacional terminou em 25 de maio de 2018.

O presente relatório é a resposta à obrigação de a Comissão, por força do artigo 19.º da Diretiva PNR, reexaminar todos os elementos da diretiva até 25 de maio de 2020 e apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O presente relatório enquadra a Diretiva PNR no contexto geral e apresenta as conclusões da Comissão no âmbito do reexame da sua aplicação dois anos após o prazo de transposição. Em conformidade com o artigo 19.º da diretiva, o reexame abrange todos os elementos da diretiva, com especial destaque para o cumprimento das normas aplicáveis de proteção de dados pessoais, a necessidade e a proporcionalidade da recolha e do tratamento dos dados PNR para cada um dos fins fixados na diretiva, a duração do prazo de conservação dos dados, a eficácia do intercâmbio de informações entre os Estados-Membros e a qualidade das avaliações, nomeadamente no que respeita às informações estatísticas recolhidas nos termos do artigo 20.º.O relatório elabora também uma análise preliminar da necessidade, proporcionalidade e eficácia do alargamento da recolha obrigatória de dados PNR aos voos intra-UE, bem como da necessidade de incluir os operadores económicos que não sejam transportadoras no âmbito de aplicação da diretiva. Além disso, o reexame descreve as principais questões e desafios encontrados na execução e aplicação prática da diretiva.

Ao preparar o reexame, a Comissão reuniu informações e comentários provenientes de diversas fontes e de atividades de consulta específicas. Estes dados incluem os resultados da avaliação da conformidade da Diretiva PNR, com base na análise das medidas nacionais de transposição; os resultados dos debates com as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da diretiva, e o setor das viagens, no âmbito de reuniões regulares e de seminários específicos; dados estatísticos apresentados pelos Estados-Membros nos termos do artigo 20.º da Diretiva; e os resultados de visitas no terreno a seis Estados-Membros. A fim de ilustrar a forma como os dados PNR são utilizados na prática para combater o terrorismo e a criminalidade grave, o relatório, sempre que possível, retrata exemplos concretos, fornecidos pelas autoridades nacionais com base na experiência operacional adquirida.

O documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha contém informações mais pormenorizadas e uma análise exaustiva de todas as questões abrangidas pelo presente relatório.

2.Contexto geral

Nos últimos anos, um número crescente de países, não limitado aos Estados-Membros, e de organizações internacionais reconheceram a importância da utilização dos dados PNR enquanto instrumento de aplicação da lei. A criação de um mecanismo PNR e a aplicação da Diretiva PNR devem ser vistas no contexto desta tendência internacional mais vasta.

A utilização dos dados PNR tem sido um elemento importante da cooperação internacional da UE na luta contra o terrorismo e a criminalidade grave desde há quase 20 anos. A Comunicação de 2010 sobre a abordagem global estabeleceu um conjunto de critérios gerais que deveriam ser cumpridos através dos futuros acordos bilaterais PNR, incluindo, em particular, uma série de princípios e garantias em matéria de proteção de dados. Estes constituíram a base da renegociação dos acordos PNR com a Austrália, o Canadá e os EUA, conduzindo à celebração de novos acordos PNR com a Austrália e os EUA.

Na sequência de um pedido formulado pelo Parlamento Europeu, em 26 de julho de 2017, o Tribunal de Justiça da UE emitiu um parecer declarando que o acordo previsto com o Canadá não poderia ser celebrado na forma pretendida, uma vez que algumas das suas disposições não cumpriam os requisitos decorrentes da Carta dos Direitos Fundamentais. Para dar resposta às preocupações do Tribunal, a UE e o Canadá procederam à renegociação do acordo. As negociações foram concluídas, a nível técnico, em março de 2019 e a conclusão do acordo está atualmente pendente de revisão jurídica e aprovação política do texto pelo Canadá. Além disso, em 18 de fevereiro de 2020, o Conselho autorizou a Comissão a encetar negociações com o Japão com vista à celebração de um acordo sobre a transferência de dados PNR. As negociações com o México, iniciadas em julho de 2015, encontram-se atualmente num impasse.

A nível da UE, a adoção da Diretiva PNR, em abril de 2016, constituiu um marco importante na política interna em matéria de PNR. Tal como acima referido, a diretiva estabelece um quadro harmonizado para o tratamento dos dados PNR transferidos pelas transportadoras aéreas aos Estados-Membros. A Comissão tem apoiado os Estados-Membros na aplicação da diretiva por meio da coordenação de reuniões regulares, da promoção do intercâmbio de boas práticas e apoio entre pares e da prestação de assistência financeira. Em especial, a autoridade orçamental reforçou o orçamento da União de 2017 com 70 milhões de EUR para o Fundo para a Segurança Interna-Polícia (FSI-Polícia), especificamente destinados a ações relacionadas com os dados PNR. A Comissão financiou igualmente quatro projetos relacionados com os dados PNR no âmbito das ações da União da FSI-Polícia. O objetivo dos projetos era assegurar que as unidades de informações de passageiros dos Estados-Membros criassem as capacidades necessárias para o intercâmbio, entre elas e com a Europol, dos dados PNR e dos resultados do tratamento desses dados.

Em 2016, a UE também modernizou a sua legislação em matéria de proteção de dados pessoais por meio da adoção do Regulamento (UE) 2016/679 (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados ou RGPD) e da Diretiva (UE) 2016/680 (Diretiva relativa à proteção de dados no setor da aplicação da lei, também conhecida por Diretiva sobre a Proteção de Dados na Aplicação da Lei). Em 24 de junho de 2020, a Comissão adotou uma comunicação sobre o alinhamento do acervo do antigo terceiro pilar com as regras de proteção de dados e publicou os resultados da primeira análise e avaliação do RGPD.

No contexto do reexame em causa, importa salientar que o Tribunal Constitucional belga submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a conformidade da diretiva com a Carta dos Direitos Fundamentais e o Tratado. Mais recentemente, o Tribunal da Comarca de Colónia apresentou também um pedido de decisão prejudicial relativo à Diretiva PNR. A Comissão apresentou observações relativamente ao primeiro destes processos e fará o mesmo, em devida altura, no respeitante ao segundo.

A nível mundial, em dezembro de 2017, as Nações Unidas adotaram a Resolução 2396 do Conselho de Segurança, apelando a que todos os Estados da ONU desenvolvam capacidades no sentido de recolher, tratar e analisar os dados PNR e de assegurar que os mesmos sejam utilizados e partilhados com todas as suas autoridades nacionais competentes. Para apoiar os Estados no desenvolvimento de tais capacidades, a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) lançou, em março de 2019, o processo de elaboração de novas normas PNR. Estas normas, que serão vinculativas para todos os países membros da OACI, a menos que apresentem uma diferença, foram adotadas pelo Conselho da OACI, em 23 de junho de 2020. Na qualidade de observador em representação da UE, a Comissão empenhou-se ativamente neste processo, a fim de assegurar a compatibilidade das referidas normas com os requisitos legais da UE, por forma a que contribuam para facilitar a transferência de dados PNR.

3.Principais resultados

Os principais resultados do processo de reexame podem resumir-se do seguinte modo:

3.1.Estabelecimento de um sistema PNR à escala da UE

A Comissão congratula-se com os esforços envidados pelas autoridades nacionais no sentido da aplicação da Diretiva PNR. No final do período de reexame, 24 dos 26 Estados-Membros tinham notificado a Comissão da plena transposição da diretiva. No caso dos dois Estados-Membros restantes, a Eslovénia notificou a transposição parcial e, relativamente a Espanha, que não notificou quaisquer medidas de transposição, foi instaurada uma ação no Tribunal de Justiça, em 2 de julho de 2020, por não transposição da diretiva. A grande maioria dos Estados-Membros criou unidades de informações de passageiros plenamente operacionais, que são as unidades designadas responsáveis pela recolha e pelo tratamento dos dados PNR. As unidades de informações de passageiros desenvolveram bons níveis de cooperação com outras autoridades nacionais competentes e com as unidades de informações de passageiros de outros Estados-Membros. Todos os Estados-Membros designaram as suas autoridades competentes habilitadas a solicitar e a receber dados PNR da unidade de informações de passageiros apenas para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave, tais como as autoridades policiais e outras autoridades responsáveis pela luta contra a criminalidade.