Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde - Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes - Opções da política para a internalização dos custos externos dos transportes na União Europeia»

(97/C 56/08)

Em 8 de Janeiro de 1996, a Comissão, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde - Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes - Opções de política para a internalização dos custos externos dos transportes na União Europeia».

A Secção de Transportes e Comunicações, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 11 de Setembro de 1996 (relator: M. Kubenz).

Na 339ª reunião plenária (sessão de 31 de Outubro de 1996), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por 68 votos a favor, 4 votos contra e 6 abstenções.

1. Introdução

O Livro Verde vem dinamizar o debate a nível europeu sobre os problemas relacionados com os transportes, que foram recentemente postos em relevo na Cimeira de Cannes (Junho de 1995), na qual foi exigida a adopção de medidas destinadas a assegurar uma concorrência mais justa entre os vários modos de transporte. Segundo a Comissão, a actual política de transportes não oferece soluções satisfatórias para os problemas urgentes, tais como o congestionamento do tráfego, os atrasos, os acidentes e a poluição. Através da internalização dos custos externos pretende-se obter uma tarifação mais justa e eficaz e uma reorientação dos investimentos, bem como a promoção do transporte intermodal (modal split) (), dado que, na opinião da Comissão, existe em muitos casos um desequilíbrio evidente entre os preços pagos e os custos. Alguns custos, tais como os derivados da poluição, dos acidentes ou do congestionamento do tráfego, não são de todo considerados ou só o são parcialmente; outros, tais como os custos das infra-estruturas, são calculados de forma extremamente variável.

2. Síntese do Livro Verde

2.1. O Livro Verde debruça-se sobre a política de preços dos transportes.

2.2. A Comissão identifica três tipos principais de custos externos:

- o congestionamento do tráfego (cerca de 2 % do produto interno bruto (PIB) da UE);

- os acidentes (cerca de 1,5 % do PIB da UE);

- a poluição atmosférica e o ruído (cerca de 0,6 % do PIB da UE).

No total, estes custos representam 4,1 % do PIB da UE, isto é, cerca de 250 mil milhões de ECU por ano.

2.3. De acordo com a Comissão, 90 % destes custos externos relacionam-se com os transportes rodoviários; neles se centra, por isso mesmo, o presente Livro Verde ().

2.4. A Comissão considera que os benefícios externos são imediatamente compensados através de uma tarifação mais barata e internalizados directamente pelos utentes. Daí que o Livro Verde não analise os efeitos externos positivos ().

2.5. A Comissão está convencida de que a internalização dos custos externos terá efeitos sobre a tarifação dos transportes. Tal significa que haverá um aumento de certas tarifas, mas também que outras poderão ser reduzidas.

Os esforços com vista à introdução de uma tarifação equitativa e eficaz dinamizam a política comunitária em matéria de transporte intermodal, que visa optimizar todos os meios de transporte (). No entanto, a afirmação central do Livro Verde é que é necessário estabelecer tarifas mais diferenciadas em função das diferenças de custos.

2.6. São apresentados vários instrumentos para a tarifação:

- adaptação da legislação comunitária existente sobre as tarifas rodoviárias para imputar os custos de infra-estrutura;

- fixação de um imposto para os transportes pesados, calculado electronicamente e que tenha em conta o desgaste da infra-estrutura;

- taxas rodoviárias nas regiões e zonas urbanas especialmente afectadas pelos transportes;

- taxas ajustadas e diferenciadas, em função da poluição atmosférica relacionada com o tipo de combustível;

- taxas automóveis variáveis em função do ruído e da poluição produzidos pelos veículos, associadas se possível a um método de cálculo electrónico baseado na distância percorrida;

- diferenciação dos direitos de aterragem (transportes aéreos) e dos direitos de uso da via férrea (transportes ferroviários).

2.7. A Comissão solicita informações adicionais sobre a melhoria da segurança e os riscos relacionados com os vários veículos e modos de transporte.

2.8. A Comissão propõe uma série de medidas da UE para os próximos anos destinadas a permitir maiores progressos em matéria de internalização dos custos no domínio dos transportes:

- realização de estudos;

- comunicação sobre o programa Epefet e propostas concomitantes sobre normas técnicas relativas aos veículos;

- substituição e revisão da Directiva 93/89/CE («Eurovignette»), rejeitada pelo Tribunal de Justiça;

- enquadramento ambiental dos transportes;

- taxas aeroportuárias;

- direitos de uso da via férrea e financiamento;

- estudos sobre corredores RTE () seleccionados;

- primeiros resultados de uma avaliação estratégica ambiental e económica das RTE;

- revisão da legislação comunitária em vigor relativa à tarifação dos transportes;

- revisão das taxas mínimas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais;

- revisão das normas relativas aos auxílios estatais e tratamento fiscal preferencial dos transportes internos;

- comunicação sobre o ruído;

- revisão geral do regime fiscal aplicável aos veículos automóveis;

- revisão das isenções fiscais concedidas ao combustível de avião;

- elaboração de um sistema contabilístico para os custos externos dos transportes;

- normas relativas à tarifação da utilização da rede viária e aos sistemas de orientação do tráfego rodoviário;

- Livro Branco sobre os progressos no sentido de uma tarifação justa e eficaz dos transportes;

- propostas relativas à formação dos preços no sector dos transportes de mercadorias.

3. Observações na generalidade

3.1. O Livro Verde levanta uma série de questões e desenvolve estratégias, mas não apresenta respostas concludentes, constituindo antes, na opinião da Comissão, uma base para o debate.

3.2. O Comité Económico e Social já pediu por diversas vezes à Comissão que examinasse a problemática dos custos externos, por exemplo, no seu parecer sobre o «Programa Legislativo da Comissão no domínio dos Transportes/A Política Comum dos Transportes, Programa de Acção para 1995-2000» ().

3.3. No parecer de iniciativa «Custos de Infra-estrutura no Sector dos Transportes Rodoviários de Mercadorias, Base de Comparação com Outros Modos de Transporte» (), o Comité exigia que fosse instituída uma imputação total, equitativa e uniforme dos custos de infra-estrutura e dos custos externos a todos os modos de transporte.

O Comité congratula-se, por isso, com o facto de a Comissão abordar este tema.

3.4. O Comité expressou por diversas vezes a sua opinião favorável à menor ingerência pública possível, por exemplo, no parecer sobre a «Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre as Orientações Comunitárias para o Desenvolvimento da Rede Transeuropeia de Transportes» (). O Comité considera prioritária a viabilidade económica própria dos sistemas e infra-estruturas de transportes.

3.5. Já em 1992, o Comité se tinha pronunciado a favor da adopção de uma estratégia de utilização de instrumentos económicos virados para uma maior protecção do ambiente e uma harmonização não discriminatória dos mercados de transporte [parecer sobre o «Livro Verde sobre o ambiente: Uma estratégia comunitária para um desenvolvimento equilibrado do sector dos transportes» ()]. No ponto 5.3.5 deste parecer, o Comité afirma o seguinte:

«Uma solução que se preze exige da Comissão um estudo aprofundado a fim de quantificar com precisão os custos externos dos transportes, a parte de cada modo de transporte nos custos externos e a parte de cada meio de transporte por unidade transportada. Este estudo deveria respeitar todos os factores ambientais, como a taxa de ocupação dos solos, o ruído, as emissões sonoras, as vibrações, as emissões na atmosfera, etc. A determinação dos custos externos a partir de um só parâmetro (por exemplo, o consumo de energia) fornecerá, sem dúvida, dados incompletos, e mesmo errados, e arrisca-se a falsear a concorrência.»

3.6. O Comité congratula-se com o facto de ver abordadas ao longo deste Livro Verde muitas das suas preocupações. Reafirma a importância que atribui à avaliação e consideração dos custos externos e de infra-estrutura e insiste em que, para ser eficaz, o princípio da internalização dos custos externos deverá ser aplicado a todos os modos de transporte. No entanto, ter-se-á de dar início à longa via de internalização dos custos, já que é no tráfego rodoviário que surgem os maiores problemas.

3.7. O parecer sobre «O transporte marítimo de curta distância: perspectivas e desafios» () apelava a que fosse dada atenção à viabilização da concorrência em igualdade de condições entre o transporte marítimo de curta distância e os outros modos de transporte mediante a transparência dos subsídios e a futura internalização dos custos externos. Foi considerado fundamental o papel da Comissão Europeia na definição e execução desta ideia.

4. Observações na especialidade

4.1. A internalização dos custos externos

4.1.1. O Comité Económico e Social lamenta principalmente que não existam nem dados estatísticos completos a nível da UE nem definições precisas dos fenómenos analisados no Livro Verde, o que certamente não facilita o debate. Considera, por isso, extremamente importante melhorar as bases de dados, por forma a, com base em métodos de avaliação e cálculo uniformes, fazer afirmações respeitantes a todos os modos de transporte de toda a UE.

4.1.2. Actualmente, a delimitação e o cálculo dos custos externos a imputar aos vários utentes de modos de transporte são questões controversas. Só na Alemanha, nove estudos diferentes mostram que os custos externos do tráfego rodoviário oscilam entre 29,7 e 123,7 mil milhões de marcos alemães por ano.

4.1.2.1. O Livro Verde mostra que uma parte substancial destes custos consiste nos denominados «custos do congestionamento» (perdas de tempo, custos de manutenção, etc.), que afectam principalmente os utentes que os gerem, sendo por isso, em parte, internalizados directamente (). Coloca-se por isso a questão de saber se se justifica uma imputação aos utentes de custos adicionais.

4.1.2.2. Os custos directos derivados dos acidentes já se encontram em alguns Estados-Membros internalizados, de um modo geral através dos prémios de seguro; noutros Estados, os custos dos acidentes são suportados pelo sistema geral de segurança social. O Livro Verde não resolve o problema fundamental do cálculo dos danos pessoais (). O Comité considera necessário empreender estudos adicionais, tal como proposto no Anexo 7 do Livro Verde.

4.1.2.3. O Livro Verde não fornece uma estimativa concreta dos custos do ruído causado pelos transportes (ver ponto 7.3 do Livro Verde). O Anexo 2 contém unicamente informações sobre os diferentes procedimentos relacionados com os métodos de cálculo. Por isso, impõe-se estabelecer de imediato uma metodologia precisa.

4.1.2.4. O montante dos custos externos varia em função do lugar e do tempo em que os acontecimentos tiveram lugar. Através da correcção da densidade dos transportes em termos de tempo e lugar é possível alcançar importantes poupanças. O sistema de infra-estrutura nas grandes cidades não está concebido para, por exemplo, suportar a carga máxima durante as chamadas «horas de ponta». Estas horas dependem dos horários de trabalho, dos horários de encerramento do comércio a retalho, etc. Existe uma série de medidas, como por exemplo a melhoria dos transportes suburbanos [tal como sugerido no Livro Verde da Comissão Europeia: «A Rede dos Cidadãos - Explorar o potencial do transporte público na Europa» ()], a flexibilização do tempo de trabalho e do horário de laboração, os modelos de distribuição do tempo de trabalho ao longo da vida, o teletrabalho, as telecompras, etc. Dado tratar-se de medidas de carácter local, as mesmas deveriam ser adoptadas a nível local após consulta das partes interessadas.

4.1.3. Um problema central do Livro Verde resulta de apenas ter em conta os custos externos dos transportes e não considerar os benefícios externos. Vários estudos demonstram que os serviços de transporte geram consideráveis benefícios económicos. Estes benefícios advêm da melhor gestão espacial, da melhor divisão do trabalho, do incremento da produtividade económica, dos rápidos progressos tecnológicos e do aumento do rendimento nacional e do emprego no conjunto da economia. Por isso, os benefícios externos deveriam ser objecto de uma discussão muito mais profunda.

4.2. Salvaguardar condições de concorrência leal

4.2.1. Os operadores dos vários meios de transporte nos Estados-Membros da UE podem a curto prazo oferecer os seus serviços em regime de concorrência em todo o espaço comunitário. A orientação principal do Livro Verde destina-se a criar condições de concorrência leal, tendo em conta os custos de infra-estrutura e os custos externos.

4.2.1.1. O objectivo do Livro Verde é uma tarifação equilibrada, isto é, justa e eficaz. Mas é evidente que tal não constitui mais do que um dos meios para se chegar a uma política comum baseada nas leis do mercado. O princípio fundamental de qualquer economia de mercado é o de solucionar o problema da escassez e do excesso de capacidade (como no caso presente da capacidade da infra-estrutura dos transportes) em duas frentes:

- controlando a procura através dos preços e

- melhorando a oferta.

4.2.1.2. O Livro Verde teria precisamente de dar mais relevo a este princípio, mas parece centrar-se declaradamente na gestão da procura. Se se excluir do leque de soluções a melhoria da oferta de infra-estruturas de transportes, impor-se-á à procura o peso da adaptação e aos utentes um aumento injustificado dos custos de adaptação. O desenvolvimento de uma rede intermodal de infra-estruturas, novas infra-estruturas de carga e descarga, terminais multimodais de transbordo e medidas para a conclusão do mercado interno no domínio do transporte ferroviário e das vias navegáveis e o desenvolvimento do transporte público de passageiros tornam possível a transferência de tráfego do transporte rodoviário para outros modos de transporte.

4.2.1.3. O Livro Verde não considera as múltiplas possibilidades existentes para melhorar o transporte rodoviário mediante infra-estruturas mais eficazes e o recurso à telemática, tal como sugerido pelo Comité no parecer sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu e aplicações telemáticas para os transportes na Europa» (). O Comité insta com a Comissão a debruçar-se rapidamente sobre esta questão.

4.2.1.4. Estudos concretos mostraram que é possível obter uma elevada relação benefícios-custos através de melhorias locais e regionais das infra-estruturas, isto é, mediante a adopção de medidas concretas, tais como:

- alargamento das auto-estradas para seis faixas de rodagem,

- circunvalações,

- conclusão da rede de transportes no âmbito das redes transeuropeias,

- eliminação de estrangulamentos.

A melhoria e renovação das infra-estruturas reduzem os custos externos. É necessário explorar ao máximo este potencial capaz de reduzir para todos os custos de transporte.

4.2.1.5. O Livro Verde não examina suficientemente os efeitos económicos a médio e longo prazo de uma estratégia baseada na alteração da tarifação, diferenciada em função dos modos de transporte. Tão pouco se analisam suficientemente as reacções das empresas distribuidoras. Por isso, a Comissão exige que seja elaborado, entre outros, um estudo (Anexo 11) sobre:

«A internalização dos custos dos transportes: consequências para a indústria».

4.2.1.6. Em relação à análise do efeito das políticas de preços na escolha do meio de transporte, as fortes crises petrolíferas (nos anos 70 e 80) mostraram que a procura, especialmente em matéria de transporte privado, era rígida em relação aos preços dos derivados do petróleo, isto é, que uma forte subida dos preços dos combustíveis tinha uma influência relativamente pequena sobre o consumo. Uma procura elástica só é possível a longo prazo se existirem soluções alternativas realistas. Tal significa que o aumento dos encargos financeiros dos transportes rodoviários terá de ser absorvido a curto prazo por outros sectores da economia e da sociedade.

O aumento do preço dos transportes rodoviários e a consequente redução do poder de compra podem, além disso, limitar os recursos financeiros necessários à aquisição de novos veículos, menos poluidores e mais seguros, envelhecendo assim o parque automóvel.

4.2.1.7. De acordo com o proposto no ponto 6.5.iv do Livro Verde seria necessário aumentar a disponibilidade para a aquisição de veículos respeitadores do ambiente através de incentivos financeiros. A internalização dos custos ambientais pode dar origem a uma diferenciação de impostos e tarifas pagos pelos utentes dos transportes, compensando, assim, um comportamento responsável. É mais fácil provocar uma mudança de comportamento através de recompensas (por exemplo, isenções fiscais, prémios ou taxas diferenciadas) do que de sanções (por exemplo, um aumento das portagens rodoviárias).

4.3. Necessidade de uma estratégia diferenciada

4.3.1. Se se considerar a possibilidade de se proceder a uma reforma fiscal e dos preços no sector dos transportes, tal teria de ter lugar no âmbito de uma estratégia integrada. Para executar uma tal estratégia coordenada de todos os modos de transporte seria teoricamente necessário estabelecer uma relação «correcta» entre os preços dos vários modos de transporte (por exemplo, transporte rodoviário-transporte ferroviário, transporte rodoviário-transporte público suburbano ou transporte rodoviário-navegação interior). Uma abordagem unilateral de poderá provocar distorções injustificadas, não apenas no mercado dos transportes mas, também, nas actividades industriais e comerciais criadas pelos transportes.

4.3.2. A este respeito, seria necessário ter em conta os vários graus de cobertura dos custos das infra-estruturas e dos custos externos de cada modo de transporte. Na maioria dos países europeus, as receitas totais provenientes dos impostos sobre os veículos automóveis, os combustíveis e as portagens rodoviárias são duas a três vezes superiores às despesas totais (tabela 5.1 do anexo 5 do Livro Verde). Na UE, a tributação do tráfego rodoviário ultrapassa em cerca de 65 mil milhões de ecus as despesas de infra-estrutura.

4.3.3. Neste contexto, para garantir a igualdade de oportunidades dos vários modos de transporte num regime de concorrência, é absolutamente necessária, como condição prévia, uma imputação equitativa e transparente dos custos. Sem uma tal harmonização, o processo de liberalização e abertura dos mercados de transporte poderá estar significativamente comprometido. Como consequência, teria início um novo ordenamento dos mercados de transporte através da existência de preços administrativos distintos, em clara contradição com um objectivo central da União Europeia (a plena realização do mercado interno). Por conseguinte, não pode ser discutida uma política de preços que se refira exclusivamente a um único modo de transporte.

Daí que a questão dos benefícios externos tenha que ser abordada no âmbito da discussão sobre a imputação dos custos externos. Ao ter em conta os benefícios externos, deixa de se estar limitado à imputação dos custos externos, passando o objectivo a ser a repartição do transporte, de tal forma que se maximize a diferença entre benefícios e custos. É necessária uma abordagem equilibrada da questão de saber em que medida os vários modos de transporte produzem benefícios externos de ordem económica, social e para a sociedade.

4.4. O transporte intermodal (modal split) e as suas consequências para o comércio internacional

4.4.1. O aumento de impostos, taxas e tarifas para o transporte rodoviário poderá provocar uma transferência para os outros modos de transporte, contribuindo assim para uma melhor conexão de todos os modos de transporte, desde que os mesmos tenham condições para assumir com eficácia a procura suplementar de transporte que tal representa.

Se porém estas alterações não forem absorvidas no sistema «modal split», devido à falta de alternativas ou outros factores, tais como, a distância (), a falta de integração dos fluxos de tráfego em termos de produção, etc., tal representa perdas económicas sem redução dos custos externos.

4.4.2. O Livro Verde tem de ser também avaliado em função dos objectivos de desenvolvimento dos países periféricos e economicamente mais débeis, da coesão na Europa e da integração dos países da Europa Central e Oriental. Em virtude das suas desvantagens em termos de produtividade, a única forma de estes países participarem no progresso económico e no crescimento do mercado interno europeu consiste em garantir-lhes o acesso e que as suas oportunidades de mercado não piorem com a distância do mercado. De acordo com o relatório Cecchini, o mercado interno europeu gera fortes impulsos ao crescimento (maior dimensão dos mercados, redução dos custos de produção e internacionalização da divisão do trabalho), o que implica um contínuo crescimento dos transportes. Este crescimento adicional dos transportes só pode ser parcialmente absorvido pelos transportes ferroviários, por exemplo, mediante comboios directos entre os centros industriais, e pela navegação interior ou de cabotagem. A intensificação das trocas entre os países centrais industrializados e as regiões periféricas será também acompanhado por um aumento do transporte rodoviário de mercadorias.

4.4.3. As consequências de uma alteração da tarifação dos transportes terão de ser analisadas muito detalhadamente. Tal aplica-se, por um lado, aos cidadãos e à relação entre transporte privado e público e, por outro lado, às consequências da internalização dos custos externos para a indústria, o comércio e os serviços, tanto na UE como em relação à concorrência geo-económica em termos internacionais.

Bruxelas, 31 de Outubro de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() A repartição dos transportes entre os vários modos de transporte, tais como estradas, caminhos-de-ferro, vias navegáveis, etc.

() Ponto 6 do Sumário, último período, p. ii. O CES regista a existência de disparidades entre as várias versões linguísticas do documento da Comissão.

() Ponto 2.5 «Quais são as principais externalidades dos transportes?», 4º parágrafo, último período, p. 8.

() Ponto 9.2 «Os próximos passos», primeiro período do primeiro parágrafo, p. 57.

() RTE: redes transeuropeias.

() JO nº C 39 de 12. 2. 1996, p. 43.

() JO nº C 18 de 22. 1. 1996, p. 27.

() JO nº C 397 de 31. 12. 1994, p. 23.

() JO nº C 313 de 30. 11. 1992, p. 43.

() JO nº C 97 de 1. 4.1996, p. 15.

() Os efeitos sobre terceiros, por exemplo, resultantes da poluição atmosférica e do ruído, são tidos em conta nas respectivas categorias de custos.

() Todas as pessoas estão conscientes do risco de acidente inerentes a viagens em meios de transporte. No entanto, se se decidem a efectuar o trajecto é porque consideram os benefícios superiores ao risco. Neste sentido, pode-se considerar que o dito risco já se encontra internalizado. O que porém não está internalizado é o risco adicional que envolve os demais utentes e outros passageiros que resulta do prejuízo económico para a sociedade sob a forma de perda de força de trabalho dos acidentados (menos a poupança derivada da não utilização de recursos), bem como, se for o caso, o sofrimento de familiares e amigos, a aversão à dor e a valorização da qualidade de vida.

() JO nº C 212 de 22. 7. 1996, p. 77.

() JO nº C 18 de 22. 1. 1996, p. 32.

() Passageiros: 80 % dos transportes são efectuados por estrada, 75 % dos quais representam uma distância de menos de 10 km. Mercadorias: 70 % dos transportes são efectuados por estrada, 66 % dos quais relativos a percursos de menos de 50 km.