Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao respectivo estatuto

(Apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. NORMAS MÍNIMAS RELATIVAS ÀS CONDIÇÕES A PREENCHER PELOS NACIONAIS DE PAÍSES TERCEIROS E OS APÁTRIDAS PARA PODEREM BENEFICIAR DO ESTATUTO DE REFUGIADO OU DE PESSOA QUE, POR OUTROS MOTIVOS, NECESSITA DE PROTECÇÃO INTERNACIONAL, BEM COMO NORMAS MÍNIMAS RELATIVAS AO CONTEÚDO DESSES ESTATUTOS

50 ANOS APÓS A CONVENÇÃO DE GENEBRA: CRIAÇÃO DO NÚCLEO DO SISTEMA DE ASILO EUROPEU COMUM

Em conformidade com as Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999, um sistema de asilo europeu comum deverá incluir, a curto prazo, um método claro e operacional para determinar o Estado responsável pelo exame de um pedido de asilo, normas comuns para um processo de asilo equitativo e eficaz, condições mínimas comuns de acolhimento dos requerentes de asilo e uma aproximação das normas em matéria de reconhecimento e de conteúdo do estatuto de refugiado. Este sistema deverá ainda ser completado por medidas relativas a formas de protecção subsidiárias, que proporcionem um estatuto adequado a qualquer pessoa que necessite de tal protecção. Além disso, as referidas Conclusões indicam claramente que, a longo prazo, as regras comunitárias deverão conduzir a um processo de asilo comum e a um estatuto uniforme, aplicável em toda a União, para as pessoas a quem é concedido asilo. Por último, o Conselho Europeu de Tampere instou o Conselho a redobrar esforços para alcançar um acordo sobre a questão da protecção temporária das pessoas deslocadas, fundado na solidariedade entre os Estados-Membros.

* Em 28 de Setembro de 2000, o Conselho adoptou uma Decisão (2000/596/CE) que cria o Fundo Europeu para os Refugiados, um mecanismo de solidariedade destinado a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros para acolher refugiados e pessoas deslocadas e suportar as consequências desse acolhimento.

* Em 11 de Dezembro de 2000, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) nº 2725/2000 relativo à criação do sistema "Eurodac" de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva da Convenção de Dublim sobre a determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num Estado-Membro da União Europeia.

* Em 20 de Julho de 2001, o Conselho adoptou a Directiva 2001/55/CE relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

Para além das propostas dos actos acima mencionados, aprovadas pelo Conselho, a Comissão adoptou:

* Em 20 de Setembro de 2000, uma proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros.

* Em 22 de Novembro de 2000, uma Comunicação relativa a um processo comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo.

* Em 3 de Abril de 2001, uma proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros.

* Em 26 de Julho de 2001, uma proposta de regulamento do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro.

Tal como indicado no painel de avaliação para o exame dos progressos realizados com vista à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia, aprovado pelo Conselho em 27 de Março de 2000, a Comissão propõe agora, no segundo semestre de 2001, uma directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros e os apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao conteúdo desses estatutos. A presente directiva completará os trabalhos da Comissão destinados a propor uma série de "módulos", que conjuntamente constituem a primeira fase do "Sistema de Asilo Europeu Comum" solicitado pelo Conselho Europeu de Tampere.

A presente proposta foi elaborada com base em várias actividades preparatórias e documentos de base.

Durante as fases preparatórias do processo legislativo que conduziu à presente proposta, a Comissão organizou uma série de consultas bilaterais com os Estados-Membros. Estas consultas tiveram lugar com base num documento de reflexão, redigido com vista a facilitar as discussões com os Estados-Membros sobre a melhor forma de definir em instrumentos jurídicos comunitários regras relativas ao reconhecimento e ao conteúdo do estatuto de refugiado e do estatuto conferido pela protecção subsidiária.

Na sua Comunicação de Novembro de 2000, intitulada "Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo" (a seguir denominada "Comunicação relativa ao asilo"), a Comissão indicou que "os representantes da sociedade civil, as associações, as organizações não governamentais, bem como as autoridades e comunidades locais deverão igualmente ser parceiros neste novo sistema, agindo na qualidade de intervenientes e vectores do direito de asilo na Europa". Neste contexto, a Comissão consultou, com base no documento de reflexão supramencionado, para além dos Estados-Membros, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), organizações não estatais competentes neste domínio, como o Conselho Europeu sobre Refugiados e Asilados (CERA) e a Amnistia Internacional, organizações não estatais especializadas, como o European Women's Lobby e Save the Children, peritos universitários, como os pertencentes à rede universitária ODYSSEUS de estudos jurídicos sobre a imigração e o asilo na Europa, e representantes do poder judiciário, como a Associação internacional dos juízes especializados em matéria de refugiados (Association of Refugee Law Judges).

Em 23 e 24 de Abril de 2001, um seminário intitulado "International protection within one single asylum procedure" ("Protecção internacional no âmbito de um processo de asilo único") foi organizado em Norrköping pela Presidência sueca da União Europeia. Este seminário abordou as seguintes três questões: a interpretação da definição de "refugiado", as formas subsidiárias de protecção e o processo de asilo único. Os debates realizados durante este seminário e as suas principais conclusões, bem como os diferentes documentos de trabalho preparados para esta ocasião, constituíram importantes fontes de inspiração para a redacção da presente proposta.

No que diz respeito à questão da definição do termo "refugiado", a presente proposta inspira-se igualmente num estudo universitário recentemente realizado pelo Refugee Studies Centre (Centro de estudos sobre os refugiados) da Universidade de Oxford para a Comissão Europeia. Tem em conta as conclusões de uma reunião de peritos organizada para debater este estudo, bem como diferentes fontes nacionais, europeias e internacionais de doutrina e jurisprudência na matéria. Reflecte igualmente vários trabalhos comparativos recentes do Conselho e do CIREA relativos às práticas dos Estados-Membros no domínio da protecção subsidiária.

2. ÂMBITO DA PROPOSTA

No que diz respeito ao Sistema de Asilo Europeu Comum, foi acordado, no Conselho Europeu de Tampere, que este "deveria incluir uma aproximação das normas em matéria de reconhecimento e de conteúdo do estatuto de refugiado e deveria igualmente ser completado por formas de protecção subsidiárias, oferecendo um estatuto adequado a qualquer pessoa que necessite de tal protecção". O objectivo principal consiste em assegurar um nível mínimo de protecção em todos os Estados-Membros às pessoas que dela realmente necessitem e em reduzir as divergências entre as leis e as práticas dos Estados-Membros nestes domínios. Quaisquer diferenças existentes entre os Estados-Membros que não se devam exclusivamente a factores familiares, culturais ou históricos e que sejam susceptíveis de influenciar de uma forma ou de outra os fluxos de requerentes de asilo deverão desaparecer na medida do possível, sempre que estes movimentos se devam exclusivamente a diferenças entre os quadros jurídicos.

A presente proposta diz respeito a um instrumento que faz parte da "primeira fase" de um Sistema de Asilo Europeu Comum "baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra, assegurando deste modo que ninguém será reenviado para o país onde é perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não recusa de entrada". A proposta fixa, por conseguinte, regras para determinar quais os requerentes de protecção internacional que preenchem as condições para poderem beneficiar do estatuto de refugiado e quais as pessoas que preenchem as condições para poderem beneficiar do estatuto conferido pela protecção subsidiária. Não se aplica aos nacionais de países terceiros ou aos apátridas presentes no território dos Estados-Membros que estejam por estes autorizados a permanecer no seu território por razões diferentes da necessidade de protecção internacional, como por exemplo motivos humanitários.

A fim de aumentar a harmonização e limitar os movimentos secundários não justificados dos requerentes de asilo, a presente proposta de Directiva inclui disposições relativas a um mínimo de direitos e prestações de que devem gozar os beneficiários do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela protecção subsidiária. Os direitos e prestações ligados a estes dois estatutos de protecção internacional são essencialmente idênticos, uma vez que as carências de todas as pessoas que necessitam de protecção internacional são sensivelmente as mesmas. Todavia, foram previstas certas diferenças, a fim de ter em conta a primazia da Convenção de Genebra e o facto de o regime de protecção subsidiária partir do princípio de que a necessidade dessa protecção é temporária por natureza, ainda que, na realidade, se venha a prolongar posteriormente. A fim de reflectir este princípio e esta realidade, previu-se que o beneficío de certos direitos e prestações importantes seria progressivo: só após um curto período de espera é que o beneficiário do estatuto conferido pela protecção subsidiária pode reclamá-los.

A presente proposta não aborda os aspectos processuais da concessão e da retirada do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela protecção subsidiária. Os procedimentos para os requerentes de asilo são definidos na proposta de Directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao processo de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros. O artigo 3º dessa proposta deixa aos Estados-Membros a possibilidade de aplicarem as disposições dessa Directiva ao tratamento dos pedidos de protecção internacional que não estão especificamente ligados à Convenção de Genebra. Esta lacuna no regime europeu de protecção faz com que possam continuar a existir diferenças na prática dos Estados-Membros neste domínio, o que é susceptível de comprometer a realização do objectivo de limitar os movimentos secundários injustificados de requerentes de asilo dentro da União Europeia. A fim de alcançar uma maior harmonização, os Estados-Membros são, por conseguinte, encorajados a aplicar da mesma forma, a todos os procedimentos de tratamento dos pedidos de protecção internacional, a disposição facultativa do artigo 3º da proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros.

Na sua Comunicação relativa ao asilo, a Comissão indica que, no termo desta primeira fase do processo de harmonização da política de asilo da União Europeia, e independentemente do resultado final, será necessário examinar a possibilidade de criar mecanismos de correcção de determinadas divergências que eventualmente subsistam ou prevenir o fenómeno da interpretação divergente das normas comunitárias. Esta Comunicação indicava já que convinha clarificar melhor determinadas questões relacionadas com os temas abrangidos pela presente proposta, como a questão de saber se a UE deve fixar como objectivo transpor o estatuto de refugiado definido na Convenção de Genebra para o direito comunitário, se deve prever um ou mais estatutos uniformes pessoais, e que tipo de documentos, direitos, livre circulação e direito de residência noutro Estado-Membro devem ter os refugiados e as outras pessoas que necessitam de protecção internacional. Estas questões não são abordadas na presente proposta, uma vez que está previsto que sejam tratadas na segunda fase do processo de harmonização.

3. PRINCÍPIOS DE BASE

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia reiterou o direito ao asilo no seu artigo 18º. Consequentemente, a presente proposta reflecte o facto de o sistema dever assentar na aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra e ser completado por medidas que proporcionem uma protecção subsidiária às pessoas que, apesar de não serem abrangidas pelo âmbito de aplicação da Convenção, necessitem de protecção internacional. A definição do termo "refugiado", tal como formulada no ponto A, nº 2, do artigo 1º da Convenção de Genebra de 1951, bem como a própria Convenção, conservam actualmente toda a sua pertinência e são suficientemente flexíveis, completas e gerais para garantir uma protecção internacional a grande parte das pessoas que dela necessitam. Esta abordagem está em conformidade com os princípios de interpretação dos tratados tal como codificados no nº 1 do artigo 31º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), que determina que "um tratado deve ser interpretado de boa fé, segundo o sentido comum atribuível aos termos do tratado no seu contexto e à luz dos respectivos objecto e fim".

A proposta de Directiva inspira-se na "Posição comum de 4 de Março de 1996, definida pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, sobre a aplicação harmonizada da definição do termo "refugiado" na acepção do artigo 1º da Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados" (doravante "Posição Comum"). Entre as outras fontes de referência figuram o "Manual de Procedimentos e Critérios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado", redigido pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (seguidamente, "Manual de procedimentos"), com vista a ajudar os Estados partes na Convenção a interpretar a definição de "refugiado" constante da Convenção, bem como as conclusões do Comité Executivo do ACNUR (EXCOM). Todavia, a referência principal é a própria Convenção de Genebra.

As medidas propostas a título de protecção subsidiária são consideradas complementares do regime de protecção consignado na Convenção de Genebra e no seu Protocolo de 1967 e deverão ser aplicadas de forma a não prejudicarem o actual regime de protecção dos refugiados, mas sim a completá-lo. A definição de protecção subsidiária utilizada na presente proposta baseia-se em grande parte nos instrumentos internacionais relativos aos direitos do Homem pertinentes para a protecção subsidiária, dos quais se destacam o artigo 3º da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir denominada CEDH), o artigo 3º da Convenção das Nações Unidas para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes e o artigo 7º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos.

Ainda que não exista um acervo comunitário específico em matéria de protecção subsidiária, a CEDH e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem formam um quadro jurídico vinculativo em que a Comissão se inspira para os seus trabalhos legislativos na matéria. Foi em parte em resposta à jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e aos princípios gerais do direito internacional humanitário que os Estados-Membros criaram regimes de protecção "subsidiária" ou "complementar". A presente proposta inspirou-se nos sistemas em vigor nos Estados-Membros, que apresentam grandes disparidades, tendo tentado adoptar e adaptar os melhores de entre eles. Em vez de impor aos Estados-Membros novas obrigações de protecção ratione personae, a presente proposta precisa e codifica as obrigações e práticas internacionais e comunitárias já existentes.

4. OBJECTIVOS DA ProposTa

Com a presente proposta de Directiva, a Comissão prossegue os seguintes objectivos:

1. Dar execução ao disposto na alínea c) do ponto 1, na alínea a) do ponto 2 e na alínea a) do ponto 3 do primeiro parágrafo do artigo 63º do Tratado, na alínea b), subalíneas i) e ii), do ponto 38 do Plano de Acção de Viena, no ponto 14 das Conclusões do Conselho Europeu de Tampere e nas referências pertinentes contidas no painel de avaliação apresentado ao Conselho e ao Parlamento em Março de 2000;

2. Estabelecer normas mínimas relativas às condições a preencher pelos requerentes de protecção internacional para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela protecção subsidiária;

3. Assegurar, em todos os Estados-Membros, um nível mínimo de protecção às pessoas que realmente necessitam de protecção internacional e reduzir as disparidades entre as leis e as práticas dos Estados-Membros nestes domínios, enquanto primeira fase de um processo de harmonização total;

4. Limitar os movimentos secundários das pessoas que solicitam protecção internacional unicamente influenciadas pela diversidade das regras aplicáveis em matéria de reconhecimento do estatuto de refugiado e de concessão do estatuto conferido pela protecção subsidiária;

5. Garantir um elevado grau de protecção às pessoas que dela realmente necessitam, evitando simultaneamente o recurso abusivo aos pedidos de asilo, que compromete a credibilidade do sistema, muitas vezes em detrimento dos requerentes que necessitam realmente de protecção.

5. PERSPECTIVA GERAL DAS NORMAS PREVISTAS NA PROPOSTA

A presente proposta é composta por sete capítulos:

(a) O primeiro grupo de disposições diz respeito aos aspectos mais gerais da proposta, incluindo o seu objectivo e âmbito de aplicação, bem como as definições dos conceitos necessários à compreensão da proposta.

(b) O segundo conjunto de disposições diz respeito à natureza geral da protecção internacional e define as numerosas características comuns dos seus dois elementos constitutivos, o estatuto de refugiado e o estatuto conferido pela protecção subsidiária. Enuncia as regras gerais para determinar se um pedido de protecção internacional tem ou não fundamento. O seu princípio de base é o de que a protecção internacional, independentemente do seu tipo, é uma forma de protecção de substituição a conceder em vez da protecção nacional unicamente quando não existe qualquer possibilidade realista para o requerente de obter protecção no seu país de origem.

(c) O terceiro grupo de disposições diz especificamente respeito às condições de concessão do estatuto de refugiado. Centra-se nomeadamente na definição de "perseguição" e propõe uma interpretação desta noção essencial, referindo os cinco motivos que estão na sua origem, com base no ponto A do artigo 1º da Convenção de Genebra. Contém igualmente regras que especificam as circunstâncias em que os Estados-Membros podem retirar o estatuto de refugiado sempre que considerem que esse estatuto deixou de ser necessário, bem como regras para excluir os requerentes do benefício desse estatuto.

(d) O quarto grupo de disposições prevê um quadro destinado a identificar três categorias de requerentes de protecção internacional que não preenchem as condições para a concessão do estatuto de refugiado, mas que podem beneficiar do estatuto complementar conferido pela protecção subsidiária. Estas três categorias foram definidas com base nas obrigações existentes dos Estados-Membros a título dos instrumentos relativos aos direitos do Homem, bem como na prática actual dos Estados-Membros neste domínio, e destinam-se a completar o regime de protecção dos refugiados. Este quarto conjunto também contém regras que especificam as circunstâncias em que os Estados-Membros podem retirar o estatuto conferido pela protecção subsidiária sempre que considerem que esse estatuto deixou de ser necessário, bem como regras para excluir os requerentes do benefício desse estatuto.

(e) Um quinto conjunto de disposições fixa as obrigações mínimas que incumbem aos Estados-Membros relativamente às pessoas a quem concedem protecção internacional. Estas obrigações dizem respeito à duração e ao conteúdo do estatuto concedido a uma pessoa a quem se reconhece a qualidade de refugiado ou de beneficiário do estatuto conferido pela protecção subsidiária. As prestações previstas para as duas categorias de protecção internacional são praticamente idênticas, estando todavia previstas algumas excepções importantes no que diz respeito à duração do estatuto e a certos direitos, que só são concedidos no termo de um período de espera no caso dos beneficiários de protecção subsidiária, por forma a reflectir a natureza protencialmente mais temporária deste estatuto.

(f) Por último, nos seus dois últimos capítulos, a proposta define várias regras para assegurar a aplicação completa da Directiva. Para se alcançarem os objectivos últimos da futura Directiva, os instrumentos criados para os alcançar devem ser controlados, reexaminados e adaptados por forma a garantir que produzem os resultados previstos. É importante que um ponto de contacto nacional seja designado e que sejam tomadas as medidas necessárias para estabelecer uma cooperação directa e um intercâmbio de informações entre as autoridades competentes. A nível comunitário, é importante determinar se os objectivos desta Directiva foram alcançados ou se os resultados podem ainda ser melhorados.

Por seu lado, a Comissão prevê a criação de um comité de contacto. Este comité facilitará a transposição e subsequente aplicação desta e de outras Directivas no domínio do asilo mediante consultas regulares sobre todos os problemas práticos resultantes da sua aplicação. Ajudará a evitar a duplicação de esforços nos domínios em que tenham sido fixadas normas comuns e permitirá adoptar estratégias complementares para combater os abusos no âmbito do regime de protecção. Além disso, o comité facilitará as consultas entre Estados-Membros destinadas a alcançar uma interpretação idêntica das regras em matéria de protecção internacional que estes possam estabelecer a nível nacional. Este trabalho constituirá um importante contributo para a criação de um sistema de asilo europeu comum, tal como preconizado nas Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999. Por último, o comité aconselhará a Comissão, se necessário, sobre eventuais aditamentos ou alterações a introduzir na Directiva ou sobre as adaptações consideradas necessárias.

6. ESCOLHA DO FUNDAMENTO JURÍDICO

A escolha do fundamento jurídico é coerente com as alterações introduzidas no Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdão, que entrou em vigor em 1 de Maio de 1999. A alínea c) do ponto 1 e a alínea a) do ponto 2 do primeiro parágrafo do artigo 63º do Tratado CE prevêem que o Conselho adopte medidas em matéria de asilo concordantes com a Convenção de Genebra, de 28 de Julho de 1951, e o Protocolo de 31 de Janeiro de 1967, bem como com os outros instrumentos pertinentes relativos aos direitos do Homem, normas mínimas em matéria de condições a preencher pelos nacionais de países terceiros que pretendam aceder ao estatuto de refugiado, bem como por pessoas que, por outros motivos, necessitem de protecção internacional. A alínea a) do ponto 3 do primeiro parágrafo do artigo 63º do Tratado CE prevê que o Conselho adopte medidas relativas às "condições de entrada e de residência, bem como normas relativas aos processos de emissão de vistos de longa duração e autorizações de residência permanente, pelos Estados-Membros, nomeadamente para efeitos de reagrupamento familiar". Uma vez que este artigo se aplica da mesma forma aos refugiados e às outras categorias de nacionais de países terceiros, constitui o fundamento jurídico adequado para incluir na presente proposta as condições de residência dos refugiados, incluindo os seus direitos, por exemplo em matéria de emprego e de educação.

Assim, o artigo 63º constitui o fundamento jurídico apropriado para adoptar uma Directiva destinada a estabelecer normas mínimas relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional nos Estados-Membros, bem como normas mínimas relativas ao conteúdo desses estatutos.

O Título IV do Tratado CE não é aplicável ao Reino Unido e à Irlanda, a menos que estes dois países decidam o contrário, em conformidade com o disposto no Protocolo relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda anexo aos Tratados. O Título IV do Tratado CE também não é aplicável à Dinamarca, por força do Protocolo relativo à posição da Dinamarca anexo aos Tratados.

7. SubsidiariEDADE E ProporCionaliDADE: justificaÇÃO E VALOR ACRESCENTADO

Subsidiariedade

A inserção do novo Título IV (Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas) no Tratado que institui a Comunidade Europeia demonstra a vontade das Altas Partes Contratantes de conferirem à Comunidade Europeia competência nestes domínios. Contudo, a Comunidade Europeia não tem competência exclusiva na matéria.

Por conseguinte, embora exista a vontade política de aplicar uma política comum em matéria de asilo e de imigração, a Comunidade deve agir em conformidade com o artigo 5º do Tratado CE, ou seja, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados a nível comunitário. A proposta de Directiva satisfaz estes critérios.

A criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça implica a adopção de medidas relativas ao asilo. O objectivo específico da presente iniciativa consiste em definir normas mínimas relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional nos Estados-Membros, bem como normas mínimas relativas ao conteúdo desses estatutos. As normas estabelecidas na presente proposta devem poder ser aplicadas graças a medidas mínimas em todos os Estados-Membros. A fixação de normas mínimas a nível comunitário deve passar por uma acção como a que aqui é proposta. Estas normas mínimas comuns contribuirão para limitar os movimentos secundários dos requerentes de asilo decorrentes das disparidades das práticas e leis dos Estados-Membros. Doravante, os requerentes de asilo terão menos tendência do que anteriormente para escolher o seu país de destino em função do regime de protecção ou do nível dos direitos e prestações concedidos pelos vários Estados-Membros sempre que estes reconhecem uma forma de protecção internacional. A ausência persistente de normas harmonizadas relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional, bem como relativas ao conteúdo desses estatutos, teria efeitos negativos a nível da eficácia dos outros instrumentos previstos em matéria de asilo.

Em contrapartida, quando tiverem sido fixadas normas mínimas relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas a esses estatutos, a aplicação, nomeadamente, de um sistema eficaz para a determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo justificar-se-á plenamente. As pessoas que solicitam protecção internacional que não podem escolher com toda a liberdade o país em que introduzem o seu pedido devem ter a garantia de que o seu pedido de protecção internacional será analisado da mesma forma em todos os Estados-Membros da União Europeia e que, se esse pedido for reconhecido, dará origem a um conjunto comparável de direitos e de prestações. A ideia de que um único Estado-Membro possa encarregar-se da análise de um pedido de protecção internacional torna-se mais aceitável aos olhos dos requerentes se existirem as mesmas normas mínimas em todos os Estados-Membros. Por outro lado, a existência de normas mínimas relativas às condições da concessão dos dois regimes de protecção, bem como ao seu conteúdo, deverá limitar a importância dos factores que estão na origem dos movimentos secundários na União e, desta forma, poderá contribuir para a eficácia dos mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido.

A definição de normas mínimas comuns relativas às condições da concessão do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional, bem como de normas mínimas relativas ao conteúdo desses estatutos, é um instrumento essencial para aumentar a eficácia dos sistemas de asilo nacionais e a credibilidade do sistema de asilo europeu comum.

Proporcionalidade

A acção comunitária deve assumir a forma mais simples possível para permitir atingir os objectivos da proposta e tornar a sua aplicação o mais eficaz possível. Neste espírito, o instrumento jurídico escolhido é a directiva, que permite estabelecer normas mínimas, deixando às autoridades nacionais a escolha da forma e dos meios mais adequados para as aplicar no seu quadro nacional. A proposta centra-se num conjunto de normas mínimas, estritamente necessárias para assegurar a coerência da acção preconizada, sem pretender estabelecer normas relativas a outros aspectos do asilo. A presente proposta faz referência à proposta de Directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros (COM(2000) 578), à proposta de Directiva que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros (COM(2001 181), à proposta de Regulamento do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro (COM(2001) 447), à Directiva do Conselho (2001/55/CE) relativa a normas mínimas em matéria de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento, à proposta alterada de Directiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar (COM(2000) 624) e à proposta de Directiva do Conselho relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (COM(2001) 127), por forma a assegurar a coerência das acções no âmbito do sistema de asilo europeu comum, bem como relativamente às outras propostas de instrumentos comunitários no domínio da imigração. Por último, várias normas apenas exigem que os Estados-Membros atinjam certos objectivos (por exemplo, integrar nas suas normas nacionais considerações específicas quanto à protecção das pessoas com necessidades especiais), mas deixam-lhes a possibilidade de escolher livremente os meios a utilizar para alcançar tais objectivos. Por conseguinte, a proposta não excede o necessário para atingir o objectivo da Directiva.

COMENTÁRIO DOS ARTIGOS

CAPÍTULO I

Objecto, definições e âmbito de aplicação

Artigo 1º

Objecto

Este artigo define o objectivo da Directiva, que consiste em prever um quadro para um regime de protecção internacional, baseado nas obrigações internacionais e comunitárias em vigor e nas práticas actuais dos Estados-Membros, que compreende duas categorias complementares de protecção, o estatuto de refugiado e o estatuto conferido pela protecção subsidiária, a fim de assegurar a primazia da Convenção de Genebra neste regime. A Directiva estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros e os apátridas abrangidos por estas categorias, bem como normas mínimas relativas ao seu estatuto, mas não introduz disposições relativamente às pessoas a quem os Estados-Membros decidem conceder um estatuto por motivos puramente humanitários.

Artigo 2º

Definições

Este artigo define os diferentes conceitos e expressões utilizados na proposta de Directiva.

(a) Em toda a proposta, a expressão "protecção internacional" refere-se à protecção solicitada pelos nacionais de países terceiros ou pelos apátridas, ou que lhes é concedida pelos Estados-Membros, e que substitui a protecção que lhes era anteriormente concedida pelo seu país de origem ou de residência habitual. O conceito de "protecção internacional" inclui dois elementos distintos, mas complementares: o estatuto de refugiado e o estatuto conferido pela protecção subsidiária.

(b) Em toda a proposta, a expressão "Convenção de Genebra" designa a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 28 de Julho de 1951, bem como o Protocolo de Nova Iorque, de 31 de Janeiro de 1967, adicional à Convenção. Todos os Estados-Membros são partes na Convenção e no seu Protocolo, sem qualquer restrição temporal ou geográfica.

(c) Um "refugiado" é uma pessoa que preenche os requisitos do ponto A do artigo 1º da Convenção de Genebra.

(d) A expressão "estatuto de refugiado" designa o estatuto concedido por um Estado-Membro a um nacional de um país terceiro ou a um apátrida que seja um refugiado e que, enquanto tal, seja admitido no território desse Estado-Membro.

(e) Em toda a proposta, a expressão "pessoa elegível para beneficiar de protecção subsidiária" designa uma pessoa que não preenche as condições para beneficiar do estatuto de refugiado, mas que, por outros motivos, satisfaz as regras em matéria de protecção internacional estatuídas nos Capítulos II e IV da presente proposta. Esta expressão refere-se a uma pessoa que provou a existência de um receio fundado de ser exposta a outras ofensas graves no seu país de origem por uma ou mais das razões enunciadas no Capítulo IV, mas que não preenche as condições para beneficiar do estatuto de refugiado.

(f) O "estatuto conferido pela protecção subsidiária" é um tipo de estatuto de protecção internacional, distinto mas complementar do estatuto de refugiado e concedido por um Estado-Membro a um nacional de um país terceiro ou a um apátrida que não seja um refugiado, mas que, por outros motivos, necessite de protecção internacional e seja admitido, enquanto tal, no território desse Estado-Membro.

(g) Um "pedido de protecção internacional" ou um "pedido" designa um pedido de protecção apresentado por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida a um Estado-Membro, baseado no facto de o requerente ser um refugiado ou uma pessoa que necessite de protecção subsidiária. Qualquer pedido de protecção internacional deve necessariamente ser examinado à luz das disposições da Directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao processo de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros, e será considerado como um pedido de asilo, a menos que o nacional de um país terceiro ou o apátrida solicite expressamente outro tipo de protecção que possa ser objecto de um pedido separado.

(h) O "pedido de asilo" é definido por referência à definição de refugiado constante da Convenção de Genebra, tal como estabelecida nos Capítulos II e III da presente proposta.

(i) O "pedido de protecção subsidiária" é definido por referência à interpretação das três categorias de pessoas consideradas como necessitando de protecção internacional, em conformidade com as obrigações dos Estados-Membros nos termos de certos instrumentos relativos aos direitos do Homem ou da prática corrente anterior dos Estados-Membros; este pedido não pode ser entendido como sendo motivado pelo facto de o requerente ser um refugiado.

(j) A definição da noção de "membros da família" contém disposições destinadas a preservar a unidade familiar inspiradas na proposta de Directiva do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros.

(i) Este ponto diz respeito aos cônjuges ou aos parceiros de uma união de facto (incluindo parceiros do mesmo sexo). A disposição relativa aos parceiros de uma união de facto é aplicável apenas nos Estados-Membros cujo quadro jurídico equipare os efeitos jurídicos da união de facto e do casamento. Esta disposição não gera qualquer harmonização das disposições nacionais relativas ao reconhecimento das uniões de facto; permite unicamente aplicar o princípio da igualdade de tratamento. A fim de evitar eventuais abusos, os parceiros de uma união de facto devem estar vinculados por uma relação duradoura, comprovada por provas de coabitação ou por testemunhos fidedignos.

(ii) Este ponto diz respeito aos filhos nascidos do casamento ou fora dele, sendo eles próprios solteiros ou a cargo, independentemente do facto de serem menores ou maiores. Não é feita qualquer distinção de tratamento entre filhos nascidos fora do casamento, filhos de um casamento anterior ou filhos adoptados. Por conseguinte, os filhos solteiros maiores de idade são abrangidos, desde que estejam a cargo, quer porque estão objectivamente incapacitados de prover às suas necessidades ou devido ao seu estado de saúde.

(iii) Este ponto diz respeito aos membros da família que não sejam abrangidos pelas definições precedentes, caso estivessem a cargo do requerente aquando da partida do país de origem. Estes devem ser objectivamente incapazes de prover às suas necessidades, podem ter graves problemas de saúde ou ter sofrido experiências particularmente traumatizantes. Pode tratar-se de netos, avós, bisavós ou outros adultos a cargo do requerente.

(k) A noção de "membros da família acompanhantes" é definida por referência à definição de membros da família prevista na alínea j) e ao facto de a sua presença no país de acolhimento estar relacionada com o pedido de asilo. Esta precisão permite excluir do reagrupamento familiar, ao abrigo da presente directiva, os membros da família que se encontrem no país de acolhimento por diferentes razões (por exemplo, o trabalho) ou que se encontrem noutro Estado-Membro ou num país terceiro.

(l) O conceito de "menores não acompanhados" é retirado da definição constante da Resolução do Conselho de 26 de Julho de 1997 relativa a menores não acompanhados que são nacionais de países terceiros.

(m) "Autorização de residência" designa um documento oficial que autoriza a residência por um período determinado ou indeterminado no território de um Estado-Membro.

(n) A expressão "país de origem" designa o país da nacionalidade do requerente ou o país em que tinha a sua residência habitual.

Artigo 3º

Âmbito de aplicação

Este artigo diz respeito ao âmbito de aplicação da directiva. A utilização da expressão "nacionais de países terceiros e apátridas" está relacionada com os termos utilizados no ponto 1, alínea c), do artigo 63º do Tratado CE.

Artigo 4º

Disposições mais favoráveis

A presente proposta de Directiva centra-se unicamente nas normas mínimas relativas às condições a preencher pelos nacionais de um país terceiro e os apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional, bem como nas normas mínimas relativas ao conteúdo desses estatutos. As disposições do Tratado de Amesterdão na matéria não devem ser interpretadas no sentido de os Estados-Membros não poderem conceder direitos mais alargados do que as normas mínimas adoptadas neste domínio, nomeadamente no que diz respeito aos direitos e prestações concedidos às pessoas que se reconhece terem necessidade de protecção internacional. Por conseguinte, este artigo permite que os Estados-Membros concedam aos requerentes de protecção internacional condições mais favoráveis, desde que sejam compatíveis com as normas mínimas estabelecidas na presente directiva.

CAPÍTULO II

Condições para beneficiar de protecção internacional

Secção 1

Concessão de protecção internacional

Este capítulo estabelece as condições comuns de base que um requerente deve satisfazer para poder beneficiar de um dos dois tipos de protecção internacional definidos na presente proposta. Retoma e precisa os princípios em que se baseiam as condições de obtenção do estatuto de refugiado e do estatuto conferido pela protecção subsidiária. Adopta como princípio de base a ideia segundo a qual só se pode afirmar que uma pessoa receia com razão ser perseguida ou sofrer ofensas graves, tendo por conseguinte direito à protecção de um Estado-Membro, se essa pessoa não puder razoavelmente recorrer à protecção oferecida por uma fonte nacional, geralmente a protecção oferecida pelo seu país de origem.

Artigo 5º

Os elementos da protecção internacional

Este artigo define os dois tipos, distintos mas complementares, de beneficiários de protecção internacional, a saber, o "refugiado" e o "beneficiário de protecção subsidiária".

(1) Este número contém uma definição do termo "refugiado" coerente com a contida na Convenção de Genebra e precisada no Capítulo III da presente proposta. Por refugiado entende-se qualquer pessoa que receie com razão ser perseguida unicamente em virtude de um ou de vários dos seguintes cinco motivos definidos na sua acepção mais lata: raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas. Este receio deve ser de tal ordem que o requerente não possa ou não queira pedir a protecção do país de que tem a nacionalidade.

(2) Este número define as pessoas que deverão poder beneficiar de protecção subsidiária e prevê que a definição desta categoria deve ser interpretada por referência ao Capítulo IV da presente proposta. Ainda que a Convenção de Genebra seja considerada suficientemente geral e completa para oferecer uma protecção a um número significativo de pessoas que dela necessitam, os instrumentos internacionais relativos aos direitos do Homem e a prática dos Estados-Membros na matéria alargaram ainda mais o âmbito de aplicação da protecção internacional. A Directiva pretende introduzir em todos os Estados-Membros um nível mínimo de protecção subsidiária em complemento da Convenção de Genebra, por forma a reflectir as práticas existentes nos Estados-Membros e a alcançar uma maior harmonização.

A expressão "ofensa grave injustificada" é utilizada aqui como elemento de uma abordagem integrada da noção global de "protecção internacional" e das suas duas componentes distintas, mas estreitamente ligadas, o estatuto do refugiado e a protecção subsidiária. A perseguição é definida como uma forma de ofensa grave injustificada, que apresenta um nexo de causalidade com um ou vários dos cinco motivos enunciados na Convenção de Genebra. Sempre que um requerente receie com razão sofrer uma ofensa grave injustificada por um motivo que não figure na Convenção de Genebra, considera-se, sob reserva dos critérios enunciados no Capítulo IV da Directiva, que necessita, por outros motivos, de protecção internacional e ser-lhe-á concedido o estatuto conferido pela protecção subsidiária. Enquanto a utilização da expressão complementar "receie com razão ser perseguido" é uma forma sucinta de referência no que se refere aos refugiados, a expressão "receie com razão (sofrer) outras ofensas graves (injustificadas)" é utilizada da mesma forma em toda a proposta relativamente aos beneficiários de protecção subsidiária.

O adjectivo "injustificada" é acrescentado à definição de "ofensa grave" a fim de reflectir o facto de existirem circunstâncias em que um Estado-Membro pode ter justificação para tomar medidas que prejudiquem as pessoas, como no caso de uma urgência pública ou de motivos ligados à segurança nacional. Tais exemplos de ofensas "justificadas" são provavelmente raros, mas seria contrário a certos instrumentos em matéria de direitos do Homem, como a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, excluir a possibilidade de certas derrogações aos direitos do Homem, num determinado número de casos bem precisos, justificados sobretudo pelo interesse geral.

Os beneficiários de protecção subsidiária não "merecem" necessariamente menos protecção do que os refugiados, mas, a fim de respeitar o pedido de uma "aplicação geral e completa da Convenção de Genebra" e reconhecendo que a Convenção de Genebra tem um âmbito suficientemente amplo e exaustivo para oferecer uma protecção internacional a um número significativo de pessoas que dela realmente necessitam, o exame que visa determinar se um requerente preenche as condições para poder beneficiar de protecção subsidiária só terá lugar após ter sido determinado que esse requerente não preenche as condições para obter o estatuto de refugiado.

Esta regra apenas admite uma excepção, quando um requerente de protecção internacional introduz um pedido por motivos que explicitamente excluem a Convenção de Genebra. Nesse caso, a análise das condições a preencher deverá efectuar-se à luz dos Capítulos II e IV da presente directiva, sem referência ao Capítulo III. As disposições deste número também não prejudicam as obrigações constitucionais dos Estados-Membros (como o asilo constitucional).

(3) Este número liga os elementos da protecção internacional, tal como enunciados na Secção 1, à avaliação do receio do requerente de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves injustificadas no seu país de origem, em conformidade com a Secção 2.

Artigo 6º

Extensão da protecção internacional aos membros da família acompanhantes

Este artigo prevê alargar a protecção internacional a todos os membros da família que acompanhem os requerentes, tal como definidos no artigo 2º da presente proposta.

(1) Este número indica claramente que os membros da família a cargo do requerente têm o direito de beneficiar do mesmo estatuto que o requerente de asilo a título principal e que este direito deriva do simples facto de pertencerem ao mesmo agregado familiar.

(2) Este número prevê uma excepção ao princípio enunciado no nº 1. Permite excluir do âmbito de aplicação da Directiva um membro da família que preencha as condições de concessão de um estatuto de protecção nos casos em que as regras enunciadas nos Capítulos III e IV da Directiva, relativas às cláusulas de exclusão especificadas na Convenção de Genebra, se apliquem a esse membro da família

Secção 2

Apreciação do receio do requerente de ser perseguido ou de sofrer outras ofensas graves e injustificadas

Artigo 7º

Apreciação dos pedidos de protecção internacional

Este artigo diz respeito aos pedido de protecção internacional e à avaliação destinada a determinar se o pedido é fundado em termos objectivos. Fixa regras que ajudam a determinar se um pedido de protecção internacional tem ou não fundamento. Ao decidir quais as regras pertinentes na matéria, foi dedicada especial atenção à Convenção de Genebra, à Posição Comum e ao Manual de Procedimentos.

(a) Este número reflecte o princípio segundo o qual os pedidos de protecção internacional devem ser analisados caso a caso no que diz respeito às condições objectivas que se reconhece existirem no país de origem ou de residência. Ainda que o ónus da prova incumba em princípio ao requerente, a obrigação de verificar e de apreciar todos os factos pertinentes é partilhada entre o requerente e o Estado-Membro responsável pela análise do pedido.

(b) Este número enuncia o princípio segundo o qual o exame da necessidade de protecção internacional deve ser prospectivo e segundo o qual o receio de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves e injustificadas no país de origem pode ser fundado se for objectivamente comprovado. Se existir uma probabilidade razoável de este receio se concretizar após um requerente ser enviado para o seu país de origem, o receio é fundado. O inquérito deve procurar determinar se existe uma probabilidade razoável de o receio de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves se concretizar. O receio de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves pode ser fundado ainda que não exista uma probabilidade evidente de a pessoa em questão ser perseguida ou sofrer tais ofensas, mas o mero risco ou uma probabilidade remota de tal vir a acontecer é insuficiente para se reconhecer a necessidade de protecção internacional.

(c) Este número indica que se um requerente de protecção internacional já tiver sido perseguido ou já tiver sofrido ofensas graves injustificadas ou já tiver sido objecto de ameaças directas de perseguição ou de ofensas graves e injustificadas, esse elemento será considerado como um indício sério de risco de perseguição, a menos que entretanto tenha ocorrido uma mudança radical e pertinente das condições no país de origem do requerente ou das suas relações com o país de origem.

(d) Este número reflecte o princípio segundo o qual, ao apreciar os pedidos de protecção internacional, convém proceder a uma avaliação global das circunstâncias que motivaram o pedido. Por exemplo, quando o requerente for uma criança ou um adolescente, a avaliação destinada a determinar se um determinado risco é suficientemente grave para ser assimilado a uma perseguição ou a outras ofensas graves terá em conta formas de violação dos direitos do Homem que digam especificamente respeito aos menores.

Com esta referência à idade, este número chama especialmente a atenção para a potencial vulnerabilidade dos menores e para a especificidade de um pedido de protecção internacional apresentado por um menor. Nos termos do disposto no artigo 3º da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança de 1989, "todas as decisões relativas a crianças, ... terão primacialmente em conta o interesse superior da criança". Os considerandos da Drectiva fazem expressamente referência a este princípio absoluto, implicitamente enunciado neste número para servir de instrumento de interpretação de todas as disposições da presente proposta de Directiva relativas aos menores. Mais especificamente, ao apreciar um pedido de protecção internacional, os Estados-Membros devem ter em conta:

(a) O facto de a idade, a maturidade e o estádio de desenvolvimento do menor constituírem elementos factuais do pedido;

(b) A possibilidade de as crianças manifestarem os seus receios de forma diferente dos adultos;

(c) O facto de as crianças serem susceptíveis de ter um conhecimento limitado da situação no seu país de origem;

(d) A existência de formas de perseguição que dizem especificamente respeito às crianças, tais como o alistamento de crianças em exércitos, o tráfico de menores para efeitos de exploração sexual e o trabalho forçado

Neste contexto, considera-se que o termo "refugiado", nomeadamente os cinco motivos de perseguição, estão definidos de forma suficientemente lata para incluir potencialmente as crianças refugiadas. A menoridade não deverá, todavia, por si só, justificar automaticamente o reconhecimento da protecção subsidiária.

Quando o requerente de protecção internacional for uma mulher, será tido em conta o facto de a perseguição, na acepção da Convenção de Genebra, poder assumir a forma de violência sexual ou outros meios utilizados especificamente no caso das mulheres. O facto de se tratar de um tipo de perseguição utilizado especificamente no caso do sexo feminino não deve ocultar o motivo que está na origem da perseguição. Assim as violências sexuais podem ser infligidas a mulheres refugiadas devido, por exemplo, à sua religião, às suas opiniões políticas ou à sua nacionalidade. Nestes casos, as violências sexuais são unicamente uma forma de perseguição e qualquer dos motivos referidos na Convenção e precisados no artigo 12º pode ser aplicável. Todavia, os actos de violência sexual contra mulheres refugiadas, tais como a mutilação genital, podem igualmente ser infligidos unicamente devido ao facto de serem do sexo feminino. Nessas situações, poderá ser aplicável o motivo de perseguição indicado como "filiação num determinado grupo social".

A Comissão reconhece a importância e a utilidade de "Orientações" específicas para avaliar os pedidos de protecção internacional apresentados por menores, bem como por mulheres. Contudo, não considera que a primeira fase do Sistema de Asilo Europeu Comum, nem o instrumento da directiva, sejam adequados para introduzir essas orientações a nível da União Europeia neste momento. Por conseguinte, encoraja os Estados-Membros a elaborarem orientações deste tipo à escala nacional em concertação com o ACNUR.

(e) Um pedido de protecção internacional pode igualmente basear-se em elementos de prova credíveis segundo os quais as leis ou regulamentações em vigor no país de origem autorizam ou toleram a perseguição ou outras ofensas graves contra o requerente enquanto indivíduo, ou contra um dado grupo de que o requerente faça parte, e segundo os quais existe uma probabilidade razoável de essas leis ou regulamentações serem aplicadas. Considera-se que um receio não é fundado se a lei for obsoleta ou não for aplicada na prática.

Artigo 8º

Necessidade de protecção internacional que surge no local

Este artigo diz respeito aos pedidos de protecção internacional introduzidos no local, nos casos em que a necessidade de tal protecção só surge quando o requerente já se encontra no território do Estado-Membro, a maior parte das vezes devido a uma modificação da situação no país de origem.

(1) Este número explica que o receio de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves não deve necessariamente ter existido quando uma pessoa deixou o seu país de origem, mas que um pedido introduzido no local com base em mudanças importantes ocorridas no país de origem do requerente desde a sua partida será reconhecido desde que seja demonstrado que estas mudanças geram um receio fundado, para a pessoa em questão, de ser perseguida ou de sofrer outras ofensas graves.

(2) Este número trata os pedidos apresentados no local com base nas actividades exercidas por uma pessoa desde que deixou o seu país de origem. O fundamento de um pedido é mais facilmente estabelecido quando as actividades em que esse pedido se baseia constituírem a expressão e o prolongamento de convicções anteriormente expressas no país de origem e apresentarem uma ligação com a necessidade de protecção internacional. Tal continuidade não constitui uma condição absoluta, mas pode reforçar a credibilidade do pedido.

Este número contempla igualmente a questão dos abusos no caso dos pedidos apresentados no local. O facto de o receio de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves ter sido simulado não significa necessariamente que esse receio não possa ser fundado e, por conseguinte, suficiente para justificar a concessão de protecção internacional. No entanto, quando se puder determinar com razoável certeza que as actividades exercidas desde a partida do país de origem o foram com o objectivo de criar as condições necessárias para poder beneficiar do estatuto conferido pela protecção internacional, os Estados-Membros têm o direito de partir da hipótese de que estas actividades não justificam em princípio a concessão desse estatuto e terão sérias razões para contestarem a credibilidade do requerente. Os Estados-Membros devem velar por que as autoridades competentes reconheçam que um requerente tem necessidade de protecção internacional se as actividades do tipo referido neste número chegarem ao conhecimento das autoridades do país de origem da pessoa em causa, serão consideradas por estas como testemunho de opiniões protegidas, políticas ou outras e dão origem a um receio fundado de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves e injustificadas.

Artigo 9º

Origem das ofensas e da protecção

Este artigo refere-se ao conceito de protecção oferecida por um Estado e retoma o argumento segundo o qual a principal razão de ser da Convenção de Genebra e dos regimes de protecção subsidiária é que todas as pessoas têm o direito de não serem perseguidas e de não sofrerem outras ofensas graves e de, face a tais ofensas, deverem poder beneficiar de protecção eficaz por parte de um Estado.

(1) Este número segue a prática da grande maioria dos Estados-Membros e de outros intervenientes à escala mundial ao afirmar que o receio de ser perseguido ou de sofrer ofensas graves e injustificadas pode também ser fundado quando o risco de sofrer essas ofensas emana não só do Estado, mas igualmente de partidos ou organizações que o controlem ou de agentes não estatais no caso de o Estado não poder ou não querer conceder uma protecção eficaz. A origem da perseguição ou das ofensas graves e injustificadas é considerada irrelevante. O que deve ser determinado é se o requerente pode ou não obter uma protecção eficaz contra as ofensas ou as ameaças de ofensas no seu país de origem. Se a perseguição ou as outras ofensas graves e injustificadas forem da responsabilidade do Estado, esse receio é fundado já que, de facto, não existe nenhum meio eficaz de protecção no país de origem. Se a perseguição ou as outras ofensas provierem de agentes não estatais, esse receio só é fundado se o Estado não quiser ou não puder efectivamente conceder uma protecção contra o risco de sofrer essas ofensas.

(2) Este número aborda a questão da avaliação da eficácia e, nomeadamente, da existência de uma protecção concedida pelo Estado. Deve existir no país um sistema de protecção e um mecanismo que permitam detectar, perseguir e sancionar os actos que constituem uma perseguição ou outras ofensas graves. A questão consiste em saber se esse sistema oferece, no seu conjunto, um nível suficiente de protecção, acessível a toda a população. Para que este sistema ofereça uma protecção eficaz, o Estado deve poder e querer fazê-lo funcionar, por forma a evitar qualquer risco importante de perseguição ou outras ofensas graves.

Na primeira parte desta avaliação, que diz respeito à questão de saber se o Estado tomou ou não medidas adequadas para evitar ou combater as ofensas ou se se pode razoavelmente prever que as tome, os Estados-Membros devem examinar os seguintes elementos:

(a) Quais são as condições gerais no país de origem*

(b) Existe cumplicidade por parte do Estado no que diz respeito às ofensas infligidas*

(c) Qual é a natureza das políticas do Estado no que diz respeito às ofensas em causa* Existe uma lei que preveja que os ataques violentes cometidos por perseguidores sejam passíveis de penas proporcionais à gravidade das infracções*

(d) Os perseguidores presumidos exercem influência sobre os funcionários do Estado*

(e) As medidas oficiais eventualmente tomadas são eficazes ou puramente formais* A vontade das forças da ordem de procurar, perseguir e punir os criminosos é real*

(f) Há uma ausência repetida de reacção por parte do Estado*

(g) Existe recusa de dar acesso aos serviços do Estado*

(h) Foram tomadas medidas pelo Estado para impedir as ofensas*

Na segunda parte desta avaliação, que incide sobre a questão de saber se o requerente dispõe de um acesso razoável à protecção do Estado, os Estados-Membros devem examinar os seguintes elementos:

(i) O requerente forneceu a prova de que os perseguidores presumidos não estão submetidos ao controlo do Estado*

(j) Qual a natureza qualitativa do acesso do requerente à protecção disponível, independentemente da sua forma, tendo em conta o facto de os requerentes enquanto categoria de pessoas não deverem ser privados de protecção pela lei*

(k) Quais são eventualmente as medidas tomadas pelo requerente para obter a protecção dos funcionários do Estado e qual o seguimento dado pelo Estado a essas tentativas*

(3) Este número inscreve-se na lógica do número anterior. Tendo admitido que pode existir um receio fundado de ser perseguido ou de sofrer, por outras razões, ofensas graves por parte de agentes não estatais, este artigo fixa as condições limitadas em que instâncias não estatais podem ser consideradas como protectores potenciais da mesma forma que os Estados reconhecidos. Para tal, é preciso que uma organização internacional, tal como as Nações Unidas ou a NATO, ou uma autoridade estável que se assemelhe a um Estado, controle o território para o qual o regresso foi proposto e queira e possa fazer respeitar os direitos de uma pessoa e protegê-la das ofensas da mesma forma que um Estado reconhecido à escala internacional, enquanto tal for necessário.

Artigo 10º

A protecção no interior do país

Este artigo contempla as possibilidades de fuga ou de protecção face aos actos de perseguição ou outras ofensas graves dentro do território do país de origem. Partindo do princípio de que a protecção internacional contra as ofensas só é necessária enquanto alternativa, secundária, relativamente à protecção no interior do país, esta disposição permite aos Estados-Membros rejeitar os pedidos de protecção internacional se se puder determinar que uma protecção eficaz se encontra disponível pelo menos numa determinada zona do país de origem, para a qual o requerente possa ser razoavelmente enviado.

(1) Este número prevê que a alternativa da protecção dentro do país só pode ser utilizada se o Estado-Membro examinar os factos apresentados no pedido de protecção internacional antes de se debruçar sobre a questão de saber se o requerente pode razoavelmente ser enviado para o seu país de origem. Só no caso de a protecção internacional ser concedida de outra forma é que os Estados-Membros podem considerar a opção da protecção dentro do país. Por outras palavras, só se o requerente provar um receio fundado de ser perseguido ou sofrer outras ofensas graves numa zona determinada do seu país de origem é que o Estado-Membro se debruçará sobre a questão de saber se esse receio não tem fundamento noutra zona do país. Convém, nomeadamente, examinar se é razoavelmente possível dispor de uma protecção eficaz no país de origem contra actos de perseguição ou outras ofensas graves. Uma vez que se parte do princípio que um governo nacional pode agir na totalidade do seu território, é pouco provável que esteja disponível uma protecção dentro do país se o autor da perseguição for o governo nacional ou for por este apoiado. Na maior parte dos casos, a protecção dentro do país revela-se possível quando a ameaça provém de um agente não estatal.

(2) Este número aborda os elementos a tomar em consideração sempre que um Estado-Membro decida sobre o fundamento do receio de um requerente ser enviado para uma zona determinada do país de origem. No âmbito deste procedimento, fixa certos critérios mínimos que permitem determinar se o pedido de uma pessoa que requer protecção internacional pode ser razoavelmente recusado, sendo esta enviada para uma zona do território do país de origem ou de residência habitual, como previsto no nº 1. Ao decidir do carácter razoável do envio para o local proposto, convém ter em conta critérios como a segurança, as condições políticas e sociais nessa zona do país e a eventual vulnerabilidade do requerente.

CAPÍTULO III

Condições para beneficiar do estatuto de refugiado

O capítulo anterior fixa as condições prévias para a obtenção do estatuto de refugiado ou do estatuto conferido pela protecção subsidiária e precisa as noções de "receio fundado" e de "origem das ofensas e da protecção". Este capítulo aborda mais precisamente os elementos que dizem exclusivamente respeito às condições para beneficiar do estatuto de refugiado, nomeadamente o conceito de perseguição e os seus motivos, e inspira-se, em grande medida, na Posição Comum e na Convenção de Genebra, embora a perseguição não seja enquanto tal definida na Convenção de Genebra.

Artigo 11º

A natureza da perseguição

Este artigo diz respeito à natureza da perseguição e fixa certos princípios para a sua interpretação.

(1) Uma vez que o conceito de perseguição evolui com o tempo, a interpretação do conceito apresentada neste artigo pretende ser flexível, adaptável e suficientemente aberta para reflectir formas de perseguição em constante evolução, que podem constituir uma base para a concessão do estatuto de refugiado.

(a) Este número enuncia a condição de que, para constituírem perseguição, os actos devem ser intencionais, persistentes ou sistemáticos e suficientemente graves para tornar o regresso ao país de origem impossível. Estes actos devem igualmente basear-se num dos motivos enunciados no ponto A do artigo 1º da Convenção de Genebra, e aprofundados nos nºs 1 a 5 do artigo 12º. A repetição de medidas discriminatórias que, consideradas separadamente, podem não ser suficientemente graves para constituir uma perseguição, pode dar origem a um pedido válido de estatuto de refugiado por motivos cumulados.

(b) Este número trata da perseguição sob a forma de medidas jurídicas, administrativas, policiais e/ou judiciais, que constituem uma perseguição em si ou que, tendo uma aparência de legalidade, são utilizadas abusivamente para efeitos de perseguição, ou são aplicadas em violação da lei e são suficientemente graves para tornar o regresso ao país de origem impossível. As medidas gerais destinadas a preservar a ordem pública, a segurança do Estado ou a saúde pública não serão habitualmente assimiladas a actos de perseguição, desde que preencham as condições fixadas no direito internacional no que se refere às restrições e às derrogações aceitáveis em matéria de obrigações relativas aos direitos do Homem.

(c) Os pontos (i) e (ii) deste número dizem respeito à aplicação legítima da lei. As acções ou sanções penais por violação de uma lei comum de aplicação geral não serão habitualmente assimiladas a actos de perseguição. Contudo, pode verificar-se o contrário se o Estado de origem iniciar acções discriminatórias ou tomar decisões judiciais discriminatórias, se infligir sanções discriminatórias ou desumanas ou se o direito desse Estado pretender criminalizar o exercício de um direito humano fundamental reconhecido à escala internacional ou exigir que uma pessoa cometa actos que violem as regras elementares do direito internacional.

(d) Este número aborda a questão do serviço militar. Indica que as acções ou sanções penais por recusa de cumprir uma obrigação geral de serviço militar, com base na objecção de consciência, na ausência sem autorização, na fuga ou na deserção, não são habitualmente assimiladas a actos de perseguição. Todavia, pode verificar-se o contrário se o Estado de origem recusar ao requerente a aplicação normal da lei ou proceder a uma conscrição discriminatória, confiar tarefas ou fixar condições de serviço numa base discriminatória ou infligir sanções por desrespeito das obrigações de serviço militar numa base discriminatória, submetendo dessa forma o requerente a sanções desproporcionadas ou excessivas, ou omitir propor uma alternativa razoável e não discriminatória para o serviço militar às pessoas cujas convicções morais, religiosas ou políticas genuínas as impem de prestar o seu serviço militar.

Em situações de guerra ou de conflito, as acções ou sanções por recusa de cumprir as obrigações militares podem, por si só, ser também assimiladas a actos de perseguição se a pessoa puder provar que prestar o seu serviço militar a obrigará a participar em acções militares que reprova devido a convicções morais, religiosas ou políticas profundas e genuínas, ou por outros motivos válidos relativos à objecção de consciência. Pode ser mais fácil provar uma objecção de consciência válida se a acção militar em que a pessoa é obrigada a participar for contrária às regras fundamentais de comportamento humano ou tiver sido condenada pela comunidade internacional. Tal não é todavia indispensável e, ainda que a acção militar seja geralmente conduzida no respeito dos limites previstos pelas leis da guerra, a pessoa em questão pode ter motivos válidos ligados à objecção de consciência para nela não participar. É o caso, por exemplo, de uma pessoa que pertença a uma minoria étnica e a quem seja exigida a participação em acções militares contra essa minoria.

(2) Este número aborda mais profundamente a natureza da perseguição (e os seus motivos), fixando alguns princípios de base que os Estados-Membros devem seguir. Para obter o estatuto de refugiado, é absolutamente necessário estabelecer um nexo entre o receio fundado de perseguição e pelo menos um dos cinco motivos que figuram na Convenção de Genebra e definidos no artigo 13º da presente directiva.

(a) Esta alínea diz respeito às origens da perseguição. A perseguição é mais evidente quando emana do próprio Estado ou de partidos ou organizações que o controlem. Nestes casos, uma protecção contra as ofensas receadas ou sofridas não está, quase por definição, disponível nem é efectiva. Todavia, a perseguição pode igualmente provir de agentes não estatais nos casos em que um Estado não pode ou não quer oferecer uma protecção eficaz contra essa perseguição. Também nestes casos, sob reserva de os outros critérios enunciados na presente directiva estarem preenchidos, o estatuto de refugiado deve ser concedido.

(b) Esta alínea aborda a atribuição a um requerente de uma característica que constitua um motivo de perseguição enunciado na Convenção. É indiferente que os motivos em que se baseia o receio de ser perseguido sejam reais ou simplesmente atribuídos ao requerente pelo Estado ou pelo agente de perseguição não estatal. Assim, basta por vezes que um perseguidor acredite, com ou sem fundamento, que uma pessoa professa certas opiniões políticas para que a persiga unicamente devido às opiniões políticas que lhe atribui.

(c) Esta alínea aborda a questão da opressão ou da violência generalizadas. Poderá existir uma tendência para excluir do estatuto de refugiado os requerentes que fugiram, por vezes em grande número, de situações de opressão e de violência em larga escala devido ao seu número tão elevado ou porque a sua situação é idêntica à de muitas outras pessoas. No entanto, têm o direito de ser reconhecidos como refugiados se a sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou as suas opiniões políticas estiverem em grande parte na origem do seu receio fundado de serem perseguidas. Os Estados-Membros só têm o direito de conceder o estatuto concedido pela protecção subsidiária em vez do estatuto de refugiado quando nenhum dos cinco motivos esteja significativamente ligado ao receio de ser perseguido. Embora as pessoas que fogem de uma guerra civil ou de um conflito armado interno ou generalizado não sejam necessariamente refugiados na acepção da Convenção, os Estados-Membros devem velar por que não sejam automaticamente excluídos do estatuto de refugiado.

Artigo 12º

Os motivos da perseguição

Este artigo define princípios relacionados com os motivos da perseguição. Inspira-se em grande medida na Convenção de Genebra e na Posição Comum e não pretende criar novos motivos que não sejam explicita ou implicitamente reconhecidos por esses instrumentos.

(a) Este número fixa regras para a interpretação do conceito de "raça". Este conceito deverá ser interpretado na sua acepção mais lata, a fim de incluir todos os grupos étnicos e todo o leque das acepções sociológicas do termo. A perseguição é considerada fundada na maior parte dos casos em que se baseia em motivos raciais quando o perseguidor considera que a vítima da perseguição pertence a um grupo racial diferente do seu, devido a uma diferença real ou suposta, e quando esses elementos justificarem a sua acção ou o receio de perseguição.

(b) Este número fixa regras para a interpretação do conceito de "religião", orientando os Estados-Membros no sentido de o interpretarem por forma a incluir o facto de ter convicções teístas, não teístas e ateias. A perseguição por motivos religiosos pode ocorrer quando os danos visem uma pessoa que não pretende professar uma religião, recusa adoptar uma religião específica ou não deseja respeitar a integralidade ou parte dos ritos e costumes próprios a uma religião.

(c) Este número fixa regras para a interpretação do conceito de "nacionalidade". O termo "nacionalidade" deve ser entendido como cobrindo não só a cidadania, mas também como referindo-se à pertença a um grupo étnico, cultural ou linguístico; os termos "nacionalidade" e "raça" podem sobrepor-se.

(d) Este número fixa regras para a interpretação da noção de "filiação em certo grupo social". Esta noção foi deliberadamente definida de forma aberta e deve ser interpretada de modo lato e global. Um grupo pode definir-se por referência a características essenciais, como o sexo, a orientação sexual, a idade, os laços familiares ou a história, ou por uma característica tão essencial para a identidade ou consciência dos membros do grupo que estes não devam ser obrigados a renunciar-lhe, como a filiação num sindicato ou a defesa dos direitos do Homem.

Esta noção não diz unicamente respeito a grupos restritos de pessoas, definidos de forma estrita, e não é exigida qualquer relação de associação voluntária nem qualquer coesão de facto entre os membros. A referência ao sexo e à orientação sexual não implica que este motivo de perseguição diga necessariamente respeito a todas as mulheres e a todos os homossexuais. A sua aplicabilidade dependerá das circunstâncias e do contexto no país de origem e das características da perseguição e da pessoa perseguida.

A interpretação desta noção deverá igualmente permitir incluir os grupos de pessoas considerados como "inferiores" ou "de segunda categoria" aos olhos da lei, que, deste modo, tolera a perseguição infligida por indivíduos ou outros agentes não estatais, ou os casos em que o Estado utiliza a lei de forma discriminatória e recusa invocar a lei para proteger esses grupos. Tal pode suceder, por exemplo, nos casos em que as mulheres são vítimas de actos de violência doméstica, incluindo violências e mutilações sexuais, nos Estados em que estas são incapazes de obter uma protecção eficaz contra esses abusos devido ao seu sexo ou ao seu estatuto social de mulher casada, de filha, de viúva ou de irmã.

(e) Este número fixa regras para a interpretação do conceito de "opiniões políticas". Professar opiniões políticas diferentes das do governo não constitui em si um motivo suficiente para obter o estatuto de refugiado. O requerente deve demonstrar que as autoridades conhecem as suas opiniões políticas, que há probabilidades de as virem a conhecer ou a atribuir, que estas opiniões não são toleradas pelas autoridades e que, tendo em conta a situação no país de origem, seria susceptível de ser perseguido devido a essas opiniões. A natureza política das opiniões não é afectada pela falta de importância objectiva das opiniões do requerente ou dos seus actos na matéria, nem pelo facto de este não ter qualificado ou não ter querido qualificar essa opinião como política. Um acto pode igualmente ser a expressão de opiniões políticas ou ser julgado como tal por um perseguidor.

Artigo 13º

Cessação do estatuto de refugiado

(1) Este artigo diz respeito aos casos em que se reconhece que o estatuto de refugiado é mantido a menos que o refugiado passe a ser abrangido por uma das cláusulas de cessação previstas no ponto C do artigo 1º da Convenção de Genebra e até esse momento.

(a) Retomada a título voluntário da protecção nacional

Este número diz respeito ao caso em que um refugiado solicita voluntariamente e obtém das autoridades do seu país de origem uma forma de protecção diplomática oferecida apenas aos nacionais do país em questão, tal como a emissão ou a renovação de um passaporte nacional, o que pode tornar supérfluo o estatuto de refugiado. Sempre que os contactos entre um refugiado e a missão diplomática do seu país de origem sejam ocasionais e fortuitos, é pouco provável que este manifeste a intenção de reclamar a protecção em causa.

(b) Recuperação voluntária da nacionalidade

Este número diz respeito ao caso em que um refugiado que tenha perdido a nacionalidade do seu país de origem solicita voluntariamente e recupera a nacionalidade desse Estado. Esta pessoa cessa então de ser um refugiado. A recuperação da nacionalidade de jure não justifica por si só a aplicação da presente cláusula de cessação. O Manual de Procedimentos prevê que a concessão da nacionalidade por aplicação da lei ou por decreto não implica uma recuperação voluntária da nacionalidade, a menos que esta tenha sido aceite expressa ou tacitamente pelo refugiado.

(c) Aquisição de uma nova nacionalidade

Este número prevê que o estatuto de refugiado possa ser retirado sempre que o refugiado tenha adquirido uma nova nacionalidade e goze da protecção do país da sua nova nacionalidade. A aquisição da nacionalidade de jure não justifica por si só a aplicação da cláusula de cessação; a protecção do país da nova nacionalidade deve igualmente ser garantida. O Manual de Procedimentos prevê que, sempre que o estatuto de protecção internacional tenha cessado em virtude da aquisição de uma nova nacionalidade e que esta nova nacionalidade tenha sido perdida subsequentemente, o estatuto de refugiado pode ser eventualmente recuperado, em função das circunstâncias dessa perda.

(d) Restabelecimento voluntário no país de origem

Este número diz respeito ao caso em que um refugiado regressa ao seu país de origem. Se se considerar que são feitas regularmente viagens de regresso, a pessoa em causa deixa de ser um refugiado. Convém determinar caso a caso se tal foi objectivamente estabelecido. De um forma geral, o facto de o refugiado visitar regularmente o seu país de origem durante um determinado período equivale a um restabelecimento nesse país. Tal é particularmente verdade se o refugiado beneficiar das vantagens e equipamentos de que normalmente dispõem os nacionais desse país.

(e) Mudança das circunstâncias no país de origem

Este número diz respeito ao caso em que o estatuto de refugiado cessa devido a uma mudança de circunstâncias no país de origem. Em conformidade com o Manual de Procedimentos e com a prática dos Estados, esta mudança deve ser suficientemente profunda e duradoura para eliminar o receio fundado do refugiado de ser perseguido. Uma mudança profunda das circunstâncias não é a mesma coisa que uma melhoria das condições no país de origem. A questão consiste em saber se ocorreu uma mudança fundamental de grande significado político ou social, que deu origem ao aparecimento de um regime estável, diferente daquele em que havia um receio fundado de ser perseguido. Uma mudança política completa é o exemplo mais manifesto de uma mudança profunda das circunstâncias, ainda que a realização de eleições democráticas, a declaração de uma amnistia, a revogação de leis opressivas ou o desmantelamento de antigos serviços possam igualmente constituir provas de tal evolução.

Uma situação que mudou mas que continua a mostrar sinais de instabilidade não é, por definição, duradoura. Devem existir elementos objectivos e verificáveis que provem que os direitos do Homem são geralmente respeitados no país em questão e, nomeadamente, que os factores que deram origem aos receios fundados de ser perseguido do refugiado foram suprimidos ou eliminados de forma duradoura. Nesta apreciação, convém privilegiar as mudanças práticas, como a organização de um repatriamento ou os testemunhos das pessoas que regressaram ao país, bem como os relatórios dos observadores independentes.

O Estado-Membro que invocar esta cláusula de cessação deve velar por que um estatuto adequado, que preserve os direitos já adquiridos, seja concedido às pessoas que recusam deixar o país por razões imperiosas ligadas a perseguições ou a ofensas graves e injustificadas de que foram vítimas no passado, bem como às pessoas que não deixarão provavelmente o Estado-Membro na sequência de uma estada prolongada que lhe permitiu criar laços familiares, sociais e económicos estreitos com o país em questão.

(f) Mudança de circunstâncias no país de residência habitual

Este número é idêntico à alínea e) do nº 1, excepto no facto de neste caso o refugiado não ter uma nacionalidade no momento em que o estatuto de refugiado lhe foi concedido e em que o receio de perseguição estava ligado a um regresso ao país de residência habitual e não ao país de que era nacional.

(2) O direito internacional em matéria de refugiados e a prática exigem que a decisão de retirar o estatuto de refugiado se baseie em elementos objectivos e verificáveis e que cada caso seja examinado individualmente. Além disso, a pessoa em causa deve ter a possibilidade de contestar a decisão. Estas regras estão já previstas em várias disposições da Directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros. A presente disposição todavia, limita-se, a estabelecer uma regra mínima aplicável ao procedimento de determinação relativo ao caso de cessação, a saber, que cabe ao Estado que deseja retirar a protecção apresentar a prova de que tal se justifica.

Artigo 14º

Exclusão do estatuto de refugiado

(1) Este artigo reitera o princípio segundo o qual uma pessoa que seja abrangida por uma das cláusulas de exclusão previstas nos pontos D, E e F do artigo 1º da Convenção de Genebra é excluída do estatuto de refugiado. A exclusão pode igualmente ocorrer sempre que os factos que a justificam se tornem conhecidos após o reconhecimento da protecção internacional.

A presente proposta não se aplica a um requerente que se encontre numa das seguintes situações:

(a) Assistência ou protecção das Nações Unidas

Este número remete para a cláusula de exclusão prevista no ponto D do artigo 1º da Convenção de Genebra, que se aplica a qualquer pessoa que beneficie de protecção ou assistência da parte de um organismo ou instituição das Nações Unidas que não o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Esta cláusula de exclusão foi elaborada no contexto específico dos refugiados da Palestina que beneficiam de protecção junto da Agência das Nações Unidas de Socorro e Trabalho para os Refugiados da Palestina (UNRWA). Para efeitos desta cláusula de exclusão, a protecção ou assistência que é possível obter junto de uma instituição das Nações Unidas deve ter como efeito eliminar ou suprimir de forma duradoura o receio fundado da pessoa de ser perseguida.

Um indivíduo é excluído do estatuto de refugiado pelo facto de beneficiar da protecção ou da assistência das Nações Unidas unicamente se beneficiou desta protecção ou dessa assistência antes de solicitar asilo e se em nenhum momento cessou de beneficiar desta protecção ou assistência. Não poderá haver exclusão a título desta cláusula se um indivíduo for impedido por circunstâncias independentes da sua vontade de regressar ao local em que pode, em princípio, beneficiar de protecção ou de assistência das Nações Unidas. Se essa protecção ou essa assistência cessar por qualquer razão, sem que a sorte dessas pessoas tenha sido definitivamente resolvida, em conformidade com as resoluções respectivas aprovadas pela Assembleia Geral das Nações Unidas, essas pessoas beneficiarão de pleno direito do regime previsto na presente directiva.

(b) Direitos no país de residência

Este número diz respeito às situações abrangidas pelo ponto E do artigo 1º da Convenção de Genebra. Prevê que o estatuto de refugiado possa ser recusado sempre que o requerente de asilo seja considerado pelas autoridades competentes do país no qual estabeleceu residência como tendo os direitos e obrigações adstritos à posse da nacionalidade desse país. O facto de se encontrar de forma puramente transitória ou temporária nessa situação não pode constituir um motivo de exclusão. Um requerente não pode ser excluído do estatuto se não estiver plenamente protegido contra a deportação ou a expulsão.

(c) Requerentes que não merecem protecção internacional

Este número obriga os Estados-Membros, com vista a manter a integridade e a credibilidade da Convenção de Genebra, a não conceder o estatuto de refugiado a um requerente que se encontre numa das situações referidas no ponto F do artigo 1º da Convenção de Genebra.

(i) Os crimes mencionados neste ponto serão interpretados como crimes definidos em instrumentos internacionais a que os Estados-Membros aderiram, bem como em resoluções adoptadas pelas Nações Unidas ou outras organizações internacionais ou regionais, desde que os Estados-Membros as tenham subscrito.

(ii) Na aplicação deste ponto, convém comparar a gravidade da perseguição prevista e a natureza do crime de que a pessoa em causa é suspeita. Actos particularmente cruéis, mesmo que tenham sido cometidos em nome de um objectivo supostamente político, podem ser considerados pelos Estados-Membros como crimes graves de direito comum.

(iii) Este ponto reflecte o facto de os princípios fundamentais estabelecidos na Carta da Nações Unidas deverem reger as relações dos seus membros entre si e com a comunidade internacional no seu conjunto. Um requerente de asilo que tenha violado estes princípios é susceptível de ser excluído do estatuto de refugiado.

(2) Os motivos de exclusão devem basear-se exclusivamente no comportamento pessoal e deliberado da pessoa em causa.

(3) A pessoa em causa tem o direito de apresentar um recurso jurisdicional no Estado-Membro em questão. As regras processuais aplicáveis são definidas na proposta de directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros.

(4) Este número dispõe que a obrigação de não conceder o estatuto de refugiado às pessoas que não o merecem não prejudica as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força do direito internacional, em especial da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

CAPÍTULO IV

Condições de concessão da protecção subsidiária

Este capítulo define mais aprofundadamente a categoria de protecção internacional conhecida por "protecção subsidiária", que foi desenvolvida em complemento da categoria de "refugiado" interpretada no Capítulo III. Não existe um acervo comunitário que diga directamente respeito à protecção subsidiária ou complementar, mas a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem proporcionam um quadro juridicamente vinculativo, que inspirou a escolha das categorias de beneficiários na presente proposta. As categorias e definições de pessoas enumeradas neste capítulo não criam grupos completamente novos de indivíduos que os Estados-Membros são obrigados a proteger, mas clarificam e codificam a prática existente. As três categorias indicadas infra inspiram-se em grande parte nas práticas diversas dos Estados-Membros e parecem retomar as melhores.

Artigo 15º

Os motivos da protecção subsidiária

Após terem estabelecido, com base nas regras enumeradas no nº 2 do artigo 5º, que um requerente é susceptível de ser abrangido pelo âmbito de aplicação deste capítulo, os Estados-Membros devem considerar três motivos distintos, mas que potencialmente se podem sobrepor, quando determinam se deverá ser-lhe concedido o estatuto de protecção subsidiária.

a) Esta alínea diz respeito à tortura, bem como às penas ou tratamentos desumanos ou degradantes e remete para o conteúdo do artigo 3º da CEDH. Para determinar se um requerente tem direito ao estatuto com base neste critério, os Estados-Membros não devem mostrar-se mais rígidos do que o exigido pela CEDH, mesmo se é conveniente, que o pedido seja justificado, como sublinhado no Capítulo II.

b) Esta alínea diz respeito ao receio fundado de violação dos outros direitos individuais. Sempre que prevejam conceder o estatuto de protecção subsidiária com base neste motivo, os Estados-Membros devem ter plenamente em conta as obrigações que lhes incumbem por força dos instrumentos relativos aos direitos do Homem, como a CEDH, limitando todavia a sua aplicabilidade aos casos em que existe necessidade de outra protecção internacional. Devem, nomeadamente, examinar a questão se o regresso de um requerente ao seu país de origem ou de residência habitual se traduziria para ele numa ofensa grave e injustificada devido a uma violação de um direito individual e se estão vinculados por uma obrigação extraterritorial de conceder protecção neste contexto.

c) Esta alínea diz respeito ao caso dos indivíduos deslocados do seu país de origem e que a ele não podem regressar. A definição contida nesta alínea não prejudica o nº 2, alínea c), do artigo 11º, sendo retomada da alínea c) do artigo 2º da Directiva do Conselho relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de um afluxo maciço de pessoas deslocadas. Contudo, no caso da protecção subsidiária, o requerente deve sempre demonstrar individualmente que tem boas razões para temer pela sua vida. Mesmo se os motivos desse receio puderem não dizer especificamente a um dado indivíduo, este deve provar que o receio é fundado no seu caso particular. Os Estados-Membros acolherão as pessoas pertencentes a esta categoria sempre que estas cheguem no âmbito de um "afluxo maciço" na acepção que lhe foi dada pelo Conselho. Por conseguinte, é coerente e apropriado acolhê-las igualmente sempre que cheguem sós e não possam obter o estatuto de refugiado.

Artigo 16º

Cessação do estatuto conferido pela protecção subsidiária

(1) Este número refere-se ao princípio segundo o qual o estatuto conferido pela protecção subsidiária é mantido, até que seja estabelecido pelas autoridades competentes que tal protecção deixou de ser necessária, em virtude de o motivo para a concessão do referido estatuto ter deixado de existir.

(2) Este número reitera o princípio de que a protecção subsidiária é susceptível de ser retirada se as condições no país de origem ou no país de residência habitual sofrerem uma mudança profunda e duradoura de modo que a protecção subsidiária deixe de ser necessária. Uma mudança profunda das condições não é a mesma coisa que uma melhoria da situação no país de origem. A questão consiste em saber se ocorreu uma mudança fundamental de grande significado político ou social, que deu origem ao aparecimento de um regime estável, diferente daquele em que havia um receio fundado de ser perseguido. Uma mudança política completa é o exemplo mais evidente de uma mudança profunda de circunstâncias, ainda que a realização de eleições democráticas, a declaração de uma amnistia, a revogação de leis opressivas ou o desmantelamento de antigos serviços possam igualmente constituir provas de tal evolução.

Uma situação que mudou mas que continua a mostrar sinais de instabilidade não é, por definição, duradoura. Devem existir elementos objectivos e verificáveis que mostrem que os direitos do Homem são geralmente respeitados no país em questão e, nomeadamente, que os factores que deram origem ao receio fundado do beneficiário da protecção subsidiária de sofrer uma ofensa injustificada foram suprimidos ou eliminados de forma duradoura. Nesta apreciação, convém privilegiar as mudanças práticas, como a organização de um repatriamento ou os testemunhos das pessoas que regressaram ao país, bem como os relatórios dos observadores independentes.

Artigo 17º

Exclusão da protecção subsidiária

(1) Este artigo obriga os Estados-Membros a não concederem protecção subsidiária a um requerente que se encontre numa das situações nele descritas. Pode igualmente existir exclusão sempre que os factos que estejam na origem da referida exclusão se tornem conhecidos após o reconhecimento da protecção internacional.

A presente directiva não se aplica a um requerente que se encontre numa das seguintes situações:

(a) Os crimes mencionados nesta alínea serão interpretados como crimes definidos em instrumentos internacionais a que os Estados-Membros aderiram, bem como em resoluções adoptadas pelas Nações Unidas ou outras organizações internacionais ou regionais, desde que os Estados-Membros as tenham subscrito.

(b) Ao aplicar esta alínea, convém comparar a gravidade da perseguição prevista e a natureza do crime de que a pessoa em causa é suspeita. Actos particularmente cruéis, ainda que sejam cometidos com um objectivo supostamente político, podem ser considerados pelos Estados-Membros como crimes graves de direito comum.

(c) Esta alínea reflecte o facto de os princípios fundamentais estabelecidos na Carta das Nações Unidas deverem reger as relações dos seus membros entre si e com a comunidade internacional no seu conjunto. Um requerente de protecção internacional que tenha violado estes princípios pode ser excluído do estatuto conferido pela protecção subsidiária.

(2) Os motivos de exclusão devem basear-se exclusivamente no comportamento pessoal e deliberado da pessoa em causa.

(3) A pessoa em causa tem o direito de interpor um recurso jurisdicional no Estado-Membro em questão. As regras processuais pertinentes são definidas na proposta de directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros.

(4) Este número estabelece que a obrigação de não conceder protecção subsidiária às pessoas que não a merecem não prejudica as obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força do direito internacional, em especial da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

CAPÍTULO V

Estatuto de refugiado e Estatuto conferido pela protecção subsidiária

Artigo 18º

Conteúdo da protecção internacional

(1) Este número visa precisar que o conteúdo do estatuto de refugiado, tal como estabelecido na presente proposta de directiva, não pode ser interpretado de modo a limitar de alguma forma os direitos previstos nos artigos 3º a 34º da Convenção de Genebra.

(2) Este número introduz três regras: a primeira entende clarificar que as disposições estabelecidas neste capítulo se aplicam, salvo indicação em contrário, às duas categorias de pessoas que têm necessidade de protecção internacional definidas no artigo 2º; a segunda destina-se a garantir que o facto de passar de requerente de protecção internacional a refugiado ou a beneficiário da protecção subsidiária não pode nunca, em princípio, gerar uma diminuição do nível de protecção; por último, a terceira regra prevista neste número exige que os direitos concedidos aos refugiados e aos beneficiários da protecção subsidiária sejam alargados aos membros da sua família acompanhante.

(3) Este número prevê uma disposição geral relativa à interpretação das regras do Capítulo V que devem ser objecto de uma adaptação específica sempre que se apliquem a pessoas com necessidades especiais. Sem pretender ser exaustivo (deve ser tida em consideração qualquer outra categoria de pessoas com necessidades especiais), este número enumera os grupos que, na prática dos Estados-Membros e nos estudos pertinentes, foram considerados como tendo necessidades especiais em matéria de cuidados psicológicos ou médicos. Considerou-se conveniente especificar que as mulheres sozinhas têm normalmente "necessidades especiais" pelo simples facto de serem oriundas de países em que são objecto de uma forte discriminação baseada no sexo. Não constituem necessidades especiais outras necessidades ligadas à saúde e à higiene que são específicas a cada um dos sexos, como o material de barbear e os preservativos para os homens ou os pensos higiénicos e os contraceptivos para as mulheres.

Artigo 19º

Protecção contra a repulsão e a expulsão

Em conformidade com os artigos 32º e 33º da Convenção de Genebra, este artigo confirma a obrigação dos Estados-Membros de não expulsarem refugiados e de respeitarem relativamente a estes o princípio da não-repulsão. Em conformidade com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, confirma a mesma obrigação relativamente às vítimas de tortura ou de penas ou tratamentos desumanos ou degradantes. Por último, proíbe os Estados-Membros de expulsarem os beneficiários de outras formas de protecção subsidiária e determina que estes respeitem, em relação aos mesmos, o princípio de não-repulsão nos limites estabelecidos nos artigos 32º e 33º da Convenção de Genebra.

Artigo 20º

Informação

Este artigo prevê que os beneficiários de protecção internacional recebam todas as informações necessárias sobre as regras que regem tal protecção. Esta disposição está em conformidade com as disposições pertinentes das outras (propostas de) directivas em matéria de asilo.

Artigo 21º

Autorizações de residência

(1) O período de cinco anos proposto neste número constitui um compromisso entre as diferentes práticas dos Estados-Membros. A autorização é sujeita aos critérios definidos nas disposições das cláusulas de cessação e de exclusão da presente directiva.

(2) Este número diz respeito à questão da duração das autorizações de residência concedidas aos beneficiários do estatuto da protecção subsidiária. Este estatuto é considerado, na maior parte dos Estados-Membros, como um estatuto temporário. Por conseguinte, os beneficiários da protecção subsidiária deverão receber uma autorização de residência válida durante um período inicial de um ano. Esta autorização deverá ser automaticamente renovada por períodos de pelo menos um ano, excepto se as autoridades que a concedem determinarem que a protecção subsidiária deixou de ser necessária.

Artigo 22º

Estatuto de residente de longa duração

Este artigo obriga os Estados-Membros a aplicarem a directiva relativa aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, não obstante o disposto no nº 2, alínea b), do seu artigo 3º, e a estender a sua aplicação aos beneficiários do estatuto conferido pela protecção subsidiária na perspectiva da presente proposta de Directiva. Segundo o comentário relativo ao nº 2, alínea b), do artigo 3º da proposta de directiva relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração: "As pessoas abrangidas por uma forma de protecção complementar ou subsidiária são excluídas do âmbito de aplicação da proposta. A falta de harmonização, a nível da Comunidade, do conceito de protecção subsidiária constitui, com efeito, um obstáculo para contemplar este grupo de pessoas na presente proposta. No entanto, a Comissão considera que estas pessoas, que residem legalmente, devem poder aceder ao estatuto de residente de longa duração se preencherem as respectivas condições. As conclusões do Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999 especificam que "[o estatuto de refugiado] deverá também ser completado por medidas relativas a formas subsidiárias de protecção que ofereçam um estatuto apropriado a todos os que necessitem de uma tal protecção". A Comissão pensa introduzir em 2001 uma proposta relativa à protecção subsidiária que poderá igualmente tratar do acesso ao estatuto de longa duração desta categoria de nacionais de países terceiros". Como o conceito de protecção subsidiária é, em grande medida, harmonizado na presente proposta de directiva, é razoável e coerente obrigar os Estados-Membros a alargarem a aplicação da directiva relativa aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração aos beneficiários do estatuto da protecção subsidiária abrangidos pela presente proposta de directiva. Os beneficiários da protecção subsidiária devem ser tratados da mesma forma que os refugiados para efeitos de residência de longa duração, uma vez que as