Parecer sobre a proposta de Regulamento (CE) do Conselho relativo às medidas a tomar em relação a certos beneficiários das operações financiadas pelo FEOGA-Garantia () (94/C 393/16)

Em 14 de Julho de 1994, o Conselho decidu consultar o Comité Económico e Social, ao abrigo dos artigos 43º e 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Agricultura e Pescas, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 1 de Setembro de 1994, sendo Relator J.-P. Bastian.

O Comité Económico e Social, na 318ª Reunião Plenária (sessão de 14 de Setembro de 1994), adoptou por unanimidade o presente parecer.

SÍNTESE

Sob reserva das modificações e aditamentos propostos, o Comité expressa um parecer favorável à Proposta de Regulamento que lhe foi submetida.

O Comité lamenta que no domínio da repressão das fraudes, que implica necessariamente « a discrição na acção », uma cooperação informal entre os Estados-Membros não seja suficiente para fazer recuar de forma significativa o número de casos de fraude imputados aos operadores.

O Comité espera que o quadro regulamentar mais rigoroso, agora proposto pela Comissão, seja adaptado à repressão deste tipo de fraude.

O Regulamento submetido à apreciação do Comité tem por objectivo principal organizar uma acção preventiva contra a fraude, graças a um « sistema de alerta » estabelecido entre os Estados-Membros e à adopção de medidas concretas logo que « o alerta » foi dado. O Comité recomenda especialmente que os Estados-Membros, com os seus serviços de repressão das fraudes, se dediquem a uma intensa acção preventiva (multiplicando, por exemplo, os controlos físicos) para bloquear as tentativas de fraude.

O Comité sublinha que a eficácia deste dispositivo dependerá, em grande parte, da vontade de cada Estado-Membro em proceder rapidamente à identificação do operador não fiável e à transmissão das informações pertinentes que a ele dizem respeito, desde a fase administrativa de constatação da irregularidade, a fim de que os outros Estados-Membros possam tomar medidas preventivas.

1. Observações preliminares

1.1. O quadro comunitário geral da luta contra a fraude no domínio do FEOGA-Garantia é determinado pelo Regulamento (CEE) nº 595/91 do Conselho, de 4 de Março de 1991, « relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio ».

1.2. Preocupado em evitar um inflação regulamentadora inútil, o Comité lamenta que este fundamento jurídico e, nomeadamente, o artigo 4º do Regulamento, não tenha permitido o desenvolvimento de uma cooperação administrativa mais efectiva e eficaz entre os Estados-Membros, em matéria de comunicação dos casos de fraude e de irregularidades.

1.2.1. No entanto, o Comité reconhece que este texto não está totalmente adaptado (não fixa, por exemplo, nenhuma periodicidade para a transmissão das informações pertinentes entre Estados-Membros) e que a chegada do Mercado Interno, a realização do Espaço Económico Europeu e a multiplicidade dos acordos preferenciais assinados pela União Europeia, tornam difícil a tarefa dos Estados-Membros.

1.2.1.1. Considera o Comité igualmente que a complexidade da regulamentação comunitária abre caminho à multiplicação das fraudes. Recomenda, pois, às autoridades comunitárias que simplifiquem o mais possível os textos que publicam e que tenham presente, quando da redacção, a sua capacidade de verificar, em colaboração com as autoridades competentes dos Estados-Membros, a boa aplicação desses mesmos textos.

1.3. A Proposta de Regulamento da Comissão, se bem que trate, no caso pendente, apenas de certas fraudes relacionadas com o orçamento do FEOGA-Garantia, vem completar os mecanismos já existentes de luta contra a fraude e deve ser apreciada como uma contribuição para o reforço geral da luta contra a fraude, que trabalham as autoridades comunitárias com os Estados-Membros.

1.3.1. O Comité lembra que as fraudes não dizem só respeito às operações financiadas pelo FEOGA-Garantia, mas a todas as operações financiadas por fundos comunitários.

1.4. O Comité considera o Regulamento proposto pela Comissão oportuno e necessário para prosseguir, como recomendou o Conselho Europeu de Copenhaga, de 21 e 22 de Junho de 1993, a luta contra a fraude e as irregularidades em detrimento do orçamento comunitário, nomeadamente a luta contra as fraudes cometidas pelos operadores no âmbito de concursos, da concessão de restituições à exportação e de vendas a preço reduzido de produtos de intervenção.

1.5. O Comité saúda a iniciativa da Comissão, que fez da luta contra os principais operadores defraudadores em volume do FEOGA-Garantia, uma das prioridades da sua estratégia anti-fraude em 1994. O Relatório de 1993 da Comissão assinala, com efeito, que as fraudes relacionadas com as restituições representavam 22 % dos casos de fraudes assinaladas naquele ano e 68 % dos montantes financeiros em jogo (168 milhões de ECU num total de 248).

1.6. O Comité constata que, de uma forma geral, as fraudes no âmbito do FEOGA-Garantia causam danos à transparência da Política Agrícola Comum e, por conseguinte, à imagem pública dos agricultores, num contexto de crise e de rigor orçamental. Aprova, por isso, o objectivo do Regulamento proposto que é de facilitar a coperação entre as autoridades competentes, na luta contra as irregularidades cometidas pelos operadores.

2. Observações na generalidade

2.1.

Respeito pelo princípio da subsidiariedade

2.1.1. A luta contra a fraude depende, em primeiro lugar, da competência própria dos Estados-Membros que dispõem dos meios e dos poderes de actuação essenciais. Em virtude do disposto no artigo 209ºA do Tratado CE, a Comissão e os Estados-Membros têm obrigações e responsabilidades bem claras, em matéria de luta contra a fraude.

2.1.2. Os Estados-Membros devem organizar, com a ajuda da Comissão, uma colaboração estreita e regular entre os serviços competentes das respectivas administrações. A Proposta de Regulamento inscreve-se claramente nesse quadro jurídico, dado que visa o reforço da parceria e do desenvolvimento da cooperação entre os Estados-Membros, na luta contra a fraude.

2.1.3. O Comité nota que a Comissão respeita o princípio da subsidiariedade ao excluir-se do campo de aplicação do Regulamento proposto : apenas as « autoridades nacionais competentes dos Estados-Membros » disporão da informação acessível no quadro do novo sistema de identificação. Contudo, o texto possui uma forte conotação política, visto que cria um sistema de circulação da informação sobre certos operadores e de adopção obrigatória de medidas preventivas, constritivo para os Estados-Membros.

2.1.4. O Comité constata que a Comissão não considera ser necessário estabelecer uma gestão centralizada do sistema de identificação preconizado, mas recorda que, se for caso disso, a boa aplicação do Regulamento proposto se fará obrigatoriamente aquando do apuramento das contas.

2.2.

Garantias dadas aos operadores

2.2.1. O Comité considera que este é o aspecto mais sensível da Proposta de Regulamento, desde que os Estados-Membros aceitem o princípio de uma troca sistematizada de informações sobre os operadores.

2.2.2. O Comité deseja insistir na diferença entre o caso de um operador « reconhecidamente fraudulento » e o de um operador simplesmente « suspeito de prática de fraude ».

2.2.3. No primeiro caso, previsto na alínea a) do nº 2 do artigo 1º, a identificação do operador à escala comunitária não parece criar qualquer dificuldade de ordem jurídica. No final de um processo administrativo ou judicial, o operador foi reconhecido culpado : o Comité considera ser então absolutamente necessária a transmissão dessa informação entre Estados-Membros e a adopção de medidas administrativas de prevenção relativamente ao operador em causa.

2.2.4. No segundo caso, previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 1º, o operador vê pesar sobre ele uma « suspeita fundada » de fraude. A Proposta de Regulamento não precisa quais são os critérios de apreciação dessa suspeita, dos quais dependerão, no entanto, consequências jurídicas tão importantes como a identificação ou não do operador em todos os Estados-Membros e a aplicação ou não, relativamente a ele, das medidas previstas no artigo 3º. O Comité solicita ao Conselho que defina, com a maior precisão possível, no seu Regulamento, estes critérios.

2.2.5. O Comité deseja sublinhar a gravidade do prejuízo que será causado a um operador, se ele for injustamente identificado por um Estado-Membro como apresentando um risco de não fiabilidade. Parece-lhe, portanto, indispensável que a noção de « suspeita fundada » seja melhor precisada pelo Regulamento e que o regime proposto seja efectivamente « acompanhado de um máximo de garantias e precauções » para os operadores, como afirma a exposição dos motivos.

3. Observações na especialidade

3.1.

Alínea b) do nº 2 do artigo 1º

3.1.1. O Comité considera que a noção de « suspeita fundada » tem escassa fundamentação jurídica. A Comissão propõe-se defini-la concretamente no Regulamento de aplicação, à luz do direito positivo de cada Estado-Membro, a fim de evitar complicar o Regulamento com pormenores técnicos devidos à diversidade das situações jurídicas dos Estados-Membros.

3.1.2. O Comité solicita, no entanto, ao Conselho que defina com mais precisão esta noção no próprio Regulamento. Fazendo referência ao nº 1 do artigo 3º do Regulamento 595/91 (), sugere, por exemplo, a seguinte redacção :

« aqueles que são alvo de uma suspeita fundada, isto é, os que são objecto de um primeiro auto administrativo de constatação de irregularidade ».

3.1.3. O Regulamento de aplicação estabelecerá a tipologia dos « primeiros autos administrativos de constatação de irregularidade », levantados aos operadores pelas autoridades administrativas competentes dos Estados-Membros, os quais permitirão, em cada Estado-Membro, accionar o processo de identificação e comunicação previsto pelo Regulamento-Quadro.

3.1.4. O Comité considera que assim será eliminado o risco jurídico de ver « a suspeita fundada » depender de uma simples « apreciação » do risco de não fiabilidade pela autoridade competente de um Estado-Membro : esta noção será claramente estabelecida com base num acto administrativo preciso.

3.2.

Artigo 2º

3.2.1. Para o Comité, o último excerto « (...) ou, se for caso disso, por iniciativa da Comissão » parece estar em contradição com o princípio de um sistema de identificação do operador não fiável de comunicação, bem como de informação, entre somente os Estados-Membros, referido no nº 1 do artigo 1º.

3.2.2. A redacção proposta pode deixar supor que a Comissão teria o poder de obrigar um Estado-Membro a iniciar um processo de identificação e comunicação. Segundo a interpretação do texto pela Comissão, este excerto, na verdade, apenas tem em conta os casos previstos no nº 3 do artigo 3º.

3.2.3. A fim de evitar falsas interpretações e de respeitar o princípio da subsidiariedade subjacente ao Regulamento, o Comité propõe que seja incluída a seguinte precisão :

« (...) ou, se for caso disso, por iniciativa da Comissão no caso previsto no nº 3 do artigo 3º. »

3.3.

Artigo 3º

3.3.1. As medidas previstas neste artigo são as bases da eficácia do sistema de prevenção contra a fraude que o Regulamento quer pôr em funcionamento.

3.3.2. O Comité recorda que, se a regulamentação agrícola comporta já dispositivos que permitem, em caso de graves irregularidades cometidas pelos beneficiários, excluir estes temporária ou definitivamente das vantagens ligadas aos diversos regimes de prémios atribuídos directamente aos agricultores, quando se trata de operadores se verifica um vazio de regras comunitárias.

3.3.2.1. O Regulamento proposto preenche essa lacuna jurídica e deveria permitir o reforço do aspecto preventivo da luta contra a fraude.

3.3.3. No entanto, o Comité considera que as medidas previstas nas alíneas a) e b) deveriam, eventualmente, poder ser cumulativas, a fim de reforçar o catálogo das sanções de que os Estados-Membros disporão. Sugere-se, por isso, substituir a conjunção « ou » pelas « e ou » entre as alíneas a) e b).

3.3.4. Aliás e sempre com a preocupação de garantir os direitos dos operadores, o Comité propõe que a alínea b) seja completada da seguinte forma :

« a suspensão do pagamento dos montantes a determinar para as operações em curso e, se for caso disso, da libertação da garantia a elas aferente, até à determinação (ou não) de uma irregularidade, na acepção do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 1º ».

3.4.

Artigo 4º

3.4.1.

Nº 1

3.4.1.1. Preocupado em garantir os direitos fundamentais dos operadores visados pelo Regulamento proposto, o Comité propõe a inclusão do advérbio « nomeadamente » na primeira linha :

« devem nomeadamente respeitar ».

3.4.1.2. Recomenda também o aditamento da seguinte alínea d) :

« d) o escoamento de um prazo razoável entre o princípio e o fim dos processos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 3º ».

3.4.1.3. Este aditamento contribuirá para garantir os interesses económicos dos operadores visados pela Proposta de Regulamento. O Regulamento de aplicação deverá pormenorizar o que cada Estado-Membro entende por « prazo razoável », à luz da sua legislação nacional.

3.4.2.

Nº 3

3.4.2.1. O Comité não pode aceitar a redacção actual deste número que pode ferir a sensibilidade jurídica dos Estados-Membros : parece-lhe difícil, senão impossível, em virtude do princípio da subsidiariedade, solicitar aos Estados-Membros que adaptem os respectivos ordenamentos jurídicos nacionais sobre o segredo da instrução, somente para se aplicar este Regulamento.

3.4.2.1.1. Pelo contrário, o Regulamento(CEE) nº 595/91, do Conselho, precisa, num dos seus considerandos que « as regras nacionais relativas ao processo penal e à cooperação judiciária entre Estados-Membros em matéria penal não devem ser afectadas pelas disposições do (presente) Regulamento ».

3.4.2.2. O Comité aprecia as razões que levaram a Comissão a inserir este número : ela vê-se frequentemente confrontada com o segredo de instrução, quando solicita informações sobre um operador alvo de processo judiciário.

3.4.2.3. No entanto e de acordo com a leitura que faz do Regulamento proposto, o Comité considera que essas preocupações não têm razão de existir porque :

- a informação prevista na alínea b) do nº 2 do artigo 1º depende de uma fase administrativa não coberta pelo segredo de instrução,

- e a informação prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 1º presume que o operador tenha :

- ou confessado a fraude e aceitado pagar uma multa fiscal à administração competente do Estado-Membro que pôde decidir não iniciar (ou abandonar) uma acção judiciária; neste caso o segredo de instrução não se aplica (ou já não se aplica),

- ou sido condenado em juízo e, então, o segredo de instrução já não se aplica.

3.4.2.4. O Comité sugere que o nº 3 passe a ter a seguinte redacção :

« Relativamente aos operadores abrangidos pela alínea b) do nº 2 do artigo 1º, os Estados-Membros tomam todas as medidas necessárias no sentido de assegurar a transmissão, em tempo oportuno, entre as diferentes autoridades nacionais competentes, das informações que recolheram durante a fase administrativa do processo de constatação de uma fraude ou de uma tentativa de fraude. »

3.4.2.4.1. Pelos mesmos motivos, o Comité propõe que o antepenúltimo considerando da Proposta de Regulamento receba a seguinte nova redacção :

« Considerando que o presente Regulamento deve ser aplicado mediante plenas garantias aos operadores, a fim de não causar prejuízos injustificados ou desproporcionados aos operadores interessados. »

3.4.2.5. O Comité solicita que seja também aditado o seguinte nº 4 :

« O presente Regulamento é aplicado em conformidade com as disposições comunitárias e nacionais existentes, relativas à protecção dos dados de carácter pessoal. »

3.4.2.5.1. O Comité considera que esta indicação é necessária para garantir a totalidade dos direitos fundamentais dos operadores.

Bruxelas, 14 de Setembro de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

() JO nº C 151 de 2. 6. 1994, p. 13.

() JO nº L 67 de 14. 3. 1991, p. 11.