Relatório especial n.o 13/2003

relativo à ajuda à produção de algodão, acompanhado das respostas da Comissão

(nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 298/02)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

I. O presente relatório contém os resultados da auditoria de boa gestão financeira que o Tribunal efectuou ao regime de ajuda à produção de algodão. Este regime fora já submetido a uma auditoria no início da década de 90, tendo os respectivos resultados sido publicados nos relatórios anuais do Tribunal relativos aos exercícios de 1992 e de 1995.

II. O objectivo global do regime consiste em apoiar a produção de algodão e permitir que os produtores tenham um nível de vida equitativo. Os principais Estados-Membros produtores são a Grécia e Espanha. Uma pequena parte da produção provém de Portugal.

III. A ajuda é concedida às empresas de descaroçamento, que têm de pagar um preço mínimo aos produtores. O montante da ajuda varia consoante os preços do mercado e as quantidades produzidas. O mecanismo utilizado para determinar a ajuda pretende conceder às empresas de descaroçamento um rendimento regular que lhes permita cobrir os custos de exploração e possibilite que o algodão comunitário tenha um preço competitivo em relação ao produto importado. Quando vendem algodão às empresas de descaroçamento, os produtores recebem um montante cerca de duas a três vezes superior ao valor comercial do algodão vendido.

IV. Os resultados da auditoria do Tribunal são apresentados em duas rubricas principais:

- gestão efectuada pela Comissão,

- avaliação dos sistemas de controlo dos principais Estados-Membros produtores.

V. Desde a instituição do regime em 1981, a produção anual de algodão comunitário passou de 0,3 milhões de toneladas para 1,7 milhões de toneladas. Este aumento reflecte o facto de a ajuda à produção de algodão ser três a quatro vezes superior à concedida a culturas produzidas como alternativa. Uma comparação das margens brutas no sector do algodão e do milho em grão revela um rácio de aproximadamente 1,5 a favor do algodão. Cerca de um quarto do aumento da produção deve-se à adesão de Espanha à CEE em 1986.

VI. Em 1987 foi instituído um mecanismo estabilizador com o objectivo de reduzir a ajuda a pagar quando a produção excede a quantidade máxima garantida.

VII. Em 2001 procedeu-se a uma reforma do regime de ajuda à produção, o qual incluiu um reforço do mecanismo estabilizador cujo efeito é uma quebra acentuada da ajuda a pagar se a produção exceder os limites estabelecidos.

VIII. Em 2001/2002, a produção foi superior às expectativas na Grécia, tendo as autoridades gregas solicitado que uma parte da produção fosse excluída do regime. A análise deste pedido permitiu identificar um conjunto de questões relacionadas com as quantidades elegíveis para ajuda e as que devem ser utilizadas para determinar o nível de sanções a aplicar quando a produção excede as quantidades garantidas. Foram adoptadas alterações à regulamentação, que estabelecem os critérios de determinação dessas quantidades, pois se não se detectar o algodão não elegível, todos os produtores serão penalizados com uma sanção mais elevada imposta pelo mecanismo estabilizador. Um dos critérios de elegibilidade consiste em que apenas seja paga ajuda para o algodão proveniente de superfícies declaradas com essa cultura no Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC). Na prática, as autoridades nacionais gregas, ao determinarem as quantidades elegíveis, são condicionadas pelas deficiências do SIGC. Além disso, os resultados dos controlos realizados pelas autoridades para determinar as quantidades a excluir da produção para efeitos da aplicação do mecanismo estabilizador não correspondem aos resultados dos controlos efectuados a cada produtor para verificar as declarações de superfícies. Perante as deficiências do SIGC na Grécia, a capacidade de a Comissão acompanhar a correcta aplicação do mecanismo estabilizador encontra-se reduzida. A Comissão manifestou o desejo de proceder a uma reforma do actual regime, que seria aplicável a partir da campanha de comercialização a iniciar em 1 de Setembro de 2003. Este prazo não foi cumprido e a Comissão pretende apresentar um projecto de reforma do regime de ajuda no sector do algodão ao Conselho e ao Parlamento Europeu no Outono de 2003.

IX. Nas campanhas em que as despesas comunitárias sejam inferiores a 770 milhões de euros, a regulamentação prevê, em determinadas condições, um aumento do montante a pagar aos produtores. Em três das sete campanhas entre 1995/1996 e 2001/2002, foi paga aos produtores uma ajuda acrescida ao abrigo desta disposição. Além disso, esta medida atenua o efeito do mecanismo estabilizador e pode ser vista como um prémio a pagar aos produtores. Não se pode garantir a neutralidade orçamental, tendo as despesas nas outras quatro campanhas excedido 770 milhões de euros.

X. A Comissão não dispõe de informações suficientes sobre o impacto negativo da produção de algodão no ambiente nem se procede a um acompanhamento permanente da situação ambiental nas regiões dos Estados-Membros em que é produzido algodão.

XI. A Comissão desconhece em que medida o incentivo financeiro pago às empresas de descaroçamento para melhorar a qualidade do algodão produzido é eficaz. Este incentivo parece representar uma despesa desnecessária e constitui uma fonte suplementar de rendimento, pois acumula com as receitas obtidas com a venda de algodão no mercado quando a qualidade é superior e o rendimento é mais elevado. Além disso, a Comissão não reviu os custos de exploração suportados pelas empresas de descaroçamento, ignorando, por conseguinte, se é possível reduzir as despesas comunitárias através da alteração do montante da ajuda paga a essas empresas.

XII. Embora a auditoria em Espanha não tenha suscitado observações significativas, detectaram-se deficiências graves nos controlos que as autoridades nacionais gregas efectuaram às declarações de superfícies apresentadas pelos produtores. Os efeitos destas deficiências são acentuados pela falta de progressos na aplicação do SIGC na Grécia. Relativamente à campanha de comercialização de 2001/2002, as autoridades gregas estimaram que cerca de 10 % dos terrenos cultivados com algodão não estavam declarados no SIGC ou estavam declarados como afectados a outra cultura. Nestas circunstâncias, se o caso não for detectado, os produtores recebem ajuda em duplicado para os mesmos terrenos, uma com base na declaração de culturas arvenses e outra com base na produção efectiva de algodão.

XIII. O Tribunal recomenda que a Comissão tenha em consideração as deficiências assinaladas no presente regime (ausência de neutralidade orçamental, interesse da taxa de ajuda e efeito desta nas quantidades produzidas, bem como impacto da produção de algodão no ambiente) quando formular a sua proposta de reforma. Além disso, no que respeita ao regime actual, o Tribunal recomenda que a Comissão reveja as disposições financeiras aplicáveis às empresas de descaroçamento e examine a eficácia do incentivo financeiro concedido para melhorar a qualidade.

INTRODUÇÃO

1. Com a adesão da Grécia à CEE(1), foi instituído um regime de ajuda à produção de algodão, que foi aplicado pela primeira vez à colheita de 1981. Este regime foi alargado com a entrada de Portugal e Espanha na CEE em 1986.

2. Em 2001, as medidas de execução relativas ao regime foram simplificadas e reunidas no Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho(2). O Regulamento (CE) n.o 1591/2001 da Comissão(3), com a sua nova redacção(4), estabelece as regras de execução do regime de ajuda à produção.

3. O objectivo global do regime consiste em promover a produção de algodão nas regiões da Comunidade onde seja importante para a economia agrícola e permitir um rendimento equitativo aos produtores em causa(5).

Plantação e produção de algodão

4. O algodão é plantado na Primavera e colhido no Outono seguinte. O algodão em bruto é entregue a empresas de descaroçamento, que separam as fibras das sementes e dos detritos através de um processo designado por descaroçamento. A campanha de comercialização decorre entre 1 de Setembro e 31 de Agosto.

5. Na UE, o algodão é cultivado quase exclusivamente na Grécia e em Espanha. A produção anual nas três campanhas de comercialização (1999/2000 a 2001/2002) foi, em média, de 1,6 milhões de toneladas, que proporcionam um rendimento de 0,51 milhões de toneladas de algodão descaroçado. Este nível de produção permite satisfazer cerca de 47 % das necessidades internas da UE. O restante provém de importações que entram na Comunidade isentas do pagamento de direitos e impostos aduaneiros.

6. Os países da UE produzem cerca de 3 % do total mundial (estimado em 19 milhões de toneladas de algodão descaroçado), sendo os EUA, a China e a Índia os principais produtores.

Impacto orçamental

7. A ajuda à produção de algodão eleva-se, em média, a 600 milhões de euros no que respeita à Grécia e 200 milhões de euros no que respeita a Espanha, representando no total quase 2 % do orçamento do FEOGA.

Principais características do regime de ajuda à produção

8. O regulamento(6) prevê que as empresas de descaroçamento paguem aos produtores de algodão um montante [o preço mínimo(7)] superior ao valor comercial do algodão não descaroçado que lhes é entregue. Esta exigência consta do contrato escrito de compra do algodão por essas empresas. Elas são obrigadas a pagar o preço mínimo estipulado para o algodão da qualidade seleccionada, mas podem igualmente propor pagar um montante mais elevado.

9. A ajuda paga às empresas de descaroçamento representa a diferença ou compensação entre o que se designa por preço de objectivo(8) [que é o preço mínimo acrescido de 5 %(9)] e um preço determinado pela Comissão(10) para o algodão não descaroçado comprado aos produtores. O regulamento estabelece que o algodão não descaroçado é igual a uma percentagem do preço do mercado do algodão descaroçado, que é um produto comercializado e cujos preços são publicados.

10. O montante da ajuda a pagar varia consoante a flutuação dos preços do mercado do algodão descaroçado. Quando os preços do mercado são baixos, a ajuda aumenta para os compensar e vice versa. Consequentemente, as receitas arrecadadas pelas empresas de descaroçamento com a venda do algodão descaroçado, combinadas com a ajuda recebida, permanecem relativamente constantes seja qual for o nível de produção. Este sistema proporciona segurança financeira às empresas de descaroçamento e permite que o algodão produzido na UE tenha um preço competitivo em relação às importações.

11. Nas campanhas em que a ajuda seja inferior a 770 milhões de euros, a regulamentação(11) prevê, em determinadas condições(12), um aumento do montante a pagar. O aumento da ajuda está limitado pelas condições anexas e não pode fazer com que as despesas comunitárias excedam 770 milhões de euros. Esta medida, que existe apenas no regime de ajuda ao algodão, atenua os efeitos do mecanismo estabilizador quando os preços do mercado mundial são relativamente elevados e poderá ser considerada como um prémio a pagar aos produtores. Em três das sete campanhas entre 1995/1996 e 2001/2002, foi paga aos produtores uma ajuda acrescida ao abrigo desta disposição (ver quadro 1 para mais pormenores). Nas três campanhas em questão (1995/1996, 1997/1998 e 2000/2001), essa ajuda elevou-se, no total, a 260 milhões de euros.

12. No que respeita aos aspectos ambientais, os regulamentos adoptados em 2001 atribuem aos Estados-Membros a obrigação de definir medidas para o sector do algodão.

Quadro 1

Montantes recebidos pelos produtores

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

13. Em 1987 foi instituído um mecanismo estabilizador, inicialmente destinado a limitar as despesas da Comunidade, mas também a travar o aumento dos níveis de produção, que tem o efeito de reduzir a ajuda a pagar relativamente a toda a produção caso seja excedida a quantidade máxima garantida (QMG)(13).

14. Em 1995, a QMG foi aumentada para 1,031 milhões de toneladas e o preço de objectivo reduzido proporcionalmente por forma a manter a neutralidade orçamental destas alterações. Foram fixadas quantidades nacionais garantidas (QNG) para os Estados-Membros produtores(14). A partir dessa data, a redução do montante da ajuda decorrente da produção excessiva é aplicada ao Estado-Membro em que esta ocorre.

15. Na sequência de um reforço do mecanismo estabilizador em 2001(15), a redução da ajuda é acelerada se a produção de Espanha e da Grécia exceder 1,5 milhões de toneladas. A aplicação do novo mecanismo resulta no facto de mesmo um aumento relativamente pequeno da produção para além deste limite implicar uma acentuada quebra da ajuda a pagar para toda a produção. A QMG não foi aumentada em 2001 nem foram alteradas as medidas previstas para determinar a sanção aplicável quando a produção se situa entre 1,031 milhões de toneladas e 1,5 milhões de toneladas. O gráfico 1 compara o impacto do mecanismo estabilizador antes e depois do seu reforço.

16. Desde a introdução do mecanismo estabilizador em 1987, a produção excede todos os anos as QMG, sendo consequentemente reduzida a ajuda que os produtores recebem.

17. Os preços do mercado mundial podem sofrer flutuações, mas o preço mínimo de 101 euros por 100 kg pago aos produtores é geralmente três a quatro vezes superior ao valor do algodão não descaroçado produzido. Após a aplicação do mecanismo estabilizador, o montante recebido pelos produtores baixou para duas a três vezes esse valor. No seu conjunto, o montante recebido pelos produtores aumenta até a produção atingir 1,5 milhões de toneladas. A partir daí, o montante global recebido diminui, pois a sanção imposta à sobreprodução excede as verbas suplementares recebidas devido ao aumento da produção (ver quadro 2 para mais pormenores).

Gráfico 1 - MECANISMO ESTABILIZADOR

Impacto do mecanismo estabilizador nas despesas comunitárias

(preço do algodão não descaroçado = 250 euros/tonelada)(16)

>PIC FILE= "C_2003298PT.002601.TIF">

NB:

O gráfico apresenta a ajuda a pagar relativamente a diferentes níveis de produção antes e depois da alteração do mecanismo estabilizador em 2001.

Quando a produção aumenta de 1 para 1,3 milhões de toneladas, o mecanismo estabilizador contribui eficazmente para limitar o aumento das despesas.

Quando a produção excede 1,3 milhões de toneladas, o mecanismo estabilizador provoca uma descida do total da ajuda a pagar.

Essa descida é muito mais rápida na sequência da alteração introduzida pelo Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho.

Quadro 2

Comparação da ajuda recebida pelos produtores antes e depois do reforço do mecanismo estabilizadorNB:

O montante total recebido pelos produtores é maximizado quando a produção atinge 1,5 milhões de toneladas.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Quadro 3

Comparação da ajuda a pagar quando o preço do algodão não descaroçado é de 200, 250, 300 e 350 euros/tonelada

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

NB:

Seja qual for o preço do mercado, as despesas comunitárias começam a diminuir quando a produção atinge ou se aproxima de 1,3 milhões de toneladas.

18. Como referido nos pontos 9, 10 e 13, as despesas comunitárias são determinadas em função do preço mínimo que as empresas de descaroçamento pagam aos produtores, reduzido da aplicação do mecanismo estabilizador e do preço atribuído ao algodão não descaroçado adquirido. As despesas comunitárias começam a diminuir quando o preço suplementar a pagar devido ao aumento da produção é superado pela subida da sanção imposta à sobreprodução, combinada com o aumento do preço total atribuído ao algodão não descaroçado. Isso acontece normalmente quando a produção atinge ou ronda 1,3 milhões de toneladas (ver quadro 3 para mais pormenores).

19. Embora o regime assente na produção, todos os produtores de algodão comunitários têm de entregar um pedido de ajuda previsto no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC)(17) para declarar as superfícies semeadas. Os dados constantes desses pedidos servem para prever a produção e verificar a existência dos produtores que entregam algodão às empresas de descaroçamento, bem como a verosimilhança das quantidades entregues.

Auditoria do Tribunal

Observações anteriores

20. O Tribunal publicou os resultados das suas auditorias anteriores no relatório anual relativo ao exercício de 1992(18); os resultados da auditoria do seguimento dado às suas observações foram publicados no relatório anual relativo ao exercício de 1996(19). O Tribunal criticou a vulnerabilidade do regime às irregularidades, apontou deficiências em matéria de controlo e salientou o pagamento de ajuda para quantidades fictícias (na Grécia). Este problema foi resolvido com a alteração da legislação em 1995, prevendo uma redução da quantidade de algodão não descaroçado susceptível de beneficiar de ajuda quando o rendimento, após descaroçamento, é inferior aos 32 % de fibras previstos pelo regulamento(20). Neste caso, a ajuda é paga relativamente à quantidade de algodão não descaroçado que, se fosse da qualidade seleccionada, teria permitido obter essa quantidade de fibras. O estabelecimento de uma relação entre as quantidades objecto de ajuda e os rendimentos obtidos visa retirar o incentivo para exagerar ou alterar de alguma forma o peso do produto em bruto.

21. O Tribunal criticou ainda o facto de o mecanismo estabilizador não ter conseguido travar o aumento da produção, que tem aumentado continuamente desde 1995.

A presente auditoria

22. Na presente auditoria, que incidiu nos exercícios de 1999 a 2002, o Tribunal avaliou a gestão, por parte da Comissão, da ajuda à produção de algodão no que respeita ao impacto, tanto intencional como não, das medidas aplicadas e das regras aplicadas para assegurar o funcionamento do regime, bem como ao acompanhamento das actividades nos Estados-Membros.

23. Foram efectuadas visitas de auditoria aos serviços da Comissão, bem como a quatro das principais regiões de produção na Grécia(21) e a Espanha (Andaluzia). Realizou-se uma avaliação do sistema de controlo existente nos Estados-Membros, que incluiu a análise da conformidade deste com as regras nacionais e comunitárias. A verificação da documentação e dos registos, a observação do processo de entrega e de descaroçamento, juntamente com os vários controlos efectuados pelos inspectores presentes nas instalações de descaroçamento, o exame analítico dos dados e as entrevistas com os principais intervenientes (funcionários da Comissão e das autoridades nacionais, bem como representantes da associação das empresas de descaroçamento e dos agrupamentos de produtores) permitiram obter as provas de auditoria.

GESTÃO EFECTUADA PELA COMISSÃO

Preocupações com a disciplina orçamental e o ambiente conduzem a uma alteração do mecanismo estabilizador

24. A produção comunitária de algodão não parou de aumentar até 2000. A produção anual, que se situava nas 330000 toneladas em 1982/1983, subiu para mais de 1,7 milhões de toneladas (ver quadro 4). Esta subida reflecte, por um lado, o interesse relativo da ajuda ao algodão, quando comparada com a ajuda concedida para outras culturas e, por outro, o acréscimo da produção com a adesão de Espanha à CEE em 1986 e o aumento da quantidade máxima garantida em 1995. Além disso, como a ajuda se baseia nas quantidades produzidas, há um incentivo para os produtores tentarem receber mais ajuda no âmbito do regime maximizando a sua produção(22). Os dados que figuram no quadro 5 demonstram que a ajuda à produção de algodão é três a quatro vezes superior à paga para as culturas alternativas. Além disso, em relação aos três anos 1998-2000, comparou-se a margem sobre os custos totais(23) realizada para a produção de algodão com a da produção de trigo duro e de milho em grão em duas das regiões produtoras de algodão na Grécia e na principal região produtora de algodão em Espanha. Em ambos os casos, a margem realizada para o algodão é superior à das outras duas culturas. Se se proceder à comparação das margens brutas no sector do algodão e do milho em grão, os resultados para 1999/2000 revelam um rácio de aproximadamente 1,5 a favor do algodão.

25. Embora a aplicação do mecanismo estabilizador permita limitar as despesas comunitárias face aos crescentes níveis de produção, o montante da ajuda é igualmente determinado pelo preço do algodão não descaroçado adquirido pelas empresas de descaroçamento. Se os preços do mercado se mantiverem baixos durante um longo período de tempo, as despesas aumentam. No quadro 3 apresenta-se uma comparação da ajuda a pagar relativamente a preços do mercado que variam entre 200 e 350 euros por tonelada. No período 1995/1996-2001/2002, a ajuda à produção de algodão custou à Comunidade mais de 770 milhões de euros nas campanhas de 1996/1997, 1998/1999, 1999/2000 e 2001/2002 (ver quadro 4).

26. Além disso, a tendência para o aumento da produção suscitou certas preocupações a nível do impacto ambiental(24) da agricultura intensiva, da monocultura(25) e do cultivo do algodão em regiões menos adaptadas à sua produção. Estas preocupações foram expressas numa proposta de regulamento do Conselho(26), apresentada pela Comissão em 1999, que dava conta de um aumento significativo das superfícies cultivadas e da produção. O regulamento adoptado em 2001 obriga os Estados-Membros a tomarem as medidas ambientais que considerarem adequadas e a apresentarem à Comissão, antes de 31 de Dezembro de 2004, um relatório sobre a situação ambiental no sector do algodão e o efeito das acções nacionais adoptadas(27). Quando a Comissão tiver recebido e avaliado estas informações, estará em condições de, com todo o conhecimento de causa, tomar decisões relativas aos níveis de produção sustentáveis.

27. A proposta apresentada pela Comissão em 1999 previa uma revisão do mecanismo estabilizador que teria tornado a ajuda ao algodão algo menos atractiva(28) e reduzido as despesas comunitárias. O objectivo consistia em limitar o risco de as despesas excederem o montante de referência (770 milhões de euros) nas campanhas em que os preços do mercado são baixos. O Conselho não aceitou esta proposta e, em vez disso, adoptou uma alteração do mecanismo estabilizador que é aplicável quando a produção excede 1,5 milhões de toneladas(29). Se este limite for excedido, o mecanismo alterado resulta numa queda das taxas de ajuda mais acentuada do que anteriormente. Como, nas três campanhas anteriores, a média da produção se situara em 1,6 milhões de toneladas, era provável que o mecanismo estabilizador alterado fosse aplicado logo no primeiro ano da sua entrada em vigor.

Quadro 4

Despesas relativas à ajuda à produção de algodão desde 1982

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão, DG Agri/C/2001.

Quadro 5

Comparação da ajuda à produção de algodão com a ajuda concedida para culturas alternativas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Documento de trabalho dos serviços da Comissão, O Sector do Algodão na União Europeia [Sec(2000)1630 de 5.10.2000].

NB:

a) O quadro não considera os custos de produção.

b) A maior rentabilidade na Andaluzia, em comparação com a Grécia, resulta de rendimentos médios mais elevados em Espanha.

c) Ajuda média anual nas campanhas de 1995-1999.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão, DG AGRI/G.3, Março de 2003.

Mecanismo estabilizador

28. Quando a produção atinge os limites fixados para aplicação do mecanismo estabilizador reforçado (1138000 toneladas na Grécia e 362000 toneladas em Espanha), o preço mínimo a pagar aos produtores é reduzido em 24 % (24,18 euros/100 kg). Se a produção chegar a 1,7 milhões de toneladas (aumento de 13 % para além dos limites), o preço mínimo é reduzido em 48 % (48,28 euros/100 kg) e, se a produção atingir 1,840 milhões de toneladas (aumento de 23 % para além dos limites), a ajuda a pagar aos produtores é reduzida em 69 % (70,07 euros/100 kg). Embora os preços do mercado registem variações, é quando as sanções chegam a este nível ou perto dele que a ajuda deixa de existir(30) e o montante a pagar aos produtores corresponde ao valor comercial do algodão.

29. Na campanha de comercialização de 2001/2002, que foi o primeiro ano de aplicação da nova regulamentação comunitária e nacional, a produção da Grécia atingiu 1,354 milhões de toneladas, o que é superior em 19 % ao limite estipulado para aplicação do mecanismo estabilizador reforçado. As autoridades gregas solicitaram à Comissão que esta considerasse 206362 toneladas como não pertencendo ao regime e não concedesse ajuda nem as tivesse em conta quando da decisão do nível de sanções a aplicar à taxa de ajuda. Este procedimento não estava previsto na regulamentação. A Comissão salientou determinadas questões relativas à elaboração dos regulamentos, designadamente:

a) Inexistência de regras precisas que permitam determinar se toda a produção ou apenas as quantidades produzidas em conformidade com as regras comunitárias devem ser consideradas para calcular o impacto do mecanismo estabilizador;

b) Se, como anteriormente, todo o algodão de qualidade sã, leal e comercializável produzido fosse considerado para determinar a sanção, a ajuda recebida pelos produtores teria sido reduzida em 58 %, o que é consideravelmente superior às sanções aplicadas nas campanhas anteriores(31); após exame dos dados fornecidos pelas autoridades gregas, a Comissão excluiu do regime 144551 toneladas, o que resultou numa redução de 41 % do preço mínimo pago aos produtores;

c) A prática que consiste em considerar toda a produção para determinar o nível de sanções não está de acordo com a abordagem geralmente adoptada no âmbito de outros regimes de ajuda no sector agrícola;

d) Não se especifica qualquer prazo para a realização dos controlos no local relativos às declarações de superfícies apresentadas pelos produtores de algodão; esses controlos apenas são eficazes se efectuados quando a planta ainda se encontra na terra; os resultados desses controlos permitem determinar a fiabilidade dos dados relativos às superfícies declaradas para produção de algodão, bem como as quantidades que cada produtor deverá poder obter e entregar às empresas de descaroçamento.

30. Estas questões, salientadas pela Comissão neste caso particular, conduziram à adopção, em Agosto de 2002, de um regulamento 4 de alteração que define as quantidades elegíveis para ajuda, bem como as quantidades a incluir para determinar o impacto do mecanismo estabilizador. Apenas pode ser elegível para ajuda, e utilizado na determinação do nível de sanções, o algodão de qualidade sã, leal e comercializável, proveniente das superfícies declaradas no âmbito do SIGC e não excluídas do regime de ajuda por questões de ordem ambiental. Estas regras foram aplicadas para determinar o impacto do mecanismo estabilizador na taxa de ajuda aplicável à produção grega em 2001/2002, tendo resultado, como se referiu, numa redução de 41 % do preço mínimo pago aos produtores.

31. Em 2001, a produção efectiva da Grécia foi muito superior à prevista, existindo o risco de os montantes pagos por meio de adiantamentos excederem a ajuda apurada no final como devida. Quando este risco se tornou evidente, o organismo pagador grego solicitou às empresas de descaroçamento que pagassem apenas o valor comercial de todo o algodão entregue para além dos limites fixados para cada produtor.

Dificuldades de verificação da exactidão das declarações de superfícies e de determinação das quantidades elegíveis

32. Anteriormente, a ajuda era paga com base nas quantidades entregues às empresas de descaroçamento em conformidade com as regras estabelecidas, sendo uma delas que os produtores deviam ter apresentado uma declaração das superfícies cultivadas com algodão. A regulamentação de alteração adoptada em 2002 (devido à necessidade de clarificar os critérios de elegibilidade) exclui expressamente da ajuda o algodão proveniente de superfícies não declaradas ou não elegíveis por questões de ordem ambiental. Como esse algodão não se pode identificar com toda a precisão, as autoridades nacionais são obrigadas a decidir quais as quantidades a aceitar no âmbito do regime e quais submeter a verificações mais profundas.

33. As autoridades nacionais têm procedido a controlos de coerência entre as quantidades entregues e as superfícies declaradas e obtido informações relativas aos rendimentos conseguidos. Como os rendimentos podem variar devido a muitos factores, como as condições climatéricas, os métodos agrícolas e as variedades cultivadas, compete às autoridades nacionais decidir dos rendimentos que se poderão ter razoavelmente alcançado a partir das superfícies declaradas. Contudo, as deficiências do SIGC na Grécia limitam a fiabilidade do sistema enquanto fonte de informações exactas e completas que possam fundamentar decisões e ser utilizadas para verificações mais profundas. Além disso, como é impossível na prática proceder ao controlo da origem de todas as entregas às fábricas de descaroçamento, existe o risco de se pagar ajuda para quantidades cultivadas em superfícies não declaradas ou excluídas por questões de ordem ambiental. O algodão não elegível que não for detectado terá o efeito de penalizar todos os produtores de boa fé através da aplicação de sanções mais elevadas.

34. A regulamentação exige que as autoridades nacionais verifiquem a exactidão de, pelo menos, 5 % das declarações de superfícies por meio de controlos no local, destinados a comparar a superfície plantada com algodão com a superfície declarada(32). Esses controlos permitem determinar se os produtores em questão apresentaram declarações exactas no que respeita às superfícies. Contudo, os controlos no local podem não detectar superfícies plantadas com algodão que não tenham sido declaradas.

35. No que respeita aos controlos no local realizados em 2000, as autoridades nacionais gregas detectaram apenas três discrepâncias em mais de 5000 declarações de superfícies verificadas. Pelo contrário, os controlos alargados efectuados no ano seguinte permitiram concluir que cerca de 10 % (44000 hectares) da superfície total cultivada não estava declarada no âmbito do SIGC ou estava declarada como afectada a outra cultura. Nesse ano (2001), 94000 produtores apresentaram declarações de superfície segundo as quais um total de 379000 hectares seria dedicado ao cultivo de algodão. Como a superfície média cultivada por cada produtor era de 4 hectares, é provável que um número substancial não declarasse a totalidade das superfícies afectadas ao cultivo de algodão em 2001. Os controlos alargados realizados pela Grécia em 2001 conduziram a um regulamento da Comissão destinado a retirar do regime uma determinada quantidade de algodão. Este algodão provinha de superfícies não elegíveis para ajuda nos termos do n.o 3 do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1051/2001(33) do Conselho, de superfícies não declaradas no âmbito do SIGC ou declaradas como afectadas a outra cultura. Esta medida resultou na redução das sanções impostas à sobreprodução e no aumento da ajuda concedida aos produtores.

A situação financeira das empresas de descaroçamento no regime não foi reexaminada em função das novas circunstâncias, sobretudo dos crescentes níveis de produção

36. Para determinar o montante da ajuda, a regulamentação(34) estabelece que o preço do algodão não descaroçado adquirido pelas empresas de descaroçamento se situe entre 20,6 % e 24,4 % do preço do mercado mundial do algodão descaroçado. O mecanismo de fixação do montante da ajuda a pagar a essas empresas está concebido de forma a conferir-lhes um lucro de exploração suficiente para cobrir o custo do descaroçamento, que vai de 98,8 euros a 125,4 euros/tonelada (ver quadro 6 para mais informações).

37. Até 1995, a Comissão calculava o custo do descaroçamento e estabelecia o preço do algodão não descaroçado a um nível que permitia que as empresas de descaroçamento financiassem os seus custos de exploração. No entanto, como esse procedimento era complexo e dificultava a obtenção de dados suficientes e fiáveis, foi adoptado um procedimento simplificado(35) que permite determinar o preço do algodão não descaroçado por referência à relação histórica entre o preço do mercado do algodão descaroçado e o preço estabelecido pela Comissão para o algodão não descaroçado.

38. Os custos do descaroçamento evoluíram com o tempo e o aumento da produção, mas a Comissão não reviu a ajuda concedida às empresas de descaroçamento em função dos custos de exploração reais; por conseguinte, a Comissão desconhece se é possível reduzir as despesas comunitárias alterando as percentagens aplicadas. As empresas de descaroçamento entrevistadas durante a auditoria declararam-se satisfeitas com o mecanismo utilizado para determinar o preço do algodão não descaroçado.

Quadro 6

Financiamento recebido pelas empresas de descaroçamento

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nem todas as empresas de descaroçamento estabelecem uma distinção em função da qualidade quando da compra do algodão e as medidas destinadas a promover a qualidade parecem não passar de uma fonte suplementar de rendimento

39. No âmbito do regime comunitário, podem ser produzidas diferentes qualidades de algodão, sendo os produtores pagos de acordo com a qualidade do produto entregue.

40. Na Grécia, nem todas as empresas de descaroçamento pagam aos produtores em função da qualidade dos diferentes lotes, preferindo propor-lhes um preço igual ao que seria pago por algodão de qualidade superior à média(36). Esta prática não incentiva os produtores a empregarem técnicas de cultivo e de colheita que permitam obter algodão da melhor qualidade.

41. Além disso, se a qualidade do algodão descaroçado entregue numa determinada campanha for superior à norma(37), a empresa de descaroçamento pode beneficiar de ajuda para uma quantidade superior à entregue. A percentagem de aumento da quantidade está limitada a 3,125 %(38) e é calculada após a conclusão das operações de descaroçamento com base nos rendimentos obtidos para a campanha no seu todo. A Comissão não dispõe de informações específicas sobre o êxito ou fracasso desta medida na melhoria da qualidade do algodão produzido. Para além disso, o regulamento não obriga a empresa de descaroçamento a pagar esta receita suplementar ao produtor.

42. Embora seja louvável querer promover a qualidade, o mercado, por intermédio das receitas mais elevadas que permite obter, oferece já o incentivo para melhorar a qualidade e a quantidade das fibras produzidas. Com base nas provas disponíveis, o incentivo financeiro concedido para a melhoria da qualidade revela-se pouco mais do que uma fonte suplementar de rendimento das empresas de descaroçamento.

AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLO NOS ESTADOS-MEMBROS

43. No período entre Outubro de 2001 e Fevereiro de 2002, o Tribunal procedeu a um exame específico da ajuda ao algodão no âmbito da sua obrigação de apresentar uma declaração de fiabilidade sobre as demonstrações financeiras da Comissão relativas ao exercício de 2001(39). A auditoria realizada pelo Tribunal suscitou observações significativas apenas relativamente aos controlos efectuados na Grécia.

Não aplicação de critérios de risco e deficiente qualidade dos controlos na Grécia

44. Um dos controlos fundamentais consiste em verificar a existência dos produtores e a verosimilhança das quantidades entregues, com base nas declarações de superfícies apresentadas pelos produtores. A eficácia deste controlo assenta na correcta aplicação do SIGC nos Estados-Membros. Foram observadas muitas deficiências do seu funcionamento na Grécia. Como essas deficiências persistem, referem-se em seguida os resultados mencionados no relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2001.

45. Na Grécia, as referências utilizadas para cerca de 30 % dos terrenos declarados são incompatíveis com as do SIGC, o que impossibilita a confirmação da superfície desses terrenos. Além disso, os sistemas informáticos permitem que sejam atribuídos vários números de referência à mesma parcela.

46. Não foram utilizados critérios de risco para seleccionar a amostra para controlo nem existiam instruções claras e completas quanto ao calendário e metodologia a aplicar nos controlos no local das declarações de superfícies apresentadas pelos produtores de algodão. Relativamente à campanha de comercialização de 2000/2001, a percentagem de discrepâncias comunicadas era diminuta (0,05 % das declarações examinadas). Esta taxa de erro de 0,05 % contrasta com os resultados dos testes de auditoria do Tribunal sobre a exactidão das declarações de superfícies relativas a 2001/2002. Em 16,7 % das declarações verificadas no sector do algodão, detectaram-se diferenças significativas (que excedem as tolerâncias nacionais) entre as superfícies declaradas e as superfícies cultivadas com algodão. De igual modo, a taxa de erro de 0,05 % não corresponde aos resultados dos controlos realizados pelas autoridades para determinar as quantidades a excluir da produção para efeitos da aplicação do mecanismo estabilizador.

47. Devido à diferença considerável entre as previsões e a produção efectiva em 2001, as autoridades gregas procederam a investigações, tendo concluído que cerca de 10 % dos terrenos cultivados com algodão em 2001 não estavam declarados no SIGC ou estavam declarados como afectados a outra cultura. Esta constatação permite concluir que determinados produtores apresentam pedidos de ajuda destinada a culturas arvenses para terrenos onde plantam algodão. Nestas circunstâncias, se o caso não for detectado, os produtores recebem ajuda em duplicado para os mesmos terrenos, uma com base na declaração de culturas arvenses e outra com base na produção efectiva de algodão. Esta situação ilustra as dificuldades de acompanhamento dos pagamentos de ajuda da União Europeia nos casos em que o SIGC subjacente não foi devidamente aplicado.

CONCLUSÕES

48. Na sequência das auditorias anteriores, o Tribunal criticou a vulnerabilidade do regime às irregularidades, apontou deficiências em matéria de controlo e salientou o pagamento de ajuda para quantidades fictícias (na Grécia). A revisão do regime, efectuada pela Comissão em 1995, permitiu resolver estes problemas (ponto 20). Contudo, existem outras falhas no regime.

Mecanismo aplicado e seu efeito nas despesas comunitárias

49. O aumento da produção de algodão nos últimos 20 anos (de 0,3 milhões de toneladas para 1,7 milhões de toneladas) reflecte o interesse relativo do regime do algodão comparado com o de outras culturas; de facto, a ajuda concedida para o algodão é três a quatro vezes superior à paga para culturas alternativas. A comparação em termos de margens brutas por hectare revela um rácio de cerca de 1,5 a favor do algodão. Cerca de um quarto do aumento da produção deve-se à adesão de Espanha à CEE em 1986 (ponto 24).

50. O mecanismo estabilizador instituído em 1987 conseguiu reduzir com eficácia a ajuda a pagar quando a produção excede as quantidades garantidas. No entanto, como a taxa de ajuda reflecte igualmente a flutuação dos preços do mercado, a Comissão não controla as despesas finais, nunca se podendo garantir neutralidade orçamental (ponto 25).

51. Quando os preços do mercado são baixos, o custo é suportado pela Comunidade sob a forma de um aumento da taxa de ajuda a pagar. Pelo contrário, nos anos em que os preços e os níveis de produção são elevados, levando as despesas da Comunidade a não chegarem a 770 milhões de euros, é concedida uma ajuda suplementar aos produtores. Esta medida reduz o efeito do mecanismo estabilizador (pontos 11 e 25).

52. A ajuda da Comunidade e as receitas das vendas proporcionam às empresas de descaroçamento um rendimento regular que lhes permite cobrir os custos administrativos e de exploração. Desde 1995 que a Comissão não reexamina até que ponto os fundos que ficam na posse das empresas de descaroçamento após pagamento do preço mínimo aos produtores reflectem os custos reais que suportaram; por conseguinte, a Comissão desconhece se é possível reduzir as despesas comunitárias (pontos 36 e 37).

53. A falta de clareza das regras estabelecidas para regular o funcionamento do regime conduziu a alterações à regulamentação em 2002, que definem as quantidades elegíveis para ajuda e as quantidades a ter em consideração para determinar a sanção aplicável em caso de sobreprodução (pontos 29 e 30).

54. A nova regulamentação prevê que a ajuda só poderá ser paga relativamente a quantidades provenientes de superfícies declaradas no âmbito do SIGC e não excluídas por questões de ordem ambiental. As deficiências de funcionamento do SIGC limitam a capacidade de a Comissão acompanhar a correcta aplicação do mecanismo estabilizador. É impossível, na prática, proceder ao controlo da origem de todas as entregas às empresas de descaroçamento. Os resultados dos controlos realizados pelas autoridades nacionais em 2000 e 2001 demonstram que é variável a qualidade do trabalho executado para verificar a exactidão das declarações de superfícies e a elegibilidade para ajuda das quantidades entregues às empresas de descaroçamento. Para determinar as quantidades elegíveis, as autoridades nacionais terão de apreciar os rendimentos prováveis de algodão não descaroçado das superfícies declaradas. Como o rendimento é influenciado por muitos factores, a capacidade de a Comissão acompanhar este aspecto do regime fica reduzida. O algodão não elegível que não for detectado terá o efeito de penalizar todos os produtores sem distinção através de uma maior redução do preço mínimo (pontos 32 a 34).

Ambiente

55. A produção de algodão pode ter um impacto ambiental negativo e os Estados-Membros em causa deverão definir e adoptar as medidas que considerem adequadas para regular a utilização dos terrenos afectados à produção de algodão. Como a Comissão não procede a um acompanhamento permanente da aplicação desta disposição, não se dispõe actualmente de quaisquer informações na matéria. Em conformidade com a regulamentação, os Estados-Membros irão apresentar à Comissão, antes de 31 de Dezembro de 2004, um relatório sobre a situação ambiental no sector do algodão e o efeito das acções adoptadas (ponto 26).

Promoção da qualidade

56. O regime visa incentivar os produtores a obterem algodão de qualidade ao prever ajustamentos da ajuda que lhes é paga em função da qualidade do produto entregue. Na Grécia, nem todas as empresas de descaroçamento pagam montantes diferentes em função da qualidade, o que neutraliza o incentivo à produção de algodão da melhor qualidade. Além disso, a Comissão desconhece em que medida o incentivo financeiro pago às empresas de descaroçamento para melhorar a qualidade é eficaz. Quando a qualidade é superior e o rendimento é mais elevado, este incentivo acumula com as receitas suplementares obtidas com a venda de algodão no mercado (pontos 39 a 42).

Sistemas de controlo

57. O exame que o Tribunal efectuou dos controlos realizados nos Estados-Membros revelou a persistência de deficiências graves na Grécia, especialmente no que respeita à verificação das superfícies declaradas pelos produtores de algodão (pontos 43 a 47).

RECOMENDAÇÕES

58. O Tribunal recomenda que a Comissão tenha em consideração as deficiências assinaladas no âmbito do funcionamento do presente regime quando formular as suas propostas de reforma. Em especial, o Tribunal recomenda que a Comissão:

a) Considere a aplicação de um mecanismo que garanta neutralidade orçamental e que não reduza o impacto do mecanismo estabilizador;

b) Tenha em conta o interesse relativo da ajuda concedida para o algodão e o efeito desta nas quantidades produzidas;

c) Obtenha informações sobre o impacto negativo da produção de algodão no ambiente.

59. No que respeita ao regime actual, o Tribunal recomenda que a Comissão:

a) Garanta que os controlos realizados nos Estados-Membros para determinar a elegibilidade da ajuda são transparentes, bem fundamentados e uniformemente aplicados;

b) Reveja as disposições financeiras aplicáveis às empresas de descaroçamento;

c) Examine a eficácia do incentivo financeiro concedido para melhorar a qualidade do algodão produzido.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 e 25 de Setembro de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Protocolo n.o 4 anexo ao Acto de Adesão da Grécia, 1979 (JO L 291 de 19.11.1979, p. 174).

(2) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, de 22 de Maio de 2001 (JO L 148 de 1.6.2001, p. 3).

(3) Regulamento (CE) n.o 1591/2001 da Comissão, de 2 de Agosto de 2001 (JO L 210 de 3.8.2001, p. 10).

(4) Regulamento (CE) n.o 1486/2002 da Comissão, de 19 de Agosto de 2002 (JO L 223 de 20.8.2002, p. 3).

(5) Protocolo n.o 4 anexo ao Acto de Adesão da Grécia, 1979 (JO L 291 de 19.11.1979, p. 174).

(6) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, que substituiu os Regulamentos (CEE) n.o 1964/87 e (CE) n.o 1554/95.

(7) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, artigo 2.o O preço mínimo é fixado pelo Conselho, sendo actualmente de 100,99 euros por 100 kg de algodão não descaroçado.

(8) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, artigo 2.o O preço de objectivo é igualmente fixado pelo Conselho, sendo actualmente de 106,30 euros por 100 kg de algodão não descaroçado.

(9) As empresas de descaroçamento recebem um diferencial de 5 % entre o preço mínimo e o preço de objectivo para cobrir os custos administrativos do regime.

(10) Regulamento (CE) n.o 1591/2001 da Comissão, artigo 2.o

(11) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, artigo 8.o

(12) As condições exigem que tenha sido aplicado o mecanismo estabilizador, que a média ponderada do preço do algodão não descaroçado adoptado com vista à fixação do montante da ajuda seja superior a 302 euros por tonelada, que os produtores não possam, no total, receber um montante superior ao preço mínimo e que o aumento da ajuda não possa exceder a ajuda a conceder se a quantidade máxima garantida fosse aumentada para 1120 milhões de toneladas.

(13) Para cada uma das campanhas de comercialização 1992/1993-1994/1995, a QMG foi fixada em 701000 toneladas.

(14) Regulamento (CE) n.o 1553/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995, artigo 2.o (JO L 148 de 30.6.1995, p. 45). A QMG foi aumentada para 1031000 toneladas e a QNG fixada em 249000 toneladas para Espanha e 782000 toneladas para a Grécia. Quando se excedem estas quantidades, o preço de objectivo sofre uma redução de 50 % da percentagem do excesso da QNG.

(15) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, artigo 7.o

(16) Utilizou-se um preço de 250 euros, já que é esta a média dos preços do algodão não descaroçado nas cinco campanhas de comercialização 1997/1998-2001/2002.

(17) Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992 (JO L 355 de 5.12.1992, p. 1).

(18) JO C 309 de 16.11.1993, p. 1.

(19) JO C 340 de 12.11.1996, p. 1.

(20) O Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho define, no seu artigo 3.o, a qualidade seleccionada do algodão não descaroçado como sendo aquela que contém 10 % de humidade e 3 % de impurezas e que tem as características necessárias para a obtenção, após descaroçamento, de 32 % de fibras do grau n.o 5 e de 28 milímetros de comprimento.

(21) Nomos de Karditsa, Larisa, Rodopi e Evros.

(22) Esta afirmação é verdadeira até a produção atingir 1,5 milhões de toneladas. A partir daí, o montante global recebido pelos produtores diminui, pois a sanção imposta à produção superior às quantidades garantidas excede as verbas suplementares recebidas devido ao aumento da produção.

(23) A margem sobre os custos totais é definida como a produção total e os subsídios menos o consumo intermédio (sementes, fertilizantes, protecção das culturas, combustíveis, água, manutenção, energia, trabalho por empreitada e outros custos directos), amortizações, salários, rendas e juros.

(24) A produção de algodão utiliza água, produtos químicos (desinfectantes do solo, reguladores do crescimento, herbicidas, pesticidas, desfolhantes), fertilizantes e plástico ["paillage" (cobertura com oleados) e recipientes de produtos químicos].

(25) A prática da monocultura pode conduzir, com o tempo, à exaustão do solo e ao esgotamento das reservas de água.

(26) COM/99/0492 final.

(27) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, artigo 17.o

(28) A Comissão propunha uma maior redução do preço de objectivo (de 50 % para 60 % da percentagem de excesso das QNG), que, segundo as estimativas, iria reduzir as despesas comunitárias em cerca de 75 milhões de euros por ano.

(29) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, n.o 4 do artigo 7.o Se a produção for superior a 1,5 milhões de toneladas (1138000 na Grécia e 362000 em Espanha), a redução do preço de objectivo, que é de 50 % da percentagem de excesso da QNG, é aumentada em 2 pontos percentuais por cada fracção de 20000 toneladas produzidas a mais (15170 na Grécia e 4830 em Espanha).

(30) A ajuda é igual ao preço de objectivo de 106,3 euros reduzido da sanção (neste exemplo, 70 euros) e do preço do algodão não descaroçado.

(31) Nas quatro campanhas anteriores, as sanções aplicadas resultaram, em média, numa redução de 29 % do preço mínimo pago aos produtores gregos.

(32) Regulamento (CE) n.o 1591/2001 da Comissão, n.o 1, alínea a), do artigo 13.o

(33) O n.o 3 do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho prevê que os Estados-Membros limitem as superfícies elegíveis para a ajuda à produção de algodão não descaroçado com base em critérios objectivos relacionados com o ambiente.

(34) Regulamento (CE) n.o 1591/2001 da Comissão, n.o 2 do artigo 2.o

(35) Regulamento (CE) n.o 1554/1995 do Conselho, de 29 de Junho de 1995, artigo 3.o (JO L 148 de 30.6.1995, p. 48).

(36) Algumas empresas de descaroçamento consideram que, como o algodão não descaroçado é processado a granel, não há incentivo para medirem as características específicas, em termos de qualidade, dos diferentes lotes, nem para calcularem e pagarem aos produtores quantias ligeiramente diferentes para cada lote entregue.

(37) Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, artigo 15.o

(38) Em cada campanha e nos dois Estados-Membros produtores, a quantidade pela qual é paga ajuda é aumentada cerca de 3 %, o que se aproxima da percentagem máxima aplicável. Se se considerar que a taxa média de ajuda é de 500 euros/tonelada, o montante pago às empresas de descaroçamento no âmbito desta disposição ronda os 25 milhões de euros por ano.

(39) JO C 295 de 28.11.2002, p. 1.

Respostas da Comissão

SÍNTESE

IX. No contexto de um regime de pagamento compensatório, a despesa depende, por definição, pelo menos em parte, dos preços no mercado mundial, pelo que a neutralidade orçamental, referida pelo Tribunal, não pode ser garantida.

Como parte integrante do mecanismo estabilizador, essa disposição representa uma redução da sanção aplicada ao nível da ajuda quando a despesa não atinge 770 milhões de euros.

X. Desde 2001, com base no Regulamento (CE) n.o 1051/2002 do Conselho, os Estados-Membros adoptaram disposições nacionais de protecção do ambiente, que foram examinadas pelos serviços da Comissão.

O acompanhamento dessas medidas nacionais e o relatório subsequente a apresentar pelos Estados-Membros antes do final de 2004 deverão fornecer à Comissão informações suplementares sobre a situação em termos de ambiente no sector do algodão.

XI. A Comissão considera que o facto de os rendimentos no que respeita ao algodão descaroçado serem normalmente mais elevados do que o rendimento-tipo de 32 % constitui um indicador da eficácia das disposições relativas à melhoria da qualidade.

Os prémios à qualidade do algodão descaroçado têm uma incidência relativamente modesta nos preços do mercado mundial e, atendendo ao nível dos preços no mercado mundial do algodão descaroçado, não serão certamente fonte de receitas suplementares significativas para as empresas de descaroçamento.

A Comissão já anteriormente tentara rever os custos de exploração suportados pelas empresas de descaroçamento, mas as discussões com os Estados-Membros foram inconclusivas devido à elevada variabilidade dos resultados. Consequentemente, no contexto da reforma de 1995, o Conselho decidiu que o cálculo do preço mundial do algodão descaroçado se faria com base no rácio histórico entre o preço do algodão descaroçado no mercado mundial e o calculado para o algodão não descaroçado, que teve em conta os custos do descaroçamento.

XII. Os serviços da Comissão estão bem a par dos problemas associados às deficiências do SIGC na Grécia e, nomeadamente, do Sistema de Identificação das Parcelas Agrícolas e do seu controlo, sendo ambos objecto de um acompanhamento particular no âmbito do apuramento das contas, quer se trate de ajudas pagas por superfície ou de outros regimes de ajuda.

O mesmo se pode dizer do fenómeno de sub-declaração das superfícies semeadas com algodão na Grécia. Para além dos problemas próprios do SIGC na Grécia, este fenómeno está ligado à novidade das regras nacionais em matéria de ambiente, à vontade de alguns produtores de contorná-las e à sua subestimação da importância da relação entre as quantidades produzidas (objectos da ajuda) e as superfícies de que provêm.

XIII. A Comissão tomará em consideração as deficiências assinaladas pelo Tribunal quando formular as suas propostas de reforma. Além disso, a Comissão terá também em conta o facto de o actual regime ser extremamente complexo e não consonante com a recente evolução da PAC.

INTRODUÇÃO

11. Como parte integrante do mecanismo estabilizador, essa disposição representa uma redução da sanção aplicada ao nível da ajuda quando a despesa não atinge 770 milhões de euros.

17. Tanto a despesa comunitária como o montante recebido pelos produtores dependem principalmente das quantidades produzidas.

20. A legislação que alterou a anterior, introduzida em 1995, previa várias medidas destinadas a melhorar a gestão do regime. Entre essas medidas, destacam-se as seguintes:

- a divisão da quantidade máxima garantida (QMG) em quantidades nacionais garantidas (QNG), de modo a tornar os produtores de cada Estado-Membro mais responsáveis pela sua produção,

- o aumento da QMG acompanhado de uma redução proporcional dos preços de objectivo e dos preços mínimos, com vista a adaptar essas quantidades à produção média registada mantendo a neutralidade orçamental,

- a supressão do regime de ajuda especial aos pequenos produtores, que não cumpriu o seu objectivo inicial, e

- como menciona o Tribunal, uma disposição que associa as quantidades elegíveis aos rendimentos obtidos.

Em 2001, o mecanismo estabilizador foi reforçado, passando a prever uma redução acelerada da ajuda a pagar quando a produção ultrapassar 1,5 milhões de toneladas. O impacto do mecanismo estabilizador reforçado é de tal ordem que aumentos relativamente modestos na produção acima desse limiar provocam uma queda acentuada da ajuda a pagar a toda a produção.

GESTÃO EFECTUADA PELA COMISSÃO

24. Em 1995, a QMG foi aumentada e o preço de objectivo foi proporcionalmente reduzido com vista a manter essas alterações neutras em termos orçamentais.

25. No contexto de um regime de pagamentos compensatórios, a despesa depende, por definição, pelo menos em parte, dos preços no mercado mundial.

26. Até 2000, a Comissão dispunha de poderes limitados para exigir disposições ambientais detalhadas para a cultura do algodão, dado que o algodão não estava incluído no anexo do Regulamento (CE) n.o 1259/1999 do Conselho nem no Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho.

A partir de 2001, com base no Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, os Estados-Membros adoptaram disposições nacionais que foram examinadas pelos serviços da Comissão.

O acompanhamento dessas medidas nacionais e o relatório subsequente a apresentar pelos Estados-Membros antes do final de 2004 deverão fornecer à Comissão informações suplementares sobre a situação em termos de ambiente no sector do algodão.

28. As sanções aplicadas em cada Estado-Membro por força do mecanismo estabilizador dependem quase exclusivamente da produção de cada Estado-Membro. Por conseguinte, as sanções são mais elevadas no Estado-Membro que é o principal responsável pelo excesso de produção.

29. Após um exame detalhado dos números comunicados pela Grécia e uma avaliação jurídica da repartição das 206362 toneladas, a Comissão tomou as seguintes medidas:

- 6376 toneladas não foram incluídas no regime, por não apresentarem uma qualidade sã, leal e comercializável,

- 61811 toneladas foram incluídas na produção real e as restantes 138175 toneladas foram excluídas.

a) Seguindo a mesma linha de interpretação dos textos jurídicos, uma clarificação quanto à produção elegível para ajuda e à produção a ter em conta para o mecanismo estabilizador foi de imediato acrescentada à legislação, de modo a entrar em vigor a partir da campanha de comercialização seguinte, ou seja, 2002/2003.

d) Desde a campanha de comercialização 2002/2003, a data-limite para a conclusão dos controlos no local das declarações de superfície foi fixada a 15 de Novembro, um pouco antes da altura da revisão das estimativas de produção.

Os riscos para o FEOGA eventualmente resultantes de uma qualidade insuficiente dos controlos no local das superfícies semeadas com algodão são tidos em conta no âmbito do apuramento das contas. Assim, foram já aplicadas e continuarão a ser aplicadas, se necessário, correcções financeiras.

33 a 35. As observações do Tribunal referem-se sobretudo às deficiências dos sistemas de controlo gregos. Essas deficiências são bem conhecidas dos serviços da Comissão. Os riscos para o FEOGA eventualmente resultantes das deficiências do SIGC e do sistema de gestão e de controlo do algodão, aplicados pela Grécia, são tidos em conta no âmbito do apuramento de contas. Assim, foram já aplicadas e continuarão a ser aplicadas, se necessário, correcções financeiras.

Os próprios serviços da Comissão também identificaram a possibilidade de risco decorrente do método de selecção dos requerentes de prémios directos submetidos a um controlo no local na Grécia. Esses riscos estão a ser analisados no âmbito dos procedimentos em curso de apuramento das contas.

36. Dada a ausência de cotações internacionais para o algodão não descaroçado, o seu preço é calculado com base nos preços internacionais do algodão descaroçado, tendo em conta a relação histórica entre os dois. Essa relação incluía os custos do descaroçamento, pelo que estes são indirectamente considerados no cálculo do preço no mercado mundial do algodão não descaroçado.

38. A Comissão já anteriormente tentara rever os custos de exploração suportados pelas empresas de descaroçamento, mas as discussões com os Estados-Membros foram inconclusivas devido à elevada variabilidade dos resultados. Consequentemente, no contexto da reforma de 1995, o Conselho decidiu que o cálculo do preço mundial do algodão descaroçado se faria com base no rácio histórico entre o preço do algodão descaroçado no mercado mundial e o calculado para o algodão não descaroçado, que teve em conta os custos do descaroçamento.

40. Nos termos do regime de ajuda, o preço deve ser ajustado em função da qualidade do algodão entregue. Esse ajustamento deve ser determinado por acordo entre as partes com base nas amostras necessárias colhidas na altura da entrega e incidir sobre cada lote de algodão não descaroçado. Trata-se de um incentivo a que os produtores entreguem algodão de melhor qualidade.

As auditorias efectuadas pelos serviços da Comissão no âmbito do apuramento das contas não permitiram confirmar que o sistema em vigor não cumpre o seu objectivo de incentivar a melhoria da qualidade.

41. Um algodão não descaroçado de melhor qualidade permite obter rendimentos mais elevados no algodão descaroçado, mas isso apenas se consegue depois do descaroçamento. O aumento das quantidades elegíveis decorrente dessa disposição está limitado a 3,125 %, mas não existe limite na redução que pode ser aplicada às quantidades elegíveis em caso de fracos rendimentos devidos à má qualidade do algodão não descaroçado. O facto de os rendimentos no tocante ao algodão descaroçado serem normalmente mais elevados do que os 32 %-tipo significa que a qualidade do algodão não descaroçado entregue é, em média, boa. O incentivo dado desse modo às empresas de descaroçamento permite-lhes pagar aos produtores preços superiores ao preço mínimo, o que acontece normalmente.

42. Os prémios à qualidade do algodão descaroçado têm uma incidência relativamente modesta nos preços do mercado mundial e, atendendo ao nível dos preços no mercado mundial do algodão descaroçado, não serão certamente fonte de receitas suplementares significativas para as empresas de descaroçamento.

AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLO DOS PRINCIPAIS ESTADOS-MEMBROS PRODUTORES

45. O problema das deficiências do SIGC na Grécia, e nomeadamente do sistema de identificação das parcelas agrícolas (SIPA), é bem conhecido dos serviços da Comissão.

Os riscos daí decorrentes para o FEOGA são tidos em conta no âmbito do apuramento das contas, quer se trate de ajudas pagas por superfície quer de outros regimes de ajuda. No caso particular da ajuda à produção de algodão, estão actualmente em curso vários procedimentos de apuramento.

46. A Comissão reconhece plenamente as graves lacunas assinaladas pelo Tribunal no que respeita aos controlos no local das parcelas utilizadas para a cultura do algodão. Essas lacunas reflectem, no essencial, as que os serviços da Comissão apontam regularmente nos seus relatórios.

47. As superfícies irregularmente declaradas no SIGC com uma cultura distinta do algodão representam um risco para as ajudas pagas por superfície, que é tido em conta no âmbito do apuramento das contas.

Os aspectos relativos à OCM do algodão estão a ser analisados pelos serviços da Comissão no âmbito dos procedimentos de apuramento das contas em curso.

CONCLUSÕES

50. No contexto de um regime de pagamento compensatório, a despesa depende, por definição, pelo menos em parte, dos preços no mercado mundial, pelo que a neutralidade orçamental, referida pelo Tribunal, não pode ser garantida. A reforma de 2001 introduziu um mecanismo estabilizador reforçado para aumentar e acelerar as sanções às ajudas a pagar quando a produção excede o limite de 1500000 toneladas, o que pode ter como resultado uma redução substancial das despesas em certos casos.

51. Como parte integrante do mecanismo estabilizador, essa disposição representa uma redução da sanção aplicada ao nível da ajuda quando a despesa não atinge 770 milhões de euros.

52. A Comissão já anteriormente tentara rever os custos de exploração suportados pelas empresas de descaroçamento, mas as discussões com os Estados-Membros foram inconclusivas devido à elevada variabilidade dos resultados. Consequentemente, no contexto da reforma de 1995, o Conselho decidiu que o cálculo do preço mundial do algodão descaroçado se faria com base no rácio histórico entre o preço do algodão descaroçado no mercado mundial e o calculado para o algodão não descaroçado, que teve em conta os custos do descaroçamento.

54. A Comissão considera que as regras alteradas adoptadas em 2002 clarificam a definição da produção elegível e não pensa que a sua capacidade para gerir o regime tenha enfraquecido. As debilidades descritas pelo Tribunal em relação ao SIGC e ao sistema de controlo do algodão na Grécia são semelhantes às já identificadas pelos serviços da Comissão no âmbito do apuramento das contas. Foram já aplicadas e continuarão a ser aplicadas, se necessário, correcções financeiras.

55. Até 2000, a Comissão dispunha de poderes limitados para exigir disposições ambientais detalhadas para a cultura do algodão, dado que o algodão não estava incluído no anexo do Regulamento (CE) n.o 1259/1999 do Conselho nem no Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho.

A partir de 2001, com base no Regulamento (CE) n.o 1051/2001 do Conselho, os Estados-Membros adoptaram disposições nacionais que foram examinadas pelos serviços da Comissão.

O acompanhamento dessas medidas nacionais e o relatório subsequente a apresentar pelos Estados-Membros antes do final de 2004 deverão fornecer à Comissão informações suplementares sobre a situação em termos de ambiente no sector do algodão.

56. O regime prevê ajustamentos dos preços, por consentimento mútuo entre a empresa de descaroçamento e o produtor, em função da qualidade de cada lote de algodão não descaroçado entregue. Trata-se de um incentivo a que os produtores utilizem práticas agrícolas que melhorem a qualidade do algodão. Um algodão não descaroçado de melhor qualidade permite obter rendimentos mais elevados no algodão descaroçado, mas isso apenas se consegue depois do descaroçamento. O facto de os rendimentos no tocante ao algodão descaroçado serem normalmente mais elevados do que os 32 %-tipo significa que a qualidade do algodão não descaroçado entregue é, em média, boa. O incentivo dado desse modo às empresas de descaroçamento permite-lhes pagar aos produtores preços superiores ao preço mínimo, o que acontece normalmente.

As auditorias efectuadas pelos serviços da Comissão no âmbito do apuramento das contas não permitiram confirmar formalmente que o sistema instaurado não atinge o seu objectivo de incentivo à melhoria da qualidade.

57. Como indicado nos parágrafos 42 a 46, as deficiências relativas às declarações e ao controlo das superfícies agrícolas na Grécia detectadas pelo Tribunal de Contas tinham já sido detectadas pelos serviços da Comissão por ocasião de auditorias anteriores. os riscos induzidos são objecto de acompanhamento especial e são tratados no âmbito do apuramento das contas, quer se trate de ajudas pagas por superfície quer de outros regimes de ajuda, como o da ajuda à produção de algodão.

RECOMENDAÇÕES

58. a), b) A Comissão tomará em conta as deficiências mencionadas pelo Tribunal quando formular as propostas de reforma. Além disso, a Comissão terá também em conta o facto de o actual regime ser extremamente complexo e não consonante com a recente evolução da PAC.

c) A Comissão já está a recolher todas as informações de que tem conhecimento.

59. a) Os serviços da Comissão aceitam a recomendação do Tribunal e, como tem sido sua prática, continuarão a verificar a aplicação correcta e homogénea dos controlos.

b) A Comissão já anteriormente tentara rever os custos de exploração suportados pelas empresas de descaroçamento, mas as discussões com os Estados-Membros foram inconclusivas devido à elevada variabilidade dos resultados.

c) A Comissão considera que o facto de os rendimentos no que respeita ao algodão descaroçado serem normalmente superiores ao rendimento-tipo de 32 % constitui um indicador da eficácia das disposições relativas à melhoria da qualidade.