Parecer sobre o Quarto Relatório Anual da Comissão sobre a Execução da Reforma dos Fundos Estruturais (94/C 195/06)

Em 29 de Novembro de 1993, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o Quarto Relatório Anual da Comissão sobre a Execução da Reforma dos Fundos Estruturais - 1992.

A Secção do Desenvolvimento Regional, do Ordenamento do Território e do Urbanismo, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 19 de Abril de 1994. Foi Relator J. Little.

Na 315ª Reunião Plenária (sessão de 27 de Abril de 1994), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o parecer que segue.

1. Introdução

1.1. A Comissão apresentou o Quarto Relatório Anual de acordo com os Regulamentos (CEE) nº 2052/88 (artigo 16º) e nº 4253/88 (artigo 31º).

1.2. Na sequência da reforma dos Fundos Estruturais em 1988, a Comissão apresentou até agora três relatórios anuais e um « balanço intercalar » [COM(92) 84, de 18 de Março de 1992], tendo o Comité emitido pareceres sobre cada um destes documentos.

1.3. O relatório da Comissão relativo ao ano de 1992 segue o esquema geral estabelecido, mas, graças à experiência entretanto adquirida, logra avaliar de forma mais exaustiva o impacto das acções do Fundos Estruturais. Relativamente aos relatórios anteriores, o relatório em apreço insiste, de modo geral, menos na execução dos Fundos - e dá-lhe menor desenvolvimento - , seja quanto aos tipos de intervenção aprovados, seja quanto às dotações orçamentais autorizadas, o que é prova dos progressos significativos realizados, ao concluir-se o penúltimo ano do período de programação.

2. Execução da reforma em 1992

Os pontos infra tratam concisamente de determinados aspectos da execução da reforma em 1992, tal como constam do relatório da Comissão.

2.1. Aspectos financeiros

O montante das dotações para autorização executadas em 1992 ascendeu a 16 925 milhões de ECU para os objectivos dos Fundos Estruturais estabelecidos em 1988, a que se vieram juntar 1 046 milhões de ECU para os novos Länder. De acordo com o « Regulamento-Quadro » de 1988, as dotações para autorização deveriam duplicar, em termos reais, entre 1987 e 1993, e tudo indica que assim seja.

As dotações para pagamentos ascenderam a 15 816 milhões de ECU, a que acrescem 1 237 milhões de ECU para os novos Länder. Após o primeiro quadriénio do período de programação 1989-1993, haviam sido executados um pouco mais de três quartos das dotações propostas nos QCA para os cinco anos. Esta taxa de execução está conforme ao Regulamento-Quadro de 1988.

2.1.1. Objectivo 1

Os países e regiões do Objectivo 1 tomaram medidas com vista a absorver a totalidade dos apoios originalmente atribuídos e disponíveis: foram apresentados e aprovados os últimos programas operacionais, tendo sido autorizadas alterações tidas por necessárias aos calendários estabelecidos. Todavia, persistem problemas em Itália, onde a execução dos QCA decorreu com algumas dificuldades, especialmente no que se refere a pagamentos.

Os programas adicionais adoptados em 1991 para os novos Länder e Berlim Este decorreram, na maior parte dos casos, sem contratempos: ao ponto de ser, mesmo, necessário antecipar para 1992 uma série de pagamentos inicialmente previstos para os anos seguintes, devido ao elevado número de apoios solicitados.

O objectivo fixado no Regulamento Quadro de 1988 - duplicar em termos reais as dotações para autorização do Objectivo 1 antes do final de 1992 - foi realizado sem problemas.

2.1.2. Objectivo 2

No que diz respeito às acções aprovadas durante a primeira fase de programação (1989-1991), o nível das autorizações aproximava-se, em 31 de Dezembro de 1992, de 100 %, estando prevista para 1993 a maior parte dos pagamentos finais com elas relacionados.

Relativamente aos QCA adoptados para a segunda fase de programação, no início de 1992 os Estados-membros já tinham apresentado a maior parte dos programas operacionais correspondentes. As dotações para autorização executadas durante 1992 ascenderam a 1 620 milhões de ECU, o que representa 49 % das ajudas previstas a título dos QCA para o biénio.

2.1.3. Objectivos 3 e 4

No final de 1992, estava concluída, quanto a dotações para pagamentos, a execução dos QCA para a primeira fase (1990-1992).

Em 6 de Novembro de 1992, foram estabelecidos nove QCA para 1993 para os Objectivos 3 e 4 em regiões não abrangidas pelo Objectivo 1. Os novos QCA, que representam uma ajuda de 2 100 milhões de ECU, estabelecem as mesmas prioridades, mas introduzem maior flexibilidade, para tomar em consideração desempregados que se encontram há menos de um ano no desemprego.

2.1.4. Objectivo 5a)

As medidas enquadradas no Objectivo 5a) não foram objecto de alterações significativas em 1992. As indemnizações compensatórias concedidas em função da eficiência das estruturas agrícolas continuaram a representar a maior fatia das ajudas concedidas.

2.1.5. Objectivo 5b)

Com a aprovação, em 1992, dos últimos sete programas operacionais, foram aprovados, no total, 73 programas, a que corresponde uma ajuda financeira da Comunidade de 2 607 milhões de ECU (a preços de 1989) para o período de 1989-1993. A taxa de execução dos programas registou uma aceleração durante o ano, continuando, no entanto, a variar consoante as regiões.

2.1.6. Iniciativas comunitárias

As doze Iniciativas comuntárias aprovadas em 1990 e 1991 entraram em fase operacional em Dezembro de 1992. Em Maio de 1992, foi adoptada uma nova Iniciativa, a Retex, concebida para acelerar a diversificação das actividades económicas das regiões fortemente dependentes da indústria têxtil-vestuário. Em 1992, foram autorizadas despesas no valor de 1 970 milhões de ECU para estas Iniciativas.

2.2. Execução dos princípios da reforma de 1988

Os anteriores relatórios da Comissão apresentavam um quadro positivo da execução dos princípios de programação, concentração e parceria, ao passo que a verificação do princípio de adicionalidade se revelava tarefa difícil. A Comissão assinala que, em 1992, não se registou nenhum elemento novo susceptível de modificar esta avaliação.

2.3. Avaliação do impacte das intervenções comunitárias

Os métodos de avaliação do impacte das intervenções dos Fundos Estruturais desenvolveram-se consideravelmente em 1992, devido, essencialmente, à utilização de avaliações temáticas, descritas em pormenor no relatório. A Comissão reconhece que a qualidade dos resultados, no que se refere à estimativa do impacte dos apoios comunitários, nem sempre correspondeu às expectativas, mas sustenta que as avaliações temáticas contribuíram para determinar as futuras prioridades de intervenção.

3. Observações na generalidade

3.1. Apreciação geral

O Comité acolhe favoravelmente o relatório da Comissão, que fornece comentários pormenorizados e dados muito úteis sobre a realização das acções dos Fundos Estruturais em 1992 e sobre o balanço global posterior à reforma de 1988.

O Comité verifica com agrado que os aspectos financeiros das actividades dos Fundos Estruturais estão conformes aos objectivos previstos e regista os progressos realizados na aplicação dos princípios da reforma de 1988.

3.2. Oportunidade no tempo da apresentação do relatório

Na sequência de uma recente e importante revisão dos Fundos Estruturais, foram aprovadas, em Julho de 1993, decisões finais sobre o quadro jurídico e administrativo dos Fundos Estruturais para o período de 1994-1999. O Comité lamenta que o Relatório de 1992 não tenha sido publicado a tempo de ser examinado antes da aprovação e da entrada em vigor dos novos regulamentos sobre os Fundos Estruturais.

3.3. Anteriores pareceres do Comité

O Comité nota com satisfação que vários pontos tratados pelo Comité no parecer sobre o relatório de 1991 (Relator: Quevedo Rojo) (1) foram aceites pela Comissão. No entanto, fica decepcionado com a reacção da Comissão à questão da participação dos parceiros económicos e sociais. Esta questão é tratada em pormenor no ponto 4.1 infra.

3.4. Indicações para o relatório de 1993

3.4.1. O relatório da Comissão relativo a 1993, último ano da fase subsequente à reforma de 1988, permite tratar a questão das implicações da experiência adquirida para o período que se inicia em 1994. Nesta perspectiva, e tendo presentes os regulamentos revistos agora em vigor, o Comité sugere que do relatório relativo ao ano final constem capítulos em que se tente articular determinadas questões, tais como:

- o grau de coordenação conseguido entre as políticas regionais dos Estados-membros e as políticas regionais comunitárias, incluindo, por exemplo, informações quanto ao grau de convergência de zonas geográficas elegíveis para apoios regionais dos Estados-membros e para os fundos comunitários;

- a relação entre políticas regionais da Comunidade e outras políticas comunitárias; o ponto 4.4 infra trata do impacte global na coesão económica e social;

- as consequências das políticas dos Fundos Estruturais para o meio ambiente.

Informações dadas sobre estes temas permitiriam ao CES e a todos os interessados examiná-los mais desenvolvidamente do que foi feito com assuntos como a aplicação dos princípios da reforma, tratada no capítulo III do relatório de 1992.

3.4.2. A inclusão de capítulos relativos a estes temas não deveria ocorrer em detrimento de outros atinentes à avaliação do impacte e ao princípio de adicionalidade, já que ambos se revestem de especial interesse. O Comité não considera que esta proposta contrarie a pretensão da Comissão, que o CES apoia, de reduzir o número de páginas do relatório.

3.4.3. O Comité acolhe favoravelmente a reacção inicial positiva da Comissão à sua proposta de participar, em diálogo com a Comissão, na estrutura e apresentação de futuros relatórios.

3.4.4. Alguns dos demais pontos examinados em pormenor no ponto 4 infra têm igualmente implicações para o relatório de 1993 e os que se seguirão.

4. Observações na especialidade

4.1. Parceria e envolvimento dos parceiros económicos e sociais

4.1.1. Desde há anos que o Comité vem chamando a atenção para o papel construtivo que os parceiros económicos e sociais poderiam desempenhar em todos os aspectos das intervenções dos Fundos Estruturais. O Comité ficou desapontado com a excessiva concisão desta rubrica do relatório (capítulo III.3), tanto mais que, no seu parecer sobre o anterior relatório (1), recomendara à Comissão que fizesse o ponto da participação concreta dos parceiros económicos e sociais nos vários Estados-membros desde 1989. Uma avaliação deste tipo foi, aliás, realizada pelo próprio Comité e consta de parecer recente (2). Mas, por muito útil que seja, esta avaliação não substitui o estudo mais independente e mais exaustivo que a Comissão poderia realizar.

4.1.2. O Comité emitiu, muito recentemente, um parecer de iniciativa (3) (Relator: E. Masucci) sobre o assunto mais vasto da participação dos parceiros económicos e sociais na política regional comunitária. Ao mesmo tempo que expõe detalhadamente o contributo positivo que os grupos de interesse económico e social podem prestar, o Comité não deixa de esclarecer no parecer que, ao darem esse contributo, esses grupos não pretendem usurpar os poderes de decisão das autoridades eleitas.

4.1.3. O envolvimento futuro dos parceiros económicos e sociais na « parceria » responsável pelas acções dos Fundos Estruturais da Comunidade está regulado no artigo 4º do novo Regulamento-Quadro (CEE 2081/93). Este artigo dispõe, inequivocamente, que a parceria abrangerá tanto a preparação dos Quadros Comunitários de Apoio como a apreciação, o acompanhamento e a avaliação das acções. A redacção do artigo 4º representa um compromisso obtido no Conselho em relação à proposta da Comissão, que era mais explícita e mais próxima das pretensões expressas anteriormente pelo Comité.

4.1.4. Não obstante, a interpretação que o Comité (4) faz da redacção definitiva do artigo 4º é de que ele torna obrigatória a participação dos meios económicos e sociais na concertação estreita entre todos os parceiros « no âmbito das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas existentes próprias de cada Estado-membro ». O Comité, que já tinha chamado a atenção para a actual situação (insatisfatória) que se verifica na Comunidade, acolheu com agrado o novo artigo 4º (5). Contudo, ainda se desconhece de momento em que forma as novas regras serão aplicadas em todos os Estados-membros, parecendo, de acordo com as primeiras indicações, que o alcance da participação, pelo menos num Estado-membro (a Irlanda), se tenha reduzido no novo regime. Convida-se a Comissão a controlar a aplicação da nova legislação relativa à parceria.

4.1.5. Durante a preparação do presente parecer, o Grupo de Estudo visitou a Escócia, tendo podido obter alguma informação em primeira mão sobre a acção ali desenvolvida pelos Fundos Estruturais, incluindo o regime de parceria aplicado. No decurso dos debates, constatou-se que, durante o período de programação 1989-1994, o regime de parceria incidira principalmente na selecção e execução de projectos. Todos reconheceram que o mecanismo da parceria tinha enfermado de peso burocrático excessivo e de falta de agilidade.

Das conversações havidas com representantes do governo central resultou claramente que o governo do Reino Unido não tenciona designar como « interlocutores » oficiais nem as organizações patronais a nível nacional ou regional nem os sindicatos em geral. Significa isto que estas organizações não serão convidadas a participar nas comissões de trabalho dos novos QCA. Entenderá o governo do Reino Unido que o trabalho concreto das diferentes comissões exige uma representação proveniente dos serviços ou agências encarregadas da gestão concreta, que dispõem de conhecimento e experiência de campo adequados do desenvolvimento económico local nas diferentes sub-regiões (só para a Escócia haverá sete QCA durante a nova fase de programação). Por outro lado, foi dado a conhecer que o governo britânico já encetou conversações com as organizações patronais e com os sindicatos a nível nacional e regional num quadro informal mais lato sobre aspectos das intervenções dos Fundos Estruturais e, em particular, nesta fase, sobre a preparação de novos planos regionais.

Este novo regime constitui um grande progresso em relação à prática anterior, na medida em que prevê um procedimento que, pode, de facto, prestar-se a consultas sobre questões estratégicas e ao acompanhamento. O Comité entende, porém, que se fica aquém da participação prevista no artigo 4º e que os comités de parceria formais ainda não são suficientemente independentes.

4.1.6. O Comité insta com a Comissão para que explicite melhor o seu conceito de parceria e que inclua, logo que possível, nos relatórios anuais uma descrição de como a parceria é concretizada em cada Estado-membro e uma avaliação de conformidade com o novo artigo 4º.

4.2. Adicionalidade

4.2.1. De acordo com o Regulamento de coordenação, tal como alterado em Julho de 1993, as normas aplicáveis para determinar a adicionalidade foram revistas, na expectativa de ver diminuir os problemas concretos de verificação. Calcula-se que venha a ser particularmente útil um dispositivo que requer que, antes de se estabelecer qualquer quadro comunitário de apoio, os Estados-membros aprovem os mecanismos de verificação e forneçam dados financeiros de base.

4.2.2. O princípio de adicionalidade é um requisito prévio fundamental para o êxito das acções dependentes dos Fundos Estruturais da União Europeia. O Comité considera de primordial importância que se cumpra a norma estabelecida na legislação atinente aos Fundos Estruturais segundo a qual os Estados-membros manterão a despesa pública estrutural, em todo o território abrangido, a nível idêntico ao registado no período de programação anterior. Além disso, seria conveniente garantir que as prioridades dos Fundos Estruturais correspondessem grosso modo às das despesas estruturais de cada Estado-membro.

4.2.3. Ao aprovar as modalidades a aplicar no futuro, o Comité confia em que a experiência passada não seja descurada e que a colaboração agora prestada pelos Estados-membros conduza a uma verificação satisfatória em todos os casos.

4.3. Concentração

O Comité tem apoiado com coerência o princípio de concentração dos recursos previsto na reforma de 1988 e, mais recentemente, previsto nos regulamentos sobre os Fundos Estruturais e outras iniciativas. Tendo em consideração a importância deste aspecto, o Comité entende que a Comissão não lhe dá a devida atenção no relatório de 1992. Seria interessante, por exemplo, saber se a concentração e outros princípios são mantidos quando se dá um reenquadramento rápido em outro mecanismo de apoio.

4.4. Avaliação do impacte das intervenções dos Fundos Estruturais

O Comité aprecia o extenso capítulo do relatório (capítulo III.2) referente à avaliação do impacte da ajuda comunitária. Tendo em conta a quase impossibilidade de quantificar a eficácia em termos puramente económicos, são extremamente úteis, para ilustrar os efeitos produzidos, os exemplos de avaliações temáticas e técnicas dados. O Comité exorta a Comissão a promover mais « estudos de casos », de forma a exemplificar o impacte através de um leque de acções mais vasto. A longo prazo, a prova mais cabal do impacte das intervenções dos Fundos Estruturais seria que deixasse de haver necessidade da sua ajuda.

4.5. Impacte de outras políticas

4.5.1. O Comité regozija-se com o facto de a Comissão, ao abrigo do novo Regulamento de Coordenação e em conformidade com o Tratado de Maastricht, ter de apresentar, de três em três anos, um relatório sobre os progressos realizados na prossecução do objectivo fundamental dos Fundos Estruturais, isto é, o reforço da coesão económica e social na Comunidade. O relatório versará sobre a contribuição dos Fundos Estruturais e será acompanhado de propostas condizentes para outras políticas comunitárias com repercussões na coesão. O Comité presume que seja consultado oportunamente sobre o novo relatório.

4.5.2. Como o Comité já teve ocasião de fazer notar, se a política regional deveras se centra no desenvolvimento regional, já não é verdade que o desenvolvimento regional dependa unicamente da política regional. Por isso, apoia energicamente a iniciativa em questão, que responde a um pedido várias vezes reiterado.

4.6. Impacte regional intranacional

4.6.1. O Comité já teve o ensejo de chamar a atenção para o acentuar das disparidades económicas entre as diversas regiões dentro de cada Estado-membro, pelo que lamenta que o relatório não dê qualquer indicação sobre se a situação melhorou graças à política comunitária ou se continuou a piorar.

4.6.2. Tanto em casos de melhoria como em casos de deterioração da situação, é bem possível que o grau de coordenação das políticas comunitárias com as políticas nacionais, regionais e outras políticas da iniciativa dos Estados-membros seja um factor importante; só que o relatório é omisso em tal matéria. O Comité convida a Comissão a fornecer dados sobre o impacte inter-regional interno, nos Estados-membros, dos gastos comunitários afectados às políticas regionais. Seria de ainda maior utilidade comparar o perfil destes gastos com o dos do próprio Estado-membro.

4.7. Utilização para investimento das ajudas do ambito do Objectivo 5a)

4.7.1. O Comité verifica que a concessão de indemnizações compensatórias para os agricultores das zonas desfavorecidas continua a ser a medida mais importante, em termos financeiros, do Objectivo 5a).

4.7.2. A limitada absorção de ajuda para investimento parece dever-se às incertezas relativamente à reforma da PAC e aos resultados das negociações do GATT. O Comité está confiante em que no futuro os investimentos possam desempenhar um papel mais dinâmico e eficaz.

Feito em Bruxelas, em 27 de Abril de 1994.

O Presidente

do Comité Económicoe Social

Susanne TIEMANN

(1) JO nº C 161, de 14. 6. 1993, pp. 46 a 50.

(2) JO nº C 127 de 7. 5. 1994.