Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Plano de acção para a política dos consumidores 1999-2001"

(1999/C 209/01)

Em 7 de Dezembro de 1998 a Comissão decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 198.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Plano de acção para a política dos consumidores 1999-2001".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 18 de Maio de 1999 (relator: K. Anderson).

No decorrer da 364.a reunião plenária de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessão de 26 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou, por 88 votos a favor, 2 contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. No plano de acção em apreço a Comissão apresenta as suas intenções no domínio da política dos consumidores para os próximos três anos. A Comissão define três objectivos principais para habilitar os consumidores a desempenharem um papel activo no Mercado Único comunitário.

1.2. O primeiro é assegurar uma voz mais activa aos consumidores em toda a UE. As organizações de consumidores serão chamadas a prestar um contributo importante e poderão contar com o apoio da Comissão Europeia.

1.3. O objectivo seguinte é garantir um nível elevado de saúde e de segurança para os consumidores da UE, o que passa, nomeadamente, por análises sistemáticas dos riscos.

1.4. A Comissão apresenta como último objectivo principal o pleno respeito dos interesses económicos dos consumidores da UE. Neste ponto, a tónica é colocada sobre a actualização da legislação vigente, sendo indispensável encontrar um equilíbrio adequado entre abordagens reguladoras e não-reguladoras.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité acolhe favoravelmente a abordagem utilizada para a elaboração deste programa de acção. A Comissão realizou previamente uma análise histórica da política de consumidores adoptada até à data, seguida por uma consulta informal, designadamente, dos Estados-Membros e das organizações de consumidores.

2.1.1. O Comité defendeu repetidas vezes no passado a conveniência de efectuar uma avaliação adequada do último programa de acção antes de lançar um novo(1). A análise histórica não pode, no entanto, ser considerada uma verdadeira avaliação. Embora seja apresentada uma boa descrição do desenvolvimento da política do consumidor, também teria sido útil uma autêntica avaliação do último programa. O programa anterior era muito ambicioso e importa saber por que não foram alcançados certos objectivos ou não foram salientados determinados temas.

2.2. O Tratado de Amesterdão aumentou as possibilidades de uma política eficaz dos consumidores. O ponto fulcral continua a ser um elevado nível de protecção dos consumidores. Além disso, a política de integração (é preciso ter em conta, nas demais políticas comunitárias, os requisitos em matéria de protecção dos consumidores) é agora expressamente mencionada no artigo 153.o (ex-artigo 129.o-A) do Tratado. Também o facto de ter entretanto entrado em vigor, por decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, um quadro geral para acções comunitárias a favor dos consumidores constitui uma base sólida para a acção futura.

2.3. De uma maneira geral, o Comité considera que a Comissão apresenta um programa porventura ambicioso, mas realista em comparação com os anteriores. O Comité constata igualmente com agrado que o programa conta com o apoio de toda a Comissão. O programa não pretende criar expectativas exageradas, procurando sim proporcionar de maneira pragmática o quadro dentro do qual se poderá continuar a dar expressão concreta à política dos consumidores na UE.

2.4. O Comité concorda plenamente com a utilização do conceito de "política dos consumidores". No passado era comum falar-se de política de protecção dos consumidores, o que sugeria uma abordagem "tutelar" e não reflectia adequadamente o facto de que o consumidor é um membro de pleno direito do nosso sistema socioeconómico e o papel activo que ele próprio pode desempenhar. Tal não significa que não seja necessária a protecção dos interesses do consumidor em diversos domínios e em toda a espécie de circunstâncias. Por muito que os consumidores se comportem como cidadãos emancipados, muitas vezes a sua capacidade de exercer influência é limitada e torna-se necessário recorrer a regulamentação ou à intervenção das autoridades. É, pois, correcto afirmar que apesar de um pano de fundo em evolução, os objectivos fundamentais da política dos consumidores e os direitos do consumidor se mantêm em grande parte inalterados.

2.5. No primeiro capítulo é apresentado um esboço das transformações que se verificam na sociedade e do contexto em que deve ser inscrita a política dos consumidores. O Comité concorda com esta descrição mas gostaria que fosse mais enfatizada a perspectiva internacional/mundial. Em face da internacionalização, muitas questões reclamam uma abordagem a nível mundial, mais do que apenas nacional ou comunitário. Este ponto deveria receber maior destaque.

2.5.1. O Comité insiste na necessidade de os interesses dos consumidores serem adequadamente respeitados no contexto internacional e de os representantes dos consumidores terem, ou de se lhes permitir ter, condições para desempenharem a esse nível o seu papel. Em particular nas relações comerciais multilaterais e bilaterais importa conceder um estatuto de pleno direito aos chamados "consumer concerns"; trata-se tanto de assuntos relacionados com a segurança e a saúde como de interesses económicos e jurídicos. O Comité nota ainda com satisfação que o TACD(2) ("Transatlantic Consumer Dialogue"), criado em parte por iniciativa do Comité, já revelou claramente o seu valor e apela à Comissão para que continue a apoiar este diálogo.

2.6. No quadro do alargamento da UE a Comissão terá de garantir que a política dos consumidores e as disposições relativas a essa política serão adequadamente articuladas. Deverá dar-se especial atenção e apoio às possibilidades dos países candidatos de implementarem rapidamente a legislação comunitária em matéria de consumidores e de lhe darem expressão concreta. O apoio a organizações de consumidores independentes nesses países permanece, por isso, um ponto importante.

2.7. A Comissão pretende consagrar um papel importante à auto-regulação, ou seja, ao diálogo entre consumidores e empresas. O Comité referir-se-á em maior pormenor a este assunto no ponto 3.3 do presente parecer. A esta luz torna-se surpreendente ler, no primeiro parágrafo do programa, que se espera "uma nova maturidade da parte dos consumidores e seus representantes" e que estes devem "compreender as interligações entre os seus próprios interesses e os dos demais intervenientes". O Comité não compreende em que se baseiam tais afirmações, quando é certo que as organizações de consumidores da Europa estão plenamente conscientes das suas responsabilidades para com o ambiente e a sociedade em geral.

2.8. A Comissão tem razão ao referir a importância crescente da prestação de serviços e ao afirmar que a oferta cada vez mais complexa, menos homogénea e menos transparente de serviços acarreta outros problemas. O Comité concorda que é necessário dar especial atenção aos serviços, especialmente aos de interesse geral, que se encontram num processo de liberalização, e aos serviços financeiros complexos.

2.8.1. O Comité reconhece que a liberalização dos serviços de interesse geral pode ter vantagens para os consumidores, mas crê também que, num processo de liberalização, é necessário um quadro legislativo adequado, assim como fiscalização activa, para evitar que a liberalização progrida num sentido indesejado.

2.9. O Comité toma também nota das alterações geralmente encaradas como consequência da evolução da chamada "Sociedade da Informação". O Comité está de acordo com a afirmação de que é cada vez mais necessário assegurar que o quadro legislativo existente não fique desactualizado, especialmente no que respeita ao comércio electrónico. Naturalmente deverá prever-se a necessária flexibilidade, para dar resposta às rápidas alterações que poderão ocorrer. O Comité não deseja aprofundar mais esta matéria, mas remete para o parecer recentemente adoptado sobre a "Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a certos aspectos jurídicos do comércio electrónico no mercado interno" (CES 187/99).

2.9.1. O comércio electrónico é, por excelência, um tema que reclama uma abordagem internacional. Neste contexto, o Comité gostaria de remeter para o que, no ponto 2.5 deste parecer, se afirma a respeito da representação adequada dos interesses dos consumidores nos fóruns internacionais(3).

3. Uma voz mais activa para o consumidor em toda a União Europeia

3.1. O Comité constata com agrado que a Comissão atribui um papel importante às organizações de consumidores e que estas continuarão a ser auxiliadas financeiramente, de modo a poderem exercer as suas actividades. É importante que sejam aplicados critérios inequívocos para determinar a elegibilidade para este apoio. Os critérios do quadro geral citado no ponto 2.2 afiguram-se adequados para tal fim. É evidente que deve sempre garantir-se que as organizações de consumidores sejam independentes e possam tomar posição com independência. Desnecessário é dizer que esse apoio financeiro deverá ser aplicado de maneira eficiente. Uma ideia interessante é a de conceder o apoio financeiro, nomeadamente, a projectos apresentados por associações de cooperação entre organizações. Deste modo será porventura possível obviar a uma excessiva dispersão de recursos.

3.1.1. O Comité congratula-se pelo facto de que a Comissão, em conformidade com o artigo 13.o do quadro geral, e com o fim de incrementar a transparência da sua actuação, publicará anualmente um relatório detalhado sobre os auxílios financeiros concedidos a organizações e projectos. A este relatório justificativo poderiam anexar-se os resultados alcançados por cada projecto.

3.2. O Comité está consciente de que em diversos Estados-Membros o auxílio financeiro às organizações de consumidores é extremamente limitado, o que origina que essas organizações não possam cumprir cabalmente o papel social que delas é esperado. Além disso, no passado, alguns dos projectos subsidiados tiveram forte dimensão nacional.

3.2.1. Por um lado, o Comité considera compreensível que a Comissão não queira assumir as responsabilidades das autoridades nacionais; por outro lado, o incumprimento por parte dos Estados-Membros origina limitações que se repercutem à escala comunitária (por exemplo, no plano da normalização). Os Estados-Membros deveriam ter mais consciência de que um maior apoio financeiro às organizações de consumidores não é um luxo.

3.3. A Comissão pretende conceder prioridade ao diálogo entre as empresas e os consumidores para chegar a acordos comunitários de auto-regulação. O Comité constata que, na conjuntura actual, com circunstâncias em constante mutação, a legislação não poderá ser sempre eficaz e que formas mais flexíveis de regulamentação poderão encerrar maiores possibilidades. Além disso, as possibilidades de cumprimento da legislação suscitam algumas reservas, assim como os custos que lhe andam associados. É por isso que o Comité deseja adoptar uma atitude positiva quanto ao diálogo e à auto-regulação.

3.3.1. No entanto, considera útil formular uma série de considerações. O conceito de "auto-regulação" é bastante heterogéneo, variando de acordos bilaterais vinculativos que podem ser considerados de aplicação geral até códigos de conduta de empresas particulares. Nos últimos anos, a auto-regulação revelou bons resultados em diversos Estados-Membros. A concertação directa, frequentemente de base voluntária, entre organizações representativas de empresas e das associações de consumidores revelou-se um bom substituto das disposições jurídicas. Neste contexto, é importante que os parceiros se conheçam, que tenham confiança uns nos outros e que possam partir do princípio de que os acordos serão respeitados. É também importante que os acordos incluam normas tanto para resolução de diferendos como para a adopção de sanções efectivas, por exemplo, mediante uma terceira parte neutra e previamente acordada nos casos em que uma das partes infrinja ou deixe de cumprir o acordo. Nestes casos, o contexto social, cultural e jurídico desempenha um papel importante.

3.3.2. A consecução destes objectivos a nível comunitário não será fácil. Para além do facto de nem todos os Estados-Membros estarem familiarizados com a auto-regulação, a Comissão terá de determinar um quadro muito preciso antes que o diálogo possa ser iniciado. Neste quadro devem ser especificados inequivocamente condições e prazos. Deverá ser também claro desde o princípio qual o procedimento a adoptar no caso de as partes interessadas não chegarem a acordo. Deverá a Comissão apresentar as suas próprias medidas? O Comité adverte que poderá ser necessário dispor de um instrumento de pressão para compensar a falha de coercividade.

3.3.3. O Comité deseja também chamar a atenção para os encargos consideráveis que os diálogos organizados podem comportar para as associações de consumidores e para as empresas interessadas em termos de recursos financeiros e humanos. O Comité apela à Comissão que adopte medidas financeiras adequadas a favor daquelas actividades, para realizar e fazer adaptar esses códigos.

3.3.4. Por outro lado, a opção da auto-regulação não deverá conduzir a que seja negligenciada a adopção de medidas legislativas, onde estas se revelem necessárias.

4. Um nível elevado de saúde e de segurança para os consumidores da UE

4.1. Nos últimos anos, vários escândalos associados à alimentação provocaram grande comoção. Muitos interrogam-se quanto à segurança dos produtos alimentares, incluindo a utilização de novas técnicas, como no caso dos OGM (organismos geneticamente modificados). A Comissão considera com razão que não se trata de um tema meramente comunitário e que é necessária uma abordagem comum e um consenso a nível mundial. Para o Comité é importante que o princípio de precaução continue a ser o fio condutor da posição da UE nos fóruns internacionais, como a OMC. Convém, por um lado, perguntar se os critérios científicos serão só por si suficientes. Por outro lado, o princípio da precaução não tem de ser apenas científico, podendo igualmente basear-se em critérios sociais.

4.2. Uma reavaliação da legislação existente em matéria de segurança e saúde, com o fito de uma melhor adaptação à evolução mais recente, justifica-se por si própria. Cumpre, porém, garantir que isto não conduza a níveis de qualidade mais baixos. De maneira geral, o Comité recomenda o emprego de um conceito do tipo "renovação regulamentar" para indicar que os objectivos e o nível da legislação se manterão no mínimo idênticos.

5. Pleno respeito dos interesses económicos dos consumidores da UE

5.1. O Comité constata que a Comissão declara querer um mercado interno para serviços financeiros que seja favorável aos consumidores. O Comité observa a esse respeito que vários produtos financeiros, devido, nomeadamente, à sua natureza, são pouco transparentes. Ao mesmo tempo, muitos consumidores vêem-se cada vez mais na necessidade de se encarregarem pessoalmente de certas tarefas, especialmente em matéria de previdência e segurança no futuro, caso das pensões e seguros (de vida). Se o consumidor médio já se mostra pouco inclinado a mudar de organismo financeiro ou de seguradora, por falta de transparência da oferta a nível nacional, muito menos o será num contexto comunitário. Além disso, os aspectos fiscais tornam esta questão ainda mais complicada.

5.2. O Comité considera razoável que a Comissão deseje adaptar a legislação vigente em matéria de crédito ao consumo aos métodos e às práticas existentes. No entanto, o Comité é de opinião que isto não deve conduzir ao afrouxamento das obrigações das entidades de crédito. Neste contexto, o Comité entende ser justificada a atenção a dar à luta contra o endividamento excessivo.

5.3. O Comité acompanha com interesse o modo como a Comissão integrará os interesses económicos dos consumidores nas outras políticas comunitárias. No passado, foram várias vezes apresentadas sugestões no sentido de o ponto de vista do consumidor ser sistematicamente articulado. Assim, cada medida política poderia ser acompanhada de uma "avaliação do impacto sobre os consumidores". A formulação adoptada para a concretização da integração é no mínimo prudente. Uma frase como "Pretende-se com isso conseguir uma melhor compreensão da natureza dos interesses dos consumidores por parte dos responsáveis políticos" é prova de grande circunspecção.

5.3.1. O Comité concede de antemão o benefício da dúvida à Comissão no que concerne à realização da política de integração e espera que a comissária responsável pela política dos consumidores continue a chamar a atenção dos seus colegas para esta matéria.

5.4. Chama a atenção o facto de a Comissão só brevemente mencionar a posição dos grupos de consumidores vulneráveis. Importa, contudo, reconhecer que nem toda a gente dispõe de autonomia e segurança suficientes para fazer as suas próprias escolhas e tomar decisões responsáveis. Há grandes grupos que não podem fazê-lo, ou apenas em menor medida, por falta de meios ou de conhecimentos ou por situações de atraso social e/ou cultural. Esses grupos de consumidores vulneráveis merecem especial atenção; trata-se especialmente dos deficientes, dos expatriados, dos beneficiários de prestações sociais ou de rendimentos mínimos e também das crianças. O Comité sugere à Comissão que proponha uma política específica sobre esta matéria.

6. Conclusão

6.1. O Comité constatou que a DG XXIV publicou recentemente um relatório anual sobre 1997. O Comité considera acertada a publicação de um relatório anual e sugere à Comissão que, nesse relatório, fará sistematicamente o ponto da situação das linhas de acção mencionadas no programa.

Bruxelas, 26 de Maio de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Parecer do CES sobre o quadro geral das acções comunitárias a favor dos consumidores - JO C 235 de 27.7.1998. Parecer do CES sobre prioridades da política dos consumidores (1996-1998) - JO C 295 de 7.10.1996.

(2) Parecer do CES sobre a Parceria Económica Transatlântica - JO C 407 de 28.12.1998.

(3) JO C 169 de 16.6.1999.