Parecer sobre a situação económica em 1995 - Aspectos conjunturais e estruturais do emprego

(96/C 18/16)

Em 30 de Março de 1995, decidiu o Comité Económico e Social, ao abrigo do segundo parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre a situação económica em 1995 - Aspectos conjunturais e estruturais do emprego.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários emitiu parecer em 27 de Setembro de 1995, de que foi relator R. Ramaekers.

O Comité Económico e Social adoptou, na 329ª Reunião Plenária (sessão de 26 de Outubro de 1995), o presente parecer, por maioria, com 23 votos contra e 40 abstenções.

1. Introdução

1.1. Neste fim de século, a redução do desemprego aparece como o principal desafio a enfrentar pelas economias europeias. Surgido logo a seguir ao primeiro choque petrolífero, em finais de 1973, o desemprego não parou de aumentar, passando de 3 % da população activa europeia para mais de 11 % em 1994. Para além do subaproveitamento dos meios de produção e do desperdício de recursos humanos que representa, o desemprego ameaça, nos nossos dias, a coesão do modelo social europeu e arrisca-se a desestabilizar as estruturas democráticas. Põe, portanto, em causa o êxito do mercado interno e, a prazo, a realização da união económica e monetária.

1.2. A evolução do desemprego resulta de uma conjunção de influências múltiplas de natureza sociodemográfica, tecnológica e económica, que condiciona quer a evolução da população activa quer a capacidade de o crescimento criar emprego. Assim sendo, para além da racionalização e da modernização do aparelho produtivo que se verifica em muitos sectores e da resultante sub-utilização de recursos humanos - sem que sejam criados noutros os empregos compensatórios necessários à reabsorção do desemprego -, é necessário procurar as razões da actual situação na insuficiente propensão para investir no capital de produção criador de emprego.

1.3. Apesar das perspectivas económicas favoráveis para os próximos dois anos, o desemprego comunitário corre o risco de estabilizar a níveis demasiado elevados : se a retoma económica evoluir como previsto, a componente cíclica do desemprego, estimada em 2 % da população activa, será absorvida daqui a dois anos. Noutros termos, em 1997, 9 % da população activa da Comunidade estará ainda sem emprego.

1.4. A estratégia económica e social definida no Livro Branco e reiterada nas « Grandes Orientações de Política Económica dos Estados-Membros e da Comunidade » mantém a sua actualidade. A redução significativa do desemprego até ao ano 2000 pressupõe um processo não inflacionista de crescimento a médio prazo, apoiado num quadro macroeconómico são e estável criado pelo investimento. Complementarmente, dever-se-ão pôr em prática reformas estruturais com vista a aumentar o potencial de crescimento endógeno das economias comunitárias e a melhorar o funcionamento do mercado de trabalho, de modo a gerar um modelo de crescimento com maior intensidade de emprego.

1.5. O Comité congratula-se com as decisões tomadas pelo Conselho Europeu de Essen, de Dezembro de 1994, que confirmaram a vontade de dar prioridade à luta contra o desemprego, através da definição dos grandes eixos de um plano de acção para promover o emprego. Convida, assim, os Estados-Membros a concretizarem o mais depressa possível, no respectivo programa plurianual de luta contra o desemprego, as suas intenções em relação aos 5 pilares de reforma estrutural definida em Essen. O procedimento de vigilância multilateral das evoluções e das políticas em matéria de emprego na União - proposto pela Comissão ao Conselho () no quadro do artigo 103º do Tratado - irá permitir aumentar a eficácia das políticas actualmente em vigor, bem como a sua coerência no conjunto, e levar a que o emprego se torne o elemento central da política económica europeia. Nesta óptica, o Comité apoia a proposta da Comissão () que visa instituir uma nova abordagem que favoreça uma colaboração mais estreita entre a Comissão e os Estados-Membros em matéria de análise, investigação, cooperação e acção no domínio do emprego e do mercado do trabalho.

1.6. A redução do desemprego dependerá, para além disso, da prossecução e difusão do crescimento económico mundial. A este propósito, as últimas turbulências no mercado de câmbios sublinham a necessidade de uma melhor cooperação internacional tanto a nível das políticas económicas como a nível das trocas comerciais. No contexto da liberalização das trocas e dos fluxos de investimento, apenas a cooperação internacional permitirá atingir um crescimento duradouro e criador de emprego. As políticas não-cooperativas servem os interesses dos especuladores, enfraquecem os instrumentos das políticas económicas e travam o crescimento.

1.6.1. É necessário, portanto, reforçar o sistema comercial aberto e encontrar, rapidamente, no quadro da OMC, soluções de apaziguamento das tensões comerciais particulares. Convém, em especial, contrariar as tendências para práticas de intervenção unilateral e trocas bilaterais discriminatórias, ainda demasiado numerosas, e alcançar a abertura dos mercados nacionais.

1.6.2. No que diz respeito aos mercados financeiros, o sistema de vigilância multilateral deverá ser reforçado, devendo-se obter uma maior transparência no que diz respeito à situação financeira quer dos operadores privados quer dos públicos, de modo a evitar as crises e melhorar o desempenho dos sistemas financeiros. Finalmente, importa criar mecanismos de financiamento de emergência destinados a estabilizar a situação económica dos países vítimas de crises financeiras. Com este propósito, o G7, que se reuniu entre 15 e 17 de Junho em Halifax, confiou, efectivamente, ao FMI a tarefa de despistar as crises financeiras potenciais e decidiu duplicar o fundo de intervenção de emergência para 50 milhões de dólares.

1.7. À escala europeia, a instabilidade monetária demonstrou que a realização da União Económica e Monetária - embora não constitua garantia contra as turbulências a nível mundial - é o melhor caminho para, a prazo, assegurar aos países da Comunidade um crescimento forte, estável e duradouro.

1.7.1. Nesta perspectiva, o Comité Económico e Social apela a uma melhor cooperação monetária e convida cada Estado-Membro a aplicar as políticas que permitam reunir as condições necessárias à passagem à fase final da União Monetária. Esta cooperação monetária encontra-se, no entanto, condicionada pelo estabelecimento, no SME, de paridades que reflictam correctamente as situações económicas relativas dos diferentes Estados-Membros.

1.7.2. Se é verdade que a viabilidade do mercado único exige a criação da moeda única, não é menos verdade que o Comité se sente na obrigação de alertar contra os efeitos deflacionários das rigorosas políticas monetárias e orçamentais que acompanham o processo de convergência. Estas políticas devem ser compensadas com a pronta aplicação dos programas de investimento reconhecidos como prioritários na Cimeira de Essen.

2. Situação conjuntural e políticas macroeconómicas

2.1. Após a publicação, no final de 1994, do « Relatório Económico Anual 1995 » da Comissão (), a situação conjuntural a nível internacional e na Comunidade alterou-se significativamente, tendo a realidade confirmado as apreensões do Comité Económico e Social. Em parecer de 30 de Março de 1995 sobre o « Relatório Económico Anual de 1995» (), o Comité moderava o optimismo da Comissão e salientava que os pressupostos de um ritmo de crescimento sustentável para 1995 e 1996 se não verificavam. Em particular, sublinhava o Comité as implicações da instabilidade monetária para a componente externa do crescimento na Europa e as incertezas quanto ao dinamismo da componente interna, especialmente no tocante ao consumo das famílias, considerado como compensador da desaceleração da procura externa, até aqui o motor do crescimento.

2.2. A instabilidade monetária que sacudiu os mercados de câmbios enfraqueceu de facto o ritmo de crescimento na Europa, trazendo consigo riscos potenciais de destruição do mercado único. Mas mais do que a instabilidade monetária, é a evolução das despesas de consumo, mais fraca do que o previsto, que é citada pela OCDE para justificar a revisão em baixa das suas previsões de crescimento.

2.3. Embora a Comissão e a OCDE prevejam apenas uma ligeira desaceleração do crescimento económico para 1996, o Comité Económico e Social considera a situação económica actual preocupante a vários níveis :

- Para começar, as pressões sobre certas divisas no SME parecem ligadas à degradação da confiança dos mercados nas políticas económicas a empreender, particularmente, a falta de credibilidade dos programas de ajustamento orçamental e dos objectivos de inflação reduzida.

- De igual modo, o comportamento dos mercados de câmbios tornou evidente a falta de coordenação de políticas económicas quer a nível europeu quer internacional. A nível europeu importa que os Estados-Membros tratem a sua política cambial como um problema de interesse comum.

2.4. A consequência mais preocupante desta instabilidade para a economia europeia é o risco de se entrar num ciclo de crescimento demasiado curto para estimular o emprego de modo duradouro. Consequentemente, no estado actual da conjuntura, o Comité Económico e Social considera que a política económica deverá esforçar-se, prioritariamente, por prevenir toda e qualquer evolução que possa comprometer a prossecução do processo de crescimento e de criação de emprego.

2.4.1. Em matéria orçamental, o Comité Económico e Social subscreve as « Grandes Orientações de política económica da União » e apela a um reforço da credibilidade das políticas orçamentais, particularmente nos Estados-Membros em que a moeda se desvalorizou. Nestes países, a política orçamental deverá ajudar a acalmar as antecipações inflacionistas e reduzir a instabilidade das taxas de câmbio, a fim de criar as condições para uma redução das taxas de juro reais a curto e a longo prazo, promovendo, assim, o investimento e o emprego. O Comité Económico e Social continua, contudo, convencido de que, a médio prazo, a credibilidade das políticas de saneamento e, de um modo geral, a satisfação dos critérios de Maastricht, se encontram condicionadas pelo grau de convergência real dos Estados-Membros : a melhoria do desempenho económico e a redução do desemprego tornariam mais credível, nos mercados financeiros, a vontade política de certos Estados-Membros de proceder aos ajustamentos necessários para passar à terceira fase da UEM.

2.4.2. O Comité Económico e Social reitera o seu apelo aos governos dos Estados-Membros para que aproveitem a ocasião oferecida pelo crescimento económico sustentado e pela baixa das taxas de juro reais a longo prazo para proceder aos ajustamentos orçamentais estruturais necessários, a fim de se voltar a níveis de endividamento comportáveis a médio prazo. Os esforços de redução dos défices estruturais serão tanto mais fáceis de suportar quanto sejam empreendidos numa fase de expansão da actividade económica, embora, durante esses períodos, os efeitos automáticos da redução dos défices incitem menos à actuação nesse sentido.

2.4.3. O Comité Económico e Social insiste em que estes saneamentos sejam socialmente equilibrados. É o conjunto dos rendimentos que deve participar no esforço de saneamento e os mais desfavorecidos devem ser protegidos. Além disso, os esforços de saneamento não devem pôr em causa os níveis de protecção social. O Comité Económico e Social reconhece, aliás, a necessidade de adaptar o funcionamento dos sistemas de protecção social ao novo contexto demográfico, tecnológico e económico, a fim de garantir a todos a segurança de vida e evitar a ruptura das solidariedades essenciais à coesão social. A deterioração da balança demográfica e o carácter endémico do desemprego em massa, em particular, puseram em evidência a dificuldade de manter os modelos de solidariedade financiados exclusivamente pelo trabalho. Dever-se-ão encontrar fontes alternativas de financiamento, o que, no contexto europeu de integração económica e monetária, implica uma melhor coordenação em matéria de política social e fiscal.

2.5. O Comité Económico e Social considera, por outro lado, que as políticas económicas devem ser doseadas em função da situação específica de cada país.

2.5.1. Nesta conformidade, o Comité Económico e Social regojiza-se com a baixa generalizada das taxas de juro nos países onde a moeda se valorizara e onde os riscos de inflação diminuíram. Estes países devem, com efeito, aproveitar as margens de manobra que lhes são oferecidas para sustentar o crescimento e facilitar, deste modo, a redução dos défices orçamentais e do desemprego. Se a baixa das taxas de juro a curto prazo for progressiva e ordenada, a credibilidade da política monetária não será posta em causa e o valor externo da moeda pode, mesmo, sair reforçado.

2.5.2. Além disso, no contexto actual, a evolução do rendimento disponível real - preservando, sempre, a rentabilidade dos investimentos - deverá permitir tornar solvente a procura de consumo das famílias e, assim, sustentar o crescimento e a criação de emprego. Com efeito, é evidente que nos países onde as taxas de juro real a longo prazo diminuiram sensivelmente e onde a capacidade de autofinanciamento das empresas continua a ser grande, as decisões de investimento terão por base, essencialmente, as perspectivas de evolução da procura, em particular da procura dos consumidores.

2.5.3. Assim sendo, a curto prazo, políticas mais expansionistas nos países de moeda estável permitirão compensar e facilitar as políticas restritivas, decididamente orientadas para a redução das tensões inflacionistas, dos países que sofreram desvalorização das suas moedas. É verdade que, nesta fase, esses países beneficiam largamente da desvalorização (produto de base - aço, bens manufacturados, turismo, etc.), de modo que será difícil persuadi-los a mudar de actuação. Não obstante, é necessário perceber que, sendo as políticas macroeconómicas doseadas em função das situações específicas dos Estados-Membros, o resultado será um equilíbrio que garantirá o nível de crescimento a médio prazo da actividade económica europeia, facilitando os esforços de ajustamento necessários para a passagem à terceira fase da União Económica e Monetária.

2.6. Por fim, indo ao encontro das conclusões do relatório da Comissão Temporária para o Emprego, do Parlamento Europeu, sobre « Uma estratégia coerente de emprego para a União Europeia » (relator : Ken Coates), o Comité Económico e Social insiste na necessidade de compensar os efeitos deflacionistas da observância dos critérios de Maastricht com o alargamento dos instrumentos financeiros da União, em particular o Fundo Europeu de Investimento, a fim de realizar a política de investimento destinada a reforçar a competitividade da economia europeia e a criar emprego a longo prazo.

3. O emprego na Europa : situação e perspectivas

3.1. Ao longo do período de 1991-1994, a União Europeia perdeu metade dos 10 milhões postos de trabalho criados entre 1985 e 1990. Nunca, após a guerra, a Europa conhecera perdas tão grandes de emprego. Assim, e apesar do abrandamento do crescimento da população activa no mesmo período (devido ao prolongamento do tempo passado no sistema educativo, às políticas favoráveis à reforma antecipada e ao aumento do número de desempregados « desencorajados »), a taxa de desemprego comunitária atingiu o nível recorde de 11,2 % da população activa, em 1994.

3.2. No parecer sobre o « Relatório Económico Anual de 1995 », o Comité Económico e Social sublinhava o ser estacionária a situação no mercado do emprego, apesar da melhoria conjuntural contínua verificada desde o fim de 1993. De facto, a situação no mercado de trabalho estabilizou em meados de 1994. Desde então, a taxa de desemprego manteve-se mais ou menos constante, oscilando entre 11 %, em Abril, e 10,7 %, no mês de Julho de 1995, isto é, ligeiramente abaixo da taxa histórica da Primavera de 1994. Este resultado explicar-se-á em parte pelo aumento da taxa de actividade nos meses que se seguiram à retoma da criação líquida de emprego no mercado de trabalho. Este fenómeno foi acompanhado por um aumento da população activa, limitando, assim, o efeito da criação de postos de trabalho sobre o desemprego.

3.3. Na realidade, parece que a capacidade da economia comunitária para transformar a retoma em postos de trabalho não se modificou sensivelmente durante os últimos vinte anos : com um crescimento médio anual da produtividade estimado em 2 % e um crescimento do produto interno bruto comunitário que rondaria os 3 %, a Comissão prevê para este ano e para o próximo, um crescimento do emprego de cerca de 1 % por ano, o que corresponde a uma criação líquida de cerca de 3 milhões de postos de trabalho em dois anos. Metade do emprego criado será absorvido pelo aumento da população activa. Consequentemente, a retoma permitirá a cerca de 1,6 milhões de desempregados encontrar um emprego, o que corresponde a uma baixa do desemprego de 11,2 %, em 1994, para 10,1 %, em 1996.

3.4. Estas médias escondem situações muito diferentes consoante os Estados-Membros, a idade, o sexo ou, ainda, a qualificação. Assim, a taxa de desemprego varia entre 24 % em Espanha e 18 % na Finlândia e menos de 4 % na Áustria e no Luxemburgo, onde o desemprego se reveste de um carácter atípico. Estes números, por sua vez, escondem diferenças bastante acentuadas entre regiões. Das mulheres activas, 12,9 % estão desempregadas contra 9,7 % dos homens. Mais de 20 % dos jovens entre 18 e 25 anos não têm emprego, existindo grandes diferenças entre países : assim , a taxa de desemprego dos jovens na Alemanha não é superior à média nacional (8,6 % contra 8,4 % de média), enquanto em Espanha é duas vezes superior (45 % contra 24,1 % de média nacional).

3.5. O Comité está consciente de que as comparações entre Estados-Membros devem ser interpretadas com prudência : com efeito, as estatísticas não podem levar em consideração o peso dos comportamentos nacionais, como a importância dos trabalhadores desencorajados que já não constam das listas de desempregados, o número de trabalhadores a tempo parcial involuntários, ou ainda o efeito dissuasor dos sistemas fiscais e jurídicos de certos Estados-Membros sobre o trabalho da mulher casada. Estas situações díspares acentuam, contudo, a necessidade de os Estados da Comunidade aplicarem medidas adaptadas às especificidades dos seus sistemas de emprego e à estrutura do seu desemprego (sectores de actividades e populações atingidas), se pretenderem contribuir para uma redução substancial do desemprego.

3.6. Por fim, as estatísticas nacionais não reflectem as diferenças regionais, frequentemente bastante acentuadas. Assim, em Itália, a taxa de desemprego é de 7 % da população activa no norte do país e de 20 % no sul; nos novos Laender, o desemprego atinge, por vezes, 15 a 20 % da população activa.

4. As políticas estruturais de luta contra o desemprego

4.1. O apoio ao investimento, o reforço da competitividade e a ajuda às PME

4.1.1. O retorno à utilização das capacidades de produção existentes, até 1997, permitirá absorver a componente cíclica do desemprego, estimada em 2 % da população activa. O crescimento, embora necessário, não será, assim, suficiente para atingir o objectivo fixado no Livro Branco : a criação dos 15 milhões de postos de trabalho necessários para reduzir o desemprego a metade até ao ano 2000. A redução do desemprego dito « clássico », estimado em 9 % da população activa, implicará a criação de novos postos de trabalho através do aumento das capacidades de produção.

4.1.2. Por consequência, a política macroeconómica deve proporcionar um ambiente favorável aos investimentos inovadores e criadores de emprego, esforçando-se por garantir a sua rentabilidade e permitindo, ao mesmo tempo um crescimento suficiente da procura final, a fim de criar o clima de confiança necessário ao investimento.

4.1.3. A mais longo prazo, a política industrial deve prosseguir as reformas estruturais tendentes a reforçar o potencial endógeno de crescimento da economia europeia. Nesta óptica, o Comité considera que a aplicação dos programas de investimento prioritários acordados em Essen deve ser acelerada. Por outro lado, as indústrias inovadoras que investem nos mercados em pleno desenvolvimento com alta tecnologia devem ser encorajadas. A este respeito, o Comité regista a vontade do Conselho de avançar rapidamente com o plano de acção relativo à sociedade de informação. O Comité insiste na necessidade de desenvolvimento de projectos especiais que permitam o acesso das PME às novas fontes de informação.

Nesta conformidade e no quadro do desenvolvimento das auto-estradas da informação, importa que as acções da União Europeia em favor das PME se enquadrem nas iniciativas desenvolvidas pelo G7. Considerados os aspectos jurídicos, ainda imprecisos, relacionados com a difusão de informação e de dados através das auto-estradas de informação, o Comité aprova a iniciativa da Comissão de lançar o debate sobre, por exemplo, os direitos de propriedade intelectual no contexto das auto-estradas de informação, com base no Livro Verde recentemente redigido.

4.1.4. Embora aderindo à aplicação de medidas estruturais que visem o aumento das forças de crescimento endógenas da Comunidade, o Comité Económico e Social sublinha que o progresso tecnológico é, a longo prazo, condição necessária mas não suficiente da sustentação do crescimento e do emprego. O reforço da concorrência e da flexibilidade dos mercados, necessário à redistribuição dos ganhos de produtividade entre sectores e ao financiamento da criação de empregos nos sectores de fraca produtividade, deverá ser socialmente aceitável. Nesta óptica, o reforço dos mecanismos de mercado deverá fazer-se no quadro de um diálogo social. Por outro lado, como especificado no Livro Branco, não basta a concentração na questão « como produzir? » : « o progresso tecnológico oferece oportunidades para o crescimento e o emprego, com a condição de antecipar as novas necessidades e os novos produtos originados pelas perturbações da vida social, da vida familiar e da civilização urbana... ».

4.1.5. Por último, as PME oferecem um potencial de crescimento e de criação de emprego do qual se tem de tirar partido, nomeadamente, através de medidas fiscais tendentes a favorecer a sua criação, o seu desenvolvimento e a sua transmissão, a aliviar os encargos administrativos e a facilitar a sua participação nos programas de formação e de investigação. Nesta perspectiva, o Comité regozija-se com o facto de o Conselho ter solicitado à Comissão que elaborasse um relatório sobre as políticas actualmente levadas a cabo nestes domínios e sobre os meios de melhorar a sua eficácia (). O Comité considera, a este respeito, que é precisamente devido ao raio de acção local das PME e às importantes competências de que ainda dispõem os Estados-Membros em matéria de fiscalidade e de exigências administrativas que os Estados-Membros e as autoridades locais serão as primeiras instâncias chamadas a dar o seu contributo à promoção das PME. A Comissão deverá velar pela divulgação das melhores práticas e impedir o aparecimento de novas formalidades.

4.2. As políticas do mercado de trabalho

4.2.1. Um processo de crescimento vigoroso a médio prazo, sustentado por investimentos e pelo reforço da competitividade, não permitirá reduzir a parte estrutural do desemprego clássico proveniente da inadequação de uma parte das forças de trabalho para ocupar os novos postos de trabalho criados.

4.2.2. Por consequência, paralelamente às políticas que sustentam o investimento material nos sectores de forte potencial de crescimento, a política industrial deve igualmente promover o investimento imaterial, a fim de melhorar as qualificações da mão-de-obra. Mais concretamente, é necessário melhorar a correspondência entre a oferta e a procura em termos de formação profissional, de modo a responder às necessidades específicas da economia. Por outro lado, é necessário promover a formação contínua e a melhoria das qualificações dos trabalhadores. Nesta perspectiva, devem ser criados elos de ligação entre a escola e a empresa e encorajadas a formação contínua e a aprendizagem nas empresas, através de incentivos fiscais e para-fiscais. O aprendizado industrial, bem como as formações inicial e contínua em alternância, permitem, além do mais, o acesso imediato ao mundo do trabalho, qualquer que seja o nível de qualificação.

4.2.3. Estas políticas tendentes ao reforço do potencial humano inserem-se numa perspectiva de longo prazo : trata-se, como diz a Comissão, « de corrigir a falta de adequação dos sistemas educativos e de formação actuais, de modo a fazer face ao desafio da competitividade a longo prazo ». O desemprego é, contudo, uma realidade imediata, daí a necessidade de aplicar medidas de efeitos rápidos e perceptíveis contra a destruição de empregos, a fim de restaurar a confiança do cidadão.

4.2.4. Deste modo, as medidas tendentes a aumentar o conteúdo do crescimento em emprego enquadram-se numa lógica a mais curto prazo. Nesta óptica, o Conselho Europeu de Essen identificou três domínios de acção : a redução dos custos indirectos do trabalho, a redução e a redistribuição do tempo de trabalho bem como o desenvolvimento do trabalho a tempo parcial, e o desenvolvimento de novas fontes potenciais de emprego.

4.2.4.1. Hoje em dia, a diminuição dos custos não salariais do trabalho para incentivar a oferta de emprego é uma medida largamente utilizada nos países da Comunidade. Esta medida parte da constatação de que o custo elevado do trabalho incita as empresas, expostas à concorrência internacional, a transferirem-se para economias de baixos salários ou a substituir o trabalho por capital. As medidas de redução dos custos do trabalho dizem geralmente respeito aos trabalhadores não qualificados, que são os mais ameaçados pela relocalização e pela substituição. Para evitar o aumento do número dos salários mais baixos na escala salarial, o custo dos empregos não qualificados é reduzido através de isenções de contribuições sociais. Embora estas medidas estejam, hoje em dia, amplamente disseminadas, suscitam algumas interrogações :

4.2.4.1.1. Em primeiro lugar, a diminuição dos descontos obrigatórios que oneram as remunerações do trabalho não deve pôr em causa os níveis de protecção social. O modelo de financiamento baseado nos salários deverá ser, forçosamente, substituído por um sistema de financiamento alternativo mais amplo, sendo necessário avaliar as suas repercussões sobre a competitividade, o crescimento e o próprio emprego. O Comité Económico e Social verifica que há maior tendência generalizada, na Comunidade, para compensar a diminuição das contibuições sociais com um aumento da fiscalidade indirecta, particularmente do imposto sobre o valor acrescentado. Se é verdade que o IVA apresenta a dupla vantagem de ser dedutível à exportação e mais facilmente aplicável no interior do país, uma vez que é menos perceptível que um imposto directo, não é menos verdade que ele atinge em particular as famílias de rendimentos modestos que se ressentem muito mais com o encarecimento dos bens e mercadorias de primeira necessidade. Isto é ainda mais verdadeiro no caso das famílias numerosas, dos desempregados ou daqueles que vivem com o rendimento mínimo de subsistência. Para além disto, o IVA repercute-se directamente nos preços, comportando, assim, o risco de inflação, com as suas consequências no plano monetário e das taxas de juro. Por outro lado, as reivindicações salariais destinadas a compensar a perda de poder de compra arriscam-se a neutralizar, a médio prazo, a baixa do custo do trabalho.

4.2.4.1.2. Depois, não é óbvio que uma redução do custo do trabalho provoque uma forte criação de emprego quer a curto quer a longo prazo. A substituição dos homens por máquinas constitui uma tendência a longo prazo, resultante da evolução do progresso técnico e acentuada por uma concorrência cada vez mais intensa. Se o custo do trabalho provavelmente contribuiu para acelerar este processo, não é seguro que a sua redução consiga travá-lo. Para além disso, a curto prazo, as medidas selectivas tendentes a reduzir os encargos sociais comportam riscos de « efeito de de substituição », que diminuem o seu potencial de criação líquida de emprego.

4.2.4.2. O Comité Económico e Social considera que os ganhos de produtividade devem ser consagrados, prioritariamente, à criação de emprego. A esta luz, a redução e a redistribuição do tempo de trabalho constituem um meio de aumentar o conteúdo do crescimento em emprego, desde que representem uma real melhoria da qualidade de vida do trabalhador e não arrastem consigo custos suplementares para a empresa (). Nesta óptica, a gestão do tempo de trabalho deve ser concebida de modo a obter uma melhor adequação entre a aspiração dos trabalhadores a conciliarem melhor a vida profissional com a vida social e familiar e a exigência de competitividade das empresas.

4.2.4.2.1. Em alguns sectores poder-se-á pensar que a redução do tempo de trabalho, a reestruturação dos horários, o aumento da utilização das capacidades e a descida das contribuições sociais proporcionam uma margem de manobra confortável para a negociação. O Comité Económico e Social considera que uma política de redução do tempo de trabalho, com ofertas de trabalho compensatórias, constitui um modo de obter resultados consensuais favoráveis ao emprego.

4.2.4.2.2. O Comité Económico e Social verifica que, em vários países europeus, desde o início dos anos 80, a divisão das horas de trabalho se faz, quase exclusivamente, através do desenvolvimento do trabalho a tempo parcial, permanecendo estável a duração diária do trabalho para os titulares de postos de trabalho a tempo inteiro. O trabalho a tempo parcial continua, entretanto, a ser essencialmente feminino, concentrado nos sectores dos serviços e limitado a empregos pouco qualificados e mal remunerados. Para além disso, o trabalho a tempo parcial e as outras formas atípicas de emprego, como o trabalho temporário, apresentam lacunas em termos de protecção social e são frequentemente associados a uma forte instabilidade, a uma grande flexibilidade e à ausência de perspectivas de promoção. O Comité Económico e Social deseja que o trabalho a tempo parcial seja libertado da sua imagem de « trabalho de segunda escolha ». Com este propósito, deve-se melhorar o estatuto social do trabalhador a tempo parcial, de modo a suprimir todas as formas de penalização relacionada com a escolha deste tipo de trabalho. Em particular, deve ser elaborado um estatuto de segurança social para os trabalhadores a tempo parcial. Além disso, os regimes de subsídio de desemprego devem garantir ao desempregado a tempo inteiro que opte por trabalhar a tempo parcial um salário sempre superior ao subsídio de desemprego. Para além disso, as políticas tendentes a favorecer a redistribuição do trabalho através da promoção do trabalho a tempo parcial deverão prever incentivos ao empregador mas também ao empregado, de modo que o tempo parcial seja realmente uma « escolha » e não uma « imposição ». Estas políticas deveriam, além disso, ser apoiadas por campanhas de informação do público.

4.2.4.2.3. Os sistemas de interrupção de carreira com recrutamentos compensatórios foram já experimentados em vários países europeus, em especial no sector público. Conviria alargar as possibilidades de interrupção de carreira oferecidas pelos regimes actuais, particularmente no sector privado, instituindo, por exemplo, novas formas a tempo parcial de interrupção de carreira ou prolongando a duração máxima dessa interrupção. Importa, no entanto, que estes sistemas não dêem origem a custos suplementares para as empresas. Em caso de obrigação de substituição por desempregados, uma parte da verba economizada em subsídios de desemprego poderia ser utilizada para incentivos aos empregadores, em compensação pelas despesas suplementares inerentes à integração de novos trabalhadores, e para promover esta fórmula de redistribuição de tempo de trabalho.

4.2.4.2.4. Por fim, os sistemas de ordenamento do fim de carreira ou de reforma progressiva podem ser explorados de modo a combinar redistribuição do trabalho e formação de jovens trabalhadores. Com efeito, os últimos estudos do Secretariado Internacional do Trabalho sublinham o custo e a ineficácia das reformas antecipadas a tempo inteiro em termos de criação de emprego, uma vez que os postos deixados vagos pelos trabalhadores idosos não podem ser ocupados por jovens desempregados sem qualificações. Para atenuar este problema, pode-se conceber um sistema em que o acesso à reforma antecipada a meio tempo seja condicionado à contratação de um jovem desempregado a meio tempo. Durante o período necessário à transferência de conhecimentos e de saber-fazer, os poderes públicos tomariam a seu cargo os custos suplementares para a empresa da substituição de um trabalhador a tempo inteiro por dois trabalhadores a meio tempo.

4.2.4.3. O desenvolvimento de serviços fortemente geradores de emprego, em actividades não sujeitas à concorrência internacional, constitui outra solução interessante. Sob o efeito da evolução dos modos de vida, das transformações demográficas, do aumento das taxas de actividade, etc., surgiram novas necessidades sociais, que ainda não estão satisfeitas : guarda de crianças doentes, acompanhamento sanitário e social das pessoas idosas, apoio aos jovens com problemas, acompanhamento escolar quotidiano de alunos das escolas, protecção do ambiente e do património natural, etc. Trata-se de serviços cuja utilidade económica, social e cultural é real, mas que (já) não são assegurados. As empresas de economia social já estão muito presentes nestes novos sectores de trocas : através da inserção e da criação de actividades « de proximidade », participam activamente na política global de luta contra a exclusão definida pelo Livro Branco. O desenvolvimento do emprego nestes sectores de actividade deveria, no entanto, dar garantias suficientes de evitar a desregulamentação social e o desenvolvimento de empregos precários. Estes serviços deverão, antes de mais, ter características de verdadeiros empregos e ser percebidos como tal pelos assalariados. Haverá, depois, que ocorrer ao problema da insolvibilidade da procura, graduando os preços dos serviços em função dos rendimentos ou reduzindo o preço de venda por diminuição dos encargos sociais. A par disto, o desenvolvimento destes serviços pressupõe a estruturação da oferta e a definição de normas de qualidade, para que seja possível responder às expectativas dos consumidores.

4.2.5. O Comité não quer deixar de lembrar o papel fundamental do sector público na criação de emprego. Na perspectiva da passagem para a sociedade da informação em especial, torna-se necessária a intervenção dos poderes públicos para assegurar a divulgação das novas formas de comunicação e o acesso a elas a toda a população. Nesta óptica, a redefinição e a consolidação do sector público abrindo-lhe um futuro comportam um potencial considerável de criação de postos de trabalho.

4.2.6. O Comité considera, por último, necessário que a execução dos programas plurianuais a favor do emprego vá de par, em cada Estado-Membro, com processos de acompanhamento e de avaliação, para serem apreciados os efeitos das medidas tomadas na redução do desemprego e, se necessário, serem progressivamente melhorados os planos de acção a favor do emprego.

Bruxelas, 26 de Outubro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() Comunicação da Comissão ao Conselho sobre o seguimento a dar às conclusões do Conselho Europeu de Essen em matéria de emprego (doc. COM(95) 74 final de 8. 3. 1995).

() Doc. COM(95) 250 final de 13. 6. 1995.

() Doc. COM(94) 615 final de 13. 12. 1994.

() JO nº L 133 de 31. 5. 1995.

() Conselho Europeu de Cannes, 26-27 de Junho de 1995, Conclusões da Presidência (SN 211/95, ponto 1.3).

() A problemática do tempo de trabalho é examinada mais em pormenor no parecer de iniciativa (CES 1166/95 - Relatora : H.C.H. van den Burg; co-relator : F. Whitworth) adoptado pelo Comité na mesma reunião plenária (329ª), na sessão de 25 de Outubro de 1995.

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

A seguinte proposta de alteração, que recolheu pelo menos um quarto dos sufrágios expressos, foi rejeitada durante o debate :

« Dar ao texto do parecer a seguinte redacção :

1. Introdução

1.1. Ao despontar o novo século, o desemprego em massa nas nações desenvolvidas surge como um fenómeno especificamente europeu. Desde 1974, primeiro ano para o qual se dispõe de estatísticas relativas à Comunidade alargada a doze, o desemprego tem vindo a aumentar inexoravelmente, passando de 2,5 % da população activa europeia para mais de 11 % em 1994, ano anterior ao alargamento da Comunidade a quinze.

Estes números representam não só um incomensurável desperdício de recursos humanos preciosos, mas também um fonte de miséria humana insuportável e uma potencial ameaça para a sobrevivência do modelo social europeu. Constituem um acto de acusação à forma como as nações europeias, em conjunto ou separadamente, geriram, ou melhor, não lograram gerir as suas economias.

1.2. Não obstante as perspectivas económicas favoráveis para os dois próximos anos, o desemprego na União Europeia corre o risco de estabilizar a níveis excessivamente elevados, e mesmo os objectivos mais optimistas que visam a sua redução estão longe de se aproximarem da melhoria exigível e à qual os cidadãos da Europa têm direito.

1.3. A Comissão prevê uma subida de 1 % do número de postos de trabalho em 1995, e outro tanto em 1996, o que pressupõe que se criem cerca de 3 milhões de empregos. Dado que o aumento da população activa previsto para o mesmo período deve ser da ordem de 1 400 000, esta percentagem representa uma diminuição do número de pessoas desempregadas de 1 600 000.

1.4. O CES já teve o ensejo de salientar, no parecer de 30 de Março de 1995 sobre o relatório económico anual, que as condições indispensáveis para um crescimento sustentado em 1995 e 1996 não estavam reunidas, e que era lícito questionar o realismo das previsões da Comissão em matéria de criação de emprego.

1.5. O Livro Branco da Comissão fixa como objectivo a criação de 15 milhões de postos de trabalho até ao ano 2000; mesmo que se atinja o aumento previsto para 1995/1996, faltarão criar ainda 12 milhões de novos empregos entre 1997 e o final do século. Com uma simples extrapolação dos números se pode provar que o objectivo da Comissão não só é ambicioso mas também irrealista, e que a sua concretização só será possível se houver uma conjuntura económica favorável ao longo deste período e se se aplicarem estratégias eficazes de luta contra o desemprego.

1.6. Mesmo na hipótese, pouco provável, de este objectivo se vir a realizar, a redução líquida do desemprego - atenta a subida prevista da população activa durante o mesmo período - seria unicamente de 6 400 000, deixando assim cerca de 12 milhões de pessoas, isto é 7 % da população activa sem emprego. Este número, sendo excessivamente elevado, importa ter em vista reduções do nível do desemprego muito mais ambiciosas se pretendermos preservar a coesão social da Europa.

1.7. Na verdade, é muito provável que mesmo estes objectivos, já de si insatisfatórios, não venham a ser realizados. Já foi referido que a sua realização depende de vários factores, entre os quais o crescimento sustentado das economias europeias, o qual, por seu turno, exige a continuação da expansão do crescimento económico à escala mundial. Sucede que o ciclo de crescimento sustentado durante um período tão longo seria inusitado, senão inédito, e nada nos permite afirmar que assim venha a suceder, a não ser que se adoptem políticas apropriadas para o efeito.

1.8. Importa ter em conta um outro aspecto da situação : a experiência dos últimos anos demonstra que o crescimento económico não gera sistematicamente um aumento proporcional de emprego. Com efeito, a capacidade da economia da UE para transformar retoma em postos de trabalho não tem registado grandes progressos nestes últimos vinte anos. Se o desemprego diminuiu significativamente no segundo semestre de 1994, o facto é que registou nova subida em Abril de 1995, situando-se agora a um nível apenas ligeiramente inferior ao seu nível recorde.

1.9. Já foi referido que o desemprego em massa, pelo menos nas nações desenvolvidas, é um fenómeno europeu. Parece lógico, por conseguinte, que se procure curar este mal crónico que fragiliza um continente inteiro, que se estude o que se passa noutras economias que melhor resultados obtiveram no combate a este flagelo. Os Estados Unidos oferecem numerosos ensinamentos.

2. Comparação entre os EUA e a UE

2.1. As economias dos Estados Unidos da América (EUA) e da União Europeia (UE) são, em muitos aspectos, bastante comparáveis. Embora os EUA suplantem ligeiramente a UE, os níveis de vida de que desfrutam os cidadãos americanos e europeus são dos mais elevados do mundo. Em termos de prosperidade material os cidadãos da Europa não têm muitos motivos para invejar os « primos » americanos.

2.1.1. Também não há grandes discrepâncias em termos de população : 260 milhões de habitantes nos Estados Unidos, e 350 milhões na UE, em 1994. Em ambos os casos, trata-se de população que envelhece, embora menos nos Estados Unidos, cuja taxa de natalidade é superior à da UE.

2.1.2. Ambas as economias foram obrigadas a adaptar-se a mutações estruturais substanciais, num passado recente, à medida que a concorrência - primeiro a do Japão, em seguida a dos outros países em vias de industrialização da região do Pacífico e agora a da China - se foi acentuando.

2.2. Como se pode verificar as duas economias apresentam semelhanças muito substanciais. No entanto, os resultados obtidos nos últimos vinte anos por estas economias diferem num aspecto fundamental : o desemprego na Europa subiu de 2,5 % em 1974 para 11,5 % em 1994, ao passo que nos Estados Unidos desceu de 5,7 % para 5,6 % no mesmo período.

2.2.1. Em 1974, o nível de desemprego na União Europeia era menos de metade do registado nos Estados Unidos. Em 1994, era mais do dobro, ou seja, neste período de vinte anos o desemprego nos Estados Unidos não correspondia a nenhuma tendência perceptível, visto que flutuava em torno dos 6 %, ao passo que na Europa era mais do quádrupulo, indicando uma tendência a longo prazo e constante para a subida.

2.2.2. Os sociólogos têm motivos para estarem inquietos com estas tendências negativas a longo prazo, que não dão sinais de inflexão (ver gráfico destas tendências na página 59 do Livro Branco da Comissão Europeia de 1993 sobre « Crescimento, Competitividade e Emprego »). Quando duas economias, que além do mais apresentam tantas semelhanças, conseguem resultados tão díspares neste domínio-chave, é forçoso concluir que a causa desta discrepância reside nas políticas de emprego - diferentes - entretanto empreendidas.

2.2.3. Na realidade, estes números minimizam a extensão da crise do emprego na UE, visto que a taxa de emprego na União Europeia, estimada em 58 %, em 1993, (de acordo com o relatório « O Emprego na Europa em 1994 » publicado pela Comissão Europeia) é consideravelmente inferior à dos outros países desenvolvidos, incluindo os Estados Unidos cuja taxa é ligeiramente superior a 70 %. Uma taxa de emprego baixa significa que grande número de pessoas em idade de trabalhar (em particular as mulheres) gostariam de o fazer, mas não podem porque as oportunidades escasseiam. A maior parte dessas pessoas não constam das estatísticas do desemprego.

2.2.4. A segunda razão é que, enquanto o desemprego aumenta na Europa, aumentam igualmente a taxa de desemprego de longa duração e a do desemprego dos jovens. Em 1992, estas duas taxas eram, respectivamente, de 43 % e 21 % na UE, contra 11,2 % e 6,5 % nos Estados Unidos.

2.2.5. Para medir objectivamente a relação emprego/desemprego de uma economia, há que efectuar os cálculos combinando as taxas de desemprego e as taxas de emprego. Este cálculo mostra que a situação da UE se foi degradando de tal maneira desde 1974 que, na década de 90, já não se trata tanto de um problema de desemprego mas de uma crise gravíssima de emprego. Contrastando claramente com esta situação, os Estados Unidos registavam, em igual período, um nível de desemprego estável, uma melhoria da taxa de emprego com uma subida de 63 % para 71 %. É caso para perguntar como foi possível chegar à situação em que agora nos encontramos.

2.3. A razão é muito simples. A principal razão de uma taxa de desemprego nos Estados Unidos muito inferior à da UE reside no facto de que a economia gerou um volume de emprego muito superior. O estudo da OCDE sobre o emprego, publicado em 1994, fornece números que falam por si :

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.3.1. As duas economias geraram 5 milhões de empregos suplementares no sector público, só que os EUA criaram 31 milhões no sector privado contra zero na UE. Por outras palavras, a UE foi totalmente incapaz de gerar empregos suplementares no sector privado durante um período em que a população activa aumentou. Esta situação suscita os comentários seguintes :

i) cometeram-se erros graves na política de emprego na União Europeia;

ii) os decisores políticos poderiam retirar ensinamentos muito úteis da acção dos seus homólogos nos Estados Unidos.

2.4. É razoável concluir que, dada a extensão da crise do emprego na UE, com o seu corolário de miséria para mais de vinte milhões de trabalhadores potenciais e suas famílias (isto é 100 milhões de cidadãos europeus) só mudanças radicais podem resolver esta situação.

3. O mercado de trabalho nos Estados Unidos

3.1. Pode argumentar-se que, presentemente, a situação do emprego nos Estados Unidos se caracteriza por uma multiplicidade de regulamentações (federais ou estaduais). Outros responderão, com a mesma convicção, que por trás destas regulamentações se encontra uma filosofia de colocação e de despedimento « selvagens ». Seja como for, os resultados recentes da economia americana em termos de criação de emprego indicam que o mercado de trabalho funciona muito melhor nos Estados Unidos do que na UE.

3.2. Já ninguém contesta que as pequenas e médias empresas (PME) constituem a principal fonte de criação de emprego apesar do seu papel neste domínios ainda não ser totalmente reconhecido. Estudos recentes indicam que, pelo menos nos Estados Unidos, o contributo das PME é ainda mais importante do que se havia imaginado.

3.2.1. No final de 1991, os serviços da SBA (Small Business Administration) encarregados da defesa das pequenas e médias empresas celebraram um contrato com a Divisão de Estudos Económicos do Departamento de Recenseamento a fim de elaborar ficheiros de dados conjuntos abrangendo as empresas do sector privado não agrícola. No Outono de 1994 já haviam sido realizados os ficheiros relativos a 1989, 1990 e 1991.

3.2.2. Entre 1989 e 1991, registou-se um aumento moderado de 681.500 novos postos de trabalho neste sector da economia, com a seguinte repartição :

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3. Os adversários das políticas de emprego americanas procuraram minimizar os êxitos incontestáveis da economia dos Estados Unidos em matéria de criação de emprego, apodando de « McDoc » os empregos criados, querendo com isto dizer que se tratava de empregos precários, mal pagos, ou seja, empregos « fast-food ». Os estudos demonstram o contrário.

3.3.1. Um documento realizado pelo Center for Economic Performance indica que entre 1983 e 1992, a percentagem da população activa ocupada neste tipo de empregos diminuiu, na realidade, tendo baixado de 12,1 % para 11,9 %. Ao longo deste período, a categoria que registou o crescimento mais acentuado foi o das profissões liberais e dos quadros. Esta categoria, que inclui os empregos mais bem remunerados, passou de 27,1 % para 31,2 %.

3.3.2. De acordo com o « Relatório sobre a população activa nos Estados Unidos » de 1994, do ministério do Emprego dos Estados Unidos : « A grande maioria dos postos de trabalho criados não é constituída pelos « pequenos empregos », precários e sem futuro, tão populares na mitologia da economia moderna. A maior parte dos novos empregos refere-se a qualificações relativamente bem remuneradas. Os sectores que progrediram mais rapidamente nestes últimos dez anos foram aqueles que exigem altos níveis de estudos, formação e especialização. »

3.3.3. Uma outra crítica dirigida aos novos empregos americanos é que eles são menos estáveis que os anteriores. De facto, o Employee Benefit Research Institute de Washington afirmou, recentemente, que, em média, « os trabalhadores americanos conservam o mesmo emprego por mais tempo que há 20 ou 30 anos atrás ». Dito de outra maneira, tem tão pouco fundamento dizer-se que a situação dos trabalhadores americanos é mais precária do que antigamente, como sustentar que a maioria dos novos empregos é gerada pelo sector da restauração rápida.

3.4. Existe um outro domínio essencial onde a Europa se encontra atrasada em relação aos Estados Unidos : o da mobilidade do emprego. Apesar de a UE ter sempre procurado melhorar este elemento, e apesar do mercado único, que se previa favorecesse essa mobilidade, na realidade a posição da UE em relação aos Estados Unidos degradou-se consideravelmente no decurso do período em análise. A mobilidade do emprego na UE representa actualmente 25 % daquela existente nos EUA, contra 50 % em 1970.

4. Necessidade de desregulamentação

4.1. Contrariamente ao que se possa pensar, o mercado de trabalho americano é fortemente regulamentado. As seguintes leis federais são apenas exemplos das leis federais actualmente em vigor para os trabalhadores do sector privado :

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.1.1. Pode-se constatar, por um lado, que algumas regulamentações vão claramente mais além do que aquelas aplicadas na UE e por outro lado, que o processo regulamentar não parou nestes últimos anos. Não nos podemos esquecer que cada um dos cinquenta Estados pode legislar, e legisla efectivamente, no domínio do emprego e que as regras aplicáveis em vários Estados vão mais fundo que a posição de base da lei federal.

4.2. A UE tem um justo orgulho no grau de protecção social concedido aos trabalhadores nos seus Estados-Membros e qualquer solução tendente a resolver a actual crise de emprego, que previsse o desmantelamento ou a redução deste sistema, seria inaceitável para a maioria das pessoas. Contudo, os exemplos citados mostram que um elevado nível de protecção social e resultados dinâmicos em termos de criação de emprego podem coexistir numa mesma economia.

4.3. Existe um largo consenso entre legisladores, economistas, políticos, académicos e empresários quanto ao reconhecimento do papel das PME na criação de emprego. A Comissão Europeia reconheceu isto mesmo, declarando em 1993, no seu Livro Branco « Crescimento, Competitividade e Emprego », que : « os Estados-Membros dever-se-iam ocupar das barreiras que impedem a maximização do potencial gerador de emprego das PME e dos domínios que oferecem possibilidades nesta área, através de uma série de medidas tendentes a anticipar e a acelerar o seu desenvolvimento ».

4.4. As pequenas empresas, quer nos EUA quer na UE, geram emprego mais rapidamente que as grandes empresas. Para além disso, são mais regulares nessa sua capacidade criadora, uma vez que sofrem menos a influência das condições macroeconómicas. A experiência americana sugere que são as microempresas (com menos de 5 trabalhadores assalariados) aquelas que criam mais empregos, sendo, por isso, essencial a qualquer estratégia de redução do desemprego o estabelecimento de uma distinção entre estas microempresas e as empresas maiores abrangidas actualmente pela definição europeia de PME. Isto significa, igualmente, que uma pesquisa fundada numa base de dados que não inclua estas microempresas (é o caso de numerosos estudos) ou é irrelevante ou perigosamente falaciosa e quaisquer conclusões que dela possam ser inferidas são necessariamente pouco correctas.

4.5. É evidente que, se as pequenas empresas são a fonte principal de criação de emprego tanto nos EUA como na UE, as PME americanas têm sido consideravelmente melhor sucedidas neste domínio que as suas congéneres europeias. A única diferença aparente que pode justificar esta disparidade é o facto de que nos EUA quase toda a regulamentação federal e um grande número das regulamentações adoptadas a nível estadual, em matéria de emprego, preverem uma cláusula de isenção para as pequenas ou microempresas.

4.5.1. Uma das razões, talvez mesmo a principal, da isenção acordada pelo Congresso a todas as microempresas e a algumas pequenas empresas é a vontade de estimular a criação de emprego e o desenvolvimento económico, tendo reconhecido o contributo essencial das empresas pequenas e muito pequenas para estes objectivos louváveis. Uma outra razão poderia ser a maior dificuldade que o dono de uma pequena empresas tem em compreender as regulamentações complexas, que um quadro especializado de uma estrutura de maiores dimensões.

4.5.2. As isenções são muito variadas. Podem ser baseadas no volume de negócios anual ou no número de trabalhadores assalariados, e existem diversos níveis de isenção para diversas leis. Estas isenções têm vindo a ser acordadas, em parte, devido ao contributo desproporcionado das pequenas empresas em matéria de criação de emprego. A sua existência estimula provavelmente a criação e o desenvolvimento dessas empresas. Assim, podemos considerar justamente que as isenções são a causa e o efeito do sucesso das pequenas empresas nos Estados Unidos.

4.5.3. Poder-se-ia dizer que estas isenções atribuem uma vantagem injusta às pequenas empresas em detrimento dos seus concorrentes de maior dimensão. Seguramente, o limite de isenção não é uma barreira a ultrapassar quando a empresa cresce, mas antes uma fronteira entre um terreno seguro (não regulamentado) e um terreno minado pela massa de regulamentação complexa no domínio do emprego e noutras áreas.

4.5.3.1. A questão não é a de saber se as pequenas empresas são deslealmente beneficiadas. Seria melhor concentrar a atenção nas desvantagens que sofrem as grandes empresas pelo facto de haver um excesso de regulamentação. O peso real de regulamentação é, talvez, mais leve para as empresas americanas do que para as empresas europeias, mas parece evidente que uma larga medida de desregulamentação poderia ocorrer nos EUA e, mais ainda, na UE.

5. Comparação com outros países

5.1. Outros países registaram um sucesso considerável nos seus esforços para controlar os níveis de desemprego, nomeadamente o Japão onde, de acordo com o Livro Branco da Comissão, de Dezembro de 1993, o desemprego nunca ultrapassou 3 % da população activa, ao longo destes últimos 35 anos. Poderíamos concluir que esse resultado notável justificaria que se passassem a fundar as políticas europeias em matéria de trabalho no modelo japonês. Contudo, convém notar que tal sucesso se baseou, pelo menos parcialmente, no facto de o Japão ter sido autorizado a manter um desequilíbrio do seu comércio externo que a UE não pode esperar imitar. Para além disso, diferenças culturais fundamentais entre as populações japonesa e europeia tornam difícil que se pudessem reproduzir as condições de trabalho japonesas num ambiente europeu. Por estas razões, a experiência japonesa não pode ser tomada como um modelo viável para as políticas europeias em matéria de emprego.

6. O objectivo fundamental da política económica

6.1. Quanto maior a prosperidade, maior a possibilidade de obviar aos problemas sociais e ambientais específicos e satisfazer as aspirações mais gerais dos cidadãos europeus. Sem crescimento económico, mesmo os actuais níveis de bem-estar geral e de serviços sociais estão ameaçados, tendo em conta, particularmente, as tendências demográficas negativas com as quais são confrontados todos os Estados-Membros da UE.

6.2. O objectivo primordial da política económica, seja a nível nacional, seja a nível europeu, terá de ser o de atingir a taxa mais elevada possível de crescimento económico real, a fim de maximizar o bem-estar individual e facilitar a realização de objectivos sociais mais gerais. Só assim o contrato social poderá ser salvaguardado.

6.3. Os elementos essenciais para um quadro de base equilibrado para a economia são os seguintes :

(i) equilíbrio monetário : controle efectivo da massa monetária e inflação pouco elevada;

(ii) equilíbrio das finanças públicas : manutenção dos défices orçamentais e da dívida pública dentro de limites prudentes.

7. Situação económica e políticas macro-económicas actuais

7.1. Desde a publicação, no final de 1994, do Relatório Económico Anual 1995 da Comissão, a situação económica internacional e comunitária alterou-se consideravelmente, confirmando as previsões do CES. No seu parecer de 30 de Março de 1995 sobre o Relatório Económico Anual, o Comité temperava o optimismo da Comissão, salientando que não se tinham realizado os pressupostos de um crescimento sustentado para 1995 e 1996. Focava, em particular, o impacto da desordem monetária na componente externa do crescimento na Europa e a incerteza sobre o dinamismo da componente interna, incluindo o consumo das famílias, que se acreditava vir a substituir a procura externa como motor do crescimento em 1995 e 1996.

7.2. A turbulência monetária que abalou os mercados de câmbios enfraqueceu a taxa de crescimento europeia; contudo, ainda mais do que a instabilidade da taxa de câmbio, é a tendência, inferior ao que se previra, das despesas de consumo que leva a OCDE a rever os seus prognósticos de crescimento no sentido da baixa. Este fenómeno tem certamente como causa a persistência do elevado nível de desemprego e a consequente falta de um factor de « bem-estar » na população em geral; as pessoas não se predispõem a gastar se a sua preocupação principal é a segurança futura do seu emprego.

7.3. Embora a Comissão e a OCDE prevejam apenas uma ligeira desaceleração do crescimento económico em 1996, o CES considera a presente situação económica preocupante em vários aspectos.

7.3.1. Em primeiro lugar, a pressão sobre certas moedas do SME reflecte um declínio na confiança do mercado nas políticas económicas seguidas por esses países e, em especial, a falta de credibilidade dos seus programas de ajustamento orçamental e das suas metas de baixa inflação. O risco de novas pressões no SME aumentará com a aproximação da passagem à terceira fase se os Estados-Membros não demonstrarem, entretanto, uma clara vontade política de proceder às reformas necessárias.

7.3.2. Em segundo lugar, o comportamento dos mercados de câmbios reflectiu a falta de coordenação das políticas económicas aos níveis europeu e internacional. Ao nível europeu, os Estados-Membros deverão encarar a sua política de câmbios como uma questão de interesse comum. Ao nível internacional, é necessária a concretização plena e justa dos acordos concluídos na ronda de Uruguay das negociações do GATT para que o mundo possa ver realizada a previsão de aumento das trocas comerciais e da prosperidade, em vez de se confrontar com o espectro da regionalização, do proteccionismo e da emergência de novas guerras comerciais.

7.4. Para a economia europeia, o aspecto mais preocupante da situação é o risco de ela iniciar um ciclo de crescimento demasiado curto para gerar emprego a longo prazo. Por consequência, nesta fase do ciclo económico, o CES considera que a política económica deve ter como objectivo central evitar qualquer desenvolvimento que possa comprometer o crescimento e a criação de emprego.

7.4.1. Na vertente orçamental, as conclusões da presidência do Conselho Europeu de Cannes eram as seguintes : « Fazer recuar o desemprego pressupõe a aplicação de políticas monetárias e orçamentais que visem a estabilidade, de harmonia com as grandes orientações para as políticas económicas. O Conselho Europeu salienta que tais políticas macro-económicas favorecem directamente o emprego, ameaçado pelo peso dos défices públicos. Uma política orçamental rigorosa, para além dos seus efeitos favoráveis na estabilidade do quadro macro-económico, contribui para a baixa das taxas de juro, para o investimento e a estimulação do crescimento. » O CES apoia esta posição, estando convicto de que, a médio prazo, a credibilidade das políticas de reforma depende do grau de convergência real entre os Estados-Membros; uma maior eficácia da economia e um mais baixo nível de desemprego dariam, perante os mercados financeiros, maior credibilidade à determinação política de alguns Estados-Membros em realizar os ajustamentos necessários à transição para a fase seguinte da UEM. O CES renova o apelo a todos os Estados-Membros para que aproveitem a oportunidade oferecida por um crescimento económico sustentado e pela queda das taxas de juro de longo prazo para proceder aos necessários ajustamentos estruturais dos seus orçamentos, tendo em vista reconduzir, a médio prazo, os seus níveis de endividamento a proporções aceitáveis.

7.4.2. Para atingir, e manter, tais níveis de endividamento, há que reduzir a despesa pública. O nível da despesa pública, expresso em percentagem do PIB, é actualmente excessivo em todos os Estados-Membros da UE. Uma redução substancial desse valor não só reduziria o endividamento público para níveis aceitáveis, mas permitiria baixar as imposições fiscais. Assim se estimularia o crescimento económico, mantendo uma percentagem maior dos recursos nacionais nas mãos do sector privado da economia, criador de riqueza, e reforçando o poder de compra dos consumidores. Assim se estaria igualmente a criar emprego e a melhorar significativamente a situação do desemprego. Os aspectos benéficos deste processo na situação subjectiva do público e na criação de um factor de « bem-estar » incentivariam as despesas de consumo.

7.4.3. O CES salienta que estas reformas devem, de um ponto de vista social, ser equilibradas. As reduções de despesas públicas preconizadas não têm necessariamente que pôr em causa - nem o devem - a garantia de prestação de serviços públicos essenciais e de protecção social. Em todos os países, os custos administrativos destes serviços encontram-se empolados pela intervenção de pessoal excessivo e por processos burocráticos consumidores de tempo, que são inseparáveis do funcionamento do sector público. Quanto maior for a percentagem do PIB canalizada para o sector público, maior será a proporção consumida na sua administração. Fazer beneficiar as pequenas empresas de derrogações da legislação actual em matéria de emprego contribuiria, só por si, para reduzir a despesa pública, ao tornar desnecessária a gestão das regulamentações e a fiscalização do seu cumprimento. Independentemente deste aspecto, existem amplas possibilidades de realizar economias de custos em todos os serviços do sector público.

7.4.4. O aumento dos rendimentos reais disponíveis permitido pelas reduções fiscais não tem, em si, efeitos inflacionários, como o teriam aumentos salariais correspondentes, mas as políticas monetárias deveriam procurar evitar eventuais tendências inflacionárias, utilizando as taxas de juro para controlar a massa monetária.

7.4.5. Em todo o mundo, a experiência indica claramente que as economias de baixa fiscalidade são economias de crescimento elevado e que estas são economias de baixo índice de desemprego. Por outras palavras, a baixa fiscalidade equivale a desemprego reduzido. Inversamente, os regimes de elevada tributação, em especial aqueles que associam a uma fiscalidade excessiva uma regulamentação também excessiva, são marcados por elevados níveis de desemprego de longa duração e estrutural.

8. Políticas do mercado de trabalho

8.1. O CES advoga uma evolução no sentido da flexibilização dos mercados de trabalho.

8.2. Insiste também na importância que a educação e a formação assumem numa concepção estruturada da política do mercado de trabalho e na necessidade de incentivar uma cultura da empresa. Devem ser coordenadas as acções orientadas para a criação de emprego e para a melhoria da qualificação dos trabalhadores; uma formação sem criação de emprego tem como único resultado a multiplicação de trabalhadores altamente qualificados, mas desempregados; uma criação de emprego sem formação está condenada ao fracasso, pela falta de trabalhadores com a formação adequada para preencher os novos empregos criados.

8.2.1. A política do mercado de trabalho deve promover investimentos para tornar os trabalhadores mais adequados ao emprego disponível; ou seja, há que reforçar a relação entre oferta e procura no domínio da formação profissional, para corresponder às necessidades básicas da indústria. Deverão ser tomadas iniciativas para promover a formação contínua e melhorar as qualificações dos trabalhadores. Nesta perspectiva, importa estabelecer vias de contacto entre as escolas e a vida económica e conceder incentivos à formação contínua e à aprendizagem nas empresas.

8.2.2. Tais políticas de melhoria da qualificação dos recursos humanos projectam-se no longo prazo; como afirma a Comissão, o que interessa é corrigir o carácter inadequado dos actuais sistemas de educação e formação, de modo a enfrentar o desafio da competitividade a longo prazo. Contudo, o desemprego é uma realidade imediata; daí a necessidade de aplicar medidas que contrariem, de modo rápido e visível, a destruição de empregos, para restaurar a confiança dos cidadãos europeus na capacidade da UE para assegurar e manter o nível de vida a que aspiram e a que se sentem com direito.

8.2.3. As medidas para estimular a componente « emprego » do crescimento integram-se numa abordagem de curto prazo. Por isso, o Conselho Europeu de Cannes insistiu particularmente na « necessidade de promover o tipo de crescimento que cria emprego, de reforçar as medidas destinadas a reintegrar os jovens e os desempregados de longa duração no mundo do trabalho e a melhorar o funcionamento dos mercados de trabalho, especialmente pela redução dos custos laborais indirectos ».

8.2.3.1. O CES apoia a estratégia de redução dos custos laborais não salariais. Toda a redução dos custos associados ao emprego tenderá a aumentar o volume de trabalhadores empregados. Os empregadores recrutam pessoal sobretudo porque esperam obter lucro a partir do rendimento por ele gerado. A teoria dos salários, apoiada pela prática, diz que, a salários mais baixos, corresponderá maior número de empregados, e, a salários mais altos, menor número, mantendo-se constantes os restantes factores. Assim, ao tomar uma decisão de recrutamento, um empregador terá em conta todos os custos respectivos; e estes incluem os impostos sobre o trabalho e podem também incluir os custos de despedimento. Nenhum empregador do sector privado pode garantir por tempo indeterminado a procura do seu produto ou serviço; se a procura declina, terá que reduzir o número dos seus empregados, como alternativa a ter que cessar a actividade. Como refere o estudo da OCDE sobre o emprego, a legislação que visa desencorajar os despedimentos, agravando os respectivos custos para o empregador, pode aumentar a relutância do empregador a recrutar novos trabalhadores.

8.2.3.2. As políticas do mercado de trabalho no domínio dos horários devem reflectir a evolução das estruturas de trabalho na UE e fora dela. No final do século, é provável que a semana de trabalho convencional de cinco dias e quarenta horas seja a excepção e não a regra; os trabalhadores tenderão a ajustar os seus modelos de trabalho, ao longo da sua vida profissional, à evolução da sua vida pessoal e aos seus compromissos familiares. A flexibilidade e a adaptabilidade serão, portanto, o elemento fundamental das relações de trabalho futuras e tais qualidades terão que ser igualmente assumidas por trabalhadores, empregadores e legisladores. O ajustamento dos horários de trabalho às necessidades individuais passa pela negociação individual e por acordos voluntários entre trabalhadores e empregadores.

8.2.3.3. O desenvolvimento de novas áreas de emprego resulta de uma economia em expansão; e tal evolução só pode verificar-se se os governos assegurarem a aplicação de políticas macro-económicas que possibilitem o crescimento económico e, em especial, criem um clima favorável ao estabelecimento e ao desenvolvimento de micro-empresas.

8.2.3.3.1. É necessário recordar que os governos, aos níveis nacional ou europeu, não criam - nem podem criar - empregos; nem tão pouco os podem « proteger »; ambas as funções competem em exclusivo às empresas. A criação de empregos é o produto natural de operações comerciais bem sucedidas, realizadas num quadro de cultura de empresa que gera actividade empresarial; e o melhor contributo que os governos, a todos os níveis, podem dar à criação de emprego é de favorecer essa cultura de empresa. Quaisquer tentativas dos governos para intervir neste processo, pela adopção bem intencionada de legislação com vista a criar emprego, desencorajar a supressão de empregos ou rectificar supostas desigualdades entre grupos específicos ou categorias de trabalhadores, tiveram sempre efeitos contra-producentes.

8.2.3.3.2. O progresso tecnológico traz a promessa de criação de novos empregos e, ao mesmo tempo, constitui uma ameaça à continuidade dos antigos. É importante que o mercado de trabalho assuma uma atitude positiva relativamente às novas tecnologias, que só são contrárias à criação de empregos se vistas segundo conceitos ultrapassados e rígidos de organização social. As tentativas de prolongar a vida das indústrias « decadentes » por serem vistas como parte habitual do modelo social actual só podem acelerar o seu declínio e originar novos aumentos do desemprego. O papel futuro da UE deveria ser o de abrir as portas às oportunidades.

9. A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico

9.1. No seu documento « Estudos sobre o Emprego - Factos, Análises, Estratégias », publicado em meados de 1994, a OCDE formulava nove recomendações essenciais :

1) Definir uma política macro-económica que encoraje o crescimento e, em conjugação com políticas estruturais correctas, o torne duradouro.

2) Promover a criação e a difusão do saber-fazer tecnológico, melhorando o quadro que permite o seu desenvolvimento.

3) Aumentar a flexibilidade dos horários de trabalho (quer a curto prazo, quer ao longo da vida profissional), desejada voluntariamente por trabalhadores e empregadores.

4) Favorecer um clima empresarial, suprimindo obstáculos ou restrições à criação e expansão das empresas.

5) Tornar mais flexíveis os custos salariais e laborais, eliminando as restrições que impedem que os salários reflictam as condições locais e os níveis individuais de qualificação, em especial dos trabalhadores mais jovens.

6) Rever as disposições relativas à segurança de emprego, que inibem a expansão do emprego no sector privado.

7) Dar maior atenção às políticas do mercado de trabalho activas e reforçar a sua eficácia.

8) Melhorar as qualificações e competências dos trabalhadores, modificando profundamente os sistemas de educação e formação.

9) Reformar os sistemas de prestações de desemprego e afins - e a sua articulação com o sistema fiscal - de modo que os objectivos sociais fundamentais de equidade possam ser cumpridos de formas menos prejudiciais ao funcionamento eficaz do mercado de trabalho.

9.2. O CES aprova expressamente estas recomendações.

10. Síntese

10.1. Esta síntese poderá ser relativamente breve, uma vez que apenas é necessário reunir o que já existe numa política coerente a favor do retorno ao trabalho de uma parte importante do exército de desempregados da Europa.

10.2. Em primeiro lugar, o objectivo da política tem que ser claramente afirmado. É muito simples : a UE deveria criar, anualmente, uma média de dois milhões de postos de trabalho adicionais (quer a tempo inteiro quer a tempo parcial) e isto não apenas nos próximos cinco anos, ou na próxima década, mas sim ao longo do século XXI. Com menos do que isto não se conseguirá resolver a actual crise de emprego, muito grave, que, para além de criar problemas sociais e económicos, ameaça a estabilidade política da UE.

10.2.1. Um requisito prévio é a manutenção de uma sólida situação tanto monetária como nas finanças públicas, a nível nacional e europeu.

10.2.2. Há que procurar resolver os défices orçamentais através da redução da despesa pública; em muitos Estados-Membros, este é o único meio de resolução do problema do défice de modo a alcançar os necessários níveis de convergência dentro dos limites temporais estabelecidos para a União Monetária.

10.2.3. Há que estimular o consumo das famílias através do aumento do rendimento disponível. Para isso, existem apenas duas possibilidades : ou se aumentam os salários ou se diminuem os impostos. A primeira possibilidade seria inflacionista, uma vez que aumentaria a massa monetária em circulação e, se não acompanhada por aumentos equiparáveis de produtividade, levaria à redução da competitividade das empresas europeias, o que, com o aumento do custo dos produtos, tenderia a ter um resultado oposto ao visado, porque o dinheiro adicional de que as pessoas disporiam perderia a eficácia devido aos preços mais elevados, acabando o poder real de compra dos consumidores por ser pouco ou nada aumentado. Em alternativa, o rendimento adicional poderia ser gasto em produtos de baixo preço, provenientes de países mais competitivos, o que levaria a um aumento das importações em detrimento da balança comercial europeia. Pelo contrário, a redução dos impostos não seria inflacionista, uma vez que não aumentaria a massa monetária em circulação, antes a redistribuiria, do sector público consumidor de riqueza para o sector privado gerador de riqueza, com vantagem para o crescimento económico.

10.2.4. A tributação do trabalho, quer recaindo sobre o empregador quer sobre o trabalhador, é sempre um imposto sobre o emprego, devendo ser reduzida.

10.3. O objectivo primordial da política de emprego deverá ser a criação de um clima no qual as pequenas empresas possam crescer e prosperar. Os governos gastam demasiado e muitas grandes empresas (mesmo quando são rentáveis) estão a cortar nos postos de trabalho. Consequentemente, a maioria dos empregos a serem criados tê-lo-ão que ser pelas pequenas e micro-empresas.

10.3.1. Estas entidades têm um potencial de crescimento e de criação de emprego que terá que ser aproveitado. O Conselho Europeu de Cannes salientou « o papel determinante das pequenas e médias empresas (PME) na criação de empregos e, de um modo mais geral, como factor de estabilidade social e de dinamismo económico. Solicita à Comissão que lhe apresente um relatório sobre as políticas actualmente desenvolvidas nesta área e os meios de aumentar a sua eficácia, através de medidas (nomeadamente fiscais) tendentes a fomentar a criação de tais empresas, reduzir os encargos administrativos que sobre elas incidem e facilitar a sua participação nos programas de formação e investigação. O Conselho Europeu sublinha a importância de desenvolver o investimento a nível nacional e a nível comunitário nas áreas da investigação, do desenvolvimento e da educação; a fim de estimular o emprego, a competitividade e a inovação, salienta igualmente o interesse de combater o excesso de regulamentação sempre que a sua simplificação se justifique e sem pôr em causa os diferentes acervos. Neste contexto, e registando o resultado dos trabalhos realizados pelo grupo de peritos independentes, o Conselho Europeu deseja que a Comissão proponha medidas concretas de simplificação administrativa que possam ser adoptadas antes do final do ano pelas instâncias competentes. »

10.3.1.1. O CES apoia esta estratégia do Conselho Europeu e solicita que se tomem medidas activas de apoio às PME, em especial àquelas que se poderão definir como micro-empresas. O CES crê que, para se poder alcançar esse resultado é necessário tomar medidas fiscais que facilitem a instalação de pequenas empresas, reduzir a burocracia e facilitar o envolvimento destas entidades em programas de formação e investigação. Em suma, criar uma Economia Empresarial. Uma Economia Empresarial é uma economia de impostos baixos, desregulamentada, o que significa que as empresas existentes são livres de se expandirem e os potenciais empresários são encorajados a entrar no mercado, com possibilidades razoáveis de sucesso.

10.3.2. Fulcral para esta estratégia é a desregulamentação efectiva das PME e das micro-empresas, que deveriam ser isentas da maioria das obrigações relativas aos trabalhadores que lhes têm sido impostas ao longo destes últimos anos : a criação de postos de trabalho deve ser prioritária em relação à protecção do emprego. Este programa deveria concentrar-se inicialmente nas empresas com menos de 50 trabalhadores e, dentro desse limite, poderiam existir escalões diferentes de isenção, reservando-se o nível mais elevado de desregulamentação para as empresas com menos de 5 trabalhadores.

10.4. O Conselho Europeu de Cannes concluiu que « O correcto funcionamento do Mercado Interno é um factor fundamental de dinamismo económico e, por conseguinte, de criação de postos de trabalho. A Comunidade e os Estados-Membros deverão dar prioridade ao funcionamento eficaz do Mercado Interno ». O CES está de acordo com esta conclusão.

10.5. As recomendações do relatório da OCDE « Estudo do Emprego - Factos, Análise e Estratégias » deveriam ser aplicadas.

10.6. O problema do desemprego na Europa não é insolúvel, mas não será nunca resolvido se não se levarem a cabo alterações radicais de política, substituindo as panaceias desacreditadas e gastas que, até agora, falharam notoriamente em encontrar uma solução para este problema. Há uma coisa que deverá ser claramente entendida : se a UE não encontrar uma solução para este problema, não sobreviverá - nem merecerá sobreviver. »

Resultado da votação

Votos a favor : 51, votos contra : 105, abstenções : 8.