COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 17.03.1999 
COM(1999)127 final 
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO 
E AO PARLAMENTO EUROPEU 
SOBRE A APLICAÇÃO DAS DIRECTIVAS 
90/364,90/365 e 93/96 
(DIREITO DE RESIDÊNCIA) 
RESUMO 
O direito à livre circulação estava limitado, na sua origem, às pessoas que exercem uma 
actividade económica. Após um longo processo, este direito foi alargado a todos os nacionais 
de Estados-membros, incluindo os que não exercem uma actividade económica. Tal é a 
contribuição das três directivas de 28 de Junho de 1990, relativas ao direito de residência de 
estudantes, reformados e pessoas inactivas. Este alargamento do direito de residência, sob 
determinadas condições, foi solenemente confirmado pelo Tratado de Maastricht: a inclusão 
do artigo 8°-A no Tratado CE confere a todos os cidadãos o direito fundamental e pessoal de 
circular e residir no território dos Estados-membros. Continuam, no entanto, a aplicar-se as 
condições e modalidades deste direito, tal como consagradas no direito derivado. 
O presente relatório pretende avaliar a aplicação das três directivas relativas ao direito de 
residência de estudantes, reformados e pessoas inactivas. 
A transposição das directivas constitui o primeiro elemento de avaliação. 
Eprimeiro lugar, constata-se que a operação de transposição das directivas, propriamente 
dita, foi laboriosa. Apenas três Estados-membros foram pontuais, tendo efectuado a referida 
transposição na data prevista, a 30 de Junho de 1992. Os processos por infracção devida a 
não-transposição iniciados pela Comissão contra os restantes Estados-membros foram 
arquivados mais tarde, na sequência da aprovação de medidas de transposição. No caso de 
um dos Estados-membros, o processo seguiu, mesmo, para o Tribunal de Justiça e culminou 
com a respectiva condenação, num acórdão de 1997. 
Em seguida, no que se refere ao conteúdo das medidas de transposição, a Comissão teve que 
iniciar processos por infracção devida a transposição incorrecta contra 14 Estados-membros, 
o que constitui uma taxa de contencioso invulgarmente elevada para as disposições em causa. 
A maioria dos processos foi arquivada, a ritmos variáveis, à medida que os Estados-membros 
foram introduzindo alterações nas suas legislações. No entanto, em 1998, Comissão foi 
obrigada a recorrer ao Tribunal de Justiça em relação a dois Estados-membros. 
A experiência dos actores da directiva, ou seja, os cidadãos e as administrações dos 
Estados-membros, constitui o segundo elemento de avaliação da aplicação das directivas. 
As queixas recebidas pela Comissão e as petições ao Parlamento Europeu são reveladoras 
dos problemas encontrados pelos cidadãos na aplicação das directivas: insegurança sobre 
procedimentos a seguir, extensão e complexidade das formalidades necessárias à obtenção de 
um cartão de residência e dificuldades em satisfazer as condições relativas ao seguro de 
doença e a recursos. 
As próprias administrações revelam, por vezes, alguma insegurança relativamente às 
disposições a aplicar, deparando-se com dificuldades, sobretudo para avaliar se se encontram 
satisfeitas as condições relativas a recursos e seguro de doença. 
-2-
As primeiras conclusões tiradas pela Comissão, com base no constatado relativamente à 
aplicação das três directivas, revelam quatro preocupações: 
- aprofundar o esforço de informação facultada aos cidadãos; 
- continuar a assegurar firmemente o respeito pelo direito comunitário existente; 
- tornar mais acessível o direito comunitário sobre a livre circulação de pessoas e 
reorganizá-lo em torno da noção de cidadania da União; 
- promover a reflexão sobre alterações de fundo ao direito existente. 
-3-
Introdução 
A livre circulação de pessoas inclui o direito de entrar, circular, permanecer e, se 
necessário, residir noutro Estado-membro que não o da nacionalidade do cidadão 
comunitário. No exercício deste direito, é proibida qualquer discriminação baseada na 
nacionalidade. No entanto, na origem, o direito de um cidadão de um Estado-Membro 
de residir no território de outro Estado-Membro da Comunidade Europeia estava 
subordinado, essencialmente, ao exercício de uma actividade económica nesse Estado. 
O direito de residência era um corolário, portanto, do direito a exercer uma actividade 
profissional1. 
No entanto, esta situação não poderia perpetuar-se, uma vez que não correspondia 
plenamente a um dos objectivos fixados pela alínea c) do artigo 3o do Tratado de 
Roma ("abolição, entre os Estados-membros, dos obstáculos à livre circulação de 
mercadorias, de pessoas..."), nem à vontade política, expressa após a Cimeira de Paris, 
em 1974, de avançar no sentido de uma "Europa dos cidadãos2". 
Espelhando esta nova concepção de livre circulação de pessoas, a Comissão 
propusera3, já em 1979, o alargamento do direito de residência a outras pessoas que 
não desenvolvessem uma actividade económica, considerando esta evolução um 
elemento importante na realização do mercado interno. Será, no entanto, a dinâmica 
introduzida pela preparação e adopção do Acto Único Europeu que irá reunir as 
condições necessárias para a conclusão deste processo, uma dezena de anos mais 
tarde. Após ter retirado a sua proposta de 1979, a Comissão dividiu o dossier, 
apresentando três novas propostas4 em 1989, relativas a estudantes, reformados e 
pessoas inactivas5, que levaram à aprovação pelo Conselho, em 28 de Junho de 1990, 
das Directivas 90/364, relativa ao direito de residência 6, 90/365, relativa ao direito de 
residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua 
actividade profissional7 e 90/366, relativa ao direito de residência dos estudantes8. 
Este alargamento, no direito derivado, do âmbito de aplicação pessoal do direito de 
residência foi, mais tarde, confirmado solenemente, a nível do Tratado CE, pelo artigo 
8°-A, inserido pelo Tratado de Maastricht: "Qualquer cidadão da União goza do 
direito de [...] permanecer livremente no território dos Estados-membros, sem prejuízo 
das limitações e condições previstas no presente Tratado e nas disposições adoptadas 
em sua aplicação ". 
Ver, por exemplo, o n° 3 do artigo 48° do Tratado CEE. 
2. Ver Relatório da Comissão sobre a cidadania da União, 21.12.1993 - COM (93) 702 final; 
Ponto II. 
3 COM (79) 215 final - JO C 207 de 17.8.1979, p. 14. 
4 JOC 191 de 28.7.1989. 
5 Por conveniência linguística, o termo "pessoa inactiva" é utilizado no presente relatório para 
designar os beneficiários da Directiva 90/364.1 
6 JOL 180 de 13.7.1990, p. 26. 
7 JOL 180 de 13.7.1990, p. 28. 
8 JOL 180 de 13.7.1990, p. 30. 
-4-
O artigo 8°-A consagra, assim, o direito de residência como um direito fundamental e 
pessoal9 sem, contudo, tornar obsoletos os instrumentos de direito derivado adoptados 
anteriormente e, em particular, as Directivas 90/364 e 90/365, bem como a Directiva 
93/96 10, que substituiu a Directiva 90/366 após a anulação desta pelo Tribunal de 
Justiça11. 
Para além do direito de residência, é oportuno recordar, a nível mais geral, a 
importância do estatuto de cidadão da União, reflectida no n° 2 do artigo 8o, inserido 
igualmente no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht, nos termos do qual "Os 
cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos no 
Tratado". Um destes direitos fundamentais é, tal como recentemente recordado pelo 
Tribunal de Justiça12, "o de não sofrer qualquer discriminação em razão da 
nacionalidade no âmbito de aplicação ratione materiae do Tratado, previsto no seu 
artigo 6o." 
O presente relatório da Comissão tem como objectivo o cumprimento da obrigação de 
informar o Parlamento Europeu e o Conselho sobre a aplicação das três directivas, que 
pretendem alargar o direito de residência a todos os cidadãos comunitários, mesmo 
que não prossigam qualquer actividade económica, desde que sejam beneficiários de 
um seguro de doença e disponham de recursos suficientes para não se tornarem uma 
sobrecarga para a assistência social do Estado-membro de acolhimento. 
Note-se que estas três directivas se aplicam também no âmbito do Espaço Económico 
Europeu e que o Órgão de Fiscalização da EFTA está a redigir um relatório sobre a 
aplicação das directivas na Noruega, na Islândia e no Liechtenstein. 
O relatório da Comissão sobre a aplicação das directivas acima mencionadas inclui 
quatro secções: 
1. Breve recapitulação do conteúdo das directivas 
2. Exame da transposição das directivas para o direito nacional, do ponto de vista dos 
prazos desta operação e do conteúdo das medidas nacionais adoptadas 
3. Análise da informação sobre o funcionamento das directivas, proveniente dos seus 
"actores", dos cidadãos da União e das administrações competentes em matéria de 
residência 
4. Balanço da aplicação das directivas, juntamente com o projecto de pistas futuras de 
reflexão e de acção com vista a um melhor funcionamento do direito de residência. 
Ver Segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União, 27.5.1997 - COM (97) 230 
final, p. 15. 
10 JO L 317 de 18.12.1993, p. 59. 
11 Acórdão de 7.7.1992, Proc. C-295/90 - Colectânea 1992, p. I - 4193. 
12 Acórdão de 12.5.1998, Proc. C-85/96 - Colectânea 1998, p. I - 2691. 
1. Conteúdo das directivas 
1.1. Reformados e pessoas inactivas: 
As Directivas 90/365 e 90/364 alargam o âmbito do direito de residência aos 
reformados e às pessoas inactivas, uma vez satisfeitas duas condições por parte destes: 
disporem de recursos suficientes para que não se tornem, durante a sua permanência, 
uma sobrecarga para a assistência social do Estado-membro de acolhimento e de um 
seguro de doença que cubra todos os riscos no Estado-membro de acolhimento (n° 1, 
primeiro parágrafo, do artigo Io). Os recursos são considerados suficientes consoante 
os níveis consagrados na legislação social dos Estados-membros de acolhimento (n° 1, 
segundo parágrafo, do artigo Io). 
Os membros da família que gozam do direito de se instalar com o titular do direito de 
residência são o seu cônjuge, os seus descendentes a cargo, bem como os ascendentes 
de ambos que se encontrem a cargo daquele (n° 2 do artigo Io). 
A validade do cartão de residência pode ser limitada a 5 anos. Todavia, se o considerar 
necessário, o Estado-membro pode solicitar a "revalidação" do cartão no termo dos 
dois primeiros anos de residência (artigo 2o). Da remissão (artigo 2o) a diversas 
disposições da Directiva 68/360 13, resulta que o cartão de residência seja válido para a 
totalidade do território; que a sua validade não seja afectada por interrupções de 
residência que não ultrapassem seis meses consecutivos; que a sua emissão seja 
gratuita ou a um custo que não exceda a importância exigida aos cidadãos do 
Estado-membro de acolhimento pela emissão do cartão de identidade e que os vistos 
eventualmente exigidos aos membros da família que não têm a nacionalidade de um 
Estado-membro sejam emitidos gratuitamente e com todas as facilidades. 
O cônjuge e os filhos a cargo, qualquer que seja sua nacionalidade, gozam do direito 
de aceder a toda a actividade assalariada ou não-assalariada em todo o território do 
Estado-membro de acolhimento (artigo 2o). 
O direito de residência será válido enquanto os respectivos titulares preencherem as 
condições referentes a recursos suficientes e seguro de doença (artigo 3o). 
1.2. Estudantes: 
A apresentação das disposições da Directiva 93/96 requer uma breve recapitulação 
prévia da contribuição da jurisprudência do Tribunal de Justiça, relativamente ao 
fundamento do direito de residência dos estudantes. 
Fundamento do direito de residência dos estudantes: 
A formulação adoptada pelo Conselho na Directiva 90/366 ("os Estados-membros... 
concederão o direito de residência a qualquer estudante") diverge da adoptada na 
proposta da Comissão de 1989 ("os Estados-membros... reconhecerão o direito de 
13 Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das 
restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-membros e suas famílias na 
Comunidade - JO L 257 de 19.10.1968; EE 5, F 1, p.88. 
-6-
residência"). Com efeito, esta instituição considerava, desde o acórdão Gravier14, que 
o direito de residência dos estudantes emanaria da proibição de toda e qualquer 
discriminação entre nacionais dos Estados-membros, no que se refere ao acesso à 
formação profissional, pelo que tinha, aliás, no seguimento do acórdão mencionado, 
modificada a sua proposta de directiva de modo a excluir os estudantes do seu âmbito 
de aplicação 15 . Após a anulação da Directiva 90/366 pelo Tribunal de Justiça , a 
Comissão retomou, na sua proposta de 1993 17, a formulação da sua proposta de 1989 
(os Estados-membros "reconhecerão" o direito de residência). A escolha desta 
IO 
formulação pela Comissão foi consolidada pelo acórdão Raulin, de 26.2.1992 , no 
qual o Tribunal de Justiça estabeleceu que "Um nacional de um Estado-membro que 
foi admitido a seguir uma formação profissional noutro Estado-membro tem, por força 
do direito comunitário, um direito de permanência neste segundo Estado-membro a 
fim de seguir essa formação e enquanto a mesma durar". O texto da Directiva 93/96, 
aprovada pelo Conselho, retoma esta formulação, de acordo com a qual os 
Estados-membros "reconhecerão" o direito de residência. 
Modalidades do direito de residência, de acordo com a Directiva 93/96: 
O direito de residência pressupõe que o estudante esteja inscrito num estabelecimento 
homologado para nele seguir, a título principal, uma formação profissional e que 
beneficie de um seguro de doença (artigo Io). Quanto aos recursos, o estudante pode 
optar por uma simples declaração (artigo Io). 
O direito de residência abrange o cônjuge e, no que se refere aos outros membros da 
família, apenas os filhos a cargo (artigo Io). 
A validade do cartão de residência pode ser limitada à duração da formação ou a um 
ano, se a duração da formação for superior a um ano (n° 1 do artigo 2o). Quanto aos 
membros da família, é aplicável o disposto na Directiva 68/360 (n° 2 do artigo 2o), no 
que se refere a custo do cartão de residência e modalidades de emissão de vistos. 
O cônjuge e os filhos a cargo têm direito de acesso a qualquer actividade assalariada 
ou não assalariada no conjunto do território do Estado-membro de acolhimento (n° 2 
do artigo 2o). 
Uma remissão implícita à jurisprudência do Tribunal de Justiça especifica que os 
estudantes não gozam, com fundamento na directiva, do direito ao pagamento pelo 
Estado-membro de acolhimento de bolsas de subsistência (artigo 3o). 
O direito de residência continua a existir enquanto os beneficiários desse direito 
preencherem os requisitos previstos no artigo Io (artigo 4o). 
14 Acórdão de 13.2.1985, Proc. 293/83 - Colectânea 1985, p. 593. 
15 COM (85) 292 final - JO C 171 de 10.7.1985, p. 8. 
16 O Tribunal de Justiça considerou, como o Parlamento Europeu defendera no seu recurso e a 
Comissão no seu requerimento de intervenção, que esta directiva deveria ter tido como fundamento o 
n° 2 do artigo T do Tratado e não o artigo 235°, que servira de base jurídica à aprovação do Conselho. 
Ver nota 11 atrás. 
17 COM (93) 209 final. 
18 Proc. C-357/89 - Colectânea 1992, p. 1-1068. 
-7-
2. Transposição das directivas para o direito nacional 
O exame, pelos serviços da Comissão, das medidas de transposição adoptadas pelos 
Estados-membros levou a Comissão a iniciar processos por infracção contra a quase 
totalidade dos Estados-membros, devido a transposição incorrecta de uma ou mais 
disposições das Directivas 90/364, 90/365 e 93/96. 
2.1. Respeito pelo prazo de transposição previsto nas directivas 
De acordo com o artigo 5o das Directivas 90/364, 90/365 e 90/366, os 
Estados-membros deveriam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e 
administrativas necessárias para dar cumprimento às directivas, o mais tardar até 30 de 
Junho de 1992. 
Apenas três Estados-membros (Países Baixos, Dinamarca e Espanha) respeitaram o 
prazo fixado nas directivas, adoptando medidas de transposição durante o mês de 
Junho de 1992. 
A Comissão inciou processos por infracção devida a não-transposição contra os outros 
Estados-membros, aos quais foi enviada uma notificação no decurso de Outubro de 
1992. 
Estes processos por infracção limitavam-se às Directivas 90/364 e 90/365. tendo em 
conta o recurso de anulação interposto pelo Parlamento Europeu em 28 de Setembro 
de 1990, relativamente à Directiva 90/366. 
Após a referida notificação, os processos por infracção devida a não-transposição das 
Directivas 90/364 e 90/365 evoluíram de forma variável, consoante os 
Estados-membros. A Comissão decidiu arquivar os processos na sequência da 
aprovação, pelos Estados-membros, de medidas de transposição19. 
No que respeita à Alemanha, no entanto, foi dado seguimento ao processo por 
infracção. Na ausência de resposta satisfatória ao parecer fundamentado, notificado em 
Setembro de 1993, a Comissão recorreu ao Tribunal de Justiça em 24 de Março de 
1995. O governo alemão considerava que o recurso não seria fundamentado, fazendo 
valer a primazia do direito comunitário sobre o direito nacional, enunciada pelo n° 2 do 
artigo 2o da Auslãndergeseíz - lei relativa a estrangeiros - e observava, por outro lado, 
que as administrações competentes dos Lãnder tinham sido informadas da necessidade 
de aplicação plena das directivas. 
O Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 20 de Março de 1997 20 , condenou a 
Alemanha por não ter aprovado, no prazo previsto, as disposições legislativas, 
regulamentares e administrativas necessárias para transpor para o direito nacional as 
Directivas 90/364 e 90/365. O Tribunal de Justiça confirmou integralmente as 
alegações da Comissão durante o processo litigioso. Deste modo, a Comissão 
constatou que "a simples remissão genérica para o direito comunitário, constante do § 
O quadro do Anexo 1 do presente relatório inclui as datas de aprovação das medidas de 
transposição. 
20 Proc. C-96/95, Comissão contra a Alemanha - Colectânea 1997, p. 1-1653. 
-8-
2, n. 2, da Auslãndergesetz, não pode constituir uma transposição susceptível de 
assegurar de modo suficientemente claro e preciso a aplicação plena e efectiva das 
Directivas 90/364 e 90/365, que têm por objectivo criar direitos a favor dos nacionais 
de outros Estados-membros" (n° 36) e observou que "a informação dada às 
autoridades administrativas nacionais competentes sobre as duas directivas em questão 
não satisfaz, por si só, as exigências de publicidade, clareza e certeza no que respeita 
às situações jurídicas reguladas pelas mesmas directivas" (n° 39). 
A Áustria, a Finlândia e a Suécia, antes mesmo da sua adesão à União Europeia (1 de 
Janeiro de 1995), teriam que proceder à transposição das directivas, por força da 
obrigação que lhes incumbia em conformidade com o Acordo sobre o Espaço 
Económico Europeu, em vigor desde 1 de Janeiro de 1994. 
No que se refere ao direito de residência dos estudantes, o acórdão de 7 de Julho de 
1992 21, através do qual o Tribunal de Justiça anulou a Directiva 90/366, levou a 
Comissão a reexaminar a questão da instauração de eventuais processos por infracção 
devida a não-transposição. 
Dado que o Tribunal, no seu acórdão, tinha especificado que os efeitos da Directiva 
90/366 se mantinham temporariamente, até à sua substituição por uma directiva 
aprovada com base num fundamento jurídico adequado, a Comissão considerou que a 
obrigação de transpor a directiva subsistia, apesar da sua anulação formal. No início de 
Abril de 1993, a Comissão enviou cartas neste sentido aos Estados-membros que ainda 
não tinham transposto a Directiva 90/366, informando-os quanto à sua intenção de os 
processar por infracção. A aprovação pelo Conselho, em 29 de Outubro de 1993, da 
Directiva 93/96 relativa ao direito de residência dos estudantes 22, cujo conteúdo é 
quase idêntico ao da Directiva 90/366 que aquela veio substituir, criou uma nova 
situação no que respeita à instauração de processos por infracção devida a 
não-transposição: a Comissão devia passar a basear-se na nova Directiva 93/96, a qual 
seria transposta, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 1993, em conformidade com o 
seu artigo 6o. 
Em Fevereiro de 1994, a Comissão notificou a Alemanha, a Bélgica e a França, únicos 
Estados-membros que ainda não tinham transposto a directiva relativa ao direito de 
residência dos estudantes. Os processos contra a Bélgica e a França foram arquivados 
em 1994 e 1995. No que respeita a Alemanha, foi enviado um parecer fundamentado 
em Julho de 1995 e um parecer fundamentado complementar em Outubro de 1996. O 
arquivamento do processo ocorreu apenas em 1997, no seguimento da entrada em 
vigor da Verordnung de 17 de Julho de 1997. 
À excepção da Dinamarca, da Espanha e dos Países Baixos, que cumpriram as 
suas obrigações dentro dos prazos prescritos, todos os restantes 
Estados-membros23 registaram atrasos mais ou menos importantes na 
transposição das Directivas 90/364, 90/365 e 90/366-93/96, apesar do número 
limitado de disposições a transpor e da ausência de obstáculos jurídicos 
particulares à transposição para o direito nacional. Esta falta de empenhamento, 
21 
22 
23 Ver nota 11 atrás. 
Ver nota 10 atrás. 
Referência aos "antigos" Estados-membros, ou seja, aos Doze. 
por parte dos Estados-membros, na transposição das directivas e, 
consequentemente, no alargamento do direito de residência a novas categorias de 
pessoas radica, talvez, no passado. Com efeito, durante trinta anos, a livre 
circulação de pessoas foi gerida sob uma perspectiva económica e esta 
mobilidade funcional dificultou o surgimento de um direito pessoal à livre 
circulação, independente de toda a finalidade económica. 
2. 2. Conformidade com as directivas das medidas de transposição 
2.2.2. Disposições que ocasionaram uma transposição incorrecta: 
- Natureza e justificativos dos recursos dos reformados e pessoas inactivas: 
O primeiro parágrafo do n° 1 do artigo Io das Directivas 90/365 e 90/364 concede o 
direito de residência aos interessados (reformados e pessoas inactivas respectivamente) 
na condição de estes disporem "de recursos suficientes para evitar que se tornem, 
durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência social do 
Estado-membro de acolhimento". O segundo e o terceiro parágrafos indicam o 
mecanismo a aplicar para definir o nível a partir do qual os recursos são considerados 
suficientes. As directivas não especificam qualquer preferência relativamente ao tipo de 
recursos e são omissas no que respeita aos justificativos susceptíveis de ser exigidos 
pelas entidades competentes. 
Considerando a redacção do n° 1 do artigo Io das Directivas 90/365 e 90/364 e tendo 
em conta as disposições das directivas que permitem aos Estados-membros de 
acolhimento controlar eficazmente a disponibilidade continuada dos recursos, bem 
como reagir no caso de os interessados deixarem de dispor de recursos suficientes, a 
Comissão é de opinião que o n° 1 do artigo Io das directivas não foi correctamente 
transposto por disposições nacionais que limitem arbitrariamente as categorias de 
recursos que podem ser considerados ou imponham exigências excessivas, no que 
respeita à natureza dos justificativos admitidos. 
A Comissão iniciou um processo por infracção contra os Estados-membros que, em 
sua opinião, transpuseram incorrectamente, em graus variáveis, o n° 1 do artigo Io das 
Directivas 90/365 e 90/364 (França e Itália). 
- Revalidação do cartão de residência de reformados e pessoas inactivas: 
O n° 1 do artigo 2o das Directivas 90/364 e 90/365 prevê que o direito de residência 
seja consignado pela emissão de um cartão de residência, cuja validade pode ser 
limitada a cinco anos e especifica que "se o considerarem necessário, os 
Estados-membros podem solicitar a revalidação do cartão no termo dos dois primeiros 
anos da residência". 
A Comissão, com base nos trabalhos preparatórios das directivas, interpreta a 
revalidação no sentido de uma possibilidade outorgada às entidades competentes dos 
Estados-membros de acolhimento de controlar, se necessário, a situação administrativa 
de algumas pessoas relativamente às quais subsistiam dúvidas, no momento de 
requisição inicial do cartão de residência, sobre a sua capacidade de cumprir 
duradouramente as condições relativas ao seguro de doença e a recursos, previstas no 
artigo Io das directivas. Assim, a Comissão considerou que uma revalidação 
sistemática ao cabo de dois anos, ou uma limitação a priori de dois anos, no que 
-10-
respeita à validade do cartão de residência de reformados e pessoas inactivas, 
constituíam uma transposição incorrecta das directivas. Esta limitação da validade do 
cartão de residência a dois anos, já contrária às directivas, caracterizava-se também, 
em algumas legislações, por ser uma opção em aberto para as administrações 
competentes, sem que fosse garantida a sua aplicação exclusiva aos casos em que a 
situação relativa ao seguro de doença fosse difícil de apreciar, aquando da requisição 
inicial do cartão de residência. 
A Comissão iniciou processos por infracção contra diferentes Estados-membros 
(Espanha, Grécia, Itália, Portugal e Reino Unido) devido a transposição incorrecta do 
n° 1 do artigo 2° das Directivas 90/364 e 90/365, em graus variáveis. 
- Seguro de doença dos reformados, pessoas inactivas e estudantes: 
O artigo Io das três directivas concede o direito de residência na condição de se estar 
coberto por "um seguro de doença que abranja o conjunto dos riscos no 
Estado-membro de acolhimento". Na opinião da Comissão, a formulação muito geral 
desta disposição permite aos interessados um leque variado de alternativas quanto ao 
preenchimento da condição relativa ao seguro de doença, desde que, naturalmente, o 
critério relativo ao âmbito dos riscos cobertos se encontre cumprido. É assim que a 
cobertura do seguro de doença pode, por exemplo, resultar do facto de o interessado 
ser beneficiário de um segurado, ter subscrito um contrato de seguro de doença 
privado no seu país de origem, no Estado-membro de acolhimento ou, ainda, noutro 
Estado-membro, etc. 
A transposição da disposição das directivas relativa ao seguro de doença esteve na 
origem da instauração de processos por infracção: 
- contra a França, tendo em conta que a sua legislação e prática administrativa impõem 
a inscrição no seguro escolar da segurança social francesa aos estudantes nacionais de 
outros Estados-membros que não sejam segurados ou beneficiários de um segurado e 
que não possam apresentar um documento comprovativo, em aplicação dos 
Regulamentos (CEE) n° 1408/71 e 574/72; 
- contra o Luxemburgo, cuja legislação parecia demasiado restritiva no que respeita 
aos tipos de seguro de doença que a pessoa inactiva podia subscrever. 
- Declaração de recursos dos estudantes: 
Segundo o artigo Io da Directiva 93/96, os Estados-membros concedem o direito de 
residência "a qualquer estudante nacional de um Estado-membro [...] que, por 
declaração, escolha do estudante, ou por qualquer outro meio pelo menos equivalente, 
garanta à autoridade nacional competente dispor de recursos que evitem que se torne, 
durante a sua estadia, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-membro de 
acolhimento..."24. Tendo em conta a total clareza da redacção desta disposição e a sua 
génese, a Comissão considera que são, desde logo, contrárias ao disposto as medidas 
nacionais de transposição que, por exemplo, impeçam o estudante de optar pela 
declaração dos seus recursos, lhe imponham a apresentação de justificativos ou, ainda, 
um montante mínimo de recursos a que os justificativos devem corresponder ou a que 
a declaração deve fazer referência. 
Os termos citados são idênticos aos que constam no artigo Io da Directiva 90/366. 
-11-
A Comissão iniciou processos por infracção contra os Estados-membros (Dinamarca, 
Espanha, Finlândia, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos e Reino Unido) 
que, em sua opinião, transpuseram incorrectamente, em graus variáveis, o artigo Io da 
Directiva 93/96. 
- Formalidades relativas à residência: 
As Directivas 90/364, 90/365 e 93/96 remetem para o artigo 3 o da Directiva 68/360, 
que estabelece que a admissão no território é feita mediante simples apresentação de 
um bilhete de identidade ou passaporte válido, não devendo as entidades competentes, 
em princípio, colocar questões sobre, por exemplo, destino ou objecto da viagem, ou 
recursos disponíveis25. 
Na Finlândia, uma disposição de um decreto do Ministro do Interior permitia, de forma 
geral, às entidades competentes verificar se os nacionais dos Estados-membros que 
desejavam entrar na Finlândia preenchiam devidamente as condições de residência. 
A Comissão considerou que, aplicada aos beneficiários das três directivas, esta 
disposição era contrária ao direito comunitário. 
- Cartão de residência: 
O artigo 2° das três directivas prevê que o direito de residência é consignado através 
da emissão de um documento denominado cartão de residência. Trata-se, pois, de um 
documento separado e não de um carimbo aposto no passaporte. 
Foi iniciado um processo por infracção contra a Suécia, cuja legislação permitia o 
recurso a este carimbo para constatar o direito de residência. 
2.2.3. Desenvolvimento e resultados dos processos por infracção devida a transposição 
incorrecta: 
Ao iniciar um processo por infracção contra um Estado-membro, a Comissão optou, 
em princípio, por referir num só processo uma ou várias acusações, relativas a uma ou 
várias directivas, nomeadamente, às Directivas 90/364, 90/365 e 93/96. Estes 
processos, cujo desenvolvimento cronológico, por Estado-membro, se descreve no 
quadro recapitulativo que figura no Anexo 2 do presente relatório, obtiveram os 
resultados seguintes: 
- Países Baixos: o processo por infracção foi arquivado. Com efeito, por força do novo 
decreto relativo a estrangeiros, de 30 de Dezembro de 1993 e da alteração introduzida, 
em 1996, pela circular relativa aos estrangeiros, os estudantes poderão optar pela 
declaração dos seus recursos. 
- Grécia: o processo foi arquivado com base nos esclarecimentos prestados em 
resposta à notificação. O governo grego confirmou que o cartão de residência emitido 
para reformados e pessoas inactivas, com validade de cinco anos, é sujeito a 
revalidação apenas em casos excepcionais e que tal fora o sentido das instruções 
fornecidas às entidades competentes. 
25 Acórdão de 30.5.1991, Proc. C-68/89, Comissão contra os Países Baixos, Colectânea 1991, 
p. 1-2637. 
-12-
- Dinamarca: o processo por infracção foi arquivado devido às alterações introduzidas 
pelo Decreto do Ministro do Interior n° 684 de 12 de Julho de 1996 ao anterior 
Decreto n° 761, de 22 de Agosto de 1994. Em virtude destas alterações, o cartão de 
residência emitido para reformados e pessoas inactivas tem a validade de cinco anos e 
a revalidação ocorre apenas em caso de necessidade. 
- Espanha: o processo foi arquivado no seguimento do Decreto Real n° 1710/1997, de 
14 de Novembro de 1997, que introduz duas alterações ao Decreto Real n° 766/1992. 
Em virtude destas alterações, o cartão de residência emitido para reformados e pessoas 
inactivas tem a validade de cinco anos e, por outro lado, os estudantes podem optar 
pela declaração dos seus recursos. 
- Itália: na ausência de resposta considerada satisfatória à notificação e ao parecer 
fundamentado, a Comissão recorreu ao Tribunal de Justiça. 
- França: na ausência de resposta considerada satisfatória às notificações e ao parecer 
fundamentado, a Comissão recorreu ao Tribunal de Justiça26. O processo específico, 
relativo ao seguro de doença dos estudantes27, encontra-se em fase de parecer 
fundamentado. 
- Irlanda: o processo por infracção foi arquivado devido à entrada em vigor das 
European Communities (Right of Residence for Non-Economically Active Per sons) 
Regulations 1997. Nos termos da nova legislação, os estudantes já não são obrigados a 
fornecer provas dos seus recursos. 
- Reino Unido: o processo foi arquivado devido às alterações introduzidas pela 
Immigration (European Economic Área) (Amendment) Order 1997. Em virtude destas 
alterações, os estudantes podem optar pela declaração dos seus recursos e, por outro 
lado, no que respeita a reformados e pessoas inactivas, a revalidação do cartão de 
residência, limitada a casos de necessidade, não afecta a validade inicial de cinco anos 
do cartão de residência. 
- Portugal: o processo foi arquivado devido à Lei de habilitação n° 8/98 de 13.2.1998 e 
ao Decreto-Lei n° 250/98. Em virtude das alterações introduzidas por este instrumento 
no Decreto-Lei n° 60/93 de 3.3.1993, o cartão de residência emitido para reformados e 
pessoas inactivas tem a validade de cinco anos. 
- Luxemburgo: o processo por infracção foi arquivado devido às alterações 
introduzidas pelo Regulamento Grão-ducal de 3 de Junho de 1996 no Regulamento 
Grão-ducal de 28 de Março de 1972: por um lado, os estudantes passaram a poder 
optar pela declaração dos seus recursos, não sendo já obrigados a prestar provas deles, 
tal como consignado na legislação anterior; por outro lado, as pessoas inactivas 
dispõem de um leque maior de possibilidades, no que respeita à subscrição de um 
seguro de doença. 
26 No decorrer do processo no Tribunal de Justiça, a Comissão teve conhecimento de um 
despacho do Conselho de Estado, de 3 de Outubro de 1997 - GISTI - que anula algumas disposições 
do Decreto de 6 de Abril de 1995, também contempladas no recurso da Comissão. 
27 Ver ponto 2.2.2. 
-13-
- Finlândia: o processo por infracção foi arquivado devido às alterações introduzidas 
na legislação relativa ao controlo de entrada no território, bem como à comprovação 
dos recursos dos estudantes. 
- Suécia: o processo por infracção foi arquivado devido às alterações introduzidas na 
resolução sobre estrangeiros: o texto alterado faz desaparecer a diferença de 
tratamento entre membros da família nacionais de um país do EEE ou não e clarifica 
que o cartão de residência é emitido sob a forma de um documento separado. 
- Alemanha e Áustria: foram iniciados dois processos contra estes dois 
Estados-membros por transposição incorrecta das Directivas 90/364, 90/365 e 93/96. 
Os processos encontram-se em fase de notificação. 
No que se refere à Bélgica, o exame das medidas de transposição não tinha revelado 
problemas de conformidade relativamente às disposições das Directivas 90/364, 
90/365 e 93/96 propriamente ditas. No entanto, foi instaurado um outro processo por 
infracção relativo à conformidade da legislação belga com a Directiva 68/360 (sobre o 
direito de residência dos trabalhadores 28), com implicações também nos estudantes, 
reformados e pessoas inactivas, na medida em que se referia, entre outros, ao artigo 4o 
da Directiva 68/360 (modalidades e prazo para a emissão do cartão de residência dos 
trabalhadores), cujo conteúdo se assemelha ao do n° 1 do artigo 2o das Directivas 
90/364, 90/365 e 93/96 e ao do artigo 9o da Directiva 68/360 (custo do cartão de 
residência) para o qual as Directivas 90/364, 90/365 e 93/96 remetem explicitamente. 
Este processo por infracção culminou com a condenação da Bélgica por acórdão do 
Tribunal de Justiça de 20 de Fevereiro de 199729. As constatações do Tribunal de 
Justiça quanto à violação da Directiva 68/360 no que respeita a modalidades de 
emissão do cartão de residência (regime dos certificados sucessivos de matriculação) e 
custo do cartão devem ser consideradas aplicáveis, por analogia, aos estudantes, 
reformados e outros. 
Para dar cumprimento a este acórdão, a Bélgica alterou a sua legislação30. Encontra-se 
em curso o exame da conformidade desta nova legislação relativamente à Directiva 
68/360, bem como às Directivas 90/364, 90/365 e 90/366. 
A transposição das Directivas 90/364, 90/365 e 90/366-93/96 deu lugar a processos 
por infracção contra a quase totalidade dos Estados-membros. No entanto, a 
Comissão congratula-se por constatar que os processos por infracção tiveram, na 
sua enorme maioria, um resultado positivo. Os Estados-membros reconheceram 
o fundamento dos argumentos da Comissão e, a um ritmo variável, "corrigiram" 
as suas medidas de transposição. Dez processos por infracção devida a 
transposição incorrecta puderam, assim, ser arquivados, encontrando-se ainda 
dois processos em curso, em fase de notificação; a Comissão recorreu ao Tribunal 
de Justiça apenas em dois casos. 
28 Ver nota 13 atrás. 
29 Proc. C-344/95, Comissão contra a Bélgica. 
30 Decreto Real de 8 de Maio de 1998, que altera o Decreto Real de 8 de Outubro de 1981, 
relativo a entrada no território, residência, estabelecimento e afastamento de estrangeiros. 
-14-
Não entanto, a Comissão deve reconhecer que os processos por infracção 
decorreram a um ritmo relativamente lento e tem consciência dos inconvenientes 
desta lentidão: devido à transposição incorrecta das directivas, os cidadãos da 
União foram privados, durante um período de tempo demasiado longo, de alguns 
dos seus direitos ou enfrentaram dificuldades administrativas injustificadas. A 
decisão tomada pela Comissão de acelerar os seus procedimentos internos deverá 
permitir, no futuro, pôr mais rapidamente fim às infracções ao direito 
comunitário. 
-15-
3. Avaliação da aplicação concreta das directivas 
3.1. Experiência dos cidadãos: 
A correspondência, bem como as queixas e petições dirigidas ao Parlamento Europeu 
e transmitidas aos serviços da Comissão permitiram a estes serviços reunir informações 
(que, apesar de fragmentárias, não deixam de ser reveladoras) sobre a aplicação prática 
das directivas. Além do mais, os referidos serviços dirigiram-se a instituições que, pela 
sua vocação, se encontram especialmente bem colocadas para recolher informações 
sobre a experiência dos estudantes31 e reformados32. Realizou-se, igualmente, um 
inquérito aos antigos funcionários da Comissão que, no momento da reforma, se 
tinham instalado num Estado-membro diferente do seu Estado de origem ou do Estado 
da sua última afectação antes da reforma. Estas fontes diversas, às quais se 
acrescentam as conclusões da rede de conselheiros Euro-JUS, bem como a informação 
de retorno do Serviço de Orientação aos cidadãos33, permitiram identificar os seguintes 
domínios problemáticos. 
- Recursos de reformados e pessoas inactivas: 
A primeira dificuldade que os reformados e as pessoas inactivas encontram consiste em 
conhecer o montante de recursos de que devem dispor. 
As Directivas 90/364 e 90/365 não fixam um montante mínimo de recursos, mas 
enunciam o princípio que permite definir se os recursos são suficientes ou não. Cabe 
aos Estados-membros concretizar esse mecanismo. Mas o que acontece, na maioria 
das legislações de transposição, é que elas reiteram apenas a formulação das directivas 
sem avançar outras especificações, ou remetem para uma disposição da legislação 
social que fixa um montante mínimo de recursos ou de subsídio, o qual servirá para 
determinar se os reformados e as pessoas inactivas preenchem a condição relativa a 
recursos. 
Uma segunda dificuldade diz respeito aos justificativos que os reformados e as pessoas 
inactivas devem apresentar para comprovar os seus recursos. 
Independentemente dos casos de exigências desmesuradas, originados por transposição 
incorrecta das directivas34, as informações transmitidas aos serviços da Comissão pelos 
cidadãos revelam que, em bastantes casos, as administrações competentes exigem um 
número de justificativos de recursos (extractos de conta bancária dos últimos meses, 
certificados bancários do saldo da conta, declarações fiscais, etc.) considerado 
geralmente excessivo, relativamente ao disposto nas directivas. 
Considerando as directivas que fazem depender o direito de residência da 
disponibilidade de recursos suficientes para não constituir um encargo para a 
assistência social do Estado-membro de acolhimento e tendo em conta que a 
31 
32 
33 
34 Agências nacionais Erasmus. 
EurolinkAge. 
Ver ponto 4.1. adiante. 
Ver processos por infracção iniciados a este respeito, ponto 2.2. atrás. 
-16-
suficiência de recursos é avaliada por referência a um nível objectivo, a Comissão 
considera que as entidades nacionais devem limitar-se a pedir justificativos 
correspondentes a esse nível. Nestas condições, parece desmesurado que as 
administrações competentes em matéria de residência procedam a uma investigação 
sobre o conjunto da situação financeira e/ou patrimonial (por exemplo, extractos 
bancários dos últimos meses) de reformados ou pessoas inactivas que solicitem um 
cartão de residência. A Comissão tem em conta, por outro lado, que alguns 
justificativos (por exemplo: certificado bancário do saldo da conta) são apenas 
representativos da situação num determinado momento, não tendo qualquer valor 
probatório no que respeita à sua manutenção no futuro. 
Quanto ao caso particular dos beneficiários da Directiva 90/365, a Comissão constata 
que as pensões de reforma ou outras são fontes de rendimentos caracterizadas pela sua 
estabilidade. A exigência de múltiplos justificativos de recursos é assim, na opinião da 
Comissão, especialmente desmesurada no caso de reformados e pensionistas. 
- Duração da permanência dos reformados e pessoas inactivas: 
Um certo número de reformados e pessoas inactivas opta por residir num 
Estado-membro todos os anos, durante um período de vários meses (por exemplo, 
durante o Inverno). Uma parte considerável, incluindo aqueles cuja permanência 
ultrapassa os três meses, não solicita um cartão de residência. Este comportamento 
explica-se, geralmente, pelo desejo de evitar o inconveniente das formalidades 
administrativas e da "papelada". Por outro lado, parece que as entidades 
administrativas responsáveis pela emissão de cartões de residência de pessoas que se 
encontram em situações deste tipo os emitem com validade limitada ao período 
previsível de permanência, embora o artigo 2° das Directivas 90/364 e 90/365 disponha 
que a validade deste cartão não pode ser inferior a cinco anos. 
- Problemas relacionados com o seguro de doença: 
Aparentemente, os reformados e as pessoas inactivas terão, com frequência, 
dificuldades em fazer reconhecer o seu seguro de doença pelas entidades do 
Estado-membro de acolhimento. As pessoas confrontadas com estes problemas eram 
amiúde funcionários 35 ou pessoas que se encontravam cobertas por um seguro de 
doença por força de um contrato privado. 
Segundo informações transmitidas recentemente aos serviços da Comissão, em dois 
Estados-membros, houve reformados e outras pessoas inactivas que foram, até, 
obrigados a contribuir para o regime de seguro de doença do Estado-membro de 
acolhimento, mesmo já beneficiando de um seguro de doença. Este problema é 
semelhante ao encontrado pelos estudantes em França36. 
-Amplitude de cobertura do seguro de doença: 
Foi chamada a atenção dos serviços da Comissão para uma dificuldade, com a qual se 
deparam alguns reformados que, uma vez instalados num Estado-membro, se 
apercebem de que as prestações de doença em espécie são inferiores àquelas a que 
O problema dos funcionários deveria, doravante, ser considerado resolvido uma vez que o 
Regulamento (CE) n° 1606/98 do Conselho, de 29 de Junho de 1998, alterou os Regulamentos (CEE) 
n° 1408/71 e (CEE) n° 574/72 com o objectivo de alargar a sua aplicação aos regimes especiais dos 
funcionários. 
36 Ver ponto 2.2.2. 
-17-
tinham direito no seu Estado de origem. Tal reflecte a regra geral, segundo a qual as 
prestações de doença em espécie se concedem em aplicação da legislação do 
Estado-membro de residência. Para além disso, é muitas vezes impossível continuar a 
beneficiar de um seguro complementar subscrito anteriormente no Estado-membro de 
origem (os seguradores receiam a amplitude do seu "risco", dado o desconhecimento 
do alcance das prestações no outro Estado-membro) ou subscrever um seguro deste 
tipo no Estado-membro em que o reformado acaba de se instalar (a idade demasiado 
avançada constitui um obstáculo à subscrição de um seguro complementar). 
- Fiscalidade: 
Numerosos reformados e outras pessoas inactivas têm dificuldades em apreciar as 
implicações fiscais do seu estabelecimento noutro Estado-membro, bem como em 
familiarizar-se com as características do sistema fiscal do Estado-membro de 
acolhimento. Os serviços da Comissão receberam algumas queixas sobre esta matéria. 
- Efeitos perversos das Directivas 90/364 e 90/365: 
A Comissão teve conhecimento de uma série de casos, em que as administrações 
encarregadas do tratamento de pedidos de cartões de residência exigiam a 
apresentação de justificativos de recursos de pessoas que não eram nem reformados, 
nem pessoas inactivas, mas exerciam uma actividade como trabalhadores por conta de 
outrem ou por conta própria ou, ainda, continuavam a residir no Estado-membro em 
que tinham exercido a sua actividade anterior. Ora, por força dos instrumentos 
aplicáveis a estas pessoas37, as mesmas não são obrigadas a apresentar prova dos seus 
recursos. Em relação aos casos que lhes foram submetidos, os serviços da Comissão 
chamaram a atenção dos Estados-membros para este tipo de "contágio" das Directivas 
90/364 e 90/365. 
Existe um outro efeito perverso, específico da Directiva 90/364. No passado, ou seja, 
antes da Directiva 90/364, os nacionais da União cônjuges de cidadãos do 
Estado-membro de residência não estavam abrangidos pelo direito comunitário se não 
exercessem uma actividade económica e o seu direito de residência fundamentava-se 
na legislação nacional aplicável aos estrangeiros. Em alguns casos, esta legislação 
previa disposições particulares para os cônjuges de cidadãos do Estado-membro de 
residência. Actualmente, desde que a Directiva 90/364 foi transposta para as 
legislações nacionais, os nacionais da União, cônjuges de cidadãos do Estado-membro 
de residência que não exerçam actividade económica neste Estado, gozam de um 
direito de residência autónomo, com base nesta directiva. Na prática, as administrações 
competentes aplicam-lhes o regime da directiva e procedem, relativamente à 
comprovação do preenchimento da condição relativa a recursos, da mesma forma que 
nos casos "correntes" de requerimento de cartão de residência, por parte de uma 
pessoa isolada que não exerça qualquer actividade económica. 
A Comissão teve, também, conhecimento de casos em que a administração competente 
insistia no sentido de exigir do interessado justificativos de recursos próprios, 
negando-se a ter em conta os recursos que procediam do cônjuge. Noutros casos, a 
37 Directivas 68/360 e 73/148, no que respeita a trabalhadores dependentes e independentes; 
Regulamento n° 1251/70 e Directiva 75/34, no que se refere às pessoas que permanecem num 
Estado-membro depois de nele terem exercido uma actividade económica. 
-18-
administração exigia à pessoa em questão que apresentasse uma fiança ou um termo de 
responsabilidade passado pelo seu cônjuge. Tal forma de comprovar o preenchimento 
da condição relativa a recursos, ilustrada por estes dois últimos casos, dificilmente se 
justifica, tendo em conta as disposições da Directiva 90/364, e não parece compatível 
com a obrigação geral que incumbe aos Estados-membros, nos termos do artigo 9o da 
Directiva 68/36038, de simplificar, ao máximo, as formalidades e os procedimentos 
para obtenção de cartões de residência. 
- Direito de residência de alguns estudantes: 
Os estudantes que participam em programas, tais como os programas Erasmus, 
Sócrates e Leonardo, residem nos Estados de acolhimento durante alguns meses, em 
geral por períodos de tempo de três meses a um ano (em conformidade com o direito 
comunitário, se a permanência prevista for superior a três meses, os cidadãos da União 
são obrigados a requerer o cartão de residência). A experiência mostra que as 
formalidades são, muitas vezes, demoradas e não raras vezes os estudantes não 
chegam a receber nunca o seu cartão de residência ou recebem-no no final do período 
de permanência, pouco antes de regressarem ao seu Estado-membro de origem. 
Apesar de o direito de residência não se subordinar à emissão deste documento, de 
valor apenas declaratório, é indesejável que tal situação se prolongue. As informações 
recebidas dos seus colegas ou antecessores no programa não incita os estudantes a 
cumprir uma formalidade cuja utilidade lhes escapa. As administrações competentes 
não parecem, por seu turno, compreender a urgência de emitir cartões de residência a 
estudantes. 
- Cartão de residência de estudantes: 
Os estudantes deploram o facto de, em alguns Estados-membros, serem obrigados a 
pagar uma taxa por cada renovação do cartão de residência. 
3.2. Prática das administrações dos Estados-membros 
A percepção integral da realidade, no que respeita à aplicação das directivas, 
pressupõe que se recolham informações junto dos "actores" das Directivas 90/364, 
90/365 e 93/96, ou seja, as administrações competentes dos Estados-membros. Para 
esse efeito, a Comissão enviou um questionário aos Estados-membros, no qual se 
solicitavam várias informações sobre a aplicação das directivas. Apresentamos, em 
seguida, as principais perguntas do questionário, juntamente com uma breve síntese 
das respostas dos Estados-membros (Grécia, Irlanda e Luxemburgo não responderam). 
3.2.1. Recursos dos reformados e das pessoas inactivas: 
- Que categorias de recursos próprios são tidas em conta pelas entidades 
competentes: Rendimentos de capital? Rendas? Direitos de autor? Outros? A 
proveniência destes recursos (Estado-membro de residência, Estado-membro de 
origem, outro Estado-membro, país terceiro) é tida em consideração? 
O exame das respostas ao questionário revela que a quase totalidade dos 
Estados-membros confirma a variedade de recursos tidos em conta e que a 
proveniência dos recursos, como tal, não é pertinente para definir se estes são 
Para o qual remete o n° 2 do artigo 2° da Directiva 90/364. 
-19-
suficientes. Em vários Estados-membros, o elemento determinante é o interessado 
poder dispor real e livremente dos recursos em questão. 
- Que outras categorias de recursos são tidas em conta, para além dos recursos 
próprios: Ajuda financeira proporcionada por parentes? Contribuição financeira da 
pessoa com quem se vive? Ajuda financeira proporcionada por terceiros? Outros? 
Os Estados-membros fornecem respostas diversas, no que se refere aos recursos tidos 
em consideração, para além dos recursos próprios. 
A Bélgica não considera estes recursos, no quadro da Directiva 90/364. A Suécia tem 
a mesma posição de princípio e apenas aceita ter em conta a contribuição financeira 
dos parentes do interessado se esta for depositada numa conta bancária, a que o 
interessado possa aceder livremente. A Espanha limita-se a ter em conta a ajuda 
financeira dos parentes. É de notar que, nos Países Baixos, um termo de 
responsabilidade passado pela pessoa com quem se vive não é considerado como prova 
de recursos suficientes. 
Os Estados-membros exigem justificativos diferentes, no que respeita a recursos 
provenientes de parentes ou terceiros. 
- Para definir o carácter suficiente dos recursos, as entidades competentes têm em 
conta outros elementos para além dos recursos propriamente ditos (por exemplo, 
propriedade do alojamento ou usufruto gratuito), como sejam quaisquer vantagens 
materiais que contribuam para a capacidade do interessado de prover às suas 
necessidades? Em caso afirmativo, de que forma? 
Áustria, Finlândia, França, Portugal, Reino Unido, Suécia e, até certo ponto, 
Dinamarca têm em conta, na avaliação dos recursos, se o interessado é proprietário do 
seu alojamento ou dele usufrui gratuitamente. Em Espanha, os elementos materiais 
mencionados no questionário não são considerados. 
3.2.2. Recursos dos estudantes: 
Desde a entrada em vigor das medidas de transposição das Directivas 90/366-93/96, 
quantos estudantes acabaram por ficar a cargo da colectividade e que medidas foram 
adoptadas? 
Nenhum Estado-membro forneceu indicações sobre o número de estudantes que terá 
acabado por ficar a cargo da colectividade durante o período em que neles 
permaneceu. 
3.2.3. Custo da renovação do cartão de residência dos estudantes: 
Qual o montante cobrado pela emissão do cartão de residência? Este montante é 
cobrado a cada renovação ? 
Alemanha, Dinamarca, França, Itália e Reino Unido emitem gratuitamente o cartão de 
residência. Quanto aos outros Estados-membros, em alguns, a taxa de emissão inicial e 
a de renovação são iguais (Bélgica, Espanha, Finlândia, Portugal), ao passo que na 
Áustria a taxa de renovação é ligeiramente inferior e nos Países Baixos apenas se cobra 
a emissão inicial. 
-20-
4. Conclusões: 
As diversas observações atrás apresentadas, relativamente à aplicação das directivas, 
não deverão fazer perder de vista a importância fundamental da livre circulação das 
novas categorias de beneficiários, constituídas por estudantes, reformados e pessoas 
inactivas. Apesar de a maioria dos Estados-membros não ter podido apresentar 
estatísticas a este respeito, trata-se de um fenómeno muito real que pode ser 
compreendido, se bem que de forma incompleta, graças a uma série de indicadores. 
Com base na aplicação concreta das Directivas 90/364, 90/365 e 90/366-93/96, e de 
acordo com a experiência de cidadãos e administrações competentes, a Comissão tira 
as seguintes conclusões, com o objectivo de contribuir para impulsionar a livre 
circulação de estudantes, reformados e pessoas inactivas. 
4.1. Melhorar o esforço de informação facultada aos cidadãos: 
A correspondência e as queixas dirigidas à Comissão revelam uma falta de informação 
por parte dos cidadãos relativamente à extensão exacta dos seus direitos no âmbito da 
livre circulação. Este desconhecimento verifica-se nos dois sentidos: por um lado, 
podem ignorar os direitos de que gozam realmente e, por outro, podem crer usufruir 
de direitos que, na realidade, são menores ou, inclusivamente, inexistentes. 
Da qualidade da informação dos cidadãos depende, entre outras coisas, o bom 
funcionamento do mercado interno, no âmbito da livre circulação de pessoas. A 
Comissão tem consciência do papel que é chamada a desempenhar neste domínio, 
tendo já tomado iniciativas no passado. 
No contexto da iniciativa "Prioridade aos Cidadãos", lançada conjuntamente com o 
Parlamento Europeu, em Novembro de 1996, com o fim de informar os cidadãos dos 
seus direitos na Europa e em particular no mercado único, a Comissão elaborou um 
guia, "Residir noutro país da União Europeia", que fornece aos cidadãos da União um 
resumo dos seus direitos no que respeita a residência. O guia "Estudar, seguir uma 
formação ou fazer investigação noutro Estado-membro da União Europeia" inclui 
igualmente informações sobre o direito de residência dos estudantes. Como 
complemento destes guias, a Comissão elaborou, em colaboração com os 
Estados-membros, uma ficha para cada país. Estes guias e fichas, amplamente 
difundidos39, são um dos meios de luta contra o défice de informação dos cidadãos. 
Assim, cada ficha nacional inclui a indicação do montante mínimo de recursos exigido 
no Estado-membro em questão40. Esta acção de informação da Comissão prevê, 
igualmente, a constituição de um serviço de orientação que permita aos cidadãos41 
consultar peritos que possam dar resposta a questões relacionadas com os seus 
direitos, em particular no âmbito do direito de residência. 
39 Os guias e fichas, nas 11 línguas oficiais da União, podem ser obtidos gratuitamente, 
contactando um número verde em cada Estado-membro. Estão também disponíveis na Internet 
(http ://europa.eu. int/citizens). 
40 Ver ponto 3.1. atrás 
41 Através da Internet e dos números verdes, ver nota 39 atrás. 
-21-
Uma em cada cinco pessoas que contactam o serviço de orientação aborda a questão 
do direito de residência e as dificuldades práticas levantadas pelas administrações 
nacionais. No Conselho Europeu de Cardiff, foi lançado um novo programa que irá 
suceder a iniciativa "Prioridade aos Cidadãos" e cujo objectivo é criar um dispositivo 
permanente de diálogo com os cidadãos e as empresas. Este dispositivo reunirá, assim, 
a totalidade do acervo da iniciativa "Prioridade aos Cidadãos" num dispositivo de 
informação permanente. 
O objectivo é proporcionar um acesso directo e fácil às informações sobre direitos que 
decorrem do mercado interno e oferecer a cada cidadão a possibilidade de colocar 
perguntas, dar a conhecer a sua experiência e propor as suas sugestões. 
Para além das campanhas de informação específicas, deverão ser exploradas outras 
vias. As respostas da Comissão a perguntas parlamentares, por exemplo, não chegam 
ao grande público, apesar de serem publicadas no Jornal Oficial das Comunidades 
Europeias. Seria de considerar uma difusão rápida destas respostas nos meios 
envolvidos (Estados-membros, associações, etc). 
4.2. Continuar a garantir firmemente o respeito pelo direito comunitário 
existente: 
No seguimento dos processos por infracção iniciados devido a transposição incorrecta 
das directivas, a Comissão garante um acompanhamento vigilante das práticas 
administrativas, que poderá, se necessário, dar lugar a novos processos por infracção. 
A título de exemplo, os serviços da Comissão examinam actualmente, em pormenor, 
diferentes práticas relativas aos justificativos de recursos exigidos 42, bem como uma 
série de queixas de estudantes, das quais se conclui que, na prática, não se verifica a 
possibilidade de efectuar uma declaração de recursos, embora esta se encontre 
explicitamente consagrada na legislação nacional43. 
A acção da Comissão prosseguirá, no futuro, de modo a garantir o respeito pelo 
direito comunitário, não apenas no âmbito das normas legislativas e regulamentares, 
mas também das práticas administrativas diárias com que os cidadãos são 
confrontados. 
Para além das formalidades e dos procedimentos relativos ao direito de residência em 
si, a Comissão zelará por que o estatuto do cidadão da União44 seja integralmente 
respeitado, no que se refere a estudantes, reformados e outras pessoas inactivas. Neste 
contexto, será conveniente verificar que o artigo 6o do Tratado, que proíbe a 
discriminação em razão da nacionalidade, se aplica de facto a estas categorias de 
pessoas, salvaguardadas, naturalmente, as exclusões resultantes das directivas que lhes 
dizem respeito em matéria de seguro de doença e de recursos. 
42 Ver ponto 3.1. 
43 Em alguns casos, esta possibilidade foi integrada na legislação nacional, após o processo por 
infracção iniciado pela Comissão. 
44 Ver nota 12 atrás. 
-22-
4.3. Tornar mais "legível" o direito comunitário em matéria de livre circulação 
das pessoas e reorganizá-lo em torno da noção de cidadania: 
A adição de três directivas ao direito derivado existente, aplicáveis a novas categorias 
de pessoas, multiplicou o número de instrumentos no âmbito da livre circulação e 
implicou, para o cidadão, bem como para as administrações, uma maior opacidade do 
direito comunitário. 
A Comissão já constatou45 que a multiplicação destes instrumentos, para além dos seus 
inconvenientes práticos, tem que ser examinada tendo em conta a introdução da noção 
de cidadania da União no artigo 8°-A do Tratado CE, para que se proceda a uma 
revisão "dos direitos de livre circulação e de permanência no âmbito das regras sobre a 
cidadania"46. Este trabalho de revisão, que mereceu também a aprovação do 
Parlamento Europeu 47, deverá implicar alterações de fiindo. O resumo seguinte inclui 
algumas das alterações relativas às três directivas sob revisão. 
4.4. Iniciar a reflexão sobre alterações de fundo ao direito existente: 
- Recursos dos reformados e de outras pessoas inactivas: 
A condição relativa a recursos prevista nas Directivas 90/364 e 90/365 dá lugar, na 
prática, a um controlo a priori (exigência de vários justificativos) que parece amiúde 
exagerado, tendo em conta, nomeadamente, o mecanismo de revalidação previsto no 
n° 1 do artigo 2o e a ligação estabelecida claramente pelo artigo 3 o entre a manutenção 
do direito de residência e o preenchimento das condições relativas a recursos e seguro 
de doença. Este controlo a priori faz perigar, em alguns casos, a protecção da vida 
privada. 
Para além disso, a investigação efectuada pela Comissão permite concluir que as 
administrações de vários Estados-membros se defrontam com dificuldades no que se 
refere à verificação do carácter suficiente dos recursos. 
Tendo em conta estes diferentes elementos, a Comissão propõe-se examinar se o 
princípio de uma declaração de recursos análoga à prevista para os estudantes poderá 
estender-se a reformados e pessoas inactivas48. 
- Cartão de residência de reformados e pessoas inactivas: 
A prática mostrou que numerosos reformados (e outras pessoas inactivas, em menor 
medida) residem, alternadamente, no seu Estado de origem e noutro Estado-membro. 
Ora, por força do direito comunitário 49, os períodos de ausência no Estado-membro de 
acolhimento superiores a seis meses afectam a validade do cartão de residência. 
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o seguimento das 
recomendações do Grupo de Alto Nível sobre a livre circulação de pessoas, 1.7.1998 - COM (1998) 
403 final. 
46 Ver comunicação atrás citada, p. 2. 
47 Ver pontos 3 e 4 da Resolução sobre o segundo relatório da Comissão relativo à cidadania da 
União. 
48 O relatório do Grupo de Alto Nível sobre a livre circulação de pessoas (Relatório Veil), 
apresentado à Comissão a 18.3.1997, sugere esta solução (p. 26, alínea d). 
49 Ver ponto 1.1. 
-23-
A Comissão reexaminará a questão da incidência dos períodos de ausência sobre a 
validade da cartão de residência, à luz das dificuldades encontradas, em especial, por 
reformados e pessoas inactivas. 
- Custo do cartão de residência dos estudantes: 
Tendo em conta a formulação actual da Directiva 93/96, um estudante de um 
Estado-membro que efectue a totalidade do seu curso universitário noutro 
Estado-membro poderá ter que pagar neste último, por cada renovação anual do seu 
cartão de residência, a taxa correspondente à emissão do cartão inicial. Em 
contrapartida, o estudante que apenas permaneça por um breve período terá que, se 
este ultrapassar três meses, requerer um cartão de residência, podendo ter que pagar 
uma taxa igual à cobrada por um cartão normal, válido por cinco anos. 
A Comissão, consciente de que a mobilidade dos estudantes depende do custo que 
acarreta para os interessados, examinará a possibilidade de propor a gratuitidade da 
emissão inicial e da renovação do cartão de residência para estudantes. 
- Âmbito de aplicação da Directiva 93/96: 
A redacção actual do artigo Io, que se refere a estabelecimentos homologados, tem 
como efeito excluir do âmbito de aplicação da directiva pessoas que se encontrem em 
formação, em estruturas diferentes dos estabelecimentos homologados. 
A Comissão, preocupada em evitar que a mobilidade das pessoas em formação depare 
com obstáculos decorrentes do direito de residência, examinará a possibilidade de 
clarificar o âmbito de aplicação do direito de residência dos estudantes, concedendo 
uma atenção particular às dificuldades administrativas enfrentadas actualmente por 
estagiários e pessoas que participem em projectos de voluntariado. 
-24-
Anexo 1 
MEDIDAS NACIONAIS DE TRANSPOSIÇÃO 
DAS DIRECTIVAS 90/364, 90/365 E 90/366-93/96 
Estados-membros Medidas de transposição 
Bélgica Transposição das Directivas 90/364 e 90/365: 
- Arrete royal du 7 décembre 1992 modifiant la loi du 15 décembre 
1980 sur 1'accès au territoire, le séjour, l'établissement et 
1'éloignement des étrangers, Moniteur belge du 22.1.1993, p. 1052; 
- Koninklijk besluit van 7 december 1992 tot wijziging van de wet 
van 15 december 1980 betreffende de toegang to het grondgebied, 
het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, 
Belgisch Staatsblad 22.1.1993, p.1052. 
- Arrêté royal du 22 décembre 1992 modifiant 1'Arrêté royal du 8 
octobre 1981 sur Paccès au territoire, le séjour, 1'établissement et 
l'éloignement des étrangers, Moniteur belge du 22.1.1993, p. 1053; 
- Koninklijk besluit van 22 december 1992 tot wijziging van het 
Koninklijk besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang to 
het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van 
vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 22.1.1993, p. 1053. 
Transposição da Directiva 93/96: 
- Arrêté royal du 22 février 1995 modifiant la loi du 15 décembre 
1980 sur 1'accès au territoire, le séjour, l'établissement et 
l'éloignement des étrangers, Moniteur belge du 15.3.1995, p. 5784; 
- Koninklijk besluit van 22 februari 1995 tot wijziging van de wet 
van 15 december 1980 betreffende de toegang to het grondgebied, 
het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, 
Belgisch Staatsblad 15.3.1995, p. 5784; 
- Arrêté royal du 22 février 1995 modifiant 1'Arrêté royal du 8 
octobre 1981 sur 1'accès au territoire, le séjour, Pétablissement et 
l'éloignement des étrangers, Moniteur belge du 15.3.1995, p. 5784; 
- Koninklijk besluit van 22 februari 1995 tot wijziging van het 
Koninklijk besluit van 8 oktober 1981 betreffende de toegang to 
het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van 
vreemdelingen, Belgisch Staatsblad 15.3.1995, p. 5785. 
Dinamarca Justitsministeriets bekendtgorelse nr. 575 af 26. Juni 1992; 
Indenrigsministeriets bekendtgorelse nr. 761 af 22. August 1994; 
Indenrigsministeriets bekendtgorelse nr. 684 af 12. Juli 1996 (*). 
Alemanha - Verordnung vom 17/07/1997 uber die allgemeine Freizíigigkeit 
von Staatsangehõrigen der Mitgliedstaaten der Europâischen Union 
(Freiziigigkeitsverordnung/EG - FreizugV/EG), Bundesgesetzblatt 
Teil I vom 22/07/1997 Seite 1810. 
-25-
Grécia 
Espanha 
Irlanda 
Itália IIpoeôpiKÓ õiáxayna 278/92, Eícoôoç Kai ôtauovri ornv EXMÔa 
x)7tnKÓa)v Kpatóv ueXáv TTJÇ EOK, KOV ôev é^ow TO ôncaícDua 
auto páasi áXkxov Siaxá^scov xov KOIVOTIKOÚ ôiKaíou rj 
arcouôáÇow t| é^ow 7taúcei xnv e;taYYeXuaTiicr| xovç 
ôpaanipiÓTTiTa oç uiaGcoxoí fj (j.r| (xiaGcoioí spya^ónsvot, as 
CTi)Hnóp9Coar| 7ipoç xiç Oôriyísç xov IX>[L^OVXÍOV Eupco7ia'íK(í)v 
KoivonÍTúJV U7t'api0ti. 90/364/EOK, 90/366/EOKKai90/365/EOK 
(OEK A' 144 TTIÇ 28r|ç Auyoúarcn) 1992, aek. 5). 
- Real Decreto 766/92. de 26 de junio. sobre entrada y 
permanência en Espana de nacionales de Estados miembros de las 
Comunidades Europeas, BOE Num. 156, 30.6.1992, Página 
22275. 
- Real Decreto número 737/95 de 05/05/1995. por el que se 
modifica el Real Decreto 766/92, de 26 de junio, sobre entrada y 
permanência en Espana de nacionales de Estados miembros de las 
Comunidades Europeas, Boletín Oficial dei Estado número 133 de 
05/06/1995 Página 16547 (Marginal 13536) (*) 
- European Communities (Right of Residence for 
Non-Economicallv Active Persons) Regulations 1993. S.I. 109 of 
1993; 
- European Communities (Right of Residence for 
Non-Economicallv Active Persons) Regulations 1997. S.I. 57 of 
1997 (*). 
- Legge 19 febbraio 1992. n. 142. Disposizioni per Padempimento 
di obblighi derivanti dalPappartenenza deli'Itália alie Comunità 
europee (legge comunitária per il 1991). 
- Decreto legislativo 26 novembre 1992. n. 470 , Attuazione delle 
direttive 90/364/CEE, 90/365/CEE e 90/366/CEE in matéria di 
diritto di soggiorno dei cittadini comunitari, dei lavorati salariati e 
non salariati che hanno cessato la própria attività professionale e 
degli studenti, Gazzetta Ufficiale n. 286, 4 Dicembre 1992, Pag. 12. 
- Legge 24 aprile 1998, n. 128, Disposizioni per 1'adempimento di 
obblighi derivanti daU'appartenenza delPItalia alie Comunità 
europee (Legge comunitária per 1995-1997), Gazzetta Ufficiale n. 
104, 7 maggio 1998. (**) 
-26-
Luxemburgo 
Países Baixos 
Áustria 
França - Règlement grand-ducal du 12 février 1993 portant modification du 
règlement grand-ducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux 
conditions 
d'entrée et de séjour de certaines catégories d'étrangers faisant 
1'objet de conventions internationales, Memorial Grand-Ducal A 
Numero 21 
du 24 mars 1993, p.382; 
- Règlement grand-ducal du 03 juin 1996 portant modification du 
règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions 
d'entrée et 
de séjour de certaines catégories d'étrangers faisant 1'objet de 
conventions internationales, Memorial Grand-Ducal A Numero 39 
du 
14 juin 1996 Page 1268 (*). 
- Besluit van 23/06/1992 tot wijziging van het vreemdelingenbesluit, 
Staatsblad nummer 329 van 29/06/1992 
- Besluit van 30/12/1993 houdende wijziging van de 
vreemdelingenwet, Staatsblad nummer 8 van 06/01/1994 
- Besluit van 07/07/1994. houdende wijziging van het 
Vreemdelingenbesluit (gewijzigde indiening aanvragen om toelating 
ais vluchteling), 
Staatsblad nummer 526 van 19/07/1994 
- Bundesgesetz iiber die Einreise und den Aufenthalt von Fremden 
(Fremdengesetz - FrG), Bundesgesetzblatt fur die Republik 
Òsterreich, Nr. 286/1992; 
- Fremdengesetz 1992, Bundesgesetzblatt fur die Republik 
Òsterreich, Nr. 838/1992; 
- Fremdengesetz 1997, Bundesgesetzblatt fur die Republik 
Òsterreich, Nr. 75/1997; 
- Décret n° 94-211 du 11 mars 1994 réglementant les conditions 
d'entrée et de séjour en France des ressortissants des Etats membres 
de la Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation 
des personnes, J.O. du 13 mars 1994, p. 3989. 
- Arrêté du 6 avril 1995 fixant les modalités d'application du décret 
n° 94-211 du 11 mars 1994 transposant les directives du Conseil 
des Communautés européennes des 28 juin 1990 e 29 octobre 1993 
relatives au droit de séjour en France, J.O. du 15 avril 1995, p. 
5993. 
- Décret n° 98-864 du 23 septembre 1998 modifiant le décret n° 
94-211 du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée et de 
séjour en France des ressortissants des Etats membres de la 
Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des 
personnes, J.O. du 27 septembre 1998, p. 14743 (*). 
-27-
Portugal 
Finlândia 
Suécia 
Reino Unido - Decreto-Lei n.° 60/93 de 3 de Março, Diário da República I Série 
AN0 52 de 03/03/1993 Página 943; 
- Lei n° 8/98 de 13 de Fevereiro, que concede ao Governo 
autorização para alterar o regime legal de entrada, permanência, 
saída e expulsão de estrangeiros do território nacional, Diário da 
República I Série AN° 37 de 13.2.1998 Página 570 (**); 
- Decreto-Lei n° 250/98 de 11 de Agosto, Diário da República I 
Série AN° 184 de 11.8.1998 Página 3891 (*); 
- Ulkomaalaislaki/Utlãnningslagen (378/91) 22/02/1991 
- Laki ulkomaalaislain muuttamisesta/Lag om ãndring av 
utlànningslagen (640/93) 28/06/1993 
- Asetus ulkomaalaislain muuttamisesta annetun lain 
voimaanpanosta/Fórordning om ikrafttrãdande av lagen om ãndring 
av utlànningslagen (1393/93) 22/12/1993 
- Ulkomaalaisasetus/Utlánningsfôrordningen (142/94) 18/2/1994 
- Sisáasiainministeriôn máàràys/Inrikesministeriets fòreskrift 
30.12.1993 Dno. 8/010/93 (*) 
- Sisáasiainministeriôn ohje/Inrikesministeriets fòreskrift 18.5.1994 
Dno. 10/010/94 (*) 
- Utlànningslagen (1989:529) 
- Lagen (1992:1165) om ãndring i utlànningslagen (1989:547) 
- UtlãnningsfÒrordningen (1989:547). De viktigaste àndringarna: 
SFS 1992:1166, 1993:1369 och 1994:1698 
- Fõrordning (1998:153) om ãndring i UtlãnningsfÒrordningen 
(1989:547) (*) 
- The Immigration (European Economic Área) Order 1994, S.I. 
1994/1895; 
- The Immigration (European Economic Área) Amendment Order 
1997, S.I. 1997/2981 (*). 
(*) Alteração da medida de transposição, ocorrida após o processo por infracção 
iniciado pela Comissão. 
(**) Lei de habilitação, que permite ao governo alterar a legislação relativa aos 
estrangeiros. 
-28-
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