COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL RELATIVA A UMA ESTRATÉGIA PARA A UNIÃO ADUANEIRA

A presente comunicação é apresentado na sequência de uma anterior comunicação sobre as alfândegas antes da criação do mercado único [1].

[1] Comunicação de 31.1.1991 da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social intitulada "A união aduaneira no contexto do grande mercado" (COM(90)572final).

Afigura-se conveniente rever a estratégia a adoptar para as actividades dos serviços aduaneiros no contexto da união aduaneira, a fim de ter em conta as principais transformações em curso, bem como as que ocorrerão num futuro próximo, nomeadamente:

- o alargamento da União Europeia;

- a evolução do papel de cobrador de receitas dos serviços aduaneiros;

- a crescente necessidade de uma participação dos serviços aduaneiros na regulação do comércio externo;

- a crescente necessidade de os serviços aduaneiros garantirem a segurança dos cidadãos;

- o desenvolvimento de novos métodos comerciais que exigem um desalfandegamento rápido mediante o recurso a meios electrónicos;

- a crescente necessidade de os serviços aduaneiros apoiarem os operadores económicos da Comunidade nos seus esforços para concorrerem de uma forma leal num mercado mundial;

- a crescente prioridade atribuída à luta contra a fraude;

- a participação do crime organizado em actividades fraudulentas no domínio aduaneiro.

A presente comunicação apresenta um exame aprofundado destas questões e delineia as orientações para a realização de acções futuras, baseadas na partilha de valores como a abertura, a flexibilidade, a eficiência e a cooperação entre as administrações aduaneiras, que podem ser adoptadas para responder aos desafios que se colocam.

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO

2. UM CONTEXTO EM MUTAÇÃO

2.1. A evolução do papel de cobrador de receitas dos serviços aduaneiros

2.2. O aumento da regulamentação do comércio externo

2.3. A aceleração e a evolução do comércio internacional

2.4. Os serviços aduaneiros enquanto factor de competitividade das empresas da União Europeia

2.5. O alargamento da União Europeia

2.6. A crescente importância da fiscalidade indirecta

3. LUTA CONTRA A FRAUDE

4. LUTA CONTRA AS ACTIVIDADES CRIMINOSAS

5. PRINCIPAIS DESAFIOS

6. RECURSOS

7. OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS

8. PROPOSTAS DE ACÇÃO

8.1. Legislação

8.2. Acções

8.3. Melhoria dos serviços prestados à comunidade económica

8.4. Formação

8.5. Papel internacional dos serviços aduaneiros

9. CONCLUSÕES

1. INTRODUÇÃO

Numa altura em que a Comissão está empenhada em assegurar uma aplicação mais eficaz das suas políticas e em reforçar as acções de luta contra a fraude, cabe aos serviços aduaneiros uma parte importante da responsabilidade pela gestão da união aduaneira, um dos fundamentos da União Europeia.

Intervindo na linha da frente, os serviços aduaneiros velam pela execução das políticas comunitárias em quase todos os domínios que se prendem com o comércio internacional. A legislação aduaneira favorecerá não só o comércio internacional, como também será exercida, no que respeita ao controlo, sem introduzir, no sistema comercial, fricções excessivas que seriam prejudiciais quer para o comércio quer para a competitividade das empresas europeias.

Os serviços aduaneiros deparam-se actualmente com um problema complicado que é o de conseguir efectuar os numerosos controlos comunitários num contexto em que o volume das trocas comerciais internacionais, bem como o ritmo a que estas se processam, não deixam de aumentar. Simultaneamente, a crescente mundialização das trocas comerciais oferece novas ocasiões para fraudes e para o crime organizado.

Os serviços aduaneiros participam na execução dos regulamentos comunitários relacionados com o comércio externo, não só para efeitos de regulamentação dos direitos e das trocas comerciais, mas também no que respeita a controlos no domínio do ambiente, anti-dumping, de defesa do consumidor, cultural e agrícola).

Além disso, a declaração aduaneira é o suporte privilegiado dos dados estatísticos no que se refere ao comércio externo da União com o resto do mundo. Por conseguinte, de uma forma semelhante à dos serviços estatísticos, os serviços aduaneiros devem assegurar que se mantenham informações estatísticas pertinentes e de qualidade, sem sobrecarregar indevidamente os declarantes, ou que se adapte o sistema estatístico à evolução da conjuntura internacional.

Na maioria dos Estados-Membros, os serviços aduaneiros estão também envolvidos, ao abrigo das suas responsabilidades nacionais, em muitas actividades relacionadas com a luta contra o tráfico ilícito de drogas, a pornografia e o crime organizado, bem como no apoio ao trabalho de outros serviços (polícia, imigração, etc.). Regra geral, os serviços aduaneiros desempenham os deveres nacionais e comunitários simultaneamente, sem estabelecerem qualquer distinção entre os mesmos.

A perspectiva do alargamento, com novos Estados-Membros a terem de desempenhar a mesma gama de funções, realça a importância não só de assegurar um funcionamento eficaz dos serviços aduaneiros na Comunidade de hoje, mas também de criar as condições necessárias para permitir que os seus homólogos possam actuar eficazmente numa Comunidade alargada.

É importante que os Estados-Membros concentrem as suas capacidades no controlo do comércio externo da União uma vez que, desde a criação do mercado interno em 1 de Janeiro de 1993, os controlos fronteiriços do comércio intra-comunitário só se realizam em caso de suspeita, dando origem a controlos individuais. Esses controlos podem não ser sistemáticos ou podem não se concentrar na região fronteiriça da fronteira interna em maior proporção à da restante parte do território dos Estados-Membros.

A presente comunicação chama a atenção para as principais questões aduaneiras que terão de ser abordadas e recomenda acções destinadas a assegurar que as administrações aduaneiras possam cumprir, nos próximos anos, com as suas obrigações a nível comunitário.

2. UM CONTEXTO EM MUTAÇÃO

Na sequência da criação do mercado único, foram realizados muitos progressos no sector aduaneiro, nomeadamente no domínio legislativo, no âmbito do qual a adopção do Código Aduaneiro Comunitário e das suas disposições de aplicação forneceu uma base para as acções a realizar. A inserção da legislação relacionada com questões pautais na pauta integrada da Comunidade (TARIC) tem também um impacto considerável a nível da aplicação da política comercial e económica, garantindo, nomeadamente, a uniformidade das medidas pautais no que respeita aos operadores económicos.

A TARIC é um sistema informativo gerido pela Comissão, que condensa mais de 4 000 actos legislativos comunitários numa publicação electrónica de 18 000 linhas, que é actualizada e transmitida aos Estados-Membros todos os dias úteis em 11 línguas comunitárias.

Os serviços aduaneiros da Comunidade operam, pois, no âmbito de um enquadramento jurídico comum, baseado em disposições de aplicação comuns e numa pauta aduaneira comum. Por conseguinte, do ponto de vista jurídico, a maioria das medidas necessárias já foi adoptada.

A nível operacional, a situação é muito diferente. Com efeito, está-se perante quinze administrações diferentes com responsabilidades nacionais diversas, que devem actuar como se fossem uma só para assegurar a aplicação do direito aduaneiro uniforme e da pauta comum. Têm sido levadas a cabo numerosas acções para atingir este objectivo, nomeadamente no âmbito dos programas Matthaeus e Alfândega 2000. A adopção do programa Alfândega 2002 [2] veio reforçar e alargar as acções anteriores, tendo em vista fomentar uma capacidade operacional equivalente. Muito há ainda por fazer neste importante domínio, pelo que será necessário concentrar esforços nesse sentido nos próximos anos.

[2] Decisão nº 105/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Dezembro de 1999, que altera a Decisão nº 2010/97/CE, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade ("Alfândega 2000") e revoga a Decisão 91/341/CEE do Conselho (JO L 13 de 19.1.2000, p. 1).

Um domínio de especial dificuldade é o da informatização, indispensável a quase todos os melhoramentos. A necessidade de grandes investimentos, geralmente a longo prazo, tanto a nível nacional como comunitário, para assegurar uma informatização eficaz requer uma estreita cooperação e um planeamento a longo prazo.

Além disso, a rápida evolução das condições em que se processa o comércio mundial implica que os serviços aduaneiros tenham de estar aptos a adaptar-se continuamente a novas exigências e pressões. Seguidamente, são abordadas algumas das grandes transformações que afectam as operações aduaneiras.

2.1 A evolução do papel de cobrador de receitas dos serviços aduaneiros

No âmbito da Comunidade, o papel dos serviços aduaneiros tem consistido essencialmente no de cobrar os direitos aduaneiros, que representam uma contribuição substancial para o orçamento comunitário.

Os serviços aduaneiros continuam a executar esta importante tarefa, mas, em resultado de numerosas reduções, decorrentes especialmente das negociações empreendidas no âmbito da Organização Mundial do Comércio, da multiplicação de acordos preferenciais da Comunidade com países terceiros e de várias medidas autónomas, a parte representada pelos direitos de importação [3] nos recursos próprios tem vindo a diminuir. Todavia, os montantes cobrados continuam a ser significativos.

[3] Isto é, direitos aduaneiros + direitos agrícolas.

Os montantes dos direitos de importação cobrados pelos Estados-Membros em nome da Comunidade nos últimos anos são os seguintes:

1997 EUR 14 632 milhões (19,1% do total dos recursos orçamentais comunitários)

1998 EUR 14 608 milhões (17,9%)

1999 EUR 14 193 milhões (17,3%)

Neste contexto, cumpre referir que, nos termos do n° 3 do artigo 2° da Decisão do Conselho, de 29 de Setembro de 2000, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias [4], os Estados-Membros reterão, a título de despesas de cobrança, 25% dos montantes dos recursos próprios tradicionais registados e cobrados ou cobertos por uma garantia, em vez dos 10% anteriormente retidos.

[4] JO L 253 de 7.10.2000, p. 42.

É igualmente necessário ter em conta o papel dos serviços aduaneiros no que se refere à componente do IVA no orçamento comunitário. Em geral, os serviços aduaneiros representam o primeiro e último ponto de contacto oficial para as mercadorias importadas ou exportadas, sujeitas ao IVA. Por conseguinte, os controlos aduaneiros, em particular para a cobrança do IVA nas fronteiras externas, são um elemento importante, dado que garantem a sujeição das mercadorias ao regime fiscal em vez de serem absorvidas pela economia paralela, e a prevenção da fraude resultante de exportações fictícias. A coerência entre as acções aduaneiras e as acções fiscais constitui um importante elemento em qualquer actividade de luta contra a fraude, especialmente tendo em vista a evasão fiscal.

Além disso, em muitos casos, a peritagem dos serviços aduaneiros nos controlos do comércio e na tributação é utilizada pelos Estados-Membros para fins nacionais, dando às suas administrações aduaneiras competência para determinadas questões que vão além da simples administração da união aduaneira.

2.2 O aumento da regulamentação do comércio externo

O trabalho dos serviços aduaneiros tem vindo a aumentar, quer devido ao volume crescente de trocas comerciais internacionais, quer devido ao aumento dos controlos especializados que os serviços aduaneiros devem exercer. A criação do mercado único implicou um aumento de responsabilidades para os serviços aduaneiros. Quando as fronteiras intracomunitárias eram controladas, um erro cometido por uma administração aduaneira poderia sempre ser corrigido por outra administração, pelo que os prejuízos poderiam limitar-se ao comércio ou aos cidadãos de um determinado Estado-Membro. Actualmente, assim que as mercadorias são desalfandegadas num Estado-Membro, os eventuais prejuízos estendem-se a toda a Comunidade, o que torna as eventuais deficiências dos controlos aduaneiros extremamente delicadas, especialmente no caso dos controlos relacionados com a saúde humana ou com a protecção do ambiente. Este problema reveste-se de especial importância na perspectiva do alargamento.

São seguidamente apresentados a título de exemplo dois sectores de actividade.

Protecção dos direitos de propriedade intelectual

A actividade ilegal neste domínio está a aumentar muito rapidamente, ameaçando quer o emprego quer a saúde ou a segurança dos cidadãos da União Europeia.

Em 1999, as administrações aduaneiras dos Estados-Membros interceptaram mais de 25 milhões de artigos no valor estimado de 780 milhões de euros. Entre esses artigos, incluem-se artigos tão diversos como peças de automóveis, equipamento médico, produtos farmacêuticos, microprocessadores, programas informáticos, artigos têxteis, artigos de calçado, CD, brinquedos e uma vasta gama de artigos para casa.

É muito difícil avaliar o impacto da contrafacção a nível do emprego na UE. Segundo alguns estudos, o número dos postos de trabalho perdidos em consequência de uma produção ilegal neste sector eleva-se a mais de 100 000, o que representa entre 5% a 7% do comércio mundial [5].

[5] Estudo efectuado pela OCDE em 1998. Ver documento do Conselho 10707/99 Enfocustom 40 PI 45.

A contrafacção é uma actividade explorada pelo crime organizado, nomeadamente no âmbito do branqueamento de capitais.

Controlos ambientais e no domínio da saúde

Os serviços aduaneiros estão directamente envolvidos na defesa da Comunidade e do mundo, no que se refere não só à importação e à exportação de produtos perigosos ou prejudiciais para o ambiente, mas também à protecção de espécies raras no âmbito da Convenção CITES e ao controlo do património da Comunidade, nomeadamente, no que se refere às exportações de bens culturais.

Os serviços aduaneiros foram encarregados, durante a recente crise da dioxina, de assegurar o controlo primário do retorno de qualquer mercadoria suspeita de contaminação. Depois de Chernobil, foram realizadas acções idênticas com mercadorias irradiadas. A importância crescente deste tipo de acções tem como resultado que os serviços aduaneiros devem trabalhar com outros ministérios, tendo em vista o desenvolvimento de procedimentos que permitam simultaneamente gerir novas crises e assegurar controlos gerais mais eficazes.

Em 1998, os serviços aduaneiros finlandeses recusaram 11 remessas de produtos devido à sua excessiva irradiação.

Os serviços aduaneiros estão na origem de mais de 60% de todas as apreensões realizadas no âmbito do tráfico ilegal de espécies ameaçadas protegidas no âmbito da Convenção CITES [6].

[6] Relatório da Organização Mundial das Alfândegas sobre a 3a reunião do grupo CITES.

2.3 A aceleração e a evolução do comércio internacional

A crescente mundialização do comércio tem sido especialmente evidente na Europa, onde a abertura do ex-bloco soviético foi seguida por novos e importantes fluxos comerciais, tal como atestam os elevados volumes de trânsito na fronteira oriental da Comunidade.

O aumento do comércio tem sido também acompanhado por importantes transformações na forma de circulação das mercadorias. O desenvolvimento do comércio electrónico, que tem como consequência um aumento considerável do número de remessas, torna a identificação dos importadores/exportadores mais difícil, aumentando consequentemente o risco de tráfico ilegal (especialmente, de drogas e de produtos de contrafacção, mas também de armas).

O serviço de transporte expresso de encomendas e documentos é um dos sectores em expansão que exige um desalfandegamento muito rápido, a fim de assegurar a sua competitividade. A rapidez do desalfandegamento é hoje em dia uma exigência em todos os domínios da actividade aduaneira, incluindo as operações a granel. Para poder exercer um controlo eficaz deste tipo de desalfandegamento são necessários sistemas modernos: sistemas totalmente informatizados baseados na análise de riscos e uma estreita cooperação com os operadores económicos, assim como com as administrações aduaneiras dos países dos parceiros comerciais.

Os serviços aduaneiros no aeroporto internacional de Bruxelas asseguram o desalfandegamento de 150 000 encomendas por transporte expresso por dia.

Em Roterdão, é movimentado um contentor de seis em seis segundos, 24 horas por dia, durante todo o ano.

2.4 Os serviços aduaneiros enquanto factor de competitividade das empresas da União Europeia

Os serviços aduaneiros são chamados a participar no cumprimento da regulamentação comercial. A existência de procedimentos aduaneiros complexos e pouco flexíveis afecta a competitividade das empresas, especialmente quando comparada com a dos principais parceiros comerciais da União Europeia, que têm a vantagem de lidar apenas com uma única administração aduaneira. Os serviços aduaneiros devem melhorar os serviços prestados aos operadores económicos, diminuindo, designadamente, os custos em matéria de conformidade na união aduaneira e colocando a tónica na importância de controlos modernos baseados na análise de riscos e em auditorias.

É igualmente importante assegurar a igualdade de tratamento no âmbito do mercado único, a fim de garantir a eficácia comparativa dos controlos aduaneiros.

2.5 O alargamento da União Europeia [7]

[7] Ver também o relatório sobre a estratégia do alargamento da Comissão, de 8 de Novembro de 2000.

O alargamento exige que os países candidatos adaptem o acervo comunitário. No contexto da união aduaneira, é necessário que estes países demonstrem a sua capacidade de aplicar adequadamente o acervo. Este último é essencial para proteger os interesses financeiros da Comunidade e combater a fraude, visto que qualquer ponto fraco na fronteira externa pode constituir um local de passagem para toda a Comunidade.

Têm sido envidados esforços consideráveis nesta área, com alguns resultados, nomeadamente através do apoio prestado pelo programa Phare, graças ao qual as administrações aduaneiras dos Estados-Membros têm prestado um apoio significativo aos trabalhos em curso no âmbito da estratégia de pré-adesão no domínio aduaneiro e da fiscalidade, que foi definida em colaboração com os países candidatos. O programa Phare contribuiu igualmente para a melhoria e modernização das infra-estruturas e do equipamento aduaneiros nos países candidatos com vista a reforçar a sua capacidade operacional.

O desafio permanece importante. Com o alargamento, a responsabilidade pelo correcto funcionamento da união aduaneira passará em parte das administrações aduaneiras com uma longa experiência no domínio da aplicação da legislação comunitária para os serviços correspondentes dos países candidatos, relativamente inexperientes e que têm carecido, até agora, de falta de recursos. O reforço da cooperação entre as alfândegas dos actuais e futuros Estados-Membros da União Europeia é um aspecto importante para fazer face a este desafio.

2.6 A crescente importância da fiscalidade indirecta

A coerência entre a regulamentação aduaneira e fiscal relativa aos impostos indirectos assume uma importância crescente, uma vez que a regulamentação aduaneira determina frequentemente o nível de intensidade dos controlos fiscais sobre as importações, as exportações e as entregas intracomunitárias. De um modo geral, o tratamento aduaneiro dos impostos indirectos aplicáveis à importação/exportação ao abrigo da regulamentação aduaneira marca o início ou o fim do controlo fiscal. O mesmo acontece em relação às transferências intracomunitárias de mercadorias sujeitas ao regime aduaneiro suspensivo. As conclusões do Grupo de Alto Nível [8] - "Coerência entre as políticas fiscal e aduaneira" - apresentadas aos directores-gerais das administrações aduaneira e fiscal dos Estados-Membros, sublinham a necessidade de serem tomadas medidas complementares nessa área.

[8] Trata-se de um grupo de funcionários de alto nível das administrações aduaneira e fiscal dos Estados-Membros, presidido pela Comissão.

3. LUTA CONTRA A FRAUDE

Este domínio está bem documentado em numerosos documentos da Comissão, nomeadamente na recente Comunicação da Comissão sobre esta matéria [9]. Todavia, a importância da contribuição dos serviços aduaneiros nesta área torna oportuno sublinhar o seu impacto e chamar a atenção para a necessidade de considerar as medidas no domínio da luta contra a fraude de uma forma holística e não apenas como simples inquéritos.

[9] "Protecção dos interesses financeiros das Comunidades - Luta contra a fraude", relatório anual de 1999, COM(200)718 final, de 8.11.2000. Relatório do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF): primeiro relatório das actividades operacionais 1.6.1999 - 31.5.2000, de 23.5.2000.

Os exemplos seguidamente apresentados ilustram este aspecto (ano de referência: 1999).

Recursos próprios

- relatório recentemente elaborado pela Comissão sugere que a fraude detectada em 1999 pelos Estados-Membros no domínio dos recursos próprios tradicionais se terá elevado a 266 milhões de euros. Tido conjuntamente com a fraude estimada nos novos casos investigados pelo OLAF em 1999, este valor ascende a 337 milhões de euros, ou seja, 2,4% do orçamento em causa. Deve igualmente ter-se em conta que representa apenas as fraudes conhecidas, devendo o valor real ser consideravelmente mais elevado.

- Os cigarros encabeçam a lista dos produtos mais afectados pela fraude (14% dos casos notificados e dos montantes em causa), seguidos dos produtos lácteos (queijo e manteiga) que representam apenas 0,5% dos casos, embora cerca de 12% dos montantes em causa, e dos veículos a motor (com 1,6% dos casos e 6,2% dos montantes em causa). Em 1998, os três produtos mais afectados foram os produtos lácteos (23%), os cigarros (8%) e os produtos têxteis (4%).

- O tráfico de cigarros de países terceiros ou reimportados após exportação da Comunidade continua a ser muito elevado. Para além deste tráfico, verificou-se um aumento notável do número de cigarros importados em contentores e declarados fraudulentamente como mercadoria diversa. Os dados relativos aos novos processos relativos aos cigarros, iniciados em 1999, demonstram que a perda total de receitas para o orçamento comunitário pode ascender a 325 milhões de euros.

- No que respeita aos regimes aduaneiros, o regime mais vulnerável à fraude continua a ser a introdução em livre prática. À parte este regime, a fraude mantém-se heterogénea. O contrabando e práticas semelhantes (importações não declaradas) representaram cerca de 18% dos casos comunicados pelos Estados-Membros em 1999 (acima do limiar de 10 000 euros). Os problemas relacionados com a gestão dos regimes preferenciais [10] (e, por conseguinte, das declarações de origem falsas ou incorrectas) representaram 8% dos casos.

[10] Ver também o relatório sobre o controlo dos recursos próprios tradicionais relativo aos regimes preferenciais de origem que a Comissão apresentou ao Comité Consultivo dos Recursos Próprios em Dezembro de 1999 (doc. Budg/501/99).

Por outro lado, em 1999 o trânsito representou apenas 6% dos casos e menos de 4% dos montantes envolvidos (acima do limiar de 10 000 euros). Estes valores confirmam o efeito dissuasivo do sistema de aviso antecipado aplicável aos produtos sensíveis, mas obviamente não são suficientes para se considerar o problema resolvido.

Restituições à exportação

- A categoria das despesas mais afectadas continua a ser a das restituições à exportação. Em 1999, estes casos representaram 38% do impacto orçamental global (28% em 1998), ao passo que as despesas representaram apenas 14% dos custos totais do FEOGA-Garantia. Este aumento deve-se essencialmente a um aumento significativo dos casos relativos à exportação de carne de bovino.

- Os produtos mais afectados são a carne de bovino e os animais bovinos vivos, representando mais de um terço do impacto orçamental global em matéria de fraude e de outras irregularidades, seguidos dos frutos e produtos hortícolas (frescos ou transformados) com mais de 15% do impacto orçamental global, e do linho (que apareceu pela primeira vez entre os três produtos mais afectados, correspondendo a mais de 8% do impacto orçamental global).

Além disso, os serviços aduaneiros podem também ter um papel significativo a desempenhar na luta contra a fraude fiscal que tem um impacto tanto no orçamento nacional como no orçamento comunitário. Os serviços aduaneiros podem desempenhar um papel na detecção da fraude em matéria de IVA, especificamente quando mercadorias de alto risco e operadores estão envolvidos em transacções de exportação e de importação, como, por exemplo, quando à importação se segue um fornecimento intracomunitário ou quando a um fornecimento intracomunitário se segue uma exportação. A detecção de falsas exportações ou de outros abusos da regulamentação relativa à exportação é crucial na luta contra a fraude em matéria do IVA.

O Grupo de Alto Nível para a Fraude tem vindo a realizar um importante trabalho nos sectores do tabaco e das bebidas alcoólicas [11], tendo apresentado um relatório cujas conclusões foram aprovadas pelo Conselho Ecofin em Maio de 1998.

[11] Trata-se de um grupo de funcionários de alto nível das administrações fiscal e aduaneira dos Estados-Membros, presidido pela Comissão.

A luta contra a fraude exige investigadores especializados, mas o seu êxito depende da existência de um dispositivo legislativo em matéria de controlo e da existência dos recursos necessários para assegurar a sua aplicação. Para serem eficazes, as actividades no domínio da luta contra a fraude necessitam, consequentemente, de uma regulamentação clara, que seja acessível aos operadores e aplicada por funcionários competentes, devidamente apoiados por recursos adequados. Estes funcionários têm, por sua vez, de trabalhar em estreita colaboração com os serviços de inquérito e outros serviços envolvidos na luta contra a fraude.

Uma comparação dos dados de 1999 relativos ao número de declarações apresentadas aos serviços aduaneiros (mais de 79 milhões) e relacionados com casos de fraude ou outras irregularidades detectados e notificados à Comissão (2 752 acima do limiar de 10 000 euros) no domínio dos recursos próprios tradicionais revela o interesse de que se reveste a associação dos serviços aduaneiros num sentido lato a todas as actividades de luta contra a fraude. Uma estreita colaboração entre estes serviços e uma troca de informações mútua entre os mesmos, sobretudo no que diz respeito a informações relevantes para a análise de riscos, são factores importantes para lutar contra a fraude aduaneira de uma forma eficaz.

4. LUTA CONTRA AS ACTIVIDADES CRIMINOSAS

Nenhuma perspectiva dos serviços aduaneiros estaria completa sem examinar a perspectiva mais geral em que os serviços aduaneiros têm um papel crucial na luta contra as actividades criminosas, sejam estas organizadas ou de natureza individual. O presente documento, embora não apresente um quadro pormenorizado do papel das alfândegas no domínio da justiça e dos assuntos internos, refere algumas das actividades mais importantes em causa e sublinha as áreas às quais se deve, no futuro, consagrar a atenção (ver anexo).

São muitos os trabalhos que decorrem nesta área e os serviços aduaneiros estão plenamente implicados. O papel crucial dos serviços aduaneiros na luta contra o tráfico de drogas é conhecido. A crescente cooperação a nível europeu e com países terceiros no desenvolvimento de técnicas de análise de riscos e troca de informações, a fim de identificar as rotas utilizadas, os grupos envolvidos e orientar os controlos, contribuirá para que os serviços aduaneiros se tornem ainda mais eficazes na luta contra estas práticas e outras formas de contrabando.

Já o importante papel dos serviços aduaneiros na luta contra as actividades ilícitas nas áreas seguidamente enumeradas é menos conhecido:

- branqueamento de capitais: a cooperação entre os serviços aduaneiros é importante para detectar e apreender movimentos transfronteiriços deste tipo de capitais;

- pornografia (em particular pornografia de crianças): o papel dos serviços aduaneiros na prevenção de movimentos deste tipo de materiais, bem como da identificação de produtores e de consumidores;

- armas: o papel dos serviços aduaneiros na identificação e apreensão de armas ilicitamente importadas e identificação dos traficantes;

- aplicação de sanções internacionais: o papel dos serviços aduaneiros na aplicação de medidas como os embargos.

Além disso, a experiência dos serviços aduaneiros e a sua presença física nos pontos de importação e de entrada permitem que, durante os controlos, sejam chamados a intervir num vasto número de áreas em que se realizam actividades ilícitas.

5. PRINCIPAIS DESAFIOS

O principal desafio que os serviços aduaneiros enfrentam consiste em conciliar as exigências divergentes decorrentes, por um lado, da aplicação de um número crescente de controlos destinados a proteger os interesses financeiros, sociais e empresariais da Comunidade e, por outro lado, da intenção de evitar criar entraves desnecessários ou onerosos às trocas comerciais legítimas.

Tal só pode ser feito recorrendo às melhores práticas modernas e assegurando uma estreita cooperação com outros organismos e com os representantes dos meios empresariais legítimos.

Para fazer face a esse desafio, é necessário ter em conta todo o processo, a começar pela legislação e passando em revista os principais domínios de interesse, que vão desde questões básicas como a formação de funcionários aos grandes investimentos em equipamento e infra-estruturas (sistemas informáticos, scanners de contentores, etc.).

A simplificação da legislação é particularmente importante, contribuindo não só para diminuir os procedimentos complexos para os operadores económicos, como também para assistir na luta contra a fraude. Uma legislação simplificada pode diminuir as oportunidades para a prática de actividades fraudulentas e, como é fácil para os funcionários aduaneiros compreendê-la e actuar em conformidade, pode contribuir para reforçar a detecção da fraude.

É conveniente abordar estas questões, se se pretender que os serviços aduaneiros contribuam para garantir a segurança dos cidadãos no âmbito do mercado único e, simultaneamente, manter um clima propício às actividades e aos investimentos empresariais.

A este respeito, a questão da disponibilidade de recursos revestir-se-á de uma especial importância.

6. RECURSOS

Um motivo de preocupação é o dos recursos, tanto humanos como financeiros. Para os países candidatos, trata-se de um factor ainda mais essencial, especialmente porque o alargamento, embora implique uma redução das fronteiras externas, não implica necessariamente uma redução considerável da actividade aduaneira (com efeito, a redução da actividade aduaneira nacional nas estâncias fronteiriças nacionais externas é muitas vezes contrabalançada por um aumento das actividades destinadas a proteger a integridade da Comunidade e a simplificar as trocas comerciais).

No interesse da Comunidade, é importante assegurar que os investimentos efectuados por alguns Estados-Membros com vista a assegurar a integridade da fronteira externa da Comunidade não sejam prejudicados por falta de investimentos de outros Estados-Membros. Tal será particularmente importante no futuro para os países candidatos, em especial para aqueles aos quais cabe a responsabilidade das fronteiras externas alargadas da União Europeia. O investimento a todos os níveis, em particular em equipamento caro, deve seguir uma abordagem estratégica tendo em plena conta o contexto do mercado único.

O equipamento, como os scanners de contentores, pode contribuir com resultados significativos, mas a actual distribuição, muito desigual, torna o controlo parcelar. Deve ser adoptada uma abordagem mais estratégica, se se pretende que esses investimentos não sejam desvalorizados na sequência do desvio do tráfico fraudulento para estâncias aduaneiras menos bem equipadas. As futuras versões desse equipamento devem ser portáteis e menos onerosas dos que as presentemente disponíveis. O equipamento portátil constituiria assim um entrave restritivo e psicológico para os operadores que, no âmbito do comércio internacional, tentam contornar a legislação. De salientar que os scanners são aqui referidos a título meramente exemplificativo, o mesmo se podendo dizer no que se refere aos recursos em matéria de formação e de informatização.

Os investimentos efectuados no sector aduaneiro podem ser compensados rapidamente. O novo scanner de contentores introduzido recentemente em Roterdão foi utilizado em 12 000 contentores em 1999, tendo permitido recuperar nos primeiros seis meses de utilização mais de 20 milhões de euros em direitos aduaneiros, impostos sobre o valor acrescentado e impostos especiais sobre o consumo, assim como detectar numerosos casos de contrabando.

No contexto da evolução do papel da Comissão, é também adequado considerar as possibilidades oferecidas pela externalização de certas actividades, em particular a gestão de programas de apoio ao desenvolvimento da cooperação na união aduaneira.

7. OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS

Os objectivos estratégicos da união aduaneira nos próximos anos podem ser definidos da seguinte forma:

1. proporcionar um enquadramento para o desenvolvimento do comércio internacional com base em regras transparentes e estáveis, aplicadas de uma forma coerente;

2. fornecer à Comunidade e aos Estados-Membros recursos orçamentais;

3. proteger a sociedade de práticas comerciais internacionais desleais e dos prejuízos delas decorrentes, nomeadamente em termos de interesses financeiros, comerciais, culturais, da saúde pública e do ambiente.

Para que estes objectivos sejam eficazmente atingidos, os serviços aduaneiros devem funcionar num contexto não burocrático com menor recurso ao suporte de papel, baseado numa legislação clara, plenamente harmonizada, cuja aplicação, embora respeitando-se o princípio do tratamento equitativo, possa ser adaptada de forma a satisfazer as necessidades específicas de cada operador e a permitir exercer um nível de controlo aceitável.

A utilização de tecnologias de informação é fundamental neste contexto, sendo essencial desenvolver uma estratégia credível relativa às redes de informação e à plena utilização de tecnologias de informação na União Europeia ("e-Customs").

Esta abordagem deve ser incorporada num programa global e com prioridades bem definidas de informatização dos serviços. Uma informatização eficaz permitirá assegurar uma troca de informações fidedignas entre administrações aduaneiras e entre os operadores económicos e essas administrações. Neste contexto, é necessário explorar na íntegra a utilização de todos os potenciais recursos e fomentar a interoperabilidade e sinergia entre a Comissão e as administrações nacionais no que se refere ao desenvolvimento de sistemas informáticos.

É necessário proceder a uma maior racionalização dos trâmites administrativos, o que implicará alterar a legislação aduaneira comunitária. A título de exemplo, é essencial que as futuras propostas de legislação aduaneira que afectem outras políticas comunitárias, como a agricultura e a pesca, entrem mais em linha de conta com o impacto das medidas previstas relativamente aos princípios e objectivos das políticas comunitárias em causa. Além disso, a união aduaneira assegurará que as propostas para regulamentos relativos a outras políticas comunitárias e que requeiram a cooperação dos serviços aduaneiros para a sua aplicação sejam tidas em melhor conta.

Os serviços aduaneiros são a interface do comércio mundial, pelo que devem ter em conta os desejos de simplificação das trocas comerciais emanados dos fóruns internacionais como o G7, bem como as propostas de simplificação dos procedimentos aduaneiros resultantes dos trabalhos da Organização Mundial das Alfândegas, no âmbito, por exemplo da Convenção de Quioto. O debate sobre a abordagem de "um único balcão", no âmbito da qual os serviços aduaneiros constituiriam o principal ponto de contacto dos operadores económicos para todas as operações comerciais, merece uma atenção especial. Uma abordagem deste tipo permitiria aos operadores económicos pouparem tempo e dinheiro e, simultaneamente, representaria também a melhor forma de assegurar a sujeição das mercadorias internacionais a um sistema de controlo.

Os serviços aduaneiros têm um importante papel a desempenhar na luta contra a fraude (incluindo a luta contra a evasão ao pagamento do IVA e dos impostos especiais sobre o consumo) e na luta contra o crime organizado, bem como para assegurar uma abordagem coerente das acções aduaneiras a nível nacional e comunitário. Este objectivo exigirá uma coordenação mais estreita e uma maior coerência das acções em questão.

8. PROPOSTAS DE ACÇÃO

No seguimento da definição dos objectivos estratégicos, as propostas seguidamente apresentadas delineiam os principais pontos para as acções a realizar. O anexo do presente documento contém um resumo mais pormenorizado. Estas propostas devem ser ponderadas juntamente com os princípios relativos à responsabilidade comum da Comissão e dos Estados-Membros neste domínio, nomeadamente os trabalhos em curso no âmbito do programa Alfândega 2002, assim como com as considerações formuladas no ponto anterior sobre os recursos.

São cinco as principais áreas em causa:

8.1 Legislação

A legislação aduaneira encontra-se bem estabelecida, mas são necessárias alterações contínuas, a fim de resolver questões relativas à fraude e ter em conta a evolução das tendências económicas. A ênfase neste sector recai mais na promoção da utilização de técnicas modernas e de uma maior divulgação da informação para ajudar os serviços aduaneiros e os operadores económicos na aplicação da legislação de forma coerente.

São as seguintes as áreas principais:

- continuar a simplificar e a racionalizar a legislação

- assegurar que toda a legislação pertinente permita a utilização de informações por via electrónica

- incluir os operadores económicos numa fase inicial da preparação da legislação

- melhorar a ligação entre a legislação e a sua execução

- elaborar orientações para assistir os operadores económicos em matéria de legislação complexa

- continuar os trabalhos de harmonização em matéria de sanções

8.2 Operações

Enquanto a legislação aduaneira se encontra bem estabelecida e é uniforme, o mesmo não se pode dizer das operações, como tão bem o sabem as empresas legítimas e os infractores.

São as seguintes as acções principais:

- melhorar as normas de controlo

- melhorar a cooperação prática entre os serviços aduaneiros

- melhorar a aplicação dos controlos existentes abordando áreas problemáticas específicas

- utilizar melhor a análise de riscos, em particular no que se refere aos operadores económicos

- reforçar a luta contra a contrafacção e a pirataria

- lutar contra a denominação de origem falsa

- concluir a execução do novo sistema de trânsito informatizado

- desenvolver uma nova estratégia de tecnologia da informação para apoiar os serviços aduaneiros que não se baseiem em suporte de papel e a interoperabilidade entre os sistemas nacionais

- melhorar a cooperação entre os serviços aduaneiros e outras administrações (fiscal, polícia, etc.)

- desenvolver "módulos conjuntos de auditoria" entre a Comissão e os Estados-Membros

8.3 Melhoria dos serviços prestados à comunidade económica

Serão necessárias relações mais estreitas entre os serviços aduaneiros e a comunidade económica para lidar com o crescimento previsto do tráfego internacional, designadamente do tráfego proveniente do comércio electrónico.

São as seguintes as acções principais:

- simplificação e harmonização dos procedimentos

- acesso electrónico às informações aduaneiras, em particular às informações pautais

- continuação dos trabalhos relativos à simplificação do comércio

- recurso a consultas e a memorandos de acordo para reforçar a cooperação

8.4 Formação

As acções de formação são necessárias não só para os funcionários aduaneiros, como também para os operadores económicos, uma vez que as empresas partilham dos controlos.

Estas acções implicam um investimento em recursos humanos e devem realizar-se no contexto da aprendizagem ao longo da vida.

São as seguintes as áreas principais:

- concluir os trabalhos relativos aos módulos de formação comuns

- concluir o estudo de viabilidade sobre uma academia aduaneira europeia

- orientar a formação para áreas problemáticas e apoiar os esforços das empresas em matéria de conformidade.

8.5 Papel internacional dos serviços aduaneiros

São as seguintes as áreas principais:

- Representação adequada da Comunidade nos fóruns internacionais que tratem de questões aduaneiras (Organização Mundial das Alfândegas, Organização Mundial do Comércio, G7, etc.). Os actuais trabalhos relativos à adesão da Comunidade à OMA integram-se neste contexto. Além disso, as negociações da OMC relativas à simplificação do comércio devem igualmente desenvolver regras para procedimentos simplificados em matéria comercial e aduaneira e conduzir à adopção de procedimentos simples de importação e de exportação a nível mundial;

- Fomento da cooperação internacional. A maior parte desta actividade concentrar-se-á na execução contínua da estratégia de pré-adesão para preparar os países candidatos para o alargamento. Serão necessárias acções para melhorar as actividades comerciais e de luta contra a fraude através do fomento da cooperação aduaneira. O potencial dos acordos em matéria de cooperação aduaneira e de assistência administrativa mútua que a Comunidade concluiu com alguns dos seus principais parceiros comerciais deve ser plenamente explorado. Esses acordos serão complementados por acordos a concluir com outros países, em particular a China.

9. CONCLUSÕES

Os serviços aduaneiros devem adaptar-se a uma conjuntura em mutação. A fim de poderem ser tomadas as medidas necessárias, tal como apresentadas na presente comunicação, os serviços aduaneiros devem poder contar com o apoio das instituições europeias, dos Estados-Membros e dos círculos económicos interessados.

ANEXO

ORIENTAÇÕES PARA ACÇÃO

1. LEGISLAÇÃO

a) actividades destinadas a tornar a legislação em vigor e a nova legislação impermeáveis à fraude

- Elaboração de um manual e apoio aos legisladores responsáveis pela elaboração das regulamentações a aplicar pelos serviços aduaneiros

- Criação de um sistema de resposta (feed-back) das administrações aduaneiras e dos operadores sobre as deficiências/dificuldades relacionadas com a legislação

- Melhoria da coerência entre a legislação aduaneira e as normas relativas à fiscalidade indirecta e da cooperação administrativa entre as autoridades aduaneiras e fiscais

b) adaptação da legislação a fim de reduzir os encargos que recaem nos operadores económicos

- Introdução de procedimentos simplificados, universalmente aplicáveis, baseados na fiabilidade dos operadores

- Continuação dos trabalhos legislativos necessários para possibilitar a utilização de declarações electrónicas em detrimento de documentos em papel

- Continuação do processo de simplificação e racionalização da Nomenclatura Combinada

- Continuação do processo de simplificação e modernização dos procedimentos aduaneiros (regimes aduaneiros económicos, trânsito, origem)

- Prossecução dos trabalhos relativos à harmonização das sanções

c) garantir, se for caso disso, aquando da adopção de novas regulamentações, que a necessidade de acções de formação/linhas directrizes/manuais é tida em conta quer pelas administrações aduaneiras quer pelos operadores económicos

2. OPERAÇÕES

Aumento da eficácia das operações aduaneiras, nomeadamente dos controlos, graças aos seguintes aspectos:

a) introdução de uma maior normalização dos controlos, incluindo:

- Estabelecimento de critérios para os vários tipos de controlos (verificações documentais ou físicas, auditorias, etc.)

- Criação de um mecanismo destinado a melhorar a aplicação de novos controlos (rede de contactos e dispositivos de controlo de base)

- Harmonização das normas aplicadas pelos laboratórios aduaneiros

b) melhoria da realização dos controlos existentes

- Análise da actual série de controlos comunitários e medidas destinadas a reduzir dificuldades específicas (através de acções de formação, manuais, etc.)

- Melhoria do fluxo de informação e de assistência entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros e a Comissão (nomeadamente, todas as estâncias aduaneiras deverão receber/transmitir electronicamente informações actualizadas no domínio pautal e do controlo)

- Melhoria da troca de informações com as administrações fiscais no que se refere a transacções importantes no contexto da detecção da fraude fiscal

- Melhor utilização da análise de riscos, nomeadamente no que respeita aos seguintes aspectos:

- Avaliação dos operadores económicos

- Elaboração de perfis

- Troca de informações

- Controlos baseados no risco sobre as exportações para detectar a fraude, em particular a fraude fiscal

- Melhorar a cooperação prática entre os Estados-Membros através do alargamento do projecto de cooperação interportuária RALFH [12] a fim de cobrir outros portos e execução de uma acção idêntica para os principais aeroportos internacionais

[12] Projecto financiado ao abrigo do programa Alfândega 2002, destinado a melhorar a cooperação prática entre os portos de Roterdão, Antuérpia, Le Havre, Felixstowe e Hamburgo (nomeadamente, troca de informações relativas à análise de riscos, experiência no domínio da utilização de scanners de contentores, etc.).

c) conclusão da aplicação do novo sistema de trânsito informatizado (NCTS - New Computerised Transit System)

Este trabalho não só melhorará significativamente os controlos e os serviços oferecidos aos operadores do sistema de trânsito, mas assegurará também a implantação dos principais elementos de uma infra-estrutura informática que poderá ser explorada para aumentar espectacularmente o acesso às informações tanto por parte dos serviços aduaneiros como dos operadores económicos. Esta acção prepara eficazmente a criação de uma rede aduaneira verdadeiramente informatizada e de uma plataforma informática (rede comum de comunicação/interface comum de sistemas - CCN/CSI), que servirá de base ao lançamento de numerosas novas iniciativas.

d) desenvolvimento de uma nova estratégia relativa às tecnologias de informação com os seguintes objectivos:

- Dar seguimento às acções NCTS a fim de promover a modernização e uma melhor utilização dos recursos noutras áreas, nomeadamente através da CCN/CSI

- Apoio à criação de um contexto não burocrático, limitando ao mínimo o recurso a documentos em papel

- Acesso a informações actualizadas e transparentes através de meios electrónicos (Internet, etc.)

- Fomento da interoperabilidade e da sinergia entre os elementos comunitários dos sistemas informáticos dos Estados-Membros

e) determinação dos recursos aduaneiros (incluindo o equipamento) necessários nas fronteiras comunitárias e formulação de recomendações a esse respeito

f) desenvolvimento de acções destinadas a promover uma maior cooperação entre os serviços aduaneiros e outros serviços (polícia, imigração, saúde, ambiente, etc.)

g) organização de acções conjuntas para lutar contra actividades do crime organizado que envolvam as alfândegas

h) aumento da coerência entre as actividades aduaneira e fiscal

3. MELHORIA DOS SERVIÇOS PRESTADOS À COMUNIDADE ECONÓMICA

a) colaboração com a comunidade empresarial, tendo em vista a simplificação, sempre que possível, das operações aduaneiras

b) transmissão aos operadores económicos, através de meios electrónicos, de informações aduaneiras, nomeadamente, o código aduaneiro consolidado, a pauta e as disposições de aplicação

c) financiamento de exercícios de análise comparativa e formulação de recomendações destinadas a promover o projecto do "balcão único"

d) colaboração mais estreita com os operadores económicos, a fim de desenvolver e fomentar as actividades de simplificação do comércio

e) promoção da adopção de memorandos de acordo entre operadores e administrações aduaneiras

f) melhoria das consultas com a comunidade comercial sobre todas as acções pertinentes desta estratégia

4. FORMAÇÃO

a) academia aduaneira

Com base num estudo de viabilidade, examinar a pertinência da criação de uma academia aduaneira.

b) conclusão dos módulos de formação comuns

c) concentração das acções de formação em domínios problemáticos

5. PAPEL INTERNACIONAL DOS SERVIÇOS ADUANEIROS

a) assegurar uma representação adequada da Comunidade nas instâncias internacionais que se ocupam dos assuntos aduaneiros (Organização Mundial das Alfândegas, Organização Mundial do Comércio, G7, etc.)

b) promover a cooperação aduaneira internacional.