COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 7.7.2016 COM(2016) 445 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a execução do Regulamento (UE) n.º 305/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2011, que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção e que revoga a Diretiva 89/106/CEE do Conselho



Relatório da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução do Regulamento (UE) n.º 305/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2011, que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção e que revoga a Diretiva 89/106/CEE do Conselho 1.Introdução O regulamento relativo aos produtos de construção (RPC) substituiu a anterior diretiva relativa aos produtos de construção (DPC) que estabelece condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção na UE. O RPC tem vindo a ser integralmente aplicado desde julho de 2013. O presente relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, exigido pelo artigo 67.º, n.º 2, do RPC, apresenta o estado de execução do RPC, incluindo a experiência adquirida, o grau de realização dos objetivos do RPC e as questões que necessitam de melhorias. As provas factuais subjacentes ao presente relatório resultam de relatórios dos EstadosMembros e partes interessadas à Comissão Europeia, informações regulares comunicadas pelos EstadosMembros e pelas principais partes interessadas, essencialmente através do Grupo Consultivo, do Comité Permanente da Construção e do grupo de cooperação administrativa de fiscalização do mercado (AdCoRPC), e de um estudo externo intitulado «Analysis of implementation of the Construction Products Regulation», concluído em julho de 2015. O presente relatório não aborda questões já incluídas em estudos específicos, relatórios elaborados pela Comissão e relatórios a elaborar no decurso do ano, entre eles o relatório de 2014 sobre substâncias perigosas, o relatório sobre o poder de adotar atos delegados adotado em 2015 e o próximo relatório sobre o financiamento da Organização Europeia de Avaliação Técnica (OEAT) previsto para 1 de janeiro de 2017. Do mesmo modo, a coerência da legislação da UE aplicável ao setor da construção, incluindo o RPC, bem como os seus custos e benefícios para o setor, estão sujeitos a uma verificação da adequação setorial planeada para 2017. No que diz respeito ao impacto económico do RPC, foi lançado um estudo cujos resultados estão previstos para o verão de 2016.



2.Abordagem do RPC Os objetivos do RPC O principal objetivo do RPC mantémse inalterado relativamente ao da DPC, ou seja, melhorar o funcionamento do mercado único e a livre circulação dos produtos de construção na UE, estabelecendo condições harmonizadas para a comercialização dos produtos de construção. O RPC também tem objetivos operacionais específicos: simplificar o sistema existente, esclarecer definições e conceitos utilizados e aumentar a credibilidade de toda a estrutura. Todos estes objetivos contribuem ainda para a política da UE relativa às PME que visa criar condições equitativas para as PME, especialmente para as microempresas. A abordagem do RPC contribui para a estratégia «Europa 2020» da União Europeia e para os objetivos da «Construção 2020», nomeadamente a competitividade sustentável do setor da construção e das suas empresas. O funcionamento do RPC O sistema baseado no RPC harmoniza as condições para a comercialização dos produtos de construção criando uma linguagem técnica comum que define as características essenciais correspondentes ao seu desempenho nas especificações técnicas harmonizadas: normas harmonizadas e documentos de avaliação europeus (DAE). Estes devem abranger o âmbito dos requisitos básicos das obras de construção. Se um produto de construção for abrangido por uma norma harmonizada ou se tiver sido emitida uma avaliação técnica europeia para esse produto, o fabricante deve elaborar uma declaração de desempenho (DD) e apor a marcação CE nesse produto.

O objetivo do RPC de consolidar o mercado único dos produtos de construção foi abordado de forma diferente dos princípios gerais originalmente estipulados na Resolução do Conselho relativa a uma nova abordagem em matéria de harmonização e de normalização e revista pela Decisão n.º 768/2008/CE relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos. As diferenças principais são: Repartição das competências entre a UE e os EstadosMembros: a UE é responsável pelas regras de acesso ao mercado único. Os EstadosMembros são responsáveis pelos requisitos em matéria de segurança, ambiente e energia aplicáveis às obras de construção. Condições de comercialização harmonizadas: em vez da harmonização de produtos de construção ou dos requisitos aplicáveis aos mesmos, a legislação da UE (RPC) limitase a criar condições harmonizadas para a comercialização desses produtos. As especificações técnicas harmonizadas destinamse a facilitar a livre circulação dos produtos de construção e a capacitar os agentes económicos para que estes possam usufruir integralmente dos benefícios do mercado único. A linguagem técnica comum permite ao profissionais, às autoridades públicas e aos utilizadores de produtos de construção terem informações fiáveis com vista a compararem o desempenho dos produtos. As outras vantagens incluem: os produtos têm de ser testados apenas uma vez de acordo com a norma harmonizada ou com um DAE; as autoridades nacionais podem definir requisitos de desempenho recorrendo a normas harmonizadas ou DAE; os utilizadores de produtos de construção podem determinar com mais exatidão os seus requisitos de desempenho; a fiscalização do mercado pode basearse numa estrutura de informação comum. Execução geral Uma vez que o RPC introduz nova documentação, procedimentos e obrigações, o regulamento prevê um período de transição. O RPC apenas é totalmente aplicável desde 1 de julho de 2013, ou seja, menos de três anos antes do presente relatório. Esta é uma das razões pelas quais a execução de alguns aspetos do RPC ainda não pode ser complemente avaliada, tornando esta avaliação parcialmente preliminar. Com vista a acompanhar a transição, a Comissão lançou campanhas de informação dirigidas essencialmente aos agentes económicos, mais concretamente às PME, mas também às autoridades públicas e aos utilizadores de produtos de construção. Várias associações industriais e autoridades públicas também organizaram campanhas de informação dirigidas aos respetivos membros e territórios. Em geral, todos os elementos exigidos pelo RPC foram implementados por todos os interessados: por exemplo, estão criados os organismos notificados e os organismos de avaliação técnica por toda a Europa; estão disponíveis pontos de contacto para os produtos do setor da construção nos EstadosMembros. No entanto, alguns aspetos ainda não foram plenamente implementados e requerem esforços adicionais, conforme desenvolvido nas secções seguintes. 3.Regras relativas à comercialização de produtos de construção Para colocar um produto de construção no mercado da UE são necessárias a declaração de desempenho e a marcação CE. Os fabricantes de produtos abrangidos pelo âmbito harmonizado devem utilizálas. Estas são também os únicos meios para fornecer informações sobre o desempenho dos produtos correspondente às características essenciais definidas pelo RPC. Para que o sistema de informação de desempenho dos produtos estabelecido pelo RPC seja eficaz, é necessária uma aplicação uniforme. Desta forma, as regras relativas às condições harmonizadas para a comercialização de produtos de construção têm de ser determinadas a nível da UE, no âmbito do RPC ou por meio dele. Se as autoridades públicas de um EstadoMembro adotassem as suas próprias abordagens, isto iria prejudicar a coerência e contribuir para a fragmentação do mercado único. Contudo, a utilização de marcas nacionais subsiste em vários EstadosMembros, o que contraria os princípios do RPC. Os processos ou as verificações nacionais ex ante que abrangem a área harmonizada não são permitidos. É também o caso das marcas voluntárias sem qualquer conotação nacional, visto que impedem indevidamente a livre circulação dos produtos de construção com marcação CE, por exemplo, quando associadas a um sistema mais exigente de avaliação e verificação da regularidade do desempenho (AVRD) imposto pelas inspeções de obras de construção ou pelas companhias de seguros ou quando associadas a incentivos financeiros. Tal foi confirmado pelo Acórdão do Tribunal da Justiça da UE no processo C100/13, que determinou que os EstadosMembros devem absterse de definir requisitos adicionais. A aplicabilidade deste acórdão ao abrigo do RPC e o seu amplo alcance em todas as normas harmonizadas confirmam a natureza obrigatória da linguagem técnica comum. Tendo em conta que o sistema harmonizado criado no âmbito do RPC ou por meio dele é considerado exaustivo, não há espaço para qualquer outro sistema referente à comercialização de produtos de construção no seio do âmbito harmonizado. Neste sentido, a Comissão solicitou a todos os EstadosMembros que harmonizassem os seus sistemas nacionais com estes princípios e está a seguir atentamente os ajustes que estão a fazer. Outra questão importante relativa à execução identificada por várias partes interessadas consiste nas duplicações substanciais entre as informações exigidas na declaração de desempenho e na marcação CE, o que provoca encargos administrativos e financeiros adicionais. Nos termos de uma interpretação flexível do artigo 9.º, n.º 2, a marca CE apenas pode conter informações essenciais e fazer referência à declaração de desempenho para outras informações. A declaração de desempenho pode ser fornecida em papel juntamente com o produto, em formato eletrónico ou através de um sítio Web. Tal pode atenuar os encargos que pesam sobre os fabricantes, cumprindo assim os objetivos de simplificação do RPC. A Comissão continua a promover essa solução simplificada e flexível, com vista a garantir também a segurança jurídica para os fabricantes que não querem interpretações diferentes a nível dos EstadosMembros.

4.Pontos de contacto para produtos do setor da construção Os pontos de contacto para produtos do setor da construção (PCPC) estabelecidos por todos os EstadosMembros para fornecer informações sobre regras nacionais estão em funcionamento e a responder aos pedidos de informação do setor. A Comissão Europeia publica uma lista de PCPC e convoca reuniões regulares de PCPC com vista a assegurar a coordenação adequada e o intercâmbio das melhores práticas. No entanto, o conhecimento dos serviços oferecidos pelos PCPC permanece relativamente baixo no setor e foram levantadas algumas questões sobre os seus tempos de resposta e a qualidade das informações fornecidas. A Comissão está a ponderar formas para melhorar a situação, incluindo no contexto da iniciativa do Portal Digital Único, que visa harmonizar as plataformas da UE e nacionais existentes que fornecem informações e serviços sobre os direitos no âmbito do mercado único. Paralelamente às iniciativas da Comissão, os EstadosMembros devem continuar a ajudar os seus PCPC a funcionar melhor e divulgálos melhor no setor da construção. 5.Normas harmonizadas Nos termos do RPC, as 457 normas harmonizadas existentes citadas no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE) e as mais de 2 000 normas auxiliares são a principal fonte da linguagem técnica comum neste campo. Até à data, estimase que as normas harmonizadas abranjam aproximadamente 75 a 80 % de todos os produtos de construção. A maioria destas normas tornouse aplicável pouco antes de o RPC entrar completamente em vigor, o que explica parcialmente a impressão de algumas partes interessadas de que ocorreram alterações radicais ao abrigo do RPC. Ao contrário das normas harmonizadas desenvolvidas nos termos da legislação de harmonização da União totalmente baseada no novo quadro legislativo, prevêse que as normas harmonizadas com base no RPC apenas delineiem os métodos e critérios para avaliação do desempenho dos produtos de construção relativamente às suas características essenciais. Em geral, não definem requisitos aplicáveis ao próprio desempenho dos produtos. Isso devese à repartição das competências entre a UE e os EstadosMembros acima descrita. Uma das especificidades do RPC consiste no facto de prever que a utilização de normas harmonizadas seja obrigatória para os fabricantes quando colocam os seus produtos de construção no mercado e para as autoridades dos EstadosMembros quando definem os requisitos aplicáveis à sua utilização. Isto significa que todas as partes interessadas se podem basear nas regras uniformes em vigor sem terem de recorrer a outros instrumentos (nacionais) para esse efeito. Visto que a utilização de normas harmonizadas é obrigatória para os produtos de construção e estas normas têm um impacto significativo no mercado, é especialmente necessário que sejam de elevada qualidade. Os seus procedimentos de adoção devem ser concebidos e aplicados com este objetivo em mente. É particularmente importante que as várias categorias de partes interessadas sejam representadas de forma justa e equitativa e que as regras do artigo 3.º, n.º 3, e do artigo 27.º do RPC sobre o estabelecimento de novas classes ou níveislimite de desempenho sejam cumpridas. Estes dois aspetos podem ser melhorados. Tendo em conta que a maioria das normas harmonizadas data do tempo da DPC e que todas foram desenvolvidas com base em mandatos de normalização normalmente emitidos há 1020 anos, algumas necessitam de ser revistas em conformidade com os desenvolvimentos técnicos e do mercado. Além disso, ainda não foram cuidadosamente tidas em consideração todas as especificidades do RPC. A transição da DPC para o RPC exigiu que as partes interessadas, as organizações de normalização europeias e as autoridades dos EstadosMembros aprendessem a assimilar novas especificidades e a transferilas para as normas harmonizadas. Houve alguns atrasos para dar início a este processo e a adaptação está a decorrer. Estas circunstâncias exigiram um reforço de monitorização e vigilância por parte da Comissão. Consequentemente, um número significativo de normas harmonizadas candidatas não é referido no JOUE antes da realização de ajustes adequados ou da adoção de atos delegados para incluírem classes e/ou níveislimite. A cooperação contínua com os consultores do Comité Europeu de Normalização (CEN) será essencial para melhorar a situação antes de as normas harmonizadas serem apresentadas à Comissão para publicação das suas referências no JOUE. Embora o RPC não tenha introduzido alterações de grande escala no quadro geral de normas harmonizadas neste campo, as partes interessadas exigiram recentemente um processo de normalização mais rápido e melhor, com normas que satisfaçam melhor as necessidades do utilizador. A natureza exaustiva das normas harmonizadas com base no RPC, confirmada pelo Tribunal da Justiça da UE no processo C100/13 supramencionado, continua a exigir a adaptação de determinadas normas. Adicionalmente, têm de ser apresentados pedidos de normalização novos ou revistos e a acumulação atual de normas harmonizadas ainda não referidas no JOUE tem de ser eliminada. Tudo isto pode ser alcançado apenas com uma melhor colaboração entre o CEN, os EstadosMembros, o setor, a Comissão e as partes interessadas relevantes, particularmente através da Iniciativa Conjunta em matéria de Normalização. 6.Organização Europeia de Avaliação Técnica (OEAT) Relativamente aos produtos cujo desempenho não pode ser completamente avaliado pelas normas harmonizadas, o RPC define os procedimentos específicos que envolvem um pedido de avaliação técnica europeia pelos fabricantes e a elaboração e aprovação de DAE pela OEAT, a organização de organismos de avaliação técnica (OAT). Os objetivos políticos da OEAT, definidos no RPC e resultantes de experiências e críticas do RPC, foram atingidos: encurtar e simplificar procedimentos, reduzir os custos para os fabricantes e tornar estes procedimentos mais transparentes. Com o intuito de deixar de emitir aprovações de produtos para apenas avaliar o seu desempenho, o primeiro passo foi estabelecer um conjunto de princípios, que posteriormente se transformaram em procedimentos específicos para a elaboração e aprovação de DAE. A conformidade com estes princípios tem sido positiva graças à maior participação nestes procedimentos por parte dos fabricantes envolvidos e da Comissão.

Desde novembro de 2011, a maioria dos EstadosMembros designou OAT utilizando ferramentas eletrónicas da Comissão, de acordo com critérios rigorosos definidos e baseados no RPC. Os pedidos de avaliações técnicas europeias (ATE) e, consequentemente, também a preparação de projetos de DAE são essencialmente da responsabilidade de um número limitado de OAT. Contudo, a transição da DPC para o RPC ainda não está concluída. Aproximadamente 90 % das ATE emitidas ao abrigo do RPC ainda se baseiam nas Guias de Aprovação Técnica Europeia (GATE) utilizadas como DAE. Os princípios para estas práticas foram acordados com a OEAT e devem ser seguidos para evitar quaisquer complicações, principalmente para os fabricantes envolvidos. A transformação de GATE em DAE, começando por aquelas usadas com mais frequência, está em curso. As aprovações técnicas europeias emitidas nos termos do RPC (até 30 de junho de 2013) podem ser utilizadas pelos fabricantes como ATE até ao fim da sua validade (no máximo, cinco anos, ou seja, possivelmente até 30 de junho de 2018). A mudança de paradigma nos OAT de «aprovações de produtos» para «avaliação de desempenho» é o principal desafio para a correta execução das disposições do RPC relativas à elaboração e aprovação de DAE. Após a adoção do Regulamento de Execução (UE) n.º 1062/2013 da Comissão relativo ao formato da Avaliação Técnica Europeia para produtos de construção, a OEAT e a Comissão acordaram os princípios que regem a elaboração de DAE e desenvolveram diretrizes detalhadas com base na experiência adquirida nestes processos. Tudo isto permitiu a primeira publicação no JOUE de referências a DAE em julho de 2015. A Comissão não foi informada pela OEAT da necessidade de resolver desacordos entre OAT, conforme referido no artigo 23.º do RPC. No entanto, isto não significa que não existam desacordos, principalmente porque há atrasos na aprovação de DAE na OEAT. Em conclusão, os artigos 19.º, 20.º, 21.º e 24.º do RPC estão a ser aplicados em conformidade com os seus objetivos. A transição prática da DPC para o RPC poderia ter sido mais célere e os procedimentos em vigor poderiam ser ainda mais otimizados. Contudo, em geral, as melhorias necessárias para uma finalização de DAE mais rápida e transparente podem ser efetuadas sem propostas regulamentares. 7.Organismos notificados e autoridades notificadoras A credibilidade do sistema estabelecido pelo RPC reside amplamente nos organismos notificados (ON), os quais têm de cumprir requisitos rigorosos relativos à sua competência técnica, imparcialidade e responsabilidade. Deve ser dada especial atenção à sua independência, um critério enfatizado durante o processo de adoção do RPC. As autoridades notificadoras designadas pelos EstadosMembros são responsáveis pelos procedimentos nacionais de notificação e controlo. As atividades do grupo de organismos notificados e seus subgrupos foram melhoradas pelo reforço do apoio regulamentar dado pelo RPC. Essa coordenação é necessária com vista a assegurar a aplicação uniforme das regras em vigor, bem como para evitar eventuais críticas por práticas divergentes neste campo. A segurança e a coerência jurídicas foram reforçadas com a alteração do anexo V do RPC pelo Regulamento Delegado (UE) n.º 568/2014 da Comissão, de 18 de fevereiro de 2014. Este regulamento esclareceu o nível de envolvimento e a função dos ON no processo de avaliação e verificação da regularidade do desempenho de produtos de construção. Como resultado, os ON entendem agora melhor as suas responsabilidades. A transição da DPC para o RPC também conduziu a uma mudança de paradigma para os ON. Alguns deles ainda necessitam de se adaptar para incorporarem completamente os progressos relativamente às atividades de certificação visadas, além dos outros esclarecimentos das suas funções. Isso também influencia a utilização de normas de acreditação para fins de notificação. As informações recebidas da aplicação das disposições do RPC neste campo indicam que algumas regras podem ser mais precisas. No mesmo sentido, estas disposições beneficiariam de uma análise mais aprofundada para se constatar se se devem distanciar dos princípios da nova abordagem. 8.Microempresas e simplificação Para criar condições equitativas para as PME e microempresas, o RPC prevê derrogações à obrigação de elaboração de declarações de desempenho e procedimentos simplificados para a colocação de produtos de construção no mercado. Na fase de execução atual, a experiência referente à utilização prática da maioria destas opções ainda é limitada, com a exceção das regras sobre procedimentos simplificados relativos à classificação sem ensaios, à partilha e aos ensaios em série. Quando aplicáveis, estas disposições têm sido utilizadas com frequência. No entanto, até à data, não existem provas documentais da utilização das outras opções em questão. Isto pode significar que o alívio esperado dos encargos financeiros e administrativos que pesam sobre as empresas ainda não se concretizou. As razões referidas pelas partes interessadas para esta utilização limitada incluem: práticas e interpretações divergentes nos EstadosMembros;

fraco conhecimento sobre estas opções no setor; incerteza sobre o significado de termoschave no RPC; dificuldades na demonstração de «equivalência» e/ou no fornecimento de documentação técnica alternativa; dúvidas sobre o grau efetivo das poupanças financeiras aplicáveis; medo de desaprovação das autoridades ou dos utilizadores se os procedimentos não forem (corretamente) aplicados. Em particular, estas dúvidas afetaram o potencial das microempresas para aplicarem os procedimentos simplificados do artigo 37.º como previsto durante o processo regulamentar do RPC. Parece ser necessária uma abordagem abrangente, com explicações adicionais sobre a via a seguir, de forma a corresponder melhor às expectativas das PME, principalmente das microempresas, que operam no setor da construção na UE. A Comissão deve possibilitar estes desenvolvimentos através de discussões numa plataforma técnica.



9.Fiscalização do mercado No âmbito do novo quadro jurídico adotado em 2008, o Regulamento (CE) n.º 765/2008 estabeleceu o principal quadro administrativo relativo à fiscalização do mercado nos EstadosMembros, enquanto a Decisão n.º 768/2008/CE continha disposições de referência relativas aos diferentes procedimentos de fiscalização do mercado: estas disposições deviam ser utilizadas através da sua introdução na legislação específica do setor. Os artigos 56.º a 59.º do RPC relativos à fiscalização do mercado baseiamse amplamente nos artigos R31 a R34 da Decisão n.º 768/2008/CE, mas tiveram de ser ajustados ao contexto em questão. Estes ajustes podem ser vistos como causa parcial de alguns desafios da fiscalização do mercado sentidos durante a execução do RPC. O funcionamento das autoridades de fiscalização do mercado nos EstadosMembros baseouse no Regulamento (CE) n.º 765/2008, desde a sua entrada em vigor em 1 de janeiro de 2010, e todos os EstadosMembros as estabeleceram devidamente para os produtos de construção, embora variando em termos de disponibilidade de recursos e de impacto efetivo no mercado. A sua cooperação no grupo de cooperação administrativa de fiscalização do mercado (AdCoRPC) intensificouse continuamente ao longo dos últimos anos, em parte devido ao novo apoio financeiro da UE para as atividades do grupo. O AdCoRCP organizou recentemente várias ações conjuntas de fiscalização do mercado e contribuiu eficazmente para o desenvolvimento do sistema ICSMS a fim de satisfazer melhor as necessidades do setor da construção. O sistema RAPEX, estabelecido nos termos da Diretiva 2001/95/CE relativa à segurança geral dos produtos, também foi utilizado para os produtos de construção, com vista a assegurar a segurança da sua utilização. Os desenvolvimentos adicionais em curso no âmbito do AdCoRPC incluem a elaboração de uma abordagem específica do setor para a avaliação de risco dos produtos de construção. Além disso, as autoridades dos EstadosMembros estão a enfrentar os desafios atuais da aplicação dos artigos 56.º a 58.º do RPC com vista a otimizar os procedimentos envolvidos. Estes desenvolvimentos são altamente benéficos para decisões futuras referentes à melhoria da fiscalização do mercado nos EstadosMembros. 10.Conclusões, recomendações e via a seguir O RPC foi aplicado apenas por um período relativamente curto; consequentemente, nem todos os seus objetivos foram ainda alcançados. Uma parte significativa dos desafios supramencionados está relacionada com dificuldades de execução e com a adaptação atrasada pelas partes interessadas. Antes de ser possível chegar a conclusões finais relativas à execução da legislação, é necessário um trabalho suplementar para melhorar a execução, mais concretamente a nível nacional (por exemplo, relativamente à interpretação uniforme e à eliminação de obstáculos à livre circulação), mas também por parte de outros intervenientes, como o CEN e a OEAT. Por isso, a Comissão não considera apropriado propor alterações ao RPC nesta fase. Contudo, a Comissão considera haver uma necessidade clara de diálogo contínuo com os EstadosMembros e outras partes interessadas, controlo adequado da situação e aplicação das regras vigentes. A consolidação dos esforços empreendidos em termos de esclarecimento, com o intuito de continuar a apoiar a execução adequada e uniforme do RPC, bem como a ênfase nas áreas identificadas no presente relatório pode incluir, particularmente, o desenvolvimento de orientações e de material interpretativo adicional, assim como ações de comunicação e sensibilização. Existe potencial para um processo de normalização otimizado e mais rápido com normas que satisfaçam com mais eficácia as necessidades dos seus utilizadores através de uma colaboração estreita e eficaz entre o CEN, os EstadosMembros, o setor e a Comissão.