EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. CONTEXTO DA PROPOSTA

Contexto geral

A livre circulação dos trabalhadores, a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços são princípios fundamentais da União Europeia.

Há que distinguir a livre circulação dos trabalhadores da liberdade de prestação de serviços prevista pelo artigo 56.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

A livre circulação de trabalhadores confere a todos os cidadãos o direito de se deslocarem para outro Estado-Membro para aí trabalhar e, em consequência, residir e protege-os contra discriminações no emprego, na remuneração e demais condições de trabalho relativamente aos nacionais desse Estado-Membro. Em contrapartida, a liberdade de prestação de serviços dá às empresas o direito de prestarem serviços noutro Estado-Membro. Para o efeito, podem enviar («destacar») os seus próprios trabalhadores, numa base temporária, para o outro Estado-Membro, a fim de aí realizarem o trabalho necessário à prestação de serviços. Os trabalhadores destacados nesta aceção são abrangidos pela Diretiva 96/71/CE[1].

A presente diretiva pretende conciliar o exercício desta liberdade de prestar serviços transfronteiras prevista pelo artigo 56.º do TFUE com a proteção adequada dos direitos dos trabalhadores temporariamente destacados no estrangeiro para esse efeito. Para tal, estabelece disposições imperativas a nível da UE que têm de ser aplicadas aos trabalhadores destacados no país de acolhimento[2]. A diretiva estabelece um núcleo essencial de condições de trabalho e emprego claramente definidas que têm de ser respeitadas pelo prestador de serviços no país de acolhimento, a fim de garantir a proteção mínima dos trabalhadores. Assim, a diretiva assegura um nível de proteção considerável aos trabalhadores eventualmente vulneráveis em razão da sua situação (emprego temporário num país estrangeiro, dificuldade em obter uma representação adequada, desconhecimento da legislação, das instituições e da língua locais). A diretiva desempenha igualmente um papel essencial na promoção de um clima de concorrência leal entre todos os prestadores de serviços (incluindo os de outros Estados-Membros), garantindo condições equitativas e segurança jurídica aos prestadores de serviços, destinatários dos serviços e trabalhadores destacados para efeitos da prestação de serviços.

Elementos essenciais da Diretiva 96/71/CE

A diretiva é aplicável às empresas que destacam um trabalhador temporariamente para um Estado-Membro diferente do Estado cujo ordenamento jurídico rege a relação de trabalho. Abrange três situações transfronteiras:

- destacamento no âmbito de um contrato celebrado entre a empresa que procede ao destacamento e o destinatário da prestação de serviços («contratação/subcontratação»);

- destacamento para um estabelecimento ou uma empresa do grupo situados no território de outro Estado-Membro («transferências no quadro da empresa»);

- destacamento de um trabalhador, por uma empresa de trabalho temporário ou uma empresa que põe o trabalhador à disposição, para uma empresa utilizadora estabelecida noutro Estado-Membro,

desde que, nos três casos, exista uma relação de trabalho entre a empresa que procede ao destacamento e o trabalhador destacado durante o período de destacamento[3].

O núcleo essencial de condições de trabalho e emprego a respeitar, tal como definido no artigo 3.º, n.º 1, da diretiva, inclui:

- períodos máximos de trabalho e períodos mínimos de descanso;

- duração mínima das férias anuais remuneradas;

- remunerações salariais mínimas, incluindo as bonificações relativas a horas extraordinárias (não se aplica aos regimes complementares voluntários de reforma);

- condições de disponibilização dos trabalhadores, nomeadamente por empresas de trabalho temporário;

- saúde, segurança e higiene no local de trabalho;

- medidas de proteção aplicáveis às condições de trabalho e emprego das mulheres grávidas e das puérperas, das crianças e dos jovens;

- igualdade de tratamento entre homens e mulheres, bem como outras disposições em matéria de não-discriminação.

Nos casos em que estas condições são fixadas por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, os Estados-Membros devem aplicá-las aos trabalhadores destacados no seu território. Os Estados-Membros devem igualmente aplicar as condições aos trabalhadores destacados se estas forem fixadas por convenções coletivas ou decisões arbitrais declaradas de aplicação geral na aceção do artigo 3.º, n.º 8, na medida em que digam respeito às atividades referidas no anexo da diretiva (atividades no domínio da construção). No que respeita a outras atividades, os Estados-Membros dispõem da faculdade de impor condições de trabalho e emprego fixadas nas convenções coletivas ou decisões arbitrais (artigo 3.º, n.º 10, segundo travessão). Podem igualmente, no respeito pelo Tratado, impor condições de trabalho e emprego relativas a matérias que não as referidas na diretiva, na medida em que se trate de disposições de ordem pública (artigo 3.º, n.º 10, primeiro travessão).

A diretiva não obriga os Estados-Membros a fixarem salários mínimos. Aquando da sua adoção, o Conselho e a Comissão declararam: «No que diz respeito aos Estados-Membros cuja legislação não prevê a fixação de remunerações salariais mínimas, o primeiro e segundo parágrafos do artigo 3.º, n.º1, não implicam qualquer obrigação de prever tais remunerações.»[4]

Se bem que a diretiva não se aplique diretamente às empresas estabelecidas em países terceiros, o artigo 1.º, n.º4, prevê que as empresas estabelecidas num país terceiro não podem beneficiar de um tratamento mais favorável do que as empresas estabelecidas num Estado-Membro. Assim, os Estados-Membros não podem facultar às empresas estabelecidas num país terceiro uma situação mais vantajosa em termos de concorrência em relação às empresas estabelecidas num Estado-Membro, sobretudo no que diz respeito a condições de trabalho e custos da mão-de-obra. Por conseguinte, a diretiva define indiretamente um nível mínimo de proteção dos trabalhadores.

A diretiva inclui ainda nos artigos 4.º, 5.º e 6.º disposições em matéria de acesso à informação, cooperação administrativa, cumprimento e competência judiciária.

Contexto político – evolução desde a adoção da diretiva em 1996

Ainda antes da adoção da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores, a questão de saber se e, na afirmativa, em que medida a legislação nacional em matéria de trabalho pode ser aplicada aos trabalhadores de prestadores de serviços estrangeiros gerou grande polémica, como o atesta a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE).

A Comissão avaliou a aplicação e execução da diretiva e adotou um relatório em 2003[5], no qual se identificaram várias deficiências e problemas de aplicação e/ou execução da diretiva em determinados Estados-Membros.

Posteriormente, em 2006[6], a Comissão adotaria orientações com o objetivo de esclarecer até que ponto determinadas medidas de controlo nacionais seriam justificadas e proporcionadas à luz da legislação da UE em vigor, conforme interpretada pela jurisprudência do Tribunal. Em 2007, uma segunda comunicação[7] assinalaria diversas lacunas tanto no modo de realização dos controlos por alguns Estados-Membros como na fraca qualidade da cooperação administrativa e do acesso à informação[8].

Os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia nos processos Viking Line , Laval , Rüffert e Comissão contra Luxemburgo [9] despoletaram um debate aceso entre as instituições europeias, representantes do meio académico e parceiros sociais, centrado em duas questões principais.

A primeira tinha a ver com o justo equilíbrio entre o exercício pelos sindicatos do seu direito de desencadear ações coletivas, incluindo o direito à greve, e as liberdades económicas consagradas no TFUE, em especial a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços. A segunda prendia-se com o modo de interpretação de algumas disposições fundamentais da diretiva, tais como as relativas à noção de ordem pública, ao âmbito de aplicação material das condições de emprego impostas pela diretiva e à natureza das disposições imperativas, sobretudo no que respeita ao salário mínimo.

Aquando da apresentação das suas prioridades políticas ao Parlamento Europeu, em 15 de setembro de 2009, o Presidente Barroso reconheceu a necessidade de dar resposta às apreensões e questões levantadas por diversas partes interessadas nesse debate e anunciou uma iniciativa legislativa para solucionar os problemas de aplicação e interpretação da diretiva relativa ao destacamento dos trabalhadores.

O relatório sobre o relançamento do mercado único[10] apresentado por Mário Monti em 9 de maio de 2010 abordou igualmente estas apreensões. Nele se reconhece que a polémica despoletada pelos acórdãos «é suscetível de alienar do mercado único e da UE uma parte da opinião pública – associações de trabalhadores e sindicatos – que desde sempre se tem contado entre os principais apoiantes da integração económica». Refere-se ainda que «os processos no Tribunal expuseram, de dois modos diferentes, as linhas de fratura existentes entre o mercado único e a dimensão social a nível nacional».

Já em 2008 a Comissão adotara uma recomendação[11], na qual instara os Estados-Membros a agir com urgência para melhorar a situação dos trabalhadores destacados aperfeiçoando, para tal, a cooperação entre as administrações nacionais, tornando mais eficaz o intercâmbio de informação entre Estados-Membros e melhorando o acesso à informação e ao intercâmbio de melhores práticas. Ainda nesse ano[12], instituiria um comité de peritos sobre o destacamento de trabalhadores, composto por representantes dos Estados-Membros e parceiros sociais, com o objetivo de discutir e esclarecer os problemas de aplicação e execução da diretiva.

Amplitude do destacamento

Ao contrário das provas empíricas, a análise do destacamento enquanto fenómeno económico e social é prejudicada pela falta de dados exatos e pela fraca qualidade da base de dados. A nível da UE, a única fonte de dados disponível provém da recolha sistemática de dados de formulários E101 (2005-2009) no domínio da segurança social realizada pela DG EMPL em colaboração com as autoridades nacionais[13]. No entanto, esta base de dados tem várias limitações[14].

Com estas ressalvas, é possível estimar que cerca de um milhão de trabalhadores é destacado anualmente pelos seus empregadores para outro Estado-Membro. Assim, os destacamentos afetam apenas uma pequena parte do total da população ativa (0,4 % da população ativa dos países de origem UE-15 e 0,7 % da população ativa dos países de origem UE-12). No entanto, em termos de mobilidade dos trabalhadores no âmbito da UE, em 2007, o número de destacamentos correspondeu, na força de trabalho, a 18,5 % dos cidadãos não nacionais da UE-27. Por conseguinte, pode concluir-se que, embora constitua um fenómeno assinalável em termos de mobilidade dos trabalhadores, sobretudo em determinados países e setores, o destacamento continua a ser pouco significativo no mercado de trabalho da UE[15].

Convém referir, contudo, que o número de trabalhadores destacados em alguns Estados-Membros (Alemanha, França, Luxemburgo, Bélgica e Polónia) é considerável, e o fenómeno tem vindo a difundir-se cada vez mais, afetando atualmente todos os Estados-Membros enquanto países de origem e/ou de acolhimento. A importância económica do destacamento também ultrapassa largamente a sua dimensão quantitativa, dado que o mesmo pode desempenhar um papel económico crucial, ao satisfazer lacunas temporárias da oferta de mão-de-obra em determinados setores ou profissões (por exemplo, construção e transportes). Além disso, o destacamento de trabalhadores reforça as trocas internacionais de serviços, com as reconhecidas vantagens proporcionadas pelo mercado único (maior concorrência, ganhos de eficiência, etc.).

2. RESULTADO DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO

2.1. Consulta das partes interessadas

Os acórdãos do Tribunal nos processos Viking Line , Laval , Rüffert e Comissão contra Luxemburgo , em 2007 e 2008, despoletaram um debate aceso que se centrou sobretudo nas consequências da liberdade de prestação de serviços e da liberdade de estabelecimento para a proteção dos direitos dos trabalhadores e no papel dos sindicatos na proteção dos direitos dos trabalhadores em situações transfronteiras.

No entender dos sindicatos europeus e de alguns grupos políticos do Parlamento Europeu, estes acórdãos são antissociais. Para a CES, são uma «licença de dumping social». Pretendem que a legislação seja alterada para esclarecer a situação do ponto de vista jurídico e evitar que, futuramente, os juízes deliberem contra o que consideram ser os interesses dos trabalhadores. Para tal, apresentaram duas exigências fundamentais:

- uma revisão da diretiva relativa ao destacamento dos trabalhadores (Diretiva 96/71/CE) para incluir uma referência ao princípio da igualdade de remuneração por trabalho igual e permitir que o Estado-Membro de acolhimento aplique condições mais favoráveis do que o núcleo fundamental de condições de emprego que teria de respeitar ao abrigo do artigo 3.º, n.º 1, da diretiva;

- a introdução no Tratado de um protocolo sobre o progresso social para dar primazia aos direitos sociais fundamentais em relação às liberdades económicas.

Outras partes interessadas são de opinião diferente. A organização BusinessEurope congratulou-se com a clarificação decorrente dos acórdãos do Tribunal e não considera necessária uma revisão da diretiva. Na sua maioria, os Estados-Membros pronunciaram-se no mesmo sentido. Os Estados-Membros mais afetados pelos acórdãos (Suécia, Alemanha, Luxemburgo e Dinamarca) alteraram as respetivas legislações, a fim de as tornarem conformes com estes.

Em outubro de 2008, o Parlamento Europeu adotou uma resolução em que instou todos os Estados-Membros a aplicarem devidamente a diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores e a Comissão a não excluir a possibilidade de proceder a uma revisão parcial da diretiva após uma análise aprofundada dos problemas e desafios subjacentes[16]. Ao mesmo tempo, sublinhou que a livre prestação de serviços «constitui uma das pedras angulares do projeto europeu» e «que a mesma tem de ser equilibrada, por um lado, pelos direitos fundamentais e pelos objetivos sociais consignados nos Tratados e, por outro, pelo direito de os parceiros públicos e sociais assegurarem a não-discriminação, a igualdade de tratamento e a melhoria das condições de vida e de trabalho»[17]. Em 2 de junho de 2010, a Comissão do Emprego e dos Assuntos Sociais realizou uma audição de três peritos (em representação da Comissão, CES e BE), no decurso da qual os deputados dos grupos S&D, GUE/NGL, e Verdes instaram a Comissão a tomar medidas num sentido muito idêntico ao das propostas da CES.

A convite do Comissário Vladimir Špidla e do Ministro Xavier Bertrand (Presidente do Conselho em exercício) no Fórum de outubro de 2008, os parceiros sociais europeus acordaram em realizar uma análise conjunta das consequências dos acórdãos do Tribunal no contexto da mobilidade e da globalização. Em março de 2010[18], os parceiros sociais europeus apresentaram um relatório sobre as consequências dos acórdãos do TJUE. O documento deu conta das divergências profundas. Enquanto a BusinessEurope se opõe à revisão da diretiva (embora aceite a necessidade de esclarecer determinados aspetos relacionados com a sua execução), a CES reclama profundas alterações.

Em 2010, o Comité Económico e Social Europeu adotou um parecer sobre a dimensão social do mercado único[19], no qual apelou a uma aplicação mais eficaz da Diretiva 96/71/CE e manifestou o seu apoio a uma iniciativa da Comissão que esclareça as obrigações jurídicas que incumbem às autoridades nacionais, às empresas e aos trabalhadores, incluindo uma revisão parcial da diretiva. No seu parecer, o Comité incentiva ainda a Comissão a não aplicar ao direito à greve as disposições relativas ao mercado único e a ponderar a criação de uma «Interpol Social Europeia» que apoie as atividades das inspeções do trabalho nos vários Estados-Membros.

Ciente da polémica gerada pelos acórdãos do Tribunal, o Prof. Mario Monti formulou as seguintes recomendações no seu relatório «Uma nova estratégia para o mercado único»:

- clarificar a aplicação da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores e reforçar a divulgação de informações sobre direitos e obrigações, tanto dos trabalhadores como das empresas, cooperação administrativa e sanções no quadro da livre circulação de pessoas e da prestação de serviços transfronteiras;

- introduzir uma disposição que garanta o direito à greve nos termos do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.º 2679/98 do Conselho (o chamado Regulamento Monti ) e um mecanismo para a resolução informal de conflitos laborais no campo da aplicação da diretiva.

Na sua comunicação de outubro de 2010 intitulada «Um Ato para o Mercado Único - Para uma economia social de mercado altamente competitiva: 50 propostas para, juntos, melhor trabalhar, empreender e fazer comércio»[20], a Comissão lançou uma consulta pública sobre como dar novo ímpeto ao mercado interno. Apresentou duas propostas (n.os 29 e 30) destinadas a repor a confiança e os apoios por parte dos cidadãos, uma sobre o equilíbrio entre direitos fundamentais e sociais e liberdades económicas e uma sobre o destacamento de trabalhadores.

- Proposta 29: «De acordo com a sua nova estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia, a Comissão assegurará que serão tidos em conta os direitos garantidos pela Carta, incluindo o direito de realizar ações coletivas ….»

- Proposta 30: «Em 2011, a Comissão adotará uma proposta legislativa para melhorar a aplicação da diretiva sobre o destacamento dos trabalhadores, que poderá incluir ou ser completada com uma clarificação do exercício dos direitos sociais fundamentais no contexto das liberdades económicas do mercado único.»

No âmbito da consulta, os sindicatos, os cidadãos e as ONG manifestaram um enorme interesse bem como um apoio inequívoco a estas ações.

Dos mais de 800 participantes na consulta, 740 destacaram a proposta 29 relativa à aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais e à avaliação do impacto social como uma das questões mais importantes.

Coerentes com a sua linha de ação, os parceiros sociais europeus participaram na consulta. A CES reiterou o pedido de introdução no Tratado de um protocolo sobre o progresso social e insistiu que a Comissão não se deveria cingir ao esclarecimento e à melhoria da aplicação da diretiva relativa ao destacamento dos trabalhadores, mas sim efetuar uma revisão exaustiva da mesma. A BusinessEurope apoiou a abordagem preconizada pela Comissão no sentido de melhorar a aplicação e o cumprimento da diretiva em vigor.

Para além de um protocolo sobre o progresso social, a proposta relativa ao chamado regulamento Monti II foi acolhida favoravelmente pela CES (tendo também sido explicitamente mencionada em várias respostas de sindicatos nacionais). Embora o contributo da BusinessEurope não seja claro quanto a este aspeto, parece levantar dúvidas quanto ao valor acrescentado da proposta, indicando claramente que não deve pôr em causa a exclusão do direito à greve da esfera de competência da UE.

Na sequência do debate público alargado e com base nos contributos recebidos no seu decurso, a Comissão adotou a comunicação «Ato para o Mercado Único - Doze alavancas para estimular o crescimento e reforçar a confiança mútua» em 13 de abril de 2011[21]. A adoção de iniciativas legislativas em matéria de destacamento de trabalhadores conta-se entre as doze ações fundamentais incluídas no capítulo da coesão social: « legislação destinada a melhorar e reforçar a transposição, a aplicação e o cumprimento da diretiva «destacamento de trabalhadores», incluindo medidas para prevenir e sancionar as infrações e a utilização abusiva das regras aplicáveis, acompanhada de uma legislação tendente a clarificar o exercício das liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços, com os direitos sociais fundamentais » .

Na sequência da adoção do Ato para o Mercado Único, o Parlamento Europeu adotou três resoluções em 6 de abril de 2011[22]. No entanto, ao contrário da questão mais genérica da mobilidade (e da transferibilidade dos direitos de pensão), o destacamento de trabalhadores não se encontra entre as principais prioridades identificadas.

O destacamento de trabalhadores e as liberdades económicas figuram, no entanto, nas prioridades identificadas pelo Comité Económico e Social Europeu[23].

Nas suas conclusões sobre as prioridades para o relançamento do mercado único, o Conselho:

«14. CONSIDERA que, devidamente implementada e executada, a diretiva relativa aos trabalhadores destacados pode contribuir para melhor proteger os seus direitos e garantir maior clareza no que respeita aos direitos e obrigações das empresas de serviços e das autoridades nacionais, bem como para impedir que sejam contornadas as regras que lhes são aplicáveis; ENTENDE também que há que introduzir maior clareza no âmbito do exercício da liberdade de estabelecimento e prestação de serviços e dos direitos sociais fundamentais»[24].

A conferência sobre direitos sociais fundamentais e o destacamento de trabalhadores (realizada em 27 e 28 de junho de 2011) congregou ministros, parceiros sociais, representantes das instituições da UE e do meio académico, a fim de debater as opções de regulação disponíveis e ajudar a identificar soluções exequíveis[25]. Teve por objetivo contribuir para uma maior visão comum através de um debate aberto e construtivo e apresentar os resultados de estudos recentes.

Por seu turno, a declaração de Cracóvia[26] reiterou que a prestação de serviços transfronteiras e a mobilidade dos trabalhadores destacados são elementos essenciais do mercado interno. Ao facilitar-se a prestação de serviços transfronteiras a título temporário deve garantir-se, em simultâneo, um nível adequado de proteção dos trabalhadores destacados para outro Estado-Membro a fim de prestar esses serviços.

2.2. Avaliação de impacto

Em conformidade com a sua política «Legislar melhor», a Comissão procedeu a uma avaliação de impacto das opções de ação política com base num estudo externo[27]. Desde 2009, a Comissão lançou quatro estudos de avaliação ex-post:

- um estudo sobre as repercussões económicas e sociais associadas ao destacamento de trabalhadores na União Europeia[28];

- um estudo sobre os aspetos jurídicos do destacamento de trabalhadores no quadro da prestação de serviços na União Europeia (abrangendo 12 Estados-Membros)[29];

- um estudo complementar sobre os aspetos jurídicos do destacamento de trabalhadores no quadro da prestação de serviços na União Europeia (abrangendo 15 Estados-Membros)[30];

- um estudo sobre a proteção dos direitos dos trabalhadores nos processos de subcontratação na União Europeia[31].

As alternativas políticas apresentam um leque de possíveis opções, subopções e pacotes de opções que espelham os diferentes graus de intervenção da UE: a ação não legislativa e a ação legislativa. Relativamente a esta última, as subopções e os pacotes de opções diversificam ainda mais as possibilidades, que vão de uma intervenção mínima a uma intervenção máxima.

Todas estas opções foram analisadas à luz dos objetivos gerais, ou seja, o desenvolvimento sustentável do mercado único com base numa economia social de mercado altamente competitiva, a liberdade de prestação de serviços e a promoção de condições equitativas, a melhoria das condições de vida e de trabalho, o respeito pela diversidade dos sistemas de relações laborais nos Estados-Membros e a promoção do diálogo entre parceiros sociais, e ainda de objetivos mais específicos (bem como de objetivos operacionais conexos): i) proteger melhor os direitos dos trabalhadores destacados, ii) facilitar a prestação de serviços transfronteiras e melhorar as condições de concorrência leal, e iii) aumentar a segurança jurídica no que diz respeito ao equilíbrio entre direitos sociais e liberdades económicas, sobretudo no contexto do destacamento de trabalhadores. Com base na Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia, a avaliação de impacto foi usada para identificar os direitos fundamentais potencialmente envolvidos, o nível de interferência com o direito em questão e a necessidade e a proporcionalidade desta interferência em termos de opções de ação e de objetivos visados[32].

A opção preferida é uma combinação de diferentes medidas. No que diz respeito à presente proposta, a solução que se afigura mais eficaz e eficiente para abordar os objetivos específicos «proteger melhor os direitos dos trabalhadores destacados», «melhorar as condições de concorrência leal» e «facilitar a prestação de serviços transfronteiras» e mais coerente tendo em conta os objetivos gerais consiste num pacote de medidas legislativas para abordar tanto os problemas relacionados com a aplicação, o acompanhamento e cumprimento das condições de trabalho mínimas («problema 1») como os problemas relacionados com a utilização abusiva do estatuto de trabalhador destacado no intuito de iludir ou contornar a legislação («problema 2»), em articulação com medidas não legislativas para responder aos problemas relacionados com a interpretação pouco clara ou controversa das condições de emprego previstas na Diretiva 96/71/CE («problema 3»). Como tal, constitui essencialmente a base da presente proposta.

É de prever que surta um impacto positivo nas PME e, em especial, nas microempresas, graças à melhoria e clarificação do quadro normativo. As PME são particularmente sensíveis à falta de informação transparente em matéria de condições de trabalho e emprego no Estado-Membro de acolhimento, porque não dispõem de grandes meios para investigarem por si próprias as regras aplicáveis. Por conseguinte, as empresas verão reduzidos os custos de investigação das condições de trabalho e emprego aplicáveis no Estado-Membro de acolhimento e tirarão partido das possibilidades de prestação de serviços em novos mercados. Dado que as PME e as microempresas são especialmente afetadas por exigências administrativas que criam obrigações excessivamente onerosas para as empresas estrangeiras, a presente proposta ser-lhes-á vantajosa, uma vez que limita as possibilidades de os Estados-Membros imporem medidas dessa natureza. A proposta faculta orientações aos Estados-Membros no que diz respeito às inspeções. As PME e as microempresas com provas dadas em matéria de desempenho beneficiarão de inspeções baseadas numa avaliação do risco. A realização de inspeções efetivas, a melhoria da cooperação administrativa, a execução de coimas transfronteiras e um regime de responsabilidade cuidadosamente equilibrado contribuirão para uma concorrência mais leal e condições mais equitativas. As PME e as microempresas são particularmente sensíveis à concorrência desleal, pelo que tirarão partido destas disposições[33].

No seu relatório intitulado «Minimização da carga regulamentar que incide sobre as PME - Ajustamento da Regulamentação da UE às necessidades das microempresas», de 23 de novembro de 2011, a Comissão Europeia desenvolveu o princípio de que as microempresas devem ser excluídas do âmbito da nova legislação proposta, exceto se ficar demonstrada a proporcionalidade da cobertura destas empresas[34]. No que respeita à presente proposta, as microempresas não podem ser excluídas do seu âmbito de aplicação, porque isso comprometeria um dos seus objetivos fundamentais – o combate às «empresas-apartado» - e daria azo a novas lacunas jurídicas. Diminuiria igualmente a segurança jurídica, porque, no que se refere aos seus trabalhadores destacados, haveria que determinar caso a caso o nível de proteção a respeitar. Só será possível melhorar o cumprimento da legislação em vigor se as microempresas forem incluídas no âmbito de aplicação da diretiva de execução. No entanto, as microempresas e outras PME tirarão partido , em geral, do aumento da segurança jurídica, de uma concorrência mais leal e de uma maior orientação das inspeções baseadas na avaliação dos riscos.

Em resumo, a diretiva de execução repercutir-se-á de forma diferente, mas muito positiva, nos diversos tipos de PME. As PME genuínas gozarão de condições mais equitativas, ao passo que determinadas PME-apartado se deverão extinguir. Para as PME cujos subcontratantes sempre respeitaram a legislação em matéria de salário mínimo e, por conseguinte, têm custos mais elevados (em relação aos concorrentes cujos subcontratantes não cumprem a legislação), os benefícios virão sob a forma de condições mais equitativas. Já as PME que até ao momento tiraram partido de subcontratantes que não respeitam a legislação em matéria de salários mínimos terão de encontrar novos modelos empresariais.

O projeto de avaliação de impacto foi analisado pelo Comité de Avaliação do Impacto (CAI), cujas recomendações tendo em vista o seu melhoramento foram integradas no relatório final. O parecer do CAI, bem como a avaliação de impacto final e o respetivo resumo são publicados em conjunto com a presente proposta.

3. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA

3.1 Contexto geral - síntese da ação proposta

Sem reformular a Diretiva 96/71/CE, a presente proposta visa em especial melhorar e reforçar o modo de aplicação e cumprimento na prática da diretiva na União Europeia, instituindo para o efeito um quadro comum geral de disposições e medidas adequadas a uma melhor e mais uniforme aplicação, execução e cumprimento da mesma, incluindo medidas para prevenir e punir quaisquer situações abusivas e a evasão às regras aplicáveis. Dá, em simultâneo, garantias relativamente à proteção dos direitos dos trabalhadores destacados e à supressão de obstáculos injustificados à livre prestação de serviços. Tal como foi evidenciado na Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia, as pessoas devem poder gozar dos direitos nela enunciados quando se encontram numa situação abrangida pelo direito da União[35].

Em conjunto com a proposta de regulamento que esclarece o exercício do direito à ação coletiva no contexto das liberdades económicas do mercado único, em especial a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços[36], a presente proposta constitui uma intervenção orientada em conformidade com um dos objetivos fundamentais do Tratado, nomeadamente, estabelecer um mercado interno e envidar esforços com vista a uma economia social de mercado altamente competitiva que vise o pleno emprego e o progresso social. Ao facilitar a prestação de serviços transfronteiras e favorecer a concorrência leal, esta iniciativa permitirá explorar o potencial de crescimento facultado pelo destacamento de trabalhadores e pelos postos de trabalho assim criados como um elemento fundamental da prestação de serviços no âmbito do mercado interno. Desta forma, contribuirá para a recuperação inteligente, sustentável e inclusiva do crescimento, em conformidade com os objetivos e prioridades da estratégia Europa 2020[37].

3.2 Base jurídica

A proposta tem por base o artigo 53.º, n.º 1, e o artigo 62.º do TFUE, disposições que são idênticas àquelas em que a Diretiva 96/71/CE se baseia e ao abrigo das quais as diretivas podem ser adotadas de acordo com o processo legislativo ordinário.

3.3 Princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade

Os problemas identificados no que respeita à aplicação, à execução e ao cumprimento da Diretiva 96/71/CE estão relacionados com os objetivos estabelecidos no artigo 3.º, n.º 3, do TUE, nos termos do qual a União Europeia deve instituir um mercado interno com base numa economia social de mercado altamente competitiva que vise o pleno emprego e o progresso social, e nos artigos 56.º e 151.º do TFUE.

A execução adequada e eficaz e o controlo do seu cumprimento são elementos fundamentais para assegurar a eficácia das regras da UE aplicáveis neste domínio. As diferenças e disparidades a nível da aplicação, execução e cumprimento da Diretiva 96/71/CE nos Estados-Membros prejudicam o seu correto funcionamento. Torna-se assim difícil, se não mesmo impossível, gerar as condições equitativas necessárias aos prestadores de serviços e garantir aos trabalhadores destacados no âmbito da prestação de serviços o mesmo nível de proteção assegurado pela diretiva em toda a UE. Nestas circunstâncias, a clareza e segurança jurídicas exigidas só podem ser alcançadas a nível da UE.

Por conseguinte, os objetivos da proposta não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e exigem uma ação a nível da UE.

Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, a presente diretiva não excede o necessário para atingir os objetivos. A fim de melhorar a aplicação e o cumprimento na prática da Diretiva 96/71/CE, propõe-se uma combinação de medidas preventivas eficazes e de sanções adequadas e proporcionadas. As regras mais uniformes propostas no que respeita à cooperação administrativa, à assistência mútua, às inspeções e medidas de controlo nacionais espelham a natureza heterogénea dos sistemas de inspeção e controlo dos Estados-Membros e procuram igualmente não implicar encargos administrativos desnecessários ou excessivos para os prestadores de serviços. Garantem, além disso, o respeito pela diversidade dos modelos sociais e sistemas de relações laborais de cada Estado-Membro.

3.4 Explicação pormenorizada da proposta

3.4.1 Objeto

Para além de descrever os objetivos da proposta de diretiva, o artigo 1.º contém a chamada «cláusula Monti». A sua redação conjuga o texto do artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 2679/98 do Conselho[38] e do artigo 1.º, n.º 7, da Diretiva «Serviços»[39]. Está também em conformidade com o texto de disposições idênticas constantes, por exemplo, da recente proposta de regulamento relativa à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial (reformulação «Bruxelas I»)[40] e do regulamento sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos[41] recentemente adotado.

3.4.2 Prevenir a utilização abusiva e a evasão às regras - elementos que contribuem para melhorar a aplicação e a fiscalização da aplicação do conceito de destacamento

De acordo com a definição constante do artigo 2.º, n.º 1, da Diretiva 96/71/CE[42], para efeitos desta diretiva entende-se por « trabalhador destacado » qualquer trabalhador que, por um período limitado , trabalhe no território de um Estado-Membro diferente do Estado onde habitualmente exerce a sua atividade .

Sem prejuízo do disposto no artigo 2.º, n.º 2, da Diretiva 96/71/CE[43], um trabalhador é considerado destacado em função da sua situação de facto e das circunstâncias em que deve desempenhar as suas atividades, nomeadamente:

- a natureza temporária das atividades a desenvolver;

- a existência de uma relação direta de emprego entre a empresa que efetua o destacamento e o trabalhador durante todo o período desse destacamento;

- o país onde habitualmente exerce a sua atividade, bem como

- a existência de um vínculo genuíno entre o empregador e o país de origem do trabalhador.

No entanto, a Diretiva 96/71/CE não indica de que modo se pode determinar se o empregador está estabelecido num Estado-Membro, nem contém critérios mais específicos sobre como determinar quer a natureza temporária do trabalho a realizar pelos trabalhadores destacados quer o Estado-Membro em que os trabalhadores em causa «habitualmente exercem a sua atividade».

Tal deu origem a diversos problemas de aplicação e cumprimento na prática da diretiva. As autoridades competentes dos Estados-Membros, os prestadores de serviços e os próprios trabalhadores destacados deparam-se frequentemente com situações pouco claras em que se afigura difícil determinar se o destacamento se realiza, ou não, na aceção da diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores[44]. Houve inclusive abusos por parte de empregadores que tiraram partido da falta de clareza dos preceitos, a fim de contornar as regras aplicáveis[45].

Para evitar a evasão às regras e combater as situações abusivas de aplicação da Diretiva 96/71/CE, a presente proposta contém, no artigo 3.º, n. os 1 e 2 , uma lista indicativa e não exaustiva de critérios qualitativos/elementos constitutivos que caracterizam a natureza temporária inerente à noção de destacamento no contexto da prestação de serviços[46], bem como a existência de um vínculo real entre o empregador e o Estado-Membro a partir do qual se realiza o destacamento. Quer esta especificação quer os esclarecimentos suplementares aumentarão a segurança jurídica.

Uma descrição indicativa mais clara e mais facilmente aplicável dos elementos constitutivos da noção de destacamento para efeitos da prestação de serviços, bem como os critérios que determinam o que é efetivamente o estabelecimento do prestador de serviços num Estado-Membro ajudarão a evitar a «aplicação criativa» da Diretiva 96/71/CE a situações que não são verdadeiros destacamentos na aceção da diretiva.

O papel do Estado-Membro a partir do qual se realiza o destacamento é especificado no contexto da cooperação administrativa ( artigo 7.º ).

3.4.3 Acesso à informação

O acesso a informação preliminar sobre as condições de trabalho e emprego aplicáveis no país de acolhimento é uma condição prévia para que as partes interessadas possam prestar serviços em conformidade com as disposições resultantes da Diretiva 96/71/CE e da respetiva transposição para a legislação nacional. As PME são particularmente sensíveis à falta de informação transparente em matéria de condições de trabalho e emprego no Estado-Membro de acolhimento, porque não dispõem de grandes meios para investigarem por si próprias as regras aplicáveis. Por conseguinte, as empresas verão reduzidos os custos de investigação das condições de trabalho e emprego aplicáveis no Estado-Membro de acolhimento. Constitui igualmente um importante meio para facilitar o respeito dos direitos dos trabalhadores e a respetiva proteção. Além disso, uma cooperação administrativa adequada e eficaz entre Estados-Membros é essencial para o controlo da conformidade. Dificilmente se poderá garantir o sucesso da aplicação e do cumprimento da Diretiva 96/71/CE se estas exigências não forem suficientemente acauteladas.

Não obstante os progressos realizados em matéria de acesso à informação[47], o artigo 5.º contém um conjunto de medidas importantes e mais pormenorizadas para garantir que a informação sobre as condições de trabalho e emprego que devem ser respeitadas, inclusive quando estas são estabelecidas por convenções coletivas (n.º 4), esteja disponível e seja de fácil acesso.

3.4.4 Cooperação administrativa e assistência mútua

O artigo 6.º estabelece os princípios gerais, as regras e os procedimentos necessários a uma assistência e cooperação administrativa eficazes e o artigo 7. º define o papel do Estado-Membro a partir do qual o destacamento se realiza.

O artigo 18.º estabelece a base jurídica para a utilização de um módulo separado e específico do Sistema de Informação do Mercado Interno («IMI») como sistema eletrónico de intercâmbio de informações destinado a facilitar a cooperação administrativa em matéria de destacamento de trabalhadores.

O artigo 8.º prevê medidas de acompanhamento para desenvolver, facilitar, apoiar, promover e melhorar os mecanismos de cooperação administrativa e reforçar a confiança mútua, inclusive mediante apoio financeiro.

3.4.5 Controlo do cumprimento – medidas nacionais de controlo – relação com a cooperação administrativa

O capítulo IV - «Controlo da conformidade» - abrange as medidas de controlo nacionais, entre as quais as medidas que se podem aplicar aos nacionais de países terceiros, com residência e um contrato de trabalho legais, que são destacados para um Estado-Membro da União Europeia pelo seu empregador, bem como as inspeções. Está estreitamente associado aos capítulos III («Cooperação administrativa») e I [«Disposições gerais», em especial o artigo 3.º, n.os 1 e 2], pelo que deve ser lido em conjugação com os mesmos.

Tal como reconhecido pela jurisprudência do TJUE, a proteção efetiva dos direitos dos trabalhadores, enquanto razão imperiosa de interesse geral, pode também exigir determinadas medidas de controlo e inspeções a nível nacional que se afigurem necessárias para o exercício da função supervisora das autoridades a fim de verificar a observância das obrigações substantivas que se justificam por razões de interesse geral[48]. Nas inspeções relativas à aplicação da diretiva, os Estados-Membros têm, contudo, de respeitar o artigo 56.º do TFUE e abster-se de criar ou manter restrições injustificadas ou desproporcionadas para os prestadores de serviços na União Europeia[49]. Nos processos Finalarte [50], o Tribunal admitiu que as empresas estabelecidas fora do Estado-Membro de acolhimento poderiam ser obrigadas a apresentar mais informações do que as empresas nele estabelecidas, na medida em que esta diferença de tratamento pudesse ser imputada a diferenças objetivas existentes entre estas empresas e as que estão estabelecidas no Estado-Membro de acolhimento.

Todavia, o TJUE reconheceu também que, ao mesmo tempo, existe indubitavelmente uma relação entre a existência de um sistema organizado de cooperação e intercâmbios de informação[51] e a possibilidade de os Estados-Membros aplicarem determinadas medidas de controlo para efeitos da verificação da observância. Na realidade, um sistema organizado de cooperação e intercâmbios de informação que funcione eficazmente pode tornar supérfluas determinadas obrigações[52].

A cooperação administrativa e as medidas de controlo nacionais são, assim, duas faces da mesma moeda. Para determinados aspetos da noção de destacamento, nomeadamente no que respeita ao vínculo efetivo do empregador ao Estado-Membro de origem, o papel do Estado-Membro a partir do qual se realiza o destacamento é primordial; outras questões, como o cumprimento das condições de emprego que devem ser respeitadas no país em que se prestam os serviços, só podem ser controladas no Estado-Membro de acolhimento. Outras questões ainda, por exemplo as relacionadas com os critérios qualitativos indicativos a utilizar no contexto da noção de destacamento, poderão exigir uma estreita colaboração entre ambos os países. Por conseguinte, ambos os países são parte essencial de um sistema de cooperação e intercâmbios de informação que funcione eficazmente, mesmo que o âmbito real das suas atividades neste contexto seja diferente.

A eficácia da cooperação administrativa e os controlos e o acompanhamento já realizados no Estado-Membro de estabelecimento são, assim, elementos importantes da avaliação caso a caso da compatibilidade das medidas de controlo nacionais com o direito da UE[53]. Por conseguinte, introduziu-se uma cláusula de revisão para continuar a avaliar a situação e, em especial, examinar se é necessário e adequado aplicar medidas de controlo nacionais à luz da experiência de aplicação e da eficácia do funcionamento do sistema de cooperação administrativa e da evolução tecnológica[54] ( artigo 9.º, n.º 3 ).

O exercício de acompanhamento lançado com base na comunicação da Comissão de abril de 2006 revelou não só a enorme diversidade das medidas de controlo nacionais aplicadas pelos Estados-Membros como também o facto de, aparentemente, muitos Estados-Membros recorrerem apenas aos seus próprios instrumentos e medidas nacionais para controlar os prestadores de serviços[55]. Além disso, esses instrumentos e medidas são aplicados de uma forma que nem sempre é justificada ou proporcionada tendo em conta os objetivos visados, pelo que não parecem estar em conformidade com o artigo 56.º do TFUE, tal como interpretado pelo TJUE.

A jurisprudência do TJUE fornece mais esclarecimentos quanto à compatibilidade de certas medidas de controlo nacionais com o direito da UE. O Tribunal reiterou que a exigência de uma declaração prévia é uma medida adequada para permitir a posterior realização dos controlos necessários e evitar a fraude[56]. Além disso, no que diz respeito à obrigação de manter determinados documentos sociais específicos no território de um Estado-Membro, o TJUE[57] reconheceu que a obrigação imposta às empresas estrangeiras de conservarem o contrato de trabalho (ou um documento equivalente na aceção da Diretiva 91/533/CEE), folhas de salário, fichas de horários e comprovativos do pagamento de salário no local de construção, bem como a obrigação de traduzir a documentação pertinente para a língua do Estado-Membro em causa[58] não constituem restrições injustificadas e desproporcionadas à liberdade de prestação de serviços[59]. Do mesmo modo, o Tribunal entendeu que a obrigação de conservar cópias equivalentes à conta individual e às folhas de salário no local de trabalho[60] ou no domicílio do mandatário ou encarregado da entidade patronal no território do Estado-Membro em causa não viola as disposições do Tratado em matéria de liberdade de prestação de serviços[61].

Todavia, pese embora as obrigações mencionadas no parágrafo anterior, o Tribunal decidiu que os Estados-Membros não podem impor as seguintes obrigações a um prestador de serviços estabelecido num Estado-Membro que destaca temporariamente os trabalhadores para outro Estado-Membro para efeitos da prestação dos seus serviços:

- a obrigação de o prestador ter um estabelecimento no seu território;

- a obrigação de o prestador obter uma autorização das respetivas autoridades competentes, ou estar inscrito no registo destas, incluindo a inscrição num registo ou numa ordem profissional no seu território, ou qualquer outra obrigação equivalente, exceto nos casos previstos na presente diretiva ou noutros instrumentos de direito da UE;

- a obrigação de designar um representante ou mandatário ad hoc estabelecido, com domicílio ou residente no Estado-Membro de acolhimento;

- a proibição de o prestador se dotar, no respetivo território, de uma determinada forma ou tipo de infraestrutura, incluindo um escritório ou um gabinete, necessária à prestação dos serviços em causa;

- a obrigação de manter certos documentos sociais nesse território, sem qualquer exceção e/ou limitação no tempo, quando for possível obter informações, num prazo razoável, através do empregador ou das autoridades no Estado-Membro de estabelecimento;

- a obrigação de elaborar documentos em conformidade com as disposições do país de acolhimento.

Afigura-se adequado proceder a uma clarificação desta jurisprudência por meio da sua codificação na presente proposta, indicando claramente as exigências que são compatíveis com o direito da UE e as que não o são. Ao cumprir as suas obrigações, os Estados-Membros contribuiriam de forma substancial para reduzir os encargos administrativos, em conformidade com os objetivos definidos pelo Conselho Europeu. As PME tirarão partido da melhoria da execução da diretiva em vigor, bem como de condições mais equitativas e de uma concorrência mais leal. O reforço da cooperação administrativa e a realização de inspeções eficazes e adequadas baseadas na avaliação dos riscos resultarão em inspeções mais eficazes e reduzirão os custos para as empresas em setores e situações isentos de risco, contribuindo desta forma para controlos menos onerosos[62].

Convém notar que, em conformidade com a Convenção n.º 81 da OIT[63], devem realizar-se inspeções eficazes e adequadas para controlar e supervisionar o respeito das regras aplicáveis, as quais se devem basear primeiramente numa avaliação de risco a realizar regularmente pelas autoridades competentes ( artigo 10.º ). A fim de refletir os diferentes sistemas de relações laborais e a diversidade dos sistemas de controlo nos Estados-Membros, outros agentes e/ou órgãos poderão também fiscalizar determinadas condições de emprego dos trabalhadores destacados, como as remunerações salariais mínimas e o tempo de trabalho.

3.4.6. Cumprimento – defesa de direitos, cadeias de subcontratação, responsabilidade e sanções

O capítulo V ( artigos 11.º e 12.º ) diz respeito ao cumprimento e à defesa dos direitos, uma questão que se insere no âmbito dos direitos fundamentais: a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia confirma o direito a uma ação efetiva a toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados ou não tenham sido respeitados.

Mecanismos de apresentação de queixas

Para contribuir para um melhor cumprimento e garantir uma aplicação prática mais eficaz do artigo 6.º da Diretiva 96/71/CE, há que instituir mecanismos eficazes através dos quais os trabalhadores destacados possam apresentar queixas diretamente ou através de terceiros designados para o efeito, tais como sindicatos, sob reserva da sua aprovação ( artigo 11.º ). Estes mecanismos não prejudicam a competência dos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros, tal como previsto, nomeadamente, nos instrumentos aplicáveis da legislação da União e/ou em convenções internacionais, nem a aplicação das regras processuais nacionais relativas à representação e defesa perante os tribunais As instituições comuns de parceiros sociais, na medida em que estão abrangidas pelo artigo 3.º, n.º 1, da Diretiva 96/71/CE, podem também ter um interesse legítimo em garantir o cumprimento do disposto nessa diretiva,

Responsabilidade solidária

A proteção dos direitos dos trabalhadores constitui uma questão que suscita especiais preocupações a nível das cadeias de subcontratação que, na União Europeia, se generalizaram sobretudo no setor da construção. Há elementos de prova de que, em diversos casos, os trabalhadores destacados são explorados e privados do pagamento do salário ou de parte do salário a que têm direito ao abrigo da Diretiva 96/71/CE. Os trabalhadores destacados podem também não conseguir valer as suas reivindicações salariais junto do empregador, porque a empresa desapareceu ou nunca existiu realmente. Há que dispor de medidas adequadas, eficazes e dissuasivas para garantir que os subcontratantes respeitem as obrigações jurídicas e contratuais que lhes incumbem, sobretudo no que diz respeito aos direitos dos trabalhadores. Além disso, aumentar a transparência nos processos de subcontratação reforçará a proteção global dos direitos dos trabalhadores.

O Parlamento Europeu fez referência, nas suas perguntas parlamentares[64], à necessidade de apresentar uma proposta e adotou várias resoluções nesta matéria, instando a Comissão a estabelecer um instrumento legislativo sobre a responsabilidade solidária ao nível da União, sobretudo no caso das longas cadeias de subcontratação[65].

Esta questão deve, todavia, ser abordada de forma cautelosa, para que se possa ter em conta a diversidade de sistemas jurídicos em vigor nos Estados-Membros, bem como o impacto que um tal sistema poderá ter na prestação de serviços transfronteiras no âmbito do mercado interno. Compreende-se, portanto, que haja opiniões divergentes entre as partes interessadas quanto à viabilidade e/ou a conveniência de um instrumento a nível da UE[66].

Atualmente, só um número reduzido de Estados-Membros (oito) e a Noruega preveem a aplicação de responsabilidade solidária a outras pessoas para além do empregador direto no que respeita às contribuições para a segurança social, aos impostos e/ou às remunerações salariais (mínimas). Há diferenças significativas entre os vários sistemas nacionais de responsabilidade solidária[67]. A diversidade de tradições jurídicas e de modelos de relações laborais nos países em causa mostra que cada um desses sistemas responde às especificidades da situação nacional e que só alguns elementos, se os houver, se poderão transferir para uma solução europeia.

Outros estudos confirmam que mesmo nos casos em que alguns mecanismos de responsabilidade solidária têm algumas semelhanças, o seu âmbito, a aplicação real e a sua eficácia, inclusive em situações transfronteiras, continuam a ser consideravelmente diferentes[68].

Na sua jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça da União Europeia reitera que a proteção dos direitos dos trabalhadores pode justificar uma restrição à liberdade de prestação de serviços. No acórdão Finalarte [69], o Tribunal indicou ainda que a diferença de tratamento entre empresas nacionais e estrangeiras se pode justificar com base em diferenças objetivas e não constitui necessariamente uma discriminação contrária à liberdade de prestação de serviços.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia fornece também algumas orientações quanto à possível incompatibilidade de alguns sistemas de responsabilidade solidária com as obrigações decorrentes do direito da UE. No acórdão Wolff-Müller [70], o Tribunal declarou que o regime alemão de responsabilidade em cadeia para efeitos do pagamento de salários mínimos poderia, em determinadas condições, considerar-se como uma medida justificada, mas considerou um regime belga de responsabilidade solidária para efeitos de dívidas fiscais (relativas aos salários) como uma medida desproporcionada e, como tal, incompatível com as disposições do Tratado relativas à liberdade de prestação de serviços[71].

A presente proposta contém disposições específicas relativas às obrigações do contratante e à responsabilidade (solidária) no que diz respeito ao cumprimento, pelos subcontratantes, das condições de emprego aplicáveis aos trabalhadores destacados ( artigo 12.º ). A ênfase recai em medidas preventivas, facultando, em simultâneo, aos Estados-Membros que assim o entendam a possibilidade de manter ou introduzir sistemas mais abrangentes de responsabilidade solidária ou de responsabilidade em cadeia.

Estas disposições são limitadas ao setor da construção, conforme definido na lista de atividades constante do anexo da Diretiva 96/71/CE. Inclui-se o destacamento pelas agências de trabalho temporário, desde que se destine a atividades no setor da construção No entanto, se assim o entenderem, os Estados-Membros podem alargar estas disposições a outros setores.

Este pacote equilibrado de medidas deve refletir a variedade e diversidade dos sistemas vigentes a nível nacional, evitando, em simultâneo, encargos administrativos desnecessários ou injustificados para as empresas. Além disso, as empresas não deverão assumir as responsabilidades, que incumbem às autoridades públicas, de verificar a aplicação do direito do trabalho por outras empresas. No entanto, em conformidade com as orientações da OCDE para as empresas multinacionais, uma conduta e uma gestão responsáveis por parte das empresas implicam, pelo menos, que estas atuem com zelo e avaliem os riscos ao selecionarem os subcontratantes. Há igualmente dados concretos que permitem afirmar que uma gestão de risco proporcionada faz todo o sentido do ponto de vista das empresas[72].

A presente proposta de diretiva adota uma abordagem abrangente em matéria de cumprimento, na qual se incluem a sensibilização (melhoria da informação), os mecanismos aplicados pela administração pública que asseguram o cumprimento da legislação (inspeções e sanções) e os mecanismos privados de aplicação da lei (responsabilidade solidária). Todos os aspetos são importantes para assegurar uma abordagem equilibrada. Atenuar um dos aspetos do cumprimento implicaria reforçar os outros para atingir um resultado semelhante. Por conseguinte, todos os aspetos foram incluídos na proposta de uma forma equilibrada. O sistema de responsabilidade solidária proposto limita-se às situações de subcontratação direta no setor da construção, em que se verificam a maior parte dos casos de não pagamento de salários. Os contratantes que tenham cumprido com zelo as obrigações que lhes incumbem não podem ser responsabilizados nos termos do artigo 12.º, n.º 1. A responsabilidade solidária é um mecanismo de autorregulação entre intervenientes privados que constitui um sistema muito menos restritivo e mais proporcionado do outros sistemas alternativos, como a mera intervenção da administração pública por meio de inspeções e sanções.

3.4.7. Execução transfronteiras de coimas e sanções

Atendendo à natureza transnacional do destacamento, o reconhecimento mútuo e a execução de coimas e sanções, em especial no país de estabelecimento da empresa que destaca os trabalhadores temporariamente para outro Estado-Membro, são cruciais. A falta de um instrumento comum de reconhecimento mútuo e execução está, aliás, na origem dos principais problemas e dificuldades de execução prática[73].

O problema deve-se em parte ao facto de os Estados-Membros aplicarem diferentes sanções aos casos de incumprimento das obrigações decorrentes da Diretiva 96/71/CE[74]. Se alguns Estados-Membros impõem sanções penais, outros preferem aplicar sanções previstas pelo direito administrativo, havendo ainda países que recorrem a uma combinação dos dois regimes. No entanto, regra geral, as queixas relativas às condições de emprego que devem ser respeitadas são, na sua maioria (se não mesmo na sua totalidade) de natureza civil.

Os instrumentos da União em vigor regem, em certa medida, algumas das coimas e sanções impostas, inclusive através da assistência mútua, bem como o seu reconhecimento mútuo. Por exemplo, a Decisão-quadro 2005/214/JAI do Conselho, de 24 de fevereiro de 2005, relativa à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo às sanções pecuniárias[75] prevê o reconhecimento mútuo das sanções pecuniárias[76], facilitando, assim, a sua execução transfronteiras através de um sistema simples e eficaz. Aplica-se também ao reconhecimento e à execução das decisões relativas às infrações abrangidas por obrigações de execução decorrentes de instrumentos adotados nos termos do Tratado. O reconhecimento e a execução das decisões relativas às ações de natureza civil são regidos pelo regulamento Bruxelas I[77].

Não existem instrumentos semelhantes no caso das coimas e sanções administrativas que podem ser objeto de recurso nos tribunais, mas não em tribunais penais. Por esse motivo, o capítulo VI ( artigos 13.º a 16.º ) prevê um sistema de execução transfronteiras dessas coimas e sanções administrativas, baseado nos sistemas previstos respetivamente pelo Regulamento (CE) n.º 987/2009[78] para a cobrança das contribuições para a segurança social e pela Diretiva 2010/24/UE[79] para a cobrança de créditos respeitantes a impostos. As autoridades competentes recorrerão ao sistema IMI para a assistência mútua e a cooperação necessárias.

Este capítulo não tem por objeto estabelecer regras harmonizadas em matéria de cooperação judiciária, competência judiciária, reconhecimento e execução das decisões em matéria cível e comercial, nem ocupar-se da lei aplicável. Além disso, continuam em vigor outros instrumentos da UE que regem estas matérias em geral.

3.4.8. Disposições finais - sanções

O artigo 17.º inclui uma disposição normalizada relativa a sanções em caso de incumprimento, as quais devem ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas ( artigo 17.º ). A eficácia implica que a sanção seja adequada para alcançar o objetivo pretendido, ou seja, o respeito das regras; a proporcionalidade exige que a sanção seja proporcional à gravidade do comportamento e aos seus efeitos e que não exceda o necessário para alcançar o objetivo; o caráter dissuasivo determina que as sanções constituam um meio adequado para desencorajar qualquer potencial infrator no futuro.

O artigo 18.º estabelece a base jurídica para a utilização do Sistema de Informação do Mercado Interno («IMI») como sistema eletrónico de intercâmbio de informações destinado a facilitar a cooperação administrativa. O artigo 19.º contém as alterações técnicas necessárias ao regulamento IMI.

4. INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL

Prevê-se que a presente proposta tenha incidência no orçamento da UE. Os custos das subvenções (projetos, seminários, intercâmbios de boas práticas, etc.) que ascenderão a dois milhões de euros, bem como os custos do comité de peritos sobre o destacamento de trabalhadores, que serão de 0,264 milhões de euros por ano, serão cobertos pelo programa PROGRESS (2013) e o programa para a mudança e a inovação social (2014-2020). Também os custos de 0,5 milhões de euros do estudo de avaliação ex-post a realizar em 2016 serão cobertos pelo programa para a mudança e a inovação social. Os custos em recursos humanos, que ascenderão a 0,232 milhões de euros, e outras despesas administrativas (despesas de deslocação: 0,01 milhões de euros; conferências bienais de partes interessadas: 0,36 milhões de euros) serão cobertos ao abrigo da rubrica 5 do quadro financeiro plurianual. Estes dados são descritos em pormenor na ficha financeira que figura em anexo à presente proposta.

2012/0061 (COD)

Proposta de

DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

respeitante à execução da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços

(Texto relevante para efeitos do EEE)

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 53.º, n.º 1, e o artigo 62.º,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia ,

Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais,

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu[80],

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[81],

Após consulta da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados,

Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário,

Considerando o seguinte:

(1) A liberdade de circulação de trabalhadores, a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços são princípios fundamentais do mercado interno da União consagrados no Tratado. A aplicação destes princípios é reforçada pela União Europeia no sentido de garantir condições equitativas para as empresas e assegurar o respeito pelos direitos dos trabalhadores.

(2) A liberdade de circulação de trabalhadores confere a todos os cidadãos o direito de se deslocarem para outro Estado-Membro para aí trabalhar e, em consequência, residir e protege-os contra discriminações em matéria de emprego, remuneração e demais condições de trabalho relativamente aos nacionais desse Estado-Membro. Há que a distinguir da liberdade de prestação de serviços, a qual inclui o direito de as empresas prestarem serviços num outro Estado-Membro, para lá enviando (destacando) os seus próprios trabalhadores, numa base temporária, a fim de realizarem o trabalho necessário à prestação dos ditos serviços.

(3) No que respeita aos trabalhadores temporariamente destacados para realizaram o trabalho necessário à prestação de serviços num Estado-Membro que não aquele onde habitualmente desempenham as suas funções, a Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito da prestação de serviços[82] estabelece claramente um conjunto de termos e condições de trabalho e emprego que devem ser satisfeitos pelo prestador de serviço no Estado-Membro onde decorre o destacamento, a fim de garantir a proteção mínima dos trabalhadores destacados.

(4) A fim de prevenir, evitar e combater a evasão e/ou abuso das regras aplicáveis por parte de empresas que tiram vantagens indevidas ou fraudulentas da liberdade de prestação de serviços consagrada no Tratado e/ou da aplicação da Diretiva 96/71/CE, há que melhorar a execução e o controlo do respeito da noção de destacamento.

(5) Por conseguinte, devem ser clarificados com maior precisão os elementos factuais que caracterizam a natureza temporária inerente à noção de destacamento, que implica que o empregador deva estar efetivamente estabelecido no Estado-Membro em que aquele ocorre, bem como a relação entre a Diretiva 96/71/CE e o Regulamento (CE) n.º 593/2008 sobre a lei aplicável às obrigações extracontratuais (de seguida «Regulamento Roma I»)[83].

(6) Tal como acontece com a Diretiva 96/71/CE, a presente diretiva não obsta à aplicação da legislação que, nos termos do artigo 8.º do Regulamento Roma I, se aplica a contratos de emprego individuais, nem à aplicação do Regulamento n.º 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social[84] e do Regulamento (CE) n.º 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de setembro de 2009 que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.º 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social[85].

(7) O respeito pela diversidade dos sistemas nacionais de relações laborais, bem como a autonomia dos parceiros sociais, é explicitamente reconhecido no Tratado[86].

(8) Os sindicatos desempenham um papel importante no contexto do destacamento dos trabalhadores para a prestação de serviços, uma vez que os parceiros sociais podem, em conformidade com leis e/ou práticas nacionais, determinar os diferentes níveis (alternada ou simultaneamente) das remunerações salariais mínimas aplicáveis[87].

(9) Para assegurar que os trabalhadores destacados recebem a remuneração correta e desde que subsídios inerentes ao destacamento possam ser considerados parte das remunerações salariais mínimas, esses subsídios só devem ser deduzidos dos salários se a legislação nacional, as convenções coletivas e/ou as práticas do Estado-Membro de acolhimento assim o previrem.

(10) A aplicação e a execução adequadas e eficazes são elementos fundamentais para a proteção dos direitos dos trabalhadores destacados, ao passo que uma execução deficiente prejudica a eficácia das regras da União aplicáveis nesta matéria. Por conseguinte, a estreita cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros é essencial, sem se negligenciar o importante papel desempenhado pelas inspeções do trabalho e pelos parceiros sociais neste domínio.

(11) A confiança recíproca, o espírito de cooperação, o diálogo permanente e um entendimento comum são elementos essenciais neste contexto.

(12) A fim de propiciar uma aplicação mais eficaz e uniforme da Diretiva 96/71/CE, importa estabelecer um sistema eletrónico de intercâmbio de informações que facilite a cooperação administrativa; as autoridades competentes devem recorrer, tanto quanto possível, ao Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI). Não obstante, tal não deve impedir a aplicação de acordos bilaterais ou de disposições em matéria de cooperação administrativa.

(13) A cooperação administrativa e a assistência mútua entre Estados-Membros devem respeitar as regras de proteção dos dados pessoais previstas na Diretiva 95/46/CE e, no que respeita à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI), também as disposições do Regulamento (CE) n.º 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2000, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos da UE e à livre circulação desses dados[88] e do Regulamento (UE) n.º xxx relativo à cooperação administrativa através do Sistema de Informação do Mercado Interno («Regulamento IMI»).

(14) Há ainda que definir concretamente as obrigações de os Estados-Membros disponibilizarem publicamente os termos e condições de emprego e assegurarem o seu acesso não apenas a prestadores de serviços de outros Estados-Membros, mas também aos trabalhadores destacados em causa.

(15) Os Estados-Membros devem determinar a forma como esse acesso facilitado às informações relevantes é assegurado aos prestadores e aos destinatários dos serviços, de preferência através da sua disponibilização num sítio Internet que satisfaça normas mínimas de acessibilidade da Web. Estes sítios Web devem incluir, em especial, ligações a qualquer sítio Web que tenha sido criado na sequência da legislação da UE com vista à promoção do empreendedorismo e/ou do desenvolvimento de serviços transfronteiras.

(16) A fim de garantir a correta aplicação e a supervisão do cumprimento das condições de emprego no que respeita aos trabalhadores destacados, os Estados-Membros devem aplicar apenas determinadas medidas de controlo ou formalidades administrativas a empresas que destacam trabalhadores no âmbito da prestação de serviços. Estas medidas e formalidades só podem ser impostas se as autoridades competentes não puderem desempenhar eficazmente a sua função supervisora sem as informações solicitadas ou se estas não puderem ser facilmente obtidas junto do empregador dos trabalhadores destacados ou das autoridades do Estado-Membro de estabelecimento do prestador de serviço num prazo razoável e/ou se medidas menos restritivas não permitirem atingir os objetivos das medidas de controlo nacionais consideradas necessárias.

(17) A instauração de um sistema exaustivo de medidas de prevenção e controlo, acompanhado de sanções dissuasivas para evitar e identificar os casos individuais de utilização de falsos estatutos de trabalhador por conta própria, contribuiria para combater eficazmente o trabalho dissimulado.

(18) Para garantir uma melhor e mais uniforme aplicação da Diretiva 96/71/CE, bem como a sua execução na prática, e reduzir, tanto quanto possível, as diferenças de aplicação e execução na União, os Estados-Membros devem assegurar a realização de inspeções eficazes e adequadas nos respetivos territórios.

(19) As inspeções nacionais do trabalho, os parceiros sociais e outros organismos de fiscalização assumem importância crucial neste contexto e devem continuar a desempenhar um papel vital.

(20) A fim de responder com flexibilidade à diversidade dos mercados de trabalho e dos sistemas de relações laborais, outros agentes e/ou órgãos podem, a título excecional, fiscalizar determinados termos e condições de emprego dos trabalhadores destacados, desde que estes proporcionem às pessoas em causa um grau equivalente de proteção, na condição de exercerem essa fiscalização de forma não discriminatória e objetiva.

(21) As autoridades de inspeção dos Estados-Membros e outros órgãos relevantes de fiscalização e execução devem tirar partido da cooperação e do intercâmbio de informações previstos na legislação pertinente, a fim de assegurar o respeito das regras aplicáveis aos trabalhadores destacados.

(22) Os Estados-Membros são instados a introduzir uma abordagem mais integrada no que diz respeito às inspeções do trabalho. A necessidade de desenvolver normas comuns para estabelecer métodos e práticas comparáveis e normas mínimas a nível da União deve ser também analisada.

(23) Para facilitar a aplicação da Diretiva 96/71/CE e garantir uma execução prática mais eficaz, devem existir mecanismos adequados que permitam aos trabalhadores destacados apresentar queixas ou encetar procedimentos, diretamente ou através de terceiros designados para o efeito, tais como sindicatos ou outras associações ou ainda organizações comuns de parceiros sociais. Estes mecanismos não devem prejudicar a aplicação das regras processuais nacionais relativas à representação e defesa nos tribunais.

(24) Tendo em conta a prevalência da subcontratação no setor da construção, e no intuito de proteger os direitos dos trabalhadores destacados, é necessário garantir que, nesse setor, pelo menos o contratante do qual o empregador é subcontratante direto possa ser responsabilizado pelo pagamento das remunerações salariais mínimas líquidas devidas, de retroativos sobre montantes remuneratórios atrasados e/ou de contribuições devidas a fundos comuns ou a organizações de parceiros sociais regulados por lei ou convenção coletiva, na medida em que estejam abrangidos pelo artigo 3.º, n.º 1, da Diretiva 96/71/CE, em substituição ou acréscimo do pagamento feito pelo empregador. O contratante não deve ser responsabilizado se tiver agido com a diligência devida, o que pode consistir em medidas de prevenção relativas às provas prestadas pelo subcontratante, incluindo, se tal for relevante, com base em informações fornecidas pelas autoridades nacionais.

(25) Em casos específicos e em conformidade com leis e práticas nacionais, outros contratantes podem ser também responsabilizados pelo incumprimento das obrigações previstas pela presente diretiva, ou ver a sua responsabilidade limitada após consulta dos parceiros sociais a nível nacional ou setorial.

(26) A obrigação de impor uma exigência de responsabilidade ao contratante nos casos em que o subcontratante direto seja um prestador de serviços, estabelecido noutro Estado-Membro e que destaque trabalhadores, justifica-se pela razão imperativa de interesse público de proteção social dos trabalhadores. Estes trabalhadores destacados podem não estar na mesma situação que os trabalhadores empregados por um subcontratante direto estabelecido no Estado-Membro de estabelecimento do contratante, no que respeita à possibilidade de reclamar pagamentos devidos ou reembolsos de impostos ou contribuições para a segurança social indevidamente retidos.

(27) As disparidades entre os sistemas dos Estados-Membros para aplicar as coimas e/ou as sanções administrativas impostas em situações transfronteiras são prejudiciais ao bom funcionamento do mercado interno e podem dificultar ou mesmo impossibilitar a garantia de que os trabalhadores destacados gozam de um nível de proteção equivalente em toda a União.

(28) O cumprimento eficaz das regras substantivas no domínio do destacamento dos trabalhadores para a prestação de serviços deve ser assegurado através de ações específicas que visem a execução transfronteiras das coimas e sanções administrativas impostas. A aproximação das legislações dos Estados-Membros neste domínio é, pois, uma condição essencial para garantir um nível de proteção mais elevado, equivalente e comparável necessário ao bom funcionamento do mercado interno.

(29) A adoção de regras comuns em matéria de assistência mútua e apoio às medidas de execução e os custos aferentes, bem como a adoção de exigências uniformes para a notificação de decisões relativas às sanções administrativas e coimas impostas, devem solucionar vários problemas práticos ligados à execução transfronteiras e garantir uma melhor comunicação e execução dessas decisões emanadas de um outro Estado-Membro.

(30) Sem prejuízo da definição de regras mais uniformes no que respeita à execução transfronteiras de sanções e coimas, bem como da necessidade de, em caso de não-pagamento destas últimas, instaurar um maior numero de critérios comuns para os procedimentos de acompanhamento, não devem ser afetadas as competências de os Estados-Membros determinarem os seus próprios sistemas de sanções e coimas ou as medidas de cobrança previstas pela legislação interna.

(31) A presente diretiva não tem por objeto estabelecer regras harmonizadas em matéria de cooperação judiciária, competência judiciária, reconhecimento e execução das decisões em matéria cível e comercial, nem ocupar-se da lei aplicável.

(32) Os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas em caso de não-cumprimento da presente diretiva, designadamente procedimentos administrativos e judiciais, e devem estabelecer sanções eficazes, dissuasoras e proporcionadas em caso de infrações às obrigações nela definidas.

(33) A diretiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente a proteção de dados pessoais (artigo 8.º), a liberdade de escolher uma profissão e o direito de trabalhar (artigo 15.º), a liberdade de estabelecimento (artigo 16.º), o direito à ação e negociação coletiva (artigo 28.º), o direito a condições de trabalho justas (artigo 31.º) e o direito a um recurso eficaz e a um julgamento justo (artigo 47.º), e tem de ser aplicada de acordo com estes direitos e princípios.

(34) Atendendo a que o objetivo da presente diretiva, a saber, a criação de um quadro comum geral de disposições, medidas e mecanismos de controlo necessários a uma melhor e mais uniforme aplicação, execução e cumprimento na prática da Diretiva 96/71/CE, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros e pode, pois, devido à sua dimensão e aos seus efeitos, ser mais facilmente alcançado ao nível da União, esta pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente diretiva não excede o necessário para atingir aquele objetivo,

ADOTARAM A PRESENTE DIRETIVA:

CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1.ºObjeto

1. A presente diretiva estabelece um quadro comum geral de disposições, medidas e mecanismos de controlo necessários a uma melhor e mais uniforme aplicação, execução e cumprimento na prática da Diretiva 96/71/CE, incluindo ações que visem prevenir e sancionar eventuais abusos e distorções das regras aplicáveis.

A presente diretiva visa assegurar o respeito de um nível mínimo de proteção dos direitos dos trabalhadores destacados para a prestação de serviços transfronteiras, facilitando, ao mesmo tempo, o exercício da liberdade de prestação de serviços e promovendo a justa concorrência entre prestadores de serviços.

2. A presente diretiva não pode prejudicar de forma alguma o exercício de direitos fundamentais reconhecidos pelos Estados-Membros e pelo direito da União, incluindo o direito ou a liberdade de greve ou a liberdade de desencadear outras ações abrangidas pelos sistemas de relações laborais específicos dos Estados-Membros, em conformidade com o direito e as e práticas nacionais. Também não prejudica o direito de negociar, celebrar e aplicar convenções coletivas e o direito de ação coletiva, em conformidade com o direito e as práticas nacionais.

Artigo 2.ºDefinições

Para efeitos do disposto na presente diretiva, entende-se por:

1. «Autoridade competente», a entidade designada por um Estado-Membro para exercer as funções previstas na presente diretiva;

2. «Autoridade requerente», a autoridade competente de um Estado-Membro que apresenta um pedido de assistência, informação, notificação ou cobrança relativamente a uma sanção ou coima, tal como referido no Capítulo V;

3. «Autoridade requerida», a autoridade competente de um Estado-Membro à qual é apresentado um pedido de informação, notificação ou cobrança.

Artigo 3.ºPrevenção de abusos e evasões

1. Para efeitos da aplicação, execução e cumprimento da Diretiva 96/71/CE, as autoridades competentes devem ter em conta os elementos factuais que caracterizam as atividades realizadas por uma empresa no Estado-Membro em que está estabelecida, a fim de determinar se esta exerce efetivamente atividades substanciais que ultrapassem o âmbito da gestão interna e/ou aministrativa. Estes elementos podem incluir:

4. O local onde estão implantadas a sede social e a administração central da empresa, onde esta tem escritórios, paga impostos, está autorizada a exercer a sua atividade ou está filiada em câmaras do comércio ou organismos profissionais;

5. O local de recrutamento dos trabalhadores destacados;

6. A legislação aplicável aos contratos celebrados pela empresa com os seus trabalhadores, por um lado, e com os seus clientes, por outro;

7. O local onde a empresa exerce o essencial da sua atividade comercial e onde emprega pessoal administrativo;

8. O número anormalmente reduzido de contratos executados e/ou o montante do volume de negócios realizado no Estado-Membro de estabelecimento.

A avaliação destes elementos deve ser adaptada a cada caso específico e ter em conta a natureza das atividades exercidas pela empresa no Estado-Membro em que está estabelecida.

2. A fim de avaliar se um trabalhador temporariamente destacado exerce o seu trabalho num Estado-Membro que não aquele onde normalmente desempenha as suas funções, devem ser analisados todos os elementos factuais que caracterizam esse trabalho e a situação do trabalhador.Estes elementos podem incluir:

9. O trabalho é realizado por um período limitado noutro Estado-Membro;

10. O trabalhador é destacado para um Estado-Membro diferente daquele ou a partir do qual desempenha habitualmente as suas funções, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 593/2008 e/ou a Convenção de Roma;

11. O trabalhador destacado regressa ou deve retomar a sua atividade no Estado-Membro a partir do qual foi destacado após a conclusão do trabalho ou da prestação de serviços na origem do destacamento;

12. As despesas de viagem, alimentação e alojamento são asseguradas ou reembolsadas pelo empregador que destaca o trabalhador e, se aplicável, as respetivas modalidades; bem como

13. Quaisquer períodos anteriores repetidos durante os quais o cargo foi preenchido pelo mesmo ou por outro trabalhador (destacado).

Todos os elementos factuais anteriormente referidos têm apenas um valor indicativo na avaliação global a fazer, pelo que não podem ser ponderados isoladamente. Os critérios deve ser adaptados a cada caso concreto e atender às especificidades da situação.

CAPÍTULO IIACESSO ÀS INFORMAÇÕES

Artigo 4.ºFunção dos serviços de ligação

Para efeitos da presente directiva, os Estados-Membros devem designar, segundo as respectivas legislações e/ou práticas nacionais, uma ou mais autoridades competentes, que podem incluir o ou os serviços de ligação referidos no artigo 4.º da Diretiva 96/71/CE.

Os dados de contato das autoridades competentes devem ser comunicados à Comissão e aos outros Estados-Membros. A Comissão deve publicar e atualizar regularmente a lista das autoridades competentes e dos serviços de ligação.

Artigo 5.ºMelhor acesso à informação

1. Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que as informações sobre as condições de emprego referidas no artigo 3.º da Diretiva 96/71/CE, e que devem ser aplicadas e respeitadas pelos prestadores de serviços, sejam largamente difundidas de forma clara, exaustiva e facilmente acessível à distância e por via eletrónica, em formatos e segundo normas Web que assegurem o acesso a pessoas com deficiência, garantindo ao mesmo tempo que os serviços de ligação e outras instâncias nacionais competentes mencionados no artigo 4.º da dita diretiva estejam em condições de desempenhar as respetiva funções com eficácia.

2. Para melhorar ainda mais o acesso à informação, os Estados-Membros devem:

14. Indicar claramente, de forma pormenorizada e convivial e num formato acessível em sítios Web nacionais, quais as condições de emprego e/ou disposições da respetiva legislação (nacional e/ou regional) aplicáveis aos trabalhadores destacados no seu território;

15. Tomar as medidas necessárias para difundir largamente em sítios Web informações sobre as convenções coletivas aplicáveis (e a quem) e as condições de emprego que devem ser respeitadas pelos prestadores de serviços de outros Estados-Membros em conformidade com a Diretiva 96/71/CE; sempre que possível, devem ser fornecidas ligações a sítios Web existentes e a outros pontos de contacto, em especial dos parceiros sociais pertinentes;

16. Disponibilizar as informações aos trabalhadores e prestadores de serviços em outras línguas que não a(s) língua(s) do país no qual os serviços são prestados, se possível, em forma de folheto no qual sejam resumidas as principais condições de trabalho aplicáveis e, se solicitado, em formatos acessíveis às pessoas com deficiência;

17. Melhorar a acessibilidade e a clareza da informação constante de sítios Web nacionais;

18. Indicar, se possível, uma pessoa de contacto no serviço de ligação responsável pela tramitação dos pedidos de informação;

19. Manter atualizada a informação prestada nas fichas por país.

3. A Comissão deve continuar a apoiar os Estados-Membros nesta área.

4. Nos casos em que, de acordo com a legislação, tradições e práticas nacionais, as condições de emprego referidas no artigo 3.º da Diretiva 96/71/CE são fixadas por convenções coletivas em conformidade com o artigo 3.º, n.ºs 1 e 8 dessa diretiva, os Estados-Membros devem assegurar que os parceiros sociais delas tenham conhecimento e disponibilizam, de forma acessível e transparente, aos trabalhadores destacados e aos prestadores de serviços estrangeiros as informações relevantes, em especial as que dizem respeito às diferentes remunerações salariais mínimas e seus elementos constitutivos, ao método de cálculo das remunerações e aos critérios de classificação nas diferentes categorias salariais.

CAPÍTULO IIICOOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA

Artigo 6.ºAssistência mútua – princípios gerais

1. Os Estados-Membros devem trabalhar em estreita cooperação e assistir-se mutuamente, de modo a facilitar a a aplicação, a execução e o cumprimento na prática da presente diretiva.

2. A cooperação dos Estados-Membros deve consistir essencialmente em dar resposta a pedidos de informação devidamente justificados e a pedidos de verificação, inspeção e investigação por parte das autoridades competentes em relação às situações de destacamento referidas no artigo 1.º, n.º 3, da Diretiva 96/71/CE, designadamente em caso de abusos das regras aplicáveis aos trabalhadores destacados ou possíveis atividades transnacionais ilícitas.

3. Para responderem a um pedido de assistência das autoridades competentes de outro Estado-Membro, os Estados-Membros devem assegurar que os prestadores de serviços estabelecidos no seu território comunicam às respetivas autoridades competentes todas as informações necessárias para a fiscalização das suas atividades, em conformidade com o respetivo direito nacional.

4. No caso de existirem dificuldades para satisfazer um pedido de informação ou para efetuar verificações, inspeções e investigações, o Estado-Membro avisa rapidamente o Estado-Membro requerente para que se encontre uma solução.

5. Os Estados-Membros fornecem, por via eletrónica, as informações solicitadas por outros Estados-Membros ou pela Comissão tão logo quanto possível e num prazo que não deve ultrapassar duas semanas a contar da receção de um pedido.

Deve ser usado um mecanismo de urgência específico em situações especiais em que um Estado-Membro toma conhecimento de circunstâncias especiais que exigem uma ação urgente. Nestas circunstâncias, a informação deve ser prestada no prazo de 24 horas.

6. Os Estados-Membros devem garantir que os registos em que os prestadores de serviços estão inscritos e que podem ser consultados pelas autoridades competentes no seu território possam ser também consultados, nas mesmas condições, pelas autoridades competentes equivalentes dos outros Estados-Membros.

7. Os Estados-Membros devem igualmente assegurar a confidencialidade das informações trocadas entre si. As informações que forem trocadas devem ser exclusivamente utilizadas para o fim ou os fins para que foram solicitadas.

8. A cooperação e assistência administrativa recíproca são prestadas gratuitamente.

9. A Comissão e as autoridades competentes devem cooperar estreitamente para analisar dificuldades que possam surgir na aplicação do artigo 3.º, n.º 10 da Diretiva 96/71/CE.

Artigo 7.ºFunção do Estado-Membro de estabelecimento

1. O Estado-Membro de estabelecimento do prestador de serviços deve continuar a assegurar o controlo e o acompanhamento e adotar as medidas de supervisão e execução necessárias, em conformidade com as legislações, práticas e procedimentos administrativos nacionais, em relação a trabalhadores destacados noutro Estado-Membro.

2. Nas circunstâncias referidas no artigo 3.º, n.ºs 1 e 2, e no artigo 9.º, n.º 1, o Estado-Membro de estabelecimento do prestador de serviços deve ajudar o Estado-Membro onde ocorrer o destacamento a garantir a conformidade com as condições aplicáveis ao abrigo da Diretiva 96/71/CE e da presente diretiva. O Estado-Membro de estabelecimento do prestador de serviços deve, por iniciativa própria, comunicar ao Estado-Membro onde ocorre o destacamento quaisquer informações relevantes tal como especificadas no artigo 3.º, n.ºs 1 e 2, e no artigo 9.º, n.º 1, sempre que tome conhecimento de factos específicos que possam indicar irregularidades.

3. As autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento podem também solicitar às autoridades competentes do Estado-Membro de estabelecimento, para cada um dos casos de serviços prestados ou prestadores de serviços, informações respeitantes à legalidade do estabelecimento e à boa conduta do prestador de serviços, assim como em relação à ausência de infrações às regras aplicáveis. As autoridades competentes do Estado-Membro de estabelecimento comunicam essas informações nos termos do artigo 6.º.

4. Da obrigação prevista nos n.ºs 1 e 2 não decorre que o Estado-Membro de estabelecimento tenha de proceder a verificações factuais e a controlos no território do Estado-Membro de acolhimento em que o serviço é prestado. Estes controlos e verificações devem, se necessário, ser efetuados pelas autoridades do Estado-Membro de acolhimento a pedido das autoridades competentes do Estado-Membro do estabelecimento, nos termos do artigo 10.º e em conformidade com as competências de supervisão previstas nas legislações, práticas e procedimentos administrativos desse Estado-Membro, bem como do direito da União.

Artigo 8.ºMedidas de acompanhamento

1. Os Estados-Membros devem, com a ajuda da Comissão, adotar medidas de acompanhamento para desenvolver, facilitar e promover o intercâmbio entre os funcionários responsáveis pela aplicação da cooperação administrativa e da assistência mútua, bem como do controlo do cumprimento e da execução das regras aplicáveis.

2. A Comissão deve avaliar a necessidade de apoio financeiro no intuito de melhorar ainda mais a cooperação administrativa e reforçar a confiança mútua por intermédio de projetos, incluindo a promoção de intercâmbios de funcionários e formação, bem como de desenvolver, facilitar e promover melhores práticas, designadamente dos parceiros sociais a nível da União, tal como o desenvolvimento e a atualização de bases de dados ou sítios Web conjuntos que contenham informações gerais ou setoriais específicas relativas às condições de emprego a respeitar.

CAPÍTULO IVCONTROLO DO RESPEITO DAS DISPOSIÇÕES APLICÁVEIS

Artigo 9.ºMedidas nacionais de controlo

1. Os Estados-Membros só podem impor as exigências administrativas e medidas de controlo que se seguem:

20. A obrigação de um prestador de serviços estabelecido num outro Estado-Membro fazer uma simples declaração às autoridades nacionais competentes, o mais tardar no início da prestação de serviços; esta declaração só pode dizer respeito à identidade do prestador de serviços, à presença de um ou mais trabalhadores destacados claramente identificáveis e ao seu número previsto, à duração programada e à localização da sua presença, bem como aos serviços que justificam o destacamento.

21. A obrigação, durante todo o período de destacamento, de conservar ou fornecer, em papel ou em formato eletrónico, os documentos seguintes, e/ou guardar as suas cópias: contrato de trabalho (ou documento equivalente na aceção da Diretiva 91/533/CEE, incluindo, se for caso disso, as informações adicionais referidas no artigo 4.º da dita diretiva), folhas de salário, fichas de horários e comprovativos do pagamento de salário ou cópias de documentos equivalentes; estes documentos devem ser conservados num local acessível e claramente identificado no território do Estado-Membro de destacamento, tal como o local de trabalho ou o estaleiro de construção ou ainda, no caso dos trabalhadores móveis no setor dos transportes, a base de operações ou o veículo com o qual o serviço é fornecido;

22. Pode justificar-se a obrigação de traduzir os documentos referidos na alínea b) se estes não forem excessivamente longos e se apresentarem sob a forma de de formulários normalizados;

23. A obrigação de designar uma pessoa de contacto para negociar, se necessário, em nome do empregador com os parceiros sociais no Estado-Membro onde ocorre o destacamento, em conformidade com a legislação e as práticas nacionais, durante o período em que são prestados os serviços.

2. Os Estados-Membros devem garantir que os procedimentos e formalidade respeitantes ao destacamento dos trabalhadores possam ser facilmente cumpridos pelas empresas, à distância e tanto quanto possível por via eletrónica.

3. No prazo de três anos a contar da data referida no artigo 20.º, devem ser revistas a necessidade e a pertinência da aplicação de medidas nacionais, à luz da experiência adquirida e da eficácia do sistema de cooperação e intercâmbio de informações, a elaboração de documentos normalizados mais uniformes, a definição de princípios comuns ou de normas para as inspeções a realizar no âmbito do destacamento de trabalhadores, bem como os progressos tecnológicos, com vista a propor, se necessário, eventuais alterações.

Artigo 10.ºInspeções

1. Os Estados-Membros devem garantir a aplicação de medidas de verificação e de mecanismos de controlo adequados e a realização de inspeções eficazes e apropriadas no respetivo território, a fim de garantir o respeito das disposições e regras estabelecidas na Diretiva 96/71/CE e as suas corretas aplicação e execução. Estas inspeções devem basear-se principalmente numa avaliação do risco a elaborar regularmente pelas autoridades competentes. A avaliação de risco deve identificar os setores de atividade nos quais se concentra, no respetivo território, o emprego de trabalhadores destacados para a prestação de serviços. Deve ter em conta aspetos como a realização de grandes projetos de infraestrutura, problemas e necessidades de setores específicos e o historial de infrações, bem como a vulnerabilidade de certos grupos de trabalhadores.

2. Os Estados-Membros devem assegurar que as inspeções e os controlos de cumprimento da Diretiva 96/71/CE não sejam discriminatórios e/ou desproporcionados.

3. Caso sejam necessárias informações no decurso das inspeções e à luz dos critérios definidos no artigo 3.º, o Estado-Membro onde é prestado o serviço e o Estado-Membro de estabelecimento devem agir em conformidade com as regras de cooperação administrativa, isto é, as autoridades competentes devem cooperar segundo as regras e os princípios estabelecidos nos artigos 6.º e 7.º.

4. Nos Estados-Membros em que, de acordo com a legislação e práticas nacionais, a definição das condições de emprego dos trabalhadores destacados referidas no artigo 3.º da Diretiva 96/71/CE, em especial remunerações salariais mínimas e o tempo de trabalho, são da responsabilidade dos gestores e da mão-de-obra, estes podem também controlar, ao nível adequado e segundo as condições estabelecidas pelos Estados-Membros, a aplicação das condições de emprego relevantes dos trabalhadores destacados, desde que seja garantido um nível adequado de proteção, equivalente ao resultante da Diretiva 96/71/CE e da presente diretiva.

5. Os Estados-Membros em que as inspeções do trabalho não são competentes em matéria de controlo e supervisão das condições de trabalho e de emprego dos trabalhadores destacados podem, a título excecional, após consulta dos parceiros sociais a nível nacional, estabelecer ou manter disposições que garantam o respeito dessas condições desde que essas disposições proporcionem às pessoas em causa um grau adequado de proteção, equivalente ao resultante da Diretiva 96/71/CE e da presente diretiva.

CAPÍTULO VEXECUÇÃO

Artigo 11.ºDefesa dos direitos – facilitação das queixas – retroativos

1. Com vista à execução das obrigações impostas pelo artigo 6.º da Diretiva 96/71/CE e da presente diretiva, os Estados-Membros devem garantir a existência de mecanismos eficazes que permitam aos trabalhadores destacados apresentar queixas contra os seus empregadores diretamente e desencadearem processos judiciais ou administrativos, também no Estado-Membro em cujo território os trabalhadores estão ou estiveram destacados, sempre que considerarem ter sofrido perdas ou danos em resultado do incumprimento das regras aplicáveis, mesmo após o termo da relação no quadro da qual essa falta foi alegadamente cometida.

2. O disposto no n.º 1 aplica-se sem prejuízo da competência dos tribunais dos Estados-Membros estabelecida, em especial, nos instrumentos aplicáveis do direito da União e/ou convenções internacionais.

3. Os Estados-Membros devem assegurar que os sindicatos e outras partes terceiras, tais como associações, organizações e outras entidades jurídicas que, de acordo com os critérios estabelecidos na respetiva legislação nacional, tenham um interesse legítimo em garantir o cumprimento do disposto na presente diretiva, possam intervir, em nome ou em apoio do trabalhador destacado ou do seu empregador, e com a sua aprovação, em processos judiciais ou administrativos previstos no intuito de exigir a aplicação e/ou execução das obrigações impostas pela presente diretiva.

4. O disposto nos n.ºs 1 e 3 aplica-se sem prejuízo de disposições nacionais relativas aos prazos de prescrição ou aos prazos previstos para intentar esse tipo de ações e de regras processuais nacionais em matéria de representação e defesa nos tribunais.

5. Os Estados-Membros devem garantir a existência dos mecanismos necessários para assegurar que os trabalhadores destacados possam receber:

24. Quaisquer remunerações em atraso devidas em virtude das condições de emprego previstas no artigo 3.º da Diretiva 96/71/CE;

25. O reembolso de quaisquer montantes excessivos em relação à remuneração líquida ou à qualidade do alojamento, retidos ou deduzidos dos salários pelo alojamento fornecido pelo empregador.

O disposto no presente número aplica-se igualmente nos casos em que os trabalhadores destacados tenham regressado ao Estado-Membro no qual ocorreu o destacamento.

Artigo 12.ºSubcontratação - Responsabilidade solidária

1. No que respeita às atividades de construção referidas no anexo da Diretiva 96/71/CE, para todas as situações de destacamento abrangidas pelo artigo 1.º, n.º 3, dessa diretiva, o Estado-Membro deve garantir, de forma não-discriminatória e no que respeita à proteção dos direitos equivalentes dos trabalhadores de subcontratantes diretos estabelecidos no seu território, que o contratante do qual o empregador (prestador de serviços, empresa de trabalho temporário ou agência de colocação) é um subcontratante direto possa, para além ou em substituição do empregador, ser responsabilizado, pelo trabalhador destacado e/ou fundos comuns ou organizações de parceiros sociais, pelo não-pagamento do seguinte:

26. Quaisquer remunerações líquidas em atraso correspondentes às remunerações salariais mínimas e/ou contribuições devidas para fundos comuns ou organizações de parceiros sociais, na medida em que estejam abrangidas pelo artigo 3.º, n.º 1, da Diretiva 96/71/CE;

27. Quaisquer retroativos ou reembolsos de taxas ou contribuições para a segurança social indevidamente retidas do seu salário.

A responsabilidade referida no presente número deve ser limitada aos direitos do trabalhador adquiridos no âmbito da relação contratual entre o contratante e respetivo subcontratante.

2. Os Estados-Membros devem prever que um contratante que tenha dado provas de ter agido com a diligência devida não deva ser responsabilizado nos termos do n.º 1. Estes sistemas devem ser aplicados de forma transparente, não-discriminatória e propocionada. Podem implicar as medidas preventivas adotadas pelo contratante relativas à prova, fornecida pelo subcontratante, das principais condições de trabalho aplicadas aos trabalhadores destacados, tal como referidas no artigo 3.º, n.º 1, do Diretiva 96/71/CE, designadamente folhas de salário e pagamento de salários, o respeito das obrigações da segurança social e/ou em matéria de fiscalidade no Estado-Membro de estabelecimento e o cumprimento das regras aplicáveis aos trabalhadores des