A garantia do abastecimento alimentar e da segurança alimentar é um objetivo definido no artigo 39.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia cuja realização não deve ser considerada um dado adquirido. A crise da COVID-19 constituiu um sinal de alarme para quem considerava inconcebível que pudessem surgir nas lojas da UE problemas graves de abastecimento em determinados alimentos. Em certos casos, as dificuldades na cadeia de abastecimento alimentar traduziram-se em prateleiras vazias, ainda que tenham sido poucos os produtos temporariamente indisponíveis para os consumidores.

O objetivo da presente comunicação é identificar as ações da UE que permitirão fazer face às deficiências e dar uma melhor resposta quando de futuras crises. Para o efeito, a UE «intensificará a sua coordenação de uma resposta europeia comum às crises que afetam os produtos alimentares», como enunciado na Estratégia do Prado ao Prato. A intenção da Comissão de elaborar um plano de contingência foi acolhida favoravelmente pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

O relatório de prospetiva estratégica anual de 2020 da Comissão centrou-se na resiliência. A Comissão pediu ao grupo de conselheiros científicos principais que emitisse um parecer científico sobre a matéria.

A Comissão está, portanto, a melhorar ativamente a gestão de crises na UE, nomeadamente em matéria de preparação. A planificação de medidas de emergência exige a definição de processos de coordenação, cooperação e intercâmbio de informações entre os principais intervenientes.

Ao mesmo tempo que avança com as disposições relativas à planificação de medidas de emergência, a Comissão continuará a promover sistemas alimentares da UE mais resilientes e sustentáveis, em consonância com a Estratégia do Prado ao Prato e a Estratégia de Biodiversidade, com o apoio da PAC reformada, o novo plano de ação para a produção biológica, as orientações estratégicas para a aquicultura e a proposta de legislação‑quadro sobre sistemas alimentares sustentáveis, prevista para 2023.

2.Ensinamentos da crise da COVID-19

Graças à resiliência do sistema alimentar da UE, a crise sanitária desencadeada pela pandemia de COVID-19 não levou a uma crise alimentar. No respeitante à produção, os preços mantiveram-se relativamente estáveis ao longo da crise. Todavia, em alguns mercados, como o das pescas e aquicultura, da batata, da carne e do vinho, o encerramento dos serviços de restauração conduziu a uma queda acentuada da procura. No tocante ao consumo, os preços dos produtos alimentares aumentaram moderadamente (até +5 %) em abril–maio de 2020, mas a situação normalizou rapidamente. Uma vez que o abastecimento alimentar foi considerado uma atividade essencial logo aquando das reações políticas iniciais, o setor alimentar foi, em geral, menos afetado do que outros setores económicos, o que permitiu uma recuperação notável e rápida. Ilustra-o o desempenho positivo do comércio agroalimentar em 2020 (+1,4 % em comparação com 2019), o que demonstra a importância de manter o comércio ativo também em tempos de crise.

Uma vez que o setor agrícola, o setor das pescas e da aquicultura e o setor alimentar são frequentemente confrontados com choques — relacionados com as condições meteorológicas, o comércio ou questões sanitárias —, a PAC e a PCP preveem instrumentos regulamentares que os apoiam. Durante a crise da COVID-19, estes instrumentos permitiram à UE reagir rapidamente: os riscos de desequilíbrios do mercado foram objeto de medidas de compensação através da ajuda à armazenagem privada e os problemas de tesouraria enfrentados pelos produtores foram resolvidos através de pagamentos compensatórios. As medidas tomadas tiveram efeitos diretos, deram sinais tranquilizadores e influenciaram o comportamento dos mercados. As organizações profissionais, como as organizações de produtores e as organizações interprofissionais, desempenharam um papel crucial ao adaptarem as suas estratégias de produção e comercialização. Também a Comissão proporcionou a flexibilidade necessária para garantir o funcionamento das políticas da UE. A rápida adoção, em meados de março de 2020, do quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal permitiu aos Estados-Membros apoiar de forma decisiva os operadores. O setor das pescas beneficiou de alterações do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP).

Foram necessárias medidas extraordinárias noutras políticas de apoio fundamentais para o bom funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, como, por exemplo, a circulação de bens e pessoas. Em meados de março de 2020, a Comissão publicou orientações sobre os corredores verdes para assegurar a circulação de mercadorias no mercado único. Na Comunicação relativa ao exercício da livre circulação de trabalhadores durante o surto de COVID-19, a Comissão reconheceu também como essenciais os trabalhadores transfronteiriços e sazonais do setor da alimentação e os trabalhadores dos transportes. Num questionário específico sobre esta iniciativa, os inquiridos classificaram as orientações sobre os corredores verdes como a medida mais útil adotada (54 % consideraram-na «muito útil»). As partes interessadas também apreciaram as informações e as orientações facultadas pela Comissão, bem como as medidas de facilitação do comércio, nomeadamente as que permitem os certificados eletrónicos.

Apesar da manifesta resiliência do sistema alimentar da UE, foram identificados vários domínios que podem ser melhorados.

Foi assinalada uma falta de coordenação entre as autoridades públicas na UE. Alguns Estados-Membros adotaram medidas unilaterais que colocaram em risco o mercado único, limitando ou restringindo a livre circulação de alimentos ou favorecendo os produtos nacionais. Embora aparentemente permitam uma proteção temporária dos operadores nacionais, medidas deste tipo podem afetar rapidamente o acesso dos operadores aos fatores de produção necessários provenientes do estrangeiro. Estas medidas complicaram a gestão da crise nas fases iniciais e agravaram a situação do sistema alimentar, que já era tensa.

Na falta de canais de coordenação estruturada, as necessidades estratégicas específicas da cadeia de abastecimento alimentar nem sempre eram visíveis, concorrendo com muitas outras emergências, em especial as relacionadas com a saúde pública.

No plano internacional verificaram-se tensões semelhantes. Alguns países impuseram restrições ao comércio de produtos alimentares (essencialmente proibições de exportação), embora em muito menor grau do que em crises anteriores. O Sistema de Informação sobre Mercados Agrícolas (SIMA) desempenhou um papel importante na garantia da coordenação internacional.

Tornou-se mais claro que é necessária uma abordagem integrada dos sistemas alimentares que reconheça as interdependências e que não inclua unicamente os intervenientes da cadeia de abastecimento alimentar propriamente dita, como agricultores e pescadores, transformadores de produtos alimentares, comerciantes, retalhistas e serviços de restauração, incluindo os seus trabalhadores. Efetivamente, esta abordagem deve também ter em conta os intervenientes que contribuem para o funcionamento da cadeia, como o setor dos transportes e da logística, bem como as indústrias que fornecem os fatores de produção e os materiais de acondicionamento necessários.

A crise mostrou igualmente a importância fundamental de uma comunicação adequada para que os decisores políticos e as partes interessadas tomem decisões informadas e sigam os planos de continuidade das atividades e para que o público em geral seja informado com objetividade sobre a crise e evite um comportamento irracional de constituição de reservas.

3.Partir das políticas da UE para dar resposta a crises futuras

3.1.Os quadros políticos existentes são operacionais e fiáveis

Os quadros políticos existentes que se aplicam à cadeia de abastecimento alimentar contêm uma vasta gama de medidas e instrumentos para fazer face a crises.

Na agricultura, os pagamentos diretos proporcionam uma segurança de rendimentos que contribui para a resiliência das explorações agrícolas da UE. A política de desenvolvimento rural apoia a gestão dos riscos, a aquisição de conhecimentos e a organização da cadeia de abastecimento. Um dos objetivos específicos da reforma da PAC recentemente acordada consiste em promover um setor agrícola inteligente, resiliente e diversificado que garanta a segurança alimentar. O Regulamento (UE) n.º 1308/2013, na sua versão alterada, relativo aos mercados agrícolas e as regras aperfeiçoadas sobre a reserva agrícola reforçarão a capacidade da UE para ser mais flexível na resposta a situações de crise.

Nas pescas e na aquicultura, a PCP tem por objetivo garantir que as atividades de pesca e aquicultura sejam ambientalmente sustentáveis a longo prazo e produzam benefícios económicos, sociais e de emprego. O Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura 2021–2027 contempla um mecanismo de compensação financeira em caso de acontecimentos excecionais que causem uma perturbação significativa dos mercados, na condição de a ocorrência desses acontecimentos ser reconhecida pela Comissão.