Parecer do Comité Económico e Social sobre «A União Europeia e os aspectos externos da política de direitos humanos»

(97/C 206/21)

Em 11 de Julho de 1996, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do número 3 do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre «A União Europeia e os aspectos externos da política de direitos humanos».

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Relações Externas, Política Comercial e Desenvolvimento emitiu parecer em 15 de Abril de 1997, por maioria, com 1 voto contra e 3 abstenções, sendo relator T. Etty.

Na 345ª reunião plenária (sessão de 24 de Abril de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 89 votos a favor, 10 votos contra e 14 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

A finalidade primeira do presente parecer é expor o que o Comité entende deverem ser as linhas mestras de uma política de direitos humanos da UE coerente e consequente. O parecer defende igualmente que tais linhas orientadoras devem ser, mais do que no passado, objecto de debate na Europa.

Na opinião do Comité, importa assegurar à partida uma sólida coerência entre as políticas de direitos humanos interna e externa. É este o motivo por que se dedica a esta relação especial atenção. Não se procura, veladamente, matar dois coelhos de uma cajadada e produzir, deste modo, um parecer que aborde também a política de direitos humanos no plano interno. As observações sobre política interna são deliberadamente genéricas e subordinam-se sempre ao exame da política externa.

Para garantir a coerência e consequência da política de direitos humanos da UE, torna-se, por outro lado, conveniente ligar mais claramente a política de direitos humanos dos Estados-Membros e a da União. Importa, ainda, não diferir por mais tempo a resposta à questão de qual o nível a conferir à política de direitos humanos: intergovernamental ou comunitário. O Comité inclina-se para um desenvolvimento (a prazo) no sentido comunitário, desde que seja garantido um adequado controlo democrático.

O Comité defende, por fim, que a UE, não obstante ter-se tornado um factor político e económico importante no plano mundial, deve continuar a agir, em conjunto com os Estados-Membros, para reforçar e reformar as Nações Unidas e as suas organizações especializadas, criando assim melhores condições para o respeito dos direitos humanos fundamentais no mundo.

No quadro de orientações assim esboçado, o parecer avança algumas sugestões concretas de política a curto, médio e longo prazo.

2. Observações na generalidade

2.1. Exactamente porque tem aumentado enormemente a importância política e económica da UE no mundo e também perante a valorização dos direitos humanos no âmbito do Tratado de Maastricht, como parte integrante quer da política interna quer da política externa da UE, justificou-se plenamente que a Comissão se tenha debruçado, em finais de 1995, sobre a dimensão externa da sua política de direitos humanos (COM(95) 567 final).

2.2. O panorama dos progressos alcançados em aplicação da política de direitos humanos da UE que nos é proporcionado pela Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento, com incidência nos princípios, prioridades e instrumentos, oferece ao Comité Económico e Social uma boa oportunidade para proceder a uma primeira e ampla avaliação dessa política.

2.3. Em relação ao futuro, fica claro o que a Comissão considera como principais tarefas da UE, a curto e a médio prazo, quais as temáticas novas que se propõe abordar e quais as suas principais opções estratégicas para melhorar a consistência e os resultados da sua política de direitos humanos.

2.4. No documento da Comissão sente-se a ausência de linhas de orientação estratégicas para a aplicação de uma política dos direitos humanos coerente e consistente. O Comité tem a impressão de que a UE, até este momento, tem vindo a definir a sua política caso a caso. Seja como for, as grandes linhas da UE nunca foram objecto de debate público. Ora, o Comité considera urgente tal debate e a explicitação de directrizes nesse sentido, sem colocar, obviamente, em causa a flexibilidade dessa política.

2.5. O referido documento contém ainda um grande número de esclarecimentos e propósitos que denotam essencialmente um carácter geral e de princípio. O Comité considera isso perfeitamente compreensível numa primeira abordagem da problemática. No entanto, espera e deseja que, num futuro não muito distante, a Comissão emita um documento mais elaborado e mais específico que não se limite apenas a definir orientações para as actividades da Comissão durante o seu mandato, como é o caso da Comunicação em apreço.

2.6. Fica patente que a Comunicação pouco ou nada tem a dizer sobre a relação entre a política interna e externa de direitos humanos da UE. É verdade que o documento se centra na dimensão externa, mas não é possível desligar os aspectos internos dos aspectos externos dessa política. Esta interdependência deve ser levada em conta, e não só quando se trate da consistência da sua prática. Se se quer alcançar os resultados desejados em relação a terceiros, parece ser do interesse da UE estabelecer uma relação clara entre as duas vertentes da sua política de direitos humanos, nem que seja apenas no sentido de ela própria poder ser interpelada relativamente a valores cuja observância espera e exige dos outros.

2.7. Por outro lado, é totalmente omitida a relação entre a política de direitos humanos da UE e a dos Estados-Membros, tanto nos anos transactos como no período para o qual a Comissão pretende estabelecer linhas de acção.

2.8. Infelizmente, continua sem merecer grande atenção um assunto tão candente como o futuro processo decisório a respeito da política de direitos humanos da UE.

2.9. A UE não pode conduzir sozinha uma política de direitos humanos eficaz. O bom funcionamento dos mecanismos de controlo das Nações Unidas é uma primeira condição para a protecção dos direitos do homem à escala mundial. Por isso, a UE e os seus Estados-Membros terão de, nos próximos anos, envidar esforços para melhorar os procedimentos de notificação, de queixa e de investigação e os baseados na Carta das Nações Unidas. Em algumas das actividades planeadas, deve procurar-se uma boa sintonia com a ONU.

3. Observações na especialidade

3.1. Relação entre as componentes interna e externa da política de direitos humanos da UE

3.1.1. Presentemente, já todos os Estados-Membros da UE se encontram factualmente vinculados à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH). Com vista a um reforço da política externa dos direitos do homem da UE, o Comité considera desejável a consolidação da correspondente política interna. Para tal, seriam três as vias a seguir: a adesão da UE à CEDH, a redacção de uma «Convenção de Direitos» própria e a inclusão de várias disposições específicas sobre direitos do homem em Protocolo anexo ao Tratado de Maastricht.

3.1.2. A Comissão refere-se brevemente no seu texto à primeira opção, sem, todavia, se manifestar expressamente a esse respeito. Entretanto, o Tribunal de Justiça, num parecer emitido em 28 de Março de 1996, constatou que a única possibilidade é a modificação do Tratado de Maastricht.

O Comité é de opinião que, à luz deste parecer, os governos dos Estados-Membros, todos signatários da CEDH, devem empenhar-se por que seja oportunamente incorporada no Tratado de Maastricht uma disposição que atribua à CE poderes para aderir à Convenção.

Nas circunstâncias actuais, é muito provável que os Estados-Membros não cheguem a um consenso. Além disso, a adesão da CE ou da UE à CEDH suscita uma série de problemas jurídicos, sobre os quais o Tribunal ainda se não pronunciou. Em suma, pode-se dizer que não existe qualquer opção para o futuro próximo.

3.1.3. Uma segunda possibilidade seria uma «Convenção de Direitos» própria, em que, a par dos direitos civis e políticos (como na CEDH), fossem também consagrados os direitos económicos, sociais e culturais, como se encontra estipulado, designadamente, na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais ().

Uma tal «Convenção de Direitos» não poderia, naturalmente, ir de encontro aos direitos fixados na Convenção Europeia e na Carta Social Europeia.

Uma «Convenção de Direitos» pode ser realizada de duas maneiras:

- inclusão de uma disposição no Tratado CE em que esta seja obrigada a estabelecer uma «Convenção de Direitos»;

- recurso a um modelo existente e sua incorporação num protocolo anexo ao Tratado de Maastricht. Um modelo adequado poderia ser a Declaração elaborada pelo Parlamento Europeu em matéria de Direitos do Homem.

Esta opção é, provavelmente, também uma opção a longo prazo. É bem possível que a escolha dos direitos fundamentais a considerar, o seu campo de aplicação, o estatuto preciso do instrumento e a formulação exacta dos direitos requeiram muito tempo e muita discussão.

O Comité está esperançado em que a Comissão possa, no mais breve prazo possível, traduzir o debate sobre esse objectivo a longo prazo em política concreta.

3.1.4. Como, a curto prazo, se não afigura viável qualquer medida abrangente que reforce a política interna dos direitos do homem da UE, o Comité propõe que sejam incluídas no novo Protocolo anexo ao Tratado de Maastricht disposições relacionadas especificamente com os direitos do homem. Para além de disposições que aprofundem os princípios de igualdade e de não-discriminação, no âmbito do combate ao racismo e à xenofobia, que são actualmente objecto de debate no âmbito da CIG, poder-se-ia pensar, por exemplo, na incorporação de uma série de direitos sociais e económicos mencionados na Declaração do Conselho de Ministros de 1991 (Luxemburgo) e de algumas «convenções de direitos humanos» da Organização Internacional do Trabalho (OIT) (Convenções nºs 29 e 105, sobre o trabalho forçado, 87 e 68, sobre a liberdade de associação e negociação colectiva, e 111, sobre a discriminação no trabalho e na profissão, que proíbe a discriminação com base em raça, cor da pele, religião, sexo, convicções políticas, nacionalidade e origem social), bem como de cláusulas em matéria de proibição do tráfico de seres humanos e do trabalho infantil nas suas formas mais exploradoras e mais perigosas, e ainda em matéria de reforço dos direitos da criança, nomeadamente, ao nível do ensino e da formação ().

3.2. Princípios, actividades e instrumentos incluídos na política até à data

3.2.1. Não é preciso dizer que o Comité subscreve inteira e incondicionalmente os princípios que servem de alicerce à política de direitos humanos da UE (universalidade e indivisibilidade dos direitos do homem, interdependência entre direitos do homem, democracia e desenvolvimento). Os Estados-Membros da UE subscreveram a Declaração Final e o Programa de Acção da Segunda Conferência Mundial sobre os Direitos do Homem da ONU (Viena, Junho de 1973). O Comité depreende, portanto, que a política dos direitos humanos da UE se desenvolverá em conformidade com as orientações saídas de Viena.

O Comité associa-se ao ponto de vista da Comissão quanto às implicações políticas destes princípios, particularmente quanto à «relatividade do princípio de não-ingerência»: «as diferentes formas de expressão que traduzem a preocupação suscitada pelas violações destes direitos, bem como as intervenções tendo em vista um restabelecimento dos mesmos direitos, não poderiam ser consideradas como ingerências nos assuntos internos de um Estado e constituem um elemento importante e legítimo do diálogo com os países terceiros». É, aliás, de opinião que a UE, nos debates com países terceiros sobre problemas relacionados com os direitos do homem, não se deve esquecer da grande diversidade política, económica, social, cultural e religiosa no mundo, pelo tempo eventualmente necessário para harmonizar as práticas nacionais com as normas internacionais, e da necessidade de certos países terem em conta essa diversidade ao debaterem possíveis soluções. Este debate deve caracterizar-se tanto pela prudência e pelo respeito mútuo, como pelo sentido crítico e pela transparência.

3.2.2. Um dos pontos da agenda da CIG é a determinação do carácter da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), ou seja, se é intergovernamental ou comunitária, o que se relaciona, obviamente, com a manutenção ou não da regra de unanimidade na PESC.

A PESC é, pelo menos no papel, uma política de dupla natureza: preponderantemente intergovernamental, mas com uma certa tendência comunitária.

O Comité apreciaria que a Comissão analisasse as perspectivas, a longo prazo, de estender parcialmente a votação por maioria, no âmbito da PESC, à protecção dos direitos do homem. No entanto, só será aceitável um passo dessa natureza se houver um avanço considerável na democratização da UE, nomeadamente com a atribuição de plenos poderes legislativos e de controle ao Parlamento Europeu. As vantagens de uma votação por maioria na política dos direitos humanos são evidentes: unidade e coerência da política, congregação de forças, reconhecimento externo da UE como bloco económico e político e aumento da eficácia das acções da UE.

3.2.3. Nas suas actividades dos últimos anos, a UE tem consagrado, com toda a justiça, especial atenção aos grupos mais vulneráveis da sociedade e à sua protecção social. O Comité só espera que esta mesma ênfase continue a estar presente na sua política futura.

3.2.4. A UE tem também, muito acertadamente, procurado nos seus acordos com países terceiros uma abordagem bilateral de promoção dos direitos do homem, tanto através de medidas positivas para estimular o maior respeito pelos direitos humanos fundamentais junto dos seus parceiros, como, em última instância, por meio de sanções. O Comité confia em que esta abordagem, a par de uma mais clara fundamentação da política externa dos direitos do homem na correspondente política interna, privilegiará o diálogo como meio de chegar a uma solução para os problemas suscitados.

Aliás, o Comité verifica que os acordos com países terceiros ainda não incluem disposições que permitam o controlo adequado da observância das cláusulas de direitos humanos. A constituição de um tal sistema de controlo poderá favorecer, no futuro, o estabelecimento de uma política dos direitos do homem. Uma primeira e essencial premissa é um sistema de relatórios anuais e (em princípio) públicos sobre a situação dos direitos do homem em todos os países com os quais a UE tenha celebrado ou tencione celebrar acordos. A informação poderá ser recolhida pelas representações da UE nos diversos países, o que requer uma formação adequada dos funcionários europeus nesta matéria. Uma outra possibilidade é utilizar material das representações dos Estados-Membros, de centros de pesquisa independentes e de organizações não governamentais.

3.2.5. O Comité também crê que as convenções de direitos humanos da OIT são instrumentos muito importantes para a política dos direitos do homem.

Ficou, por consequência, surpreendido ao constatar que, nos direitos sociais que a Comissão diz querer promover nas suas relações bilaterais, foram omitidos os direitos consagrados na Convenção nº 111, que regula a discriminação no trabalho e na profissão. É imperioso que a UE prove estar consequentemente empenhada em garantir uma maior observância das cinco convenções de direitos humanos da OIT, inclusivamente a supressão da discriminação com base na raça, na cor da pele, na religião, no sexo, nas convicções políticas, na nacionalidade e na origem social.

Além disso, o Comité discorda do ponto de vista (aparente) da Comissão de que as normas laborais internacionais da OIT são exclusivamente ou sobretudo relevantes nas relações comerciais de carácter bilateral ou multilateral. O Comité considera que a cooperação entre a UE e a OIT em matéria de direitos do homem pode ser reforçada, em compatibilidade com os objectivos da política da UE. A título de exemplo, refira-se a cooperação técnica e a assistência prática que a OIT (com a sua estrutura tripartida única) pode dar aos esforços da UE no sentido da consolidação da democracia e dos direitos do homem no mundo. Neste contexto, merecem atenção especial os problemas dos povos autóctones (referidos pela Comissão como um dos grupos que carece de protecção especial). As únicas convenções internacionais que protegem os povos autóctones são convenções da OIT.

3.3. Política futura

3.3.1. A Comissão tem razão ao reconhecer a importância crucial dos aspectos preventivos da política de promoção dos direitos do homem e dos princípios democráticos. O Comité espera e aguarda que a UE desenvolva a sua acção neste domínio em estreita consonância com a ONU e a Organização de Segurança e Cooperação na Europa (OSCE). A UE e os Estados-Membros devem empenhar-se no reforço do papel das Nações Unidas e das suas organizações especializadas. Uma tal abordagem estaria em conformidade com a atitude positiva manifestada pela Comissão em relação a ambas as organizações, na sua retrospectiva sobre a política praticada, e não prejudicaria a visibilidade da política dos direitos do homem da UE, factor este que a Comissão considera crucial nas suas ponderações estratégicas.

3.3.2. No atinente à consistência e aos resultados da política dos direitos do homem da UE, o Comité sublinha ainda a necessidade de desenvolver sinergias entre a actuação da UE e a actuação dos Estados-Membros na matéria. A Comissão pouco mais adianta do que exprimir o seu desejo de um melhor intercâmbio de informação. No entanto, deveria ser possível chegar regularmente a acordo a respeito da política de direitos humanos (ou de algumas das suas componentes) e a uma certa repartição de tarefas (por exemplo, em instâncias internacionais). Também, neste contexto, convém lembrar a recomendação feita anteriormente de serem apresentados regularmente relatórios sobre a situação dos direitos do homem em países com os quais a UE celebra acordos (ponto 3.2.4). Mais ambicioso, mas que acabará por mostrar-se necessário, será um sistema de apreciação e avaliação da política europeia de direitos humanos.

É igualmente necessário desenvolver esforços no sentido de uma maior coerência da política dos direitos do homem, que, até à data, tem sido praticada de forma bastante segmentada (por exemplo, na paz e segurança, na política económica e na política de cooperação para o desenvolvimento).

3.3.3. No entender do Comité, não seria desajustado que, no capítulo «Os instrumentos: aprofundamento e reforço», a União colocasse como seu objectivo dar um contributo efectivo para a campanha a favor de uma ratificação (ainda) mais ampla das convenções fundamentais de direitos humanos da OIT, que constituiu uma das conclusões da Conferência Social das Nações Unidas de 1994 e recebeu um impulso adicional da conferência ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC) realizada em Singapura, em Dezembro do ano passado (). O mesmo se aplica à adopção de um procedimento de queixa especial face a violações das Convenções nºs 29 e 105 (trabalho forçado), da Convenção nº 111 (discriminação), a exemplo do «procedimento de livre associação» introduzido pela OIT para as convenções nºs 87 e 98 relativas às mais importantes liberdades sindicais.

A Comissão provou ser defensora de ambas as actividades na sua Comunicação ao Conselho sobre a Conferência da OMC («The Trading System and internationally recognized labour standards», de 19 de Julho de 1996).

Aliás, tanto uma campanha como outra exigem uma repartição de tarefas acurada entre a Comissão e os Estados-Membros.

3.3.4. Uma política de promoção do Estado de Direito, da democracia e dos direitos do homem é quase sempre uma política de grande fôlego. Além disso, infelizmente, tudo indica que a questão não se resume a meros casos incidentais que poriam em causa estes valores. Ou seja, a questão poderá ter uma considerável dimensão financeira. Tal constitui para o Comité mais um motivo para instar a UE a coordenar a sua política com a política das Nações Unidas. Se a UE assumir um nítido multilateralismo, terá menos dificuldades em obter dos Estados-Membros que mais contribuem para o orçamento da ONU uma maior receptividade às suas posições.

3.3.4.1. No documento da Comissão é negligenciado o envolvimento dos actores não estatais, como é o caso das empresas, nas infracções aos direitos do homem. Para o Comité, seria muito oportuno um debate entre a Comissão e as empresas sobre o respeito de determinadas regras de conduta em países onde se regista a violação contínua e sistemática dos direitos humanos fundamentais por empresas activas no plano internacional e sedeadas nos Estados-Membros da UE. O Comité gostaria de dar o seu contributo para a reflexão da Comissão a este respeito.

O Comité vem seguindo com atenção o debate sobre as responsabilidades sociais das empresas e foi com interesse que tomou conhecimento dos códigos de conduta adoptados por algumas empresas, que não raro incluem referências aos direitos humanos. O Comité considera que a negociação e a concertação entre os parceiros sociais constituem a forma mais adequada de definir esses códigos, pois garantem melhor a coerência dos comportamentos e o empenhamento de todos os actores interessados na consecução dos objectivos propostos. O Comité considera positivo que as empresas se sujeitem a regras de conduta por si definidas, mas chama a atenção para o risco de caos que poderá resultar da adopção por centenas de empresas de códigos de conduta diferentes. Importante neste contexto é a possibilidade de controlo da observância destes códigos. O Comité defende que as empresas se baseiem, para a redacção dos seus códigos de conduta, nos códigos já definidos pela OCDE e pela OIT para as empresas multinacionais.

3.3.5. Quanto à cooperação com vários parceiros, a UE deve, segundo o Comité, empenhar-se (em estreita cooperação com os Estados-Membros) por uma cooperação mais intensa entre as instâncias internacionais que se ocupam da política dos direitos humanos ou cujas actividades podem repercutir-se na situação dos direitos humanos nos países em que intervêm. A inclusão de uma cláusula social que promova o respeito dos direitos sociais fundamentais, em acordos comerciais internacionais (nomeadamente, da OMC), é um domínio potencial de cooperação, mas não é com certeza o único nem o mais importante. Seria conveniente um maior empenho dos Estados-Membros da UE na sensibilização do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial para o respeito dos direitos humanos fundamentais nos processos de reformas económicas encetados por estas duas instituições, em cooperação com os governos.

Ademais, o Comité apraz-se em verificar a intenção da Comissão de prosseguir a promoção das actividades das ONG no âmbito dos direitos do homem e a sua cooperação com estas organizações. Tal é um valioso complemento do papel que tais organizações (de empregadores, de trabalhadores e outras), representadas no CES, já desempenham e desejam continuar a desempenhar nesse campo, de preferência em conjugação com as organizações congéneres dos respectivos países, por exemplo, em termos de participação na execução de projectos relevantes. O Comité regista com interesse o ponto de vista da Comissão sobre o papel que pode ser desempenhado pelas ONG na monitorização da situação dos direitos do homem nos países com os quais a UE celebrou acordos (vide ponto 3.2.4) e na promoção da «consciência dos direitos humanos» nesses países.

O Comité considera importante que a UE apoie o progressivo desenvolvimento de iniciativas na área económica por parte de actores locais, em países onde tenham sido lançadas actividades industriais e de serviços com assistência financeira da UE. O Comité vê em tal desenvolvimento, capaz de favorecer uma maior autonomia dos parceiros sociais, uma oportunidade para uma maior participação dos cidadãos na vida pública e um instrumento capaz de fornecer futuramente um contributo essencial para a protecção e a promoção dos direitos do homem.

3.3.6. Para finalizar, o Comité deseja ainda sugerir três iniciativas que a UE poderia levar a cabo no âmbito da sua política dos direitos do homem, a curto e a médio prazo: a criação de um organismo consultivo, a publicação de um «Manual de Referência dos Direitos Humanos» e uma acção comum que contrarie as reservas colocadas pelos países terceiros a convenções celebradas.

3.3.7. O Comité solicita à Comissão que pondere as possibilidades de instituir uma Comissão Consultiva Europeia dos Direitos Humanos. Os governos de alguns Estados-Membros instituíram órgãos consultivos autónomos deste tipo.

O Comité desejaria participar na concretização desta ideia. Tal comissão poderia ajudar a identificar os problemas e a encontrar soluções que pudessem eventualmente ser tidas em conta no futuro desenvolvimento da política dos direitos do homem.

3.3.8. No período da anterior presidência neerlandesa da UE, foi lançada a iniciativa de publicar um «Manual de Referência dos Direitos Humanos», o que foi concretizado sob a presidência britânica. Esse manual tinha um carácter descritivo e prático, foi muito bem acolhido e continua a ser consultado com frequência. Uma versão revista e actualizada iria decerto corresponder a uma necessidade real. Poder-se-ia, nomeadamente, fazer referência à evolução verificada, desde 1992, na política dos direitos do Homem da UE.

3.3.9. Ao nível da UE, foram feitas as primeiras e cautelosas tentativas de acção comum com o objectivo de fazer face a reservas substanciais da parte de países terceiros relativamente às convenções internacionais dos direitos do Homem. Não se pode, com efeito, dizer que essa prática contribua para o reforço do sistema das normas jurídicas internacionais.

O Comité dá o seu acordo às intenções da UE e dos seus Estados-Membros nesta matéria, defendendo iniciativas que permitam definir que procedimento pode ou deve ser aplicado e que organismo da UE liderará as eventuais diligências.

Bruxelas, 24 de Abril de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Vide For a Europe of Civic and Social Rights - Final Report, Março de 1996. Relatório da «Comissão de Sábios» presidida por Maria de Lourdes Pintasilgo.

() Vide Convenção dos Direitos da Criança de 1990 (ONU).

() Neste contexto, refira-se que a Irlanda, o Luxemburgo e o Reino Unido ainda não ratificaram a Convenção 111. De resto, os Estados-Membros da UE ratificaram todos as cinco convenções fundamentais dos direitos humanos da OIT.