Síntese

I. O programa Leonardo da Vinci destina-se a aplicar a política da União Europeia no domínio da educação e da formação profissionais. Os projectos de mobilidade, que constituem a maior parte do programa, permitem que as organizações implicadas na educação e formação profissionais enviem os participantes para outro país europeu, dando-lhes assim a oportunidade de melhorarem as suas competências, conhecimentos e aptidões.

II. A Comissão Europeia assume a responsabilidade geral pelo programa, acompanhando e supervisionando a sua aplicação em cooperação com as autoridades nacionais — normalmente ministérios da Educação — de cada país participante. A responsabilidade operacional pela gestão dos projectos de mobilidade é inteiramente delegada nas agências nacionais designadas pelos Estados-Membros.

III. O Tribunal analisou se a concepção e a gestão do regime de mobilidade Leonardo da Vinci do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida (2007-2013) são susceptíveis de produzir resultados efectivos.

IV. As constatações do Tribunal referem-se a uma auditoria efectuada na Comissão e em seis países participantes seleccionados para essa auditoria. Uma vez que o programa Leonardo é um dos quatro programas de educação e formação incluídos no programa de Aprendizagem ao Longo da Vida da Comissão, muitas das constatações da auditoria são igualmente pertinentes para os outros regimes desse programa. O Tribunal constatou que:

- na concepção do actual programa Leonardo da Vinci (2007-2013), a Comissão teve em conta as suas próprias avaliações obrigatórias do programa anterior, mas não teve sistematicamente em conta outros estudos e relatórios importantes;

- a Comissão estabeleceu um sistema adequado de gestão do ciclo de vida dos projectos do programa Leonardo, mas o sistema informático de apoio apresentava omissões significativas;

- os elementos operacionais do programa, incluindo a publicidade e a promoção do mesmo e do ciclo anual de programação, foram de um modo geral bem geridos, mas a Comissão não abordou as dificuldades dos candidatos no que se refere a encontrar parceiros nem garantiu a qualidade das avaliações das candidaturas pelas agências nacionais;

- existe um sistema de elaboração de relatórios, mas que ainda não permite que a Comissão meça os resultados e efeitos do programa Leonardo. Verificam-se insuficiências no sistema de comunicação de informações sobre esses resultados e efeitos. A Comissão começou mas ainda não terminou o estabelecimento de um sistema exaustivo para medir o impacto do programa Leonardo até ao seu terceiro ano;

- os controlos a nível das agências nacionais cumpriram as orientações da Comissão;

- existem insuficiências na forma como as autoridades nacionais realizam os seus controlos secundários das agências nacionais;

- a conclusão global é que a concepção e a gestão do regime de mobilidade do programa Leonardo da Vinci são susceptíveis de produzir resultados efectivos. A Comissão começou mas ainda não terminou o estabelecimento de um sistema exaustivo para medir o impacto do programa Leonardo. Em consequência, a Comissão ainda não pode avaliar de que modo os objectivos estão a ser cumpridos três anos após o início do programa — aproximadamente metade da sua duração.

V. Com base nestas observações, o Tribunal recomenda à Comissão que aperfeiçoe o sistema informático de apoio, forneça feedback qualitativo sobre a programação anual dos trabalhos, aumente o apoio à busca de parceiros de acolhimento, desenvolva e acompanhe mais atentamente os procedimentos de avaliação das candidaturas aos projectos, finalize sem demora objectivos e indicadores de desempenho SMART, melhore a avaliação dos resultados, prestando mais atenção ao impacto do programa, e garanta, futuramente, que será, desde o início, criado um sistema de medição de impacto para cada um dos programas subsequentes.

Introdução

1. O Conselho Europeu de Lisboa de Março de 2000 definiu para a União Europeia o objectivo estratégico de se tornar na economia baseada no conhecimento mais dinâmica do mundo até 2010, reconhecendo o importante papel da educação como parte integrante das políticas económicas e sociais. A base da cooperação europeia no domínio da educação e da formação profissionais foi estabelecida no "Processo de Copenhaga" [1]subsequente, que definiu o objectivo de aumentar a cooperação voluntária, a fim de promover a confiança mútua, a transparência e o reconhecimento das competências e qualificações, criando desse modo uma base para aumentar a mobilidade e facilitar o acesso à aprendizagem ao longo da vida.

2. A Comissão Europeia integrou as suas várias iniciativas em matéria de educação e formação profissionais num único instrumento, o programa de Aprendizagem ao Longo da Vida [2], com o objectivo de fomentar o intercâmbio, a cooperação e a mobilidade entre os sistemas de educação e de formação da União. O novo programa de Aprendizagem ao Longo da Vida substitui os anteriores programas de educação, formação profissional e aprendizagem electrónica (e-learning), que terminaram em 2006.

3. A dotação financeira indicativa [3]para a execução foi fixada, para o período de sete anos com início em 1 de Janeiro de 2007, em 6970 milhões de euros. No âmbito desta dotação, os montantes a atribuir aos subprogramas não podem ser inferiores a:

- Comenius 13 %;

- Erasmus 40 %;

- Leonardo da Vinci 25 %;

- Grundtvig 4 %.

4. Leonardo da Vinci é o nome atribuído ao subprograma destinado a aplicar a política da União Europeia no domínio da educação e da formação profissionais, apoiando e complementando as acções empreendidas pelos Estados-Membros. A fase actual do programa Leonardo da Vinci 2007-2013 é uma continuação dos programas anteriores, Leonardo I (1995-1999) e Leonardo II (2000-2006). Os objectivos gerais, específicos e operacionais do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida e do programa Leonardo da Vinci [4]são descritos no ponto 44 e no anexo.

5. O programa Leonardo da Vinci pode apoiar várias actividades, nomeadamente:

- mobilidade — em que os participantes passam algum tempo em outro país europeu;

- parcerias centradas em temas de interesse mútuo;

- projectos multilaterais, sobretudo os que se destinam a melhorar os sistemas de formação.

6. Os projectos de mobilidade continuam a ser uma das principais formas de actividade no programa Leonardo, à semelhança dos seus antecessores. Como mostra o gráfico 1, a percentagem de subvenções Leonardo atribuídas a projectos de mobilidade foi de 64 % em 2007 e 59 % em 2008.

Gráfico 1

Leonardo da Vinci, subvenções atribuídas a projectos por tipo de actividade 2007-2008 (milhões de euros)

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Fonte: Comissão Europeia.

7. Os projectos de mobilidade apoiados pelo programa Leonardo visam proporcionar às pessoas, incluindo formandos dos cursos de formação profissional inicial, pessoas que já se encontram no mercado de trabalho e profissionais da educação e da formação profissional, a oportunidade de melhorarem as suas competências, conhecimentos e aptidões através de um estágio em outro país europeu. As subvenções contribuem para a gestão dos projectos, os custos de deslocação e as despesas de estadia. A distribuição dos participantes nos projectos de mobilidade realizados em 2008, por domínio de educação e formação, é apresentada no gráfico 2.

Gráfico 2

Participantes nos projectos de mobilidade realizados em 2008, por domínio de ensino e formação

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Fonte: Comissão Europeia.

Papel da Comissão

8. A Comissão Europeia assume a responsabilidade geral de garantir a execução efectiva e eficaz do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida [5]. O Comité responsável pelo programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, constituído por representantes dos Estados-Membros, presta assistência à Comissão na execução do programa. O papel da Comissão consiste em:

- assegurar, em cooperação com os Estados-Membros, o acompanhamento e avaliação periódicos do programa de Aprendizagem ao Longo da vida, em função dos seus objectivos [6]; e

- estabelecer controlos de supervisão adequados, através da vigilância e coordenação do funcionamento global do sistema e da análise dos sistemas de controlos nacionais [7].

Papel da autoridade nacional

9. O programa conta com 31 países participantes: os 27 Estados--Membros da União Europeia e a Islândia, o Liechtenstein, a Noruega e a Turquia. A autoridade nacional, normalmente o Ministério da Educação de cada país participante, acompanha e supervisiona o trabalho da sua agência nacional em cooperação com a Comissão. A autoridade nacional é responsável pela criação de um sistema de controlos secundários, cujo objectivo é fornecer garantias razoáveis de que os sistemas e os controlos primários levados a cabo pelas agências nacionais funcionam eficazmente.

Papel da agência nacional

10. A responsabilidade operacional pelos projectos de mobilidade no âmbito do programa Leonardo é inteiramente delegada nas agências nacionais estabelecidas em cada um dos países participantes. Estas agências nacionais são responsáveis pela gestão do ciclo de vida dos projectos de mobilidade. Além disso, contribuem, na medida do necessário, para o acompanhamento e a avaliação do programa pela Comissão. As funções que as agências devem desempenhar encontram-se descritas na base jurídica do programa, incluindo a decisão da Comissão sobre as responsabilidades respectivas dos Estados-Membros, da Comissão e das agências nacionais na realização do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida (C(2007) 1807); as instruções operacionais são pormenorizadas no "Guia das Agências Nacionais", que faz parte do acordo financeiro anual assinado entre a Comissão e as agências nacionais.

Âmbito e método da auditoria

11. A auditoria centrou-se nas actividades de mobilidade financiadas pelo programa Leonardo. O seu objectivo geral era avaliar se a concepção e a gestão do regime de mobilidade Leonardo da Vinci do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida (2007-2013) são susceptíveis de produzir resultados efectivos.

12. Os objectivos da auditoria consistiam em avaliar se:

a) a concepção do programa teve em conta as avaliações e os estudos pertinentes e possuía um sistema adequado de gestão do ciclo de vida dos projectos;

b) os elementos operacionais do programa, a saber a elaboração dos programas de trabalho anuais, o processo de publicidade, promoção e fornecimento de informações e a selecção dos projectos a financiar, eram bem geridos;

c) existia um sistema de comunicação de informações que permitisse à Comissão medir os resultados e o impacto do programa;

d) o sistema de controlo era adequado.

13. A auditoria abrangeu a elaboração do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, iniciada em 2004, e a sua execução propriamente dita, em 2007-2008. Foram igualmente tomados em conta os acontecimentos relevantes ocorridos em 2009. Além da auditoria efectuada na Comissão, foram visitados seis Estados-Membros [8], aos quais foram atribuídos 45 % dos fundos de mobilidade do programa Leonardo em 2007 e 44 % em 2008 (ver gráfico 3).

14. Uma vez que o programa Leonardo faz parte de um programa de Aprendizagem ao Longo da Vida integrado, que reúne várias iniciativas no domínio da educação e da formação num único instrumento, muitas constatações, conclusões e recomendações são aplicáveis ao programa em geral.

15. O trabalho de auditoria incluiu a recolha e análise de dados, inspecções dos documentos de planeamento, avaliação e execução, um exame dos processos relativos aos projectos de mobilidade e entrevistas a funcionários da Comissão, das autoridades nacionais e das agências nacionais, bem como a representantes de organizações beneficiárias nos Estados--Membros seleccionados.

Gráfico 3

Valor das subvenções de mobilidade Leonardo atribuídas por país em 2007-2008 (milhões de euros)

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Fonte: Comissão Europeia.

Observações

Concepção

16. A auditoria verificou se, por ocasião do estabelecimento do programa Leonardo, a Comissão teve em conta todas as informações ao seu dispor sobre os programas anteriores, isto é, todas as avaliações, estudos e relatórios nacionais, examinando também se as autoridades nacionais utilizaram os relatórios nacionais. Verificou se a Comissão tinha estabelecido um sistema adequado de gestão do ciclo de vida dos projectos, a nível da Comissão e dos países participantes, para a execução do programa Leonardo, incluindo o sistema informático de apoio. A nível da Comissão, avaliou se existia uma clara repartição de tarefas entre as diversas unidades. A nível dos países participantes, examinou a execução administrativa pelas autoridades e agências nacionais incumbidas de gerir o programa, cujas funções e responsabilidades são definidas nas orientações emitidas pela Comissão.

A Comissão teve em conta as suas próprias avaliações obrigatórias do programa anterior, mas não teve sistematicamente em conta outros estudos e relatórios importantes

17. Todos os programas financiados pelo orçamento geral das Comunidades Europeias estão sujeitos a uma avaliação obrigatória em três etapas [9]:

- avaliação ex ante: um relatório acompanha a proposta legislativa de um programa ou acção da UE, novo ou renovado;

- avaliação intercalar: realizada a meio de um programa, fornece feedback directo enquanto este está a decorrer, podendo assim contribuir para melhorar a qualidade das intervenções em curso. Além disso, como a criação de novos programas envolve um processo demorado, as avaliações intercalares também são fontes de informação muito importantes para a concepção da geração seguinte de um programa;

- avaliação final: no final do programa.

18. Na concepção do novo programa Leonardo, a Comissão teve em conta os resultados das avaliações intercalares e finais do programa anterior. Os resultados da avaliação intercalar foram tidos em conta na elaboração da avaliação ex ante. Tanto para a avaliação intercalar como para a avaliação final, a Comissão elaborou planos de acção internos em que definia a forma como as recomendações de cada uma delas seriam tidas em conta na fase de concepção inicial e nos ajustamentos posteriores. Contudo, os planos de acção internos para a definição de objectivos e indicadores de desempenho SMART e no que respeita à informática ainda não produziram os resultados esperados (ver pontos 27-29 e 48-52).

19. Cada país participante é obrigado a elaborar os seus próprios relatórios nacionais intercalares e finais sobre a execução e a eficácia do programa, bem como sobre o seu impacto nos sistemas e mecanismos de formação profissional dos Estados-Membros, e a apresentá-los à Comissão. Estes relatórios devem ser apresentados à Comissão no contexto do acompanhamento e da avaliação do programa, devendo ser analisados e acompanhados nesse contexto.

20. A análise dos relatórios finais nacionais foi confiada a um contratante externo encarregado pela Comissão de realizar a avaliação final [10]. Contudo, o contratante não conseguiu analisar todos os relatórios de avaliação nacionais porque apenas 19 dos 31 países participantes os enviaram à Comissão dentro do prazo fixado. Por seu lado, a Comissão não procedeu a uma análise separada dos relatórios nacionais enviados após o prazo, nem lhes deu qualquer seguimento.

21. A utilização dada a estes relatórios nacionais por algumas autoridades nacionais foi igualmente limitada. Em três dos Estados--Membros visitados, as recomendações foram analisadas e seguidas, mas apenas um deles as incluiu nos seus mecanismos de gestão relativos ao novo programa Leonardo. Nos outros três países visitados, não havia provas de que as autoridades nacionais tivessem examinado os relatórios.

22. A Comissão realizou dois estudos importantes sobre vários aspectos das actividades de mobilidade no âmbito do programa Leonardo [11]. A Comissão alega que esses estudos apoiam o trabalho dos decisores políticos, mas não se entende claramente de que modo a própria Comissão explorou as informações úteis neles contidas para desenvolver e melhorar a eficácia do programa.

A Comissão estabeleceu um sistema adequado de gestão do ciclo de vida dos projectos, mas o sistema informático de apoio apresentava omissões significativas

23. A auditoria englobou o sistema de gestão do ciclo de vida dos projectos criado pela Comissão e avaliou se era ou não adequado. O Tribunal considera-o adequado se a gestão do ciclo de vida do projecto for claramente dividida entre as partes implicadas, se as tarefas forem claramente descritas e se existirem medidas de supervisão.

Caixa 1

Exemplos de recomendações de medidas formuladas na "Análise do impacto das Medidas de Mobilidade Leonardo da Vinci nos Jovens Formandos e Trabalhadores, e Influência dos Factores Socioeconómicos" (2007)

Ainda se verificam deficiências no que respeita à aplicação das medidas nos países de acolhimento e igualmente à sua elaboração. É necessário elaborar melhor os projectos, designadamente no tocante à implicação dos participantes, à selecção mais cuidadosa das organizações de acolhimento e à maior e melhor orientação/tutoria durante as medidas de mobilidade, por parte da organização do país de origem e, sobretudo, da organização de acolhimento.

A análise de impacto do programa deve ser levada a cabo de modo mais alargado e de forma contínua. A avaliação constante dos processos deve examinar a elaboração, a execução e o acompanhamento, especialmente o processo de desenvolvimento de aptidões (impacto), observando simultaneamente as necessidades dos participantes.

24. Na sequência do lançamento do novo programa de Aprendizagem ao Longo da Vida em 2007, a Direcção-Geral de Educação e Cultura da Comissão reorganizou-se de modo a reflectir as necessidades de um programa recém-integrado.

25. Anteriormente, os diferentes programas de ensino eram geridos por agências nacionais diferentes. Na sequência do lançamento do novo programa de Aprendizagem ao Longo da Vida em 2007, a Comissão incentivou os Estados participantes a designarem uma agência nacional única para todos os subprogramas do mesmo, sendo essa a situação actualmente existente na maioria dos países. Os projectos de mobilidade no âmbito do programa Leonardo são administrados directamente por agências nacionais que são responsáveis por todos os aspectos da gestão:

- promoção do programa;

- organização do procedimento de concessão de subvenções, incluindo a apreciação de candidaturas;

- elaboração das convenções de subvenção e transferência dos respectivos pagamentos para os candidatos seleccionados;

- acompanhamento e apoio aos beneficiários do programa;

- organização da divulgação dos resultados;

- feedback sobre a forma como o programa está a funcionar e sobre o impacto que tem no seu país.

26. As agências nacionais são supervisionadas pelas autoridades nacionais designadas, as quais são responsáveis pela gestão adequada dos fundos da UE transferidos para a agência nacional e pelo controlo e supervisão do trabalho desta última em cooperação com a Comissão.

27. De um modo geral, portanto, a estrutura de gestão do ciclo de vida dos projectos é adequada. Todavia, o sistema informático utilizado na gestão e na elaboração dos relatórios dos projectos apresentava deficiências significativas. As agências nacionais são obrigadas a utilizar os sistemas informáticos disponibilizados pela Comissão [12]. O sistema informático mais recentemente desenvolvido pela Comissão é o LLPLink, um instrumento do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida destinado a gerir os ciclos de vida dos projectos electronicamente, desde a candidatura até ao pagamento final. Paralelamente ao LLPLink, a Comissão estava a elaborar igualmente formulários electrónicos baseados na web para as candidaturas poderem ser apresentadas em linha e as agências nacionais poderem avaliar, seleccionar e transmitir informações sobre os projectos através da Internet. Foi exigido às agências nacionais que utilizassem o LLPLink para todos os projectos novos, a partir de 2008.

28. O novo sistema informático de apoio apresentava omissões significativas. Por ocasião da auditoria, o LLPLink apenas podia satisfazer as necessidades mais urgentes do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, mas o projecto estava atrasado e incompleto. As agências nacionais que pretenderam gerir o processo de avaliação das candidaturas e transmitir informações utilizando soluções em linha tiveram de continuar a recorrer ao sistema antigo ou aos seus sistemas locais em paralelo com o LLPLink ao longo de todo o ano de 2009. Nos casos em que não existiam interfaces entre o LLPLink e os sistemas utilizados pelas agências nacionais, os dados tiveram de ser introduzidos por duas vezes, implicando uma perda de tempo e um volume de trabalho suplementar para o pessoal.

29. Os atrasos na implementação do LLPLink afectaram a gestão do programa Leonardo e o resto do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, uma vez que o sistema não pode fornecer dados completos e coerentes sobre a execução em todos os países participantes desde o início do programa, que são necessários para avaliar os progressos já realizados na concretização dos objectivos.

Gestão

30. A auditoria abordou vários aspectos das operações quotidianas do programa. Avaliou se os procedimentos de aprovação de um programa de trabalho anual poderiam fornecer à Comissão uma garantia prévia de que o programa seria executado em conformidade com as disposições contidas nos documentos-quadro relevantes. A auditoria avaliou também se a Comissão e as agências nacionais promoveram o programa; se as agências o publicitaram de acordo com as orientações da Comissão e se a principal dificuldade sentida pelas agências na execução do programa está a ser resolvida. Por último, examinou se a avaliação das candidaturas dos projectos pelas agências era transparente, bem organizada e conforme com as instruções da Comissão e se as deficiências identificadas foram acompanhadas.

As regras aplicáveis à aprovação dos programas de trabalho anuais das agências nacionais são adequadas, embora a Comissão não lhes forneça sistematicamente feedback qualitativo a esse respeito

31. Com base nas especificações e modelos normalizados fornecidos pela Comissão, cada agência nacional elabora um programa de trabalho anual, que a Comissão posteriormente aprova. O objectivo principal da Comissão ao aprovar os programas de trabalho é obter uma garantia prévia de que a agência nacional executará o programa em conformidade com as regras definidas nos documentos-quadro relevantes. As autoridades nacionais dão igualmente o seu acordo ao programa de trabalho anual, comprometendo-se desse modo a fornecer à agência nacional os recursos nacionais necessários correspondentes. Este sistema funciona sem grandes problemas e, portanto, os programas de trabalho anuais são aprovados dentro dos prazos, o que permite uma execução contínua do programa, segundo as directrizes acordadas. Embora permita que os programas de trabalho consolidados sejam apresentados por cada agência nacional, a Comissão não tem aproveitado a oportunidade para fornecer sistematicamente feedback sobre a qualidade do programa de trabalho às agências e às autoridades nacionais; esse feedback proporcionaria uma análise concisa da execução nacional prevista, o que seria útil tanto para a Comissão como para os países participantes, na medida em que possibilitaria uma identificação e correcção oportunas dos problemas.

A Comissão e os países participantes publicitam e promovem o programa satisfatoriamente

32. A Comissão e as agências nacionais cumpriram as suas obrigações relativas às actividades de promoção, dando visibilidade e apoiando a divulgação e a posterior exploração das boas práticas através de uma série de medidas. As agências nacionais publicitaram os "convites à apresentação de propostas" nos países participantes, em conformidade com as orientações da Comissão, e apresentaram informações de apoio pertinentes sobre o programa Leonardo.

A Comissão não abordou as dificuldades dos candidatos no que se refere a encontrar parceiros de acolhimento em outros países

33. Os candidatos depararam-se com dificuldades em encontrar parceiros de acolhimento em outros países. Estas devem-se, designadamente, à falta de competências linguísticas e às diferenças culturais. No âmbito do programa Leonardo, e tal como acontece com os outros regimes de mobilidade do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, as agências nacionais apenas são responsáveis por assegurar colocações em países estrangeiros para os candidatos do seu próprio país, não lhes competindo ajudar os candidatos de outros países a encontrarem parceiros de acolhimento adequados.

34. A Comissão fornece informações, conselhos e assistência aos potenciais candidatos que procuram parceiros de acolhimento. No entanto, em 2007 a Comissão encerrou a sua base de dados de pesquisa de parceiros europeus, que tinha sido concebida para facilitar essa pesquisa, por não poder garantir que os dados relativos aos potenciais parceiros contidos na base de dados tinham a qualidade esperada pelos seus utilizadores dos países participantes. Essa base de dados ainda não foi substituída por uma alternativa adequada.

35. Já existem bases de dados nacionais de pesquisa de parceiros em alguns países participantes, mas não substituem uma base de dados a nível europeu. A utilização das respectivas bases de dados nacionais como instrumento de busca de parceiros obriga os interessados a registarem-se em múltiplas bases de dados para se poderem inscrever e efectuar uma pesquisa.

Insuficiências na avaliação das candidaturas

36. Os procedimentos de avaliação das candidaturas e de selecção dos projectos nos países participantes são transparentes, bem organizados e conformes com as instruções da Comissão. Porém, as avaliações das candidaturas revelaram exemplos das seguintes deficiências, que aumentam o risco de os projectos seleccionados não cumprirem os objectivos estabelecidos:

- as candidaturas foram aceites apesar de a descrição do conteúdo, dos objectivos e dos resultados previstos da formação não serem suficientes para justificar os resultados das avaliações;

- as candidaturas foram aceites apesar de as informações sobre custos nelas inseridas não serem suficientes para justificar os montantes solicitados;

- os avaliadores não forneceram indicações suficientes para justificar a pontuação atribuída em cada secção do formulário de avaliação, sobretudo em questões qualitativas.

37. A Comissão não procede a verificações de controlo de qualidade das avaliações das candidaturas no âmbito dos projectos, pois considera que esse papel compete à autoridade nacional. No entanto, a Comissão não emitiu orientações específicas sobre o modo como as autoridades nacionais deverão verificar as avaliações das candidaturas. Sem orientações claras, corre-se o risco de as verificações efectuadas pelas autoridades nacionais serem menos rigorosas em alguns países participantes do que em outros.

Elaboração de relatórios

38. A Comissão, em cooperação com os países participantes, deve assegurar a recolha, a análise e o tratamento dos dados disponíveis necessários para medir os resultados e os efeitos do programa [13]. Esta actividade complementa as avaliações de impacto aprofundadas realizadas no âmbito das avaliações intercalares e finais do programa Leonardo. A auditoria avaliou se existia um sistema de elaboração de relatórios baseado em objectivos SMART, com base no qual a Comissão pudesse medir os resultados e o impacto do programa por referência ao desempenho previsto [14].

Verificam-se insuficiências no sistema de elaboração de relatórios sobre os resultados e efeitos do Programa Leonardo

39. As agências nacionais elaboram um relatório anual de actividades dirigido à Comissão [15]em que fornecem informações sobre a execução do programa. O conteúdo do relatório é definido pela Comissão e abrange questões como o número e o tipo de projectos apoiados e os seus resultados.

40. O Tribunal examinou os relatórios de actividades relativos a 2007 dos seis países visitados, tendo constatado várias insuficiências, descritas nos pontos 41-44. Estas insuficiências reduzem o valor dos relatórios como instrumento de informação da Comissão e de outros utilizadores sobre os resultados e o impacto do programa Leonardo.

41. Como o programa de trabalho anual tem uma estrutura diferente do relatório anual de actividades, não é possível estabelecer uma comparação válida entre os resultados e o desempenho previsto. A Comissão tenciona adaptar a estrutura do relatório anual de actividades de acordo com a reestruturação do programa de trabalho, com efeitos a partir do programa de trabalho relativo a 2011.

42. As informações relativas aos resultados fornecidas pelas agências nacionais estão limitadas a dados factuais que não permitem avaliar o impacto do programa Leonardo em termos dos seus objectivos, por exemplo, melhorias do ensino, aquisição de habilitações e impactos económicos. O relatório anual de actividades contém por exemplo informações sobre o número de projectos, mas as informações sobre os resultados e efeitos das actividades apoiadas para os participantes e as instituições são limitadas.

43. Além disso, as agências nacionais não têm uma abordagem coerente em matéria de relatórios anuais de actividades, pelo que os relatórios finais apresentados à Comissão contêm diferentes análises dos resultados, apresentadas de diferentes maneiras.

44. Na sua verificação dos relatórios anuais de actividades apresentados pelas agências nacionais, a Comissão deu mais importância à exaustividade e coerência dos dados do que à garantia de que as informações necessárias eram comunicadas (ver ponto 38). Contudo, referiu que enviou feedback aos países participantes depois de avaliar os relatórios anuais relativos a 2008, estabelecendo desse modo uma ligação entre a verificação ex ante do programa de trabalho e a avaliação ex post do relatório anual, a partir de 2009.

Caixa 2

Exemplos de insuficiências na forma como as agências nacionais apresentaram os resultados da execução do programa de trabalho relativo a 2007

falta de uma avaliação quantitativa dos resultados dos projectos;

análise insuficiente da forma como os objectivos foram abordados;

efeitos gerais potenciais descritos sem referência a provas concretas do impacto;

exemplos de impactos extraídos de um estudo do anterior programa Leonardo II.

45. As agências nacionais efectuam igualmente visitas de controlo aos projectos com o objectivo de apoiar os beneficiários, recolher e divulgar exemplos de melhores práticas e estabelecer ou manter boas relações entre os beneficiários e a agência nacional.

46. A Comissão estabeleceu um requisito [16]relativo à selecção dos beneficiários que devem ser visitados, incluindo a dimensão e o tipo de beneficiário, a sua expansão geográfica no país e o nível da subvenção concedida pela UE. No entanto, ao contrário do que fez em relação aos controlos primários, a Comissão não especificou um número mínimo de visitas de controlo a realizar pela agência nacional.

47. Em 2008, a Comissão introduziu as visitas de "controlo da qualidade e do impacto", com o objectivo de obter informações mais aprofundadas sobre a qualidade das actividades do programa nos países participantes. Estas visitas incluem reuniões com as autoridades e as agências nacionais e com os beneficiários das subvenções. Não obstante constituírem uma medida positiva, o âmbito destas visitas não está suficientemente desenvolvido. Os relatórios da Comissão apresentados em 2008 sobre os resultados destas visitas incluíam factos e acontecimentos relativos às actividades de mobilidade, mas não continham qualquer análise dos efeitos concretos dos projectos de mobilidade do programa Leonardo sobre os sistemas de ensino, as instituições ou as pessoas participantes. Os relatórios ou outras formas de feedback não foram enviados de forma sistemática aos países participantes para estes os confirmarem ou comentarem nos primeiros dois anos.

A Comissão começou mas ainda não terminou o estabelecimento de um sistema exaustivo para medir o impacto do Programa Leonardo até ao seu terceiro ano

48. Os objectivos do programa devem ser SMART (isto é, específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados) [17]. Não é o que acontece, todavia, com os objectivos do programa Leonardo, que são bastante gerais, tornando difícil avaliar o modo como os projectos de mobilidade podem contribuir para a sua realização (ver caixa 3).

Caixa 3

Objectivos específicos do Programa Leonardo da Vinci

apoiar os participantes em acções de formação e aperfeiçoamento na aquisição e utilização de conhecimentos, competências e qualificações por forma a facilitar o seu desenvolvimento pessoal, a empregabilidade e a participação no mercado de trabalho europeu;

apoiar a melhoria da qualidade e da inovação dos sistemas, instituições e práticas de educação e formação profissionais;

aumentar o atractivo da educação e da formação profissionais, bem como a mobilidade dos empregadores e das pessoas, e facilitar a mobilidade dos formandos que trabalham.

Objectivos operacionais do Programa Leonardo da Vinci

melhorar em termos qualitativos e aumentar em termos quantitativos, em toda a Europa, a mobilidade dos participantes na educação e formação profissionais iniciais e na formação contínua, de modo a aumentar o número de estágios em empresas para pelo menos 80000 por ano até ao final do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida;

melhorar em termos qualitativos e aumentar em termos quantitativos a cooperação entre estabelecimentos ou organismos que oferecem oportunidades de aprendizagem, empresas, parceiros sociais e outros organismos pertinentes em toda a Europa;

facilitar o desenvolvimento e a transferência de práticas inovadoras no domínio da educação e formação profissionais, que não de nível superior, designadamente de cada país participante para os restantes;

melhorar a transparência e o reconhecimento das qualificações e competências, incluindo as adquiridas através da aprendizagem não formal e informal;

incentivar a aprendizagem de línguas modernas estrangeiras;

apoiar o desenvolvimento de conteúdos, serviços, pedagogias e práticas inovadores, baseados nas TIC, no domínio da aprendizagem ao longo da vida.

49. As agências nacionais elaboram relatórios sobre os resultados do programa, que são integrados nos seus relatórios anuais de actividades. Por ocasião da auditoria do Tribunal, a Comissão não fornecera orientações pormenorizadas às agências nacionais sobre a forma de avaliar os resultados do programa ou o impacto dos projectos de mobilidade.

50. Em Dezembro de 2006, o Comité do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida [18]decidiu criar um grupo de trabalho com o objectivo de medir o impacto deste programa no seu conjunto, incluindo o programa Leonardo da Vinci. O mandato do grupo de trabalho incluía a identificação de um conjunto de indicadores de impacto comuns para avaliar o êxito do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida com base nos seus objectivos. Em Novembro de 2009, o grupo de trabalho apresentou ao Comité do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida uma proposta relativa aos indicadores de impacto e a um sistema de recolha de dados e elaboração de relatórios que permitiria solucionar algumas das actuais insuficiências. Contudo, em Janeiro de 2010 a proposta ainda não fora aprovada.

51. Quando a Comissão tiver decidido os indicadores que pretende medir, serão necessárias outras alterações, por exemplo, as perguntas incluídas nos actuais relatórios anuais de actividades terão de ser revistas para poderem ser utilizadas na recolha das informações estatísticas necessárias para uma gestão eficiente do programa. O módulo de transmissão de informação do sistema informático LLPLink terá de ser adaptado para satisfazer as novas necessidades de recolha de dados.

52. A criação de um grupo de trabalho sobre a avaliação do impacto constituiu uma medida positiva com vista à criação das condições necessárias para controlar e medir os resultados e impactos. Contudo, três anos após o início do actual programa Leonardo, a Comissão ainda não conseguiu avaliar até que ponto o programa está a atingir os seus objectivos, nem implantou um sistema que lhe permita realizar essa avaliação no futuro. Mesmo partindo do princípio de que o Comité do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida aprova os indicadores de impacto em 2010, os dados necessários para avaliar o impacto do programa só poderão ser recolhidos em relação ao resto do programa, sendo muito difícil obter dados comparáveis para os seus primeiros três anos (2007-2009), ou seja, o período abrangido pela avaliação intercalar do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, cujo relatório deverá ser apresentado em Março de 2011.

Controlos

53. A auditoria debruçou-se sobre a adequação dos controlos referentes ao programa Leonardo que foram realizados a todos os níveis, ou seja, pelas agências nacionais, as autoridades nacionais e a Comissão, no âmbito do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida [19]. Os controlos efectuados foram considerados adequados, desde que tivessem lugar em conformidade com as orientações da Comissão e sob a sua supervisão.

Na maioria dos casos, o controlo do Programa Leonardo pelas agências nacionais respeitou as orientações da Comissão

54. As agências nacionais realizam os "controlos primários" a nível dos beneficiários, com o objectivo de se certificarem da realidade e elegibilidade das actividades financiadas pela UE e da legalidade e regularidade das operações subjacentes.

55. As normas e os requisitos mínimos aplicáveis aos controlos primários são definidos no Guia das Agências Nacionais elaborado pela Comissão [20]. Os controlos consistem numa série de actividades: análise dos relatórios finais, controlo administrativo do material de apoio apresentado pelos beneficiários na fase do relatório final, controlo no local durante a execução de uma actividade apoiada, auditoria após a conclusão e auditoria dos sistemas dos beneficiários regulares.

56. Os controlos primários são, por definição, controlos de conformidade que não têm por objecto os resultados das medidas de mobilidade. No que respeita à sua aplicação, embora as agências nacionais realizem geralmente os seus controlos em conformidade com o Guia das Agências Nacionais elaborado pela Comissão, observaram-se alguns exemplos de insuficiências:

- numa agência nacional, a avaliação e aprovação dos relatórios finais não respeitou o prazo de 45 dias a contar da recepção do relatório;

- em outra agência nacional, os pagamentos finais aos beneficiários foram efectuados sem que tivesse sido recebido o feedback requerido de todos os participantes na mobilidade.

Apesar de os controlos secundários realizados pelas autoridades nacionais oferecerem geralmente garantias razoáveis da eficácia dos controlos primários, foram identificadas várias insuficiências

57. A autoridade nacional é responsável pelos controlos nacionais do programa Leonardo. Para esse efeito, a Comissão exige-lhe que estabeleça um sistema de controlos secundários com o objectivo de oferecer garantias razoáveis de que o sistema de controlos primários utilizado pelas agências nacionais é eficaz [21]. Na maior parte dos casos, os controlos secundários levados a cabo pelas autoridades nacionais deram garantias razoáveis quanto à eficácia do sistema de controlos primários. Contudo, a auditoria revelou igualmente insuficiências na forma como os controlos secundários foram realizados: documentação inadequada dos procedimentos de supervisão, supervisão insuficiente da agência nacional e insuficiências no seguimento dado às recomendações propostas pelos organismos de controlo nacionais ou da Comissão.

A Comissão apenas recentemente forneceu orientações complementares sobre os procedimentos específicos incluídos nos controlos secundários

58. A Comissão realiza visitas de "controlo dos sistemas" aos países participantes, com o intuito de verificar a conformidade dos sistemas e procedimentos das agências nacionais com as regras do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida. As autoridades nacionais têm dado diferentes interpretações à expressão "controlos secundários". Como o Tribunal observou no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2008 [22], as orientações da Comissão relativas às responsabilidades das autoridades nacionais não indicavam claramente os procedimentos específicos. A auditoria do Tribunal ao programa Leonardo confirma esta conclusão, visto terem sido encontradas insuficiências nos controlos secundários. Posteriormente, a Comissão tomou medidas correctivas, emitindo instruções dirigidas às autoridades em que fornecia orientações complementares sobre os procedimentos incluídos nos controlos secundários.

Conclusão e recomendações

59. A Comissão teve em conta as suas próprias avaliações obrigatórias na concepção do programa Leonardo, mas não estabeleceu planos de acção para outros estudos e relatórios importantes. Estabeleceu um sistema adequado de gestão do ciclo de vida dos projectos. No entanto, o principal sistema informático, LLPLink, continuava incompleto em finais de 2009, o que impede uma transmissão adequada das informações e exige que os antigos sistemas sejam utilizados em simultâneo. Em meados de 2010 ainda não estava completado um instrumento comum de informação destinado a medir o impacto do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida.

60. Os elementos operacionais do programa, incluindo a elaboração do programa de trabalho anual, o processo de publicidade, a promoção e o fornecimento de informações foram de um modo geral bem geridos. No entanto, subsistiram insuficiências em alguns domínios, por exemplo no que respeita a ajudar os candidatos a encontrarem parceiros de acolhimento em outros países e a garantir a qualidade das avaliações das candidaturas pelas agências nacionais.

Recomendação 1

a) após analisar o programa de trabalho anual, a Comissão deve fornecer um feedback qualitativo às autoridades nacionais; esse feedback deve proporcionar uma análise concisa da execução nacional e destacar os pontos fortes e fracos, algo que será útil tanto para a Comissão como para as autoridades nacionais;

b) a Comissão deve explorar de que maneira poderá garantir um instrumento de pesquisa de parceiros eficaz e fácil de utilizar;

c) a Comissão deve analisar se as agências nacionais devem ou não facilitar a colocação de participantes estrangeiros, fornecendo a outras agências nacionais informações sobre organizações de acolhimento e intermediárias do seu próprio país;

d) a avaliação das candidaturas pode ser melhorada através de um aprofundamento do manual de avaliação, especificando em pormenor, relativamente a cada secção definida no formulário de avaliação, o propósito da avaliação e os métodos para o alcançar;

e) a fim de garantir uma interpretação coerente das regras da Comissão, esta deve considerar a inclusão de verificações das avaliações das candidaturas nas suas visitas de controlo da qualidade e do impacto aos países participantes;

f) a Comissão deve concluir sem demora a aplicação LLPLink destinada a informar sobre a medição de impacto, a fim de garantir uma recolha de dados completos e coerentes sobre a execução em todos os países participantes.

61. Embora os sistemas de controlo a nível da Comissão e dos Estados-Membros fossem adequados na maioria dos casos, os seus sistemas de elaboração de relatórios não estavam suficientemente centrados nos resultados do programa e ainda menos na sua eficácia e impacto. A Comissão começou mas ainda não terminou o estabelecimento de um sistema exaustivo para medir o impacto do programa Leonardo até ao seu terceiro ano. Em consequência, a Comissão não teve possibilidades de medir o impacto dos primeiros três anos do programa Leonardo — aproximadamente metade da sua duração.

Recomendação 2

a) a Comissão deve melhorar o seu "sistema de controlo da qualidade e do impacto" e coordená-lo com a actual elaboração de relatórios anuais de actividades pelas agências nacionais;

b) a Comissão deve harmonizar as estruturas do programa de trabalho e do relatório anual, de modo a ser possível comparar os resultados com o desempenho previsto;

c) a Comissão deve concluir sem demora o seu trabalho de definição de objectivos e indicadores de desempenho SMART;

d) futuramente, a Comissão deve garantir a criação, desde o início, de um sistema de avaliação do impacto para cada programa posterior.

62. A conclusão global é que a concepção e a gestão do regime de mobilidade do programa Leonardo da Vinci são susceptíveis de produzir resultados efectivos. A Comissão começou mas ainda não terminou o estabelecimento de um sistema exaustivo para medir o impacto do programa Leonardo. Em consequência, a Comissão ainda não pode avaliar de que modo os objectivos estão a ser cumpridos três anos após o início do programa — aproximadamente metade da sua duração.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara IV, presidida por Morten LEVYSOHN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 29 de Junho de 2010.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] O Processo de Copenhaga foi lançado, em Novembro de 2002, pelos ministros da Educação e Formação Profissional da União Europeia e dos países pertencentes ao Espaço Económico Europeu (EEE) e à Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), os parceiros sociais europeus e a Comissão Europeia.

[2] Decisão 1720/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Novembro de 2006, que estabelece um programa de acção no domínio da aprendizagem ao longo da vida (JO L 327 de 24.11.2006, p. 45).

[3] Artigo 14.o e ponto B.11 do anexo da Decisão 1720/2006/CE.

[4] No presente relatório, o termo "Leonardo" refere-se à fase actual do programa.

[5] Artigo 6.o da Decisão 1720/2006/CE.

[6] Artigo 15.o da Decisão 1720/2006/CE.

[7] Artigo 8.o da Decisão da Comissão, de 26/IV/2007, sobre as responsabilidades respectivas dos Estados-Membros, da Comissão e das agências nacionais na realização do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida (2007-2013).

[8] França, Alemanha, Malta, Polónia, Roménia e Reino Unido.

[9] Os requisitos básicos relativos ao âmbito, à finalidade, ao calendário e à utilização das avaliações são definidos no Regulamento Financeiro (n.o 4 do artigo 27.o, artigo 28.o, artigo 33.o, n.o 3 do artigo 56.o e artigo 166.o) e nas suas normas de execução (artigo 21.o).

[10] Relatório conjunto sobre a avaliação final dos programas Sócrates II, Leonardo da Vinci II e eLearning, 2008.

[11] "Study on the obstacles to transnational mobility facing apprentices and other young people in initial vocational training and on ways of overcoming them", também designado por "MoVE-iT study" (2007), e "Impact Analysis of Leonardo da Vinci Mobility Measures on Young Trainees and Employees, and the Influence of Socio-economic Factors" (2007).

[12] Guia das Agências Nacionais responsáveis pela execução do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, de 2008, pontos 28.1. e 9.1.1.

[13] N.o 3, alínea d), do artigo 6.o da Decisão 1720/2006/CE.

[14] Artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[15] Parte 1 do relatório anual da agência nacional.

[16] Guia das Agências Nacionais responsáveis pela execução do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, de 2008, ponto 3.1.1.3.

[17] Artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[18] O Comité ALV presta assistência à Comissão na execução do programa. É constituído por representantes dos Estados-Membros e formula pareceres ou é consultado sobre as medidas de execução do programa ALV.

[19] O Tribunal já se referiu anteriormente à auditoria dos controlos do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida. Ver Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 2008 (JO C 269 de 10.11.2009, p. 181-185).

[20] Guia das Agências Nacionais responsáveis pela execução do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, de 2008, ponto 3.8.1.

[21] Artigo 8.o da Decisão da Comissão de 26/IV/2007.

[22] Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 2008, Capítulo 9, pontos 9.21 e 9.33.

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ANEXO

Objectivos (baseados na base jurídica do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida)

Decisão 1720/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Novembro de 2006, que estabelece um programa de acção no domínio da Aprendizagem ao Longo da Vida

Objectivos gerais do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida

contribuir, através da aprendizagem ao longo da vida, para o desenvolvimento da Comunidade enquanto sociedade avançada baseada no conhecimento, caracterizada por um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e uma maior coesão social, assegurando ao mesmo tempo a protecção adequada do ambiente para as gerações futuras;

promover, em particular, os intercâmbios, a cooperação e a mobilidade entre os sistemas de ensino e formação na Comunidade, a fim de que estes passem a constituir uma referência mundial de qualidade.

Objectivos específicos do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida

contribuir para o desenvolvimento de uma aprendizagem de qualidade ao longo da vida e promover elevados níveis de desempenho, bem como a inovação e uma dimensão europeia nos sistemas e práticas existentes neste domínio;

apoiar a criação de um espaço europeu de aprendizagem ao longo da vida;

contribuir para melhorar a qualidade das possibilidades de aprendizagem ao longo da vida existentes nos Estados-Membros, tornando-as mais atractivas e acessíveis;

reforçar o contributo da aprendizagem ao longo da vida para a coesão social, a cidadania activa, o diálogo intercultural, a igualdade entre homens e mulheres e a realização pessoal;

contribuir para a promoção da criatividade, da competitividade e da empregabilidade, bem como para o desenvolvimento do espírito empresarial;

contribuir para aumentar a participação na aprendizagem ao longo da vida de pessoas de todas as idades, incluindo as pessoas com necessidades especiais e os grupos desfavorecidos, independentemente da sua origem socioeconómica;

promover a aprendizagem de línguas e a diversidade linguística;

apoiar o desenvolvimento de conteúdos, de serviços, de pedagogias e práticas para a aprendizagem ao longo da vida, inovadoras e baseadas nas TIC;

reforçar o papel da aprendizagem ao longo da vida na criação de um sentido de cidadania europeia, baseada na compreensão e no respeito dos direitos humanos e da democracia, incentivando a tolerância e o respeito pelos outros povos e culturas;

promover a cooperação em matéria de garantia de qualidade em todos os sectores da educação e da formação na Europa;

incentivar a melhor utilização possível dos resultados e dos produtos e processos inovadores e assegurar o intercâmbio de boas práticas nos domínios abrangidos pelo programa de Aprendizagem ao Longo da Vida, no intuito de melhorar a qualidade nos sectores da educação e da formação.

Objectivos específicos do Programa Leonardo da Vinci

apoiar os participantes em acções de formação e aperfeiçoamento na aquisição e utilização de conhecimentos, competências e qualificações por forma a facilitar o seu desenvolvimento pessoal, a empregabilidade e a participação no mercado de trabalho europeu;

apoiar a melhoria da qualidade e da inovação dos sistemas, instituições e práticas de educação e formação profissionais;

aumentar o atractivo da educação e da formação profissionais, bem como a mobilidade dos empregadores e das pessoas, e facilitar a mobilidade dos formandos que trabalham.

Objectivos operacionais do Programa Leonardo da Vinci

melhorar em termos qualitativos e aumentar em termos quantitativos, em toda a Europa, a mobilidade dos participantes na educação e formação profissionais iniciais e na formação contínua, de modo a aumentar o número de estágios em empresas para pelo menos 80000 por ano até ao final do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida;

melhorar em termos qualitativos e aumentar em termos quantitativos a cooperação entre estabelecimentos ou organismos que oferecem oportunidades de aprendizagem, empresas, parceiros sociais e outros organismos pertinentes em toda a Europa;

facilitar o desenvolvimento e a transferência de práticas inovadoras no domínio da educação e formação profissionais, que não de nível superior, designadamente de cada país participante para os restantes;

melhorar a transparência e o reconhecimento das qualificações e competências, incluindo as adquiridas através da aprendizagem não formal e informal;

incentivar a aprendizagem de línguas modernas estrangeiras;

apoiar o desenvolvimento de conteúdos, serviços, pedagogias e práticas inovadores, baseados nas TIC, no domínio da aprendizagem ao longo da vida.

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