Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social"

(2001/C 193/15)

Em 25 de Janeiro de 2001 decidiu o Comité Económico e Social, do abrigo do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre o "Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social.".

A Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, responsável pela preparação dos trabalhos do Comité sobre a matéria, emitiu parecer em 9 de Abril de 2001 (relator: C. Christie).

Na 381.a reunião plenária de 25 e 26 Abril de 2001 (sessão de 25 de Abril), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O "Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social" marca o início da fase de debate sobre o futuro das políticas comunitárias de coesão após 2006. Nessa data, o número de Estados-Membros da UE terá aumentado com até dez novos países da Europa Central. No "Segundo Relatório sobre a Coesão", a Comissão considera a hipótese de uma União de 27 Estados-Membros e aborda os desafios que essa situação coloca no que diz respeito ao esforço de coesão da União.

1.2. Dos elementos referidos no Segundo Relatório resulta evidente que o alargamento é um desafio considerável quanto ao esforço de coesão intra-UE. Com raras excepções, os países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão têm actualmente níveis de rendimento per capita sensivelmente inferiores (menos de metade) à actual média comunitária. Estes países caracterizam-se, além disso, por possuírem infra-estruturas económicas e sociais que não são adequadas às necessidades de uma moderna economia de mercado. Tendo em conta o compromisso da UE de "a Comunidade procurar reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais" (artigo 158.o do Tratado), o alargamento representa inevitavelmente um desafio enorme para as políticas de coesão.

1.3. Contudo, o Segundo Relatório sobre a Coesão sublinha que o alargamento não é o único desafio com que se confronta o esforço de coesão. Há toda uma série de outras mudanças nos domínios económico, social e territorial que está a afectar os 15 Estados-Membros da União (reformas políticas internas, união económica e monetária, aspectos financeiros, etc.), que suscitam questões essenciais quanto à orientação futura das acções da coesão. Embora as acções da União em matéria de coesão estejam mais ou menos definidas até 2006, a Comissão tem certamente razão quando sugere que o debate acerca das políticas da coesão para depois de 2006 seja lançado com a publicação deste Segundo Relatório sobre a Coesão.

1.4. O Comité Económico e Social subdividiu em duas partes a sua análise do Segundo Relatório sobre a Coesão. A primeira, constituída pelo presente parecer, trata dos princípios gerais das acções comunitárias em matéria de coesão após 2006 e concentra-se nas questões que, segundo a Comissão, devem ser ponderadas para preparar a política a seguir depois de 2006. Este parecer constituirá a base do contributo do CES para o Fórum sobre a Coesão a realizar pela Comissão em 21 e 22 de Maio de 2001. A segunda parte do trabalho do CES será apresentada mais tarde, num parecer mais pormenorizado, em que serão passadas em revista tanto a informação como a análise apresentadas pela Comissão no Segundo Relatório sobre a Coesão.

2. O papel da política de coesão

2.1. O Segundo Relatório sobre a Coesão enuncia muito claramente os desafios que o alargamento constituirá para o esforço de coesão da União Europeia. Desde a adopção do Acto Único Europeu que a consecução em maior medida da coesão económica e social tem sido um princípio fundamental da União Europeia, tendo sido consagrados recursos consideráveis a essa tarefa. Embora exigente, a concepção de uma política de coesão que vá ao encontro das necessidades da União Europeia com 27 países não deve tornar menor o empenho da União em reforçar a coesão económica e social ou em apoiar os esforços de desenvolvimento económico de todas as regiões menos favorecidas da União, como explicitamente dispõe o artigo 158.o do Tratado. À luz dos novos desafios trazidos pelo alargamento, o Comité considera essencial que o debate que está prestes a iniciar-se sobre o futuro da política de coesão se inscreva no quadro da realização destes objectivos.

2.2. É indubitável que grande parte do debate sobre o futuro das medidas da coesão incidirá nas suas consequências financeiras: quanto virá a custar a política de coesão e como irão ser financiadas as despesas adicionais? Estas são questões económicas e políticas importantes que, todavia, não deveriam esconder as significativas vantagens económicas que resultam - tanto directa, como indirectamente - da melhoria das perspectivas e da produtividade económicas das regiões desfavorecidas da União. Produzindo a política de coesão ganhos económicos e sociais muito para além das fronteiras das regiões beneficiárias, tem também de estimular a competitividade do conjunto da União. Este objectivo só será atingido se a política de coesão tiver firmemente na mira o desenvolvimento económico e social das zonas em causa, reforçando com isso a capacidade económica da União no seu todo.

2.3. Tal como é demonstrado no Segundo Relatório sobre a Coesão, as acções realizadas desde 1988 atenuaram consideravelmente as disparidades económicas na União Europeia. Nos três Estados-Membros menos prósperos (Grécia, Espanha e Portugal), o rendimento médio per capita passou de 68 % da média europeia em 1988, para 79 % em 1999, o que corresponde a uma redução em um terço da diferença inicial. Este facto representa uma melhoria substancial para os Estados-Membros mais pobres e demonstra a importância que as acções de coesão tiveram e continuarão a ter.

2.4. Os fundos estruturais também desempenharam um papel fundamental no estímulo da transformação económica fora das regiões do Objectivo n.o 1 - isto é, nas regiões industriais em declínio e nas regiões rurais e periféricas, bem como no apoio ao desenvolvimento dos recursos humanos, no âmbito do Objectivo n.o 3 (antes Objectivo n.o 4). Embora seja difícil quantificar o impacte exacto de tais medidas, o efeito quantitativo foi considerável. Até porque o processo de desenvolvimento económico regional que tem de ser seguido para a elegibilidade para o apoio comunitário à coesão tem sido, ele próprio, um catalisador primário da melhoria do rendimento económico em muitas regiões. Impôs que os Estados-Membros adoptassem uma abordagem do desenvolvimento económico regional cujo fulcro são a concentração de esforços, a programação da assistência, a parceria e a adicionalidade, uma abordagem que, de outro modo, podia não ter sido posta em prática e que foi fonte de significativos benefícios económicos e sociais. Deste modo, as acções comunitárias de coesão originaram claramente "valor acrescentado" na transformação económica das regiões industriais em declínio e nas regiões rurais e periféricas.

3. Temas específicos

3.1. O papel da política de coesão numa União Europeia alargada com cerca de 30 Estados-Membros, num mundo em rápida evolução económica e social

3.1.1. A política de coesão tem sido, desde 1988, um suporte essencial na caminhada da União Europeia para a construção de uma união sempre cada vez mais estreita entre os seus cidadãos. Para o Comité, a convergência económica das regiões da União Europeia mediante intervenções políticas activas é essencial para a preservação do modelo europeu de sociedade. As acções de coesão reflectem e reforçam esse mesmo modelo de sociedade, em que tanto a igualdade de oportunidades, como as garantias sociais fundamentais oferecidas através da aplicação de políticas públicas a nível nacional e comunitário representam valores sociais e políticos essenciais. Estas acções dirigiram-se principalmente à promoção de oportunidades em regiões menos favorecidas - regiões cuja relativa desvantagem económica poderia acentuar-se à medida que as forças de integração económica se fossem intensificando a nível global e comunitário e que fosse aumentando o ritmo da evolução tecnológica e social. Como a Comissão reconhece no Segundo Relatório sobre a Coesão, estas forças têm em conjunto, tendência a causar uma distribuição territorial desigual da actividade económica, com as regiões mais próximas do "núcleo" do mercado a terem maiores benefícios e as regiões da "periferia" económica e social a tirarem menos benefícios, se é que alguns. Em larga medida, o papel do esforço de coesão da União tem sido ajudar as regiões menos favorecidas a combater as consequências potencialmente prejudiciais a nível económico, e socialmente susceptíveis de provocarem divisões, que acompanham o processo de integração económica.

3.1.2. O alargamento colocará desafios económicos, políticos e de políticas fundamentalmente novos aos esforços de coesão da União. O Segundo Relatório sobre a Coesão põe claramente em evidência que as necessidades dos países candidatos em termos de desenvolvimento económico regional são consideráveis. Para responder a tais desafios, a União deve empreender um conjunto de acções de coesão sustentáveis e certeiras, adaptadas às necessidades específicas dos países candidatos no domínio do desenvolvimento económico.

3.1.2.1. Além disso, a Comissão deveria estudar novas - e inovadoras - medidas de resposta aos desafios de coesão suscitados pelo alargamento. Por exemplo, pode justificar-se em grande medida que se continuem a estabelecer ligações mais estreitas entre acções no âmbito dos fundos estruturais comunitários, empréstimos para investimento do Banco Europeu de Investimento e o capital disponível do sector privado. Tais ligações podem ter um considerável potencial de sinergia capaz de originar uma maior actividade de investimento produtivo nos países candidatos do que se assim não fosse.

3.1.3. Ao mesmo tempo, as acções de coesão da União devem continuar a tratar dos problemas regionais que continuam a existir na actual Europa dos Quinze. Embora tais acções tenham tido um êxito notável desde 1988, tudo indica que o apoio das políticas de coesão continuará a ser um elemento-chave do desenvolvimento económico das regiões menos favorecidas dos actuais 15 Estados-Membros, após 2006. Contudo, tal como a política de coesão em favor das regiões dos países candidatos deveria ser concebida para responder às suas necessidades específicas em matéria de desenvolvimento, tendo em conta o respectivo contexto económico e social, também o apoio de coesão às regiões menos favorecidas dos 15 Estados-Membros actuais, após 2006 deveria ser adaptado às necessidades e prioridades de cada uma delas nessa altura - necessidades e prioridades que poderão ser diferentes daquelas às quais tentam responder as actuais acções de reforço da coesão.

3.1.4. Desde 1988 muitos ensinamentos têm sido tirados relativamente à eficácia das acções de coesão, pelo que os regulamentos sucessivos foram sendo adaptados em conformidade. No quadro dos desafios com que a União se confronta, é importante que a futura política de coesão tenha em conta as lições do passado, consubstanciando as melhores práticas de acordo com os resultados obtidos e regulamentando a política de coesão em função dessas melhores práticas. Insiste-se, pois, com a Comissão para que, como um elemento mais deste quadro, continue a desenvolver e melhorar as suas técnicas de monitorização da eficácia das intervenções no âmbito dos fundos estruturais.

3.2. A coesão no contexto de outras políticas comunitárias

3.2.1. É essencial que os objectivos de todas as políticas comunitárias sejam, tanto quanto possível, coerentes. Caso contrário, haverá que adaptar política a política de forma a corrigir os problemas criados por decisões tomadas no quadro de outras políticas. Impõe-se uma verdadeira coordenação das decisões políticas, sendo, por isso, importante que as acções comunitárias no âmbito da coesão e outras políticas da UE sejam coerentes umas com as outras. Se essa coordenação não existir, é inevitável que surjam tensões entre políticas diferentes. Por exemplo, embora, como frisa o Segundo Relatório, a estabilidade macro-económica contribua para a convergência económica a nível nacional, pode acontecer que certas restrições impostas às políticas fiscais nacionais em nome da estabilidade (por exemplo, devido ao Pacto de Estabilidade e Crescimento) tornem mais difícil aos governos financiar políticas destinadas a alcançar a convergência económica a nível regional. Da mesma forma, embora o mercado interno tenha - e continue a ter - vantagens para o conjunto da União, pode ter contribuído para a emergência, a nível da União, de um padrão "núcleo-periferia" de desenvolvimento económico.

3.2.2. Os conflitos entre os objectivos de diferentes políticas comunitárias podem tornar-se ainda mais agudos. A ansiedade, por exemplo, é grande nas comunidades rurais e piscatórias quanto a que as actuais reformas das políticas agrícola e de pescas venham a provocar problemas económicos e sociais significativos nas comunidades respectivas. Não só essas reformas terão efeitos adversos em determinadas regiões da UE a quinze como, indubitavelmente, contribuirão para o aparecimento de problemas regionais nos países candidatos.

3.2.3. Aceita-se que se imponha uma evolução nestas áreas políticas para conseguir melhorar a competitividade, os padrões ambientais e os níveis de produtividade de que toda a União beneficia. Além disso, são necessárias reformas específicas - por exemplo, da PAC - para que a UE possa cumprir as suas obrigações internacionais. Seria insensato e ineficaz que a UE evitasse tomar certas decisões políticas apenas devido aos seus efeitos na coesão. Ao mesmo tempo, é certamente judicioso sugerir que quem beneficia directamente das reformas políticas em curso a nível da UE - incluindo o alargamento - deva estar preparado para compensar as regiões que ficam em desvantagem, em termos absolutos ou relativos, devido a essas reformas políticas, aumentando a sua contribuição financeira para o esforço de coesão da UE.

3.3. A coesão no contexto das políticas económicas nacionais

3.3.1. As políticas nacionais dos Estados-Membros desempenham um papel essencial na formação do clima geral que influenciará de forma significativa as perspectivas económicas regionais da UE. É, por isso importante que os Estados-Membros reconheçam o impacte regional das suas políticas económicas e se assegurem de que, sempre que possível, as suas políticas nacionais reforcem a convergência económica regional, em vez de a minarem. Um tema recorrente nos estudos da Comissão em matéria regional tem sido a evidência de que tem vindo a ocorrer convergência económica regional a nível da UE, mas a nível regional em cada Estado-Membro tem havido divergência económica. Esta situação deve-se em grande parte ao impacte negativo das políticas económicas nacionais nas regiões. O Comité propõe que, na futura revisão das políticas de coesão, eja dada mais atenção ao impacte regional das políticas económicas nacionais e que sejam elaboradas propostas sobre a forma de introduzir nas políticas económicas nacionais, sempre que tal ainda não aconteça, disposições sobre as suas consequências económicas regionais.

3.4. A reforma das políticas de coesão em preparação para o alargamento

3.4.1. Preparar as políticas de coesão para o alargamento é um desafio essencial a enfrentar até 2006. Neste capítulo tratar-se-á de aspectos específicos que a Comissão põe a consideração. Esses pontos serão tratados de maneira mais exaustiva na próxima fase dos trabalhos.

3.4.2. Princípios fundamentais das acções de coesão

3.4.2.1. O Comité tem para si que os princípios fundamentais que escoraram a execução de acções de coesão desde 1988 devem continuar a ser a base das acções de coesão após o alargamento - concentração, programação, adicionalidade e parceria. Em cada um dos períodos de programação anteriores esses princípios deram um contributo positivo para o êxito dos Fundos Estruturais em atingirem os seus objectivos. No que diz respeito ao alargamento, insiste-se com a Comissão para que estude medidas que reforcem a eficácia desses princípios.

3.4.3. Implicações financeiras do alargamento

3.4.3.1 Será necessário aumentar os recursos financeiros atribuídos às políticas de coesão da UE para que possam dar resposta às obrigações trazidas por uma União alargada. Embora o Comité reconheça que o aumento da despesa da coesão pode ser um ónus mais pesado para os Estados-Membros mais ricos, o aumento do orçamento para a coesão é uma consequência incontornável do alargamento. No entanto, também é verdade que o alargamento traz benefícios económicos a todos os Estados-Membros, especialmente às economias dinâmicas que estão no centro do mercado interno. Por isso, uma parte do ónus financeiro acrescido que esses países terão de suportar com o alargamento será compensado pelos benefícios económicos que acompanharão esse mesmo alargamento. O Comité concorda com a Comissão quando diz que, para continuar a ser credível, a política regional e de coesão precisa de utilizar recursos condizentes com as necessidades em tais circunstâncias(1).

3.4.4. Ajuda às regiões menos desenvolvidas (Objectivo n.o 1)

3.4.4.1. Um dos principais problemas que o alargamento originará tem que ver com os critérios de elegibilidade para o apoio ao abrigo do Objectivo n.o 1 após 2006, por causa das alterações na elegibilidade para o Objectivo 1 que ocorrerão se os actuais critérios de elegibilidade se mantiverem. O alargamento acarretará uma quebra significativa do rendimento médio per capita comunitário e com a aplicação rígida do critério da regra dos 75 % do PIB per capita muitas das actuais regiões beneficiárias (UE com 15 Estados-Membros) deixarão de ser elegíveis terminado que for o actual período de programação. Por conseguinte, grande parte do debate sobre o alargamento abordará a questão de como definir uma política de coesão que vá ao encontro das necessidades específicas das regiões mais desfavorecidas dos países candidatos e que ao mesmo tempo, tenha em conta as necessidades, que vão continuar a existir, de desenvolvimento económico das regiões menos favorecidas da actual Europa dos Quinze.

3.4.4.2. O Comité está de acordo com que a prioridade nas acções de coesão continue a ser dada às regiões em que o desenvolvimento seja menor do que a média da União Europeia. Além disso, apoia a utilização de critérios transparentes e à escala comunitária para determinar quais as regiões elegíveis para ajuda ao abrigo do Objectivo n.o 1 e a manutenção do dispositivo actual, em que apenas a Comissão designa as regiões que cumprem os critérios.

3.4.4.3. No relatório, a Comissão apresenta quatro opções para o futuro do financiamento no quadro do Objectivo n.o 1, que representam soluções diferentes para as dificuldades que vão surgir após o alargamento:

- aplicação estrita do limiar de 75 % nos casos em que as regiões que deixam de ser elegíveis mas continuam a necessitar de ajuda possam receber apoio de outros dispositivos extra-Objectivo n.o 1;

- idem, mas são instituídas medidas de transição com duas vertentes para ajudar quem deixe de ser elegível para o Objectivo n.o 1 - uma para as que ultrapassem o limiar de 75 % calculado nos termos actuais e outra para as que ultrapassem aquele mesmo limiar por força do abaixamento do nível médio de rendimento per capita induzido pelo alargamento;

- o estabelecimento de um limiar de PIB per capita superior a 75 % para estender a elegibilidade a regiões menos desenvolvidas que continuem a estar abaixo do limiar de 75 % calculado nos termos actuais;

- estabelecer dois critérios de elegibilidade, um para as actuais regiões da UE a quinze e outro para os países candidatos.

3.4.4.4. Cada uma das opções tem aspectos específicos que agradam ao Comité, embora nenhuma delas pareça atacar da maneira ideal os problemas que podem vir a surgir. O Comité analisará mais em pormenor estas opções na segunda fase dos trabalhos relacionados com o presente parecer; oferecem-se-lhe, entretanto, as seguintes observações:

- O Comité considera indesejável a existência de uma política de coesão com duas vertentes (opção 4). A preocupação vem de se poderem assim criar tensões políticas e sociais, a evitar, na UE e de se sugerir o aparecimento de duas "classes" de membros da UE.

- Não se considera apropriado que as regiões actualmente elegíveis para a ajuda ao abrigo do Objectivo n.o 1, e que continuarão a necessitar de apoio depois de 2006, percam o direito a ela apenas pelo facto de o alargamento automaticamente baixar o PIB médio per capita da UE. A Comissão estima que o efeito de um aplicação estrita do limiar de 75 % nessa fase teria como resultado que aproximadamente metade da população da UE a quinze actualmente elegível para o apoio ao abrigo do Objectivo n.o 1 perdesse tal direito.

- A opção de estabelecer um limiar para elegibilidade superior aos actuais 75 % do PIB per capita tem a vantagem da transparência e da objectividade. Além disso, garante que regiões que continuem a ter necessidade do apoio de coesão o recebam até ter início um processo auto-sustentado de desenvolvimento económico, o que é altamente desejável. A dificuldade, contudo, está em definir um novo limiar que não comprometa o princípio da concentração da ajuda de coesão. É importante que os Estados-Membros não utilizem o debate sobre o novo limiar para defenderem que este seja estabelecido a um nível que convenha melhor às suas próprias regiões em vez de ser a tradução de uma apreciação à escala da UE.

- O Comité considera que a segunda opção - manter o limiar de 75 % mas conceber dispositivos de cessação gradual da ajuda para proteger os interesses das regiões actualmente elegíveis - tem algum merecimento. Garante as regiões em causa contra uma perda súbita da ajuda ao desenvolvimento, com tudo o que tal implicaria para as respectiva economias. No entanto, isso significa que de facto essas regiões acabarão por deixar de ser elegíveis se o seu PIB per capita ultrapassar o limiar dos 75 %, ainda que continuem a sofrer de significativas desvantagens de desenvolvimento económico. Considera-se esta solução inapropriada.

- O Comité não vê que seja necessário pôr de parte a possibilidade de instrumentos de ajuda regional específicos e com alvos bem definidos para auxiliar regiões antes elegíveis ao abrigo do Objectivo n.o 1 mas que não tenham necessidade do tipo de apoio geralmente proporcionado naquele quadro - por exemplo, regiões onde os problemas infra-estruturais básicos tenham sido eliminados. Isto poderia conseguir-se com o alargamento da utilização de instrumentos horizontais - por exemplo, aumentando os recursos do Fundo Social Europeu para intensificar o elemento de desenvolvimento dos recursos humanos da ajuda de coesão (políticas educativas, de formação e de actualização da formação) ou desenvolvendo iniciativas comunitárias pertinentes para problemas excepcionais de ordem tecnológica ou de investimento nessas regiões.

- A Comissão pergunta se os critérios de definição da elegibilidade ao abrigo do Objectivo n.o 1 devem incluir a taxa de emprego. Preocupa o Comité o facto de o recurso a tal indicador poder distorcer o quadro regional no seu todo por alguns centros de uma dada região poderem ter (possivelmente temporariamente) uma melhoria da actividade económica. O perigo subjacente é a emergência de economias regionais com um núcleo relativamente pequeno e bem-sucedido rodeado de uma grande periferia com poucas oportunidades de desenvolvimento económico. O espírito do apoio ao abrigo do Objectivo n.o 1 deve continuar a ser melhorar as oportunidades de as regiões gozarem de um crescimento económico auto-sustentado, e a taxa de emprego, embora seja um indicador, pode, enquanto tal, facilmente induzir um quadro incompleto - se não distorcido - da realidade.

3.4.5. Alargamento e transferências financeiras

3.4.5.1. As necessidades de desenvolvimento económico das regiões menos desenvolvidas dos países candidatos são, em muitos aspectos essenciais, muito diferentes das de muitas regiões deprimidas da Europa dos Quinze, regiões que, em 2006, durante cerca de duas décadas terão beneficiado da ajuda da coesão. Além disso, há que considerar tanto a capacidade das regiões dos países candidatos para absorverem a ajuda da coesão proporcionada ao abrigo dos regulamentos em vigor, como as restrições no nível máximo da ajuda da coesão aprovadas no Conselho Europeu de Berlim, o que implica que a actual regulamentação para o Objectivo 1 que é adequada para a UE a 15 poderá não o ser para os novos Estados-Membros. Importa ter em atenção os seguintes aspectos:

- a política de coesão deve ser adaptada às condições específicas das regiões desfavorecidas dos países candidatos elegíveis para apoio. As condições económicas e sociais nos países candidatos são singulares de muitas e variadas formas, pelo que a Comissão deveria garantir que a política seja elaborada de forma adequada a tais condições;

- é essencial que a experiência adquirida ao longo de 25 anos de acções de coesão se reflicta na política de coesão a definir para dar resposta à nova situação após 2006;

- poder vir a ser necessário modular as percentagens da ajuda económica disponível para as regiões dos países candidatos para ter em conta (a) a capacidade de absorção dessas regiões e b) a disponibilidade de financiamento público e privado equivalente.

3.4.6. Regiões ultraperiféricas, de montanha e insulares

3.4.6.1. As regiões ultraperiféricas, de montanha e insulares da União Europeia - que têm uma infra-estrutura económica e social extremamente frágil - continuarão a precisar de serem tidas em especial consideração no quadro do Objectivo n.o 1 das acções de coesão. Das reformas das acções de coesão na sequência do alargamento não deve resultar uma diminuição do apoio a essas comunidades extremamente vulneráveis.

3.5. Apoio ao abrigo do Objectivo n.o 2

3.5.1. O Comité regista as observações da Comissão sobre os problemas com que se debate na administração das acções de coesão ao abrigo do Objectivo n.o 2, em especial a falta de flexibilidade dos dispositivos actuais e as limitações da informação estatística e outra, o que complica muito a sua participação no processo de definir as regiões elegíveis. O Comité propõe que se passe para um sistema de "zonagem indirecta" para as regiões com problemas estruturais que não sejam os abrangidos pelo Objectivo n.o 1. Nesse sistema, as zonas elegíveis são decididas pelos governos nacionais com base num conjunto de parâmetros estabelecidos pela Comissão (como os que são utilizados em algumas iniciativas comunitárias). O CES faz a este respeito as seguintes observações:

- Embora reconheça o mérito desta abordagem, se ela for aplicada tem de ser enquadrada de forma a os Estados-Membros terem de verificar a observância da regulamentação comunitária - em especial no que diz respeito à parceria e à adicionalidade, em relação às quais são necessárias garantias apropriadas. A não ser assim, há o risco de os recursos atribuídos não traduzirem adequadamente as necessidades e as oportunidades económicas locais ou de não serem suficientes para atacar os problemas estruturais dessas mesmas regiões.

- As políticas de desenvolvimento económico com maior interesse para a União podem requerer um atenção especial porque os benefícios não favorecem apenas um Estado-Membro, como no caso das intervenções transfronteiriças.

3.6. Política de coesão e valor acrescentado a nível comunitário

3.6.1. Como se refere na Introdução e as estatísticas apresentadas pela Comissão deixam claro, as acções comunitárias de coesão trouxeram substanciais benefícios económicos às regiões do Objectivo n.o 1. Os esforços colectivos proporcionaram considerável "valor acrescentado" às regiões menos desenvolvidas.

3.6.2. O Comité defende que também resultou um significativo "valor acrescentado" das acções de coesão nas regiões do Objectivo n.o 2, do Objectivo n.o 3 e do funcionamento das iniciativas comunitárias. A política comunitária de coesão exigiu, indubitavelmente, de muitos Estados-Membros que adoptassem novas práticas de desenvolvimento económico regional que trouxessem significativos ganhos económicos, ajudando com isso o processo de transformação económica. A observância dos princípios da concentração, parceria, programação e adicionalidade foi uma fonte independente de "valor acrescentado" a partir das acções de coesão comunitárias. É imperativo que este aspecto seja mantido futuramente e que as políticas de coesão em geral continuem a ser definidas por regulamentação comum que consubstancie as técnicas de desenvolvimento económico regional que constituam boas práticas.

3.6.3. É também importante ter a consciência de que os esforços de coesão da UE não beneficiam apenas as economias das regiões elegíveis para ajuda. Uma grande parte da ajuda canalizada para as regiões em atraso de desenvolvimento ou em fase de adaptação reverterá para as regiões mais prósperas sob a forma de aquisição de bens e de serviços. Além disso, à medida que as regiões deprimidas se forem tornando mais prósperas, tornar-se-ão importantes mercados adicionais para as empresas localizadas nas regiões mais prósperas. Sob a influência conjunta da realização do mercado interno e da união monetária, o grosso da despesa da UE permanece dentro da União: as importações de países terceiros representam uma percentagem do PIB relativamente baixa. Assim, os esforços bem-sucedidos de coesão da UE representam uma fonte adicional de procura global para o conjunto da UE e constituem, portanto, um elemento importante do processo de crescimento económico em toda a UE.

3.7. Intervenção comunitária: territorialidade versus medidas horizontais

3.7.1. O Segundo Relatório sobre a Coesão lança o debate sobre a alternativa entre territorialidade (ou "zonagem") da ajuda, e uma maior utilização de medidas horizontais dirigidas para objectivos económicos e sociais específicos e assentes nos ensinamentos da experiência colhida nos programas de iniciativas comunitárias ("zonagem indirecta"). De há muito que o Comité compreendeu (e vem promovendo) as vantagens dos instrumentos horizontais, iniciativas comunitárias incluídas, para aplainar as disparidades económicas regionais pela sua flexibilidade inerente e por poderem visar problemas regionais concretos. Por consequência, e em conformidade com as orientações sugeridas no Segundo Relatório, o Comité considera que um sistema de zonagem indirecta seria uma forma de distribuir a ajuda à coesão a regiões fora das consideradas em atraso de desenvolvimento (isto é, regiões do Objectivo 1). Em especial, o Comité considera que a questão do maior fomento do desenvolvimento dos recursos humanos deveria considerar-se uma prioridade fundamental nas regiões que não cumpram os requisitos para poderem ser incluídas no Objectivo 1 depois de 2006 e que a nível da UE se deveriam destinar recursos adicionais com esse objectivo.

3.8. O papel da UE na política económica regional

3.8.1. A responsabilidade pela assistência ao desenvolvimento económico das regiões menos favorecidas da UE está actualmente repartida entre a UE e os governos e administrações nacionais e regionais. O CES continua convicto de que esta é a abordagem correcta e de que as acções de coesão deveriam continuar a reflectir as aspirações da UE no seu conjunto, conforme consagradas no Tratado. As acções de coesão são um domínio político em que o desenvolvimento de uma abordagem uniforme no quadro de uma responsabilidade financeira comum permite um claro valor acrescentado. Embora haja domínios específicos da política de coesão cuja execução pode ser aptamente deixada aos Estados-Membros (no respeito das orientações definidas a nível comunitário), a maior parte do esforço total de coesão deveria continuar a ser da responsabilidade conjunta dos níveis comunitário, nacional e local.

3.8.2. A abordagem do tipo "parceria" tem sido um aspecto determinante do êxito das acções de coesão desde 1998. Consequentemente, o CES insta a que esta abordagem continue a constituir o cerne das acções de coesão após 2006. A parceria reúne as vantagens técnicas de uma abordagem do desenvolvimento regional da "base para o topo" e de uma abordagem que demonstra uma responsabilidade colectiva a nível da UE na melhoria dos níveis de vida materiais dos cidadãos de toda as regiões da UE. Uma parceria efectiva com os parceiros sociais em todas as fases da programação é vital para uma execução correcta das políticas de coesão económica e social. Toda e qualquer tendência para reduzir o papel da parceria nas acções de coesão enfraquecerá as políticas de coesão.

3.8.3. É óbvio que o processo de alargamento e de aprofundamento da União Europeia beneficia economias diferentes de formas diferentes. O alargamento aumentará consideravelmente a dimensão do mercado interno comunitário e, consequentemente, vem oferecer novas oportunidades económicas significativas a todos os Estados-Membros. É essencial que tanto os países candidatos como as regiões economicamente menos favorecidas dos actuais 15 Estados-Membros tenham a oportunidade de partilhar tais benefícios económicos. Reside aqui o fundamento da responsabilidade financeira comum da UE relativamente às acções de coesão. Qualquer tentativa de enfraquecer esta noção de responsabilidade financeira comum está destinada, do ponto de vista do CES, a enfraquecer a coesão económica e social da UE e deve ser evitada.

3.8.4. Ao mesmo tempo, como é evidente ao abrigo dos regulamentos que regem a aplicação das políticas de coesão, muito na fase de aplicação é - e deveria continuar a ser - deixado ao Estado-Membro interessado. Isto está em conformidade com o princípio mais geral da subsidiariedade, assente em várias disposições do Tratado. Contudo, simultaneamente, este facto não deveria poder comprometer a capacidade de a Comissão assegurar que as melhores práticas de aplicação sejam seguidas em cada Estado-Membro.

4. Conclusões

4.1. O alargamento representa um desafio enorme para a consecução do objectivo de maior coesão económica e social na UE. Para superar esse desafio, será necessário dotar as políticas comunitárias de maiores recursos. Esta é uma consequência incontornável do alargamento.

4.2. O Comité apoia a manutenção do apoio às regiões do Objectivo n.o 1 e a orientação de uma parte substancial dos esforços comunitários de coesão para essas regiões. O princípio da concentração dos esforços não deve ser comprometido.

4.3. O Comité analisou as opções avançadas pela Comissão no que respeita às implicações do alargamento para as regiões actualmente elegíveis para apoio no âmbito do Objectivo n.o 1 das acções de coesão. O Comité sustenta que a revisão dos critérios de elegibilidade para o Objectivo n.o 1 deveria continuar a proteger os interesses das regiões que actualmente beneficiam de apoio e cujo desenvolvimento económico continuará a depender da ajuda destinada à coesão. A melhor maneira de se conseguir isso será definir um limiar de rendimento superior aos 75 % actuais.

4.4. As acções de coesão comunitárias representam um valor acrescentado para as regiões menos favorecidas. Essas acções não só afectam directamente os níveis de vida e de emprego como trazem igualmente benefícios indirectos através dos princípios de concentração, de programação, de parceria e de adicionalidade que os Estados-Membros têm de seguir ao aplicarem a ajuda destinada à coesão.

4.5. O CES reconhece o peso dos argumentos da Comissão em favor de um regime de "zonagem indirecta", para permitir a concessão dos apoios fora das regiões do Objectivo n.o 1. No entanto, esta alteração, se aplicada, deve ser acompanhada de medidas que assegurem que os Estados-Membros continuarão a cumprir os princípios de concentração, programação, parceria e adicionalidade - se necessário, uma intensificação da fiscalização e da avaliação.

4.6. O Comité recomenda que a Comissão contemple formas de aproveitar as actividades do Banco Europeu de Investimento em conjunção com os capitais do sector privado, de modo a aumentar a sua participação nas acções de coesão comunitárias. Poderão desenvolver-se sinergias consideráveis mediante uma estratégia de desenvolvimento económico regional que envolva esses parceiros.

4.7. As políticas de coesão devem continuar a ser da responsabilidade financeira e do interesse comum de toda a UE. O Comité entende que as políticas dos Estados-Membros devem continuar a orientar-se por objectivos comunitários definidos em conjunto.

4.8. A monitorização e a parceria são essenciais para o êxito continuado das acções de coesão. O Comité considera que são elementos determinantes para o êxito das políticas de coesão quando aplicadas aos países candidatos. Por conseguinte, a Comissão deveria, sempre que tal se justifique, adoptar medidas para auxiliar os países candidatos a desenvolver e a introduzir as reformas institucionais necessárias para facilitar tanto a monitorização como a parceria.

4.9. O Comité concorda que as dez prioridades para a coesão económica e social identificadas pela Comissão deveriam constituir o foco dos futuros esforços de coesão. No contexto do alargamento e dos efeitos das actuais reformas políticas sobre as regiões dos 15 Estados-Membros actuais, essas prioridades devem garantir que as acções de coesão são influenciadas pelos principais desafios à coesão com os quais a União se vê confrontada.

Bruxelas, 25 de Abril de 2001.

O Presidente

Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Segundo Relatório sobre a Coesão, Conclusões e recomendações, p. XXXVII.