COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Programa de acção para a realização do céu único europeu

(Apresentada pela Comissão)

1. INTRODUÇÃO

Na presente comunicação, a Comissão apresenta as consequências práticas do relatório do Grupo de Alto Nível sobre o céu único sob a forma de um programa de acção cuja execução fará, a partir de 2004, do espaço aéreo europeu um espaço integrado, organizado em torno dos mesmos princípios e subordinado às mesmas regras. Com base nesse programa, a Comissão propõe, por um lado, um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que fixa os princípios e os métodos de trabalho e, por outro lado, apresenta sugestões relativas a um quadro de cooperação para acompanhar, se necessário, no domínio militar, as medidas de reorganização do espaço aéreo. Esta iniciativa deverá permitir aos operadores do transporte aéreo dar uma resposta à procura, devendo igualmente inscrever-se na abordagem global de um desenvolvimento sustentável do sistema de transporte.

1.1 Em 1999, os atrasos do tráfego aéreo assumiram uma amplitude catastrófica. Esta situação registou algumas melhorias em 2000, mas os atrasos continuam a ser preocupantes: nesse ano, apesar dos esforços realizados para os reduzir, um voo em cada cinco teve um atraso superior, em média, a 15 minutos. Acima de tudo, a situação continua frágil e a capacidade do sistema de controlo do tráfego aéreo não atinge o nível necessário para fazer face ao aumento do tráfego [1]. A gestão do tráfego aéreo ainda funciona num ambiente cuja definição remonta à década de 60, caracterizado por uma fragmentação significativa, apesar da acção de harmonização e integração desenvolvida pelo Eurocontrol [2], organização intergovernamental que abrange actualmente a quase totalidade da Europa geográfica.

[1] É verdade que os atrasos não podem ser inteiramente atribuídos a disfunções do sistema de controlo do tráfego aéreo, já que os aeroportos e as companhias aéreas têm igualmente responsabilidades na matéria. Consequentemente, convém incluir no programa de acção medidas destinadas a melhorar as práticas das outras componentes do sistema. A este respeito, é necessário salientar que as práticas das companhias aéreas podem ser alteradas na sequência da regulamentação em matéria de faixas horárias (Regulamento (CEE) nº 95/93 do Conselho, de 18 de Janeiro de 1993, JO L 14 de 22.1.1993) e da utilização do espaço aéreo (flow management - gestão do fluxo de tráfego aéreo), bem como da adopção de uma abordagem comum relativa às capacidades aeroportuárias.

[2] Eurocontrol: organização europeia intergovernamental que constitui o órgão de cooperação no domínio da gestão da circulação aérea para os Estados que dela são membros, incluindo os 15 Estados-Membros da Comunidade Europeia, com o objectivo de criar um sistema europeu uniforme de gestão da circulação aérea para o controlo da circulação aérea geral no espaço aéreo europeu, nos aeroportos e nas imediações dos aeroportos.

1.2 Na sequência da sua comunicação de finais de 1999 sobre o controlo do tráfego aéreo [3], a Comissão organizou, com o apoio do Conselho [4] e do Parlamento Europeu [5], e sob a presidência da Comissária Loyola de Palacio, um Grupo de Alto Nível composto pelas autoridades civis e militares responsáveis pelo controlo do tráfego aéreo nos Estados-Membros, às quais se associaram representantes da Suiça e da Noruega em virtude da cooperação existente com esses países no domínio do transporte aéreo. O Eurocontrol contribuiu para os trabalhos com as suas competências técnicas. A Comissão envolveu igualmente os parceiros sociais e os meios industriais abrangidos (prestadores de serviços, companhias aéreas, aeroportos, fabricantes de equipamentos), bem como as associações de passageiros, num Grupo Industrial e Social. O Grupo de Alto Nível apresentou o seu relatório em Novembro de 2000.

[3] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - A Criação do Céu Único Europeu, COM(1999) 614 final.

[4] Nas conclusões do Conselho Transportes de 9 e 10 de Dezembro de 1999, o Conselho registou a abordagem mais global da Comissão relativa a uma reforma estrutural da gestão do tráfego aéreo tendo em vista a criação de um espaço aéreo europeu único e congratulou-se com a sua intenção de criar um grupo de alto nível ao qual incumbiria a análise das questões pertinentes e a apresentação de um relatório ao Conselho no mês de Junho seguinte.

[5] Resolução do Parlamento Europeu, de 6 de Julho de 2000, sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - A Criação do Céu Único Europeu - Documento A5 - 0141 / 2000.

1.3 O Conselho Europeu de Lisboa já tinha convidado a Comissão a apresentar propostas sobre a utilização e a gestão do espaço aéreo no mais breve prazo de tempo possível. Em Junho de 2000, em Santa Maria da Feira, o Conselho Europeu exortou a Comissão a prosseguir os trabalhos no âmbito do Grupo de Alto Nível sobre um espaço aéreo europeu único com o objectivo de apresentar um relatório final durante o primeiro semestre de 2001, tendo em vista a apresentação de propostas adequadas.

Principais orientações do relatório do Grupo de Alto Nível

- No plano regulamentar: dotar a Comunidade de uma entidade reguladora forte, com recursos suficientes, independente face aos diferentes interesses em jogo, capaz de definir objectivos que garantam o aumento do tráfego e preservem ou melhorem a segurança. Esta entidade deve ser competente, nomeadamente, no domínio do espaço aéreo, definido como um recurso comum ao qual todos os utilizadores poderão ter acesso e que será gerido como um continuum, começando pela sua parte superior. A regulamentação abrangerá igualmente os equipamentos, bem como a organização e as modalidades de remuneração dos prestadores de serviços.

- No plano institucional: desenvolver a complementaridade entre os poderes de regulamentação da União Europeia e as competências técnicas do Eurocontrol e organizar uma participação concreta e operacional das autoridades militares na elaboração e aplicação do quadro regulamentar, através da utilização dos mecanismos criados no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum (PESC - "segundo pilar") para passar progressivamente a um sistema de gestão comum civil/militar do tráfego aéreo. É no centro da Europa, nos Estados-Membros comunitários e na Suiça, que a necessidade de uma acção rápida e eficaz é mais premente. Todavia, é desejável alargar a acção, o mais possível, aos outros Estados europeus, graças à sua participação no Eurocontrol e tendo em conta a perspectiva de alargamento da Comunidade Europeia.

- No plano técnico: promover a introdução de novas tecnologias, respeitando a prioridade absoluta atribuída à segurança, e melhorar a interoperabilidade dos sistemas e das técnicas, em estreita associação com a indústria, utilizadores e prestadores de serviços.

- No plano dos recursos humanos: facilitar o recrutamento, aumentar a mobilidade dos controladores aéreos, bem como desenvolver a formação a nível europeu, sempre com base no alargamento do diálogo social ao sector do controlo do tráfego aéreo.

1.4 Na sequência do relatório do Grupo de Alto Nível, apresenta-se uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que fixa os princípios e as modalidades da criação do céu único europeu.

1.5 Com efeito, a Comissão considera que todas as iniciativas a seguir especificadas se devem inscrever numa abordagem comum e global de realização do céu único. A ligação entre estas iniciativas, o seu impacto a nível da organização da gestão do espaço aéreo em cada Estado-Membro e a mobilização dos recursos humanos entre todos os intervenientes para conceber e executar as referidas iniciativas, justificam que a Comissão defina as grandes orientações resultantes dos trabalhos do Grupo de Alto Nível e os métodos de trabalho para as executar. A proposta de regulamento apresentada destina-se a cumprir esse objectivo.

1.6 O regulamento baseia-se no nº 2 do artigo 80º do Tratado CE, propondo a aplicação de medidas de reorganização do sector da navegação aérea civil destinadas a melhorar a segurança do transporte, na acepção do nº 1, alínea c), do artigo 71º. A aplicação do referido regulamento terá igualmente um impacto na utilização militar do espaço aéreo quando forem adoptadas as disposições específicas. Não obstante, tal impacto não poderá afectar a base jurídica do instrumento: com efeito, a iniciativa em apreço não afecta, de forma alguma, a aplicação dos artigos 296º (na medida em que este se aplique ao domínio abrangido pela proposta de regulamento em análise), 297º e 298º do Tratado CEE que abrangem as situações de crise.

1.7 Os membros militares do Grupo de Alto Nível salientaram a necessidade de desenvolver a cooperação entre si para explorar da forma mais eficaz possível o quadro estabelecido pela regulamentação comunitária para a utilização do espaço aéreo. A Comissão considera que, no contexto da aplicação das orientações fixadas pelos Conselhos Europeus de Santa Maria da Feira e de Helsínquia, é útil criar um quadro de cooperação no âmbito do Conselho, por exemplo sob a forma de um grupo da circulação operacional militar (OAT). É aconselhável que o Conselho tenha em conta este aspecto relativo à circulação operacional militar e que decida criar tal quadro de cooperação, no qual as autoridades militares dos Estados-Membros deverão ser devidamente representadas, destinado a encorajar a cooperação operacional em geral e, em especial, a formação do pessoal, a coordenação dos exercícios aéreos militares e a criação de zonas militares comuns de treino em voo. Se necessário, a Comissão poderá ser conduzida a apresentar propostas neste sentido.

1.8 Em aplicação do presente programa de acção, a Comissão apresentará, na Primavera de 2001, propostas mais pormenorizadas relativas aos aspectos práticos da realização do céu único europeu, de acordo com a lista indicativa especificada no Anexo 2. Tais propostas deverão ser adoptadas rapidamente para serem integralmente aplicadas antes do final de 2004. Apesar de prosseguirem objectivos políticos, as referidas propostas terão um carácter altamente técnico. A sua elaboração e execução requerem a definição de estruturas e de métodos de trabalho adaptados, simultaneamente, à dupla dimensão civil e militar da utilização do espaço aéreo, à necessária cooperação com o Eurocontrol e, por fim, à consideração dos interesses de todas as partes envolvidas.

2. Desenvolvimento das actividades de regulamentação na Comunidade

2.1 Paradoxalmente, o tráfego aéreo é muito pouco regulamentado: organiza-se em torno de exigências operacionais fixadas pelos prestadores de serviços de navegação aérea numa base coordenada pelo Eurocontrol. Esta situação já não é aceitável devido, por um lado, ao aumento do tráfego e, por outro, aos crescentes interesses económicos desses prestadores, remunerados pelos utilizadores do espaço aéreo. Tais prestadores, públicos ou privados, bem como os utilizadores, devem ser subordinados a regras vinculativas completadas por incentivos financeiros e iniciativas operacionais com o objectivo de promover o interesse colectivo de preservar e reforçar a segurança, aumentar a capacidade e promover a eficácia do sistema.

2.2 Uma das principais conclusões do Grupo de Alto Nível consiste na necessidade de dispor de uma entidade reguladora europeia, forte e independente. A função reguladora será exercida pela Comunidade através dos mecanismos decisórios, em estreita cooperação com o Eurocontrol. A regulamentação comunitária assim estabelecida abrangerá três domínios de intervenção: a organização e utilização do espaço aéreo, a organização e as modalidades de remuneração dos prestadores de serviços, os equipamentos em terra e embarcados. As diferentes componentes da gestão do tráfego aéreo objecto da regulamentação comunitária são especificadas no Anexo 1.

2.3 Esta regulamentação técnica será adoptada em conformidade com os métodos legislativos da Comunidade: o legislador comunitário fixará a base da regulamentação comunitária, definindo, por um lado, as exigências essenciais a aplicar nesses domínios e, por outro, os mecanismos de tomada de decisão e de aplicação. A responsabilidade pela aplicação destas regras será confiada à Comissão, assistida por um comité composto por representantes dos Estados-Membros, o Comité do Céu Único, cujo leque de competências abrangerá as acções de criação do céu único.

2.4 A regulamentação comunitária deve considerar os interesses das duas categorias de utilizadores do espaço aéreo: civis e militares. Por conseguinte, para ter em conta as exigências e objectivos referentes à utilização militar do espaço aéreo, o quadro de trabalho para elaborar, adoptar e gerir essa regulamentação deve integrar os utilizadores militares: a Comissão considera necessário que o Comité do Céu Único possa ter em conta os interesses dos utilizadores civis e militares de forma equitativa. Para este efeito, a Comissão deseja, como excepção às regras habituais que presidem à composição de tais comités, que o Comité do Céu Único tenha dois representantes por Estado-Membro (para concretizar a possibilidade de associar militares à acção do Comité), respeitando, simultaneamente, a escolha dos Estados-Membros no que se refere à composição da sua delegação.

2.5 Por sua vez, a Comunidade deverá organizar-se para poder aplicar a regulamentação comunitária:

- a Comissão deverá dispor de competências técnicas que associem as do Eurocontrol e dos Estados-Membros e tenciona recorrer às do Eurocontrol, mas sem esquecer a perspectiva de alargamento da Comunidade;

- a preparação técnica da regulamentação comunitária deverá ser confiada, em grande medida, à Agência do Eurocontrol, com base num acordo que especifique os objectivos e modalidades de tal acção, incluindo os aspectos relativos à consulta dos interessados. Para este efeito, a Comissão tenciona criar um quadro de cooperação que defina as modalidades das relações de trabalho com a Agência do Eurocontrol, órgão do Eurocontrol encarregado de realizar, sob a autoridade da Assembleia Geral e do Conselho daquela organização, as tarefas decorrentes da Convenção Eurocontrol;

- a Agência do Eurocontrol deverá igualmente ser incumbida da aplicação da regulamentação comunitária, por exemplo, da gestão da estrutura do espaço aéreo e da rede de rotas aéreas, em função das necessidades do tráfego aéreo e em conformidade com a regulamentação comunitária na matéria;

- a reforma do controlo do tráfego aéreo não poderá ser bem sucedida sem o empenho dos controladores aéreos, responsáveis pela manutenção do elevado nível de segurança na Europa. À semelhança da experiência adquirida noutros domínios, a Comissão proporcionará um quadro de concertação social sobre as orientações da evolução da indústria e da política comum que poderá conduzir à celebração de convenções colectivas. O diálogo social existente a nível da indústria do transporte aéreo deverá ser alargado para integrar os representantes dos prestadores de serviços [6], bem como as organizações que representam os trabalhadores do sector.

[6] Nomeadamente, CANSO (Civil Air Navigation Services Organisation, organização dos prestadores de serviços de navegação aérea) e, na medida em que a organização seja responsável pela prestação de serviços de navegação aérea, o Eurocontrol.

3. Papel do Eurocontrol

3.1 A Convenção que institui o Eurocontrol foi revista em 1997 para conferir a esta organização competências reforçadas de regulamentação sem, contudo, ter podido dotar tal regulamentação de um carácter plenamente vinculativo. A Comissão foi encarregada de negociar a adesão da Comunidade ao Eurocontrol, em primeiro lugar, porque os Estados-Membros não podem transferir para esta organização competências já transferidas para a Comunidade e, em segundo, porque a transformação das decisões do Eurocontrol em direito comunitário conferir-lhes-ia efeitos jurídicos plenos nos Estados-Membros. Por este motivo, a entrada em vigor da Convenção revista do Eurocontrol e a adesão da Comunidade a esta organização continuam a ser etapas importantes para a realização do céu único europeu. Todavia, a adesão da Comunidade condiciona a ratificação pelos Estados-Membros da Convenção revista. Infelizmente, tal adesão foi bloqueada devido a um contencioso que opôs o Reino Unido e a Espanha respeitante à aplicação desta convenção a Gibraltar. A resolução rápida deste diferendo é essencial para a concretização de uma cooperação eficaz entre a Comunidade e o Eurocontrol.

3.2 A eficácia da acção de regulamentação no âmbito do Eurocontrol depende da separação das suas funções de regulamentação e de prestação de serviços. Caso contrário, esta organização não terá a neutralidade necessária nem beneficiará da confiança da indústria e dos outros prestadores de serviços para poder assistir a Comissão na preparação e aplicação da regulamentação comunitária. A boa organização das relações entre a Comissão e o Eurocontrol depende desta separação de funções.

3.3 A Comunidade deve dotar-se dos seus próprios objectivos e meios para a realização do céu único. Não obstante, a preocupação da Comissão consiste igualmente em evitar a sobreposição da actividade comunitária e do Eurocontrol.

Para evitar qualquer risco de duplicação:

- a Comissão confiará à Agência do Eurocontrol a realização dos trabalhos técnicos necessários à elaboração das regras comunitárias;

- a fim de assegurar a coerência com o quadro pan-europeu, a Comissão pretende que o regulamento interno do Comité do Céu Único permita a participação da Agência do Eurocontrol nesse Comité, na qualidade de perito;

- a Comissão recorrerá igualmente ao Eurocontrol para que a Comissão de Análise das Prestações (PRC) [7] possa assegurar o exame e comparação das prestações dos serviços de navegação aérea e a Comissão de Regulamentação da Segurança (SRC) [8] possa definir as exigências no domínio da segurança, enquanto a competência pelos aspectos relativos à segurança da navegação aérea não puder ser conferida à Agência Europeia da Segurança Aérea [9] cuja criação também é proposta.

[7] PRC: Performance Review Commision, instituída no âmbito do Eurocontrol.

[8] SRC : Safety Regulatory Commission, Comissão de Regulamentação da Segurança, instituída no âmbito do Eurocontrol.

[9] Em conformidade com a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns no domínio da aviação civil e cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (COM(2000) 595 final), o seu âmbito de aplicação prevê que, inicialmente, seja abrangida a concepção, fabrico, manutenção e exploração de aeronaves e de produtos aeronáuticos, bem como o pessoal e as organizações associadas. Em seguida, este âmbito deverá ser alargado aos aspectos relativos à segurança na exploração de aeroportos e gestão do tráfego aéreo.

3.4 Desta forma, utilizando os recursos do Eurocontrol, a Comunidade salvaguardará a sua autonomia decisória: a assistência do Comité do Céu Único, composto por representantes dos Estados-Membros, permitir-lhe-á validar, se necessário, o resultado dos trabalhos técnicos efectuados pela Agência do Eurocontrol e formular os pareceres necessários sobre as medidas apresentadas pela Comissão no exercício das competências delegadas pelo Conselho para medidas regulamentares específicas.

3.5 Assim, a Comunidade poderá dar respostas mais rápidas e mais completas do que o Eurocontrol às necessidades e características próprias do tráfego aéreo no espaço aéreo comunitário. A adesão da Comunidade ao Eurocontrol constituirá um factor essencial para assegurar a coerência entre as acções desta organização internacional e as da Comunidade. Com efeito, a organização do Eurocontrol permite situar a actividade comunitária num quadro pan-europeu. Apesar de a Comunidade ter uma vocação para o alargamento nos anos vindouros e de já existirem acordos que associam um número crescente de países terceiros à política comunitária de transporte aéreo, o Eurocontrol oferece uma plataforma que assegura a coerência do espaço aéreo em toda a Europa geográfica. Isto não significa que sejam impostas as mesmas exigências em todo o continente porque são necessárias abordagens mais rígidas no centro da Europa do que nas regiões periféricas, nas quais os problemas de congestionamento são menores. Todavia, após a sua adesão ao Eurocontrol, a Comunidade partilhará das orientações definidas por esta organização, em cuja elaboração terá participado. Os órgãos de regulamentação do Eurocontrol poderão dar seguimento ao trabalho preparatório realizado pela Agência do Eurocontrol no mesmo sentido e de acordo com o mesmo calendário que os da Comunidade.

4. Desenvolvimento das relações com os interessados

4.1 Os trabalhos realizados pela Comissão para a preparação do relatório do Grupo de Alto Nível demonstraram a utilidade de um diálogo multilateral alargado com os representantes dos diferentes interesses industriais e sociais, paralelo ao Grupo de Alto Nível, no quadro de um Grupo Industrial e Social. A Comissão deseja igualmente manter este Grupo Industrial e Social e alargar a sua missão à totalidade do transporte aéreo.

4.2 Tal concertação deve igualmente ser utilizada para assegurar a introdução rápida de novas tecnologias e de novos métodos de trabalho na gestão do tráfego aéreo. Foi frequentemente difícil obter o apoio do conjunto dos parceiros industriais em causa (prestadores de serviços, companhias aéreas, aeroportos e fabricantes de equipamentos) para os projectos importantes a nível europeu aos quais faltou, consequentemente, um empenhamento colectivo e um calendário consensual. Ao consultar a indústria e os operadores para que estes se pronunciem sobre a visão comum da arquitectura do futuro sistema europeu e os métodos e calendário para a sua realização, a Comissão evitará a duplicação dos mecanismos eficazes existentes no Eurocontrol.

4.3. Além disso, o efeito das medidas adoptadas deve ser continuamente avaliado, devendo igualmente ser possível dispor de elementos fiáveis e exaustivos para, se necessário, adaptar as referidas medidas. A Comissão propõe, simultaneamente, um dispositivo de acompanhamento e de controlo clássico das regras comunitárias, bem como um mecanismo de avaliação pelos interessados. Para tal, é necessário solicitar aos prestadores de serviços de navegação aérea que apresentem relatórios regulares e proceder a um exame constante do funcionamento do sistema do qual possam decorrer medidas correctivas, semelhante às funções asseguradas pela Comissão de Análise das Prestações (PRC) do Eurocontrol.

5. Apoio ao desenvolvimento tecnológico

5.1 Para que o transporte aéreo se desenvolva na Europa em boas condições de segurança e sem restrições de capacidade, é necessário introduzir rapidamente novas tecnologias e métodos de trabalho. O futuro controlo do tráfego aéreo não pode ser reduzido a uma simples evolução das componentes actuais. É preciso conceber uma visão comum com a indústria das alterações necessárias. Este esforço requer a realização de grandes trabalhos de investigação e desenvolvimento, seguido de actividade legislativa, com o objectivo de introduzir, junto dos utilizadores civis e militares, essas novas tecnologias e procedimentos.

5.2 A Comunidade deverá encorajar os esforços para a introdução rápida das novas tecnologias baseadas, designadamente, na navegação precisa por satélite que o programa Galileu tornou possível, bem como na comunicação de dados entre aviões e entre estes e o solo. Paralelamente ao alargamento da sua cooperação com o Eurocontrol no domínio da investigação, a Comissão concentrará acções relativas à introdução de novas tecnologias que permitam alcançar uma melhor planificação e níveis de pontualidade e de segurança mais elevados no âmbito do sexto programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico e do programa de redes transeuropeias de transporte no domínio da gestão do tráfego aéreo.

5.3 O aumento da capacidade do sistema de controlo do tráfego aéreo europeu requer um financiamento que ultrapassa as possibilidades actualmente previstas no quadro dos programas comunitários. A solidariedade entre os utilizadores deverá permitir a disponibilização dos meios financeiros necessários através da afectação de uma parte das taxas de navegação aérea (taxas de rota), pagas pelas companhias aéreas ao abrigo do sistema comum de tarifação de rotas do Eurocontrol, à realização desses projectos, bem como da reformulação de tal sistema por forma a integrar critérios de satisfação de objectivos de política comum. Esta afectação não ultrapassará o produto das reduções de custos resultantes de aumentos da eficácia do sistema. A Comissão examinará a possibilidade de organizar desta forma a afectação de uma parte das referidas taxas de rota a acções destinadas a aumentar a capacidade do controlo do tráfego aéreo europeu, tendo em vista a realização de projectos de interesse comum no período compreendido entre 2002 e 2005.

6. PROPOSTAS DA COMISSÃO PARA A REALIZAÇÃO DO CÉU ÚNICO

6.1 Além da proposta de regulamento que estabelece o quadro para a criação do céu único europeu anexa à presente comunicação, a Comissão transmite ao Conselho e ao Parlamento Europeu as seguintes propostas:

- proposta de regulamento relativo à prestação de serviços de navegação aérea no céu único europeu;

- proposta de regulamento relativo à organização e utilização do espaço aéreo no céu único europeu;

- proposta de regulamento relativo à interoperabilidade da rede europeia de gestão do tráfego aéreo.

A Comissão apresentará brevemente duas propostas complementares para a realização do céu único, a saber:

- proposta de decisão do Conselho relativa à assinatura, pela Comunidade Europeia, do Protocolo de Adesão da Comunidade Europeia à Organização Europeia para a Segurança da Navegação Aérea (Eurocontrol) e respectiva aplicação provisória assim que as negociações terminarem;

- proposta de extensão das missões da Agência Europeia de Segurança Aérea à regulamentação em matéria de segurança dos serviços de controlo do tráfego aéreo no céu único.

6.2 A Comissão regista o recente acordo alcançado entre as autoridades britânicas e espanholas sobre o aeroporto de Gibraltar que será traduzido no Conselho numa disposição específica relativa ao âmbito de aplicação das medidas necessárias à realização do céu único.

7. CONCLUSÃO

7.1 O quadro comunitário oferece os instrumentos de aplicação das orientações do Grupo de Alto Nível: a criação do céu único requer o mesmo tipo de iniciativas que a criação do mercado único. Contudo, a realização dessas iniciativas pressupõe a existência de competências técnicas de que os serviços da Comissão não dispõem mas que podem ser utilizadas no âmbito do acordo com o Eurocontrol. Essa realização implica igualmente que o Conselho Europeu considere a eventual criação de um quadro de cooperação militar.

7.2 Consequentemente, a Comissão propõe ao Parlamento Europeu e ao Conselho a adopção da proposta de regulamento. Além disso, a Comissão adoptará todas as iniciativas apropriadas destinadas à criação do quadro institucional necessário para organizar a cooperação militar.

ANEXO 1 Programa de trabalho

O presente Anexo recapitula pormenorizadamente todos os domínios em que a Comissão tenciona apresentar propostas de acção baseadas no acordo com o Eurocontrol especificado na comunicação e explica, por tema, o conteúdo das mesmas. No Anexo 2 é apresentada uma lista resumida das propostas previstas.

1. Segurança

1.1 A segurança constitui uma exigência imperativa que deve ser preservada e reforçada na abordagem regulamentar que está a ser concebida. Todas as medidas propostas ao longo do texto integram esta exigência absoluta de manter e reforçar o nível de segurança.

1.2. Entretanto, a Comissão tenciona apresentar propostas destinadas a:

- conferir carácter vinculativo [10] às especificações regulamentares em matéria de segurança (ESARR, Safety Regulatory Requirements) adoptadas pela SRC, na medida em que tenham a natureza de regulamentação obrigatória;

[10] Actualmente, estas especificações regulamentares podem, em teoria, ser transpostas para o direito comunitário no âmbito da Directiva 93/65/CEE do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativa à definição e à utilização de especificações técnicas compatíveis para a aquisição de equipamentos e de sistemas para a gestão de tráfego aéreo. Contudo, como esta directiva se destina a impor condições aplicáveis aos concursos para a aquisição de materiais, a possibilidade real de transpor as ESARR para o direito comunitário está reduzida às especificações relativas aos equipamentos e sistemas.

- apoiar a aplicação da regulamentação em matéria de segurança pelos Estados-Membros e criar um enquadramento que garanta que os cenários de libertação de capacidades suplementares respeitam as exigências de segurança;

- estabelecer um sistema obrigatório e harmonizado de comunicação de acidentes aplicável aos prestadores de serviços, com base num sistema "não punitivo" de comunicações pelos controladores.

2. Organização e gestão do espaço aéreo

2.1. O céu da Europa sem fronteiras internas deve igualmente ser concebido como um espaço aéreo sem fronteiras. Esta harmonização implica, em primeiro lugar, a adopção, num texto jurídico comunitário, de uma base para organizar o espaço aéreo superior para todos os Estados-Membros e garantir a coerência das organizações nacionais do espaço aéreo inferior.

2.2. Por conseguinte, a Comissão tenciona elaborar propostas nos seguintes domínios:

- definição das categorias do espaço aéreo para conceber a arquitectura desse espaço e o trajecto das rotas e dos sectores, bem como para assegurar a disponibilidade de informações fiáveis e completas quer para a entidades reguladora quer para os utilizadores do espaço;

- organização da gestão do espaço aéreo numa perspectiva que permita a atribuição de sectores a prestadores de serviços e a organização de transferências de espaço aéreo entre prestadores. A delimitação dos sectores de espaço aéreo atribuídos aos prestadores de serviços deverá ser coerente com a definição de espaço aéreo adoptada a nível europeu;

- regras para organizar a gestão dos fluxos de tráfego ("flow management") que impliquem o reforço do planeamento, regras de prioridade em caso de congestionamento, itinerários alternativos e a criação de um mecanismo de crise. O actual organismo central de gestão do fluxo do tráfego aéreo do Eurocontrol ("Central Flow Management Unit") é um instrumento interessante que poderá ser desenvolvido através da inscrição do seu mandato e funções na regulamentação comunitária;

- mecanismos para reforçar a disciplina na utilização do espaço aéreo, bem como para integrar os aeroportos na gestão do espaço aéreo e melhorar a concordância entre as faixas horárias aeroportuárias e as faixas horárias do espaço aéreo.

Estas propostas deverão definir o quadro geral e as grandes linhas de acção. A responsabilidade pela aplicação dos textos adoptados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho nos domínios acima referidos deverá ser atribuída à Comissão, assistida por um comité (Comité do Céu Único) composto por representantes dos Estados-Membros que permita uma representação equitativa dos interesses dos utilizadores civis e militares.

3. Integração das necessidades militares

3.1. A organização da utilização do espaço aéreo deve ter em conta a especificidade das utilizações militares desse espaço. Sem sacrificar os imperativos de defesa, a eficácia da utilização do espaço aéreo justifica uma melhor coordenação das duas categorias de utilizadores, ou seja, utilizadores civis e militares.

Convém recordar que, apesar de se inscrever na área de competências da Comunidade Europeia, a acção de regulamentação do espaço aéreo não exclui a participação dos militares no processo de decisão comunitário. Compete a cada Estado organizar a sua representação nas instâncias do Conselho que decide, em função do conteúdo da proposta, qual é a sua instância competente.

Por outro lado, para aplicar as regras previamente definidas pelo legislador comunitário, a Comissão será assistida pelo Comité do Céu Único que permitirá igualmente a consideração dos interesses civis e militares. O facto de os interesses militares serem tidos em conta nos trabalhos do Comité favorecerá a coerência com as actividades do CMIC [11] no âmbito do Eurocontrol, prevenindo, por conseguinte, qualquer duplicação entre o Eurocontrol e a Comunidade nesta matéria.

[11] CMIC: Civil and Military Interface Standing Committe, comité permanente da interface civil/militar, no âmbito do Eurocontrol.

3.2. Contudo, seria útil que as necessidades militares fossem tidas em conta através do recurso a todos os instrumentos adequados no que se refere às questões relativas à circulação aérea e aos serviços de navegação aérea para fins exclusivamente militares. Com efeito, a cooperação militar deverá possibilitar a exploração mais eficaz dos espaços aéreos que deixarão de poder ser reservados à utilização exclusivamente militar. Esta cooperação deverá desenrolar-se no domínio da formação, do treino e das regulamentações específicas das operações militares. Para tal, as conclusões de Helsínquia poderão ser completadas de forma a criar uma instância competente em matéria de circulação operacional militar.

Para assegurar a coerência das acções, os militares envolvidos nos trabalhos do Comité do Céu Único (através da sua participação directa ou da sua consulta antes da definição da posição do seu Estado-Membro) deveriam ser os participantes na referida instância competente em matéria de circulação operacional militar.

A integração da componente militar na gestão comum do espaço aéreo europeu deve destinar-se, nomeadamente, a permitir a aplicação coerente e harmonizada do conceito de utilização flexível civil/militar do espaço aéreo. Esta gestão comum deverá igualmente traduzir-se numa maior integração dos controlos do tráfego aéreo militar e civil.

3.3. Paralelamente, deverá ser definido um programa de medidas destinadas a estimular a integração das necessidades civis e militares, nomeadamente através da concessão de apoios financeiros, com base no voluntariado e na cooperação. Isto deverá, nomeadamente, incluir a deslocação das actividades militares de treino para zonas de menos tráfego civil, o desenvolvimento da cooperação entre as forças aéreas para uma utilização conjunta dos sectores aéreos transnacionais para os exercícios, o equipamento dos aviões militares com material que permita ganhos de capacidade (por exemplo, reduzindo a distância mínima vertical entre dois aviões [12]) e a relocalização de determinadas bases aéreas militares.

[12] Sistema RVSM, em desenvolvimento para as aeronaves civis e que permite ganhos consideráveis de capacidade.

3.4. Algumas destas medidas não são financeiramente neutras. O esforço de financiamento deverá ser avaliado e a Comissão poderá examinar as implicações financeiras destas medidas.

4. Sistemas e operações

4.1. A Comunidade possui mecanismos de tomada de decisão que permitem a harmonização e normalização a nível europeu. Para tal, a Comunidade deve consagrar o princípio da normalização num texto, incluindo por sua própria iniciativa (sem prejuízo dos compromissos internacionais já assumidos), alterando ou substituindo a Directiva 93/65/CEE. Será igualmente necessário inscrever as exigências essenciais, nomeadamente em termos de segurança, num instrumento jurídico. O objectivo consiste em criar um instrumento eficaz e completo, mas também rápido e flexível, para definir e aplicar, de forma harmonizada a nível europeu, a necessária regulamentação técnica. O Comité do Céu Único que deverá, nomeadamente, substituir o actual comité instituído pela Directiva 93/65/CEE, constituirá um instrumento indispensável para o êxito desta acção.

4.2. A constituição de um espaço aéreo comum integrado implica a possibilidade de conceber, a nível europeu, as melhores soluções técnicas e comerciais, mais adaptadas às necessidades dos utilizadores do espaço aéreo e, em geral, dos passageiros. Isto implica a criação de mecanismos que garantam uma análise e uma avaliação técnica e económica dos novos sistemas e técnicas. Esses mecanismos devem ser completos e imparciais, oferecendo à indústria elementos de escolha claros e exaustivos. Para satisfazer esta necessidade, é necessário criar, a nível comunitário, um processo de diagnóstico que envolva a PRC e se baseie na consulta da indústria.

4.3. Nesta matéria, a Comunidade pode dar um apoio determinante, não apenas ajudando a criar o mecanismo e as estruturas e definindo um calendário, mas também reconsiderando os seus próprios processos de concessão de apoio financeiro (em especial, programa das redes transeuropeias (RTE)) para integrar melhor, de montante a jusante, os diversos instrumentos financeiros comunitários e conseguir uma sinergia real entre os mesmos. A este respeito, convém salientar a importância específica de insistir na predominância do interesse europeu na selecção dos projectos RTE, e de atribuir um carácter primordial ao critério da interoperabilidade na selecção e avaliação dos projectos.

4.4 O 5º programa-quadro de investigação e de desenvolvimento da União (1998-2002) apoia projectos de investigação e de desenvolvimento sobre o controlo do tráfego aéreo. Na sua proposta relativa ao próximo programa-quadro de investigação (2003-2006), a Comissão incluiu a investigação aeronáutica entre as prioridades, nomeadamente tendo em vista o aumento da capacidade e da segurança do sistema de transporte aéreo, com o objectivo de apoiar a criação do céu único europeu. Os sistemas de controlo e de gestão do tráfego aéreo constituem um domínio em que as acções comunitárias de investigação apresentam um valor acrescentado europeu, contribuindo para eliminar a fragmentação e para melhorar a coordenação dos esforços de investigação e de desenvolvimento na Europa. As acções comunitárias de investigação deverão igualmente promover o aumento dos esforços de investigação nos Estados-Membros.

4.5 A Comissão pretende enquadrar desta forma os projectos de importância europeia, tais como a navegação por satélite (Galileu), o tratamento dos planos de voo (FDP), a comunicação de dados e disponibilidade das informações aeronáuticas e os instrumentos de planificação.

5. Prestação de serviços

5.1. A Comunidade deve dotar-se de um quadro regulamentar económico que permita satisfazer de forma óptima as necessidades dos utilizadores. Os Estados-Membros são soberanos no que se refere ao estatuto dos prestadores de serviços de navegação aérea. No entanto, sejam quais forem as soluções nacionais, é preciso garantir um quadro comunitário que imponha as mesmas obrigações e ofereça as mesmas possibilidades a todos os prestadores. Este dispositivo abrangerá as relações entre os prestadores de serviços e a entidade reguladora (distinção e transparência), entre os diferentes prestadores (cooperação), entre estes prestadores e os utilizadores do espaço aéreo (consulta), bem como entre os prestadores de serviços e os outros operadores, incluindo os militares (coordenação). O papel e as obrigações de cada função associada à prestação de serviços e à selecção e gestão de equipamentos e de sistemas para a navegação aérea deverão ser esclarecidos para que a segurança seja garantida em todas as situações. Neste contexto, deverá ser criado um regime comum de prestação para assegurar a oferta desses serviços de acordo com as necessidades, à escala comunitária.

5.2. A Comissão tenciona propor, neste âmbito, a criação de um sistema de autorizações para a prestação de serviços de navegação aérea civil, impondo, a nível europeu, condições mínimas para o exercício desta função e deixando a aplicação deste sistema a cargo dos Estados-Membros. Tal deverá permitir o respeito dos grandes princípios comunitários e a harmonização das principais condições impostas aos prestadores de serviços, respeitando, simultaneamente, o direito de os Estados-Membros determinarem o estatuto e a estrutura dos prestadores que melhor se adaptem às suas especificidades nacionais. Isto deverá igualmente facilitar a cooperação entre prestadores de serviços que, por estarem subordinados às mesmas regras, podem conhecer inteiramente os direitos e obrigações dos outros.

5.3. A Comissão tenciona, simultaneamente, propor alterações à estrutura da tarifação da utilização do espaço aéreo, no contexto do sistema comum de taxas de rota do Eurocontrol, com o objectivo de incluir incentivos à eficácia destinados aos prestadores de serviços, bem como incentivos à optimização da capacidade do sistema na sua globalidade destinados aos prestadores e utilizadores. A inclusão de outros factores, como as considerações ambientais, deverá ser examinada, tal como a Comissão referiu na sua comunicação "Transportes aéreos e ambiente" [13].

[13] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: "Transportes aéreos e ambiente - por uma resposta aos desafios do desenvolvimento sustentável", (COM(1999) 640 final).

5.4. Por fim, deverá ser definido o quadro comunitário aplicável aos serviços auxiliares [14] ("ancillary services"), com base nos princípios consagrados no Tratado CEE. Numa segunda fase, a Comissão tenciona apresentar propostas específicas relativas aos referidos princípios.

[14] Fornecimento das infraestruturas de comunicação, navegação e vigilância, de serviços meteorológicos destinados aos utilizadores do espaço aéreo, serviços de investigação e salvamento e serviços de informação aeronáutica.

6. Aspectos sociais

6.1. A falta de controladores aéreos deverá acentuar-se nos próximos anos devido à pirâmide de idades nesta profissão. A solução para este problema depende dos prestadores de serviços e dos níveis de desempenho fixados na regulamentação comunitária. Todavia, a Comunidade pode contribuir, em associação com o Eurocontrol, na identificação dos motivos que impedem o recrutamento de novos controladores.

6.2. Para além do número de controladores, o relatório do Grupo de Alto Nível salienta um fenómeno inquietante de disparidades entre procedimentos e formações, que não permite, de facto, a real mobilidade do pessoal na Europa e impede qualquer flexibilidade. A harmonização a nível comunitário das licenças dos controladores aéreos, bem como a harmonização progressiva das formações, poderá ser uma solução. A Comissão solicitará o estudo desta opção à Agência do Eurocontrol.

6.3. Os controladores aéreos têm competências insubstituíveis no que respeita ao funcionamento dos sistemas e das técnicas. Actualmente, esta experiência não parece ser inteiramente valorizada. Será necessário reforçar a cooperação entre os controladores e, de forma geral, os meios humanos envolvidos na navegação aérea, a dois níveis:

- na avaliação dos novos sistemas e das novas técnicas, por exemplo no mecanismo de diagnóstico (ver supra);

- na visão global do quadro que regulamenta a navegação aérea, alargando o diálogo social europeu já existente para os outros sectores do transporte aéreo ao sector da navegação aérea.

ANEXO 2 Lista das propostas a elaborar

Primeira etapa :

- definição do espaço aéreo superior e da interface com o espaço aéreo inferior, incluindo as regras de gestão desse espaço aéreo superior; esta proposta poderá prever o reforço da gestão dos fluxos pelo CFMU [15];

[15] CFMU: Central Flow Management Unit, Organismo Central de Gestão do Fluxo do Tráfego Aéreo, no âmbito do Eurocontrol, que coordena a gestão dos fluxos de tráfego aéreo a nível pan-europeu.

- substituição da Directiva 93/65/CEE [16] por um texto sobre a regulamentação técnica, permitindo a adopção rápida, a nível comunitário, de regras e normas para a navegação aérea;

[16] Directiva 93/65/CEE do Conselho, de 19 de Julho de 1993, relativa à definição e à utilização de especificações técnicas compatíveis para a aquisição de equipamentos e de sistemas para a gestão de tráfego aéreo.

- elaboração de uma proposta destinada à harmonização dos direitos e obrigações dos prestadores de serviços de navegação aérea, incluindo, nomeadamente, as exigências essenciais a nível europeu aplicáveis aos proprietários/gestores dos sistemas de navegação aérea e aos prestadores de serviços de navegação aérea, bem como a concessão de autorizações aos prestadores de serviços. A Comissão deseja incluir neste instrumento propostas relativas às taxas de rota para ter em conta, designadamente, a noção de desempenho; seria igualmente útil prever possibilidades de avaliação para dar o contributo necessário, nomeadamente, à reflexão sobre as taxas de rota;

- adesão da Comunidade ao Eurocontrol, tendo em vista, designadamente, a entrada em vigor da Convenção revista do Eurocontrol;

- celebração de um acordo com o Eurocontrol que especifique as modalidades necessárias de cooperação leal, para criar o céu único e desenvolver uma sinergia real e eficaz com essa organização.

Segunda etapa :

(Em função do estado de adiantamento da primeira etapa)

- desenvolvimento de novos conceitos de free routing e de espaço aéreo flexível;

- harmonização do acesso à profissão de controlador aéreo;

- tratamento dos aspectos económicos suplementares (por exemplo, os serviços auxiliares, "ancillary services");

- realização de acções destinadas à adopção de uma abordagem mais europeia no que respeita às novas técnicas e tecnologias.