sobre a execução do Regulamento (UE) n.º 2016/369 do Conselho relativo à prestação de apoio de emergência na União

1) Valor acrescentado do instrumento de apoio de emergência no âmbito da União

Em conformidade com o artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento, o presente relatório tem por objetivo apresentar uma panorâmica dos principais efeitos do instrumento de apoio de emergência no âmbito da União («IAE»), desde a sua ativação, uma análise dos principais desafios encontrados e uma descrição das atividades planeadas para o futuro.

Em consequência, todas as ações financiadas ao abrigo do presente regulamento até ao momento foram exclusivamente destinadas a solucionar a situação humanitária na Grécia.

Deve ser salientado que, em 2016, a Grécia foi o único Estado-Membro a preencher as duas condições de «elegibilidade» previstas no regulamento:

Pouco depois da adoção do regulamento do Conselho, a situação na rota do Mediterrâneo Oriental mudou radicalmente. Desde a Declaração UE-Turquia, de 18 de março de 2016, as entradas irregulares na Grécia provenientes da Turquia diminuíram substancialmente, com uma chegada média de 79 pessoas por dia até 6 de março de 2017. No entanto, a introdução temporária de controlos nas fronteiras internas de alguns Estados-Membros e das fronteiras externas de alguns outros países ao longo da rota do Mediterrâneo Oriental deixou mais de 62 000 pessoas em dificuldades na Grécia, incluindo mais de 14 000 nas ilhas. Essa situação conduziu a importantes necessidades humanitárias incluindo ajuda alimentar, abrigos, cuidados de saúde, água, saneamento e higiene (WASH), produtos não alimentares (IFN) e proteção.

Além disso, a fim de maximizar a eficiência, o regulamento prevê que a concretização de operações de resposta de emergência possa ser efetuada por organizações parceiras com as quais a Comissão tenha celebrado acordos-quadro de parceria ou um acordo-quadro financeiro e administrativo. Ao mesmo tempo, dado que o apoio de emergência é concedido no território de um Estado-Membro da UE, são aplicáveis requisitos específicos. Em especial, a ajuda de emergência concedida «apoia e complementa as ações do Estado-Membro afetado», com o qual deve ser assegurada uma estreita cooperação e consulta.

Tal como solicitado pelo Conselho Europeu, o regulamento tem por base a experiência sólida que a Direção-Geral da Proteção Civil e das Operações de Ajuda Humanitária Europeias (ECHO) da Comissão adquiriu ao longo de muitos anos nos seus domínios de competência, permitindo-lhe utilizar na União os conhecimentos adquiridos com as ações que efetua em países terceiros. Além disso, o regulamento visa não só responder aos desafios humanitários excecionais resultantes da atual pressão migratória nas fronteiras externas da União, mas também fazer face a todos os tipos de catástrofes naturais ou de origem humana com um vasto impacto humanitário na UE. Por conseguinte, o regulamento também prevê que qualquer apoio de emergência financiado pela UE deve ser concedido e aplicado em conformidade com os princípios humanitários fundamentais internacionalmente aceites de humanidade, neutralidade, imparcialidade e independência.

Neste contexto, em 19 de fevereiro de 2016, o Conselho Europeu solicitou à Comissão que apresentasse propostas concretas para «que se crie agora capacidade para a UE prestar ajuda humanitária a nível interno, em colaboração com organizações como o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), a fim de apoiar os países confrontados com um elevado número de refugiados e migrantes, tirando partido da experiência do serviço de Ajuda Humanitária e de Proteção Civil da UE».

Embora a UE tenha já estabelecido instrumentos financeiros para ajudar os Estados-Membros na resposta a diferentes tipos de desafios internos e a manifestar solidariedade para com regiões atingidas por catástrofes, a escala da crise dos refugiados demonstrou que nenhum deles é inteiramente adequado para permitir dar resposta às vastas necessidades humanitárias na UE. Um aspeto sublinhado na Comunicação da Comissão sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia da Migração é a necessidade de a UE criar capacidade para prestar ajuda humanitária a nível da UE a fim de apoiar os Estados-Membros confrontados com um grande número de refugiados e migrantes. Era necessário um instrumento financeiro flexível com uma capacidade de resposta rápida baseado na solidariedade europeia e na capacidade de mobilização das competências necessárias.

Em 2015 e 2016, chegaram à União Europeia (UE), pela rota do Mediterrâneo Oriental, cerca de 1,1 milhões de pessoas que podiam necessitar de proteção internacional e migrantes em situação irregular (doravante designados «refugiados e migrantes»). No auge da crise dos refugiados no verão de 2015, 10 000 migrantes e refugiados chegavam todos os dias à Grécia. Este súbito afluxo criou uma situação de emergência humanitária na UE.

A Comissão dispõe de uma rede de peritos setoriais e de peritos em projetos no terreno em todo o mundo. Três destes peritos foram reafetados para acompanhar e coordenar as ações financiadas no terreno. A presença destes peritos é crucial para apoiar os parceiros humanitários no seu trabalho e estabelecer a ligação com as autoridades gregas. Esta ação imediata foi fundamental para a rápida implantação dos projetos financiados pela UE. Além disso, alguns dos peritos temáticos globais da Comissão (por exemplo, no domínio dos serviços de saúde, proteção e questões de género), foram igualmente enviados à Grécia, a fim de «lançar» as operações nos seus domínios de especialização.

A fim de beneficiar do apoio de emergência, os Estados-Membros afetados não necessitam de criar novas estruturas ou mecanismos institucionais. O IAE complementa a resposta humanitária através da disponibilização de recursos humanos e financeiros adicionais. As operações na Grécia demonstraram que a existência de canais de comunicação eficientes e de um mecanismo de coordenação eficaz, apoiados pelo pessoal correspondente nas autoridades nacionais responsáveis é essencial para o sucesso da operação.

A assistência é concretizada por parceiros humanitários com experiência — as agências das Nações Unidas, as organizações internacionais e as organizações não-governamentais, cujas competências, experiência profissional e boa gestão na rápida resposta às necessidades humanitárias, levaram à assinatura de acordos-quadro com a Comissão. Até à data, a Comissão atribuiu fundos da UE a catorze parceiros, todos eles já ativos na Grécia desde o início da crise dos refugiados. Estes parceiros também asseguram que a assistência é prestada no respeito pelos princípios humanitários internacionais.

O IAE assenta em procedimentos adaptados e pessoal formado para dar resposta a situações de emergência em todo o mundo. Após uma avaliação das necessidades para determinar as prioridades de financiamento, a Comissão anunciou uma primeira dotação de 83 milhões de EUR para oito organizações parceiras, em 19 de abril de 2016, ou seja, cinco semanas após a adoção do regulamento. Com efeito imediato a partir da data da assinatura dos contratos e apenas alguns dias depois de a autoridade orçamental ter concedido o financiamento inicial, eram já fornecidos no terreno alojamento, serviços de abastecimento de água, saneamento e higiene, cuidados de saúde, proteção e educação.

1)Valor acrescentado do instrumento de apoio de emergência no âmbito da União

Foram afetados 2,8 milhões de EUR à OIM para o transporte de crianças para as escolas e a distribuição de kits escolares a algumas das crianças refugiadas em idade escolar (entre 4 e 17 anos) residentes na Grécia, em consonância com a estratégia do Ministério da Educação grego com vista a permitir o acesso à educação para todos. Em paralelo, foram disponibilizados 7,7 milhões de EUR para apoiar a execução de atividades de educação não formal a mais de 9 000 crianças que residem em campos e centros urbanos, que incluem aulas de matemática básica e alfabetização, bem como aulas em grego, inglês e na língua materna das crianças refugiadas.

No âmbito do IAE, a Comissão atribuiu 33 milhões de EUR à ASB, à OXFAM, à CVI, ao ACNUR, ao RDC, ao NRC, à FICV, à STC, ao MCE, à CARE, à TDH e à UNICEF para atividades de proteção na Grécia. Deste total, 23 milhões de EUR foram afetados a atividades de proteção de menores que beneficiaram mais de 21 000 menores refugiados e migrantes que residem na Grécia. As atividades incluem a prestação de apoio psicossocial, espaços próprios para crianças, sistemas de gestão de processos, instrumentos de localização de familiares e 417 espaços de emergência para menores não acompanhados em instalações específicas, em consonância com as normas gregas em matéria de acolhimento de menores. Dois terços das crianças que residem em campos beneficiam de espaços próprios para crianças, que são espaços seguros especificamente concebidos para as crianças se reunirem, brincarem e readquirirem um sentido de normalidade, permitindo, em paralelo, a identificação de crianças em risco que exijam apoio especializado profissional por uma equipa de assistentes sociais e facilitando um contacto mais estreito com os pais. Outras atividades incluíram a proteção de mulheres, idosos e pessoas com deficiência e garantiram que os refugiados e os migrantes fossem bem informados sobre o seu estatuto e direitos.

O total da ajuda pecuniária concedida às pessoas em dificuldades na Grécia em 2016 foi de 28,7 milhões de EUR. Este montante abrange um conjunto de necessidades básicas, substituindo a distribuição de bens de primeira necessidade, com exceção da ajuda alimentar. Se existirem equipamentos de cozinha suficientes nos campos, as subvenções para fins múltiplos podem cobrir a totalidade das necessidades básicas das famílias de refugiados na Grécia, incluindo ajuda alimentar. Em fevereiro de 2017, mais de 35 000 pessoas em 55 campos do continente e ilhas, bem como em dois centros urbanos, receberam ajuda pecuniária, prestada através de cartões pré-pagos. A ajuda pecuniária confere dignidade aos refugiados e migrantes, reforçando a sua liberdade de escolha, proporcionando um benefício económico direto para as comunidades locais de acolhimento (onde os alimentos, mas também produtos não alimentares são adquiridos) e oferecendo uma solução muito mais eficaz em termos de custos.

O Governo grego atribuiu exclusivamente ao ACNUR a responsabilidade pelo desenvolvimento de infraestruturas e preparação para o inverno de 14 campos no continente. As operações de preparação para o inverno dos campos atribuídos ao ACNUR variam de um local para outro. Em alguns casos, o ACNUR instalou casas pré-fabricadas, ao passo que, noutros locais, reabilitou os edifícios existentes e melhorou as instalações.

As organizações parceiras participaram em ações que contribuíram para a preparação para o inverno e incluíram intervenções e operações de manutenção que contemplaram o abrigo, a água, o saneamento e a higiene; estas ações melhoraram significativamente a qualidade de vida e proporcionaram um refúgio seguro durante os meses de inverno. Todos os 30 campos financiados pelo IAE estão adaptados às condições invernais. As atividades desenvolvidas incluem melhor isolamento, instalação de dispositivos de aquecimento e atualizações a nível da segurança para atenuar o risco de incêndio.

A Comissão atribuiu 80 milhões de EUR ao ACNUR, OIM, CICV, FICV, ASB, RDC, N.S.T. e OXFAM para fornecer abrigos a mais de 35 000 pessoas em dificuldades na Grécia. Em coordenação com as autoridades gregas, o IAE financiou obras realizadas em 30 campos temporários e permanentes dos 49 locais identificados pelo Governo grego no continente. Em 14 de fevereiro de 2017, esses campos acolhiam 11 568 residentes e dispunham de uma capacidade total de 18 510. As atividades incluem obras de infraestruturação dos campos, o fornecimento de tendas (fase inicial), a instalação de contentores, a preparação para o inverno e renovação de edifícios existentes. A resposta incluiu também financiamento para a reparação, beneficiação ou construção de serviços de água e saneamento, de redes de aquecimento e eletricidade e de instalações.

f.Prestação de serviços de saúde

No decurso de 2016, foram afetados quase 15 milhões de EUR de apoio de emergência a fim de proporcionar cuidados de saúde primários, apoio psicossocial e encaminhamento para o hospital a mais de 38 100 pessoas repartidas por 26 campos localizados no continente e nas ilhas. Em média, foram oferecidas mensalmente mais de 10 000 consultas médicas, para além de vacinas e apoio psicossocial. Por exemplo, no que respeita aos cuidados de saúde primários, a FICV realizou 67 994 novas consultas; ASB — 15 000 consultas; e MDM — 25 966 consultas. No que se refere à vacinação, 2 763 crianças foram vacinadas pela FICV e 1 527 pelos MDM, para além da vacinação efetuada pelo Ministério da Saúde. Foram transferidos para o hospital todos os doentes que necessitavam de hospitalização.

g.Fornecimento de alimentos, produtos não alimentares e outras atividades

Foram afetados 18,6 milhões de EUR de apoio de emergência para fins de fornecimento de géneros alimentícios e de produtos não alimentares. Em 2016 e nos primeiros dois meses de 2017, o ACNUR, por si só, disponibilizou mais de 820 000 artigos de primeira necessidade (cobertores, roupas, impermeáveis, gorros, luvas, etc.). Foram ainda atribuídos 6,2 milhões de EUR a organizações parceiras para cobrir o apoio à gestão dos campos (um parceiro por campo), apoio a operações, bem como ações de coordenação.

III.Coordenação e comunicação

Uma boa cooperação a todos os níveis é o fator mais importante para a obtenção de resultados significativos. As organizações parceiras salientaram, nomeadamente, que foram alcançados bons resultados sempre que foi assegurada uma boa cooperação com as autoridades gregas, bem como com parceiros locais. Em contrapartida, quando essa cooperação não foi adequada, verificaram-se atrasos na resposta humanitária (por exemplo, em questões de alojamento, eletrificação e preparação para o inverno dos sítios, fornecimento de alimentos, questões de segurança).

A comunicação a todos os níveis é outro fator importante. Melhorar a comunicação com as comunidades locais e com os beneficiários de assistência é fundamental para a eficiência e eficácia da resposta. A comunicação externa é necessária para garantir uma visibilidade e compreensão adequadas da resposta da UE. Em 2017, a Comissão continuará a trabalhar com os parceiros humanitários para o tratamento desta questão.

1)Coordenação da resposta à crise dos refugiados e da migração ao nível da UE

É necessário implementar ações no âmbito do IAE em plena sinergia e complementaridade com outros instrumentos financeiros, nomeadamente com aqueles que oferecem diferentes formas de ajuda de emergência. Em 2015 e 2016, a UE foi, de longe, o maior doador de ajuda humanitária para a crise dos refugiados na Grécia, representando 77 % do financiamento total. A fim de maximizar o seu impacto e a fim de evitar duplicações ou lacunas, é essencial um elevado nível de coordenação no âmbito da Comissão e com outras instituições, agências e organismos da UE e com as autoridades competentes dos Estados-Membros.

2)Coordenação e cooperação com o Estado-Membro afetado

A Comissão deve manter uma estreita cooperação e consulta com o Estado-Membro afetado, nomeadamente no que diz respeito à seleção de parceiros. Além disso, dado que a ajuda de emergência é prestada em apoio e complementaridade com as ações do Estado-Membro afetado, a Comissão e os seus parceiros devem trabalhar em conformidade com o plano definido pelas autoridades gregas. Embora a UE tenha uma experiência significativa de financiamento de ajuda humanitária em países terceiros, este instrumento constituiu uma primeira oportunidade para levar a cabo ações humanitárias num Estado-Membro da UE. É igualmente necessário ter em conta o facto de as autoridades gregas nunca terem registado uma crise humanitária desta amplitude antes.

Para facilitar uma coordenação mais estruturada com o Ministério da política de migração (MoMP), a partir de maio de 2016, a Comissão tem vindo a realizar reuniões periódicas por videoconferência com a participação de representantes do Ministério e de todas as organizações parceiras. Esta prática assegura um fluxo de informação sobre as decisões das autoridades nacionais e as organizações parceiras no terreno e permite o debate das diferentes prioridades, bem como a identificação de soluções imediatas para eventuais problemas.

O planeamento prospetivo claro pelas autoridades do Estado-Membro afetado é um fator importante para a criação de uma boa coordenação, que, por sua vez, é uma condição prévia para a eficácia, eficiência e coerência da ação humanitária.

Em termos de planeamento financeiro, foram realizados grandes progressos. Em fevereiro de 2017, o governo grego e os serviços competentes da Comissão chegaram a acordo sobre um plano financeiro que abranja o acolhimento e as necessidades dos refugiados e migrantes com financiamento proveniente do orçamento nacional, o FAMI e o IAE.

Verificaram-se progressos neste domínio, continuando a coordenação com as autoridades nacionais que são, em última análise, os responsáveis pela resposta, a ser essencial para a prestação eficaz e atempada da ajuda. Tal continuará a ser uma prioridade ao longo de 2017, com especial destaque para um melhor planeamento e tomada de decisões operacionais.

3)Coordenação entre organizações parceiras

Em 2016, 14 organizações parceiras assinaram contratos com a Comissão para a execução de ações financiadas ao abrigo do Regulamento na Grécia. Estas organizações, por sua vez, trabalham com vários parceiros de execução. Uma vez que os beneficiários se encontram dispersos por todo o país, em alojamento arrendado e campos formais e informais no continente e nas ilhas, é essencial uma coordenação eficaz.

Foi criada uma série de grupos de trabalho temáticos tanto a nível local como nacional e a informação foi centralizada através de ferramentas informáticas. A Comissão e as autoridades gregas participam nesses grupos de trabalho, o que facilita a troca de informações e a coordenação, e apoia ativamente as autoridades na coordenação da resposta humanitária.

Assegurar uma coordenação eficaz entre todos os intervenientes humanitários, mantendo os mais elevados padrões em matéria de resposta, será uma prioridade fundamental para 2017.

4)Comunicação relativa a ações de apoio de emergência na Grécia