[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 24.6.2008

COM(2008) 387 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Finanças públicas na UEM – 2008 PAPEL DA QUALIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO QUADRO DA GOVERNAÇÃO DA UE {SEC(2008) 2092}

I. INTRODUÇÃO

Num contexto de condições económicas favoráveis e na sequência dos esforços de consolidação e de reforma, as finanças públicas registaram francas melhorias na UE e na área do euro. Embora persistam diferenças consideráveis entre os países, em 2007 o défice das administrações públicas na área do euro e na UE no seu conjunto atingiu o nível mais baixo registado desde o início dos anos setenta, 0,6% e 0,9% do PIB respectivamente. Reflectindo uma melhoria dos saldos orçamentais, o saldo da dívida manteve-se numa clara trajectória descendente, tendo, no conjunto da UE, descido abaixo do valor de referência de 60% do PIB, enquanto na área do euro se está a aproximar deste valor.

Apesar dos progressos realizados, os Estados-Membros da UE continuam a defrontar-se com alguns desafios importantes que deixam pouca margem para abrandar a vigilância em termos de política orçamental. Em primeiro lugar, o crescimento do PIB potencial ainda é limitado em muitos Estados-Membros, reflectindo uma incorrecta utilização dos recursos, nomeadamente no sector público. Ao mesmo tempo, a actual conjuntura económica, caracterizada por fortes pressões inflacionistas, reduz a margem de manobra para a execução das políticas. Em segundo lugar, o envelhecimento da população influenciará a sustentabilidade das finanças públicas, a menos que se prossiga o processo de consolidação, acompanhado de reformas estruturais que permitam reduzir o seu custo orçamental. Por último, a crescente exposição à concorrência mundial exerce pressões sobre os governos da UE no sentido de baixar a elevada carga fiscal administrativa e regulamentar na Europa e melhorar a oferta de serviços e de bens públicos, a fim de corresponder às iminentes expectativas de boa gestão.

Para fazer face a estes desafios, é necessário definir uma abordagem global em matéria de política orçamental, que aumente a qualidade das finanças públicas e promova o crescimento económico a longo prazo. Há, pois, que empreender uma acção política que favoreça o crescimento e promova a competitividade com recurso a medidas que permitam aumentar a eficiência dos regimes de despesas e de receitas. Ao abrir espaço orçamental, essa ampla abordagem contribuiria directamente para prosseguir a consolidação orçamental e garantir a sustentabilidade da dívida. Simultaneamente, estas medidas podem ter um impacto indirecto nos saldos orçamentais graças aos seus efeitos no crescimento económico e no emprego.

Do ponto de vista da supervisão económica da UE, uma maior ênfase na qualidade das finanças públicas abre perspectivas para uma melhor correlação entre os vários instrumentos de governação económica, nomeadamente o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e a Estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego. Esta abordagem corresponderia a uma exigência expressa pela primeira vez no relatório do Conselho de Março de 2005 sobre a reforma do PEC e às subjacentes conclusões do Conselho Europeu e do Conselho ECOFIN relativas aos aspectos específicos da qualidade das finanças públicas. Recentemente, a comunicação EMU@10 da Comissão: sucessos e desafios após 10 anos de União Económica e Monetária [1] apelava a uma abordagem mais aprofundada e mais ampla da supervisão económica e orçamental, com especial destaque para a qualidade das finanças públicas e as suas ligações ao crescimento, enquanto elemento-chave, designadamente para o bom funcionamento da UEM. A presente comunicação examina as áreas das finanças públicas em que uma melhoria da qualidade permitiria optimizar as sinergias potenciais entre os principais instrumentos de coordenação da política económica na UE.

II. Aplicação actual da supervisão orçamental

Após quase uma década de experiência com o quadro orçamental da UE, incluindo os recentes episódios da consolidação orçamental, podem ser retiradas algumas lições, que se afiguram especialmente úteis dado o elevado grau de incerteza que pesa actualmente sobre as perspectivas económicas.

II.1 Lições a retirar da experiência adquirida

A experiência adquirida desde a reforma do Pacto em 2005 é globalmente positiva.

A vertente correctiva do PEC , que diz respeito à correcção dos défices excessivos, teve um bom desempenho, não obstante algumas preocupações de que a reforma do Pacto de 2005 pudesse conduzir a um afrouxamento das regras. As superações do limite de 3% do PIB em determinados países continuaram a dar origem ao procedimento relativo aos défices excessivos. Assim, na Primavera de 2006, nada menos que doze Estados-Membros eram objecto do procedimento relativo aos défices excessivos. As recomendações e decisões do Conselho dirigidas aos países com défice excessivo convidavam, regra geral, estes países a proceder a correcções orçamentais ambiciosas, de envergadura igual ou mesmo superior às do antigo Pacto. O período de ajustamento foi prorrogado nos casos necessários, que foram, contudo, esporádicos. Volvidos dois anos e meio, o número de Estados-Membros que são objecto de um procedimento relativo aos défices excessivos é próximo de zero, uma vez que as melhorias orçamentais introduzidas estiveram, de um modo geral, em conformidade ou excederam mesmo as recomendações do Conselho, reflectindo não só condições económicas favoráveis em 2006 e 2007, como também os importantes esforços de consolidação desenvolvidos.

A execução da vertente preventiva do PEC , que impõe aos Estados-Membros o ajustamento dos seus orçamentos até obterem situações orçamentais sustentáveis, melhorou. Esta vertente articula-se em torno de programas orçamentais de médio prazo elaborados pelos Estados-Membros no quadro das actualizações anuais dos programas de estabilidade e de convergência (PEC), que são os principais elementos da aplicação do quadro de supervisão orçamental da UE. A vertente preventiva do PEC contribuiu para alcançar em 2007 os melhores resultados orçamentais desde há décadas, com muitos Estados-Membros perto do equilíbrio ou com excedentes orçamentais. Contudo, num número reduzido de países, registaram-se poucos progressos na via dos objectivos orçamentais de médio prazo. De modo geral, há que assinalar um certo número de aspectos no que respeita à experiência adquirida com a vertente preventiva. [2]

- Com o passar do tempo, muitos Estados-Membros não executaram integralmente as suas estratégias orçamentais de médio prazo. A maioria dos programas orçamentais previa restrições mais ou menos ambiciosas das despesas públicas, associadas a uma redução da carga fiscal, mas dois terços das melhorias do saldo orçamental previstas não foram alcançados e três quartos dos objectivos em matéria de despesas públicas não foram cumpridos. Além disso, as correcções orçamentais foram frequentemente adiadas, transformando os objectivos orçamentais de médio prazo em objectivos móveis, em vez de susterem a política orçamental.

- Não obstante, surgiram certos factores que favorecem uma melhor conformidade com os planos de médio prazo e situações orçamentais mais sólidas. A análise da Comissão mostra que os países com uma governação orçamental robusta, nomeadamente regras orçamentais nacionais e quadros orçamentais de médio prazo sólidos, obtêm melhores resultados orçamentais e respeitam melhor os seus programas orçamentais. A importância da governação orçamental foi explicitamente reconhecida no PEC revisto e em posteriores conclusões do Conselho. Por outro lado, os ajustamentos orçamentais que colocam a tónica nas reduções das despesas, com excepção das de investimento, têm mais hipóteses de serem duradouros do que os que apostam nos aumentos das receitas.

- No respeitante às reformas estruturais, ainda se considera, de modo geral, que estas podem colidir com a consolidação orçamental, mas este preconceito não é justificado. Os resultados, nomeadamente os recentes progressos realizados no âmbito da Estratégia para o crescimento e o emprego, indicam que as reformas estruturais podem contribuir para o sucesso das consolidações orçamentais a médio prazo e conduzir, por conseguinte, a uma correcção orçamental duradoura. Além disso, na medida em que as reformas estruturais, benéficas para a sustentabilidade a longo prazo, implicam custos orçamentais a curto prazo, o PEC revisto permite ter em conta este aspecto ao avaliar os progressos na via dos objectivos orçamentais de médio prazo (OMP).

II.2 Riscos associados às perspectivas a curto prazo

Num contexto de deterioração das perspectivas económicas a curto prazo para a área do euro e a UE, foram detectados certos riscos na avaliação das finanças públicas de 2007 e das suas perspectivas para 2008-2009. Embora a maioria dos observadores reconheça que as economias europeias estão relativamente bem posicionadas para suportar as consequências da crise no sector do crédito e o aumento dos preços dos produtos de base, muitos são os que consideram que a área do euro e a UE no seu conjunto não ficarão imunes à recessão económica nos EUA e ao clima inflacionista. Este ponto de vista é corroborado pelas previsões dos serviços da Comissão estabelecidas na Primavera de 2008, que revêem em baixa as previsões de crescimento económico da UE para 2008 e 2009, de 2,0% e 1,8% respectivamente. Por conseguinte, há que ser vigilante nos dois domínios das finanças públicas da UE:

- A utilização dos resultados excepcionais a nível das receitas para aumentar as despesas públicas ou reduzir as taxas de tributação pode constituir uma limitação importante nos próximos anos. Embora os principais factores do dinamismo fiscal registado em 2006 e 2007 não tenham ainda sido determinados, a experiência indica que uma parte significativa dessas receitas pode ser efémera. Em especial, o ciclo favorável dos preços dos activos e o incremento dos lucros das empresas, que estiveram na origem das receitas suplementares registadas nos últimos dois anos, terminou ou está em vias de terminar. À medida que o crescimento abrande uma inversão da componente fiscal do PIB afectaria a situação orçamental dos Estados-Membros, que utilizaram receitas suplementares para corrigir as derrapagens a nível das despesas e apostam na prossecução do seu crescimento. Além disso, reduziria a sua capacidade para deixar actuar os estabilizadores automáticos. As recentes ultrapassagens das despesas foram contrárias à política preconizada nos pareceres do Conselho de 2006 sobre os PEC actualizados e aos compromissos assumidos na Primavera de 2007 pelos países da área do euro no sentido de « executar os seus orçamentos de 2007 como planeado, evitando derrapagens das despesas e utilizando receitas suplementares imprevistas para reduzir o défice e a dívida »[3].

- Por outro lado, as perspectivas de crescimento a médio prazo poderão ter sido sobrestimadas, uma vez que a UE parece ter atingido o ponto mais alto de um ciclo económico. As estimativas do hiato do produto para 2007 indicam que o crescimento na área do euro e na UE no seu conjunto só foi ligeiramente superior ao potencial. Contudo, esta situação contrasta com muitos outros indicadores conjunturais, como a taxa de utilização das capacidades na indústria, segundo os quais a actividade na UE terá sido claramente superior ao potencial (ou seja, numa fase de conjuntura económica favorável). No final da década de noventa, observou-se uma situação semelhante, não tendo, na altura, os responsáveis pela política orçamental tomado consciência da fase excepcionalmente favorável do ciclo.

De modo geral, as deficiências que persistem na execução dos programas orçamentais de médio prazo e os riscos que pesam sobre as finanças públicas exigem a continuação dos esforços, com vista a intensificar a aplicação do quadro de supervisão orçamental da UE, nomeadamente aumentando a vigilância em matéria de qualidade das finanças públicas.

III. Qualidade das finanças públicas como instrumento para melhorar a supervisão económica e orçamental

A experiência adquirida e os riscos económicos actuais apelam a que se preste maior atenção à qualidade das finanças públicas no âmbito da supervisão económica orçamental. A qualidade das finanças públicas pode ser encarada de vários ângulos. Ultrapassa o quadro de redução do défice e da dívida, que continua a ser a sua principal preocupação, para abranger igualmente todas as disposições e instituições orçamentais que contribuem para uma afectação eficiente dos recursos e favorecem a realização dos objectivos macroeconómicos, designadamente do crescimento económico a longo prazo, e deve facilitar a concretização de outros objectivos tais como a equidade e a coesão social. Estes aspectos da qualidade das finanças públicas abrangem a composição e a eficiência das despesas públicas, a estrutura e eficiência dos sistemas de receitas, a gestão orçamental, a dimensão das administrações públicas e as políticas em matéria de finanças públicas que influenciam o funcionamento dos mercados e o ambiente empresarial global.

A melhor qualidade das finanças públicas pode permitir enfrentar os desafios que se colocam à UE no domínio da política orçamental através de dois canais que se reforçam mutuamente: i) directamente, graças ao aumento da eficiência das despesas e das receitas, ou seja, através da melhor utilização dos recursos públicos; e ii) indirectamente, através da redução dos custos sociais e das distorções, promovendo as perspectivas económicas a longo prazo e reforçando a capacidade de adaptação aos choques. Os principais canais de transmissão dos vários aspectos da qualidade das finanças públicas, assim com as orientações políticas gerais para a UE, são a seguir resumidos. [4]

- No quadro de uma determinada dotação, as finanças públicas podem contribuir para o crescimento económico e a sustentabilidade através da composição, eficiência e eficácia das despesas públicas . A investigação teórica e empírica indica que é possível favorecer o crescimento, orientando as despesas públicas para o investimento, e sublinha igualmente o facto de a consolidação orçamental baseada nas reduções dos investimentos, tal como observado em certos períodos em determinados Estados-Membros, poder colocar problemas a longo prazo. O impacto no crescimento é amplamente determinado pelo investimento público em capital humano (graças às despesas nos domínios da educação e da saúde), no progresso técnico (despesas em I&D) e nas infra-estruturas públicas. Trata-se de domínios essenciais das políticas regionais e de coesão da UE. Contudo, os factos revelam igualmente que a ligação entre o volume das despesas nestes domínios e o crescimento económico não é automática, dependendo largamente da capacidade de alcançar os resultados previstos (por exemplo, melhores resultados no sector educativo, maior investimento privado em I&D) e de superar as deficiências existentes no mercado sem criar novas distorções. Neste contexto, o respeito das regras relativas aos auxílios estatais pode ser determinante. Actualmente, as estimativas empíricas sobre a eficiência das despesas públicas nos sectores do ensino e da saúde revelam grandes disparidades entre os Estados-Membros, com uma ampla margem de manobra para realizar economias na utilização dos recursos públicos ou melhorar os resultados. A primeira opção permitiria a criação da ansiada margem orçamental indispensável para fazer face a outras necessidades, como, por exemplo, o envelhecimento da população, ou para a concessão de reduções fiscais. A segunda opção poderia contribuir para o crescimento através de uma maior produtividade do trabalho.

- A estrutura e eficiência dos sistemas de receitas podem igualmente ser um factor determinante para o crescimento a longo prazo, nomeadamente atendendo a que a crescente concorrência na área das bases tributáveis e factores de produção, cada vez mais móveis, exerce novas pressões sobre as políticas públicas. A estrutura fiscal afecta o potencial de crescimento através dos seus impactos na oferta e procura de mão-de-obra, nos incentivos ao investimento, na assunção de riscos e na formação de capital humano. Embora seja, sem dúvida, desejável, a redução das distorções através de uma diminuição da carga fiscal global deveria estar em sintonia com a reforma das despesas. Assim, uma outra opção política importante consistiria em adaptar as estruturas fiscais de forma neutra para as receitas. Por exemplo, o facto de reduzir a carga fiscal sobre o trabalho através da passagem para uma base tributável mais ampla, como o IVA, poderia promover o emprego e o crescimento. Nas simulações realizadas pelos serviços da Comissão para a área do euro, a transferência fiscal de 1% do PIB da tributação do trabalho para a tributação do consumo aumentaria o PIB em termos reais em cerca de 0,2% e o emprego em cerca de 0,25% a longo prazo. Os impactos dependem fortemente de factores institucionais e estruturais, como a indexação das transferências e a adaptação dos salários. Para além de alargar a base tributável e reduzir a taxa de imposto, a reforma fiscal destinada a promover a eficiência deveria simplificar e tornar mais transparentes os sistemas fiscais e estabelecer uma melhor correlação com os sistemas de prestações. A transferência da carga fiscal do trabalho para o consumo aumenta, em princípio, a diferença de rendimentos entre os trabalhadores e a população inactiva. Estas consequências em termos de redistribuição e equidade devem ser devidamente tidas em conta.

- Uma boa governação orçamental pode reforçar todas as vertentes das finanças públicas. Para além do já destacado papel, desempenhado pelas regras orçamentais nacionais e os quadros orçamentais de médio prazo na melhoria dos resultados orçamentais, a governação orçamental pode igualmente contribuir para promover a eficiência das despesas, assim como uma melhor orientação das despesas públicas, e para apoiar as reformas das finanças públicas. Reflectindo estas oportunidades, a maioria dos Estados-Membros já começou a recolher mais informações sobre a execução das despesas públicas com o objectivo de basear menos a gestão dos recursos públicos nas receitas e orientar-se mais para os resultados. A aplicação prática é, no entanto, muito complexa e os progressos realizados são muito díspares consoante os países. Por outro lado, é possível melhorar substancialmente a execução das políticas dos Estados-Membros, atendendo a que se verificam desvios frequentes em relação ao PEC. A criação de quadros orçamentais mais sólidos a médio prazo permite superar algumas considerações de economia política na elaboração e execução da política orçamental. Tal poderia contribuir para alargar o âmbito das discussões sobre as despesas gerais a outros aspectos tais como a repartição das despesas, incluindo rubricas que favoreçam o crescimento, bem como a estrutura e eficiência dos sistemas de receitas. Por conseguinte, uma boa governação orçamental não só permitiria manter sob controlo a dimensão global do défice das administrações públicas, como apoiaria uma vasta agenda de reformas noutros aspectos da qualidade das finanças públicas, que têm uma incidência em termos de eficiência e de dimensão do sector das administrações públicas.

- A dimensão das administrações públicas tende a influenciar o crescimento económico, na medida em que está estreitamente ligada a outros aspectos da qualidade das finanças públicas. Quando as finanças públicas são sólidas, é possível manter sectores públicos relativamente amplos e um crescimento económico satisfatório. Contudo, um vasto conjunto de estudos práticos, incluindo algumas análises preliminares dos serviços da Comissão, demonstram que os sectores públicos podem representar um peso para a economia se forem caracterizados por elevados encargos fiscais, um consumo público considerável, assim como despesas públicas e administrações ineficientes. Os problemas são agravados por dívidas e défices públicos elevados.

- Através das rubricas orçamentais e não orçamentais, as finanças públicas podem também influenciar o funcionamento dos mercados e o ambiente empresarial . Para além das funções descritas acima assumidas por sistemas eficientes de despesas e receitas públicas, as finanças públicas podem igualmente desempenhar um papel particular através do seu impacto na formação dos salários (por exemplo no sector público), na participação do mercado de trabalho e na mobilidade (sistemas de prestações), e, de um modo geral, no ambiente empresarial (por exemplo, através de um sistema judicial e de infra-estruturas públicas eficientes). Contudo, as finanças públicas são apenas um dos elementos que contribuem para garantir o bom funcionamento dos mercados de trabalho, dos produtos e dos serviços e devem ser acompanhadas de um quadro regulamentar e jurídico eficiente. A análise preliminar dos serviços da Comissão considera que a produtividade total dos factores e a contribuição da mão-de-obra especializada para o crescimento do PIB são os principais beneficiários nas economias com menos encargos regulamentares. Por seu turno, estes dois aspectos do crescimento desempenharam um papel proeminente no crescimento da UE nas duas últimas décadas, contribuindo, assim, para a sustentabilidade das finanças públicas.

A conjunção de todos os elementos determinantes para a qualidade das finanças públicas permitiria desenvolver potenciais sinergias entre os principais instrumentos de coordenação da política económica da UE, nomeadamente o PEC e a Estratégia para o crescimento e o emprego. De forma explícita ou implícita, a qualidade das finanças públicas desempenha um papel importante na aplicação de ambos os mecanismos. No que respeita ao primeiro, o Pacto revisto sublinha que os programas de estabilidade e de convergência devem conceder especial atenção à qualidade das finanças públicas, sendo a falta de progressos neste domínio encarada como uma deficiência na aplicação da vertente preventiva. Em relação à Estratégia para o crescimento e o emprego, a qualidade das finanças públicas é explicitamente objecto de uma das orientações integradas que os Estados-Membros devem seguir nos seus programas de reforma. No entanto, até ao presente, não foi realizada uma análise aprofundada dos progressos obtidos neste domínio[5]. Assim, uma atenção mais sistemática e generalizada à qualidade das finanças públicas poderia promover a realização dos objectivos do PEC e da Estratégia de Lisboa: sustentabilidade das finanças públicas e crescimento económico.

IV. Maior atenção à qualidade das finanças públicas no quadro da governação orçamental da UE

Tendo em conta a necessidade de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas, a promoção do crescimento económico a longo prazo e o bom funcionamento de UEM, podem ser identificados quatro domínios de acção para melhorar a tomada em consideração da qualidade das finanças públicas no quadro da supervisão orçamental da UE e, por conseguinte, reforçar a ligação com a Estratégia para o crescimento e o emprego. Estes domínios baseiam-se nos princípios gerais estabelecidos na comunicação «EMU@10» de Maio de 2008.

IV.1 Avaliar a qualidade das finanças públicas: informações mais sistemáticas dos Estados-Membros e definição de um conjunto de indicadores

Por analogia com a componente «tradicional» do PEC, a análise da qualidade das finanças públicas dos Estados-Membros exige um conjunto sólido e fiável de informações e indicadores. Nas suas actualizações anuais dos programas de estabilidade e de convergência, os Estados-Membros devem apresentar não só a trajectória prevista das principais variáveis da política orçamental, mas também informações sobre vários elementos relativos à qualidade das finanças públicas, nomeadamente as reformas fiscais, as iniciativas de optimização e as alterações na política orçamental nacional. No entanto, uma apreciação das actuais práticas de comunicação de informações, com base nos PEC de 2006/2007 e 2007/008, revela a existência de grandes diferenças entre os Estados-Membros e disparidades importantes em relação às disposições formais[6] que estabelecem os requisitos de notificação. Esta situação complicou igualmente a recolha e o processamento de dados comparáveis sobre a qualidade das finanças públicas nos Estados-Membros.

Os seguintes elementos facilitariam a avaliação da qualidade das finanças públicas:

- apresentação de informações mais sistemáticas e generalizadas, no contexto dos PEC, sobre questões relacionadas com a qualidade das finanças públicas e comunicação de informações regulares sobre as reformas estruturais, com especial referência para a reestruturação das despesas públicas e as reformas fiscais;

- definição de um conjunto de indicadores, no contexto do programa de trabalho conjunto da Comissão e do Comité de Política Económica, abrangendo os diferentes aspectos da qualidade das finanças públicas nos Estados-Membros e desenvolvimento de uma abordagem sistemática, com vista a avaliar a eficiência das categorias específicas de despesas públicas e obter um melhor conhecimento das determinantes da eficiência.

IV.2 Maior atenção à eficiência e eficácia das despesas públicas

A importância da eficiência e da eficácia das despesas públicas está ligada à ideia de que a qualidade das finanças públicas pode contribuir simultaneamente para a sustentabilidade das finanças públicas e o crescimento económico. Os elementos empíricos confirmam este ponto de vista, mostrando que, embora a relação entre o volume das despesas públicas e o crescimento não seja directa, se pode estabelecer uma ligação entre as despesas públicas (nomeadamente nos domínios da educação e da saúde) e o desempenho económico. A criação ou melhoria de mecanismos institucionais destinados a reforçar as ligações entre as prioridades políticas e a afectação dos recursos e entre os recursos e os resultados revelam-se como uma forma promissora de aumentar a eficiência e a eficácia das despesas.

A realização de análises orçamentais periódicas, incluindo análises de eficiência, afigura-se fundamental na definição de prioridades em termos de despesas. Mais geralmente, é importante que os Estados-Membros deixem de recorrer a procedimentos baseados exclusivamente nas receitas e passem a utilizar procedimentos que tenham em conta dados de desempenho.

IV.3 Sistemas de receitas públicas mais eficientes

As receitas públicas são mais do que a mera contrapartida orçamental das despesas, uma vez que a sua estrutura e volume influenciam a eficiência da economia, a distribuição de rendimentos e o crescimento económico. Uma análise da actual estrutura dos sistemas de receitas e dos principais desafios levantados pela concepção de sistemas fiscais, em especial no respeitante à elevada carga fiscal sobre o trabalho e às consequências de uma maior integração económica, demonstram que é possível transferir a carga fiscal sobre o trabalho para outras bases tributáveis, mas estas devem ser amplas e estáveis.

Em particular, uma avaliação da possibilidade de transferir a carga fiscal do trabalho para o consumo leva às seguintes conclusões: (i) a transferência da tributação do trabalho para o consumo pode produzir efeitos positivos, mas limitados, no emprego e no crescimento. Estes efeitos devem-se sobretudo ao alargamento da base tributável, que permite reduzir as taxas de imposto e, por conseguinte, as distorções; (ii) o alcance dos efeitos positivos depende amplamente do ajustamento dos níveis de prestações; (iii) uma abordagem coordenada na área do euro provocaria um impacto positivo maior no emprego e no crescimento do que as medidas de transferência da tributação, adoptadas unilateralmente por um país da área do euro, independentemente de se tratar de um pequeno ou grande país; (iv) importa atender aos potenciais impactos negativos sobre a equidade e distribuição entre as gerações; (v) ao transferir a carga fiscal do trabalho para o consumo, há que ter em atenção o seu calendário e o impacto inflacionista potencial, nomeadamente em função da fase em que se encontra o ciclo económico.

Em suma, há que continuar a programar reformas fiscais que promovam o crescimento e reduzam as distorções, ao mesmo tempo que contribuam para a resolução dos problemas de distribuição. Este objectivo poderia ser alcançado através de regras simples e amplas bases tributáveis, evitando lacunas, despesas fiscais ineficientes, regimes fiscais especiais e isenções inúteis. A diminuição da elevada carga fiscal sobre o trabalho, através da sua transferência para outras bases tributáveis, nomeadamente o consumo, pode constituir um elemento desta estratégia, embora se trate de um instrumento limitado para os Governos, que devem reagir às perturbações que afectam o país a curto prazo ou melhorar as condições estruturais a longo prazo para aumentar o crescimento e o emprego na Europa. Uma estratégia global destinada a revitalizar as economias europeias, incluindo através da modernização dos modelos sociais, deve assentar numa abordagem global, que recorra a um vasto leque de instrumentos políticos, e na aplicação rigorosa das reformas estruturais de acordo com a Estratégia para o crescimento e o emprego.

IV.4 Análise periódica da qualidade das finanças públicas

A atenção prestada à qualidade das finanças públicas no quadro da supervisão orçamental da UE, assim como a sua importância para a Estratégia para o crescimento e o emprego, poderiam ser reforçadas através de uma análise periódica da qualidade das finanças públicas dos Estados-Membros. Esta análise basear-se-ia nas informações facultadas nos programas de estabilidade e de convergência, assim como nos dados fornecidos pelos indicadores da qualidade das finanças públicas. Além disso, a análise poderia incluir análises específicas relativas aos vários países, nomeadamente sobre temas definidos. A análise poderia ser realizada conjuntamente pelo Comité de Política Económica e pela Comissão, com base num método de colaboração testado.

* * *

A presente comunicação baseia-se na reforma de 2005 do Pacto de Estabilidade e Crescimento para apresentar vias que permitem reforçar a atenção prestada à qualidade das finanças públicas na supervisão das políticas orçamentais nacionais. Essas vias prendem-se com a forma como os Governos formulam, executam e avaliam as suas estratégias orçamentais de médio prazo e com a forma como a vertente preventiva do PEC pode ser mais eficaz no apoio à realização de políticas orçamentais sustentáveis, contribuindo simultaneamente para promover o crescimento e o emprego, bem como para melhorar o funcionamento da UEM. A realização de progressos nessas áreas, em conjunto com os Estados-Membros e de acordo com as presentes orientações, deve permitir melhorar a eficácia da coordenação da política económica da UE, contribuindo para desenvolver as sinergias potenciais dos seus principais instrumentos.

[1] COM(2008) 238 final de 7.5.2008.

[2] Os trabalhos analíticos subjacentes a estas conclusões foram apresentados nos relatórios de 2006 e 2007 da Comissão Europeia sobre as finanças públicas na UEM.

[3] Debate de Orientação do Eurogrupo sobre políticas orçamentais (Primavera): Orientações sobre as políticas orçamentais dos Estados-Membros da zona do euro, 20 de Abril de 2007.

[4] Para uma análise mais pormenorizada consultar o Relatório sobre as finanças públicas na UEM - 2008.

[5] Orientação integrada n.º 3 da Estratégia de Lisboa: «A fim de promover uma afectação eficaz dos recursos virada para o crescimento e o emprego, os Estados-Membros, sem prejuízo das orientações referentes à estabilidade e sustentabilidade económicas, devem reorientar a composição das despesas públicas para categorias que favoreçam o crescimento, de acordo com a Estratégia de Lisboa, adaptar as estruturas fiscais a fim de reforçar o potencial de crescimento e assegurar a existência de mecanismos de avaliação da relação entre as despesas públicas e a consecução dos objectivos das políticas, garantindo a coerência global dos pacotes de reformas.»

[6] O código de conduta, cuja designação completa é «Especificações sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», foi aprovado pelo Conselho em Setembro de 2005.