COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU O Programa-Quadro e o Espaço Europeu da Investigação: aplicação do artigo 169º do Tratado e ligação em rede dos programas nacionais

1. INTRODUÇÃO

Na Europa, mais de 80% dos esforços públicos de investigação são efectuados a nível nacional, nomeadamente no âmbito de programas nacionais ou regionais de investigação.

O Programa-Quadro de Investigação da União, bem como outras iniciativas e estruturas de apoio à colaboração entre equipas nacionais, designadamente os programas EUREKA e CUSTAR ou a Fundação Europeia da Ciência, contribuem para a dimensão europeia de uma parte significativa da investigação efectuada na Europa ao nível da execução de projectos.

As relações existentes entre os programas nacionais de investigação e os programas comunitários encontram-se, contudo, pouco desenvolvidas.

A combinação destes programas e o reforço da coerência da sua execução apresentariam efeitos positivos consideráveis, quer em termos de impacto, quer de resultados dos esforços de investigação empreendidos na Europa, designadamente devido à:

- extensão dos meios financeiros e dos recursos humanos mobilizados,

- diversidade e complementaridade dos aspectos tratados pelos programas nacionais,

- rapidez dos resultados esperados da combinação de iniciativas existentes.

Uma melhor coordenação desses instrumentos permitiria ainda melhorar a repartição global dos recursos afectos à investigação na Europa tornando simultaneamente mais fácil a emergência de uma política de investigação europeia nos domínios de interesse comum, em particular no que se refere a temas prioritários em termos económicos ou sociais.

O projecto de Espaço Europeu da Investigação, aprovado pelo Conselho Europeu de Lisboa em Março de 2000 e fortemente apoiado pelos Conselhos Europeus que entretanto vieram a ter lugar, tem por objectivo a liberalização dos esforços de investigação na Europa.

Traduz-se por conseguinte num reforço, nomeadamente da coerência e da coordenação das actividades nacionais de investigação.

Claramente elaborado com o objectivo de apoiar a realização do Espaço Europeu da Investigação, o Programa-Quadro comunitário de investigação 2002-2006 proposto pela Comissão [1] prevê, por conseguinte, o recurso a novos instrumentos destinados a exercer um efeito estruturante sobre as actividades de investigação desenvolvidas na Europa: redes de excelência, projectos integrados e participação da Comunidade nos programas nacionais de investigação executados conjuntamente, nos termos do artigo 169º do Tratado.

[1] COM (2001) 94

Este programa compreende, para além disso, medidas de apoio à coordenação das actividades e políticas nacionais de investigação, em especial, a ligação em rede dos programas nacionais de investigação.

O objectivo da presente Comunicação, a qual vem completar as propostas de Programa-Quadro e de programas específicos em relação a esta questão, consiste em lançar o debate sobre as sugestões relacionadas com as condições de utilização do artigo 169º do Tratado para efeitos de execução do Programa-Quadro, no contexto geral da ligação em rede dos programas nacionais de investigação.

2. LIGAÇÃO EM REDE DOS PROGRAMAS NACIONAIS

Em aplicação do método aberto de coordenação, o Conselho Europeu de Lisboa convidou o Conselho, a Comissão e os Estados-Membros a "desenvolver os mecanismos adequados para a ligação em rede dos programas de investigação nacionais e comuns numa base de voluntariado em torno de objectivos livremente escolhidos".

Os esforços envidados nesse sentido ao nível de um grupo de representantes de alto nível dos Estados-Membros permitiram traçar um primeiro quadro da situação e identificar as necessidades.

Deste esforço retiram-se três grandes ensinamentos:

- A grande variedade de situações e de necessidades, reflexo da diversidade das formas de intervenção a nível nacional e regional, e as grandes diferenças entre domínios,

- A necessidade, designadamente em face do atrás exposto, de criar mecanismos tão flexíveis quanto possível,

- O grande efeito de incentivo das acções de apoio neste domínio a nível comunitário.

Este o objectivo da proposta do programa específico "Integrar e Reforçar o Espaço Europeu da Investigação" [2], inserido no Programa-Quadro 2002-2006, ao prever um duplo mecanismo no âmbito da acção "Coordenação das actividades de investigação":

[2] COM (2001) ...

- Promoção de iniciativas tendentes a assegurar a ligação em rede de actividades nacionais ou regionais, mediante concessão de apoios à coordenação de actividades desenvolvidas de forma independente ou à preparação ou gestão de acções conjuntas. Estas iniciativas seriam apresentadas na sequência de convites para apresentação de propostas abertos em permanência à participação de todas as entidades envolvidas em programas públicos de investigação submetidos a avaliações regulares,

- Desenvolvimento de um sistema de informação integrado sobre as actividades e programas nacionais e regionais de investigação destinado aos decisores políticos, responsáveis pela investigação e investigadores.

A ideia subjacente consiste em garantir um apoio simples e aberto às iniciativas verdadeiramente capazes de melhorar a coordenação das actividades de investigação desenvolvidas em diferentes enquadramentos na Europa.

Existe um largo espectro de meios a utilizar para o efeito: intercâmbio de informações, abertura mútua dos programas, diversos tipos de acções conjuntas como, por exemplo, a organização conjunta de convites para apresentação de propostas e de avaliações ou de iniciativas em matéria de formação ou de divulgação dos resultados.

O apoio comunitário seria concedido com base na apreciação da extensão dos recursos mobilizados e dos efeitos esperados. Este apoio incidiria por conseguinte, exclusivamente, na coordenação e nos aspectos directamente relacionados com essa mesma coordenação.

Essas medidas de apoio à coordenação seriam executadas no conjunto das áreas científicas e tecnológicas, incluindo nos diferentes domínios temáticos prioritários, bem como no âmbito da acção "Antecipação das necessidades científicas e tecnológicas da União".

Dentro da mesma ordem de ideias, a proposta de programa específico "Estruturação do Espaço Europeu da Investigação" [3] prevê acções de coordenação e de apoio específico (incluindo o co-financiamento) a iniciativas de promoção e de reforço da cooperação e das sinergias entre programas nacionais e regionais no domínio dos recursos humanos e da mobilidade.

[3] COM (2001) ...

Estas iniciativas destinar-se-ão a permitir, nomeadamente, a participação de investigadores de outros Estados-Membros ou de países associados ao Programa-Quadro nos programas nacionais ou regionais cujos objectivos correspondam aos da acção "Recursos humanos e mobilidade", bem como a assegurar o necessário apoio logístico (especialmente no domínio jurídico e administrativo).

3. RECURSO AO ARTIGO 169º DO TRATADO

3.1. Princípios

A forma mais eficaz de ligação em rede consiste na execução conjunta de programas completos ou de partes substanciais de programas.

Para além das matérias relacionadas com a coordenação, a proposta de Programa-Quadro 2002-2006 prevê um apoio à execução conjunta que será assegurado através do recurso ao artigo 169º do Tratado.

Nos termos do artigo 169º do Tratado, para execução do Programa-Quadro, a Comunidade pode prever "a participação em programas de investigação e de desenvolvimento empreendidos por vários Estados-Membros".

Nas propostas de Programa-Quadro e de programa específico "Integrar e Reforçar o Espaço Europeu da Investigação", este tipo de participação da Comunidade é apresentado como um dos três novos instrumentos de execução e assume a forma de uma participação nos programas implementados conjuntamente.

Por definição, este instrumento é de natureza diferente dos dois primeiros. O recurso a este instrumento pressupõe, por conseguinte, uma iniciativa prévia dos Estados-Membros, autoridades regionais ou organizações nacionais de investigação. Este instrumento deve assim ser utilizado em condições especiais.

As propostas de Programa-Quadro e de programas específicos prevêem a possível utilização do artigo 169º do Tratado nos domínios temáticos prioritários de investigação do programa "Integrar e Reforçar o Espaço Europeu da Investigação".

De facto, em particular nestes domínios e, nomeadamente, no que se refere a determinados aspectos específicos, considera-se especialmente necessária uma grande mobilização coordenada dos esforços nacionais e comunitários a qual deve, por conseguinte, ser promovida através de um financiamento comunitário.

Considera-se ainda que o recurso ao artigo 169º permitirá atingir resultados impossíveis de alcançar com o apoio dos dois restantes instrumentos devido não só à importância e diversidade dos meios mobilizados, mas também aos efeitos estruturais da combinação de esforços empreendidos a nível nacional.

3.2. Programas

Os Estados-Membros podem prever a execução conjunta de programas de vária ordem: programas públicos executados pelas autoridades nacionais ou regionais ou por organizações nacionais de investigação, programas executados a partir de convites para apresentação de propostas, directamente, por organismos de investigação ou através de métodos específicos e programas em fase de execução ou num estado avançado de preparação.

A participação da Comunidade pode ser considerada em qualquer dos casos. Na prática, tal participação obriga ao desenvolvimento de acções ou de iniciativas bem definidas (quer sejam ou não formalmente denominadas "programas"), sobre um tema ou num domínio preciso, dotadas de orçamento próprio e executadas num determinado período, a partir de procedimentos claros.

3.3. Participação da Comunidade: condições

As condições da participação da Comunidade e do financiamento a que obrigam poderão constar do seguinte:

- Execução conjunta

A execução conjunta de programas de investigação é assegurada através de um plano de actividades comum. Este deveria nomeadamente incluir:

- A repartição dos meios financeiros, com base num plano de financiamento comum estabelecido pelos participantes,

- A reorientação de certas actividades com o objectivo de reforçar a sua complementaridade, no caso de programas existentes,

- O lançamento de convites para apresentação de propostas conjuntas, no caso dos programas lançados por concurso.

- Efeito estruturante

Atendendo às condições de implementação, a execução conjunta dos programas deveria apresentar um efeito claramente estruturante sobre o comportamento das actividades de investigação permitindo alcançar resultados impossíveis de obter a partir da sua execução separada.

- Cobertura

Os temas deverão ser suficientemente importantes para dar lugar a acções de grande envergadura em vários Estados-Membros. Estes programas deveriam abranger uma parte significativa do domínio em causa, ou um aspecto particularmente importante do mesmo.

- Número de países participantes

No mínimo três países diferentes (Estados-Membros ou países associados ao Programa-Quadro), contando com pelo menos dois Estados-Membros.

- Estrutura comum

O Tratado prevê a criação de estruturas de execução dos programas implementados conjuntamente, bem como a possibilidade de participação da Comunidade nessas mesmas estruturas.

Atendendo à amplitude das acções previstas e ao envolvimento financeiro da Comunidade, a participação comunitária nestas estruturas deveria constituir uma condição do financiamento.

Embora estivesse envolvida na definição e acompanhamento da estratégia de execução, a Comunidade não deveria, todavia, participar na gestão diária das actividades.

Em função dos casos, as estruturas comuns poderão consistir em (com possível combinação das duas fórmulas):

- estruturas de acompanhamento da execução, do tipo "Conselho Científico", compostas por representantes de todos os Estados-Membros participantes,

- estruturas operacionais que asseguram diversas tarefas de coordenação directamente relacionadas com a investigação.

- Propriedade intelectual

As regras utilizadas na execução dos programas em matéria de propriedade intelectual deverão ser definidas e tornadas compatíveis com as disposições das "Regras de participação e divulgação" do Programa-Quadro e especificamente adaptadas ao caso em apreço.

3.4. Participação da Comunidade: questões financeiras

No plano financeiro, a participação da Comunidade assumiria a forma de uma contribuição parcial para o orçamento dos programas executados conjuntamente, a atribuir em condições a determinar.

Essa contribuição destinar-se-ia a assegurar:

- Um apoio às actividades de investigação desenvolvidas no âmbito dos programas executados conjuntamente, incluindo o funcionamento das estruturas comuns associadas à acção,

- Um apoio à participação de investigadores, de instituições de outros Estados-Membros ou de países associados ao Programa-Quadro, nos casos em que os Estados-Membros envolvidos decidam permitir a sua participação nos programas executados conjuntamente.

Para definição do montante da contribuição relativa ao primeiro aspecto, colocam-se várias possibilidades:

- Uma dada percentagem, sempre idêntica, do orçamento total dos programas executados conjuntamente,

- Uma contribuição calculada em termos absolutos, considerado o montante afecto ao domínio em causa do Programa-Quadro e a parte desse domínio abrangida pela acção prevista,

- Um montante para cobertura dos custos directamente relacionados com a execução conjunta dos programas, calculado a partir desses mesmos custos.

No decurso dos debates que antecederam a adopção do Programa-Quadro e dos programas específicos, com base num trabalho exploratório de identificação dos interesses dos Estados-Membros e dos possíveis temas, seria fixada uma percentagem indicativa do montante a atribuir a cada um dos domínios em causa para eventuais acções a desenvolver ao abrigo do artigo 169º do Tratado.

3.5. Temas

Os temas susceptíveis de dar lugar, dentro de cada um dos domínios temáticos prioritários, à execução conjunta de programas nacionais e ao recurso ao artigo 169º são potencialmente em grande número.

Em determinados domínios, já foi dado início ao levantamento informal das possibilidades existentes.

Entre estes poderiam, nomeadamente, constar temas:

- relacionados com necessidades que, pela sua natureza, obriguem a uma resposta coordenada, designadamente os ensaios clínicos de vacinas e de medicamentos,

- objecto, desde há largos anos, de programas estruturados, tais como a Mudança Global e as suas diferentes componentes,

- que correspondam a áreas de investigação emergentes e constem de programas em execução em grande número de Estados-Membros como, por exemplo, as nanotecnologias ou a investigação relativa a determinados aspectos do genoma,

- relacionados com domínios tecnológicos e industriais objecto de um grande esforço de integração a nível europeu, tais como a aeronáutica,

- que se prendem com necessidades políticas comunitárias como, por exemplo, os transportes ferroviários no âmbito da política de transportes ou a gestão da água em termos de política do ambiente.

3.6. Processo de decisão

Nos termos do Tratado (artigo 172º), a participação da Comunidade em programas desenvolvidos por vários Estados-Membros deverá ser objecto de uma decisão adoptada no âmbito do procedimento de co-decisão pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.

Para aplicação deste procedimento, nas melhores condições, às acções lançadas durante o período de execução do Programa-Quadro, a Comissão prevê um cenário em duas fases.

Numa primeira fase, a partir do trabalho de identificação atrás mencionado e por forma a poder ser adoptado em simultâneo com o Programa-Quadro, a Comissão apresentaria uma proposta de decisão-quadro a adoptar através do procedimento de co-decisão, que fixaria:

- os princípios gerais e as condições de participação da Comunidade,

- as regras e as modalidades de apoio financeiro,

- as condições de adopção das decisões sobre as acções individuais,

- os montantes indicativos da contribuição financeira da Comunidade para os diferentes domínios.

Assim, à medida da concretização das acções previstas e da celebração de acordos entre os Estados-Membros interessados, as decisões técnicas de aplicação relativas às acções individuais poderiam ser adoptadas pela Comissão em condições a determinar, nomeadamente em matéria de comitologia, em regra no âmbito do procedimento orçamental anual.

4. CONCLUSÕES

O artigo 169º do Tratado ainda nunca foi utilizado para execução do Programa-Quadro, não existindo, por conseguinte, qualquer experiência sobre a forma como poderia contribuir para a este processo.

O recurso a esta possibilidade, até agora inexplorada, parece contudo e à priori uma forma particularmente aconselhada de executar, em combinação com outros instrumentos, um Programa-Quadro especificamente concebido para apoiar a realização do Espaço Europeu da Investigação.

O apoio à execução conjunta de programas de investigação afigura-se, em especial, um meio eficaz de promoção da cooperação entre regiões de diferentes Estados-Membros ou entre vários países de uma mesma região da Europa.

O mesmo acontece com as formas mais simples de apoio à coordenação e ligação em rede, particularmente eficazes em termos de custo/benefício.

Caberá aos intervenientes na investigação ao nível dos Estados-Membros decidir a que nível e partindo de que temas do Programa-Quadro se deverá recorrer a estas duas possibilidades. A Comissão está disposta a apoiar o Estados-Membros interessados no trabalho de identificação de possíveis temas, bem como na preparação de eventuais acções.

A Comissão apresenta a presente comunicação com o objectivo de apoiar as demais instituições na formação de uma opinião sobre o recurso ao artigo 169º do Tratado para execução do Programa-Quadro, dando pistas e apresentando sugestões concretas sobre as condições de aplicação desta fórmula.