RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Relatório sobre a execução do programa Alfândega 2002 (1998-2002)

ÍNDICE

1. Introdução

1.1. O programa

1.1.1. Contexto

1.1.2. Objectivos do programa

1.1.3. Estruturas de organização do programa

2. Orçamento

3. Acções conjuntas

3.1. Tipos de acções conjuntas

3.1.1. Seminários

3.1.2. Intercâmbios

3.1.3. Grupos de projecto

3.1.4. Formação

3.1.5. Análise comparativa

3.1.6. Controlo

3.2. Gestão do programa e eficiência

3.3. Conclusões e recomendações sobre a organização das acções conjuntas

3.3.1. Conclusões

3.3.2. Recomendações

3.4. Descrição detalhada dos resultados das acções conjuntas

3.4.1. Melhoria da compreensão e da aplicação da legislação europeia

3.4.2. Gestão do risco: um conjunto coerente de resultados

3.4.3. Técnicas operacionais de luta contra a fraude : melhorias significativas

3.4.4. Relações com os operadores económicos: uma vontade forte e experiências concretas

3.4.5. Formação : elaboração e partilha de material

3.4.6. Redes, estruturas, contactos pessoais: um resultado importante

3.5. Impactos das acções conjuntas

3.5.1. Utilização dos resultados da formação a nível nacional

3.5.2. Cooperação com os operadores económicos : melhor comunicação e mudança de perspectiva

3.5.3. Melhoria da cooperação administrativa

3.5.4. Melhoria dos métodos de trabalho

4. Acções financiadas a título da vertente externa do programa alfândega 2002

4.1. Conferência Aduaneira do Mar Báltico

4.2. Apoio à Organização Mundial das Alfândegas (OMA/WCO)

4.3. Assistência informática financiada a título da rubrica orçamental «Alfândega 2002, vertente externa»

4.4. Iniciativas financiadas por outros programas comunitários no domínio da informática

5. Abertura do programa aos países candidatos

6. Conclusões

6.1. Conclusões gerais

6.2. Recomendações gerais

1. Introdução

1.1. Contexto

1.2. Fontes dos dados

1.3. Relatório intercalar de avaliação

1.4. Estrutura da análise

2. Orçamento

3. Parte comum aos programas Alfândega 2002 e Fiscalis

3.1. CCN/CSI (Rede comum de comunicações / Interface comum de sistemas)

3.1.1. Descrição

3.1.2. Avaliação da instalação e do desenvolvimento da CCN/CSI

3.1.3. Resultados

3.1.4. Impactos

3.2. Instrumentos de gestão do programa

3.2.1. Project Support Office (PSO)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

4. Aplicações aduaneiras

4.1. Introdução

4.2. Avaliação do desenvolvimento, da instalação e do funcionamento das aplicações aduaneiras no seu conjunto

4.2.1. Desenvolvimento e instalação

4.2.2. Funcionamento

4.2.3. Utilidade/ Sustentabilidade

4.3. NSTI (Novo Sistema de Trânsito Informatizado)

4.3.1. Descrição

4.3.2. Resultados

4.3.3. Impactos

4.4. A base de dados TARIC (Pauta Integrada das Comunidades Europeias)

4.4.1. Descrição

4.4.2. Resultados

4.4.3. Impactos

4.5. A aplicação TQS (Tariff Quota and Surveillance)

4.5.1. Descrição

4.5.2. Resultados

4.5.3. Impactos

4.6. A base de dados IPVE (Informações Pautais Vinculativas Europeias)

4.6.1. Descrição

4.6.2. Resultados

4.6.3. Impactos

4.7. DDS (Data Dissemination System)

4.7.1. Descrição

4.7.2. Resultados e impactos

4.8. A aplicação SIGL (Sistema de Informação de Gestão das Licenças)

4.8.1. Descrição

4.8.2. Resultados

4.8.3. Impactos

4.9. As aplicações AFIS (Anti Fraud Information System) / SIA (Sistema de Informação Aduaneiro)

4.9.1. Descrição

4.9.2. Resultados

4.9.3. Impactos

5. Conclusões

5.1. Parte comum aos programas Alfândega 2002 e Fiscalis

5.2. As aplicações aduaneiras

ANEXO 1 O método : aplicação do modelo MEANS de estruturação da avaliação

1. Delimitação do campo da avaliação

2. Estruturação da avaliação

2.1. Critérios e questões de avaliação

2.2. Evolução dos objectivos do programa

3. esquema dos objectivos e ligação dos efeitos aos objectivos

ANEXO 2 Esquema dos objectivos do programa alfândega 2002 e dos efeitos esperados das acções conjuntas

ANEXO 3 Avaliações, pelos estados-membros, dos efeitos das acções conjuntas

Anexo 3.1 Seminários

Anexo 3.2 Intercâmbios

Anexo 3.3. Grupos de projecto

Anexo 3.4. Formação

Anexo 3.5. Avaliação Global

ANEXO 4 Síntese das avaliações individuais dos participantes nos seminários de 2000, 2001 e 2002 (resultados de 18 dos 29 seminários)

ANEXO 5 Evolução do número de intercâmbios

ANEXO 6 Orçamento informático do programa Alfândega 2002

ANEXO 7 Avaliação, pelos Estados-membros, do desenvolvimento, da instalação e do funcionamento do sistema CCN/CSI

ANEXO 8 Avaliação, pelos Estados-membros, do carácter completo das informações fornecidas pelos sistemas Alfândega 2002

Anexo 9 Avaliação, pelos Estados-membros, da qualidade das informações fornecidas pelos sistemas Alfândega 2002

Anexo 10 Avaliação, pelos Estados-membros, da instalação e do funcionamento das componentes nacionais dos sistemas desenvolvidos no quadro do programa Alfândega 2002

ANEXO 11 Avaliação, pelos Estados-membros, do contributo dos sistemas desenvolvidos no quadro do programa Alfândega 2002 para os objectivos do programa

ANEXO 12 Avaliação, pelos Estados-membros, da utilização dos sistemas desenvolvidos no quadro do programa Alfândega 2002

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Relatório sobre a execução do programa Alfândega 2002 (1998-2002)

Síntese

O programa Alfândega 2002 contempla dois tipos de acções: as acções «conjuntas» e as aplicações informáticas.

I) A primeira parte do relatório diz respeito às acções conjuntas, isto é, às vertentes de cooperação que não estão directamente relacionadas com a informática : intercâmbios de funcionários, grupos de projecto, seminários, análise comparativa e formação. As acções conjuntas analisadas são as que foram realizadas nos últimos 3 anos (2000, 2001, 2002) da execução do programa Alfândega 2002, no valor total de 6,75 milhões de euros, estando os anos anteriores cobertos pelo relatório intercalar de 2001.

Os intercâmbios de funcionários (2,55 milhões de euros, ou seja, 38% do total) permitem estabelecer contactos entre as administrações dos vários países e a Comunidade. Entre 2000 e 2002 foram organizados cerca de 1400 intercâmbios, alguns dos quais foram eventos particularmente marcantes como as bolsas de intercâmbio que tiveram lugar em Bruxelas, Viena e Larnaca. Esses intercâmbios são considerados, em geral, bastante úteis e poderão ser melhorados em termos de acompanhamento, de definição mais específica dos temas e de selecção dos participantes. Os países candidatos foram recentemente integrados neste instrumento.

Os 38 grupos de projecto (2,02 milhões de euros, isto é, 30% do total) registaram um elevado nível de satisfação entre os participantes. As melhorias propostas referem-se à preparação dos encontros, à escolha dos temas e ao reforço da partilha de informações.

Os 29 seminários (1,52 milhões de euros, ou seja, 23% do total) organizados durante o período em análise, são, em geral, muito apreciados. Também aí as eventuais melhorias prendem-se com a selecção dos participantes e com a preparação e o acompanhamento dos seminários.

As 18 acções de análise comparativa, instrumento relativamente recente, foram organizadas pelos Estados-Membros e envolveram um custo de 0,375 milhões de euros, isto é, 5,4% do total. Os participantes estão, de um modo geral, bastante satisfeitos com os resultados e propõem algumas melhorias, nomeadamente em termos de preparação.

As acções de formação (0,251 milhões de euros, ou seja, 3,7% do total) foram consideradas úteis pela maioria dos participantes, alguns dos quais pensam que, de futuro, um quadro institucional específico permitirá melhorar os seus resultados.

As diferentes vertentes do programa suscitaram o interesse das administrações nacionais que, em larga medida, expressaram a sua satisfação quanto ao desenrolar e aos resultados das acções.

Segundo os participantes, as melhorias a introduzir dizem principalmente respeito a uma selecção ainda mais rigorosa dos temas e dos participantes.

A difusão dos resultados poderá ser reforçada.

II) A segunda parte apresenta os resultados e os impactos das diferentes aplicações informáticas, assim como os instrumentos de organização e de gestão dos projectos informáticos.

O montante global das verbas destinadas à informática no âmbito do programa Alfândega 2002 eleva-se a 84 milhões de euros. Dado que os sistemas informáticos incluem uma componente comunitária e componentes nacionais e que os Estados-Membros financiam as componentes nacionais, o programa financia apenas a componente comunitária.

O desenvolvimento e a instalação da rede de comunicação CCN/CSI [1] implicaram um investimento de 23 milhões de euros, financiados em partes iguais pelos programas Alfândega 2002 e Fiscalis.

[1] Rede Comum de Comunicação de Dados/ Interface Comum de Sistemas.

A aplicação NSTI [2] representa 51 % do orçamento informático do programa Alfândega 2002 (incluindo metade da CCN/CSI e os instrumentos de gestão). A NSTI envolveu custos elevados dado tratarem-se de custos de desenvolvimento e de instalação. Na sua maioria, as outras aplicações aduaneiras encontravam-se já em funcionamento antes do início do programa. As aplicações ditas « pautais » representam 15% do orçamento global (as que exigiram maior número de acções são a TARIC [3], a TQS [4], a IPVE [5], a ISPP [6] e a SMS [7]).

[2] Novo Sistema de Trânsito Informatizado.

[3] Pauta Integrada das Comunidades Europeias.

[4] Tariff Quota and Surveillance.

[5] Informações Pautais Vinculativas Europeias.

[6] Information System for Processing Procedures.

[7] Specimen Management System.

As aplicações AFIS/ SIA [8] e SIGL [9] representam, respectivamente, 13% e 5% do orçamento total.

[8] Anti-Fraud Information System/ Sistema de Informação Aduaneiro.

[9] Sistema Integrado de Gestão das Licenças.

- Parte comum aos programas Alfândega 2002 e Fiscalis

A rede e a interface de comunicação CCN/CSI oferecem serviços completos. A rede funciona bem e é muito utilizada. Os custos de instalação, de desenvolvimento e de funcionamento foram determinados pela obrigatoriedade de compatibilizar a CCN/CSI com os diferentes sistemas nacionais. A arquitectura técnica descentralizada da CCN/CSI implica que seja necessário criar uma infra-estrutura específica para cada nova ligação e, eventualmente, desenvolvê-la para a adaptar a uma tecnologia local suplementar.

O facto de os delegados dos Estados-Membros nos comités responsáveis pela execução dos projectos não disporem de todas as informações sobre os recursos (orçamentais e humanos) disponíveis para a realização das partes «nacionais» dos projectos dificultou a fixação de calendários realistas para a evolução dos projectos.

- Aplicações aduaneiras

- Não é ainda possível avaliar todos os resultados e impactos gerados pelo sistema NSTI que se encontra ainda numa fase de instalação. Este sistema não é ainda utilizado a 100%, principalmente porque a maioria dos operadores económicos que utiliza o procedimento simplificado (80% das operações de trânsito) não está ligada ao sistema. Uma vez que todas as estâncias aduaneiras de passagem dos Estados-Membros e todos os operadores económicos que utilizam o procedimento simplificado devem estar ligados, respectivamente, até 1 de Julho de 2003 e 1 de Março de 2004, o número de operações tratadas pelo NSTI deverá crescer rapidamente.

Segundo os operadores económicos e os Estados-Membros, o NSTI contribuirá para a melhoria da cooperação entre administrações, para a prevenção na luta contra a fraude e para a facilitação dos controlos aduaneiros. Do ponto de vista da eficiência, o custo da informatização do sistema de trânsito (43 milhões de euros) deverá ser comparado com o montante da fraude no trânsito aduaneiro (estimado em mil milhões de euros no período de 1990 a 1996).

- Os sistemas TARIC e DDS [10] têm como objectivo disseminar informação centralizada junto das administrações nacionais e do público. O recurso à informática permite desempenhar esta função de modo célere e chegar aos destinatários ao mesmo tempo, o que possibilita a redução dos riscos de divergência na aplicação da legislação comunitária. Além disso, os Estados-Membros consideram que a TARIC contribui para melhorar a eficácia nos procedimentos administrativos.

[10] Data Dissemination System.

- A gestão centralizada e informatizada dos contingentes pautais (TQS) contribui igualmente para uma aplicação uniforme da legislação, na medida em que a informação é tratada rapida e uniformemente. No entanto, os Estados-Membros devem procurar não cometer erros nos seus pedidos de saque dos contingentes.

Com vista a melhorar a eficácia das aplicações pautais, os Estados-Membros expressaram o seu desejo de as harmonizar e integrar para evitar discordâncias entre elas e facilitar as ligações e a compatibilidade dos sistemas: este é o objectivo do projecto ITE (Integrated Tariff Environment) cujo lançamento está previsto.

- A aplicação IPVE foi instalada graças ao financiamento do programa (fornecimento de scanners e de câmaras às administrações nacionais). A gestão centralizada e informatizada das IPV (Informações Pautais Vinculativas) contribui essencialmente para melhorar a eficácia dos procedimentos administrativos e a cooperação administrativa. Não obstante, deverá ser prestada particular atenção a alguns casos de divergência que existem na aplicação da legislação pautal e à melhoria do dicionário central da base de dados.

- O inquérito realizado aos Estados-Membros relativamente à aplicação SIGL teve uma taxa de resposta muito pouco elevada. Apesar disso, a SIGL permitiu reduzir a fraude nos contingentes de importação nos sectores têxtil e siderúrgico.

- A aplicação AFIS é um instrumento eficaz no combate à fraude no sector aduaneiro. Os Estados-Membros consideram que constitui também um bom instrumento de cooperação que permite a troca de informações entre as administrações aduaneiras. Uma vez que a aplicação SIA não esteve operacional durante o programa, não é possível avaliar os seus resultados e impactos.

III) Conclusão geral

Globalmente, o programa Alfândega 2002 contribuiu para reforçar a cooperação, tanto entre os Estados-Membros como entre estes e a Comissão Europeia. Além disso, preparou a integração das administrações dos futuros Estados-Membros na gestão aduaneira da Comunidade.

Dada a implicação directa das administrações nacionais e da Comissão Europeia neste tipo de programa, a credibilidade das avaliações sairá reforçada se puderem basear-se nos trabalhos de consultores independentes.

Os efeitos positivos do programa não podem fazer perder de vista a amplitude dos objectivos e a variedade de culturas e situações nacionais em matéria aduaneira. O objectivo de fazer com que « as alfândegas dos Estados-Membros actuem como se fossem uma só » justifica a intensificação dos esforços iniciados. Tal torna-se ainda mais necessário com a adesão de novos Estados-Membros e as modificações daí resultantes para a fronteira externa da União.

Um bom funcionamento da fronteira externa comum, que facilite os fluxos transfronteiras com o devido controlo dos riscos, poderá exigir uma maior coordenação dos diferentes serviços envolvidos, bem como uma cooperação renovada com os países vizinhos da União Europeia. Os programas sucessores do programa Alfândega 2002 deverão poder ter em linha de conta essa evolução.

PARTE 1 : RELATÓRIO SOBRE A EXECUÇÃO DAS ACÇÕES CONJUNTAS DO PROGRAMA ALFÂNDEGA 2002

1. INTRODUÇÃO

1.1. O programa

1.1.1. Contexto

Sucessor do programa Matthaeus [11], vigente desde 1991 em matéria de formação dos funcionários aduaneiros e de cooperação administrativa, e do programa IDA [12] a partir de 1 de Janeiro de 1998, o programa Alfândega 2002, aprovado a 17 de Dezembro de 1999 [13], cobre o período que vai de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 2002.

[11] Decisão 1991/341/CEE.

[12] Decisão 95/468/CE do Conselho. Este programa apoiou, entre 1995 e 1997, diferentes projectos, contribuindo para a troca telemática de dados entre administrações da Comunidade, em especial de aplcações aduaneiras.

[13] Decisão 105/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

O programa engloba o programa Alfândega 2000 [14], aprovado em 1996 para os anos de 1996 a 2000 e o seu orçamento global passa de 50 para 135 milhões de euros. Nele estão reunidas todas as acções de formação, informatização e preparação dos países candidatos no domínio aduaneiro. De 2003 a 2007, seguir-se-lhe-á o programa Alfândega 2007 [15] (133 milhões de euros).

[14] Decisão 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

[15] Decisão 253/2003/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

1.1.2. Objectivos do programa

A Decisão 210/97/CEE, que institui o programa Alfândega 2002, faz referência a inúmeros objectivos a perseguir pelo programa: o artigo 4º, que define o «quadro comum de objectivos», refere sete grupos de objectivos. Outros objectivos são referenciados nos considerandos ou no dispositivo da decisão.

Embora o objectivo global do programa, a longo prazo, seja a facilitação do funcionamento do mercado interno, a avaliação intercalar realizada durante o primeiro semestre de 2001 [16] pôs em evidência três objectivos intermédios principais:

[16] Relatório intercalar sobre a execução do programa Alfândega 2002, Documento de trabalho dos serviços da Comissão, SEC(2001) 1329, de 31.7.2001.

- Contribuir para a facilitação do comércio;

- Melhorar a luta contra a fraude para assegurar a protecção dos interesses financeiros da Comunidade;

- Melhorar a aplicação uniforme do direito e das políticas comunitários em todos os pontos do território aduaneiro.

Estes três objectivos deverão assegurar que as diferentes administrações aduaneiras trabalhem em conjunto como se constituíssem uma só.

Como a conjuntura em que as alfândegas actuam se altera, estas devem adaptar-se a funções novas. O seu papel evolui de um serviço cobrador de impostos para uma entidade responsável pela aplicação de outras medidas no âmbito da política agrícola, da protecção da saúde pública, da protecção ambiental e da luta contra a fraude, em sentido lato.

1.1.3. Estruturas de organização do programa

As estruturas de organização e de gestão do programa, apresentadas no relatório intercalar, não sofreram modificações.

O grupo de política aduaneira define orientações políticas e estratégicas e os Estados-Membros estão nele representados pelos directores-gerais das Alfândegas.

O comité de gestão Alfândega 2002 toma decisões no que respeita à execução do programa. Reúne-se duas vezes por ano. Esse comité criou 5 grupos de gestão, sendo cada um deles responsável por um domínio prioritário identificado no plano de acção anual que, actualizado com regularidade, enuncia em pormenor todas as acções desenvolvidas.

2. ORÇAMENTO

O quadro que se segue apresenta a evolução das despesas com as acções conjuntas nos últimos anos do programa; as despesas foram financiadas pela rubrica orçamental B5-303.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A rubrica orçamental «Alfândega 2002 Vertente Externa» B-7-860 reservou um montante global de 2 596 089 euros para ajudar os Estados candidatos no domínio da informática.

3. ACÇÕES CONJUNTAS

3.1. Tipos de acções conjuntas

A avaliação intercalar comprovou a complementaridade dos instrumentos do programa, utilizados combinadamente. Os comentários dos Estados-Membros confirmam a utilidade desta utilização.

3.1.1. Seminários

Os seminários são encontros de peritos provenientes das administrações e, ocasionalmente, dos círculos económicos, organizados pelos Estados-Membros. O seu objectivo é aprofundar temas específicos. No final de cada seminário, o Estado-Membro organizador prepara um relatório final onde apresenta as principais conclusões e recomendações.

No período 2000 - 2002, foram organizados 29 seminários. Os quadros em anexo [17] sintetizam as avaliações individuais realizadas pelos participantes.

[17] ver Anexo 3.1 e Anexo 4.

Seis Estados-Membros consideram os seminários «muito úteis» e outros 6 consideram-nos «úteis». Em média, no que se refere à sua utilidade, os seminários são classificados com uma pontuação de 3,50 pontos numa escala de notação que vai de 1 a 4 (1 para inútil, 2 para pouco útil, 3 para útil e 4 para muito útil).

Interrogados, paralelamente, sobre sugestões para futuros seminários, os Estados-Membros reclamam uma organização mais operacional ; para tanto, são propostos : uma definição mais circunscrita dos objectivos (elemento citado por 9 países) e uma melhor selecção dos participantes (5 referências), uma redução do seu número (3) e um prazo mais alargado que permita, aos participantes (4), não só preparar o encontro, como também finalizar propostas aquando da sua participação em ateliers. Por último, 6 países preconizam o reforço do acompanhamento.

3.1.2. Intercâmbios

Os intercâmbios consistem em estadas de curta duração ou estágios mais longos (com uma duração que pode ir até 6 meses) para funcionários aduaneiros noutro Estado-Membro.

A gestão e a coordenação deste instrumento foram reforçadas durante o programa, tendo em vista desenvolver os intercâmbios e assegurar um melhor acompanhamento. Foram definidas directrizes para a realização dos intercâmbios e estabelecidos pontos de contacto nacionais que permitiram organizá-los melhor em função dos objectivos do programa. A Bolsa europeia de intercâmbios, organizada em Bruxelas em 2000, foi reeditada em Viena (Áustria) em Abril de 2001 e posteriormente em Larnaca (Chipre), em Março de 2002.

Entre 2000 e 2001, regista-se um acentuado aumento do número de intercâmbios realizados entre Estados-Membros, que passam de 258 para 579, mas que, em 2002, [18] descem para 470. Os temas que atraíram o maior número de participantes foram o intercâmbio de formadores e o trânsito (Ver quadro no Anexo 5).

[18] v. Anexo 5.

A partir de 2001, os países candidatos participam, de modo significativo, no programa de intercâmbios, tendo realizado 78 intercâmbios em 2001 e 80 em 2002. O combate à contrafacção foi o tema mais solicitado. Além disso, em 2001 e 2002, foram organizados expressamente para esses países vários intercâmbios específicos (nos domínios do trânsito e das auditorias informáticas).

Os países membros consideram os intercâmbios úteis ou muito úteis. Com efeito, a média das respostas, numa escala de 1 a 4, é de 3,54. Entre as várias sugestões para melhorar a sua utilidade, as mais frequentes são, para os Estados-Membros, o reforço do enquadramento dos intercâmbios a montante (fixação de objectivos precisos, selecção mais rigorosa dos participantes) e a jusante (acompanhamento, partilha dos resultados, avaliação) [19].

[19] v. Anexo 3.2.

No que toca ao conteúdo dos intercâmbios, três Estados-Membros são de opinião de que convirá reforçar a sua vertente operacional. De facto, os funcionários acolhidos nem sempre foram autorizados a participar nas operações de controlo, o que diminuiu o interesse do intercâmbio. Dois países sublinham a vantagem de fazer participar nos intercâmbios funcionários de alto nível. Foram apresentadas diversas propostas que apontam para a diversificação das formas de intercâmbio (por exemplo, intercâmbios a longo prazo sobre projectos comuns).

3.1.3. Grupos de projecto

Os grupos de projecto congregam um número restrito de peritos nacionais interessados num tema preciso, com o objectivo de combinar as suas experiências individuais e chegar a um « instrumento » ou a orientações comuns durante um determinado tempo. Esses grupos são criados pelo Comité Alfândega 2002 ou por um grupo de gestão ao qual apresentam as suas propostas.

Foram criados 38 grupos de projecto no âmbito do programa Alfândega 2002 durante os anos 2001 ou 2002, a maioria dos quais concluiu os trabalhos em 2002. Durante o segundo semestre de 2002 os países candidatos foram associados aos trabalhos em curso.

No final de cada grupo de projecto, os responsáveis tinham de apresentar um relatório detalhado, com as respectivas conclusões e recomendações, ao comité de gestão do programa Alfândega 2002 ou então ao grupo de gestão (v. ponto 1 .1.3 acima).

A utilidade deste instrumento é avaliada de forma positiva pelos Estados-Membros, dado que a classificação média, com base nas doze respostas recebidas, corresponde a 3,54 [20]. A sua eficácia é salientada por 8 países : flexibilidade de utilização, especificidade do tema abordado, partilha da língua de trabalho.

[20] cf. Anexo 3.3.

Entre os elementos de organização susceptíveis de melhorar ainda mais a eficácia deste instrumento são referidos : a precisão prévia dos objectivos, o envio da documentação com suficiente antecedência, a selecção e a estabilidade dos participantes (e uma maior abertura dos grupos a peritos ou operadores), a limitação do respectivo número, a partilha da informação durante e após os trabalhos com os países que não participam nesses grupos de projecto (propõe-se mesmo a sua consulta por via electrónica), o acompanhamento e a avaliação posteriores.

3.1.4. Formação

A formação tem como finalidade aprofundar os conhecimentos dos administradores, nomeadamente dos altos funcionários aduaneiros.

O grupo de gestão encarregado da formação, que se reúne duas a três vezes por ano, fixa objectivos e coordena a sua realização através de seminários, de programas de intercâmbio, de grupos de projecto e de publicações.

A utilidade da formação é avaliada positivamente pelos Estados-Membros, com uma média de 3,09, na escala de 1 a 4 [21]. No entanto, as apreciações divergem, com notas de 1 ou 2 por parte de alguns países no que diz respeito a certas questões relativas aos impactos da formação. Os comentários apresentados relativamente à utilidade revelam perspectivas diferentes: se há Estados-Membros que consideram as acções insuficientes, outros há que beneficiaram do trabalho, melhorando o seu próprio sistema de formação.

[21] v. Anexo 3.4.

Quatro Estados-Membros sublinham, em matéria de organização, a necessidade de «circunscrever melhor os objectivos» ou de «estruturar melhor a cooperação» para assegurar a sua perenidade. De facto, a organização da formação no âmbito do Alfândega 2002 revelou-se pouco flexível, sendo o grupo de gestão levado a pronunciar-se sobre alguns pormenores. Foi proposta a criação de uma instância estável (Círculo de peritos ou Academia), com vista a conservar o acervo das acções.

3.1.5. Análise comparativa

A análise comparativa é um instrumento de comparação entre métodos de trabalho para identificar as melhores práticas que, posteriormente, cada administração nacional adapta ao seu contexto específico.

Ao contrário das outras acções conjuntas, especialmente o controlo, a análise comparativa é da iniciativa dos participantes, enquanto os serviços da Comissão exercem apenas um papel de coordenação e de apoio. É um exercício exigente, porquanto requer, da parte das administrações, um grande investimento em recursos humanos (a duração total da realização de uma análise comparativa é, aproximadamente, de 12,5 meses). É também difícil porque as administrações têm hábitos e práticas diferentes deste tipo de exercício de avaliação. Apesar disso, e segundo os testemunhos dos relatórios difundidos, permite realizar uma análise comparativa muito aprofundada das práticas em domínios bem definidos e abre, de facto, caminho a melhorias concretas. Esse exercício parece especialmente adaptado às necessidades dos países candidatos.

Um seminário que teve lugar em Brighton, no início de 2000, lançou a análise comparativa e constituiu um grupo de projecto que elaborou um guia prático [22], em Fevereiro de 2001. Este guia descreve, de forma muito precisa, as etapas da análise comparativa: demonstra o modo como, após a finalização do relatório, deve ser efectuado um acompanhamento da execução das recomendações, tanto a nível nacional como internacional e o nível de persistência dos impactos, que foi objecto de análise. Paralelamente, foi criada uma rede de pontos de contacto nacionais que se reuniu em Janeiro de 2001 e em Outubro de 2002.

[22] Orientações relativas à análise comparativa, Programa Alfândega 2002, DOC TAXUD/728/2000, 13 de Fevereiro de 2001.

No total, foram formuladas 30 propostas de análise comparativa das quais 18 foram concretizadas.

Todos os Estados-Membros, à excepção de um, participaram, pelo menos, uma vez neste tipo de exercício, tendo alguns participado com muita regularidade. Três das acções de análise comparativa contemplaram um país candidato.

As administrações participantes, interrogadas em finais de 2002, sublinharam a sua grande satisfação quanto à flexibilidade de organização das análises comparativas, aos contactos estabelecidos aquando destas acções e ao grau de minúcia dos trabalhos.

Entre as dificuldades citam-se as barreiras linguísticas e a necessidade de uma maior disponibilidade de especialistas. É posto o enfoque na importância da definição exacta dos objectivos e da selecção dos participantes e foram apresentadas propostas com vista a melhorar a difusão dos resultados (relatórios mais detalhados, maior acompanhamento).

Embora o acompanhamento, a longo prazo, das modificações seja da responsabilidade das administrações nacionais, já foram identificados resultados concretos. Em contrapartida, a aplicação deste instrumento é demasiado recente para que os seus impactos possam ser já conhecidos.

3.1.6. Controlo

Enquanto as acções de análise comparativa se baseiam na iniciativa dos Estados-Membros, o controlo é um instrumento coordenado e utilizado pela Comissão. Visa melhorar as práticas administrativas através da organização de visitas de funcionários nacionais aos diferentes países, com o objectivo de analisar e comparar os procedimentos. Durante os dois últimos anos do programa só foi utilizado para dois projectos. Com efeito, dado tratar-se de um instrumento relativamente pesado para gerir e que absorve recursos humanos importantes, as administrações participantes preferem na maior parte das vezes obter os resultados previstos por intermédio da análise comparativa e dos grupos de projecto.

Foi feita uma análise da capacidade dos países candidatos de transporem o acervo comunitário e os resultados foram integrados nos relatórios periódicos sobre o alargamento [23].

[23] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ report2002/

report2002)

Foi efectuada uma comparação precisa das estruturas dos portos do Norte (cf. ponto 3.4.6), no âmbito do grupo de contacto RALFH.

O risco de confusão entre controlo e análise comparativa parece ter-se dissipado, sendo que esta última fórmula se tornou a mais vulgarizada.

3.2. Gestão do programa e eficiência

O relatório intercalar sublinhava os esforços realizados para melhorar a eficácia do programa. No prolongamento desses esforços, os instrumentos de estruturação do programa e de harmonização das diferentes acções foram largamente utilizados. Dois planos de acção, indicativos de todas as acções previstas para 2001 e 2002, foram actualizados regularmente. Cada tipo de acção é, a partir de agora, enquadrado por linhas de orientação.

Paralelamente, o acompanhamento das acções foi reforçado : é solicitado aos organizadores de acções conjuntas que definam com maior precisão os objectivos iniciais e garantam que os resultados e os impactos sejam integrados posteriormente num quadro harmonizado de acompanhamento.

3.3. Conclusões e recomendações sobre a organização das acções conjuntas

3.3.1. Conclusões

- A utilidade das acções conjuntas é reconhecida pelos Estados-Membros. A sua organização foi reforçada pelas novas estruturas do Alfândega 2002 e o esforço de melhoria da gestão foi permanentemente apoiado, reforçando a eficiência do programa.

- Parece necessário um reforço do acompanhamento, do qual se esperam três tipos de resultados:

- A partilha da informação, no que se refere aos trabalhos realizados com os países que não participam na acção em causa ;

- Uma actualização dos resultados de acções já concluídas que, sem isso, arriscam-se a perder a sua pertinência (por exemplo, módulos de formação) ;

- E sobretudo uma informação sobre as melhorias concretas decorrentes da aplicação dos resultados das acções conjuntas.

3.3.2. Recomendações

- A eficácia das acções conjuntas será melhorada através de um reforço da sua preparação por parte das administrações nacionais e comunitária, designadamente através de uma escolha mais circunscrita dos participantes pertinentes, de uma agenda que preveja o tempo necessário à concretização de um objectivo e da difusão com suficiente antecedência dos documentos.

- Todos os actores devem ser incitados a melhorar a preparação das acções. Embora as directrizes de cada acção contemplem já algumas recomendações, poderá ser feita uma chamada de atenção sob a forma de regras essenciais a aplicar em todas as actividades.

- A utilização dos instrumentos de acompanhamento instalados nos serviços da Comissão deve prosseguir e servir de base ao desenvolvimento de um acompanhamento dos impactos a nível nacional.

3.4. Descrição detalhada dos resultados das acções conjuntas

3.4.1. Melhoria da compreensão e da aplicação da legislação europeia

O relatório intercalar sublinhou a apreensão que a complexidade da legislação aduaneira e a dificuldade da sua aplicação suscitaram junto do Tribunal de Contas e dos Estados. Além da formação, os seminários e os intercâmbios contribuíram para melhorar o conhecimento da legislação e para encorajar a uniformidade da sua aplicação.

Os Estados-Membros consideram que os seminários contribuíram efectivamente para uma melhor aplicação da legislação comunitária porque permitiram comparar o tratamento dado pelos Estados-Membros a questões aduaneiras específicas (classificação média de 3,29). Quatro respostas insistem no facto de esta comparação ser completa, 2 na amplitude das diferenças que ela permite sublinhar. Dois Estados-Membros chamam a atenção para o facto de as discussões informais proporcionadas à margem dos seminários contribuírem também para esses resultados. Segundo os participantes, alguns seminários, tais como os relacionados com a contrafacção e os laboratórios aduaneiros, foram particularmente úteis.

Por outro lado, os intercâmbios permitiram aos participantes melhorar a compreensão da legislação aduaneira. Em 2001, 12% dos intercâmbios tiveram como resultado uma melhor compreensão de pontos específicos da legislação. Em 2002, os Estados-Membros avaliam positivamente (média de 2,96 numa escala de 4) o contributo dos intercâmbios para este resultado.

As acções conjuntas permitiram elaborar e difundir recomendações e orientações que facilitam a compreensão e a aplicação da legislação. Algumas dessas acções destinaram-se especialmente aos países candidatos. Por exemplo, um seminário realizado a 13 e 14 de Junho de 2002 sobre a gestão dos contingentes pautais, a que assistiram todos os países candidatos, concluiu com a elaboração de recomendações relativas às etapas a transpor para aderirem ao sistema comunitário de gestão de contingentes.

3.4.2. Gestão do risco: um conjunto coerente de resultados

Os controlos e as normas de controlo constituíram um dos domínios prioritários dos planos de acção para 2001 e 2002. Daí que as acções realizadas neste âmbito fossem as mais numerosas. A combinação de diferentes tipos de acções permitiu atingir resultados concretos.

No domínio da gestão do risco, foram desenvolvidos diferentes instrumentos.

- Um quadro-tipo de análise de risco, que enuncia, de modo preciso, uma abordagem teórica comum, foi aprovado pelo Grupo de Gestão de Controlos em finais de 2002. Este documento apresenta definições e princípios comuns e enuncia modelos comuns em quatro domínios (estabelecimento de uma estratégia, análise de risco, tratamento do risco, controlo e revisão). Este resultado é importante, tendo em conta as diferenças significativas que existem entre os conceitos nacionais relativos ao controlo.

- Um grupo de projecto trabalhou, num plano operacional, sobre a questão da facilitação da troca de informações sobre os riscos. Trata-se de desenvolver, com base num suporte comum, a ficha de informação sobre os riscos (Risk Information Form), a transmissão informal e rápida, entre alfândegas, de informações susceptíveis de facilitar a luta contra a fraude (por exemplo, determinada carga parece suspeita quando faz escala num porto, mas não pode ser aí controlada: a comunicação desta suspeita permite alertar as autoridades do próximo porto a que a mesma carga se destina). Este instrumento foi testado com satisfação entre alguns Estados-Membros e, posteriormente, entre os 15 Estados-Membros. Esta utilização-piloto teve como resultado, segundo um dos países participantes, a obtenção de receitas substanciais. Para que a utilização deste instrumento se generalize é necessário oficializá-lo e informatizar o seu intercâmbio entre as alfândegas.

- Paralelamente, o Grupo de Gestão de Controlos validou um inventário das áreas prioritárias de controlo. Trata-se de um documento que inventaria toda a regulamentação comunitária aplicável, organizando-a por prioridades. A preparação da versão final deste documento está em curso.

- Por último, foi progressivamente desenvolvido e executado um projecto de medição dos resultados que permite, com base numa série de indicadores estatísticos simples, partilhar o acompanhamento da actividade aduaneira dos Estados-Membros, permitindo uma comparação e favorecendo a reflexão. Os países candidatos participam nesta acção desde Julho de 2002.

3.4.3. Técnicas operacionais de luta contra a fraude : melhorias significativas

São de referir alguns resultados concretos, frequentemente citados pelos Estados-Membros, em dois domínios particulares:

1. A nível do combate à contrafacção, as acções conjuntas permitiram a difusão de técnicas e recomendações que visam facilitar a luta contra a fraude, assim como a colaboração, neste contexto, com os detentores de direitos de propriedade intelectual.

2. A nível da actividade dos laboratórios aduaneiros, as acções conjuntas permitiram a constituição de um grupo de cooperação que trabalha regularmente na harmonização das técnicas e das prioridades entre laboratórios dos Estados-Membros.

3.4.4. Relações com os operadores económicos: uma vontade forte e experiências concretas

Consagraram-se algumas acções de diferentes tipos ao diálogo com os operadores económicos e à criação de condições para uma melhor colaboração.

Neste domínio, a Comissão e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, durante o seminário EMPACT [24], realizado em Estocolmo em Junho de 2001, e no qual participaram representantes do comércio, expressaram uma vontade política forte de implicar os operadores económicos em relações de diálogo e parceria, para benefício mútuo.

[24] European Model for Partnership between Customs and Trade.

Entre os resultados deste seminário convém salientar a avaliação do projecto-piloto sobre a autorização administrativa única, o lançamento de um site web dedicado ao diálogo com o comércio (contém, nomeadamente, as coordenadas de pontos de contacto nacionais) e a elaboração do modelo COMPACT [25]. Este último é fruto de um trabalho realizado conjuntamente por certas administrações e duas empresas no decurso de várias acções ; trata-se de um modelo de certificação de empresa, baseado numa auditoria minuciosa. Se forem autorizadas simplificações de procedimentos de desalfandegamento, isso resultará numa economia significativa para os operadores.

[25] COMpliance and Partnership, Customs and Trade.

Os Estados-Membros classificam de 3,42 numa escala de 1 a 4 o contributo dos seminários para a melhoria dos intercâmbios entre as administrações e os operadores. Este resultado contempla, simultaneamente:

- A melhoria e a personalização dos contactos (7);

- A tomada em consideração do contributo dos operadores por ocasião desses encontros (4).

Alguns Estados exprimem o desejo de que esses contactos sejam desenvolvidos (3 referências) e de que os operadores tenham uma maior participação.

3.4.5. Formação : elaboração e partilha de material

Foram obtidos resultados concretos no âmbito do programa, em especial, cinco módulos de formação em cd-rom sobre temas precisos (alguns dos quais estão a ser traduzidos), assim como uma base de dados dos materiais de formação disponíveis nos vários países, brevemente acessível na Internet.

Já referida no relatório intercalar como uma dificuldade, a questão linguística constitui um forte entrave aos impactos das acções de formação. A tradução da documentação dos cursos, muitas vezes complexa (cd-rom interactivo), é dispendiosa e morosa. Esta questão é destacada em dois questionários, enquanto 2 Estados-Membros lamentam, aquando da avaliação, que essa documentação não esteja ainda disponível. De futuro, prevê-se que esses módulos sejam elaborados directamente nas três línguas de trabalho por equipas trilingues. Por outro lado, está previsto privilegiar a elaboração não de material a utilizar directamente nas acções de formação, mas sim de modelos comunitários a integrar nas formações nacionais.

3.4.6. Redes, estruturas, contactos pessoais: um resultado importante

A organização de redes entre diferentes actores do mesmo domínio é um resultado marcante do programa. A primeira foi o grupo de contacto RALFH [26], uma rede que, além das trocas regulares, permitiu fazer uma comparação dos diferentes portos do Norte da Europa através de um controlo. Esta comparação é útil para cada um destes portos não só para situar a sua prática e a sua organização, mas também nas suas relações com os transportadores que têm tendência para explorar as diferenças de abordagem nos diversos portos que frequentam.

[26] para Rotterdam Anvers Le Havre Felixstowe Hambourg.

Este sistema de grupo de contacto serviu de modelo na cooperação entre os aeroportos (ICARIUS) e os portos do Sul (ODYSSUD).

Uma rede informal de contactos pessoais é também o resultado indirecto de diferentes acções conjuntas. Este aspecto é muito acentuado pelos Estados-Membros como sendo resultado, em especial, dos seminários e dos intercâmbios. Com efeito, as respostas ao questionário atribuem uma classificação média de 3,42, na escala de 1 a 4, ao «contributo dos seminários para a identificação de pontos de contacto noutros Estados-Membros e/ou para o modo de melhorar a cooperação administrativa e a troca de informações entre serviços aduaneiros». Justificando a sua apreciação positiva, são oito os Estados que reputam de positivo o carácter personalizado dos contactos estabelecidos que três deles relacionam directamente com a possibilidade de melhorar a cooperação. Dois países consideram que o seminário é um instrumento particularmente adaptado à formação de contactos, enquanto outro defende que apenas alguns seminários específicos contribuem para este objectivo.

Este é também o resultado que se considera atingido pelos intercâmbios, segundo uma «nota» média de 3,79, de 1 a 4. Sete países sublinham que se trata de um resultado predominante dos intercâmbios, enquanto três elogiam o seu carácter informal.

Os comentários dos Estados-Membros incitam a sublinhar a importância deste resultado. Com efeito, estes contactos estabelecidos constituem, para os participantes, um meio prático de facilitar, posteriormente, o seu trabalho. Além disso, reforçam a tomada de consciência relativamente à dimensão europeia da sua função. As respostas evocam uma melhor «compreensão mútua», uma progressão dos participantes no domínio linguístico, a aquisição de uma «abordagem mais comunitária» e até mesmo a constituição de uma «identidade comum».

3.5. Impactos das acções conjuntas

Os resultados directos das acções conjuntas acabam de ser descritos. Quais são as repercussões dessas acções e como contribuem elas para a realização dos objectivos fixados no programa ?

Os impactos constatados neste contexto são, principalmente, impactos a curto e a médio prazos, relacionados com a execução nacional dos resultados comunitários. De facto, os impactos a longo prazo são, principalmente, os que previsivelmente decorrerão das acções realizadas nos últimos anos do programa e cuja análise é ainda prematura, enquanto, por falta de indicadores definidos nos primeiros anos do programa, os impactos a longo prazo das primeiras acções realizadas não podem ser avaliados. Em relação ao programa Alfândega 2007, esses indicadores serão fixados em 2003. Por conseguinte, seria difícil avaliar de forma definitiva a sustentabilidade dos resultados obtidos, tanto mais que os resultados previstos só podem ser apreciados segundo critérios qualitativos e não quantitativos.

3.5.1. Utilização dos resultados da formação a nível nacional

Os Estados-Membros têm opiniões diversificadas a respeito dos impactos das acções de formação. Consideram que as acções de formação empreendidas lhes permitiram melhorar a formação dispensada a nível nacional (nota média de 3 numa escala de 1 a 4). Seis países referem-se a melhorias introduzidas a nível nacional, seja com base em intercâmbios, em módulos ou em recomendações. A mesma nota média é atribuída ao contributo das acções de formação para a melhoria do conhecimento dos temas específicos. É citado, por exemplo, o impacto das acções no que se refere à revista de contentores e de veículos.

No âmbito do programa foi dada especial atenção à formação de quadros aduaneiros superiores. Relativamente a este ponto os Estados-Membros atribuem a classificação de 2,82, numa escala de 1 a 4, ao contributo do programa. Mas este valor não é um indicador pertinente dado que alguns Estados avaliaram as acções realizadas a nível comunitário e outros as acções levadas a cabo a nível nacional.

Neste contexto, os Estados-Membros dão a conhecer os benefícios decorrentes da acção comunitária mas não fazem referência ao seu prolongamento a nível nacional. Concretamente, foi organizado um seminário, no âmbito do programa, destinado a quadros aduaneiros superiores, que é considerado, em 5 respostas, uma experiência positiva. Dois países sublinham que essa acção deve ser prolongada e alguns reconhecem também a necessidade de seleccionar melhor os participantes. Por outro lado, os intercâmbios, assim como a manutenção de contactos, são citados como elementos que contribuem para uma melhor formação deste pessoal.

Conclusão

De um modo global, e apesar do grande número de módulos de formação de pessoal no âmbito do programa, o grande interesse que este suscitou junto dos actores não pôde ser satisfeito, dada a dimensão das necessidades em matéria de formação.

Recomendação

Será de privilegiar uma organização da formação mais flexível, que favoreça melhor a cooperação entre centros de formação e o desenvolvimento das acções. À luz destes critérios, a eficácia da nova organização da formação, no âmbito do Alfândega 2007, deverá ser objecto de uma avaliação, a curto prazo, a fim de a readaptar, se necessário. De um modo geral, os meios financeiros afectados à formação devem ser aumentados para dar satisfação ao interesse manifestado.

3.5.2. Cooperação com os operadores económicos : melhor comunicação e mudança de perspectiva

Em termos de impactos dos seminários, classificados com uma nota média de 2,50 no que se refere à melhoria da comunicação entre os operadores económicos e a administração nacional, nove respostas assinalam progressos significativos (ajuda à estruturação e à racionalização do diálogo, melhoria da comunicação sobre temas precisos, etc.)

Os impactos dos grupos de projecto, quanto a eles, são classificados com uma média de 2,92 na escala de 1 a 4 pelo seu contributo para uma melhor ponderação das necessidades constatadas, em matéria de:

- Coerência dos controlos (1 resposta) ;

- Aplicação uniforme da legislação (2 respostas) ;

- Uma abordagem comum, apoiada pelas tecnologias da informação, que tenha em conta o ponto de vista dos operadores (1 resposta).

Interrogados sobre o contributo global do programa para a facilitação da comunicação e da consulta aos operadores económicos, os Estados-Membros responderam de forma diversificada, que se salda por uma média de 2,64 na escala de 1 a 4. Cinco países consideram que o programa não contribuiu «rigorosamente nada» para este objectivo ou contribuiu apenas «um pouco», mas por razões muito variáveis. Para alguns, a tarefa é extremamente difícil, devido, por exemplo, a «diferenças culturais»; para outros, o programa apresentou um fraco valor acrescentado porquanto já tinham estabelecido um diálogo a nível nacional.

Globalmente, reconhece-se que há progressos, especialmente em matéria de comunicação. As respostas citam melhorias nos domínios:

- Da comunicação (3);

- Da iniciação de contactos (3);

- Da consulta (3).

Em contrapartida, o desenvolvimento de uma abordagem comum é apenas citado uma vez. Por outras palavras, o programa parece ter contribuído mais para catalisar uma tomada de consciência que só conduziu a soluções e convergências concretas.

Conclusões

Neste momento, a avaliação do impacto das acções é prematura. Os efeitos alcançados, no quadro do programa, situam-se principalmente a três níveis:

- Um encorajamento à abertura ao diálogo e à criação de parcerias ;

- Uma tomada de consciência, pelos Estados-Membros, das necessidades dos operadores, dos desafios em termos de competitividade e dos benefícios mútuos a tirar de uma colaboração ;

- Exemplos e propostas concretas de melhorias.

Recomendações

- Os resultados atingidos apelam a um prolongamento, no quadro do programa Alfândega 2007, que deverá, nomeadamente, permitir passar de experiências-piloto (como o modelo COMPACT) para modelos comunitários.

- A fim de manter a dinâmica iniciada, o objectivo de facilitação do comércio deve constituir uma preocupação prioritária e constante do programa Alfândega 2007, integrada na concepção de todas as acções conjuntas.

3.5.3. Melhoria da cooperação administrativa

Os Estados-Membros apreciam (classificação de 3,55) o contributo global do programa para a melhoria da cooperação administrativa e do intercâmbio de informações e seis consideram que os contactos estabelecidos são a principal razão desse resultado.

Os contactos estabelecidos aquando dos seminários são utilizados posteriormente (classificação média de 3,08).

No que diz respeito aos intercâmbios, as respostas classificam de 2,92 na escala de 1 a 4 o grau de melhoria constatado nos métodos de cooperação administrativa e/ou de melhoria da troca de informações entre administrações aduaneiras. Enquanto para alguns (2 países), este impacto está especialmente relacionado com as redes específicas como a RALFH, para outros ele tem a ver com o aspecto informal dos contactos estabelecidos (3 respostas). Mais precisamente, o aumento da frequência dos contactos entre administração remetente e administração destinatária designadamente para obter e trocar informações aduaneiras, é classificado com 3,05 pontos.

Embora a utilidade dos contactos seja reconhecida, algumas respostas sublinham a necessidade de os manter e desenvolver, sugerindo para alguns uma formalização das redes e dos seus centros de ligação na administração nacional. E aqui põe-se a questão de saber, não estando assegurada a perenidade dos contactos, se com a formalização não correrão o risco de perder uma parte da sua eficácia.

Por outro lado, dois dos comentários referem-se à possibilidade de contradição entre as redes informais e os procedimentos centralizados de transmissão das informações.

Conclusões

- A multiplicação dos contactos entre funcionários de diferentes administrações nacionais, aliada à consciencialização da dimensão internacional da sua função, bem como o facto de estas relações terem sido utilizadas posteriormente com bons resultados constituem um importante efeito positivo do programa.

- No entanto, a sustentabilidade destes contactos informais não parece estar totalmente assegurada.

Recomendações

Embora preservando a capacidade das acções conjuntas de favorecer os contactos informais, parece importante, por um lado, privilegiar, a nível comunitário, a formalização das redes e por outro, harmonizar, a nível nacional, os circuitos oficiais e as modalidades de partilha de informação no interior destas redes.

3.5.4. Melhoria dos métodos de trabalho

3.5.4.1. Conhecimento da legislação

O contributo dos seminários para uma melhor compreensão e aplicação da legislação aduaneira pelas administrações nacionais é classificado com uma nota média de 2,58. Quatro Estados referem-se a uma incorporação directa destes resultados; outros esperam que essa incorporação resulte indirectamente dos progressos conseguidos em matéria de formação, assim como em domínios específicos, como a colaboração entre laboratórios. Duas respostas sublinham, assim, a necessidade de prolongar os resultados dos seminários através de outras acções, de forma a produzir impactos.

Considera-se que os intercâmbios tiveram certos impactos positivos em matéria de interpretação ou aplicação da legislação, ao mesmo nível que os seminários (nota média de 2,46). Cinco Estados dão parte, nos seus comentários, de uma melhoria neste sentido. Para dois deles, os seus efeitos beneficiam sobretudo os indivíduos contemplados, e indirectamente a administração. Para dois outros Estados continua a ser muito difícil medir os impostos.

Interrogados sobre o contributo dos grupos de projecto para uma melhor compreensão de aspectos específicos da legislação, os Estados-Membros atribuem-lhes uma nota média de 3,38 na escala de 1 a 4. Os impactos esperados situam-se a diferentes níveis, no tempo: embora alguns Estados comecem a constatar certos efeitos (como, por exemplo, para um deles a melhoria dos conhecimentos), a maioria espera impactos quer da execução de alguns resultados (nomeadamente a utilização dos módulos de formação), quer de trabalhos ainda em curso, como, por exemplo, o desenvolvimento da iniciativa «Alfândega electrónica».

Conclusão

O programa contribuiu para uma melhor compreensão e aplicação da legislação graças aos diferentes instrumentos desenvolvidos (modelo de análise de risco apresentado mais adiante, aplicações informáticas).

Recomendações

Face à complexidade da legislação comunitária, sublinhada pelo Tribunal de Contas, e ao número de países implicados, não poderá ser desenvolvida uma reflexão sobre as oportunidades de simplificação ?

3.5.4.2. Melhoria dos métodos de trabalho, em especial dos métodos de controlo

A análise dos objectivos dos Estados-Membros no que se refere aos intercâmbios em 2001 demonstrou que cerca de metade dos objectivos divulgados dizia respeito à melhoria de um método específico de trabalho através da aquisição de experiência e da identificação de boas práticas.

Após os intercâmbios de 2001 e 2002, os Estados-Membros classificam de 2,46 na escala de 1 a 4 as modificações e/ou melhorias dos métodos de trabalho da sua administração nacional. Três citam mudanças operadas e em curso a nível nacional, outros dois referem-se a mudanças previstas. Para um dos países as melhorias estão, sobretudo, no facto de os funcionários serem directamente contemplados pelos intercâmbios. Três países estabelecem uma relação entre a importância do impacto obtido e a posição do funcionário que participou no intercâmbio, tanto do ponto de vista hierárquico como geográfico, sugerindo que certas melhorias só são introduzidas a nível local.

Os grupos de projecto são considerados pelos Estados-Membros (nota média de 3) como tendo permitido melhorar ou adaptar os métodos e procedimentos de controlo na administração nacional. Alguns mencionam que o aspecto particularmente prático dos trabalhos facilita a sua execução a nível nacional. Paralelamente, são utilizados os instrumentos de convergência, como a medição dos resultados e o modelo de análise de risco.

Três Estados-Membros prevêem que alguns projectos tenham impacto, como, por exemplo, a cooperação entre laboratórios e entre aeroportos e a realização de trabalhos com vista à integração dos sistemas informáticos.

Dois países referem-se a entraves aos efeitos dos grupos de projecto. Para um trata-se do facto de, em certos casos, os participantes não terem poderes, a nível nacional, para provocar mudanças; o outro põe em dúvida a possibilidade de alguns delegados fazerem evoluir para a gestão de riscos os seus países que, culturalmente, estão mais voltados para um controlo que exige mão-de-obra intensiva. Esta observação pode estar relacionada com a constatação da participação desigual dos Estados nos respectivos grupos de projecto.

Globalmente, os Estados-Membros avaliam de forma muito positiva o contributo do programa para a melhoria dos controlos aduaneiros, visto que respondem a esta questão com uma nota média de 3,73 na escala de 1 a 4. Além da execução em curso ou prevista das conclusões tiradas, são também citados impactos indirectos, como, por exemplo, uma maior motivação na administração nacional associada à adaptação dos conhecimentos adquiridos.

Conclusão

O programa contribui, efectivamente, para a melhoria dos métodos de trabalho e favorece uma racionalização dos métodos de controlo, mesmo se o acompanhamento deste aspecto pelos diversos Estados-Membros é desigual.

Recomendações

- Em matéria de métodos de trabalho, é necessário desenvolver, a nível nacional, meios de difusão da experiência adquirida pelos participantes nos seminários e nos intercâmbios. Essa difusão é mais importante quando a participação no programa comunitário se insere num projecto nacional específico.

- Em matéria de gestão de riscos, o próximo programa deverá permitir passar de acções-piloto à elaboração de modelos comunitários aprovados por todos.

4. ACÇÕES FINANCIADAS A TÍTULO DA VERTENTE EXTERNA DO PROGRAMA ALFÂNDEGA 2002

A vertente externa do programa Alfândega 2002 dispõe de um orçamento modesto e, por essa razão, o número de acções organizadas anualmente a título desta rubrica orçamental é limitado. É também essa a razão da dimensão e da natureza destas acções que se desenvolvem mais como acções isoladas do que como projectos integrados. Além disso, convém salientar que, no que se refere aos países candidatos à adesão à União Europeia, estas acções representam apenas uma parte da assistência técnica dispensada a estes países no sector aduaneiro. Outras acções, a que a DG TAXUD [27] está ligada, são organizadas sob a égide do programa de assistência PHARE, assim como em cooperação com o TAIEX [28] ou no quadro da facilidade TACE [29]. No entanto, a vertente externa do programa Alfândega 2002 é considerada muito útil.

[27] Direcção-Geral « Fiscalidade e União Aduaneira » da Comissão Europeia.

[28] Technical Assistance Information Exchange.

[29] Travel and Conference facility.

4.1. Conferência Aduaneira do Mar Báltico

A Conferência Aduaneira do Mar Báltico («Baltic Sea Customs Conference» (BSCC)) é uma iniciativa tomada no âmbito do Conselho dos Estados Bálticos («Council of Baltic Sea States» (CBS)). A sua primeira reunião realizou-se em 1995. Os directores-gerais das Alfândegas da região do mar Báltico reúnem-se de dois em dois anos para discutir as prioridades neste domínio. Os países participantes são a Dinamarca, a Suécia, a Finlândia, a Islândia, a Alemanha, a Polónia, a Estónia, a Lituânia, a Letónia e a Federação da Rússia.

Tendo em conta as prioridades definidas pelos directores-gerais, após a conferência são criados grupos de trabalho destinados a assegurar a execução das recomendações. Até 2001 as acções centraram-se principalmente nos países candidatos e foram tratados temas como o combate à corrupção (realizou-se um seminário em Cracóvia, em Outubro de 2000).

Face aos progressos conseguidos pelos países candidatos, a prioridade deslocou-se para a Federação da Rússia. A quarta conferência, decorrida em 2001, concentrou-se na redução do tempo de espera nas fronteiras, a pedido dos ministérios do comércio. O grupo de trabalho « Procedimentos » realizou um exercício que teve como objectivo medir o tempo necessário para o desalfandegamento e o tempo total de espera em estâncias de fronteira seleccionadas na região, com vista a identificar os problemas relativos aos pontos de passagem difíceis.

O programa Alfândega 2002 contribuiu financeiramente para a organização de conferências, seminários e reuniões de grupos de trabalho.

A quinta conferência está prevista para Outubro de 2003, em Riga. Nessa ocasião será feito o ponto da situação, dedicada uma atenção especial aos resultados obtidos e discutido o futuro da conferência após o alargamento da União Europeia.

4.2. Apoio à Organização Mundial das Alfândegas (OMA/WCO)

Em finais de 1997, a Organização Mundial das Alfândegas solicitou à Comissão uma ajuda financeira para o seu programa de bolsas, o "WCO Fellowship programme". Este sistema visa ajudar os jovens funcionários das alfândegas dos países em desenvolvimento a trabalhar ou a seguir estudos num sector aduaneiro específico e a participar em medidas de formação para quadros médios.

No quadro da estratégia de pré-adesão, a Comissão considerou vantajosa a integração de participantes provenientes dos países candidatos, assim como dos Estados NEI [30] neste tipo de programa. Por conseguinte, aprovou o financiamento de estágios de 6 funcionários por ano, durante um período de 4 anos (de 1998 a 2001). Além disso, foi decidido que a Comissão poderia escolher os participantes, com base nos seus méritos e no seu currículo. Este financiamento complementava as medidas de formação, visando o desenvolvimento das instituições aduaneiras dos países candidatos e dos NEI, apoiadas no quadro dos programas Phare e Tacis. O interesse em garantir a participação nestes programas justificava-se pelo facto de que estes países deverão colaborar estreitamente com os países aderentes, dado que estes virão a ser, de futuro, países vizinhos da fronteira externa da União.

[30] Novos Estados Independentes.

Os Estados-Membros foram consultados sobre esta proposta da Comissão durante a reunião do Comité de assistência técnica e de formação, realizada em Bruxelas, a 20 de Outubro de 1997. A utilidade desta iniciativa foi reconhecida por todos e os Estados-Membros disponibilizaram-se para receber os bolseiros que forem beneficiados pela Comunidade, durante uma visita de estudo de duas semanas numa administração associada ao «fellowship programme».

No final de cada estágio os participantes terão de apresentar um relatório.

A OMA renovou o pedido de ajuda financeira que está a ser analisado no âmbito do programa Alfândega 2007.

4.3. Assistência informática financiada a título da rubrica orçamental «Alfândega 2002, vertente externa»

A rubrica orçamental «Alfândega 2002, vertente externa» financiou um projecto que teve como objectivo ajudar os países candidatos a:

- desenvolver com êxito os sistemas informáticos nacionais que deverão ser ligados aos sistemas comunitários utilizados no sector aduaneiro;

- aumentar a sua capacidade operacional em matéria de informática e garantir um funcionamento contínuo dos sistemas nacionais, a um nível de qualidade adequado, a partir da sua adesão à União Europeia.

Por sua vez, os países candidatos devem desenvolver e assegurar a manutenção da componente nacional dos sistemas informáticos comunitários necessários ao bom funcionamento do mercado interno (em matéria de fiscalidade) e da união aduaneira. A assistência técnica concedida aos países candidatos não pode, portanto, garantir que os seus sistemas informáticos estejam a funcionar em pleno à data da sua adesão.

O apoio dispensado assumiu diferentes formas:

- A Comissão pôs à disposição dos Estados candidatos, em CD-ROM e num site web interno, a documentação, actualizada regularmente, relativa aos sistemas informáticos aduaneiros.

- Foram organizadas inúmeras visitas a estes países, com vista à explicação das tarefas a empreender, à clarificação dos pontos técnicos e ao acompanhamento dos níveis de execução dos projectos.

- Foram desenvolvidos planos-"modelo" de projectos para a interconectividade em geral e para cada projecto em particular, que foram postos à disposição das administrações aduaneiras. Foi concedida ajuda aos países candidatos para o desenvolvimento de planos de projectos e a elaboração de cadernos de encargo preparatórios dos convites para a apresentação de propostas.

4.4. Iniciativas financiadas por outros programas comunitários no domínio da informática

No quadro do Phare, a Comissão aprovou um projecto que visa a ligação de todos os países candidatos à rede segura CCN/CSI. A ligação efectiva da primeira vaga de países candidatos está prevista para meados de 2003.

No quadro do fundo para viagens, serviços de alojamento e conferências ("Travel, Accomodation and Conference facility") foi organizada em 2002 uma série de conferências destinadas a explicar, em pormenor, o funcionamento de todos os sistemas informáticos cobertos pela interconectividade.

5. ABERTURA DO PROGRAMA AOS PAÍSES CANDIDATOS

Durante o ano de 2002, foi tomada a decisão de viabilizar a participação dos países candidatos no programa Alfândega 2002. Essa decisão baseia-se na estratégia de pré-adesão que prevê a preparação das administrações para a plena participação nos processos comunitários, a fim de garantir a capacidade administrativa de aplicação das regras comunitárias.

A abertura teve efeito a 1 de Julho de 2002 e abrangeu 11 países candidatos [31], com base na assinatura de um memorando de acordo. O memorando prevê que os países candidatos participem nos programas nas mesmas condições que os Estados-Membros, no que se refere ao número dos participantes em seminários, grupos de projecto, intercâmbios e outras acções conjuntas. Esta participação não tem efeitos orçamentais porquanto é paga pelos países candidatos. No entanto, os custos decorrentes do aumento do número de participantes em determinadas acções (seminários, grupos de projecto) são suportados pelo orçamento comunitário.

[31] À EXCEPÇÃO DA LETÓNIA E DA TURQUIA QUE DECIDIRAM SÓ PARTICIPAR A PARTIR DE 2004.

6. CONCLUSÕES

6.1. Conclusões gerais

- As acções realizadas no quadro do programa contribuíram, efectivamente, para os objectivos que lhe foram atribuídos. Sem o programa, os Estados-Membros teriam provavelmente progredido na sua modernização. Mas, além da coordenação dos esforços, o programa permitiu a alguns países avançar significativamente em aspectos em que decidiram investir e a outros alargar a sua reflexão a aspectos pouco abordados a nível nacional.

Os efeitos positivos do programa não podem fazer perder de vista a amplitude dos objectivos e a variedade das culturas e situações nacionais em matéria aduaneira. O objectivo de fazer com que as alfândegas dos Estados-Membros actuem como se fossem uma só justifica o reforço dos esforços iniciados. Este reforço é ainda mais necessário com a adesão de novos Estados-Membros e face às modificações daí resultantes para a fronteira externa da União.

- Parece que a disseminação, a nível nacional, dos resultados obtidos a nível comunitário poderá ser ainda desenvolvida. Com efeito, algumas observações dos Estados-Membros levam a considerar que a articulação entre a organização nacional e a cooperação comunitária poderá ser melhorada. Tal é válido para todos os níveis de participação: por exemplo, os delegados que participam nos seminários devem estar em posição de repercutir nos seus países, a um nível suficiente, os conhecimentos obtidos; os delegados dos diferentes grupos de gestão devem poder assumir, em nome da sua administração, compromissos em relação aos assuntos abordados; a troca de informações no âmbito das redes europeias deve estar coordenada com os circuitos oficiais de informação.

- O programa desenvolve-se e torna-se mais complexo. Tal facto está relacionado não só com o processo de alargamento, que aumenta o número de participantes, mas também com a diversidade de pontos de vista a coordenar e com o aumento do número das acções propostas. Embora, inicialmente, a realização das acções fosse da iniciativa dos serviços da Comissão, hoje, as propostas vêm também dos Estados-Membros: a execução de todas estas sugestões nem sempre é exequível.

Ao mesmo tempo, o programa evolui na sua forma. Parece que, às acções de tipo «clássico» como os seminários e os intercâmbios, que, supostamente, implicam todos os países participantes do mesmo modo, se tende a preferir acções que, como a análise comparativa, os grupos de projecto e certos intercâmbios específicos, implicam intensivamente um pequeno número de países, num tema preciso. Estas acções são mais operacionais e permitem atingir rapidamente um resultado.

Por último, o aprofundamento dos diferentes trabalhos permitiu pôr em evidência a sua complementaridade e a convergência dos seus objectivos. Cada acção deve, por conseguinte, ser coerente com todos os objectivos do programa, concebido como um conjunto integrado (por exemplo, o objectivo de facilitação do comércio impõe-se nas diferentes acções conjuntas, assim como nas aplicações informáticas).

- Estas evoluções justificam uma melhoria do acompanhamento e da avaliação : os resultados do acompanhamento poderão ser mais visíveis e acessíveis, de uma forma mais alargada, aos diferentes parceiros, entre os quais os Estados-Membros. No que se refere à avaliação, a sua credibilidade será reforçada pelo recurso a avaliadores mais independentes do que as administrações nacionais ou os serviços da Comissão, que são, eles próprios, participantes nos programas.

- A rubrica orçamental «Alfândega 2002, vertente externa» proporcionou aos Estados candidatos uma assistência técnica que visa assegurar a interconectividade dos seus sistemas informáticos e aumentar a sua capacidade operacional no domínio informático. O programa Phare ajudou-os a ligarem-se à rede CCN/CSI, bem como a outras aplicações comunitárias. Dado que os países candidatos devem desenvolver e assegurar a manutenção da componente nacional dos sistemas informáticos comunitários necessários ao bom funcionamento do mercado interno (em matéria de fiscalidade) e da União aduaneira, a assistência técnica que lhes é dispensada não pode garantir que os seus sistemas informáticos estejam a funcionar em pleno à data da sua adesão.

6.2. Recomendações gerais

Para além das recomendações já enunciadas quanto aos objectivos específicos do programa, impõem-se as seguintes sugestões para que as acções conjuntas se tornem ainda mais úteis :

- O programa poderá ganhar em eficiência, com base num maior envolvimento dos Estados participantes, se for reforçado o papel de coordenação dos serviços da Comissão. Tendo em vista este objectivo, parece necessário desenvolver diferentes instrumentos. Em primeiro lugar, a visibilidade do programa deve ser desenvolvida, nomeadamente nas suas componentes financeiras, de forma a que os participantes disponham de uma visão global. Por outro lado, a concepção e a animação de acções conjuntas pelas administrações nacionais poderão ser apoiadas por recomendações metodológicas (a análise comparativa apoia-se já amplamente nos Estados participantes, com base em linhas de orientação). Relativamente à avaliação, a classificação dos impactos esperados e o diagnóstico das acções serão facilitados pela introdução, desde o início do programa, de indicadores quantitativos.

- A evolução do programa leva a privilegiar, de futuro, acções limitadas a um pequeno número de participantes. Convém, no entanto, que essas acções constituam um instrumento de progresso partilhado por todos os Estados-Membros. Deverá ser feita uma reflexão que vise favorecer também a partilha dos resultados, isto é, não só a sua difusão mas também a sua adaptação a nível nacional. Neste contexto, merece a pena desenvolver grupos de projecto que reunam, em etapas sucessivas, um número crescente de administrações.

PARTE 2 : RELATÓRIO SOBRE A EXECUÇÃO DO PROGRAMA ALFÂNDEGA 2002 NO DOMÍNIO DA INFORMÁTICA (1998-2002)

1. INTRODUÇÃO

1.1. Contexto

O presente relatório analisa os pontos fortes e fracos dos sistemas informáticos financiados pelo programa Alfândega 2002 e completa o relatório sobre a execução do programa (acções conjuntas).

Foi elaborado nos termos do disposto no nº 10, alínea b), do artigo 1º da Decisão nº 105/2000/CE, de 17 de Dezembro de 1999, que estipula que o relatório final sobre a execução do programa Alfândega 2002 seja acompanhado « de um relatório anexo no qual se procederá à análise dos pontos fortes e fracos de todos os tipos de sistemas informáticos aduaneiros que contribuem para a realização do mercado interno ».

1.2. Fontes dos dados

As fontes utilizadas nesta avaliação foram :

- O parecer dos Estados-Membros, sondado através de um questionário que teve como objectivo auscultar, o mais objectivamente possível, a opinião dos Estados-Membros sobre as aplicações informáticas instaladas no quadro do programa. A taxa de resposta ao questionário é de 75%, aproximadamente.

- Alguns dados quantitativos relativos às aplicações financiadas pelo programa, que também foram tidos em conta.

É preciso não esquecer que o parecer dos Estados-Membros sobre as aplicações informáticas se refere à aplicação final tal como ela é vista pelo utilizador, ou seja, com as componentes financiadas pela União Europeia (componente comunitária) e as componentes financiadas pelos próprios Estados-Membros (componente nacional).

1.3. Relatório intercalar de avaliação

O relatório intercalar Alfândega 2002 concluiu que o recurso à informatização contribuirá para uma gestão aduaneira moderna e eficaz:

- Simplificando e acelerando os procedimentos aduaneiros;

- Assegurando uma aplicação uniforme da legislação aduaneira em todos os pontos do território aduaneiro;

- Procurando aumentar a segurança das transacções.

A perseguição destes objectivos justifica o investimento nos sistemas informáticos.

1.4. Estrutura da análise

Os sistemas informáticos são, em parte, comuns e, em parte, específicos aos programas Alfândega 2002 e Fiscalis. Por essa razão, o financiamento da parte comum foi imputado em partes iguais aos dois programas.

O quadro recapitulativo destas diferentes aplicações é apresentado a seguir.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Depois de uma apresentação dos dados orçamentais, abordar-se-á, em primeiro lugar, a parte comum e, em seguida, as aplicações Alfândega 2002.

2. ORÇAMENTO

O quadro do Anexo 6 apresenta os montantes (em euros) destinados às prestações de serviços relativas aos sistemas informáticos, no âmbito dos dois programas. As autorizações correspondem aos pagamentos, pelo menos, para os anos de 1998 a 2000. De facto, os pagamentos relativos a uma autorização repartem-se por vários anos, em função das prestações de serviços efectuadas, ao passo que a autorização é feita à data da assinatura do contrato de prestação de serviços.

O montante total das verbas afectadas pelo programa Alfândega 2002 eleva-se a 84 319 642 euros. Este montante engloba o financiamento da rede CCN/CSI e dos instrumentos de gestão do programa (financiamento conjunto a 50% pelos programas Alfândega 2002 e Fiscalis) e o financiamento das aplicações aduaneiras, enquanto tal.

É preciso salientar que, na medida em que os sistemas informáticos têm uma componente comunitária e outra nacional, os programas só financiam a componente comunitária, devendo os Estados-Membros financiar a componente nacional.

A rede de comunicações CCN/CSI exigiu um investimento de 23 801 472 euros, que foi financiado a 50% pelo programa Alfândega 2002. As verbas afectadas à CCN/CSI são importantes por se tratar de custos de desenvolvimento e de instalação. A percentagem do «Novo Sistema de Trânsito Informatizado» (NSTI) no orçamento total do Alfândega 2002 (incluindo o financiamento parcial (50%) da CCN/CSI e dos instrumentos de gestão) ascende a 51%. Os sistemas previstos na rubrica «Aplicações pautais» representam 15% do orçamento total (as aplicações que implicaram maior número de acções são a TARIC, a TQS, a IPVE, a ISPP e a SMS).

As aplicações AFIS/SIA e SIGL representam, respectivamente, 13 e 5% do orçamento total.

A NSTI engendrou custos muito elevados, dado tratar-se de custos de desenvolvimento e de instalação. As outras aplicações aduaneiras estavam já, na sua maioria, em funcionamento antes do início do programa.

3. PARTE COMUM AOS PROGRAMAS ALFÂNDEGA 2002 E FISCALIS

3.1. CCN/CSI (Rede comum de comunicações / Interface comum de sistemas)

3.1.1. Descrição

O desenvolvimento de uma rede de comunicações e de um sistema com interface comum, aprovado em Dezembro de 1992 pelos directores-gerais das alfândegas e da fiscalidade, visa harmonizar a transferência intra-comunitária de dados informáticos. O objectivo é criar uma porta entre os sistemas informáticos dos Estados-Membros e da Comissão, todos diferentes, numa infra-estrutura única que permita a interoperabilidade entre si.

A CCN/CSI está a funcionar desde 8 de Maio de 1999. As acções realizadas no quadro dos programas Fiscalis e Alfândega 2002 no que se refere à rede têm a ver com o desenvolvimento e a instalação no período anterior a 1999 e com a manutenção evolutiva e correctiva, assim como a extensão a outros sites (nomeadamente os países candidatos à adesão) no período seguinte.

A Comissão gere os seus computadores e as portas até aos pontos de entrada nacionais. Os Estados-Membros gerem a formação dos funcionários e a instalação dos instrumentos informáticos das redes nacionais.

3.1.2. Avaliação da instalação e do desenvolvimento da CCN/CSI

A opinião [32] dos Estados-Membros quanto à instalação da CCN/CSI foi expressa numa escala de 1 a 5 (1 = opinião muito favorável; 5 = opinião muito desfavorável). Essa opinião, globalmente positiva, é partilhada tanto pelas administrações aduaneiras como pelas administrações da fiscalidade indirecta.

[32] Ver Anexo 7.

Os recursos orçamentais e os calendários de execução consagrados à instalação e ao desenvolvimento da CCN/CSI são considerados realistas. É também o caso do apoio dispensado pela Comissão em termos de assistência, de formação ou de documentação. Finalmente, a facilidade de ligação das aplicações locais à CCN/CSI é considerada satisfatória.

Neste contexto, os resultados do estudo realizado em 2000 pelo Gartner Group no quadro do contrato « ATOS origin Integration » [33] sobre a instalação do sistema estão confirmados. Este estudo concluiu que a tecnologia e a arquitectura CCN/CSI funcionam correctamente e provaram ter capacidade para suportar um número crescente de ligações. No entanto, o mesmo estudo sublinhava que a integração dos sistemas na CCN/CSI implica também, por parte dos Estados-Membros que desejem ligar-se, um esforço significativo em matéria de organização e de apoio.

[33] O contrato concluído entre a Comissão e a sociedade ATOS permitiu a esta entregar o estudo sobre a CCN/CSI ao Gartner Group em regime de subcontratação.

3.1.3. Resultados

Os resultados relativos à CCN/CSI são avaliados:

- qualitativamente (a satisfação das administrações nacionais utilizadoras quanto ao funcionamento do sistema)

- quantitativamente;

- e por um estudo externo (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Apreciação qualitativa dos utilizadores [34]

[34] Ver Anexo 7.

As administrações nacionais estão particularmente satisfeitas com o apoio oferecido pela Comissão (apoio geral), com a segurança de utilização e com a disponibilidade da rede.

A facilidade de utilização da CCN/CSI (facilidade de operação e de interconexão com os sistemas nacionais) é tambémapreciada.

Apesar disso, embora as administrações aduaneiras considerem que a CCN/CSI cobre bem as necessidades em matéria de troca de informações e permite economizar numerosos recursos, as administrações da fiscalidade indirecta exprimem, em contrapartida, uma opinião mais reservada.

3.1.3.2. Dados quantitativos

A disponibilidade da rede é superior a 99% (98% no ano da sua entrada em funcionamento).

As estatísticas referentes à utilização da rede CCN mostram um forte crescimento. Delas constam o número de mensagens e o volume de informações veiculadas.

O gráfico que se segue dá uma ideia da repartição do número de mensagens por aplicação. As aplicações VIES (VAT Information Exchange System), NSTI e AFIS geram, pela sua natureza, um número importante de mensagens, dado que têm uma função de troca de informações entre os Estados-Membros. A aplicação NSTI, ainda em fase de instalação, gerará um número crescente de mensagens nos próximos anos.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

3.1.3.3. O estudo do Gartner Group [35] (2002)

[35] A Comissão concluiu um contrato com a sociedade ATOS, que permite a esta sociedade entregar o estudo sobre a CCN/CSI ao Gartner Group em regime de subcontratação.

Este estudo conclui que a CCN/CSI funciona bem, que é largamente utilizada e que os serviços oferecidos são muito completos, mas que o seu custo é relativamente elevado, aumentando significativamente à medida que as funcionalidades se vão expandindo.

Na impossibilidade de impor um modelo comum aplicável em todos os Estados-Membros, a Comissão adaptou a CCN/CSI de forma a compatibilizá-la com os diferentes sistemas nacionais, o que representou um custo de desenvolvimento elevado para os programas Fiscalis e Alfândega 2002.

Tecnicamente, o sistema pode ainda acolher facilmente um número muito grande de ligações suplementares, mas este crescimento exigirá investimentos de vulto. Com efeito, a arquitectura técnica descentralizada da CCN/CSI implica que seja necessário criar uma infra-estrutura específica para cada nova ligação e, eventualmente, desenvolvê-la para adaptá-la a uma tecnologia local suplementar.

Do mesmo modo, o acréscimo de qualquer nova funcionalidade pode dar lugar, nesta arquitectura técnica, a custos significativos para a manutenção de um elevado nível de qualidade, de disponibilidade e de segurança.

3.1.4. Impactos

Sendo a instalação da rede CCN/CSI uma condição necessária para o desenvolvimento de várias aplicações informáticas para a troca de informações entre os Estados-Membros (nomeadamente a NSTI), o seu impacto sobre os objectivos dos programas é avaliado através do impacto das outras aplicações. Neste sentido, os custos de investimento e de manutenção da qualidade do serviço da CCN/CSI podem ser justificados pelos ganhos de produtividade que deverão advir da rede no desenvolvimento das aplicações.

3.2. Instrumentos de gestão do programa

3.2.1. Project Support Office (PSO)

A instalação de um PSO visa aumentar a eficácia e a eficiência da gestão dos projectos informáticos através da centralização das tarefas comuns a esses projectos.

A fase de estudo terminou em 2002 e está prevista uma fase-piloto para 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Descrição

TEMPO é uma metodologia de desenvolvimento e gestão de projectos informáticos que respeita modelos reconhecidos, como o PMI (Project Management Institute) e a ISO (Organização Internacional de Normalização) e visa reduzir o risco destes projectos em termos de qualidade e de respeito dos prazos e orçamentos. Cobre todos os ciclos de vida de um projecto, desde os estudos preparatórios até à gestão contratual.

3.2.2.2. Contributo da aplicação Tempo

Os projectos foram agrupados em torno de três pólos : a NSTI, outras aplicações pautais aduaneiras e as aplicações Fiscalis. Relativamente a cada um deles, os serviços dividem-se em duas partes: desenvolvimento e manutenção, por um lado, e acções, formação e helpdesk, por outro. Esta racionalização traduziu-se numa diminuição das convenções específicas (de 115 em 1999 para 35 em 2003), numa economia de gestão e numa consolidação das boas práticas em matéria de gestão de projectos.

Os convites para a apresentação de propostas são formulados em função do serviço a oferecer (custo fixo por módulo de serviço) mais na perspectiva de obtenção de resultados quantificados do que em função de um esforço a dispender (custo dia/ homem).

Ao introduzir uma abordagem comum para o desenvolvimento de aplicações informáticas e para a gestão contratual, a aplicação TEMPO contribuiu para aumentar a eficiência e a eficácia dos programas.

4. APLICAÇÕES ADUANEIRAS

4.1. Introdução

O trabalho de avaliação das aplicações aduaneiras restringe-se às aplicações que suscitaram maior número de acções no quadro do programa Alfândega 2002, a saber : NCTS/NSTI, TARIC, TQS, IPVE, SIGL e AFIS.

Recorde-se que o programa Alfândega 2002 financiou o desenvolvimento das aplicações SMS e ISPP. À data da redacção do presente relatório não era ainda possível avaliar os resultados e os impactos destas aplicações nos utilizadores, a curto, médio e longo prazos. A avaliação intercalar do programa Alfândega 2007 deverá ter em conta estas duas aplicações.

A aplicação TCO/TCT está em vias de ser substituída pelo sistema de informação SMS (Specimen Management System). O desenvolvimento do SMS estará concluído em finais de 2002 e o sistema estará operacional no início de 2003, englobando mais informações para além das informações sobre os carimbos de origem ou de trânsito.

A aplicação ISPP (antiga versão : IPR) está a funcionar desde Novembro de 2002. Gere a informação relativa às autorizações de aperfeiçoamento activo [36] aduaneiro que estão armazenadas numa base de dados central que pode ser consultada pelos Estados-Membros. O novo sistema poderá eventualmente abranger, de futuro, as autorizações relativas a outros regimes aduaneiros suspensivos.

[36] Regime aduaneiro que autoriza, em determinadas condições, a suspensão dos direitos aduaneiros de importação, relativamente a bens importados que se destinem a ser tratados e seguidamente reexportados.

As acções e os recursos que, no âmbito do programa Alfândega 2002, beneficiam as aplicações IAESQ, Units values e Suspensions são pouco significativos em relação às outras aplicações. O parecer dos Estados-Membros sobre a qualidade e o carácter completo da informação fornecida pelos sistemas, assim como o contributo destas aplicações para a realização dos objectivos do programa são apresentados, respectivamente, nos Anexos 8, 9 e 11.

4.2. Avaliação do desenvolvimento, da instalação e do funcionamento das aplicações aduaneiras no seu conjunto

Antes de avaliar separadamente as aplicações informáticas, o presente capítulo retoma o parecer dos Estados-Membros sobre o modo como vêem o desenvolvimento, a instalação e o funcionamento [37] das aplicações a nível organizacional.

[37] Ver Anexo 10.

4.2.1. Desenvolvimento e instalação

É preciso esclarecer que as acções mais importantes de desenvolvimento e de instalação foram realizadas no quadro da NSTI.

O apoio assegurado pela Comissão (formação, ajuda) durante o período de instalação é considerado muito bom. Os prazos para a instalação dos sistemas são considerados pouco realistas (demasiado curtos). Os Estados-Membros reclamam uma melhoria da qualidade das especificações dos sistemas a instalar. Com menor expressão, é manifestado o desejo de uma comunicação clara e rápida entre a Comissão e os Estados-Membros.

São muito positivas as respostas relativas ao facto de as administrações se esforçarem para que os sistemas sejam instalados de acordo com as especificações. Contudo, elas vêem com muito mais reserva a disponibilidade, a nível nacional, dos meios orçamentais e sobretudo humanos necessários à realização destas instalações.

A qualidade e a disponibilidade, em tempo útil, dos instrumentos tecnológicos e jurídicos existentes nos Estados-Membros e necessários ao funcionamento dos sistemas são avaliadas positivamente. Em contrapartida, a opinião dos Estados-Membros é menos favorável no que se refere à qualidade e à disponibilidade das disposições administrativas necessárias ao funcionamento dos sistemas.

O inquérito realizado junto dos Estados-Membros teve como objectivo fazer um levantamento dos recursos humanos e orçamentais existentes a nível nacional para o desenvolvimento de sistemas informáticos no âmbito do programa. Todavia, não é possível tirar nenhuma conclusão das informações obtidas, dada a exiguidade das respostas recebidas sobre este ponto.

O problema dos recursos orçamentais e humanos disponíveis nos Estados-Membros para o desenvolvimento e a instalação dos sistemas não é independente da composição dos comités encarregados da gestão dos projectos informáticos no quadro do programa. Com efeito, os delegados das administrações nacionais nesses comités nem sempre têm autoridade para assumir compromissos relativamente aos meios humanos ou orçamentais necessários à execução, a nível nacional, das decisões tomadas. Este estado das coisas pode trazer problemas de coordenação e causar atrasos na execução das decisões, podendo o atraso de um país atrasar todo o projecto.

Esses atrasos estão igualmente relacionados com a sensibilidade dos projectos informáticos nas decisões políticas que estabelecem novas prioridades no decurso do programa. A realização desses projectos necessita, a maior parte das vezes, de uma revisão profunda dos planos de trabalho, dado que a decisão raramente é acompanhada da disponibilização de recursos suplementares necessários nos Estados-Membros.

Concluindo, os Estados-Membros estão satisfeitos com a qualidade da informação trocada nas reuniões dos comités responsáveis pelos projectos informáticos, mas consideram que poderia haver mais ocasiões, propostas pela Comissão, para partilhar informações entre si.

4.2.2. Funcionamento

A ajuda concedida pela Comissão durante o funcionamento é muito apreciada pelos utilizadores. Os dois helpdesks (NSTI e outras aplicações aduaneiras) são, aliás, avaliados regularmente, de acordo com critérios precisos de qualidade.

A facilidade de gestão dos sistemas por parte dos Estados-Membros é considerada razoavelmente aceitável.

4.2.3. Utilidade/ Sustentabilidade

O inquérito levado a efeito junto dos Estados-Membros [38] mostra que dois terços dos sistemas financiados pelo programa são considerados indispensáveis ou utilizados com frequência, enquanto um quarto é utilizado ocasionalmente e uma percentagem inferior a 10% não é utilizada ou encontra-se em fase de introdução. Um pouco menos de metade (45%) dos Estados-Membros desenvolveu um plano de acção para melhorar a utilização dos sistemas criados pelo programa. Um pouco mais de metade dos sistemas está sujeita a uma obrigatoriedade (legal ou administrativa) de utilização nos Estados-Membros. Estes números, no seu conjunto, dão uma indicação da utilidade (critério de utilidade) dos sistemas, tal como a vêem os Estados-Membros, e, eventualmente, da sua utilização a longo prazo (critério de sustentabilidade).

[38] Ver Anexo 12.

4.3. NSTI (Novo Sistema de Trânsito Informatizado)

4.3.1. Descrição

O trânsito é um regime aduaneiro que permite a circulação de mercadorias, tanto no interior do território da UE como nos países signatários da convenção relativa a um regime de trânsito comum, com suspensão dos direitos e imposições normalmente aplicáveis às mercadorias importadas. Este regime foi instituído em finais dos anos 60, tendo como base a troca de formulários, em papel, entre as alfândegas.

A Comissão identificou várias disfunções no sistema de trânsito, no início dos anos 90, designadamente a falta de coordenação das administrações e serviços envolvidos, a falta de coerência devido à multiplicidade dos sistemas, a lentidão dos sistemas existentes e a inadequação do suporte de papel para lutar eficazmente contra a fraude (o circuito dos documentos de trânsito é muito mais longo do que a duração da viagem das mercadorias). Em consequência, numerosos estudos salientaram a necessidade de reformar o sistema face ao aumento dos fluxos comerciais.

Foi, portanto, decidido, em 1994, informatizar a gestão administrativa do sistema de trânsito internacional e criar o novo sistema de trânsito informatizado (NSTI): os formulários em papel são substituídos por formulários electrónicos e a sua troca é feita por correio electrónico.

O sistema estender-se-á aos 15 Estados-Membros, aos países da EFTA (Suíça, Noruega, Liechtenstein e Islândia) e aos países de Visegrado (República Checa, Eslováquia, Polónia e Hungria), ou seja, a 22 Estados.

O financiamento do sistema tem como base a Decisão nº 105/2000/CEE, relativa à aprovação do programa Alfândega 2002.

A nível técnico, a Comissão:

- criou uma base de dados com as estâncias aduaneiras que têm um papel operacional no regime de trânsito comum. A lista dessas estâncias está publicada no site Europa;

- assegurou a coordenação entre os Estados participantes;

- pôs à disposição dos Estados participantes uma aplicação MCC (Minimal Common Core) e

- apoiou os Estados participantes no desenvolvimento do projecto: a Comissão organizou numerosas reuniões de coordenação, assim como ateliers e sessões de formação, e desenvolveu, a nível central, aplicações que permitem testar as aplicações nacionais e fornecer estatísticas diárias.

A aplicação MCC é utilizada por certos Estados, alguns dos quais alargaram as suas funcionalidades [39].

[39] Os países que utilizam ou tencionam utilizar a MCC são a Noruega, a Dinamarca, a Suécia, a Irlanda, o Reino Unido, a Polónia, a Bélgica, o Luxemburgo, os Países Baixos, a Hungria e Portugal.

A NSTI/NCTS terá de estar totalmente operacional a 30 de Junho de 2003 : nesta data, todas as estâncias aduaneiras que gerem o trânsito terão de estar ligadas ao sistema. A Comissão deve notificar o Parlamento e o Conselho de quaisquer atrasos eventuais [40]. Os operadores económicos autorizados que utilizam o procedimento simplificado de trânsito deverão estar ligados a 31/3/2004.

[40] A Comissão informou o Conselho e o Parlamento a 20/3/2003 : COM(2003) 125 final.

Foi efectuada no Parlamento, em Junho de 2000, uma demonstração do funcionamento do sistema NSTI para os parlamentares e os directores-gerais das administrações nacionais abrangidas.

4.3.2. Resultados

4.3.2.1. Apreciação qualitativa dos utilizadores [41]

[41] Ver Anexo 8 e Anexo 9.

Os Estados-Membros consideram que a informação fornecida pelo sistema NSTI é muito completa, sendo muito poucas as melhorias necessárias. A bem dizer, não se trata de melhorias mas antes de um pedido apresentado por alguns Estados para um desenvolvimento semelhante, no futuro, nas áreas dos impostos especiais de consumo e da livre circulação dos bens de exportação e, de um modo mais geral, para uma integração de todos os sistemas de acompanhamento da circulação de bens.

Consideram também que a informação é actualizada e disponibilizada em tempo útil e é correcta e precisa, embora exprimam algumas divergências quanto à actualização da lista das estâncias aduaneiras afectadas ao trânsito que alguns Estados-Membros desejariam que fosse mais rápida.

Reunidos a 18 de Dezembro de 2003, na reunião do «Transit Contact Group» (operadores, administrações aduaneiras e Comissão), os operadores económicos presentes confirmaram unanimemente que as especificações funcionais satisfazem plenamente as suas necessidades [42].

[42] COM(2003) 125 final Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI).

4.3.2.2. Dados quantitativos

Como se pode ver no quadro que se segue, elaborado a 31/12/2002, a progressão dos trabalhos de ligação difere muito de um Estado-Membro para outro. A Comissão considera, contudo, que todos os Estados, excepto dois, poderão cumprir o prazo estabelecido de 30 de Junho [43].

[43] COM(2003) 125 final.

O número de movimentos de trânsito nacionais e internacionais na UE está estimado em 20 000 000 por ano. Desde a ligação das primeiras estâncias aduaneiras, em Dezembro de 2001, até ao fim de 2002, foram tratados pelo sistema 170 000 movimentos internacionais. Em Dezembro de 2002, quando 26% das estâncias já estavam ligadas, a média semanal passou para 7 500, ou seja, 375 000 por ano, valor pouco significativo (5%) em relação à estimativa, feita pela Comissão, do total dos movimentos de trânsito internacionais.

Um movimento de trânsito é tratado pelo sistema quando é :

- emitido por um operador ou uma estância ligada ao sistema ;

- recepcionado por uma estância ligada ao sistema.

No que se refere aos movimentos NSTI em procedimento simplificado, os operadores autorizados são ligados ao sistema e podem iniciar um movimento NSTI sem passar por uma estância aduaneira. O movimento é concluído quando é enviado para uma estância aduaneira ligada ao sistema. Em procedimento normal o movimento é tratado pelo sistema se for iniciado e concluído numa estância aduaneira ligada ao sistema.

O número de movimentos tratados pelo sistema depende, portanto, do número de operadores autorizados e do número de estâncias ligadas.

O quadro que se segue (valores fixados a 31/12/2002) ilustra as dificuldades do arranque da NSTI : a maioria dos operadores autorizados não se encontra ainda ligada ao sistema. Além disso, nem todos os Estados participantes desenvolveram interfaces que permitam aos operadores que utilizam o procedimento normal transmitir a sua declaração por via electrónica.

Deverá haver uma explosão do número de mensagens tratadas pela NSTI entre 1 de Julho de 2003 e 1 de Março de 2004, dado que todos os operadores económicos autorizados que utilizam o procedimento simplificado, que constitui a maioria dos movimentos de trânsito, terão de estar ligados, por imposição legal, nesta última data.

A eficiência (relação custo/realização) do projecto NSTI é difícil de avaliar. No entanto, o relatório da Comissão de inquérito do Parlamento [44] apresentou como valor aproximado mínimo da fraude no sistema de trânsito, no período de 1990 a 1996, o montante de mil milhões de euros. A informatização do trânsito tem como objectivo reduzir significativamente esta fraude que só é possível devido à diferença de duração entre o circuito dos documentos de trânsito em suporte de papel e o trajecto das mercadorias. As somas investidas na informatização são, por conseguinte, modestas, quando comparadas com os direitos aduaneiros que poderão, doravante, ser cobrados de uma forma mais correcta.

[44] Ver Comissão de inquérito sobre o regime de trânsito comunitário/ Relatório sobre o regime de trânsito comunitário. Relator: M. Edward Kellett-Bowman/ A4-0053/97:

4.3.3. Impactos

De acordo com as respostas dos Estados-Membros [45], a NSTI figura entre as aplicações aduaneiras que mais contribuem para a aplicação uniforme da legislação comunitária em todo o território aduaneiro da União. Assegura que todos os operadores sejam tratados da mesma maneira: as especificações funcionais do sistema são exactamente as mesmas em todos os Estados.

[45] Ver Anexo 11.

Os Estados-Membros consideram que a NSTI constitui um importante progresso na prevenção da fraude, uma vez que as declarações de trânsito chegam em tempo útil à estância encarregada do controlo.

Os movimentos de trânsito tratados pela NSTI devem ser associados a uma análise de risco por forma a melhor circunscrever os controlos a efectuar. Sublinhe-se, no entanto, que os operadores económicos não têm obrigação legal de indicar os códigos das mercadorias na declaração de trânsito, o que torna mais difícil a análise de risco.

No que respeita à melhoria da comunicação com os operadores económicos, a NSTI é considerada pelos Estados-Membros como tendo um impacto mais positivo do que as outras aplicações informáticas aduaneiras. Consideram igualmente que a NSTI é útil para a melhoria da cooperação administrativa entre as autoridades aduaneiras.

4.4. A base de dados TARIC (Pauta Integrada das Comunidades Europeias)

4.4.1. Descrição

A TARIC é um repertório que, com base na Nomenclatura Combinada, fixa, para cada tipo de mercadoria, as taxas dos direitos aduaneiros correspondentes, os outros impostos comunitários, bem como as o