[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 9.10.2007

SEC(2007) 1273

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO que institui a Empresa Comum 'Pilhas de Combustível e Hidrogénio'

SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO {COM(2007) 571 final}{SEC(2007) 1272}

SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO

Introdução

O presente documento compara o potencial impacto de diferentes opções políticas, nomeadamente uma iniciativa tecnológica conjunta (ITC) com vista ao desenvolvimento de acções de IDT&D no domínio das pilhas de combustível e do hidrogénio, ao abrigo do Sétimo Programa-Quadro (7.º PQ).

A Comissão Europeia propõe uma ITC no domínio das pilhas de combustível e do hidrogénio. O objectivo será realizar actividades pré-concorrenciais de IDT&D, com base no plano de execução desenvolvido pela plataforma tecnológica 'Pilhas de Combustível e Hidrogénio' (PCH), através de uma empresa comum, com base no artigo 171.º do Tratado. A ITC contribuiria para o reforço do Espaço Europeu da Investigação (EEI), reunindo as diferentes partes interessadas dos sectores da energia e dos transportes, instituições públicas, entidades reguladoras e grupos de utilizadores num esforço conjunto de desenvolvimento das tecnologias das pilhas de combustível e do hidrogénio.

Consulta

Na preparação das suas propostas de criação das ITC, a Comissão tomou em consideração o parecer das partes interessadas dos sectores da investigação e da indústria. Em Maio de 2007, o Parlamento Europeu encorajou as instituições da UE a aumentarem a eficiência energética e a apoiarem uma maior penetração comercial das energias limpas e renováveis, através da utilização de tecnologias de armazenamento de energia em pilhas de combustível a hidrogénio para aplicações portáteis, estacionárias e no sector dos transportes. A Comissão consultou ainda a plataforma PCH, que elaborou uma agenda estratégica de investigação, uma estratégia de implantação e um plano de execução 2006, que constitui o principal documento de referência. O Grupo das Autoridades Públicas PCH ( Member States Mirror Group ) foi também consultado. O processo de consulta envolveu várias centenas de partes interessadas e uma consulta pública pela Internet. A Comissão organizou ainda quatro grandes conferências e workshops regionais. Um grupo director inter-serviços procedeu a uma revisão da avaliação de impacto. Um Grupo de Avaliação pelos Pares ( Peer Review Group ) composto por quatro peritos de competência reconhecida a nível internacional ajudou a finalizar a avaliação de impacto.

Pilhas de combustível e hidrogénio

As pilhas de combustível são unidades de conversão de energia muito silenciosas e altamente eficientes, que poderão permitir uma redução cumulativa substancial das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) e de outros poluentes. Convertem combustível e oxigénio directamente em electricidade, calor e água, contribuindo ainda para a segurança energética pelo facto de poderem funcionar a hidrogénio, gás natural, etanol ou metanol. Poderão ter um impacto significativo em determinadas aplicações, nomeadamente em dispositivos portáteis e na produção combinada de calor e electricidade, bem como no sector dos transportes, actualmente dependente a 98% do petróleo. No entanto, as pilhas de combustível ainda são demasiado caras e a sua durabilidade e fiabilidade a longo prazo ainda carecem de demonstração. O hidrogénio pode também ser utilizado para o armazenamento de energia – a energia em excesso produzida a partir de fontes renováveis pode ser utilizada para produzir hidrogénio por electrólise, facilitando a sua integração no mercado energético.

Definição do problema

Embora já tenham sido orientados para a investigação fundos públicos comunitários significativos e as pilhas de combustível e o hidrogénio já sejam abrangidos no 7.º PQ, é pouco provável que essas tecnologias passem a estar comercialmente disponíveis tão depressa quanto seria de desejar, e a UE corre o risco de se atrasar ainda mais em relação aos seus principais concorrentes mundiais. Os factores que poderão contribuir para esse processo incluem:

- A investigação necessária é frequentemente tão complexa que nenhuma organização poderá realizá-la por si só;

- Não existe um plano orçamental nem uma estratégia a longo prazo para encorajar a indústria e a comunidade científica a afectarem maiores recursos;

- A aplicação imperfeita dos fundos disponíveis resulta numa cobertura fragmentada da investigação;

- Insuficiência de fundos para um programa integrado de IDT&D;

- O sector europeu das pilhas de combustível está disperso por diversos países e tipos de organização, o que limita o intercâmbio de conhecimentos e experiências;

- São necessárias inovações técnicas reduzir os custos e melhorar o desempenho, os materiais, a fiabilidade e a durabilidade dos sistemas.

As tecnologias das pilhas de combustível e do hidrogénio enfrentam barreiras à entrada no mercado que estão relacionadas com os grandes investimentos financeiros já efectuados em empresas ameaçadas pela passagem para uma mistura de fontes energéticas. A entrada no mercado é dificultada pela ausência de um mecanismo de formação dos preços que permita internalizar os factores externos, pelo investimento a longo prazo que será necessário para o lançamento de uma nova geração de produtos e infra-estruturas e pelas dificuldades em definir regulamentação, códigos e normas comuns que facilitem o desenvolvimento do mercado a nível mundial. É necessária uma estratégia integrada que permita obter o máximo benefício das tecnologias de transição, com pilhas de combustível que utilizam gás natural, biogás, metanol ou etanol, quando possível em combinação com técnicas de captura e armazenamento do carbono (CAC), explorando nichos de mercado estratégicos.

Os nossos principais concorrentes estão a avançar com ambiciosos programas integrados de investigação e desenvolvimento que visam colocar produtos no mercado e estabelecer normas que os mais atrasados se verão obrigados a adoptar. Estima-se que a UE estará cinco anos atrasada em relação ao Japão e à América do Norte no que respeita à demonstração de veículos movidos a pilhas de combustível. Os programas dos EUA e do Japão são geridos em estreita cooperação com as respectivas indústrias. O Departamento da Energia do Governo dos EUA desenvolveu um 'Plano de posicionamento em relação ao hidrogénio', enquanto que o METI (Ministério da Economia, Comércio e Indústria), do Japão presta apoio à investigação fundamental. Tanto o programa dos EUA como o do Japão incluem processos de validação tecnológica bem desenvolvidos que estão ausentes no sector da investigação da UE, muito disperso.

Insuficiência do mercado

Os conhecimentos adquiridos através da I&D acabam frequentemente por ser partilhados entre muitos actores, mas os mercados só se dispõem a financiar a aquisição desses conhecimentos quando os investidores vislumbram alguma possibilidade de rentabilidade financeira. Essa incapacidade do mercado é exacerbada, no caso das pilhas de combustível e do hidrogénio, pelos longos períodos necessários para que as tecnologias cheguem à fase de comercialização, que diminuem a capacidade das empresas garantirem a rentabilidade dos seus investimentos. Nestas circunstâncias, é necessário um apoio público para estimular a aquisição de conhecimentos e para encorajar a visão e coordenação a longo prazo que se revelam necessárias. A investigação pré-normativa a realizar no âmbito da ITC pode também ser encarada como uma correcção da situação de incapacidade dos mercados de bens públicos, que prejudica a cooperação entre as empresas para a realização de trabalhos pré-normativos, numa estrutura concorrencial. A paralisia tecnológica pode surgir quando existe uma posição dominante num determinado mercado, elemento que neste sector se revela um factor de insuficiência do mercado, dados os enormes interesses envolvidos em tecnologias que poderão vir a ser ameaçadas pelas pilhas de combustível e pelo hidrogénio.

Subsidiariedade

O princípio da subsidiariedade é aplicável, na medida em que a proposta não é da competência exclusiva da CE. A escala do desafio ultrapassa a capacidade de actuação de qualquer Estado-Membro a título individual. As possibilidades de sucesso serão portanto maiores se houver uma coordenação dos esforços de IDT a nível da UE, tendo em conta, por um lado, a natureza das infra-estruturas e das tecnologias a desenvolver e, por outro, a necessidade de obter uma massa suficiente de recursos. A proposta deverá encorajar os Estados-Membros a lançarem iniciativas nacionais num espírito de reforço do EEI e de optimização dos seus próprios programas de investigação, através da combinação de esforços.

Objectivos

O objectivo global é encorajar um esforço integrado de IDT&D no domínio das pilhas de combustível e do hidrogénio, de modo a garantir:

- A segurança do aprovisionamento energético;

- Formas inovadoras e menos poluentes de energia, para diminuição das emissões de gases com efeito de estufa e da poluição atmosférica;

- A eficiência energética e a poupança de energia;

- O desenvolvimento sustentável e os transportes sustentáveis;

- A competitividade industrial.

Os objectivos específicos são:

- Possibilitar a entrada no mercado das tecnologias das pilhas de combustível e do hidrogénio, garantindo benefícios substanciais para o público;

- Colocar a UE na vanguarda das tecnologias das pilhas de combustível e do hidrogénio a nível mundial;

- Dar confiança à indústria, aos investidores públicos e privados, aos responsáveis pela tomada de decisões e a outras partes envolvidas no sentido da sua participação num programa a longo prazo;

- Encorajar novos investimentos em IDT;

- Construir o EEI, através de uma cooperação estreita com a investigação realizada a nível nacional e regional, respeitando o princípio da subsidiariedade;

- Integrar as actividades de IDT&D, visando a realização de metas em termos de custos, de desempenho e de durabilidade e ultrapassando os pontos críticos de estrangulamento de ordem tecnológica;

- Estimular a inovação e o surgimento de novas cadeias de valor, incluindo as PME;

- Facilitar a investigação fundamental na indústria, nas universidades e nos centros de investigação;

- Encorajar a participação dos novos Estados-Membros e dos Países Candidatos;

- Realizar acções relevantes de investigação social, técnica e económica;

- Executar actividades de investigação em apoio ao desenvolvimento de novas regulamentações e normas, de modo a eliminar os entraves à penetração no mercado e a apoiar a interoperabilidade e os mercados de exportação, garantindo ao mesmo tempo a segurança das operações, não inibindo a inovação;

- Fornecer informação fiável ao público sobre a segurança do hidrogénio e sobre os benefícios das novas tecnologias em termos ambientais, de garantia do aprovisionamento, de custos energéticos e de emprego.

Opções de intervenção política

Foi descartada a opção 'ausência de actuação por parte da UE', que corresponderia à cessação do financiamento da IDT a nível europeu, deixando esse campo de acção apenas aos programas nacionais e regionais, dado que as actividades de IDT no domínio das pilhas de combustível e do hidrogénio estão incluídas no 7.º PQ como parte integrante do esforço para o desenvolvimento de tecnologias-chave para os futuros sistemas sustentáveis de energia e de transportes.

As outras opções são:

Programa inter-governamental de investigação ao abrigo do artigo 169.º

Uma abordagem inter-governamental permitiria evitar a dispersão e a fragmentação e promover a coesão entre os investigadores. A Comissão consultou as partes interessadas sobre a possibilidade de iniciar um processo de cooperação ao abrigo do artigo 169.º, mas essa não seria a sua opção preferida, dada a maior lentidão do processo de tomada de decisões e as formalidades orçamentais anuais que teriam de ser cumpridas em cada Estado-Membro. Por outro lado, os Estados-Membros poderiam exigir um "retorno correcto" para os seus investimentos e o processo 'da base para o topo' tornaria difícil a aplicação de uma estratégia liderada pela indústria. A estratégia a longo prazo para as pilhas de combustível e o hidrogénio exige uma abordagem pan-europeia, para a qual este tipo de acção não é o mais indicado. A ausência de apoio dos industriais do sector a uma abordagem intergovernamental torna desnecessária a continuação da avaliação dessa possibilidade.

Manutenção do status quo (business-as-usual ): 7.º PQ mais esforços a nível nacional e regional, apoiados por uma plataforma tecnológica

Esta opção tem prestado bons serviços à comunidade ao longo de mais de 20 anos. O Programa-Quadro está bem estabelecido, é entendido pela indústria e pelos investigadores e já tem provas dadas; é eficiente e bem gerido, com objectivos claros e impactos previstos; salienta tradicionalmente a qualidade científica e a inovação; dispõe de estruturas financeiras e de regras de participação que já deram provas; inclui uma abordagem amadurecida das questões técnicas e de auditoria financeira; dispõe de procedimentos abertos e transparentes e de um processo de revisão pelos pares respeitado. No entanto, as acções estão fragmentadas por diversos temas, o que origina dificuldades de coordenação. Uma variante desta opção consistiria em reunir toda a investigação sobre as pilhas de combustível e hidrogénio numa única Direcção ou Agência, mas nesse caso a indústria deixaria de ter a liderança, a adicionalidade não estaria garantida e os custos administrativos da CE não seriam partilhados em partes iguais com a indústria.

Instituição de uma ITC sob a forma de uma empresa comum ao abrigo do artigo 171.º

No seguimento de consultas alargadas, esta abordagem surge como a opção preferida, embora continue a apresentar algumas desvantagens. A indústria prefere uma acção em que haja um roteiro gerido de forma estratégica, desde a investigação até à comercialização, passando pelo desenvolvimento e pela demonstração, e o facto de existir um orçamento pré-definido permitir-lhe-ia elaborar planos de investimento a longo prazo. Esse elementos encorajariam a indústria a participar em projectos a mais longo prazo com o envolvimento de organizações de investigação fundamental. A indústria assumiria a liderança na definição das prioridades do programa, em consulta com a comunidade científica e com a Comissão. A empresa comum permitiria mobilizar numa única entidade jurídica todos os fundos públicos e privados e assumiria a forma de uma parceria público-privada baseada nos princípios consignados nos Regulamentos Financeiros comunitários. Os membros fundadores seriam a Comissão e um 'agrupamento industrial', que contribuiriam em partes iguais para o orçamento, com a parte correspondente à Comissão a ser proveniente do orçamento dos domínios temáticos 'Energia', 'Transportes', 'Materiais' e 'Ambiente', do 7.º PQ.

A ITC executaria um programa de IDT&D pré-concorrencial que contemplaria nomeadamente o desenvolvimento de materiais para as pilhas de combustível, os equipamentos complementares, o impacto ambiental, a integração do hidrogénio nos motores de combustão interna, o armazenamento do hidrogénio e desenvolvimento das redes, a integração e engenharia de produção de unidades de tracção, o hidrogénio renovável, a electrólise e a integração com a CAC. O plano de execução da ITC PCH apresenta quatro acções prioritárias de inovação e de implantação:

- Pilhas de combustível para mercados mais avançados

- Pilhas de combustível para produção combinada de calor e electricidade (PCCE)

- Produção e abastecimento sustentáveis de hidrogénio

- Veículos movidos a hidrogénio e infra-estruturas de reabastecimento

Essas acções seriam complementadas por um grande programa de validação tecnológica, de análise ao longo do ciclo de vida, de investigação pré-normativa em apoio do desenvolvimento de normas e de avaliações técnicas, sociais e económicas integradas. Teria lugar em cooperação estreita com outras iniciativas, como a 'Energia Inteligente para a Europa', o financiamento pelo BEI de soluções energéticas sustentáveis e com baixas emissões de carbono nos países em desenvolvimento ou o Instituto Europeu de Tecnologia, bem como com as acções a nível nacional e regional.

Governação

A Empresa Comum terá um Conselho de Administração e um Director Executivo, assistido por um Gabinete de Programa. O Conselho de Administração será composto por seis membros do agrupamento industrial e por seis membros da CE. A comunidade científica poderá ser futuramente representada no Conselho de Administração. O Gabinete de Programa será responsável pelo lançamento de convites á apresentação de propostas, pela gestão dos conhecimentos e pelas actividades educativas, de sensibilização do público e de divulgação. Um Grupo dos Estados-Membros e um Comité Científico supervisionarão a ITC em termos gerais e garantirão a coordenação com as restantes actividades da CE e com as acções conduzidas a nível regional e local. A CE conservará um direito de veto em relação à utilização da sua contribuição para a Eempresa Comum.

Adicionalidade

Na Assembleia Geral PCH, realizada em Outubro de 2006, 48 partes interessadas da indústria emitiram uma declaração conjunta em que expressavam a sua disponibilidade para investir 5 000 milhões de euros nas tecnologias do hidrogénio e das pilhas de combustível ao longo dos próximos dez anos. Na sua declaração de compromisso de 18 de Junho de 2007, os membros do Agrupamento Industrial assumiram a responsabilidade de desenvolver todos os esforços para alcançar a meta de pelo menos 3 200 milhões de euros de investimento privado durante o 7.º PQ, que comparados com os 2 600 milhões de euros previstos sem a ITC representam uma adicionalidade de 600 milhões de euros. Um inquérito confidencial conduzido junto das partes interessadas do sector industrial indica que a ITC poderá antecipar entre 2 e 5 anos a entrada das tecnologias no mercado. A ITC terá ainda um efeito de arrastamento nos investimentos nacionais, regionais e privados, encorajando as multinacionais a manterem as suas actividades de IDT na UE e promovendo a entrada de investimentos.

Análise dos impactos

As principais vantagens serão resultantes da reunião de todos os esforços de IDT&D sob gestão de um programa comum, garantindo uma abordagem coerente. Os convites à apresentação de propostas poderão ser adaptados ao ritmo de desenvolvimento dos diferentes sectores e as actividades de investigação actualmente mais bem sucedidas poderão passar à fase seguinte de demonstração. Os projectos de demonstração poderão ser planificados com vista à sua exploração posterior e os resultados obtidos poderão ser incorporados na investigação subsequente. Os 'Projectos Farol' (projectos de demonstração em grande escala) serão elegíveis para empréstimos através do Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos (MFPR). No entanto, existem riscos de perda de transparência e de conflito de interesses por parte dos participantes do sector industrial, principalmente na altura em que for necessário decidir entre o financiamento de acções de demonstração pré-comerciais ou de acções de investigação a longo prazo.

Comparação das opções

Assumiu-se que o orçamento a atribuir pelo 7.º PQ será semelhante, independentemente da opção escolhida. A diferença principal é que o orçamento da ITC estará definido à partida e será controlado pela Empresa Comum. A escolha da opção ITC seria sinal de uma atitude decisiva e determinada no sentido do desenvolvimento das pilhas de combustível e o hidrogénio, aumentando a confiança dos investigadores e da indústria e encorajando o investimento privado.

O regime estável de financiamento, a massa crítica e um programa de investigação plurianual orientado, executado em função de metas estabelecidas são elementos atractivos tanto para a indústria como para a comunidade científica. O efeito de aprendizagem bi-factorial é exclusivo das ITC: os conhecimentos adquiridos na fase de inplantação são aproveitados para a investigação subsequente, acelerando a sua passagem à fase de demonstração. O efeito de adicionalidade permitirá mobilizar fundos significativamente superiores, conduzindo a um desenvolvimento mais rápido, a uma entrada antecipada no mercado e à diminuição dos custos. A boa governação será um factor de primeira linha em todo o espectro, da investigação fundamental até à fase de demonstração. A ITC aumentará também as oportunidades de colaboração internacional, actuando como ponto focal europeu. Os custos administrativos para a CE seriam reduzidos, visto serem partilhados em partes iguais (50/50) com a indústria.

A ITC apresenta diversas vantagens claras em relação à alternativa 7.º PQ:

- O tempo até à fase de comercialização diminui entre 2 a 5 anos – a importância de ser o primeiro a chegar a um novo mercado é indiscutível, em termos de redução do investimento cumulativo, de adiantamento dos prazos de amortização e de reforço da posição competitiva dos intervenientes iniciais no mercado, nomeadamente PME;

- O compromisso assumido a longo prazo e um orçamento claramente definido contribuirão para aumentar a confiança dos investidores públicos e privados;

- Adicionalidade: o princípio do co-financiamento permitirá, no mínimo, a mobilização de mais 600 milhões de euros do que a situação 'manutenção do status quo ', o que corresponde a um investimento privado em investigação duas vezes e meia superior;

- Obtenção de benefícios precoces correspondentes no que respeita ao aumento da eficiência energética e à garantia dos aprovisionamentos, bem como à redução das emissões de gases com efeito de estufa e da poluição.

Controlo e avaliação

A presente avaliação do impacto contemplou o disposto no n.º 1 do artigo 21.º das Regras de Execução do Regulamento Financeiro da Comunidade, fornecendo uma avaliação ex ante da ITC PCH em termos de eficiência económica, de riscos e de controlo.

Serão definidos indicadores de desempenho que permitam acompanhar o progresso da ITC e medir o seu impacto na competitividade e na investigação da UE. Esses indicadores serão comparados com a linha de base que é representada pelos anos anteriores ao lançamento da ITC, de modo a avaliar os resultados obtidos em termos de adicionalidade. A Comissão apresentará ao Conselho um relatório anual de execução sobre os progressos realizados e sobre os elementos financeiros. Poderá ser organizada uma série de conferências públicas de revisão pelos pares, de modo a permitir o intercâmbio de informações e a coordenação das actividades entre a ITC e outras acções. O Director Executivo acompanhará a situação e adoptará as medidas necessárias para manter o equilíbrio 50/50 entre os financiamentos públicos e privados.

Os progressos da ITC serão submetidos a uma avaliação intercalar por peritos independentes, que apresentarão recomendações sobre qualquer reajustamento do programa que se revele necessário e analisarão, se necessário, estratégias de dissolução da iniciativa. A Comissão comunicará as conclusões da avaliação ao Conselho. No final de 2017, a Comissão procederá a uma avaliação final e apresentará os respectivos resultados ao Parlamento Europeu e ao Conselho.