3.1. Prevenção e deteção do tráfico de bens culturais pelos participantes no mercado e pelas instituições que são responsáveis pela gestão do património cultural

Por conseguinte, as investigações sobre casos de tráfico de bens culturais são complexas. Exigem conhecimentos especializados específicos em matéria de bens culturais e a participação de um elevado número de autoridades (como a polícia, as alfândegas, os guardas de fronteira, os ministérios da cultura, as unidades de informação financeira e o sistema judiciário), abrangendo muitas vezes várias jurisdições devido ao âmbito transfronteiras de muitos casos.

Além disso, as autoridades responsáveis pela aplicação da lei observam um nível de sofisticação mais elevado dos grupos de criminalidade organizada que se consagram ao tráfico de bens culturais em comparação com outros tipos de crimes organizados contra o património. Os criminosos operam deliberadamente além-fronteiras para maximizar os seus lucros, ocultar as suas atividades, evitar a sua detenção e falsificar a proveniência ou a procedência dos bens culturais traficados.

Os crimes relacionados com bens culturais têm características específicas, que os distinguem de outras atividades ilegais. A identidade, a autenticidade, a procedência, a proveniência e o estatuto jurídico de um bem cultural raramente são visíveis de imediato, exigindo frequentemente conhecimentos especializados específicos para serem determinados. Em segundo lugar, as coleções públicas e privadas, os monumentos e os locais de escavação são vulneráveis a furtos e pilhagens, especialmente em situações de conflito e de crise. Além disso, os bens culturais não registados, especialmente provenientes de escavações ou coleções não catalogadas, são difíceis de detetar e rastrear quando se tornam objeto deste tráfico. Em terceiro lugar, o mercado dos bens culturais apresenta determinadas vulnerabilidades atrativas para os criminosos. Estas incluem a aceitação do anonimato e do sigilo, a subjetividade e volatilidade dos preços e a possibilidade de utilizar artigos para guardar e movimentar montantes avultados em pecuniário. Os criminosos também beneficiam da falta generalizada de sensibilização para os danos que podem decorrer do tráfico de bens culturais.

As três principais atividades ilegais associadas ao tráfico de bens culturais são: 1) furto e roubo, 2) pilhagem (remoção ilícita de relíquias antigas de sítios arqueológicos, edifícios ou monumentos) e 3) falsificação de bens culturais. Os crimes conexos incluem a fraude, a venda de bens roubados (recetação), o contrabando ou a corrupção. Para além do tráfico, os criminosos podem igualmente recorrer a práticas abusivas no que diz respeito a bens culturais adquiridos legalmente, para efeitos de branqueamento de capitais, evasão de sanções, evasão fiscal ou financiamento do terrorismo.

Os bens culturais revestem-se muitas vezes de grande importância cultural, artística, histórica e científica. Por conseguinte, o tráfico de bens culturais pode ter um impacto devastador e irreversível no património cultural dentro e fora da UE, uma vez que destrói elementos da nossa memória coletiva e priva a humanidade de testemunhos da sua história. As zonas de crise e de conflito estão particularmente ameaçadas, como se pode ver, por exemplo, no Próximo e Médio Oriente (como na Síria, no Iraque ou na Líbia) e, mais recentemente, na Ucrânia.

Os participantes no mercado de bens culturais, os colecionadores e as instituições responsáveis pelo património cultural estão bem posicionados para ajudar a prevenir e a detetar a criminalidade relacionada com os bens culturais, uma vez que estão particularmente expostos ao risco de encontrar bens culturais objeto de tráfico ou de serem vítimas de crimes contra o património. É essencial que estas partes interessadas tenham conhecimento da legislação aplicável e de outros instrumentos não legislativos destinados a prevenir e a detetar tais crimes. A Comissão mantém um diálogo periódico com as instituições responsáveis pelo património cultural, nomeadamente através do grupo de peritos sobre o património cultural. A Comissão cooperou com a UNESCO para aprofundar a compreensão do mercado da arte e com as instituições responsáveis pelo património cultural para compreender melhor as regras deontológicas e o dever de diligência. A UNESCO está atualmente a proceder a uma revisão do Código Internacional para Negociantes de Bens Culturais para dar resposta aos problemas que surgiram desde a sua adoção em 1999, bem como no intuito de reforçar e clarificar os princípios éticos que devem reger o mercado de obras de arte.

Uma vez que o tráfico de bens culturais é tipicamente um crime transfronteiras, a legislação comercial da UE desempenha um papel importante na prevenção e deteção de tais casos. A exportação de bens culturais a partir do território aduaneiro da União está sujeita à obrigação de uma licença de exportação, a fim de assegurar que as exportações sejam objeto de controlos uniformes nas fronteiras externas da UE. A importação de bens culturais é abrangida pelo Regulamento (UE) 2019/880, que proíbe a importação de bens culturais exportados ilegalmente a partir de um país terceiro e sujeita a importação de determinados bens culturais na União a requisitos em matéria de licenças de importação ou declarações do importador. O referido regulamento introduz igualmente um sistema eletrónico centralizado para armazenar e trocar informações entre os Estados-Membros e para cumprir as formalidades de importação pelos operadores. Este sistema entrará em funcionamento em junho de 2025. As operações são realizadas sem recurso a papel e o sistema assegurará a interligação entre as autoridades aduaneiras e culturais competentes e as bases de dados existentes. Além disso, tem potencial para reduzir os casos de falsificação de documentos e elimina a necessidade de verificar a autenticidade dos certificados em papel. A Comissão está igualmente a ponderar um futuro alargamento deste sistema às licenças de exportação ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 116/2009. A legislação relativa à importação e exportação de bens culturais é complementada pela Diretiva 2014/60/UE relativa à restituição de bens culturais que tenham saído ilicitamente do território de um Estado‑Membro.

A fim de simplificar ainda mais a aplicação da legislação da UE em matéria de importação e exportação, a Comissão mantém intercâmbios regulares com as autoridades aduaneiras e responsáveis pelos assuntos culturais dos Estados-Membros através do grupo de peritos sobre questões aduaneiras relacionadas com bens culturais, do Comité Consultivo para os Bens Culturais criado pelo Regulamento (CE) n.º 116/2009 e pelo Regulamento (UE) 2019/880 e do Grupo de Projeto sobre a Digitalização de Bens Culturais.

Contudo, o escrutínio e o controlo do comércio de bens culturais podem divergir consideravelmente no âmbito do mercado único. Esta situação resulta em lacunas significativas a que os criminosos podem recorrer para ocultar as suas atividades e dissimular a origem de um produto. Em consonância com a Convenção da UNESCO de 1970 e tal como referido pelas partes interessadas consultadas no domínio da aplicação da lei, as medidas destinadas a aumentar a rastreabilidade da transferência de propriedade dos bens culturais no âmbito do mercado único podem contribuir de forma significativa para detetar casos de tráfico e dissuadir os criminosos de se infiltrarem no mercado de bens culturais. Além disso, estabelecer a proveniência dos bens culturais abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/60/UE melhoraria o funcionamento do mecanismo de restituição previsto pela citada diretiva. Muitos Estados-Membros já criaram registos de vendas para as categorias de bens culturais. A aplicação de medidas semelhantes em toda a UE contribuiria para reforçar a prevenção e a deteção da criminalidade em casos transfronteiras e ajudaria a estabelecer um quadro global no domínio do tráfico ilícito de bens culturais no mercado único. Além disso, a eficácia dos registos de vendas existentes poderia ser melhorada, por exemplo, assegurando a armazenagem digital das informações e a interligação dos registos.

Podem também ser tomadas medidas para tornar as coleções públicas e privadas de bens culturais menos vulneráveis aos crimes contra o património. A Europol assinala que, na UE, muitos casos de tráfico dizem respeito a bens culturais roubados em locais de culto, em instituições responsáveis pelo património cultural, em museus, bem como em residências e coleções privadas. Os gestores das coleções públicas e privadas devem tomar maior consciência da sua vulnerabilidade face aos crimes contra o património, formar o seu pessoal na aplicação de medidas de proteção e investir em instrumentos de proteção.

Do mesmo modo, os proprietários ou gestores de coleções públicas e privadas podem tomar medidas numa base voluntária para se protegerem melhor dos crimes contra o património. Uma ação fundamental consiste em manter atualizados os inventários e as bases de dados dos bens culturais recolhidos. Esses inventários facilitam a identificação e a pesquisa de objetos roubados. Mesmo para as coleções privadas, existem instrumentos disponíveis recomendados pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei, como a identificação de objetos (Object-ID) do Conselho Internacional dos Museus (CIM). A comunicação dos casos em que se verificam crimes contra o património às autoridades responsáveis pela aplicação da lei constitui outro meio de detetar e prevenir estes crimes. Isto permite assegurar que os bens culturais roubados figurem nas bases de dados nacionais sobre as obras de arte roubadas e na base de dados da Interpol sobre as obras de arte roubadas. O registo de bens culturais roubados aumenta a sua visibilidade e reduz a possibilidade de os traficantes encontrarem canais de venda legais.

A UE já dispõe de legislação específica para combater o tráfico de bens culturais em linha. O Regulamento Serviços Digitais reforça as responsabilidades dos prestadores de serviços intermediários, nomeadamente as plataformas em linha que ligam os consumidores aos fornecedores de bens e serviços. O Regulamento Serviços Digitais também regula a comunicação de conteúdos ilegais, designadamente sobre vendas suspeitas, introduz a possibilidade de as autoridades públicas transmitirem decisões de remoção transfronteiras aos prestadores de serviços intermediários estabelecidos noutros Estados-Membros e reforça as obrigações dos comerciantes em matéria de rastreabilidade. A Comissão apoia igualmente a digitalização e a preservação digital do património cultural através do espaço comum europeu de dados para o património cultural e da futura plataforma colaborativa europeia na nuvem em prol do património cultural.

Uma componente fundamental da luta contra o tráfico de bens culturais é a deteção de fluxos financeiros ilícitos. Além disso, a generalização do branqueamento de capitais ou do financiamento do terrorismo por meio de bens culturais adquiridos legalmente exige especial atenção. O receio de o setor das artes e antiguidades poder ser utilizado de forma abusiva pelos criminosos para proceder ao branqueamento do produto dos seus crimes resultou em apelos ao alargamento do quadro regulamentar da UE em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. A Diretiva Branqueamento de Capitais aplica-se doravante aos participantes no mercado de arte e antiguidades, tais como as galerias e as leiloeiras, que negoceiam ou atuam como intermediários no comércio de obras de arte, bem como aos portos francos no que diz respeito a transações acima de um determinado limiar. Os participantes no mercado estão obrigados a incluir avaliações de risco e abordagens «baseadas no risco» para a prevenção e deteção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, medidas de atenuação e gestão dos riscos, medidas eficazes em matéria de diligência devida e identificação dos clientes e respetivos beneficiários efetivos, bem como a comunicar transações e atividades suspeitas às Unidades de Informação Financeira nacionais. Além disso, a proposta de um novo regulamento de luta contra o branqueamento de capitais estabelece um limite de 10 000 EUR a nível da UE para os pagamentos em numerário, o que pode reduzir a atratividade do mercado de bens culturais para o branqueamento de capitais.

As autoridades públicas necessitam de compreender num grau suficiente os riscos e as vulnerabilidades no domínio do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo no setor dos bens culturais. Para o efeito, as avaliações de risco nacionais realizadas pelos Estados‑Membros ao abrigo da legislação em matéria de luta contra o branqueamento de capitais proporcionam o enquadramento adequado. Os Estados-Membros também podem emitir orientações destinadas às entidades do setor privado pertinentes sobre a forma de detetar as transações relevantes e de cumprir as obrigações de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.

Por último, a Comissão apoia o projeto do Grupo de Ação Financeira sobre o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo associados à arte, às antiguidades e a outros bens culturais. Os seus objetivos incluem ajudar os países, as autoridades competentes e o setor privado a compreender de que forma os criminosos e terroristas se servem do comércio desses objetos e desenvolver boas práticas e recomendações para atenuar esses riscos. Além disso, a Comissão avalia de forma contínua os riscos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo que recaem sobre o mercado interno no âmbito das atividades transfronteiras. No contexto da avaliação supranacional dos riscos, a Comissão avalia e monitoriza os riscos específicos do mercado da arte e das antiguidades e de outros setores conexos, como os portos francos e as instalações de armazenamento de obras de arte.

Principais ações A Comissão pretende: ·Encetar um diálogo com o mercado da arte, em estreita colaboração com a UNESCO, sobre questões relacionadas com a proteção e o comércio de bens culturais no mercado único, incluindo um evento de alto nível, a realizar em 2023; ·Apoiar o intercâmbio de informações entre os profissionais responsáveis pelo património cultural e as autoridades competentes por meio de uma série de seminários e atividades de aprendizagem entre pares; ·Ponderar o alargamento do sistema eletrónico de regulamentação da importação de bens culturais para gerir a exportação de bens culturais, através de um estudo de viabilidade; ·No intuito de assistir os Estados-Membros na criação de registos de venda para melhorar a rastreabilidade dos bens culturais no âmbito do mercado único (incluindo vendas em linha), a Comissão lançará um estudo e nesta base emitirá orientações aos Estados-Membros em 2024; ·Cooperar com o CIM para promover o seu Código Deontológico para os museus, melhorar as capacidades e proporcionar formação ao pessoal dos museus e das instituições responsáveis pelo património cultural em vários Estados-Membros, para que possam registar e proteger melhor as suas coleções. Os Estados-Membros são incentivados a: ·Reforçar a cooperação eficaz e a partilha de informações entre as autoridades aduaneiras e com a Comissão através do Sistema de Informação Aduaneiro, a fim de combater a fraude relacionada com bens culturais; ·Tomar medidas para assegurar que as coleções públicas e privadas registam devidamente os seus bens em bases de dados e assinalam os casos de crimes contra o património às autoridades responsáveis pela aplicação da lei, com base em normas e instrumentos acordados a nível internacional [como a norma de identificação de objetos (Object-ID) ou a base de dados da Interpol sobre obras de arte roubadas]; ·Identificar, avaliar e compreender os riscos do tráfico de bens culturais, do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, no âmbito da sua avaliação nacional dos riscos ao abrigo da legislação em matéria de luta contra o branqueamento de capitais, e adotar medidas adequadas para atenuar esses riscos; ·Sensibilizar e emitir orientações destinadas ao setor privado sobre a melhor forma de cumprir as suas obrigações em matéria de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo, em cooperação com as autoridades competentes; ·Melhorar a cooperação entre as entidades obrigadas do mercado de arte e antiguidades, do setor financeiro e das unidades de informação financeira, por meio da partilha de conhecimentos e formação sobre riscos e tipos de atividades ilegais relacionadas com bens culturais, tendo simultaneamente em conta as possibilidades de cooperação entre entidades públicas e privadas; ·Promover o Código Internacional de Ética para Negociantes de Bens Culturais da UNESCO e o Código Deontológico do CIM para Museus.

3.2. Reforçar as capacidades das autoridades responsáveis pela aplicação da lei e do sistema judiciário

Devido à natureza complexa do tráfico de bens culturais, as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e o sistema judiciário enfrentam desafios específicos. São necessárias mais medidas para reforçar a sua capacidade de tratar eficazmente os casos de tráfico de bens culturais, em conformidade com as respetivas funções e responsabilidades das autoridades ao abrigo do direito da UE e do direito nacional.

Atualmente, as informações disponíveis não refletem numa medida adequada a prevalência do tráfico de bens culturais. Uma das razões para a falta de dados sobre o tráfico de bens culturais prende-se com o facto de os casos neste domínio não serem devidamente registados. Um dos principais obstáculos à criação de um quadro abrangente de informações à escala da UE reside no facto de não existir uma metodologia homogénea para a recolha de dados nem uma categorização uniforme dos crimes relacionados com bens culturais. A fim de facilitar uma categorização uniforme, o catálogo completo de crimes contra bens culturais constante da Convenção do Conselho da Europa sobre as infrações relacionadas com bens culturais («Convenção de Nicósia») contém orientações sobre as categorias de infrações penais que as autoridades dos Estados-Membros podem utilizar.

Importa que as autoridades públicas tenham uma compreensão adequada do modus operandi dos criminosos e partilhem informações entre si para poderem otimizar a utilização dos seus recursos. Essa compreensão deve abranger, nomeadamente, as diferenças regionais entre os traficantes, por exemplo em termos de organização, bens culturais em risco, rotas de tráfico ou métodos de branqueamento de capitais e falsificação da proveniência e da procedência dos bens. Estes conhecimentos podem facilitar pesquisas mais específicas e uma utilização eficaz dos recursos disponíveis. As ações operacionais da Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas (EMPACT) também podem contribuir para uma melhor compreensão das práticas dos traficantes e da dimensão do tráfico de bens culturais.

As autoridades públicas devem igualmente estar cientes dos requisitos em matéria de cooperação interinstitucional e inter-serviços, bem como das possibilidades de cooperação num determinado caso. Para assistir as autoridades públicas a reforçar as suas capacidades, a UNESCO publicou o guia prático intitulado «Fighting the illicit trafficking of cultural property: a toolkit for European judiciary and law enforcement», elaborado no âmbito da cooperação entre a UE e a UNESCO. A Comissão apoia a UNESCO na tradução deste guia prático para outras línguas dos países pertinentes. Em segundo lugar, o UNODC desenvolveu um instrumento de assistência prática para apoiar a aplicação das orientações internacionais.

As autoridades públicas necessitam de conhecimentos especializados e de instrumentos específicos para detetar e investigar casos de tráfico. Em consonância com as recomendações da Interpol, tal implica que se proceda a um registo adequado dos artigos roubados a nível nacional e internacional e que as autoridades competentes tenham as competências necessárias, em especial através da criação de unidades especializadas a nível nacional que se consagrem exclusivamente a investigações sobre o tráfico de bens culturais, conforme estabelecido pela Convenção da Unesco de 1970. As equipas especializadas de procuradores também demonstraram ser eficazes para alargar o âmbito das investigações. Outro fator importante é o acesso atempado a conhecimentos especializados de historiadores de arte, arqueólogos ou outros peritos em bens culturais, a fim de identificar os bens culturais apreendidos, determinar a sua autenticidade ou quantificar os eventuais danos ocorridos em locais que foram pilhados ou corram o risco de o ser.

A tecnologia é crucial para apoiar as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e proteger os bens culturais contra o tráfico. Tal engloba os programas informáticos para registar artigos roubados e detetar bens culturais ilegais no mercado, tecnologias de vigilância aérea para proteger sítios em risco ou ferramentas de investigação em linha, incluindo aquelas baseadas na inteligência artificial. Em especial, as autoridades responsáveis pela aplicação da lei necessitam de instrumentos de deteção específicos para gerir eficazmente o volume de elementos a verificar nas investigações em linha, por exemplo, para procurar de forma sistemática na Internet imagens e outros dados de bens culturais colocados à venda ilegalmente.

As autoridades podem igualmente ponderar a possibilidade de alargar o âmbito das investigações para além da recuperação dos bens objeto de tráfico, a fim de abranger as redes criminosas e os fluxos ilícitos de numerário na origem dos casos individuais de tráfico. Delimitar o âmbito das investigações desta forma está em consonância com as recomendações internacionais (por exemplo, da Interpol), a estratégia da UE para lutar contra a criminalidade organizada 2021-2025 e os objetivos estratégicos horizontais comuns da EMPACT. A nível da UE e a nível internacional, as investigações podem ser apoiadas pela Europol, pela Frontex (a agência responsável pela gestão das fronteiras da UE), pela Agência da União Europeia para a Cooperação Judiciária Penal (Eurojust), em conformidade com as respetivas atribuições, ou por meio da participação de parceiros como a Interpol, o Gabinete das Nações Unidas contra a Droga e a Criminalidade (UNODC) ou a Organização Mundial das Alfândegas. Além disso, a cooperação pode ser estabelecida no contexto de outros instrumentos pertinentes de cooperação policial e judiciária. A Procuradoria Europeia (EPPO) poderia investigar e instaurar ações penais contra infrações específicas relacionadas com o tráfico de bens culturais que sejam da sua competência. A Comissão está empenhada em assegurar que a Procuradoria Europeia possa exercer eficazmente as funções que lhe são conferidas pelo Regulamento (UE) 2017/1939, nomeadamente mediante o reforço da sua cooperação com países terceiros.