1. Introdução

A presente avaliação de impacto acompanha a proposta de regulamento relativo ao Código de Vistos da União (Código de Vistos) (reformulação), que constitui o principal instrumento jurídico da política comum em matéria de vistos, pois estabelece procedimentos e condições harmonizados de tratamento dos pedidos de visto e de emissão de vistos. O Regulamento (CE) n.º 810/2009 da União Europeia e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece o Código Comunitário de Vistos (artigo 57.º), prevê que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação da sua aplicação dois anos depois de todas as disposições do regulamento se tornarem aplicáveis (5 de abril de 2011). Com base nessa avaliação, pode igualmente apresentar propostas adequadas para a alteração do Código de Vistos.

2. Definição do problema

Para efeitos da avaliação de impacto, foram identificados três problemas: (1) a duração total e os custos globais (diretos e indiretos), bem como a complexidade dos procedimentos; (2) insuficiente cobertura geográfica no tratamento dos pedidos de visto; (3) inexistência de um visto ou de outra autorização que permita aos viajantes permanecerem no espaço Schengen mais de 90 dias num período de 180 dias.

(1) A duração total do procedimento (desde a preparação do processo de pedido até à devolução do passaporte com ou sem visto) é considerada provavelmente o principal fator dissuasor, sendo objeto de muitas críticas pelos requerentes de visto. Ao mesmo tempo, os Estados Schengen consideram os prazos atuais muito curtos e têm dificuldades em respeitá-los. A maioria dos viajantes considera o custo total de um pedido de visto igualmente problemático (não necessariamente os emolumentos de visto mas sobretudo os custos indiretos). Os Estados Schengen, por seu lado, argumentam que, em muitos locais, um tratamento dos pedidos de visto mais rápido e adaptado às necessidades dos requerentes exigiria investimentos adicionais que não podem fazer numa conjuntura de restrições orçamentais. Com efeito, alguns Estados Schengen assinalam que atualmente os custos administrativos com o tratamento dos pedidos de visto nem sequer são cobertos pelos emolumentos de visto. Os requerentes de visto e os consulados apresentam manifestamente interesses divergentes em relação a estas questões, e que não são suscetíveis de se resolverem no futuro. Por outro lado, o cada vez maior número de pedidos de visto levará a estrangulamentos suplementares, o que exacerbará a insatisfação crescente dos requerentes em relação ao procedimento visto.

O aspeto mais complexo do procedimento diz respeito à obrigação de apresentar o pedido pessoalmente (50 % dos inquiridos na consulta pública considerou esta obrigação como um obstáculo) e ao número (e falta de harmonização) dos documentos comprovativos a apresentar com cada pedido. A Comissão, no entanto, já adotou várias decisões de execução que estabelecem listas harmonizadas de documentos comprovativos a apresentar pelos requerentes de visto em vários países terceiros (países não membros da UE), mas especialmente os requerentes de visto frequentes e habituais sentem-se frustrados pelo facto de não beneficiarem das facilitações dos procedimentos previstas pelo Código de Vistos (dispensa das obrigações acima mencionadas).

Por conseguinte, a principal causa de problemas neste domínio consiste na aplicação dos mesmos procedimentos a todos os requerentes, independentemente da sua situação específica, embora o Código de Vistos já preveja uma base jurídica para aplicar procedimentos mais flexíveis aos requerentes que sejam conhecidos dos consulados. Contudo, os consulados não distinguem de forma adequada entre os requerentes desconhecidos e os que apresentam um historial de pedidos de visto sem problemas (viajantes frequentes/habituais). Esta situação deve-se (também) ao amplo recurso a prestadores de serviços externos e a intermediários comerciais: em muitos locais, a possibilidade, na prática, de fazer essa distinção é impossível, porque avaliar a situação de um requerente tendo em conta noções vagas como «integridade» e «idoneidade», atualmente mencionadas no Código de Vistos, não pode ser aplicada pelos prestadores de serviços externos ou pelos intermediários comerciais.

(2) Nos três últimos anos registaram-se progressos no sentido de assegurar uma melhor cobertura geográfica para a receção/tratamento dos pedidos de visto. Contudo, devido à ausência das autoridades competentes para esse efeito, a apresentação dos pedidos de visto pode ser bastante dispendiosa e morosa em muitos países terceiros. Em especial, é indispensável reduzir o número de casos em que os requerentes têm de viajar para o estrangeiro para apresentar o seu pedido porque o Estado Schengen competente não tem consulado nem está representado no país de residência do requerente. Existem cerca de 900 zonas que apresentam estas características. O acesso ao consulado/prestadores de serviços externos pode ser igualmente difícil nos países em que a totalidade ou a maioria dos Estados Schengen estão presentes na capital, mas em que muitos requerentes ainda necessitam de viajar longas distâncias para os alcançar. É este o caso do mercado emergente do turismo em países como a Rússia, a China e a Índia. Por último, existem ainda nove países terceiros sujeitos à obrigação de visto mas em que não está presente qualquer Estado Schengen para efeitos de receção/tratamento de pedidos de visto.

No que diz respeito aos projetos que visam a partilha de recursos, são de assinalar poucos progressos. Com efeito, a partilha de locais e centros comuns para apresentação de pedidos, definidos pelo Código de Vistos, são praticamente inexistentes, embora a Comissão promova especialmente a criação desses centros. Há várias razões que explicam esta situação, uma das quais é de natureza legislativa: de facto, a partilha de locais e os centros comuns para apresentação de pedidos, tal como juridicamente definidos no artigo 41.° do Código de Vistos, não conferem a necessária flexibilidade para instalar estruturas operacionais no terreno.

(3) Existem várias categorias de nacionais de países terceiros – os que necessitam de visto e os que estão isentos desta obrigação - que têm um motivo legítimo e necessidade de viajar no espaço Schengen mais de 90 dias num período de 180 dias, sem serem considerados «imigrantes» (ou seja, não pretendem residir em qualquer dos Estados Schengen por um período superior a 90 dias). Estes viajantes têm por característica principal «circular» na Europa/no espaço Schengen. Ora, o atual quadro jurídico não prevê uma autorização que possa responder às necessidades legítimas destes viajantes e que tenha em conta o seu itinerário. Um dos grupos mais críticos que suscita regularmente este problema de longa data é a indústria dos espetáculos ao vivo. Outras categorias de viajantes (reformados, empresários, estudantes e investigadores) também têm um grande interesse em ser autorizados a circular no espaço Schengen mais de 90 dias num período de 180 dias.

3. Análise da subsidiariedade

A supressão dos controlos nas fronteiras internas exige, entre outros elementos, uma política comum em matéria de vistos. Por força do artigo 77.º, n.º 2, alínea a), do TFUE, a União Europeia tem o poder, e mesmo a obrigação, de adotar medidas relativas à política comum de vistos e outros títulos de residência de curta duração. As regras para o tratamento de vistos de curta duração já são objeto de um regulamento de aplicabilidade direta, ou seja, o Código de Vistos.

Os problemas descritos na avaliação de impacto não irão provavelmente desaparecer, pois estão diretamente relacionados com as disposições em vigor do Código de Vistos. Podem ser obtidos alguns progressos através de uma aplicação correta. no entanto, a introdução harmonizada de procedimentos mais flexíveis para os viajantes e a realização de progressos significativos a nível de uma melhor cobertura geográfica do tratamento de vistos exige uma ação da União, ou seja, a revisão do Código de Vistos.

No que diz respeito à criação de uma nova autorização para estadas superiores a 90 dias num período de 180 dias no conjunto do espaço Schengen, a necessidade de uma intervenção da UE é evidente: uma eventual autorização válida no conjunto dos Estados Schengen só pode ser adotada a nível da União. O artigo 77.º do TFUE confere à União competência para a adotar medidas sobre títulos de «curta duração» no espaço Schengen e o artigo 79.º do TFUE confere à União competência para adotar medidas em matéria de vistos e títulos de residência no contexto da residência legal nos Estados-Membros da UE (ou seja, para estadas superiores a três meses num Estado-Membro da União Europeia). Daqui se infere que a UE tem também competência para criar uma autorização aplicável às estadas superiores a 90 dias num período de 180 dias na totalidade do espaço Schengen.

4. Objetivos

Os objetivos gerais são os seguintes: favorecer o crescimento económico na União; garantir maior coerência em relação a outras políticas da UE e preservar a segurança do espaço Schengen.

Os objetivos específicos são os seguintes: progredir no sentido de uma política de vistos verdadeiramente harmonizada e comum; adaptar melhor os procedimentos em matéria de vistos às necessidades dos viajantes que se deslocam em condições legais; e tornar o procedimento de emissão de vistos mais eficiente através da simplificação das regras.

Os objetivos operacionais, tendo em conta os problemas acima referidos, são os seguintes: prever facilitações dos procedimentos obrigatórias para os viajantes «conhecidos» recorrendo às possibilidades oferecidas pelo Sistema de Informação sobre Vistos (VIS); reforçar e racionalizar a presença em países terceiros tendo em vista a receção/tratamento de pedidos de visto; e prever a possibilidade de estadas superiores a 90 dias num período de 180 dias no espaço Schengen.

5. Opções

Para efeitos da presente avaliação de impacto, foram elaborados os seguintes conjuntos de medidas:

Conjunto de medidas 0 - status quo: o quadro jurídico atual continua inalterado e as iniciativas em curso prosseguirão.

Conjunto de medidas A: medidas não legislativas: no que diz respeito à categoria de problemas 1, prevê-se um conjunto de medidas não vinculativas (soft law) com vista a uma melhor implementação do Código de Vistos. Quanto à categoria de problemas 2, as possibilidades de financiamento a partir do futuro Fundo para a Segurança Interna seriam em grande parte encorajadas pela Comissão. No que se refere à categoria de problemas 3, uma vez que a causa destes problemas é uma lacuna legislativa, não foi desenvolvida uma opção não vinculativa.

Conjuntos de medidas B a D: estas opções exigiriam uma ação legislativa vinculativa a nível da UE para alterar o Código de Vistos. As opções são reagrupadas, de acordo com o seu nível de ambição (viabilidade política), em três conjuntos de medidas — mínimas, intermédias e máximas.

Em relação à categoria de problemas 1, o conjunto de medidas B (medidas mínimas) introduziria facilitações dos procedimentos obrigatórias (ou seja, a dispensa da obrigação de o requerente se apresentar pessoalmente para efeitos do pedido e a dispensa de apresentar certos documentos comprovativos) e a emissão obrigatória de vistos de entradas múltiplas com a validade de, pelo menos, um ano e, subsequentemente (após dois vistos de entradas múltiplas com um ano de validade), um visto do mesmo tipo com três anos de validade para os requerentes que utilizaram previamente de forma lícita pelo menos três vistos (nos 12 meses anteriores à data do pedido) e estão registados no VIS («viajantes frequentes»). Em relação à categoria de problemas 2, a opção proposta consistiria em revogar o artigo 41.º do Código de Vistos (relativo à partilha de locais e aos centros comuns para apresentação de pedidos) e introduzir um conceito geral de «centro de vistos Schengen», que proporcionaria uma definição mais realista e flexível de determinadas formas de cooperação consular. Em relação à categoria de problemas 3, seria criado um novo tipo de autorização que permitiria que determinadas categorias de requerentes (por exemplo, artistas e membros da sua equipa) permanecessem no espaço Schengen mais de 90 dias, mas sem ultrapassar 360 dias.

Quanto à categoria de problemas 1, o conjunto de medidas C (medidas intermédias) prevê facilitações dos procedimentos obrigatórias, semelhantes às do conjunto de medidas mínimas, e a emissão obrigatória de vistos de entradas múltiplas com a validade de, pelo menos, três anos e, subsequentemente, de cinco anos. Além disso, os beneficiários são definidos de forma mais alargada: trata-se dos requerentes que utilizaram previamente de forma lícita pelo menos dois vistos e estão registados no VIS («viajantes habituais»). No que se refere à categoria de problemas 2, para além da introdução do conceito mais flexível de «centro de vistos Schengen», o conceito de «representação obrigatória» seria igualmente introduzido: sempre que um Estado Schengen competente para tratar o pedido de visto não está presente no território nem representado (por força de um acordo) num determinado país terceiro, qualquer outro Estado Schengen presente neste país seria obrigado a tratar o pedido de visto em seu nome. No que se refere à categoria de problemas 3, tal como em relação ao conjunto de medidas mínimas, seria criado um novo tipo de autorização a conceder não só a determinadas categorias de nacionais de países terceiros, por exemplo, grupos que atuam ao vivo, mas igualmente a todos os nacionais de países terceiros (igualmente pessoas singulares) que possam demonstrar um interesse legítimo em circular no espaço Schengen por um período superior a 90 dias.

O conjunto de medidas D (medidas máximas) alargaria as facilitações dos procedimentos obrigatórias e a emissão obrigatória de vistos de entradas múltiplas imediatamente pelo período de cinco anos para a maioria dos requerentes, exigindo apenas que tenham utilizado de forma lícita um visto e que estejam registados no VIS. No que diz respeito à categoria de problemas 2, e a fim de assegurar a adequada cobertura para a receção/tratamento dos pedidos de visto, decisões de execução da Comissão definiriam a estrutura da rede de receção de pedidos de visto Schengen em países terceiros, em termos de acordos de representação, de cooperação com os prestadores de serviços externos e de partilha de recursos por outros meios. Por último, no que diz respeito à categoria de problemas 3, seria introduzido o mesmo tipo de autorização do que para as medidas intermédias, uma vez que qualquer outro tipo de ambição é considerado extremamente irrealista.

6. Avaliação dos impactos

As facilitações dos procedimentos e, em especial, a emissão de vistos de entradas múltiplas com um período de validade longo, têm potencial para reduzir a carga administrativa dos consulados, estabelecendo simultaneamente uma importante facilitação para os viajantes. Tornando o espaço Schengen um destino ainda mais atraente, as opções referidas aumentariam o número total de viagens dos nacionais de países terceiros sujeitos à obrigação de visto e cujos gastos na União teriam um impacto positivo na economia da União. No que diz respeito à categoria de problemas 2, o conceito de «representação obrigatória» aumentaria significativamente a presença de autoridades emissoras de vistos em países terceiros. Asseguraria a cobertura consular nos países terceiros em que existisse pelo menos um consulado para o tratamento dos pedidos de visto. Esta medida diz respeito a cerca de 900 zonas não cobertas, e poderia ter um impacto positivo em cerca de 100 000 requerentes que teriam a possibilidade de apresentar os pedidos no seu país de residência, em vez de terem de se deslocar a um país onde está presente ou representado o Estado Schengen. Por último, a criação de uma nova autorização para estadas superiores a 90 dias para todos os nacionais de países terceiros beneficiaria cerca de 120 000 viajantes o que, na melhor das hipóteses, geraria um rendimento suplementar de cerca de mil milhões de EUR para o espaço Schengen.

No que diz respeito aos impactos financeiros e económicos esperados, ver o quadro que figura no ponto 7 para mais pormenores.

7. Comparação das opções

O conjunto de medidas A só teria um efeito ligeiramente positivo na resolução dos problemas e na concretização dos objetivos estratégicos. Não é, portanto, considerado muito eficaz.

Os conjuntos de medidas B, C e D resolveriam progressivamente os problemas, concretizariam os objetivos operacionais e teriam um impacto positivo sobre as viagens e os gastos dos viajantes no espaço Schengen. O conjunto de medidas B é o menos eficaz; os problemas ficariam parcialmente por resolver, beneficiando apenas um pequeno grupo de requerentes de visto. A eficácia dos conjuntos de medidas C e D é praticamente igual em termos de realização dos objetivos. Os benefícios económicos esperados são mais elevados no caso do conjunto de medidas D (mais de 3 mil milhões de EUR por ano), mas estão associados a um risco potencialmente superior para a segurança.

No que diz respeito à eficiência, nenhum dos conjuntos de medidas/opções implicaria, em princípio, custos adicionais significativos[1]. Com efeito, um dos principais fatores que determinam as opções apresentadas consiste permitir em gerar poupanças simultaneamente para os Estados Schengen/consulados e para os requerentes de visto. Os conjuntos de medidas B, C e D resultarão numa redução gradual dos custos para os requerentes, principalmente devido ao número crescente de vistos de entradas múltiplas emitidos com um período de validade longo. Do ponto de vista dos requerentes, o conjunto de medidas D é o mais eficiente e o conjunto de medidas B o menos eficiente. A nível de cada conjunto de medidas, os benefícios económicos na totalidade da UE excedem consideravelmente os custos estimados para cada Estado Schengen.

O quadro seguinte apresenta uma perspetiva do impacto previsto de cada conjunto de medidas[2].

Opção/ Critérios || Conjunto de medidas não obrigatórias (A) || Conjunto de medidas mínimas obrigatórias (B) || Conjunto de medidas intermédias obrigatórias (C) || Conjunto de medidas máximas obrigatórias (D)

Eficácia || || || ||

Facilitações dos procedimentos obrigatórias para determinadas categorias de viajantes || 1 || 2 || 3 || 4

Reforço e racionalização da presença em países terceiros tendo em vista a receção/o tratamento dos pedidos de vistos || 1 || 2 || 4 || 4

Possibilidade de estada superior a 90 dias num período de 180 dias no espaço Schengen, com base num novo tipo de autorização || 0 || 2 || 4 || 4

Impacto sobre a segurança do espaço Schengen || 0 || 0 || -0,5 || -2

Benefícios económicos - rendimentos gerados pelos gastos dos viajantes (milhões de EUR por ano) || - || Cerca de 800 || Mais de 2 000 || Mais de 3 000

Número de empregos criados (número de ETC) || - || Cerca de 20 000 || Cerca de 60 000 || Cerca de 80 000

Eficiência || || || ||

Custos diretos economizados pelos requerentes de visto (milhões de EUR por ano) || - || Cerca de 50 || Cerca de 200 || Cerca de 300

Custos indiretos economizados pelos requerentes de visto (milhões de EUR por ano) || - || Cerca de 120 || Cerca de 500 || Cerca de 800

Impacto financeiro líquido nos Estados Schengen (milhões de EUR por ano) || - || Cerca de -1 || Cerca de -5 || Cerca de -9

Viabilidade || || || ||

Jurídica || Boa || Boa || Boa || Boa

Política || Boa || Razoável || Razoável || Insuficiente

Prática || Boa || Boa || Boa || Razoável

No que diz respeito à categoria de problemas 1 (procedimentos excessivamente longos, complexos e dispendiosos), a avaliação é inconclusiva relativamente à opção que deve ser privilegiada. Este resultado deve-se ao facto de o impacto económico potencialmente elevado da proposta do conjunto de medidas D estar associado a um risco potencialmente mais elevado para a segurança. A proposta prevista do conjunto de medidas intermédias (C) está associada a um risco reduzido para a segurança, mas o seu impacto económico potencial é estimado em cerca de mil milhões de EUR. No que diz respeito à categoria de problemas 2 (cobertura geográfica) e 3 (novo tipo de autorização), as opções identificadas no conjunto de medidas intermédias são as preferidas (criação do novo conceito de «centro de vistos Schengen» e da «representação obrigatória» para a categoria de problemas 2; nova autorização para estadas superiores a 90 dias para todos os nacionais de países terceiros no que diz respeito à categoria de problemas 3).

8. Acompanhamento e avaliação

Três anos após a entrada em vigor da reformulação do Código de Vistos, a Comissão apresentará um relatório de avaliação.

[1] Uma exceção é a opção relacionada com a cobertura geográfica tendo em vista o tratamento dos pedidos de visto.

[2] 0: sem impacto; 0-1: impacto reduzido ou sem impacto; 2: impacto médio; 3: impacto elevado; 4: impacto muito elevado. A apreciação é negativa (−) se o impacto for negativo.