EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Razões e objetivos da proposta

Em outubro de 2017, a Comissão já tinha assumido o compromisso de abordar a questão da capacidade administrativa das autoridades fiscais para combater a fraude ao IVA no comércio eletrónico através de uma melhor cooperação com terceiros. Na declaração incluída na ata para a aprovação da Diretiva (UE) 2017/2455 do Conselho (Diretiva sobre o IVA no comércio eletrónico) em dezembro de 2017, o Conselho sublinhou a necessidade de melhorar os instrumentos antifraude. A atual iniciativa para combater a fraude ao IVA no comércio eletrónico completa e prepara o terreno para uma aplicação harmoniosa das novas medidas introduzidas pela Diretiva sobre o IVA no comércio eletrónico no contexto da Estratégia para o Mercado Único Digital da Comissão. Concretamente, a Diretiva sobre o IVA no comércio eletrónico introduziu novas obrigações de IVA para os mercados em linha, bem como novas simplificações para ajudar as empresas a cumprir as obrigações relativas ao IVA para as prestações de serviços, as vendas à distância de bens e as importações, nomeadamente o registo eletrónico para efeitos de IVA e o pagamento do IVA através do balcão único (registo efetuado num único Estado-Membro em vez de em todos os Estados-Membros de consumo). Estas medidas reforçarão a conformidade em matéria de IVA através da simplificação do sistema do IVA, mas as autoridades fiscais devem continuar a poder ser capazes de detetar e controlar as empresas fraudulentas. Atualmente, este é um desafio para as autoridades fiscais. O Tribunal de Contas Europeu observou que a legislação relativa ao IVA sobre o comércio eletrónico depende essencialmente de as empresas se registarem a título voluntário e pagarem o IVA devido. Existem, no entanto, limites à forma como os Estados-Membros podem utilizar o atual quadro jurídico para a cooperação administrativa. Se as simplificações de conformidade supramencionadas não forem acompanhadas de medidas antifraude, os autores de fraudes terão poucos incentivos para mudar de atitude e começar a cumprir as obrigações de IVA. Assim, o êxito das medidas de conformidade no comércio eletrónico depende também da eficácia das medidas antifraude, que devem ser desenvolvidas paralelamente. O comércio eletrónico tem crescido rapidamente nos últimos anos, ajudando os consumidores a comprar bens e serviços em linha. Os consumidores podem escolher entre diferentes fornecedores, produtos e marcas. Podem também pagar em linha num ambiente fiável quando usam o seu computador ou o seu telefone inteligente sem terem necessidade de se deslocar. Os fornecedores alteraram os seus modelos de negócio, a fim de beneficiarem do comércio eletrónico e venderem os seus produtos a consumidores em todo o mundo, sem necessidade de uma presença comercial física. No entanto, esta oportunidade também é explorada por empresas fraudulentas para obter vantagens de mercado desleais, na medida em que não cumprem as suas obrigações de IVA. A avaliação de impacto que acompanha a presente proposta identificou três situações principais de fraude ao IVA no comércio eletrónico transfronteiras: i) entregas de bens e prestações de serviços intra-UE, ii) importações de bens provenientes de empresas estabelecidas num país terceiro ou num território terceiro (ou seja, um país ou território fora da UE) para consumidores dos Estados-Membros e iii) prestações de serviços por empresas estabelecidas num país terceiro a consumidores dos Estados-Membros.

A perda total de receitas do IVA nos Estados-Membros respeitante às entregas de bens transfronteiras é estimada em 5 mil milhões de EUR por ano. Foram igualmente registados casos de fraude ao IVA nas prestações de serviços transfronteiras, nomeadamente no domínio da televisão em linha e dos jogos digitais. Este tipo de fraude foi documentado pela Europol e pelo Instituto da Propriedade Intelectual da União Europeia no último relatório da Europol sobre a distribuição ilegal das emissões de televisão (e respetivas vendas). Foi também documentado pela organização da indústria de televisão nórdica no domínio da proteção de conteúdos Nordic Content Protection (NCP). Só na Dinamarca, na Finlândia e na Suécia, os distribuidores de televisão em linha (estes países representam, no seu conjunto, menos de 10 % do mercado total de televisão em linha da UE em termos de receitas) estimam as suas perdas anuais de vendas resultantes da distribuição ilegal em 436 milhões de EUR, o que corresponde a cerca de 103 milhões de EUR de potenciais perdas de IVA. Estes números (que aumentarão paralelamente ao crescimento do comércio eletrónico) demonstram a necessidade urgente de agir para combater a fraude ao IVA no comércio eletrónico. No entanto, a maioria das autoridades fiscais não dispõe dos instrumentos e das fontes de informação necessários para quantificar o nível de fraude ao IVA no comércio eletrónico. Neste tipo de fraude ao IVA no comércio eletrónico, a Internet permite que as empresas fraudulentas ocultem a sua própria identidade por detrás de um nome de domínio. Mesmo quando uma autoridade fiscal tem conhecimento da existência de uma determinada loja em linha, a identidade da empresa que está por detrás, a sua localização real ou o seu volume de negócios nesse Estado-Membro, muitas vezes, permanecem desconhecidos. Esta situação representa um problema para as autoridades fiscais que poderiam procurar iniciar uma investigação ou uma cooperação administrativa a nível da UE ou a nível internacional. Os Estados-Membros de consumo, onde o IVA deve ser pago, muito provavelmente não possuem qualquer registo ou informação para dar início a uma inspeção. Tal deve-se ao facto de os consumidores finais não serem obrigados a conservar qualquer informação das suas compras em linha. Ainda que essa obrigação lhes fosse imposta, seria desproporcionado recorrer sistematicamente a esses consumidores finais para investigar a fraude ao IVA por parte do vendedor.

Além disso, quando os autores de fraudes e a sua localização são desconhecidos, pode tornar-se verdadeiramente difícil saber a que Estado-Membro deve ser dirigido o pedido de cooperação administrativa.

Esta situação poderia dar lugar a uma multiplicidade de pedidos de identificação. Os pedidos teriam de ser enviados a um terceiro (ou seja, o mercado em linha ou os prestadores de serviços de pagamento) suscetíveis de disporem de informações ou a uma autoridade fiscal de um país onde o terceiro esteja estabelecido. No entanto, tal seria considerado desproporcionado tendo em atenção o disposto no artigo 54.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 904/2010. Por outro lado, nos termos do artigo 54.º, n.º 2, do mesmo regulamento, os Estados-Membros não podem ser obrigados a fornecer informações se a sua legislação nacional não os autorizar a recolhê-las. São assim limitadas as possibilidades de os Estados-Membros solicitarem a outros Estados-Membros dados relativos a terceiros.

A presente proposta procura resolver o problema da fraude ao IVA no comércio eletrónico através do reforço da cooperação entre as autoridades fiscais e os prestadores de serviços de pagamento. Nos últimos anos, mais de 90 % das compras em linha efetuadas pelos adquirentes europeus foram efetuadas através de transferências de crédito, débitos diretos e pagamentos por cartão, ou seja, através de um intermediário envolvido na operação (um prestador de serviços de pagamento), tendência que se manterá no futuro. Por conseguinte, os terceiros que detêm informações sobre pagamentos podem dar às autoridades fiscais uma imagem completa das compras em linha, a fim de as ajudar a cumprir devidamente a sua função de controlo do cumprimento das obrigações de IVA no comércio eletrónico de bens e serviços. A experiência dos Estados-Membros que já cooperam com os prestadores de serviços de pagamento a nível nacional demonstrou que a cooperação com estes últimos produz resultados tangíveis na luta contra a fraude ao IVA no comércio eletrónico. Alguns países terceiros também utilizam as informações sobre pagamentos como um instrumento para detetar comerciantes em situação de incumprimento, em combinação com regimes de recolha simplificados para entregas de bens B2C transfronteiras semelhantes ao sistema da UE.

•Coerência com as disposições existentes da mesma política setorial

A presente proposta completa o atual quadro regulador do IVA, tal como alterado recentemente pela Diretiva sobre o IVA no comércio eletrónico no contexto da Estratégia para o Mercado Único Digital da Comissão. Além disso, esta iniciativa reforça o quadro de cooperação administrativa para melhor combater a fraude ao IVA no comércio eletrónico e restabelecer a concorrência leal. A luta contra a fraude e a evasão fiscais a fim de evitar distorções da concorrência e ajudar a garantir as receitas nacionais e da UE constitui uma das prioridades da Comissão. As orientações políticas da atual Comissão apelaram a que fossem intensificados os esforços para combater a evasão e a fraude fiscais e, no Discurso sobre o Estado da União 2018, reitera-se que a Comissão está a desenvolver uma estratégia de longo alcance para garantir que todas as empresas, grandes e pequenas, pagam a sua quota-parte de imposto.

O Regulamento (UE) 2018/1541, que altera o Regulamento (UE) n.º 904/2010 relativo à cooperação administrativa e à luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, cria novos instrumentos de cooperação administrativa entre as autoridades fiscais dos Estados-Membros. Estes instrumentos serão utilizados principalmente para combater i) a chamada fraude carrossel (que ocorre em operações B2B); ii) a fraude relacionada com o regime da margem de lucro aplicável aos veículos em segunda mão; iii) as fraudes que exploram regimes aduaneiros específicos aplicáveis às importações efetuadas por sujeitos passivos (também em operações B2B); e iv) permitirão a realização de ações conjuntas entre as autoridades fiscais (ou seja, inquéritos administrativos conjuntos). Os peritos das autoridades fiscais e das empresas do Fórum da UE sobre o IVA salientam que a forma tradicional de cooperação para combater a fraude ao IVA se baseia nos registos detidos pelas empresas diretamente envolvidas na cadeia de operações. No caso das entregas B2C transfronteiras, estas informações podem não estar diretamente disponíveis, pelo que a cooperação «tradicional» entre as autoridades fiscais é insuficiente. Por conseguinte, a presente iniciativa completa igualmente as alterações mais recentemente introduzidas no quadro da cooperação administrativa da UE no domínio do IVA, ao proporcionar às autoridades fiscais um novo instrumento para detetar a fraude ao IVA nas entregas e prestações B2C transfronteiras.

Por último, a presente iniciativa deve também ser considerada num contexto internacional. Quando a fraude é cometida por fornecedores estabelecidos num país terceiro ou num território terceiro, a cooperação internacional é essencial para a execução coerciva do IVA devido em falta. A União celebrou recentemente um acordo de cooperação em matéria de IVA com a Noruega e participa ativamente nos trabalhos da OCDE para reforçar a utilização dos instrumentos de cooperação administrativa a nível internacional. A presente iniciativa proporcionará aos Estados-Membros os elementos de prova para detetar os autores de fraudes em países terceiros. Estes elementos de prova serão utilizados como primeiro passo para ativar a cooperação internacional ou para contribuir para o diálogo internacional sobre a melhoria da cooperação administrativa com outras jurisdições.

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE

•Base jurídica