PT Jornal Oficial da União Europeia C 366/51

P8_TA(2015)0408

Decisões Fiscais Antecipadas e Outras Medidas de Natureza ou Efeito Similares

Resolução do Parlamento Europeu, de 25 de novembro de 2015, sobre decisões fiscais antecipadas e outras medidas de natureza ou efeitos similares (2015/2066(INI))

(2017/C 366/06)

O Parlamento Europeu,

— Tendo em conta os artigos 4.o e 13.o do Tratado da União Europeia (TUE),

— Tendo em conta os artigos 107.o, 108.o, 113.o, 115.o, 116.o, 175.o e 208.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),

— Tendo em conta a sua decisão, de 12 de fevereiro de 2015, referente à constituição, às atribuições, à composição numérica e à duração do mandato (1) de uma Comissão Especial sobre Acordos Fiscais e Outras Medidas de Natureza ou Efeitos Similares,

— Tendo em conta as revelações do Consórcio Internacional de Jornalistas de Investigação (CIJI) sobre as decisões fiscais antecipadas e outras práticas prejudiciais no Luxemburgo, conhecidas como «Luxleaks»,

— Tendo em conta os resultados das cimeiras do G7, do G8 e do G20 sobre questões fiscais no plano internacional, em particular a Cimeira de Elmau, em 7 e 8 de junho de 2015, a Cimeira de Brisbane, em 15 e 16 de novembro de 2014, a Cimeira de São Petersburgo, em 5 e 6 de setembro de 2013, a Cimeira de Lough Erne, em 17 e 18 de junho de 2013, e a Cimeira de Pittsburgh, em 24 e 25 de setembro de 2009,

— Tendo em conta o relatório da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE), intitulado «Harmful Tax Competition. An emerging global issue» (Concorrência fiscal prejudicial — um problema à escala mundial), de 1998,

— Tendo em conta o relatório da OCDE intitulado «Addressing Base Erosion and Profit Shifting» (BEPS) (Tratar a questão da erosão da base tributável e da transferência de lucros), de 2013, o plano de ação da OCDE relativo à BEPS e as publicações posteriores desta organização,

— Tendo em conta as recentes conclusões do Conselho Europeu relativamente à matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (14 de março de 2013), à fiscalidade (22 de maio de 2013), à troca automática de informações (18 de dezembro de 2014), à erosão da base tributável e à transferência de lucros (BEPS), à troca automática de informações a nível mundial e a medidas fiscais prejudiciais (18 de dezembro de 2014) e à evasão fiscal (27 de junho de 2014),

— Tendo em conta as conclusões do Conselho dos Assuntos Económicos e Financeiros (ECOFIN) e o seu relatório ao Conselho Europeu sobre questões fiscais, de 22 de junho de 2015,

— Tendo em conta os relatórios semestrais do Grupo do Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas) ao Conselho sobre o Código de Conduta,

— Tendo em conta a Diretiva relativa à cooperação administrativa (2), a Diretiva Juros e Royalties (3) e as mais recentes propostas legislativas da Comissão para alterar estas diretivas,

— Tendo em conta a Diretiva 90/435/CEE do Conselho, de 23 de julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mães e sociedades afiliadas de Estados-Membros diferentes (4) (Diretiva «sociedades-mãe e afiliadas»), com a última redação que lhe foi dada em 2015,

— Tendo em conta a Diretiva 2014/56/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que altera a Diretiva 2006/43/CE relativa à revisão legal das contas anuais e consolidadas (5),

— Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do TFUE (6),

— Tendo em conta a Diretiva 77/799/CEE do Conselho, de 19 de dezembro de 1977, relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos diretos e dos impostos sobre os prémios de seguro (7),

— Tendo em conta a Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (8),

— Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 26 de fevereiro de 2007, ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu relativa às atividades do Fórum Conjunto da UE sobre Preços de Transferência no domínio da prevenção e resolução de litígios e às diretrizes para os acordos prévios em matéria de preços de transferência na UE (COM(2007)0071),

— Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 10 de dezembro de 1998, sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade direta das empresas (9),

— Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 17 de junho de 2015, intitulada «Um sistema de tributação das sociedades justo e eficaz na União Europeia: cinco domínios de ação prioritários» (COM(2015)0302),

— Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 18 de março de 2015, sobre a transparência fiscal para combater a evasão e a elisão fiscais (COM(2015)0136),

— Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 6 de dezembro de 2012, intitulada «Plano de Ação para reforçar a luta contra a Fraude e a Evasão Fiscais» (COM(2012)0722),

— Tendo em conta a Recomendação da Comissão, de 6 de dezembro de 2012, relativa ao planeamento fiscal agressivo (C(2012)8806),

— Tendo em conta a Recomendação da Comissão, de 6 de dezembro de 2012, no que se refere a medidas destinadas a encorajar os países terceiros a aplicar normas mínimas de boa governação em matéria fiscal (C(2012)8805),

— Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 27 de junho de 2012, sobre os meios concretos para reforçar a luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal, incluindo em relação a países terceiros (COM(2012)0351),

— Tendo em conta a proposta de diretiva do Conselho relativa a uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS), apresentada pela Comissão em 2011 (COM(2011)0121), e a posição do Parlamento sobre essa proposta, de 19 de abril de 2012 (10),

— Tendo em conta a comunicação da Comissão, de 25 de outubro de 2011, intitulada «Responsabilidade social das empresas: uma nova estratégia da UE para o período de 2011-2014» (COM(2011)0681),

— Tendo em conta a resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-Membros, de 1 de dezembro de 1997, relativa a um código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas (11), bem como os relatórios periódicos do Grupo do Código de Conduta sobre Fiscalidade das Empresas apresentados ao Conselho,

— Tendo em conta a recomendação de 30 de abril de 2014 adotada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa, sobre a proteção dos autores de denúncias,

— Tendo em conta o relatório de 1999 da Simmons & Simmons sobre práticas administrativas, mencionado no ponto 26 do relatório de 1999 do Grupo do Código de Conduta — relatório Primarolo (SN 4901/99) –, bem como a atualização deste último relatório em 2009,

— Tendo em conta as alterações aprovadas pelo Parlamento, em 8 de julho de 2015, à proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2007/36/CE no que se refere aos incentivos ao envolvimento dos acionistas a longo prazo e a Diretiva 2013/34/UE no que se refere a determinados elementos da declaração sobre o governo das sociedades (12),

— Tendo em conta a sua resolução, de 8 de julho de 2015, sobre a elisão e a evasão fiscais como desafios à governação, à proteção social e ao progresso nos países em desenvolvimento (13),

— Tendo em conta a sua Resolução, de 25 de março de 2015, sobre o Relatório Anual sobre a Fiscalidade (14),

— Tendo em conta a sua Resolução, de 11 de março de 2015, sobre o relatório anual de 2013 relativo à proteção dos interesses financeiros da União Europeia — Luta contra a fraude (15),

— Tendo em conta a sua resolução, de 23 de outubro de 2013, sobre a criminalidade organizada, a corrupção e o branqueamento de capitais (16),

— Tendo em conta a sua resolução, de 21 de maio de 2013, sobre a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e os paraísos fiscais (17),

— Tendo em conta a sua Resolução, de 19 de abril de 2012, sobre meios concretos de luta contra a fraude e a evasão fiscais (18),

— Tendo em conta a sua Resolução, de 8 de março de 2011, sobre fiscalidade e desenvolvimento — cooperação com os países em desenvolvimento a fim de promover a boa governação em questões fiscais (19),

— Tendo em conta a sua Resolução, de 10 de fevereiro de 2010, sobre a promoção da boa governação em questões fiscais (20),

— Tendo em conta as várias audições parlamentares realizadas nos parlamentos nacionais e, em especial, na Câmara dos Comuns do Reino Unido, no Senado norte-americano e na Assembleia Nacional francesa, assim como os relatórios posteriores sobre este tema,

— Tendo em conta o artigo 52.o do seu Regimento,

— Tendo em conta o relatório da Comissão Especial sobre as Decisões Fiscais Antecipadas e Outras Medidas de Natureza ou Efeitos Similares (A8-0317/2015),

LuxLeaks: factos e números

A. Considerando que o escândalo LuxLeaks, que eclodiu em 5 de novembro de 2014 com a divulgação, pelo Consórcio Internacional dos Jornalistas de Investigação, de cerca de 28 000 páginas de documentos confidenciais contendo um número superior a 500 acordos fiscais privados entre a administração fiscal luxemburguesa e mais de 300 multinacionais, celebrados entre 2002 e 2010, revelou a extensão do recurso a acordos secretos, caracterizados por estruturas financeiras complexas concebidas para a obtenção de drásticas reduções de impostos; considerando que, em muitos casos, as filiais luxemburguesas apresentam um volume de negócios de milhões de euros, mas têm uma presença reduzida e uma fraca atividade económica no país;

B. Considerando que as questões relacionadas com a erosão da base tributável do imposto sobre as sociedades e as práticas de planeamento fiscal agressivo são conhecidas e analisadas, a nível internacional, há pelo menos várias décadas; que o LuxLeaks chamou a atenção do público e da comunicação social para estas questões, desvendando práticas fiscais duvidosas impulsionadas por empresas de contabilidade num determinado Estado-Membro; que as investigações da Comissão e o trabalho realizado pelo Parlamento através da sua comissão especial demostraram que o caso acima referido não era único, mas que a adoção de medidas fiscais para reduzir as responsabilidades globais em matéria fiscal de algumas grandes empresas, de molde a aumentar artificialmente a base fiscal nacional em detrimento de outros países, alguns dos quais estão sujeitos a medidas de austeridade, constitui uma prática generalizada na Europa e não só;

C. Considerando que estes comportamentos, que causam com frequência uma dissociação entre o local onde o valor é criado e o local onde os lucros são tributados, não se limitam às decisões fiscais antecipadas, mas englobam uma vasta gama de práticas fiscais prejudiciais das administrações fiscais à escala nacional, dentro e fora da UE;

D. Considerando que o escrutínio público destas práticas é parte integrante do controlo democrático; que, tendo em conta o seu impacto negativo na sociedade em geral, estas práticas só podem persistir se permanecerem ocultas ou se forem toleradas; que os jornalistas de investigação, o setor não governamental e a comunidade académica têm sido fundamentais na denúncia de casos de fraude fiscal e na informação da opinião pública; que, na medida em que não podem ser evitadas, a sua divulgação não deve depender da coragem e do sentido de ética de denunciantes individuais, mas sim inserir-se em mecanismos mais sistemáticos de transmissão e de intercâmbio de informações;

Abordagem dos Estados-Membros em matéria de tributação das sociedades

E. Considerando que as receitas do imposto sobre o rendimento das sociedades nos 28 Estados-Membros da União representam, em média, 2,6 % do PIB em 2012 (21);

F. Considerando que, nos termos do Tratado, a fiscalidade direta é essencialmente da competência dos Estados-Membros; que, tendo a UE poderes em matéria fiscal, o exercício desses poderes está normalmente sujeito à unanimidade no Conselho; que esta exigência faz com que não tenham sido ainda tomadas quaisquer decisões importantes a nível da UE no domínio da fiscalidade das empresas, não obstante os recentes desenvolvimentos na integração da UE relativamente ao mercado interno e a outros domínios abrangidos pelos Tratados da UE, tais como os acordos de comércio internacionais, a moeda única e a governação económica e orçamental, bem como os princípios e a legislação em matéria de combate ao branqueamento de capitais; que os Estados-Membros devem cumprir o direito europeu da concorrência, garantindo que a sua legislação fiscal seja compatível com os princípios do mercado interno e não provoque distorções da concorrência; e que, ao conferir a cada Estado-Membro um direito de veto, a regra da unanimidade no Conselho não encoraja a mudança para uma solução mais cooperativa; considerando que, a menos que seja aplicado o procedimento estipulado no artigo 116.o do TFUE, seria necessária uma alteração do Tratado para modificar a exigência de unanimidade em questões de fiscalidade direta;

G. Considerando que a atual situação, em que cada Estado-Membro dispõe de um direito de veto, implica que todos os Estados-Membros devam agir determinada e solidariamente no combate ao problema pan-europeu da evasão e elisão fiscais;

H. Considerando que, salvo algumas louváveis exceções, os representantes políticos nacionais não têm, por ora, mostrado um interesse suficiente em resolver o problema da evasão fiscal, incluindo as decisões fiscais antecipadas;

I. Considerando que, no mercado interno europeu, os capitais circulam livremente e as grandes empresas comunicam as suas atividades numa base consolidada, mas que os impostos são cobrados ao nível nacional pelas autoridades fiscais, com um intercâmbio muito limitado de informações entre si;

J. Considerando que, num mercado interno acabado, as decisões de investimento e de localização das empresas não devem ser afetadas por qualquer distorção artificial; que, no entanto, a globalização, a digitalização e a livre circulação de capitais criam condições para uma maior concorrência fiscal entre os Estados-Membros e dos Estados-Membros com países terceiros para atrair o investimento e empresas; que é importante manter e atrair empresas para a Europa, mas que tal não deve assumir a forma de regimes fiscais potencialmente prejudiciais que visam, em primeiro lugar, promover investimentos e atrair uma atividade económica adicional, em reação a medidas semelhantes aplicadas nos países vizinhos, ou pretendem corrigir o que é considerado desequilíbrios preexistentes entre os Estados-Membros em termos de riqueza relativa, dimensão ou localização periférica; considerando ainda que, a este propósito, parece existir em algumas jurisdições uma correlação entre sistemas atrativos de imposto sobre as sociedades e um elevado nível de riqueza nacional; que a conceção de sistemas fiscais otimizados depende de inúmeros fatores e, por conseguinte, varia de país para país; considerando que uma concorrência fiscal nociva entre Estados-Membros limita o potencial do mercado único;

K. Considerando que, em vez de se centrar na promoção de um clima empresarial atrativo com, por exemplo, boas infraestruturas e uma mão-de-obra altamente qualificada, incluindo através de despesas geradoras de produtividade, e de assegurar a estabilidade e a previsibilidade do sistema fiscal, os países, no seu papel de participantes no jogo da concorrência fiscal, utilizam a sua legislação nacional em conjugação com a rede de convenções em matéria fiscal para se promoverem a si próprios como países propícios ao investimento, como polos de canalização de fluxos financeiros ou nos quais registar lucros, atraindo assim empresas ou empresas de fachada em detrimento de países parceiros e criando práticas desleais entre eles; que, individualmente, cada país tem um interesse claro em adotar um comportamento de «parasitismo», ou seja, ser o primeiro a conceber e aplicar regimes fiscais específicos e disposições para captar uma base tributável e ser o último a participar em qualquer forma de cooperação ou ação coordenada para combater a elisão fiscal;

L. Considerando que existe concorrência fiscal entre os Estados-Membros; que o princípio da cooperação leal entre os Estados-Membros da União se encontra definido no artigo 4.o do TUE; que os Estados-Membros devem aplicar plenamente o princípio da cooperação leal nas questões de concorrência fiscal;

M. Considerando que alguns Estados-Membros adotam uma posição ambivalente em relação à elisão fiscal, lamentando a erosão da sua matéria coletável nacional, sendo simultaneamente responsáveis pela conceção dos atuais sistemas fiscais nacionais e internacionais que permitiram a referida erosão, e impedindo ainda qualquer evolução dos seus sistemas fiscais no sentido de uma solução mais coordenada; que, num contexto de total mobilidade de capitais na UE e atendendo ao objetivo declarado da Comissão de instituir uma união dos mercados de capitais, a interdependência e os efeitos recíprocos dos sistemas fiscais e das receitas nacionais devem ser plenamente tidos em consideração, tendo em conta as amplas repercussões transfronteiras, tanto positivas como negativas, das decisões fiscais de cada Estado-Membro, uma vez que o incentivo fiscal de um país provoca a erosão da base tributável de outro;

N. Considerando que se observa uma situação paradoxal em que a livre concorrência entre os Estados-Membros em matéria fiscal resultou em comportamentos anticoncorrenciais e em distorções da concorrência;

O. Considerando que o estabelecimento do mercado único europeu revelou ser altamente benéfico para as economias nacionais, proporcionando-lhes uma maior competitividade e atratividade numa economia globalizada, e que, a prazo, uma convergência fiscal entre os Estados-Membros produzirá o mesmo efeito;

P. Considerando que o legislador e as administrações fiscais, com recursos frequentemente insuficientes, não podem antecipar, mas somente reagir, por vezes com grande atraso, aos sistemas de evasão fiscal inovadores concebidos e promovidos por alguns consultores fiscais, nomeadamente de empresas de contabilidade de grande dimensão, por advogados e por empresas intermediárias; considerando, em especial, que a experiência demonstra que os organismos da UE que deveriam impedir a introdução de novas medidas fiscais perniciosas (tais como o Grupo do Código de Conduta estabelecido pelos Estados-Membros em 1998 ou a Comissão, na qualidade de guardiã dos Tratados) se revelaram incapazes de impedir estes desenvolvimentos indesejáveis, reagindo por vezes de forma ineficaz ou com base num mandato muito limitado, e que foram introduzidos na UE muitos novos acordos ou medidas de elisão fiscal, tais como os regimes preferenciais no domínio das patentes, muitas vezes caracterizados pela sua agressividade; que, na UE e em todo o mundo, as empresas multinacionais dependem, para o desenvolvimento de sistemas de elisão fiscal, dos conhecimentos especializados de um conjunto bem organizado e qualificado de consultores fiscais, bem como de bancos e de outros prestadores de serviços financeiros; considerando ainda que este setor está, simultaneamente, representado em órgãos que aconselham os governos e as instituições públicas em matéria fiscal, como, por exemplo, a plataforma da UE para a boa governação fiscal; que existem preocupações quanto aos conflitos de interesses passíveis de advir da prestação de aconselhamento quer a autoridades públicas quer a empresas multinacionais privadas por parte das mesmas empresas de consultoria;

Q. Considerando que todas as formas de planeamento fiscal devem ser efetuadas dentro dos limites da lei e dos tratados aplicáveis; que, por conseguinte, a resposta mais adequada ao planeamento fiscal agressivo consiste numa boa legislação e numa coordenação internacional orientada para os resultados pretendidos;

R. Considerando que a aplicação da legislação é decisiva para o cumprimento dos objetivos visados; que essa aplicação é uma responsabilidade das administrações nacionais, que, frequentemente, têm poucos incentivos para cooperarem entre si a nível europeu; que esta situação vem somar-se e agravar as divergências já resultantes das diferenças nas legislações em toda a União;

S. Considerando que as instituições da troica (Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional), encarregadas de supervisionar os programas de ajustamento financeiro e orçamental em Estados-Membros como Portugal e a Grécia, não tentaram evitar as amnistias fiscais, as decisões fiscais antecipadas, os benefícios fiscais e os regimes de isenção fiscal, que foram e são injustamente discriminatórios, favorecendo as pessoas singulares e coletivas que fogem ao fisco, provocando uma grande sangria das receitas estatais e aumentando a carga suportada pelas pequenas e médias empresas (PME) e pelos cidadãos já excessivamente tributados;

T. Considerando que a investigação e a perseguição criminal dos crimes fiscais e do branqueamento de capitais, que abrangem frequentemente operações financeiras e pessoas coletivas em diversas jurisdições, são de extrema complexidade; que o pessoal encarregado nos Estados-Membros de investigar e conduzir processos judiciais contra autores de crimes fiscais e de outros crimes financeiros não dispõem muitas vezes de formação adequada e dos recursos necessários;

U. Considerando que as políticas de austeridade e de restrição orçamental aplicadas nos últimos anos reduziram significativamente a capacidade das administrações fiscais de investigar crimes fiscais e práticas fiscais prejudiciais; que estes cortes foram especialmente nocivos nos países sujeitos a programas de assistência financeira conduzidos pela troica, onde o aumento das receitas fiscais foi obtido às custas das PME e dos cidadãos sujeitos a uma tributação excessiva, ao passo que as grandes empresas e os autores de evasão fiscal com poderio económico beneficiaram, em muitos casos, de amnistias fiscais, decisões fiscais antecipadas e outras isenções fiscais e regimes vantajosos, tal como sucedeu em Portugal e na Grécia;

Decisões fiscais antecipadas e práticas fiscais prejudiciais

V. Considerando que as decisões fiscais antecipadas abrangem uma vasta gama de práticas dos Estados-Membros, que variam entre políticas ad hoc e uma aplicação da lei com um enquadramento claro, no tocante ao âmbito de aplicação possível e a temas abordados, natureza vinculativa, frequência de utilização, publicidade, duração e pagamento de taxas; que não existe uma definição comummente acordada de decisão fiscal antecipada a nível internacional, com exceção da referência feita pela Comissão a estas decisões como qualquer comunicação ou qualquer outro ato ou ação com efeitos semelhantes, por ou em nome do Estado-Membro quanto à interpretação ou à aplicação da legislação fiscal;

W. Considerando que as decisões fiscais antecipadas não são intrinsecamente problemáticas, uma vez que podem, como é seu objetivo inicial, garantir a segurança jurídica dos contribuintes e diminuir os riscos financeiros para as empresas honestas nos casos em que a legislação fiscal ou a sua aplicação específica, em determinadas circunstâncias, sejam pouco claras ou sujeitas a interpretações divergentes, em especial no que se refere a transações complexas, podendo, assim, evitar futuros litígios entre os contribuintes e as autoridades fiscais;

X. Considerando que a prática no domínio das decisões fiscais evoluiu, no quadro de uma relação mais próxima e de maior cooperação entre as administrações fiscais e os contribuintes, enquanto instrumento para lidar com a crescente complexidade do tratamento fiscal de determinadas transações numa economia cada vez mais complexa, global e digitalizada; que — apesar de os Estados-Membros declararem que as decisões não são discricionárias, mas apenas um instrumento destinado a clarificar a legislação fiscal em vigor, mantendo-as simultaneamente em segredo — o trabalho da comissão especial confirmou que as decisões fiscais antecipadas podem ser adotadas sem nenhum quadro jurídico, através de acordos informais ou discricionários, apoiando estruturas de cariz fiscal que dependem de instrumentos de planeamento fiscal utilizados, por norma, pelas multinacionais para reduzirem as suas contribuições fiscais; que este problema parece verificar-se principalmente — embora não exclusivamente — nas decisões relacionadas com o ajustamento dos preços das transferências intraempresas (os denominados «acordos prévios de preços de transferência»); considerando ainda que, ao proporcionarem segurança a apenas alguns intervenientes selecionados, as decisões podem gerar um certo nível de desigualdade entre as empresas para as quais foram adotadas e as empresas do mesmo setor que não lhes têm acesso;

Y. Considerando que nem a OCDE nem a Comissão Europeia apelaram para que cessasse a prática de decisões fiscais antecipadas enquanto tal;

Z. Considerando que as decisões fiscais antecipadas não devem afetar, de modo algum, o tratamento fiscal de uma transação, nem beneficiar um contribuinte relativamente a outro, devendo ter, pelo contrário, os mesmos efeitos, em igualdade de circunstâncias, do que a aplicação ex post das disposições fiscais de base; que, por conseguinte, o presente relatório não se limita estritamente a decisões fiscais antecipadas, mas inclui, em consonância com o mandato conferido à Comissão Especial TAXE, quaisquer medidas de natureza ou efeitos similares, sob a designação genérica de «práticas fiscais prejudiciais», ou seja, medidas destinadas a atrair empresas não-residentes ou transações, em detrimento de outras jurisdições fiscais, nas quais estas transações deveriam, em princípio, ser tributadas, e/ou medidas destinadas a privilegiar apenas algumas empresas, distorcendo assim a concorrência;

AA. Considerando que as práticas fiscais prejudiciais podem, em certa medida, ser associadas a um ou mais dos seguintes efeitos indesejáveis: falta de transparência, discriminação arbitrária, distorções de concorrência e condições de concorrência desiguais dentro e fora do mercado interno, um impacto na integridade do mercado único, bem como na justiça, estabilidade e legitimidade do sistema fiscal, maior tributação dos fatores económicos menos móveis, maior desigualdade económica, concorrência desleal entre Estados-Membros, erosão da matéria coletável, descontentamento social, desconfiança e défice democrático;

AB. Considerando que há que reconhecer que, embora as PME continuem a ser o motor da economia e do emprego na Europa, as empresas multinacionais desempenham igualmente um papel decisivo na geração de investimento, crescimento económico e emprego; que o pagamento do montante justo de impostos nos países onde a atividade económica e a criação de valor se realizam efetivamente continua a ser uma importante contribuição por essas empresas para o bem-estar e a sustentabilidade das sociedades europeias;

Os trabalhos da Comissão Especial

AC. Considerando que a sua comissão especial competente, constituída em 26 de fevereiro de 2015, realizou 14 reuniões, durante as quais ouviu o Presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, a Comissária da Concorrência, Margrethe Vestager, o Comissário dos Assuntos Económicos e Financeiros, Fiscalidade e União Aduaneira, Pierre Moscovici, o Presidente em exercício do Conselho, Pierre Gramegna, os ministros das Finanças de França, Michel Sapin, Alemanha, Wolfgang Schäuble, Itália, Pier Carlo Padoan, e Espanha, Luis de Guindos, representantes da OCDE, autores de denúncias, jornalistas de investigação, peritos, académicos, representantes de empresas multinacionais, associações profissionais, sindicatos, organizações não governamentais e deputados dos parlamentos nacionais da UE (vide anexo 1); que delegações da Comissão TAXE se deslocaram quer à Suíça, para estudar aspetos específicos da dimensão extracomunitária do seu mandato, quer aos seguintes Estados-Membros, para aí realizar missões de estudo: Bélgica, Luxemburgo, Irlanda, Países Baixos e Reino Unido; que foram igualmente organizadas reuniões com representantes dos Governos de Gibraltar e das Bermudas; que, apesar de terem produzido uma diversidade de informações valiosas sobre os sistemas e as práticas fiscais em toda a UE, estas ações não clarificaram todas as questões pertinentes, nomeadamente as inconsistências que subsistem nas declarações proferidas pelo Presidente da Comissão Jean-Claude Juncker a respeito da página há muito tempo secreta do relatório Krecké;

AD. Considerando que parte dos trabalhos da comissão foram dificultados pelo facto de determinados Estados-Membros e o Conselho não terem respondido atempadamente (ver o anexo 2) e, no final, não terem apresentado todos os documentos solicitados ou terem-se limitado a enviar respostas de cortesia que mal abordam o assunto dos pedidos apresentados; que, das 17 empresas multinacionais convidadas, apenas quatro aceitaram comparecer perante a comissão em junho e julho de 2015, na sequência do primeiro convite; que mais 11 empresas multinacionais aceitaram comparecer perante a comissão somente depois de o relatório ter sido votado na Comissão TAXE e após repetidos convites, o que tornou necessário realizar uma nova reunião extraordinária pouco tempo antes da votação em sessão plenária (ver o anexo 3); que a Comissão também não cooperou plenamente, pois não enviou todos os documentos de sessão e notas de reuniões informais das reuniões do Código de Conduta, tendo oferecido apenas perante a intransigência de alguns Estados-Membros, um processo de consulta limitado; e que, por conseguinte, o mandato da comissão teve de ser alargado;

AE. Considerando que várias investigações da Comissão em matéria de auxílios estatais, relativamente a ajustamentos dos preços de transferência validados por decisões fiscais antecipadas e por outras medidas de natureza ou efeitos similares que afetam o lucro tributável atribuído a determinadas filiais de empresas multinacionais, ainda decorriam aquando da elaboração e da adoção do presente relatório;

Panorâmica das práticas em matéria fiscal sobre as sociedades nos Estados-Membros

1. Recorda que os modelos de tributação das sociedades existentes nos países industrializados foram concebidos na primeira metade do século XX, período em que a atividade transfronteiras era limitada; observa que a globalização e digitalização da economia alteraram radicalmente a cadeia de valor global e a forma como os mercados funcionam, e que a maioria das grandes empresas possui, atualmente, uma estrutura transnacional que precisa de ir além das regras fiscais nacionais; salienta que as regras nacionais e internacionais em matéria fiscal não acompanharam a evolução do ambiente empresarial;

2. Salienta a necessidade de elaborar uma política fiscal equilibrada e equitativa enquanto parte integrante da reforma estrutural nos Estados-Membros;

3. Observa que, embora se tenha tornado cada vez mais complexo para as empresas que desenvolvem atividades transfronteiriças respeitar os vários sistemas fiscais, a globalização e a digitalização facilitaram a organização das atividades destas empresas através de centros financeiros off-shore e da criação de estruturas sofisticadas para reduzir a sua carga fiscal global; receia que, devido à crise económica, à crise da dívida e à consolidação orçamental, a maioria dos Estados-Membros tenham reduzido significativamente o pessoal das suas administrações fiscais; salienta que as administrações fiscais nacionais devem dispor de recursos suficientes, incluindo recursos humanos, para funcionarem eficazmente na prevenção, deteção e luta contra o planeamento fiscal agressivo, a evasão e a elisão fiscais, que geram uma substancial erosão da sua matéria coletável, e garantirem uma melhor e mais justa cobrança de impostos e a credibilidade do sistema fiscal; assinala que diversos estudos demonstraram que a existência de pessoal qualificado nas administrações fiscais traz significativamente mais receitas para o Estado do que as despesas relacionadas, já que a eficácia das administrações fiscais tem um impacto positivo direto sobre as receitas fiscais;

4. Salienta a diferença entre, por um lado, as práticas prejudiciais de certas administrações fiscais e nacionais, que permitem que as empresas multinacionais transfiram lucros para evitar a tributação nos territórios onde os lucros foram gerados, e, por outro lado, a concorrência dos governos para atrair investimento direto estrangeiro (IDE) ou manter atividades económicas no país em plena conformidade com a legislação da UE;

5. Salienta que o Tratado, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, permite que os Estados-Membros definam as suas próprias taxas de imposto e matéria coletável até serem acordadas medidas de convergência fiscal mais rigorosas em conformidade com o Tratado; salienta também, no entanto, que as regras demasiado complexas dos sistemas fiscais nacionais, assim como as diferenças entre esses sistemas, criam lacunas que são aproveitadas pelas empresas multinacionais para fins de planeamento fiscal agressivo, o que resulta na erosão da base tributável, na transferência de lucros, num nivelamento por baixo e, em última análise, origina resultados económicos insuficientes; frisa o facto de este tipo de evasão fiscal ser um exercício negativo para o conjunto dos orçamentos nacionais, uma vez que o aumento das receitas fiscais resultantes de práticas prejudiciais num Estado-Membro (graças a derrogações, deduções específicas ou lacunas) não compensa as reduções das receitas fiscais noutros; realça que só uma abordagem conjunta e mais coordenada dos Estados-Membros, que deve conduzir a um quadro comum no qual os Estados-Membros definam as suas taxas de imposto, pode impedir uma maior erosão da base tributável, uma concorrência fiscal prejudicial e um nivelamento por baixo das taxas de imposto;

6. Recorda que alguns Estados-Membros têm, formalmente, impostos sobre as sociedades mais altos do que outros mas, na realidade, devido a deduções e lacunas que favorecem as empresas internas, taxas substancialmente mais baixas, tornando a taxa de imposto efetiva mais baixa do que nos Estados-Membros com uma taxa formalmente baixa;

7. Salienta o facto de um imposto sobre as sociedades mais baixo em alguns Estados-Membros poder proporcionar receitas fiscais relativas mais altas do que as taxas de imposto mais elevadas;

8. Assinala que, segundo a Comissão (22), as taxas de imposto nominais sobre o rendimento das sociedades caíram 12 % na UE, passando de 35 % para 23 % entre 1995 e 2014; salienta que esta diminuição das taxas de imposto é acompanhada de um alargamento da base de tributação que visa atenuar as perdas de receitas e que as receitas relativamente estáveis, decorrentes da tributação das empresas no mesmo período, também podem ser explicadas por uma forte tendência para a «incorporação», ou seja, o abandono de determinadas formas legais de fazer negócios — como a passagem da propriedade (individual) para o estatuto de sociedade –, o que se traduz numa transferência semelhante da tributação das pessoas singulares para a matéria coletável das empresas;

9. Observa que a maioria dos Estados-Membros gasta quantias elevadas em incentivos fiscais que se destinam a dar às PME uma vantagem competitiva mas que, de acordo com a Comissão (23), estas tentativas são minadas pelo efeito do planeamento fiscal internacional em três de quatro Estados-Membros analisados num estudo recente; observa que esses efeitos colocam as PME numa desvantagem competitiva, apesar dos elevados custos associados às despesas fiscais para as apoiar, e que esses resultados minam a intenção dos decisores políticos nacionais;

10. Realça a crescente disparidade entre taxas legais e efetivas, em particular para as empresas que operam à escala mundial, o que reflete, pelo menos em parte, diferentes derrogações e isenções ao regime fiscal geral, previstas pelo legislador para atingir objetivos específicos ou resultantes de planeamento fiscal agressivo, isto é, da criação de expedientes puramente artificiais apenas para efeitos fiscais;

11. Salienta que as disparidades entre diferentes sistemas fiscais a nível global contribuem para uma erosão significativa da base tributável e para a evasão fiscal, mas que uma ação ao nível da UE não abordará estas questões;

12. Assinala a grande diversidade dos 28 sistemas fiscais na UE, tanto no que se refere à definição da base tributável como ao nível da taxa de imposto, que é ainda maior se tivermos em conta aquelas jurisdições especiais que dispõem de sistemas fiscais autónomos que estão ligados a Estados-Membros da UE (territórios ultramarinos e dependências da Coroa); lamenta que as noções e elementos de base, como equilíbrio entre tributação na fonte e tributação dos residentes, estabelecimento estável e entidades tributáveis, substância económica e regras antiabuso, a definição de juros e de royalties, o tratamento de ativos intangíveis, o tratamento da dívida e do capital próprio, para não falar do que pode ou não pode ser deduzido da matéria coletável, não sejam atualmente objeto de qualquer definição ou de orientações comuns na UE, expondo os Estados-Membros a sistemas fiscais não coordenados; insiste em que é necessário harmonizar estas definições;

13. Salienta que os regimes preferenciais nacionais e as disparidades entre os diferentes sistemas fiscais no mercado único criam oportunidades de elisão fiscal; assinala que estes efeitos indesejáveis são agravados pela interação com um elevado número de tratados fiscais bilaterais entre Estados-Membros e países terceiros, bem como pela insuficiência de disposições antiabuso;

14. Observa que este quadro fiscal descoordenado a nível da UE também é afetado por uma falta de cooperação flagrante entre os Estados-Membros; salienta, neste contexto, que os Estados-Membros não têm necessariamente em consideração o impacto das suas medidas fiscais nos outros Estados-Membros, não só aquando da conceção das suas medidas fiscais, mas também, quando trocam informações sobre a aplicação destas medidas, o que origina, de facto, políticas protecionistas em matéria fiscal, o que é contrário aos próprios fundamentos do projeto europeu; realça que um intercâmbio automático, sistemático e eficaz de informações entre os Estados-Membros permitiria ter em conta o tratamento fiscal de determinados fluxos de rendimentos ou transações noutros Estados-Membros; frisa que esta realidade também contribui para criar uma situação inaceitável, em que os lucros gerados pelas empresas multinacionais num Estado-Membro são frequentemente tributados a taxas muito baixas, ou nem sequer são sujeitos a impostos na UE;

15. Considera que a política fiscal e a política de concorrência devem ser vistas como dois lados da mesma moeda no mercado interno e insta a Comissão a reavaliar e melhorar os instrumentos e recursos disponíveis para a política de concorrência e os auxílios estatais;

16. Salienta que a convergência entre os sistemas fiscais nacionais na UE tem sido muito limitada, apesar de uma recessão sem precedentes que tem vindo a aprofundar o processo de integração da UE ao longo dos últimos 30 anos, principalmente em relação ao mercado único e à União Económica e Monetária; deplora o facto de a coordenação dos sistemas fiscais registar graves atrasos em comparação com os esforços de coordenação noutros domínios a nível da UE, nomeadamente no quadro do Semestre Europeu, embora, para além da relevância das medidas respeitantes às despesas, uma parte significativa da combinação de políticas que visam garantir a consolidação orçamental diga respeito às receitas; considera que este aspeto deveria ter sido evocado no relatório dos Cinco Presidentes subordinado ao tema «Realizar a União Económica e Monetária», de junho de 2015;

17. Salienta que a falta de vontade política para fazer convergir as políticas fiscais nacionais leva os Estados-Membros a optar por uma abordagem bilateral, quando uma abordagem comum seria mais eficaz; recorda a possibilidade de trabalhar na convergência fiscal, utilizando a cooperação reforçada; saúda, neste sentido, a vontade de certos Estados-Membros de aplicar um imposto sobre as transações financeiras;

Instrumentos de planeamento fiscal agressivo e respetivo impacto

18. Salienta que a evasão fiscal por parte de algumas empresas multinacionais pode resultar na aplicação de taxas de imposto efetivas quase nulas aos lucros gerados em jurisdições europeias, sublinhando o facto de estas multinacionais não pagarem a sua justa contribuição, embora beneficiem de vários bens e serviços públicos nos países em que operam, o que agrava a erosão da matéria coletável nacional e aumenta as desigualdades; salienta também que a possibilidade de transferir lucros só está disponível para as empresas que levam a cabo atividades transfronteiriças, o que penaliza os concorrentes que só estão ativos num país;

19. Observa, com grande preocupação, que a elisão fiscal das empresas tem um impacto direto nos orçamentos nacionais e na repartição do esforço fiscal entre categorias de contribuintes e entre os fatores económicos (em benefício dos fatores mais móveis, como o capital sob a forma de IDE); lamenta que, para além das distorções da concorrência e das condições de concorrência desiguais, tal provoque uma situação extremamente preocupante, uma vez que, num contexto de intensos esforços de consolidação fiscal e reforma estrutural, alguns desses contribuintes com maior capacidade de pagamento contribuem significativamente menos do que os mais afetados pela crise económica, financeira e da dívida, como é o caso dos cidadãos e das empresas que não recorrem a práticas fiscais agressivas, que pertencem frequentemente à categoria das PME e não são capazes de competir com as empresas multinacionais devido a essa desvantagem fiscal comparativa; salienta que esta situação pode fomentar a desconfiança na democracia e afetar o cumprimento das obrigações fiscais em geral, em especial nos países sujeitos a programas de ajustamento; deplora o facto de os denunciantes que apresentam informações cruciais sobre práticas ou atividades ilegais, comportamentos incorretos, irregularidades ou fraudes às autoridades à escala nacional, em defesa do interesse público, possam ser objeto de ações judiciais, bem como sofrer consequências económicas e pessoais; observa, com grande preocupação, que até os jornalistas que revelam práticas ilegais ou ilícitas têm enfrentado, por vezes, consequências semelhantes;

20. Constata que a investigação do FMI (24) a 51 países conclui que a transferência de lucros entre jurisdições fiscais resulta uma perda média de receitas de cerca de 5 % das atuais receitas do imposto sobre o rendimento das sociedades, mas que esta perda ascende a quase 13 % nos países que não pertencem à OCDE; assinala igualmente que, segundo a Comissão, há indícios econométricos que revelam que a sensibilidade do IDE à fiscalidade das empresas aumentou ao longo do tempo; realça que, segundo o estudo, um montante avaliado em 1 bilião de euros de potenciais receitas fiscais fica todos os anos por cobrar, devido ao efeito combinado da fraude fiscal, da evasão fiscal, nomeadamente a economia paralela, e da elisão fiscal na UE (25) e que as estimativas apontam para perdas anuais para os orçamentos nacionais de cerca de 50-70 mil milhões de euros, resultantes da evasão fiscal, sendo que essas perdas de receitas em toda a UE podem, na realidade, ascender a cerca de 160-190 mil milhões de euros se forem tidos em conta os acordos fiscais especiais, as ineficiências da cobrança e outras atividades dessa natureza (26); que a Comissão das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento calculou que os países em desenvolvimento perdem cerca de 100 mil milhões de dólares por ano em receitas, devido à evasão fiscal por parte das empresas multinacionais; salienta que estes valores devem ser analisados com prudência e que podem subestimar as perdas de facto para os orçamentos nacionais, tendo em conta a falta de transparência e os diferentes quadros conceptuais e contabilísticos em todo o mundo, o que afeta a disponibilidade de dados comparáveis e úteis e a fiabilidade de qualquer estimativa;

21. Observa que as estratégias de planeamento fiscal se podem basear na estruturação das sociedades, em mecanismos de financiamento das suas sucursais ou na determinação de preços de transferência, não associados a uma atividade económica real, o que permite a transferência artificial de lucros entre jurisdições com o objetivo de reduzir a contribuição fiscal geral das empresas; observa com grande preocupação que são cada vez mais utilizadas na UE empresas de fachada, que são «empresas» apenas de nome apenas utilizadas para fins de evasão fiscal; observa o exemplo específico do McDonalds, cujas práticas fiscais, de acordo com um relatório de uma coligação de sindicatos, custaram aos países europeus mais de mil milhões de euros em impostos por cobrar entre 2009 e 2013 (27);

22. Considera que os regimes preferenciais e o nível reduzido de coordenação ou de convergência entre os sistemas fiscais dos Estados-Membros conduzem, não obstante as interligações económicas e as interações eficazes no quadro do mercado interno, a muitas disparidades, que permitem o planeamento fiscal agressivo, a dupla dedução e a dupla não tributação, através, por exemplo, de uma das seguintes práticas, ou de uma combinação entre elas: determinação abusiva de preços de transferência, deduções em países que aplicam impostos elevados, transferência de fundos provenientes de empréstimos através de empresas fictícias, transferência de risco, produtos financeiros híbridos, aproveitamento das disparidades, arbitragem fiscal, acordos de royalty, escolha da localização mais favorável para instalação da sede e venda de ativos em países com taxas de imposto reduzidas;

23. Salienta que a Comissão observou, durante as suas missões de informação e de estudo em cinco Estados-Membros e na Suíça, que várias medidas fiscais nacionais, muitas vezes combinadas pelas empresas multinacionais, poderiam ser consideradas práticas fiscais nocivas, em especial as seguintes, que deverão ser consideradas apenas uma lista não exaustiva: — utilização abusiva de acordos fiscais ou acordos de liquidação para ir além da simples clarificação da legislação existente e obter tratamento fiscal preferencial, — definições divergentes de estabelecimento estável e de domicílio fiscal, — pouca ou nenhuma consideração pela substância económica, o que permite a criação de entidades de finalidade especial (por exemplo, empresas «caixa do correio», empresas de fachada…) com um tratamento fiscal mais baixo, — dedução de juros nocionais (o que permite às empresas deduzir do seu rendimento coletável um juro fictício calculado com base nos seus fundos próprios), — práticas de decisão em matéria de lucros excedentários (através das quais uma empresa pode obter a confirmação escrita da administração fiscal de que o seu rendimento tributável não inclui lucros que não teriam sido obtidos de forma independente), — disposições pouco claras ou descoordenadas em matéria de determinação de preços de transferência, — inúmeros regimes preferenciais, em especial no que diz respeito aos ativos intangíveis (regimes preferenciais no domínio das patentes, dos conhecimentos ou da PI — propriedade intelectual), — reembolso ou isenção de retenção na fonte sobre os juros, dividendos e royalties, através de tratados fiscais bilaterais e/ou como estabelecido na legislação nacional, — diferenças de designações jurídicas entre os Estados-Membros (entidades híbridas ou empréstimos híbridos, em que as despesas de juros passam a dividendos isentos), — no caso da Suíça, regimes fiscais especiais a nível cantonal para empresas sob controlo estrangeiro, que não são concedidos a empresas controladas a nível nacional (os chamados regimes de delimitação (ring-fencing regimes)), — uma falta de regras antiabuso gerais ou específicas eficazes ou uma fraca execução ou interpretação de tais regras, — e estruturas que podem ocultar o beneficiário efetivo de ativos e que podem não estar sujeitas a regimes de troca de informações, tais como trusts (estruturas fiduciárias) e as chamadas «zonas francas»,

24. Assinala que, segundo a Comissão (28), 72 % das transferências de lucros são efetuadas na UE através da determinação de preços de transferência e de localização da propriedade intelectual;

25. Salienta que vários Estados-Membros desenvolveram, nos últimos anos, regimes de redução fiscal específicos para atrair ativos intangíveis móveis das empresas, como os rendimentos provenientes da propriedade intelectual; constata a variedade das reduções de taxas de imposto e de subsídios e do âmbito dos regimes propostos (regimes preferenciais no domínio da inovação, da propriedade intelectual, dos conhecimentos, das patentes, etc.); realça que em alguns Estados-Membros os contribuintes não têm de produzir a propriedade intelectual por si próprios e/ou no interior do país para aceder aos benefícios fiscais, mas simplesmente de adquirir esta propriedade por intermédio de uma sociedade que tenha a sua sede no território; realça, por conseguinte, que quaisquer benefícios fiscais para a I&D devem estar ligados a despesas reais nesse território;

26. Salienta ainda que, nos sistemas fiscais nacionais, os investimentos na investigação e no desenvolvimento são já dedutíveis, mesmo na ausência de uma patente, pelo que as patentes representam uma contribuição para a evasão fiscal, contrariando o sistema;

27. Considera que estes regimes são exemplos de concorrência fiscal nociva entre Estados-Membros, uma vez que, embora os seus âmbito e impacto na economia real sejam, na maior parte dos casos, inexistentes, têm por efeito diminuir as receitas fiscais de outros países, incluindo Estados-Membros; assinala que, numa análise aos incentivos fiscais à I&D, a Comissão (29) conclui que «os regimes preferenciais no domínio das patentes parecem mais propensos a transferir o rendimento das sociedades do que a estimular a inovação.»;

28. Salienta que num ambiente económico caracterizado por ativos mais intangíveis, a determinação do preço de transferência é muitas vezes afetada pela inexistência de transações comparáveis e de parâmetros de referência, o que torna a aplicação correta do princípio da plena concorrência, segundo o qual a determinação dos preços das transações entre entidades que pertencem a um mesmo grupo empresarial deve ser avaliada da mesma forma que entre entidades independentes, um desafio;

29. Observa que as orientações existentes em matéria de determinação dos preços de transferência conferem às empresas multinacionais uma importante margem de apreciação na escolha e na aplicação dos métodos de avaliação; salienta que a ausência de normas comuns eficazes para a determinação dos preços de transferência e as várias derrogações, exceções e alternativas previstas são exploradas por empresas multinacionais, em contradição com o espírito destas orientações, para adaptarem os seus lucros tributáveis por país e reduzirem as suas responsabilidades fiscais a nível geral, através, por exemplo, do método do preço de custo acrescido abusivamente, da fixação arbitrária de margens de lucro ou da exclusão questionável de determinadas despesas do cálculo; salienta que a melhor forma de abordar a questão da determinação dos preços de transferência ao nível da UE é através de uma consolidação da base de tributação, que elimina a necessidade destes preços;

30. Sublinha o facto de os dossiês de determinação dos preços de transferência apresentados pelas empresas multinacionais ou pelos seus representantes não poderem ser devidamente controlados pelas administrações fiscais, que, muitas vezes, não estão suficientemente equipadas nem dispõem do pessoal especializado para avaliar de forma crítica e aprofundada as análises e os respetivos resultados ou impactos;

31. Lamenta o facto de, num contexto económico em que 60 % do comércio mundial é efetuado entre filiais de uma mesma empresa (30), as orientações para a aplicação deste conceito meramente económico estarem fragmentadas a nível nacional e, por conseguinte, expostas a incoerências entre os Estados-Membros e a litígios;

32. Sublinha, além disso, que, não obstante o número significativo de litígios na UE resultantes de diferentes interpretações dos mesmos princípios em matéria de determinação de preços de transferência, não existe nenhum mecanismo de resolução de litígios eficiente à escala europeia; observa que a resolução dos casos apresentados à convenção de arbitragem da UE em matéria de determinação dos preços de transferência pode demorar até oito anos, contribuindo para a incerteza jurídica das empresas e das administrações fiscais;

33. Frisa o papel crucial das grandes empresas de auditoria, incluindo as «quatro grandes», na conceção e comercialização de decisões e sistemas de evasão fiscal que aproveitam as disparidades entre legislações nacionais; realça que estas empresas, que parecem obter uma parte considerável das suas receitas a partir da prestação de serviços fiscais, dominar a maioria dos mercados de auditoria dos Estados-Membros e prevalecer nos serviços de consultoria fiscal a nível mundial, constituem um oligopólio cerrado; considera que uma tal situação não pode continuar sem prejudicar o funcionamento do mercado único nos domínios de atividade das «quatro grandes»; alerta para o conflito de interesses resultante da justaposição, nas mesmas empresas, de atividades de consultoria e de assistência fiscal destinadas às administrações fiscais, por um lado, e aos serviços de planeamento fiscal de empresas multinacionais, por outro, que exploram as fragilidades de legislações fiscais nacionais; considera que há que promover as boas práticas neste domínio e aperfeiçoar os atuais códigos de conduta; interroga-se, no entanto, sobre a eficácia dos códigos de conduta das empresas e das políticas em matéria de responsabilidade social das empresas para combater este fenómeno; salienta o facto de as decisões fiscais antecipadas se terem tornado, na UE e em todo o mundo, uma prática corrente no setor empresarial, não só com vista a obter segurança jurídica ou acordos fiscais vantajosos, mas também, nos casos em que as disposições legislativas não permitem qualquer margem de interpretação; manifesta-se preocupado com as estimativas do setor de consultoria fiscal que demonstram que uma possibilidade de apenas 50 % de ser legal é suficiente para que um regime de planeamento fiscal seja aconselhado aos clientes (31);

34. Apela às autoridades fiscais que melhorem e diversifiquem as suas fontes de know-how e que melhorem substancialmente o processo da avaliação de impacto para reduzir os riscos de consequências inesperadas das novas medidas fiscais; recorda os Estados-Membros que, além das diferenças entre sistemas fiscais, a excessiva complexidade dos sistemas fiscais nacionais e a pouca estabilidade, com mudanças frequentes, também contribuem muito para a criação de disparidades fiscais, injustiças dos sistemas fiscais e para a baixa credibilidade da política fiscal; sublinha, neste contexto, o obstáculo que a fragmentação fiscal representa para a criação de uma União do Mercado de Capitais europeia;

Ponto da situação e avaliação das ações comunitárias, internacionais e nacionais

35. Reconhece que, na sequência da crise económica e, ainda, do escândalo Luxleaks, o combate ao planeamento fiscal agressivo das empresas multinacionais tem ocupado um lugar de destaque na agenda política dos Estados-Membros, da UE, da OCDE e do G20, mas lamenta que, até à data, à exceção do projeto BEPS da OCDE financiado pelo G20, que acaba de ser concluído e não foi ainda aplicado pelos países, não tenha sido alcançado qualquer progresso significativo em termos práticos;

36. Assinala, neste contexto, que muitos Estados-Membros introduziram ou tencionam adotar medidas para combater a elisão fiscal, em especial no que se refere à limitação da dedutibilidade de juros, às regras antiabuso, a uma melhor definição do conceito de estabelecimento estável (incluindo o desenvolvimento de testes de substância económica para determinar de forma mais eficaz se uma empresa pode ser tributada), à eventual exclusão de concursos públicos das empresas que tenham comportamentos incorretos ou à publicação de sistemas de planeamento fiscal que possam contribuir para recuperar a credibilidade do sistema fiscal e para a redução do tempo que medeia entre a criação de sistemas específicos e a adoção de medidas corretivas, incluindo a nível legislativo;

37. Receia, no entanto, que, na ausência de uma abordagem de cooperação, as medidas unilaterais tomadas pelos Estados-Membros contra a erosão da base tributável possam contribuir para aumentar a complexidade, gerando novas disparidades e, por conseguinte, mais oportunidades de elisão fiscal no mercado interno; salienta que eventuais aplicações divergentes de orientações a nível internacional ou da UE por parte dos Estados-Membros 7 podem ter o mesmo efeito;

38. Acolhe favoravelmente as várias iniciativas e propostas legislativas da Comissão ao longo dos últimos 20 anos, incluindo a mais recente, que visam avançar no sentido de uma maior coordenação dos sistemas de imposto sobre as sociedades dos Estados-Membros, com o objetivo de reforçar o mercado interno, abordar a questão da dupla tributação ou da dupla não tributação e preservar o direito de os Estados-Membros procederem a uma cobrança eficaz; lamenta, no entanto, que até à data apenas um número limitado destas propostas tenham sido adotadas pelo Conselho, devido à exigência de unanimidade e ao facto de alguns Estados-Membros persistirem em considerar que, individualmente, têm mais benefícios a retirar das lacunas de um sistema fiscal descoordenado do que teriam, coletivamente, num coordenado;

39. Congratula-se com a publicação de um novo conjunto de políticas fiscais e apela à Comissão que procure assegurar um sistema fiscal justo baseado no princípio da tributação no Estado-Membro onde os lucros são gerados, evitando assim a distorção do mercado interno e a concorrência fiscal desleal;

40. Salienta que o Grupo do Código de Conduta sobre Fiscalidade das Empresas (a seguir designado «grupo»), criado em 1998 pelos Estados-Membros, tornou possível, em finais da década de 1990 e princípios da década de 2000, eliminar as práticas fiscais individualizadas mais prejudiciais naquela altura, através de uma dupla abordagem legislativa de caráter não vinculativo, que consiste, por um lado, em desmantelar progressivamente medidas fiscais existentes («rolling back») que fomentavam a concorrência fiscal nociva e, por outro, em evitar introduzir tais medidas no futuro («standstill»);

41. Lamenta que, aparentemente, os trabalhos do grupo tenham perdido dinamismo; constata que algumas das mais de 100 medidas que foram retiradas na sequência das atividades do grupo tenham sido substituídas, nos Estados-Membros, por medidas fiscais com efeitos prejudiciais semelhantes; assinala que as autoridades fiscais se opuseram às recomendações do grupo através da criação de novas estruturas com os mesmos efeitos prejudiciais do que aquelas que o grupo suprimiu; lamenta que não tenham tido êxito as tentativas anteriores de reforço da governação e do mandato do grupo, bem como de adaptação e alargamento dos métodos de trabalho e critérios estabelecidos no Código, a fim de lutar contra as novas formas de práticas fiscais prejudiciais no contexto económico atual; apoia as mais recentes propostas da Comissão a este respeito, indicadas no seu plano de ação, de 17 de junho de 2015, para uma tributação justa e eficaz das sociedades na UE;

42. Lamenta, apesar dos ambiciosos objetivos fixados em 1997, a persistência de uma concorrência fiscal entre Estados-Membros, que resulta menos de uma diferença das taxas de imposto do que da heterogeneidade das regras nacionais relativas ao cálculo da base tributável dos lucros tributáveis, ilustrada invariavelmente há décadas pelas disparidades entre as taxas nominais e as taxas efetivas em matéria de imposição de sociedades que se aplicam nos Estados-Membros;

43. Deplora também o facto de os estatutos originais e os mecanismos de governação do grupo terem deixado demasiada margem para negociações políticas e compromissos no quadro da procura de um «consenso alargado» (ou seja, quase unanimidade, com a possibilidade de manifestação de um desacordo em notas de rodapé) quanto à avaliação das práticas prejudiciais, afetando assim a fiabilidade e a exaustividade do respetivo trabalho e levando, por vezes, à não publicação deliberada ou ao não seguimento de relatórios, tais como o relatório de 1999 da Simmons & Simmons sobre práticas administrativas; considera lamentável que o desmantelamento das medidas existentes tenha sofrido atrasos políticos e, em alguns casos, permitido a inclusão de novos beneficiários após o termo do prazo, o que está também relacionado com os muito débeis mecanismos de responsabilização e monitorização do grupo;

44. Realça, mais concretamente, que, embora tenha contribuído para uma maior concorrência entre Estados-Membros através de medidas de caráter mais geral, a abordagem caso a caso preconizada pelo Código não contempla as insuficiências sistémicas de um enquadramento fragmentado do imposto sobre as sociedades na UE, que requer uma revisão mais aprofundada;

45. Assinala também os esforços envidados através da criação da Plataforma para a Boa Governação Fiscal, que reúne vários intervenientes à volta da mesma mesa com o objetivo de criar consenso quanto à questão da elisão fiscal, em particular num contexto internacional, e através do Fórum Conjunto em matéria de Preços de Transferência, que emite diversas orientações sobre questões técnicas relacionadas com a determinação dos preços de transferência; salienta que, até à data, estes organismos contribuíram para pequenas correções do enquadramento do imposto sobre as sociedades; lamenta que as orientações emitidas pelo Fórum Conjunto em matéria de Preços de Transferência não tenham, até agora, combatido suficientemente a questão da elisão fiscal; lamenta o facto de a composição do Fórum Conjunto sobre Preços de Transferência, apesar de uma atualização recente dos seus membros, permanecer desequilibrada; opõe-se, além disso, ao facto de peritos fiscais contribuírem para os trabalhos sobre orientações relativas à determinação dos preços de transferência e, simultaneamente, poderem estar a aconselhar os clientes sobre estratégias de planeamento fiscal agressivo baseadas em preços de transferência, encontrando-se assim numa posição de conflito de interesses;

46. Salienta que, embora abranja um número limitado de aspetos relacionados com a fiscalidade das empresas, a legislação da UE (diretivas «Sociedades-mãe e afiliadas», «Juros e Royalties», e «Fusões e Cooperação Administrativa») conseguiu abordar os problemas específicos com que se deparam os Estados-Membros e as empresas que operam em vários países; realça o facto de estas medidas, inicialmente destinadas a eliminar a dupla tributação, terem alguns efeitos contraproducentes imprevistos na elisão fiscal e levarem, por vezes, à dupla não tributação; salienta que, embora abranja um número limitado de aspetos relacionados com a fiscalidade das empresas, a legislação da UE (diretivas «Sociedades-mãe e afiliadas», «Juros e Royalties», e «Fusões e Cooperação Administrativa») conseguiu abordar os problemas específicos com que se deparam os Estados-Membros e as empresas que operam em vários países;

47. Recorda as disposições da Diretiva 2011/16/UE do Conselho, sobre cooperação administrativa, que visam fomentar o intercâmbio de todas as informações fiscais pertinentes; considera que o tratamento eficiente e o intercâmbio automático, imediato e abrangente de informações fiscais teria um forte efeito dissuasor contra a elisão fiscal e a introdução de práticas fiscais prejudiciais e permitiria que os Estados-Membros e a Comissão dispusessem de todas as informações relevantes para reagir a estas práticas;

48. Lamenta o facto de o atual quadro legislativo e de monitorização do intercâmbio de informações sobre medidas fiscais não ser eficaz, dado que os indícios apontam para que os requisitos existentes no domínio das trocas de informações espontâneas ou a pedido não estejam a ser cumpridos; deplora que praticamente nenhum Estado-Membro proceda à troca de eventuais informações que possam ter um efeito em países parceiros da UE; deplora a falta de coordenação entre a Comissão e as autoridades competentes dos vários Estados-Membros;

49. Lamenta o quase inexistente intercâmbio espontâneo de informações fiscais entre os Estados-Membros; congratula-se com um intercâmbio automático de informações que já não seja baseado na reciprocidade; alerta para os problemas estruturais que afetaram a conceção de um sistema baseado na margem de apreciação dos elementos que devem ou não ser comunicados e acompanhado por sistemas de monitorização de fraca qualidade, o que muito dificulta a identificação de quaisquer violações da obrigação de troca de informações;

50. Congratula-se com o compromisso da Comissão de promover o intercâmbio automático de informação fiscal enquanto futura norma europeia e internacional de transparência; insta a Comissão, como primeiro passo, a cumprir o seu dever de guardiã dos Tratados e a tomar todas as medidas necessárias para garantir que a legislação europeia existente e o princípio da cooperação leal entre os Estados-Membros, previsto nos tratados, sejam devidamente respeitados; congratula-se com a proposta do grupo de peritos sobre a troca automática de informações sobre contas financeiras de procurar possibilidades de apoiar os países em desenvolvimento com a troca automática de informações, através da concessão de acordos de intercâmbio não recíprocos;

51. Observa que as regras em matéria de auxílios estatais e as sanções são úteis enquanto forma de combater as práticas fiscais mais nocivas e com maior efeito de distorção, podendo ter um forte efeito dissuasor;

52. Congratula-se com o pacote da Comissão sobre a Transparência Fiscal, de março de 2015, que prevê o intercâmbio automático de informações entre os Estados-Membros para decisões preliminares em matéria fiscal, e com o Plano de Ação para um Sistema de Tributação Justo e Eficaz das Sociedades na UE, de junho de 2015; salienta, no entanto, que estes textos apenas podem ser considerados como os primeiros passos na direção certa e que são urgentemente necessários um quadro legislativo coerente, por um lado, e coordenação administrativa, por outro, também em benefício das PME e das empresas multinacionais que contribuem para gerar um verdadeiro crescimento económico e pagam os impostos que lhes compete pagar no mercado interno;

53. Congratula-se com o recente acordo sobre o plano de ação BEPS da OCDE que, na sequência de sucessivos apelos à ação nas cimeiras do G7 e do G20, tenta resolver as questões individuais que afetam o funcionamento do sistema internacional de tributação das empresas, apresentando medidas globais e sistemáticas para as resolver; lamenta a tardia e desigual inclusão dos países em desenvolvimento no processo BEPS da OCDE, no qual deveriam ter participado de forma justa; lamenta também que alguns dos resultados do plano de ação BEPS não tenham um alcance maior em domínios como os regimes fiscais prejudiciais, a economia digital e a transparência;

54. Observa que, na sequência de uma análise sistemática dos «pontos de pressão» do sistema fiscal internacional, o plano de ação BEPS foi dividido em 15 pontos de ação, sete dos quais foram aprovados pelo G20, em novembro de 2014, e os outros concretizados em outubro de 2015; salienta, no contexto de um ambiente empresarial em evolução, que essas ações procuram abordar questões relacionadas com a transparência, por exemplo através da emissão de orientações sobre a comunicação de informações por país, a falta de substância em determinados mecanismos de elisão fiscal e uma maior coerência das regras internacionais;

55. Adverte, no entanto, contra compromissos que possam ficar aquém das ambições iniciais ou conduzir a interpretações divergentes a nível nacional; salienta, além disso, que, até à data, não existe praticamente qualquer controlo efetivo da aplicação das orientações da OCDE nos países que as aprovaram e que mesmo as soluções mais bem concebidas podem não ser eficazes, se não forem controladas e aplicadas de forma adequada;

56. Sublinha a natureza complementar das atividades da UE e a da OCDE neste domínio; considera que, tendo em conta o seu grau de integração, a UE deve ir além das propostas BEPS em termos de coordenação e convergência, com vista a evitar quaisquer formas de concorrência fiscal nociva no mercado interno; está convicto de que, embora garantindo que a sua competitividade não seja afetada, a UE pode pôr em prática instrumentos mais eficazes para assegurar a concorrência leal a nível da fiscalidade e o direito de os Estados-Membros aplicarem uma fiscalidade eficaz aos lucros gerados nos seus territórios;

Investigações da Comissão em matéria de auxílios estatais: síntese e resultados

57. Salienta que, no mercado interno, os novos operadores e as empresas, nomeadamente as PME, que não recorrem a práticas fiscais agressivas, são penalizados em comparação com as empresas multinacionais, que podem desviar os lucros ou aplicar outras formas de planeamento fiscal agressivo através de uma variedade de decisões e instrumentos de que dispõem apenas em virtude da sua dimensão e da sua capacidade para organizar a sua atividade a nível internacional; observa, com preocupação, que, em igualdade de circunstâncias nas demais situações, as consequentes reduções de encargos fiscais resultam em lucros após impostos mais elevados e criam, assim, condições de concorrência desiguais com os concorrentes no mercado único, que não recorrem ao planeamento fiscal agressivo e mantêm a ligação entre o local onde geram lucro e o local onde pagam impostos; salienta que esta distorção da concorrência equitativa a favor das multinacionais está em contradição com o princípio fundamental do mercado único;

58. Salienta que a OCDE (32) aponta para a utilização, por algumas multinacionais, de estratégias que lhes permitem pagar apenas 5 % de imposto sobre as sociedades, quando as empresas mais pequenas pagam até 30 %, e manifesta a sua profunda preocupação pelo facto de a contribuição fiscal das empresas transfronteiriças (33) ser, em média, até 30 % inferior à das sociedades nacionais que operam num só país; considera inaceitável que, como resultado dessas estratégias, algumas empresas multinacionais possam pagar uma taxa de imposto sobre as sociedades efetiva muito baixa, enquanto algumas PME têm de pagar todo o montante dos seus impostos;

59. Sublinha que esta distorção das decisões dos operadores económicos tomadas com base nas previsões de resultados após impostos, conduz a uma afetação de recursos aquém do ideal na UE e tende a reduzir o nível de concorrência, afetando deste modo o crescimento e o emprego;

60. Frisa o facto de algumas práticas fiscais nocivas poderem ser abrangidas pelo âmbito de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais de caráter fiscal, em particular na medida em que podem, do mesmo modo, conceder uma vantagem «seletiva» e provocar uma distorção da concorrência no mercado interno; observa que, no passado, os procedimentos relativos a auxílios estatais e ao Grupo do Código de Conduta reforçaram-se mutuamente, em especial em 1999 e na primeira metade da década de 2000; sublinha que a aplicação das regras da concorrência da UE aumentou a pressão jurídica enquanto complemento do processo de tomada de decisões legislativas de caráter não vinculativo do Grupo, compensando, em parte, a inexistência de qualquer outro instrumento eficaz para resolver a questão da elisão fiscal à escala da UE;

61. Reconhece os importantes desenvolvimentos dos últimos 20 anos no que respeita ao quadro analítico da Comissão relativo aos auxílios estatais de natureza fiscal, que tornaram possível uma maior clareza na definição e análise dos auxílios estatais através de medidas de caráter fiscal, assim como ações mais sistemáticas contra essas medidas; assinala, em particular, as orientações da Comissão, datadas de 1998, sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas relacionadas com a fiscalidade direta das empresas, o relatório de 2004 sobre o assunto e as várias decisões de relevo ao nível da jurisprudência na década de 2000; congratula-se, no âmbito do processo de modernização dos auxílios estatais promovido pela Comissão, com o lançamento, em 2014, de uma consulta pública sobre o projeto de orientações destinadas a clarificar o conceito de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o do TFUE, que inclui elementos sobre auxílio estatal de natureza fiscal e, em particular, as decisões fiscais antecipadas;

62. Observa que nas últimas décadas se tem vindo a estabelecer uma jurisprudência cada vez mais assente do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) relativamente à aplicação das regras dos auxílios estatais às medidas fiscais adotadas pelos Estados-Membros, cujo episódio mais recente foi o processo «Gibraltar», em 2011 (34);

63. Observa que o TJUE sublinhou o princípio de «prevalência do conteúdo sobre a forma», segundo o qual uma medida é avaliada em função dos seus efeitos económicos;

64. Observa, por conseguinte, que o TJUE inferiu, a partir da interdição de auxílios estatais, orientações de vasto alcance para a jurisdição dos Estados-Membros em matéria fiscal;

65. Assinala que o conceito de «natureza e características gerais do sistema nacional» é uma referência fundamental para a apreciação de medidas fiscais diretas ou indiretas, seletivas ou não, e, por conseguinte, compatíveis ou não com o mercado interno, assinalando ainda que qualquer auxílio estatal deve ser apreciado tendo em conta o equilíbrio preexistente; salienta que, uma vez que o referencial da UE para avaliar potenciais distorções é o sistema nacional de referência (35), nem todas as distorções de concorrência e práticas fiscais prejudiciais no mercado interno podem ser abrangidas pelas atuais regras de concorrência; observa, por conseguinte, que a total aplicação destas regras não permitiria, por si só, resolver a questão da elisão fiscal das empresas na UE;

66. Refere que, de acordo com os dados fornecidos à comissão especial responsável (36) pela Comissão, esta última só analisou formalmente 65 casos de auxílios estatais de caráter fiscal, desde 1991, dos quais 7 eram decisões fiscais antecipadas e apenas 10 provinham de notificações formais de Estados-Membros;

67. Salienta que, na segunda metade da década de 2000, a Comissão apenas geriu um pequeno número de casos relativos a auxílios estatais de caráter fiscal e que os recentes processos no domínio dos auxílios estatais incluem: — o lançamento, em junho de 2013, de um inquérito sobre as práticas em matéria de decisões fiscais antecipadas em sete Estados-Membros, alargado a todos os Estados-Membros em dezembro de 2014, — a abertura, em outubro de 2013, de um procedimento de investigação para averiguar se o regime de tributação das sociedades de Gibraltar favorece determinadas empresas, o qual, em outubro de 2014, foi alargado para analisar também as decisões fiscais antecipadas no mesmo território, — em paralelo, o lançamento de um inquérito específico sobre os regimes fiscais da propriedade intelectual («patent boxes»), — a abertura, em junho de 2014, de procedimentos formais de investigação em relação a três casos: Apple, na Irlanda, Fiat Finance and Trade, no Luxemburgo, e Starbucks, nos Países Baixos, concluídos em outubro de 2015, seguidos, em outubro de 2014, da Amazon, no Luxemburgo, — a abertura, em fevereiro de 2015, de um procedimento formal de investigação em relação a um regime fiscal na Bélgica (regime de decisões antecipadas em matéria de lucros excedentários);

68. Salienta que as investigações da Comissão, em curso e concluídas, e os casos revelados pelo escândalo Luxleaks indicam que alguns Estados-Membros não respeitaram as suas obrigações legais (37) de comunicar todos os dossiês de potenciais auxílios estatais à Comissão;

69. Frisa que estas investigações apenas colocam em evidência um número muito limitado de práticas típicas, que afetam o lucro tributável atribuído a algumas filiais de empresas multinacionais através da determinação dos preços de transferência; manifesta a sua preocupação com o facto de os atuais recursos dos serviços competentes da Comissão poderem limitar a sua capacidade para processar um número significativamente mais elevado de casos e realizar verificações sistemáticas que permitam identificar a existência de outras práticas, que não as baseadas nos preços de transferência, no domínio da tributação das sociedades que possam estar em conflito com a legislação em matéria de auxílios estatais;

70. Apoia vivamente a Comissão na sua abordagem, que consiste em demorar o tempo necessário para examinar os casos em curso de forma exaustiva e com a devida diligência; considera que o resultado das investigações irá contribuir para a elaboração de orientações mais precisas e eficazes em matéria de auxílios estatais de caráter fiscal e de determinação dos preços de transferência, assim como para obrigar os Estados-Membros a adaptarem as suas práticas em conformidade; convida, contudo, a Comissão a concluir as investigações em curso em matéria de auxílios estatais de caráter fiscal logo que isso seja possível em termos práticos e sem prejuízo da sua qualidade e credibilidade, e aguarda os resultados dessas investigações com grande interesse; insta a Comissão a apresentar relatórios periódicos ao Parlamento Europeu sobre as referidas investigações; insta a Comissão a solicitar a recuperação de cada euro em falta sempre que as investigações em curso confirmem a existência de auxílios estatais ilegais;

71. Salienta que as investigações em curso podem resultar, em caso de violação das regras da UE, na recuperação, pelo Estado-Membro que aprovou a medida fiscal em causa, do montante correspondente ao auxílio estatal ilegal concedido às empresas beneficiárias; realça que, embora esta situação possa ter um importante efeito negativo na reputação do Estado-Membro em causa, constitui, na verdade, uma recompensa pelo incumprimento, que não é suscetível de desencorajar os Estados-Membros de, em caso de dúvida, adotarem práticas ilegais em matéria de auxílios estatais e concederem benefícios fiscais abusivos, mas dispensa-os, pelo contrário, da responsabilidade de respeitarem as regras da UE em matéria de auxílios estatais e não alivia o prejuízo financeiro para os orçamentos dos Estados-Membros afetados; em termos mais gerais, considera que as regras sobre os auxílios estatais devem prever sanções que constituam um meio de dissuasão eficaz contra o auxílio estatal ilegal;

72. Refere igualmente a possibilidade, em caso de fixação abusiva de preços de transferência entre filiais transfronteiras, de, não só o Estado-Membro na origem do tratamento fiscal vantajoso ficar sujeito a um ajustamento das suas receitas fiscais (recuperação do auxílio), mas o mesmo acontecer a outros países em que a transação teve lugar (ajustamento ex post dos preços de transferência e, por conseguinte, do rendimento tributável); salienta que, em alguns casos, esta situação poderia resultar numa dupla tributação;

73. Recorda que as decisões fiscais devem ter como objetivo proporcionar segurança jurídica e criar expectativas legítimas para os seus beneficiários; sublinha, num contexto em que as decisões nacionais podem ser postas em causa por regras em matéria de auxílios estatais a nível da UE, que existe um risco de notificações em massa de pedidos individuais relacionados com decisões fiscais antecipadas por parte de Estados-Membros, com vista a obter uma autorização prévia da Comissão e a evitar a insegurança jurídica das administrações fiscais e das empresas; salienta que o reforço da capacidade interna da Comissão e a melhoria dos processos de transmissão de informações constituem as formas adequadas de lidar com o maior fluxo de notificações, a par da exigência de uma maior transparência dos Estados-Membros em matéria fiscal;

Países terceiros

74. Manifesta a sua preocupação quanto ao facto de os efeitos colaterais negativos das práticas fiscais nocivas de algumas empresas multinacionais parecem ser muito mais importantes para os países em desenvolvimento (38) do que para os países desenvolvidos1, uma vez que os países em desenvolvimento retiram uma maior proporção das suas receitas do imposto sobre o rendimento das sociedades e têm sistemas de finanças públicas e quadros regulamentares mais fracos, assim como menor capacidade administrativa para assegurar o cumprimento das obrigações fiscais e combater as práticas fiscais prejudiciais; observa que o FMI (39) sugere que os países em desenvolvimento perdem, em termos relativos, três vezes mais receitas para o planeamento fiscal agressivo do que os países desenvolvidos; realça que o artigo 208.o do Tratado de Lisboa obriga os Estados-Membros a ajustar as suas políticas para apoiar o desenvolvimento nos países em desenvolvimento; salienta que análises abrangentes ex post das repercussões das práticas fiscais dos Estados-Membros, cujos resultados devem ser tornados públicos, ajudariam a orientar a elaboração de políticas para garantir que tais práticas não minam a base tributável de outros Estados-Membros ou países terceiros;

75. Salienta que, simultaneamente, os poucos beneficiários da concorrência fiscal global, ou seja, os países com políticas de tributação das empresas muito atrativas, dentro e fora da UE, apresentam alguns dados económicos desproporcionados em relação à sua dimensão e atividade económica real, especialmente no que se refere, por exemplo, ao número de empresas residentes por habitante, ao montante dos lucros estrangeiros registados, ao IDE ou a saídas de fluxos financeiros em comparação com o PIB, etc.; observa que esta realidade demonstra o caráter artificial da base tributável e dos fluxos financeiros que entram nesses países, assim como a dissociação entre o local onde é gerado o valor e o local de imposição que os atuais sistemas fiscais autorizam;

76. Salienta que a concorrência fiscal está longe de se limitar aos Estados-Membros, incluindo os respetivos territórios dependentes ou associados, e que a maioria das práticas em causa têm uma dimensão internacional, através da transferência de lucros para jurisdições com taxas de juros baixas ou nulas ou jurisdições que praticam o sigilo, em que, muitas vezes, não se realiza qualquer atividade económica substancial; deplora a inexistência de uma abordagem coordenada por parte dos Estados-Membros em relação a todas estas jurisdições, não só em termos de ação ou reação comum às práticas prejudiciais, mas também, apesar dos esforços da Comissão, relativamente à identificação destas práticas e aos critérios relevantes; apoia com firmeza, por conseguinte, a proposta da Comissão de 2012, que inclui critérios substanciais para garantir uma concorrência leal, além da transparência e do intercâmbio de informações, assim como a recente publicação, no Pacote Fiscal da Comissão, de 17 de junho de 2015, de uma lista de jurisdições fiscais que não cooperam, elaborada na sequência de uma abordagem de «denominador comum», baseada em listas existentes a nível nacional; salienta que o estabelecimento de uma lista deste tipo é uma condição prévia para a adoção de medidas adequadas contra jurisdições deste tipo; entende que essa lista deve constituir a primeira iteração de um processo que resulte numa definição objetiva e rigorosa de «paraísos fiscais» suscetível de fundamentar listas futuras, estabelecidas com base em critérios claros que devem ser previamente conhecidos; exorta a Comissão a averiguar se as jurisdições europeias cumprem estes critérios;

77. Assinala que o trabalho da OCDE sobre esta matéria obteve alguns resultados significativos em termos de transparência e de intercâmbio de informações; congratula-se, em particular, com a assinatura por perto de 100 países, até junho de 2015, da Convenção sobre Assistência Administrativa Mútua em Matéria Fiscal da OCDE (a seguir denominada «Convenção Conjunta»), que prevê a cooperação administrativa entre Estados-Membros no âmbito da avaliação e cobrança de impostos, em especial com o objetivo de combater a elisão e a evasão fiscais;

78. Salienta, no entanto, que o trabalho da OCDE em relação à anterior lista de paraísos fiscais que não cooperam se baseou num processo político que conduziu a compromissos arbitrários, desde o momento em que foram definidos critérios para as listas, como, por exemplo, a obrigação de concluir acordos com outros 12 países; consequentemente, nenhuma jurisdição foi inscrita na lista enquanto paraíso fiscal não cooperante; frisa que a sua atual abordagem ainda se baseia em critérios que remetem para a transparência fiscal e a troca de informações, que não são suficientemente abrangentes para combater a nocividade de determinadas práticas fiscais; observa que, independentemente das suas vantagens, estas características limitam a pertinência da abordagem da OCDE para identificar as jurisdições fiscais que constituem os pilares das práticas de elisão fiscal e da concorrência fiscal nociva em todo o mundo; realça, em particular, que esta abordagem não evoca quaisquer indicadores qualitativos para avaliar objetivamente o cumprimento das boas práticas de governação numa dada jurisdição, nem tem em conta dados quantitativos, como por exemplo resultados contabilísticos, fluxos financeiros de entrada e de saída e a existência ou não de ligações com a realidade económica;

79. Sublinha, além disso, o facto de estas listas poderem ser utilizadas a nível nacional para aplicar as regras de proteção nacional e de combate à elisão a países terceiros (como, por exemplo, uma limitação de benefícios, a aplicação de um teste de objetivo principal, as regras aplicáveis às sociedades estrangeiras controladas, etc.), e de as limitações destas listas poderem também, por conseguinte, limitar o âmbito de aplicação e a eficácia de medidas nacionais destinadas a combater as práticas fiscais prejudiciais;

80. Manifesta a sua convicção de que a garantia da concorrência leal no mercado interno e a proteção das matérias coletáveis dos Estados-Membros dependem, em grande medida, do combate ao elo mais fraco das interações com jurisdições que aplicam taxas de juros baixas ou nulas e jurisdições que praticam o sigilo, tendo em conta que as taxas de imposto são da competência dos Estados-Membros, uma vez que a existência de uma escapatória fiscal para países terceiros (por exemplo, não retenção na fonte), independentemente das práticas fiscais destes, aumenta consideravelmente as possibilidades de elisão fiscal na UE;

81. Salienta que uma abordagem coordenada dos Estados-Membros em relação aos países desenvolvidos e em desenvolvimento poderia ser muito mais eficaz para lutar contra as práticas fiscais prejudiciais e promover uma maior reciprocidade em matéria fiscal;

82. Salienta que, em resposta à pressão da UE e do G20 na questão da transparência fiscal e no contexto da crise financeira e económica e da crise da dívida, alguns países terceiros assinaram finalmente acordos de intercâmbio de informações fiscais (AIIF) com a UE, que deve reforçar a cooperação com esses países; indica que, no caso da Suíça, foi assinado um acordo em maio de 2015, após um longo período «transitório» durante o qual este importante parceiro comercial da UE beneficiou de um acesso privilegiado ao mercado único, mas, simultaneamente, não cooperou noutros domínios, em especial a fiscalidade;

83. Observa que, apesar das negociações em curso, continua a haver poucos progressos com vista à assinatura de acordos de cooperação semelhantes com San Marino, Mónaco, Liechtenstein e Andorra; lamenta que a Comissão não tenha um mandato europeu semelhante para negociar acordos de intercâmbio de informações com os territórios ultramarinos atualmente abrangidos pela Diretiva «Tributação da Poupança» da UE;

84. Observa, com preocupação, que muitos países em vias de desenvolvimento são particularmente vulneráveis a exercícios de elisão fiscal por parte das empresas multinacionais e que as práticas destas no domínio da determinação de preços de transferência são a principal causa de perda de receitas para os orçamentos nacionais dos países em desenvolvimento (40); salienta, além disso, que estes países se encontram numa posição negocial muito fraca face a determinadas empresas multinacionais ou investidores diretos estrangeiros que exploram o mundo inteiro à procura de subvenções e de isenções fiscais; denuncia o facto de as perdas que afetam os orçamentos nacionais ascenderem a cerca de 912 (41) e 125 mil milhões de euros em receitas fiscais por ano (42);

85. Lembra que, de acordo com o Tratado de Lisboa, os Estados-Membros se regem pelo princípio da coerência das políticas para o desenvolvimento e têm de assegurar que as suas políticas fiscais não comprometam os objetivos da UE em matéria de desenvolvimento; exorta os Estados-Membros a, tal como propõe o FMI, analisarem os efeitos colaterais e o impacto das suas políticas fiscais nos países em desenvolvimento;

Conclusões e recomendações

86. Conclui, observando em retrospetiva o mandato que conferiu à sua comissão especial, e apesar das várias limitações e dos inúmeros obstáculos encontrados durante as suas missões de informação, bem como por outras instituições da UE, alguns Estados-Membros e algumas empresas multinacionais: — sem prejuízo do resultado das investigações da Comissão em curso no domínio dos auxílios estatais, as informações coligidas indicam que, em vários casos, os Estados-Membros não cumpriram o disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que aplicaram decisões fiscais antecipadas e outras medidas de natureza ou efeitos similares que, favorecendo certas empresas, falsearam a concorrência no mercado interno, — certos Estados-Membros não aplicaram de forma exaustiva o artigo 108.o do TFUE, uma vez que não notificaram formalmente a Comissão de todos os projetos de concessão de auxílios de natureza fiscal, violando também, por conseguinte, as disposições correspondentes do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho; salienta que, em consequência, a Comissão não pôde controlar constantemente todos os regimes de auxílio, tal como previsto no artigo 108.o do TFUE, dado que não teve acesso a todas as informações relevantes, pelo menos até 2010, período que não é abrangido pelos atuais inquéritos, — os Estados-Membros não cumpriram as obrigações previstas nas Diretivas 77/799/CEE e 2011/16/UE do Conselho, uma vez que não procederam e continuam a não proceder ao intercâmbio espontâneo de informações fiscais, mesmo nos casos em que existiam motivos claros, não obstante a margem de apreciação deixada por essas diretivas, para antecipar que poderiam existir prejuízos fiscais noutros Estados-Membros, ou que poderiam resultar poupanças fiscais de transferências fictícias de lucros no interior de grupos, — alguns Estados-Membros não respeitaram o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia, dado que não tomaram todas as medidas adequadas, de caráter geral ou específico, para garantir o cumprimento das suas obrigações; — devido à falta de informações mais pormenorizadas a fornecer pelos Estados-Membros, pelo Conselho e pela Comissão, não foi possível analisar casos individuais de violação do direito da UE relacionados com o disposto nos números supra; — por último, a Comissão não desempenhou o seu papel de guardiã dos Tratados, tal como estabelecido no artigo 17.o, n.o 1, do TUE, ao não agir nesta matéria nem tomar as medidas necessárias para assegurar que os Estados-Membros cumprem as suas obrigações, nomeadamente as previstas nas Diretivas 77/799/CEE e 2011/16/UE do Conselho, não obstante as provas em contrário; ao não iniciar investigações no domínio dos auxílios estatais, a Comissão violou as suas obrigações previstas no artigo 108.o do Tratado de Lisboa sobre o funcionamento do mercado interno;

87. Condena o facto de vários documentos fiscais das reuniões do grupo do Código de Conduta que foram solicitados não terem sido divulgados de todo ou apenas terem sido parcialmente divulgados à comissão, embora alguns desses documentos tenham já sido disponibilizados a cidadãos que os solicitaram através do procedimento de acesso a documentos, levando a que o Parlamento Europeu esteja menos bem informado do que os cidadãos europeus acerca da posição dos Estados-Membros em matéria fiscal; lamenta ainda o facto de a Comissão apenas ter divulgado uma percentagem de documentos inferior a 5 % do total dos documentos solicitados, que ascenderiam a cerca de 5 500; lamenta a falta de cooperação da Comissão e do Conselho com a comissão, impedindo o exercício do seu mandato;

88. Dada a atual ausência de poderes de inquérito parlamentar do Parlamento, insta o Conselho e a Comissão a aprovarem com caráter de urgência a pendente proposta de regulamento do Parlamento Europeu relativo às formas de exercício do direito de inquérito do Parlamento (43), a fim de o dotar de verdadeiros poderes de investigação, fundamentais para o exercício do direito de inquérito parlamentar;

89. Exorta a Comissão a examinar se as infrações acima referidas podem ainda ser submetidas ao Tribunal de Justiça;

90. Exorta os Estados-Membros a respeitarem o princípio da tributação dos lucros no local em que são gerados;

91. Apela a que os Estados-Membros e as instituições da UE, que partilham a responsabilidade política pela situação atual, ponham termo a uma concorrência fiscal prejudicial e cooperem plenamente a fim de eliminar as disparidades — e se abstenham de criar novas disparidades — entre os sistemas fiscais e as medidas fiscais prejudiciais que criam as condições para a elisão fiscal em grande escala por parte das empresas multinacionais e a erosão da matéria coletável no mercado interno; apela, neste contexto, aos Estados-Membros para que notifiquem a Comissão e os restantes Estados-Membros de quaisquer alterações relevantes à respetiva legislação em matéria de tributação das sociedades, que possam ter um impacto significativo sobre as suas taxas efetivas de imposto ou sobre as receitas fiscais de outro Estado-Membro; realça que os Estados-Membros com um papel fundamental na facilitação da evasão fiscal devem assumir as suas responsabilidades e liderar os esforços com vista ao reforço da cooperação fiscal na UE;

92. Insta os Chefes de Estado e de Governo da UE a assumirem compromissos políticos claros para adotar medidas urgentes, a fim de fazer face a esta situação, que não pode continuar a ser tolerada, nomeadamente devido ao impacto que tem nos orçamentos nacionais, já sujeitos a medidas de consolidação orçamental, e nas contribuições fiscais dos outros contribuintes, incluindo as PME e os cidadãos; salienta, neste contexto, que tenciona desempenhar plenamente o seu papel e está pronto a exercer um controlo político mais eficaz, em cooperação estreita com os parlamentos nacionais;

93. Exorta a Comissão a cumprir o seu dever enquanto guardiã dos Tratados, garantindo que a legislação da UE e o princípio da cooperação leal entre os Estados-Membros sejam plenamente respeitados; insta a Comissão a instaurar sistematicamente mais ações judiciais em conformidade com os poderes que lhe são conferidos pelo Tratado; insta, nesse sentido, a Comissão a reforçar a sua capacidade interna, possivelmente através da criação de um departamento fiscal específico nos seus serviços, para lidar quer com o fluxo crescente de notificações relativas a auxílios estatais no âmbito da política de concorrência, quer com as suas responsabilidades reforçadas de coordenação de novas medidas relativas à transparência fiscal;

94. Insta os Estados-Membros a fornecerem todas as informações necessárias à Comissão, para que esta possa cumprir sem problemas o seu dever de guardiã dos Tratados;

95. Exorta a Comissão a promover as boas práticas em matéria de preços de transferência e de preços das taxas de crédito e de financiamento nas transações intragrupo, por forma a alinhá-los com os preços praticados no mercado;

96. Sublinha o facto de os Estados-Membros manterem plena competência para fixarem as respetivas taxas de imposto sobre as sociedades; insiste, no entanto, em que a concorrência fiscal na UE e em relação a países terceiros deve ocorrer num quadro regulamentar claro, por forma a garantir a concorrência leal entre empresas no mercado interno; exorta os Estados-Membros a, antes de tudo, garantirem um ambiente favorável às empresas, caraterizado, nomeadamente, pela estabilidade económica, financeira e política, bem como pela segurança jurídica e pela simplicidade das normas fiscais; solicita à Comissão que, atendendo ao seu papel crucial na salvaguarda da sustentabilidade orçamental, aborde mais pormenorizadamente as questões de tributação das sociedades, incluindo as práticas fiscais prejudiciais e os respetivos impactos, no âmbito do Semestre Europeu, solicitando ainda que sejam incluídos indicadores relevantes no painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, nomeadamente estimativas das disparidades fiscais resultantes da evasão fiscal e da elisão fiscal;

97. Insta os Estados-Membros, nomeadamente os que recebem assistência financeira, a implementarem reformas estruturais, a combaterem a fraude fiscal e a aplicarem medidas contra o planeamento fiscal agressivo;

98. Exorta, nesse sentido, a Comissão a encontrar o justo equilíbrio entre convergência económica e orçamental, bem como a assegurar a tomada de medidas de apoio ao crescimento, ao investimento e ao emprego;

99. Considera que, inter alia, um intercâmbio automático de informações fiscais global, transparente e eficaz, assim como uma matéria coletável obrigatória comum consolidada do imposto sobre as sociedades são condições prévias essenciais para desenvolver um sistema fiscal à escala da UE, que respeite e preserve os princípios básicos do mercado interno;

100. Convida os Estados-Membros e as instituições da UE, dada a complexidade da questão, a aplicarem vários conjuntos de medidas complementares para melhorar a situação atual, tendo em conta a necessidade de reduzir a complexidade para todas as partes interessadas e de minimizar os custos do cumprimento da lei para as empresas e as administrações fiscais; salienta, por conseguinte, que a simplificação dos regimes fiscais deverá constituir o primeiro passo para tornar a situação mais clara, não só para os Estados-Membros, mas também para os cidadãos, que se encontram atualmente excluídos do intercâmbio de informações;

101. Exorta a Comissão a continuar a explorar, na prática, a possibilidade de limitar a dedução de pagamentos de royalties a empresas relacionadas na matéria coletável do imposto sobre as sociedades como forma de combater a transferência de lucros intragrupo;

102. Realça o facto de, apesar dos repetidos