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Bruxelas, 20.5.2008

COM(2008) 307 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o sector do linho e do cânhamo

{SEC(2008) 1905}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre o sector do linho e do cânhamo

INTRODUÇÃO

Nos termos do n.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1673/2000 do Conselho, que estabelece a organização comum de mercado no sector do linho e do cânhamo, a Comissão deve apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, se necessário acompanhado de propostas. "O relatório deve apreciar o impacto da ajuda à transformação nos produtores, na indústria transformadora e no mercado das fibras têxteis. Deve examinar a possibilidade de prorrogar a ajuda à transformação das fibras curtas de linho e das fibras de cânhamo, bem como a ajuda complementar, para além da campanha de comercialização de 2007/2008 e a possibilidade de integrar este regime de ajuda no quadro geral de apoio aos agricultores no âmbito da política agrícola comum, estabelecido pelo Regulamento (CE) n.º 1782/2003."

Para elaborar o presente relatório, a Comissão tomou em consideração um relatório de avaliação externo sobre o sector do linho e do cânhamo[1], cujos dados estatísticos foram actualizados em 2007. Os números referidos no texto constam do documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha.

O sector do linho e do cânhamo na UE

Na UE-27, foram cultivados em 2006 105 025 ha de linho , ou seja, 20% da superfície mundial de linho. Por razões climáticas, o linho é cultivado nas regiões litorais temperadas do norte da França (72%), Bélgica (15%) e Países Baixos (4%) e, em menor escala, na Polónia (2,6%), na República Checa (2,5%) e nos países bálticos (2,4%).

Produção: geralmente cultivado em explorações que produzem as principais culturas arvenses, o linho é uma cultura de maior intensidade de mão-de-obra e de capital do que os cereais e exige uma rotação com um período de 5 a 7 anos. Além disso, o processo de maceração, no curso do qual as fibras são separadas, no campo, da planta colhida, aumenta consideravelmente o risco de produção. As práticas agrícolas são igualmente mais complexas que no caso dos cereais.

Transformação: na UE-27, cerca de 140 empresas transformam (espadelam) 635 589 toneladas de palha de linho (2006) em fibras longas (112 914 toneladas) e fibras curtas (61 775 toneladas), o que representa 53% da produção mundial de fibras de linho.

Utilização: as fibras longas de linho são utilizadas na indústria têxtil. Cerca de 80% da produção da UE são exportados, principalmente para a China. As fibras curtas de linho são utilizadas na produção de materiais compósitos, têxteis e papel (consecutivamente a uma nova procura, estão a desenvolver-se novos mercados). A venda de sementes de linho e de canas constitui outra fonte de rendimento.

Os 14 577 ha de cânhamo destinado à produção de fibras cultivados na UE-27 em 2006 representam cerca de 9% da superfície mundial de cânhamo. A produção está concentrada na França (55%), Reino Unido (11%), Roménia (10%), Alemanha (8%), República Checa (7%) e Polónia (5%).

Produção e transformação: o cânhamo é cultivado em explorações de culturas arvenses de dimensão importante, situadas na proximidade de um pequeno número de grandes empresas de transformação. A cultura não requer condições especiais agronómicas ou climáticas. De acordo com estimativas, em 2006, 86 685 toneladas de palha de cânhamo foram transformadas em 22 863 toneladas de fibras de cânhamo.

Utilização: as fibras de cânhamo são principalmente utilizadas na indústria dos papéis especiais (75%), mas também na produção de materiais compósitos e de isolamento ("nova" procura). Os subprodutos (canas para o sector equestre) são uma fonte de rendimento suplementar.

A UE faz parte do mercado global. As fibras de cânhamo e de linho são isentas de direitos de importação e não são objecto de restituições à exportação. Ao cânhamo são aplicáveis regras específicas de importação, em parte para oferecer garantias no que diz respeito aos valores de tetrahidrocanabinol (THC).

EVOLUÇÃO DO SECTOR DO LINHO E DO CÂNHAMO

Evolução do regime actual

O regime de ajuda aos transformadores de linho e de cânhamo foi prorrogado duas vezes, para que o seu reexame pudesse coincidir com o "exame de saúde" geral da PAC[2], em 2008. Já em 2000, o Conselho decidiu suprimir as ajudas às fibras curtas de linho e às fibras de cânhamo a partir da campanha de comercialização de 2006/2007 (após um período transitório). Ambas as prorrogações do regime confirmaram esta política, que apenas prevê ajuda para as fibras longas de linho.

A ajuda é concedida aos primeiros transformadores aprovados, em função da quantidade de fibras específicas efectivamente obtida num período de 22 meses a partir de palha coberta por um contrato de compra e venda. O montante da ajuda é o seguinte:

- no que respeita às fibras longas de linho:

- 160 EUR por tonelada, para as campanhas de comercialização de 2002/2003 a 2008/2009,

- 200 EUR por tonelada, a partir da campanha de comercialização de 2009/2010;

- no que respeita às fibras curtas de linho e às fibras de cânhamo (cuja percentagem de impurezas e cana não exceda 7,5%):

- 90 EUR por tonelada, para as campanhas de comercialização de 2001/2002 a 2008/2009.

Os Estados-Membros são igualmente autorizados a conceder uma ajuda para as fibras curtas de linho que contenham entre 7,5% e 15% de impurezas e cana e para as fibras de cânhamo que contenham entre 7,5% e 25% de impurezas.

A ajuda à transformação é concedida até ao limite de uma quantidade máxima garantida (QMG), por campanha de comercialização, de 80 878 toneladas para as fibras longas de linho e de 147 265 toneladas para as fibras curtas de linho e as fibras de cânhamo. Estes montantes são repartidos pelos Estados-Membros sob a forma de quantidades nacionais garantidas (QNG). São autorizadas as transferências de quotas entre fibras longas e fibras curtas de linho, mediante a aplicação de um coeficiente de equivalência que assegura a neutralidade orçamental da operação.

A fim de apoiar a produção tradicional de fibras longas de linho em certas regiões dos Países Baixos, da Bélgica e de França, é concedida até 2008/2009 uma ajuda complementar transitória aos primeiros transformadores aprovados.

O orçamento actual da ajuda à transformação ascende a cerca de 21 milhões de EUR para a UE-27. Tendo permitido assegurar uma evolução orçamental estável e evitar as operações especulativas observadas nos anos 1990, o regime está no entanto sujeito a exigências administrativas e de controlo relativamente complexas[3] e poderia ser simplificado.

Além disso, uma parte do apoio anteriormente concedido aos produtores de linho e de cânhamo foi dissociada e integrada no regime de pagamento único. Aos agricultores que produzem sementes de base ou certificadas de linho ou de cânhamo é atribuída uma ajuda de carácter associado[4].

Linho: indústria transformadora e tendências do mercado

A longo prazo, observa-se um crescimento da produção de palha de linho na UE (figuras 1 a 9). Cerca de 140 empresas de transformação mantêm-se em actividade na UE-27. Com um volume de negócios total estimado em cerca de 235 milhões de EUR para a transformação de fibras longas de linho e 32 milhões EUR para a transformação de fibras curtas de linho (2005), a dimensão média das empresas de transformação continua a ser modesta, com excepção de algumas empresas de transformação francesas. Na sua maioria, as empresas de transformação, algumas das quais são cooperativas, têm relações sólidas com a economia local e tendem a ser muito especializadas, integrando-se por vezes a montante (produção de sementes, participação na produção de linho) ou a jusante (segunda transformação).

As outras transformações das fibras de linho fazem-se geralmente fora da UE. Em 2006, mais de 80% da produção europeia de fibras longas de linho, principalmente utilizadas na indústria têxtil, foram exportados, 82% dos quais para a China. Além disso, quase 40% da produção de fibras curtas de linho são exportados, 91% dos quais para a China. Principal produtor mundial de fibras de linho, a UE registou um nítido aumento da procura na sequência da expansão fulgurante da indústria da fiação na China. As exportações para a China quase triplicaram entre 1999 e 2006.

Apesar desta forte procura na exportação, o preço das fibras longas de linho passou de 2 340 EUR/tonelada na campanha de 2000/2001 a 1 511 EUR/tonelada em 2006/2007. Esta tendência é principalmente consequência da forte apreciação do euro em relação ao dólar USA: com efeito, expresso em dólar, o preço das fibras longas diminuiu apenas 10% entre 2001 e 2006.

As fibras curtas de linho são quase exclusivamente o co-produto do fabrico de fibras longas. É por isso que pouco empresas na UE se consagram à primeira transformação de "fibras técnicas" de linho. Não obstante, o sector da segunda transformação das fibras curtas de linho e as empresas que comercializam os subprodutos proporcionam numerosos postos de trabalho.

As aplicações técnicas absorveram 38% da produção de fibras curtas de linho em 2005 (contra apenas 9% em 1999). A utilização de fibras curtas de linho na indústria têxtil (30%) está a crescer, principalmente na China. A parte da indústria do papel diminuiu de 45% para 32%, descendo marginalmente em volume. Apesar de uma certa concorrência das fibras de madeira e de outras fibras naturais, o sector do papel permanece um mercado interessante, pois pode absorver grandes volumes e não exige alta qualidade.

As novas aplicações técnicas para as fibras curtas de linho aumentaram tanto em volume como em parte do mercado. A produção de materiais compósitos destinados à indústria automóvel constitui o mercado mais inovador, absorvendo 18 300 toneladas (27% do total das fibras curtas de linho). Não obstante, este mercado permanece dependente dos preços de sucedâneos e da capacidade de garantir um abastecimento de fibras regular.

Os preços das fibras curtas de linho, que são geralmente um co-produto da produção de fibras longas, são muito variáveis: cerca de 300 EUR/tonelada para a indústria dos papéis especiais, de 350 a 650 EUR/tonelada para as fibras têxteis e de 500 a 600 EUR/tonelada para os materiais compósitos (números de 2005).

Cânhamo: indústria transformadora e tendências do mercado

O documento de trabalho anexo mostra uma diminuição da superfície de cânhamo para menos de 15 000 ha, enquanto a produção de palha se mantém relativamente estável. O grosso da capacidade de espadelagem da palha de cânhamo está agrupado numa dezena de centros em França, no Reino Unido, na Alemanha, na Polónia (fibras de madeira e de linho para materiais de isolamento) e na República Checa (fibras para a indústria do papel). Em 2006, estas fábricas transformaram 86 685 toneladas de palha de cânhamo em 22 865 toneladas de fibras, das quais cerca de 75% são utilizados na indústria do papel. Este mercado tradicional chegou à maturidade e parece relativamente estável a longo prazo.

Os materiais compósitos (20%) e os materiais de isolamento (5%) constituem um mercado cada vez mais importante. A fibra de cânhamo apresenta vantagens qualitativas em relação à fibra de vidro, mas a produção não é suficientemente elevada nem estável para que possa desempenhar um papel importante no sector. Embora tenham sido desenvolvidas novas aplicações para as canas de cânhamo (cosméticos, óleos ricos em ómega) e para o conjunto da planta (betão, biomassa), estes projectos são de pequena amplitude, frequentemente pouco competitivos e actualmente dependentes de ajudas públicas.

Existem diferenças consideráveis entre os preços das fibras utilizadas na indústria dos papéis especiais (360 EUR/tonelada em média, em 2006/2007) e os das fibras utilizadas em aplicações técnicas (500 EUR/tonelada no caso dos não-tecidos e 600 EUR/tonelada no dos compostos plásticos). A longo prazo, a concorrência das fibras de madeira, três a quatro vezes menos caras, poderá afectar seriamente o mercado dos papéis especiais.

Impacto ambiental do sector do linho e do cânhamo

No que diz respeito ao impacto ambiental das culturas de linho e de cânhamo, o relatório de avaliação sublinha que estas culturas exigem claramente menos fertilizantes e pesticidas químicos que as culturas alternativas. Além disso, têm efeitos positivos para a diversidade dos ecossistemas agrícolas e das paisagens. As culturas de linho e, em menor escala, as de cânhamo situam-se em algumas das zonas da UE onde a agricultura é mais intensiva e onde a tendência actual é favorável à simplificação da rotação (e a uma maior utilização de produtos químicos, em caso de substituição do linho e do cânhamo por cereais). Neste contexto, as culturas de fibras oferecem uma "pausa ambiental" salutar para a qualidade dos solos, a biodiversidade e as paisagens.

AVALIAÇÃO DA AJUDA À TRANSFORMAÇÃO

Impacto da ajuda à transformação de fibras longas de linho

Impacto nos produtores

Os transformadores devem assegurar um aprovisionamento sustentável de palha de linho propondo preços que possam gerar uma margem bruta competitiva em relação às culturas alternativas. Embora a produção de linho ofereça geralmente boas margens, a sua competitividade relativa deteriorou-se com o recente aumento dos preços dos cereais. As margens brutas para os cereais ultrapassaram as do linho em 2007 e a maior parte dos transformadores não pôde compensar este efeito por um aumento dos preços da palha. Além disso, em consequência da carga de trabalho mais pesada e mais complexa, das necessidades de investimento e dos maiores riscos climáticos, mesmo margens brutas iguais às das culturas cerealíferas podem levar os agricultores, em especial nas regiões de produção tradicionais, a abandonar a cultura do linho e simplificar o seu sistema de produção.

Impacto da ajuda complementar transitória nas zonas tradicionais

A ajuda complementar transitória concedida aos transformadores de fibras longas para o linho cultivado em certas zonas dos Países Baixos, da Bélgica e da França a fim de ter em conta o estatuto especial do linho tradicional, parece ter sido estabelecida com base no nível de apoio mais elevado nessas regiões ao abrigo do regime anterior, que vigorou até 2000. Inicialmente prevista até 2005/2006, esta ajuda foi prorrogada para que as estruturas agrícolas pudessem adaptar-se progressivamente às novas condições do mercado.

O relatório de avaliação conclui que a ajuda complementar de 120 EUR por hectare para as zonas de produção tradicionais dos Países Baixos e da Bélgica deu um contributo importante à manutenção da produção. Segundo o relatório, a supressão da ajuda complementar provocaria uma diminuição muito significativa, ou mesmo o desaparecimento, da superfície consagrada ao linho nessas regiões. Em contrapartida, o relatório considera limitada a influência da ajuda complementar de 50 EUR por hectare em certas zonas da França e da Bélgica. A supressão desta ajuda complementar (com manutenção da ajuda principal) não prejudicaria a continuação da produção de linho.

Impacto nos transformadores e no emprego

A indústria transformadora do linho é cada vez mais dependente da procura chinesa. Embora a baixa dos preços da fibra (principalmente devido à apreciação do euro em relação ao dólar USA) seja parcialmente compensada pelo aumento do volume, o mercado está sujeito a uma pressão considerável, em parte imputável à diminuição das margens na indústria têxtil chinesa.

O relatório de avaliação, que se baseia nas informações comunicadas pelo próprio sector da transformação, considera que a ajuda representou cerca de 35% das margens brutas da maioria dos (grandes) transformadores franceses e belgas no período 2002-2005 e que a sua supressão exigiria a adopção de medidas de reestruturação e de reorganização. Em contrapartida, para um número considerável de empresas de menor dimensão, a ajuda é superior às margens brutas. Para os autores do relatório, a supressão da ajuda poderia provocar o desaparecimento de cerca de metade destas empresas de transformação, embora um processo de reestruturação permitisse consolidar uma grande parte desta capacidade.

À escala local, a supressão da ajuda poderia ter pesadas consequências no emprego. O regime de ajuda contribuiu para a manutenção do nível de actividade e de emprego nas zonas de produção tradicionais (norte da França, Bélgica e Países Baixos) e permitiu a emergência de novas empresas noutras zonas, nomeadamente nos novos Estados-Membros (Polónia e República Checa). Segundo o relatório, do conjunto de mais de 4 050 equivalentes tempo inteiro (ETI) cerca de 2 000 ETI poderiam ser perdidos a curto prazo na ausência de uma ajuda comunitária específica para as culturas de fibras, em especial porque se trata de postos de trabalho geralmente situados em zonas rurais em que a agricultura e a transformação são grandes empregadores.

A concessão aos transformadores primários de uma ajuda à transformação não tem uma incidência notável na rentabilidade das empresas europeias a jusante (fiação, têxtil, etc.), deslocalizadas para o Sudeste Asiático durante a última década.

Quadro: Emprego estimado no sector do linho e do cânhamo (em ETI)

Linho e cânhamo |

Agricultura | 850 |

Primeira transformação | 2 000 |

Factores de produção externos no âmbito da primeira transformação | 200 |

Segunda transformação | > 1 000 |

TOTAL | > 4 050 |

Fonte: AND International |

Impacto da ajuda às fibras curtas

A superfície consagrada especificamente à produção de fibras curtas de linho é marginal. Além disso, como os principais Estados-Membros produtores (França e Bélgica) transformaram uma parte considerável da quota para a ajuda às fibras curtas na quota para a ajuda às fibras longas, o impacto da ajuda às fibras curtas de linho deve ser analisado em conjugação com a ajuda às fibras longas. Já que há poucos transformadores primários especializados na transformação de fibras curtas, a supressão da ajuda afectaria directamente apenas algumas pequenas unidades de transformação especializadas.

A utilização de fibras curtas de linho aumentou apenas ligeiramente desde 1999. Além da saída tradicional dos papéis especiais, só a utilização como material compósito na indústria automóvel mostra um crescimento significativo.

Uma comparação das margens brutas obtidas na produção de cânhamo com as obtidas em culturas alternativas mostra que, sem a ajuda às fibras curtas, as margens seriam mais estreitas, sobretudo tendo em conta o facto de a intensidade da mão-de-obra na produção de cânhamo ser superior à das culturas alternativas. Esta situação pode levar a uma redução da superfície consagrada ao cânhamo.

Mas o principal mercado das fibras de cânhamo, a indústria dos papéis especiais, é considerado estável. Este mercado permitiu compensar a baixa da ajuda em 2001 com um aumento do preço pago pelas fibras. Embora não se saiba se se pode contar com um aumento similar em caso de supressão da ajuda, é certo que para os transformadores de cânhamo que se concentram na indústria do papel existe uma perspectiva económica sem ajuda à transformação. No entanto, dada a precária situação financeira de certos transformadores, a supressão da ajuda poderia afectar a sua continuidade.

Quanto ao pequeno número de transformadores que se concentram exclusivamente na utilização de fibras em novas aplicações industriais, as suas possibilidades de desenvolvimento e de sobrevivência poderiam ser ameaçadas se as ajudas forem suprimidas. O relatório revela que o apoio público continua a determinar uma grande parte dos seus lucros.

QUESTÕES PENDENTES

A reforma de 2003 confirmou a passagem de um regime de apoio aos produtos a um regime de apoio aos produtores, com a introdução de um regime de pagamento único, dissociado da produção. Tratava-se de promover a competitividade e a orientação para o mercado, melhorando ao mesmo tempo a eficiência da transferência das ajudas ao rendimento. O exame de saúde da PAC levanta a questão de saber se um apoio associado, apesar da tendência geral para a dissociação plena, é ainda pertinente.

A ajuda complementar à transformação concedida aos transformadores de linho nas zonas de produção tradicionais foi introduzida pelo Conselho como uma medida transitória, com supressão já programada. A ajuda contribuiu para a competitividade da produção de linho nessas regiões (em especial, na Bélgica e nos Países Baixos), mas não deve manter-se a partir da campanha de comercialização de 2009/2010, em virtude do seu carácter transitório (para permitir uma adaptação progressiva do sector) e da sua aplicação em apenas três Estados-Membros.

A ajuda temporária concedida para a transformação de fibras curtas de linho e fibras de cânhamo tem por finalidade incentivar o desenvolvimento de novos produtos (industriais) e novos mercados. Face à análise que precede, põe-se a questão de saber se a ajuda atribuída durante anos às fibras curtas conseguiu verdadeiramente atingir o seu objectivo. Em 2000, o Conselho decidiu suprimir progressivamente a ajuda às fibras curtas, a qual foi prorrogada por três anos suplementares apenas para permitir uma avaliação no contexto do exame global de saúde da PAC. O apoio a projectos concedida ao abrigo dos programas de desenvolvimento rural ou de investigação pode constituir um meio mais eficiente para estimular o desenvolvimento de produtos renováveis competitivos. Face ao exposto, a ajuda específica à transformação das fibras curtas não deveria ser mantida a partir da campanha de comercialização de 2009/2010.

A manutenção da ajuda à transformação das fibras longas de linho poderia contribuir para preservar o emprego e a actividade económica nas regiões de produção. Contudo, a sua manutenção não está em conformidade com os princípios da reforma da PAC de 2003. Além disso, é muito provável que, apesar desta ajuda específica, a persistência de preços elevados dos cereais acarrete uma baixa da produção, acompanhada de uma perda das vantagens ambientais e uma diminuição do emprego, o que levanta questões em relação à sua eficácia.

É por isso que a dissociação plena e a integração da ajuda no regime de pagamento único se apresenta como a melhor solução[5]. Tal como aconteceu com a anterior integração da ajuda aos produtores de cânhamo e de linho no regime de pagamento único, o orçamento da ajuda à transformação seria integrado nesse regime aquando da dissociação. Esta opção permitiria uma simplificação considerável, por comparação com o regime relativamente complexo actualmente em vigor.

A dissociação introduz maior flexibilidade nas escolha dos produtores. Os agricultores continuarão a produzir onde for rentável e adaptarão a sua produção ao mercado ou optarão por outros produtos onde tal for adequado, estando sempre obrigados a manter as suas terras em boas condições agrícolas e ambientais, de acordo com as regras da condicionalidade. Finalmente, após a dissociação, a situação dos produtores será pelo menos tão boa, mas provavelmente melhor, que antes, graças à flexibilidade introduzida na produção e à orientação para o mercado.

Face às margens brutas das culturas alternativas e aos custos e riscos mais elevados ligados à produção de linho, é provável que a superfície consagrada ao linho diminua. E, sem a ajuda à transformação, os transformadores de dimensão modesta, em especial, enfrentariam graves dificuldades, designadamente nas regiões de produção tradicionais. É por isso que a supressão progressiva da ajuda à transformação de fibras longas de linho e a possibilidade de aplicar o artigo 69.º do Regulamento (CE) n.º 1782/2003 se afiguram adequadas para permitir uma reestruturação e uma modernização do sector.

[1] http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/lin/index_fr.htm.

[2] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Preparar o "exame de saúde" da reforma da PAC, COM(2007) 722 de 20 de Novembro de 2007.

[3] Ver figura 10 no documento de trabalho: Avaliação do custo administrativo da ajuda à transformação das fibras de linho e de cânhamo.

[4] ¬ 28,38/100 kg para sementes de linho têxtil, ¬ 2da ajuda à transformação das fibras de linho e de cânhamo.

[5] € 28,38/100 kg para sementes de linho têxtil, € 22,46/100 kg para sementes de linho e € 20,53/100 kg para sementes de cânhamo.

[6] Ver a avaliação de impacto da proposta de "exame de saúde".