COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
C0M(92) 542 final 
Bruxelas, 23 de Dezembro de 1992 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
PARA OKA EUROPA DAS 
SOLIDARIEDADES 
Intensificar a luta contra 
a exclusão social, 
proaover a integração 

INDICE 
p. 6 
p. 6 
p. 10 
p. 13 
p. 13 
p. 15 INTRODUÇÃO p. 2 
I. O DESAFIO DA EXCLUSÃO SOCIAL 
1.1. Um desafio cuja natureza se alterou 
1.2. Riscos de agravamento 
1.3. Importância da acção a nível local 
1.4. Promover politicas que combinem as poli­
ticas económicas com as politicas sociais 
II. VALOR ACRESCENTADO DO APOIO COMUNITÁRIO 
III. PERSPECTIVAS E ORIENTAÇÕES: PRINCÍPIOS ORIEN­
TADORES DA REFLEXÃO E DO APOIO COMUNITÁRIOS 
111.1. Mecanismos económicos 
111.2. Contribuição possível das politicas estruturais 
111.3. Para uma abordagem multidimensional 
da exclusão social 
111.4. Estruturar o diálogo entre os intervenientes 
111.5. A afirmação solene dos direitos 
CONCLUSÃO p. 28 
ANEXO: Relatório sobre a execução da Resolução 
do Conselho e dos Ministros dos Assuntos 
Sociais, reunidos no seio do Conselho de 
29 de Setembro de 1989, relativa à luta 
contra a exclusão social (JOCE nQ 277, 
de 31.10.1989) p. 29 
QUADROS ESTATÍSTICOS p. 44 p. 18 
p. 19 
p. 21 
p. 22 
p. 25 
p. 27 
/ *v 
- 2 -
INTRODUÇÃO 
1. A exclusão social é um elemento que preocupa cada vez mais os agentes 
políticos, económicos e sociais, bem como a opinião pública, que, por 
várias vezes e por diversas formas, expressou as suas preocupações. 
Este fenómeno afecta todos os Estados-membros, embora as situações 
nacionais sejam diversas e a ênfase recaia sobre realidades diversas 
consoante os países e os períodos: as formas mais visíveis da pobreza, 
tais como as situações de pessoas sem abrigo ou as explosões de 
revolta dos jovens nas zonas surbanas, marginalização dos 
desempregados de longa duração, persistência da pobreza em algumas 
zonas rurais, oscilação recente das famílias sobre-endividadas no 
limiar da pobreza ou ainda exacerbação dos conflitos interétnicos e da 
rejeição dos refugiados e das minorias. 
A natureza multiforme destas situações torna difícil a abordagem 
estatística. As informações disponíveis demonstram, no entanto, que a 
exclusão social constitui um fenómeno de grande amplitude. A titulo 
indicativo, pode referir-se que os últimos dados comparativos sobre 
baixos rendimentos nos doze países da Comunidade constatavam 50 
milhões de indivíduos numa situação de pobreza em 1985(*). Pode 
igualmente referir-se que existem actualmente cerca de 14 milhões de 
desempregados, dos quais mais de metade sem emprego há pelo menos um 
ano e cerca de um terço há pelo menos dois. Entre os desempregados de 
longa duração, mais de um terço (35%) nunca trabalharam. Acresce que 
35% dos desempregados têm menos de 25 anos, ou seja, 18% dos menores 
de 25 anos encontram-se no desemprego(2 ) . Por outro lado, as 
organizações não-governamentais estimam em 3 milhões o número de 
pessoas sem abrigo, na Comunidade(3). 
2. A visibilidade das situações, a aceleração de algumas evoluções e as 
formas extremas assumidas pela exclusão social motivaram uma 
consciencialização acrescida. Empreenderam-se iniciativas 
significativas. As medidas e políticas neste domínio são 
essencialmente da competência dos Estados-membros e, consoante os 
casos, das suas autoridades regionais e locais. A participação dos 
intervenientes públicos e privados é fundamental para a execução de 
tais medidas. 
3. A Comunidade expressou em diversas ocasiões a importância que atribui 
à solidariedade e â coesão social e a sua vontade de contribuir, nos 
modestos limites dos seus meios e das suas competências, para os 
esforços empreendidos. 
(1) EUROSTAT, Estatísticas rápidas sobre população e condições sociais, 
1990.7. É considerada pobre, para efeitos desta análise estatística, 
qualquer pessoa cujo agregado familiar possua um rendimento disponível 
por adulto (ou equivalente) inferior a metade do rendimento médio 
disponível por adulto (ou equivalente) no Estado-membro em que reside. 
Os dados utilizados são dos inquéritos aos orçamentos familiares e o 
rendimento é calculado a partir de informações recolhidas sobre as 
despesas familiares. 
(2) Relatório sobre o Emprego, 1992. 
(3) Fonte: FEANTSA (sigla francesa para designar a federação europeia das 
associações nacionais dedicadas às pessoas sem abrigo), 1991. 
- 3 -
A Comunidade não poderia desinteressar-se, no contexto das 
perspectivas abertas à realização progressiva da União Económica e 
Monetária e da União Política, de situações que demonstram, pela sua 
existência e amplitude, a necessidade de uma construção europeia 
equilibrada, ou seja, que associe às suas preocupações económicas a 
atenção pela coesão interna e pela dimensão social. 
O projecto de integração europeia não poderá mobilizar o maior número 
de intervenientes sem reforçar a dimensão social, à qual estão 
associados, não apenas os Estados-membros e as instituições 
comunitárias, mas também as organizações profissionais, as 
organizações não-governamentais e a grande maioria das opiniões 
públicas nacionais, que têm expresso recentemente, de diversas formas, 
as suas inquietações a este respeito. Estas preocupações merecem 
atenção particular num momento em que as decisões de ajustamento 
orçamental tomadas pelos Estados-membros são frequentemente 
apresentadas como directamente associadas ao processo de integração 
europeia. 
O Conselho abordou por diversas vezes o problema da exclusão social. 
Adoptou, em 18 de Julho de 1989, um programa para a integração 
económica e social das pessoas menos favorecidas, comumente designado 
"Pobreza 3"(4) e, em 29 de Setembro de 1989, uma resolução sobre a 
luta contra a exclusão social^). Em 24 de Junho de 1992, adoptou uma 
recomendação relativa a recursos e prestações suficientes nos sistemas 
de protecção social(6) e recentemente, em 3 de Dezembro de 1992, 
confirmou a importância atribuída a este assunto, na sua resolução 
sobre o emprego. 
Segundo o principio da subsidiariedade, a Comunidade não deve 
substituir-se aos Estados-membros neste domínio^7). No que se refere 
à responsabilidade dos Estados-membros e das suas autoridades 
nacionais, regionais e locais, o valor acrescentado da contribuição 
comunitária pode ser considerado em quatro níveis distintos: 
- A Comunidade pode contribuir para a elaboração e a transferência de 
métodos e conhecimentos adequados às formas actuais assumidas pela 
exclusão social, para a identificação das práticas correctas, para a 
formação e para o apoio a redes de intervenientes que possam trocar 
experiências e empreender iniciativas concertadas a nível europeu e 
que contribuam para o enriquecimento do debate. 
- A Comunidade deve igualmente, segundo uma perspectiva de coerência, 
ter em atenção os resultados positivos das suas políticas e analisar 
o impacto destas no âmbito da luta contra a exclusão social. 
(4) Decisão do Conselho de 18 de Julho de 19 89, relativa a um programa de 
acção comunitário a médio prazo para a integração económica e social 
dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas (JOCE 
NQ L 224, de 02.08.1989) 
(5) JOCE NQ C 277, de 31.10.1989 
(6) JOCE Nû L 245, de 26.08.1992 
(7) Comunicação SEC(92) 1990, de 27.10.1992 
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- A Comunidade pode contribuir para a abordagem de problemas que, pela 
sua natureza, ultrapassam o nivel nacional, como, por exemplo, os 
problemas de determinados grupos ou minorias, tais como os nómadas. 
- A Comunidade pode contribuir para a afirmação dos valores que são 
comuns aos Estados-membros, nomeadamente o respeito pela dignidade 
humana. 
5. Ao apresentar esta comunicação, a Comissão tem em vista dois 
importantes elementos da situação actual: 
- A deterioração da situação económica mundial, que enfrenta um 
processo de recessão. 
- As expectativas contrastantes no seio da opinião pública em matéria 
de exclusão social: grande parte da opinião pública é sensível aos 
imperativos de solidariedade, mas as atitudes e ideologias de 
rejeição, ou mesmo de racismo e xenofobia, provocadas pelo receio do 
futuro, encontram também algum eco na mesma opinião; por outro lado, 
esta exprime criticas quanto às condições de acesso aos serviços 
públicos. 
6. Neste contexto, a presente comunicação responde a uma dupla 
preocupação: 
Em primeiro lugar, exprime o empenho da Comissão em contribuir para o 
debate sobre a luta contra a exclusão social na Comunidade e em 
delinear neste domínio perspectivas para uma intervenção comunitária 
mais eficiente do que no passado, respeitando os limites das 
competências, dos recursos e dos meios que lhe são atribuídos. A 
comunicação demonstra deste modo a contribuição que a Comunidade 
poderá proporcionar, respeitando o principio da subsidiariedade, ao 
esforço comum para fazer face a um dos maiores desafios do nosso 
tempo. 
Em segundo lugar, a comunicação descreve as iniciativas empreendidas 
pela Comissão ao longo dos últimos anos para promover a análise e a 
comparação das experiências e políticas dos Estados-membros no domínio 
da luta contra a exclusão social. Estas iniciativas surgem no 
seguimento da Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos 
Sociais, reunidos no seio do Conselho de 29 de Setembro de 19 89, 
relativa à luta contra a exclusão social, a qual, sublinhando a 
necessidade de politicas globais e multidimensionais de luta contra a 
exclusão social, solicitava que a Comissão apresentasse, no prazo de 
três anos a contar da sua adopção, um relatório sobre a execução das 
medidas por ela preconizadas. Elaborado com base nos trabalhos de um 
grupo de peritos independentes, designado Observatório das Políticas 
de Luta contra a Exclusão Social, este relatório figura em anexo à 
presente comunicação. 
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7. No âmbito da elaboração desta Comunicação, a comissão consultou os 
Estados-membros acerca das orientações possíveis da futura acção 
comunitária e acerca dos trabalhos do observatório, com base nos quais 
foi elaborado o relatório sobre a execução da Resolução. Consultou 
igualmente representantes das organizações não-governamentais, das 
autarquias locais e dos parceiros sociais. As propostas aqui 
apresentadas baseiam-se igualmente nos debates mantidos com diversos 
peritos e outros profissionais, ao longo de vários seminários 
europeus, realizados em 1991 e 1992, em Lille, Roterdão, Bruxelas e 
Porto. 
A presente comunicação concretiza o compromisso assumido pelo 
Presidente da Comissão numa importante conferência, realizada em 
Bruxelas em 2 e 3 de Abril, que reuniu, sobre este tema, 
representantes dos Estados-membros, das autoridades regionais e 
locais, das organizações não-governamentais e dos parceiros sociais. 
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I. O DESAFIO DA EXCLUSÃO SOCIAL 
8. A pobreza e a marginalidade não são fenómenos recentes, dando origem, 
desde há muito tempo, a diversas análises e reflexões de ordem 
cientifica e política, bem como a numerosas iniciativas, tanto 
públicas como privadas. No entanto, a atenção da opinião e o debate 
público sobre estas questões têm-se alterado profundamente no conjunto 
dos Estados-membros ao longo dos últimos quinze anos, sem todavia 
estarem à altura da amplitude do fenómeno. 
Para além da diversidade das situações nacionais, os debates têm em 
comum o facto de salientarem o carácter estrutural do fenómeno que 
tende a instaurar no tecido social um mecanismo que exclui uma parte 
da população da vida económica e social e da participação na 
prosperidade. Acima de tudo, estes debates demonstram que, nos últimos 
quinze anos, se operou uma importante transformação na própria 
natureza do desafio: o problema já não se coloca apenas a nível das 
diferenças existentes entre o topo e a base da escala social 
(up/down), mas também a nivel da distância, no seio do tecido social, 
entre aqueles que se encontram no centro e aqueles que se encontram 
nas margens {in/out) . 
1.1. Um desafio cuja natureza se alterou 
9. Na maioria dos Estados-membros, as autoridades nacionais consideraram 
durante muito tempo que a pobreza constituía uma realidade "residual", 
condenada a desaparecer com o progresso e o desenvolvimento. Tal 
concepção foi contestada por diversos peritos e por organizações não-
-governamentais, mas foi validada pelas melhorias que as politicas 
sociais introduziram no bem estar geral da população em geral e na 
situação dos estratos sociais desfavorecidos, tais como os idosos ou 
os deficientes. 
Esta imagem modificou-se no final dos anos setenta, com o surgimento 
de novas formas de pobreza e marginalidade. Primeiro, as consequências 
da crise económica, designadamente o aumento do desemprego e a 
precarização das situações profissionais. Em segundo lugar, as 
diversas formas que persistiram ou se desenvolveram no contexto das 
profundas alterações económicas, tecnológicas e sociais que 
caracterizam a evolução das sociedades industriais em que vivemos. A 
controvérsia originada pelas noções de "nova pobreza" demonstra a 
alteração na reflexão, que impôs progressivamente a ideia do carácter 
estrutural das situações e sobretudo dos mecanismos que as originam. 
Em termos de exclusão social, tal permite evidenciar os efeitos da 
evolução da sociedade. 
- 7 -
Um fenómeno estrutural 
10. O carácter estrutural dos processos de exclusão social é salientado na 
Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais, reunidos 
no seio do Conselho de 29 de Setembro de 1989, que introduz pela 
primeira vez a noção de exclusão social num documento comunitário. 
Esta noção não é utilizada correntemente em todos os Estados-membros, 
mas a dúvida sobre os processos e situações que ela representa é uma 
dúvida comum, precisamente porque as transformações estruturais em 
questão abrangem todos os países europeus. Durante os anos oitenta, 
esta preocupação adquiriu progressivamente uma dimensão comunitária: 
os sucessivos programas comunitários de luta contra a pobreza, as 
várias Resoluções do Parlamento Europeu, a referida Resolução do 
Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais e as diversas 
iniciativas da Comissão abriram caminho para a comparação das 
situações nacionais e para o debate, com base numa análise comum das 
situações, sobre as políticas a incentivar e levar a efeito. 
11. A noção de exclusão social é uma noção dinâmica. Permite designar, 
simultaneamente, os processos e as situações deles resultantes, sendo, 
portanto, particularmente adequada para designar tais alterações 
estruturais. Com maior rigor do que a noção de pobreza, que é muitas 
vezes entendida apenas no sentido de escassez de rendimentos, tal 
noção salienta o carácter multidimensional dos mecanismos pelos quais 
pessoas, grupos e mesmo territórios são excluídos da participação no 
intercâmbio, nas práticas e nos direitos sociais, que constituem a 
integração social e, desta forma, a identidade. A exclusão social não 
se resume à insuficiência de recursos económicos, ultrapassando mesmo 
a situação profissional: revela-se e manifesta-se nos domínios da 
habitação, da educação, da saúde e do acesso aos serviços, sobre os 
quais a mencionada resolução de 1989 colocou a ênfase. 
A exclusão social é uma realidade multidimensional e, por conseguinte, 
o seu aumento justifica-se também pelas insuficiências ou carências 
dos serviços prestados e das politicas adoptadas em matéria de 
educação, formação, protecção social, saúde e habitação. Tais 
insuficiências e carências tendem muitas vezes para se conjugarem, 
tanto a nível dos indivíduos como a nível dos territórios, segundo 
processos cumulativos e interdependentes que tornam inútil a luta 
contra a exclusão social com base apenas numa das suas dimensões e, 
por exemplo, negligenciando, a nível do direito ou a nível dos factos, 
o papel essencial da habitação e da saúde em qualquer processo de 
integração. 
A exclusão social afecta não só indivíduos em situação desfavorecida, 
como também grupos, nomeadamente em territórios, urbanos ou rurais, 
alvo de discriminação e segregação ou vítimas do enfraquecimento das 
formas tradicionais de solidariedade social. Genericamente, por 
salientar os riscos de ruptura no tecido social, evoca um outro 
aspecto das desigualdades sociais e, por conseguinte, os riscos de 
dualização ou de fragmentação social. 
- 8 -
12. Os projectos em curso no âmbito do Programa "Pobreza 3" demonstram a 
multidimensionalidade da exclusão social. Na sua maioria, desenvolvem 
acções no domínio do emprego (designadamente, Antuérpia, Perama, 
Argyroupolis, Limerick, Gerona, Alto Belice, Utreque, Almeida), mas 
abordam igualmente a saúde (por exemplo, Le Doubs, charleroi), a 
habitação (por exemplo, Huelva, Porto, Perama, Munique, Weimar, 
Calais) ou a educação e a formação (por exemplo, Salónica, Limerick, 
etc.) . 
Demonstram igualmente a diversidade dos grupos e territórios 
implicados: alguns projectos trabalham em ligação estreita com 
minorias étnicas (Liverpool), ex-reclusos (Bautzen), refugiados 
(Salónica, Berlim), famílias monoparentais (Bristol, Hamburgo), 
crianças de rua (Lisboa), toxicodependentes (Kallithea), outros 
intervêm em zonas rurais (Almeida, Burgos, Covilhã, Connemara) e em 
zonas urbanas (Calais, Mantois, etc.). 
13. Diversos factores influenciam o aumento da exclusão social, 
designadamente : 
- a persistência do desemprego e, em particular, do desemprego de 
longa duração; 
- as transformações da economia e as suas consequências sobre o 
mercado de trabalho, principalmente sobre os trabalhadores menos 
qualificados; 
- as alterações nas estruturas sociais e familiares e a fragilização 
destas últimas; 
- a evolução do sistema de valores, caracterizada por avanços a nivel 
da solidariedade colectiva mas também pela desagregação dos valores 
de coesão e das formas tradicionais de solidariedade; 
- a tendência para a fragmentação social e os seus efeitos a nivel da 
participação nas instituições representativas tradicionais; 
- a evolução dos fenómenos migratórios. 
A estes factores acresce a persistência e a reprodução das formas 
tradicionais de pobreza, frequentemente concentradas em zonas urbanas 
em declínio ou em zonas rurais menos desenvolvidas. 
A conjunção, aliás variável, destes factores tem suscitado o 
ressentimento crescente de quem se encontra excluído de facto da 
partilha da riqueza, podendo originar atitudes de desespero ou de 
ruptura, tais como o recurso à violência ou à droga. A precarização 
arrasta consigo o receio do futuro e, portanto, com frequência, o 
encasulamento da identidade e, por vezes, a permeabilidade a 
ideologias racistas, a adopção de atitudes xenófobas e todas as formas 
de extremismos. 
- 9 -
Situações multiformes 
14. A noção de exclusão social abrange assim fenómenos que se tornaram 
mais frequentes, e sobretudo mais visíveis, nos últimos quinze anos. O 
ressurgimento de pessoas sem abrigo, principalmente nas grandes 
cidades, as situações de crise urbana, as tensões interétnicas, o 
aumento do desemprego de longa duração, etc., são as formas de 
exclusão social que mais frequentemente chamam a atenção dos meios de 
comunicação e da opinião pública. É impossível ignorar a persistência 
desde há muito de situações de miséria, particularmente nas zonas 
rurais e nas zonas menos desenvolvidas. É igualmente impossível 
subestimar a fragilização, difusa porém maciça, que afecta uma grande 
parte da população, sujeita a desemprego sistemático e a empregos 
precários e atípicos ou ameaçada pelas reestruturações da economia. 
15. Esta conjunção de fenómenos explica a diversidade e complexidade das 
situações que, consoante os países e as regiões, apresentam amplitude 
e formas distintas. Para além disso, os "excluídos" não constituem uma 
categoria homogénea da população, rejeitada por uma sociedade 
supostamente homogénea, o que levanta o problema da definição das 
acções em função de categorias determinadas (cf. debate sobre o 
"targeting" dos mecanismos de assistência no Reino Unido) ou de 
algumas politicas integradas (debate sobre a politica urbana, em 
França, e sobre a habitação, na Bélgica). 
Tal explica a dificuldade de uma definição simples da exclusão social. 
A experiência dos intervenientes demonstra que a exclusão social se 
revela essencialmente na impossibilidade de exercer os direitos 
sociais sem assistência, devido à imagem desvalorizada de si e da sua 
própria capacidade para fazer face às obrigações, ao risco de uma 
relegação continua para uma situação de assistido e à estigmatização 
que atinge as pessoas e, em meios urbanos, os bairros em que residem. 
16. Não existem dados estatísticos satisfatórios sobre a amplitude e a 
evolução da exclusão social. Os estudos realizados sobre a pobreza 
económica indicam que esta teria aumentado no final dos anos setenta, 
para em seguida estabilizar a um nivel elevado. Demonstram também a 
fragilização de um grande número de situações individuais, que se 
revela na existência de franjas muito variáveis de população no limiar 
da pobreza. Existe apenas um núcleo restrito de pessoas 
"duradouramente" pobres (em termos de pobreza económica). Em 
contrapartida, abundam as pessoas que, esporádica ou repetidamente, 
atravessam períodos de pobreza, designadamente em virtude de um 
emprego precário ou de uma situação familiar instável ou pouco 
protectora: basta então a ocorrência de elementos de instabilidade, 
tais como o nivel e a amplitude do endividamento ou dificuldades de 
saúde ou alojamento, para que estas pessoas ingressem numa situação de 
pobreza duradoura. 
- 10 
17. Um exemplo concreto permite ilustrar esta observação. Foi retirado de 
um relatório da Universidade de Tilburg, que elaborou, em relação ao 
período 1986-88, um estudo longitudinal sobre a pobreza económica nos 
Países Baixos, com base em dados fornecidos pelo painel nacional de 
famílias do instituto holandês de estatística (CBS). Este estudo 
analisou a pobreza no âmbito do limiar "legal" representado pelo 
montante do rendimento mínimo garantido nos Países Baixos (ABW). Em 
cada um dos três anos considerados (1986, 1987 e 1988), existiam cerca 
de 6 a 7% de famílias pobres; no total do período, apenas 1% das 
famílias se encontrou em situação de pobreza ao longo dos três anos e 
3% durante dois anos, mas 13,5% das famílias encontraram-se em 
situação de pobreza durante pelo menos um ano. 
18. A análise das situações nacionais no que respeita à evolução dos 
respectivos mercados de trabalho (desemprego de longa duração, emprego 
atípico), por um lado, e das estruturas familiares (situações de 
isolamento), por outro, confirma a importância da vulnerabilização dai 
resultante e a importância das medidas para lhes fazer face. 
Tal é demonstrado pela importância dos programas e das medidas 
nacionais relativas ao desemprego de longa duração (por exemplo, o 
PESP na Irlanda, o programa de emprego nos novos Lander da Alemanha, 
os programas para desempregados de longa duração em França, a politica 
activa de emprego na Dinamarca) e pela ênfase posta, em certos países, 
nas acções a favor de certos tipos de famílias (por exemplo, no 
Luxemburgo, ou em beneficio das famílias monoparentais, no Reino 
Unido). 
1.2. Riscos de agravamento 
19. Embora este contexto internacional beneficie o desenvolvimento da 
Comunidade, impõe igualmente pesadas contrapartidas associadas ao 
facto de que esta conhece também uma organização da produção, 
alternativas tecnológicas e um funcionamento do mercado de trabalho 
fortemente influenciados por modelos tradicionais (baixo nível de 
formação em diversos empregos e contributo insuficiente do emprego 
para o crescimento). 
É provável que os efeitos dos mecanismos de exclusão social se agravem 
nos próximos anos: a evolução do emprego é pouco favorável ou incerta, 
as finanças públicas estão sujeitas a pesadas restrições, a geografia 
da exclusão social é diversificada e as estruturas familiares são 
menos protectoras do que no passado. 
- 11 
Evolução do emprego 
20. As perspectivas de evolução da economia não prevêem uma melhoria da 
situação a curto prazo. 
21. A recuperação do emprego a partir de meados dos anos oitenta foi 
acompanhada da manutenção de uma elevada taxa de desemprego e, 
sobretudo, de um elevado nivel de desemprego de longa duração, o que 
confirma que a população duradouramente marginalizada não terá acesso 
a uma (re)integração económica e social pelo simples facto da melhoria 
da conjuntura económica. De resto, a situação do emprego degradou-se 
desde o inicio da década de noventa e existem fortes riscos de 
agravamento no contexto de diminuição do crescimento e de deterioração 
da situação económica mundial, em particular no período de recessão 
actual. Ora, a experiência tem demonstrado que, em períodos de baixo 
crescimento económico, as disparidades no seio da Comunidade e as 
desigualdades entre grupos sociais tendem para o agravamento(^). 
22. Por outro lado, a amplitude e a rapidez das inovações tecnológicas nos 
diversos sectores da economia provocam uma maior selectividade do 
mercado de trabalho e, portanto, riscos acrescidos de exclusão social 
dos trabalhadores mais vulneráveis ou menos adaptáveis a tais 
modificações, em razão da idade ou das suas qualificações 
(automatização, robotização, reestruturações industriais, etc.). Estes 
riscos são maiores nas regiões onde a actividade é pouco diversificada 
e nas regiões afectadas por reestruturações maciças. 
23. Por fim, a evolução das formas de emprego, designadamente o surgimento 
de formas de emprego atípicas, produz efeitos opostos no que respeita 
à exclusão. Os empregos atípicos reúnem as expectativas de 
determinadas categorias de trabalhadores, podendo mesmo constituir uma 
etapa positiva na trajectória de integração profissional de populações 
desfavorecidas. Mas a precarização do emprego é, por outro lado, um 
factor de insegurança ou de menor protecção, provocando, também ela, a 
exclusão social. Para utrapassar este dilema, seria necessário que a 
maior flexibilidade fosse atributo, não de quem dispõe das maiores 
capacidades de adaptação, mas dos trabalhadores mais vuneráveis, e que 
fosse melhorada a protecção dos trabalhadores em questão. Alguns 
países têm colocado recentemente a tónica sobre esta questão (por 
exemplo, a Espanha). 
As restrições orçamentais 
24. Por outro lado, à medida que se processa a integração das economias 
europeias, o aumento da competitividade e do rigor orçamental leva os 
Estados a estabilizar ou mesmo reduzir as despesas públicas e a 
tributação sobre as empresas, colocando-os perante opções difíceis 
quanto às prioridades a adoptar em matéria orçamental. 
(8) Cf. Relatório sobre o Emprego, 1992 
- 12 -
Exclusão e diversidade geográfica 
25. A exclusão social apresenta formas diferentes nos países do Norte e 
nos países do Sul, nas regiões prósperas e nas regiões em declínio, 
nas cidades e no campo(9). Não se pode negligenciar a importância da 
pobreza rural, tanto mais importante por o mundo rural se encontrar em 
plena transformação: tendo em conta a insuficiência de equipamentos e 
infraestruturas nas zonas rurais, as populações desfavorecidas destas 
regiões encontram-se duplamente marginalizadas: demonstram-no os 
projectos do Programa "Pobreza 3" ( por exemplo, Almeida, Connemara, 
Burgos). Por outro lado, o abandono dos campos conduz ao êxodo rural 
e, consequentemente, à pobreza urbana. 
26. Esta diversidade verifica-se igualmente no próprio meio urbano: as 
evoluções constatadas tendem a agravar as diferenças entre as 
aglomerações urbanas e são acompanhadas por diferenciações ou 
segregações crescentes: também algumas cidades e áreas urbanas 
beneficiarão de uma situação favorável, enquanto outras sofrerão uma 
recessão ou estagnação de graves consequências, em particular as 
cidades marcadas pelo declínio económico e os bairros degradados das 
aglomerações urbanas, que se tornaram refúgio de populações rejeitadas 
ou estigmatizadas e se encontram expostos à dissolução do tecido 
social. Também neste caso, os projectos do Programa "Pobreza 3" são 
representativos (Le Mantois, Munique, Salónica, Calais, Porto, etc.). 
A fragilização das estruturas familiares 
27. No contexto da evolução geral dos hábitos de vida, as tendências 
constatadas no que respeita às estruturas familiares não deverão 
inverter-se. o enfraquecimento dos laços familiares e a instabilidade 
das uniões provocarão inevitavelmente o aumento das situações de 
isolamento. Pode observar-se este fenómeno nos projectos do Programa 
"Pobreza 3" relativos às famílias monoparentais (por exemplo, 
Hamburgo, Bristol, Perama). 
Constata-se já que grande parte dos beneficiários dos sistemas de 
garantia de recursos é contituída por indivíduos em situação de 
isolamento; sabe-se também que a marginalização constitui um risco 
(9) Cf. "Europa 2000, Perspectivas de Desenvolvimento do Território 
Europeu" 1991, COM(91) 452 final 
- 13 -
maior para estes indivíduos (um desempregado que viva numa família 
onde um dos membros exerça uma actividade profissional está menos 
exposto a este risco de marginalização e tem mais probabilidades de 
voltar ao trabalho). Por fim, importa recordar que o ressurgimento do 
fenómeno das pessoas sem abrigo, que, contrariamente às famílias 
monoparentais, afecta sobretudo os homens, está de certa forma 
relacionado com este aumento das situações de isolamento e de 
desestabilização das estruturas familiares(*0). 
1.3. Importância da acção a nível local 
28. As medidas concretas de luta contra a exclusão social, com vista a 
favorecer a integração ou reintegração na vida económica e social são 
frequentemente levadas a efeito à escala local ou regional. 
Programas tais como o "Social Renewal", nos Países Baixos, o "City 
Challenge", no Reino Unido ou os programas locais de luta contra a 
pobreza em Portugal e na Irlanda demonstram este facto. 
1.4. Promover politicas que combinem as politicas económicas com as 
politicas sociais 
29. A amplitude das situações de exclusão social e os riscos do seu 
agravamento apelam à continuação e intensificação dos esforços 
empreendidos, que não se devem limitar às politicas sociais, porque o 
desafio se coloca sobretudoa nivel da articulação entre estas e as 
politicas económicas. 
As politicas sociais têm procurado responder aos novos problemas que 
se colocam e designadamente, em matéria de protecção social, têm 
procurado fazer cessar ou atenuar os efeitos dos processos de exclusão 
social. 
30. O aumento do desemprego impôs a todos os Estados-membros uma adaptação 
ou mesmo uma revisão das modalidades de indemnização. Levou igualmente 
ao desenvolvimento de mecanismos públicos de formação e apoio ao 
emprego que assumiram uma importância crescente, designadamente nos 
países mais sensíveis à necessidade de uma "activação" das politicas 
de emprego (cf. Dinamarca). Por outro lado, vários Estados-membros 
introduziram ou alteraram as suas legislações sobre garantia de 
recursos (cf. França, Bélgica, Luxemburgo e, a nivel regional, 
Espanha). Alguns empreenderam mesmo medidas inovadoras no domínio da 
habitação, da saúde ou do sobre-endividamento (por exemplo, Bélgica e 
França), tendo em vista o reforço dos direitos das populações mais 
vulneráveis(**). 
A constatação da necessidade de uma abordagem multidimensional da 
exclusão social tem originado diversas iniciativas, não apenas no meio 
urbano mas igualmente no meio rural. As politicas de desenvolvimento 
social urbano (cf. "city Challenge", no Reino Unido, "Politique de la 
(10) Cf. Relatório do observatório da FEANTSA 
(11) Cf. Relatório do observatório das Políticas de Luta contra a Exclusão 
Social, 1992 
- 14 -
ville", em França) ou de "desenvolvimento comunitário" (por exemplo, 
na Irlanda), os programas de integração e inserção associados a 
medidas de garantia de recursos, as empresas de economia social (por 
exemplo, na Itália) ou as experiências de inserção através da economia 
contituem alguns exemplos. Tais esforços associam, sob diversas 
formas, autoridades nacionais, colectividades locais, associações de 
socorros mútuos e cooperativas, organizações não-governamentais e, em 
certos casos, empresas e organizações sindicais. Estas iniciativas 
representam um importante capital de experiência e de práticas 
desejáveis (a criação do Forum Pobreza em Espanha constitui um exemplo 
recente). 
31. Daqui resultam ideias válidas, tais como a eficácia das experiências 
de parceria e de abertura das instituições, a necessidade de combinar 
o desenvolvimento económico com o desenvolvimento social, o papel da 
qualificação dos intervenientes sociais, a importância da intervenção 
das populações em questão e da sua responsabilização pelas medidas de 
integração e o interesse de estratégias elaboradas para territórios 
concretos em lugar de mecanismos concebidos em função de categorias 
administrativas definidas a priori. Esta abordagem está na base do 
programa de "Social Renewal", nos Países Baixos. 
As politicas destinadas aos desempregados de longa duração e, em 
geral, as politicas activas do mercado de trabalho (o exemplo 
dinamarquês é interessante a este respeito) confirmaram igualmente a 
necessidade de uma grande mobilização dos intervenientes públicos e 
privados, de um acompanhamento das acções de formação ou de promoção 
do acesso ao emprego através de medidas de apoio individualizado e, 
mais genericamente, da inserção das acções de reparação no contexto 
mais amplo das medidas com vista à prevenção do desemprego de longa 
duração e à abolição das barreiras à integração, em todos os domínios. 
32. Os esforços empreendidos demonstram igualmente que as politicas 
sociais não podem, por si sós, responder satisfatoriamente aos 
processos e situações de exclusão social. A própria natureza da 
exclusão social torna necessário definir politicas multidimensionais 
de desenvolvimento e integração. O carácter estrutural da exclusão 
social implica que as perspectivas de prevenção e integração sejam 
assumidas por todos os intervenientes (incluindo as empresas, que 
tendem frequentemente a exteriorizar os custos decorrentes da sua 
necessária adaptação) e sejam introduzidas em todas as politicas, 
designadamente as politicas económicas. 
33. É, portanto, necessário incentivar e executar politicas globais a 
todos os níveis de intervenção. Nesta perspectiva, importa identificar 
alguns elementos essenciais para a definição de medidas coerentes e 
sistemáticas. Com base na experiência adquirida no terreno pelo 
trabalho das administrações, das organizações não-governamentais e das 
associações de voluntários, registam-se vários domínios 
particularmente sensíveis no que respeita à produção e perpetuação de 
situações de exclusão social, e por conseguinte, no que respeita à sua 
tomada em consideração e à sua prevenção: o mercado de trabalho, em 
sentido amplo, o funcionamento dos mercados de capitais, o 
desenvolvimento científico e tecnológico, o exercício dos direitos 
sociais, a estrutura e a oferta do parque habitacional, a educação 
básica e a aquisição de bases de conhecimentos. 
- 15 -
II. VALOR ACRESCENTADO DO APOIO COMUNITÁRIO 
34. A acção comunitária no âmbito da exclusão social possui uma dupla 
dimensão: 
- Tendo em conta a pluralidade de factores que influenciam a exclusão 
social, a Comunidade intervém, no âmbito desta, em primeiro lugar 
através da sua politica económica e social e da contribuição dos 
Fundos Estruturais para o desenvolvimento e para a melhoria do 
emprego; tal intervenção não é negligenciável, embora não vise 
especificamente a luta contra a exclusão social e contribua, 
portanto, essencialmente de forma indirecta; 
- a Comunidade apoia especificamente a acção desenvolvida pelos 
EstadoB-membros e no seu interior através de um conjunto de acções 
diversificadas (ajuda alimentar, programas específicos de incentivo 
à inovação e ao intercâmbio de experiências, animação de redes de 
intervenientes, apoio às organizações não-governamentais, etc.); tal 
intervenção tem sido modesta e, pelo menos parcialmente, pontual ou 
dispersa; no entanto, empreendeu-se nos últimos anos um esforço 
significativo no sentido de alargar os objectivos e promover a 
coesão do conjunto. 
Politicas estruturais e politicas gerais 
35. As politicas estruturais constituem um esforço para o desenvolvimento 
da coesão económica e social da Comunidade. Não têm o objectivo 
especifico de lutar contra a exclusão social mas podem contribuir 
significativamente para o acesso ao emprego e para o desenvolvimento 
regional. 
As intervenções do Fundo Social Europeu têm contribuído para melhorar 
a situação das populações desfavorecidas no que respeita a formação e 
emprego (desempregados de longa duração, jovens e outras categorias 
particularmente expostas, como mulheres e migrantes). Por outro lado, 
a concessão de apoio por parte do Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional e do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícolas tem 
ajudado as regiões em dificuldades a melhorarem as suas 
infraestruturas e, de forma geral, as condições do seu desenvolvimento 
ou da sua conversão. 
36. Para melhor responder aos problemas das populações ou dos espaços 
urbanos mais desfavorecidos foram empreendidos programas específicos. 
Deste modo, o FSE empreendeu um conjunto de programas de iniciativa 
comunitária para a promoção dos recursos humanos (EUROFORM, NOW, 
- 16 -
HORIZON), cujas características especificas são a sua natureza 
transnacional e inovadora. A iniciativa HORIZON inclui um programa 
especifico para populações desfavorecidas que prevê medidas com vista 
à integração social e profissional das categorias que sofram exclusão 
social. 
O FEDER concedeu apoio a 21 projectos-piloto, com o objectivo de 
testar ideias novas para a execução de uma politica urbana no interior 
da Comunidade. A assistência à integração económica de grupos sociais 
marginalizados tem constituído um aspecto fundamental da sua 
actividade. Foi igualmente concedido apoio à rede "Bairros em Crise", 
que agrupa 25 cidades e zonas urbanas europeias, todas elas 
confrontadas com graves problemas de declínio. Por outro lado, o 
Programa "Europa 2000" analisa os factores de problemas específicos de 
exclusão social, tanto em áreas urbanas como em áreas rurais(12)# 
37. As politicas gerais da Comunidade podem também contribuir 
indirectamente para a luta contra a exclusão social. Importa salientar 
que a realização progressiva do Mercado único tem incentivado de forma 
decisiva o crescimento e a criação de emprego. Importa igualmente 
referir que as acções da Comunidade nos domínios do emprego, das 
condições de trabalho, da protecção social, da livre circulação, das 
migrações e da economia social e as medidas a favor das mulheres e da 
igualdade de tratamento entre homens e mulheres representam outras 
tantas contribuições significativas, embora indirectas, para a luta 
contra a exclusão social. 
As iniciativas especificas 
38. A Comunidade tem-se preocupado especificamente com o problema da 
exclusão social desde meados dos anos 70. Não possuindo uma politica 
no verdadeiro sentido do termo, contribuiu, embora de forma limitada, 
para chamar a atenção para o problema. O instrumento privilegiado, e 
durante muito tempo único, consistiu na execução de programas 
específicos. 
Estes programas possuíam meios limitados; visto tratar-se de programas 
e não de fundos, o seu alcance não deve ser apreciado unicamente em 
função dos montantes orçamentais que lhes são atribuídos: a sua 
vocação é acima de tudo apoiar a inovação e o intercâmbio de 
experiências. 
Concretamente, a Comunidade executou, desde 1975, um primeiro programa 
europeu de luta contra a pobreza (1975-80), que concedeu apoio a 
projectos-piloto no conjunto dos Estados-membros. Concluído em 1980, 
este programa contribuiu, na maior parte dos Estados-membros, para a 
evolução da reflexão administrativa e política sobre a transformação 
operada na problemática da pobreza no contexto de crise do final dos 
anos setenta. Seguiu-se um segundo programa (1984-89), deliberadamente 
centrado no intercâmbio transnacional de experiências entre projectos 
locais. O terceiro programa, designado "Pobreza 3" (1989-94), 
encontra-se em curso e é mais ambicioso do que os anteriores, visa 
promover a experimentação de estratégias locais de integração 
económica e social baseadas em parcerias, na multidimensionalidade e 
na participação. 
(12) Cf. "Europa 2000, Perspectivas de Desenvolvimento do Território 
Europeu" 1991, COM(91) 452 final 
- 17 -
39. No âmbito das campanhas de inverno empreendidas em alguns Estados-
-membros a favor dos mais desfavorecidos, a Comissão tem colocado 
excedentes alimentares, desde 1987, à disposição das organizações não-
-governamentais. O orçamento destinado à última campanha eleva-se a 
150 milhões de ecus. 
40. A intervenção comunitária diversificou-se progressivamente, em 
particular no final da década de oitenta, devido à maior 
consciencialização pública sobre a importância do problema. 
Consciencialização por parte dos Estados-membros, expressa, por 
exemplo, na Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos 
Sociais, reunidos no seio do Conselho de 29 de Setembro de 1989, e 
igualmente por parte de um grande número de intervenientes nos 
Estados-membros, evidenciada pelos esforços de concertação e 
cooperação a nível europeu de redes de organizações não-
-governamentais, cidades e organismos de habitação. 
Neste contexto, a Comissão esforçou-se por desenvolver um conjunto de 
iniciativas mais ambiciosas e coerentes. Paralelamente à execução do 
Programa "Pobreza 3", intensificou o apoio às organizações não-
-governamentais, nomeadamente à sua reunião em rede europeia (EAPN, 
European Anti-Poverty Network - rede europeia de organizações não-
-governamentais e associações de voluntários empenhadas na luta contra 
a pobreza). 
Por outro lado, no âmbito da aplicação da Carta dos Direitos Sociais 
Fundamentais dos Trabalhadores, a Comissão propôs uma recomendação 
relativa ao reconhecimento do direito a recursos e prestações 
garantidos, adoptada pelo Conselho em 24 de Junho de 1992. Esta 
recomendação reconhece o direito aos recursos suficientes para viver 
de acordo com a dignidade humana, salientando também a necessidade de 
o fazer acompanhar de medidas de integração nos domínios da saúde, da 
habitação, do emprego, da formação, etc. 
A Comissão incentivou igualmente a sinergia das iniciativas de 
diversas redes de intervenientes empenhados na luta contra a exclusão 
social na Comunidade, designadamente através da organização de 
seminários de reflexão e apresentação de propostas. Além disso, apoiou 
a realização de trabalhos de estudo e avaliação, por exemplo através 
da criação do Observatório das Politicas de Luta contra a Exclusão 
Social. Por fim, nas suas propostas de revisão dos Tratados, afirmou 
energicamente a necessidade de intensificar a luta contra a exclusão 
social. 
41. O apoio a projectos-piloto e a animação de programas de intercâmbio de 
experiências, a cooperação com organizações não- -governamentais, 
autarquias locais e parceiros sociais, as publicações do Observatório 
das Politicas de Luta contra a Exclusão Social e as propostas 
relativas à garantia de um mínimo de recursos constituem exemplos da 
contribuição da Comunidade para o intercâmbio e a transferência de 
experiências. 
- 18 -
Os Ministros da Habitação dos Estados-membros da Comunidade 
confirmaram este contributo nas conclusões da Presidência sobre a 
última reunião, que teve lugar em Londres em 24 e 25 de Novembro de 
1992, tendo solicitado, entre outras coisas, que a Comissão facilite o 
intercâmbio de informação, por exemplo no domínio da revitalização dos 
bairros em crise. 
O reconhecimento de tal contribuição resulta da acção comunitária 
anterior. Através da busca de uma maior coerência nas suas 
intervenções e de uma sinergia mais eficiente entre as iniciativas dos 
diversos intervenientes, a Comissão assumiu o papel de catalisador de 
experiências e intercâmbios, possibilitando a promoção da dimensão 
europeia da luta contra a exclusão social. Iniciou-se assim uma 
dinâmica e uma mobilização que suscitam junto de diversos 
intervenientes a expectativa de um empenho comunitário mais 
significativo. 
Tal expectativa não se refere apenas ao reforço das iniciativas 
especificas levadas a efeito pela Comunidade. Respeita igualmente à 
capacidade da Comunidade para reflectir sobre o impacto das suas 
politicas e para promover a prevenção da exclusão social através do 
incentivo a um maior crescimento do emprego e ao acompanhamento das 
transformações económicas e sociais. 
III. PERSPECTIVAS E ORIENTAÇÕES; PRINCÍPIOS ORIENTADORES DA REFLEXÃO E DO 
APOIO COMUNITÁRIOS 
42. As perspectivas de acção deverão ter em conta não apenas a delimitação 
das competências comunitárias mas igualmente os imperativos e 
restrições dos recursos comunitários. 
Prevenir e remediar; uma estratégia integrada 
43. Lutar contra a exclusão social é, simultaneamente, prevenir o seu 
desenvolvimento e fazer face à sua dimensão actual. O esforço de 
prevenção pressupõe uma intervenção sobre os mecanismos cumulativos e 
interdependentes que originam a exclusão social e que, em grande 
medida, decorrem das transformações estruturais operadas nas economias 
e nas sociedades europeias. O objectivo de fazer face às situações 
existentes pressupõe a promoção de acções multidimensionais que visem 
a integração económica e social das pessoas, dos grupos e mesmo dos 
territórios em questão. 
A Comunidade, dentro das suas competências e dos seus meios, pode 
contribuir para a luta contra a exclusão social, segundo estes dois 
factores que, sendo complementares, impõem uma estratégia global e 
integrada. A execução de tal estratégia deve ter em conta a 
diversidade das situações nacionais e regionais, com vista a 
complementar e incentivar, o melhor possível, as politicas 
empreendidas pelas autoridades públicas e organizações privadas nos 
Estados-membros. 
- 19 -
Para tal, não basta o reforço eventual das iniciativas especificas que 
constituem, até à data, o essencial do acervo comunitário neste 
domínio. Importa igualmente procurar uma forma de o conjunto das 
politicas comunitárias poder contribuir para a luta contra a exclusão 
social. 
Importa recordar que o Tratado de Maastricht, no pacote social 
adoptado por onze Estados-membros, coloca "a luta contra as exclusões" 
entre os objectivos da politica social (artigo 1°) e "a integração 
dos excluídos do mercado de trabalho" entre os domínios que podem ser 
objecto de decisões comunitárias adoptadas por maioria qualificada. 
III. 1 Mecanismos económicos 
44. A iniciativa de relançamento económico acordada recentemente no 
Conselho Europeu de Edimburgo define com clareza o quadro económico de 
base para esta abordagem integrada. 
Aspectos financeiros 
45. Os Estados-membros encontram-se numa fase de adaptação e 
reestruturação dos seus orçamentos. Compete-lhes adoptar, neste 
domínio, as disposições adequadas às suas situações nacionais 
especificas. Tendo em conta o imperativo politico da luta contra a 
exclusão social, importa, no entanto, que as disposições adoptadas 
possibilitem, na medida do possível, a continuação dos esforços 
empreendidos com vista à luta e à prevenção da exclusão social. 
Nesta perspectiva, importa promover a nivel comunitário o intercâmbio 
de informação e a comparação de experiências relativas à atribuição 
dos recursos públicos, no âmbito da luta contra a exclusão social e da 
sua prevenção. 
O emprego e o trabalho 
46. Outro aspecto fundamental diz respeito ao mercado de trabalho e ao 
aumento geral do nivel de qualificação dos postos de trabalho nas 
empresas previsto para os próximos anos. É de esperar, tendo em conta 
a maior abertura aos países de Leste e do Sul, que se verifique uma 
aceleração destas transformações. O projecto de Tratado de União 
Europeia refere-as explicitamente, o problema coloca-se quanto ao 
futuro dos trabalhadores com fraca qualificação profissional. 
Conseguirão as empresas efectuar a reciclagem destes trabalhadores e a 
modernização das suas instalações sem incorrer em custos excessivos? É 
necessário encontrar um equilíbrio, tendo em conta a diversidade das 
situações e tradições nacionais, entre os custos assumidos pelas 
- 20 -
empresas a titulo temporário e os custos assumidos pela colectividade, 
que poderão vir a assumir um carácter definitivo, repercutindo-se na 
competitividade através dos impostos e das contribuições sociais. Esta 
questão poderá ser levantada pela Comunidade no âmbito do diálogo 
social europeu. 
47. A este respeito, importa referir que, em 3 de Julho de 1992, os 
parceiros sociais emitiram um parecer comum que exprime a sua 
preocupação perante o agravamento do desemprego e a quase estagnação 
do crescimento do emprego, o que reclama um relançamento (13) da 
dinâmica interna da Comunidade e uma nova estratégia de cooperação 
para o crescimento do emprego. 
48. A Comunidade pode igualmente manter e intensificar as iniciativas com 
vista a promover a adopção, pelas empresas, de politicas de gestão dos 
recursos humanos susceptíveis de evitar novos processos de exclusão 
social. 
Deve ser encorajada a evolução verificada em certas empresas, 
designadamente a adopção de "sistemas de produção antropocêntricos" 
com o objectivo especifico de evitar a exclusão social. 
Por outro lado, importa recordar as reflexões e propostas relativas à 
organização do horário de trabalho e à protecção dos trabalhadores em 
situação precária. 
Devem ser incentivadas as reflexões e propostas relativas à economia 
social, particularmente os estatutos europeus das associações ou 
cooperativas de socorros mútuos, e as novas formas de empresas criadas 
ou destinadas a pessoas desfavorecidas. 
Convergência das politicas económicas e das politicas de protecção social 
49. A Recomendação do Conselho de 27 de Julho de 1992, relativa à 
convergência dos objectivos e das politicas em matéria de protecção 
social, estabelece o vinculo entre politica económica e politica de 
protecção social. Na apresentação desta recomendação, a Comissão 
salientou a relação necessária entre convergência das politicas 
económicas e convergência das politicas de protecção social, o que 
significa que a convergência das politicas económicas pode contribuir 
para o desenvolvimento de uma protecção social evoluída, ambicionada 
pelos europeus, salientada pelo Tratado de Maastricht (art. 2s) e 
constituindo, ela própria, um importante factor de produtividade. A 
estratégia de convergência dos objectivos e politicas de protecção 
social, proposta pela Comissão e adoptada pelo Conselho, demonstra 
como tal medida pode ser aplicada no respeito pela diversidade das 
tradições e dos sistemas nacionais. 
(13) Relançamento decidido, entretanto, no Conselho Europeu de Edimburgo 
(cf. ponto 45 supra) 
- 21 -
III.2. Contribuição possível das politicas estruturais 
50. A Comunidade possui uma experiência importante de politicas 
estruturais levadas a efeito em cooperação com os Estados-membros, no 
âmbito da coesão económica e social. A revisão destas politicas, em 
1988, atribuiu um papel central à parceria, à integração das acções e 
à continuidade da programação; a adopção destes elementos pelas 
politicas de luta contra a exclusão social pode revelar-se útil. 
51. No documento "Do Acto Único ao pós-Maastricht, os meios para realizar 
as nossas ambições"(14), a Comissão salientou que a integração dos 
excluídos do mercado de trabalho constitui uma das preocupações em 
função das quais pretende desenvolver as politicas estruturais. 
As politicas estruturais da Comunidade podem contribuir para a 
prevenção da exclusão social, em particular para a integração dos 
excluídos. O desenvolvimento destas politicas, designadamente no que 
respeita aos objectivos 3 e 4, deverá assim contribuir 
significativamente para a execução da estratégia integrada proposta. 
Contribuir para a prevenção da exclusão social 
52. Até à data, os Fundos Estruturais não contribuíram directamente para a 
luta contra a exclusão social. No entanto, a muitos outros títulos, 
têm cumprido uma função preventiva da exclusão social. 
Tal função é importante, em particular no que respeita às disparidades 
de desenvolvimento no seio da Comunidade, devendo ser prosseguida e 
incentivada, sobretudo em benefício das regiões mais desfavorecidas. 
Por outro lado, as políticas estruturais devem contribuir para a 
previsão e o acompanhamento da evolução económica, podendo exercer uma 
importante função preventiva. Trata-se de promover, através dos Fundos 
Estruturais, uma gestão previsional do emprego que se insira no âmbito 
da prevenção do desemprego e da exclusão social e não tanto no plano 
da reparação das situações. 
Contribuir para a integração 
53. Os recentes programas de iniciativa comunitária "Recursos humanos", 
nomeadamente HORIZON e NOW, possibilitaram intervenções específicas 
destinadas a populações desfavorecidas (HORIZON) e a mulheres em 
situação vulnerável no mercado de trabalho (NOW). Estas intervenções 
não se resumem a acções de formação e de promoção do emprego, 
abrangendo um conjunto de medidas de acompanhamento e apoio individual 
ou colectivo, que se têm revelado eficazes no respeitante ao acesso a 
uma efectiva integração económica e social. 
(14) COM(92) 2000 final, de 11/02/1992 
- 22 -
54. Na perspectiva de uma eventual intensificação do esforço comunitário, 
a intervenção das políticas estruturais, nomeadamente do Fundo Social 
Europeu, poderia incrementar as medidas de pré-formação e de inserção 
e a formação profissional continua, que é um ponto fulcral para a 
integração das populações em questão. Tratar-se-ia também de promover, 
no âmbito da evolução futura das políticas estruturais, acções que 
respondam ao carácter multidimensional da exclusão social e à sua 
concentração em zonas desfavorecidas e que se insiram numa lógica de 
parceria associada à mobilização dos intervenientes. 
A Comissão terá em conta estas perspectivas nas suas propostas 
relativas à revisão das regras de intervenção dos Fundos Estruturais. 
III.3. Para uma abordagem multidimensional da exclusão social 
Abordar a exclusão social em todas as suas dimensões 
55. Uma estratégia eficaz de luta contra a exclusão social implica que as 
políticas gerais e as políticas estruturais sejam acompanhadas de 
políticas que visem especificamente a integração económica e social. 
Este princípio, enunciado na Resolução do Conselho e dos Ministros dos 
Assuntos Sociais, reunidos no seio do Conselho de 29 de Setembro de 
1989, encontrou concretização, a nível comunitário, na Recomendação do 
Conselho de 24 de Junho de 1992, relativa à execução de uma garantia 
de recursos e prestações nos sistemas de protecção social, adoptada no 
âmbito da aplicação do disposto na Carta Comunitária dos Direitos 
Sociais Fundamentais dos Trabalhadores. 
56. É importante que estas políticas específicas abordem o conjunto dos 
domínios nos quais se manifesta, ou produz, a exclusão social: 
educação, formação, emprego, saúde, habitação, acesso aos serviços 
(cf. Resolução de 29 de Setembro de 1989, supramencionada). 
A Recomendação de 24 de Junho de 1992, relativa à garantia de recursos 
e prestações, insistiu sobre a necessidade de fazer acompanhar o apoio 
financeiro atribuído aos mais desfavorecidos por um conjunto de 
medidas necessárias à integração económica e social. 
- 23 -
Um programa comunitário de apoio e incentivo às inovações 
57. No que respeita à execução destas medidas, embora os Fundos 
Estruturais representem uma contribuição adicional, a acção 
comunitária é necessariamente limitada. A Comunidade pode, todavia, 
contribuir a nivel de comparação de experiências e politicas e a nível 
de promoção do intercâmbio entre os operadores no terreno e os 
decisores políticos. 
58. Esta 6 uma das funções dos programas específicos de luta contra a 
pobreza levados já a efeito. Tais programas possibilitaram a 
mobilização dos intervenientes, o apoio às inovações, a transferência 
de experiências e a promoção do debate público e político. 
59. O Programa "Pobreza 3", actualmente em curso e que estará concluído em 
Junho de 1994, será objecto de um relatório intercalar de avaliação em 
1993. À luz das conclusões deste relatório, a Comissão proporá 
eventualmente um novo programa com base nos resultados e experiências 
do programa actual (designadamente, em termos de concentração 
territorial e dos princípios de parceria, multidimensionalidade e 
participação). 
Este novo programa deverá ser mais aberto a acções coordenadas, por 
exemplo a nível nacional ou regional, e a acções inovadoras 
empreendidas directamente por parceiros privados (ONG, parceiros 
sociais, cooperativas, etc.), mas também a outras acções para além dos 
projectos locais «trieto ««nau (acções de investigação, avaliação e 
animação que incentivem o debate e a inovação). 
No contexto do crescimento da excxusão social no meio urbano e dos 
problemas específicos dos bairros desfavorecidos, o programa poderia 
também empreender uma acção inovadora especifica de promoção do 
emprego e de inserção no meio urbano em ligação estreita com as 
intervenções efectuadas nesse domínio pelos Fundos Estruturais. 
60. Este programa deve permitir uma contribuição mais significativa: 
tratando-se de um programa de luta contra a exclusão social, de 
promoção da integração e de incentivo à solidariedade, deve ser 
concebido em ligação com as outras politicas e programas comunitários, 
por exemplo nos domínios das políticas económicas, da educação, do 
emprego e das políticas estruturais. 
Para a definição deste programa, será realizada uma consulta alargada 
aos diversos intervenientes implicados. 
- 24 -
A necessidade de aperfeiçoar os conhecimentos 
61. A complexidade e a diversidade das situações e processos de exclusão 
social e as dificuldades sentidas no que respeita à sua definição, 
quantificação e explicação, bem como as dificuldades encontradas na 
avaliação das políticas executadas, requerem uma intensificação doa 
esforços em matéria de aperfeiçoamento e difusão dos conhecimentos. 
Tal intensificação pode contribuir eficazmente para a definição de 
orientações políticas susceptíveis de traduzir na prática o princípio 
da abordagem multidimensional da exclusão social. 
Exige-se, pois, o aperfeiçoamento da análise estatística e a 
realização de trabalhos que permitam apreender, por meio de 
indicadores quantitativos e qualitativos, o carácter multidimensional 
da exclusão social. Exige-se igualmente a realização de trabalhos que 
permitam apreciar a eficácia das políticas e acções levadas a efeito, 
contribuindo para a identificação dos métodos e das práticas 
adequadas. 
62. Tal esforço de investigação deve ser um dos elementos do programa 
proposto e da política geral no domínio das estatísticas e da 
investigação cientifica. Importa referir, a este respeito, que o 
documento de trabalho da Comissão no âmbito do Quarto Programa-Quadro 
de Actividades Comunitárias em Matéria de Investigação e 
Desenvolvimento Tecnológico (1994-98) abarca temas directamente 
relacionados com o problema da exclusão social(15). 
63. O Observatório das Políticas de Luta contra a Exclusão Social, 
instituído pela Comissão em 19 89, tem por objectivo incentivar o 
debate e a comparação de experiências a partir da análise e da 
avaliação das políticas levadas a efeito. Tendo em atenção a 
diversidade das instituições empenhadas na execução destas políticas, 
o observatório deve procurar realizar uma melhor apreciação das 
relações entre as políticas em curso e os intervenientes implicados; 
tendo em conta o seu papel fundamental para incentivar o debate, o 
Observatório deve igualmente concentrar anualmente os seus trabalhos 
em domínios específicos onde seja adequado reforçar a comparação entre 
experiências nacionais. De uma forma geral, os trabalhos do 
Observatório devem ser articulados com outros que visem igualmente o 
aperfeiçoamento dos conhecimentos e, designadamente, as investigações 
sobre indicadores quantitativos e qualitativos(^^), bem como com os 
observatórios locais instituídos por alguns projectos. 
(15) COM(92) 406 final, de 9/10/92 
(16) De salientar que um seminário europeu, organizado pelo Governo 
Britânico, abordará estes temas muito em breve. 
- 25 -
64. Por fim, na sequência das duas recomendações do conselho, uma relativa 
à convergência dos objectivos e das politicas de protecção social e a 
outra relativa a critérios comuns respeitantes a recursos e prestações 
suficientes nos sistemas de protecção social, a Comissão analisará a 
evolução das politicas de protecção social e de garantia de recursos, 
tendo em vista a apresentação de um relatório periódico sobre 
protecção social na Europa, cujos objectivos incluirão a análise do 
contributo da protecção social para a luta contra a exclusão social e 
para a integração económica e social dos indivíduos. 
III.4. Estruturar o diálogo entre os intervenientes 
Implicar e mobilizar os intervenientes 
65. Produto social estreitamente ligado à economia, à acção pública e ao 
direito e, por conseguinte, a interesses fundamentais da evolução 
social, a exclusão social não pode ser combatida sem a participação 
activa de todos aqueles que contribuem, pelas suas responsabilidades 
politicas, institucionais, profissionais, associativas e cívicas, para 
tal evolução. Não pode ser combatida, sobretudo, sem a maior 
participação possível das populações em questão, que devem 
protagonizar qualquer medida de integração. 
Os poderes públicos estão directamente implicados: os Estados-membros, 
principais responsáveis pelas politicas económicas e sociais; a 
Comunidade, através das suas politicas económicas e estruturais e das 
suas responsabilidades em matéria social; as colectividades 
territoriais, directamente responsáveis pela execução prática das 
medidas e, de certa forma, pelas suas orientações. 
Os intervenientes privados estão também implicados, são eles, muitas 
vezes, quem desenvolve as acções necessárias no terreno ou explora as 
novas vias: as associações, os grupos de voluntários, os organismos de 
socorros mútuos e os parceiros sociais contribuem, embora de forma 
desigual, para a luta contra a exclusão social, a nivel tanto da 
prevenção como da integração. Os intervenientes privados têm 
igualmente responsabilidades a nivel nacional e a nivel comunitário: o 
diálogo entre os parceiros sociais não inclui, ou não deveria incluir, 
por exemplo, o problema da evolução económica geral que afecta os 
processos de exclusão social? 
Concertação e parceria 
66. O desafio coloca-se portanto no plano da articulação dos níveis de 
responsabilidade e dos intervenientes em cada um destes níveis : 
intensificar a luta contra a exclusão social implica igualmente 
definir e levar a efeito a melhor sinergia entre politicas, 
instituições e intervenientes. A parceria, princípio cada vez mais 
frequentemente afirmado na acção pública local, nacional e comunitária 
e que constitui aliás um dos princípios-base do Programa "Pobreza 3", 
deve constituir uma preocupação e uma exigência para todos os 
intervenientes. 
- 26 -
67. A este respeito, importa reforçar a cooperação entre a Comissão e as 
autoridades nacionais. Para elaborar a presente comunicação, a 
Comissão procedeu a uma troca de impressões com os representantes 
governamentais. Pretende consultar aprofundadamente as autoridades 
nacionais sobre o conjunto dos aspectos nela mencionados, no que 
respeita ao reconhecimento solene dos direitos, ao próximo programa 
especifico de luta contra a exclusão social e às estratégias 
associadas às politicas económicas e às politicas estruturais. 
Tal concertação com as autoridades nacionais não deve limitar-se a uma 
simples réplica dos trabalhos dos grupos existentes, como, por 
exemplo, o Comité Consultivo do Programa "Pobreza 3" ou o grupo dos 
Directores-Gerais da Segurança social, que cumprem as suas próprias 
funções. A Comissão deve procurar o empenho dos Estados-membros a alto 
nível, incentivando o debate sobre as politicas de luta contra a 
exclusão social na sua multidimensionalidade. Nesta perspectiva, que 
implica a associação da componente económica e da componente social da 
acção pública, tal concertação poderá ser concretizada através da 
criação de um grupo de alto nível. 
68. A Comissão pretende igualmente reforçar a cooperação com as 
associações de solidariedade, os grupos de voluntários e as 
organizações não-governamentais, mantendo com a Rede Europeia das 
Associações Empenhadas na Luta contra a Pobreza (EAPN), o diálogo 
permanente e o processo de consulta e intercâmbio empreendidos. 
69. Importa salientar igualmente a importância do papel dos parceiros 
sociais neste domínio devido, em virtude não só da sua implicação 
directa na evolução económica e social geral, como também das novas 
responsabilidades que lhes foram atribuídas pelo Tratado de 
Maastricht. Importa salientar ainda que, particularmente em alguns 
Estados-membros, empresas e organizações sindicais aderiram ou tomaram 
a iniciativa de empreender acções concretas de luta contra a exclusão 
social. 
70. Por fim, as autoridades regionais e locais, com as quais a comissão 
mantém um diálogo proveitoso, poderão assumir uma contribuição 
importante no plano das medidas e acções desenvolvidas essencialmente 
a nível local. 
71. O debate entre estes intervenientes, no âmbito da parceria, constitui 
uma das condições para a execução de estratégias que abordem 
efectivamente a exclusão social em todas as suas dimensões. A Comissão 
pretende prosseguir o diálogo sistemático com estes intervenientes, de 
forma a instaurar um processo de consulta social especifica que 
contribua para os debates entre parceiros sociais a nível comunitário. 
72. A Comissão pretende assegurar o empenho político e o reforço da 
parceria no seio da sua própria organização, reforçando a coerência 
interna das suas iniciativas sem, no entanto, produzir cargas 
burocráticas desnecessárias. 
- 27 -
73. Por último, a mobilização da sociedade contra o fenómeno inaceitável 
da exclusão social exige a contribuição dos meios de comunicação e a 
sensibilização da opinião pública para os valores de solidariedade. A 
Comissão incentivou a constituição de um grupo de jornalistas europeus 
dispostos a participar nesta mobilização da opinião pública. Realizar-
-se-á um esforço de informação através deste grupo de jornalistas 
europeus e fomentar-se-ão acções específicas de sensibilização. 
III.5. A afirmação solene dos direitos 
74. A estratégia integrada e a abordagem multidimensional propostas podem 
ser consolidadas através do reconhecimento de um conjunto de direitos. 
A Comunidade é, entre outras coisas, uma Comunidade de Direito. 
Reclama, nos seus valores e objectivos e no seu direito positivo, 
direitos fundamentais, entre os quais o respeito pela dignidade 
humana, que, de certa forma, é denegado pela exclusão social. 
O princípio do respeito pela dignidade humana é enunciado em diversas 
Constituições e legislações nacionais e possui uma importância real no 
âmbito da luta contra a exclusão social. Encontra-se enunciado na 
Recomendação do Conselho de 24 de Junho de 1992, que reconhece o 
direito fundamental dos indivíduos a recursos e prestações suficientes 
para viverem em conformidade com a dignidade humana. 
A Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos 
Trabalhadores enuncia direitos cujo exercício pode contribuir 
significativamente para a prevenção da exclusão social (por exemplo, 
as disposições relativas à remuneração equitativa). No entanto, 
visando essencialmente os direitos dos trabalhadores, aborda apenas de 
forma indirecta ou parcial (protecção social, idosos) os direitos 
necessários à integração dos excluídos do mercado de trabalho. 
O reconhecimento solene, por parte da Comunidade, de forma não 
vinculativa, dos direitos decorrentes do respeito pela dignidade 
humana, exprimiria claramente a sua determinação política no domínio 
da luta contra a exclusão social. Constituiria uma base de apoio 
significativa para as medidas de integração dos indivíduos excluídos 
do mercado de trabalho previstas no pacote social do Tratado de 
Maastricht. 
75. A comissão propõe, por conseguinte, uma reflexão sobre os direitos 
como expressão de potencialidades e condição de integração. Tal 
reflexão sobre os direitos inerentes ao respeito da dignidade humana 
não deve cingir-se às garantias básicas dos indivíduos. Deve 
igualmente, e porventura essencialmente, alargar as possibilidades de 
integração, abrangendo as condições de uma verdadeira cidadania. 
Esta reflexão deve incluir uma análise das "práticas correctas" 
levadas a efeito nos Estados-membros para transpor na prática os 
direitos em questão. 
- 28 -
CONCLUSÃO 
76. A presente comunicação representa para a Comissão uma etapa do 
processo de reflexão e intensificação dos esforços da Comunidade no 
domínio da luta contra a exclusão social. 
Durante um seminário organizado conjuntamente pela Comissão e pela 
Presidência do conselho, em Junho de 1993, será levada a efeito uma 
consulta alargada sobre o assunto e, designadamente, sobre as 
perspectivas e orientações propostas. 
A Comissão deseja contribuir desta forma para o desenvolvimento das 
politicas e acções a levar a efeito pelos intervenientes mais 
adequados, para promover uma Europa mais solidária que recuse o 
fatalismo da exclusão social e reconheça a todos os seus cidadãos o 
direito ao respeito pela dignidade humana. 
29 
ANEXO 
RELATÓRIO 
sobre a execução 
da Resolução 
do Conselho 
e dos Ministros dos Assuntos Sociais, 
reunidos no seio do Conselho 
de 29 de Setembro de 19 89, 
relativa 
à luta contra a exclusão social 
(J.O.C.E. nQ 277, de 31.10.1989) 
- 30 -
INTRODUÇÃO 
O Conselho e os Ministros dos Assuntos Sociais, reunidos no seio do 
Conselho de 29 de Setembro de 19 89, adoptaram uma resolução relativa à 
luta contra a exclusão social pela qual se comprometem a prosseguir e 
intensificar, tanto quanto necessário, os esforços empreendidos, tanto 
em comum como por cada Estado-membro, e a partilhar os seus 
conhecimentos e as suas análises dos fenómenos de exclusão social 
<nfi 9). 
A Resolução solicita que a Comissão proceda a uma análise das acções 
postas em prática em matéria de luta contra a exclusão social e 
apresente um relatório sobre as medidas tomadas pelos Estados-membros 
e a nível da Comunidade nos domínios abrangidos pela Resolução, no 
prazo de três anos a partir da sua adopção (nQ 10). 
O presente relatório foi elaborado essencialmente com base nos 
trabalhos de uma rede de peritos independentes, instituída pela 
Comissão no início de 1990 e designada Observatório das Políticas 
Nacionais de Luta contra a Exclusão Social. Em 1990 e 1992, esta rede 
elaborou relatórios nacionais e um relatório europeu de síntese, que 
foram publicados e constituem uma visão de conjunto dos conhecimentos 
existentes acerca de problemas cuja análise é difícil devido à 
escassez ou dispersão das fontes de informação. 
Por iniciativa da Comissão, os relatórios concluídos em 1992 foram 
objecto de uma consulta aos Estados-membros, da qual resultaram 
alterações e complementos; vários Estados-membros decidiram conceder-
-lhes uma maior difusão. 
O presente documento refere-se largamente a estes relatórios. 
Pretendeu-se elaborar um relatório conciso que delineie as grandes 
tendências e ilustre através de exemplos as evoluções verificadas ao 
longo do período em análise (Setembro de 1989 - Junho de 1992). O 
relatório não efectua uma análise pormenorizada das medidas adoptadas, 
a qual é apresentada nos relatórios nacionais do observatório, nem uma 
análise comparativa de tais medidas, a qual é apresentada no relatório 
de síntese do Observatório. 
Importa referir que as lacunas da informação disponível limitam o 
alcance de algumas das análises propostas, por esta razão mais 
ilustrativas do que exaustivas, o que demonstra a necessidade de um 
esforço no domínio da avaliação sistemática das políticas 
empreendidas, constituindo uma das condições para o intercâmbio de 
experiências e práticas correctas. 
O relatório é apresentado no âmbito mais vasto de uma comunicação da 
Comissão relativa à luta contra a exclusão social. Tal comunicação 
efectua uma análise aprofundada das iniciativas comunitárias levadas a 
efeito neste domínio ao longo dos últimos anos. Não se retoma aqui tal 
análise, centrando-se o presente relatório unicamente sobre as medidas 
postas em prática pelos Estados-membros desde a adopção da Resolução. 
- 31 -
O presente documento é composto por três partes: 
- uma evocação das orientações propostas na Resolução para a acção 
nacional e comunitária; 
- uma panorâmica do contexto em que foi aplicada a Resolução; 
- uma exposição da evolução das politicas nacionais de luta contra a 
exclusão social, desde que a Resolução foi adoptada. 
I. A RESOLUÇÃO DE 29 DE SETEMBRO DE 1989 
A Resolução de 29 de Setembro de 1989 introduz pela primeira vez num 
texto comunitário a referência à noção de exclusão social. Salienta, 
nomeadamente, o carácter multidimensional e diversificado da realidade 
contida na noção de "que os processos de exclusão social se 
desenvolvem em vários domínios e que dai resultam situações 
multiformes..."(nQ 2). Por outro lado, constata o carácter 
estrutural das evoluções que originam tais processos, em particular a 
evolução do emprego (nQ 3). 
Nessa perspectiva, a Resolução afirma a necessidade de uma iniciativa 
global de luta contra a exclusão: por um lado, em virtude do carácter 
estrutural mencionado, a necessidade do acompanhamento das politicas 
de desenvolvimento económico por politicas especificas de integração 
(nfi 4),por outro, em virtude do carácter multidimensional referido, 
a necessidade da execução de medidas com vista a garantir recursos 
suficientes às pessoas em questão (nQ 5) e com vista à promoção do 
seu acesso a condições de vida condignas, através de mecanismos de 
inserção social e profissional, designadamente o acesso a educação, 
formação, emprego, habitação, serviços públicos e assistência 
médicaínH8. 6 e 7) . 
Por outro lado, a Resolução recorda a eficácia das políticas 
coordenadas, baseadas na parceria e na participação (nQ 8). 
II. EVOLUÇÃO DO CONTEXTO 
As políticas de luta contra a exclusão social devem ser consideradas 
no seu contexto, sendo portanto necessário descrever sucintamente a 
sua evolução. A este respeito, merecem ser salientados dois pontos: em 
primeiro lugar, as políticas de luta contra a exclusão postas em 
prática desde 1989 resultam, em grande medida, de um conjunto de 
evoluções operadas anteriormente no domínio mais amplo das políticas 
sociais; em segundo lugar, tais políticas resultam igualmente das 
transformações ocorridas nos últimos anos na situação económica e 
social geral da Comunidade. 
- 32 -
8. As politicas sociais raramente sofrem grandes alterações. A maior 
parte das vezes, evoluem lentamente, através da junção de novas 
medidas ou mecanismos de intervenção ou através da inflexão continua 
das orientações das medidas e mecanismos existentes, segundo um 
processo de sedimentação, diversificação e recomposição progressivas, 
que só esporadicamente provoca alterações profundas. Não é portanto 
surpreendente que, desde a adopção da Resolução, não se tenham 
verificado grandes alterações às políticas executadas anteriormente 
nos Estados-membros. A continuidade prevaleceu, mantendo-se três 
grandes tendências. 
Em primeiro lugar, verifica-se um movimento geral no sentido da 
descentralização das políticas sociais, cujos ritmo e modalidades 
variam consoante os Estados-membros e as estruturas institucionais, 
mas que afecta todos: este movimento de descentralização traduz-se 
frequentemente num maior envolvimento dos poderes públicos no 
desenvolvimento económico local e na gestão de programas sociais 
locais, designadamente no meio urbano; no entanto, levanta o problema 
da capacidade de financiamento de tais acções por autoridades 
regionais e locais e do apoio nacional que lhes é concedido. 
Em segundo lugar, embora exista uma grande diversidade entre as 
situações nacionais (em função da sua história, da situação da 
economia e das prioridades políticas dos seus governos), constata-se 
uma evolução contínua dos sistemas de protecção social no sentido da 
sua adaptação às restrições de financiamento e às exigências 
decorrentes do aumento de desemprego, do envelhecimento das populações 
e das despesas com a saúde: tal evolução traduz-se, entre outros 
aspectos, pela introdução de critérios de avaliação de recursos entre 
as condições de concessão de determinadas prestações de segurança 
social e pela crescente atenção concedida não só ao problema da 
dependência das pessoas relativamente à protecção social mas também ao 
debate sobre a execução de políticas activas e estimulantes no domínio 
do emprego. 
Por fim, observa-se o desenvolvimento e o reforço das organizações 
não-governamentais, cuja diversidade se manifesta não apenas entre 
Estados-membros mas igualmente dentro de cada Estado-membro: esta 
evolução é acompanhada, em certos casos, por uma redistribuição de 
competências entre o sector público e o sector associativo (por vezes, 
igrejas ou mesmo sector privado) e pela definição de um quadro 
jurídico para a sua cooperação. 
Estas tendências gerais, pré-existentes à data da adopção da Resolução 
e reflectidas em parte no seu conteúdo, mantiveram-se no seu conjunto. 
9. No entanto, o contexto global em que se inserem as políticas de luta 
contra a exclusão social evoluiu ao longo dos últimos anos, em 
particular do ponto de vista económico. 
Ao longo dos anos que precederam a adopção da Resolução, houve um 
grande crescimento económico, criaram-se vários milhões de empregos e 
- 33 -
a situação do mercado de trabalho melhorou substancialmente, embora o 
desemprego, principalmente o desemprego de longa duração, não sofresse 
diminuição satisfatória. 
Este contexto favorável alterou-se no início da década de 90. A 
conjuntura económica mundial degradou-se, o ritmo do crescimento 
diminuiu • o desemprego voltou a aumentar, sendo as perspectivas de 
evolução a curto prazo pouco encorajadoras e incertas. Tal situação 
afecta tanto o estado das finanças públicas como a amplitude das 
dificuldades que as politicas sociais procuram resolver. Dificulta 
igualmente a procura de soluções adequadas aos problemas colocados 
pelas disparidades regionais e pelas desigualdades sociais: como é 
referido no último Relatório "Emprego na Europa" (1992), a experiência 
tem demonstrado que tais problemas tendem a agravar-se em períodos de 
baixo crescimento. 
o contexto geral alterou-se igualmente em virtude das evoluções 
verificadas na periferia da Comunidade, sendo de salientar duas que 
produzem efeitos directos sobre a situação de exclusão social: a 
unificação alemã e a tendência da pressão migratória para aumentar. 
III. POLÍTICAS NACIONAIS DE LUTA CONTRA A EXCLUSÃO SOCIAL 
10. A noção de exclusão social não é utilizada correntemente no conjunto 
dos Estados-membros, preferindo alguns a noção de pobreza ou de 
situação de desvantagens (cumulativas). Por outro lado, seja qual for 
o termo utilizado, as realidades que ele representa são heterogéneas, 
tanto entre Estados-membros como dentro de cada Estado. Não há dúvida, 
no entanto, de que, desde a Resolução, o debate público sobre a 
exclusão se intensificou em todos os Estados-membros, tendo sido 
manifestadas preocupações crescentes a este respeito, tanto pelas 
administrações como pelas organizações não-governamentais e pela 
opinião pública. 
Os debates são de natureza diversa. Podem colocar a tónica sobre os 
migrantes e os refugiados (B, D, GR, por exemplo), sobre o desemprego 
de longa ou muito longa duração e a exclusão do mercado de emprego 
(DK, F, NL) ou sobre o problema dos baixos rendimentos (P) . Podem 
estar directamente relacionados com a reflexão que acompanha a 
execução de politicas específicas tais como o rendimento mínimo (F, E) 
ou integrados em reflexões mais gerais sobre as atribuições do Estado-
-Providência (UK: Carta dos Cidadãos) ou a ruptura com a passividade 
assumida por determinadas formas de protecção social (DK, NL, UK). São 
por vezes alimentados por mobilizações associativas e/ou mediáticas 
focadas em situações particularmente visíveis ou que, de qualquer 
forma, chamariam a atenção: pessoas sem abrigo (UK, F), droga (I), 
trabalho infantil (P), bairros urbanos degradados (F). 
- 34 -
Não obstante a sua diversidade, estes debates demonstram a crescente 
importância atribuída ao problema da exclusão social. Importa referir, 
a este respeito, que nos últimos anos vários Estados-membros criaram 
ou reactivaram estruturas de reflexão e coordenação ou mecanismos de 
financiamento de acções relativas à exclusão social (B, DK, F, P, I, 
por exemplo). 
Garantia de recursos suficientes 
11. Como salienta a Resolução de 1989, a luta contra a exclusão social 
pressupõe, entre outros elementos, uma maior adequação da protecção 
social de forma a garantir a cada individuo recursos suficientes. 
Até 1989, existiam mecanismos nacionais e gerais de garantia de 
recursos (ou "rendimento mínimo") em oito países da Comunidade (B, DK, 
D, IRL, L, NL, UK, F), sendo a França o último a concretizar o seu 
sistema de protecção social mínima, até então organizado em função de 
mínimos por categorias. Noutros Estados-membros, existiam iniciativas 
regionais ou locais (I) ou medidas por categorias (designadamente I e 
P, embora com montantes muito reduzidos). Desde 1989, vários Estados-
-membros têm adoptado medidas, sob a forma de flexibilização ou 
alargamento das condições de acesso (B) ou de criação de novos 
mecanismos (E: pensões não contributivas e sistemas de rendimento 
mínimo instituídos pelas Comunidades Autónomas). 
Para avaliar o alcance de tais disposições, importa analisar as 
condições do acesso efectivo das populações com baixos rendimentos e 
situar os montantes atribuídos no âmbito ao nível e do custo de vida 
em cada um dos Estados-membros. As informações disponíveis, a partir 
deste duplo ponto de vista, são limitadas, indicam, no entanto, que 
uma parte substancial da população com baixos rendimentos se encontra 
excluída, de direito ou de facto, dos mecanismos de garantia de 
recursos (exclusões relacionadas com condições relativas a idade, 
nacionalidade ou residência - F, L, por exemplo - com a complexidade 
dos processos ou com o receio de estigmatização ou dos controlos 
requeridos pelo pedido de subsídio - D, por exemplo. Indicam 
igualmente que os montantes concedidos, variando sensivelmente entre 
os diversos países, se mantêm a um nível bastante baixo e nem sempre 
evoluem de forma regular acompanhando o nível dos preços, embora 
durante longos períodos a tendência seja para a manutenção relativa do 
poder de compra. 
No plano da garantia de recursos, desde 19 89, a luta contra a exclusão 
tem registado progressos no seu conjunto, tendo sido objecto de uma 
Recomendação do Conselho, adoptada em 24 de Junho de 1992í1). 
Importa referir igualmente que a importância da luta contra a exclusão 
foi salientada na Carta Comunitária dos Direitos sociais Fundamentais 
dos Trabalhadores, adoptada em 1989. 
JT) J.O. NQ L 245, de 26.09.1992, p.46 
- 35 -
No entanto, segundo as perspectivas contidas na Recomendação, resta 
muito por fazer, não só nos Estados-membros onde não existam ainda 
disposições nacionais gerais mas igualmente naqueles cujas disposições 
nacionais sejam, de certa forma, restritivas. 
Por outro lado, é indispensável realizar avaliações metódicas que 
precisem o alcance das medidas em vigor e, em particular, que analisem 
a situação de dependência duradoura originada pelas disposições 
adoptadas, os seus efeitos sobre o acesso ou regresso ao emprego, a 
integração social das pessoas excluídas, o seu papel na evolução geral 
da protecção social. Tais avaliações existem (designadamente, F) mas 
são pouco frequentes. 
Politicas gerais 
12. A luta contra a exclusão implica acções em diversos domínios. Em 
matéria de prevenção da exclusão, impõe-se uma melhoria geral das 
politicas levadas a efeito nos domínios do emprego, da educação, da 
formação, da habitação, da saúde, etc. e, em particular, uma melhoria 
das disposições através das quais estas politicas corrigem os seus 
próprios efeitos de discriminação ou segregação. Em matéria de 
reinserção das populações excluídas e marginalizadas, importa alcançar 
uma melhoria do conjunto das suas condições de vida e, por 
conseguinte, fazer face às dificuldades sentidas em cada uma das 
dimensões da sua existência. 
O Observatório das Politicas Nacionais de Luta contra a Exclusão 
Social realizou, dentro dos limites impostos pela informação 
disponível, uma análise sistemática das principais politicas 
sectoriais. Esta análise foi efectuada segundo um processo comum que 
consistiu em identificar os direitos sociais reconhecidos, explicita 
ou implicitamente, por cada uma destas politicas (direito à educação 
ou à habitação, por exemplo) e examinar as condições em que 
asseguravam efectivamente tais direitos (eventualmente, através da 
introdução de medidas compensatórias destinadas aos mais 
desfavorecidos). Nesta perspectiva, o Observatório analisou igualmente 
as medidas por categoria levadas a efeito tendo em conta as 
prioridades ou especifidades reconhecidas a determinados grupos da 
população. 
Seria moroso retomar aqui o conjunto de tal análise, mas importa 
resumir sucintamente algumas das suas conclusões gerais. 
Educação e formação 
13. O direito à educação é amplamente reconhecido nos Estados-membros, 
embora em termos muito vagos ou de forma implícita. Diversos trabalhos 
demonstram que o sistema educativo, selectivo por natureza, tende, em 
grande medida, a reproduzir as desigualdades sociais. 
- 36 -
O insucesso escolar e, por exemplo, o abandono do sistema de ensino 
sem diploma é uma das componentes dos processos de exclusão e da sua 
reprodução. Alguns Estados-membros adoptaram disposições específicas 
com vista à redução das dificuldades escolares sentidas por crianças 
deficientes ou originárias de famílias desfavorecidas, nomeadamente 
famílias imigrantes (L, B, por exemplo) ou à de uma "segunda 
oportunidade" para as crianças que participam em programas de combate 
ao insucesso escolar (IRL, por exemplo). 
Esta última medida junta-se às adoptadas desde há cerca de doze anos 
no âmbito da formação pós-escolar para jovens com dificuldades. Pode 
também ser associada às medidas de combate ao analfabetismo, pouco 
conhecido e de importância sem dúvida subestimada. 
A avaliação destas políticas demonstra que, embora positivas, se 
encontram limitadas pela mobilização eficaz da instituição escolar, 
pela qualificação dos formadores e por restrições orçamentais, 
deixando subsistir como pouco ou nada qualificada uma parte não 
negligenciável da população, pese embora a sua participação nestas 
iniciativas. 
Emprego 
14. As políticas de emprego podem ser consideradas, no contexto das 
restrições do mercado de trabalho, como uma tentativa de concretização 
do direito ao trabalho. Importa, no entanto, ter em consideração a 
diversidade do emprego: para além do modelo estável do trabalho por 
conta de outrem, que perdurou durante um longo período, surgiram novas 
formas de emprego, ditas atípicas - a tempo parcial, a prazo, trabalho 
temporário -, tendo o trabalho por conta própria voltado a aumentar. 
Os empregos criados ao longo dos últimos anos constituem, na maioria, 
formas de emprego atípicas (nomeadamente E), tornando mais precária a 
protecção dos trabalhadores contra o desemprego e, em alguns países 
pelo menos, mais difíceis ou perigosas as suas condições de trabalho 
(E). A avaliação das políticas de emprego requer igualmente a análise 
das remunerações, das acções empreendidas contra o desemprego, das 
medidas respeitantes à reforma normal ou antecipada, etc. 
O relatório sobre o emprego, publicado anualmente pela Comissão desde 
1989, contém análises circunstanciadas destes diferentes aspectos que, 
no entanto, não retomaremos aqui. No que respeita à luta contra a 
exclusão, importa formular essencialmente observações gerais, visto as 
comparações entre os Estados-membros serem, também neste domínio, 
difíceis de efectuar. 
Em primeiro lugar, deve ter-se em consideração a indemnização do 
desemprego, que influencia directamente as condições de vida de quem 
está, momentânea ou duradouramente, excluído do mercado do trabalho e 
se encontra em risco de exclusão. Os sistemas nacionais são complexos, 
particularmente quanto à forma de combinar seguro e assistência, tendo 
alguns países adoptado disposições particulares em matéria de reforma 
antecipada, invalidez, despedimento ou desemprego parcial, que 
- 37 -
constituem de facto uma alternativa ao subsídio de desemprego 
propriamente dito. A análise dos sistemas nacionais revela grandes 
disparidades entre a proporção de desempregados que recebem subsidio, 
entre o montante do subsídio comparativamente ao salário anterior, 
entre a evolução do montante durante o período de desemprego e entre 
as categorias de trabalhadores menos protegidas. Embora a inexistência 
ou o baixo nível do subsidio de desemprego constituam factores de 
exclusão, a tendência na maioria dos Estados-membros é para adoptar 
medidas de restrição, designadamente nos regimes de seguro, devido a 
restrições financeiras. 
Em segundo lugar, importa considerar as políticas de emprego ditas 
activas, ou seja, políticas que visam a promoção do acesso ou regresso 
de desempregados ao mercado de trabalho e não tanto a indemnização do 
desemprego. Na década de 80, tais políticas beneficiaram de atenção 
crescente no conjunto dos países da Comunidade, tendo recolhido o 
apoio dos parceiros sociais em vários países (NL, B, por exemplo). 
Constituem efectivamente políticas de luta contra a exclusão, na 
medida em que têm por prioridade o aumento da participação no emprego. 
Originaram diversos programas específicos, destinados em particular 
aos jovens e aos desempregados de longa duração. Podem igualmente ser 
associadas às medidas adoptadas com vista a reforçar a participação 
das autarquias locais na luta contra o desemprego (NL, DK) e inserir 
nas políticas de rendimento mínimo uma componente específica de 
integração profissional (F, L). Nesta fase, não é ainda possível 
proceder a uma avaliação circunstanciada do impacto de tais políticas 
sobre a exclusão social. No entanto, pode adiantar-se que, apesar das 
acções empreendidas, a exclusão duradoura do mercado de trabalho 
continua a ser uma preocupação principal e um problema relativamente 
impermeável às políticas levadas a efeito. A análise dos obstáculos e 
barreiras à integração no mercado de trabalho revela, além disso, que 
vários dos problemas verificados não podem ser solucionados apenas 
através do mercado de trabalho, sendo necessárias acções noutros 
domínios. 
Habitação 
15. Ao longo dos últimos anos, o crescente número de pessoas sem abrigo e 
a crise dos subúrbios têm colocado em evidência o problema da 
habitação. Por outro lado, a experiência dos intervenientes no terreno 
confirma não ser possível uma integração social satisfatória, sem 
condições de habitação condignas. 
Na maior parte dos Estados-membros, durante as décadas de 80 (ou mesmo 
70), a política da habitação ficou marcada pela diminuição do empenho 
público na construção em geral e na habitação social em particular. 
Esta tendência sofreu recentemente algumas alterações (D, IRL, por 
exemplo), o que não invalida a tendência geral para a atribuição ao 
sector privado de um papel cada vez mais importante, que decorre das 
políticas de rigor adoptadas pelas autoridades nacionais ou regionais 
e, em certos casos, da constatação dos desvios que permitiram às 
classes médias beneficiar de realizações concebidas prioritariamente 
para os mais desfavorecidos. 
- 38 -
As ajudas financeiras atribuídas às famílias em função dos seus 
recursos, destinando-se a populações com baixos rendimentos, 
constituem de facto uma alternativa à política de habitação social, 
tendo diversos países orientado as suas políticas neste sentido. 
O problema da habitação dos mais desfavorecidos é extremamente 
preocupante: o crescimento urbano e a evolução geral dos hábitos de 
vida e de coabitação provocaram um aumento dos preços e da procura de 
habitação, principalmente nos países ou regiões que sofrem um afluxo 
de imigrantes ou refugiados (GR, D); a inadequação e deterioração de 
uma parte do parque habitacional, sobretudo nos grandes conjuntos de 
habitação social, originaram formas de crise urbana bastante graves 
(F, UK); o aumento das situações de isolamento - juntamente com o 
baixo nível de rendimentos, em particular nas famílias monoparentais, 
juntamente com a marginalização económica e social, em particular das 
pessoas sem abrigo - fizeram aumentar as listas de espera e 
demonstraram a insuficiência ou inadequação das medidas existentes; 
por fim, o encorajamento da compra de habitação própria num contexto 
de taxas de juro elevadas, originou, em particular para as famílias 
atingidas pelo desemprego, situações insolúveis de 
endividamento (UK, F). 
Alguns países reconhecem o direito à habitação, pelo menos para 
famílias com crianças a cargo, tendo as autarquias locais uma acção 
importante neste domínio (DK, UK). Por outro lado, outros empreenderam 
medidas com vista à extensão do subsídio de habitação (F), à 
apresentação de soluções para o problema do endividamento (F) e, de 
forma geral, um conjunto diversificado de acções a favor da habitação 
dos mais desfavorecidos (F e, recentemente, através do controlo dos 
preços, E) . Tais esforços, limitados a alguns países e demasiado 
recentes para poderem ser avaliados, parecem no entanto muito 
insuficientes. 
Saúde 
16. O direito à saúde ou, mais concretamente, o direito de acesso a 
cuidados médicos, é uma das componentes do modelo europeu de segurança 
social. Este direito pode ser assegurado através da instituição de um 
sistema público de assistência médica ou da organização de um sistema 
de seguro de doença (ou ainda pela combinação dos dois). No primeiro 
caso, os riscos de exclusão residem na existência de eventuais 
obstáculos ao acesso ao sistema ou em problemas organizacionais do seu 
funcionamento (organização hospitalar, serviços de urgência, etc.). No 
segundo caso, os riscos de exclusão resultam essencialmente da não 
inscrição no seguro de saúde ou do reembolso apenas parcial das 
despesas de saúde. 
Embora existam diversos estudos sobre a eficácia global dos sistemas 
de saúde, poucos abordam especificamente o problema do seu acesso por 
parte das pessoas desfavorecidas. Alguns Estados-membros têm 
sistematicamente associado o acesso à protecção da saúde aos 
mecanismos de garantia de recursos (F, L) . Outros, empenham-se no 
desenvolvimento da qualidade dos serviços de cuidados primários (E) e 
- 39 
no reforço dos direitos dos pacientes (UK). Algumas destas iniciativas 
encontram-se associadas a uma melhoria dos serviços colectivos 
destinados às crianças (GR, UK). A saúde é um importante indicador da 
exclusão social, sendo útil tomar em consideração problemas tais como 
a droga, a sida, o sofrimento psicológico, etc. os dados fornecidos 
pelas organizações não-governamentais especializadas em ajuda médica 
aos mais desfavorecidos confirmam a amplitude e a especificidade dos 
problemas constatados (F). Todavia, não existem dados suficientes para 
ter uma visão de conjunto das condições em que é reconhecido e 
concretizado o direito à saúde. 
Este direito encontra-se consagrado na Recomendação do Conselho de 27 
de Julho de 1992, relativa à convergência dos objectivos e politicas 
de protecção social^), NO seguimento desta recomendação, a Comissão 
empreenderá trabalhos de análise neste domínio. 
Medidas em função das várias categorias 
17. De forma geral, as politicas sectoriais mencionadas não visam 
especificamente a luta contra a exclusão. Organizadas frequentemente 
em função de domínios isolados e concebidas com base nas necessidades 
da população no seu conjunto ou de uma população média, não são 
suficientes para fazer face aos problemas de populações que se afastam 
de tal média e/ou que necessitam de medidas no âmbito de vários destes 
domínios. Por outro lado, não permitem fazer face às necessidades 
colocadas à escala de um território. 
18. Devido a estas limitações e à actividade de alguns grupos de pressão 
influentes, que conseguiram tornar públicos e prioritários os seus 
interesses ou reivindicações, existem actualmente em todos os Estados-
membros politicas que visam responder às necessidades múltiplas de 
categorias populacionais tais como os idosos, as mulheres ou os 
migrantes. 
Estas politicas em função de categorias são por vezes estigmatizantes, 
sobretudo porque tendem a isolar o grupo alvo do resto da população. 
Muitas vezes abordam apenas uma parte das dimensões em questão (por 
exemplo, os rendimentos, na medida em que é fácil efectuar contas e 
calcular as prestações complementares para um conjunto de categorias 
administrativas ou demográficas). Introduzem, além disso, a componente 
"categoria" nas politicas sectoriais, sendo qualquer divisão por 
categoria relativamente arbitrária ou abstracta e não evitando 
sobreposições concretas (pode ser-se simultaneamente jovem, mulher, 
desempregado e migrante). 
JÏ] J.O. NQ L 245, de 26.08.1992 
- 40 -
Por fim, algumas politicas só aparentemente têm em conta as 
categorias : a integração dos migrantes e das minorias étnicas apela 
sem dúvida à luta contra o racismo, mas esta luta é precisamente o 
oposto de uma politica estrita por categorias. 
19. A importância das medidas por categoria varia, pois, em função dos 
Estados-membros e das suas tradições e, em particular, quanto à forma 
de globalizar ou não os problemas comuns a diversas categorias 
populacionais: em muitos casos, falar de politicas por categoria 
significa, assim, proceder tanto a uma leitura por categoria das 
politicas públicas como ter em vista um conjunto de politicas 
especificamente concebidas em função de categorias. 
Com esta ressalva, importa referir que a especificidade de alguns 
grupos populacionais requer uma abordagem global de, pelo menos, 
alguns dos seus direitos. É o caso dos idosos que, embora constituam 
uma categoria heterogénea, viram a sua situação material melhorar 
sensivelmente em todos os Estados-membros, e dos migrantes e minorias 
étnicas, que beneficiam de politicas especificas, não apenas a nivel 
das condições jurídicas da sua estadia mas também a nivel das 
condições gerais de acolhimento. Políticas gerais, tais como a 
promoção da igualdade entre homens e mulheres, podem, em certa medida, 
merecer uma atenção particular, visto traduzirem-se na prática 
sobretudo por medidas positivas a favor das mulheres. 
A coexistência de políticas sectoriais e de políticas por categoria 
conduz muitas vezes à coexistência de departamentos ministeriais e 
instituições sociais cujas competências e atribuições se sobrepõem ou 
entram mesmo em concorrência. A coexistência torna ainda mais 
necessária a coordenação de políticas e práticas, até à data 
desigualmente assegurada. 
Politicas especificas 
20. As políticas descritas são gerais, no sentido em que se destinam ao 
conjunto da população ou a categorias definidas em termos 
essencialmente demográficos e não a indivíduos ou grupos que, no seio 
de tal população ou categoria, se encontram mais vulneráveis à 
exclusão ou já em vias de marginalização. Embora possam incluir 
elementos com vista aos mais desfavorecidos, caso das medidas de apoio 
financeiro concedido sob condição de recursos, estas políticas não são 
no entanto definidas ou executadas em função de tal prioridade. A sua 
função é essencialmente preventiva e importa não subestimar este 
aspecto. As políticas gerais asseguram efectivamente uma protecção 
real contra os riscos da exclusão duradoura: o reforço ou a 
preservação dos resultados destas políticas gerais, por definição nada 
ou pouco estigmatizantes e por natureza preventivas, é uma condição de 
eficácia da luta contra a exclusão. 
Em contrapartida, existem políticas que visam explicita e 
especificamente a luta contra a exclusão social a nível dos indivíduos 
- 41 -
ou dos territórios. A sua importância varia consoante os Estados-
-membros, em particular em função do debate sobre a exclusão e da 
capacidade das instituições em aceitarem a concertação entre os 
intervenientes e a conjugação dos seus esforços. 
Os mecanismos supramencionados de garantia de recursos constituem um 
exemplo de tais politicas especificas, principalmente por serem 
acompanhados de medidas que visam garantir às pessoas a quem se 
destinam um maior apoio, por exemplo no domínio da habitação ou da 
saúde, e por serem complementados num plano mais amplo por medidas que 
visam a integração profissional e social. A França formalizou esta 
globalização através da associação ao subsídio de "rendimento mínimo" 
de um objectivo de "inserção" concretizado por um contrato 
individualizado (embora a associação com o "RMI" não exista 
explicitamente no caso dos restantes "mínimos sociais" por categorias, 
da segurança social francesa). Noutros Estados-membros, verifica-se o 
mesmo objectivo de integração económica e social dos beneficiários dos 
subsídios de garantia de recursos, ainda que sem o associar 
directamente à atribuição das prestações (NL, L, DK, B, por exemplo). 
Importa conjugar com estas políticas as acções empreendidas no âmbito 
da politica activa do emprego com vista à reintegração profissional 
dos desempregados de longa duração. Tais iniciativas, que podem 
beneficiar do apoio do Fundo Social Europeu, levaram à constituição de 
fundos específicos nacionais ou regionais e a programas de acção 
específicos em vários Estados-membros (B, DK, IRL, por exemplo). 
O agravamento das situações de crise urbana, em particular nos grandes 
conjuntos de habitação social, e a constatação da acumulação de 
dificuldades por parte dos seus habitantes levaram vários Estados-
membros a empreender programas de acção integrada no meio urbano que 
procuram intervir, simultânea e coordenadamente, sobre os edifícios 
existentes, os serviços locais, o emprego e a vida social. É o caso do 
"Développement Social Urbain" (F), do "City Challenge" (UK) e do 
"Social Renewal" (NL). 
Estes programas têm em comum o facto de se basearem na mobilização das 
autarquias locais e de terem capacidade para alcançar um consenso e 
formas de concertação entre os intervenientes locais (incluindo 
organizações não-governamentais e, por vezes, empresas). Podem 
permitir concluir verdadeiros contratos de parceria com vista ao 
desenvolvimento, tanto social como económico, de um território. O 
papel do Estado consistiria então no apoio financeiro às acções 
empreendidas e em incentivar uma dinâmica nacional. 
Importa referir que estes princípios de parceria e de abordagem 
multidimensional da exclusão foram incluídos entre os princípios-
-chave do Programa "Pobreza 3" (1989-94), adoptado pouco antes da 
Resolução. Importa referir igualmente que alguns programas nacionais 
visando especificamente a luta contra a pobreza foram organizados de 
acordo com as orientações deste programa comunitário (P, por exemplo). 
As principais dificuldades com que se deparam os programas de acção 
integrada consistem na qualidade da parceria local (afectada por 
- 42 -
rivalidades ou tensões entre as instituições) e na procura da 
coerência das acções empreendidas (evitar a justaposição de acções 
requer um esforço de cooperação dos intervenientes e a planificação 
estratégica e funcional das intervenções: este esforço é altamente 
importante quando o objectivo prosseguido consiste na estreita 
articulação entre crescimento económico e desenvolvimento social). 
A avaliação de tais políticas é tanto mais difícil quanto são 
diversificados os seus objectivos e a sua aplicação. Não é certo que 
as iniciativas de desenvolvimento local produzam efeitos sobre os mais 
desfavorecidos nem que os esforços desenvolvidos sejam suficientes 
para travar a espiral de degradação e desagregação em que se encontram 
as áreas em crise. Por outro lado, o êxito das acções empreendidas não 
depende unicamente da mobilização das instituições mas também da sua 
capacidade de propor aos indivíduos implicados, ou aceitar da parte 
destes, formas de participação e de envolvimento activo no processo de 
decisão e gestão das transformações a nível local. Neste domínio, 
alguns dos programas constituem verdadeiros "laboratórios" de 
experimentação da inovação social. 
21. Tal como os programas locais pressupõem a concertação e a cooperação 
entre intervenientes locais, as políticas nacionais pressupõem a 
coordenação de diversos departamentos ministeriais. Como foi referido, 
esta coordenação está longe de assegurada. Alguns Estados-membros 
criaram administrações com atribuições específicas (F), com o ónus de 
criar uma administração por cada nova política empreendida. Outros 
procuraram definir quadros gerais de cooperação entre os 
intervenientes a nível local (I) ou acordos políticos a nível nacional 
em que participem os parceiros sociais ("Programme for Economie and 
Social Progress", IRL). 
vários Estados-membros criaram ou reactivaram comissões nacionais 
encarregadas de propor reformas administrativas ou medidas com vista 
ao reforço da eficácia das políticas empreendidas (B, I, DK,IRL). 
Algumas destas comissões inserem-se no âmbito das reformas da 
segurança social ou das políticas de emprego. 
- 43 -
CONCLUSÃO 
O presente relatório não pretende descrever ou avaliar de forma exaustiva 
as politicas nacionais, fornecendo apenas uma visão de conjunto. A análise 
circunstanciada é fornecida pelos relatórios nacionais ou pelo relatório de 
síntese europeu, elaborado em 1992 pelo Observatório das Politicas 
Nacionais de Luta contra a Exclusão Social. 
Esta visão de conjunto basta para demonstrar que a luta contra a exclusão 
social constitui uma preocupação crescente nos Estados-membros, conquanto a 
avaliação das politicas empreendidas deva ser prosseguida e intensificada. 
Há que sistematizar o estudo das condições em que estas politicas garantem 
efectivamente os direitos sociais dos mais desfavorecidos, bem como 
acoerência e os efeitos das politicas que visam especificamente a 
integração económica e social dos grupos e territórios afectados ou 
ameaçados de exclusão. Os futuros trabalhos do observatório deverão 
contribuir para o aprofundamento dos conhecimentos e, por conseguinte, para 
o intercâmbio de práticas correctas entre os Estados-membros. 
- 44 -
QUADROS ESTATÍSTICOS 
- 45 -
Comparação entre os Índices de pobreza de 1980 e de 1985 (o limiar de 
pobreza corresponde a 50% da média nacional das despesas por adulto ou 
equivalente, em cada um dos anos considerados) 
AGREGADOS FAMILIARES 
1980 
% (1000) 1985 
% (1000) INDIVÍDUOS 
1980 1985 
% (1000) % (1000) 
Bélgica 
Dinamarca 
R.F. Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR 12 (*) 6,3 226 
8,0 166 
10,3 2592 
20,5 604 
20.3 2129 
18,0 3503 
18,5 167 
12.0 2237 
6,9 345 
31.4 906 
14.1 2808 
14,1 15683 5,2 189 
8,0 166 
9,2 2306 
17,4 527 
17,8 1924 
14.8 2947 
17,4 162 
14,7 2760 
7,9 403 
31,7 948 
18.9 3790 
14,4 16122 7,1 701 5,9 583 
7,9 407 8,0 409 
10,5 6448 9,9 6074 
21.5 2073 18,4 1817 
20,9 7829 18,9 7257 
19,1 10313 15,7 8681 
18,4 625 19,5 684 
14,1 7941 15,5 8880 
9,6 1363 11,4 1661 
32.4 3167 32,7 3310 
14.6 8226 18,2 10324 
15.5 49093 15,4 49680 
( * ) Com excepção do Luxemburgo, paia em relação ao qual não existem dados 
disponíveis 
Fonte: EUROSTAT 
- 46 -
Taxa de desemprego nos Estados-membros, 1985 e Maio de 1992 
% da população activa 
1985 
20 ï •—í Maio de 1992 
GR: 1990; NLx Abril de 1992 
Taxa de desemprego, 1991 
% da população activa 
% da poBulaçao activa 
y * 
m «-s 
| 8-12 
^ >12 
Dados inexistentes 
GR: unicamente dados nacionais 
Fonte: Relatório "Emprego na Europa - 1992M 
Percentagem de desempregados há mais de um ano, nos Estados-membros, 
1985 e 1990 
% do total 
D* UK F L P NL D EUR12 GR E IRL 
Percentagem de desempregados de longa duração à procura do primeiro emprego 
ou de trabalho após um período de inactividade, nos Estados-membros, 199 0 
% do total 
Fonte: Relatório "Emprego na Europa - 1992" 
- 48 -
Percentagem de desempregados que beneficiam de subsidio de desemprego nos 
Estados-mombros, em meados da década de 80 • em 1990 
Meados da 
década de 80 . 
• 1990 
E: dados'inexis 
relativemente 
a década de tentes 100 
DK B IRL D UK F NL E12 E 
O desemprego de longa duração em comparação com o desemprego total, na 
Comunidade, 1983, 1986 e 1990 
% de desempregados à procura de emprego 
1983 I 1986 • 1990 
NL '985 60 
A procura ha mais de 12 meses A procura ha de 24 meses 
Fonte: Relatório "Emprego na Europa - 1992" 
- 49 -
PROGENITORES ISOLADOS NO INQUÉRITO COMUNITÁRIO 
SOBRE AS FORÇAS DE TRABALHO, 1989 
Percentagem de famílias com filhos menores de 18 anos, em que a chefia é 
assegurada apenas por um dos pais: 
Chefia assegurada 
somente pela mãe 
Bélgica 
Dinamarca 
R.F. Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido % 
8 
28 
10 
4 
5 
10 
8 
5 
8 
9 
8 
14 Chefia assegurada 
somente pela mãe ou 
somente pelo pai 
% 
10 
31 
12 
5 
6 
11 
9 
7 
12 
10 
15 
EUR 12 11 
Fonte: 
Notas EUROSTAT: 
específico Inquéri to 
elaborado sobre as Forças 
pelo EUROSTAT de Trabalho, 1989 Estudo 
Os números indicados não incluem o progenitor não coabitante que 
resida com outra família. Por conseguinte, o quadro subestima o 
número de progenitores vivendo sós. Em contrapartida, os dados não 
excluem alguns casos de coabitação e pessoas cujo cônjuge se 
encontra temporariamente ausente (todavia, estes últimos casos devem 
ser pouco frequentes, pois o âmbito do inquérito abrange as pessoas 
que residem habitualmente na família), sobrestimando portanto o 
número de progenitores isolados. 
O asterisco (*) indica que a amostragem é demasiado restrita para 
fornecer informações fiáveis (no caso vertente - Luxemburgo -, 
adicionou-se o número de mães em chefia isolada da família ao número 
de pais na mesma situação, motivo pelo qual não figura qualquer 
valor na coluna dos totais relativos a este país). 
- 50 -
EVOLUÇÃO DO MÚMBRO AMUAI. DB BENEFICIÁRIOS DB PRESTAÇÕES MÍNIMAS 
BÉLGICA 
600 
400 
200 
0 
1976 1981 1986 
ALEMANHA 
1978 1982 1986 
IRLANDA 1991 
1976 1982 1987 
PORTUGAL 
600 1991 
1990 
1983 1986 1989 1990 
100 so priatciro «no DINAMARCA 
150 
100 
SO • • H • 
1980 1983 1986 1990 
400i 
300 
200 
100 
0 ESPANHA 
1983 1986 1989 1991 
PAÍSES BAIXOS 
1975 1980 1985 1991 
J 
Fonte:Observatório das Políticas Nacionais de Luta contra a Exclusão Social 
Relatório de síntese 
- 51 -
NOTAS RELATIVAS AO QUADRO 
Em alguns países, existem diversas disposições de garantia de recursos. 
Salvo indicação em contrário, o quadro segue as disposições que são: 
a) geraia (maia do que limitadas a categorias populacionais especificas 
b) concebidas para auxilio em circunstâncias normais. 
As notas que se seguem proporcionam as explicações complementares adequadas 
a cada pais. 
B Os dados respeitam aos beneficiários do Minimex, que ó o dispositivo 
nacional de garantia de seguros. Não incluem o rendimento mínimo 
garantido aos idosos (RGPA) nem os beneficiários das ajudas 
complementares atribuídas pelas instituições locais de assistência 
social. 
DK Os dados respeitam às famílias que recebem prestações de assistência a 
nivel local, geralmente atribuídas aos indivíduos que não tenham 
direito a prestações estatais. Abrangem apenas as famílias que recebem 
o auxilio de subsistência normal e excluem os indivíduos que recebem 
prestações associadas à educação ou à formação (excepto se 
beneficiarem do auxilio de subsistência. 
F O Revenu Minimum d'insertion (rendimento mínimo de inserção) é 
demasiado recente para permitir uma análise da evolução. 
D A assistência é entendida no sentido do auxilio à subsistência (HLU), 
administrado pelas autarquias locais. Os números referem-se ao total 
de beneficiários no final do ano. Por beneficiários entende-se o 
conjunto dos indivíduos residentes em agregados familiares que 
usufruam de tal assistência. Os dados relativos a 1991 não incluem os 
novos Lànder (Estados federados do território da antiga RDA). 
IRL Os dados respeitam aos Supplementary Welfare Allowances (SWA) 
subsídios familiar e de habitação -, bem como às diversas prestações, 
incluindo a assistência no desemprego, as pensões não contributivas de 
viuvez e orfandade e o apoio a mulheres abandonadas, mães solteiras e 
mulheres de reclusos. 
I_ Não existem dados nacionais (excepto no caso das pensões mínimas de 
invalidez e dos idosos pobres), porque a eventual adopção de 
disposições relativas a garantia de recursos é da competência das 
autoridades regionais ou locais (que definem os montantes e as 
condições de acesso). 
L 08 dados respeitam aos beneficiários do Revenu Minimum Garanti 
(rendimento mínimo garantido), incidindo, portanto, apenas nos anos a 
partir de 1987. Não foram incluídos devido a condicionamentos de 
comparabilidade da evolução e dos períodos analisados. 
NL Os dados referem-se tanto às prestações ABW (dispositivo geral de 
assistência) como às prestações RWW (assistência no desemprego). Não 
incluem as pensões mínimas para idosos. 
E - 52 -
Os dados respeitam aos beneficiários de um grande número de prestações 
mínimas: pensões do sistema contributivo para idosos e inválidos, 
pensões sociais não contributivas atribuídas sem condição de recursos 
aos idosos e aos inválidos e subsidio de desemprego sob condição de 
recursos, criado em 1985. 
Beneficiários das pensões do regime de assistência e de assistência no 
desemprego. 
UK Relativamente ao período até 1988/89, agregados familiares 
beneficiários dos supplementary Benefits (prestações complementares) e 
do subsídio de habitação. Relativamente a 1989/90, agregados 
familiares beneficiários do income support (subsidio de rendimento). 
As alterações introduzidas em 1988 no sistema britânico de protecção 
social não permitem a comparação directa entre dados anteriores e 
dados posteriores a tal reforma. Os dados respeitam apenas à Grã-
-Bretanha (excluindo, por conseguinte, a Irlanda do Norte). 

ISSN 0257-9553 
COM(92) 542 final 
DOCUMENTOS 
PT 06 05 
N.° de catálogo : CB-CO-92-587-PT-C 
ISBN 92-77-50866-3 
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