Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão: Aferimento dos desempenhos competitivos - Aplicação de um instrumento ao dispor dos operadores e das autoridades públicas»

(97/C 296/03)

Em 21 de Abril de 1997, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços emitiu parecer em 4 de Junho de 1997 (relator: H. Malosse).

Na 347ª reunião plenária (sessão de 9 de Julho de 1997), o Comité Económico e Social aprovou por 99 votos a favor, 3 contra e 1 abstenção o parecer que se segue.

1. Introdução

1.1. A presente comunicação e a comunicação sobre o aferimento dos desempenhos da indústria europeia (doc. COM(96) 463 final) tomam como ponto de partida diversas propostas e comunicações recentes sobre a competitividade, em particular a comunicação «Uma política de Competitividade Industrial para a União Europeia» (doc. COM(94) 319 final), bem como programa de acção e respectivo calendário que a completaram (doc. COM(95) 87 final), sobre o qual o Comité Económico e Social já tinha dado o seu apoio de princípio, não deixando de manifestar o desejo de que a Comissão concretizasse as suas iniciativas. No parecer adoptado na sessão de 22 de Novembro de 1995 (relator: J. Petersen) (), o Comité tinha lamentado, nomeadamente, que «não existe ainda nenhuma indicação relativa às etapas a concretizar e ao respectivo calendário». Desde então, foram publicadas duas comunicações sobre a competitividade da indústria química e a competitividade da subcontratação na indústria têxtil e do vestuário. O Comité, quando se pronunciou sobre estas duas comunicações, tinha nomeadamente deplorado a falta de ambição de ambas.

1.2. A necessidade de melhorar a competitividade económica, nomeadamente a industrial, na União Europeia, ocupa um lugar importante nos dois documentos de natureza mais política e que são o Livro Branco «Crescimento, Competitividade e Emprego» da Comissão Delors, de 1993, e o «Pacto de Confiança para o Emprego», apresentado em 1996 pela Comissão Santer. O grupo consultivo sobre a competitividade, presidido por Ciampi, apresentou as primeiras conclusões, a pedido do Presidente Santer. Este primeiro relatório fornece nomeadamente uma análise geral da competitividade, sublinhando que esta não constitui um fim em si mesma, mas que é um meio para melhorar a situação do emprego e para atingir níveis de vida mais elevados e bem-estar crescente, graças à melhoria da produtividade, da eficácia e da rentabilidade.

1.3. O objectivo da comunicação sub judice é apresentar aos Estados-Membros uma proposta concreta de acção. Há que sublinhar que a Comissão apresentou, simultaneamente, dois outros documentos de trabalho sobre este tema. O primeiro é relativo a «Uma política europeia de promoção da qualidade destinada a melhorar a competitividade europeia» (doc. SEC(96) 2000), que é apresentado como uma perspectiva complementar do «Aferimento de desempenho». O segundo, é um relatório sobre a competitividade da indústria europeia publicado em 1996. Por fim, ao apresentar em 20 de Novembro de 1996 um plano de acção com vista a promover a inovação, a comissária responsável, Edith Cresson, mencionou o «Aferimento do desempenho» à escala europeia, nomeadamente no domínio da qualidade, como sendo um meio para promover a inovação.

1.4. O Comité sublinha, mais uma vez, a falta de coordenação e de visibilidade das iniciativas da Comissão Europeia que, aparentemente neste domínio, se multiplicam e sobrepõem. Teria sido preferível elaborar um plano de acção completo para melhorar a competitividade, que incluísse um calendário rigoroso, bem como um programa em favor da qualidade.

1.5. A Comissão Europeia, ao apresentar uma comunicação adicional em 16 de Abril de 1997, deu no entanto resposta aos convites do Conselho de Ministros e do Comité. Esta comunicação apresenta, com efeito, um quadro comunitário global e propostas de acção concretas relativamente à aplicação de um instrumento de aferimento dos desempenhos competitivos - «Benchmarking», que pode ser literalmente traduzido por «bases de referências» ou «aferimento dos desempenhos».

2. A análise pela Comissão da competitividade europeia

2.1. As principais razões indicadas na comunicação para explicar o atraso da economia dos países da União Europeia são a debilidade dos investimentos incorpóreos (nomeadamente formação e investigação), da inovação e dos investimentos em capital fixo. É sobretudo a interacção entre estes diferentes elementos que determina a competitividade. A comunicação menciona igualmente dificuldades de natureza estrutural, como a inexistência de mobilidade do trabalho, o custo elevado de gestão das infra-estruturas de transporte, os elevados défices públicos, bem como o grande peso da tributação no PIB, que passou de 34 % a 43 %, entre 1970 e 1995, na União Europeia.

2.2. Analisando o crescimento da indústria, a Comissão constata que a fatia da União Europeia diminuiu nos mercados de exportações da OCDE. As partes de mercado da União Europeia ter-se-iam reduzido no Leste da Ásia e na América Latina, que são zonas de forte crescimento. Nos dez últimos anos o valor acrescentado da indústria aumentou menos na União Europeia (2,4 %) do que nos Estados Unidos (3 %) ou no Japão (3,8 %). Na indústria transformadora da União Europeia só se verificaram ganhos de produtividade equivalentes ou superiores nos sectores dos produtos alimentares, bebidas, tabaco, madeira e mobiliário. Estes sectores foram sustentados por taxas de investimento mais elevadas que as dos concorrentes.

2.3. Tendo em conta a estrutura dos custos, a análise demonstra que estes foram em geral mais elevados na União Europeia: preços mais elevados para as telecomunicações e energia e taxas de juro mais elevadas nos últimos anos, relativamente aos Estados Unidos e ao Japão. Em contrapartida, relativamente aos custos salariais, a análise não dá uma resposta clara, reconhecendo a dificuldade em estabelecer comparações sérias devido à complexidade da estrutura do custo salarial. A Comissão, todavia, constata que os custos salariais unitários (evolução da massa salarial relativamente à produção) estão em ligeira diminuição desde 1992. Tais números deveriam ser explicados e comentados pela Comissão.

2.4. No domínio do investimento, tanto corpóreo como incorpóreo, o atraso da União Europeia é muito preocupante. A comunicação realça nomeadamente os números da investigação-desenvolvimento. O Comité considera, aqui também, que tais números deveriam ser comentados de forma mais extensa, particularmente no que toca ao investimento em investigação-desenvolvimento.

2.5. Num capítulo consagrado às «determinantes da capacidade competitiva», a Comissão identifica o mau funcionamento dos mercados e a debilidade da capacidade inovadora como as principais causas do fraco desempenho da indústria europeia. Relativamente à fluidez dos mercados, a comunicação cita, «a granel», a falta de liberalização de certos sectores-chave no domínio das infra-estruturas (telecomunicações, transportes), as deficiências de funcionamento dos mercados de capitais (nomeadamente os entraves à actividade dos fundos de pensões), a falta de flexibilidade do mercado de trabalho e os obstáculos à mobilidade profissional, bem como as regulamentações do mercado de trabalho.

2.6. Neste mesmo capítulo sobre as «determinantes da actividade competitiva», a Comissão revela os entraves à inovação: insuficiência de investimento incorpóreo, defeitos dos sistemas de formação e educação e, em particular, a respectiva inadaptação às necessidades dos agentes económicos, falta de mobilidade da mão-de-obra, debilidade de uma investigação europeia além disso insuficientemente virada para o mercado, dificuldades em avaliar e divulgar os resultados da investigação, atraso na aplicação dos sistemas de controlo da qualidade; fraqueza dos mecanismo de financiamento da inovação (capital-risco, capital de arranque) e das pequenas e médias empresas. Teria sido útil, a este respeito, que a Comissão Europeia, na análise da competitividade, tivesse tido em conta uma perspectiva territorial, assente nas regiões.

3. As propostas do Comité sobre a avaliação da competitividade

3.1. A Comissão Europeia menciona dois factores essenciais para avaliar o nível da competitividade: a produtividade e a taxa de emprego. No entanto, a Comissão reconhece na comunicação que estes dois factores por si só não bastam para determinar o fenómeno. Ao afirmar que a competitividade é um meio de atingir um melhor nível de vida e aumentar o bem-estar da população, tanto o grau de protecção do ambiente, como a utilização racional dos recursos energéticos ou o nível de criminalidade também podem ser considerados como critérios a ter em conta, tal como o grau de protecção social.

3.2. É estranho que não haja nenhuma referência, na comunicação, às taxas de câmbio e às flutuações monetárias no interior e no exterior da União Europeia. Em numerosos sectores industriais tais taxas podem ser determinantes para as margens das empresas e respectivas partes de mercado. Trata-se no entanto de um factor circunstancial sobre o qual nenhuma empresa, nenhum sector ou nenhum território têm influência real.

3.3. Em consequência, o Comité chama a atenção da Comissão Europeia para o perigo de uma análise demasiado global que abarque indiscriminadamente um número demasiado grande de factores dificilmente comparáveis. A competitividade é, com efeito, sempre relativa, e os resultados da análise podem ser fundamentalmente diferentes, conforme se faça a comparação com os Estados Unidos, o Japão, ou com os países emergentes da Ásia. A competitividade de uma empresa mede-se em relação à dos seus concorrentes, enquanto que um território pode ser analisado em função da sua capacidade para atrair investidores ou criar valor acrescentado e emprego.

3.4. As análises da Comissão privilegiam o conceito de uma competitividade global da União relativamente aos seus concorrentes. O Comité, no entanto, considera que uma perspectiva demasiado global e generalizada não é propícia a acções práticas de aferimento do desempenho. No que respeita às condições-quadro de competitividade, importa seleccionar os domínios exactos que podem ser alvo de uma análise objectiva operacional. Em consequência, o Comité considera dever privilegiar uma perspectiva por sector, que permitiria distinguir bem a importância relativa de diferentes factores, como por exemplo a investigação-desenvolvimento no sector das biotecnologias ou o custo da mão-de-obra e do «marketing» para o sector do têxtil e vestuário. Por outro lado, o Comité sublinha o interesse, para uma perspectiva territorial dos factores da competitividade, de se considerar a dimensão regional ou de bacias de emprego que permite uma análise mais apurada das condições gerais: tributação local, infra-estruturas, investimentos em investigação, divulgação a partir de um polo universitário, criação de emprego e de empresas, investimento estrangeiro. Um aferimento do desempenho demasiado global aproximar-se-ia das análises existentes e teria menos efeitos operacionais. No atinente à instalação de empresas estrangeiras, por exemplo, a noção de território é frequentemente muito mais significativa em termos regionais que de Estado. Há assim que aproximar o nível de análise do nível de decisão adequado, que pode ser diferente de acordo com os sectores e os países (por exemplo, na Alemanha são os «Länder» que têm competência no domínio da educação).

3.5. Muitos dos elementos mencionados na análise da Comissão são sobretudo factores de crescimento ou de bem-estar, mas não necessariamente de competitividade. Por exemplo, o desempenho de um sistema educativo deve ser medido em função das necessidades e aspirações de uma população, que podendo variar consideravelmente de um país para outro, tornam difícil estabelecer uma «escala» de resultados nesse domínio. O bem-estar das populações é também, em si mesmo, um factor de competitividade.

3.6. O Comité gostaria que, no exercício de uma de avaliação como o é o aferimento do desempenho, a Comissão se limitasse a uma definição mais rigorosa e mais metódica da competitividade, centrada em três princípios-chave:

3.6.1. Uma nítida diferenciação entre as acções de aferimento do desempenho ao nível da empresa e as que incidem nas condições gerais.

3.6.2. Uma hierarquização e uma diferenciação dos factores de competitividade: as condições gerais de competitividade (infra-estruturas, formação), a competitividade dos produtos (preços e factores «extra preço» tais como a qualidade, o serviço pós-venda, etc.) e os resultados da competitividade (partes de mercado para as empresas, criação de emprego nos territórios).

3.6.3. Um aferimento do desempenho diferenciado segundo as empresas, sectores ou territórios com os quais se pretende estabelecer comparação: por exemplo, no que diz respeito a certos sectores industriais, o aferimento do desempenho será feito em relação aos nossos principais concorrentes mundiais, no que toca aos territórios, o aferimento permitirá comparar diferentes situações no interior e no exterior da União Europeia.

3.7. Com base nesta definição mais rigorosa, o Comité considera os seguintes domínios de análise:

3.7.1. Relativamente aos territórios, o Comité gostaria de privilegiar a avaliação da competitividade das regiões ou bacias de emprego (eventualmente fronteiriças) na União Europeia. Determinar as causas de êxito de uma ou outra região na União e aplicar tais métodos a regiões menos favorecidas seria instrutivo, mesmo que fosse necessário incluir no estudo regiões ou territórios exteriores com condições socioeconómicas comparáveis às da União Europeia (no Japão, na América do Norte, na Austrália, na Nova Zelândia).

3.7.2. O aferimento do desempenho é um método já largamente utilizado pelas grandes empresas, nomeadamente multinacionais. Esta actividade é, portanto, da sua competência e não pode beneficiar de uma acção pública. O contributo comunitário deverá, portanto, situar-se ao nível do intercâmbio de informação e de uma aproximação selectiva por sector de actividade, completada por análises específicas às PME e à criação de empresas. Neste caso, a aproximação a privilegiar deve ignorar quaisquer limites territoriais e deve englobar, tanto as empresas europeias juntamente com as suas instalações em países terceiros, como as empresas de países terceiros que têm instalações na União Europeia. As análises internas às empresas, nomeadamente multinacionais, serão muito instrutivas para determinar os indicadores correctos.

3.8. Fazendo o cruzamento da aproximação territorial e da aproximação sectorial (incluindo as PME e a criação de empresas), poder-se-iam obter resultados esclarecedores sobre as melhores práticas e os métodos a preconizar para melhorar a competitividade europeia. Neste domínio e para evitar análises globais sem possível exploração directa, o Comité recomenda à União Europeia, nomeadamente ao Conselho e à Comissão, que analisem os domínios em que a Comissão tenciona tomar iniciativas. No sector da tributação ou no do funcionamento do mercado interno, seriam uma excelente ajuda para a tomada de decisão as iniciativas comunitárias nos domínios do desenvolvimento regional, da investigação-desenvolvimento e do aferimento do desempenho da União e dos Estados relativamente a outros pontos do mundo.

4. O aferimento de desempenhos ou «Benchmarking»

4.1. O aferimento dos desempenhos, ou «Benchmarking», é um método que, após uma análise para identificar os desvios do desempenho e as suas causas, consiste em valorizar e divulgar os procedimentos que levam aos melhores resultados. Este método assemelha-se, de facto, a um mecanismo permanente de transferência de saber-fazer e ao intercâmbio de melhores práticas, a partir de uma análise económica dos termos e dos critérios de competitividade.

4.2. O Comité sublinha o interesse de tal método enquanto ajuda objectiva para a tomada de decisão. O aferimento do desempenho permite, com efeito, estabelecer factos objectivos, cabendo aos agentes envolvidos tirar as consequências. O aferimento do desempenho deve, em todos os casos, poder conduzir decisões operacionais.

4.3. O Comité apoia assim a iniciativa da Comissão Europeia de dar vida a um programa europeu de aferimento do desempenho em parceria com a indústria e Estados-Membros.

4.4. O aferimento do desempenho deve ser um processo contínuo e evolutivo dado que a excelência e o desempenho, noções relativas, estão em permanente evolução. Assim, um exercício deste tipo só tem significado se for pensado a longo prazo, no quadro de projectos-piloto plurianuais.

4.5. O interesse da fórmula do aferimento do desempenho é o de alcançar uma certa objectividade. Para tal é, portanto, indispensável reter unicamente factos e as realidades (dados objectivos) e apoiar-se num consenso dos agentes interessados e, caso necessário, da opinião pública. A nível da empresa, os assalariados dever-lhe-ão estar estreitamente associados e, a nível dos territórios, todas as forças socioeconómicas. É somente com dados objectivos e um consenso sobre o método que o aferimento do desempenho pode ter resultados positivos. Não se pode, com efeito, transferir as boas práticas sem o assentimento de quem as vai aplicar. Se os projectos-piloto comunitários tiverem como orientação esta procura de objectividade e de consenso, serão efectivamente úteis a uma tomada de consciência geral sobre os factores e os meios da competitividade.

4.6. Sendo aplicado directamente a nível de empresa, o método do aferimento do desempenho releva da sua própria responsabilidade. No entanto, alguns programas, tanto públicos como privados, procuram promover o aferimento do desempenho a nível das pequenas e médias empresas (nomeadamente o Ministério do Comércio e Indústria do Reino Unido). A acção comunitária consistiria, neste caso, em organizar o intercâmbio de experiências entre Estados-Membros e em estabelecer uma «rede europeia de informação». O Comité sugere que seja lançado um projecto-piloto no domínio da assistência e do apoio à criação de empresas, a partir da análise dos trabalhos já efectuada pela DG XXIII no quadro das acções coordenadas de intercâmbio de boas práticas. Para além das regiões comunitárias já estudadas, seriam seleccionados alguns países ou territórios, dentro e fora da União Europeia, e realizar-se-iam operações-piloto para transferência das melhores práticas.

4.7. A Comissão também sugere a utilização deste método para analisar e desenvolver os factores de competitividade em determinados sectores à escala comunitária. Visto que a indústria química, a biotecnologia, o têxtil-vestuário e a indústria automóvel já foram alvo de análises no plano comunitário, poderiam ser os primeiros sectores interessados. Há que escolher com cuidado os sectores e as referências de comparação, visto que o aferimento do desempenho, enquanto ajuda objectiva da decisão, não pode ignorar as realidades socioeconómicas e culturais que podem explicar ou justificar diferenças nas condições-quadro de competitividade, nomeadamente no plano social. O aferimento do desempenho deve, além disso, analisar os desempenhos e os resultados de empresas cuja estratégia pode ser multinacional, o que permitiria estudar as respectivas estratégias no domínio da internacionalização, bem como os desempenhos e a atractividade de certos países ou territórios.

4.8. Relativamente aos territórios, o Comité sugere, em primeiro lugar, que seja efectuado um estudo sobre os indicadores mais importantes para o desempenho de um território (com a ajuda, também, dos resultados das análises das grandes empresas). A segunda fase seria a escolha de regiões ou inter-regiões transfronteiriças onde se verificaria consenso político, económico e social sobre esta experiência. Às regiões da União poderiam vir a juntar-se territórios comparáveis de países terceiros. A medição dos factores de desempenho destes territórios, a partir dos indicadores resultantes do estudo, seria efectuada em estreita parceria com os agentes socioeconómicos interessados. Com base nos resultados obtidos, seriam levados a cabo projectos-teste de transferência de saber-fazer, com a assistência dos Fundos Estruturais europeus (artigo 10º do Feder).

4.9. No que se refere ao aferimento do desempenho das condições económicas gerais prevalecentes na União (custo e qualidade dos serviços essenciais, transportes, energia, telecomunicações, informação e administração, factores gerais de produtividade, custo do trabalho, custo do capital, tributação fiscal, nível das competências e das qualificações, desenvolvimento da inovação, eficácia no domínio do ambiente), o Comité privilegia, pelas razões aduzidas, estudos-piloto em domínios precisos, relativamente aos quais aqueles estudos facilitariam a tomada de decisão a nível comunitário, por exemplo, sobre a eficácia dos programas de investigação-desenvolvimento e das acções de desenvolvimento regional, sobre os regimes fiscais aplicados às empresas, sobre a eficácia do mercado interno europeu e sobre a mobilidade do trabalho. Para uma análise mais global, seria sem dúvida mais judicioso remeter para trabalhos do tipo «World Competitiveness report».

4.10. Nas conclusões da comunicação em apreço, é igualmente feita referência a uma política europeia de promoção da qualidade que é alvo de outro documento de trabalho. Propõem-se aí cinco acções específicas no plano europeu: um prémio europeu da qualidade, o aferimento do desempenho da qualidade, uma semana europeia da qualidade, um observatório europeu da qualidade e um sistema europeu para a qualificação dos profissionais da qualidade. O Comité gostaria de obter informações mais pormenorizadas sobre este programa (orçamento, programa e coerência com o aferimento do desempenho).

5. Conclusões

5.1. Os dois documentos apresentados ao Comité Económico e Social constituem uma base de trabalho adequada para a aplicação de um instrumento de aferimento dos desempenhos competitivos («Benchmarking»). O Comité sublinha a necessidade de uma grande coerência entre esta iniciativa e a execução das outras políticas comunitárias, nomeadamente a investigação-desenvolvimento, a inovação, a política de coesão económica e social e a política de empresas.

5.2. O Comité aprova a ideia do aferimento do desempenho, desde que se trate efectivamente de lançar um processo contínuo, baseado em dados objectivos que incidam sobre domínios bem definidos, de forma a facilitar a decisão em domínios concretos numa perspectiva operacional e que permita a divulgação das melhores práticas:

5.2.1. Facilitar a decisão sobre as condições-quadro em domínios prioritários que cabem na esfera de competências e fazem parte das atribuições da União (tributação das empresas investigação-desenvolvimento, funcionamento do mercado interno, política regional, políticas em favor do emprego e da criação de empresas e mobilidade do trabalho no interior da União Europeia);

5.2.2. Facilitar a decisão das empresas a nível sectorial relativamente às estratégias industriais, estratégias comerciais e localização do investimento;

5.2.3. Elaborar projectos-piloto de transferência das melhores práticas, nomeadamente a nível dos territórios, no domínio da ajuda à criação de actividades, de incentivo ao desenvolvimento local, de desenvolvimento das actividades de formação e de investigação num sentido favorável ao desenvolvimento económico e à inovação.

5.3. O Comité insiste em que estas propostas sejam rapidamente concretizadas. Sugere, nomeadamente, projectos-piloto testes, cujos objectivos e modalidades seriam ajustados com as partes interessadas, incluindo os agentes económicos e sociais. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão apresentar uma comunicação complementar, dando resposta aos desejos do CES do Conselho e que inclui um calendário rigoroso de aplicação.

5.4. O Comité solicita ser associado activamente à identificação dos temas escolhidos para a experiência, ao estudo dos critérios de referência, ao lançamento e ao acompanhamento dos projectos-piloto no âmbito deste programa. O Comité poderia, neste quadro, co-pilotar certas operações-teste de aferimento do desempenho. Sublinha, a propósito, a importância primordial de uma associação real dos agentes económicos e sociais interessados, desde a fase inicial do aferimento do desempenho, à escolha dos temas e ao processo de realização, para assegurar as condições de êxito do processo.

5.5. O Comité recomenda à União Europeia que submeta as suas próprias políticas ao «Benchmarking», de modo a aferir a respectiva eficácia (Mercado interno, política regional, investigação-desenvolvimento).

5.6. O Comité sugere à Comissão Europeia que, no âmbito dos trabalhos de aferimento da competitividade das condições-quadro, integre a dimensão regional que permite identificar melhor os factores de desempenho relativamente a numerosos domínios: apoio à inovação, desenvolvimento de recursos humanos, divulgação e utilização das tecnologias da informação, etc.

Bruxelas, 9 de Julho de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 39 de 12. 2. 1996.