Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de decisão do Conselho relativa à criação do Fundo Europeu de Garantia para promover a produção cinematográfica e televisiva» ()

(96/C 204/03)

Em 30 de Janeiro de 1996, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 130º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, elaborou parecer em 3 de Abril de 1996. Foi relator G. Pellarini.

O Comité Económico e Social, na 335ª Reunião Plenária, sessão de 24 de Abril de 1996, adoptou por 94 votos a favor, 3 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Livro Verde publicado pela Comissão em 1994 e relativo às «Opções estratégicas para o reforço da indústria de programas no contexto da política audiovisual da União Europeia» e a «Conferência Europeia do Audiovisual» (Bruxelas, 30 de Junho a 2 de Julho de 1994) confirmaram a necessidade de reforçar as medidas de apoio a esta «indústria» muito especializada, que se reveste de uma dimensão cultural particular.

1.2. Daí resultaram duas medidas importantes adoptadas pelo Conselho: o Programa de formação para os profissionais do sector audiovisual [95/0026 (SYN)] e o Programa de apoio ao desenvolvimento e à distribuição das obras audiovisuais europeias [95/0027 (CNS)], vulgarmente designados por Media II.

A dotação concedida monta a 310 milhões de ECU, para um período de 5 anos, a atribuir sob a forma de empréstimos até um máximo de 50 % (com derrogação até 75 % para a formação) e de subvenções a fundo perdido.

1.3. O CES, no parecer adoptado em 5 de Julho de 1995, na 327ª reunião plenária, embora considerando positiva a iniciativa da Comissão, formulou críticas sobre as modalidades e os instrumentos do Media II, evidenciando carências e atrasos na análise, a ausência de uma estratégia global e a exiguidade do financiamento.

1.3.1. Nas conclusões do parecer, com efeito, «o Comité não pode deixar de manifestar a sua desilusão com as carências da análise geral dos problemas da indústria audiovisual e mantém a opinião de que elas não são suficientes para produzir efeitos estruturais, dados o seu carácter sectorial e a exiguidade dos respectivos financiamentos».

1.4. Por outro lado, segundo a própria Comissão, o Programa Media precisa de ser acompanhado de «meios suplementares, que deverão ser gerados directamente no mercado», dado que «as medidas de incentivo do sector público não são suficientes para mobilizar a massa crítica de investimentos necessários ao desenvolvimento da competitividade da indústria do audiovisual».

1.5. Com esta finalidade foram efectuadas consultas ao sector financeiro e foi realizado um estudo de viabilidade de um instrumento financeiro comunitário, que confirmou o interesse do sector financeiro em aumentar as intervenções de apoio ao audiovisual.

1.6. O Conselho «Audiovisual/Cultura», de 21 de Junho de 1995, convidou a Comissão a elaborar uma proposta de decisão, que foi apresentada em 14 de Novembro de 1995.

2. Objectivos e instrumentos do Fundo de Garantia

2.1. O ponto de partida da concepção do Fundo é duplo:

- a dificuldade da indústria audiovisual europeia, composta em grande parte de pequenas e médias empresas, em obter recursos no mercado financeiro;

- a necessidade, para os operadores financeiros, de obter garantias suficientes para cobrir os riscos ligados ao investimento no audiovisual.

2.2. O Fundo apresenta-se assim como um instrumento de garantia para diminuir a dificuldade em obter financiamentos e incentivar os operadores bancários e financeiros a investirem no audiovisual. Nos Estados--Membros em que já existe um instrumento deste tipo, como a França, a Espanha e a Itália, os resultados são muito positivos, incentivando investimentos consideráveis no sector. O Fundo europeu deveria assim intervir em ligação com os fundos nacionais de apoio e com os sistemas de seguros já existentes em alguns países.

2.3. O Fundo está «prioritariamente centrado na produção europeia de obras audiovisuais, quer cinematográficas, quer televisivas», sendo dada prioridade às obras europeias de ficção, cinematográficas e televisivas. É neste domínio que a Europa revela maior défice.

2.4. Os projectos a apoiar devem ter um grande potencial de circulação europeia e internacional, ficando assim excluídas as produções exclusivamente destinadas aos mercados nacionais.

2.5. Os destinatários do Fundo são as sociedades europeias de produção e as sociedades europeias de distribuição/difusão, que beneficiarão da intervenção do Fundo através dos intermediários financeiros (bancos e companhias de seguros).

2.6. O limite máximo de cobertura está fixado em 50 % do montante dos créditos a curto prazo (para a produção) e dos empréstimos a médio e a longo prazo (para a produção, a constituição de catálogos e o reforço financeiro das empresas).

2.7. Para a realização, gestão e administração do Fundo, a Comissão propõe que se recorra ao Fundo Europeu de Investimento (FEI), que tem já experiência tanto em geral para operações de garantia a nível comunitário, como mais especificamente para o audiovisual, dado que algumas instituições financeiras membros do FEI já intervêm no sector em questão.

2.8. Na proposta da Comissão, o capital de garantia deveria ser da ordem dos 200 milhões de ECU, sendo o contributo da União de 90 milhões de ECU. Esta dotação deveria gerar, a favor da produção audiovisual, recursos financeiros de pelo menos mil milhões de ECU.

2.9. Os 90 milhões de ECU serão deduzidos da programação financeira de Media II e serão repartidos pelo período de 1997 a 2000.

3. Aspectos positivos

3.1. O sector audiovisual é estratégico para a influência cultural no mundo, sobretudo à medida que aumenta o desafio da internacionalização e da globalização dos mercados.

3.2. A difusão das novas tecnologias do audiovisual em todos os países da União aumentou consideravelmente, nos últimos anos, a procura de «ficção» televisiva, embora o cinema, após anos de crise, pareça ter ganho um novo fôlego ao perfazerem-se cem anos da sua invenção.

3.2.1. Em 1994, o mercado mundial do cinema e do audiovisual aumentou 9,7 %, mas 15,8 % na Europa. Segundo a própria Comissão Europeia, a procura de programas passou de 200 000 horas em 1981, para 650 000 horas em 1992. Calcula-se que a procura de produção audiovisual, que actualmente se cifra em 23 mil milhões de ECU, atinga os 45 mil milhões de ECU no ano 2000.

3.3. Ao invés, a situação da oferta é cada vez mais deficitária, no sentido em que, ao passo que a produção e a distribuição da indústria televisiva e cinematográfica americana aumentam e se reforçam, na Europa o sector continua a deplorar a escassez de recursos financeiros disponíveis, a contínua redução de «espaços», tanto físicos como temporais, com a redução do número de salas de cinema em muitos países e a crescente invasão da programação televisiva pela «ficção» americana.

3.3.1. Os produtores americanos realizaram, em 1994, 20 mil milhões de dólares de receitas globais e contribuíram com 4 mil milhões de dólares para o excedente da balança de pagamentos americana.

A União Europeia importa dos EUA 60 % dos filmes e regista um défice comercial de 4,2 mil milhões de dólares, detendo uma parte marginal do mercado mundial.

3.4. A debilidade estrutural da indústria audiovisual europeia é grande, sobretudo no sector da distribuição e difusão dos produtos (a percentagem do orçamento destinado à publicidade e difusão dos filmes americanos é, em média, muito mais alta do que a relativa aos filmes europeus, atingindo, nalguns casos, mesmo 50 %).

3.5. Daqui resulta que não basta criar obras de qualidade, que respondam às expectativas do público, mas que elas devem ser dadas a conhecer, programadas e publicitadas de forma adequada. Frequentemente os filmes têm de aguardar durante muitos meses ou anos até haver salas dispostas a incluí-los na sua programação, talvez só por alguns dias.

3.6. Assiste-se na Europa a um processo de progressiva concentração nas mãos de um número restrito de grandes empresas da produção e distribuição dos filmes e da propriedade dos circuitos de salas de cinema. A isto acresce o facto de que essas empresas podem ser proprietárias de grandes redes de televisão: o pequeno produtor independente corre, portanto, o risco de deparar cada vez mais com dificuldades insuperáveis para a valorização dos seus produtos, que, assim, não conseguem cobrir os custos. Tal causa posteriormente dificuldades aos produtores e autores, dado que quaisquer projectos ulteriores depararão ainda com maiores dificuldades de financiamento; desencadeia-se assim, por um lado, um mecanismo perverso de concentração e, por outro, de grande debilidade.

3.7. A criação de um Fundo de Garantia não pode, assim, deixar de ser saudada com grande apreço, nomeadamente porque reintroduz na ordem do dia da política europeia a indústria cultural em geral e o audiovisual, em particular.

3.8. O êxito da produção cinematográfica é condicionado pela criatividade, mas também pela disponibilidade financeira global que uma sociedade está disposta a investir neste sector.

3.9. É indubitável que uma política europeia do audiovisual deve assentar não só na boa qualidade cultural dos produtos como numa boa capacidade de remunerar os investimentos que incentive novos investimentos. Consegue-se isto aumentando a capacidade de penetração comercial dos produtos audiovisuais europeus nos vários circuitos, das salas de cinema à televisão e ao consumo privado de videocassetes. De outra forma, o destino do cinema europeu será cada vez mais o de se contentar unicamente com ocupar nichos de mercado, cada vez mais circunscritos, quando, ao invés, o aumento de procura de programas abre perspectivas interessantes a toda a indústria do audiovisual.

3.9.1. Segundo esta lógica, o Fundo de Garantia, através dos seus critérios de selecção, pode incentivar tanto os autores como os produtores a prestarem mais atenção às expectativas do público, de modo a assegurar um retorno comercial positivo.

3.10. É também positivo o estímulo a novos investimentos privados no audiovisual e à consolidação das empresas do sector, que o Fundo pode proporcionar, contribuindo assim para o crescimento de uma indústria europeia do audiovisual apta a responder à crescente procura interna e a competir no mercado internacional com as «major» americanas.

3.11. Também é significativa a «condição» imposta aos projectos para beneficiarem da intervenção do Fundo: o potencial de circulação europeia e internacional. É uma condição que pode incentivar a ultrapassagem de limitações culturais, favorecendo a realização de obras de maior fôlego.

4. Conclusões

4.1. É, antes de mais, a fonte de financiamento que causa perplexidade, na medida em que os 90 mil milhões de ECU seriam deduzidos dos créditos, já reduzidos a 310 mil milhões de ECU previstos para o programa Media II. O CES sugere, portanto, que, no âmbito do orçamento comunitário, seja encontrado um financiamento autónomo do Fundo.

4.2. Há também um problema de adequação da dotação relativamente à ambição do Fundo. Mais do que verificar se 90 mil milhões de ECU são ou não suficientes, importa examinar se o facto de ter admitido como beneficiários da intervenção do Fundo não só a indústria cinematográfica propriamente dita como a produção de ficção televisiva não pode vir a dispersar recursos que são limitados.

A afirmação contida no segundo travessão, ponto 1, do capítulo C da introdução, parece mesmo sugerir a «prioridade» da produção televisiva, quando se fala de «obras de ficção» (séries televisivas e longas metragens).

4.3. Conviria clarificar a tipologia dos beneficiários do Fundo, escolhendo favorecer as grandes produções capazes de competir no plano internacional com as americanas ou valorizar os produtores independentes e os autores que representam o melhor da cultura europeia, que nas últimas décadas se afirmou no mercado mundial com obras-primas de valor absoluto.

4.4. Deveriam, portando, ser favorecidas as pequenas e médias empresas de produção, beneficiando os projectos que propõem mais filmes, de modo a conseguir o equilíbrio entre eventuais êxitos e malogros, para limitar os riscos.

4.5. A este propósito, há que não esquecer que não são necessariamente as grandes produções de orçamento elevado que se afirmam no mercado internacional. A demonstrá-lo estão, por um lado, os clamorosos «flops» registados nos últimos anos por filmes (em geral de produção americana) que custaram dezenas de milhões de dólares e, por outro lado, o grande êxito que obtiveram obras europeias de qualidade, realizadas com meios financeiros muito reduzidos.

4.6. Haverá também que acentuar o carácter de valorização cultural da operação, sem esquecer a conveniência económica de produzir programas para fazer face a uma invasão comercial. Ainda nesta óptica, deveria restringir-se ao cinema o benefício do Fundo, deixando de lado os produtos audiovisuais, serials e obras de ficção, destinados exclusivamente à televisão.

4.7. Tendo a indústria cinematográfica europeia muitas carências no plano da distribuição e difusão das obras, poderia ser oportuno contribuir com uma parte importante dos recursos para a criação de consórcios europeus de distribuição.

4.8. Deveria ser dada particular atenção à cinematografia «jovem», para a qual se poderia reservar uma parte dos financiamentos.

4.9. Visto que, como se menciona supra, a dotação é limitada, poder-se-ia examinar a possibilidade de estabelecer uma faixa de cobertura dos financiamentos entre 20 %e 50 %, de modo a o Fundo poder ser utilizado para um maior número de produções, reduzindo-se também o risco do investimento e, portanto, incentivando mais os bancos a participarem.

4.10. O ónus do eventual resseguro do risco de financiamento não deve recair sobre os beneficiários do Fundo, mas sim sobre o próprio Fundo; de outro modo, o próprio financiamento perderá muito do seu interesse.

4.11. Por fim, é importante que o reembolso pelo Fundo se efectue depois e não antes de terem cobertura todas as outras rubricas de despesa.

Bruxelas, 24 de Abril de 1996.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 41 de 13. 2. 1996, p. 8.