ÍNDICE

1........... Introdução...................................................................................................................... 3

2........... Antecedentes.................................................................................................................. 4

2.1........ Evolução em 2011.......................................................................................................... 4

2.2........ Regulamento-quadro relativo à AMF.............................................................................. 5

3........... Operações de assistência macrofinanceira em 2011......................................................... 6

3.1........ Panorâmica geral............................................................................................................ 6

3.2........ Operações específicas nos países beneficiários em 2011................................................. 7

3.2.1..... Balcãs Ocidentais........................................................................................................... 7

3.2.1.1.. Bósnia-Herzegovina........................................................................................................ 7

3.2.1.2.. Sérvia............................................................................................................................. 7

3.2.2..... Países vizinhos orientais.................................................................................................. 8

3.2.2.1.. Arménia......................................................................................................................... 8

3.2.2.2.. Geórgia.......................................................................................................................... 8

3.2.2.3.. República da Moldávia................................................................................................... 9

3.2.2.4.. Ucrânia........................................................................................................................ 10

3.2.3..... Ásia Central................................................................................................................. 11

3.2.3.1.. República do Quirguistão.............................................................................................. 11

4........... Garantir a correta aplicação dos fundos da AMF: avaliações operacionais, despesas públicas e responsabilidade financeira (DPRF) e avaliações ex post......................................................................... 12

4.1........ Avaliações operacionais................................................................................................ 12

4.2........ Avaliações das despesas públicas e da responsabilidade financeira................................ 12

4.3........ Avaliações ex post........................................................................................................ 13

5........... Pedidos de assistência e futuras propostas da Comissão; Situação orçamental............... 13

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a execução da assistência financeira a países terceiros em 2011

1. Introdução

O relatório dá uma panorâmica geral da execução da assistência macrofinanceira da UE (AMF) aos países terceiros em 2011. Descreve o contexto global em que as operações de AMF foram aprovadas e realizadas, inclui informações sobre as operações mais recentes nos países vizinhos da UE e apresenta uma breve perspetiva das eventuais operações futuras e do respetivo impacto orçamental, bem como estatísticas gerais sobre as diversas operações de AMF realizadas nos últimos dez anos.

No quadro da assistência externa da UE, a AMF é um instrumento concebido para os países próximos da UE, que deve permitir responder a necessidades excecionais de financiamento externo sob a forma de apoio à balança de pagamentos. O seu objetivo é reforçar a estabilidade macroeconómica e financeira nos países candidatos e nos potenciais países candidatos, bem como nos países vizinhos da Europa, incentivando ao mesmo tempo a execução de reformas estruturais adequadas. A AMF está condicionada à existência de um programa de ajustamento e reforma com o FMI, complementando-o. Pode assumir a forma de empréstimos, para os quais a Comissão contrai os empréstimos de fundos necessários nos mercados de capitais e os empresta, por sua vez, ao país beneficiário, e/ou, em circunstâncias específicas, de subvenções, financiadas pelo orçamento da UE.

O ano de 2011 caracterizou-se pela continuidade na execução das operações de AMF em curso, não tendo o Conselho nem o Parlamento aprovado nenhuma operação nova. Decisiva neste contexto foi a proposta de um novo regulamento-quadro relativo à AMF, apresentada pela Comissão em julho de 2011, cujo debate foi iniciado no Conselho e no Parlamento. O resultado deste debate será importante para o futuro da AMF, enquanto instrumento estratégico de emergência destinado a contribuir para a estabilização das economias dos países vizinhos da UE. Uma decisão dos colegisladores relativa ao regulamento-quadro está prevista para o segundo semestre de 2012 ou para 2013.

O relatório contém igualmente uma secção sobre as avaliações operacionais, estudos sobre «despesas públicas e responsabilidade financeira» (DPRF) e avaliações ex post realizadas em países que beneficiam de AMF. Em 2011, a Comissão concluiu, com o apoio de consultores, duas avaliações operacionais e realizou dois estudos DPRF em países com programas de AMF. Além disso, iniciou três avaliações ex post de operações de AMF já concluídas.

Por último, o relatório presta informações sobre novos pedidos de AMF e sobre eventuais novas propostas de AMF que estejam a ser preparadas pela Comissão, incluindo as suas implicações orçamentais.

O presente relatório é elaborado em conformidade com as decisões do Conselho e as decisões conjuntas do Conselho e do Parlamento relativas a operações de AMF. Insere-se na continuidade dos relatórios apresentados nos anos anteriores. É acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD(2012) 181 final), que presta informações mais pormenorizadas e proporciona uma análise do contexto macroeconómico e da execução das diversas operações de AMF.

2. Antecedentes

2.1. Evolução em 2011

A crise económica e financeira mundial de 2008-2009, que afetou profundamente as economias emergentes dos países vizinhos da União Europeia, ocasionou uma vaga de pedidos de apoio financeiro à UE, inclusive sob a forma de AMF. Quatro destes programas, a favor da Bósnia-Herzegovina, Sérvia, Arménia e Geórgia, foram decididos pelo Conselho de Ministros da UE no final de 2009 e a AMF anteriormente aprovada para o Kosovo[1] foi prorrogada por um ano em 2009. Em 2010, foram decididos pelos legisladores da UE dois novos programas a favor da Ucrânia e da República da Moldávia – desta vez, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, conjuntamente pelo Conselho e pelo Parlamento. As operações a favor da Geórgia e do Kosovo foram concluídas em 2010. Em 2011 e no início de 2012, a Comissão completou a execução dos programas relativos à Sérvia, à Arménia e à Moldávia e continuou os preparativos para a execução dos programas relativos à Bósnia‑Herzegovina e à Ucrânia.

A situação económica global em 2010 e, em certa medida, no primeiro semestre de 2011, melhorou de forma considerável, atenuando de algum modo a pressão sobre a balança de pagamentos dos países passíveis de beneficiar de uma AMF. Consequentemente, em 2011, a Comissão apenas adotou duas novas propostas, nomeadamente uma relativa à Geórgia, em janeiro de 2011, e outra relativa à República do Quirguistão, em dezembro de 2011. Desde então, estas propostas são analisadas pelo Parlamento e pelo Conselho. No entanto, o processo de tomada de decisão sofreu um atraso devido a uma divergência de pontos de vista entre os colegisladores sobre o procedimento jurídico adequado para a consulta do comité dos Estados-Membros sobre o Memorando de Entendimento do programa de AMF.

No segundo semestre de 2011, na sequência da crise da dívida soberana, as condições nos mercados financeiros mundiais tornaram-se nitidamente mais difíceis. Além disso, a primavera árabe e as subsequentes convulsões políticas e económicas nos países árabes parceiros mediterrânicos[2] acentuaram a pressão sobre os orçamentos e as posições externas destas economias. Esta evolução deverá conduzir a uma procura acrescida de AMF em 2012. Um primeiro exemplo do que precede foi o novo pedido apresentado pelo Governo egípcio, em fevereiro de 2012, de iniciar uma operação de AMF no valor de 500 milhões de EUR. A Comissão está a avaliar, conjuntamente com o FMI, as necessidades residuais de financiamento externo do Egito, com vista à possível adoção de uma proposta de AMF a este país.

2.2. Regulamento-quadro relativo à AMF

Já em 2003, o Parlamento Europeu havia considerado a morosidade do processo de decisão – as decisões sobre operações específicas AMF eram tomadas caso a caso pelo Conselho, após consulta do Parlamento – uma das principais deficiências da AMF. O Parlamento salientou ainda a necessidade de uma base jurídica transparente para o instrumento de AMF no seu conjunto. Desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de dezembro de 2009, as decisões legislativas sobre operações específicas de AMF são tomadas pelo Parlamento e pelo Conselho de acordo com o processo legislativo ordinário (codecisão), o que se traduz num processo decisório bastante longo. Consequentemente, aumentaram os pedidos de racionalização do processo de adoção de decisões de AMF. Como o evidenciou a crise financeira e da dívida soberana, o tratamento eficaz de situações de emergência macroeconómica e financeira exige um instrumento de resposta a situações de crise que possa ser mobilizado de forma rápida e eficiente.

Para dar resposta a esta evolução, a Comissão adotou uma proposta de regulamento‑quadro em 4 de julho de 2011[3]. Os principais objetivos da proposta são os seguintes: i) tornar mais eficaz a assistência macrofinanceira através de um processo de decisão mais rápido e mais eficiente; ii) alinhar o processo de tomada de decisão com o de outros instrumentos, principalmente em matéria de relações externas; iii) formalizar as regras que regem o instrumento e conceder ao Parlamento Europeu a copropriedade destas; e iv) atualizar e simplificar algumas regras.

As principais características da proposta são as seguintes: i) as decisões de concessão de assistência macrofinanceira seriam tomadas pela Comissão, mediante um diploma de execução, sob o controlo de um comité dos Estados‑Membros; ii) os critérios de Genval, estabelecidos em diversas conclusões do Conselho e avalizados igualmente pela resolução do Parlamento Europeu de 2002, seriam reafirmados num regulamento, tornando-se deste modo juridicamente vinculativos; iii) alguns dos critérios seriam atualizados ou clarificados, nomeadamente os relativos ao limiar aplicável às operações de AMF no que respeita ao défice residual de financiamento, à elegibilidade geográfica (de modo a reconhecer formalmente a existência da política de vizinhança da UE no contexto da AMF) e à escolha entre subvenções e empréstimos nas operações de AMF.

Realizaram-se debates com o Conselho e o Parlamento. O Conselho finalizou as suas primeiras conclusões em dezembro de 2011 (a chamada «abordagem geral»). O Parlamento encomendou um estudo sobre a eficácia da AMF e, no início de 2012, debateu na Comissão do Comércio Internacional um relatório sobre a proposta da Comissão. Prevê-se que a decisão sobre a proposta seja adotada no segundo semestre de 2012 ou em 2013.

3. Operações de assistência macrofinanceira em 2011

3.1. Panorâmica geral

Em 2011, foi concluída a operação de AMF adotada em 2009 a favor da Sérvia. Em julho de 2011, a primeira parcela da assistência, um empréstimo de 100 milhões de EUR, foi disponibilizada às autoridades sérvias, encerrando esta operação de AMF, na medida em que a segunda parcela, no mesmo montante, foi anulada devido à diminuição das necessidades de financiamento externo do país e à sua decisão de não utilizar integralmente os pagamentos programados pelo FMI. No que respeita à AMF à Arménia, o Memorando de Entendimento foi assinado em fevereiro de 2011 e a primeira parcela – uma subvenção de 14 milhões de EUR e um empréstimo de 26 milhões de EUR – foi paga em julho de 2011. O pagamento da segunda parcela – uma subvenção de 21 milhões de EUR e um empréstimo de 39 milhões de EUR – foi acordado em dezembro. A parte respeitante à subvenção foi efetivamente paga em 27 de dezembro de 2011 e a parte relativa ao empréstimo em 9 de fevereiro de 2012.

No que se refere à AMF à Moldávia, a Comissão desbloqueou a segunda parcela (uma subvenção de 20 milhões de EUR) em setembro de 2011. Contrariamente às previsões iniciais, não foi possível desbloquear a terceira parcela antes do final de 2011, na medida em que não haviam sido preenchidas diversas condições. A parcela foi finalmente disponibilizada no início de abril de 2012. A execução da AMF à Ucrânia, aprovada em 2010, que, juntamente com os fundos disponíveis resultantes de uma operação anterior aprovada em 2002, ascende a 610 milhões de EUR sob a forma de empréstimos, foi novamente adiada devido à ausência de acordo com as autoridades ucranianas sobre determinadas condições do Memorando de Entendimento. A primeira parcela da operação de AMF a favor da Bósnia-Herzegovina, aprovada em 2009 (num montante máximo de 100 milhões de EUR sob a forma de empréstimos), não foi disponibilizada em 2011, devido ao incumprimento de uma das condições ligadas a esse pagamento.

Em 2011, a Comissão apresentou aos colegisladores duas propostas formais relativas a novas operações de AMF: a proposta, adotada em 13 de janeiro de 2011, de conceder AMF à Geórgia, num valor de 23 milhões de EUR sob a forma de subvenções e 23 milhões de EUR sob a forma de empréstimos; e a proposta, adotada em 20 de dezembro de 2011, de conceder AMF excecional à República do Quirguistão, num montante de 15 milhões de EUR sob a forma de subvenções e de 15 milhões de EUR sob a forma de empréstimos. Desde então, estas propostas são analisadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. No entanto, a decisão dos colegisladores sobre a AMF à Geórgia foi adiada devido ao contencioso supracitado.

3.2. Operações específicas nos países beneficiários em 2011

3.2.1. Balcãs Ocidentais

3.2.1.1. Bósnia-Herzegovina

O Conselho da UE aprovou, em 2009, uma AMF à Bósnia-Herzegovina num montante máximo de 100 milhões de EUR (Decisão 2009/891/CE do Conselho, de 30 de novembro de 2009), sob a forma de empréstimos. O Memorando de Entendimento (MoU) e o Acordo de Empréstimo respetivos foram assinados em novembro de 2010, mas – em parte devido à morosidade de formação de um Governo após as eleições gerais de outubro de 2010 – o Acordo de Empréstimo só foi ratificado pela Presidência bósnia em agosto de 2011. Em 2011, não foram efetuados pagamentos a título de AMF, na medida em que nem todas as condições associadas ao pagamento da primeira parcela e aprovadas no MoU eram cumpridas. Além disso, o acordo de stand-by celebrado com o FMI não está operacional desde outubro de 2010. Foram todavia realizados alguns progressos no cumprimento das condições políticas em matéria de gestão das finanças públicas associadas à concessão de AMF. Logo que o programa do FMI fique novamente operacional e que sejam preenchidas todas as condições políticas estabelecidas no MoU, poderá proceder-se ao pagamento da AMF.

Após um crescimento marginal (0,7%) em 2010, a expansão económica acelerou-se ligeiramente em 2011, para cerca de 1,6%, impulsionada pelo aumento das exportações e por um ligeiro acréscimo da procura interna. A consolidação orçamental prosseguiu em 2011, não obstante a fragilidade persistente das finanças públicas. Os desequilíbrios externos estão a aumentar de novo e o défice da balança de transações correntes ascendeu a 8,7% do PIB.

3.2.1.2. Sérvia

Tendo em conta os efeitos adversos da crise mundial, foi disponibilizado à Sérvia, em conformidade com a Decisão 2009/892/CE do Conselho, um empréstimo AMF no montante máximo de 200 milhões de EUR. O objetivo desta assistência era completar os recursos provenientes das instituições financeiras internacionais, a fim de ajudar o Governo a fazer face ao défice de financiamento externo. Tendo em conta a recuperação económica gradual da Sérvia, a diminuição das necessidades de financiamento externo e a redução para metade da assistência do FMI, a Comissão Europeia decidiu disponibilizar apenas metade do montante disponível para AMF, ou seja, 100 milhões de EUR. A transferência de fundos realizou-se em 12 de julho de 2011, concluindo esta operação de AMF. As condições associadas à concessão de AMF favoreceram uma revisão da gestão das finanças públicas, nomeadamente através do estabelecimento de regras orçamentais quantitativas e de novas disposições em matéria de controlo interno das finanças públicas.

Em 2011, a recuperação económica prosseguiu, com um crescimento do PIB de 1,6%, impulsionado por uma vaga de investimentos. Contudo, no final do ano, novas pressões pesaram sobre o crescimento, devido ao difícil contexto económico mundial. Perante a diminuição do crescimento das exportações, o défice da balança de transações correntes aumentou para cerca de 9,5% do PIB. Além disso, o défice orçamental aproximou-se dos 5% do PIB, percentagem mais elevada do que inicialmente previsto, em larga medida devido à diminuição das receitas.

3.2.2. Países vizinhos orientais

3.2.2.1. Arménia

No final de 2010, a Comissão e as autoridades arménias aprovaram as condições do programa de AMF no valor de 100 milhões de EUR (35 milhões de EUR sob a forma de subvenções e 65 milhões de EUR sob a forma de empréstimos), já decididas em novembro de 2009. O Memorando de Entendimento e os Acordos de Empréstimo e de Subvenção foram assinados em fevereiro de 2011 e ratificados pelas autoridades arménias em maio de 2011. A primeira prestação, no valor de 40 milhões de EUR, foi desbloqueada em junho de 2011, e a segunda, no montante de 60 milhões de EUR, em dezembro de 2011, no que respeita à componente subvenção, e em fevereiro de 2012, no que se refere à componente empréstimo.

Em 2011, a economia arménia continuou a recuperar; o PIB real aumentou 4,6%, impulsionado por um aumento das remessas de fundos e das exportações. Porém, o afluxo de investimentos diminuiu. Não obstante uma contração do défice da balança de transações correntes (de 14,7% do PIB em 2010 para 10,9% do PIB em 2011), uma grande parte das necessidades de financiamento externo teve de ser financiada pelos parceiros externos. Em 2011, a Arménia começou a aplicar o seu novo programa trienal (2011‑2013) de estabilização económica, com o apoio, nomeadamente, do FMI ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado (EFF) e do Mecanismo de Crédito Alargado (ECF), em condições preferenciais, num montante total de 278 milhões de EUR. Em dezembro de 2011, o Conselho de Administração do FMI concluiu a sua terceira revisão dos resultados económicos da Arménia no âmbito do programa, a qual permitiu que as autoridades obtivessem 36,2 milhões de DSE suplementares (cerca de 42 milhões de EUR). As condições associadas à concessão de AMF contribuíram para a promoção de reformas nos domínios da dívida pública, das pensões, da administração fiscal e aduaneira, da gestão das finanças públicas e da tributação.

3.2.2.2. Geórgia

O pacote global de medidas da UE destinado a apoiar a recuperação económica da Geórgia, num valor máximo de 500 milhões de EUR, prometido por ocasião da conferência internacional de doadores realizada em Bruxelas, em outubro de 2008, na sequência do conflito de agosto de 2008 com a Rússia, incluía duas potenciais operações de AMF, cada uma delas num montante de 46 milhões de EUR. A primeira parte foi executada com êxito no período de 2009-2010. No que respeita à segunda, a Comissão adotou, em 13 de janeiro de 2011, uma proposta de AMF suplementar à Geórgia.

O Parlamento Europeu, reunido em sessão plenária, votou a proposta, em 10 de maio de 2011, e adotou uma resolução legislativa com certas alterações, destinadas, em primeiro lugar, a refletir a entrada em vigor, em março de 2011, do novo regulamento «comitologia»[4]. Os debates interinstitucionais entre o Conselho e o Parlamento, subsequentes à adoção da posição do Parlamento Europeu, não foram bem sucedidos. Se o Parlamento favorece o recurso ao procedimento consultivo para o comité dos Estados‑Membros no que se refere ao Memorando de Entendimento, tal como inicialmente proposto pela Comissão, o Conselho alega que, por uma questão de princípio, deve ser aplicável o procedimento de exame.

O PIB real aumentou 6,3% em 2010 e 7% em 2011, mas prevê-se que se desacelere ligeiramente em 2012, devido ao difícil contexto económico mundial. O acordo de stand‑by celebrado com o FMI cobria o período compreendido entre setembro de 2008 e junho de 2011. Contribuiu para a consolidação orçamental, os progressos das reformas estruturais e o retorno ao crescimento. A partir de julho de 2010, as autoridades consideraram que o acordo devia ser entendido como uma medida de precaução e não exigiram o pagamento das últimas prestações. Apesar da melhoria verificada desde 2009, a balança de pagamentos da Geórgia continua a ser frágil, com um défice elevado da balança de transações correntes (equivalente a 11,7% do PIB em 2011), afluxos de IDE significativamente inferiores aos níveis registados antes do conflito de 2008 e obrigações substanciais de serviço da dívida externa previstas para 2013-2014. Em março de 2012, as autoridades aprovaram, a título de precaução, um novo programa bienal com o FMI. Embora a existência de um programa de pagamento do FMI seja uma condição prévia para a ativação da operação de AMF da UE, existe a probabilidade de os fundos do FMI poderem ainda ser utilizados ao longo de toda a duração do programa, tendo em conta o difícil contexto financeiro internacional.

3.2.2.3. República da Moldávia

Em 20 de outubro de 2010, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram uma decisão relativa à concessão de AMF à República da Moldávia no valor de 90 milhões de EUR, sob a forma de subvenções, a pagar em três parcelas em 2010 e 2011 (Decisão n.º 938/2010/UE). Esta assistência foi alargada no contexto de um programa económico apoiado por um acordo trienal de financiamento EFF-ECF, aprovado pelo Conselho de Administração do FMI em janeiro de 2010. Na sequência do acordo sobre o Memorando de Entendimento, a Comissão procedeu, logo em dezembro de 2010, à disponibilização da primeira parcela de 40 milhões de EUR. A segunda parcela de 20 milhões de EUR foi disponibilizada em setembro de 2011, após a avaliação pela Comissão, em junho, do cumprimento das condições estabelecidas. O pagamento da terceira parcela de AMF não pôde ser efetuado antes do final de 2011, tal como inicialmente previsto, porque os progressos realizados a nível do cumprimento das condições associadas à disponibilização da terceira parcela foram considerados insuficientes. No entanto, na sequência de progressos adicionais na execução de reformas pelas autoridades moldavas, uma nova avaliação efetuada pela Comissão, em fevereiro de 2012, considerou que o grau de cumprimento das condições atingiu um nível satisfatório, permitindo que a Comissão procedesse ao pagamento, em abril de 2012, da terceira e última parcela de AMF no valor de 30 milhões de EUR.

A economia recuperou após uma recessão económica grave em 2009 e voltou a crescer fortemente tanto em 2010 como em 2011. No entanto, a deterioração do contexto económico externo provocou um abrandamento da atividade económica no último trimestre de 2011; este abrandamento é suscetível de continuar em 2012. O programa do FMI prosseguiu e o apoio dos doadores internacionais, incluindo a AMF da UE, constituiu um importante fator na manutenção da estabilidade macroeconómica e no suporte à agenda de reforma do Governo. A Moldávia procedeu a uma consolidação orçamental ambiciosa mediante a redução do défice orçamental, que passou de 6,3% do PIB em 2009 para 2,4% do PIB em 2011, prevendo uma nova redução deste para 0,9% do PIB em 2012, essencialmente graças a um corte das despesas públicas. As condições associadas à concessão de AMF contribuíram para a evolução das reformas nos domínios da elaboração e execução do orçamento, da otimização das finanças públicas e da gestão da dívida pública, da estabilidade financeira e da reforma do setor financeiro, dos contratos públicos e da legislação relativa ao banco central.

3.2.2.4. Ucrânia

Os colegisladores da UE adotaram, em julho de 2010, uma decisão relativa à concessão de AMF à Ucrânia no valor de 500 milhões de EUR (Decisão 388/2010/UE, de 7 de julho de 2010). Juntamente com o montante de 110 milhões de EUR ainda disponíveis no âmbito da Decisão AMF de 2002 (Decisão 2002/639/CE do Conselho, de 12 de julho de 2002), esta operação de AMF permitiria ascender a um montante máximo de 610 milhões de EUR. Contudo, as negociações sobre as condições políticas associadas ao pagamento desta assistência, que incluem medidas nos domínios da gestão das finanças públicas (GFP), da administração fiscal e aduaneira, da reforma do setor da energia e da regulamentação do setor financeiro, não foram ainda concluídas. Muito embora se tenham registado progressos a nível da convergência para um Memorando de Entendimento (MoU) que poderá ser aceite por ambas as Partes, não foi possível superar as divergências sobre certas questões fundamentais, incluindo as atribuições da câmara de contas da Ucrânia (instituição suprema de auditoria do país). Na ausência da assinatura de um Memorando de Entendimento e de um Acordo de Empréstimo, não foram efetuados pagamentos em 2011.

Em 2011, a recuperação económica da Ucrânia prosseguiu, com um crescimento relativamente robusto e uma inflação largamente controlada. Contudo, desde meados de 2011, a balança de pagamentos deteriorou-se claramente, obrigando o banco nacional da Ucrânia a despender 6,2 mil milhões de USD das suas reservas, entre agosto e dezembro, para proteger a taxa de câmbio. O programa do FMI no valor de 15 mil milhões de USD foi suspenso em 2011, devido a divergências relacionadas com o orçamento e a ausência de progressos a nível de importantes reformas estruturais aprovadas no âmbito do acordo de stand-by, incluindo o ajustamento das tarifas do gás e dos combustíveis para aquecimento. Por outro lado, os atrasos no ajustamento das tarifas da energia envolvem riscos significativos para as perspetivas orçamentais. Na medida em que não foram efetuados quaisquer pagamentos de apoio financeiro externo oficial em 2011 e os bancos diminuíram a sua exposição ao risco, o acesso aos mercados internacionais de capitais tornou-se mais difícil. Ao mesmo tempo, os progressos a nível das reformas estruturais foram lentos. Embora a legislação no domínio dos contratos públicos e do gás, adotada em 2010, e a legislação sobre a reforma das pensões, adotada em 2011, constituam passos na direção certa, a execução tem sido, por vezes, deficiente, ou, no caso dos contratos públicos, a lei foi posteriormente edulcorada mediante a introdução de alterações. Os progressos registados a nível da reforma da gestão das finanças públicas têm sido particularmente dececionantes e o contexto em que evoluem as empresas na Ucrânia continua a ser pouco consistente, como o prova a descida significativa, em 2011, das posições do país na classificação «Doing Business» do Banco Mundial e no índice de perceção da corrupção publicado pela Transparency International[5].

3.2.3. Ásia Central

3.2.3.1. República do Quirguistão

Em 20 de dezembro de 2011, a Comissão apresentou ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta de AMF excecional à República do Quirguistão. Em 2010, a República do Quirguistão registou uma queda acentuada do crescimento económico e uma deterioração da sua posição externa, devido a choques externos e a conflitos políticos e étnicos internos, que conduziram a um défice de financiamento externo considerável. Numa conferência internacional de doadores realizada em julho de 2010, a UE comprometeu-se a apoiar a recuperação após o termo do conflito étnico. Em junho de 2011, o FMI aprovou com as autoridades quirguizes um programa trienal, que beneficiará do apoio do ECF. Porém, a posição externa continua a ser frágil e a existência de um considerável défice residual de financiamento externo para 2011-2013 foi confirmada pelo FMI e pela Comissão. Além disso, a operação de AMF excecional, fora do âmbito geográfico normal da AMF, justificava-se pelo vigor de reforma política e económica pró-democrática do país e pela sua posição numa região económica e politicamente importante para a UE. A proposta está a ser debatida pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no contexto do processo legislativo de codecisão.

Em 2011, o crescimento económico aumentou para 5,7%, após um abrandamento acentuado em 2009 e 2010, e o défice da balança de pagamentos diminuiu para cerca de 3,1% do PIB graças à importância das remessas de fundos e ao preço elevado das exportações de ouro. No entanto, o difícil contexto económico mundial começou a ter repercussões negativas nas remessas de fundos e nas exportações a partir dos últimos meses de 2011. A inflação passou de mais de 20% (numa base anual), em meados de 2011, para 5,7%, no final de 2011. O Governo conseguiu atingir os seus objetivos orçamentais para 2011. As autoridades quirguizes alcançaram todos os objetivos do ECF do FMI aprovados para o final de 2011.

4. Garantir a correta aplicação dos fundos da AMF: avaliações operacionais, despesas públicas e responsabilidade financeira (DPRF) e avaliações ex post

4.1. Avaliações operacionais

Em consonância com os requisitos do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento da UE, que exige a realização de inspeções antes de qualquer disponibilização de verbas aos países beneficiários, a Comissão, assistida por consultores externos, efetua avaliações operacionais (AO) para obter garantias razoáveis sobre o funcionamento dos procedimentos administrativos e dos circuitos financeiros desses países.

As avaliações operacionais incidem nos sistemas de gestão das finanças públicas, designadamente nos procedimentos e na organização dos ministérios das finanças e dos bancos centrais e, mais especificamente, na gestão das contas que recebem fundos da UE. Além disso, é prestada especial atenção ao funcionamento das instituições de auditoria externa, à sua independência e respetivos programas de trabalho, bem como à eficácia dos seus controlos. As últimas avaliações operacionais incluíram igualmente uma análise dos procedimentos em vigor nos organismos responsáveis pelas aquisições.

Em 2011, a Comissão concluiu a avaliação operacional na Geórgia. As principais conclusões desta avaliação constam do relatório que acompanha o documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD(2012) 181 final).

4.2. Avaliações das despesas públicas e da responsabilidade financeira

A Comissão procura encontrar complementaridades com os restantes instrumentos de diagnóstico no domínio da gestão das finanças públicas existentes nos países beneficiários do apoio de doadores. Neste contexto, o programa de despesas públicas e responsabilidade financeira (DPRF), criado em 2001 numa parceria com múltiplos doadores que inclui, nomeadamente, a Comissão Europeia, o Banco Mundial e o FMI, constitui um quadro particularmente adaptado.

Nos últimos anos, foram concluídos estudos DPRF relativos a diversos países beneficiários de AMF, ou suscetíveis de vir a sê-lo: Arménia (2008), Bielorrússia (2009), Geórgia (2008), Kosovo (2009), República do Quirguistão (2009), República da Moldávia (2008), Marrocos (2009) e Sérvia (2010). A Comissão redigiu, juntamente com o Banco Mundial, os estudos DPRF relativos à Geórgia e a Marrocos, tendo contribuído diretamente para diversos outros.

Em 2011, a Comissão contribuiu para uma avaliação DPRF da Ucrânia, em cooperação com o Banco Mundial (que dirigia o exercício), e realizou, também em cooperação com o Banco Mundial (desta vez dirigindo ela própria o exercício), uma avaliação DPRF da Moldávia.

As conclusões destes estudos DPRF completarão as mais recentes avaliações operacionais dos procedimentos financeiros nestes dois países. Contribuirão para apoiar a execução das operações de AMF em curso, designadamente com vista ao acompanhamento das condições em matéria de gestão das finanças públicas.

4.3. Avaliações ex post

No intuito de avaliar o impacto da AMF, e em consonância com o Regulamento Financeiro, a Comissão procede a avaliações ex post dos programas de AMF. As conclusões destas avaliações são tidas em conta para reforçar as práticas de gestão da AMF. Os principais objetivos das avaliações ex post são os seguintes: análise do impacto económico da AMF na economia do país beneficiário e, designadamente, na sustentabilidade da sua posição externa, e avaliação do valor acrescentado da intervenção da UE.

Em 2011, foram iniciadas duas novas avaliações ex post das operações de AMF recentemente concluídas com o Líbano e a Geórgia. No início de 2012, foi iniciada uma avaliação ex post da AMF concedida ao Kosovo.

5. Pedidos de assistência e futuras propostas da Comissão; Situação orçamental

As operações de AMF executadas em 2011 foram concluídas, na sua maioria, em 2011 ou no início de 2012 (Sérvia, Arménia, República da Moldávia). Os dois restantes programas (operações relativas à Ucrânia e à Bósnia-Herzegovina) devem ser executados em 2012 e 2013, desde que as condições políticas que lhes estão associadas registem progressos significativos. O novo programa relativo à Geórgia, ainda em exame por parte dos colegisladores, deverá ser aprovado em meados de 2012. De igual modo, a proposta de AMF à República do Quirguistão poderá ser aprovada no segundo semestre de 2012.

As operações de AMF atualmente previstas para 2012-2013 incluem um eventual programa a favor do Kosovo. Após o termo do programa anterior em 2010, uma nova operação corresponderia ao compromisso condicional assumido pela UE na conferência de doadores dedicada ao Kosovo, realizada em junho de 2008, de concessão de um montante máximo de 100 milhões de EUR.

Além disso, é possível prever uma nova operação a favor da Arménia. Daria continuidade ao programa recentemente concluído e teria por objetivo ajudar o país a cobrir o défice residual de financiamento externo previsto para 2013, completando os recursos disponibilizados pelo FMI no âmbito do atual acordo de financiamento ECF/EFF.

Tendo em conta as necessidades de financiamento a curto prazo de alguns dos países vizinhos meridionais em plena mutação política, não é de admirar que, em de fevereiro de 2012, a UE tenha recebido um pedido de AMF do Egito. O montante solicitado é de 500 milhões de EUR, uma pequena parte dos quais poderia ser concedida sob a forma de subvenção, de modo a ter em conta o rendimento per capita relativamente baixo do Egito. A AMF complementaria os fundos que serão disponibilizados pelo FMI e por outros doadores, contribuindo para o reforço da balança de pagamentos do Egito durante um período de transição política difícil. A Comissão procede atualmente a uma apreciação, em conjunto com o FMI, das necessidades residuais de financiamento externo do Egito, com vista à eventual adoção de uma proposta de AMF a favor deste país.

A perspetiva de ativação do instrumento de AMF a favor de certos países mediterrânicos foi explicitamente confirmada na comunicação conjunta da Comissão e da Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança «Uma parceria para a democracia e a prosperidade partilhada com o sul do Mediterrâneo», adotada em 8 de março de 2011.

O quadro 1 concede uma panorâmica das autorizações e dos pagamentos de subvenções AMF em 2011 e 2012 (indicativo). A previsão para 2012 é de natureza muito preliminar e dependerá de diversos fatores que estão fora do controlo da Comissão. As operações de concessão de subvenções previstas para 2012 são, em larga medida, coerentes com os limites máximos orçamentais fixados para este ano, tendo em conta que algumas das operações programadas só serão autorizadas em 2013. No que respeita aos empréstimos, o montante total das operações de concessão de empréstimos no quadro da AMF era de 569,8 milhões de EUR em finais de 2011. Este montante é coberto pelo Fundo de Garantia para ações externas[6], que é mantido em 9% do montante em dívida. O Fundo cobre não só os empréstimos AMF mas também os empréstimos Euratom e os empréstimos do BEI a países terceiros e é aprovisionado pelo orçamento da UE. No que respeita às operações de concessão de empréstimos no quadro da AMF, isto corresponderia a cerca de 51 milhões de EUR, no final de 2011, como parte do Fundo de Garantia.

Quadro 1: Autorizações e pagamentos de AMF no período de 2011-2012, em EUR

Quadro 2: Montantes de AMF autorizados anualmente no período de 2002-2011, em milhões de EUR

Gráfico 2a: Montantes de AMF autorizados anualmente no período de 2002-2011, em milhões de EUR

Gráfico 2b: Montantes de AMF autorizados por região no período de 2002-2011

Quadro 3: Montantes de AMF pagos anualmente no período de 2002-2011, em milhões de EUR

Gráfico 3a: Montantes de AMF pagos anualmente no período de 2002-2011, em milhões de EUR

Gráfico 3b: Montantes de AMF pagos por região no período de 2002-2011

[1] Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e é conforme com a Resolução 1244 do Conselho de Segurança da ONU e o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo.

[2] Para obter informações gerais sobre a evolução económica recente nos países vizinhos meridionais, consultar igualmente «The EU's neighbouring economies: coping with new challenges», Occasional Papers n.º 86/novembro de 2011, DG ECFIN, Comissão Europeia (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm).

[3] Proposta da Comissão de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições gerais para a concessão de assistência macrofinanceira a países terceiros - COM(2011) 865 final de 4.7.2011.

[4] Regulamento (CE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011.

[5] Os progressos insuficientes registados a nível da gestão das finanças públicas, associados às incertezas do enquadramento macroeconómico (incluindo a suspensão do programa do FMI), levaram a Comissão Europeia a atrasar o pagamento de operações de apoio orçamental no final de 2011.

[6] Para mais informações, consultar o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as garantias cobertas pelo orçamento geral (publicado semestralmente).