Parecer sobre o Tratado da Carta da Energia

(96/C 18/26)

Em 30 de Março de 1995, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre o « Tratado da Carta da Energia ».

A Secção de Energia, Assuntos Nucleares e Investigação, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 26 de Setembro de 1995 (relator : J. Lyons.)

Na 329ª Reunião Plenária, sessão de 26 de Outubro de 1995, o Comité adoptou o seguinte parecer por unanimidade.

1. Antecedentes

1.1. Foi em Julho de 1991 que o Comité adoptou um parecer sobre um projecto de Carta da Energia (). A própria Carta foi oficialmente adoptada, em Haia, em Dezembro de 1991. Embora fizesse propostas para melhorar algumas das disposições do texto a que teve acesso nessa altura, o Comité manifestou claramente o seu apoio ao objectivo da Carta e aos princípios essenciais a ela subjacentes.

1.2. Aprouve ao Comité ver a Carta de 1991 ser, apenas três anos mais tarde, transformada em Tratado, assinado pelas Comunidades Europeias e por 49 países (). Este foi um dos maiores êxitos internacionais da União Europeia. Assim, é com agrado que o Comité aproveita esta oportunidade para tecer algumas observações sobre os progressos realizados e sobre algumas questões significativas que eles suscitaram.

1.3. O Tratado da Carta da Energia

1.3.1. O Tratado contém 50 artigos, que criam um quadro jurídico para a promoção da cooperação a longo prazo no domínio da energia através de disposições sobre investimentos, comércio, trânsito, soberania sobre os recursos, ambiente, concorrência, tributação e acesso aos capitais e à tecnologia. As principais componentes são as seguintes :

1.3.2. Os investimentos estrangeiros existentes devem beneficiar de um tratamento não menos favorável que o concedido aos investidores nacionais (« tratamento nacional ») e aos investidores de outras partes contratantes (« tratamento de nação mais favorecida »). O articulado prevê também o pessoal essencial, a transferência de capital e de rendimentos e a indemnização em caso de expropriação e de prejuízos devidos a guerra e perturbações civis.

1.3.3. Quanto ao comércio de materiais e de produtos energéticos, as partes contratantes que não são membros do GATT passarão a usufruir dos direitos conferidos pelo GATT e aceitarão também as inerentes obrigações. (No entanto, as disposições do GATT relativas às pautas aduaneiras obrigatórias não poderão ser exclusivamente aplicadas ao sector da energia. Em vez disso, há um compromisso que requer das partes contratantes que tudo façam para não procederem a aumentos das pautas aduaneiras que ultrapassem o limite notificado no momento da assinatura do Tratado).

1.3.4. A energia deve poder circular sem entraves através das fronteiras. O Tratado obriga as partes contratantes a não porem obstáculos à criação de novas capacidades se com a capacidade existente se não puder conseguir o trânsito em condições comerciais. Prevê também que o trânsito prossiga sem interrupção, em caso de diferendo, até à conclusão dos processos de conciliação.

1.3.5. Cada parte contratante deve aplicar e fazer cumprir as regras de concorrência.

1.3.6. No respeitante aos aspectos ambientais, o Tratado incorpora o princípio « poluidor-pagador » e promove a formação de preços orientada pelo mercado, que reflicta integralmente os custos e benefícios ambientais.

1.3.7. As partes contratantes exercem soberania sobre os seus recursos energéticos e têm o direito de decidir quais são as zonas geográficas dentro do seu espaço que podem ser destinadas à pesquisa e desenvolvimento.

1.3.8. O Tratado cria os seus próprios mecanismos de resolução de diferendos relativamente a todas as suas disposições, com excepção das que dizem respeito à concorrência e ao ambiente. Se surgir um diferendo entre um investidor e um Estado, o investidor pode decidir submetê-lo a arbitragem internacional.

1.3.9. A tributação directa continuará a ser regida pela legislação de cada país, bem como pelo disposto em convenções fiscais bilaterais pertinentes.

2. Observações

2.1. A ratificação

2.1.1. Apenas dois países (a Geórgia e a Letónia) ratificaram o Tratado até à data. Prevê-se que o mínimo de 30 ratificações exigido seja atingido no decorrer do primeiro semestre de 1996.

2.1.2. Alguns meios haviam manifestado preocupação pelo facto de a Rússia poder vir a não ratificar o Tratado, preocupação que se desvaneceu quando, em Junho, a Duma (Câmara Baixa do Parlamento Russo) aprovou legislação que permite investimentos estrangeiros na indústria petrolífera russa.

No entanto, só agora foram oficialmente enviadas ao Governo russo cópias certificadas do Tratado da Carta da Energia. Se bem que isto permita ao Parlamento iniciar em breve o debate sobre a ratificação, duvida-se de que o processo possa estar concluído até ao termo do mandato dos actuais deputados, que expira no fim do ano em curso. Nesta eventualidade, a ratificação pela Rússia sofrerá certamente atraso e poderá não estar assegurada.

2.1.2.1. Em 1992, a ex-União Soviética fornecia à União Europeia cerca de 16 % do seu abastecimento de gás natural, 11 % do de petróleo em bruto e 3 % do de combustíveis sólidos. No total, a União recebe da ex-URSS cerca de 10 % do seu abastecimento em energia. São também satisfeitas pela ex-URSS percentagens muito elevadas das respectivas necessidades de abastecimento energético aos países da Europa Central e Oriental que têm acordos de associação com a União Europeia, alguns dos quais deverão tornar-se membros da União dentro de poucos anos.

2.1.2.2. Para a Rússia, a manutenção e o aumento das suas exportações de energia e dos rendimentos a ela ligados são, talvez, o factor mais importante para a estabilização da sua economia. A exportação de combustíveis e de matérias-primas representa actualmente 66 % das receitas em divisas do país. Pode-se ter uma ideia do desafio que a Rússia enfrenta a partir da recente estimativa das autoridades de que será necessário um investimento de 50 mil milhões de dólares só para estabilizar a produção petrolífera da Rússia ao nível actual de 6 milhões de barris por dia, enquanto, para aumentar a produção até aos níveis de 1988, o investimento necessário seria duas vezes maior.

2.1.2.3. Assim, a ratificação russa é não só vital para o êxito final do Tratado, como, necessariamente, da máxima importância para os próprios esforços da Rússia para modernizar a sua economia e para se tornar uma democracia estável. A União Europeia tem de fazer todos os esforços para prestar assistência ao processo da ratificação, já que o resultado não pode ser tomado como certo.

2.1.2.4. É encorajador, no contexto acima referido, o facto de a Rússia ter aceitado, ao assiná-lo, desempenhar um papel de parte inteira no programa de parceria para a paz, da OTAN, e que a pressão na OTAN para alargar as garantias de segurança até à fronteira ocidental da Rússia tenha aparentemente diminuído. Uma perturbação grave das relações com a Rússia sobre questões de segurança poderia prejudicar as actuais perspectivas de ratificação do tratado pela Rússia. É essencial que os responsáveis pelas relações diplomáticas e intergovernamentais entre a Rússia, por um lado, e a União Europeia e os Estados Unidos, por outro, tenham este aspecto fulcral em consideração.

2.1.3. A situação em relação aos Estados Unidos é bastante diferente. Os Estados Unidos não assinaram nem querem assinar o Tratado, portanto a questão da ratificação não se põe.

2.1.3.1. Foram dadas várias razões para explicar a posição dos Estados-Unidos. Uma delas é que a aceitação do Tratado iria suscitar a questão da prevalência de direitos entre o nível federal e o nível estadual, quando este é, actualmente, um assunto particularmente sensível.

2.1.3.2. Outra razão é que a assinatura iria opor-se à lei ainda em vigor, segundo a qual o tratamento de nação mais favorecida (NMF) não pode ser dado a países que foram membros da União Soviética (aprovada em resposta à discriminação soviética contra os judeus). É verdade que a eventual assinatura pelos Estados Unidos não está excluída; mas, por outro lado, não se espera que seja uma possibilidade política nos próximos anos.

2.1.4. Exceptuando os Estados Unidos, apenas o Canadá (de entre os países que assinaram a Carta original) não assinou o Tratado até à data-limite de 16 de Junho. Ao todo, 49 países e a União Europeia assinaram o Tratado até essa data. Entre os signatários conta-se a Noruega, importante produtora de energia, cuja disponibilidade para assinar o Tratado tinha estado, anteriormente, em dúvida. No caso do Canadá, o governo federal era vigorosamente favorável à assinatura do Tratado, mas nem todos os governos provinciais puderam assiná-lo antes do fim do prazo. Parece provável o governo canadiano vir a solicitar oficialmente, em momento oportuno, a adesão ao tratado, o que requererá o consenso unânime dos actuais 50 signatários.

2.1.5. A zona do Médio Oriente e do Norte de África é, óbvia e igualmente, de grande importância para a UE e também no domínio da energia. Contudo, os países em causa nunca foram signatários da Carta da Energia original, pelo que se crê que nenhum deles procurará aderir ao Tratado num futuro próximo. No entanto, é encorajador o facto de ter sido estabelecido diálogo entre esses países e a UE sobre a conveniência de estabelecer relações de maior proximidade e de cooperação num vasto leque de áreas de actividade política, económica e social, incluída a área da energia, na qual existem interesses comuns.

2.1.6. Apraz particularmente ao Comité que, na importante Conferência dos Países Europeus e Mediterrâneos, a realizar este ano em Barcelona, a UE esteja a convidar os países mediterrâneos a promoverem a sua própria associação com o Tratado da Carta da Energia. A União Europeia tem de continuar a desenvolver esforços, com vigor e imaginação, para procurar conseguir a identificação prática e activa desses países com as metas e o objecto do Tratado da Carta da Energia.

2.2. Protocolos e Declarações

2.2.1. O artigo 33º do Tratado permite a negociação de vários protocolos ou declarações em persecução dos objectivos e princípios da Carta. O número 13, alínea a), do artigo 1º prevê a possibilidade de negociar protocolos a fim de « complementar, suplementar, alargar ou ampliar as disposições do presente Tratado... » e permite também que se adoptem protocolos com vista a abranger « ... espaços de cooperação nos termos do título III da Carta ».

2.2.2. A referência à Parte III da Carta é significativa, dado que, nessa parte se elenca um certo número de tópicos que poderão, mais tarde, ser tidos em consideração para acordos específicos (por exemplo, no âmbito do processo dos protocolos).

2.2.3. Até agora, foi acordado um Protocolo. Trata-se do « Protocolo relativo à Eficiência Energética e aos Aspectos Ambientais Associados », que foi assinado na mesma data que o Tratado (ou seja, em 17 de Dezembro de 1994) e que entrará em vigor quando o Tratado for oficialmente ratificado, durante o próximo ano.

2.2.4. Foram iniciados, em 1991, os trabalhos para um segundo protocolo, relativo este à questão das utilizações para fins pacíficos da energia nuclear, mas o resultado acabou por ser uma proposta de declaração (ver 2.2.5 abaixo). Foram também iniciados os trabalhos para outro protocolo, relativo aos hidrocarbonetos, mas foram posteriormente suspensos por tempo indefinido.

2.2.5. A proposta de Declaração sobre a Energia Nuclear foi iniciada em 1991, a intenção sendo elaborar um protocolo juridicamente vinculativo. Estes trabalhos foram interrompidos em 1992, quando a Agência Internacional de Energia Atómica (AIEA) decidiu elaborar uma convenção internacional sobre a segurança dos reactores nucleares. A AIEA concluiu a sua tarefa, com êxito, no Verão de 1994. Isto suscitou a questão de o Protocolo sobre Energia Nuclear anexo ao Tratado da Carta dever ou não ser juridicamente vinculativo. O assunto foi amplamente debatido e foi finalmente resolvido numa reunião de Maio passado, em que se assentou na ideia de um protocolo sobre energia nuclear e em consubstanciar o resultado do trabalho até então realizado numa declaração juridicamente não vinculativa. No entanto, quatro países (Rússia, Ucrânia, Belarrússia e Arménia) opuseram-se a tal decisão. Pronunciaram-se a favor de um conteúdo mais amplo, defendendo a imposição legal. Estas diferenças foram consideradas durante a Conferência da Carta realizada em Setembro, sem que se chegasse a uma solução, motivo por que serão novamente abordadas em Novembro.

2.2.5.1. Enquanto a Convenção sobre a Segurança Nuclear, da AIEA, é juridicamente vinculativa, a projectada declaração sobre a energia nuclear não, mas esta última tem um âmbito muito mais alargado do que a convenção. A convenção aplica-se apenas às centrais nucleares terrestres civis (embora inclua o armazenamento). A declaração inclui essas áreas de actividade mas também a não proliferação de armas nucleares e a salvaguarda de material nuclear com elas relacionado; a protecção física de material nuclear; a responsabilidade civil por danos nucleares à escala internacional e a segurança no transporte de resíduos e materiais radioactivos.

2.2.5.2. Obviamente, é necessário ter presente que mesmo a linguagem utilizada no documento juridicamente vinculativo que é a Convenção de Segurança Nuclear é genérica : ou seja, há muito espaço para uma interpretação de pormenor bem como para diferenças, de um signatário para o outro, de abordagem do escalonamento temporal. Vai ser muito difícil impor o que quer que seja em caso de inobservância e, de um ponto de vista prático, dificilmente poderia ser de outra forma.

2.2.5.3. Há outra diferença entre a convenção e a declaração : a convenção prevê que a execução do que dispõe seja sujeita a avaliação de três em três anos. Desta forma, a base jurídica geral da convenção será complementada pela pressão das partes. A declaração não contém qualquer disposição que estabeleça a avaliação da forma como o que prevê é executado pelos signatários, nem mesmo de se o é ou não.

2.2.5.4. É talvez insatisfatório existirem agora dois convénios internacionais sobre segurança nuclear - um, de âmbito mais restrito, juridicamente vinculativo e sujeito a avaliação regular pelas partes contratantes e o outro, de âmbito consideravelmente mais amplo, mas não vinculativo nem sujeito a qualquer avaliação. Deve-se isto, talvez, ao facto de se ter pensado que seria pior haver dois convénios internacionais sobre segurança nuclear, cobrindo, em parte, o mesmo território, mas não exactamente da mesma forma, ambos juridicamente vinculativos, tendo sido essa a razão por que o protocolo sobre a energia nuclear originalmente previsto se tornou uma declaração.

2.2.5.5. Uma solução para esbater, com o tempo, a diferença entre os dois convénios poderá vir a ser o alargamento do âmbito da Convenção da AIEA até abranger a totalidade dos aspectos focados pela declaração sobre a energia nuclear. Seria surpreendente que a opinião pública internacional não pressionasse no sentido de se avançar para essa solução final quando compreendesse as implicações do que aconteceu. Na opinião do Comité, tem de haver um conjunto de normas internacionais mínimas de segurança para a energia nuclear civil e a AIEA já mostrou o caminho.

2.3. O alargamento do âmbito do Tratado

2.3.1. O artigo 10º do Tratado ocupa-se extensamente da protecção dos investimentos existentes. Os novos investimentos (ou, para utilizar os termos do Tratado, « a realização de investimentos ») não são tratados da mesma forma. Pretende-se que os novos investimentos recebam o mesmo tratamento que os investimentos existentes, mas o Tratado (nº 2 e 3 do artigo 10º) reconhece que, actualmente, isto só pode ser conseguido com base na exortação a que tudo se faça nesse sentido (« best endeavours »).

2.3.2. Está prevista, no nº 4 do artigo 10º, a elaboração de um tratado complementar que ponha todos os investimentos em pé de igualdade « com vista à sua conclusão em 1 de Janeiro de 1998 »; os trabalhos já se iniciaram. O Comité apoia totalmente este objectivo. É essencial a criação, o mais cedo possível, de um quadro jurídico adequado para os novos investimentos e não devem ser poupados esforços para levar a cabo este objectivo.

2.3.3. Uma questão ainda por resolver é a da participação ou não dos Estados Unidos nas negociações para o Tratado Complementar. Na primeira reunião do grupo de trabalho sobre os novos investimentos foi atribuído àquele país o estatuto de observador. Infelizmente, os Estados Unidos informaram a Conferência de que, por força de restrições orçamentais, não poderiam continuar a contribuir para o financiamento dos trabalhos. Está a ser examinada a possibilidade de conceder o estatuto de observador aos Estados Unidos, sem o direito de participar nas negociações. O Comité é da opinião de que importa chegar a um compromisso, desde que os Estados Unidos contribuam para os custos que lhe dizem respeito.

2.3.4. Considera-se que a privatização poderá vir a ser um problema difícil de resolver em relação à « realização de investimentos ». Os governos nem sempre vêem necessidade de abrir aos investidores estrangeiros os activos públicos quando de privatização. Alguns desenvolveram o conceito de « golden share » para manterem o controlo das organizações privatizadas.

2.3.5. Hão-de ser inevitáveis as excepções ao princípio da « igualdade de tratamento » para a realização de investimentos no tratado complementar previsto. No entanto, não existem dúvidas sobre o significado de chegar a uma conclusão que seja globalmente satisfatória no que diz respeito aos futuros direitos ao investimento, visto que, se isso for inviável, a realização de um dos principais objectivos do tratado será prejudicada.

2.3.6. Estão completamente ausentes do tratado as relações laborais. A importância das boas relações laborais para que fique assegurada a produção segura de energia nuclear é evidente. Mas tão necessárias como estas são as boas relações entre os parceiros sociais que participam nas actividades e nas empresas às quais se aplica o tratado. O Comité recomenda vivamente que uma referência à boa prática estabelecida (de que é um exemplo o texto das « Directrizes para as empresas multinacionais », da OCDE, publicado no ano passado) seja integrada no tratado complementar que está a ser elaborado para ser integrado, em 1998, no tratado principal.

2.4. Os recursos

2.4.1. As despesas do Secretariado do Tratado em 1994 foram de 2,3 milhões de ECU. O Comité sabe que havia uma proposta para aumentar a despesa para 4 milhões de ECU quando o Tratado fosse assinado no final de 1994. A proposta assentava na ideia de que, logo que houvesse um Tratado para gerir, teriam de se aumentar os efectivos do Secretariado. Esta proposta foi, no entanto, rejeitada. Em vez disso decidiu-se que o orçamento para 1995 seria de 2,7 milhões de ECU e que os efectivos permaneceriam praticamente inalterados.

2.4.2. A Conferência da Carta decidiu, na sua reunião de Setembro, que o Secretariado ficaria instalado como entidade independente em Bruxelas. Além disso, aprovou a organização do Secretariado e o quadro de pessoal, conforme proposta apresentada. A Conferência foi informada sobre uma carta do Secretário-Geral, Clive Jones, que comunicava que não se candidataria à recondução quando expirasse o seu mandato, no fim do ano.

2.4.3. O Comité considera essencial que a adequação da estrutura e da dotação em pessoal e recursos financeiros do Secretariado seja reapreciada na altura em que o processo de ratificação se aproximar do seu termo.

3. Síntese

3.1. O Comité considera o Tratado da Carta da Energia um dos potenciais grandes êxitos internacionais da União Europeia.

3.2. É fundamental que a Rússia ratifique o Tratado a bem do êxito deste e que este factor seja levado inteiramente em conta na consideração do alargamento das responsabilidades de segurança da OTAN a Leste. Deverá atender-se às implicações do adiamento da ratificação, para ser decidida pela nova Duma no próximo ano.

3.3. A União tem de continuar a fazer tudo para desenvolver relações de cooperação no campo da energia com os países do Médio Oriente e do Norte de África.

3.4. Tem de haver padrões mínimos de segurança para a energia nuclear acordados internacionalmente. Estes têm de ser estabelecidos por intermédio da convenção juridicamente vinculativa da AEIA, que deveria ser alargada para abranger a totalidade dos aspectos focados na declaração que será brevemente adoptada pela Conferência do Tratado da Carta da Energia.

3.5. É aconselhável que os Estados Unidos tenham pelo menos o estatuto de observador nas negociações previstas para elaborar um tratado complementar. Se possível, é de procurar uma solução para o diferendo, como foi proposto.

3.6. Deveria ser feita, no tratado complementar, uma referência adequada à necessidade de boas práticas de relações laborais para serem seguidas pelas empresas e actividades às quais o Tratado se aplica.

3.7. A adequação da estrutura, bem como a dotação em recursos financeiros e pessoal do Secretariado precisam de ser revistas quando o processo de ratificação se aproximar do seu termo.

Bruxelas, 26 de Outubro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 269 de 14. 10. 1991, p. 79.

() JO nº L 380 de 31. 12. 1994.