sobre a aplicação da Diretiva 94/80/CE que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas

Muitos destes cidadãos móveis da UE residem em centros urbanos, mas também fora das grandes cidades, onde as oportunidades de trabalho funcionam como um fator decisivo. Os principais países da nacionalidade dos cidadãos móveis são diversos e variam de país para país e de local para local. Em certos locais, como as zonas fronteiriças, estão representadas uma ou apenas umas poucas nacionalidades; noutros locais, a situação é mais complexa.

Desde que a livre circulação foi consagrada pela primeira vez nos Tratados, tornou-se muito mais fácil viver, trabalhar, estudar e viajar na União Europeia. Os maiores valores absolutos de cidadãos móveis da UE foram registados na Alemanha, Reino Unido, França, Espanha e Itália. As maiores percentagens da população total representadas por cidadãos móveis da UE foram registadas no Luxemburgo, Chipre, Irlanda, Bélgica e Áustria.

O relatório baseia-se sobretudo nos dados que os Estados-Membros forneceram diretamente num questionário enviado às autoridades nacionais competentes. O questionário procurou recolher informações acerca da dimensão do eleitorado de cidadãos móveis da UE em cada Estado-Membro e da sua representatividade nos cadernos eleitorais das eleições autárquicas nos respetivos Estados-Membros de residência. Também se procurou obter informações acerca da afluência às urnas destes cidadãos nas eleições autárquicas mais recentes e acerca do que foi feito para incentivar essa afluência. Estas informações foram combinadas e complementadas com outros dados da Comissão. Pelo facto de os cadernos eleitorais e de recenseamento ao nível autárquico e nacional terem características muito específicas, não foi possível obter os dados em todos os casos.

Com este terceiro relatório, que surge na sequência do relatório sobre cidadania da UE de 2017, a Comissão faz um balanço e analisa até que ponto, desde 2012, os cidadãos da UE têm exercido o seu direito de voto em eleições autárquicas no Estado-Membro de residência.

A cidadania da UE confere a todos os cidadãos da UE o direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas e nas eleições para o Parlamento Europeu independentemente de serem ou não nacionais do Estado-Membro de residência e nas mesmas condições do que os nacionais desse Estado-Membro. Este direito encontra-se consagrado no artigo 22.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. As disposições pormenorizadas relativas ao exercício deste direito encontram-se definidas na Diretiva 94/80/CE do Conselho (a seguir designada «a diretiva»).

O governo autárquico ou local é o nível de governação mais próximo dos cidadãos europeus, sendo uma parte essencial da vida política europeia que afeta diretamente as pessoas. A participação democrática nas eleições autárquicas reflete um envolvimento mais vasto na comunidade local. Está também associada a uma melhor inclusão na sociedade, a um sentido de pertença e a um compromisso democrático mais alargado. Contudo, os cidadãos da UE que exerceram o seu direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros (a seguir designados «cidadãos móveis da UE») correm o risco de se desligar da cultura política local quando circulam.

O futuro da Europa assenta na capacidade de os seus povos defenderem os valores comuns que os unem: a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais. A realização de eleições livres e justas constitui a expressão mais elementar da democracia, devendo as eleições na UE respeitar os mais elevados padrões democráticos. Tal como afirmou o Presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, no seu Discurso sobre o Estado da União, em setembro de 2017, chegou o momento de construirmos uma Europa mais unida, mais forte e mais democrática na perspetiva de 2025.

Com base nos dados do Eurostat para 2016 relativos à população por grupo etário, sexo e nacionalidade [migr_pop1ctz], extraídos em 31 de outubro de 2017, e nos dados fornecidos pelos Estados-Membros.

Nos Estados-Membros em que a inscrição nos cadernos eleitorais não é automática, os dados fornecidos mostram que apenas 18,5 % dos cidadãos móveis da UE residentes solicitaram a sua inscrição nos cadernos eleitorais. A percentagem de cidadãos móveis da UE inscritos nos cadernos eleitorais mais do que duplicou para os 51,2 % nos Estados-Membros que utilizam a inscrição automática. Alguns Estados-Membros que utilizam a inscrição automática obrigam os cidadãos móveis a registar a sua residência, outros não. Por conseguinte, nos Estados-Membros onde a inscrição não é obrigatória, o número de cidadãos móveis da UE inscritos nos cadernos eleitorais difere do número de cidadãos móveis da UE que são residentes.

As formalidades para os cidadãos móveis da UE se inscreverem nos cadernos eleitorais variam. No portal «A sua Europa» da Comissão, os cidadãos móveis podem encontrar facilmente informações acerca destas formalidades eleitorais no respetivo Estado-Membro de residência.

Para participar numa eleição autárquica, um cidadão deve estar inscrito nos cadernos eleitorais. Contudo, foram poucos os cidadãos móveis que exerceram os seus direitos eleitorais em eleições autárquicas nos últimos anos nos respetivos países de residência — embora só estejam disponíveis dados relativos à afluência às urnas em eleições autárquicas numa mão-cheia de países que recolhem esses dados, as baixas taxas de inscrição de eleitores nos países que forneceram dados sobre este assunto sugerem que é este o caso. O baixo número de Estados-Membros que conseguem fornecer dados dificulta a tarefa de retirar outras conclusões. As figuras 3 e 4 tentam dar uma imagem o mais completa possível da inscrição nos cadernos eleitoral, utilizando como base os dados do Eurostat e as respostas ao questionário.

Certos inquéritos recentes do Eurobarómetro indicam que 87 % dos cidadãos da UE conhecem a expressão «cidadão da União Europeia». Em média, 54 % dos cidadãos da União conhecem o seu direito de voto e de elegibilidade em eleições autárquicas no respetivo Estado-Membro de residência. Este valor representa um decréscimo significativo em comparação a 2012 e pode ser observado em todos os Estados-Membros (exceto na Croácia, país em relação ao qual não existem dados disponíveis para 2012). Embora a consciência de que as pessoas têm deste direito seja substancialmente mais elevada do que em 2007, quando atingiu o seu valor mais baixo (37 %), verifica-se que diminuiu em mais de metade dos Estados-Membros desde 2010.

As pessoas elegíveis estão sujeitas às mesmas condições de incompatibilidade que se aplicam aos nacionais do Estado-Membro de residência. Esta disposição parece ter sido transposta corretamente em todos os Estados-Membros.

A diretiva permite que os Estados-Membros privem os cidadãos do seu direito de serem elegíveis em eleições autárquicas se, em consequência de uma decisão individual, tiverem ficado privados de serem elegíveis ao abrigo do direito do seu Estado-Membro de origem.

Os Estados-Membros transpuseram eficazmente as definições dos termos que constam do artigo 2.º da diretiva. Foram adotadas práticas diferentes ao nível nacional, sobretudo para a definição de «caderno eleitoral». A legislação de alguns Estados-Membros estabelece um caderno distinto (Chipre) ou parte do caderno (Bulgária, Polónia, França, Itália, República Checa e Roménia) para os cidadãos móveis da UE.

Sete Estados-Membros adotaram legislação de transposição nova desde o último relatório. O nível de transposição da diretiva em todos os Estados-Membros parece geralmente satisfatório. Quase todas as questões relativas à transposição da diretiva foram resolvidas com êxito, embora algumas questões de transposição incorreta ou incompleta, que podem constituir um obstáculo ao pleno exercício dos direitos eleitorais, ainda estejam a ser discutidas com Estados-Membros específicos.

As percentagens mais elevadas de cidadãos móveis da UE eleitos, em relação aos que concorreram a eleições, foram registadas em Malta (22,2 %) e na Suécia (20,8 %). Em média, 15,5 % dos cidadãos da UE que concorreram a cargos públicos nas eleições autárquicas do respetivo Estado-Membro de acolhimento foram eleitos.

Inscrição nos cadernos eleitorais

Os Estados-Membros devem cumprir determinadas obrigações previstas na diretiva para facilitar a inscrição dos cidadãos móveis da UE nos cadernos eleitorais.

Em especial, os Estados-Membros devem adotar as medidas necessárias para permitir que os eleitores sejam inscritos nos cadernos eleitorais em prazo útil antes do ato eleitoral. Além disso, os cidadãos não nacionais que solicitem a inscrição nos cadernos eleitorais devem apenas apresentar os mesmos documentos que um nacional. Contudo, os Estados-Membros podem exigir que os cidadãos não nacionais apresentem um documento de identidade válido, bem como uma declaração formal que especifique a sua nacionalidade e o seu endereço no Estado-Membro de residência.

Documentos adicionais para ser elegível

Os cidadãos da UE elegíveis devem apenas apresentar os mesmos documentos adicionais que os cidadãos nacionais. Os Estados-Membros só podem exigir um número limitado de documentos adicionais, além de uma declaração formal que indique a nacionalidade e o endereço no Estado-Membro de residência.

Qualquer legislação nacional que exija a apresentação de um certificado emitido pelo Estado-Membro de origem atestando que o cidadão não está privado do direito de ser eleito não está em conformidade com a diretiva. O referido certificado só poderá ser solicitado se estiver em dúvida a autenticidade da declaração. Caso contrário, constituiria um encargo adicional para os cidadãos móveis da UE. Exigir o número de referência de um certificado de residência também não estaria em conformidade com a diretiva. A Comissão instaurou um processo de infração contra um Estado-Membro que impôs este tipo de requisitos adicionais, no seguimento do qual a legislação nacional foi alterada para estar em conformidade com a diretiva.

Requisitos de informação dos Estados-Membros

A diretiva exige que o Estado-Membro de residência informe os cidadãos móveis da UE, «com a devida antecedência e de forma adequada», das condições e regras de exercício dos direitos eleitorais nas eleições autárquicas. Os Países Baixos, sendo um país membro do grupo de peritos da Comissão sobre questões eleitorais, propuseram um formulário multilingue para facilitar este intercâmbio de informações. O formulário está presentemente a ser analisado por outros peritos dos Estados-Membros.

Em especial, os cidadãos móveis têm o direito de ser informados acerca da ação tomada em relação aos seus pedidos de inscrição nos cadernos eleitorais ou para serem elegíveis. Caso um pedido de inscrição nos cadernos eleitorais ou para serem elegíveis seja rejeitado pelo Estado-Membro de residência, a diretiva estabelece que os cidadãos móveis devem ter acesso às mesmas vias de recurso que os cidadãos nacionais.

Todos os Estados-Membros comunicaram ações e iniciativas institucionais para informar os cidadãos dos seus direitos eleitorais, aplicando desta forma as respetivas disposições da diretiva.

Derrogações, se existir uma situação específica num Estado-Membro que as justifique

O artigo 12.º da diretiva permite derrogações ao princípio da igualdade de tratamento, se num Estado-Membro existirem problemas específicos que as justifiquem. Um Estado-Membro no qual a proporção de cidadãos móveis da UE com idade para votar ultrapasse 20 % do eleitorado total pode exigir que eleitores e candidatos tenham um período mínimo de residência. Pode igualmente tomar medidas para modificar a composição das listas de candidatos. Esta ação serve para integrar melhor os não nacionais e evitar a polarização entre listas de candidatos «nacionais» e «não nacionais».

O Luxemburgo é o único Estado-Membro que utiliza esta derrogação. Apenas confere o direito de voto aos cidadãos móveis da UE que tenham domicílio legal no Luxemburgo e aí residam há, pelo menos, cinco anos antes da inscrição. O Luxemburgo também exige que os cidadãos móveis da UE aí residam há, pelo menos, cinco anos antes de poderem ser elegíveis. Nos termos do procedimento definido na diretiva, o Luxemburgo comunicou à Comissão a sua intenção de continuar a utilizar esta derrogação. Segundo os dados fornecidos pelas autoridades do Luxemburgo, o número de cidadãos da UE não nacionais com idade para votar a residir atualmente no Luxemburgo totaliza 159 485. O número total de cidadãos da UE com idade para votar residentes no país é de 481 358. Por conseguinte, a proporção entre os primeiros e os segundos é de 33,1 %, muito superior aos 20 % previstos na diretiva. Sendo assim, o Luxemburgo poderá continuar a invocar e a aplicar esta derrogação.

1.6.Restrição de algumas funções a cidadãos nacionais

A diretiva permite que os Estados-Membros restrinjam um determinado número de cargos na administração local para os seus nacionais, designadamente presidente, adjunto ou membro do órgão colegial executivo de uma autarquia local. Esta disposição é aplicável se o nacional do Estado-Membro for eleito para exercer essas funções durante a duração do mandato ou a título provisório ou interino.

Aquando do último relatório em 2012, 14 Estados-Membros não restringiram qualquer cargo na administração local para os seus nacionais e três Estados-Membros impuseram restrições apenas para os cargos de presidente das autarquias locais. Seis Estados-Membros restringiram todos os cargos acima de membro do comité executivo e dois Estados-Membros adotaram todas as restrições permitidas. Desde esse relatório, a Hungria e a Roménia notificaram a Comissão de uma alteração nas respetivas legislações de execução que suprime as restrições.

A Comissão mediu as atitudes dos cidadãos em relação a esta questão. Num Eurobarómetro e numa consulta pública realizada em 2015, a Comissão perguntou aos cidadãos quais os seus pontos de vista. Os dados do Eurobarómetro revelam uma divisão equilibrada entre conceder ou não aos cidadãos móveis da UE o direito de serem elegíveis para determinados cargos executivos no seu país: 47 % consideram que esse direito deveria ser concedido e 48 % consideram que esse direito não deveria ser concedido.

Figura 6: Cargos que podem ser exercidos por cidadãos da UE em autarquias locais

* A Áustria e a Alemanha são repúblicas federais — as disposições diferem consoante a região.