Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que altera a Decisão 1999/468/CE do Conselho que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Motivos e objectivo da reforma

- Direito em vigor

Na sua versão actual, o Tratado prevê que a execução da legislação europeia é, em princípio, da competência da Comissão, na medida em que seja necessária uma execução ao nível da União e em que, consequentemente, não seja deixada aos Estados-Membros (artigo 202.º do Tratado CE). O Tratado permite igualmente que o Conselho se reserve o exercício directo das competências de execução, em casos específicos e excepcionais. Esta excepção não é, no entanto, compatível com o facto de a função legislativa ser exercida por duas instituições, o Parlamento Europeu e o Conselho, nas matérias regidas pelo processo de co-decisão previsto no artigo 251.º do Tratado, uma vez que o Conselho se encontra simultaneamente do lado do órgão que delega competências e do órgão que pode exercer as competências delegadas. Além disso, o Tratado não prevê a distinção entre delegação legislativa e exercício de poder executivo.

- Contributo da Comissão para a Convenção [1]

[1] Ver COM(2002)728 final.

Pelos motivos expostos, na sua comunicação a Comissão propôs à Convenção a alteração do artigo 202.º do Tratado, com o objectivo de estabelecer um novo sistema de delegação das competências mais adaptado às realidades jurídicas e políticas e às necessidades de funcionamento de uma União alargada. Esta alteração visa, por um lado, suprimir a competência executiva do Conselho e, por outro lado, introduzir no Tratado a noção de delegação legislativa. Para esse efeito, a Comissão propôs explicitamente que o Conselho e o Parlamento Europeu possam, no quadro da delegação legislativa, pronunciar-se contra um texto proposto pela Comissão (call back). Nesse caso, esta deverá renunciar ao seu projecto, modificá-lo, ou apresentar uma proposta legislativa.

- A presente reforma

Todavia, tendo em conta o período de tempo relativamente longo que decorrerá até à entrada em vigor do novo Tratado, é oportuno alterar desde já a Decisão 1999/468 do Conselho (habitualmente designada "Comitologia"), que não tem em conta a posição do Parlamento Europeu como co-legislador. É evidente que uma revisão da decisão "Comitologia" de acordo com o direito positivado nos Tratados vigentes não poderá ir tão longe quanto uma reforma mais profunda conduzida no quadro da alteração do Tratado, uma vez que o Tratado actual só permite que sejam conferidas à Comissão competências de execução. A Comissão propõe, por conseguinte, realizar uma primeira reforma do sistema actual, a título temporário e enquanto se aguarda um novo sistema de delegação de competências definido pelo novo Tratado. Essa reforma deve ter como objectivo clarificar o exercício das funções executivas e colocar o Parlamento Europeu e o Conselho em pé de igualdade no controlo do exercício, pela Comissão, das competências de execução que lhe são conferidas, utilizando plenamente para o efeito as possibilidades jurídicas oferecidas pelo actual Tratado, que não permite ir mais longe.

No contexto duma revisão desta natureza, importa ter em conta as ideias gerais desenvolvidas no Livro Branco sobre a Governança Europeia com vista a melhorar a transparência, eficácia e responsabilidade da acção da União Europeia, entre as quais figura a proposta de proceder a uma redefinição das atribuições das instituições, de modo a centrá-las no que é essencial.

Assim, o Livro Branco sugere que o Parlamento Europeu e o Conselho centrem mais a atenção na orientação e no conteúdo das políticas comunitárias, devendo a Comissão assumir a responsabilidade principal pela função executiva a nível europeu, sob o controlo do legislador. Mais precisamente, um mecanismo jurídico simples deve permitir que o Conselho e o Parlamento Europeu assegurem o acompanhamento e o controlo, tendo em conta as orientações políticas e princípios inscritos nos textos legislativos. Isto implica também o reexame do dispositivo jurídico relativo à aprovação de medidas de execução pela Comissão, com base num relatório que será por esta elaborado o mais tardar um ano após a entrada em vigor da presente decisão.

Como o Presidente Romano Prodi declarou perante o Parlamento Europeu, em Novembro de 2001, por ocasião do debate sobre o Livro branco, foi nesse espírito que a Comissão anunciou, na Comunicação "Legislar melhor" de 5 de Junho de 2002, a intenção de apresentar propostas de adaptação do sistema de Comitologia, de acordo com o direito positivado nos Tratados vigentes, com o objectivo de colocar em pé de igualdade os dois ramos da autoridade legislativa no exercício do controlo, pelo menos nas matérias submetidas à co-decisão, clarificando ao mesmo tempo o exercício das responsabilidades executivas.

Com efeito, o reexame do procedimento de Comitologia tornou-se mais urgente nos domínios em que o Parlamento Europeu actua com co-legislador nos termos do artigo 251.º, uma vez que em tais domínios esta instituição está associada ao procedimento unicamente através do exercício do "direito de vigilância" da legitimidade do acto executivo, o que é incompatível com o seu papel de co-legislador. Além do mais, é no âmbito da aplicação do processo previsto no artigo 251.º que o "método comunitário" se concretiza na sua forma mais completa, o que explica também por que motivo é lógico iniciar com estes casos a revisão das modalidades de exercício das competências de execução. Pelos motivos expostos, a presente revisão do procedimento de "Comitologia" limita-se ao campo de aplicação do referido processo, tendo em conta a possibilidade de a Convenção sobre o futuro da União propor uma revisão do artigo 202.º, a qual abriria caminho a uma revisão mais geral.

Os procedimentos de aprovação das medidas de execução em matéria de concorrência não são afectados pela presente decisão.

A intensidade variável do controlo pelo legislador

A necessidade de controlo pelo legislador manifesta-se sobretudo quando as medidas de execução cuja aprovação é confiada à Comissão apresentam um conteúdo normativo, consistindo na aplicação dos elementos essenciais ou na adaptação de certos outros elementos dos actos de base como, por exemplo, a adaptação das directivas ao progresso técnico e científico ou a alteração de determinados anexos das directivas. Com efeito, nestes casos parece pertinente que o próprio legislador possa controlar de modo circunstanciado o exercício da competência delegada. Esta orientação coaduna-se com a abordagem desenvolvida pela Comissão nas suas propostas de 5 de Junho de 2002 (ver COM (2002)275 final) respeitantes à melhoria do ambiente regulador. Tais propostas preconizam um regresso à concepção original das directivas prevista no Tratado, ou seja, limitar as directivas aos elementos essenciais que impliquem opções políticas e remeter os aspectos técnicos ou de pormenor para as medidas de execução. Em contrapartida, no caso das competências de execução que consistem em adoptar regras processuais ou tomar decisões individuais, a Comissão deve poder manter a plena responsabilidade pelos actos cuja aprovação é da sua competência.

A reflexão sobre este tema deve igualmente ter em conta outros elementos, como o facto de que no sistema institucional estabelecido pelo Tratado actual o Parlamento Europeu não participa na função executiva e que as autoridades nacionais devem manter a possibilidade de influenciar o processo de tomada da decisão de execução a nível comunitário, uma vez que a sua participação permite, por um lado, dispor de conhecimentos especializados de grande qualidade e, por outro lado, facilita a posterior aplicação das medidas de execução a nível nacional.

Procedimentos propostos para as medidas de execução dos actos aprovados nos termos do artigo 251.º

Tendo em conta o exposto, a decisão "Comitologia" poderia ser adaptada para os actos de base aprovados nos termos do artigo 251.º de acordo com as seguintes orientações:

1. Modificação do procedimento do Comité de Regulamentação (artigo 5.º da Decisão 1999/468/CE), que seria aplicado sempre que se trate de aprovar medidas de execução de âmbito geral respeitantes ao teor das matérias em questão.

2. Manter o procedimento do Comité Consultivo (artigo 3.º da Decisão 1999/468/CE) e, em resultado da modificação do procedimento de regulamentação, alargar a sua aplicação a certos casos específicos de carácter administrativo, para os quais se recorre actualmente a outros procedimentos (por exemplo a aprovação de medidas de execução dos programas de apoio financeiro).

Problemas do actual procedimento de regulamentação

A proposta de alteração do procedimento do Comité de Regulamentação justifica-se à luz dos problemas que este procedimento actualmente coloca:

- em primeiro lugar, o desequilíbrio entre os dois ramos da autoridade legislativa no que respeita aos actos de execução relativos a actos de base aprovados pelo processo de co-decisão. Com efeito, embora o Parlamento Europeu participe no procedimento, os seus poderes limitam-se a um controlo da legitimidade, ao passo que o Conselho pode intervir sobre o teor do acto; são ainda de referir

- a ausência de distinção clara entre a fase de execução propriamente dita e a fase de controlo, contrariamente às já referidas orientações do Livro Branco;

- o eventual risco de bloqueio quando da aprovação das medidas em questão, no caso de o Conselho não conseguir reunir a maioria qualificada, verificando-se no entanto uma tendência predominante de oposição à proposta da Comissão, sem que o Parlamento Europeu possa influenciar o resultado.

Novo procedimento de regulamentação para as medidas de execução dos actos aprovados nos termos do artigo 251.º

Toda e qualquer adaptação do procedimento deve, evidentemente, resolver estes problemas e ter em conta os restantes elementos anteriormente indicados e, ao mesmo tempo, respeitar os critérios principais definidos no Livro Branco sobre a Governança e no Plano de acção "Legislar melhor": simplicidade, eficácia, transparência, responsabilidade.

O procedimento proposto deverá prever duas fases distintas.

Na primeira fase (fase executiva), competirá à Comissão elaborar o projecto de medidas de execução e apresentá-lo aos representantes das autoridades nacionais reunidos no Comité. Este último deve pronunciar-se sobre o projecto no prazo fixado pelo seu presidente e poderá influenciar o conteúdo da medida mediante um parecer desfavorável, adoptado por maioria qualificada (ou, mesmo sem emitir parecer, através das posições expressas pelas diferentes delegações nacionais). Em caso de parecer desfavorável, ou na falta de parecer, está previsto um prazo complementar de um mês para se encontrar uma solução que tenha o apoio da maioria qualificada do Comité. Competirá, no entanto, à Comissão tomar a decisão final sobre o conteúdo do projecto. Assim, no final desta fase a Comissão elabora o projecto final, eventualmente alterado para ter em conta o parecer do Comité.

Na segunda fase (fase de controlo), este projecto será transmitido ao Parlamento Europeu e ao Conselho, para que possam exercer o controlo político. Se uma das duas instituições formular objecções ao projecto no prazo de um mês (renovável uma vez) - por maioria absoluta dos deputados do Parlamento e por maioria qualificada no Conselho - a Comissão deverá optar entre duas soluções: aprovar a medida proposta, eventualmente alterada por forma a ter em conta as objecções expressas, ou apresentar uma proposta legislativa, a submeter ao processo de co-decisão. É evidente que, se não forem formuladas objecções dentro do referido prazo, a Comissão aprovará definitivamente o acto em conformidade com o seu projecto.

Este procedimento é apresentado em anexo sob forma gráfica.

O novo procedimento parece responder às exigências anteriormente indicadas, em particular:

- Cada instituição concentra-se nas suas próprias atribuições, deixando de haver confusão entre a função legislativa e a função executiva.

- O novo procedimento é mais simples e mais compreensível do que o actual. Cada instituição assume responsabilidades claras e transparentes para com os cidadãos, embora preservando os conhecimentos específicos indispensáveis das autoridades nacionais na fase executiva. Em particular, o papel central que é reconhecido à Comissão e a margem de manobra de que esta poderá dispor no que respeita às objecções expressas pelo legislador permitem-lhe assumir a responsabilidade pelas medidas que aprovar.

- O Parlamento Europeu e o Conselho são colocados rigorosamente em pé de igualdade quanto ao controlo do modo como a Comissão cumpre as responsabilidades executivas que lhe são conferidas pelos actos legislativos aprovados em co-decisão. Em particular, os dois ramos da autoridade legislativa terão a possibilidade de se pronunciarem sobre o conteúdo do projecto e, em certos casos, poderão fazer valer uma questão politicamente sensível susceptível de afectar o equilíbrio do acto legislativo de base, com o resultado de que a medida de execução teria de ser substituída por uma proposta legislativa.

- Deixará de existir o risco de bloqueio, uma vez que será possível optar entre a aprovação da medida de execução e a apresentação de uma proposta legislativa.

Esta abordagem deve, evidentemente, ser combinada com uma solução adequada para a aprovação de medidas de execução de acordo com um procedimento de urgência, nos casos em que este seja necessário para assegurar a devida aplicação do acto de base.

2002/0298 (CNS)

Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que altera a Decisão 1999/468/CE do Conselho que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o terceiro travessão do seu artigo [202.º],

Tendo em conta a proposta da Comissão [2],

[2] JO C [...] de [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [3],

[3] JO C [...] de [...], p. [...].

Considerando o seguinte:

(1) Nos termos do artigo 202.º do Tratado, as competências de execução das normas que o Conselho estabelece, eventualmente com o Parlamento Europeu, são em princípio atribuídas à Comissão. A Comissão exerce essas competências de acordo com as modalidades estabelecidas pelo Conselho por força do artigo 202.º e em conformidade com as disposições previstas para esse efeito nos actos legislativos aprovados com base no Tratado.

(2) A evolução actual da regulamentação comunitária mostra que os actos legislativos requerem cada vez com maior frequência a aprovação de medidas complementares cujos princípios e pormenores técnicos devem ser estabelecidos com base em análises e pareceres pertinentes e dentro de prazos adequados. Na medida em que esta evolução conduz a uma maior delegação de competências na Comissão por parte do legislador, este deve poder pronunciar-se sobre as medidas que a Comissão prevê aprovar.

(3) As regras definidas na Decisão 1999/468/CE não permitem responder a esta evolução. A possibilidade conferida ao Parlamento Europeu, por força do artigo 8.º da Decisão 1999/468/CE, de determinar se as competências de execução são excedidas é insuficiente. Por outro lado, o controlo exercido pelo Conselho pode eventualmente dar origem a uma confusão entre competências executivas e legislativas ou a um bloqueio do processo de decisão. As regras definidas pela Decisão 1999/468/CE podem igualmente conduzir a que a Comissão tenha de aprovar um acto sem o parecer do comité e na falta de reacção por parte do legislador.

(4) Importa, por conseguinte, alterar a Decisão 1999/468, a fim de melhorar a eficácia do processo de decisão mediante uma clarificação das responsabilidades e dos procedimentos.

(5) Para o exercício das competências de execução com um verdadeiro alcance normativo, que modifiquem em substância a situação jurídica preexistente, é necessário um controlo efectivo pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, enquanto co-legisladores; para esse efeito, o procedimento de regulamentação deve aplicar-se às medidas de alcance geral que tenham por objectivo a aplicação dos elementos essenciais ou a adaptação de certos outros elementos dos actos de base aprovados nos termos do processo estabelecido no artigo 251.º do Tratado.

(6) Nestes casos, o procedimento de regulamentação deve permitir à Comissão assumir plenamente a sua responsabilidade pela aprovação das medidas de execução, depois de ter solicitado o parecer do comité de representantes dos Estados-Membros, permitindo igualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho controlar o exercício da função executiva. Por conseguinte, em caso de desacordo entre a Comissão e o legislador, a Comissão deve poder, conforme o caso, apresentar uma proposta nos termos do artigo 251.º do Tratado, ou aprovar o seu projecto de medidas inicial, eventualmente alterado.

(7) Se os prazos previstos para o procedimento de regulamentação em questão não puderem ser respeitados, deve prever-se um procedimento de urgência que permita à Comissão aprovar imediatamente as medidas de execução, sem prejuízo de posterior controlo pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

(8) As competências de execução dos actos de base em questão que incidam apenas sobre regras processuais ou decisões individuais não devem ser submetidas, enquanto tal, a modalidades específicas de controlo pelo legislador, dado que essas medidas devem respeitar as orientações e princípios contidos, para o efeito, no acto de base. Isto não significa, no entanto, que não seja útil para a Comissão consultar comités compostos por representantes dos Estados-Membros que disponham de experiência das matérias abordadas. Para esse efeito, o procedimento de consulta deve constituir a regra no caso das medidas de execução desta natureza, como as relativas à execução dos programas de apoio financeiro, por exemplo. O procedimento de gestão é suprimido no que respeita à execução dos actos aprovados pelo processo de co-decisão.

(9) Tendo em conta o objectivo limitado do presente exercício, não é necessário rever as regras de exercício das competências atribuídas à Comissão em actos de base que não sejam aprovados de acordo com o processo previsto no artigo 251.º do Tratado. Tais regras não são, pois, afectadas pela presente decisão. Em contrapartida, importa reexaminar as regras previstas nos actos aprovados de acordo com esse processo, com base num relatório a elaborar pela Comissão o mais tardar um ano após a entrada em vigor da presente decisão.

DECIDE:

Artigo 1.º

A Decisão 1999/468/CE é alterada da seguinte forma:

1. É inserido o seguinte artigo 2.º-A:

"Artigo 2.º-A

A escolha das regras processuais para a aprovação das medidas de execução dos actos de base aprovados nos termos do artigo 251.º do Tratado orienta-se pelos seguintes critérios:

a) o procedimento consultivo será utilizado sempre que as medidas de execução sejam de âmbito específico ou tenham por objecto as regras processuais de aplicação dos actos de base.

b) o procedimento de regulamentação será utilizado sempre que as medidas de execução visem a aplicação geral dos elementos essenciais contidos nos actos de base ou a adaptação de certos outros elementos desse acto."

2. No nº 3 do artigo 4.º é suprimida a expressão "sem prejuízo do artigo 8.º".

3. O nº 5 do artigo 5.º é suprimido.

4. É inserido o seguinte artigo 5.º-A:

"Artigo 5.º-A

Procedimento de regulamentação para os actos de base aprovados nos termos do artigo 251.º do Tratado.

1. A Comissão é assistida por um Comité de Regulamentação composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comissão.

2. O representante da Comissão apresenta ao comité um projecto das medidas a tomar. O comité dá parecer sobre esse projecto, eventualmente procedendo a votação, num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência da questão. O parecer é emitido pela maioria prevista no nº 2 do artigo 205.º do Tratado para a aprovação das decisões que o Conselho deve tomar sob proposta da Comissão. Os votos dos representantes dos Estados-Membros no comité são ponderados nos termos desse artigo. O presidente não vota.

3. Se o comité emitir um parecer favorável, a Comissão aprovará o projecto final. Se o parecer for desfavorável, ou na falta de parecer, a Comissão apresentará sem demora ao comité um novo projecto no qual procurará ter em conta a posição por este expressa; o comité pode formular observações no prazo de um mês a contar a transmissão do novo projecto. A Comissão elaborará o seu projecto final com base nestas observações. A falta de parecer nos prazos prescritos não obstará à elaboração de um projecto final.

4. A Comissão transmitirá sem demora o seu projecto final simultaneamente ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Se nenhuma das duas instituições formular objecções no prazo de um mês a contar da transmissão do projecto, a Comissão aprovará a medida proposta. O prazo de um mês para a formulação de objecções será prorrogado por mais um mês a pedido do Parlamento Europeu ou do Conselho.

5. Se o Parlamento Europeu, por maioria absoluta dos seus membros, ou o Conselho, pela maioria prevista no nº 2 do artigo 205.º do Tratado, formularem objecções ao projecto final da Comissão no prazo de um mês, eventualmente prorrogado por mais um mês, a contar da sua transmissão, a Comissão poderá retirar o seu projecto e apresentar uma proposta de acto nos termos do artigo 251.º do Tratado, ou aprovar a medida proposta, alterando eventualmente o seu projecto para ter em conta as objecções formuladas.

6. Se, por razões de extrema urgência, os prazos do procedimento de regulamentação não puderem ser respeitados, a Comissão poderá aprovar as medidas de execução depois de obter o parecer do Comité de Regulamentação, nos termos do nº 2. A Comissão comunicará sem demora essas medidas ao Parlamento Europeu, ao Conselho e aos Estados-Membros. No prazo de um mês a contar dessa comunicação, o Parlamento Europeu, deliberando por maioria absoluta dos seus membros, ou o Conselho, deliberando pela maioria prevista no nº 2 do artigo 205.º, podem formular as suas objecções. Neste caso, a Comissão poderá retirar a medida aprovada e apresentar uma proposta de acto nos termos do artigo 251.º do Tratado, ou manter a medida, eventualmente alterando-a para ter em conta as objecções formuladas.

7. A presente decisão não afecta os procedimentos de salvaguarda e de urgência previstos em caso de risco grave para a segurança, a saúde humana e animal ou o ambiente por um acto de base aprovado nos termos do artigo 251.º do Tratado.

5. O artigo 7.º é alterado da seguinte forma:

a) O nº 3 passa a ter a seguinte redacção:

"3. O Parlamento Europeu e o Conselho serão regularmente informados pela Comissão sobre o trabalho dos comités. Para o efeito, receberão as ordens de trabalhos das reuniões, os projectos apresentados aos comités sobre medidas de execução de actos aprovados nos termos do artigo 251.º do Tratado, bem como o resultado das votações, os relatórios sumários das reuniões e a lista das autoridades e organizações a que pertencem as pessoas designadas pelos Estados-Membros como seus representantes. O Parlamento Europeu deve ser igualmente informado sobre todas as medidas ou projectos relativos a medidas a aprovar, transmitidos pela Comissão ao Conselho."

b) No nº 4, a última frase passa a ter a seguinte redacção:

"A Comissão publicará igualmente um relatório anual do trabalho dos comités."

c) O nº 5 passa a ter a seguinte redacção:

"5. Será colocado à disposição do público um registo, criado para esse efeito pela Comissão, com as referências de todos os documentos enviados ao Parlamento Europeu nos termos do nº 3."

6. O artigo 8º é suprimido.

Artigo 2.o

O Parlamento Europeu e o Conselho reexaminarão, sob proposta da Comissão, os procedimentos previstos nos actos de base aprovados nos termos do artigo 251.º do Tratado, com base num relatório a elaborar pela Comissão o mais tardar um ano após a entrada em vigor da presente decisão.

Artigo 3.o

A presente decisão produz efeitos a partir do dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Feito em Bruxelas, em [...]

Pelo Conselho

O Presidente

ANEXO

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>