30.3.2004 PT C 80/139 Jornal Oficial da União Europeia
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A fiscalidade na UE: princípios comuns,
convergência das normas fiscais e possibilidade de votação por maioria qualificada»
(2004/C 80/33)
Em 17 de Julho de 2003, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o2 do artigo 29.odo
Regimento, elaborar um parecer sobre o tema «A fiscalidade na UE: princípios comuns, convergência dasnormas fiscais e possibilidade de votação por maioria qualificada».
Incumbida a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social de
preparar os trabalhos correspondentes, emitiu parecer em 26 de Novembro de 2003, sendo relator
L. Nyberg.
Na 404.
areunião plenária, realizada em 10 e 11 de Dezembro de 2003 (sessão de 10 de Dezembro), o
Comité Económico e Social Europeu adoptou por 78 votos a favor, 23 votos contra e 15 abstenções oseguinte parecer.
1. Introdução
1.1. A política fiscal é uma componente da política macroe-
conómica que ocupa habitualmente uma posição central nodebate político, tanto ao nível nacional como comunitário.Mas são grandes as disparidades na política fiscal dos Estados-
-Membros. E não só ao nível das taxas de tributação, as
diferenças começam logo no método de cálculo da basetributável e na organização dos regimes fiscais, por exemplo,
em matéria de cobrança, de inspecção, etc.
1.2. Os vários partidos políticos têm concepções diversas
sobre a forma como pretendem ver evoluir os regimes fiscais.
O debate sobre a fiscalidade dentro da União Europeia padecede uma divergência bidimensional que é, sem dúvida, bem
patente entre os partidos políticos mas que se deve também à
existência de diversos quadros de referência nos regimes fiscaisnacionais. Além disso, as discussões sobre a matéria oraenvolvem todos os Estados-Membros ora se circunscrevem aos
países da zona euro.
1.3. Por este motivo, é difícil conseguir chegar a uma
abordagem comum das questões fiscais. As dificuldades mani-
festam-se logo a partir do momento em que se decide descreveros regimes fiscais face às várias definições de imposto e pelo
facto de não existirem talvez todas as formas de tributação em
todos os países. Temos, todavia, esperança de que o presenteparecer faça avançar o debate e cheguemos perto de uma ideia
mais homogénea sobre a fiscalidade e a sua evolução.
1.4. O nosso ponto de partida são as disposições fiscais do
Tratado bem como os debates e as propostas da Convençãosobre o futuro da Europa. Procuraremos fazer uma breve
descrição da evolução dos quinze regimes fiscais da EU.
Embora tendo bem presente no espírito o alargamento em2004, somos forçados por falta de material a cingir-nos aosactuais Estados-Membros.2. Competência e regras de decisão — O Tratado de
Roma e a Convenção sobre o futuro da Europa
2.1. As disposições fiscais actualmente em vigor constam
dos artigos 90.
oa 93.odo Tratado de Roma. O artigo 93.o
enuncia as regras de decisão como segue:
2.1.1. «O Conselho, deliberando por unanimidade, sob
proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeue do Comité Económico e Social, adopta as disposiçõesrelacionadas com a harmonização das legislações relativas aos
impostos sobre o volume de negócios, aos impostos especiais
de consumo e a outros impostos indirectos, na medida emque essa harmonização seja necessária para assegurar o
estabelecimento e o funcionamento do mercado interno no
prazo previsto no artigo 14.».
2.2. Durante os trabalhos da Convenção sobre o Futuro da
Europa foram debatidos os novos procedimentos de decisão
aplicáveis ao domínio da fiscalidade. Os artigos 90.
oa 92.o
mantêm-se inalterados, salvo a sua numeração que mudou. No
texto apresentado à Conferência Intergovernamental há dois
artigos que passam a estabelecer as regras de decisão.
2.2.1. « Artigo III-62
1. Uma lei ou lei-quadro europeia do Conselho de Ministros
estabelecerá as medidas relacionadas com a harmonização das
legislações relativas aos impostos sobre o volume de negócios,
aos impostos especiais de consumo e a outros impostosindirectos, desde que essa harmonização seja necessária para
assegurar o funcionamento do mercado interno e evitar as
distorções de concorrência. O Conselho de Ministros deliberapor unanimidade, após consulta o Parlamento Europeu e ao
Comité Económico e Social. O Conselho de Ministros delibera
por unanimidade após consulta ao Parlamento Europeu.
2. Quando o Conselho de Ministros, deliberando por
unanimidade, sob proposta da Comissão verificar que asmedidas a que se refere o n. 1 dizem respeito à cooperação
administrativa ou luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal,
deliberará, em derrogação do n.
o1, por maioria qualificada,
quando adoptar a lei ou lei-quadro europeia que estabeleceessas medidas.».
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2.2.2. « Artigo III-63
1. Quando o Conselho de Ministros, deliberando por
unanimidade, sob proposta da Comissão verificar que as
medidas relativas ao imposto sobre as sociedades dizemrespeito à cooperação administrativa ou à luta contra a fraude
fiscal e a evasão fiscal, adoptará, por maioria qualificada, uma
lei ou lei-quadro europeia que estabeleça essas medidas, desdeque estas sejam necessárias para assegurar o funcionamento
do mercado interno e evitar as distorções de concorrência.
2. A lei ou lei-quadro europeia é adoptada após consulta ao
Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social.».
2.3. O primeiro destes artigos (artigo III-62) é composto de
dois parágrafos dos quais o primeiro substitui o artigo 93.
o.A
redacção foi modernizada e adaptada à terminologia propostapela Convenção em outros artigos. Uma alteração substancial,para além da relação estabelecida com o mercado interno, é a
noção de que a harmonização pode ser necessária para evitar
as distorções de concorrência entre empresas. Tanto noartigo III-62 como no artigo III-63 surge a conjunção «e» na
frase «... para assegurar o funcionamento do mercado interno
e evitar as distorções de concorrência.» Para obstar a situaçõesem que esta asserção seja interpretada como válida unicamente
para um dos casos, propõe-se a mudança de «e» para «ou».
2.3.1. O segundo parágrafo representa uma nítida extensão
não da competência mas das possibilidades de recurso à
maioria qualificada. No entanto, no que se refere quer à basetributável quer às taxas vigentes, a regra da unanimidade
continua a ser aplicada.
2.4. O artigo III-63 aumenta as possibilidades de recurso à
maioria qualificada ao prever uma nova competência quepermite tratar a cooperação administrativa, a fraude fiscal e aevasão fiscal sempre que estas questões digam respeito ao
imposto sobre as sociedades. Trata-se de um alargamento em
relação ao domínio exclusivo da fiscalidade indirecta.
2.5. Nos dois artigos é introduzida, portanto, a possibili-
dade de maioria qualificada em certos casos bem determinados,
mas o Conselho decidirá em todas as situações por unanimi-
dade quando se trate de cooperação administrativa ou defraude fiscal ou de evasão fiscal. Estas decisões ficam, noessencial, a cargo da Comissão. Por isso, os artigos III-62 e III-
63 devem começar como segue: «Quando as medidas». Tal
significa que é preciso elidir a frase «o Conselho de Ministros,deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão
verificar que».
2.6. Durante os debates da Convenção foram apresentadas
propostas que visavam alterar mais radicalmente os artigos do
Tratado consagrados às disposições fiscais. Preconizavamsobretudo o alargamento da competência para além dafiscalidade indirecta e a alteração dos procedimentos de decisão
por forma a passar-se da unanimidade à maioria qualificada
relativamente a um número mais elevado de questões fiscais.
2.7. Os artigos 94.
oe 95.o(III-64 e III-65) dizem respeito
às modalidades de aproximação das legislações no mercado
interno. Estes retiram expressamente a possibilidade de recurso
à maioria qualificada em questões fiscais. O artigo 96.o(III-66)
prevê a faculdade de deliberar por maioria qualificada quando
uma disparidade entre as leis nacionais falsear as condições de
concorrência no mercado interno. Como a política fiscal nãofica expressamente excluída, seria interessante que a Comissãoapelasse a este artigo, por exemplo, na tributação das socie-
dades.
2.8. O artigo 175.
o(III-68) constitui a base jurídica da
deliberação por unanimidade no âmbito dos impostos e das
taxas ambientais contrariamente à decisão geral no âmbito dapolítica do ambiente em que a maioria qualificada é possível.
3. Impostos directos e indirectos
3.1. O facto de o Tratado regular os impostos indirectos
explica-se pela sua importância fundamental para o funciona-
mento do mercado interno. Faz-se, no entanto, a distinçãoentre impostos directos e indirectos em todos os outroscontextos.
3.2. É normalmente utilizada outra tipologia quando se fala
de trabalho, capital e consumo, sendo os dois primeirostributados directamente. A situação complica-se ainda mais
pelo facto de as remunerações do trabalho estarem sujeitas
simultaneamente a um imposto sobre o rendimento e aquotizações sociais. Dadas as diferenças muito consideráveisentre os coeficientes da tributação do trabalho e das quoti-
zações sociais, qualquer comparação que se faça terá de ter
sempre em conta ambos os aspectos.
3.3. Por outro lado, os impostos podem ser nacionais,
regionais ou locais, existindo grandes disparidades na repar-
tição fiscal entre estes três níveis.
3.4. Um tipo de imposto que adquiriu bastante importância
nos últimos tempos mas que não se enquadra nas classificações
supra são os impostos ambientais. Estes estão ligados tanto à
produção como ao consumo e podem ser, por isso, querdirectos quer indirectos. Pode acontecer que a sua designação
lhes permita escapar às comparações entre impostos por serem
considerados frequentemente como «taxas». Mas seja qual fora sua designação, devem fazer parte integrante dos dados quecompõem a colecta.
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4. Comparações entre os Estados-Membros
4.1. Os nossos dados estatísticos foram extraídos de uma
publicação da Eurostat intitulada «Structures of the taxation
systems inthe european Union» (Estruturas dos sistemas detributação da União Europeia). Estes dados são particularmente
interessantes em termos de comparação por não se basearem
unicamente nas actuais taxas de tributação mas dizeremrespeito à fiscalidade como um todo. Por cada tipo de imposto
é indicado o montante efectivamente pago proporcionalmente
à base tributável. É o que se designa por «taxa de tributaçãoimplícita». Tal significa que tanto a taxa de tributação como aforma como é calculada a base tributável influem nos números
indicados na estatística. Se as comparações tiverem unicamente
como ponto de partida as taxas de tributação podem induzirem erro dada a variação considerável nas regras de cálculo da
base tributável. Uma taxa de tributação elevada pode dar
origem a uma receita fiscal reduzida se for possível proceder adeduções substanciais no cálculo da base tributável.
4.2. Os dados da Eurostat dizem respeito ao período de
1995 a 2001 e revelam certas tendências gerais. Observa-se,primeiro, uma tendência para reduzir a parte do imposto sobre
o trabalho (após um período em que esta parte aumentara),
segundo, algumas tentativas para reduzir a taxa do impostosobre as sociedades e aumentar simultaneamente a base
tributável e, terceiro, um aumento dos impostos indirectos
decorrente, em parte, do crescimento dos «impostos verdes».Este último fenómeno foi acompanhado, em inúmeros casos,por uma redução da tributação do trabalho. Mas, apesar destas
tendências gerais, é díspar a evolução nos diversos Estados-
-Membros. É, por isso, essencial evitar por todos os meiosdecisões que só servem para exacerbar as disparidades exis-
tentes.
4.3. Se desejarmos agrupar os Estados-Membros por cate-
gorias, pode-se dizer que nos países nórdicos predominam os
impostos directos, ao passo que, sobretudo, em Portugal e na
Grécia, a fatia mais importante cabe aos impostos indirectos.Por outro lado, na Dinamarca, na Grã-Bretanha e na Irlanda, é
despicienda a parte respeitante às quotizações sociais.
4.4. Nas comparações durante um certo período deve ter-se
em conta o facto de haver evoluções que não são forçosamente
consequência de alterações efectivas nos regimes fiscais. Na
segunda metade dos anos noventa, que correspondeu a umperíodo de crescimento, houve um acréscimo dos rendimentos
tanto dos agregados familiares como das empresas. Em
consequência disso, também aumentaram as receitas prove-nientes dos impostos directos, facto este, aliás, bem ilustrado
no quadro II-4.2 do Eurostat. Tal aconteceu sem ser preciso
alterar a taxa de tributação ou as regras do cálculo da basetributável. A situação mudou de figura em 2001 quando esteperíodo de crescimento se esgotou, sendo, provavelmente, de
esperar a partir daí apenas um decréscimo das receitas fiscais
sem qualquer mudança no sistema.
4.5. Há diferenças quanto ao nível de governação responsá-
vel pela cobrança dos impostos. Na Grécia, 1 % das receitas
fiscais são cobradas pelas autarquias locais, enquanto, naDinamarca, essa proporção não passa de um terço. Em todosos países nórdicos, a maioria dos impostos é cobrada pelas
autarquias locais. Em contrapartida, nos Estados «federais»
como a Alemanha, a Bélgica, a Espanha e a Áustria, esta função
é desempenhada pelo nível regional. Estas diferenças sãosignificativas dentro de cada país mas não o são tanto quandose compara os Estados-Membros entre si. Num Estado «federal»
pode ser muito difícil aplicar uma decisão fiscal adoptada ao
nível comunitário no momento da sua transposição para onível de estado federado. É frequente agrupar os Estados-
-Membros em função da carga tributária.
4.6. Se considerarmos a fiscalidade que onera o trabalho, o
capital e o consumo, a imagem que obtemos já é mais difícilde interpretar. A Suécia e a Finlândia parecem ser os países
com a fiscalidade mais pesada nos três casos, enquanto na
Dinamarca o maior ónus fiscal impende sobre o consumo enão sobre o capital. Os países com a pressão fiscal mais
moderada, como a Grã-Bretanha e a Irlanda, praticam, aparen-
temente, impostos relativamente elevados sobre o capital e oconsumo. No país com uma fiscalidade tão moderada como a
Grécia é bastante elevado o nível dos impostos sobre o
consumo. Aqui mais de 40 % das receitas fiscais provêm destetipo de tributação. De uma maneira geral, observa-se umatributação do consumo surpreendentemente elevada se pensar-
mos que antes apenas era considerado o coeficiente geral do
IVA. Se ainda tivermos em conta outros impostos sobre osbens e o efeito de taxas reduzidas de IVA, as diferenças entre
os países assumem uma outra dimensão. Praticamente um
terço das receitas fiscais do Luxemburgo provém do impostosobre o capital. A Dinamarca e os Países Baixos são os países
com a maior quota-parte de impostos ambientais.
4.7. Para poder determinar o grau de eficácia da tributação,
haverá que comparar os dados que dizem respeito à colecta
efectiva com os das taxas de tributação. Se um país com taxas
de tributação relativamente elevadas não apresenta uma colectade nível elevado, isso acontece ou porque a base tributável é
objecto de deduções consideráveis ou porque a cobrança dos
impostos é ineficaz. Uma vez que a Comissão e o Eurostatutilizaram bases de incidência tão amplas como o trabalho, ocapital e o consumo, é muito difícil fazer comparações entre
as taxas de tributação efectivas, quando, muitas vezes, apenas
afectam uma parte destes três grandes domínios fiscais.
4.7.1. No atinente ao imposto sobre o capital, a base de
incidência fiscal em vigor num país é muito sensível às regras
fiscais em vigor noutros países. Mas é extremamente complexocomparar a tributação do capital para determinar o impacto
que tem em outros países e saber onde ele é mais forte. Esta
compõe-se de quatro vertentes: imposto sobre as sociedades,imposto sobre os rendimentos da poupança, imposto sobre os
dividendos e o imposto sobre as mais-valias. É impossível
estabelecer comparações dentro de cada uma destas categoriasou entre elas se nos circunscrevermos às taxas de tributação,
uma vez que as possibilidades de dedução e outros factores
também variam. Tampouco se pode considerar cada uma delasisoladamente; é preciso ter em conta igualmente os casos emque, por exemplo, um imposto sobre as sociedades baixo se
conjuga com uma forte tributação dos dividendos e das mais-
valias. Todos estes aspectos da tributação têm influência nasrelações com os regimes fiscais de outros países.
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4.8. Por último, convém recordar que a carga fiscal que
acabamos de descrever apenas se baseia em taxas de tributação
e na base tributável em que incide o cálculo do imposto.
Grande parte das diferenças entre os países é resultado dedecisões políticas de outro carácter. A título de exemplo, umadedução fiscal correspondente aos filhos a cargo dá origem a
uma carga fiscal total menor do que quando se trata de um
subsídio familiar, mesmo se, concretamente, o montanteatribuído por filho seja o mesmo. Uma taxa de IVA mais
reduzida sobre o vestuário de criança tem também um impacto
diverso na carga fiscal. As estatísticas também demonstramque uma menor taxa de IVA nem sempre tem um efeito
positivo nos preços. Um défice orçamental abrandará decerto
hoje a pressão fiscal mas amanhã, quando for preciso pagar apouco e pouco o preço deste défice, esta pressão será ainda
maior.
5. Porquê impostos?
5.1. Os regimes fiscais têm vindo a ganhar corpo ao longo
de uma evolução histórica de muitos anos e são hoje aceites
com naturalidade como componentes de uma sociedade
democrática com um aparelho social eficiente. Mas os impos-tos não perseguem um único objectivo mas vários:
— O principal objectivo é naturalmente obter os meios
necessários para financiar o sector público e os serviçospúblicos e garantir a sua qualidade. O peso da colecta
fiscal e os procedimentos que lhe são inerentes dependem
em grande medida de tradições diversas e da vontade dosector público de assumir a responsabilidade por vários
domínios.
— A escolha a partir de diversas formas de tributação
utilizadas para alimentar os orçamentos públicos influi na
distribuição dos rendimentos e dos recursos económicos.
— Através da organização dos regimes fiscais e também da
relação entre estes e os regimes de segurança social, épossível exercer influência sobre o volume de mão-de-
obra e sobre a escolha individual da quantidade de
trabalho realizada.
— Para além das medidas de política monetária, as medidas
fiscais são o meio mais importante e mais rápido a queapela a política económica quando pretende influenciar o
desenvolvimento conjuntural.
— Há certos impostos que têm em mira um impacto
directo no funcionamento do mercado. O exemplo mais
elucidativo é procurar, por meio de impostos ou de taxasque oneram as actividades perigosas para o ambiente,reduzir a produção ou o consumo de certos produtos.
Outro exemplo é quando se tenta mediante impostos
especiais diminuir o consumo, por exemplo, do tabaco edo álcool.6. Base tributável — Taxa de tributação
6.1. A opção do Eurostat em reportar as receitas fiscais em
termos de «taxa de tributação implícita», ou seja, considerando
simultaneamente a base tributável e a taxa de tributação, faz-nos perceber que estamos perante dois elementos determinan-
tes da carga fiscal. O debate sobre a fiscalidade tem-se
concentrado até aqui excessivamente nas taxas de tributação.
6.2. Uma vez que as taxas de tributação são mais propícias
a controvérsia política, propomos que se comece por examinar
as diferenças no cálculo da base tributável. Tal deveria permitir,numa fase seguinte, propor mais regras comuns por forma a
aproximar os diversos métodos de cálculo. Numa terceira fase,
em que são principalmente as taxas de tributação que estão naorigem da diferença entre as receitas fiscais, o debate poderá
orientar-se para a fixação de níveis mínimos.
6.3. Mas o facto de se considerar as taxas de tributação
isoladamente pode causar problemas puramente estatísticos.
Notam-se, por exemplo, variações consideráveis entre os
Estados-Membros no que se refere às derrogações da taxa geralde IVA. Por conseguinte, os países distinguem-se entre si
consoante o proveito que retiram da margem de manobra
existente na base tributável. Este factor tem influência no níveldas receitas fiscais arrecadadas graças ao IVA independente-
mente da taxa geral fixada (
1). Mas esta repartição das isenções
tem repercussões consideráveis sobre a distribuição dos rendi-mentos e sobre o grau de redistribuição dos regimes fiscais.
6.3.1. A Comissão refere, aliás, que «a política fiscal da UE
deve continuar a favorecer os esforços no sentido da dimi-nuição das taxas nominais e, paralelamente, a alargar a base de
cálculo do imposto, reduzindo desse modo as distorções
económicas inerentes aos regimes fiscais dos Estados-Mem-bros» (
2). Uma tal orientação da política fiscal não terá apenas
consequências para o IVA mas será porventura ainda mais
relevante para outros impostos, tais como o imposto sobre as
sociedades e os impostos ambientais.
6.3.2. Outra diferença entre os Estados-Membros quanto à
base tributável é o facto de as actividades do sector públicoestarem apenas parcialmente sujeitas a IVA. Se um país comum sector público forte deseja realizar o mesmo montante de
receitas de IVA que um país com um sector público mais fraco
terá de praticar uma taxa de IVA mais elevada. Isso implicaque a escolha da taxa do IVA terá de ser feita ao nível nacional.
(1) Um estudo realizado na Suécia revela que se a taxa geral do IVA
fosse aplicada a todos os bens e serviços, seria possível reduzir ataxa de imposição de 25 % para 21 ou 22 %. Dado que uma dastaxas reduzidas do IVA se aplica aos produtos alimentares, umaalteração daquele tipo poderia ter efeitos consideráveis no planoda repartição de rendimentos.
(
2) COM(2001) 260 final.
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6.4. A julgar pelos quadros em anexo, e ao nível da
tributação dos factores ambientais, também existem grandes
divergências na forma como é calculada a base tributável destes
impostos e contribuições. Nem todos os países geralmenteconsiderados como países que aplicam impostos pesados sobreactividades perigosas para o ambiente estão entre aqueles que
retiram receitas consideráveis desta forma de fiscalidade. Pode
haver duas razões para isso: ou existem grandes hipóteses defugir a este tipo de impostos ou os impostos são tão elevados
que levam realmente os consumidores a evitarem os produtos
perigosos. O princípio poluidor-pagador ( polluters pay principle )
teria ainda maior impacto se houvesse bases tributáveis mais
uniformes e não apenas taxas de tributação suficientemente
elevadas. Tal é essencial não só do ponto de vista do ambientemas também para criar condições de concorrência mais justas
(level playing field ).
6.5. Embora seja mais fácil obter dados estatísticos a partir
da base tributável e da taxa de tributação, há um terceiro
domínio em que são observadas diferenças entre os Estados-Membros. Referimo-nos à estrutura dos regimes fiscais. Como
são cobrados os impostos, ou seja, quem é responsável pela
cobrança? Quando é que isso acontece e com que frequência?Como é feita a inspecção? São utilizadas tecnologias informáti-
cas modernas e as autoridades competentes e os cidadãos
dispõem dos conhecimentos necessários para lidar com elas?Os procedimentos são simples ou existem ainda resquícios de
uma burocracia excessiva?
6.6. É fundamental, ao nível nacional, dar resposta a estas
perguntas, com vista a estabelecer o nível das receitas que
podem ser efectivamente arrecadadas mediante a aplicação deuma certa taxa de tributação e a estimar os custos daí
decorrentes. Mas também é extremamente importante unifor-
mizar mais ainda os vários procedimentos para facilitar ofuncionamento do mercado interno. Já é difícil muitas vezes
lidar com as regras de um sistema nacional, mas quando se
trata do comércio internacional, é preciso conhecer tambémas regras de diversos sistemas nacionais. Tal poderá representar,
em muitos casos, um entrave muito maior do que a falta de
uniformidade das taxas de tributação. Estes problemas podem,aliás, colocar as pequenas e as médias empresas peranteobstáculos intransponíveis.
6.6.1. São todas questões que deveriam ocupar uma posição
de primeiro plano nos futuros trabalhos da Comissão. É,
além disso, imprescindível que os Estados-Membros aceitemmétodos mais uniformes no cálculo das bases tributáveis.
Esperamos, simultaneamente, que o novo conceito de «coope-
ração administrativa» comporte todos os tipos de colaboraçãocapazes de eliminar disparidades e cargas administrativassupérfluas.
6.6.2. A questão de deixar penetrar a concorrência nos
vários regimes fiscais sempre tem ocasionado acesas polémicas.
Aqui é fundamental não haver qualquer dúvida sobre o tipo
de concorrência de que se está a falar. É erróneo presumir queesta diz sempre respeito a taxas de tributação ou a bases
tributáveis. Agora a concorrência que permite a existência de
sistemas mais eficazes e menos burocráticos deveria serrecebida de braços abertos. Para termos uma concorrênciadesta natureza, capaz de fazer progredir as melhores práticas,
propomos que se pondere na hipótese de estabelecer um novo
«método aberto de coordenação» para estes aspectos da políticafiscal.7. Interdependência e necessidade de regimes mais uni-
formes
7.1. À medida que avança a integração económica entre os
Estados-Membros ficam cada vez mais evidentes as diferenças
entre os vários regimes fiscais. Numa situação estática estasdiferenças passam despercebidas. Elas são consequência da
diversidade de tradições e devem-se ao facto de certos países
terem optado por transferir uma parte muito considerável dosserviços sociais para o sector público, fazendo com que a
fiscalidade tenha maior peso na economia. Estas diferenças são
de longa data e as economias têm se adaptado a elas. Numaeconomia mais dinâmica e, sobretudo, quando a sua dinâmica
resulta em parte da célere integração de diversos países, as
várias diferenças entre os regimes fiscais podem ter maiorimpacto na forma como as economias interagem entre si.
7.1.1. A integração dos mercados é facilitada pelas decisões
de criação do mercado interno e de instauração da UniãoEconómica e Monetária (UEM). Este processo poderia prosse-
guir com uma coordenação mais eficaz das políticas económi-
cas de que a política fiscal é parte integrante. A integração éacompanhada em norma por uma concorrência cada vez maisacirrada, o que, por seu turno, faz aumentar a eficiência e as
possibilidades de prosperidade económica. Quando a con-
corrência crescente se traduz na maior eficácia do processoprodutivo, isso só pode ser positivo para as empresas, para os
trabalhadores e para a economia no sentido lato.
7.1.2. Há, contudo, riscos intrínsecos à integração quando
a impossibilidade de aguentar a pressão dos concorrentes
obriga a recorrer a outros métodos. É, por exemplo, maior orisco de negligenciar a segurança social e a protecção doambiente e de lançar mão da política fiscal quando não se logra
fazer face à concorrência com o aumento da produtividade.
Alterações desta natureza acabam por anular as vantagensdecorrentes do aumento da concorrência. A falta de competiti-
vidade ou se transforma em mudanças de orientação que
afectam os trabalhadores e têm um impacto negativo noambiente ou é exportada para outros países sob a forma de
dumping fiscal. No atinente ao mercado interno, o legislador
tem sabido, normalmente mas não sempre, encontrar vias parainverter com êxito esta tendência ao retrocesso nos âmbitos
da segurança social e da protecção do ambiente. No caso da
fiscalidade isto só muito raramente tem sucedido.
7.1.3. Em geral, não se leva a sério como se deveria a relação
entre política fiscal e a incapacidade de impor condições
de concorrência equitativas. O chamado relatório Primarolodescreve, por exemplo, uma série de medidas no âmbito da
tributação das sociedades que causam distorções de concorrên-
cia. Os Estados-Membros comprometeram-se a eliminar asmedidas mais nocivas, que são umas sessenta e seis. Esperamosreceber em breve da Comissão um relatório que informe
sobre o ponto da situação e como esta tem evoluído. Estas
deficiências do regime fiscal propriamente dito têm de desapa-recer.
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7.2. Com a criação do mercado interno e a introdução da
moeda única, as condições de concorrência tornaram-se mais
justas. Graças às medidas políticas, foram estabelecidos limites
ao modo como funciona a economia de mercado. Pode haveropiniões divergentes quanto à questão de saber se este processofoi suficientemente longe ou se o teor das regras estabelecidas
sempre tem sido o mais adequado. Em contrapartida, é
unânime o reconhecimento de que esta evolução tem sidobenéfica para o funcionamento do mercado interno no
território da União Europeia. A remoção dos obstáculos é
crucial para as pequenas e médias empresas que assim poderãoparticipar mais intensamente nas transacções «internacionais»
do mercado interno.
7.2.1. Deverá continuar-se a utilizar o método de delinear
um «quadro fixo» dentro do qual o mercado interno terá de
funcionar para haver condições de concorrência equitativasentre os Estados-Membros. Haverá sobretudo que conceber
um processo de decisão mais rápido no âmbito da política
fiscal, já que este é crucial para garantir um clima competitivo.Ao mesmo tempo, deve evitar-se que as decisões fiscais
entravem o crescimento do mercado interno. Porém, conforme
refere o ponto 5.1, a fiscalidade possui, enquanto instrumentode política económica, uma dimensão de incentivo (ou depenalização) de certos comportamentos económicos, sobre-
tudo quando se opta por uma abordagem favorável a um
desenvolvimento sustentável que tem em conta os factoresecológicos. Importa, pois, fazer uma excepção a esta regra, já
que graças aos impostos ambientais é possível conter um
processo que evolui num sentido considerado indesejável pelapolítica. Convém ver a fiscalidade geradora de distorções de
concorrência com os mesmos olhos com que se encara as
subvenções estatais directas. Para a concorrência no mercadointerno o efeito é o mesmo.
7.2.2. Se não forem tomadas decisões políticas, as con-
dições de concorrência mais árduas devido à integração
pressionarão para baixo os impostos e as contribuições que
afectam mais directamente as empresas. O alijamento dapressão fiscal, bem como a redistribuição dos diversos tipos detributação, é erróneo se for induzido pelo mercado. Verifica-
se, de facto, que as últimas reformas do imposto sobre as
sociedades nos diversos Estados-Membros se traduziram todasna diminuição da taxa de tributação, tendo a média da UE a
quinze descido de 32,42 % para 29,70 %. Para conseguir
evoluções deste tipo, é preferível estribá-las em decisõestomadas mediante processos políticos, para evitar que a
influência dos regimes fiscais de outros países se transforme
no factor determinante.
7.3. A maioria dos impostos não tem efeito directo ou
decisivo sobre o mercado interno. Mas pode, isso sim,desempenhar um papel essencial no funcionamento dos
mercados nacionais. Dito isto, apenas se deve encarar a
hipótese de sistemas mais uniformes quando se trate mera-mente do mercado interno.
7.4. O Tratado de Roma permitiu que se entendesse o
motivo pelo qual os impostos directos têm de relevar da
competência da União Europeia, ou seja, exactamente por este
tipo de fiscalidade ter influência no mercado interno. AConvenção aduziu-lhe um certo grau de competência ao níveldo imposto sobre as sociedades. Fala-se, contudo, unicamente
de cooperação administrativa ou da luta contra a fraude fiscal
e a evasão fiscal. São medidas fundamentais, é certo, mas
demasiado restritas para poderem abranger todos os efeitospossíveis no mercado interno.
7.4.1. É, contudo, muito positivo mencionar, de um só
fôlego, o funcionamento do mercado interno e as medidasnecessárias para contrariar as distorções de concorrência. A
definição do conceito de «distorções de concorrência» poderá
ser fundamental e funcionar como ponto de partida no debatea realizar no âmbito do grupo Primarolo.
7.4.2. Apenas se saberá se a designação «cooperação admi-
nistrativa» é apropriada quando tivermos uma interpretaçãodo alcance deste conceito. Se o fim almejado é procurar
uniformizar ainda mais as regras aplicáveis à cobrança e à
recuperação dos impostos, à inspecção fiscal, à configuraçãodos formulários e a outras questões análogas, então essa
designação é aceitável. Mas se se trata somente de especificar
em que medida haverá assistência mútua a pessoas que sedesloquem de um país para outro ou realizem transacções em
diversos países por outras razões, esse mesmo conceito é
demasiado restritivo.
7.4.3. Para além do carácter restritivo da sua formulação, a
lacuna mais importante é não abarcar a totalidade das formas
de tributação com impacto no mercado interno e nas con-dições de concorrência. Estamos a pensar, por um lado, na
tributação do rendimento do capital, que tem grande relevância
para o desenvolvimento de um mercado financeiro comum naEuropa e para o acesso de cada país a capital de investimento.
Por outro lado, falta uma forma de tributação que tenha em
mira a protecção do ambiente.
7.5. É imperioso atribuir à UE competência em todas as
questões com incidência no mercado interno e nas condiçõesde concorrência entre os Estados-Membros. Esta diligência
deverá englobar todos os impostos e contribuições com
repercussões análogas. Não é necessário apelar ao artigoque confere à União Europeia o direito de deliberar por
unanimidade, em casos específicos, e de estatuir ao nível
comunitário. Para além de alargar o âmbito de competência,haverá que definir os domínios a que esta diz respeito (mercado
interno e condições de concorrência) e decidir se a decisão
deve ser adoptada por unanimidade ou maioria qualificada.Na escolha das modalidades de decisão, deve ponderar-se
igualmente na dificuldade de deliberar por unanimidade que
será ainda maior numa União com vinte e cinco Estados--Membros.
8. Decisões em vigor nestadata
8.1. Não obstante as lacunas na formulação das disposições
do Tratado, foram colocadas na ordem do dia importantes
questões fiscais e tomadas certas decisões nesta matéria nosúltimos anos.
30.3.2004 PT C 80/145 Jornal Oficial da União Europeia
8.2. Em 3 de Junho de 2003, o Conselho de Ministros
adoptou, ao fim de um debate que durou catorze anos e
passou por inúmeros compromissos, um pacote fiscal que
abrange tanto o imposto sobre o rendimento do capital comoo imposto sobre sociedades. Talvez seja mais criticável a formacomo se chegou a esta decisão do que o conteúdo da decisão
propriamente dito.
8.2.1. No atinente ao imposto sobre rendimentos, ficou
decidido que cada país deveria fornecer informação sobre os
rendimentos das poupanças de estrangeiros aos seus países deorigem para serem aqui tributados. Os dez novos Estados-
Membros ficarão vinculados a este regime a partir de 2007.
Estão previstas derrogações para o Luxemburgo, a Bélgica e aÁustria, bem como para os «paraísos fiscais» (Suíça, Mónaco,Lichtenstein, Andorra, São Marino, Gibraltar e as Ilhas Anglo-
Normandas) que cobrarão um imposto de retenção na fonte
sobre as poupanças de estrangeiros e transferirão três-quartosdeste imposto para o seu país de origem. A entrada em vigor
destas regras está prevista para 2005. O imposto de retenção
na fonte nos países que beneficiam desta derrogação será de15 %. Este será aumentado para 20 % em 2008 e para 35 %
em 2011. Além disso, os Estados Unidos comprometeram-se
a fornecer informações a este respeito se isso lhes for pedido.
8.2.2. Esta decisão tem um grande alcance no atinente ao
imposto sobre os rendimentos da poupança. Os seus efeitossão, todavia, limitados visto não abrangerem outros rendimen-
tos de capital, como é o caso dos dividendos, nem tampouco
os diversos produtos de seguros.
8.2.3. O pacote de medidas contém igualmente disposições
relativas aos rendimentos provenientes do pagamento deroyalties para evitar a dupla tributação. O imposto sobre as
sociedades também entra no campo de aplicação, mediante
um código de conduta segundo o qual os Estados-Membros secomprometem a abolir 66 medidas específicas, para impedir a
concorrência desleal. Esta parte do pacote de medidas não
contém, como se vê, qualquer disposição relativamente àstaxas de tributação aplicáveis ao imposto sobre sociedades.
Por este motivo, é essencial ter consciência de que, na situação
actual, o pacote fiscal continua incompleto na óptica doimposto sobre as sociedades.
8.3. Nos últimos anos, também se tem falado frequente-
mente de impostos e taxas ambientais. Nos termos do
artigo 175.
o(III-130), as decisões sobre impostos ou contri-
buições ambientais devem ser tomadas por unanimidade. Aproposta da Convenção de introduzir a maioria qualificada
neste ponto foi rejeitada. Muitas outras propostas apresentadas
pela Comissão nem sempre redundaram em decisões definiti-vas. Foi o que se passou, por exemplo, com a directiva de
tributação do gasóleo e a directiva dos biocombustíveis. Em
27 de Outubro de 2003, o Conselho de Ministros adoptou adecisão de tributar os produtos energéticos, que entrará emvigor em 1 de Janeiro de 2004 e reduzirá as diferenças na
tributação dos vários tipos de energia. Esta questão já se
arrastava há mais de dez anos e durante este período houvevárias promessas para apresentá-la ao Conselho Europeu.8.3.1. A regra da unanimidade foi, infelizmente, o motivo
que levou a Comissão a não avançar formalmente com uma
proposta sobre as embalagens e sobre as emissões de CO
2dos
veículos automóveis, sobre o combustível para a aviação, etc.Também não existem propostas com vista a modular atributação de diversos produtos consoante a sua perigosidade.
8.4. A Comissão apresentou igualmente propostas de regras
mais uniformes aplicáveis às taxas reduzidas de IVA sobre
certos produtos. Na sua opinião, há uma diferença de dezunidades percentuais (15 %-20 %) que é aceitável no mercado
interno. Mas nas derrogações à aplicação da taxa geral de IVA,
pode haver diferenças demasiado grandes, já que podem ir de0%a2 5%(
1).
9. Maioria qualificada e níveis mínimos
9.1. A regra da unanimidade aplica-se a todas as decisões
fiscais na UE. A proposta da Convenção implica um ligeiro
abrandamento desta regra, mas nem o cálculo da basetributável nem as taxas de tributação são nela tratados. O CESEpronunciou-se já por diversas vezes a favor da revisão da regra
da unanimidade nas questões fiscais.
9.1.1. A regra da unanimidade tem por consequência não
só reduzir o número de propostas que se podem transformar
em decisões mas também, como ilustra bem o caso dos
rendimentos da poupança, dar origem a demoras que sepodem prolongar indefinidamente até se conseguir umadecisão por unanimidade. Além disso, este é um perfeito
exemplo de como a regra da unanimidade pode ser aproveitada
para levar avante ideias que dizem respeito a outros domíniospolíticos. Esta regra tem ainda outra consequência: a Comissão,
ciente da regra da unanimidade, nem chega a apresentar
propostas nos casos em que já conta com a resistência dequalquer país. É sempre preferível uma decisão a que adiram
todos os Estados-Membros. Se do requisito de unanimidade
resultar que as decisões são tomadas entre os membros dazona euro ou mediante uma cooperação reforçada, uma parte
das injustiças persistirá.
9.1.2. Como se vê, há uma única maneira de resolver todos
estes problemas. A UE deverá ter a competência e, também, apossibilidade de deliberar por maioria qualificada nas questões
da fiscalidade, uma vez que a capacidade de um país estabelecer
os seus próprios impostos é fortemente condicionada pelocomportamento dos outros Estados-Membros, num mercado
interno composto de vinte e cinco países. Justamente neste
cenário em que a política de um país tem consequências paraos demais, a Conferência Intergovernamental deve tirar partidoda sua margem de manobra para alargar o âmbito de
aplicação da regra da maioria qualificada à política fiscal.
Em determinados impostos, a soberania nacional em certasdecisões fiscais não passará de uma quimera enquanto, na
prática, continuar a ser o mercado interno a fixar os limites
das decisões nacionais nesta matéria. Um direito de decisãoque é teórico, mas não real, não pode ser considerado
soberania na verdadeira acepção da palavra.
(1) Ver parecer do CESE sobre o documento (COM(2003) 397 final)
— JO C 32 de 5.2.2004.
C 80/146 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
9.2. Se for cada vez mais difícil tributar a matéria colectável
móvel pelo facto de a concorrência no mercado interno
conduzir à «harmonização» por baixo das taxas de tributação,
será a população trabalhadora quem mais sentirá o ónus fiscalque se tornará, a pouco e pouco, incomportável numa situaçãodemográfica como aquela que nos espera. A necessidade de
regimes fiscais claros e sentidos como justos tornar-se-á ainda
mais ingente no futuro, quando a percentagem da populaçãoactiva que paga contribuições para a segurança social diminuir
em virtude das alterações demográficas previstas.
9.3. Se a regra da maioria qualificada for adoptada, será
necessário delimitar muito claramente os tipos de impostos aque se aplicará. Deles deverão fazer parte, muito claramente, o
imposto sobre as sociedades, o imposto sobre os rendimentos
do capital e a tributação das actividades perigosas para oambiente. Está totalmente fora de questão o direito universal
de tomar decisões por maioria qualificada nas questões da
fiscalidade. Esta deve circunscrever-se, conforme propõe aConvenção, aos impostos que possam afectar o funcionamento
do mercado interno ou criar distorções de concorrência. A
tributação dos rendimentos do trabalho e, por exemplo, debens imóveis deverá continuar a ser da responsabilidade de
cada Estado e, se a questão vier a ser debatida à escala
comunitária, a respectiva decisão deverá ser tomada porunanimidade. É, todavia, difícil estabelecer aqui uma delimi-tação clara. Há impostos, como é o caso do IVA, e outros
impostos especiais sobre produtos, que afectam, em certos
aspectos, o mercado interno. Mas seja qual for o seu impacto,este não provocará distorções tão evidentes na concorrência
do mercado interno.
9.4. A restrição a certos tipos de impostos é uma das duas
limitações. A outra é que não se pode falar de harmonizaçãose não forem estabelecidos níveis mínimos. A possibilidade de
um país decidir livremente sobre a sua fiscalidade apenas é
coarctada quando certos países baixam os seus impostos aníveis tão reduzidos que, por uma questão de competitividade,
os outros países são obrigados a segui-los. Se um país, após o
estabelecimento de níveis mínimos, optar por manter osimpostos acima destes ou aumentá-los ainda mais, essa decisão
é do foro nacional. O efeito daí resultante apenas afectará o
próprio país e será negativo do ponto de vista da concorrência.
10. Síntese e conclusões
10.1. As diferenças na política fiscal dos vários Estados-
-Membros não se manifestam apenas ao nível das taxas detributação mas também na forma como é calculada a base
tributável e na estrutura global do regime fiscal. Com efeito, as
dificuldades em chegar a uma concepção comum sobre afiscalidade não derivam apenas de opiniões políticas diversas.10.2. As alterações das disposições fiscais propostas pela
Convenção sobre o futuro da Europa têm o propósito de
legitimar a acção comunitária não só pelos imperativos do
mercado interno mas também pelo risco de distorções deconcorrência. A Convenção propõe a adopção da regra damaioria qualificada nas questões de cooperação administrativa,
de luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal e alega que, neste
âmbito, o alcance da regra transcende a fiscalidade indirectapara abranger igualmente o imposto sobre as sociedades.
10.3. A imagem resultante das comparações entre os
Estados-Membros para ter a noção do ónus fiscal sobre otrabalho, o capital e o consumo bem como o grau de utilização
dos impostos ambientais é bastante complexa. Os dados
relativos ao imposto sobre as sociedades indicam que asvariações nas receitas fiscais podem ser consequência da
situação económica sem ser preciso realmente alterar as regras
fiscais.
10.4. Para além do objectivo principal, que é arrecadar
receitas para financiar as actividades do sector público, os
impostos são utilizados para influir na distribuição dos rendi-mentos, no mercado (por exemplo, na utilização de produtos
perigosos) e ainda na oferta de mão-de-obra, os impostos
são também uma componente da política económica cominfluência no ciclo conjuntural.
10.5. Na política fiscal, deve-se começar por procurar
estabelecer regras mais uniformes ao nível do cálculo dosimpostos, das possibilidades de dedução, etc. e da gestão e da
eficácia dos sistemas, antes de passar ao capítulo das decisões
com incidência nas taxas de tributação. As diferenças nãorelacionadas com as taxas de tributação podem, em muitos
casos, causar problemas mais graves, especialmente às peque-
nas empresas que tencionam penetrar com os seus produtosno mercado.
10.6. À medida que avança a integração económica entre
os Estados-Membros são cada vez mais evidentes as diferençasentre os vários regimes fiscais. A integração é acompanhada
sistematicamente por um aumento da concorrência, que pode
aumentar a eficiência e as possibilidades de prosperidadeeconómica. Quando não é possível fazer face à concorrência
através do aumento da produtividade, há o risco de se recorrer
a métodos que provocam a deterioração do ambiente e dascondições sociais ou de optar pela redução dos impostos.Tudo para «proteger» as empresas expostas à concorrência.
10.6.1. Há que eliminar as medidas que causam distorções
de concorrência, por exemplo, no âmbito do imposto sobre as
sociedades. Para isso, é preciso desenvolver a política fiscal e
acelerar as decisões a fim de tornar as condições de concorrên-cia mais equitativas. Os impostos que provocam distorções deconcorrência têm o mesmo efeito no mercado interno que as
subvenções estatais directas.
10.6.2. As propostas da Convenção com o fito de simplifi-
car os procedimentos de decisão no âmbito da cooperaçãoadministrativa e as medidas de combate à fraude fiscal e àevasão fiscal só terão sentido se forem interpretadas com
a largueza de espírito suficiente para reduzir disparidades
desnecessárias entre os regimes fiscais e assim melhorar ofuncionamento do mercado interno.
30.3.2004 PT C 80/147 Jornal Oficial da União Europeia
10.7. Ao fim de catorze anos de debates, ficou decidido
introduzir gradualmente até 2011 um sistema de tributação
mais justo dos rendimentos das poupanças. Os impostos
energéticos passarão a ser, conforme decisão adoptada noOutono de 2003, mais uniformes, mas na maioria dosdomínios da fiscalidade ambiental a engrenagem decisória
parece ter encravado. Quanto ao imposto sobre as sociedades,
já houve um arranque ao nível das regras especialmentenocivas, mas há ainda um longo caminho a percorrer até
chegarmos a uma regulamentação mais global.
10.8. A UE deverá ter a competência e, também, a possibili-
dade de deliberar por maioria qualificada ao nível da fiscalidade,uma vez que a capacidade de um país estabelecer os seus
próprios impostos é fortemente condicionada pelo comporta-
Bruxelas, 10 de Dezembro de 2003.
O Presidente
do Comité Económico e Social Europeu
Roger BRIESCHmento dos outros Estados-Membros. Se for cada vez mais
difícil tributar a matéria colectável móvel, aumentará também
a tributação das matérias colectáveis fixas, com especial
incidência na população trabalhadora.
10.8.1. A decisão por maioria qualificada deverá limitar-se
a certos impostos. Entre eles terão de estar o imposto sobre as
sociedades, o imposto sobre os rendimentos do capital e a
tributação das actividades perigosas para o ambiente. A mesmaterá de circunscrever-se aos impostos que podem afectar ofuncionamento do mercado interno ou criar distorções de
concorrência. Tal não se aplica às diferenças nacionais sem
qualquer impacto no mercado ou na concorrência. A maioriaqualificada, para além de apenas se dever aplicar a certos
impostos, servirá para estabelecer níveis mínimos.