Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão sobre a adopção de novos programas regionais a título dos objectivos nº 1 e nº 2 das Políticas Estruturais Comunitárias»

(96/C 182/02)

Na 12ª Reunião Plenária de 20 e 21 de Março de 1996 (sessão de 21 de Março de 1996), o Comité das Regiões adoptou um parecer sobre a comunicação supramencionadada.

O COMITÉ DAS REGIÕES:

- Tendo em conta a sua decisão, de 19 de Abril de 1995, de incumbir a Comissão 1 «Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico e Finanças Locais e Regionais» da preparação deste parecer;

- Tendo em conta o parecer da Comissão 1, de 26 de Janeiro de 1996, de que são relatores F. Acito e R. Behrendt;

- Tendo em conta a política de reforço da coesão económica e social da Comunidade, prevista no artigo 130º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, e o objectivo de redução da disparidade de nível de desenvolvimento entre regiões e do atraso das regiões menos favorecidas, incluídas as zonas rurais;

- Tendo em conta o direito que assiste ao Comité das Regiões, nos termos dos artigos 130º-C, 130º-D e 130º-E, de participar na definição das missões, dos objectivos prioritários, da organização, das regras comuns, das decisões de aplicação e da elaboração de relatórios sobre os progressos registados na realização da coesão económica e social,

adoptou o seguinte parecer.

Observações na generalidade

1. A comunicação da Comissão contém a síntese dos programas a favor das regiões menos desenvolvidas (objectivo nº 1) e das regiões gravemente afectadas pelo declínio industrial (objectivo nº 2) adoptados pela Comissão em 1994. A importância destes programas resulta, desde logo, do facto de mobilizarem mais de três quartos do total da verba dos fundos estruturais e estabelecerem o quadro global das intervenções dos fundos estruturais nas regiões da Comunidade que mais problemas enfrentam, até 1999 no que se refere ao objectivo nº 1 e até 1996 no que respeita ao objectivo nº 2. As medidas previstas abrangem 150 milhões de cidadãos da União, ou seja, mais de 40 % da sua população.

A comunicação da Comissão não faz inteira justiça ao extraordinário alcance destas decisões. O Comité considera que importa sobremaneira proceder à avaliação exaustiva dos programas adoptados em 1994, dada a sua fundamental importância para a política estrutural da Comunidade até 1999 e para a elaboração das primeiras conclusões com vista ao debate que ora se inicia sobre a formulação da política estrutural após 1999. Nessa medida, o Comité subscreve a crítica formulada pelo Parlamento Europeu de que, no fundo, não foi ainda efectuada uma análise sistemática dos resultados da reforma dos fundos estruturais de 1988.

2. O Comité nota, principalmente, a não inclusão dos resultados da avaliação ex-post das intervenções dos fundos estruturais no período 1988-1993 e da apreciação ex-ante dos programas para 1994-1999, que, nos termos do nº 5 do artigo 8º e do nº 9 do artigo 9º do Regulamento-Quadro nº 2081/93, devem constituir um dos fundamentos das decisões da Comissão. Em vez de comunicações separadas da Comissão, já anunciadas mas ainda não publicadas, sobre os resultados da avaliação, o Comité teria preferido uma análise integrada que fosse mais longe nas suas conclusões.

3. O Comité das Regiões agradece à Comissão o trabalho de grande envergadura que realizou no contexto da adopção dos novos programas regionais.

Lamenta, todavia, que, em relação a alguns programas, tenham sido excedidos os prazos previstos no artigo 10º do regulamento de coordenação nº 2082/93 (seis meses para a adopção de uma decisão de aprovação de um quadro comunitário de apoio e mais dois meses para a aprovação de acções que representem pelo menos dois terços da contribuição dos fundos para o primeiro ano do quadro comunitário de apoio).

4. No entender do Comité, estes atrasos são muito prejudiciais às pessoas colectivas territoriais regionais e locais, onde mais se faz sentir o arranque tardio dos programas.

Seria eventualmente possível evitar tais atrasos se a Comissão fizesse saber, a tempo e de uma forma transparente, as exigências de qualidade que pretende impor aos planos e programas. Neste contexto, o Comité chama a atenção para o facto de não existir base jurídica para o alargamento unilateral dos critérios pertinentes, estabelecidos nos regulamentos dos fundos estruturais.

Relativamente aos programas futuros, o Comité insiste na aplicação do princípio da parceria, em conformidade com o nº 1 do artigo 4º do Regulamento-Quadro nº 2081/93, mormente associando as pessoas colectivas territoriais regionais e locais, entidades mais habilitadas para fornecerem informação sobre as necessidades locais com vista à consecução dos objectivos das intervenções, à definição de critérios objectivos e transparentes de avaliação da qualidade dos programas, sem prejuízo do poder de decisão da Comissão, em conformidade com o nº 5 do artigo 8º e com o nº 9 do artigo 9º do Regulamento-Quadro nº 2081/93. Deste modo, seria ainda possível, eventualmente, reduzir os custos do recurso sistemático a peritos independentes.

Reorientações do quadro regulamentar dos fundos estruturais de 1993

5. Cabendo ao Comité das Regiões representar os interesses comuns das pessoas colectivas territoriais regionais e locais junto das instâncias comunitárias, o presente parecer centra-se na aplicação das reorientações decorrentes da revisão do quadro regulamentar dos fundos estruturais de 1993 (adaptação dos objectivos prioritários, alargamento da parceria, reforço da avaliação e do acompanhamento, maior atenção aos aspectos ambientais, um leque mais amplo de critérios de elegibilidade, garantia da adicionalidade, aceleração e simplificação dos processos de programação) aos novos programas regionais a título dos objectivos nº 1 e nº 2. Tem-se em conta a experiência adquirida ao nível local e regional com a aplicação, durante o período de programação e na fase inicial de execução dos programas, do novo quadro regulamentar dos fundos estruturais e dos documentos de programação.

6. A experiência adquirida desde a reforma dos fundos estruturais de 1988 demonstrou a importância da acção estrutural para o reforço da coesão económica e social da União Europeia. Esta importância estratégica é, além disso, confirmada e reforçada pelos objectivos de crescimento, competitividade e emprego fixados no Livro Branco da UE.

Neste quadro, o Comité acolhe favoravelmente o reforço do papel das políticas estruturais, tanto do ponto de vista do aumento dos recursos financeiros como da melhoria da eficácia dos programas.

7. De uma maneira geral, a revisão do quadro regulamentar dos fundos estruturais levada a cabo em 1993 parece convincente e mais conforme à mutação e evolução dos sistemas económicos e sociais na União Europeia. A adaptação dos objectivos prioritários no sentido de se prestar mais atenção aos problemas do desemprego real e potencial, do ambiente e da pesca, permite aumentar a eficácia das intervenções estruturais comunitárias nos domínios de fundamental importância para o reforço da coesão na União Europeia.

8. O Comité congratula-se com a adaptação dos objectivos prioritários dos fundos estruturais tendo em conta as consequências das mutações económicas e sociais em curso na Comunidade. O facto de se ter contemplado a adaptação dos trabalhadores às mutações industriais e à evolução dos sistemas de produção permitiu que as pessoas colectivas territoriais regionais e locais definissem nos programas uma política de mercado de trabalho mais activa, ajustada às necessidades locais imediatas e às orientações estratégicas do Livro Branco «Crescimento, Competitividade, Emprego».

9. A adaptação e integração dos critérios de elegibilidade das regiões dos objectivos nº 2 e nº 5b, procurando embora ter melhor em conta as diferenças e a complexidade do desenvolvimento dos sistemas regionais e locais, parece carecer de aprofundamento, o que resulta do facto de raramente se dispor, ao nível local, dos indicadores económicos e sociais necessários para fundamentar a elegibilidade das regiões ou partes de regiões. Não se utilizam, apesar disso, outros indicadores mais facilmente disponíveis e actualizados, igualmente esclarecedores quanto à situação económica e social das pessoas colectivas territoriais regionais e locais. Importa ainda resolver a questão da dualidade de critérios de selecção das regiões elegíveis a título dos objectivos nº 2 e nº 5b. No primeiro caso, os critérios de selecção devem ser aplicados com o maior rigor, excluindo-se as regiões que não cumprem os requisitos estabelecidos nos regulamentos, enquanto no segundo caso são incluídos nas regiões elegíveis sistemas locais cujos indicadores só em parte satisfazem esses critérios. Está-se perante uma desigualdade de tratamento susceptível de pôr em causa o objectivo geral de reforço da coesão na União.

10. O alargamento das possibilidades de apoio ao abrigo dos objectivos 1, 2 e 5 b) merece também acolhimento favorável. Este alargamento dá às pessoas colectivas territoriais regionais e locais a possibilidade de adoptarem uma abordagem mais completa do planeamento do desenvolvimento regional e local, especialmente em áreas-chave como a investigação e a tecnologia, a protecção do ambiente, a promoção das pequenas e médias empresas e o desenvolvimento do capital humano, até aqui não contempladas nas intervenções dos fundos estruturais com esta amplitude.

11. No que respeita à aplicação das decisões relativas aos programas do objectivo nº 2, torna-se, todavia, desde já claro que o período de três anos previsto no artigo 9º do Regulamento-Quadro nº 2081/93 - tendo também em conta os atrasos na selecção das regiões elegíveis e no arranque dos programas - é demasiado exíguo para uma avaliação rigorosa dos efeitos das intervenções dos fundos estruturais.

Assim, o Comité das Regiões apela para que o Conselho e a Comissão, por ocasião da revisão iminente da lista das regiões elegíveis, de acordo com o nº 6 do artigo 9º do Regulamento-Quadro nº 2081/93, apliquem os critérios estabelecidos nos regulamentos para o objectivo nº 2 de uma forma transparente e objectiva, não fazendo uso da possibilidade de alteração desses critérios prevista no nº 7 do artigo 9º do Regulamento-Quadro.

12. No sentido do reforço da sinergia e da coerência de todas as políticas comunitárias, o Comité das Regiões apoia a maior atenção dada aos aspectos ambientais, a exigência de observância das regras de concorrência e das directivas relativas aos contratos públicos e a aplicação do princípio da igualdade de oportunidades para homens e mulheres, congratulando-se com os progressos nestes domínios referidos na comunicação da Comissão.

O Comité salienta, porém, que, na prática, importa que haja uma coerência de conjunto das políticas comunitárias, dando a prioridade à concentração dos recursos nos objectivos estratégicos prioritários de desenvolvimento. Esta abordagem selectiva, que liga as intervenções comunitárias directamente ao objectivo de desenvolvimento económico dos Estados e regiões beneficiários, é expressamente apoiada pelo Comité. A bem do reforço da coesão económica e social da Comunidade, não deve haver qualquer tentativa de utilização dos fundos estruturais, por inexistência de outras fontes, para o financiamento de acções que não se enquadrem no espírito e na letra dos regulamentos.

13. O Comité anota que, segundo os documentos relativos aos programas, «o papel do sector privado como contribuinte directo para a dimensão dos programas aumentou substancialmente desde o período precedente». É essencial que a Comissão assegure que são dadas directrizes claras aos Estados-Membros e aos poderes locais e regionais sobre como mobilizar verbas dos fundos estruturais para projectos do sector privado ou em parceria pública-privada, possibilitando, assim, a concretização de tais contribuições.

14. O Comité congratula-se com os progressos de que a Comissão dá conta em matéria de integração entre os fundos estruturais e coordenação com os demais instrumentos financeiros, especialmente no domínio dos recursos humanos e do desenvolvimento local e regional. Observa, todavia, que a exigência de integração entre os fundos não deve ser um fim em si mesmo. O aumento da carga administrativa e contabilística só se justifica se da abordagem integrada houver a esperar significativos efeitos de sinergia ao nível regional e local. Simultaneamente, o Comité insta com a Comissão para simplificar a utilização integrada dos fundos através de uma melhor coordenação entre as direcções-gerais envolvidas, da uniformização dos processos administrativos e contabilísticos e do lançamento de um sistema comum de processamento de dados.

O Comité apela ainda para que a Comissão examine a pertinência da inclusão de iniciativas comunitárias nos processos de programação futuros, sobretudo no que se refere às regiões do objectivo nº 1, o que permitiria uma redução sensível do trabalho de planeamento ao nível local e regional.

15. O Comité congratula-se com o reforço das garantias de observância do princípio da adicionalidade. É de fundamental interesse para as pessoas colectivas territoriais regionais e locais que nenhum Estado-Membro reduza o nível do seu próprio esforço estrutural nas regiões elegíveis para um objectivo. Na apreciação da observância do princípio da adicionalidade, na acepção do nº 2 do artigo 9º do Regulamento de coordenação nº 2082/93, há que ter em conta as condições macroeconómicas em que se processa o financiamento nacional, bem assim certas condições económicas específicas, como privatizações, nível extraordinário das despesas estruturais públicas e evolução conjuntural da economia nacional no período de programação precedente.

16. A simplificação dos processos de programação e a introdução do «documento único de programação» deveriam permitir acelerar a elaboração dos programas e especificar num só documento as prioridades das intervenções comunitárias e as medidas concretas que beneficiam de contribuição financeira da Comissão, assegurando desse modo uma maior coerência entre os objectivos e as acções dos programas.

Do ponto de vista das pessoas colectivas territoriais regionais e locais, a realização deste objectivo ficou aquém das expectativas. Ainda que os regulamentos prevejam a possibilidade de aprovar, de uma só vez, num documento único de programação (DOCUP), as prioridades das intervenções comunitárias e as medidas concretas, a redução da carga administrativa a suportar pelas regiões elegíveis foi quase nula. Isto deve-se ao facto de o processo de documento único de programação (DOCUP) requerer a indicação, num documento de síntese, do mesmo volume de dados - bem como outros trabalhos preparatórios em matéria de conteúdo - que é exigido para os planos de desenvolvimento regional e para os programas operacionais. A resolução deste problema consistiria, eventualmente, no reexame do grau de pormenor dos planos e programas.

O facto de persistirem reservas neste domínio é indicado pela circunstância de os seis Estados-Membros total ou parcialmente abrangidos pelo objectivo nº 1 terem adoptado a abordagem clássica dos quadros comunitários de apoio, não tendo, por isso, beneficiado de qualquer simplificação dos processos de candidatura.

17. A simplificação e aceleração dos processos de programação, execução e contabilização das intervenções dos fundos estruturais deveriam constituir o principal objecto do intercâmbio de experiências entre as pessoas colectivas territoriais regionais e locais e a Comissão. Trata-se de questões de fundamental importância, tanto para a realização regular e eficaz das intervenções dos fundos estruturais no período de intervenção em curso como para a programação das intervenções dos fundos estruturais após 1999.

O Comité das Regiões propõe-se ser interlocutor directo da Comissão neste âmbito. Para tanto, é necessário que o Comité, a par do Parlamento Europeu, seja mais estreitamente associado ao processo de informação contínua sobre os fundos estruturais.

18. Seria desejável que a Comissão associasse o Comité das Regiões à sua reflexão estratégica, à definição das disposições de aplicação ou aos actos jurídicos da sua competência, o que permitiria beneficiar do saber-fazer regional e local e reforçar o princípio da parceria.

O papel das pessoas colectivas territoriais regionais e locais

19. O alargamento da parceria é, do ponto de vista das pessoas colectivas territoriais regionais e locais, a reorientação dos fundos estruturais de maior alcance no novo período de intervenção. O previsto alargamento da parceria aos parceiros económicos e sociais e às pessoas colectivas territoriais regionais e locais - no quadro das regras institucionais e das práticas próprias de cada Estado-Membro - é de molde a reforçar consideravelmente a transparência e a aproximação aos cidadãos, especialmente na elaboração dos planos e dos programas.

20. A elaboração e administração dos programas a título dos fundos estruturais no período 1985-1993 e, mais recentemente, a fase de programação dos novos programas, confirmaram o papel determinante das pessoas colectivas territoriais regionais e locais, revelando a existência de marcadas diferenças entre Estados-Membros. Casos há em que as regiões estão directamente envolvidas no processo de selecção das zonas elegíveis, sobretudo em relação ao objectivo nº 2, na elaboração dos DOCUP e dos QCA e na ultimação com a Comissão das medidas que beneficiam de contribuição financeira da Comissão. Noutros casos, as regiões são excluídas destas fases de programação, que são da competência das autoridades centrais.

O Comité reitera o seu ponto de vista de que os Estados-Membros devem assegurar a maior participação dos poderes regionais e locais na preparação dos programas, bem como a sua convicção de que a Comissão não devia aceitar programas não assumidos por parcerias regionais. Apela, também, para que a própria Comissão tenha o cuidado de respeitar as opiniões das parcerias regionais quanto às prioridades para a «utilização das verbas, sem prejuízo do preceituado no regulamento».

As diferenças entre Estados-Membros são menos vincadas no que se refere ao papel das pessoas colectivas territoriais regionais e locais na administração dos programas. As decisões de execução são muitas vezes adoptadas ao nível regional, com o acordo e a participação das pessoas colectivas territoriais regionais e locais, apesar de ainda haver casos em que a execução dos programas continua a ser da responsabilidade das autoridades centrais.

21. Do ponto de vista local e regional, é de realçar a importância dos comités de acompanhamento, que são hoje órgãos de consulta e de decisão importantes e válidos, capazes de responder com flexibilidade aos problemas de natureza técnica e financeira que se colocam em relação aos fundos estruturais num dado momento. Considera-se positiva a possibilidade de adaptar, de uma forma flexível, os quadros comunitários de apoio para as regiões do objectivo nº 1 e os programas operacionais, no período de programação de seis anos, à eventual alteração das prioridades de desenvolvimento e à consequente necessidade de intervenção financeira. É ainda possível precisar melhor as medidas elegíveis ou integrar novas medidas.

22. Em qualquer caso, o reforço da cooperação entre os órgãos comunitários e as pessoas colectivas territoriais regionais e locais é uma das novas prioridades da acção comunitária a favor das PME, da criação de emprego, do combate ao desemprego e da protecção do ambiente. Trata-se de domínios de interesse imediato para as pessoas colectivas territoriais regionais e locais que, em muitos casos, exercem funções e têm competências nestas áreas. É, pois, necessário estabelecer acordos com as pessoas colectivas territoriais regionais e locais para assegurar a maior eficácia possível destas políticas de apoio, avaliar com rigor os resultados obtidos, facilitar o investimento privado nos projectos e, dessa forma, reforçar a importância e a amplitude dos resultados.

23. O Comité defende o prosseguimento do reforço do princípio da parceria, especialmente através de uma mais estreita cooperação entre a Comissão, os governos nacionais e as pessoas colectivas territoriais locais e regionais. O Comité espera que todos os Estados-Membros associem os parceiros sociais a este trabalho, de acordo com os regulamentos. Afigura-se a participação de outras entidades, particularmente na fase de programação e avaliação, a um nível descentralizado. Essa participação não deverá, todavia, complicar a administração dos fundos nem a execução das diversas intervenções no terreno.

O Comité remete ainda para o seu parecer de 20 de Julho de 1995 sobre «O papel das pessoas colectivas territoriais locais e regionais na aplicação do princípio da parceria no âmbito dos fundos estruturais».

Avaliação do conteúdo dos programas

24. O reforço dos processos de avaliação (apreciação ex-ante dos efeitos dos programas, acompanhamento da respectiva administração e análise rigorosa ex-post das suas consequências) permite avaliar com mais precisão a contribuição das intervenções comunitárias para o desenvolvimento económico, para a redução do desemprego, para o aumento da competitividade e para a valorização profissional dos recursos humanos.

25. O Comité das Regiões reconhece a necessidade de reforço da avaliação «ex-post» para apreciação da qualidade e da eficácia das intervenções dos fundos estruturais e para um melhor controlo da utilização das ajudas concedidas.

Continua, porém, por esclarecer de que forma a uniformização dos métodos de avaliação e dos indicadores e uma maior compatibilidade com os procedimentos nacionais permitiriam reduzir a sobrecarga que uma recolha de dados de âmbito muito vasto representa, não raro, para as pessoas colectivas territoriais regionais e locais.

Também neste domínio, importaria que a Comissão e as pessoas colectivas territoriais regionais e locais chegassem, em tempo útil, a acordo, no âmbito da parceria, quanto aos critérios de avaliação mais adequados, tendo como elemento central a avaliação prática da aplicação dos objectivos de desenvolvimento regional no terreno, com um mínimo de uniformização para assegurar a comparabilidade dos resultados em toda a Europa.

26. A disponibilidade de recursos científicos, técnicos, organizativos e humanos necessários para a realização das aludidas avaliações é muito variável, não só de Estado-Membro para Estado-Membro como de região para região, o que se traduz em diferentes capacidades para a elaboração de programas rigorosamente orientados para os objectivos de crescimento e emprego, sobretudo ao nível regional. Nas regiões que dispõem de menos recursos de análise, é maior o risco de as intervenções previstas nos programas não serem directamente orientadas para os factores verdadeiramente decisivos para o seu desenvolvimento, o que pode reduzir a eficácia das acções.

Este desequilíbrio pode e deve ser eliminado através de um intercâmbio de experiências em larga escala, da transferência de saber-fazer e de uma vasta cooperação. Trata-se de iniciativas que a Comissão não pode deixar de apoiar, aumentando assim a importância do contributo dos fundos estruturais para o reforço da coesão ao nível regional e local na UE.

Para tanto, o Comité das Regiões pode ter um importante papel no apoio à Comissão, favorecendo a circulação e a divulgação dos métodos de avaliação pelos entes regionais e locais que representa, através mesmo da instituição de um grupo de trabalho permanente especificamente para esse fim.

Conclusões

27. Sintetizando o seu parecer sobre a comunicação da Comissão «Novos programas regionais a título dos objectivos nº 1 e nº 2 das políticas estruturais comunitárias», o Comité das Regiões:

a) agradece à Comissão o trabalho de grande envergadura que realizou no contexto da adopção dos novos programas regionais;

b) verifica que as reorientações decorrentes da reforma dos fundos estruturais de 1993 se têm revelado eficazes na fase inicial do novo período de intervenção;

c) espera que, futuramente, os prazos previstos nos regulamentos dos fundos estruturais para adopção das decisões relativas aos programas sejam rigorosamente cumpridos;

d) propõe que o princípio da parceria seja igualmente aplicado, com a participação dos entes locais e regionais interessados, na fase de definição de critérios objectivos e transparentes de avaliação da qualidade dos programas, bem como na fase de desenvolvimento de métodos práticos de avaliação compatíveis com os procedimentos nacionais;

e) apoia a abordagem selectiva da política estrutural, isto é, a concentração dos recursos nos objectivos prioritários de desenvolvimento económico dos Estados e regiões beneficiários, em prol da criação de postos de trabalho duradouros;

f) insta com a Comissão para simplificar a utilização integrada dos fundos através de uma melhor coordenação entre as direcções-gerais envolvidas e da uniformização dos processos administrativos e contabilísticos;

g) propõe ainda que a simplificação e aceleração dos processos de programação, execução e contabilização das intervenções, bem como as técnicas de avaliação dos programas dos fundos estruturais, constituam o objecto principal do intercâmbio de experiências entre as pessoas colectivas territoriais regionais e locais interessadas e a Comissão;

h) propõe-se ser interlocutor directo da Comissão nesta matéria, através mesmo de um grupo permanente de trabalho que constituiria para esse fim.

Bruxelas, 21 de Março de 1996.

O Presidente

do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA