Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria de poder paternal"

(2002/C 80/09)

Em 3 de Outubro de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 19 de Dezembro de 2001 (relatora C. Carroll e co-relatores D. Retureau e S. zu Eulenburg).

Na 387.a reunião plenária de 16 e 17 de Janeiro de 2002 (sessão de 16 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por 89 votos a favor, sem votos contra e 5 abstenções.

1. Introdução

1.1. Antecedentes da proposta

1.1.1. O aumento da mobilidade na UE conduziu a um concomitante aumento do número de casamentos e outras relações de parentesco entre cidadãos e residentes dos Estados-Membros da UE. Infelizmente, em caso de divórcio, separação ou declaração de nulidade ou anulação do casamento, surgem litígios entre progenitores e tutores das crianças quanto ao exercício do poder paternal, custódia e direitos de visita. Existem dados estatísticos referentes aos divórcios e separações judiciais, mas não sobre a extinção das uniões de facto.

1.1.2. Estes litígios dão lugar a um número não negligenciável de casos de rapto de crianças, tanto para outros Estados-Membros como para países terceiros, praticado pelos pais ou outros familiares das crianças. Mas, mesmo quando não se verificam casos de rapto, os direitos de visita podem ser cerceados porquanto os pais ou tutores relutam em autorizar a saída da criança para fora da área de competência do seu país, pois receiam que, caso a criança não regresse, a decisão que conferiu a guarda não seja efectivamente reconhecida e aplicada pelo outro Estado. Esta situação prejudica os interesses dos menores e do progenitor que não detém a guarda.

1.2. Legislação em vigor - Instrumentos comunitários

1.2.1. A Convenção de Bruxelas de 27 de Setembro de 1968 (Bruxelas I) relativa à competência judiciária e à execução das decisões em matéria civil e comercial, não era aplicável às questões do domínio do direito da família, tal como a dissolução do vínculo matrimonial e as questões civis dela decorrentes, incluindo o poder paternal e os direitos de guarda e de visita das crianças.

1.2.2. A Convenção de Bruxelas de 28 de Maio de 1998 relativa à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial estabelece o reconhecimento mútuo e a execução das decisões referentes ao poder paternal, direitos de guarda e de visita das crianças. Contudo, esta Convenção não entrou em vigor e as suas disposições foram, em grande medida, retomadas no regulamento Bruxelas II.

1.2.3. O Regulamento (CE) n.o 1347/2001 do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e de regulação do poder paternal em relação a filhos comuns do casal é directamente aplicável nos Estados-Membros e entrou em vigor em 1 de Março de 2001. Não é aplicável à Dinamarca (que exerceu o opt-out). O Comité proferiu parecer sobre esta proposta em Outubro de 1999(1).

1.3. Instrumentos não comunitários relevantes

1.3.1. A Convenção de Haia relativa à competência, à lei aplicável, ao reconhecimento, à execução e à cooperação em matéria de poder paternal e de medidas de protecção de menores, de 1966, ainda não está em vigor. A Convenção de Haia sobre os aspectos civis do rapto internacional de crianças, de 1980, é aplicável em todos os Estados-Membros. Esta Convenção tem por objectivos a restituição imediata de crianças menores de 18 anos ilicitamente deslocadas ou retidas em qualquer dos Estados contratantes e garantir o cumprimento por parte desses Estados dos direitos de guarda e de visita estabelecidos nos demais Estados contratantes. A Comissão adoptará brevemente uma proposta de regulamento aplicável aos Estados-Membros sobre o modo de ratificação desta Convenção e o Tribunal de Justiça procederá à sua interpretação.

1.4. Principais lacunas das disposições em vigor

1.4.1. A Convenção de Haia de 1996 ainda não está em vigor e embora fosse útil contar com um regulamento comunitário que abrangesse os domínios visados nesta Convenção, a maior parte dos problemas surgem com países não membros da UE.

1.4.1.1. O Regulamento (CE) n.o 1347/2000 aplica-se unicamente às questões atinentes ao poder paternal decorrentes de procedimentos judiciais de dissolução do vínculo matrimonial (ou seja, divórcio, separação, nulidade ou anulação, etc.). Logo que o tribunal chamado a pronunciar-se sobre o caso profere uma decisão sobre as questões de fundo o regulamento deixa de ser aplicável. Existe apenas uma excepção parcial a esta regra: embora o tribunal determine as questões de fundo, mantém a sua competência até que todas as questões referentes ao poder paternal decorrentes do processo tenham sido decididas.

O Regulamento (CE) n.o 1347/2000 aplica-se aos filhos naturais e adoptados de um casal, mas não aos filhos de um ou de outro cônjuges nascidos de uma união anterior. As crianças cujos pais não eram casados não são contempladas. As estatísticas mostram que, em 1998, 26 % do total dos nascimentos de crianças na UE ocorrem fora do casamento e que este número estará em contínuo crescimento há bastante tempo.

1.5. Iniciativas para melhorar a situação

1.5.1. Iniciativa da República Francesa

1.5.1.1. Para completar o Regulamento (CE) n.o 1347/2000 do Conselho, a França apresentou em Julho de 2000 uma iniciativa destinada a facilitar, através da supressão do exequatur, o exercício dos direitos de visita transfronteiras no caso de filhos de casais divorciados ou separados, até 16 anos de idade. O Comité emitiu um parecer favorável a esta proposta em Outubro de 2000(2).

1.6. Outras medidas comunitárias

1.6.1. O artigo 34.o das Conclusões do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999, preparou o caminho para novas medidas comunitárias neste domínio.

1.6.2. Na sua reunião de 30 de Novembro de 2000, o Conselho "Justiça e Assuntos Internos" adoptou um programa relativo à supressão progressiva do exequatur em quatro domínios: 1) Bruxelas I; 2) Bruxelas II e situações do foro familiar resultantes de relações não conjugais; 3) direitos patrimoniais decorrentes de regimes matrimoniais e consequências patrimoniais na separação de casais em união de facto; e 4) testamentos e sucessões.

1.6.3. O actual projecto de regulamento vem completar o Regulamento (CE) n.o 1347/2000 e é aplicável a quaisquer decisões judiciais em matéria de poder paternal, de modo que todas as crianças poderão beneficiar destas disposições. O projecto de regulamento estabelece um conjunto claro e coerente de regras de atribuição de competência e um mecanismo de cooperação entre os tribunais e as autoridades centrais. Em última análise, o objectivo consiste na supressão do exequatur antes que uma decisão tomada num Estado-Membro possa ser executada noutro Estado-Membro. Apesar de levar em consideração as disposições da Convenção de Haia de 1996 e, em especial, da Convenção de Haia de 1980, estabelece um conjunto de normas que se inscrevem no objectivo comunitário de criar um verdadeiro espaço judiciário baseado no princípio do reconhecimento mútuo das decisões judiciais (Tampere).

1.6.4. A Comissão adoptará em breve um regulamento relativo à ratificação da Convenção de Haia de 1996 pelos Estados-Membros destinado a abranger as situações que vão além das fronteiras da Comunidade.

1.6.5. O actual projecto de regulamento deverá ser examinado juntamente com a iniciativa francesa relativa à eliminação do exequatur nas decisões respeitantes ao direito de visita. Em conjunto, o Regulamento (CE) n.o 1347/2000, a iniciativa francesa e esta proposta concretizam a primeira etapa do domínio II do programa relativo ao reconhecimento mútuo.

2. Observações sobre as propostas

2.1. Congratulamo-nos com o amplo campo de aplicação do projecto de regulamento, pois que este se aplica não somente aos processos judiciais, mas também a todos os processos oficialmente reconhecidos pelos Estados-Membros como equivalentes aos processos judiciais. A Dinamarca não transporá esta directiva, na medida em que forma parte do acordo da zona nórdica. O Comité espera que a Irlanda e o Reino Unido decidam participar e aplicar este regulamento de modo a que se alcance uma cobertura geográfica tão ampla quanto possível. As decisões proferidas num Estado-Membro que entrem no campo de aplicação do regulamento deverão ser reconhecidas e executadas nos outros Estados-Membros nos termos das disposições relevantes do Capítulo III do Regulamento (CE) n.o 1347/2000. Os Estados-Membros que ratificarem a Convenção anexa deverão encorajar os demais a fazê-lo também, por forma a garantir uma posição legal comum face a países terceiros. Também deverão promover a ratificação da Convenção de 1996 por parte de países terceiros.

2.2. A definição de "detentor do poder paternal" garante que o novo regulamento abrange o máximo possível de crianças, independentemente do seu estatuto ou do estatuto dos seus pais/tutores. O projecto de regulamento prevê igualmente o caso das crianças refugiadas ou apátridas. Tais disposições são muito bem-vindas.

2.3. O âmbito de aplicação de artigo 1.o deverá ser tão lato quanto possível. A competência de um tribunal em matéria de poder paternal radica na residência habitual da criança (artigo 3.o). Existem algumas disposições que prevêem a manutenção da competência do Estado-Membro em que foi proferida a última decisão em matéria de poder paternal (artigo 4.o) e para casos de urgência (artigo 9.o). Todas se mostram bastante úteis e, de um modo geral, simplificam as questões.

2.4. As disposições do projecto de regulamento referentes ao rapto de crianças baseiam-se na Convenção de Haia de 1980. Os tribunais competentes nos termos do artigo 3.o (vide ponto 2.3 supra) devem exercer essa competência em conformidade com a Convenção. Prevêem-se, contudo, algumas excepções a esta regra geral, que simplificam as normas no domínio da competência. É possível que outros países procurem interpretações diferentes das estabelecidas pela legislação comunitária, pelo que os conflitos jurídicos não são de excluir. No entanto, dado que a Convenção de 1980 já foi ratificada pelos Estados-Membros, não se percebe muito bem a necessidade de estabelecer novas disposições para esta legislação. Se essas disposições forem adoptadas, as excepções deverão ser claramente indicadas de modo a evitar o surgimento de litígios. Porque razão se utilizou a definição de "deslocação ilícita" prevista na Convenção de 1980 e as "excepções" apenas são previstas como referência?

2.5. O Comité congratula-se com o lançamento do processo de aprovação da Convenção de Haia de 1996 (levado em consideração no actual projecto de regulamento), e também lhe apraz notar que a Comissão tenciona adoptar normas específicas para as necessidades da UE no seu conjunto, que prevalecerão sobre as normas da Convenção.

2.6. O Comité aprova que o projecto de regulamento leve em conta os principais interesses dos menores, mas lamenta que o direito da criança a ser ouvida apenas tenha sido incluído no projecto de regulamento de forma indirecta, mediante referência ao Regulamento (CE) n.o 1347/2000. Atendendo a que este abrange as crianças até aos 18 anos, existe uma lacuna significativa que deveria ter sido preenchida de forma expressa neste projecto. O Comité aconselha vivamente a introdução de disposições específicas que conduzam os tribunais e as instâncias administrativas a respeitarem plenamente o direito de todas as crianças capazes de exprimirem uma opinião racional a serem ouvidas sobre as questões em causa.

2.7. A questão das custas foi parcialmente abordada. As elevadas custas dos processos judiciais e de busca das crianças podem ser obstáculo à execução de uma decisão. A Comissão deveria ter em conta as decisões já proferidas no âmbito da Convenção dos Direitos do Homem sobre estas questões, v.g., os processos Airey contra a Irlanda e Johansen contra a Noruega. A justiça deve ser acessível para todos. O Comité é de opinião que os detentores do poder paternal deveriam beneficiar de assistência judiciária para as acções neste domínio. Os critérios para a concessão de assistência judiciária devem ser realistas e actualizados e as decisões de concessão devem ser céleres. A expressão "assistência judiciária" tem diversas acepções nos vários Estados-Membros e, a bem da clareza, as disposições nacionais sobre a assistência judiciária deviam estabelecer a diferença entre aconselhamento, consultoria e representação.

2.8. Por outro lado, deveria ainda ser prevista a partilha, entre as autoridades centrais, dos custos decorrentes das buscas e do regresso das crianças ao local da sua residência habitual. Se estes custos deverem correr por conta das partes, deverão ser imputados à parte faltosa. A falta de uma disposição específica sobre a repartição dos custos pode redundar no acompanhamento pouco eficaz de determinados casos por parte das autoridades centrais.

2.9. Logo que este projecto e a iniciativa francesa forem adoptados, o Comité recomenda vivamente que se proceda à consolidação dos três instrumentos (e não apenas de algumas partes), por forma a que as questões e processos judiciais adquiram maior clareza, coerência e uniformidade. Tal deverá provavelmente ter lugar na primeira metade de 2002.

2.10. Para que o regulamento e os instrumentos que o acompanham atinjam o seu objectivo de desencorajar os raptos de crianças e de evitar e resolver os litígios sobre os direitos de visita e de guarda das crianças, as partes envolvidas nestes últimos necessitam de informação sobre: a) a existência da legislação e b) os requisitos processuais que deverão respeitar.

2.11. O Comité está consciente que a experiência de cooperação entre as autoridades centrais no domínio dos casos de poder paternal nos termos do Regulamento (CE) n.o 1347/2000 não tem sido inteiramente satisfatória. Na sua qualidade de instância supervisora, a Comissão deveria concentrar os seus esforços na intensificação e melhoria qualitativa da cooperação através da rede judicial europeia.

2.12. A legislação devia prever, por exemplo, a possibilidade de as autoridades centrais participarem em casos específicos, directamente ou através dos poderes públicos ou outros órgãos.

2.13. O Comité está consciente de que as autoridades centrais não terão acesso a todos os serviços de assistência que seriam necessários para os casos transfronteiras. Estas autoridades deveriam recorrer amplamente a serviços especializados que podem participar nas buscas e colaborar na defesa dos interesses das crianças raptadas.

2.14. Em caso de conflitos familiares, a mediação revela-se desejável e importante e o Comité faz notar que uma das missões das autoridades centrais consiste em promover o acordo entre os detentores do poder paternal, o que só pode beneficiar as crianças em causa. Por forma a evitar o abuso dos processos de mediação com o intuito de obstruir e até mesmo impedir as demandas judiciais, o regulamento em apreço e os dispositivos de execução da Convenção de Haia de 1996 deverão prever que, tendo fracassado a mediação, os prazos aplicáveis:

a) correm a partir do dia em que se considere ter aquela fracassado, ou

b) são prorrogados pelo período da mediação, conforme o caso.

3. Abandono de crianças e abuso do poder paternal

3.1. A proposta actual e outras medidas com ela relacionadas respeitam unicamente ao poder paternal no contexto geral da ruptura de relações conjugais ou análogas.

3.2. O Comité considera que existe um problema importante na União Europeia (embora, por vezes, proveniente do exterior) de:

(a) abandono de crianças, e

(b) abuso do poder paternal (incluindo o não cumprimento dos deveres de assistência às crianças), ao ponto de comprometer o futuro das mesmas e até mesmo a sua saúde e vida,

nos casos em que não exista uma decisão judicial respeitante à guarda ou supervisão das crianças em causa.

3.3. Assim sendo, o Comité solicita à Comissão que examine este assunto mediante o estudo do problema e acções consentâneas com as conclusões do mesmo, por forma a adoptar medidas centradas na defesa das crianças.

Bruxelas, 16 de Janeiro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Parecer sobre a proposta de regulamento do Conselho relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e de regulação do poder paternal em relação a filhos comuns do casal (JO C 368 de 20.12.1999).

(2) Iniciativa da República Francesa tendo em vista a aprovação do regulamento do Conselho relativo à execução mútua das decisões respeitantes ao direito de visita dos filhos (JO C 14 de 16.1.2001).