PT Jornal Oficial da União Europeia C 317/115

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida (reformulação)

[COM(2008) 820 final – 2008/0243 (COD)]

(2009/C 317/22)

Relatora: An LE NOUAIL MARLIÈRE

Em 1 de Abril de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida (Reformulação)

COM(2008) 820 final – 2008/0243 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania que emitiu parecer em 25 de Junho de 2009, sendo relatora An Le Nouail Marlière.

Na 455.a reunião plenária de 15 e 16 de Julho de 2009 (sessão de 16 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 154 votos a favor, 6 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1. O Comité acolhe favoravelmente a evolução que a Comissão propõe para o chamado Regulamento «Dublim II», de modo a melhorar a eficácia do sistema, assegurar, na aplicação do procedimento, o respeito pelos direitos de todas as pessoas que necessitam de protecção internacional e dar resposta a situações de pressão excepcional das capacidades de acolhimento dos Estados Membros em que não existe um nível adequado de protecção.

1.2. O CESE aprova e apoia o objectivo de garantir o acesso efectivo ao procedimento de pedido de asilo e a obrigação de o Estado-Membro responsável efectuar uma avaliação exaustiva das necessidades de protecção dos requerentes de asilo transferidos para o seu território.

1.3. O Comité regista os progressos contidos na proposta da Comissão no sentido de assegurar normas de protecção mais elevadas, nomeadamente através de uma melhor informação aos requerentes de asilo sobre o procedimento de análise do seu pedido, embora com algumas reservas sobre o aspecto linguístico e a língua em que é prestada a informação sobre o estatuto do pedido ou da transferência. Dado que a informação equivale a notificação e comporta direitos de recurso e prazos, o requerente de protecção internacional deveria ser notificado sempre na sua língua ou numa língua que reconhece compreender, inclusivamente por intermédio de intérprete ajuramentado ou tradução legal, e de causídico indicado oficiosamente pelos tribunais ou escolhido pelo requerente.

1.4. Os requerentes de protecção internacional deveriam beneficiar automaticamente de assistência judiciária gratuita.

1.5. O Comité aprecia a extensão das cláusulas humanitárias em cláusulas discricionárias mas deseja que o seu âmbito de aplicação seja definido com precisão para evitar que estas cláusulas discricionárias e de soberania se virem contra os interesses do requerente de asilo e diminuam a sua protecção.

1.6. Recorda a necessidade de se analisar sempre individualmente a situação de cada requerente, incluindo na fase de determinação da responsabilidade do Estado-Membro, com vista à análise exaustiva do pedido, e de considerar a protecção subsidiária apenas no caso de as condições exigidas no primeiro estatuto convencional (refugiado) não estarem reunidas.

1.7. Recomenda mais uma vez à Comissão e aos Estados-Membros que não utilizem listas de países terceiros ditos seguros enquanto não se estabelecer uma lista comum a todos os Estados-Membros, submetida às ONG que operam na área dos direitos do homem, ao Parlamento Europeu e aos parlamentos nacionais, especialmente na fase de determinação do Estado-membro responsável pela análise do pedido.

1.8. Lamenta que a detenção dos requerentes de asilo não seja declarada prática inaceitável se não for ordenada por uma autoridade judiciária.

1.9. Deseja, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, que os recursos sejam sistematicamente qualificados de suspensivos de retorno forçado ou pretensamente voluntário.

1.10. Recomenda que se valorize a experiência das ONG activas na área dos direitos do homem, facultando-lhes o acesso aos requerentes de protecção internacional e dando a estes últimos a possibilidade de serem assistidos, e deixando aos Estados-Membros a possibilidade de utilizarem as suas competências para participarem eventualmente nos programas de formação destinados aos agentes encarregados de analisar os pedidos; recomenda ainda que seja tida em conta a dimensão local, permitindo assim que os municípios e as regiões recorram à ajuda e apoio das ONG competentes.

1.11. Recomenda aos Estados-Membros que persigam mais activamente os criminosos responsáveis pelo tráfico de seres humanos, que ratifiquem os instrumentos internacionais de luta contra a criminalidade, incluindo os dois Protocolos adicionais à Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional, que suprimam da sua lista de países terceiros seguros os países que não tenham ratificado esses instrumentos, bem assim a Convenção de Genebra relativa a Estatuto dos Refugiados, e que inclusivamente assegurem a protecção e não persigam as vítimas de tráfico de seres humanos, respeitando melhor os seus direitos à protecção internacional quando pedem asilo e protecção e desde o instante em que os agentes das autoridades públicas têm conhecimentos deste facto; recomenda igualmente que facultem a estes agentes formação consentânea com a sua função.

1.12. Confidencialidade e gestão dos dados pessoais

— O CESE acolhe favoravelmente as propostas que visam uma maior segurança dos dados no Eurodac (COM 2008/825-3), e muito particularmente o facto de os Estados-Membros ficarem obrigados a instaurar um plano de segurança concebido concretamente para proteger os dados, vedar o acesso às pessoas não autorizadas e impedir a leitura, a cópia, a alteração ou o apagamento de dados sem a devida autorização (1). A vulnerabilidade dos requerentes de asilo face aos perigos que possam advir da publicação de dados exige regras de confidencialidade e de segurança muito rigorosas.

— O Comité apoia igualmente outras disposições que têm em vista garantir «uma gestão mais eficaz dos apagamentos» para que as informações sensíveis não fiquem na base de dados para além do tempo estritamente necessário, e em especial depois de o interessado ter recebido titulo de estadia ou ordem para deixar o território do Estado-Membro.

1.13. Protecção dos refugiados nos países terceiros vizinhos da UE

O Comité encoraja a UE a não delegar o tratamento e a análise individual dos casos dos requerentes de asilo em países que não ratificaram a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados (2) ou o seu Protocolo Adicional (3).

2. Introdução e resumo da proposta da Comissão

2.1. O Sistema Europeu Comum de Asilo desenvolveu-se em duas fases distintas. A primeira teve início no Conselho Europeu de Tampere (1999), depois da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, que conferiu dimensão comunitária às políticas de imigração e asilo. Esta primeira fase ficou concluída no ano de 2005.

2.2. Esta primeira fase permitiu que se elaborassem directivas relativas ao asilo e lançou as bases para uma certa cooperação entre os Estados-Membros.

2.3. A segunda fase da construção do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) iniciou-se com a criação do Programa de Haia (aprovado em Novembro de 2004), que previa para 2010 a realização dos seus principais objectivos, mediante a adopção de instrumentos e medidas no sentido de uma maior harmonização e da melhoria das normas de protecção tendo em vista o sistema europeu comum de asilo.

2.4. Antes de adoptar novas iniciativas, a Comissão elaborou em 2007 um Livro Verde (4), apresentado às diferentes instituições europeias, aos Estados-Membros e à sociedade civil (5), e que esteve na base do plano de acção em matéria de asilo adoptado, em seguida, pela Comissão. Esse documento enumera as medidas que a Comissão prevê adoptar para a realização desta segunda fase do SECA.

2.5. O Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro (a seguir denominado Regulamento de Dublim (6)), para o qual o Comissão propõe agora a reformulação, já foi objecto de um parecer do CESE (7).

2.6. O principal objectivo desta reformulação é aumentar a eficiência do sistema e garantir níveis mais elevados de protecção às pessoas abrangidas pelo «procedimento de Dublim», que visa essencialmente determinar o Estado-Membro responsável pela análise individual de um pedido de asilo ou de protecção subsidiária, de protecção internacional na acepção da Convenção de Genebra (1965), do Protocolo de Nova Iorque (1967) e das directivas relativas às condições de acolhimento (2003/9/CE do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003) e relativa à qualificação (2004/83/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004), actualmente também em processo de reformulação. Simultaneamente, com esta reformulação pretende-se também gerir melhor as situações de pressão extraordinária que as infra-estruturas de acolhimento enfrentam nos Estados-Membros.

2.7. A proposta mantém os mesmos princípios de base que o actual Regulamento de Dublim, ou seja a responsabilidade pela análise do pedido de protecção internacional cabe, em primeira instância, ao Estado-Membro que tenha tido um papel central na entrada e estadia do requerente no território dos Estados-Membros, ressalvadas excepções destinadas a proteger a unidade da família.

2.8. A proposta mantém o essencial das obrigações recíprocas entre Estados-Membros e as disposições que regem as obrigações dos Estados-Membros em relação aos candidatos a asilo abrangidos pelo procedimento de Dublim, na medida em que tais disposições afectem o desenrolar do procedimento entre os Estados-Membros ou sejam necessárias para garantir a coerência com outros instrumentos em matéria de asilo. Ao introduzirem melhorias nas actuais salvaguardas processuais a fim de garantir um nível mais elevado de protecção, as novas disposições visam unicamente satisfazer melhor as necessidades específicas das pessoas abrangidas pelo procedimento e evitar eventuais lacunas nessa protecção.

Para se conformar com a directiva relativa à «qualificação» (2004/83/CE), a presente proposta de reformulação alarga o âmbito de aplicação do regulamento aos requerentes (e aos beneficiários) de protecção subsidiária, ao passo que o Regulamento (CE) n.o 343/2003 incluía apenas os requerentes de asilo. Também introduz melhorias em algumas disposições com o objectivo de garantir o bom funcionamento do procedimento e do mecanismo de determinação de responsabilidade de cada Estado-Membro, reforçando as salvaguardas jurídicas dos requerentes de protecção internacional e permitindo-lhes uma melhor defesa dos seus direitos.

A proposta dá ainda uma importância acrescida às medidas destinadas a salvaguardar a unidade das famílias e proteger os menores não acompanhados e «outros grupos vulneráveis».

Finalmente, para evitar que o mecanismo de transferência de Dublim venha agravar a situação dos Estados-Membros sujeitos a pressão migratória extraordinária e com capacidades de acolhimento e absorção limitadas, é inserido no regulamento um novo procedimento que permite a suspensão das transferências ao abrigo do Regulamento de Dublim.

3. Observações na generalidade

3.1. Esta proposta, que se inscreve num conjunto de medidas anunciadas no plano de acção em matéria de asilo com vista à implementação do SECA (Sistema Europeu Comum de Asilo) (8), faz parte da harmonização desejada pelo Comité e tem em conta as lacunas já postas em evidência durante a consulta do Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo. Porém, é forçoso constatar que não é posto em causa o princípio que prevê que a responsabilidade da análise do pedido de asilo cabe, salvo excepções, ao Estado-Membro que tenha tido um papel central na entrada ou na estadia do requerente de asilo e que a Comissão se propõe modificar mais substancialmente sem estabelecer prazos (resumo da avaliação de impacto SEC(2008) 2962/2963-2, capítulo Acompanhamento e Avaliação, terceiro parágrafo), baseando a determinação da responsabilidade em função do local onde o pedido foi apresentado (COM(2008) 820, Exposição de motivos 2. Consulta das partes interessadas, terceiro parágrafo.

3.2. O CESE observa que a posição adoptada pela Comissão parece ser aquela que é defendida pela maioria dos Estados-Membros, mas recorda que desde 2001 o Comité tem defendido com firmeza que os requerentes de asilo possam escolher o país onde apresentar o pedido, tendo em conta «as razões culturais e sociais que presidem à escolha do pedido de asilo e que são determinantes para uma integração mais rápida (9)». Relativamente ao futuro SECA (10), observa que a sua posição é igualmente apoiada por «um elevado número de organizações da sociedade civil» e pelo próprio Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.

3.3. Feita esta reserva sobre o princípio, o Comité concorda que se preveja um novo procedimento a fim de suspender as transferências ao abrigo do Regulamento de Dublim para um Estado-Membro responsável que sofra pressões suplementares.

3.4. O CESE observa que estas medidas apontam para uma maior garantia jurídica e processual dos direitos fundamentais dos requerentes de asilo.

3.5. Lamenta, no entanto, que a retenção dos requerentes de asilo não seja declarada prática inaceitável – ressalvados os casos de intenção fraudulenta e manobra dilatória do requerente de asilo, e declarados como tal pelas entidades judiciais – e seja prevista para determinados casos considerados, é certo, «excepcionais», mas segundo critérios que deixam aos Estados-Membros em causa uma margem de apreciação demasiado lata e que obriga os causídicos dos requerentes a recorrer a morosas tramitações procedimentais.

3.6. O CESE aprova a sistematização do princípio de recurso das decisões e, em particular, das que apontam para «uma transferência», mas considera que os recursos devem ser declarados «suspensivos», de modo a que produzam a plenitude dos seus efeitos de garantia do direito, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

4. Observações na especialidade

4.1. Sobre os considerandos

4.1.1. Sobre a unidade das famílias (12): o tratamento conjunto dos membros de uma mesma família deve não só ter em vista evitar «a separação dos membros de uma família», mas também garantir a reunificação dos núcleos familiares que procuram protecção internacional, respeitando os direitos autónomos de cada requerente, mormente das mulheres.

4.1.2. O CESE apoia com toda a firmeza a proposta no sentido de que os Estados-Membros podem derrogar aos critérios de responsabilidade, designadamente por razões humanitárias (14).

4.1.3. O direito de recurso em matéria de transferência para o Estado-Membro responsável (16 e 17) deve ter efeito suspensivo, sob pena de contrariar o objectivo da sua efectividade (11).

4.1.4. De acordo com a Convenção de Genebra, a retenção dos requerentes de asilo (18) só é possível em «circunstâncias excepcionais». Ao contrário dos considerandos do texto proposto, essas circunstâncias excepcionais não são definidas com precisão. O Comité considera que a possibilidade de retenção só seria de considerar se o requerente apresentar o pedido depois de lhe ter sido notificada uma medida de afastamento.

4.2. Sobre o objecto e as definições (capítulo I, artigos 1.o e 2.o)

4.2.1. O Comité questiona-se sobre a pertinência da inclusão da definição de «risco de fuga» (n.o 1, do art. 2.o ), visto que este conceito é utilizado no texto reformulado do novo regulamento para determinar os casos de «detenção-retenção». Como quer que seja, é necessário limitar as «razões baseadas em critérios objectivos definidos pela legislação» que permitam considerar o risco de fuga de pessoas objecto de decisão de transferência, explicitando claramente que estas razões devem ser apreciadas por tribunal competente e respeitados os direitos da defesa, nos termos da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

4.3. Sobre os princípios gerais e salvaguardas (capítulo II, artigos 3.o a 6.o)

Direito à informação

4.3.1. O requerente de asilo deve ser informado do direito que tem de «contestar uma decisão de transferência»e de dispor de informação sobre os meios de o pôr em prática e não apenas de ser informado sobre «a possibilidade» de o fazer (n.o 1, alínea e) do art.4.o ).

4.3.2. O Comité considera que cingir-se a prever que «as informações […] devem ser fornecidas por escrito numa língua que, em princípio, o candidato possa compreender» confere aos representantes das autoridades um poder de apreciação, sem que haja garantias de que os interessados dispõem das competências linguísticas suficientes para tal (n.o 2 do art. 4.o ). Deseja, pois, que se especifique que as informações devem ser fornecidas numa língua que o requerente declara compreender.

Garantias dos menores

4.3.3. Se «o interesse superior da criança» deve constituir um aspecto fundamental a considerar (n.o 1 do art. 6.o ) é necessário explicitar que isto se faz ao abrigo do n.o 1 do art. 3.o da Convenção Internacional dos Direitos da Criança, a fim de que este considerando possa ser invocado nos tribunais.

Familiares dependentes (n.o 1 do art. 11.o)

4.3.4. Para que haja homogeneidade, a expressão «requerentes de protecção internacional» deve ser substituída por «candidato a asilo».

4.3.5. O facto de o desejo do candidato a asilo dever ser manifestado «por escrito» é de molde a limitar a capacidade de expressão do interessado, o que vai contra o espírito do texto. Seria mais justo indicar que o pedido pode ser feito sob qualquer forma que permita às autoridades registá-lo (por escrito, entrevista, questionário).

Sobre as cláusulas discricionárias (capítulo IV, artigo 17.o)

4.3.6. O Comité aprova que «qualquer decisão de recusa (do Estado requerido para efeitos de tomada a cargo) do pedido deve indicar os motivos em que se baseou.» (n.o 2, terceiro parágrafo do artigo 17.o ). Entende que deveria ficar explicitado que «na ausência de resposta no termo de um prazo de dois meses, a responsabilidade pela análise do pedido de asilo cabe ao Estado-Membro ao qual o pedido tiver sido apresentado».

Sobre os procedimentos de tomada e retomada a cargo (cap. VI artigos 20.o a 31.o)

4.3.7. O Comité incita os Estados-Membros a apresentarem com a maior celeridade possível o requerimento de tomada a cargo (n.o 2 do art. 23.o ) e, de qualquer modo, no prazo recomendado pela Comissão (dois meses ao abrigo do Eurodac, três meses nos outros casos).

4.3.8. A vontade de dar ao requerente informações o mais completas possível e que ele compreenda não se pode satisfazer com uma notificação dada «numa língua que, em princípio, a pessoa em causa possa compreender», (n.o 1, art. 25.o ). Tal como referiu para o n.o 2 do artigo 4.o, o Comité deseja que fique claramente expresso que a notificação deve ser feita numa língua que o requerente declara compreender.

Especificar que o recurso é «suspensivo» (n.o 2 do art. 25.o e n.o 1 do art. 26.o ), tal como já foi solicitado supra em relação aos considerandos 16 e 17).

4.3.9. Parece contraditório falar de direito de recurso (suspensivo) para o requerente objecto de uma decisão de transferência e, ao mesmo tempo, considerar a hipótese de o interessado não ser autorizado a permanecer no território do Estado-Membro na pendência do resultado do recurso ou revisão (n.o 3 do art. 26.o e n.o 4 do art. 26.o ).

4.3.10. A fim de apoiar o princípio da Convenção de Genebra segundo o qual nenhum Estado pode manter uma pessoa em regime de retenção pelo simples facto de ter requerido protecção internacional (n.o 1 do art. 27.o ), o Comité sugere que se permutem os números 2 e 3 do artigo 27.o , valorizando assim as soluções alternativas à detenção.

4.3.11. O Comité entende que só os menores acompanhados podem eventualmente ser mantidos em regime de detenção (n.o 10, art. 27.o).

Bruxelas, 16 de Julho de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) Ver artigo 19.o (COM(2008) 825/3)

(2) Genebra 1951.

(3) Nova Iorque 1967.

(4) COM(2007) 301 final, apresentado em 6 de Junho de 2007.

(5) O CESE pronunciou-se sobre esta matéria no seu parecer de 12.3.2008 relativo ao Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo, de que foi relatora An Le Nouail Malière, JO C 204 de 9.8.2008.

(6) Cf. o Regulamento (CE) n.o 343/2003 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro, JO L 50 de 25.2.2003, p. 1.

(7) Cf. o parecer do CESE de 20 de Março de 2002 sobre a «Proposta de Regulamento do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro», (Relator: Sukhdev Sharma) (JO C 125 de 27.5.2002).

(8) O CESE não foi consultado sobre alterações introduzidas no Eurodac [COM (2008) 825]. Este Regulamento (CE) n.o 2725/2000 do Conselho, de 11 de Dezembro de 2000, é complementar do Regulamento de Dublim.

(9) Ver nomeadamente:

— Parecer do CESE de 20 de Março de 2002 sobre a Proposta de regulamento do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro (Dublin II) (COM(2001) 447 final), relatora Madi Sharma, (JO C 125 de 27.5.2002, p. 28-31);

— Parecer do CESE de 12 de Março de 2008 sobre o Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo (COM(2007) 301 final), relatora An Le Nouail Marlière (JO C 204 de 9.8.2008, p. 77-84).

(10) Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo, (COM(2007) 301).

(11) Acórdão Gebremedhin vs. França, TEDH, de 26 de Abril de 2007: Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, 1950, artigos 3.o e 13.o, natureza irreversível dos prejuízos susceptíveis de serem causados em caso de concretização do risco de tortura ou de maus tratos, recurso suspensivo de pleno direito. Números 66 e 67: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.