PT Jornal Oficial da União Europeia C 158/10

AUXÍLIO ESTATAL — POLÓNIA

Auxílio Estatal SA.43127 (2015/NN) (ex 2015/N) — Reestruturação das vias ferroviárias regionais polacas

Convite à apresentação de observações nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

(Texto relevante para efeitos do EEE)

(2018/C 158/02)

Por ofício de 23 de janeiro de 2018, publicado a seguir ao presente resumo na língua que faz fé, a Comissão notificou a Polónia da decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio acima mencionado.

As partes interessadas podem apresentar as suas observações sobre as medidas em relação às quais a Comissão dá início ao procedimento no prazo de um mês a contar da data de publicação do presente resumo e do ofício que o acompanha, enviando-as para o seguinte endereço:

Comissão Europeia Direção-Geral da Concorrência Registo dos Auxílios Estatais B-1049 Bruxelas Fax +32 2 296 12 42 stateaidgreffe@ec.europa.eu

Essas observações serão comunicadas à Polónia. As partes interessadas que apresentarem observações podem solicitar por escrito o tratamento confidencial da sua identidade, devendo justificar o pedido.

TEXTO DO RESUMO

PROCEDIMENTO

Em 21 de setembro de 2015, a Polónia notificou um auxílio à reestruturação a favor dos comboios regionais polacos (Przewozy Regionalne Sp. z o.o., ou «PR»), no montante de 770,3 milhões de PLN (cerca de 181 milhões de euros). O auxílio foi pago em 30 de setembro de 2015.

DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS EM RELAÇÃO ÀS QUAIS A COMISSÃO DÁ INÍCIO AO PROCEDIMENTO

O auxílio à reestruturação notificado foi concedido pela Agência de Desenvolvimento Industrial sob a forma de um investimento em capital próprio.

Para além do auxílio notificado, a Comissão identificou outras medidas que parecem constituir um auxílio de Estado («medidas de pré-reestruturação»), a saber, i) a compensação pela prestação de serviços públicos em 2001-2004 concedida ex post em 2006-2008; ii) a reestruturação da dívida por empresas estatais em 2007-2014; iii) o diferimento do pagamento de responsabilidades por empresas estatais em 2009-2014 e iv) auxílios à formação, ao recrutamento e outros, concedidos entre 2006 e 2015, que excedem o limiar de minimis.

AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO

A Comissão considera que a PR é uma empresa em dificuldade, na aceção das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação (1) («Orientações»).

Uma vez que as medidas em relação às quais a Comissão dá início ao procedimento formal de investigação provêm de recursos estatais e são imputáveis ao Estado, proporcionam à PR uma vantagem económica seletiva, falseiam ou ameaçam falsear a concorrência e afetam as trocas comerciais entre Estados-Membros, a Comissão chega à conclusão preliminar de que as medidas constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1 do TFUE.

No que respeita à compatibilidade, a Comissão considera que, dada a natureza das medidas e as dificuldades da PR, os critérios de apreciação relevantes parecem ser os relativos aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, com base nas Orientações. Na presente fase, a Comissão tem dúvidas quanto ao facto de as condições previstas nas Orientações terem sido cumpridas.

Em especial, a Comissão irá investigar se a PR cumpre o «princípio do auxílio único», dado que, aparentemente, antes do auxílio à reestruturação notificado, a PR já tinha beneficiado de um auxílio estatal sob a forma de medidas de pré-reestruturação acima descritas.

Por último, a Comissão duvida que a PR tenha fornecido uma contribuição própria suficiente para os custos de reestruturação, tal como exigido nas Orientações.

Além disso, a Comissão também tem dúvidas quanto ao facto de as medidas de abertura do mercado propostas pela Polónia serem suficientes para atenuar as distorções da concorrência causadas pelo auxílio.

Tendo em conta o que precede, a Comissão tem dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado interno e decidiu, por conseguinte, dar início ao procedimento formal de investigação.

Por último, tendo em conta as especificidades do setor do transporte ferroviário nacional de passageiros, que não está aberto à concorrência a nível da UE, a Comissão considera que se justifica refletir sobre se os auxílios concedidos a empresas em dificuldade que operam neste setor que não cumpram todos os critérios das Orientações não poderiam, em certas condições, ser considerados compatíveis com o mercado comum diretamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

Em conformidade com o artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 2015/1589 do Conselho (2), qualquer auxílio ilegal pode ser objeto de recuperação junto do beneficiário.

TEXTO DO OFÍCIO

Komisja pragnie poinformować Polskę, że po przeanalizowaniu przekazanych przez władze polskie informacji na temat wyżej wymienionego środka pomocy podjęła decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. I. PROCEDURA (1) W dniu 21 września 2015 r. Polska zgłosiła pomoc na restrukturyzację dla Przewozów Regionalnych Sp. z o.o. („PR”) opiewającą na kwotę 770,3 mln PLN (około 181 mln EUR) (3). Pomoc przyznano w dniu 30 września 2015 r. w formie inwestycji kapitałowej dokonanej przez należącą w 100 % do Skarbu Państwa Agencję Rozwoju Przemysłu (ARP). Z uwagi na fakt, że pomocy udzielono bez uprzedniego zatwierdzenia przez Komisję, naruszono tym samym klauzulę zawieszającą, o której mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i art. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 (4). Dlatego też zgłoszony środek zarejestrowano jako pomoc niezgodną z prawem (2015/NN), a przepisami proceduralnymi mającymi zastosowanie są przepisy określone w rozdziale III powyższego rozporządzenia. (2) Komisja zwróciła się o przekazanie dodatkowych informacji w dniach (i) 27 listopada 2015 r., (ii) 23 listopada 2016 r. i (iii) 30 czerwca 2017 r.; Polska udzieliła odpowiedzi w dniach (i) 16 lutego 2016 r., 4 marca 2016 r. i 3 czerwca 2016 r., (ii) 9 stycznia 2017 r. oraz (iii) 28 lipca 2017 r. Ponadto Polska przekazała informacje w dniach 11 stycznia 2017 r., 1 lutego 2017 r. i 20 czerwca 2017 r. Komisja odbyła spotkania z władzami polskimi w dniach 8 kwietnia 2016 r., 26 kwietnia 2016 r., 21 września 2016 r., 11 stycznia 2017 r. i 4 lipca 2017 r. II. OPIS 2.1. Beneficjent (3) PR to największy przewoźnik świadczący usługi pasażerskich kolejowych przewozów regionalnych w Polsce, którego udział w polskim rynku wynosi około 27 %, jeżeli chodzi o liczbę przewożonych pasażerów, i około 50 %, jeżeli chodzi o pracę eksploatacyjną mierzoną pociągokilometrami. Spółka PR, której siedziba mieści się w Warszawie, działa w 15 spośród 16 polskich regionów (województw) i jest jedynym dostawcą publicznych usług pasażerskich przewozów regionalnych w siedmiu województwach, w większości najsłabiej rozwiniętych gospodarczo. (4) Właścicielami spółki PR było uprzednio 16 samorządów województw. W wyniku udzielenia pomocy na restrukturyzację, jej aktualnym właścicielami są ARP, która posiada 50 % akcji + 1 akcję w PR, oraz 16 samorządów województw. Spółka zatrudnia około 9 000 osób i kwalifikuje się jako duże przedsiębiorstwo. Wszystkie regiony, w których PR prowadzi działalność, kwalifikują się do otrzymania pomocy regionalnej zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. (5) Główna działalność PR polega na świadczeniu publicznych usług transportu pasażerskiego na szczeblu regionalnym, na mocy umów o świadczenie usług publicznych zawieranych z samorządami województw, finansowanych za pomocą rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. Ponadto – na znacznie mniejszą skalę – PR świadczy usługi przewozów międzynarodowych i transgranicznych oraz usługi w zakresie dzierżawy i napraw taboru kolejowego. W przeszłości spółka PR świadczyła również komercyjne usługi przewozów międzywojewódzkich, ale zaprzestała tej działalności we wrześniu 2015 r. 2.2. Konkurencja i kontekst prawny (6) Konkurenci PR to ośmiu przewoźników „wewnętrznych” (tzw. przewoźnicy „in-house”) (5), którzy zasadniczo prowadzą działalność na obszarze jednego województwa i są własnością samorządu tego województwa, oraz jeden przewoźnik „zewnętrzny”, tj. Arriva RP, spółka zależna Deutsche Bahn. Konkurenci PR prowadzą działalność na wybranych trasach, które zazwyczaj koncentrują się wokół większych miast. W rezultacie PR często posiada znaczny udział w rynku nawet w tych województwach, w których działalność prowadzi więcej niż jeden przewoźnik. (7) Zgodnie z polskim prawem odpowiedzialność za organizację publicznych przewozów kolejowych na szczeblu regionalnym spoczywa na województwach. Usługi w tym zakresie są świadczone na mocy umów o świadczenie usług publicznych zawieranych między organizatorem takich przewozów (samorządem województwa) a przewoźnikiem. Organizator może udzielić zamówienia na świadczenie usług transportowych w trybie bezpośredniego powierzenia albo przetargu konkurencyjnego. W praktyce najczęściej korzysta się z tego pierwszego rozwiązania. W rozkładzie jazdy na lata 2016–2017 około […] (6) % pracy eksploatacyjnej odbywa się w ramach bezpośrednich powierzeń. (8) W opinii władz polskich w przypadkach, w których w przeszłości organizowano przetargi konkurencyjne, PR był często jedynym oferentem. Wynikało to z faktu, że pozostali przewoźnicy uznali trasy będące przedmiotem postępowania przetargowego za mało atrakcyjne z ekonomicznego punktu widzenia lub, w przypadku przewoźników „in-house”, nie byli zainteresowani składaniem ofert, które dotyczyły tras spoza „ich” województw. Poza Arriva RP żaden inny przewoźnik „zewnętrzny” – krajowy czy zagraniczny – nigdy nie wyraził zainteresowania wejściem na polski rynek regionalnych przewozów kolejowych. (9) Choć niektóre sektory transportu kolejowego (np. sektor transportu towarowego i sektor międzynarodowych przewozów pasażerskich) zostały już zliberalizowane na szczeblu UE, krajowy rynek przewozów pasażerskich może nadal być zamknięty na konkurencję. Zgodnie z czwartym pakietem kolejowym (7) zamówienia publiczne na usługi kolejowego publicznego transportu pasażerskiego mogą być udzielane w trybie bezpośredniego powierzenia do grudnia 2023 r., na maksymalny okres 10 lat, tj. do grudniu 2033 r. Niektóre państwa członkowskie otworzyły już część swoich rynków na konkurencję na podstawie przepisów prawa krajowego. W Polsce umowy udzielane w ramach przetargu konkurencyjnego odpowiadają za około […] % łącznej pracy eksploatacyjnej zaplanowanej w rozkładzie jazdy na lata 2016/2017 r. 2.3. Przyczyny trudności finansowych PR (10) Spółka PR rozpoczęła działalność w październiku 2001 r. w rezultacie reformy strukturalnej sektora kolejowego. Reformę tę przeprowadzono głównie na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (8) („ustawa o PKP”). Na mocy ustawy o PKP dawne przedsiębiorstwo państwowe „Polskie Koleje Państwowe” przekształcono w spółkę akcyjną, w której całościowy udział posiadał Skarb Państwa za pośrednictwem spółki PKP S.A. PKP S.A., spółka dominująca nowo utworzonej grupy PKP, utworzyła w następnej kolejności operacyjne spółki zależne, w tym zarządcę infrastruktury (PKP PLK) i operatorów odpowiedzialnych za świadczenie usług transportu towarowego i pasażerskiego. Do tych ostatnich zaliczała się PKP PR, spółka zależna odpowiedzialna za świadczenie publicznych kolejowych usług transportowych na szczeblu regionalnym i międzywojewódzkim. W 2008 r. spółka PKP PR została przejęta przez województwa i zmieniła swoją nazwę na PR (dalsze odniesienia do spółki PR dotyczą również jej poprzedniczki prawnej, tj. spółki PKP PR). (11) W art. 79 ust. 1 ustawy o PKP przewidziano uwzględnienie w budżecie państwa środków finansowych na świadczenie usług pasażerskich przewozów regionalnych i międzywojewódzkich opiewających na łączną kwotę 2 400 mln PLN w latach 2001–2004. Co najmniej 10 % tej kwoty miało być przeznaczone na pokrycie kosztów nabycia taboru kolejowego koniecznego do świadczenia tych usług. Z uwagi na brak wystarczających zasobów budżetowych kwota ta została następnie zmniejszona do 900 mln PLN, z czego spółka PR otrzymała faktycznie zaledwie 532 mln PLN. (12) Ponadto na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (9) spółka PR była uprawniona do otrzymania rekompensaty z budżetu państwa z tytułu utraty przychodów spowodowanej zastosowaniem ulg ustawowych (10). PR faktycznie otrzymała tylko część tej rekompensaty należnej za lata 2002–2003 (11), tj. 375,5 mln PLN zamiast 618,4 mln PLN, co spowodowało saldo w wysokości 242,9 mln PLN. (13) Zdaniem władz polskich tego rodzaju niedofinansowanie doprowadziło do kumulacji deficytu finansowego przez spółkę PR, który państwo pokrywało w kolejnych latach. W latach 2006 i 2007 spółka PR otrzymała 242,9 mln PLN zaległej rekompensaty z tytułu utraty przychodów spowodowanej wprowadzeniem ulg ustawowych w latach 2002 i 2003, natomiast w 2008 r. otrzymała 2 160 mln PLN z tytułu świadczenia usług transportowych w okresie od dnia 1 października 2001 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. Tę ostatnią kwotę ustalono na podstawie strat z działalności operacyjnej poniesionych przez spółkę PR w przedmiotowym okresie, jak wyjaśniono szczegółowo w motywie (44)). (14) Oprócz zasobów finansowych opisanych powyżej, w art. 17 ust. 1 ustawy o PKP zobowiązano spółkę PKP S.A. do wniesienia do nowo powołanych spółek zależnych aktywów byłego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe niezbędnych do wykonywania przez nie działalności. W przypadku spółki PR aktywa te obejmowały nieruchomości oraz lokomotywy o łącznej wartości 318 mln PLN. Ze względu na nierozstrzygnięty status prawny odnośnych aktywów oraz spory ze związkami zawodowymi wniesienie aktywów opóźniło się i miało miejsce dopiero w 2008 r. oraz w 2010 r. (15) Aby rozwiązać problemy napotkane podczas wdrażania reformy strukturalnej (takie jak niewystarczające finansowanie, opóźnione wniesienie aktywów) prowadzące do pogorszenia przepływów pieniężnych spółki PR, w marcu 2003 r. Polska zmieniła ustawę o PKP (12) w celu umożliwienia spółkom należącym do grupy PKP (w tym spółce PR) redukcji długu poprzez zawarcie z wierzycielami ugód dotyczących restrukturyzacji zadłużenia. Tego rodzaju ugody mogły zostać zawarte w przypadku ich zatwierdzenia przez wierzycieli reprezentujących ponad 50 % całkowitego zadłużenia. Na mocy tej ustawy w dniu 29 marca 2004 r. spółka PR zawarła ugodę dotyczącą restrukturyzacji zadłużenia ze spółką PKP PLK, która to spółka sama posiadała ponad połowę długów spółki PR. W ugodzie przewidziano restrukturyzację zobowiązań spółki PR wobec spółki PKP PLK i innych spółek należących do grupy PKP (PKP S.A., PKP Cargo, PKP Energetyka i PKP Intercity) w łącznej kwocie 1 902 mln PLN. (16) Aby uzupełnić opisane powyżej środki wdrożone w ramach reformy strukturalnej sektora kolejowego, w grudniu 2003 r. rząd przyjął Program dalszej restrukturyzacji oraz prywatyzacji spółek Grupy PKP do 2006 roku („Program do 2006 r.”). W Programie do 2006 r. przewidziano m.in., że w 2004 r. państwo przekaże dotację na nabycie taboru kolejowego dla regionalnych przewoźników kolejowych w kwocie 100 mln PLN. Ze względu na ograniczenia budżetowe spółka PR otrzymała również tę dotację z opóźnieniem, na podstawie umowy zawartej z Ministrem Skarbu Państwa dnia 27 grudnia 2006 r. (17) Władze polskie zgłosiły Komisji środek Komercjalizacja, restrukturyzacja i prywatyzacja przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (PKP) (program PL 7/2004/TREN) jako istniejącą pomoc obowiązującą w dniu 1 maja 2004 r. (data przystąpienia). Władze polskie zakwalifikowały zgłoszony środek jako pomoc na koordynację transportu w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (EWG) nr 1107/70, przy czym obejmował on następujące instrumenty: (i) restrukturyzację organizacyjną; (ii) podwyższenie kapitału spółki PKP PLK; (iii) umorzenie lub umowę o spłacie w ratach niektórych długów publicznych i prawnych PKP; (iv) gwarancję państwową umorzenia obligacji wyemitowanych przez PKP w latach 2001–2004 oraz spłaty kredytów bankowych zaciągniętych przez PKP; (v) restrukturyzację niektórych długów prywatnych i prawnych spółek należących do grupy PKP; oraz (vi) restrukturyzację aktywów. (18) Zgodnie z procedurą w ramach mechanizmu przejściowego przewidzianą w traktacie o przystąpieniu (13) pomoc przyznaną przez Polskę na rzecz sektora transportu przed przystąpieniem do UE dnia 1 maja 2004 r. i mającą nadal zastosowanie do dnia 30 kwietnia 2007 r. uznaje się za istniejącą pomoc, pod warunkiem, że Komisja zostanie o niej powiadomiona w ciągu czterech miesięcy od dnia przystąpienia (14). Środek, o którym mowa w poprzednim motywie, zgłoszono w ramach wspomnianej procedury. Jak wyjaśniono w dalszej części (zob. motywy (52), (93), (99), (108)) wydaje się, że jedynie wniesienie aktywów (zob. motyw (14)) oraz nabycie taboru kolejowego (zob. motyw (16)) spełnia te przesłanki. 2.4. Obecna sytuacja finansowa spółki PR (19) Pomimo środków wdrożonych w ramach reformy strukturalnej sektora kolejowego oraz własnych inicjatyw w zakresie restrukturyzacji podejmowanych przez spółkę PR, w tym zmniejszenia zatrudnienia i kosztów oraz racjonalizacji taboru kolejowego, spółka PR nadal znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej. Przed zgłoszeniem pomocy na restrukturyzację odnotowywała straty netto każdego roku od 2008 r. oraz ujemny kapitał własny każdego roku od co najmniej 2004 r. Obroty systematycznie się zmniejszały, a wysokość zobowiązań wzrastała. Spółka PR generowała ujemne przepływy pieniężne. Wybrane dane finansowe spółki PR w okresie poprzedzającym zgłoszenie przedstawiono w tabeli 1 poniżej. Tabela 1 Wybrane dane finansowe dotyczące spółki PR za lata 2011–2014, w mln PLN 2011 2012 2013 2014 Przychody 826,1 795 704,9 644,9 Wynik finansowy netto -52,7 -44,3 -54,0 -5,5 Kapitał własny - 292,4 - 336,7 - 390,7 - 396,2 Zobowiązania 784,7 834,6 898 884,2 Przepływy pieniężne -0,6 -3,9 -7,8 -1,3 Źródło: sprawozdania finansowe spółki PR za lata 2011–2014. (20) W związku z pogarszającą się sytuacją finansową, w szczególności z problemami w zakresie płynności, spółka PR nie była w stanie terminowo regulować swoich zobowiązań. W latach 2009–2014 zawarła 25 ugód z wierzycielami dotyczących odroczenia terminu spłaty przeterminowanych zobowiązań opiewających na łączną kwotę [950 – 1 250] mln PLN (warunki tych umów podsumowano w załączniku 1). Pomimo tego łączna kwota zobowiązań w bilansie wciąż wzrastała, przy czym nieznacznie spadła jedynie w 2014 r. Prognozowano, że na dzień 30 września 2015 r. samo tylko saldo przeterminowanych zobowiązań (z odsetkami) osiągnie kwotę […] mln PLN. Dwóch największych wierzycieli spółki PR, PKP PLK i PKP Energetyka, wezwało spółkę PR do spłaty wszystkich zobowiązań, jakie wobec nich posiadała, do dnia 7 października 2015 r. PKP Energetyka zagroziła wstrzymaniem dostaw energii elektrycznej w przypadku nieuregulowania długu. Spółka PR nie była w stanie spłacić długu z własnych zasobów ani uzyskać koniecznego finansowania na rynku. (21) W tym właśnie kontekście Polska przyznała spółce PR zgłoszoną pomoc na restrukturyzację. Dnia 30 września 2015 r. ARP nabyła 50 % udziałów plus jeden udział w spółce PR za kwotę 770,3 mln PLN. Celem tej inwestycji kapitałowej było sfinansowanie procesu restrukturyzacji (przede wszystkim spłaty wyżej wspomnianego długu) mającego ostatecznie doprowadzić do przywrócenia długoterminowej rentowności spółki PR. 2.5. Zainteresowane strony (22) Komisja otrzymała pisma od zainteresowanych stron trzecich, które twierdzą, że przed zgłoszoną pomocą na restrukturyzację spółka PR otrzymała już pomoc państwa, w szczególności w formie rekompensaty ex post w wysokości 2 160 mln PLN z tytułu usług świadczonych przed przystąpieniem Polski do UE. Zdaniem zainteresowanych stron zgłoszona pomoc narusza zatem zasadę „pierwszy i ostatni raz” ustanowioną w wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji (15) („wytyczne”), która stanowi, że pomoc na restrukturyzację można przyznać tylko jeden raz w okresie 10 lat. Ponadto zainteresowane strony twierdzą, że pomocy na restrukturyzację przyznanej spółce PR nie towarzyszą wystarczające środki mające na celu ograniczenie zakłóceń konkurencji. Wyraziły również obawę, że planowane 5-letnie umowy o świadczenie usług publicznych, które władze samorządowe miały zawrzeć z PR w trybie bezpośredniego powierzenia, zamknęłyby dostęp do rynku dla konkurencji. (23) Zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2015/1589 Komisja zarejestrowała pisma otrzymane od zainteresowanych stron jako ogólne informacje dotyczące rynku. Komisja uważnie zbadała ich zarzuty i uwzględniła je w poniższej wstępnej ocenie. III. ŚRODKI PODLEGAJĄCE OCENIE (24) Środek 1 (zgłoszona pomoc na restrukturyzację): dnia 30 września 2015 r. kontrolowana przez państwo ARP nabyła 50 % udziałów plus jeden udział w spółce PR za kwotę 770,3 mln PLN (ok. 181 mln EUR). (25) Oprócz zgłoszonej pomocy na restrukturyzację na podstawie informacji przedstawionych przez Polskę i zainteresowane strony Komisja zidentyfikowała dodatkowe potencjalne środki pomocy państwa przyznane spółce PR w przeszłości („środki przedrestrukturyzacyjne”), jak opisano poniżej. (26) Środek 2: Polska przyznała spółce PR: (i) w 2008 r. kwotę 2 160 mln PLN (ok. 508 mln EUR) z tytułu rekompensaty za usługi transportu publicznego świadczone w okresie od dnia 1 października 2001 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. („rekompensata z tytułu przewozów”); oraz (ii) w 2006 r. i 2007 r. kwotę 242,9 mln PLN (ok. 57 mln EUR) z tytułu rekompensaty za utratę przychodów spowodowaną wprowadzeniem ulg ustawowych w latach 2002 i 2003 („rekompensata z tytułu ulg”) (16), za które zdaniem Polski spółka PR nie otrzymała w przeszłości wystarczającej rekompensaty (ppkt (i) oraz (ii) łącznie określa się w dalszej części niniejszego dokumentu mianem „rekompensaty ex post”). (27) Środek 3: dnia 29 marca 2004 r. spółka PR zawarła ugodę dotyczącą restrukturyzacji zadłużenia ze spółką PKP PLK, w której przewidziano restrukturyzację zobowiązań spółki PR w kwocie 1 902 mln PLN (ok. 448 mln EUR) wobec państwowych spółek należących do grupy PKP (PKP PLK, PKP S.A., PKP Cargo, PKP Energetyka i PKP Intercity) (17). W ugodzie przewidziano umorzenie 40 % zadłużenia oraz odroczenie spłaty salda niespłaconego długu do dnia 31 grudnia 2007 r. Ugodę zmieniono w latach 2005–2008, a skutkiem tych zmian było wydłużenie okresu spłaty do dnia 29 listopada 2009 r. (28) Środek 4: w latach 2009–2014 spółka PR zawarła 25 porozumień z państwowymi wierzycielami (spółkami PKP S.A., PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych („ZUS”)), w których przewidziano odroczenie terminu spłaty jej przeterminowanych zobowiązań wobec tych wierzycieli w łącznej kwocie [950 – 1 250] mln PLN (ok. [224-294] mln EUR). Warunki tych odroczeń podsumowano w załączniku 1. (29) Środek 5: spółka PKP S.A. wniosła do spółki PR aktywa o łącznej wartości 318 mln PLN (ok. 75 mln EUR) poprzez wkład niepieniężny w dwóch transzach: (i) dnia 30 kwietnia 2008 r. dwa budynki biurowe i 134 lokomotywy wraz z powiązanymi urządzeniami o wartości 48 mln PLN; oraz (ii) dnia 20 lipca 2010 r. 26 nieruchomości (grunty i budynki) o wartości 270 mln PLN (18). (30) Środek 6: w 2006 r. Polska przyznała spółce PR 100 mln PLN (ok. 24 mln EUR) dotacji państwowych na rzecz poprawy jakości taboru kolejowego (19). (31) Środek 7: Polska przyznała spółce PR: (i) w latach 2006–2010 pomoc na szkolenia w wysokości 0,97 mln PLN (ok. 0,23 mln EUR); (ii) w latach 2012–2013 pomoc związaną z rekrutacją w wysokości 39 000 PLN (ok. 0,01 mln EUR); oraz (iii) w latach 2010–2015 pomoc de minimis w wysokości 0,7 mln PLN (ok. 0,17 mln EUR). IV. WSTĘPNA OCENA 4.1. Istnienie pomocy państwa (32) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. (33) W związku z powyższym, aby środek mógł kwalifikować się jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, muszą być spełnione następujące łączne kryteria: (i) środek musi być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych oraz musi istnieć możliwość przypisania go państwu; (ii) musi on przynosić korzyść przedsiębiorstwu; (iii) musi mieć charakter selektywny, tj. sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów; oraz (iv) musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. 4.1.1. Środek 1 – Inwestycja kapitałowa dokonana przez ARP (zgłoszona pomoc na restrukturyzację) (34) Władze polskie nie kwestionują uznania środka za pomoc państwa, biorąc pod uwagę, że same zgłosiły go jako pomoc na restrukturyzację. Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (35) ARP jest w agencją rządową należącą w 100 % do Skarbu Państwa. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju dokonało na rzecz ARP transferu środków pieniężnych na nabycie udziałów w spółce PR z budżetu państwa na podstawie umowy o dotację. Środek pochodzi zatem jednoznacznie z zasobów państwowych i można go przypisać państwu. Selektywność (36) Środek przyznano wyłącznie spółce PR, a zatem jest on selektywny. Korzyść (37) Środek przyniósł nienależną korzyść gospodarczą spółce PR, ponieważ spółka nie byłaby w stanie otrzymać takiego finansowania w normalnych warunkach rynkowych, zważywszy na jej trudną sytuację finansową. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (38) Chociaż krajowe kolejowe przewozy pasażerskie nie zostały jeszcze zliberalizowane na mocy prawa Unii, Komisja stwierdziła w poprzednich decyzjach dotyczących przedsiębiorstw kolejowych zajmujących się przewozem osób (20), że pomoc, którą im przyznano, miała wpływ na konkurencję i wymianę handlową ze względu na liberalizację międzynarodowego przewozu osób oraz jednostronne otwarcie rynków kolejowego przewozu osób przez niektóre państwa członkowskie. Warto w tym zakresie zauważyć, że spółka PR świadczy również międzynarodowe i transgraniczne usługi transportowe. Co więcej, w Polsce istnieje intermodalna konkurencja pomiędzy regionalnymi przewozami kolejowymi a innymi środkami transportu. Ponadto w szeregu województw istnieje więcej niż jeden regionalny przewoźnik kolejowy, w tym spółka zależna przedsiębiorstwa z innego państwa członkowskiego. W związku z tym środek jednoznacznie grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Wniosek (39) Na podstawie powyższego Komisja stwierdza na tym etapie, że środek 1 stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. 4.1.2. Środek 2 – Rekompensata ex post Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (40) Rekompensatę ex post przyznano z budżetu państwa na mocy ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r. o zmianie ustawy o PKP (21) i umowy pomiędzy spółką PR a ministrem właściwym ds. transportu zawartej dnia 23 czerwca 2008 r. (rekompensata z tytułu przewozów) oraz na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym (22) i rozporządzeń Ministra Finansów (zob. motyw (45)). Środek jednoznacznie wiąże się zatem z wykorzystaniem zasobów państwowych i można go przypisać państwu. Korzyść (41) Jeżeli chodzi o korzyść gospodarczą, z wyroku w sprawie Altmark wynika, że rekompensata przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych na rzecz przedsiębiorstw z tytułu wypełniania obowiązku użyteczności publicznej nałożonego na te przedsiębiorstwa nie przynosi tego rodzaju korzyści danym przedsiębiorstwom, a zatem nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeśli spełnione są równocześnie cztery warunki (23): — po pierwsze przedsiębiorstwo będące beneficjentem jest rzeczywiście obciążone wykonywaniem obowiązków użyteczności publicznej, a obowiązki te zostały jasno określone; — po drugie parametry, na których podstawie oblicza się kwotę rekompensaty, zostały wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób; — po trzecie, rekompensata nie wykracza poza to, co jest niezbędne do pokrycia wszystkich, lub części, kosztów poniesionych w ramach wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu powiązanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków; — po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązku świadczenia usługi publicznej, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, poziom koniecznej rekompensaty został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone w środki transportu pozwalające spełnić wymogi dotyczące świadczenia usług publicznych, poniosłoby na wypełnienie takich obowiązków, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tego obowiązku (tych obowiązków). (42) Jeżeli chodzi o pierwszy warunek określony w wyroku w sprawie Altmark, państwa członkowskie dysponują szerokim marginesem swobody przy określaniu, czy dana usługa jest usługą wykonywaną w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej. Zakres przeprowadzanej przez Komisję oceny korzystania z tej swobody uznania ogranicza się do sprawdzenia, czy dane państwo członkowskie nie popełniło oczywistego błędu, uznając daną usługę za usługę wykonywaną w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej. W tym względzie Komisja odnotowuje, że spółka PR świadczyła usługi regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich, które często nie przynoszą zysku (w szczególności na obszarach oddalonych i na rzadziej uczęszczanych trasach) i które zwykle nie są oferowane na czysto komercyjnych zasadach, ale raczej współfinansowane przez państwo. W związku z powyższym można co najmniej stwierdzić, że władze polskie nie popełniły oczywistego błędu, klasyfikując usługi świadczone przez PR jako usługi wykonywane w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej. (43) W opinii władz polskich obowiązek świadczenia usługi publicznej został nałożony na PR poprzez fakt, że spółka ta została utworzona na mocy ustawy o PKP. Wydaje się jednak, że ustawa o PKP stanowiła jedynie, że PKP S.A. powinna utworzyć spółki zależne odpowiedzialne za świadczenie usług pasażerskich przewozów kolejowych, a zatem nie określała jasno spoczywającego na PR obowiązku świadczenia usługi publicznej. W latach 2001–2004 spółka PR nie zawarła żadnych umów z ministrem właściwym ds. transportu dotyczących świadczenia usług międzywojewódzkich. Choć spółka PR zawarła umowy z samorządami terytorialnymi dotyczące świadczenia częsci usług na szczeblu regionalnym, umowy te miały wyłącznie charakter wykonawczy względem źródła obowiązku świadczenia usługi publicznej spoczywającego na PR, tj. ustawy o PKP, i były de facto umowami o dotację (jak wspomniano w motywie (11), usługi przewozów regionalnych były finansowane za pośrednictwem zryczałtowanej dotacji państwowej, której kwotę ustalano co roku w ustawie budżetowej, a następnie przekazywano ją samorządom terytorialnym). Dlatego też na podstawie informacji, jakimi obecnie dysponuje Komisja, wydaje się, że pierwszy warunek nie jest spełniony. (44) Jeżeli chodzi o drugi warunek określony w wyroku w sprawie Altmark, Komisja odnotowuje, że wysokość rekompensaty z tytułu przewozów obliczono na podstawie różnicy między przychodami PR z tytułu świadczenia usług przewozów regionalnych i międzywojewódzkich uzyskanymi w okresie od dnia 1 października 2001 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. a powiązanymi z nimi kosztami z uwzględnieniem środków finansowych faktycznie wypłaconymi w przeszłości. Kwotę uzyskaną w rezultacie tych obliczeń (2 718 mln PLN) pomniejszono następnie o kwotę zaległej rekompensaty z tytułu ulg wypłaconej w 2006 r. i 2007 r. (zob. motyw (13)) oraz o część zadłużenia umorzonego na mocy ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia (środek 3), w wysokości 315 mln PLN. Algorytm ten nie został ustalony z wyprzedzeniem i nie bazował na żadnych obiektywnych ani przejrzystych parametrach (takich jak np. praca eksploatacyjna i stawka rekompensaty należna za pociągokilometr). Został on ustalony ex post w oparciu o straty z działalności operacyjnej PR. Dlatego też wydaje się, że drugi warunek nie został spełniony w odniesieniu do rekompensaty z tytułu przewozów. (45) Jeżeli chodzi o rekompensatę z tytułu ulg, jej kwota została obliczona jako różnica między należną a faktycznie wypłaconą rekompensatą (zob. motyw (12)). Kwotę tej pierwszej obliczono na podstawie parametrów ustalonych ex ante w rozporządzeniach wydanych przez Ministra Finansów (24), takich jak liczba pasażerów przewiezionych po różnych stawkach ulgowych, a także kwota utraconych przychodów skorygowana o wartość biletów ulgowych i zwróconych oraz podatek od wartości dodanej. Choć samą rekompensatę wypłacono ex post, parametry, na podstawie których obliczono jej wysokość, zostały ustalone z wyprzedzeniem, a ostatecznie wypłacona kwota była uzasadniona na podstawie tych parametrów. Dlatego też w tym przypadku wydaje się, że drugi warunek został spełniony. (46) Jeżeli chodzi o czwarty warunek określony w wyroku w sprawie Altmark, spółka PR nie została wybrana do świadczenia usług w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej w drodze konkurencyjnego, przejrzystego, niedyskryminacyjnego i bezwarunkowego postępowania o udzielenie zamówienia, a poziom rekompensaty (zarówno z tytułu przewozów, jak i z tytułu ulgowych przejazdów) nie został ustalony na podstawie analizy porównawczej. Dlatego też wydaje się, że czwarty warunek nie został spełniony. Ponieważ w orzecznictwie ustanowiono wymóg, zgodnie z którym wykluczenie obecności korzyści w przypadku przyznania rekompensaty przedsiębiorstwom z tytułu spoczywającego na nich obowiązku świadczenia usługi publicznej wymaga jednoczesnego spełnienia wszystkich czterech wymienionych powyżej warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark – w związku z powyższym rozstrzygnięcie, czy w omawianym przypadku trzeci warunek został spełniony, czy też nie, nie jest już konieczne. Na tej podstawie wydaje się, że rekompensata ex post wiązała się z przyznaniem spółce PR korzyści gospodarczej. Selektywność, zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (47) Wniosek dotyczący selektywności, zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową przedstawiony w motywach (36) i (38) w odniesieniu do środka 1 ma zastosowanie odpowiednio do omawianego środka. Wniosek dotyczący istnienia pomocy (48) Na podstawie powyższego Komisja stwierdza wstępnie, że środek 2 stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. (49) Władze polskie argumentują, że rekompensata ex post nie stanowi pomocy, ale jest „płatnością kompensacyjną” związaną z pozostałymi i należnymi płatnościami z tytułu powierzonych obowiązków świadczenia usługi publicznej („obowiązek świadczenia usługi publicznej”), która miała charakter odszkodowania. Płatność ta sama w sobie nie wiązała się z przyznaniem jakiejkolwiek korzyści spółce PR, ale stanowiła wyłącznie odszkodowanie z tytułu szkód poniesionych wskutek przyznania zbyt małej rekompensaty w przeszłości. W tym względzie władze polskie powołały się na treść wyroku w sprawie Asteris (25). (50) Komisja zwraca uwagę na fakt, że wyrok w sprawie Asteris dotyczy odszkodowania, które państwo członkowskie może być zobowiązane wypłacić osobom fizycznym z powodu błędu technicznego w prawie Unii. Natomiast omawiany środek dotyczy wypłaty rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w przeszłości, a nie wypłaty odszkodowania. W szczególności w ustawie o PKP nie przewidziano możliwości wypłaty jakiegokolwiek odszkodowania z tytułu niewypłacenia rekompensaty w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym Komisja uznaje powołanie się na orzecznictwo w sprawie Asteris za niewłaściwe z uwagi na odmienny charakter omawianych środków. (51) Władze polskie twierdzą również, że rekompensata ex post nie powinna być przedmiotem przeprowadzanej przez Komisję oceny, ponieważ dotyczy okresu przedakcesyjnego, a zatem stanowi istniejącą pomoc. (52) W tym względzie Komisja zwraca uwagę na fakt, że wspomniany środek nie został zgłoszony przez władze polskie jako istniejąca pomoc. W szczególności w programie PL 7/2004/TREN (zob. motyw (17)) nie przewidziano możliwości wypłaty jakiejkolwiek rekompensaty ex post. Co więcej, rekompensatę z tytułu przewozów (odpowiadającą 90 % łącznej kwoty rekompensaty ex post) przyznano (i wypłacono) ponad trzy lata po przystąpieniu Polski do UE, tj. po upływie terminu przewidzianego w procedurze w ramach mechanizmu przejściowego. Dlatego też w opinii Komisji omawianego środka nie można uznać za istniejącą pomoc. 4.1.3. Środek 3 – Restrukturyzacja zadłużenia w latach 2004–2009 Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (53) Wszyscy wierzyciele z grupy PKP, którzy brali udział w procesie restrukturyzacji zadłużenia PR, byli przedsiębiorstwami publicznymi. Zasoby przedsiębiorstw publicznych stanowią zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ państwo może decydować o ukierunkowaniu wykorzystania tych zasobów (26). Ponadto zgodnie z treścią zmienionej ustawy o PKP (zob. motyw (15)) procedurę restrukturyzacji zadłużenia wszczęto na mocy decyzji ministra właściwego ds. transportu podjętej za zgodą ministra właściwego ds. finansów publicznych. Dlatego też środek w oczywisty sposób można przypisać państwu. Korzyść (54) W pierwotnej ugodzie dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia podpisanej w dniu 29 marca 2004 r. przewidziano umorzenie 40 % kwoty głównej zadłużenia PR wraz z odsetkami narosłymi do dnia wejścia w życie ugody, spłacenie w trzech równych ratach 19,18 % kwoty głównej w dniach 30 kwietnia 2004 r., 31 maja 2004 r. i 30 czerwca 2004 r., oraz spłacenie pozostałego salda kwoty głównej w 24 ratach miesięcznych płatnych od stycznia 2006 r. do grudnia 2007 r. Odsetki narosłe po wejściu ugody w życie miały zostać umorzone ostatniego dnia realizacji ugody, tj. najpóźniej w dniu 31 grudnia 2007 r. Spółka PR miała spłacać każdego roku kalendarzowego co najmniej 54 % kwoty swoich bieżących zobowiązań z tytułu umów zawartych ze spółkami należącymi do grupy PKP oraz uregulować wszelkie niespłacone bieżące zobowiązania wymagalne za wcześniejsze okresy do dnia 31 grudnia 2007 r. (27). (55) W dniu 20 grudnia 2005 r. i w dniu 28 grudnia 2006 r. spółka PR zawarła w ramach ugody dodatkowe porozumienia z PKP PLK, w których potwierdzono umorzenie spłaty odsetek narosłych w 2005 i 2006 r. (28) W dniu 2 kwietnia 2007 r. spółka PR podpisała ze spółkami należącymi do grupy PKP aneks do ugody z 2004 r., w którym przewidziano w szczególności przedłużenie okresu spłaty z dnia 31 grudnia 2007 r. do dnia 29 listopada 2009 r. Wszystkie nowe bieżące zobowiązania miały zostać w pełni spłacone w dniu 1 stycznia 2008 r., zgodnie z założeniami ugody z 2004 r. W dniu 6 maja 2008 r. spółka PR podpisała porozumienie z PKP PLK, a w dniu 29 lipca 2008 r. – porozumienie z PKP Cargo. We wspomnianych porozumieniach potwierdzono kwotę zobowiązań PR wobec PKP PLK i PKP Cargo według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r. (1 908 mln PLN) i przedstawiono szczegółowy harmonogram spłaty do dnia 29 listopada 2009 r. Uzgodniono również, że odsetki od zrestrukturyzowanego zadłużenia określone w ugodzie z 2004 r. nie będą naliczane do dnia 29 listopada 2009 r. (w ramach pierwotnej ugody odsetki miały być nienaliczane do dnia 31 grudnia 2007 r.). (56) Jeśli chodzi o pierwotną ugodę dotyczącą restrukturyzacji zadłużenia rozpatrywaną odrębnie (tj. bez późniejszych zmian), nie ma potrzeby oceniać, czy przyniosła ona spółce PR korzyść gospodarczą, ponieważ została podpisana ponad 10 lat przed zgłoszeniem omawianej pomocy na restrukturyzację, czyli po upływie terminu przedawnienia w odniesieniu do odzyskania pomocy przez Komisję określonego w art. 17 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589. (57) Jeśli chodzi o późniejsze zmiany opisane wyżej, aby stwierdzić, czy przyniosły one spółce PR korzyść gospodarczą, Komisja musi ustalić, czy wyrażając zgodę na odroczenie spłaty długu na uzgodnionych warunkach, wierzyciele spółki PR zachowali się w sposób porównywalny do zachowania wierzyciela prywatnego w podobnej sytuacji (tak zwany test prywatnego wierzyciela). Ocena Komisji polega na analizie transakcji z perspektywy hipotetycznego ostrożnego wierzyciela prywatnego (29). (58) Rozsądny wierzyciel prywatny porównałby skutek finansowy rozważanych kierunków działania, tj. (i) przedłużenia okresu spłaty długu oraz (ii) realizacji pierwotnej ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia, tak aby wybrać opcję gwarantującą wyższą oczekiwaną kwotę do odzyskania. (59) W obecnym przypadku Polska nie dostarczyła żadnych dowodów ani argumentów wskazujących na to, że wierzyciele PR przeprowadzili tego typu analizę porównawczą lub że wybrany kierunek działania, tj. zmiana pierwotnej ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia, gwarantował najwyższą oczekiwaną kwotę odzyskania zadłużenia. Wręcz przeciwnie, Polska uważa cały środek (tzn. pierwotną ugodę dotyczącą restrukturyzacji zadłużenia i jej późniejsze zmiany) za pomoc państwa (zob. motyw (65)), implikując tym samym, że przyniósł on spółce PR korzyść gospodarczą. (60) Komisja zauważa, że opisane w motywie (55) zmiany pierwotnej ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia – w szczególności zmiany wprowadzone w 2007 r. i 2008 r. – polegają na odroczeniu terminu spłaty zobowiązań PR wobec spółek należących do grupy PKP w wysokości co najmniej 1 908 mln PLN (30) o kolejne 23 miesiące (w porównaniu z warunkami określonymi ugodzie restrukturyzacyjnej zawartej w 2004 r.) bez naliczania odsetek. Odroczenie okresu spłaty zadłużenia o niemal dwa lata, bez naliczania odsetek, zwolniło spółkę PR z obowiązku spłaty zobowiązań według pierwotnego harmonogramu uzgodnionego w 2004 r. i tym samym zapewniło PR dodatkową płynność, którą spółka mogła wykorzystać do finansowania działalności operacyjnej. Spółka PR nie byłaby zapewne w stanie uzyskać takiej nieoprocentowanej płynności na rynku od prywatnych wierzycieli nawet w przypadku, gdyby znajdowała się w bardzo dobrej sytuacji finansowej, a co dopiero będąc w trudnej sytuacji finansowej. W przeszłości Komisja stwierdziła, że podobne nieoprocentowane odroczenie spłaty długu stanowi pomoc (31). (61) W związku z powyższym Komisja uważa na tym etapie, ze środek nie spełnia testu prywatnego wierzyciela, a zatem przyniósł korzyść gospodarczą spółce PR. Jeżeli istnieją dowody na to, że tak nie jest, Polska i zainteresowane strony proszone są o przedstawienie uwag odnośnie do istnienia pomocy i wszelkich pochodzących z tego okresu dowodów (np. analiz wewnętrznych dokonanych przez wierzycieli, sprawozdań sporządzonych przez zewnętrznych konsultantów) potwierdzających, że decyzja dotycząca odroczenia terminu spłaty zobowiązań, zgodnie z ustaleniami z 2007 i 2008 r., była korzystniejsza dla wierzycieli niż alternatywne rozwiązanie polegające na egzekucji spłaty zgodnie z pierwotnym harmonogramem spłaty uzgodnionym w 2004 r. Selektywność, zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (62) Wniosek dotyczący selektywności, zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową przedstawiony w motywach (36) i (38) w odniesieniu do środka 1 ma zastosowanie odpowiednio do omawianego środka. Wniosek (63) Na podstawie powyższego Komisja stwierdza na tym etapie, że środek 3 stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. (64) Komisja uznaje na tym etapie, że kwotę pomocy można ustalić np. jako różnicę między wartością bieżącą netto długu obliczoną zgodnie z pierwotnym harmonogramem spłaty (tj. uzgodnionym dnia 29 marca 2004 r.) a wartością bieżącą netto długu obliczoną zgodnie z nowym harmonogramem spłaty, uzgodnionym w latach 2007 i 2008, tj. przyjmując odroczenie spłaty długu o 23 miesiące bez odsetek, zdyskontowaną przy zastosowaniu odpowiedniej stopy dyskontowej. Komisja nie dysponuje wystarczającymi danymi, w szczególności dokładnymi harmonogramami spłaty i informacjami dotyczącymi zabezpieczenia zrestrukturyzowanych zobowiązań, aby obliczyć precyzyjnie kwotę pomocy. Na podstawie dostępnych informacji kwotę pomocy można w przybliżeniu określić na 173-260 mln PLN (41-61 mln EUR), zakładając stosowanie stóp dyskontowych zgodnie z komunikatem w sprawie stóp referencyjnych (32) w odniesieniu do spółek znajdujących się w trudnej sytuacji o wysokim (niższy zakres szacowanej kwoty pomocy) oraz niskim (wyższy zakres) poziomie zabezpieczenia. (65) Polska argumentuje, że środek „wpisuje się w cel reformy strukturalnej sektora kolejowego” i został zgłoszony jako istniejąca pomoc zgodnie z procedurą w ramach mechanizmu przejściowego. Polska twierdzi, że kolejne zmiany wynikały bezpośrednio z wykonania pierwotnej ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia z 2004 r. i co do zasady nie odbiegały od pierwotnych ram. Środek należy zatem uznać za istniejącą pomoc. (66) Jak zauważono w motywie(55), pierwotną ugodę dotyczącą restrukturyzacji zadłużenia podpisaną dnia 29 marca 2004 r. zmieniono następnie na mocy załączników i porozumień podpisanych w latach 2005–2008. W tym świetle Komisja musi ocenić, czy te późniejsze zmiany faktycznie stanowiły jedynie wykonanie pierwotnej ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia, nie rewidując jej głównych warunków, jak twierdzi Polska, czy też – biorąc pod uwagę ich charakter – należy je raczej uznać za nową pomoc. (67) Komisja uważa, że zmiany wpływające na główne warunki ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia, takie jak stopa oprocentowania, okres spłaty zadłużenia czy kwota długu, powinny być uznane za zmieniające istniejącą pomoc. W tym względzie Komisja zauważa po pierwsze, że przedmiotowe zmiany wydłużyły okres spłaty zadłużenia z 45 do 68 miesięcy. Po drugie, doprowadziły one do obniżenia realnej kwoty długu spółki PR. Wynika to z faktu, że im dłuższy jest okres spłaty – przy pozostałych czynnikach niezmienionych – tym niższa jest wartość bieżąca netto zobowiązań, które należy spłacić. Na tej podstawie Komisja stwierdza, że załączniki i porozumienia podpisane w latach 2005–2008 spowodowały istotną zmianę pierwotnej ugody dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia, ponieważ doprowadziły do zmiany jej głównych warunków na korzyść spółki PR. Z tego powodu zmiany pierwotnej ugody restrukturyzacyjnej należy uznać za nową pomoc. 4.1.4. Środek 4 – Odroczenie terminu spłaty zobowiązań w latach 2009–2014 (68) Polska argumentuje, że porozumienia w sprawie odroczenia podpisane z państwowymi wierzycielami nie stanowią pomocy, ponieważ zawarto je na warunkach rynkowych. Po pierwsze, Polska twierdzi, że spółka PR była ważnym klientem spółek PKP PLK i PKP Energetyka, a zatem wierzyciele ci mieli szczególny interes w utrzymywaniu stosunków handlowych ze spółką PR pomimo zwłoki w spłacie zobowiązań. Ponadto przyznały one odroczenia spółce PR na warunkach porównywalnych do warunków zaoferowanych innym wierzycielom. Po drugie, biorąc pod uwagę średni czas egzekucji długów w Polsce, jak również średnią stopę odzysku od niewypłacalnych dłużników (33), odroczenia można uznać za korzystniejsze dla wierzycieli niż scenariusz alternatywny w postaci niewypłacalności spółki PR. Wykazała to również analiza wartości bieżącej netto przeprowadzona przez Polskę ex post. Po trzecie, stopy procentowe ustalono na poziomach porównywalnych ze średnimi stopami procentowymi stosowanymi w sektorze niefinansowym w Polsce. Po czwarte, ryzyko wierzycieli było ograniczone poprzez oczekiwanie, że spółka PR nadal będzie otrzymywała rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej. Ponadto opóźnienia w spłacie zobowiązań stanowią powszechną praktykę rynkową w Polsce – w 2012 r. jedynie 23 % płatności dokonano w terminie, a w przypadku 57,8 % płatności opóźnienie w spłacie wynosiło co najmniej 30 dni. Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (69) Przede wszystkim Komisja zauważa, że wszyscy wierzyciele, którzy podpisali ze spółką PR porozumienia w sprawie odroczenia, byli przedsiębiorstwami państwowymi albo instytucją publiczną (ZUS). (70) Jeżeli chodzi o ZUS, należy on do administracji państwowej, podlega pełnemu nadzorowi państwa oraz jest finansowany z budżetu państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że podjęte przez niego decyzje o odroczeniu terminu spłaty zobowiązań przez spółkę PR można przypisać państwu oraz że odroczenia te wiążą się z wykorzystaniem zasobów państwowych. (71) Jeżeli chodzi o pozostałych wierzycieli, jak wskazano w motywie (53), zasoby przedsiębiorstw publicznych stanowią zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponieważ odroczenia wiążą się z potencjalną utratą zasobów przez tych wierzycieli, należy uznać, że wiążą się one z wykorzystaniem zasobów państwowych. (72) Jeżeli chodzi o możliwość przypisania ich decyzji o odroczeniu zobowiązań państwu, Komisja zauważa, że w latach 2009–2014 spółki PKP S.A., PKP Intercity, PKP PLK oraz PKP Energetyka należały do grupy PKP, która stanowi w całości własność państwa oraz jest nadzorowana przez ministra właściwego ds. transportu. Chociaż sam fakt, że środek jest wdrażany przez przedsiębiorstwo publiczne, jako taki nie wystarcza, by uznać, że można przypisać go państwu, możliwość przypisania można wywnioskować na podstawie zestawu wskaźników wynikających z okoliczności danej sprawy oraz kontekstu, w którym wdrożono dany środek (34). Wskaźniki te obejmują np. charakter działalności oraz jej prowadzenie na rynku w normalnych warunkach konkurencji z prywatnymi podmiotami gospodarczymi, stopień nadzoru sprawowanego przez organy publiczne nad zarządzaniem przedsiębiorstwem oraz fakt, czy przedsiębiorstwo mogło samodzielnie podjąć odnośną decyzję, a także dowolny inny element wskazujący na uczestnictwo organów publicznych w przyjęciu danego środka lub na nieprawdopodobieństwo braku zaangażowania, biorąc pod uwagę zakres tego środka, jego istotę lub warunki, na których został przyznany. (73) W tym względzie Komisja zauważa, że spółka PR świadczy usługi transportu publicznego, które nie są świadczone w normalnych warunkach rynkowych, lecz w znacznym stopniu w ramach bezpośrednio udzielonych zamówień, oraz są finansowane przez państwo. Również wierzyciele, przynajmniej spółki PKP PLK (monopolistyczny zarządca infrastruktury) oraz PKP Intercity (w zakresie, w jakim świadczyła usługi przewozów międzywojewódzkich), nie konkurowały w normalnych warunkach rynkowych z prywatnymi przewoźnikami. Ponadto niewypłacalność spółki PR, wyłącznego dostawcy usług regionalnego transportu kolejowego w blisko połowie województw, mogła doprowadzić do poważnych zakłóceń w świadczeniu istotnej usługi publicznej. Państwo miało zatem szczególny interes w zapewnieniu płynności spółki PR. (74) Państwo tradycyjnie sprawowało wysoki stopień nadzoru nad zarządzaniem spółkami należącymi do grupy PKP oraz ich działalnością, zwłaszcza poprzez wpływ na wybór ich rad nadzorczych i zarządów, których skład często fluktuował wraz ze zmianami na scenie politycznej. Ponadto w przeszłości spółki należące do grupy PKP nie zawsze były samodzielne w podejmowaniu istotnych decyzji biznesowych. Przykładowo państwo bezpośrednio uczestniczyło w reorganizacji strukturalnej sektora kolejowego, wniesieniu aktywów do spółek należących do grupy PKP lub restrukturyzacji finansowej. W szczególności państwo rozpoczęło restrukturyzację długów spółki PR (środek 3) z udziałem tych samych wierzycieli, którzy później zgodzili się na odroczenie terminu spłaty zobowiązań spółki PR. Nie jest to zaskakujące, biorąc pod uwagę, że grupa PKP jest jednym z największych pracodawców w Polsce (odnośni wierzyciele zatrudniali ponad 50 000 osób w 2014 r.) oraz że odgrywa istotną rolę w kształtowaniu polityki transportowej państwa. (75) Ponadto uwzględniając zakres środka (kwota odroczonych zobowiązań wynosiła około [>120] % średnich rocznych przychodów spółki PR w przedmiotowym okresie), jego wpływ na wierzycieli (spółka PR była trzecim co do wielkości klientem spółek PKP PLK i PKP Energetyka), silne powiązania organizacyjne między dłużnikiem, wierzycielami a państwem oraz, co nie mniej istotne, najwyraźniej nierynkowe warunki przyznania odroczeń (zob. poniżej), nieprawdopodobne wydaje się, by decyzje odnośnych przedsiębiorstw publicznych dotyczące odroczenia terminu spłaty zobowiązań spółki PR mogły zostać podjęte bez jakiegokolwiek zaangażowania państwa. (76) Na podstawie powyższego Komisja jest zdania, że można uznać, iż organy publiczne w ten czy inny sposób wpłynęły na podjęcie decyzji o odroczeniu terminu spłaty zobowiązań spółki PR. Sama Polska nie twierdzi, że przedmiotowego środka nie można przypisać państwu. Na podstawie powyższego Komisja stwierdza wstępnie, że przedmiotowy środek można przypisać państwu. Korzyść (77) Aby ustalić, czy środek przyniósł korzyść gospodarczą spółce PR, Komisja musi ustalić, czy zgadzając się na odroczenie terminu spłaty zobowiązań spółki PR, wierzyciele zachowali się w sposób porównywalny do sposobu zachowania prywatnego wierzyciela w podobnej sytuacji. W tym zakresie Komisja stwierdziła, co następuje. (78) W latach 2009–2014 cztery przedsiębiorstwa państwowe i ZUS zawarły z PR, spółką znajdującą się w trudnej sytuacji finansowej również stanowiącą własność państwa, 25 porozumień dotyczących odroczenia spłaty przeterminowanych zobowiązań w łącznej kwocie [950 – 1 250] mln PLN stanowiących, jak wskazano powyżej, około [>120] % średnich rocznych przychodów spółki PR w tym okresie. (79) Polska nie przedstawiła żadnych pochodzących z tego okresu dowodów potwierdzających, że decyzja dotycząca odroczenia terminu spłaty zobowiązań na ustalonych warunkach była korzystniejsza dla wierzycieli niż alternatywne rozwiązania, np. egzekucja długów. Analizy wartości bieżącej netto przeprowadzonej przez Polskę ex post nie można uznać za wystarczający dowód, ponieważ nie jest ona niezależna (państwo jest zainteresowaną stroną jako właściciel dłużnika i wierzycieli) oraz, co ważniejsze, przygotowano ją ex post, tj. po podjęciu decyzji dotyczących odroczenia terminu spłaty zobowiązań. Rozsądny prywatny wierzyciel oceniłby różne scenariusze działania przed podjęciem decyzji o odroczeniu terminu spłaty zobowiązań, aby wybrać taki, który zapewniłby mu najwyższą oczekiwaną stopę zwrotu. (80) Ponadto warunki przyznania odroczeń (zob. załącznik 1) wydają się raczej korzystne, biorąc pod uwagę trudną sytuację finansową dłużnika. Dokładniej mówiąc, okresy odroczeń były długie, wynosiły od 6 do 21 miesięcy, a w przypadku jednej umowy zawartej ze spółką PKP PLK okres ten wynosił […] miesięcy, co oznacza, że był znacznie dłuższy niż średni czas egzekucji długów od niewypłacalnego dłużnika, jak twierdzi Polska (zob. przypis 30). Co ważne, umowa ta dotyczyła […] % całkowitej kwoty przedmiotowych odroczonych zobowiązań (35). Ponadto stopy procentowe zastosowane przez wierzycieli były niskie w porównaniu do stóp wynikających z zastosowania komunikatu w sprawie stóp referencyjnych („stopa referencyjna”) (36), które są uprawnionym przybliżeniem stóp rynkowych. W szczególności wszystkie umowy przewidywały zastosowane stóp procentowych, które były niższe niż stopa referencyjna mająca zastosowanie do spółki znajdującej się w trudnej sytuacji, takiej jak spółka PR. (37) Nawet przy założeniu, że – jak twierdzi Polska – spółka PR zasługiwała na rating „B” (niski) w latach 2009–2013 i CCC (zły / trudności finansowe) od 2014 r., stopy procentowe, które faktycznie zastosowano, były wciąż niższe od odpowiadających im stóp referencyjnych dla 18 umów stanowiących […] % całkowitej kwoty odroczonych zobowiązań. Ponadto dla sześciu umów (obejmujących […] % całkowitej kwoty odroczonych zobowiązań) zastosowane stopy procentowe były niższe nawet niż stopa referencyjna mająca zastosowanie do przedsiębiorstwa o najwyższym ratingu AAA (wysoki). Ponadto we wszystkich umowach z wyjątkiem jednej (zob. przypis 34) poziom zabezpieczenia był niski; zabezpieczenia te polegały jedynie na poddaniu się egzekucji (38). W 18 umowach (dotyczących […] % całkowitej kwoty odroczonych zobowiązań) nie przewidziano żadnego zabezpieczenia. (81) Polska argumentuje, że spółka PR była ważnym klientem spółek PKP PLK i PKP Energetyka, a zatem wierzyciele ci mieli szczególny interes w utrzymywaniu stosunków handlowych ze spółką PR. Jak wskazano powyżej, w przedmiotowym okresie spółka PR była trzecim co do wielkości klientem spółek PKP PLK i PKP Energetyka, odpowiadając średnio za odpowiednio […] % i […] % ich przychodów. Mógłby to być to jeden z czynników, który prywatny wierzyciel wziąłby pod uwagę, jednak sam w sobie nie wystarcza, by uzasadnić zgodność z rynkiem odroczeń udzielonych na ustalonych warunkach. Tak czy owak argument ten nie ma zastosowania do pozostałych wierzycieli, w przypadku których spółka PR nie była tak istotnym klientem. (82) Argument Polski, zgodnie z którym spółki PKP PLK i PKP Energetyka zawarły podobne porozumienia w sprawie odroczenia z innymi partnerami handlowymi, nie stanowi wystarczającego dowodu potwierdzającego zgodność z rynkiem umów zawartych przez te spółki ze spółką PR. Bez znajomości dokładnych postanowień tych umów oraz sytuacji finansowej dłużników nie można wykluczyć, że odroczeń tych również nie przyznano na warunkach rynkowych. W każdym przypadku nie ulega wątpliwości, że odroczenia te dotyczyły niższych kwot zobowiązań oraz krótszych okresów spłaty. Tak czy owak, aby dowieść zgodności z rynkiem, Polska musiałaby raczej wykazać, że prywatni wierzyciele przyznali lub przyznaliby odroczenia spółce PR na podobnych warunkach co odnośni publiczni wierzyciele. W tym zakresie Komisja zauważa, że spółka PR faktycznie podpisała porozumienia w sprawie odroczenia z dwoma prywatnymi wierzycielami. Wydaje się, że umowy te również nie świadczą jednak o zgodności z rynkiem, ponieważ dotyczyły niższych kwot zobowiązań oraz – co najistotniejsze – przewidziano w nich wyższe stopy procentowe i krótsze okresy spłaty niż w porozumieniach w sprawie odroczenia podpisanych przez spółkę PR ze spółkami należącymi do grupy PKP i ZUS-em. (83) Polska argumentuje, że stopy procentowe zastosowane w porozumieniach w sprawie odroczenia ustalono na poziomach porównywalnych ze średnimi stopami procentowymi stosowanymi w sektorze niefinansowym w Polsce (39). Nie wystarcza to jednak, by uzasadnić, że były one zgodne z rynkiem, ponieważ przeciętny dłużnik z sektorze niefinansowym mógł się znajdować w lepszej sytuacji finansowej lub zaoferować lepsze zabezpieczenie, a zatem mógł mieć wyższą zdolność kredytową niż spółka PR. Podobnie argument, zgodnie z którym opóźnienie w spłacie zobowiązań ma być powszechną praktyką rynkową w Polsce, nie stanowi dowodu potwierdzającego zgodność z rynkiem postanowień porozumień w sprawie odroczenia. (84) Ponadto argument Polski, zgodnie z którym ryzyko wierzycieli było ograniczone oczekiwaniem, że spółka PR nadal będzie otrzymywała rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej, jest dyskusyjny, biorąc pod uwagę, że tego rodzaju rekompensatę należy wykorzystać do sfinansowania usług związanych z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej, a nie spłaty przeterminowanych zobowiązań. Ponadto nie uzasadnia on szczególnych warunków, na jakich zawarto porozumienia w sprawie odroczenia. Komisja uważa zatem, że środek przyniósł korzyść gospodarczą spółce PR. Selektywność, zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (85) Wniosek dotyczący selektywności, zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową przedstawiony w motywach (36) i (38) w odniesieniu do środka 1 ma zastosowanie odpowiednio do omawianego środka. Wniosek (86) Na podstawie powyższego Komisja wstępnie stwierdza, że środek 4 stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. 4.1.5. Środek 5 – Wniesienie wkładów niepieniężnych w 2008 r. i 2010 r. Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (87) PKP S.A., przedsiębiorstwo publiczne będące w 100 % własnością państwa, wniosło wkłady niepieniężne do spółki PR. Jak wspomniano w motywie (53), zasoby przedsiębiorstw publicznych stanowią zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Wkłady wniesiono na mocy ustawy o PKP (zob. motyw (14)), dlatego też można w oczywisty sposób przypisać je państwu. Władze polskie nie zakwestionowały tego ustalenia. Korzyść (88) Środek wiązał się z przyznaniem nienależnej korzyści gospodarczej, ponieważ żaden rozsądny sprzedawca działający w warunkach rynkowych nie wniósłby nieodpłatnie wkładów niepieniężnych do spółki PR. Selektywność, zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (89) Wniosek dotyczący selektywności, zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową przedstawiony w motywach (36) i (38) w odniesieniu do środka 1 ma zastosowanie odpowiednio do omawianego środka. Wniosek (90) Środek wydaje się spełniać wszystkie kryteria pomocy państwa przewidziane w art. 107 ust. 1 TFUE. Niemniej Komisja odnotowuje, że Polska zgłosiła środek jako istniejącą pomoc w ramach procedury mechanizmu przejściowego. W szczególności w programie PL 7/2004/TREN (zob. motyw (17)) wyraźnie przewidziano środek polegający na wniesieniu przez PKP S.A. do swoich nowo utworzonych jednostek zależnych wkładów niepieniężnych, których jednostki te potrzebują do prowadzenia działalności. Ponadto, choć faktyczne wniesienie wkładów niepieniężnych do spółki PR formalnie nastąpiło dopiero w 2008 r. i w 2010 r., tj. ponad trzy lata po przystąpieniu Polski do UE, działania w tym zakresie były jedynie wykonaniem przepisów ustawy o PKP z 2000 r. (91) Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o PKP spółka PKP S.A. została zobowiązana do wniesienia do swoich jednostek zależnych wkładów niepieniężnych, których jednostki te potrzebują do prowadzenia działalności. Władze polskie wykazały, że wkłady niepieniężne, które ostatecznie wniesiono do spółki PR, były istotnie konieczne do zapewnienia PR możliwości prowadzenia działalności i były faktycznie wykorzystywane przez spółkę na długo przed ich formalnym wniesieniem. (92) W szczególności spółka PR wynajmowała od PKP S.A. dwa budynki, które przekazano w 2008 r., już od 2001 r. i 2005 r., a lokomotywy przekazane w tym samym roku były wcześniej eksploatowane przez spółkę PR na mocy umów z PKP Cargo (po utworzeniu grupy PKP wszystkie lokomotywy i powiązany z nimi personel zostały początkowo przekazane spółce PKP Cargo, której powierzono zadanie świadczenia usług trakcyjnych na rzecz całej grupy PKP). Jeżeli chodzi o budynki przekazane w 2010 r., zdecydowana większość z nich była objęta biznesplanem spółki PR z 2001 r.; począwszy od 2001 r. spółka PR wynajmowała wszystkie z nich od PKP S.A. (40). (93) Na podstawie powyższego Komisja stwierdza, że środek 5 stanowi istniejącą pomoc w ramach procedury mechanizmu przejściowego. (94) Bez uszczerbku dla postanowień poprzedniego motywu, środek może być również postrzegany jako zwykła realokacja aktywów w ramach nowo utworzonej grupy PKP. Jednostki zależne grupy PKP, w tym spółka PR, w dalszym ciągu prowadziły tę samą działalność przy wykorzystaniu zasadniczo tych samych aktywów co dawne przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, ich poprzednik. PKP S.A. – spółka dominująca nowej grupy PKP – była prawnie zobowiązana do podzielenia tych aktywów wśród swoich jednostek zależnych, które korzystały z nich de facto od momentu ich utworzenia. Tym samym przeniesienie aktywów było zasadniczo wyłącznie operacją o charakterze prawnym i księgowym i nie wiązało się z przyznaniem spółce PR żadnej rzeczywistej korzyści gospodarczej. 4.1.6. Środek 6 – Dotacja państwowa na tabor kolejowy w 2006 r. Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (95) Środek został przyznany przez państwo na podstawie Programu do 2006 r. i umowy zawartej z Ministrem Skarbu Państwa dnia 27 grudnia 2006 r. (zob. motyw (16)). Dlatego też środek ten jednoznacznie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych i można go przypisać państwu. Władze polskie nie kwestionują tego ustalenia. Korzyść (96) Środek wiązał się z przyznaniem nienależnej korzyści gospodarczej, ponieważ żaden rozsądny inwestor rynkowy nie udzieliłby spółce PR dotacji bezzwrotnej. Selektywność, zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (97) Wniosek dotyczący selektywności, zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową przedstawiony w motywach (36) i (38) w odniesieniu do środka 1 ma zastosowanie odpowiednio do omawianego środka. Wniosek (98) Środek wydaje się spełniać wszystkie kryteria pomocy państwa przewidziane w art. 107 ust. 1 TFUE. Niemniej Komisja odnotowuje, że został on zgłoszony Komisji jako istniejąca pomoc w ramach procedury mechanizmu przejściowego. W programie PL 7/2004/TREN (zob. motyw (17)) wprost przewidziano zakup i modernizację taboru kolejowego. Dotację przyznano na podstawie Programu do 2006 r. przyjętego w dniu 16 grudnia 2003 r. (tj. przed przystąpieniem Polski do UE), w którym rząd zobowiązał się do udzielenia spółce PR wsparcia finansowego w kwocie 100 mln PLN na poprawę jakości taboru kolejowego wykorzystywanego do świadczenia usług przewozów regionalnych. Dotację wypłacono na podstawie umowy, która została podpisana mniej niż trzy lata po przystąpieniu Polski do UE, tj. w terminie przewidzianym w procedurze w ramach mechanizmu przejściowego. (99) Na podstawie powyższego Komisja stwierdza, że środek 6 stanowi istniejącą pomoc w ramach procedury mechanizmu przejściowego. 4.1.7. Środek 7 – Pomoc na szkolenie, rekrutację i pomoc de minimis w latach 2006–2015 (100) Polska nie kwestionuje uznania środka za pomoc. Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu (101) Środek został przyznany przez organy publiczne, takie jak Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Urząd Pracy i Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Dlatego też środek ten jednoznacznie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych i można go przypisać państwu. Korzyść (102) Środek został przyznany wyłącznie spółce PR oraz na warunkach, których spółka PR znajdująca się w trudnej sytuacji finansowej nie byłaby w stanie uzyskać na rynku. Środek przyniósł zatem spółce PR nienależną korzyść gospodarczą. Selektywność (103) Wniosek dotyczący selektywności przedstawiony w motywie (36) w odniesieniu do środka 1 ma zastosowanie odpowiednio do omawianego środka. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi (104) Rozporządzenie (UE) nr 1407/2013 (41) („rozporządzenie w sprawie pomocy de minimis”) stanowi, że pomoc przyznaną jednemu przedsiębiorstwu uznaje się za niespełniającą wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli całkowita kwota takiej pomocy nie przekroczy 200 000 EUR w okresie trzech lat podatkowych. Jak wyjaśniono w motywie 3 tego rozporządzenia, pomoc przyznana na rzecz jednego przedsiębiorstwa, której całkowita kwota nie przekracza tego progu, powinna zostać uznana za niewywierającą żadnego wpływu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, za niezakłócającą konkurencji lub za niegrożącą jej zakłóceniem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis przepis ten ma również zastosowanie do pomocy przyznanej przed wejściem tego rozporządzenia w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 2014 r.). (105) Na podstawie informacji przekazanych przez władze polskie pomoc przyznana spółce PR w ramach środka 7 przekroczyła próg de minimis w latach 2009–2011, ponieważ całkowita kwota pomocy w tamtym okresie wyniosła 1 177 421 PLN (około 277 040 EUR). Z uwagi na fakt, że wspomniana kwota przekracza próg de minimis i z tych samych powodów, które określono w motywie (38) w odniesieniu do środka 1, środek zakłócał konkurencję lub groził zakłóceniem konkurencji oraz wywierał wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Wniosek (106) Na podstawie powyższego Komisja stwierdza na tym etapie, że środek 7 stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. (107) Wzywa się władze polskie do wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej przyznano pomoc w ramach środka 7, czy przyznano ją np. na podstawie zatwierdzonego programu lub wyłączenia blokowego. 4.1.8. Ogólny wniosek dotyczący istnienia pomocy państwa (108) Na podstawie oceny dokonanej w części 4.1 powyżej Komisja stwierdza wstępnie, że środki 1, 2, 3, 4 i 7 stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Jeśli chodzi o środki 5 i 6 Komisja stwierdza, że stanowią one istniejącą pomoc. 4.2. Zgodność pomocy z prawem (109) Na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE państwa członkowskie muszą informować Komisję o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy i nie mogą wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. Art. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 stanowi, że nowa pomoc nie zostaje zrealizowana do czasu podjęcia przez Komisję decyzji zezwalającej na taką pomoc lub do czasu uznania, że została ona podjęta. (110) W zakresie, w jakim rekompensata ex post może stanowić pomoc państwa, Komisja musi najpierw ocenić, czy taka pomoc kwalifikowałaby się do objęcia zwolnieniem z obowiązku zgłoszenia na mocy rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 (42). (111) Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 rekompensata wypłacana na mocy tego rozporządzenia jest zwolniona z procedury wstępnego informowania określonej w art. 108 ust. 3 TFUE, a tym samym z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia. Z wyroku w sprawie Combus wynika, że należy przyjmować bardzo wąską interpretację pojęcia „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” w rozumieniu tego przepisu (43). Zwolnienie z obowiązku zgłoszenia przewidziane w art. 17 ust. 2 obejmuje wyłącznie rekompensatę z tytułu wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej nałożonego na przedsiębiorstwo w sposób jednostronny zgodnie z art. 2 wspomnianego rozporządzenia obliczaną zgodnie z metodą przedstawioną w art. 10–13 tego rozporządzenia (wspólne procedury rekompensaty), a nie na mocy umów o usługi publiczne zdefiniowanych w art. 14 tego rozporządzenia. (112) Odpowiedź na pytanie, czy w omawianym przypadku władze polskie były faktycznie zwolnione z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia środka na podstawie art. 17 ust. 2, zależy zatem – po pierwsze – od tego, czy władze polskie faktycznie jednostronnie nałożyły na spółkę PR obowiązek świadczenia usługi publicznej, oraz – po drugie – od tego, czy rekompensata wypłacona z tytułu nałożenia takiego obowiązku jest zgodna z rozporządzeniem (EWG) nr 1191/69. (113) Jak wspomniano w motywie (43), obowiązek świadczenia usługi publicznej został nałożony na PR poprzez fakt, że spółka ta została utworzona na mocy ustawy o PKP. W latach 2001–2004 spółka PR nie zawarła żadnych umów z ministrem właściwym ds. transportu dotyczących świadczenia usług międzywojewódzkich. Spółka zawarła natomiast umowy dotyczące świadczenia częsci usług regionalnych z samorządami terytorialnymi, ale umowy te służyły wyłącznie wykonaniu przepisów ustawy o PKP. Podobnie obowiązek stosowania ulg ustawowych nałożono na spółkę PR na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (zob. przypis 7). W związku z powyższym Komisja stwierdza, że obowiązek świadczenia usługi publicznej, z tytułu której wypłacono spółce PR rekompensatę ex post, został nałożony jednostronnie na spółkę PR. (114) Aby rekompensatę można było uznać za zwolnioną z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na mocy art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, musi być ona zgodna ze wspólnymi procedurami rekompensaty, o których mowa w części IV tego rozporządzenia. (115) Artykuł 10 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 wymaga między innymi, by kwota rekompensaty była, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności lub przewozu, równa różnicy między zmniejszeniem obciążeń finansowych i zmniejszeniem przychodów przedsiębiorstwa, mogącym wynikać ze zniesienia całości lub odpowiedniej części danego zobowiązania w danym okresie. W art. 11 przedstawiono szczegółową metodę obliczania wysokości rekompensaty z tytułu zobowiązań taryfowych. Władze polskie nie wykazały, że wysokość rekompensaty ex post została obliczona zgodnie z art. 10 i art. 11 i są teraz proszone, aby to zrobić. (116) Zgodnie z orzecznictwem i przepisami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 (44) przedsiębiorstwa przewozowe muszą księgować działalność podlegającą obowiązkowi świadczenia usługi publicznej odrębnie od swojej pozostałej działalności. W tym względzie Polska potwierdziła, że w systemie rachunkowości spółki PR koszty i przychody związane z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej były księgowane odrębnie od kosztów i przychodów związanych z innego rodzaju działalnością. (117) Zgodnie z art. 13 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 kwota rekompensaty powinna zostać ustalona z wyprzedzeniem. Zgodnie z argumentami przedstawionymi w motywie (44) kwotę rekompensaty z tytułu przewozów ustalono ex post, a przy jej ustalaniu nie oparto się na żadnych parametrach ex ante. Jeżeli chodzi o rekompensatę z tytułu ulg, jej kwotę ustalono ex ante (zob. motyw (45)). (118) W związku z powyższym Komisja stwierdza wstępnie, że rekompensata ex post nie była zwolniona z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69. (119) Na obecnym etapie sprawy pozostałe środki wstępnie uznane za pomoc także nie wydają się być zwolnione z obowiązku zgłoszenia. (120) Dlatego też Komisja uważa, że w przypadku środków 1, 2, 3, 4 i 7, które we wstępnej opinii Komisji stanowią pomoc państwa i które Polska przyznała bez decyzji Komisji, naruszono przepisy art. 108 ust. 3 TFUE i art. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589. Dlatego też środki te stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem. 4.3. Zgodność pomocy w świetle wytycznych na ratowanie i restrukturyzację 4.3.1. Środek 1 (121) Władze polskie zgłosiły środek 1 jako pomoc na restrukturyzację. Dlatego też Komisja powinna najpierw ocenić ten środek w świetle warunków ustanowionych w wytycznych (45). Kwalifikowalność (122) Zgodnie z pkt 19 wytycznych jedynie przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji kwalifikują się do otrzymania pomocy na restrukturyzację. Zgodnie z pkt 20 lit. a) wytycznych spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, taką jak PR, uznaje się za znajdującą się w trudnej sytuacji jeżeli utraci ona ponad połowę subskrybowanego kapitału podstawowego wskutek poniesionych strat. (123) Na podstawie sprawozdań finansowych spółki PR Komisja stwierdza, że spółka PR odnotowywała ujemny kapitał własny każdego roku obrotowego od co najmniej 2004 r. do momentu otrzymania zastrzyku kapitałowego od ARP w 2015 r. Ujemny kapitał własny oznacza, że spółka PR straciła więcej niż 100 % swojego subskrybowanego kapitału podstawowego. Dlatego też spółka PR wydaje się spełniać warunki, aby uznać ją za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji zgodnie z pkt 20 lit. a) wytycznych, co najmniej od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 30 września 2015 r. (124) Spółka PR została utworzona i rozpoczęła działalność w 2001 r., tj. więcej niż trzy lata przed otrzymaniem zgłoszonej pomocy na restrukturyzację. Dlatego też spółki tej nie można uznać za nowo utworzone przedsiębiorstwo w rozumieniu pkt 21 wytycznych. Spółka ta nie należy do większej grupy kapitałowej ani nie jest przejmowana przez większą grupę kapitałową, dlatego też warunek ustanowiony w pkt 22 wytycznych nie ma do niej zastosowania. W związku z powyższym spółka PR kwalifikowała się do otrzymania pomocy na restrukturyzację. Przyczynienie się do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie (i) Wykazanie trudności społecznych lub niedoskonałości rynku (125) Państwa członkowskie muszą wykazać, że upadek beneficjenta mógłby wiązać się z poważnymi trudnościami społecznymi lub znaczącymi niedoskonałościami rynku. Zgodnie z pkt 44 lit. d) wytycznych można to zrobić np. poprzez wykazanie istnienia ryzyka przerwania ciągłości świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. (126) Władze polskie argumentują, że likwidacja spółki PR doprowadziłaby do przerwania ciągłości świadczenia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ spółka PR jest jedynym regionalnym przewoźnikiem kolejowym w siedmiu spośród 16 województw oraz jedynym przewoźnikiem świadczącym usługi na terytorium całego kraju. Z tego względu spółka nie mogłaby zostać w wystarczającym stopniu zastąpiona przez innego dostawcę usług w krótkim i średnim okresie. (127) Komisja stwierdza, po pierwsze, że spółka PR faktycznie jest jedynym regionalnym przewoźnikiem kolejowym w siedmiu województwach oraz że posiada ponadto istotny udział w rynku (od 66 % do 95 %) w trzech innych województwach. Po drugie, rynek na którym działa spółka charakteryzuje się wysokimi barierami wejścia, np. koniecznością poczynienia znacznych początkowych inwestycji kapitałowych, które ograniczają liczbę potencjalnych nowych podmiotów. Po trzecie, zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze polskie żaden przewoźnik „zewnętrzny” (poza Arriva RP, której szacunkowy udział w rynku wynosi 2 %) nigdy nie wyraził zainteresowania wejściem na polski rynek, natomiast operatorzy „in-house” nie byli zainteresowani świadczeniem usług poza „swoimi” województwami lub nie dysponowali taką możliwością. Po czwarte, w sytuacjach, w których w przeszłości organizatorzy transportu wybierali przewoźników w trybie przetargu konkurencyjnego, spółka PR była bardzo często jedynym oferentem. (128) Na tej podstawie można przyjąć za uzasadnione założenie, że gdyby spółka PR zniknęła z rynku, żaden inny operator nie byłby w stanie zastąpić jej w krótkim i średnim terminie, nie wspominając o świadczeniu usług na równie szeroką skalę i na takich samych warunkach oferowanych pasażerom co PR. Dlatego też argument władz polskich, zgodnie z którym likwidacja spółki PR doprowadziłaby do przerwania ciągłości świadczenia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, wydaje się uprawniony. W związku z powyższym Komisja stwierdza na tym etapie, że władze polskie udowodniły trudności społeczne, wykazując spełnienie warunku ustanowionego w pkt 44 lit. d) wytycznych. (ii) Plan restrukturyzacji i przywrócenie długoterminowej rentowności (129) Zgodnie z pkt 46 wytycznych przyznanie pomocy na restrukturyzację musi być uwarunkowane wdrożeniem planu restrukturyzacji, który musi zostać zatwierdzony przez Komisję. W pkt 47 wytycznych ustanowiono wymóg, zgodnie z którym plan restrukturyzacji musi przywrócić długoterminową rentowność przedsiębiorstwa w rozsądnych ramach czasowych i na podstawie realistycznych założeń co do przyszłych warunków działania; w punkcie tym zwrócono również uwagę na fakt, że okres restrukturyzacji musi być możliwie najkrótszy. Zgodnie z pkt 48 wytycznych w planie restrukturyzacji należy podać przyczyny trudności beneficjenta oraz wyjaśnić, jak proponowane środki restrukturyzacyjne pomogą rozwiązać zasadnicze problemy beneficjenta. Plan restrukturyzacji powinien przedstawiać przewidywane wyniki planowanej restrukturyzacji w oparciu o scenariusz podstawowy oraz scenariusz pesymistyczny; beneficjent powinien także przedstawić badanie rynku i analizę wrażliwości (pkt 50 wytycznych). Długoterminową rentowność uznaje się za osiągniętą w momencie, gdy beneficjent jest w stanie osiągnąć odpowiedni szacowany zwrot z kapitału po pokryciu wszystkich swoich kosztów wraz z amortyzacją i opłatami finansowymi, co umożliwi mu samodzielnie konkurowanie na rynku (pkt 52 wytycznych). (130) Plan restrukturyzacji spółki PR z dnia 1 września 2015 r. (46) obejmuje okres restrukturyzacji od 2015 r. do 2018 r. i przewiduje osiągnięcie zysku od 2016 r. i przywrócenie długoterminowej rentowności w latach 2019–2020 (zob. tabela poniżej). Władze polskie przedstawiły prognozę finansową w scenariuszu podstawowym oraz podstawowe prognozowane dane (zysk z działalności operacyjnej, zysk netto i marża netto) w scenariuszu optymistycznym i pesymistycznym, a także wyniki badania rynku i analizę wrażliwości. W poniższej tabeli przedstawiono prognozowane wyniki w scenariuszu podstawowym. Tabela 2. Prognoza finansowa w scenariuszu podstawowym (wartości liczbowe w mln PLN) 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Przychody ze sprzedaży (47) [600-720] [500-600] [490-590] [460-560] [470-570] [475-575] Rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej [720-880] [675-825] [705-865] [725-885] [710-870] [680-830] Wynik finansowy netto [-104 to -84] [39-47] [36-44] [27-34] [20-24] [20-24] Marża netto [-7,1 to -5,9 ] % [3,0 -3,6 ] % [2,7 -3,3 ] % [2,1 -2,5 ] % [1,4 -1,8 ] % [1,5 -1,9 ] % Stopa zwrotu z kapitału własnego (ROE) [-39 to -29] % [11-15] % [10-13] % [6-9] % [4,0 -6,5 ] % [3-7] % Źródło: plan restrukturyzacji. (131) Prognozy finansowe opierają się na następujących głównych założeniach: — skumulowana praca eksploatacyjna zaplanowana na lata 2015–2020 wyniesie łącznie […] mln pociągokilometrów; praca eksploatacyjna planowana w 2020 r. będzie o […] % niższa w porównaniu z poziomem w 2015 r.; — przychody ze sprzedaży biletów w 2020 r. będą niższe o […] % w porównaniu z 2015 r. (spadek/wzrost przychodów ze sprzedaży biletów w porównaniu z przyjętym założeniem zasadniczo doprowadzi do zwiększenia/zmniejszenia kwoty rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej). Oczekuje się, że łączne przychody ze sprzedaży w 2020 r. będą o […] % niższe w porównaniu z 2015 r.; — kwotę rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej oszacowano na podstawie umów zawartych z samorządami terytorialnymi; — wysokość kosztów niezależnych od PR (koszty infrastruktury, energii, paliwa) oszacowano zasadniczo w oparciu o koszty historyczne skorygowane o poziom inflacji. Koszty te są zasadniczo w całości pokrywane z rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej; — koszty wynagrodzeń (które stanowią największą pozycję kosztów spośród wszystkich kosztów zależnych od PR) będą wzrastać w tempie odpowiadającym wzrostowi poziomu inflacji do 2019 r. oraz o […] % w ujęciu realnym w 2020 r. Oczekuje się, że przyjęcie tego założenia – w połączeniu z planowaną redukcją zatrudnienia o […] % – przełoży się na zmniejszenie kosztów wynagrodzeń o […] % do 2020 r. w porównaniu z poziomem z 2015 r. (132) W planie restrukturyzacji wskazano następujące przyczyny trudnej sytuacji spółki PR: — długotrwałe niedofinansowanie prowadzące do coraz większego zadłużenia i ujemnego kapitału własnego; — niezadowalająca jakość i niewystarczająca ilość taboru kolejowego; — niska wydajność operacyjna; — zły stan infrastruktury zarządzanej przez PKP PLK. (133) Aby zaradzić zidentyfikowanym trudnościom, spółka PR zamierza wdrożyć następujące środki restrukturyzacyjne: (i) restrukturyzację finansową obejmującą spłatę zadłużenia opiewającego na kwotę […] mln PLN i umorzenie przez PKP PLK odsetek opiewających na kwotę […] mln PLN oraz podwyższenie kapitału akcyjnego o 770,3 mln PLN; (ii) modernizację taboru kolejowego poprzez zmodernizowanie […] pojazdów i nabycie […] pojazdów za łączną kwotę […] mln PLN; (iii) optymalizację działalności operacyjnej (obejmującą łącznie 19 inicjatyw restrukturyzacyjnych), w szczególności poprzez restrukturyzację zatrudnienia (zmniejszenie zatrudnienia o […] pracowników w latach 2015–2018), ograniczenie pracy eksploatacyjnej na nierentownych trasach i wprowadzenie nowych technologii, za łączną kwotę […] mln PLN. (134) Wzywa się władze polskie do uzasadnienia, dlaczego ich zdaniem umorzenie odsetek przez państwową spółkę PKP PLK w kwocie […] mln PLN nie stanowi pomocy państwa. (135) Dane dotyczące kosztów restrukturyzacji i źródeł ich finansowania podsumowano w poniższej tabeli. Tabela 3 Koszty restrukturyzacji i źródła finansowania (w mln PLN) Koszty restrukturyzacji Źródła finansowania Środek Kwota Źródło Kwota (% całkowitej kwoty) Restrukturyzacja finansowa […] Finansowanie zewnętrzne […] Sprzedaż złomu […] Modernizacja taboru kolejowego […] Wkład własny […] ([40-42] %) Restrukturyzacja zatrudnienia […] Pomoc państwa 770,3 ([58-60] %) Inne inicjatywy (48) […] Łączne koszty restrukturyzacji [1 100 – 1 450 ] Źródła finansowania ogółem [1 100 – 1 450 ] Źródło: pismo władz polskich DMP-552-1(36)/15/IK z dnia 28 lipca 2017 r. (136) Komisja odnotowuje, że według prognoz, po restrukturyzacji spółka PR wypracuje zysk netto (tj. zysk po odliczeniu wszystkich ponoszonych przez nią kosztów, uwzględniając amortyzację i opłaty finansowe) i osiągnie ROE na poziomie około [3-7] %. Powinno to zapewnić spółce PR możliwość samodzielnego konkurowania na rynku w rozsądnym okresie czasowym. Fakt, że banki prywatne i Europejski Bank Inwestycyjny („EBI”) – po przeprowadzeniu oceny zdolności kredytowej – zgodziły się udzielić spółce PR kredytów w znacznej wysokości (zob. motywy (155)–(156)), może świadczyć o tym, że rynek wierzy w powodzenie planu restrukturyzacji i przywrócenie długoterminowej rentowności spółki. (137) Czteroletni okres restrukturyzacji nie wydaje się przesadnie długi, zważywszy na wagę i długotrwały charakter trudności, z jakimi borykała się spółka PR, specyfikę planowanych środków restrukturyzacyjnych i praktykę decyzyjną Komisji (49). (138) Wydaje się, że proponowane środki restrukturyzacyjne stanowią odpowiednią reakcję na zidentyfikowane problemy. W szczególności spłata długu przez spółkę PR i inwestycja kapitałowa dokonana przez ARP zmniejszyły zadłużenie spółki PR i spowodowały, że kapitał własny osiągnął wartość dodatnią. Planowana modernizacja taboru kolejowego, na którą spółka PR uzyskała już finansowanie, powinna poprawić jakość taboru oraz zwiększyć jego stan liczbowy. Inicjatywy w zakresie optymalizacji, takie jak zmniejszenie zatrudnienia i nadwyżek zdolności przewozowych, jak również wprowadzenie nowych technologii, wydają się właściwym rozwiązaniem problemu niskiej wydajności operacyjnej. Jeżeli chodzi o zły stan infrastruktury, jego poprawa nie leży w gestii spółki PR, lecz należy do obowiązków spółki PKP PLK. Komisja zauważa jednak, że w Krajowym Programie Kolejowym przewidziano znaczące inwestycje w infrastrukturę w kwocie 67 mld PLN (ok. 15,8 mld EUR) do 2023 r. (139) Jeżeli chodzi o założenia leżące u podstaw prognoz finansowych, nie wydają się one nadmiernie optymistyczne – prognozuje się, że do 2020 r. wielkość planowanej pracy eksploatacyjnej i przychody ze sprzedaży spadną odpowiednio o [>15] % i […] %. Jednocześnie oczekuje się, że koszty całkowite zmniejszą się jedynie o […] %. Ryzyko niedoszacowania kosztów jest częściowo mitygowane przez fakt, że znaczna ich część (koszty niezależne od spółki PR) będzie co do zasady w całości pokrywana z rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej. (140) Przywrócenie długoterminowej rentowności opiera się również na założeniu, że spółka PR podpisze wieloletnie umowy o świadczenie usług publicznych z 15 województwami obowiązujące do 2020 r. Chociaż spółka PR podpisała już niemalże wszystkie planowane umowy (50), wydaje się, że całkowita praca eksploatacyjna wyrażona w pociągokilometrach wynikająca z podpisanych umów stanowi jedynie […] % pracy eksploatacyjnej założonej w planie restrukturyzacji (51). Niższa od zakładanej praca eksploatacyjna mogłaby zagrozić przywróceniu rentowności, ponieważ determinuje ona kwotę rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej, która odpowiada za [>50 %] % prognozowanych przychodów spółki PR w latach 2015–2020. Komisja wzywa zatem Polskę do przedstawienia analizy porównawczej zakładanej i faktycznie zakontraktowanej pracy eksploatacyjnej w odniesieniu do każdego roku w okresie 2015–2020 oraz – w przypadku ujemnych odchyleń – do wyjaśnienia, w jaki sposób mimo to zostanie zapewnione przywrócenie długoterminowej rentowności spółki PR. Polskę wzywa się również do przedstawienia pełnej prognozy finansowej w scenariuszu pesymistycznym zgodnie z wymogami pkt 50 wytycznych. (141) Ponadto pismem z dnia 28 lipca 2017 r. Polska poinformowała Komisję, że spółka PR przygotowuje obecnie aktualizację planu restrukturyzacji. W wyniku planowanych modyfikacji mają ulec zmianie koszty poszczególnych środków restrukturyzacyjnych (całkowite koszty restrukturyzacji, kwota pomocy i wkład własny pozostaną bez zmian), a prognozy finansowe zostaną zaktualizowane z uwzględnieniem faktycznych wyników finansowych spółki PR osiągniętych w okresie po przedstawieniu pierwotnego planu restrukturyzacji. Komisja oczekuje na zaktualizowany plan restrukturyzacji i na jego podstawie ponownie oceni przywrócenie długoterminowej rentowności. (142) Wszystkie zainteresowane strony wzywa się do przedstawienia uwag dotyczących zdolności planu restrukturyzacji do przywrócenia długoterminowej rentowności spółki PR. Konieczność interwencji państwa (143) Zgodnie z pkt 38 lit. b) wytycznych, aby pomoc na restrukturyzację uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, Komisja zweryfikuje, czy środek jest ukierunkowany na sytuację, w której pomoc może spowodować istotną poprawę, jaka nie może nastąpić w wyniku działania rynku, na przykład poprzez usunięcie niedoskonałości rynku lub rozwiązanie problemu związanego z kapitałem lub spójnością. Pkt 53 wytycznych stanowi, że państwa członkowskie, które zamierzają przyznać pomoc na restrukturyzację, muszą przedstawić porównanie z wiarygodnym scenariuszem alternatywnym nieobejmującym pomocy państwa, wykazując, dlaczego w przypadku realizacji scenariusza alternatywnego dany cel lub dane cele związane z trudnościami społecznymi lub niedoskonałościami rynku nie zostałyby osiągnięte lub zostałyby osiągnięte w mniejszym stopniu. (144) Zdaniem Polski bez pomocy spółka PR nie byłaby w stanie spłacić swoich długów, ponieważ nie była w stanie uzyskać koniecznego finansowania na rynku. Doprowadziłoby to do jej niewypłacalności oraz prawdopodobnie likwidacji. Dwóch największych wierzycieli wezwało bowiem spółkę PR do bezzwłocznej spłaty jej zobowiązań wobec nich. (145) Likwidacja spółki PR spowodowałaby poważne trudności społeczne poprzez prawdopodobne przerwanie ciągłości świadczenia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (zob. motywy (126)–(128)). Doprowadziłaby ona również do wzrostu bezrobocia oraz miałaby negatywny wpływ na gospodarkę (52). (146) Polska przeanalizowała scenariusze alternatywne dla pomocy na restrukturyzację zakładające ciągłość świadczenia usług, takie jak reorganizacja długu, zbycie aktywów oraz pozyskanie kapitału prywatnego, jednak wszystkie one okazały się nierealistyczne. Komisja uważa powyższy argument za przekonujący. W szczególności reorganizacja długu – biorąc pod uwagę, że najwięksi wierzyciele spółki PR byli podmiotami państwowymi – wiązałaby się z dalszą pomocą państwa. Zbycie aktywów prawdopodobnie byłoby niewystarczające i mogłoby zagrozić przywróceniu rentowności. Jeżeli chodzi o kapitał prywatny, żaden inwestor prywatny nie wyraził zainteresowania wejściem na polski rynek, nie mówiąc już o ratowaniu spółki PR. (147) W świetle powyższego Komisja na tym etapie uznaje, że spełniono warunki określone w pkt 38 lit. b) i pkt 53 wytycznych oraz że interwencja państwa jest konieczna, aby usunąć niedoskonałości rynku. Adekwatność (148) W myśl pkt 38 lit. c) wytycznych środek pomocy nie zostanie uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, jeśli osiągnięcie tego samego celu umożliwiają inne, mniej zakłócające środki. Państwa członkowskie mają swobodę przy wyborze formy pomocy na restrukturyzację, chociaż powinny dopilnować, aby wybrany instrument był adekwatny do problemu, który ma rozwiązać. W szczególności państwa członkowskie powinny ocenić czy problemy beneficjentów są związane z płynnością, czy z wypłacalnością, oraz wybrać odpowiednie instrumenty umożliwiające zaradzenie stwierdzonym problemom (pkt 58 wytycznych). (149) Trudności finansowe spółki PR wiążą się z problemami w zakresie płynności (niezdolnością do spłaty zobowiązań krótkoterminowych). Pomoc na restrukturyzację w formie inwestycji kapitałowej wydaje się zatem adekwatną formą pomocy umożliwiającą rozwiązanie problemów spółki PR w zakresie płynności w perspektywie długoterminowej. Wynika to z faktu, że pomoc ta może zapewnić długoterminową stabilność finansową i umożliwić skuteczne wdrożenie planu restrukturyzacji. Na tej podstawie Komisja uznaje, że spełniono warunki określone w pkt 38 lit. c) i pkt 58 wytycznych, oraz wstępnie stwierdza, że forma pomocy jest odpowiednia do osiągnięcia celu restrukturyzacji. Efekt zachęty (150) Zgodnie z pkt 38 lit. d) i pkt 59 wytycznych państwa członkowskie muszą wykazać, że bez udziału pomocy beneficjent zostałby zrestrukturyzowany, sprzedany lub zlikwidowany w sposób uniemożliwiający osiągnięcie celu leżącego we wspólnym interesie. Wykazanie takiej możliwości może być częścią analizy przedstawianej zgodnie z pkt 53 wytycznych uzasadniającej konieczność interwencji państwa. (151) W świetle wniosku w motywie (147) dotyczącego konieczności interwencji państwa Komisja na tym etapie stwierdza, że spełniono wymogi określone w pkt 38 lit. d) i pkt 59 wytycznych. Proporcjonalność pomocy / pomoc ograniczona do minimum (152) W pkt 61 wytycznych, zgodnie z ich pkt 38 lit. e), wyjaśnia się, że kwota i intensywność pomocy na restrukturyzację muszą być ograniczone do ścisłego minimum niezbędnego, by umożliwić podjęcie restrukturyzacji w świetle istniejących zasobów finansowych beneficjenta, jego udziałowców lub grupy kapitałowej, do której należy. W szczególności należy zapewnić dostateczny poziom wkładu własnego w koszty restrukturyzacji i podziału obciążenia, uwzględniając każdą uprzednio przyznaną pomoc na ratowanie. (i) Wkład własny (153) Zgodnie z pkt 62 wytycznych, aby ograniczyć kwotę pomocy do ścisłego minimum, niezbędny jest znaczący wkład (wolny od pomocy państwa) w restrukturyzację pochodzący z zasobów własnych beneficjenta, jego udziałowców, wierzycieli, grupy kapitałowej, do której należy, lub nowych inwestorów. W normalnych okolicznościach wkład własny powinien być porównywalny z przyznawaną pomocą pod względem wpływu na wypłacalność lub poziom płynności beneficjenta. Wkład ten musi być rzeczywisty, tzn. faktyczny, wykluczający wszystkie przyszłe spodziewane zyski, takie jak przepływy pieniężne, i musi być możliwie najwyższy (pkt 63 wytycznych). Wkład państwa lub przedsiębiorstwa publicznego może zostać uwzględniony jedynie pod warunkiem, że jest wolny od pomocy. W przypadku dużych przedsiębiorstw, takich jak spółka PR, Komisja zazwyczaj uznaje za odpowiedni wkład własny w wysokości co najmniej 50 % kosztów restrukturyzacji. W wyjątkowych okolicznościach i w przypadkach szczególnych trudności Komisja może zezwolić na wkład własny, który wynosi mniej niż 50 % kosztów restrukturyzacji (pkt 64 wytycznych). Jeżeli wymagają tego szczególne okoliczności na obszarach objętych pomocą, na przykład gdy beneficjent boryka się ze szczególnymi trudnościami związanymi z pozyskiwaniem nowego finansowania rynkowego ze względu na swoją lokalizację na obszarze objętym pomocą, Komisja może zaakceptować wkład niższy niż 50 % kosztów restrukturyzacji (pkt 98 wytycznych). (154) Zgłoszony wkład własny wynosi […] mln PLN i stanowi [40-42] % całkowitych kosztów restrukturyzacji. Obejmuje on następujące źródła: (i) finansowanie zewnętrzne ([…] mln PLN); oraz (ii) przychody ze sprzedaży złomu ([…] mln PLN). — Finansowanie zewnętrzne (155) Dnia 28 września 2016 r. spółka PR podpisała umowę kredytową z konsorcjum banków, w skład którego wchodziły Bank Gospodarstwa Krajowego („BGK”), Bank Zachodni WBK S.A. („BZ WBK”) i PKO BP S.A. („PKO BP”), na łączną kwotę […] mln PLN, z której kwotę […] mln PLN (transze A i B kredytu) Polska uznaje za wkład własny; pozostała kwota […] mln PLN (transze C i D kredytu) ma zostać przeznaczona na […] (53). Procentowy udział banków w kredycie konsorcjalnym kształtuje się następująco: BGK ([…] %), PKO BP ([…] %) i BZ WBK ([…] %). Ostateczna struktura finansowania transz A i B przy założeniu wykorzystania przez spółkę PR pełnej kwoty kredytu zaciągniętego w EBI (zob. poniżej) będzie kształtowała się następująco: EBI ([…] %), BZ WBK ([…] %), PKO BP ([…] %) i BGK ([…] %). (156) Dnia 16 grudnia 2016 r. spółka PR podpisała z EBI umowę na udostępnienie środków z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (tzw. Plan Junckera) (54) na kwotę 200 mln PLN. Warunkiem udzielenia kredytu zaciągniętego w EBI jest pozytywna decyzja Komisji w sprawie pomocy na restrukturyzację (w przeciwieństwie do kredytu konsorcjalnego). Kredyt zaciągnięty w EBI zastąpi albo zrefinansuje część kredytu konsorcjalnego. (157) Zdaniem Komisji zarówno kredyt konsorcjalny, jak i kredyt zaciągnięty w EBI stanowią „rzeczywiste” źródło wkładu własnego w rozumieniu wytycznych, ponieważ spółka PR podpisała z bankami wiążące umowy kredytowe. (158) Kredyt zaciągnięty w EBI nie stanowi pomocy. Zgodnie ze wspólnym oświadczeniem unijnego komisarza do spraw konkurencji i prezesa EBI (55) zasoby własne przyznane bezpośrednio przez grupę EBI nie stanowią pomocy państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE i jako takie nie są objęte zakresem stosowania zasad pomocy państwa. (159) Jeżeli chodzi o kredyt udzielony przez banki należące do konsorcjum, Komisja zauważa, że BZ WBK jest bankiem prywatnym. Jego udział w udzieleniu kredytu nie wiąże się zatem z wykorzystaniem zasobów państwowych i nie można przypisać go państwu. Ponadto wydaje się, że na jego decyzję o finansowaniu spółki PR nie wpłynął udział pozostałych banków należących do konsorcjum. Zdaniem władz polskich podczas ostatecznych negocjacji z konsorcjum marżę kredytową uzgodniono ostatecznie na poziomie zaproponowanym przez bank BZ WBK (wyższym niż w pierwotnych propozycjach banków PKO BP i BGK). (160) PKO BP jest w większości bankiem prywatnym, notowanym na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Państwo posiada mniejszościowy pakiet akcji (29,43 %), jednak nie ma żadnych dowodów potwierdzających, że państwo wywarło na bank jakąkolwiek presję, by ten udzielił kredytu spółce PR. W podobnej sprawie w przeszłości Komisja stwierdziła, że decyzji przedsiębiorstw w Polsce, w których państwo posiadało mniejszościowy pakiet udziałów, nie można było przypisać państwu i nie wiązały się one z wykorzystaniem zasobów państwowych (56). W tym świetle wkład wniesiony przez banki BZ WBK i PKO BP nie stanowi pomocy. (161) Bank BGK należy w 100 % do Skarbu Państwa. Nie można wykluczyć, że jego decyzje dotyczące finansowania spółki PR można by przypisać państwu i mogłyby się one wiązać z wykorzystaniem zasobów państwowych. We wcześniejszych sprawach Komisja stwierdziła, że decyzje podobnych banków w Słowenii można było przypisać państwu i że wiązały się one z wykorzystaniem zasobów państwowych (57). W niniejszej sprawie Komisja nie dysponuje jednak dowodami potwierdzającymi, że państwo zachęciło bank BGK do udziału w udzieleniu kredytu konsorcjalnego spółce PR. (162) W każdym razie nawet w przypadku uznania, że decyzję banku BGK o finansowaniu spółki PR należałoby przypisać państwu i że wiązała się ona z wykorzystaniem zasobów państwowych, wkład banku BGK w kredyt konsorcjalny nie przyniósłby korzyści gospodarczej spółce PR, ponieważ udzielono go na zasadzie równorzędności (pari passu) z dwoma innymi bankami należącymi do konsorcjum. W szczególności kredyt przyznały równocześnie i na tych samych warunkach wszystkie banki należące do konsorcjum, wkład prywatnych banków jest znaczny ([…] % całkowitej kwoty kredytu) i żaden z tych banków nie był wcześniej zaangażowany w relacje kredytowe