RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

SOBRE A EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA NA APLICAÇÃO DA DIRETIVA 2003/4/CE, RELATIVA AO ACESSO DO PÚBLICO ÀS INFORMAÇÕES SOBRE AMBIENTE

I. Introdução

A Comissão elaborou o presente relatório de avaliação, destinado ao Parlamento Europeu e ao Conselho, em conformidade com o artigo 9.º, n.º 2, da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[1] (adiante designada por «Diretiva»), relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho[2]. O relatório baseia-se na experiência adquirida pela Comissão e pelos Estados‑Membros ao longo de vários anos de aplicação da Diretiva. Conforme prevê o artigo 9.º, n.º 1, cada Estado‑Membro apresentou um relatório sobre o modo como está a aplicar a Diretiva.

Conforme estabelecido no artigo 9.º, n.º 2, o relatório tem em conta a evolução no domínio das tecnologias eletrónicas. A presente análise insere-se, portanto, na Agenda Digital para a Europa[3]. Inscreve-se, igualmente, no objetivo geral de «tirar plenamente partido das tecnologias da informação e da comunicação», estabelecido na Estratégia Europa 2020[4].

O relatório centra-se nas novas disposições, designadamente a definição mais ampla de determinados termos e a divulgação mais ativa das informações. Deve também ser encarado no contexto de diversas iniciativas políticas recentes, como a Comunicação sobre a Aplicação[5], na qual a Comissão refere o acesso à informação como uma das prioridades principais para melhorar a aplicação da legislação ambiental e se compromete a avaliar maneiras de aumentar a eficácia da Diretiva.

II. Principais características da diretiva

Diretiva anterior

A Diretiva 90/313/CEE baseou-se no princípio de que as questões ambientais são mais bem geridas e a proteção do ambiente acaba por sair beneficiada se todas as partes interessadas participarem ao nível adequado. Para fomentar a consciencialização e a participação do público, essa diretiva estabeleceu uma série de direitos de acesso à informação sobre ambiente e definiu os termos e condições básicos do exercício desses direitos. No relatório que a Comissão elaborou sobre a aplicação da diretiva anterior[6], concluiu-se que esta teve resultados positivos, mas também se assinalaram algumas insuficiências. A Comissão decidiu, portanto, substituí-la por uma nova diretiva.

Alterações que a diretiva introduziu

A Diretiva baseou-se na experiência adquirida com a sua predecessora. Além disso, quando foi elaborada, a União Europeia preparava-se para ratificar a Convenção da Comissão Económica para a Europa da O.N.U. sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente («Convenção de Aarhus»)[7]. Por conseguinte, a Diretiva foi alinhada com as disposições geralmente mais ambiciosas da Convenção de Aarhus relativas ao acesso à informação. Teve-se ainda em conta na Diretiva a evolução das tecnologias eletrónicas de comunicação, nomeadamente no tocante ao formato das informações a prestar. Também recebeu maior destaque a divulgação ativa das informações e estabeleceram-se regras mais pormenorizadas em domínios nos quais a Diretiva 90/313/CEE ainda remetia para a legislação nacional. As principais alterações introduzidas na Diretiva foram as seguintes:

- definição mais ampla de «informação sobre ambiente», que passou a abranger uma gama mais vasta de matérias ambientais;

- definição mais ampla de «autoridade pública», que passou a incluir as pessoas que exercem funções administrativas públicas;

- disposições mais pormenorizadas sobre a forma de disponibilização da informação, nomeadamente uma obrigação geral de prestar as informações no formato solicitado e a possibilidade de utilizar meios eletrónicos;

- prazo mais curto (um mês) para disponibilizar as informações solicitadas, a prolongar por um mês suplementar se o volume e a complexidade das informações o exigirem;

- limitação dos motivos de indeferimento, passando os pedidos de informação a só poder ser indeferidos nos casos em que a divulgação afetaria negativamente algum dos interesses enumerados. As exceções devem ser interpretadas de forma restritiva, tendo em conta o interesse público servido pela divulgação;

- limitação dos motivos de indeferimento no caso de o pedido incidir em informação sobre emissões para o ambiente («regra das emissões»);

- imposição, às autoridades nacionais, de obrigações suplementares de recolha e difusão de informações que transcendem o exigido em termos de divulgação da informação;

- imposição, às autoridades nacionais, de obrigações suplementares de prestação ao público de assistência no acesso à informação procurada;

- melhores procedimentos de recurso relativamente aos atos e omissões das autoridades públicas, nomeadamente junto de um tribunal ou de outro organismo independente e imparcial estabelecido por lei.

III. Transposição pelos Estados-Membros

O artigo 10.º estabelece a transposição obrigatória da Diretiva para o direito nacional o mais tardar em 14 de fevereiro de 2005 (1 de janeiro de 2007 na Bulgária e na Roménia). Todavia, muitos Estados‑Membros atrasaram-se na transposição, pelo que a Comissão iniciou procedimentos de infração e, em seguida, intentou ações no Tribunal de Justiça da União Europeia. Os processos contra a Alemanha, a Grécia e a Espanha[8] foram, porém, arquivados depois de estes Estados‑Membros transporem a Diretiva. No caso da Áustria[9] e da Irlanda[10], o Tribunal de Justiça considerou que, por não terem adotado, no prazo estabelecido, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor a Diretiva, esses Estados‑Membros não tinham cumprido as obrigações que a Diretiva lhes impunha. Entretanto, todos os Estados‑Membros transpuseram já a Diretiva[11].

IV. Como decorreu a revisão

Como primeira etapa do procedimento de revisão previsto no artigo 9.º, foi solicitado a cada Estado‑Membro que apresentasse um relatório sobre a experiência adquirida na aplicação da Diretiva. Conforme previsto no artigo 9.º, n.º 1, a Comissão enviou um documento de orientação aos Estados‑Membros em 19 de junho de 2007, solicitando‑lhes que apresentassem uma descrição geral das medidas de aplicação da Diretiva por eles tomadas, que dessem conta do impacto das mesmas, que se reportassem a cada artigo da Diretiva e que facultassem os dados estatísticos disponíveis.

A Comissão deparou-se com atrasos na comunicação dos relatórios nacionais. No termo do prazo estabelecido na Diretiva (14 de agosto de 2009), tinham sido recebidos menos de metade dos relatórios. Depois de solicitar de novo o envio dos relatórios em falta, a Comissão deu início, em dezembro de 2009, a 11 procedimentos de infração. A meados de abril de 2010, já todos os relatórios nacionais tinham sido recebidos. Em finais de julho de 2010 estavam todos traduzidos[12] e começaram depois a ser examinados.

A Comissão também adquiriu experiência ao desempenhar as suas tarefas, nomeadamente no tratamento das queixas apresentadas e na ação fiscalizadora. As petições e as perguntas provenientes do Parlamento Europeu foram outras fontes preciosas de informação sobre o grau de cumprimento, por parte dos Estados‑Membros, das obrigações que lhes incumbiam. De referir ainda os acórdãos que o Tribunal de Justiça proferiu sobre diversas disposições.

V. Aplicação da Diretiva

Esta é a primeira avaliação da aplicação da Diretiva. Como já se referiu, a maior parte dos Estados‑Membros atrasaram-se na transposição da mesma, tendo alguns referido no relatório nacional que, em consequência disso, não estavam ainda em condições de avaliar plenamente o impacto da Diretiva. Nesta fase, a experiência desses Estados‑Membros não pode, portanto, ser considerada totalmente conclusiva. Todavia, a Comissão pretende tirar já algumas conclusões e identificar os domínios que carecem de mais atenção.

Alguns Estados‑Membros transpuseram a Diretiva num grande número de diplomas legislativos, o que pode dificultar a tarefa dos cidadãos que pretendam estabelecer a correspondência com a legislação aplicável quando queiram exercer o seu direito de acesso.

Em geral, os Estados‑Membros consideraram que a Diretiva tivera impacto positivo no plano da participação da sociedade civil. Quanto a aspetos negativos, muitos mostraram grande preocupação com o peso administrativo.

Na perspetiva da Comissão, o nível de transposição afigura-se, em geral, satisfatório. Existe, porém, uma série de dificuldades ao nível da transposição e da aplicação prática, a seguir descritas.

Artigo 2.º – Definições

a) «Informação sobre ambiente»

A definição de «informação sobre ambiente» estabelecida na Diretiva abrange informações sob qualquer forma sobre o estado do ambiente ou da saúde e da segurança das pessoas, correspondendo ao definido na Convenção de Aarhus. É importante que a classificação seja correta, dado que a Diretiva tende a estabelecer direitos de acesso mais amplos para a «informação sobre ambiente», objeto das suas disposições, do que os previstos para acesso a informações de caráter administrativo gerais.

A Comissão só detetou casos isolados de transposição incorreta, nomeadamente incompleta ou ambígua, desta definição para a legislação dos Estados‑Membros e tem procurado resolvê‑los com eles. No que respeita à aplicação da definição, tomou conhecimento, nomeadamente através de queixas apresentadas, de casos em que as autoridades nacionais mostraram relutância em classificar de «informação sobre ambiente» determinados documentos técnicos ou setoriais.

O Tribunal de Justiça dá uma interpretação ampla à definição de «informação sobre ambiente» constante do artigo 2.º, n.º 1. No seu acórdão de 16 de dezembro de 2010 no processo C-266/09, Stichting Natuur en Milieu and Others contra College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, o Tribunal incluiu nesse conceito um procedimento de autorização de um produto fitofarmacêutico. Esta interpretação ampla do termo estabelece um precedente importante para a interpretação do artigo 2.º, n.º 1, pelos Estados‑Membros.

Alguns tribunais ou autoridades nacionais, como o Provedor de Justiça, já se pronunciaram sobre a definição de «informação sobre ambiente» nas suas legislações nacionais, parecendo ter seguido a definição ampla estabelecida pelo Tribunal de Justiça. A Comissão tem-se preocupado apenas em corrigir o pequeno número de interpretações aparentemente demasiado restritivas por parte das autoridades públicas.

b) «Autoridade pública»

O artigo 2.º, n.º 2, da Diretiva define «autoridade pública» de uma forma ampla e funcional, tal como o faz a Convenção de Aarhus. O conceito abrange órgãos que desempenham funções administrativas públicas, que têm responsabilidades públicas, que exercem funções públicas ou que prestam serviços públicos.

A grande maioria dos Estados‑Membros transpôs o termo corretamente, embora tenham surgido algumas dificuldades de aplicação, nomeadamente quando cabia determinar se determinado tipo de órgão era abrangido pela definição. Entre as entidades que alguns Estados‑Membros consideraram «autoridades públicas», em alguns casos no seguimento de decisões de tribunais nacionais, contam-se empresas de gestão da produção de calor, da água ou de resíduos e fundações locais na área do ambiente. A questão de saber se uma dada entidade pode ou não ser considerada «autoridade pública» não pode ser respondida de modo genérico, tendo de ser decidida caso a caso. A Comissão concluiu que, em geral, os Estados‑Membros estão a aplicar corretamente a definição ampla de «autoridade pública» do artigo 2.º, n.º 2.

O artigo 2.º, n.º 2, segundo parágrafo, permite que os Estados‑Membros não incluam na definição «órgãos ou instituições no exercício da sua competência judicial ou legislativa». No acórdão de 14 de fevereiro de 2012 no processo C-204/09, Flachglas Torgau GmbH contra Bundesrepublik Deutschland, relativo a um pedido de decisão prejudicial do Bundesverwaltungsgericht (Alemanha), o Tribunal de Justiça interpretou de forma ampla a derrogação relativa à ação legislativa, tendo considerado que os ministérios que participam no processo legislativo podem ser excluídos durante o processo.

Artigo 3.º – Acesso, a pedido, a informação sobre ambiente

a) Prazos

O artigo 3.º, n.º 2, estabelece que, tendo em conta o calendário especificado pelo requerente, a informação sobre ambiente será disponibilizada ao requerente o mais rapidamente possível, ou no prazo máximo de um mês a contar da receção do pedido. Se as informações forem volumosas e complexas, o prazo pode passar a dois meses, sendo então necessário apresentar os motivos da prorrogação.

Os Estados‑Membros procedem de modo diferente na aplicação do prazo de resposta aos pedidos de informação sobre ambiente. Tal como o permite a Diretiva, alguns fixaram prazos iniciais ainda mais curtos (5, 14, 15 ou 20 dias úteis).

Nem todos os Estados‑Membros deram cumprimento às disposições que preveem, concomitantemente, que o requerente possa especificar um calendário e que as informações sejam prestadas o mais rapidamente possível. Por outro lado, nos casos em que o prazo é dilatado, a legislação nacional nem sempre exige que o requerente seja informado e que sejam apresentados motivos. Todavia, são poucos os casos desses, tendo a grande maioria dos Estados‑Membros transposto corretamente estas disposições.

Alguns Estados‑Membros tiveram dificuldades em prestar a tempo as informações solicitadas, por exemplo quando estas provinham de diversos departamentos ou quando tinham de despachar um grande número de pedidos em simultâneo. A necessidade de consultar terceiros afetados pelo pedido também dificultou o cumprimento dos prazos.

Alguns Estados‑Membros permitem que o prazo não seja cumprido em casos de força maior ou em circunstâncias especiais. Estas exceções transcendem as previstas na diretiva e podem gerar problemas de interpretação. A Comissão está a examinar esses casos de incumprimento.

Em termos genéricos, o encurtamento do prazo previsto na Diretiva para responder aos pedidos de informação sobre ambiente parece razoável. A preocupação expressa por alguns Estados‑Membros quanto à viabilidade de respeitar os prazos fixados na Diretiva contrasta com os prazos ainda mais curtos fixados por outros. A ampla divulgação da informação na Internet deverá contribuir para aligeirar as tarefas informativas das autoridades públicas.

b) Disposições práticas

O artigo 3.º, n.º 5, enumera determinadas disposições práticas que os Estados‑Membros têm de tomar para ajudar o público a ter acesso à informação sobre ambiente (por exemplo, prestação de assistência ou estabelecimento de registos ou listas), as quais são fundamentais para que as pessoas exerçam efetivamente os direitos que a Diretiva lhes confere. Todavia, alguns Estados‑Membros não deram ainda plena aplicação às disposições em causa. É nomeadamente necessário prestar mais atenção à alínea b), nos termos da qual cabe aos Estados‑Membros zelar por que estejam acessíveis ao público listas das autoridades públicas. Constituem boas práticas na aplicação do artigo 3.º, n.º 5, a designação de responsáveis de informação e a indicação de centros de informação, a prestação de informações sobre as responsabilidades de cada autoridade pública, a publicação de registos da informação disponível sobre ambiente e o estabelecimento de bases de dados e redes informativas acessíveis ao público. Os Estados‑Membros facultam as informações previstas no artigo 3.º, n.º 5, sobretudo através da Internet, bem como, em alguns casos, de brochuras específicas, o que cumpre o exigido.

Artigo 4.º - Exceções

A lista de exceções estabelecida no artigo 4.º da Diretiva assemelha-se à do artigo 4.º, n.os 3 a 5, da Convenção de Aarhus, embora, em alguns casos, até preveja melhores direitos de acesso do que a Convenção[13].

O artigo 4.º constitui uma das disposições fundamentais da Diretiva. Contém uma lista exaustiva dos casos em que os Estados‑Membros podem indeferir pedidos de informação sobre ambiente. A divulgação é a regra geral, salvo em caso de aplicabilidade de alguma das exceções especificadas. Os Estados‑Membros não podem aditar outras exceções à lista. Todavia, também não estão obrigados a transpor todas as exceções possíveis para o seu direito nacional, em consonância com o princípio geral de que são livres de providenciar um acesso mais amplo do que o exigido pela Diretiva. Por exemplo, alguns Estados‑Membros não transpuseram as exceções relativas aos pedidos manifestamente abusivos ou formulados em termos demasiado gerais, permitindo assim acesso mais amplo à informação sobre ambiente.

A transposição do artigo 4.º ainda não é completamente satisfatória em todos os Estados‑Membros. As áreas problemáticas são as seguintes:

Aditamentos ilegais à lista de exceções:

A legislação nacional de alguns Estados‑Membros acrescenta indevidamente motivos suplementares de indeferimento aos previstos na Diretiva. Um Estado‑Membro isenta da divulgação as informações que alguma vez tenham sido classificadas de confidenciais. Outro tem indeferido sistematicamente os pedidos relativos a determinados procedimentos que compreendem informação sobre ambiente quando o requerente não é parte interessada nos mesmos. São alguns exemplos de transposição e/ou aplicação incorreta da Diretiva, que a Comissão está, por isso, a procurar resolver.

Definições

Os Estados-Membros consideram que determinados termos, embora já fossem utilizados na diretiva anterior, ainda continuam a colocar problemas de interpretação. É o caso de «manifestamente abusivo» e de «comunicações internas». A jurisprudência do Tribunal de Justiça fornece boas orientações a este respeito. O processo C-204/09, Flachglas Torgau (ver acima), diz respeito, nomeadamente, à definição de «confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas», objeto do artigo 4.º, n.º 2, alínea a)[14]. Relativamente às questões ainda não reguladas por jurisprudência, uma solução adotada pelos Estados‑Membros tem sido a de incluir nas medidas de transposição indicações suplementares destinadas a circunscrever melhor os termos em causa.

Transposição das novas disposições

A Diretiva aditou novas disposições ao artigo 4.º. O parágrafo relativo à interpretação restritiva das exceções, à ponderação dos interesses e à «regra das emissões» (presunção jurídica de que prevalece o interesse público servido pela divulgação, se o pedido incidir sobre emissões para o ambiente) não fazia parte da diretiva anterior (artigo 4.º, n.º 2, segundo parágrafo). O mesmo se aplica aos parágrafos relativos à Diretiva Proteção de Dados[15] e às informações a prestar ao requerente quando o pedido for indeferido por se referir a processos em curso.

Muitos Estados‑Membros, aparentemente, não transpuseram essas novas disposições ou não o fizeram corretamente. Por exemplo, alguns não adotaram disposições específicas no sentido de que os motivos do indeferimento têm de ser interpretados de modo restritivo, nem tão‑pouco preveem a ponderação dos interesses em jogo.

O Tribunal de Justiça já forneceu orientações úteis sobre a interpretação do artigo 4.º, n.º 2, segundo parágrafo. O processo C-266/09, Stichting Natuur en Milieu (ver acima), trata do equilíbrio entre o direito de acesso público à informação sobre ambiente e o tratamento confidencial das informações comerciais e industriais. O Tribunal confirmou que, como decorre da própria letra do segundo parágrafo, os interesses devem ser ponderados caso a caso e que a proteção das informações comerciais e industriais é limitada quando se trata de informações sobre emissões para o ambiente (aplicação da «regra das emissões»).

O processo C-71/10, Office of Communications contra Information Commissioner, relativo a um pedido de decisão prejudicial do Supreme Court of the United Kingdom, também diz respeito à ponderação do interesse público servido pela divulgação, por oposição aos interesses protegidos pelo artigo 4.º, n.º 2. Estavam em causa vários interesses protegidos, mas nenhum deles, por si só, teria sido suficiente para se sobrepor ao interesse público da divulgação. Em 28 de julho de 2011, o Tribunal declarou que, ao ponderar o interesse público que a divulgação visa proteger com o interesse protegido pelo indeferimento, há que considerar cumulativamente os interesses protegidos pelo artigo 4.º, n.º 2.

Relação com outra legislação da UE

Outro problema é a relação do artigo 4.º com as disposições respeitantes ao acesso à informação em legislação setorial da UE. Como regra geral, o diploma setorial, enquanto «lex specialis», sobrepõe-se às disposições gerais que a Diretiva estabelece em matéria de acesso. Todavia, muitos diplomas setoriais contêm disposições que os relacionam com a Diretiva, seja prevendo acesso geral à informação, sob reserva do disposto na Diretiva[16], seja especificando a incidência desta no âmbito do diploma em causa[17]. Pode, no entanto, ser difícil determinar qual é o instrumento jurídico aplicável a um caso concreto. Já existe alguma jurisprudência neste domínio.

No acórdão de 17 de fevereiro de 2009 no processo C-552/07, Commune de Sausheim contra Pierre Azelvandre[18], o Tribunal de Justiça declarou que um Estado‑Membro não pode invocar uma disposição excecional do artigo 4.º, n.º 2, inclusive a «segurança pública», para recusar o acesso a informações que seriam do domínio público por força do disposto na Diretiva OGM[19]. Por conseguinte, as exigências de transparência decorrentes da Diretiva OGM sobrepõem-se à exceção que a Diretiva consagra ao nível da proteção da ordem pública ou de outros interesses.

No acórdão de 22 de dezembro de 2010 no processo C-524/09, Ville de Lyon contra Caisse des dépôts et consignations, o Tribunal de Justiça pronunciou-se, nomeadamente, sobre a questão de saber se dados sobre o comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa deviam ou não ser considerados «[informação] sobre emissões para o ambiente», na aceção do artigo 4.º, o que, a verificar-se, inviabilizaria que fosse invocada a «confidencialidade das informações comerciais ou industriais». Considerou, contudo, que a prestação dessas informações se regia pelas regras específicas de confidencialidade do regime de comércio de licenças de emissão[20].

No que respeita à forma e ao teor dos indeferimentos (artigo 4.º, n.º 5), um Estado‑Membro ainda prevê indeferimentos tácitos, estando previsto que a autoridade nacional terá indeferido o pedido se não disponibilizar a informação solicitada nem o comunicar por escrito antes do termo do prazo. Todavia, o indeferimento tácito é contrário à Diretiva, que exige uma resposta explícita em cada caso, indicando os motivos da recusa[21]. Constituem boas práticas dos Estados‑Membros, no que respeita à forma dos indeferimentos, a obrigação de responder sempre ao requerente por escrito, mesmo que o pedido não tenha sido apresentado por essa via – o que é ainda mais estrito do que o estabelecido pela Diretiva.

A Comissão continuará a zelar por que os Estados‑Membros transponham corretamente a Diretiva e solicita-lhes que reforcem as orientações dadas às respetivas autoridades nacionais no sentido de evitar que as exceções sejam aplicadas de forma ambígua ou arbitrária.

Artigo 5.º – Taxas

O artigo 5.º visa evitar que surjam entraves financeiros aos direitos à informação consagrados na diretiva.

O n.º 1 estabelece a gratuidade obrigatória do acesso a registos ou listas e da consulta in loco de informação. Vários Estados‑Membros enfrentam ainda dificuldades para garantir acesso completamente gratuito à informação in loco.

O n.º 2 acrescenta que as taxas eventualmente cobradas pelo fornecimento de informação sobre ambiente não podem exceder montantes razoáveis. É o que se passa na generalidade dos casos.

O n.º 3 estabelece que os Estados‑Membros devem fornecer informações sobre as taxas aplicadas, bem como as circunstâncias em que o pagamento destas é exigível ou dispensado. Em geral, estas informações estão disponíveis nos Estados‑Membros. Todavia, a transparência beneficiaria com melhor acesso a regras claras sobre as taxas cobradas, em especial nos casos em que os Estados‑Membros optaram por disponibilizar essas regras apenas localmente. Nesses casos, importaria melhorar a disponibilidade por outras vias, tais como sítios Web próprios, tendo em vista a definição de um quadro facilmente acessível e bem estruturado das taxas aplicadas. Alguns Estados‑Membros publicaram legislação que indica claramente os custos cobrados. Esta solução alia segurança jurídica a ampla disponibilidade de acesso.

Artigo 6.º – Acesso à justiça

O direito de recurso efetivo é garantido pelo artigo 19.º, n.º 1, do Tratado da União Europeia («Os Estados-Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União») e pelo artigo 47.º, n.º 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («Toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação (...)»). O artigo 6.º da Diretiva aplica o direito de recurso efetivo no respeitante à informação sobre ambiente, prevendo dois níveis de recurso: a revisão administrativa e um recurso junto de um tribunal ou de outro organismo independente e imparcial estabelecido por lei.

Salvo algumas exceções, os Estados‑Membros transpuseram corretamente o artigo 6.º. Paralelamente à avaliação que efetuou da legislação de transposição adotada pelos Estados‑Membros, a Comissão deu igualmente início a alguns procedimentos de infração, cuja finalidade foi, sobretudo, assegurar a transposição da disposição que exige um procedimento de revisão «célere» e «pouco oneroso».

A aplicação do artigo 6.º manifesta, porém, algumas insuficiências em determinados Estados‑Membros. Para que sejam eficazes, as disposições da Diretiva têm de ser aplicadas a todos os níveis de recurso. Por exemplo, as autoridades administrativas autorizadas a pronunciar‑se sobre os recursos em primeira ou segunda instância terão de ser independentes entre elas e de estar em condições de tomar decisões conformes com a Diretiva. Vários Estados‑Membros já instituíram um tribunal especial para os recursos em primeira instância, boa prática que, no entanto, não deve diminuir a eficácia da segunda instância de recurso, encarecendo ou demorando os procedimentos. É importante que, ao nível das diversas instâncias, existam garantias processuais que facultem pleno acesso à justiça e evitem que, na prática, exista apenas uma instância de recurso, por todas as outras serem dispendiosas e lentas.

Os órgãos de controlo da má administração, como o Provedor de Justiça, também têm um papel importante a desempenhar como garante da possibilidade efetiva de recurso. Devem, contudo, ser encarados como complementares de um sistema de recurso eficaz.

A Comissão está trabalhar com os Estados‑Membros com vista à resolução destas deficiências de aplicação da Diretiva e supervisionará as medidas que os Estados‑Membros terão de tomar para as eliminar.

Artigo 7.º – Divulgação de informação sobre ambiente

O artigo 7.º preconiza a divulgação ao público, de forma ativa e sistemática, da informação sobre ambiente, através, nomeadamente, de tecnologias telemáticas e/ou eletrónicas. O artigo 7.º, n.º 2, indica que informação deve ser disponibilizada (textos jurídicos, políticas, planos e programas, relatórios e estudos, dados ou resumos dos dados resultantes do controlo das atividades que afetam ou podem afetar o ambiente, etc.).

As tecnologias eletrónicas são fundamentais para a consecução dos objetivos (artigo 1.º) e das disposições da Diretiva, embora esta não especifique que tipos de tecnologias eletrónicas devem ser utilizados. Os meios escolhidos devem, porém, estar facilmente acessíveis e não dificultar mais a disponibilização da informação. O artigo 7.º permite, ainda, que os Estados‑Membros se adaptem à evolução tecnológica. Uma boa utilização da tecnologia disponível pode também contribuir para reduzir os custos e o peso administrativo associados à divulgação reativa de informações, que preocupam vários Estados‑Membros.

Os Estados‑Membros procederam à aplicação do artigo 7.º de diversas maneiras. A maior parte deles criaram portais eletrónicos e/ou sítios Web de acesso a algumas categorias de informação enumeradas no artigo 7.º, n.º 2, a diversos níveis administrativos. Pode, porém, ser difícil encontrar em linha informações sobre o modo como determinadas diretivas na área do ambiente foram transpostas para a legislação nacional e a maneira como as autoridades estão a dar cumprimento a essas diretivas. Em geral, para facilitar a utilização da informação e melhorar a sua eficácia, é necessário aperfeiçoar o modo como a divulgação ativa está organizada.

A Diretiva pode ser considerada o ato legislativo da UE mais completo em matéria de divulgação ativa de informação sobre ambiente. Todavia, outros atos, como as Diretivas INSPIRE[22] e ISP[23], e iniciativas, como a SEIS[24], também facultam acesso eletrónico generalizado a determinadas informações em poder de entidades públicas. Em conjunto, definem um quadro para a divulgação de informação sobre ambiente, inclusive de dados provenientes das atividades de controlo. Este contexto mais alargado, em evolução constante, influencia a aplicação do artigo 7.º. Para salvaguardar a coerência de todos os instrumentos e iniciativas pertinentes, é desejável um nível elevado de coordenação.

Artigo 8.º – Qualidade da informação sobre ambiente

O artigo 8.º estabelece normas de qualidade para a informação sobre ambiente recolhida. Tanto quanto possível, os Estados‑Membros devem assegurar que os dados estão atualizados e são exatos e comparáveis.

A informação sobre ambiente deve possibilitar que os seus utilizadores participem validamente na elaboração e aplicação da política ambiental e avaliem a eficácia dessa política.

Garantir dados de qualidade revelou-se um objetivo difícil de atingir, por depender, em grande medida, dos recursos, da capacidade e da tecnologia disponíveis. Por outro lado, frequentemente não existe um método normalizado para garantir e medir a qualidade dos dados e conseguir que as informações sobre ambiente sejam comparáveis.

A qualidade também é importante no contexto de outras diretivas no domínio do ambiente, dado que, muitas vezes, as ações previstas são desencadeadas pela monitorização do estado do ambiente ou por outras informações sobre a aplicação dos atos em causa. Não obstante, e apesar dos progressos conseguidos numa série de vertentes, há relato de problemas de qualidade em várias áreas da política ambiental[25].

VI. Conclusões e perspetivas futuras

A Comissão considera que a aplicação da Diretiva melhorou bastante o acesso à informação sobre ambiente solicitada pelos interessados. A Comissão está a acompanhar os diversos casos de infração que se verificam em determinados Estados‑Membros e espera que, com o tempo, todos os Estados‑Membros integrem convenientemente as novas disposições nos respetivos ordenamentos jurídicos e que estas sejam devidamente aplicadas pelas autoridades nacionais.

A sociedade da informação que está a desenvolver-se, com ênfase crescente no acesso generalizado, exige que seja privilegiada uma abordagem centrada na divulgação ativa e generalizada, com recurso às últimas tecnologias, em detrimento da abordagem dominada pelas necessidades impostas pela prestação de informações unicamente a pedido. A Diretiva dá aos Estados‑Membros margem de manobra na escolha dos meios adequados para a divulgação ativa da informação sobre ambiente e na adaptação à evolução das tecnologias telemáticas e eletrónicas. Alguns Estados‑Membros criaram sítios Web conviviais – por exemplo, que permitem às pessoas ver numa carta geográfica o nível do tratamento das águas residuais do aglomerado onde vivem. Neste contexto, a Comissão insta os Estados‑Membros a que deem a mais ampla aplicação possível às disposições relativas à divulgação ativa.

Em consonância com a Comunicação da Comissão sobre a aplicação da Diretiva e com as conclusões ulteriores adotadas pelo Conselho em 11 de junho de 2012, bem como com o 7.º Programa‑Quadro de Ação em matéria de Ambiente[26], a Comissão procurará ajudar os Estados‑Membros a melhor estruturarem as informações que estes divulgarão ativamente[27]. Irá também realizar outros estudos a fim de examinar, mais em pormenor, as práticas de divulgação ativa atualmente seguidas e os problemas que se colocam em matéria de qualidade da informação sobre ambiente. Em função das conclusões a que chegar e da evolução geral das tecnologias da informação, decidirá então se será necessário proceder a outras alterações da Diretiva.

[1] JO L 41 de 14.2.2003, p. 26.

[2] Diretiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (JO L 158 de 23.6.1990, p. 56). Foi revogada pela Diretiva, com efeitos a 14 de fevereiro de 2005.

[3] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 26 de agosto de 2010, «Uma Agenda Digital para a Europa», COM(2010) 245 final/2.

[4] Comunicação da Comissão, de 3 de março de 2010, «Europa 2020 – Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo», COM(2010) 2020, p. 9.

[5] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 7 de março de 2012 «Como tirar melhor partido das medidas ambientais da UE: melhor conhecimento e reatividade para consolidar a confiança», COM(2012) 95 final.

[6] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a experiência adquirida com a aplicação da Diretiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, COM(2000) 400 final.

[7] A Comunidade Europeia assinou a Convenção de Aarhus em 25 de junho de 1998 e ratificou-a a 17 de fevereiro de 2005. A Convenção entrou em vigor a 30 de outubro de 2001.

[8] Processos C-44/07, C-85/06 e C-53/06, respetivamente.

[9] Acórdão de 5 de julho de 2007 no processo C-340/06, Coletânea 2007, p. I-96.

[10] Acórdão de 3 de maio de 2007 no processo C-391/06, Coletânea 2007, p. I-65.

[11] A lista das medidas de transposição que os Estados‑Membros comunicaram à Comissão está disponível em http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:PT:NOT.

[12] Os relatórios dos Estados‑Membros e a respetivas traduções estão publicados no sítio Web Europa em http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm.

[13] Por exemplo, a Diretiva explicita uma ampla série de exceções que não podem ser invocadas se o pedido de informação incidir sobre emissões para o ambiente («regra das emissões»).

[14] O Tribunal estabeleceu que a condição relativa à confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, na aceção do artigo 4.º, n.º 2, alínea a), da Diretiva, é «preenchida quando exista, no direito nacional do Estado‑Membro em causa, uma disposição nos termos da qual, de um modo geral, a confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas constitui um fundamento de recusa de acesso a informações sobre ambiente na posse dessas autoridades», desde que o conceito de «procedimento» esteja claramente definido.

[15] Diretiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (JO L 281 de 23.11.1995, p. 31).

[16] A Diretiva INSPIRE (ver a referência mais abaixo), por exemplo, estabelece, no artigo 2.º, que se aplica sem prejuízo da Diretiva 2003/4/CE.

[17] O artigo 22.º da Diretiva Seveso III (Diretiva 2012/18/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, que altera e subsequentemente revoga a Diretiva 96/82/CE do Conselho – JO L 197 de 24.7.2012, p. 1), por exemplo, remete para o artigo 4.º da Diretiva.

[18] Coletânea 2009, p. I-987.

[19] Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados (JO L 106 de 17.4.2001, p. 1).

[20] Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004, e pelo Regulamento (CE) n.º 2216/2004 da Comissão, de 21 de dezembro de 2004, relativo a um sistema de registos normalizado e protegido, em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão n.º 280/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho. O artigo 17.º da Diretiva 2003/87/CE determina que o acesso à informação se processe de acordo com a Diretiva 2003/4/CE.

[21] No acórdão de 21 de abril de 2005 no processo C-186/04, Housieux, o Tribunal de Justiça já declarou, relativamente à diretiva anterior, a ilegalidade dos indeferimentos tácitos (Coletânea 2005, p. I-3299). O indeferimento tácito só pode constituir um meio de conferir efetiva proteção jurídica e de disciplinar a autoridade pública.

[22] Diretiva 2007/2/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2007, que estabelece uma infraestrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (INSPIRE) (JO L 108 de 25.4.2007, p. 1).

[23] Diretiva 2003/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12.2003, relativa à reutilização de informações do setor público (JO L 345 de 31 de dezembro de 2003, p. 90).

[24] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 1 de fevereiro de 2008, «Para um Sistema de Informação Ambiental Partilhada (SEIS)», COM(2008) 46 final.

[25] Por exemplo, a revisão que a Comissão efetuou do Regulamento relativo à criação do Registo Europeu das Emissões e Transferências de Poluentes permitiu detetar que as informações facultadas pelos Estados‑Membros carecem de comparabilidade, devido à utilização de métodos diferentes de geração dos dados e à falta de coerência da informação.

[26] COM(2012) 710 final.

[27] A referida comunicação menciona os «quadros estruturados de aplicação da legislação e de informação» – «Structured Implementation and Information Frameworks» (SIIF) –, que visam melhorar a coerência da informação disponibilizada em linha sobre os resultados da aplicação de cada diretiva – planos adotados, autorizações emitidas, dados de controlo obtidos, etc.