Parecer do Comité das Regiões sobre o «Relatório da Comissão sobre o acesso à formação contínua na União»

(98/C 315/03)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o relatório da Comissão sobre o acesso à formação contínua na União ();

Tendo em conta a sua própria decisão, de 11 de Junho de 1997, de, ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir parecer e encarregar a Comissão 6 - Educação e Formação - da respectiva preparação;

Tendo em conta o parecer sobre o papel das autoridades locais e regionais na ligação entre os estabelecimentos de educação e formação e as empresas (CdR 346/96 fin) (); o parecer sobre o «livro branco» sobre a educação e a formação: ensinar e aprender - rumo à sociedade cognitiva (CdR 115/96 fin) () e o parecer sobre a proposta de decisão que estabelece um ano europeu da educação e formação ao longo da vida (1996) (CdR 244/94) ();

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 424/97 rev. 2) adoptado pela Comissão 6 em 16 de Janeiro de 1998 (relatora: H. Lund);

Considerando que o CR, no parecer sobre o «livro branco» sobre a educação e a formação: ensinar e aprender: rumo à sociedade cognitiva, considerou que deveria ser dado mais realce às necessidades dos adultos em termos de formação contínua e às formas de os levar à participação nos programas de formação;

Considerando que o Conselho Europeu, na resolução relativa ao crescimento e ao emprego (), em 16 de Junho de 1997, em Amsterdão, sublinhava que «um dos objectivos prioritários deverá ser a promoção da existência de uma mão-de-obra qualificada, com formação e susceptível de se adaptar» e que «deverá ser dada também a máxima atenção aos sistemas de educação e formação, incluindo a aprendizagem ao longo da vida, por forma a aumentar a empregabilidade»,

na 24ª reunião plenária, de 15 e 16 de Julho de 1998 (sessão de 15 de Julho), adoptou, por unanimidade, o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. O relatório sub judice vem no seguimento da recomendação do Conselho, de 30 de Junho de 1993, relativa ao acesso à formação profissional contínua (93/404/CEE) () e baseia-se numa série de relatórios nacionais e de organizações dos parceiros sociais a nível comunitário. Faz o primeiro diagnóstico completo da formação contínua na União Europeia e pretende ao mesmo tempo constituir a base de um verdadeiro diálogo de fundo sobre os objectivos e as iniciativas futuras neste sector.

1.2. A Comissão tem vindo a estudar estas questões desde 1991 quando elaborou um memorando sobre a formação profissional na Comunidade Europeia, sobretudo com base no documento do Conselho acima referido, que contém quinze recomendações aos Estados-Membros para iniciativas em matéria de formação contínua na União Europeia.

1.3. A recomendação do Conselho preconizava o seguinte:

- Elaboração de informação comparativa sobre os sistemas de formação contínua;

- Criação de um «dispositivo de apoio» ao diálogo social sobre a formação contínua;

- Elaboração de relatórios nacionais sobre a execução da recomendação e dos seus objectivos.

1.4. A Comissão articula o relatório em torno destes três elementos com o fim de apresentar uma avaliação completa da problemática do acesso à formação contínua nos vários Estados-Membros e de traçar novas pistas para as iniciativas futuras neste sector.

1.5. O relatório foi elaborado com base na informação mais descritiva dos relatórios nacionais e das organizações dos parceiros sociais, bem como nos dados quantitativos colhidos no inquérito comunitário sobre a formação contínua. Os progressos realizados por cada Estado-Membro são analisados com base em sete temáticas de formação contínua na União Europeia:

- Acesso à formação contínua e política empresarial;

- Acesso à formação contínua e consideração das necessidades individuais;

- Reconversão dos trabalhadores;

- Acesso à formação contínua para públicos-alvo;

- Acesso à formação contínua e novas parcerias;

- Acesso à formação contínua graças às novas tecnologias;

- Utilização dos fundos comunitários para apoiar iniciativas locais.

1.6. O relatório apresenta vários exemplos concretos das iniciativas e dos resultados obtidos em cada Estado-Membro.

1.7. Apresenta ainda as principais conclusões dos relatórios dos parceiros sociais implicados no diálogo social - UNICE, CEEP e CES. Estas organizações do mercado de trabalho europeu têm posições contrastadas quanto à avaliação da situação real do acesso à formação contínua na União Europeia. Ao passo que os empregadores consideram a situação satisfatória, os sindicatos entendem que «parece não se ter realizado nenhum progresso real relativamente ao acesso» desde a recomendação do Conselho de 1993.

1.8. Por último, a Comissão apresenta a informação mais quantitativa extraída do inquérito comunitário sobre a formação contínua e aponta as conclusões seguintes:

- Apenas pouco mais de um quarto dos trabalhadores participou numa acção de formação contínua (durante o período em causa).

- Existem fortes disparidades entre os Estados-Membros e entre tipos de empresas e categorias de trabalhadores, sendo provável que se mantenham ou mesmo que se acentuem.

1.9. Partindo desses relatórios a Comissão considera que muito mudou desde a publicação da recomendação do Conselho de 1993 e que foram promovidas muitas iniciativas auspiciosas. Não obstante, a Comissão chama a atenção para o facto de subsistirem fortes diferenças e disparidades entre empregadores, empresas e Estados-Membros quanto a oportunidades e iniciativas neste sector. Acresce que parece não ser dada atenção à crescente procura em termos de acesso à formação contínua.

1.10. A Comissão faz notar que a rápida evolução tecnológica e o envelhecimento da população activa exigem esforços mais pronunciados para incrementar o acesso à formação contínua.

A Comissão propõe, por conseguinte, três iniciativas:

- Diálogo com os parceiros sociais sobre o acesso à formação contínua;

- Quadro de referência permanente, intercâmbio de experiências e avaliação comparativa através de relatórios dos Estados-Membros e dos parceiros sociais;

- Atribuição de prioridade mais elevada à formação contínua nos programas da UE, nomeadamente Leonardo.

2. Observações na generalidade

Relevância para os interesses do poder regional e local

2.1. O CR num parecer anterior (v. nota de pé-de-página 1 sobre «O papel das autoridades locais e regionais na ligação entre os estabelecimentos de educação e formação e as empresas» sublinhou a relevância do acesso à formação no posto de trabalho para o desenvolvimento regional e local. De resto, como realça o parecer, «em muitos Estados-Membros, as autoridades locais e regionais estão investidas de autoridade e responsabilidade directas no domínio da educação e formação. (...) Além de prestadores de serviços de educação e formação, as autoridades locais e regionais são também grandes empregadoras públicas e, consequentemente, estão directamente ligadas à oferta e à procura neste domínio. (...) Em muitos Estados-Membros, as autoridades locais e regionais assumem grande importância na criação do ambiente e das condições em que se processa a actividade das empresas.»

2.2. A relevância da formação para os interesses do poder regional e local foi expressamente reconhecida pelo projecto de Tratado de Amsterdão que incluiu a formação profissional entre os novos domínios de consulta obrigatória do CR.

2.3. A pertinência do tema em apreço - acesso à formação contínua - para o desenvolvimento regional e local foi, aliás, reconhecida pelo Conselho. No documento de 1993 já citado (v. nota de pé-de-página 2), recomendava aos Estados-Membros que «desenvolvam a formação profissional contínua, convertendo-a num factor essencial do desenvolvimento regional e local, tendo em conta as necessidades específicas dos trabalhadores e das empresas» e convidava a Comissão a «apoiar as transferências de conhecimentos e experiências entre Estados-Membros (...), nomeadamente em benefício de regiões, sectores, tipos de empresa e categorias de trabalhadores cujo acesso à formação contínua esteja menos desenvolvido».

2.4. No relatório da Comissão, ora objecto de parecer, o ponto 1.2.6, intitulado «Acesso e novas parcerias», incide sobre a abordagem regional e local para a promoção do acesso à formação. Assinala que «a descentralização sob a forma, nomeadamente, de um crescimento das responsabilidades regionais e locais ilustra esta tendência. Ela traduz-se numa adaptação da oferta de formação profissional às necessidades específicas das empresas da região ou da localidade, e é acompanhada por uma criação de dispositivos e de infra-estruturas da região. Esta abordagem tem como vantagem ainda permitir uma colaboração muito mais estreita entre as autoridades locais, os organismos de formação, os estabelecimentos de ensino e de investigação e as empresas, sobretudo as PME. Para muitos Estados-Membros, ela reflecte-se também na constituição de redes de formação regionais (...)».

2.5. A Comissão alvitra ainda que «a mobilização da formação profissional contínua como factor de desenvolvimento regional e local inscreve-se naturalmente no quadro dos instrumentos gerais que são os planos regionais de desenvolvimento das formações profissionais».

2.6. No mesmo documento, a Comissão aponta que a descentralização da formação profissional é apresentada globalmente pela Alemanha como uma tendência importante, as funções de análise das necessidades locais e de divulgação de informações são asseguradas, em certos Estados-Membros como a França ou a Grécia, por observatórios regionais do emprego que, de forma geral, são animados e financiados conjuntamente pelo Estado e as regiões, a política activa do mercado de trabalho na Dinamarca, Finlândia, Suécia, Noruega, Itália, Bélgica e nos Países Baixos é caracterizada por uma tendência para a regionalização com a constituição de Conselhos do Mercado de Trabalho Regionais, combinando medidas de inserção profissional e medidas de formação. Estes Conselhos são o mais das vezes compostos por representantes dos parceiros sociais, das comunas e das prefeituras. Portugal criou uma rede de consultores locais cujo objectivo é promover o processo de desenvolvimento industrial das pequenas e médias empresas, instaurando programas de formação e esta mesma via é seguida pelo Reino Unido, com a introdução a nível local dos TEC/LEC; estes têm a possibilidade de adaptar localmente os programas nacionais adoptados pelo governo, ou seja, adoptar medidas locais particularmente adaptadas às necessidades locais.

2.7. Ademais, muitas das iniciativas em favor das PME, citadas nos relatórios nacionais, interessam o poder regional e local.

2.8. Cabe ainda notar que o relatório da UNICE/CEEP considera os resultados obtidos para aproximar a oferta e a procura de formação a nível regional e local pouco satisfatórios, pese embora reconhecer terem sido dados passos no estabelecimento da cooperação entre empresas e organizações de formação e na criação de observatórios regionais. O relatório da CES (Confederação Europeia dos Sindicatos) assinala a existência, nomeadamente a nível regional e local, de informações sobre as necessidades das empresas e dos trabalhadores, mesmo se as parcerias para analisar as necessidades ainda são insuficientes.

3. Observações na especialidade

O Comité das Regiões preconiza as linhas de acção seguintes:

3.1. A organização de consultas com os parceiros económicos e sociais, envolvendo os representantes do poder regional e local, com o fim de estabelecer condições para promover o acesso a nível comunitário e sectorial.

3.1.1. Embora se reconheça a relevância do acesso à formação para o desenvolvimento regional e local e para a auspiciosa contribuição local e regional que as parcerias poderiam dar neste domínio, não é mencionada a importância da consulta e da participação do poder regional e local no debate, em particular do Comité das Regiões.

3.1.2. O CR exorta a Comissão a incluir os representantes do poder regional e local no processo de consulta com vista a estabelecer condições que facilitem o acesso à formação.

3.1.3. A Comissão, ao apresentar as hipóteses de acção futura, anuncia que estas serão seguidas em tempo útil de propostas concretas para estabelecer os necessários instrumentos jurídicos e operacionais. É essencial que o CR seja consultado sobre todas as decisões subsequentes e as medidas adoptadas neste domínio.

3.1.4. A participação do poder regional e local na melhoria do acesso à formação contínua é importante para assegurar que as qualificações que se possam adquirir nos centros de formação profissional contínua respondam às necessidade das empresas e, mais genericamente, do mercado de trabalho regional, bem como às novas exigências da produção industrial e dos sistemas de organização do trabalho, sobretudo as relacionadas com as tecnologias da informação, e que a transferência de competência e de tecnologia seja promovida para zonas precárias. Esta posição era já defendida pelo parecer do CR sobre «O papel das autoridades regionais e locais na ligação entre os estabelecimentos de educação e formação e as empresas».

3.1.5. Esse mesmo parecer salienta ainda os benefícios de uma maior cooperação a nível regional e local entre os estabelecimentos de ensino e de formação e as empresas - mormente para o planeamento dos programas de formação contínua, a formação «por medida» nas empresas e a reconversão do pessoal - e aborda o desenvolvimento de estratégias de co-financiamento e de parcerias que promovam a associação de recursos com vista a oferecer oportunidades de formação, especialmente às PME.

3.1.6. A Comissão identifica o sector das PME como aquele em que menos oportunidades de formação existem. Dado o papel crucial que o poder regional e local desempenha no apoio às PME e no fomento do seu potencial de crescimento, a participação das mesmas no desenvolvimento do acesso à formação contribuiria para a mobilização eficaz deste público-alvo e para a eliminação dos obstáculos que se levantam à sua associação com as actividades de formação.

3.1.7. Esta área de interesse é tanto mais importante quanto as PME correspondem à grande maioria das empresas da UE e geralmente são identificadas como o sector que cria mais emprego.

3.2. A elaboração regular de relatórios nacionais e dos parceiros sociais em matéria de acesso à formação contínua com vista a permitir a análise comparativa dos progressos realizados. Os relatórios adicionais deverão incluir iniciativas do poder regional e local.

3.2.1. Esta proposta seria oportuna porque permitiria estabelecer um quadro de referência para o desenvolvimento no sector. O CR recomenda que sejam elaborados relatórios adicionais a fim de incluir iniciativas do poder regional e local, já que, de outra forma, muitas iniciativas prometedoras lançadas a nível regional e local não mereceriam a devida atenção.

3.2.2. Criação de uma comissão interinstitucional a nível regional, com participação local, constituída pelos parceiros sociais e pelas administrações públicas, no âmbito da qual os responsáveis pela formação estabeleçam objectivos e meios que facilitem o acesso e a melhoria da formação dos trabalhadores, concedendo importância a sectores específicos como as PME, a formação das mulheres, as pequenas cooperativas e as empresas rurais.

3.3. A inclusão nos relatórios nacionais de fichas informativas das iniciativas mais importantes com vista a facilitar a sua compreensão nos outros Estados-Membros e a permitir a obtenção de outros dados (incluindo números de telefone e endereços electrónicos, etc.).

3.3.1. Sendo um dos objectivos principais dos relatórios nacionais o intercâmbio de experiências e a divulgação das melhores ideias e iniciativas para que inspirem outros Estados-Membros, importa que estas sejam facilmente compreendidas e possam ser seguidas quando oportuno. O preenchimento de uma ficha simples sobre cada iniciativa importante, incluindo um contacto para pedidos de informação complementares, evitaria que a mesma se perdesse no labirinto da informação contida em todos os relatórios nacionais ou fosse descrita muito resumidamente no relatório comum para servir o seu propósito.

3.4. A inclusão nos relatórios nacionais de mais informação sobre avaliações das diferentes iniciativas, quando disponível.

3.4.1. Para se obter o máximo benefício do intercâmbio de experiências, importa dar a conhecer aos outros Estados-Membros mais informação sobre avaliação, positiva ou negativa.

3.5. Caso seja efectuado novo inquérito comunitário sobre a formação contínua, importa que a administração pública seja incluída na medida em que a formação contínua neste sector é tão importante como nas empresas privadas.

O CR salienta a importância de se criar uma base adequada para o desenvolvimento da formação contínua no sector da administração pública.

3.6. A criação de uma rede europeia de divulgação das melhores práticas e promoção do acesso à formação, em particular mercê de parcerias regionais e locais.

3.6.1. Não retirando utilidade à elaboração de relatórios, atento o calendário fixado (cerca de quatro anos antes da elaboração do relatório comunitário geral) cabe perguntar como poderá ser perpetuado um intercâmbio de experiências efectivo quando é uma condição prévia para promover uma evolução positiva no sector. Deveria, pois, ser estabelecido um quadro de referência, eventualmente na forma de uma rede comunitária que ligasse os agentes locais e regionais e permitisse às partes interessadas obterem informação actualizada sobre as últimas novidades. Assim, as empresas, e sobretudo as PME, poderiam lançar-se em actividades de formação, melhorando a sua competitividade e produtividade.

3.6.2. Também caberia a esta rede a divulgação das boas práticas nos países da Europa Central e Oriental. Interessa notar que o relatório da Comissão não faz referência ao reforço da cooperação com os países da Europa Central e Oriental, embora tal medida seja susceptível de dar uma contribuição significativa para o processo de reforma em curso.

3.6.3. Atentas as restrições orçamentais, em vez de se criar um novo instrumento, as actuais redes apoiadas pelo programa Leonardo e pelos fundos estruturais poderiam ser coordenadas por uma estrutura única e reforçadas por uma iniciativa específica.

3.7. Deverá ser atribuída uma prioridade mais alta à formação contínua e ao acesso às competências no futuro programa Leonardo II, em particular mediante a promoção de projectos-piloto transnacionais centrados em novos factores de acesso, nomeadamente modalidades de organização do trabalho e do tempo de trabalho. Neste contexto, o CR sublinha a necessidade de simplificar a estrutura administrativa do programa Leonardo.

3.7.1. Se bem que seja de louvar o apelo a um maior apoio ao acesso à formação, cabe perguntar se esta proposta deverá ser defendida caso implique a redução das ajudas às esferas de actividade já presentes no programa Leonardo, já que parece provável que não venha a receber fundos adicionais.

3.8. À guisa de seguimento do presente parecer, bem como do parecer do CR sobre o papel das autoridades regionais e locais na ligação entre os estabelecimentos de educação e formação e as empresas (v. nota de pé-de-página 1), deveriam ser organizados seminários regionais a fim de ilustrar a diversidade europeia e reunir exemplos concretos das melhores práticas com a participação do poder regional e local na promoção da formação contínua nos Estados-Membros. Empenharam-se também em desenvolver a formação dos eleitos e dos trabalhadores administrativos a fim de melhorar os serviços prestados à população.

3.8.1. Prevê-se que as experiências apresentadas nesses seminários sejam coligidas num relatório com vista a consolidar o intercâmbio de exemplos concretos e a divulgar as melhores práticas entre os Estados-Membros, as regiões e os municípios.

3.9. As linhas de acção preconizadas pela Comissão deverão incluir o desenvolvimento da acreditação das competências e da dimensão europeia da formação profissional, aspecto a que o Cedefop poderia dar uma contribuição válida.

4. Conclusão

O Comité das Regiões:

4.1. Aplaude a crescente importância da educação e formação na União e acolhe com satisfação a presente iniciativa sobre o acesso à formação contínua na sequência do Ano Europeu da Educação e da Formação ao longo da Vida.

4.2. Volta a assinalar expressamente que a responsabilidade pelo conteúdo e modalidades da formação contínua, parte integrante da formação profissional, recai nos Estados-Membros, não detendo a Comunidade qualquer competência regulamentar no sector em matéria de harmonização de disposições legislativas e administrativas dos Estados-Membros. A filosofia descentralizada da formação contínua torna possível uma estratégia moldada segundo as necessidades específicas. Regulamentar e burocratizar cada vez mais, criando organismos e instituições adicionais, ir-lhe-ia ao arrepio.

4.3. Salienta o contributo do «Ano Europeu da Educação e da Formação ao longo da Vida», no âmbito do qual foi dada uma tónica equivalente às duas vertentes da «formação ao longo da vida»:

- o emprego e a promoção da empregabilidade;

- o desenvolvimento pessoal do indivíduo e o seu posicionamento na sociedade.

O Comité das Regiões insiste na necessidade de realçar o papel da formação contínua, como uma política de valorização do indivíduo e de valorização da sua posição de actor do seu próprio percurso profissional.

De modo mais alargado, a política de formação profissional contínua deve claramente prosseguir o objectivo de aumentar a capacidade dos indivíduos de aproveitar e enriquecer as evoluções progressistas da nossa sociedade, a fim de exercerem plenamente a sua cidadania.

A prioridade recentemente atribuída à formação contínua na União Europeia deve apoiar-se numa formação inicial - baseada no princípio de uma discriminação positiva - de qualidade, a fim de garantir uma política de formação contínua acessível a todos.

De modo mais alargado, devem ser reforçados os laços entre formação inicial e formação contínua, a fim de evitar as rupturas entre os dois sistemas e permitir a definição de uma política da educação e da formação coerente e eficaz.

Isto deverá ser efectuado através do reconhecimento da experiência profissional e das qualificações, criando novos dispositivos de validação para estes acervos.

4.4. Crê que a formação contínua será um factor determinante da habilitação das empresas a tornarem-se «ambientes didácticos» e, portanto, das possibilidades de evolução dos desempenhos das empresas em termos de competitividade e do nível de empregabilidade dos trabalhadores. O desenvolvimento tecnológico, a globalização e a evolução demográfica lançam novos reptos ao mundo económico e ao poder regional e local e exigem um amplo ajustamento das condições empresariais e do mercado de trabalho, motivo por que concorda com a Comissão quando afirma serem necessários esforços importantes para elevar o nível de acesso muito significativamente com vista a dar resposta a esses reptos.

4.5. Exorta a Comissão a incluir os representantes do poder regional e local no processo de consulta com vista a estabelecer condições que facilitem o acesso à formação.

4.6. Saúda os muitos relatórios e análises na medida em que permitem uma visão mais completa das evoluções em curso e apresentam muitos exemplos de boas práticas no atinente ao acesso à formação contínua. O CR recomenda que sejam elaborados relatórios adicionais a fim de incluir iniciativas do poder regional e local, já que, de outra forma, muitas iniciativas prometedoras lançadas a nível regional e local não mereceriam a devida atenção. Além disso, salienta a importância de os relatórios conterem fichas e dados informativos em matéria de avaliação de molde a explorar-se cabalmente o intercâmbio de experiências.

4.7. Recomenda que o futuro inquérito comunitário sobre a formação contínua inclua a administração pública na sua análise.

4.8. Salienta o interesse em divulgar as melhores práticas neste domínio mediante a organização de seminários a nível local e regional.

4.9. Requer que o Cedefop seja convidado a dar uma contribuição válida para o desenvolvimento da acreditação das competências e da dimensão europeia da formação profissional.

4.10. Frisa que para concretizar um intercâmbio de experiências contínuo será necessário estabelecer um quadro de cooperação e divulgação das melhores práticas para explorar as iniciativas positivas realizadas nos Estados-Membros, especialmente a nível regional e local. Por isso, recomenda à Comissão que crie uma rede europeia de divulgação das melhores práticas e promoção do acesso à formação, em particular mercê de parcerias regionais e locais. É de observar que a participação do poder regional e local nessa rede se traduzira numa coordenação das políticas de educação, formação, indústria e emprego beneficiando não só o sector empresarial mas também a totalidade da região ou do município.

4.11. Aduz que, atentas as restrições orçamentais, em vez de se criar um novo instrumento, poderiam ser usadas, como base, as actuais redes apoiadas pelo programa Leonardo e pelos fundos estruturais, coordenadas por uma estrutura única e reforçadas por uma iniciativa adrede criada.

Bruxelas, 15 de Julho de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 180 final.

() JO C 116 de 14.4.1997, p. 98.

() JO C 182 de 24.6.1996, p. 15.

() JO C 210 de 14.8.1995, p. 74.

() JO C 236 de 2.8.1997, p. 3.

() JO L 181 de 23.7.1993, p. 37.