N? C 298/48 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 27. 11. 89 
Parecer sobre o tema: informação e orientação do consumidor na perspectiva da realização 
do mercado interno 
(89/C 298/13) 
Em 27 de Outubro de 1988 e em conformidade com o disposto no n? 4 do artigo 20? do 
regulamento interno, o Comité Económico e Social decidiu elaborar um parecer sobre o tema 
supramencionado. 
A Secção do Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo, incumbida da preparação dos 
trabalhos nesta matéria, emitiu parecer em 5 de Setembro de 1989 (relator: G.H.E. Hilkens). 
Na 269? reunião plenária (sessão de 28 de Setembro de 1989), o Comité Económico e Social, 
por ampla maioria, com 18 abstenções, adoptou o seguinte parecer. 
1. Introdução 
1.1. Desde o seu início em 1975, a política comunitá­
ria do consumidor sempre teve na informação do consu­
midor um dos seus principais eixos. O «Programa 
preliminar da Comunidade Económica Europeia para 
uma política de protecção e informação dos consumido­
res» (1975-1980) (*) estabelece como um dos princípios 
fundamentais que os consumidores de bens e serviços 
devem dispor de informação suficiente que lhes per­
mita: 
— reconhecer as características essenciais dos bens e 
serviços ao seu dispor, por exemplo, a natureza, a 
qualidade, a quantidade e os preços, 
— efectuar uma escolha racional entre produtos e ser­
viços concorrentes, 
— utilizar com toda a segurança e de maneira satisfató­
ria os produtos e os serviços, 
— reivindicar a reparação dos eventuais danos resul­
tantes do produto ou serviço recebido. 
1.2. Esta política foi confirmada pelos sucessivos 
programas comunitários concebidos para o consumidor 
e sempre mereceu o total apoio do Comité Económico 
e Social, em particular nos pareceres que emitiu sobre 
o Primeiro (2) e Segundo (3) Programas de Acção, os 
Acidentes dos consumidores (4), o Intercâmbio de Infor­
mação sobre Produtos de Consumo (5), o Diálogo Pro-
dutor-Consumidor(6), e a Segurança Geral dos Produ­
tos (7), bem como nos seus pareceres sobre inúmeros 
temas específicos. 
(!) JO n? C 92 de 25. 4. 1975, p. 2. 
(2) JO n? C 152 de 29. 6. 1977. 
(3) JO n<? C 83 de 2. 4. 1980. 
(4) JO n?s C 128 de 21. 5. 1979 e C 188 de 29. 7. 1985. 
(5) JO n? C 182 de 21. 7. 1980. 
(6) JO n? C 206 de 6. 8. 1984. 
(7) JO n? C 175 de 4. 7. 1988. Em 1979 o Comité elaborou um estudo sobre « Protec­
ção jurídica do consumidor». 
1.3. O Comité considera que a realização do mer­
cado interno no final de 1992 e a abertura de outros 
mercados coloca novas exigências à actividade de infor­
mação do consumidor. 
Já que o mercado interno, quando realizado, constituirá 
o corolário da política da Comunidade, compete a tal 
política assegurar a defesa dos interesses do consu­
midor. 
1.4. O Comité tem, por outro lado, consciência de 
que os aspectos relacionados com o ambiente assumem 
uma importância crescente na área do consumo e da 
política do consumidor. Daí que a política do consumi­
dor deva também ocupar-se de temas tais como as 
formas de produção compatíveis com o ambiente e de 
baixo conteúdo energético e a protecção do ambiente. 
Esta perspectiva implica que a política do consumidor 
passe a atribuir um papel de crescente importância, a 
par da relação preço-qualidade dos bens e serviços, 
às consequências da produção de bens de consumo 
relativamente ao ambiente, e aos efeitos das condições 
de produção sobre a saúde e o meio natural globalmente 
considerado. Verifica-se, pois, uma aproximação entre 
as políticas do consumidor e do ambiente. 
1.5. O Comité formula votos de que venha a ser 
considerada a oportunidade da adopção de medidas 
com vista a assegurar a defesa — em particular através 
da informação — dos direitos e interesses dos cidadãos 
enquanto utentes dos serviços prestados pela adminis­
tração pública. 
2. O consumidor e o mercado interno 
2.1. O mercado interno que será criado até 1992 
exige, em virtude da sua importante dimensão e do 
alargamento da oferta de bens e serviços, uma 
concepção mais elaborada da política do consumidor. 
Com efeito, em cada um dos Estados-membros, o mer­
cado desenvolveu-se com um certo grau de autonomia, 
o que gera a necessidade de adaptar algumas das dispo­
sições que vigoram em certos Estados-membros em 
matéria de defesa do consumidor, tendo em vista a 
realização do mercado interno. 
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2.2. No parecer que recentemente adoptou sobre os 
direitos sociais fundamentais na Comunidade Europeia 
(1), o Comité sublinhou o facto de que, para realizar o 
mercado interno, não basta liberalizar o comércio, há 
também que garantir os direitos sociais fundamentais. 
Ainda neste parecer, o Comité salientou que a política 
do consumidor é uma dimensão essencial do mercado 
interno. O Comité insistiu, pois, na «necessidade de 
garantir, mediante a aplicação de regras comuns, a 
segurança e a protecção dos consumidores, a qualidade 
dos produtos, a protecção contra as práticas fraudulen­
tas, a informação, o esclarecimento, a educação e o 
aconselhamento dos consumidores.» O Comité consi­
dera ainda ser necessário reduzir as diferenças que ainda 
subsistem entre os Estado-membros no que se refere 
às possibilidades de informação e de orientação do 
consumidor. De uma forma geral, a posição do consu­
midor perante o produtor e o mercado não pode ser 
enfraquecida; pelo contrário, há que reforçá-la. 
2.3. Os consumidores contam com um alargamento 
substancial da oferta de bens de consumo e de serviços, 
acompanhada, em princípio, de uma baixa de preços, 
como resultado das vantagens económicas do grande 
mercado. 
2.3.1. Esta evolução, que corresponde aos interesses 
de todas as partes interessadas, tem de seguir a par com 
o desenvolvimento e o respeito das normas estabeleci­
das pelos organismos comunitários competentes. 
Por outro lado, a segurança dos produtos e dos serviços 
deve ser uma preocupação constante dos produtores, 
dos distribuidores e dos responsáveis pela prestação de 
serviços. 
2.3.2. Isto significa que, para além da legislação 
comunitária necessária, haverá que tomar medidas — 
sempre que estiver em causa a segurança ou a saúde do 
consumidor — para garantir a realização de um con­
trolo real sobre os produtos colocados no mercado. 
Por outro lado, para que os consumidores possam 
desempenhar plenamente o seu papel no mercado 
interno, há que desenvolver um sistema mais vasto de 
informação, orientação e formação. 
2.3.3. Na esfera dos serviços públicos há ainda que 
institucionalizar o direito do consumidor de aceder 
livremente a uma informação adequada sobre a disponi­
bilidade e a qualidade de tais serviços. 
O Comité reserva-se o direito de posteriormente exami­
nar esta questão com maior profundidade. 
(M Doe. CES 270/89 (JO n? C 126 de 23. 5. 1989). 2.4. Dado que a oferta de serviços se tem, até ao 
presente, circunscrito sobretudo aos mercados nacio­
nais, será neste sector que se processarão as maiores 
alterações. Os problemas previsíveis neste sector deve­
rão, quando necessário, ser solucionados mediante 
legislação comunitária — incluindo a que se refere aos 
sistemas de informação sobre produtos — ou através 
de informação ao consumidor. Este princípio aplica-
se nomeadamente aos seguros de pessoas e bens, aos 
serviços financeiros, aos transportes aéreos e às empre­
sas de vendas por correspondência. 
2.5. O Comité regista com agrado ter a Comissão 
elaborado um projecto de directiva sobre a segurança 
dos produtos e insta a que tal directiva venha a entrar 
em vigor nos Estados-membros até 1993. 
Simultaneamente, e dadas as características especiais 
do sector dos serviços, impõe-se a adopção de uma 
directiva específica sobre segurança aplicável a este 
sector. 
2.6. No que se refere a outras medidas legislativas 
no domínio da protecção dos consumidores, o Comité 
remete para as directiva já adoptadas. É importante 
prever um sistema de controlo do cumprimento das 
disposições em vigor em matéria de protecção sanitária 
e de rotulagem. Na mesma ordem de orientações se 
insere o previsto sistema europeu de certificação e con­
trolo de qualidade. Importa que tal sistema seja conce­
bido de forma a possibilitar a sua utilização directa por 
parte do consumidor. 
O Comité insiste ainda na necessidade de simplificação 
e melhoria da rotulagem, concretizada, por exemplo, 
na utilização de símbolos facilmente compreensíveis. 
3. Informação, orientação e educação do consumidor 
3.1. Para que o consumidor possa actuar de forma 
decisiva como factor económico no mercado interno, 
há que informá-lo e orientá-lo (este princípio foi já 
reconhecido na esfera das pequenas e médias empresas). 
Para tanto, impõe-se a melhoria e a ampliação da 
informação e da orientação do consumidor. Uma 
melhoria de qualidade da formação geral é, muitas 
vezes, condição necessária para uma mais eficaz utili­
zação da informação. O esclarecimento e a orientação 
dos consumidores deverão, pois, ser complementados 
por medidas respeitantes à formação dos mesmos. 
3.2. Informação do consumidor 
A informação dirigida ao consumidor pode ser elabo­
rada pelas organizações de consumidores, as organi­
zações profissionais, as entidades estatais e as empresas. 
Em alguns Estados-membros, as organizações de consu­
midores desenvolvem já um amplo trabalho de infor­
mação. Para o consumidor, constituem estas organi­
zações a fonte de informação mais indicada, porque 
relativamente independente. 
Também as empresas são responsáveis pelo forneci­
mento de informação em grande escala, especialmente 
N° C 298/50 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 27. 11. 89 
importante no que se refere às características técnicas 
dos produtos. 
É necessário distinguir entre informação do consumidor 
e publicidade. É sem dúvida possível obter elementos 
informativos úteis através da publicidade, mas esta 
jamais deixará de ser unilateral. Daí a necessidade de 
complementar e, se justificado, corrigir a informação 
veiculada pela publicidade por informação produzida 
por instâncias privadas ou públicas de carácter neutro. 
A informação presente na publicidade deverá constituir 
um complemento da rotulagem, não podendo contra­
riar a informação transmitida por esta. 
O Comité recomenda e insiste em que o direito do 
consumidor à informação seja tomado em consideração 
em todas as directivas europeias onde estejam em jogo 
os interesses dos consumidores. 
3.3. Orientação do consumidor 
Alguns países da Comunidade dispõem actualmente de 
centros de orientação bem estruturados, uns de carácter 
geral e outros de natureza específica, enquanto que, 
noutros, são escassas as possibilidades dos consumido­
res nesta matéria. Estes centros de orientação de âmbito 
nacional, regional ou local desempenham, contudo, um 
importante papel de complemento da informação ao 
dispor dos consumidores. É, pois, necessário pôr em 
execução programas especiais para eliminar as dispari­
dades existentes, de modo que as numerosas estruturas 
de orientação presentes em todos os Estados-membros 
sejam ajustadas à nova realidade do mercado interno. 
3.4. Educação do consumidor 
O consumidor deverá aprender a utilizar de forma 
correcta a informação disponível a fim de desenvolver 
a consciência crítica relativamente aos produtos e ser­
viços oferecidos. Para tal, importa que a educação do 
consumidor se inicie logo no ensino básico e secundário, 
tal como determinado na resolução de 9 de Junho de 
1986 (1). A perspectiva do mercado interno exige que 
sejam encontrados métodos adequados e eficazes para 
chegar aos adultos. Em particular, a necessidade de 
modificação do comportamento do consumidor no sen­
tido indicado no ponto 1.4 requer maiores possibilida­
des de formação, de que também os adultos possam 
beneficiar. 
3.5. Metodologia 
A Comissão poderia chamar a si a realização de um 
estudo da situação nos Estados-membros em matéria 
de estruturas de informação para o consumidor e res­
pectiva avaliação em termos de capacidade para contri­
buírem para uma solução óptima a nível comunitário. 3.6. Há que fazer uso da informação já disponível 
para o consumidor, proveniente de institutos de análise 
comparativa dos produtos e outras organizações de 
consumidores de âmbito nacional ou regional. Importa 
avaliar se, e em que medida, a prática da análise dos 
produtos pode ser introduzida e adoptada em países 
que, até ao presente, a têm ignorado. Nos países onde 
já se pratique a análise dos produtos, deverá a mesma 
ser alargada a novos produtos e serviços. 
3.7. Sistemas de informação além-fronteiras 
A realização do mercado interno deveria estimular as 
associações de consumidores e os organismos que estas 
tutelam, a proceder à recolha e à compilação das infor­
mações para que estas atinjam a esfera comunitária. 
Para que estes dados possam ser úteis em termos de 
informação ao consumidor, deverão ser complementa­
dos e actualizados. Neste processo, poderão as organi­
zações de consumidores dos Estados-membros desem­
penhar um importante papel. 
3.8. Rotulagem 
Em paralelo, poderão ser desenvolvidos sistemas de 
rotulagem informativa — já existentes em alguns países 
— em colaboração com os responsáveis pela produção 
e a comercialização. A criação destes sistemas de infor­
mação sobre produtos tem como base a directiva rela­
tiva ao consumo energético dos aparelhos electro­
domésticos (2) e a directiva sobre emissões sonoras (3). 
O alargamento do campo de aplicação das actuais 
directivas sobre rotulagem permitiria a formulação de 
uma directiva geral sobre o mesmo tema. Uma tal 
directiva deveria consagrar o diálogo entre fabricantes, 
comerciantes e organizações de consumidores. A direc­
tiva deveria conceder às diversas partes uma certa mar­
gem de decisão que possibilitasse a concertação e a 
conclusão de acordos. 
A rotulagem e a informação sobre os produtos deveriam 
ter um carácter obrigatório, visto que a conclusão de 
acordos numa base voluntária levanta problemas de 
vária ordem, nomeadamente a dificuldade de controlar 
a sua aplicação ou de infligir sanções. 
3.9. Análise de produtos e de preços 
A par da informação proporcionada pelos sistemas de 
rotulagem, deverá ser dada às organizações de consumi­
dores a oportunidade de intensificarem a prática das 
análises de produtos e de preços de venda ao público. 
Esta prática pode constituir a base de uma informação 
e de uma orientação mais específicas do consumidor. 
(!) JO n? C 184 de 23. 7. 1986, p. 21 e seguintes. (2) JO n? L 145 de 13. 6. 1979, p. 1. 
(3) JO n? L 344 de 6. 12. 1986, p. 24. 
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Esta informação mais específica incide não apenas na 
qualidade, mas também nas condições de vida, uma vez 
que a relação preço/qualidade continua a ser o principal 
critério de opção do consumidor na aquisição de pro­
dutos. 
3.10. O Comité recomenda à Comissão que, com a 
brevidade possível, crie o enquadramento necessário à 
prática da rotulagem informativa e à cooperação entre 
todas as instâncias e organizações envolvidas na infor­
mação do consumidor. No processo, deverão igual­
mente ser integrados os sistemas já em uso, como é o 
caso do « Sistema de troca rápida de informações sobre 
perigos decorrentes da utilização de produtos de con­
sumo (*) e o Sistema Europeu de Vigilância de Acidentes 
Domésticos (EHLASS). Ao estabelecer-se o sistema de 
certificação e avaliação de qualidade, deverá velar-se 
por que o mesmo não duplique sistemas já existentes. à informação sobre os produtos, poderá uma parte dos 
custos de informação ser suportada pelos fabricantes 
através do sistema de rotulagem. O Comité recomenda 
à Comissão que estude em que medida a cobrança de 
uma taxa especial, a instituir no âmbito da legislação 
fiscal, que incida sobre as despesas de publicidade pode­
ria constituir uma modalidade adequada para financiar 
o alargamento da informação, orientação e educação 
do consumidor. 
Só com a afectação de verbas suplementares (por parte 
da Comunidade, dos Estados-membros, das autorida­
des regionais e locais) será possível às organizações de 
consumidores desenvolver a informação, a orientação 
e a educação do consumidor de acordo com as exigên­
cias do mercado interno. Isto é válido nomeadamente 
no que refere à criação das infra-estruturas necessárias, 
em especial nos países onde as organizações de consumi­
dores ainda não estão devidamente implantadas. 
4. Optimizar o alcance da informação 
É muito importante que os resultados da aplicação dos 
sistemas de rotulagem informativa, bem como os da 
cooperação entre as organizações de consumidores a 
nível dos ensaios de produtos e das análises de preços, 
sejam, com o apoio da Comissão, dados a conhecer a 
um maior número possível de consumidores. Uma 
acção orientada neste sentido poderia ser apoiada pela 
produção de material informativo e, em certos casos, 
acompanhada de campanhas de esclarecimento. A 
Comissão deverá estudar por que formas a informação 
produzida nos diversos Estados-membros poderá ser 
difundida em toda a Comunidade e de que modo será 
possível ultrapassar as barreiras linguísticas. 
O Comité salienta uma vez a necessidade de comple­
mentar a informação dirigida ao consumidor com o 
desenvolvimento dos serviços de orientação, especial­
mente importantes para os grupos de consumidores 
socialmente mais desfavorecidos. É também necessário 
incentivar a cooperação entre os centros de orientação 
existente na Comunidade, devendo ser estudada a possi­
bilidade de as redes de consultoria existentes virem a 
ser utilizadas ao nível comunitário. 
5. Financiamento 
Ao desenvolvimento da orientação do consumidor a 
nível do mercado interno correspondem novas necessi­
dades, nomeadamente de ordem financeira. Uma vez 
que o mercado interno não poderá dispensar a 
cooperação voluntária dos cidadãos europeus, deverá, 
na opinião do Comité, ser encontrada uma solução 
para os problemas de financiamento que surgirão. Na 
fase inicial, será indispensável um contributo financeiro 
das instâncias comunitárias e nacionais. No que respeita 6. Iniciativas concretas 
6.1. O direito do consumidor à informação deverá 
ser consagrado em todas as directivas comunitárias que 
abordem matéria relacionada com os interesses dos 
consumidores. 
6.2. A par da directiva relativa à rotulagem de produ­
tos alimentares, haverá que adoptar uma directiva geral 
sobre rotulagem, de âmbito comunitário, que defina o 
enquadramento da rotulagem informativa e do diálogo 
entre fabricantes e consumidores. 
6.3. Deverão ser incentivados programas de infor­
mação sobre os produtos, à semelhança dos que se 
encontram já em elaboração em alguns países da Comu­
nidade. Importa que, para tais sistemas, seja definido 
um enquadramento claro a nível comunitário. A concre­
tização da informação sobre os produtos pode partir 
de um diálogo entre produtores e consumidores e 
corresponder a um acordo que envolva ambas as partes. 
6.4. A Comissão deveria estimular e ajudar as orga­
nizações de consumidores a desenvolver um sistema 
adequado de recolha de informação que aproveitasse 
plenamente o material existente e possibilitar, assim, a 
constituição a nível da Comunidade de uma rede de 
centros de informação. 
6.5. A Comissão deverá conceder apoio à criação de 
centros de orientação em países onde os mesmos não 
existam ou estejam insuficientemente desenvolvidos, 
tendo em conta a necessidade de assegurar uma ade­
quada cobertura do território, inclusivamente a nível 
local, e de aproveitar tanto quanto possível as estruturas 
existentes (caso existam) a nível do consumidor, do 
Estado ou na esfera profissional. 
(!) JO n? L 70 de 13. 3. 1984. 6.6. A Comissão e o Conselho deverão incentivar 
a educação do consumidor nos Estados-membros da 
Comunidade, sobretudo entre a população adulta. 
N? C 298/52 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 27. 11. 89 
6.7. A Comissão deverá incentivar a criação de insti­
tutos de análise de produtos e serviços nos Estados-
-membros onde ainda não existam, criando as con­dições necessárias para que os resultados da sua activi­
dade sejam facultados a todos os consumidores. 
Feito em Bruxelas, em 28 de Setembro de 1989. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
Alberto MASPRONE 
APÊNDICE 
do parecer do Comité Económico e Social 
Durante o debate, foi rejeitada a proposta de alteração seguinte, a favor da qual houve um número de votos 
superior a um quarto dos votos expressos: 
Ponto 3.8. - Rotulagem 
Suprimir o último parágrafo. 
Motivo 
Este parágrafo inexistia no texto proposto na reunião da secção, estando, além disso, em contradição com a 
nova redação do ponto 3.2, após alteração votada em secção. 
Resultado da votação 
A favor: 32 votos, contra: 47 votos, abstenções: 14.