RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a aplicação das disposições da Diretiva 2007/58/CE relativas à abertura do mercado de transporte ferroviário internacional de passageiros

que acompanha a Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o quarto pacote ferroviário

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. Introdução

Em 23 de outubro de 2007, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva 2007/58/CE, que altera a Diretiva 91/440/CEE do Conselho relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária e à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária[1] (a seguir designada a «Diretiva»). A todas as empresas detentoras de uma licença válida e dos certificados de segurança necessários foi conferido o direito de explorar serviços de transporte ferroviário internacional de passageiros, tendo‑lhes igualmente sido oferecida a possibilidade de transportar passageiros em subtrajetos nacionais (cabotagem) a partir de 1 de janeiro de 2010. O dia 1 de janeiro de 2012 foi definido como data‑limite para os Estados-Membros para os quais a quota de transporte ferroviário internacional de passageiros constituía mais de metade do volume de passageiros das empresas ferroviárias no seu território (o único Estado-Membro a que este critério se aplicava era o Luxemburgo). As obrigações de transposição e aplicação da Diretiva não se aplicam a Chipre e a Malta enquanto estes países não dispuserem de um sistema ferroviário no seu território.

Para proteger os interesses das empresas ferroviárias que prestam serviços nacionais no âmbito de contratos de serviço público, a Diretiva prevê a possibilidade de impor certas limitações à abertura do mercado dos serviços de transporte ferroviário internacional de passageiros. Assim, os Estados-Membros podem limitar o direito de introduzir novos serviços internacionais:

· sempre que o objetivo principal do novo serviço não seja internacional;

· sempre que um novo serviço internacional comprometa o equilíbrio económico de serviços prestados no âmbito de um contrato de serviço público;

· em resultado de direitos exclusivos por tempo determinado concedidos antes da entrada em vigor da Diretiva;

· sempre que o serviço se efetue apenas em trânsito na União Europeia.

Além disso, a Diretiva autoriza a cobrança ao operador de um novo serviço de transporte internacional de passageiros de uma taxa destinada a financiar as obrigações de serviço público. Essa taxa deve, todavia, respeitar os princípios da equidade, da transparência, da não discriminação e da proporcionalidade, e não deve pôr em risco a viabilidade económica do serviço relativamente ao qual é cobrada.

A Diretiva não abrange os serviços entre um Estado-Membro e um país terceiro[2]. Dado que alguns Estados-Membros (Alemanha, Itália, Suécia e Reino Unido) já haviam tomado medidas tendentes a abrir os respetivos mercados de transporte ferroviário de passageiros antes da existência de uma obrigação formal a nível da União, a Diretiva estipula que os Estados-Membros que já tivessem aberto os respetivos mercados não estavam obrigados a conferir, antes de 1 de janeiro de 2010, o direito de exploração de novos serviços internacionais de passageiros a empresas ferroviárias e às suas sucursais licenciadas num Estado‑Membro em que não fossem conferidos direitos de acesso de natureza semelhante[3].

Nos termos do artigo 10.º, n.º 9, da Diretiva, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões um relatório sobre a aplicação das disposições relativas à abertura do mercado de transporte ferroviário internacional de passageiros. O presente relatório é apresentado às instituições supramencionadas em cumprimento dessa obrigação.

A Diretiva prevê igualmente que o relatório examine o desenvolvimento do mercado, incluindo o estado de adiantamento da preparação para uma maior abertura do mercado, bem como os diferentes modelos de organização deste mercado e o impacto da Diretiva nos contratos de serviço público e no seu financiamento. O presente relatório revela que, até agora, a aplicação da Diretiva deu origem ao lançamento de pouquíssimos novos serviços e procura analisar as razões subjacentes a tal facto. Dado que o número de novos serviços é mínimo, o seu impacto no financiamento da obrigação de serviço público é negligenciável. O estado de preparação para uma maior abertura do mercado e os diferentes modelos de organização deste mercado são analisados na avaliação de impacto associada à proposta legislativa relativa à alteração da Diretiva 91/440/CEE.

Nos pontos seguintes, é analisada, em primeiro lugar, a aplicação das disposições da Diretiva relevantes para a abertura do mercado do transporte ferroviário internacional de passageiros pelos Estados-Membros, sendo, em seguida, examinado o impacto prático da Diretiva no mercado do transporte ferroviário, bem como possíveis explicações para o facto de ainda não se terem feito sentir diversos efeitos positivos que eram esperados.

2. Aplicação das disposições da Diretiva relevantes para a abertura do mercado do transporte ferroviário internacional de passageiros

O prazo para a transposição da Diretiva terminou em 4 de junho de 2009. Nessa data, ainda nenhum Estado-Membro havia notificado a transposição. Embora alguns Estados-Membros o tenham feito nos dois meses seguintes, em 31 de julho de 2009, a Comissão deu início a processos por infração contra 19 Estados-Membros, com base na ausência de notificação das medidas tomadas para transpor a Diretiva. Em 3 de junho de 2010, a Comissão endereçou, pelo mesmo motivo, um parecer fundamentado a quatro Estados-Membros. Entretanto, todos os Estados-Membros notificaram a transposição da Diretiva.

A transposição tardia e inadequada de pacotes ferroviários anteriores também pode ter um impacto negativo na aplicação prática das disposições da Diretiva. Presentemente, encontram‑se perante o Tribunal de Justiça Europeu 12 processos por infração relativos à transposição inadequada do primeiro pacote ferroviário, tendo a Comissão endereçado, pela mesma razão, pareceres fundamentados a 4 outros Estados-Membros. Os processos por infração dizem respeito, nomeadamente:

· as salvaguardas insuficientes para garantir a independência do gestor da infraestrutura em relação à holding ferroviária e às suas filiais transportadoras no exercício das suas funções essenciais;

· a incentivos insuficientes para que o gestor da infraestrutura reduza os custos e o nível das taxas de acesso;

· a taxas de acesso fixadas a níveis superiores aos custos diretos, sem a justificação de que o mercado esteja em condições de as suportar;

· a insuficiente independência da entidade reguladora em relação à empresa ferroviária histórica[4], ao gestor da infraestrutura ou ao ministério que tutela a empresa ferroviária histórica;

· a poder insuficiente da entidade reguladora para tomar e fazer cumprir as decisões necessárias.

Acresce que, em setembro de 2011, a Comissão deu início a processos por infração contra a França e o Reino Unido por insuficiente transposição do primeiro pacote ferroviário no que respeita ao tráfego no túnel da Mancha.

As razões que levaram a Comissão a dar início a estes processos por infração são igualmente importantes para o acesso ao mercado do transporte ferroviário internacional de passageiros. Uma das consequências positivas dos processos por infração é, contudo, o reforço significativo dos poderes das entidades reguladoras, fundamental para incrementar a concorrência (apenas três dos dezasseis processos por infração em curso ainda dizem respeito aos poderes das entidades reguladoras).

O artigo 10.º, n.º 3‑A, da Diretiva permite que qualquer empresa ferroviária estabelecida num Estado-Membro que tenha obtido uma licença e os certificados de segurança necessários aceda à infraestrutura de todos os Estados-Membros para explorar serviços de transporte ferroviário internacional de passageiros no interior da União Europeia. A Diretiva autoriza os novos participantes no mercado a embarcar e desembarcar passageiros em qualquer estação situada no trajeto internacional, incluindo as estações situadas no mesmo Estado-Membro (cabotagem). Os direitos de cabotagem devem concentrar‑se «apenas nas paragens que servem o trajeto internacional»[5] e os novos serviços devem ter por objetivo principal o transporte de passageiros entre estações situadas em diferentes Estados-Membros. Cabe às entidades reguladoras determinar se o objetivo principal de um serviço consiste no transporte de passageiros em viagens internacionais. Estas entidades não devem atuar por iniciativa própria, mas a pedido das autoridades competentes e/ou das empresas ferroviárias interessadas.

Dado que um inquérito sobre a aplicação da Diretiva lançado pelos serviços da Comissão no final de 2009 e as subsequentes discussões com representantes dos Estados-Membros e de associações do setor ferroviário revelaram a necessidade de orientação da Comissão sobre a aplicação desta disposição, em 28 de dezembro de 2010 a Comissão publicou uma comunicação interpretativa sobre determinadas disposições da Diretiva[6]. A comunicação confirma que, quando determinam o objetivo principal do serviço, as entidades reguladoras devem atuar com independência. Significa isto que a sua decisão não pode ser pré‑condicionada nem predeterminada por instruções recebidas de outras autoridades públicas nos termos da legislação nacional. As entidades reguladoras devem verificar o objetivo principal do serviço numa base casuística.

No âmbito da reformulação do primeiro pacote ferroviário, os co‑legisladores da União decidiram encarregar a Comissão de adotar atos de execução que determinem o procedimento e os critérios para avaliar a natureza de um serviço (avaliação do objetivo principal) no prazo de 18 meses a contar da transposição da Diretiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único (ou seja, até 2015)[7].

A Estónia e a Suécia não aplicam quaisquer restrições aos serviços ferroviários comerciais, pelo que não introduziram nas respetivas legislações nacionais quaisquer disposições relativas à determinação do objetivo principal de um serviço. Nos demais Estados-Membros, com exceção da Finlândia, as legislações nacionais contêm disposições que autorizam as entidades reguladoras a examinar o objetivo principal de novos serviços internacionais requeridos. Alguns Estados-Membros tencionam adotar uma abordagem baseada num limiar estritamente quantitativo (extensão do trajeto fora do Estado-Membro, número de passageiros que efetua uma viagem internacional, parte do volume de negócios correspondente aos passageiros internacionais), enquanto outros não publicaram o processo decisório nem a metodologia a seguir. Por último, alguns Estados-Membros terão conferido o direito de solicitar uma avaliação do objetivo principal aos participantes no mercado não enumerados na Diretiva (em regra, o gestor da infraestrutura). A Comissão está a analisar a conformidade destes casos com a Diretiva.

Os Estados-Membros podem excluir do âmbito de aplicação da Diretiva os serviços ferroviários efetuados em trânsito através da União cujo início e fim sejam fora do território da União[8]. Quatro Estados-Membros (Bulgária, Grécia, Lituânia e Roménia) optaram por aproveitar esta oportunidade, que para os demais se afigura inútil, por razões geográficas.

Dado que a introdução de novos serviços com direitos de cabotagem num trajeto coberto por contratos de serviço público pode ter implicações para a organização e o financiamento das obrigações de serviço público, os Estados‑Membros podem, ao abrigo do artigo 10.º, n.º 3‑B, limitar o direito de acesso em relação a serviços entre um local de partida e um destino cobertos por um ou mais contratos de serviço público conformes à legislação da União[9], se os novos serviços internacionais forem suscetíveis de comprometer o seu equilíbrio económico. A comunicação interpretativa da Comissão sublinha o facto de esta limitação ser opcional. As entidades reguladoras não podem atuar por iniciativa própria, mas apenas a pedido das entidades enumeradas na Diretiva.

A Diretiva não especifica a forma que essas limitações podem assumir, mas, por exemplo, restrições do número ou da frequência das paragens, a exclusão de algumas paragens ou a redução da frequência do serviço são opções possíveis, independentemente da extensão total da cabotagem.

As avaliações e as decisões das entidades reguladoras devem ser coordenadas. Para além do intercâmbio de informações e, se for caso disso, da coordenação dos princípios e da prática de avaliação de casos pontuais, o considerando (17) convida as entidades reguladoras a definir orientações com base na sua experiência.

A comunicação interpretativa deixa claro que a avaliação do equilíbrio económico é independente da avaliação do objetivo principal: podem ser realizadas conjuntamente, mas nenhuma delas pode ser considerada um pré-requisito para a outra. A comunicação sublinha ainda que a avaliação se deve limitar aos pontos constantes do pedido.

Por razões de transparência e não discriminação, deve ser publicada a metodologia utilizada para determinar se o equilíbrio económico de um contrato de serviço público é comprometido por um novo serviço internacional.

Em resposta a um questionário endereçado aos Estados-Membros em 2011 pelos serviços da Comissão, 11 Estados-Membros declararam não limitar os direitos de cabotagem. Vários Estados-Membros que decidiram recorrer a esta opção não publicaram o processo decisório e a metodologia a seguir. Noutros Estados-Membros, a legislação nacional prevê, aparentemente, critérios bastante rigorosos. Em pelo menos um Estado-Membro, a avaliação do equilíbrio económico tem de ser precedida de uma avaliação do objetivo principal, mesmo que esta não tenha sido solicitada. A Comissão está a analisar a conformidade destes casos com a Diretiva.

Todavia, embora os Estados-Membros tenham, aparentemente, dificuldades com a transposição das disposições do artigo 10.º, n.os 3‑A e 3‑B, da Diretiva, na realidade, apenas um utilizou estas disposições para limitar os direitos de cabotagem. Em Itália (um dos poucos Estados-Membros que publicou o processo decisório e a metodologia a seguir no sítio Web da entidade reguladora), em relação a um pedido apresentado pelo operador privado italiano LeNord S.p.A em cooperação com a empresa ferroviária histórica alemã DB e a empresa ferroviária histórica austríaca ÖBB para a exploração de diversos trajetos que ligam os três Estados-Membros, a entidade reguladora decidiu aplicar uma limitação parcial dos direitos de cabotagem, alegando que estes comprometeriam o equilíbrio económico de vários contratos de serviço público regionais. A decisão foi suspensa pela própria entidade reguladora, para assegurar o transporte dos passageiros que já haviam comprado as suas passagens. Após uma reconfiguração dos serviços internacionais de transporte de passageiros solicitados, a entidade reguladora levantou todas as limitações de cabotagem, estando as empresas ferroviárias a explorar ligações diárias entre Munique e três destino em Itália (Veneza, Bolonha e Verona), via Brenner.

No âmbito da reformulação do primeiro pacote ferroviário, os co‑legisladores da União decidiram encarregar a Comissão de adotar atos de execução que determinem o procedimento e os critérios para avaliar o impacto de um serviço nos contratos de serviço público no prazo de 18 meses a contar da transposição da Diretiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único (ou seja, até 2015)[10].

Em conformidade com o artigo 10.º, n.º 3‑C da Diretiva, os Estados-Membros podem também limitar os direitos de cabotagem no caso de terem sido concedidos direitos exclusivos de transporte de passageiros entre as estações pertinentes ao abrigo de um contrato de concessão adjudicado antes da entrada em vigor da Diretiva (4 de dezembro de 2007), com base num concurso público justo e aberto à concorrência e em conformidade com os princípios aplicáveis do direito da União. Esta limitação pode continuar a aplicar‑se durante a validade inicial do contrato ou durante quinze anos, consoante o período mais curto.

O único Estado-Membro que utiliza esta limitação são os Países Baixos, na linha Amesterdão‑Roosendaal, por um período de 15 anos. A limitação é aplicável à cabotagem na nova linha de alta velocidade HSL Zuid, que liga o aeroporto de Schiphol a Antuérpia, na Bélgica, desde 2009, na qual o transporte nacional de passageiros está reservado ao operador High Speed Alliance (uma empresa comum entre a empresa ferroviária histórica NS e a companhia aérea nacional KLM).

O artigo 10.º, n.º 3‑E, da Diretiva estipula que as decisões relativas a limitações tomadas com base num contrato de concessão ou nos riscos para o equilíbrio económico de contratos de serviço público têm de ser submetidas a controlo jurisdicional.

De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, as legislações nacionais de todos os Estados‑Membros que utilizam estas possibilidades preveem este controlo. Na maior parte dos casos, não é necessária legislação específica, estando este controlo abrangido pelas disposições gerais em matéria de controlo jurisdicional das decisões das autoridades. Contudo, atento o facto de a esmagadora maioria das decisões não ter sido contestada, as disposições aplicáveis à abertura do mercado dos serviços de transporte ferroviário internacional de passageiros ainda não foram avaliadas na prática.

Nos termos do artigo 10.º, n.º 3‑F, da Diretiva, os Estados-Membros podem autorizar a autoridade responsável pelos serviços de transporte ferroviário de passageiros a cobrar uma taxa equitativa, transparente e não discriminatória às empresas ferroviárias que assegurem serviços de cabotagem.

Vários Estados-Membros (Bulgária, Grécia, Hungria, Itália, Roménia, Eslovénia e Eslováquia) decidiram incluir esta possibilidade nas suas legislações nacionais. Não obstante, a taxa nunca foi cobrada a qualquer empresa ferroviária.

3. Novos serviços criados com base na Diretiva

Embora os requisitos jurídicos essenciais da Diretiva relativos à abertura do mercado de novos serviços internacionais com cabotagem tenham sido satisfeitos, este tipo de serviços é, presentemente, raro na Europa.

Desde dezembro de 2010, o operador privado italiano Le Nord, em cooperação com a empresa ferroviária histórica alemã DB e a empresa ferroviária histórica austríaca ÖBB, presta serviços de transporte entre a Alemanha e a Itália, através da Áustria, ligando Munique – Brenner – Verona (um par de comboios por dia), Munique – Brenner – Veneza e Munique – Brenner – Bolonha (dois pares de comboios por dia em cada trajeto). Desde dezembro de 2011, outra empresa ferroviária sedeada em Itália (Società Viaggiatori Italia S.r.l.) e controlada pela empresa ferroviária histórica francesa SNCF explora novos serviços que asseguram a ligação Paris – Modane – Milão (três pares de comboios por dia), enquanto a empresa histórica italiana Trenitalia e o operador privado sedeado em França Veolia Transdev explora um comboio noturno que liga Veneza a Paris, através da Suíça, sob a denominação comercial Thello. Trata‑se do primeiro serviço do mercado de transporte ferroviário de passageiros de longa distância em França que não é explorado pela SNCF ou em cooperação com esta empresa.

Em 2010, a empresa ferroviária histórica sueca SJ começou a oferecer serviços entre a Suécia e a Dinamarca, com cabotagem entre Copenhaga e Odense; contudo, a última parte do serviço foi suspensa um ano mais tarde.

Um serviço atípico internacional naquilo que se afigura um mercado de nicho é o Berlin Night Express, um comboio noturno que liga Malmö a Berlim três vezes por semana, entre o final de março e o início de novembro, explorado pela Veolia e pela GVG Verkehrsorganisation GmbH.

Importa notar que quando, conforme previsto, a DB cessar a cooperação com a SNCF e a empresa ferroviária histórica belga SNCB no âmbito do transporte internacional de alta velocidade, a Thalys tornar‑se‑á um concorrente no mercado de longa distância, especialmente no trajeto Aachen‑Colónia‑Essen. Em 2011, a Thalys prolongou o percurso dos seus comboios, de Paris até Colónia, na zona do Ruhr. Além disso, a DB anunciou a sua intenção de introduzir serviços InterCityExpress entre Frankfurt e Londres, através do túnel da Mancha.

O objetivo principal dos serviços explorados pelo operador privado austríaco WESTbahn (do qual a SNCF detém 26%) entre Viena e Salzburgo e Freilassing, no lado alemão da fronteira, é, aparentemente, o transporte nacional de passageiros.

Importa distinguir os serviços regionais transfronteiriços prestados no âmbito de contratos de serviço público, como o transporte de passageiros entre Enschede, nos Países Baixos, e Münster e Dortmund, na Alemanha, dos serviços internacionais de livre acesso prestados ao abrigo da Diretiva.

4. Razões para o reduzido impacto da aplicação da Diretiva no mercado

É possível identificar diversos obstáculos à oferta de serviços internacionais ao abrigo da Diretiva por parte de novos participantes no mercado (incluindo empresa ferroviárias históricas licenciadas noutro Estado-Membro). A aplicação tardia e, em alguns casos, restritiva da Diretiva e discriminações persistentes no acesso à infraestrutura e aos serviços conexos aos serviços ferroviários, que resultaram nos processos por infração relativos à aplicação do primeiro pacote ferroviário, têm um impacto negativo no mercado.

Existem poucos destinos internacionais com fluxos de tráfego suficientemente importantes para permitir aos operadores a introdução de novos serviços economicamente viáveis. Nomeadamente, os mercados de nicho, como os serviços de comboio noturnos (que estão a ser substituídos por serviços diurnos mais rápidos, por via férrea ou por outros modos de transporte), oferecem poucas oportunidades de exploração de um serviço rentável. É igualmente muito difícil integrar os novos serviços internacionais nos horários nacionais, de modo a assegurar ligações adequadas.

A experiência adquirida com a abertura do mercado de transporte ferroviário de mercadorias demonstra que os novos operadores (incluindo sucursais de empresas ferroviárias históricas de outros Estados-Membros) preferem os serviços nacionais aos internacionais, porquanto os fluxos de tráfego são maiores e o tráfego nacional é mais fácil de organizar (envolve apenas um gestor de infraestrutura, não levanta problemas linguísticos, etc.).

As partes interessadas nos serviços internacionais destacam os seguintes entraves ao acesso:

· entraves administrativos: dificuldade na obtenção do certificado de segurança ou da autorização para o veículo (muitas vezes, prazos extremamente longos para uma tomada de decisão);

· entraves informativos: dificuldade na obtenção de informações e má qualidade das informações sobre as questões administrativas supramencionadas;

· entraves operacionais: necessidade de pessoal que fale todas as línguas oficiais do trajeto, volatilidade das taxas de utilização da infraestrutura, acesso a instalações e serviços operacionais, dificuldade em alinhar, nos horários nacionais, traçados que proporcionem traçados internacionais adequados, falta de interdisponibilidade de bilhetes, etc.;

· acesso a canais de venda: dificuldade em utilizar instalações de venda de bilhetes existentes em condições equitativas e não discriminatórias ou em alugar espaço nas estações para criar a sua própria bilheteira ou mesmo em afixar a sua publicidade (segundo um estudo realizado, a República Checa, Portugal, a Dinamarca e o Reino Unido eram, em 2011, os únicos Estados-Membros em que os todas as instalações de venda de bilhetes de transporte ferroviário de passageiros podiam ser utilizados por empresas ferroviárias externas, sem quaisquer restrições[11]).

As formas de cooperação instituídas entre empresas ferroviárias históricas (que, contrariamente aos novos participantes no mercado, beneficiam de efeitos de rede e de posições dominantes nos respetivos mercados nacionais) podem igualmente constituir um obstáculo, não apenas para novos participantes que sentem dificuldade em encontrar um segmento de mercado rentável para iniciar os seus serviços, mas também para empresas ferroviárias históricas que considerem a possibilidade de mudar de estratégia e entrar, sozinhas, no mercado de outro Estado-Membro.

O inadequado financiamento da infraestrutura ferroviária em alguns Estados-Membros conduz à inevitável deterioração da qualidade do serviço e à necessidade de suspender serviços internacionais que deixaram de ser competitivos com outros modos de transporte.

Os comboios de alta velocidade são a história de sucesso do transporte ferroviário, sendo inquestionável que os serviços de alta velocidade entre grandes cidades são os que apresentam maior fluxo de tráfego e, em consequência, maiores potencialidades para a introdução de novos serviços (o que é confirmado pelos planos da DB para criar o seu próprio serviço de comboios InterCityExpress entre Frankfurt e Londres ou pelos serviços entre Frankfurt e Marselha recém‑criados pela SNCF em cooperação com a DB). Contudo, estes serviços, que exigem material circulante especializado e, por conseguinte, um investimento elevado, podem ter de enfrentar obstáculos específicos no que respeita à segurança em determinados mercados, como é o caso do túnel da Mancha, cuja regulamentação de segurança específica, baseada em normas aplicáveis aos veículos diferentes das ETI europeias, tem obviado a que a DB utilize os seus comboios InterCityExpress.

Acresce que as condições‑quadro para os diferentes modos de transporte também não são equitativas: em alguns Estados-Membros, os comboios internacionais estão sujeitos ao IVA e/ou ao imposto especial sobre o combustível, enquanto os aviões estão isentos.

Por último, importa ter em conta o contexto económico global negativo prevalecente desde 2008 e a fraca reação do setor ferroviário às mudanças regulamentares (associado à necessidade de um investimento elevado e ao longo período de utilização do equipamento ferroviário).

Alguns dos obstáculos enumerados no presente relatório foram tidos em conta pelos co‑legisladores da União na reformulação do primeiro pacote ferroviário, que resultou na adoção da Diretiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único (acesso a instalações e serviços, melhoria da estabilidade do financiamento da infraestrutura ferroviária, prazos mais curtos para a tomada de decisões administrativas). Com a harmonização dos certificados de segurança e das autorizações dos veículos, a Comissão propõe‑se eliminar outros tantos entraves administrativos no âmbito do quarto pacote ferroviário.

5. Conclusões

Os serviços de transporte ferroviário internacional de passageiros, incluindo direitos de cabotagem, foram liberalizados pela Diretiva 2007/58/CE, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2010 (à exceção do Luxemburgo, onde a Diretiva produz efeitos a partir de 1 de janeiro de 2012). Embora o tenham feito tardiamente, já todos os Estados-Membros adotaram legislação nacional de transposição da Diretiva.

No que respeita à sua aplicação prática, a interpretação das disposições relativas ao objetivo principal de um serviço ferroviário e aos riscos para o equilíbrio económico dos serviços prestados no âmbito de contratos de serviço público foi a que mais dificuldades levantou aos Estados-Membros. Neste domínio, a Comissão prepara‑se para adotar atos de execução com base na Diretiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único.

Diversos Estados-Membros decidiram não utilizar nenhuma das opções previstas na Diretiva para limitar os novos serviços internacionais ou os direitos de cabotagem. Mesmo nos casos em que a legislação nacional prevê a possibilidade de limitar os direitos de cabotagem, a aplicação prática das disposições pertinentes é mínima. A limitação com base em contratos de concessão afigura‑se a cláusula de salvaguarda mais eficaz para proteger os interesses dos operadores que prestam serviços em trajetos potencialmente interessantes para a prestação de serviços de cabotagem; contudo, apenas é utilizada por um Estado-Membro.

Apesar da adoção do enquadramento jurídico nacional pertinente em todos os Estados-Membros em causa, existem poucos exemplos de novos serviços internacionais explorados ao abrigo da Diretiva. Os novos operadores que procuram entrar no mercado do transporte ferroviário internacional de passageiros defrontam‑se, frequentemente, com obstáculos que decorrem de uma inadequada aplicação de pacotes ferroviários anteriores ou de lacunas em anteriores atos legislativos da União. Espera‑se que os processos por infração, a reformulação do primeiro pacote ferroviário e as atuais propostas relativos a um quarto pacote ferroviário contribuam para solucionar estes problemas.

Contudo, mesmo que todos os obstáculos sejam eliminados, não é previsível um rápido crescimento de novos serviços de transporte ferroviário internacional de passageiros, porquanto a maior parte dos segmentos do mercado de transporte ferroviário internacional de passageiros é pouco rentável e, por conseguinte, pouco atrativa para os operadores. É muito mais fácil organizar o transporte nacional de passageiros, pelo que nos Estados‑Membros que abriram o seu mercado interno de transporte de passageiros à concorrência há muito mais novos participantes do que no mercado internacional. A liberalização do transporte ferroviário de mercadorias gerou uma situação idêntica. Importa ainda notar que, no transporte de passageiros, a concorrência se afigura mais forte nos concursos para a prestação de serviços locais e regionais no âmbito de contratos de serviço público abertos à concorrência.

Assim, a análise da experiência adquirida, desde 2010, com a abertura do mercado de transporte ferroviário internacional de passageiros tende a confirmar que é maior a probabilidade de a abertura dos mercados nacionais dar origem a novos serviços internacionais do que o contrário. Por exemplo, a abertura dos mercados nacionais deve permitir que os operadores de serviços internacionais desenvolvam serviços de ligação suscetíveis de melhorar a viabilidade dos serviços internacionais. As propostas da Comissão com vista à abertura dos mercados de transporte ferroviário nacional de passageiros e ao aumento do número de concursos abertos à concorrência no âmbito do quarto pacote ferroviário devem impulsionar o desenvolvimento de serviços internacionais.

[1] JO L 315 de 3.12.2007.

[2] Considerando (4) da Diretiva 2007/58/CE.

[3] Artigo 10.º, n.º 3‑D.

[4] Uma empresa ferroviária «histórica» é uma empresa ferroviária que era pública e detinha uma posição dominante no mercado antes da abertura do mercado.

[5] Considerando (8) da Diretiva 2007/58/CE.

[6] JO C 353 de 28.12.2010, p. 1‑6.

[7] O artigo 10.º, n.º 4, da Diretiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único, adotada pelo Parlamento Europeu em 3 de julho de 2012 e pelo Conselho em 29 de outubro de 2012.

[8] Artigo 2.º, n.º 4, da Diretiva 91/440/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2007/58/CE.

[9] Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 1191/69 e (CEE) n.° 1107/70 do Conselho.

[10] Artigo 11.º, n.º 4, da Diretiva que estabelece um espaço ferroviário europeu único.

[11] http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file__attachements/position__papers/study__rail__liberalisation__index__2011__complete__version.pdf, p. 70.