[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.12.2006

SEC(2006) 1683

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃODECISÃO DO CONSELHO QUE CRIA O SERVIÇO EUROPEU DE POLÍCIA

Resumo da avaliação do impacto

{COM(2006) 817 final}{SEC(2006) 1682}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃODECISÃO DO CONSELHO QUE CRIA O SERVIÇO EUROPEU DE POLÍCIA

Resumo da avaliação do impacto

QUAL O PROBLEMA A QUE A MEDIDA PROPOSTA PRETENDE DAR RESPOSTA?

O Serviço Europeu de Polícia (Europol) foi criado em 1995, com base numa Convenção entre os Estados-Membros. Foi o primeiro organismo criado ao abrigo das disposições do Tratado da União Europeia.

Desde então foi adoptado um número significativo de instrumentos legislativos, incluindo instrumentos que criam outros organismos e agências que tratam de matérias relacionadas com a segurança. Os exemplos mais recentes são a Eurojust e a CEPOL, ambas criadas utilizando uma decisão do Conselho como base jurídica, um instrumento introduzido pelo Tratado da Amesterdão. Enquanto a alteração de uma convenção requer normalmente a ratificação por todas as partes signatárias, a alteração de uma decisão pode ser decidida directamente pelo Conselho (por unanimidade), após consulta do Parlamento Europeu.

Os debates realizados sob as Presidências austríaca e finlandesa demonstraram que mesmo depois da entrada em vigor dos três Protocolos, será conveniente introduzir novas melhorias no funcionamento da Europol. O quadro actual da Europol deve ser adaptado ao aparecimento de novas ameaças para a segurança, que exigem abordagens inovadoras. Os debates preliminares a nível das instâncias do Conselho sobre o futuro da Europol revelaram que os Estados-Membros apoiam favoravelmente a substituição da Convenção Europol por uma decisão do Conselho.

Quais são os objectivos políticos globais?

A proposta tem por objectivo global dotar a Europol de um quadro jurídico que possa ser mais facilmente adaptável à evolução das circunstâncias. Em termos dos objectivos de intervenção concretos, a proposta deve assegurar que:

- a Europol tem capacidade para cumprir mais eficazmente a sua missão de apoio às autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros na luta contra a criminalidade grave, incluindo o terrorismo;

- o mandato da Europol coerente com o ambicioso projecto político previsto para a Europol pelo Tratado Constitucional;

- o quadro jurídico da Europol se harmoniza com o quadro jurídico de outros organismos abrangidos pelo terceiro pilar, em especial a Eurojust e a CEPOL;

- o quadro jurídico da Europol lhe permite apoiar plenamente o princípio da disponibilidade das informações policiais;

- o funcionamento da Europol simplificado;

- se mantém ou mesmo reforça, na medida do possível, o elevado nível de protecção de dados que actualmente garantido pela Convenção Europol e suas medidas de aplicação;

- aumenta o envolvimento do Parlamento Europeu no funcionamento da Europol;

- as actividades correntes da Europol não são indevidamente prejudicadas por alterações do quadro jurídico, prevendo disposições transitórias cuidadosamente estudadas que forneçam segurança jurídica à Europol e aos seus parceiros e respeitem os direitos adquiridos do pessoal da Europol.

Quais são as principais opções políticas para atingir os objectivos?

A Comissão considerou várias opções políticas na preparação da presente proposta, a maioria das quais foram rejeitadas na fase inicial devido aos acontecimentos dos últimos anos.

A opção de nada fazer foi logo rejeitada, tendo em conta as notórias dificuldades que se verificam actualmente com os procedimentos visando alterar a Convenção Europol. Além disso, como não se alcançou qualquer acordo sobre o futuro do Tratado Constitucional, difícil prever que instrumentos legislativos futuros estariam disponíveis para melhorar a situação actual da Europol. Por último, o Conselho JAI, nas suas conclusões de 1 e 2 de Junho de 2006, chamou a atenção para a necessidade de "iniciar os trabalhos com vista a determinar se, até 1 de Janeiro de 2008 ou o mais rapidamente possível após essa data, a Convenção Europol deverá ser substituída, e como, por uma decisão do Conselho nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 34.º do TUE, se possível com base numa iniciativa ou proposta concreta."

Uma segunda opção consistia em substituir a Convenção Europol por uma decisão do Conselho, propondo simultaneamente um protocolo que revogasse a Convenção Europol. Após uma análise jurídica aprofundada, a Comissão considerou[1] que não era necessário um protocolo de revogação da Convenção Europol. Na sequência de novos debates a nível das instâncias do Conselho, a posição da Comissão teve o apoio de uma grande maioria de Estados-Membros e do Serviço Jurídico do Conselho.

Uma terceira opção seria substituir a Convenção Europol por uma decisão do Conselho, sem determinar que a Europol seria financiada pelo orçamento comunitário. A Comissão considera, contudo, que o financiamento da Europol pelo orçamento comunitário a única escolha política lógica, pois o Conselho e o Parlamento aprovarão conjuntamente o orçamento da Europol no âmbito do processo global de decisão orçamental, o que reforçará o controlo democrático sobre a mesma. Além disso, a aplicação à Europol de todos os instrumentos gerais (Estatuto relativo aos funcionários da UE e regras orçamentais) implicará uma importante simplificação administrativa. Deve sublinhar-se ainda que nos termos do n.° 3 do artigo 41.° do TUE "as despesas operacionais decorrentes da execução das referidas disposições ficarão igualmente a cargo do orçamento das Comunidades Europeias, salvo nos casos em que o Conselho, deliberando por unanimidade, decida em contrário."

À luz dos problemas decorrentes do actual instrumento jurídico, apenas uma decisão-quadro ou uma decisão do Conselho foram objecto de consideração. Como as decisões-quadro são instrumentos sobretudo dirigidos para a harmonização da legislação dos Estados-Membros, uma decisão do Conselho com base no n.° 2, alínea c), do artigo 34.° do Tratado UE parece ser o instrumento mais adequado para criar um organismo ao abrigo do Título VI do Tratado UE. Na preparação da proposta foram examinadas várias opções para melhorar o funcionamento da Europol, muitas das quais já tinham sido identificadas através dos trabalhos realizados sob a Presidência austríaca e reunidas no chamado "documento de opções".

Qual é o impacto - positivo e negativo - esperado da opção escolhida?

Em geral, a proposta visa melhorar o funcionamento da Europol e apoiar o objectivo de reforçar a cooperação policial.

Embora os Estados-Membros fossem favoráveis a uma evolução prudente da Europol enquanto organismo, excluíram no entanto uma "revolução" no sentido de uma reformulação completa da mesma. Em consonância com a natureza inequívoca desta mensagem, a proposta inclui algumas das alterações propostas e apoiadas pelos Estados-Membros e pela Europol, mas não altera significativamente o carácter da organismo.

Uma decisão do Conselho assegurará que possa efectuar-se qualquer futura alteração do quadro jurídico da Europol caso seja necessária. Paralelamente, a aplicação de disposições reconhecidas e actualizadas reguladoras do orçamento da Europol e dos procedimentos conexos, bem como a aplicação do Estatuto dos funcionários da UE ao pessoal da Europol, simplificarão consideravelmente a gestão do organismo, o processo de tomada de decisão e o controlo sobre o seu orçamento.

O efeito positivo mais directo da alteração do mandato da Europol reside no facto de a intervenção da Europol já não ficar dependente de indícios concretos da existência uma estrutura criminosa organizada. Este requisito causou muitos problemas de interpretação na prática diária.

Embora seja indiscutível que a transição vai exigir esforços significativos, trata-se de um investimento único. Graças a disposições transitórias bem ponderadas, a Europol poderá continuar a concentrar-se nas suas funções principais, inclusivamente durante o processo de transição. Tendo em conta que a Europol emprega mais de 400 pessoas, com um orçamento anual de cerca de 60 milhões de euros, e que estabeleceu relações sólidas com vários parceiros, o processo de mudança deve ser gerido de forma cuidadosa e transparente para todas as partes envolvidas. Trata-se de um processo que passa por uma comunicação cuidadosa e pelo respeito dos direitos adquiridos.

A aplicação do princípio da disponibilidade na prática diária necessitará ainda de debates aprofundados. A proposta limita-se, portanto, a prever uma base jurídica clara para que a Europol tenha um acesso mais alargado às bases de dados nacionais e internacionais, uma vez que tal acesso apenas possível se estiver previsto nos instrumentos jurídicos nacionais ou internacionais aplicáveis.

Todas as salvaguardas que foram estabelecidas no passado para assegurar o actual nível de protecção dos dados não são afectadas pela presente proposta. O papel desempenhado satisfatoriamente pela Instância Comum de Controlo mantém-se praticamente inalterado, embora a proposta preveja a possibilidade de cooperação com a Autoridade europeia para a protecção dos dados quando seja oportuno. Em alguns casos, o nível de protecção foi inclusivamente reforçado graças nomeadamente à introdução de um responsável pela protecção de dados na Europol e à simplificação e clarificação dos direitos dos cidadãos. As vantagens daí decorrentes são evidentes, pois as autoridades dos Estados-Membros confiarão plenamente na fiabilidade da Europol enquanto organismo policial.

Prevê-se uma incidência financeira a nível do orçamento comunitário, pois a Europol será doravante financiada por este orçamento. Os montantes correspondentes já foram reservados ao abrigo do Quadro Financeiro 2007-2013: 82 milhões de euros para 2010, aumentando até 85 milhões de euros em 2013. A participação do Parlamento Europeu no processo de decisão relativo à aprovação do orçamento da Europol assegurará o reforço do controlo democrático a nível europeu. O pessoal da Europol será futuramente abrangido pelo Estatuto dos funcionários da UE com o objectivo de preservar os direitos adquiridos e evitar o aumento dos custos salariais. A proposta tem por base o pressuposto de que o pessoal a trabalhar para a Europol na data da entrada em vigor da decisão terá a possibilidade de obter um contrato temporário ao abrigo do Estatuto dos funcionários da UE.

No que diz respeito aos direitos humanos, a proposta coerente com o direito comunitário e com a Carta dos Direitos Fundamentais. Embora seja incontestável que a proposta de decisão terá consequências sobre o direito à privacidade dos cidadãos garantido pelo artigo 7.º da Carta, bem como sobre o direito à protecção dos dados pessoais garantido pelo artigo 8.º da Carta, as restrições a estes direitos justificam-se à luz do disposto no artigo 52.º da Carta. Em especial, as restrições previstas pela presente proposta são proporcionadas e necessárias para atingir os objectivos, em geral reconhecidos, de prevenção e combate à criminalidade e ao terrorismo.

No que diz respeito aos acordos internacionais, as disposições transitórias prevêem que todos os acordos existentes continuarão em vigor. Contudo, os parceiros da Europol em matéria de cooperação terão direito a um certo período de tempo para determinar se as alterações produzem efeitos sobre o acordo em vigor e, em caso afirmativo, se este deve ser alterado em conformidade. Além disso, a proposta tem por objectivo rever o sistema de forma a que as relações internacionais da Europol sejam mais estreitamente associadas à estratégia em matéria de relações externas seguida por toda a União. Com excepção de acordos de trabalho que não envolvam o intercâmbio de dados pessoais, o objectivo consiste em obter acordos globais com Estados terceiros que regulem todos os aspectos da cooperação entre estes países e a União Europeia no domínio da justiça e dos assuntos internos.

Por último, uma vez adoptada uma decisão sobre a proposta, a Europol terá primeiro de passar por um período transitório que implicará esforços consideráveis, principalmente a nível jurídico, financeiro e de pessoal. As acções de investigação não devem ser afectadas. A decisão Europol tornar-se-á plenamente aplicável no termo desse período transitório.

COMO SE PROCESSAM O CONTROLO E A AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS E DO IMPACTO DA PROPOSTA APÓS A SUA APLICAÇÃO?

Os resultados e o impacto da proposta após a aplicação serão controlados e avaliados de forma contínua, principalmente pelo Conselho de Administração da Europol, bem como pelo Conselho, pela Comissão e pelo Parlamento Europeu, com base em relatórios anuais. A proposta prevê igualmente a introdução de um sistema de controlo e uma avaliação externa a realizar de cinco em cinco anos.

CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

A proposta em grande medida baseada na ampla consulta das partes interessadas realizada sob a Presidência austríaca do Conselho; um primeiro debate no Conselho informal JAI de Janeiro de 2006 foi seguido em Fevereiro por uma conferência de alto nível sobre o futuro da Europol. Esta conferência de alto nível reuniu representantes das autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros, da Europol e da Eurojust, da Instância Comum de Controlo da Europol, da Comissão, bem como do sector académico. Tinha por objectivo contribuir para o trabalho de reflexão actualmente desenvolvido sobre o futuro da Europol. Uma das suas conclusões referia que caso se utilize a versão actual do TUE como base para a Europol, seria conveniente substituir a Convenção Europol por uma decisão do Conselho. No que diz respeito ao mandato da Europol, foi sugerido que esta fosse encarregada de "formas graves de criminalidade transfronteiras".

A especial relevância da cooperação com Estados terceiros e organizações internacionais foi sublinhada. Contudo, manifesto que devem ser melhoradas as modalidades de uma cooperação estruturada entre a Europol e partes terceiras. A conferência concluiu igualmente que a Europol necessita de um melhor acesso às informações. Foram apresentadas propostas para que o Conselho de Administração adopte uma abordagem mais orientada para a estratégia. Tanto os resultados da conferência de alto nível como os do Grupo dos Amigos da Presidência, que figuram no documento de opções, inspiraram a maioria das propostas da Comissão.

Após a conferência de alto nível, os trabalhos prosseguiram no âmbito de várias reuniões de um grupo dos Amigos da Presidência, no qual estiveram presentes quase todos os Estados-Membros. Os resultados destes trabalhos foram reunidos num documento de opções, que apresenta numerosas soluções para melhorar o funcionamento da Europol. Outros contactos com as partes interessadas, incluindo a Europol, revelaram-se igualmente proveitosos na preparação da proposta.

Como todas as partes interessadas já tinha participado nesses trabalhos, não foi considerado necessário prosseguir as consultas formais durante a preparação da proposta.

PROJECTO DE PROPOSTA DA COMISSÃO E JUSTIFICAÇÃO

A iniciativa escolhida consiste numa proposta de decisão do Conselho que cria a Europol e substitui a actual Convenção Europol. O objectivo final consiste em estabelecer um quadro jurídico completamente renovado para a Europol, que melhorará a eficácia do seu apoio às autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros.

A Comissão chegou à conclusão que a Europol necessita de um quadro jurídico actualizado, sob a forma de decisão do Conselho, que deve ser financiada pelo orçamento comunitário e que o seu pessoal deve ser abrangido pelo Estatuto dos funcionários da UE. As conclusões adoptadas pelo Conselho em Junho de 2006 e apresentadas em Dezembro de 2006 na reunião do Conselho apoiam esta evolução.

A proposta a resposta mais indicada para a necessidade de melhorar tanto o quadro jurídico da Europol, como o seu mandato e funções. Foram debatidas soluções mais ambiciosas, visando nomeadamente dotar a Europol de poderes de investigação independentes, mas foram rapidamente rejeitadas. Nenhuma das opções menos ambiciosas apresenta as consideráveis vantagens da presente proposta.

[1] Documento de trabalho dos serviços da Comissão (SEC (2006) 851 de 21 de Junho de 2006).