Glossário

Autoridade de gestão Autoridade designada pelo Estado-Membro para gerir uma intervenção (programa operacional/ /documento único de programação).

Avaliações avaliação ex ante Elemento-chave da elaboração dos programas. É da responsabilidade das autoridades designadas pelos Estados-Membros. Consiste principalmente numa análise dos pontos fortes e fracos e das potencialidades do Estado-Membro, da região ou do sector em causa, bem como numa apreciação da coerência da estratégia e dos objectivos seleccionados com as características das regiões ou zonas em causa, incluindo a sua evolução demográfica, bem como o impacto esperado das prioridades de acção previstas.

avaliação intercalar Avaliação efectuada a meio do período de programação, que analisa os primeiros resultados das intervenções, a sua pertinência e a realização dos objectivos. É efectuada sob a responsabilidade da autoridade de gestão do programa em causa, em colaboração com a Comissão.

avaliação ex post Avaliação efectuada por peritos independentes, o mais tardar três anos após o fim do período de programação, sob a responsabilidade da Comissão, em colaboração com os Estados-Membros e as autoridades de gestão. Deverá dar conta da utilização dos recursos, da eficácia e eficiência das intervenções e do seu impacto, bem como tirar ensinamentos para a política de coesão económica e social, incidindo nos factores de êxito ou de insucesso da execução, bem como na obtenção de resultados.

Eficácia Medida da relação entre os efeitos obtidos e os objectivos iniciais fixados.

Critérios de referência Comparação quantitativa e qualitativa do desempenho de uma intervenção, com o que se considera como óptimo no mesmo domínio de intervenção ou num domínio semelhante.

Formação profissional Qualquer forma de ensino que permita obter qualificação para uma profissão, actividade comercial ou emprego específicos, ou que confere a aptidão necessária para o seu exercício.

Fundos Estruturais Principal instrumento político utilizado pela União para realizar os objectivos de coesão económica e social inscritos no Tratado.

Fundo Social Europeu (FSE) Um dos Fundos Estruturais que apoia medidas para evitar e combater o desemprego e para desenvolver os recursos humanos e a integração social no mercado de trabalho a fim de promover um nível elevado de emprego, a igualdade entre homens e mulheres, o desenvolvimento sustentável e a coesão económica e social.

Igualdade de género Noção de que todo o ser humano é livre de desenvolver as suas próprias capacidades e de fazer opções, independentemente das restrições impostas pelos papéis reservados a homens e mulheres, e de que as diferentes necessidades de cada um são consideradas, avaliadas e promovidas com igualdade.

Indicadores indicador de realização Mecanismo que permite medir as realizações físicas (por exemplo, o número de participantes numa acção de formação) que mostram o progresso realizado na execução das acções financiadas.

indicador de resultado Mecanismo que permite medir os efeitos imediatos produzidos nos beneficiários directos das acções financiadas (por exemplo, o número de participantes que obtiveram as qualificações exigidas).

indicador de impacto Mecanismo que permite medir as consequências socioeconómicas a mais longo prazo das acções financiadas, além dos efeitos imediatos nos beneficiários directos (por exemplo, o número de pessoas recrutadas 12 meses após a formação).

Período de programação Quadro plurianual no qual as despesas relativas aos Fundos Estruturais são programadas e executadas.

Programa Operacional (PO) e Documento Único de Programação (DOCUP), designados por "programas" no relatório Um quadro comunitário de apoio — que contém a estratégia e as prioridades de acção dos Fundos Estruturais e do Estado-Membro, os seus objectivos específicos, a contribuição dos Fundos e os outros recursos financeiros — é executado através de vários programas operacionais. Um PO é um documento elaborado ao nível central ou regional de um Estado-Membro e aprovado pela Comissão. Toma a forma de um conjunto coerente de prioridades que incluem medidas plurianuais. Os projectos a co-financiar pelos Fundos Estruturais devem inserir-se no âmbito de uma medida. Em determinadas circunstâncias, um quadro comunitário de apoio e um programa operacional podem, quando fusionados, tomar a forma de um "documento único de programação".

Promotor de projecto Um indivíduo ou um organismo (autoridade local, associação, empresa, etc.) que pode propor projectos e candidatar-se a uma subvenção dos Fundos Estruturais.

Segregação (vertical e horizontal) no mercado de trabalho Diferenças entre a participação das mulheres e dos homens em diferentes sectores (horizontal) e no processo de tomada de decisão (vertical).

Síntese

I. Um dos objectivos dos Fundos Estruturais é a promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no mercado de trabalho. O principal instrumento comunitário de promoção desta igualdade de oportunidades é o Fundo Social Europeu (FSE). O presente relatório trata das acções de formação profissional para as mulheres, co-financiadas pelo FSE durante o período de programação 2000-2006. Durante este período, foi afectado a este tipo de acções um montante estimado em 3 mil milhões de euros.

II. A auditoria do Tribunal centrou-se nas duas questões seguintes:

a) as acções de formação profissional para as mulheres foram seleccionadas em função de uma análise clara das prioridades do mercado de trabalho;

b) as informações em matéria de acompanhamento permitiram avaliar se estas acções atingiram os seus objectivos.

III. A auditoria foi realizada na Comissão e em cinco Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Reino Unido e Itália) que representam, em conjunto, 76 % das despesas neste domínio. As conclusões de auditoria apresentadas neste relatório baseiam-se no exame da elaboração dos programas e de uma amostra de projectos concluídos.

IV. Globalmente, no caso da identificação e da selecção das acções de formação profissional para mulheres, constatou-se que as acções incluídas nos programas auditados não foram implementadas para responder directamente a uma análise das exigências do mercado de trabalho e que as medidas tomadas, não incidindo devidamente em grupos-alvo específicos, foram propícias a um vasto âmbito de implementação das acções.

V. Além disso, os critérios de selecção dos projectos nos Estados-Membros auditados não tomavam suficientemente em consideração estas análises do mercado de trabalho nem garantiam que os objectivos dos projectos seleccionados estivessem em conformidade com os objectivos globais do programa.

VI. O Tribunal recomendou que os futuros programas operacionais fossem elaborados à luz de uma análise do mercado de trabalho e que o tipo de formação e os objectivos respondessem directamente a esta análise. Recomendou igualmente a aplicação de um procedimento de selecção de projectos eficaz, que permitisse aprovar os projectos que respondem melhor aos problemas evidenciados na análise.

VII. No que se refere à avaliação da realização dos objectivos, o Tribunal constatou que as informações em matéria de acompanhamento não permitiam uma avaliação desse tipo, porque o âmbito dos indicadores estabelecidos era demasiado limitado, os objectivos muitas vezes não eram indicados e as próprias informações eram pouco fiáveis ou incompletas. Por consequência, o Tribunal considera que nem as autoridades responsáveis pela execução nos Estados-Membros nem a Comissão estavam em posição de avaliar em que medida os objectivos foram atingidos.

VIII. O Tribunal constatou que é necessário que a Comissão continue a proceder ao acompanhamento da definição, pelos Estados-Membros, de indicadores adequados e exequíveis, e que sejam recolhidos dados fiáveis, o que permitirá tirar conclusões válidas sobre a eficiência e a eficácia das acções co-financiadas.

Introdução

Contexto

1. O artigo 2.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia inscreve a promoção da igualdade entre homens e mulheres nos seus princípios fundamentais. O Regulamento (CEE) n.o 2081/93 do Conselho [1] declara que o princípio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no mercado de trabalho constitui um dos objectivos da Comunidade e que as acções estruturais devem contribuir para a sua realização. A igualdade de género entende-se como a possibilidade de todos os cidadãos, homens e mulheres, participarem e serem equitativamente representados na vida económica, na tomada de decisão e na vida social, cultural e civil [2]. Uma vez por ano, a Comissão faz o ponto da situação da igualdade entre homens e mulheres, comunicando as tendências observadas nos domínios onde existem as principais diferenças baseadas no sexo, por exemplo, a taxa de emprego e remuneração, a segregação sectorial e ocupacional e a representação das mulheres em lugares de direcção [3]. O gráfico 1 ilustra a evolução no tempo da diferença entre as taxas de emprego dos homens e das mulheres. Embora haja disparidades em todos os Estados-Membros, verificou-se uma redução na maioria dos países da EU-27 entre 2001 e 2007.

Gráfico 1

Desvios absolutos das taxas de emprego (homens e mulheres na faixa etária dos 15 aos 64 anos) nos Estados-Membros da uUE em 2001 e 2007 (diferença entre as taxas de emprego dos homens e das mulheres)

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Fonte: Eurostat, Inquérito às Forças do Trabalho da CE, Médias anuais, EU-27.

NB: Em todos os países, a taxa de emprego dos homens era superior à das mulheres.

2. O presente relatório trata das acções de formação profissional para as mulheres, co-financiadas pelo FSE durante o período de programação 2000-2006, que constituem os principais meios financiados especificamente pelo FSE, de promoção da igualdade de oportunidades para homens e mulheres no acesso ao mercado de trabalho [4]. Para além das medidas co-financiadas, os Estados-Membros podem igualmente executar os programas e acções nacionais ou regionais sem o co-financiamento da UE.

3. Para o período de programação 2000-2006, foi adoptada uma abordagem a dois níveis para a utilização dos fundos do FSE com o fim de atingir os objectivos de igualdade entre homens e mulheres, combinando acções específicas com o que se designa por gender mainstreaming (abordagem integrada da perspectiva de género). Trata-se do "procedimento de avaliação da incidência nas mulheres ou nos homens de qualquer acção programada, em termos de legislação, políticas ou programas, em todos os domínios e a todos os níveis [5]".

4. As medidas específicas destinadas a melhorar o acesso e a participação das mulheres no mercado de trabalho incluem acções de formação profissional relativas à perspectiva de carreira das mulheres e ao seu acesso a novas oportunidades de emprego, ao espírito empresarial e à redução da segregação vertical e horizontal no mercado laboral, baseada no sexo. Para o período de programação 2000-2006, foram afectados 4 mil milhões de euros do FSE à rubrica "acções positivas a favor das mulheres no mercado de trabalho" [6]. A mais importante destas medidas específicas referia-se à formação profissional, que representava um montante estimado em 3 mil milhões de euros para a EU-25 [7]. Para o período de programação 2007-2013, o orçamento para acções específicas diminuiu sensivelmente em relação ao do período anterior, tendo sido dada mais ênfase à integração da perspectiva de género.

5. No contexto das "acções positivas a favor das mulheres no mercado de trabalho", há que decidir como melhorar ao máximo a igualdade de género no mercado laboral. Por um lado, para que a formação seja considerada um êxito, deve normalmente dar lugar à possibilidade real de obter um emprego e, como tal, a formação recebida deve relacionar-se com as condições actuais do mercado de trabalho, como o défice marcado de determinadas competências. Por outro lado, haverá igualmente algumas exigências específicas para as mulheres enquanto empregadas potenciais, tais como a existência de estruturas de acolhimento de crianças e de regimes de trabalho flexíveis. Estas questões são importantes para que as acções positivas atinjam os objectivos de melhoria e de reforço da participação das mulheres no mercado laboral.

Responsabilidades na execução das acções co-financiadas

6. O gráfico 2 apresenta em termos simplificados a programação e alguns aspectos do processo de execução das acções co-financiadas pelo FSE no domínio da formação profissional para as mulheres [8].

7. Os projectos co-financiados pelo FSE são executados no âmbito de programas plurianuais (que podem tomar a forma de programas operacionais (PO) ou de documentos únicos de programação (DOCUP)). Estes programas apresentam as prioridades estabelecidas, com um determinado número de medidas definidas para cada uma. As medidas podem incluir acções de formação profissional para as mulheres.

8. Os programas são elaborados pelos Estados-Membros na sequência de um processo de consulta com a Comissão (DG Emprego) e com as autoridades regionais e locais e outras autoridades públicas competentes, bem como com os parceiros económicos e sociais. A Comissão avalia e aprova os programas.

9. Nesta fase de preparação, e em particular na fixação dos objectivos e na afectação dos recursos financeiros às prioridades e às medidas, um dos elementos-chave é a avaliação ex ante dos pontos fortes e fracos e das potencialidades do Estado-Membro, da região ou do sector em causa. É da responsabilidade das autoridades designadas pelos Estados-Membros e visa apreciar a coerência da estratégia e dos objectivos seleccionados, dada a situação específica das regiões ou zonas em causa.

10. Os Estados-Membros são responsáveis pela execução dos programas e, em cooperação com a Comissão, devem garantir que os fundos comunitários são utilizados em conformidade com os princípios da boa gestão financeira. A Comissão é globalmente responsável pela execução do orçamento.

Gráfico 2

Quem faz o quê?

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11. Os promotores de projectos – considerados como sendo os beneficiários, na medida em que recebem uma ajuda do FSE para organizar a formação — propõem diferentes projectos que são aprovados pelas autoridades nacionais, regionais ou locais designadas. Compete aos promotores fornecer às autoridades de gestão competentes informações em matéria de acompanhamento sobre a evolução do projecto e a realização dos objectivos. A Comissão recebe, anualmente, dados agregados quanto a essa matéria.

12. Para o período de programação 2000-2006, foi necessário que um avaliador independente efectuasse uma avaliação intercalar de cada programa, sob a responsabilidade das autoridades de gestão e em colaboração com a Comissão, que incluía vários elementos importantes, nomeadamente apreciar:

a) se a análise dos pontos fortes, das insuficiências e do potencial realizada no âmbito da avaliação ex ante continuava a ser válida;

b) se a estratégia continuava a ser pertinente;

c) se a quantificação dos objectivos era adequada;

d) a eficácia, eficiência e impacto provável;

e) a qualidade das disposições de execução e de acompanhamento.

13. A avaliação intercalar permitiu constatar que a análise da eficiência, da eficácia e do impacto provável tinha sido prejudicada pelo arranque tardio ou lento de numerosos programas, havendo poucas realizações ou resultados disponíveis em meados de 2003. Foram igualmente assinalados problemas nos sistemas de acompanhamento, que não forneceram dados fiáveis ou completos [9].

14. Além disso, a ajuda estrutural comunitária está sujeita a uma avaliação ex post da utilização dos recursos, bem como da eficácia e eficiência da ajuda concedida. Esta avaliação, efectuada por peritos independentes, sob a responsabilidade da Comissão e em colaboração com os Estados-Membros e as autoridades de gestão, deve nomeadamente permitir apreciar o êxito ou insucesso da execução, bem como as realizações e os resultados.

Âmbito e método da auditoria

15. Para o período de programação 2000-2006, 75 % das "acções positivas a favor das mulheres no mercado de trabalho" executadas foram acções específicas na área da formação profissional. O objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em determinar em que medida as acções de formação profissional para as mulheres, co-financiadas pelo FSE, foram bem orientadas e sujeitas a um acompanhamento adequado. Foram abordadas as seguintes questões:

a) as acções de formação profissional para as mulheres foram seleccionadas em função de uma análise clara das prioridades do mercado de trabalho?

b) as informações em matéria de acompanhamento permitiram avaliar se estas acções atingiram os seus objectivos?

16. A auditoria foi efectuada na Comissão e em cinco Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Reino Unido e Itália) que figuravam entre os principais beneficiários dos fundos desembolsados pelo FSE no âmbito da rubrica "acções positivas a favor das mulheres no mercado de trabalho", representando um total de 76 % das despesas da EU-25. Seleccionou-se um programa em cada Estado--Membro, em função da importância relativa das actividades de formação profissional incluídas na medida, ou seja pelo menos 75 % em quatro casos. Foram auditados cinco programas: Sachsen--Anhalt (Alemanha), Andaluzia (Espanha), Escócia (Reino Unido), Lombardia (Itália) e região da ilha de França (França) [10].

17. Segundo as estimativas, para estes cinco programas estavam afectados 490 milhões de euros do financiamento, ou seja 12 % das despesas totais, à rubrica "acções positivas a favor das mulheres no mercado de trabalho". Deste montante, cerca de 380 milhões de euros estavam afectados a acções de formação profissional.

18. Foram seleccionados oito projectos por país com vista a um controlo no local, segundo critérios que combinam a importância financeira e a cobertura dos tipos de projectos financiados pela medida. Os projectos auditados podem ser considerados como representativos dos seus programas e ainda de outros incluídos na rubrica "acções de formação profissional para as mulheres".

19. O exame do processo de selecção e a análise das informações em matéria de acompanhamento foram efectuados nos serviços das autoridades responsáveis pela execução dos programas e por meio de controlos dos projectos efectuados no local.

Observações

As acções de formação profissional para as mulheres foram seleccionadas de modo adequado?

Contexto

20. A fim de estabelecer as prioridades para o período de programação 2000-2006, os Estados-Membros tiveram que proceder a avaliações ex ante destinadas a demonstrar a coerência da estratégia que tinham adoptado e a justificar a afectação proposta dos recursos financeiros. Quer isto dizer que a identificação da formação como uma prioridade e dos objectivos que se propõe atingir deve basear-se nas necessidades em matéria de competências e de formação, bem como em outras exigências decorrentes do mercado de trabalho.

21. O Regulamento (CE) n.o 1260/1999 estipula que a avaliação ex ante dos planos elaborados compreenderá uma avaliação da situação em termos de igualdade entre homens e mulheres bem como dos mecanismos de execução e do impacto esperado da estratégia e das intervenções [11]. A estratégia finalmente escolhida e as prioridades do programa que dela resultam deviam ser coerentes com a análise efectuada no âmbito da avaliação ex ante. A Comissão deu orientações precisas sobre a análise das tendências do mercado laboral e do emprego, a integrar na avaliação ex ante [12].

22. Era necessário elaborar procedimentos adequados de selecção dos projectos, aplicando-os de forma homogénea para garantir que os que foram seleccionados tinham objectivos de formação coerentes com os objectivos gerais do programa [13].

23. Com base no que foi anteriormente exposto, o Tribunal examinou

a) se, durante a elaboração dos programas, as autoridades regionais ou nacionais em causa tinham analisado os diferentes mercados de trabalho e se os objectivos subjacentes às acções específicas de formação profissional auditadas tinham sido fixados em função dessa apreciação;

b) se a selecção dos projectos e dos participantes se baseava em critérios estabelecidos de acordo com as prioridades definidas para o mercado de trabalho correspondente e com os objectivos fixados para o programa.

Objectivos não baseados nas análises

24. As análises indicavam os principais obstáculos à integração das mulheres no mercado de trabalho e "disparidades entre os sexos" em vários domínios importantes, tais como as taxas de emprego, as taxas de actividade não assalariada, a representação na tomada de decisão e a segregação no mercado de trabalho.

25. A principal insuficiência constatada durante a auditoria, contudo, foi a ausência de uma ligação clara entre os resultados das análises e os objectivos de formação propostos. Não havia qualquer lógica clara quanto ao tipo de formação profissional adoptado ou às competências ou sectores de actividade visados (ver exemplos na caixa 1).

26. As medidas elaboradas na sequência do processo de análise incluíam essencialmente acções de carácter geral, normalmente orientadas para a participação das mulheres, mais do que acções concentradas na forma de melhor fazer progredir a igualdade entre homens e mulheres nos diferentes mercados de trabalho em causa. Em três dos cinco programas auditados, havia muito poucas diferenças entre as acções de formação destinadas exclusivamente às mulheres e as que existiam tanto para homens como para mulheres. Foram simplesmente colocados à disposição das mulheres recursos suplementares sob a forma de lugares nas acções de formação. Em contrapartida, a situação referida na caixa 2 constitui um exemplo de boa orientação.

Caixa 1

Na Lombardia, não havia uma análise específica dos sectores onde as mulheres estavam sub-representadas, embora um dos objectivos da medida consistisse em reduzir a segregação horizontal e vertical.

No programa francês, mencionavam-se sectores que ofereciam perspectivas de emprego, mas não se analisava o potencial que representavam para a criação de oportunidades de trabalho para as mulheres. Um dos objectivos da medida consistia em dar prioridade a acções de formação que, embora com potencialidade de desenvolver o emprego, tinham tido tendência, até então, a não incluir as mulheres. Todavia, não houve qualquer discussão quanto ao tipo de medidas consideradas como fazendo parte desta categoria.

27. A frágil associação entre a análise dos mercados de trabalho e os objectivos dos programas que dela resultam podia ter sido parcialmente compensada ao nível dos projectos, devendo os promotores indicar de que modo os seus diferentes projectos tomavam em conta as características do mercado de trabalho local. Contudo, o âmbito desta compensação dependia do nível de informações de que os promotores dispunham (ver caixa 3) e da qualidade do processo de selecção dos projectos (ver ponto 29).

28. Eram já bem conhecidas algumas insuficiências do tipo das que foram observadas nos programas auditados e descritos nos pontos 25 e 26. Numa comunicação da Comissão de 2002 [14], indicava-se, no âmbito da estratégia que visava alcançar a igualdade de género, que "na maior parte dos programas, verifica-se um fosso crescente entre a análise e a estratégia de programação". Referia-se ainda que raramente era efectuada uma análise das diferenças que marcam a situação socioeconómica das mulheres e dos homens e que, mesmo nesse caso, a estratégia aplicada para reduzir estas disparidades nem sempre era coerente com a análise. Apesar desta tomada de consciência numa fase precoce do período de programação, a Comissão não tomou qualquer medida relativamente a determinadas questões tais como a selecção dos projectos, a fim de resolver as insuficiências conhecidas.

Caixa 2

O programa Sachsen-Anhalt estava orientado para grupos específicos de mulheres a integrar nos seus programas de estágio: desempregadas de longa duração, mulheres de mais de 45 anos e mães solteiras que já tinham seguido uma formação mas que continuavam sem emprego três a 12 meses após a formação.

Caixa 3

No caso do programa Lombardia, os promotores de projectos deviam demonstrar a coerência entre as competências visadas e, nomeadamente, as prioridades estabelecidas para a região. Contudo, as informações relativas às prioridades regionais não figuravam nem no programa nem no convite à apresentação de candidaturas.

A selecção dos projectos não teve suficientemente em conta as análises dos mercados de trabalho nem os objectivos dos programas

29. Em três dos cinco programas auditados, os critérios de selecção não permitiram garantir que os problemas detectados pela análise do mercado de trabalho tinham sido devidamente tomados em consideração e não forneceram uma base sólida para atingir os objectivos do programa (ver caixa 4). Num caso, os convites à apresentação de propostas de projectos não estavam associados a uma medida específica, estando antes os projectos integrados como "acções positivas a favor das mulheres no mercado de trabalho" simplesmente com base na percentagem prevista de mulheres participantes na formação. Num outro caso, embora os critérios de selecção se relacionassem com os principais objectivos da medida, a avaliação da relação com as prioridades do mercado de trabalho não foi um critério determinante para a aprovação ou rejeição dos projectos.

Caixa 4

Um dos objectivos da principal acção executada no âmbito do programa andaluzo "acções de formação profissional para as mulheres" foi providenciar no sentido de que os cursos de formação tivessem em conta as condições do mercado de trabalho local. Cinco critérios de selecção prioritários foram estabelecidos por "despacho ministerial" [15], três dos quais de concentravam na situação local. Em dois, "compromisso de recrutar a pessoa formada" e "inclusão de um estágio em empresas", a maioria das candidaturas de projectos não incluía este tipo de compromissos. Muitas vezes, os dados relativos ao terceiro critério, "taxa de emprego das pessoas que participaram em cursos anteriores", também não estavam incluídos.

Na avaliação intercalar do programa Lombardia, observou-se que no processo de selecção dos projectos não se tinha tido devidamente em conta acções de formação necessárias em sectores que apresentavam as desigualdades mais comuns entre homens e mulheres e também que não se tinha dado atenção suficiente às várias formas de descriminação e desigualdade que afectam o acesso ao mercado de trabalho.

Embora a medida auditada do programa Lombardia tenha sido exclusivamente destinada às mulheres, os dados mostram que 27 % dos participantes na formação foram homens.

30. Um dos principais objectivos das medidas foi a promoção das mulheres em sectores onde, historicamente, estavam sub-representadas. Apesar disto, em três dos programas auditados, a tónica continuou a incidir nos sectores que empregam tradicionalmente mulheres, tais como a cultura, a saúde e os serviços de limpeza.

31. Como não havia grupos-alvo específicos, os candidatos seleccionados nem sempre eram os que tinham mais necessidade de ajuda para integrar ou reintegrar o mercado de trabalho, como mostram os exemplos da caixa 5.

Caixa 5

Quando da avaliação intercalar do programa Lombardia, constatou-se que a formação era principalmente facultada a pessoas que ocupavam já uma posição "sólida" no mercado de trabalho (por exemplo, pessoas jovens e/ou altamente qualificadas, já com grande possibilidade de encontrar um emprego sem uma formação complementar).

No caso da mais importante acção do programa andaluzo, uma avaliação intercalar, cujos resultados ficaram disponíveis em 2005, concluiu que a medida de formação não se adaptava às necessidades das mulheres que tinham maiores dificuldades, porque, por um lado, o nível de educação necessário excluía as que só tinham concluído o ensino primário e, por outro, os horários de formação não convinham às que tinham que se ocupar das suas famílias.

As informações em matéria de acompanhamento permitiram avaliar se as acções de formação profissional para as mulheres atingiram os seus objectivos?

Contexto

32. Medir os resultados das acções de formação é um exercício difícil, porque:

a) um determinado número de factores externos às acções de formação pode desempenhar um papel preponderante na empregabilidade dos indivíduos (por exemplo, evolução da oferta e da procura no mercado de emprego em função da situação económica global);

b) as acções co-financiadas pelo FSE são apenas uma parte de uma maior gama de acções executadas nos Estados-Membros que têm influência no emprego;

c) alguns resultados são difíceis de medir em termos de realização dos objectivos do programa, mas apresentam vantagens num quadro social mais vasto (por exemplo, reaprender a adaptar-se à rotina, incluindo a respeitar as restrições de tempo, a reencontrar a autoconfiança, etc.).

33. Apesar destas dificuldades, algumas realizações a curto e a médio prazo podem ainda ser medidas. Poderiam estabelecer-se indicadores relevantes em relação às metas a atingir, bem como um conjunto de objectivos correspondentes, utilizando critérios de referência ou outros parâmetros equivalentes sobre as realizações, os resultados e o impacto. Tudo isto constituiria uma base para qualquer acompanhamento e avaliação posteriores de medidas e acções e, por consequência, para uma apreciação da sua eficácia.

34. Os indicadores que se referem a seguir constituem o mínimo necessário para avaliar as acções de formação profissional [16]:

a) indicadores de realização: número de participantes (mulheres), número de cursos propostos;

b) indicadores de resultado: número de participantes que terminaram os cursos, número de participantes que obtiveram as qualificações exigidas;

c) indicadores de impacto: número de participantes inscritos numa formação complementar, número de participantes que encontraram emprego e que continuam empregados durante um certo período de tempo (por exemplo, seis ou 12 meses) depois do fim do curso.

35. O Tribunal examinou:

a) se tinham sido definidos indicadores adequados e fixados objectivos para medir as realizações, os resultados e o impacto, como indicado no ponto 34;

b) se, para estes indicadores, os dados de acompanhamento recolhidos pelos organismos responsáveis pela execução das acções eram fiáveis;

c) se, segundo os dados de acompanhamento disponíveis, estes objectivos tinham sido atingidos.

Indicadores demasiado restritos

36. Embora os indicadores de realização tivessem sido definidos para o conjunto dos programas auditados, a situação relativa aos indicadores de resultado e de impacto era diferente. Num caso, existiam os dois tipos de indicadores, ao passo que em outro não fora estabelecido nenhum. Os três programas restantes incluíam indicadores de resultado ou indicadores de impacto, mas não os dois ao mesmo tempo. Observaram-se os seguintes aspectos:

a) a situação do emprego seis a 12 meses após a formação não foi utilizada como um indicador ao nível da medida relativamente a quatro programas, embora em alguns casos existissem informações ao nível dos diferentes projectos (ver caixa 6). Além disso, não foram tomados em consideração outros parâmetros, tais como a duração do emprego (a curto ou a longo prazo) e o nível do emprego (em termos de qualidade e de remuneração);

b) um dos programas não tinha uma gama suficiente de indicadores que permitissem efectuar uma análise válida e, num outro caso, o tipo de indicadores estabelecidos não era adequado para medir as realizações das acções de formação executadas (ver caixa 7).

Caixa 6

Na Lombardia, as autoridades examinaram uma amostra de projectos que se referiam à situação profissional dos participantes 12 meses após o fim das acções de formação, o que o Tribunal considerou como um exemplo de "boa prática".

Na Andaluzia, estabeleceu-se um indicador sobre o sucesso ou insucesso dos formandos na sua procura de emprego posterior. Contudo, constataram-se algumas insuficiências na recolha dos dados, por exemplo, numa das acções que beneficiava de 35 % das despesas totais da medida, só existiam as informações correspondentes para 42 % dos cursos de formação da amostra.

Caixa 7

Na Andaluzia, o indicador "número de empregos obtidos nos seis meses que seguem a acção" não tomou devidamente em conta as especificidades das medidas co-financiadas. Dado que 40 % das despesas se referiam a acções de orientação e de pré-formação, alguns indicadores mais pertinentes poderiam ter incidido no número de pessoas que se inscreviam numa formação complementar ou como candidatos a emprego. Além disso, 20 % dos participantes já estavam empregados e, portanto, as suas respostas perverteram os resultados aparentes deste indicador.

Para o programa escocês, alguns indicadores estavam estruturados de modo muito vago para poderem medir o resultado das acções de formação, por exemplo, o "número de mulheres/pessoas que obtêm uma qualificação parcial/completa". Em termos do indicador, a passagem de uma unidade de aprendizagem para uma qualificação completa equivalia à obtenção da qualificação completa, embora o efeito de aprendizagem não pudesse, em caso algum, ser considerado comparável.

Objectivos não fixados para todas as medidas

37. Os objectivos a atingir não foram fixados para o conjunto das medidas auditadas [17]: em dois casos não havia qualquer quantificação e num outro, apesar da definição de um determinado número de indicadores de realização e de resultado, o único objectivo quantificado era o "número de participantes".

38. No caso das duas medidas para as quais tinham sido fixados objectivos, não havia qualquer explicação quanto à forma como o tinham sido e, num caso, os objectivos tiveram que ser revistos em profundidade na sequência do exame intercalar (ver caixa 8).

Dados de acompanhamento pouco fiáveis e por vezes incompletos

39. Em dois dos cinco programas, os indicadores de realização sobre o número de participantes revelaram-se pouco fiáveis. Em quatro programas, os indicadores de resultado, tais como o número de pessoas que completam a formação e adquirem competências, revelaram-se igualmente pouco fiáveis.

Caixa 8

Para o programa escocês, tinham sido fixados objectivos quantificados, como indica o quadro seguinte. Apesar dos inquéritos que efectuou, o Tribunal não pôde obter informações sobre o método utilizado para estabelecer critérios de referência ou para fixar os objectivos iniciais e revistos.

Indicador | Objectivo (inicial) | Objectivo (revisto) | Pontos de referência |

% de mulheres recrutadas | 31 % | 5,51 % | 25-40 % |

% de mulheres que seguem uma formação complementar | 42 % | 17,56 % | 20-30 % |

40. Observaram-se as seguintes insuficiências no que respeita aos dados subjacentes:

a) carácter incompleto, especialmente no que se refere à actividade das pessoas formadas seis a 12 meses após a formação (ver igualmente ponto 36);

b) problemas ligados às definições ou à sua interpretação. Na Escócia, por exemplo, bastava declarar querer inscrever-se numa formação complementar para se considerar que tinha havido participação. Do mesmo modo, na Escócia e em França, as pessoas que frequentavam cursos plurianuais eram contadas várias vezes (por exemplo, uma vez por cada ano de participação);

c) divergências entre os dados fornecidos. Na Escócia, por exemplo, os resultados de um inquérito sobre a situação das pessoas que tinham completado uma formação só correspondiam aos resultados comunicados em metade dos projectos auditados e, no relatório anual de execução relativo a 2006, o número declarado de pessoas que tinham beneficiado de uma acção de orientação era de 14371, enquanto o número total de participantes inscritos era de 11972.

41. Para poder tirar conclusões válidas quanto às realizações dos projectos co-financiados, é essencial que os dados de acompanhamento fornecidos pelos promotores de projectos sejam fiáveis e completos. Durante a auditoria, observou-se que, na maioria dos casos, a autoridade de gestão e o organismo delegado para efectuar os controlos não tinham procedido a qualquer avaliação dos dados de acompanhamento fornecidos pelos promotores.

42. Por seu lado, a Comissão, que recebe os relatórios anuais de execução, não examinou as incoerências existentes nestes relatórios nem comentou a falta de indicadores de impacto (tais como a "situação em matéria de emprego dos participantes "x" meses após a formação"). Além disso, não verificou a fiabilidade dos dados de acompanhamento no âmbito dos seus controlos no local [18], embora as avaliações intercalares, realizadas para cada programa, identificassem insuficiências em matéria de acompanhamento e de informação.

Avaliação prejudicada pela falta de objectivos, pontos de referência e dados fiáveis sobre os resultados e o impacto

43. Qualquer avaliação da eficácia das acções de formação co-financiadas foi dificultada por insuficiências ao nível dos indicadores e dos objectivos (ver pontos 36-38) e por problemas relativos à fiabilidade dos dados (ver pontos 39 e 40).

44. No caso de dois dos programas auditados, as autoridades de gestão tentaram avaliar se a formação tinha sido correctamente orientada, determinando se os empregos obtidos na sequência das respectivas acções se relacionavam com o tipo de formação seguida. Tiraram--se diferentes conclusões destas análises. Na Lombardia, 77 % dos participantes que encontraram um trabalho confirmaram que as competências adquiridas eram as exigidas pelo empregador, ao passo que numa das principais acções na Andaluzia, apenas 28 % das pessoas que obtiveram um trabalho sentiram que o seu emprego se relacionava com os cursos frequentados.

Conclusões e recomendações

45. A auditoria das acções de formação profissional para as mulheres, co-financiadas pelo FSE para o período 2000-2006, permitiu revelar um determinado número de insuficiências que afectam a elaboração das medidas e a selecção dos projectos auditados pelo Tribunal, bem como lacunas ao nível do acompanhamento da execução dos programas.

Selecção das acções de formação profissional

46. No que se refere à identificação e selecção das acções de formação profissional para as mulheres, o Tribunal conclui que os programas operacionais indicavam os principais obstáculos para a integração das mulheres no mercado laboral, bem como disparidades entre os sexos, mas que as acções de formação inseridas nos programas auditados não foram implementadas para responder directamente a uma análise das exigências do mercado de trabalho (ver pontos 24-28).

47. As medidas estabelecidas pelos Estados-Membros e aprovadas pela Comissão foram propícias a um vasto âmbito de implementação das acções e não conseguiram orientar suficientemente as actividades de formação para grupos específicos (ver pontos 29-31).

48. Em vez disso, nos programas examinados, competia aos promotores de projectos estabelecer a relação, de modo satisfatório, entre a formação proposta e as necessidades reais do mercado de trabalho. As autoridades competentes não verificaram devidamente, durante o processo de selecção dos projectos, a validade das justificações propostas pelos promotores de projectos (ver ponto 27).

49. Alguns projectos, cujo objectivo declarado era promover o emprego das mulheres em sectores em que estavam sub-representadas, continuaram a incidir na formação em actividades exercidas tradicionalmente por mulheres (ver ponto 30). Em alguns projectos auditados, os candidatos seleccionados não eram necessariamente os que tinham mais necessidade de apoio para integrar o mercado de trabalho (ver ponto 31).

50. Tendo em conta o que foi mencionado, o Tribunal recomenda:

a) que os futuros programas operacionais preparados nos Estados-Membros e aprovados pela Comissão sejam elaborados à luz de uma análise das condições do mercado de trabalho, tanto em termos das diferentes exigências a satisfazer em matéria de competências como no que se refere às acções específicas necessárias para melhorar o acesso e a participação das mulheres no mercado laboral; por outro lado, que o tipo de formação e os objectivos decididos constituam uma resposta directa a esta análise;

b) que seja implementado nos Estados-Membros um procedimento de selecção de projectos devidamente concebido e aplicado, a fim de permitir a aprovação dos projectos capazes de resolver melhor os problemas do mercado de trabalho identificados pela análise anteriormente referida, optimizando assim o valor acrescentado das medidas.

Realização dos objectivos

51. As informações de acompanhamento disponíveis para os programas auditados não permitem avaliar se as acções de formação profissional para as mulheres atingiram os seus objectivos declarados porque:

a) os indicadores estabelecidos não eram suficientes em termos da gama de parâmetros a avaliar (ver ponto 36);

b) os objectivos raramente eram indicados (ver ponto 37);

c) as informações de acompanhamento eram pouco fiáveis ou incompletas e, por consequência, não permitiam tirar conclusões globais fiáveis (ver pontos 39 e 40).

52. Por consequência, nem as autoridades responsáveis pela execução nos Estados-Membros nem a Comissão estão em condições de avaliar em que medida os objectivos visados pelas medidas específicas foram atingidos.

53. Com base no que foi mencionado anteriormente, o Tribunal recomenda que a Comissão continue a proceder ao acompanhamento da definição, pelos Estados-Membros, de indicadores adequados e exequíveis e que os Estados-Membros recolham dados fiáveis, o que permitiria tirar conclusões válidas sobre a eficiência e a eficácia das acções co-financiadas.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de Novembro de 2009.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regulamento (CEE) n.o 2081/93 do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 2052/88 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 5).

[2] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões — Rumo a uma estratégia-quadro da Comunidade para a igualdade entre homens e mulheres (2001-2005), COM(2000) 335 final.

[3] Último relatório (COM(2008) 10 final) da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, datado de 23.1.2008.

[4] Regulamento (CEE) n.o 2084/93 do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 4255/88 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 39) para o período de programação 1994-1999, nomeadamente o n.o 1, alínea d) do artigo 1.o e Regulamento (CE) n.o 1784/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 213 de 13.8.1999, p. 5) para o período de programação 2000-2006, nomeadamente o n.o 1, alíneas b) e e) do artigo 2.o

[5] Conclusões concertadas 1997/2 do Conselho Económico e Social (ECOSOC) sobre a integração de uma perspectiva de género em todas as políticas e programas do sistema das Nações Unidas.

[6] Corresponde ao código 25 da classificação dos domínios de intervenção estabelecida no Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão sobre os sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos Estruturais (JO L 63 de 3.3.2001, p. 21).

[7] Não há um código distinto para as despesas relativas às acções de formação profissional para as mulheres. Por consequência, o montante total concedido só pode ser estimado com base em informações fornecidas pelos Estados-Membros auditados.

[8] O processo básico descrito é válido para todas as medidas co-financiadas pelo FSE.

[9] Para mais informações, ver o Relatório Especial n.o 1/2007 sobre a execução dos processos intercalares – Fundos Estruturais 2000-2006 (JO C 124 de 5.6.2007).

[10] 1)Alemanha: PO Sachsen-Anhalt, Objectivo n.o 1 — 1999DE161PO003prioridade seleccionada 4, medida 4.51 ("medidas específicas a favor das competências e da integração das mulheres");2)Espanha: PO Andaluzia, Objectivo n.o 1 — 2000ES161PO003prioridade seleccionada 45, medidas 45.16 ("melhorar a capacidade de inserção profissional das mulheres") e 45.17 ("promover a actividade profissional das mulheres");3)França: DOCUP França, Objectivo n.o 3 — 1999FR053DO001prioridade seleccionada 5, medida 8/9 ("desenvolver o acesso e a participação das mulheres no mercado de trabalho, favorecer a articulação do emprego do tempo e a profissionalização dos intervenientes");4)Reino Unido: PO Escócia, Objectivo n.o 3 — 1999GB053PO002prioridade seleccionada 5, medida 5.1 ("abordar o desequilíbrio entre homens e mulheres: promover acções positivas");5)Itália: PO Lombardia, Objectivo n.o 3 — 1999IT053PO010prioridade seleccionada E, medida E1 ("promoção do acesso e da participação das mulheres no mercado de trabalho").

[11] Artigo 41.o, segundo parágrafo, alínea c) do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (JO L 161 de 26.6.1999, p. 1), que exige expressamente uma avaliação da situação em termos de igualdade entre homens e mulheres no que se refere às oportunidades no mercado de trabalho e ao tratamento no trabalho, incluindo os condicionalismos específicos de cada grupo; uma estimativa do impacto esperado da estratégia e das intervenções, designadamente em relação à integração dos homens e das mulheres no mercado do emprego, à educação e à formação profissional, ao empresariado feminino e à conciliação da vida familiar com a vida profissional.

[12] A avaliação ex ante das intervenções dos Fundos Estruturais. Documento destinado às autoridades nacionais, regionais ou locais responsáveis pela programação das intervenções estruturais comunitárias para o período 2000-2006.

[13] O n.o 3 do artigo 41.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 estipula que a avaliação ex ante verificará a pertinência dos critérios de selecção uma vez que demonstrou a coerência das medidas previstas no programa com os objectivos dos eixos prioritários correspondentes.

[14] Comunicação da Comissão sobre a concretização da integração da dimensão da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres nos documentos de programação dos Fundos Estruturais 2000-2006, COM(2002) 748 final de 20.12.2002.

[15] Despacho ministerial (BOJA n.o 146, de 19 de Dezembro de 2000, página 18 647).

[16] Os indicadores foram identificados com base num exame, efectuado pelo Tribunal, dos programas auditados, em orientações publicadas pela Comissão Europeia em 1999 ("Colecção MEANS", com vista a melhorar os métodos de avaliação das políticas estruturais) e nas suas orientações específicas de 1999, as "Directrizes para os sistemas de acompanhamento e de avaliação das intervenções do FSE durante o período 2000-2006".

[17] O Tribunal já chegara a uma conclusão semelhante no seu Relatório Especial n.o 7/2003 (JO C 174 de 23.7.2003) relativo à aplicação da programação das intervenções do período 2000-2006 no âmbito dos Fundos Estruturais. O ponto 89 deste relatório refere que "os indicadores continuam a ser insuficientemente quantificados e relevantes".

[18] O Tribunal já abordou esta questão, em particular no ponto 120 do Relatório Especial n.o 10/2006 sobre as avaliações ex post dos programas relativos aos objectivos n.os 1 e 3 para o período 1994-1999 (JO C 302 de 12.12.2006): "Para melhorar o processo de avaliação, é necessário que a Comissão introduza novos procedimentos de controlo de qualidade e os aplique eficazmente, para que os problemas verificados nas avaliações examinadas não se reproduzam em futuras avaliações ex post. Estes procedimentos deverão garantir a) que são recolhidos com regularidade dados relevantes e fiáveis e que estes estão disponíveis em cada fase do processo de avaliação (…).".

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