O quadro institucional para prevenir e combater a corrupção está repartido por várias autoridades. O Ministério da Justiça é a principal autoridade responsável pela coordenação de políticas e pelas questões gerais de corrupção. No Ministério, um comité intergovernamental, o Comité de Prevenção da Corrupção, atua como fórum consultivo e apoia a política nacional global de combate à corrupção. Embora não exista uma autoridade competente para o exercício da ação penal especializada no combate à corrupção, a Secção Económica e Financeira do Ministério Público dispõe de competências específicas para investigar processos penais de natureza económica e financeira, incluindo casos de corrupção.

Estão em curso debates sobre uma reforma do sistema de apoio judiciário. O quadro de apoio judiciário prevê atualmente a possibilidade de reembolsar integralmente os honorários dos advogados e as custas judiciais cobertas, sendo o limiar de elegibilidade num processo em matéria de consumo inferior ao limiar de pobreza do Eurostat . A este respeito, estão em curso debates sobre uma reforma do sistema tendo em visa simplificar os procedimentos administrativos e também oferecer apoio judiciário parcial, se estiverem reunidas determinadas condições. Tal reforma teria como objetivo tornar o apoio judiciário (parcial) acessível a um maior número de cidadãos, melhorando assim o acesso à justiça.

Está em curso o processo de digitalização do sistema judicial. Continua a haver margem para melhorar a digitalização do sistema judicial. Em especial, o nível de prestação de informações em linha ao grande público sobre o sistema judicial e de disponibilidade de meios eletrónicos para apresentar processos, transmitir convocações para atos processuais e acompanhar processos judiciais é atualmente baixo . Embora os acórdãos da maioria dos tribunais possam ser consultados em linha, a publicação é geralmente reservada para processos históricos . A fim de promover a digitalização do sistema judicial, o projeto «Paperless Justice» (JUPAL) visa fornecer ao público mais informações sobre o sistema judicial, através da criação de um portal em que os cidadãos podem estabelecer contacto com advogados, juízes e notários, e aumentar a taxa de publicação em linha dos acórdãos. A conclusão do projeto está prevista para 2026.

O poder do ministro da Justiça para ordenar a ação penal de um caso específico não é utilizado na prática e é acompanhado de salvaguardas. Embora o Ministério Público seja reconhecido como independente, a ação penal é exercida formalmente sob a autoridade do Ministro da Justiça. O ministro tem competência para dar instruções ao Ministério Público no sentido de instaurar uma ação relativamente a um caso específico, mas não pode ordenar que se abstenha de instaurar uma ação. Caso seja dada uma instrução específica para instaurar uma ação, a instrução deve ser fundamentada e emitida por escrito, devendo as partes no processo judicial ter acesso a ela . Além disso, o poder de dar instruções específicas não é, aparentemente, utilizado na prática. As garantias jurídicas em vigor, combinadas com a prática corrente, parecem atenuar o risco para a autonomia do Ministério Público .

Uma revisão prevista da Constituição introduziria novos elementos para reforçar ainda mais a independência judicial. Atualmente, o sistema judicial não dispõe de um Conselho Superior da Magistratura. Em 5 de maio de 2020, foi proposta uma revisão constitucional para instituir esse conselho, que seria competente para nomear juízes candidatos para todos os cargos antes da sua nomeação formal pelo executivo . Além disso, esse conselho teria poder para instaurar processos disciplinares relativos a juízes , para prestar aconselhamento sobre questões relacionadas com o sistema judicial e para desenvolver normas éticas aplicáveis ao poder judicial . Esse conselho seria composto por nove membros: o presidente do Supremo Tribunal, o presidente do Tribunal Administrativo de Recurso, o Procurador-Geral do Estado, três juízes eleitos pelos seus pares, dois representantes da sociedade civil e do meio académico e um advogado . A revisão constitucional proposta continuará a ser objeto de debate no Parlamento. É importante que a reforma prevista, na sua forma definitiva, tenha em conta as normas aplicáveis do Conselho da Europa . Ademais, a revisão constitucional proposta consagraria explicitamente a independência dos juízes na Constituição. Embora o projeto de revisão inicial previsse a inclusão da independência tanto dos juízes como do Ministério Público , a versão mais recente menciona apenas a independência dos juízes, o que suscitou preocupações entre algumas partes interessadas . Esta revisão será igualmente debatida no Parlamento.

O sistema judicial contém duas categorias de tribunais: os tribunais ordinários, com competência em matéria civil e penal, e os tribunais administrativos, competentes em matéria de direito administrativo. A categoria ordinária inclui três julgados de paz, dois tribunais de primeira instância, com competência geral, um tribunal de recurso e um tribunal de cassação . A categoria administrativa é composta por um tribunal administrativo de primeira instância e um tribunal administrativo de recurso. O Tribunal Constitucional decide sobre a conformidade das leis com a Constituição. Os candidatos a juízes são selecionados por um comité, composto exclusivamente por juízes, sendo depois formalmente nomeados pelo executivo . Para os cargos no Supremo Tribunal e no Tribunal Administrativo de Recurso, os juízes são nomeados pelo executivo mediante parecer do Supremo Tribunal ou do Tribunal Administrativo, respetivamente. O Ministério Público é independente, mas a ação penal é exercida sob a autoridade do ministro da Justiça. As duas ordens de advogados são independentes e representam advogados estabelecidos no Luxemburgo.

O processo de adoção de legislação inclui a realização de avaliações de impacto e de consultas das partes interessadas, e as autoridades independentes desempenham um papel importante no sistema de equilíbrio de poderes institucionais. Uma reforma constitucional distinta, adotada em 15 de maio de 2020, reforçou o papel do Tribunal Constitucional, corrigindo a situação em que uma disposição jurídica declarada inconstitucional continuava a produzir efeitos jurídicos. Outra reforma proposta, ainda em debate no Parlamento, visa consolidar a instituição do Provedor de Justiça na Constituição, o que contribuiria para reforçar esta instituição. Além disso, o espaço da sociedade civil do Luxemburgo é considerado aberto e é objeto de iniciativas recentes destinadas a promovê-lo.

A autoridade reguladora dos meios de comunicação audiovisual funciona de forma independente, embora haja preocupações quanto à sua eficácia, designadamente devido à insuficiência dos recursos humanos e ao elevado número de serviços estrangeiros licenciados no país. Todas as entidades registadas no Registo Comercial luxemburguês, incluindo as empresas de comunicação, têm de fornecer informações pormenorizadas sobre os seus beneficiários efetivos e tornar essas informações acessíveis ao público. A legislação em matéria de liberdade de expressão nos meios de comunicação garante a proteção dos jornalistas e, de um modo geral, o quadro para a proteção dos jornalistas é sólido. Nos últimos anos, não houve relatos de ameaças contra jornalistas. Existem algumas preocupações relativas aos atrasos no tratamento de pedidos de acesso a documentos na posse das autoridades públicas.

O sistema judicial luxemburguês caracteriza-se por um elevado nível de perceção de independência judicial e por um bom nível geral de eficiência. Está em debate uma reforma constitucional no Parlamento para reforçar a independência do poder judicial, integrando-a na Constituição e criando um Conselho Superior da Magistratura. No que diz respeito à qualidade do sistema judicial, estão em curso medidas para promover a digitalização da justiça, que atualmente necessita de melhorias. Em particular, importa reforçar a disponibilidade dos meios para apresentar processos, transmitir convocações para atos processuais e acompanhar os processos judiciais em linha. Além disso, está a ser discutida uma reforma do sistema de apoio judiciário para simplificar determinados procedimentos e o tornar acessível a um maior número de cidadãos. A eficiência da justiça civil é consistentemente elevada, mas ainda são necessários dados sobre a justiça administrativa.

No último Índice de Perceção da Corrupção da Transparência Internacional, o Luxemburgo obteve a classificação 80/100 e ocupou o quinto lugar na União Europeia e o nono a nível mundial . Entre os inquiridos, enquanto 42 % consideram que a corrupção é generalizada (média da UE de 71 %), apenas 6 % declararam que a corrupção afeta a sua vida quotidiana (média da UE de 26 %) . No que diz respeito à perceção das empresas, 26 % das empresas consideram que a corrupção é generalizada (média da UE de 63 %), e 41 % das empresas consideram que a corrupção afeta a sua atividade empresarial (média da UE de 37 %). Dos inquiridos, 25 % consideram que existem ações penais suficientes com desfecho positivo para dissuadir as pessoas da prática de corrupção (média da UE de 36 %), ao passo que 57 % das empresas consideram que as pessoas e as empresas acusadas de suborno de um funcionário superior são punidas de forma adequada (média da UE de 31 %) .

Não há uma estratégia nacional de combate à corrupção. O Ministério da Justiça é responsável pela coordenação geral das políticas em matéria de combate à corrupção. No Ministério da Justiça, o Comité de Prevenção da Corrupção (COPRECO) atua como um fórum consultivo e propõe medidas para um combate eficaz à corrupção, tanto a nível nacional como internacional. O seguimento dado à atividade do COPRECO pode ser de dois tipos diferentes: legislativo ou de sensibilização. Por exemplo, a legislação em matéria de denunciantes de 2011 teve origem em discussões no COPRECO. Este comité deve reunir-se, pelo menos, duas vezes por ano, mas os dados relativos às suas reuniões e os respetivos relatórios anuais não estão disponíveis ao público.

O quadro institucional para prevenir e combater a corrupção está repartido por várias autoridades. Estas são, nomeadamente, o Ministério da Justiça, o Tribunal de Contas, o Ministério Público e a autoridade policial. As competências da Secção Económica e Financeira do Ministério Público centram-se no combate à criminalidade financeira em geral e não na corrupção especificamente. A Unidade de Informação Financeira, juntamente com a Secção Económica e Financeira, investiga infrações relacionadas com a corrupção e decorrentes de crimes financeiros. No que diz respeito aos recursos do Ministério Público, foram comunicadas insuficiências no ano passado . Os problemas relacionados com a insuficiência dos recursos são agravados pela natureza cada vez mais complexa dos crimes financeiros. Neste contexto, o processo de recrutamento e a afetação de recursos estão a ser revistos .

O Tribunal de Contas controla a gestão financeira dos órgãos, das administrações e dos serviços do Estado. Dispõe igualmente de competência para auditar pessoas coletivas de direito público, desde que estas não estejam sujeitas a outro controlo financeiro previsto na legislação. Todas as pessoas coletivas de direito público e todas as pessoas singulares ou coletivas de direito privado que recebam ajuda financeira pública para um determinado fim podem estar sujeitas à supervisão do Tribunal de Contas no que diz respeito à utilização adequada desses fundos públicos. O Tribunal de Contas tem igualmente competência em matéria de financiamento dos partidos políticos.

Foi adotada legislação em matéria de conflitos de interesses e de declarações de património para os membros do Governo e os funcionários públicos. Para os ministros, são aplicáveis o código de conduta, regras sobre a declaração de ativos, a posse de cargos de gestão ou de administração e a aceitação de ofertas, bem como as declarações de interesses. O código de conduta também mereceu uma avaliação positiva do GRECO, que salientou que ainda havia margem para melhorias no que diz respeito aos mecanismos de supervisão, uma vez que o código tem um caráter essencialmente autorregulatório . Em 2018, foi criado um Comité de Ética. O Comité de Ética tem uma função consultiva, emitindo pareceres sobre a interpretação do código de conduta. Desde a sua criação, recebeu seis processos para apreciação. As cartas que remetem os processos para o comité são publicadas no sítio Web do Governo, que também dispõe de uma secção consagrada ao parecer emitido pelo Comité de Ética, o qual fica assim disponível para o público . Desde 2014 está em vigor um código de conduta para os deputados ao Parlamento em matéria de interesses financeiros e de conflitos de interesses . Se se detetarem irregularidades relativamente à declaração de património dos deputados ao Parlamento (informação disponibilizada ao público), elas poderão ser objeto de inquérito a pedido do presidente da Câmara dos Deputados ou se forem comunicadas pelos cidadãos. A fim de completar o código de conduta para os membros da Câmara dos Deputados, adotou-se em 2018 um instrumento de execução . Em dezembro de 2019, o Luxemburgo adotou igualmente um código deontológico para a autoridade policial . Os serviços policiais reforçaram igualmente a formação do pessoal em matéria de ética.

Os lóbis e a prática das «portas giratórias» não estão regulamentados. No código de conduta para os ministros, estão previstas regras relativas aos conflitos de interesses, às atividades profissionais externas, à participação num conselho de administração ou à titularidade de um cargo de gestão, mas nenhuma delas regula a atividade dos lóbis . No que se refere às regras em matéria de atividades de lóbi aplicáveis aos deputados ao Parlamento, o código deontológico que lhes é aplicável prevê que os deputados ajam no interesse público e as entrevistas se realizem de acordo com as disposições do Regimento da Câmara dos Deputados, que regula as visitas no local, mas não os contactos não oficiais nem a comunicação de informações sobre determinadas atividades, como as questões governamentais ou os trabalhos em comissões de inquérito . Há várias regras para prevenir os conflitos de interesses dos funcionários públicos resultantes da aceitação de ofertas e de atividades profissionais externas. Estas regras estão estabelecidas no capítulo 5 da Lei da Função Pública, de 1979. No entanto, não existem disposições relativas ao exercício de atividades profissionais após a cessação de funções e aos contactos com terceiros, bem como à prática das «portas giratórias» no que diz respeito aos funcionários públicos. Porém, são aplicáveis algumas disposições do código deontológico para os membros do Governo. No contexto da aplicação da quinta ronda de avaliação do GRECO, o Governo está atualmente a trabalhar na elaboração de novas normas éticas aplicáveis aos ministros e aos altos funcionários públicos relativamente ao exercício de uma nova atividade profissional após a cessação de funções. A forma que essas normas assumirão está ainda por determinar.

Foi adotado um plano de ação nacional que visa melhorar a legislação em matéria de acesso à informação para 2019-2021. Visa prosseguir a aplicação dos princípios de governo aberto, nomeadamente melhorando o acesso à informação, promovendo a participação cívica e integrando os mais elevados padrões de integridade profissional na função pública. Um resultado deste plano de ação foi a aplicação da Lei de 14 de setembro de 2018 relativa a uma administração transparente e aberta, que confere ao grande público o direito de acesso a documentos e que criou uma comissão independente para verificar o cumprimento desse direito. Tendo em conta a recente adoção e o vasto âmbito de aplicação da lei, espera-se que as futuras decisões da Comissão clarifiquem questões como o âmbito das exceções ou as restrições de acesso a determinados documentos.

III.Pluralismo dos meios de comunicação

O quadro jurídico relativo ao pluralismo dos meios de comunicação assenta num conjunto de salvaguardas constitucionais e legislativas. A liberdade de expressão é explicitamente reconhecida na Constituição e protegida pelo direito nacional. A Lei relativa aos Meios de Comunicação Eletrónicos garante a independência financeira e administrativa da autoridade reguladora dos meios de comunicação audiovisual .

A autoridade reguladora dos serviços de comunicação audiovisual é um organismo público independente com personalidade jurídica própria. A Autoridade independente do setor audiovisual do Luxemburgo (ALIA) é responsável pelo controlo da aplicação dos requisitos regulamentares relacionados com os serviços e meios de comunicação audiovisual. As suas atividades de supervisão abrangem a televisão tradicional, os serviços de vídeo a pedido (VOD) e as estações de rádio nacionais, regionais e locais . A independência da referida autoridade é formalmente reconhecida pela Lei relativa aos Meios de Comunicação Eletrónicos , que dispõe, nomeadamente, que a autoridade é independente do ponto de vista financeiro e administrativo . Manifestaram-se preocupações quanto à total independência da autoridade reguladora, nomeadamente no que diz respeito ao processo de nomeação, uma vez que o Governo é, em última instância, responsável pela nomeação e destituição dos membros do Conselho de Governadores e do seu diretor (após consulta do conselho de administração) . Neste contexto, importa recordar que a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista estabelece garantias específicas para a independência e a eficácia das autoridades reguladoras nacionais dos meios de comunicação. A lei que transpõe a referida diretiva foi apresentada ao Parlamento no verão de 2020. A ALIA é um organismo recente, que foi criado em dezembro de 2013. A insuficiência de recursos da autoridade reguladora, atendendo ao elevado número de serviços de comunicação audiovisual licenciados no país , é sentida como um problema . As decisões e os pareceres da ALIA estão disponíveis em linha .

O Conselho de Imprensa luxemburguês é um organismo autorregulador instituído por lei . É composto por um número igual de editores e jornalistas. Os membros são nomeados por decreto grão-ducal, com base numa proposta das respetivas associações. É responsável pela emissão da carteira profissional de jornalista e pela autorregulação da profissão. Publicou um código de conduta sobre os direitos e deveres dos jornalistas e editores. A Comissão de Queixas do Conselho de Imprensa trata as queixas relativas a conteúdos editoriais. Pode igualmente formular recomendações e orientações sobre questões relacionadas com a liberdade de expressão nos meios de comunicação ou o trabalho dos jornalistas e editores. A sua independência é formalmente reconhecida na Lei relativa aos Meios de Comunicação Eletrónicos. As decisões da Comissão de Queixas são publicadas no sítio Web do Conselho de Imprensa.

Há um quadro jurídico estabelecido em matéria de transparência da propriedade dos meios de comunicação. Uma lei de 2019 exige que todas as entidades registadas no Registo Comercial luxemburguês, incluindo as empresas de comunicação, forneçam informações pormenorizadas sobre os seus beneficiários efetivos. A lei estabelece que estas informações devem ser acessíveis ao público. No setor da imprensa escrita, exige que as empresas em causa publiquem as suas estruturas de propriedade apenas quando um acionista detém mais de 25 % do capital, o que limita a transparência da propriedade nesse setor. No que diz respeito aos serviços de comunicação audiovisual, a ALIA publica, no seu relatório anual, uma lista de serviços licenciados no Luxemburgo, sem mencionar a sua propriedade. Neste contexto, importa recordar que a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista incentiva os Estados-Membros a adotarem medidas legislativas que prevejam que os fornecedores de serviços de comunicação sob a sua jurisdição disponibilizem informações relativas à estrutura da sua propriedade, incluindo os beneficiários efetivos.

O Governo presta um contributo ativo para apoiar os meios de comunicação noticiosos. Não há legislação em matéria de distribuição da publicidade estatal aos meios de comunicação nem estão disponíveis informações completas sobre subvenções indiretas. Contudo, o Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social (MPM) 2020 indica que constituem uma importante fonte de receitas para muitos editores. No Luxemburgo, a imprensa escrita é apoiada por um regime de auxílios estatais , que consiste num montante de base, idêntico para todos os jornais elegíveis, e num montante proporcional, calculado com base na quantidade de páginas. É atribuído um montante fixo de 100 000 EUR aos meios de comunicação em linha que preencham os critérios necessários . O montante total dos auxílios distribuídos é publicado anualmente. Em 2019, foram atribuídos 7,8 milhões de EUR aos editores de notícias. Em maio de 2020, o Governo anunciou a criação de uma indemnização extraordinária para os meios de comunicação no contexto da pandemia de COVID-19 . Além disso, o Conselho do Governo adotou, em julho de 2020, uma reforma do regime de auxílios à imprensa, que se encontra atualmente no processo legislativo. O novo regime seria tecnologicamente neutro e aplicar-se de igual forma aos meios de comunicação social impressos e em linha.

O quadro relativo à proteção dos jornalistas baseia-se num conjunto de salvaguardas constitucionais e legislativas. Em especial, a Lei relativa à Liberdade de Expressão nos Meios de Comunicação garante a proteção dos jornalistas que trabalham no Luxemburgo, os quais estão legalmente protegidos em caso de alterações editoriais . As fontes jornalísticas também gozam de boa proteção. A prisão está entre as sanções previstas para a difamação , mas as ações penais por difamação contra os meios de comunicação são raras . Num caso ocorrido em 2018 (durante a investigação do chamado incidente «Chamber-Leaks»/«Parliament-Leaks»), a União Nacional dos Jornalistas Profissionais alegou que as investigações criminais eram uma tentativa de intimidação. Nos últimos anos, não foram comunicadas ameaças a jornalistas no Luxemburgo, quer na plataforma do Conselho da Europa para promover a proteção do jornalismo e a segurança dos jornalistas, quer na plataforma Mapear a Liberdade dos Média.

Existe um quadro legislativo para salvaguardar o direito à informação. O direito à informação foi consagrado na legislação em setembro de 2018 . A legislação garante que qualquer pessoa singular ou coletiva tem o direito de aceder a documentos na posse das autoridades públicas. No entanto, do ponto de vista da eficácia da legislação, a União dos Jornalistas do Luxemburgo (ALJP) observa que ainda há casos em que a informação é fornecida com um atraso significativo, que é incompatível com a natureza da comunicação jornalística .

IV.Outras questões institucionais relacionadas com o sistema de equilíbrio de poderes

O Luxemburgo tem um sistema de governo parlamentar unicameral , em que as propostas legislativas podem ser produzidas pelo Governo e pelos deputados ao Parlamento. O Conselho de Estado emite um parecer consultivo sobre as propostas legislativas avançadas pelo Governo ou pelos deputados ao Parlamento. O Tribunal Constitucional examina a constitucionalidade da legislação. As autoridades independentes desempenham um papel importante no sistema de equilíbrio de poderes.

As avaliações de impacto e as consultas das partes interessadas fazem parte do processo legislativo. As propostas legislativas do Governo são objeto de uma avaliação de impacto antes de serem apresentadas à Câmara de Deputados. Em função do seu objeto, o projeto de ato legislativo também é objeto de um parecer consultivo do Conselho Económico e Social ou de uma das cinco câmaras profissionais especializadas, quando se insere no respetivo no âmbito de competências . Também se podem organizar consultas abertas para o grande público, as quais são cada vez mais realizadas em linha . Os pareceres consultivos do Conselho de Estado e das câmaras profissionais, bem como os trabalhos parlamentares na Câmara dos Deputados, podem ser consultados em linha e em papel .

Em resposta à pandemia de COVID-19, foi declarado o estado de emergência. O estado de emergência foi declarado em 18 de março de 2020 e foi prolongado passados seis dias. Previsto na Constituição , permitiu ao Governo adotar medidas adequadas, necessárias e proporcionadas em todas as matérias durante um período de tempo limitado. A legislação adotada após o termo do estado de emergência, em 24 de junho de 2020, prorrogou algumas medidas relacionadas com a pandemia de COVID-19 até ao final de setembro .