COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Os progressos recentes na realização do mercado interno da electricidade

I. Introdução

O Conselho Europeu, em Lisboa, solicitou a aceleração da liberalização nos sectores da electricidade e do gás, com vista a realizar um mercado interno totalmente operacional nesses sectores. O Conselho Europeu vai avaliar o progresso obtido nesse domínio, em Março de 2001, em Estocolmo, com base num relatório e em propostas da Comissão.

A abertura completa dos mercados da energia é um factor-chave da competitividade europeia. A electricidade é a principal fonte de energia na União Europeia; a indústria da electricidade constitui um dos sectores mais importantes da economia europeia com uma produção anual de cerca de 2500 Terra Watts-horas [1] e um volume de negócios total anual de cerca de 150 mil milhões de euros. A introdução progressiva da concorrência nesse sector já produziu uma redução significativa dos preços da electricidade, no decurso destes dois últimos anos.

[1] Ou seja 2500 mil milhões de quilowatts-horas

Paralelamente, é preciso assegurar, como condição prévia à liberalização plena, a manutenção e o desenvolvimento das normas do serviço público e a tomada em linha de conta das implicações em matéria de emprego no sector.

Na sequência do mandato de Lisboa, a Comissão vai apresentar propostas à luz dos resultados provenientes do processo, dito de Florença, com vista à definição de medidas concretas que permitam facilitar o funcionamento do mercado interno. A presente Comunicação efectua uma análise sucinta da situação actual e examina, nomeadamente com base nos últimos resultados do processo de Florença, as acções a implementar pelos operadores e autoridades de regulação, sob o controlo da Comissão, para assegurar o bom funcionamento do mercado interno da electricidade.

II. A abertura dos mercados da electricidade: situação actual

Já todos os Estados-Membros, com excepção do Luxemburgo [2], transpuseram para o direito nacional as disposições da Directiva (96/92/CE) relativa às regras comuns para o mercado interno da electricidade. Todavia, em certos Estados (França, Bélgica), os actos jurídicos secundários (decretos-lei), necessários à aplicação das leis, ainda não foram adoptados. A Comissão continuará a assegurar-se que as transposições nacionais são compatíveis com as diferentes disposições da directiva.

[2] De acordo com as informações disponíveis, o Luxemburgo adoptará a lei de aplicação em 23/24 de Maio de 2000

A directiva fixa um grau mínimo de abertura do mercado em 30% do consumo, no ano 2000 e em 35% do consumo, no ano 2003. Esta abertura oferece a possibilidade, aos principais consumidores, de escolher livremente os seus fornecedores. Muitos dos Estados-Membros vão para além das exigências previstas na directiva. Assim, a aplicação da directiva conduziu a um grau de abertura do mercado de dois terços do consumo da electricidade na UE (Anexo I).

Acresce que, nos casos em que a directiva permitiu aos Estados-Membros a escolha entre mecanismos comparáveis, a maioria dos Estados optou pela aproximação susceptível de criar os efeitos mais positivos para o funcionamento do mercado. A título de exemplo, o acesso regulamentado da terça parte à rede, o processo de autorização para a construção de novas capacidades de produção, a dissociação legal completa entre o gestor da rede e o produtor/distribuidor e a criação de autoridades independentes de regulação são as opções tomadas pela maior parte dos Estados-Membros. Com efeito, esses sistemas são os mais adequados para evitar a discriminação relativamente às novas entradas no mercado.

Em consequência, a baixa dos preços da electricidade - um dos efeitos mais visíveis - torna-se uma realidade (Anexo II.). As estatísticas sobre a evolução dos preços da electricidade na União Europeia, entre 1996 e 1999, mostram - em média - uma baixa de cerca de 6% [3], atingindo em certos casos os 20%. Todos os consumidores de electricidade - agregados familiares, PME e indústria - tiram proveito desta evolução. A tendência reforçou-se sensivelmente em 1999.

[3] Média aritmética simples; fonte: EUROSTAT

O comércio transfronteiriço, outro aspecto essencial da liberalização, progride igualmente: o volume total das trocas de electricidade ascende a cerca de 8% da produção total de electricidade na Comunidade.

Mesmo quando comparados com o crescimento noutras regiões do mundo tais como os Estados Unidos, estes desenvolvimentos são animadores. A União Europeia é a região mais avançada na criação de um mercado regional integrado da electricidade, anteriormente assente em sectores nacionais separados e dominados por monopólios.

No entanto, o objectivo final que consiste num mercado plenamente integrado ainda não foi atingido. Todos os actores do mercado reconhecem que, para atingir um verdadeiro mercado interno, devem ser reapreciadas as duas questões seguintes:

- dissociação entre o gestor da rede e o produtor/distribuidor (« unbundling »)

O acesso ao mercado, nomeadamente por novos operadores, encontra-se condicionado a um acesso à rede, concedido com base em regras equitativas e não discriminatórias. A experiência demonstra que a concretização deste objectivo se encontra muito largamente facilitada quando os gestores de redes de transmissão e de distribuição (os quais na prática pertencem, na maioria dos casos, a empresas já constituídas e verticalmente integradas) se encontram afastados dos outros interesses da indústria, nomeadamente a produção e a distribuição/comercialização.

Os Estados-Membros devem assegurar que os interesses comerciais da empresa-mãe são efectiva e inteiramente distintos das actividades de operação de redes.

- acesso de terceiros regulamentado

A experiência adquirida confirma que o sistema de acesso de terceiros, regulamentado na base de preços publicados, é o método mais adequado de acesso à rede para evitar qualquer tipo de discriminação. Com efeito, o sistema evita, não apenas a discriminação, mas permite igualmente às empresas planificar as suas aquisições de electricidade, conhecendo antecipadamente os preços. Pelo contrário, sob um regime de acesso negociado, a obrigação de renegociar os preços e condições de acesso no termo de cada contrato constitui um encargo para as empresas. Os Estados-Membros deveriam, portanto, estudar as medidas a exigir para assegurar a regulamentação, de forma transparente, do acesso de terceiros à rede, a fim de excluir qualquer tipo de discriminação.

Em resumo, convirá salientar que a abertura do mercado, tal como prevista na legislação que transpõe a directiva, não é suficiente para criar um verdadeiro mercado único. Com efeito, o objectivo último é o de um mercado efectivamente integrado e não uma justaposição de quinze mercados, mais ou menos liberalizados.

III. Medidas e mecanismos para facilitar o funcionamento do mercado

Tarifas transfronteiriças de transmissão não discriminatórias e um sistema eficaz de gestão do congestionamento constituem dois aspectos essenciais para imprimir um impulso decisivo ao desenvolvimento de um mercado europeu da energia. A intenção é a de, rapidamente, conseguir um regime de intercâmbio simples, transparente, objectivo, não discriminatório, capaz de reflectir os custos, por forma a criar um verdadeiro mercado interno da energia, no lugar de quinze mercados liberalizados, mas ainda muito fragmentados. O processo dito "de Florença" foi constituído para facilitar esse processo. Reúne, num fórum em torno da Comissão, representantes das Administrações nacionais, do Conselho dos Reguladores Europeus e da Associação Europeia dos Operadores de Sistemas de Transporte (ETSO). A representação dos produtores, consumidores e operadores de mercado, assim como do Parlamento Europeu, também está assegurada.

Os trabalhos do fórum visam preparar e facilitar, num quadro informal que agrupa todas as partes interessadas, decisões ou propostas de natureza técnica, tais como a tarifação da transmissão e a gestão transfronteiriça do congestionamento.

Essas medidas técnicas apresentam a vantagem de ser rapidamente aplicáveis pelas autoridades de regulação, nos Estados-Membros, sem esperar por uma nova directiva.

1. Tarifação do transporte transfronteiriço

As características da electricidade tornam particularmente difícil o desenvolvimento de um sistema de tarifação que seja, ao mesmo tempo, transparente, objectivo e não discriminatório e reflicta os custos. Com efeito, os fluxos físicos da electricidade não coincidem com as relações contratuais entre o vendedor e o comprador: se um gerador na Europa do Norte vende a electricidade a um consumidor na Europa meridional, tal não significa que os electrões produzidos pelo gerador circulam, de facto, de norte para sul.

Ainda que não seja possível claramente imputar as trocas de electricidade às diferentes transacções económicas, estas traduzem-se por fluxos físicos entre sistemas de transmissão. A produção de electricidade num país A transita, assim, num certo caso, pelo sistema de transmissão de um país B, para chegar ao consumidor situado num país C. Torna-se portanto necessário prever uma compensação dos custos para os operadores de sistema de transmissão que asseguram esses fluxos de trânsito. Essa compensação deve constituir um encargo dos operadores dos sistemas onde esses fluxos têm origem.

Por ocasião da sua reunião de Março de 2000, o processo de Florença concluiu-se com um acordo de princípio entre participantes sobre um mecanismo provisório de tarifação transfronteiriça, o que constitui um considerável passo em frente. Esse mecanismo deveria entrar em vigor no dia 1 de Outubro de 2000, por um período inicial de um ano e prever compensações entre os operadores de sistema. Nessa data, todas as imposições à importação e à exportação existentes, a nível nacional, serão retiradas.

Este sistema compreende os elementos seguintes:

- Determinação dos custos totais suportados pelo conjunto dos operadores de sistema de transmissão (TSO) que podem ser atribuídos aos fluxos transfronteiriços da electricidade (com base na quantidade de fluxos físicos calculados para um dado período): esses custos totais determinam o "fundo de compensação" - a soma total disponível para as indemnizações entre TSO relativas aos fluxos de trânsito da electricidade.

- Determinação das contribuições que cada TSO nacional deve pagar ao fundo de compensação, com base nos fluxos físicos de saída deduzidos os fluxos físicos de entrada (medidos no passado): se um operador tiver mais exportações que importações físicas de electricidade deve contribuir para o fundo.

- Determinação da compensação que cada TSO recebe, com base nos fluxos de trânsito (medidos no passado).

A lista dos contribuintes líquidos e dos beneficiários líquidos é estabelecida com base nos contributos e nas compensações determinadas para cada TSO.

O nível de custos de transmissão transfronteiriça - a partir do qual as indemnizações entre operadores de sistema serão efectuadas - será determinado utilizando, por um período experimental de um ano, as informações provisórias disponíveis junto da ETSO (Associação Europeia dos Operadores de Sistemas de Transportes).

Este dado provisório deverá ser afinado; o nível das indemnizações totais determinará o nível das tarifas reais para o comércio transfronteiriço. O seu cálculo preciso assume, por isso, uma grande importância para o desenvolvimento das trocas da electricidade. Para tanto, a Comissão e os reguladores nacionais vão promover o desenvolvimento de uma metodologia de cálculo dos custos de trânsito, capaz de os reflectir integralmente.

A metodologia utilizada por cada TSO para reflectir as contribuições pagas e as compensações recebidas no seu sistema de tarifação nacional deverá, pelo menos a curto prazo, ser em certa medida deixada por conta da subsidiariedade. Cada operador determinará, por conseguinte, o método mais adaptado à sua situação particular. Esse método será submetido à aprovação da autoridade regulamentar nacional. As metodologias nacionais serão, contudo, transmitidas à Comissão, para aprovação, antes da sua implementação. Assim, a Comissão verificará que as aproximações, potencialmente diferentes ao nível dos Estados-Membros, não resultam em nenhuma distorção do mercado interno.

Os trabalhos deverão prosseguir no sentido de se atingir um sistema mais desenvolvido, capaz de traduzir a partilha dos custos entre produtores e consumidores. O objectivo consiste na implementação de um sistema deste tipo, por volta de Outubro de 2001. Neste ponto existe um consenso generalizado, a consolidar entre todas as partes interessadas, no sentido de que a relação (rácio) entre os encargos sobre a produção [4] e sobre o consumo [5] seja harmonizada, com vista a encontrar uma solução estável, a longo prazo, sobre a questão da tarifação transfronteiriça. A justificação para harmonizar o nível relativo do encargo sobre a produção prende-se, nomeadamente, com a necessidade de assegurar a igualdade para todos os produtores, em termos de acesso ao mercado europeu, na utilização da rede. Com base numa proposta dos reguladores nacionais, a Comissão vai avaliar os progressos obtidos e, se for caso disso, apresentar propostas concretas até finais de 2000, a fim de assegurar uma implementação, em tempo útil, de uma aproximação comunitária.

[4] Identificados como encargos sobre G (ou "Generation") na terminologia utilizada pelos operadores

[5] Identificados como encargos sobre L (ou "Load")

2. Gestão do congestionamento

Muitos avanços foram conseguidos. Em conformidade com o pedido do Conselho e as conclusões do último Fórum de Florença, a ETSO apresentou os resultados dos seus trabalhos sobre as questões específicas seguintes:

- - capacidades instaladas de transporte: a ETSO vai definir a capacidade instalada de interligações numa base regular e publicar esses dados a partir da Primavera de 2000.

- - troca de informações entre TSOs para garantir a segurança do sistema: foi desenvolvido e encontra-se operacional um mecanismo adequado;

- - criação de novas capacidades de interligação: Foi decidido que seriam analisados os estrangulamentos existentes em termos de interligações entre sistemas. A Comunidade detém, neste particular, um papel-chave de forma a garantir que o funcionamento do mercado não seja travado por constrangimentos. Revela-se, por isso, necessário preparar, após consulta dos Estados-Membros, um plano de interligação de interesse europeu. Geralmente, em termos de financiamento ou de rentabilidade (o mercado existe) a criação de novas capacidades de ligação não coloca problemas, antes levanta uma questão de arbitragem entre as reservas colocadas a nível local, face a novas infra-estruturas e o interesse geral.

- - mecanismos para atribuir capacidades instaladas de transporte: Foram criados mecanismos de atribuição para linhas específicas saturadas, nomeadamente França-Espanha e Alemanha-Dinamarca. Esse sistema baseia-se na venda com base na licitação não discriminatória. O objectivo é adoptar orientações comuns nesta área, à luz da experiência adquirida.

IV. Acções complementares

O bom funcionamento do mercado interno da electricidade vai depender das soluções encontradas para um certo número de questões de natureza muito técnica. Essas soluções deveriam, contudo, ser completadas com acções de carácter mais geral, tendentes a apoiar o bom funcionamento do mercado.

1. Nível das prestações de serviço público

É preciso assegurar que o nível de serviço no sector da electricidade não será afectado pelo processo de liberalização. Este princípio decorre, claramente, do espírito e da letra da directiva que prevê medidas que têm por objectivo garantir o respeito pelas regras básicas do serviço público num mercado concorrencial. Geralmente, essas regras concedem a todos os cidadãos o direito ao fornecimento de electricidade a preços justos, estipulando por vezes uma protecção específica para os mais desfavorecidos (pessoas idosas, deficientes) e prevêem, igualmente, a protecção do ambiente e a segurança dos aprovisionamentos. A experiência adquirida até à data demonstra que a qualidade dos serviços públicos não é afectada pela entrada da concorrência, na condição de que as administrações ou os reguladores imponham condições específicas, por exemplo, aquando da atribuição ou do prolongamento de uma licença de venda de electricidade.

A Comissão vai apresentar uma comunicação, destinada ao Conselho Europeu de Estocolmo de Março de 2001, que descreve as medidas intentadas pelos Estados-Membros em matéria de protecção do consumidor. Por outro lado, as informações disponíveis serão aproveitadas para iniciar um exercício de avaliação comparativa com vista à promoção de melhores práticas. Em associação com os Estados-Membros e as outras partes interessadas, a Comissão poderá vir a elaborar propostas sobre as orientações a seguir para desenvolver o serviço público.

A par do reforço do « serviço universal » na área das telecomunicações, o objectivo consiste em assegurar um nível de qualidade, o mais elevado possível, dos serviços públicos na Comunidade.

2. Consequências da liberalização sobre o emprego

O processo de abertura dos mercados deve ter em conta a evolução da situação do emprego no sector. Uma avaliação global deve atender, não apenas às reestruturações ou a certas perdas de empregos específicos ao sector mas, também, ao conjunto das consequências positivas para a economia e o emprego, decorrentes do aumento de competitividade e da redução dos custos, nomeadamente para as indústrias com grande consumo energético.

O estudo lançado pela Comissão tem, nomeadamente, em vista as experiências adquiridas nos países mais avançados em matéria de liberalização. Os resultados, esperados antes do Verão de 2000, vão permitir a apresentação de uma análise das principais tendências e das medidas qualitativas a tomar.

3. Avaliação comparativa (« benchmarking »)

Os Estados-Membros abriram o seu mercado da electricidade para além do que era exigido na directiva. A experiência mostrou, contudo, que o grau de liberalização previsto nos actos jurídicos não corresponde necessariamente aos reais desenvolvimentos do mercado. Assim, a Comissão, com o apoio do EUROSTAT, vai desenvolver indicadores para avaliar do grau efectivo de concorrência nos mercados nacionais assim como no mercado da Comunidade no seu conjunto. Durante as próximas semanas, será igualmente lançado um estudo sobre os sistemas de tarifação de acesso às redes aplicados nos Estados-Membros, cujos resultados estarão disponíveis para o Conselho Europeu de Estocolmo.

O objectivo consiste em obter uma imagem integral do funcionamento dos mercados e de realçar as melhores práticas na Comunidade.

4. Importações/exportações

Em princípio, as regras comerciais permitem a venda de electricidade na União Europeia por parte de países terceiros; alguns deles procuram já exercer esse direito. Dois pontos parecem revestir especial importância a este respeito:

- o acesso recíproco aos mercados;

- o respeito pelas normas ambientais.

Uma das abordagens poderia passar pela conclusão de acordos regionais ou bilaterais - ou de uma declaração interpretativa comum, tal como a que se encontra actualmente em preparação entre a Suíça e a UE. Tais acordos seriam concluídos entre a UE e os países que asseguram o acesso ao mercado mútuo, com base na reciprocidade e no respeito de normas ambientais equivalentes. Nos próximos meses, a Comissão irá propor um mandato de negociação.

5. Assistência técnica aos países candidatos

A Comissão estabeleceu um plano de acção com vista a dar, a todos os países candidatos, a assistência técnica necessária à transição para um mercado concorrencial da energia. Os candidatos à adesão devem alinhar a sua legislação pelas directivas pertinentes da UE. Para os apoiar, o plano de acção sublinha as reais necessidades de assistência para as questões regulamentares, a redacção da legislação, o funcionamento do mercado e do sistema de transporte e a criação das autoridades nacionais de regulação. Encontram-se em desenvolvimento acções específicas para facilitar o processo de transição.

6. Produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis

Em 1997, a Comissão apresentou o Livro Branco sobre as fontes de energia renováveis, o qual sublinha o seu papel fundamental para a segurança do abastecimento e a protecção do ambiente. O Livro Branco propõe como objectivo indicativo a duplicação da parte dos recursos energéticos renováveis no balanço energético da União Europeia, por forma a atingir 12%, no ano 2010. A utilização crescente da electricidade produzida a partir das fontes de energia renováveis irá contribuir de forma preponderante para a concretização deste objectivo assim como para os compromissos assumidos pela União Europeia, em Quioto, sobre a redução do gás com efeito de estufa. Para atingir o objectivo de 12%, considera-se necessário realizar uma contribuição do sector da electricidade que eleve, a 22,1%, a fatia das fontes de energia renováveis no consumo total de electricidade.

Assim, deverá ser incentivada uma massa crítica do mercado para que a electricidade produzida a partir das fontes de energia renováveis atinja um nível de competitividade que permita a sua integração no mercado interno.

A Comissão apresentou uma proposta de directiva nesse sentido para o Conselho de 30 de Maio de 2000.

V. CONCLUSÕES

Têm sido conseguidos alguns avanços na implementação do mercado da electricidade, tanto ao nível do grau de abertura, como no que respeita à redução dos preços para os consumidores industriais e domésticos.

No entanto, para que a Comunidade aproveite plenamente um mercado concorrencial e dinâmico, a aceleração da liberalização deve, ao mesmo tempo, ser quantitativa e qualitativa na sua natureza. Esta deveria conduzir a uma situação em que todos os consumidores teriam, a prazo, o direito de escolher o seu fornecedor.

Para garantir esse direito deve ser facultado o acesso equitativo à rede, através de regras objectivas e transparentes e de tarifas não discriminatórias. Paralelamente, o nível de serviço público deve ser mantido e desenvolvido, tendo em consideração as consequências para o emprego e o ambiente.

A actual directiva coloca os princípios essenciais sobre as condições, modalidades e ritmo da liberalização. No entanto, para que um verdadeiro mercado único da electricidade possa funcionar é indispensável tomar medidas complementares, nomeadamente no que diz respeito aos aspectos transfronteiriços e à gestão do congestionamento.

O processo de Florença foi constituído para dar resposta a essa necessidade. Assente na concertação entre actores, representa uma aproximação original no plano institucional e da « governação ». A Comissão associou os Estados- Membros e todos os actores-chave a este processo preservando, ao mesmo tempo, as competências respectivas de cada um. Atendendo à natureza das questões em causa, o processo de Florença apresenta, assim, vantagens incontestáveis em termos de eficácia e de rapidez.

Desta forma, a reunião do fórum de Março de 2000 alcançou progressos reais no plano da tarifação transfronteiriça e da transparência do mercado. A Comissão - em estreita relação com os reguladores nacionais - irá certificar-se de que o mecanismo de tarifação preliminar, previsto para Outubro de 2000, respeita os objectivos perseguidos - o reflexo dos custos, a objectividade, a transparência e a não discriminação. Esse sistema transitório irá permitir a implementação de um dispositivo estável e harmonizado.

A Comissão assegura o enquadramento desses trabalhos.

Os últimos resultados do processo de Florença, nomeadamente em matéria de princípios de tarifação transfronteiriça, serão tomados em linha de conta, senão mesmo adoptados aquando da revisão da Directiva "mercado interno da electricidade" que a Comissão vai apresentar no quadro da sua comunicação, no âmbito do Conselho Europeu de Estocolmo. A Comissão poderia, nesta ocasião, apresentar propostas complementares relativas ao mercado interno da electricidade, em particular no que se refere a um aumento significativo e mais rápido do número dos clientes elegíveis e ao reforço da separação operacional e contabilística do acesso de terceiros à rede regulamentada.

Finalmente, no que diz respeito ao congestionamento e à ausência de grandes redes de interligação, esta prevê propor um mecanismo de concertação entre partes interessadas, com vista a definir um plano europeu das necessárias grandes infra-estruturas de interligação.

Anexo I (Grau de abertura dos mercados por Estado-Membro)

Anexo II (Evolução dos preços)

ANEXO 1

GRAU DE ABERTURA POR ESTADO-MEMBRO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota: O Luxemburgo ainda não tinha implementado a directiva quando este quadro foi produzido

ANEXO 2

EVOLUÇÃO DOS PREÇOS 1996 - 1999 (preços correntes)

Taxas não incluídas. (Fonte: Eurostat)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

N.B. Aspectos a ter em conta na interpretação deste quadro:

- 1996 foi escolhido enquanto ano base para mostrar o desenvolvimento desde a adopção da directiva, ou seja, desde o momento em que a antecipação da liberalização é passível de ter começado.

- a Bélgica, a Grécia e a Irlanda dispunham de um prazo suplementar, respectivamente de um ano, de dois anos e de um ano, para aplicação da Directiva. A priori, tal devia ter retardado o impacto sobre os preços.

- determinados países (e.g. Reino Unido) já tinham dado início à liberalização dos seus mercados antes da adopção da directiva. Assim, o potencial de redução dos preços já foi, em parte, realizado antes de 1996.

- em princípio, a criação de um mercado interno terá como resultado uma aproximação de preços entre os Estados-Membros. Assim, verificar-se-à uma tendência diferenciada no que diz respeito às reduções de preços em determinados EM, dependendo do nível de preços antes da adopção da directiva.

- determinados EM procederam imediatamente à completa cobertura do mercado e, para além disso, criaram uma "bolsa" da electricidade. Na maior parte desses EM podem constatar-se as reduções de preços mais consideráveis.