RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

RELATÓRIO INTERCALAR sobre os progressos realizados pela Roménia no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

1. Introdução

O presente relatório constitui um relatório intercalar no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação («MCV»)[1], fornecendo uma atualização técnica em relação aos principais desenvolvimentos verificados durante os últimos seis meses na Roménia, desde o último relatório da Comissão em julho de 2011. A atualização centra-se em medidas que foram finalizadas ou que o serão em breve, embora identifique igualmente medidas que ainda não foram tomadas.

As recomendações do último relatório sobre os progressos realizados, adotado pela Comissão em 20 de julho 2011, constituem o ponto de referência para a avaliação dos progressos obtidos em relação aos critérios de referência e à identificação dos desafios remanescentes. No verão de 2012, a Comissão fornecerá uma avaliação global dos progressos realizados na Roménia ao abrigo do MCV desde a adesão.

2. Reforma do sistema judiciário e luta contra a corrupção: resumo da evolução verificada tendo em conta as recomendações da Comissão

A resposta da Roménia às recomendações da Comissão deu origem a vários avanços. O novo código civil entrou em vigor sem problemas, em outubro de 2011, devendo seguir‑se o código do processo civil em junho de 2012. A aceleração dos processos de corrupção de alto nível por parte do Supremo Tribunal de Cassação e Justiça contribuiu para dar resposta à recomendação da Comissão no que diz respeito ao risco de que alguns processos de corrupção de alto nível chegassem ao termo do prazo de prescrição. Tal podia ter um impacto a mais longo prazo em termos de racionalização do processo judicial e de garantia de decisões judiciais definitivas atempadas. As propostas legislativas em matéria de confisco alargado avançaram no Parlamento. A Direção Nacional Anticorrupção (DNA) e a Agência Nacional para a Integridade (ANI) continuaram a dar seguimento a uma série de importantes processos, nomeadamente no que diz respeito a um número significativo de políticos e funcionários superiores. A nova legislação em matéria de reforma do processo de nomeações para o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça e de responsabilização disciplinar dos magistrados estabeleceu quadros que têm por objetivo maior clareza e rigor. Foi elaborada uma estratégia nacional anticorrupção global.

A evolução verificada na Roménia ao longo dos últimos meses aponta igualmente para uma série de domínios em que se afigura necessário adotar medidas suplementares, em conformidade com as recomendações da Comissão. É necessário que os preparativos para a aplicação do código penal e do código de processo penal prossigam em domínios como o recrutamento orientado e o reequilíbrio de recursos entre os tribunais, devendo ser inseridos no quadro de um plano de execução claro e abrangente. A capacidade da alta esfera do sistema judiciário para dar uma resposta adequada aos problemas relativos à integridade e à responsabilização no âmbito do aparelho judiciário continua a constituir uma preocupação geral. As decisões relativas a processos judiciais importantes devem dar um maior contributo para dissuadir de forma eficaz a corrupção de alto nível. O bom acolhimento dado ao projeto de uma nova estratégia nacional anticorrupção devia ser acompanhado por um claro apoio de todas as instituições, a fim de maximizar o efeito de alavanca desta estratégia. É necessário envidar esforços suplementares para obter resultados mais convincentes na recuperação do produto dos crimes.

Por conseguinte, é necessário envidar esforços contínuos durante os próximos meses, a fim de alcançar resultados convincentes, tendo em vista a avaliação global a efetuar pela Comissão no verão de 2012, em relação aos progressos realizados pela Roménia no âmbito do MCV, desde a sua adesão à UE. A Comissão continuará a apoiar a Roménia neste esforço.

3. Atualização da situação presente

Reforma do sistema judiciário

A fim de prosseguir a reforma do sistema judiciário, a Comissão recomendou nomeadamente à Roménia que adotasse um plano de execução para o código do processo civil, o código penal e o código do processo penal, a fim de prever recursos suficientes para a necessária reorganização do sistema judiciário, melhorar a formação e o recrutamento, reforçar a capacidade do Instituto Nacional da Magistratura e criar um quadro de cooperação com o sistema judiciário e a sociedade civil, a fim de acompanhar os progressos realizados a nível da reforma do sistema judiciário.

O novo código penal entrou em vigor sem problemas em 1 de outubro, tendo sido acompanhado por várias iniciativas a nível da formação e de campanhas de sensibilização. Com base em estudos de impacto concluídos em novembro de 2011, a data de entrada em vigor do código do processo civil foi recentemente anunciada para junho de 2012. Os restantes códigos entrarão em vigor em março de 2013, dando tempo para proceder ao recrutamento de um grande número de magistrados e oficiais de justiça e para restruturar o sistema judicial. Nos últimos meses foram tomadas medidas em matéria de legislação de aplicação do código do processo civil, do código penal e do código do processo penal, tendo sido concluídos em novembro as avaliações de impacto no que se refere a todos os códigos. Os recentes anúncios em matéria de execução devem ser agora acompanhados pela adoção de legislação de aplicação e da finalização de um plano global de execução, que implique todos os intervenientes do Parlamento, Governo, sistema judiciário e sociedade civil, incluindo as necessárias medidas preparatórias, como a definição de prioridades nos recrutamentos, a reorganização do sistema judicial e a formação.

Desde o último relatório da Comissão, a Roménia lançou um projeto para desenvolver normas destinadas a otimizar a carga de trabalho dos tribunais, prevendo‑se os primeiros resultados para o próximo verão. Será lançada em breve uma revisão funcional do sistema judicial com vista à sua conclusão até ao final de 2012. O Conselho Superior da Magistratura reafetou algumas vagas; contudo, persistem desequilíbrios significativos em termos de carga trabalho entre os diferentes tribunais e as delegações do Ministério Público.

Aguarda a aprovação do Conselho Superior de Magistratura uma proposta para harmonizar os exames de entrada e para reforçar a formação inicial dos magistrados. Foram igualmente apresentadas propostas para atribuir funções suplementares ao Instituto Nacional da Magistratura, bem como para melhorar as instalações destinadas à formação. Foi concedido ao Instituto financiamento para 15 estagiários suplementares.

A fim de melhorar a responsabilidade do sistema judicial, a Comissão recomendou nomeadamente à Roménia que alcançasse resultados em termos de decisões de gestão transparentes e objetivas, continuasse a reforma da inspeção judicial e procedesse à publicação eletrónica de toda a jurisprudência, bem como à publicação atempada da fundamentação das decisões judiciais.

Desde o último relatório da Comissão, a Roménia adotou legislação que procura reforçar a responsabilidade disciplinar do sistema judiciário. A referida legislação altera o regime das sanções disciplinares, aumenta as sanções e reforça a independência da inspeção judicial. Elimina igualmente a possibilidade de os magistrados escaparem às sanções disciplinares, pedindo a reforma enquanto um processo disciplinar estiver em curso. O Conselho Superior da Magistratura adotou em novembro uma estratégia e um plano da ação destinados a melhorar a integridade no âmbito do sistema judicial. Contudo, algumas investigações criminais recentes que implicavam altos magistrados suscitaram preocupações entre o público sobre a determinação e a capacidade do Conselho para salvaguardar a integridade e a responsabilidade no âmbito do sistema judicial. Num importante processo de alegada corrupção de alto nível, as autoridades judiciais não afastaram o juiz em questão de uma posição de gestão. Foram iniciadas as investigações disciplinares neste caso, tendo no entanto sido posteriormente suspensas pelo facto de estar em curso uma investigação criminal pendente. Este processo revelou nítidas deficiências na capacidade de liderança do sistema judicial para tomar medidas quando confrontado com graves riscos para a reputação do aparelho judiciário. Verificaram‑se poucos avanços significativos na abordagem das recomendações da Comissão no que diz respeito à eficácia da inspeção judicial.

As nomeações para funções no Supremo Tribunal de Cassação e Justiça efetuadas em agosto foram criticadas devido à falta de transparência e objetividade. Contudo, a Roménia adotou uma nova lei em dezembro, que tinha sido reintroduzida pelo Governo, que visa a reforma do processo de nomeação para o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça. A lei introduz melhoramentos substanciais nos procedimentos de nomeação e pode dar um contributo importante para a reforma do Supremo Tribunal. O impacto desta lei dependerá do empenhamento das instituições competentes no sentido de garantirem a sua aplicação. Deve ser acompanhada de um rápido preenchimento de vagas, nomeadamente na vara criminal, através de um processo de recrutamento transparente e baseado no mérito. Uma nova reorganização do Supremo Tribunal contribuiria para reforçar a sua capacidade para abordar de forma eficaz o procedimento em matéria de decisão prejudicial, que será introduzido pelos novos códigos como um instrumento essencial para a unificação do ordenamento jurídico.

Ainda não existe uma publicação em linha atualizada e abrangente das decisões judiciais. A divulgação das fundamentações das decisões judiciais dentro dos prazos legais deve ser aplicada em geral, especialmente por existir o risco de que nalguns processos de corrupção de alto nível o atraso na apresentação das motivações possa implicar demora nos recursos, suscetíveis de conduzir à ultrapassagem do período de prescrição.

Luta contra a corrupção

A fim de melhorar a eficácia da ação judicial no que diz respeito à corrupção de alto nível, a Comissão recomendou nomeadamente à Roménia que melhorasse a gestão dos processos e a prática judicial no julgamento de casos de corrupção de alto nível e melhorasse o caráter dissuasivo e a coerência das sanções judiciais neste domínio. A Comissão recomendou igualmente a prossecução da reforma do Supremo Tribunal de Cassação e Justiça para demonstrar melhores resultados no que diz respeito à fraude a nível da contratação pública e adotar regras processuais para o levantamento da imunidade parlamentar.

Desde o último relatório da Comissão, o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça tomou uma série de medidas administrativas e de gestão a fim de acelerar os processos de corrupção de alto nível, nomeadamente os que correm o risco de atingir o período de prescrição. Estas medidas incluíram a definição de prioridades em relação a processos próximos do período de prescrição e a utilização temporária de salas vagas noutros tribunais, a fim de permitir um maior número de audiências. Foi atribuído ao Supremo Tribunal, em novembro de 2011, um edifício adicional. Estas medidas conduziram à aceleração de um certo número de processos que estavam pendentes no Supremo Tribunal e deram igualmente origem a um maior número de sentenças. Durante 2011, foram resolvidos 15 processos em primeira instância a nível da câmara penal do Supremo Tribunal de Cassação e Justiça, em comparação com dois processos em 2010. O Supremo Tribunal proferiu decisões definitivas em nove processos de corrupção de alto nível.

O Supremo Tribunal de Cassação e Justiça publicou orientações em matéria de sentenças no que diz respeito a certos delitos de corrupção com base numa análise das decisões judiciais definitivas. Estas orientações são consideradas úteis pelos profissionais e poderiam ser alargadas, mais divulgadas e integradas em currículos de formação, com um acompanhamento da sua aplicação. A análise das decisões judiciais em relação à corrupção de alto nível indica que as sentenças permanecem muitas vezes próximas do mínimo legal, tendo sido pronunciadas mais de 60 % penas suspensas.

A DNA continuou a funcionar como um Ministério Público eficaz em processos de corrupção de alto nível. O ano de 2011 registou um aumento no número de acusações, decisões judiciais e condenações. Com a aceleração dos processos no Supremo Tribunal de Cassação e Justiça, esta situação verificou‑se principalmente em decisões judiciais definitivas: em 2011 foram proferidas 158 decisões definitivas em processos da DNA, em comparação com 85 em 2010. Esta atividade continuou a incluir um número significativo de políticos e funcionários superiores. A Direção‑Geral Anticorrupção do Ministério da Administração e do Interior tomou medidas para consolidar a sua tarefa de resolução do problema da corrupção.

Desde julho último, verificaram-se 5 condenações em primeira instância contra 13 demandados em processos em matéria de contratação pública. No que diz respeito aos delitos cometidos contra os interesses financeiros da União Europeia, verificaram-se 5 condenações definitivas e 4 condenações não definitivas desde julho. A importância da contratação pública na economia romena sugere que é necessário envidar esforços especiais para garantir que os processos avancem de forma eficaz e rápida. Continua a ser necessário melhorar os conhecimentos financeiros e contabilísticos dos magistrados e aumentar a disponibilidade de peritos externos qualificados, a fim de assegurar a eficiência dos processos judiciais. Uma abordagem proativa para desenvolver jurisprudência coerente nos julgamentos relativos à contratação pública contribuiria igualmente para garantir o bom desenrolar de processos.

Foram organizados pelo Instituto Nacional da Magistratura e pelo Supremo Tribunal, apoiados pela DNA, vários seminários, reuniões e sessões de formação, a fim de abordar as lacunas existentes na prática judicial em julgamentos de corrupção de alto nível. Seria útil aplicar estas medidas de forma útil mais sistemática e consolidá‑las num plano de ação abrangente, a fim de melhorar a prática judicial nos julgamentos de corrupção de alto nível. Deve ser dada especial atenção à promoção de normas para autorização e financiamento do testemunho de peritos em tribunal e para as justificações apresentadas para o adiamento das audições judiciais.

A Roménia elaborou uma análise comparativa das práticas noutros Estados-Membros no que diz respeito ao procedimento de levantamento da imunidade dos deputados e incluiu a questão no projeto da nova estratégia nacional anticorrupção. Enquanto autoridade competente para adotar novas regras, o Parlamento deve agora fazer avançar esta questão.

A fim de melhorar a eficácia na aplicação de políticas em matéria de integridade, a Comissão recomendou à Roménia que apresentasse resultados a nível das sanções no seguimento das decisões da Agência Nacional para a Integridade (ANI), melhorasse e unificasse as práticas das comissões de investigação do enriquecimento e melhorasse a capacidade de investigação da ANI, bem como a sua cooperação com outras instituições.

Desde o último relatório da Comissão, a Agência Nacional para a Integridade (ANI) beneficiou de um aumento significativo do seu orçamento e beneficiou de fundos significativos da UE, a fim de melhorar o seu sistema de informação e respetivos procedimentos. A ANI concluiu uma série de acordos de cooperação com outras instituições e realizou uma primeira avaliação específica dos riscos e controlos em larga escala, no que diz respeito aos conflitos de interesse na contratação pública a nível local e regional.

Os resultados da ANI voltaram a melhorar nos últimos meses. Com base na sua nova base jurídica, desde 2010 a ANI identificou 18 casos que se elevaram a um total de 5,7 milhões de EUR de ativos potenciais inexplicados, 23 casos de conflitos de interesse administrativos e 118 casos de incompatibilidade. O acompanhamento judicial e administrativo destes casos foi desigual. Nos dois primeiros casos, que foram suscitados pela ANI ao abrigo da sua antiga legislação, as decisões definitivas do Supremo Tribunal confirmaram a existência de bens injustificados, tendo sido ordenado o seu confisco. Como resultado das conclusões de incompatibilidade emitidas ao abrigo da nova legislação, foi demitido um titular de um cargo público e aplicadas sanções em dois outros casos, tendo seis outros titulares de cargos públicos pedido a demissão.

Continuam pendentes junto das autoridades judiciais uma série de outros processos, nomeadamente relativos a conflitos de interesse. O processo tornou‑se mais complicado com a criação das comissões de investigação do enriquecimento, em agosto de 2010, como intermediárias entre a ANI e os tribunais. Estão atualmente a ser desenvolvidas orientações ou regras processuais comuns destinadas a melhorar a eficiência dos procedimentos e a uniformizar as práticas. Foi realizado um certo número de seminários de formação nos últimos meses a fim de incentivar as melhores práticas. Será ainda necessário que os tribunais estabeleçam se a ANI possui ou não competência para interpor um recurso contra os despachos de demissão emitidos pelas comissões.

O potencial efeito dissuasivo dos processos da ANI é entravado pelos atrasos e pela falta de coerência no seguimento judicial e administrativo dos processos desta agência. Tentativas para reabrir a questão da independência jurídica e institucional da ANI desviaram igualmente a atenção em relação à necessidade de consolidação dos resultados desta agência. A futura nomeação de um novo presidente da ANI proporciona uma oportunidade para sublinhar a estabilidade e a integridade institucionais da ANI.

A fim de obter melhores resultados na luta contra a corrupção, a Comissão recomendou à Roménia que melhorasse a coordenação ao mais alto nível, desenvolvesse uma nova estratégia anticorrupção plurianual e criasse um grupo de acompanhamento para este efeito. A Comissão recomendou igualmente que o país alcançasse resultados convincentes na recuperação do produto do crime e no branqueamento de capitais, que adotasse uma nova legislação sobre o confisco alargado, desenvolvesse regras para a prevenção dos conflitos de interesses na gestão dos fundos públicos e reforçasse os procedimentos e a capacidade das autoridades competentes no domínio da contratação pública.

Desde o último relatório da Comissão, a Roménia desenvolveu um novo projeto de estratégia de luta contra a corrupção, que foi bem acolhido por peritos e profissionais. A aplicação efetiva e o impacto da estratégia irão depender de um amplo apoio político e da sua aceitação. A adoção da estratégia pelo Parlamento constituirá um sinal positivo. A criação de um mecanismo de acompanhamento dotado de visibilidade poderia promover ainda mais o seu impacto, bem como a imposição a todos os níveis da administração pública da obrigação de aplicar a estratégia nos seus próprios domínios e de apresentar relatórios sobre os resultados. Desde o verão, foi igualmente obtido financiamento a partir dos fundos da UE para um certo número de projetos de luta contra a corrupção, nomeadamente nos Ministérios da Educação, da Saúde e da Administração e Interior, tendo começado a respetiva execução e aguardando‑se agora os resultados. Em termos da dissuasão, a exclusão de um político do seu partido após o lançamento de investigações por corrupção de alto nível em novembro foi reconhecida como um forte exemplo de responsabilização pública efetiva. No entanto, seis outros membros do Parlamento com condenações por corrupção permanecem em funções.

Se o projeto de lei sobre o confisco alargado atualmente em discussão no Parlamento for adotado, tal como proposto, acrescentaria uma vertente significativa ao caráter dissuasivo das sanções. Este projeto deve ser acompanhado por medidas destinadas a garantir que as sentenças do tribunal que aplicam sanções financeiras são efetivamente executadas. Devem ainda ser demonstrados resultados convincentes na recuperação do produto do crime. As medidas tomadas pelo Procurador-Geral conduziram a um aumento significativo do volume dos ativos congelados em 2011. Foi divulgada, nas delegações do Ministério Público, uma nota de orientação destinada a incentivar a instauração de ações em matéria de branqueamento de capitais, enquanto delito distinto, ao abrigo da legislação existente.

Em dezembro, a Roménia adotou um código de conduta no que diz respeito às incompatibilidades e conflitos de interesses na gestão dos fundos da UE. Um grupo de trabalho foi encarregado de desenvolver mecanismos de acompanhamento, a fim de assegurar a aplicação das disposições deste novo código de conduta.

Desde o último relatório da Comissão, foram tomadas medidas administrativas e introduzidas alterações jurídicas a fim de reforçar a proteção contra as irregularidades e o conflito de interesses na gestão dos fundos públicos. As medidas incluem o desenvolvimento de documentação normalizada em matéria de concursos e o reforço das capacidades da Autoridade nacional de regulação e controlo em matéria de contratos públicos (ANRMAP) para realizar verificações ex ante. A ANRMAP concluiu acordos de cooperação com outras instituições. Estão agora em discussão outras medidas que poderão contribuir para promover a aplicação efetiva das regras em matéria de contratação pública.

[1] Decisão 2006/928/CE da Comissão, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO L 354 de 14.12.2006, p. 56).