Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa à melhoria do acesso à justiça nos processos transfronteiras, através do estabelecimento de regras mínimas comuns relativas à assistência judiciária e a outros aspectos financeiros das acções cíveis

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. OBJECTIVOS

A União Europeia consagrou como seu objectivo criar e desenvolver um espaço de liberdade, de segurança e de justiça no âmbito do qual seja assegurada a livre circulação das pessoas.

A alínea c) do artigo 61º do Tratado que institui a Comunidade Europeia prevê que, a fim de criar progressivamente este espaço, o Conselho adoptará medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil.

A alínea c) do artigo 65º do mesmo Tratado prevê, entre estas medidas, as que se destinam a eliminar os obstáculos à boa tramitação das acções cíveis, promovendo, se necessário, a compatibilidade das normas de processo civil aplicáveis nos Estados-Membros.

Neste contexto, o Conselho Europeu, reunido em Tampere em 15 e 16 de Outubro de 1999, convidou o Conselho a estabelecer normas mínimas que garantam, em toda a União, um nível adequado de assistência judiciária no que se refere aos processos transfronteiras.

A Comissão apresentou, em Março de 2000, um Livro Verde sobre a assistência judiciária em matéria civil. Em Fevereiro de 2001 foi organizada uma audição dos peritos nacionais e dos meios profissionais em causa, a fim de recolher os pareceres dos participantes antes de preparar uma iniciativa legislativa.

O objectivo do Livro Verde consistia em fazer um levantamento das dificuldades encontradas pelos demandantes transfronteiriços para aceder à assistência judiciária e em propor soluções para resolver estas dificuldades.

Com efeito, os litígios transfronteiras têm tendência para aumentar e podem envolver particulares com rendimentos tão modestos que não poderão ter acesso à justiça se não beneficiarem de uma assistência judiciária adequada.

Tendo em vista obter esta assistência judiciária no Estado-Membro onde deseja interpor uma acção ou apresentar a sua defesa caso tenha sido intentada uma acção contra si, o demandante transfronteiras enfrentará diferentes obstáculos devido às diferenças existentes entre os sistemas nacionais. Estas dificuldades serão sobretudo relacionadas com as regras nacionais relativas à natureza e ao âmbito da assistência judiciária, bem como à elegibilidade financeira, ou mesmo pessoal, mas podem também decorrer da necessidade de o candidato à assistência judiciária conhecer e compreender os procedimentos do Estado do foro, de ser eventualmente aconselhado por dois advogados e de fazer face às outras despesas suplementares inerentes ao carácter transfronteiriço do litígio.

Por outro lado, o demandante transfronteiriço obterá mais fácil e rapidamente a assistência judiciária no Estado do foro se existirem procedimentos eficazes de cooperação entre as diferentes administrações nacionais em causa. Serão igualmente úteis acções de formação e de informação destinadas ao grande público e aos profissionais.

O Livro Verde foi acolhido muito favoravelmente e a grande maioria dos interessados reconheceu a necessidade de uma acção a nível comunitário.

Em 29 de Junho de 2001, a Comissão organizou uma reunião com os peritos dos Estados-Membros para debater um primeiro anteprojecto.

Decorre das numerosas reacções à publicação do Livro Verde, bem como da audição de Fevereiro de 2001 e da reunião de Junho de 2001, que a maioria das partes interessadas considerava que a iniciativa da Comissão deveria prever normas mínimas destinadas a assegurar aos demandantes transfronteiriços um acesso efectivo à justiça através da assistência judiciária a um nível adequado.

Desta forma, a proposta de directiva inclui numerosas disposições que garantem, por um lado, que o demandante transfronteiriço será tratado da mesma forma que se residisse no Estado-Membro do foro e, por outro, que as dificuldades inerentes ao carácter transfronteiriço do litígio não constituirão um obstáculo à concessão da assistência judiciária.

Neste mesmo espírito, a proposta prevê mecanismos de cooperação e de informação entre os Estados-Membros destinados a facilitar as diligências a efectuar pelas pessoas envolvidas em litígios transfronteiras.

Será também conveniente notar que as convenções internacionais já existentes (o Acordo de Estrasburgo de 1977 sobre a transmissão dos pedidos de assistência judiciária e a Convenção de Haia tendente a facilitar o acesso internacional à justiça, assinada em 1980) não foram ratificadas por todos os Estados-Membros e continuam a ser pouco utilizadas. Por conseguinte, a proposta da Comissão destina-se nomeadamente a tornar mais eficazes os mecanismos de cooperação entre Estados-Membros.

A proposta de directiva destina-se, antes de mais, a garantir um nível adequado de assistência judiciária nos processos transfronteiras. A fim de garantir este nível adequado, é necessário assegurar a compatibilidade de certas disposições de direito nacional. Tendo em conta esta necessidade, uma directiva do Conselho constitui o instrumento legislativo mais adequado.

A fixação de certas normas mínimas comuns destina-se igualmente a evitar que as pessoas mais desfavorecidas possam ser privadas do acesso à assistência judiciária e, consequentemente, ser excluídas do espaço judiciário europeu por não terem podido exercer efectivamente os seus direitos devido à falta de recursos financeiros. De notar que o programa de reconhecimento mútuo adoptado pelo Conselho em 30 de Novembro de 2000 se destina a assegurar a livre circulação das decisões através da progressiva supressão do procedimento de exequatur. Aliás, a Comissão apresentará proximamente uma proposta de regulamento relativa à criação de um título executório europeu para as dívidas não contestadas.

Desta forma, a proposta de directiva contém certas regras que promoverão a compatibilidade dos direitos nacionais. Estes princípios deverão ser aplicados em todas as acções cíveis. Apesar disso, a iniciativa da Comissão não altera a possibilidade de os Estados-Membros organizarem a assistência judiciária como o desejarem, em conformidade com as respectivas tradições.

De notar que as disposições da proposta de directiva não obstam a que os Estados-Membros prevejam disposições mais favoráveis no que se refere às pessoas candidatas à assistência judiciária.

A iniciativa da Comissão vem igualmente na sequência de outros actos comunitários e internacionais entre os quais:

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia que prevê a concessão de assistência judiciária a quem não disponha de recursos suficientes, na medida em que essa assistência seja necessária para garantir a efectividade do acesso à justiça (terceiro parágrafo do artigo 47º da Carta);

A Convenção Europeia de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que prevê que todas as pessoas têm direito a um processo equitativo (artigo 6º da Convenção). Esta disposição diz principalmente respeito aos processos penais, mas o princípio segundo o qual todas as pessoas têm direito a que a sua causa seja examinada de forma equitativa, independentemente da natureza do processo, foi alargado por forma a incluir, em determinadas circunstâncias, um direito à assistência judiciária em matéria civil (ver acórdão Airey/Irlanda de 9 de Outubro de 1979);

A Convenção de Haia tendente a facilitar o acesso internacional à justiça, celebrada em 1980, que prevê que os nacionais de um Estado contratante, bem como as pessoas que têm residência habitual num Estado contratante, têm direito a beneficiar de assistência judiciária em matéria civil e comercial em cada Estado contratante nas mesmas condições que as que seriam aplicáveis se fossem eles próprios nacionais desse Estado e se nele residissem habitualmente (artigo 1º da Convenção). Até ao momento, esta Convenção apenas foi ratificada por uma minoria de Estados-Membros.

2. BASE JURÍDICA

A proposta de directiva baseia-se na alínea c) do artigo 61º do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

A fixação de certas normas mínimas destina-se a garantir um nível adequado de assistência judiciária em todo o território da União, o que facilita a livre circulação das pessoas e o bom funcionamento do mercado interno. A directiva proposta não se destina à Dinamarca, por força do Protocolo anexo ao Tratado da União Europeia respeitante a este país.

No que se refere ao Reino Unido e à Irlanda, a directiva proposta não lhes é destinada mas, por força dos Protocolos que lhes dizem respeito, estes dois Estados-Membros dispõem da possibilidade de participar na sua adopção.

3. JUSTIFICAÇÃO DA PROPOSTA FACE AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA SUBSIDIARIEDADE

A proposta de directiva inscreve-se no contexto da criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, preconizada pelos Tratados e impulsionada pelo Conselho Europeu reunido em Tampere em Outubro de 1999.

A medida destina-se a estabelecer procedimentos de cooperação entre os Estados-Membros, bem como a garantir a compatibilidade das disposições nacionais através da fixação de normas mínimas comuns.

Uma vez que estes objectivos não podem ser realizados pelos Estados-Membros, é necessária uma acção a nível comunitário.

A proposta limita-se ao mínimo necessário para atingir os objectivos prosseguidos e não excede o necessário para o efeito.

4. COMENTÁRIO DO ARTICULADO

Artigo 1º (Objectivos e âmbito de aplicação)

A proposta de directiva inscreve-se no contexto do desejo expresso pelo Conselho Europeu de promover o acesso efectivo à justiça. Prevê o estabelecimento de normas mínimas comuns destinadas a garantir às partes num litígio um acesso efectivo à justiça em todo o território da União e, desta forma, inscreve-se igualmente no âmbito do bom funcionamento do mercado interno e da livre circulação.

Os "outros aspectos financeiros ligados às acções cíveis" referem-se às disposições enunciadas no artigo 17º que ultrapassam a noção de assistência judiciária propriamente dita.

O âmbito de aplicação da proposta abrange todas as questões civis, independentemente do órgão jurisdicional perante o qual o litígio deva ser resolvido.

Esta abordagem, na linha do Regulamento n.º 44/2001 do Conselho [1] relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial (Regulamento "Bruxelas I"), implica que a proposta abrange todos os litígios em matéria civil e comercial, incluindo o direito do trabalho e o direito do consumo, mesmo que sejam tratados por outros tipos de órgãos jurisdicionais, por exemplo de carácter administrativo.

[1] JO L 012 de 16.6.2001, p. 1.

A proposta exclui os litígios relativos ao direito administrativo, uma vez que não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 61º do Tratado que constitui a base jurídica da directiva. Contudo, a assistência judiciária em matéria de litígios administrativos pode ser abrangida por outras propostas (assim, por exemplo, o n.º 2 do artigo 19º da proposta de directiva que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros [2] estabelece que "os Estados-Membros asseguram que os requerentes de asilo tenham o direito de recorrer judicialmente contra as decisões referidas no n.º 1 - ou seja, as decisões de não conceder gratuitamente o benefício das condições materiais de acolhimento - e tenham acesso a assistência judiciária").

[2] JO C 213 E de 31.7.2001, p. 286.

Artigo 2º (Definições)

Este artigo define, para efeitos da directiva, as noções de assistência judiciária, de acção em matéria civil e de encargos do litígio.

Artigo 3º (Direito à assistência judiciária)

Um dos objectivos da proposta consiste em que ninguém possa ser impedido de fazer valer os seus direitos em juízo devido à insuficiência dos seus recursos financeiros.

O alcance da noção de assistência judiciária pode variar consideravelmente em função do Estado-Membro, reflectindo tradições e filosofias nacionais diferentes. A proposta menciona, entre os diferentes meios que um Estado-Membro pode colocar à disposição das pessoas, tendo em vista garantir um acesso efectivo à justiça:

Por um lado, o patrocínio gratuito de um advogado. A proposta mantém intacta a possibilidade de os Estados-Membros organizarem as modalidades deste patrocínio (organização pelo Estado, pelas autoridades judiciárias ou pelas ordens de advogados), bem como as modalidades da eventual remuneração do advogado. O patrocínio deve ser efectivo, não sendo suficiente que um advogado seja nomeado, tal como precisou o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no seu acórdão Artico/Itália de 13 de Maio de 1980.

Por outro lado, a dispensa ou a assunção das despesas processuais. Trata-se das despesas processuais em sentido estrito, e não dos "outros custos ligados ao litígio" cuja definição é difícil de estabelecer e de que poderiam resultar montantes importantes; a tomada em consideração destes outros custos a título de assistência judiciária faz parte da competência dos Estados-Membros. Em contrapartida, as despesas directamente ligadas ao carácter transfronteiriço de um litígio são tomadas em consideração, nos termos do artigo 5º.

Artigo 4º (Responsabilidade pela assistência judiciária)

Uma das questões essenciais que se podem colocar no contexto da assistência judiciária nos processos transfronteiras consiste em determinar qual o sistema jurídico que deve ser aplicado: o do Estado-Membro em que reside o candidato à assistência judiciária ou o do Estado-Membro do foro. Parece lógico que o Estado-Membro do foro, que será levado a financiar a assistência judiciária, aplique o seu próprio sistema, nomeadamente no que se refere ao âmbito da assistência e aos critérios de elegibilidade, respeitando contudo as disposições da directiva (ou seja, tomando em consideração o aspecto transfronteiras do litígio, nomeadamente em caso de diferenças de custo de vida entre os dois Estados-Membros em causa).

Artigo 5º (Assunção dos encargos relacionados com o carácter transfronteiriço do processo)

O artigo 5º prevê que a assistência judiciária, concedida pelo Estado-Membro do foro, abrange as despesas directamente relacionadas com o carácter transfronteiriço do litígio (com excepção das viagens, excepto nos casos em que a presença física das partes na audiência seja obrigatória). Esta disposição destina-se a evitar qualquer discriminação financeira em detrimento do demandante transfronteiriço. Contribui de forma considerável para fazer face aos problemas relacionados com o carácter transfronteiriço dos litígios. O n.º 3 atribui ao Estado-Membro de residência do beneficiário da assistência a responsabilidade pelas despesas incorridas nesse Estado. Por exemplo, se uma pessoa tem necessidade de aconselhamento de um advogado no seu país de residência antes de iniciar um processo num outro Estado, as despesas incumbem ao país de residência.

Artigo 6º (Não discriminação)

No seu artigo 6º, a proposta consagra o princípio da não discriminação em razão da nacionalidade, inscrito no artigo 12º do Tratado. A proposta de directiva pretende igualmente evitar qualquer discriminação entre cidadãos da União em razão do seu local de residência.

A proposta abrange assim os cidadãos da União e também todas as pessoas que tenham residência habitual e regular num dos Estados-Membros, incluindo os apátridas, os refugiados e os requerentes de asilo.

Contudo, esta disposição não impede que os Estados-Membros mantenham legislações mais abrangentes, que prevejam que a assistência judiciária é acessível a qualquer pessoa parte num litígio sob sua jurisdição, sem qualquer condição ligada à nacionalidade ou à residência.

O artigo 6º vem igualmente na sequência de outros actos internacionais que foram acima referidos.

Por ocasião da sua reunião de Tampere, o Conselho Europeu sublinhou que "a liberdade apenas pode ser desfrutada num verdadeiro espaço de justiça, onde as pessoas possam recorrer aos tribunais e às autoridades de qualquer Estado-Membro tão facilmente como o fariam no seu próprio país".

Durante a audição que se seguiu à publicação do Livro Verde da Comissão, numerosos participantes sublinharam a necessidade de recordar o princípio da não discriminação no dispositivo da directiva.

Artigo 7º (Continuidade da assistência judiciária)

Caso a pessoa que beneficiou da assistência judiciária obtenha vencimento de causa, é lógico que a assistência judiciária se refira igualmente às despesas necessárias para que a decisão seja declarada executória ou seja executada. O mesmo acontece se for interposto recurso desta decisão, na condição de a situação financeira do beneficiário não ter entretanto melhorado consideravelmente. Em contrapartida, caso uma pessoa decida recorrer de uma decisão em que não tenha obtido vencimento de causa, o Estado-Membro pode prever um novo exame do pedido de assistência judiciária que tenha igualmente em conta o fundamento do pedido.

No que se refere aos procedimentos de exequatur, será conveniente aplicar os princípios do artigo 50º do Regulamento n.º 44/2001 do Conselho relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial, que estabelece que "o requerente que, no Estado-Membro de origem, tiver beneficiado no todo ou em parte de assistência judiciária ou de isenção de preparos e custas beneficia, no processo [de exequatur] da assistência mais favorável ou da isenção mais ampla prevista no direito do Estado-Membro requerido."

Artigo 8º (Tratamento dos pedidos)

Este artigo destina-se a proteger os direitos do candidato à assistência judiciária. O recurso evocado no terceiro parágrafo não constitui necessariamente um recurso judicial.

Artigo 9º (Introdução e transmissão dos pedidos de assistência judiciária)

O Acordo de Estrasburgo de 1977 sobre a transmissão de pedidos de assistência judiciária prevê que qualquer pessoa, com residência habitual no território de uma das Partes Contratantes, que queira pedir assistência judiciária no território de outra Parte Contratante, pode apresentar o seu pedido no Estado da sua residência habitual, que é obrigado a transmiti-lo ao outro Estado.

A proposta de directiva retoma os mecanismos previstos neste Acordo que foi relativamente pouco utilizado até ao momento. As autoridades competentes para a transmissão e recepção dos pedidos notificadas pelos catorze Estados-Membros da Comunidade que ratificaram o Acordo deverão continuar a ser as mesmas no contexto da presente directiva.

Contudo, a proposta de directiva é inovadora, introduzindo um prazo para a transmissão dos pedidos, estabelecido em oito dias, e a criação de um modelo de formulário.

Artigo 10º (Notificações à Comissão)

Este artigo prevê que os Estados-Membros notifiquem à Comissão a lista das autoridades competentes para a transmissão e recepção dos pedidos de assistência judiciária, bem como a lista das línguas em que aceitam que tais pedidos lhes sejam dirigidos.

Artigo 11º (Modelo de formulário)

A concepção de um modelo de formulário é um trabalho delicado, que exige tempo. Em contrapartida, uma vez criado, este tipo de instrumento facilita a cooperação entre as autoridades em causa, bem como as diligências a efectuar pelos candidatos à assistência judiciária.

Artigo 12º (Procedimento de urgência)

Este artigo destina-se a evitar as situações em que um demandante que é notificado para comparecer em tribunal ou que deve intentar, com urgência, uma acção num Estado-Membro onde não é residente não consegue obter, a tempo, assistência judiciária nesse Estado.

Artigo 13º (Condições relativas aos recursos financeiros)

A questão de saber a partir de que momento uma pessoa não pode fazer face às despesas de justiça devido à sua situação financeira é de difícil resolução. A grande maioria dos Estados-Membros estabeleceu limiares de recursos abaixo dos quais as pessoas podem obter assistência judiciária mediante determinadas condições.

Tendo em conta as diferenças de nível de vida e de custo dos processos entre os Estados-Membros, não parece correcto definir um limiar "europeu" comum. Assim, a proposta prevê a possibilidade de os Estados-Membros estabelecerem estes limiares, por forma a atingirem os objectivos da directiva. Independentemente dos limiares fixados de forma objectiva, um candidato a assistência judiciária deverá poder sempre provar que, se dela não beneficiar, será incapaz de fazer valer os seus direitos. Este elemento é particularmente importante no âmbito de um litígio transfronteiras.

O artigo 13º refere igualmente a possibilidade de os candidatos a assistência judiciária recorrerem a um mecanismo de financiamento privado que lhes proporcione um acesso efectivo à justiça. Pode tratar-se, por exemplo, do recurso a um seguro ou a um acordo privado com um advogado, nos termos do qual o advogado apenas seria remunerado caso obtivesse vencimento de causa para o seu cliente. Este tipo de acordo privado não constitui uma forma de assistência judiciária, mas permite à pessoa em causa obter acesso à justiça, não tendo consequentemente necessidade de assistência judiciária.

Artigo 14º (Condições relacionadas com o fundo do litígio)

O objectivo desta disposição consiste em permitir que os Estados-Membros rejeitem pedidos de assistência judiciária relativos a acções temerárias ou mesmo fantasistas. Estas disposições estão previstas nas legislações dos Estados-Membros. Contudo, a proposta de directiva não faz, deliberadamente, referência a noções como "hipóteses razoáveis de êxito" da acção, uma vez que tal viria introduzir um elemento subjectivo que permitiria que a análise do pedido de assistência judiciária se transformasse numa espécie de "pré-julgamento". Esta abordagem vem na sequência de um recente acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (Aerts/Bélgica de 31 de Julho de 1998), no qual o Tribunal considerou que a autoridade competente para analisar o pedido de assistência judiciária não deveria examinar as hipóteses de êxito da acção prevista (no caso em análise, um recurso de cassação).

Artigo 15º (Aplicação às pessoas colectivas)

Poderá também acontecer que a sobrevivência financeira de pequenas empresas ou a sua situação em matéria de emprego dependa do resultado de um processo judicial. Estas pessoas colectivas podem ter necessidade de assistência judiciária pelas mesmas razões que as pessoas singulares, ou seja, quando não dispõem de recursos financeiros suficientes para fazer face aos encargos financeiros do processo. As legislações de certos Estados-Membros prevêem que, em determinadas condições, as pessoas colectivas podem beneficiar de assistência judiciária, enquanto outras excluem esta possibilidade ou estabelecem condições extremamente rigorosas. Tendo em conta as diferenças de abordagem entre os Estados-Membros e a renitência expressa por uma grande maioria de entre eles, a proposta de directiva não abrange as pessoas colectivas que prosseguem fins lucrativos.

Em contrapartida, prevê que a assistência judiciária seja acessível às pessoas colectivas sem fins lucrativos, por exemplo associações de consumidores, quando a acção judicial se destina à protecção de interesses gerais juridicamente tutelados, ou seja, interesses colectivos que não sejam uma simples acumulação de interesses particulares. Deverá fazer-se uma aproximação desta disposição com a Directiva relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores (Directiva 98/27/CE de 19 de Maio de 1998 [3]). Esta directiva prevê que as "entidades competentes" reconhecidas pelos Estados-Membros possam intentar acções inibitórias em todo o território da Comunidade. A possibilidade de estas organizações obterem assistência judiciária contribui para a realização dos objectivos da Directiva de 1998.

[3] JO L 166 de 11.6.1998, p. 51.

Artigo 16º (Procedimentos extrajudiciais)

A Comissão está a elaborar um Livro Verde sobre os meios alternativos de resolução dos conflitos. A utilização destes meios, por exemplo a mediação, foi já promovida pela lei em determinados Estados-Membros, nomeadamente com o objectivo de desobstruir o sistema judicial tradicional. Os procedimentos extrajudiciais podem provocar custos para as partes, tal como os procedimentos tradicionais, e parece lógico que as pessoas que não estão em condições de fazer face a estes custos devido à sua situação financeira pessoal possam igualmente beneficiar de assistência judiciária, nas mesmas condições.

Artigo 17º (Reembolso das despesas de justiça e dos honorários de advogado)

Este artigo tem um âmbito geral, que ultrapassa a problemática da assistência judiciária. A Comissão enviou, em Agosto de 1999, um questionário aos Estados-Membros com o objectivo de determinar em que medida as suas legislações prevêem a possibilidade de a parte que obteve vencimento de causa recuperar as suas despesas de advogado. A grande maioria dos Estados-Membros que respondeu ao questionário dispõe de um sistema que prevê que a parte que ganha o processo é reembolsada, segundo modalidades que variam consoante o Estado-Membro, das suas despesas de advogado. Estas despesas são na maior parte das vezes da responsabilidade da parte vencida, estando contudo sujeitas a um limite máximo fixado quer pela lei, quer pelas ordens de advogados, quer pelos tribunais. A proposta destina-se a generalizar este tipo de sistema, deixando uma grande flexibilidade aos Estados-Membros (ilustrada pela utilização dos termos "equitativo" e "de uma parte ou da totalidade das despesas efectuadas").

A perspectiva de dever pagar despesas de justiça ou honorários de advogado mesmo que se obtenha vencimento de causa constitui um importante entrave ao acesso à justiça. Com efeito, uma pessoa que sabe que estas despesas serão tão ou mais elevadas do que aquilo que pode esperar ganhar no termo do processo renunciará provavelmente a fazer valer os seus direitos.

Por outro lado, esta pessoa encontrar-se-á numa situação menos favorável do que aquela que obteve assistência judiciária, o que constitui uma forma de discriminação.

A proposta de directiva faz igualmente referência à possibilidade de estabelecer excepções a estes princípios, por forma a proteger as partes que se encontram numa posição mais fraca. Estas excepções dizem nomeadamente respeito ao direito do trabalho e ao direito do consumo. A título de exemplo, não seria equitativo que um assalariado que contestasse o seu despedimento, mas que perdesse o seu processo, fosse condenado a reembolsar as despesas da empresa que o despediu.

Por último, se a parte vencida beneficiou de assistência judiciária, é provável que não disponha de meios para reembolsar as despesas de advogado da parte que obteve vencimento de causa; neste caso, os Estados-Membros podem prever que o reembolso não é devido ou fica a cargo do Estado.

Artigo 18º (Informação)

A melhoria das possibilidades de acesso à justiça, nomeadamente no caso dos litígios com incidência transfronteiras, poderá ter um efeito limitado se não for levada ao conhecimento dos eventuais beneficiários. As características dos sistemas de assistência judiciária nacionais estão já descritas no sítio "Diálogo com os cidadãos", bem como numa publicação do Conselho da Europa. Deverão ser publicadas no sítio da Rede judiciária europeia informações complementares sobre as legislações nacionais e sobre as disposições da presente directiva.

Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa à melhoria do acesso à justiça nos processos transfronteiras, através do estabelecimento de regras mínimas comuns relativas à assistência judiciária e a outros aspectos financeiros das acções cíveis

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, a alínea c) do seu artigo 61,

Tendo em conta a proposta da Comissão [4],

[4] JO C [...] de [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [5],

[5] JO C [...] de [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social [6],

[6] JO C [...] de [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões [7],

[7] JO C [...] de [...], p. [...].

Considerando o seguinte:

(1) A União Europeia consagrou como seu objectivo manter e desenvolver um espaço de liberdade, de segurança e de justiça no âmbito do qual seja assegurada a livre circulação das pessoas.

(2) A alínea c) do artigo 65º do Tratado que institui a Comunidade Europeia prevê, entre estas medidas, as que se destinam a eliminar os obstáculos à boa tramitação das acções cíveis, promovendo, se necessário, a compatibilidade das normas de processo civil aplicáveis nos Estados-Membros.

(3) O Conselho Europeu, reunido em Tampere em 15 e 16 de Outubro de 1999, convidou o Conselho a estabelecer normas mínimas que garantam um nível adequado de assistência jurídica no que se refere aos processos transfronteiras em toda a União.

(4) A falta de recursos de uma pessoa implicada num litígio, como demandante ou demandado, bem como as dificuldades resultantes da incidência transfronteiriça de um litígio, não deverão constituir obstáculos a um acesso efectivo à justiça.

(5) A proposta de directiva destina-se, antes de mais, a garantir um nível adequado de assistência judiciária nos processos transfronteiras mas, a fim de garantir este nível adequado, é necessário fixar certas normas mínimas comuns. Uma directiva do Conselho constitui o instrumento legislativo mais adequado para atingir este objectivo.

(6) A directiva abrange todos os litígios em matéria civil, incluindo os domínios do direito comercial, do direito do trabalho e do direito do consumo.

(7) Qualquer pessoa implicada num litígio em matéria civil deve poder fazer valer os seus direitos em juízo, mesmo que a sua situação financeira pessoal não lhe permita fazer face aos custos do processo.

(8) A assistência judiciária deve incluir, no mínimo, o patrocínio efectivo de um advogado e a dispensa ou a assunção das despesas do processo.

(9) A assistência judiciária pode ser considerada adequada quando permite ao beneficiário um acesso efectivo à justiça.

(10) Uma vez que a assistência judiciária é concedida pelo Estado-Membro do foro, com excepção da assistência pré-contenciosa prestada por um advogado local caso o candidato à assistência não tenha residência habitual no Estado-Membro do foro, este último deve aplicar a sua própria legislação, observando os princípios da directiva.

(11) A complexidade e as diferenças dos sistemas judiciais dos Estados-Membros, bem como os custos inerentes ao carácter transfronteiriço dos litígios, não devem constituir um entrave ao acesso à justiça. Desta forma, é conveniente que a assistência judiciária abranja os custos directamente relacionados com o carácter transfronteiriço de um litígio.

(12) Os cidadãos da União, independentemente do seu local de residência, devem poder beneficiar de assistência judiciária se preencherem as condições previstas na directiva. O mesmo acontece relativamente aos nacionais de países terceiros em situação regular em termos de residência no território de um Estado-Membro.

(13) Se for concedida assistência judiciária, esta deverá abranger todo o processo, incluindo as despesas necessárias para que uma decisão seja declarada executória ou seja executada; o beneficiário deve continuar a receber esta assistência em caso de interposição de recurso contra si.

(14) É conveniente organizar a cooperação judiciária civil entre os Estados-Membros, tendo em vista promover a informação do público e dos profissionais e simplificar e acelerar a transmissão dos pedidos de assistência judiciária entre Estados-Membros.

(15) O Acordo europeu sobre a transmissão de pedidos de assistência judiciária assinado em Estrasburgo em 1977, que prevê a notificação, pelas partes contratantes, das autoridades competentes para a transmissão e recepção, bem como os mecanismos de transmissão dos pedidos, continua a ser aplicável às relações entre os Estados-Membros e os Estados terceiros partes neste Acordo. Em contrapartida, a presente directiva substitui o Acordo, no que se refere às relações entre Estados-Membros.

(16) Os mecanismos de notificação e de transmissão previstos pela directiva inspiram-se directamente nos instituídos pelo Acordo europeu. É conveniente fixar um prazo, não previsto no Acordo de 1977, para a transmissão dos pedidos de assistência judiciária. A fixação de um prazo relativamente curto contribui para o bom funcionamento da justiça.

(17) A criação de um modelo de formulário para a transmissão dos pedidos de assistência judiciária em caso de litígio transfronteiras contribuirá para facilitar e acelerar os procedimentos.

(18) Tendo em conta as diferenças de custos relativos aos litígios e de níveis de vida entre os Estados-Membros, será conveniente deixar a estes últimos a liberdade de definir os limiares a partir dos quais se presume que uma pessoa pode fazer face aos custos do processo, por forma a atingir os objectivos da directiva.

(19) O objectivo da directiva não poderá contudo ser alcançado se não for dada aos candidatos à assistência judiciária a possibilidade de provarem que não podem fazer face às despesas do processo, mesmo que os seus recursos ultrapassem o limiar fixado pelo Estado-Membro do foro.

(20) A possibilidade de recorrer a mecanismos ou a acordos privados que assegurem o acesso efectivo à justiça não constitui uma forma de assistência judiciária. Esta possibilidade pode contudo levar a presumir que a pessoa em causa pode fazer face às despesas do processo apesar da sua situação financeira desfavorável.

(21) É conveniente prever a possibilidade de os Estados-Membros rejeitarem pedidos de assistência judiciária relativamente a acções manifestamente infundadas, sem que para tal procedam a um pré-julgamento do caso para avaliar as hipóteses de êxito do candidato à assistência judiciária.

(22) O âmbito de aplicação da directiva não inclui as pessoas colectivas, com excepção das que não têm fins lucrativos, como as associações de consumidores que são levadas a intentar acções judiciais para proteger interesses gerais juridicamente tutelados. Este princípio contribui para a realização dos objectivos da Directiva relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores (Directiva 98/27/CE de 19 de Maio de 1998) [8].

[8] JO L 166 de 11.6.1998, p. 51.

(23) A assistência judiciária deve ser concedida nas mesmas condições, quer se trate de processos judiciais tradicionais ou de procedimentos extrajudiciais, como a mediação, desde que a utilização destes últimos seja promovida por lei.

(24) Para uma parte num litígio, a perspectiva de ser obrigada a pagar as despesas de justiça ou de advogado, mesmo que obtenha vencimento de causa, constitui um impedimento ao acesso à justiça. O reembolso equitativo destas despesas, a cargo da parte vencida, vem minorar este inconveniente. A protecção das partes em posição mais fraca, nomeadamente no domínio do direito do trabalho e do direito do consumo, pode justificar excepções a este princípio.

(25) É conveniente precisar que a fixação de normas mínimas não impede que os Estados-Membros prevejam disposições mais favoráveis no que se refere às pessoas candidatas à assistência judiciária.

(26) Tendo em conta que os objectivos da acção prevista não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e podem ser melhor alcançados a nível comunitário, a Comunidade pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5º do Tratado. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade enunciado no mesmo artigo, a directiva não excede o necessário para atingir estes objectivos.

(27) A presente directiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos designadamente pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Visa, em especial, promover a aplicação do princípio da concessão de assistência judiciária a todos quantos não dispõem de recursos suficientes, na medida em que essa assistência seja necessária para assegurar a efectividade do acesso à justiça, tal como consagrado no terceiro parágrafo do artigo 47º da Carta.

(28) [O Reino Unido e a Irlanda, nos termos dos artigos 1º e 2º do Protocolo sobre a posição do Reino Unido e da Irlanda, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, não participam na adopção da presente directiva.] [O Reino Unido e a Irlanda, nos termos do artigo 3º do Protocolo sobre a posição do Reino Unido e da Irlanda, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, notificaram o seu desejo de participar na adopção e aplicação da presente directiva.]

(29) A Dinamarca, nos termos dos artigos 1º e 2º do Protocolo sobre a posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, não participa na adopção da presente directiva e não está, consequentemente, a ela vinculada nem sujeita à sua aplicação.

ADOPTOU A PRESENTE DIRECTIVA:

Artigo 1º

Objectivos e âmbito de aplicação

A presente directiva tem por objectivo melhorar o acesso à justiça nos processos transfronteiras, através do estabelecimento de regras mínimas comuns relativas à assistência judiciária e a outros aspectos das acções cíveis.

A presente directiva é aplicável a qualquer acção em matéria civil, independentemente da natureza do órgão jurisdicional.

Artigo 2º

Para efeitos da presente directiva, entende-se por:

Assistência judiciária : todos os meios colocados à disposição de uma pessoa, tendo em vista garantir-lhe um acesso efectivo à justiça, caso os seus recursos financeiros sejam insuficientes para fazer face aos encargos de um litígio.

Acção em matéria civil: qualquer acção relativa a um litígio do domínio do direito civil, incluindo o direito comercial, o direito do trabalho e o direito do consumo.

Encargos do litígio: as despesas de justiça e os honorários do advogado.

Artigo 3º

Direito à assistência judiciária

Qualquer pessoa singular envolvida num litígio em matéria civil, como demandante ou demandado, tem o direito de receber uma assistência judiciária adequada quando não disponha de recursos suficientes, na acepção do artigo 13º, para fazer valer os seus direitos em juízo, sem prejuízo do disposto no artigo 14º.

A assistência judiciária inclui, nomeadamente, o patrocínio efectivo de um advogado e/ou de outra pessoa habilitada por lei para assegurar a representação em juízo, para facultar um apoio pré-contencioso e representar o interessado em juízo, bem como a dispensa ou a assunção das despesas de justiça.

Os Estados-Membros podem prever a obrigação de o beneficiário da assistência judiciária proceder ao seu reembolso, no todo ou em parte, no final do processo, caso a sua situação financeira tenha, entretanto, melhorado consideravelmente.

Artigo 4º

Responsabilidade pela assistência judiciária

A assistência judiciária é concedida pelo Estado-Membro do foro, nos termos da respectiva legislação e observando o disposto na presente directiva.

Artigo 5º

assunção dos encargos relacionados com o carácter transfronteiriço do processo

A assistência judiciária concedida no Estado do foro incluirá as despesas suplementares directamente relacionadas com o carácter transfronteiriço do litígio.

Estas despesas dizem nomeadamente respeito às interpretações e traduções, bem como às despesas de deslocação, na medida em que seja obrigatória a presença física das pessoas em causa na audiência.

O Estado-Membro de residência do candidato à assistência judiciária concederá assistência judiciária com vista a cobrir as despesas incorridas nesse Estado-Membro, em especial o acesso ao patrocínio de um advogado local.

Artigo 6º

Não discriminação

Os Estados-Membros concederão o benefício da assistência judiciária, sem discriminação, aos cidadãos da União e aos nacionais de países terceiros em situação regular de residência num dos Estados-Membros.

Artigo 7º

Continuidade da assistência judiciária

A assistência judiciária é concedida ao beneficiário tendo em vista cobrir as despesas incorridas para que uma decisão seja declarada executória ou executada no Estado do foro, sem prejuízo do disposto no terceiro parágrafo do artigo 3º.

Em matéria de exequatur é aplicável o disposto no artigo 50º do Regulamento (CE) n°44/2001 do Conselho relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial.

A assistência judiciária continua a ser concedida em caso de interposição de recurso contra o beneficiário. Prevê-se um reexame do pedido caso o recurso seja interposto pelo beneficiário.

Artigo 8º

tratamento dos pedidos

As autoridades nacionais competentes para conhecer dos pedidos de assistência judiciária procurarão assegurar a maior transparência no tratamento dos pedidos.

As decisões de rejeição serão fundamentadas.

Os Estados-Membros garantirão a possibilidade de recurso contra uma decisão de rejeição de um pedido de assistência judiciária.

Artigo 9º

Introdução e transmissão dos pedidos de assistência judiciária

Os candidatos à assistência judiciária que residam habitualmente num Estado-Membro que não o Estado-Membro do foro podem apresentar o pedido de assistência judiciária no Estado-Membro da sua residência habitual.

As autoridades competentes do Estado-Membro de residência transmitem este pedido às autoridades competentes do Estado-Membro do foro no prazo de oito dias.

Os documentos transmitidos nos termos da presente directiva estão dispensados de autenticação ou de qualquer formalidade análoga.

Os Estados-Membros não podem cobrar qualquer remuneração pelos serviços prestados nos termos do segundo parágrafo.

As autoridades responsáveis pela transmissão podem recusar transmitir um pedido manifestamente não admissível, em especial se não se tratar de uma acção em matéria civil.

Os pedidos de assistência judiciária transmitidos segundo o procedimento previsto na presente directiva são redigidos na língua da autoridade responsável pela recepção ou numa outra língua por ela aceite.

As disposições da presente directiva substituem as do Acordo europeu sobre a transmissão de pedidos de assistência judiciária assinado em Estrasburgo em 1977, no que se refere às relações entre os Estados-Membros.

Artigo 10º

Notificações à Comissão

Os Estados-Membros notificarão à Comissão a lista das autoridades competentes para a transmissão e recepção dos pedidos, que será publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Os Estados-Membros notificarão à Comissão a lista das línguas oficiais da União Europeia, para além da(s) sua(s) própria(s), em que aceitam que os pedidos de assistência judiciária sejam transmitidos às autoridades em causa.

Artigo 11º

modelo de formulário

A fim de facilitar a transmissão dos pedidos, a Comissão, assistida pelo Comité previsto no Regulamento n.º 1348/2001 do Conselho [9] relativo à citação e à notificação dos actos judiciais e extrajudiciais em matéria civil e comercial nos Estados-Membros, criará um modelo de formulário.

[9] JO L 160 de 30.6.2000, p. 37.

Artigo 12º

procedimento de urgência

Os Estados-Membros garantirão que os pedidos de assistência judiciária apresentados por pessoas que não residem no Estado-Membro do foro serão analisados num prazo razoável antes da audiência.

Artigo 13º

Condições relativas aos recursos financeiros

Os Estados-Membros concederão assistência judiciária às pessoas singulares que, sendo partes num litígio da competência dos seus órgãos jurisdicionais, não possam fazer face aos encargos do litígio devido à sua situação financeira pessoal.

Os Estados-Membros podem estabelecer limiares de recursos acima dos quais se presume que o candidato à assistência judiciária pode fazer face aos encargos do litígio. Estes limiares devem ser fixados tendo em conta diferentes elementos objectivos, como o custo de vida e os custos dos processos.

O candidato à assistência judiciária que não preencha as condições previstas no parágrafo anterior pode não obstante apresentar provas de que não pode fazer face aos encargos do litígio, nomeadamente devido às diferenças de custo de vida entre os Estados-Membros de residência e do foro, devendo, nesse caso, ser-lhe concedida assistência.

Presume-se que o candidato a assistência judiciária pode fazer face aos encargos financeiros do litígio se estiver em condições, no caso concreto, de recorrer a mecanismos de direito privado, no âmbito dos quais os honorários de advogado não são devidos em caso de perda da causa e as despesas de justiça são nesse caso assumidas por um terceiro.

Artigo 14º

Condições relacionadas com o fundo do litígio

Os Estados-Membros podem prever que os pedidos de assistência judiciária relativa a uma acção judicial que parece ser manifestamente infundada sejam rejeitados pelas autoridades em causa.

Artigo 15º

Aplicação às pessoas colectivas

Será concedida assistência judiciária às pessoas colectivas sem fins lucrativos estabelecidas no território de um Estado-Membro quando a acção judicial vise a protecção de interesses gerais juridicamente tutelados e quando estas não dispõem de recursos suficientes para fazer face aos encargos dos processos, sem prejuízo do disposto no artigo 14º.

Artigo 16º

Procedimentos extrajudiciais

O benefício da assistência judiciária será extensivo à resolução do litígio por um meio extrajudicial quando a utilização desse meio for promovida pela lei ou quando as partes em litígio tenham sido encaminhadas nesse sentido pelo juiz.

Artigo 17º

Reembolso das despesas de justiça e dos honorários do advogado

Os Estados-Membros prevêem que a pessoa que obteve vencimento de causa no termo do processo tenha direito ao reembolso equitativo, a cargo da parte vencida, de uma parte ou da totalidade dos encargos do litígio.

Os Estados-Membros podem prever excepções a este princípio, tendo em vista garantir uma protecção adequada das partes em posição mais fraca.

Os Estados-Membros podem prever que, quando a parte vencida beneficiou de assistência judiciária, o reembolso não seja devido ou seja assumido pelo Estado.

Artigo 18º

Informação

As autoridades nacionais competentes colaborarão para assegurar a informação do público e dos profissionais em relação aos diferentes sistemas de assistência judiciária, nomeadamente por meio da Rede judiciária europeia em matéria civil e comercial criada pela Decisão n.º 2001/470/CE do Conselho.

Artigo 19º

Disposições mais favoráveis

As disposições da presente directiva não obstam a que os Estados-Membros prevejam disposições mais favoráveis para as pessoas candidatas à assistência judiciária.

Artigo 20º

A presente directiva entra em vigor no [vigésimo] dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Artigo 21º

Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva, o mais tardar, em 1 de Janeiro de 2004. Do facto informarão imediatamente a Comissão.

As disposições adoptadas pelos Estados-Membros incluirão uma referência à presente directiva ou serão acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência serão adoptadas pelos Estados-Membros.

Artigo 22º

Os Estados-Membros são destinatários da presente directiva, nos termos do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente