COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n.º 2, segundo parágrafo, do artigo 251º do Tratado CE respeitante à Posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de uma Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da cogeração baseada na procura de calor útil no mercado interno da energia

2002/0185 (COD)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n.º 2, segundo parágrafo, do artigo 251º do Tratado CE respeitante à Posição comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de uma Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da cogeração baseada na procura de calor útil no mercado interno da energia

1- ANTECEDENTES

Data de envio da proposta ao PE e ao Conselho (documento COM(2002)415 final - 2002/0185 (COD)): // 22 de Julho de 2002

Data do parecer do Comité Económico e Social Europeu: // 26 de Fevereiro de 2003

Data do parecer do Comité das Regiões: // 9 de Abril de 2003

Data do parecer do Parlamento Europeu em primeira leitura: // 13 de Maio de 2003

Data de envio da proposta alterada: // 24 de Julho de 2003

Data de adopção da posição comum: // 8 de Setembro de 2003

2 OBJECTIVO DA PROPOSTA DA COMISSÃO

O objectivo da directiva proposta é aumentar o recurso à cogeração a fim de melhorar a eficiência energética e a segurança do aprovisionamento. A cogeração é um processo de produção simultânea de calor e electricidade e pode permitir grandes poupanças de energia em comparação com os processos convencionais em que a electricidade e o calor são produzidos separadamente.

Propõe-se uma directiva-quadro para tratar, harmonizar e reforçar o papel da cogeração no mercado interno da energia. A proposta deve ser considerada complementar às Directivas relativas ao mercado interno da electricidade e do gás e à Directiva relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis. A proposta de Directiva relativa à cogeração procura criar condições de concorrência equitativas e harmonizar as definições de cogeração a fim de aumentar a transparência. A proposta não prevê a harmonização dos regimes de apoio dos Estados-Membros, mas estabelece um quadro cuja finalidade é, por um lado, evitar distorções de mercado e, por outro, aumentar para os Estados-Membros a possibilidade de desenvolver um conjunto adequado de medidas.

Um objectivo essencial da proposta é assegurar que só possa ser considerada cogeração de elevada eficiência e, consequentemente, apoiada a cogeração que permita reais poupanças de energia em comparação com a produção separada.

A proposta destina-se a proporcionar (1) uma metodologia comum para determinação da cogeração de elevada eficiência e o cálculo da electricidade produzida por cogeração; (2) o estabelecimento de um sistema de garantia de origem da electricidade produzida por cogeração; (3) a obrigação de os Estados-Membros efectuarem uma análise do potencial de cogeração de elevada eficiência e (4) a criação de condições justas de acesso à rede de electricidade para os cogeradores.

3 OBSERVAÇÕES RELATIVAS À POSIÇÃO COMUM

a) Generalidades

A proposta pela Comissão de uma directiva relativa à promoção da cogeração é a consequência lógica de um certo número de iniciativas. Em 1997, a Comissão apresentou uma estratégia para a cogeração em que sublinhava as vantagens desta última. Em 2000, o Livro Verde sobre a segurança do aprovisionamento e o Plano de Acção para a eficiência energética confirmaram a importância de continuar a utilizar a cogeração. O Parlamento Europeu e o Conselho reconheceram, em resoluções de 2000 e 2001, a importância da cogeração para um avanço considerável no sentido do aumento da eficiência energética e da segurança do aprovisionamento.

A Presidência dinamarquesa e, mais recentemente, a grega deram grande prioridade ao tratamento desta proposta, intensificando os trabalhos sobre a questão durante as discussões no Conselho. Em ambas as Presidências houve também entre os Estados-Membros uma cooperação construtiva e a vontade de encontrar compromissos neste tema tecnicamente complexo.

Durante a preparação da primeira leitura no Parlamento Europeu, as posições no Parlamento foram continuamente comunicadas ao Conselho, dando assim uma orientação útil para os Estados-Membros desenvolverem e negociarem a Posição Comum.

Em geral, quando a Posição Comum diverge da proposta da Comissão fá-lo para fins de clarificação e de definição do âmbito e conceitos contidos no texto inicial.

O Parlamento Europeu adoptou 74 alterações, 49 das quais foram aceites plenamente, em princípio ou em parte pela Comissão e se reflectiram na proposta da Comissão de 23 de Julho de 2003.

A Posição Comum incorpora em substância, em parte ou em princípio 24 das alterações adoptadas pelo Parlamento Europeu, todas as quais foram aceites pela Comissão.

b) Diferenças entre a proposta inicial da Comissão e a Posição Comum do Conselho

O processo de discussão no Conselho conduziu a alterações da proposta da Comissão. Descrevem-se em seguida as principais diferenças.

Critérios de eficiência e valores de referência

De acordo com a Posição Comum, pode ser considerada de elevada eficiência a cogeração que permita, pelo menos, uma poupança de 10% de energia primária em comparação com a produção separada. Na comparação entre o processo de cogeração e a produção separada, são de importância essencial os valores de eficiência da produção separada, respectivamente, de calor e de electricidade. Na proposta da Comissão, estes valores destinavam-se a ser estabelecidos a nível nacional e harmonizados em fase ulterior. Contudo, o Conselho propôs um processo para o estabelecimento de valores de referência harmonizados da eficiência num prazo de dois anos, o que corresponde também às alterações no Parlamento Europeu (alteração 42) e irá reforçar a coerência do mercado interno da energia e reduzir as distorções de mercado. A complexidade técnica da questão e a necessidade de adaptação ao progresso técnico justificam a proposta de estabelecimento de um comité para assistir a Comissão. O comité tem também a tarefa de rever o valor dos critérios de eficiência, fixado inicialmente em 10%, a fim de assegurar a sua adaptação ao progresso técnico.

Métodos de cálculo alternativos

Na proposta da Comissão, a principal via para a determinação da quantidade de electricidade produzida por cogeração e o cálculo da poupança de energia primária para a classificação como cogeração de elevada eficiência é uma abordagem em duas fases. Na primeira fase, retira-se a electricidade não produzida por cogeração (Anexo II) e a produção exclusivamente cogerada é introduzida na segunda fase para calcular a poupança de energia primária (Anexo III). A fim de ter em conta os sistemas em vigor nos Estados-Membros, o Conselho chegou a acordo quanto a duas alternativas.

Uma alternativa (nº 2 do artigo 12º) é que os Estados-Membros adoptem as duas fases na ordem inversa. Utilizando esta alternativa, calculam-se na primeira fase as poupanças de energia primária (Anexo III). A cogeração pode ser considerada de elevada eficiência se cumprir o critério dos 10%, mesmo que inclua uma parte de produção não cogerada. Esta alternativa tem algumas restrições para as unidades de cogeração de mais de 25 MW. Contudo, se for emitida uma garantia de origem, é aplicável a determinação mais exacta da electricidade produzida por cogeração (Anexo II).

A outra alternativa (nº 3 do artigo 12º) é que os Estados-Membros não calculem as poupanças de energia primária para cada processo individual de cogeração. O termo cogeração de elevada eficiência pode ser aplicado aos processos de cogeração desde que se prove numa base nacional que a cogeração cumpre em média os critérios de eficiência de 10%. Caso seja emitida uma garantia de origem para essa quantidade de electricidade cogerada, as poupanças de energia primária apuradas não podem exceder o valor por defeito de 10%. Esta alternativa é válida até 2010.

Estas alternativas são consideradas aceitáveis pela Comissão na medida em que permitem, nomeadamente, que os Estados-Membros com uma política activa de promoção da cogeração conservem alguma margem de manobra sem abandonar o objectivo principal de poupança de energia primária. Uma abordagem demasiado rígida da determinação da cogeração de elevada eficiência exigiria um maior grau de controlo e de medições e poderia ser vista pelo sector como mais uma série de entraves a uma ampla utilização da cogeração. A Posição Comum é uma solução equilibrada e representa um passo importante em direcção a um conceito mais harmonizado da cogeração.

Rede de electricidade e questões tarifárias

A Posição Comum tornou claro o paralelismo com a Directiva relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis (2001/77/CE) na medida em que o artigo 7º (nos 1, 2 e 5) dessa directiva se aplica também à electricidade produzida por cogeração. Isto significa sobretudo que a electricidade produzida por cogeração deve obter um acesso justo à rede de electricidade em condições transparentes, objectivas e não discriminatórias. A Posição Comum diverge da proposta inicial da Comissão mas pode ser aceite, dado que a directiva recentemente adoptada relativa ao mercado interno da electricidade (2003/54/CE) garante também o princípio da não discriminação.

Garantia de origem

Na Posição Comum, o Conselho precisou melhor a proposta ao prever que só o produtor da electricidade possa solicitar uma garantia de origem. Prevê também que a quantidade de electricidade coberta por essa garantia seja determinada em conformidade com o Anexo II e que a obrigação de os Estados-Membros emitirem uma garantia se limite aos pedidos relativos à electricidade produzida por cogeração de elevada eficiência tal como definida no Anexo III.

Alteração da Directiva 92/42/CEE (rendimento das caldeiras)

A Posição Comum inclui uma alteração da Directiva 92/42/CEE, relativa às exigências de rendimento para novas caldeiras de água quente alimentadas com combustíveis líquidos ou gasosos. Esta alteração é justificada dado que a directiva adoptada em 1992 não incluía no seu âmbito de aplicação as pequenas unidades de cogeração. A isenção dessa directiva (92/42/CEE) das unidades de cogeração é justificada e a Comissão acolhe favoravelmente esta contribuição do Conselho.

(c) Alterações propostas pelo Parlamento

São incorporadas, em substância, em parte ou em princípio, na Posição Comum do Conselho as seguintes alterações: 3, 10, 12, 13, 15, 18, 20, 22, 24, 26, 27, 41, 42, 45, 46, 48, 58, 62, 63, 68, 69, 73, 78, 79.

Explica-se em seguida como são incorporadas as alterações relativas a alguns pontos essenciais e o parecer da Comissão sobre as alterações não incorporadas.

Definições e cálculos

A alteração 69 relativa à inclusão das metodologias desenvolvidas pelo CEN/CENELEC é tomada em conta no considerando 14 da Posição Comum. Embora a Comissão acolhesse favoravelmente o desenvolvimento de metodologias que facilitem aos Estados-Membros a aplicação da directiva, não considera adequado estabelecer um elo formal com o processo de normalização, que só recentemente foi lançado e em que não é possível garantir, na actual fase, um amplo consenso.

As alterações 67 e 71 do Parlamento Europeu não são incorporadas em si mesmas, mas confirmam a necessidade de uma abordagem em duas fases para 1) definir electricidade produzida por cogeração e 2) assegurar que a cogeração promovida permita efectivamente poupanças de energia primária. O princípio de uma abordagem em duas fases é conforme à Posição Comum e constitui uma base importante para a obtenção de consenso.

A fórmula incluída na alteração 71 para o cálculo das poupanças de energia primária é diferente da utilizada na Posição Comum. A Comissão considera que é mais coerente imputar as poupanças de energia alcançadas a todo o processo de cogeração e não, como propõe a alteração 71, apenas à electricidade produzida por cogeração.

Embora a metodologia pormenorizada para determinar a electricidade produzida por cogeração proposta na alteração 70 seja um método possível, a Comissão não considera adequado incluir este método como anexo à directiva, dado que se trata de uma metodologia que não se encontra ainda desenvolvida e está também sujeita a revisões e ajustamentos no quadro do processo de normalização já aqui referido.

Valores de referência harmonizados

As alterações 42 e 63 relativas ao desenvolvimento de valores de referência harmonizados para a produção separada e ao estabelecimento de um comité para assistir a Comissão são tomadas em conta nos artigos 4º e 14º da Posição Comum. As alterações relativas a esta questão sublinham que as preocupações do Parlamento correspondem às do Conselho. A Comissão pode aceitar o estabelecimento do comité e considera-o uma instância válida para o tratamento de questões tão complexas.

Microcogeração

Algumas alterações (23, 34, 38, 41, 52, 54 e 83) do Parlamento procuram apoiar mais especificamente a microcogeração. O Parlamento pretende limitar a definição de microcogeração às unidades de menos de 50 kWe, enquanto que a Posição Comum reconhece nos artigos 3º e 8º e no Anexo III a necessidade de promover a cogeração em pequena escala, definida como cogeração de capacidade inferior a 1 MWe. A Comissão pode aceitar o limiar de 1 MWe na medida em que um limite de capacidade demasiado baixo poderia provocar limitações indesejáveis a mais longo prazo. O Conselho defende que os Estados-Membros tenham a possibilidade de facilitar em especial o acesso à rede às pequenas unidades de cogeração (artigo 8º) e pode aceitar que a cogeração em pequena escala seja considerada de elevada eficiência desde que permita poupanças de energia primária, ainda que não cumpra necessariamente o critério dos 10%. A Comissão considera importante, por um lado, não promover a cogeração em pequena escala apenas pela sua dimensão e, por outro, tentar eliminar os obstáculos que, em termos relativos, são mais pesados para as pequenas unidades.

Objectivos

Na alteração 43, o Parlamento propõe que a Comunidade e cada Estado-Membro atinja até 2012 uma produção de electricidade por cogeração que represente pelo menos 18% da produção total de electricidade. A Posição Comum não inclui objectivos para a Comunidade nem para cada Estado-Membro. O valor de 18% foi introduzido na estratégia comunitária para promover a produção combinada de calor e electricidade de 1997 e baseava-se numa outra definição, menos rigorosa, de cogeração e numa situação de mercado antes da liberalização. A Comissão não pode recomendar a utilização do valor desactualizado de 18% como base para a futura contribuição da cogeração. O Parlamento concordou com a necessidade de se efectuar uma análise de fundo sobre o potencial de cogeração de elevada eficiência e os resultados dessa análise servirão de facto para a fixação dos objectivos ou de parâmetros de referência para as estratégias nacionais de cogeração.

Outros elementos

A Posição Comum reflecte as observações formuladas pelo Parlamento na alteração 15, já que foi suprimida a referência a um limiar de capacidade para fins de apoio público (considerando 24). A Comissão pode aceitar esta alteração à proposta inicial na medida em que o texto sublinha que o apoio público deve respeitar as orientações relativas aos auxílios estatais para a protecção do ambiente e fazer evitar distorções nocivas do mercado.

Nas alterações 18 e 22, o Parlamento propôs que fosse suprimida a divisão da cogeração em três classes. Estas alterações são plenamente incorporadas na Posição Comum, no artigo 3º e no Anexo IV, e consideradas aceitáveis pela Comissão na medida em que simplificam a proposta e que as diversas aplicações da cogeração podem ser incorporadas na abordagem geral.

Finalmente, o Parlamento propôs que se reduzisse o período de aplicação a fim de acelerar o processo e beneficiar mais cedo das vantagens de uma maior utilização da cogeração. Em princípio, a Comissão acolheria bem uma aplicação mais rápida, mas os Estados-Membros adoptaram no Conselho a posição oposta. O consenso quanto à necessidade de fornecer valores de referência harmonizados tem também implicações no calendário de aplicação. Dois anos para estabelecer os valores de referência harmonizados é um período relativamente curto e este processo tem impacto no estabelecimento do sistema de garantia de origem, bem como na conclusão da análise dos potenciais nacionais. Segundo a Posição Comum, a proposta poderia ser aplicada no prazo de dois anos fixado para a transposição.

4 CONCLUSÃO

A Comissão considera que a Posição Comum adoptada pelo [Conselho em 8 de Setembro de 2003] é em geral fiel ao espírito da proposta da Comissão de 22 de Julho de 2002. Essa proposta foi apresentada para dar resposta às preocupações formuladas pelo Conselho e o Parlamento Europeu quanto à necessidade de adoptar medidas para promover a cogeração como instrumento eficiente para atingir poupanças de energia substanciais e uma maior segurança do aprovisionamento.

A Comissão pensa que a Posição Comum conseguiu manter o espírito e a intenção da proposta da Comissão e de uma parte importante das alterações do Parlamento Europeu. Obteve-se um equilíbrio útil e aceitável na definição de cogeração de forma a reflectir um certo grau de harmonização, necessário para contribuir para a criação de condições equitativas, e uma certa flexibilidade nacional, a fim de reflectir as diferentes realidades com que se confronta a cogeração em toda a Comunidade.

A Posição Comum enriqueceu a proposta da Comissão com a inclusão de um comité para assistir a Comissão nas matérias técnicas e desempenhar um papel importante na revisão de aspectos da directiva que devem ser actualizados tendo em conta o progresso técnico.

No que respeita à questão levantada pelo Parlamento Europeu relativa ao estabelecimento de objectivos para a futura exploração da cogeração, a Comissão aprova a intenção subjacente à Posição Comum, dado que é importante apelar aos Estados-Membros para que assegurem e desenvolvam o papel da cogeração. A Posição Comum contempla esta questão, já que os Estados-Membros têm a obrigação de efectuar uma análise dos potenciais nacionais de cogeração de elevada eficiência, incluindo uma análise separada dos entraves que se colocam a uma maior utilização da cogeração. A Comissão considera essas análises essenciais para futuras medidas e espera que elas venham de facto a constituir objectivos para os esforços nacionais. Considera também importante notar que as análises devem ser publicadas, pelo que os relatórios serão inevitavelmente postos em questão e discutidos no âmbito do sector.

A Comissão recomenda, pois, que o Parlamento Europeu adopte a Posição Comum.