Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Proteção dos migrantes menores não acompanhados na Europa»

[parecer de iniciativa]

(2020/C 429/04)

Relatora: Ozlem YILDIRIM (FR-II)

Decisão da Plenária 20.2.2020 Base jurídica Artigo 32.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Secção do Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania Adoção em secção 9.7.2020 Adoção em plenária 18.9.2020 Reunião plenária n.o 554 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 215/1/5

1. Recomendações e observações

1.1 O CESE recomenda uma vez mais que o princípio do «interesse superior da criança» prevaleça sobre qualquer legislação nacional e internacional.

1.2 O CESE exorta a União Europeia a desenvolver uma abordagem coerente e harmonizada da proteção dos estrangeiros menores não acompanhados na Europa.

1.3 O CESE manifesta a sua profunda preocupação com a situação dos estrangeiros menores não acompanhados, que constituem um dos grupos mais vulneráveis no contexto da migração, estando, por conseguinte, expostos a um risco acrescido de violação dos seus direitos fundamentais.

1.4 O CESE reitera o seu apelo aos Estados-Membros para que assegurem que as crianças que se encontram em situação irregular sejam, acima de tudo, protegidas como crianças que são, nomeadamente pelos sistemas nacionais de proteção das crianças.

1.5 O CESE insta os Estados-Membros a prevenir todo e qualquer ato de violência contra as crianças migrantes, criando, para o efeito, vias de migração seguras, legais e regulares.

1.6 O CESE recorda uma vez mais ( 1 ) que é liminarmente proibido deter crianças, independentemente do seu estatuto administrativo. Condena veementemente esta prática e recorda que a mesma viola a Convenção sobre os Direitos da Criança.

1.7 A fim de assegurar a proteção eficaz dos estrangeiros menores não acompanhados, o CESE exorta os Estados-Membros a consagrar os recursos necessários aos serviços públicos e a prestar serviços adequados, apostando nomeadamente na formação especializada e no reforço das capacidades dos profissionais no domínio da proteção das crianças.

1.8 O CESE convida a Comissão Europeia a elaborar uma diretiva relativa à proteção dos estrangeiros menores não acompanhados que sirva o interesse superior da criança.

1.9 O CESE recorda que todo e qualquer estrangeiro menor não acompanhado deve, logo que possível e até à sua maioridade, ser assistido por um tutor responsável, que deve ser informado de todas as decisões tomadas a seu respeito e prestar-lhe assistência ao longo de todo o processo. Este tutor deve ter sempre a possibilidade de agir no interesse da criança e não se encontrar em situação de conflito de interesses com os serviços nacionais de proteção das crianças.

1.10 O CESE recorda que, em conformidade com o princípio da «presunção de menoridade», um jovem que se apresente como menor deve ser considerado como tal até que haja uma decisão judicial transitada em julgado.

1.11 O CESE solicita aos Estados-Membros que avaliem a menoridade com base num conjunto de fontes de prova, privilegiando as declarações do interessado, os atos de registo civil apresentados, as entrevistas com a pessoa em causa efetuadas por profissionais competentes e, se for caso disso, a verificação da autenticidade dos atos de registo civil.

1.12 Uma vez que os exames aos ossos não são verdadeiramente fiáveis, o CESE defende que se deixe pura e simplesmente de recorrer aos mesmos. O CESE considera que não é por não se dispor de um meio fiável de verificação que se deve recorrer a meios de verificação que se sabe serem aproximativos.

1.13 Dada a dificuldade de abordar no presente parecer todas as questões e princípios relacionados com os estrangeiros menores não acompanhados, o CESE propõe que se realize uma série de estudos de acompanhamento centrados em subtemas específicos.

2. Contexto

2.1 O estrangeiro menor não acompanhado é «o nacional de um país terceiro ou um apátrida com menos de 18 anos de idade» que «entra no território dos Estados-Membros não acompanhado por um adulto que, por força da lei ou da prática do Estado-Membro em causa, por ele seja responsável e enquanto não for efetivamente tomado a cargo por essa pessoa» ou que «[fica desacompanhado] após a entrada no território dos Estados-Membros» ( 2 )

2.2 Há estrangeiros menores não acompanhados em todos os Estados-Membros da UE. No entanto, em 2019, 60 % destes menores estavam registados em quatro países (Grécia, Alemanha, Bélgica e Países Baixos). Em 2019, 13 800 requerentes de asilo que solicitaram proteção internacional nos 27 Estados-Membros da União Europeia (UE) foram considerados menores não acompanhados. Na UE, os estrangeiros menores não acompanhados representavam 7 % de todos os requerentes de asilo com menos de 18 anos. A maioria destes menores não acompanhados era rapazes (85 %). Dois terços (ou seja, 9 200 menores) tinham 16 ou 17 anos, 22 % (3 100 menores) tinham 14 ou 15 anos e, por último, 11 % (1 500 menores) tinham menos de 14 anos ( 3 )

2.3 As crianças migrantes são um dos grupos mais vulneráveis das nossas sociedades. Privados dos seus pais, o que por si só já constitui um fator de grande insegurança e perigo, os estrangeiros menores não acompanhados tiveram, frequentemente, um percurso migratório longo, caótico, traumático e marcado pela violência. Estes menores continuam expostos a perigos múltiplos e são particularmente vulneráveis a redes criminosas, nomeadamente, ao tráfico de crianças para fins de exploração sexual e trabalho infantil.

2.4 O CESE recomenda uma vez mais que o princípio do «interesse superior da criança» prevaleça sobre qualquer legislação nacional e internacional ( 4 )

2.5 Afirma ainda que a diversidade e complexidade das situações com que os estrangeiros menores não acompanhados se veem confrontados exigem abordagens multidisciplinares (de âmbito jurídico, psicológico, médico e social), abrangentes e holísticas.

2.6 A Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (1989) constitui o quadro-geral para a proteção das crianças na Europa. No entanto, nem este instrumento, nem a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (1950), nem a Convenção Europeia sobre o Exercício dos Direitos das Crianças (1996) preveem disposições específicas diretamente aplicáveis aos estrangeiros menores não acompanhados.

2.7 Foi necessário esperar até 26 de junho de 1997 para que o Conselho da Europa adotasse o primeiro instrumento jurídico especificamente dedicado à questão dos migrantes menores não acompanhados. No entanto, tal resolução não constitui um instrumento vinculativo. Embora a legislação da UE faça referência aos estrangeiros menores não acompanhados, como a Diretiva Regresso ou a Diretiva 2003/9/CE ( 5 ) , não foi elaborado qualquer instrumento da UE especificamente dedicado a esta temática.

2.8 Por conseguinte, na ausência de um quadro jurídico preciso, os Estados-Membros enfrentam grandes dificuldades na gestão concertada e coerente da questão dos estrangeiros menores não acompanhados. É, assim, evidente que a legislação que define a forma como os estrangeiros menores não acompanhados devem ser tratados e os procedimentos a que estão sujeitos (determinação da idade, tutores, direitos, etc.) diverge significativamente de Estado-Membro para Estado-Membro.

2.9 Os Estados-Membros, devem, por conseguinte, reforçar o quadro jurídico aplicável aos estrangeiros menores não acompanhados. O CESE convida a Comissão Europeia a elaborar uma diretiva relativa à proteção dos estrangeiros menores não acompanhados que sirva o interesse superior da criança. Esta necessidade torna-se ainda mais premente à luz das situações deploráveis em que se encontram estes menores desveladas em toda a Europa por associações de defesa dos direitos da criança.

3. Observações na generalidade

3.1 O CESE manifesta a sua profunda preocupação com a situação dos estrangeiros menores não acompanhados, que constituem um dos grupos mais vulneráveis no contexto da migração, estando, por conseguinte, expostos a um risco acrescido de violação dos seus direitos e liberdades fundamentais.

3.2 A Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança obriga os Estados-Membros a tratar as crianças sem documentos do mesmo modo que «todas» as outras crianças, sem qualquer distinção ( 6 ) . O CESE constata que, na prática, há uma tensão entre os quadros jurídicos nacionais que regem o controlo da imigração e os quadros relativos à proteção das crianças. O CESE reitera o seu apelo aos Estados-Membros para que assegurem que as crianças que se encontram em situação irregular sejam, acima de tudo, protegidas como crianças que são, nomeadamente pelos sistemas nacionais de proteção das crianças ( 7 )

3.3 O CESE insta os Estados-Membros a prevenir todo e qualquer ato de violência contra as crianças migrantes, criando, para o efeito, vias de migração seguras, legais e regulares, por exemplo, procedimentos flexíveis, rápidos e eficazes, designadamente para o reagrupamento familiar, um aumento das quotas para a reinstalação de migrantes ou a concessão de vistos humanitários, o que reforçará as garantias para as crianças e os seus familiares.

3.4 O CESE exorta os Estados-Membros a criar procedimentos específicos e eficazes para a regularização da sua permanência enquanto se procura uma «solução duradoura» para os estrangeiros menores não acompanhados que garanta o seu interesse superior.

3.5 o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança. O CESE observa O CESE recorda que é liminarmente proibido deter crianças, independentemente do seu estatuto administrativo. Condena veementemente esta prática e recorda que a mesma viola de forma flagrante o artigo 3.da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança. O CESE observa ( 8 ) , com efeito, que a detenção pode ter consequências muito graves para a saúde e o desenvolvimento da criança, independentemente da duração dessa detenção. A detenção é sempre contrária ao interesse superior da criança ( 9 )

3.6 O CESE apela aos Estados-Membros para que adotem legislação nacional que proíba a detenção e promova alternativas adaptadas à vulnerabilidade particular dos estrangeiros menores não acompanhados, tais como a prestação de cuidados por famílias de acolhimento e a colocação num local de residência autónomo supervisionado.

3.7 O CESE recorda a importância de garantir o respeito do direito de as crianças participarem nas decisões que as afetam.

3.8 O CESE recomenda aos Estados-Membros que prevejam disposições jurídicas que garantam o acesso dos estrangeiros menores não acompanhados aos processos de proteção internacional e que estes recebem informações adaptadas à sua idade. Para o efeito, seria oportuno criar unidades de asilo especializadas na assistência às crianças migrantes e na comunicação de informações adaptadas às crianças, na sua língua materna, nomeadamente integrando a dimensão de género e a dimensão transcultural nesses regimes nacionais.

3.9 Para proteger os estrangeiros menores não acompanhados contra todas as formas de exploração, o CESE insta os Estados-Membros a concederem às crianças que são objeto de exploração e violência o estatuto de vítima de tráfico de seres humanos, assim como uma autorização de residência. O CESE salienta igualmente o caráter urgente das decisões que são tomadas a respeito destes menores.

3.10 Os estrangeiros menores não acompanhados não devem, em caso algum, ser objeto de uma ação criminal por motivos que se prendem exclusivamente com o seu estatuto de imigrante ou se o seu envolvimento em atividades criminosas for resultado da exploração de que são objeto.

3.11 A fim de assegurar a proteção eficaz dos estrangeiros menores não acompanhados, o CESE exorta os Estados-Membros e a União Europeia a consagrarem os recursos necessários aos serviços públicos e a prestarem serviços adequados, apostando nomeadamente na formação especializada e no reforço das capacidades dos profissionais no domínio da proteção das crianças. Esta formação deve ser instituída a nível europeu.

3.12 A proteção dos estrangeiros menores não acompanhados não termina nas fronteiras europeias. O CESE incentiva a UE e os Estados-Membros a darem prioridade às necessidades e aos direitos destes menores nos seus instrumentos e ações externos, em especial aquando da celebração de acordos ou programas de cooperação.

3.13 O CESE recorda que todos os estrangeiros menores não acompanhados devem, logo que possível e até à sua maioridade, ser assistidos por um tutor responsável, que deve ser informado de todas as decisões tomadas a seu respeito e prestar-lhes assistência ao longo de todo o processo. Este tutor deve ter sempre a possibilidade de agir no interesse da criança e não se encontrar em situação de conflito de interesses com os serviços nacionais de proteção das crianças.

3.14 Como já recordado pelo CESE, apesar de reconhecer a importância da tutela legal, a legislação da UE não define as obrigações do tutor legal. O tutor legal deve ser um «representante qualificado» que tenha experiência em lidar com menores e conheça o direito dos estrangeiros do seu país e a legislação relativa à proteção das crianças, com poderes para representar a criança em todo o processo de decisão ( 10 ) , desde que o menor dê o seu consentimento ( 11 ) . O procedimento de designação de tutores na Bélgica poderia servir de fonte de inspiração ( 12 )

3.15 O CESE recorda que, para além da assistência jurídica, o estrangeiro menor não acompanhado também deve ter acesso a proteção social e a uma estrutura temporária de acolhimento e alojamento digna. Este acolhimento deve ser adaptado à sua vulnerabilidade e prever o acompanhamento de profissionais especializados em jovens, a possibilidade de uma avaliação médica e psicológica e o acesso a cuidados de saúde.

3.16 Os estrangeiros menores não acompanhados também devem ter acesso à educação, em consonância com as escolhas do menor e, se for caso disso, do seu tutor. Além disso, os Programas Erasmus e Erasmus+ também poderiam facilitar a participação dos estrangeiros menores não acompanhados, inclusivamente daqueles que entretanto atingiram a maioridade.

3.17 O CESE insiste na importância de todas as crianças receberem informações, de forma adaptada à sua idade, sobre os direitos que lhes são conferidos pela Convenção das Nações Unidas, a fim de permitir aos menores que não beneficiam de cuidados adequados solicitar proteção.

4. Observações na especialidade

4.1 O artigo 1. o da Convenção sobre os Direitos da Criança define a criança como toda a pessoa menor de 18 anos. A sua situação jurídica específica confere-lhe um conjunto de direitos que os Estados partes devem garantir. Tal proteção depende da sua condição de menor, o que na prática e em todos os Estados-Membros levanta a questão da determinação da sua idade.

4.2 O CESE recorda que, em conformidade com o princípio da «presunção de menoridade», um jovem que se apresente como menor deve ser considerado como tal até que haja uma decisão judicial transitada em julgado. Por conseguinte, deve ser imediatamente protegido em condições dignas e compatíveis com a sua vulnerabilidade particular.

4.3 O CESE recorda igualmente que deve prevalecer a presunção de validade dos atos de registo civil de um país terceiro apresentados pelo jovem para comprovar a sua menoridade e que estes devem ser os primeiros elementos a ter em conta na determinação da sua menoridade. Só uma contestação formal da autenticidade do ato de registo civil apresentado permitirá ilidir a presunção de validade que lhe está subjacente.

4.4 o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, «[n]o caso de uma criança ser ilegalmente privada de todos os elementos constitutivos da sua identidade ou de alguns deles, os Estados Partes devem assegurar-lhe assistência e proteção adequadas, de forma que a sua identidade seja restabelecida o mais rapidamente possível» O CESE recorda que, nos termos do artigo 8.da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, «[n]o caso de uma criança ser ilegalmente privada de todos os elementos constitutivos da sua identidade ou de alguns deles, os Estados Partes devem assegurar-lhe assistência e proteção adequadas, de forma que a sua identidade seja restabelecida o mais rapidamente possível» ( 13 )

4.5 Contudo, o procedimento de confirmação da idade do migrante, em princípio, só deve ser levado a cabo quando este não disponha de documentos administrativos oficiais que comprovem a sua idade e em caso de dúvida séria ( 14 )

4.6 O CESE observa, uma vez mais, que não há uma abordagem coerente dos Estados-Membros quanto aos métodos utilizados para a avaliação da idade dos estrangeiros menores não acompanhados, nenhum dos quais, aliás, demonstrou a sua fiabilidade.

4.7 O CESE solicita aos Estados-Membros que avaliem a menoridade com base num conjunto de fontes de prova, privilegiando as declarações do interessado, os atos de registo civil apresentados, as entrevistas com a pessoa em causa efetuadas por profissionais competentes e, se for caso disso, a verificação da autenticidade dos atos de registo civil, sublinhando que só se poderá recorrer a uma peritagem médica da idade em caso de dúvida persistente e em último recurso.

4.8 Tendo em conta a sua vulnerabilidade particular, o CESE recorda que se deve conceder o benefício da dúvida aos estrangeiros menores não acompanhados.

4.9 O CESE recorda que a fiabilidade científica da peritagem com recurso a um exame aos ossos praticada em inúmeros Estados é muito contestada por várias instituições e peritos internacionais ( 15 ) e criticada por não respeitar a privacidade da criança, pelos seus potenciais perigos para a saúde (quando se utilizam raios X) e pelos seus possíveis erros.

4.10 Uma vez que estes testes não são verdadeiramente fiáveis, o CESE convida os Estados-Membros a deixarem pura e simplesmente de recorrer aos mesmos. O CESE considera que não é por não se dispor de um meio fiável de verificação que se deve recorrer a meios de verificação que se sabe serem aproximativos.

4.11 O CESE exorta os Estados-Membros a proteger os estrangeiros menores não acompanhados, concedendo-lhes tempo e meios reais para determinar a sua identidade, recorrendo, por exemplo, à cooperação diplomática (sob reserva do acordo do jovem e caso tal não o coloque em perigo) e/ou fornecendo provas de primeira aparência, como relatórios de peritagem psicossocial, para confirmar a sua menoridade.

4.12 O CESE propõe que, em última instância, na ausência de provas documentais e em caso de sérias dúvidas sobre a idade do menor, se proceda a uma avaliação da idade mediante uma abordagem multidisciplinar efetuada por profissionais independentes com competências apropriadas e conhecimentos sobre a origem cultural e étnica do jovem. Os procedimentos utilizados em Inglaterra poderiam servir de fonte de inspiração.

4.13 O CESE insta os Estados-Membros a criar uma comissão de supervisão a nível europeu que proponha uma avaliação holística da idade, comum aos Estados-Membros, e supervisione os protocolos e práticas em matéria de avaliação da idade.

4.14 Para serem eficazes, as conclusões de todo e qualquer processo devem ser obrigatoriamente fundamentadas e poder ser objeto de um recurso com efeito suspensivo, de caráter efetivo e expedito, suscetível de um pedido de revisão.

5. Observações específicas no contexto da COVID-19

5.1 A pandemia de COVID-19 agrava inevitavelmente os riscos a que estão expostos os estrangeiros menores não acompanhados, cujo estado de saúde se encontra já frequentemente debilitado: impossibilidade de respeitar as medidas de confinamento, acesso escasso a alimentos, higiene e água, falta de informação adequada sobre as medidas de proteção individual a tomar, dificuldades de acesso aos cuidados de saúde.

5.2 O CESE exorta as instituições europeias a tomar todas as medidas necessárias para garantir que os direitos que são conferidos a todas as crianças nos textos internacionais são respeitados durante a crise sanitária provocada pela COVID-19 e que elas gozam de uma proteção digna face à crise económica que se anuncia.

5.3 O CESE congratula-se com a recente recolocação de estrangeiros menores não acompanhados que se encontravam na Grécia no Luxemburgo, em Portugal, em França, na Finlândia e na Alemanha e insta os Estados-Membros a dar prioridade e a prosseguir a recolocação imediata dos menores que vivem em condições indignas, em especial na Grécia ( 16 )

Bruxelas, 18 de setembro de 2020. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Luca JAHIER

(1) Parecer do CESE — Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra o abuso e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil e que revoga a Decisão-Quadro 2004/68/JAI (JO C 48 de 15.2.2011, p. 138).

(2) Artigo 2.o da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011 (JO L 337 de 20.12.2011, p. 9).

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774042/3-28042020-AP-FR.pdf/a5951a9e-fe8f-ef1a-64f1-cdedfc925eb2

(4) Ver, nomeadamente, a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, a Convenção Europeia sobre o Exercício dos Direitos das Crianças e o Parecer do CESE — Proteção internacional dos menores não acompanhados, de 15 de outubro de 2014 (JO C 12 de 15.1.2015, p. 69).

(5) Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008 (JO L 348 de 24.12.2008, p. 98): «Antes de uma decisão de regresso aplicável a um menor não acompanhado, é concedida assistência pelos organismos adequados para além das autoridades que executam o regresso, tendo na devida conta o interesse superior da criança.» A Diretiva 2003/9/CE do Conselho, de 27 de janeiro de 2003 (JO L 31 de 6.2.2003, p. 18), define vários termos fundamentais, entre os quais o de menor não acompanhado.

(6) Artigo 2.o da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.

(7) Parecer do CESE — Proteção internacional dos menores não acompanhados (JO C 12 de 15.1.2015, p. 69).

(8) Ver «A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children» [Estudo das práticas de detenção em matéria de imigração e alternativas à detenção de crianças imigrantes], da Comissão da Migração, Refugiados e Pessoas Deslocadas da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, 2017.

(9) Rede Europeia de Provedores da Criança (ENOC), tomada de posição «Ending detention of children for immigration purposes» [Pôr termo à detenção de crianças em razão de imigração], adotada pela ENOC na sua 23.a reunião, em 27 de setembro de 2019.

(10) Ver «La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe» [A proteção de migrantes menores não acompanhados na Europa], Nisrine Eba Nguema, 2015; https://doi.org/10.4000/revdh.1147

(11) Convenção da Haia de 1996.

(12) A Bélgica instituiu um serviço capaz de atribuir um tutor muito rapidamente. É atribuído a todos os estrangeiros menores não acompanhados um tutor específico, que pode ser um cidadão a título particular (após um processo de seleção e formação), que os acompanhará em todos os procedimentos: ver https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. As responsabilidades do tutor são descritas da seguinte forma: «Enquanto representante legal responsável por assegurar o bem-estar geral do menor, o tutor constitui o “fio condutor” que assegura o desenvolvimento das competências necessárias à sua participação ativa na sociedade»: https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne/tuteur/missions_du_tuteur

(13) Ver também o artigo 24.o do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos de 1966 e o artigo 7.o da Convenção sobre os Direitos da Criança.

(14) O Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (julho de 2010) e a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (15 de abril de 2011) declararam que só se deve avaliar a idade em caso de dúvida.

(15) Fiabilidade científica posta em causa nomeadamente pelo Parlamento Europeu (resolução de 12 de setembro) e nas recomendações do Comité dos Direitos da Criança, de 12 de junho de 2009. A Ordem dos Médicos belga (parecer de 20 de fevereiro de 2010) e a Academia Nacional de Medicina francesa condenam a fiabilidade destes testes. O Provedor de Justiça («Défenseur des Droits») francês condena a utilização de testes ósseos (26 de fevereiro de 2016). A este respeito, ver igualmente o relatório «L’estimation de l’âge des MENA en question: problématique, analyse et recommandations» [A estimativa da idade dos estrangeiros menores não acompanhados em questão: problemática, análise e recomendações»], da plataforma «Mineurs en Exil» [Menores em Exílio] (Bélgica), setembro de 2017.

(16) Ver https://www.unhcr.org/fr/news/press/2020/4/5e980505a/agences-lonu-felicitent-premiere-relocalisation-denfants-accompagnes-grece.html e https://www.eepa.be/?p=3856