Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o funcionamento do Regulamento (CEE) n.o 3932/92 da Comissão relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 81.o (ex-n.o 3 do artigo 85.o) do Tratado a certas categorias de acordos, decisões e práticas concertadas no domínio dos seguros"

(2000/C 51/24)

Em 8 de Julho de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre o relatório supramencionado.

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a secção de Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 25 de Novembro de 1999, sendo relator G. Ravoet.

Na 368.a reunião plenária de 8 e 9 de Dezembro de 1999 (sessão de 9 de Dezembro), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão Europeia apresentou (COM(1999) 192 final) um relatório ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do regulamento de isenção de que beneficiavam as empresas de seguros em relação às disposições do Tratado em matéria de concorrência (n.o 1 do artigo 81.o) para certas categorias de acordos.

1.2. Com efeito, o regulamento de habilitação do Conselho de 1993 impunha-lhe a obrigação de apresentar relatório sobre a aplicação daquele regime no prazo de seis anos. O Comité Económico e Social é de opinião que é oportuna a apresentação deste relatório visto preparar o seguimento da política praticada de conformidade com o regulamento de isenção, que caduca em Março de 2003.

1.3. O Comité congratula-se com o processo de consulta adoptado pela Comissão na apresentação deste relatório, especialmente no que se refere aos órgãos jurisdicionais nacionais e às autoridades nacionais competentes em matéria de seguros e de concorrência. Neste contexto, solicita à Comissão que zele pela univocidade da aplicação das disposições em matéria de concorrência por parte das autoridades nacionais. Considera, de facto, que os riscos de divergência são mais reais se as suas decisões se basearem, simultaneamente, numa análise jurídica e numa análise económica. Convém, portanto, conhecer a metodologia seguida e o contexto a que se referem. Esta preocupação é ainda maior face à perspectiva da descentralização do exercício das competências no âmbito da aplicação do direito comunitário da concorrência prevista pelo Livro Branco da Comissão de 28 de Abril de 1999.

1.4. O Comité remete, a este respeito, para os seus pareceres(1) sobre o regulamento de habilitação do Conselho e o regulamento de isenção da Comissão.

1.5. O presente parecer pretende:

- situar o contexto de avaliação destas disposições;

- dar uma ideia geral do relatório da Comissão e

- formular certas reflexões sobre os pontos específicos abordados no relatório da Comissão.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité recorda o seu apego a uma concorrência livre e eficaz que considera um factor de progresso económico favorável ao consumidor. Deseja, portanto, manter-se atento ao risco de as derrogações atribuídas a certas actividades perderem o seu carácter excepcional e serem interpretadas como uma extensão do seu âmbito.

2.2. O regulamento de isenção, de que beneficiam as empresas de seguros em certas categorias de acordos, vai ao encontro da preocupação expressa no n.o 3 do artigo 81.o do Tratado de permitir acordos que contribuam para melhorar a produção ou a distribuição dos produtos ou para promover o progresso técnico ou económico, contanto que os consumidores participem nas vantagens daí resultantes.

2.3. No sector dos seguros, numerosos acordos nestas condições foram notificados aos serviços da Comissão antes da entrada em vigor do regime de isenção por categorias, muitas vezes, por motivos inerentes a esta actividade económica particular. O Comité acolheu favoravelmente a simplificação resultante do regime de isenção por categorias, que afasta os inconvenientes de um pesado controlo administrativo. Constata agora que a Comissão consolidou a sua experiência ao permitir o prolongamento da aplicação do regulamento de isenção.

2.4. Com efeito, a actividade de seguros é caracterizada por:

- um mecanismo de fixação de preços que difere do utilizado na maioria das outras actividades económicas, isto é, os elementos compreendidos no preço de custo relacionam-se com os prémios e as quotizações recebidos (inversão do ciclo produtivo). O Comité observa que a fixação dos preços nos seguros é influenciada pelo facto de certos seguros serem tornados obrigatórios pelos Estados-Membros, o que se traduz por uma rigidez da procura e de, em alguns deles, certos seguros ficarem sujeitos a uma política de controlo dos preços. O Comité faz notar que esta regulamentação dos preços tem por efeito a diminuição da competitividade das empresas;

- a função de protecção dos segurados e beneficiários que compete às empresas de seguros, cuja falência é preciso desde já prevenir; esta preocupação é particularmente viva no atinente aos compromissos a longo prazo das empresas de seguros, nomeadamente, em matéria de pensões de reforma onde desempenham um papel cada vez mais importante;

- uma complexidade técnica e jurídica que mostra, frequentemente, como é útil para o consumidor encontrar pontos de referência, de forma a haver uma maior transparência e uma melhor compreensão dos vínculos contratuais;

- a necessidade de aceder a meios financeiros substanciais para responder às necessidades do mercado que ultrapassam as capacidades financeiras das empresas consideradas individualmente.

2.5. Estas particularidades explicam sem dúvida o tempo necessário para definir as regras de concorrência aplicáveis especificamente ao sector dos seguros. Também justificam, face ao equilíbrio conseguido entre os objectivos do bom funcionamento do Mercado Único, o empenho em preservar os interesses dos consumidores e a utilização eficaz dos meios administrativos da Comissão, um regime cuja natureza excepcional o Comité insiste em sublinhar.

2.6. A Comissão dá no seu relatório especial ênfase ao facto de a entrada em vigor do regulamento de isenção ter, por assim dizer, coincidido com a das directivas "da terceira geração", que completam a realização do Mercado Único no sector de seguros, e procura assegurar no exercício das suas competências uma função de equilíbrio perante as liberdades oferecidas pelo Mercado Único aos operadores do sector.

2.7. Desde o início desta década que o sector europeu de seguros está sujeito a consideráveis mutações que dizem respeito, nomeadamente, ao abandono do regime de aprovação prévia das tarifas e condições, ao desenvolvimento da concorrência transfronteiriça, às grandes concentrações, incluindo com outros estabelecimentos financeiros, e à aparição de novos operadores, de novas tecnologias e de novos canais de venda.

3. Observações na especialidade

3.1. Estatísticas técnicas comuns

3.1.1. O Comité reconhece que o êxito das operações de seguros justificam o acesso das empresas a dados estatísticos o mais possível fiáveis e representativos do mercado. Considera oportuno manter o regime instaurado pelo regulamento de isenção, mas zelando por que estes trabalhos estatísticos comuns conservem um carácter exclusivamente indicativo. Associando-se à Comissão, saúda o facto de estes trabalhos facilitarem o acesso ao mercado do maior número possível de operadores. O Comité recomenda a participação das grandes empresas nestes estudos comuns, o que contribuirá para aumentar a sua fiabilidade.

3.1.2. Para o Comité, a elaboração de estatísticas comuns com maior detalhe e profundidade permitirá aos operadores aperfeiçoar a sua política, de molde a beneficiar a concorrência e aumentar a fiabilidade dos cálculos técnicos.

3.1.3. O Comité defende que estes estudos sejam acessíveis aos operadores que desejam associar-se em condições razoáveis. Os consumidores deveriam poder informar-se, por exemplo através das publicações das autoridades de controlo, sobre o papel que os dados que ali figuram têm na formação dos prémios.

3.2. Condições-tipo de seguros

3.2.1. O Comité entende que é importante para as partes - seguradoras, intermediários e consumidores - poderem reportar-se a condições indicativas. Estas cláusulas norteiam a avaliação da extensão das garantias. No ponto 23 do seu relatório, a Comissão indica que tenciona rever o regime previsto no n.o 1 do artigo 7.o, que visa as exclusões-tipo, as garantias concedidas sob reserva de condições-tipo e as extensões de garantia-tipo que seriam supérfluas para um número considerável de tomadores de seguro.

3.2.2. O Comité regista o ponto de vista geral da Comissão a respeito destas cláusulas e secunda-a na sua vigilância, objectando, contudo, que o relatório não refere as experiências concretas que justificam esta revisão. A prática demonstra que, em alguns contratos de grandes riscos ou subscritos com intervenção de intermediários que negociaram condições específicas para os seus clientes, as empresas se desviam regularmente destes modelos, o que confirma o seu carácter indicativo. A utilização de condições-tipo indicativas tanto é concebível na enumeração das garantias compreendidas no contrato como na indicação exacta dos seus limites, mediante exclusões ou medidas de segurança a adoptar pelo segurado para beneficiar da cobertura. O recurso à enumeração de exclusões dependerá, além disso, do tipo de redacção dos contratos que, em certos mercados, enumeram as garantias e, noutros, são do tipo "tudo, salvo...". Por este motivo, o Comité gostaria, futuramente, de ser informado sobre as experiências com este tipo de cláusulas antes de se voltar a debruçar sobre o actual regime de isenção de notificação.

3.2.2.1. O Comité remete para os seus pareceres sobre cláusulas abusivas. Sem ter de reportar-se a estudos ou pareceres sobre a situação anterior à aplicação da directiva 93/13/CE relativa a cláusulas abusivas, recorda o trabalho realizado em 1997-1998 pelo seu Observatório do Mercado Único em preparação do parecer intitulado "Os consumidores no mercado dos seguros". Nessa altura,

(1) sublinhou o princípio fundamental de equilíbrio entre a seguradora e o segurado nas relações contratuais que se impunha assegurar,

(2) reconheceu a justificação do regime de isenção visado pelo presente relatório e

(3) convidou a Comissão a estudar mais sistematicamente as cláusulas constantes dos contratos destinados aos consumidores para remediar, sempre que necessário, o seu carácter abusivo.

3.3. Cobertura em comum de certos tipos de riscos

3.3.1. O Comité constatou no seu parecer sobre o regulamento de habilitação a "utilidade evidente" da cobertura em comum de certos tipos de riscos, especialmente para fazer face a riscos maiores.

3.3.2. O Comité apraz-se em registar a abordagem pragmática da Comissão em domínio tão complexo como o da definição de mercados, que deve ser tida em consideração sempre que se queira ajuizar a licitude da cobertura em comum de certos riscos. A recente reflexão da Comissão sobre os seguros de aviação, citada no ponto 30 do relatório, testemunha este realismo. Seria útil que a Comissão buscasse as vias que permitissem aos operadores encontrar, em prazos razoáveis, verdadeira segurança jurídica quanto ao carácter, lícito ou não, da cobertura em comum de certos tipos de riscos.

3.3.3. O Comité exorta a Comissão a não se prender demasiado em considerações acerca da dimensão (vide ponto 28 b) do relatório) necessária para operar no mercado como justificação de adesão a um agrupamento, mas levar também em conta a oportunidade que a participação num agrupamento pode representar para uma empresa que deseja adquirir experiência técnica.

3.4. Equipamentos de segurança

3.4.1. O Comité sublinha que a participação das empresas de seguros na normalização de equipamentos de segurança e de protecção tende a reforçar a fiabilidade do material de que dispõe o consumidor. Neste ponto, os interesses das empresas e do público seguem a par e passo.

3.4.2. O Comité regista o contexto que levou a Comissão, com base nas observações de fabricantes de equipamentos de segurança, a adoptar um tom crítico a respeito dos esforços das seguradoras no sentido da aproximação das normas técnicas, especificamente, do material de protecção contra incêndio e roubo. Quer, no entanto, relevar os trabalhos realizados por iniciativa das seguradoras e através da sua representação em organismos de concertação com os profissionais e os consumidores, bem como da normalização. Entende que a lentidão nos progressos na harmonização europeia de normas técnicas se deve a aspectos que ultrapassam muitas vezes as possibilidades das seguradoras. Se é legítimo encorajar a harmonização, a prossecução deste objectivo não pode, por esse motivo, fazer com que as empresas de seguros se sintam coagidas a alinhar por baixo as exigências qualitativas quanto ao material de segurança. As seguradoras devem, de resto, poder fixar normas com rapidez e flexibilidade e sempre que as circunstâncias o exigirem.

O Comité convida a Comissão a facilitar a livre circulação das mercadorias neste sector pelas vias apropriadas, essencialmente fora do contexto deste relatório.

3.5. A regularização de sinistros e registos

3.5.1. Constatando que as partes interessadas não pretendem a entender a extensão do regulamento de isenção às duas categorias supra, que figuravam no regulamento de habilitação, o Comité propõe que o âmbito do primeiro regulamento não seja ampliado.

4. Conclusões

O relatório apresenta-se como uma súmula satisfatória da prática seguida na aplicação do regulamento de isenção, revelando um certo realismo e a preocupação de acesso aos mercados de operadores potenciais, bem como de transparência para os consumidores. A Comissão exerceu as suas competências com discernimento ao autorizar a cooperação nos níveis técnicos cobertos pelo regulamento de isenção e ao intervir sempre que esta cooperação afecta excessivamente as condições comerciais. O Comité constata que este regime responde a uma necessidade real e que, embora reflectindo a diversidade das condições da oferta de seguros, não conduziu à perda de competitividade. O relatório deveria, assim, incitar ao prosseguimento na via encetada pelo(s) regulamento(s) e inspirar as autoridades nacionais, cujo papel será decerto ainda mais importante nos anos que se aproximam.

Bruxelas, 9 de Dezembro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 182 de 23.7.1990, p. 27 e JO C 19 de 25.1.1993, p. 97.