Parecer sobre o papel das pessoas colectivas territoriais locais e regionais na aplicação do princípio da parceria no âmbito dos fundos estruturais (96/C 100/17)

Em 5 de Dezembro de 1994, a Mesa do Comité das Regiões decidiu, ao abrigo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, elaborar um parecer de iniciativa sobre o tema supramencionado.

Nos termos do artigo 9º do Regimento do Comité das Regiões, a elaboração do parecer foi cometida à Comissão 1 (Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico, Finanças Locais e Regionais).

Na 8ª reunião da Comissão 1 de 19 de Janeiro de 1995 (sessão de 20 de Julho de 1995), Brian Meek e Bent Hansen foram designados como relatores.

Introdução

Na reunião plenária de 19-20 de Julho de 1995, o Comité das Regiões, considerando:

- o Livro Branco da Comissão sobre «Crescimento, Competitividade e Emprego» (COM(93) 700 final), no qual se preconiza uma economia mais descentralizada, e uma importância acrescida é conferida ao nível local e regional;

- o quinto relatório anual da Comissão Europeia sobre a execução da reforma dos fundos estruturais de 1993 (COM(95) 30 final);

- o parecer do CR sobre a «Revisão do Tratado da União Europeia», adoptado em 21 de Abril de 1995, no qual o Comité preconiza uma definição mais ampla do princípio da subsidiariedade,

adoptou o seguinte parecer.

Os regulamentos sobre os fundos estruturais

1. A reforma dos fundos estruturais de 1988 introduziu quatro princípios de orientação - parceria, concentração, programação e adicionalidade -, que foram reforçados quando da revisão dos Regulamentos em 1993.

2. O nº 1 do artigo 4º do Regulamento (CEE) nº 2081/93 de 20 de Julho de 1993 (in JO nº L 193 de 31 de Julho de 1993), relativo aos fundos estruturais, que prevê o princípio de parceria, reza assim:

«A acção comunitária será concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas. Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado-Membro interessado, as autoridades e os organismos competentes - incluindo, no âmbito das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas existentes próprias de cada Estado-Membro, os parceiros económicos e sociais - designados pelo Estado-Membro a nível nacional, regional, local ou outro, agindo todas as partes na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum. Essa concertação é adiante denominada "parceria". A parceria abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post das acções.

A parceria realizar-se-á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros.»

3. As parcerias foram inicialmente estabelecidas para introduzir um elemento de descentralização nos fundos estruturais. Contudo, são vagas as disposições relativas à parceria constantes dos actuais regulamentos, o que deu azo a diferentes interpretações do princípio e a uma discussão sobre o papel dos parceiros.

4. Os regulamentos em vigor não definem a parceria nem como «vertical» e hierárquica, nem como «horizontal» e formada por membros de igual importância. Há, também, falta de clareza quanto à função das parcerias.

O parecer: finalidades, objectivos e metodologia

5. O objectivo do parecer de iniciativa do Comité das regiões é avaliar como é que o princípio da parceria está a ser aplicado ao abrigo dos pertinentes regulamentos, bem como o papel das pessoas colectivas regionais e locais - democraticamente eleitas - na aplicação daqueles. Não se pretende elaborar orientações para uma parceria ideal, visto que as parcerias devem reflectir as condições económicas a nível local e regional e adaptar-se às diferentes estruturas de administração sub-nacional. O parecer sugere, no entanto, métodos tendentes a reforçar o papel das pessoas colectivas regionais e locais no âmbito da parceria.

6. Para preparar o parecer, os relatores solicitaram aos membros da Comissão 1 uma avaliação da aplicação do princípio da parceria nas regiões de que são oriundos. A partir desse inquérito, o CR põe em evidência uma série de problemas de carácter geral relacionados com a estrutura e a função das parcerias.

7. Quando se efectuou o estudo só os quatro primeiros objectivos estavam operacionais, mas nem todos os projectos a título dos objectivos 5b e 6 estavam em condições de ser executados. O parecer não examinou os acordos de parceria relativos às novas iniciativas comunitárias. O tempo necessário para adoptar os regulamentos e o atraso daí decorrente para a execução dos programas entravaram os trabalhos relativos ao presente parecer, o que é particularmente desencorajador, porque há mais de um ano que esses programas deveriam estar a ser executados.

8. O parecer começa por vincar a importâncias das autoridades locais e regionais, focando, em seguida, os problemas das parcerias apontados nas respostas ao inquérito, bem como sugestões com vista a torná-las mais eficientes.

O papel fundamental das pessoas colectivas territoriais locais e regionais nas parcerias no âmbito dos fundos estruturais

9. O princípio de parceria é importante, pois uma cooperação activa e bem sucedida levará à criação de programas eficazes e à verdadeira utilização dos fundos estruturais a nível local e regional. As parcerias reúnem actores relevantes a nível local e regional, que têm um conhecimento detalhado da sua área, sendo capazes de identificar os pontos fortes e fracos da economia. Além disso, as parcerias incorporam a subsidiariedade e proporcionam um sentimento de propriedade conjunta do programa.

10. A administração local e regional exerce, em toda a União Europeia, uma vasta gama de actividades, que incluem o desenvolvimento de estratégias e iniciativas económicas, a disponibilização de infra-estruturas de apoio às empresas, a melhoria do ambiente físico e a eliminação de obstáculos ao desenvolvimento económico, o apoio a pessoas que entram pela primeira vez no mercado de trabalho ou que se estão a preparar para um emprego novo ou melhor, a assistência a zonas e a pessoas desfavorecidas a fim de participarem nos níveis económicos mais alargados. São também os principais angariadores de recursos externos para a sua área de acção.

11. O Comité das Regiões entende que as pessoas colectivas territorias locais e regionais - como instâncias democraticamente eleitas - deveriam desempenhar uma papel-chave nas parcerias no âmbito dos fundos estruturais pelas seguintes razões:

- as pessoas colectivas territorias locais e regionais são responsáveis pelo bem-estar económico da região e, enquanto órgãos democraticamente eleitos, são igualmente responsáveis por toda a sua comunidade, o que confere legitimidade democrática aos programas e aproxima-os dos cidadãos;

- os órgãos locais e regionais participam no financiamento dos projectos no âmbito dos fundos estruturais;

- como responsáveis que são pelo desenvolvimento económico das comunidades locais e regionais e o ponto de convergência a nível da economia regional e local, estes órgãos asseguram a coordenação e a integração de todas as medidas adoptadas no âmbito dos fundos estruturais, por exemplo no domínio do desenvolvimento económico, infra-estruturas materiais e educação. A coordenação dos fundos estruturais será, pois, mais eficaz e perspectivada para o longo prazo.

Os problemas das parcerias: experiências a nível local e regional

12. As respostas ao inquérito abarcam um vasto espectro de parcerias, das que funcionam correctamente com um diálogo construtivo e uma participação activa das pessoas colectivas locais e regionais, às situações em que as parcerias são ainda incipientes.

13. Esta diversidade deve-se em certa medida às disparidades entre Estados-Membros em termos de estruturas administrativas e de tradição de diálogo entre os níveis de governo. A dimensão da parceria e a adesão a este tipo de estrutura é um problema recorrente pois que, na maior parte dos casos, a responsabilidade da designação dos parceiros cabe aos Estados-Membros.

14. O estudo não pretende fornecer um quadro global da gestão dos fundos estruturais nos Estados-Membros, ainda que os exemplos referidos nas respostas dêem uma ideia de como são geridos ao realçar algumas tendências no funcionamento das parcerias.

15. Este capítulo, baseado no inquérito, explana uma série de problemas decorrentes da organização e do funcionamento das parcerias, em especial a influência das autoridades a nível local e regional.

16. Os referidos problemas não surgem em todas as parcerias e, como se pode ver no relatório, há vários exemplos de «boas práticas». Esses exemplos não são descritos nem analisados individualmente, mas as suas características integram muitas soluções possíveis mencionadas nas respostas ao inquérito, confirmando a necessidade de um intercâmbio de experiências mais profundo.

Elaboração da programação

17. Na maior parte dos casos, é a administração central que elabora os programas, e o mesmo sucede muitas vezes com a programação regional. As instâncias locais e regionais participam a diferentes níveis, por exemplo, através de consultas. Salvo algumas excepções, as pessoas colectivas locais e regionais estão agora mais implicadas no processo de parcerias do que no anterior período de programação.

18. Em geral, as pessoas colectivas territoriais locais e regionais exigem uma maior participação na programação. O programa deveria desenvolver-se da base para o topo, isto é ser promovido pelo poder local, a quem caberia desempenhar papel fundamental nas parcerias enquanto órgãos eleitos pelas populações locais e cofinanciadores dos programas em causa. Os membros eleitos deveriam desempenhar um papel nos comités de gestão. Os documentos existentes deveriam ser integrados, tanto quanto possível, no programa.

19. Observações como estas surgem tanto nos casos em que a programação é realizada e coordenada por órgãos da administração central sediados nas regiões, mas também nos casos em que a administração local é muito forte.

20. Alguns países tendem a criar programas nacionais mais vastos abarcando áreas mais extensas em detrimento de programas mais reduzidos para regiões ou sub-regiões. Recomenda-se que os programas sejam vistos mais como programas regionais, o que é vital em termos de legitimidade e adequação das parcerias a nível regional.

21. Os programas nacionais parecem afastados das realidades locais e regionais, o que é preocupante. Em alguns casos, a gestão dos fundos estruturais é da responsabilidade de diferentes ministérios do governo central, podendo esta dispersão constituir um obstáculo para o desenvolvimento de programas consequentes e coerentes. Os programas regionais são de molde a satisfazer melhor as necessidades regionais e locais do que os programas nacionais.

22. São raros os exemplos de contactos oficiais e directos entre a Comissão Europeia e o poder local durante as negociações atinentes aos documento de programação. Em geral, os parceiros não são oficialmente informados da evolução das discussões antes da conclusão dos referidos documentos.

23. A necessidade de um diálogo mais directo com a Comissão ressalta das respostas ao inquérito relativas ao papel da União Europeia; daí as sugestões para que a UE atribua um papel mais relevante ao poder local na elaboração dos programas e se simplifique o estabelecimento das regras respeitantes aos fundos estruturais. São ainda referidas como causas de discontinuidade na execução dos programas, em alguns casos, os períodos de programação relativamente curtos, os prazos limitados para a execução dos programas, as actuais limitações de tempo para a execução dos projectos e as últimas decisões sobre os fundos disponíveis.

24. A administração central nem sempre está atenta às necessidades locais e regionais e corre-se o risco de a elaboração e a gestão dos programas se transformarem num exercício burocrático e politicamente neutro. Conferir uma dimensão local e regional aos programas realizados no âmbito dos fundos estruturais significa dar-lhes um cariz político e promover o debate a nível local e regional. Nestes casos o programa deve considerar também os instrumentos de intervenção existentes a nível regional e a que se podem recorrer para a realização do programa em causa.

25. Sugere-se também que, nos casos em que as pessoas colectivas territoriais locais e regionais são responsáveis pela elaboração da programação, se reforce a sua influência sobre esses programas. Nos casos em que o poder local é responsável pelas políticas de desenvolvimento local, maior deveria ser a sua influência neste campo e mais estreita a coordenação com os programas regionais.

26. As respostas ao inquérito sugerem que é possível reforçar o papel das pessoas colectivas territoriais locais e regionais através de um diálogo franco entre os diferentes níveis do poder local, da avaliação periódica e conjunta dos métodos e resultados à luz da estratégia e dos objectivos do programa, bem como da melhoria do nível de competências profissionais a nível local.

Execução do programa

27. O estudo revela que as pessoas colectivas territoriais locais e regionais têm, em geral, uma influência crescente na gestão do programa, na selecção dos projectos e nas decisões em matéria financeira.

28. As parcerias regionais estão mais desenvolvidas e parecem funcionar melhor nas fases de execução dos programas. A cooperação não está organizada uniformemente; em muitos casos a responsabilidade administrativa é da competência de um comité de gestão a nível regional. As pessoas colectivas territoriais locais e regionais e outros parceiros locais e regionais relevantes estão representados de formas muito diversas nos referidos órgãos de cooperação.

29. Todavia, o comité de gestão não goza necessariamente de poderes de decisão; na maior parte dos casos a sua função é consultiva ou propositiva, ao passo que as decisões finais são da competência da administração central. Os órgãos de cooperação regional deverão abranger as partes interessadas e gozar de autonomia de decisão sobre os aspectos financeiros dos projectos.

30. Muitas parcerias são dominadas pela administração central. Noutros casos os órgãos de poder local democraticamente eleitos só indirectamente estão representados ou estão de todo ausentes. Sucede, por vezes, que a participação de representantes do governo central se faz em detrimento dos representantes do poder local, o que é lamentável, visto que estas instâncias de poder local têm uma visão global das necessidades das suas comunidades e, por isso, estão mais aptas a definir projectos prioritários que interessem directamente as comunidades locais.

31. Nos casos em que prevalecem programas de maior dimensão, as respostas mostram que esta evolução tem dado azo a que a representação dos poderes locais e regionais na gestão do programa seja cada vez menor.

32. Em geral as autarquias locais consideram que a sua participação na execução do programa tem sido inferior à das instâncias regionais. Para obviar a esta situação sugerem: uma maior representação dos órgãos locais nas instâncias de responsabilidade; melhoria da informação; participação directa na instrução e na selecção de projectos; audições alargadas e reforço do saber-fazer dos poderes locais.

Controlo e avaliação dos programas

33. As pessoas colectivas territoriais regionais e locais estão implicadas, a níveis diversos, no controlo e avaliação dos programas, participando, por exemplo, directa ou indirectamente nos comités de controlo ou em organismos similares.

34. Mas quanto a diálogo, muito está por fazer. Em alguns países, as pessoas colectivas territoriais regionais e locais desempenham um papel muito reduzido e, em particular no que diz respeito à avaliação dos programas, esta tarefa compete muitas vezes só ao governo central.

35. O controlo dos programas regionais deveria ser efectuado por comités regionais. Trata-se de organismos pertinentes, pois que os parceiros regionais cofinanciam os projectos e dispõem de conhecimentos locais para efectuar as avaliações e os controlos adequados.

Para a realização de parcerias eficazes

36. O Comité das Regiões considera que existem condições para realizar parcerias eficazes quando há vontade política de aplicar o princípio da parceria e quando se está consciente dos benefícios decorrentes de um total envolvimento dos parceiros. Normalmente tal consegue-se onde já existe uma cultura de participação e de diálogo baseada em estruturas políticas e administrativas descentralizadas com exercício de competências e recursos adequados. É, importante que o princípio de parceria não deixe de ser aplicado onde não haja ainda estruturas políticas e administrativas plenamente desenvolvidas.

Elaboração do documento de programação

37. A elaboração do documento de programação é a fase mais importante de uma estratégia eficaz que tenha o mais largo apoio de todas as partes implicadas. O Comité das Regiões considera que os poderes regionais e locais desempenham um papel fundamental na elaboração deste documento, visto que de todos os níveis de administração eleitos, eles são o mais próximo do cidadão e das comunidades locais. É essencial, além disso, que se proceda «de baixo para cima», proporcionando aos parceiros o sentimento de que são «proprietários» do programa.

38. Na maior parte dos Estados-Membros, as pessoas colectivas territoriais regionais e locais não participam directamente nas negociações sobre o documento de programação com a Comissão Europeia, o que pode dar azo a que sejam tomadas decisões fundamentais e adoptadas alterações essenciais sem que os parceiros disso tenham conhecimento. O Comité das Regiões solicita que os órgãos de poder local sejam associados a estas negociações, e que os seus representantes sejam também signatários do documento final. As negociações com a Comissão Europeia devem ser o mais compatíveis possível com as políticas e os instrumentos de intervenção já operacionais a nível regional e local.

39. O Comité das Regiões é de opinião que as partes que compõem parcerias, bem como as respectivas funções e responsabilidades deveriam ser descritas em pormenor no documento de programação. Atenta a sua democraticidade, os órgãos de poder local devem desempenhar um papel de primeiro plano nas parcerias.

Execução do programa

40. O Comité das Regiões incentiva a Comissão a alargar os períodos de programação, a prever prazos suficientes para a execução dos projectos, bem como a adoptar um processo de deliberação estável e atempado para garantir uma execução do programa sem interrupções.

41. Realça ser necessário a uma aplicação eficaz dos fundos estruturais um comité de gestão regional, dotado dos necessários recursos administrativos, em que estejam representados os parceiros locais e regionais.

42. O comité de gestão não só indica o caminho a seguir para aplicar a estratégia definida no documento de programação, mas também toma decisões sobre os projectos que tal programa comporta. O estudo revela que as autoridades locais e regionais nem sempre estão devidamente representadas nesses comités, situação que o Comité das Regiões considera dever ser corrigida. O comité de acompanhamento do programa tomará as necessárias decisões com vista à sua realização, inclusivamente no que diz respeito às alterações ao programa reputadas necessárias atenta à evolução das condições socioeconómicas locais ou as decorrentes do controlo.

43. Alguns programas regionais abrangem grandes áreas geográficas, o que os afasta dos parceiros locais. Nestes casos é importante que se criem comités sub-regionais ou sectoriais, os quais dão orientações, prestam esclarecimentos e informações aos comités de gestão para que todos os parceiros se sintam implicados na execução do documento de programação.

44. O Comité das Regiões manifesta grande preocupação pelo facto de, em certas instâncias, a administração central ou outros parceiros monopolizarem parte do programa, retirando à parceria qualquer poder de decisão relativamente a essa parte do programa, o que contraria o espírito das parcerias.

45. O Comité das Regiões considera que há muito a aprender com as diferentes parcerias existentes na União Europeia e gostaria que a Comissão Europeia incentivasse mais activamente o programas de intercâmbio nesta matéria. Além disso impulsionará e apoiará tudo o que permita a troca de experiências, e sugere que tais iniciativas sejam incentivadas em todos os níveis.

Controlo e avaliação dos programas

46. No entender do Comité das Regiões o controlo e a avaliação dos programas constitui um elemento importante do processo, que deveria ser efectuado em colaboração com as pessoas colectivas territoriais locais e regionais e não, como até agora, predominantemente pelas instâncias nacionais.

47. É absolutamente indispensável que os parceiros discutam e acordem em métodos de controlo e avaliação porque, sendo os principais patrocinadores dos projectos, deverão recolher informações relacionadas com os aspectos práticos destas experiências e assegurar a utilização dessas mesmas experiências nas comunidades locais.

48. Em alguns Estados-Membros os resultados das avaliações das parcerias não foram divulgados junto dos parceiros. O Comités das Regiões reputa esta prática incorrecta para o desenvolvimento das parcerias. Entende igualmente que é importante melhorar a qualidade dos programas graças à discussão dos resultados do controlo e dessas avaliações. Sugere pois que o enquadramento dessa avaliação seja formulado com a colaboração do Comité das Regiões e da Comissão Europeia. O controlo da execução do programa tem em vista essencialmente verificar situações pontuais a nível regional e local e constitui o principal ponto de referência no que se refere aos ajustamentos decididos pelo comité de acompanhamento.

49. O Comité das Regiões considera que melhorar as capacidades locais e a comunicação entre os diferentes níveis de governo pode contribuir para aumentar a influência do poder local.

Recomendações

50. O Comité das Regiões salienta que as pessoas colectivas territoriais locais e regionais, enquanto órgãos de administração eleitos mais próximos dos cidadãos, devem desempenhar um papel fulcral nas parcerias no âmbito dos fundos estruturais para que os programas sejam bem sucedidos.

51. Há exemplos em que as coisas decorrem desta maneira; mas numa grande parte dos programas os órgãos de poder local ou têm reduzida influência ou não estão directamente implicados no processo. Ao invés, deveria ser-lhes dada a possibilidade de desempenhar um papel de primeiro plano.

52. O Comité das Regiões verifica que alguns dos habituais programas no âmbito dos fundos estruturais são geridos a nível nacional. Uma gestão deste tipo, longe das realidades locais e regionais, não incentiva a participação local nem permite uma distribuição dos recursos financeiros em função das necessidades e das prioridades locais.

53. No entender do Comité das Regiões são vagas as actuais disposições relativas à parceria ao abrigo dos regulamentos sobre fundos estruturais, o que dá azo a diferentes interpretações de princípio. Por isso, solicita que o artigo 4º do Regulamento-Quadro relativos aos Fundos Estruturais seja revisto de modo a inserir nesse diploma as pessoas colectivas territoriais locais e regionais, dado que são os órgãos dotados de legitimidade democrática para representar as necessidades e prioridades locais.

54. Se bem que o Regulamento dos Fundos Estruturais preconize uma «concertação estreita», trata-se de uma expressão difícil de precisar, tendo muitos parceiros, incluindo pessoas colectivas territoriais locais e regionais, frequentemente o sentimento de que essa concertação estreita não se tem realizado. Isto sucede muitas vezes por não se ter desenvolvido entre os diferentes níveis da administração uma cultura de participação e de diálogo.

55. O Comité das Regiões salienta a falta de clareza quanto à função das parcerias nos actuais regulamentos, e solicita que seja dada a devida consideração às diferentes fases de execução dos fundos estruturais. Associar as pessoas colectivas territoriais locais e regionais às negociações formais entre os Estados-Membros e a Comissão Europeia implicaria os seus representantes deverem assinar o programa definitivo. Importa introduzir esta cláusula quando os programas do objectivo nº 2 forem revistos em 1996.

56. O Comité das Regiões realça a importância em se aprender com as diferentes parcerias realizadas na União Europeia e exorta a Comissão a mediar um intercâmbio de experiências neste domínio. O Comité das Regiões contribuirá para este objectivo lançando e apoiando trocas de experiências e sugere que tais iniciativas sejam incentivadas a todos os níveis.

57. O Comité das Regiões insiste em que a influência da Comissão Europeia deve ser igual à dos Estados-Membros - sem que haja primazia daquela em relação a estes - para evitar abordagens de «cima para baixo», onde aspectos do programa são estabelecidos sem a intervenção do poder local.

Elaboração do documento de programação

58. O Comité das Regiões entende que o funcionamento e os parceiros das parcerias deveriam ser claramente indicados no Documento de Programação Único e nos Quadros Comunitários de Apoio, os quais só deveriam ser assinados pela Comissão Europeia se a participação dos órgãos de poder local e regional, nos termos do artigo 4º do regulamento sobre os fundos estruturais de 1993, tivesse ficado satisfatoriamente assegurada. Sugere, também, que o documento de programação seja assinado pela Comissão Europeia, pelos Estados-Membros e pelos representantes das instâncias de poder local e regional.

59. O Comité das Regiões realça a importância em se adoptar uma óptica de «baixo para cima» na elaboração do documento de programação - com estratégias e metas definidas pelas parcerias locais e regionais associada ao princípio da subsidiariedade - para que todos os parceiros tenham o sentimento de que são «os donos» do programa.

Execução do programa

60. O Comité das Regiões está preocupado com o facto de que, em certas instâncias, a administração central ou outros parceiros monopolizam partes do programa, pelo que a parceria não participa nas correspondentes decisões.

61. O Comité das Regiões sublinha que, para uma efectiva aplicação dos programas dos fundos estruturais, deveria existir um comité de gestão regional, dotado dos necessários recursos administrativos, integrando os parceiros locais e regionais e com competência para decidir dos aspectos financeiros dos projectos.

Controlo e avaliação dos programas

62. O Comité das Regiões salienta que as parcerias devem discutir e definir métodos de controlo e de avaliação, bem como participar activamente na aplicação dos mesmos.

63. Vinca em particular a importância que há em melhorar a informação aos parceiros e aperfeiçoar os seus conhecimentos com vista a melhorar a qualidade dos programas graças aos resultados da avaliação. O Comité das Regiões entende que o controlo da execução dos programas deve servir de referência essencial para as decisões do comité de acompanhamento em matéria de adaptação e actualização.

Bruxelas, 20 de Julho de 1995.

O Presidente do Comité das Regiões

Jacques BLANC