SEGUNDO RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Relativo à aplicação das Directivas 90/364, 90/365 e 93/96 (direito de residência)

SÍNTESE

O presente documento é o segundo relatório sobre a aplicação das três directivas relativas ao direito de residência dos cidadãos da União e dos membros da sua família, independentemente da sua nacionalidade, que não exerçam uma actividade económica no Estado-Membro de acolhimento ("inactivos") e abrange o período de 1999-2002.

Em primeiro lugar, foram vários os acórdãos do Tribunal de Justiça que estabeleceram ou confirmaram princípios muito importantes para a aplicação das três directivas, nomeadamente:

- os estudantes não são obrigados a provar que dispõem de recursos suficientes de um determinado montante, sendo suficiente uma simples declaração;

- os Estados-Membros não podem limitar os meios de prova relativos aos recursos suficientes e ao seguro de doença susceptíveis de ser invocados, nem estabelecer que certos documentos devem ser emitidos ou visados pelas autoridades de outro Estado-Membro;

- os beneficiários das três directivas em causa beneficiam da aplicação do princípio de não discriminação, tendo direito a prestações sociais do regime não contributivo, como por exemplo o rendimento mínimo garantido, salvo nos casos expressamente previstos;

- no caso de os beneficiários das três directivas recorrerem à assistência social do Estado-Membro de acolhimento, este não pode pôr termo ao seu direito de residência automaticamente, devendo dar provas de solidariedade sempre que estes se defrontem com dificuldades de carácter temporário;

- a entrada irregular, a falta ou a expiração do visto de entrada exigido pelo direito comunitário não constituem razões válidas para os Estados-Membros recusarem a emissão de um cartão de residência aos nacionais de países terceiros que sejam membros da família de um cidadão da União na acepção do direito comunitário;

- o artigo 18º do Tratado CE, que consagra o direito de livre circulação e permanência dos cidadãos da União, tem um efeito directo, mas as limitações e condições previstas continuam a ser aplicadas;

- as disposições relativas à livre circulação das pessoas devem ser interpretadas à luz da exigência do respeito da vida familiar prevista no artigo 8º do Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH); por conseguinte, uma vez que o progenitor a quem foi confiada a guarda dos filhos, independentemente da sua nacionalidade, tem o direito de residir no país de acolhimento por força do artigo 12º do Regulamento nº 1612/68, goza igualmente do direito de residência com base na mesma disposição, mesmo se os progenitores se tiverem entretanto divorciado ou se o progenitor que tem a qualidade de cidadão da União já não for um trabalhador migrante no Estado-Membro de acolhimento.

Por seu lado, a Comissão intensificou os seus esforços com vista à correcta aplicação das três directivas, tendo dado início a processos de infracção contra vários Estados-Membros por diferentes razões, como por exemplo a proveniência dos recursos, a duração da validade do cartão de residência, os documentos susceptíveis de ser solicitados, etc. A Comissão continuará a velar pela correcta aplicação das três directivas, guiada pelo conteúdo da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do estatuto de cidadão da União.

Por último, com a sua proposta de uma nova directiva sobre o direito de residência de 29 de Junho de 2001, que, se o Conselho e o Parlamento Europeu a adoptarem, substituirá os diversos instrumentos jurídicos actualmente em vigor, a Comissão demonstra a sua vontade política de resolver os problemas decorrentes das três directivas:

- através do alargamento do direito de residência de três para seis meses sem qualquer condição ou formalidade;

- no que se refere à residência por períodos superiores a seis meses, através da substituição do cartão de residência por um registo e da prova relativa aos recursos suficientes e ao seguro de doença por uma simples declaração, como acontece actualmente para os estudantes no que diz respeito aos recursos suficientes; e

- através da instauração do direito de residência permanente, adquirido após quatro anos de residência no Estado-Membro de acolhimento, que suprime as condições do direito de residência e assimila permanentemente o estatuto dos beneficiários, no plano da assistência social, ao estatuto dos nacionais.

INTRODUÇÃO

O presente documento é o segundo relatório sobre a aplicação das Directivas 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência (JO L 180 de 13.07.1990, página 26), 90/365/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional (JO L 180 de 13.07.1990, página 28) e 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes (JO L 317 de 18.12.1993, página 59), as três directivas relativas ao direito de residência dos cidadãos da União e dos membros da sua família, independentemente da sua nacionalidade, que não exercem uma actividade económica no Estado-Membro de acolhimento. A adopção destas três directivas assinala a passagem da livre circulação das pessoas para efeitos do exercício de uma actividade económica para a livre circulação de pessoas enquanto cidadãos e independentemente do exercício de uma actividade económica.

Com o presente relatório, a Comissão Europeia cumpre a obrigação que lhe é imposta pelo artigo 4º das Directivas 90/364 e 90/365, bem como pelo artigo 5º da Directiva 93/96, de apresentar, de três em três anos, um relatório sobre esta matéria ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Uma vez que o primeiro relatório foi apresentado em 17 de Março de 1999 [1], o segundo relatório abrange o período a contar dessa data até à da sua apresentação. Além disso, o terceiro relatório da Comissão sobre a cidadania da União [2], que abrange o período de 1997-2001, faz referência às evoluções em matéria de cidadania da União e, nomeadamente, ao direito de circular livremente, que constitui o núcleo dos direitos associados ao estatuto de cidadão da União.

[1] COM(1999) 127 final.

[2] COM(2001) 506 final de 07.09.2001.

Além disso, o segundo parágrafo do artigo 5º da Directiva 93/96 relativa ao direito de residência dos estudantes insta a Comissão a prestar especial atenção às dificuldades que poderão resultar, em qualquer Estado-Membro, da aplicação do artigo 1º dessa Directiva [3] e a apresentar ao Conselho, se necessário, propostas para obviar a essas dificuldades. Até ao presente, a Comissão não constatou dificuldades nos Estados-Membros resultantes da aplicação do artigo 1º da Directiva e os Estados-Membros não lhe comunicaram dificuldades provocadas por um afluxo de estudantes proveniente de outros Estados-Membros ou por uma sobrecarga para as suas finanças públicas.

[3] Este artigo dispõe o seguinte: "A fim de precisar as condições destinadas a facilitar o exercício do direito de residência e de garantir o acesso à formação profissional, de forma não discriminatória, de qualquer nacional de um Estado-Membro admitido num curso de formação profissional de outro Estado-Membro, os Estados-Membros reconhecerão o direito de residência a qualquer estudante nacional de um Estado-Membro que não goze desse direito com base noutra disposição de direito comunitário, bem como ao cônjuge e filhos a cargo, e que, por declaração, escolha do estudante ou por qualquer outro meio pelo menos equivalente, garanta à autoridade nacional competente dispor de recursos que evitem que se tornem, durante a sua estadia, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento, desde que o estudante esteja inscrito num estabelecimento homologado para nele seguir, a título principal, uma formação profissional, e que todo o agregado familiar disponha de um seguro de doença que cubra a totalidade dos riscos no Estado-Membro de acolhimento".

O primeiro relatório descreveu pormenorizadamente a lentidão e as dificuldades da transposição das três directivas para os direitos internos dos Estados-Membros, que foi completada com a adopção pela República Italiana do Decreto Legislativo n° 358 de 2 de Agosto de 1999, alguns meses antes de ser proferido o acórdão do Tribunal de Justiça no âmbito do processo C-424/98, Comissão contra República Italiana, de 25 de Maio de 2000.

Não obstante o facto de a transposição ter sido efectuada, não faltaram casos específicos de má aplicação, detectados na sequência de queixas apresentadas à Comissão ou de petições introduzidas junto da Comissão das Petições do Parlamento Europeu.

O período abrangido pelo presente relatório caracteriza-se por um esforço intensificado por parte da Comissão no sentido de dar início e concluir processos de infracção contra os Estados-Membros que, mediante disposições legislativas ou regulamentares, circulares, instruções ou práticas administrativas, não cumpriram as suas obrigações decorrentes destas três directivas; o período em causa é igualmente marcado por evoluções muito importantes a nível da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que, com base no conceito de cidadania da União, interpreta de modo mais flexível as condições previstas nas três directivas no que se refere ao reconhecimento do direito de residência. O período abrangido pelo relatório culmina com uma iniciativa legislativa da Comissão de grande envergadura destinada a facilitar e simplificar, graças a um instrumento único que substitui os múltiplos instrumentos jurídicos actualmente em vigor, o exercício do direito dos cidadãos da União de circular e residir livremente no território dos Estados-Membros.

Por último, a assinatura e proclamação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia pelos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, em 7 de Dezembro de 2000, em Nice, revestem-se de particular importância para a livre circulação das pessoas, não pelo facto de a Carta consagrar, no capítulo "Cidadania" e em particular no artigo 45º, o direito de todos os cidadãos da União de circular e residir livremente no território dos Estados-Membros nas condições e dentro dos limites previstos no direito comunitário [4], o que, com efeito, em nada altera o direito comunitário da livre circulação de pessoas actualmente em vigor, mas sim porque a Carta codifica e torna visíveis e claros os direitos fundamentais, que vinculam as três instituições da União, nomeadamente a Comissão, e servem a esta de guia para a interpretação das disposições do direito da livre circulação de pessoas actualmente em vigor e de directriz para as iniciativas legislativas actuais ou futuras.

[4] Nº 2 do artigo 52º da Carta.

I. CONTRIBUTO DA JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

O Tribunal de Justiça proferiu quatro acórdãos [5] nesta matéria durante o período abrangido pelo presente relatório, dos quais o primeiro por iniciativa da Comissão, que apresentou um recurso contra a República Italiana junto do Tribunal de Justiça por transposição incorrecta das três directivas.

[5] Acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Maio de 2000 no âmbito do processo C-424/98, Comissão contra República Italiana, Colectânea 2000, página I-4001, de 20 de Setembro de 2001 no processo C-184/99, Grzelczyk, Colectânea 2001, página I-6193, de 25 de Julho de 2002 no processo C-459/99, MRAX, Colectânea 2002, página I-6591, e de 17 de Setembro de 2002 no processo C-413/99, Baumbast, R, ainda não publicado na Colectânea.

Do acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Maio de 2000 [6], podem extrair-se três ensinamentos:

[6] Processo C-424/98, Comissão contra República Italiana, Colectânea 2000, página I-4001.

a) Sobre o montante dos rendimentos dos membros da família dos beneficiários da Directiva 90/364, em comparação com os beneficiários da Directiva 90/365

Contrariamente à posição defendida pela Comissão, o Tribunal de Justiça admitiu que o facto de um Estado-Membro conceder um regime mais favorável aos membros da família das pessoas que exerceram uma actividade profissional relativamente aos membros da família dos beneficiários da Directiva 90/364 não constitui, por si só, a prova de que o montante superior exigido a estes últimos excede a margem de manobra dos Estados-Membros [7].

[7] Com efeito, a legislação italiana previa que o montante mínimo dos recursos suficientes de um membro da família de um beneficiário da Directiva 90/364 devia ser um terço superior ao montante exigido a um membro da família de um beneficiário da Directiva 90/365.

Uma vez que a acusação da Comissão dizia respeito a uma diferenciação específica prevista na legislação italiana e tendo em conta os fundamentos do acórdão, dificilmente se poderia deduzir um princípio geral segundo o qual os Estados-Membros são inteiramente livres de fixar diferentes montantes para os recursos suficientes dos beneficiários das duas directivas. Com efeito, o Tribunal de Justiça reitera, por outro lado, que os Estados-Membros devem exercer as suas competências no respeito das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado e do efeito útil das disposições das directivas que prevejam medidas destinadas a abolir, entre os próprios Estados-Membros, os obstáculos à livre circulação de pessoas, por forma a facilitar o exercício do direito de residência dos cidadãos da União Europeia e dos membros da sua família no território de todos os Estados-Membros.

Não obstante, o problema é apenas teórico, já que o único Estado-Membro (Itália) que previa uma diferenciação a suprimiu ainda antes de o Tribunal proferir o acórdão.

b) Sobre os documentos que os beneficiários das Directivas 90/364 e 90/365 são obrigados a apresentar

Com base no mesmo princípio, o Tribunal de Justiça indica que os Estados-Membros devem recorrer às várias possibilidades oferecidas por outras regras do direito comunitário, no que diz respeito, nomeadamente, à administração da prova, através dos certificados emitidos pelos organismos nacionais de segurança social a pedido dos interessados, da cobertura por um determinado regime de segurança social e do montante das pensões e rendimentos pagos por estes organismos, tendo reconhecido que, ao limitar os meios de prova utilizáveis e ao dispor, nomeadamente, que certos documentos devem ser emitidos ou visados pela autoridade de outro Estado-Membro, a República Italiana ultrapassou os limites que o direito comunitário lhe impõe.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma portanto a flexibilidade dos modos de prova das condições impostas pelas duas directivas e, indirectamente, a livre escolha do interessado. Com efeito, ressalta desta jurisprudência, por um lado, que o beneficiário das Directivas 90/364 e 90/365 pode escolher entre várias possibilidades para provar que dispõe de recursos suficientes e de um seguro de doença, sem que lhe possa ser exigido que os documentos a apresentar sejam emitidos ou visados por uma autoridade de um Estado-Membro e, por outro, que um Estado-Membro não pode limitar os meios de prova exigindo, por exemplo, de forma restritiva, um extracto bancário ou um documento proveniente de outro Estado-Membro ou visado por um dos seus serviços consulares. Pelo contrário, o Estado-Membro deve deixar ao interessado a escolha entre todos os meios de prova possíveis, quer sejam documentos públicos ou privados.

c) Sobre as disposições em matéria de recursos económicos dos estudantes

O Tribunal de Justiça confirma a posição da Comissão segundo a qual o regime da Directiva 93/96 relativa ao direito de residência dos estudantes difere do das outras directivas no que se refere aos recursos suficientes. Com efeito, o Tribunal após ter constatado que na Directiva 93/96 não figura qualquer condição que imponha a posse de recursos económicos de um determinado montante que, além disso, devam ser justificados por documentos específicos, conclui que um Estado-Membro não pode exigir a um estudante beneficiário desta Directiva uma prova ou uma garantia de que dispõe de recursos de um determinado montante, devendo aceitar uma declaração ou qualquer outro meio pelo menos equivalente, à escolha do interessado, mesmo se este estiver acompanhado por membros da sua família. Além disso, no acórdão Grzelczyk de 20 de Setembro de 2001 (ver infra), o Tribunal de Justiça declarou que "... a situação financeira de um estudante pode alterar-se ao longo do tempo por razões independentes da sua vontade. A veracidade da sua declaração só pode, portanto, ser apreciada no momento em que é produzida" ( nº 45).

Resulta da jurisprudência supramencionada que o facto de uma autoridade nacional exigir a um estudante beneficiário da Directiva 93/96 a apresentação de um documento específico, como por exemplo um extracto de conta, para provar que preenche a condição relativa aos recursos suficientes prevista na directiva, não está em conformidade com esta.

d) Sobre o direito de residência dos inactivos na sequência do recurso à assistência social

O artigo 3º das Directivas 90/364 e 90/365 e o artigo 4º da Directiva 93/96 prevêem que o direito de residência subsista enquanto os respectivos beneficiários preencherem as condições relativas aos recursos suficientes e ao seguro de doença. Com base nesta disposição, alguns Estados-Membros põem automaticamente termo ao direito de residência dos beneficiários das três directivas que recorrem à assistência social.

Com o seu acórdão de 20 de Setembro de 2001 [8], proferido no processo C-184/99, Grzelczyk, o Tribunal de Justiça limitou a possibilidade de os Estados-Membros, com base nas disposições supramencionadas das três directivas, porem termo ao direito de residência dos beneficiários das três directivas sempre que estes recorram à assistência social, por falta de recursos suficientes.

[8] Colectânea 2001, página I-6193.

Embora reconhecendo que um Estado-Membro pode considerar que um estudante que recorreu à assistência social deixou de preencher as condições de que depende o seu direito de residência e pode pôr termo ao mesmo, o Tribunal admite contudo que tal se deve efectuar "com observância dos limites impostos a este respeito pelo direito comunitário" (n° 42 do acórdão), subentendendo a aplicação do princípio da proporcionalidade, e que "essas medidas não podem em caso algum ser a consequência automática do recurso à assistência social do Estado-Membro de acolhimento por parte de um estudante nacional de outro Estado-Membro" (n° 43). O Tribunal de Justiça exclui assim categoricamente e em todos os casos, sem excepção, o automatismo entre o recurso à assistência social e o termo do direito de residência.

O Tribunal de Justiça baseia a sua apreciação no sexto considerando da Directiva 93/96, segundo o qual os beneficiários do direito de residência não devem tornar-se uma sobrecarga "injustificada" para as finanças públicas do Estado-Membro de acolhimento. Daqui se depreende que, segundo o Tribunal, "a Directiva 93/96, aliás como as Directivas 90/364 e 90/365, admite, assim, uma determinada solidariedade financeira dos nacionais desse Estado com os dos outros Estados-Membros, designadamente, se as dificuldades com que depara o beneficiário do direito de residência são de natureza temporária" (n° 44).

Em primeiro lugar, da referência às Directivas 90/364 e 90/365 e da unicidade que caracteriza o sistema seguido pelas três directivas ressalta que a jurisprudência do Tribunal de Justiça poderá aplicar-se não só aos estudantes, objecto do processo, mas também, por analogia, aos beneficiários das Directivas 90/364 e 90/365. Além disso, o Tribunal exclui a possibilidade de os Estados-Membros porem termo ao direito de residência dos estudantes e dos outros inactivos sempre que estes deparem com dificuldades financeiras de carácter temporário.

Resulta do que precede que o Tribunal de Justiça excluiu para os estudantes e as outras categorias de inactivos e em todos os casos sem excepção, o automatismo entre o recurso à assistência social e o facto de se pôr termo ao direito de residência, tornando assim incompatíveis com o direito comunitário todas as disposições nacionais que prevejam tal automatismo [9], e a possibilidade de os Estados-Membros porem termo ao direito de residência quando os beneficiários das três directivas deparem com dificuldades de natureza temporária. A Comissão velará por que os Estados-Membros tomem as medidas necessárias para o efeito.

[9] A Comissão enviou já, na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 2001, uma carta de notificação complementar contra um Estado-Membro cuja legislação prevê este automatismo, com uma menção especial sobre o próprio cartão de residência. O Estado-Membro em causa respondeu que alteraria a sua legislação na sequência do acórdão em questão.

e) Sobre o princípio da proibição da discriminação com base na nacionalidade e o reconhecimento do estatuto de cidadão da União

Confirmando a sua jurisprudência Martínez Sala [10], o Tribunal de Justiça reitera no seu acórdão Grzelczyk que os cidadãos da União podem invocar o princípio da proibição das discriminações previsto no artigo 12º do Tratado CE em qualquer situação abrangida pelo âmbito de aplicação ratione materiae do direito comunitário, que incluem, nomeadamente, as que fazem parte do exercício da liberdade de circulação e de permanência no território dos Estados-Membros, tal como conferida pelo artigo 18º do Tratado CE.

[10] Acórdão de 12 de Maio de 1998 no processo C-85/96, Col. p. I-2691.

Com base no artigo 12º, interpretado em articulação com as disposições do Tratado sobre a cidadania da União, o Tribunal afirma no seu acórdão Grzelczyk que "... o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros que permite aos que entre estes se encontrem na mesma situação obter, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das excepções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico" (n° 31) [11].

[11] No seu acórdão de 11 de Julho de 2002 proferido no processo C-224/98, D' Hoop, Colectânea 2002, página I-6191, o Tribunal de Justiça afirma (n° 35) que o estatuto de cidadão da União confere ao seu beneficiário a garantia de um mesmo tratamento jurídico no âmbito do exercício da sua liberdade de circulação.

Poder-se-ia concluir que os cidadãos inactivos da União que residem legalmente noutro Estado-Membro beneficiam, por força do seu estatuto de cidadão da União, de igualdade de tratamento relativamente aos nacionais. Todavia, o Tribunal de Justiça admite restrições a esta regra sempre que haja "excepções expressamente previstas para o efeito" pelo direito comunitário. Assim, o Tribunal admite implicitamente no seu acórdão Grzelczyk o direito de o Estado-Membro de acolhimento não pagar uma bolsa de subsistência aos estudantes que beneficiem do direito de residência com base no artigo 3º da Directiva 93/96 [12]. Recorde-se, neste contexto, que os estudantes beneficiam da igualdade de tratamento relativamente a qualquer ajuda relativa ao acesso à educação (despesas de inscrição e de escolaridade) [13]. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça verifica que "nenhuma disposição da mesma directiva exclui das prestações sociais os seus beneficiários" (n° 39), concluindo, com base nos artigos 12º e 17º do Tratado CE, que um Estado-Membro não pode excluir do benefício de uma prestação social de um regime não contributivo, tal como o rendimento mínimo garantido, os nacionais dos Estados-Membros que não o Estado-Membro de acolhimento no território do qual os referidos nacionais residam legalmente, pelo facto de estes não serem abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n° 1612/68, já que nenhuma condição desta natureza se aplica aos nacionais.

[12] Este artigo dispõe o seguinte: "A presente directiva não fundamenta o direito ao pagamento pelo Estado-Membro de acolhimento de bolsas de subsistência aos estudantes que beneficiem do direito de residência".

[13] O sétimo considerando da Directiva 93/96 dispõe que, no estado actual do direito comunitário, as ajudas concedidas a estudantes para a sua subsistência não fazem parte, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, do âmbito de aplicação do Tratado na acepção do seu artigo 7º. A versão inglesa deste texto omite, por erro, a palavra "maintenance" antes de "assistance granted to students".

Por conseguinte, é evidente que, com a base nos artigos 12º e 17º do Tratado CE, os beneficiários das Directivas 90/364, 90/365 e 93/96 têm direito à igualdade de tratamento relativamente aos nacionais e direito às prestações sociais do regime não contributivo, excepto nos casos excepcionais expressamente previstos no direito comunitário. Têm inclusivamente direito à assistência social, sem que o Estado-Membro de acolhimento possa pôr termo automaticamente ao seu direito de residência ou, sempre que as suas dificuldades financeiras sejam de carácter temporário. Contudo, o direito de residência dos beneficiários das Directivas 90/364, 90/365 [14] e 93/96 continua a estar subordinado à condição de estes não se tornarem uma sobrecarga excessiva para as finanças públicas do Estado-Membro de acolhimento. Nesse caso, o Estado-Membro de acolhimento pode, no respeito do direito comunitário, designadamente do princípio da proporcionalidade, pôr termo ao seu direito de residência e, por conseguinte, ao seu direito à assistência social.

[14] As versões inglesa, sueca e finlandesa do artigo 1º da Directiva 90/365 referem a carga "on the social security system of the host Member State (EN)", "ligga det sociala tryghetssystemet i värdmedlemsstaten(SV)" e "kuuluvan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään (FI)". Esta frase deve ser interpretada como significando uma carga "on the social assistance system of the host Member State (EN)", "ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten (SV)" e "kuuluvan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään (FI)", em conformidade com as outras versões linguísticas da mesma Directiva, bem como com as das Directivas 90/364 e 93/96.

f) Sobre a recusa de emissão de um cartão de residência devido a entrada irregular ou a visto caducado

No seu acórdão de 25 de Julho de 2002 no processo MRAX, o Tribunal de Justiça reafirmou a importância de garantir a protecção da vida familiar dos nacionais dos Estados-Membros que beneficiam da regulamentação comunitária relativa à livre circulação. O Tribunal de Justiça considerou que o direito de residência dos cônjuges dos cidadãos comunitários, nacionais de países terceiros, decorre directamente das normas comunitárias, independentemente da emissão de um título de residência por um Estado-Membro. A emissão de um título de residência constitui um acto destinado a constatar a situação individual do interessado à luz do direito comunitário.

O Tribunal de justiça recorda todavia que o Estado-Membro pode subordinar a emissão deste título de residência à apresentação do documento ao abrigo do qual o interessado penetrou no seu território. As autoridades nacionais competentes podem impor sanções pelo incumprimento das medidas relativas ao controlo dos estrangeiros, desde que proporcionadas. Um Estado-Membro pode igualmente tomar medidas que introduzam derrogações à livre circulação, se estiverem em causa razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, mas baseando-se exclusivamente no comportamento do indivíduo objecto das mesmas.

Em contrapartida, uma recusa do título de residência ou uma decisão de afastamento exclusivamente baseadas no não cumprimento de formalidades legais relativas ao controlo de estrangeiros - tais como uma entrada sem visto no Estado-Membro - constituem medidas desproporcionadas e, por conseguinte, contrárias às normas comunitárias, sempre que o interessado possa apresentar a prova da sua identidade e do seu vínculo conjugal com um cidadão da União.

No que diz respeito ao pedido de um título de residência após o termo do prazo de validade do visto, o Tribunal recorda que as normas comunitárias não exigem um visto válido para a emissão de um título de residência. Além disso, uma medida de afastamento do território baseada unicamente no facto de o visto estar caducado constituiria uma sanção manifestamente desproporcionada relativamente à gravidade do desconhecimento das regras nacionais relativas ao controlo dos estrangeiros.

g) Sobre o efeito directo do artigo 18º do Tratado CE - Condições e limitações a aplicar tendo em conta o princípio da proporcionalidade e da protecção da vida familiar

O acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Setembro de 2002 no processo C-413/99, Baumbast, R

O Tribunal de Justiça reconheceu que o Tratado não exige que os cidadãos da União exerçam uma actividade profissional para beneficiarem dos direitos da cidadania da União, nomeadamente do direito de circularem e permanecerem no território dos Estados-Membros. Além disso, o Tribunal reconheceu que o nº 1 do artigo 18º do Tratado CE constitui uma disposição clara e precisa e que a aplicação das limitações e condições previstas nesta disposição é susceptível de um controlo jurisdicional, considerando que esta disposição confere aos particulares direitos que estes podem invocar judicialmente e que os órgãos jurisdicionais nacionais devem portanto salvaguardar.

O Tribunal de Justiça admite que as limitações e condições previstas no artigo 18º do Tratado CE e na Directiva 90/364 continuam a aplicar-se, já que o exercício do direito de residência dos cidadãos da União pode ser subordinado à protecção dos interesses legítimos dos Estados-Membros. Todavia, tal deve efectuar-se respeitando os limites impostos pelo direito comunitário e em conformidade com os princípios gerais deste direito, nomeadamente o princípio da proporcionalidade.

Ao aplicar este princípio às circunstâncias do processo Baumbast, o Tribunal de Justiça conclui que constitui uma ingerência desproporcionada no exercício do direito de residência o facto de o Estado-Membro de acolhimento recusar o direito de residência ao interessado pelo facto de o seguro de doença de que este dispõe não cobrir os cuidados urgentes administrados nesse Estado-Membro, enquanto este dispõe, bem como a sua família, de um seguro de doença completo noutro Estado-Membro da União, e o nº 1, alínea a), do artigo 19º do Regulamento nº 1408/71 lhes garante o direito às prestações de doença em espécie, concedidas por conta do Estado-Membro competente, pela instituição do Estado-Membro de residência.

Protecção da vida familiar

No seu acórdão Baumbast, R, o Tribunal confirma igualmente o princípio estabelecido no seu acórdão de 11 de Julho de 2002 no processo C-60/00, Carpenter [15], segundo o qual as disposições do direito comunitário relativas à livre circulação das pessoas devem ser interpretadas à luz da exigência do respeito da vida familiar, previsto no artigo 8º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), já que este respeito faz parte dos direitos fundamentais reconhecidos pelo direito comunitário.

[15] Colectânea 2002, página I-6279. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça, com base no artigo 49º do Tratado CE, interpretado à luz do direito fundamental relativo ao respeito da vida familiar, declarou que o Estado-Membro de origem de um prestador de serviços estabelecido nesse mesmo Estado, que forneça serviços a destinatários estabelecidos noutros Estados-Membros, não pode recusar o direito de residir no seu território ao cônjuge desse prestador, nacional de um país terceiro. Após ter recordado que o "legislador comunitário reconheceu a importância de assegurar a protecção da vida familiar dos nacionais dos Estados-Membros a fim de eliminar os obstáculos ao exercício das liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado" (n° 38), o Tribunal de Justiça afirmou que "(...) excluir uma pessoa de um país onde vivem os seus parentes próximos pode constituir uma ingerência no direito ao respeito da vida familiar (...)" (n° 42 do acórdão).

Ao aplicar este princípio, o Tribunal de Justiça conclui que, sempre que os filhos beneficiem do direito de residência num Estado-Membro a fim de aí seguirem cursos de ensino geral, em conformidade com o artigo 12º do Regulamento n° 1612/68, esta disposição, para não ser privada do seu efeito útil, deve ser interpretada no sentido de permitir ao progenitor que tenha efectivamente a guarda dos filhos, independentemente da sua nacionalidade, residir com eles por forma a facilitar o exercício do referido direito, não obstante o facto de os progenitores se terem entretanto divorciado ou de o progenitor que tem a qualidade de cidadão da União já não ser um trabalhador migrante no Estado-Membro de acolhimento.

Resulta desta jurisprudência que o progenitor, independentemente da sua nacionalidade, que assegurar a guarda dos filhos, ainda que não exerça uma actividade económica no Estado-Membro de acolhimento, tem o direito de residir nesse Estado sem que possa ser obrigado a provar que dispõe de recursos suficientes e de um seguro de doença, já que o seu direito de residência não depende da Directiva 90/364, baseando-se no artigo 12º do Regulamento nº 1612/68, que não impõe estas condições.

II. A ACÇÃO DA COMISSÃO ENQUANTO GUARDIÃ DA APLICAÇÃO DO DIREITO COMUNITÁRIO

Introdução

Na sequência da jurisprudência do Tribunal de Justiça referida supra, são dois os princípios que nortearão e servirão de base para a acção da Comissão no seu papel de guardiã da aplicação do direito comunitário relativo à livre circulação de pessoas: por um lado, o estatuto de cidadão da União, que, segundo a formulação utilizada pelo Tribunal de Justiça, tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros e, por outro, os direitos fundamentais como reconhecidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e os instrumentos internacionais que, enquanto princípios gerais do direito, fazem parte integrante do direito comunitário, sendo por este protegidos.

O estatuto de cidadão da União implica, por um lado, que o princípio da proibição das discriminações directas ou indirectas devido à nacionalidade se aplica plenamente também aos nacionais dos outros Estados-Membros que não exerçam uma actividade económica no Estado-Membro de acolhimento, sem prejuízo, no entanto, das excepções expressamente previstas pelo direito comunitário e, por outro, que os Estados-Membros devem dar provas de uma certa solidariedade relativamente a essas pessoas, sem que estas possam todavia tornar-se uma sobrecarga injustificada para as finanças públicas do Estado-Membro de acolhimento.

A protecção dos direitos fundamentais tornou-se um factor importante e decisivo da interpretação do direito comunitário. Sem pretender antecipar a questão dos efeitos jurídicos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do seu futuro estatuto, a Comissão utiliza, como por outro lado as disposições da Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), várias disposições da Carta como base de interpretação das disposições comunitárias relativas ao direito dos cidadãos da União e dos membros das respectivas famílias, independentemente da sua nacionalidade, de circularem e residirem livremente no território dos Estados-Membros. Nomeadamente:

a) os artigos 33º (vida familiar e vida profissional), 7º (respeito pela vida privada e familiar), 9º (direito de contrair casamento e de constituir família) e 14º (direito à educação), no âmbito da aplicação das disposições comunitárias relativas ao reagrupamento familiar;

b) os artigos 8º (protecção de dados pessoais) e 41º (direito a uma boa administração) para os contactos dos cidadãos da União com as autoridades nacionais encarregadas da aplicação das três directivas; e

c) os artigos 20º (igualdade perante a lei), 21º (não discriminação), 22º (diversidade cultural, religiosa e linguística), 25º (direitos das pessoas idosas), 34º (segurança social e assistência social), 35º (protecção da saúde) e 36º (acesso a serviços de interesse económico geral), a fim de ser assegurada a correcta aplicação dos princípios de solidariedade e de não discriminação relativamente aos nacionais.

Os processos de infracção iniciados pela Comissão

A acção da Comissão durante os três anos abrangidos pelo presente relatório incidiu principalmente nos seguintes temas:

A proveniência dos recursos suficientes no âmbito da Directiva 90/364

Não obstante o facto de a Directiva 90/364 não precisar a proveniência dos recursos suficientes do cidadão da União que reclama o direito de residência com base nesta directiva, certos Estados-Membros exigem que este disponha de recursos suficientes ele próprio, não aceitando recursos provenientes de uma pessoa que não seja o cônjuge ou um filho.

Considerando que se acrescenta à directiva a condição suplementar de o interessado dispor de recursos pessoais suficientes ou provenientes unicamente do cônjuge ou de um filho, o que é contrário à directiva, a Comissão, que não exclui a hipótese de os recursos suficientes poderem provir de um terceiro, nomeadamente de um parente ou da pessoa com quem mantém uma união de facto, enviou vários pareceres fundamentados.

Outros Estados-Membros acrescentaram também arbitrariamente a condição de que os recursos suficientes devem ser pessoais. Na sequência da intervenção da Comissão, a Suécia suprimiu esta condição da sua legislação, que entrou em vigor em 10 de Abril de 2001.

A durabilidade dos recursos e a duração da validade do cartão de residência

Alguns Estados-Membros condicionavam a duração da validade do cartão de residência à prova da durabilidade dos recursos suficientes. Tendo em conta a disposição das Directivas 90/364 e 90/365 segundo a qual a duração da validade do cartão de residência pode ser limitada a cinco anos, renováveis, e a possibilidade de revalidação do cartão de residência no termo dos dois primeiros anos de residência, certas autoridades nacionais emitiam um cartão de residência com uma duração de um ou cinco anos, consoante o interessado pudesse provar que possuía recursos suficientes para um ou para cinco anos. Algumas queixas revelaram que certas autoridades nacionais exigiam recursos suficientes para cinco anos e que estes fossem depositados numa conta bancária para emitirem um cartão de residência com uma validade de cinco anos.

Na sequência da intervenção da Comissão, certos Estados-Membros, como a Suécia, alteraram a sua legislação, passando a prever que os beneficiários das Directivas 90/364 e 90/365 recebem em todos os casos um cartão com uma validade de cinco anos.

A Comissão recorda que os cinco anos devem ser a duração da validade do cartão de residência emitido, ainda que a possibilidade de revalidação no termo dos dois primeiros anos de residência esteja em conformidade com o direito comunitário. Esta solução está em consonância com a regra geral comunitária da validade de cinco anos para o cartão de residência e com o regime da livre circulação de trabalhadores, que prevê um cartão de residência com uma validade de pelo menos cinco anos.

Os documentos exigidos para a emissão do cartão de residência

Os documentos que as autoridades nacionais podem exigir são enumerados nas três directivas de forma restritiva, como resulta das três directivas ("para a emissão do cartão ou do documento de residência, o Estado-Membro apenas pode pedir ao requerente que apresente ...").

Estes documentos são o bilhete de identidade ou o passaporte e a prova de que a pessoa em causa dispõe de recursos suficientes e de um seguro de doença ou, no que se refere aos estudantes, uma declaração de recursos suficientes e uma prova de seguro de doença.

Por esta razão, a prática dos Estados-Membros que consiste em exigir, para além dos documentos supramencionados, outros documentos, é contrária às três directivas, constituindo um entrave ao exercício do direito de residência pelos beneficiários das três directivas. Certos Estados-Membros exigem também por vezes:

1) Uma certidão de nascimento, por vezes acompanhada de uma tradução oficial: os elementos importantes contidos neste documento (data e local de nascimento) constam igualmente do bilhete de identidade ou do passaporte. Esta exigência é portanto injustificada e burocrática.

2) Um certificado de nacionalidade: a mesma observação se aplica no que diz respeito a este documento, cuja exigência é injustificada dado que, por força do direito comunitário, os Estados-Membros são obrigados a emitir para os seus nacionais um bilhete de identidade ou um passaporte que precise, entre outros elementos, a nacionalidade. Em caso de dúvida, um Estado-Membro tem o direito a controlar a autenticidade do bilhete de identidade ou do passaporte, mas em caso algum pode exigir um certificado de nacionalidade.

3) Um certificado de registo criminal, declaração de antecedentes criminais ou certificado de bons costumes: os Estados-Membros não podem exigir estes documentos, dado que estes não estão previstos no direito comunitário. Se um Estado-Membro desejar recorrer à reserva relativa à ordem pública ou à segurança pública, deve seguir o procedimento previsto no nº 2 do artigo 5º da Directiva 64/221 e, por conseguinte, recorrer à possibilidade de solicitar informações aos outros Estados-Membros.

Num determinado Estado-Membro, todos os nacionais de outros Estados-Membros devem fazer uma declaração de antecedentes criminais. As pessoas que recusam fazê-lo são sistematicamente controladas. Esta prática é contrária ao disposto no nº 2 do artigo 5º da Directiva 64/221 [16], que prevê que a consulta dos outros Estados-Membros não pode ter um carácter sistemático.

[16] Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, JO n° 56 de 04.04.1964, página 850.

A Comissão chamou já a atenção dos Estados-Membros para o facto de a exigência de tais documentos ser incompatível com o direito comunitário e prosseguirá os processos de infracção já iniciados contra os Estados-Membros que recusam observar esta regra.

As sanções discriminatórias por não ter obtido ou renovado um cartão de residência

A legislação espanhola prevê que os cidadãos da União que não obtenham ou renovem o seu cartão de residência são passíveis de multas que podem atingir 3 000 euros, enquanto os nacionais que não obtenham ou renovem o seu bilhete de identidade são passíveis de uma multa cujo montante máximo é 300 euros. Várias queixas revelaram casos de multas de 240 euros por um atraso de renovação de 14 meses, ou de 540 euros por não obtenção de um cartão de residência durante 4 anos.

A Comissão enviou um parecer fundamentado sobre esta matéria ao Reino da Espanha em 5 de Abril de 2002 e, tendo em conta a resposta recebida, decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça.

O prazo de emissão de um cartão de residência

A Comissão recebeu numerosas queixas relativas aos longos prazos necessários para a emissão de um cartão de residência, que muitas vezes ultrapassam seis meses, ou às longas filas de espera, ou ainda à ausência de um sistema especial para os cidadãos da União e à falta de adequação do comportamento dos serviços encarregados da emissão do cartão de residência.

No diz respeito ao prazo de emissão, o nº 1 do artigo 5º da Directiva 64/221 prevê que a decisão relativa à concessão ou à recusa da primeira autorização de residência deve ser proferida no mais breve prazo e, o mais tardar, nos seis meses seguintes ao pedido. Resulta desta disposição, contida na Directiva relativa às medidas justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, que o cartão de residência deve ser emitido no mais breve prazo. Excepcionalmente, sempre que razões de ordem pública requeiram a consulta dos outros Estados-Membros, um Estado-Membro pode emitir o cartão de residência no prazo máximo de seis meses. Os Estados-Membros não podem, em caso algum, ultrapassar o prazo de seis meses a contar da introdução do pedido para a emissão de um cartão de residência.

No que diz respeito à falta de um sistema especial para os cidadãos da União, recorde-se que esta medida, ainda que aplicada em determinados Estados-Membros ou em certas cidades, não está prevista no direito comunitário, como se verifica para os controlos nas fronteiras. Todavia, a existência de um sistema separado para os cidadãos da União e os membros das respectivas famílias para os seus contactos com a polícia de estrangeiros seria uma medida de boa organização dos serviços públicos nacionais que facilitaria o exercício do direito de residência dos cidadãos da União, visto que o tratamento dos dossiers dos pedidos de cartões de residência de cidadãos da União é muito mais simples do que os dos pedidos de nacionais de países terceiros. Esta medida não constituiria uma discriminação relativamente aos nacionais de países terceiros, porquanto o fundamento da medida seria que o regime jurídico aplicável às duas categorias de pessoas não é comparável. Por uma questão de celeridade, seria, portanto, desejável que fosse dispensado um tratamento diferente aos pedidos destas duas categorias de pessoas.

Por último, no que diz respeito ao funcionamento dos serviços públicos nacionais e ao comportamento dos funcionários nacionais, recorde-se que, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, a organização dos serviços públicos nacionais é da competência dos Estados-Membros. Não obstante, estes são obrigados a tomar todas as medidas necessárias para cumprirem as suas obrigações decorrentes do direito comunitário, sem que possam invocar motivos de ordem económica ou financeira. A Comissão tenciona dar início a processos por incumprimento contra os Estados-Membros que, devido a uma má organização administrativa ou à não afectação do pessoal necessário para dar resposta ao tratamento dos dossiers dos nacionais dos outros Estados-Membros, criem entraves ao exercício do direito de residência dos cidadãos da União e dos membros das respectivas famílias, independentemente da sua nacionalidade.

A aplicação do regime nacional em matéria de união de facto em vez da Directiva 90/364

O direito de residência dos cidadãos da União só pode ser sujeito ao regime previsto no direito comunitário. Se um cidadão da União não for abrangido pelo âmbito de aplicação das Directivas 68/360, 73/148, 90/365 e 93/96 ou dos Regulamentos nº 1612/68 e nº 1251/70, a última possibilidade que lhe resta consiste em obter o direito de residência com base na Directiva 90/364, que consagra o direito de residência generalizado. Todavia, deve preencher as condições ligadas aos recursos suficientes e ao seguro de doença previstas nessa directiva. Só pode ser sujeito a um regime nacional se preencher estas duas condições.

Tendo em conta este princípio, os Estados-Membros devem, em último lugar, examinar a possibilidade de reconhecer o direito de residência com base na Directiva 90/364 e informar o interessado do resultado desse exame. Se a pessoa em causa não preencher as condições previstas na referida directiva, pode ser-lhe aplicado um regime nacional que lhe conceda o direito de residência.

Certos Estados-Membros aplicam automaticamente a sua legislação em matéria de união de facto [17], ainda que o requerente seja um cidadão da União e preencha as condições previstas na Directiva 90/364. A Comissão chamou a atenção dos Estados-Membros para o facto de esta prática constituir uma violação do direito comunitário, tendo defendido a tese de que os recursos suficientes do requerente podem provir de um terceiro, nomeadamente da pessoa com quem mantém uma união de facto.

[17] Muitas vezes esta legislação prevê condições que podem ser consideradas como lesivas da dignidade da pessoa, como por exemplo a obrigação de apresentar um certificado de bons costumes.

O visto de residência

A legislação espanhola sujeita os nacionais de países terceiros que sejam cônjuges ou os outros membros da família do cidadão da União que se instalam com ele em Espanha à obrigação de obterem um visto de residência ("visado de residência"). Excepcionalmente, estão previstos casos de isenção a esta obrigação. Segundo as autoridades espanholas, uma vez que se trata de uma residência de mais de três meses, os Estados-Membros têm o direito de sujeitar os nacionais de países terceiros à obrigação de possuírem um visto nacional.

Ao considerar que os nacionais de país terceiros membros da família de um cidadão da União que se instalam com ele no Estado-Membro de acolhimento não podem ser sujeitos à obrigação de obter um visto de residência ou outro tipo de visto nacional diferente do visto comunitário Schengen no caso de os interessados estarem sujeitos, por força do direito comunitário, à obrigação de possuírem este visto para entrarem no território de um Estado-Membro, a Comissão enviou, em 5 de Abril de 2002, um parecer fundamentado à Espanha, que, não obstante, insiste na sua posição anterior.

A posição da Comissão é reforçada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 2002 no processo MRAX (n°s 89 a 91), que conclui que um Estado-Membro não pode subordinar a emissão de um título de residência a um nacional de um país terceiro, cônjuge de um cidadão da União, à condição de o seu visto ser ainda válido. Ainda menos se aplica a obrigação de a pessoa em causa possuir um visto nacional. O artigo 18º da Convenção de Aplicação do Acordo Schengen que autoriza os vistos nacionais para as estadas de mais de três meses não se aplica aos beneficiários do direito comunitário e, se assim fosse, esta disposição seria inaplicável, já que é contrária ao direito comunitário (artigo 134º da Convenção de Schengen). Tendo em conta a posição espanhola, a Comissão decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça.

O cartão de residência permanente - Discriminação em função da nacionalidade

A legislação francesa prevê a emissão de um cartão de residência permanente aquando da primeira renovação do cartão de residência de nacional da Comunidade, válido durante dez anos, desde que o país de que o interessado é nacional conceda a mesma vantagem aos cidadãos franceses.

A Comissão, considerando que se trata de uma discriminação em função da nacionalidade relativamente aos nacionais dos outros Estados-Membros e que a condição de reciprocidade é incompatível com o direito comunitário, enviou um parecer fundamentado à França, em 24 de Abril de 2002.

III. A INICIATIVA LEGISLATIVA DA COMISSÃO

Em 29 de Junho de 2001, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e membros das suas famílias no território dos Estados-Membros [18]. Esta proposta da Comissão está actualmente a ser debatida no Conselho, devendo ser adoptada pelo Parlamento Europeu no início de 2004 [19].

[18] JO C 270 de 25.9.2001, p. 150.

[19] No Anexo I às conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Nice de 7, 8 e 9 de Dezembro de 2000, na sua parte I - Criar mais e melhores empregos, na alínea h), é feita referência à necessidade de facilitar a mobilidade dos cidadãos europeus, favorecer a livre circulação das pessoas: adaptar até 2003 o conteúdo das directivas relativas ao direito de residência, promover a melhoria das regras relativas à livre circulação dos trabalhadores.

Os aspectos importantes que esta proposta desenvolve relativamente aos inactivos são os seguintes:

a) Para as permanências com uma duração até seis meses, em vez dos três meses actualmente previstos, os cidadãos da União e os membros da sua família não serão sujeitos a qualquer condição nem formalidade. Esta medida dispensará os reformados que têm o hábito de passar alguns meses na sua residência secundária noutro Estado-Membro de efectuarem diligências ou de incorrerem em despesas administrativas para obterem um cartão de residência. Do mesmo modo, os estudantes que se deslocam dentro da União no âmbito dos programas comunitários de intercâmbio de estudantes deixarão de ter a obrigação de obter um cartão de residência, como ainda acontece actualmente.

b) No que diz respeito às permanências com uma duração superior a seis meses, a obrigação de solicitar e obter um cartão de residência será substituída pela possibilidade de os Estados-Membros exigirem o registo do cidadão da União junto das autoridades competentes do seu local de residência, certificado por um documento comprovativo. Além disso, para a emissão do certificado de registo, os Estados-Membros só poderão solicitar ao interessado que garanta, através de uma declaração ou qualquer outro meio à sua escolha, pelo menos equivalente, que dispõe de recursos suficientes e de um seguro de doença que lhe evitem tornar-se, durante a sua permanência, uma sobrecarga para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento.

Por outras palavras, a proposta da Comissão não só suprime numa primeira fase, com uma duração de quatro anos (com excepção dos nacionais de países terceiros que sejam membros da família de um cidadão da União), o cartão de residência, como também alarga o sistema previsto pela directiva relativa ao direito de residência dos estudantes, no que diz respeito aos recursos suficientes, aos reformados e aos outros inactivos: o exercício do direito dos cidadãos da União de residirem livremente no território dos Estados-Membros será assim facilitado pela eliminação das dificuldades inerentes aos documentos justificativos a apresentar por essas pessoas para provarem os seus recursos.

c) A terceira grande inovação da proposta da Comissão consiste na instauração de um direito de residência permanente, que é adquirido após uma residência contínua de quatro anos no Estado-Membro de acolhimento. Esse direito será comprovado por um cartão de residência permanente com uma duração ilimitada e renovável de pleno direito de dez em dez anos.

Esta solução proporcionará aos cidadãos da União e aos membros da sua família, independentemente da sua nacionalidade, uma maior estabilidade do estatuto de residente que se identifica com o do nacional, dado que, a partir da aquisição do direito de residência permanente, o direito de residência deixa de estar sujeito a condições e os seus beneficiários serão protegidos, de maneira absoluta, contra o risco de expulsão por razões de ordem pública ou de segurança pública. Além disso, no que diz respeito à assistência social, o direito de residência permanente uniformizará o estatuto dos beneficiários e o dos nacionais.

Se a proposta da Comissão for adoptada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, o exercício do direito de residência por parte dos beneficiários das três directivas em causa será facilitado através do alargamento de três para seis meses do direito de residência sem condições nem formalidades e da redução substancial das diligências e das despesas administrativas para as permanências com uma duração superior a seis meses. Além disso, ao substituir a prova dos recursos suficientes e do seguro de doença por uma declaração facilitar-se-á a mobilidade dos cidadãos dentro da União. Por último, o direito de residência permanente não só consolidará o direito de residência dos beneficiários, mas aproximará também fortemente o seu estatuto do dos nacionais.

No entanto, a Comissão deverá reflectir, no quadro dos procedimentos perante o Parlamento Europeu e o Conselho, sobre a oportunidade de introduzir alterações no texto da proposta, a fim de tomar em consideração as recentes evoluções da jurisprudência do Tribunal de Justiça, recordadas na primeira parte do presente relatório.

IV. CONCLUSÕES

Doze anos após a adopção das três directivas relativas ao direito de residência dos inactivos e alguns anos após a sua transposição para os direitos nacionais, a aplicação das três directivas é, em princípio, satisfatória, como aliás o demonstra o número degressivo de queixas recebidas pelos serviços da Comissão. Todavia, subsistem casos pontuais de má aplicação das três directivas, os quais se devem principalmente a interpretações erradas dos textos em vigor e a práticas administrativas baseadas nessas interpretações por parte dos serviços públicos nacionais, nomeadamente pela polícia de estrangeiros, que muitas vezes não dispõe de um número suficiente de efectivos formados em direito comunitário capazes de aplicar as disposições em causa com a flexibilidade que o espírito das três directivas requer.

Os serviços da Comissão estão à disposição tanto dos serviços públicos nacionais como dos cidadãos da União para lhes prestar ajuda e lhes facultar as informações de que necessitem. Qualquer cidadão da União pode, mediante uma simples carta, solicitar a intervenção dos serviços da Comissão no caso de deparar com dificuldades no âmbito da aplicação das três directivas. A intervenção dos serviços da Comissão apresenta a vantagem de ser gratuita para o cidadão e eficaz, tendo em conta o peso que as administrações nacionais reconhecem aos serviços da Comissão. Não obstante, dada a ausência de um contacto directo com os serviços nacionais implicados num caso específico e as limitações impostas pelos processos de infracção, a intervenção dos serviços da Comissão requer tempo, ao passo que a situação exige uma solução rápida. Contudo, existem sistemas que podem ajudar os cidadãos da União, como a rede "SOLVIT" [20], na busca de uma solução rápida para um problema concreto, ou o serviço de orientação dos cidadãos [21] para obter informações úteis.

[20] "Resolução eficaz de problemas no mercado interno", comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, COM(2001) 702 de 27 de Novembro de 2001. http://europa.eu.in t/comm/ internal _ market/solvit/

[21] http://europa.eu.int/ citizensrights. Número gratuito: 00800.67891011.

Por último, a futura adopção da proposta da Comissão de 29 de Junho de 2001 não só criará um instrumento jurídico único e simples, como também reduzirá a burocracia, facilitará a mobilidade dos cidadãos da União e aproximará o estatuto dos beneficiários das três directivas do dos nacionais após quatro anos de residência no Estado-Membro de acolhimento.