COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 14.12.2011 
SEC(2011) 1563 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
Proposta de Regulamento do Conselho que  institui o programa «Europa para os 
cidadãos» para o período de 2014-2020 pa ra a promoção da cidadania europeia 
{COM(2011) 884 final} 
{SEC(2011) 1562 final}  
 
PT 2   PT 1. RESUMO  
1.1. Definição do problema 
Incentivar e facilitar uma maior participação dos cidadãos na União Europeia e no que ela 
representa reveste-se de gra nde significado e importância. Se , por um lado, há que reforçar 
essa participação nos assuntos correntes, por outro é indispensável, na sequência de duas 
horríveis guerras mundiais, asse gurar um entendimento mais pr ofundo da história da União e 
das suas origens. Os anteriores programas para os cidadãos enfrentaram com êxito estes desafios, pelo que há que dar c ontinuidade a esse tr abalho a nível da Un ião a fim de abordar 
estas questões. 
O problema que o programa pretende resolver é a falta de capacidade das organizações de 
cidadãos – organizações de interesse geral, di ferentes tipos de ONG, organizações de partes 
interessadas, diferentes grupos de intermediá rios – para lançar e/ou influenciar debates 
genuínos a nível local, regional e nacional s obre questões relacionadas com a UE, debates 
esses que se possam traduzir numa perspectiva eu ropeia mais vasta. En quanto essa falta de 
capacidade persistir, os cidadãos não serão ince ntivados a estabelecer ligações e a alargar os 
seus níveis de compromisso e empenho na defe sa dos princípios democráticos à escala 
europeia. Uma compreensão mais profunda daquilo  que a UE representa, a familiaridade com 
os fundamentos e valores históricos em que se  baseia a União e a noção do impacto que as 
políticas europeias têm no quotidiano das pe ssoas permitem aos cidadãos beneficiar 
plenamente das vantagens da cidadania europe ia e estar em sintonia com a missão da UE. 
O desafio consiste em chegar – através de inte rmediários – a vastos gr upos de cidadãos que 
normalmente não procuram influir nem intervir nos assuntos da UE, e facilitar os primeiros 
passos no sentido da participação em questõe s relacionadas com a UE que extravazem as 
fronteiras nacionais ou tenham uma dimensão eur opeia. Existe a necessidade de adoptar uma 
abordagem horizontal que não tenha como objecti vo substituir os diálogos específicos ou os 
processos de consulta a nível da UE, mas antes mobilizar os cidadãos a nível local a fim de 
debater questões concretas de interesse europeu. 
O actual programa «Europa para os Cidadãos » (2007-2013) é um instru mento importante que 
faculta um quadro para uma maio r participação dos cidadãos nos assuntos da União. Há, no 
entanto, que aprofundar esse  instrumento mediante uma maior intervenção, de modo a 
encorajar a participação cívica nos assuntos da UE e a incentivar as associações de cidadãos 
europeus a envolver-se ma is nestas questões.  
O desafio ambicioso que o novo programa «Europa  para os cidadãos» se propõe vencer é 
triplo: 
(1) incrementar a capacidade da sociedade civil para participar no processo de 
elaboração das políticas da UE; 
(2) criar estruturas de apoio que permitam canali zar os resultados desses debates para os 
decisores políticos a todos os níveis pertinentes; e 
(3) oferecer aos cidadãos a oportunidade de pa rticipar em debates e discussões sobre 
questões relacionadas com a UE, inclusivam ente de uma perspectiva histórica. 
 
PT 3   PT O programa tem por objectivo re sponder à necessidade de realiz ar mais debates genuínos a 
nível local, regional e nacional sobre questões relacionadas com a UE, debates esses que se 
possam traduzir numa perspectiva europeia mais  vasta. Pretende assim chegar a um vasto 
número de cidadãos – os que normalmente não pr ocuram influir nem intervir nos assuntos da 
União – através de um conjunto alargado de or ganizações, com o intuito de dar o primeiro 
passo no sentido da sua participação, indepe ndentemente do tema (relacionado com a UE) e 
do formato, desde que seja tr ansnacional ou tenha uma dimensão europeia. Através da sua 
abordagem horizontal, não tem po r objectivo substituir outras iniciativas nem duplicar as 
consultas a nível da UE, mas mobilizar os ci dadãos à escala local para debater questões 
concretas de interesse europeu e aprofundar o envolvimento destes nos assuntos da UE.  
O programa terá como base a análise dos ponto s fortes e fracos do actual programa «Europa 
para os Cidadãos» (2007-2013), no que diz re speito à sua concepção, orientação, alcance e 
visibilidade em termos societai s e geográficos no futuro, bem como à análise do impacto e aos 
mecanismos de valorização/divulgação. 
1.1.1.  Quadro financeiro 
O quadro financeiro proposto foi fixado em 29 de Junho de 2011, altura em que a Comissão 
Europeia apresentou o seu quadro financeiro  plurianual (QFP) para o período de 2014 a 2020. 
O orçamento indicativo adoptado para o futuro programa «Europa para os  cidadãos» é de 203 
milhões de euros, com uma distribuição a nual estimada em 29 milhões de euros.  
1.2. Subsidiariedade 
O artigo 11.º do Tratado da União Europeia (TUE ) determina que as inst ituições da União dão 
aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expr essarem e partilharem 
publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de acção da União. O mesmo artigo refere o dever das instituições de estabele cer um diálogo aberto, transparente e regular 
com a sociedade civil e a obrigação que incumbe à Comissão de proceder a amplas consultas 
às partes interessadas, introduzindo ainda a inic iativa de cidadania. Além disso, o artigo 20.º 
do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) descreve os direitos 
decorrentes da cidadania da União. Para que os cidadãos possam beneficiar plenamente destes 
direitos, é essencial que a UE seja mais bem compreendida. 
Há que prever os meios adequados para garan tir a realização destas disposições do Tratado. O 
programa «Europa para os cidadãos» represen ta um destes meios; o Regulamento (UE) 
n.º 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a iniciativa de cidadania representa 
outro. 
Os Tratados instam a União a dar «aos ci dadãos e às associações representativas a 
possibilidade de expressarem e partilharem publi camente os seus pontos de vista sobre todos 
os domínios de acção da União» e a estabelece r «um diálogo aberto, transparente e regular 
com as associações representativas e com a sociedade civil». Se uma vasta gama de 
programas e de actividades da UE garantem o diálogo nos domínios das políticas sectoriais, o 
programa «Europa para os cidadãos» cria opo rtunidades para o diálogo horizontal. Assim 
sendo, o programa respeita o princípio da subsid iariedade. Estas tarefas apenas podem ser 
desempenhadas pela União, não podendo sê-lo ao nível dos Estados-Membros. 
O programa respeita igualmente o prin cípio da proporcionalidade. Um programa 
(contrariamente a uma recomendação) é um instrumento flexível, está aberto a todos os 
 
PT 4   PT intervenientes em igualdade de condições, pe rmite o reforço das capacidades e adapta-se à 
evolução da situação política. 
1.3. Objectivos da iniciativa  
O objectivo geral do futuro programa consisti rá em: «reforçar a memória e melhorar a 
capacidade de participação cívi ca a nível da União». O programa pretende assim dar resposta 
à necessidade de realizar um debate genuíno a nível local, regional e nacional sobre questões 
relacionadas com a UE – o qual se possa traduz ir num contexto europeu mais vasto –, bem 
como à necessidade conexa de criar estruturas  de apoio que canalizem os resultados desses 
debates para os decisores polític os a todos os níveis pertinen tes. Neste contexto, o programa 
irá contribuir, através do reforço das capacidades das organizações de cidadãos, para que os membros destas e o público mais vasto participem  na vida democrática da UE. Os objectivos 
específicos consistem em: 
(1) estimular o debate, a reflexão e a cooper ação sobre a memória, a integração da 
União e a sua história; 
(2) incrementar a compreensão dos cidadãos e a sua capacidade para participar no 
processo de elaboração de políticas  da União e criar oportunidades de 
solidariedade, empenho social e voluntariado a nível da UE. 
1.3.1.  Objectivos operacionais 
Na sequência da redução dos objectivos es pecíficos propostos para o novo programa (ver 
acima), haverá que aplicar uma nova série de  objectivos operacionais. Estes últimos irão 
aumentar a capacidade da Comissão para es tabelecer indicadores mais firmes e, 
posteriormente, para analisar, de forma object iva e com mais pormenor, os progressos e o 
impacto. 
(1) apoiar organizações que promovam o debate  e as actividades sobre a memória, 
os valores europeus e a história da Europa; 
(2) apoiar organizações de interesse geral eu ropeu, parcerias e redes transnacionais 
que promovam as interacções dos cida dãos sobre questões relacionadas com a 
UE; 
(3) dimensão horizontal: análise, divulgação e valorização dos resultados dos 
projectos através de activida des internas e externas.  
1.4. Opções de acção política 
(4) No seguimento da primeira reunião das partes  interessadas, realizada em 22 de Junho 
de 2010, e no período que antecedeu o relató rio de avaliação de impacto, foram 
analisadas diferentes soluções para o pr oblema definido na secção 1. Três opções de 
base, com as respectivas subopções, foram se leccionadas e analisadas de forma mais 
aprofundada: 
(1) Continuação do programa «Europa para os cidadãos» na sua forma actual; 
(2) Continuação do programa «Europa para os cidadãos» de forma alterada e 
reformulada. Foram consideradas quatro subopções: 
 
PT 5   PT – Abordagem mista 
– Financiamento unicamente das subvenções de maior envergadura 
– Cobertura geográfica mais ampla 
– Instrumento de consulta 
(3) Descentralização do programa «Europa  para os cidadãos», não dando 
continuidade à escala europeia ao actual programa, que termina em 31 de 
Dezembro de 2013. Foram examinadas quatro abordagens alternativas e descentralizadas: 
– Abordagem a nível dos Estados-Membros 
– Abordagem unicamente em matéria de comunicação 
– Abordagem sectorial 
– Fusão com outro programa  
1.5. Comparação das opções 
Foi efectuada uma avaliação comparativa das tr ês opções e das respectivas subopções. Os 
resultados são descritos em seguida. 
1.5.1.  Continuação do programa na sua forma actual 
Esta opção é susceptível de ser considerada insuficiente no contexto do compromisso da 
Comissão de colocar os cidadã os no centro do processo eu ropeu e dos novos princípios 
democráticos introduzidos pelo Tratado de Lisb oa, bem como à luz das opiniões que criticam 
os meios demasiado limitados do programa actua l. A prossecução do programa – sem que lhe 
sejam introduzidas alterações estruturais que pe rmitam melhorar a eficiência, a eficácia e a 
sustentabilidade – não permitiria resolver a actual incapacidade de satisfazer a procura e de realizar sinergias. 
1.5.2.  Adopção de um programa reformulado 
A opção 2 apresenta um programa modificado, que  seria executado graças a uma arquitectura 
mais eficaz e a uma melhor exploração dos resultados. Esta nova ar quitectura comportaria 
duas vertentes – «Memória e cidadania eu ropeia» e «Compromisso democrático e 
participação cívica» –, o que possibilitaria uma melhor exploração das sinergias entre o vasto 
número de organizações participantes e permitiria aos candidatos uma maior flexibilidade para desenvolver as suas propostas de projecto s ou de iniciativas (abandono da repartição do 
actual programa em quatro acções). Uma nova ca racterística transversal «valorização», daria 
resposta à preocupação geral com a optimizaçã o dos resultados. Foram consideradas quatro 
subopções: 
A subopção 1 – «Abordagem mista» – daria prio ridade máxima às realizações graças às 
medidas seguintes: 
 
PT 6   PT (1) redução ao mínimo do número de projec tos pontuais de geminação de cidades 
e conversão dos projectos de geminação  em projectos com múltiplos parceiros 
e com uma clara orientação temática, com algum impacto nas políticas e com 
um prazo de validad e mais alargado;  
(2) integração dos projectos inovadores dos cidadãos e das medidas de apoio na 
parte do programa que diz respeito aos projectos com múltiplos parceiros; 
(3) adequação das subvenções de funcionamento concedidas a grupos de reflexão e 
às organizações da sociedade civil da UE no que diz respeito ao número e ao nível dessas subvenções; 
(4) reforço da importância estratégica dos projectos da sociedade civil graças à 
selecção de projectos de  maiores dimensões e com prazos mais alargados, que 
prevejam uma contribuição concreta e garantam o provimento de ideias 
concretas para o processo de tomada de decisões; 
(5) incremento dos recursos disponíveis para os projectos sobre a memória (e 
alargamento do âmbito das acções levadas a cabo neste domínio) e criação de oportunidades para projectos sobre os valores europeus e a história da 
integração europeia. 
(6) realização de acções de visibilidade /valorização enquan to característica 
transversal do programa. 
A subopção 2 – «Financiamento unicamente das subvenções de maior envergadura» (mais de 
300 000 – 500 000 euros/projecto) – permitiria economias de escala e criaria oportunidades 
para programas de trabalho mais estruturad os, mas tem um inconveniente considerável: 
apenas um número limitado de organizações di spõe das capacidades técnicas e organizativas 
necessárias para gerir project os de grande envergadura. 
A subopção 3 – «Cobertura geográfica mais ampla»  – permitira alargar o âmbito da discussão 
aos «valores universais/direitos hu manos» e associar os países vizinhos. Esta subopção tem 
dois inconvenientes: seria nece ssário um orçamento substancialmente mais elevado e os 
«valores universais/direitos humanos» poderiam c onstituir um âmbito tão vasto que deixaria 
de ser possível definir objectivos específicos. 
A subopção 4 – «Instrumento de consulta» – poderia utilizar o programa como banco de 
ensaio para as principais políticas e/ou desafios da UE , permitindo, por exemplo, criar e 
financiar painéis de cidadãos que formulariam observações sobr e determinadas questões. Esta 
abordagem possibilitaria que as instituições da  UE compreendessem me lhor as questões em 
causa e comunicassem as suas intenções aos ci dadãos de forma mais eficaz. Além disso, 
criaria uma ligação concreta entre o programa e a elaboração das políticas. Inconveniente: 
seria necessário um orçamento substancialmen te mais elevado ou a utilização de recursos 
provenientes de outros canais de participação. 
1.5.3.  Opção 3: descentralização do programa 
Em comparação com as opções 1 e 2, a opção 3 – «Descentralização do programa» – seria 
aquela com o impacto mais reduzido nas nece ssidades identificadas na secção 1. Foram 
analisadas várias subopções, que seriam posteriormente rejeitadas. 
 
PT 7   PT Subopção 1: A «abordagem a nível dos Estados-Memb ros» deixaria a cargo destes a tarefa de 
estimular a participação política e cívica em tor no de valores europeus comuns. Tal implicaria 
uma descentralização total e a simplificação da administração da UE. Representaria 
igualmente uma oportunidade para adaptar o debate sobre a UE às preocupações e perspectivas nacionais, mas, por outro lado, implicaria um  sério risco de limitar o âmbito do 
debate a questões de interesse puramente nacional. As organizações coordenadoras e os grupos de reflexão organizados à escala da UE não auxiliariam as  instituições da UE a definir 
as políticas nem haveria a po ssibilidade de estimular deba tes a nível de toda a UE. 
Subopção 2: A «abordagem unicamente em ma téria de comunicação» limitaria o objectivo 
geral à comunicação – fornecer informações s obre a missão e as políticas da UE – e 
implicaria que a participação ficasse restringi da à escala local. Esta abordagem teria uma 
incidência limitada no orçamento da UE. Por outro lado, poderia conduzir a uma «nacionalização» das questões políticas e não dari a resposta à necessidade de uma abordagem 
mais participativa com contributos dos cidadã os que permitisse encontrar soluções mais 
adequadas para os seus problemas. 
Subopção 3: A «abordagem sectorial» implicaria que os objectivos de informação e consulta 
continuassem a ser atingidos exclusivamente  através de diálogos sectoriais; cada DG 
consultaria as respectivas partes interessadas. O debate ficaria limitado às questões sectoriais 
no contexto de cada domínio político. Na ausência de um instrumento horizontal, esta opção limitaria o contributo das organi zações coordenadoras e dos grupos  de reflexão organizados à 
escala da UE para a definição das políticas. A margem para o reforço das capacidades em 
matéria de participação cívica seria igualmente reduzida e não haveria qualquer possibilidade de apoiar um debate à escala da UE sobre os marcos de referência da história europeia. 
É de assinalar que o programa «Europa para os  cidadãos» é um instrumento horizontal que 
não pretende substituir as formas de diál ogo e de consulta exis tentes, visando antes 
complementá-las. 
Subopção 4: «Fusão com outro programa». Foi analisada a hipótese da fusão com o futuro 
programa da DG JUST sobre a justiça e a cidadani a, mas esta possibilidade foi afastada após a 
realização de um exame aprofundado pelas duas DG, dado que não havia indícios de eventuais sinergias, devido aos diferent es objectivos e grupos-alvo em causa. 
Embora a descentralização do programa não tenha sido automaticamente afastada, convém 
sublinhar que a mesma teria um preço – além de entrar em contradição com a decisão da 
Comissão sobre o QFP para 2014-2020 –, na medida  em que enfrentaria forte oposição por 
parte de diferentes sectores e que deixaria um vácuo em matéria de promoção da participação 
cívica e da cidadania participativa a nível europeu. Perder-se-ia assim um instrumento 
importante para a promoção da participação cívica quando não existe qualquer instrumento horizontal semelhante que possa responder a esta s necessidades. Vários  outros instrumentos 
visam permitir o diálogo entre as instituições da UE e os cidadãos, mas dentro dos limites das respectivas políticas sectoriais. 
Em conclusão, a opção 2, «Adopção de um programa reformulado», subopção 1, «abordagem 
mista», é a opção preferida.  
 
PT 8   PT 1.6. Avaliação dos impactos 
1.6.1.  Incidência financeira do programa 
Em 29 de Junho de 2011, a Comissão Europeia ap resentou o seu quadro financeiro plurianual 
(QFP) para o período de 2014-20201. O orçamento indicativo adoptado para o futuro 
programa «Europa para os cidadãos» é de 203 m ilhões de euros, com uma distribuição anual 
estimada em 29 milhões de euros, um montante ligeiramente inferior ao do programa actual (215 milhões de euros). Estes montantes não tê m em conta as futuras correcções devidas à 
indexação. 
1.6.2.  Realizações relacionadas com as despesas 
As realizações do programa revestirão a forma de subvenções para projectos (cerca de 600 
por ano, para um montante estimado de 15 milhões de euros/ano), subvenções de 
funcionamento (cerca de 90 por ano, para um m ontante estimado de 10 milhões de euros/ano) 
e de contratos de serviços (cerca de 5 por a no, para um montante estimado de 1 milhão de 
euros/ano). A principal razão para propor um a distribuição «equitativa» das realizações 
durante o período de vigência do programa «E uropa para os cidadãos» (2014-2020) é o facto 
de se tratar de um programa «maduro», sem «picos» conhecidos ou previstos que seja ter 
necessário ter em conta. A necessidade de os ci dadãos se envolverem e participarem mais nas 
questões da UE é constante. 
O montante estimado de 29 milhões de euro s/ano abrangerá igualmente os custos 
administrativos (cerca de 3 milhões de euros/ano)  da agência executiva que assegurar a gestão 
do programa. 
1.6.3.  Incidência nos efectivos 
Com base na experiência adquirida com a ex ecução do actual programa «Europa para os 
cidadãos», estima-se que o novo instrumento necessite de: 
– 9 funcionários ou agentes temporários 
– 1 perito nacional destacado 
No total, 10 pessoas ficarão afectadas à gestão das acções. 
1.6.4.  Simplificação e redução dos encargos administrativos 
A simplificação reveste-se já de uma importâ ncia fundamental no actual programa e será 
levada ainda mais além no novo. A utilização de uma agência de execução para a gestão de 
todo o ciclo do programa permite já poupanças consideráveis em matéria de custos de 
administração e recursos humanos. Além diss o, o recurso a montantes fixos, taxas fixas, 
custos unitários, aplicações electrónicas e controlo s eficientes no local – graças ao facto de se 
agruparem as visitas a organizações na mesm a região – reduz ainda mais os encargos 
                                                
 
1 COM(2011) 500 - Um orçamento para a Europa  2020 - Parte I - Comunicação da Comissão ao 
Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões; COM(2011) 500 - Um orçamento para  a Europa 2020 - Parte II: Fichas temáticas - Comunicação da 
Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité 
das Regiões. 
 
PT 9   PT administrativos e permite reduções de custos sign ificativas. A avaliação intercalar da empresa 
ECORYS refere (p. 39) que «as entrevistas co m os beneficiários e as partes interessadas 
indiciam que a agência de execução está a gerir o programa de forma eficiente, tendo introduzido melhorias processuai s significativas em matéria de  financiamento, critérios de 
elegibilidade, harmonização de processos e dese nvolvimento de formulários electrónicos para 
os pedidos». Salienta igualmente os efeitos de  sinergia com outros programas geridos pela 
agência de execução.  
1.7. Monitorização e avaliação 
O objectivo geral de «reforçar a memória e mel horar a capacidade de participação cívica a 
nível da União» será avaliado em função do número e da qualidade das iniciativas 
promovidas por organizações de cidadãos que  visem: 1) ter impacto no processo de 
elaboração das políticas da União; 2) reforçar  a coesão na sociedade; e 3) melhorar a 
compreensão do papel da UE. O objectivo a l ongo prazo seria o reforço da capacidade da 
sociedade civil para influenciar o projecto europeu. Os marcos de  referência serão contributos 
para os Anos Europeus, sob a forma de prestaçõ es intelectuais ou de ac tividades destinadas a 
associar os Anos às realidades locais e regiona is, bem como contributos  para as plataformas 
políticas no período que precede as eleições eu ropeias de 2014-2019. Terá de ser estabelecida 
uma base de referência, já que se trata de  um novo objectivo geral para o programa.  
Existem dois objectivos específico s: 1) «estimular o debate, a reflexão e a cooperação sobre a 
memória, a integração da União e a sua hist ória» e 2) «incrementar a compreensão dos 
cidadãos e a sua capacidade para participar no processo de ela boração de políticas da União, e 
criar oportunidades de solidariedade, empenho social e voluntariado  a nível da UE». O 
primeiro objectivo será medido em função do número de projectos e da qualidade dos 
resultados, bem como da percentagem de novos beneficiários. O segundo objectivo será 
medido em função do número de particip antes directamente envolvidos, do número de 
organizações participantes, do  número de parcerias e redes transnacionais, da cobertura 
geográfica das actividades e da percentagem de  novos beneficiários. O novo programa terá de 
estabelecer bases de referência para vá rios destes indicadores de resultados. 
O primeiro relatório será elaborado três anos após o início do programa (31 de Dezembro de 
2016, o mais tardar). O objectivo desse relatório consistirá em permitir uma avaliação inicial 
dos resultados obtidos a meio do processo, a fim de que todas as  alterações ou ajustamentos 
que sejam considerados necessários possam ser implementados na segunda metade do 
programa (31 de Dezembro de 2017, o mais tardar). 
O relatório ex post  sobre o impacto da acção em causa será elaborado no final do ciclo de 
7 anos do programa (1 de Julho de 2023). O objec tivo desse relatório cons istirá em avaliar os 
resultados comparativos dos mecanismos de apoio à luz dos objectivos do programa.  
As medidas de avaliação serão levadas a cabo através de estudos e inquéritos internos e 
externos, missões e reuniões. Os custos relati vos a estas medidas cons tituem despesas-padrão 
ao abrigo de um programa da UE e serão cobert os pelo orçamento administrativo do futuro 
programa.