PT Jornal Oficial da União Europeia C 223/3

Comunicação da Comissão relativa a critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento

2009/C 223/02

1. INTRODUÇÃO

1.1. Regras gerais aplicáveis aos auxílios com finalidade regional

1. As Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (1) («OAR») clarificam a abordagem geral da Comissão no que se refere aos auxílios estatais que visam finalidades regionais. De acordo com as condições estabelecidas nas OAR e não obstante os efeitos negativos que estes auxílios podem ter sobre as trocas comerciais e a concorrência, a Comissão pode considerar que um auxílio estatal é compatível com o mercado comum se for concedido para promover o desenvolvimento económico de certas regiões desfavorecidas da União Europeia.

2. De um modo geral, as OAR têm em conta a gravidade relativa dos problemas que afectam o desenvolvimento das regiões em causa, introduzindo limites máximos específicos para os auxílios regionais. Estas intensidades máximas de auxílio variam entre 10 % e 50 % dos custos de investimento elegíveis, com base principalmente no PIB per capita das regiões em causa, mas permitindo alguma flexibilidade aos Estados-Membros para terem em conta as especificidades locais. Os mapas dos auxílios regionais para os diferentes Estados-Membros são publicados no sítio Internet Europa (2). Estas intensidades de auxílio graduadas reflectem essencialmente a avaliação comparativa a que a Comissão deve proceder entre, por um lado, os efeitos positivos que um auxílio ao investimento regional pode ter, designadamente pelo facto de promover a coesão ao atrair investimentos para regiões em desvantagem que preenchem determinadas condições, e, por outro, a limitação dos eventuais efeitos desfavoráveis que este tipo de auxílios pode ter quando são dados a empresas específicas, por exemplo sobre outros agentes económicos e sobre outras regiões cuja competitividade relativa sofre uma deterioração por esse facto.

3. Um grande projecto de investimento consiste num investimento inicial com uma despesa elegível superior a 50 milhões de EUR (3). Os grandes projectos de investimento são menos afectados pelos problemas regionais específicos das zonas desfavorecidas do que os projectos de investimento de menor escala. Consequentemente, assistir-se-á a um aumento do risco de que as trocas comerciais sejam afectadas por esses projectos, verificando-se assim um risco de distorção mais forte em relação a concorrentes de outras regiões. Por outro lado, os grandes projectos de investimento suscitam o risco de que o montante de auxílio exceda o mínimo necessário para compensar as desvantagens regionais e que o auxílio estatal venha a ter efeitos desfavoráveis (tais como a escolha ineficiente de localização, indução de um maior efeito de distorção da concorrência e, uma vez que o auxílio se traduz numa transferência onerosa de recursos dos contribuintes para os beneficiários, perda líquida de bem-estar, como por exemplo quando o custo do auxílio excede os seus benefícios em relação a consumidores e produtores.

4. As OAR prevêem regras específicas aplicáveis aos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento (4). As OAR prevêem uma redução automática e progressiva dos limites máximos dos auxílios regionais concedidos a estes grandes projectos de investimento, a fim de limitar a distorção da concorrência a um nível que permita assumir que essa distorção é compensada pelos benefícios do auxílio em termos de desenvolvimento das regiões em causa (5).

5. Além disso, os Estados-Membros têm a obrigação de notificar individualmente qualquer auxílio a projectos de investimento, desde que o seu montante ultrapasse o limite máximo de auxílio permitido para um investimento com despesas elegíveis de 100 milhões de EUR, em conformidade com as regras aplicáveis (limiar de notificação) (6). Relativamente a estes casos notificados, a Comissão verifica, nomeadamente, as intensidades do auxílio, a compatibilidade com os critérios gerais das OAR e se o investimento notificado representa um aumento importante da capacidade de produção, que ocorre num mercado com um fraco desempenho ou mesmo em declínio, ou se beneficia empresas que têm elevadas quotas de mercado.

1.2. Auxílios com finalidade regional sujeitos a uma apreciação aprofundada

6. Apesar do ajustamento degressivo automático, alguns grandes auxílios com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento podem ter ainda efeitos significativos no comércio e provocar distorções substanciais da concorrência. Por esta razão, a política anteriormente prosseguida pela Comissão consistia em não autorizar auxílios a favor de grandes projectos de investimento que excedessem os seguintes limiares (7): — o beneficiário do auxílio é responsável por mais de 25 % das vendas do produto ou produtos em questão no mercado ou mercados em causa, ou — a capacidade de produção criada pelo projecto é superior a 5 % do mercado e a taxa de crescimento do mercado em causa for superior à taxa de crescimento do PIB do Espaço Económico Europeu.

7. No entanto, a Comissão optou por uma abordagem mais individualizada ao abrigo das actuais OAR, que permite que a coesão e outros benefícios que podem ser obtidos com esses projectos sejam tidos em consideração da forma mais concreta possível. No entanto, será conveniente avaliar estas vantagens face aos efeitos negativos que terão provavelmente sobre as trocas comerciais e a concorrência, que convirá avaliar igualmente da forma mais concreta possível. Por conseguinte, o ponto 68 das OAR prevê que a Comissão iniciará um procedimento formal de exame, ao abrigo do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, caso seja excedido o limiar de notificação e estejam preenchidas uma ou ambas as condições previstas nas alíneas a) e b) do ponto 68 das Orientações (limiares de apreciação aprofundada, que são os mesmos que os descritos no ponto 6 da presente Comunicação). Nestes casos, o objectivo do procedimento formal de investigação consiste em apurar de forma circunstanciada «que o auxílio é necessário para proporcionar um efeito de incentivo ao investimento e que os benefícios do auxílio ultrapassam a distorção da concorrência dele resultante e o efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros» (8).

8. Na nota 63 das OAR, a Comissão anuncia que «emitirá novas directrizes sobre os critérios que tomará em consideração durante esta avaliação». Assim, a Comissão apresenta seguidamente directrizes sobre os tipos de informação que poderá solicitar e a metodologia que adoptará no caso de medidas sujeitas a uma avaliação pormenorizada. Em conformidade com o Plano de acção no domínio dos auxílios estatais (9), a Comissão procederá a uma avaliação global dos auxílios com base numa avaliação comparativa entre os seus efeitos negativos e positivos, para determinar se a medida de auxílio pode ser aprovada no seu conjunto.

9. A avaliação pormenorizada deverá ser proporcional às distorções potenciais que poderão ser criadas pelo auxílio, o que significa que o âmbito da análise dependerá da natureza do caso. Portanto, a natureza e o nível dos elementos comprovativos requeridos dependerão também das características dos casos individuais. Respeitando embora as disposições que regem a condução do procedimento formal de investigação, estabelecidas nos artigos 6.o e 7.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (10), a Comissão pode também, nomeadamente, solicitar ao Estado-Membro a apresentação de estudos independentes que confirmem as informações contidas na notificação ou solicitar contribuições de outros agentes económicos que exerçam a sua actividade nos mercados relevantes ou de peritos em desenvolvimento regional. Além disso, as partes interessadas são também convidadas a apresentar as suas observações, no âmbito do procedimento formal de investigação. A Comissão identificará igualmente as principais questões relativamente às quais pretende receber comentários, aquando do início do procedimento.

10. A presente Comunicação destina-se a garantir a transparência e a previsibilidade do processo de decisão da Comissão e a igualdade de tratamento dos Estados-Membros. A Comissão reserva-se a possibilidade de alterar e rever as presentes directrizes, à luz da experiência adquirida.

2. EFEITOS POSITIVOS DO AUXÍLIO

2.1. Objectivo do auxílio

11. Os auxílios com finalidade regional têm um objectivo de interesse comum, que reflecte considerações de equidade, a saber, promover a coesão económica, contribuindo para reduzir as disparidades entre os níveis de desenvolvimento das várias regiões da Comunidade. O ponto 2 das OAR estipula que: «Os auxílios estatais com finalidade regional, contribuindo para colmatar as deficiências das regiões desfavorecidas, favorecem a coesão económica, social e territorial dos Estados-Membros e de toda a União Europeia». O ponto 3 das OAR acrescenta: «Os auxílios ao investimento com finalidade regional contribuem para o desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas, apoiando o investimento e a criação de emprego. Favorecem a expansão e a diversificação das actividades económicas das empresas localizadas nas regiões mais desfavorecidas, encorajando-as principalmente a nelas criarem novos estabelecimentos.»

12. No caso dos grandes projectos de investimento que ultrapassam os limiares de apreciação aprofundada, o Estado-Membro será solicitado a demonstrar que o auxílio satisfaz o objectivo de equidade em questão. O Estado-Membro deverá, portanto, comprovar a contribuição do projecto de investimento para o desenvolvimento da região em causa.

13. Embora o principal objectivo dos auxílios com finalidade regional consista em promover aspectos ligados à equidade, tais como a coesão social, estes auxílios podem também dar resposta a questões relacionadas com deficiências dos mercados. As desvantagens regionais podem estar ligadas a deficiências dos mercados, tais como uma informação imperfeita, problemas de coordenação, dificuldades do beneficiário em realizar investimentos adequados em bens públicos ou externalidades dos investimentos. Quando o auxílio regional, para além de prosseguir objectivos de equidade, responde também a questões relacionadas com a eficiência, os efeitos positivos globais do auxílio serão mais acentuados.

14. A lista não exaustiva de critérios indicativos apresentada seguidamente poderá ser utilizada para demonstrar a contribuição do auxílio para o desenvolvimento regional, na medida em que permite atrair para a região investimentos e actividades suplementares. Estes efeitos positivos do auxílio podem ser directos (por exemplo, criação directa de emprego) ou indirectos (por exemplo, inovação local): — O número de postos de trabalho directos criados pelo investimento constitui um indicador importante da sua contribuição para o desenvolvimento regional. A qualidade e o nível de qualificação requerido para os postos de trabalho criados devem também ser tidos em consideração, — Poderá ser criado um número ainda maior de novos postos de trabalho na rede local de fornecedores, contribuindo para uma melhor integração do investimento na região em causa e assegurando efeitos indirectos mais alargados. Por consequência, será também tido em conta o número de postos de trabalho indirectos criados, — O compromisso do beneficiário no sentido de organizar actividades de formação alargadas para melhorar as qualificações (gerais e específicas) da sua mãodeobra será considerado um factor que contribui para o desenvolvimento regional. Será também atribuída importância à formação que contribua para melhorar os conhecimentos e a empregabilidade dos trabalhadores no exterior da empresa. A formação geral ou específica relativamente à qual é aprovado um auxílio à formação não será tida em conta como um efeito positivo do auxílio regional, para evitar a dupla consideração, — Podem ser obtidas economias de escala externas ou outros benefícios do ponto de vista do desenvolvimento regional em consequência da proximidade (efeito de aglomeração). A criação de aglomerados de empresas do mesmo sector permite uma maior especialização das empresas individuais, o que permite um reforço da eficiência. A proximidade física facilita o intercâmbio de informações, de ideias e de conhecimentos entre as empresas. A concentração das actividades económicas atrai um grande número de candidatos a emprego, assegurando a disponibilidade de uma reserva importante de trabalhadores com qualificações diferenciadas a que as empresas podem recorrer. É também assegurado o acesso a serviços jurídicos e comerciais, que contribui para aumentar a produtividade. De um modo geral, a concentração de actividades económicas pode atrair novos investimentos, o que, por seu turno, aumenta os efeitos positivos indirectos (círculo virtuoso), — Os investimentos incorporam conhecimentos técnicos e podem estar na origem de uma transferência substancial de tecnologias (difusão dos conhecimentos). Os investimentos em sectores de forte índice tecnológico têm mais probabilidades de estar na origem de transferências de tecnologias para a região beneficiária. O nível e a especificidade dos conhecimentos difundidos são também importantes sob este ponto de vista, — Pode ser tida também em consideração a contribuição dos projectos para a capacidade de criação de novas tecnologias na região, através da inovação a nível local. A cooperação da nova estrutura de produção com as instituições locais de ensino superior pode ser considerada um elemento positivo sob este ponto de vista, — A duração do investimento e possíveis investimentos futuros a realizar na sua sequência constituem uma indicação de um compromisso sustentado da empresa em relação à região.

15. Os Estados-Membros são convidados, nomeadamente, a apoiarem-se em avaliações de auxílios estatais ou regimes de auxílios anteriores, avaliações de impacto efectuadas pelas autoridades que concederam os auxílios, pareceres de peritos e outros estudos eventuais relacionados com o projecto de investimento em apreciação. O plano de actividades do beneficiário do auxílio pode fornecer informações sobre o número de postos de trabalho criados, os salários pagos (aumento da riqueza das famílias, como efeito indirecto), o volume de vendas dos produtores locais, o volume de negócios gerado pelo investimento e que beneficia a região, eventualmente através de receitas fiscais adicionais.

16. Se relevante, deve ser tida também em consideração a relação entre o projecto de investimento e o Quadro de Referência Estratégico Nacional, bem como a relação entre o projecto de investimento e os programas operacionais que estão a ser cofinanciados pelos Fundos Estruturais. No que se refere a este ponto, a Comissão poderá ter especificamente em conta qualquer decisão sua relacionada com a medida, no contexto da análise de grandes projectos no quadro dos Fundos Estruturais ou do Fundo de Coesão (11). Esta decisão baseia-se, entre outros elementos, numa «análise custo-benefício, incluindo uma avaliação de riscos e o impacto previsto no sector em causa e na situação socioeconómica do Estado-Membro e/ou da região e, se possível e quando pertinente, das outras regiões da Comunidade».

2.2. Adequação do instrumento do auxílio

17. O auxílio estatal sob a forma de subvenção ao investimento não é o único instrumento político de que os Estados-Membros dispõem para apoiar o investimento e a criaçã-o de emprego nas regiões desfavorecidas. Efectivamente, os Estados-Membros podem recorrer a medidas gerais como o desenvolvimento das infra-estruturas, o reforço da qualidade do ensino e da formação ou a melhoria das condições de funcionamento das empresas em geral.

18. Considera-se que as medidas de auxílio relativamente às quais o Estado-Membro teve em conta outros meios de acção e para os quais foram estabelecidas as vantagens de optar por um instrumento selectivo, como a concessão de um auxílio estatal a uma empresa específica, constituem um instrumento adequado. A Comissão terá em conta, nomeadamente, qualquer avaliação de impacto da medida prevista que o Estado-Membro possa ter efectuado.

2.3. Efeito de incentivo

19. A análise do efeito de incentivo do auxílio constitui um dos elementos mais importantes da apreciação aprofundada do auxílio com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento. A Comissão avaliará se o projecto de auxílio é necessário para produzir «um verdadeiro efeito de incentivo à realização de investimentos que de outra forma não seriam realizados nas regiões assistidas» (12). Esta avaliação será efectuada a dois níveis: em primeiro lugar, a um nível processual geral e, em segundo lugar, a um nível económico mais pormenorizado.

20. No ponto 38, as OAR estabelecem já critérios gerais de avaliação formal do efeito de incentivo do auxílio regional. Estes critérios aplicam-se a todos os auxílios com finalidade regional e não só aos-auxílios regionais a favor de grandes projectos de investimento.

21. No caso dos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento, abrangidos pela presente Comunicação, a Comissão verificará de forma circunstanciada se «o auxílio é necessário para proporcionar um efeito de incentivo ao investimento» (13). O objectivo desta verificação pormenorizada consiste em determinar se o auxílio contribui realmente para alterar o comportamento do beneficiário, de modo a que este efectue um investimento (adicional) na região assistida em causa. Há muitas razões válidas para que uma empresa possa optar por se instalar numa dada região, mesmo que não lhe seja concedido qualquer auxílio.

22. Tendo em conta o objectivo de equidade derivado da política de coesão e na medida em que o auxílio contribui para a realização desse objectivo, o efeito de incentivo pode ser determinado com base em dois cenários possíveis: 1. O auxílio proporciona um incentivo para adoptar uma decisão de investimento positiva, uma vez que um investimento, que de outra forma não seria rentável para a empresa em nenhuma localização, pode ser realizado na região assistida (14). 2. O auxílio proporciona um incentivo para optar por uma localização do investimento programado na região relevante, em detrimento de qualquer outra zona, visto que compensa as desvantagens e os custos líquidos associados à implantação na região assistida.

23. O Estado-Membro deve demonstrar à Comissão a existência de um efeito de incentivo do auxílio. Será necessário apresentar elementos comprovativos claros de que o auxílio tem um impacto efectivo na opção quanto ao investimento a realizar ou na escolha da localização, e deve ser especificado o cenário aplicável. A fim de permitir uma avaliação exaustiva, o Estado-Membro deverá não só disponibilizar informações sobre o projecto apoiado, como também uma descrição exaustiva do cenário contrafactual em que o Estado-Membro não concederia o auxílio ao beneficiário.

24. No termos do cenário 1, o Estado-Membro pode comprovar o efeito de incentivo do auxílio disponibilizando documentos da empresa que demonstrem que o investimento não seria rentável sem o auxílio e que não poderia ser tida em consideração outra localização fora da região assistida.

25. No cenário 2, o Estado-Membro pode apresentar provas do efeito de incentivo do auxílio disponibilizando documentos da empresa que demonstrem que foi efectuada uma comparação entre os custos e benefícios inerentes à localização na região assistida em causa e numa região alternativa. Esses cenários alternativos devem ser considerados realistas pela Comissão.

26. Os Estados-Membros são convidados, nomeadamente, a apoiarem-se em avaliações de risco (nomeadamente avaliações do risco inerente a localizações específicas), relatórios financeiros, planos de actividades internos das empresas, pareceres de peritos e outros estudos relacionados com o projecto de investimento em apreciação. A apresentação de documentos que contenham informações em matéria de previsões da procura, dos custos e financeiras e o fornecimento de documentos apresentados a um comité de investimento, em que sejam analisados os vários cenários de investimento, ou de documentos apresentados aos mercados financeiros pode apoiar a verificação do efeito de incentivo.

27. Neste contexto e, nomeadamente, no cenário 1, o nível de rendibilidade pode ser avaliado por referência a metodologias que constituam a prática normal no sector específico em causa, tais como: métodos de avaliação do valor actual líquido (VAL) do projecto, da taxa interna de rendibilidade (TIR) ou da taxa de rendibilidade do capital investido (RCI).

28. Se o auxílio não alterar o comportamento do beneficiário, incentivando investimentos (adicionais) na região assistida em causa, não existe o efeito de incentivo para a realização do objectivo regional. Se o auxílio não tem efeito de incentivo para a realização do objectivo regional, pode ser considerado como uma mera oferta de fundos à empresa. Portanto, numa apreciação aprofundada do auxílio com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento, o auxílio não será aprovado nos casos em que se considere que o mesmo investimento teria sido efectuado na região, mesmo na ausência do auxílio.

2.4. Proporcionalidade do auxílio

29. Para que o auxílio regional seja proporcional, o montante e a intensidade do auxílio devem limitar-se ao mínimo necessário para que o investimento seja efectuado na região assistida.

30. De um modo geral, as OAR asseguram que o auxílio regional seja proporcional face à gravidade dos problemas que afectam as regiões assistidas, através do estabelecimento de limites máximos para os auxílios regionais em geral e de uma redução automática e progressiva dos limites máximos dos auxílios regionais a favor de grandes projectos de investimento (ver pontos 1 e 3).

31. No caso dos auxílios regionais que devem ser sujeitos a uma apreciação aprofundada, é necessária uma verificação mais pormenorizada deste princípio geral da proporcionalidade contido nas OAR.

32. Nos termos do cenário 1, ou seja, no caso de um incentivo ao investimento, o auxílio será em geral considerado proporcional se, devido ao auxílio, a rendibilidade do investimento for conforme à taxa de rendibilidade normal aplicada pela empresa noutros projectos de investimento, ao custo de capital da empresa no seu conjunto ou às taxas de rendibilidade obtidas normalmente no sector em causa.

33. No cenário 2, de incentivo à localização, o auxílio será geralmente considerado proporcional se for igual à diferença entre os custos líquidos de investimento da empresa beneficiária na região assistida e os custos líquidos de investimento numa região ou em regiões alternativas. Todos esses custos e benefícios devem ser tidos em conta, incluindo, por exemplo, os custos administrativos, os custos de transporte, os custos de formação não financiados por auxílios à formação e também as diferenças salariais.

34. Em última análise, estes custos líquidos, considerados como estando relacionados com as desvantagens regionais, estão na origem de uma rendibilidade mais baixa do investimento. Por esta razão, os cálculos utilizados na análise do efeito de incentivo podem ser também usados para avaliar se o auxílio é proporcional.

35. O Estado-Membro deve demonstrar a proporcionalidade com base em documentação adequada, tal como a referida no ponto 26.

36. A intensidade do auxílio não pode em caso algum ser superior aos limites máximos dos auxílios com finalidade regional, corrigidos pelo mecanismo de redução progressiva, tal como indicado nas OAR.

3. EFEITOS NEGATIVOS DO AUXÍLIO

37. A fim de avaliar as quotas de mercado e a sobrecapacidade potencial num mercado em declínio estrutural, a Comissão deve definir o mercado do produto e o mercado geográfico relevantes. Em geral (15), o mercado relevante terá sido já definido para o conjunto dos auxílios com finalidade regional que devem ser sujeitos a uma apreciação aprofundada.

38. No ponto 68 das OAR são já identificados dois indicadores importantes dos potenciais efeitos negativos resultantes do auxílio, a saber, quotas de mercado elevadas e sobrecapacidade potencial num mercado estruturalmente em declínio. Estes indicadores estão associados a duas teorias do prejuízo num contexto concorrencial, respectivamente, a criação de poder de mercado e a criação ou manutenção de estruturas de mercado ineficientes. Antes do início do procedimento de investigação, já terá sido efectuada uma avaliação preliminar destes dois indicadores. A fim de disponibilizar todos os elementos para a realização de uma avaliação comparativa final, a análise destes dois indicadores será realizada com maior precisão na apreciação aprofundada. Um terceiro indicador dos efeitos negativos potenciais do auxílio, que será também apreciado em profundidade, é a influência do auxílio nas trocas comerciais. Embora estes três indicadores sejam considerados como os principais efeitos negativos potenciais de um auxílio com finalidade regional a favor de um grande projecto de investimento, a Comissão não exclui que outros indicadores possam ser também relevantes, em casos específicos.

39. A Comissão atribuirá especial relevo aos efeitos negativos associados à noção de poder de mercado e à sobrecapacidade, nos casos em que o auxílio proporciona um incentivo para alterar a decisão de investimento, sendo que na ausência do auxílio o investimento não teria tido lugar (cenário 1 do efeito de incentivo).

40. Porém, se a análise contrafactual sugerir que, na ausência do auxílio, o investimento teria sido efectuado de qualquer forma, se bem que possivelmente noutra localização (cenário 2), e se o auxílio for proporcional, os eventuais indícios de distorções, tais como uma elevada quota de mercado e um aumento da capacidade num mercado com um fraco desempenho, seriam em princípio os mesmos, independentemente do auxílio.

3.1. Evicção do investimento privado

3.1.1. Poder de mercado

41. A fim de determinar o seu nível óptimo de investimento em mercados com um número limitado de operadores (o que representa uma situação típica para os grandes projectos de investimento), uma empresa tem em conta o investimento efectuado pelos seus concorrentes. Se o auxílio induzir uma determinada empresa a investir mais, os concorrentes podem reagir reduzindo a sua própria despesa nessa região. Nesse caso, o auxílio tem um efeito de evicção do investimento privado. Se em consequência deste facto esses concorrentes ficarem enfraquecidos ou forem inclusivamente obrigados a sair do mercado, o auxílio falseia a concorrência. No que se refere a este aspecto e como foi já referido no ponto 38, as OAR estabelecem uma distinção entre os casos em que o beneficiário do auxílio tem poder de mercado e os casos em que o auxílio está na origem de uma expansão significativa da capacidade num mercado em declínio.

42. Regra geral, qualquer auxílio concedido a um beneficiário num mercado concentrado tem mais probabilidades de falsear a concorrência, uma vez que é provável que a decisão tomada por uma empresa afecte de forma mais directa os seus concorrentes. É o caso, nomeadamente, quando é subvencionado um operador com uma posição dominante no mercado. Se, em consequência do auxílio, o beneficiário puder manter ou reforçar o seu poder de mercado (16), o auxílio com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento pode ter um efeito dissuasivo nas decisões de investimento dos concorrentes e, portanto, criar distorções da concorrência. Esse efeito seria prejudicial para os consumidores, pelo que a Comissão procura impor limites aos auxílios estatais a empresas com poder de mercado.

43. Relativamente a todos os casos de auxílios com finalidade regional que ultrapassam o limiar de notificação (ponto 64 das OAR), a Comissão tem já a obrigação de avaliar [alínea a) do ponto 68 das OAR] a quota de vendas do(s) produto(s) em questão do beneficiário do auxílio (ou do grupo em que se integra), no(s) mercado(s) de produto(s) e geográfico(s) em causa. Porém, as quotas de mercado fornecem apenas uma primeira indicação dos possíveis problemas. Por esta razão, numa apreciação aprofundada, a Comissão terá também em conta, se for caso disso, outros factores, como por exemplo a estrutura de mercado, avaliando o grau de concentração do mercado (17), as possíveis barreiras à entrada no mercado (18), o poder dos compradores (19) e as barreiras à saída do mercado.

44. A Comissão terá em conta as quotas de mercado e outros factores conexos antes e depois do investimento (normalmente no ano anterior ao início do investimento e no ano após ter sido atingida a produção plena). Na sua avaliação pormenorizada dos efeitos negativos, a Comissão terá em conta que, embora alguns projectos de investimento sejam concretizados num espaço de tempo relativamente curto de um ou dois anos, a realização da maioria dos grandes projectos de investimento é muito mais demorada. Por esta razão, na maior parte dos casos são necessárias análises da evolução dos mercados a longo prazo. Contudo, a Comissão terá em conta o facto de que essas análises a longo prazo são mais especulativas, nomeadamente no caso de mercados voláteis ou em que está em curso uma evolução tecnológica rápida. Por consequência, quanto mais especulativa e a longo prazo for a análise, menos peso será atribuído aos possíveis efeitos negativos do poder de mercado ou à possibilidade de um comportamento de exclusão.

3.1.2. de Criação ou manutenção de estruturas mercado ineficientes

45. O facto de as empresas ineficientes serem obrigadas a sair do mercado constitui um indício de uma concorrência efectiva. A longo prazo, este processo promove o progresso tecnológico e uma utilização eficiente de recursos escassos na economia. Porém, uma expansão substancial da capacidade induzida por um auxílio estatal num mercado com um fraco desempenho pode produzir uma distorção indevida da concorrência, pois a sobrecapacidade que será eventualmente criada poderá estar na origem de uma redução das margens de lucro e da capacidade dos concorrentes ou, inclusivamente, da sua saída do mercado. Poderá criar-se assim uma situação em que concorrentes, que de outra forma se poderiam manter no mercado, são obrigados a dele sair, em consequência do auxílio estatal. Esta situação pode também impedir a entrada no mercado de empresas de baixos custos e desincentivar a inovação por parte dos concorrentes. O resultado será a criação de estruturas de mercado ineficientes, que a longo prazo serão também prejudiciais para os consumidores.

46. A fim de avaliar se o auxílio contribuirá para criar ou manter estruturas de mercado ineficientes, como foi já referido supra, a Comissão terá em conta a capacidade de produção suplementar criada pelo projecto e o facto de o mercado ter um fraco desempenho (20). De acordo com as OAR, uma capacidade de produção suplementar só será considerada problemática se for criada num mercado com um fraco desempenho e se essa capacidade suplementar for superior a 5 % da dimensão do mercado em causa.

47. Uma vez que a capacidade criada num mercado em declínio absoluto terá normalmente um efeito de distorção mais acentuado do que a capacidade criada num mercado em declínio relativo, a Comissão estabelecerá uma distinção entre os casos em que, numa perspectiva de longo prazo, o mercado relevante está estruturalmente em declínio (ou seja, apresenta uma taxa de crescimento negativa) e os casos em que o mercado relevante está em declínio relativo (ou seja, apresenta uma taxa de crescimento positiva, mas inferior à taxa de crescimento de referência — ver ponto 48). Quando o projecto cria capacidade num mercado estruturalmente em declínio absoluto, a Comissão considerará que se trata de um elemento negativo na aplicação do critério do equilíbrio aos efeitos do auxílio, que não será provavelmente compensado por elementos positivos. Os benefícios a longo prazo para a região em causa são também mais duvidosos neste caso.

48. O fraco desempenho do mercado será normalmente avaliado por referência à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE nos últimos cinco anos anteriores ao início do projecto (taxa de referência). Os dados sobre o desempenho anterior são mais fáceis de obter e menos especulativos do que as projecções futuras. Contudo, a Comissão pode ter também em conta na sua apreciação aprofundada as tendências futuras previsíveis, uma vez que o aumento da capacidade produzirá os seus efeitos nos anos que se seguirão ao investimento. Os indicadores podem ser o crescimento futuro previsível do mercado em causa e as taxas previstas de utilização dessa capacidade, bem como o impacto provável do aumento da capacidade nos concorrentes, através dos seus efeitos nos preços e nas margens de lucro.

49. A experiência demonstra também que, em alguns casos, o crescimento do produto em causa no EEE pode não constituir a referência adequada para avaliar os efeitos do auxílio, nomeadamente quando se trata de um mercado de âmbito mundial e a produção ou o consumo dos produtos em causa são limitados no mercado do EEE. Nesses casos, a Comissão analisará os efeitos do auxílio nas estruturas de mercado ao abrigo de uma perspectiva mais lata, tendo em conta, nomeadamente, as potencialidades de evicção dos produtores do EEE.

3.2. Efeitos negativos nas trocas comerciais

50. Tal como explicado no ponto 2 das OAR, a natureza geográfica dos auxílios com finalidade regional distingue-os de outras formas de auxílios horizontais. Uma característica específica dos auxílios com finalidade regional é o facto de se destinarem a influenciar a escolha da localização dos projectos de investimento efectuada pelos investidores. Quando os auxílios com finalidade regional têm em vista compensar os custos adicionais decorrentes das desvantagens regionais, apoiando investimentos adicionais em regiões assistidas, contribuem não só para o desenvolvimento da região, mas também para a coesão, o que redunda em última análise num benefício para toda a Comunidade (21). No que diz respeito aos potenciais efeitos negativos dos auxílios com finalidade regional, são já reconhecidos e, em certa medida, limitados pelas OAR e pelos mapas dos auxílios regionais, que definem de forma exaustiva as zonas elegíveis para a concessão de auxílios regionais, tendo em conta os objectivos da equidade e da política de coesão, e estabelecem as intensidades de auxílio admissíveis. Não podem ser concedidos auxílios destinados a atrair investimentos fora dessas zonas. Ao apreciar os grandes projectos de investimento sujeitos às presentes orientações, a Comissão deverá dispor de todas as informações necessárias para poder avaliar se o auxílio estatal pode resultar numa perda substancial de postos de trabalho noutras zonas da Comunidade.

51. Mais concretamente, quando os investimentos que aumentam a capacidade produtiva no mercado são viabilizados pelo auxílio estatal, existe o risco de a produção ou o investimento serem afectados negativamente noutras regiões da Comunidade. Este efeito tem mais probabilidades de ocorrer se o aumento da capacidade exceder o crescimento do mercado, o que será geralmente o caso em relação aos grandes projectos de investimento que preenchem o segundo critério do ponto 68 das OAR. No que diz respeito aos efeitos negativos sobre as trocas comerciais, correspondentes à perda de actividade económica nas regiões afectadas pelo auxílio, podem traduzirse na perda de emprego no mercado em causa a nível dos subcontratantes (22) e em resultado da perda de externalidades positivas (por exemplo efeito de aglomeração, difusão dos conhecimentos, educação e formação, etc.).

4. AVALIAÇÃO COMPARATIVA DOS EFEITOS DO AUXÍLIO

52. Depois de ter estabelecido que o auxílio é necessário para incentivar a realização do investimento na região em causa, a Comissão procederá a uma avaliação comparativa dos efeitos positivos do auxílio regional ao investimento a favor de um grande projecto de investimento face aos seus efeitos negativos. Será dada especial atenção aos efeitos globais do auxílio na coesão na Comunidade. A Comissão não aplicará automaticamente os critérios estabelecidos na presente Comunicação, mas procederá antes a uma apreciação global da sua importância relativa. Neste exercício de avaliação comparativa, nenhum elemento individual é determinante e nenhum conjunto de elementos poderá ser considerado suficiente em si mesmo para assegurar a compatibilidade.

53. Em especial, a Comissão considera que a atracção do investimento para uma região mais desfavorecida (identificada por um limite aos auxílios regionais mais elevado) é mais benéfica para a coesão na Comunidade do que se este investimento for localizado numa zona mais favorecida. Deste modo, no âmbito do cenário 2, em que devem ser fornecidas provas em relação a uma localização alternativa, uma avaliação que leve a concluir que, sem o auxílio, o investimento teria sido implantado numa zona mais desfavorecida (maiores desvantagens regionais — intensidade máxima dos auxílios regionais mais elevada) ou para uma região considerada como tendo as mesmas desvantagens regionais que a região-alvo (mesma intensidade máxima dos auxílios regionais) constituirá um elemento negativo na aplicação global do critério do equilíbrio, sendo pouco provável que venha a ser compensado pelos eventuais elementos positivos, uma vez que está em contradição com a própria justificação dos auxílios estatais com finalidade regional. Por outro lado, os efeitos positivos dos auxílios com finalidade regional que se limitem a compensar a diferença a nível dos custos líquidos face a uma localização do investimento alternativa numa região mais desenvolvida (satisfazendo assim o critério da proporcionalidade referido anteriormente, para além dos requisitos em matéria de «efeitos positivos», em termos de objectivo, adequação e efeito de incentivo) serão normalmente considerados, no quadro do critério do equilíbrio, como mais do que compensando quaisquer efeitos negativos da localização alternativa para o novo investimento.

54. No entanto, sempre que existirem indícios credíveis de que o auxílio estatal conduziria a uma perda substancial de postos de trabalho noutras zonas da União Europeia, que, na sua ausência, seriam preservados a médio prazo, os efeitos sociais e económicos nessa zona terão de ser tomados em consideração no âmbito da avaliação comparativa.

55. A Comissão, na sequência do procedimento formal de investigação previsto no artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, pode encerrar o procedimento por via de decisão, nos termos do artigo 7.o do Regulamento.

56. A Comissão pode decidir aprovar, aprovar com condições ou proibir o auxílio (23). Caso adopte uma decisão condicional, nos termos do n.o 4 do artigo 7.o do Regulamento, pode acompanhar a decisão de condições destinadas a limitar distorções potenciais da concorrência ou a assegurar a proporcionalidade. Nomeadamente, pode reduzir o montante ou a intensidade do auxílio notificado para um nível considerado proporcional e, desta forma, compatível com o mercado comum.

(1) JO C 54 de 4.3.2006, p. 13.

(2) http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/regional_aid/regional_aid.html

(3) Tal como definido no ponto 60 e notas de pé de página 54 e 55 das OAR.

(4) Ver secção 4.3 das OAR.

(5) Ver ponto 67 das OAR.

(6) Ver ponto 64 das OAR.

(7) Ver ponto 24 do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento (JO C 70 de 19.3.2002, p. 8, com as alterações introduzidas no JO C 263 de 1.11.2003, p. 3).

(8) Ver ponto 68 das OAR.

(9) Ver pontos 11 e 20 do PAAE [COM(2005) 107 final].

(10) JO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(11) Ver secção 2 do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

(12) Ver ponto 38 das OAR.

(13) Ver ponto 68 das OAR.

(14) Estes investimentos podem criar condições que permitam a implantação de outros investimentos que possam sobreviver sem auxílios adicionais.

(15) Quando há dúvidas no que se refere à definição adequada do mercado relevante, a Comissão identificálasá na decisão de dar início ao procedimento formal de exame previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.

(16) O poder de mercado consiste na capacidade de influenciar os preços de mercado, a produção, a variedade ou a qualidade dos bens e serviços ou outros parâmetros da concorrência no mercado, durante um período de tempo significativo.

(17) Para o efeito, a Comissão poderá ter em consideração o índice de Herfindahl-Hirschman (IHH). Este índice permite efectuar uma análise básica da estrutura de mercado. Num mercado com poucos agentes económicos, em que vários desses agentes têm uma quota de mercado relativamente elevada, o facto de o beneficiário do auxílio ter uma quota de mercado elevada coloca menos riscos para a concorrência.

(18) Estas barreiras à entrada no mercado incluem as barreiras jurídicas (nomeadamente os direitos de propriedade intelectual), as economias de escala e de âmbito, as barreiras ao acesso a redes e infra-estruturas. Quando o auxílio diz respeito a um mercado em que o beneficiário do auxílio é um operador histórico, as possíveis barreiras à entrada podem aumentar o poder de mercado potencial do beneficiário do auxílio e, portanto, agravar os possíveis efeitos negativos desse poder de mercado.

(19) Quando existem no mercado compradores fortes, é menos provável que o beneficiário de um auxílio possa aumentar os preços, perante esses compradores.

(20) Neste contexto, considera-se que um mercado tem um fraco desempenho quando a sua taxa de crescimento média anual ao longo do período de referência é inferior à taxa de crescimento do PIB do Espaço Económico Europeu.

(21) Em especial, um maior volume de actividade ou uma melhoria do nível de vida nas zonas assistidas pode aumentar a procura de produtos e serviços provenientes de outras partes da Comunidade.

(22) Em especial se operarem em mercados locais da região.

(23) Quando o auxílio é concedido com base num regime de auxílios regionais já existente, deve observar se que o Estado-Membro mantém a possibilidade de conceder o auxílio até ao nível que corresponde ao montante máximo do auxílio admissível para um investimento com despesas elegíveis de 100 milhões de EUR, ao abrigo das regras aplicáveis.