Parecer do Comité das Regiões Europeu — Aplicação do Mecanismo de Recuperação e Resiliência

(2022/C 97/05)

Relator: Rob JONKMAN (NL-CRE), membro da Assembleia Municipal de Opsterland

RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

Observações gerais

1. congratula-se com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), que constitui um instrumento ambicioso e oportuno para permitir à União Europeia sair mais forte da crise da COVID-19 e acelerar as transições ecológica e digital; partilha o ponto de vista da Comissão Europeia de que foi um grande desafio para a maioria dos Estados-Membros elaborar os planos nacionais de recuperação e resiliência (PRR) num prazo relativamente curto;

2. está ciente de que os PRR de vários Estados-Membros são apenas um elemento de planos nacionais de recuperação mais amplos, e salienta a necessidade de um maior intercâmbio de experiências e de uma abordagem holística à escala europeia, a fim de sair da crise e tornar a economia da UE mais sólida e mais sustentável para o futuro;

3. alerta para o facto de o Semestre Europeu, enquanto instrumento de governação do fundo — a que se dá a designação de «mecanismo» —, permanecer um exercício centralizado e descendente, que não é adequado a um instrumento que pretende reforçar a coesão económica, social e territorial; nesse contexto, assinala a importância crucial de uma execução adequada dos PRR e de uma repartição objetiva e transparente dos respetivos fundos, em estreita parceria com os órgãos de poder local e regional, os parceiros sociais e as ONG, com base no princípio da subsidiariedade, na governação a vários níveis e numa abordagem integrada e ascendente. Quanto mais forte for a adesão num Estado-Membro, maior será a probabilidade de uma execução bem-sucedida dos PRR;

4. sublinha que os órgãos de poder local e regional estão desde o início na vanguarda da luta contra a crise da COVID-19 e respetivas consequências socioeconómicas, não só através da adoção das suas próprias políticas, mas também através da realização e aplicação das decisões dos governos nacionais;

5. chama a atenção para a diminuição das receitas e o aumento das despesas causados pela crise da COVID-19 em muitos municípios e regiões, o que remete para a situação durante a crise do crédito (2008-2011). O investimento dos órgãos de poder local e regional ainda não regressou ao nível anterior a esta crise económica e financeira;

6. recorda que os órgãos de poder local e regional, responsáveis por um terço de toda a despesa pública e por mais de metade do investimento público na União ( 1 ) , dispõem, amiúde, de competências em certos domínios fundamentais para o MRR, por força das normas constitutivas dos Estados. É essencial que esses órgãos participem diretamente na conceção e execução dos PRR, realizando as reformas e os investimentos programados da sua competência, em conformidade com o grau de autonomia económica, orçamental e financeira que decorre do seu quadro jurídico nacional e do princípio da subsidiariedade;

Participação dos órgãos de poder local e regional na elaboração dos PRR

7. assinala que, como patente nos estudos do CR, CPE, Konrad-Adenauer-Stiftung Europe e CRPM ( 2 ) , os órgãos de poder local e regional não estiveram suficientemente envolvidos no processo de elaboração dos planos nacionais de recuperação e resiliência e que, na maioria dos casos, não é possível determinar em que medida o seu contributo foi integrado nos planos;

8. conclui, assim, que o grau de participação dos órgãos de poder local e regional na elaboração dos PRR é muito variável e que, embora os órgãos de poder local e regional ou respetivas associações tenham sido consultados formalmente sobre os projetos de planos em vários Estados-Membros, em geral não é claro de que forma decorreu na prática a consulta e se os contributos descentralizados foram tidos em conta nos planos;

9. lamenta igualmente que a elaboração dos PRR tenha sido um processo de abordagem descendente na maioria dos Estados-Membros, o que implica um risco de centralização de investimentos públicos importantes e compromete o êxito final do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. Esta situação contraria a importância atribuída à governação a vários níveis, ao princípio da subsidiariedade e ao processo de descentralização de competências que teve lugar em muitos Estados-Membros nas últimas décadas, em especial no tocante aos programas dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI);

10. assinala que o modo de elaboração dos PRR, assim como a forma como a participação dos órgãos de poder local e regional foi organizada, não incentivam a apropriação dos planos de recuperação. Os ensinamentos retirados do passado no contexto do Semestre Europeu mostram que muitas recomendações específicas por país não foram seguidas devido à falta de uma abordagem e apropriação claras; assinala que tal se deve também à falta de reconhecimento do papel dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu;

11. mostra-se dececionado por, em geral, não ter sido dado seguimento ( 3 ) positivo ao seu parecer, no qual solicita a participação direta dos órgãos de poder local e regional enquanto tal na elaboração dos PRR; lamenta que o apelo constante do considerando 34 do Regulamento que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência, que insiste na importância de associar os órgãos de poder local e regional à elaboração e aplicação dos planos de recuperação, também seja tido em consideração apenas parcialmente. O processo de elaboração dos PRR põe igualmente em causa a observância do princípio da subsidiariedade;

12. recorda que as regiões ultraperiféricas constituem um caso específico a que se deve prestar especial atenção no âmbito do Semestre Europeu, tal como reconhecido pela Comissão Europeia;

13. recorda que os órgãos de poder local e regional são o nível de poder mais próximo dos cidadãos e das empresas e, por isso, o que conhece melhor as suas necessidades, problemas e ambições. Em última análise, são responsáveis pela execução à escala local da maior parte das estratégias nacionais, que são geralmente elaboradas numa abordagem descendente e não estão, por isso, alinhadas com as necessidades locais. Além disso, são os órgãos de poder local e regional que prestam a maioria dos serviços públicos aos cidadãos e às empresas e investem nos domínios de intervenção abrangidos pelos planos de recuperação. Assim, a retoma económica e a recuperação social, bem como as transições ecológica e digital, e, em particular, a digitalização da administração pública, só serão bem-sucedidas se os órgãos de poder local e regional participarem diretamente na elaboração e na execução dos PRR. Sem a participação estrutural dos órgãos de poder local e regional, será excluído o nível político mais próximo dos cidadãos, o que impedirá o cumprimento das metas e dos objetivos definidos; propõe-se, por conseguinte, que estes órgãos ou as associações nacionais que os representam façam parte das comissões de planeamento e participem nas negociações com a Comissão Europeia;

14. conclui igualmente que a maioria dos PRR não contém qualquer referência aos contributos para a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), ao passo que a UE já estabeleceu como regra geral que as suas políticas devem contribuir para esse objetivo; propõe, por conseguinte, que a Comissão Europeia estabeleça indicadores claros, a seguir pelos Estados-Membros;

15. sublinha que os Estados-Membros e as instituições da UE devem aplicar rigorosamente o princípio de «não prejudicar significativamente» em todos os investimentos e reformas, em particular os investimentos sustentáveis que contribuem para os objetivos em matéria de clima e biodiversidade; insiste em que a Comissão Europeia assegure a existência do sistema de apresentação de relatórios e que se tenha em conta a dimensão territorial e os conhecimentos dos órgãos de poder local e regional na avaliação, dado que a análise de cada medida é efetuada à escala nacional;

Participação dos órgãos de poder local e regional na execução dos PRR

16. sublinha, à luz do que precede, que a execução dos PRR à escala local e regional é da maior importância e insta a Comissão a incentivar os Estados-Membros a associarem ativa e estruturalmente os órgãos de poder local e regional ao processo, bem como a apresentar orientações nesse sentido;

17. salienta, neste contexto, que o papel fundamental dos órgãos de poder local e regional não se limita à execução dos planos de recuperação, mas abrange igualmente o planeamento e a avaliação posteriores dos PRR;

18. insta as associações europeias, como o CMRE, a Eurocidades e a CRPM ( 4 ) , a continuarem a informar, em conjunto com o CR, os órgãos de poder local e regional e respetivas associações sobre os PRR (e respetiva execução) e o papel que podem desempenhar nesse contexto;

19. convida os Estados-Membros a definirem, nos acordos operacionais com a Comissão Europeia (em conformidade com o artigo 20. o , n. o 6, do Regulamento que cria um Mecanismo de Recuperação e Resiliência) e nos compromissos jurídicos individuais sobre a contribuição financeira (em conformidade com o artigo 23. o do regulamento), o papel dos órgãos de poder local e regional na execução, assim como no planeamento e avaliação posteriores dos planos de recuperação, tendo em conta as relações constitucionais e a repartição das competências nos Estados-Membros, tanto mais que, em alguns deles, uma parte da execução do MRR é da competência dos órgãos de poder infranacional. Nos seus relatórios sobre a execução do MRR, os Estados-Membros devem incluir uma secção sobre a participação dos órgãos de poder local e regional, em conformidade com o artigo 34. o do Regulamento MRR;

20. observa que os indicadores para medir os progressos e a prestação de informação sobre a execução dos PRR, que devem estar operacionais até 31 de dezembro de 2021, como definido no artigo 30. o do Regulamento MRR, constituem a base para o diálogo sobre recuperação e resiliência e devem ter em conta os interesses regionais e locais; solicita à Comissão Europeia que garanta a consideração adequada da dimensão territorial e do papel dos órgãos de poder local e regional no painel de avaliação semestral. A fim de assegurar um processo de acompanhamento inclusivo e uma visão objetiva da execução, é essencial perceber quais os objetivos alcançados à escala local e regional, sem gerar encargos administrativos excessivos para esses órgãos;

21. insta a Comissão Europeia a continuar a assegurar que os Estados-Membros continuam a ter em conta as especificidades de todos os tipos e géneros de regiões aquando da execução dos seus planos nacionais de recuperação e resiliência, a fim de permitir uma execução adaptada a cada território;

22. congratula-se com a inclusão de «diálogos sobre recuperação e resiliência» no Regulamento MRR. Neste contexto, gostaria de chamar a atenção do Parlamento Europeu para o direito que lhe assiste de instar a Comissão a apresentar relatórios bimestrais sobre a recuperação, os planos dos Estados-Membros e a evolução da execução, em conformidade com o artigo 26. o do regulamento;

23. solicita à Comissão Europeia que consulte regularmente os Estados-Membros e as regiões e também que assegure que todos os requisitos e princípios, em particular os princípios da subsidiariedade e da governação a vários níveis, são respeitados o mais estritamente possível ao longo da execução dos PRR e servem de ponto de referência nos debates sobre os relatórios de progresso semestrais;

24. insta o Parlamento e a Comissão, dada a importância da participação dos órgãos de poder local e regional na execução dos PRR, a convidarem sistematicamente o Comité das Regiões Europeu a participar nos «diálogos sobre recuperação e resiliência», a fim de promover o diálogo entre todas as instituições e órgãos consultivos da UE, com vista a preservar a dimensão regional e local;

25. insta os 27 membros e suplentes do Grupo de Trabalho Conjunto da Comissão ECON e da Comissão BUDG do Parlamento Europeu sobre o acompanhamento do Mecanismo de Recuperação e Resiliência a desempenharem plenamente o seu papel de «guardiães» da execução dos planos de recuperação e a envolverem regularmente o CR e outros representantes dos órgãos de poder local e regional nestes diálogos; sublinha que o CR pode igualmente valer-se dos conhecimentos do seu Grupo de Trabalho para o Pacto Ecológico e da sua Plataforma para a Banda Larga para apoiar o acompanhamento dos objetivos ecológicos e digitais essenciais;

Coesão territorial

26. congratula-se com o facto de o MRR assentar na coesão económica, social e territorial, em virtude da base jurídica constituída pelo artigo 175. o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e com a integração da coesão nos pilares definidos no artigo 3. o do Regulamento MRR definitivo;

27. defende que os Estados-Membros devem envolver os órgãos de poder local e regional na análise custo-benefício dos investimentos públicos e das reformas do MRR no domínio da coesão, da sustentabilidade e da digitalização e executar os regimes de financiamento do MRR sob gestão partilhada ou direta, se for caso disso;

28. insiste ser essencial que o Regulamento MRR seja aplicado no pleno respeito do artigo 4. o , n. o 2, do TUE, do princípio da atribuição, bem como dos princípios da objetividade, da não discriminação e da igualdade de tratamento; salienta que, como acordado nas conclusões do Conselho Europeu de dezembro de 2020, o orçamento da União, incluindo o Instrumento de Recuperação da UE (Next Generation EU), tem de ser protegido contra qualquer tipo de fraude, corrupção e conflito de interesses, a fim de proteger a sua boa gestão financeira e os interesses financeiros da União;

29. observa, no entanto, que os PRR abordam apenas em certa medida a coesão territorial. Alguns planos fornecem informações à escala local e regional e tratam das questões sociais, da digitalização e das questões ambientais partindo de uma perspetiva territorial. No entanto, a abordagem territorial não é sistematicamente integrada em todos os domínios de intervenção;

30. considera que esta lacuna se deve à abordagem descendente da maioria dos PRR, bem como à falta de participação dos órgãos de poder local e regional, e insiste que a Comissão e os Estados-Membros respeitem e apliquem o princípio da parceria consagrado no código de conduta europeu sobre parcerias no quadro dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento;

31. sublinha que a abordagem centralizada negligenciou as diferenças territoriais, não só em termos de desafios, mas também de oportunidades. Por conseguinte, a eficácia e o impacto dos PRR podem ficar aquém do objetivo pretendido. As regiões que já estavam atrasadas em termos de desenvolvimento antes da eclosão da pandemia registarão provavelmente um fosso ainda maior no que respeita ao emprego, nível de instrução, apoio às empresas, digitalização ou mobilidade ou a outros domínios de intervenção fundamentais;

32. observa, além disso, que as sinergias potenciais com a política de coesão podem não acontecer se os órgãos de poder local e regional não participarem suficientemente na elaboração dos PRR. Os investimentos em planos de recuperação e programas no âmbito dos FEEI podem sobrepor-se, criando concorrência entre estes instrumentos. O facto de os PRR não exigirem cofinanciamento nacional e estarem sujeitos a um regime especial de auxílios estatais é prejudicial para os programas no âmbito dos FEEI. Não devem ser postos em causa os objetivos da política de coesão de reduzir as disparidades entre as diferentes regiões e de superar o atraso das regiões mais desfavorecidas;

33. manifesta a sua surpresa por ainda não haver uma coordenação clara entre os PRR e os programas dos FEEI, dado que esta é uma obrigação que consta do artigo 17. o do Regulamento MRR; insta, portanto, a Comissão a chamar a atenção para tal facto nos acordos com os Estados-Membros sobre os PRR. A sinergia entre os PRR e os programas dos FEEI devem também ser objeto dos relatórios anuais da Comissão sobre a execução do MRR e o acompanhamento realizado pelo Parlamento;

34. chama igualmente a atenção para a coordenação com os demais programas financiados pelo Instrumento de Recuperação da União Europeia (por exemplo, REACT-EU). A eficácia da execução pelos órgãos de poder local e regional é prejudicada pelos diferentes prazos de realização dos programas de recuperação e pela falta de harmonização entre os programas da UE já existentes e os novos programas, financiados pelo referido instrumento, em termos de ambições para a transição ecológica e digital;

35. constata, além disso, que os PRR pouca referência fazem a outros programas da UE (por exemplo, o Mecanismo Interligar a Europa — MIE), o que significa que continua a ser necessário reforçar a coordenação entre os PRR e esses programas da União;

Capacidade administrativa

36. salienta que, embora a capacidade administrativa em muitos PRR esteja sujeita a reformas ao abrigo das recomendações específicas por país, determinados Estados-Membros não prestam atenção suficiente ao reforço das capacidades administrativas aos níveis local e regional; salienta que importa reforçar a capacidade administrativa de muitos órgãos de poder local e regional, devido sobretudo à multitude de programas europeus e de possibilidades de apoio financeiro;

37. salienta que, a fim de assegurar uma execução adequada dos PRR e um nível adequado de absorção dos fundos do MRR, os Estados-Membros, se for caso disso, em estreita colaboração com os órgãos de poder local e regional, podem melhorar a criação e/ou o reforço das capacidades administrativas dos órgãos de poder local e regional, a fim de lograr uma utilização eficiente dos fundos públicos, desenvolvendo e apoiando em conjunto mecanismos de coordenação das políticas, de cooperação e de transmissão de informações e sistemas de formação específicos e permanentes;

38. estima, portanto, que se deve facilitar o acesso ao instrumento de assistência técnica, a fim de apoiar os órgãos de poder local e regional, especialmente as regiões menos avançadas com maiores lacunas em termos de capacidade, impedindo-as de tirar o máximo partido do apoio do MRR na execução de investimentos e reformas;

Semestre Europeu

39. salienta que os órgãos de poder local e regional, enquanto parceiros de governação, têm um papel importante a desempenhar, através de investimentos, reformas e legislações, na execução das reformas a realizar no quadro dos PRR com base nas recomendações específicas por país do Semestre Europeu; insta a Comissão Europeia a, em cooperação com o CR, divulgar e partilhar boas práticas e experiências sobre a participação dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu;

40. convida a Comissão Europeia a apoiar ativamente os órgãos de poder local e regional que costumam ter dificuldades em absorver os fundos da UE, no sentido de melhorar a absorção dos fundos para que a aplicação dos PRR em toda a União Europeia seja bem-sucedida;

41. reitera, assim, o seu apelo, constante de pareceres anteriores ( 5 ) , para a elaboração de um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu. Tal código é mais urgente e necessário do que nunca para tornar o Semestre Europeu mais transparente, integrador e democrático, bem como mais eficaz através da participação dos órgãos de poder local e regional, a fim de reforçar a apropriação a esses níveis e a melhorar, assim, a execução das reformas desejadas nos Estados-Membros;

42. conclui que um código de conduta para parcerias no âmbito do Semestre Europeu teria evitado a abordagem descendente adotada quando da elaboração dos PRR. A participação direta dos órgãos de poder local e regional, enquanto autoridades parceiras de pleno direito, teria permitido integrar melhor o objetivo de coesão económica, social e territorial nos PRR;

43. remete para a comunicação da Comissão sobre a subsidiariedade ( 6 ) , de 23 de outubro de 2018, que reconhece, entre outros aspetos, que os órgãos de poder local e regional diferem das outras partes interessadas na medida em que estão na primeira linha da aplicação do direito da União, e porque em muitos casos é possível ter mais devidamente em conta os pontos de vista dos parlamentos nacionais e regionais e dos órgãos de poder local e regional no processo legislativo; convida a Comissão Europeia a adotar medidas para melhorar esta participação;

44. observa igualmente que, no que diz respeito à dimensão territorial do Semestre Europeu, a Comissão adotou medidas para incluir mais elementos regionais nas recomendações específicas por país e estabelecer uma ligação com os programas dos FEEI; considera que a elaboração de um código de conduta é condição lógica e necessária para formalizar a participação dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu;

45. requer que nos programas nacionais de reformas apresentados anualmente no quadro do Semestre Europeu, os Estados-Membros apresentem, pelo menos, relatórios sobre as consultas com os órgãos de poder local e regional e as partes interessadas, no espírito do artigo 18. o , n. o 4, alínea q), do Regulamento MRR, e que descrevam em pormenor o impacto prático de tais consultas;

46. considera que, para uma execução adequada dos PRR com a participação regular dos órgãos de poder local e regional, é necessária uma reforma profunda do Semestre Europeu, não só à luz dos ensinamentos retirados da elaboração dos PRR, mas também para o tornar um verdadeiro instrumento para alcançar os objetivos de longo prazo da UE, seja no contexto do pacote Objetivo 55, da transição digital, da realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável até 2030 ou da neutralidade climática até 2050.

Bruxelas, 1 de dezembro de 2021. O Presidente do Comité das Regiões Europeu Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) OCDE, «Key data on Local and Regional Governments in the European Union» [Dados fundamentais sobre os governos locais e regionais na União Europeia] (brochura), 2018 (https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf).

(2) CPE e Konrad-Adenauer-Stiftung Europe, «National Recovery and Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions?» [Planos nacionais de recuperação e resiliência: capacitar as transições ecológica e digital?], documento de reflexão, abril de 2021.

Valenza, A., Iacob, A., Amichetti, C., Celotti, P. (t33 Srl), Zillmer, S. (Spatial Foresight) e Kotrasinski, J., «Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans» [Os órgãos de poder local e regional e os planos nacionais de recuperação e resiliência], estudo do CR, junho de 2021 (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional%20and%20local%20authorities%20and%20the%20National%20Recovery%20and%20Resilience%20Plans/NRRPs_study.pdf).

Nota técnica da CRPM, «Analysis on the National Recovery and Resilience Plans» [Análise sobre os planos nacionais de recuperação e resiliência], junho de 2021.

(3) Parecer do Comité das Regiões Europeu — Plano de Recuperação da Europa face à pandemia de COVID-19: Mecanismo de Recuperação e Resiliência e Instrumento de Assistência Técnica (COR-2020-03381).

(4) CMRE: Conselho dos Municípios e Regiões da Europa (https://www.ccre.org).

Eurocidades (https://eurocities.eu).

CRPM: Conferência das Regiões Periféricas Marítimas da Europa (https://cpmr.org).

(5) Parecer do Comité das Regiões Europeu — Plano de Recuperação da Europa face à pandemia de COVID-19: Mecanismo de Recuperação e Resiliência e Instrumento de Assistência Técnica (outubro de 2020, COR-2020-03381).

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Semestre Europeu e política de coesão: alinhar as reformas estruturais com investimentos a longo prazo (abril de 2019, COR-2018-05504).

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Melhorar a governação do Semestre Europeu: um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional (maio de 2017, COR-2016-05386).

(6) COM(2018) 703 final.