DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo a novas substâncias psicoativas e de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Decisão-Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga, no que diz respeito à definição de droga /* SWD/2013/0320 final */





PT || COMISSÃO EUROPEIA || Bruxelas, 17.9.2013 SWD(2013) 320 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo a novas substâncias psicoativas e de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga, no que diz respeito à definição de droga {COM(2013) 619 final} {COM(2013) 618 final} {SWD(2013) 319 final} DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo a novas substâncias psicoativas e de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga, no que diz respeito à definição de droga ÍNDICE 1........... Introdução. 4 2........... Definição do problema. 5 3........... Análise da subsidiariedade. 7 4........... Objetivos estratégicos. 7 5........... Opções estratégicas e respetiva análise. 8 6........... Opção preferida. 12 7........... Acompanhamento e avaliação. 13 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo a novas substâncias psicoativas e de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Decisão‑Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga, no que diz respeito à definição de droga 1. Introdução A avaliação de impacte abrange medidas destinadas a reduzir a disponibilidade no mercado interno de novas substâncias psicoativas que apresentam riscos para o consumidor e evitar a emergência de entraves ao comércio legítimo. As novas substâncias psicoativas («euforizantes legais») são substâncias naturais ou sintéticas que atuam sobre o sistema nervoso central e alteram as funções mentais. Muitas dessas substâncias têm ou podem ter outras utilizações («legítimas»); por exemplo, como substâncias ativas dos medicamentos. As novas substâncias psicoativas não estão sujeitas a medidas de controlo no âmbito das Convenções das Nações Unidas sobre Estupefacientes, contrariamente às substâncias psicoativas como a cocaína ou as anfetaminas («drogas ilícitas»). A emergência e a propagação rápidas de novas substâncias psicoativas no mercado interno constituem um dos maiores desafios dos últimos anos à política da UE em matéria de droga. A Decisão 2005/387/JAI do Conselho criou um sistema de intercâmbio de informações à escala da UE, gerido pelo Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e pela Europol, para a apreciação dos riscos dessas substâncias e sua sujeição a controlo e a sanções penais em toda a UE. A avaliação efetuada pela Comissão em 2011 concluiu que a decisão do Conselho não permite responder eficazmente ao desafio colocado pelas novas substâncias psicoativas. 2. Definição do problema As novas substâncias psicoativas, que são empregues para utilizações legítimas diversas, estão cada vez mais disponíveis no mercado interno e são consumidas por um número cada vez maior de pessoas. Os riscos potenciais que essas substâncias representam impeliram as autoridades a sujeitá‑las a diversas restrições, suscetíveis de afetarem o seu comércio legítimo e dificultarem a evolução das suas utilizações legais. As principais causas do problema são a divergência das abordagens nacionais das novas substâncias psicoativas e a ineficácia do instrumento da UE para combater este tipo de substâncias. 2.1. O mercado das novas substâncias psicoativas Entre 1997 e 2012, os Estados‑Membros comunicaram 290 substâncias psicoativas novas, tendo a grande maioria dessas substâncias sido comunicada por vários Estados‑Membros. O ritmo das comunicações aumentou drasticamente nos últimos anos, tendo passado de 24, em 2009, para 73, em 2012. O número potencial de substâncias novas pode atingir os milhares. 2.1.1. O mercado das novas substâncias psicoativas para uso recreativo Os níveis de utilização das novas substâncias psicoativas para fins recreativos têm vindo a aumentar nos últimos anos, sendo entre os jovens que a sua utilização predomina. Segundo o inquérito de 2011 do Eurobarómetro «Atitudes dos Jovens perante a Droga», 5 % dos jovens da UE declararam ter consumido tais substâncias pelo menos uma vez na vida; a percentagem máxima, de 16 %, registou‑se na Irlanda. Estima‑se em 2,2 milhões o número de pessoas que utilizaram as novas substâncias psicoativas no último ano na UE. A Internet e as redes sociais têm facilitado a sua propagação na UE. Os inquéritos rápidos do OEDT revelaram a quadruplicação do número de lojas em linha que comercializavam essas substâncias entre 2010 e 2012 (de 170 para 690). Nos últimos três anos, foram abertas lojas especializadas em novas substâncias psicoativas em, pelo menos, 13 Estados‑Membros. Por vezes, estas substâncias são também vendidas em estações de serviço, lojas de aluguer de vídeos, lojas de sexo ou tabacarias. As empresas que produzem estas substâncias encontram‑se estabelecidas fora da UE (China e Índia) e adaptam‑se rapidamente às medidas restritivas oferecendo substâncias alternativas. Estima‑se em 0,5 mil milhões de EUR por ano o volume do mercado das novas substâncias psicoativas para uso recreativo, por analogia com o mercado do ecstasy. 2.1.2. O mercado das novas substâncias psicoativas para utilizações legítimas Muitas das novas substâncias psicoativas que são utilizadas para fins recreativos têm ou podem ter diversas utilizações na indústria; citem‑se, a título de exemplo, a gama‑butirolactona (GBL), o 1,4‑butanodiol (1,4‑BDO) e a meta‑clorofenilpiperazina (mCPP). Não existe, porém, informação abrangente sobre o conjunto da UE, uma vez que o atual mecanismo da União não prevê a recolha desses dados e as autoridades dos Estados‑Membros não comunicam as utilizações de forma sistemática. O OEDT recebe desde 1997 informações sobre as utilizações legítimas de cerca de um quinto das substâncias comunicadas. Trata‑se de uma percentagem significativa, mas pode pecar por defeito, tendo em conta que, frequentemente, estas novas substâncias são pouco conhecidas. Parte‑se do princípio de que a dimensão do mercado para utilizações legítimas é considerável, devido ao número de substâncias psicoativas presentes no mercado, e das que ainda podem ser lançadas e ao seu potencial de «dupla utilização» (recreativa e industrial). 2.2. Problema n.º 1: Riscos decorrentes da utilização recreativa de novas substâncias psicoativas A utilização das novas substâncias psicoativas para fins recreativos pode prejudicar a saúde, pôr em causa a segurança dos consumidores e constituir um perigo e um encargo para a sociedade. Os efeitos nocivos para a saúde mais comuns são a agitação, o delírio, a taquicardia, a hipertensão, doses letais, a disseminação de infeções por via sanguínea (VIH ou hepatite C, por exemplo), perturbações psiquiátricas e a toxicodependência. Os riscos aumentam com o consumo combinado de várias substâncias psicoativas novas e a sua associação a drogas ilícitas ou álcool. Os riscos destas substâncias são agravados pela falta de informação sobre a sua administração. Na medida em que podem afetar a saúde mental e o comportamento social, a utilização frequente de novas substâncias psicoativas pode ter um impacte negativo na sociedade, perturbando a vida familiar e a comunidade. A utilização destas substâncias pode diminuir a aptidão para conduzir automóveis, assim como pode induzir a comportamentos violentos e ao crime. O crime organizado está presente neste mercado em medida limitada, sobretudo na venda destas substâncias, a par de drogas ilícitas. Estimam‑se em 211 milhões de EUR por ano os custos dos danos relacionados com a saúde causados pelas novas substâncias psicoativas e em 117‑144 milhões de EUR por ano os da aplicação coerciva de medidas penais. 2.3. Problema n.º 2: Entraves ao comércio legítimo no mercado interno As medidas restritivas introduzidas pelas autoridades públicas para refrear a utilização de novas substâncias psicoativas para fins recreativos podem obstar ao comércio legítimo, tornando mais difícil o acesso dos operadores económicos a tais substâncias e provocando, consequentemente, a perda de oportunidades de negócio. Tais medidas podem ainda dificultar a investigação – logo, prejudicar o desenvolvimento de novas utilizações. As restrições variam em função do Estado‑Membro e da substância. Consoante o tipo de legislação, só certas utilizações são autorizadas ao nível nacional, sendo as infrações sancionadas pelo direito administrativo ou pelo direito penal. Esta situação conduz a entraves ao comércio, à fragmentação e à desigualdade das condições de concorrência, e dificulta o funcionamento das empresas em todo o mercado interno. As medidas restritivas podem ter um impacto de reação em cadeia nos operadores económicos, porquanto, frequentemente, estas substâncias são utilizadas na produção de outras substâncias e bens. Sendo provável que o mercado das novas substâncias psicoativas se desenvolva e que os Estados‑Membros introduzam novas medidas para refrear a sua utilização para fins recreativos, prevê‑se que aumentem os entraves ao seu comércio legítimo. 2.4. Dimensão do problema As causas subjacentes ao problema são as seguintes: · Divergência das abordagens nacionais – as diferenças entre as legislações dos Estados‑Membros e a descoordenação das medidas nacionais podem ter efeitos adversos nos operadores económicos do mercado das utilizações legítimas e nos consumidores. · Ineficácia da legislação da UE relativa às novas substâncias psicoativas – a decisão do Conselho é lenta e reativa, não permite a obtenção de provas suficientes para a adoção de decisões adequadas e sustentáveis nesta matéria nem prevê medidas restritivas. 2.5. Cenário de base A manter‑se inalterado o quadro atual, provavelmente, os problemas agravar‑se‑ão. O mercado para utilizações recreativas aumentará provavelmente, sendo possível que duplique até 2020. Os custos da saúde e sociais, conjugados com a disponibilidade e a utilização crescentes de substâncias nocivas, aumentarão proporcionalmente. O mercado para utilizações legítimas também deverá aumentar; os efeitos nefastos da divergência das abordagens nacionais e a ineficácia da legislação da UE relativa ao comércio legítimo manter‑se‑ão e, eventualmente, intensificar‑se‑ão. 3. Análise da subsidiariedade O artigo 114.º, n.º 1, do TFUE permite que o Parlamento Europeu e o Conselho adotem medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros, que tenham por objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, nas suas propostas, a Comissão deve visar um nível elevado de saúde, de segurança e de proteção do consumidor. Ao definir e aplicar as suas políticas, a UE tem a obrigação de garantir um nível elevado de proteção da saúde humana (artigo 168.º, n.º 1, do TFUE), assim como de proteger a saúde, a segurança e os interesses económicos dos consumidores (artigo 169.º, n.º 1, do TFUE). Para combater as substâncias que constituem riscos graves, a UE pode incluí‑las no âmbito de aplicação das disposições de direito penal relativas ao tráfico de droga (artigo 83.º, n.º 1, do TFUE). A UE está em melhor posição do que os Estados‑Membros para agir, restringindo a disponibilidade no mercado interno de novas substâncias psicoativas nocivas para fins recreativos, e para garantir que a divergência das abordagens nacionais não impede o comércio legítimo. São necessárias, ao nível da UE, medidas que permitam identificar e retirar rapidamente do mercado de todos os Estados‑Membros novas substâncias psicoativas nocivas, de modo a reduzir e prevenir o aparecimento de entraves ao comércio legítimo resultantes de medidas tomadas pelos Estados‑Membros. 4. Objetivos estratégicos Os principais objetivos estratégicos das medidas da UE relativas às novas substâncias psicoativas são os seguintes: · Reduzir e impedir a emergência de entraves ao comércio legítimo de novas substâncias psicoativas; · Proteger a saúde e a segurança do consumidor contra os riscos associados a novas substâncias psicoativas nocivas. Os objetivos específicos são os seguintes: · Fazer face às substâncias que constituem riscos para a saúde, a sociedade e a segurança, e que suscitam preocupações imediatas quanto à saúde pública; · Aumentar a capacidade para identificar rapidamente e analisar novas substâncias psicoativas, e tratá‑las em função dos riscos; · Facilitar o comércio legítimo dessas substâncias no mercado interno; · Aumentar a coerência entre as medidas tomadas ao nível nacional relativamente a novas substâncias psicoativas nocivas, que suscitam preocupações transnacionais e reduzir o risco da sua circulação entre os Estados‑Membros. 5. Opções estratégicas e respetiva análise As opções estratégicas foram reunidas em quatro grupos, incluindo a manutenção do status quo. Foram afastadas as seguintes opções: regulação das lojas especializadas e das lojas em linha; introdução de um sistema de autorização ao nível da UE para novas substâncias psicoativas; proibição genérica; interrupção da intervenção da UE. 5.1. Panorama das opções estratégicas: 1.º Grupo: Aperfeiçoar os conhecimentos e a análise relativamente a novas substâncias psicoativas Neste grupo integram‑se as opções para o reforço das capacidades de investigação e análise de novas substâncias psicoativas, ao nível da UE, para que esta possa reagir mais eficazmente. (1) Status quo O OEDT e a Europol apenas coligem e analisam os dados sobre a composição ou os efeitos esperados de substâncias, apresentados pelos Estados‑Membros. (2) Facilitar a cooperação estrutural entre o OEDT, os institutos de investigação e os laboratórios forenses A UE concede apoio financeiro para a cooperação estrutural entre o OEDT, os institutos de investigação, incluindo o Centro Comum de Investigação (CCI), e os laboratórios forenses em toda a União, a fim de suprir as necessidades de informação sobre substâncias específicas e ajudar a produzir e a divulgar análises sobre novas substâncias psicoativas. (3) Estabelecer uma infraestrutura de investigação ao nível da UE Estabelecimento de uma infraestrutura de investigação num organismo de investigação da UE (CCI ou OEDT). A essa infraestrutura seriam cometidas as atribuições mencionadas na segunda opção. 2.º Grupo: Fazer face a novas substâncias psicoativas, individualmente ou em grupo Este grupo apresenta opções para fazer face a novas substâncias psicoativas, mediante avaliação dos riscos (e a adoção de medidas) de cada substância ou de um grupo delas. (1) Abordagem individual (status quo) Cada substância é controlada e avaliada individualmente, sendo a decisão sobre a eventual introdução de medidas restritivas tomada tendo em conta os riscos específicos que a substância apresenta. (2) Abordagem por grupo de substâncias Controlo, avaliação e sujeição a medidas restritivas da integralidade de grupos de substâncias similares. O grupo é definido em função da semelhança de estruturas químicas (genérica) ou do efeito farmacológico (por analogia). (3) Abordagem individual apoiada em informações sobre um grupo de substâncias reunidas de «forma inteligente» Cada substância é acompanhada, avaliada e sujeita individualmente a medidas restritivas (como na primeira opção), mas é recolhida informação sobre outras substâncias do mesmo grupo. É, por conseguinte, possível prever a emergência de determinadas substâncias, mas será feita uma avaliação dos riscos de cada substância. 3.º Grupo: Medidas temporárias Este grupo apresenta opções para restringir temporariamente a disponibilidade no mercado de consumo de novas substâncias psicoativas que se suspeita apresentem riscos imediatos para a saúde pública, demonstrados por mortes comunicadas e por graves consequências para a saúde relacionadas com o seu consumo, assim como pela predominância da utilização dessas substâncias em vários Estados‑Membros. As restrições vigoram na pendência da avaliação dos riscos das substâncias e não se aplicam às suas utilizações comerciais e científicas nem a produtos que as contenham e hajam sido autorizados ao abrigo de outra legislação da UE. (1) Ausência de medidas temporárias (status quo) A decisão do Conselho não prevê a possibilidade de adoção de medidas temporárias para toda a UE. As decisões sobre a eventual restrição ou indisponibilidade de substâncias só são tomadas depois de concluída a avaliação do risco e são permanentes. (2) Recomendação da UE relativa à adoção de medidas temporárias A Comissão recomenda aos Estados‑Membros a adoção de medidas temporárias de retirada imediata de uma substância do mercado ou de proibição da distribuição, venda, exposição ou oferta da mesma ao consumidor (a restrição não se aplica às utilizações industrial e científica). Os Estados‑Membros que apliquem a recomendação devem tomar as medidas adequadas para garantir que a substância é retirada do mercado. (3) Decisão da UE relativa à adoção de medidas temporárias Opção idêntica à do ponto 2, mas as medidas são vinculativas para os Estados‑Membros. A adoção é decidida pela Comissão mediante um ato de execução. O incumprimento destas medidas implicaria sanções administrativas, determinadas ao nível nacional. 4.º Grupo: Decisão final sobre uma nova substância psicoativa Este grupo apresenta opções para lidar com a substância uma vez concluída a avaliação dos riscos. A Comissão identifica o nível de risco de uma substância para a saúde, a sociedade e a segurança – baixo, médio ou elevado – e decide da adoção e do tipo de medida restritiva que se impõe. A Comissão tomará em consideração os seguintes critérios: danos para a saúde causados pelo consumo da substância (ferimentos, doenças e diminuição física e mental); danos para a sociedade e para o indivíduo (por exemplo, em termos de comportamento social, de atividades de criminalidade organizada e de lucros ilícitos); riscos para a segurança (propagação das doenças e impacte na segurança rodoviária). (1) Decisão da UE relativa à sujeição de substâncias a medidas restritivas apoiadas por sanções penais ou ausência de medidas (status quo) Com base nos resultados da avaliação dos riscos, a Comissão apresenta ao Conselho uma proposta legislativa nos termos da qual os Estados‑Membros devem sujeitar a substância a medidas de controlo com sanções penais (as leis nacionais aplicáveis às drogas ilícitas aplicam‑se à nova substância psicoativa) ou justifica a dispensabilidade de tais medidas. Uma vez que as leis nacionais relativas às drogas devem ser compatíveis com a Decisão‑Quadro 2004/757/JAI em matéria de tráfico de droga, as disposições da decisão‑quadro aplicam‑se à nova substância psicoativa sujeita a controlo. Só são autorizadas exceções para utilizações legítimas da substância previstas pelas Convenções das Nações Unidas sobre Estupefacientes. (2) Status quo e recomendação da UE no sentido da sujeição de substâncias a medidas restritivas do mercado de consumo, apoiadas por sanções administrativas A Comissão dispõe de três alternativas: se uma substância apresenta riscos reduzidos, ausência de restrição; se apresenta um risco médio, recomendação da Comissão aos Estados‑Membros no sentido de retirarem a substância do mercado ou proibirem a sua distribuição, venda, exposição ou oferta ao consumidor (utilizações comercial, industrial e científica irrestritas); se apresenta risco elevado, aplicação das disposições de direito penal, à semelhança do status quo. (3) Status quo e decisão da UE relativa à sujeição das substâncias a medidas restritivas do mercado de consumo, apoiada por sanções administrativas Opções indicadas no ponto 2, mas, se uma substância apresentar um risco médio, a Comissão adota uma decisão de sujeição da substância a restrições no mercado de consumo, em vez de uma recomendação, que será vinculativa e assumirá a forma de um ato de execução. 5.2. Avaliação das opções estratégicas 1.º Grupo: Aperfeiçoar os conhecimentos relativos a novas substâncias psicoativas O status quo não contribui para a consecução dos objetivos. Tem pouco impacte positivo na saúde pública e na segurança e fraca aceitação pelas partes interessadas. Não implica custos suplementares para a UE ou os Estados‑Membros. A cooperação estrutural entre o OEDT, os institutos de investigação e os laboratórios forenses tem um impacte positivo elevado; torna a ação da UE mais eficaz, na medida em que produz provas dos danos das novas substâncias psicoativas; requer o financiamento pelo orçamento da UE de 3,7 milhões de EUR, aproximadamente, para o período 2014‑2020; goza da aceitação das partes interessadas. Uma infraestrutura de investigação da UE tem o mesmo impacte, mas é desproporcionada, porquanto a sua instalação custa 5,1 milhões de EUR e o seu funcionamento 1,4 milhões de EUR por ano; tem pouca aceitação das partes interessadas. 2.º Grupo: Obviar à emergência de novas substâncias psicoativas, individualmente ou em grupo A abordagem individual (status quo) tem um impacte positivo médio nos objetivos estratégicos; não aumenta a eficácia da ação da UE, uma vez que não aumenta a capacidade da União para prever a evolução do mercado, mas tem impacte positivo na saúde e na segurança, na medida em que fornece dados sobre os riscos de cada substância; tem um impacte positivo nos operadores do mercado para utilizações legítimas, uma vez que só as substâncias nocivas são alvo de restrições; goza de boa aceitação das partes interessadas. A abordagem por grupo de substâncias tem um impacte positivo médio nos objetivos porque contribui para prever a evolução do mercado e tem efeitos positivos na saúde e na segurança, mas tem um impacte negativo nos direitos fundamentais e nos operadores do mercado para utilizações legítimas, uma vez que podem ser adotadas medidas restritivas de substâncias não obstante a ausência de prova sobre os danos que causam; implica custos baixos para a UE e os Estados‑Membros e goza de boa aceitação das partes interessadas. A abordagem individual apoiada em informações sobre um grupo de substâncias «reunidas de forma inteligente» tem um impacte muito positivo na consecução dos objetivos, porque combina as vantagens das abordagens apresentadas supra; tem grande impacte na saúde e na segurança e não implica custos suplementares para a UE nem para os Estados‑Membros; tem impacte positivo nos operadores do mercado para utilizações legítimas e goza da aceitação das partes interessadas. 3.º Grupo: Medidas temporárias A ausência de medidas temporárias (status quo) tem grande impacte negativo na consecução dos objetivos, uma vez que as substâncias suscetíveis de causar dano continuam disponíveis no mercado; tem pouca aceitação das partes interessadas. Uma recomendação da UE no sentido da adoção de medidas temporárias tem um impacte positivo médio nos objetivos, porque as substâncias nocivas são rapidamente retiradas do mercado de consumo; no entanto, subsiste o risco da sua circulação, uma vez que, provavelmente, nem todos os Estados‑Membros acatariam a recomendação; implica custos limitados para os orçamentos da UE e dos Estados‑Membros (decorrentes da execução); os operadores do mercado para utilizações legítimas veriam as suas atividades facilitadas por uma abordagem comum a determinadas substâncias em toda a UE; justifica‑se o impacte negativo nas empresas e em determinados direitos fundamentais dos operadores do âmbito recreativo; é proporcional e goza de boa aceitação das partes interessadas. O impacte de uma decisão da UE relativa à adoção de medidas temporárias é semelhante mas intensificado, porque todos os Estados‑Membros a aplicariam; é mais dispendiosa do que uma recomendação, mas também mais eficiente na redução do risco de circulação e na produção de efeitos positivos na saúde pública; as atividades dos operadores do mercado para utilizações legítimas seriam facilitadas por uma abordagem comum a determinadas substâncias em toda a UE; é proporcionada e goza da aceitação das partes interessadas. 4.º Grupo: Decisão final sobre uma nova substância psicoativa O impacte positivo do status quo na consecução dos objetivos é fraco, porque, embora contribua para aumentar a coerência das medidas nacionais, não permite tratar de forma proporcional as substâncias que apresentam riscos médios; tem efeitos negativos mas justificados nos direitos fundamentais; levanta preocupações de proporcionalidade e a aceitação pelas partes interessadas é pequena. O acréscimo ao status quo da possibilidade de adoção de recomendações da UE sobre restrições ao mercado de consumo teria efeitos positivos moderados na consecução dos objetivos estratégicos, uma vez que permitiria uma resposta mais proporcional aos danos causados pelas substâncias; subsistiria, contudo, o risco da circulação; teria efeitos positivos moderados na proteção da saúde e da segurança e um impacte fraco nos orçamentos da UE e nacionais (relacionado com o controlo); o impacte nos operadores do mercado para utilizações legítimas seria igualmente positivo, dado que a sua atividade não seria afetada por medidas restritivas (risco médio) e certas utilizações seriam autorizadas, mesmo tratando‑se de substâncias que apresentam um risco elevado. O impacte negativo nos direitos fundamentais e na atividade dos operadores no mercado para utilizações recreativas é justificado; é proporcional aos riscos que as substâncias representam e goza da aceitação das partes interessadas. O acréscimo ao status quo da possibilidade de adoção de decisões da UE relativas à introdução de medidas restritivas do mercado de consumo teria um impacte semelhante, mas intensificado, uma vez que a decisão é vinculativa para os Estados‑Membros; esta opção é mais dispendiosa do que a precedente, mas também mais eficiente na redução do risco de circulação e do impacte negativo das substâncias nocivas na saúde e na segurança; é proporcionada e goza da aceitação das partes interessadas. 6. Opção preferida Uma avaliação comparativa do impacte indica como mais eficaz para alcançar os objetivos fixados a combinação seguinte de opções legislativas e não legislativas: (1) Fomento da cooperação estrutural entre o OEDT, os institutos de investigação e os laboratórios forenses; (2) Abordagem individual apoiada em informações sobre um grupo de substâncias reunidas «de forma inteligente»; (3) Decisão da UE relativa à adoção de medidas temporárias; (4) Status quo e decisão da UE relativa à sujeição de substâncias a medidas restritivas do mercado apoiada por sanções administrativas. A opção preferida tem impactes positivos fortes na saúde pública e na segurança; permite maior celeridade na ação da UE, porquanto as medidas temporárias permitem retirar mais cedo do mercado de consumo substâncias que suscitem preocupações imediatas e reduz o tempo necessário para a adoção de medidas restritivas (mediante atos de execução), que são diretamente aplicáveis. A opção preferida aumenta notavelmente a capacidade da UE para prever a evolução e reagir adequadamente a novas substâncias psicoativas; tem um impacte positivo nos operadores do mercado para utilizações legítimas; os impactes económicos e atinentes aos direitos fundamentais nos operadores no mercado para fins recreativos são negativos, mas justificam‑se pela necessidade de obviar aos riscos colocados pelas substâncias, e são contrabalançados pelos impactes positivos nos operadores económicos do mercado para utilizações legítimas. A opção preferida estabelece o justo equilíbrio entre a necessidade de proteção das pessoas e da sociedade contra os riscos decorrentes do uso recreativo de novas substâncias psicoativas e a necessidade de reduzir os entraves ao comércio legítimo e evitar a sua emergência; contribui também para estabelecer uma conexão melhor entre o mercado para utilizações legítimas de novas substâncias psicoativas e o mercado interno. Ao prever um conjunto mais graduado e mais bem aferido de opções, proporcionais aos níveis de risco, reduz o impacte negativo das medidas restritivas nos operadores económicos e nos consumidores. O impacte positivo desta opção é superior aos custos para os orçamentos da UE e dos Estados‑Membros. Esta opção respeita o princípio da subsidiariedade, porquanto contempla apenas as substâncias que suscitam problemas ao nível da UE, deixando aos Estados‑Membros a responsabilidade de obviar às que constituem um problema local; respeita, igualmente, o princípio da proporcionalidade, uma que não excede o necessário para atingir os objetivos, prevendo medidas adequadas ao nível de risco de substâncias. 7. Acompanhamento e avaliação O OEDT e a Europol elaborarão anualmente um relatório sobre a aplicação do instrumento. A Comissão apreciará regularmente a sua aplicação, funcionamento, eficiência e valor acrescentado; procederá a uma avaliação do instrumento de cinco em cinco anos e apresentará o resultado ao Parlamento Europeu e ao Conselho, propondo, se necessário, alterações.