COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU CONCILIAR AS NECESSIDADES E AS RESPONSABILIDADES- INTEGRAR AS QUESTÕES AMBIENTAIS E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA POLÍTICA ECONÓMICA

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

CONCILIAR AS NECESSIDADES E AS RESPONSABILIDADES- INTEGRAR AS QUESTÕES AMBIENTAIS E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NA POLÍTICA ECONÓMICA

1. introdução

O Tratado de Amsterdão estipula que a protecção ambiental deve ser integrada nas políticas comunitárias, por forma a alcançar-se um desenvolvimento sustentável [1]. Na reunião de Cardiff, de Junho de 1998, o Conselho Europeu instou as diferentes composições relevantes do Conselho, a começar pelos Conselhos dos Transportes, da Energia e da Agricultura, a definirem estratégias próprias que insiram nas suas respectivas políticas a defesa do ambiente e o desenvolvimento sustentável. Em Junho de 1999, em Colónia, o Conselho Europeu insistiu para que o Conselho lhe apresentasse, em 2000, um relatório sobre a integração das questões ambientais e do desenvolvimento sustentável nas áreas de actuação dos assuntos gerais, questões económicas e financeiras e pescas.

[1] "As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade previstas no artigo 3º, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável." Artigo 6º da versão consolidada do Tratado que institui a Comunidade Europeia; JO nº C 340, de 10 de Novembro de 1997

A presente comunicação vem na sequência da apresentação de estratégias de integração da dimensão ambiental nos sectores da agricultura, dos transportes e da energia; os Conselhos Desenvolvimento, Assuntos Gerais (em especial para as questões comerciais), Indústria e Mercado Interno estão a desenvolver estratégias para as respectivas áreas de actuação.

Partindo da Comunicação da Comissão sobre o crescimento económico e o ambiente, apresentada em 1994 [2], o presente documento contribui para a definição de uma estratégia comunitária que melhore a integração da dimensão ambiental e do desenvolvimento sustentável [3]. Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, a estratégia não propõe processos novos, mas apenas o recurso aos instrumentos existentes, com vista a concretizar uma evolução gradual e credível no sentido da integração. Tais instrumentos incluem os relatórios anuais dos Estados-Membros sobre as reformas estruturais e as Orientações Gerais para as Políticas Económicas. Estas deveriam garantir que sejam propostas políticas coerentes, em termos de integração e desenvolvimento sustentável, para os vários sectores da economia. Compete ao Conselho ECOFIN, ao preparar as Orientações Gerais para as Políticas Económicas tendo em conta as contribuições de outras composições do Conselho, garantir a coerência necessária. As decisões do Conselho relativas aos impostos ambientais e sobre a energia são importantes para a integração entre medidas de política ambiental e económica.

[2] "O crescimento económico e o ambiente: algumas implicações a nível da política económica"; COM(94)465 de 3 de Novembro de 1994

[3] Em Helsínquia, em Dezembro de 1999, o Conselho Europeu exortou o Conselho a apresentar, em Junho de 2001, estratégias globais para estes sectores. A Comissão foi também convidada a apresentar ao Conselho Europeu que ocorrerá nessa data, uma proposta de estratégia a longo prazo que incorpore as políticas que visem um desenvolvimento económica, social e ecologicamente sustentável. O Anexo 1 contém pormenores sobre estas questões relacionadas com os conceitos de sustentabilidade económica e ambiental.

Na presente comunicação, sustenta-se que não existe qualquer contradição intrínseca entre crescimento económico e a manutenção de um nível de qualidade ambiental aceitável. Na realidade, o crescimento económico é em geral sinónimo de um ambiente mais limpo e mais saudável para os cidadãos; a cólera e a disenteria provocadas pela poluição da água não são problemas das sociedades desenvolvidas, mesmo quando confrontadas com catástrofes naturais. Por esta razão, não há que pensar que o desenvolvimento económico se opõe ao ambiente, mas sim que a subida dos níveis de vida pode ser acompanhada da salvaguarda e melhoria da qualidade do ambiente. Além disso, melhorar a integração pode ser benéfico para o ambiente e para a política económica. Introduzir uma componente ambiental na política financeira, negando subsídios a actividades nocivas para o ambiente, por exemplo, poderá aumentar a eficiência do aparelho económico. Os instrumentos económicos, tais como impostos, subsídios ou outros incentivos, ou licenças negociáveis de emissão, são exemplos de meios mais eficazes para se alcançarem os objectivos da política ambiental, e que poderão ser contrapostos aos instrumentos tradicionais da política ambiental, tais como a regulamentação das actividades poluidoras. As medidas que incentivem a integração serão benéficas simultaneamente para a economia e para o ambiente.

A Agência Europeia do Ambiente considera que para se alcançar uma melhor qualidade ambiental há que alterar a actividade económica e as políticas socioeconómicas [4]. Na medida em que a actual afectação dos recursos e a utilização que deles é feita não são compatíveis com este objectivo, será necessário alterá-las para colocar as economias europeias numa trajectória que permita atingi-lo. Há duas formas de proceder. Ou os bens e serviços que agora consumimos passam a ser produzidos com menos recursos naturais, ou então haverá que produzir e consumir bens e serviços que empreguem os referidos recursos de forma menos intensiva. Qualquer destas perspectivas implica mudanças - mudanças essenciais para atingir o objectivo preconizado pelo Conselho Europeu de Lisboa de fazer da Comunidade a economia fundada no saber, simultaneamente, a mais competitiva e a mais dinâmica do mundo.

[4] "Europe's Environment: The Second Assessment"; European Environment Agency, 1998

2. integração é inadequada - porquê - o que fazer

Um dos motivos que levam as considerações de ordem ambiental a não serem devidamente contempladas na formulação da política económica tem a ver com o facto de esta se prender essencialmente - e muito bem - com a estabilidade macroeconómica e o funcionamento dos mercados. A verdade é que muitos problemas ambientais surgem precisamente por não haver mercados para os bens e serviços ambientais. A sua inexistência não só é prejudicial para o ambiente, como também constitui uma enorme fonte de debilidades económicas ou "externalidades ".

Estas externalidades cavam um fosso entre o custo para os particulares e os custos sociais. Ora, a eficácia económica exige que em termos marginais o custo para os particulares e os custos sociais sejam iguais: para que os recursos sejam utilizados eficazmente é preciso que os custos de utilização por um indivíduo sejam idênticos aos que a sociedade despende com a utilização desses mesmos recursos. Se os agentes económicos não tiverem em conta a poluição nos seus custos de produção, irão necessariamente atribuir demasiados recursos à produção de bens e serviços que poluem. Se os agentes económicos não forem remunerados por acções que beneficiem o ambiente, poucas irão desenvolver. Em qualquer dos casos, é a sociedade que fica a perder. Logo, as medidas destinadas a melhorar a integração das questões ambientais nas decisões económicas deveriam, não só reduzir a poluição, mas também melhorar o funcionamento da economia.

Uma vez que, no que diz respeito a grande parte dos produtos e serviços ambientais, não existem mercados ou estes são deficientes, os preços fornecem, tanto os produtores como os consumidores, sinais enganadores. Uma estratégia eficaz de integração destinada a melhorar o funcionamento dos mercados existentes - ou a criá-los onde não existem - tem de assentar a fixação de preços correctos. Mais adiante são delineados alguns instrumentos passíveis de serem utilizados para melhorar a integração de políticas ambientais e económicas, recorrendo-se à criação de mercados de bens e serviços ambientais ou melhorando o seu funcionamento. Para informação mais pormenorizada, ver Anexo 2.

O funcionamento de qualquer mercado de bens ou serviços exige que os direitos de propriedade sobre o bem ou serviço em causa sejam inequívocos, garantidos pela lei e negociáveis. Há muitos produtos ambientais cujos direitos de propriedade não estão definidos explicitamente, pelo que os mercados não podem desenvolver-se. Assim sendo, uma forma de obviar às externalidades, consistirá em criar e atribuir direitos de propriedade negociáveis a esses bens e produtos ambientais, em circunstâncias bem definidas.

Atribuindo um preço à poluição, mediante a aplicação de taxas ou impostos sobre a poluição, os governos podem reduzir ou mesmo eliminar o fosso entre o custo para a actividade poluidora e os custos para a sociedade.

Contrariamente ao que se verifica com as imposições ambientais, que fixam um preço para a poluição sem terem em conta a quantidade, os direitos de emissão negociáveis determinam a quantidade da poluição e deixam que as forças do mercado fixem um preço.

Entre os instrumentos que podem ser utilizados para incentivar a reciclagem figuram os sistemas de depósito-reembolso.

Há subsídios e outras formas de incentivo que podem servir de estímulo para actividades ou para o fornecimento de bens e serviços que tenham efeitos positivos sobre o ambiente.

Os acordos negociados entre a indústria e as autoridades constituem uma forma híbrida de instrumentos baseados nas forças de mercado e na regulamentação formal. Em geral implicam que os membros de associações industriais se comprometam a atingir determinados objectivos, sejam eles a retirada progressiva de substâncias perigosas ou a redução da utilização de energia por unidade produzida ao longo de um prazo determinado, em troca de promessas do Estado de não regulamentar directamente nem colectar os sectores em questão.

Embora não se tratando de um instrumento estritamente económico, o facto é que informações claras e fiáveis podem melhorar substancialmente a eficácia dos instrumentos económicos como meio de integração das preocupações ambientais na política económica. A qualidade da informação sobre as características ambientais dos bens e serviços pode contribuir fortemente para que os produtores e consumidores façam escolhas que sejam benéficas para o ambiente e que reflictam os custos económicos das suas acções para a sociedade.

3. instrumentos baseados nas forças de mercado em contraposição à regulamentação "tradicional"

Contrariamente às formas mais tradicionais de regulamentação, os instrumentos económicos servem-se dos mercados para atacar a poluição. Quer influenciando os preços, as quantidades absolutas ou as quantidades por unidade de produção, os instrumentos baseados nas forças de mercado reconhecem implicitamente que as empresas são diferentes e permitem uma flexibilidade capaz de reduzir substancialmente os custos dos progressos ambientais. São, em geral, superiores aos instrumentos reguladores mais rígidos, tanto a curto como a longo prazo. A curto prazo, permitem reduzir as emissões onde for mais barato. Cada empresa conhece o "valor" da sua própria poluição. Uma vez confrontada com uma taxa por unidade de emissões, irá reduzi-las enquanto os custos que isso implicar forem inferiores ao nível da taxa. A longo prazo, as tentativas de controlar a poluição com uma abordagem de mercado dão um incentivo às empresas para procurarem soluções rentáveis que reduzam a poluição, recorrendo a novas técnicas de produção que sejam "mais limpas". Ao diminuir os custos da redução da poluição, as empresas podem conseguir um progresso ambiental que não seria considerado economicamente viável noutras circunstâncias.

Este dado pode ser importante para o alargamento da Comunidade à Europa Central e Oriental. Os instrumentos baseados nas forças de mercado oferecem possibilidades adicionais aos países candidatos para garantir a aplicação efectiva da legislação comunitária sobre o ambiente, porque podem tornar mais fácil atingir as normas comunitárias sobre o ambiente de uma forma rentável. Além disso, pode ser que com os instrumentos baseados nas forças de mercado não seja necessário afectar tantos recursos administrativos. Este dado é importante, porque as administrações públicas nos PECO estão sobrecarregadas com a adaptação às regras da economia de mercado e com as condições de adesão à Comunidade. A política de desenvolvimento da Comunidade deve também apoiar a introdução de instrumentos baseados nas forças de mercado, em especial no âmbito de programas de reformas sectoriais e de ajustamento estrutural em países seus parceiros.

Convencionalmente, a regulamentação ambiental criou o direito de poluir ao fixar, por exemplo, valores-limite que definem a quantidade máxima permitida por emissor. As empresas não têm incentivos para superar as normas que lhe foram impostas. As normas adoptadas por este tipo de regulamentação foram sendo progressivamente diferenciadas consoante o tipo de tecnologia. No entanto, mesmo a regulamentação mais sofisticada tem limites quanto à possibilidade de contemplar a capacidade de cada uma das fontes reduzir as suas emissões. É extremamente difícil legislar para a vasta gama de empresas existentes e contemplar os diferentes custos que podem ter de enfrentar para mudarem para técnicas de produção mais limpas. Pela sua natureza, uma abordagem legislativa que integre os valores ambientais nas decisões de agentes económicos individuais ignora em larga medida as forças de mercado. As tentativas para integrar objectivos da política económica e ambiental terão maior possibilidade de êxito se se reconhecer que as forças de mercado são muito poderosas - estão implicadas em muitos problemas ambientais - e se se procurar utilizá-las para alcançar os objectivos da política ambiental.

Um dos problemas com que se defrontam os responsáveis pelas políticas ambientais, a incerteza, é mais uma razão para que se utilizem os instrumentos económicos para integrar a política ambiental nas decisões económicas. Os mercados são importantes fontes de um tipo de informação que, sem eles, não se conheceria. Em princípio, os objectivos de política ambiental deveriam ser estabelecidos de tal modo que os benefícios do progresso ambiental correspondessem, pelo menos, aos custos desse progresso. No entanto, muitas vezes é difícil para o legislador dar um valor a condições ambientais específicas ou aos prejuízos causados por determinado poluente ou até determinar os custos exactos da redução da poluição. O recurso a instrumentos económicos explicita os custos do progresso ambiental. A regulamentação também impõe custos, mas estes são invisíveis - ou implícitos.

Não há dúvidas de que os instrumentos económicos não eliminam a incerteza. Quando se introduzem impostos ou taxas desconhece-se até que ponto as emissões serão reduzidas. Do mesmo modo, é difícil determinar qual a taxa ou imposto que irá garantir uma afectação adequada dos recursos. O mesmo se passa quando se impõe um limite ao volume das emissões, já que os custos para respeitar o limite estabelecido num sistema de negociação de emissões não se conhecem à partida. Há ainda que considerar que, para produzir efeitos, estes instrumentos implicam a existência de mercados competitivos e operacionais que reajam aos sinais fornecidos pelos preços. A actual ênfase nas reformas estruturais da economia comunitária deveria contribuir para aumentar o interesse pelos instrumentos baseados nas forças de mercado. Quanto mais os mercados forem competitivos e quanto mais a oferta e a procura reagirem às alterações dos preços relativos de bens e serviços tanto mais as soluções de mercado serão eficazes para os problemas ambientais. As incertezas quanto a preços e quantidades não podem ser desculpa para a inércia. Não há dúvidas quanto à orientação da resposta política desejada, mesmo desconhecendo-se as suas dimensões exactas.

Se se considerar que os instrumentos baseados nas forças de mercado oferecem vantagens substanciais relativamente a opções mais tradicionais, a escolha dos instrumentos de actuação deveria ser adaptada exactamente ao problema ambiental a que diz respeito. Isto pode implicar a utilização de medidas de mercado, regulamentação ou acordos negociados, quer individual quer conjuntamente. Problemas localizados ou regionais requerem respostas localizadas ou regionais. É natural que os instrumentos de regulamentação continuem a ser particularmente adequados para impedir e combater os principais riscos no ambiente de vida e de trabalho. Independentemente da forma exacta da intervenção, há que ter cuidado para que o processo político que conduz à sua implementação não desvie, por acaso ou intencionalmente, as medidas dos objectivos definidos. Por exemplo, a regulamentação que imponha às instalações novas normas de emissão mais rígidas do que às já existentes pode desincentivar o acesso ao mercado e dificultar a concorrência. Os acordos negociados podem resultar em pouco mais do que "a história do costume", ou proporcionar comportamentos anticoncorrenciais. Instrumentos baseados nas forças de mercado, como os impostos, podem servir sobretudo para aumentar as receitas e ter pouco ou nenhum efeito ambiental. Seja qual for a abordagem adoptada, os problemas ambientais não podem ser tratados de uma forma que crie ou agrave outras dificuldades. Não esquecer ainda que o impacto de qualquer política depende da sua aplicação eficaz.

4. integração ambiental, crescimento, competitividade e estabilidade social

4.1. Crescimento e ambiente

A relação entre o crescimento económico e o ambiente não é linear. Muitos dos problemas ambientais dos países pobres resultam do fraco crescimento económico. O crescimento aumenta a disponibilidade e a capacidade para pagar para se ter um ambiente mais limpo. Inversamente, quando os níveis de rendimento são baixos, a sociedade não tem meios para pagar sequer necessidades tão básicas como o saneamento. Segundo as estimativas do Banco Mundial, a poluição da água nos países em desenvolvimento seja responsável por mais de dois milhões de mortes por ano [5]. Como se não bastasse, esta poluição age como travão ao desenvolvimento económico, como por exemplo ao contaminar bancos de pesca. Os níveis de poluição nas áreas urbanas são muito mais elevados nos países pobres do que nos ricos. Por outro lado, na ausência de políticas específicas, a quantidade de lixo doméstico e a emissão de gases com efeito de estufa tende a aumentar com o rendimento per capita. A manterem-se as actuais tendências, a Comunidade não honrará o compromisso de diminuir as emissões de gases com efeito de estufa, assumido no âmbito do Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas [6].

[5] "Growth and the Environment" (World Development Report 1992); Banco Mundial; 1992

[6] O Livro Verde sobre a transacção de direitos de emissão de gases com efeito de estufa na União Europeia (apresentado pela Comissão), (COM(2000)87 de 8 de Março de 2000), explica como um sistema de licenças transaccionáveis de emissão de poluentes poderá ajudar a Comunidade a atingir este objectivo.

No entanto - pelo menos a curto prazo - o crescimento económico, quer nos países desenvolvidos quer naqueles em desenvolvimento, vai provavelmente implicar uma maior utilização dos recursos naturais, provocando um aumento da poluição. As medidas tomadas para fazer crescer a economia deveriam, pois, ser acompanhadas de uma melhor integração dos factores ambientais nas decisões e no comportamento tanto a nível das empresas como individual. Embora se tenha começado a conseguir separar, na Comunidade e noutros países desenvolvidos, o crescimento económico da utilização dos recursos naturais, muito resta ainda por fazer. Por exemplo, existe um consenso nos meios científicos, no sentido de as emissões de gases com efeito de estufa deverem ser reduzidas, pelo menos para metade dos níveis actuais, para que se possa evitar uma alteração climática potencialmente perigosa para o Homem. A verdade é que os níveis crescentes de emissão de gases com efeito de estufa ou de resíduos não são inevitáveis nem são uma consequência inelutável do crescimento económico; reflectem, isso sim, uma integração inadequada dos factores ambientais nas decisões dos consumidores individuais e dos produtores. Daí resulta que os países desenvolvidos enfrentem agora custos significativos para repararem a degradação ambiental. Tudo isto deve-se ao menosprezo pelo ambiente e pelos serviços que presta.

A Comissão entende que a criação de mercados competitivos de bens e serviços ambientais será frequentemente o meio mais eficaz para garantir que todos, produtores ou consumidores, dêem o devido valor ao ambiente e o integrem nas suas decisões quotidianas.

4.2. Competitividade e ambiente - dimensão internacional

As políticas ambientais não têm como resultado intrínseco custos globais mais elevados. Na verdade, especialmente quando implementadas recorrendo a instrumentos económicos, os custos tornam-se mais transparentes. A inclusão do princípio do poluidor-pagador como elemento de integração das questões ambientais na política económica altera a repartição dos custos entre produtores e consumidores, porque para cobrir os custos da redução o poluidor tem de praticar preços mais altos. Isto contrasta com a situação em que os custos não são explícitos, mas continuam a recair sobre a sociedade, através, por exemplo, de maiores despesas com os cuidados de saúde.

A regulamentação ambiental tradicional de "comando e controlo" transfere para as empresas e os consumidores os custos de redução da poluição que de outro modo seriam suportados por terceiros. Além disso, pode acarretar transferências substanciais de fundos relativamente às emissões que continuam por reduzir. Relativamente a alguns sectores, um grande aumento súbito dos custos pode levantar problemas graves face aos concorrentes estrangeiros. Estes problemas não são inultrapassáveis e existem várias maneiras de os abordar.

Instrumentos como os sistemas de avaliação de impacto nas empresas podem ajudar a estabelecer as implicações para o sector e para as empresas afectadas, bem como a melhorar a informação dos responsáveis. Embora possa haver problemas ambientais que exijam medidas urgentes, há outros em que é possível uma abordagem mais gradual da integração. A economia não pode passar para uma via ambientalmente segura de um dia para o outro. O risco de adoptar uma abordagem gradual a longo prazo consiste em fixar-se um objectivo em termos de tal modo gerais ou de tal modo afastado no tempo que careça de credibilidade. Pode remediar-se esta situação estabelecendo metas intermédias que permitam avaliar os progressos no sentido de objectivos finais bem definidos. Desde que seja credível, uma abordagem gradual da integração deve ser coerente com a necessidade de se conseguir uma ambiente mais são, evitando simultaneamente uma mudança brusca quanto às condições em que as empresas operam. Adoptar-se um elevado nível de defesa do ambiente como objectivo político não deve ser corolário do aparecimento de grandes volumes de activos improdutivos ou lançar batalhões de trabalhadores no desemprego. Uma abordagem gradual permitirá às empresas adaptarem-se e desenvolverem estratégias inovadoras para se reduzir a poluição.

Uma abordagem gradual da internalização dos custos externos, em que todos os sectores sejam tratados de igual modo perece preferível a uma implementação mais acelerada, em que esta seja acompanhada de isenções fiscais ou de desagravamentos em alguns sectores, o que poderá contribuir para que os impostos ambientais tenham efeitos perversos. Em geral, são os sectores mais poluentes ou mais intensivos em termos de consumo de energia que recebem derrogações ou isenções. Dado que se trata de sectores que, com frequência, são utilizadores mais intensivos de capital do que de trabalho, os resultados podem ser negativos para o ambiente e para o emprego. No entanto, os países que introduziram impostos sobre as emissões fizeram-nos quase sempre acompanhar deste tipo de isenções por recearem que os sectores afectados enfrentassem dificuldades técnicas, susceptíveis de os impedir de se adaptarem rapidamente à evolução dos preços, perdendo assim competitividade internacional e dando origem a perdas importantes de emprego.

Este tipo de preocupação será menos importante se se optar por uma abordagem coordenada, a longo prazo, do ambiente, a nível comunitário ou mesmo global. Efectivamente, não havendo uma acção coordenada internacional, os esforços de defesa do ambiente efectuados pela Comunidade não podem ter êxito a longo prazo. Os desafios globais, como a alteração climática e a destruição da camada de ozono só podem ser vencidos por uma acção global. Os problemas ambientais internacionais, como as águas internacionais e a poluição do ar, podem ser mais facilmente resolvidos por esforços internacionais coordenados. A política de desenvolvimento comunitário pode ajudar os países terceiros a utilizarem instrumentos baseados nas forças de mercado, tais como a Implementação Conjunta e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto. Estas medidas podem contribuir para um melhor desempenho global a nível económico e do ambiente, constituindo uma forma eficiente de a Comunidade contribuir para objectivos ambientais globais.

A grande maioria dos bens e serviços produzidos na Comunidade são também consumidos na Comunidade. A importação e a exportação de países terceiros é equivalente a menos de um décimo do PIB da Comunidade. Grande parte deste comércio faz-se com os países da Europa Central e Oriental, candidatos à adesão à Comunidade, ou com países membros do Espaço Económico Europeu. São países apostados em implementar a legislação comunitária do mercado interno a curto ou a médio prazo. Por conseguinte, para estes países, avançar-se progressivamente para uma melhor qualidade ambiental no âmbito do mercado interno não deve ter grandes implicações negativas no que respeita à sua competitividade internacional.

Um grupo mais vasto ainda de países - incluindo as principais economias industrializadas - está a agir no sentido da defesa do ambiente ao limitar as emissões de gases com efeito de estufa. Embora a melhor solução para resolver os problemas ambientais globais fosse uma actuação global comum e coordenada que agregasse, pelo menos, os países industrializados, a ausência deste tipo de cooperação não deverá desencadear uma redistribuição importante das actividades económicas. Dizer-se que incrementar a defesa do ambiente iria fazer com que grandes partes da produção fossem transferidas para fora da Comunidade (e do mundo desenvolvido em geral), não tem na devida conta as grandes vantagens de localização na Comunidade, que incluem o acesso garantido ao mercado único, uma infra-estrutura em geral bem desenvolvida, bem como um quadro de estabilidade macroeconómica, política e institucional.

Há ainda a considerar que, tanto dentro da Comunidade como entre esta e outros países industrializados, existem já diferenças substanciais nas estruturas e níveis de impostos, o que sugere que as diferenças nas referidas estruturas não são o único factor importante nas decisões sobre investimentos internacionais. Por sua vez, isto significa que para preservar e melhorar a competitividade internacional não são necessários estruturas e níveis fiscais idênticos nem normas ambientais equivalentes entre países.

É por tudo isto que poderá ser um exagero recear-se que a via da defesa do ambiente leve inevitavelmente à deterioração da competitividade internacional da Comunidade. Não deixa no entanto de ser incontestável que a cooperação internacional à maior escala possível facilitará a introdução de políticas de fomento da sustentabilidade ambiental e que, em certos aspectos, será uma condição essencial para o seu êxito. Na ausência de uma coordenação deste tipo, a Comunidade poderá examinar a viabilidade da introdução de ajustamentos da fiscalidade nas fronteiras que sejam coerentes do ponto de vista económico e ambiental e conformes às regras do comércio internacional.

4.3. Integração dos aspectos ambientais, distribuição de recursos e estabilidade social

Há outras razões fundamentais que tornam deslocados os argumentos que defendem que uma política ambiental conduzirá à perda de competitividade internacional. Na realidade, muitas vezes, este tipo de argumentos não é sobre competitividade macroeconómica mas sim sobre a distribuição dos recursos pela economia.

O que se verifica é que uma regulamentação ambiental mais rigorosa e a eliminação ou imposição de um preço pela utilização de direitos explícita ou implicitamente reconhecidos relativamente aos recursos naturais e ao ambiente tem implicações distributivas, tal como a atribuição de direitos de propriedade também tem. Há que encontrar um equilíbrio entre os interesses do poluidor e os daqueles que sofrem os efeitos da poluição, bem como da sociedade.

Tal como já foi dito, uma melhor integração dos factores ambientais na política económica reforçará a eficiência da economia. Há sectores que recebem subsídios ocultos pelo facto de não pagarem pela degradação ambiental nem pelos prejuízos causados à saúde pública em consequência das suas actividades. Há sectores poluentes que recebem subsídios explícitos que podem ter sido introduzidos por motivos de política social a curto prazo. Quando estes subsídios contribuem para uma maior degradação ambiental é óbvio que colidem com o objectivo da integração ambiental.

Pode acentuar-se a melhoria da eficiência da economia se os recursos provenientes de impostos e taxas relacionados com o ambiente e as poupanças obtidas graças à eliminação de subsídios prejudiciais para o ambiente, reverterem a favor da economia através de cortes em outros impostos ineficazes. Uma economia mais eficaz será internacionalmente mais competitiva, e não menos.

Ao longo do tempo, valorizar o ambiente poderá acarretar alterações nos bens e serviços que produzimos e consumimos e na forma como os produzimos. Haverá sectores que se contraem e outros que se expandem. Globalmente, beneficiar-se-á de condições de vida e de trabalho em sociedades mais saudáveis e em economias mais eficazes. As políticas ambientais podem ter um efeito positivo no emprego, sempre que a oferta de bens e serviços ambientais requerer mais mão-de-obra do que as actividades económicas que estão a ser substituídas [7].

[7] Cf. "Environmental Policies and Employment", OCDE, 1997

As alterações decorrentes de uma melhor integração das questões ambientais nas políticas económicas serão facilitadas por medidas económicas gerais que melhorem a qualificação e a adaptabilidade da mão-de-obra, tal como recomendado nas Directrizes sobre o Emprego e pelo Conselho Europeu de Lisboa. No entanto, não são de excluir repercussões negativas em alguns sectores e regiões. Daí que se exija que as estratégias globais de integração contenham uma avaliação objectiva de todas as suas implicações. Para mitigar eventuais dificuldades, a estratégia tem de incluir medidas estruturais adequadas, incluindo cursos de reciclagem e outras formas de apoio aos trabalhadores nos sectores afectados, por forma a que qualquer passo no sentido de uma melhor integração ambiental seja social e politicamente aceitável.

5. avaliação da integração: concepção de indicadores

5.1. Introdução

As estratégias de integração em estudo por outras composições do Conselho identificaram já indicadores de interesse tanto sectorial como geral. A intensidade energética, as emissões de gases com efeito de estufa e outros poluentes, quer em termos absolutos quer por unidade de PIB, são indicadores que deveriam fazer parte de qualquer avaliação global. Em vez de duplicar o trabalho de outras composições do Conselho, a presente secção pretende identificar outros indicadores de importância para a política económica horizontal. A Comissão vai redobrar esforços para conceber um conjunto pormenorizado de indicadores de integração das políticas económica e ambiental que constituam uma base para os indicadores estruturais preconizados pelo Conselho Europeu de Lisboa, garantindo assim que os factores ambientais sejam parte integrante das reformas estruturais da economia comunitária.

5.2. Indicadores sobre utilização e eficácia dos instrumentos económicos

Na secção 0 sugere-se que criar e melhorar o funcionamento dos mercados de bens e serviços ambientais constitui uma forma eficaz de melhorar a integração das políticas económica e ambiental. Naturalmente, está implícito que os indicadores de utilização dos instrumentos económicos podem contribuir com avaliações da evolução da integração.

Tradicionalmente, os recursos a instrumentos económicos utilizados têm em vista influenciar os preços, através de taxas ou impostos a cargo do utilizador. Talvez o indicador mais simples e mais imediatamente disponível deste tipo seja a receita gerada pelos impostos ambientais.

Caixa 1: Indicadores sobre a utilização de impostos ambientais

Pode definir-se imposto ambiental como "um imposto cuja matéria colectável é uma unidade física (ou um substituto equivalente) com um impacto específico, negativo e comprovado sobre o ambiente". Esta definição realça o impacto potencial de um imposto sobre actividades ambientalmente prejudiciais e não a designação do imposto ou o objectivo que se pretende atingir. A partir desta definição, os serviços da Comissão (o Eurostat e a Direcção-Geral Fiscalidade e União Aduaneira), em cooperação com outras organizações internacionais, conceberam uma nomenclatura de impostos ambientais dividida em quatro categorias, a saber: impostos sobre a energia (sobretudo impostos sobre combustíveis para os transportes), impostos sobre os transportes, impostos sobre a poluição e impostos sobre os recursos naturais.

O peso destes impostos nas receitas públicas totais provenientes das contribuições da segurança social e da tributação praticamente não aumentou nos últimos vinte anos e representa um pouco menos de 7% das referidas receitas, sendo quase integralmente gerado por impostos "tradicionais", como sejam os que incidem sobre a energia e os transportes.

Mas a verdade é que a impressão causada é negativa. Estes valores não mostram o esforço para diferenciar os impostos por motivos ambientais. Por exemplo, embora o nível global das receitas dos impostos especiais sobre o consumo de combustíveis não se tenha alterado muito, a diferença entre a gasolina com e sem chumbo bastou para convencer os automobilistas a usarem combustíveis menos poluentes. Por outro lado, as receitas são um guia pouco significativo para o impacto ambiental - um imposto ambiental eficaz bastará para refrear actividades que prejudiquem o ambiente. A acção do imposto contribuirá para reduzir a sua própria base tributária e possivelmente gerará pequenas receitas.

Por outro lado, para que se mantenham eficazes ao longo do tempo, sob o ponto de vista do ambiente, há que ajustar regularmente estes impostos para compensar a inflação global, o aumento do rendimento e as flutuações no preço antes de impostos dos produtos de base. Efectivamente, se se pretende baixar ou abrandar a procura de um produto ou actividade poluente, o preço com impostos correspondente deveria subir mais depressa do que o rendimento e a inflação global.

Para isso são necessárias alterações discricionárias dos impostos, politicamente difíceis se a fórmula tributária não incluir um factor de ajustamento automático.

Consequentemente, a análise dos dados sobre as receitas de acordo com o número de impostos, os produtos e os poluentes colectados, as taxas a que são colectados e o preço real com impostos contribui para tornar os valores agregados mais significativos em termos da política prosseguida. Apresentados como valores paralelos em séries cronológicas relativamente ao volume de produtos e emissões colectados, constituirão informação adicional sobre o avanço da integração de questões ambientais na política fiscal, permitindo ver se o aumento do esforço fiscal foi associado a cortes na poluição.

Estes indicadores baseados na tributação deveriam ser acompanhados, se possível, de dados análogos sobre o recurso a impostos e taxas relacionadas com, por exemplo, o consumo de água e a recolha de resíduos. A cooperação redobrada entre as autoridades ambientais, estatísticas e financeiras a nível nacional e comunitário irá facilitar as comparações entre Estados-Membros, o que, por sua vez, contribuirá para a difusão da informação sobre estratégias de integração eficazes.

Há também que determinar indicadores sobre a utilização de licenças negociáveis de emissão de poluentes e de acordos negociados, que dêem uma visão mais global de utilização de instrumentos económicos como meio de integração das políticas económica e ambiental.

A informação quantitativa sobre o recurso a instrumentos baseados nas forças de mercado deve ser complementada por uma análise dos efeitos económico e ambiental. A Comissão fez já este tipo de análise [8], e continuará a fazê-lo, pois é uma forma de difundir a informação sobre as melhores práticas nos Estados-Membros e de identificar tentativas (com maior ou menor êxito) no sentido de recorrer aos mercados para integrar as políticas económica e ambiental.

[8] Ver, por exemplo, "Evaluation of environmental effects of environmental taxes", Comissão Europeia, 1998 (em breve estará disponível uma versão actualizada)

5.3. Indicadores sobre medidas e políticas prejudiciais para o ambiente

O desenvolvimento de uma estratégia de integração global requer também indicadores de políticas que, intencional ou acidentalmente, fomentem actividades nocivas para o ambiente.

A reforma das políticas ambientalmente nocivas parece ser parcialmente bloqueada pela ausência de informação exaustiva sobre a extensão destas medidas contraproducentes. Um relatório recente da OCDE, que procurava identificar formas de melhorar o ambiente com a redução dos subsídios, revela que, salvo raras excepções, os dados comparáveis internacionalmente sobre níveis de apoio são escassos ou praticamente inexistentes [9]. Uma forma de eliminar um obstáculo importante à integração consistiria em desenvolver indicadores comuns sobre a extensão e impacto destas políticas.

[9] "Improving the Environment through Reducing Subsidies; Part I: Summary and Policy Conclusions"; Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico, 1998

5.4. Indicadores sobre o valor do ambiente

Embora o Produto Interno Bruto seja o indicador de bem-estar mais imediatamente disponível (e consequentemente o mais usado), não deixa de constituir (strictu senso) uma medida da produção. Do ponto de vista da integração ambiental, os dados do PIB têm dois pontos fracos principais. Não dão informação sobre a potencial escassez de recursos naturais passível de ameaçar a actividade económica e descuram a degradação da qualidade ambiental, que pode ter um impacto negativo na saúde e bem-estar humanos. Para colmatar estas lacunas, fez-se um esforço para criar contas e indicadores nacionais "satélite", tais como a avaliação da poupança e riqueza que captassem o impacto do empobrecimento e degradação dos recursos naturais. O objectivo é complementar as estatísticas económicas convencionais e alargar a gama de informação às autoridades públicas. Ao identificar-se o esgotamento e a degradação dos recursos naturais associados às diferentes actividades económicas, permite-se que os responsáveis políticos tenham em consideração o valor destes recursos para a sociedade. Um melhor conhecimento do valor dos recursos ambientais - incluindo o valor de efeitos ambientais positivos gerados por uma actividade económica - pode aumentar a consistência e a transparência das políticas prosseguidas, ao expor a avaliação que está implícita em qualquer medida de política ambiental.

5.5. Indicadores sobre sectores "ambientais"

O processo que visa melhorar a integração do ambiente nas políticas económicas implica mudar o centro de atenção da política e pensar, não nos problemas ambientais, mas nas causas desses problemas, o que sugere que a divisão da nomenclatura das actividades ambientais em duas subcategorias principais - uma que contemplasse a prevenção e redução da poluição (processos e tecnologias integradas) e uma outra que reparasse os danos provocados pela poluição e fornecesse serviços ambientais - seria útil para acompanhar a evolução no sentido da integração. As informações obtidas a partir, sobretudo, da segunda subcategoria poderiam ajudar a resolver algumas das incertezas na avaliação de recursos ambientais. A quantidade de dinheiro despendido na reparação de danos e na prestação de serviços ambientais é um bom indicador do valor dado ao ambiente. Todavia, os dados que permitiriam este tipo de classificação continuam por determinar a nível comunitário. Consequentemente, não será possível produzir este tipo de indicadores a curto ou a médio prazo.

6. conclusões

O Conselho Europeu de Helsínquia solicitou ao Conselho que apresentasse estratégias globais de integração ambiental e desenvolvimento sustentável ao Conselho Europeu, em Junho de 2001. É importante garantir que as referidas estratégias proponham políticas coerentes em diferentes sectores. A contribuição de algumas composições do Conselho para a preparação das Orientações Gerais para as Políticas Económicas deverá assegurar uma abordagem coerente e sistemática.

A defesa do ambiente fundamentada no recurso acrescido a instrumentos baseados nas forças de mercado deverá ter em linha de conta a preparação das Orientações Gerais para as Políticas Económicas, bem como das recomendações sobre a qualidade e sustentabilidade das finanças públicas. Uma melhor utilização dos impostos e taxas ambientais do que a que se verifica actualmente contribuirá para a eficiência da economia e alargará a base tributária, permitindo aos Estados-Membros prosseguirem o processo de consolidação orçamental melhorando simultaneamente a qualidade e a sustentabilidade das finanças públicas, em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa. Enquanto isto, há que tornar mais concorrenciais os mercados aos quais são aplicados estes instrumentos e dar-lhes uma maior capacidade de resposta aos sinais provenientes dos preços.

A eliminação de subsídios prejudiciais para o ambiente contribuirá também para a integração de políticas económicas e ambientais. Embora seja do consenso geral que tais subsídios existem e são potencialmente uma fonte significativa de danos ambientais, parece escassear informação sobre a sua amplitude e incidência. Seguindo o modelo da abordagem usado para detectar casos de concorrência fiscal nociva entre Estados-Membros, a Comissão propõe que seja o Conselho a analisar o impacto ambiental, positivo e negativo, dos sistemas nacionais de impostos, tendo em consideração os trabalhos já efectuados na Comunidade. Uma análise deste tipo deverá ser tão abrangente quanto possível e contemplar os efeitos directos e indirectos, explícitos e implícitos, pretendidos ou não, dos subsídios, da fiscalidade, da diferenciação fiscal e das isenções ou benefícios fiscais. Os resultados permitirão aos Estados-Membros partilhar informações sobre as "melhores práticas" das políticas fiscais nacionais e identificar os elementos dos sistemas nacionais com efeitos ambientais particularmente acentuados, quer bons quer maus. Assim será possível definir prioridades para verdadeiras reformas fiscais.

O uso crescente de instrumentos baseados nas forças de mercado deverá reflectir-se nos relatórios sobre reformas económicas dos mercados de produtos e de capitais. De acordo com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas para 2000, o Conselho pode demonstrar as suas próprias credenciais como agente de integração ambiental, adoptando rapidamente a proposta da Comissão relativa ao imposto sobre a energia, de um modo que não comprometa a sua eficácia ambiental.

Uma abordagem comunitária coordenada para aplicar o princípio do poluidor-pagador - quer através de impostos quer de qualquer outro instrumento de mercado - facilitará o tratamento de questões habitualmente agrupadas na área da "competitividade", mesmo que - tal como sugerido na secção 0 - esta não seja a designação correcta, uma vez que a competitividade macroeconómica tem de ser reforçada por acções que conduzam a uma melhor integração das preocupações ambientais. Nos casos em que os impostos ou taxas sejam a forma adequada para melhorar a integração, há que lançá-los com valores baixos e aumentá-los progressivamente, permitindo que as empresas se adaptem à nova gama de preços e encontrem soluções inovadoras para a redução e controlo da poluição. A prática actual em alguns Estados-Membros é outra, visto que tendem a começar com níveis relativamente elevados mas concedem deduções ou isenções extensivas aos maiores poluidores. Para além de isto poder vir a revelar-se ambientalmente irracional, corre-se o risco de que venha a lesar o mercado único e a violar a legislação comunitária sobre ajudas estatais. Mais uma vez, poderá tirar-se partido de uma abordagem comunitária coordenada para realçar a credibilidade da introdução gradual de impostos eficazes sobre a poluição. A definição de um quadro comunitário mínimo pode também ajudar os Estados-Membros que queiram avançar mais rapidamente no processo de integração de preocupações ambientais, mas que receiem que uma acção autónoma lhes faça perder competitividade. A proposta da Comissão à Conferência Intergovernamental para que a votação de medidas respeitantes à tributação ambiental passe a processar-se por maioria qualificada, pretende facilitar a criação de um quadro deste tipo [10].

[10] "Contribuição complementar da Comissão para a Conferência Intergovernamental sobre as reformas institucionais. Votação por maioria qualificada para aspectos do mercado único nos domínios da fiscalidade e da segurança social", COM(2000) 114 final, de 14 de Março de 2000

Com base no que precede, a Comissão sugere os seguintes elementos fundamentais como base para uma estratégia comunitária que melhore a integração das questões ambientais na política económica:

*a Comunidade deve adoptar uma abordagem transparente, gradual e credível da integração ambiental, com base num processo eficaz de fixação de objectivos a partir de análises globais dos dados técnicos e científicos disponíveis, das condições ambientais das várias regiões da Comunidade e dos custos e benefícios potenciais de actuação ou de ausência de actuação

*a integração das questões ambientais na política económica tem de ser coerente com a estratégia de desenvolvimento sustentável que o Conselho Europeu pretende adoptar em Junho de 2001;

*a análise do impacto ambiental da regulamentação e da actividade económica tem de ser integrada no processo de supervisão multilateral da reforma estrutural, do mesmo modo que o impacto das políticas de defesa do ambiente no processo de reforma económica (nível de regulamentação, funcionamento dos mercados);

*as Orientações Gerais para as Políticas Económicas têm de incorporar plenamente os objectivos de integração ambiental, servindo-se de um conjunto fiável de indicadores a desenvolver;

*a análise da qualidade e da sustentabilidade das finanças públicas tem de ter em conta a contribuição das políticas fiscal e de despesas para a integração ambiental e incluir uma avaliação da eficácia dos instrumentos económicos para se atingirem os objectivos ambientais;

*uma melhor integração das questões ambientais na política económica tem de recorrer de forma crescente a uma combinação adequada de instrumentos baseados nas forças de mercado e na regulamentação, incluir a eliminação de subsídios prejudiciais para o ambiente e ter em conta análises da Comissão e de outros organismos que se debrucem sobre a eficácia, do ponto de vista económico e ambiental, dos instrumentos baseados nas forças de mercado.

Esta abordagem deverá permitir à Comunidade alcançar um crescimento que seja económica e ambientalmente sustentável.

Anexo 1 Conceitos de sustentabilidade

A expressão "desenvolvimento sustentável" significa coisas diferentes consoante as pessoas. Um macroeconomista poderá ver o conceito em termos da relação entre a taxa de crescimento do Produto Interno Bruto, a taxa de inflação, as contas financeiras e a balança de pagamentos. Esta definição de sustentabilidade é essencialmente a curto e a médio prazo e descura considerações de carácter mais lato, como a viabilidade a longo prazo dos sistemas ecológicos de que depende muita da actividade económica e as interrogações sobre se a distribuição dos ganhos com o crescimento no rendimento provoca desigualdades entre ricos e pobres que ameacem a coesão social.

Para um activista ambiental, o desenvolvimento sustentável envolve questões como o aquecimento global e a preservação da biodiversidade e poderá atribuir pouca importância aos efeitos económicos ou sociais secundários das políticas ambientais. As definições de sustentabilidade ambiental tendem a ser evocadas em termos muito gerais, o que pode dificultar a sua tradução em orientações políticas exequíveis.

A definição de desenvolvimento sustentável mais citada e que granjeia maior consenso é talvez a da Comissão Mundial para o Ambiente e o Desenvolvimento (também designada "Comissão Brundtland") [11]. Segundo ela, desenvolvimento sustentável é aquele que responde às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades. Esta definição requer substância para poder ser útil para os responsáveis políticos.

[11] "Our Common Future"; World Commission on Environment and Development; 1987

Embora não possamos conhecer as necessidades das gerações futuras, parece não ser razoável admitir que possam ser inferiores às necessidades actuais. Ou seja, no mínimo devemos assegurar-nos de que, ao atender às nossas necessidades, não estejamos a impedir que as gerações futuras usufruam de um "nível de vida" pelo menos equivalente ao nosso. Quais as implicações deste objectivo-

Cada geração responde às suas próprias necessidades recorrendo aos meios que tem à disposição para produzir bens e serviços que possa consumir. Alguns dos recursos disponíveis podem ser usados para criar novos recursos que permitirão produzir bens e serviços para consumo futuro. Este é um primeiro critério que se pode aplicar ao avaliar-se a sustentabilidade da política económica: será que os recursos que deixamos às gerações vindouras são suficientes para as suas necessidades- Fazendo a mesma pergunta em termos ligeiramente diferentes: quais as limitações impostas por este critério de sustentabilidade à forma como usamos os recursos à nossa disposição-

Há três tipos diferentes de recursos a considerar na produção de bens e serviços: capital humano, capital natural e capital físico. Alguns bens e serviços podem ser produzidos recorrendo a uma gama variada de técnicas, o que significa que as proporções de capital humano, natural e físico podem variar. Contudo, a noção de que diferentes categorias de recursos podem ser trocadas umas pelas outras na produção de bens e serviços terá de ser encarada com algumas limitações. Os recursos físicos e naturais não são substitutos perfeitos uns dos outros, pois os recursos naturais geram serviços sem os quais não podemos viver mas que não podem ser produzidos por outros meios. Há duas implicações decorrentes da observação de que os recursos físicos e naturais se substituem uns aos outros, embora não de forma perfeita.

O facto de existir uma certa margem de substituição entre os recursos físicos e naturais implica que a sustentabilidade permite um certo grau de liberdade à geração actual no que diz respeito à utilização que faz dos recursos físicos e naturais à sua disposição. Não é necessário que transmitamos aos nossos sucessores exactamente a mesma quantidade e qualidade de cada tipo de recurso físico e natural de que dispomos. Mas é imperioso que o conjunto dos recursos legados às gerações futuras, somados aos seus recursos humanos, permita gerar bens e serviços que respondam às necessidades que enfrentem, pelo menos tão bem como à actual geração.

Para além de os recursos se substituírem uns aos outros, as sociedades podem também substituir os bens e serviços entre si - podem optar por consumir diferentes tipos de bens e serviços em diferentes quantidades. Assim sendo, a sustentabilidade não requer que uma distribuição idêntica de bens e serviços esteja à disposição das gerações futuras. O importante é que a gama de bens e serviços permita às futuras gerações atingirem o mesmo nível de bem-estar da actual.

Este conceito de sustentabilidade corresponde de facto a uma definição frequentemente designada por critério de "sustentabilidade fraca". Neste contexto, uma política de sustentabilidade teria de atingir um equilíbrio adequado entre a acumulação e o esgotamento de recursos ambientais, sociais e económicos. A sustentabilidade pode definir-se de outros modos:

-"Sustentabilidade forte": evidenciar a importância do capital natural, fundamentando-a no facto de fornecer bens e serviços que não podem ser substituídos ou fornecidos por outros meios

-"sustentabilidade ambiental": preservar os fluxos físicos de bens e serviços provenientes de recursos naturais.

As diferenças entre estes e outros conceitos de sustentabilidade prendem-se essencialmente com a capacidade de o capital natural e o capital físico se substituírem mutuamente. Há no entanto que evitar que estas diferenças afastem a atenção do elevado grau de sobreposição existente entre conceitos alternativos de sustentabilidade. É do consenso geral que a utilização dos recursos não pode ser ilimitada. O ambiente tem uma capacidade finita de absorção dos subprodutos residuais da actividade económica. O desenvolvimento da política comunitária no sentido de um desenvolvimento sustentável não pode ser retardado por discussões esotéricas sobre limites precisos.

Sustentabilidade como princípio político prático

Considere-se a construção de uma central hidroeléctrica. É necessário substituir os recursos naturais por recursos físicos e alterar o tipo de serviços oferecidos à sociedade. Em vez de os serviços gerados pela paisagem "original", que podem ter incluído pesca ou turismo, a sociedade passa a dispor da electricidade gerada pela central. Os novos serviços podem compensar ou não os serviços que vieram substituir. É impossível dizer qual o valor relativo que a sociedade atribui aos dois conjuntos de serviços. No entanto, é isto que determina se a construção da central observa o conceito de desenvolvimento sustentável. Caso a electricidade seja mais valiosa, a central está em conformidade com o conceito; caso contrário não está. O ponto importante é possibilitar que a substituição de capital natural por capital físico esteja em harmonia com o critério do desenvolvimento sustentável.

Diversamente, as alterações climáticas constituem um domínio em que a aplicação do critério da sustentabilidade permite identificar uma orientação clara. É do consenso geral nos meios científicos que o aumento da concentração de gases com efeito de estufa na atmosfera em resultado da actividade humana - sobretudo dióxido de carbono proveniente da utilização de combustíveis fósseis - pode acarretar alterações do clima da Terra de forma imprevisível, mas potencialmente muito perturbadora. O mesmo é dizer que os actuais índices de utilização de combustíveis fósseis e a utilização da atmosfera como depósito do dióxido de carbono que produzem são insustentáveis. Ou seja, o comportamento actual pode comprometer seriamente a capacidade de as gerações futuras responderem às suas necessidades. Nos termos do Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas, as nações industrializadas acordaram em começar a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa para se poder avançar para uma via de desenvolvimento sustentável.

De uma forma geral, entende-se que é bastante reduzido o risco de a alteração climática prejudicar seriamente o bem-estar da actual geração. Uma análise custos-benefícios, que apenas tivesse em consideração os benefícios directos para a actual geração, permitiria provavelmente concluir que não se justificava a tomada de medidas de prevenção das alterações climáticas. O facto de se verificar, apesar de tudo, uma evolução na abordagem do problema é um exemplo prático da integração das considerações ambientais na concepção da política económica e revela que o critério de sustentabilidade pode ter implicações na política prosseguida no mundo real.

A integração de considerações de ordem ambiental na concepção da política económica usando o critério de sustentabilidade poderá não se traduzir necessariamente em directrizes de actuação viáveis em todos os casos. Poderá ser impossível chegar-se a uma definição operacional satisfatória de sustentabilidade que permita enformar as decisões em todas as situações. Com frequência, decidir-se se determinada acção é ou não coerente com a sustentabilidade será uma questão de apreciação. No entanto, tal facto não impede que a inclusão do critério de sustentabilidade na tomada de decisões forneça um quadro analítico que permite uma apreciação, tendo-se consciência das consequências das decisões tomadas agora para o bem-estar das gerações vindouras.

anexo 2 Instrumentos económicos de integração ambiental

Partindo do princípio que um dos principais motivos por que as questões ambientais são insuficientemente integradas na política económica reside na ausência ou imperfeição dos mercados de grande parte de bens e serviços ambientais, a Secção 2 da presente Comunicação identifica instrumentos baseados nas forças de mercado que poderão melhorar a integração das políticas económica e ambiental. Este anexo fornece elementos complementares.

Direitos de propriedade

As externalidades ambientais surgem porque não há mercados de bens e serviços ambientais ou porque os que existem são inadequados. A definição e atribuição de direitos de propriedade negociáveis cria um mercado e ao fazê-lo internaliza o factor exógeno, o que vai permitir que o custo privado e social seja igualado e que o resultado obtido seja economicamente eficaz.

Saber-se se os poluidores ou as vítimas recebem direitos de propriedade tem implicações importantes em termos de equidade - para se saber quem detém os recursos da sociedade. Se forem os poluidores a receber os direitos de propriedade, são remunerados para reduzir a poluição que produzem; se são os membros da sociedade que os recebem, então os poluidores pagam-lhes pelo direito de poluírem. Integrar as questões ambientais na política económica aplicando o princípio do poluidor-pagador terá profundas implicações. Não só o princípio do poluidor-pagador é uma base sólida para a política ambiental, como pode levar a uma política económica equitativa e eficaz e contribuir para a coesão social.

Embora a atribuição de direitos de propriedade a um recurso ambiental - quer às vítimas da poluição quer aos poluidores - possa ser tudo o que os governos necessitam de fazer para resolverem os problemas ambientais de uma forma economicamente eficiente, há muitas questões ambientais que não é possível reduzir a uma solução de mercado assim tão "pura".

Muitas formas de poluição atmosférica, por exemplo, devem-se a milhares de fontes e afectam milhões de pessoas. Nestas circunstâncias é impossível para um indivíduo identificar com precisão a fonte de poluição de o afecta. Também é pouco provável que seja do interesse de um indivíduo isolado agir contra uma fonte de poluição, uma vez que ela afectará igualmente muitos outros. Os custos da acção serão suportados por um único indivíduo, mas os benefícios serão sentidos por vários. Nestas circunstâncias, cada um tem um incentivo para beneficiar gratuitamente dos esforços de outros. Assim sendo, a atribuição de direitos de propriedade não bastará, por si só, para se chegar a um resultado economicamente eficaz. Se o direito de poluir for atribuído às empresas, é pouco provável que os indivíduos consigam organizar-se para pagarem colectivamente às empresas no sentido de reduzirem a poluição. Se o direito a uma atmosfera limpa for atribuído aos cidadãos, as empresas ver-se-ão confrontadas com um preço proibitivo para adquirirem parte deste direito aos seus proprietários individuais.

Face a esta situação, um governo que não actua subsidia implicitamente as actividades poluidoras e não impõe nenhum travão ao nível de poluição. Por outro lado, atribuir direitos de propriedade explicitamente a poluidores ou às vítimas da poluição também não será eficaz. O facto é que, sendo a poluição ambientalmente indesejável e economicamente ineficaz, é necessário encontrar uma forma de intervenção pública que defenda os interesses da sociedade. Para pôr o problema no contexto de uma abordagem integrada de desenvolvimento sustentável, o desafio está em descobrir qual a melhor forma de integrar o objectivo ambiental de redução da poluição nos objectivos da política económica de manutenção de níveis de produção e de emprego que permitam responder às necessidades da população, de forma coerente com a meta da sustentabilidade social.

Impostos, licenças negociáveis, subsídios e outros incentivos

Mesmo que os governos não consigam criar mercados funcionais através da atribuição de direitos de propriedade, podem apesar de tudo usar as forças de mercado para melhorar ou manter a qualidade ambiental, impondo taxas ou oferecendo prémios, aplicando assim um preço aos recursos ambientais. Avança-se deste modo no sentido da internalização da externalidade ambiental ao aproximar o custo privado do custo social. O facto de ser quase sempre impossível determinar com exactidão o custo dos prejuízos causados pela poluição ou os benefícios de determinado serviço ambiental não invalida os argumentos económicos e ambientais a favor do princípio do poluidor-pagador e de remunerar os prestadores de serviços.

As licenças negociáveis de emissão de poluentes constituem um instrumento de mercado potencialmente atraente para realização dos objectivos ambientais nos casos em que a meta de actuação seja uma quantidade absoluta de poluição [12]. Mas não serão um instrumento adequado para todos os casos. Se o poluidor em questão criar "pontos ambientais quentes", haverá que adoptar outras medidas de redução da poluição. Se o custo da medição das emissões de fontes individuais for elevado relativamente ao custo de redução da poluição e se não for possível controlar a utilização de algum elemento estreitamente relacionado com as emissões, então as licenças transaccionáveis de emissão de poluentes não constituirão uma abordagem eficiente.

[12] Por este motivo, a Comissão sugeriu recentemente que as licenças negociáveis de emissão de poluentes fizessem parte de uma estrutura coerente de políticas e medidas comuns e coordenadas para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e honrar os compromissos de Quioto (Livro Verde sobre a transacção de direitos de emissão de gases com efeito de estufa na União Europeia; COM(2000)87 de 8 de Março de 2000).

Quanto ao impacto sobre o ambiente, pouca diferença faz nos mercados competitivos que as licenças sejam vendidas ("leiloadas") ou oferecidas ("débitos adquiridos") - em qualquer dos casos, a quantidade de licenças é conhecida e limitada e é este limite global que está na origem do benefício ambiental. A concessão gratuita das licenças e os leilões permitem internalizar os custos externos - condição necessária para a eficiência da economia. No entanto, com os segundos há a vantagem de o rendimento proveniente da venda de licenças negociáveis de emissão de poluentes poder - e dever - ser usado pelos governos para reduzir os impostos que geram distorções noutros sectores da economia, dando assim novo impulso à eficácia global.

Do ponto de vista económico, os subsídios ou outro tipo de incentivos a actividades "limpas" ou à mudança para tecnologias que as permitam são, em princípio, equivalentes às taxas ou impostos sobre as actividades "sujas" como forma de se atingirem objectivos de política ambiental - ambos permitem eliminar ou reduzir a diferença entre o custo privado e social da actividade poluidora. No entanto, este raciocínio só é válido se as receitas destinadas a financiar estes pagamentos não introduzirem uma distorção adicional noutro ponto da economia.

Pagar pela redução de externalidades negativas em vez de impor um custo a essas externalidades negativas propriamente ditas levanta problemas a nível de distribuição do rendimento em geral e, em termos mais específicos, pode suscitar distorções da concorrência no mercado único [13].

[13] O "Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente" (JO nºC72 de 10 de Março de 1994) apresenta directrizes quanto aos tipos de auxílio compatíveis com as regras do mercado único

Do ponto de vista da política ambiental, estes pagamentos não respeitam o princípio do poluidor-pagador. No entanto, podem contribuir para fomentar a difusão de novas tecnologias ou actividades favoráveis para o ambiente, em especial quando é impossível ou difícil aplicar o princípio do poluidor-pagador. Com uma abordagem deste tipo, que se poderia considerar de "segunda escolha", corre-se o risco de os beneficiários se tornarem dependentes dos subsídios, dificultando a sua eliminação, mesmo quando deixarem de se justificar no plano económico ou ambiental.

Acordos negociados

Na Comunicação relativa a acordos em matéria de ambiente [14], de 1996, a Comissão referia que os acordos podem produzir medidas eficazes antes da existência de legislação, reduzindo assim o volume de acções administrativas e de normas regulamentares.

[14] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a acordos em matéria de ambiente; COM(96)561 de 27 de Novembro de 1996

Relativamente à legislação, que pode determinar normas uniformes ou a utilização de uma tecnologia específica, os acordos negociados dão aos sectores uma maior flexibilidade quanto à forma de atingirem as metas ambientais acordadas. Assim se incentiva a inovação com vista a reduzir os custos de conformidade. Para terem êxito, os acordos têm de determinar objectivos quantificados e bem definidos que possam ser controlados. A publicação dos acordos contribui para a sua transparência e credibilidade e deveria evitar que a negociação de acordos conduzisse a pouco mais do que validar a situação existente.

A eficácia ambiental dos acordos negociados para reduzir a poluição para níveis inferiores aos que se poderiam ter registado na sua ausência é difícil de avaliar, uma vez que os sectores conhecem melhor as suas actividades do que a entidade reguladora.

Para se ser realista, estes acordos só podem ser negociados quando há uma associação industrial forte que represente a totalidade ou a maioria das empresas do sector e que esteja autorizada a negociar em seu nome. Há ainda que ter presente que uma abordagem sectorial pode levar a um tratamento incoerente de problemas semelhantes, introduzindo assim distorções adicionais na economia. O resultado poderá ser uma situação em que o peso da redução da poluição recaia indevidamente sobre as pequenas empresas em sectores em desenvolvimento e sobre as famílias.

Em algumas situações, os acordos ambientais negociados podem ser uma forma mais eficaz de reduzir a poluição do que a regulamentação directa. Consoante as circunstâncias, é possível que os acordos ambientais negociados sejam um complemento útil dos instrumentos baseados nas forças de mercado.

Informação

O papel da informação no funcionamento eficaz dos mercados é frequentemente descurado. É frequente a informação sobre o impacto ambiental de bens e serviços ser incompleta ou inexistente, ou apresentada de um modo que não facilita escolhas informadas. Por exemplo, as lâmpadas de baixo consumo, embora sejam mais caras do que as lâmpadas incandescentes convencionais, têm custos de funcionamento bastante mais baixos, emitem uma quantidade de luz equivalente e duram muito mais tempo. Se ignorarem a percentagem da sua conta de electricidade que é devida à iluminação, como é que os consumidores podem saber se a compra de lâmpadas de baixo consumo é vantajosa- Do mesmo modo, a informação sobre o consumo energético nas etiquetas dos aparelhos electrodomésticos, que identifica apenas as diferenças no consumo de energia, não permite aos consumidores avaliarem de imediato se o preço mais elevado de um aparelho com custos de funcionamento mais baixos se justifica em comparação com outro que é mais barato mas cujo funcionamento é mais oneroso.

A eficácia de uma informação clara e fiável pode ser realçada quando combinada com sinais dados por preços que incluam os custos e os benefícios ambientais dos diferentes bens e serviços. Efectivamente, os sinais fornecidos pelos preços podem diminuir a necessidade de regulamentação que torne obrigatória a prestação de informações ao consumidor. Na sequência do primeiro choque petrolífero, o nível do consumo de combustíveis tornou-se um importante argumento de venda para os fabricantes de automóveis. Embora fosse improvável que muitos dos valores avançados correspondessem a condições reais de condução, o aparecimento espontâneo daqueles dados mostra o papel que os sinais proporcionados pelos preços pode desempenhar para melhorar a informação ao consumidor. O destaque dado às informações sobre o consumo de combustíveis nos anos 70 e 80, quando o seu preço era relativamente elevado, contrasta com a situação do final dos anos 90, em que a descida dos preços do petróleo levou o Conselho e o Parlamento Europeu a adoptarem uma directiva que exigia a afixação de dados sobre o consumo de combustível [15]. Como o combustível se tornara numa parte menos importante dos custos totais de um automóvel passou a ter menos peso na escolha do consumidor.

[15] Directiva 1999/94/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro de 1999, relativa às informações sobre a economia de combustível e as emissões de CO2 disponíveis para o consumidor na comercialização de automóveis novos de passageiros; JO nº L12 de 18 de Janeiro de 2000

Uma melhor informação pode também ajudar as empresas - em especial as PME - a optar por métodos de produção menos poluentes. Os agricultores podem beneficiar com informação que lhes ensine a conseguirem boas colheitas usando menos adubos azotados. Consultorias energéticas, por exemplo, podem ajudar as empresas a melhorarem a competitividade reduzindo a energia que utilizam por unidade produzida e, simultaneamente, as emissões de gases com efeito de estufa e de outros poluentes.