Índice

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a avaliação das finanças da União, baseada nos resultados obtidos

1. Introdução. 3

2. Visão global dos resultados obtidos. 4

2.1 As políticas internas da União. 4

2.1.1. COMPETITIVIDADE PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO (rubrica orçamental 1A) 4

2.1.2. COESÃO PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO (rubrica orçamental 1B) 13

2.1.3. PRESERVAÇÃO E GESTÃO DOS RECURSOS NATURAIS — (rubrica orçamental 2) 19

2.1.4. LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA (rubrica orçamental 3A) 24

2.1.5. CIDADANIA (rubrica orçamental 3B) 26

2.2. As Políticas Externas da União (rubrica orçamental 4) 28

3. ESTRUTURA DE ACOMPANHAMENTO, APRESENTAÇÃO DE RELATÓRIOS E AVALIAÇÃO — QUADRO FINANCEIRO PLURIANUAL 2014 - 2020. 33

4. CONCLUSÕES. 34

1. Introdução

O artigo 318.º do TFUE estabelece que a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação das finanças da União baseado nos resultados obtidos. Este relatório, o quarto dos relatórios referidos no artigo 318.º («relatório de avaliação» ou «relatório») surge no seguimento de pedidos realizados pela autoridade de quitação, mais recentemente na sua resolução de quitação de 2012 e na sua Resolução de 26 de fevereiro de 2014[1], sobre o seu conteúdo e estrutura.

Na elaboração do relatório, procurou-se colocar a tónica no desempenho dos principais programas financeiros, tal como comunicados e avaliados em 2013. Estabeleceu-se a diferença entre políticas internas e externas e o relatório centra-se, na secção relativa às políticas internas, nas informações relativas ao desempenho relevantes para a estratégia Europa 2020. Tal como definido no recente balanço realizado pela Comissão relativamente à estratégia Europa 2020, tendo em conta o contexto de crise e outras tendências de longo prazo que afetam o crescimento, os progressos no âmbito da estratégia Europa 2020 têm sido variáveis[2]. Apesar de não ser possível identificar o contributo exato de cada programa financeiro para a consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020[3], e embora esta não tenha sido adotada aquando da elaboração dos programas no âmbito do quadro financeiro plurianual (QFP) para 2007-2013, o presente relatório fornece as informações disponíveis sobre a forma como os programas financeiros têm contribuído para a estratégia Europa 2020.

Embora 2013 seja o último ano do período coberto pelo QFP 2007-2013, é ainda demasiado cedo para medir devidamente os resultados e os impactos dos programas. Isto porque estão previstas para o período 2014-2016 avaliações finais e ex post que incidem sobre estas questões. Todavia, encontram-se disponíveis dados sobre os indicadores que medem o grau de execução dos programas e foi concluído um conjunto de avaliações que fornecem informações sobre o desempenho.

O relatório analisa os resultados alcançados para os principais programas financeiros (secção 2). Olhando para o futuro, o relatório resume o quadro de acompanhamento, de apresentação de relatórios e de avaliação relativamente ao Quadro Financeiro Plurianual de 2014 – 2020 (QFP; secção 3).

O presente relatório é acompanhado por dois documentos de trabalho dos serviços da Comissão. O primeiro (SWD1) apresenta uma análise e uma descrição dos quadros de acompanhamento, de apresentação de relatórios e de avaliação relativamente aos programas financeiros de 2014-2020, em conformidade com o compromisso assumido no relatório de avaliação do ano passado. No seguimento de um pedido do Tribunal de Contas, o segundo documento (SWD2) apresenta o ponto de situação relativamente aos progressos alcançados até à data no âmbito do plano de ação para o desenvolvimento do relatório de avaliação previsto no artigo 318.º, anexo ao relatório do ano passado.

2. Visão geral dos resultados obtidos

A secção que se segue fornece uma visão geral dos resultados obtidos em 2013 pelos principais programas de financiamento. Encontra-se estruturada de acordo com as rubricas orçamentais. Para as rubricas orçamentais relacionadas com as políticas internas da UE, apresenta:

1. Os principais programas financeiros e sua relação com a estratégia Europa 2020;

2. Uma avaliação dos resultados de desempenho disponíveis;

3. Uma descrição dos aspetos operacionais relativos ao desempenho.

No referente às políticas externas da UE, o relatório centra-se nas principais realizações dos programas financeiros relacionadas com os objetivos da política externa.

Em conformidade com a orientação dada pela autoridade de quitação, o presente relatório fornece uma visão geral, não facultando, assim, uma descrição exaustiva e pormenorizada dos progressos anuais da consecução dos objetivos de cada um dos programas financeiros do QFP 2007-2013. Tais informações pormenorizadas, incluindo resumos das avaliações de 2013, estão disponíveis nos relatórios anuais de atividade dos serviços da Comissão.

2.1 As políticas internas da União

2.1.1. COMPETITIVIDADE PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO (rubrica orçamental 1A)

Objetivos do programa e estratégia Europa 2020

Os principais programas no âmbito da rubrica orçamental «competitividade para o crescimento e o emprego» (91 % das despesas, no valor de 15,7 mil milhões de euros, efetuadas em 2013 ao abrigo rubrica orçamental) são: o Sétimo Programa-Quadro da União Europeia de atividades em matéria de Investigação, Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração (7º PQ); o Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (CIP); as Redes Transeuropeias (RTE); o Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida; e o Programa Energético Europeu para o Relançamento (EEPR).

Estes programas de financiamento contribuem para as prioridades de crescimento inteligente e sustentável da estratégia Europa 2020. Além disso, no âmbito destas prioridades, os programas de financiamento incidem sobre as necessidades comuns identificadas na estratégia Europa 2020: a necessidade de mobilizar os meios financeiros da UE (por exemplo, do 7º PQ, através de parcerias público-privadas (PPP) e programas conjuntos com os Estados-Membros) e a necessidade de criar novos instrumentos financeiros para angariar capital para empresas inovadoras e PME (por exemplo, as facilidades financeiras ao abrigo do 7º PQ, do CIP e do EEPR fornecem garantias, capital de risco e empréstimos às PME e às empresas inovadoras).

Estando relacionados com a Prioridade Crescimento Inteligente da estratégia Europa 2020, os programas contribuem para diferentes grandes objetivos e para as iniciativas emblemáticas «União da Inovação» (apoiando a investigação e inovação através do 7º PQ e do CIP), «Juventude em Movimento» (através dos programas de ações de mobilidade dos investigadores e estudantes Marie Skłodowska-Curie e do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida).

Graças ao 7º PQ, a política de investigação da UE contribui para o grande objetivo da estratégia Europa 2020 de aumentar o investimento em I&D para 3 % do PIB. O cumprimento do objetivo de financiar a investigação no montante de 3% do PIB é improvável. As despesas das empresas consagradas à I&D, particularmente, têm sofrido uma ligeira redução ao longo dos anos. Neste contexto, a Comissão continuou a envidar esforços para reforçar o desenvolvimento da investigação e das tecnologias da União, nomeadamente através de financiamento proveniente do 7º PQ.

O 7º PQ procurou mobilizar o orçamento da UE apoiando-se em novas formas de combinação de fundos privados e públicos para tirar proveito dos seus meios financeiros através de novas formas de articulação das finanças privadas e públicas. No contexto do 7º PQ foram criadas várias parcerias público-privadas (PPP) de longo prazo. A «Iniciativa sobre medicamentos inovadores» (IMI) visa promover a Europa como o local mais atrativo para investigação e desenvolvimento na área da farmacêutica, melhorando assim o acesso dos pacientes a medicamentos inovadores; a iniciativa «Aeronáutica e Transporte Aéreo» (Clean Sky) tem como objetivo desenvolver aeronaves ecológicas e economicamente eficientes; e a iniciativa «Pilhas de Combustível e Hidrogénio» (PCH) visa acelerar o desenvolvimento de tecnologias das pilhas de combustível e hidrogénio na Europa a fim de permitir a sua implantação comercial entre 2010 e 2020. O ARTEMIS e o ENIAC, para sistemas informáticos incorporados e nanoeletrónica, apoiam atividades de investigação multinacionais em grande escala. Foram também criadas várias PPP de mobilização conjunta de financiamento de Estados-Membros e da UE. As informações de desempenho foram disponibilizadas para o programa conjunto de «Assistência à Autonomia no Domicílio», que se centra nas tecnologias da informação e comunicações (TIC) e na inovação para as populações envelhecidas.

O mecanismo de financiamento com partilha de riscos no âmbito do 7º PQ é um instrumento financeiro conjunto da UE/BEI destinado a grandes projetos (empresas de média capitalização[4] e grandes empresas, PPP, infraestruturas de investigação, etc), bem como o instrumento piloto de partilha de riscos, implementado conjuntamente pela UE e o FEI e dedicado às PME e a pequenas empresas de média capitalização. O mecanismo apoia investimentos destinados à investigação, desenvolvimento e inovação, concedendo empréstimos ou garantias.

O 7º PQ também contribui para o esforço de investigação da Europa através do reforço de recursos humanos. O financiamento é concedido pelo Conselho Europeu de Investigação (CEI), exclusivamente com base no critério de excelência científica. No âmbito do subprograma «Pessoas» do 7º PQ, o financiamento de postos de investigação através de ações do programa Marie Skłodowska-Curie equivaleu a 854,9 milhões de euros em dotações de pagamento em 2013 (+21 % em comparação com 2012).

Além disso, o Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida (1,34 mil milhões de euros em despesas autorizadas em 2013) contribui para a iniciativa emblemática «Juventude em Movimento» e a consecução do grande objetivo da estratégia Europa 2020 de aumentar para pelo menos 40 % a percentagem de população com idades compreendidas entre os 30 e os 34 anos com um diploma do ensino superior e de reduzir as taxas de abandono escolar para menos de 10 %. Foram realizados alguns progressos na consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020, apesar de outros indicadores mostrarem que a participação de adultos na aprendizagem, a empregabilidade e a situação económica dos jovens se terem degradado ao longo dos anos.

Relacionados com a prioridade de Crescimento Sustentável da estratégia Europa 2020, os programas de financiamento no âmbito desta rubrica orçamental contribuíram para a iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos», com vista a reduzir as emissões de gases com efeito estufa e de assegurar fontes de energia (CIP — «Energia Inteligente - Europa» e Programa Energético Europeu para o Relançamento), resolver os congestionamentos críticos de transporte e «descarbonizar» o sector de transporte (RTE-T e Marco Polo). Os programas espaciais Galileu e Copérnico contribuíram para a iniciativa emblemática «Uma política industrial para a era da globalização».

Ao abrigo do CIP, o programa «Energia Inteligente - Europa» contribui para as metas dos grandes objetivos da estratégia Europa 2020 em matéria de energia e clima, melhorando simultaneamente a competitividade da UE e aumentando as competências de pessoal no sector da energia.

O Programa Energético Europeu para o Relançamento (EEPR; 201,6 milhões de euros de dotações de pagamento em 2013) destina-se a tornar o abastecimento de energia mais fiável e a ajudar a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa. O EEPR concede bolsas avultadas para projetos altamente estratégicos nas três áreas do setor da energia: ligações de gás e eletricidade (43 projetos), energia eólica ao largo (9 projetos) e captura e armazenamento de carbono (6 projetos). Além disso, no âmbito deste programa foi estabelecido, em 2011, um mecanismo financeiro (Fundo Europeu de Eficiência Energética), através da reafetação de 146 milhões de euros provenientes do programa com vista a facilitar o acesso ao financiamento no sector da eficiência energética.

O programa das Redes Transeuropeias de Transportes (RTE-T) contribuiu para «acelerar a execução dos projetos estratégicos com elevado valor acrescentado europeu para eliminar os principais estrangulamentos, em especial nos troços transfronteiras e nós intermodais (cidades, portos e plataformas logísticas)»[5]. Com pagamentos no valor de 759,3 milhões de euros em 2013, o RTE-T pretende completar 30 projetos, ou eixos, denominados prioritários, facilitando a mobilidade de bens e passageiros.

O programa Marco Polo II (17,5 milhões de euros de dotações de pagamentos em 2013) visa reduzir uma parte substancial do crescimento anual previsto do tráfego rodoviário internacional, financiando os custos relacionados com a transferência do modo rodoviário para outros modos de transporte.

Por último, ao abrigo da iniciativa emblemática da estratégia Europa 2020 sobre «Uma política industrial para a era da globalização», a Comissão envida esforços no sentido de desenvolver «uma política espacial eficaz que disponibilize os dispositivos necessários para enfrentar alguns dos principais desafios globais e, em especial, concretizar os sistemas Galileu e GMES»[6]. É concedido financiamento a sistemas de navegação por satélite e de observação da Terra da UE (Galileu, GMES-Copérnico). A quota de mercado da UE no mercado mundial a jusante dos sistemas globais de navegação por satélite tem aumentado constantemente de 24 % para 30 % desde 2010. Por conseguinte, a meta final definida para 2020 (33 %) será provavelmente cumprida. Em geral, a indústria europeia de fabrico e lançamento espacial teve um bom desempenho nos mercados comerciais globais nos últimos anos, com uma quota de mercado crescente dos satélites e uma quota de mercado estável de cerca de 50 % dos lançamentos comerciais.

Desempenho dos Programas

7º PQ, programas de Aprendizagem ao Longo da Vida e CIP: Contribuir para o Crescimento Inteligente

Ao abrigo do 7º PQ, para o período de 2007-2013, foram selecionados 130 007 candidatos ao financiamento para uma contribuição financeira solicitada à UE no valor total de 41,26 milhões de EUR. 98 % dos projetos concluídos alcançaram os seus objetivos iniciais e, em média, cada projeto concluído produz 5,7 publicações. Os cerca de 6 000 projetos concluídos produziram, na sua totalidade, 1 261 direitos de propriedade intelectual.

Foi dada particular atenção, no âmbito do 7º PQ à participação do sector industrial e das PME com vista a assegurar que a investigação responde às necessidades das empresas e garantir a comercialização dos resultados. A participação da indústria em projetos de investigação colaborativa foi particularmente elevada nos domínios da energia e dos transportes, com taxas de financiamento de cerca de 50 % para cada um. No que diz respeito à investigação colaborativa, a percentagem de projetos que gerou pedidos de patente ou outros tipos de propriedade intelectual excedeu as metas (com exceção dos domínios da alimentação, da agricultura e das pescas e da biotecnologia). No 7º PQ, as PME têm estado principalmente ativas no programa específico «Cooperação» (16 492 PME participantes, que receberam 4,7 mil milhões de euros de contribuição financeira da UE) e no programa específico «Capacidades» (6 502 PME participantes, que receberam de 1,3 mil milhões de euros de contribuição financeira da UE). Globalmente, 17 % do orçamento do programa específico «Cooperação» foi alocado às PME, superando a meta de 15 %.

As PPP criadas no âmbito do 7º PQ produziram substanciais efeitos de alavanca. No caso do IMI, a contribuição da UE no montante de mil milhões de EUR, foi complementada principalmente por contribuições em espécie, no valor de pelo menos mais mil milhões de euros por parte de membros da Federação Europeia de Associações e Indústrias Farmacêuticas (EFPIA). O orçamento de 1,6 mil milhões de euros da iniciativa tecnológica conjunta Clean Sky foi constituído em partes iguais pela Comissão (em dinheiro) e pela indústria aeronáutica (contribuição em espécie). No caso da empresa comum «Pilhas de Combustível e Hidrogénio», uma contribuição comunitária de 470 milhões de euros foi igualada por uma contribuição do sector privado e de outros participantes de mais 470 milhões de euros. A UE e os Estados-Membros envolvidos também concederam mais de 1,547 mil milhões de euros para as PPP ARTEMIS e ENIAC, a que se acrescentaram 2,529 mil milhões de euros adicionais provenientes da I&D privada no período de 2008-2013.

Essas PPP foram avaliadas positivamente em termos de operações e realizações. A segunda avaliação intercalar de 2013 do IMI, por exemplo, concluiu que o IMI tinha comprovado a viabilidade de PPP grandes associando vários intervenientes na área da investigação e desenvolvimento em biomedicina, sendo agora reconhecida mundialmente como a principal parceria público-privada (PPP) na área da saúde. A segunda avaliação intercalar de 2013 da empresa comum «Pilhas de Combustível e Hidrogénio» concluiu que esta havia instaurado uma estrutura de governação adequada, criado um diálogo eficaz entre a indústria e a investigação em torno de uma agenda estratégica comum, tendo-a executado com sucesso. De igual modo, as avaliações intercalares sobre a ARTEMIS e o ENIAC concluíram que a sua relevância, qualidade dos projetos e eficácia permanecem elevadas. A avaliação, recomendou, no entanto, que os programas fossem ancorados de forma clara a uma estratégia europeia de sistemas e componentes eletrónicos e salientou a necessidade de empreender mais esforços para aumentar a coerência e a coordenação entre e dentro dos projetos e melhorar a gestão, a avaliação de impacto e o sucesso desses projetos. Estas recomendações foram tidas em conta na elaboração do sistema de acompanhamento.

O programa conjunto de «Assistência à Autonomia no Domicílio» criou uma massa crítica de atividades de investigação e inovação, com o lançamento de mais de 120 projetos, mobilizando mais de 650 milhões de EUR[7]. Além disso, conseguiu atrair de forma significativa o sector industrial, com uma participação de PME superior a 40 %. A avaliação do programa de 2013 também concluiu que o potencial comercial dos produtos e serviços que emergem dos projetos aparenta ser promissor. As principais recomendações, como o reforço da métrica e do acompanhamento dos programas a fim de melhorar as avaliações de impacto e o alinhamento dos instrumentos sucessores com outras iniciativas relevantes, foram integradas na proposta do programa sucessor.

Na segunda avaliação intercalar, verificou-se que o Mecanismo de Financiamento com Partilha de Riscos (MFPR) no âmbito do 7.º PQ permitiu um aumento considerável dos investimentos das empresas em projetos de inovação e em I&D. O investimento privado suplementar em investigação e inovação (ou seja, efeito multiplicador) foi de 34,1 mil milhões de EUR, ou seja, acima dos 30 mil milhões de euros esperados. O MFPR contribuiu para aumentar a atratividade para as empresas nas áreas do desenvolvimento da investigação e da inovação e alcançou ou excedeu as suas metas relativas aos volumes de empréstimos, melhorou a sua cobertura geográfica e permitiu ao BEI aumentar a sua capacidade de conceder empréstimos de maior risco. A abordagem baseada na procura adotada na execução do MFPR foi considerada positiva. A avaliação formulou várias recomendações, incluindo uma maior orientação para as empresas com capitalização média inovadoras, proporcionando-lhes produtos financeiros específicos e reforçando a atividade piloto de aconselhamento e o sistema de governação. No que diz respeito às empresas de capitalização média, a resposta da Comissão consistiu em colocar os instrumentos de financiamento da iniciativa Horizonte 2020 mais ao alcance das empresas de média capitalização, independentemente de serem de pequena ou grande dimensão. A atividade-piloto de aconselhamento está também a sofrer um aumento considerável ao abrigo do Horizonte 2020 e o sistema de governação está a ser reforçado.

Desde 2007, o Conselho Europeu de Investigação financiou mais de 4 300 investigadores de 64 nacionalidades e as suas equipas, que operam em pouco menos de 600 instituições de acolhimento em 29 países da UE e nos países associados no âmbito do 7º PQ. Oito prémios Nobel e três medalhistas Fields fazem parte dos seus bolseiros do CEI. Um total de 134 bolseiros do CEI recebeu outros prémios e galardões científicos internacionais de prestígio. Entre 2008 e 2013, mais de 20 000 artigos reconhecendo o financiamento do CEI foram divulgados em publicações de alto impacto revistos pelos pares. Uma análise efetuada revela que cerca de 10 % dos artigos que reconhecem o financiamento do CEI estão entre as publicações científicas mais influentes do mundo (as 1 % mais citadas), em comparação com menos de 1 % de todos os artigos da UE. Cada bolseiro de fundos do CEI emprega, em média, seis outros investigadores, contribuindo desta forma para a formação de uma nova geração de investigadores de excelência. Estes indicadores confirmam a elevada avaliação da qualidade científica dos resultados deste programa e o seu alto valor acrescentado em comparação com programas semelhantes.

As ações Marie Skłodowska-Curie apoiaram, durante o período compreendido entre 2007 e 2013, conforme previsto, cerca de 50 000 investigadores (aproximadamente 10 000 doutorandos) de 136 nacionalidades diferentes, que trabalham em mais de 81 países através de bolsas de estudo e de outras medidas. Os indicadores de impacto confirmam a tendência positiva prevista do número de investigadores que trabalham na UE. Mais de 50 % dos projetos financiados abordam diretamente os principais desafios societais definidos na estratégia Europa 2020 (tais como as alterações climáticas). Todos os indicadores revelaram progressos na consecução dos objetivos dos programas, que foram alcançados, se não excedidos, na sua totalidade, com a exceção de um (participação das mulheres). Uma avaliação intercalar confirmou o elevado valor acrescentado das ações Marie Skłodowska-Curie na criação de redes internacionais entre a investigação, o meio académico e o meio empresarial, proporcionando aos investigadores beneficiários uma maior progressão na carreira por meio do aumento do volume, do âmbito e da excelência das atividades de investigação[8]. De facto, em 2013, cerca de 95 % daqueles que, há dois anos, haviam beneficiado de uma bolsa individual encontravam-se empregados, superando a meta fixada, e relataram progressões na carreira. O programa foi não só atrativo para as universidades de excelência, mas também para os líderes da inovação do sector privado.

A participação em atividades de mobilidade individuais no âmbito do programa de Aprendizagem ao Longo da Vida cumpriu ou superou as metas fixadas, à exceção do subprograma para estudantes em idade adulta (Grundtvig). O subprograma Erasmus, que promove a mobilidade e a cooperação entre instituições do ensino superior, alcançou a sua meta de três milhões de estudantes no ano letivo de 2012-2013, com mais de 250 000 estudantes (+ 9 %), incluindo mais de 48 000 colocações em empresas (+18 %) só em 2013. Isto representa 5 % do número total anual de diplomados europeus. Do ponto de vista qualitativo, 97 % dos antigos alunos Erasmus consideram que ter estudado no estrangeiro constitui uma vantagem no mercado de trabalho. Em 2013, a cooperação internacional ao abrigo do Erasmus Mundus com países extra-comunitários contribuiu para tornar os sistemas de ensino e de investigação da UE mais atrativos em todo o mundo. Das 100 melhores universidades da tabela de classificação de Xangai, 96 (número que está acima da meta de 93) participaram em programas conjuntos Erasmus Mundus. Porém, a participação global no período 2009-2013 não alcançou a meta definida, em parte devido ao cancelamento de programas com os EUA e o Canadá em resultado da crise económica.

A avaliação final do PIC constatou que o programa se tornou um veículo importante para a promoção da inovação, nomeadamente devido à sua conceção de processo relativamente aberto que deixa de se focalizar apenas no desenvolvimento tecnológico, adotando uma perspetiva mais equilibrada, que toma em conta a evolução tanto no sector dos serviços, como no da indústria, aplicada quer a processos e modelos comerciais quer a produtos. A atual crise económica veio realçar a importância dos objetivos centrais do PIC e a relevância contínua de muitas das questões às quais o PIC se destina, o que torna mais urgente a exploração de ideias que se revelaram bem sucedidas e comprovaram eficazes, tal como os instrumentos financeiros.

A procura de instrumentos financeiros do PIC tem sido forte desde o início do programa e o orçamento atribuído foi integralmente utilizado. Até setembro de 2013, o Mecanismo de Garantia às PME (GPME) concedeu empréstimos a 275 113 empresas e 340 PME recorreram ao mecanismo a favor das PME Inovadoras e de Elevado Crescimento (MIC). É provável que o número alvo de beneficiários seja excedido e que o objetivo de facilitar o acesso a financiamento para o arranque e o crescimento de PME seja alcançado. O MIC e as vertentes de empréstimo e microcrédito do GPME são considerados relevantes para suprir as necessidades das PME europeias, uma vez que satisfazem a procura de financiamento, à qual não seria possível dar resposta de outro modo, e contribuem para o arranque e o crescimento das mesmas. Por conseguinte, produzem um forte efeito de alavanca. De cada euro financiado pelo GPME a partir do orçamento da União resultaram 32 euros em financiamento e cada euro do GIF resultou em 6,7 euros em investimentos de capital.

PIC-EIE, EEPR, RTE-T; Marco Polo: Contribuir para o crescimento sustentável (Uma Europa eficiente em termos de recursos)

Um efeito de alavanca importante foi também desencadeado pelo PIC, através do programa Energia Inteligente — Europa (PIC-EIE). Em 2013, os projetos EIE com o objetivo de impacto a curto prazo receberam do programa 42 milhões de EUR. Consequentemente, 165 mil toneladas de combustível fóssil serão poupadas anualmente, juntamente com cerca de 500 000 toneladas de CO2, e serão gerados 500 milhões de euros de investimento. Este efeito de alavanca confirma os resultados da avaliação final do EIE, que considerou o programa pertinente e útil, que responde à evolução das necessidades, problemas e barreiras no que respeita às questões de energia sustentável na Europa, e que, no geral, as suas ações foram satisfatórias. A avaliação concluiu que o programa é um instrumento útil que deve ser continuado.

A iniciativa «BUILD UP Skills — Competência no domínio da energia para trabalhadores da construção civil»

Graças à iniciativa «BUILD UP Skills», apoiada pelo programa do PIC «Energia Inteligente - Europa», 30 equipas de projetos nacionais (UE 28 + Noruega e Antiga República Jugoslava da Macedónia) reuniram mais de 1 600 organizações em toda a Europa a fim de definir estratégias para a formação de trabalhadores da construção civil. De acordo com os resultados iniciais, mais de 3 milhões de artesãos necessitavam de aperfeiçoamento profissional nos domínios das energias renováveis ​​e da eficiência energética na Europa para alcançar os objetivos energéticos «20-20-20» da UE. Cada projeto nacional identificou os principais obstáculos à formação da mão de obra e as principais medidas para superá-los. A segunda fase começou agora a apoiar a criação ou atualização de programas de formação em 21 países.[9]

Em 2013 foi concluído um número considerável de projetos, principalmente nos domínios do gás e da eletricidade, ao abrigo do Programa Energético Europeu para o Relançamento (PEER). O financiamento do PEER de interligações de gás e eletricidade contribuiu para a integração do mercado interno do gás e da eletricidade, tendo permitido o aumento das capacidades de interligação. O programa reveste-se de extrema importância, já que o Conselho Europeu de março de 2014 apelou para que fossem melhoradas as interligações com as partes mais remotas, ou que beneficiam de menos ligações, do mercado único[10]. O PEER contribuiu para que os primeiros parques eólicos fossem construídos longe das zonas costeiras e em águas profundas. A execução do programa enfrentou desafios relacionados com a complexidade das tecnologias envolvidas (especialmente no que diz respeito à integração da energia eólica ao largo na rede e à captura e ao armazenamento do carbono), a falta de aceitação pública, questões relativas aos contratos públicos e o acesso ao financiamento de longo prazo. O subprograma de captura e armazenamento do carbono enfrenta grandes incertezas que poderão comprometer o sucesso da sua execução. As lições a reter da aplicação do PEER foram tidas em conta pela Comissão aquando da elaboração do novo regulamento relativo às infraestruturas energéticas transeuropeias.

A avaliação intercalar do Fundo de Eficiência Energética Europeu (o mecanismo financeiro ao abrigo do PEER) constatou que o mecanismo representa um valor acrescentado ao conceder financiamentos a longo prazo, promover investimentos de qualidade e baseados no mercado e fomentar uma melhor compreensão da dinâmica do mercado da eficiência energética[11]. Produz igualmente um importante efeito de alavanca. Por cada 100 euros de financiamento da UE, mais de 110 euros são fornecidos por outros investidores.

A meta intercalar do programa das RTE-T para 2013 de tornar operacionais sete projetos prioritários foi amplamente alcançada. Para além de cinco projetos já operacionais, em 2013, o eixo ferroviário de alta velocidade Paris-Bruxelas-Colónia-Amesterdão-Londres ficou totalmente operacional e foram alcançados progressos significativos na restante fase do projeto, no eixo ferroviário Berlim-Verona/Milão-Bolonha-Nápoles-Messina-Palermo.

Conclusão do segundo projeto prioritário das RTE-T

O eixo prioritário número dois é o primeiro projeto de transporte ferroviário de passageiros de alta velocidade transfronteiras, ligando as principais cidades de França, Bélgica, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido. A rede «Paris-Bruxelas-Colónia-Amesterdão-Londres» permite reduzir substancialmente a duração das viagens realizadas entre estes cinco países, proporcionando, aos passageiros, por conseguinte, uma verdadeira alternativa aos transportes aéreos e rodoviários. Permite igualmente ligações de melhor qualidade entre alguns dos principais aeroportos da Europa — Bruxelas, Frankfurt, Colónia / Bona, Paris Charles de Gaulle e Amsterdão Schiphol. Esta rede foi concluída sem que persistissem problemas financeiros e ambientais. A linha de alta velocidade melhorou drasticamente a ligação entre o Reino Unido e o continente europeu e reduziu significativamente a duração das viagens entre as cidades situadas na área com maior densidade populacional da Europa. Contribui igualmente para a promoção de viagens intermodais comboio-avião, ajudando assim a cumprir os objetivos da política dos transportes da UE.[12]

Em contrapartida, embora tenha resultado numa transferência modal substancial expressa em mil milhões de toneladas-quilómetro, a eficácia e a aceitação do Programa Marco Polo não se revelaram plenamente satisfatórias. O programa Marco Polo I atingiu 46 % da transferência modal prevista[13] e, embora os projetos do Marco Polo II ainda se encontrem em curso, é provável que os resultados finais do programa sigam um padrão semelhante. Existem várias razões para esta situação, incluindo a conceção específica do programa, bem como as difíceis circunstâncias do mercado. O programa foi concebido de forma a proteger os fundos públicos e, portanto, cabia às empresas europeias assumir os principais riscos operacionais do investimento. Também consideraram o programa excessivamente complexo. Além disso, uma vez que as soluções de transporte multimodal em geral estão associadas a riscos mais elevados e exigem maiores investimentos do que o simples transporte rodoviário, o programa demonstrou ser particularmente sensível aos efeitos da crise económica e ao declínio dos volumes de transporte dela decorrente. No entanto, uma vez que os pagamentos são efetuados com base nos resultados obtidos, o programa ainda representa uma utilização eficiente dos fundos públicos, com cerca de 13 euros de benefícios ambientais por cada euro investido (resultado final do Marco Polo I). Todavia, no cômputo geral, tendo em conta os resultados obtidos pelo programa e a evolução do contexto da política de transportes, esta abordagem ao financiamento da UE para os serviços de transporte de mercadorias será descontinuada.

Galileu e GMES-Copérnico: Contribuir para o crescimento sustentável: «Uma política industrial na era da globalização»

Contribuindo para a iniciativa emblemática «Uma política industrial na era da globalização», em 2013, o Sistema europeu de navegação por satélite Galileu e o sistema europeu de observação da Terra GMES-Copérnico passaram da fase de desenvolvimento à fase operacional. Tal constitui um passo fundamental, já que proporcionará à UE infraestruturas estratégicas para explorar o enorme potencial económico previsto dos serviços e das aplicações a jusante.

Os quatro satélites Galileu alcançaram o seu primeiro posicionamento autónomo. Várias estações terrestres foram implantadas em todo o mundo. A fase de validação do programa Galileu terminou com sucesso em 2013. Embora o segmento terrestre do programa Galileu tenha continuado a ser implementado conforme o planeado, sentiram-se dificuldades na produção de satélites. O construtor privado encontrou dificuldades técnicas e os dois lançamentos previstos em 2013 tiveram de ser adiados (ou seja, um total de quatro satélites). Este facto realça a importância de uma boa gestão de riscos e de uma melhor governação de todas as partes envolvidas. O cronograma de lançamentos futuros está a ser consolidado no seguimento da resolução de questões técnicas específicas relacionadas com os satélites.

No que respeita ao GMES-Copérnico, dois dos seus seis serviços tornaram-se plenamente operacionais para monitorização terrestre (gestão de emergências e de monitorização da terra). Os dados para serviços de emergência e monitorização da terra estão atualmente disponíveis gratuitamente para utilizadores do GMES. Uma avaliação intercalar de 2013 das operações iniciais do GMES (GIO) verificou que, embora apenas se tenha conseguido desenvolver dois serviços devido a limitações orçamentais, o GIO parece ser um mecanismo eficaz no desenvolvimento de serviços plenamente operacionais[14], com o GMES a provar ser um valor acrescentado para a UE, permitindo obter resultados que não são possíveis de alcançar a nível exclusivamente nacional.

Em 2013, o GMES forneceu serviços valiosos às equipas de resgate envolvidas nas inundações na Alemanha, República Checa e Hungria, bem como nos incêndios florestais em Portugal.

Aspetos operacionais de desempenho

Foram examinados diferentes aspetos da aplicação do programa do 7º PQ.

Os benefícios de delegar a agências a aplicação do 7.º PQ foram verificados em duas avaliações. A avaliação do funcionamento da Agência Executiva do Conselho Europeu de Investigação (ERCEA) estimou que a poupança resultante da delegação de tarefas à ERCEA é de 45 milhões de euros durante o período compreendido entre 2009 e 2012. A avaliação da Agência Executiva para a Investigação confirmou poupanças na ordem dos 106,4 milhões de euros no período compreendido entre 2009 e 2012.

Além disso, dispõe-se atualmente de informação sobre o desempenho que permite avaliar se a Comissão implementou o 7º PQ de forma eficiente, graças a um relatório especial do Tribunal de Contas Europeu[15]. O Tribunal concluiu que a Comissão adotou diversas medidas no intuito de simplificar as regras, mas é necessário ir mais longe, já que alguns aspetos da execução do 7º PQ são afetados por uma falta de coerência. Verificou que se privilegiou principalmente a garantia de uma despesa de elevada qualidade e menos a eficiência. Observou que os processos devem ainda ser encurtados e que, embora os prazos de aprovação (ou seja, para assinar contratos) estejam a diminuir, registaram-se diferenças entre os serviços durante os cinco primeiros anos do 7.º PQ. Todas as recomendações do Tribunal foram aceites pela Comissão e a sua maioria foi tida em conta no processo de preparação do sucessor do 7.º PQ. Por exemplo, a fim de garantir uma execução consistente do 7º PQ e para ajudar a coordenar e implementar a iniciativa Horizonte 2020, foi criado um centro de apoio comum, destinado a fornecer serviços de alta qualidade no domínio do apoio jurídico, auditoria ex post, operações e sistemas de TI, processos de negócios, informações e dados sobre o programa a todas as direções-gerais de pesquisa, agências executivas e empresas comuns (EC) envolvidas execução da Iniciativa Horizonte 2020. Foi executada uma amostra representativa comum dos controlos ex post, cobrindo todas as partes do 7 º PQ.

2.1.2. COESÃO PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO (rubrica orçamental 1B)

Objetivos do programa e estratégia Europa 2020

A política de «Coesão para o crescimento e o emprego» abrange os fundos estruturais: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo Social Europeu (FSE), bem como o Fundo de Coesão (FC). Com uma verba de 349 mil milhões de euros, a política de coesão representa 36 % do orçamento da União para o período 2007-2013 e constitui um dos instrumentos de financiamento da UE mais visíveis concebidos para contribuir significativamente para o crescimento e o emprego na Europa. Com mais de 270 mil milhões de euros, o FEDER e o CF são responsáveis ​​por cerca de 80 % do orçamento total desta rubrica orçamental, enquanto a dotação do FSE é de aproximadamente 75 mil milhões de euros.

Os três fundos, todos abrangidos por uma gestão partilhada, apoiam programas geridos nacional ou regionalmente. Estes fundos contribuem para todos os objetivos da estratégia Europa 2020.

Um dos principais objetivos da intervenção do FEDER era melhorar a eficácia das empresas ajudando-as a investir em novas maquinarias e equipamentos ou a desenvolver novos produtos. O FEDER também foi usado em muitas zonas da União Europeia para apoiar a utilização das TIC pelas PME, a introdução de meios digitais de acesso aos serviços públicos e investimentos em banda larga para melhorar o acesso à Internet, ou, em alguns casos, para fornecer acesso onde não existia anteriormente.

O FEDER e o FC também continuaram a fornecer apoio nas grandes áreas de investimento, como o desenvolvimento de infraestruturas de transporte e ambientais, bem como na promoção da eficiência energética e em matéria de utilização dos recursos.

Entre as principais áreas de intervenção do FSE está a integração no mercado de trabalho, onde os Estados-Membros têm contado com o FSE para apoiar políticas ativas do mercado de trabalho (PAMT). Na UE-12, onde os orçamentos das PAMT são baixos (abaixo de 0,5 % do PIB), as despesas do FSE nestas políticas representam mais de metade do total de financiamento destinado às PAMT (54,1 % em 2007-2010).

Muitos Estados-Membros também concentraram as suas atividades do FSE na criação de empresas por desempregados e pessoas de grupos desfavorecidos, bem como na sustentabilidade e na qualidade do trabalho dos trabalhadores por conta própria e microempresários. 17 Estados-Membros incluíram o empreendedorismo como prioridade nos seus programas operacionais no período de programação de 2007-2013.

Em consonância com o seu compromisso de orientar o apoio dos fundos estruturais para a iniciativa emblemática «Plataforma Europeia contra a Pobreza e a Exclusão Social» da estratégia Europa 2020, a Comissão afetou 20 % da dotação do FSE, tendo em vista a consecução do objetivo de reduzir a pobreza e a exclusão social em pelo menos 20 milhões até 2020. Todavia, tal como confirmado pelo balanço efetuado pela Comissão dos progressos realizados na estratégia Europa 2020, alcançar esta meta será um desafio, já que o número de pessoas em risco de pobreza e exclusão social na UE (o que engloba as pessoas em risco de pobreza financeira, em privação material ou que vivem em agregados familiares desempregados) aumentou de 114 milhões em 2009 para 124 milhões em 2012[16].

Desempenho dos Programas

De acordo com relatórios nacionais sobre a execução dos programas da política de coesão, os fundos estruturais têm sido uma ferramenta essencial para preservar o emprego e travar o desemprego.

As intervenções do FEDER ajudaram a criar postos de trabalho, principalmente por meio da concessão de apoio à investigação, à inovação e às PME. A monitorização de dados revela que foram criados cerca de 594 000 novos postos de trabalho entre 2007 e 2012. O maior número de novos postos de trabalho registou-se na Alemanha, Reino Unido, Hungria, Espanha, Itália e Polónia[17]. Foi aplicado um vasto conjunto de medidas do FEDER em toda a UE para apoiar as empresas e a sua capacidade de inovação. Os resultados das avaliações sugerem que o apoio às empresas constitui a principal fonte de criação de emprego de entre todas as intervenções do FEDER[18]. De acordo com os mais recentes relatórios de aplicação anuais nacionais, aproximadamente 200 000 empresas, das quais cerca de 80 000 novas empresas, receberam apoio do FEDER até ao final de 2012, com mais de 260 000 empregos criados em PME[19].

Até o final de 2012, os investimentos do FEDER em TIC proporcionaram a mais de 5 milhões de pessoas o acesso à banda larga, cerca de metade das quais em regiões menos desenvolvidas. Isto contribui para a redução do fosso digital, que é ainda relativamente grande em vários países, especialmente na UE-12 e nos Estados-Membros meridionais da UE-15.

Os Estados-Membros registam progressos na aplicação do Fundo de Coesão e dos investimentos em infraestruturas do FEDER, mas os resultados não atingem a meta no que diz respeito à maioria dos projetos de infraestruturas de transportes e ambientais, especialmente no caso da UE-12.

Exemplo de realizações na Estónia: As melhorias da rede ferroviária cofinanciadas pela UE resultaram na redução de 31 % da duração das viagens em determinadas áreas da rede até ao final de 2012, com o objetivo de lograr uma redução ainda maior, de 45 %, até ao final de 2015[20].

No sector dos transportes, estavam programados aproximadamente 42 mil milhões de euros em 2007-2013 para investimentos na infraestrutura rodoviária, incluindo a RTE-T e as estradas nacionais, regionais e locais. No que diz respeito à infraestrutura ferroviária, estavam previstos cerca de 23 mil milhões de EUR, incluindo projetos RTE-T. Em resultado do financiamento considerável disponibilizado, houve alguns resultados significativos, especialmente na forma de melhorias nas linhas ferroviárias existentes, tendo sido reconstruidas ou atualizadas mais de 2 300 km de linhas ferroviárias. Foram também reconstruidos mais de 30 000 km de estradas. Todavia, a construção de novas linhas ferroviárias está extremamente atrasada nos países beneficiários do Fundo de Coesão, tendo sido concluídos até à data apenas 59 km dos 253 km previstos. Foram identificados problemas em termos de desenvolvimento de projetos deficiente, capacidade administrativa limitada, dificuldades de aplicação e atrasos na Polónia e de adjudicação de contratos na Roménia e na Eslovénia, bem como procedimentos morosos de ordenamento do território na Eslovénia.

No sector ambiental, onde as dotações dos programas para o período 2007-2013 são de quase 50 mil milhões de euros, registaram-se atrasos na aplicação dos projetos em muitos Estados-Membros, especialmente onde os investimentos são geridos pelos municípios. Os problemas mais comuns estão relacionados com os contratos públicos, os processos de planeamento e a capacidade limitada de gestão dos projetos, bem como, em alguns casos, a falta de cofinanciamento devido à atual recessão económica. As maiores dificuldades registaram-se na Bulgária, onde a taxa de reembolso no sector hídrico atingiu apenas os 11 %, o que significa que o incumprimento das metas será significativo, e na Roménia. A fim de corrigir estas deficiências, a Comissão solicitou a realização de reformas setoriais e organizacionais profundas, incentivando a utilização de todos os recursos de assistência técnica disponíveis das várias instituições financeiras internacionais.

Exemplos de realizações:

Itália: Os projetos cofinanciados pelo FEDER resultaram na melhoria do tratamento de águas residuais, afetando mais de um milhão de pessoas, ou cerca de 13 % da população total nas regiões de convergência, e aproximadamente 40 % dessa população na Sicília e na Basilicata, onde foram realizados os maiores investimentos.

Malta: A Estação de Depuração dos Efluentes do Sul, construída com a ajuda do financiamento da UE, apresenta uma capacidade para tratar 80 % dos efluentes na ilha, tendo elevado o estado de qualidade das águas costeiras no sul do país do nível 3 para o nível 1 e tornado Malta no primeiro país do Mediterrâneo a tratar todas as águas residuais antes de serem descarregadas para o mar.

No setor da energia, onde, para o período 2007-2013, foram afetadas dotações do programa FEDER-FC de cerca de 4,5 mil milhões de euros para projetos de energias renováveis ​​(eólica, solar, de biomassa, hidroelétrica e geotérmica), a capacidade adicional de produção de eletricidade a partir de energias renováveis ​​foi aumentada em 2 400 MW até o final de 2012. Além disso, estão previstos investimentos em blocos de apartamentos e prédios públicos em matéria de eficiência energética no valor de cerca de 6 mil milhões de EUR, e os dados de avaliação relativos à sua eficácia deverão estar disponíveis até o final de 2015.

Exemplo de realizações na Áustria: Os projetos que receberam apoio permitiram gerar capacidade em 55 estações com a utilização de biocombustíveis, sofrendo um aumento de 89 MW, ou 20 %, resultando numa potencial redução das emissões de gases com efeito de estufa equivalente à produção de CO2 por cerca de 33 000 carros.

O FEDER também realiza investimentos na infraestrutura social em áreas como a educação, a saúde, os cuidados infantis e a habitação, complementando assim as medidas «brandas» financiadas pelo FSE. Nos novos Estados-Membros, o investimento do FEDER em termos infraestrutura social é, em muitos casos, o único recurso para a modernização e reforma dos serviços públicos, enquanto na UE-15 representa geralmente um recurso adicional.

Uma grande parte do investimento do FSE no período entre 2007-2013 visa promover o acesso ao emprego — perto de 23 mil milhões de euros foram previstos para este efeito. As conclusões [21] dessas avaliações sólidas que se encontram disponíveis revelam que as intervenções do FSE tiveram resultados muito diferentes sobre os números líquidos do emprego e do desemprego. Por exemplo, concluiu-se que os beneficiários das intervenções financiadas pelo FSE têm mais probabilidades de encontrar emprego do que os grupos de controlo — com alguns indícios de que este efeito é mais evidente em grupos desfavorecidos. Os relatórios de execução nacional indicam que 2,4 milhões das pessoas que participaram em operações financiadas pelo FSE encontraram emprego no prazo de seis meses após a conclusão da intervenção. Estima-se que até o final de dezembro de 2012 mais de 5,7 milhões de empregos no total estiveram ligados ao apoio do FSE. Uma série de avaliações também destaca os resultados «brandos» associados ao acesso do FSE a intervenções de emprego, incluindo a capacitação de indivíduos na procura de emprego e motivação para entrada no mercado de trabalho.

O relatório final da rede de peritos de avaliação do FSE sobre as realizações do FSE no período 2007-2013 refere que também foram obtidos resultados significativos em relação a empresas em fase de arranque e a pessoas que optaram pelo trabalho independente em alguns Estados-Membros, com cerca de 550 000 realizações neste contexto. No domínio da política centrada especificamente em aumentar a adaptabilidade, foram registadas mais de 13,1 milhões de participações, com os trabalhadores a serem o grupo mais importante, contando com mais de 8,5 milhões — dos quais cerca de 847 mil participações ligadas a trabalhadores independentes, o que é demonstrativo da importância do apoio do FSE às empresas em arranque (start-up) na área da política de adaptabilidade, sector em que foram previstos perto de 13 mil milhões de euros para aumentar a adaptabilidade dos trabalhadores, das firmas, das empresas e dos empresários no período 2007-2013.

Na maioria dos Estados-Membros, os jovens beneficiam em maior proporção de apoio do FSE — mais de 30 % de todas as participações do FSE; mais de 50 % na Alemanha e cerca de 40 % na Hungria, França e Dinamarca. Em contrapartida, na Suécia, em Portugal e no Chipre o valor é de 15 % ou menos, refletindo as decisões políticas nacionais.

As avaliações indicam que os beneficiários do FSE valorizaram o serviço ou o apoio que receberam e há dados que revelam que as intervenções do FSE de apoio aos recursos humanos em empresas que enfrentem despedimentos ou a redução de pessoal em geral ajudaram a estabilizar os níveis de emprego nessas empresas. Porém, apesar do investimento significativo no aumento das competências e no acesso às qualificações de quem está atualmente empregado, não existem evidências quanto aos efeitos na produtividade dentro das empresas ou aos benefícios nas remunerações e na mobilidade profissional.

As intervenções do FSE apoiaram igualmente políticas de inclusão social (através da introdução de estratégias de inclusão ativa, de abordagens de investimento social e da utilização mais eficiente e eficaz dos orçamentos sociais), com vista a ajudar os grupos com menor acesso ao mercado de trabalho (por exemplo, jovens, pais solteiros, migrantes e pessoas idosas). O FSE financiou igualmente o desenvolvimento dos serviços sociais, visando uma melhor qualidade e acessibilidade para os grupos desfavorecidos, por exemplo, na Letónia, Roménia e Espanha. Entre 2007-2013 cerca de 13 mil milhões de euros do FSE foram consagrados à melhoria da inclusão social dos mais desfavorecidos. Embora a maioria dos relatórios nacionais da Rede de Peritos de Avaliação do FSE tenha avaliado o desempenho do financiamento da UE no domínio da política de inclusão social como o menos satisfatório, o número de empregos ligados a intervenções de inclusão social é substancial, com mais de 164 000 registados (a maioria dos quais em Espanha). Este é um domínio do financiamento da UE em que é particularmente difícil identificar claramente em que medida as ações financiadas contribuem para a consecução dos objetivos políticos gerais. Os domínios da inclusão social e do ensino são principalmente de competência nacional e o grau de investimento na inclusão social varia de um Estado-Membro para o outro, o que dificulta a identificação do valor acrescentado das intervenções.

No geral, espera-se que os programas da política de coesão de 2007-2013 continuem a contribuir para a criação de emprego e o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo pelo menos até ao final de 2015. Quanto a outros programas do período do QFP anterior, a avaliação ex post do desempenho dos programas ainda está para vir, sendo que deverá estar concluída até o final de 2015. Só então será possível oferecer uma visão global mais clara dos contributos dos programas para os seus objetivos gerais.

Aspetos operacionais de desempenho

Desde o início da recessão económica, a Comissão tomou várias medidas para acelerar a execução da política de coesão, a fim de assegurar a plena mobilização de todos os recursos, visando apoiar os esforços de recuperação regionais e dos Estados-Membros, bem como alinhar as intervenções cofinanciadas pela UE com os objetivos da estratégia Europa 2020. Foram realizados dois tipos de alterações importantes aos planos de programação originais nos últimos anos — a reprogramação temática e reduções específicas nos requisitos de cofinanciamento nacionais.

Mais de 45 mil milhões de euros — ou 13 % da totalidade dos fundos — foram reprogramados de uma área temática para outra até ao final de 2013, para apoiar as necessidades mais prementes e reforçar certas intervenções. Em relação aos domínios dos investimentos, as alterações resultaram em aumentos destinados à inovação e I&D, ao apoio genérico às empresas, às energias sustentáveis, às infraestruturas sociais, ao sector rodoviário e ao mercado de trabalho, incluindo o emprego dos jovens. Estas alterações são coerentes com a estratégia Europa 2020 e dão resposta à necessidade de uma maior atenção sobre os instrumentos de financiamento da UE para estas questões.

Além disso, a Comissão aprovou reduções nos requisitos de cofinanciamento nacionais de alguns Estados-Membros (ES, GR, IE, IT, LT, e PT e, em menor medida BE, FR e UK) em 2011-2012. Este fator reduziu o requisito nacional de despesa pública de 143 mil milhões de euros para 118 mil milhões de euros, ou seja, uma redução de 18 %, e foi feito com a consciência de que os orçamentos nacionais estavam sob pressão e que aliviando a carga sobre as finanças nacionais, os investimentos já iniciados poderiam ser substancialmente concluídos.

A fim de aumentar o valor acrescentado do financiamento da UE e demonstrar resultados mais visíveis, a Comissão envidou igualmente esforços para promover e permitir a utilização integrada dos investimentos do FSE e do FEDER. Vários Estados-Membros já decidiram adotar a abordagem integrada em domínios-chave da inclusão social, tais como a reorientação dos cuidados hospitalares para cuidados de proximidade para as crianças, bem como a integração de comunidades marginalizadas, como é o caso da etnia cigana.

Além disso, a Comissão deu seguimento às principais recomendações de quatro relatórios temáticos especiais do Tribunal de Contas Europeu relativos a áreas de intervenção dos programas FEDER/FC, designadamente, a eficiência energética, os projetos de infraestrutura de gestão de resíduos urbanos e a recuperação de estradas e locais industriais e militares abandonadas.[22] Em cada um dos quatro relatórios, concluiu-se que foram alcançados os resultados e executados os projetos previstos, mas com alguns atrasos e custos excessivos. As recomendações do Tribunal identificaram a necessidade de uma maior incidência na eficácia, eficiência e economia de projetos ao estabelecer prioridades de investimento; uma análise das necessidades mais fortes na seleção de projetos; e indicadores de desempenho melhorados e transparentes. O quadro legislativo de 2014-2020 permite à Comissão aplicar algumas das principais recomendações do Tribunal, nomeadamente: uma maior orientação dos programas cofinanciados para os resultados com uma ligação entre as principais ações do quadro estratégico comum e as recomendações específicas por país no âmbito do Semestre Europeu; a promoção de acordos de parceria com os Estados-Membros que incluam uma análise das disparidades e das necessidades de desenvolvimento; condicionalidades ex ante; e apresentação anual de relatórios sobre os indicadores de resultados relativamente ao eixo prioritário, com base na definição comum dos indicadores.

2.1.3. PRESERVAÇÃO E GESTÃO DOS RECURSOS NATURAIS — (rubrica orçamental 2)

Objetivos do programa e estratégia Europa 2020

A segunda rubrica orçamental abrange o apoio à agricultura, ao desenvolvimento rural, às pescas e ao ambiente, e correspondeu a 43 % das despesas da UE no período 2007-2013. A maioria dos recursos (34 % do total das despesas da UE) é afetada ao apoio direto dos agricultores ao abrigo da política agrícola comum (PAC). O Fundo Europeu das Pescas constitui o principal instrumento a financiar a política comum das pescas. O financiamento ambiental específico é fornecido pelo instrumento LIFE +.

A política agrícola comum (PAC) destina-se a promover o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo nas áreas agrícolas e rurais da UE, em consonância com a estratégia Europa 2020. É composto por duas vertentes ou «pilares»: 1) despesas relacionadas com o mercado e pagamentos diretos a agricultores e 2) ao desenvolvimento rural.

O objetivo da política comum das pescas (PCP) é garantir que as atividades de pesca e da aquicultura são sustentáveis a nível ambiental a longo prazo e geridas de uma forma que seja consistente com os objetivos de obtenção de benefícios económicos, sociais e de emprego e que contribua para a disponibilidade de aprovisionamento alimentar. Através do Fundo Europeu das Pescas (FEP), a UE concede apoio financeiro ao sector das pescas (incluindo todas as atividades de produção, transformação e comercialização de produtos da pesca e aquicultura) e ao desenvolvimento sustentável das zonas dependentes da pesca.

Com um orçamento de aproximadamente 300 milhões de euros por ano, os projetos financiados pelo programa LIFE + destinam-se a testar ou demonstrar abordagens inovadoras ou a aplicar as melhores práticas para resolver problemas relacionados com as alterações climáticas e ambientais. Em apoio à estratégia Europa 2020, a vertente «Natureza e Biodiversidade» promove ações que contribuem para travar e, sempre que possível, inverter a perda de biodiversidade, enquanto a vertente «Ambiente» contribui para uma economia eficiente em termos de recursos e respeitadora do clima, proporcionando às empresas — especialmente às PME — a oportunidade de testar novas técnicas e métodos antes da sua introdução na cadeia de produção. A vertente «Informações» cofinancia projetos relacionados com a comunicação e campanhas de sensibilização no domínio do ambiente e da proteção da natureza ou sobre questões de conservação da biodiversidade.

Desempenho dos Programas

Os dados indicam que as ajudas diretas aos agricultores (ao abrigo do primeiro pilar da PAC) estabilizam os rendimentos agrícolas, contribuindo, por conseguinte, para a viabilidade económica das explorações agrícolas. Os pagamentos diretos perfizeram, em média, quase metade do rendimento da exploração familiar em 2012 (48 %). Em 2013, apesar de o rendimento agrícola real da UE 28 por trabalhador ter diminuído 1,3 %, havia aumentado em cerca de 30 % nos dez anos anteriores. A diminuição em 2013 deve-se sobretudo a um maior aumento em termos reais dos preços de compra dos meios de produção agrícola (+ 0,7 %), ao passo que os preços obtidos das vendas de produtos agrícolas permaneceram estáveis.

As reformas da PAC aplicadas desde 1992 melhoraram a orientação do mercado agrícola da UE e reduziram as despesas das restituições à exportação e da intervenção pública. A proporção de exportações subsidiadas em relação ao total de exportações diminuiu de 1,9 % em 2007 para 0,1 % em 2012. O valor dos fluxos comerciais relativamente aos produtos agrícolas entre a UE e o resto do mundo aumentou de 80 mil milhões de euros em 2008 para 120 mil milhões de euros em 2013.

Em 2013 foi realizado um conjunto de avaliações sobre diversos elementos da PAC.

As avaliações de impacto do regime europeu do leite escolar[23] e das medidas da PAC destinadas ao sector apícola (criação de abelhas)[24] confirmaram a adequação dos instrumentos utilizados para consecução dos objetivos políticos e do valor acrescentado da UE, contendo algumas recomendações de melhorias no que se refere à complementaridade com regimes e iniciativas conexos. O regime do leite escolar (RLE) foi considerado uma ferramenta adequada para aumentar o consumo de leite pelas crianças, melhorando, assim, os seus hábitos alimentares. A maioria dos Estados-Membros afirmou que o regime foi o principal fator para o lançamento e aplicação de um regime de leite escolar nos seus países. No que se refere às medidas relativas à apicultura, a avaliação concluiu que estas contribuíram favoravelmente para a produtividade e ganhos dos apicultores, bem como para a estabilização dos níveis de produção de mel na UE num contexto de aumento dos custos de produção, ameaças à sobrevivência das abelhas e uma forte concorrência internacional dos países terceiros.

Os efeitos estruturais do apoio direto[25] foram avaliados, a fim de compreender em que medida as alterações introduzidas pela reforma de 2003, envolvendo a dissociação entre apoio e produção, afetaram aspetos como o trabalho, o capital e as estratégias empresariais das explorações agrícolas europeias. A avaliação revelou efeitos indiretos, tais como o aumento da dimensão económica das explorações agrícolas e da especialização. Além disso, a dissociação contribuiu para que se passasse a valorizar a produção com uma maior rendibilidade. A avaliação concluiu que a reforma, e nomeadamente a dissociação do apoio, pode ter contribuído, juntamente com outros fatores, para a redução da intensidade de utilização de mão de obra.

A síntese das avaliações intercalares nacionais e regionais[26], publicada em 2013, mediu os progressos e o impacto das medidas de desenvolvimento rural (ao abrigo do segundo pilar da PAC) aplicadas em 2007-2013. Teve por base avaliações realizadas pelos Estados-Membros em 2010 e concluiu que a adoção das medidas no âmbito do desenvolvimento rural foi mais lenta do que o previsto, e que um número relativamente limitado de medidas foi facilmente executado. As medidas com menos requisitos técnicos e uma maior continuidade relativamente ao período anterior tiveram uma aplicação mais célere. O impacto económico, ambiental, social e na qualidade de vida das medidas de desenvolvimento rural foi igualmente avaliado, tendo sido difícil efetuar um julgamento fiável relativamente aos impactos globais, já que a execução dos programas continuará até ao final de 2015. No que diz respeito aos impactos económicos, cerca de dois terços dos relatórios identificaram um impacto líquido positivo no crescimento e na criação de emprego. Foram estimados impactos ambientais positivos em alguns relatórios, mas a quantificação dos impactos dos programas de desenvolvimento rural no ambiente foi insuficiente. As ações com ênfase na qualidade de vida foram extremamente valorizadas nas comunidades rurais, mas revelaram-se difíceis de mensurar.

Dado que a aplicação do programa continuará até o final de 2015, só será possível fornecer uma visão clara das contribuições das medidas de desenvolvimento rural quando estiver concluída (em 2017) a síntese das avaliações regionais e nacionais ex post relativas ao desenvolvimento rural em 2007-2013. As avaliações intercalares foram publicadas numa fase demasiado precoce do ciclo de vida dos programas de apoio para que possam fundamentar uma avaliação global fiável dos impactos e desempenho do programa de desenvolvimento rural. Fornecem, no entanto, informações sobre a execução do programa.

Nesta fase, os dados disponíveis sobre o progresso do programa de desenvolvimento rural revelam um cenário incompleto. Por exemplo, até à data, 83 milhões de pessoas residentes em zonas rurais beneficiaram de melhores serviços financiados por este programa (94 % do previsto). Foram efetuadas obras de recuperação em 34 000 aldeias, excedendo o objetivo de final de 27 000 aldeias, previsto para o final do período. Por outro lado, embora os relatórios disponíveis mencionem a criação de 45 000 empregos no âmbito de medidas de desenvolvimento rural, tal representa 19 % do objetivo definido; de igual modo, até à data só receberam apoio 36 000 das 77 000 microempresas previstas[27].

No domínio da Política Comum das Pescas (PCP), a cessação definitiva das atividades piscatórias é a principal ferramenta para garantir o equilíbrio entre a capacidade e os recursos de pesca. Mais de 4 000 embarcações foram desmanteladas no quadro de um financiamento do Fundo Europeu das Pescas (FEP), entre janeiro de 2007 e maio 2013[28], o que contribuiu para a redução significativa da frota. No entanto, uma avaliação retrospetiva das medidas de demolição e cessação temporária das atividades piscatórias no âmbito do FEP destacou a falta de eficácia e eficiência dos atuais programas de demolição para lograr o equilíbrio das frotas e dos recursos de pesca da UE[29]. Quanto aos regimes de cessação temporária, a avaliação concluiu que o financiamento público foi mais útil em assegurar a aceitação política dos regimes do que propriamente em reduzir a intensidade da pesca.

O apoio do FEP à aquicultura e à transformação dos produtos de pesca e de aquicultura é muito significativo. Em conjunto, representam cerca de um terço dos compromissos do FEP. Ambos os setores são rentáveis, embora em termos de volume a produção aquícola da UE não tenha vindo a aumentar. No domínio da transformação, tanto o volume como o valor da produção têm vindo a aumentar.

O emprego na aquicultura encontra-se estável em termos de empregos equivalentes a tempo inteiro. Os empregos a tempo parcial estão a ser substituídos por empregos mais permanentes, a tempo inteiro. Isso explica por que a contribuição do FEP para a criação de emprego parece limitada, embora se tratem de desenvolvimentos importantes para os trabalhadores em causa. Além disso, a aquicultura da UE está a tornar-se cada vez mais de capital intensivo e o apoio público no âmbito do FEP está a acompanhar este processo. Quanto à transformação, o impacto do FEP no emprego é modesto — foram criados mais de 3 400 empregos entre 2007 e 2010[30].

O apoio financeiro do FEP para as comunidades dependentes da pesca é executado por grupos de ação local da pesca (GAL - Pesca). Um estudo recente estima que estes grupos criaram, pelo menos, 7 300 postos de trabalho no período 2010-2013, tendo sido preservados mais de 12 500 postos de trabalho. Foram criadas mais de 200 novas empresas.

Exemplo: Projetos GAL - Pesca que dão um impulso económico às empresas de pesca tradicional das regiões

O «Fisch vom Kutter» constitui um projeto inovador de pequena escala que abrange 21 empresas pesqueiras da região costeira ativa do Mar Báltico. Com o apoio do FEP, foi criado um sistema de venda direta de peixe da região. Recorrendo a um sítio Web dinâmico, os pescadores que estão no mar enviam para aí, via SMS, informações sobre as capturas e o tempo previsto para o desembarque. Este sistema permite aos clientes ver onde, quando e que peixe fresco podem comprar diretamente dos navios quando estes chegam aos portos. Os pescadores envolvidos verificam a subida de preços do seu peixe. Algumas das empresas pesqueiras também criaram atividades adicionais, expandindo a sua gama de produtos (por exemplo, fumar e cozinhar parte da captura) e comunicaram que o número de clientes subiu entre 30 a 50 %.

Avaliações ex post do instrumento LIFE relativamente aos projetos revelaram que o programa LIFE Natureza já provou ser extremamente relevante para apoiar a política de preservação da natureza da UE, nomeadamente a execução das diretivas «Aves» e «Habitats» e da rede Natura 2000. Os projetos sobre ações no domínio da natureza são, em geral, eficazes e o seu impacto e sustentabilidade elevados. Graças aos projetos do LIFE Natureza, a população da espécie de felinos mais ameaçada de extinção do mundo, o lince ibérico, triplicou em Espanha e estão a ser envidados esforços para a sua reintrodução em Portugal. Além disso, foram reservados 13 000 hectares de terra para a conservação da natureza.

No âmbito da vertente ambiental do programa LIFE, os projetos «Icarre 95» demonstraram o potencial dos verdadeiros métodos de produção, que assentam no princípio «do berço ao berço», por meio dos quais será promovida no futuro a utilização eficiente de materiais recicláveis na produção industrial. Outros projetos como, por exemplo, «Do telhado para a estrada», ajudaram a desenvolver um negócio eficiente de utilização de recursos, neste caso, utilizando betume de telhados antigos para cobrir a superfície das estradas. Quanto à vertente de informação do programa, a avaliação final do LIFE+ confirmou que o programa também desempenhou um papel fulcral no aumento da sensibilização, da boa governação e da participação pública nas questões ambientais da UE.

Aspetos operacionais de desempenho

Nas áreas da preservação e gestão dos recursos naturais, o Tribunal de Contas Europeu emitiu um conjunto de relatórios especiais sobre questões relacionadas com a conceção e execução do programa.

As conclusões e recomendações do Tribunal em relação aos pagamentos diretos associados foram tidas em conta nos programas para o período 2014-2020. Em derrogação ao princípio geral da PAC relativo a pagamentos em que a ajuda está dissociada dos níveis de produção agrícola, os Estados-Membros podem ainda, de forma limitada e sob certas condições, realizar pagamentos associados. O Tribunal de Contas Europeu (SR de 10/2013) criticou o facto de os Estados-Membros gozarem de demasiado poder discricionário na introdução de pagamentos diretos associados. Os Estados-Membros não apresentaram provas suficientes para comprovar a necessidade e pertinência das medidas introduzidas e o quadro de acompanhamento (objetivos e indicadores) não foi suficiente para avaliar adequadamente essas medidas no futuro. Para o período 2014-2020, a Comissão prevê o estabelecimento de um quadro comum de acompanhamento e avaliação para os dois pilares da PAC, com vista a medir melhor o desempenho da política.

Para a elaboração das suas propostas para a política de desenvolvimento rural no período 2014-2020, a Comissão teve em conta a crítica do Tribunal relativa ao desempenho das medidas de desenvolvimento rural cofinanciadas pela UE no âmbito do segundo pilar da PAC.[31] Uma crítica recorrente foi o facto de a seleção de projetos pelos Estados-Membros frequentemente se centrar mais em gastar o orçamento atribuído do que propriamente na qualidade dos projetos para a obtenção dos resultados. O Tribunal verificou igualmente que os objetivos das despesas de desenvolvimento rural não eram suficientemente claros e que eram escassas as informações sobre os resultados obtidos, bem como a comunicação dos mesmos para demonstrar em que medida os objetivos haviam sido alcançados e que o orçamento da UE fora aplicado de forma eficaz e eficiente. O Tribunal também referiu que as informações de acompanhamento e avaliação disponíveis não foram utilizadas devidamente para melhorar a eficiência e eficácia das despesas de desenvolvimento rural. Em especial, no que diz respeito ao apoio ao desenvolvimento rural destinado à melhoria do valor económico das florestas, o Tribunal constatou insuficiências na conceção da medida e concluiu que apenas alguns dos projetos auditados trouxeram melhorias significativas ao valor económico das florestas.

A Comissão tomou igualmente em conta as insuficiências identificadas pelo Tribunal aquando da conceção da componente ambiental do novo programa LIFE[32]. O Tribunal considerou que a vertente ambiental do programa LIFE + não havia sido suficientemente bem concebida e aplicada. Os principais problemas estavam relacionados com a qualidade do processo de seleção de projetos e ausência de indicadores adequados. Em resposta, o novo programa LIFE pretende ser mais bem estruturado, mais estratégico, simplificado e mais flexível. Selecionará projetos que revelem as melhores práticas e abordagens inovadoras ou demonstrativas que acrescentem valor a nível europeu. As dotações nacionais indicativas serão integralmente abandonadas a partir de 2018. A fim de fornecer futuramente mais informações sobre os resultados e os impactos dos programas, foi incluído um conjunto de indicadores de desempenho no novo Regulamento «LIFE», o qual será finalizado no programa de trabalho plurianual para 2014-2017, com indicadores de resultados por área prioritária, e, quando aplicável, por prioridade temática.

2.1.4. LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA (rubrica orçamental 3A)

Objetivos do programa e estratégia Europa 2020

Esta rubrica orçamental representa 0,8 % do total do quadro plurianual para o período 2007-2013. Em 2013, o apoio financeiro neste domínio correspondeu a 1,45 mil milhões de euros em autorizações.

A rubrica abrange os programas financeiros de apoio às diferentes dimensões da política da Comissão em matéria de migração, asilo e fronteiras, o combate ao crime ao terrorismo e as políticas na área da justiça.

No domínio da migração, asilo e fronteiras, o programa geral «Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios» (SOLID) afetou quase 4 mil milhões de euros para o período 2007-2013, a fim de assegurar a partilha equitativa das responsabilidades entre os países da UE no que se refere aos encargos financeiros decorrentes da gestão integrada das fronteiras externas da União e da execução de políticas comuns em matéria de asilo e imigração.

No âmbito deste programa geral, o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros (FEI) é o instrumento mais diretamente ligado ao grande objetivo da rubrica da estratégia Europa 2020 de aumentar para 75 % a taxa de emprego das mulheres e homens com idades compreendidas entre os 20 e os 64 anos, nomeadamente através de uma melhor integração dos migrantes legais. Ao apoiar atividades como cursos de línguas e orientação cívica, a criação de competências e o intercâmbio entre os Estados-Membros, o FEI visa reduzir gradualmente o fosso em termos de taxas de emprego entre nacionais de países terceiros e nacionais da UE. O FEI é um complemento ao Fundo Social Europeu.

O programa-quadro «Segurança e proteção das liberdades» promove a eficácia da cooperação transfronteiriça europeia no combate ao crime e ao terrorismo e uma melhor prevenção da criminalidade. O programa «Prevenir e combater a criminalidade» (ISEC), dotado de um orçamento de 600 milhões de euros para o período 2007-2013, visava prevenir e combater o crime (terrorismo, tráfico de seres humanos, abuso infantil, cibercrime, tráfico de drogas ilícitas e de armas, corrupção e fraude).

Na área da justiça, seis programas, relacionados com a justiça civil, a justiça penal, os direitos fundamentais e a cidadania, o combate à violência contra as crianças, jovens e mulheres (Daphne), anti-discriminação e igualdade de género (Progress), e políticas de combate às drogas, visaram contribuir, nomeadamente, para o grande objetivo da estratégia Europa 2020 de aumentar a taxa de emprego das pessoas em idade ativa para 75 %. Entre outros exemplos, incluem-se o financiamento de ações específicas para responder as disparidades salariais entre géneros e a promover a igualdade de género na tomada de decisões económicas, bem como o financiamento no domínio da não-discriminação e da integração da etnia cigana.

Desempenho dos Programas

Em 2013, todos os programas no âmbito desta rubrica orçamental foram aplicados conforme previsto, registando taxas de consumo orçamental de cerca de 100 %.

No domínio da migração, asilo e fronteiras, o Fundo Europeu de Regresso (no âmbito do programa SOLID) apoiou repatriados a regressarem voluntariamente ao seu país de origem. O número de regressos voluntários aumentou. Em 2012 registaram-se 41,1 % de regressos voluntários (do número total de regressos), em comparação com 38,4 % em 2011. O apoio financeiro proporcionado pelo programa contribuiu para este aumento e, em alguns países, promoveu a introdução de sistemas de regresso voluntário que até então não existiam.

O Fundo Europeu para os Refugiados (FER, também no âmbito do programa SOLID) apoia os Estados-Membros no acolhimento de requerentes de asilo e de beneficiários de proteção internacional e a suportar as consequências desse acolhimento. Dados recentes revelam um maior recurso ao financiamento da UE por parte de Estados-Membros que procuram melhores capacidades de acolhimento e uma integração bem-sucedida dos beneficiários de proteção internacional nos seus territórios. Além disso, o FER é igualmente utilizado para apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para reinstalar refugiados: em 2013, os Estados-Membros comprometeram-se a reinstalar mais de 3 900 pessoas ao abrigo do FER, em comparação com cerca de 3 000 em 2012.

O potencial do programa SOLID em termos de resultados foi limitado pela crise económica. Isto é confirmado pelos últimos dados disponíveis, que revelam que a diferença nas taxas de emprego entre os nacionais de países terceiros e os cidadãos da UE se tem mantido relativamente estável nos últimos cinco anos e que a taxa de emprego de cidadãos de outro Estado-Membro da UE permanece significativamente maior (65,1 %) em relação à dos nacionais de países terceiros (53,9 %).[33]

No domínio do combate ao crime e ao terrorismo, o financiamento da UE foi fundamental para facilitar a cooperação entre as autoridades policiais e outros organismos. Foi concedido, por exemplo, um financiamento regular às atividades da rede global de especialistas de recuperação de bens, nomeadamente peritos dos Estados Unidos (Rede CARIN de profissionais). A gestão de bens confiscados e a reutilização de bens de origem criminosa para fins sociais estão entre os projetos inovadores apoiados pela Comissão.

Um exemplo de financiamento no domínio da Administração Interna: Apoio do FER aos Estados-Membros confrontados com a entrada súbita de um grande número de nacionais de países terceiros que possam de necessitar de proteção internacional.

No decurso do verão e outono de 2013, a Bulgária deparou-se com um afluxo sem precedentes de migrantes e requerentes de asilo, o que se traduziu em exigências excecionalmente elevadas e urgentes no seu sistema de asilo. O sistema de asilo búlgaro, projetado com uma capacidade de receção de cerca de 1 250 pessoas por ano, não conseguia lidar com os mais de 7 000 pedidos de proteção internacional. Posteriormente, as autoridades búlgaras solicitaram o apoio da UE, sob a forma de medidas de emergência do FER. Graças a este financiamento, a Bulgária conseguiu, no espaço de seis meses previstos para a duração do apoio de emergência ao abrigo do FER, aumentar e melhorar significativamente a capacidade do seu sistema de asilo para proporcionar níveis adequados de alojamento aos requerentes de asilo e alargar a capacidade de processamento de pedidos de proteção internacional. A Bulgária também recebeu, nesse contexto, o apoio do Fundo Europeu de Regresso e do Fundo para as Fronteiras Externas.

Na área da justiça, as atividades apoiadas através de programas de despesas seguem de perto a evolução política da UE em matéria de justiça, visando construir um espaço europeu de justiça para o benefício de todos. Cada vez mais profissionais do sector da justiçal na UE recebem formação sobre o direito comunitário ou a legislação de outro Estado-Membro. A Rede Europeia de Formação Judiciária desempenha um papel fundamental na formação de juízes. A fim de ajudar a criar condições para a igualdade de participação das mulheres no mercado de trabalho, aumentar o acesso à justiça, proteger os direitos de e prestar apoio às crianças, às pessoas de etnia cigana, às vítimas de violência e às vítimas de crime, a Comissão continuou, em 2013, a prestar apoio a projetos nesses domínios nos vários Estados-Membros. Neste sentido, receberam subvenções de funcionamento as redes transnacionais como a rede europeia dos organismos nacionais para a igualdade (EQUINET), o Lobby Europeu das Mulheres, a Missing Children Europe, a Victim Support Europe, o Notaries of Europe e a European Digital Rights. Estão atualmente a ser recolhidos dados de avaliação sobre as realizações das medidas financiadas no domínio da justiça, prevendo-se que estejam disponíveis no final de 2014.

Um exemplo de financiamento no domínio da justiça: ECRIS (Sistema Europeu de Informação sobre os Registos Criminais) — apoio da UE para facilitar o intercâmbio eficiente entre Estados-Membros de informações relativas a condenações penais.

O ECRIS foi criado em abril de 2012 com a ajuda do Programa de Justiça Criminal. O sistema confere aos juízes e promotores fácil acesso a informações exaustivas sobre os antecedentes criminais de qualquer cidadão da União Europeia, independentemente do país da UE em que a pessoa tenha sido condenada no passado. Ao eliminar a possibilidade de os criminosos escaparem ao seu passado criminal deslocando-se simplesmente de um país da UE para outro, o sistema pode igualmente servir para prevenir o crime. Por exemplo, em 2013, nos seus relatórios sobre os resultados dos projetos, a polícia nacional da Irlanda confirmou que o ECRIS ajudou a maximizar o rigor e a integridade dos dados constantes dos seus registos criminais, permitindo também aos países fornecer informações mais fiáveis a outros Estados-Membros.

Não existem aspetos operacionais específicos relacionados com a execução do programa ou relatórios de desempenho do Tribunal de Contas Europeu em 2013 a relatar.

2.1.5. CIDADANIA (rubrica orçamental 3B)

Objetivos do programa e estratégia Europa 2020

As despesas no âmbito da rubrica «Cidadania» contribuem para a prioridade de crescimento inteligente da estratégia Europa 2020. Ao contribuir para a iniciativa emblemática «Juventude em Movimento», o Programa Juventude em Ação (148 milhões de euros de despesas) visa proporcionar aos jovens mais oportunidades através de experiências de aprendizagem não formal, com dimensão europeia.

Também é concedido financiamento no domínio da defesa e saúde do consumidor. No domínio do consumidor, a Comissão prestou apoio, em 2013, às organizações de consumidores ao nível da UE, de modo a que os interesses dos consumidores fossem devidamente representados a nível da União.

O Programa Cultura totalizou 61 milhões de euros de despesas em 2013, fornecendo cofinanciamento para as atividades culturais ao nível europeu, nomeadamente projetos de cooperação cultural transnacionais, traduções literárias e apoio a organismos culturais de interesse europeu.

Os Programas MEDIA 2007 e MEDIA Mundus (116,5 milhões de euros de despesas em 2013) contribuíram para reforçar a competitividade do sector audiovisual europeu, mediante o acesso ao financiamento, a promoção da utilização das tecnologias digitais e o fomento da cooperação global entre os profissionais da UE e os de países terceiros.

O programa «Europa para os cidadãos», tem por objetivo incentivar a interação entre os cidadãos europeus, aumentar a tolerância e a compreensão mútua e aproximar a Europa dos seus cidadãos mediante a promoção dos valores e realizações europeus, preservando ao mesmo tempo a memória do seu passado.

Desempenho dos Programas

Contribuindo para a iniciativa emblemática «Juventude em Movimento», o Programa Juventude em Ação confirmou, em 2013, a sua atratividade junto da sua população alvo, apoiando um número cada vez maior de jovens e jovens trabalhadores, com cerca de 1 milhão de participantes desde 2007. Tem contribuído para o reconhecimento efetivo da aprendizagem não formal, tendo sido emitidos 265 000 «Youthpasses» — o certificado de oportunidades de aprendizagem no âmbito do programa Juventude em ação — desde 2007. De acordo com o inquérito de 2013 sobre o impacto do «Youthpass», aproximadamente 80 % dos participantes do programa Juventude em Ação concordam que o «Youthpass» aumentou a utilidade dos projetos financiados ao certificar os seus resultados obtidos na aprendizagem não formal. De acordo com os dados mais recentes do inquérito de acompanhamento, 67 % dos participantes acredita que as suas perspetivas de emprego melhoraram graças à sua experiência no âmbito do programa Juventude em Ação.

Uma avaliação da contribuição financeira da UE no período 2007-2011 no âmbito do Programa Consumidores, destinada a duas organizações ao nível da UE - «A Associação Europeia para a Coordenação da Representação dos Consumidores na Normalização» (ANEC) e o «Secretariado Europeu das Uniões de Consumidores» (BEUC) — concluiu que essas organizações prestaram contribuições significativas para a representação dos interesses dos consumidores e asseguraram o contributo coerente das organizações de consumidores a nível da UE e um melhor diálogo entre as diferentes partes interessadas.

Foi igualmente prestado apoio financeiro da UE no âmbito do programa do consumidor com vista à realização de ações conjuntas de fiscalização do mercado entre os Estados-Membros, com incidência em testes de produtos, avaliação de riscos, acompanhamento do mercado e intercâmbio de conhecimentos especializados e de boas práticas. Em 2013, 19 países da UE concluíram esses projetos conjuntos de execução em diversos domínios, como, por exemplo, fantasias de crianças e alimentos de imitação.

No que respeita à saúde pública, a avaliação intercalar de 2011 do Programa de Saúde[34] evidencia que a maioria das ações financiadas teve repercussões à escala da UE. Os dados recolhidos revelam que o valor acrescentado do programa da UE surge principalmente em domínios como o intercâmbio de conhecimentos e estabelecimento de contactos entre os profissionais de saúde nos diferentes países da UE, nomeadamente FI, IT, LT, NL e DE, sobre questões como informações e indicadores de saúde, promoção da saúde (por exemplo, questões ligadas ao VIH/SIDA e à segurança do sangue, tecidos, células e órgãos) e da segurança da saúde (por exemplo, a Rede Europeia de Avaliação de Riscos para a Saúde relativos à Exposição a Campos Eletromagnéticos). A avaliação também permitiu a validação de sete critérios de valor acrescentado da UE, que têm sido amplamente utilizados para estabelecer os domínios de ação prioritários do novo programa para o período 2014-2020. Consequentemente, o novo programa centra-se mais no vínculo entre a saúde e os objetivos da estratégia Europa 2020. A avaliação final do programa de 2008-2013 foi lançada no início de 2014 e os respetivos resultados serão disponibilizados em 2015.

O Programa Cultura foi executado conforme previsto, incluindo as principais ações relativas à divulgação e à cooperação com países terceiros, com especial ênfase na Austrália e no Canadá. Em resultado do financiamento, estima-se a mobilidade de alguns milhares de artistas/trabalhadores culturais, a circulação de vários milhares de obras culturais e a participação de cerca de 1 900 organizações em 2012, na qualidade de coordenadoras ou coorganizadoras, com especial destaque colocado no diálogo intercultural.

As atividades dos programas MEDIA e MEDIA Mundus foram executadas de acordo com os respetivos programas de trabalho em 2013. Por cada euro investido no programa MEDIA 2007 foram gerados seis euros provenientes de fontes de financiamento privado, culminando num efeito multiplicador de 14 no financiamento da rede de salas de cinema. O fundo de garantia à produção MEDIA encontra-se operacional em nove países. Manteve-se o apoio à digitalização de operadores de cinema independentes específicos que projetam a maioria de filmes europeus, com 200 ecrãs (+ 44) apoiados em 2013. Tal como confirmado pela respetiva avaliação intercalar, o Programa MEDIA 2007 alcançou o seu principal objetivo de melhorar a competitividade da indústria cinematográfica europeia e contribui substancialmente para a promoção da diversidade cultural na Europa. Os filmes apoiados pelo programa MEDIA um índice de sucesso acima da média nos festivais de primeira linha. Em 2013, quando dois filmes financiados pelo programa MEDIA receberam Óscares, três dos 13 filmes financiados pelo programa MEDIA foram premiados no Festival Internacional de Cinema de Cannes.

Em maio de 2013 foi concluído um estudo[35] de avaliação do impacto do Programa Europa para os Cidadãos. De um modo geral, os inquiridos encararam de forma altamente positiva os efeitos da sua participação em termos de consciencialização e entendimento global sobre a vida de pessoas noutros países europeus. 89,1 % dos inquiridos consideram que estão mais cientes da cultura, identidade e património europeus, 88,2 % nutrem uma maior solidariedade pelos outros europeus e 77,5 % sentem-se mais europeus. Em comparação com o estudo anterior, de 2009, os resultados foram mais positivos em 2013, revelando a eficácia crescente do programa.

Não existem aspetos operacionais específicos relacionados com a execução do programa ou os relatórios de desempenho do Tribunal de Contas Europeu de 2013 a relatar.

2.2. As Políticas Externas da União (rubrica orçamental 4)

Objetivos do programa e metas estratégicas da política de ajuda externa

Em 2013, a instabilidade global, conforme mensurada pelo número de conflitos (abrangendo diferendos, crises não violentas, crises violentas, guerras limitadas ou não), sofreu um aumento em relação a 2012, passando de 405 conflitos em todo o mundo para 414[36], incluindo 20 guerras e 25 guerras limitadas. Vários fatores contribuíram para este aumento, tais como a complexidade das situações de conflito, o flagrante desrespeito pelo direito internacional humanitário e dos refugiados, a constante pressão demográfica e urbanização, as alterações climáticas, a concorrência em matéria de recursos, os preços elevados e voláteis dos produtos alimentares e da energia, as ameaças à segurança e a má governação.

As realizações alcançadas em 2013 pelos programas de despesas que apoiam as diferentes dimensões das políticas externas da União devem se apreciadas à luz deste contexto.

Alguns programas financeiros (Ajuda Humanitária e Mecanismo de Proteção Civil[37]) prestam ajuda instantânea no rescaldo de catástrofes e situações de crise.

Outros programas têm objetivos a longo prazo e apoiam a política de desenvolvimento da Comissão e a política externa e de segurança da União.

Na «Agenda para a Mudança» de 2011, no âmbito da política de desenvolvimento da UE, esta anunciou uma maior incidência dos instrumentos de financiamento (8,3 mil milhões de euros atribuídos em 2013) sobre o principal objetivo da política de desenvolvimento da UE: erradicar a pobreza no contexto do desenvolvimento sustentável, designadamente a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM). A UE adotou também, em 2011, uma nova abordagem relativa à prestação de apoio orçamental aos países parceiros, a fim de aumentar a eficácia desta modalidade de ajuda.

Em 2013, o apoio à política de desenvolvimento da UE foi canalizado principalmente através do Fundo Europeu de Desenvolvimento para os países da África, Caraíbas e Pacífico (45 % dos pagamentos) e do Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD, 27 % dos pagamentos). O apoio à Política Europeia de Vizinhança foi fornecido através do Instrumento Europeu de Vizinhança (IEVP; 23 % dos pagamentos).

No campo da política externa e de segurança comum, os principais instrumentos são as operações de política externa e de segurança comum e o instrumento de estabilidade.

Existe outro instrumento de ajuda externa (o Instrumento de Pré-Adesão) que apoia o processo de adesão dos países candidatos ou potencialmente candidatos. O apoio à política de alargamento da União Europeia através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) ascendeu, em 2013, a aproximadamente 1,95 mil milhões de euros. Atualmente, o programa de alargamento inclui os Balcãs Ocidentais e a Turquia, dado que a Islândia decidiu suspender as negociações de adesão à UE. A Croácia tornou-se Estado-Membro da União Europeia em 2013.

Desempenho dos Programas

Em geral, os instrumentos de financiamento destinados à ajuda humanitária e à proteção civil foram executados conforme previsto, embora os pagamentos não correspondam plenamente às necessidades identificadas. Foram tomadas medidas ad hoc que permitiram assegurar a continuidade das operações no terreno.

Em 2013, as necessidades de ajuda humanitária assumiram novas proporções e a assistência humanitária da UE ultrapassou o montante de 1,3 mil milhões de euros, atingindo 124 milhões de beneficiários; superou em 15 % os 107 milhões previstos. 16 % do orçamento da ajuda humanitária (6 % acima da meta de 10 %) destina-se a crises esquecidas que escapam à atenção da comunidade internacional de doadores. Por exemplo, até há pouco tempo, a ajuda prestada à República Centro-Africana inseria-se nesta categoria.

Foi concluída uma série de avaliações em 2013, incluindo uma avaliação respeitante ao alojamento de vítimas de catástrofes, que concluiu que as intervenções humanitárias da UE respondem adequadamente às necessidades de alojamento e proporcionam apoio operacional direto efetivo. A avaliação recomendou que se melhorasse a abordagem de parceria, que implica a cooperação com as ONG que executam as ações humanitárias, em que a fixação de prioridades, a tomada de decisões e as responsabilidades de coordenação são partilhadas de forma transparente com todas as partes interessadas. Além disso, deve estabelecer-se um vínculo mais forte com soluções a longo prazo ou estratégias de saída.

Os programas financeiros de apoio à política de desenvolvimento da UE foram executados conforme previsto, com exceção do Instrumento Europeu de Vizinhança (ENI), em que uma série de objetivos concretos relacionados com os progressos previstos em matéria de boa governação, promoção da cooperação com a UE e a promoção da democracia, dos direitos humanos e do estado de direito não estavam bem vocacionados para a região sul da vizinhança.[38]. Esta situação deveu-se principalmente à crise na região.

Embora não seja tarefa fácil atribuir diretamente aos instrumentos da UE os progressos realizados no que respeita aos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), o contributo do financiamento da UE destinado ao desenvolvimento para os principais objetivos do milénio no período 2007-2012 (última atualização) pode ser ilustrado da seguinte forma:

ODM 1 «Erradicar a pobreza extrema e a fome» — em que a meta de reduzir para metade, entre 1990 e 2015, a percentagem de pessoas cujo rendimento é inferior a 1,25 dólares por dia foi alcançada em todas as regiões, exceto na África subsariana. Em apoio do ODM 1, no período 2007-2012, os instrumentos de desenvolvimento prestaram assistência a 46,5 milhões de pessoas através das transferências sociais - prestações pecuniárias ou em espécie - fornecidas regularmente aos mais pobres e às populações que se encontram em situação de maior risco de segurança alimentar. Só em 2012, foram disponibilizados 1,6 mil milhões de euros, com vista a aumentar a resiliência e a melhorar o desenvolvimento agrícola sustentável. Este apoio visava combater a subnutrição, aumentar a facilidade alimentar e melhorar o acesso para as pessoas que se encontram em risco de fome.

Em apoio do ODM 2 «Assegurar uma educação básica universal» - em que foram realizados progressos significativos no cumprimento do objetivo de assegurar que as crianças têm a oportunidade de concluir o ensino básico, os instrumentos de desenvolvimento apoiaram 13,7 milhões de alunos a inscreverem-se no ensino básico, formaram 1,2 milhões de professores e construíram ou reabilitaram 37 000 escolas.

Em apoio do ODM 4 «Reduzir a mortalidade infantil» - em que se registaram progressos significativos na redução da taxa de mortalidade de crianças com menos cinco anos de idade, os instrumentos de desenvolvimento garantiram que 18,3 milhões de crianças com menos de um ano de idade fossem vacinadas contra o sarampo e que mais de 8 500 centros e unidades de saúde fossem construídos, reabilitados ou equipados.

Ainda não é possível avaliar exaustivamente o impacto das alterações políticas de 2011 anunciadas na Agenda para a Mudança. Mas, em 2013, foram disponibilizados alguns resultados das avaliações que confirmaram vários aspetos da nova tónica[39]. As avaliações do financiamento do desenvolvimento do sector privado e da assistência ao comércio revelaram que, embora o apoio tenha contribuído para que muitos países terceiros fizessem progressos e aprofundassem a sua integração no mundo, esta situação deveu-se a uma série de fatores externos relacionados com as preferências políticas e prioridades governamentais dos países em causa. Grande parte dos progressos registou-se nos países em que os sectores privado e público estavam fortemente orientados para o comércio (países vizinhos meridionais da UE e na Ásia). Em muitos países menos desenvolvidos e em situação de fragilidade, a ajuda relacionada com o comércio permite aumentar o volume das trocas comerciais, mas tem menos sucesso na sua diversificação. No entanto, foram obtidos bons resultados no domínio das reformas institucionais e regulamentares conducentes ao melhoramento do ambiente empresarial, principalmente nos países vizinhos meridionais, onde o vínculo com o acordo de comércio constituiu um estímulo para a execução de reformas. No seguimento das conclusões da avaliação, a UE adaptará a sua abordagem ao contexto e, designadamente, ao nível do desenvolvimento do país. A análise sistemática do mercado deve contribuir para o aumento da eficácia das intervenções da UE e para uma melhor integração da redução da pobreza e da criação de emprego na ajuda relacionada com o comércio, sendo o apoio ao desenvolvimento do sector privado suscetível de aumentar o impacto do apoio da UE.

A nova política de apoio orçamental parece começar a dar frutos, nomeadamente no que diz respeito à utilização de contratos de apoio à consolidação de um Estado em países fragilizados, em vigor há já um ano. As avaliações de 2013 levadas a cabo na Tanzânia e na África do Sul confirmam o valor do apoio orçamental. Em especial, a avaliação da Tanzânia demonstra que este instrumento tende a ser muito eficaz sempre que há a necessidade de aumentar os recursos para satisfazer as necessidades básicas. Os fundos adicionais fornecidos através do orçamento são identificados como tendo um impacto positivo no crescimento económico, no sector da educação e na pobreza não ligada ao rendimento. Os avaliadores concluíram que nem o financiamento do projeto nem o financiamento comum alcançaram os mesmos resultados com o mesmo grau de eficiência, eficácia e sustentabilidade. Além disso, em casos como quando as realizações asseguram a manutenção adequada das estradas ou o aumento dos salários dos professores, o apoio orçamental é, talvez, a única modalidade de ajuda. No entanto, ambas as avaliações realizadas para a África do Sul e Tanzânia revelaram que o diálogo político e as medidas de reforço das capacidades poderiam ter sido mais eficazes e que, em diversos domínios importantes, as deficiências na conceção política e na execução de reformas se mantiveram. No caso da Tanzânia, estas questões são abordadas através de um plano de ação que foi desenvolvido conjuntamente pelos dadores de apoio orçamental e o Governo da Tanzânia. O plano identifica as responsabilidades de cada atividade e o respetivo prazo de execução. Além disso, uma auditoria do Tribunal de Contas em matéria de desempenho realizada no Egito (SR 4/2013) concluiu que o apoio orçamental concedido ao Egito no período 2007-2013 não foi eficaz na promoção da melhoria da gestão das finanças públicas, uma vez que ainda existe falta de transparência orçamental, uma função de auditoria ineficaz e corrupção endémica. A Comissão está empenhada em dar resposta aos problemas identificados ao negociar o novo plano de ação com o Egito e já aplicou critérios de elegibilidade reforçados para as operações de apoio orçamental no Egito.

Os instrumentos de financiamento da UE que apoiam a política externa e de segurança da UE foram integralmente utilizados ao longo de 2013, dada a deterioração da segurança em várias partes do mundo. Em termos de cobertura geográfica, a África subsariana, o Médio Oriente e Norte de África constituíram as áreas de maior intervenção no atinente aos diversos aspetos de instabilidade e crises que ocorrem nessas regiões.

Enquanto o número e a intensidade dos conflitos aumentam ao nível mundial, os indicadores de impacto demonstram uma diminuição generalizada