Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre:

- a "Proposta de directiva relativa a prescrições específicas de estabilidade para os navios ro-ro de passageiros", e

- a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 98/18/CE do Conselho, de 17 de Março de 1998, relativa às regras e normas de segurança para os navios de passageiros"

(COM(2002) 158 final - 2002/0074 (COD) - 2002/0075 (COD))(1)

(2003/C 85/05)

Em 14 de Maio de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 80.o, n.o 2, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre as propostas supramencionadas.

Incumbida a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 31 de Outubro de 2002. Foi relator E. Chagas.

Na 395.a reunião plenária de 11 e 12 de Dezembro de 2002 (sessão de 11 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu aprovou, por 94 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Antecedentes

1.1. A Comissão apresentou, em 25 de Março de 2002, um documento relativo ao reforço da segurança dos navios de passageiros na Comunidade, que inclui um pacote de medidas, nomeadamente uma proposta de directiva relativa a prescrições específicas de estabilidade para os navios ro-ro de passageiros, uma proposta que altera a Directiva 98/18/CE do Conselho, de 17 de Março de 1998, relativa às regras e normas de segurança para os navios de passageiros e uma comunicação da Comissão sobre o regime de responsabilidade aplicável às transportadoras marítimas de passageiros.

1.2. As medidas aplicáveis desde os anos noventa incluem:

- 98/18/CE Directiva relativa às regras e normas de segurança para os navios de passageiros(2);

- 98/41/CE Directiva relativa ao registo das pessoas que viajam em navios de passageiros(3);

- 98/179/CE Regulamento relativo à gestão da segurança dos "ferries roll-on/roll off" de passageiros ("ferries ro-ro")(4);

- 99/35/CE Directiva relativa a um sistema de vistorias obrigatórias para a exploração segura deserviços regulares de "ferries" e embarcações de passageiros de alta velocidade(5).

1.3. O novo pacote de medidas de segurança para navios de passageiros tem por objectivo reduzir o risco das maiores tragédias marítimas, tais como as que ocorreram, em 1994, com o "Estonia" e, em 2000, com o "Express Samina".

1.4. O objectivo da proposta de directiva relativa a prescrições específicas de estabilidade para os navios ro-ro de passageiros é aplicar o Acordo de Estocolmo relativo às prescrições de estabilidade a todos os navios ro-ro de passageiros, independentemente da bandeira que arvoram, que efectuam serviços internacionais regulares de transporte de passageiros na UE. O objectivo de tal medida é estabelecer um nível uniforme de prescrições de estabilidade em toda a Comunidade e aumentar a capacidade de sobrevivência deste tipo de navios em caso de avaria por colisão, proporcionando melhores garantias de segurança a passageiros e tripulações na UE.

1.4.1. As novas prescrições de estabilidade serão aplicáveis a todos os novos navios ro-ro de passageiros construídos a partir de 1 de Outubro de 2004. Para os navios construídos antes desta data, as propostas prevêem um período de adaptação que expira em 1 de Outubro de 2010. As prescrições em causa são actualmente aplicáveis em sete Estados-Membros partes no Acordo de Estocolmo, Alemanha, Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Países Baixos, Suécia e Reino Unido. A Noruega é igualmente parte do Acordo de Estocolmo.

1.5. O objectivo da proposta de alteração da Directiva 98/18/CE relativa às regras e normas de segurança para os navios de passageiros é reforçar a segurança de todos os navios de passageiros no tráfego doméstico, mediante a aplicação de prescrições de estabilidade mais rigorosas aos navios ro-ro e a definição de novas orientações em matéria de segurança em benefício de passageiros com mobilidade reduzida. A proposta inclui igualmente alterações à Directiva 98/18/CE com vista a actualizar e aperfeiçoar a sua aplicação, nomeadamente um procedimento harmonizado de notificação à Comissão das zonas marítimas sob jurisdição dos Estados-Membros.

1.5.1. As novas prescrições de estabilidade são aplicáveis a todos os novos navios ro-ro de passageiros construídos depois de 1 de Outubro de 2004, ao passo que, para os navios construídos antes dessa data, a proposta estabelece o dia 1 de Outubro de 2010 como prazo limite para dar cumprimento ao Acordo de Estocolmo. Os navios que, nessa data, não cumpram as prescrições devem ser retirados de serviço quanto atingirem os 30 anos de idade e, em qualquer caso, o mais tardar em 1 de Janeiro de 2015, se cumprirem as normas SOLAS 90.

1.6. A comunicação apresenta as observações da Comissão acerca dos meios para reforçar a responsabilidade por danos causados aos passageiros. As propostas prevêem a obrigatoriedade do seguro para as transportadoras e a responsabilidade objectiva até 250000 EUR por passageiro, aplicando-se, em caso de culpa ou negligência da transportadora, a responsabilidade ilimitada. Aguarda-se uma decisão da Conferência Diplomática sobre a revisão da Convenção de Atenas. Além disso, a comunicação aborda a questão da segurança e da acessibilidade dos passageiros com mobilidade reduzida.

2. Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a prescrições específicas de estabilidade para os navios ro-ro de passageiros

2.1. Observações na generalidade

2.1.1. O CESE reconhece a importância dos princípios acordados no âmbito da Organização Marítima Internacional (OMI), facto que até certo ponto é satisfeito pelas chamadas normas SOLAS 90. No entanto, na ausência de um regime de segurança internacional satisfatório, um regime de alcance comunitário, tal como o proposto pela Comissão, de acordo com o disposto na Resolução 14 da OMI, adoptada na Conferência SOLAS de 1995, é essencial a fim de assegurar regras e normas de segurança adequadas para os navios de passageiros que servem os portos comunitários.

2.1.2. O CESE partilha a preocupação da Comissão e do secretário-geral da OMI quanto à dimensão cada vez maior não só dos navios ro-ro de passageiros mas também dos demais navios de passageiros. Preocupa sobretudo o CESE a extrapolação das regras de construção e a consequente segurança de exploração de tais navios. Não obstante as ditas reservas, as propostas da Comissão representam um passo significativo na melhoria das regras e normas de segurança para os navios ro-ro de passageiros que servem os portos comunitários.

2.1.3. Apesar da limitação do Acordo de Estocolmo, o CESE subscreve as presentes propostas. Lamenta, porém, a morosidade na aplicação universal do Acordo de Estocolmo em todos os Estados-Membros. Apesar do que reza acima, ou seja a limitação do Acordo de Estocolmo, o CESE dá todo o seu apoio às propostas da Comissão que visam a extensão a todos os Estados-Membros por forma a garantir a segurança dos cidadãos da UE, e dos marítimos que viajam a bordo dos navios ro-ro de passageiros.

2.1.4. O CESE reconhece que estas propostas não impedirão a ocorrência de tais acidentes mas contribuirão para limitar as consequências e a subsequente perda de vidas humanas, nas circunstâncias identificadas.

2.1.5. O custo da adaptação não deve ser proibitivo e, na maioria dos casos, esta nem é necessária. Nos casos em que a adaptação é necessária, ela permite a introdução de nova tonelagem que está invariavelmente associada à aplicação da Convenção SOLAS 90, melhorando o nível de segurança. Acresce que a uniformidade da aplicação reforça a concorrência leal entre operadores nos Estados-Membros para além de proporcionar um nível de segurança elevado a todos os cidadãos da UE que viajem como passageiros e marítimos, independentemente da rota de exploração.

2.1.6. Embora tome nota da observação da Comissão de que as alturas de vaga no Mediterrâneo são comparáveis às do mar Báltico e as do Atlântico Leste (costa atlântica de França, Espanha e Portugal) às do mar do Norte e da zona do canal da Mancha, na opinião do CESE, o factor determinante do tempo e da capacidade de sobrevivência de tais navios não é a altura da vaga, mas a importância relativa dos danos causados ao navio e da entrada de água, bem como o bordo livre restante, seja qual for a causa, tal como foi identificado num projecto conjunto da Europa setentrional e ocidental intitulado "Segurança dos Passageiros/Navios Ro-Ro", publicado por Det Norske Veritas (doc. n.o REP-T00-001, data: 5 de Julho de 1997).

2.2. Observações na especialidade

2.2.1. No atinente às datas de aplicação do Acordo de Estocolmo na Europa meridional, o CESE concorda com as propostas da Comissão para o calendário de adaptação, que é idêntico ao marcado para os Estados-Membros da Europa setentrional. Embora as rotas servidas pelos navios ro-ro de passageiros liguem os Estados-Membros aos países do Norte de África, tal não deve servir de desculpa para diferir a aplicação, à luz da necessidade de reconhecer normas de segurança universais à medida do risco potencial. A data de 2010 revela-se, pois, perfeitamente adequada.

2.2.2. Artigo 1.o Tem por objectivo estabelecer um nível uniforme de prescrições específicas de estabilidade para os navios ro-ro de passageiros, que irão aumentar a capacidade de sobrevivência deste tipo de navios em caso de avaria por colisão, e proporcionar um nível "maior" de segurança aos passageiros e tripulantes. O CESE subscreve este objectivo e considera, assim, que deveria ser retida esta redacção.

2.2.3. Artigo 2.o, alínea a). Solicita-se à Comissão que, a bem da coerência, reexamine a definição de navio ro-ro de passageiros, aproximando-a dos termos do Acordo de Estocolmo e da Convenção SOLAS.

2.2.4. Artigo 5.o, n.o 3. Aplaude-se a proposta de um novo procedimento de notificação e publicação das zonas marítimas disponível na Internet já que confere mais integridade e transparência ao sistema.

2.2.5. Artigo 9.o, n.o 1. Afigura-se oneroso e impraticável o requisito de notificar a autoridade competente do Estado ou Estados de acolhimento três meses antes de iniciar a exploração de navios suplementares quando um navio ro-ro de passageiros é fretado num curto espaço de tempo para uma determinada rota. Sugere-se que este prazo seja reduzido para um mês, quando ocorram circunstâncias imprevistas, por exemplo, a substituição rápida de um navio ro-ro de passageiros por motivos técnicos a fim de assegurar a continuidade do serviço e satisfazer os imperativos sociais. Como no artigo 4.o do Acordo de Estocolmo, deveria prever-se também a isenção das viagens, caso a caso, dos critérios especiais em circunstâncias específicas.

2.2.6. Apêndice, método de ensaio com modelos, pontos 2.1 e 2.2.5.2 (problema de ordem redaccional). Na versão inglesa faz-se referência por mais de uma vez a "Safety at Sea Convention" quando a sua designação correcta é "Safety of Life at Sea" (Convenção Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar (SOLAS). Além disso, o ponto 2.1 comporta uma referência a SOLAS 90 quando a referência correcta seria SOLAS.

3. Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 98/18/CE do Conselho, de 17 de Março de 1998, relativa às regras e normas de segurança para os navios de passageiros

3.1. Estabilidade - Observações na generalidade e na especialidade

3.1.1. De um modo geral, o CESE acolhe favoravelmente as propostas de alteração da Directiva 98/18/CE do Conselho.

3.1.2. O CESE regista e aprova os motivos por que a Comissão propõe a supressão da cláusula derrogatória.

3.1.3. Registam-se as propostas referentes às embarcações de alta velocidade (HSC) e a adopção pela OMI do novo Código das Embarcações de Alta Velocidade. Importa reconhecer a vulnerabilidade das actuais embarcações de alta velocidade, apesar de o novo Código se aplicar a todos os navios novos cuja quilha esteja assente ou se encontrem numa fase de construção equivalente em 1 de Julho de 2002 ou após essa data, sobretudo no caso de dano ocasionado nos dois cascos quando não existe duplo fundo.

3.1.4. Admite que a aplicação aos actuais navios ro-ro de passageiros de classe A, B, C e D comporta dificuldades, subsistindo, porém, os perigos que os passageiros correm. As propostas, embora aceitáveis, deverão, nas presentes circunstâncias, ser entendidas como um mínimo.

3.1.5. O CESE aplaude as propostas relativas às prescrições específicas de estabilidade para os novos navios ro-ro de passageiros de classe A, B e C, cuja quilha esteja assente ou se encontrem numa fase de construção equivalente em 1 de Outubro de 2004 ou após essa data.

3.1.6. O CESE acolhe favoravelmente as propostas relativas à fixação em 1 de Outubro de 2010 da data de aplicação das prescrições específicas de estabilidade para os actuais navios ro-ro de passageiros de classe A, B, C e D, cuja quilha esteja assente ou se encontrem numa fase de construção equivalente em 1 de Outubro de 2004 ou após essa data. Regista-se a extensão prevista até 2015, que, porém, não só reflecte uma consciência insuficiente da urgência do problema mas também põe a ênfase nas considerações económicas em detrimento da segurança dos cidadãos e dos marítimos da UE.

3.1.7. A idade não deveria ser o critério a aplicar para decidir a retirada de serviço de um navio. Os elementos a considerar deveriam ser as prescrições de estabilidade e a capacidade do navio para respeitar as necessárias normas de segurança. São, porém, necessárias inspecções mais rigorosas, à medida que um navio envelhece.

3.1.8. Quanto às classes C e D, as prescrições fazem referência a uma altura significativa de vaga de 2,5 metros e 1,5 metros, respectivamente. Os valores da altura significativa da vaga são aqueles cuja probabilidade de serem excedidos é igual ou inferior a 10 % no período de um ano, durante todo o ano ou num período restrito, no caso de exclusividade de exploração durante esse período, mantendo-se, porém, o risco de uma altura da vaga superior. Cabe notar, em particular, que a classe C se caracteriza por uma altura significativa de vaga de 2,5 metros cuja probabilidade de ser excedida é igual ou inferior a 10 % no período de um ano, durante todo o ano ou num período restrito, no caso de exclusividade de exploração durante esse período e, neste particular, a percentagem de tempo em que excede 1,5 metros pode ser consideravelmente mais importante. Esses navios podem navegar a 15 milhas do porto de abrigo mais próximo e a 5 milhas da linha da costa a que os náufragos possam arribar, critérios estes que não parecem ter relação directa com a vulnerabilidade desses navios, já que os danos sofridos e a água entrada os impediriam de atingir um porto de abrigo ou de receber socorros atempados. Também, os critérios a satisfazer pelos navios de classe D, que podem navegar a 6 milhas do porto de abrigo mais próximo e a 3 milhas da linha da costa a que os náufragos possam arribar, reforçam os argumentos utilizados para melhorar as prescrições de estabilidade, independentemente da dimensão e da zona marítima em que estão autorizados a operar. Aspirando a requisitos melhores de estabilidade, o CESE verifica, com pesar, que o Conselho de Ministros progrediu na via para uma solução de compromisso com a supressão do n.o 3 do artigo 6.o-A.

3.2. Passageiros com mobilidade reduzida - Observações na generalidade e na especialidade

3.2.1. O CESE aplaude as propostas destinadas a tornar os navios de passageiros que efectuam serviços domésticos seguros e acessíveis para as pessoas com mobilidade reduzida e felicita-se pelas propostas tal como são apresentadas. Em certos aspectos, o problema das pessoas com mobilidade reduzida já foi reconhecido no que se refere aos navios de passageiros e aos navios ro-ro de passageiros, na medida em que as transportadoras se esforçam por atrair uma população envelhecida com mais rendimentos disponíveis.

3.2.2. É perfeitamente razoável, no âmbito das disposições aplicáveis a um sistema de transportes integrado, prever dispositivos destinados às pessoas com mobilidade reduzida nos navios ro-ro de passageiros. No entanto, há que estabelecer uma distinção razoável entre os navios novos e os existentes. Um exercício de consulta, tal como prevê o artigo 6.o-B, n.o 2, deverá ser organizado pelos Estados-Membros não só com as organizações representativas das pessoas com mobilidade reduzida, mas também com as organizações representativas dos operadores portuários, dos armadores e dos trabalhadores.

4. Responsabilidade das transportadoras marítimas de passageiros - Observações na generalidade e na especialidade

4.1. O CESE reconhece que o regime de responsabilidade pelos passageiros no sector do transporte marítimo deveria ter sido revisto e actualizado há muito. Os níveis de compensação actuais sofreram forte erosão inflacionária. O Protocolo de 1990 da Convenção de Atenas aumentou o limite para 175000 direitos de saque especiais (DSE) (250000 EUR), que corresponde ao limite estabelecido para os navios de passageiros no Protocolo de 1996 da Convenção sobre a Limitação da Responsabilidade por Sinistros Marítimos. No entanto, nenhum destes protocolos entrou em vigor a nível internacional.

4.2. O CESE faz notar que não existe uniformidade em matéria de responsabilidade das transportadoras marítimas de passageiros quer a nível internacional, quer a nível europeu. Importa reconhecer que alguns Estados-Membros, sob o efeito da pressão do público e dos meios de comunicação social, alteraram o direito nacional de modo a garantir níveis adequados de compensação, particularmente por morte.

4.3. O CESE observa que a Conferência Diplomática de Londres convocada para a "Consideração de um projecto de protocolo de alteração da Convenção de Atenas relativa ao Transporte de Passageiros e Bagagens por Mar de 1974" procura adoptar um regime global. Se bem que aceite que uma norma internacional adequada seja a opção mais adequada, importa assegurar a uniformidade em todos os Estados-Membros quanto a uma compensação de tipo e nível satisfatórios. É, pois, ponderoso instituir um regime adequado de responsabilidade pelos passageiros aplicável ao sector do transporte marítimo como parte integrante de uma moldura jurídica de alcance comunitário.

4.4. À luz das negociações em curso na OMI, o CESE reconhece que as propostas da Comissão perfilham em larga medida os mesmos princípios que são propostos na OMI como complemento da Convenção de Atenas:

- responsabilidade objectiva para todos os riscos associados à exploração do navio;

- regime de responsabilidade baseado na culpa para os riscos não directamente associados à exploração do navio;

- obrigação de um seguro de responsabilidade;

- possibilidade de os demandantes apresentarem pedidos directamente às seguradoras;

- limitação da responsabilidade a um montante máximo por passageiro, independentemente das dimensões do navio.

Dadas as propostas feitas na OMI, a Comissão precisará de garantir que o transporte em "ferry" não se defronte com nenhuma desvantagem de concorrência.

4.5. O CESE reconhece a dificuldade de fazer a distinção entre indemnizações por acidentes e incidentes de navegação, mas as propostas da Comissão, tal como o actual projecto do novo Protocolo à Convenção de Atenas, consideram oportuno distinguir entre os dois tipos. Os danos causados pela exploração de um navio, circunstâncias em que a possibilidade de os passageiros agirem sobre os acontecimentos é geralmente limitada, deverão estar submetidos a um regime de responsabilidade objectiva. Um regime de responsabilidade baseado na negligência pode bastar para as indemnizações por incidentes de navegação, tais como lesões corporais ocorridas a bordo.

4.6. Apesar de a maioria dos navios de passageiros estar financeiramente protegida pela adesão a uma associação de seguro marítimo ("Protection & Indemnity (P& I) Clubs"), é primordial assegurar que exista um elemento obrigatório, tal como acontece com a poluição causada pelos petroleiros.

4.7. Cabe aplaudir a disposição que permite que os demandantes apresentem directamente os pedidos de indemnização às seguradoras porquanto, em virtude da natureza particular do transporte marítimo, é frequentemente difícil remontar até ao armador e/ou a transportadora pode declarar-se incapaz de satisfazer as suas obrigações financeiras, sobretudo nos casos das empresas proprietárias de um único navio, já que, com a perda deste, esgota-se todo o activo da empresa.

4.8. Na medida em que certas rotas nacionais podem ser mais extensas e mais perigosas do que algumas rotas internacionais, é perfeitamente razoável assegurar que a Convenção de Atenas, acompanhada do seu protocolo, seja aplicada tanto aos transportes nacionais como aos internacionais.

4.9. Embora esperando que a Conferência Diplomática para a adopção do Protocolo de Atenas contribua para colmatar as lacunas internacionais, é possível que ela não obtenha aplauso universal. Assim, e vista a necessidade de assegurar uma compensação adequada no caso de morte e lesão corporal, justifica-se um regime comunitário neste sector, tal como a Comissão propõe, para oferecer as garantias necessárias aos passageiros.

5. Conclusões

5.1. O CESE, se bem que reconheça a oportunidade de um acordo internacional no âmbito da OMI, aplaude as propostas para alargar as disposições do Acordo de Estocolmo a todos os Estados Membros. Trata-se de um passo significativo, que reconhece as limitações do dito Acordo.

5.2. O CESE subscreve as propostas para alterar a Directiva 98/18/CE do Conselho, verificando, porém, com pesar, que o Conselho de Ministros progrediu na via para uma solução de compromisso com a supressão do n.o 3 do artigo 6.o-A.

5.3. Tendo em conta a convocação da Conferência Diplomática de Londres para a "Consideração de um projecto de protocolo de alteração da Convenção de Atenas relativa ao Transporte de Passageiros e Bagagens por Mar de 1974", o CESE reconhece que as propostas avançadas pela Comissão perfilham os mesmos princípios. Se bem que aceite que uma norma internacional adequada seja a opção mais adequada, entende que importa assegurar a uniformidade em todos os Estados-Membros.

5.4. O CESE aplaude as propostas destinadas a tornar os navios de passageiros que efectuam serviços domésticos seguros e acessíveis para as pessoas com mobilidade reduzida.

Bruxelas, 11 de Dezembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) O documento em apreço inclui igualmente uma comunicação da Comissão relativa ao reforço da segurança dos navios de passageiros na Comunidade, que o CESE, devido à sua importância, considerou no presente parecer.

(2) Directiva 98/18/CE do Conselho de 17 de Março de 1998 relativa às regras e normas de segurança para os navios de passageiros (JO L 144 de 15.5.1998, p. 1) - Parecer do CES: JO C 212 de 22.7.1996, p. 21.

(3) Directiva 98/41/CE do Conselho de 18 de Junho de 1998 relativa ao registo das pessoas que viajam em navios de passageiros que operam a partir de ou para portos dos Estados-Membros da Comunidade (JO L 188 de 2.7.1998, p. 35) - Parecer do CES: JO C 206 de 7.7.1997, p. 111.

(4) Regulamento (CE) n.o 179/98 da Comissão de 23 de Janeiro de 1998 que altera o Regulamento (CE) n.o 3051/95 do Conselho relativo à gestão da segurança dos ferries roll-on/roll off de passageiros (ferries ro-ro) (JO L 19 de 24.1.1998, p. 35).

(5) Directiva 1999/35/CE do Conselho de 29 de Abril de 1999 relativa a um sistema de vistorias obrigatórias para a exploração segura de serviços regulares de ferries ro-ro e embarcações de passageiros de alta velocidade (JO L 138 de 1.6.1999, p. 1) - Parecer do CES: JO C 407 de 28.12.1998, p. 106.