COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Proteção Social em matéria de Cooperação da União Europeia para o Desenvolvimento /* COM/2012/0446 final */





COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Proteção Social em matéria de Cooperação da União Europeia para o Desenvolvimento 1. Qual a importância da proteção social? Pobreza persistente e vulnerabilidade crescente A Agenda para a Mudança[1] define a política da UE em matéria de futura cooperação para o desenvolvimento. Apela, nomeadamente, a uma abordagem mais abrangente do desenvolvimento humano, através de um acesso mais alargado a serviços de educação e de saúde de qualidade e de uma maior proteção social que apoie um crescimento mais inclusivo caracterizado pela «possibilidade de as pessoas participarem e beneficiarem da riqueza e da criação de emprego». Nos últimos anos, a economia mundial registou um crescimento impressionante em alguns países em desenvolvimento, nomeadamente na Ásia. Cinco países com um elevado número de habitantes atingiram o estatuto de país de rendimentos médios (PRM). Contudo, dois terços dos 1 500 milhões de pessoas mais pobres do mundo vivem atualmente em países de rendimentos médios. Por outro lado, a globalização tem sido mais associada ao aumento da vulnerabilidade, a ruturas nos sistemas de solidariedade tradicionais e, nalguns casos, ao aumento da polarização social. Um grande número de trabalhadores ocasionais, informais e migrantes não tem acesso a segurança social relacionada com o emprego ou a qualquer outra forma concreta de proteção social. Embora o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milénio (ODM) de reduzir para metade o número de pessoas que vivem em condições de extrema pobreza possa vir a ser alcançado, muitas famílias continuam a ser vulneráveis, situando‑se ligeiramente acima do limiar da pobreza extrema[2]. Nos casos em que a pobreza persiste, está cada vez mais associada à exclusão e à marginalização, uma consequência de fatores específicos como isolamento geográfico, deficiências, género ou origem étnica. Nos países de baixos rendimentos (PBR), em especial, os problemas de saúde e as doenças, a nutrição inadequada, sobretudo no caso das crianças, a falta de competências adequadas, especialmente para jovens, escassez de recursos e a exposição repetida a perturbações graves que afetam os meios de subsistência impedem milhões de pessoas pobres de participarem eficazmente no mercado de trabalho ou de se lançarem em atividades independentes para escaparem a situações de pobreza. As crises alimentar, energética e financeira mundiais agravaram estes impactos sobre os meios de subsistência e a qualidade e segurança do emprego das populações pobres. Proteção social em apoio ao desenvolvimento inclusivo A proteção social pode desempenhar um papel decisivo na redução da pobreza e da vulnerabilidade. Ao aumentar a equidade - através de transferências sociais e de um melhor acesso a serviços sociais de base – e ao oferecer proteção contra os riscos, a proteção social pode contribuir para a redução da pobreza e incentivar o crescimento inclusivo, bem como apoiar a coesão social e a estabilidade. Contudo, os perfis muito diferentes das economias em desenvolvimento e os elevados níveis de informalidade dos respetivos mercados de trabalho apresentam um quadro muito diferente daquele em que foi estabelecida a maioria dos atuais sistemas de proteção social nos países desenvolvidos, o que requer soluções inovadoras e específicas baseadas nas necessidades e prioridades específicas de cada país. A proteção social na futura cooperação para o desenvolvimento da UE O Conselho da União Europeia, o Parlamento Europeu, as organizações internacionais e a sociedade civil apelaram à Comissão que preparasse uma proposta sobre a proteção social na cooperação para o desenvolvimento da UE.[3]. O Relatório Europeu sobre o Desenvolvimento de 2010 apela a que a proteção social constitua parte integrante da política de desenvolvimento da UE[4]. Em 2011, a Comissão lançou um processo de consulta que confirmou a pertinência e a oportunidade de desenvolver um quadro para a futura política da UE em matéria de proteção social. A presente comunicação tem por objetivo explicar o papel da proteção social no apoio ao desenvolvimento inclusivo e sustentável e o papel que a cooperação para o desenvolvimento da UE pode desempenhar para apoiar o reforço das políticas e dos sistemas de proteção social. 2. O que é a proteção social e qual o seu papel? Definição de proteção social As definições de proteção social usadas a nível internacional variam consideravelmente. Algumas abordagens são fortemente normativas, com base no conceito de proteção social como um direito, como estabelecido nos instrumentos das Nações Unidas, incluindo as convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT), enquanto outras se concentram mais nas funções da proteção social na redução da pobreza e no crescimento económico. Algumas abordagens da proteção social sublinham a sua função de ajudar os pobres a sair de situações de pobreza, enquanto outras sublinham o seu papel na promoção da inclusão social, justiça social e garantia de segurança de rendimentos, educação de qualidade e cuidados de saúde para todos. Por conseguinte, a proteção social pode ser definida em termos gerais como as políticas e ações que visam: · Reforçar a capacidade de todas as pessoas, mas sobretudo as pessoas pobres e os grupos vulneráveis, saírem de situações de pobreza, ou evitarem cair nessas situações, bem como gerirem melhor os riscos e os choques; e ainda · Proporcionar um nível de segurança social mais elevado mediante segurança de rendimentos e acesso a serviços essenciais (em especial, saúde e educação) durante períodos ativos e inativos e períodos de necessidade ao longo do ciclo da vida. A obrigação de os governos garantirem proteção social decorre do direito à segurança social consagrado na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. As normas de segurança social são definidas pela OIT, em especial na Convenção nº 102 de 1952, relativa à norma mínima da segurança social, que foi total ou parcialmente ratificada por 47 países, a maioria dos quais são países de elevados rendimentos. De que forma a proteção social apoia o desenvolvimento inclusivo A proteção social tem potencial para promover o desenvolvimento inclusivo de diversas formas: · A proteção social aumenta o acesso aos serviços públicos mediante a melhoria da saúde, da educação e da nutrição da população ativa e dos seus filhos, o apoio à participação das populações mais pobres na economia e o aumento da produtividade do trabalho. · A proteção social pode fornecer ferramentas de gestão dos riscos para as pessoas e os seus bens, permitindo-lhes defender o seu potencial de criação de rendimentos a longo prazo, e realizar investimentos. · A proteção social promove a estabilidade dos rendimentos e pode estimular a procura de bens e serviços locais, nomeadamente atuando como um estabilizador macroeconómico em períodos de turbulência económica. · A proteção social reduz a desigualdade, o que contribui para o crescimento inclusivo e sustentável e pode ajudar a reforçar a ligação entre os cidadãos e o Estado, promovendo a inclusão social, a coesão e uma maior responsabilização. · A proteção social pode contribuir para a equidade entre as gerações através da distribuição de benefícios sociais durante o ciclo de vida, financiados pela atual geração ativa a favor das crianças, dos jovens e das pessoas idosas. Tal contribui para a segurança, a estabilidade na sociedade e a previsibilidade dos indivíduos. O papel das políticas e das medidas de proteção social em matéria de apoio ao crescimento inclusivo e à redução da pobreza a nível nacional reflete-se na sua contribuição para a prossecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio. Proteção social em apoio aos ODM ODM 1: Pobreza extrema e fome A subvenção de apoio às crianças na África do Sul contribuiu para reduzir o diferencial de pobreza em 47 %[5]. ODM 2 e 3: Melhores resultados em matéria de educação e de género Entre 1996 e 2002/3 a taxa líquida de matrícula de raparigas no ensino primário no Bangladeche passou de 48% para 86%. Muitos investigadores atribuem este aumento em parte ao programa de bolsas para a educação de raparigas, que conta com financiamento da UE[6]. ODM 4, 5 e 6: Melhoria dos cuidados de saúde e redução de doenças O programa Oportunidades no México combinou transferências em dinheiro e serviços de saúde gratuitos com uma melhoria na prestação de serviços de saúde, o que levou a uma redução de 17% da mortalidade infantil rural no México num período de três anos[7]. 3. A proteção social na União Europeia Um compromisso comum com abordagens diferentes A proteção social está no centro do modelo social europeu. A política de proteção social é em grande parte da responsabilidade de cada Estado-Membro, em conformidade com o princípio de subsidiariedade. Todavia, a nível da UE foi adotado o «Método aberto de coordenação», um processo voluntário de cooperação política baseado na adoção de objetivos e indicadores comuns. Os sistemas de proteção social variam consideravelmente na União. No entanto, todos os Estados-Membros da União Europeia se comprometeram em princípio a conceder um acesso universal à proteção social contra os grandes riscos do ciclo de vida, em conformidade com a garantia consagrada no artigo 34.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Os sistemas europeus de proteção social têm um importante papel de proteção contra o risco de pobreza, bem como de redução das desigualdades na Europa, mas as dificuldades económicas persistentes devido à crise financeira suscitam questões complicadas sobre a sua disponibilidade e eficácia. Em resposta, a UE procura desenvolver novas formas de prestar proteção social de níveis elevados a custos mais baixos, incluindo uma maior ênfase na dinamização dos jovens e das pessoas idosas. A estratégia da UE «Europa 2020», para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, foi lançada em 2010 com metas para o crescimento do emprego e a redução da pobreza e da exclusão social. Estas metas são objeto de acompanhamento e análise circunstanciados durante o Semestre Europeu, que teve início em 2011, a fim de incentivar a coordenação das políticas de recuperação e crescimento. 4. A proteção social nas economias em desenvolvimento As economias dos países em desenvolvimento caracterizam-se frequentemente por elevados níveis de informalidade, um baixo imposto sobre o rendimento, dotações orçamentais relativamente baixas para a proteção social e sistemas de segurança social fortemente segmentados de que em geral só beneficia uma pequena minoria do setor formal. Em média, os países em desenvolvimento gastam cerca de um quarto do montante consagrado à proteção social nas economias avançadas. Por conseguinte, só cerca de 20% da população mundial em idade ativa tem acesso a uma proteção social abrangente. Nos PRM, os desafios consistem em alargar a cobertura e melhorar a eficácia Em muitos países de rendimentos médios (PRM), os elementos de um sistema de proteção social moderno já foram estabelecidos com alguns componentes da segurança social atualmente em vigor. No entanto, a cobertura, sobretudo a dos regimes contributivos, é geralmente baixa, o que significa que apenas um segmento da população relativamente pequeno beneficia dela, sobretudo as pessoas que trabalham na economia formal. Nestes contextos, o principal desafio consiste em alargar a cobertura, em especial às pessoas ocupadas na economia informal. Os PRM também tendem a realizar uma série de programas de assistência social concebidos para atingir grupos específicos, como os pobres, e aumentar o acesso destes aos serviços básicos. A eficácia desses regimes varia grandemente, embora as descrições provenientes da Ásia e da América Latina indiquem que programas bem concebidos podem ser altamente eficazes em termos de abranger as pessoas mais pobres e outros grupos vulneráveis. Por outro lado, os governos utilizam frequentemente os subsídios à energia e/ou os controlos de preços como um meio de proporcionar uma proteção fictícia dos rendimentos de algumas camadas da população. Contudo, essas políticas revelaram-se onerosas, regressivas e ineficazes. Nos PBR, o financiamento e a capacidade institucional são os principais condicionalismos Nos países de baixos rendimentos, a prestação de proteção social é muitas vezes ainda mais limitada pela relativa falta de recursos e, de forma crítica, pela fragilidade das instituições públicas. Num contexto de fraca industrialização e de vastas populações rurais, a maioria dos cidadãos continua a não estar coberta por métodos organizados de proteção social e é vulnerável aos choques, embora a família e outras redes informais possam proporcionar uma compensação parcial. Os programas de transferência social – quer sejam específicos ou não, condicionais ou incondicionais – continuam a ser a forma dominante de proteção social, com doadores que frequentemente desempenham um papel importante na sua elaboração e financiamento. Esses programas são frequentemente fragmentados e muitos não conseguiram evoluir e tornar‑se sistemas sustentáveis e estatais. Por conseguinte, a exclusão definitiva e as grandes desigualdades no acesso à proteção social continuam a ser as suas principais características. O desafio comum: financiamento sustentável, extensão da cobertura, reforço da capacidade Não obstante estas limitações, tem-se assistido a uma importante mudança de atitudes. Nos casos em que as economias cresceram, a procura de proteção social dos cidadãos também aumentou e os governos são pressionados a dar uma resposta. No entanto, o desafio coloca‑se tanto em termos de elaboração de programas de proteção social com melhor cobertura - e que, por conseguinte, abordam questões de equidade –, como de um funcionamento mais eficaz e de forma a serem viáveis e sustentáveis do ponto de vista orçamental. Além disso, a forma como os governos podem dar resposta depende, por seu turno, não só do financiamento – e da capacidade de obter receitas fiscais ou mobilizar contribuições, em vez de depender da dívida ou do financiamento dos doadores –, mas também da capacidade institucional de um país e da facilidade com que pode ser utilizada para a proteção social. Um compromisso renovado da comunidade internacional Em resposta a estes desafios, tem-se assistido a uma dinâmica renovada para reforçar o compromisso da comunidade internacional no sentido de promover a proteção social. Esse facto reflete-se na Iniciativa sobre a Norma mínima da Segurança Social (NSS), desenvolvida sob os auspícios da OIT, que foi fortemente apoiada na Conferência Internacional do Trabalho (CIT) de 2011, e nas Cimeiras do G‑20 em 2011 e 2012. Em 2012, os líderes do G‑20 concordaram igualmente em ajudar os países de baixos rendimentos no reforço das capacidades para a execução da NSS nacional através da coerência das políticas, coordenação, cooperação e partilha de conhecimento. A «Recomendação sobre a Norma mínima da Segurança Social nacional», que apresenta orientações sobre a aplicação progressiva das normas de segurança social como um elemento fundamental de sistemas nacionais de segurança social inclusivos, foi adotada na Conferência Internacional do Trabalho de 2012. Embora a NSS seja uma iniciativa global e se baseie num conjunto de princípios, os quais são indicados como garantias, não é uma abordagem de solução única para todos os casos. A elaboração e a execução da NSS são da competência de cada país em conformidade com estruturas institucionais nacionais específicas, restrições económicas, dinâmica política e aspirações sociais. Norma mínima da Segurança Social A norma mínima da segurança social inclui um conjunto básico de garantias sociais para todos (dimensão horizontal) e a aplicação progressiva de normas mais elevadas (dimensão vertical) como um conjunto integrado de políticas sociais destinadas a garantir a segurança dos rendimentos e o acesso a serviços sociais essenciais para todos, sendo dada especial atenção aos grupos vulneráveis e à proteção e autonomização das pessoas ao longo de todo o ciclo de vida[8]. A Recomendação sobre a norma mínima da segurança social adotada na Conferência Internacional do Trabalho de 2012 declara que as normas de segurança social devem incluir pelo menos as seguintes garantias básicas em matéria de segurança social: (a) Acesso a um conjunto de bens e serviços definidos a nível nacional (que constituem os cuidados essenciais de saúde, incluindo cuidados de maternidade) que respeitem os critérios de disponibilidade, acessibilidade, aceitabilidade e qualidade; (b) Segurança de rendimentos de base para as crianças, definido pelo menos a um nível mínimo nacional, que dê acesso à nutrição, à educação, aos cuidados de saúde e a quaisquer outros bens e serviços necessários; (c) Segurança de rendimentos de base, pelo menos a um nível mínimo estabelecido a nível nacional, para as pessoas em idade ativa, incapazes de obter rendimentos suficientes, em especial em caso de doença, desemprego, maternidade e invalidez; e (d) Segurança de rendimentos de base, pelo menos a um nível mínimo estabelecido a nível nacional, para as pessoas idosas [9]. 5. A futura orientação da cooperação para o desenvolvimento da UE no que diz respeito à proteção social nos países parceiros Equidade, inclusão social e coesão social O objetivo da cooperação para o desenvolvimento da UE no que diz respeito à proteção social é melhorar a equidade e a eficácia da prestação, apoiando igualmente a inclusão social e a coesão, enquanto elementos fundamentais de crescimento inclusivo e sustentável e de redução da pobreza. Estes objetivos têm a sua origem natural nos valores fundamentais da União Europeia. A proteção social no centro do diálogo sobre estratégias nacionais de desenvolvimento A UE procura incluir a proteção social nos seus diálogos políticos com os países parceiros sobre as respetivas estratégias nacionais de desenvolvimento e deverá continuar a promover e apoiar o desenvolvimento de sistemas de proteção social adaptados ao contexto nacional que sejam eficientes, equitativos e sustentáveis. Os diálogos com os governos parceiros devem garantir que os sistemas de proteção social assentam em princípios que visam alcançar um acesso igual e universal à proteção social ao longo da vida, sendo dada especial atenção às pessoas mais vulneráveis e desfavorecidas, como é o caso das crianças e das pessoas deficientes. Apoio às políticas e programas nacionais A UE deve apoiar o desenvolvimento de políticas e programas nacionais de proteção social, incluindo normas mínimas de segurança social, procurando promover boas práticas na formulação de políticas e na conceção e desenvolvimento de sistemas de proteção social. As boas práticas podem incluir medidas para racionalizar e unificar sistemas destinados a melhorar a eficácia e criar uma base mais adequada para estabelecer uma cobertura mais ampla e mais eficaz, nomeadamente mediante a transição de redes de segurança seletivas e a curto prazo para sistemas abrangentes. As políticas devem refletir as necessidades e prioridades específicas de cada país parceiro. Reforma das receitas para conseguir uma margem de manobra orçamental Uma proteção social eficaz e sustentável deve, em última análise, basear‑se mais na redistribuição da riqueza interna do que internacional. A Parceria de Busan para a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento[10] apela a uma maior mobilização dos recursos internos dos países parceiros no financiamento das necessidades em matéria de desenvolvimento, a fim de reforçar a luta contra a pobreza e alcançar progressos com vista à realização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio e, simultaneamente, aumentar a sustentabilidade através de uma menor dependência da ajuda externa. Em conformidade com a Comunicação de 2010 sobre fiscalidade e desenvolvimento[11] e com os princípios de boa governação no domínio da fiscalidade, a UE apoiará medidas para desenvolver sistemas fiscais eficazes, equitativos e sustentáveis, de acordo com as capacidades individuais de cada país parceiro, a fim de aumentar a margem de manobra orçamental para financiar a proteção social. Essas medidas podem incluir o reforço de capacidades da administração fiscal e a reforma das receitas para melhorar a base tributável, bem como a substituição de subvenções regressivas por medidas de proteção social mais eficazes. Reforço de capacidades para a criação de instituições fortes A elaboração de um quadro jurídico e institucional adequado é um desafio essencial para a criação de uma cobertura de proteção eficaz e eficiente. A UE deve continuar a apoiar os países parceiros, mediante cooperação técnica, a criar um quadro estratégico, político, jurídico e institucional com base nas suas análises e prioridades locais. A UE deve também continuar a apoiar as capacidades institucionais a todos os níveis (nacional, regional, local, governamental e não governamental) a fim de desenvolver e reforçar a capacidade administrativa e executiva dos governos, das agências de execução, dos parceiros sociais e de outros intervenientes não estatais. Os sistemas de proteção social podem ser confrontados com elevados níveis de evasão. Por conseguinte, o apoio terá igualmente de abordar questões de boa governação e gestão das finanças públicas, a fim de reduzir a fraude, as irregularidades e os gastos indevidos, bem como promover a responsabilização. Valor acrescentado da UE na cooperação técnica A União Europeia acumulou uma riqueza de experiências e abordagens no domínio da proteção social. As diferenças entre os Estados-Membros da UE em matéria de financiamento da proteção social, níveis de cobertura, administração e sistemas de prestação oferecem uma vasta gama de experiências e de conhecimentos, que podem constituir uma base sólida para o reforço das capacidades para o aconselhamento sobre políticas de apoio aos países parceiros. Quando necessário, a UE deve igualmente facilitar a cooperação Sul-Sul, a partilha de experiências e a investigação. A Comissão fará uma maior utilização dos instrumentos existentes, como o TAIEX, e desenvolverá novos instrumentos que permitam, a pedido dos interessados, o recurso célere a peritos tanto europeus como dos países terceiros envolvidos, no quadro de um paradigma de cooperação Sul-Sul ou triangular. Apoio à criação de postos de trabalho e ao emprego Uma proteção social eficaz deverá também incluir ou estar estreitamente associada a medidas que permitam aos beneficiários participar na atividade económica produtiva e no emprego. O papel essencial do emprego produtivo e do trabalho digno na redução da pobreza é claramente definido no primeiro ODM, bem como no documento de trabalho da Comissão sobre a promoção do emprego através da cooperação para o desenvolvimento da União Europeia[12]. A UE deve apoiar os governos nacionais a desenvolverem programas de emprego, de criação de postos de trabalho e de apoio ao espírito empresarial. Deve também apoiar o diálogo social e as normas laborais em conformidade com a Agenda do trabalho digno[13], bem como a prestação de proteção social, no contexto de mercados de trabalho altamente informais, incluindo abordagens inovadoras como os regimes de micro‑seguros. A UE deve ainda apoiar programas nacionais destinados a melhorar as oportunidades de emprego dos grupos vulneráveis e marginalizados, como é o caso das pessoas deficientes. Envolvimento da sociedade civil e do setor privado Embora os governos sejam os principais responsáveis pelas políticas e pela prestação de proteção social, nalgumas situações os regimes de proteção social são realizados mais eficazmente através de parcerias entre os setores público e privado. No seu apoio ao desenvolvimento de sistemas de proteção social, a UE deve reconhecer o importante papel desempenhado pelos prestadores de serviços do setor privado e não-governamental. A iniciativa da UE sobre a responsabilidade social das empresas pode apoiar o setor privado nos países em desenvolvimento para pôr em prática orientações internacionais pertinentes a fim de alcançar um crescimento mais inclusivo e sustentável e mais desenvolvimento. A sociedade civil e os parceiros sociais devem ser capacitados e encorajados a trabalhar em parceria com o Estado no desenvolvimento e implementação de sistemas de proteção social. A sua participação pode ajudar a promover a eficiência em matéria de prestação, bem como de consulta e inclusão mais amplas. Podem desempenhar um papel fundamental em defesa da proteção social, da responsabilização das comunidades e dos particulares, sobretudo os mais desfavorecidos e os excluídos, através de medidas de sensibilização e de melhoria da informação. Nalguns casos, podem também contribuir para o acompanhamento e a avaliação dos regimes de proteção social. Apoio a uma proteção social transformadora As abordagens transformadoras alargam o conceito de proteção social de forma a incluir «domínios como a equidade, a responsabilização e os direitos económicos, sociais e culturais, em vez de limitar o âmbito de aplicação da proteção social a transferências específicas de rendimento e consumo»[14]. Esta evolução é consentânea com os valores em que assenta o desenvolvimento da proteção social na UE; por conseguinte, a cooperação para o desenvolvimento da União deve apoiar este tipo de abordagens. Contudo, não se analisou qual a sua eficácia, devendo a UE ponderar a concessão de apoio a investigação operacional que documente boas práticas e crie elementos de prova sobre o impacto de proteção social transformadora, com o objetivo de criar uma sólida base de conhecimento para a prática. As questões de género na proteção social «As mulheres e os homens estão expostos a riscos e vulnerabilidades diferentes, alguns específicos ao género e outros exacerbados por desigualdades e discriminação entre género»[15]. Tendo em vista garantir que homens e mulheres beneficiam de proteção social em pé de igualdade, os sistemas de proteção social têm de abordar os riscos de vidas das mulheres e a carga a que elas estão sujeitas em termos de assistência, bem como os obstáculos no acesso das mulheres ao trabalho. A UE deve garantir que as questões relativas ao género são abordadas na elaboração de políticas e programas de proteção social. 6. Programação e modalidades da cooperação para o desenvolvimento Todas as modalidades de ajuda são importantes para o apoio ao desenvolvimento da proteção social, em função do contexto e do objetivo do apoio. Em conformidade com a Agenda para a Mudança, a proteção social pode ser selecionada como um dos setores para a cooperação em programas nacionais ou regionais, ou como uma dimensão de outros programas setoriais (por exemplo, emprego, saúde, educação, segurança alimentar, agricultura e desenvolvimento do setor privado, etc.). A proteção social pode igualmente ser apoiada através de programas temáticos, que devem complementar os programas geográficos. As abordagens setoriais[16] podem constituir uma modalidade especialmente adequada de apoio à proteção social dado que assentam nos sistemas e procedimentos dos países parceiros e se baseiam no diálogo sobre políticas. O apoio orçamental[17], acompanhado de um diálogo sobre as políticas, pode ajudar a incentivar o desenvolvimento de sistemas de proteção social que estejam plenamente integrados no orçamento nacional, bem como processos de planeamento, num quadro de responsabilização do governo perante o Parlamento e a população. 7. Parcerias de Desenvolvimento diferenciadas A Agenda para a Mudança propõe uma abordagem diferenciada da UE para a atribuição da ajuda e as parcerias. O apoio ao desenvolvimento de sistemas de proteção social é pertinente tanto para os países de baixos rendimentos como para os países de rendimentos médios, mas estes últimos terão mais capacidade orçamental e institucional que os primeiros. Alguns destes países terão deixado de beneficiar de um financiamento substancial da UE a título da cooperação para o desenvolvimento no quadro de programas geográficos bilaterais. No entanto, um apoio ao desenvolvimento dos sistemas de proteção social nestes países, em especial sob a forma de assistência técnica, intercâmbios e trabalhos de investigação operacional colaborativa, pode ser prestado mediante programas regionais e temáticos. Dado que a proteção social pode desempenhar um papel crucial na luta contra os elevados níveis de pobreza e vulnerabilidade que persistem nas economias que mudaram recentemente de estatuto e nas economias emergentes, é igualmente essencial que a proteção social continue a ser um elemento fundamental do diálogo político e estratégico da UE com esses parceiros. A cooperação para o desenvolvimento da UE pode ser usada para financiar a criação e o reforço dos sistemas de proteção social, incluindo em situações que exigem o desenvolvimento de sistemas que possam ser rapidamente reforçados para fazer face a catástrofes naturais recorrentes. O financiamento de prestações ou de transferências de proteção social pode ser justificado nos Estados frágeis e nas situações pós-conflito, sobretudo nos casos em que a proteção social pode desempenhar um papel fundamental para ajudar as populações afetadas a reconstituirem um património. No entanto, a UE deve tentar desenvolver sistemas baseados no financiamento nacional. 8. Ação coordenada da UE A Agenda para a Mudança apela à intensificação dos esforços para aumentar a eficácia da ajuda da UE, nomeadamente através de programação conjunta e do desenvolvimento de um quadro de resultados harmonizado. Todas as consultas com os países parceiros, os Estados‑Membros da UE, as organizações internacionais, os parceiros sociais, a sociedade civil e o público são favoráveis ao reforço da coordenação da UE para apoiar a proteção social em matéria de desenvolvimento. A coordenação deve ser levada a cabo no terreno nos países parceiros. A UE manifestou o seu apoio ao conceito de normas mínimas de proteção social definidas a nível nacional, tal como adotado na 100.ª sessão da Conferência Internacional do Trabalho (CIT) em 2011, tendo contribuído para a sua aprovação pelo G-20. Contribuiu para, e apoiou, a adoção da Recomendação sobre a norma mínima da segurança social na CIT de 2012. O conceito de NSS poderia fornecer uma base claramente definida a partir da qual a UE desencadearia um apoio coordenado e, se possível, conjunto, para a proteção social com os países parceiros que decidirem desenvolver essas normas. A UE pode também procurar participar em iniciativas mundiais, como o Conselho Interagências de Proteção Social proposto pelo Grupo de Trabalho do G‑20 relativo ao Desenvolvimento. 9. Maior coerência entre as políticas da UE No quadro de uma economia globalizada, a coerência entre as políticas é essencial. A dimensão externa das políticas da UE pode ter impacto na proteção social dos países parceiros. A UE deve garantir a coerência entre as políticas de apoio à proteção social no âmbito da cooperação para o desenvolvimento e de todas as outras políticas pertinentes da UE. A União Europeia está empenhada em promover a abertura ao comércio e à integração nos mercados mundiais como base para o crescimento económico e o desenvolvimento sustentável e inclusivo[18]. Uma maior abertura pode levar a um aumento da vulnerabilidade das pessoas empregadas em setores que podem deixar de ser competitivos, o que pode ser atenuado se houver um sistema de proteção social eficaz. A UE está também empenhada em reforçar a cooperação entre os Estados-Membros a fim de desenvolver uma abordagem mais coerente para a coordenação da segurança social com países terceiros[19]. O êxito da transição da ajuda humanitária para a cooperação para o desenvolvimento irá também depender fortemente da criação de sistemas eficazes de proteção social. A integração efetiva do desenvolvimento e da ajuda humanitária deverá ser promovida, em conformidade com a Comunicação da Comissão sobre «Interligação entre ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento»[20], a fim de garantir que o sistema internacional de ajuda funciona de forma sistemática, coerente e transparente para fazer face às vulnerabilidades. Um sistema de proteção social eficaz deve facilitar a mobilidade da mão‑de‑obra graças à garantia da transferibilidade dos direitos de segurança social para os trabalhadores migrantes. As medidas de proteção social e de adaptação às alterações climáticas deverão ainda estar estreitamente ligadas de forma a reduzir a vulnerabilidade das populações pobres aos efeitos das alterações climáticas. [1] COM (2011) 637, Conclusões do Conselho 9316/12 [2] S., Chen e M. Ravallion, «O mundo em desenvolvimento é mais pobre do que pensávamos mas não menos bem-sucedido na luta contra a pobreza», BM, 2008 [3] Conclusões do Conselho 11068/07, Resolução do Parlamento Europeu de 2011/2047. [4] Relatório Europeu de 2010 sobre o Desenvolvimento. Proteção social para o desenvolvimento inclusivo. Uma nova perspetiva na cooperação da UE com África. [5] DFID, «Cash Transfers Evidence Paper», 2011. [6] UNICEF, Accelerating the MDGs with Equity (Acelerar a realização dos ODM com equidade), 2010. [7] DFID, Cash Transfers Evidence Paper, 2011. [8] OIT, A norma mínima da segurança social para uma globalização justa e inclusiva. Relatório do Grupo Consultivo sobre a norma mínima da segurança social, 2011. [9] OIT, artigo 5.º da Recomendação relativa à norma mínima da segurança social, 2012. [10] 4º Fórum de Alto Nível sobre a Eficácia da Ajuda, Busan, Coreia do Sul, novembro de 2011. [11] COM (2010) 163, Conclusões do Conselho 10349/10. [12] SEC(2007) 495. [13] COM (2006) 249, Conclusões do Conselho 11068/07. [14] S. Devereux and R. Sabates-Wheeler, Transformative social protection, IDS, 2004 [15] Promoção do crescimento a favor dos pobres: proteção social, OCDE, 2009 [16] A abordagem setorial é uma forma de participar na cooperação para o desenvolvimento com base no princípio de apoio coordenado em favor de um programa de desenvolvimento assumido pelos intervenientes locais, como, por exemplo, uma estratégia nacional de redução da pobreza ou um programa setorial. [17] COM (2011) 638, Conclusões do Conselho 9323/12 [18] COM (2012) 22 e Conclusões do Conselho de 7412/12. [19] COM(2012) 153. [20] COM(2001) 153.