PT

Bruxelas, 3.2.2010

COM(2010) 24 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Avaliação das medidas tomadas pela Polónia em resposta à Recomendação do Conselho com vista a pôr termo à situação de défice público excessivo

1. Aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento na actual situação de crise

Muitos Estados-Membros da UE vêem-se actualmente confrontados com défices das administrações públicas superiores ao valor de referência, 3% do PIB, fixado no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). A deterioração, muitas vezes acentuada, do défice e a situação da dívida têm de ser vistas no contexto da crise financeira mundial sem precedentes e da desaceleração económica de 2008/2009. Há vários factores em jogo. Em primeiro lugar, a desaceleração económica gera uma queda das receitas fiscais e um aumento das despesas relativas às prestações sociais (por exemplo, subsídios de desemprego). Em segundo lugar, ciente de que as políticas orçamentais têm um papel importante a desempenhar na actual situação económica excepcional, a Comissão preconizou um estímulo orçamental no seu Plano de Relançamento da Economia Europeia, de Novembro de 2008, aprovado pelo Conselho Europeu em Dezembro. De acordo com esse plano, o estímulo deve ser diferenciado segundo os Estados-Membros, em reflexo das respectivas situações no que toca a sustentabilidade e competitividade das finanças públicas. Por último, vários países tomaram medidas para estabilizar o sector financeiro, algumas das quais tiveram repercussões na situação da dívida ou constituem um risco de futuro agravamento dos défices e da dívida, embora alguns dos custos do apoio estatal possam vir a ser recuperados mais tarde.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento exige que a Comissão inicie o procedimento relativo aos défices excessivos (PDE) sempre que o défice de um Estado-Membro exceda o valor de referência de 3% do PIB. As alterações introduzidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2005 tinham em vista assegurar, nomeadamente, que o contexto económico e orçamental fosse plenamente tido em conta em todas as etapas do PDE. Deste modo, o Pacto de Estabilidade e Crescimento fornece o quadro de apoio às políticas governamentais que visam um regresso rápido a condições orçamentais sólidas, tendo em conta a situação económica e assegurando, assim, a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

2. Aplicação à Polónia do procedimento relativo aos défices excessivos

Com base nos dados comunicados pelas autoridades polacas em Abril de 2009 [1], subsequentemente validados pelo Eurostat [2], e tendo em conta as previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão, esta adoptou, em 13 de Maio de 2009, um relatório relativo à Polónia [3] nos termos do artigo 104.º, n.º 3, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE). Subsequentemente, e nos termos do artigo 104.º, n.º 4, do TEC, o Comité Económico e Financeiro formulou, em 28 de Maio de 2009, um parecer sobre o relatório da Comissão.

Em 24 de Junho de 2009, a Comissão, tendo em conta o seu relatório ao abrigo do artigo 104.º, n.º 3, do TEC e o parecer do Comité Económico e Financeiro ao abrigo do artigo 104.º, n.º 4, do TEC, transmitiu ao Conselho, nos termos do artigo 104.º, n.º 5, do TEC, um parecer onde considerava que existia um défice excessivo na Polónia. Subsequentemente, agindo com base numa recomendação da Comissão, o Conselho decidiu, em 7 de Julho de 2009, que, de acordo com o artigo 104.º, n.º 6, do TEC, existia um défice excessivo na Polónia e, também com base numa recomendação da Comissão, dirigiu recomendações à Polónia, nos termos do artigo 104.º, n.º 7, do TEC, para que este país pusesse termo à situação de défice público excessivo até 2012. Nas suas recomendações, o Conselho fixou o prazo de 7 de Janeiro de 2010 para que fossem tomadas medidas eficazes.

3. Avaliação das medidas tomadas

Nos termos do Regulamento (CE) n.º 1467/97 [4] e do Código de Conduta revisto [5], considera-se que um Estado-Membro tomou medidas eficazes se actuou em conformidade com a recomendação ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE. O Código de Conduta refere que a avaliação da eficácia das medidas deve ter em conta, nomeadamente, se o Estado-Membro em causa alcançou a melhoria anual do seu saldo, corrigido por eliminação do efeito das variações cíclicas, das medidas pontuais e de outras medidas temporárias, inicialmente recomendada pelo Conselho. Caso o ajustamento registado se revele inferior ao recomendado, deve proceder-se a uma análise cuidadosa das razões desse incumprimento. Em caso de um ajustamento plurianual, o Código de Conduta especifica que a avaliação deve centrar-se principalmente nas medidas tomadas para garantir um ajustamento orçamental adequado no ano seguinte ao da identificação do défice excessivo.

Na sua recomendação de 7 de Julho de 2009 ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7, do Tratado CE, o Conselho recomendou que a Polónia ponha termo à situação de défice excessivo até 2012, de uma forma credível e sustentável. Concretamente, o Conselho recomendou que as autoridades polacas: a) adoptem em 2009 as medidas previstas de estímulo orçamental, em especial o plano de investimento público, estruturando simultaneamente um orçamento suplementar, de modo a evitar a progressiva deterioração das finanças públicas, b) garantam um esforço orçamental anual médio de, no mínimo, 1,25 pontos percentuais do PIB, com início em 2010 e c) definam circunstanciadamente as medidas necessárias para diminuir o défice para níveis inferiores ao valor de referência até 2012 e as reformas destinadas a conter as despesas primárias correntes nos próximos anos. Para limitar os riscos de insucesso do ajustamento, o Conselho recomenda ainda o reforço do quadro orçamental de médio prazo, mediante, por exemplo, a introdução de um limite legal ao crescimento das despesas primárias correntes, e um melhor acompanhamento da execução orçamental ao longo do ano. O Conselho estabeleceu o prazo de 7 de Janeiro de 2010 para a Polónia tomar medidas eficazes e definir as medidas necessárias para progredir na correcção do défice excessivo.

A Polónia é o único país da UE que registou um crescimento económico positivo em 2009. Segundo as estimativas, o PIB real aumentou cerca de 1,7%, tendo os serviços da Comissão previsto, na Primavera de 2009, uma diminuição de 1,4%. Este desempenho positivo decorre de uma constelação de factores favoráveis, nomeadamente a solidez dos alicerces económicos no início da crise, um sector financeiro com um bom nível de capitalização e não vulnerável, o carácter fechado da economia polaca e a depreciação precoce da moeda. No que diz respeito à política orçamental, as autoridades permitiram o pleno funcionamento dos estabilizadores automáticos e elaboraram rapidamente um plano de relançamento centrado no investimento. Estima-se que, em 2009, a dimensão do estímulo orçamental, no seu todo, medida como a variação do saldo estrutural, tenha rondado 2% do PIB. Ao mesmo tempo, as autoridades tomaram medidas destinadas a conter o aumento do défice público. Em Janeiro de 2009, seis meses antes de o Conselho ter formulado a sua recomendação em conformidade com o artigo 104.º, n.º 7, do TCE, adoptaram um pacote de consolidação com um impacto estimado em 0,75% do PIB, que consistia, nomeadamente, na redução das despesas administrativas e no aumento dos dividendos das empresas públicas. Subsequentemente, em 17 de Julho de 2009, imediatamente após a adopção, pelo Conselho, de uma recomendação dirigida à Polónia com vista a pôr termo à situação de défice excessivo, as autoridades adoptaram um orçamento suplementar que prevê cortes adicionais nas despesas de 0,2% do PIB e maiores dividendos (0,4% do PIB) das empresas públicas. Apesar destas medidas de consolidação orçamental e de uma evolução económica significativamente melhor do que o esperado quando da recomendação do Conselho, as autoridades estimam que o défice público atingiu 7,2% do PIB em 2009, um pouco mais do que os 6,6% do PIB previstos na Primavera pelos serviços da Comissão. Embora os dados disponíveis não permitam avaliar com precisão as causas do aumento do défice, há indícios de que este se deve, em parte, a um maior nível de participação nos projectos co-financiados pela UE e ao facto de o maior crescimento do PIB ter produzido poucos efeitos no aumento das receitas, devido a uma mudança desfavorável na composição do crescimento e às alterações estruturais introduzidas no sistema fiscal antes da crise.

Paralelamente, as autoridades adoptaram medidas importantes em 2009 para reforçar o quadro orçamental. Tornaram mais restritiva a norma relativa à dívida, com a introdução de disposições específicas suplementares sobre o tipo de medidas a aplicar caso a dívida pública se torne superior a 55% do PIB. O horizonte da planificação orçamental da administração central foi alargado de 3 para 4 anos. Procedeu-se a uma reorganização das administrações públicas, tendo em vista aumentar a transparência das contas públicas. Prosseguiu-se a introdução gradual de um sistema orçamental assente no desempenho. Por último, as autoridades estão a estudar a introdução, no decurso de 2010, de regras para as despesas que facilitem uma futura consolidação.

De acordo com as previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão, o orçamento de 2010 é compatível com uma ligeira deterioração do saldo estrutural em 2010. O orçamento prevê um aumento considerável do investimento público e a continuação do pleno funcionamento dos estabilizadores automáticos, o que, dada a generosidade das regras de indexação, implica um grande aumento das transferências sociais. Ao mesmo tempo, impõe o congelamento nominal dos salários no sector público (o aumento da remuneração total dos trabalhadores das administrações públicas será inferior a 1% em 2010), uma redução nominal de outras despesas correntes e o aumento dos impostos sobre os cigarros e os combustíveis petrolíferos. É importante notar que o orçamento se baseia em pressupostos macroeconómicos prudentes. Foram previstos um crescimento real de 1,2%, embora informações recentes sugiram ser provável uma taxa superior a 2%, e uma taxa de inflação de 1%, o que poderá provocar surpresas positivas nas receitas em 2010.

No dia 7 de Janeiro de 2010, o Ministro das Finanças Jacek Rostowski apresentou, por carta, ao Comissário Almunia um plano de consolidação orçamental para 2010-2012. As principais medidas anunciadas incluem o gradual aumento e nivelamento da idade de reforma de homens e mulheres aos 67 anos, a inclusão do pessoal dos serviços em uniforme no sistema geral de segurança social, o alargamento da base tributária (em determinadas profissões, terão de ser utilizadas caixas registadoras homologadas para efeitos fiscais) e ainda a aceleração das privatizações, com início em 2010 [6].

Globalmente, embora apreciável, o esforço orçamental decorrente das políticas em vigor para o período 2010-2012 é significativamente inferior ao recomendado pelo Conselho em Julho de 2009 (3,75 pontos percentuais do PIB durante o referido período). Embora a melhoria das perspectivas económicas posterior às previsões da Primavera de 2009 dos serviços da Comissão permita, eventualmente, corrigir, com um menor esforço orçamental estrutural, a situação de défice excessivo até 2012, a redução do défice público para um nível inferior a 3% do PIB em 2012 exigirá a intensificação do esforço orçamental em 2011 e 2012. Para ter êxito, a estratégia das autoridades exige, por conseguinte, uma execução muito rigorosa do orçamento em 2010 – de modo a garantir o cumprimento absoluto dos objectivos em matéria de despesas e a afectação das eventuais receitas excepcionais à redução do défice – e esforços de consolidação nos orçamentos de 2011 e 2012 bem superiores aos actualmente previstos.

4. Conclusões

Com base nas informações disponíveis, depreende-se que a Polónia tomou medidas com vista à correcção do défice excessivo nos prazos fixados pelo Conselho. Concretamente, as autoridades polacas:

· aplicaram em 2009 as medidas previstas de estímulo orçamental, nomeadamente o plano de investimento público, e, em paralelo, tomaram medidas para evitar um aumento excessivo do défice das administrações públicas;

· apresentaram um orçamento para 2010 baseado em pressupostos macroeconómicos prudentes que inclui medidas para conter o défice e anunciaram os primeiros elementos de um programa de consolidação orçamental para o período 2010-2012;

· reforçaram o quadro orçamental e iniciaram a definição de regras para as despesas, o que deverá facilitar a consolidação nos próximos anos.

Existem, no entanto, riscos consideráveis associados à estratégia orçamental das autoridades polacas. Tendo embora em conta o facto de as perspectivas de crescimento serem mais favoráveis do que o previsto, serão necessárias medidas fortes de consolidação para que o défice diminua para um valor inferior a 3% em 2012. Neste contexto, há que evitar novas medidas de incentivo, executar com rigor o orçamento de 2010, afectar as eventuais receitas excepcionais à redução do défice e preparar medidas de consolidação suplementares para os anos seguintes.

Tendo em conta a presente avaliação, a Comissão considera que não é necessário, na presente fase, tomar novas medidas no âmbito do PDE para a Polónia. A Comissão apela à rápida aplicação das medidas previstas e vai continuar a acompanhar de perto a evolução da situação orçamental da Polónia, em conformidade com o Tratado e o Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

PIB real (variação em %) | Previsões COM Outono 2009 | 6,8 | 5,0 | 1,2 | 1,8 | 3,2 |

| Previsões COM Primavera 2009 | 6,6 | 4,8 | −1,4 | 0,8 | n.d. |

| Previsões nacionais | 6,8 | 5,0 | 1,7 | 2,62 | n.d. |

Hiato do produto (% do PIB potencial) | Previsões COM Outono 2009 | 2,6 | 2,6 | −0,4 | −2,2 | −2.3 |

| Previsões COM Primavera 2009 | 3,4 | 3,5 | −1,5 | −3,8 | n.d. |

| Previsões nacionais | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Saldo das administrações públicas (% do PIB) | Previsões COM Outono 2009 | −1,9 | −3,6 | −6,4 | −7,5 | −7,6 |

| Previsões COM Primavera 2009 | −1,9 | −3,9 | −6,6 | −7,3 | n.d. |

| Previsões nacionais | −1,9 | −3,6 | −7,23 | n.d. | n.d. |

Saldo primário (% do PIB) | Previsões COM Outono 2009 | 0,4 | −1,4 | −3,8 | −4,6 | −4,6 |

| Previsões COM Primavera 2009 | 0,4 | −1,7 | −3,7 | −4,3 | n.d. |

| Previsões nacionais | 0,4 | −1,4 | n.d. | n.d. | n.d. |

Saldo corrigido por eliminação das variações cíclicas (% do PIB) | Previsões COM Outono 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,3 | −6,6 | −6,7 |

| Previsões COM Primavera 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,8 | n.d. |

| Previsões nacionais | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Saldo estrutural1 (% do PIB) | Previsões COM Outono 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,4 | −6,6 | −6,7 |

| Previsões COM Primavera 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,6 | n.d. |

| Previsões nacionais | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dívida pública bruta (% do PIB) | Previsões COM Outono 2009 | 45,0 | 47,2 | 51,7 | 57,0 | 61,3 |

| Previsões COM Primavera 2009 | 44,9 | 47,1 | 53,6 | 59,7 | n.d. |

| Previsões nacionais | 45,0 | 47,2 | n.d. | n.d. | n.d. |

1 Saldo corrigido por eliminação do efeito das variações cíclicas, das medidas pontuais e de outras medidas temporárias.

2 Informações mais recentes apresentadas na carta de 7 de Janeiro de 2010 do Ministro das Finanças Jacek Rostowski ao Comissário Almunia.

3 «Plano de desenvolvimento e consolidação das finanças» de 29 de Janeiro de 2010.

Fontes: Previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão; Projecto de orçamento para 2010 (Setembro de 2009); Notificação orçamental de Outubro de 2009; Carta de 7 de Janeiro de 2010 do Ministro das Finanças Jacek Rostowski ao Comissário Almunia.

[1] De acordo com o Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho, os Estados-Membros devem comunicar à Comissão, duas vezes por ano, os níveis previstos e reais do défice e da dívida públicos. A notificação mais recente da Polónia pode ser consultada em: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Comunicado de imprensa do Eurostat n.º 56/2009, de 22 de Abril de 2009.

[3] A documentação sobre o procedimento relativo aos défices excessivos da Polónia pode ser consultada no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[5] «Especificações sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», aprovadas pelo Conselho ECOFIN de 10 de Novembro de 2009.

[6] Em 29 de Janeiro de 2010, o Primeiro-Ministro deu a conhecer um plano de desenvolvimento e consolidação das finanças. As principais medidas incluem a reforma das prestações de invalidez, a inclusão do pessoal dos serviços em uniforme no sistema geral de segurança social, reduções na restituição do IVA (automóveis e combustível para uso profissional) e o alargamento da base tributária (em determinadas profissões, terão de ser utilizadas caixas registadoras homologadas para efeitos fiscais).

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