PT Jornal Oficial da União Europeia C 221/40

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum»

COM(2004) 489 final — 2004/0164 (CNS)

(2005/C 221/09)

Em 29 de Outubro de 2004, o Conselho decidiu, nos termos do segundo parágrafo do artigo 37.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 13 de Janeiro de 2005 sobre esta matéria, tendo sido relator Adalbert KIENLE.

Na sua 414.a reunião plenária de 9 e 10 de Fevereiro de 2005 (sessão de 9 de Fevereiro), o CESE aprovou por 133 votos a favor e 6 abstenções o presente parecer.

1. Introdução

Em 1 de Janeiro de 2005, começou a aplicar-se uma reforma agrária de fundo, cujo cerne é o regime de pagamento único dissociado e uma maior focalização no desenvolvimento rural. Os recursos financeiros disponíveis para a PAC constam da decisão dos chefes de Estado e de governo de Outubro de 2002, na qual é estabelecido um limite máximo das despesas agrícolas para o primeiro pilar, que não deve ultrapassar até 2013 o nível efectivo de 2006 para a UE-25. As perspectivas financeiras da UE para o período de 2007 a 2013, que regem o financiamento global da UE, confirmam esta decisão no domínio agrário. As despesas da política agrícola comum, incluindo o desenvolvimento rural (para a UE-27) devem ascender a cerca de 57,18 mil milhões de euros em 2007 e subir até ao ano de 2013 em 1,1 por cento (a preços de 2004).

Ao contrário do que o título possa induzir, o objecto da presente proposta de regulamento da Comissão sobre o financiamento da política agrícola comum não é a origem nem a utilização dos recursos da PAC, mas sim a execução do orçamento de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural.

2. Conteúdo da proposta da Comissão

Com a presente proposta, a Comissão Europeia pretende criar os fundamentos orçamentais da política agrícola comum, incluindo a política de desenvolvimento rural da UE, para o período de 2007 a 2013. O financiamento da política agrícola comum deverá ser regulamentado com um único acto jurídico. A proposta deve ser considerada em conjunto com o projecto de regulamento sobre o apoio ao desenvolvimento rural. A Comissão pretende, deste modo, alcançar uma maior simplificação e eficácia através de um rigoroso sistema de fiscalização, avaliação e apresentação de relatórios.

2.1 Organização dos fundos de financiamento

2.1.1 Até ao presente: o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA)

O Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) existente até agora para financiar a política agrícola comum está dividido em duas secções: a secção Garantia e a secção Orientação. A primeira aplica-se à organização dos mercados agrícolas (pagamentos directos, restituições à exportação, intervenções), a determinadas despesas no domínio veterinário ou de preservação fitossanitária e a medidas de informação e avaliação da política agrícola comum. A secção Garantia financia ainda determinadas medidas abrangentes de desenvolvimento rural (medidas agro-ambientais, compensações para as regiões desfavorecidas, florestação, reforma antecipada), bem como o investimento em zonas que não são de Objectivo n.o 1.

A secção Orientação financia as restantes despesas de investimento no desenvolvimento rural que não recaem no âmbito de aplicação da secção Garantia do FEOGA, ou seja medidas a aplicar em zonas de Objectivo n.o 1 e a iniciativa Leader +.

2.1.2 Princípios dos futuros fundos para a política agrícola comum

Os novos fundos deverão ser estruturados de forma semelhante ao FEOGA. A gestão dos fundos deverá ser feita por um comité, composto por representantes dos Estados-Membros e da Comissão (artigo 41.o, Comité dos Fundos). Todas as acções financiadas ao abrigo dos novos fundos estarão, doravante, sujeitas a apuramento de contas. Até ao presente, isto acontecia apenas para as medidas da secção Garantia. A verificação das medidas financiadas ao abrigo da secção Orientação era feita no âmbito dos programas de apoio plurianuais (nos termos do Regulamento n.o 1260/1999 sobre os Fundos Estruturais).

2.1.3 O novo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA)

O FEAGA é similar à actual secção Garantia do fundo agrícola comum (FEOGA) e deverá continuar a financiar, à semelhança desta, medidas de intervenção, restituições às exportações, pagamentos directos e acções de informação e de promoção. As actuais medidas de apoio ao desenvolvimento rural deixam de ser efectuadas ao abrigo do FEAGA passando, de futuro, para o domínio do FEADER.

2.1.4 O novo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)

O novo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) passa a financiar todas as medidas de desenvolvimento rural, o que simplificará o financiamento do segundo pilar. O Fundo irá agrupar os recursos da secção Orientação do FEOGA e os recursos para o desenvolvimento rural da secção Garantia. A modulação dos recursos do primeiro pilar, que resulta das percentagens previstas no Regulamento (CE) n.o 1782/2003, artigo 10.o, deverá, de acordo com a proposta da Comissão Europeia, fazer com que, em 2013, as dotações orçamentais para o desenvolvimento rural ascendam, no total, a 14,2 mil milhões de euros (para a UE-27 a preços de 2004).

2.2 Gestão dos pagamentos e controlo

2.2.1 Organismos pagadores

A proposta da Comissão determina que a gestão dos pagamentos será da competência de organismos pagadores a criar pelos Estados-Membros. Os organismos pagadores são os serviços ou organismos dos Estados-Membros que têm por missão: verificar a elegibilidade dos pedidos, contabilizar os pagamentos efectuados e apresentar os documentos comprovativos à Comissão.

2.2.2 Modo de pagamento e autorizações orçamentais

Os pagamentos serão respectivamente mensais e trimestrais para o FEAGA e o FEADER. Segundo o projecto de regulamento, a autorização orçamental no âmbito do FEADER é feita a nível de cada programa e para vários anos, dividida em fracções anuais, sendo de aplicação a regra «n + 2», seguida de uma anulação automática decorrido este lapso de tempo. Esta regra significa que os montantes financiados no âmbito de um programa devem ser despendidos antes do fim do segundo ano que segue ao ano de autorização («n» = ano de autorização).

2.2.3 Comunicação das informações à Comissão

Os Estados-Membros devem transmitir à Comissão as declarações de despesas e, no termo do exercício orçamental, as contas anuais, bem como um certificado de integralidade, exactidão e veracidade das contas apresentadas. A obrigatoriedade de apresentar uma declaração de fiabilidade do responsável do organismo pagador constitui uma novidade. Segundo a proposta da Comissão, as contas anuais dos organismos pagadores relativas às despesas do FEADER devem ser elaboradas separadamente para cada programa.

2.2.4 Apuramento das contas e da conformidade e relatório financeiro

Segundo a proposta de regulamento, a Comissão apura as contas dos organismos pagadores até 30 de Abril. A decisão de apuramento das contas diz respeito à integralidade, exactidão e veracidade das contas anuais comunicadas. À semelhança do actual procedimento, a Comissão verifica se há montantes a excluir do financiamento comunitário e que montantes são estes (apuramento da conformidade). A diferença em relação ao actual procedimento é a extensão de 24 para 36 meses do prazo para correcção financeira. A Comissão deve apresentar anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até 1 Setembro (anteriormente 1 de Julho), um relatório financeiro sobre a administração dos Fundos.

3. Observações na generalidade

3.1 As ajudas concedidas devem ser aceitáveis e justificáveis perante os cidadãos

O CESE compreende que as dotações financeiras da política agrícola comum constituam uma parte considerável (ainda que tenha vindo a diminuir um pouco ao longo dos tempos) do orçamento geral da UE. Por esta razão considera indispensável que o apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural seja compreensível e aceitável para a sociedade. Para tal, é necessário cumprir, na opinião do CESE, dois pressupostos.

— Os pagamentos devem ser feitos, na medida do possível, por inteiro aos beneficiários.

— Há que prevenir os abusos através de controlos eficazes.

3.2 Abordagens inovadoras para uma gestão dos pagamentos mais simples

O CESE considera que a presente proposta de regulamento contém diferentes abordagens inovadoras para uma melhor gestão e simplificação orçamental. A criação de dois fundos de teor claramente diferente é, na opinião do CESE, uma abordagem correcta e judiciosa. O regulamento consegue atingir claros progressos em matéria de simplificação, regulamentando o financiamento da política agrícola comum com uma única base jurídica. Em vez de continuarem a existir dois sistemas de controlo, introduz-se um único, uniformizando-se os diferentes sistemas de gestão financeira para as medidas de desenvolvimento rural. Contudo, mantém-se em vigor um segundo sistema de gestão financeira para as medidas no âmbito do FEAGA. Paralelamente, o projecto de regulamento do apoio ao desenvolvimento rural condensa os cinco regimes de programação num único e reduz o número dos programas. O CESE toma nota destas simplificações que serão particularmente sentidas pela administração em Bruxelas.

3.3 A simplificação deve ser sentida pelos beneficiários

Contudo, na opinião do CESE, uma simplificação deve ser sentida impreterivelmente em todos os níveis, devendo não só a UE, mas também os Estados-Membros e os beneficiários tirar proveito dela. É particularmente importante para o CESE que uma simplificação dos procedimentos burocráticos seja sentida no final da cadeia administrativa ou seja, nos agricultores. A actual situação dos agricultores europeus caracteriza-se por uma burocracia excessiva aliada a frequentes hesitações ao nível do pagamento das ajudas. Um caso extremo é o exemplo do SAPARD (instrumento de ajudas de pré-adesão no domínio da agricultura e do desenvolvimento rural nos países candidatos) que foi mesmo objecto de críticas recentes pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. O risco de não se conseguirem recuperar os montantes indevidamente pagos aos agricultores é, porém, muito reduzido. Por esta razão, o CESE considera extremamente urgente que o apoio aos beneficiários passe a ser mais rápido e o menos complicado possível.

3.4 A carga administrativa pode ser reduzida

O objectivo visado de se conseguir uma simplificação administrativa é conseguido para a Comissão, mas não de forma satisfatória para os Estados-Membros. Há partes do regulamento que têm, pelo contrário, o efeito oposto e aumentam a carga administrativa. O CESE lamenta que os organismos pagadores tenham de continuar a gerir dois sistemas de gestão financeira diferentes devido aos diversos modos de pagamento e autorizações orçamentais. É por esta razão que se deve procurar que estes dois sistemas sejam racionalizados para que o peso administrativo se mantenha num nível o mais reduzido possível. Assim, são necessárias outras adaptações, em especial no regulamento sobre o apoio ao desenvolvimento rural. A apresentação de documentos adicionais constitui uma carga administrativa suplementar para os Estados-Membros.

3.5 Maiores exigências para os Estados-Membros

A presente proposta da Comissão implica um aumento da responsabilidade financeira para os Estados-Membros, devido à prolongação do prazo de imputação, ao agravamento das regras referentes aos prazos e à recuperação dos fundos pela Comissão. O CESE saúda, em princípio, que, com a disposição regulamentar sobre a recuperação das ajudas, a responsabilidade pelo apoio financeiro atribuído passe a ser igualmente dos Estados-Membros, para além da UE. Para uma maior eficácia e transparência na atribuição dos recursos deve haver a possibilidade de recuperar os fundos pagos indevidamente, mesmo após ter decorrido muito tempo. Tendo conhecimento das críticas de muitos Estados-Membros devido a esta responsabilidade acrescida, o CESE vai velar atentamente por que estes Estados-Membros não percam o interesse nestes programas, o que prejudicaria os potenciais beneficiários. Com o prazo estrito de pagamento (restrição dos prazos), procura-se, igualmente, uma maior disciplina da parte dos Estados-Membros. O CESE felicita-se com a limitação dos prazos de pagamento, mas considera que um prazo assim tão curto é excessivo, pelo que convida a Comissão a reconsiderar os prazos previstos.

3.6 As «meta-ajudas» devem permanecer uma excepção

O CESE estima que a extensão da assistência técnica leva a uma redução dos recursos disponíveis para o verdadeiro objectivo dos fundos, isto é, o apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural. Este género de «meta-ajuda», ou seja o apoio às instituições e estruturas que devem pôr em prática as ajudas propriamente ditas, não deve ser preponderante, devendo restringir-se, pelo contrário, às verdadeiras necessidades. Neste contexto, o CESE deplora as ajudas comunitárias à construção ou ao reforço das estruturas administrativas e de controlo de um Estado-Membro, já que estas são, indubitavelmente, da competência dos Estados-Membros. O CESE propõe que este género de extensão da assistência técnica se restrinja a poucos casos excepcionais e tenha uma duração limitada. O CESE insta a que a Comissão elabore, neste caso, um relatório para poder acompanhar de perto este tipo de apoio.

4. Observações na especialidade

4.1 Denominação do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)

Na versão alemã do regulamento sobre o apoio ao desenvolvimento rural, o novo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) é denominado Fundo Europeu de Desenvolvimento Rural (FEDR). O CESE solicita que se evitem estas diferentes designações e que se uniformize a denominação do Fundo nos textos regulamentares.

4.2 Carga administrativa

4.2.1 Extensão do procedimento de certificação (artigo 7.o)

A extensão do procedimento de certificação aos sistemas de acompanhamento e de controlo (artigo 7.o) leva a um ónus administrativo suplementar. Até à data, o organismo de certificação verificava a integralidade, exactidão e veracidade das contas anuais comunicadas à Comissão. A partir de agora, o organismo de certificação é responsável pela «certificação dos sistemas de gestão, acompanhamento e controlo estabelecidos pelos organismos pagadores aprovados, bem como das contas anuais destes últimos». O CESE solicita que se explicitem as razões para uma tal certificação. O objectivo deveria ser a concentração uniforme do trabalho dos organismos de certificação na confirmação das despesas efectuadas pelos organismos pagadores.

4.2.2 Organização das contas anuais (artigo 8.o)

Para que os pagamentos possam ser efectuados pelo novo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) há que estabelecer previamente contas anuais. Contudo, o sistema de financiamento (autorizações orçamentais, pré-financiamento, pagamentos intermédios e pagamento do saldo) está globalmente organizado em função da duração dos programas. O CESE receia que os organismos pagadores tenham de prestar contas das suas despesas duas vezes: nas contas anuais e no balanço final de encerramento de um programa, o que acarretará um aumento do trabalho administrativo. As contas anuais finais devem ser aceites caso a caso.

Os organismos pagadores devem, ademais, comunicar contas anuais separadas para as despesas de cada programa do FEADER. Os organismos de certificação, que deveriam até à data apresentar relatórios no âmbito das contas anuais, deverão, em consequência, passar a fazê-lo também para diferentes relatórios anuais. O CESE lamenta que a Comissão não tenha conseguido chegar a uma maior simplificação, mas considera aceitável este ónus administrativo.

4.2.3 Documentos adicionais (artigo 8.o)

A apresentação das contas anuais deve ser acompanhada por uma declaração de fiabilidade do responsável do organismo pagador. O CESE não vê qualquer necessidade para tal, uma vez que já existe um sistema de controlo no âmbito da organização dos organismos pagadores e dos organismos de certificação. Na opinião do CESE, seria suficiente que o responsável do organismo pagador confirmasse a veracidade da informação.

4.3 Financiamento

4.3.1 Extensão do financiamento da assistência técnica (artigo 5.o)

O financiamento da assistência técnica será alargado à análise, gestão, acompanhamento e execução da política agrícola comum, bem como à aplicação de sistemas de controlo e à assistência técnica e administrativa. A estas acções vem-se juntar o financiamento das agências de execução instituídas nos termos do Regulamento (CE) n.o 58/2003 e das acções relativas à difusão, sensibilização, promoção da cooperação e intercâmbio de experiências a nível da Comunidade, realizadas no âmbito do desenvolvimento rural, incluindo a ligação em rede dos intervenientes. Isto será efectuado de forma centralizada. O CESE é extremamente crítico em relação ao facto de a Comunidade dar apoio à administração de um Estado-Membro.

Em contrapartida, faz sentido que o apoio à ligação em rede seja efectuado pela Comissão.

4.3.2 Recuperação dos montantes (artigos 32.o, 33.o e 35.o)

A participação dos Estados-Membros nas consequências financeiras decorrentes da ausência de recuperação é reforçada. Segundo a proposta, a Comissão pode imputar ao Estado-Membro os montantes a recuperar, caso este não tenha dado início a todos os procedimentos administrativos ou judiciais previstos na legislação nacional e comunitária com vista à recuperação (para os pagamentos pelo FEAGA: no ano seguinte ao do primeiro auto administrativo ou judicial). Isto não era possível até agora. Caso a recuperação não se tenha realizado num prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial ou num prazo de seis anos, caso a recuperação seja objecto de uma acção perante as jurisdições nacionais, as consequências financeiras da ausência de recuperação são assumidas até 50 % pelo Estado-Membro em causa. Até à data, as consequências financeiras eram assumidas na totalidade pela Comunidade. O CESE saúda o facto de a Comissão deixar de assumir sozinha a responsabilidade pelos pagamentos, que passam a incumbir também aos Estados-Membros, o que poderá fazer com que estes organizem de forma mais cuidada as suas estruturas de apoio e os seus controlos. Contudo, uma maior responsabilidade financeira não deve levar a que os Estados-Membros percam interesse nos programas. Tendo em conta que a duração do processo pode ultrapassar os quatro ou seis anos previstos, o CESE propõe que se reconsiderem os períodos e as percentagens de participação dos Estados-Membros.

4.3.3 Limitação do pré-financiamento a 7 % (artigo 25.o)

Nos termos do artigo 25.o, o pré-financiamento, cujo pagamento é efectuado pela Comissão após aprovação do programa de desenvolvimento rural ao organismo pagador designado pelo Estado-Membro, está limitado a um máximo de 7 % da participação do FEADER. O CESE considera esta limitação inaceitável, pois já existem limitações deste género e não há qualquer risco de insolvência dos organismos pagadores.

4.4 Prazos (artigo 16.o)

O artigo 16.o fixa como limite definitivo o prazo de 15 de Outubro do exercício orçamental em causa para os pagamentos tardios dos Estados-Membros. Em certa medida, os atrasos nos pagamentos são inevitáveis (por exemplo, em caso de processos judiciais). As administrações carecem de um maior lapso de tempo devido sobretudo ao novo sistema de pagamento (dissociado). O CESE entende, pois, que a data de 15 de Outubro não é oportuna.

4.5 Prazo para recusa de financiamento (artigo 31.o)

Nos termos do artigo 31.o (apuramento da conformidade), a Comissão pode recusar o financiamento sob determinadas condições (não conformidade com as regras comunitárias, esforços para chegar a acordo com o Estado-Membro). Tal não é válido para as despesas efectuadas mais de trinta e seis meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado-Membro em causa o resultado da verificação. O prazo de prescrição é agora de vinte e quatro meses. Esta alteração aumenta as possibilidades de a Comissão evitar pagamentos não conformes ao direito comunitário. O CESE considera, no entanto, pertinente que o lapso de tempo previsto para a verificação da conformidade seja relativamente curto à semelhança do prazo vigente actualmente. Por outro lado, uma intervenção precoce da UE serve também a prevenção e pode disciplinar os Estados-Membros.

4.6 Redução dos pagamentos pela Comissão (artigo 17.o)

Com o artigo 17.o, a Comissão reserva-se a possibilidade de reduzir ou suspender os pagamentos mensais aos Estados-Membros. À possibilidade que a Comissão já possui, no âmbito do apuramento das contas anuais, de exigir o reembolso dos pagamentos ou de não os efectuar, junta-se agora a possibilidade de reduzir temporariamente as subvenções em caso de constatação de uma utilização abusiva dos fundos comunitários. Na verdade, um procedimento deste género já existe actualmente. O CESE considera que se deve apoiá-lo com a criação do quadro jurídico correspondente.