Parecer do Comité das Regiões Europeu «Análise da governação económica»

(2021/C 37/05)

Relator: Elio DI RUPO (BE-PSE), ministro-presidente da região da Valónia Texto de referência: Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Análise da governação económica [COM(2020) 55 final]

RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

1. congratula-se com a apresentação pela Comissão Europeia, em 5 de fevereiro de 2020, da Comunicação «Análise da governação económica» e com a abertura que a mesma revela a uma reforma das regras económicas e orçamentais;

2. saúda igualmente o facto de a Comissão Europeia ter apresentado em 20 de março uma proposta no sentido de recorrer, pela primeira vez na história da área do euro, à cláusula de derrogação de âmbito geral já prevista no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) em vigor, a fim de reforçar as medidas orçamentais de emergência em resposta à pandemia de COVID-19;

3. considera que a referida cláusula de derrogação deve continuar a aplicar-se enquanto as consequências financeiras e orçamentais da crise da COVID-19, no que respeita aos défices e às dívidas dos Estados-Membros, não forem totalmente conhecidas. A mesma lógica deve ser aplicada na eventual supressão gradual do quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal a nível europeu, que só pode ser considerada num contexto macroeconómico estável e após um debate contraditório entre a Comissão Europeia, o Conselho e o Parlamento Europeu;

4. sublinha igualmente que, segundo a Organização Mundial da Saúde, a pandemia poderá manter-se presente durante os próximos dois anos e que só será possível dispor de vacinas ou de medicamentos eficazes em 2021;

5. observa ainda que, para além do impacto socioeconómico da pandemia de COVID-19, o contexto económico e financeiro sofreu alterações profundas desde a última reforma do PEC, em 2013. Com efeito, as taxas de juro estão a um nível historicamente baixo e o verdadeiro custo da dívida pública é negativo em muitos países, ao passo que no início da década era de 3 %, em média, na área do euro;

6. considera, por conseguinte, que a Comissão Europeia deve proceder a um novo exame completo e aprofundado da situação em cada Estado-Membro e rever o projeto de análise da governação económica;

7. sublinha que o quadro europeu de governação económica produz efeitos significativos em todos os níveis de governo, em especial os governos locais e regionais, que são responsáveis por quase um terço da despesa pública e por mais de metade do investimento público em toda a União Europeia, com grandes variações entre os Estados-Membros ( 1 )

8. considera que o Pacto de Estabilidade e Crescimento e os outros elementos do atual quadro europeu de governação económica apresentam neste momento quatro grandes deficiências: i) efeitos pró-cíclicos: um Estado-Membro em recessão pode ser obrigado a reduzir as suas despesas, correndo o risco de agravar ainda mais a recessão que o afeta, não obstante a flexibilidade em função das condições conjunturais prevista na comunicação interpretativa de 2015 ( 2 ) , que é insuficiente. Esta prociclicidade faz-se sentir em especial no investimento público que, com demasiada frequência, desempenhou o papel de variável de ajustamento das políticas de austeridade; ii) complexidade: os múltiplos objetivos, a flexibilidade, as exceções, as cláusulas derrogatórias e as diferentes situações a ter em conta resultaram num quadro excessivamente complexo e técnico, baseado, além disso, em indicadores que não são diretamente observáveis, como o défice estrutural e o desvio do produto; iii) falta de eficácia: enquanto os défices excessivos quase tinham desaparecido em 2018, a evolução da dívida foi claramente menos favorável, ainda antes do impacto orçamental da crise da COVID-19 em 2020. O número de Estados-Membros que excedem o limite de 60 % passou de 9 em 2008 para 14 em 2018 ( 3 ) . A aplicação de sanções financeiras não é credível e seria, em qualquer caso, contraproducente; iv) falta de transparência e de legitimidade: a complexidade e o caráter técnico do quadro de governação económica tornam-no opaco. O Parlamento Europeu, os governos locais e regionais, a sociedade civil e as outras partes interessadas não são verdadeiramente envolvidos. Além disso, o quadro atual não estabelece uma correlação entre as responsabilidades de cada nível de governo na aplicação do PEC e prevê apenas uma responsabilidade coletiva nacional independentemente da gestão orçamental efetiva nos diferentes níveis de governo. Estas deficiências estruturais do quadro em vigor, a par dos seus efeitos indesejáveis e da sua falta de eficácia, prejudicaram seriamente a sua legitimidade, nomeadamente nos Estados mais afetados pela crise da área do euro e sujeitos a medidas de condicionalidade, agravando, por conseguinte, a rejeição da União Europeia (UE) e a deriva para os extremos políticos;

9. corrobora as conclusões da Comissão na sua comunicação, segundo as quais o pacote de reformas «six-pack» («pacote de seis») e «two-pack» («pacote duplo») resultou numa coordenação mais estreita das políticas orçamentais na área do euro. O reforço do quadro de supervisão serviu de base para que os Estados-Membros consolidassem as suas estruturas orçamentais, embora, mesmo antes da pandemia de COVID-19, persistissem na UE grandes disparidades territoriais e sociais;

10. congratula-se com o êxito das obrigações sociais emitidas pela Comissão, em 17 de outubro de 2020, para financiar um apoio temporário no valor de 100 mil milhões de euros destinado a atenuar os riscos de desemprego em caso de emergência (instrumento SURE), disponível até 31 de dezembro de 2022 sob a forma de empréstimos aos Estados-Membros que necessitam de mobilizar meios financeiros significativos para fazer face às consequências económicas e sociais negativas da pandemia de COVID-19 no respetivo território; considera que o instrumento SURE, caso tenha um impacto positivo duradouro, poderá abrir caminho à criação de um regime europeu de resseguro de desemprego;

Indicadores

11. salienta que os governos nacionais, regionais e locais, assim como os cidadãos, devem poder compreender com clareza as regras a aplicar. Neste sentido, as regras aplicáveis devem basear-se em indicadores diretamente verificáveis e que integrem uma estabilização anticíclica, dissociada das variações cíclicas;

12. considera igualmente que a governação económica deverá assentar num equilíbrio entre os indicadores relacionados com a disciplina orçamental e os indicadores não orçamentais; defende, portanto, que na continuidade do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, que inclui indicadores mais diversificados, como a taxa de desemprego, uma governação económica reformada deve ter em conta a necessidade acrescida de investimentos e despesas públicas ( 4 ) para acompanhar a transição nos setores-chave da saúde, da alimentação, dos transportes, da tecnologia digital e da energia, incluindo a melhoria da eficiência energética dos edifícios, sendo que parte destes montantes deverá ser suportada pelos orçamentos nacionais em complemento dos financiamentos privados e da UE. Esta situação é agravada pelas pressões exercidas sobre a despesa pública para adaptar a economia às alterações climáticas em curso ou para atenuar o impacto social dos aumentos da tributação do carbono.

13. faz sua a crítica à utilização do indicador do «produto nocional», ou seja, o potencial de «produção» que pode ser alcançado utilizando plenamente a reserva de capital produtivo e a oferta de trabalho, sem exercer pressões inflacionistas. Com efeito, este conceito não tem em conta a energia como fator de produção, incluindo o risco de obsolescência acelerada do capital produtivo devido a restrições associadas à utilização de energia carbónica, nem os limites físicos do desenvolvimento das atividades humanas;

14. apela igualmente para que haja um reequilíbrio no sentido de melhorar a contabilização das receitas. Com efeito, a limitação das despesas dos setores social, da educação e da saúde é considerada, muitas vezes, a forma mais fácil de reduzir a dívida a curto prazo. No entanto, políticas fiscais coordenadas e medidas contra a fraude fiscal podem aliviar consideravelmente os orçamentos públicos. As práticas fraudulentas de elisão do IVA representam, por si só, uma perda de 147 mil milhões de euros ( 5 ) por ano, enquanto a soma dos défices de todos os Estados-Membros em 2018 foi de 109 mil milhões de euros;

15. salienta a necessidade de uma coordenação mais efetiva das políticas económicas dos Estados-Membros, por forma a reduzir as discrepâncias cíclicas e o diferencial de convergência, razão pela qual também apoia a intenção da Comissão de reduzir os desequilíbrios entre os Estados-Membros em termos de excedentes e défices. Os Estados-Membros com excedentes da balança corrente devem prosseguir políticas mais expansionistas para estimular a procura interna, ao passo que os Estados-Membros com desequilíbrios estruturais devido a níveis baixos de produtividade e competitividade devem intensificar o investimento destinado a modernizar as suas atividades produtivas. Todos os Estados-Membros devem igualmente aumentar o investimento em formação, investigação e desenvolvimento, que neste momento ainda é insuficiente para assegurar a competitividade da economia europeia;

16. propõe novamente que o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos seja alargado de forma a incluir indicadores complementares relativos às disparidades regionais; entende que o procedimento poderia ter mais em conta os progressos realizados na consecução dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável definidos pelas Nações Unidas, que abrangem não apenas a proteção do ambiente, mas também critérios sociais, económicos e de governação;

O investimento público e a regra de ouro

17. considera que o quadro europeu de governação económica é parcialmente responsável pela forte queda do investimento público ocorrida após a crise da área do euro, já que não tem devidamente em conta a distinção entre despesas correntes e despesas de investimento. Entre 2009 e 2018, o investimento público total na UE em percentagem do PIB diminuiu 20 %. Por seu turno, o investimento realizado pelos órgãos de poder local e regional desceu aproximadamente 25 % e, nos vários Estados-Membros mais afetados pela crise, essa redução foi igual ou superior a 40 % ( 6 )

18. o , n. o 3, do TFUE — segundo o qual a Comissão deve também considerar se o défice orçamental excede as despesas públicas de investimento para apreciar se as condições para o lançamento de um procedimento de défice excessivo estão ou não preenchidas —, parece terem tido impacto significativo recorda que, segundo o Conselho Orçamental Europeu, os Estados com uma taxa de investimento público elevada tendiam a reduzi-la de forma significativa durante o seu procedimento de défice excessivo ( 7 ) e que a própria Comissão observou que o quadro orçamental não evitou a queda do investimento, nem tornou as finanças públicas mais favoráveis ao crescimento, e que nem a «cláusula de investimento» do PEC nem o artigo 126., n.3, do TFUE — segundo o qual a Comissão deve também considerar se o défice orçamental excede as despesas públicas de investimento para apreciar se as condições para o lançamento de um procedimento de défice excessivo estão ou não preenchidas —, parece terem tido impacto significativo ( 8 )

19. salienta que, no seu parecer relativo à comunicação interpretativa de 2015 sobre esta questão ( 9 ) , já tinha previsto que a flexibilidade existente no PEC seria demasiado restritiva e limitada para poder produzir efeitos benéficos reais no investimento público;

20. considera que um investimento público orientado e de qualidade elevada, assente numa avaliação do impacto territorial e numa análise económica sólida em termos de custo-benefício da despesa pública, deve ser anticíclico para favorecer as gerações futuras. No contexto atual de necessidades extraordinárias de despesas públicas, desincentivar o financiamento com base no défice para o investimento público pode instigar o subinvestimento, em prejuízo das gerações futuras;

21. recorda que tem vindo a reivindicar insistentemente que não se tomem em consideração as despesas públicas — suportadas pelos Estados-Membros e pelos órgãos de poder local e regional no âmbito do cofinanciamento dos fundos estruturais e de investimento — nas despesas estruturais, públicas ou assimiladas definidas no PEC. Com efeito, essas despesas são, por definição, investimentos de interesse geral europeu com um efeito multiplicador assegurado em termos de crescimento sustentável;

22. considera que a criação, no quadro europeu de governação económica, de uma «regra de ouro do investimento público» pode ser um instrumento útil para pôr termo aos efeitos prejudiciais das regras orçamentais atuais, excluindo, em última análise, o investimento público líquido dos cálculos do défice no PEC, o que permitiria não só preservar esse investimento em período de crise, mas também desincentivar, através de penalizações, o subinvestimento extremo (investimento público líquido negativo) que afeta alguns Estados-Membros; Esta medida poderia aplicar-se prioritariamente aos investimentos públicos em projetos que visam incentivar a transição para uma sociedade sustentável em termos ambientais, económicos e sociais, conforme estabelecido nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e no Pacto Ecológico Europeu, uma vez que estes investimentos são reconhecidos como particularmente importantes não apenas para apoiar a recuperação após a crise da COVID-19, mas também para assegurar a prosperidade e a qualidade de vida das gerações futuras; preconiza, além disso, o investimento em capital humano e em competências, a fim de facilitar a transição para uma economia com impacto neutro no clima e eficiente na utilização dos recursos e competitiva, adaptada à era digital;

23. solicita à Comissão Europeia que, depois de reformular as suas propostas tendo em conta os prejuízos económicos e orçamentais da crise da COVID-19, apresente um livro branco sobre uma reformulação da governação económica com base na potencial aplicação da referida regra de ouro. Na sua avaliação, a Comissão deve também ter em conta outros instrumentos, como uma regra de despesa ( 10 ) que, com base na tendência de crescimento económico e no nível da dívida, impõe um limite ao crescimento anual da despesa pública total e pode contribuir para salvaguardar a confiança do público, aumentando a transparência, reduzindo os encargos administrativos e estabelecendo um equilíbrio entre a disciplina orçamental e a manutenção de capacidade suficiente para o investimento público.

Semestre Europeu

24. recorda que a governação económica, aplicada na prática através do ciclo de coordenação do Semestre Europeu, carece de eficácia em termos de aplicação das reformas. Sublinha também que o âmbito das reformas consideradas no contexto do Semestre Europeu nunca foi definido em atos jurídicos europeus, nomeadamente no que respeita à sua pertinência e ao seu valor acrescentado para o nível europeu. Considera que esta ausência de definição limita as interações possíveis entre as reformas empreendidas a nível nacional e as políticas da União (legislação e programas financeiros) e levanta problemas relacionados com o princípio da subsidiariedade; partilha da opinião da Comissão Europeia de que, futuramente, importa colocar a tónica na dimensão ambiental das políticas social, económica, orçamental e de emprego dos Estados-Membros, em conformidade com o Pacto Ecológico Europeu;

25. reitera que um dos motivos principais desta baixa eficácia é a participação insuficiente dos órgãos de poder local e regional enquanto parceiros na conceção e na aplicação das reformas, embora 36 % de todas as recomendações específicas por país se dirijam diretamente a esses órgãos e 83 % das recomendações tenham uma dimensão territorial ( 11 )

26. está convicto de que a sua proposta relativa a um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu ( 12 ) continua a poder resolver esta falta de eficácia através de uma melhor integração das realidades locais e regionais e considera que a sua aplicação permanece necessária, principalmente porque, desde 2019, o Semestre Europeu fornece orientações para a política de coesão, cuja gestão é partilhada entre todos os níveis de governo;

27. incentiva a Comissão Europeia a promover uma reflexão sobre a capacidade administrativa e a descentralização orçamental nos Estados-Membros a fim de, respeitando as constituições dos Estados-Membros e o princípio da subsidiariedade, verificar se as missões confiadas aos órgãos de poder local e regional estão alinhadas com os recursos humanos, técnicos e financeiros de que estes órgãos dispõem;

Transparência e legitimidade democrática

28. considera que a legitimidade democrática do sistema europeu de governação económica é demasiado frágil e que este facto pode pôr em risco não apenas esta governação económica, mas também o projeto europeu como um todo;

29. congratula-se com a inclusão da proteção do clima no Semestre Europeu e espera que este inicie um processo claro de monitorização e avaliação da eficácia das medidas de proteção do clima, de modo que os progressos dos Estados-Membros na execução dos objetivos do Semestre Europeu sejam mais tangíveis;

30. chama a atenção da Comissão Europeia e dos colegisladores para o facto de que uma melhor participação dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu através de um código de conduta conduziria também a uma melhor representatividade das decisões e aumentaria a legitimidade do Semestre e, consequentemente, da governação económica em geral;

31. apoia uma reforma do Eurogrupo, cujo estatuto deve ser formalizado e atualizado no sentido de criar uma presidência de pleno direito, reforçar a responsabilização perante o Parlamento Europeu e aumentar a transparência das suas atividades, começando pela publicação de atas detalhadas de todas as reuniões;

32. recorda, no contexto da Conferência sobre o Futuro da Europa, a sua convicção de que o problema do défice de legitimidade democrática que afeta a UE e, em particular, a sua governação económica, apenas poderá ser resolvido se os cidadãos da UE estiverem convencidos de que todas as suas grandes preocupações são defendidas nesse âmbito. As normas sociais, o emprego, a proteção do ambiente e os aspetos relativos à sustentabilidade, em consonância com os ODS das Nações Unidas, ou a luta contra as desigualdades não podem ser considerados aspetos secundários em relação aos imperativos macroeconómicos e orçamentais; considera, por conseguinte, que a Conferência sobre o Futuro da Europa deve poder debater as alterações à governação económica consagradas no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia;

33. considera que importa continuar a adotar medidas para resolver as dificuldades da área do euro, nomeadamente restabelecendo finanças públicas sólidas, criando um sistema bancário sólido, avançando no sentido de uma União Orçamental e estimulando um crescimento económico sustentável;

A governação económica e a crise da COVID-19

34. sublinha que os órgãos de poder local e regional estão na linha da frente da luta contra a pandemia de COVID-19 que afeta gravemente a Europa, tendo em conta as suas responsabilidades importantes em termos de saúde, de proteção social e de apoio à economia. Em Itália e em Espanha, dois dos Estados-Membros mais atingidos, os órgãos de poder local e regional são também responsáveis por mais de 90 % das despesas no domínio da saúde ( 13 ) . Muitas rubricas de despesas apresentam aumentos consideráveis, mas as receitas dos governos locais e regionais estão a diminuir, muito por força do abrandamento sem precedentes da atividade económica. Esta situação tem um grande impacto no equilíbrio orçamental dos municípios e das regiões e, consequentemente, nos equilíbrios orçamentais dos Estados-Membros;

35. recorda que, em muitos Estados-Membros, os órgãos de poder local e regional estão sujeitos a regras orçamentais nacionais estritas que limitam o aumento das suas despesas, os condicionam a um equilíbrio orçamental ou limitam o seu défice e/ou o seu endividamento a níveis frequentemente muito baixos em comparação com os níveis dos Estados;

36. solicita à Comissão Europeia, ao Parlamento Europeu e aos Estados-Membros que não subestimem o risco de agravamento das disparidades regionais criado pela crise da COVID-19, principalmente por três motivos: i) o impacto sanitário é fortemente territorializado; determinadas regiões ou municípios enfrentam um número desproporcionado de casos e têm uma capacidade variável para lhes dar resposta; ii) além do impacto direto da emergência nas zonas mais duramente atingidas, as medidas de prevenção mais prolongadas ou mais estritas agravarão o abrandamento económico e, por conseguinte, as dificuldades financeiras das PME e dos trabalhadores por conta própria, que constituem um dos pilares centrais de muitas economias regionais, mas também dos órgãos de poder local e regional; iii) alguns setores económicos (por exemplo, o turismo) são afetados de forma desproporcionada, e o impacto nas finanças infranacionais dependerá, portanto, da especialização setorial local e regional e da exposição às cadeias de valor mundiais;

37. solicita, por conseguinte, à Comissão Europeia e aos Estados-Membros que elaborem, com os órgãos de poder local e regional, um roteiro claro para os ajudar a restabelecer orçamentos equilibrados e sustentáveis, tendo em consideração o impacto assimétrico da pandemia em curso e o facto de que uma recuperação sustentável do ponto de vista ambiental e social também deve ser sustentável do ponto de vista económico;

38. considera que a situação atual põe em evidência o custo real das políticas de austeridade adotadas em resposta à crise da área do euro, nomeadamente no que respeita ao subinvestimento em serviços públicos fundamentais. Não se pode voltar a responder com austeridade a esta nova crise. As estratégias de recuperação devem incluir planos de investimento público ambiciosos, destinados a ativar uma recuperação sustentável do ponto de vista ecológico e socioeconómico nas regiões e nos municípios da UE;

39. está convicto de que, após a crise da COVID-19, mais do que nunca, o quadro orçamental europeu deve ser repensado para evitar que o investimento público e os serviços públicos sejam novamente a variável de ajustamento dos futuros programas de consolidação orçamental.

Bruxelas, 10 de dezembro de 2020. O Presidente do Comité das Regiões Europeu Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Números correspondentes a 2018. Eurostat, códigos de dados TEC00023 e TEC00022.

(2) Comissão Europeia (2015), Comunicação «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento», COM(2015) 12 final.

(3) Eurostat, código de dados TEINA225.

(4) Segundo as estimativas da Comissão Europeia, são necessários 260 mil milhões de euros por ano (cerca de 1,7 % do PIB da UE).

(5) COM(2019) 8 final — Rumo a um processo de decisão mais eficaz e mais democrático no âmbito da política fiscal da UE, p. 5.

(6) Eurostat, código de dados TEC00022.

(7) Conselho Orçamental Europeu (2019), «Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation» [Avaliação das regras orçamentais da UE com destaque para os pacotes legislativos «six-pack» e «two-pack»], p. 76.

(8) COM(2020) 55 final, p. 10.

(9) Parecer do CR «Otimizar o recurso à flexibilidade prevista nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento», relatora: Olga Zrihen (BE-PSE), adotado em 9.7.2015 (JO C 313 de 22.9.2015, p. 22)..

(10) Estudo do Parlamento Europeu «Benefits and drawbacks of an expenditure rule, as well as of a golden rule, in the EU fiscal framework» [Vantagens e desvantagens de uma regra de despesa, para além de uma regra de ouro, no quadro orçamental da UE], https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf

(11) CR, «Territorial analysis of the Country-specific Recommendations 2018» [Análise territorial das recomendações específicas por país de 2018].

(12) Parecer do CR «Melhorar a governação do Semestre Europeu: um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional», relator: Rob Jonkman (NL-CRE), adotado em 11.5.2017 (JO C 306 de 15.9.2017, p. 24)

(13) OCDE (2020), «Covid-19 and intergovernmental Fiscal Relations: Early responses and main lessons from the Financial Crisis» [A COVID-19 e as relações orçamentais intergovernamentais: respostas atempadas e principais ensinamentos da crise financeira], ref.a COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.