Relatório Especial Os instrumentos 
financeiros são 
mecanismos 
bem‑sucedidos 
e promissores no domínio 
do desenvolvimento rural?PT 2015  n.º 05
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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Os instrumentos 
financeiros são 
mecanismos 
bem‑sucedidos 
e promissores no domínio 
do desenvolvimento rural?
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 05
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas 
de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformi ‑
dade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I (presidida pelo membro do TCE Rasa Budbergytė) 
especializada nos domínios de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a res ‑
ponsabilidade do Membro do TCE Kersti Kaljulaid, com a colaboração de Peeter Lätti, chefe de gabinete; Helder Faria Viegas, 
chefe de unidade; Bertrand Tanguy, chefe de equipa; Jan Huth, chefe de equipa adjunto; Christine Kleinsasser, auditora; 
Ioannis Papadakis, auditor; Roberto Resegotti, auditor e Jolanta Zemailaite, auditora.
Da esquerda para a direita: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, 
K. Kaljulaid, H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Índice
Pontos
 Siglas, acrónimos e termos técnicos
I-IX Síntese
1-15  Introdução
4 Auditorias anteriores do Tribunal
5-7 Fundamentos da utilização de instrumentos financeiros
8 Desenvolvimentos recentes
9-12  Instrumentos financeiros no domínio do desenvolvimento rural
13-15  Gestão dos instrumentos financeiros no domínio do desenvolvimento rural
16-20  Âmbito e método da auditoria
21-95  Observações
21-50  Os instrumentos financeiros foram criados e capitalizados de forma adequada durante o período 
de programação de 2007‑2013?
22-29  O quadro de programação não foi preparado de forma satisfatória
30-40  Mas as regras aplicáveis às despesas são vantajosas para os Estados‑Membros
41-50  Sobrecapitalização significativa dos instrumentos financeiros
51-71  Os instrumentos financeiros tiveram um bom desempenho no período de 2007‑2013?
53-61  Os instrumentos financeiros tiveram um desempenho insuficiente na renovação dos fundos
62-68  O efeito de alavanca raramente ocorre e alguns fundos foram criados demasiado tarde
69-71  O acompanhamento dos instrumentos financeiros no período de 2007‑2013 não forneceu informações 
relevantes suficientes sobre o desempenho alcançado
04 Índice
72-80  Durante o período de 2007‑2013 estiveram em vigor condições adequadas em matéria de política 
de liquidação e de saída?
75-77  O encerramento não foi bem preparado e as disposições foram interpretadas de forma diferente pelos 
Estados‑Membros e pela Comissão
78-80  Falta de clareza das disposições em matéria de política de saída
81-95  O quadro relativo ao período de 2014‑2020 tem potencial para realizar as melhorias necessárias 
no que se refere aos instrumentos financeiros?
82 Verificam‑se algumas melhorias notáveis no novo quadro jurídico...
83-95  ... mas alguns obstáculos mantêm‑se
96-103  Conclusões e recomendações
 Anexo I —  Estimativa da sobrecapitalização dos fundos de garantia em 31 de dezembro 
de 2013 de acordo com o nível de exposição ao risco
 Anexo II  —  Resumo das principais insuficiências que reduziram o desempenho 
dos  instrumentos financeiros auditados
 Respostas da Comissão
05
 Siglas, acrónimos e termos 
técnicos
Siglas e acrónimos
Feader : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.
Fundos EEI/FEEI : fundos europeus estruturais e de investimento.
IEF/IF : Instrumento de Engenharia Financeira. Designado Instrumento Financeiro para o período de 2014‑2020.
PDR : programa de desenvolvimento rural.
Termos técnicos
Acordo de financiamento : acordo entre um Estado‑Membro (ou uma autoridade de gestão) e um gestor de Fundo 
que estabelece os termos e as condições de financiamento.
Alavancagem : calculada, para efeitos do presente relatório, com base no financiamento em euros (público e/ou  privado) 
garantido ou pago para atividades rurais, por cada euro de financiamento público (União Europeia ou Estado‑Membro).
Autoridade de gestão : organismo nacional ou regional designado pelo Estado‑Membro para gerir um programa 
de desenvolvimento rural.
Beneficiário final : indivíduo ou organismo que recebe apoio de um instrumento financeiro.
Eixo (eixos) : grupo coerente de medidas com objetivos específicos, diretamente resultantes da aplicação 
dessas medidas e contribuindo para um ou mais dos objetivos do apoio ao desenvolvimento rural. Por exemplo, 
as medidas relativas ao eixo 1 contribuem para o aumento da competitividade do setor agrícola e silvícola, 
enquanto as medidas relativas ao eixo 3 têm por objetivo contribuir para a qualidade de vida nas zonas rurais e para 
a diversificação da economia rural.
Fundo renovável : sistema através do qual os fundos mobilizados para os instrumentos financeiros são reutilizados 
ou «renovados», após a sua primeira utilização.
Fundos de capitais de risco : fundos privados lucrativos que disponibilizam capital, geralmente para negócios 
novos, com elevado potencial e de alto risco.
Fundos para empréstimos : fundos concedidos para empréstimos relativos a projetos de desenvolvimento de 
pequenas empresas. São considerados «renováveis» na medida em que os fundos voltam a estar disponíveis para 
novos empréstimos quando os projetos individuais liquidam os empréstimos anteriores.
Fundos de garantia : os fundos de garantia fornecem garantias financeiras para crédito procurado por empresas 
ou organizações rurais, facilitando a obtenção do respetivo financiamento por parte dos bancos. São considerados 
fundos ‑renováveis» pois, à medida que os projetos individuais liquidam os seus empréstimos, as garantias são 
liberadas, o que permite a emissão de novas garantias. Os fundos de garantia são renovados através de um 
multiplicador do capital do fundo.
06 Siglas, acrónimos e termos técnicos
Garantia : compromisso assumido por um terceiro (garante) para pagamento das dívidas de um mutuário. Quando 
os mutuários não conseguem pagar a dívida, o garante é responsável pela mesma.
Gestão partilhada : uma das modalidades de execução do orçamento da União Europeia. A gestão é considerada 
«partilhada» quando os projetos financiados pela UE são geridos por organismos nacionais ou regionais (no presente 
documento, «autoridades de gestão»). A Comissão exerce funções de supervisão.
Gestor do fundo : organismo responsável pela execução de uma estratégia de investimento e pela gestão de uma 
carteira de investimentos relativa a um instrumento financeiro.
Liquidação : no âmbito do encerramento dos PDR no final do período de programação, procedimento aplicado 
ao fundo para determinar o montante elegível para cofinanciamento do Feader.
Medida : regime de ajuda para a execução de uma política. As  medidas de investimento  são medidas que prestam 
apoio financeiro a investimentos em maquinaria e equipamento, construção e/ou outros trabalhos.
Nível de exposição ao risco : o limite máximo de incumprimento considerado aceitável na gestão de um determinado 
fundo de garantia. Por exemplo, o nível de exposição ao risco seria de 1/5 se fosse prevista uma percentagem máxima 
de incumprimento de 20% das garantias.
Organismo pagador : organismo nacional ou regional responsável pela avaliação, cálculo e pagamento 
dos subsídios agrícolas.
Período de programação : período abrangido pelos programas de desenvolvimento rural.
Realizações e resultados : as realizações são atividades realizadas diretamente pelos instrumentos financeiros. Por 
exemplo, «o número de garantias emitidas» seria uma realização de um fundo de garantia. Os resultados são os efeitos 
e alterações diretos resultantes da execução de um projeto. Por exemplo, a obtenção de um empréstimo de um banco 
constitui um «resultado» para os beneficiários finais.
Sobrecapitalização : esta situação ocorre quando o montante pago para capitalização de um IEF é demasiado elevado 
relativamente ao montante atribuído aos beneficiários finais sob a forma de empréstimos ou de garantias emitidas.
Taxa de desembolso : Para os fundos para empréstimos, a parte do capital investido no fundo que é paga 
aos beneficiários finais. Para os fundos de garantia, a parte do capital investido no fundo que é utilizada para 
garantir empréstimos aos beneficiários finais.
07
 Síntese
I
Os instrumentos financeiros (designados, até 2014, 
como «instrumentos de engenharia financeira») foram 
aplicados pela primeira vez no domínio da agricultura 
no período de programação de 2000‑2006 e foram 
prorrogados até ao período de 2007‑2013, tendo em 
vista ajudar os agricultores e as pequenas empresas 
agrícolas a obter financiamento privado para projetos 
de investimento rural. Estes instrumentos, consubs ‑
tanciados em fundos para empréstimos e fundos de 
garantia, têm por objetivo atrair mais capital público 
e/ou privado (efeito de alavanca) e permitir que as 
dotações iniciais de fundos sejam reutilizadas (fator 
de renovação). No final de 2013, a União Europeia (UE) 
e os Estados‑Membros tinham contribuído com cerca 
de 700 milhões de euros em instrumentos financeiros 
no domínio do desenvolvimento rural.
II
O quadro de instrumentos financeiros foi igualmente 
prorrogado para 2014‑2020, período durante o qual 
a Comissão tenciona maximizar o impacto dos fundos 
da UE. A Comissão espera ainda que se recorra mais 
a eles durante os próximos anos e pretende que os 
Estados‑Membros se comprometam a aumentar, pelo 
menos no dobro, a sua utilização em domínios‑chave 
de investimento.
III
Na presente auditoria, o Tribunal procurou apurar se 
os instrumentos financeiros foram bem‑sucedidos no 
domínio do desenvolvimento rural e se é provável que 
tal suceda no futuro. Procurou, para o efeito, deter ‑
minar se foram bem concebidos e geridos durante 
o período de programação de 2007‑2013 e em que 
medida as alterações introduzidas para o período de 
2014‑2020 poderão ter um impacto significativo nas 
principais insuficiências identificadas.IV
O Tribunal concluiu que, em termos gerais, os ins ‑
trumentos financeiros não foram bem‑sucedidos 
no domínio do desenvolvimento rural e, ainda que 
o período de 2014‑2020 seja potencialmente promis ‑
sor, a concretização do impacto pretendido constituirá 
um desafio considerável. O Tribunal constatou que, 
durante o período de programação de 2007‑2013, os 
argumentos a favor da criação de instrumentos finan ‑
ceiros não eram claros e que os mesmos foram sobre ‑
capitalizados. Em especial, o quadro jurídico não teve 
em conta as características específicas da política de 
desenvolvimento rural e não foi realizada uma avalia ‑
ção das necessidades reais.
V
O Tribunal concluiu ainda que não existia informação 
quantificável fiável para justificar o tipo de instru ‑
mentos financeiros criados, determinar a procura de 
instrumentos financeiros no domínio da agricultura 
e demonstrar que o montante de capital afetado ao 
fundo era adequado. O Tribunal estimou que, no final 
de 2013, os fundos de garantia estavam sobrecapitali ‑
zados em 370 milhões de euros.
VI
O Tribunal chegou igualmente à conclusão de que 
os instrumentos financeiros não funcionaram como 
previsto e, consequentemente, não resultaram na 
concretização plena dos potenciais benefícios no que 
se refere aos efeitos de renovação e de alavanca. Esta 
situação deveu‑se, em parte, a atrasos na execução 
(incluindo o facto de terem sido criados tardiamente 
ou num momento que não era o mais adequado). 
Além disso, o quadro jurídico não incluiu disposições 
adequadas para encorajar a concretização dos bene ‑
fícios esperados. Por último, nem a Comissão nem os 
Estados‑Membros introduziram sistemas de acompa ‑
nhamento adequados para fornecer informações fiá ‑
veis que demonstrassem se os instrumentos atingiram 
os seus objetivos de forma eficaz.
08 Síntese
VII
A análise do Tribunal incluiu um exame das políti ‑
cas de liquidação e de saída. O Tribunal conclui que, 
durante o período de 2007‑2013, não estavam criadas 
condições precisas para garantir o equilíbrio dos ins ‑
trumentos financeiros a pagar no final do período de 
programação, nem condições adequadas em matéria 
de política de saída, essencialmente devido à inexis ‑
tência de regras e de orientações claras, por parte 
da Comissão, sobre estas questões.
VIII
O Tribunal constatou que o quadro de 2014‑2020 
tem potencial para realizar as melhorias necessárias. 
No entanto, mantiveram‑se alguns obstáculos a uma 
utilização mais alargada dos instrumentos financei ‑
ros e, ainda que o novo quadro jurídico contivesse 
novas disposições específicas para limitar o problema 
recorrente da sobrecapitalização, o risco pode man ‑
ter‑se. Além disso, a ênfase colocada nos efeitos 
a longo prazo não foi suficiente e os instrumentos 
financeiros correm o risco de permanecer demasiado 
dependentes de subvenções. Por último, as questões 
fundamentais de desempenho relativas aos efeitos de 
alavanca e de renovação não foram devidamente tidas 
em conta.
IX
O Tribunal formula as seguintes recomendações:
a) Comissão deve:
• aumentar os incentivos para que os Esta ‑
dos‑Membros criem instrumentos financei ‑
ros no domínio do desenvolvimento rural, 
identificando os desafios, as características 
específicas e os obstáculos existentes nesta 
área, e encorajar ativamente os Estados‑Mem ‑
bros a utilizarem esses instrumentos, sempre 
que  adequado;
• fornecer orientações e promover ativamente 
a qualidade das avaliações ex ante  obrigató ‑
rias dos Estados‑Membros, concebidas para 
funcionar como instrumentos fundamentais, 
tendo em vista evitar a sobrecapitalização;• definir normas e metas adequadas relativas 
aos efeitos de alavanca e de renovação;
• fornecer atempadamente regras de execução 
operacional, antes do encerramento do perío ‑
do de programação de 2007‑2013 no domínio 
do desenvolvimento rural (incluindo uma 
política de saída adequada);
b) a Comissão e os Estados‑Membros devem de ‑
cidir regras transitórias claras entre os períodos 
de programação;
c) os Estados‑Membros devem:
• considerar a possibilidade de reservar uma 
determinada parte do orçamento disponível do 
Feader para instrumentos financeiros e tornar 
estes instrumentos mais atrativos do que as sub ‑
venções, em circunstâncias claramente definidas;
• validar o nível de exposição ao risco com a aju ‑
da de peritagem técnica adequada, tendo em 
vista evitar a sobrecapitalização;
• executar as novas disposições legais de for ‑
ma a garantir o máximo nível de flexibilidade, 
por exemplo através da criação de um único 
instrumento financeiro (que conceda em ‑
préstimos e garantias) capaz de dar resposta 
às necessidades;
• prestar especial atenção aos potenciais riscos 
relativos aos efeitos de inércia ou de desloca ‑
ção, quando avaliam as candidaturas, apli ‑
cando indicadores adequados. Quando estes 
riscos existirem, os instrumentos financeiros 
podem tornar‑se a opção preferida;
• examinar de que forma as subvenções e os 
instrumentos financeiros podem ser combina ‑
dos para otimizar os recursos, maximizando os 
efeitos de alavanca/renovação.
09
 Introdução
01 
Os instrumentos financeiros (designa ‑
dos, até 2014, por «instrumentos de 
engenharia financeira») são instrumen ‑
tos do orçamento da UE utilizados para 
permitir que os beneficiários obte ‑
nham financiamento sob a forma, por 
exemplo, de empréstimos, garantias 
ou investimentos em capital próprio. 
Diferem das subvenções essencialmen ‑
te na medida em que são reembolsá ‑
veis, tal como ilustrado na figura 1 .
02 
Os instrumentos financeiros foram 
utilizados em quase todos os principais 
domínios do orçamento da UE (nas 
políticas internas geridas centralmente 
pela Comissão ou em conjunto com 
instituições financeiras, nas políticas de 
coesão e de desenvolvimento rural em 
que a gestão dos fundos é partilhada 
entre a Comissão e os Estados‑Membros 
e nas políticas externas) 1.03 
No que se refere aos domínios de 
gestão partilhada, os instrumentos 
financeiros têm sido essencialmente 
utilizados no domínio político da coe ‑
são. Foram utilizados mais de 941 ins ‑
trumentos financeiros neste domínio 
político e o apoio do orçamento da UE 
e das contribuições nacionais ascendia, 
no final de 2013, a um montante de 
14,3 mil milhões de euros2.1 No âmbito do Quadro 
Financeiro Plurianual de 
2007‑2013, foi atribuído pouco 
mais de 1% do orçamento da 
UE (13,6 mil milhões de euros) 
a instrumentos financeiros nos 
domínios das políticas internas 
e de coesão.
2 Relatório da Comissão sobre 
os progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos de 
engenharia financeira 
comunicados pelas 
autoridades de gestão, nos 
termos da alínea j) do n.º 2 do 
artigo 67.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 do 
Conselho, de 11 de julho de 
2006, que estabelece 
disposições gerais sobre 
o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu e o 
Fundo de Coesão, e que 
revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1260/1999 (JO L 210 de 
31.7.2006, p. 25), situação do 
período de programação de 
2007‑2013 em 31 de dezembro 
de 2013. Documento datado 
de 19 de setembro de 2014, 
com a referência 
EGESIF_14‑0033‑00.
Comparação entre os regimes baseados em subvenções 
e os instrumentos financeiros
Montantes 
restituídos
ao FundoINSTRUMENTOS FINANCEIROSREGIMES BASEADOS EM 
SUBVENÇÕES
ProjetosSubvenções€€
Bene/f_iciários
/f_inaisInstrumento
/f_inanceiro
Os fundos permanecem no cicloFundos orçamentais
 (UE/Estado/Região)Fundos orçamentais
(UE/Estado/Região)
€
Os fundos são despendidos uma vezFigura 1
Fonte: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes , 2013.
10 Introdução
Auditorias anteriores 
do  Tribunal
04 
Até ao momento, o Tribunal auditou 
essencialmente instrumentos financeiros 
no domínio político da coesão3. O Par ‑
lamento Europeu solicitou ao Tribunal 
de Contas que os auditasse em todos os 
domínios políticos4. O presente relatório 
dá resposta a esse pedido, no que se 
refere ao desenvolvimento rural. No final 
de 2013, os Estados‑Membros tinham 
contribuído com cerca de 700 milhões 
de euros em instrumentos financeiros 
neste domínio.Fundamentos da  utilização 
de  instrumentos 
financeiros
05 
Num momento de restrições dos 
orçamentos públicos, é fundamental 
realizar mais investimentos com me ‑
nos recursos públicos. Os instrumentos 
financeiros têm potencial para melho ‑
rar a utilização dos escassos recursos 
públicos, financiando mais investimen ‑
tos com o mesmo orçamento. Os fun ‑
dos devem reutilizar a dotação inicial 
utilizada para a sua criação (fator de 
renovação) e estimular a realização 
dos objetivos políticos, atraindo mais 
capital público ou privado (efeito de 
alavanca). A  caixa 1  apresenta os fun ‑
damentos da utilização de instrumen ‑
tos financeiros.3 Ver, por exemplo, o Relatório 
Especial n.º 2/2012 
«Instrumentos financeiros de 
apoio às PME cofinanciados 
pelo Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional». 
A principal conclusão foi que 
«a eficácia e a eficiência das 
medidas foram prejudicadas 
por insuficiências 
significativas, devidas, 
sobretudo, à inadequação 
do presente quadro 
regulamentar dos fundos 
estruturais» ( http://eca.
europa.eu ).
4 Resolução do Parlamento 
Europeu, de 10 de maio de 2012, 
que contém as observações que 
constituem parte integrante da 
decisão sobre a quitação pela 
execução do orçamento geral da 
União Europeia para o exercício 
de 2010, secção III — Comissão 
e agências de execução 
(ponto 20).
Fundamentos da utilização de instrumentos financeiros
«Prossecução dos objetivos políticos da União Europeia:  Os instrumentos financeiros inovadores prosseguem 
objetivos políticos específicos da União, garantindo o financiamento necessário em áreas de interesse para 
a UE (...). O seu objetivo é colmatar as falhas do mercado/imperfeições que estão na origem do financiamento 
insuficiente dessas áreas por fontes do mercado, por exemplo, quando o sector privado considera que essa 
área apresenta demasiados riscos.»5
«Efeito de alavanca dos investimentos: A cooperação com o sector privado no que respeita a instrumentos 
financeiros inovadores torna possível amplificar o impacto do orçamento da UE, o que permitirá a realização 
de um maior número de investimentos estratégicos e reforçará assim o potencial de crescimento da União.»6
«Efeito multiplicador do orçamento da UE»: É alcançado um efeito multiplicador [adicional] durante o período 
de vigência do instrumento financeiro inovador, no caso de os reembolsos de capital ou de os juros e as recei ‑
tas de um investimento poderem ser reutilizados para o instrumento. Esse carácter «renovável» pode aumen ‑
tar consideravelmente o alcance dos instrumentos»7.
5 COM(2011) 662 final, de 19 de outubro de 2011, «Um quadro para a próxima geração de instrumentos financeiros inovadores: plataformas 
dos instrumentos de capital e de dívida da União Europeia». 
6 COM(2011) 500 final, de 29 de junho de 2011, «Um orçamento para a Europa 2020».
7 COM(2011) 662.Caixa 1
11 Introdução
06 
O Conselho8 e a Comissão esperavam 
que a utilização de instrumentos finan ‑
ceiros aumentasse durante o quadro 
financeiro plurianual de 2014‑2020, 
em  relação a 2007‑2013.
07 
Na sua resolução sobre a quitação rela ‑
tiva ao exercício de 20109, o Parlamen ‑
to Europeu afirmou que a Comissão 
promoveu uma utilização acrescida 
dos instrumentos financeiros no próxi ‑
mo quadro financeiro plurianual10.
Desenvolvimentos 
recentes
08 
Na sua recente comunicação «Um 
plano de investimento para a Euro ‑
pa»11, a Comissão informa que tenciona 
maximizar o impacto dos fundos da 
União Europeia. Para o efeito, convida 
os Estados‑Membros a aumentarem 
significativamente a sua utilização de 
instrumentos financeiros em domí ‑
nios‑chave de investimento no âmbito 
dos fundos europeus estruturais e de 
investimento (FEEI)12 durante o pe ‑
ríodo de programação de 2014‑2020, 
de forma a realizar globalmente, no 
mínimo, o dobro da despesa total. 
Nesta matéria, recomenda igualmente 
a definição de metas percentuais para 
a sua utilização13.Instrumentos financeiros 
no domínio 
do  desenvolvimento rural
09 
A política de desenvolvimento rural da 
União é executada através de progra ‑
mas de desenvolvimento rural (PDR). 
Cada um destes programas abrange um 
período de sete anos. Os instrumentos 
financeiros fazem parte da política de 
desenvolvimento rural desde 2000.
10 
A principal legislação neste domínio 
para o período de programação de 
2007‑2013 consiste no Regulamen ‑
to (CE) n.º 1974/2006 da Comissão14, 
que previa três tipos de instrumentos 
financeiros: fundos de capitais de 
risco, fundos de garantia e fundos para 
empréstimos. Na realidade, os Esta ‑
dos‑Membros criaram 11 fundos de 
garantia (Bulgária, França (Córsega), 8 
regiões diferentes de Itália e Roménia) 
e 3 fundos para empréstimos (Grécia, 
Letónia e Lituânia) entre 2009 e 2014, 
mas não criaram nenhum fundo de 
capitais de risco (ver figura 2 ).8 Ver, por exemplo, o ponto 26 
das conclusões do Conselho 
Europeu (24/25 de outubro 
de 2013) (EUCO 169/13), que 
afirma: «as negociações de 
programação dos fundos 
europeus estruturais e de 
investimento (FEEI) deverão 
ser utilizadas para aumentar 
substancialmente o apoio 
global da UE a partir desses 
fundos a instrumentos 
financeiros baseados na 
alavancagem a favor das PME 
no período 2014‑2020, 
duplicando, no mínimo, 
o apoio prestado aos países 
em que as condições 
continuam a ser difíceis.»
9 Decisão do Parlamento 
Europeu, de 10 de maio de 2012, 
sobre a quitação pela execução 
do orçamento geral da UE para 
o exercício de 2010, secção  III — 
Comissão [COM(2011) 473 
final — C7‑0256/2011 
— 2011/2201(DEC)] 
P7_TA(2012)0153.
10 COM(2011) 662 final, ibid.
11 COM(2014) 903 final, de 26 de 
novembro de 2014.
12 Fundo Europeu de Desenvolvi ‑
mento Regional, Fundo Social 
Europeu, Fundo Europeu Agrícola 
de Desenvolvimento Rural 
e Fundo Europeu dos Assuntos 
Marítimos e das Pescas.
13 Recomenda que os Esta ‑
dos‑Membros distribuam, 
através de instrumentos 
financeiros inovadores, uma 
determinada percentagem das 
dotações previstas nos acordos 
de parceria para cada um dos 
domínios‑chave de investimen ‑
to, do seguinte modo: 50% no 
domínio do apoio a PME, 20% 
no domínio das medidas de 
redução de CO2, 10% no 
domínio das tecnologias da 
informação e comunicação, 
10% no domínio dos transpor ‑
tes sustentáveis, 5% no domínio 
do apoio à investigação, 
desenvolvimento e inovação 
e 5% no domínio da eficiência 
ambiental e dos recursos.
14 Regulamento (CE) n.º 1974/2006 
da Comissão, de 15 de 
dezembro de 2006, que 
estabelece normas de execução 
do Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho 
relativo ao apoio ao desenvolvi ‑
mento rural pelo Fundo 
Europeu Agrícola de Desenvol ‑
vimento Rural (Feader) (JO L 368 
de 23.12.2006, p. 15).
12 Introdução
Instrumentos financeiros no domínio do desenvolvimento rural durante o período 
de programação de 2007‑2013Figura 2
Fonte: Dados dos acordos de financiamentos relevantes.Estados-Membros/Regiões que criaram 
instrumentos ﬁnanceiros
Córsega: FG (2012)Letónia: FE (2010)
Lituânia: FE (2009)
Roménia: FG (2010)
Bulgária: FG (2011)
Grécia: FE (2013)
Calábria FG (2010)
Basilicata, Campânia, Molise, Apúlia, Sicília: FG (2011) Lácio: FG (2012)Úmbria: FG (2014)FG: Fundo de garantia
FE: Fundo para empréstimos(20XX) Data de capitalização do fundo
13 Introdução
11 
Os Estados‑Membros utilizam instru ‑
mentos financeiros para realizar as 
atividades previstas nos eixos 1 e 3 do 
PDR para medidas como a moderniza ‑
ção das explorações agrícolas, o au ‑
mento do valor dos produtos agrícolas 
e florestais ou a criação e desenvolvi ‑
mento de empresas. Os fundos de ga ‑
rantia fornecem garantias financeiras 
para crédito procurado por empresas 
ou organizações, facilitando a obten ‑
ção do respetivo financiamento por 
parte dos bancos. À medida que os 
responsáveis pelos diferentes projetos 
reembolsam os seus empréstimos, as 
garantias são liberadas, podendo ser 
emitidas novas garantias. Os fundos 
para empréstimos disponibilizam 
dinheiro para projetos de desenvolvi ‑
mento de empresas. Os fundos ficam 
disponíveis para novos empréstimos 
à medida que os projetos pagam os 
empréstimos anteriores.12 
Do montante total da contribuição de 
700 milhões de euros15 para instrumen ‑
tos financeiros (ver ponto 4), 564 mi ‑
lhões de euros consistiram em fundos 
públicos, dos quais 440 milhões de 
euros provieram da União Europeia. 
A figura 3  apresenta as dotações re ‑
partidas por Estado‑Membro.
Financiamento de instrumentos financeiros no final de 2013Figura 3
Fonte: Dados dos planos de atividade, dos relatórios anuais relevantes sobre os progressos registados 
em 2013 e cálculos do TCE.050100150200250300Milhões de euros
Bulgária
França (Córsega)Grécia
Itália (Sicília) Itália (Apúlia) Itália (Lácio)
Itália (Campânia)Itália (Úmbria) Itália (Molise)Itália (Basilicata)Itália (Calábria)Letónia Lituânia Roménia15 Na Grécia, este montante 
incluiu 138 milhões de euros 
de capital privado investido 
no fundo para empréstimos, 
além de 115 milhões de euros 
de capital público.
14 Introdução
Gestão dos instrumentos 
financeiros no domínio 
do  desenvolvimento rural
13 
A Comissão e os Estados‑Membros 
partilham a gestão dos instrumentos 
financeiros. A Comissão avalia e apro ‑
va os PDR elaborados e apresentados 
pelos Estados‑Membros, que adotam 
todas as disposições legislativas, esta ‑
tutárias e administrativas necessárias 
para garantir o correto funcionamento 
dos fundos. Os quatro principais inter ‑
venientes nos Estados‑Membros são 
a autoridade de gestão (geralmente, 
o Ministério da Agricultura), o gestor 
do fundo, as instituições financeiras 
(por exemplo, bancos e instituições de 
crédito) e os beneficiários finais (por 
exemplo, explorações agrícolas ou em ‑
presas de transformação alimentar).
14 
As autoridades de gestão concebem 
e supervisionam os instrumentos 
financeiros. Os gestores dos fundos 
executam a estratégia de investimento e verificam se os investimentos concre ‑
tizam efetivamente os objetivos a que 
se destinam. As instituições financeiras 
avaliam a viabilidade económica dos 
projetos apresentados e analisam a ca ‑
pacidade de crédito dos beneficiários 
finais. Estes últimos celebram contra ‑
tos (de empréstimo ou garantia) com 
os gestores dos fundos e/ou as institui ‑
ções financeiras. Os beneficiários finais 
são ainda responsáveis pela execução 
dos investimentos e pelo reembolso às 
instituições financeiras, nos termos das 
respetivas disposições contratuais.
15 
As responsabilidades e funções dos 
diferentes intervenientes dependem 
igualmente do tipo de instrumento 
financeiro aplicado, uma vez que os 
fundos para empréstimos e os fundos 
de garantia têm formas de funciona ‑
mento diferentes. Por exemplo, existe 
saída de fluxos de dinheiro no que se 
refere aos fundos para empréstimos, 
o que não se passa com os fundos de 
garantia, a menos que o beneficiário 
entre em incumprimento.
Resumo dos instrumentos financeiros
 οInstrumentos reembolsáveis: os fundos podem ser reutilizados no domínio do programa. O efeito de renovação 
é importante, num momento de restrição dos orçamentos públicos.
 οUm outro efeito fundamental esperado consiste na atração de mais capital privado para a realização dos objeti ‑
vos da política da União Europeia: a designada alavancagem.
 ο Pouca experiência e reduzida materialidade no que se refere ao desenvolvimento rural, tendo em conta que 
o principal domínio dos instrumentos financeiros tem sido a coesão.
 οOs fundos de garantia são os predominantemente utilizados mas também foram criados alguns fundos para empréstimos.
 οAs responsabilidades de gestão são partilhadas entre a Comissão e os Estados‑Membros.
 οA Comissão promove a utilização de instrumentos financeiros mas existem dificuldades e riscos na sua execução.
15
 Âmbito e método  
da auditoria
16 
O objetivo da presente auditoria foi 
determinar se os instrumentos fi ‑
nanceiros executados no âmbito da 
política de desenvolvimento rural 
foram bem concebidos e geridos 
durante o período de programação de 
2007‑2013. Por outro lado, os princi ‑
pais regulamentos da UE relativos ao 
período de programação de 2014‑2020 
foram aprovados recentemente. Por 
isso, o Tribunal pôde analisar em que 
medida as alterações introduzidas pelo 
novo quadro jurídico poderão ter um 
impacto significativo nas principais 
insuficiências identificadas durante 
a auditoria.
17 
A questão global de auditoria era:
Os instrumentos financeiros são um ins ‑
trumento bem‑sucedido e promissor no 
domínio do desenvolvimento rural?
Mais especificamente, a auditoria procu ‑
rou dar resposta às seguintes questões:
 — Os instrumentos financeiros foram 
criados e capitalizados de forma 
adequada durante o período de 
programação de 2007‑2013?
 — Os instrumentos financeiros tiveram 
um bom desempenho no  período 
de 2007‑2013?
 — Durante o período de 2007‑2013 
estiveram em vigor condições 
adequadas em matéria de política 
de liquidação e de saída?
 — O quadro relativo ao período de 
2014‑2020 tem potencial para realizar 
as melhorias necessárias no que se 
refere aos instrumentos financeiros?18 
O Tribunal estabeleceu critérios de au ‑
ditoria relativos à conceção, à execução 
e ao acompanhamento/avaliação dos 
instrumentos financeiros. Estes critérios 
foram definidos com base em anterio ‑
res auditorias do Tribunal, legislação, 
documentos da Comissão e outras pu ‑
blicações. O Tribunal consultou igual ‑
mente peritos da OCDE16 sobre a va ‑
lidade e a viabilidade destes critérios 
de auditoria e realizou uma revisão da 
documentação existente da OCDE.
19 
As visitas de auditoria foram realizadas 
em França, na Grécia, na Lituânia, na 
Roménia e em Itália, e incluíram fundos 
de garantia17 e fundos para emprésti ‑
mos18. Em cada Estado‑Membro foram 
reunidas e examinadas provas de 
auditoria de acordo com os critérios de 
auditoria, através de entrevistas e da 
análise de documentos e dados. Através 
dos controlos documentais, os audito ‑
res também recolheram e analisaram 
informações adicionais sobre os instru ‑
mentos financeiros executados pelos 
Estados‑Membros ou regiões que não 
foram visitados (em especial, a Bulgária 
e a Letónia). Realizaram igualmente en ‑
trevistas com funcionários da Comissão 
e analisaram documentos relevantes.
20 
O Tribunal realizou um inquérito junto 
de 37 autoridades de gestão, 32 das 
quais não executaram nenhum instru ‑
mento financeiro no âmbito da política 
de desenvolvimento rural durante o pe ‑
ríodo de 2007‑2013. No final de 2013, 
estas autoridades de gestão tinham 
absorvido cerca de 90% dos pagamen ‑
tos do Feader para medidas essenciais 
de investimento ao abrigo das quais os 
instrumentos financeiros foram utiliza ‑
dos19. O inquérito teve como objetivo 
principal identificar as razões pelas 
quais, durante a fase de planeamento 
e de conceção, não criaram um ou mais 
instrumentos financeiros.16 Organização de Cooperação 
e de Desenvolvimento 
Económicos.
17 França (Córsega), Itália (Apúlia 
e Sicília) e Roménia.
18 Grécia e Lituânia.
19 Designadamente, a medida 
121 (Modernização das 
explorações agrícolas) 
e a medida 123 (aumento 
do valor dos produtos 
agrícolas e florestais).
16
 Observações
Os instrumentos 
financeiros foram criados 
e capitalizados de forma 
adequada durante 
o período de programação 
de 2007‑2013?
21 
Era necessário preparar cuidadosa ‑
mente o período de programação 
de 2007‑2013, de forma a garantir uma 
base sólida para os instrumentos finan ‑
ceiros. Em especial, o quadro jurídico 
relativo aos instrumentos financeiros 
deveria ter em conta as características 
específicas da política de desenvolvi ‑
mento rural e era necessária uma ava ‑
liação das necessidades reais, baseada 
em informação quantificável e fiável 
que justificasse o tipo de IEF necessá ‑
rios, determinasse a procura do mer ‑
cado de apoio dos IEF e demonstrasse 
que o montante de capital afetado ao 
fundo era adequado. O Tribunal exami ‑
nou estas características principais na 
conceção de instrumentos financeiros 
durante o período de programação de 
2007‑2013.
O quadro de programa ‑
ção não foi preparado 
de  forma  satisfatória
22 
Esta secção avalia se o quadro jurídico 
relativo aos instrumentos financeiros 
teve em conta as características espe ‑
cíficas da política de desenvolvimento 
rural e uma avaliação sólida das neces ‑
sidades. Além disso, fornece informa ‑
ções relativas ao inquérito enviado aos 
Estados‑Membros sobre a reduzida 
utilização dos instrumentos financeiros 
durante o período de 2007‑2013.O quadro jurídico de 2007 -2013 
relativo aos instrumentos 
financeiros não foi concebido 
especificamente para efeitos 
de desenvolvimento rural
23 
O Tribunal constatou que o quadro 
jurídico de 2007‑2013 relativo aos 
instrumentos financeiros no domínio 
do desenvolvimento rural foi predomi ‑
nantemente influenciado pela política 
de coesão. A Comissão não foi capaz 
de demonstrar que avaliou e deu 
resposta às características específicas 
do desenvolvimento rural quando 
concebeu esse quadro. No domínio do 
desenvolvimento rural, contrariamente 
ao que sucede, por exemplo, no domí ‑
nio da coesão, a maioria dos potenciais 
beneficiários era composta por peque ‑
nas explorações agrícolas, habituadas 
a subvenções não reembolsáveis, e os 
projetos também tinham dimensões 
muito reduzidas. Além disso, as autori ‑
dades de gestão dos Estados‑Membros 
não tinham experiência suficiente em 
tipos de financiamento que não fos ‑
sem subvenções.
24 
A Comissão não tinha experiência 
passada suficiente em matéria de 
instrumentos financeiros no domínio 
do desenvolvimento rural na qual 
basear o período de programação de 
2007‑2013. Apesar de, durante o perío ‑
do de programação de 2000‑2006 ter 
estado efetivamente disponível uma 
medida separada de engenharia finan ‑
ceira, na prática só Portugal e quatro 
regiões20 italianas criaram instrumen ‑
tos financeiros. A engenharia financei ‑
ra foi a medida menos executada.20 Basilicata, Calábria e Apúlia (no 
âmbito do FEOGA‑Orientação) 
e Marche (no âmbito do 
FEOGA‑Garantia).
17 Observações
Exemplos de objetivos utilizados para os instrumentos financeiros
Na Grécia, os objetivos pretendidos com a criação do fundo para empréstimos eram mencionados em termos 
gerais no PDR revisto; incluíam o reforço da liquidez dos beneficiários finais/mutuários e a concessão de em ‑
préstimos bancários em condições favoráveis, de forma a apoiar o empreendedorismo e a acelerar a absorção 
de fundos do Feader.
Na Lituânia, o objetivo do fundo para empréstimos incluído no PDR era permitir o acesso ao crédito a investi ‑
mentos que prosseguissem os objetivos enunciados nas medidas.
Em Itália (Apúlia e Sicília), o objetivo atribuído ao instrumento financeiro era aumentar o acesso ao crédito por 
parte das explorações agrícolas. Os PDR não desenvolveram quaisquer outros objetivos.
No PDR romeno, os objetivos para os regimes de garantia eram os seguintes: melhoria do acesso ao crédito para 
desenvolvimento rural e reforço do interesse e da confiança das instituições financeiras na economia rural.Caixa 225 
Apenas foram incluídos três tipos de 
instrumentos no quadro jurídico de 
2007‑2013 (ver ponto 10), sem que 
constasse qualquer explicação para 
esse facto. Por outro lado, na docu ‑
mentação produzida pela OCDE e pela 
FAO21, e através de trocas de impres ‑
sões com peritos da OCDE e autorida ‑
des nacionais durante as visitas aos 
Estados‑Membros, o Tribunal consta ‑
tou que, na realidade, eram utilizados 
outros tipos de instrumentos no setor 
agrícola, tais como o financiamento 
de recibos de depósito22.Os objetivos eram definidos 
em termos gerais e não foi 
feita uma  avaliação clara das 
necessidades reais
26 
Os Estados‑Membros que utilizaram os 
instrumentos não definiram objetivos 
específicos e mensuráveis. Os objeti ‑
vos apresentados eram bastante vagos 
e não foram, por conseguinte, consi ‑
derados úteis para avaliar se a falta de 
crédito tinha sido reduzida. A  caixa 2  
inclui exemplos da forma como os 
objetivos foram definidos.
27 
A avaliação das necessidades reais não 
se baseou em informação quantificável 
e fiável e não foram disponibilizadas 
avaliações formais das falhas exis ‑
tentes relativamente a nenhum dos 
Estados‑Membros que executaram 
instrumentos financeiros. Apesar de 
a legislação não exigir efetivamente 
uma avaliação das falhas existentes, 
não foi feita qualquer outra análise 
com um valor probatório semelhante, designadamente informação quantifi ‑
cada sobre a natureza das necessida ‑
des e o tipo de instrumento financeiro 
mais adequado. Todos os programas 
se limitaram a comunicar uma falta 
de liquidez e dificuldades gerais, por 
parte do setor agrícola, na obtenção 
de crédito. Esta insuficiência na avalia ‑
ção inicial das necessidades resultou 
na sobrecapitalização de um número 
elevado de instrumentos financeiros 
(ver ponto 43).21 Organização das Nações 
Unidas para a Alimentação 
e a Agricultura.
22 Os recibos são emitidos como 
prova de depósito de 
mercadorias com 
especificação da respetiva 
qualidade e quantidade, em 
locais específicos, por 
depositantes identificados. 
Os  ltimos podem utilizá‑los 
como colateral para efeitos de 
obtenção de financiamento.
18 Observações
Os instrumentos financeiros não 
foram considerados úteis pela 
maioria dos Estados- Membros
28 
O inquérito do Tribunal confirmou que 
a maioria dos Estados‑Membros não 
considerou os instrumentos financei ‑
ros como um mecanismo útil23. A ade ‑
quação destes instrumentos às carac ‑
terísticas da maioria dos beneficiários 
do Feader constituiu um problema 
central para as autoridades de gestão. 
A principal razão invocada foi a falta 
de procura de instrumentos financei ‑
ros, uma vez que os potenciais bene ‑
ficiários não estavam familiarizados 
com os mesmos, mas sim habituados 
ao financiamento de projetos através 
de subvenções.29 
O quadro que se segue confirma 
o interesse limitado pelos instrumen ‑
tos financeiros durante o período de 
programação de 2007‑2013, tendo em 
conta que cerca de 1,5% dos mon ‑
tantes do Feader despendidos com 
os respetivos eixos 1 e 3, relativos ao 
desenvolvimento rural, foram pagos 
através de instrumentos financeiros 
(quadro 1 ).
Mas as regras aplicáveis às 
despesas são vantajosas para 
os Estados‑Membros
30 
O Tribunal constatou que os instru ‑
mentos financeiros eram atrativos 
para alguns Estados‑Membros porque 
permitiam uma despesa mais célere, 
facilitando, por conseguinte, a aplicação 
de determinadas disposições relativas 
à absorção dos fundos da União. Além 
disso, podiam gerar receitas (juros).23 As principais razões foram as 
seguintes: as características 
específicas do 
desenvolvimento rural não 
são (ou não são de forma 
adequada) tidas em conta 
pelo quadro jurídico em 
vigor, a população 
beneficiária, designada ‑
mente os agricultores, está 
habituada a receber 
subvenções, não foram 
identificadas vantagens 
suficientes para a utilização 
de instrumentos financeiros 
quando comparados com 
outras medidas de apoio, 
o apoio prestado através de 
instrumentos financeiros não 
correspondia às caracterís ‑
ticas normais dos bene ‑
ficiários comuns do Feader 
e não foi identificada 
necessidade nem procura 
destes instrumentos 
no domínio do desenvol ‑
vimento rural.
Montantes do Feader pagos a instrumentos financeiros na despesa total do Feader
Montante  
(milhões de euros)Percentagem comparada com os 
pagamentos do Feader para os 
eixos  1 e 3 até 15 de outubro de 2014 
(incluindo adiantamentos)
Despesas acumuladas declaradas do Feader para os eixos 1 e 3 
(T4 2006 a T3 2014)1 32 767 100,00%
Instrumentos financeiros (parte máxima disponível do Feader 
no capital do fundo até à declaração relativa ao T3 2014)2 530 1,62%Quadro 1
1 Fonte: DG Agricultura e Desenvolvimento Regional — Anexo à nota informativa sobre programas de desenvolvimento rural — Comité de 
Desenvolvimento Rural — 19 de novembro de 2014.
2 Cálculo do TCE baseado nas declarações trimestrais de despesas.
19 Observações
As contribuições para os 
instrumentos financeiros são 
consideradas despesas incorridas
31 
O Regulamento (CE) n.º 1290/2005 
do Conselho estipula que a Comissão 
efetua pagamentos intermédios para 
o reembolso das despesas incorri ‑
das na execução dos programas24. 
O Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da 
Comissão estabelece que as despesas 
declaradas à Comissão como incorri ‑
das serão as despesas totais pagas em 
relação com a constituição dos fundos 
ou com contribuições para os fundos25. 
Esta disposição permitiu que os Esta ‑
dos‑Membros declarassem despesas 
superiores às efetivamente incorridas.
Os juros produzidos revertem 
para os Estados- Membros
32 
A legislação permite igualmente que 
o montante total do capital do fundo 
seja reclamado e pago, desde o iní ‑
cio, aos instrumentos financeiros. Os 
Estados‑Membros foram incentivados 
a fazê‑lo, na medida em que poderiam 
produzir juros ao investir esse capital. 
O caso que melhor ilustra esta situação 
foi detetado na Roménia, onde o mon ‑
tante total do capital do fundo foi 
pago numa única contribuição e man ‑
tido em contas nacionais. O tipo de 
instrumento financeiro criado (fundo 
de garantia) e a reduzida taxa de in ‑
cumprimento26 (inferior a 1%) fizeram 
com que, na realidade, o Estado‑Mem ‑
bro não tivesse de despender o grosso 
do capital, permitindo‑lhe gerar um 
montante significativo em juros. Até 
ao final de 2013, a Roménia auferiu um 
montante total de cerca de 50 milhões 
de euros desta forma.As garantias liberadas no final 
do período de programação eram 
elegíveis para cofinanciamento 
da União Europeia
33 
Todos os empréstimos contraídos 
pelos beneficiários finais e reembolsa ‑
dos ao fundo, assim como as garantias 
emitidas para cobrir empréstimos 
e posteriormente liberadas, eram 
considerados elegíveis, no final do pe ‑
ríodo de programação, para efeitos de 
cofinanciamento do Feader. Gerou‑se 
assim uma situação que permitia que 
os fundos fossem mantidos pelo Esta ‑
do‑Membro em causa ainda que, no 
final, já não se encontrassem em risco 
(reembolso do empréstimo) ou não 
tivesse existido qualquer custo real ou 
fluxo de capital (liberação das garan ‑
tias). Apesar de estar previsto num 
regulamento de execução27, o Tribunal 
sublinha que os princípios da boa 
gestão financeira não são respeitados 
quando as garantias liberadas são 
consideradas despesas elegíveis, uma 
vez que nunca foram despendidas 
efetivamente em termos monetários 
(ver também pontos 75‑77).24 Artigo 26.º do Regulamento 
(CE) n.º 1290/2005 do 
Conselho, de 21 de junho de 
2005, relativo ao 
financiamento da política 
agrícola comum (JO L 209 de 
11.8.2005, p. 1).
25 N.º 1 do artigo 52.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão.
26 Definida como a relação 
entre os montantes das 
garantias em incum ‑
primento e os montantes 
das garantias emitidas.
27 Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão.
20 Observações
Instrumentos financeiros 
criados  ara que fundos públicos 
(empréstimos/garantias) 
ajudem a  despender fundos 
públicos  (subvenções)
34 
Os instrumentos financeiros foram 
essencialmente utilizados para ajudar 
a liberar as despesas do Feader duran ‑
te o período de 2007‑2013, mas o seu 
impacto no recurso a essas subvenções 
nem sempre foi comprovado pelos da ‑
dos disponíveis. Este impacto também 
foi prejudicado por fatores estruturais 
(ver caixa 3 ).35 
Os instrumentos financeiros foram 
criados para que fundos públicos 
(empréstimos/garantias) ajudassem 
a despender outros fundos públicos 
(subvenções), em vez de constituir uma 
alternativa às subvenções. O Tribunal 
constatou que, relativamente a todos 
os instrumentos financeiros executa ‑
dos no período de 2007‑2013 pelos 
Estados‑Membros visitados, apenas 
os requerentes de subvenções lhes 
podiam ter acesso (acesso indireto).
Dificuldades estruturais na obtenção de acesso ao crédito na Roménia
O organismo pagador estimou que, em última instância, não puderam ser executados projetos aprovados 
num montante total de 700 milhões de euros, ao abrigo de todas as medidas de investimento, porque os 
potenciais beneficiários não tinham conseguido obter crédito ou garantias suficientes. Até junho de 2014, 
aproximadamente 69% dos cancelamentos de projetos deveram‑se à falta de uma parte do cofinanciamento. 
Em virtude de fatores estruturais (reduzido interesse dos bancos na agricultura, ausência de um histórico de 
crédito, nenhuma outra garantia adequada, projetos considerados economicamente inviáveis pelos bancos), 
mesmo com um instrumento financeiro, a falta de crédito na Roménia manteve‑se e a absorção de subven ‑
ções associadas a garantias permaneceu reduzida. Os dados disponíveis até 31 de março de 2014 indicam que 
cerca de 15% da despesa total com subvenções foram suportados por uma garantia do fundo de garantia 
cofinanciado pela UE para empréstimos contraídos para financiar os projetos.Caixa 3
36 
O Tribunal identificou casos específi ‑
cos em Itália (Apúlia e Sicília), na Lituâ ‑
nia e na Roménia, em que o montante 
total da subvenção e do instrumento 
financeiro, no seu conjunto, corres ‑
pondia praticamente ao montante do 
custo elegível do projeto, igualava esse 
valor ou excedia‑o. Por conseguinte, 
no final do período de programação 
de 2007‑2013, verificou‑se o risco de os 
projetos serem efetivamente financia ‑
dos até 100% com fundos públicos.37 
Esta situação é explicitamente evitada 
no domínio político da coesão, uma 
vez que os instrumentos financeiros 
e as subvenções funcionam de forma 
independente. Os instrumentos finan ‑
ceiros não podem cobrir os custos de 
um projeto que já sejam suportados 
por uma subvenção.
21 Observações
Em alguns casos os instrumentos 
financeiros contribuíram para 
aliviar a aplicação da regra de 
anulação de autorizações
38 
O Regulamento (CE) n.º 1290/2005 do 
Conselho inclui um mecanismo para 
estimular a execução financeira dos 
programas. Contém uma regra que 
exige que a Comissão anule (cancele) 
a parte de uma autorização orçamen ‑
tal anual que não tenha sido utilizada 
num período de dois anos (conhecida 
como a regra «N+2»28). Esta regra tem 
por objetivo «contribuir para a acelera ‑
ção da execução dos programas e para 
a boa gestão financeira29». O Tribunal 
já assinalou, em diversas ocasiões, 
o risco de os instrumentos financeiros 
poderem contribuir para contornar 
esta regra30.39 
A Comissão também reconhece este ris ‑
co relativamente a alguns Estados‑Mem ‑
bros31. O Tribunal identificou a existên ‑
cia desse risco na Bulgária, na Grécia 
(caixa 4 ) e em Itália (Sicília) no momento 
que os fundos foram criados.28 Artigo 29.º do Regulamento 
(CE) n.º 1290/2005 
do Conselho.
29 Relatório Anual de Atividades 
da DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural 
relativo ao exercício de 2013, 
anexo 10, p. 158.
30 Relatórios anuais do Tribunal 
relativos aos exercícios de 
2010 (ponto 4.33) (JO C 326 
de 10.11.2011) e 2012 
(ponto 4.7) (JO C 331 de 
14.11.2013); Parecer n.º 7/2011 
do Tribunal sobre a proposta 
de Regulamento do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho que estabelece 
disposições comuns relativas 
ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, ao 
Fundo Social Europeu, ao 
Fundo de Coesão, ao Fundo 
Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e ao 
Fundo Europeu para os 
Assuntos Marítimos e as 
Pescas, abrangidos pelo 
Quadro Estratégico Comum, 
e que estabelece disposições 
gerais relativas ao Fundo 
Europeu de Desenvolvimento 
Regional, ao Fundo Social 
Europeu e ao Fundo de 
Coesão, e que revoga 
o Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 (ponto 49) 
(JO C 47 de 17.2.2012); 
Relatório Especial n.º 2/2012 
(ponto 54) e Documento do 
Tribunal (2014) «Agricultura 
e coesão: análise global das 
despesas da UE no período de 
2007‑2013» (ponto 21) ( http://
eca.europa.eu ).
Situação relativa à regra «N+2» na Grécia
Em dezembro de 2013, na Grécia, foi feito um pagamento de 115 milhões de euros de fundos públicos a um 
fundo para empréstimos. O Tribunal verificou que existia um elevado risco de a criação do fundo servir igual ‑
mente o propósito de limitar a aplicação da regra «N+2». Esta situação verificou‑se porque:
 οo montante atribuído representava uma parte significativa dos fundos disponíveis32;
 οforam desembolsados montantes insignificantes aos beneficiários finais (ver caixa 5 );
 οem 2013, o risco de anulação de autorizações era significativo.
32 Entre 10% e 30% do orçamento disponível para as medidas em causa.Caixa 4
22 Observações
40 
Por conseguinte, em três dos sete Esta ‑
dos‑Membros que criaram instrumentos 
financeiros durante o período de pro ‑
gramação de 2007‑2013, foram criados 
instrumentos financeiros que também 
foram utilizados para reter pagamentos 
da União Europeia, mais do que para 
dar resposta às necessidades e objetivos 
comunicados oficialmente. Ao aceitar 
tais práticas, a Comissão não garantiu 
a devida aplicação dos princípios da boa 
gestão financeira33.Sobrecapitalização signi ‑
ficativa dos instrumentos 
financeiros
41 
Esta situação ocorre quando o mon ‑
tante pago para capitalização dos 
instrumentos financeiros é demasiado 
elevado relativamente ao montante 
atribuído aos beneficiários finais sob 
a forma de empréstimos ou de emis ‑
são de garantias.
42 
A figura 4  indica que o processo tem 
início com a definição do mercado po ‑
tencial do instrumento financeiro. Esta 
informação serve para estimar o capi ‑
tal do fundo. Uma estimativa errada 
pode resultar na sobrecapitalização 
do instrumento financeiro.31 Na sua resposta ao Relatório 
Anual do Tribunal relativo ao 
exercício de 2012, a Comissão 
reconhece que «[ela própria] 
observou que alguns 
Estados‑Membros fazem uso 
extensivo (…) de instrumentos 
de engenharia financeira que 
pode ter o efeito de reduzir ou 
evitar a perda de fundos 
conforme a regra N+2».
33 N.º 2 do artigo 9.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1290/2005 e artigo 73.º do 
Regulamento n.º 1698/2005 
do Conselho, de 20 de 
setembro de 2005, relativo ao 
apoio ao desenvolvimento 
rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento 
Rural (Feader) (JO L 277 de 
21.10.2005, p. 1).
Fatores que contribuem para a sobrecapitalizaçãoFigura 4
Atividade do 
instrumento 
ﬁnanceiro(Nível de exposição ao 
risco apenas para o FG)
(Renovação do FG)(T axa de desembolso do FE)
Sobrecapitalização 
do instrumento 
ﬁnanceiroSobrestimativa 
do capital
do fundoProcura
do instrumento 
ﬁnanceiroGarantias 
oferecidas
a beneﬁciários 
ﬁnaisEmpréstimos 
concedidos
a beneﬁciários 
ﬁnais
Montante 
efetivamente pago 
do capital do fundoMontante 
do capital 
do fundoMercado potencial 
do instrumento 
ﬁnanceiro
23 Observações
Fundo geralmente 
sobrecapitalizado
43 
A Comissão supervisionou o proces ‑
so de determinação do montante do 
capital do fundo atribuído aos ins ‑
trumentos financeiros. Apesar desta 
supervisão, o Tribunal observou uma 
sobrecapitalização significativa na 
Bulgária, na Grécia, em Itália (Basilicata 
e Sicília), na Lituânia e na Roménia. 
A Comissão apenas tomou medidas 
concretas no caso da Bulgária, o que 
resultou numa redução do referido 
capital. A  caixa 5  apresenta exemplos 
de sobrecapitalização.Uma das causas 
da sobrecapitalização é a falta 
de uma análise sólida da procura 
de instrumentos financeiros 
nos Estados- Membros
44 
O Tribunal constatou que os Esta ‑
dos‑Membros tentaram, em documen ‑
tos operacionais como nos planos de 
atividade, estimar a procura dos instru ‑
mentos financeiros existentes, mas ba ‑
searam‑se em estimativas aproximadas 
de recurso a subvenções. Foram deteta ‑
das insuficiências semelhantes em todos 
os instrumentos financeiros auditados 
nos Estados‑Membros (ver ponto 19), 
com exceção de França (Córsega). As  in‑
formações recolhidas para o exame indi ‑
cam que na Bulgária também existiram 
insuficiências semelhantes. A  caixa 6  
apresenta alguns exemplos.
Exemplos de sobrecapitalização de instrumentos financeiros
Na Grécia, o fundo para empréstimos beneficiou de financiamento público no montante de 115 milhões de 
euros, a despender no período de 2014‑2015. Na realidade, até novembro de 2014, apenas foram pagos 0,5 mi ‑
lhões de euros aos beneficiários finais.
Na Lituânia, foi inicialmente planeado um fundo num montante superior a 130 milhões de euros, mas na práti ‑
ca a dotação máxima foi de apenas 52 milhões de euros. No final de 2013, o capital do fundo foi reduzido para 
13,8 milhões de euros.
Em Itália (Sicília), o montante pago ao fundo de garantia foi de cerca de 38 milhões de euros. Este montante 
foi significativamente sobrestimado, tendo em conta que a absorção financeira foi de cerca de 5 milhões de 
euros (ver ponto 55).Caixa 5
24 Observações
45 
O Tribunal constatou que a atrativida ‑
de dos instrumentos financeiros para 
potenciais beneficiários finais dependia 
essencialmente do custo do crédito 
que, por sua vez, dependia das taxas 
de juro do mercado. Esta situação pode 
ser ilustrada com o caso da Lituânia. Os 
períodos durante os quais os contra ‑
tos com os beneficiários finais foram 
efetivamente celebrados coincidiram, 
em grande medida, com os períodos 
durante os quais o fundo para emprés ‑
timos foi atrativo em termos de taxas 
de juro35. Esta situação demonstra que 
a procura de instrumentos financeiros 
deve ser avaliada de forma aprofundada 
e a longo prazo, uma vez que depende 
de uma combinação de circunstâncias 
e de situações intrínsecas, assim como 
de tendências externas.Outra razão para 
a sobrecapitalização dos fundos 
de garantia: falhas na definição 
dos níveis de exposição ao risco
46 
No que se refere aos fundos de garan ‑
tia, o nível de exposição ao risco forne ‑
ce o limite máximo de incumprimento 
considerado aceitável para efeitos 
de gestão do fundo. Se o montante 
do capital, multiplicado pelo nível de 
exposição ao risco, for demasiado ele ‑
vado em relação às garantias emitidas 
aos beneficiários finais, verifica‑se uma 
situação de sobrecapitalização.35 Taxas de juro oferecidas pelo 
fundo para empréstimos 
comparadas com as taxas de 
juro propostas pelo mercado.Exemplos de falhas na análise da procura de instrumentos financeiros
Em Itália (Apúlia e Sicília), o princípio aplicado foi a realização de uma estimativa da procura potencial de 
fundos de garantia correspondente a cerca de 75% (Apúlia) e 50% (Sicília), respetivamente, dos empréstimos 
bancários esperados para financiar a parte privada dos projetos relativos às medidas de investimento en ‑
volvidas. Este cálculo resultou numa procura estimada (312 milhões em Apúlia e 120 milhões na Sicília) que 
excedeu significativamente a procura real. Em julho de 2014, a procura estimada de fundos de garantia para 
apenas duas regiões (Apúlia e Sicília) era 8% superior ao total de garantias prestadas pelo gestor do fundo 
para todo o país34.
Na Bulgária, as autoridades consideraram que o fundo de garantia cobriria 75% do total do investimento 
potencial. A procura potencial do fundo de garantia foi calculada em cerca de 600 milhões de euros para 
o período de 2012‑2015. No final de abril de 2014, este valor era 12 vezes superior ao mercado real. A Comissão 
reviu o processo sem pôr em causa a hipótese de os 75%, com base nos quais os cálculos foram efetuados, 
não terem sido consubstanciados.
Na Roménia, não foram fornecidas análises ex ante  para justificar as estimativas. Foi referido terem sido baseadas na 
experiência anterior e no programa SAPARD, sem quantificação dos volumes de garantias no período anterior.
34 O gestor do fundo (ISMEA) é um organismo público que presta informações e serviços financeiros ao setor agrícola em Itália. Gere um fundo de 
garantia nacional e é igualmente o gestor de seis fundos de garantia regionais apoiados pelo Feader.Caixa 6
25 Observações
47 
O valor do nível de exposição ao risco 
influencia fortemente o montante de 
capital a pagar aos fundos de garantia. 
É necessário adaptar o valor utilizado 
para o nível de exposição ao risco de 
acordo com o valor da taxa de incum ‑
primento efetivamente observada. 
Na Roménia, por exemplo, o nível 
de incumprimento (inferior a 1%, ver 
ponto 32) observado no final de 2013 
era muito inferior ao limite máximo de 
20%, que esteve na base da capitaliza ‑
ção do fundo de garantia.
Estimativa da sobrecapitalização 
dos fundos de garantia
48 
O Tribunal estimou o montante da so ‑
brecapitalização dos fundos de garan ‑
tia em 31 de dezembro de 2013 com 
base nos níveis de exposição utilizados 
pelas autoridades nacionais. Os cál ‑
culos constantes do anexo I  indicam 
que o montante total das garantias 
emitidas até final de 2013 para todos 
os instrumentos financeiros executa ‑
dos durante o período de 2007‑2013 
poderia ter sido realizado com um 
capital total de cerca de 50 milhões de 
euros pagos aos fundos. Na realidade, 
tinham sido investidos aproximada ‑
mente 420 milhões de euros. Esta 
situação revela uma sobrecapitalização 
imensa no final de 2013, uma vez que 
os montantes investidos foram oito 
vezes superiores ao que seria necessá ‑
rio de forma realista.Observaram -se igualmente 
exemplos de abordagens 
cautelosas na capitalização 
dos fundos
49 
Apesar da sobrestimativa da procura 
potencial, a região italiana de Apúlia 
aplicou uma abordagem prudente 
por etapas e limitou os pagamentos 
ao fundo a 20% do capital estimado, 
para evitar a sobrecapitalização. Esta 
decisão demonstrou estar em relativa 
consonância com as garantias emitidas 
(ver ponto 55). A mesma abordagem 
foi igualmente adotada noutras re ‑
giões italianas (Campânia e Molise).
50 
Foi observada uma abordagem 
idêntica em França (Córsega). Apenas 
metade do capital inicialmente pla ‑
neado foi efetivamente pago ao fundo, 
correspondendo às garantias emitidas. 
No entanto, tendo em conta o nível 
de exposição ao risco, os instrumen ‑
tos financeiros em Itália (Apúlia) e em 
França (Córsega) também estariam 
totalmente operacionais com uma 
dotação de capital muito inferior.
26 Observações
36 Ver pontos 5.33 a 5.36: de 
acordo com os últimos dados 
da Comissão, apenas 37% 
dos 8,4 mil milhões de euros 
que foram pagos aos 
instrumentos financeiros 
entre 2007 e o final de 2012 
tinham sido efetivamente 
pagos ou garantidos aos 
beneficiários finais.Os instrumentos 
financeiros tiveram um 
bom desempenho no 
período de 2007‑2013?
51 
Para que os instrumentos financeiros 
tenham um bom desempenho, devem 
estar reunidas determinadas condições. 
Esta situação apenas sucede quando os 
beneficiários finais recebem, atempada ‑
mente, os recursos suficientes dos instru ‑
mentos financeiros e estes instrumentos 
funcionam como esperado, permitindo, 
consequentemente, obter o máximo dos 
seus potenciais benefícios (efeitos de re ‑
novação e de alavanca). Seria expectável 
que o quadro jurídico da União Europeia 
incluísse uma disposição adequada para 
estimular uma concretização destes 
benefícios. A criação atempada dos ins ‑
trumentos financeiros durante o período 
de programação também pode contri ‑
buir para a concretização das vantagens 
esperadas. Deveriam igualmente existir 
sistemas de acompanhamento que 
produzissem dados fiáveis para se poder 
determinar a concretização dos respeti ‑
vos resultados.
52 
O Tribunal avaliou se estas condições 
fundamentais para efeitos de desem ‑
penho estavam em vigor quando os 
instrumentos financeiros foram execu ‑
tados, durante o período de programa ‑
ção de 2007‑2013. Em termos globais, 
constatou que tal não sucedeu.Os instrumentos financeiros 
tiveram um desempenho 
insuficiente na renovação 
dos fundos
53 
O Relatório Anual do Tribunal relativo 
ao exercício de 2013 sublinha o reduzi ‑
do nível de assistência prestada pelos 
instrumentos financeiros aos benefi ‑
ciários finais, no domínio político da 
coesão36. O relatório indica que a taxa 
de desembolso «continua a ser muito 
baixa para se poder esperar que todos 
os fundos disponíveis sejam utiliza ‑
dos pelo menos uma vez». A presente 
auditoria confirmou que esta situa ‑
ção também se verificou no domínio 
do desenvolvimento rural. Em 31 de 
dezembro de 2013, apenas 45% dos 
700 milhões de euros do capital dos 
fundos dos instrumentos financeiros 
(dos fundos para empréstimos e dos 
fundos de garantia) tinham sido efe ‑
tivamente utilizados para conceder 
empréstimos ou garantias aos benefi ‑
ciários finais.
54 
Um dos principais efeitos que se pode 
esperar dos instrumentos financeiros 
consiste na obtenção de um efeito de 
renovação. No entanto, não existem 
obrigações legais relativas a qual ‑
quer nível de renovação e as taxas 
de desembolso insuficientes podem 
atrasar o desenvolvimento de efeitos 
de renovação. A auditoria também 
confirma esta situação em relação ao 
desenvolvimento rural.
27 Observações
Os efeitos de renovação dos 
fundos de garantia foram 
insuficientes até ao momento
55 
O potencial de um fundo de garantia 
é o de ultrapassar em larga medida 
o capital disponível através de um 
efeito multiplicador. É assim possível 
prestar mais garantias do que o ca ‑
pital disponível. No entanto, o efeito 
multiplicador ou de renovação obtido 
nos Estados‑Membros foi insuficiente. 
De acordo com os dados do Tribunal, 
o efeito de renovação dos 11 fundos de 
garantia existentes foi de 0,53 no final 
de 2013, como ilustrado no quadro 2 :56 
O efeito de renovação para alguns 
fundos de garantia italianos (Basi ‑
licata, Calábria, Sicília e Úmbria) foi 
especialmente baixo. Apenas em três 
dos fundos de garantia indicados no 
quadro 2  (em Itália — Campânia, Mo ‑
lise e Apúlia) foram emitidas garantias 
superiores ao capital do fundo, o que 
resultou meramente num ligeiro efeito 
de renovação.Quadro 2Efeito de renovação dos fundos de garantia
Estados‑Membros /  
/região(ões)Montante máximo pago 
ao fundo até 31.12.2013
(milhões de euros)
ATotal dos montantes 
garantidos aos beneficiá ‑
rios finais em 31.12.2013 
(milhões de euros)
BEfeito de renovação (mul ‑
tiplicador — 31.12.2013)
B/AMultiplicador máximo 
pretendido
Bulgária 171,29 50,010,29 5
França (Córsega) 0,60 0,40 0,67 3
Itália (Sicília) 37, 6 3 5,48 0,15 3 2
Itália (Apúlia) 5,00 6,58 1,32 12,52
Itália (Lácio) 2,50 0,92 0,37 12,5
Itália (Campânia) 2,25 3,26 1,45 12,5
Itália (Úmbria) 4,80 0,00 0 3
Itália (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Itália (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Itália (Calábria) 10,00 1,68 0,17 2
Roménia 220,00 177,17 0,81 5
TOTAL 473,80 249,64 0,53 ‑
1 Garantias emitidas até 30 de abril de 2014.
2 O valor máximo do multiplicador foi fixado em 12,5, tanto em Apúlia como na Sicília. No entanto, em Apúlia, o montante do capital do fundo foi 
determinado com base neste valor, enquanto na Sicília o valor utilizado foi 3.
Fonte:  Dados dos planos de atividade, dos relatórios anuais relevantes sobre os progressos registados e dos cálculos do TCE.
28 Observações
57 
Em 2013, a Bulgária reduziu o capital do 
fundo em mais de um quarto (de 171,29 
para 121 milhões de euros) e, em 2014, 
a Roménia reduziu‑o em quase metade 
(de 220 para 115 milhões de euros). Os 
respetivos recursos do Feader foram 
novamente transferidos do fundo de 
garantia para a parcela relativa a sub ‑
venções das medidas de investimento 
aplicáveis. Estas reduções do capital 
do fundo resultaram num aumento do 
efeito de multiplicação/renovação.
58 
Tendo em conta estas reduções e a 
estimativa das garantias emitidas nos 
três primeiros trimestres de 2014, não 
foi alcançado qualquer efeito multi ‑
plicador até 30 de setembro de 2014, 
relativamente aos 11 fundos de garan ‑
tia existentes, o que continua muito 
abaixo do efeito multiplicador preten ‑
dido pelos próprios Estados‑Membros 
(ver quadro 2 , última coluna) e da 
situação apresentada no anexo I . Em 
consequência, o capital pago aos fun ‑
dos de garantia continuou a exceder 
o montante das garantias emitidas aos 
beneficiários finais, enfraquecendo 
o potencial do instrumento.O efeito de renovação 
é igualmente reduzido 
no que se refere aos fundos 
para  empréstimos
59 
De acordo com os dados do Tribunal, 
a taxa média de desembolso para os 
dois fundos para empréstimos opera ‑
cionais no final de 2013 era de 0,75, tal 
como ilustrado no quadro 3 .
60 
Na Grécia, não foram concedidos 
empréstimos até meados de 2014. 
Relativamente à Lituânia e à Letónia, 
os dados encobrem uma situação 
em que os fundos funcionaram de 
forma descontínua. Na Lituânia, não 
foi assinado um único contrato desde 
o primeiro trimestre de 2012 (ver pon ‑
to 45). Não foram envidados esforços 
no sentido de adaptar as condições do 
fundo às necessidades do mercado. 
Na Letónia, a situação foi idêntica: não 
foram concedidos novos empréstimos 
a partir de junho de 2012. A solução 
encontrada na Lituânia e na Letónia foi 
a de reduzir gradualmente o capital do 
fundo, em cerca de três quartos e de 
dois quartos, respetivamente, até ao 
final de 2013. Esta prática de redução 
continuou em 2014.Quadro 3Taxa de desembolso dos fundos para empréstimos
Estados‑Membros /  
/Região(ões)Montante máximo pago ao fundo 
até 31.12.2013
(milhões de euros)Montantes totais pagos aos bene ‑
ficiários finais em 31.12.2013 (em 
milhões de euros)Taxa de desembolso com mon ‑
tante máximo pago ao fundo até 
31.12.2013
Letónia137 ,60228,25 0,75
Lituânia 52,45 39,05 0,74
TOTAL 90,05 67,30 0,75
1 De acordo com a taxa de câmbio do Banco da Letónia, 1 euro=0,702804 LVL.
2 Estimativa do TCE, com base nas declarações trimestrais da Letónia, incluindo o 4.º trimestre de 2013.
Fonte:  Dados dos relatórios anuais relevantes de 2013 sobre os progressos registados e cálculos do TCE.
29 Observações
61 
No que se refere aos fundos para 
empréstimos, o efeito de renovação 
apenas pode ter início depois de 
o empréstimo ter sido liquidado pelo 
beneficiário final. O Tribunal constatou 
que, no final de 2013, não existia real ‑
mente qualquer efeito de renovação 
relativamente a esses fundos.
O efeito de alavanca raramente 
ocorre e alguns fundos foram 
criados demasiado tarde
62 
Na sua resposta ao Relatório Anual do 
Tribunal relativo ao exercício de 2013 
(ponto 5.36), a Comissão sublinhou os 
limites de um indicador único, tal como 
a taxa de desembolso, enquanto ins ‑
trumento de avaliação do desempenho 
dos instrumentos financeiros, e consi ‑
derou que «a avaliação do desempenho 
deve igualmente incidir na obtenção de 
resultados pelos instrumentos financei ‑
ros cofinanciados, incluindo os efeitos 
renováveis e de alavancagem».
O efeito de alavanca raramen-te 
ocorre
63 
Os instrumentos financeiros têm por 
objetivo alavancar a ajuda pública, 
incentivando a participação do setor 
privado. Se, por exemplo, cada euro de 
recursos públicos for acompanhado 
de um euro de financiamento privado, 
o montante total de que os beneficiários 
finais dispõem duplica. No entanto, não 
existe nenhum requisito legal para que 
seja obtido um determinado grau de 
participação privada (alavanca).64 
O artigo 223.º do Regulamento de 
execução do Regulamento Financeiro37 
estipula que os instrumentos finan ‑
ceiros «[...] destinam‑se a ter um efeito 
de alavanca em relação à contribuição 
da União, mediante a mobilização de 
um investimento global que exceda 
o montante desta contribuição» e que 
«o efeito de alavanca dos fundos da 
União equivale ao montante do finan ‑
ciamento a favor dos beneficiários 
finais elegíveis, dividido pelo mon ‑
tante da contribuição da União»38. No 
entanto, no contexto do Feader, o co ‑
financiamento público normal con ‑
cedido pelos Estados‑Membros seria 
assim considerado como decorrente 
do efeito de alavanca, mesmo que não 
tenha sido disponibilizado qualquer 
financiamento privado.
65 
O regulamento que estabelece dispo ‑
sições comuns39 define o «efeito de 
alavancagem previsto» como «uma es ‑
timativa dos recursos públicos e priva ‑
dos adicionais a receber potencialmen ‑
te pelo instrumento financeiro até ao 
nível do beneficiário final».  De acordo 
com esta definição e no contexto da 
presente auditoria de resultados, o Tri ‑
bunal entende a alavancagem como 
o montante de euros de financiamento 
(público e privado) garantido ou pago 
para financiar projetos de desenvolvi ‑
mento rural por cada euro de finan ‑
ciamento público (UE e Estados‑Mem ‑
bros). Deste modo, o Tribunal calculou 
a alavancagem40 nos seguintes termos:
Financiamento aos beneficiários finais
Contribuições públicas37 Regulamento (UE, Euratom) 
n.º 966/2012 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 25 de outubro de 2012, 
relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao 
orçamento geral da União 
e que revoga o Regulamento 
(CE, Euratom) n.º 1605/2002 
(JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
38 Ver Regulamento Delegado 
(UE) n.º 1268/2012 da 
Comissão, de 29 de outubro 
de 2012, sobre as normas de 
execução do Regulamento 
(UE, Euratom) n.º 966/2012 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, relativo às 
disposições financeiras 
aplicáveis ao orçamento geral 
da União Europeia (JO L 362 
de 31.12.2012, p. 1).
39 Ver n.º 2 do artigo 37.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho que 
estabelece disposições 
comuns relativas ao Fundo 
Europeu de Desenvolvimento 
Regional, ao Fundo Social 
Europeu, ao Fundo de Coesão, 
ao Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e ao 
Fundo Europeu para os 
Assuntos Marítimos e as 
Pescas, e que estabelece 
disposições gerais relativas ao 
Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, ao 
Fundo Social Europeu, ao 
Fundo de Coesão e ao Fundo 
Europeu para os Assuntos 
Marítimos e as Pescas, e que 
revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
40 Ver Relatório Especial 
n.º 2/2012, ponto 102.
30 Observações
66 
Os Estados‑Membros envidaram 
poucos esforços para obter a alavanca ‑
gem. As visitas de auditoria do Tribu ‑
nal revelaram que não foi obtida, por 
exemplo, na Letónia, na Lituânia e em 
Itália (Sicília), uma vez que a execu ‑
ção dos instrumentos financeiros não 
atraiu qualquer capital privado adicio ‑
nal para projetos de desenvolvimento 
rural. Constatou‑se um determinado 
nível de alavancagem em França (Cór ‑
sega), Itália (Apúlia) e Roménia, no que 
se refere à parcela não garantida dos 
empréstimos41 concedidos aos benefi ‑
ciários finais.67 
A Grécia e Itália (Úmbria)42 foram os 
únicos Estados‑Membros em que os 
fundos foram especificamente con ‑
cebidos para a obtenção de alavan ‑
cagem. Na Grécia, esperava‑se a ob ‑
tenção de um determinado nível de 
alavancagem já que, além da contri ‑
buição pública, houve a participação 
de um banco privado como parceiro 
de financiamento43. No entanto, em 
meados de 2014 não tinha sido obtida 
qualquer alavancagem, pois não ti ‑
nham sido concedidos empréstimos.41 Exemplo: a garantia em França 
(Córsega) cobre 65% do 
empréstimo, enquanto na 
Roménia este valor pode 
ascender a 80%.
42 Em Itália (Úmbria), 
relativamente a um fundo de 
garantia que não foi auditado 
no local, o plano de atividade 
estipula que pelo menos 20% 
dos recursos destinados ao 
fundo devem ser provenientes 
do setor privado.
43 O montante total do capital 
investido no fundo para 
empréstimos foi de 
253,025 milhões de euros, 
dos quais 115 milhões de 
euros corresponderam 
à parcela pública e 138,025 
à parcela privada investida 
pelo Piraeus Bank .Caixa 7Alavancagem alcançada pelos seis instrumentos financeiros auditados no local
Com base na amostra de Estados‑Membros/regiões visitados no local durante a auditoria, verificou‑se a se ‑
guinte alavancagem:
Córsega
(FG)Grécia
(FE)Lituânia
(FE)Apúlia
(FG)Roménia
(FG)Sicília
(FG)
Alavancagem
(montante de crédito atribuído/capital pago ao IEF)1,47 Not yet n/a 2,24 1,4110,28
1 O cálculo utilizado neste quadro utiliza o capital máximo do fundo:  220 milhões de euros.
Alguns instrumentos financeiros 
foram criados demasiado tarde
68 
Diversos instrumentos financeiros fo ‑
ram cridos tardiamente, o que reduziu 
o seu desempenho durante o período 
de programação de 2007‑2013. Foi 
o caso de França (Córsega) (junho de 
2012) e da Bulgária (fevereiro de 2012), 
mas especialmente da Grécia e de 
Itália (Calábria) (ver caixa 8 ).
31 Observações
44 Estes dois indicadores 
de desempenho (efeito 
de alavanca e efeito 
de renovação) também são 
considerados relevantes pela 
Comissão (ver ponto 62).
45 Estas listas mencionavam 
igualmente as medidas 
envolvidas, o montante dos 
empréstimos, o montante 
das garantias (quando 
aplicável), a moeda, 
a situação dos empréstimos 
(fase de reembolso), etc.O acompanhamento dos 
instrumentos financeiros 
no período de 2007‑2013 
não forneceu informações 
relevantes suficientes sobre 
o desempenho alcançado
69 
No entender do Tribunal, os indicadores 
principais que se seguem medem o de ‑
sempenho do instrumento financeiro:
 — efeito de alavanca;
 — efeito de renovação44;
 — taxas de incumprimento.
70 
Este conjunto de indicadores fornece 
informações sobre o desempenho. 
O Tribunal constatou que o quadro 
do desenvolvimento rural não inclui 
quaisquer metas nem indicadores 
específicos que permitam a medi ‑
ção da eficácia e do impacto dos instrumentos financeiros e observou 
que os Estados‑Membros acompa ‑
nharam essencialmente as taxas de 
desembolso. Os Estados‑Membros 
dispunham de listas exaustivas dos 
beneficiários finais envolvidos45, mas 
não definiram quaisquer indicadores 
de desempenho ou de resultados, para 
acompanhamento do desempenho, 
com base nos três critérios (efeitos 
de renovação e de alavanca e taxa 
de incumprimento).
71 
O Tribunal identificou igualmente ca ‑
sos em que os números incluídos nos 
relatórios anuais sobre os progressos 
registados apresentados à Comissão 
nem sempre eram completos ou fiá ‑
veis (ver caixa 9 ).Na Grécia e em Itália (Calábria), a questão temporal reduziu o desempenho 
dos  fundos
A autoridade de gestão grega propôs a criação de um fundo para empréstimos em janeiro de 2011 e a Comis ‑
são Europeia aprovou‑o em maio de 2011. Esperava‑se que aumentasse a liquidez dos investidores e empresá ‑
rios no setor rural. Na realidade, o fundo para empréstimos apenas arrancou em janeiro de 2014. No contexto 
específico de uma crise económica grave que, de acordo com as autoridades nacionais, esteve na base dos 
atrasos, o fundo apenas foi criado dois anos antes do final do período de programação, que terminou no final 
de 2015. Esta situação reduziu o desempenho de todo o período de 2007‑2013.
O Tribunal constatou a existência de um intervalo significativo entre o momento em que um fundo era 
administrativamente criado em Itália (Calábria) e o capital do fundo era pago, por um lado, e o momento em 
que as primeiras garantias eram emitidas, por outro. O fundo de garantia foi criado em 2010, mas as primeiras 
garantias apenas foram emitidas em 2013.Caixa 8
32 Observações
Durante o período 
de  2007‑2013 estiveram em 
vigor condições adequadas 
em matéria de política 
de  liquidação e de saída?
72 
A gestão dos instrumentos financeiros 
não segue o sistema normal de gestão 
de subvenções, tanto a nível das admi ‑
nistrações dos Estados‑Membros como 
dos beneficiários finais. Os instrumen ‑
tos financeiros necessitavam de uma 
arquitetura totalmente nova nos Esta ‑
dos‑Membros, especialmente no que 
se refere ao cumprimento do disposto 
nos artigos 50.º a 52.º do Regulamen ‑
to (CE) n.º 1974/2006. As políticas de 
liquidação e de saída são elementos 
fundamentais da arquitetura deste 
instrumento financeiro específico.
73 
Por outro lado, a legislação no domínio 
do desenvolvimento rural exige que as 
questões relativas à política de liqui ‑
dação e de saída estejam incluídas nos 
documentos fundamentais (planos de 
atividade e acordos de financiamento). Por conseguinte, devem existir regras 
claras para liquidação dos instrumen ‑
tos financeiros no final do período 
de programação (31 de dezembro de 
2015) e devem ser criadas condições 
para evitar que os fundos remanes ‑
centes sejam utilizados para qualquer 
fim que não seja o objetivo original de 
desenvolvimento rural previsto na me ‑
dida do PDR. Devem também ser ex ‑
clusivamente utilizados em benefício 
de empresas individuais. Por fim, a Co ‑
missão deve fornecer orientações aos 
Estados‑Membros para redução dos 
seus encargos administrativos, e deve 
ser introduzido um sistema adequado 
de gestão do risco para dar resposta 
a riscos específicos relacionados com 
instrumentos financeiros (como a pro ‑
teção dos fundos públicos).
74 
O Tribunal avaliou as abordagens se ‑
guidas pelos Estados‑Membros e pela 
Comissão para cumprir estes requisitos 
e constatou que não existiam regras 
nem orientações claras por parte 
da Comissão.A comunicação de informações não foi completa nem fiável
A Roménia incluiu os montantes de garantias inelegíveis (ver também caixa 10 ) e de garantias que tinham 
sido canceladas sem que tivessem sido concedidos quaisquer empréstimos. Comunicou ainda garantias que 
não se encontravam ativas, uma vez que as comissões devidas pela garantia não tinham sido pagas pelos 
beneficiários finais.
A Lituânia incluiu empréstimos que nunca foram ativados porque os contratos tinham sido cancelados e Fran ‑
ça (Córsega) comunicou dados que não coincidiam com a informação certificada constante na base de dados 
do gestor do fundo.Caixa 9
33 Observações
O encerramento não foi bem 
preparado e as disposições 
foram interpretadas de forma 
diferente pelos Estados‑Mem ‑
bros e pela Comissão
75 
Os programas serão encerrados no 
final do período de programação de 
2007‑2013 no domínio do desenvol ‑
vimento rural. Nesse momento, serão 
determinadas as despesas elegíveis 
dos IEF e os montantes corresponden ‑
tes que podem ser mantidos pelos 
Estados‑Membros (que paguem o sal ‑
do dos instrumentos financeiros) (ver 
ponto 33). Será igualmente decidido 
que disposições de saída e de liqui ‑
dação entrarão em vigor. O Tribunal 
constatou que esse acontecimento 
crucial não foi preparado de forma 
consistente pelos Estados‑Membros 
nem pela Comissão.
76 
Durante o período de programação 
de 2007‑2013, a Comissão e os Esta ‑
dos‑Membros interpretaram as regras 
aplicáveis aos IEF de formas diferen ‑
tes, especialmente no que se refere 
aos fundos de garantia. A legislação 
considera duas categorias de garantias 
elegíveis: as garantias liberadas e as 
garantias em curso. A Comissão afir ‑
mou que todas as garantias liberadas 
são elegíveis no momento do encerra ‑
mento. De acordo com a Comissão, as 
garantias em curso não são elegíveis 
no total, devendo ser‑lhes aplicado um 
«nível de exposição ao risco» quando 
do encerramento, reduzindo os mon ‑
tantes que podem ser mantidos pelos 
Estados‑Membros.77 
O Tribunal observou que a abordagem 
da DG Agricultura e Desenvolvimento 
Rural estava em conformidade com 
a interpretação feita pela DG Política 
Regional e Urbana na sua nota de 
orientação, mas não é suportada pelo 
texto legislativo. Os Estados‑Membros 
visitados durante a auditoria tinham 
interpretações divergentes destas 
regras. Itália entendeu que tinha de 
aplicar este nível de exposição a todas 
as garantias (liberadas e em curso), 
enquanto França (Córsega) e a Ro ‑
ménia não aplicaram qualquer nível 
de exposição.
Falta de clareza das disposi ‑
ções em matéria de política 
de saída
78 
Não existem atualmente disposições 
precisas para os Estados‑Membros em 
matéria de saída e de liquidação. As 
regras aplicáveis ao desenvolvimen ‑
to rural na União Europeia apenas 
exigem que os recursos que regressem 
ao quadro da operação após a data 
final de elegibilidade do programa de 
desenvolvimento rural sejam utilizados 
pelos respetivos Estados‑Membros, 
em benefício de empresas individuais. 
Todos os Estados‑Membros visitados 
durante a auditoria consideraram que 
o futuro de todos os fundos auditados 
continuava em aberto: não era claro 
se os fundos continuariam, por quanto 
tempo nem com que objetivo.
34 Observações
79 
De acordo com a interpretação da Co ‑
missão46, as entidades individuais não 
incluídas no desenvolvimento rural 
nem no setor agrícola podem receber 
apoio, mas não existia uma definição 
clara destas empresas individuais. 
O Tribunal considera que existe o risco 
de os recursos inicialmente dedicados 
ao desenvolvimento rural, para poten ‑
ciais beneficiários da política agrícola, 
serem transferidos para setores que 
não estejam abrangidos pelo desen ‑
volvimento rural.
80 
Por fim, o Tribunal constatou que a Co ‑
missão não tencionava acompanhar 
esta disposição após o encerramento, 
de forma a garantir que o capital de 
financiamento e os recursos restituídos 
não fossem, a médio ou a longo prazo, 
utilizados pelos Estados‑Membros 
para fins que não se destinassem ao 
benefício de empresas individuais.
O quadro relativo ao 
período de 2014‑2020 tem 
potencial para realizar as 
melhorias necessárias no 
que se refere aos 
instrumentos financeiros?
81 
No final de 2013 foi aprovado um novo 
quadro jurídico para as políticas de 
2014‑2020 nos domínios dos assuntos 
sociais, das pescas, da coesão e do 
desenvolvimento rural. Nos termos do 
Regulamento Financeiro47, nos casos 
de gestão partilhada, o regulamento 
que estabelece disposições comuns 
para o período de 2014‑2020 define 
os princípios a respeitar relativamente 
aos instrumentos financeiros em todos 
os domínios. O Tribunal avaliou em 
que medida estas alterações jurídicas 
poderiam melhorar o desempenho dos 
instrumentos financeiros no domínio 
do desenvolvimento rural.Verificam‑se algumas 
melhorias notáveis no novo 
quadro jurídico...
82 
O Tribunal observou que o quadro jurí ‑
dico dos instrumentos financeiros con ‑
tém algumas melhorias, em especial:
 — avaliações ex ante  obrigatórias 
para todos os instrumentos, que 
deverão resultar, entre outros be ‑
nefícios, numa melhor estimativa 
do capital necessário do fundo;
 — pagamentos faseados ligados ao 
nível dos desembolsos efetivos aos 
beneficiários finais relativamente 
aos fundos para empréstimos, ou 
ao nível da absorção efetiva rela ‑
tivamente aos fundos de garantia, 
que deverão resultar numa redu ‑
ção do risco de sobrecapitalização;
 — a possibilidade de criar diferentes 
tipos de instrumentos financeiros 
a diversos níveis (nacional, regional, 
transnacional ou transfronteiriço), 
por exemplo, através do fundo de 
fundos (fundos de participação48), 
de instrumentos especificamente 
concebidos ou de disponibiliza ‑
ção imediata (ambos a criar pelos 
Estados‑Membros) ou através de 
contribuições para instrumentos 
a nível da  União Europeia;
 — comunicação obrigatória de informa ‑
ções, desde o início, incluindo sobre 
uma gama de indicadores relaciona ‑
dos com o Regulamento Financeiro49.46 Parecer do serviço jurídico 
da DG Agricultura 
e Desenvolvimento Rural 
numa nota aos auditores 
datada de 8 de outubro 
de 2014.
47 N.º 5 do artigo 139.º do 
Regulamento (UE, Euratom) 
n.º 966/2012.
48 Fundos criados para 
investimento de recursos 
financeiros em fundos de 
capital de risco, fundos de 
garantia, fundos para 
empréstimos, ou fundos 
e outros regimes de incentivo 
que concedem empréstimos, 
garantias para investimentos 
reembolsáveis ou 
instrumentos equivalentes.
49 Por exemplo, as autoridades 
de gestão passarão a ter de 
prestar informações 
específicas sobre as operações 
que incluam instrumentos 
financeiros num anexo do 
relatório anual sobre os 
progressos registados. Estas 
informações incluirão um 
conjunto de elementos 
(alavancagem, desempenho), 
de forma a estarem em 
conformidade com 
o Regulamento Financeiro. 
Para o Feader, esta 
comunicação de informações 
é uma novidade.
35 Observações
... mas alguns obstáculos 
mantêm‑se
83 
O Tribunal constatou que o risco de 
sobrecapitalização dos instrumen ‑
tos financeiros permaneceu e que as 
condições exigidas para garantir os 
seus efeitos a longo prazo ainda não 
estavam em vigor. Verificou igualmen ‑
te que o quadro jurídico da UE para 
2014‑2020 ainda não dava resposta 
adequada às questões relativas ao 
desempenho e que os instrumentos fi ‑
nanceiros continuavam a correr o risco 
de permanecerem demasiado depen ‑
dentes dos regimes de subvenção.
Mantêm -se os riscos de 
sobrestimativa do capital 
necessário e de consequente 
sobrecapitalização dos fundos
84 
A nova disposição relativa aos paga ‑
mentos faseados (artigo 41.º do regu ‑
lamento que estabelece disposições 
comuns) prevê que os pagamentos 
realizados com o orçamento do Feader 
para o capital do fundo dependam 
das despesas incorridas pelos instru ‑
mentos financeiros. Esta disposição 
pode limitar a sobrecapitalização, mas continua a existir o risco de não vir 
a ser suficiente para resolver o proble ‑
ma dos «fundos de estacionamento50» 
tendo em vista contornar a aplicação 
da regra de anulação de autorizações.
85 
Um dos principais objetivos da nova 
avaliação ex ante  obrigatória con ‑
siste em quantificar o montante das 
dotações que devem ser autorizadas 
para financiamento dos instrumentos 
financeiros. A qualidade desta avalia ‑
ção reveste‑se, por conseguinte, de 
uma importância fundamental, uma 
vez que tem efeitos financeiros diretos. 
A legislação em vigor não exige que 
a Comissão verifique essa qualidade.
86 
Com base na experiência adquirida no 
período de 2007‑2013, existe o risco 
de a nova disposição relativa a paga ‑
mentos faseados ser insuficiente para 
garantir que os fundos não são dema ‑
siado elevados, especialmente se as 
avaliações ex ante  não forem adequa ‑
das. O montante da primeira presta ‑
ção de 25%51 depende do montante 
autorizado para o instrumento finan ‑
ceiro ao abrigo do respetivo acordo 
de financiamento (ver quadro 4 ).Quadro 4Potencial impacto dos pagamentos faseados (em milhões de euros)
Montante planeado 
das dotações destina ‑
das ao instrumento 
financeiro nos termos 
do respetivo acordo 
de financiamentoPagamento 
intermédio su ‑
jeito a um limite 
máximo de 25%MultiplicadorMontante má ‑
ximo a  conceder 
em garantiasÚltimos montan ‑
tes concedidos 
como garantiasEm % do mon ‑
tante máximo 
Bulgária 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0%
Itália (Apúlia) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5%
Itália (Sicília) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4%50 Em Itália (Sicília), por 
exemplo, as garantias foram 
concedidas de uma forma 
contínua mas, em termos 
globais, apenas uma 
pequena parte do capital foi 
efetivamente utilizada. 
O fundo de garantia 
funcionou, por conseguinte, 
como um «fundo 
de estacionamento».
51 O regulamento que estabelece 
disposições comuns indica que 
cada montante da contri ‑
buição do programa pago 
para o instrumento financeiro 
não pode exceder 25% do 
montante total das contri ‑
buições do programa afetadas 
ao instrumento financeiro.
36 Observações
Mantém -se o risco de os 
instrumentos financeiros poderem 
ser criados tardiamente
87 
A execução dos instrumentos finan ‑
ceiros de forma atempada e numa fase 
inicial do período de programação 
é uma condição fundamental para me ‑
lhorar o seu desempenho ao longo de 
todo esse período. O Tribunal conside ‑
ra que a forma como os atuais instru ‑
mentos financeiros forem apurados 
em dezembro de 2015 terá impacto na 
decisão e no processo de criação de 
instrumentos financeiros no âmbito do 
novo quadro. Em termos globais, uma 
vez que em 1 de dezembro de 2014 
não tinham sido aprovados quaisquer 
PDR nem tinham sido finalizadas 
avaliações ex ante  relativas aos novos 
instrumentos financeiros, era elevado 
o risco de que a execução só tivesse 
início a partir de 2016, reduzindo, por 
conseguinte, o período durante o qual 
poderiam estar operacionais.
Risco de ênfase insuficiente nos 
efeitos a  longo prazo
88 
O Tribunal constatou que alguns 
Estados‑Membros, como a Lituânia 
e a Letónia, executaram instrumentos 
financeiros para dar resposta a dificul ‑
dades individuais causadas pela crise 
económica e financeira. Os fundos 
deixaram de funcionar quando a situa ‑
ção dos mercados financeiros destes 
países melhorou (ver pontos 45 e 60). 
No entanto, para que os instrumentos 
reembolsáveis desta natureza possam 
produzir efeitos significativos, é ne ‑
cessário que funcionem numa base 
de longo prazo. Na Córsega, ainda 
que o crédito se prolongasse por um 
período mais longo, as garantias eram 
limitadas a 60 meses. Na sua recente 
comunicação (ver ponto 8), a Comis ‑
são sublinhou igualmente a necessi ‑
dade de ter devidamente em conta o crescimento de longo prazo e o 
apoio a projetos de investimento de 
longo prazo.
89 
O Tribunal considera que uma das 
condições para garantir que os instru ‑
mentos financeiros funcionam a longo 
prazo é a existência de regras claras 
de transição entre os períodos de 
programação, para evitar descontinui ‑
dades relativas à gestão dos ciclos de 
programação. Esta disposição não está 
prevista no novo quadro jurídico.
Efeitos de alavanca e de 
renovação: as questões relativas 
ao desempenho não foram 
abordadas de forma adequada
90 
O Tribunal constatou que o desem ‑
penho não foi acompanhado durante 
o período de 2007‑2013 (ver pon ‑
tos 69‑70). Não houve, por conseguin ‑
te, informações úteis que permitissem 
apoiar um processo de «obtenção de 
ensinamentos» para o período de pro ‑
gramação seguinte.
91 
Ainda não é exigida uma participação 
privada obrigatória (alavancagem) no 
novo quadro jurídico e a nova legis ‑
lação não define quaisquer metas 
adequadas nem fornece quaisquer ele ‑
mentos para o cálculo dos indicadores 
de alavancagem. O Tribunal considera 
que o conceito de alavancagem, tal 
como proposto no ponto 64, não se 
adequa aos instrumentos financeiros 
no domínio do desenvolvimento rural 
para o período de programação de 
2014‑202052.52 O n.º 2 do artigo 59.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 17 
de dezembro de 2013, relativo 
ao apoio ao desenvolvimento 
rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento 
Rural (Feader) e que revoga 
o Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013), 
estipula que «a contribuição 
do Feader é calculada com 
base no montante das 
despesas públicas elegíveis».
37 Observações
92 
Além disso, o novo quadro não prevê 
quaisquer períodos mínimos de reno ‑
vação contratualmente vinculativos. 
Nos termos do artigo 45.º do regu ‑
lamento que estabelece disposições 
comuns, os recursos reembolsados aos 
instrumentos financeiros durante um 
período de, pelo menos, oito anos, são 
utilizados em conformidade com os 
objetivos do programa ou programas. 
Apesar de a definição de tal período 
mínimo ser bem aceite, a disposição 
prevê a redução do capital do fun ‑
do e a reutilização de recursos de 
instrumentos financeiros tais como 
subvenções, o que limita as vantagens 
fornecidas pelo sistema de renovação.
Existe o risco de que 
a dependência dos instrumentos 
financeiros em relação 
a subvenções se mantenha no 
período de 2014 -2020
93 
Em auditorias anteriores do Tribu ‑
nal no domínio do desenvolvimento 
rural53, foram detetados problemas na 
gestão das subvenções no âmbito das 
medidas de investimento. Registou‑se 
a ocorrência do efeito de inércia, do 
efeito de deslocação e de insuficiên ‑
cias na seleção. A medida que apoia 
o investimento na transformação de 
produtos agrícolas foi considerada 
a mais passível de erros54. Uma vez que 
os instrumentos financeiros benefi ‑
ciam de peritagem adicional na ava ‑
liação da viabilidade dos projetos (ver 
ponto 14), têm potencial para atenuar 
os riscos identificados relativamente 
à utilização de subvenções.94 
Qualquer beneficiário final que preen ‑
cha os critérios de elegibilidade e de 
seleção para aceder a um instrumento 
financeiro pode candidatar‑se direta ‑
mente, sem necessitar de apresentar 
uma candidatura aos regimes de 
subvenção. Esta possibilidade repre ‑
senta um acesso direto ao instrumento 
financeiro. Contrariamente à situação 
registada durante o período de pro ‑
gramação de 2007‑2013 (ver pon ‑
tos 34‑35), o acesso direto aumenta 
o âmbito de intervenção dos instru ‑
mentos financeiros e, por conseguinte, 
o seu potencial impacto.
95 
Um documento de orientação55 da 
Comissão para o período de programa ‑
ção de 2014‑2020 identificou a possibi ‑
lidade de acesso direto a instrumentos 
financeiros como uma das principais 
alterações entre os dois períodos de 
programação. No entanto, o Tribunal 
considera que a passagem do acesso 
indireto ao acesso direto não pode ser 
atribuída ao novo quadro jurídico, uma 
vez que o acesso indireto não foi exigi ‑
do pela legislação aplicável ao período 
de 2007‑201356. A abordagem seguida 
no domínio da coesão envolve acesso 
direto, e as regras foram determinadas 
pela DG Política Regional e Urbana, 
tendo em vista combinar os instru ‑
mentos financeiros e as subvenções. 
A DG AGRI não procedeu a nada de 
similar no período de 2007‑2013 (ver 
ponto 37).53 Ver, por exemplo, o Relatório 
Especial n.º 8/2012 
«Orientação das ajudas para 
a modernização das 
explorações agrícolas», 
o Relatório Especial n.º 1/2013 
«O apoio concedido pela UE 
à indústria transformadora 
alimentar foi eficaz e eficiente 
para aumentar o valor dos 
produtos agrícolas?» e o 
Relatório Especial n.º 6/2013 
«Os Estados‑Membros e a 
Comissão conseguiram uma 
otimização dos recursos 
através das medidas de 
diversificação da economia 
rural?» ( http://eca.europa.eu ).
54 Relatório Especial n.º 23/2014 
«Erros nas despesas do 
desenvolvimento rural: quais 
são as causas e como estão 
a ser corrigidas?» ( http://eca.
europa.eu ).
55 Comissão Europeia, Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(instrumentos financeiros nos 
programas FEIE de 2014‑2020, 
breve guia de referência para 
as Autoridades de Gestão), 2 
de julho de 2014.
56 Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho 
e Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão.
38
 Conclusões 
e recomendações
96 
O Tribunal concluiu que, em termos 
gerais, os instrumentos financeiros não 
foram bem‑sucedidos no domínio do 
desenvolvimento rural57 e, ainda que 
o período de 2014‑2020 seja poten ‑
cialmente promissor, a concretização 
do impacto pretendido constituirá um 
desafio considerável. Em especial, não 
se tiveram em conta as características 
específicas da política de desenvolvi ‑
mento rural e não foi realizada uma 
avaliação das necessidades reais. 
O Tribunal considerou, portanto, que 
os potenciais benefícios de reduzir 
a «cultura de dependência de sub ‑
venções»58 não ficaram demonstra ‑
dos com a execução, na prática, dos 
instrumentos financeiros no período 
de 2007‑2013.
97 
O Tribunal constatou que o quadro 
relativo ao período de 2014‑2020 tem 
potencial para realizar as melhorias 
necessárias. No entanto, mantêm‑se 
alguns dos obstáculos a uma utilização 
mais extensiva dos instrumentos finan ‑
ceiros. Apesar de terem sido introdu ‑
zidas novas disposições específicas 
para limitar o problema recorrente da 
sobrecapitalização, o risco permanece. 
Por último, as questões fundamentais 
de desempenho relativas aos efeitos 
de alavanca e de renovação ainda 
não foram devidamente resolvidas 
(pontos 81‑95).
98 
O Tribunal constatou que, duran ‑
te o período de programação de 
2007‑2013, os argumentos a favor da 
criação de instrumentos financeiros 
não eram claros e que os mesmos fo ‑
ram sobrecapitalizados (pontos 21‑50). 
A procura de instrumentos financeiros 
no período de 2007‑2013 foi particular ‑
mente reduzida e será, por conseguin ‑
te, necessário prever incentivos especí ‑
ficos para que sejam utilizados durante 
os próximos anos. Em 2007‑2013, já não existia uma medida separada de 
«engenharia financeira», tal como 
existia no período de 2000‑2006, e os 
instrumentos financeiros só puderam 
ser incluídos num conjunto selecio ‑
nado de medidas de investimento. 
A possibilidade de criar instrumentos 
financeiros, tanto como parte de um 
investimento ou como uma medida 
separada, permite uma maior flexibili ‑
dade na gestão dos fundos investidos, 
diminuindo a ligação a subvenções. 
O quadro de 2014‑2020 também não 
prevê esta possibilidade.
Recomendação 1
Tendo em vista aumentar os incentivos 
para que os Estados‑Membros criem 
instrumentos financeiros no domínio 
do desenvolvimento rural, a Comissão 
deve identificar os desafios, as carac ‑
terísticas específicas e os obstáculos 
existentes neste domínio, e encorajar 
ativamente os Estados‑Membros a uti ‑
lizarem esses instrumentos, sempre 
que adequado. Para estimular a pro ‑
cura, os Estados‑Membros poderiam 
optar por reservar uma determinada 
parte do orçamento disponível do 
FEADER para instrumentos financei ‑
ros e tornar esses instrumentos mais 
atrativos do que as subvenções em 
circunstâncias claramente definidas.
99 
O problema da sobrecapitalização dos 
instrumentos financeiros foi recor ‑
rente no período de 2007‑2013, tendo 
resultado num montante excessivo de 
370 milhões de euros (ver ponto 48). 
Apesar de as disposições específicas 
(avaliações ex ante  obrigatórias, paga ‑
mentos faseados) terem sido introdu ‑
zidas no quadro jurídico de 2014‑2020 
para limitar este problema, o risco 
pode manter‑se.57 Ver igualmente o  anexo II  
do presente relatório.
58 Comissão Europeia, Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(instrumentos financeiros nos 
programas FEIE de 2014‑2020, 
breve guia de referência para 
as Autoridades de Gestão), 
2 de julho de 2014.
39 Conclusões e recomendações
Recomendação 2
No domínio do desenvolvimento rural, 
a Comissão deve fornecer orientações 
e promover ativamente a qualidade 
das avaliações ex ante  obrigatórias dos 
instrumentos financeiros, que têm por 
objetivo funcionar como instrumentos 
fundamentais para evitar a sobre ‑
capitalização. Além disso, o nível de 
exposição ao risco utilizado deve ser 
validado pelos Estados‑Membros por 
uma peritagem técnica adequada.
100  
O desempenho dos instrumentos 
financeiros durante o período de pro ‑
gramação de 2007‑2013 foi insuficiente 
(pontos 70‑71) na renovação dos fun ‑
dos e na alavancagem de mais recur ‑
sos privados em benefício da política 
de desenvolvimento rural. O procedi ‑
mento de elaboração de relatórios não 
foi concebido para ilustrar as ativi ‑
dades dos instrumentos financeiros 
de um modo abrangente e fornecer 
informações pertinentes sobre o de ‑
sempenho alcançado. Por conseguinte, 
a Comissão não desempenhou as suas 
funções de supervisão da gestão parti ‑
lhada de forma adequada. No entanto, 
as melhorias introduzidas no quadro 
jurídico de 2014‑2020 têm realmente 
o potencial para dar resposta às prin ‑
cipais insuficiências detetadas ao nível 
da comunicação de informações (ver 
ponto 82).
Recomendação 3
No que se refere ao período de progra ‑
mação de 2014‑2010 e tendo em vista 
aumentar a eficácia dos instrumentos 
financeiros no domínio do desenvol ‑
vimento rural, a Comissão deve definir 
normas e metas adequadas para os 
efeitos de alavanca e de renovação.101  
Os instrumentos financeiros devem 
funcionar a longo prazo, para que seja 
possível obter os seus efeitos plenos. 
O Tribunal constatou que não foi colo ‑
cada ênfase suficiente neste aspeto. Por 
exemplo, os fundos para empréstimos 
deram resposta a um problema de curto 
prazo de falta de liquidez no contexto da 
recente crise económica. Nesse senti ‑
do, apenas funcionaram durante um 
período de tempo limitado, apesar do 
significativo esforço administrativo que 
foi investido na sua criação.
Recomendação 4
Tendo em vista promover os efeitos 
a longo prazo dos instrumentos finan ‑
ceiros, a Comissão e os Estados‑Mem ‑
bros devem definir regras claras de 
transição entre os períodos de progra ‑
mação. Os Estados‑Membros devem 
executar as novas disposições legais 
de forma a garantir o máximo nível de 
flexibilidade. Neste contexto, a Comis ‑
são pode encorajar os Estados‑Mem ‑
bros a criar um único instrumento 
financeiro que permita a concessão de 
empréstimos e de garantias, aumen ‑
tando, por conseguinte, a sua ativida ‑
de e a sua massa crítica.
102  
Em auditorias anteriores do Tribunal 
no domínio do desenvolvimento rural, 
foram detetados problemas (efeito de 
inércia, efeito de deslocação e insu ‑
ficiências na seleção) na gestão das 
subvenções no âmbito das medidas de 
investimento (ver ponto 93). Os instru ‑
mentos financeiros têm potencial para 
atenuar os riscos identificados relativa ‑
mente à utilização de subvenções.
40 Conclusões e recomendações
Recomendação 5
Durante a avaliação dos pedidos de 
financiamento, os Estados‑Membros 
devem prestar especial atenção aos 
potenciais riscos relativos aos efeitos 
de inércia ou de deslocação. Devem, 
para o efeito, aplicar indicadores ade ‑
quados, designadamente o retorno do 
investimento e projeções das demons ‑
trações dos fluxos de caixa. Os instru ‑
mentos financeiros podem tornar‑se 
a opção preferida para atividades 
elegíveis em que o risco de efeito de 
inércia/deslocação é particularmente 
elevado. Os Estados‑Membros devem 
examinar de que forma as subvenções 
e os instrumentos financeiros podem 
ser combinados para otimizar os 
recursos, maximizando os efeitos de 
alavanca/renovação.103  
Por último, o Tribunal conclui que, 
durante o período de 2007‑2013, não 
estavam criadas condições precisas 
para garantir o equilíbrio dos instru ‑
mentos financeiros a pagar no final 
do período de programação, nem 
condições em matéria de política de 
liquidação e de saída, essencialmente 
devido à inexistência de regras claras, 
por parte da Comissão, sobre estas 
questões (pontos 72 ‑80).
Recomendação 6
Em 2015, a Comissão deve fornecer 
atempadamente regras de execução 
operacional precisas, antes do encerra ‑
mento do período de programação de 
2007‑2013, incluindo a política de saída.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Rasa BUDBERGYTĖ, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de março 
de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

41
Estimativa da sobrecapitalização dos fundos de garantia em 31 de dezembro de 2013 
de acordo com o nível de exposição ao risco
Montante pago 
ao fundo em 
31.12.2013  
(em euros)Montante das 
garantias emitidas 
aos beneficiários fi ‑
nais em 31.12.2013  
(em euros)Nível máximo 
de incum ‑
primento 
esperadoNível de exposição 
ao risco utiliza ‑
do para definir 
o montante pago 
ao fundo (1 a X)Estimativa da 
sobrecapitalização 
do fundo  
(em euros)
Bulgária 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0% 5,0 110 998 800,00
França (Córsega) 600  000,00 403 795,00 33,3% 3,0 465 401,67
Itália (Sicília) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3% 3,0 35 800 546,59
Itália (Apúlia) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0% 12,5 4 473 177 ,96
Itália (Lácio) 2 500  000,00 920 105,60 8,0% 12,5 2 426  391,55
Itália (Campânia) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0% 12,5 1 988 997 ,08
Itália (Úmbria) 4 800  000,00 0,00 33,3% 3,0 4 800  000,00
Itália (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3% 3,0 1 632 866,67
Itália (Basilicata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3% 3,0 14 293  336,67
Itália (Calábria) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0% 2,0 9 160 800,00
Roménia 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0% 5,0 184 565 305,80
Total 421  088  950,00 249 666 183,85   370  605  623,98
Capital necessário 
(em euros)50 483 326,02
Sobrecapitalização8,34
Fonte: Constatações de auditoria do TCE.Anexo IAnexos
42 Anexos
Resumo das principais insuficiências que reduziram o desempenho dos instrumentos 
financeiros auditados
França 
(Córsega)Itália 
Roménia Grécia Lituânia 
Apúlia Sicília
Tipo FG FG FG FG FE FE
Criação tardia I I
Sobrestimativa da procura I I I I I I
Nível de exposição ao risco demasiado reduzido 
(para o FG)I I NA NA
Dotações excessivas de capital I I I I
Reduzida taxa de desembolso I I I
Nível insuficiente de renovação I I I I I I
Nível insuficiente de alavancagem I I I I I I
Não são comunicadas informações sobre 
desempenhoI I I I I I
FG: Fundo de Garantia; FE: Fundo para Empréstimos; NA: Não aplicável ;
I: Insuficiências identificadas.
Fonte:  Constatações de auditoria do TCE.Anexo II
43
A obrigação de proceder a uma avaliação ex ante  ade ‑
quada das perdas esperadas foi introduzida em 2011 
no que concerne ao cofinanciamento por parte do 
Feader de operações que incluam fundos de garantia3. 
Em relação ao período de programação 2014 ‑2020, 
a realização de uma avaliação ex ante  é obrigatória 
para qualquer operação que envolva a utilização de 
instrumentos financeiros cofinanciados pelo Feader4. 
A legislação prevê incentivos aos Estados‑Membros 
para a utilização de instrumentos financeiros, dan ‑
do‑lhes a possibilidade de os lançar imediatamente 
com base em modelos prontos a usar. Além disso, 
a Comissão fornece aos Estados‑Membros e às partes 
interessadas a orientação necessária, o que continuará 
a fazer durante todo o período 2014 ‑2020.
V
Os fundos de garantia necessitam de uma fonte 
segura de liquidez, de modo a assegurar que os inves ‑
timentos nas empresas decorrem sem obstáculos.
Na sequência de uma avaliação atualizada das neces ‑
sidades pelos Estados‑Membros e da preparação do 
encerramento dos fundos de garantia, em 2014 o valor 
foi reduzido para 362,69 milhões de euros.
VI
Os instrumentos financeiros apoiados pelo Feader 
foram estabelecidos dentro do período legalmente 
autorizado, em conformidade com a legislação da UE.
A Comissão gostaria de recordar que a promoção do 
desenvolvimento rural é alvo de gestão partilhada, 
sendo os Estados‑Membros inteiramente responsáveis 
pelo controlo das operações.
A Comissão observa que, em relação ao período 
2007 ‑2013, recolheu informações importantes sobre 
os instrumentos financeiros existentes. Para o período 
de programação 2014 ‑2020, além disso, está prevista 
a prestação exaustiva de informações sobre a aplica ‑
ção dos instrumentos financeiros5.
3 Regulamento (UE) n.º 679/2011 da Comissão, de 14 de julho de 2011.
4 Artigo 37.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
5 Artigo 46.º do Regulamento (CE) n.º 1303/2013.Resumo
I
Embora a atração de capital privado seja um dos 
valores acrescentados associados aos instrumentos 
financeiros, a legislação da UE1 no domínio do desen ‑
volvimento rural no período 2007 ‑2013 não faz uma 
ligação explícita entre os instrumentos de engenharia 
financeira e o financiamento privado.
III
A Comissão observa que o período de programação 
2014 ‑2020 acabou de começar e que a maior parte 
dos programas dos Fundos Estruturais e de Investi ‑
mento Europeus (FEEI), incluindo os programas de 
desenvolvimento rural (PDR), ainda não foram ado ‑
tados. Além disso, os Estados‑Membros podem criar 
instrumentos financeiros ao longo de todo o período 
de programação.
IV
A Comissão assinala que foram implementados ins ‑
trumentos financeiros em sete Estados‑Membros no 
período 2007 ‑2013, o que representa uma melhoria 
significativa em relação ao período 2000 ‑2006, em 
que apenas dois Estados o fizeram.
O quadro jurídico da UE para o período de progra ‑
mação 2007 ‑2013 permite uma grande flexibilidade 
na implementação das medidas de desenvolvimento 
rural. A Comissão considera que esse quadro tem 
em conta as especificidades do desenvolvimento 
rural e que tal se encontra refletido nos instrumentos 
financeiros apoiados pelo Feader. O Regulamento 
n.º 1698/2005 do Conselho e o Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão definem o âmbito e a área 
de intervenção do Feader, incluindo medidas de apoio 
específicas2. Cada medida de desenvolvimento rural 
inclui diversos critérios de elegibilidade e disposições 
a respeitar pelos instrumentos financeiros criados 
nesse âmbito, que deverão ser parte integrante do 
acordo de financiamento.
1 Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho e Regulamento 
(CE) n.º 1974/2006 da Comissão.
2 Por exemplo, apoio aos investimentos na modernização 
de explorações agrícolas, aumento do valor acrescentado dos 
produtos agrícolas e florestais, criação e desenvolvimento de 
microempresas em zonas rurais, diversificação no sentido da 
inclusão de atividades não agrícolas, renovação de povoações, etc.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 44
A questão da sobrecapitalização é solucionada pelas 
disposições do artigo 41.º do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013, que introduz pagamentos faseados em 
função dos valores já desembolsados como regra geral 
para todos os instrumentos financeiros no período 
2014 ‑2020.
As questões fundamentais relativas ao desempenho 
são devidamente tratadas através do acompanhamento 
dos instrumentos financeiros apoiados pelos FEEI, tal 
como definido no artigo 46.º do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013, sendo ainda de salientar os quatro indi ‑
cadores de desempenho consagrados no artigo 12.º do 
Regulamento (UE) n.º 480/2014.
Para além disso, e a fim de incentivar a utilização dos 
instrumentos financeiros, a Comissão reforçou a sua coo ‑
peração no domínio da agricultura e desenvolvimento 
rural com o Banco Europeu de Investimento (BEI), tendo 
assinado um memorando de entendimento a 14 de 
julho de 20147. Esta cooperação inclui a possibilidade de 
aproveitar a experiência e os conhecimentos do Grupo 
BEI em matéria de instrumentos financeiros e da sua 
aplicação ao desenvolvimento rural.
A Comissão lançou também a plataforma « fi-compass », 
um amplo sistema de assistência técnica que irá fornecer 
orientações metodológicas e aumentar a sensibilização 
e o apoio à Comissão, aos Estados‑Membros e às partes 
interessadas no domínio dos instrumentos financeiros 
apoiados pelos FEEI no período 2014 ‑20208. Como parte 
do seu programa de trabalho, a plataforma « fi-compass » 
irá igualmente criar produtos específicos para o Feader.
IX (a) Primeiro ponto
A Comissão concorda em identificar os desafios, 
as características específicas e os obstáculos associa ‑
dos à criação de instrumentos financeiros no âmbito 
do Feader.
Esta análise será levada a cabo no quadro da atividade 
da plataforma « fi-compass », um amplo sistema de 
assistência técnica que irá fornecer orientações metodo ‑
lógicas e aumentar a sensibilização e o apoio à Comis ‑
são, aos Estados‑Membros e às partes interessadas no 
domínio dos instrumentos financeiros apoiados pelos 
FEEI no período 2014 ‑20209.
7 Ver Declaração 14/225 de 14 de julho de 2014.
8 Para mais informações, ver http://www.fi‑compass.eu .
9 Para mais informações, ver http://www.fi‑compass.eu .A Comissão considera que a avaliação dos bene ‑
fícios dos instrumentos financeiros deve ter igual ‑
mente em conta o contexto da crise financeira, 
que afeta o acesso ao financiamento em alguns 
Estados‑Membros.
VII
A Comissão nota que é da responsabilidade das 
autoridades nacionais assegurar que cada operação 
seja executada em conformidade com as disposições 
legais aplicáveis. As questões relacionadas com os 
instrumentos financeiros são avaliadas pela Comissão 
durante as suas missões de auditoria.
De acordo com a legislação da UE aplicável no período 
2007 ‑2013, os mecanismos de liquidação e de saída 
devem ser definidos pela autoridade de gestão no 
quadro do acordo de financiamento celebrado com 
o gestor do fundo, assegurando que as disposições 
pertinentes sejam contempladas apropriadamente.
No quadro da gestão partilhada e em consonância 
com o princípio da subsidiariedade, a Comissão 
deverá certificar‑se de que os Estados‑Membros criam 
sistemas de gestão e de controlo adequados.
Durante o período 2007 ‑2013, a Comissão forneceu 
aconselhamento a todos os Estados‑Membros que 
o solicitaram, tendo em 2015 adotado as orientações 
sobre o encerramento dos programas de desenvol ‑
vimento rural relativos a esse período6. O respeito 
das normas legais e das orientações será verificado 
durante o apuramento das contas.
Para o período 2014 ‑2020, a Comissão fornecerá orien ‑
tações melhoradas e mais completas.
VIII
A Comissão considera que o novo quadro jurídico para 
o período de programação 2014 ‑2020 aborda as preocu ‑
pações suscitadas pelo Tribunal de forma satisfatória.
6 C(2015) 1399 final de 5 de março de 2015.
Respostas da Comissão 45
IX (b)
A Comissão aceita esta recomendação, que se encon ‑
tra em implementação, tendo já sido adotadas as 
regras de transição para o período 2007 ‑2013.
No que concerne ao período 2014 ‑2020, as discussões 
com os Estados‑Membros terão lugar quando o seu 
encerramento estiver próximo e tiverem de ser defini ‑
das abordagens e regras de transição.
IX (c)
Esta recomendação é dirigida aos Estados‑Membros.
Introdução
05
A legislação da UE para o período 2007 ‑2013 não 
impõe uma regra sobre a reutilização dos montantes 
com que os instrumentos financeiros foram inicial ‑
mente dotados, podendo os recursos não utilizados 
ser reprogramados para outras formas de assistência.
06
A Comissão observa que o período de programação 
2014 ‑2020 começou recentemente e que a maior 
parte dos programas dos FEEI, incluindo os PDR, ainda 
não foi adotada. Além disso, os Estados‑Membros 
podem criar instrumentos financeiros ao longo de 
todo o período de programação.
12
Na sequência de uma avaliação atualizada pelos Esta ‑
dos‑Membros das necessidades e da preparação do 
encerramento dos fundos de garantia, o valor relativo 
a 2013 foi reduzido para 362,69 milhões de euros no 
final de 2014.IX (a) Segundo ponto
A Comissão aceita esta recomendação, que já se 
encontra parcialmente implementada.
No contexto da plataforma de assistência técnica aos 
FEEI «fi‑compass», são disponibilizadas aos fundos 
orientações sobre as avaliações ex ante , tanto gerais 
como específicas, abrangendo igualmente a totali ‑
dade do Feader, bem como sectores em particular, 
como a agricultura e a silvicultura.
IX (a) bTerceiro ponto
A Comissão aceita esta recomendação, que já se 
encontra parcialmente implementada.
A Comissão forneceu modelos normalizados para os 
empréstimos e fundos de garantia para o desenvolvi ‑
mento rural e, no âmbito da plataforma «fi‑compass», 
está atualmente a investigar a possibilidade de criar 
outro modelo do mesmo tipo para a eficiência ener ‑
gética e as energias renováveis, previsto para o final 
de 2015.
No que diz respeito à cooperação com o Grupo BEI, 
a Comissão assinou um memorando de entendimento 
para a cooperação no domínio da agricultura e do 
desenvolvimento rural, segundo o qual o BEI dis ‑
ponibilizará um regime específico de instrumentos 
financeiros que os Estados‑Membros, poderão aplicar 
ao abrigo do Feader. Encontra‑se já previsto para 23 
de março de 2015 um evento específico no âmbito 
deste memorando.
IX (a) Quarto ponto
A Comissão aceita esta recomendação na medida em 
que as regras de encerramento dos programas de 
desenvolvimento rural 2007 ‑201310 sejam contempla ‑
das no seu âmbito de aplicação.
A Comissão faz notar que, de acordo com a legislação 
da União Europeia aplicável ao período 2007 ‑2013, 
o desenvolvimento de regras de execução operacio ‑
nais precisas, incluindo a estratégia de saída adequada 
a cada instrumento de engenharia financeira, é da 
responsabilidade dos Estados‑Membros.
10 C(2015) 1399 final de 5 de março de 2015.
Respostas da Comissão 46
23
A Comissão considera que avaliou e considerou ade ‑
quadamente as características específicas do desen ‑
volvimento rural na conceção do quadro jurídico para 
o período 2007 ‑2013. Em especial, o Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 elenca mais de 30 medidas diferentes 
destinadas a um grupo de beneficiários bem definido, 
incorporando tanto os critérios de elegibilidade como 
os requisitos específicos que os instrumentos financei ‑
ros apoiados pelo Feader devem respeitar. Este aspeto 
é aprofundado nas disposições do Regulamento de 
Execução n.º 1974/2006.
Ver igualmente a resposta ao ponto 21.
A Comissão observa que os beneficiários das medidas 
de desenvolvimento rural são explorações agrícolas 
com dimensões muito diferentes, e que a agricultura 
em pequena escala na UE tem diferentes dimensões 
e características específicas a cada país, região e/ou 
subsector. É de notar também que os agricultores não 
são os únicos beneficiários do desenvolvimento rural.
Em princípio, a política de coesão não contempla 
apoios à agricultura mas, de forma similar à política 
de desenvolvimento rural, abrange muitas micro 
e pequenas empresas não agrícolas.
26
O quadro jurídico da União Europeia para o período 
de programação 2007 ‑2013 permite uma grande flexi ‑
bilidade na implementação das medidas de desenvol ‑
vimento rural. Neste contexto, a Comissão considera 
que as necessidades e oportunidades se encontram 
descritas de forma suficientemente clara para possibi ‑
litar e adequar a programação dos instrumentos finan ‑
ceiros. Ao aprovar os PDR ou as suas modificações, 
a Comissão procede a uma análise para avaliar se os 
programas e as medidas são coerentes com as orienta ‑
ções estratégicas da UE e com os planos estratégicos 
nacionais pertinentes, e se respeitam as disposições 
jurídicas relevantes.13
De acordo com os princípios da subsidiariedade e da 
gestão partilhada, a criação de instrumentos finan ‑
ceiros, a sua implementação e a avaliação da procura 
são da responsabilidade dos Estados‑Membros, o que 
abrange a adoção de todas as disposições legislativas, 
regulamentares e administrativas a nível nacional ou 
regional, incluindo os acordos de financiamento.
A Comissão controla o modo como os Estados‑Mem ‑
bros implementam os seus PDR e, neste contexto, 
verifica a forma como aplicam os instrumentos finan ‑
ceiros apoiados pelo Feader
A Comissão observa que os organismos pagadores desem ‑
penham um papel importante no âmbito da política de 
desenvolvimento rural e da sua implementação.
Âmbito e método da auditoria
20
A Comissão assinala que os instrumentos financei ‑
ros no domínio do desenvolvimento rural podem 
também apoiar outras medidas de investimento, tais 
como: 311 (diversificação de atividades agrícolas), 312 
(criação e desenvolvimento de microempresas em 
zonas rurais), 313 (turismo rural), 321 (serviços básicos 
e infraestruturas), etc. O apoio prestado no âmbito do 
programa Leader deve ser igualmente tido em conta.
Observações
21
As regras dos instrumentos financeiros para o desen ‑
volvimento rural no período 2007 ‑2013 foram substan ‑
cialmente melhoradas em comparação com o período 
2000 ‑2006.
22
A Comissão é da opinião de que inquéritos levados 
a cabo por via eletrónica aquando do encerramento 
não capturam na totalidade as razões para a não 
criação de instrumentos financeiros no início de um 
período de programação.
Respostas da Comissão 47
27
A obrigação de proceder a uma avaliação ex ante  das 
perdas esperadas foi introduzida em 2011 no que 
concerne ao cofinanciamento por parte do Feader 
de operações que incluam fundos de garantia11. Tais 
avaliações ex ante  deverão ter em conta as práticas de 
mercado atuais em operações semelhantes em termos 
do tipo de investimentos e do mercado em causa.
No que concerne ao período de programação 2014 ‑
2020, a realização de uma avaliação ex ante,  de 
conteúdo legalmente definido, é obrigatória para 
qualquer operação que envolva a utilização de instru ‑
mentos financeiros cofinanciados pelo Feader12.
No período 2007 ‑2013, a legislação obrigava os candi ‑
datos a gestores de fundos a apresentar um plano de 
negócios com um conteúdo concreto, o qual teria de 
ser avaliado pela autoridade de gestão.
A Comissão releva que todos os instrumentos finan ‑
ceiros apoiados pelo Feader no período 2007 ‑2013 
foram criados no contexto da crise financeira e eco ‑
nómica, em que o acesso ao crédito era difícil e havia 
problemas de liquidez evidentes em toda a Europa.
Na Bulgária, por exemplo, foi levada a cabo uma 
avaliação ex ante  das perdas esperadas e análise das 
lacunas antes de fixar a taxa de exposição e determi ‑
nar o montante final do capital do fundo. Na Roménia, 
foi encetado um processo de avaliação, ainda em 
curso, na sequência da alteração da legislação relativa 
ao período 2007 ‑2013, a qual tornou obrigatória a rea ‑
lização de uma avaliação ex ante  das perdas esperadas 
por parte dos fundos de garantia a partir de 2011. No 
contexto dos debates no seio do Comité de Desen ‑
volvimento Rural (CDR) acerca do encerramento dos 
instrumentos financeiros, a Itália confirmou oficial ‑
mente a sua abordagem no que se refere à realização 
de avaliações ex ante  no período de 2007 ‑2013.
A falta de liquidez e/ou dificuldades no acesso ao 
crédito por parte dos agricultores constituem também 
sérios motivos subjacentes à utilização de instrumen ‑
tos financeiros específicos pelos Estados‑Membros.
11 Regulamento (UE) n.º 679/2011 da Comissão, de 14 de julho de 2011.
12 Artigo 37.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.Todas as medidas de desenvolvimento rural que 
incluíam o apoio através de instrumentos financeiros 
tinham objetivos claros e bem estabelecidos, em 
conformidade com a legislação da UE e com os planos 
estratégicos nacionais. A legislação da UE não exige 
a criação apenas de objetivos mensuráveis.
No que concerne ao período de programação 2014 ‑
2020, estão definidas metas ex ante  quantificadas para 
cada área de incidência das prioridades da União Euro ‑
peia em relação ao Feader. O conteúdo do programa 
deverá conter uma descrição da estratégia e demons ‑
trar que, em relação a essas prioridades, as medidas 
selecionadas se baseiem numa lógica de intervenção 
sólida apoiada por uma avaliação ex ante .
Caixa 2
Os objetivos indicados eram coerentes com o quadro 
geral de falta de linhas de crédito. Os PDR desenvol ‑
vem objetivos adicionais no contexto das medidas nas 
quais os instrumentos financeiros se inserem. Os acor ‑
dos de financiamento celebrados entre Estados‑Mem ‑
bros e gestores de fundos poderão também conter 
justificações e objetivos relacionados com o respetivo 
instrumento financeiro.
Estes motivos genéricos explicam a necessidade de 
criação de um fundo de empréstimos. Os pormenores 
relativos à justificação cabal para a sua utilização, aos 
objetivos específicos a alcançar e à estratégia de saída 
são tópicos incluídos no «acordo de financiamento» 
assinado entre o ETEAN (gestor do fundo) e o Ministé ‑
rio (autoridade de gestão).
A coerência desta abordagem de programação 
encontra‑se desta forma confirmada, tal como a sua 
conformidade com a legislação da UE. A Lituânia e a 
Roménia estavam mergulhadas numa profunda crise 
de crédito, que tornava impossível aos beneficiários 
obter empréstimos bancários para os seus projetos.
Encontram‑se definidos objetivos adicionais ao abrigo 
das medidas.
Em relação à Roménia, ver o referido supra .
Respostas da Comissão 48
32
O pagamento do montante total numa única contri ‑
buição pelo PDR para o fundo estava em conformi ‑
dade com a legislação da União Europeia. O montante 
dos juros gerados manteve‑se à disposição do Fundo 
de Garantia para a concessão de novas garantias 
e será compensado aquando do encerramento dos 
instrumentos financeiros.
A aplicação de montantes do Feader não utilizados 
em contas bancárias remuneradas gera receitas adi ‑
cionais que podem ser utilizadas pelos instrumentos 
financeiros, sendo considerada como uma boa prática. 
Os fundos do Feader que se destinam a subvenções 
no âmbito dos programas podem igualmente ser 
colocados em contas bancárias remuneradas.
No caso da Roménia, está em curso uma avaliação 
das perdas esperadas, tendo o orçamento global dos 
instrumentos financeiros em operação nesse país 
e apoiados pelo Feader sido já ajustado para refletir os 
resultados desta avaliação.
33
O artigo 52.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1974/2006 
define com precisão o destino dos recursos que 
regressem à operação durante o período de progra ‑
mação provenientes de investimentos efetuados pelos 
fundos ou remanescentes após o pagamento de uma 
garantia, que devem ser utilizados em conformidade 
com o acordo de financiamento ou saldados no con ‑
texto do apuramento das contas anuais.
Tomemos o caso de uma garantia concedida para 
apoiar um empréstimo contraído por um benefi ‑
ciário final junto de um intermediário financeiro. Ao 
reembolsar o empréstimo (e os juros eventualmente 
associados), o beneficiário final confirma a execução 
das operações apoiadas pelo Feader e, em conse ‑
quência, liberta a garantia, que não pode permane ‑
cer associada ao orçamento do Feader porque já foi 
«consumida», ou seja, utilizada pelo menos uma vez. 
A Comissão não considera que esta prática seja con ‑
trária aos princípios da boa gestão financeira.
14 O Tribunal, na sua auditoria RE n.º 2/2012, refere‑se à afetação 
de dotações excessivas aos instrumentos financeiros, e não 
à sobrecapitalização.28
Os instrumentos financeiros no domínio do desenvolvi ‑
mento rural são apropriados a todos os potenciais inves ‑
tidores em empresas passíveis de apoio pelo Feader.  No 
período 2007 ‑2013, a Comissão melhorou a legislação 
mediante a introdução do requisito de realização de 
uma avaliação ex ante  das perdas esperadas pelos fun ‑
dos de garantia.
No que diz respeito ao período de programação 2014 ‑
2020, será exigida uma avaliação das necessidades em 
todos os casos em que um Estado‑Membro decida 
consagrar financiamento do Feader a um instrumento 
financeiro13. As disposições relativas aos pagamentos 
faseados constituem, além disso, uma garantia adicional.
Ver igualmente as respostas aos pontos 21 e 22.
30
A Comissão observa que a contribuição para fundos 
não é suficiente para que os montantes em causa sejam 
considerados elegíveis aquando do encerramento.
31
A Comissão gostaria de salientar que as despesas 
declaradas foram apuradas corretamente. No entanto, 
durante as suas próprias auditorias em alguns Esta ‑
dos‑Membros, a Comissão também observou que os 
fundos de instrumentos financeiros receberam transfe ‑
rências relativamente excessivas face ao correspondente 
embolso dos instrumentos pelos beneficiários finais.
A Comissão observa que a natureza dos instrumentos 
financeiros não permite o desembolso imediato da 
totalidade dos montantes que recebem. Com efeito, 
necessitam de tempo de desenvolvimento para se tor ‑
narem em mecanismos funcionais, requerendo alguma 
liquidez inicial de modo a garantir a fluidez dos investi ‑
mentos nas empresas.
A questão da sobrecapitalização14 é solucionada 
pelas disposições do artigo 41.º do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013, no qual foram introduzidos pagamentos 
faseados, em função da concretização de despesas e dos 
valores já desembolsados, como regra geral para todos 
os instrumentos financeiros no período 2014 ‑2020.
13 Artigo 37.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
Respostas da Comissão 49
Em conformidade com o artigo 15.º e o artigo 71.º, 
n.os 2 e 5, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005, os 
requerentes de apoio por parte de um instrumento 
financeiro foram avaliados em função dos critérios de 
seleção fixados para a respetiva medida pelo orga ‑
nismo competente já que as despesas apenas seriam 
elegíveis para contribuição do Feader quando incor ‑
ridas para a realização de operações decididas pela 
autoridade de gestão do programa em questão ou 
sob a sua responsabilidade, de acordo com os mes ‑
mos critérios de seleção.
A Comissão considera que a programação dos instru ‑
mentos financeiros foi feita em conformidade com 
a legislação da União Europeia e com as regras aplicá ‑
veis aos auxílios estatais.
36
Não existe qualquer requisito legal da UE em matéria 
de desenvolvimento rural para o período de progra ‑
mação 2007 ‑2013 que obrigue a que a soma de todas 
as formas de apoio combinadas não exceda o mon ‑
tante total da despesa em causa. É igualmente de 
referir que as garantias cobrem, em princípio, até 80% 
da parte (privada) do investimento.
Ver igualmente as respostas aos pontos 34 e 35.
37
Ver a resposta da Comissão ao ponto 34.
38
As auditorias da Comissão também identificaram este 
risco. No entanto, é difícil concluir que os níveis das 
transferências de capital estejam automaticamente 
associados ao objetivo de contornar a regra «N +2», 
e não a uma execução mais lenta do que previsto 
do programa. Em vários casos, os Estados‑Membros 
transferiram a totalidade do capital orçamentado ape ‑
sar de não terem «problemas com a regra «N +2»».
As contribuições dos PDR para os instrumentos finan ‑
ceiros podem ser feitas em qualquer altura do período 
de programação.
Ver igualmente a resposta ao ponto 26.Quando do encerramento, a despesa elegível dos 
fundos de garantia abrange todas as garantias liber ‑
tadas após o reembolso de empréstimos no decurso 
do período de programação, bem como um montante 
que cubra unicamente os riscos associados às garan ‑
tias ainda ativas (mas não o seu montante global). 
A parte das garantias ainda ativas que não seja consi ‑
derada elegível será devolvida ao programa.
Ver igualmente a resposta ao ponto 31.
34
Os instrumentos financeiros apoiados pelo Feader 
garantiram o acesso a financiamento por parte de 
beneficiários aos quais os mercados financeiros não 
têm vindo a oferecer a opção de cobertura do pro ‑
jeto ou da parte privada do cofinanciamento. No que 
concerne ao período de programação 2014 ‑2020, os 
instrumentos financeiros não podem ser utilizados 
para pré‑financiar as subvenções, estas não podem ser 
utilizadas para reembolsar o apoio por parte de ins ‑
trumentos financeiros, e o apoio combinado prestado 
através de subvenções e de instrumentos financeiros 
pode cobrir uma mesma despesa, desde que a soma 
de todas as formas de apoio não exceda o montante 
total da despesa em causa15.
Caixa 3
Os instrumentos financeiros desempenharam um 
papel importante no contexto da crise financeira 
e económica, especialmente para os Estados‑Mem ‑
bros onde as condições financeiras eram difíceis e/ou 
onde os beneficiários tinham dificuldades na obten ‑
ção de cofinanciamento.
35
A Comissão observa que o Feader contribui para 
instrumentos financeiros com montantes públicos 
(Feader e cofinanciamento nacional).
Estes não constituem necessariamente uma alter ‑
nativa às subvenções, dado que ambos podem ser 
utilizados em conjunto no âmbito de uma única ope ‑
ração e em conformidade com as regras aplicáveis em 
matéria de auxílios estatais.
15 Artigo 37.º, n.os 7, 8 e 9, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
Respostas da Comissão 50
A estimativa e determinação do capital do fundo não 
se baseiam unicamente na determinação do mercado 
potencial, que é um conceito muito amplo. Fatores 
como o orçamento total disponível das medidas, as 
necessidades de investimento, a avaliação do valor 
acrescentado dos instrumentos financeiros, a con ‑
tribuição destes para a realização dos objetivos das 
medidas, etc., devem igualmente ser tidos em conta.
43
No caso da Bulgária, a proposta abrangia medidas no 
âmbito das quais não podem ser estabelecidos instru ‑
mentos financeiros.
No que se refere à Itália, no momento do pagamento 
ao fundo de garantia, os montantes declarados pelas 
regiões não aparentavam ser desproporcionados.
Ver igualmente a resposta ao ponto 39 em relação 
à Sicília.
No caso da Lituânia, a sobrecapitalização apenas ocorreu 
quando a crise de crédito se suavizou e os bancos reco ‑
meçaram a conceder empréstimos, altura em que o país 
decidiu reduzir a dimensão do instrumento financeiro.
Na Roménia, a sobrecapitalização refletia a incapa ‑
cidade de os instrumentos financeiros mobilizarem 
créditos comerciais, no contexto de uma profunda 
crise financeira e da contração da procura, em que 
a rentabilidade de qualquer investimento era seria ‑
mente posta em causa.
Ver igualmente a resposta ao ponto 32.
Caixa 5
A reduzida utilização do fundo em 2014 pode ser 
atribuída à sua criação tardia (dezembro de 2013), 
à continuada relutância dos investidores em face da 
grave crise económica no país, à falta de experiência 
suficiente com este tipo de instrumentos e a outros 
desenvolvimentos no país que não eram propícios 
aos  investimentos.
A Comissão considera este caso como uma boa prá ‑
tica, que mostra a forma como um Estado‑Membro 
lida com os orçamentos de acordo com a evolução da 
situação financeira na área do programa e com a pro ‑
cura de financiamento existente.Caixa 4
A intenção era acelerar a ativação do fundo para 
empréstimos, dado que as discussões e as negocia ‑
ções se tinham prolongado mais do que o previsto 
e que todas as partes envolvidas pretendiam lançar 
os instrumentos financeiros sem mais delonga. Os 
trabalhos administrativos preparatórios terminaram 
em dezembro de 2013, altura em que o fundo para 
empréstimos foi formalmente criado.
A Comissão observa que, mesmo no intervalo máximo 
destas estimativas, os fundos remanescentes para sub ‑
venções (entre 70% e 90%) são bastante significativos.
Os recursos não utilizados através dos instrumentos 
financeiros podem ser reprogramados para outras 
formas de assistência.
Ver igualmente as respostas aos pontos 31, 38 e 39.
40
A Comissão agiu em conformidade com as regras.
A Comissão nota que, em caso de um nível de despesa 
mais baixo, os Estados‑Membros têm de devolver fundos 
aos programas, o que aumenta o risco de anulação de 
autorizações no ano em que a reprogramação ocorre.
Ver igualmente as respostas da Comissão ao ponto 31 
e à caixa 4.
41
Ver a resposta da Comissão ao ponto 31.
42
A Comissão releva que, embora a determinação do 
mercado potencial seja efetuada ex ante , os instru ‑
mentos podem estar em operação quando do encer ‑
ramento dos PDR e num contexto de alterações nos 
mercados financeiros e nas condições económicas. 
A situação dos instrumentos financeiros que operam 
a nível da União Europeia é semelhante.
Respostas da Comissão 51
46
A Comissão observa que não existe qualquer defini ‑
ção a nível da União Europeia do rácio de exposição 
ao risco, na legislação para o período 2007 ‑2013.
Já para o período de programação 2014 ‑2020, 
a avaliação do nível de exposição ao risco, referida 
no artigo 42.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013 como «avaliação do risco ex ante », reflete 
a necessidade de o programa contribuir adequada ‑
mente para a cobertura de perdas esperadas e não 
esperadas dos novos empréstimos.
47
A Comissão considera que um fundo de garantia que 
cubra 20% da carteira de empréstimos e em que, 
no final, apenas 1% das garantias foram mobilizadas 
constitui um exemplo de bom desempenho dos 
empréstimos.
O multiplicador deve ser calculado numa base casuís ‑
tica, mas neste caso o valor de 20% é bastante baixo 
e não é de molde a levantar questões sobre uma 
eventual sobrecapitalização (mesmo de acordo com 
o enquadramento geral dos auxílios estatais, uma 
taxa máxima de garantia de 25% pode ser automati ‑
camente isenta do limiar da obrigação de notificação 
— cf. artigo 21.º do RGIC).
A Comissão é também da opinião de que o baixo nível 
de incumprimento refletiu a relutância do sector ban ‑
cário em apoiar operações de maior risco.
48
A Comissão nota que o montante total das garantias 
concedidas aos beneficiários finais até ao final de 2013 
é de 249,6 milhões de euros, o que representa cerca 
de 60% da contribuição para os fundos.
A Comissão assinala que os instrumentos financeiros 
auditados pelo Tribunal ainda se encontram ativos 
e continuarão em operação no período 2014 ‑2015.
Ver igualmente as respostas aos pontos 12 e 39.Não decorre da comparação ex post  que no momento 
da criação dos instrumentos financeiros a quantia pre ‑
vista estivesse sobrestimada. Para além disso, houve 
outras razões que justificam a contribuição do PDR 
para o fundo, tais como as descritas no ponto 42.
44
Ver a resposta da Comissão ao ponto 28.
Caixa 6
Os recursos não utilizados através dos instrumentos 
financeiros podem ser reprogramados para outras 
formas de assistência.
Ver igualmente a resposta ao ponto 31.
No que diz respeito à Bulgária, o investimento poten ‑
cial inicial proposto pelo Estado‑Membro foi reduzido 
na sequência da avaliação da Comissão. A responsa ‑
bilidade pela criação e execução dos instrumentos 
financeiros, incluindo a realização e análise da avaliação 
ex ante , incumbe aos Estados‑Membros. Não cabe 
à Comissão prestar assistência especializada específica 
a um país ou região para o cálculo de elementos técni ‑
cos específicos associados aos instrumentos financeiros.
Em relação à Roménia, ver a resposta da Comissão ao 
ponto 43.
45
Os mercados financeiros são dinâmicos e estão em 
constante mudança, como prova a recente crise 
financeira e económica, pelo que as previsões a longo 
prazo podem revelar‑se pouco fiáveis. Por esta razão, 
a legislação da União Europeia para o período de 
programação 2014 ‑2020 permite que cada avaliação 
ex ante  inclua disposições sobre eventuais revisões 
e atualizações a médio e longo prazo, de forma a refle ‑
tir adequadamente potenciais alterações das condi ‑
ções de  mercado.
Respostas da Comissão 52
58
Ainda há tempo disponível para o desembolso de 
fundos ao abrigo destes instrumentos. A Comissão 
apenas pode confirmar qual o valor pago aos benefi ‑
ciários finais no final do período de programação.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 55.
59
Ver as respostas da Comissão aos pontos 52 e 58.
60
A Comissão considera que a utilização de financia ‑
mento público em mercados que estão a funcionar 
bem (ou que estão em processo de recuperação 
significativa do seu bom funcionamento) deve ser 
avaliada cuidadosamente, para evitar distorções 
da concorrência.
No caso da Grécia, o fundo só foi criado no final de 2013 e, 
por conseguinte, os pagamentos efetivos aos beneficiá ‑
rios finais apenas se iniciaram a meio de 2014. Na Lituânia, 
o sistema bancário conseguiu retomar o fluxo normal de 
crédito no final de 2012, tornando os recursos do Feader 
parcialmente desnecessários. Foi igualmente o caso da 
Letónia, em que, para além disso, o fundo tinha igual ‑
mente uma finalidade específica.
61
A legislação da UE não obriga os Estados‑Membros 
a utilizarem imediatamente os recursos reembolsados 
ao fundo. As regras de renovação destes montantes 
são acordadas no âmbito do acordo de financiamento 
e dependem da situação específica e do contexto em 
que o instrumento financeiro opera. Os Estados‑Mem ‑
bros podem pretender, por exemplo, «coletar» os 
recursos reembolsados e criar um instrumento finan ‑
ceiro para um novo produto ou meta. A legislação para 
2007 ‑2013 permite a reutilização de recursos em instru ‑
mentos financeiros por um período indeterminado.
62
Para o período 2014 ‑2020, foi implementado um 
sistema melhorado de monitorização e prestação de 
informações. Este sistema, consagrado nas disposições 
do artigo 46.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, 
permite a avaliação do desempenho em termos de 
efeitos de renovação e alavancagem.49
Este tipo de abordagem por etapas foi igualmente 
aplicado na constituição de fundos de empréstimo 
na Lituânia e na Letónia.
52
A Comissão observa que alguns instrumentos financeiros 
ficaram operacionais no final do período de auditoria 
e ainda dispõem de dois anos de execução adicionais.
53
A taxa média de desembolso calculada para a totali ‑
dade dos instrumentos financeiros não reflete a velo ‑
cidade de execução de fundos específicos. No domí ‑
nio da política de coesão, um número significativo 
de fundos apenas foi estabelecido em 2012, pelo que 
a sua baixa taxa de absorção no final desse ano não 
é preocupante.
Os instrumentos financeiros só podem ser avaliados 
em termos de impacto no final do seu ciclo de vida, 
em especial quando tiverem sido criados no final do 
período de programação.
55
Na realidade, a situação dos mercados financeiros 
melhorou e verificam‑se menos insolvências do que 
no passado (ver exemplo anterior no ponto 47, em 
que uma garantia de 20% resultou em apenas 1% de 
empréstimos não reembolsados).
56
Ver a resposta da Comissão ao ponto 55.
57
Estas alterações refletiram as reais necessidades dos 
instrumentos financeiros. Os recursos não utilizados 
através dos instrumentos financeiros foram reprogra ‑
mados e utilizados para outras formas de assistência.
Respostas da Comissão 53
66
Ver igualmente as respostas aos pontos 63 a 65.
67
Ver a resposta da Comissão ao ponto 60.
Caixa 7
A Comissão considera que as estimativas deveriam ter 
em conta os montantes efetivamente disponibilizados 
aos fundos na sequência das mais recentes altera ‑
ções aos PDR, uma vez que estas afetam o cálculo 
da alavancagem.
68
A sua criação ao abrigo do Feader trouxe, para alguns 
Estados‑Membros, um conceito totalmente novo, 
que exigiu um processo de aprendizagem. Os atrasos 
explicam‑se, na maioria dos casos, pela novidade que 
constituíram os instrumentos no âmbito da política de 
desenvolvimento rural, da contratação pública e dos 
auxílios estatais.
A Comissão desenvolveu uma intensa política de 
promoção e informação sobre a utilização dos ins ‑
trumentos financeiros através de comités dedicados 
ao desenvolvimento rural, redes, ações de formação 
e de sensibilização, reuniões bilaterais com os Esta ‑
dos‑Membros e linhas de orientação exaustivas.
Para o novo período de programação, a Comissão 
forneceu também as orientações necessárias à imple ‑
mentação dos instrumentos financeiros. Em especial, 
a Comissão informou os Estados‑Membros sobre as 
diferentes opções disponíveis para colocar as autori ‑
dades de gestão em condições de utilizar os instru ‑
mentos financeiros da forma mais adequada.
No período 2014 ‑2020, poderão continuar a ser usados 
os fundos já estabelecidos ou ser estabelecidos novos 
fundos com base nos modelos propostos pela Comis ‑
são (tais como os instrumentos «prontos a usar»)16. 
Prevê‑se que, desta forma, os atrasos sejam significati ‑
vamente reduzidos.
16 Regulamento de Execução (UE) n.° 964/2014 da Comissão, de 
11 de setembro de 2014,que estabelece as regras de execução 
do Regulamento (UE) n.° 1303/2013 do Parlamento Europeu e do 
Conselho no que diz respeito às normas e condições para os 
instrumentos financeiros.63
O objetivo principal dos instrumentos financeiros não 
é alcançar uma alavancagem elevada. Constituindo‑se 
como o modo de prestação de apoio dos programas 
aos beneficiários finais, os seus efeitos (por exemplo, 
renovação ou alavancagem) constituem vantagens, 
mas não objetivos em si.
A alavancagem pode variar entre sectores, regiões ou 
produtos financeiros, e deve ser acordada no contrato 
de financiamento em relação ao instrumento finan ‑
ceiro em específico.
No que concerne à participação de investidores priva ‑
dos, a Comissão gostaria de remeter para a legislação 
relativa aos auxílios estatais em matéria de capital de 
risco (RGIC), a qual impõe um determinado nível de 
participação de um investidor privado. A definição 
da Comissão de mecanismo de alavancagem inclui 
todas as contribuições (privadas e públicas) para além 
dos  fundos da União Europeia.
64
A definição de alavancagem incorporada no Regula ‑
mento Financeiro estipula que qualquer contribuição 
pública para além da contribuição da União conta 
para esse efeito.
O Feader não constitui exceção ao resto dos fundos de 
gestão partilhada.
65
O artigo 37.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 
não apresenta uma definição de efeito de alavanca ‑
gem e não deve, de forma alguma, ser encarado como 
uma derrogação às disposições do Regulamento 
Financeiro. A disposição referida apenas exige que 
a avaliação ex ante  tenha em conta o efeito de ala ‑
vancagem previsto à luz da criação dos instrumentos 
financeiros. No entanto, o artigo 39.º, n.º 5 do citado 
regulamento, por exemplo, apresenta uma forma de 
cálculo do efeito de alavancagem.
Nos termos dos regulamentos aplicáveis, as obriga ‑
ções de cofinanciamento da política de desenvolvi ‑
mento rural são estabelecidas ao nível do programa. 
As diferentes operações (por exemplo, fundos) pode ‑
rão ou não beneficiar de cofinanciamento nacional.
Respostas da Comissão 54
No que concerne ao enquadramento para o período 
2014 ‑2020, os indicadores de desempenho estão 
estabelecidos no artigo 12.º do Regulamento (UE) 
n.º 480/2014. Para além disso, os Estados‑Membros são 
obrigados a prestar informações sobre os instrumen ‑
tos financeiros numa base regular, conforme exigido 
pelo artigo 46.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 72 a 75
Os mecanismos de liquidação e de saída devem ser 
definidos pela autoridade de gestão no acordo de 
financiamento celebrado com o gestor do fundo, 
assegurando que as disposições pertinentes sejam 
devidamente tidas em conta.
No quadro da gestão partilhada e em consonância 
com o princípio da subsidiariedade, a Comissão 
deverá certificar‑se de que os Estados‑Membros criam 
sistemas de gestão e de controlo adequados.
Durante o período 2007 ‑2013, a Comissão forneceu 
orientações a todos os Estados‑Membros que o solici ‑
taram, e está atualmente a preparar orientações sobre 
o encerramento desses programas.
Para o período 2014 ‑2020, a Comissão fornecerá 
orientações melhoradas e mais completas. O respeito 
das normas legais e das orientações será verificado 
durante o apuramento das contas.
77
Estas disposições não estão incluídas na legislação. 
A Comissão recomenda aos Estados‑Membros que 
cumpram o disposto nas linhas de orientação.
As divergências de interpretação foram clarificadas no 
contexto das discussões tidas pelo CDR em 2014.
78
Ver as respostas aos pontos 61 e 72 ‑75.Caixa 8
Em alguns Estados‑Membros, o colapso financeiro e a 
subsequente crise económica provocaram uma situa ‑
ção de procura insolvente (empresas em insolvência 
ou falidas), o que, entre outros fatores externos, ajuda 
a explicar os atrasos e a baixa utilização dos fundos.
69
A Comissão considera que a avaliação do desempe ‑
nho deve igualmente incidir sobre a obtenção de 
resultados pelos instrumentos financeiros cofinancia ‑
dos, incluindo os efeitos de renovação e de alavanca ‑
gem. Acresce que essa apreciação deve ter em conta 
as diferentes situações que podem ocorrer, pelo que 
a evolução dos valores para cada indicador terá de ser 
cuidadosamente avaliada em função do contexto. Os 
valores dos indicadores, tomados isoladamente, não 
podem constituir uma avaliação do desempenho.
Os instrumentos financeiros são o meio pelo qual o pro ‑
grama apoia os beneficiários finais. O principal indicador 
de desempenho é, por conseguinte, a contribuição gasta 
pelo programa, em articulação com os seus objetivos.
A Comissão considera que os efeitos de alavancagem 
e de renovação estão negativamente correlacionados 
(isto é, quanto mais elevado for o efeito de alavanca ‑
gem, mais baixo será o de renovação).
A Comissão salienta ainda os quatro indicadores de 
desempenho consagrados no artigo 12.º do Regula ‑
mento (UE) n.º 480/2014.
70
A Comissão ressalva que não existiam indicadores 
comuns para os instrumentos financeiros para o QCAA 
relativo ao período 2007 ‑2013. Este quadro prevê, 
no entanto, a utilização de indicadores adicionais17 
a definir pelo Estado‑Membro, no sentido de permitir 
o acompanhamento e a avaliação das especificidades 
dos PDR. Torna‑se necessário encontrar um ponto de 
equilíbrio entre um número razoável de indicadores 
comuns, cujo controlo deverá ser feito por todos os 
PDR, e indicadores adicionais a serem controlados 
por alguns desses programas, sempre que necessário. 
Todavia, os indicadores de desempenho a implemen ‑
tar devem sempre ser objeto de acordo entre a autori ‑
dade de gestão e o instrumento financeiro.
17 Artigo 81.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.
Respostas da Comissão 55
85
O legislador colocou a análise da avaliação ex ante  sob 
a alçada das autoridades de gestão.
86
Para além das avaliações ex ante  obrigatórias e dos 
pagamentos faseados, o novo quadro jurídico inclui 
outras medidas de salvaguarda consideradas ade ‑
quadas para atenuar este risco potencial, tais como 
o controlo e prestação de informações exaustivas.
A Comissão releva ainda que em 75% dos casos (9 em 
12) os níveis de exposição ao risco utilizados estão 
dentro do intervalo de 2 a 5.
No período 2014 ‑2020, o pagamento das parcelas 
subsequentes encontra‑se, regra geral, subordinado 
à absorção anterior do capital disponível.
87
De acordo com a legislação da UE, os instrumentos finan ‑
ceiros podem ser estabelecidos em qualquer momento 
durante o período de programação 2014 ‑2020. A sua 
implementação pode, assim, ter início imediatamente 
após a adoção dos novos programas, inclusivamente já 
em 2015. Por exemplo, o PDR neerlandês 2014 ‑2020 já foi 
adotado em janeiro de 2015 e prevê igualmente a criação 
de um instrumento financeiro apoiado pelo Feader18.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 68.
88
Os instrumentos financeiros devem veicular o apoio 
do programa, em situações de falhas de mercado e/ou 
investimento insuficiente ou de necessidades especí ‑
ficas de investimento. A continuação deste apoio num 
mercado em que a intervenção pública deixou de ser 
necessária não está em conformidade com as regras 
em matéria de auxílios estatais e é contrária ao princí ‑
pio da boa gestão financeira.
18 Ver a apresentação do programa em http://www.fi‑compass.eu .79
A Comissão nota que os recursos do Feaderresti ‑
tuídos aos fundos após terem sido utilizados pelo 
menos uma vez já não constituem recursos da UE. 
É da responsabilidade dos Estados‑Membros, após 
o encerramento, utilizá‑los em benefício de empresas 
individuais, como estabelecido pela legislação da 
UE, respeitando as regras aplicáveis em matéria de 
auxílios estatais. Estes recursos podem igualmente ser 
utilizados noutros instrumentos financeiros.
Ver igualmente as respostas aos pontos 5, 33, 61 
e 72 ‑75.
80
A Comissão está a assumir as suas responsabilidades 
no que se refere ao encerramento dos PDR referentes 
ao período 2007 ‑2013.
Qualquer atividade para além do encerramento dos 
programas e que não implique o orçamento da UE 
é da responsabilidade dos Estados‑Membros.
82
A Comissão é da opinião de que existem muitas outras 
disposições na nova legislação aplicável aos instru ‑
mentos financeiros no domínio do desenvolvimento 
rural (por exemplo, disposições relativas ao controlo, 
elegibilidade das despesas, reutilização dos fundos, 
combinação de instrumentos financeiros com subven ‑
ções, possibilidade de designação de vários organis ‑
mos como gestores de fundos, incluindo as opções 
previstas para as autoridades de gestão, seleção de 
intermediários e beneficiários finais, custos e taxas 
de gestão, etc.).
83
A Comissão considera que a nova legislação responde ade ‑
quadamente a esta questão e diminui os riscos potenciais.
Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 
31 e 41.
84
Ver as respostas da Comissão à caixa 4 e ao ponto 31.
Respostas da Comissão 56
No período 2014 ‑2020, no que concerne às políticas 
sob gestão partilhada, são fornecidas orientações 
comuns sobre questões relacionadas com os instru ‑
mentos financeiros, estabelecendo a mesma aborda ‑
gem para o acesso aos fundos.
Conclusões e recomendações
96
A Comissão assinala que foram implementados ins ‑
trumentos financeiros em sete Estados‑Membros no 
período 2007 ‑2013, o que representa uma melhoria 
significativa em relação ao período 2000 ‑2006, em 
que apenas dois Estados o fizeram.
O quadro jurídico da UE para o período de progra ‑
mação 2007 ‑2013 permite uma grande flexibilidade 
na implementação das medidas de desenvolvimento 
rural. A Comissão considera que esse quadro tem 
em conta as especificidades do desenvolvimento 
rural e que tal se encontra refletido nos instrumentos 
financeiros apoiados pelo Feader. O Regulamento 
n.º 1698/2005 do Conselho e o Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão definem o âmbito e a área 
de intervenção do Feader, incluindo medidas de apoio 
específicas19. Cada medida de desenvolvimento rural 
inclui diversos critérios de elegibilidade e disposições 
a respeitar pelos instrumentos financeiros criados 
nesse âmbito, que deverão ser parte integrante do 
acordo de financiamento.
A obrigação de proceder a uma avaliação ex ante  
adequada das perdas esperadas foi introduzida 
em 2011 no que concerne ao cofinanciamento por 
parte do FEADER de operações que incluam fundos 
de garantia20.
19 Por exemplo, apoio aos investimentos na modernização 
de explorações agrícolas, aumento do valor acrescentado dos 
produtos agrícolas e florestais, criação e desenvolvimento de 
microempresas em zonas rurais, diversificação no sentido da 
inclusão de atividades não agrícolas, renovação de povoações, etc.
20 Regulamento (UE) n.º 679/2011 da Comissão, de 14 de julho de 2011.O prazo do produto financeiro dependerá essencial ‑
mente do tipo de investimento a apoiar. O investi ‑
mento a longo prazo em projetos de infraestruturas 
tem um ciclo de vida diferente do de investimentos 
a curto prazo em microcrédito.
Ver igualmente as respostas aos pontos 43, 60 
e à caixa 5.
89
Ver a resposta da Comissão ao ponto 5.
90
No que concerne ao Feader, a análise do desempe ‑
nho baseia‑se sobretudo em avaliações. As avalia ‑
ções intercalares relativas ao período de execução 
2007 ‑2013 ocorreram demasiado cedo para permitir 
a avaliação dos resultados e do desempenho dos 
instrumentos financeiros. A análise do impacto do 
desenvolvimento rural só pode ser efetuada decorrido 
algum tempo. Por conseguinte, são esperados mais 
resultados no contexto das avaliações ex post  realiza ‑
das pelos Estados‑Membros, que serão sintetizadas 
pela Comissão em 2017.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 70.
91
A participação privada não é considerada como ala ‑
vancagem no Regulamento Financeiro.
A taxa de alavancagem depende do tipo de instru ‑
mento financeiro, da região e do tipo de projetos, 
pelo que o quadro regulamentar não pode prever 
um  objetivo de alavancagem. A Comissão está atual ‑
mente a desenvolver orientações sobre a questão 
da alavancagem.
95
O apoio do Feader durante o período 2007 ‑2013 era 
regido pelas regras em matéria de auxílios estatais no 
sector agrícola, em conformidade com o Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do Conselho e com o Regulamento 
(CE) n.º 1974/2006 da Comissão.
Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 
35 e 37.
Respostas da Comissão 57
A Comissão lançou também a plataforma « fi-com -
pass », uma ampla plataforma de assistência técnica, 
que irá fornecer orientações metodológicas e aumen ‑
tar a sensibilização e o apoio à Comissão, aos Esta ‑
dos‑Membros e às partes interessadas no domínio 
dos instrumentos financeiros apoiados pelos FEEI no 
período 2014 ‑202023. Como parte do seu programa 
de trabalho, a plataforma « fi-compass » irá igualmente 
criar produtos específicos para o Feader.
98
De acordo com os princípios da subsidiariedade e da 
gestão partilhada, a criação e implementação de ins ‑
trumentos financeiros e a avaliação da procura são da 
responsabilidade dos Estados‑Membros.
A sua criação ao abrigo do Feader trouxe, para alguns 
Estados‑Membros, um conceito totalmente novo, 
que exigiu um processo de aprendizagem. A Comis ‑
são desenvolveu uma intensa política de promoção 
e informação sobre a utilização dos instrumentos 
financeiros através de comités dedicados ao desenvol ‑
vimento rural, redes, ações de formação e de sensibi ‑
lização, reuniões bilaterais com os Estados‑Membros 
e linhas de orientação exaustivas.
A Comissão considera que a nova legislação prevê 
incentivos suficientes (por exemplo, uma taxa de 
cofinanciamento mais elevada24, a disponibilização 
do cofinanciamento nacional num momento mais 
avançado do período de execução ou o pré‑financia ‑
mento dos investimentos por oposição ao reembolso 
das despesas incorridas, no caso de subvenções) e que 
os incentivos relacionados com o investimento (por 
exemplo, diferentes elegibilidades do IVA25, elegibili ‑
dade do capital de exploração26) oferecem vantagens 
suficientes em comparação com as subvenções.
23 Para mais informações, ver http://www.fi‑compass.eu .
24 De acordo com o artigo 59.º, n.º 4, alínea d), do Regulamento 
(UE) n.º 1305/2013, a taxa de contribuição aplicável à medida 
em causa é aumentada em 10 pontos percentuais adicionais 
em relação às contribuições para os instrumentos financeiros 
a que se refere o artigo 38.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013, e é de 100 % para os instrumentos financeiros a nível 
da União a que se refere o artigo 38.º, n.º 1, alínea a) do mesmo 
regulamento. É seguida uma abordagem semelhante em relação às 
contribuições para os instrumentos financeiros por parte do FEDER 
e do FC.
25 Artigo 37.º, n.º 11, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
26 Artigo 45.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.Em relação ao período de programação 2014 ‑2020, 
a realização de uma avaliação ex ante  é obrigatória 
para qualquer operação que envolva a utilização de 
instrumentos financeiros cofinanciados pelo Feader21. 
A legislação prevê incentivos aos Estados‑Membros 
para a utilização de instrumentos financeiros, dan ‑
do‑lhes a possibilidade de os lançar de forma imediata 
com base em modelos «prontos a usar». Além disso, 
a Comissão tem fornecido aos Estados‑Membros e às 
partes interessadas a orientação necessária, o que 
continuará a fazer durante todo o período 2014 ‑2020.
97
A Comissão é da opinião de que o novo quadro 
jurídico para o período de programação 2014 ‑2020 
aborda as preocupações suscitadas pelo Tribunal de 
forma satisfatória.
A questão da sobrecapitalização é solucionada pelas 
disposições do artigo 41.º do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013, que introduz pagamentos faseados 
em função dos valores já desembolsados como regra 
geral para todos os instrumentos financeiros no 
período 2014 ‑2020.
As questões fundamentais relativas ao desempenho 
são devidamente tratadas através do acompanha ‑
mento dos instrumentos financeiros apoiados pelos 
FEEI, tal como definido no artigo 46.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013. A Comissão salienta ainda os 
quatro indicadores de desempenho consagrados no 
artigo 12.º do Regulamento (UE) n.º 480/2014.
Para além disso, e a fim de incentivar a utilização dos 
instrumentos financeiros, a Comissão reforçou a sua 
cooperação no domínio da agricultura e desenvolvi ‑
mento rural com o Banco Europeu de Investimento 
(BEI), tendo assinado um memorando de enten ‑
dimento a 14 de julho de 201422. Esta cooperação 
inclui a possibilidade de aproveitar a experiência e os 
conhecimentos do Grupo BEI em matéria de instru ‑
mentos financeiros e da sua aplicação ao desenvolvi ‑
mento rural.
21 Artigo 37.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
22 Ver Declaração 14/225 de 14 de julho de 2014.
Respostas da Comissão 58
Recomendação 2
A Comissão aceita esta recomendação, que já se 
encontra parcialmente implementada.
No contexto da plataforma de assistência técnica aos 
FEEI «fi‑compass», são disponibilizadas orientações 
sobre avaliações ex ante , tanto gerais como específi ‑
cas aos fundos. Esta assistência abrange igualmente 
a totalidade do Feader e sectores específicos como 
a agricultura e a silvicultura.
100
A Comissão considera que a análise do desempe ‑
nho se baseia sobretudo em avaliações. A análise do 
impacto do desenvolvimento rural só pode ser efe ‑
tuada decorrido algum tempo. Por conseguinte, são 
esperados mais resultados no contexto das avaliações 
ex post  realizadas pelos Estados‑Membros, que serão 
sintetizadas pela Comissão em 2017.
As autoridades de gestão prestaram informações 
específicas sobre as operações que envolveram a uti ‑
lização de instrumentos financeiros, designadamente 
sobre a alavancagem e o desempenho, sob a forma de 
anexo ao relatório de execução anual.
A Comissão considera que cumpriu os seus deveres de 
supervisão de forma adequada.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação, que já se 
encontra parcialmente implementada.
A Comissão forneceu modelos normalizados para 
empréstimos e fundos de garantia para o desen ‑
volvimento rural. A plataforma «fi‑compass» está 
atualmente a investigar a possibilidade de criar outro 
modelo no domínio da eficiência energética e das 
energias renováveis, cuja finalização está prevista para 
o final de 2015.
No que diz respeito à cooperação com o Grupo BEI, 
a Comissão assinou um memorando de entendi ‑
mento para a cooperação no domínio da agricultura 
e do desenvolvimento rural, segundo o qual o BEI 
disponibilizará instrumentos financeiros específicos 
aos Estados‑Membros, a aplicar ao abrigo do Feader. 
Encontra‑se já previsto para 23 de março de 2015 um 
evento específico no âmbito deste memorando.No período 2014 ‑2020, poderão continuar a ser usados 
os fundos já estabelecidos ou ser estabelecidos novos 
fundos com base nos modelos propostos pela Comis ‑
são (tais como os instrumentos «prontos a usar»)27.
O legislador definiu os instrumentos financeiros como 
constituindo um tipo de apoio nos períodos de pro ‑
gramação 2007 ‑2013 e 2014 ‑2020 para a implementa ‑
ção de medidas de desenvolvimento rural específicas.
Recomendação 1
A Comissão concorda em identificar os desafios, as 
características específicas e os obstáculos associa ‑
dos à criação de instrumentos financeiros no âmbito 
do Feader.
Esta análise será levada a cabo no quadro da ativi ‑
dade da plataforma « fi-compass », um amplo sistema 
de assistência técnica que irá fornecer orientações 
metodológicas e aumentar a sensibilização e o apoio 
à Comissão, aos Estados‑Membros e às partes inte ‑
ressadas no domínio dos instrumentos financeiros 
apoiados pelos FEEI no período 2014 ‑202028.
Os restantes pontos da recomendação dirigem‑se aos 
Estados‑Membros.
99
De acordo com os princípios da subsidiariedade e da 
gestão partilhada, a criação e implementação de ins ‑
trumentos financeiros e a avaliação da procura são da 
responsabilidade dos Estados‑Membros.
Os instrumentos financeiros necessitam de uma certa 
liquidez para assegurar que os investimentos nas 
empresas decorrem sem obstáculos.
27 Regulamento de Execução (UE) n.° 964/2014 da Comissão, de 
11 de setembro de 2014,que estabelece as regras de execução 
do Regulamento (UE) n.° 1303/2013 do Parlamento Europeu e do 
Conselho no que diz respeito às normas e condições para os 
instrumentos financeiros.
28 Para mais informações, ver http://www.fi‑compass.eu .
Respostas da Comissão 59
Durante o período 2007 ‑2013, a Comissão forneceu 
orientações a todos os Estados‑Membros que o soli ‑
citaram. As orientações sobre o encerramento dos 
programas de desenvolvimento rural no período 
2007 ‑2013 foram adotadas em 201529. O respeito 
das normas legais e das orientações será verificado 
durante o apuramento das contas.
Para o período 2014 ‑2020, a Comissão fornecerá orien ‑
tações melhoradas e mais completas.
Recomendação 6
A Comissão aceita esta recomendação na medida em 
que as regras de encerramento dos programas de 
desenvolvimento rural 2007 ‑201330 sejam contempla ‑
das no seu âmbito de aplicação.
A Comissão faz notar que, de acordo com a legislação 
da UE aplicável ao período 2007 ‑2013, o desenvolvi ‑
mento de regras de execução operacionais precisas, 
incluindo a estratégia de saída adequada a cada 
instrumento de engenharia financeira, é da responsa ‑
bilidade dos Estados‑Membros.
29 C(2015) 1399 final de 5 de março de 2015.
30 C(2015) 1399 final de 5 de março de 2015.101
Os mercados financeiros são dinâmicos e em cons ‑
tante mudança, como o prova a recente crise finan ‑
ceira e económica. As previsões a longo prazo podem, 
por conseguinte, não ser fiáveis. Por esta razão, a legis ‑
lação da UE para o período de programação 2014 ‑
2020 permite que cada avaliação ex ante  inclua dispo ‑
sições sobre eventuais revisões e atualizações a médio 
e longo prazo, de forma a refletir adequadamente 
potenciais alterações das condições de mercado.
Recomendação 4
A Comissão aceita esta recomendação, que se encon ‑
tra em implementação,
tendo já sido adotadas as regras de transição para 
o período 2007 ‑2013.
No que concerne ao período 2014 ‑2020, as discussões 
com os Estados‑Membros sobre o encerramento terão 
lugar quando este estiver próximo e tiverem de ser 
definidas abordagens e regras de transição.
Em 2014, a Comissão apresentou às autoridades de 
gestão as suas linhas de orientação sobre instrumen ‑
tos financeiros no âmbito dos programas dos FEEI para 
o período 2014 ‑2020.
Recomendação 5
Esta recomendação é dirigida aos Estados‑Membros.
103
A Comissão nota que é da responsabilidade das 
autoridades nacionais assegurar que cada operação 
seja executada em conformidade com as disposições 
legais aplicáveis. As questões relacionadas com os 
instrumentos financeiros são avaliadas pela Comissão 
durante as suas missões de auditoria.
De acordo com a legislação da UE aplicável no período 
2007 ‑2013, os mecanismos de liquidação e de saída 
devem ser definidos pela autoridade de gestão no 
quadro do acordo de financiamento celebrado com 
o gestor do fundo, assegurando que as disposições 
pertinentes sejam contempladas apropriadamente. 
No quadro da gestão partilhada e em consonância 
com o princípio da subsidiariedade, a Comissão 
deverá certificar‑se de que os Estados‑Membros criam 
sistemas de gestão e de controlo adequados.

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O Tribunal examinou se os instrumentos financeiros (fundos 
para empréstimos e de garantia) foram bem -sucedidos no 
domínio do desenvolvimento rural entre 2007 e 2013, assim 
como o seu potencial para o período de 2014 -2020. 
Constatou que, até ao momento, não foram bem -sucedidos, 
essencialmente em virtude de terem sido sobrecapitalizados 
e de não terem resultado na concretização do seu potencial 
no que se refere aos efeitos de alavanca e de renovação 
pretendidos. Relativamente ao período de 2014 -2020, 
apesar das melhorias na legislação existente, o Tribunal 
concluiu que a  concretização do impacto pretendido 
constituirá ainda um desafio considerável. 
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU