DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Comunicação da Comissão Europeia ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre um sistema europeu de deteção do financiamento do terrorismo (TFTS)

1. Introdução

Em 2010, quando a UE concluiu o Acordo entre a União Europeia os Estados Unidos sobre o tratamento e a transferência de dados de mensagens de pagamentos financeiros da UE para os EUA para efeitos do Programa de Deteção do Financiamento do Terrorismo (a seguir designado «Acordo TFTP UE-EUA»), o Conselho e o Parlamento Europeu solicitaram à Comissão que estudasse a hipótese de um sistema semelhante para permitir a extração desses dados no território da UE. O Acordo TFTP UE-EUA faz referência a esse sistema europeu num dos seus artigos, estabelecendo que Comissão Europeia realizará um estudo sobre a eventual introdução de um sistema equivalente para a UE.

Tendo em conta a complexidade jurídica e técnica da questão e a sua sensibilidade no que diz respeito ao impacto sobre os direitos fundamentais, especialmente sobre a proteção dos dados pessoais, a Comissão decidiu publicar, em julho de 2011, uma comunicação de que constam várias opções sobre as formas que um tal sistema poderia assumir.

Os debates e os contributos subsequentes não revelaram uma preferência clara por parte dos Estados-Membros ou do Parlamento Europeu por qualquer das opções apresentadas. A Comissão decidiu, por conseguinte, analisar todas as opções no âmbito da presente avaliação de impacto e aprofundá-las mediante a elaboração de diferentes subopções.

Desde que a Comissão foi convidada a propor um quadro para um sistema europeu de deteção do financiamento do terrorismo (TFTS), a situação económica nos Estados-Membros e na UE alterou-se, e os Estados-Membros estão cada vez mais conscientes da possibilidade de beneficiarem do intercâmbio de dados com base no Acordo TFTP UE-EUA, devido às cláusulas de reciprocidade nele previstas. Esta evolução e outros fatores foram tidos em conta na comparação entre as opções para a introdução de um novo sistema, embora com a opção de manter o status quo, que se alterou desde 2010.

2. Definição do problema

Devido à sua natureza transnacional, o financiamento do terrorismo é muito difícil de detetar e combater

Segundo o mais recente relatório TE-SAT da Europol de 2012, os Estados-Membros continuam a fazer face à grave ameaça do terrorismo, quer tenha inspiração religiosa/islâmica, etno-nacionalista e separatista, quer tenha origem em movimentos da extrema esquerda ou da extrema direita ou grupos anarquistas. Tendo em vista privar os terroristas da sua capacidade para desenvolver atividades terroristas, tem sido um elemento central da estratégia de luta da UE impedir que terroristas e entidades recolham, movimentem e tenham acesso a financiamento. Lutar contra o financiamento do terrorismo significa impedir o apoio financeiro a este último ou àqueles que o encorajam, planeiam ou executam.

As atividades terroristas têm, muito frequentemente, natureza transnacional. Abrangem não só as que são planeadas no país e executadas noutro, mas também envolvem atividades de recolha de fundos e transferências entre vários países. As atividades transnacionais permitem que os terroristas dissimulem as formas como movimentam o dinheiro, bem como a sua origem e finalidade. Devido à sua natureza transnacional, detetar e impedir o financiamento do terrorismo é um desafio extremamente difícil. A cooperação internacional neste domínio é, por conseguinte, da maior importância. É por esta razão que a UE acordou em colaborar com os Estados Unidos neste domínio, como demonstrado especialmente através do Acordo TFTP UE-EUA.

Além de um conjunto de instrumentos legislativos, existem igualmente alguns organismos internacionais e a nível da UE que estão ativamente envolvidos na luta contra o financiamento do terrorismo e promovem a cooperação internacional ou na UE. Estes organismos são o Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais e o Financiamento do Terrorismo (GAFI), o Comité sobre a Prevenção do Branqueamento de Capitais e o Financiamento do Terrorismo, a plataforma das unidades de informação financeira (UIF), a Eurojust e a Europol. A fim de reforçar a cooperação entre os Estados-Membros da UE há uma série de instrumentos legislativos em vigor, designadamente a decisão relativa à cooperação entre unidades de informação financeira da UE.

Os instrumentos e as medidas existentes são inadequados para seguir a pista financeira dos terroristas

Embora a cooperação entre os Estados-Membros da União Europeia neste domínio registe progressos constantes, incluindo a cooperação baseada na introdução de novos instrumentos jurídicos, nomeadamente o mandado europeu de obtenção de provas, o intercâmbio de informações sobre dados financeiros é limitado. Os instrumentos de auxílio judiciário mútuo ou de cooperação entre as unidades de informação financeira da UE não podem nem têm por objetivo identificar e estabelecer o perfil de um suspeito, descobrir rapidamente todas as contas bancárias existentes e transações financeiras conexas de um suspeito (e das empresas e outras organizações em seu nome) a nível mundial e que datam de há vários anos. Para além do TFTP, não existe atualmente qualquer instrumento que possa gerar informações sobre um suspeito logo desde o início de um inquérito num período de tempo muito curto, permitindo aos investigadores um enfoque sobre certas categorias de operações financeiras, ou certos países e/ou determinado período de tempo visando estabelecer um calendário claro sobre os movimentos de determinado suspeito. O TFTP é, no entanto, um instrumento exclusivamente gerido pelos EUA, sendo utilizado principalmente tendo em vista as necessidades dos EUA em matéria de segurança.

As principais causas do problema

O atual mecanismo para analisar os dados de mensagens financeiras é dirigido por um país terceiro, não representando plenamente os interesses específicos da União Europeia

Na UE, a ameaça terrorista é essencialmente de inspiração separatista ou religiosa, ou tem origem em movimentos da extrema esquerda ou da extrema direita ou grupos anarquistas. Estas ameaças são «cíclicas», em termos de intensidade e do risco que representam e são, em certa medida, bastante diferentes da ameaça que afeta os EUA. A ameaça contra este último país tem origem principalmente no terrorismo islâmico, que não tem presença propriamente dita nos EUA ou dispondo apenas de uma presença limitada.

O objetivo principal do TFTP consiste em investigar atividades terroristas relacionadas com ameaças tal como entendidas pelos EUA. Não obstante, os Estados-Membros têm vindo a recorrer cada vez mais às cláusulas de reciprocidade constantes do Acordo, a fim de beneficiar do intercâmbio de dados com os EUA. Por conseguinte, esta causa do problema tem vindo a evoluir com o tempo e a sua relevância tem diminuído, ao mesmo tempo que os Estados-Membros ganham mais experiência com a utilização do Acordo e do TFTP tendo em vista fazer face às ameaças contra a UE.

O atual mecanismo para analisar dados de mensagens financeiras cobre apenas um fornecedor de serviços e um tipo de mensagens

Atendendo a que se trata de um programa dos EUA com uma vocação mundial, presentemente apenas estão incluídas no TFTP mensagens FIN (Financial Institution Transfer) transferidas através da Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT). As mensagens FIN são um tipo de mensagem criada pela SWIFT através da qual as informações financeiras são transmitidas de uma instituição financeira para outra. Todavia, para além das transferências SWIFT, existe um conjunto de outros importantes sistemas de transferência de pagamentos eletrónicos, bem como outros fornecedores no mercado, designadamente as câmaras de compensação informatizadas e as transferências eletrónicas. Estes meios não são atualmente controlados pelo TFTP e poderiam, por conseguinte, ser utilizados por terroristas ou entidades ligadas ao terrorismo para transferirem os seus fundos, sem estarem sujeitos a controlos.

O atual mecanismo para analisar dados de mensagens financeiras suscita preocupações quanto à proteção da vida privada e dos dados pessoais dos cidadãos europeus

A maioria das preocupações diz respeito à alegada inconformidade do TFTP com o direito ao respeito pela vida privada e familiar (artigo 7.º da Carta dos Direitos Fundamentais) e com o direito à proteção de dados pessoais (artigo 8.º da Carta dos Direitos Fundamentais e artigo 16.º do TFUE), bem como com as obrigações da Diretiva Proteção de Dados (Diretiva 95/46/CE). Foram expressas dúvidas sobre a necessidade e a proporcionalidade de transferir dados de cidadãos da UE para um país terceiro e sobre processos de verificação e autorização relativos à transferência de tais dados.

Os dois reexames conjuntos sobre a aplicação do Acordo TFTP UE-EUA concluíram que as garantias previstas no Acordo estavam a ser corretamente aplicadas, incluindo as relacionadas com a proteção dos dados pessoais. A aplicação prática e mais experimentada do Acordo pela União e pelos EUA recentrou este alegado problema no seu contexto, demonstrando que as preocupações iniciais tinham sido resolvidas através de um conjunto de garantias efetivas.

Para além do Acordo TFTP UE-EUA, não há suficiente capacidade técnica e jurídica na União e nos Estados-Membros para estabelecer ligações financeiras, identificar e detetar redes terroristas

A nível da UE, não existe um sistema distinto equivalente que permita revelar as ligações financeiras para identificar e detetar redes terroristas Os atuais instrumentos legislativos e operacionais que foram criados a nível da UE e dos Estados-Membros, ou em que a UE e os Estados-Membros participam (como plataforma UIF), não proporcionam, não podem, nem foram concebidos para proporcionar as mesmas vantagens do que o TFTP em termos de rapidez, eficiência e eficácia. Em conformidade com o sistema de prevenção baseado na Terceira Diretiva Branqueamento de Capitais, por exemplo, as unidades de informação financeira analisam transações financeiras numa base casuística na sequência de denúncias de transações suspeitas pelas entidades para tal obrigadas, designadamente as instituições financeiras. O sistema da UE de congelamento de fundos ligados ao terrorismo exige uma lista oficial de pessoas e entidades relacionadas com o terrorismo, aprovada pelo Conselho, a fim de evitar as transações financeiras por parte dos que figuram na referida lista. Não existe, porém, um sistema que utilize dados suscetíveis de revelar um padrão financeiro abrangente do «comportamento» e das ligações de uma pessoa ou organização suspeita de terrorismo ou de financiamento do terrorismo.

Cenário de base

Em conformidade com o cenário de base, não deve ser criado um sistema TFTS da UE nesta fase. O Acordo TFTP UE-EUA continuaria em vigor e a ser aplicado. Haveria apenas um fornecedor designado obrigado a comunicar dados financeiros relevantes e só as suas mensagens FIN seriam abrangidas. Os Estados-Membros, bem como a Europol e a Eurojust, continuariam a poder utilizar a cláusula de reciprocidade incluída no Acordo TFTP UE-EUA. Esta cláusula permite às autoridades da UE obter diretamente dados financeiros relevantes a partir do Departamento do Tesouro americano que as ajuda a combater o terrorismo e o seu financiamento de forma mais eficaz na UE. Além disso, o Departamento do Tesouro americano continuaria a enviar relatórios sobre as eventuais ameaças terroristas aos Estados-Membros e à Europol, sem um pedido específico com base no artigo 9.º do Acordo TFTP UE-EUA. O atual nível de proteção dos dados pessoais seria mantido, não sendo aumentada simultaneamente a quantidade de dados recolhidos. Os dois reexames conjuntos do Acordo TFTP concluíram no sentido do correto funcionamento do TFTP, bem como das medidas de controlo sólidas que foram instauradas para assegurar que as garantias, incluindo as relativas à proteção dos dados pessoais, são devidamente respeitadas.

Os custos com a instauração de um novo sistema, tanto em termos de investimento inicial como de funcionamento anual, seriam assim evitados. Não se criaria um risco adicional para os dados pessoais nem disparidades do nível de risco a mitigar (ao contrário de qualquer das opções relativas a um sistema europeu).

3. Objetivos e opções

Objetivos

Os crimes terroristas causam danos consideráveis às vítimas, são fonte de enormes prejuízos económicos e diminuem a sensação de segurança, sem a qual as pessoas não podem exercer efetivamente a sua liberdade ou os direitos individuais. Por conseguinte, o objetivo principal de um TFTS europeu seria impedir o acesso dos terroristas ao financiamento e detetar as operações financeiras ligadas ao terrorismo, a fim de reforçar a segurança na UE.

Para alcançar este objetivo, a Comissão identificou cinco objetivos específicos, nomeadamente assegurar que o sistema é concebido de modo a responder aos requisitos da UE em matéria de informações de segurança utilizando avaliações de ameaça na UE, manter uma cooperação eficaz com os Estados Unidos e outros países terceiros no âmbito da luta contra o terrorismo, assegurar que a análise de dados das mensagens financeiras abrange a parte mais relevante do ou dos fornecedores de serviço e do ou dos tipos de mensagens, assegurar a plena proteção dos direitos à vida privada e dos dados pessoais dos cidadãos europeus no tratamento dos dados de mensagens financeiras, bem como aumentar o acesso aos dados de mensagens financeiras e à sua análise pela UE e pelos Estados-Membros e a sua capacidade para identificar ligações entre indivíduos e/ou grupos envolvidos no terrorismo ou no seu financiamento. Os objetivos operacionais relacionados com as causas do problema completam o quadro em que as várias opções foram consideradas.

Opções

A avaliação de impacto identifica quatro níveis de opções, as duas primeiras dizendo respeito à estrutura de um sistema de deteção, a terceira à finalidade e a quarta ao âmbito de aplicação: «nenhum TFTS europeu», «TFTS europeu com várias subopções relativas à estrutura», «opções relativas à finalidade de um TFTS europeu» e «opções relativas ao âmbito de aplicação de um TFTS europeu». Para cada nível, uma série de subopções são indicadas e descritas de forma mais aprofundada. Quatro subopções foram rejeitadas por piorarem claramente a situação atual, uma vez que dependeriam do acordo de um país terceiro ou teriam um impacto negativo significativo sobre os orçamentos dos Estados-Membros. As restantes opções são as seguintes:

- Cenário de base – manter o status quo

- Três sistemas híbridos para a criação de um TFTS europeu, indo desde uma participação muito elevada até uma participação muito reduzida da UE:

1. O modelo de serviço de coordenação e de análise do TFTS-UE prevê a criação de uma unidade central, sendo a maioria das tarefas e funções executadas a nível da UE. Os Estados-Membros, contudo, poderiam igualmente efetuar as suas próprias pesquisas através dos peritos nacionais designados para o TFTS, instalados no mesmo local da unidade TFTS-UE.

2. O modelo do serviço de extração do TFTS-UE criaria uma unidade central do TFTS-UE com a tarefa de transmitir os pedidos de dados brutos ao ou aos fornecedores designados. Os Estados-Membros teriam o direito de solicitar que as pesquisas fossem efetuadas em seu nome.

3. O modelo de coordenação das UIF implicaria a criação de uma autoridade ad hoc a nível da UE, composta pelas unidades de informação financeira de todos os Estados-Membros com uma repartição de funções entre a referida unidade central e as UIF nacionais.

- Dois sistemas de conservação/extração:

1. O primeiro modelo seria um sistema de conservação em que o ou os fornecedores designados teriam de conservar os dados nos seus servidores durante um determinado período de tempo.

2. A segunda opção seria análoga à anterior, mas com a criação de uma função de pesquisa nas instalações do ou dos fornecedores designados.

- Duas opções relativas à finalidade de um TFTS europeu, uma para a limitar à luta contra o terrorismo e a segunda acrescentando a luta contra formas graves de criminalidade organizada.

- Duas opções relativas ao âmbito de aplicação, a primeira limitando-o ao atual fornecedor designado SWIFT e a segunda englobando vários fornecedores designados.

4. Avaliação dos impactos

Os impactos económicos das opções devem ter por base estimativas e hipóteses. Os eventuais benefícios económicos não são fáceis de avaliar, apesar de a Comissão Europeia estar ciente de que, noutros contextos, como nas questões da saúde, se poderia recorrer ao critério conhecido por «ano de vida ajustado pela sua qualidade». No contexto do terrorismo, contudo, afigura-se impossível e desproporcionado tentar avaliar através de números o valor das vidas humanas que poderiam ser salvas graças à prevenção de atentados. Também é impossível prever em pormenor os benefícios económicos de tal sistema visando ajudar a prevenir atividades terroristas e danos causados à economia ou à propriedade pública ou privada, uma vez que a dimensão dos atentados e os danos causados dependem de um grande número de variáveis imprevisíveis. Do mesmo modo, o impacto social e psicológico dos atentados terroristas é difícil de quantificar.

Além disso, convém recordar que o presente mecanismo está vocacionado para ser um instrumento no domínio da segurança. Os dados disponíveis neste contexto são de grande confidencialidade, a fim de impedir que os visados pelo instrumento o possam evitar ou adaptar o seu comportamento criminoso e terrorista de modo a que o sistema não seja capaz de os detetar. Este facto limita a capacidade de fornecer no âmbito da presente avaliação de impacto o mesmo grau de informação aquando da identificação, avaliação e comparação dos impactos relativamente ao que estamos habituados em exercícios semelhantes noutros domínios de intervenção. Por último, uma grande quantidade de informações utilizadas na avaliação tem origem num país terceiro fonte (EUA) que tem experiência prática com um sistema semelhante de luta contra o terrorismo e o seu financiamento. Estas informações são em grande medida classificadas, uma vez que são consideradas essenciais para a segurança do referido país. Embora não possam ser divulgadas publicamente na presente avaliação, a Comissão Europeia teve a possibilidade de analisar uma parte importante dessas informações no âmbito da presente avaliação.

No que diz respeito aos custos previstos para as várias opções, é apresentado em anexo à avaliação do impacto um cálculo pormenorizado dos mesmos. Para além do impacto económico, a eficácia das várias opções (ou seja, a sua capacidade para alcançar os objetivos), é outra categoria importante do impacto. Por outro lado, para cada opção, foram avaliados os impactos em termos sociais e de direitos humanos, bem como o impacto político, que incluiu as consequências para as relações com países terceiros, em especial os Estados Unidos. Em termos de outros impactos, a avaliação de impacto dá a devida atenção à forma como a medida prevista seria viável e à questão de saber se a medida seria aceite pelas diversas partes interessadas e os cidadãos.

5. Conclusão

Após identificar e analisar as opções possíveis no que respeita à criação de um TFTS-UE e avaliar os impactos das diferentes opções, a Comissão considera que, na fase atual, a opção preferida e mais proporcionada é a manutenção do status quo. Qualquer sistema europeu seria intrusivo para os dados pessoais e exigiria, por conseguinte, a instauração de garantias e salvaguardas estritas em matéria de proteção de dados. Seria dispendioso e a sua criação e funcionamento também seria muito exigente em termos técnicos e operacionais.

O cenário de base foi evoluindo ao longo do tempo e os Estados-Membros recorrem cada vez mais às cláusulas de reciprocidade, beneficiando da transferência de dados para os EUA visando reforçar a segurança na UE e prevenir o terrorismo. Daí resulta que o objetivo principal identificado relativo à criação de um TFTS europeu já é tratado por um sistema atualmente implantado, ou seja, o Acordo TFTP UE-EUA. Tendo em conta estas evoluções e a fase atual, a Comissão não considera justificada a criação de um novo sistema de deteção do financiamento do terrorismo com todas as suas implicações demonstradas, designadamente um volume superior de recolha de dados pessoais e custos adicionais decorrentes da sua criação e funcionamento.