PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 27.5.2009 
SEC(2009) 716 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
Documento de acompanhamento da 
 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
 
Supervisão financeira europeia 
  
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
  
 
{COM(2009) 252 final} 
{SEC(2009) 715} 
PT 2   PT 1. INTRODUÇÃO  
Na sua comunicação «Impulsionar a retoma eu ropeia», de 4 de Março de 2009, a Comissão 
Europeia assumiu o compromisso de avançar com propostas de reforma do enquadramento da 
supervisão financeira na UE. A acção da Comissão neste domínio baseia-se no relatório do Grupo de peritos de alto nível sobre supervisão  financeira da UE («Grupo Larosière»), que 
recomendou um novo enquadramento europeu para a supervisão financeira das instituições 
financeiras (supervisão micro-prudencial), por um lado, e da estabilidade do sistema 
financeiro (supervisão macr o-prudencial), por outro.  
Consultas 
A Comissão conduziu uma consulta pública por es crito sobre o Relatório Larosière, entre 10 
de Março e 10 de Abril de 2009. Foram recebidas  116 contribuições, a grande maioria das 
quais apoiavam, em termos gerais, as propostas contidas no relatório relativo à supervisão 
financeira.  
Um Grupo de Orientação para a Avaliação de Im pacto, criado para orientar a preparação da 
presente avaliação de impacto e constituído por representantes de diversas DG, reuniu duas vezes. 
2. D
EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Problemas gerais 
Os mercados financeiros da UE são cada ve z mais integrados e dominados por grupos 
pan-europeus, cujas funções de gestão dos risc os se encontram centralizadas no país onde o 
grupo tem a sua sede. Na UE-12, em especial, os mercados bancários são dominados por 
grupos financeiros estrangeiros.  
Os acontecimentos recentes mostraram que é muito  difícil garantir um mercado financeiro 
único e a estabilidade do sistema financeiro, mantendo uma supervisão a nível nacional. A 
crise veio salientar as fraquezas dos actua is mecanismos da UE, que colocam demasiada 
ênfase na prevenção e gestão das crises que afectam determinadas empresas e muito pouca ênfase nos riscos que afectam a estab ilidade do sistema financeiro no seu todo.  
Assim, a actual organização da supervisão  financeira na UE é caracterizada por um  problema 
geral de desalinhamento entre o nível de in tegração dos mercados financeiros da UE e a 
organização a nível nacional das responsabilidades de supervisão . 
Esse problema á agravado pelos outros Problemas Gerais  revelados pela crise financeira:  
• Aumento dos riscos de contágio transfr onteiras nos mercados financeiros da UE, 
interligados e com um nível de integração cres cente, quer a nível da UE quer dos mercados 
financeiros mundiais; 
• Diminuição da confiança dos consumidores , trabalhadores, pe nsionistas, pequenas 
empresas e pequenos investidores, o que contribuiu para a recessão económica; 
PT 3   PT • Menor competitividade do sector financei ro europeu nos mercados mundiais, por 
comparação com o que aconteceria se fossem aplicadas melhores práticas de supervisão; 
• Riscos de surgimento de políticas não coorde nadas, centradas em considerações nacionais, 
com um impacto negativo no Mercado Único. 
Intervenientes afectados 
Dado o impacto global nos mercad os financeiros e na economia no seu todo, a instabilidade 
financeira afecta diversas categoria s de intervenientes, nomeadamente: 
• Instituições financeiras, incluindo os respectivos accionistas e trabalhadores; 
• Utilizadores dos serviços financeiros, incluindo os depositantes, investidores, pensionistas 
e empresas de outros sectores; 
• Autoridades públicas, incluindo as autoridades de supervisão, os bancos centrais e os 
Ministérios das Finanças. 
3. ANÁLISE DA SUBSIDIARIEDADE  
No que respeita à supervisão micro-prudencial, a UE já fez tudo o que podia ser feito, através 
do actual Comité das Autoridades de Supervisão  da UE, de carácter consultivo. O Mercado 
Interno exige um mecanismo que garanta que as autoridades nacionais de supervisão possam chegar às melhores decisões possíveis em relação aos grupos financeiros multinacionais. Um mercado financeiro integrado na UE, incluindo  empresas que operam para além das suas 
fronteiras, não poderá funcionar correctamente se a supervisão continuar a ser fragmentada 
em função de fronteiras nacionais. Assim, é necessária uma transferência de competências 
para o nível comunitário.  
No que respeita à supervisão macro-prudencial, as insuficiências dos actuais mecanismos 
desempenharam claramente um papel na recente  turbulência que afectou o sector financeiro. 
Tal como o G20 e os EUA, a UE deveria criar um novo organismo responsável pela 
identificação dos riscos para a estabilidade a nível europeu e, quando necessário, pela emissão 
de advertências sobre os riscos existentes e pela garantia do seu seguimento. Só uma acção a 
nível comunitário poderá permitir uma avaliação desses riscos a nível da UE e numa perspectiva comunitária, bem como respostas ef icazes aos riscos sistémicos por parte da UE 
no seu todo.  
4. O
BJECTIVOS  
Os Objectivos Gerais  a seguir apresentados são aplicá veis no contexto da reforma do 
enquadramento da supervisão a nível da UE: 
(1) Criação de um enquadramento mais eficaz  para a supervisão financeira na UE, 
adaptado ao nível de integração  dos mercados financeiros; 
(2) Aumento da estabilidade fina nceira na UE (e, por essa via, limitação dos potenciais 
riscos para a economia real e para as finanças públicas); 
PT 4   PT (3) Salvaguarda dos interesses dos consumidor es, investidores, outro s utilizadores dos 
serviços financeiros e outros interven ientes relevantes, nomeadamente os 
trabalhadores do sector;  
(4) Aumento da competitividade dos mercados financeiros da UE; 
(5) Incentivo à integração dos mercados financeiros da UE, em apoio do seu 
desenvolvimento sustentável. 
Nos domínios da supervisão micro-prudencia l e macro-prudencial, foram definidos os 
seguintes Objectivos Específicos:  
Objectivos específicos 
Supervisão micro-prudencial  Supervisão macro-prudencial  
(1) Equilibrar os interesses dos supervisores dos 
Estados de origem e de destino, ou seja, 
reforçar os processos e práticas que permitem contestar as decisões das autoridades 
nacionais de supervisão de outro país; 
(2) Garantir a igualdade de condições para as 
instituições financeiras que operam nos 
diferentes Estados-Membros; 
(3) Melhorar a prevenção e gestão das crises à 
escala europeia; 
(4) Aumentar a eficácia e a eficiência da 
supervisão em termos de custos para as 
empresas abrangidas pela mesma. (1) Desenvolver uma avaliação dos riscos 
macro-prudenciais a nível europeu; 
(2) Aumentar a eficácia dos mecanismos de alerta 
rápido; 
(3) Permitir que as avaliações de risco se possam 
traduzir em acções por parte das autoridades relevantes. 
 
5. OPÇÕES PARA A ACÇÃO POLÍTICA  
5.1. Supervisão micro-prudencial  
As opções para a organização da supervisão mi cro-prudencial na UE foram analisadas em 
duas fases: 
Fase 1: Sistema de supervisão  
1. Statu quo  dinâmico:  com base na manutenção do actual m odelo de país de origem e com o 
enquadramento Lamfalussy. 
2. Passo atrás: modelo do país de acolhimento:  concessão às autoridades nacionais de 
supervisão da total responsabilidade pelas empresas sediadas no país e das empresas 
propriedade de estrangeiros que ali operam, incluindo tanto as filiais como as sucursais.  
3. Modelo da autoridade principal : concessão de poderes alargados  às autoridades nacionais 
de supervisão do país de estabelecimento da  empresa-mãe de um grupo multinacional. Na 
prática, isso significaria que as  autoridades nacionais de superv isão do país de origem de um 
grupo multinacional deteriam a tota l responsabilidade pelas suas operações em toda a UE, 
PT 5   PT tanto sob a forma de filiais quanto de sucurs ais. Esta opção poderi a ser vista como uma 
evolução do enquadramento de supervisão existente.  
4. Proposta Larosière: Sistema Euro peu de Supervisão Financeira (SESF) : transformação 
dos Comités das Autoridades de Supervisão da UE actualmente  existentes em uma, duas ou 
três autoridades europeias de supervisão. A(s) nova(s) autoridade(s) euro peia(s) de supervisão 
trabalharia(m) em rede com as autoridades naci onais de supervisão dos mercados financeiros, 
que continuariam a ser competentes para a supe rvisão quotidiana das di ferentes instituições. 
Essas autoridades coordenariam a supervisão dos grupos multinacionais de forma colegial, 
contribuiriam para a harmonização das regras de  execução, definiriam orientações e teriam 
poderes de intervenção em certos casos, estrit amente definidos, de desacordo entre as 
autoridades nacionais de supervisão.  
5. Uma única autoridade de supervisão ao nível da UE : envolveria a transferência das 
competências de supervisão quotidiana das instituições multinacionais com actividades a nível comunitário para uma única autoridade de supervisão, continuando as autoridades 
nacionais a ser responsáveis pelas empresas com uma actividade exclusivamente nacional.  
Fase 2: Estrutura institucional : 
A. Um único organismo, ou seja, a abordagem integrada : abrangendo a totalidade do 
sector financeiro (banca , seguros e mercados financeiros) e de  todos os aspectos  da supervisão 
financeira
1. 
B. Dois organismos, a abordagem por objectivo (frequentemente designada por abordagem 
twin peaks ): baseada na separação de tarefas en tre duas autoridades de supervisão, uma 
responsável pela supervisão prudencial e a outra  pela supervisão da conduta das instituições 
financeiras2. Para a coordenação entre os dois orga nismos, poderia ser criado um Comité de 
Orientação. 
C. Três organismos, ou seja, a abordagem sectorial : incluindo uma autoridade de 
supervisão da banca, uma das seguradoras e fundos de pensões e uma dos mercados financeiros
3, em linha com a legislação comun itária da UE, de base sectorial4. Este modelo 
poderia ser complementado por um comité de orientação único. 
D. Quatro organismos, ou seja, a abordagem institucional : para além dos três organismos 
responsáveis pela supervisão dos diferentes  sectores, seria criado um quarto organismo 
distinto para a supervisão  dos grupos financeiros. 
                                                 
1 Estados-Membros com um modelo único de superv isão, separado dos bancos centrais DE, AT, DK, 
HU, MT, PL, UK, SE. Estados-Membros com um modelo único de supervisão, ligado aos (ou integrado 
nos) bancos centrais FI, IE, SK, BE, EE.  
2 Na UE, este modelo só é aplicado pelos Países Baixos .  
3 Estados-Membros que utilizam um modelo sectorial: CZ, ES, FR, EL, IT, LT, LU, PT, SI. 
4 Por exemplo, a Directiva MIFID, para o sector dos valores mobiliários, a Directiva Requisitos de 
Fundos Próprios, para o sector bancário, e a Directiva Solvência II (ainda não adoptada), para o sector 
dos seguros. 
PT 6   PT 5.2. Supervisão macro-prudencial  
No que respeita a um enquadramento europeu para a supervisão macro-prudencial europeia, 
foram avaliadas cinco opções: 
A. Statu quo  dinâmico : de acordo com este cenário, a supervisão macro-prudencial seria 
efectuada através dos mecanismos da UE já existentes, envolvendo diversas instituições e 
organismos e que não incluem qualquer mecanismo que garanta um seguimento adequado das eventuais advertências e recomendações. 
B. Utilizar como base uma estrutura já existente ou proposta :  
Atribuição das tarefas ao Comité Económico e Financeiro (CEF) : este organismo elabora 
avaliações de alto nível da evolução dos me rcados e serviços financeiros, aconselhando o 
ECOFIN e a Comissão Europeia. Esta opção implicaria que o CE F assumisse o papel central 
no futuro enquadramento da supervisão macro-prudencial.  
Atribuição das tarefas ao Sistema Europeu de  Bancos Centrais (SEBC)/Banco Central 
Europeu (BCE). nesta opção, o BCE seria encarregado da  supervisão macro-prudencial na 
UE. Na medida em que sejam compatíveis com o Tratado e com os Estatutos do BCE, as 
novas tarefas - bem como os poderes com elas relacionados - poderão ser executadas pelo 
próprio BCE ou com o apoio de um  Comité de Supervisão Ban cária «alargado e com maiores 
competências» (que poderá por exemplo incluir os Presidentes dos Comités de Autoridades 
Supervisoras). 
Atribuição das tarefas ao SESF : nesta opção, a(s) nova(s) Autoridade(s) Europeia(s), como 
recomendada(s) pelo relatório Larosière tendo em vista o reforço da supervisão 
micro-prudencial na UE, poderia(m) ser também encarregada(s) da supervisão 
macro-prudencial, com o apoio da rede de  autoridades nacionais de supervisão. 
C. Criação de um novo organismo: o Cons elho Europeu dos Riscos Sistémicos  esta opção 
prevê, em conformidade com as recomendaçõ es do Grupo Larosière, a criação de um novo 
organismo, o Conselho Europeu dos Riscos Si stémicos (CERS). O CERS seria um órgão 
independente, fora da esfera do BCE, mas pr esidido pelo Presidente do Banco. O apoio 
operacional e técnico seria fundamentalmente pr estado pelo BCE/SEBC. As suas principais 
tarefas seriam a detecção de riscos macro-prude nciais, a identificação de medidas adequadas 
para reduzir esses riscos e o la nçamento de advertências às autoridades competentes para que 
estas adoptem medidas de correcção dessas situações.  
6. A
VALIAÇÃO PRELIMINAR DOS IMPACTOS E COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
6.1. Supervisão micro-prudencial  
Numa primeira fase, as opções identificadas  foram avaliadas em termos de eficácia no 
cumprimento dos objectivos da reforma (ver o quad ro acima). À luz dessa análise, as opções 1 
(statu quo ), 2 (passo atrás) e 3 (autoridade principal)  foram postas de parte, na medida em que 
não cumprem grande parte dos Objectivos Específicos.  
As opções 4 (SESF) e 5 (supervisor comunitário)  foram avaliadas em termos comparativos de 
acordo com os critérios da eficácia, eficiência, coerência e subsidiariedade e 
PT 7   PT proporcionalidade. Essa avaliação conduziu à identificação do SESF como a melhor opção 
para a reforma do sistema de supervisão finan ceira na UE. No que respeita à eficácia, é 
questionável que um único superv isor para toda a UE possa es tar suficientemente próximo das 
actividades de um grupo financeiro para gara ntir uma protecção adequada dos depositantes, 
segurados e investidores, para além da estabilidade das institu ições financeiras da UE. Não 
disporia também de poderes legais para apli car regras adoptadas a nível nacional por um 
determinado Estado-Membro. No âmbito do SESF,  as autoridades nacionais de supervisão 
seriam responsáveis pela supervisão quotidiana. Este modelo é descentralizado e evolutivo, 
permitindo, se necessário, a posterior transferênci a de outras responsabilid ades de supervisão 
para o nível da UE. Outro ponto fundamental que favorece uma solução descentralizada como o SESF é o facto de actualmente não existir um  mecanismo de financiamento a nível da UE 
que possa ser utilizado quando é necessário interv ir para dar assistência a uma instituição em 
dificuldades. Ambas as opções são igualmente co erentes com as outras políticas relevantes da 
UE.  
As quatro opções de estrutura in stitucional foram então analisadas em função dos critérios da 
eficácia, eficiência e coerência. Embora ne nhuma dessas opções tenha emergido como clara 
favorita após essa análise, foi considerado ne sta fase que a solução mais proporcionada e que 
envolveria um mínimo de alterações do sist ema seria a manutenção da actual estrutura 
sectorial dos três Comités de Autoridades de Supervisão, com a criação de três autoridades 
europeias com o mesmo mandato sectorial dess es comités, combinada com uma análise do 
funcionamento das novas estruturas três anos após a entrada em funcionamento do SESF.  
6.2. Supervisão macro-prudencial  
O CERS emerge claramente como a melhor so lução para o enquadramento da supervisão 
macro-prudencial a nível da UE. Seria eficaz na centralização da responsabilidade pela 
emissão de advertências sobre potenciais risc os macro-prudenciais e teria uma composição 
que valorizaria as sinergias, garantiria uma representação equilibrada de todas as instituições e autoridades nacionais e da UE e contribuiria para a estabili dade do sistema financeiro. A 
atribuição das tarefas ao CEF poderia, dada a sua dimensão política, prejudicar a exactidão das suas análises. No que respeita à potencial  atribuição das tarefas ao SESF, o principal 
defeito seria a diferença substancial entre o âm bito da supervisão macro-prudencial e da 
supervisão micro-prudencial.  No que respeita ao BCE/SEBC, finalmente, podem ser 
suscitados três argumentos contra essa opção: o potencial conflito de interesses entre a estabilidade financeira e a estabilidade monetá ria, os riscos para a imagem associados à 
condução da supervisão macro-prudencial e a concentração excessiva dos poderes de 
vigilância do sistema financeiro da UE. 
No que respeita à eficiência, o CERS usaria  como base o apoio operacional e técnico do 
BCE/SEBC, com poucas necessidade s de recursos adicionais. 
7. I
MPACTO DAS OPÇÕES ESCOLHIDAS  
As opções escolhidas deverão permitir o total cumprimento dos objectivos descritos na secção 
4, concretizando imediatamente um certo número de  alterações na organização da supervisão 
financeira na UE. As alteraçõ es que são esperadas reflectem- se nos Objectivos Operacionais 
definidos para o SESF e para o CERS. Em termos  gerais, ao contribuir para salvaguardar a 
estabilidade financeira e para um controlo ma is efectivo da conduta das empresas do sector 
PT 8   PT financeiro, o novo enquadramento proposto me lhoraria a posição da maior parte das 
categorias de intervenientes no Mercado Interno 
Instituições financeiras, incluindo os respectivos accionistas e trabalhadores : melhorando 
o ambiente comercial através de uma maior esta bilidade financeira e de uma prevenção mais 
eficaz das crises na UE, da criação de condi ções de igualdade entre os operadores e da 
redução dos custos necessários para o cumpri mento da legislação por parte das empresas 
multinacionais, da atracção para o Mercado Inte rno de investimentos provenientes de países 
terceiros, graças à maior estabilidade financei ra, e da conservação e criação de novos postos 
de trabalho no sector financeiro. 
Utilizadores dos serviços financeiros, incluindo os depositantes, investidores, 
pensionistas e empresas de outros sectores: aumentando a confiança dos consumidores e 
investidores numa maior fiabilid ade do sector financeiro, reduzi ndo os riscos de cessação de 
pagamentos por determinadas instituições fina nceiras, aumentando a estabilidade dos fundos 
de pensões e providenciando incentivos para  o desenvolvimento de fundos de pensões 
profissionais e faci litando o acesso ao financiamento at ravés do reforço do mercado único de 
capitais na UE. 
Consumidores e trabalhadores de todos os sectores da economia . A eficaz identificação e 
prevenção de crises financeiras sistémicas que  possam ter consequências para a economia real 
por parte do CERS poderá ter o efeito bené fico de prevenir ou reduzir as recessões 
macro-económicas e os efeitos que lhes estão associados em termos de consumo e emprego. 
Autoridades públicas, incluindo as autoridade s de supervisão, os bancos centrais e os 
Ministérios das Finanças:  esclarecendo os papéis e responsabilidades a nível nacional e 
comunitário e estabelecendo um efectivo enqua dramento para a resolução de conflitos, 
reforçando indirectamente a independência da  supervisão, criando um enquadramento que 
associará a supervisão macro-prudencial e mi cro-prudencial, apresentando aos Governos e 
outras autoridades envolvidas recomendações quanto às medidas necessárias para proteger a estabilidade macroeconómica na UE e nos seus Estados-Membros, garantindo a eficácia da análise da evolução macro-prudencial por parte dos bancos centrais e diminuindo os riscos de 
que seja necessário injectar dinheir os públicos no sistema financeiro. 
8. S
EGUIMENTO E AVALIAÇÃO  
A fim de proceder a um seguimento adequado da acção da UE no domínio da supervisão 
micro e macro-prudencial, deverã o ser desenvolvidos indicadores específicos para a avaliação 
do desempenho do SESF e do CERS. Esse processo  poderia ter lugar no  quadro das propostas 
legislativas destinadas à reforma do sistema de supervisão.