RELATÓRIO

sobre as contas anuais da Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão relativas ao exercício de 2010, acompanhado das respostas da Empresa Comum

2011/C 368/04

INTRODUÇÃO

fornecer a contribuição da Euratom para as «Actividades da Abordagem mais Ampla» (investigação complementar no domínio da energia de fusão) com o Japão para fins de um desenvolvimento rápido da energia de fusão;

As atribuições da Empresa Comum são as seguintes (3) :

Os membros da Empresa Comum são a Euratom, representada pela Comissão, os Estados-Membros da Euratom e países terceiros que tenham celebrado com a Euratom acordos de cooperação no domínio da fusão nuclear controlada e que tenham exprimido o desejo de se tornar membros (em 31 de Dezembro de 2010: Suíça).

Quando a Empresa Comum foi instituída, os recursos indicativos totais considerados necessários para o período 2007-2041 foram estimados em 9 653 milhões de euros. A contribuição total da Euratom foi fixada em 7 649 milhões de euros, dos quais um máximo de 15 % destinado às despesas administrativas. Outros recursos são compostos pelas contribuições do Estado anfitrião do ITER (França), pelas contribuições das quotas anuais dos seus membros, pelas contribuições voluntárias dos membros da Empresa Comum para além da Euratom e por recursos adicionais que serão pagos segundo as condições aprovadas pelo Conselho de Administração. O Tribunal chama a atenção para a obrigação de aumentar substancialmente os recursos afectados ao projecto ITER (ver pontos 27-29).

DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Em conformidade com o disposto no n.o 1 do artigo 287.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Tribunal auditou as contas anuais (5) da Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão, que são constituídas pelas «demonstrações financeiras» (6) e pelos «mapas sobre a execução do orçamento» (7) relativos ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2010, bem como a legalidade e regularidade das operações subjacentes a essas contas.

A presente declaração de fiabilidade é dirigida ao Parlamento Europeu e ao Conselho, em conformidade com o n.o 2 do artigo 185.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (8) .

Responsabilidade do Director

Na sua qualidade de gestor orçamental, o Director executa as receitas e despesas do orçamento nos termos do regulamento financeiro da Empresa Comum, sob a sua própria responsabilidade e nos limites das dotações atribuídas (9) . Compete ao Director instituir (10) a estrutura organizativa e os sistemas e procedimentos de gestão e de controlo internos, relevantes para a elaboração de contas definitivas (11) isentas de distorções materiais devidas a fraudes ou erros, e garantir que as operações subjacentes são legais e regulares.

Responsabilidade do Tribunal

O Tribunal efectuou a sua auditoria em conformidade com as normas internacionais de auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e da ISSAI (12) . Estas normas exigem que o Tribunal cumpra os requisitos éticos e planeie e execute a auditoria de modo a obter uma garantia razoável de que as contas estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares.

A auditoria do Tribunal implica a execução de procedimentos visando obter provas de auditoria relativas aos montantes e às informações das contas, bem como à legalidade e regularidade das operações subjacentes. A escolha dos procedimentos, incluindo uma avaliação do risco de as contas conterem distorções materiais ou de as operações, devido a fraudes ou erros, serem ilegais ou irregulares, depende do juízo do Tribunal em matéria de auditoria. Ao efectuar essas avaliações do risco, examinam-se os controlos internos aplicáveis à elaboração e apresentação das contas por parte da entidade, a fim de conceber procedimentos de auditoria adequados às circunstâncias. A auditoria do Tribunal implica igualmente apreciar se as políticas contabilísticas adoptadas são adequadas e se as estimativas contabilísticas efectuadas pelos gestores são razoáveis, bem como avaliar a apresentação das contas no seu conjunto.

O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas como base para as opiniões a seguir apresentadas.

Opinião sobre a fiabilidade das contas

Na opinião do Tribunal, as contas anuais da Empresa Comum reflectem fielmente, em todos os aspectos materialmente relevantes, a sua situação financeira em 31 de Dezembro de 2010, bem como os resultados das suas operações e fluxos de tesouraria relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade com as disposições do seu regulamento financeiro.

Opinião sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes às contas

Na opinião do Tribunal, as operações subjacentes às contas anuais da Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2010 são, em todos os aspectos materialmente relevantes, legais e regulares.

As observações que se seguem não colocam em questão as opiniões do Tribunal.

OBSERVAÇÕES SOBRE A GESTÃO ORÇAMENTAL E FINANCEIRA

Execução do orçamento

O orçamento definitivo era constituído por dotações de autorização no valor de 444,1 milhões de euros e dotações de pagamento no valor de 241,7 milhões de euros. As dotações de autorização transitadas de 2009 elevaram-se a 106,8 milhões de euros e as dotações de pagamento a 52,2 milhões de euros (principalmente dotações provenientes do Estado anfitrião do ITER e afectadas à construção do ITER). A taxa de utilização das dotações de pagamento foi de apenas 63,4 % (13) em resultado dos atrasos na execução das actividades, o que se reflecte igualmente no elevado saldo de tesouraria, que se elevava a 78,8 milhões de euros no final do exercício (26,8 % das dotações de pagamento disponíveis em 2010).

Reorganização da Empresa Comum e sistemas de controlo interno

Apesar destas alterações, a responsabilidade pelos circuitos financeiros ainda não tinha sido completamente atribuída à data da auditoria (Abril de 2011), na medida em que alguns lugares de chefia continuavam vagos (16) (por exemplo, chefe do serviço ITER, chefe da administração e chefe da unidade do orçamento e finanças).

Sistemas informáticos

Se bem que os sistemas financeiro e contabilístico (ABAC e SAP) utilizados pela Empresa Comum sejam propriedade da Comissão e tenham sido validados pelo contabilista, os outros processos operacionais importantes que fornecem informações financeiras ainda não foram validados. Tal como referido no relatório do Tribunal relativo ao exercício de 2009 (17) , ainda não existe um instrumento apropriado e integrado nos sistemas de informação orçamental e financeira para gestão dos contratos operacionais (contratos ABAC ou outros).

OUTRAS QUESTÕES

Subvenções e contratos

O Tribunal testou uma amostra de nove procedimentos de adjudicação de contratos e seis de concessão de subvenções. Em relação a três dos nove procedimentos de adjudicação auditados, apenas uma proposta fora recebida pela Empresa Comum. No que se refere às subvenções, o número médio de propostas recebidas foi de apenas um por concurso. Embora reconhecendo que a Empresa Comum opera num domínio industrial altamente especializado, o Tribunal recomenda que envide esforços adicionais no sentido de optimizar a concorrência e respeitar o princípio da proposta economicamente mais vantajosa nas fases de elaboração, publicação, avaliação e gestão dos contratos relativos aos concursos.

O Tribunal congratula-se com o facto de a Empresa Comum ter começado a desenvolver uma estratégia de auditoria ex post que será implementada em 2012. A estratégia de auditoria ex post constitui um controlo essencial destinado a avaliar a legalidade e regularidade das operações subjacentes, devendo ser posto em prática o mais brevemente possível. Deverá abranger igualmente subvenções e contratos públicos operacionais.

Atrasos no pagamento das contribuições dos membros

Em 2008 e 2009, o Tribunal constatou que alguns membros da Empresa Comum não tinham pago as suas quotas no prazo fixado pelo Conselho de Administração. Em relação a 2010, o prazo era 31 de Maio de 2010 mas apenas 14 dos 28 membros tinham pago as quotas dentro do prazo.

Serviço de Auditoria Interna da Comissão

O Tribunal salientou no seu Parecer n.o 4/2008 que o regulamento financeiro da Empresa Comum não refere que o auditor interno da Comissão tenha por função efectuar auditorias da Empresa Comum. Se bem que o regulamento financeiro da Empresa Comum não tenha ainda sido alterado de modo a incluir as funções do auditor interno da Comissão (19) , a Comissão e a Empresa Comum tomaram medidas no sentido de garantir uma definição clara das funções operacionais respectivas do Serviço de Auditoria Interna da Comissão e da função de auditoria interna da Empresa Comum.

Comité de Auditoria da Empresa Comum

O Tribunal observou ainda no seu Parecer n.o 4/2008 que, tendo em conta as proporções do orçamento e a complexidade das tarefas a executar pela Empresa Comum, deverá ser criado um Comité de Auditoria na dependência directa do Conselho de Administração. O Tribunal congratula-se com a decisão do Conselho de Administração de criar um Comité de Auditoria (20) .

Acordo com o Estado anfitrião

O acordo de sede sobre o local, o apoio, os privilégios e as imunidades assinado entre o Reino de Espanha e a Empresa Comum, em 28 de Junho de 2007, refere que serão disponibilizadas instalações permanentes à Empresa Comum o mais tardar três anos após a assinatura do acordo. À data da auditoria, a Empresa Comum ainda não dispunha de instalações permanentes.

Estado do financiamento do projecto ITER

O Tribunal observa que estes acontecimentos podem afectar significativamente as actividades e o orçamento da Empresa Comum, sendo susceptíveis de atrasar a contribuição da Euratom para a fase de construção do projecto ITER.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara IV, presidida por Igors LUDBORŽS, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de Outubro de 2011.

(1) ITER: Reactor Termonuclear Experimental Internacional (International Thermonuclear Experimental Reactor).

(2) Decisão 2007/198/Euratom do Conselho, de 27 de Março de 2007, que institui a Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão e que lhe confere vantagens (JO L 90 de 30.3.2007, p. 58).

(3) O anexo indica sucintamente as competências, actividades e recursos disponíveis da Empresa Comum, sendo apresentado a título informativo.

(4) A Organização Internacional de Energia de Fusão ITER foi instituída em Outubro de 2007 por um período inicial de 35 anos com o objectivo de executar o projecto ITER, que visa demonstrar a viabilidade científica e tecnológica da energia de fusão. Os membros são a Euratom, a República Popular da China, a República da Índia, o Japão, a República da Coreia, a Federação da Rússia e os Estados Unidos da América.

(5) Estas contas são acompanhadas de um relatório sobre a gestão orçamental e financeira durante o exercício, o qual indica, entre outros elementos, a taxa de execução das dotações, fornecendo informações sucintas sobre as transferências de dotações entre as várias rubricas orçamentais.

(6) As demonstrações financeiras são constituídas por: balanço e conta dos resultados económicos, mapa dos fluxos de tesouraria, mapa da variação dos activos líquidos e anexo às demonstrações financeiras, que inclui a descrição das principais políticas contabilísticas e outras notas explicativas.

(7) Os mapas sobre a execução do orçamento incluem a conta de resultados da execução orçamental e o seu anexo.

(8) JO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

(9) Artigo 33.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2343/2002 da Comissão (JO L 357 de 31.12.2002, p. 72).

(10) Artigo 38.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2343/2002.

(11) As regras relativas à prestação de contas e à contabilidade dos organismos da UE são estabelecidas no Capítulo 1 do Título VII do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2343/2002, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 652/2008 (JO L 181 de 10.7.2008, p. 23), sendo assim integradas no regulamento financeiro da Empresa Comum Europeia para o ITER e o Desenvolvimento da Energia de Fusão.

(12) Federação Internacional de Contabilistas (IFAC - International Federation of Accountants) e Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo (ISSAI - International Standards of Supreme Audit Institutions).

(13) 55,8 milhões de euros de dotações de pagamento foram transitadas para 2011 e 51,8 milhões de euros de dotações de pagamento transitadas de 2009 foram anuladas no final do exercício.

(14) O ponto 21 do relatório relativo ao exercício de 2009 fez referência à reorganização da estrutura organizacional da Empresa Comum que, na opinião do Tribunal, levanta dúvidas relativamente à separação de funções entre as actividades financeira e operacional.

(15) A nova estrutura organizacional é orientada para a «gestão de projectos».

(16) Espera-se que estes lugares sejam preenchidos durante o exercício de 2011.

(17) Ponto 20 do relatório do Tribunal relativo ao exercício de 2009.

(18) O auditor interno da Empresa Comum constatou igualmente que o método aplicado aos controlos ex ante dos pagamentos das declarações de custos não é eficaz, nem correctamente elaborado para processar declarações de custos, embora as operações subjacentes sejam legais e regulares.

(19) Ver Parecer n.o 4/2008 do Tribunal.

(20) O Comité de Auditoria é criado inicialmente por um período de dois anos, sendo composto por cinco pessoas, uma delas designada pela Euratom.

(21) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: ponto da situação sobre o ITER e opções para o futuro, COM(2010) 226 final, de 4 de Maio de 2010.

(22) Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Acordo Interinstitucional de 17 de Maio de 2006 sobre a disciplina orçamental e a boa gestão financeira no que diz respeito ao Quadro Financeiro Plurianual, de modo a dar resposta às necessidades financeiras adicionais do projecto ITER, COM(2010) 403 final, de 20 de Julho de 2010.

5 para as actividades da abordagem mais ampla (98,4 kBAUA (unidades de conta da abordagem mais ampla), equivalentes a 66 milhões de euros de um total de 236,4 kBAUA previstas para todas as contribuições europeias)

234 lugares permanentes previstos no quadro do pessoal, dos quais 185 estavam ocupados;

O Conselho de Programa Científico aconselha o Conselho de Administração e o Director, consoante necessário, sobre a adopção e execução do plano do projecto e dos programas de trabalho.

estabelecer a ligação com a Organização ITER e realizar quaisquer outras actividades para a prossecução do acordo ITER.

supervisionar a preparação do local de implantação do projecto ITER;

fornecer a contribuição da Euratom para as actividades da abordagem mais ampla com o Japão para fins de uma concretização rápida da energia de fusão;

«As Empresas Comuns são constituídas por decisão do Conselho. As Empresas Comuns têm personalidade jurídica.»

«As empresas que sejam de importância fundamental para o desenvolvimento da indústria nuclear na Comunidade podem ser constituídas como Empresas Comuns, na acepção do presente Tratado, em conformidade com o disposto nos artigos seguintes.»

Capítulo 5, sobre as «Empresas Comuns», do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, em especial:

RESPOSTA DA EMPRESA COMUM EUROPEIA PARA O ITER E O DESENVOLVIMENTO DA ENERGIA DE FUSÃO

Observações sobre a gestão orçamental e financeira

Reorganização da Empresa Comum e sistemas de controlo interno

Pontos 16, 17 e 18

Na sequência da alteração registada ao nível da gestão em Fevereiro de 2010, a Empresa Comum encetou uma extensa reorganização no segundo semestre do mesmo ano. A reorganização centrou-se na implementação de uma gestão baseada em projectos, bem como no reforço do ambiente de controlo interno. No âmbito da reorganização, e em resposta às recomendações do auditor interno aquando da sua auditoria ao Circuito Interno, a gestão financeira foi reforçada mediante a revisão dos circuitos financeiros e a criação da Unidade de Orçamento e Finanças, em Janeiro de 2011. Simultaneamente, foi criado um grupo de trabalho sobre o circuito financeiro, com o objectivo de documentar os procedimentos financeiros, reexaminar os controlos e listas de verificação, assim como elaborar notas de orientação com vista à melhoria do sistema de gestão financeira junto da Empresa Comum.

Paralelamente, no âmbito da Unidade de Orçamento e Finanças, foi nomeado um Coordenador do Controlo Interno responsável pela coordenação geral do ambiente de controlo da Empresa Comum.

Em 2011, a reorganização da chefia da Empresa Comum prosseguiu a um ritmo sustentado. Foram progressivamente introduzidos controlos adicionais e preenchidos os lugares de chefia previstos no quadro. Os novos circuitos financeiros encontram-se já totalmente implementados, foram criados relatórios de gestão periódicos e os sistemas de gestão estão a tornar-se plenamente operacionais.

Tendo em conta a área do sector industrial altamente especializada em que a Empresa Comum actua, a organização adoptou também um sistema de garantia da qualidade baseado nas normas ISSO, operacional desde 2009. Em conformidade com as necessidades da organização, e por forma a evitar a duplicação de esforços, a garantia da qualidade e o controlo interno serão integrados num sistema de gestão mais vasto.

Sistemas infomáticos

Ponto 19

A Empresa Comum está perfeitamente ciente das deficiências relativas à integração dos dados financeiros e orçamentais com as suas actividades operacionais. Isso fica a dever-se, entre outros factores, a atrasos na criação de instrumentos de gestão e informação, devido a restrições técnicas impostas pelo proprietário do sistema e relacionadas com o acesso a dados financeiros. A questão foi recentemente solucionada com a celebração do Acordo de Nível de Serviço com a Direcção-Geral do Orçamento.

Além disso, a complexidade do projecto ITER e a subsequente gestão dos compromissos jurídicos subjacentes, tanto a nível administrativo como operacional, conduziram a um atraso no estabelecimento de um único sistema de gestão de contratos. No momento da elaboração do presente documento de resposta, estão em curso um procedimento de adopção, pela direcção, de um sistema central de gestão de contratos, e a preparação de um plano de acção que visa a recuperação dos atrasos ao nível da codificação e a normalização da situação.

Outras questões

Subvenções e contratos

Ponto 20

A Empresa Comum considera que a recomendação do Tribunal já se encontra implementada pela actual estratégia de processos e publicações. Salienta-se o facto de, nos domínios em que a indústria é menos especializada, a Empresa Comum ter recebido até 33 propostas em resposta aos convites à apresentação de propostas publicados. Este facto demonstra claramente que o problema não reside nos métodos de comunicação e informação utilizados pela Empresa Comum, mas sim na natureza especializada do domínio industrial, tal como refere o próprio auditor. A Empresa Comum não pode influenciar o nível de competências especializadas disponíveis no mercado.

Ponto 21

São assinados Relatórios de Avaliação Técnica e Notas de Aceitação que atestam a conformidade entre os custos facturados e as actividades. Além disso, as despesas cobradas são submetidas a uma verificação financeira. A Empresa Comum concorda, não obstante, que podem ser levadas a cabo melhorias adicionais no que respeita à documentação das verificações efectuadas. A questão está presentemente a ser abordada pelo grupo de trabalho sobre controlos internos, estando os procedimentos a ser reforçados.

Atrasos no pagamento das contribuições dos membros

Ponto 23

Para além do envio de notificações de pagamento, os estatutos da Empresa Comum não prevêem qualquer outro meio legal para garantir o pagamento atempado das quotas pelos membros. Na sequência de atrasos recorrentes no pagamento das quotas, a questão foi inscrita na ordem de trabalhos do Conselho de Administração, em finais de Maio de 2011.

Consequentemente, foram adoptadas medidas que prevêem o pagamento da contribuição anual acrescida de juros nos casos em que haja atrasos de pagamento. Foi igualmente adoptado e implementado um documento que define as modalidades aplicáveis às taxas de juro e às notas de débito.

Acordo com o Estado anfitrião

Ponto 26

O acordo com o Estado anfitrião assinado em 2007 entre a Empresa Comum e o Reino de Espanha prevê efectivamente a disponibilização à Empresa Comum, pela Espanha, de instalações permanentes o mais tardar três anos após a assinatura do acordo. O acordo prevê ainda que, entretanto, e antes de disponibilizadas as instalações definitivas, a Espanha disponibilize instalações temporárias. Embora a Espanha não tenha ainda disponibilizado instalações permanentes, a Empresa Comum ocupa instalações temporárias sem pagar quaisquer encargos, já que a totalidade das despesas com as instalações são suportadas pela Espanha (renda e manutenção, tal como previsto no acordo com o Estado anfitrião, enquanto a Empresa Comum paga a parte imputável ao arrendatário pelas instalações temporárias). Nos debates recentemente mantidos com o Estado anfitrião, a Empresa Comum foi informada de que a Espanha está a procurar uma solução permanente, e que conta submeter uma proposta à apreciação da Empresa Comum até finais de 2011.

Cabe referir que a actual situação não tem qualquer impacto negativo sobre a organização.

Estado do financiamento do projecto ITER

Pontos 27, 28 e 29

Em preparação do Conselho do ITER de Julho de 2010, a Empresa Comum analisou a viabilidade de uma base de referência do ITER (a base de referência) revista, que fixa a conclusão da fase de construção em Novembro de 2019, assim como os recursos necessários à sua implementação. Com esta finalidade em vista, a Empresa Comum analisou as possíveis opções de fabrico e avaliou as implicações em termos de custos e os riscos. A base de referência foi aprovada na reunião do Conselho do ITER; a UE concedeu o seu apoio «ad referendum», já que a autoridade orçamental teria ainda de aprovar e assegurar o financiamento do projecto ITER.

Em 2010, a Empresa Comum desenvolveu as actividades do âmbito do ITER em conformidade com a base de referência. 95 % das actividades previstas no Programa de Trabalho 2010 da Empresa Comum foram encetadas tal como planeado. Nos casos em que se registaram atrasos foram tomadas medidas no sentido de mitigar os mesmos e de manter o calendário para o primeiro plasma.

Em 2011, a Empresa Comum prosseguiu o desempenho das suas actividades do âmbito do ITER, em conformidade com a base de referência, tendo sido registados progressos em diversos níveis. Verificaram-se simultaneamente atrasos em alguns aspectos importantes (UE e extra-EU). Além disso, o impacto do sismo de Março na zona Oriental do Japão teve efeitos adversos no calendário do projecto ITER. Na sequência do recente Conselho do ITER realizado em Junho, foi solicitado à organização internacional, sobretudo pela UE, a criação de uma Taskforce especial sob a direcção do seu Director Geral em conjunto com todas as Agências Internas, com o objectivo de identificar planos de mitigação dos aspectos críticos do percurso, visando limitar ao mínimo os atrasos sem ultrapassar os limites dos custos gerais estimados.

Independentemente desta nova optimização do calendário, os fundos adicionais solicitados para 2012 e 2013 serão usados sobretudo para apoiar a celebração de contratos avultados relacionados com os principais edifícios do projecto ITER, cuja construção continua planeada para 2012 e 2013.

O orçamento adicional para 2012 e 2013 foi debatido com os Estados-Membros na reunião de 27 de Setembro do Comité Orçamental do Conselho. A presidência pretende agora apresentar o seu projecto de proposta sobre um mandato a debater com o Parlamento Europeu na reunião do trílogo orçamental de 19 de Outubro. O objectivo é a obtenção de um acordo antes da reunião do Conselho do ITER, a realizar em meados de Novembro, na qual a nova base de referência deverá ser aprovada.