Parecer sobre o tema « Mercado Único e Defesa dos Consumidores : Oportunidades e Obstáculos no Grande Mercado »

(96/C 39/12)

Em 30 de Março de 1995, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 23º do seu Regimento, elaborar um parecer sobre o tema supramencionado.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo emitiu parecer em 17 de Outubro de 1995. Foi relator F. Ceballo Herrero.

Na 330ª Reunião Plenária (sessão de 22 de Novembro de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por 76 votos a favor, 34 contra e 19 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução : Mercado Único e defesa dos interesses dos consumidores

1.1. Considerações genéricas

1.1.1. A realização e o desenvolvimento plenos do mercado único têm consequências importantes para a defesa dos consumidores; os interesses destes deveriam ter sido tomados em maior conta desde o início do processo de elaboração das medidas de realização do mercado único.

Tais interesses não foram, contudo, suficientemente tidos em conta até à data - nem na própria concepção do mercado único, nem na sua realização prática -, não obstante o progresso representado pelo Acto Único Europeu e, mais recentemente, pelo Tratado de Maastricht.

É sintomático que, até ao presente, só tenha sido adoptada uma decisão da Comunidade - a relativa ao sistema Ehlass () - por referência à nova base jurídica para a política de defesa dos consumidores consagrada no artigo 129º-A, nº 1, alínea b), do Tratado de Roma, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Maastricht, apesar das diversas iniciativas que, neste âmbito, foram empreendidas pela Comissão e pelo Conselho desde a data da assinatura do Tratado de Maastricht (7 de Fevereiro de 1992).

Pelo contrário, uma certa forma de interpretar o princípio da subsidiariedade poderá facilmente conduzir a um receio crescente da Comissão e a um desinteresse progressivo do Conselho quanto a propor e a adoptar novas medidas comunitárias de defesa dos consumidores (); esta questão é referida no relatório de 1994 da Comissão ao Conselho sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade ().

1.1.2. Do que precede se infere a importância e a pertinência do presente documento, no qual se pretende analisar se, e em que medida, a Comunidade deu uma resposta satisfatória às preocupações e dificuldades salientadas nos pareceres anteriores do CES sobre esta matéria.

Falta ainda identificar os principais problemas pendentes, fazer um balanço dos progressos registados na defesa dos consumidores na sequência da introdução do artigo 129º-A no Tratado de Roma, averiguar se os mecanismos de informação e consulta dos consumidores estão à altura das necessidades e quais as melhorias que podem ser propostas em matéria de defesa dos consumidores com vista à revisão dos Tratados em 1996.

1.2. Breve síntese das posições assumidas pelo CES sobre a realização do Mercado Único e a defesa dos interesses dos consumidores até ao Tratado de Maastricht

1.2.1. O CES foi, por diversas vezes, consultado sobre aspectos específicos da realização do mercado único.

Em dois pareceres de iniciativa sobre a realização do mercado interno e a protecção dos consumidores - parecer de Setembro de 1991 e aditamento a parecer de Novembro de 1992 () -, o CES teve ocasião de se pronunciar sobre as vantagens e os inconvenientes que a realização do mercado único traria aos consumidores.

1.2.2. O primeiro parecer faz um balanço do que foi a política dos consumidores até ao Acto Único Europeu, analisa as modificações introduzidas pelo Acto Único, em especial os benefícios e as restrições do artigo 100º-A, e defende a introdução de um novo capítulo - « Consumidor » - no Tratado de Roma.

Os principais temas desenvolvidos no parecer são a representação dos consumidores na Europa, especialmente nas instituições comunitárias, a integração da política dos consumidores nas restantes políticas comunitárias e as limitações da política do mercado interno no que se refere à defesa dos consumidores, com as suas vantagens e os seus inconvenientes.

O parecer do CES concluía por uma série de recomendações, das quais se justifica, pela sua actualidade, destacar as seguintes :

- inclusão, no Tratado da União Europeia, de uma disposição especificamente consagrada à política comunitária de defesa dos consumidores, que enuncie os seus direitos fundamentais;

- adopção de um orçamento comunitário que inclua uma dotação destinada a cobrir as necessidades financeiras de uma efectiva política de informação e defesa dos consumidores ao nível comunitário;

- estabelecimento de mecanismos que permitam uma interpretação uniforme e a aplicação directa da legislação comunitária em matéria de direitos dos consumidores;

- atenção especial às necessidades de protecção e representação dos consumidores no que se refere aos serviços e empresas do sector público;

- desenvolvimento dos trabalhos relativos à integração da política do consumo nas restantes políticas comuns e elaboração, para todas as suas propostas, de « fichas de impacto » sobre os consumidores;

- melhoria da protecção dos consumidores em caso de conflitos transfronteiriços e reconhecimento do poder de representação das organizações de consumidores nos litígios sobre consumo.

1.2.3. Por sua vez, o aditamento ao parecer sobre os consumidores e o mercado interno congratulava-se com o facto de o Tratado de Maastricht ter introduzido modificações importantes no Tratado de Roma, das quais haveria que salientar o artigo 3º, alínea s), e o artigo 129º-A.

No entanto, o CES alertava para o perigo de se reduzir a política dos consumidores à realização do mercado interno, quando a perspectiva correcta seria a da Europa Social e dos Cidadãos (); salientava os riscos de uma interpretação demasiado limitada do princípio da subsidiariedade e manifestava esperança de que a Comissão iniciasse, após a ratificação do Tratado de Maastricht, uma política comunitária dos consumidores mais firme e dinâmica.

2. De Maastricht ao presente

2.1. As novas orientações da política comunitária de defesa dos consumidores após Maastricht

2.1.1.

O artigo 129º-A

2.1.1.1. Algumas das alterações introduzidas no Tratado de Roma pelo Tratado de Maastricht foram justamente consideradas como possíveis melhorias tendo em vista uma política integrada dos consumidores ao nível comunitário.

Com efeito, ao enunciado das acções da Comunidade previstas no artigo 3º foi aditada uma alínea s), que estabelece como objectivo genérico da política comunitária « uma contribuição para o reforço da defesa dos consumidores ».

Foi, por outro lado, criado um novo procedimento de co-decisão, do qual seria de esperar uma modificação apreciável do processo de adopção de novas propostas, tornando-a mais fácil (artigo 189º-B).

A nova redacção do artigo 75º (política de transportes) e o novo artigo 129º, sobre saúde pública, constituem também dois exemplos de alterações que poderiam ser utilizadas em benefício dos consumidores.

O artigo K e, em particular, os artigos K.1 e K.9, que abrem uma nova possibilidade de « ponte », justificam a esperança de uma mais ampla cooperação e colaboração entre os Estados-Membros com vista a uma aplicação da justiça e uma defesa dos direitos dos consumidores mais eficazes.

2.1.1.2. Foi, todavia, a introdução de um novo Título XI, « Defesa dos consumidores », com o seu artigo 129º-A, que os interessados acolheram como um passo decisivo para a consagração do significado, por direito próprio, da política dos consumidores integrada e concertada.

No mencionado parecer CES 878/92 fin, e em referência ao novo artigo 129º-A, afirmava-se que este « permite à Comunidade agir especificamente no domínio da política dos consumidores, colocando a política comunitária do consumo em pé de igualdade com as outras políticas comuns, e, em especial, a do mercado interno » (ponto 1.3).

Com efeito, a alínea b) do nº 1 abre uma nova via para « acções específicas » da Comunidade que apoiem e completem a política aplicada pelos Estados-Membros em defesa da saúde, da segurança e dos interesses económicos dos consumidores e garantam uma informação adequada.

Por outro lado, o nº 2 do artigo 129º-A determina que à elaboração das referidas « acções específicas » se aplique o novo procedimento de co-decisão previsto no artigo 189º-B.

2.1.2.

A subsidiariedade

2.1.2.1. Ao mesmo tempo, o Tratado de Maastricht introduzia um « novo » princípio fundamental na política geral da União Europeia : o princípio da subsidiariedade.

O princípio não é, no essencial, verdadeiramente novo e está normalmente presente nas constituições dos Estados federais. No entanto, e independentemente do que alguns consideram ser a sua discutível formulação teórica, uma interpretação demasiado restritiva daquele princípio pode, na sua aplicação prática à política dos consumidores, ter um efeito negativo na harmonização das disposições legais e vinculativas ao nível comunitário, como parece resultar, por exemplo, de algumas das conclusões adoptadas no relatório do Grupo Molitor sobre a simplificação legislativa e administrativa (). Como a Mesa do CES acabou de decidir, o princípio da subsidiariedade não poderá ser « um simples instrumento de crivo de decisões ou uma restrição à autonomia dos responsáveis» ().

2.1.2.2. Com efeito, em consequência da introdução do « sistema de exame obrigatório dos projectos de proposta », foram rejeitadas, no seguimento do Conselho Europeu de Edimburgo (11 e 12 de Dezembro de 1992), diversas propostas sobre protecção dos consumidores.

Posteriormente, em 1994, foi também rejeitada a proposta sobre a responsabilidade na prestação de serviços () e, como referido no relatório de 1994 da Comissão ao Conselho Europeu sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade (), foram alteradas, no seu conteúdo, entre outras, as propostas de directiva sobre :

- protecção dos dados pessoais em matéria de telecomunicações (COM(94) 128 final);

- publicidade comparativa (COM(91) 147 final e COM(94) 151 final);

- rotulagem de calçado (Directiva 94/11/CE) ();

- « time-sharing » imobiliário (COM(92) 220 e COM(94) 363 final);

- mercado interno de gás e electricidade (COM(91) 548 e COM(93) 643).

A Comissão preparou, além disso, uma lista de mais de 25 medidas de adaptação da legislação existente, com vista a reformulá-la ou simplificá-la à luz da subsidiariedade, entre as quais se encontram muitas directivas sobre produtos alimentares, equipamentos de pressão e indicação de preços.

2.1.2.3. Se é verdade, como se crê (), que os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade irão ser mantidos no Tratado, será necessário definir claramente o seu conteúdo e a sua interpretação, em especial aditando ao Tratado o acordo interinstitucional sobre a subsidiariedade e deixando claro que há sempre a possibilidade de pedir ao Tribunal de Justiça que se pronuncie em definitivo sobre diferendos de interpretação, quiçá introduzindo mesmo uma nova e específica via de recurso, em que os particulares tenham, em condições determinadas, legitimidade para suscitar a questão da correcta aplicação do princípio da subsidiariedade em relação a qualquer medida legislativa adoptada.

2.1.3.

O Provedor de Justiça

2.1.3.1. O Tratado de Maastricht instituiu, no quadro da acção do Parlamento Europeu, uma nova entidade com poderes para receber queixas apresentadas pelos cidadãos europeus, respeitantes a práticas administrativas de instituições e organizações comunitárias, e com competência para investigar por sua própria iniciativa.

Foi apenas na sessão de Julho de 1995 que o Parlamento Europeu elegeu o primeiro Provedor de Justiça Europeu. O CES considera que o início de funções desta nova instância comunitária será de extrema importância para garantir o exercício efectivo dos direitos dos consumidores.

2.2. Os progressos registados na sequência da realização do Mercado Único

2.2.1.

Aprovação, transposição e aplicação efectiva das medidas de realização do Mercado Único

2.2.1.1. Dois importantes elementos de trabalho dão periodicamente conta da situação dos processos de transposição e aplicação do direito comunitário : os relatórios anuais da Comissão ao Parlamento Europeu sobre o controlo da aplicação do direito comunitário () e os relatórios da Comissão sobre o Mercado Único da Comunidade, o segundo dos quais, relativo a 1994 (), foi publicado em Junho de 1995.

O relatório da Comissão ao Parlamento Europeu inclui uma referência explícita à política dos consumidores e à segurança dos produtos, sendo fácil concluir da sua análise que, entre as medidas que não foram correctamente aplicadas ou sequer transpostas, muitas são as que se referem precisamente aos interesses dos consumidores ().

2.2.1.2. Por outro lado, no relatório relativo a 1994 sobre o Mercado Único, a Comissão reafirma que « o mercado único não funcionará sem a participação activa e genuína dos consumidores » (ponto 319). Mas o mesmo relatório, na introdução, reconhece que « se, como um todo, o mercado único está funcionando, ainda existem muitos problemas em várias áreas », pelo que deve ser melhorado para estar à altura de cumprir as suas promessas.

2.2.1.3. Esta é, igualmente e em síntese, a conclusão expressa pelo CES no parecer elaborado após uma audição pública realizada em 30 de Junho de 1994 ().

No entanto, o CES salientou alguns dos aspectos mais importantes que respeitam aos interesses dos consumidores e aos quais o mercado interno não deu resposta adequada, tais como :

- desigualdades na aplicação do IVA;

- falta de informação sobre os direitos fundamentais e o seu exercício;

- diferenças injustificadas e falta de transparência nas transferências (pagamentos) transfronteiras;

- falta de um sistema uniforme de crédito hipotecário;

- algumas dificuldades no reconhecimento mútuo de habilitações profissionais.

2.2.2.

Harmonização e reconhecimento mútuo

2.2.2.1. O recurso, que continuou a ser feito, ao artigo 100º-A, introduzido pelo Acto Único Europeu como base jurídica para a maior parte das medidas adoptadas para a defesa dos consumidores, confirmou e realçou, mesmo, as dificuldades no reconhecimento mútuo e as limitações do processo de harmonização.

Por outro lado, a análise do modo de aplicação efectiva dos textos legais comunitários nos diversos países revelou enormes diferenças de interpretação e aplicação prática, que resultam da ausência de definições claras e precisas dos conceitos fundamentais e dos princípios de direito em que se baseiam.

É importante que os Estados-Membros tenham presente o princípio da harmonização mínima, que lhes permite, em determinadas condições, proporcionar aos consumidores protecção suplementar da prevista na legislação da UE. Desse modo, a subsidiariedade daria a alguns Estados-Membros a possibilidade de irem mais longe, imprimindo um desenvolvimento mais dinâmico à política de defesa dos consumidores.

2.2.2.2. Tão pouco foi tido na devida conta o pedido, tantas vezes formulado pelo CES, de que as instituições comunitárias reconhecessem, com carácter de generalidade, o efeito directo horizontal das directivas de política comunitária de consumo, quando o seu conteúdo seja, como é desejável, constituído por direitos e obrigações precisos e detalhados.

2.2.2.3. Por outro lado, tenderam a agravar-se, na prática, os efeitos negativos, para os consumidores, de uma aplicação menos esclarecida do princípio do reconhecimento mútuo, em particular em áreas como os serviços financeiros, onde o controlo depende de diferentes autoridades, com sistemas e parâmetros de trabalho muito diversos e sistemas de reacção judicial igualmente diferentes.

2.2.2.4. Além disso, as diferentes disposições nacionais vigentes nos Estados-Membros constituem efectivamente, apesar do princípio do reconhecimento mútuo, um sério obstáculo no mercado único para os produtores de bens e os prestadores de serviços. São particularmente afectadas as PME, podendo sê-lo igualmente os interesses dos consumidores.

2.2.3.

A utilização de instrumentos não vinculativos

2.2.3.1. Desde o início de 1993, não se registaram mudanças significativas na política da Comissão quanto à utilização de instrumentos não vinculativos - resoluções ou recomendações - em matérias nas quais seria mais conveniente a utilização de instrumentos legais imperativos.

O único caso conhecido de modificação anunciada de uma recomendação em directiva é o da Recomendação 90/109/CEE sobre a transparência dos serviços bancários ().

2.2.4.

Os « códigos de conduta » e o diálogo entre os profissionais e os consumidores

2.2.4.1. Verificaram-se progressos na elaboração de « códigos de conduta » em várias matérias, que são reconhecidos e respeitados por profissionais e consumidores em diversos Estados-Membros.

Ao mesmo tempo, confirmaram-se os limites teóricos e práticos deste tipo de regulação e concertação, aos quais o CES tinha feito referência nos seus pareceres de 1991 e 1992, no sentido de que a sua existência e utilização, que se continua a considerar da maior importância, não substituem os instrumentos legais vinculativos, onde estes se impõem, como meio adequado de harmonização.

2.2.4.2. Além disso, o CES continua a considerar necessário um quadro institucional de referência a nível comunitário, onde este diálogo possa ter lugar de maneira sistemática e onde se possam, inclusive, discutir e redigir « códigos de conduta » gerais para toda a União, como propôs em diversas ocasiões e, particularmente, no parecer sobre o acesso à justiça ().

2.2.4.3. Merece especial referência a Recomendação da Comissão, de 7 de Abril de 1992, relativa a « Códigos de conduta para protecção dos consumidores em matéria de contratos negociados à distância », que constitui um bom exemplo de como a Comissão pode definir parâmetros para a elaboração de códigos de conduta ().

2.3. Balanço e perspectivas na óptica dos consumidores

2.3.1.

O II Plano de acção trienal da Comissão (1993-1995)

2.3.1.1. De 1993 até à data, a actuação da Comissão nesta matéria foi ditada pelo II Plano (1993-1995), que chega agora ao seu termo ().

Não é este, portanto, o momento oportuno para fazer um balanço pormenorizado da execução do II Plano, o que a Comissão certamente fará quando apresentar o próximo Plano de Acção; é, sim, oportuno fazer uma análise geral do cumprimento dos objectivos propostos pela Comissão e, nesta matéria, o balanço não pode deixar de ser negativo.

2.3.1.2. Com efeito, em matéria de segurança dos consumidores, não se conhecem ainda os resultados concretos da aplicação da Directiva 92/59/CEE, mas sabe-se que até hoje só alguns países notificaram a sua transposição ().

Do mesmo modo, o recente balanço relativo à aplicação da Directiva 85/374/CEE sobre a responsabilidade efectiva dos produtos, realizado pelo Centro de Direito do Consumo da Universidade Católica de Louvain-la-Neuve, foi muito negativo.

O mesmo se passa relativamente à segurança dos artigos de puericultura, em que não houve qualquer progresso.

2.3.1.3. Relativamente às prioridades relativas que a Comissão tinha estabelecido para este período, o balanço também não é muito favorável.

2.3.1.3.1. Embora tenham sido criados centros transfronteiriços de informação, alguns dos quais funcionam de modo aceitável, continua a existir um défice sensível de informação nesta matéria, o que constitui um dos obstáculos à realização de um mercado único favorável aos consumidores.

Continua a ser necessária uma política sistemática e enquadrada de acção mediática de sensibilização dos consumidores sobre os seus direitos e a forma de os exercer.

2.3.1.3.2. Por outro lado, também não se registaram progressos sensíveis no sentido de favorecer, de modo significativo, o papel das organizações nacionais e regionais de consumidores, garantindo-lhes formas institucionais de representação comunitária e meios para o exercício efectivo das suas competências.

2.3.1.3.3. O acesso à justiça e a resolução dos litígios transfronteiriços de consumo mereceram especial atenção da Comissão, que elaborou um excelente « Livro Verde » sobre este assunto ().

Os limites e as lacunas deste « Livro » foram oportunamente realçados no respectivo relatório do CES, para o qual se remete (). Está em estudo na Comissão uma proposta de directiva baseada no Livro Verde e juridicamente assente no artigo 129º-A.

2.3.1.3.4. Na área dos serviços financeiros, nenhuma das medidas previstas no Plano foi adoptada.

2.3.1.3.5. A Comissão apresentou também um excelente « Livro Verde sobre as garantias dos bens de consumo e os serviços pós-venda» (), que foi comentado no relatório CES 743/94 de 1 de Junho de 1994, para o qual se remete ().

Tem-se notícia de que a Comissão preparou um projecto de proposta de directiva nesta área, e aguarda-se, com interesse, o seu conhecimento mais detalhado, nomeadamente para certificar em que medida as recomendações do CES neste domínio foram tidas em consideração.

2.3.1.4. Nas vésperas da elaboração do III Plano de Acção nesta matéria, pode-se concluir que o que se delineou no programa de actuação do II Plano continua por completar.

Contudo, mais que um enunciado de medidas pontuais, é necessário definir uma verdadeira política dos consumidores integrada e concertada. E, para isso, é necessário explorar todas as potencialidades da nova base jurídica do Título XI do Tratado e, inclusive, propor as alterações julgadas convenientes à lei fundamental da União nos ciclos de negociações intergovernamentais de 1996, para que a referida política seja desenvolvida e aplicada de forma harmonizada em todo o espaço da União.

2.3.1.4.1. O Comité chama particularmente a atenção para as repercussões da sociedade da informação na política dos consumidores. Neste sentido, espera que, no III Plano de Acção, sejam apresentadas propostas de medidas concretas neste domínio.

2.3.2.

A falta de transparência

2.3.2.1. Uma das questões que as organizações de consumidores realçaram em diversas ocasiões e constitui uma das suas maiores preocupações a nível de relações interinstitucionais é a necessidade de uma maior transparência dos processos de decisão a nível comunitário.

O CES perfilha esta preocupação e considera que haveria que procurar obter a máxima transparência do processo legislativo e a simplificação dos processos de decisão.

Em particular no que se refere ao processo de decisão ao nível do Conselho, o Comité havia já - no parecer de iniciativa de 23 de Setembro de 1992 sobre « A Europa dos Cidadãos » - salientado a necessidade de garantir a transparência ().

2.3.2.2. Por outro lado, o próprio direito comunitário é pouco claro e transparente, seja por um excessivo grau de complexidade técnica, seja pela forma fragmentada e não sistemática como é concebido.

Em várias ocasiões o CES sublinhou a necessidade de o direito comunitário ser não só simples e claro na sua expressão, mas também assente em noções e conceitos jurídicos uniformes e coerentes.

É, por exemplo, perfeitamente possível enunciar os direitos dos consumidores num texto único que integre as principais directivas existentes na matéria de uma forma global, coerente e sistemática.

2.3.3.

Um orçamento comunitário para a defesa dos consumidores

2.3.3.1. Há já algum tempo que o CES pediu ao Conselho que fosse inscrita no orçamento comunitário uma dotação destinada à política dos consumidores, que tivesse em conta as necessidades inerentes a uma política efectiva de protecção dos consumidores ().

O aumento da dotação orçamental de 1994 para 20,75 milhões de ECU foi consequência da posição do Parlamento Europeu, contrária à do Conselho, que pretendera reduzir a anterior dotação para 16 milhões de ECU.

2.3.3.2. É imprescindível, para mais com a criação da nova DG XXIV, que a defesa dos consumidores assuma o lugar que merece no orçamento comunitário, com uma dotação compatível com a aplicação de uma política efectiva, global e integrada de protecção dos consumidores a nível comunitário. Destaca-se, pela sua importância, a inclusão, no orçamento, de uma linha específica para apoiar acções judiciais de associações de consumidores em casos exemplares, por exemplo, na anulação de cláusulas contratuais abusivas.

As organizações de consumidores debatem-se com dificuldades em observar complexos requisitos contabilísticos e em cumprir a regra de 50 % de co-financiamento. Além disso, é necessário redefinir as bases do financiamento comunitário das acções das organizações de consumidores e racionalizar os procedimentos.

2.3.4.

A nova DG XXIV

2.3.4.1. Há já algum tempo também que o CES vinha recomendando a criação de uma « direcção-geral independente, dedicada aos problemas dos consumidores» ().

Por essa razão, o CES acolhe com entusiasmo a recente criação da nova DG XXIV, iniciativa de que espera resultados muito positivos com vista ao desenvolvimento de uma política comunitária a favor dos consumidores; mas chama, simultaneamente, a atenção para a necessidade de dotar esta nova DG com os meios humanos e materiais necessários para um desempenho cabal das suas funções e competências, nomeadamente o acompanhamento das várias políticas comunitárias, como a agrícola, do ambiente, da saúde, da concorrência, etc.

2.3.5.

Os « Livros Verdes »

2.3.5.1. A Comissão cumpriu a promessa de publicar dois importantes « Livros Verdes », um sobre o acesso à justiça () e outro sobre as garantias dos bens de consumo e os serviços pós-venda ().

O CES expressou, na altura, a sua opinião sobre ambos os « Livros Verdes» (), pelo que não repetirá agora o que então afirmou.

2.3.5.2. Não obstante, é oportuno recordar que, embora manifestando o seu apreço pela publicação dos ditos Livros e realçando a sua boa elaboração, o CES foi de opinião que essas iniciativas poderiam e deveriam ser completadas com propostas concretas e medidas práticas de acção comunitária.

2.3.6.

O alargamento da União Europeia

2.3.6.1. É natural esperar que a recente adesão de três novos Estados-Membros à União Europeia - além de mais, tratando-se de países onde a protecção dos consumidores tem, como se sabe, um nível muito elevado - se traduza num incentivo maior ao desenvolvimento em profundidade da política comunitária de protecção dos consumidores.

2.3.6.2. Na perspectiva futura de uma União mais ampla, com a incorporação dos países do Leste, o papel que a União pode desempenhar desde já na aplicação de uma política de protecção dos consumidores, inclusivamente na fase prévia à adesão, facilitaria uma eliminação gradual das actuais diferenças, que é fundamental para o desenvolvimento de uma economia de mercado naqueles países ().

2.3.6.3. Para facilitar quer a participação dos cidadãos quer a política dos consumidores na Europa Central e Oriental, haverá que desenvolver o papel das organizações de consumidores autónomas. Contudo, as regras actualmente aplicáveis às ajudas do programa Phare no domínio da defesa dos consumidores tornam difícil o apoio a tais organizações, bem como o reforço da sua participação nos programas de acção do movimento europeu e internacional de defesa dos consumidores. Recomenda-se à Comissão que estude a possibilidade de modificar aquelas regras e, de futuro, consulte o Comité, em fase precoce, sobre a afectação dos importantes meios orçamentais deste programa.

2.3.7.

A moeda única

2.3.7.1. « A introdução de moedas e de notas em « ECU » será para os consumidores a tradução mais visível da existência da União Europeia » - é assim que começa um documento da DG XXIV, como contributo para a preparação do Livro Verde relativo à introdução do ECU ().

O mesmo documento analisa o significado simbólico e cultural da moeda única e os reflexos, extremamente importantes, que a sua adopção terá nos serviços financeiros em geral e, em particular, no que respeita à utilização dos cartões de crédito como meio de pagamento e às taxas de juro dos empréstimos, alerta para vários perigos daí resultantes, e toma posição contra um período demasiado longo de « dupla circulação ».

2.3.7.2. O CES entende que, sem embargo dos benefícios evidentes que podem resultar, para os consumidores em geral, da introdução da moeda única, é necessário desenvolver uma alargada campanha prévia de informação, por forma a que ela receba apoio popular, de modo a que todas as implicações, de ordem económica, legal, social e até psicológica, da transição para o novo sistema sejam completamente percebidas pelos consumidores e, em particular, pelos seus grupos menos afortunados (idosos, deficientes, menos cultos, vivendo em locais isolados, etc.).

As organizações de consumidores devem ser consultadas, a nível nacional, regional e comunitário, sobre os efeitos e os custos da introdução da moeda única, e devem ser constituídos grupos de trabalho especializados, com a sua participação, a nível da União e a nível dos vários países membros, nomeadamente para apreciação da questão da afixação de preços nas duas moedas e na própria figuração dos « ecus » com dupla face, para além do estabelecimento do calendário e do faseamento da sua adopção.

3. Horizontalidade da política dos consumidores

3.1. Conceito e mecanismos

3.1.1.

Noção

3.1.1.1. Não é novo o conceito de que a política dos consumidores é, em si mesma, horizontal, no sentido de que há que ter em conta os imperativos da protecção e defesa dos consumidores e a sua opinião na elaboração e aplicação das decisões que possam afectar os seus interesses, qualquer que seja o sector político em que a decisão seja tomada ().

No entanto, foi na Comunicação da Comissão ao Conselho de 24 de Outubro de 1989 (), relativa à integração da política dos consumidores nas outras políticas comuns, que, pela primeira vez, ficaram definidos os dois elementos distintos que formam este conceito :

- por um lado, a consideração das repercussões das decisões adoptadas para execução de determinadas políticas comuns nos interesses dos consumidores,

- por outro lado, a possibilidade de os consumidores darem a conhecer o seu ponto de vista, no momento oportuno, na elaboração e na tomada de decisões que afectem os seus interesses.

3.1.1.2. As fórmulas de realização e concretização desta ideia, delineadas na referida Comunicação, embora tendo sido bem acolhidas pelas instituições comunitárias (), não tiveram um seguimento adequado, de tal forma que quase não aparecem reflectidas no II Plano de Acção trienal da Comissão 1993-1995 ().

Até hoje, a única medida adoptada pela Comissão, e que é fruto da aproximação horizontal, foi a proposta de Directiva relativa à segurança geral dos produtos ().

3.1.2.

Articulação institucional

3.1.2.1.

Entre as instituições comunitárias

3.1.2.1.1. A integração da política dos consumidores nas outras políticas comunitárias passa, obrigatoriamente, por uma melhor articulação funcional entre as diversas instituições comunitárias, começando pela Comissão e pela nova DG XXIV, da qual muito se espera como fonte e origem de dinamização e desenvolvimento das relações institucionais, dentro e fora da Comissão.

3.1.2.1.2. A estrutura e o modo de funcionamento do CCC foram recentemente reformulados por Decisão da Comissão de 13 de Junho de 1995 (), pelo que é ainda demasiado cedo para avaliar os resultados desta reforma, em especial no que se refere a uma representação eficaz dos interesses dos consumidores, e ao seu funcionamento como órgão de consulta privilegiado, ainda que não exclusivo, da Comissão.

3.1.2.1.3. Pela sua parte, é intenção do CES fazer tudo o que for possível, sempre que necessário, para que, em todos os pareceres sobre matérias da sua competência, os interesses dos consumidores sejam tidos em consideração, ao mesmo tempo que reafirma a intenção de realizar, sempre que necessário, audições públicas onde se consultem todas as organizações interessadas, em especial as que representam os consumidores.

Por outro lado, sempre que se verifiquem as condições referidas no primeiro parágrafo do ponto 3.1.1.1, é absolutamente necessário que a Comissão e o Conselho consultem o CES.

3.1.2.1.4. Finalmente, é a nível do Conselho de Ministros que importa alterar mais profundamente o modo como são tomadas as decisões respeitantes aos consumidores, dada a reduzida importância relativa dos « dossiers » de consumo em comparação com os de outras políticas.

O carácter secreto de que ainda se reveste o funcionamento do Conselho dificulta o acesso dos consumidores à informação e o conhecimento dos que deveriam poder participar e é, deste modo, prejudicial para as relações interinstitucionais em geral, as quais deveriam basear-se numa maior abertura e transparência como garantia para a integração da política dos consumidores nas outras políticas comunitárias.

3.1.2.2.

Entre as organizações de consumidores, as outras associações e as instituições comunitárias

3.1.2.2.1. As organizações de consumidores e utentes são os representantes mais qualificados dos consumidores e os mais aptos a interpretar e concertar os interesses dos consumidores e de outros grupos profissionais.

Assim, continua a ser importante que as instituições comunitárias, em geral, e as autoridades nacionais interessadas, em particular, reconheçam o papel de interlocutor importante das organizações de consumidores e utentes na definição e concretização das políticas que lhes dizem respeito ().

3.1.2.2.2. Contudo, a importância dessas organizações não se limita à representação dos consumidores nas instituições comunitárias. Têm, com efeito, um papel muito importante no diálogo, na negociação e na concertação de interesses com outras associações e organizações representativas dos interesses dos profissionais. Cabe, em particular, às instituições comunitárias facilitar e estimular esse diálogo, criando as condições necessárias para o efeito.

3.1.2.2.3. Por outro lado, é cada vez mais importante que os interesses dos consumidores sejam tidos em conta pelas organizações internacionais encarregadas de decidir os grandes princípios de orientação política a nível mundial tais como o GATT, a OMC, a OCDE, o Conselho da Europa, etc.

3.2. Integração da política dos consumidores nas restantes políticas comunitárias

3.2.1. A consideração dos interesses dos consumidores nas outras políticas comunitárias não se limita a uma questão de articulação institucional.

Os consumidores continuam a ser directa ou indirectamente afectados por decisões tomadas em matéria de política agrícola, de comércio, de concorrência, de saúde e segurança, de ambiente, de energia, de telecomunicações, de política social, de política externa, etc.

3.2.2. Importa sublinhar, a este respeito, a importância atribuída aos interesses dos consumidores na definição de todas as políticas comunitárias, quer pelo relatório Sutherland sobre « O Mercado Interno de 1992 : aceitar o desafio» () e pela Comunicação da Comissão sobre este documento, quer pelo documento de trabalho da Comissão « Para um programa estratégico sobre o mercado interno» ().

Por seu turno, o CES teve oportunidade de confirmar o seu ponto de vista nesta matéria (), nos pareceres elaborados sobre os referidos documentos.

3.2.3. A sugestão feita pelo CES, no seu parecer de 26 de Setembro de 1991 (), de que a Comissão elaborasse sempre uma « ficha de impacto » sobre os consumidores em todas as suas iniciativas, foi acolhida no anexo à resolução do Conselho, de 29 de Junho de 1992, sobre as prioridades futuras do desenvolvimento da política dos consumidores, mas continua, lamentavelmente, actual, dado não ter sido adoptada como prática geral e comum da Comissão.

3.2.4. Em particular, o CES :

- recorda que, na sequência das conclusões das negociações do GATT, quer o nível das restituições à exportação quer a quantidade dos produtos agrícolas exportáveis para os mercados dos países terceiros devem ser reduzidos consideravelmente no período de cinco anos a partir de 1 de Julho de 1995;

- considera necessária uma progressiva liberalização das trocas internacionais dos produtos agrícolas, de modo a permitir a máxima redução das subvenções à exportação.

Entende, por outro lado, que :

- em todas as decisões de política comercial da União Europeia, os interesses dos consumidores devem ser tidos em consideração, segundo critérios objectivos e públicos;

- na aplicação dos artigos 85º e 86º do Tratado, deveria ser necessária a consulta das organizações de consumidores em caso de excepções e autorizações de acordos entre empresas e, muito em especial, nas concentrações de empresas, visto que ambas as práticas incidem negativamente no bom funcionamento do mercado;

- devem adoptar-se directivas relativas à concorrência e à publicidade desleais e disposições de prevenção de prática de « dumping » social e ambiental, também no interesse do consumidor;

- deve harmonizar-se a legislação dos seguros, protegendo os consumidores de práticas discriminatórias ou agressivas de venda neste sector;

- deve ser reforçada a política de cooperação em matéria de fiscalização das normas de segurança e de punição das transacções de produtos ou serviços que constituam um perigo para a segurança e a saúde.

4. Informação e educação dos consumidores

4.1. A comunicação social e a publicidade

4.1.1. Uma das formas mais importantes e eficazes de colocar o mercado interno ao serviço dos consumidores é dar a conhecer a estes todos os instrumentos desse mercado e a forma de os utilizar.

Isso passa, antes de mais, por uma acção concertada das instituições comunitárias, das administrações dos Estados-Membros e, inclusive, das ONG, no sentido da mobilização de todos os meios de comunicação para informar a opinião pública.

4.1.2. Mas também passa por uma aplicação efectiva e sistemática dos instrumentos legais existentes em matéria de verdade da publicidade relativa aos bens e serviços, especialmente a relativa aos fornecedores e prestadores de bens e serviços transfronteiriços ().

Um consumidor correcta e completamente informado é um cidadão com possibilidades de desfrutar de todos os benefícios que a realização do mercado interno oferece.

4.1.3. Os consumidores preocupam-se cada vez mais com as condições de produção dos bens que adquirem, por exemplo, os direitos humanos e as condições de trabalho em países terceiros, o impacto ambiental e o bem-estar dos animais. O Comité consideraria positiva a adopção de rotulagem e outros sistemas de informação dos consumidores em matéria ética/social.

4.2. Os meios comunitários

4.2.1.

Os centros de informação transfronteiriços

4.2.1.1. Os consumidores têm direitos específicos relativamente à informação e à formação e deve ser-lhes reconhecido o « poder de reivindicar informações sobre os seus direitos e de conhecer a legislação comunitária» ().

Reveste-se, assim, de um enorme interesse a criação de centros transfronteiriços de informação, mas os existentes são poucos e dispersos e, pelo que se sabe, a sua actuação não é coordenada nem uniforme.

Há pois que repensar a sua forma de implantação e actuação, a fim de que sejam um instrumento de informação útil e eficaz.

4.2.2.

A rede « Internet »

4.2.2.1. Num mundo em que a informática domina a comunicação, é com crescente interesse que o CES vê a possibilidade de utilização da rede « Internet » para informar os consumidores na União e da recente introdução nela do « Guia do Consumidor Europeu », preparado pela Comissão.

O CES considera que se deve desenvolver uma acção positiva no sentido do alargamento do conteúdo deste meio de informação, com a introdução de novas aplicações, de que se destacam as relativas às legislações nacionais de consumo e as decisões dos Tribunais sobre questões de consumo, e aguarda o relatório pormenorizado que a Comissão tenciona elaborar sobre esta aplicação informática e o âmbito e as possibilidades da sua utilização pelos consumidores em geral, e ainda sobre os incentivos financeiros à sua ampla divulgação.

4.2.3.

O programa « Ehlass »

4.2.3.1. Embora com um objectivo limitado, mas de grande importância para os consumidores, no domínio dos acidentes onde estão implicados produtos de consumo, o CES congratula-se com a transformação do projecto Ehlass num programa permanente, e por ter recebido, pela primeira vez, como base jurídica de apoio, o artigo 129º-A, e não o artigo 235º do Tratado ().

4.2.4.

O projecto « REIS »

4.2.4.1. O novo sistema de intercâmbio de informação sobre produtos perigosos para a saúde e a segurança dos consumidores (RAPEX) () terminou o seu período experimental, com a entrada em vigor da Directiva 92/95/CEE e o sistema de notificações criado pelo seu artigo 8º, a 29 de Junho de 1994 ().

O CES considera que é necessário explorar todas as suas potencialidades e julga que deverá ser divulgado o conteúdo das notificações de forma alargada, e um dos modos de o fazer poderia ser a sua inclusão na rede « Internet ».

4.2.5.

A rede « Coline »

4.2.5.1. A 19 de Maio de 1994 foi inaugurada a primeira fase do projecto « Coline » de informação sobre os direitos dos consumidores, apenas com cinco centros, em Barcelona, Lisboa, Dusseldorf, Lille e Luxemburgo; há conhecimento da próxima extensão da rede a Viena, Dublim, Bruxelas, Atenas e Roma.

O CES considera que foi dado um passo importante em matéria da informação de carácter jurídico para os consumidores, mas julga que o sistema é demasiado « fechado » nas suas possibilidades de utilização e recomenda que se estude a possibilidade de esta rede ser conectada com a « Internet » para acesso do grande público consumidor.

4.3. A transparência na composição dos preços de bens e serviços

4.3.1. Um dos aspectos mais importantes, em matéria de informação aos consumidores, é o relativo à composição e informação dos preços de bens e serviços. São bem conhecidas, desde há algum tempo, as preocupações dos consumidores nesta matéria, que constitui, justificadamente, uma das suas reivindicações fundamentais. Foi, assim, acolhida com grande interesse a apresentação da proposta de directiva da Comissão sobre o sistema simplificado de indicação de preços dos produtos para consumo (), baseada legalmente no artigo 129º-A do Tratado. O CES prepara actualmente um parecer sobre esta proposta de directiva.

4.3.2. Não se registaram, porém, progressos consideráveis no sentido de uma maior transparência na composição dos preços de certos serviços, em particular dos financeiros (banca, seguros, bolsa, etc.) e das profissões liberais.

A gravidade desta lacuna do sistema comunitário é acentuada pelo facto de serem essenciais, para a realização do mercado interno, a possibilidade e a criação de facilidades para as transacções transfronteiriças de bens e serviços, requerendo-se para tal um conhecimento perfeito dos preços e da respectiva composição.

4.3.3. É o sector dos serviços públicos que, de uma forma geral, necessita de uma atenção particular, dadas as condições de monopólio ou quase monopólio em que, na maior parte das vezes, funciona, como são os casos da água, do gás, da electricidade, dos transportes e das telecomunicações, sendo desejável que se avance no sentido da preservação de um serviço universal de qualidade acessível a todos os consumidores no território da União Europeia.

4.4. Programas específicos de formação

4.4.1. A defesa e a protecção dos consumidores num mercado aberto e amplo, como é o mercado único, passa cada vez mais por uma formação de base.

Essa educação deve iniciar-se ao nível pré-escolar e primário, acompanhando depois os cidadãos em toda a sua formação escolar e universitária.

4.4.2. Uma das acções prioritárias em que a Comissão deve concentrar a sua atenção é a criação de incentivos e medidas com vista a elaborar programas específicos de formação escolar em matéria de direitos e práticas de consumo.

Todavia, desde o « projecto-piloto de formação do consumidor na escola », iniciado em 1978 na Dinamarca e finalizado em 1984, ao qual o II Programa da Comissão faz referência, não se desenvolveram outros projectos integrados de formação escolar a nível comunitário; isto, quando o relatório final desse projecto aconselhava a uma reflexão sobre a oportunidade e a conveniência da repetição de programas semelhantes ().

4.4.3. Merecem uma referência especial os programas específicos sobre direito do consumo, destinados a profissionais de direito (juízes, advogados, professores universitários, etc.) ou a responsáveis por organizações de consumidores, centros de informação, centros sociais, etc, aos quais a Comissão não deu ainda o necessário relevo.

Esses programas deveriam incluir ciclos de formação permanente, ensino específico sobre direito dos consumidores nos CV universitários, publicações especializadas, bancos de dados, etc.

5. Participação e representação dos consumidores

5.1. Definição dos direitos fundamentais dos consumidores

5.1.1. Antes de mais, torna-se necessário que, na definição geral dos direitos dos cidadãos da União Europeia, a qual deverá constar dos princípios de uma Constituição para a Europa, sejam incluídos os direitos dos consumidores como uma categoria dos direitos fundamentais de natureza social.

E é necessário que, entre eles, sobressaia, como o direito dos direitos, o da participação e representação.

5.1.2. Efectivamente, embora a defesa e a protecção dos direitos dos consumidores, tanto de natureza económica, como os relativos à saúde, à informação e à justiça, sejam essenciais, mais importante é a possibilidade de esses mesmos consumidores serem considerados, por direito próprio, no diálogo com as organizações profissionais e as instituições comunitárias, nacionais ou regionais.

Uma das lacunas mais graves do II Plano de Acção consistiu, precisamente, em não ter compreendido a importância daquele aspecto fundamental de uma política dos consumidores; espera-se que o próximo Plano o tenha devidamente em conta.

5.2. Aspectos institucionais

5.2.1. O CES considera que a representação dos consumidores nas instituições comunitárias deve ser reforçada e, nesse sentido, é de opinião que :

- o novo CC deve assegurar uma representação mais eficaz dos interesses dos consumidores, devendo a Comissão elaborar relatórios em resposta às suas sugestões;

- o Intergrupo do Parlamento Europeu para assuntos dos consumidores deve continuar a ser apoiado;

- os comités consultivos agrícolas devem ser reestruturados de modo a assegurar uma participação mais activa dos consumidores;

- o Comité dos Produtos Alimentares deve beneficiar de um orçamento adequado que lhe permita exercer uma influência efectiva sobre a PAC;

- os consumidores devem estar representados de forma mais equitativa no grupo de contacto com os utentes de meios de pagamento.

6. A revisão do Tratado de Maastricht

6.1. A política dos consumidores para além do mercado interno

6.1.1.

Contributo da política do mercado interno para a defesa dos interesses dos consumidores

6.1.1.1. Tal como o CES já assinalou por diversas vezes, é indiscutível que o mercado interno, embora tenha sido delineado sem ter em conta os consumidores, pode proporcionar-lhes diversos benefícios.

Em geral, com o mercado interno, os consumidores deveriam poder desfrutar de maiores possibilidades de escolha, de uma maior oferta de bens e serviços, da abolição das barreiras fiscais e outras, e de preços mais favoráveis.

6.1.1.2. No entanto, o dia 1 de Janeiro de 1993 não significou a entrada em vigor dos direitos que os consumidores, legitimamente, esperavam.

É falso que os consumidores possam comprar livremente no mercado interno com uma margem razoável de segurança, de qualidade, de informação, de normalização e disponham de mecanismos de protecção e garantia.

6.1.2.

Deficiências da política dos consumidores após Maastricht

6.1.2.1. Como já foi dito, as alterações introduzidas pelo Tratado de Maastricht faziam esperar que a política dos consumidores sofresse um novo impulso graças, principalmente, ao novo artigo 129º-A.

No entanto, a citada base jurídica não tem sido, na prática, utilizada até hoje, o que constitui uma deficiência importante na construção do direito comunitário.

6.1.2.2. A sua aplicação teria permitido definir uma política dos consumidores, para além da realização do mercado interno, tendo em conta as limitações deste em matéria de consumo.

Esperava-se que a legislação em matéria de protecção dos consumidores aplicável ao conjunto da União tivesse sido referida a um nível excelente de protecção e segurança e não a « um nível mais elevado », conceito relativo e impreciso.

Além do mais, esperava-se uma evolução positiva nas áreas da responsabilidade por danos e das garantias e passos significativos nos domínios do acesso à justiça (serviços especiais de assistência jurídica aos consumidores, « ombudsman » dos consumidores, processos simplificados para resolução dos litígios de consumo, reconhecimento mútuo das organizações de consumidores, acções colectivas, etc.).

Estas esperanças não encontraram eco neste primeiro período da vigência do Tratado de Maastricht.

6.2. Propostas e sugestões : um contributo para a revisão do Tratado

6.2.1. O CES terá oportunidade institucional para, em momento próprio, se pronunciar sobre a próxima revisão do Tratado de Maastricht.

Por agora, o CES considera oportuno fazer apenas uma breve reflexão sobre algumas alterações e melhorias a introduzir no Tratado em matéria de direito dos consumidores e, em especial, relativamente ao artigo 129º-A.

6.2.2. A posição fundamental de parceiro social dos consumidores deve ser expressa na alínea s) do artigo 3º do Tratado, através da referência à « promoção dos interesses dos consumidores », em vez da « defesa dos consumidores ».

No mesmo sentido, a redacção do primeiro parágrafo do artigo 129º-A deverá ser alterada.

6.2.3. Aliás, todo o artigo 129º-A deve ser revisto de modo a ficar bem claro que a política e as medidas que a Comunidade deve tomar nesta matéria correspondem a uma competência própria e não subsidiária dos Estados-Membros, e reafirmar, de forma explícita, o seu carácter « horizontal », com uma referência à sua integração nas outras políticas comunitárias, como acontece actualmente com o artigo 129º, relativo à saúde.

O CES considera que o artigo 129º-A deve enumerar os tipos de medidas que devem fazer parte, obrigatoriamente, de uma política dos consumidores.

6.2.4. Finalmente, o CES é de opinião que o artigo 193º do Tratado deve também ser revisto, por forma a prever expressamente a representação dos consumidores, e que seja expressamente referida a preservação de um serviço universal de qualidade acessível a todos os consumidores no texto do futuro Tratado da União que resultará da próxima Conferência Intergovernamental ().

7. Conclusões

7.1. O CES teve a oportunidade de se pronunciar, em diversas ocasiões, sobre as consequências de uma política de realização de um mercado único que não tivesse suficientemente em conta os interesses dos consumidores.

7.2. O balanço que hoje pode fazer-se da realização do mercado único, do ponto de vista dos consumidores, não é muito positivo. Com efeito, se bem que se tenham realizado alguns progressos, não foram ainda concretizados aspectos importantes para a protecção e defesa dos consumidores.

7.3. Entre os progressos positivos, de interesse para o consumidor, subsequentes à realização do mercado único, podem destacar-se os seguintes :

- criação de alguns centros de informação transfronteiriços;

- criação da nova DG XXIV;

- criação de um novo CC;

- adopção de algumas directivas importantes, como a relativa às cláusulas abusivas;

- elaboração de dois « Livros Verdes », um sobre o acesso à justiça e resolução dos litígios transfronteiriços e outro sobre as garantias dos bens de consumo e os serviços pós-venda;

- primeiros passos na informação através de meios informáticos (rede Internet) e em sectores limitados (programa Ehlass, projecto REIS, rede Coline);

- interesse manifestado pela Comissão, no quadro do programa Phare, pela protecção dos consumidores nos Países da Europa Oriental e Central.

7.4. Continuam, todavia, por concretizar alguns aspectos fundamentais para os consumidores, dos quais cumpre destacar os seguintes :

- atrasos, erros e deficiências na transposição de directivas, diferenças de interpretação e de condições de aplicação do direito derivado e falta de aplicação da legislação em matéria de protecção dos consumidores;

- falta de informação efectiva sobre os direitos fundamentais dos consumidores e seu exercício no âmbito do mercado único;

- não consagração, de forma geral, do efeito horizontal directo das directivas em matéria de consumo;

- inexistência de programas integrados de formação dos consumidores em geral e dos responsáveis pela interpretação e aplicação do direito do consumo;

- inexistência de um verdadeiro mercado único em matéria de seguros ou de serviços financeiros em geral;

- falta de um sistema uniforme de crédito hipotecário;

- desigualdades na aplicação do IVA;

- dificuldades no reconhecimento mútuo das habilitações profissionais;

- falta de resultados concretos em matéria de segurança geral dos consumidores e dos serviços e da responsabilidade pelos produtos defeituosos;

- falta de regras vinculativas em matéria de publicidade desleal;

- inexistência de regras aplicáveis à generalidade dos serviços públicos (serviços postais, telecomunicações, energia, água, etc.).

7.5. Por outro lado, não se aproveitaram, após Maastricht, as possibilidades da melhor utilização possível das disposições em matéria de política comunitária relativa aos consumidores introduzidas no Tratado, entre as quais se destacam :

- uma utilização mais ampla da nova base jurídica referida no nº 1, alínea b), do artigo 129º-A;

- uma aplicação do princípio da subsidiariedade que, não esvaziando de conteúdo algumas propostas de directiva em nome da desejável simplificação legislativa, impeça a adopção de políticas diferentes, e até opostas, nos Estados-Membros;

- maior transparência nos processos de criação ou de interpretação do direito comunitário ao nível do Conselho ou dos comités de acompanhamento e maior simplicidade na sua formulação e redacção;

- maior abertura na interpretação e aplicação dos artigos K1 e K9 do Tratado de Maastricht no que se refere ao acesso ao direito e seu exercício por parte dos consumidores, que lhes assegure maior protecção em caso de conflito transfronteiriço;

- consagração de um poder geral de representação das organizações de consumidores nos litígios de consumo (acções de grupo ou acções colectivas), tanto ao nível nacional como ao nível comunitário, junto do Tribunal de Justiça;

- mais rápida entrada em funções do Provedor de Justiça.

7.6. A próxima revisão do Tratado de Maastricht deve ser aproveitada para incluir no Tratado algumas disposições fundamentais relativas à melhoria da protecção e defesa dos consumidores e para promover a sua participação e representação a todos os níveis de decisão. Assim, e em particular, dever-se-á :

- alterar a redacção do artigo 129º-A, por forma a consagrar uma política dos consumidores integrada e concertada e a promoção de todos os seus interesses;

- introduzir uma enunciação clara dos direitos fundamentais dos consumidores como direitos de cidadania europeia de natureza económica e social;

- definir, com carácter de generalidade, a natureza horizontal da política dos consumidores;

- consagrar o reconhecimento mútuo das organizações de consumidores como parte nas acções colectivas de consumo;

- estabelecer uma nova via de recurso especial para decisão final quanto à correcção da aplicação concreta do princípio da subsidiariedade.

Bruxelas, 22 de Novembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº L 331 de 21. 12. 1994.

() JO nº C 19 de 25. 1. 1993, ponto 3.6.

() Doc. COM(94) 533 final, de 25. 11. 1994.

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991 e JO nº C 19 de 25. 1. 1993.

() JO nº C 313 de 30. 11. 1992.

() Doc. COM(95) 288 final.

() Relatório da Mesa do CES de 26 de Abril de 1995 (doc. CES 273/95 fin) sobre a Conferência Intergovernamental de 1996 - O Papel do Comité Económico e Social.

() JO nº C 12 de 18. 1. 1991 e COM(94) 260 final. Sobre este tema, cf. JO nº C 269 de 14. 10. 1991.

() Doc. COM(94) 533 final, de 25. 11. 1994.

() JO nº L 100 de 19. 4. 1994.

() Cf. a recente Resolução do PE de Maio de 1995 sobre o « Funcionamento do Tratado da União Europeia na perspectiva da Conferência Intergovernamental de 1996 », parágrafo 12, ponto (I) (relatório Boulanges e Martin, doc. PE 190.449).

() JO nº C 154 de 6. 7. 1994.

() Doc. COM(95) 238 final, de 15. 6. 1995.

() São de citar, como exemplos :

- Directiva 90/314/CEE (viagens organizadas, férias e circuitos turísticos);

- II Directiva sobre crédito ao consumo 90/88/CEE e, até, a I Directiva (Espanha e Irlanda);

- Directiva 85/577/CEE (contratos celebrados fora dos estabelecimentos comerciais);

- Directiva 84/540/CEE (publicidade enganosa);

- Directiva 76/768/CEE (produtos de cosmética) (cf. doc. COM(94) 500 final, ponto 2.5).

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994.

() COM(94) 55 final, de 14. 3. 1994.

() JO nº C 295 de 22. 10. 1994. Apesar do interesse, êxito e participação que teve o I Forum Europeu do Consumo organizado pela Comissária Scrivener em 5 de Outubro de 1994, este não constitui uma plataforma válida para responder à necessidade enunciada no texto.

() JO nº L 156 de 10. 6. 1992.

() Doc. COM(93) 378 final, de 28. 7. 1993.

() Doc. COM(94) 55 final, Anexo 2, p. 159.

() Doc. COM(93) 576 final, de 11. 11. 1993.

() JO nº C 295 de 22. 10. 1994.

() Doc. COM(93) 509 final.

() JO nº C 313 de 30. 11. 1992.

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991, ponto 6.1.2.

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991, ponto 3.1.1.1.1.

() Doc. COM(93) 576 final.

() Doc. COM(93) 509 final.

() JO nº C 295 de 22. 10. 1994.

() Ressalta-se, a este propósito, o Programa da Comissão sobre as Instituições e a Política dos Consumidores, criado em 1994 e recentemente expandido por mais dois anos, no âmbito do Programa Phare, e de que beneficiam já 11 países da Europa Central e de Leste.

() Doc. COM(95) 333, de 31. 5. 1995.

() JO nº C 92 de 24. 4. 1975, p. 2 e JO nº C 133 de 3. 6. 1981, p. 1.

() Doc. COM(86) 540 final.

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991, ponto 3.1.

() Doc. COM(93) 378 final, de 28. 7. 1993.

() JO nº C 96 de 17. 4. 1990, p. 283 e JO nº L 228 de 11. 8. 1992.

() JO nº L 162 de 13. 7. 1995.

() Sobre a representação e a participação dos consumidores veja-se o ponto 5 deste parecer.

() Doc. SEC(92) 2277 final, de 2. 12. 1992.

() Doc. COM(93) 256 final, de 2. 6. 1993.

() JO nº C 201 de 26. 7. 1993 e JO nº C 304 de 10. 11. 1993.

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991, ponto 4.5.

() Por isso, é importante, juntamente com a repressão da publicidade enganosa, uma directiva sobre a publicidade desleal.

() Cf. relatório Sutherland « Internal Market 1992, Meeting the Challenge ».

() JO nº L 331 de 21. 12. 1994; doc. COM(95) 005 final de 13. 1. 1995.

() JO nº L 278 de 11. 11. 1993.

() JO nº L 228 de 11. 8. 1992.

() COM(95) 276 final.

() Cf. « A educação dos consumidores na escola - Relatório elaborado a pedido do serviço de Protecção do Ambiente e dos Consumidores, Comissão da CEE, sobre os resultados de um projecto-piloto de educação do consumidor na escola », por Hans Rask Jensen, « Institut for Markedsokonomi, Escola Superior de Comércio », AArhus, 1983.

() A este propósito, afigura-se oportuno que a DG XXIV prepare um estudo sobre o funcionamento do Mercado Interno e o seu impacto nos consumidores em 1998.

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

Alterações rejeitadas

No decurso dos debates, foram rejeitadas as seguintes propostas de alteração que receberam mais de 25 % dos votos :

Ponto 2.3.1.3.2

Suprimir.

Justificação

Não parece justificada esta crítica : as organizações de consumidores já podem beneficiar de um fórum próprio : o Comité Consultivo dos Consumidores, para além de uma adequada representação no CES e de um fórum específico no Intergrupo do Parlamento Europeu para assuntos dos consumidores - uma presença que nenhum outro grupo de interesses tem.

Resultado da votação

Votos a favor : 32, votos contra : 61, abstenções : 10.

Ponto 3.1.2.2.2

O 2º período passa a ter a seguinte redacção :

« Têm, com efeito, um papel muito importante no âmbito do CCC e no diálogo, na negociação e na concertação de interesses com outras associações e organizações representativas dos interesses dos profissionais no âmbito do Comité Económico e Social. »

Justificação

Para além da normal e absolutamente legítima actividade de pressão, é necessário indicar em que âmbito têm os consumidores algo a fazer.

Resultado da votação

Votos a favor : 36, votos contra : 47, abstenções : 23.

Ponto 3.2.4

Suprimir o segundo travessão.

Justificação

As despesas incorridas pela União Europeia para a promoção das exportações para os países terceiros são imputáveis às ajudas alimentares e às restituições à exportação. O primeiro elemento constitui um instrumento de solidariedade internacional que, aliás, não tem influência nas políticas de produção, a não ser de forma despicienda. O segundo elemento é hoje, pelo contrário, regulamentado e limitado, tanto em termos qualitativos como quantitativos, pelo acordo do GATT; as despesas relativas às exportações de produtos alimentares estão em nítida redução pela realização da reforma da PAC. Além disso, há que não esquecer que esse instrumento é um dos pilares da PAC, que desde o pós-guerra permitiu manter uma certa estabilidade dos preços alimentares.

Não se deve, todavia, calar que os produtos importados de países terceiros, os quais frequentemente não dispõem dos meios suficientes para efectuar controlos correctos, apresentam um risco mais elevado para os consumidores europeus.

A PAC já se ocupa da protecção da saúde. Todavia, para tal existem normas específicas de carácter horizontal e considera-se, assim, não só inútil como imprópria a sua inserção na PAC como elemento estrutural.

Resultado da votação

Votos a favor : 35, votos contra : 85, abstenções : 12.

Ponto 3.2.4

Inserir, antes do terceiro travessão, o seguinte :

« - a União Europeia deveria assumir posições oportunas e firmes no âmbito do GATT, sobre as questões sanitárias que considera poderem prejudicar os próprios consumidores (questão das hormonas).

« - É igualmente importante, para assegurar a protecção da saúde e do bem-estar dos consumidores europeus que, nos acordos multilaterais no âmbito do comércio internacional, sejam rapidamente clarificadas as normas sanitárias e inseridas nos aspectos ambientais. »

Justificação

As despesas incorridas pela União Europeia para a promoção das exportações para os países terceiros são imputáveis às ajudas alimentares e às restituições à exportação. O primeiro elemento constitui um instrumento de solidariedade internacional que, aliás, não tem influência nas políticas de produção, a não ser de forma despicienda. O segundo elemento é hoje, pelo contrário, regulamentado e limitado, tanto em termos qualitativos como quantitativos, pelo acordo do GATT; as despesas relativas às exportações de produtos alimentares estão em nítida redução pela realização da reforma da PAC. Além disso, há que não esquecer que esse instrumento é um dos pilares da PAC, que desde o pós-guerra permitiu manter uma certa estabilidade dos preços alimentares.

Não se deve, todavia, calar que os produtos importados de países terceiros, os quais frequentemente não dispõem dos meios suficientes para efectuar controlos correctos, apresentam um risco mais elevado para os consumidores europeus.

A PAC já se ocupa da protecção da saúde. Todavia, para tal existem normas específicas de carácter horizontal e considera-se, assim, não só inútil como imprópria a sua inserção na PAC como elemento estrutural.

Resultado da votação

Votos a favor : 41, votos contra : 58, astenções : 19.

Ponto 7.4

Aditar ao terceiro travessão :

« - e a necessidade de aplicar o princípio da harmonização mínima ».

Justificação

Importa fazer um uso mais frequente do disposto na Directiva 84/450/CEE do Conselho : « A presente directiva não obsta à manutenção ou à adopção pelos Estados-membros de disposições que visem assegurar uma protecção mais ampla dos consumidores, das pessoas que exercem uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, assim como do público em geral. »

Resultado da votação

Votos a favor : 42, votos contra : 61, abstenções : 10.