A4-0014/97

Resolução sobre o funcionamento e o futuro de Schengen

O Parlamento Europeu,

- Tendo em conta o Tratado da União Europeia, em especial, o seu Título VI, e os artigos 7º-A, 100º-A e 100º-C do Tratado CE,

- Tendo em conta o Acordo de Schengen de 14 de Junho de 1985 e a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS) de 19 de Junho de 1990,

- Tendo em conta o relatório anual sobre o funcionamento da CAAS de 26 de Março de 1995 a 25 de Março de 1996 ((Grupo Central Schengen - SCH/C(96)17 rev.)),

- Tendo em conta as suas Resoluções sobre a livre circulação de pessoas, o terceiro pilar e os acordos de Schengen, e, nomeadamente, as de 23 de Novembro de 1989 sobre a celebração do Acordo Adicional de Schengen ((JO C 323 de 27.12.1989, p. 98.)), de 15 de Março de 1990 sobre a livre circulação de pessoas no mercado interno ((JOC96 de 17.4.1990, p. 274.)), de 14 de Junho de 1990 sobre o Acordo de Schengen e a Convenção sobre o Direito de Asilo e o Estatuto de Refugiado do Grupo «ad hoc» para a Imigração ((JO C 175 de 16.7.1990, p. 170.)), de 19 de Novembro de 1992 sobre a supressão dos controlos nas fronteiras internas e a livre circulação de pessoas na Comunidade Europeia ((JO C 337 de 21.12.1992, p.211.)), de 19 de Novembro de 1992 sobre a entrada em vigor dos Acordos de Schengen ((JOC 337 de 21.12.1992, p. 214.)), de 22 de Janeiro de 1993 sobre a criação da Europol ((JO C 42 de 15.2.1993, p. 250.)), de 15 de Julho de 1993 sobre a livre circulação das pessoas nos termos do artigo 8º-A do Tratado CE ((JO C 255 de 20.9.1993, p. 183.)), de 15 de Julho de 1993 sobre a política europeia de imigração ((JO C 255 de 20.9.1993, p. 184.)), de 20 de Janeiro de 1994 sobre a participação do Parlamento Europeu em acordos internacionais concluídos entre os Estados- membros e a União Europeia em matéria de cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos ((JO C 44 de 14.2.1994, p.180.)), de 10 de Fevereiro de 1994 sobre os acordos de Schengen ((JO C 61 de 28.2.1994, p. 185.)), de 6 de Abril de 1995 sobre o Acordo de Schengen e a política de asilo ((JO C 109 de 1.5.1995, p. 169.)), de 17 de Maio de 1995 sobre o funcionamento do Tratado da União Europeia na perspectiva da Conferência Intergovernamental de 1996 - a realização e o desenvolvimento da União ((JO C 151 de 19.6.1995, p. 56.)), de 20 de Junho de 1996 sobre a livre circulação de pessoas na União Nórdica de Passaportes, no Espaço Económico Europeu e nos países de Schengen ((JO C 198 de 8.7.1996, p. 168.)),

- Tendo em conta as suas Resoluções sobre a Conferência Intergovernamental de 1996 e, nomeadamente, a de 13 de Março de 1996 que contém (i) o parecer do Parlamento Europeu sobre a convocação da Conferência Intergovernamental (CIG) e (ii) a avaliação dos trabalhos do Grupo de Reflexão e a definição das prioridades políticas do Parlamento Europeu tendo em vista a Conferência Intergovernamental ((JO C 96 de 1.4.1996, p. 77.)),

- Tendo em conta os debates dos parlamentos nacionais dos futuros países signatários dos Acordos de Schengen e dos países membros da União Nórdica de Passaportes,

- Tendo em conta o artigo 148º do seu Regimento,

- Tendo em conta o relatório da Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos (A4-0014/97),

A. Considerando que o disposto no artigo 7º-A do Tratado CE, que prevê a supressão das fronteiras internas e a livre circulação de pessoas no interior da UE a partir de 1 de Janeiro de 1993, ainda não entrou em vigor, e preocupado com o facto de as medidas de acompanhamento se estarem a tornar, pelo menos no que diz respeito ao Conselho, requisitos prévios fundamentais para a entrada em vigor do referido artigo 7º-A,

B. Considerando que a maioria dos Estados-membros da União Europeia decidiu, em princípio, suprimir os controlos nas fronteiras internas e pôr em prática «medidas de acompanhamento» no âmbito da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen,

C. Considerando que a França manteve os seus controlos nas fronteiras internas com a Bélgica e o Luxemburgo, nos termos do nº 2 do artigo 2º da CAAS,

D. Considerando que se concluiu um acordo sobre a adesão da Dinamarca, da Suécia e da Finlândia à Convenção de Schengen, bem como um acordo de cooperação com a Noruega e com a Islândia,

E. Considerando que a União Nórdica de Passaportes, que entrou em vigor em 1957, prevê a livre circulação de pessoas entre a Dinamarca, a Suécia, a Noruega, a Finlândia, a Islândia e as Ilhas Féroe; que a UNP preconiza a abolição dos controlos de passaportes nas fronteiras internas dos países nórdicos, contemplando algumas das principais questões relacionadas com a liberdade de circulação e com a residência,

F. Considerando que a CAAS não prevê garantias suficientes no que se refere aos controlos parlamentar e judicial,

G. Considerando que os Acordos de Schengen têm duração limitada, devendo ser substituídos por legislação comunitária,

H. Considerando que a Conferência Intergovernamental encarregada de rever o Tratado da União Europeia não manifesta uma vontade unânime de democratizar fundamentalmente o processo de tomada de decisões no domínio da livre circulação de pessoas e da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos,

I. Funcionamento de Schengen

1. Verifica que os países signatários dos Acordos de Schengen tomaram medidas para garantir aos seus cidadãos o direito à livre circulação e o direito à segurança; refere todavia que, nos termos do artigo 7º-A do Tratado CE, a livre circulação das pessoas constitui parte integrante do mercado interno e dos objectivos da União; insta a Comissão, o Conselho e os Estados- membros da União a implementarem, através de mecanismos comunitários, a livre circulação de todos os cidadãos da União e dos nacionais de países terceiros que residam legalmente na União, e lamenta que os Acordos de Schengen dêem azo a novas discriminações, por um lado, entre cidadãos da UE, em razão da respectiva nacionalidade, e, por outro, em relação a cidadãos de países terceiros que residem legalmente na União; espera que a liberdade de circulação nos termos do Acordo de Schengen se aplique também aos cidadãos de países terceiros que se encontrem legalmente na União Europeia;

2. Considera que a melhoria da segurança de todos os cidadãos deverá merecer uma importante prioridade em todas as políticas, e por conseguinte também na de Schengen; lamenta que a execução dos acordos de Schengen, na prática, vise sobretudo limitar a migração; insta por conseguinte a que sejam adoptadas medidas mais selectivas, visando a luta contra a criminalidade e tendentes a melhorar a cooperação entre os serviços da polícia e as autoridades judiciais, devendo-se dispensar atenção tanto à eficácia da intervenção das autoridades como à protecção jurídica dos cidadãos;

3. Sublinha a necessidade de maior abertura e controlo parlamentar sobre a comissão executiva e de um elevado nível de protecção jurídica em prol dos indivíduos em causa;

4. Lamenta que o Governo francês continue a fazer depender a supressão dos controlos nas fronteiras internas de novas «medidas compensatórias»;

5. Entende que a supressão dos controlos nas fronteiras internas não pode servir de pretexto para a instauração de controlos sistemáticos nas zonas fronteiriças, nem para o encerramento hermético das fronteiras externas, mas, numa perspectiva de política de segurança e de imigração, deverá ser compensada por medidas que prevejam outras formas, mais selectivas e sistemáticas, de controlo aleatório;

6. Entende que a supressão dos controlos nas fronteiras internas não deverá ser acompanhada da instauração de novos controlos administrativos susceptíveis de lesarem os direitos humanos;

7. Tomou conhecimento do estabelecimento pelo Comité Executivo de um processo de consulta relativo ao nº 2 do artigo 2º da CAAS; requer que a sua concretização se baseie nas disposições constantes da proposta da Comissão relativa à supressão dos controlos nas fronteiras internas, por forma a que o restabelecimento desses controlos seja provisório e que este período só possa ser prolongado em sintonia com os restantes Estados-membros;

8. Convida a Comissão a desempenhar a sua função de guardiã dos Tratados e de observadora das actividades do Grupo de Schengen e a informar o Parlamento Europeu sobre as medidas e decisões previstas, quer no âmbito do terceiro pilar do Tratado da União Europeia, quer no âmbito do funcionamento do acordo de Schengen;

9. Exorta a uma maior transparência das disposições de Schengen, através da criação de uma regulamentação coordenada e de um registo público dos relatórios do Comité Executivo; solicita que todos os documentos úteis sejam transmitidos ao Parlamento Europeu e aos parlamentos nacionais, e, nomeadamente, que lhe sejam transmitidos em tempo útil as ordens do dia e os projectos de textos destinados ao Comité Executivo, assim como um relato circunstanciado das reuniões deste e do Grupo de Trabalho Central, sejam transmitidos atempadamente ao Parlamento Europeu e aos parlamentos nacionais;

10. Solicita ao Grupo Central que, ao elaborar o relatório anual, proporcione informações quantitativa e qualitativamente melhores sobre a aplicação da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, sobre as consequências da execução desse acordo, em especial no que se refere às eventuais alterações dos diversos códigos, à eficácia e aos problemas dos controlos nas fronteiras externas, à aplicação das disposições em matéria de política de asilo, à aplicação da assistência recíproca em matéria de direito penal e de actividade policial e, ainda, ao destacamento de agentes de contacto e de ligação; salienta, por outro lado, que quaisquer diferenças de aplicação levarão a situações de inegalidade jurídica entre os habitantes dos Estados-membros;

11. Refere a necessidade de transposição dos Acordos de Schengen em direito nacional; deseja que isto se faça no mais absoluto respeito dos instrumentos jurídicos internacionais vigentes em matéria de direitos do Homem, de asilo e de protecção da vida privada;

No que respeita ao funcionamento do Sistema de Informações de Schengen (SIS) e à protecção da vida privada:

12. Manifesta a sua preocupação pelo facto de se utilizar o SIS sobretudo como banco de dados para «estrangeiros indesejáveis», incluindo estrangeiros sem cadastro e sem possibilidades de apresentar recurso;

13. Solicita que a inclusão nos arquivos policiais se limite à prevenção de riscos reais ou comportamentos criminosos específicos, de acordo com as normas jurídicas internacionais em vigor no âmbito do Conselho da Europa; salienta que o registo dos estrangeiros destinado a negar-lhes o acesso ao território comunitário não corresponde a este critério e que, deste modo, se criminaliza todo um grupo de pessoas que ficam sem possibilidades de apresentar recurso;

14. Constata a existência de diferenças consideráveis entre os países signatários dos Acordos de Schengen no que diz respeito à introdução de dados no SIS;considera que isso reduz a eficácia do funcionamento do sistema e insta os citados países a coordenarem as suas políticas nesta matéria;

15. Entende que a criação de diferentes sistemas de tratamento de dados (sistema de informações de Schengen, Europol, Sistema Europeu de Informação, sistema de informações aduaneiras) é indispensável para respeitar a legislação relativa à protecção de dados e, nomeadamente, a obrigação de os utilizar para fins determinados, mas considera desejável intensificar a coordenação no respeito da legislação relativa à protecção de dados e nomeadamente a obrigatoriedade de utilizá-la de forma precisa e de promover a cooperação entre os diversos gabinetes nacionais da Europol e a SIRENE;

16. Solicita que, no que se refere à utilização de dados pessoais pela polícia, se assegure um nível de protecção pelo menos igual ao previsto na Convenção do Conselho da Europa, de 28 de Janeiro de 1981 e na Recomendação R(87)15 do Comité de Ministros do Conselho da Europa, de 17 de Setembro de 1987;

17. Solicita que a inclusão nos arquivos policiais se limite a informações objectivas, exceptuando dados pessoais (tais como orientação sexual, convicções políticas e religiosas, informações acerca da saúde, «raça», etc.), de acordo com as normas jurídicas internacionais vigentes no âmbito do Conselho da Europa;

18. Constata que a autoridade de controlo comum no domínio da protecção da vida privada assinalou a detenção de pessoas indevidamente incluídas nos ficheiros do SIS, e solicita a adopção de medidas eficazes para evitar a repetição desse tipo de situações;

19. Solicita a adopção de medidas urgentes para um funcionamento eficaz da autoridade de controlo comum no domínio da protecção da vida privada (artigo 115º da CAAS), e requer que o público seja informado da regulamentação vigente nessa matéria; solicita ainda que as organizações de defesa dos direitos do Homem sejam representadas no âmbito da autoridade de controlo comum;

No que respeita à cooperação policial e judiciária:

20. Insta a uma maior coordenação em matéria de cooperação policial no âmbito de Schengen através de acordos bilaterais, o que não só deverá viabilizar uma intervenção mais eficaz da polícia, mas também contribuir para uma maior transparência e segurança jurídica e para práticas mais controláveis in loco;

21. Solicita uma comunicação do Grupo de Trabalho Central sobre a experiência adquirida no domínio da cooperação policial transfronteiriça, nomeadamente em matéria de observação, perseguição e comunicação transfronteiriças;

22. Solicita uma comunicação sobre o conteúdo das declarações previstas no artigo 41º da CAAS sobre o direito de perseguição, assim como sobre os Estados-membros que modificaram as suas declarações;

23. Convida os governos dos países signatários dos Acordos de Schengen a providenciarem por uma melhor harmonização do âmbito de aplicação de uma série de medidas transfronteiriças, por forma a que as declarações previstas na Convenção sejam reduzidas ao mínimo;

24. Espera a concretização urgente da harmonização das definições e dos conceitos em matéria de assistência jurídica, qualificação dos delitos e cooperação policial, por forma a que os dados transmitidos a Schengen possam ser mais facilmente comparados e interpretados;

25. Apela à instauração urgente de um diálogo estrutural entre Schengen e a Interpol, e espera que a respectiva regulamentação seja transmitida ao Parlamento Europeu e aos parlamentos nacionais;

26. Solicita aos países de Schengen que procedam à compilação da jurisprudência de Schengen com base nas «melhores práticas», a fim de se obter a melhor produção jurisprudencial possível;

No que respeita aos controlos nas fronteiras externas:

27. Solicita um relatório circunstanciado sobre os controlos nas fronteiras externas, acompanhado de uma análise de todos os problemas existentes nessas fronteiras;

28. Solicita que se adoptem medidas que garantam o direito de recurso contra a recusa de acesso ao território comunitário das pessoas retidas nas fronteiras externas;

29. Insiste na harmonização da política de vistos e da lista dos países com obrigação de visto no espaço Schengen, e exorta à criação de uma regulamentação relativa ao reconhecimento mútuo dos documentos de viagem e de estadia dos países signatários dos Acordos de Schengen;

No que respeita à droga:

30. Tomou conhecimento das propostas relativas à abordagem do turismo da droga e das fileiras internacionais do tráfico de estupefacientes; constata que as autoridades administrativas e penais das regiões fronteiriças estabeleceram um quadro de cooperação; solicita aos governos dos países em questão que participem nestes esforços e procedam à abolição dos controlos nas fronteiras internas;

31. Deplora profundamente o facto de a utilização do nº 2 do artigo 2º da CAAS pelo Governo francês ter podido transformar-se num instrumento de pressão que pretende impor a outros Estados-membros, independentemente de qualquer debate democrático, a política de um Estado-membro em matéria de droga;

No que respeita à política de asilo:

32. Insta os países signatários dos Acordos de Schengen a assegurarem uma maior transparência do procedimento e dos critérios seguidos em matéria de determinação da responsabilidade pela apreciação dos pedidos de asilo; solicita que os candidatos a asilo sejam informados em tempo oportuno e de forma clara sobre a aplicação das disposições de Schengen, de modo a poderem dirigir-se voluntariamente ao país de Schengen responsável pela apreciação do seu pedido;

33. Assinala que os requisitos em matéria de vistos, as disposições relativas aos controlos nas fronteiras e os acordos bilaterais celebrados pelos Estados signatários dos Acordos de Schengen com países terceiros devem ser consentâneos com o direito de um indivíduo de requerer asilo e com o dever do Estado de respeitar o princípio de «non-refoulement», nos termos das disposições da Convenção de Genebra; exorta os países signatários de Schengen a não reenviarem um requerente de asilo para outro Estado enquanto não se tiver determinado que o respectivo pedido de asilo foi examinado minuciosamente e que o requerente de asilo disporá de uma efectiva protecção; insta além disso à criação de um processo de recurso com efeitos suspensivos, através do qual o candidato a asilo possa impugnar a alegada segurança do país terceiro;

34. Manifesta a sua apreensão pelo facto de, apesar dos pontos de vista comuns e das resoluções tomadas no âmbito do TUE, as diferenças de interpretação entre os países de Schengen em relação à definição de «refugiado», ao procedimento de atribuição desse estatuto e aos direitos dos candidatos a asilo que aguardam uma decisão do país responsável pela apreciação do respectivo pedido poderem gerar desigualdades e insegurança jurídicas;

35. Solicita ao Grupo de Schengen que elabore directrizes para que as disposições do nº 4 do artigo 29º e do artigo 36º da CAAS só sejam aplicadas no interesse dos candidatos a asilo; insta os países signatários dos Acordos de Schengen a concederem aos candidatos a asilo o direito de recurso com efeitos suspensivos contra a decisão de os transferir para outro Estado;

36. Solicita aos países de Schengen que apliquem o artigo 36º da CAAS de forma a que os membros da mesma família que se encontrem separados dentro do Espaço de Schengen sejam reunidos com base na aplicação dos critérios de Schengen e que o seu pedido de asilo seja apreciado no mesmo país; requer que o princípio da «unidade familiar» seja igualmente aplicado quando estiver ainda pendente a decisão sobre a admissibilidade do pedido de asilo; insta a uma ampla interpretação do conceito de «família», que inclua, nos termos do artigo 185º do Código do ACNUR, todos os membros que coabitem no mesmo agregado familiar;

37. Insta a que, na perspectiva do futuro alargamento da União, seja instaurada uma estreita cooperação com os países da Europa Central e Oriental nos domínios da legislação e das práticas em matéria de direito de asilo;

38. Exorta os países de Schengen a só aplicarem sanções às entidades transportadoras no respeito pelos princípios de protecção dos refugiados e em conjugação com medidas de salvaguarda apropriadas, por forma a evitar que pessoas necessitadas de protecção tenham acesso a processos de determinação do respectivo estatuto;

II. Alargamento de Schengen

39. Exorta o Comité Executivo de Schengen a assegurar que sejam envidados todos os esforços necessários para permitir, na medida do possível, a integração simultânea da Itália, da Grécia e da Áustria até Outubro de 1997;

40. Confia em que, simultaneamente à adesão de países à Convenção de Schengen, sejam tomadas todas as medidas técnicas necessárias, tanto no domínio do sistema de controlo como no domínio do SIS, para evitar atrasos na entrada em vigor da Convenção de Schengen nestes países;

41. Considera que a experiência de mais de quarenta anos da União Nórdica de Passaportes demonstra ser possível concretizar a liberdade de circulação de pessoas sem recurso a todo um arsenal legislativo a pretexto de medidas de segurança; considera que este «acervo» deve ser mantido;

42. Congratula-se com a inclusão da União Nórdica de Passaportes no espaço Schengen, garantindo a integridade quer da União Nórdica de Passaportes, quer do território Schengen; considera todavia que a adesão ao Espaço Schengen de países que sejam membros da União Nórdica de Passaportes é susceptível de entravar uma futura comunitarização do acervo de Schengen e insta a que sejam concluídos acordos jurídicos precisos, tendentes a remover as objecções institucionais; entende que a adesão da Noruega e da Islândia não pode constituir um precedente para o alargamento de Schengen a outros países terceiros;

43. Espera que os parlamentos dos países membros da União Nórdica de Passaportes, por ocasião da ratificação, providenciem no sentido de garantir os seus direitos democráticos à informação, ao controlo e à participação;

III. O futuro de Schengen

44. Reitera a sua posição sobre as prioridades para a CIG consagradas nas suas Resoluções de 17 de Maio de 1995 e de 13 de Março de 1996 acima citadas, e defende por conseguinte a supressão da regra da unanimidade para as decisões do Conselho relativas a realização da liberdade de circulação das pessoas, «comunitarização» da política de asilo, fronteiras externas, imigração, combate ao tráfico de droga, à fraude internacional e ao crime organizado, cooperação judicial em matéria cível e recurso aos procedimentos e instituições comunitários no âmbito do terceiro pilar;

45. Reitera o seu ponto de vista segundo o qual a liberdade de circulação das pessoas é uma das quatro liberdades que devem ser garantidas no âmbito do Tratado CE, com o controlo judicial do Tribunal de Justiça Europeu e o controlo democrático do Parlamento Europeu;

46. Lamenta a ausência, no texto do projecto de revisão dos Tratados apresentado ao Conselho Europeu de Dublim, de opções claras de comunitarização da política relativa à passagem das fronteiras externas, à política de asilo, de migração e de vistos e à política referente aos nacionais de países terceiros; opõe-se a qualquer novo protelamento da concretização da livre circulação de pessoas e a todas as formas de discriminação entre nacionais da UE e de países terceiros que residam legalmente na União em matéria de direito à livre circulação de pessoas; reitera a sua convicção de que a liberdade de circulação de pessoas deve ser aplicada a todas as pessoas que residam legalmente na UE, não podendo em circunstância alguma circunscrever-se aos cidadãos da UE; lamenta além disso que, tanto no novo título sobre a livre circulação de pessoas, asilo e migração como nas restantes matérias abrangidas pelo terceiro pilar, não existam propostas concretas tendentes, por um lado, a reforçar o direito de iniciativa da Comissão, a participação do Parlamento Europeu no processo de tomada de decisões e o controlo democrático e jurídico da política implementada, nem, por outro, a institucionalizar a competência do Tribunal de Justiça e a instaurar a regra da maioria para as decisões do Conselho;

47. Considera que o controlo parlamentar sobre o funcionamento de Schengen poderá melhorar consideravelmente através da criação de um grupo de consulta permanente, composto por representantes das comissões competentes dos parlamentos respectivos; aspira a que o Parlamento Europeu participe nesta inciativa;

48. Decide que, na sequência do relatório anual sobre o funcionamento do Acordo de Execução de Schengen, se realize um debate anual e seja elaborado um relatório também anual sobre o funcionamento de Schengen;

49. Reitera o seu pedido de que o Tribunal de Justiça seja declarado competente para a resolução dos litígios em matéria de interpretação do Acordos de Schengen, bem como para todas as questões relativas aos instrumentos criados no âmbito do terceiro pilar;

50. Propõe que o Secretariado de Schengen seja instalado junto dos serviços da Comissão, enquanto se aguarda a necessária integração de Schengen no âmbito das actividades da União;

51. Reafirma que a livre circulação de pessoas na UE decorre do artigo 7º-A do Tratado CE e solicita à Comissão e ao Conselho que adoptem com urgência as medidas necessárias para que seja dada plena execução àquela disposição, sem mais atrasos;

52. Entende que a eventual integração de Schengen no quadro comunitário, através de um protocolo deverá ser acompanhada ao TUE, só é aceitável se constituir um passo significativo para a aplicação dos procedimentos comunitários e contribuir para aumentar o direito de iniciativa da Comissão e a participação do Parlamento na criação do quadro legislativo e no controlo da aplicação do Direito, bem como o controlo judicial pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias;

53. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão, ao Comité Executivo de Schengen e aos governos e parlamentos dos Estados-membros da União, da Noruega e da Islândia.