Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à qualidade das águas balneares"

(COM(2002) 581 final - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

Em 13 de Novembro de 2002, o Conselho decidiu, em conformidade com o n.o 1 do artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 26 de Maio de 2003 (relator: S. Buffetaut).

Na 400.a reunião plenária de 18 e 19 de Junho de 2003 (sessão de 19 de Junho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 81 votos a favor e 1 voto contra, sem abstenções, o presente parecer.

1. Síntese do documento da Comissão

1.1. Âmbito de aplicação

1.1.1. A proposta diz respeito às águas balneares e não às águas de recreio, onde são praticadas actividades desportivas ou de lazer, onde há grande probalidade de cair à água, ir ao fundo e engolir água, como o surf, a prancha de vela, o caiaque, e a canoagem. No entanto, a Comissão considera que há que melhorar o nível de protecção das pessoas oferecido aos praticantes destes desportos náuticos, mediante informação relevante.

1.2. Parâmetros

1.2.1. A principal novidade reside na redução drástica do número de parâmetros, de 19 para 2 parâmetros microbiológicos chave, complementados com a inspecção visual (proliferação de algas, óleo) e pela medição do pH nas águas doces.

1.2.2. A Comissão considera que os dois parâmetros de indicadores fecais mantidos na directiva revista (enterococos intestinais (EI) e os Escherichia coli (EC), são os que proporcionam a melhor correspondência disponível entre poluição fecal e impactos na saúde em águas de recreio. É com efeito o risco de contrair uma doença após tomar banho que determina a classificação e a conformidade das águas balneares.

1.2.3. A Comissão propõe, assim, um valor juridicamente vinculativo de "boa qualidade" e um valor-guia de "excelente qualidade" relativamente às concentrações de enterococos intestinais e de Escherichia coli em águas balneares. Estas normas (Anexo 1), definidas a partir do nível de risco aceitável, são muito mais severas do que as que estão em vigor. São equivalentes a um risco de 5 % (boa qualidade) e de 3 % (excelente qualidade) de contrair gastrenterite e a um risco de 2,5 % (boa qualidade) e de 1 % (excelente qualidade) de contrair DRFA.

1.3. Para efectuar uma boa gestão das águas balneares

1.3.1. A Comissão fixa, com flexibilidade, as frequências de monitorização das águas balneares (2 amostras analisadas por mês para a monitorização de rotina) no Anexo IV e, no Anexo V, normas harmonizadas para o manuseamento das amostras, a fim de garantir um máximo de comparabilidade entre as análises efectuadas nos diferentes Estados-Membros.

1.3.2. Para além destas normas, a Comissão deseja que as autoridades responsáveis consigam uma verdadeira gestão integrada das águas balneares, implicando o desenvolvimento do perfil das águas balneares (Anexo III), a identificação de fontes potenciais de contaminação das águas balneares, a recolha, análise e interpretação da informação sobre a qualidade das águas e o fornecimento de informações ao público, bem como medidas a tomar em situações de emergência.

2. Observações na generalidade

2.1. A protecção das águas balneares e a sua monitorização foram um dos primeiros elementos da política europeia no domínio da água. A primeira directiva, de 1976, teve resultados muito positivos e também resultou numa sensibilização do público. O relatório sobre as águas balneares, publicado anualmente pela Comissão, realça claramente progressos substanciais na qualidade das águas balneares. O relatório mais recente (época balnear de 2001), revela um elevado grau de conformidade aos critérios comunitários, bem como melhorias significativas na qualidade das águas balneares, não somente nas zonas balneares costeiras, como também nas águas balneares interiores (rios, lagos).

2.2. O CESE, considerando por um lado os avanços científicos e técnicos e, por outro, a adopção de novas directivas relativas à política europeia da água, nomeadamente a directiva-quadro de 23 de Outubro de 2000, considera justificado o princípio de uma nova proposta(1).

2.2.1. Entende o CESE que, se a definição do risco admissível continuar a ser uma decisão de carácter político, deverá assentar no conhecimento científico mais recente.

2.2.2. Todavia, insiste na necessidade de evitar qualquer redundância com outros textos para não multiplicar restrições inúteis.

2.2.3. Sublinha a necessidade de prever medidas transitórias entre a antiga e a nova regulamentação, que sejam claras e fáceis de aplicar, para evitar, nomeadamente, conflitos de interpretação entre antigos e novos parâmetros.

2.3. Âmbito de aplicação

2.3.1. Há que sublinhar que as actividades náuticas decorrem mais longe da costa que a natação, em locais que muitas vezes não são adequados para tomar banho ou nadar, em águas frequentemente mais agitadas ou movimentadas que junto à costa e em períodos do ano mais longos do que os da época balnear. Assim, incluir as águas ditas de recreio na directiva obrigaria os Estados-Membros a aumentar significativamente o âmbito, tanto físico como temporal, das obrigações de protecção das águas, sem que a utilidade dessas novas obrigações fosse estabelecida.

2.3.2. Devido à diferença de natureza e características entre as águas balneares e as águas de recreio e à grande dificuldade, até mesmo impossibilidade técnica e científica de efectuar medições fiáveis no mar e, a fortiori, em águas agitadas, bem como pela pouca consistência dos dados científicos disponíveis sobre os riscos sanitários ligados à prática dos desportos náuticos de águas ditas de recreio, o CESE considera que se justifica limitar o âmbito de aplicação da proposta de directiva às águas balneares. Observa, aliás, que nas águas de partida das actividades de recreio onde, na prática, o risco de uma embarcação se virar ou uma pessoa cair à água é maior, o problema não se põe, visto serem também águas balneares.

2.4. Parâmetros

2.4.1. Há que sublinhar que, no actual regime, na prática apenas 3 parâmetros microbiológicos eram utilizados para determinar a conformidade das águas às normas europeias. Os outros elementos (óleos, pH, etc.) eram recolhidos para fins estatísticos e informativos. Com efeito, na maioria dos casos, é a poluição microbiológica que constitui o principal obstáculo para atingir uma boa qualidade das águas. Além disso, a directiva-quadro sobre a água estabeleceu já um sistema de monitorização química e biológica completo para todas as águas e há que evitar as redundâncias legislativas.

2.4.2. Os níveis de risco podem parecer ainda elevados. Há, todavia, que notar que, se se efectuar uma avaliação comparativa das normas antigas e novas, os valores guia (excelente qualidade) da directiva de 1976 representam um risco de 5 % de contrair uma gastrenterite, enquanto as conformes apenas aos níveis imperativos representam um risco de cerca 12 a 15 %. As novas normas de excelente qualidade aproximam-se da ausência total de elementos de contaminação e as normas de boa qualidade correspondem ao risco que se corre quando um membro da família tem gripe e que o verdadeiro risco reside na ultrapassagem das normas propostas.

2.4.3. O CESE sublinha que a definição dos parâmetros e o princípio da gestão das águas balneares são os elementos-chaves da proposta de directiva. Observa que os novos parâmetros, tanto para as águas de "boa qualidade", como para as de "excelente qualidade", acarretam uma exigência de qualidade consideravelmente mais elevada para as águas balneares do que acontecia ao abrigo da directiva de 1976. A este propósito, solicita que o estudo epidemiológico efectuado para determinar os valores-limite seja de facto validado e, sobretudo, que assente na análise de um número de casos suficiente. Se os parâmetros microbiológicos considerados forem pertinentes, a afirmação de que a investigação sobre os indicadores virais continua a ser necessária parece pouco fundamentada no estado actual do conhecimento e num plano prático, dada a grande variabilidade da diluição viral na água que impede qualquer medida estável e fiável.

2.4.4. Considera que a exigência da opinião pública de poder beneficiar de águas balneares de qualidade elevada é natural e justificada. Salienta que, numa primeira análise, a diferença entre os critérios propostos para águas de boa qualidade e águas de excelente qualidade parece mínima, de modo que alguns especialistas questionam qual o ganho efectivo em termos de saúde pública da diferenciação entre águas de boa qualidade e águas de excelente qualidade, tal como proposto no novo texto. O Comité convida a Comissão Europeia a dar esclarecimentos e explicações suplementares a este propósito. Todavia, a simples existência da classificação "excelente qualidade" pode incentivar muito as autoridades competentes a melhorarem constantemente a qualidade das águas balneares, de forma a atingirem a excelência. Isto cria um incentivo à melhoria constante da qualidade das águas e, neste contexto, as autoridades competentes são quem está em melhores condições para decidir a questão da relação custo-vantagens.

2.4.5. Pretende que as consequências da aplicação dos novos parâmetros de desclassificação das zonas balneares sejam abordados de forma mais precisa no estudo de impacte.

2.5. Monitorização e normas para o manuseamento das amostras

2.5.1. O CESE aprova os elementos de flexibilidade previstos para a monitorização de modo a ter em conta as especificidades das águas envolvidas e as características locais, o que está conforme ao princípio de subsidiariedade.

2.5.2. Aprova também - e considera necessária - a harmonização das normas para o manuseamento das amostras, se se quiser garantir a comparabilidade das águas em toda a União Europeia. Sublinha, todavia, que as comparações só serão efectivamente fiáveis se existir uma intercalibração dos métodos de análise considerados.

2.5.3. Observa que há, na União Europeia, dois métodos de análise, um por microplaca, que é mais moderno e mais eficaz, e o outro por filtração, que pertence a uma técnica mais antiga. Considera que o recurso generalizado às técnicas mais modernas seria passível de melhorar o controlo da qualidade das águas balneares.

2.6. Perfil das águas balneares

2.6.1. Relativamente ao perfil das águas balneares, o Anexo III inclui disposições extremamente vastas (b e c), sobre as quais nos podemos interrogar quanto ao seu alcance prático e quanto ao realismo das exigências. Com efeito, é pedida uma identificação - quantitativa e qualitativa - de todas as fontes potenciais de poluição, bem como uma avaliação do seu potencial de poluição das águas balneares. Como deve ser isto feito num grande rio navegável? Até onde ir a montante? Como avaliar o risco de poluição difusa, nomeadamente de origem agrícola? Importa, pois, precisar o tipo de poluição a ter em conta.

2.6.2. O CESE, embora compreendendo o desejo da Comissão de incitar os Estados-Membros e as autoridades locais a estabelecerem um perfil das águas balneares, considera que as recomendações são de tal modo vastas que se tornam irrealistas e impossíveis de satisfazer. Seria, portanto, necessário definir de forma mais precisa a natureza das poluições consideradas e as fontes potenciais de poluição. Seria também mais realista focar a atenção sobre as principais fontes de poluição potenciais, do que aspirar a uma perfeição impossível de alcançar.

3. Observações na especialidade

3.1. Artigo 4.o: Estado qualitativo

3.1.1. Dada a diferença aparentemente mínima entre águas de boa qualidade e águas de excelente qualidade, o Comité convida a Comissão a dar esclarecimentos e explicações suplementares para poder avaliar a razão de ser das dúvidas de alguns especialistas sobre qual o ganho efectivo em termos de saúde pública pelo facto de alcançar a excelente qualidade. O CESE está convencido de que as autoridades competentes estão em melhores condições para apreciar a relação custo-eficácia da medida, mas faz notar que a simples existência da classificação "excelente qualidade" pode ser um incentivo forte à melhoria das águas balneares, o que é benéfico para o ambiente em geral e pode constituir uma vantagem competitiva para certas regiões.

3.1.2. O CESE solicita que seja medido, de forma séria o impacte os novos parâmetros de desclassificação das zonas balneares e que o estudo epidemiológico para determinar os valores-limite seja validado de forma inatacável.

3.2. Artigo 10.o: Estudos e análises após a classificação

3.2.1. A periodicidade dos estudos e análises após a classificação deixa pensar que a Comissão considera que os resultados obtidos se manterão duravelmente. Na prática, as autoridades locais efectuarão controlos mais amiúdes relativamente às águas balneares muito frequentadas. Impõe-se precisar que as disposições do artigo 10.o constituem recomendações mínimas.

3.3. Artigo 11.o: Normas harmonizadas

3.3.1. O CESE é inteiramente favorável à harmonização das normas, mas sublinha que ela só poderá ser realmente eficaz se existir uma intercalibração dos métodos de análise, de modo a garantir que as análises sejam efectivamente comparáveis.

3.3.2. Além disso, lamenta que nada esteja previsto para incentivar a adopção de métodos de medida o mais modernos e mais eficazes possível (método das microplacas)

3.4. Artigo 12.o: Planos de emergência

3.4.1. O CESE considera que as disposições do artigo 12.o se incluem nos pormenores práticos que respeitam à organização da segurança civil e que não cabem verdadeiramente nesta proposta. O artigo poderia limitar-se ao n.o 1 ou ser mesmo suprimido.

3.5. Artigo 13.o: Conformidade

3.5.1. O n.o 2 do artigo 13.o tem por consequência uma resignação com águas de qualidade medíocre durante três anos. Trata-se, na prática, de uma medida derrogatória provisória. Durante este período, convém fornecer ao público informações claras sobre as medidas tomadas para melhorar a qualidade das águas balneares e sobre os resultados obtidos.

3.6. Artigo 14.o: Avaliação de parâmetros físico-químicos

3.6.1. O CESE sublinha que, no que respeita aos testes físico-químicos, é mais útil e mais eficaz a preocupação com os sedimentos, e não com a água.

3.6.2. Em matéria de testes de toxicidade, os testes de ecotoxicidade de exposição em, por exemplo, mexilhões, peixes ou algas, são mais pertinentes em termos de toxicidade crónica do que os testes nos ratinhos, referidos no Anexo I.

3.7. Artigo 16.o: Informação do público

3.7.1. Não é feita qualquer menção aos testes de sinalização microbiológica e aos testes colorimétricos numa base diária, em vias de aprovação, que, no entanto, constituem para as autoridades locais um auxiliar da prevenção, da informação e, por fim, da decisão, quando necessitarem de agir em tempo real em caso de alteração da qualidade da água.

3.8. Artigo 19.o: Adaptações técnicas

3.8.1. O n.o 2 menciona a integração dos resultados relativos à detecção de vírus mas é tecnicamente quase impossível obter, com as técnicas de rotina actuais, dados reprodutíveis e fiáveis neste domínio no atinente às águas balneares e a fortiori às águas agitadas.

3.9. Artigo 20.o: Comité

3.9.1. O CESE não contesta a criação deste comité, mas lamenta que não sejam fornecidos mais elementos quanto à sua composição e à qualificação dos seus membros.

3.10. Anexo I: Parâmetros de qualidade das águas balneares

3.10.1. Para além da observação já aduzida quanto aos parâmetros "águas de boa qualidade e águas de excelente qualidade", o CESE observa que na coluna D (métodos de análise), a primeira norma ISO mencionada está incompleta, falta o último algarismo após o travessão. Em contrapartida, a segunda está completa, mas exclui o método de medida por microplacas, todavia mais completo, em benefício apenas do método por filtração.

3.11. Anexo II: Avaliação e classificação das águas balneares

3.11.1. O último ponto, nitidamente fruto de um compromisso, não está claro e deveria ser suprimido.

3.12. Anexo III: Perfil das águas balneares

3.12.1. As alíneas b) e c) exigem informações impossíveis de prestar de forma séria. Qualquer modelização é ilusória. Seria melhor limitar-se a pedir uma identificação das principais fontes potenciais de poluição.

3.12.2. A alínea e) não pode ter qualquer alcance prático sério. O facto de ser incluída no perfil "excelente qualidade" torna impossível a obtenção desta qualificação. Assim o CESE solicita a supressão da alínea e).

3.13. Anexo IV: Frequência da monitorização

3.13.1. A frequência mínima de duas amostras por época balnear é escassa e não corresponde à prática nas zonas frequentadas. Além disso, não permite obter dados estatísticos pertinentes.

3.14. Anexo V: Normas para o manuseamento das amostras

3.14.1. Linhas de orientação: na prática, o número de banhistas tem pouca influência na qualidade das águas balneares definida de acordo com os parâmetros da proposta de directiva em apreço.

3.14.2. Recolha: seria útil sublinhar a importância da intercalibração dos métodos de análise.

3.15. Ficha de avaliação do impacto

3.15.1. O CESE considera que a ficha de avaliação do impacto é insuficiente, tanto sob o ponto de vista da relação custos/vantagens da proposta, como sob o da avaliação das consequências em matéria de desclassificação de zonas balneares.

4. Conclusões

4.1. O CESE reconhece o interesse de uma nova directiva que tenha em conta os progressos científicos e técnicos e que seja um instrumento para, por um lado, melhor medir a qualidade das águas balneares e, por outro, melhorar a respectiva qualidade. Insiste na necessidade de a directiva se limitar a recomendações realistas, com interesse real em matéria de saúde pública; a este respeito, apoia a exclusão das águas de recreio do âmbito da directiva e insiste na necessidade de basear a escolha dos novos parâmetros e critérios em estudos científicos e epidemiológicos seguros e pertinentes. Recomenda que se incentivem as técnicas mais modernas e mais fiáveis, bem como as que possibilitem a informação célere das autoridades envolvidas e do público. Considera que o perfil das águas balneares definido no Anexo III deve definir melhor a natureza das poluições em causa e necessita de ser revisto para não incluir disposições inaplicáveis na prática. Solicita que sejam precisadas as medidas de transição entre as antigas e as novas normas.

4.2. O CESE salienta que o público exige, sobretudo, informações claras, rápidas e frequentes sobre a qualidade das águas balneares.

4.3. Por fim, o CESE, dada a grande diversidade das zonas balneares em toda a União Europeia, insiste no respeito do princípio de subsidiariedade, chave de um bom governo da Europa.

Bruxelas, 19 de Junho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) A presente proposta relativa à qualidade das águas balneares faz parte integrante (acção 16) da estratégia de protecção e de conservação do meio marinho proposta pela Comissão, sobre a qual o CESE emitiu parecer.