Parecer do Comité das Regiões sobre "A dimensão local e regional de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça"

(2004/C 73/08)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 1 de Julho de 2003, de, nos termos do artigo 265.o, 5.o parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, incumbir a Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia de emitir parecer sobre "A dimensão local e regional de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça";

Tendo em conta as conclusões dos conselhos europeus de Tampere, Laeken, Sevilha e Salónica;

Tendo em conta a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia (primeiro semestre de 2003)" (COM(2003) 291 final de 22.5.2003);

Tendo em conta a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia (segundo semestre de 2002)" (COM(2002) 738 final de 16.12.2002);

Tendo em conta a resolução do Parlamento Europeu sobre os progressos feitos em 2002 na realização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça (relatora: Sarah Ludford) (B5-0193/2003);

Tendo em conta o projecto de Tratado Constitucional da Convenção Europeia (CONV 850/03), e em particular a consagração do espaço de liberdade, de segurança e de justiça nas respectivas Partes I (artigo 41.o) e III (artigos 158.o a 178.o);

Tendo em conta os pareceres do Comité das Regiões sobre diferentes projectos legislativos com vista ao espaço de liberdade, de segurança e de justiça, em especial nos domínios da imigração, do estatuto e da integração de nacionais de países terceiros;

Tendo em conta o seu projecto de parecer (CdR 61/2003 rev. 2) adoptado em 26 de Setembro de 2003 pela Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia (relator: Peter Winter, conselheiro do Distrito de Saarlouis (D-PSE));

Tendo em conta os debates havidos na comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia do CR, por ocasião do seminário "A dimensão local e regional do espaço de liberdade, de segurança e de justiça" realizado em Caserta, em 7 de Novembro de 2003, que sublinharam a necessidade de, por um lado, reforçar a complementaridade entre os diferentes níveis de governo e, por outro, desenvolver a cooperação interinstitucional à escala europeia,

adoptou na sua 52.a reunião plenária, de 19 e 20 de Novembro de 2003 (sessão de 20 de Novembro), por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

1.1. Chama a atenção para o facto de já se ter pronunciado sobre as diferentes propostas legislativas da Comissão nesta matéria, em particular nos domínios da imigração, do estatuto e da integração de nacionais de países terceiros.

1.2. Não obstante, perante a grande importância que reveste o programa de medidas legislativas e operacionais decidido pelo Conselho Europeu de Tampere com vista à concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

1.3. e considerando também o projecto de uma futura Constituição da União Europeia elaborado pela Convenção, estima necessário tratar ambos os assuntos (a criação do referido espaço e o programa de Tampere) como um todo, no âmbito do actual parecer.

1.4. Observa, atendendo a que a legislação respeitante aos instrumentos políticos para a concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça será adoptada para breve, que o presente parecer deve dar prioridade aos temas da "Prevenção da criminalidade" e da "Integração social e económica dos nacionais de países de terceiros que residem legalmente no território da União".

1.5. Neste contexto, conclui, aliás, que - uma vez que o projecto de Constituição da Convenção não prevê um envolvimento dos níveis local e regional correspondente à repartição das competências em certos Estados-Membros - o presente parecer deve concentrar-se igualmente nos aspectos institucionais.

2. Recomendações do Comité

O Comité das Regiões

2.1. Recorda que a política para a concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça reveste enorme importância para os cidadãos e para as autarquias locais e regionais e alude às conclusões do Conselho Europeu de Tampere, que passa a citar, por expressarem claramente a dimensão da cidadania: "A União Europeia criou já, em benefício dos seus cidadãos, os principais elementos de um espaço comum de paz e prosperidade: o mercado único, a união económica e monetária e a capacidade de enfrentar os desafios da cena política e económica mundial. O desafio do Tratado de Amesterdão consiste agora em assegurar que a liberdade, que inclui o direito de livre circulação em toda a União, possa ser desfrutada em condições de segurança e de justiça acessíveis a todos. Trata-se de um projecto que vai ao encontro de uma preocupação frequentemente manifestada pelos cidadãos e que tem implicações directas no seu dia a dia"(1). "O espaço de liberdade, de segurança e de justiça deve basear-se nos princípios da transparência e do controlo democrático. A fim de obter uma maior aceitação e apoio por parte dos cidadãos, devemos desenvolver um diálogo aberto com a sociedade civil sobre os objectivos e princípios deste espaço. Tendo em vista preservar a confiança nas autoridades, dever-se-ão desenvolver padrões comuns sobre a sua integridade"(2).

2.2. Perfilha esta opinião e observa que os cidadãos da União deverão ter razões para esperar que esta política neutralizará a ameaça que o aumento da criminalidade representa para as suas liberdades e os seus direitos constitucionais. Para tal, são necessários esforços conjuntos para combater a criminalidade e as organizações criminosas em toda a União. Devem ser criados recursos policiais e judiciários comuns para assegurar que a União Europeia não alberga criminosos ou as receitas de actos criminosos.

2.3. Evoca neste contexto a dimensão vertical do espaço de liberdade, de segurança e de justiça, que deriva dos diferentes condicionalismos para a concretização desse espaço existentes em cada unidade territorial, do grau de proximidade dos cidadãos e das competências de cada autarquias, e chama a atenção para a necessidade de reforçar, na União, a segurança quotidiana dos cidadãos europeus, designadamente nas zonas urbanas;

2.4. Recorda que

- em vários Estados-Membros, as autarquias representantes do poder descentralizado são igualmente responsáveis pelos domínios justiça, polícia e assuntos internos, bem como ainda pela elaboração e aplicação da legislação;

- os municípios, no âmbito das suas competências no domínio da segurança e da manutenção da ordem a nível local, são responsáveis pela gestão dos riscos, quer como entidades autónomas quer em nome do Estado;

- as autarquias locais e regionais prestam inúmeros serviços de interesse geral que contribuem para a prevenção da criminalidade e para a integração socioeconómica.

2.5. Lembra que o espaço de liberdade, de segurança e de justiça não será um espaço abstracto, mas um espaço concreto, correspondendo às condições espaciais específicas, caracterizadas por particularidades territoriais como, por exemplo, uma forte concentração de nacionais de países terceiros, um elevado nível de exclusão social ou económica, taxas de criminalidade acima da média, situação junto às fronteiras externas e internas, e recorda que as regiões afectadas sofrem muitas vezes de grandes atrasos sociais, culturais e económicos e necessitam de uma maior profusão de serviços administrativos e financeiros.

2.6. Espera que também a União Europeia respeite as competências dos níveis local e regional e colabore com as autoridades competentes em todas as matérias com elas relacionadas.

2.7. Alerta para a problemática particular das regiões e dos municípios dos países candidatos que ficarão situadas junto às fronteiras externas da UE, e que, muito em breve, terão de assumir importantes tarefas de segurança das mesmas.

2.8. Chama a atenção para o facto de que a manutenção de um elevado nível de segurança nas fronteiras internas e externas da actual UE e nas fronteiras internas dos futuros Estados-Membros requer esforços consideráveis.

2.9. Esclarece que, com a defesa da liberdade e a protecção contra a criminalidade, se satisfazem necessidades básicas das pessoas. É, pois, particularmente clara para os cidadãos da União a utilidade da cooperação europeia nestas áreas. A salvaguarda da segurança interna cabe frequentemente aos níveis regional e local.

2.10. Nessa conformidade, apela à adopção de medidas para a manutenção desse elevado nível de segurança através da cooperação transfronteiriça (promoção do multilinguismo, abertura das passagens fronteiriças, cooperação entre as polícias, as câmaras de comércio, as instituições de ensino geral e profissional e o trabalho juvenil a nível local).

2.11. Recomenda igualmente a adopção nos Estados-Membros implicados de disposições jurídicas que permitam às autarquias locais e regionais e a outros organismos públicos nas regiões fronteiriças concluir acordos de cooperação.

Execução do programa de Tampere

2.12. Constata que os princípios da transparência e do controlo democrático são elementos essenciais da criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Para obter uma maior aceitação e mais apoio da parte dos cidadãos, aconselha a encetar um diálogo aberto com a sociedade civil sobre os objectivos e os princípios desse espaço.

2.13. Partilha, pois, da opinião do Parlamento Europeu de que um domínio político particularmente sensível como é o do espaço de liberdade, de segurança e de justiça carece indispensavelmente de uma prestação de contas democrática.

2.14. Nota com satisfação que - segundo o último painel de avaliação do primeiro semestre de 2003 - a Comissão se congratula por ter sido possível recuperar em parte o atraso na execução do programa de Tampere e por as presidências grega e italiana do Conselho terem estabelecido como prioridade cumprir esse calendário de execução.

2.15. Assinala porém a sua preocupação pelo facto de, ao avaliar o programa de Tampere, a Comissão chegar à conclusão de que, comparando os instrumentos adoptados com as ambições de Tampere, o resultado concreto alcançado poderá deixar a desejar e que, nos diferentes projectos legislativos, a política seguida "seja reduzida ao mínimo denominador comum, em detrimento do valor acrescentado conferido pela acção comum a nível europeu".

2.16. Solicita que, uma vez concluídos os trabalhos encomendados pela Cimeira de Tampere relativos à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, com vista a impulsionar a luta contra a criminalidade e o terrorismo ao nível comunitário, seja apresentado um novo Programa da União Europeia (Tampere II).

2.17. Pede que, tanto nos projectos legislativos para o espaço em questão como na concepção das respectivas medidas operacionais, sejam levados em conta os seguintes aspectos (enumerados por ordem de importância):

- a ficha de impacto, quer do ponto de vista da eficácia e da viabilidade dos projectos, quer dos seus custos,

- a subsidiariedade,

- o controlo da capacidade de gerir os riscos através da prevenção,

- a conformidade com as situações e condições institucionais resultantes das particularidades regionais e locais, e

- a informação, a coordenação e a avaliação;

Medidas operacionais para a concretização do espaço de segurança, de liberdade e de justiça

2.18. Acolhe positivamente as conclusões do Conselho Europeu de Salónica, que não só insistiu na conclusão do programa de Tampere dentro do prazo previsto (Maio de 2004), sobretudo nos domínios do asilo e da imigração, como atacou a questão dos meios financeiros necessários para a concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça e da repartição dos encargos da política de integração dos nacionais de países terceiros legalmente residentes no território da União.

2.19. Saúda em particular a determinação de criar as condições financeiras para a concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça neste domínio específico das medidas de integração, de tão grande importância para as autarquias locais e regionais.

2.20. Celebra o facto de já estarem em execução projectos-piloto para a integração de nacionais de países terceiros, o que deverá permitir extrair conclusões e ensinamentos para programas promissores a nível local e regional, os quais poderão ser publicados sob a forma de relatórios ou de manuais.

2.21. Recomenda a realização de novos estudos, nomeadamente de estudos de caso, sobre os requisitos e os instrumentos para a coordenação de políticas entre os níveis comunitário, regional e municipal.

2.22. Partilha da intenção de prolongar em 2004 o Fundo Europeu para os refugiados, 15 % de cujas dotações financiam projectos a nível local e regional, e o dotar com meios financeiros mais elevados.

2.23. Constata com agrado que os serviços da Comissão estão actualmente a contemplar a utilização dos fundos estruturais, juntamente com as iniciativas comunitárias Urban e Interreg, para promover e desenvolver instrumentos de concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça no contexto local e regional.

2.24. Requer que para a formulação das medidas da política estrutural comunitária se recorra a indicadores como a "situação perto das fronteiras internas ou externas da UE/dos países candidatos" ou a "zona de emigração".

2.25. Louva o projecto da Comissão de apresentar ainda este ano uma comunicação sobre a prevenção da criminalidade como princípio para as prioridades de acção da União Europeia.

Participação das autarquias locais e regionais e do Comité das Regiões na concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça

2.26. Demanda a participação das autarquias regionais e locais nas associações envolvidas em programas actuais ou futuros que tenham como objectivo o intercâmbio de experiências no âmbito do espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

2.27. Observa que na comunitarização, no âmbito dos tratados de Maastricht e Amsterdão, da política de realização deste espaço, não foi dada a devida atenção à intervenção das regiões e dos municípios, ou do seu representante europeu, o Comité das Regiões, e aproveita para recordar que, em diversos Estados-Membros, não é a administração central, mas sim as administrações regionais que são responsáveis pelos domínios da justiça e dos assuntos internos, devendo, por conseguinte, participar na elaboração das medidas legislativas e operacionais necessárias à concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Perante tais factos, não pode deixar de solicitar que os projectos de texto da Constituição sejam completados em conformidade.

2.28. Reivindica, neste contexto, que as alterações propostas pelo grupo de observadores do CR junto da Convenção, em especial as respeitantes aos artigos que se seguem, a saber,

- na Parte I da Constituição

- Artigo I-41.o (Disposições específicas de execução do espaço de liberdade, de segurança e de justiça), e

- na Parte III da Constituição

- Artigo III-160.o (Papel dos parlamentos nacionais)

- Artigo III-161.o (Mecanismos de avaliação)

- Artigo III-162.o (Cooperação operacional)

- Artigo III-164.o (Cooperação administrativa)

- Artigo III-283.o (Controlo jurisdicional)

- Artigo III-167.o (Asilo)

- Artigo III-170.o (Cooperação judiciária em matérias civis)

- Artigo III-171.o (Processo penal)

- Artigo III-173.o (Prevenção da criminalidade)

- Artigo III-177.o (Europol),

sejam inseridas, pois tal permite que situação das competências seja levada em conta em vários Estados-Membros.

2.29. Finalmente, reclama que o Comité das Regiões seja convidado a participar convenientemente no processo legislativo e nos comités previstos para a concretização do espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

Bruxelas, 20 de Novembro de 2003.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) Conclusões do Conselho de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999 - "Para uma União de liberdade, de segurança e de justiça: Os marcos de Tampere", ponto 2.

(2) Idem, ponto 7.