Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais"

(COM(2002) 17 final - 2002/0021 (COD))

(2002/C 241/31)

Em 6 de Março de 2002, em conformidade com o artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 21 de Junho de 2002 (relatora: M. C. Sánchez Miguel).

Na 392.a reunião plenária de 17 e 18 de Julho de 2002 (sessão de 18 de Julho de 2002), o Comité Económico e Social aprovou por 63 votos a favor, 3 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Depois de um longo período entre a apresentação do Livro Verde(1) e do Livro Branco(2), a Comissão publicou uma proposta de directiva sobre a responsabilidade ambiental, na qual se estabelece um quadro jurídico comunitário para a prevenção e a reparação dos danos ambientais. Além disso, esta proposta ambiciona lançar as acções previstas no Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente(3), que tendem, designadamente, a tornar aplicável o princípio do "poluidor-pagador".

1.2. Nas últimas décadas, intensificaram-se os danos à biodiversidade, conforme foi salientado na proposta de Estratégia Comunitária para o Desenvolvimento Sustentável(4), na qual se assinala que esta deterioração pode constituir uma das mais graves ameaças para o futuro da natureza. A legislação(5) mais importante para a sua protecção não produziu o efeito desejado, o que se deve também à inexistência de disposições em matéria de responsabilidade pelos danos causados ao ambiente. Esta situação torna necessária uma regulamentação de âmbito comunitário que possibilite a prevenção e a reparação dos danos ambientais e obrigue os responsáveis a suportarem os custos da sua reparação.

1.3. Embora esta necessidade tenha sido reconhecida, é preciso destacar as dificuldades encontradas na elaboração da presente proposta, na medida em que foram tidos em conta os interesses divergentes que pretende regular: por um lado, os interesses gerais de protecção do ambiente, por outro, os interesses particulares dos agentes económicos e também das administrações públicas; embora se reconheça que todos os interesses são legítimos, convém determinar, de uma vez por todas, a responsabilidade de cada um no respectivo âmbito de actuação e competência.

1.4. Não esqueçamos neste exame que, hoje em dia, existe uma multiplicidade de direitos nacionais de natureza muito diversa, que já são aplicáveis na maioria dos Estados-Membros. Esta situação pode ser um elemento de distorção no conteúdo final da legislação; por isso, é preciso defender uma harmonização ao nível comunitário, já que nem sempre se consegue uma legislação nacional que garanta a descontaminação das zonas afectadas, o que constitui um dos objectivos mais importantes da proposta. Existem outros factores "de facto", como, por exemplo, quando um dano possa afectar mais do que um espaço nacional; neste caso, será de aplicação mais do que uma legislação, podendo acontecer, inclusivamente, que não haja legislação aplicável.

1.5. Pode-se afirmar que a proposta tem o cuidado de ter em conta todos os interesses concorrentes, mediante um equilíbrio adequado entre todos eles e sempre com base nos objectivos ambientais fixados tanto no Sexto Programa de Acção, como nas demais normas comunitárias que compõem o acervo ambiental, bem como o contexto socioeconómico no qual se aplicam.

1.6. Antes de fazer qualquer comentário sobre a proposta, convém destacar a não inclusão nesta dos danos tradicionais (danos pessoais e danos materiais); com efeito, considera-se que estes já estão regulados pela acção de responsabilidade civil, de prática generalizada nos Estados-Membros.

1.7. Outra omissão que merece destaque é a não inclusão nesta proposta da responsabilidade dos OGM, que é importante tanto para a biodiversidade em geral como para a saúde dos consumidores; os motivos invocados são a existência da directiva sobre a responsabilidade pelos danos causados por produtos defeituosos(6), no entanto a sua aplicação apenas abrange os danos causados aos produtos não transformados, de forma que não parece ser o instrumento adequado para tal finalidade, tendo em conta o desenvolvimento do debate e a regulamentação sobre os OGM(7).

2. Conteúdo essencial da proposta

2.1. A base jurídica desta proposta é o artigo 175.o, n.o 1, do TCE, pois o seu objectivo é de carácter ambiental, ou seja, tem em vista a conservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente.

2.2. A proposta estabelece o quadro jurídico para a prevenção e reparação dos danos ambientais, nas seguintes hipóteses:

- Por "danos ambientais" entendem-se tanto os danos à biodiversidade, como os danos às águas, que são objecto da directiva-quadro sobre a água(8), bem como os danos ligados à contaminação do solo. Em função do princípio do "poluidor-pagador", o operador que tiver causado o dano ambiental ou que enfrentar uma ameaça iminente de ocorrência de um tal dano é quem deve suportar os custos da sua reparação. No entanto, o artigo 9.o prevê uma série de excepções que eximem o operador de responsabilidades.

- Destas excepções, a proposta de directiva destaca os danos que resultam de emissões ou acontecimentos específicos, autorizados pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis ou mediante licença ou danos causados por emissões ou actividades não consideradas prejudiciais na perspectiva dos conhecimentos técnico-científicos no momento em que se verificou a emissão ou em que se realizou a actividade.

- Dado que o património ambiental (biodiversidade e água) muitas vezes não está sujeito a direitos de propriedade, prevê-se permitir a entidades qualificadas, em conjunto com pessoas suficientemente interessadas, solicitarem que a autoridade competente tome as medidas adequadas.

- Os danos transfronteiriços são regulados mediante cooperação entre as autoridades nacionais dos países afectados, por forma a garantir que a reparação do dano seja efectuada em cooperação com o operador cuja actividade tenha causado o dano.

- Está previsto um sistema duplo para reparação dos danos; a reparação é financiada, por um lado, directamente pelo operador responsável; por outro lado, a autoridade competente encarrega um terceiro de efectuar a reparação, por forma a identificar os autores dos danos que deverão suportar os custos dos danos causados. Em todo o caso, podem ser combinados ambos os sistemas para que a reparação seja mais efectiva.

- O estabelecimento de uma garantia financeira permite a cobrança dos custos para evitar que a insolvência dos autores impeça a reparação.

- Ficam isentos desta directiva os danos emergentes de emissões ou acontecimentos específicos, autorizados pelas disposições legislativas e regulamentares aplicáveis ou mediante licença ou danos causados por emissões ou actividades não consideradas prejudiciais na perspectiva dos conhecimentos técnico-científicos no momento em que se verificou a emissão ou em que se realizou a actividade.

- As isenções previstas para a exoneração da responsabilidade não se aplicam quando se tiver actuado com negligência, embora a legislação nacional dos Estados-Membros possa alterar as condições de aplicação da exoneração segundo as suas próprias regras.

- Determina-se o seu carácter não retroactivo, bem como períodos de prescrição da acção de responsabilidade.

- É estabelecida uma avaliação económica, na qual são apresentadas as principais questões de eficiência, custos e benefícios, incluindo a distribuição dos custos pelos agentes económicos, bem como o impacto previsível na competitividade, na prevenção, na garantia financeira e na avaliação dos danos causados aos recursos naturais.

2.3. De facto, esta proposta de directiva exclui em grande medida alguns danos importantes e potencialmente prejudiciais para o ambiente, designadamente os danos nucleares, os danos causados por contaminação de hidrocarbonetos e os danos causados pelo transporte de substâncias nocivas. A Comissão defende que a existência de convenções internacionais que regulam a responsabilidade civil nestas matérias, de que a maioria dos Estados-Membros são signatários, tornam actualmente desnecessária a sua inclusão na proposta.

2.4. É de assinalar que esta proposta apresenta dificuldades quanto à complexidade jurídica do âmbito e das isenções da sua aplicação. Haveria que fazer um esforço para que a redacção fosse compreensível para os interessados na sua aplicação.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE acolhe favoravelmente o regime de responsabilidade ambiental, de carácter objectivo, que visa prevenir os danos e restabelecer a natureza no seu estado inicial, de forma a cumprir o princípio do "poluidor-pagador". Todavia, embora reconhecendo o carácter positivo da legislação proposta, perante o incumprimento de muitas das directivas ambientais pelos Estados-Membros, é preciso tecer algumas considerações em consonância com pareceres anteriores do CESE, a fim de melhorar o seu conteúdo, especialmente sobre temas que suscitem posições divergentes entre as organizações ambientalistas e os operadores económicos, bem como sobre o âmbito de aplicação e a responsabilidade dos operadores, tanto públicos como privados.

3.2. A respeito do âmbito de aplicação, há que assinalar que a legislação proposta apenas se aplicará aos danos resultantes do incumprimento das normas ambientais em vigor enumeradas no Anexo I(9). No entanto, a inclusão dos danos causados à biodiversidade suscita alguns dos problemas referidos, na medida em que se limita aos espaços protegidos pela Rede Natura 2000, à directiva sobre o habitat natural e à directiva sobre as aves, quando não se considera que, actualmente, esta inclui todos os espaços de importância comunitária (de facto, a superfície que esta proposta abrange representa menos de 20 % do território e das zonas costeiras da UE). Seria conveniente que a Comissão instasse todos os Estados-Membros a cumprirem a obrigação imposta para o efeito pela Directiva 92/43/CEE(10).

3.2.1. O CESE considera que é importante esclarecer que a legislação sobre a responsabilidade ambiental não se aplica com base na existência de tratados internacionais; efectivamente, a ineficácia destes últimos já foi demonstrada por ocasião de vários acidentes ambientais graves ocorridos recentemente no território da União Europeia; além disso, muitos destes tratados, de carácter sectorial(11), ou não entraram em vigor ou não foram ratificados pela maioria dos Estados-Membros da UE.

3.2.2. A Comissão deverá considerar a necessidade de completar as normas internacionais, quando se demonstre a sua ineficácia para cobrir os danos ambientais na UE, mediante uma iniciativa comunitária, que poderia ter sido prevista nesta proposta de directiva.

3.3. Um tema de grande importância é o que se refere aos conceitos estabelecidos no artigo 2.o O esclarecimento do seu conteúdo evitará ambiguidades na aplicação da legislação, na medida em que limitará o carácter arbitrário da transposição pelos Estados-Membros. Neste sentido, seria conveniente reforçar e clarificar algumas definições:

3.3.1. Biodiversidade: na medida em que se define com base nas directivas 79/409/CEE (habitats) e 92/43/CEE (aves), pode ser considerado um conceito bastante limitado. Por isso, a maioria das associações consultadas propõem a sua extensão às zonas não protegidas quando os danos alteram um espaço de maneira grave ou podem ter uma incidência na saúde dos seus habitantes(12).

3.3.1.1. Na definição de biodiversidade, convém ter em conta a incidência dos OGM, tanto a curto como a longo prazo.

3.3.2. Entidade qualificada: corresponde à pessoa ou entidade que participa na aplicação da responsabilidade ambiental devido ao seu interesse pelo ambiente. O CESE entende que a proposta limita o reconhecimento destas entidades com base numa perspectiva dupla:

- Serão os Estados-Membros a estabelecer, na respectiva legislação, os critérios para o seu reconhecimento.

- Só serão reconhecidas as entidades com finalidade ambiental.

3.3.2.1. Entendemos que a existência de culturas diferentes prejudicará as organizações dos países mais atrasados do ponto de vista ambiental, mas também serão excluídas as organizações capacitadas para a defesa do ambiente, em que a defesa do ambiente não é o seu objectivo primordial, como é o caso dos sindicatos e das organizações empresariais que podem, todavia, desempenhar um papel importante na prevenção dos danos ambientais.

3.3.3. Dano ambiental: definem-se três categorias de danos ambientais:

- danos à biodiversidade,

- danos às águas,

- danos ao solo.

3.3.3.1. Ao passo que a noção de danos às águas está claramente definida na Directiva 2000/60/CE, o mesmo não acontece em relação aos danos à biodiversidade e ao solo(13). Por este motivo, convém esclarecer o conteúdo destas duas definições.

3.4. Uma das finalidades mais destacadas da proposta é a da prevenção dos danos ambientais, desempenhando um papel importante a autoridade competente. O problema, que já foi denunciado pelo CESE em vários dos seus pareceres, é a complexa organização administrativa da maioria dos países da UE; a atribuição de competências ambientais a várias autoridades, por vezes muito descentralizadas, cria, no mínimo, confusão no momento de actuar com diligência em matéria de prevenção.

3.4.1. No interesse da prevenção, seria conveniente:

- em primeiro lugar, exigir dos Estados-Membros a delimitação clara e nítida das competências entre as várias autoridades, para que não se produzam sobreposições nem duplicações de actuações entre elas;

- em segundo lugar, outro dos requisitos para assegurar a intervenção administrativa é determinar o procedimento para a recuperação dos custos das medidas de prevenção pelas autoridades competentes; caso contrário, o regime de responsabilidade deixará de se aplicar ao poluidor e os custos serão suportados pelos cidadãos;

- em terceiro lugar, o CESE reconhece a importância de estabelecer normas de recuperação dos custos no caso de intervenção da autoridade competente, tanto em matéria de prevenção como de reparação dos danos. Por isso, embora reconheça a importância do conteúdo do artigo 7.o, considera que deveria orientar-se mais para o órgão encarregado de exigir o cumprimento desta responsabilidade (artigo 13.o).

3.5. Em relação à afectação de custos, no caso de haver vários responsáveis, optou-se por um sistema duplo: de responsabilidade solidária ou de responsabilidade proporcional. Embora este sistema duplo pretenda facilitar a adaptação da directiva aos sistemas jurídicos dos Estados-Membros, convém assinalar que é difícil determinar o grau de responsabilidade em matéria de dano ambiental, o que dificulta a utilização deste sistema na prática.

3.5.1. A responsabilidade solidária perante vários operadores responsáveis pelo dano facilita a acção de responsabilidade, já que não é necessário identificar cada um dos operadores, enquanto que é preciso estabelecer a acção proporcional perante cada um dos responsáveis pelo dano. O CESE considera, basicamente, a possibilidade de definir um sistema de responsabilidade solidária, uma vez que facilita a acção, mas a escolha deve ser deixada aos Estados-Membros que avaliarão as circunstâncias de cada caso.

3.6. A designação de autoridade competente gera uma certa ambiguidade. Se é certo que pode haver vários órgãos competentes nos Estados-Membros, em função da sua organização territorial, também não deixa de ser verdade que as acções judiciais em matéria de responsabilidade civil são instruídas perante autoridades judiciais, que não são necessariamente especializadas em direito do ambiente.

3.7. O CESE reconhece que a constituição de uma garantia financeira destinada a melhorar a eficácia da legislação era um dos pedidos que tinha formulado no seu parecer sobre o Livro Branco. Contudo, o facto de os agentes económicos não serem obrigados a subscrever um seguro de responsabilidade ambiental quando realizam as actividades referidas nas directivas do Anexo I, em conformidade com o disposto no artigo 16.o, pode debilitar a eficácia da proposta.

4. Propostas de alteração

4.1. O carácter de norma fundamental (ou mínima) desta directiva exige à Comissão um esforço de clareza e de precisão superior ao exigido para qualquer outra disposição legislativa, pois a finalidade não é unicamente o cumprimento das normas ambientais em vigor referidas no Anexo I, mas também a prevenção e reparação dos danos ambientais produzidos no espaço da União Europeia. Uma aplicação uniforme desta norma pressupõe a revisão dos conceitos previstos no artigo 2.o

4.2. A reparação dos danos ambientais é uma das mais importantes novidades da proposta de directiva. As normas vigentes apenas prevêem sanções administrativas que se concretizam em multas. A reparação dos danos compete ao operador responsável pelos mesmos, embora a autoridade competente possa substituí-lo sempre que seja difícil localizá-lo. Esta reparação a título de substituição coloca alguns problemas:

4.2.1. O procedimento de reparação previsto no Anexo II estabelece diversas opções que permitem, à autoridade competente, optar pelo melhor critério para a efectuar. O CESE considera que deveria ser evitada a utilização de um critério único, especialmente do critério do custo mínimo. Deve ter-se sempre em conta o critério do restabelecimento da natureza para o seu estado inicial anterior ao dano.

4.2.2. A recuperação do custo da reparação, quando esta última é efectuada pela autoridade competente, deve ser um dos eixos fundamentais da acção de responsabilidade; caso contrário, serão os cidadãos a suportar os custos.

4.2.2.1. Não obstante, em caso de isenção prevista na alínea b) do n.o 3 do artigo 9.o, é possível repartir a reparação entre a administração e o operador, se este tiver agido com negligência.

4.3. A designação da autoridade competente incumbe aos Estados-Membros. Este é um dos temas que pode ter uma influência particular na harmonização comunitária. Por isso, o CESE considera que:

- A designação compete aos Estados-Membros, de acordo com as disposições de cada um deles em matéria de repartição das competências.

- Caso existam vários níveis de competências, deverão ser claramente definidas as competências de cada autoridade para evitar sobreposições de actuações ou a concorrência de várias autoridades.

- A jurisdição civil não é a instância competente para acções de responsabilidade em todos os países da União Europeia; existem sistemas de intervenção das autoridades administrativas, seguindo, neste caso, o procedimento do contencioso administrativo, que, em termos gerais, constitui uma tramitação longa e complicada. Tendo em conta que já tem experiência no âmbito da acção civil de responsabilidade por produtos defeituosos na UE, a jurisdição civil parece ser a instância mais apropriada para ser declarada como autoridade competente para a acção ambiental.

4.4. No que respeita à garantia financeira, o CESE considera que a sua não obrigatoriedade pode constituir um obstáculo à reparação por insolvência do operador. A Comissão deveria dar uma definição mais exacta dos danos para que as companhias de seguros subscrevam as apólices necessárias para o efeito. No entanto, seria conveniente a criação de fundos nacionais ou territoriais financiados através da cobrança de sanções económicas, previstas para o incumprimento das directivas do Anexo I. Assim, as sanções cumpririam a sua finalidade de reparação dos danos ambientais.

4.5. Em relação à irretroactividade da norma, coloca-se o problema da reparação dos danos históricos ou anteriores. Há que ter presente que, segundo o disposto no n.o 2 do artigo 19.o, o factor que determinará o carácter actual ou não dos danos será a prova feita pelo operador responsável por um dano que demonstre que o dano é anterior à entrada em vigor da directiva, para ficar excluído do âmbito da sua aplicação.

4.6. Por último, convém destacar a importância de que se revestem os relatórios previstos no artigo 20.o e no Anexo III que os Estados-Membros devem elaborar. No prazo de cinco anos, poderão ser avaliadas:

- A aplicação das normas.

- A necessidade de alterar as normas para dar um carácter temporal ao conteúdo actual da proposta.

- A modificação do Anexo I, tal como decorrente da aplicação da directiva neste período.

Bruxelas, 18 de Julho de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Livro Verde da Comissão de 1993 (COM(93) 47 final). Parecer CES 226/94 (JO C 133 de 15.5.1994).

(2) Livro Branco da Comissão de 2000 (COM(2000) 66 final). Parecer CES 803/2000 (JO C 268 de 19.9.2000).

(3) Parecer CES 711/2001 (JO C 221 de 7.8.2001).

(4) Proposta de estratégia comunitária para o desenvolvimento sustentável da Comissão Europeia, de 15.5.2001.

(5) Directiva 92/43/CEE do Conselho relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992) e Directiva 79/409/CEE do Conselho relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103 de 25.4.1979).

(6) Directiva 85/74/CEE, versão alterada 99/34/CE (JO L 141 de 4.6.1999).

(7) CES 358/2000 (JO C 125 de 27.5.2000) e CES 694/2002 adoptado em 30.5.2002.

(8) Directiva 2000/60/CE que estabelece um quadro de acção no domínio da política da água - JO L 327 de 22.12.2000.

(9) São reunidas 18 directivas, todas elas referidas a danos à água ou ao solo, bem como relativas à utilização confinada e à libertação deliberada de OGM.

(10) JO L 176 de 20.7.1993.

(11) Existe um instrumento sectorial assinado, mas que ainda não entrou em vigor: o Protocolo de Basileia de 1999 sobre a responsabilidade e indemnização por danos resultantes dos movimentos transfronteiras de resíduos perigosos e da sua eliminação. Existem outras iniciativas previstas ou já em curso: um possível instrumento de responsabilidade conjunta em conformidade com a Convenção de Helsínquia de 1992 sobre o impacto transfronteiriço dos acidentes industriais (Convenção TEIA) e a Convenção de Helsínquia de 1992 sobre a protecção e utilização dos cursos de água transfronteiriços e dos lagos internacionais (Convenção sobre a Protecção das Águas) e um ou vários instrumentos eventuais de responsabilidade (a médio prazo) em conformidade com a Convenção sobre a Biodiversidade e o Protocolo de Cartagena sobre a Biosegurança. Sendo muito completo, convém fazer referência ao único regime horizontal de responsabilidade ambiental internacional existente, ou seja a Convenção de Lugano de 1993 sobre a responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente. No entanto, esta convenção ainda não entrou em vigor e não é provável a adesão da Comunidade a este instrumento num futuro próximo.

(12) Na Cimeira de Barcelona de 15/16.3.2002, o Conselho "Ambiente" de 4.3.2000 apresentou a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável. No ponto 38 das orientações para o futuro, considera-se que se deve avançar no domínio da protecção e conservação da biodiversidade em todos os sectores e actividades relevantes, e que se deve perseguir a plena aplicação da rede Natura 2000 e garantir a protecção, nos domínios não abrangidos por esta rede, das espécies protegidas em conformidade com as directivas sobre os habitats naturais e as aves.

(13) Comunicação de 16.4.2002 - COM(2002) 179 final "Para uma estratégia temática de protecção do solo".

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

A proposta de alteração seguinte, que recolheu, pelo menos, um quarto dos sufrágios expressos, foi rejeitada durante o debate:

Ponto 3.3.1

Alterar este ponto como segue:

Biodiversidade: na medida em que se define com base nas Directivas 79/409/CEE (habitats) e 92/43/CEE (aves), pode ser considerado um conceito relativamente novo. Antes de se alargar este conceito às zonas não protegidas, há que esperar pelos resultados da experiência com a aplicação da proposta da Comissão.

Resultado da votação

Votos a favor: 19, votos contra: 37, abstenções: 0.

O ponto seguinte do parecer da secção foi rejeitado, embora haja recolhido mais de um quarto dos votos expressos.

Ponto 4.2

Suprimir.

O sector da energia nuclear, contrariamente ao que sucede com os hidrocarbonetos e as fontes de energia renováveis, está excluído do âmbito da directiva e, por isso, tem um tratamento preferencial. As convenções vigentes relativas ao nuclear não contemplam os danos ao ambiente e prevêem compensações excepcionalmente baixas noutros casos, longe do custo real. O Comité recomenda, pois, que o n.o 4 do artigo 3.o, que dispõe a exclusão, seja suprimido.

Resultado da votação

Votos a favor: 29, votos contra: 27, abstenções: 4.