COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO relativa à integração dos sistemas ferroviários convencionais

(Apresentada pela Comissão)

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

relativa à integração dos sistemas ferroviários convencionais

RESUMO

1. Durante um século e meio o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro processou-se numa óptica nacional. Os caminhos-de-ferro adoptaram, cada um, as suas próprias normas técnicas e regras operacionais, de acordo com as prescrições nacionais. Esta situação tornava onerosas e complexas as operações internacionais e contribuiu para a fragmentação do mercado dos produtos ferroviários em linhas nacionais. Hoje ainda, não obstante os esforços desenvolvidos para os integrar, a segmentação dos sistemas ferroviários continua a ser um obstáculo ao desenvolvimento de serviços à escala europeia, necessários a uma Comunidade cuja integração se acelera e que em breve se irá alargar. O Tratado da União Europeia fixou o objectivo de se criarem redes transeuropeias e se promover a sua interoperabilidade, nomeadamente por meio da harmonização técnica. A Comunidade adoptou, assim, em 1996, uma directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade, presentemente a ser aplicada.

2. A presente comunicação tem por objectivo propor um programa para a integração dos sistemas ferroviários convencionais, que inclui uma directiva relativa à interoperabilidade da rede ferroviária transeuropeia convencional, dando assim resposta às solicitações do Conselho e do Parlamento no sentido de serem apresentadas propostas sobre a integração dos sistemas ferroviários convencionais, que acompanhassem o estabelecimento de direitos de acesso para o fornecimento de serviços de mercadorias internacionais. Constitui um importante elemento da estratégia da Comissão para reforçar a eficiência operacional dos caminhos-de-ferro comunitários e a qualidade do serviço que estes prestam aos seus clientes, mediante um amplo processo de liberalização do mercado, melhorando as condições de utilização da infraestrutura (tarifação e repartição de capacidade) e reforçando a interoperabilidade e a harmonização técnica. As propostas feitas na presente comunicação e as propostas de directivas já apresentadas ao Conselho (o pacote "infraestruturas") constituem um primeiro passo para se dar cumprimento às disposições do Tratado que prevêem a criação de um mercado único dos serviços de transporte ferroviário. Acompanhando a evolução do mercado, a Comissão tenciona combinar esta abordagem legislativa com a política no domínio das redes transeuropeias visando aliviar a saturação das infraestruturas, a aplicação estrita das regras comunitárias no domínio da concorrência e dos contratos públicos no que se refere ao equipamento ferroviário e o apoio à investigação e desenvolvimento.

3. O primeiro objectivo é melhorar a organização dos serviços internacionais, especialmente os de mercadorias. As demoras nas fronteiras e a baixa fiabilidade enfraquecem actualmente a competitividade dos serviços internacionais de mercadorias. Vários obstáculos impedem a transferência eficiente de um comboio de mercadorias de uma rede para outra, nomeadamente a lenta e onerosa transferência de dados operacionais e comerciais, a má conjugação dos horários e a complexidade dos procedimentos nas fronteiras. As empresas ferroviárias e os gestores das infra-estruturas poderão resolver estes problemas rapidamente e a um custo modesto se lhes derem prioridade e colaborarem mais activamente. Ambos deverão definir como objectivo imediato a redução das paragens nas fronteiras ao tempo necessário para mudar de locomotiva. O passo seguinte será a eliminação total das paragens nas fronteiras: as empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas deverão planear serviços sem paragens e os procedimentos de transferência dos comboios de rede para rede deverão ser simplificados e harmonizados.

4. Tendo em conta o disposto nos artigos 154º e 155º do Tratado, o segundo objectivo é promover a interoperabilidade das redes ferroviárias convencionais, ou seja, a sua capacidade para possibilitarem a circulação contínua dos comboios além fronteiras. Os vagões e carruagens podem circular em toda a Comunidade, mas as grandes disparidades a nível das normas técnicas e operacionais dos caminhos-de-ferro requer a mudança das locomotivas e das tripulações nas fronteiras. Estas paragens aumentam os custos, alongam os prazos de entrega e comprometem a pontualidade e a fiabilidade. A Comunidade deverá tomar a iniciativa de incrementar a interoperabilidade reforçando a harmonização das normas técnicas e operacionais, de modo a melhorar o desempenho dos serviços internacionais.

5. O terceiro objectivo é contribuir para a criação de um mercado único do equipamento ferroviário. Apesar da reestruturação do sector na década de 90, os maiores mercados nacionais continuam em grande medida a ser mercados fechados. Os caminhos-de--ferro vêem-se obrigados a recorrer aos fornecedores nacionais, o que aumenta os custos dos fornecimentos e, logo, os preços do transporte ferroviário. As disparidades técnicas reflectem e reforçam esta segmentação. A harmonização técnica na Comunidade irá contribuir significativamente para a integração do mercado, embora não dispense uma alteração efectiva das práticas vigentes no domínio dos contratos públicos. Muitos Estados-Membros não deram ainda aos seus caminhos-de-ferro liberdade para tomarem as suas decisões em matéria de fornecimentos de terceiros em bases comerciais, continuando a proteger os fabricantes nacionais.

6. Durante anos, foram os próprios caminhos-de-ferro a estabelecer normas "intramuros" para possibilitar a circulação das carruagens e vagões em diferentes redes. Este foi um grande passo em frente na interoperabilidade, mas insuficiente para responder aos novos desafios colocados pela evolução técnica e as mudanças estruturais no sector. O processo é lento e nem sempre tem como resultado uma efectiva harmonização, visto a sua base ser o consenso entre as companhias de caminho-de-ferro. Além disso, dele estão excluídos os fabricantes de equipamento ferroviário e outro equipamento de interesse neste domínio. A avaliação da conformidade com as normas é, em muitos casos, efectuada pelos próprios caminhos-de-ferro, o que não garante o tratamento equitativo de todos os operadores e fornecedores.

7. A Comissão considera que a Comunidade deve actuar no sentido de eliminar as disparidades técnicas, regulamentares e operacionais que separam os sistemas ferroviários convencionais, alargando a estes o processo criado para o sistema de alta velocidade, com as adaptações necessárias às suas características próprias. Apresenta, assim, com a presente comunicação, uma proposta de directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário convencional. À semelhança da directiva relativa ao sistema de alta velocidade, esta irá criar mecanismos comunitários de preparação e adopção de especificações técnicas que possibilitem a interoperabilidade e de avaliação da conformidade com essas especificações.

8. A directiva aplicar-se-á à rede transeuropeia convencional e abrange a renovação do equipamento, bem como a modernização e a construção. Prevê a preparação de especificações técnicas para um conjunto de subsistemas, em particular os sistemas de sinalização e de controlo/comando, o material circulante, a alimentação de energia, a infraestrutura, a manutenção, as operações e as tecnologias da informação. As especificações técnicas e as normas europeias que as tornam operacionais serão obrigatórias em toda a rede transeuropeia convencional, com certas excepções.

9. O sistema ferroviário convencional é um sistema antigo, com um pesado legado de infraestruturas e material circulante cuja construção obedeceu a normas nacionais. A substituição dos activos dos caminhos-de-ferro é lenta, pelo que a aceleração da sua renovação implicaria, regra geral, custos elevados sem os benefícios correspondentes. A harmonização deverá, pois, centrar-se nos aspectos que mais contribuam para aumentar a competitividade a médio prazo, o que implica o estabelecimento de prioridades.

10. Primeiro, é necessário definir os subsistemas e componentes a que se deve dar prioridade para harmonização. A Comissão propõe, com base num estudo aprofundado que realizou, que se dê prioridade imediata à harmonização nos seguintes domínios: os sistemas de sinalização e de controlo/comando; a transferência de dados, as tecnologias da informação e as telecomunicações, especialmente para o transporte de mercadorias; o material circulante utilizado nos serviços internacionais; as emissões sonoras, especialmente dos vagões; as qualificações do pessoal circulante para as operações além fronteiras; a avaliação da conformidade com as especificações; o reconhecimento mútuo das operações de manutenção e de reparação. A directiva prevê a adopção de um programa de trabalho que dê prioridade a estes domínios, antes de se iniciar a preparação das especificações técnicas. A longo prazo, e tendo em conta que uma harmonização geral dos sistemas eléctricos e das infraestruturas seria extremamente dispendiosa e causaria grandes transtornos, a Comissão considera que se deve ponderar a harmonização em domínios específicos, como as catenárias e pantógrafos e as infraestruturas utilizadas para o tráfego de mercadorias. A directiva prevê expressamente a definição de prioridades e de um programa de trabalho antes de se iniciar o trabalho de preparação das especificações técnicas.

11. Segundo, devem estabelecer-se prioridades para a introdução de equipamento construído segundo as especificações comunitárias. Como o objectivo é melhorar o desempenho dos serviços internacionais, a prioridade deve ser dada ao reforço da interoperabilidade nas linhas que servem os principais fluxos internacionais de tráfego. No caso do tráfego de mercadorias, isto implica dar prioridade à rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercadorias, relativamente à qual a Comissão propôs o estabelecimento de direitos de acesso para a exploração de serviços internacionais de transporte de mercadorias. Tais decisões de investimento incumbem fundamentalmente às empresas ferroviárias, aos gestores das infraestruturas e aos Estados-Membros, mas o papel da Comunidade na orientação do reforço da interoperabilidade é algo que deve ser pensado no quadro da revisão das orientações relativas às redes transeuropeias (RTE).

12. Tal como para o sistema de alta velocidade, as especificações de interoperabilidade serão normalmente elaboradas por um organismo comum representativo dos caminhos-de-ferro e dos fabricantes de equipamento ferroviário. Outros organismos poderão contudo ser mandatados para elaborar certas especificações, caso o organismo comum não disponha da competência técnica necessária ou não represente todos os interesses envolvidos. A Comunidade adoptará então as especificações. As normas correspondentes serão preparadas pelo CEN, o CENELEC ou o ETSI, consoante adequado. A responsabilidade pela avaliação da conformidade será conferida a órgãos independentes, designados pelos Estados-Membros. Estes mecanismos permitirão suplantar as debilidades dos mecanismos vigentes.

13. A rede ferroviária não termina nas fronteiras da Comunidade, estende-se aos países da Europa Central e Oriental e liga-se aos do Médio Oriente. A harmonização neste espaço mais vasto, tal como o reconhecimento mútuo da avaliação da conformidade, beneficiaria todos os países interessados. A Comunidade pode dar um contributo distintivo, preparando e adoptando especificações para os sistemas ferroviários convencional e de alta velocidade. O alargamento irá reforçar o seu papel, visto que os países candidatos adoptarão as especificações comunitárias quando da sua adesão. A questão é como integrar os outros países no sistema interoperável. A presente comunicação defende que a adopção jurídica das especificações se deve processar no quadro da Convenção relativa ao transporte ferroviário internacional, um acordo internacional em vigor. A recente revisão desta Convenção permite-o, de um modo que garante que as especificações comunitárias sejam respeitadas e os países defendidos contra a imposição de especificações inadequadas.

A. ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS INTERNACIONAIS

1. A integração dos serviços internacionais de passageiros tem registado grandes progressos. O mesmo não se passa com os serviços de mercadorias, embora o mercado interno tenha eliminado os controlos nas fronteiras internas. A mudança de locomotiva de um comboio de mercadorias e a verificação de tudo estar a funcionar correctamente [1] demora trinta a quarenta minutos. No entanto, o estudo realizado pela Comissão concluiu que os comboios de mercadorias têm geralmente de parar muito mais tempo, o que alonga os prazos de entrega e compromete a pontualidade e a fiabilidade. Esta é uma questão de grande importância para as operações de transporte em que o factor tempo é decisivo, operações estas que constituem um mercado em rápida expansão no qual as empresas ferroviárias não exploram ainda todas as suas potencialidades, embora não o seja tanto para o transporte de mercadorias tradicionais. A passagem das fronteiras, sendo apenas um dos factores determinantes da qualidade geral dos serviços de transporte de mercadorias, é contudo muito importante. As dificuldades nas fronteiras foram uma das razões na base do lançamento das iniciativas destinadas a melhorar o desempenho do transporte ferroviário de mercadorias, como os itinerários livres de transporte ferroviário de mercadorias (TERFF) [2]. De acordo com o estudo da Comissão, a duração e as causas das demoras variam, mas os factores a seguir descritos têm também a sua influência.

[1] Sempre que uma locomotiva ou um vagão são desengatados, é necessário realizar um ensaio de freio.

[2] Está a ser feito um grande esforço para melhorar o desempenho de certas grandes linhas internacionais de tráfego de mercadorias, as TERFF. Alguns Estados-Membros abriram voluntariamente o acesso à infraestrutura e os gestores destas melhoraram a qualidade dos traçados de marcha e facilitaram significativamente a utilização da infraestrutura, em particular por meio de balcões únicos. Ver a comunicação da Comissão "Itinerários livres (Freeways) transeuropeus para o transporte ferroviário de mercadorias", COM (97) 242 final, 29.5.1997.

2. Numa fronteira, uma "rede" passa um comboio a outra. Procede-se, portanto, a uma transferência de informações. O volume de informação necessário no tráfego de mercadorias é considerável, uma vez que os comboios transportam diferentes cargas para diferentes destinos, que o tipo de vagões que os formam varia e que muitos comboios circulam em função da procura e não segundo um horário determinado. A ligação dos sistemas informáticos ferroviários é frequentemente ineficiente, pelo que é necessário transferir documentação em papel, um sistema dispendioso e moroso. Os dados transferidos podem chegar tarde ou não ser fiáveis, tendo portanto de ser verificados em presença do comboio. A pouca interconexão é também um obstáculo ao fornecimento de toda uma gama de serviços aos clientes, como a apresentação de propostas, a facturação ou a localização das mercadorias.

3. Outros obstáculos há que criam demoras ou as agravam. Um é a má conjugação de horários entre sistemas nacionais. Os comboios de mercadorias têm de parar para mudar de locomotiva, mas são muitas vezes sujeitos a demoras suplementares, decorrentes da espera pelo traçado de marcha atribuído no horário da rede vizinha. A inflexibilidade da organização do trabalho pode igualmente causar dificuldades, agravando as demoras e diminuindo a produtividade. A locomotiva poderá ter de ficar à espera do comboio ou este atrasar-se à espera da locomotiva. A escassez de informação sobre as horas de chegada agrava as dificuldades. Há, todavia, iniciativas construtivas, como a dos "comboios de confiança". Onze caminhos-de-ferro acordaram já proceder à inspecção do estado dos comboios de mercadorias no local de partida e dispensar novas inspecções durante o trajecto.

4. De acordo com o estudo da Comissão, a primeira prioridade deverá ser a redução das paragens nas fronteiras e a melhor integração dos horários nacionais. Esta seria uma forma altamente eficiente, em termos de custos, de melhorar o desempenho. Os TERFF demonstraram o potencial existente para melhorar rapidamente os serviços através da conjugação dos horários (a directiva proposta relativa à repartição de capacidade e à tarifação irá reforçar significativamente a coordenação entre os gestores das infraestruturas [3]). Generalizando-se a utilização das tecnologias da informação, a transferência de informação entre as redes passará a ser rápida e fiável. As práticas laborais deverão ser melhoradas, de modo a aumentar a produtividade quer da mão-de-obra quer do material circulante.

[3] Proposta de directiva do Conselho relativa à repartição de capacidade de infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança. COM (98) 480 final, 22.7.98

5. Se derem prioridade à organização dos serviços internacionais e colaborarem mais eficazmente, as empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas poderão resolver os problemas rapidamente e sem gastos excessivos. É perfeitamente possível, de facto, reduzir as demoras nas fronteiras ao tempo necessário para mudar de locomotiva e tripulação. Os tempos de viagem de extremo a extremo seriam assim reduzidos e a fiabilidade reforçada, aumentando a competitividade do transporte ferroviário de mercadorias. Para promover avanços neste domínio, a Comissão irá consultar as partes interessadas sobre o lançamento de um sistema de controlo das demoras nas fronteiras com publicação regular dos resultados.

A curto prazo, as empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas deverão procurar reduzir, para o tráfego de mercadorias, as demoras nas fronteiras ao tempo necessário à mudança de locomotiva e tripulação. Em 2000 a Comissão consultará as partes interessadas sobre o início dos controlos das demoras.

6. Poucas operações ferroviárias se realizam fora das fronteiras nacionais, além das necessárias para transferir um comboio de uma rede para outra. As fronteiras não são o local de partida ou destino dos comboios e as instalações de triagem situam-se geralmente, embora nem sempre, no interior. A tecnologia torna hoje possível a eliminação das paragens nas fronteiras, o que iria aumentar significativamente a eficiência do serviço. As locomotivas policorrente podem circular em várias redes sem que isso implique um forte acréscimo dos custos. Os procedimentos podem ser simplificados e executados com recurso a aplicações das tecnologias da informação (e mesmo executados no interior do país em que o serviço seja interrompido por outras razões). Os maquinistas podem ser treinados para trabalharem com vários sistemas ferroviários. As empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas deverão, por conseguinte, planificar a eliminação, a médio prazo, das paragens das fronteiras em toda a rede transeuropeia, com excepção dos casos em que isso implique um forte aumento dos custos de um serviço sem o correspondente acréscimo do seu interesse comercial.

A médio prazo, as empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas deverão procurar eliminar as paragens nas fronteiras. Dependendo dos progressos realizados, a Comissão decidirá da conveniência de atribuir um mandato para preparação das especificações para procedimentos simplificados de transferência de comboios entre redes sem paragem nas fronteiras.

B. A INTEROPERABILIDADE NO PRESENTE

B.1 ORGANIZAÇÃO EXISTENTE

7. Desde o século passado que os caminhos-de-ferro fazem circular carruagens e vagões em diferentes sistemas nacionais por toda a Europa. Foi pela acção dos caminhos-de--ferro e não dos governos que isso se conseguiu [4]. Aqueles mandataram a sua associação, a União Internacional dos Caminhos-de-Ferro (geralmente conhecida por UIC [5]), para formular recomendações sobre a compatibilidade técnica do equipamento e os aspectos operacionais dos serviços internacionais. Estas normas "intramuros" foram elaboradas por especialistas das companhias membros e publicadas em fichas UIC.

[4] Nos finais do século XIX, vários governos europeus lançaram de facto um processo de harmonização técnica. Esta foi ultrapassada na prática pelo trabalho das associações dos caminhos-de-ferro.

[5] Union Internationale des Chemins de Fer

8. Existem acordos entre os caminhos-de-ferro para a interoperabilidade das carruagens e vagões, nomeadamente o Regolamento Internazionale Carrozze e o Regolamento Internazionale Veicoli (geralmente conhecidos por RIC e RIV) [6]. Nos termos destes regulamentos, cada rede aceita os veículos cuja construção obedeça a um conjunto de fichas UIC. O RIC e o RIV permitem a interoperabilidade dos veículos aceites e registados em toda a Europa. Definem, além disso, as competências das redes noutros aspectos das operações internacionais. No quadro do RIC e do RIV, a aceitação de veículos é da competência das companhias de caminho-de-ferro, existindo em cada país uma companhia que procede ao registo. Os acordos representaram um passo importante na interoperabilidade e as fichas UIC uma importante tentativa de harmonização.

[6] Regulamento para a utilização recíproca de carruagens e furgões no tráfego internacional (RIC); Regulamento para a utilização recíproca de vagões no tráfego internacional (RIV).

9. Embora tenham tornado possível a interoperabilidade das carruagens e vagões e contribuído para o excelente historial de segurança do transporte ferroviário, é duvidoso que aqueles acordos possibilitem que os caminhos-de-ferro respondam aos desafios colocados pelas novas tecnologias, as cada vez maiores expectativas relativamente aos serviços e as mudanças políticas e económicas. A sinalização é um exemplo importante. Os caminhos-de-ferro comunitários investiram em sistemas electrónicos de sinalização - dezasseis no total - que não só são diferentes como incompatíveis. A incompatibilidade destes sistemas é uma das razões por que é necessário mudar de locomotiva nas fronteiras. Esta situação faz aumentar os custos, uma vez que é necessário deslocar a locomotiva até à fronteira, onde fica à espera do comboio, o que é uma utilização improdutiva de recursos valiosos, e reduz a fiabilidade, uma vez que um atraso num ponto se repercute em todo o serviço. Em alternativa, é instalado nas locomotivas ou nas unidades múltiplas [7] o equipamento necessário para que possam funcionar em várias redes. Os comboios Thalys de alta velocidade, por exemplo, transportam até seis conjuntos de equipamento de sinalização, o que, mais uma vez, faz aumentar os custos e reduz a fiabilidade. Foi necessária uma iniciativa da Comunidade para reunir os caminhos-de-ferro e os fabricantes de equipamento com vista à elaboração de especificações para a próxima geração de sistemas de sinalização, o sistema europeu de gestão do tráfego ferroviário.

[7] Conjunto de carruagens especializadas com energia de tracção própria, concebidas para funcionarem como uma unidade.

10. A exploração do potencial das tecnologias da informação nos transportes internacionais constitui outro desafio. Conforme se explica no capítulo E, todos os caminhos-de-ferro instalaram sistemas TI (tecnologias da informação) para a gestão do tráfego, os serviços aos clientes e a administração, mas não conseguiram assegurar uma transferência de informação cabal e fiável entre os sistemas nacionais. A transferência de informação é possível a um nível limitado, mas as interfaces dos sistemas TI continuam por completar. Entre outros efeitos, esta situação complica os serviços internacionais e aumenta os seus custos, tornando também difícil satisfazer a procura de serviços de valor acrescentado por parte dos clientes.

11. A pressão comercial está a obrigar os caminhos-de-ferro a reduziram os custos com os fornecimentos de terceiros e a deixarem aos fabricantes de equipamento uma maior responsabilidade em matéria de investigação, desenvolvimento e projecto. Está igualmente a fazê-los abandonar as práticas tradicionais de especificação do projecto e não do desempenho, de fabricação do equipamento à medida de cada caminho-de-ferro e de desenvolvimento de tecnologias específicas para o caminho-de-ferro em lugar da utilização do que o mercado oferece. Consequentemente, já não há hoje justificação, se é que alguma vez houve, para afastar do processo de elaboração de normas os fabricantes de equipamento ferroviário e as empresas de outros sectores que oferecem soluções inovadoras e eficientes. Além disso, o tipo de organização existente não exerce pressão suficiente sobre os caminhos-de-ferro no sentido de encontrarem soluções. As decisões são tomadas por consenso e a falta de pressão do mercado pode levar a que as negociações sobre as normas se arrastem ou não cheguem mesmo a resultados úteis. É necessário acelerar o processo, para se poder dar resposta às mudanças que se verificam no mercado dos transportes.

12. Uma questão conexa é a da responsabilidade pela avaliação da conformidade com o RIC e o RIV. Actualmente, são os próprios caminhos-de-ferro que o fazem e que, em alguns casos, avaliam igualmente se a infraestrutura e o material circulante satisfazem as prescrições nacionais [8]. Este sistema data, contudo, da época em que os caminhos-de-ferro eram monopólios, organizados estritamente em bases nacionais e com fornecedores exclusivamente nacionais. A avaliação da conformidade deverá agora passar a obedecer a princípios comunitários. Deverá assegurar um tratamento equitativo e não-discriminatório de todas as empresas ferroviários e fornecedores, trate-se de companhias já estabelecidas no mercado ou de novos operadores. Os métodos e os prazos deverão ser claramente definidos e a duplicação de ensaios evitada. A avaliação deverá ser efectuada por organismos independentes, sem interesse nos resultados.

[8] Nos últimos anos, alguns Estados-Membros, nomeadamente a Alemanha e o Reino Unido, atribuíram a responsabilidade pela regulamentação de segurança a organismos independentes.

B.2 A DIRECTIVA "ALTA VELOCIDADE"

13. A crescente sofisticação técnica ampliou as disparidades técnicas, primeiro com a electrificação e depois com os sistemas electrónicos de sinalização e transferência de dados. A introdução da alta velocidade constituiu um grande desafio. Obrigar os comboios de alta velocidade a parar nas fronteiras para mudar de locomotiva seria não só absurdo como impossível, visto serem concebidos como unidades múltiplas. Em 1996, o Conselho adoptou uma directiva relativa à interoperabilidade do sistema europeu de alta velocidade, com base no artigo 156º do Tratado. O seu objectivo era fazer avançar a interoperabilidade da rede de alta velocidade e abrir o mercado dos fornecimentos ferroviários. A directiva estabelece processos para a elaboração das especificações técnicas para diferentes subsistemas (especificações técnicas de interoperabilidade ou ETI) e a preparação de normas europeias detalhadas para os "componentes de interoperabilidade" dos subsistemas [9], quando necessário para tornar uma ETI operacional. Prevê igualmente a avaliação independente da conformidade e o reconhecimento mútuo da certificação. O cumprimento das ETI é obrigatório em toda a rede de alta velocidade. As especificações estão a ser preparadas, prevendo-se a sua apresentação ainda para 1999.

[9] Componentes, grupos de componentes e conjuntos completos para subsistemas, dos quais depende, directa ou indirectamente, a interoperabilidade. Ver alínea d) do artigo 2º da directiva "alta velocidade".

14. A directiva relativa à alta velocidade colmata as insuficiências da organização tradicional. Põe termo à delegação de competências nas associações do sector, conferindo à Comunidade Europeia a responsabilidade por mandar elaborar e adoptar as especificações. A directiva atribui a tarefa de preparação das ETI a um organismo comum representativo dos caminhos-de-ferro, dos operadores de transportes públicos e da indústria do equipamento ferroviário, a Associação Europeia para a Interoperabilidade Ferroviária (geralmente conhecida por AEIF [10]). As normas europeias para os componentes dos subsistemas são elaboradas pelo CEN, CENELEC ou ETSI, consoante o caso. Estes mecanismos deverão assegurar que as disparidades entre os principais caminhos-de-ferro são eliminadas e que as especificações são elaboradas com precisão e acompanham a evolução tecnológica. A directiva atribui ainda a responsabilidade pela avaliação da conformidade com as especificações e normas a organizações independentes (os chamados "organismos notificados"), o que representa outro passo em frente e uma ruptura com a tradição de deixar esta tarefa aos caminhos-de-ferro.

[10] AEIF - Association Européenne pour l'Interopérabilité Ferroviaire.

C. O MERCADO DO EQUIPAMENTO FERROVIÁRIO

15. A segmentação do mercado em linhas nacionais manteve-se devido a factores políticos, técnicos e económicos. Muitos Estados-Membros seguiram uma política de promoção das companhias nacionais, política essa de que o sector ferroviário é um dos principais exemplos. A regra, nunca explicitada, era os caminhos-de-ferro fornecerem-se junto dos fornecedores nacionais com base em concursos públicos fechados, excepto quando não havia fabricantes nacionais. Inevitavelmente, as prescrições técnicas e o projecto dos equipamentos reflectiam e reforçavam esta segmentação. Resguardados de pressões comerciais, os caminhos-de-ferro prescreviam especificações detalhadas, em obediência às quais os fabricantes nacionais fabricavam os seus produtos. Esta situação teve sérias consequências para o sector. Muitas prescrições técnicas variavam de país para país e até num mesmo país, eram extremamente detalhadas e não se limitavam a especificar o desempenho, longe disso. O que se pedia era tecnologias específicas para o sector e não as disponíveis no mercado, o que abrandava a inovação e aumentava os custos. As características económicas do mercado tendiam igualmente a associar estreitamente caminhos-de-ferro e fornecedores, nomeadamente a necessidade de compatibilidade entre os velhos e os novos sistemas, a necessidade de encomendar as novas unidades aos fornecedores dos equipamentos originais, a dimensão e duração dos projectos e os elevados custos irrecuperáveis, que dissuadiam novos operadores de entrarem no mercado.

16. Este tipo de organização começou a ser posto em causa nos anos 90. A Comunidade adoptou legislação no domínio dos contratos públicos e da interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade, legislação essa que terá um impacto positivo no mercado, mas apenas a médio prazo. As pressões que se continuam a exercer para recurso aos fornecedores nacionais significam que continuarão a predominar, durante ainda algum tempo, as encomendas a estes. A abertura dos contratos públicos está, todavia, a reflectir-se nos preços e as iniciativas da Comunidade no domínio da investigação, nomeadamente de sistemas de sinalização e de controlo/comando e radiocomunicações digitais, a contribuir para a integração do mercado. Outro factor de mudança é a crescente orientação comercial dos caminhos-de-ferro, que os leva a reduzirem os custos com os fornecimentos, assim permitindo que outros fabricantes entrem em mercados anteriormente fechados e conferindo à indústria do equipamento uma responsabilidade acrescida em termos de investigação, desenvolvimento e projecto.

17. Finalmente, a reacção da indústria do equipamento à alteração da situação tem sido forte. Verifica-se um rápido processo de concentração, com fusões e aquisições por parte das grandes companhias, numa tentativa de acederem a mercados fechados e conseguirem economias de escala. Quatro grandes sociedades, "integradores de sistemas", emergiram. Em geral, têm clara identidade nacional e dominam os mercados nacionais respectivos, mas as suas instalações de produção repartem-se por vários Estados-Membros. Confrontados com a pressão no sentido da contenção dos custos e da redução do excesso de capacidade de produção, os integradores de sistemas estão a normalizar internamente as gamas de produtos, oferecendo aos seus clientes incentivos financeiros para que comprem equipamentos genéricos, transformados de modo a satisfazer as suas necessidades. O perfil do sector é, todavia, ainda fluido. A sua estrutura está todavia a mudar rapidamente, tendo-se assistido nos últimos anos a uma consolidação em grande escala.

18. Apesar desta evolução, os maiores mercados nacionais mantêm-se em grande medida fechados, sobretudo por causa da regra, não escrita, de dar preferência aos fornecedores nacionais. Relativamente a vários subsistemas e componentes, as prescrições técnicas dos caminhos-de-ferro reforçam a segmentação do mercado. Os caminhos-de-ferro não chegaram a acordo quanto a novas especificações nem quanto à plena aplicação cabal das especificações existentes, por exemplo no domínio das tecnologias da informação. A harmonização técnica prevista na directiva relativa à interoperabilidade, analisada no capítulo que se segue, irá contribuir significativamente para a criação de um mercado único do equipamento ferroviário, embora não dispense uma alteração efectiva das práticas vigentes no domínio dos contratos públicos. Muitos Estados-Membros não deram ainda aos seus caminhos-de-ferro liberdade para tomarem as suas decisões em matéria de fornecimentos em bases comerciais, continuando a proteger os fabricantes nacionais.

D. PROPOSTA CENTRAL: DIRECTIVA RELATIVA AO SISTEMA FERROVIÁRIO CONVENCIONAL

D.1 GENERALIDADES

19. A Comunidade deve atacar as disparidades que separam os sistemas convencionais, a fim de aumentar a competitividade dos serviços internacionais e contribuir para a criação de um mercado único do equipamento ferroviário. A Comissão considera que isso se deve fazer alargando o processo estabelecido para o sistema de alta velocidade ao sistema convencional, com as devidas adaptações às características específicas deste. Apresenta assim, com a presente comunicação, uma proposta de directiva relativa ao sistema ferroviário convencional, baseada na directiva "alta velocidade".

20. Há duas razões principais para se tomar como base a directiva adoptada para o sistema ferroviário de alta velocidade. A primeira é que o processo de harmonização que esta estabelece tem duas grandes vantagens relativamente aos mecanismos vigentes. A segunda é que a distinção entre os sistemas ferroviários de alta velocidade e convencional não é clara nem rígida. Os comboios de passageiros de longo curso apresentam frequentemente as mesmas tecnologias e obedecem ao mesmo projecto; o desenvolvimento dos comboios pendulares e outras unidades múltiplas para o tráfego de passageiros de longo curso esbate ainda mais as diferenças. As ETI e as correspondentes normas europeias elaboradas para um sistema podem ser alargadas ao outro, embora em alguns casos possa haver necessidade de níveis de especificação diferentes para evitar custos improdutivos.

21. Será útil precisar que estas ETI, e, portanto, as normas europeias que lhes correspondem, serão obrigatórias em toda a rede para o novo equipamento, e isto de duas formas. Primeiro, os Estados-Membros terão de assegurar que um subsistema só entra em serviço e é utilizado se respeitar a ETI pertinente e que a colocação no mercado de um componente de interoperabilidade depende de o mesmo satisfazer a norma europeia pertinente. Segundo, os Estados-Membros não poderão proibir a entrada em serviço ou a utilização de um subsistema conforme com a ETI ou a comercialização de um componente de interoperabilidade conforme com a norma europeia correspondente. No entanto, a directiva não estabelece a obrigação de se adaptar a infraestrutura ou o material circulante existentes às especificações comunitárias.

22. A directiva relativa ao sistema ferroviário convencional deverá ter uma estrutura semelhante à da directiva "alta velocidade". São contudo necessárias algumas adaptações, para ter em conta as diferenças entre os sistemas de alta velocidade e convencional. O âmbito da directiva relativa ao sistema convencional constitui a primeira adaptação. Tendo em conta o disposto nos artigos 154 e 155º do Tratado, a directiva deverá abranger a rede ferroviária transeuropeia convencional, definida nas orientações comunitárias. Esta inclui as grandes linhas internacionais e outras de menor importância a nível comunitário. Outra diferença respeita aos subsistemas para os quais terão de ser elaboradas e adoptadas ETI. Para além dos subsistemas incluídos na directiva "alta velocidade", a directiva relativa ao sistema convencional deverá incluir um subsistema de aplicações das tecnologias da informação e das comunicações para o transporte de passageiros e mercadorias, principalmente para facilitar soluções para os problemas da integração do transporte internacional de mercadorias e do desenvolvimento de serviços de valor acrescentado para os carregadores e transitários.

D.2 DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES

23. O sistema ferroviário convencional é antigo, com um pesado legado de infraestruturas e material circulante construídos segundo especificações nacionais. Regra geral, uma renovação acelerada imporia pesados custos às empresas ferroviárias e aos gestores das infraestruturas e sobrecarregaria o erário público dos Estados-Membros, sem os correspondentes benefícios. A harmonização deve pois centrar-se nos subsistemas e componentes de interoperabilidade em que produza benefícios substanciais a médio prazo, mas não deve impor aos caminhos-de-ferro encargos financeiros que frustrem os seus esforços no sentido de aumentarem a sua competitividade. As prioridades da harmonização terão de ser definidas cuidadosamente. A directiva proposta para o sistema convencional reconhece claramente esta necessidade e cria mecanismos para a definição de prioridades. Nos termos da directiva, a Comissão e o comité de regulamentação (tal como o comité previsto no artigo 21º da directiva "alta velocidade") prepararão um programa de trabalho que definirá as prioridades, antes de se dar início à elaboração das ETI. A directiva fixa as prioridades para o primeiro programa de trabalho, que serão as indicadas no capítulo F. Depois, numa primeira fase do trabalho de elaboração de uma ETI, proceder-se-á a uma análise custos-benefícios das diferentes soluções técnicas disponíveis antes de se iniciar o trabalho de elaboração da especificação em pormenor.

24. Para que a Comunidade possa recolher todos os benefícios da harmonização, a prioridade deverá ser dada à introdução do equipamento harmonizado onde este mais contribua para melhorar o desempenho dos serviços internacionais. O estudo realizado pela Comissão identifica os mercados internacionais em que o modo ferroviário poderá competir com outros modos, se o seu desempenho igualar os desses modos: os serviços internacionais de passageiros entre grandes cidades e os serviços internacionais de mercadorias em corredores importantes. Haverá que dar prioridade ao alargamento da interoperabilidade e à integração dos serviços nas ligações que servem os principais fluxos de tráfego internacionais. No caso do tráfego de mercadorias, isto significa dar prioridade à rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercadorias, à qual a Comissão propõe abrir o acesso para a exploração de serviços internacionais, o que é vital para a revitalização do tráfego ferroviário de mercadorias. As decisões relativas aos investimentos necessários incumbem fundamentalmente às empresas ferroviárias, gestores das infraestruturas e Estados-Membros, mas é importante que todos tenham plenamente em conta a dimensão europeia. A revisão das orientações relativas à RTE-T constituirá uma ocasião para definir o papel da Comunidade na orientação e apoio ao alargamento da interoperabilidade.

D.3 PREPARAÇÃO DAS ESPECIFICAÇÕES

25. À semelhança da directiva "alta velocidade", também a directiva relativa ao sistema convencional deverá atribuir a responsabilidade geral pela elaboração das ETI por mandato da Comissão a um organismo representativo comum. Reunir-se-ia assim as principais partes interessadas e assegurar-se-ia a coordenação dos trabalhos respeitantes ao sistema de alta velocidade e ao sistema convencional. A solução mais simples será alargar o papel da AEIF no sistema de alta velocidade ao sistema convencional. Para maximizar a confiança neste processo de harmonização e o empenhamento no seu sucesso, por parte dos diferentes intervenientes, a preparação das especificações para o sistema convencional deverá processar-se mais rapidamente do que para o de alta velocidade.

26. Entre outras coisas, isto significa que a AEIF deve dispor da estrutura e recursos necessários para executar tal tarefa. Presentemente, a Associação tem uma organização fluida e não dispõe de pessoal a tempo inteiro, necessitando, portanto, de uma organização sólida e permanente e de recursos humanos adequados. Esta restruturação está já planeada, com o apoio da Comissão. O organismo representativo comum inclui os caminhos-de-ferro e os fabricantes de equipamento, representando portanto normalmente as partes com interesse na preparação de uma ETI. No entanto, em vários casos, a AEIF não representa todas as partes interessadas nem possui necessariamente a competência técnica necessária para, por exemplo, tratar das qualificações do pessoal circulante ou das emissões sonoras; outras entidades são parte interessada e têm um contributo a dar, nomeadamente os parceiros sociais e as organizações ambientalistas. Empresas não especializadas em equipamento ferroviário podem igualmente dispor de tecnologias úteis, embora desenvolvidas para outros mercados, como equipamento e software informáticos e de telecomunicações. A directiva proposta permite, pois, que a responsabilidade pela preparação de ETI possa ser atribuída a outras organismos e não apenas ao organismo representativo comum, embora em geral deva ser este o mandatado.

E. PRIORIDADES DE HARMONIZAÇÃO

27. A Comissão, com base no estudo que realizou, propõe as seguintes prioridades para a harmonização, as quais serão consignadas no primeiro programa de trabalho a adoptar nos termos da directiva relativa ao sistema convencional. A primeira são os sistemas de sinalização e de controlo/comando [11]. A incompatibilidade destes sistemas é um dos grandes obstáculos à interoperabilidade das locomotivas e unidades múltiplas. A introdução de sistemas electrónicos de sinalização nos últimos anos criou um novo obstáculo. Como funcionam actualmente dezasseis sistemas incompatíveis, é necessário instalar nas locomotivas utilizadas em várias redes o equipamento necessário para circularem em cada uma, o que aumenta os custos e diminui a fiabilidade. Para colmatar estas disparidades e explorar a evolução das tecnologias da informação, a Comissão apoiou o desenvolvimento do projecto ERTMS (sistema europeu de gestão do tráfego ferroviário). Um elemento deste sistema é o sistema europeu de comando de comboios (ETCS), que pode ser introduzido directamente como forma única de sinalização mas pode também ser instalado sem tornar imediatamente obsoletos os sistemas nacionais. Um segundo elemento é o novo sistema normalizado de transmissão em telecomunicações adaptado ao caminho-de-ferro. O Sistema Global de Comunicações Móveis - Caminhos-de-Ferro (GSM-R) destina-se a criar um sistema de telecomunicações específico para o sector, capaz de gerir todas as diferentes aplicações e permitindo, assim, a substituição de toda uma panóplia de sistemas analógicos dedicados a funções específicas por uma única plataforma digital.

[11] O termo inclui os sistemas automáticos de protecção e comando do comboio (ATP e ATC)

28. O sucesso que o projecto ERTMS tem registado até à data mostra que é possível encontrar uma solução comum quando a Comunidade proporciona orientação e apoio. A AEIF está a elaborar ETI baseadas no ERTMS para o sistema de alta velocidade, que serão apresentadas com as outras ETI em finais do corrente ano. A Comissão proporá então a sua adopção. Para a rede convencional deverá seguir-se a mesma abordagem. Entretanto, os gestores das infraestruturas e os Estados-Membros deverão apenas investir em sistemas de sinalização que tenham por base o ERTMS.

Em 2001 a Comissão irá propor a atribuição de um mandato ao organismo representativo comum para preparação de especificações para os sistemas de sinalização e de controlo/comando destinados à rede ferroviária convencional baseadas no ERTMS.

29. Transferência de dados, tecnologias da informação e telecomunicações. Quando um comboio atravessa uma fronteira, a informação necessária para as operações e os serviços aos clientes é transferida; esta informação é particularmente importante para o tráfego de mercadorias. Nas três últimas décadas, todos os caminhos-de-ferro introduziram sistemas TI informáticos para a gestão do tráfego, a administração e os serviços aos clientes. Infelizmente, os sistemas não são os mesmos nem é possível ainda uma transferência de informação fiável e sem descontinuidades entre os sistemas nacionais. É possível uma transferência de informação limitada, mas, mau grado uma década de desenvolvimento, as interfaces dos sistemas TI ferroviários estão ainda incompletas. Consequentemente, quando uma rede transfere um comboio ou veículos para outra na fronteira, fornece geralmente um conjunto de documentação em papel. Tal sistema pode causar sérias demoras aos comboios de mercadorias nas fronteiras e, para além do custo e do risco de erros, perdem-se oportunidades de desenvolver os cada vez mais complexos serviços que os clientes exigem e que outros modos de transporte já oferecem. Os carregadores e os transitários exigem agora serviços de localização e acompanhamento das remessas, o mesmo fazendo os proprietários de vagões particulares, que movimentam cerca de metade do tráfego de mercadorias. O cumprimento de prazos de entrega precisos e a informação em tempo real da localização das remessas são essenciais numa cadeia de distribuição eficaz. Permitem também uma utilização muito mais eficiente de activos como os vagões, os terminais ou os camiões. Muitas empresas de transportes rodoviários, bem como os caminhos-de-ferro norte-americanos, estão já em condições de informar os seus clientes da localização exacta das suas mercadorias.

30. A Comissão tenciona atribuir um mandato para a preparação de especificações para os procedimentos de passagem das fronteiras, a interconexão dos sistemas TI ferroviários e as interfaces destes com outros modos [12]. Estas especificações deverão obedecer a um formato expansível e a uma arquitectura aberta, para permitirem a introdução de novas tecnologias e o desenvolvimento de novos serviços aos clientes; deverão igualmente ter em conta as necessidades dos novos operadores que entram no mercado do transporte ferroviário. O mandato terá de contrabalançar adequadamente a necessidade de harmonização técnica e a necessidade de deixar liberdade ao mercado para oferecer novas soluções. Além disso, o desenvolvimento dos sistemas de navegação por satélite irá, com o tempo, proporcionar ferramentas para uma ampla gama de serviços operacionais e logísticos, como a gestão da frota e os serviços de localização e acompanhamento [13].

[12] Para preparar o terreno, a Comissão vai encomendar um estudo sobre a transferência de dados operacionais na passagem de comboios de mercadorias nas fronteiras.

[13] Ver a comunicação da Comissão "Galileo: Envolvimento da Europa numa nova geração de serviços de navegação por satélite", COM (99) 54 final, 10.2.1999.

Em 2001 a Comissão irá propor a preparação de especificações para os procedimentos de passagem das fronteiras, a interconexão dos sistemas TI ferroviários e as interfaces destes com outros modos.

31. Material circulante. A directiva proposta impedirá os Estados-Membros de recusarem material circulante que obedeça às especificações comunitárias. Esta obrigação terá precedência sobre as disposições relativas à aceitação de veículos do RIC e do RIV. A directiva irá também estabelecer um processo para a elaboração e adopção de especificações e normas comunitárias, para que deixe de ser o código UIC referido nos regulamentos a determinar as características das carruagens e vagões interoperáveis. Para efeitos da aplicação da directiva, a Comissão irá propor que se mandate a AEIF para preparar as especificações de interoperabilidade do material circulante, a que se seguirá a elaboração das normas europeias necessárias. Para esse efeito, recorrer-se-á, quando adequado, às especificações elaboradas para o sistema de alta velocidade e às recomendações da UIC (note-se que partes do RIC e do RIV não respeitam à aceitação de veículos, mas a outros aspectos das operações internacionais fora do âmbito da directiva.)

Em 2001 a Comissão irá propor a atribuição de um mandato ao organismo representativo comum para preparação de especificações para a interoperabilidade das carruagens e vagões ferroviários. Irá também propor um mandato para a avaliação das especificações eventualmente necessárias para as locomotivas e as unidades múltiplas.

32. Para o material circulante de passageiros destinado exclusivamente às linhas nacionais, a aptidão para circular em segurança e sem interrupções fora da rede nacional não é relevante. Não há necessidade de o tornar interoperável. O objectivo será, antes, de integrar o mercado dos novos equipamentos e de criar futuramente um mercado para o material circulante usado. Isso iria fazer descer os preços, aumentar a competitividade da indústria do equipamento e facilitar a entrada de novos operadores no mercado do transporte ferroviário. Várias questões terão de ser ponderadas antes de se definir uma política neste domínio. Primeiro, a Comunidade pode abordar a harmonização desse material circulante de diferentes formas. Uma seria começar por adoptar legislação; outra seria promover iniciativas das partes interessadas tendentes a acordar prescrições comuns. Por exemplo, no caso do sistema ferroviário ligeiro, a Comissão está a apoiar uma iniciativa das associações dos operadores de transportes públicos e dos fabricantes de equipamento ferroviário para harmonizar as interfaces fundamentais dos sistemas e as prescrições de segurança [14]. Os resultados deste exercício poderão ser incorporados em legislação e constituir a base para especificações comunitárias, se tal for desejável. Uma segunda questão é o tipo de legislação: esta deverá ser adaptada ao objectivo da criação de um mercado único e não ao da interoperabilidade e deverá talvez ter uma estrutura mais simples que a da directiva proposta para o sistema ferroviário convencional. Outra questão ainda é a da melhor forma de estabelecer a avaliação da conformidade por organismos independentes e o reconhecimento mútuo dessa avaliação.

[14] A "Mass Transit Rail Initiative for Europe" (MARIE), apoiada pela Comissão, é uma iniciativa da União das Indústrias Ferroviárias Europeias (UNIFE) e da União Internacional dos Transportes Públicos (UITP). Para além dos critérios de projecto, a iniciativa abrange ainda os custos ao longo do ciclo de vida, as condições contratuais e a engenharia financeira.

Em 2001 a Comissão apresentará um relatório sobre a criação de um mercado único do material circulante de passageiros destinado exclusivamente às linhas nacionais.

33. Ruído. As linhas ferroviárias passam em zonas densamente povoadas, ficando os cidadãos expostos a níveis de ruído inaceitáveis. A principal razão de queixa é a perturbação do sono causada pela circulação de comboios de mercadorias e a triagem de vagões nas instalações de triagem no período nocturno. Os problemas são dois: as emissões sonoras dos novos vagões e as do enorme stock de veículos em serviço na Comunidade. Estes têm um longo ciclo de vida e a sua substituição é lenta, pelo que qualquer solução terá de ter em conta a frota existente.

34. A política no domínio do ruído no sector ferroviário terá de conciliar vários objectivos. Por um lado, os cidadãos têm de ser protegidos das emissões sonoras, um importante objectivo ambiental. Por outro lado, é necessário manter a livre circulação dos vagões ferroviários, e consequentemente das mercadorias, na Comunidade e assegurar um mercado único para estes vagões. Se um Estado-Membro impusesse as suas próprias normas de emissão de ruído aos vagões de mercadorias, a livre circulação seria dificultada. Além disso, há que determinar a combinação de medidas mais eficiente, nomeadamente a nível técnico (medidas para tornar os veículos menos ruidosos e instalação de barreiras sonoras de diferentes tipos), operacional (restrições à velocidade ou à utilização de certas linhas) e económico (taxas). A situação complica-se devido à divisão de competências por diferentes partes.

35. Para a Comunidade, a redução das emissões na fonte é a primeira prioridade. Esta questão deve ser abordada no contexto da política geral comunitária em matéria de ruído. No seguimento do seu Livro Verde sobre o ruído [15], a Comissão lançou um vasto programa que tem como ponto de partida um trabalho técnico sobre indicadores, métodos de medição, mapeamento e medidas de redução. A Comissão considera que é tempo de se começar a trabalhar nas emissões sonoras do sector ferroviário, tencionando criar um grupo de trabalho. Este grupo realizará o trabalho técnico necessário para se proporem limites comunitários de emissão, o qual abrange a análise dos métodos de medição, dos valores-limite, dos custos e benefícios, das repercussões financeiras, etc. O grupo será constituído por representantes dos Estados-Membros, dos organismos de protecção do ambiente, dos caminhos-de-ferro e dos fabricantes de equipamento ferroviário. O seu trabalho servirá de base para a elaboração de especificações comunitárias no quadro da directiva relativa ao sistema ferroviário convencional.

[15] Livro Verde sobre a futura política de ruído, COM (96) 540 final, 4.11.1996.

Em 2000 a Comissão iniciará, via um grupo de trabalho, os trabalhos técnicos no domínio das emissões sonoras do sector ferroviário.

36. Conforme referido atrás, um problema concreto é o grande stock de vagões que permanecerá em serviço durante ainda várias décadas. Uma solução possível seria equipar os vagões com calços de freio silenciosos em lugar dos tradicionais cepos metálicos, embora isto implique também a substituição das rodas e dos eixos [16]. À taxa de substituição normal, levaria cerca de quinze anos a reequipar todo o stock e as emissões reduzir-se-iam para cerca de metade. Deverá ser possível, todavia, centrar esforços onde os problemas são mais graves, de modo a obter uma redução das perturbações causadas pelas emissões mais cedo; a possibilidade de se acelerar o reequipamento deverá ser considerada por todas as partes interessadas, embora não deva implicar a diminuição da competitividade do transporte ferroviário de mercadorias. Um tal programa terá de ser discutido aprofundadamente com os órgãos representativos dos caminhos-de-ferro e dos proprietários de vagões particulares.

[16] Com a actual geração de calços de freio silenciosos, as rodas têm de ser substituídas; está a ser feita investigação para desenvolver calços que não obriguem a essa substituição.

37. Qualificações e métodos de trabalho. Tem sido e continua em grande medida a ser prática normal das empresas ferroviárias mudarem as tripulações dos comboios [17] nas fronteiras ou perto destas. É raro que a mesma tripulação se mantenha em serviço passada a fronteira, embora isso aconteça por vezes. Para que o transporte ferroviário internacional seja competitivo, as empresas ferroviárias deverão poder utilizar as suas tripulações o mais produtivamente possível, sem todavia desrespeitarem as normas relativas ao tempo de trabalho, para oferecerem serviços com a qualidade que o mercado exige. Em alguns casos, será mais eficiente mudar de tripulação na fronteira, noutros manter em serviço a mesma tripulação, nos limites do tempo de trabalho. A interoperabilidade das tripulações coloca várias questões: a formação necessária para a condução de um comboio em várias redes, os requisitos de saúde e idade e os métodos de trabalho.

[17] «Tripulação» refere-se principalmente ao maquinista, mas pode abranger os outros membros do pessoal envolvidos na operação do comboio.

38. Um maquinista que continue ao serviço passada a fronteira necessita de conhecimentos adicionais, essencialmente conhecimentos linguísticos e conhecimento das regras de sinalização e operacionais e do trajecto. Os conhecimentos linguísticos constituem um sério obstáculo, visto não serem normalmente tidos em conta pelos caminhos-de-ferro no recrutamento de pessoal. Em geral, as tripulações necessitam de conhecer uma língua estrangeira, uma vez que as distâncias além fronteira que podem fazer em serviço são limitadas pelo tempo de trabalho prescrito. Cada caminho-de-ferro tem os seus próprios sistemas de sinalização e regras operacionais e cada trajecto características geográficas próprias. Um maquinista tem de actuar rapidamente numa situação de emergência, pelo que necessita de ter um conhecimento cabal das regras de sinalização e operacionais das várias redes e dos trajectos. A interoperabilidade além fronteiras tem actualmente por base acordos bilaterais, sendo a empresa ferroviária ou o gestor de infraestrutura anfitrião o responsável pela formação e qualificação. Os parceiros sociais estão a estudar as qualificações necessárias para as operações além fronteiras. A Comissão terá em conta o seu trabalho ao avaliar as medidas necessárias.

Em 2000 a Comissão lançará um estudo sobre as qualificações necessárias para as tripulações poderem operar além fronteiras e a certificação da competência, em consulta com os parceiros sociais.

39. Avaliação da conformidade. Tradicionalmente, os caminhos-de-ferro não só estabeleciam as suas próprias normas como avaliavam a conformidade com as mesmas. Este sistema tem óbvios aspectos negativos: a avaliação pode demorar demasiado, os métodos não acompanharem a evolução tecnológica e haver duplicação de ensaios. Não garante também a objectividade e o tratamento equitativo de todas as empresas ferroviárias e fabricantes de equipamento, trate-se de novos operadores ou de operadores já estabelecidos no mercado. A directiva "alta velocidade" confere a responsabilidade pela avaliação da conformidade a "organismos notificados" independentes. A Comissão considera que estes "organismos notificados" devem ser encarregados da avaliação da conformidade também a nível do sistema convencional, visto não haver frequentemente uma distinção nítida entre equipamento para o sistema de alta velocidade e equipamento para o sistema convencional e que os mesmos princípios se aplicam. A directiva "alta velocidade" prevê a coordenação a nível dos organismos notificados. Saber se este mecanismo será adequado ou se serão necessárias outras medidas é uma questão em aberto. Uma opção seria criar um órgão coordenador europeu, responsável pela aferição de métodos e a formulação de recomendações para prosseguimento da harmonização. Esta opção deverá ser considerada uma vez que se adquira experiência suficiente com o trabalho dos organismos notificados.

40. Em alguns domínios, como o do ensaio da aptidão para utilização em linhas diferentes, manter-se-ão as prescrições nacionais, enquanto noutros haverá um período de transição até à adopção das especificações e normas comunitárias. Por exemplo, nos termos do RIC e do RIV, uma "companhia ferroviária de registo" de um Estado-Membro decide se um veículo satisfaz ou não o código UIC e regista os veículos aceites. Este processo não garante, todavia, um tratamento equitativo de todos os operadores de veículos ou fabricantes de equipamento. Consequentemente, a responsabilidade pela certificação da conformidade dos veículos com as regras e prescrições nacionais vigentes na Comunidade (as fichas UIC) deve pertencer aos organismos notificados. Quanto ao registo dos vagões utilizados no tráfego internacional, essa certificação deve ser da responsabilidade de organismos independentes. A Comissão vai realizar um estudo sobre os sistemas de registo existentes na Comunidade e a necessidade de regras comuns, para assegurar o reconhecimento mútuo e o tratamento equitativo.

Na directiva relativa ao sistema ferroviário convencional, a Comissão propõe que a responsabilidade pela certificação da conformidade com as especificações e normas comunitárias e com as regras e prescrições nacionais vigentes na Comunidade seja conferida aos organismos notificados.

41. No sector ferroviário, a avaliação da conformidade não é apenas uma questão de ensaiar protótipos em laboratório ou em locais de ensaio. As diferentes vias e sistemas de sinalização têm características próprias, pelo que o material circulante poderá ter de ser ensaiado na infraestrutura em que irá ser utilizado e em condições de serviço normais. Um exemplo são os ensaios da incompatibilidade electromagnética entre certos tipos de motor eléctrico e de equipamento de sinalização. Estes ensaios têm de ser efectuados pela empresa ferroviária ou o gestor de infraestrutura interessados, mas não deverão ser mais onerosos do que o necessário e devem ser transparentes e não-discriminatórios. Para o assegurar poderão ser necessárias orientações comunitárias para os ensaios em condições de serviço.

Em 2001 a Comissão irá propor a atribuição de um mandato ao organismo representativo comum para avaliação da necessidade de orientações para os ensaios de equipamento ferroviário em condições de serviço.

42. O reconhecimento mútuo das operações de manutenção e reparação é importante para a livre circulação de veículos na Comunidade, nomeadamente dos vagões ferroviários. O proprietário de um vagão deve poder ser livre de escolher entre reparar ou fazer a manutenção do seu vagão no Estado-Membro de registo deste ou no Estado em que o vagão se encontra quando a operação é necessária; se assim não for, o proprietário será obrigado a levar o vagão para o Estado de registo. Impõe-se, portanto, o reconhecimento mútuo das operações de manutenção e reparação, o que requer, nomeadamente, especificações ou normas comuns para os componentes, incluindo as peças sobresselentes, para os procedimentos de manutenção e reparação e para as oficinas acreditadas. O sistema actual é criticado, nomeadamente pelos proprietários de vagões particulares, por os obrigar a procederem àquelas operações no Estado de registo e a observarem prescrições diferentes. A procura de soluções deverá envolver quer a AEIF quer os proprietários de vagões particulares.

Em 2001 a Comissão irá propor um mandato para a preparação das especificações e procedimentos necessários para o reconhecimento mútuo das operações de manutenção e reparação.

F. QUESTÕES DE HARMONIZAÇÃO A MAIS LONGO PRAZO

43. Regulamentação de segurança. O objectivo da Comunidade deve ser a preservação do invejável historial de segurança do transporte ferroviário, minimizando simultaneamente a possibilidade de a regulamentação de segurança criar obstáculos à interoperabilidade e à integração do mercado do equipamento. Outro objectivo igualmente importante é assegurar que essa regulamentação é transparente e não--discriminatória, a fim de que todas as empresas ferroviárias sejam tratadas de igual modo. Poderá também haver margem para a convergência das abordagens nacionais neste domínio, o que poderá contribuir para a realização destes objectivos. A Comissão lançou um estudo com o fim de, primeiro, comparar a organização do controlo da segurança nos diferentes Estados-Membros e, segundo, formular recomendações relativamente à convergência das políticas e a procedimentos equitativos e transparentes. O estudo estará completado em 1999. Poderá todavia ser necessário um trabalho adicional, de estudo do impacto das regras operacionais e dos procedimentos de segurança na interoperabilidade.

44. Sistemas eléctricos. Coexistem actualmente na Comunidade cinco sistemas eléctricos diferentes, o que normalmente obriga à mudança de locomotiva nas fronteiras. As locomotivas policorrente, já utilizadas embora muito limitadamente, representavam até há pouco tempo um desafio técnico dispendioso e a sua fiabilidade nem sempre se mostrava satisfatória. A tecnologia avançou, todavia, tendo os caminhos-de-ferro comunitários encomendado recentemente um número significativo de locomotivas e veículos-motor policorrente. É agora possível optar, com base em razões comerciais ou operacionais, por utilizar locomotivas policorrente ou mudar de locomotiva na fronteira. Esta possibilidade tira sentido a uma harmonização geral dos sistemas eléctricos na Comunidade, uma operação extremamente dispendiosa e causadora de enormes transtornos que não se justifica em termos comerciais ou de custo-benefício. A harmonização da geometria das catenárias [18] e da largura dos pantógrafos é uma questão diferente. Ambas variam tão consideravelmente que uma locomotiva poderá necessitar de vários pantógrafos para circular em linhas internacionais. A harmonização poderá produzir resultados significativos a um custo razoável.

[18] O perfil que deve formar a linha de contacto eléctrico sobre a via, quando suspensa entre os seus suportes.

Em 2002 a Comissão irá propor a atribuição de um mandato ao organismo representativo comum para avaliação da necessidade de harmonização da configuração das catenárias e pantógrafos.

45. Gabari de carga, gabari de obstáculos e outros parâmetros [19]. Estes gabaris são suficientemente similares para permitir a circulação dos comboios de passageiros na maior parte da Europa Continental [20]. No entanto, o gabari de obstáculos e outros parâmetros limitam o transporte grandes volumes de carga e as dimensões dos comboios de mercadorias, impedindo o aumento da eficiência (o comprimento dos comboios e as cargas por eixo são exemplos). A harmonização geral das infraestruturas segundo especificações mais elevadas, em oposição à introdução selectiva de melhoramentos quando economicamente justificável, seria astronomicamente cara, visto implicar a reconstrução de vias, pontes e túneis. A construção de linhas de alta velocidade abre contudo a possibilidade de afectar outras linhas ao tráfego mais lento. A possibilidade de uma rede ou conjunto de linhas que satisfaça as necessidades do tráfego internacional de mercadorias será discutida no quadro da revisão das orientações para a RTE-T, a qual constituirá também uma oportunidade para identificar os estrangulamentos existentes na rede convencional. Há ainda a questão de determinar se se justifica a harmonização de outros parâmetros infraestruturais das referidas linhas e das especificações mais adequadas a usar. A Comissão tenciona mandatar a AEIF para avaliar se se justifica a harmonização de outras componentes da infraestrutura a fim de aumentar a eficiência do transporte de mercadorias.

[19] O gabari de carga e a carga máxima por eixo determinam as dimensões máximas do material circulante. O gabari de obstáculos define o espaço acima e em torno da via necessário para que o material circulante de determinadas dimensões passe com segurança por instalações fixas.

[20] As bitolas são um problema distinto. Na Europa utiliza-se maioritariamente a bitola normal, mas a Espanha, Portugal, a Finlândia e a Irlanda usam bitolas largas diversas, tal como os Estados bálticos.

Em 2002 a Comissão irá propor a atribuição de um mandato ao organismo representativo comum para avaliação da necessidade de harmonização de outras componentes da infraestrutura a fim de aumentar a eficiência do transporte de mercadorias.

G. INTEROPERABILIDADE FORA DA COMUNIDADE

46. A rede ferroviária europeia não termina nas fronteiras da Comunidade, estende-se aos países da Europa Central e Oriental e liga-se aos do Médio Oriente e Norte de África. A harmonização das especificações, assim como o reconhecimento mútuo da conformidade com as mesmas, neste espaço beneficiaria todos os países em causa. A harmonização terá mais hipóteses de sucesso se se basear no trabalho que já está a ser feito a nível internacional. A Comunidade pode dar um contributo distintivo, visto ter competência para actuar a nível internacional neste domínio. A Comunidade irá adoptar especificações para os sistemas ferroviários de alta velocidade e convencional, que poderão servir de base a uma harmonização mais alargada, e estabelecer um sistema de reconhecimento mútuo da avaliação da conformidade. Os Estados candidatos à adesão adoptarão as especificações comunitárias, e uma vez membros da União, participarão no processo de harmonização, como os outros Estados-Membros. A interoperabilidade com o sistema ferroviário suíço pode ser assegurada via o acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Helvética relativo ao transporte ferroviário e rodoviário.

47. A questão está em como integrar no sistema interoperável todos os países da Europa, Médio Oriente e Norte de África, mediante um quadro jurídico que vincule todos os Estados a aplicar as mesmas especificações e a reconhecer mutuamente a avaliação da conformidade. O processo deve ser o mais simples e económico possível, pelo que as especificações se deverão basear nas já preparadas ou acordadas a nível internacional, sobretudo as emanadas da Comunidade. Deverá, ao mesmo tempo, proteger os países em minoria contra a imposição de especificações inadequadas.

48. A Convenção relativa ao transporte ferroviário internacional (geralmente conhecida por COTIF - Convention relative aux transports internationaux ferroviaires) poderá constituir o enquadramento adequado, visto entre os seus membros se incluírem quarenta países da Europa, Médio Oriente e Norte de África, entre os quais todos os Estados-Membros. Esta Convenção intergovernamental abrange presentemente a responsabilidade, os contratos e o transporte de mercadorias perigosas, tendo sido revista numa assembleia geral realizada em Junho de 1999. Um resultado da revisão foi o alargamento do seu âmbito à adopção jurídica de especificações técnicas e regras para o reconhecimento mútuo da avaliação da conformidade do equipamento utilizado no tráfego internacional. O texto revisto dispõe que as especificações se deverão basear nas já preparadas ou acordadas a nível internacional e que as regras normais de votação, que permitem que um quarto dos membros bloqueiem as decisões, se deverão igualmente aplicar na votação das especificações técnicas. Esta abordagem permitirá que se avance na harmonização de forma simples e eficaz, protegendo simultaneamente os direitos dos membros. A COTIF revista permite que organizações internacionais, como a Comunidade Europeia, sejam membros do gabinete central do transporte ferroviário internacional (geralmente conhecido por OTIF [21]), a organização criada pela Convenção. O estatuto de membro permitiria à Comunidade influir fortemente nas decisões sobre a harmonização técnica. A Comunidade deverá, tendo em conta os seus melhores interesses, tomar uma decisão relativa à adesão durante o período de ratificação, que deverá durar até finais de 2003.

[21] L'Office central des transports internationaux ferroviaires.

A Comissão analisará a conveniência de a Comunidade se tornar membro do OTIF e dará a conhecer a sua posição em 2001.

PROGRAMA DE TRABALHO

49. O presente resumo reúne as várias propostas de acção apresentadas na comunicação relativa à integração do sistema ferroviário convencional. A proposta central, uma directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário convencional, irá contribuir quer para o alargamento da interoperabilidade quer para a integração do mercado do equipamento. Como a harmonização técnica é um processo moroso e os recursos são escassos, a Comissão considera que a preparação da aplicação da directiva se deverá iniciar precocemente. Isso impulsionaria os trabalhos tendentes à integração do sistema ferroviário convencional, à semelhança do que aconteceu com o sistema de alta velocidade.

50. Integração de serviços

A curto prazo, as empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas deverão procurar reduzir, para o tráfego de mercadorias, as demoras nas fronteiras ao tempo necessário à mudança de locomotiva e tripulação. A Comissão consultará as partes interessadas sobre o início dos controlos das demoras em 2000.

A médio prazo, as empresas ferroviárias e os gestores das infraestruturas deverão procurar eliminar as paragens nas fronteiras. Dependendo dos progressos realizados, a Comissão decidirá da conveniência de atribuir um mandato para preparação das especificações para procedimentos simplificados de transferência de comboios entre redes sem paragem nas fronteiras.

51. Prioridades de harmonização

Em 2001 a Comissão irá propor a atribuição de mandatos ao organismo representativo comum para este proceder:

- à preparação de especificações para os sistemas de sinalização e controlo/comando para o sistema convencional, baseadas no ERTMS;

- à preparação de especificações para a interoperabilidade das carruagens e vagões;

- à avaliação das especificações eventualmente necessárias para as unidades múltiplas e as locomotivas;

- à avaliação da necessidade de orientações comunitárias para o ensaio de equipamento ferroviário em condições de serviço.

Em 2001 a Comissão irá igualmente propor mandatos para:

- a preparação de especificações para os procedimentos de passagem das fronteiras, a interconexão dos sistemas TI ferroviários e as interfaces destes com outros modos;

- a preparação das especificações e procedimentos necessários para o reconhecimento mútuo das operações de manutenção e reparação.

Em 2000 a Comissão iniciará os trabalhos técnicos preparatórios no domínio das emissões sonoras do sector ferroviário, via um grupo de trabalho.

Em 2000 a Comissão lançará um estudo sobre as qualificações especificamente necessárias para as tripulações poderem operar além fronteiras, em consulta com os parceiros sociais.

Na directiva relativa ao sistema ferroviário convencional, a Comissão propõe que a responsabilidade pela avaliação da conformidade com as especificações comunitárias e com as regras e prescrições nacionais vigentes na Comunidade seja conferida a "organismos notificados" independentes.

52. Questões de harmonização a mais longo prazo

Em 2001 a Comissão apresentará um relatório sobre a criação do mercado único do material circulante de passageiros destinado exclusivamente às linhas nacionais.

Em 2002 a Comissão irá propor a atribuição de mandatos ao organismo representativo comum para este proceder:

- à avaliação da necessidade de harmonização da configuração das catenárias e pantógrafos.

- à avaliação da necessidade de harmonização de outras componentes da infraestrutura para aumentar a eficiência do transporte ferroviário de mercadorias.

53. Interoperabilidade fora da Comunidade

A Comissão analisará a conveniência de a Comunidade se tornar membro do gabinete central do transporte ferroviário internacional (OTIF) e dará a conhecer a sua posição em 2001.

Proposta de

DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

MOTIVAÇÃO EM TERMOS DE SUBSIDIARIEDADE

a) Quais são os objectivos da acção prevista relativamente às obrigações da Comunidade-

Os objectivos da acção são a criação de um quadro regulamentar que inclua especificações técnicas de interoperabilidade (ETI) de carácter obrigatório e normas harmonizadas, no intuito de assegurar a interoperabilidade da rede ferroviária transeuropeia, contribuindo simultaneamente para a abertura dos mercados dos serviços de transporte e dos equipamentos e a promoção da competitividade de todo o sector ferroviário.

b) A acção prevista é da competência exclusiva da Comunidade ou da competência simultaneamente da Comunidade e dos Estados-Membros-

Trata-se de um competência partilhada, nos termos do artigo 155º do Tratado CE.

c) Qual a dimensão comunitária do problema (por exemplo, quantos Estados-Membros são afectados e que solução se adoptou até agora)-

A dimensão comunitária resulta do plano director da rede ferroviária transeuropeia, que abrange todos os Estados-Membros. Até ao momento, a interoperabilidade não foi realizada pelos Estados-Membros isoladamente.

d) Qual a solução mais eficaz quando se comparam os recursos da Comunidade e dos Estados-Membros-

Os Estados-Membros não têm possibilidades de estabelecer, quer por acordo intergovernamental quer através da normalização, as condições técnicas, operacionais e regulamentares necessárias para a interoperabilidade.

e) Qual a mais-valia concreta gerada pela acção prevista e quais seriam os custos da inacção-

Actualmente, a circulação de comboios nas relações transfronteiras apenas é possível, conforme os casos, através da mudança de locomotivas e de pessoal, do acompanhamento de procedimentos de inspecção e de troca de documentação, da justaposição de técnicas e regras operacionais nacionais e do respeito de todas as regulamentações nacionais. Esta situação conduz, em muitos casos, à degradação da qualidade do serviço e/ou a um custo de investimento desmesurado nessas relações. A acção comunitária permitirá, a médio e longo prazos, melhorar substancialmente a qualidade do serviço e reduzir os custos dessas relações, simplificando e facilitando o acesso à rede e permitindo tanto aos operadores como à indústria realizarem economias de escala.

f) Quais as modalidades de acção ao dispor da Comunidade-

A Comunidade pode encorajar a modernização, a harmonização ao nível dos requisitos essenciais e a adopção de medidas de execução relativas aos parâmetros técnicos.

As legislações nacionais dos Estados-Membros baseiam-se em filosofias diferentes no que respeita à segurança, à protecção da saúde, dos consumidores e do ambiente, à fiabilidade/disponibilidade, bem como à compatibilidade técnica e à exploração. Os operadores devem responder a parâmetros técnicos obrigatórios e divergentes. A realização de um nível adequado de interoperabilidade exige uma harmonização dos parâmetros fundamentais que garanta as condições técnicas, operacionais e regulamentares necessárias.

g) É necessária uma regulamentação uniforme ou será suficiente uma directiva que estabeleça os princípios gerais deixando a cargo dos Estados-Membros as medidas de execução-

A directiva proposta estabelece os objectivos gerais e um quadro uniforme no que respeita aos requisitos essenciais a respeitar pelo sistema, ao papel dos Estados-Membros na colocação em serviço dos subsistemas e ao papel dos organismos independentes encarregados de avaliar a conformidade dos componentes e verificar os subsistemas. A directiva estabelece igualmente as regras a respeitar para o desenvolvimento das ETI que deverão ser respeitadas sempre que haja uma nova colocação em serviço.

A harmonização incide nos requisitos essenciais e nas suas especificações técnicas de interoperabilidade e deixa para os Estados-Membros e para os organismos de normalização europeus os aspectos da aplicação.

INTRODUÇÃO

1. A realização progressiva da rede ferroviária transeuropeia convencional a partir das redes nacionais existentes ou em projecto obriga a que se assegure a interconexão e a interoperabilidade das infra-estruturas, dos equipamentos fixos, dos sistemas logísticos e do material circulante.

2. Até ao momento, cada rede é explorada e o movimento dos comboios assegurado dentro das fronteiras nacionais com base e no respeito de disposições regulamentares, técnicas e operacionais próprias, diferentes e em grande medida incompatíveis nos diversos Estados-Membros. É o que acontece, nomeadamente, em matéria de segurança, ambiente, características físicas das infra-estruturas e, em particular, o gabari, os sistemas de alimentação eléctrica, a sinalização e o controlo-comando das circulações, bem como as regras de exploração.

3. Como consequência dessa situação, os Estados-Membros não têm podido, individualmente, tomar as medidas necessárias para realizarem a interoperabilidade da rede ferroviária transeuropeia convencional.

4. Todas estas razões estiveram na base do anúncio feito pela Comissão, no seu Livro Branco de 1996 "Estratégia para a revitalização dos caminhos-de-ferro comunitários", de uma acção comunitária tendente a integrar as redes ferroviárias nacionais, ao mesmo tempo que era adoptada uma directiva do Conselho destinada a realizar e a assegurar a interoperabilidade da rede europeia de comboios de alta velocidade (Directiva 96/48/CE de 23 de Julho de 1996).

5. Na sequência desse Livro Branco, foi lançado um estudo em 1997 que, nas suas conclusões, apresentadas em Maio de 1998, recomendava uma estratégia e um plano de acções possíveis a curto, médio e longo prazos, a principal das quais era a adopção de uma directiva baseada na abordagem seguida no domínio da grande velocidade.

6. A Comunicação ao Conselho e ao PE que acompanha a presente proposta de directiva recorda os problemas do sector ferroviário associados às diferenças regulamentares, operacionais e técnicas e anuncia uma série de acções destinadas a eliminar essas dificuldades; essas acções serão, na sua maioria, conduzidas no quadro da directiva que é objecto da presente proposta.

INTEROPERABILIDADE E SUBSIDIARIEDADE

7. Como referido atrás, em cada país, a rede de caminhos-de-ferro constituiu-se, ao longo dos últimos 150 anos, enquanto sistema totalmente integrado, sob a responsabilidade de uma ou de várias companhias nacionais nas quais a autoridade de tutela delegava, a partir de um quadro legislativo geral, vastas competências em matéria de gestão, exploração e desenvolvimento. A compartimentação daí resultante não permite a circulação óptima dos comboios nas diferentes partes da infra-estrutura da rede constituída pela justaposição das redes nacionais.

8. A coerência de tal rede implica um nível suficiente de harmonização:

- das diferenças existentes entre as disposições regulamentares nacionais pertinentes relativas, nomeadamente, à segurança, à saúde, ao ambiente e à protecção dos consumidores;

- das características técnicas e operacionais pertinentes nas interfaces:

- das infra-estruturas,

- dos sistemas de alimentação e de captação de energia

- das instalações e dos procedimentos de manutenção

- dos sistemas de controlo-comando e sinalização

- das instalações e dos procedimentos de exploração e de gestão do tráfego

- dos sistemas de informação e de comunicação necessários para as aplicações destinadas a passageiros e carga

- do material circulante.

9. Além disso, do ponto de vista dos materiais e equipamentos de toda a natureza que constituem o sistema, é necessário criar condições para o estabelecimento de um mercado aberto e concorrencial.

10. Todas estas considerações demonstram que a realização do objectivo de interoperabilidade exige acções de harmonização a nível comunitário.

As acções dizem respeito às interfaces entre as diferentes partes do sistema, às disposições em matéria de exploração e às disposições das regulamentações nacionais relativas à segurança, à saúde, ao ambiente e à protecção dos consumidores.

Tais acções concretizam o conceito de interoperabilidade, cuja realização exige a instauração de um quadro comunitário. Esse quadro comunitário deve permitir definir um conjunto de requisitos essenciais, nomeadamente a nível das interfaces, e de procedimentos destinados a ligar todos os intervenientes, ou seja, em primeiro lugar, os Estados-Membros, mas também os operadores económicos e, nomeadamente, os gestores da infra-estrutura, as empresas ferroviárias e a indústria, os quais devem cooperar.

11. Como no domínio da alta velocidade, tal dispositivo exige o estabelecimento, em conformidade com o princípio da subsidiariedade, de uma directiva relativa à interoperabilidade da rede ferroviária transeuropeia convencional. Com efeito, nem a elaboração voluntária de normas técnicas apenas pelos operadores económicos, nem o reconhecimento recíproco das disposições nacionais existentes podem resolver os problemas políticos e técnicos que obstam à integração, à coerência e à interoperabilidade de uma rede ferroviária transeuropeia como a prevista.

ARQUITECTURA E CONTEÚDO DA DIRECTIVA

12. A presente proposta de directiva foi desenvolvida respeitando, tanto quanto possível, a estrutura e o conteúdo da directiva relativa à alta velocidade. No entanto, como explicado na comunicação, introduziram-se algumas alterações. Trata-se principalmente dos campos de aplicação geográfica (rede em causa) e técnica (subsistemas em causa), do carácter progressivo da imposição de novas especificações comunitárias, da adopção de um programa de trabalho e das prioridades a impor aos trabalhos do organismo representativo comum e do Comité.

13. Como no caso da alta velocidade, a proposta de directiva relativa à interoperabilidade é o elemento de base de uma arquitectura com três níveis:

- a directiva propriamente dita, com os requisitos essenciais que o sistema deve respeitar;

- as especificações técnicas de interoperabilidade ;

- todas as outras especificações europeias e, nomeadamente, as normas europeias dos organismos europeus de normalização: CEN, CENELEC e ETSI.

Esta arquitectura inspira-se na estrutura típica das directivas "nova abordagem", que definem os requisitos essenciais a que os produtos devem obedecer para serem colocados no mercado, mas não especificam os meios técnicos a utilizar para respeitar esses requisitos. Posteriormente, quando uma norma europeia que satisfaz esses requisitos essenciais é publicada pela CE, presume-se que os produtos conformes com ela cumprem os requisitos essenciais; no entanto, essas normas não são obrigatórias. Esta é uma das razões por que, no caso da interoperabilidade, havia que criar o nível intermédio das ETI; para assegurar a compatibilidade técnica entre os diferentes elementos de um sistema tão complexo e articulado, havia que impor um conjunto de especificações, sobretudo ao nível das interfaces entre os elementos.

14. A proposta de directiva considera a rede ferroviária transeuropeia convencional na sua globalidade e complexidade e aplica-se às infra-estruturas, aos equipamentos fixos, aos sistemas logísticos e ao material circulante, bem como aos respectivos componentes, que desempenham um papel fundamental do ponto de vista da interoperabilidade.

Por razões práticas, o sistema global foi dividido em subsistemas:

- Infra-estrutura,

- Energia,

- Manutenção,

- Controlo-comando e sinalização,

- Material circulante,

- Exploração e gestão do tráfego,

- Aplicações telemáticas ao serviço dos passageiros e do transporte de mercadorias.

A divisão da Directiva 96/48 foi ligeiramente alterada para ter em conta as conclusões do estudo acima referido. O estudo recomenda que não se tratem frontalmente todos os obstáculos à interoperabilidade, mas que se resolvam os problemas progressivamente, segundo uma ordem de prioridades a estabelecer em função da relação custos-benefícios de cada projecto de medida; nomeadamente, a harmonização dos procedimentos e das regras em vigor e a interconexão dos sistemas de informação e de comunicação apresentam mais vantagens do que medidas que incidam, por exemplo, no gabari das infra-estruturas.

. Depois, como no caso dos sistemas de alta velocidade, a proposta define de um modo geral, em termos de obrigatoriedade de resultados, os requisitos essenciais de segurança, saúde, protecção do ambiente, protecção dos consumidores e compatibilidade técnica e operacional a satisfazer para que a interoperabilidade do sistema esteja assegurada.

Para cada subsistema, e na medida do necessário, esses requisitos essenciais serão precisados nas « Especificações Técnicas de Interoperabilidade » (ETI).

15. As especificações técnicas de interoperabilidade (ETI) constituem, por sua vez, o segundo nível da arquitectura proposta.

Para cada subsistema, as ETI especificam, pois, se necessário, os requisitos essenciais e determinam os componentes e as interfaces que desempenham um papel fundamental na interoperabilidade, bem como os procedimentos de avaliação da conformidade ou da utilizabilidade.

As ETI são elaboradas por um organismo representativo comum do sector mandatado pela Comissão, que reúne peritos das empresas ferroviárias, das empresas de gestão de infra-estruturas e da indústria, e são seguidamente adoptadas segundo o procedimento estabelecido na directiva.

No caso dos sistemas de alta velocidade, a Associação Europeia para a Interoperabilidade Ferroviária (AEIF) foi o organismo designado pelo Comité instituído pela Directiva 96/48 como organismo representativo comum; a Comissão considera que a AEIF poderá continuar a desempenhar esse papel, mas, por precaução, propõe que essa decisão seja objecto de consulta do Comité previsto na directiva relativa ao caminho-de-ferro convencional.

16. Como no caso dos sistemas de alta velocidade, para os componentes e as condições nas interfaces, fundamentais para a interoperabilidade, as especificações técnicas necessárias serão elaboradas pelos organismos especializados, designadamente, no que respeita às normas europeias, pelo CEN, o CENELEC e o ETSI.

Neste caso, a avaliação da conformidade ou da utilizabilidade será realizada a pedido do fabricante pelos organismos notificados para esse efeito pelos Estados-Membros e o fabricante estabelecerá a declaração CE de conformidade segundo as modalidades definidas na directiva e com base nos módulos indicados na ETI correspondente.

Nos termos da Directiva 93/38/CEE relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações, quando existe uma especificação europeia, a avaliação deve fazer-se obrigatoriamente à luz dessa especificação.

Note-se que, no caso dos caminhos-de-ferro, a avaliação da conformidade estrita de um componente, considerado isoladamente, com as especificações técnicas que se lhe aplicam não é o único objectivo almejado.

Com efeito, em inúmeros casos, é a utilizabilidade de um componente, considerado no seu ambiente ferroviário, nomeadamente com as suas interfaces, que deve ser verificada em relação às especificações técnicas de natureza funcional. Do ponto de vista da forma, este último caso não é diferente do anterior e, para a execução do procedimento, aplicam-se os módulos definidos na Decisão 90/683/CEE, desde que se disponha das especificações técnicas necessárias.

17. Para os subsistemas, a verificação da conformidade com os requisitos essenciais faz-se, como no caso dos sistemas de alta velocidade, em relação às ETI, seguindo o procedimento definido para esse efeito na directiva.

Tal procedimento é instruído por um organismo notificado a pedido de uma entidade ajudicante que estabelece a declaração CE de verificação. É com base nessa declaração que o Estado-Membro em causa autoriza a colocação em serviço do subsistema visado.

Convém aqui sublinhar que a aptidão de um sistema complexo para responder a uma dada prestação não é igual à soma das aptidões dos vários componentes para responder à utilização a que se destina num subsistema. Por esse motivo, cada subsistema deve ser considerado enquanto tal, incluindo no que respeita à exploração, nomeadamente caso se destine a assegurar a prestação de um serviço ao público.

18. No caso dos caminhos-de-ferro, actualmente o papel dos organismos acreditados é assegurado pelos próprios caminhos-de-ferro, que são, nestas condições, juízes e partes. Com a entrada em vigor das disposições da Directiva 91/440/CEE, relativa ao desenvolvimento de caminhos-de-ferro comunitários, e das do Título XV do Tratado CE, relativo às redes transeuropeias, esta situação não pode manter-se, impondo-se a designação de organismos notificados.

No momento em que se redige a presente proposta, a criação de tais organismos para a verificação da conformidade no domínio dos sistemas de alta velocidade registou progressos na maioria dos Estados-Membros; alguns desses organismos foram já pré-notificados ou foram objecto de uma declaração de intenções. A Comissão considera que, por razões de coerência e de economia de escala, esses mesmos organismos poderão desempenhar o mesmo papel no caso do caminho-de-ferro convencional. No entanto, a avaliação dos candidatos à luz dos critérios da directiva e a responsabilidade da notificação continuam a ser prerrogativas exclusivas dos Estados-Membros.

COOPERAÇÃO

19. Embora a cooperação entre os intervenientes (Estados-Membros, empresas ferroviárias, gestores de infra-estruturas e indústria) seja um dos objectivos da directiva e esteja, portanto, incluída no seu texto, a sua importância, do ponto de vista da implantação das redes transeuropeias, merece, enquanto tal, ser destacada.

20. Para os Estados-Membros, a cooperação realiza-se, nomeadamente, através da participação no «Comité Permanente» instituído pela directiva para debater todas as questões ligadas à sua aplicação. A cooperação é indispensável para assegurar um desenvolvimento integrado e coerente da rede ferroviária transeuropeia na perspectiva do aumento do número de empresas ferroviárias, que resulta não só das transformações já operadas ou previstas em vários Estados-Membros, mas também da abertura progressiva do mercado a novas empresas ferroviárias.

A nível europeu, existe igualmente um acordo intergovernamental assinado em 1882. Trata-se da Unidade Técnica, cujas últimas decisões datam de 1938 e estão actualmente ultrapassadas.

Além disso, as Partes signatárias do acordo não reúnem todos os Estados-Membros e incluem, por outro lado, Estados não membros da Comunidade.

21. No que respeita aos agentes económicos, principalmente as empresas ferroviárias, os gestores da infra-estrutura e a indústria, a cooperação está assegurada através da participação no organismo representativo comum com o objectivo de contribuírem para a elaboração das Especificações Técnicas de Interoperabilidade (ETI).

Antes da adopção da directiva relativa à interoperabilidade dos sistemas de alta velocidade, não existia essa cooperação entre os caminhos-de-ferro e a indústria. Apenas cooperavam os caminhos-de-ferro entre si no âmbito da UIC (União Internacional dos Caminhos-de-ferro), bem como através da CCFE (Comunidade dos Caminhos-de-Ferro Europeus) para as questões ligadas à política comunitária.

Desde então, os peritos das empresas ferroviárias, das empresas de gestão de infra-estruturas e da indústria reúnem-se regularmente no âmbito dos grupos de trabalho criados pela AEIF. Esses peritos elaboraram, em conjunto, projectos parciais de ETI, já apresentados ao Comité previsto na Directiva 96/48; tais projectos são fruto de uma colaboração difícil de estabelecer, mas que beneficia hoje de um apoio político importante nas diferentes empresas.

22. Até ao momento, as questões de compatibilidade técnica, em particular as relativas à circulação internacional das carruagens de passageiros e dos vagões de mercadorias, são objecto de fichas UIC. No entanto, tendo em conta o procedimento seguido para a sua elaboração e adopção, não parecem, em princípio, poder ser utilizadas na sua forma actual no quadro da Directiva 93/38/CEE. Para que tal seja possível, haverá que transformá-las em especificações europeias e, em particular, em normas europeias nos comités técnicos instituídos pelo CEN, o CENELEC e o ETSI, que constituem uma outra instância de cooperação entre as empresas ferroviárias, os gestores de infra-estrutura e a indústria.

23. Por último, como no caso dos sistemas de alta velocidade, a proposta de directiva institui a cooperação entre os organismos notificados no que respeita à avaliação da conformidade ou da utilizabilidade dos componentes e à verificação CE dos subsistemas.

No domínio das redes transeuropeias, nomeadamente as que abrangem o transporte de pessoas, que exige grandes responsabilidades dos Estados, essa cooperação é particularmente importante. Com efeito, assegurar a interoperabilidade de um sistema, ou seja, assegurar relações funcionais recíprocas entre as suas diferentes partes ou subsistemas num espaço geográfico que engloba toda a Comunidade e, mais tarde, toda a Europa, num mercado aberto e concorrencial, implica que, em matéria de certificação, esteja garantida a maior transparência.

Essa transparência apenas pode ser efectiva se os organismos notificados se empenharem em cooperar tão esforçada e intensamente quanto possível.

CONCLUSÃO

24. Em suma, e tendo em conta o atrás exposto, a proposta de directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional constitui o quadro comunitário necessário à realização e exploração de uma rede transeuropeia integrada, coerente e interoperável nas melhores condições de eficácia económica no que respeita aos Estados, à indústria, aos exploradores e, essencialmente, aos utilizadores.

COMENTÁRIOS AO ARTICULADO

Com base nas considerações precedentes, o dispositivo da directiva foi estruturado em seis capítulos.

25. CAPÍTULO I - DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1.º

Este artigo diz respeito ao objectivo da directiva, que consiste em realizar a interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional nos seus diferentes estádios: concepção, construção, renovação, readaptação, arranque progressivo e exploração.

A nível geográfico, a directiva aplica-se às linhas ferroviárias que fazem parte da rede transeuropeia de transportes, identificadas na Decisão n° 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996, relativa às orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, como indicado mais pormenorizadamente no Anexo I da directiva.

O artigo 1º estabelece igualmente que as "condições a cumprir para realizar a interoperabilidade" (por outras palavras, as ETI), são aplicáveis aos elementos do sistema que entram em serviço após a data de entrada em vigor da directiva: tal significa que as ETI não se aplicam aos elementos neste momento já em serviço, se não forem objecto de trabalhos de readaptação e renovação, definidos, aliás, no artigo 2º.

Artigo 2.º

Este artigo inclui uma série de definições. As definições da Directiva 96/48 foram mantidas, na medida do possível, por uma questão de coerência.

No entanto, convém notar que a definição do termo "interoperabilidade" na Directiva 96/48, "a capacidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade para permitir a circulação segura e sem interrupção de comboios de alta velocidade que atinjam os níveis de desempenho previstos para essas linhas", é um pouco limitativa e deve entender-se, no caso da presente directiva, como a capacidade para permitir:

- um acesso fácil à rede;

- uma exploração sem obstáculos a nível técnico, operacional e regulamentar;

- a realização do mercado único no domínio dos equipamentos e dos serviços necessários à construção, renovação, readaptação e funcionamento do sistema.

Por outro lado, relativamente à alta velocidade, foram aditadas quatro definições: os parâmetros fundamentais, os casos específicos, a readaptação e a renovação.

Artigo 3.º

Este artigo define com maior precisão, nomeadamente, o domínio de aplicação das disposições de harmonização. Tais disposições apenas dizem respeito aos componentes, às interfaces e aos procedimentos necessários e suficientes para assegurar e garantir a interoperabilidade da rede