Resumo O sistema judicial da Alemanha, caracterizado pelo importante papel dos Länder na administração da justiça, continua a beneficiar de um nível muito elevado de perceção da independência judicial. Decorre atualmente o exame de uma proposta legislativa que, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, visa limitar o poder — raramente utilizado — dos ministros da Justiça de dar instruções aos procuradores em processos concretos. Estão em curso debates sobre os critérios de seleção de alguns juízes presidentes dos tribunais federais, no seguimento de certas críticas tecidas por juízes à proposta de remoção dos requisitos de experiência. A criação de lugares adicionais para juízes e procuradores ao abrigo do «Pacto pelo Estado de Direito» de 2019 está em desenvolvimento. Tal como referido no relatório de 2020 sobre o Estado de direito, subsistem desafios de longo prazo no que respeita ao recrutamento no sistema judicial, atendendo igualmente às próximas vagas de aposentações de juízes. As iniciativas postas em prática continuam a melhorar a digitalização da justiça. Em diversos Länder, têm vindo a ser criados tribunais comerciais especializados em matérias internacionais, capazes de funcionar em inglês. O sistema judicial continua a ter um desempenho eficaz, revelando melhorias nos processos administrativos. A resposta estratégica no domínio da prevenção da corrupção apresentou novos factos positivos, complementando o quadro de combate à corrupção já existente. A Alemanha está a modernizar o seu quadro estratégico de prevenção da corrupção na administração federal. Uma nova lei prevê a introdução de um registo de lobistas em janeiro de 2022, embora não estabeleça uma «pegada legislativa». Continua a haver deficiências na regulamentação das atividades paralelas dos parlamentares e nas regras aplicáveis à divulgação de património, embora estejam a ser introduzidos melhoramentos. As regras de financiamento dos partidos políticos apresentam certas lacunas jurídicas, incluindo no que respeita ao patrocínio, ao passo que os limites máximos para donativos são considerados demasiado elevados. Os prejuízos financeiros causados pela corrupção diminuíram significativamente, observando-se o declínio dos típicos subornos em numerário. Têm vindo a ser desveladas outras formas de suborno não monetário, como a oferta de bilhetes para eventos e potenciais influências indevidas por meio de jantares privados entre empresários e políticos. A Alemanha lidera mundialmente na instauração de ações penais contra pessoas que subornam funcionários estrangeiros, mas não existe nenhuma disposição jurídica relativa à responsabilização penal das empresas. A Alemanha tem um quadro regulamentar eficiente no que respeita à liberdade e ao pluralismo dos meios de comunicação. No decurso da transposição da Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista, o quadro legislativo alemão relativo aos meios de comunicação foi atualizado, nomeadamente por meio do Tratado estatal sobre os meios de comunicação, que entrou em vigor em novembro de 2020. O grau de independência dos meios de comunicação e das autoridades reguladoras competentes mantém-se elevado. O direito alemão garante um bom nível de transparência da propriedade dos meios de comunicação. Não obstante um quadro jurídico sólido, a segurança física dos jornalistas continua a ser uma forte preocupação, especialmente quando estes cobrem protestos. A este respeito, 2020 ficou marcado por um grande número de casos registados de agressão a jornalistas. O sistema de equilíbrio de poderes desempenhou um papel ativo durante a pandemia de COVID-19. As medidas restritivas tomadas partiram sobretudo dos governos dos Länder, com base na Lei relativa à proteção contra infeções, a qual foi alterada por diversas vezes, incluindo em novembro de 2020, no sentido de reforçar a supervisão por parte do Parlamento Federal. Estas medidas foram sujeitas a uma fiscalização jurisdicional exaustiva. A tendência generalizada de encurtamento dos períodos de consulta das partes interessadas suscitou algumas preocupações. Em 9 de junho de 2021, a Comissão iniciou um procedimento de infração contra a Alemanha por uma violação do princípio do primado do direito da União relativamente ao acórdão de 5 de maio de 2020 do Tribunal Federal Constitucional. A sociedade civil continua a beneficiar de um quadro sólido, mas enfrenta alguma incerteza relacionada com o estatuto de isenção fiscal das organizações sem fins lucrativos. De acordo com as partes interessadas, os receios de perder esse estatuto poderão levar as referidas organizações a absterem-se de tomar posições sobre questões potencialmente sensíveis.

I.Sistema judicial

O sistema judicial alemão tem uma configuração federal. O poder judicial é exercido pelos tribunais federais e pelos tribunais dos 16 Estados federados (Länder). Os Länder são responsáveis pelas principais competências e pela maior parte do trabalho respeitante à administração da justiça. A estrutura do sistema judicial reparte-se entre os tribunais de direito comum (cíveis e penais) e os tribunais especializados (tribunais administrativos, fiscais, do trabalho e sociais). A nomeação de juízes e procuradores, com exceção dos magistrados dos tribunais federais e do procurador-geral no Tribunal Federal de Justiça, é da competência dos Länder. Ainda que os processos de nomeação difiram em questões de pormenor entre os Länder, todos partilham certos elementos essenciais, como o princípio do mérito e a fiscalização jurisdicional dos processos e das decisões relativas a nomeações. No que respeita aos tribunais federais, um comité de seleção de juízes (Richterwahlausschuss) seleciona juízes para nomeação pelo executivo, sendo que, durante este processo, devem ser consultados os conselhos de juízes (Präsidialräte) dos tribunais em causa. Existem atualmente 638 tribunais de comarca, 115 tribunais regionais e 24 tribunais regionais superiores, bem como 51 tribunais administrativos e 15 tribunais administrativos superiores no conjunto dos 16 Länder. Existem cinco tribunais federais: o Tribunal Federal de Justiça, o Tribunal Federal Administrativo, o Tribunal Federal Fiscal, o Tribunal Federal do Trabalho e o Tribunal Federal Social. A fiscalização da constitucionalidade é assegurada pelo Tribunal Federal Constitucional e pelos tribunais constitucionais dos Länder. Na Alemanha, os serviços do Ministério Público fazem parte do executivo, a nível federal, com o procurador‑geral no Tribunal Federal de Justiça. Nos Länder, cada Land tem o seu próprio serviço do Ministério Público. A Alemanha participa na Procuradoria Europeia. Existem 27 ordens dos advogados regionais na Alemanha, organizadas sob a égide da Ordem dos Advogados Federal da Alemanha.

Independência

O nível de perceção da independência judicial permanece elevado. No total, em 2021, 80 % da população em geral e 69 % das empresas consideram o grau de independência dos tribunais e juízes «muito bom» ou «bastante bom». Este elevado nível de perceção da independência judicial tem apresentado uma tendência estável ao longo dos últimos cinco anos e representa ainda um ligeiro aumento para o público em geral em relação a 2020, ao passo que, nas empresas, diminuiu ligeiramente em comparação com o nível estável dos anos anteriores.

Estão a ser equacionadas alterações no poder dos ministros da Justiça para dar instruções aos procuradores em processos concretos. Em janeiro de 2021, foi apresentado aos Länder e às partes interessadas, para consulta, um projeto de proposta de alteração do sistema de instruções aos procuradores em processos concretos, que tem sido objeto de discussão nos últimos anos. Entre outros motivos, a proposta vem no seguimento da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia relativa à aplicação do mandado de detenção europeu. A proposta codificaria a obrigação de respeitar o princípio da legalidade e introduziria um requisito aplicável às instruções em processos concretos, que teriam de ser fundamentadas e emitidas por escrito. Tais salvaguardas previstas seriam consentâneas com as recomendações do Conselho da Europa. Além disso, a proposta eliminaria a possibilidade de instruções em processos concretos no domínio da cooperação judiciária da UE em matéria penal, mas manteria essa opção para as restantes matérias. Embora as salvaguardas propostas tenham sido globalmente bem recebidas pelas partes interessadas, as reações a este último elemento da proposta foram mistas. Alguns Länder e partes interessadas consideram necessário manter o atual sistema de instruções para assegurar o respeito pelo princípio da democracia constitucional e, por conseguinte, a responsabilização do serviço do Ministério Público. Outras partes interessadas consideram que o poder de emitir instruções em processos concretos deve ser totalmente revogado e que a proposta criaria uma separação artificial das questões nacionais relativamente às questões que implicam a cooperação judiciária da UE. O Governo está a examinar as respostas à consulta para decidir se avança com a proposta e de que modo.

Os critérios de seleção dos juízes presidentes nos tribunais federais têm sido objeto de análise, no seguimento de algumas críticas à proposta de remoção dos requisitos específicos de experiência. As promoções para os cargos de presidente, vice-presidente e juiz presidente de um senado nos tribunais federais são decididas pelo Presidente Federal, sob proposta do ministro competente. A proposta tem por base um procedimento que inclui a participação obrigatória do Conselho de Juízes do tribunal em causa. O princípio do mérito na seleção dos candidatos é especificado através de requisitos estabelecidos por lei e, no caso específico do cargo de juiz presidente, através dos critérios de seleção aplicáveis ao cargo. Por outro lado, a apreciação das candidaturas assenta, em particular, na respetiva avaliação profissional pelo presidente do tribunal em questão. Em setembro de 2020, o Ministério da Justiça procedeu a uma revisão dos critérios de seleção aplicáveis ao cargo de juiz presidente em todos os tribunais federais sob a sua responsabilidade, tendo, designadamente, eliminado um requisito habitual de cinco anos de experiência no respetivo tribunal federal para ser juiz presidente. Os presidentes dos tribunais federais e as partes interessadas criticaram esta modificação, tendo defendido que a referida experiência é necessária para o desempenho das funções de juiz presidente e lamentado não terem sido incluídos na preparação das alterações. O Ministério também foi criticado por ter procedido à revisão dos critérios de seleção enquanto estava a decorrer um processo de recrutamento. No seguimento dessas críticas, o Ministério da Justiça entabulou um diálogo com os tribunais federais. No início de 2021, o Ministério propôs dois candidatos ao Presidente Federal para os lugares vagos de vice-presidente e presidente no Tribunal Federal Fiscal, os quais tinham sido selecionados pela comissão eleitora dos juízes federais, mas que não cumpriam o requisito de cinco anos de experiência no Tribunal Federal Fiscal. Estão atualmente pendentes recursos contra o procedimento de promoção para os cargos de presidente e vice-presidente, com efeitos suspensivos sobre a nomeação. De acordo com o Conselho da Europa, os procedimentos de nomeação dos presidentes do Supremo Tribunal Federal devem ser definidos por lei, assentar no mérito e excluir formalmente qualquer possibilidade de influência política.

Qualidade

A aplicação do «Pacto pelo Estado de Direito» de 2019 regista progressos, contudo, subsistem desafios de longo prazo quanto ao recrutamento no sistema judicial. A criação e o preenchimento dos 2000 lugares de juízes e procuradores nos Länder, tal como previsto no Pacto pelo Estado de Direito, estão a progredir. Na maioria dos Estados federados, todos os lugares atribuídos foram criados (tendo alguns deles ido além das suas obrigações) e, nos restantes, prevê-se que todos os lugares pendentes sejam criados até dezembro de 2021. Os lugares previstos a nível federal também foram criados. Em 10 de junho de 2021, foi apresentado um relatório conjunto do Governo Federal e dos Länder sobre o estado de aplicação do pacto, que concluiu que a aplicação registou progressos importantes, sendo nomeadamente referido que mais de 2 700 lugares de juízes e procuradores foram criados até ao momento, 2 500 dos quais foram preenchidos. No entanto, as partes interessadas consideram que são necessários mais investimentos, tendo especialmente em vista o crescente número de novas funções para o sistema judicial, e, por conseguinte, propuseram um prolongamento do Pacto pelo Estado de Direito. Por decisão da Conferência dos Ministros da Justiça de 16 de junho de 2021, os 16 Länder solicitaram, em conjunto, a manutenção e o prolongamento do Pacto pelo Estado de Direito para lá de 2021, incluindo para financiar os investimentos na digitalização do sistema judicial. Tal como referido no Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito, subsistem desafios relativos à situação a longo prazo dos recrutamentos nos tribunais e serviços do Ministério Público, atendendo às próximas vagas de aposentações; as partes interessadas continuam a dar relevo ao problema da competitividade dos salários em início de carreira para juízes e procuradores, assim como as disparidades que, neste contexto, persistem nos diferentes Länder em termos salariais. Os Länder, sobretudo na parte oriental da Alemanha, têm levado a cabo uma série de iniciativas para atrair licenciados para as profissões judiciais, acautelando as aposentações nos próximos anos de juízes contratados após a reunificação.

Mantêm-se os esforços para melhorar a digitalização do sistema judicial, nomeadamente no contexto da pandemia de COVID-19. Na Alemanha, estão instituídas regras processuais relativas à utilização de ferramentas digitais nos processos cíveis e administrativos. No entanto, estas regras não estão tão bem desenvolvidas nas audiências principais de processos penais, especialmente no que respeita à possibilidade de realizar diligências orais por comunicação à distância com o arguido. As ferramentas de comunicação eletrónicas para os tribunais e serviços do Ministério Público estão plenamente implantadas. Embora as soluções digitais para instaurar e acompanhar processos cíveis e administrativos estejam bem desenvolvidas, o mesmo não sucede, na prática, para os processos penais. Os três projetos a nível dos Länder destinados a introduzir arquivos eletrónicos estão a evoluir com vista à concretização do objetivo global de transição plena para arquivos eletrónicos até 2026. O Governo Federal, em cooperação com os Länder e os tribunais federais, está a desenvolver um conjunto de projetos de reforço da digitalização, incluindo o estabelecimento de uma plataforma comum de videoconferência para todos os tribunais e de uma aplicação informática que permite aos cidadãos receber assistência quando recorrem aos tribunais. O Governo e as partes interessadas indicam que, no contexto da pandemia de COVID-19, as possibilidades previstas no Código de Processo Civil em relação às audiências digitais facilitaram a manutenção da atividade dos tribunais.

Em diversos Länder, foram criados tribunais comerciais especializados em litígios internacionais. Em novembro de 2020, um novo tribunal comercial, competente em processos comerciais de elevado valor, especialmente com dimensão internacional, iniciou atividades em Bade-Vurtemberga, com sedes em Mannheim e Estugarda. As diligências no tribunal podem ser efetuadas exclusivamente em inglês, mediante pedido das partes. Em tribunais de Hesse, Renânia do Norte-Vestefália e Sarre, já tinham sido criadas secções especializadas semelhantes para tratar de litígios comerciais, com a possibilidade de realizar as diligências em inglês. O objetivo geral destas iniciativas é reforçar a atratividade da Alemanha como foro para a resolução de litígios comerciais internacionais. Numa posição escrita adotada pela Conferência dos Ministros da Justiça dos Länder em novembro de 2020, os Länder solicitam o estabelecimento das condições jurídicas necessárias para a introdução facultativa de tribunais comerciais que apreciem exclusivamente processos comerciais com dimensão internacional de valor superior a 2 milhões de EUR, com a realização das diligências em inglês. Um projeto de lei apresentado no Bundesrat pela Renânia do Norte‑Vestefália e por Hamburgo foi submetido ao Bundestag em maio de 2021, com propostas de alterações da Lei relativa à constituição dos tribunais, a fim de permitir a criação dos referidos tribunais.

Eficiência

O sistema judicial continua a registar um desempenho eficiente e revela melhorias de eficiência nos processos administrativos. Em 2019, tanto os prazos de resolução (que passaram de 435 dias em 2018 para 397 dias em 2019) como a taxa de resolução de processos (que passou de 97,1 % em 2018 para 109 % em 2019) melhoraram relativamente aos processos administrativos, invertendo a tendência dos anos anteriores, em que se tinha verificado uma diminuição da eficiência nos processos administrativos. Este aumento da eficiência conduziu igualmente a uma redução do número de processos administrativos pendentes, embora permaneça relativamente elevado, com 1,0 processo por 100 habitantes. No que se refere aos processos litigiosos em matéria cível e comercial, os indicadores de desempenho mantiveram-se estáveis (com uma ligeira melhoria da taxa de resolução de processos, que passou de 97,2 % em 2018 para 98,8 % em 2019). De acordo com as partes interessadas, até ao momento, a pandemia de COVID-19 não parece ter tido qualquer impacto significativo sobre a eficiência do sistema judicial. A fim de perceber por que motivo o número de processos cíveis recebidos tem vindo a baixar de forma constante, o Ministério da Justiça encomendou um estudo sobre essa questão.

II.Combate à corrupção

Na Alemanha, existem várias autoridades responsáveis pela prevenção da corrupção a nível federal, incluindo o Ministério Federal do Interior, da Construção e da Comunidade e a Instituição Superior de Auditoria. A Diretiva de 2004 relativa à prevenção da corrupção na administração federal, que estabelece o quadro jurídico estratégico em matéria de prevenção da corrupção na administração pública federal, está atualmente em processo de revisão. As regras pormenorizadas complementares sobre ofertas e favorecimentos aos funcionários públicos federais, assim como, no âmbito da Diretiva relativa à prevenção da corrupção, os códigos de conduta gerais, que visam prevenir a corrupção a nível federal, estão atualmente em processo de revisão. Quanto à repressão da corrupção, a Alemanha segue uma abordagem descentralizada. Os 16 Estados (Länder) têm a seu cargo a investigação e a ação penal relativamente aos crimes de corrupção no território da Alemanha. Alguns Länder dispõem de procuradorias e serviços de polícia especializados na corrupção. O Serviço da Polícia Judiciária Federal tem um papel ativo no intercâmbio de informações entre o nível internacional e o nível local, bem como entre os serviços de polícia a nível dos Länder.