1. INTRODUÇÃO

O Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV) foi criado aquando da adesão da Bulgária à União Europeia em 2007[1]. Considerou-se que era necessário um trabalho mais profundo em áreas fundamentais, a fim de se colmatarem insuficiências nos domínios da reforma do sistema judiciário, da luta contra a corrupção e do combate à criminalidade organizada. Desde então, os relatórios do MCV têm registado os progressos feitos pela Bulgária e, através de recomendações específicas, têm ajudado as autoridades búlgaras a direcionar os seus esforços.

O MCV tem desempenhado um papel importante na consolidação do Estado de direito na Bulgária, um aspeto essencial da integração europeia. O acompanhamento efetuado pela Comissão e a sua cooperação com as autoridades búlgaras, no que diz respeito aos esforços desenvolvidos para promover reformas, têm tido um impacto efetivo sobre o ritmo e a amplitude das mesmas. As conclusões da Comissão e a metodologia do MCV beneficiaram sempre do forte apoio do Conselho[2], bem como da cooperação e do contributo de muitos Estados‑Membros.

O presente relatório resume as medidas tomadas durante o ano transato e apresenta recomendações para as próximas etapas. Constitui o resultado de um criterioso processo de análise por parte da Comissão, que integra os contributos das autoridades búlgaras, da sociedade civil e de outras partes interessadas. A Comissão recorreu ao apoio específico de peritos de outros Estados‑Membros no domínio da magistratura no sentido de obter pareceres de profissionais.

A instabilidade política do ano passado na Bulgária não favoreceu a criação de uma plataforma estável para a tomada de medidas. O presente relatório destaca uma série de domínios em que foram detetados problemas e para os quais estão a ser encontradas soluções. Estas terão de se enraizar para que a sustentabilidade da mudança seja evidente. Além disso, a Bulgária pode fazer mais na recolha (e publicação) de dados sobre as ações para fazer cumprir a lei e as decisões judiciais.

A dimensão do desafio tem sido ilustrada por sondagens de opinião efetuadas junto dos cidadãos búlgaros. Uma sondagem Eurobarómetro realizada no outono de 2014 revelou um amplo consenso na sociedade búlgara quanto à gravidade que assumem no país problemas como os da reforma do sistema judiciário, da luta contra a corrupção e do combate à criminalidade organizada. Os resultados revelaram igualmente um sentimento de preocupação entre os búlgaros perante a deterioração da situação, embora manifestem esperança na inversão desta tendência e um forte apoio ao papel que a UE desempenha na resolução destas questões e ao prolongamento da sua ação até que a Bulgária atinja um nível comparável com o dos outros Estados‑Membros[3]. Estas atitudes tornam evidente que a continuação das reformas é fundamental para a qualidade de vida dos cidadãos, tanto devido ao impacto da corrupção e da criminalidade organizada na economia búlgara, como devido à importância do Estado de direito para o bom funcionamento de uma sociedade livre.

O MCV foi concebido para observar as tendências de longo prazo e não apenas para apresentar uma imagem da situação num dado momento. No entanto, o presente relatório procura ter em conta as posições adotadas pelo governo que tomou posse em novembro de 2014 e identificar alguns aspetos essenciais que podem guiar os progressos destas políticas no futuro. Desta forma, a Comissão espera que o presente relatório ajude a criar um novo consenso para acelerar as reformas na Bulgária. Em conjunto, as recomendações formuladas no presente relatório, a disponibilização bem orientada de fundos da UE e a participação de outros Estados‑Membros[4] revelam a prontidão da UE para apoiar novos esforços.

2. PONTO DA SITUAÇÃO EM RELAÇÃO AO PROCESSO DE REFORMAS NA BULGÁRIA

2.1 Reforma do sistema judiciário

Independência, responsabilização e integridade do sistema judiciário

O Conselho Superior da Magistratura (CSM) tem amplos poderes para gerir e organizar o sistema judiciário búlgaro. O relatório de 2014 do MCV observou que, apesar de terem sido tomadas algumas medidas importantes no que respeita à reforma da gestão, o CSM não é visto pela maioria da população como «uma entidade autónoma e independente capaz de defender eficazmente a independência do poder judiciário relativamente às componentes executiva e parlamentar da administração pública»[5]. O trabalho do CSM em 2014 continuou a ser objeto de polémica, tendo-se registado vários incidentes respeitantes a nomeações, despedimentos ou ao controlo da aplicação, pelos tribunais, do sistema de atribuição aleatória de processos. Além disso, as tensões entre o CSM e o Conselho Cívico, criado com o intuito de representar a sociedade civil têm vindo a aumentar, alegando os atores da sociedade civil que as suas opiniões não são devidamente tidas em conta. Em consequência, várias organizações, incluindo a maior associação de juízes, abandonaram o Conselho Cívico. Talvez, em parte, como reação, o CSM melhorou a sua estratégia de comunicação e tomou algumas medidas adicionais em termos de transparência[6].

Uma das questões levantadas pelas partes interessadas, no que respeita à independência, é a gestão dos dois ramos da magistratura pelos seus membros. Os graus de autonomia dos juízes e magistrados do Ministério Público nos Conselhos Judiciais diferem entre os Estados‑Membros. Esta questão tornou-se objeto de debate na Bulgária, tendo sido apresentadas propostas de criação, dentro do CSM, de gabinetes distintos para deliberar sobre nomeações e tomar decisões de natureza disciplinar respeitantes a juízes e magistrados do Ministério Público, sendo as questões transversais tratadas em sessão plenária. Na origem dessas propostas estão as diversas estruturas orgânicas e as funções de juízes e magistrados do Ministério Público, mas também o facto de o processo de decisão em matéria de nomeações e questões disciplinares poder ser utilizado por uma secção do CSM para exercer pressão sobre a outra.

A ideia de alterar a estrutura do CSM foi tida em conta na nova proposta de estratégia para a reforma do sistema judiciário, adotada pelo Governo e pelo Parlamento búlgaros[7]. Sem contestar abertamente essa alteração, o CSM levantou questões quanto à sua exequibilidade, entendendo que tal alteração exigiria uma revisão da Constituição, uma vez que não poderia ser concretizada por meio de uma alteração da Lei do Sistema Judiciário. Além disso, a estratégia de reforma aborda questões mais vastas como a eleição dos membros do CSM. Os anteriores relatórios do MCV continham já recomendações que se afiguram válidas para as próximas eleições do CSM, no sentido do aumento da transparência e da incorporação do conceito de integridade no processo de seleção, incluindo a aplicação da regra «um juiz, um voto» à determinação da quota judicial dos membros do Conselho[8]. A nova estratégia levanta uma vez mais a questão da redução do poder dos presidentes dos tribunais, já anteriormente considerada uma questão importante para a independência de cada juiz.

A importância de uma maior transparência e objetividade nas nomeações judiciais tem sido um assunto recorrente nos relatórios do MCV[9]. Embora se tenham evitado em 2014 alguns dos picos de controvérsia verificados em 2012-2013, a questão do elevado nível de nomeações na magistratura continua a ser problemática. Mais concretamente, a eleição do presidente do Supremo Tribunal de Cassação (STC) foi adiada várias vezes – não obstante terem concorrido candidatos com boas credenciais e sólida experiência no âmbito do STC — e decorreu num clima de controvérsia sobre o sistema de votação. As nomeações das chefias administrativas de outros órgãos jurisdicionais suscitaram preocupações quanto à transparência e ao peso do mérito no processo de seleção. Além disso, as questões apresentadas ao CSM por organizações não governamentais (ONG) sobre a integridade de determinados candidatos nem sempre terão sido tidas em consideração, apesar de este órgão verificar formalmente a integridade de todos os candidatos, o que constitui uma parte importante do processo, já que o parecer dela resultante pode ser negativo. Registaram-se alguns progressos ao nível dos procedimentos – que podem conduzir a uma maior transparência –, como, por exemplo, a introdução da possibilidade de os juízes do STC efetuarem audições aos candidatos ao cargo de presidente do tribunal. Estas novas opções procedimentais podem reforçar a credibilidade das nomeações e, ao mesmo tempo, melhorar o envolvimento dos juízes de direito no processo.

O serviço de inspeção judicial foi sempre um ator fundamental na promoção da integridade e da eficiência do sistema judiciário. O relatório do MCV de janeiro de 2014[10], considerou um teste a eleição do inspetor-geral, após um longo período durante o qual este lugar não foi ocupado. Até ao momento, a eleição ainda não teve lugar. Na primavera de 2014, o processo atraiu candidatos aparentemente bem qualificados para o cargo, mas a morosidade fez com que o Parlamento não atingisse a fase de votação. Por conseguinte, o serviço de inspeção judicial não tem beneficiado da liderança forte e independente que a Constituição preconiza. Em 2015, este processo continuará a ser um importante teste à capacidade das instituições búlgaras de conduzirem, de forma transparente e com base no mérito dos candidatos[11], processos de nomeação para cargos de alto nível no sistema judiciário

O relatório de 2014[12] recomendou ainda uma análise exaustiva e independente do sistema de atribuição aleatória dos processos, a fim de garantir a sua segurança e a plena responsabilização das chefias administrativas dos tribunais por qualquer decisão de atribuição não aleatória. O CSM adotou algumas medidas para analisar potenciais vulnerabilidades e elaborou planos de modernização do sistema no contexto de um projeto de justiça eletrónica a mais longo prazo. As atribuições podem agora ser recolhidas ao nível central, o que veio facilitar os controlos. No entanto, esta solução provisória não parece ter melhorado a segurança. As insuficiências específicas detetadas em março de 2013 numa auditoria do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal da Comarca de Sófia não tiveram seguimento. Em consequência, no outono de 2014, eclodiu uma série de escândalos relativos à atribuição de processos no Tribunal da Comarca de Sófia[13]. Trata-se de problemas que não foram detetados pelo CSM, tendo as questões sido levantadas por entidades externas.

Apesar de os atrasos na elaboração de uma solução a mais longo prazo serem lamentáveis, a questão mais importante é a da reação à existência comprovada de transgressões. A reação do CSM, no outono de 2014, sugeriu que este órgão considera que se trata de questões não prioritárias, apesar de os atos em causa poderem configurar infrações disciplinares e mesmo penais. É provável que a reputação do sistema judiciário da Bulgária continue a ser prejudicada até que seja implementado um sistema totalmente seguro. O recurso a peritos em segurança de TI externos para testar o novo sistema ajudaria a garantir que se está no bom caminho[14].

Estratégias de reforma do sistema judiciário

O Ministério da Justiça tomou medidas como a criação do roteiro para a concretização das recomendações do MCV de 2014 (embora a situação atual e os prazos tenham de ser clarificados) e, no outono, a apresentação da tão esperada estratégia de reforma do sistema judiciário[15]. Este documento abrangente deverá substituir a estratégia de 2010, que só parcialmente foi aplicada. A estratégia foi adotada pela Decisão do Conselho de Ministros de 17 de dezembro de 2014 e aprovada na generalidade pelo Parlamento em 21 de janeiro de 2015[16].

Tem-se procurado o consenso e o envolvimento das partes, pela promoção de um debate sobre o texto[17]. As reações do procurador-geral e do CSM abrangeram os aspetos específicos do texto, que inclui muitos elementos propostos por organizações profissionais e da sociedade civil[18], além de pontos concretos destacados por relatórios anteriores do MCV. Os seus objetivos consistem em assegurar a boa administração das autoridades judiciais e melhorar aspetos dos recursos humanos, mas também, de forma mais abrangente, modernizar a política penal e melhorar a proteção dos direitos fundamentais. A estratégia introduziu um certo nível de clareza e urgência no debate sobre a reforma judiciária, que terá agora de ser posta em prática.

No que respeita à atuação do Ministério Público, têm-se registado progressos significativos com a aplicação do plano de ação apresentado pelo procurador-geral em 2013. Devido, em parte, à estratégia da reforma judiciária, o procurador-geral apresentou também, em novembro de 2014, novas propostas de descentralização da ação penal e de garantias suplementares de não-ingerência no trabalho dos magistrados do Ministério Público[19].

Os trabalhos sobre um novo Código Penal têm vindo a progredir, mas sem consenso. Peritos e profissionais expressaram pontos de vista divergentes sobre a necessidade de uma revisão completa – ou de se proceder apenas a alterações – e sobre a fundamentação global. A intenção atual parece ser a de seguir uma abordagem em duas fases. Na primeira, proceder‑se‑á a uma rápida alteração das partes do Código Penal (e, eventualmente, do Código de Processo Penal) que incidem sobre questões mais urgentes, nomeadamente disposições relativas à luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. Na segunda, proceder-se-á à aferição da necessidade de um novo Código Penal, tendo por base uma avaliação de impacto exaustiva e uma consulta pública, que poderá integrar‑se numa reflexão mais alargada sobre o futuro da política penal, que exigirá tempo para reunir consenso[20].

Eficiência do sistema judiciário

No CSM, prosseguem os trabalhos sobre uma metodologia para a avaliação do volume de trabalho dos magistrados e dos órgãos judiciais[21]. Um dos objetivos é o estabelecimento de normas para a medição e a distribuição do volume de trabalho, tendo em conta a complexidade e a dimensão dos processos. Atualmente, as diferenças no volume de trabalho são vistas como uma causa importante de ineficiência do sistema. Todos os tribunais regionais serão analisados, tendo em conta fatores demográficos e socioeconómicos, bem como a necessidade de garantir o acesso à justiça, com vista à apresentação de uma proposta para um novo mapa judiciário antes do final de 2015. Foram já tomadas medidas concretas de racionalização dos tribunais militares. Uma metodologia sólida proporcionaria a fundamentação correta para decidir se se justifica o encerramento de tribunais com um volume de trabalho muito reduzido (ou a instituição de um sistema de «tribunais móveis»), com redistribuição dos recursos pelos tribunais mais sobrecarregados. Os trabalhos sobre uma reforma mais ampla do mapa judiciário poderão levar mais tempo, uma vez que o CSM terá, nomeadamente, de se coordenar com um leque mais alargado de partes interessadas[22], ainda que lhe caiba a decisão final.

Quanto à gestão de recursos humanos, os sistemas de avaliação e promoção, bem como a qualidade da formação, são fatores fundamentais. Neste contexto, a estratégia da reforma judiciária do governo apresenta alguns elementos para melhorias futuras. O Instituto Nacional da Justiça continua a elaborar o seu repertório de formação para os juízes[23].

Os relatórios do MCV têm destacado também as medidas disciplinares. Entre os problemas identificados incluem‑se a falta de coerência (e de normas claras para o conseguir), sendo que um elevado número de decisões é anulado em instância de recurso. O CSM adotou recentemente algumas medidas neste domínio, nomeadamente orientações gerais, embora não se afigure provável que se tenham baseado numa análise clara das deficiências. É ainda demasiado cedo para se determinar se as medidas adotadas serão suficientes para pôr termo à controvérsia sobre os procedimentos disciplinares.

Outra questão que os relatórios do MCV abordaram de forma vincada é a aplicação efetiva dos acórdãos judiciais, em especial o facto de criminosos condenados conseguirem subtrair-se à justiça e fugir. Foi feito algum trabalho neste domínio, ao qual se seguiram algumas medidas de gestão integradas num plano de ação interserviços para 2014. Contudo, a resposta das autoridades continua a evidenciar falta de convicção. A questão não foi analisada globalmente, pelo que é difícil determinar até que ponto as medidas pontuais adotadas (como a utilização do controlo eletrónico) colmatarão as lacunas[24].

2.2 Corrupção

A corrupção continua a ser um problema grave na Bulgária. Na recente sondagem do Eurobarómetro, quase todos os inquiridos (97 %) identificaram a corrupção como um problema importante[25].

O MCV recomenda de há muito que a Bulgária examine e atualize a sua estratégia nacional de luta contra a corrupção[26]. Os primeiros resultados informais de uma avaliação recente do impacto da estratégia de luta contra a corrupção na Bulgária ao longo dos últimos anos, levada a cabo pelas autoridades búlgaras, revelaram-se um importante contributo para uma avaliação justa das limitações daquela estratégia. As limitações traduzem‑se numa abordagem fragmentada, numa utilização insuficiente de avaliações de risco e na ausência de acompanhamento e de avaliação. Embora as diferentes inspeções ministeriais tenham desenvolvido uma cultura de controlo reforçado, a ausência de uma estrutura centralizada e de parâmetros de referência comuns resultam numa atuação descoordenada dos referidos organismos. As principais lacunas são evidenciadas pelos serviços locais. A designação pela Bulgária de um organismo para proceder a análises de risco (BORKOR) não parece ter produzido resultados na proporção do investimento realizado; em qualquer caso, apenas se pode considerar que forneceu dados analíticos. O organismo não foi concebido para definir orientações políticas[27].

Esta avaliação das limitações do atual sistema de combate à corrupção poderia constituir o ponto de partida para uma reforma há muito aguardada. Uma consulta de todas as partes interessadas permitiria ter em conta a experiência adquirida e reforçar o seu envolvimento neste processo. A sociedade civil desenvolveu uma experiência útil no domínio da luta contra a corrupção, que deve ser plenamente explorada.

A maior parte das medidas preventivas parecem incipientes. Em determinados domínios, foram retirados alguns ensinamentos[28], mas estes refletem esforços fragmentados. Não existe uma estrutura destinada ao intercâmbio de boas práticas ou à valorização dos êxitos alcançados. A administração pública não dispõe de um sistema global de controlo obrigatório das ações de luta contra a corrupção e de comunicação de informações a um organismo central.

Conforme referem sucessivos relatórios do MCV, os concursos públicos apresentam um alto risco de corrupção. É possível reforçar os sistemas de verificação dos procedimentos, em conformidade com a recente estratégia para o sistema de concursos públicos da Bulgária, desenvolvido em resposta às recomendações dos serviços da Comissão.

No que se refere a conflitos de interesses e ao enriquecimento ilícito, a Comissão para a Prevenção e Verificação de Conflitos de Interesses (CPACI) tem estado a aguardar alterações legislativas, bem como nomeações ao nível dos quadros dirigentes. Ambos os aspetos são importantes para o funcionamento eficaz da Comissão[29], sugerindo a demissão forçada do antigo presidente, na sequência de indícios de tráfico de influências[30], alguma urgência em reconduzir aquela comissão a bases sólidas. No entanto, estas decisões, da responsabilidade do Parlamento, ficaram pendentes em 2014, podendo os atrasos na sua aplicação aumentar a impressão de que as decisões em que predominam as preocupações relativas à integridade estão a ser tomadas por motivos políticos. No que respeita à prevenção da corrupção, deve fazer-se uma melhor utilização das declarações de património apresentadas pelos funcionários públicos, de modo a identificar as áreas de risco e eventuais casos de enriquecimento ilícito.

O exercício efetivo da ação penal e o trânsito em julgado das condenações são fulcrais para qualquer estratégia de luta contra a corrupção. Até à data, apenas um número muito reduzido de condenações por corrupção grave transitou em julgado, apesar da dimensão do problema[31]. O Ministério Público tem tomado medidas positivas no sentido de dar prioridade à corrupção e registou-se um aumento do número de processos propostos, bem como da rapidez com que decorrem. Alguns destes processos envolvem pessoas em cargos de alto nível. Tal como no caso da criminalidade organizada, o acompanhamento da marcha dos processos de corrupção nos tribunais é essencial para identificar os aspetos da prática judicial que podem ser manipulados com intuito dilatório. Por vezes, os casos arrastam-se nos tribunais por um período considerável antes de serem devolvidos ao Ministério Público, o que tem como consequência um prazo muito limitado para a execução das tarefas complementares.

O Ministério Público criou uma pequena estrutura especializada, composta por magistrados e investigadores da Agência Nacional de Segurança (ANS), para investigar mais eficazmente os casos de corrupção na administração pública. Até à data, a unidade tem identificado, sobretudo, casos de corrupção local que não puderam ser tratados a esse nível dada a existência de relações pessoais e de pressões. O modelo de estruturas especializadas de combate à corrupção parece ter tido alguns resultados logo no início, mas o verdadeiro teste serão os casos de alto nível e o desenvolvimento de capacidades operacionais. Será igualmente importante que as alterações estruturais na ANS não prejudiquem a eficácia deste trabalho.

Outro problema parece residir na existência de lacunas nas normas do Código Penal em matéria de combate à corrupção, nomeadamente à «corrupção de alto nível», ao tráfico de influências e à distinção entre corrupção ativa e passiva. Parece haver uma grande necessidade de modernizar esta área do código, que poderia beneficiar de alterações rápidas, em paralelo com uma reflexão mais abrangente sobre a política penal e o novo código.

2.3 Criminalidade organizada

A criminalidade organizada continua a ser um problema na Bulgária. A opinião pública tem consciência desta situação[32], e os recentes casos de tiroteios e o assassinato de uma testemunha constituem uma prova clara da gravidade do problema. Embora o número de processos propostos pelo Ministério Público pareça ter aumentado substancialmente em 2014, o número de processos que chegaram ao fim continua a ser reduzido[33]. As autoridades que trabalham nesta área transmitiram à Comissão as suas preocupações relativamente ao facto de algumas pressões ao nível local prejudicarem a eficácia da investigação de situações de criminalidade e de corrupção. A intimidação de testemunhas continua a constituir um problema grave, pelo que devem ser criadas formas de as incentivar a aceitar mais prontamente programas de proteção de testemunhas[34].

A acusação e os tribunais especializados criados há dois anos estão lentamente a começar a produzir alguns resultados – com um número reduzido de condenações definitivas – e revelam uma maior agilização dos procedimentos. Contudo, a sua ação continua a ser entravada por uma atribuição não orientada de tarefas e pelo caráter demasiado formalista das disposições do Código de Processo Penal. O procurador-geral apresentou, em novembro, propostas para resolver algumas destas questões.

Apesar dos esforços substanciais envidados, aparentemente, a apreensão e o confisco de bens ainda não visam suficientemente os grupos de criminalidade organizada. Em situações de urgência, o Ministério Público decreta medidas de congelamento provisórias e transmite-as à Comissão de Apreensão de Bens. Esta entidade continua a obter resultados significativos, apesar da complexidade do quadro jurídico. O último relatório do MCV expressou dúvidas – que subsistem – quanto ao novo enquadramento jurídico da apreensão de bens[35].

O Ministério do Interior dispõe de recursos próprios em áreas como as ciências forenses, o ADN, a balística e a grafologia, mas existem outros domínios do conhecimento que exigem o recurso a peritos acreditados pelos tribunais, o que suscita questões de disponibilidade, competência, custos e, eventualmente, de imparcialidade. A Bulgária não dispõe de um gabinete de peritos nem de um mecanismo equivalente. Os observadores apontaram esta questão como uma razão possível do impasse dos processos em tribunal[36].

O novo governo búlgaro anunciou a sua intenção de retirar à ANS a competência para a investigação da criminalidade organizada, invertendo a controversa fusão, em 2013, da antiga direção da Polícia para a criminalidade organizada (GDBOP) com a ANS[37]. A anterior reforma neste domínio teve como resultado vários meses de perturbações operacionais em processos de crime organizado, inclusivamente nos que envolviam a cooperação dos serviços de segurança de outros Estados‑Membros. Subsistem preocupações quanto ao facto de a nova reorganização dos serviços responsáveis pela investigação do crime organizado poder ser afetada por perturbações similares; contudo, o governo deixou claro que está ciente deste risco e que tomará medidas para facilitar a transição.

3. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Os progressos na reforma judiciária e os avanços concretos na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada realizados desde o último relatório da Comissão, de janeiro de 2014, têm sido lentos. O facto de o período abrangido pelo presente relatório ter sido marcado por três governos e uma situação de impasse parlamentar contribuiu claramente para o fraco empenho relativamente à reforma. No entanto, o ponto de partida para a concretização desta é o reconhecimento dos problemas e a identificação das medidas a tomar para os resolver. O atual governo deu um passo importante neste sentido, com a adoção de uma estratégia de reforma do sistema judiciário, com um impressionante nível de precisão. Existem igualmente indicações de que a próxima análise das medidas anticorrupção em vigor constituirá uma base útil para a reflexão sobre a estratégia futura. A próxima fase consistirá na demonstração de que a reforma é verdadeiramente uma prioridade política, através da concretização rápida destes programas, da construção de consensos e da associação de ações precisas a etapas concretas, para, em seguida, assegurar a sua aplicação. Tal exigirá uma mudança mais profunda na cultura política e uma verdadeira consciência de que tais questões são prioritárias.

Algumas das principais instituições continuaram a efetuar mudanças na gestão, que devem apoiar os esforços de reforma através de mudanças no terreno. Além de acelerar as reformas em consonância com a estratégia, um processo de recolha de dados mais sistemático e profissional, e maior transparência na divulgação de informações ao público poderão contribuir igualmente para aumentar a confiança no profissionalismo e no empenho das autoridades.

A credibilidade dos progressos dependerá ainda da reação a determinadas controvérsias e dos progressos registados em casos específicos. Os anteriores relatórios do MCV referem que o ceticismo da opinião pública relativamente à reforma tem sido alimentado pela controvérsia em domínios como a transparência e o mérito nas nomeações judiciais, a reação a fugas de criminosos condenados ou as falhas óbvias na distribuição aleatória dos processos. As reações das autoridades búlgaras a tais casos continuam a revelar falta de convicção, suscitando dúvidas sobre a independência judicial. O número de decisões judiciais em processos de corrupção e de criminalidade organizada de alto nível transitadas em julgado continua a ser muito baixo. Segundo sondagens de opinião, no cerne das razões do ceticismo dos búlgaros relativamente à reforma, estão também as insuficiências das medidas que são fundamentais para a mudança[38].

A Comissão convida a Bulgária a tomar medidas nos seguintes domínios:

1. Independência, responsabilização e integridade do sistema judiciário

A estratégia da reforma judiciária inclui muitas propostas destinadas a colmatar lacunas neste domínio. Tais medidas devem ser complementadas com a tomada de consciência de que a credibilidade do sistema depende da demonstração, pelas autoridades, da determinação necessária para a maximização da objetividade e a garantia de rigor no tratamento das infrações.

· Prossecução das reformas na estrutura orgânica do CSM, com o envolvimento das associações profissionais e outras partes interessadas pertinentes, tendo em vista os procedimentos para as próximas eleições, das quais deverá resultar um CSM que possa transmitir confiança;

· Aplicação de regras objetivas em matéria de mérito, integridade e transparência nas nomeações no sistema judiciário, nomeadamente para gabinetes de alto nível, e concretização das nomeações em tempo útil. Atribuição de especial importância a questões de integridade, devendo os responsáveis pelas nomeações dar seguimento a todas as questões neste âmbito;

· Celeridade na resolução do impasse na nomeação para o cargo de inspetor-geral.

· Celeridade no aumento da segurança do sistema de atribuição aleatória dos processos e nos trabalhos da sua modernização; Investigações rigorosas e imparciais de todos os casos suscetíveis de minar o sistema.

2. Reforma do sistema judiciário

A estratégia da reforma do sistema judiciário constitui uma base sólida para ações futuras e o debate gerado suscitou uma resposta construtiva da parte do Ministério Público.

· Aplicação da nova estratégia judiciária adotada pelo governo, bem como das ideias concretas propostas pelo Ministério Público;

· Aperfeiçoamento urgente das partes críticas no Código Penal, para melhorar a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada;

· Definição de um calendário preciso para uma reflexão a longo prazo sobre os objetivos fundamentais do novo código penal.

3. Eficiência do sistema judiciário

O Conselho Superior da Magistratura tem tomado algumas medidas de gestão importantes, que têm de ser acompanhadas de perto.

· Conclusão da metodologia de avaliação do volume de trabalho dos magistrados e dos tribunais, e consulta das principais partes interessadas, a fim de se obter uma base objetiva para a reforma do mapa judiciário (se necessário, dissociando este de outros mapas de serviços públicos);

· Aplicação de procedimentos e normas claros em matéria de sanções, para garantir decisões disciplinares coerentes;

· Implementar planos de trabalho para eliminar lacunas na aplicação efetiva das decisões judiciais, como a subtração à justiça para escapar a penas de prisão ou a não-aplicação de sanções financeiras estabelecidas pelos tribunais.

· Progressos concretos no âmbito da justiça eletrónica como forma de melhorar o processo judicial.

4. Corrupção

A próxima avaliação da estratégia de luta contra a corrupção da Bulgária deve proporcionar uma análise dos desafios que se colocam a este país. Essa análise poderá ser útil, tanto para a definição de uma nova estratégia como para o lançamento de medidas concretas para começar a resolver os problemas, tanto ao nível da prevenção como da eficácia da ação penal.

· Atribuição a um único organismo da autoridade e da autonomia necessárias para coordenar e controlar a execução de atividades de combate à corrupção; criação de um conjunto uniforme de normas mínimas para o setor público, aplicáveis aos organismos de controlo, às avaliações de risco e às obrigações de comunicação de informação;

· Aplicar uma estratégia nacional sólida de luta contra a corrupção, começando pela publicação da análise das limitações da atual estratégia;

· Garantia do seguimento da estratégia para os contratos públicos adotada em julho de 2014;

· Conclusão dos procedimentos de nomeação dos restantes membros da Comissão para a Prevenção e Verificação de Conflitos de Interesses e das alterações à lei dos conflitos de interesses;

· Estudo da forma de rendibilização do sistema de declarações de património (recorrendo, por exemplo, ao controlo seletivo através de avaliações de risco);

· Reforço da capacidade do Ministério Público para investigar casos de corrupção de alto nível;

· Acompanhamento do progresso de casos de corrupção de alto nível, e definição e tomada de medidas para evitar a exploração de lacunas processuais com intuitos dilatórios.

5. Criminalidade organizada

O grande número de processos pendentes e os reduzidos exemplos de progresso suscitam dúvidas sobre o trabalho desenvolvido para combater a criminalidade organizada e melhorar o profissionalismo dos organismos responsáveis pela aplicação da lei neste domínio.

· Criação das condições necessárias para que o tribunal especializado nos processos de criminalidade organizada e o Ministério Público possam concentrar-se em processos complexos de grande visibilidade;

· Acompanhamento da marcha dos processos de criminalidade organizada de alto nível, e definição e tomada de medidas para evitar a exploração de lacunas processuais com intuitos dilatórios;

· Garantia da tomada das medidas de salvaguarda necessárias para evitar a subtração à justiça de arguidos de alto nível e a ocultação de bens adquiridos ilegalmente antes do trânsito em julgado de uma decisão judicial, atribuindo responsabilidades por eventuais falhas;

· Garantia de que quaisquer alterações às estruturas envolvidas na investigação da criminalidade organizada são realizadas de modo a garantir a continuidade operacional.

[1] Conclusões do Conselho de 17 de outubro de 2006 (13339/06); Decisão da Comissão, de 13.12.2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada [C (2006) 6570 final].

[2] Conclusões do Conselho relativamente aos relatórios anteriores: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.

[3] Flash Eurobarómetro n.º 406.

[4] Alguns Estados‑Membros prestam assistência técnica à Bulgária em domínios pertinentes ao MCV.

[5] COM(2014) 36 final, p. 3.

[6] Relatório técnico, secção 2.1.

[7] Os relatórios sugerem, no entanto, que este assunto foi mencionado no Parlamento em 21 de janeiro de 2015.

[8] COM (2012) 411 final, p. 11.

[9] Ver, por exemplo, COM (2012) 411 final, p. 6 e COM (2014) 36 final, p. 9.

[10] COM (2014) 36 final, p.4.

[11] A Assembleia Nacional recomeçou o procedimento, tendo estabelecido o prazo de 30 de janeiro de 2015 para a nomeação dos candidatos.

[12] Ver Recomendação, p. 9, da COM (2014) 36 final.

[13] ‑Nomeadamente, a atribuição de processos de insolvência no âmbito de dois casos emblemáticos. Ver o relatório técnico, secção 4.1.

[14] ‑Este poderia ser um domínio indicado para beneficiar do apoio dos fundos da UE.

[15] Disponível (em búlgaro) no sítio web do Ministério da Justiça: http://mjs.bg/107/ .

[16] Alguns elementos da estratégia terão sido questionados no Parlamento.

[17] O texto foi apresentado como projeto no mandato do governo provisório, em outubro de 2014.

[18] Ver, nomeadamente, as propostas, referidas anteriormente, de divisão do CSM em câmaras responsáveis por decisões relativas a nomeações e a questões disciplinares.

[19] As propostas concretas apresentadas pelo procurador-geral – que visam a criação de um Ministério Público mais descentralizado, transparente e passível de responsabilização – podem também ser apreciadas no contexto de alterações mais abrangentes ao Código de Processo Penal e à Lei do Sistema Judiciário.

[20] Os preparativos em curso desde 2009 neste domínio poderão constituir uma base de dados analíticos valiosa.

[21] Em parte em resposta às recomendações do MVC [ver, por exemplo, COM (2014) 36 final, p. 10], o trabalho de análise que está a ser levado a cabo no CSM também poderá melhorar os fundamentos das avaliações, através de uma melhor contabilização do volume de trabalho e do estabelecimento de uma base mais clara para a avaliação regular dos magistrados, por exemplo.

[22] Existem implicações para a organização territorial de outros serviços públicos.

[23] Relatório técnico, secção 4.2.

[24] Ver o relatório técnico, secção 6.2.

[25] Flash Eurobarómetro n.º 406.

[26] Do mesmo modo, o Relatório Anticorrupção da UE de 2014 destacou um conjunto de desafios para a Bulgária [COM (2014) 38 final]. As recomendações específicas por país de 2014, no contexto do semestre europeu para a coordenação das políticas económicas (JO 2014/C 247/02), consideram a corrupção – e a independência do poder judicial – um desafio para a Bulgária.

[27] COM(2014) 36 final, p. 7; Relatório técnico, secção 5.4.

[28] Por exemplo, evitar o manuseamento de dinheiro por agentes fronteiriços e guardas de fronteira ou adotar uma política de rotação dos elementos do pessoal.

[29] Relatório técnico, secção 5.4.

[30] Esta situação foi objeto de processos penais.

[31] Segundo o relatório de atividades da ANS de 2014, as ações contra a criminalidade organizada foram em maior número do que as ações contra a corrupção.

[32] 96 % dos cidadãos búlgaros inquiridos no recente Eurobarómetro Flash n.º 406 encaram a criminalidade organizada como um problema grave.

[33] Relatório técnico, secção 6.1.

[34] Num caso recente de assassínio de uma testemunha num processo importante, a testemunha recusou-se a participar num programa de proteção de testemunhas.

[35] COM(2014) 35 final, p. 8.

[36] Relatório técnico, secção 6.1.

[37] COM(2014) 35 final, p. 8.

[38] Flash Eurobarómetro 406.