Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos serviços no mercado interno [SEC(2004) 21]

(Apresentada pela Comissão)

ÍNDICE

RESUMO

1. Necessidade e objectivo

2. Contexto

3. Características principais da directiva

a) Directiva-quadro

b) Combinação dos métodos de regulação

c) Coordenação dos processos de modernização

d) Abordagem dinâmica

e) Um quadro que facilita o acesso aos serviços

4. Trabalhos preparatórios

5. Corência com outras políticas comunitárias

6. Elementos jurídicos

a) Base jurídica e escolha do instrumento

b) Subsidiariedade

c) Proporcionalidade

7. Questões específicas

a) Actividades abrangidas pela directiva (artigos 2.º e 4.º)

b) Motivo da exclusão de alguns serviços ou de algumas matérias do âmbito de aplicação da Directiva (artigo 2.º)

c) Significado da expressão «balcão único» (artigo 6.º)

d) Diferenças entre as exigências a revogar (artigo 14.º) e as exigências a avaliar (artigo 15.º)

e) Procedimento de avaliação mútua (artigos 9.º, 15.º, 30.º e 41.º)

f) Articulação da aplicação dos artigos 14.º, 15.º e 16.º da directiva e o papel de guardiã do Tratado confiado à Comissão, nomeadamente no que diz respeito às acções por incumprimento.

g) Eventual conformidade das exigências que não figuram nem no artigo 14.º nem no artigo 15.º com a liberdade de estabelecimento prevista no artigo 43.º do Tratado

h) Justificação da existência de uma secção especificamente consagrada aos direitos dos destinatários dos serviços (Capítulo III, secção 2)

i) Razões que justificam o tratamento da questão do destacamento dos cidadãos de países terceiros (artigo 25.º)

j) Razões que justificam a não aplicação do princípio do país de origem a determinadas matérias ou actividades (artigo 17.º)

RESUMO

1. A presente proposta de directiva inscreve-se no processo de reformas económicas lançado por Conselho Europeu de Lisboa para transformar a Europa, até 2010, no «espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo». Com efeito, a realização deste objectivo torna indispensável a criação de um verdadeiro mercado interno para os serviços. O considerável potencial de crescimento e de criação de empregos no domínio dos serviços não pôde ser concretizado até ao momento devido aos numerosos obstáculos [1] que obstruem o desenvolvimento das actividades de serviços no mercado interno. Esta proposta faz parte da estratégia adoptada pela Comissão para suprimir os referidos obstáculos e dá seguimento ao relatório sobre a situação do mercado interno dos serviços [2] que revelou a sua amplitude e gravidade.

[1] «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços». Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. COM(2000) 888 final de 29 de Dezembro de 2000.

[2] «Situação do mercado interno dos serviços». Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. COM(2002) 441 final de 30 de Julho de 2002.

2. O objectivo da proposta de directiva é estabelecer um quadro jurídico que suprima os obstáculos à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e à livre circulação dos serviços entre os EstadosMembros e que garanta aos prestadores, bem como aos destinatários dos serviços, a segurança jurídica necessária para o exercício efectivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado. A proposta cobre uma larga variedade de actividades económicas de serviços, com algumas excepções como os serviços financeiros, e só se aplica aos prestadores estabelecidos num EstadoMembro.

3. A fim de suprimir os obstáculos à liberdade de estabelecimento a proposta prevê:

- medidas de simplificação administrativa, nomeadamente a criação de balcões únicos onde o prestador possa efectuar os procedimentos administrativos relativos à sua actividade e cumprir a obrigação de tornar possível a realização destes procedimentos por via electrónica;

- certos princípios que devem respeitar os regimes de autorização aplicáveis às actividades de serviços, designadamente, as condições e os procedimentos de concessão de autorização;

- a proibição de determinadas exigências jurídicas particularmente restritivas, que podem subsistir ainda nas legislações de alguns EstadosMembros;

- a obrigação de avaliar a compatibilidade de um determinado número de outras exigências jurídicas com as condições fixadas na directiva, nomeadamente, a sua proporcionalidade.

4. A fim de suprimir os obstáculos à livre circulação dos serviços a proposta prevê:

- o princípio do país de origem por força do qual o prestador só está sujeito à lei do país em que se encontra estabelecido e os EstadosMembros não devem restringir os serviços fornecidos por um prestador estabelecido noutro EstadoMembro. Este princípio admite excepções gerais, transitórias ou relativas a casos concretos;

- o direito de os destinatários utilizarem os serviços noutros EstadosMembros sem disso serem impedidos por medidas restritivas da parte do seu país ou por comportamentos discriminatórios de autoridades públicas ou operadores privados. Para os doentes, a proposta clarifica os casos em que um EstadoMembro pode submeter a autorização o reembolso dos cuidados de saúde prestados noutro EstadoMembro;

- um mecanismo de assistência ao destinatário que utilize um serviço prestado por um prestador estabelecido noutro EstadoMembro;

- em caso de destacamento de trabalhadores para prestação de um serviço, a distribuição das tarefas entre o EstadoMembro de origem e o EstadoMembro de destino e as modalidades dos procedimentos de controlo.

5. A fim de estabelecer a confiança mútua entre EstadosMembros necessária para a supressão destes obstáculos a proposta prevê:

- a harmonização das legislações com vista a garantir uma protecção equivalente do interesse geral sobre questões essenciais, como a defesa dos consumidores, nomeadamente no que respeita às obrigações de informação do prestador, ao seguro profissional, às actividades pluridisciplinares, à resolução dos litígios, à troca de informações sobre a qualidade do prestador;

- a parceria mútua reforçada entre as autoridades nacionais para assegurar um controlo eficaz das actividades de serviços com base numa distribuição clara dos papéis entre Estados-Membros e em obrigações de cooperação;

- medidas de incentivo sobre a qualidade dos serviços, como a certificação voluntária das actividades, a elaboração de cartas de qualidade ou a cooperação entre câmaras de comércio e associações profissionais;

- incentivar a elaboração de códigos de conduta pelas partes interessadas a nível comunitário sobre determinadas questões, nomeadamente, comunicações comerciais relativas às profissões regulamentadas.

6. Tendo como objectivo a produção de todos os seus efeitos em 2010, a proposta baseiase numa abordagem dinâmica que consiste em prever uma aplicação progressiva de algumas das suas disposições, programar uma harmonização complementar em relação a determinadas questões (transporte de fundos, jogos a dinheiro e cobrança judicial de dívidas), assegurar a sua evolução e identificar a necessidade de novas iniciativas. Além disso, a proposta não prejudica outras iniciativas comunitárias, legislativas ou não, no domínio da defesa dos consumidores.

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. NECESSIDADE E OBJECTIVO

Os serviços estão omnipresentes na economia moderna. No seu conjunto, os serviços geram quase 70% do PNB e do emprego e apresentam um potencial de crescimento e de criação de emprego considerável. A concretização deste potencial constitui o elemento fulcral do processo de reforma económico lançado pelo Conselho Europeu de Lisboa para transformar a Europa, até 2010, no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo. Com efeito, até agora, o potencial de crescimento dos serviços não pôde ser plenamente concretizado devido aos numerosos obstáculos que obstruem o desenvolvimento das actividades de serviços entre EstadosMembros.

No seu relatório sobre «Situação do mercado interno dos serviços» [3] (a seguir designado «relatório»), a Comissão enumerou estes obstáculos, tendo concluído que «Dez anos depois do que deveria ser a realização do mercado interno, é forçoso constatar que ainda há um grande desvio entre a visão de uma Europa económica integrada e a realidade que é a experiência dos cidadãos europeus e dos prestadores de serviços.» Estes obstáculos afectam uma grande variedade de serviços como os serviços de distribuição, de agências de emprego, de certificação, de laboratório, de construção, de agências imobiliárias, de artesanato, de turismo, das profissões regulamentadas, etc., lesando especialmente as PME, que ocupam um lugar predominante no domínio dos serviços. Com demasiada frequência, as PME são desencorajadas de explorar as oportunidades do mercado interno porque não possuem os meios para avaliar e para se defender contra os riscos jurídicos ligados a uma actividade transfronteiriça e para fazer face à complexidade administrativa. O relatório e a análise de impacto sobre a proposta mostram o impacto económico destes disfuncionamentos, sublinhando o seu papel de travão em relação ao conjunto da economia europeia e ao seu potencial em termos de crescimento, competitividade e criação de empregos.

[3] COM(2002) 441 final de 30 de Julho de 2002.

Estes obstáculos ao desenvolvimento das actividades de serviços entre EstadosMembros aparecem, nomeadamente, em dois tipos de situações:

- quando um prestador de um Estado-Membro pretende estabelecer-se noutro Estado-Membro para fornecer os seus serviços (pode, por exemplo, estar sujeito a regimes de autorização demasiado complexos, a um formalismo administrativo excessivo, a exigências discriminatórias, a um teste económico, etc.);

- quando um prestador pretenda fornecer um serviço, a partir do seu EstadoMembro de origem, noutro EstadoMembro, nomeadamente, deslocandose ao território deste temporariamente (pode, por exemplo, estar sujeito à obrigação jurídica de se estabelecer neste último, ou de por ele ser autorizado, ou ainda ser submetido à aplicação das suas regras sobre as condições de exercício ou a procedimentos desproporcionados relativamente ao destacamento dos trabalhadores).

Para responder a esta constatação, a presente proposta de directiva tem por objectivo estabelecer um quadro jurídico que facilite o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços nos EstadosMembros, bem como a livre circulação dos serviços entre EstadosMembros. Visa suprimir diversos obstáculos jurídicos à realização verdadeiro de um mercado interno dos serviços e garantir aos prestadores e aos destinatários a segurança jurídica necessária para o exercício efectivo destas duas liberdades essenciais do Tratado.

2. CONTEXTO

A proposta de directiva inscreve-se num processo político lançado em 2000 pelo Conselho Europeu:

Em Março de 2000, o Conselho Europeu de Lisboa aprovou um programa de reformas económicas destinado a tornar a União Europeia, no horizonte de 2010, a economia assente no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo. Neste contexto, os chefes de Estado e de governo europeus convidaram a Comissão e os EstadosMembros a aplicarem uma estratégia para a supressão dos obstáculos à livre circulação dos serviços [4].

[4] Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Lisboa, 24 de Março de 2000, n.º 17. A necessidade de actuar neste domínio foi destacada igualmente nas cimeiras europeias de Estocolmo e de Barcelona de 2001 e 2002.

Em Dezembro de 2000, em resposta ao apelo lançado na Cimeira de Lisboa, a Comissão definiu «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços» [5], que contou com o apoio incondicional dos EstadosMembros [6], do Parlamento Europeu [7], do Comité Económico Social [8] e do Comité das Regiões [9]. O objectivo desta estratégia consiste em permitir que os serviços sejam prestados em toda a União Europeia com a mesma facilidade com que são prestados dentro de um mesmo EstadoMembro. Baseia-se sobretudo numa abordagem horizontal que considera todos os sectores da economia referidos pelos serviços e num processo em duas fases: num primeiro momento, a constatação das dificuldades que impedem o bom funcionamento do mercado interno dos serviços, em seguida, a elaboração de soluções adaptadas aos problemas identificados, nomeadamente, um instrumento legislativo transversal.

[5] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços», COM(2000) 888 final de 29 de Dezembro de 2000.

[6] 2336ª sessão do Conselho «Mercado interno consumidores turismo», de 12 de Março de 2001, 6926/01 (presse 103) 17.

[7] Resolução do Parlamento Europeu sobre a comunicação da Comissão «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços», A5-0310/2001 de 4 de Outubro de 2001.

[8] Parecer do Comité Económico e Social sobre a Comunicação da Comissão «Uma estratégia do mercado interno para os serviços» (aditamento a parecer), CES 1472/2001 final de 28 de Novembro de 2001.

[9] Parecer do Comité das Regiões sobre a Comunicação da Comissão «Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços», CDR 134/2001 final de 27 de Junho de 2001.

Em Julho de 2002, a Comissão apresentou o relatório «Situação do mercado interno dos serviços» que conclui a primeira fase da estratégia através de um inventário tão completo quanto possível das fronteiras que subsistem no mercado interno dos serviços. Além disso, analisa as características comuns dessas fronteiras e faz uma primeira avaliação do seu impacto económico [10].

[10] Este relatório da Comissão retomou, em determinados aspectos, em matéria de serviços, a ideia do recenseamento das disposições nacionais previsto pelo antigo artigo 100ºB CE do Tratado.

Em Novembro 2002, as conclusões do Conselho sobre o relatório da Comissão reconhecem [11] «que, dez anos após a pretendida realização do mercado interno, há ainda um trabalho considerável a efectuar para que o mercado interno dos serviços se torne uma realidade» e sublinham «que deve ser atribuída elevadíssima prioridade política à supressão dos obstáculos legislativos e não legislativos aos serviços no mercado interno, contribuindo assim para o objectivo global, fixado pelo Conselho Europeu de Lisboa, de fazer da União Europeia a economia mais dinâmica e mais competitiva do mundo até 2010». O Conselho pede à Comissão que acelere os trabalhos sobre as iniciativas previstas no âmbito da segunda fase da estratégia, nomeadamente sobre o instrumento legislativo.

[11] Conclusão sobre os obstáculos à prestação de serviços no mercado interno na 2462.ª sessão do Conselho - Competitividade (Mercado interno, indústria e investigação). Bruxelas, 14 de Novembro de 2002, 13839/02 (Presse 344).

Em Fevereiro de 2003, o Parlamento Europeu também se congratulou com o relatório da Comissão, tendo sublinhado que «insta o Conselho "Concorrência" a reafirmar o empenhamento dos Estados-Membros a favor dos princípios de país de origem e do reconhecimento mútuo, fundamento essencial da realização do mercado interno dos bens e serviços» [12]. Por último, o Parlamento «Acolhe favoravelmente as propostas que visam criar um instrumento horizontal para garantir a livre circulação dos serviços sob a forma de reconhecimento mútuo, com a promoção, na medida do possível, do reconhecimento automático, de cooperação administrativa e, na medida do estritamente necessário, através do recurso à harmonização» [13].

[12] Resolução do Parlamento Europeu, de 13 de Fevereiro de 2003, sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: Estratégia para o Mercado Interno - Revisão de 2002 - Cumprindo a promessa [COM(2002) 171 - C5-0283/2002 - 2002/2143(COS)]. A5-0026/2003; ponto 35.

[13] N.º 36.

Em Março 2003, com o objectivo de reforçar a dimensão económica da estratégia de Lisboa, o Conselho Europeu da Primavera invocou o reforço do papel horizontal do Conselho «Competitividade» a fim de melhorar a competitividade e o crescimento no âmbito de uma abordagem integrada, que será elaborada pela Comissão. A realização de um quadro jurídico claro e equilibrado favorável à livre circulação dos serviços no Mercado Interno é um dos elementos necessários para atingir os objectivos da nova estratégia integrada para a competitividade.

Em Maio de 2003, na sua «Estratégia para o Mercado interno» [14], a Comissão anunciou que, «A Comissão apresentará uma proposta de directiva relativa aos serviços no mercado interno antes do final de 2003. Esta directiva estabelecerá um enquadramento jurídico claro e equilibrado com vista a facilitar as condições de estabelecimento e de prestação de serviços transfronteiras. Terá como base uma conjugação do reconhecimento mútuo, da cooperação administrativa, da harmonização quando for absolutamente necessário e do encorajamento dos códigos de conduta/regras profissionais europeu».

[14] «Estratégia do Mercado Interno. Prioridades 2003 - 2006» Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões; COM(2003) 238 de 7 de Maio de 2003.

Em Outubro de 2003, o Conselho Europeu referiu o mercado interno como um domínio fundamental para a melhoraria da competitividade da economia europeia e para a criação de condições que possam favorecerem o crescimento e o emprego. A este propósito, o Conselho Europeu solicita à Comissão que apresente todas as propostas necessárias para realizar o mercado interno e explorar plenamente as suas potencialidades, estimular o espírito empresarial e criar um verdadeiro mercado interno dos serviços, atendendo simultaneamente à necessidade de salvaguardar o fornecimento e a exploração dos serviços de interesse geral [15].

[15] CONCLUSÕES DA PRESIDÊNCIA, CONSELHO EUROPEU DE BRUXELAS, 16-17 DE OUTUBRO DE 2003, 16.

3. CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS DA DIRECTIVA

a) Directiva-quadro

A directiva estabelecerá um quadro jurídico geral aplicável, salvo excepção, a todas as actividades económicas de serviços. Esta abordagem horizontal é justificada pelo facto de, como é explicado no relatório [16], os obstáculos jurídicos que impedem a realização de um verdadeiro mercado interno dos serviços serem frequentemente comuns a um grande número de domínios de actividade diferentes e terem muitas características comuns.

[16] COM(2002) 441 supracitado, parte II.

Tratando-se de uma directiva-quadro, a proposta de directiva não tem por objectivo estabelecer regras pormenorizadas ou harmonizar todas as regras dos EstadosMembros aplicáveis às actividades de serviços. Uma abordagem deste tipo teria conduzido a uma regulamentação excessiva e à uniformização das especificidades dos sistemas nacionais de regulação dos serviços. Pelo contrário, a proposta apenas trata das questões essenciais ao bom funcionamento do mercado interno dos serviços, privilegiando as disposições que prevejam uma harmonização direccionada em relação a determinados pontos, o estabelecimento de obrigações de resultado claras que não afectem as técnicas jurídicas para a sua realização e as disposições que visem clarificar os respectivos papéis entre o Estado-Membro de origem e o Estado-Membro de destino do serviço. Além disso, a proposta remete para medidas de aplicação da Comissão no que se refere às normas de execução de determinadas disposições.

Ao mesmo tempo que estabelece um quadro jurídico geral, a proposta reconhece as especificidades de cada profissão ou domínio de actividade e, em especial, a especificidade das profissões regulamentadas e o papel específico da autoregulamentação. Assim, por exemplo, a proposta prevê (artigo 17º) diversas excepções ao princípio do país de origem directamente ligadas às características específicas de certas actividades; para determinadas actividades também prevê disposições especiais, como as relativas aos seguros e garantias profissionais (artigo 27.º), às comunicações comerciais das profissões regulamentadas (artigo 29.º) ou às actividades pluridisciplinares (artigo 30.º); Por fim, remete para os métodos de regulação específicos de determinadas actividades como os códigos de conduta para as profissões regulamentadas (artigo 39.º).

Além disso, a proposta não prejudica outras iniciativas comunitárias, legislativas ou não, no domínio da defesa dos consumidores.

b) Combinação dos métodos de regulação

A proposta de directiva baseia-se numa combinação de técnicas de enquadramento das actividades de serviços, designadamente:

- O princípio do país de origem por força do qual o prestador só está sujeito à lei do país em que se encontra estabelecido e os Estados-Membros não devem restringir os serviços fornecidos por um prestador estabelecido noutro EstadoMembro. Este princípio permite ao prestador fornecer um serviço num ou em vários outros Estados-Membros sem estar sujeito à respectiva regulamentação. Este princípio permite também responsabilizar o EstadoMembro de origem, obrigando-o a assegurar um controlo eficaz dos prestadores estabelecidos no seu território, ainda que estes forneçam serviços noutros Estados-Membros.

- Excepções ao princípio do país de origem, nomeadamente ao artigo 17º, necessárias para ter em conta a disparidade do nível de protecção do interesse geral em certos domínios, a intensidade da harmonização comunitária, o grau de cooperação administrativa ou determinados instrumentos comunitários. Algumas destas excepções são transitórias, até 2010, a fim de permitir que se proceda a uma harmonização complementar relativamente a determinadas questões. Por último, são possíveis excepções pontuais, desde que respeitem determinadas condições materiais e processuais;

- Estabelecimento de obrigações de assistência mútua entre autoridades nacionais, indispensáveis para assegurar o elevado nível de confiança mútua entre Estados-Membros em que se baseia o princípio do país de origem. Para assegurar a eficácia dos controlos, a proposta estabelece um elevado grau de cooperação administrativa entre autoridades, organizando a distribuição das tarefas de controlo, as trocas de informações e a assistência entre as referidas autoridades.

- Uma harmonização direccionada, para assegurar a protecção do interesse geral em certos domínios essenciais onde a grande disparidade dos níveis de protecção, designadamente no que se refere à defesa dos consumidores, poria em causa a confiança mútua indispensável à aceitação do princípio do país de origem e poderia justificar, nos termos da jurisprudência do Tribunal, medidas restritivas à livre circulação. Além disso a harmonização incide também sobre a simplificação administrativa e a supressão de certos tipos de exigências.

- Os modos alternativos de regulação, cujo papel é importante na regulação das actividades de serviços. A proposta reconhece-o plenamente, incentivando as partes interessadas a elaborar códigos de conduta a nível comunitário sobre assuntos específicos.

c) Coordenação dos processos de modernização

A proposta de directiva visa coordenar a nível comunitário a modernização dos sistemas nacionais de regulação das actividades de serviços a fim de suprimir os obstáculos jurídicos à realização de um verdadeiro mercado interno dos serviços. Com efeito, o relatório sublinha a resistência à modernização das legislações nacionais e constata que «Os princípios fundamentais do Tratado, o alcance que o Tribunal lhes deu, a sucessão de programas ambiciosos, de 1962 e de 1985, nem sempre se traduziram na adaptação, que se poderia esperar, das legislações nacionais» [17].

[17] COM(2002) 441 supracitado, parte II, n.º C 2.

Para responder a esta necessidade de modernização, seria ineficaz a adaptação das legislações numa base casuística, Estado-Membro por Estado-Membro, após a Comissão ter intentado processos por infracção, dado ser meramente reactiva e não representar uma vontade política com um objectivo comum [18]. Em contrapartida, o ajustamento das legislações por todos os Estados-Membros de acordo com princípios e um calendário comuns permitirá multiplicar à escala europeia o efeito de crescimento económico que daí deveria resultar, evitar distorções da concorrência entre os Estados-Membros que tenham ritmos de ajustamento diferentes e estimular uma melhor mobilização em redor deste objectivo, incluindo em termos de afectação de recursos administrativos nacionais e comunitários.

[18] Ver análise de impacto, ponto 6.3.2.

Assim, durante o período de transposição da directiva, os Estados-Membros devem:

- simplificar os procedimentos e formalidades administrativos relativas às actividades de serviços (secções 1 e 2 do Capítulo II), nomeadamente através dos balcões únicos (artigo 6.º), dos procedimentos por via electrónica (artigo 8.º) e da simplificação dos procedimentos de autorização para o acesso e o exercício das actividades de serviços (artigos 10.º a 13.º); refirase que as obrigações de comunicar informações (artigo 7.º) e de tornar possíveis os procedimentos (artigo 8.º) por via electrónica, não impedem os EstadosMembros de paralelamente manter outras modalidades de comunicação e de procedimentos;

- revogar da sua legislação diversas exigências enumeradas na directiva que obstruem o acesso e o exercício das actividades de serviços (artigos 14.º, 21.º e 29.º);

- garantir, na sua legislação, a livre circulação dos serviços que provêm de outros Estados-Membros e adaptar em consequência as regras que a afectariam (artigos 16.º, 20.º, 23.º e 25.º);

- avaliar a justificação e a proporcionalidade das várias exigências enumeradas na directiva que, quando vigorem na sua regulamentação, possam ter efeitos restritivos significativos para o desenvolvimento das actividades de serviços (artigos 9.º, 15.º e 30.º); esta avaliação deverá conduzir à revogação das exigências injustificadas e será objecto de uma avaliação mútua que possa, se for caso disso, estabelecer a necessidade de propor outras iniciativas a nível comunitário.

d) Abordagem dinâmica

Tendo em conta a amplitude dos obstáculos referidos no relatório, a realização de um verdadeiro espaço sem fronteiras internas para os serviços é uma tarefa cuja aplicação requererá algum tempo. Com efeito, para a modernização de determinadas regras dos Estados-Membros são necessárias algumas alterações profundas (por exemplo, os balcões únicos e os procedimentos por via electrónica), ou uma harmonização complementar específica para certas actividades, ou ainda a consideração da evolução da integração comunitária noutros domínios. Para evitar uma abordagem estática, que apenas teria em conta um dos problemas, deixando outros por resolver, a proposta de directiva adopta uma abordagem gradual de forma a poder realizar, até 2010, um verdadeiro mercado interno dos serviços. Assim, a proposta prevê:

- a aplicação progressiva de algumas das suas disposições (artigos 6.º a 8.º);

- a harmonização complementar de algumas questões específicas identificadas, do transporte de fundos, dos jogos a dinheiro e da cobrança judicial de dívidas (n.º 1 do artigo 40.º), que são objecto de uma excepção transitória ao princípio do país de origem (artigo 18.º); Além disso, poderão ser detectadas novas necessidades de harmonização, nomeadamente em matéria de defesa dos consumidores e de contratos transfronteiriços (alínea d) do n.º 2 do artigo 40.º),

- a evolução do alcance do princípio do país de origem a par do desenvolvimento da harmonização das regras em determinados domínios (artigos 17º e 21.º e n.º 2 do artigo 19.º);

- a possibilidade de a Comissão tomar medidas de aplicação sobre as normas de execução de certas disposições (artigos 8.º, n.º 3, 22.º, n.º 4, 26.º, n.º 6, 27.º, n.º5 e 38.º);

- a identificação de eventuais necessidades de novas iniciativas, nomeadamente através do procedimento de avaliação mútua (n.º 2 do artigo 40.º).

A dinâmica assim estabelecida pela proposta pode ser resumida pelo quadro seguinte:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

e) Um quadro que facilita o acesso aos serviços

O relatório sublinhou que os utilizadores de serviços, nomeadamente os consumidores, bem como as PME, são as principais vítimas da ausência de um verdadeiro mercado interno dos serviços: não podem beneficiar de uma ampla variedade de serviços a preços concorrenciais nem de uma melhor qualidade de vida que poderia estar ao seu alcance num espaço sem fronteiras internas. Ao criar as condições e a segurança jurídicas para o desenvolvimento das actividades de serviços entre Estados-Membros e ao alargar desta forma a oferta dos serviços acessíveis, a directiva vai beneficiar directamente os destinatários dos serviços. Além disso, a directiva garantirá uma melhor qualidade dos serviços oferecidos, reforçando a eficácia do controlo das actividades de serviços a nível comunitário. Além disso, a proposta:

- Prevê o direito de os destinatários utilizarem serviços fornecidos por prestadores estabelecidos noutros Estados-Membros sem disso serem impedidos ou dissuadidos através de medidas restritivas do seu país de residência (artigo 20.º) ou por comportamentos discriminatórios de autoridades públicas ou operadores privados (artigo 21.º). Para os destinatários de serviços de saúde, a proposta clarifica, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, os casos em que um Estado-Membro pode submeter a autorização prévia a tomada a cargo de cuidados de saúde prestados noutro Estado-Membro.

- Garante ao destinatário uma assistência específica no seu Estado-Membro, que consiste em informá-lo sobre as legislações dos outros Estados-Membros, as vias de recurso disponíveis e as associações ou organizações que oferecem uma assistência prática (artigo 22.º).

- Reforça consideravelmente o direito dos destinatários à informação sobre os serviços, para que possam escolher em total conhecimento de causa. Actualmente, embora determinadas actividades de serviços já se encontrem sujeitas a obrigações de transparência impostas por disposições comunitárias, muito outras lhes escapam por falta de disposições aplicáveis a todas as actividades de serviços (artigos 26.º, 27.º, 28.º, 30.º, 31.ºe 32.º)

- Reforça a protecção do destinatário, prevendo obrigações sobre a qualidade do prestador, nomeadamente, a obrigação de seguro profissional para os serviços que apresentem um risco específico para a saúde ou segurança, ou um risco financeiro específico para o destinatário (artigo 27.º) ou as disposições sobre as actividades pluridisciplinares (artigo 30.º) ou a resolução dos litígios (artigo 32.º).

4. TRABALHOS PREPARATÓRIOS

A presente proposta constitui o resultado de várias análises, inquéritos e consultas em que participaram os Estados-Membros, o Parlamento Europeu e as partes interessadas desde o lançamento da estratégia do mercado interno dos serviços, em Dezembro de 2000, e que são descritos na análise de impacto. Além disso, o Comité Económico e Social Europeu, bem como o Comité das Regiões, apresentaram contributos substanciais para abrangida estratégia do mercado interno dos serviços.

5. COERÊNCIA COM OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

Para a realização do mercado interno dos serviços não bastará apenas um instrumento legislativo, sendo ainda necessárias outras medidas de acompanhamento. Além disso, em termos jurídicos, a proposta articula-se de maneira coerente com os outros instrumentos comunitários: quando uma actividade de serviço já esteja abrangida por um ou vários instrumentos comunitários, a directiva e os instrumentos serão aplicados de maneira cumulativa, devendo as exigências previstas por um destes instrumentos serem adicionadas às previstas pelos outros. As dúvidas relativas à compatibilidade de uma determinada disposição levaram a que esta previsse excepções (no artigo 17.º por exemplo) ou cláusulas de articulação adequadas para assegurar a coerência entre a directiva e estes instrumentos comunitários. Por último, a proposta não prejudica outras iniciativas comunitárias, legislativas ou não, no domínio da defesa dos consumidores.

Articulação com algumas iniciativas em curso:

- Competitividade dos serviços às empresas. Paralelamente à sua proposta de directiva sobre os serviços no Mercado interno, a Comissão apresentou uma comunicação sobre a competitividade dos serviços ligados às empresas e a sua contribuição para o desempenho das empresas [19]. Esta comunicação sublinha a importância dos serviços às empresas para a competitividade da UE e anuncia uma série de medidas de incentivo, nomeadamente a criação de um fórum europeu dos serviços às empresas. A directiva trata da supressão dos obstáculos jurídicos e administrativos, mas a competitividade do sector dos serviços depende também de um determinado número de medidas económicas complementares evocadas na comunicação sobre os serviços às empresas.

[19] COM(2003) 747 - Não existe versão portuguesa.

- Qualificação profissional. A proposta de directiva completa a proposta de directiva relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais [20], tratando a primeira de questões diferentes das qualificações profissionais como as dos seguros profissionais, das comunicações comerciais ou das actividades pluridisciplinares. As duas propostas são totalmente coerentes dado que, no que diz respeito à liberdade de estabelecimento, visam facilitar o estabelecimento dos prestadores e, no que diz respeito à livre circulação dos serviços, baseiamse no princípio do país de origem.

[20] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais. COM(2002) 119 final de 7 de Março de 2002.

- Destacamento dos trabalhadores As condições de emprego e de trabalho aplicáveis em caso de destacamento dos trabalhadores são objecto da Directiva 96/71/CE [21] que prevê a aplicação de determinadas regras do Estado no território do qual o trabalhador se encontra destacado. Para assegurar a coerência com esta última directiva, está prevista uma excepção ao princípio do país de origem relativamente a estas regras no artigo 17.º da presente proposta de directiva. A fim de facilitar a livre circulação dos serviços e a aplicação da Directiva 96/71/CE, a proposta clarifica a repartição das tarefas entre o país de origem e o Estado-Membro de destacamento, bem como as modalidades dos procedimentos administrativos de controlo (artigo 24.º).

[21] Directiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços.

- Reembolso dos cuidados de saúde A proposta de directiva aborda a questão específica da compatibilidade dos regimes de autorização prévia à tomada a cargo financeira de cuidados de saúde fornecidos noutro Estado-Membro com o princípio da livre circulação dos serviços. A este respeito, a proposta (artigo 23.º) retoma a distinção entre cuidados hospitalares e não hospitalares já claramente estabelecida pela jurisprudência consolidada do Tribunal [22]. Para os casos em que esta autorização prévia é justificada, a proposta pormenoriza as condições específicas de autorização em conformidade com a jurisprudência do Tribunal. Questões de carácter mais geral foram suscitadas no processo de reflexão efectuado ao mais alto nível sobre a questão da mobilidade dos doentes e dos desenvolvimentos relativos aos cuidados de saúde na UE, onde se incluem questões como os direitos e deveres dos doentes, umaa maior facilidade de cooperação entre os sistemas de saúde, o fornecimento de informações adequadas aos doentes, aos profissionais e aos responsáveis pelas decisões políticas, a garantia de acesso aos cuidados transfronteiriços e da respectiva qualidade, o impacto do alargamento e, de um modo mais geral, como melhorar a segurança jurídica e conciliar os objectivos nacionais com as obrigações comunitárias neste domínio. A Comissão apresentará uma comunicação, na Primavera de 2004, que pretende estabelecer uma estratégia global para tratar a questão da mobilidade dos doentes e dos cuidados de saúde, acompanhada de propostas que respondem às recomendações do processo de reflexão.

[22] Ver relatório de síntese: «Application des règles du marché intérieur aux services de santé. Mise en oeuvre par les Etats membres de la jurisprudence de la Cour» (sem tradução para PT). Documento de trabalho dos serviços da Comissão. SEC(2003) 900 de 28 de Julho de 2003.

- Segurança dos serviços. A Comissão apresentou um relatório relativo à segurança dos serviços aos consumidores [23] que sublinha a ausência significativa de dados e de informações sobre a dimensão efectiva dos riscos e da segurança dos serviços. Constata ainda a impossibilidade de identificar lacunas específicas nos regimes dos Estados-Membros, ou diferenças significativas de nível de protecção entre eles, e a ausência de obstáculos às trocas que decorrem da diversidade das regras nacionais que poderia justificar uma harmonização das regras nacionais sobre a segurança dos serviços. O relatório conclui que a acção comunitária deve, antes de mais, visar melhorar a recolha das informações de referência neste domínio e instaurar um procedimento de troca de informações sobre a evolução das políticas e regulamentações. No caso de se considerar existirem necessidades na matéria, serão aprovadas disposições que estabeleçam procedimentos de definição de normas europeias. O relatório prevê a criação de um quadro comunitário adequado para este efeito. Por conseguinte, estes trabalhos são complementares e coerentes em relação à presente proposta de directiva que, além disso, prevê a possibilidades de excepções relativas a casos concretos para garantir a segurança dos serviços (artigo 19.º). O Conselho, na sua Resolução, de 1 de Dezembro de 2003, sobre a segurança dos serviços [24] congratulouse com o relatório da Comissão.

[23] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à segurança dos serviços aos consumidores. COM(2003) 313 final de 6 de Junho de 2003.

[24] JO C 299 de 10.12.2003. p. 1.

- Serviços de interesse geral. Com base no «Livro Verde sobre Serviços de Interesse Geral» [25], a Comissão lançou um vasto debate sobre o papel da União Europeia na promoção do fornecimento de serviços de interesse geral de qualidade. A presente proposta de directiva não tem por objectivo tratar desta questão enquanto tal nem da abertura à concorrência destes serviços. A proposta abrange todos os serviços que representam uma actividade económica na acepção da jurisprudência do Tribunal relativa ao artigo 49.º do Tratado. Não abrange, pois, os serviços de interesse geral não económicos, mas apenas os serviços de interesse económico geral. A este propósito, refira-se que algumas actividades que se integram nos serviços de interesse económico geral são na proposta objecto, na medida em que a sua especificidade o justifique, de excepções ao princípio do país de origem, designadamente, os serviços postais, e os serviços de distribuição de electricidade, de gás e de água. Além disso, o âmbito de aplicação da proposta não abrange as comunicações electrónicas no que respeita às questões incluídas no pacote legislativo aprovado em 2002 nem os serviços de transportes, na medida em que sejam regidos por outros instrumentos comunitários baseados no artigo 71.º ou no n.º 2 do artigo 80.º do Tratado. Mesmo nos domínios em que a directiva é aplicável, esta não afecta a faculdade de os Estados-Membros definirem o que consideram ser serviços de interesse geral e a forma como estes serviços devem funcionar. Em especial, a directiva não afecta a faculdade de os EstadosMembros organizarem o serviço público da radiodifusão em conformidade com as disposições do protocolo (32) do Tratado relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros.

[25] COM(2003) 270 final de 21 de Maio de 2003.

- Negociações no âmbito do GATS. A proposta de directiva é um instrumento do mercado interno e, por conseguinte, não se refere apenas aos prestadores de serviços estabelecidos num Estado-Membro, entre os quais figuram, em conformidade com o artigo 48.º do tratado, as sociedades constituídas em conformidade com a legislação de um Estado-Membro e que tenham a sua sede social, administração central ou estabelecimento principal na Comunidade. Não trata dos aspectos externos, não abrangendo, nomeadamente:

- o caso dos operadores de países terceiros que pretendam estabelecer-se num Estado-Membro (primeiro estabelecimento na UE);

- o caso dos operadores de países terceiros que pretendam fornecer os seus serviços na UE;

- o caso das sucursais de sociedades de países terceiros num EstadoMembro que, dado não serem sociedades constituídas em conformidade com a legislação de um Estado-Membro (na acepção do artigo 48.º do Tratado), não podem prevalecer-se desta directiva.

As trocas de serviços ao nível internacional são objecto de negociações internacionais, designadamente no âmbito do GATS. A este respeito, é necessário sublinhar que a UE constitui um mercado muito aberto em comparação com muitos dos seus parceiros comerciais. A proposta não afecta estas negociações que visam facilitar as trocas em matéria de serviços e que sublinham a necessidade da UE estabelecer rapidamente um verdadeiro mercado interno dos serviços para assegurar a competitividade das empresas europeias e para reforçar a sua posição de negociação.

- eEurope. A iniciativa eEurope bem como o Plano de acção eEurope 2005 têm por objectivo desenvolver serviços públicos modernos e um ambiente dinâmico para o comércio electrónico na UE. O eGoverno (administração pública electrónica), que é um dos elementos fundamentais desta iniciativa, desempenhará também um papel importante para realizar a estratégia de Lisboa. Por conseguinte, a presente proposta é coerente com o objectivo da iniciativa eGoverno porque visa simplificar os procedimentos administrativos.

- Práticas comerciais desleais. A proposta de directiva relativa às práticas comerciais desleais das empresas no que diz respeito aos consumidores [26] rege as práticas comerciais que afectam os interesses económicos dos consumidores; não trata dos aspectos mais amplos da regulamentação das actividades económicas como os que se referem às condições de estabelecimento. Visa reduzir os obstáculos ao mercado interno que decorrem da disparidade das regulamentações sobre o comportamento dos profissionais no que diz respeito aos consumidores, como as práticas de venda enganosas ou agressivas.

[26] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno, que altera as Directivas 84/450/CEE, 97/7/CE e 98/27/CE (Directiva relativa às práticas comerciais desleais); COM(2003) 356 final de 18 de Junho de 2003.

- Cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação do direito dos consumidores. A proposta de regulamento relativo à cooperação em matéria de defesa dos consumidores [27] estabelece uma rede de autoridades públicas competentes em matéria de defesa dos consumidores nas situações transfronteiriças. A proposta garante que, mediante pedido, cada EstadoMembro estabeleça uma protecção efectiva de todos os consumidores da UE em relação a profissionais desonestos que operem no seu território. A fim de assegurar um controlo eficaz e efectivo nas situações transfronteiriças, o regulamento harmoniza determinados poderes e determinados procedimentos das autoridades dos Estados-Membros. Também posterga as barreiras à defesa dos consumidores estrangeiros que existam nos EstadosMembros. As disposições sobre a cooperação na presente directiva, que não tratam das mesmas questões, completarão as disposições do regulamento no que diz respeito à defesa do consumidor.

[27] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor ("regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor"); COM(2003) 443 final de 18 de Julho de 2003.

- Revisão do acervo comunitário em matéria de defesa dos consumidores. A presente proposta de directiva é coerente com a revisão do acervo comunitário em matéria de defesa dos consumidores, incluindo a transição para uma harmonização completa, nomeadamente em matéria de direito dos contratos.

- Directiva «notificação» 98/34/CE. Sempre que um projecto de regra nacional sobre uma exigência prevista no n.º 2 do artigo 15.º se destinasse especificamente a um serviço da sociedade da informação e fosse abrangido pelo âmbito de aplicação da Directiva 98/34/CE, com as alterações introduzidas pela Directiva 98/48/CE, a comunicação de tal projecto por força da Directiva 98/34/CE, com as alterações introduzidas pela Directiva 98/48/CE, produziria efeitos simultaneamente ao abrigo da Directiva 98/34/CE e do n.º 6 do artigo 15.º da presente directiva. Além disso, a Comissão examina actualmente a possibilidade de um alargamento do âmbito de aplicação da Directiva 98/34/CE a serviços que não se integrem nos da sociedade da informação. Neste caso, o procedimento de notificação previsto nesta directiva substituiria, para os serviços visados, a notificação prevista no n.º 6 do artigo 15.º da presente directiva.

- Direito Internacional Privado. A Comissão apresentou duas iniciativas no domínio das regras relativas aos conflitos de leis:

- A proposta de regulamento sobre a lei aplicável às obrigações extracontratuais [28] que visa estabelecer normas comuns de conflitos de lei para designar a lei aplicável em matéria não contratual (a lei designada que pode ser a de um país terceiro). A fim de assegurar a coerência com os instrumentos adoptados no âmbito da política do mercado interno que estabelece o princípio do país de origem, como por exemplo a presente proposta de directiva, a proposta de regulamento prevê uma excepção específica para assegurar a aplicação deste princípio (n.º 2 do artigo 23.º);

[28] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a lei aplicável às obrigações extracontratuais («ROMA II»). COM(2003) 427 final.

- o Livro verde relativo à transformação da Convenção de Roma de 1980 sobre a lei aplicável às obrigações contratuais num instrumento comunitário e sua modernização [29] A Comissão precisa explicitamente neste livro verde que «a Comissão não tem dúvidas de que um instrumento desta natureza deveria deixar intactos os princípios do mercado interno incluídos no Tratado ou nos instrumentos de direito derivado».

[29] Livro verde relativo à transformação da Convenção de Roma de 1980 sobre a lei aplicável às obrigações contratuais num instrumento comunitário e sua modernização, COM(2002) 654 final de 14 de Janeiro de 2003.

No entanto, estes instrumentos poderão desempenhar um papel importante não só para as actividades que não estão abrangidas pela directiva, mas também para as questões que são objecto das excepções ao princípio do país de origem, nomeadamente a excepção relativa aos contratos celebrados pelos consumidores, bem como a excepção relativa à responsabilidade não contratual do prestador no caso de acidente ocorrido no âmbito da sua actividade a uma pessoa no Estado-Membro para o qual o prestador se desloque.

Por último, refirase que a questão da determinação da competência dos tribunais não resulta da presente directiva mas do Regulamento (CE) n.° 44/2001 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2000, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial ou de outros instrumentos comunitários, como a Directiva 96/71/CE.

6. ELEMENTOS JURÍDICOS

a) Base jurídica e escolha do instrumento

A proposta de directiva baseia-se nos artigos 47.º, n.º 2, e 55.º do Tratado [30] e bem assim nos artigos 71.º e 80.º, n.º2, do Tratado para as matérias relativas aos transportes que não sejam regidas pelos outros instrumentos comunitários baseados nestas duas últimas disposições. Esta base jurídica encontra a sua justificação tanto no que respeita ao seu objectivo como ao seu conteúdo:

[30] O artigo 55.º do Tratado é uma disposição de remissão, que permite aplicar o n.º 2 do artigo 47.º em matéria de livre circulação dos serviços.

- objectivo: as directivas aprovadas nos termos do n.º 2 do artigo 47.º devem «facilitar o acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício», o que constitui precisamente o objectivo da proposta;

- conteúdo: o conteúdo da proposta visa claramente suprimir de forma efectiva os obstáculos à liberdade de estabelecimento e à livre circulação dos serviços, prevendo disposições que proíbem algumas exigências e garantem a livre circulação dos serviços. Outras disposições harmonizam de maneira direccionada algumas questões ou asseguram a cooperação administrativa na medida necessária para a supressão destes obstáculos.

No que diz respeito à escolha do instrumento, o n.º 2 do artigo 47.º impõe o recurso a uma directiva.

b) Subsidiariedade

A proposta de directiva tem por objectivo suprimir os obstáculos jurídicos à liberdade de estabelecimento dos prestadores e à livre circulação dos serviços. Tratase de obstáculos que foram identificados claramente com base em queixas, petições e perguntas do Parlamento Europeu, consultas das partes interessadas e estudos ou análises.

Este objectivo não pode ser atingido através de uma acção unilateral dos EstadosMembros. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, alguns destes obstáculos podem ser justificados quando não haja instrumento comunitário, pelo que a sua supressão implica uma coordenação prévia dos regimes nacionais, incluindo no que se refere à cooperação administrativa. Em contrapartida, outros obstáculos são incompatíveis com os artigos 43.º e 49.º do Tratado, mas não foram afastados por iniciativa dos Estados-membros, sendo ineficaz e de difícil gestão o seu tratamento numa base casuística através de processos por infracção, como já foi sublinhado.

Além disso, a preocupação de limitar as interferências em relação às particularidades dos regimes nacionais justificou algumas escolhas legislativas:

- A proposta não efectua uma harmonização pormenorizada e sistemática de todas as regras nacionais aplicáveis aos serviços, limitando-se às questões essenciais cuja coordenação é estritamente necessária para assegurar a liberdade de estabelecimento e a livre circulação dos serviços;

- O recurso ao princípio do país de origem permite a realização do objectivo que consiste em assegurar a livre circulação dos serviços, permitindo simultaneamente a coexistência pluralista dos regimes jurídicos dos EstadosMembros, com as suas especificidades, não podendo estas últimas ser utilizadas para restringir os serviços de um prestador estabelecido noutro Estado-Membro;

- A proposta previne interferências com a organização institucional da regulação dos serviços dos Estados-Membros. Por exemplo, limita-se a precisar as funções dos balcões únicos sem impor as suas características institucionais, (tipo de organismo - administrativo, câmara de comércio, ordens profissionais, etc.); do mesmo modo, ao definir a noção «de autoridade competente» (n.º 8 do artigo 4.º), a proposta tem em conta o facto de a autoridade competente para uma mesma actividade poder ser, de acordo com os Estados-Membros, uma ordem profissional, uma administração ou uma associação profissional sem impor qualquer modelo.

c) Proporcionalidade

O princípio de proporcionalidade referido no artigo 5.º do Tratado está na origem de várias escolhas legislativas na proposta de directiva:

- Escolha entre os métodos de regulação: a harmonização é proposta apenas como último recurso para as questões paras as quais não seja suficiente nem a cooperação administrativa nem a remissão para a adopção de códigos de conduta a nível comunitário pelas partes interessadas. a harmonização é proposta nos domínios onde se revelar necessária, como a defesa dos consumidores;

- O conteúdo da harmonização: a proposta privilegia tanto quanto possível as obrigações de informação do prestador a fim de permitir ao destinatário efectuar a sua escolha com pleno conhecimento de causa.

- Equilíbrio da combinação dos diferentes métodos de regulação: a directiva propõe um equilíbrio entre, por um lado, o alcance dado ao princípio do país de origem e, por outro, o grau de harmonização, cooperação administrativa e remissão para os códigos de conduta, bem como o número e o âmbito de aplicação das excepções ao princípio do país de origem. O equilíbrio proposto representa uma abordagem selectiva e matizada que considera plenamente todos os interesses em causa;

- Previsão de um quadro adaptado às PME: as disposições relativas ao balcão único, os procedimentos por via electrónica, a informação e assistência fornecidas aos prestadores, o princípio do país de origem, a simplificação dos procedimentos relativos ao destacamento, as medidas voluntárias sobre a política de qualidade, etc. - todas estas disposições são directamente motivadas pela preocupação de facilitar o exercício das liberdades do mercado interno pelas PME.

O conjunto destas escolhas legislativas permite propor um instrumento equilibrado cujas disposições não vão além do que é necessário para realizar o objectivo de estabelecer um verdadeiro mercado interno dos serviços.

7. QUESTÕES ESPECÍFICAS

a) Actividades abrangidas pela directiva (artigos 2.º e 4.º)

O artigo 2.º define o âmbito de aplicação da directiva («os serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado-Membro» e o n.º1. do artigo 4.º define a expressão «serviço»: «toda e qualquer actividade económica não assalariada que consista no fornecimento de uma prestação que seja objecto de uma contrapartida económica».

Concretamente, esta definição abrange um amplo leque de actividades, por exemplo, os serviços de consultoria em gestão, de certificação e ensaio, de manutenção e segurança dos escritórios, os serviços no domínio da publicidade, os serviços de recrutamento, incluindo as agências de trabalho temporário, os agentes comerciais, os serviços de consultoria jurídica ou fiscal, os serviços relativos à propriedade, como as agências imobiliárias, os serviços de construção, os serviços de arquitectura, a distribuição, a organização das feiras, o aluguer de automóveis, os serviços de segurança, os serviços no domínio do turismo, incluindo as agências de viagem e os guias turísticos, os serviços audiovisuais, os centros desportivos e os parques de atracões, os serviços no domínio dos lazeres, os serviços ligados à saúde, os serviços a domicílio, como o apoio às pessoas idosas.

A definição de «serviço» estabelecida na presente proposta tem por base a jurisprudência do Tribunal [31] nos termos da qual a noção de serviço abrange toda e qualquer actividade económica não assalariada realizada normalmente mediante remuneração sem que isso implique que o serviço seja pago por aqueles que dele beneficiam. A característica essencial da remuneração reside no facto de esta constituir uma contrapartida económica da prestação, independentemente das modalidades de financiamento desta contrapartida económica. Por conseguinte, constitui um serviço toda e qualquer prestação através da qual um prestador participe na vida económica, independentemente do seu estatuto jurídico, das suas finalidades e do domínio de acção em causa.

[31] Acórdãos de 26 de Abril de 1988, Salto Bond van Adverteerders, Processo C-352/85, n.º 16; de 27 de Setembro de 1988, Humbel, Processo C-263/86, n.º 17; de 11 de Abril de 2000, Deliège, Processo C-51/96 e Processo C-191/97, n.º 56; de 12 de Julho de 2001, Smits e Peerbooms, Processo C157/99, n° 57.

Assim, são abrangidos :

- Os serviços aos consumidores, os serviços às empresas ou os serviços fornecidos a ambos.

- Os serviços fornecidos por um prestador que se tenha deslocado ao EstadoMembro do destinatário, os serviços fornecidos à distância (via Internet, por exemplo), os serviços fornecidos no país de origem na sequência da deslocação do destinatário, ou os serviços fornecidos noutro Estado-Membro a que se tenham deslocado simultaneamente o prestador e o destinatário (os guias turísticos, por exemplo).

- Os serviços pagos ou gratuitos para o destinatário final.

Em contrapartida, não estão abrangidas as actividades não económicas ou que não possuam a característica relativa à remuneração nas actividades que o Estado realize sem contrapartida económica no âmbito da sua missão nos domínios social, cultural, educativo e judicial.

b) Motivo da exclusão de alguns serviços ou de algumas matérias do âmbito de aplicação da Directiva (artigo 2.º)

A directiva não é aplicável aos serviços financeiros pelo facto de estas actividades já serem objecto de uma política global, o plano de acção para os serviços financeiros [32], em curso de aplicação e que, como a presente proposta de directiva, pretende realizar o mesmo objectivo: estabelecer um verdadeiro mercado interno dos serviços. A directiva não é aplicável pelas mesmas razões aos serviços e redes de comunicações electrónicas no que se refere às questões regidas pelas directivas do «pacote telecomunicações» aprovado em 2002 (Directivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2002/19/CE, 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/22/CE e 2002/58/CE). Tendo em conta o facto de os serviços de transportes serem já objecto de um conjunto de instrumentos comunitários que tratam de questões específicas neste domínio, convém excluir do âmbito de aplicação da presente directiva os serviços de transportes na medida em que são regidos por outros instrumentos comunitários baseados nos artigos 71.º ou 80.º n.º 2 do Tratado.

[32] «Aplicação do quadro de acção para os serviços financeiros: plano de acção», COM(1999) 232 de 11 de Maio de 1999.

A directiva não é aplicável no domínio da fiscalidade, dado este domínio ser objecto de uma base jurídica específica. No entanto, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, certas medidas fiscais que não estão abrangidas por um instrumento comunitário podem constituir restrições contrárias ao artigo 43.º [33] (liberdade de estabelecimento) e 49.º do Tratado [34] (livre circulação dos serviços), nomeadamente devido ao seu efeito discriminatório. Esta é a razão pela qual os artigos 14.º (exigências proibidas em matéria de liberdade de estabelecimento) e 16.º (princípio do país de origem em matéria de livre circulação dos serviços) da proposta de directiva são aplicáveis às medidas fiscais que não decorram de um instrumento comunitário.

[33] Por exemplo, acórdão de 12 de Março de 1994, Halliburton, Processo C-1/93.

[34] Por exemplo, acórdão de 29 de Novembro de 2001, De Coster, Processo C -17/00.

Por último, refirase que a directiva não é aplicável às actividades abrangidas pelo artigo 45.º do Tratado. Esta disposição prevê expressamente que o capítulo sobre o direito de estabelecimento e o sobre os serviços (por remissão para o artigo 55.º do Tratado) não são aplicáveis às actividades que constituam uma participação directa e específica no exercício da autoridade pública.

c) Significado da expressão «balcão único» (artigo 6.º)

A noção de «balcão único» não significa que cada Estado-Membro deverá estabelecer, de maneira física e centralizada, um único balcão para todo o seu território. O balcão é «único» para o prestador: cada prestador deve poder cumprir todas as formalidades e procedimentos necessários relativos às actividades de serviços, nomeadamente as que se referem às autorizações, no mesmo organismo. O interessado não terá de se dirigir a várias instâncias, organismos, gabinetes, etc. mas, no que diz respeito ao seu processo, beneficiará da facilidade de poder dirigir-se a um único interlocutor.

O número destes balcões únicos por cada Estado-Membro, bem como as suas características institucionais, dependerão da organização interna dos EstadosMembros e, nomeadamente, das competências regionais ou locais ou das actividades em causa. Os balcões únicos poderão ser as autoridades directamente competentes, por exemplo as que possuam competência para emitir a autorização, ou apenas um intermediário entre o prestador e estas autoridades directamente competentes.

d) Diferenças entre as exigências a revogar (artigo 14.º) e as exigências a avaliar (artigo 15.º)

O relatório enumerou vários obstáculos jurídicos que decorrem de exigências previstas pelos regimes jurídicos dos Estados-Membros cujo efeito é impedir, obstruir ou dissuadir os prestadores de serviços de se estabelecerem em alguns Estados-Membros. A fim de facilitar o exercício da liberdade de estabelecimento, a proposta prevê duas soluções diferentes em função do tipo de exigência em questão:

- Por um lado, a proposta proíbe determinadas exigências («exigências proibidas») enumeradas no artigo 14.º que, à luz nomeadamente da jurisprudência do Tribunal, são claramente incompatíveis com a liberdade de estabelecimento, designadamente devido ao seu efeito discriminatório. A proibição destas exigências implicará que, durante o período de transposição, cada Estado-Membro examine de maneira sistemática se elas existem no seu regime jurídico e, se assim for, as revogue.

- Por outro lado, a proposta insta cada Estado-Membro a avaliar diversas outras exigências («exigências a avaliar») enumeradas no artigo 15.º que produzam efeitos significativos restritivos para a liberdade de estabelecimento assinalados pelas partes interessadas, mas que podem ser justificadas em determinados casos tendo em consideração o conteúdo concreto das regulamentações em questão e as circunstâncias por elas visadas. Assim, para esta categoria de exigências, durante o período de transposição, os Estados-Membros deverão fazer uma avaliação (screening) da respectiva legislação, examinando a eventual existência destas exigências no seu regime jurídico, avaliando-as nos termos das condições estabelecidas pela directiva (justificação objectiva por uma razão imperiosa de interesse geral e proporcionalidade) e eliminando-as se estas condições não forem preenchidas. Deverá ser elaborado um relatório sobre a aplicação deste artigo até ao final do período de transposição.

e) Procedimento de avaliação mútua (artigos 9.º, 15.º, 30.º e 41.º)

[35]A proposta de directiva submete a um procedimento de avaliação mútua a aplicação do n.º 1 do artigo 9.º, que precisa as condições em que uma actividade de serviço pode estar sujeita a um regime de autorização, do artigo 15.º, que enumera as várias exigências a avaliar, e do artigo 30.º, que enumera as condições em que as actividades pluridisciplinares podem ser limitadas.

[35] Isto não se refere aos regimes de autorização impostos ou permitidos por instrumentos do direito comunitário (n.º 3 do artigo 9º), nomeadamente os no domínio do ambiente.

Este procedimento desenrola-se em várias etapas:

- durante o período de transposição os Estados-Membros devem, antes de mais efectuar uma avaliação (screening) da respectiva legislação para apurar a eventual existência das exigências referidas nestes três artigos no seu regime jurídico, proceder à sua avaliação em relação às condições fixadas nestes artigos, e suprimi-las ou ajustá-las se estas condições não forem preenchidas,

- Até ao termo do período de transposição, os Estados-Membros deverão fazer um relatório sobre a aplicação destes três artigos. Cada um dos relatórios será submetido aos outros Estados-Membros e às partes interessadas, incluindo às associações nacionais de defesa dos consumidores. Os Estados-Membros transmitirão, no prazo de 6 meses, as respectivas observações sobre cada um dos relatórios dos outros Estados-Membros e durante o mesmo período a Comissão consultará as partes interessadas. Este procedimento de revisão interpares (peer review) permitirá um intercâmbio de experiências entre Estados-Membros sobre as boas práticas (best practices) em matéria de modernização dos sistemas de regulação dos serviços,

- Até 31 de Dezembro de 2008, a Comissão fará um relatório de síntese acompanhado, se necessário, de propostas de iniciativas complementares.

Este procedimento permitirá enquadrar o processo de modernização e reforma dos regimes de regulação dos serviços e identificar as eventuais necessidades de acção complementares a nível comunitário.

f) Articulação da aplicação dos artigos 14.º, 15.º e 16.º da directiva e o papel de guardiã do Tratado confiado à Comissão, nomeadamente no que diz respeito às acções por incumprimento.

A lista das exigências relativas ao estabelecimento proibidas por força do artigo 14.º ou sujeitas a avaliação nos termos do artigo 15.º e as restrições proibidas à livre circulação dos serviços por força do artigo 16.º não impedem a Comissão de, antes do termo do período de transposição da directiva, intentar acções por incumprimento contra medidas dos Estados-Membros contrárias ao Tratado de que tenha tido conhecimento, nomeadamente na sequência de uma queixa. Com efeito, as obrigações previstas nos artigos 14.º, 15.º e 16.º da directiva, por um lado, e as acções por incumprimento que tenham por base o artigo 226.º do Tratado, por outro, têm finalidades diferentes. Se estas últimas se referem a casos pontuais, relativos a circunstâncias e a uma medida específica de um determinado Estado-Membro, as primeiras, em contrapartida, visam garantir de um modo geral e sistemático que os regimes jurídicos respondam às exigências de um verdadeiro mercado interno dos serviços no qual o exercício da liberdade de estabelecimento e a livre circulação são facilitados.

g) Eventual conformidade das exigências que não figuram nem no artigo 14.º nem no artigo 15.º com a liberdade de estabelecimento prevista no artigo 43.º do Tratado

Contrariamente ao n.º 3 do artigo 16.º da proposta, que estabelece o princípio da proibição das restrições à livre circulação dos serviços e apresenta alguns exemplos a título meramente indicativo, os artigos 14.º e 15.º da proposta, relativos à liberdade de estabelecimento, incluem uma lista de exigências a revogar e uma lista de exigências a avaliar. As exigências que figuram nestas listas são as que foram referidas, nomeadamente no relatório, como tendo efeitos restritivos significativos e que, por esta razão, devem ser objecto de um exercício sistemático e geral de modernização. Assim, os artigos 14.º e 15.º não abrangem todos os tipos de restrições incompatíveis com o artigo 43.º do Tratado, pelo que da ausência de determinadas exigências destas listas não resulta a presunção da sua conformidade com o Tratado. Consequentemente, as referidas listas em nada afectam as eventuais acções por incumprimento da Comissão por violação do artigo 43.º do Tratado, continuando os Estados-Membros a estar obrigados a zelar por que a sua legislação seja, em todos os aspectos, compatível com o direito comunitário.

h) Justificação da existência de uma secção especificamente consagrada aos direitos dos destinatários dos serviços (Capítulo III, secção 2)

A Comissão recebe regularmente um número importante de queixas dos utilizadores, nomeadamente dos consumidores que, apesar de pretenderem beneficiar de serviços ao nível transfronteiriço e estarem prontos a pagar os preços destas transacções, são confrontados com vários tipos de impedimentos. Refira-se, por exemplo, a frequência com que o consumidor é confrontado com a aplicação de tarifas mais elevadas ou com a recusa da oferta de um serviço apenas pelo facto de ser nacional de um Estado-Membro ou por ser residente num determinado Estado. Este tipo de problemas, que não resultam apenas de actos de autoridades públicas, mas igualmente de comportamentos de operadores privados, foi assinalado em vários domínios: por exemplo, para a participação em manifestações desportivas ou acontecimentos culturais, o acesso aos monumentos, museus e sítios turísticos, as ofertas promocionais, a utilização de instalações de lazer, a entrada em parques de atracções, etc.

A persistência destas discriminações limita ou impede a possibilidade de serem realizadas transacções no plano transfronteiriço e destaca a verdadeira ausência de um mercado interno dos serviços para o cidadão comunitário. A contradição com a ideia de um espaço sem fronteiras internas é muito mal vivida pelos destinatários, sentimento que assume um relevo particular numa altura em que a evolução tecnológica permite frequentemente superar distâncias geográficas e barreiras naturais, tornando possível que no plano transfronteiriço sejam prestados serviços antes acantonados a um plano meramente nacional.

O princípio de não discriminação no mercado interno implica que o acesso de um destinatário, nomeadamente de um consumidor, a uma prestação de serviços que é oferecida ao público não possa ser negado ou tornado mais difícil apenas devido ao critério formal da nacionalidade ou do lugar de residência do destinatário. Consequentemente, a directiva impõe, em diferentes graus, obrigações aos EstadosMembros e prestadores.

No que se refere aos Estados-Membros, a proposta prevê:

- por um lado (artigo 20.º), que um Estado-Membro não pode impor a um destinatário restrições à utilização de um serviço de um prestador estabelecido noutro Estado-Membro e,

- por outro (n.º 1 do artigo 21.º), que os Estados-Membros, quer o país de origem do prestador quer o Estado-Membro de destino, não podem aplicar aos destinatários medidas discriminatórias baseadas na sua nacionalidade ou residência. Não são abrangidos os casos onde existam tarifas diferenciadas em função de outros critérios objectivos, como a relação directa com contribuições pagas por alguns destinatários.

No que se refere aos prestadores, a proposta proíbe (n.º 2 do artigo 21.º) que as respectivas condições gerais de acesso aos serviços prevejam que este acesso seja recusado, ou sujeito a condições menos favoráveis, devido à nacionalidade ou ao lugar de residência do destinatário. Isto não impede que um prestador recuse o fornecimento de um serviço ou aplique tarifas e condições variáveis de prestação de um serviço desde que isso seja justificado directamente por factores objectivos: por exemplo, os custos suplementares efectivos resultantes da distância ou das características técnicas da prestação.

i) Razões que justificam o tratamento da questão do destacamento dos cidadãos de países terceiros (artigo 25.º)

O relatório mostrou que os prestadores que destacam um trabalhador de um país terceiro para fornecer os seus serviços noutro Estado-Membro se confrontam frequentemente com obstáculos jurídicos, nomeadamente a obrigação de o trabalhador possuir um visto ou uma autorização de trabalho das autoridades do Estado-Membro de destacamento. O relatório também mostrou que estas dificuldades afectam uma multiplicidade de actividades de serviços, incluindo nos sectores de alta tecnologia que têm necessidade de preencher um défice de mão de obra especializada.

Para suprimir estes obstáculos, é indispensável que o Estado-Membro de destacamento possa dispor de várias garantias sobre a legalidade do destacamento e o controlo do Estado-Membro de origem. Com vista a esta responsabilização do Estado-Membro de origem, a proposta (artigo 25.º) obriga-o, por um lado, a certificar-se de que o prestador apenas destaca o trabalhador se este preencher as condições de residência e de emprego regular estabelecidas na sua legislação e, por outro, a readmitir o trabalhador no seu território. Tendo em conta estas garantias, o Estado-Membro de destacamento não pode impor exigências contrárias ao princípio do país de origem, como a obrigação de possuir uma autorização de entrada, de saída, ou de estada ou uma autorização de trabalho, excepto nos casos referidos no n.º 2 do artigo 25.º

j) Razões que justificam a não aplicação do princípio do país de origem a determinadas matérias ou actividades (artigo 17.º)

As excepções ao princípio do país de origem foram determinadas em função de dois tipos de considerações:

1. O acervo comunitário. Algumas excepções estão previstas de forma a ser tido em conta o facto de instrumentos comunitários em vigor preverem a regra que determina que uma prestação de serviço transfronteiriço pode estar sujeita à legislação do país de destino. Dado tratarse de uma regra contrária à do artigo 16.º da directiva, são necessárias excepções que assegurem a coerência com este acervo. Tais excepções referem-se à Directiva 96/71/CE (destacamento dos trabalhadores), ao Regulamento (CEE) n.º 1408/71 (segurança social), ao regulamento (CEE) n.º 259/93 (transferências de desperdícios), a alguns instrumentos sobre a livre circulação das pessoas e sobre o reconhecimento das qualificações.

Noutros domínios, a livre circulação dos serviços já beneficia de um enquadramento através de instrumentos comunitários que seguem abordagens específicas em relação às prevista na presente directiva e que justificam uma excepção, em especial a relativa à protecção dos dados pessoais [36].

[36] A directiva protecção dos dados pessoais (que estabelece também o princípio do país de origem) não utiliza o mesmo critério para definir o país de origem: utiliza o critério do estabelecimento «responsável pelo tratamento» enquanto que na presente proposta, trata-se do estabelecimento «prestador». Por conseguinte, é necessária uma excepção para evitar um conflito de ligação que levaria a designar dois países de origem diferentes de acordo com cada uma das directivas.

2. O nível de disparidade dos regimes nacionais. Para algumas actividades ou matérias, uma divergência demasiado importante das abordagens nacionais ou um nível de integração comunitário insuficiente podem subsistir e impedir a aplicação do princípio do país de origem. Na medida do possível, a directiva harmoniza ou prevê uma cooperação administrativa reforçada, a fim de estabelecer a confiança mútua necessária para a aplicação do princípio do país de origem. No entanto, em determinados casos, não é possível na presente fase proceder nesta directiva a esta harmonização ou estabelecer uma cooperação deste tipo, sendo por conseguinte necessário prever uma excepção. Isto diz respeito às excepções relativas a determinadas actividades, como os actos notariais, os serviços postais, os serviços de distribuição de electricidade, de gás e de água. bem como os relativo a algumas questões como a propriedade intelectual, os regimes de proibição total justificados por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, as regras relativas às características específicas do lugar onde o serviço é prestado justificadas por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública ou respeitantes ao ambiente, os regimes de autorização relativos aos reembolsos dos cuidados hospitalares, o registo dos veículos em regime de locação financeira noutro Estado-Membro, ou as excepções em matéria de contratos ou de responsabilidade extracontratual.

ÍNDICE

Capítulo

I. Disposições gerais

Artigo 1.º. Objecto

Artigo 2.º Âmbito de aplicação

Artigo 3.º Relação com as outras disposições do direito comunitário

Artigo 4.º Definições

Capítulo II. Liberdade de estabelecimento dos prestadores

Secção 1. Simplificação administrativa

Artigo 5.º Simplificação dos procedimentos

Artigo 6.º Balcão único

Artigo 7.º Direito à informação

Artigo 8.º Procedimentos por via electrónica

Secção 2. Autorizações

Artigo 9.º Regimes de autorização

Artigo 10.º Condições de concessão da autorização

Artigo 11.º Duração da autorização

Artigo 12.º Selecção entre vários candidatos

Artigo 13.º Procedimentos de autorização

Secção 3. Exigências proibidas ou sujeitas a avaliação

Artigo 14.º Exigências proibidas

Artigo 15.º Exigências a avaliar

Capítulo III. Livre circulação de serviços

Secção 1.Princípio do país de origem e excepções

Artigo 16.º Princípio do país de origem

Artigo 17.º Excepções gerais ao princípio do país de origem

Artigo 18.º Excepções transitórias ao princípio do país de origem

Artigo 19.º Excepções ao princípio do país de origem em casos específicos

Secção 2. Direitos dos destinatários dos serviços

Artigo 20.º Restrições proibidas

Artigo 21.º Nãodiscriminação

Artigo 22.º Assistência aos destinatários

Artigo 23.º Tomada a cargo dos cuidados de saúde

Secção 3. Destacamento dos trabalhadores

Artigo 24.º Disposições especiais relativas ao destacamento de trabalhadores

Artigo 25.º Destacamento dos cidadãos dos países terceiros

Capítulo IV. Qualidade dos serviços

Artigo 26.º Informações sobre os prestadores e os seus serviços

Artigo 27.º Seguros e garantias profissionais

Artigo 28.º Garantias pós-venda

Artigo 29.º Comunicações comerciais das profissões regulamentadas

Artigo 30.º Actividades pluridisciplinares

Artigo 31.º Política de qualidade

Artigo 32.º Resolução de litígios

Artigo 33.º Informações sobre a honorabilidade dos prestadores

Capítulo V. Controlo

Artigo 34.º Eficácia do controlo

Artigo 35.º Assistência mútua

Artigo 36.º Assistência mútua no caso de deslocação do prestador

Artigo 37.º Assistência mútua quando existam excepções ao princípio do país de origem

Artigo 38.º Medidas de aplicação

Capítulo VI. Programa de convergência

Artigo 39.º Códigos de conduta comunitários

Artigo 40.º Harmonização complementar

Artigo 41.º Avaliação mútua

Artigo 42.º Comité

Artigo 43.º Relatório

Artigo 44.º Alteração da Directiva 1998/27/CE

Capítulo VII. Disposições finais

2004/0001 (COD)

Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de [...] relativa aos serviços no mercado interno

(Texto relevante para efeitos do EEE)

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, a primeira e terceira frases do n.º 2 do seu artigo 47.º, os seus artigos 55.º e 71° e o n.º 2 do seu artigo 80.º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [37],

[37] JO C [...] de [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu [38],

[38] JO C [...] de [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões [39],

[39] JO C [...] de [...], p. [...].

Deliberando em conformidade com o procedimento previsto no artigo 251.º do Tratado [40],

[40] JO C [...] de [...], p. [...].

Considerando o seguinte:

(1) A União Europeia pretende estabelecer laços cada vez mais estreitos entre os Estados e os povos europeus, com o objectivo de garantir o progresso económico e social. Nos termos do n.º 2 do artigo 14.º do Tratado, o mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas, no qual é assegurada a livre circulação de serviços, bem como a liberdade de estabelecimento. A supressão das barreiras ao desenvolvimento das actividades de serviços entre Estados-Membros é um meio essencial para reforçar a integração entre os povos europeus e para promover o progresso económico e social equilibrado e duradouro.

(2) No relatório da Comissão «Situação do mercado interno dos serviços» [41] são enumerados vários obstáculos que impedem ou travam o desenvolvimento dos serviços entre Estados-Membros, nomeadamente os fornecidos pelas pequenas e médias empresas (PME), predominantes no domínio dos serviços. O relatório conclui que uma década após o que deveria ter sido a realização do mercado interno, existe um grande desfasamento entre a visão de uma economia integrada para a União Europeia e a realidade vivida pelos cidadãos e os prestadores europeus. Os obstáculos enumerados afectam uma ampla variedade de actividades de serviços, bem como o conjunto das etapas da actividade do prestador e apresentam numerosos pontos comuns, designadamente o facto de frequentemente decorrerem das sobrecargas administrativas, da insegurança jurídica relativa às actividades transfronteiriças e da falta de confiança mútua entre os Estados-Membros.

[41] COM(2002) 441 final.

(3) Enquanto os serviços são os motores do crescimento económico e representam 70% do PNB e dos empregos na maioria dos Estados-Membros, esta fragmentação do mercado interno tem um impacto negativo no conjunto da economia europeia, nomeadamente sobre a competitividade das PME, e impede os consumidores de terem acesso a uma maior escolha de serviços a preços competitivos. O Parlamento Europeu e o Conselho sublinharam que a supressão dos obstáculos jurídicos ao estabelecimento de um verdadeiro mercado interno representa uma prioridade para o cumprimento do objectivo fixado pelo Conselho Europeu de Lisboa de fazer da União Europeia a economia assente no conhecimento mais dinâmica e mais competitiva do mundo até 2010. A supressão destes obstáculos constitui uma passagem incontornável para a reactivação da economia europeia, em especial em termos de emprego e de investimento.

(4) Assim, é necessário eliminar os obstáculos à liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços nos Estados-Membros e à livre circulação dos serviços entre Estados-Membros e garantir aos prestadores e aos destinatários a segurança jurídica necessária para o exercício efectivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado. Dado que os obstáculos ao mercado interno dos serviços afectam tanto os operadores que pretendam estabelecer-se noutros Estados-Membros como aqueles que forneçam um serviço noutro Estado-Membro sem aí se estabelecer, convém permitir ao prestador desenvolver as suas actividades de serviços no mercado interno, quer estabelecendo-se num Estado-Membro, quer fazendo uso da livre circulação dos serviços. Os prestadores devem estar em condições de escolher entre estas duas liberdades, em função da sua estratégia de desenvolvimento em cada Estado-Membro.

(5) A supressão destes obstáculos não se pode fazer apenas através da aplicação directa dos artigos 43.º e 49.º do Tratado, já que, por um lado, o tratamento numa base casuística através de processos por infracção contra os Estados-Membros em causa seria, designadamente na sequência dos alargamentos, extremamente complicado para as instituições nacionais e comunitárias e, por outro, a supressão de muitos dos obstáculos requer a coordenação prévia das legislações nacionais, inclusive para instaurar uma cooperação administrativa. Como reconheceu o Parlamento Europeu e o Conselho, um instrumento legislativo comunitário permite a criação de um verdadeiro mercado interno dos serviços.

(6) A presente directiva estabelece um quadro jurídico geral que se aplica a uma ampla variedade de serviços, tendo simultaneamente em conta as particularidades de cada tipo de actividade ou de profissão e o respectivo sistema de regulação. Este quadro baseia-se numa abordagem dinâmica e selectiva que consiste em suprimir antes de mais as barreiras que podem ser rapidamente suprimidas e, para as outras, em lançar um processo de avaliação, de consulta e de harmonização complementar sobre questões específicas que permitirá, paulatinamente e de maneira coordenada, a modernização dos sistemas nacionais de regulação das actividades de serviços indispensável para a realização de um verdadeiro mercado interno dos serviços até 2010. Convém prever uma combinação equilibrada de medidas relativas à harmonização direccionada, à cooperação administrativa, ao princípio do país de origem e ao incentivo à elaboração de códigos de conduta sobre determinadas questões. Esta coordenação das legislações nacionais deve assegurar um elevado grau de integração jurídica comunitária e um elevado nível de protecção dos objectivos de interesse geral, nomeadamente a defesa dos consumidores, indispensável para estabelecer a confiança mútua entre os Estados-Membros.

(7) Convém reconhecer a importância do papel das ordens profissionais e associações profissionais na regulação das actividades de serviços e na elaboração das regras profissionais.

(8) A presente directiva é coerente com as outras iniciativas comunitárias em curso relativas aos serviços, designadamente sobre a competitividade dos serviços às empresas, a segurança dos serviços [42] e os trabalhos sobre a mobilidade dos doentes e o desenvolvimento dos cuidados de saúde na Comunidade. É também coerente com as iniciativas em curso em matéria de mercado interno, como a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às promoções de vendas no mercado interno [43], as relativas à defesa dos consumidores, como a proposta de directiva sobre as práticas comerciais desleais [44] e a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor ("Regulamento relativo à cooperação na defesa dos consumidores") [45].

[42] COM(2003) 313 final; JO C 299 de 10.12.2003, p. 1.

[43] COM(2002) 585 final.

[44] COM(2003) 356 final.

[45] COM(2003) 443 final.

(9) Convém excluir os serviços financeiros do âmbito de aplicação da presente directiva visto que estas actividades são actualmente objecto de um plano de acção específico que visa realizar, como a presente directiva, um verdadeiro mercado interno dos serviços. Estes serviços são definidos pela Directiva 2002/65/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Setembro de 2002, relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores e que altera as Directivas 90/619/CEE do Conselho, 97/7/CE e 98/27/CE [46]. Nos termos desta directiva o serviço financeiro é definido como qualquer serviço bancário, de crédito, de seguros, de pensão individual, de investimento ou de pagamento.

[46] JO L 271 de 9.10.2002, p. 16.

(10) Tendo em conta a adopção em 2002 de um conjunto de instrumentos legislativos relativos aos serviços e redes de comunicações electrónicas, bem como aos recursos e serviços conexos, que estabeleceu um quadro regulamentar para facilitar o acesso à estas actividades no mercado interno, através, nomeadamente, da supressão da maior parte dos regimes de autorização individual, convém excluir as questões regidas por esses instrumentos do âmbito de aplicação da presente directiva.

(11) Tendo em conta do facto de o Tratado prever bases jurídicas específicas em matéria de fiscalidade e os instrumentos comunitários já adoptados neste domínio, há que excluir o domínio da fiscalidade do âmbito de aplicação da presente directiva à excepção, contudo, das disposições que digam respeito às exigências proibidas e à livre circulação dos serviços. A harmonização no domínio da fiscalidade foi realizada, nomeadamente, pela Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme [47], a Directiva 90/434/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às fusões, cisões, entradas de activos e permutas de acções entre sociedades de Estados-Membros diferentes [48], a Directiva 90/435/CEE do Conselho, de 23 de Julho de 1990, relativa ao regime fiscal comum aplicável às sociedades-mães e sociedades afiliadas de EstadosMembros diferentes [49], a Directiva 2003/49/CE do Conselho, de 3 de Junho de 2003, relativa a um regime fiscal comum aplicável aos pagamentos de juros e royalties efectuados entre sociedades associadas de Estados-Membros diferentes [50]. A presente directiva não visa, pois, introduzir novas regras ou novos regimes específicos em matéria fiscal. Tem apenas por objectivo eliminar as restrições, algumas de tipo fiscal, nomeadamente de carácter discriminatório, à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de serviços, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias referente aos artigos 43.º e 49.º do Tratado. O domínio do IVA é objecto de uma harmonização a nível comunitário segundo a qual os prestadores que têm actividades transfronteiriças podem estar sujeitos a obrigações diferentes das impostas pelo país em que se encontrem estabelecidos. No entanto, é desejável estabelecer um sistema de balcão único para estes prestadores para que todas as obrigações possam ser cumpridas através de um portal electrónico único das administrações fiscais do seu próprio Estado-Membro.

[47] JO L 145 de 13.6.1977, p. 1. Directiva com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2003/92/CE (JO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

[48] JO L 225 de 20.8.1990, p. 1.

[49] JO L 225 de 20.8.1990, p. 6.

[50] JO L 157 de 26.6.2003, p. 49.

(12) Tendo em conta o facto de os serviços de transportes já serem abrangidos por um conjunto de instrumentos comunitários específicos para este domínio, convém excluir do âmbito de aplicação da presente directiva os serviços de transportes, na medida em que são regidos por outros instrumentos comunitários fundados nos artigos 71.º ou 80.º n.º 2 do Tratado. Em contrapartida, a presente directiva é aplicável aos serviços que não são regidos por instrumentos específicos em matéria de transportes, como os transportes de fundos ou os transportes das pessoas falecidas.

(13) Já existe um acervo comunitário importante sobre as actividades de serviços, nomeadamente no que diz respeito às profissões regulamentadas, aos serviços postais, à radiodifusão televisiva, aos serviços da sociedade da informação, bem como aos serviços relativos às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados. Além disso, as actividades de serviços também estão abrangidas por outros instrumentos que não visam determinados serviços, como os relativos à defesa dos consumidores. A presente directiva integra este acervo comunitário, completando-o. Quando uma actividade de serviço já esteja abrangida por um ou vários instrumentos comunitários, a presente directiva e estes instrumentos são de aplicação cumulativa, vindo as exigências previstas pela directiva juntar-se às previstas pelos instrumentos. Convém prever excepções e outras disposições adequadas para evitar as incompatibilidades e assegurar a coerência com estes instrumentos comunitários.

(14) A noção de serviço abrange um amplo leque de actividades, por exemplo, os serviços de consultoria em gestão, de certificação e ensaio, de manutenção e segurança dos escritórios, os serviços no domínio da publicidade ou os serviços de recrutamento, incluindo as agências de trabalho temporário, ou ainda os serviços dos agentes comerciais. A noção de serviço abrange também os serviços fornecidos simultaneamente às empresas e aos consumidores, como os serviços de consultoria jurídica ou fiscal, os serviços relativos à propriedade, como as agências imobiliárias, os serviços de construção, incluindo os serviços de arquitectura, os transportes, a distribuição, a organização das feiras, o aluguer de automóveis, as agências de viagem e os serviços de segurança. A noção de serviço abrange ainda os serviços aos consumidores, como os serviços no domínio do turismo, incluindo os guias turísticos, os serviços audiovisuais, os serviços de lazer, os centros desportivos e os parques de atracções, os serviços ligados aos cuidados de saúde e à saúde, os serviços a domicílio, como o apoio às pessoas idosas. Estas actividades podem referir-se quer a serviços que impliquem uma proximidade entre prestador e destinatário, quer a serviços que impliquem uma deslocação do destinatário ou do prestador, quer a serviços que possam ser fornecidos à distância, inclusive através da Internet.

(15) Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos artigos 49.º e seguintes do Tratado, a noção de serviço abrange toda e qualquer actividade económica normalmente realizada mediante remuneração, sem que isso implique que o serviço seja pago por aqueles que dele beneficiam, independentemente das modalidades de financiamento desta contrapartida económica. Por conseguinte, constitui um serviço toda e qualquer prestação através da qual um prestador participe na vida económica, independentemente do seu estatuto jurídico, das suas finalidades e do domínio de acção em causa.

(16) A característica da remuneração não está presente nas actividades que o Estado realize sem contrapartida económica no âmbito da sua missão nos domínios social, cultural, educativo e judiciário. Estas actividades não estão abrangidas pela definição do artigo 50.º do Tratado, pelo que não se incluem no âmbito de aplicação da presente directiva.

(17) A presente directiva não se refere à aplicação dos artigos 28.º a 30.º do Tratado relativos à livre circulação de mercadorias. As restrições proibidas nos termos do princípio do país de origem referem-se às exigências aplicáveis ao acesso às actividades de serviços ou ao seu exercício e não às aplicáveis aos bens propriamente ditos.

(18) A noção de prestador abrange toda e qualquer pessoa singular nacional de um EstadoMembro ou pessoa colectiva que exerça uma actividade de serviços recorrendo quer à liberdade de estabelecimento quer à livre circulação de serviços. Assim, a noção de prestador não se limita apenas aos casos em que o serviço é fornecido através das fronteiras no âmbito da livre circulação de serviços, mas cobre também os casos em que o operador se estabelece num Estado-Membro para aí desenvolver actividades de serviços. Além disso, a noção de prestador não abrange o caso das sucursais de sociedades de países terceiros num Estado-Membro porque, em conformidade com o artigo 48.º do Tratado, as liberdades de estabelecimento e circulação dos serviços beneficiam apenas as sociedades constituídas em conformidade com a legislação de um Estado-Membro e que possuam na Comunidade a sede social, a administração central ou o estabelecimento principal.

(19) Quando um operador se desloca a outro Estado-Membro para exercer uma actividade de serviços, é conveniente distinguir as situações que se referem à liberdade de estabelecimento das relativas à livre circulação de serviços em função do carácter temporário da actividade em causa. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o carácter temporário das actividades em causa deve ser apreciado não só em função da duração da prestação mas igualmente em função da sua frequência, da sua periodicidade ou da sua continuidade. De qualquer forma, o carácter temporário da prestação não deve excluir a possibilidade de o prestador de serviço se dotar, no Estado-Membro de acolhimento, de uma determinada infra-estrutura (incluindo um escritório ou um gabinete) na medida em que esta infra-estrutura seja necessária para o cumprimento da prestação em causa.

(20) A noção de regime de autorização abrange, nomeadamente, os procedimentos administrativos através dos quais são atribuídas autorizações, licenças, aprovações, ou concessões, mas também a obrigação de estar inscrito numa ordem profissional ou num registo, numa lista ou base de dados, ser convencionado junto de um organismo ou obter uma carteira profissional para poder exercer a actividade. A concessão de uma autorização pode resultar não só de uma decisão formal, mas também de uma decisão implícita que resulte, por exemplo, do silêncio da autoridade competente ou do facto de o interessado estar dependente de um aviso de recepção de uma declaração para iniciar a actividade em causa ou para que esta seja considerada legal.

(21) A noção de domínio coordenado abrange todas as exigências que sejam aplicáveis ao acesso às actividades de serviços ou ao seu exercício, nomeadamente as que estejam previstas pelas disposições legislativas, regulamentares e administrativas de cada Estado-Membro, que decorram ou não de um domínio harmonizado a nível comunitário, que tenham um carácter geral ou específico e independentemente do domínio jurídico em que se integrem nos termos do direito nacional.

(22) Uma das dificuldades fundamentais encontradas, nomeadamente pelas PME, no acesso às actividades de serviços e ao seu exercício reside na complexidade, morosidade e insegurança jurídica dos procedimentos administrativos. Por esta razão, a exemplo de algumas iniciativas de modernização e de boas práticas administrativas a nível comunitário ou nacional, é necessário estabelecer princípios de simplificação administrativa, nomeadamente através da introdução coordenada a nível comunitário do sistema do balcão único, da limitação da obrigação de autorização prévia aos casos em que esta seja indispensável e da introdução do princípio da autorização tácita das autoridades competentes após a expiração de um determinado prazo. Esta acção de modernização, assegurando simultaneamente as exigências de transparência e de actualização das informações relativas aos operadores, visa eliminar os atrasos, os custos e os efeitos dissuasivos que decorrem, por exemplo, de diligências não necessárias ou excessivamente complexas e onerosas, da duplicação das operações, do formalismo na apresentação de documentos, do poder discricionário das instâncias competentes, de prazos indeterminados ou excessivamente longos, de uma duração de validade limitada da autorização concedida ou de despesas e sanções desproporcionadas. Estas práticas têm efeitos dissuasivos particularmente importantes em relação aos prestadores que pretendam desenvolver as suas actividades noutros Estados-Membros e careçam de uma modernização coordenada num mercado interno alargado a vinte e cinco Estados-Membros.

(23) A fim de facilitar o acesso às actividades de serviços e o seu exercício no mercado interno, há que estabelecer um objectivo, comum a todos os Estados-Membros, de simplificação administrativa e prever disposições relativas, nomeadamente, aos balcões únicos, ao direito à informação, aos procedimentos por via electrónica e ao enquadramento dos regimes de autorização. Outras medidas tomadas a nível nacional para responder a este objectivo podem consistir na redução do número de procedimentos e formalidades aplicáveis às actividades de serviços, garantindo que estas sejam indispensáveis para realizar um objectivo de interesse geral e que não se dupliquem entre elas quanto ao seu conteúdo ou às suas finalidades.

(24) Num objectivo de simplificação administrativa, regra geral, não devem ser impostas exigências de forma, como a tradução certificada conforme, excepto se isto se justificar objectivamente por uma razão imperiosa de interesse geral, como a protecção dos trabalhadores. Deve ainda garantirse que uma autorização dê normalmente acesso a uma actividade de serviços, ou ao seu exercício, em todo o território nacional, a menos que, por uma razão imperiosa de interesse geral, como a protecção do ambiente urbanístico, se justifique uma autorização específica para cada estabelecimento, por exemplo no que respeita a cada uma das implantações de grandes superfícies comerciais.

(25) Convém prever um balcão único que tenha por função assegurar que cada prestador tenha um interlocutor único para o cumprimento de todos os procedimentos e formalidades. O número destes balcões únicos por Estado-Membro pode variar de acordo com as competências regionais ou locais ou de acordo com as actividades em causa. Com efeito, a criação dos referidos balcões únicos não interfere na repartição das atribuições entre autoridades competentes em cada sistema nacional. Quando forem competentes várias autoridades a nível regional ou local, uma delas pode desempenhar o papel de balcão único e de coordenador em relação às outras autoridades. Os balcões únicos podem ser constituídos não só por autoridades administrativas, mas também por câmaras de comércio ou por associações profissionais ou ordens profissionais ou por entidades privadas a que um EstadoMembro tenha decidido confiar esta função. Os balcões únicos estão vocacionados para desempenhar um papel importante de assistência ao prestador quer como autoridade directamente competente para emitir os actos necessários ao acesso a uma actividade de serviço, quer como intermediário entre o prestador e estas autoridades directamente competentes. A Comissão, na sua Recomendação, de 22 de Abril de 1997, relativa à melhoria e simplificação do enquadramento das novas empresas [51], já tinha instado os EstadosMembros a estabelecerem pontos de contacto para simp