Relatório de actividades

1 de Junho de 2000 - 31 de Maio de 2001

(2001/C 365/02)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

PREFÁCIO

O presente relatório resume o primeiro ano de actividade, cuja responsabilidade assumi sozinho e que foi dominado pelas dificuldades inerentes à transformação da UCLAF em OLAF.

O primeiro relatório, de Maio de 2000, assemelhava-se a um inventário da herança da UCLAF. Ao longo de 2001, esta herança revelou-se mais difícil gerir do que previsto e salientado no primeiro relatório. Impunha-se uma reorientação fundamental, sobretudo dos inquéritos internos.

Consequentemente, a primeira reorganização tinha por objectivo quebrar o quadro por vezes demasiado rígido das unidades de inquérito e, sobretudo, criar uma estrutura de trabalho flexível e transparente. Este objectivo foi atingido e totalmente aceite, designadamente pelo novo pessoal do OLAF.

Os obstáculos administrativos aos novos recrutamentos foram numerosos, em especial para o preenchimento dos lugares de enquadramento, pelo que não foi possível cumprir os prazos previstos. Paralelamente, muitos funcionários do OLAF deixaram o Organismo. Para tal era condição prévia a Comissão dar o seu acordo. Por tudo isto, só a partir de agora é possível falar de "novo arranque".

Essencialmente, as actividades do OLAF consistem em levar a cabo as transformações do organismo e em redefinir as tarefas prioritárias que o coloquem em posição de levar a bom termo as suas competências operacionais com total independência e o apoio inequívoco do Comité de Fiscalização.

Embora o OLAF seja um órgão administrativo de inquérito, os resultados das inspecções que efectua são utilizados em diferentes procedimentos jurídicos, como por exemplo no âmbito de processos disciplinares, administrativos (cobranças) ou mesmo penais deles decorrentes. Assim sendo, é necessária uma cooperação estreita com as diversas autoridades dos Estados Membros. Só uma tal cooperação, internacional e multidisciplinar, permitirá atingir o objectivo que consiste em dispor de conclusões de inquérito efectivamente proveitosas.

A adaptação às novas exigências do OLAF revelou-se particularmente difícil no caso dos inquéritos internos. Foi necessário rever totalmente os métodos de inquérito e harmonizá-los de acordo com uma norma aceitável para um organismo de inspecção cujo objectivo é obter resultados respeitando os princípios do direito. Este processo decorre satisfatoriamente com os novos recrutamentos.

A desconfiança dos funcionários das instituições é fruto das experiências relacionadas com a demissão da última Comissão. Esperemos que essa desconfiança seja ultrapassada e que a importância dos inquéritos do OLAF seja melhor compreendida.

O objectivo de todas estas reformas é colocar o OLAF numa posição mais favorável que lhe permita defender os interesses da Europa. O serviço prestado pelo OLAF ao tentar deter o desvio dos dinheiros públicos além-fronteiras e a criminalidade económica daí resultante é muito importante no quadro apresentado. A abertura de fronteiras é uma oportunidade para a Europa, mas os órgãos de inspecção nem sempre conseguem ultrapassar rapidamente as fronteiras que dividem as competências. Este aspecto poderá ser melhorado com a contribuição do OLAF e a experiência que acumulou com estes processos deverá ser objecto de reflexões futuras que permitam afinar a cooperação. Os Estados-Membros, tal como os países candidatos e os países terceiros, recorrem já amplamente às possibilidades que o OLAF proporciona no que respeita ao fornecimento de informações e ao estabelecimento de relações com os diversos órgãos de inquérito e de execução.

Numa Europa em plena expansão, a cooperação dos órgãos de inquérito, incluindo os judiciários, acentuou-se consideravelmente nos últimos anos, independentemente dos trágicos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001. Estão ainda a decorrer as negociações sobre a Eurojust - unidade de coordenação da cooperação judiciária, que deverá começar a funcionar no próximo ano - e começou já a funcionar uma unidade provisória. Além deste projecto bastante visível, muitos outros esforços são envidados para melhorar a cooperação. Espero poder ter um diálogo aberto sobre um projecto global, com base no Livro Verde sobre o Procurador Europeu que a Comissão deverá apresentar no final do outono. Neste contexto, são necessários esforços significativos para reunir as diferentes propostas num projecto conjunto e desenvolver assim um sistema eficaz de cooperação e de colaboração.

Independentemente disto, deveremos esforçar-nos por encontrar uma solução que permita à Europa em expansão, apesar da multiplicidade dos órgãos de inspecção e dos diferentes sistemas judiciários, combater, da forma mais eficaz possível, as irregularidades, a criminalidade económica e outras formas de crime lesivas dos interesses comunitários.

Hoje pede-se que todos pensem e ajam globalmente. Infelizmente, os órgãos de inspecção estão em grande parte excluídos desta reflexão. O OLAF participará activamente contribuindo com a experiência acumulada pelos seus inspectores e técnicos judiciários sobre esta matéria. Os países candidatos deverão igualmente, numa fase precoce, ser implicados neste diálogo para preparar desde já o "projecto conjunto" para o futuro.

Franz-Hermann Brüner

Director-Geral do OLAF

INTRODUÇÃO

O Organismo Europeu de Luta Antifraude tem por obrigação dar contas das suas actividades operacionais periodicamente(1). O primeiro relatório do Organismo, que abrangia o período decorrente entre 1 de Junho de 1999, data da sua criação, e 31 de Maio de 2000, foi adoptado em 23 de Maio de 2000(2). Nele se procedia a uma análise das competências e dos procedimentos do Organismo enunciados nos diferentes textos, se analisavam as actividades operacionais em termos estatísticos e quantitativos e se apresentava uma série de questões susceptíveis de servir de base a futuras orientações.

O presente relatório resume as importantes alterações introduzidas e em curso na organização dos serviços e dos métodos de trabalho do Organismo, ocorridas entre 1 de Junho de 2000 e 31 de Maio de 2001, atinentes ao desempenho das competências que lhe incumbem em matéria de defesa dos interesses financeiros, luta contra a fraude e qualquer outra actividade ilegal especialmente lesiva dos interesses das Comunidades.

A primeira parte do relatório expõe a actividade operacional passada do Organismo em matéria de defesa dos interesses financeiros. A actividade específica para cada um dos grandes sectores das políticas da Comunidade é apresentada conjuntamente com um resumo dos casos exemplares. Por motivos de protecção das pessoas objecto de inquérito e no respeito do sigilo dos inquéritos, os casos aqui apresentados são do domínio público ou são casos cujos processos foram já encerrados. A esta apresentação segue-se uma análise estatística que tem em consideração o grande número de informações existentes, explorando-as de acordo com a nova metodologia definida para o tratamento dos processos.

O relato da actividade operacional passada apresenta o balanço de um exercício em muito predeterminado por várias contingências, designadamente:

- a grande quantidade de processos herdados da antiga UCLAF;

- a inércia estrutural resultante da transferência em bloco dos recursos humanos;

- o constrangimento das actividades operacionais, a ausência de métodos de trabalho transparentes e objectivos;

- a natureza da especialização existente, também ela herdeira da antiga estrutura;

- o ritmo específico do procedimento orçamental, que explica que o orçamento 2000 tenha sido preparado pela antiga estrutura, antes de formuladas as novas orientações;

- a complexidade das negociações orçamentais 2000/2001, devido, designadamente, ao congelamento de vagas;

- a sobrecarga de recrutamentos a efectuar durante o referido período;

- a lentidão na redistribuição a efectuar sem afectar a continuidade das actividades;

- finalmente, a ausência de direito material completo a nível comunitário, designadamente em matéria de incriminações relacionadas com os inquéritos internos.

Consequentemente, só no final do presente exercício é que o Director-Geral disporá dos meios essenciais necessários à execução da nova política. O exercício 2000-2001 é totalmente dominado pela viragem do Organismo, com base em procedimentos, recursos e métodos renovados apenas no final do período em análise.

A segunda parte começa por resumir as principais etapas de instalação do Organismo. Foi um período de transição marcado pela reflexão sobre a nova organização, em concertação com o Comité de Fiscalização(3), que desempenha um papel importante no reforço da independência operacional do Organismo. Seguidamente, foca o funcionamento do Organismo no quadro institucional, em especial os esforços envidados para renovar os métodos de trabalho e os procedimentos internos e para garantir um bom funcionamento, de carácter proactivo, não só dos inquéritos como do respectivo acompanhamento. A terceira parte apresenta a situação em matéria de instrumentos necessários à definição da estratégia operacional futura do Organismo, baseada na nova estrutura e numa atitude proactiva e cooperante com os Estados-Membros. Em conclusão, o relatório apresenta as orientações do Organismo em matéria de actividades futuras.

Objectivo

A missão do Organismo Europeu de Luta Antifraude é proteger os interesses da União Europeia de luta contra a fraude, a corrupção e quaisquer outras actividades ilegais, incluindo práticas faltosas no seio das instituições europeias, e, ao fazê-lo, fornecer um serviço de qualidade ao cidadão europeu, de uma forma responsável, transparente e eficiente.

Métodos e meios

O Organismo Europeu de Luta Antifraude cumpre a sua missão realizando, com total isenção, inquéritos internos e externos. O Organismo promove também uma cooperação estreita e regular entre as autoridades competentes dos Estados-Membros, tendo em vista a coordenação de actividades. Dispensa aos Estados-Membros a assistência e especialização técnica multidisciplinares necessárias à luta contra a criminalidade económica e financeira. Contribui ainda para a concepção da estratégia de luta contra a fraude e das actividades ilegais da União Europeia, tomando as iniciativas que se imponham para reforçar o quadro legislativo.

Princípios

O Organismo realiza as suas actividades com integridade, imparcialidade e profissionalismo, no respeito integral dos direitos e liberdades individuais, em plena conformidade com o Direito.

TÍTULO 1

INQUÉRITOS(4) (1 DE JUNHO DE 2000 - 31 DE MAIO DE 2001)

Segue-se uma apresentação do exercício precedente, amplamente consagrada à continuação dos trabalhos em curso e à concretização tanto da nova estrutura operacional, como da reconstituição da especialização e da definição de novos métodos de trabalho.

1.1. Tendências do exercício precedente em matéria de inquéritos outras actividades operacionais

Uma parte considerável da actividade de inquérito e das restantes actividades operacionais(5) do exercício precedente incidiram sobre processos existentes antes da criação do Organismo. Por forma a aplicar a nova política adoptada pelo legislador, o Organismo não partiu ex nihilo, tendo procedido à recomposição dos seus recursos e especialização interna por meio de destacamentos e recrutamentos ao longo do período em questão. Além disso, os recursos disponíveis que tinham sido transferidos em bloco quando o Organismo foi criado, foram consagrados prioritariamente à criação de novos procedimentos de inquérito. Esta reatribuição dos meios teve impacto no trabalho de terreno, mas conduziu à adopção do manual do OLAF e à instalação integral do novo sistema de gestão de casos (SGC)(6).

Estas actividades foram levadas a bom termo no seio da nova direcção de inquéritos e actividades operacionais, criada em Setembro de 2000 e composta por duas equipas que foram encarregadas, respectivamente, dos inquéritos e das actividades operacionais.

Ao dotar-se desta estrutura operacional e destes instrumentos, o Organismo fixou o objectivo de definir uma política de inquérito baseada na contribuição de todos os serviços, designadamente a futura direcção "Informações". No contexto imediato de transição, as orientações da actividade operacional basearam-se numa harmonização dos critérios de tratamento da informação e numa orientação pragmática das actividades.

As duas equipas de inspectores da nova direcção operacional garantiram a continuação dos trabalhos nos seguintes sectores:

Inquéritos internos

De acordo com os desafios prioritários definidos pela Abordagem Estratégica Global(7) e pelas orientações do Parlamento Europeu nas suas diversas resoluções, bem como pelos pareceres do Comité de Fiscalização, os inquéritos internos respeitantes às instituições, órgãos e organismos europeus foram a prioridade do sector operacional.

Despesas directas

No domínio das despesas directas, as operações basearam-se sobretudo na necessidade de reforçar o trabalho sobre os casos com ramificações internas. Foi dada ainda prioridade a casos complexos de natureza transnacional e aos que implicavam a cooperação com as autoridades judiciárias dentro e fora da União Europeia, designadamente para criar uma base de trabalho para 2001/2002, na área das despesas com o alargamento e com o Fundo Europeu de Desenvolvimento.

Acções estruturais

Neste âmbito, deu-se prioridade aos casos com impacto transnacional ou financeiro significativo.

Alfândegas/Comércio

Neste sector, a actividade incidiu essencialmente sobre:

- a defesa dos regimes aduaneiros preferenciais;

- os casos relativos à importação de açúcar e banana, devido ao elevado nível de direitos em jogo;

- as restituições à exportação, designadamente as dirigidas à Federação da Rússia(8).

Agricultura

Nos domínios de ajuda à transformação e produção, designadamente de azeite, tomate, linho têxtil e produtos lácteos, com base na identificação dos riscos.

Direitos aduaneiros e impostos especiais de consumo

Luta contra o contrabando de cigarros e álcool, bem como outras actividades ilícitas.

1.2. Inquéritos internos

Durante o período em referência foram abertos trinta e seis inquéritos. Oito de entre eles diziam respeito a instituições, órgãos e organismos comunitários, excluindo a Comissão e os seus serviços. Nove desses inquéritos implicaram a elaboração de relatórios. Os relatórios respeitam à Comissão, ao Comité Económico e Social, ao Centro de Tradução dos órgãos da União Europeia e ao Parlamento Europeu. Oito relatórios de inquérito implicaram a decisão de transmissão às autoridades judiciárias nacionais.

Em geral, são casos de fraude perpetrada por indivíduos bem organizados, casos de fraudes cometidas por indivíduos isolados ou comportamentos individuais susceptíveis de constituir falta às obrigações profissionais. Estes casos testemunham a diversidade dos comportamentos de funcionários ou agentes das diversas instituições (desvio de fundos, falsificações, manipulação de concursos, transformação de informações sobre adjudicações susceptíveis de processo penal, actividades ocultas).

Inquéritos específicos

Dois inquéritos em particular deram origem a julgamento, com a assistência do Organismo, atestam as dificuldades da cooperação entre todas as autoridades ou serviços envolvidos, mas ilustram simultaneamente a evolução das práticas. Estes dois processos ilustram de forma notável a necessidade de coordenar a acção de luta contra as práticas fraudulentas.

Caso "Representação da CE em Estocolmo"

Em Novembro de 1999, constou que teria havido peculato na Representação da Comissão Europeia em Estocolmo. Devido às disposições específicas do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e do Estatuto dos funcionários, as autoridades judiciárias suecas solicitaram a assistência do Organismo, que dispõe de poderes de inspecção adequados no interior da Comissão. O OLAF desempenhou a sua tarefa e, em 24 de Maio de 2000, apresentou um relatório à Comissão e às autoridades suecas. Com base nas constatações dos inspectores do Organismo e com a assistência do OLAF, os serviços judiciários puderam igualmente dar andamento aos trabalhos.

O magistrado do Ministério Público de Estocolmo pôde assim proceder às audições e actos necessários aos processos penais que entendeu serem úteis. Em 28 de Junho de 2001, a Comissão deu início a processos disciplinares.

Este caso ilustra os riscos resultantes de uma gestão descentralizada dos financiamentos comunitários, bem como a necessidade de garantir uma boa gestão financeira, especialmente nas representações. Além disso, o caso em questão demonstrou a excelente cooperação estabelecida entre o OLAF e as autoridades judiciárias suecas. O interesse do público e a cobertura da imprensa foram, neste caso específico, excepcionalmente elevados quer na Suécia quer nos restantes Estados-Membros. O tratamento rigoroso dado pelo OLAF a este caso interno é da máxima importância para a credibilidade das instituições europeias.

Caso "turismo"/França

Em 22 de Setembro de 2000, teve lugar um primeiro julgamento em França, no Tribunal de Grande Instance de Paris, sobre as fraudes descobertas no domínio da política do turismo, denunciadas pela Comissão (UCLAF) em Dezembro de 1994. Foram proferidas sentenças de um a quatro anos de prisão e multas no valor de 304898 euros contra os principais arguidos, tendo sido reconhecido à Comunidade um dano civil no valor de 1029030 euros.

Na sequência do apelo apresentado pelas partes, o caso será de novo julgado pela Cour d'Appel de Paris (audiências previstas para o final de 2001).

Neste mesmo caso, existem outros processos em curso, designadamente na Bélgica, igualmente iniciados em 1994, que deverão conduzir a decisões judiciárias num futuro próximo.

Este caso ilustra as dificuldades com que se deparam as autoridades judiciárias nacionais para fazerem avançar rapidamente casos caracterizados por operações transnacionais fraudulentas cuja complexidade pode ser agravada pelo estatuto do pessoal da Comissão. É lamentável que os inquéritos judiciários não tenham tido o mesmo grau de desenvolvimento em todos os Estados-Membros.

Este tipo de inquéritos mostra claramente a que ponto é necessária uma cooperação estreita entre os serviços comunitários e nacionais, bem como entre os próprios serviços nacionais, para se alcançarem resultados satisfatórios relativamente a todas as partes envolvidas e dentro de prazos razoáveis. Em geral, para facilitar a cooperação e para encurtar os prazos para obtenção de resultados, o Organismo adoptou agora a política de implicar o mais cedo possível no processo de inquérito os seus próprios meios de especialização penal e as autoridades judiciárias nacionais.

1.3. Despesas directas

1.3.1. Ajuda externa e alargamento

Embora seja reconhecido como um sector de actividade importante, a prioridade dada aos casos internos e à reorganização e revisão dos procedimentos reduziram necessariamente, por enquanto, os recursos disponíveis para a actividade de inquérito sobre os processos dos sectores em questão. No entanto, para o OLAF é importante colaborar com outras organizações (Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional, agências das Nações Unidas, etc.), designadamente com os respectivos serviços de inquérito e de luta contra a fraude, dada a natureza complementar dos programas de financiamento e as sinergias que é possível encontrar na cooperação e intercâmbio de informações. O Organismo beneficiou ainda da cooperação estreita com as organizações não governamentais (ONG), como por exemplo "Transparency international", que o coadjuvaram em acções de apoio à sociedade civil e de luta contra a fraude e a corrupção. Considerando que o OLAF e as ONG pretendem atingir objectivos comuns, há todo o interesse em aprofundar os contactos.

1.3.1.1. Tipologia das fraudes

Os tipos de fraude encontrados nestes dois domínios são os já identificados no relatório de actividades do Organismo relativo a 1999/2000. Todavia, em 2000/2001, o Organismo identificou problemas específicos no domínio dos concursos públicos.

Há uma parte significativa do orçamento da UE que é utilizada para assistência técnica a países terceiros, incluindo os países candidatos a adesão. A maior parte desses fundos são gastos em contratos de prestação de serviços celebrados com empresas especializadas que concorrem aos convites para apresentação de propostas publicados pelos serviços responsáveis da UE ou pelas administrações beneficiárias sob o controlo dos serviços da União Europeia.

Tal como em todas as situações relativas a convites à apresentação de propostas, há diferentes possibilidades de cometer fraudes e irregularidades. As regras aplicáveis para evitar as fraudes e garantir situações de concorrência justa que permitam obter melhores serviços ao preço mais vantajoso são resultado da experiência acumulada ao longo dos anos.

Os casos que prenderam o interesse do OLAF dizem respeito a suspeitas de pressões indevidas exercidas sobre os membros encarregados de avaliar a qualidade das propostas feitas pelos candidatos. Algumas dessas suspeitas incidem sobre pagamentos ilícitos e luvas às pessoas em questão, com o objectivo de obter vantagem indevida sobre os restantes concorrentes. Há ainda alegações de conflito de interesses entre os técnicos encarregados da concepção dos projectos e a formulação dos cadernos de encargos das propostas. As regras aplicáveis são concebidas para garantir um nível de igualdade a todos os concorrentes. Assim sendo, a comunicação prematura de informações sobre as exigências técnicas, quando efectuada em benefício de potenciais candidatos, pode exercer efeito contrário à manutenção de uma situação de concorrência justa.

O OLAF recrudescerá de esforços para trabalhar em estreita colaboração com os serviços responsáveis, para aumentar a sua capacidade de detecção de casos potenciais de fraude em matéria de concursos públicos e aperfeiçoar as regras e as estruturas necessárias para lutar contra as irregularidades neste domínio.

1.3.1.2. Ajuda ao desenvolvimento e ajuda humanitária

A assinatura do acordo de Cotonou, em Junho de 2000, deu origem a uma nova parceria, com a duração de vinte anos, entre a Comunidade e os Países ACP, que vem substituir a Convenção de Lomé. Esta parceria visa criar um ambiente mais favorável a um desenvolvimento durável e à redução da pobreza, bem como inverter os processos de marginalização económica, tecnológica e social. Estabelece ainda procedimentos específicos de consulta e sanções adequadas para o tratamento da corrupção grave.

O Organismo analisou diversos casos resultantes de financiamentos concedidos em virtude da Convenção de Lomé e deu início a inquéritos com o objectivo de apoiar as acções das autoridades judiciárias que tratam os problemas de fraude em determinados países ACP. O Organismo considera importante partir desta experiência no âmbito dos compromissos relacionados com o acordo de Cotonou, por forma a reforçar as acções de luta contra a fraude.

Actualmente, o Organismo presta assistência ao Quénia relativamente a um inquérito criminal sobre alegações graves de irregularidade num concurso. O processo está a decorrer e é considerado uma experiência útil naquilo que é possível fazer, considerando as limitações jurídicas que pesam sobre a acção directa do Organismo em tais casos.

1.3.1.3. Alargamento

Há que garantir a protecção adequada ao financiamento que precede a adesão. Além disso, o Organismo concentrou-se também na ajuda às administrações nacionais na luta contra a fraude. Apresentam-se seguidamente alguns exemplos do trabalho encetado com a cooperação das administrações nacionais para a condução dos inquéritos.

Concursos públicos

O OLAF tratou dois casos de concursos públicos na Roménia, em 2000. Um dos casos tratava de suspeita de fraude num concurso relativo a um projecto de assistência técnica a favor das autoridades romenas. O convite à apresentação de propostas foi anulado e relançado, após completa remodelação. Noutro caso, as informações recebidas levaram o OLAF a pensar que os candidatos poderiam ter influenciado membros do comité independente de avaliação. O processo foi transmitido ao magistrado do Ministério Público romeno. A unidade de magistrados e assessoria judiciária do Organismo garante a continuação da cooperação com as autoridades romenas.

Gestão dos fundos Phare

Em 2001, o OLAF deu início a um inquérito com base em alegações de corrupção na gestão dos fundos Phare na Eslováquia. O OLAF presta assistência aos inspectores nacionais responsáveis pelo caso e fornece a especialização de que necessitam sobre o sistema de programação Phare e os procedimentos para apresentação de propostas. Mensalmente, é organizada uma reunião prática com os inspectores nacionais para discutir os resultados intermédios do inquérito e o plano de trabalho. O OLAF contribui ainda com informações indispensáveis aos inspectores, que constam dos processos tratados pelos serviços da União Europeia.

Programa JOP

Finalmente, o Organismo trabalhou certos casos em estreita colaboração com os serviços da Comissão. Como exemplo deste tipo de trabalho podem citar-se casos de uma "joint venture" financiada pelo Phare.

No âmbito do programa JOP, a Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (ECFIN) realizou diversas inspecções de controlo junto das empresas beneficiárias. As constatações feitas durante as visitas puseram em evidência a intervenção de determinadas sociedades de consultoria, incluindo na União Europeia, e proporcionaram uma visão global da sua actuação. Em colaboração com o serviço "operações financeiras" da ECFIN, o OLAF procedeu à análise de todos os processos em questão e propôs uma estratégia evolutiva, tendo em consideração os diversos elementos surgidos durante o inquérito, para poder determinar o mecanismo de fraude instalado e adoptar as orientações mais eficazes para sancionar os autores.

1.3.2. Políticas internas

O OLAF é responsável pela realização de inquéritos sobre suspeitas de irregularidade ou de fraude grave no sector do orçamento europeu designado por "políticas internas". Estas políticas, que compreendem domínios como os transportes, a educação e cultura, a investigação e o desenvolvimento tecnológico, etc., representam cerca de 6 % do orçamento e são aplicadas e geridas pelos diferentes serviços competentes da Comissão, não implicando qualquer responsabilidade formal dos Estados-Membros, como é o caso, por exemplo, nos domínios da agricultura e dos fundos estruturais.

Na medida do possível, o OLAF esforça-se, cada vez mais, por cooperar com os serviços responsáveis da Comissão em todas as etapas destes programas, tendo em vista contrariar e detectar irregularidades e fraudes, designadamente: assessoria no início dos programas, por forma que se contemplem, nas condições de aprovação de subvenções e pagamentos, medidas antifraude adequadas; recolha e avaliação de informações a nível conjunto; realização de controlos conjuntos (de acordo com a base jurídica adoptada para o controlo); consoante os casos, coordenação de todas as cobranças.

Em Março de 2000, agindo com base em informações recebidas a partir de um serviço da Comissão, o OLAF encetou uma investigação sobre uma organização sem fins lucrativos que recebera fundos da Comissão durante vários anos. O OLAF, em estreita associação com dois serviços diferentes da Comissão, preparou e efectuou uma inspecção completa da totalidade dos diferentes financiamentos feitos à organização em causa. Para além do grande número de operações não elegíveis, o Organismo registou despesas apresentadas para reembolso à Comissão que não pertenciam à organização em questão, bem como despesas de prestação de serviços não cobertas pelas facturas e recibos. Os resultados intermédios confirmaram a necessidade de efectuar uma recuperação de fundos de cerca de 300000 euros, a executar pelos serviços da Comissão coadjuvados pelo OLAF. Além disso, o caso foi formalmente comunicado às autoridades judiciárias dos Estados-Membros para que tomassem medidas quanto às suspeitas de fraude e burla.

Deste inquérito resulta que o financiamento persistente de um organismo sem fins lucrativos pela Comissão cria por vezes uma dependência de facto, uma vez que os organismos raramente dispõem de recursos próprios para financiarem as suas necessidades estruturais (instalações, equipamento, pessoal).

1.4. Despesas estruturais

Considerando o papel primordial desempenhado pelos Estados-Membros no domínio dos fundos estruturais, o Organismo concentrou esforços nos seus próprios inquéritos e nos domínios de elevado risco. Todavia, manteve-se particularmente vigilante quanto ao andamento dado pelos Estados-Membros às irregularidades sistemáticas com componente financeira importante.

Neste contexto, o OLAF colaborou estreitamente com os serviços responsáveis pela gestão orçamental da Comissão e dos Estados-Membros, por forma a assegurar a coordenação da actividade de protecção dos interesses financeiros e da luta contra a fraude e resolver as fragilidades persistentes.

A partir de Dezembro de 2000, o Organismo passou a utilizar um novo equipamento de comunicações aperfeiçoado no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1681/94(9), que, ao permitir a comunicação directa entre os Estados-Membros e os restantes serviços envolvidos, contribui para um melhor acompanhamento administrativo e financeiro.

Acresce que o Organismo transmitiu às autoridades judiciárias e policiais competentes todas as informações relativas às actividades delituosas, tendo em vista a abertura de processos penais mantendo, entretanto, total cooperação e assistência. Esta opção principal conduziu à abertura de casos de coordenação e assistência.

No que diz respeito à actividade mais operacional, o OLAF dedicou especial atenção aos casos em que a actividade exclusiva dos Estados-Membros se revelou insuficiente ou impossível, designadamente, a título puramente ilustrativo:

- irregularidades transnacionais ou susceptíveis de implicarem operadores económicos com acção em diversos Estados-Membros;

- resposta inadequada por parte do Estado-Membro às solicitações do Organismo;

- concessão de financiamentos comunitários de natureza diferente ao beneficiário (financiamentos directos e fundos estruturais).

Num controlo de rotina efectuado por um dos serviços responsáveis pela gestão orçamental da Comissão num Estado-Membro, sobre um projecto co-financiado por fundos estruturais, o OLAF foi confrontado com as declarações de despesas apresentadas pelo beneficiário com base em documentos passados por um dos seus contratantes com sede num outro Estado-Membro. O contratante em questão, ele próprio beneficiário directo dos financiamentos comunitários, fora objecto de um controlo in loco pelo OLAF com base no Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/96(10) do Conselho. Os trabalhos do Organismo permitiram constatar a existência de elementos que levaram à conclusão de que as despesas, apresentadas no âmbito do projecto co-financiado, haviam sido dilatadas, e que uma parte do excedente facturado fora utilizado para pagar somas em benefício de uma sociedade instalada num paraíso fiscal. Foi imediatamente transmitido um processo às autoridades judiciárias do Estado-Membro onde o projecto co-financiado fora apresentado, com o relatório de controlo e toda a documentação a ele aferente. As buscas e apreensões efectuadas a posteriori em colaboração com o Organismo permitiram confirmar todas as suspeitas.

1.5. Alfândegas/comércio agrícola externo/fiscalidade

1.5.1. Apresentação geral

É necessário ter em consideração o facto de que a união aduaneira e a política comercial comum são da responsabilidade exclusiva da Comunidade (Tratado CE, artigos 23.o e 131.o). Consequentemente, a Comissão tem o poder de agir contra as actividades que constituam ou pareçam constituir infracções à legislação aduaneira. O Regulamento (CE) n.o 515/97(11) constitui a base que contém as disposições sobre assistência mútua entre os Estados-Membros, bem como entre estes e a Comissão. O OLAF é responsável pela boa aplicação do regulamento em questão.

Em conformidade com os diferentes instrumentos jurídicos de aplicação(12) e com os acordos internacionais, compete ao OLAF organizar a cooperação eficaz a todos os níveis, para assegurar uma boa aplicação da regulamentação aduaneira e agrícola. Para tal, procede ao intercâmbio de informações, coordena as acções encetadas nos Estados-Membros, associa-se aos inquéritos efectuados nos Estados-Membros e nos países terceiros e efectua controlos no local.

Todos os inquéritos do sector aduaneiro dizem respeito a trocas de mercadorias entre a Comunidade Europeia e países terceiros (importação, exportação, trânsito, entreposto, aperfeiçoamento), com base em informações de incumprimento, constatado ou suspeito, da legislação aduaneira.

Inversamente, no domínio da luta contra a fraude sobre o IVA, a base jurídica aplicável (Regulamento (CEE) n.o 218/92(13) e Directiva 77/799/CEE(14)) prevê a responsabilidade primária dos Estados-Membros(15). Todavia, o n.o 3 do artigo 280.o do Tratado CE estabelece que é aos Estados-Membros que compete coordenarem a sua actuação no sentido de protegerem os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude e de organizarem "em conjunto com a Comissão, uma colaboração estreita e regular entre as autoridades competentes".

A Comissão, que tem já uma experiência operacional neste sector, desempenha um papel de coordenação e de estímulo, designadamente no intercâmbio de informação, nos casos de fraudes intracomunitárias mais graves com ramificações num grande número de Estados-Membros. Consequentemente, em matéria de IVA, o OLAF intervém apenas nos processos internacionais que exigem coordenação operacional a nível comunitário e unicamente quando a sua assistência é explicitamente solicitada por uma autoridade administrativa ou judiciária nacional.

1.5.2. Comércio agrícola externo

Em matéria de comércio agrícola com países terceiros, as prioridades incluem, designadamente, a análise das questões relativas ao pagamento de restituições à exportação, à cobrança de direitos alfandegários devidos sobre a importação de determinadas mercadorias agrícolas e a aplicação, em matéria agrícola, dos acordos preferenciais com países terceiros. O OLAF realizou inquéritos específicos em sectores de alto risco, designadamente: o sector da carne de bovino (exportações para a Rússia), os sectores de fruta e legumes frescos (inquérito sobre as exportações de banana - ver a descrição pormenorizada na secção seguinte), o sector do leite e lacticínios (inquérito sobre a manteiga adulterada), bem como inquéritos em matéria de exportações de vinho e álcool.

Inquérito sobre as importações de banana

Na sequência de controlos comuns efectuados pelo OLAF e pelas autoridades italianas e belgas, no âmbito dos inquéritos criminais e administrativos, constatou-se, em meados de 2000, terem sido utilizados falsos certificados de importação AGRIM para a colocação no mercado europeu de banana proveniente da América Central e da América do Sul. Os inquéritos sobre esta matéria mantêm-se, tendo sido alargados a vários outros Estados-Membros (França, Portugal e Espanha).

As importações de banana originárias da América Central e da América do Sul beneficiam de direitos aduaneiros reduzidos (75 euros/tonelada) no quadro de um contingente tarifário anual, mediante a apresentação de certificados de importação AGRIM. Fora do contingente tarifário, estas importações estão actualmente sujeitas ao pagamento de 680 euros/ton. As bananas entraram na Comunidade principalmente através dos portos belgas e italianos, embora se tenham registado operações semelhantes em Espanha, Portugal, Grécia e Alemanha. Sabe-se que, até ao momento, entre o início de 1998 e meados de 2000, foram importadas mais de 160000 toneladas de banana com certificados franceses falsos, e cerca de 60000 toneladas com falsos certificados espanhóis. Os direitos alfandegários evadidos estão calculados em aproximadamente 160 milhões de euros. Na sequência da detecção desta fraude de grande escala no sector da banana, a Comissão reforçou imediatamente as medidas de controlo aplicáveis com a introdução do Regulamento (CE) n.o 1632/2000(16).

Os inquéritos sobre a rede de falsos certificados franceses e espanhóis que decorreram em estreita cooperação com os serviços judiciários nacionais; revelaram o funcionamento de organizações criminosas estruturadas, que procuram utilizar ângulos mortos da cooperação internacional para retirar grandes lucros, correndo pequenos riscos. A detecção destas actividades ilustra a excelente cooperação instaurada entre os Estados-Membros e o OLAF (simultaneamente nas esferas judiciária e administrativa) e evidencia os resultados positivos do trabalho conjunto num espírito de parceria e de repartição da informação, ao serviço da defesa dos interesses financeiros da Comunidade.

1.5.3. Produtos da pesca/produtos industriais (têxteis/calçado)

No que respeita aos produtos da pesca e aos produtos industriais (incluindo têxteis e vestuário), deu-se prioridade aos processos que requeriam atenção ao nível comunitário e que respondiam a um ou mais critérios:

- intervenção de grupos internacionais com o objectivo de conquistar os mercados por meio de práticas fraudulentas;

- direitos alfandegários elevados ou combinação de direitos alfandegários e de direitos anti-dumping;

- ameaças a outras políticas comunitárias e medidas tendentes à protecção da saúde pública;

- garantia da correcta aplicação dos regimes preferenciais;

- violação do sistema de trânsito e minoração de valor, em especial no domínio dos produtos têxteis e do calçado;

- desvio das medidas de protecção comercial.

No domínio da pesca, estas acções permitiram constatar, designadamente, fraudes notáveis relativamente a:

- conservas de atum importadas com obtenção indevida do tratamento preferencial reservado aos países ACP (África, Caraíbas e Pacífico);

- camarão e lula importados com obtenção indevida do tratamento preferencial SPG (Sistema de preferências generalizadas), visando igualmente iludir medidas de proibição sanitária relativamente a determinados produtores indianos;

- bacalhau importado da Islândia com obtenção indevida do tratamento preferencial previsto no acordo EEE (Espaço Económico Europeu).

No âmbito dos produtos industriais, estas acções levaram à constatação de fraudes importantes sobre:

- o alumínio brasileiro, canadiano e russo importado com isenção de direitos pelo recurso abusivo ao regime concedido aos territórios de além-mar;

- o silício (metal) falsamente declarado de origem suíça ou russa para evitar os direitos anti-dumping sobre os produtos chineses;

- o carboneto de silício falsamente declarado de origem checa para evitar os direitos anti-dumping sobre os produtos russos e ucranianos;

- produtos de vestuário declarados como originários e importados da Malásia com obtenção indevida do tratamento preferencial no âmbito do SPG e desvio dos contingentes aplicáveis ao país de origem real das mercadorias em causa (Vietname);

- calçado importado com falsa declaração de origem para contornar os limites quantitativos e/ou para evitar os direitos anti-dumping em vigor relativamente à China;

- não inclusão dos produtos têxteis asiáticos no regime de trânsito comunitário para evitar o pagamento de direitos alfandegários e contornar os limites quantitativos existentes;

- introdução livre (sem pagamento de IVA) de produtos têxteis asiáticos num Estado-Membro, com base numa falsa factura e, consequentemente, com redução do valor declarado; seguidamente, os destinatários nos restantes Estados-Membros efectuavam o pagamento dos montantes correctos aos fornecedores nos países terceiros. Com este método, os serviços alfandegários no Estado-Membro de importação não podem estabelecer o valor correcto no momento da importação; além disso, constata-se ser muito difícil controlar o pagamento subsequente do IVA.

Importação de têxteis: um caso específico

Na sequência de uma missão de inquérito e de cooperação administrativa organizada pelo OLAF, conjuntamente com as autoridades competentes da Malásia, efectuaram-se controlos sobre a utilização fraudulenta de certificados de origem malaia para os produtos têxteis - sobretudo jeans.

Um importador único, sediado na Alemanha mas com interesses comerciais noutros Estados-Membros e em vários países terceiros, desencadeara um ataque sistemático às restrições comunitárias à importação recorrendo a falsos documentos mencionando origem e/ou valor de forma enganosa. De acordo com a análise de um Estado-Membro (os Países Baixos), as fraudes decorrentes exclusivamente das importações ilegais provenientes da Malásia representavam cerca de 10 % do total das importações comunitárias anuais dos produtos em questão. No passado efectuaram-se já importações fraudulentas, com origem declarada no Camboja, Laos, Mianmar, Vietnam e Lesoto. O impacto económico global pode ser calculado, no mínimo, em trinta milhões de euros, e em 4,5 milhões de euros no que respeita aos recursos próprios.

O principal suspeito escapou à jurisdição das autoridades europeias, não sem antes ter obtido fraudulentamente mais de 60 milhões de euros de alguns bancos europeus e do Comité de Desenvolvimento do Comércio de um governo africano.

Este caso é típico da capacidade de uma pessoa para, operando no âmbito de uma rede criminosa internacional bem organizada, obter e forjar falsos documentos de origem e de transporte e falsos documentos comerciais. Os efeitos ultrapassam o impacto imediato da dívida alfandegária (direitos aduaneiros à importação) e da fraude ao imposto sobre o valor acrescentado. Efectivamente, o prejuízo é imediato para o comércio e para as actividades económicas dos importadores comunitários legais, bem como para a política de trocas comunitárias: o ónus anormal daí decorrente para os acordos comunitários de comércio internacional e para os acordos de cooperação administrativa é incomensurável relativamente ao lucro financeiro directo do defraudador.

1.5.4. Precursores de drogas

No domínio dos precursores de drogas deu-se prioridade à coordenação de esforços dos Estados-Membros para a apreensão/prevenção da utilização destes produtos no fabrico ilegal de drogas. A transmissão de informação aos Estados-Membros visa evitar a procura de oportunidades em território comunitário (shopping around) por indivíduos e sociedades. A preparação da operação mundial de controlo do anidrido acético ("operação Topaz") recebeu também prioridade, bem como a cooperação com as organizações internacionais (a título de exemplo: Nações Unidas - Órgão Internacional de Controlo dos Estupefacientes e Organização Mundial das Alfândegas).

1.5.5. Fiscalidade indirecta

No domínio em questão, que depende antes de mais da competência dos Estados-Membros, foi com o acordo e a pedido deles que o OLAF prestou assistência coordenada à defesa dos interesses financeiros e à luta contra a fraude. Há que reconhecer nesta actividade, de acordo com o mandato definido pelo n.o 3 do artigo 280.o do Tratado CE, a predefinição da plataforma comunitária de serviços descrita na conclusão.

Destacaram-se as acções que permitem aos Estados-Membros coordenar as suas actuação contras a fraudes que:

- impliquem montantes elevados;

- são organizada com recurso a "carrocéis", implicando trocas intracomunitárias e, em certos casos, importações/exportações; e/ou

- perpetradas por organizações criminosas; e/ou

- ligadas a fraudes noutros domínios (cigarros, branqueamento de dinheiro, etc.).

Tendo em consideração estes critérios, a acção concentrou-se sobretudo nos produtos seguintes: automóveis, telemóveis, componentes eléctricos e metais.

IVA - coordenação dos inquéritos em matéria de metais preciosos (prata, ouro, etc.)

Os metais preciosos contam-se entre as mercadorias utilizadas pelas organizações criminosas internacionais para a fraude sistemática ao IVA. A matéria-prima para a produção de metais preciosos (por exemplo a prata) existe ou troca-se nos mercados mundiais, onde é tratada e vendida sob a forma de lingotes ou esferas grão. O cotação internacional é fixada diariamente na bolsa de metais de Londres (LME).

As fábricas de produção ou as sociedades de venda por grosso entregam a mercadoria às sociedades intermediárias sob duas formas:

- as mercadorias são importadas na Comunidade sem liquidação de IVA quando são desalfandegadas; seguidamente, são vendidas noutro Estado-Membro, o que permite ao importador recuperar o imposto com base na falsa factura com IVA, fornecida pelo comprador no Estado-Membro de destino (que passa a ser também um "operador em dificuldades");

- idêntico dispositivo é criado no quadro das vendas intracomunitárias.

O não pagamento do IVA proporciona aos operadores económicos que se esquivam uma vantagem concorrencial indevida que introduz distorções no mercado interno europeu. A sucessão de transacções entre os Estados-Membros sem legislação harmonizada do IVA multiplica o impacto desta evasão ao IVA a cada passo. A perda de receitas fiscais daí resultante é muito elevada.

A pedido das autoridades competentes dos Estados-Membros, o OLAF contribui para a coordenação da actuação das administrações nacionais, utilizando a sua experiência para equacionar as diferentes legislações, quer em matéria penal quer em matéria de IVA, bem como das diferentes organizações administrativas nacionais.

1.6. Agricultura

1.6.1. Introdução

No que respeita ao mercado agrícola interno da Comunidade, o OLAF dedicou-se especialmente a inquéritos no sector do linho (ver abaixo) e à suspeita de infracção na aplicação das quotas leiteiras pelas sociedades com sede em diversos Estados-Membros.

1.6.2. Irregularidades no regime dos têxteis de linho, Espanha

Na sequência de relatórios de Espanha, em 1999, sobre suspeita de irregularidades no funcionamento do regime do linho financiado pela Comunidade, o OLAF entrou em contacto com as autoridades espanholas competentes. Daí decorreu a abertura de um inquérito pela Fiscalía Especial Anti-Corrupción (tribunal especial anti-corrupção). O OLAF abriu igualmente o seu próprio inquérito administrativo, em Maio de 2000, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2185/96. Em Dezembro de 2000, o OLAF recebeu cópia do relatório final do tribunal espanhol anti-corrupção, tendo o inquérito OLAF terminado em meados de Março de 2001.

No essencial, a suspeita de irregularidades presumidas diziam respeito à sobredeclaração da produção de palha de linho obtida nas parcelas consagradas à cultura do linho e à apresentação de falsos pedidos de subvenção às autoridades espanholas. Os pedidos de auxílio em questão eram acompanhados de falsas declarações de transformação certificadas pelas unidades de transformação do linho. No período controlado, a Espanha recebeu transferências financeiras superiores a 100 milhões de euros. O inquérito do OLAF prolongou-se na Bélgica, junto de um operador económico ligado aos transformadores espanhóis. Estão em curso inquéritos em Portugal e no Reino Unido neste mesmo domínio.

Uma vez terminado, em meados de Março, o OLAF enviou um exemplar do relatório de inquérito às autoridades judiciárias espanholas, para que tomassem as medidas adequadas, com cópia ao FEGA (organismo espanhol que fez os pagamentos) com as devidas recomendações, bem como à Direcção-Geral "Agricultura", Unidade de auditoria das despesas agrícolas, para que estude a imposição de uma correcção financeira a Espanha, quanto ao processo de apuramento de contas devido a possíveis falhas nos controlos efectuados sobre o regime dos têxteis de linho durante os períodos em questão(17).

Este inquérito ilustra a complexidade da acção a desenvolver nas suas múltiplas facetas: recuperação de fundos junto dos operadores, correcções financeiras aos financiamentos dos Estados-Membros, acção de assistência judiciária às autoridades nacionais competentes em matéria de suspeita de corrupção.

1.7. Cigarros

1.7.1. Prioridades do sector

A protecção dos interesses financeiros da Comunidade contra a fraude internacional organizada em matéria de cigarros foi uma das prioridades do Organismo no exercício passado. O contrabando de cigarros é um problema para todos os Estados-Membros, bem como para muitos países terceiros, que causa sérias perdas nos orçamentos nacionais e comunitário. Os organizadores das fraudes realizam enormes lucros e o contrabando de cigarros está muitas vezes associado a outras actividades ilegais como a fraude ao IVA, o branqueamento de dinheiro e o comércio ilícito de estupefacientes. Especialmente no sector dos cigarros, os perpetradores tratam a fraude como um assunto mundial para o qual dispõem de recursos enormes e de infra-estruturas muito sofisticadas.

Os cigarros de contrabando foi frequentemente entreposto na União Europeia, numa primeira fase, antes de ser exportado ou declarado como tal para países terceiros. Os processos de exportação e os regimes alfandegários posteriores nos países terceiros são, em geral, perfeitamente legais, mas as quantidades exportadas para determinados destinos e as marcas de cigarros em causa deveriam suscitar preocupações relativamente às intenções posteriores de utilização. Só uma cooperação reforçada, a sensibilização para esta situação e o intercâmbio de informações permitirão tomar as medidas preventivas mais eficazes para reduzir o contrabando de cigarros. O Organismo contribui assim para o combate à fraude de cigarros fornecendo informações sobre o problema a nível comunitário, coordenando as investigações no interior e fora da Comunidade e os serviços prestados às autoridades administrativas e judiciárias nos Estados-Membros, por forma a coadjuvá-los na análise, entrave e perseguição da fraude.

O Organismo contribui também plenamente para a acção civil da Comissão nas instâncias pendentes junto do Tribunal de Justiça dos Estados Unidos contra dois fabricantes de cigarros americanos. De acordo com a convenção de assistência mútua em matéria de questões alfandegárias entre a União Europeia e os Estados Unidos e na sequência de um acordo entre o director-geral do organismo e o comissário das alfândegas dos Estados Unidos, virão trabalhar para o OLAF dois colegas das alfândegas americanas, por um período de três meses, no primeiro semestre de 2001, com o objectivo de alargar a cooperação em domínios de interesse comuns. A iniciativa é muito útil e poderá repetir-se no futuro.

Na realidade, não há nenhum método de fraude novo no sector dos cigarros: o contrabando ocorre sobretudo por falsa declaração, desvio e contrabando "puro" (expedição não declarada). Todavia, a organização das fraudes altera-se para ter em consideração a evolução das circunstâncias. Se o controlo da proveniência e do movimento dos cigarros aperta em determinado Estado-Membro ou país terceiro, as operações são simplesmente deslocadas para outro Estado-Membro ou país terceiro. Dados os enormes lucros envolvidos, os defraudadores estão prontos a armazenar ou deslocar os cigarros por um período considerável, contando esgotar o interesse das autoridades de repressão antes de tentarem passá-los fraudulentamente na Comunidade. À luz das tendências relativamente ao movimento e armazenagem dos cigarros, um dos objectivos principais do Organismo será melhorar a cooperação com determinados países terceiros por forma a que as informações sobre os movimentos de cigarros estejam rapidamente disponíveis e possam ser utilizadas para impedir a introdução dos cigarros de contrabando na Comunidade.

1.7.2. Descrição de um caso

Num caso recente, o Organismo prestou assistência a um Estado-Membro que devia recolher provas para o processo de um importante defraudador, implicado em actividades de contrabando graves na União Europeia já há vários anos. Os membros do Organismo efectuaram deslocações de serviço aos países da antiga Jugoslávia para investigarem os itinerários e os meios de transporte utilizados no movimento de cigarros, bem como para identificarem os destinatários e os entrepostos nele implicados. As deslocações permitiram também identificar o destino final declarado para os cigarros que entravam na União Europeia, as datas dos movimentos, os navios utilizados e os nomes das tripulações.

Em cooperação com as autoridades destes países, os enviados do Organismo puderam examinar a documentação comercial relativa aos diferentes envios e o respectivo financiamento. Foi possível obter cópias de muitos documentos que poderão servir aos Estados-Membros para combater a fraude na União Europeia. Além disso, os documentos serão analisados pelo Organismo para determinar quais as informações complementares que poderão ser extraídas e que poderão ser úteis a Estados-Membros que não participaram na acção. Os acordos comunitários com países terceiros em geral e as relações com as autoridades responsáveis nestes países permitem ao Organismo fornecer um serviço que ultrapassa aquilo que os Estados-Membros poderiam obter simplesmente com acordos bilaterais com os países em questão.

1.8. Sinopse estatística

Apresentam-se seguidamente as estatísticas sobre as actividades operacionais ao longo do período decorrido entre 1 de Junho de 2000 e 31 de Maio de 2001. Os valores que figuram nos quadros são extraídos do sistema de gestão de casos e reflectem as tendências do exercício passado. Salienta-se ainda que os valores foram arredondados por excesso ou por defeito. A sinopse aqui apresentada foi elaborada pelo pessoal que tinha a seu cargo ainda os antigos processos. Consequentemente, não é representativo da nova política operacional, muito embora as estatísticas sejam elaboradas com base na nova metodologia e na transparência pretendida pelo director-geral. Para assegurar a continuidade na instrução dos processos, foi necessário adaptar o método descrito aos processos existentes.

A repartição estatística dos processos segue o esquema de tratamento seguinte: avaliação, inquérito e encerramento.

Avaliação

A avaliação não inclui nenhuma actividade de inquérito. As informações, quer cheguem por correio, telefone, via electrónica ou notificação oficial, provenientes de particulares, operadores económicos, autoridades nacionais ou instituição comunitária, são primeiramente avaliadas por um inspector encarregado dos processos no sector em questão. O inspector responsável pela avaliação pode recorrer às informações disponíveis no Organismo, contactar as instituições, agências e organismos europeus, as autoridades nacionais competentes, bem como a fonte de informação para confirmar os factos assinalados. O assessor encarregado do sector procede então a uma avaliação e transmite o processo ao comité da direcção operacional. O comité, composto pelo director de operações, todos os conselheiros e pelo chefe da unidade de magistrados e assessores judiciários, prepara um parecer dirigido ao director-geral, que decide seguidamente da eventual abertura de inquérito. O Organismo tenta todavia garantir que a avaliação se processe dentro dos prazos e que a atribuição de recursos seja adequada. Um dos objectos desta fase é eliminar informações não fiáveis e encerrar o processo. Esta filtragem permite ao Organismo encerrar um grande número de processos nesta fase.

Inquérito

Isto significa que o director-geral decidiu abrir um inquérito formal, em conformidade com os Regulamentos (CE) n.o 1073/1999 ou (Euratom) n.o 1074/1999. No final desta etapa, prepara-se para adopção um relatório final de inquérito. Com base neste relatório, o director-geral toma a decisão formal de encerrar o caso. Este passo marca o final da fase de investigação, sendo o processo considerado encerrado do ponto de vista operacional.

Encerramento

O procedimento e o nível de análise para abertura de um caso são idênticos aos do seu encerramento, mesmo que a decisão se baseie, em geral, na avaliação que figure no relatório final do inquérito. O processo, embora encerrado do ponto de vista operacional, requer em geral um acompanhamento financeiro, administrativo ou judiciário (ver o ponto 3.1 sobre a versão revista do Manual do Organismo).

Durante todo o período em questão, o encerramento de processos ocorreu por dois motivos. Em geral, tratou-se de casos cujas suspeitas, após inquérito, se revelaram sem fundamento. Não existiam provas ou, após avaliação, estas não permitiam determinar os factos presumidos. Do mesmo modo, houve casos em que os factos foram confirmados mas sem levarem à constatação de fraude ou de irregularidade financeira. As acusações são por vezes retiradas, pode haver testemunhas essenciais que se recusem a cooperar ou o assunto pode escapar à competência do OLAF. Verificaram-se também casos de prescrição legal devido ao tempo decorrido entre a infracção e a sua comunicação ao Organismo ou à capacidade de o Organismo tratar o assunto dentro do prazo estipulado. A este propósito é de salientar que o processo de recrutamento do novo pessoal e de instalação de sistemas de gestão mais eficazes não pode de modo algum justificar lentidão no tratamento de processos que possa levar ao seu abandono.

Na sequência da adopção do manual do OLAF e após um trabalho de recenseamento e de verificação dos ficheiros a transferir da antiga base de dados (ver ponto 2.3.3) durante o período abrangido, o Organismo adoptou uma nova metodologia estatística baseada no registo sistemático e completo dos processos. Antes da introdução do SGC, não havia qualquer processo para codificar as alterações da base quando o director-geral abria ou fechava oficialmente um caso. A alteração do estatuto de um processo (da avaliação à abertura e da abertura ao encerramento de um caso) baseava-se na decisão dos inspectores. Desde a instalação do SGC, em Maio de 2001, foram criados procedimentos internos para garantir a codificação de todos os casos formalmente abertos ou encerrados pelo director-geral.

Consequentemente, nos casos com a indicação de abertos ou fechados ao longo do período, contam-se os que tinham estatuto alterado pelo inspector e os que foram objecto de decisão formal de abertura ou encerramento pelo director-geral do Organismo.

Situação em 1 de Junho de 2000(18)

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>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O número total de casos no início do período caracterizava-se por:

- uma distribuição sensivelmente idêntica entre os casos em avaliação (33 %), os casos em fase de inquérito (35 %) e os casos encerrados (32 %);

- um grande número de casos em avaliação no domínio das alfândegas e do comércio agrícola externo (44 % de todos os casos de alfândegas e comércio), das despesas directas (45 % de todos os casos de despesas directas) e dos casos dos cigarros (46 % de todos os casos de cigarros). Isto reflecte um grande número de casos criados que não tiveram seguimento activo por falta de recursos ou devido à existência de processos prioritários;

- os processos relativos às alfândegas e ao comércio constituem cerca de metade do total dos processos (49 % do número total).

Fluxos ao longo do período (1 de Junho de 2000 - 31 de Maio de 2001)

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>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Este quadro mostra que, ao longo do período, foram criados 511 casos, 441 passaram à fase de inspecção e 659 foram encerrados. O total dos fluxos inclui, consequentemente, os casos já existentes em 1 de Janeiro de 2000 e os novos casos criados durante o período.

A evolução do número de casos ao longo do período caracteriza-se por:

- um elevado nível de actividade no domínio dos casos internos que representam 8 % dos casos criados, o que reflecte a natureza prioritária deste trabalho para o Organismo;

- o grande número de casos encerrados, designadamente no domínio das alfândegas e do comércio (65 % do total de casos encerrados), o que reflecte os esforços consagrados à revalidação e actualização de todos os casos importados da base de dados anterior, mencionada no ponto 2.3.3 do presente relatório.

Situação em 31 de Maio de 2001

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>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A combinação dos valores de abertura em 1 de Junho de 2000 com os fluxos do período em análise dão a situação em 31 de Maio de 2001, aqui ilustrada. Apresenta-se seguidamente uma comparação da situação entre o início e o termo do período.

Comparação entre o início (1 de Junho de 2000) e o termo do período de actividade (31 de Maio de 2001)

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A situação no final do período deve ser comparada à situação no início do mesmo e caracteriza-se por:

- um aumento absoluto do número total de casos, de 1832 para 2343, ou seja, um aumento de 28 % durante o período em questão, o que representa um nível de actividade relativamente elevado, devido, em parte, ao sistema mais rigoroso de registo dos casos introduzido com o CMS, bem como uma maior consciência das actividades do OLAF nas instituições da União Europeia e junto do grande público, e bem assim à melhor cooperação com os Estados-Membros;

- uma diminuição significativa do número total de casos em avaliação, de 612 para 436. Proporcionalmente a todos os casos, isto corresponde a uma diminuição de 33 % para 19 % neste período. Tal como indicado, esta evolução está sobretudo ligada ao vasto trabalho desenvolvido pelo Organismo no sentido de fazer avançar os casos nas alfândegas/comércio;

- um ligeiro aumento do número total de casos sujeitos a inquérito, que passou de 636 para 664, embora tal represente uma diminuição proporcionalmente a todos os casos, de 35 % para 28 % ao longo do período;

- um forte aumento do número de casos encerrados, de 584 para 1243, o que representa um aumento de 32 % para 52 % relativamente ao total de casos em todo o período. Esta evolução está muito ligada ao trabalho desenvolvido pelo Organismo relativamente aos antigos casos já mencionados.

No que respeita à distribuição de todos os casos entre domínios de inquérito, há que salientar a evolução seguinte desde o início até ao termo do período:

- aumento do número de inquéritos internos (aumento absoluto de 51 para 88 casos, o que representa um aumento de 3 % para 4 % de todos os casos) e das despesas directas (aumento absoluto de 304 para 470 casos, ou seja, um aumento de 17 % para 20 % de todos os casos);

- diminuição, proporcionalmente ao total de casos, dos inquéritos no domínio das alfândegas/comércio (o aumento absoluto é de 903 para 1065 casos, mas a quebra global é de 49 % para 45 % de todos os casos) e no dos cigarros (o aumento absoluto é de 85 para 102 casos, mas, globalmente, os casos diminuíram de 5 % para 4 % no total de casos).

TÍTULO 2

FUNCIONAMENTO DO OLAF NO QUADRO INSTITUCIONAL

2.1. Relações com os serviços da Comissão

Os artigos 2.o e 3.o da Decisão da Comissão 1999/352/CE, CECA, Euratom(19), fazem a distinção entre as competências de inquérito do Organismo, exercidas em total independência, e as restantes competências, que exerce na qualidade de serviço da Comissão.

2.1.1. Autonomia funcional do Organismo

Dotado de autonomia administrativa e financeira no seio da Comissão, o Organismo observa o definido na decisão de 28 de Abril de 1999, no respeitante à sua organização interna: desde que sejam compatíveis com as disposições relativas à sua independência operacional, o Organismo aplicará as regras de organização interna da Comissão. Para ter em consideração este estatuto específico da Comissão, com o pleno acordo do director-geral e do Comité de Fiscalização, a Comissão adaptou a composição do seu comité consultivo em matéria de nomeações para o pessoal de enquadramento. Na sua qualidade de autoridade investida do poder de nomeação (AIPN), é o director-geral que decide sobre a organização dos serviços e que a comunica à Comissão.

Em matéria financeira, o director-geral do Organismo prepara um anteprojecto de orçamento e comunica-o à Direcção-Geral do Orçamento(20). O orçamento e o quadro de efectivos do Organismo são adoptados pelo Parlamento e pelo Conselho nesta base. O director-geral do Organismo tem a qualidade de gestor orçamental para a execução da linha específica do orçamento geral reservado ao OLAF. Na prática, foi elaborado um inventário mais ou menos formal das despesas a gerir directamente pelo Organismo, de acordo com as direcções-gerais do orçamento e da administração e os serviços da Comissão, tendo as tarefas de gestão sido repartidas numa base pragmática, com o objectivo de beneficiar as economias de escala sem afectar a independência do Organismo. A descentralização das funções previstas pelo regulamento financeiro (gestor orçamental, contabilista, auditor interno) avança a bom ritmo.

O legislador(21) quis que o OLAF dispusesse do poder de independência na realização de inquéritos administrativos, designadamente no seio das instituições e órgãos comunitários. O director-geral e o Comité de Fiscalização são os garantes desta independência funcional(22).

2.1.2. Concretização administrativa e orçamental

2.1.2.1. Nova estrutura para traduzir novas orientações

A Comissão apresentou a sua estratégia global em matéria de luta antifraude ao Parlamento Europeu e ao Conselho no decorrer do segundo semestre de 2000(23). O Comité de Fiscalização salientou, em diferentes pareceres e no relatório anual, a necessidade de se adaptarem as estruturas do OLAF e o seu quadro de efectivos às tarefas a realizar e às prioridades definidas. Estas prioridades são especificadas no Plano de Acção 2001-2003 aprovado pelo Conselho em Göteborg, em 15 de Junho de 2001(24).

Em termos de organização, a abordagem global implica uma melhor diferenciação das funções operacionais: informação, actividades no terreno, assistência e acompanhamento administrativo, legislativo, judiciário e financeiro. Esta diferenciação, para além de evitar a acumulação de funções e de conflitos de interesses no seio da mesma estrutura, visa organizar o carácter transversal do trabalho e impulsionar a complementaridade.

Neste espírito, e por forma a ter em consideração a transferência do pessoal da antiga UCLAF, garantir a transição para o Organismo e a definição de uma nova cultura operacional, procedeu-se a uma reorganização, em Setembro de 2000, que instalou duas novas direcções: uma delas encarregada dos inquéritos e operações e a outra, horizontal, encarregada, para além de iniciativas políticas e legislativas, de prestar apoio e assessoria ao pólo operacional. A estrutura de enquadramento da direcção "Inquéritos e Operações" veio reagrupar os conselheiros sectoriais em duas equipas, tendo uma delas a seu cargo os inquéritos internos, as despesas directas e as acções estruturais, e a outra os inquéritos externos e as restantes operações. De acordo com as orientações definidas, o objectivo consistia em substituir as estruturas sectoriais por equipas com regras flexíveis e polivalentes que permitissem uma política de prioridades móveis. A direcção horizontal, por seu lado, visa reforçar a dimensão legal e judiciária e a coesão da acção operacional com as autoridades administrativas e judiciárias nacionais.

Esta estrutura transitória teve por finalidade permitir a transferência global dos recursos após um período de observação destinado a garantir a capacidade do organismo para se adaptar às novas orientações e para organizar a reaplicação dos recursos. No final do primeiro semestre de 2001, a reorganização das estruturas administrativas prosseguiu com a criação, actualmente em curso, de uma terceira direcção encarregada das informações estratégicas e operacionais, que eram serviços anteriormente dependentes do director-geral. A dimensão comunitária permite o cruzamento de informação que deverá prefigurar um futuro observatório da criminalidade económica e financeira e contribuir para a definição das prioridades da acção operacional. A nova estrutura deverá reagrupar as actividades ligadas à recolha e à exploração, incluindo informática, da informação e terá a seu cargo, essencialmente, reforçar a pertinência e o impacto dos inquéritos e das operações efectuadas pelo OLAF. Este pólo contribuirá igualmente com especialização a nível interno (serviços da Comissão e das outras instituições) e a nível externo (Estados-Membros), tendo em vista assegurar uma boa complementaridade com as acções do Organismo.

Simultaneamente, foram criadas ou estão a ser constituídas:

- uma unidade "Acompanhamento financeiro e cobranças" na direcção dos assuntos gerais e legislação, para os processos tratados pelo Organismo;

- uma unidade de apoio aos países candidatos, directamente dependente do director-geral, para o estabelecimento de uma cooperação estreita com estes países, por forma a permitir-lhes, já antes da adesão, prepararem-se para assegurar um nível de defesa dos interesses financeiros comunitários equivalente ao atingido no resto da Comunidade;

- um auditor financeiro encarregado de melhorar a gestão financeira e as competências de avaliação, em conformidade com as novas orientações definidas pela Comissão;

- um conselheiro responsável pelos problemas de segurança e de confidencialidade dos dados.

2.1.2.2. Adaptação dos recursos humanos e financeiros

Ao longo dos exercícios passados, a autoridade orçamental reforçou substancialmente os meios financeiros e os recursos humanos do Organismo(25). Num seu parecer de meados de 2000, o Comité de Fiscalização(26) menciona, no entanto, os atrasos constatados na concretização das condições necessárias à independência do Organismo e à sua autonomia administrativa e orçamental. Efectivamente, o recrutamento no Organismo revelou-se pesado e complexo, devido essencialmente a dois factores: por um lado, foi necessário que o novo director-geral gerisse a alteração de rumo do organismo dado que o projecto de orçamento 2000 fora elaborado pela antiga UCLAF(27); por outro, porque ao longo do procedimento orçamental de 2001, foram introduzidas alterações sucessivas ao quadro de efectivos. Acresce ainda que a organização da selecção de agentes temporários (1200 candidaturas) constituiu uma carga muito pesada, antes da elaboração das listas de reserva.

Para seguir as orientações definidas pelo legislador e pelo grupo de alto nível constituído pelo Conselho Europeu(28), a autoridade orçamental alterou significativamente o quadro dos efectivos do OLAF quando adoptou o orçamento de 2001, tendo, designadamente, aumentado o número de vagas temporárias nas categorias A e B (123 postos temporários autorizados em 2001, passando os postos permanentes de 143 em 2000 para 109 em 2001) e o número de vagas B relativamente às vagas A. A disponibilidade dos 76 novos postos previstos no orçamento inicial de 2001 foi "congelada" na expectativa da realização das condições previstas na Resolução de 16 de Maio de 2000 sobre a protecção dos interesses financeiros e a luta contra a fraude; está previsto um desbloqueamento parcial no âmbito do orçamento rectificativo para 2001(29). Isto implica mudar funcionários de categoria A para outros serviços da Comissão, tentando evitar rupturas na continuidade da actividade e no nível de especialização.

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O quadro revela a amplitude das alterações registadas durante este período. Fazer aumentar os efectivos totais em quase 70 %, procedendo à transferência de pessoal, sem pôr em causa a coesão da organização e a continuidade do serviço constitui, para qualquer organização, um verdadeiro desafio.

Globalmente, todavia, o plano trienal adoptado pela autoridade legislativa em 1999, que visava levar o número de efectivos recrutados ao abrigo do estatuto a 300 lugares em 2001, manteve-se ao longo deste período. Para dispor de agentes polivalentes altamente qualificados, cuja maioria são técnicos provenientes dos Estados-Membros, o Organismo procedeu a várias selecções de agentes temporários em 2000 e na primavera de 2001: duas para o recrutamento, nas categorias B e A, de inspectores especializados em casos complexos de fraude, incluindo em matéria de inquéritos internos, e duas para recrutar magistrados especialistas em direito penal no domínio da criminalidade económica e financeira.

Em resultado destas selecções foram elaboradas listas de reserva em Novembro de 2000, tendo já sido efectuados os primeiros recrutamentos.

Pelos motivos já evocados, o Organismo não terá possibilidades de recrutar magistrados e assessores judiciários antes do segundo semestre de 2001. Assim sendo, até ao final de 2001, o Organismo poderá dispor de magistrados especializados em direito penal e na luta contra a grande delinquência económica e financeira. A sua especialização é necessária para abranger todos os sistemas judiciários nacionais e contribuirá para tornar mais eficazes as dimensões disciplinar, administrativa, judiciária e civil da acção do Organismo.

No que respeita aos directores, o responsável da direcção A (Política, legislação e assuntos jurídicos) foi nomeado em Abril de 2001; os seus homólogos das direcções B (Inquéritos e operações) e C (Informações, estratégia operacional e tecnologias da informação) deverão tomar funções respectivamente em Outubro e em Novembro de 2001.

Uma vez que a totalidade do enquadramento entre em funções, com base na ocupação efectiva dos novos lugares de 2001, o Organismo procederá a um exame rigoroso, lugar a lugar, da adequação dos recursos disponíveis no final de 2001 e as competências que lhe incumbem, por forma a garantir que tem possibilidade de as desempenhar: quer se trate de competências operacionais (inquéritos e operações), competências novas ("informações", acompanhamento administrativo, financeiro, judiciário e legislativo, designadamente sob o ângulo "resistência à fraude") quer das suas competências mais tradicionais enquanto serviço da Comissão.

2.1.3. Política de formação antifraude e de comunicação com o público

Acção específica de formação

Dada a sua especificidade, quanto ao domínio da sua actividade, do seu estatuto e meios de intervenção, o Organismo desenvolveu uma estratégia de formação específica no domínio da luta antifraude. No plano interno, a entrada em serviço de novos agentes exige um esforço da parte do Organismo por forma a proporcionar-lhes uma formação de base que os possa tornar operacionais com a maior rapidez possível num ambiente multicultural, multilingue e multiprocessual. Acresce que, no âmbito das suas actividades, o Organismo coopera estreitamente com os Estados-Membros, participando designadamente em acções de formação.

Algumas destas acção (13 durante o período considerado) foram (co)organizadas e/ou (co)financiadas pelo Organismo. Nestes casos, determinaram-se as prioridades e modalidades de intervenção do OLAF. Por outro lado, os agentes do Organismo são frequentemente convidados a participar, na qualidade de intervenientes ou membros do público, em conferências, seminários e colóquios. Entre Junho de 2000 e Maio de 2001 ocorreram 74 intervenções deste tipo.

Comunicação com o público

Os trabalhos do OLAF são frequentemente de natureza muito técnica, pelo que têm de ser explicados de forma inteligível ao grande público. Consequentemente, o Organismo dotou-se de uma política de informação sobre a sua actividade operacional, que visa instaurar procedimentos transparentes que respeitem também os princípios e os limites que regem a comunicação de informações sensíveis que se prendem com o direito das pessoas e a eficácia dos inquéritos.

Para este fim, o Organismo dedicou-se à concepção dos meios adequados de informação ao público, ou seja, designadamente, a transmissão de informações precisas em tempo útil, apresentadas de modo a permitir aos meios de comunicação desempenharem o seu papel. O público foi também informado das actividades do Organismo e dos êxitos alcançados graças à cooperação com os serviços de inquérito nacionais.

Tratando-se das actividades operacionais ligadas à função independente do Organismo, o seu porta-voz e o director-geral são os únicos habilitados a ter contactos com os meios de comunicação. As relações públicas que incidem sobre as actividades do Organismo e que não dependem da sua independência operacional são asseguradas pelo Serviço de Imprensa e de Comunicação da Comissão, designadamente pelo porta-voz do Comissário responsável pela matéria em questão.

Foi ainda montada uma "rede de comunicadores antifraude". A rede agrupa vários porta-vozes e os responsáveis das relações públicas nos principais organismos nacionais de inquérito com os quais o OLAF colabora. O objectivo é a criação de sinergias e o estabelecimento de contactos permanentes entre a unidade de comunicação, relações públicas e coordenação da formação do OLAF e os seus homólogos nacionais(30).

2.2. Relações com as restantes instituições, órgãos e organismos da UE

2.2.1. Ambiente institucional

Em aplicação do disposto no artigo 280.o, foi vontade do legislador e da Comissão que o Organismo contribuísse para a cooperação com os Estados-Membros, incluindo as autoridades policiais e judiciárias(31), prestando muito particularmente assistência técnica às restantes instituições, órgãos e organismos comunitários, bem como às autoridades nacionais competentes. Desempenha também, para a Comissão, um papel de assistência técnica e operacional no domínio da cooperação judiciária penal(32). É para garantir o pleno desenvolvimento das suas competências que o Organismo pretende constituir-se como "plataforma comunitária de serviços"(33).

Entretanto, o Organismo foi dotado de competências claras e de um mandato bem definido, sob o controlo do Tribunal de Contas e do Tribunal de Justiça e sob o controlo político do Parlamento Europeu e do Conselho. O acompanhamento dos relatórios de inquérito que produz é da competência do juiz nacional. O Organismo está dotado de meios para integrar a dinâmica de uma actuação comunitária (artigo 280.o do Tratado CE) com a necessidade de uma abordagem intergovernamental ligada ao objectivo de um espaço judiciário (artigo 2.o do Tratado UE). Sempre que tal se afigura necessário para a realização das respectivas competências coopera com a Europol ou a unidade provisória da Eurojust e negocia actualmente com a Europol no âmbito da respectiva cooperação, que terá também em conta as necessidades específicas de assistência mútua no domínio de actividade do OLAF.

Das disposições regulamentares deduz-se que o Organismo Europeu de Luta Antifraude e as instituições, órgãos e organismos comunitários se informam mutuamente de acordo com os seus direitos e deveres respectivos, no respeito das regras de confidencialidade e dos direitos legítimos das pessoas, incluindo na observância do direito nacional. O poder de inquérito, especificamente, assenta em obrigações regulamentares de informação e de cooperação dos membros ou agentes das instituições, no respeito dos direitos e garantias de que dispõe(34) em virtude da Convenção europeia dos direitos do Homem, do Estatuto dos funcionários comunitários e outros agentes e do Protocolo relativo aos privilégios e imunidades.

No entanto, há aspectos do papel do Organismo em matéria operacional, bem como das práticas em matéria de cooperação com as instituições implicadas nos inquéritos internos e competentes para a defesa dos interesses financeiros (Parlamento, Tribunal de Contas, Conselho, Comissão) que merecem ser especificadas: informação recíproca e tratamento da informação operacional, incluindo no âmbito dos inquéritos internos e externos(35), articulação dos inquéritos internos do Organismo com os processos disciplinares(36) e administrativos. Estes aspectos foram abordados num projecto de Código Deontológico e num projecto de orientações para uma política de comunicação do Organismo (ver pontos 3.2 e 3.3).

2.2.2. Quadro legal dos inquéritos internos

O Comité de Fiscalização, no seu primeiro relatório de actividades(37), sublinhava determinadas lacunas no dispositivo jurídico e institucional do Organismo, designadamente no domínio sensível dos inquéritos administrativos internos.

O Parlamento Europeu instou a Comissão a propor uma alteração ao Regulamento (CE) n.o 1073/1999 que visa instituir um procurador europeu competente em matéria de inquéritos internos(38). A Comissão, por seu turno, após uma primeira posição(39) que não foi aceite pelo Conselho Europeu de Nice, propôs novo debate sobre o procurador europeu para a defesa dos interesses financeiros, através de uma extensa consulta junto dos meios interessados (Livro verde), no quadro de uma alteração do Tratado.

O Organismo partilha esta preocupação e pretende reforçar a legitimidade dos inquéritos internos, enquanto se esperam os resultados da ampla consulta sobre a criação da figura do procurador europeu no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Este último ponto, essencial para reforçar a credibilidade das instituições, é uma prioridade para a direcção do Organismo. Há que aprofundá-lo no quadro das reflexões efectuadas conjuntamente com o Comité de Fiscalização.

O Conselho, quando analisou os relatórios anuais da Comissão(40), constatou também os atrasos verificados na ratificação, pelos Estados-Membros, da Convenção de 26 de Julho de 1995 relativa à defesa dos interesses financeiros das Comunidades europeias e dos seus protocolos adicionais(41). Tal vai onerar o quadro jurídico e judiciário da protecção dos interesses financeiros da União Europeia e constitui especialmente um entrave ao acompanhamento judiciário dos inquéritos administrativos do Organismo.

Neste contexto, o director-geral do Organismo está aberto à reflexão sobre tudo o que permita, na organização das suas funções, responder melhor à questão levantada pelo Parlamento Europeu e pelo Comité de Fiscalização.

2.3. Novos instrumentos de gestão

A criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude implica a resolução de várias questões relativas à sua independência e organização. A nova estratégia operacional do Organismo faz da transparência e da complementaridade, no âmbito da separação entre funções operacionais (informação/inquéritos/assistência/acompanhamento), um princípio central de gestão. Neste espírito, há instrumentos novos que foram concebidos para, por um lado, orientar melhor a actividade operacional e, por outro, organizar a devida circulação da informação. A análise e a circulação interna da informação estratégica e operacional devem, efectivamente, contribuir para determinar as prioridades, facilitando simultaneamente o acompanhamento administrativo e judiciário dos inquéritos. Além disso, o Organismo precisa de uma estratégia de comunicação própria baseada num bom dispositivo de gestão de informações que, pela sua essência, são sensíveis.

2.3.1. Informação e comunicação com as restantes instituições e com os Estados-Membros(42)

Essencialmente, o Organismo dispõe, para além das informações resultantes das suas actividades operacionais, de informações comunicadas à Comissão pelos Estados-Membros com base na regulamentação sectorial, bem como nas informações provenientes das instituições europeias e de terceiros. São-lhes aplicáveis as disposições comunitárias e, consoante os casos, nacionais em matéria de confidencialidade, protecção de dados (artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999), segredo profissional e defesa dos direitos fundamentais (artigos 286.o e 287.o do Tratado). O legislador adoptou também regras e normas no âmbito de regulamentos novos sobre a defesa dos dados de carácter pessoal e sobre o acesso aos documentos(43).

A circulação adequada das informações pertinentes assim detidas passa por uma clarificação das obrigações do OLAF e pela definição de uma estratégia de comunicação própria. É necessário elaborar critérios e mecanismos de comunicação(44) para identificar de forma precisa os dados em posse do OLAF, os diferentes direitos de acesso consoante as competências (e as responsabilidades em caso de difusão de informações confidenciais), e para definir as regras de comunicação destas informações, frequentemente sensíveis. Basicamente, o Organismo deverá também dispor de um sistema de recolha, registo e tratamento da informação de carácter operacional fiável e centralizado que permita responder às exigências de eficácia, disponibilidade, transparência e acessibilidade controlada, no respeito das regras e limites necessários à protecção dos direitos individuais. A validação de um tal sistema dependerá da nova direcção "Informações".

2.3.2. Manual do OLAF

O manual do OLAF foi criado para melhorar os métodos de trabalho e os procedimentos do OLAF. Baseia-se na legislação e nos regulamentos aplicáveis ao Organismo. Trata-se de um documento de uso interno destinado ao pessoal do OLAF e abrange as disposições legislativas, bem como as disposições internas existentes sem criar direitos ou obrigações relativamente a terceiros. O fio condutor é garantir a transparência e a eficácia dos trabalhos do Organismo, em plena conformidade com as bases jurídicas pertinentes e com os direitos das pessoas.

A principal preocupação reflectida no manual são as actividades operacionais do OLAF. Os inquéritos constituem a principal função do Organismo e o manual estabelece os procedimentos administrativos a seguir nas diferentes fases de inquérito, desde a recepção inicial das informações até ao encerramento dos processos. O manual do OLAF explicita a política interna em vários domínios-chave; define funções e responsabilidades internas e fornece orientações específicas sobre uma série de assuntos pertinentes.

2.3.3. Estrutura informática eficaz

As novas orientações da política operacional privilegiam a exploração racional da informação e o reforço da dimensão penal do trabalho no terreno. De acordo com o mandato definido pela Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, designadamente o n.o 5 do artigo 2.o, a unidade Tecnologias da Informação do Organismo estabeleceu um plano de trabalho para desenvolver a infra-estrutura, assegurar a recolha e a exploração da informação e dar o seu contributo sob o ponto de vista técnico às instituições, órgãos ou organismos e às autoridades nacionais competentes. A actividade informática visa a organização dos sistemas de controlo do funcionamento interno e a concepção de sistemas de apoio destinados ao exterior (serviços e instituições comunitários, autoridades nacionais).

O Organismo dedicou-se ao desenvolvimento de um novo sistema de gestão dos processos, para os 2300 casos tratados desde a sua criação, que substituiu a antiga base de dados (Irene) em Maio de 2001. Os 2300 casos correspondem em grande parte aos casos transferidos desde então a partir do sistema Irene.

Base de dados anterior (Irene)

A decisão de substituir a base Irene pelo sistema de gestão de casos foi decidida para responder às necessidades seguintes:

- dispor de uma sistema de gestão de processos adaptado aos procedimentos definidos pelo manual do OLAF;

- dispor de uma base de dados mais centralizada para garantir um registo homogéneo e coerente das informações relativas aos processos durante o seu ciclo de vida, por forma a acompanhar mais facilmente a evolução dos casos e a possuir um instrumento de gestão que os hierarquizasse;

- dispor de uma base de dados mais estável tecnicamente e mais adaptável às exigências do alargamento do Organismo.

Concretização do sistema de gestão de processos

Do ponto de vista organizacional, foi criado um comité de pilotagem para supervisionar a introdução do projecto em Outubro de 2000. Nomeou-se uma equipa de projecto para a concretização. O desenvolvimento durou seis meses, com a utilização exclusiva dos recursos do Organismo, enquanto a nova base (Sistema de Gestão de Casos - SGC) não estava operacional, o que se veio a verificar em Maio de 2001.

O SGC tem dois objectivos essenciais:

- funciona como instrumento de acompanhamento dos casos e facilita a criação de um registo exaustivo dos processos pelo pessoal de inquérito;

- funciona como instrumento de gestão que permite à hierarquia e aos inspectores acompanharem os processos graças à função de relatório.

As principais características do sistema são as seguintes:

- unidade administrativa separada (Unidade de apoio técnico e administrativo), encarregada de analisar todas as informações que cheguem relativas a suspeitas de fraude, por forma a decidir da constituição ou não de um processo (função importante, anteriormente a cargo dos inspectores);

- os dados codificados no SGC são mais exaustivos do que na antiga base;

- a introdução dos dados essenciais é assegurada pela Unidade de apoio; anteriormente incumbia totalmente aos inspectores;

- todo o pessoal autorizado tem acesso ao sistema, que mantém um registo de todas as entradas (em leitura/escrita); no passado, as condições de acesso eram mais restritas;

- o SGC é um potente instrumento de análise e de relatório.

Todos os casos registados no sistema Irene foram importados para o SGC. Efectuaram-se as acções seguintes:

- revalidação e actualização de todos os casos transferidos da base de dados anterior. Este passo foi necessário porque as informações armazenadas na base Irene nem sempre estavam actualizadas. O Organismo tomou medidas de correcção para melhorar a qualidade dos dados. Considerando o volume e a complexidade da informação transferida da base Irene para o SGC e o facto de a actualização se fazer manualmente, o processo está ainda em curso;

- codificação e manutenção do SGC;

- desenvolvimento/melhoramento do SGC com base na análise das necessidades dos utilizadores. Prevê-se especialmente alargar a base para supervisionar as actividades de acompanhamento, incluindo acompanhamento financeiro, administrativo e judiciário.

O sistema está operacional desde 1 de Maio de 2001, a culminar uma colaboração estreita entre a unidade tecnologias da informação e a direcção de inquéritos. Acompanhado de um guia preciso de procedimentos, permite uma melhor qualidade dos dados tratados pelo Organismo e a produção de estatísticas e relatórios nesta base. Prevê-se alargar o sistema através de módulos de acompanhamento administrativo e judiciário dos processos encerrados.

Sistemas externos

Relativamente aos sistemas externos, concretizaram-se vários desenvolvimentos. Criou-se um novo sistema de registo das comunicações provenientes dos Estados-Membros (ECR, "Electronic Communications Registry"). Dotou-se o Organismo de meios mais fiáveis de registo, validação e exploração dos dados fornecidos no âmbito dos regulamentos sectoriais, em tempos armazenados na base Irène. A sua entrada em funcionamento em Outubro de 2000 passou a autorizar o acesso pelos serviços interessados da Comissão. Este acesso limitado é controlado pela unidade Informações, que gere as autorizações de acesso.

Um outro melhoramento foi o desenvolvimento do AFIS, sistema de informação antifraude, transferido para o OLAF a 1 de Janeiro de 2000. O sistema permite o intercâmbio de informação electrónica com os parceiros da luta antifraude, designadamente sobre as irregularidades detectadas nos diferentes sectores, bem como, a partir de agora, sobre produtos sensíveis específicos. As novas aplicações permitem, designadamente, o registo de informações previstas pelos regulamentos sectoriais(45). Há ainda a assinalar uma nova versão do sistema de informação aduaneira sobre as actividades do terceiro pilar.

2.3.4. Instrumentos de cooperação e de prevenção - Dois exemplos

Cooperação no âmbito do alargamento

O Organismo está encarregado de contribuir em nome da Comissão para a cooperação com os Estados-Membros no âmbito da luta antifraude(46) por forma a proteger efectivamente os interesses financeiros. Isto tem repercussões quanto aos países candidatos, que deverão demonstrar, antes da adesão, possuírem as capacidades operacionais necessárias para combaterem eficazmente a fraude e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade(47).

Nos países candidatos, as competências no domínio da luta contra a fraude e as irregularidades são geralmente repartidas por várias entidades administrativas e judiciárias cuja capacidade operacional para proteger efectivamente o orçamento comunitário é difícil avaliar. Constata-se também que a maior parte destes serviços não coordena as suas actividades entre si, pelo que a cooperação com os Estados-Membros e a Comissão também não está garantida.

Nos últimos anos, o OLAF envidou esforços consideráveis para ter, em cada país candidato, um ponto de contacto central competente para coordenar inquéritos administrativos relativos às irregularidades e à fraude que afectam o orçamento comunitário e que coopere com o OLAF a nível operacional. Ao designar uma tal estrutura de coordenação, os países candidatos demonstram a sua vontade de responder a esta parte do acervo e de procederem à cooperação operacional antes da adesão.

Esta abordagem pragmática foi concretizada na Polónia. Foram feitos contactos com outras países candidatos com um objectivo idêntico.

O programa Phare de 1999 para a Polónia retomava o projecto, estabelecido em cooperação com o OLAF, relativo ao desenvolvimento de uma estrutura antifraude horizontal na Polónia. Este projecto de 3,5 milhões de euros abrangia três grandes actividades:

- desenvolvimento das estruturas administrativas: criação de uma estrutura antifraude multidisciplinar com o serviço polaco especificamente responsável pela protecção dos interesses financeiros da Comunidade;

- investimento: fornecimento de equipamento informático necessário para a nova estrutura;

- formação: concretização da capacidade operacional de utilização da nova estrutura e dos seus diferentes departamentos pelo pessoal.

Em 20 de Dezembro de 2000 foi assinado um "protocolo de acordo" entre o OLAF e o ministério das Finanças da Polónia. Nele se definem as modalidades práticas de aplicação do projecto. Em conformidade com o projecto e na tentativa de coadjuvar as autoridades polacas na aplicação do acervo comunitário em matéria de luta contra a fraude, há quatro técnicos nacionais provenientes dos Estados-Membros que trabalham actualmente na "Inspecção-Geral das Alfândegas" (IGA), que é o serviço polaco responsável pela defesa dos interesses financeiros da Comunidade e, nessa qualidade, beneficiário do financiamento do projecto. Para além destes quatro técnicos, e para salientar a importância do projecto, o OLAF decidiu destacar um dos seus agentes para trabalhar na Polónia e coordenar o trabalho desta estrutura antifraude de que é globalmente responsável.

O investimento técnico de reforço da capacidade operacional da IGA e o programa de formação do pessoal decorrem de acordo com o previsto. A parte institucional do projecto iniciou-se também com a constituição, nos serviços do IGA, de uma unidade especial de luta contra a fraude. Cabe agora criar as disposições operacionais entre os serviços polacos responsáveis pelos fundos comunitários e o IGA, por forma a atingir uma verdadeira cooperação operacional. O programa Phare termina em Setembro de 2002. Todavia, parece já ser necessário prever o prolongamento do projecto além desta data para poder reforçar a estrutura estabelecida e continuar a desenvolver uma cooperação operacional com a Comissão.

Cooperação com os países terceiros no domínio da informação

A recolha e a exploração estruturada da informação permitem elaborar uma política operacional esclarecida e definir uma estratégia de prioridades que complementem a acção dos Estados-Membros. A criação desta capacidade permitirá dar dimensão à plataforma comunitária de serviços que o Organismo pretende constituir, designadamente para assistir os Estados-Membros e os países terceiros empenhados na defesa dos interesses financeiros.

Já há vários anos que o mercado russo é um destino importante para as exportações da União Europeia no sector agrícola, designadamente o dos produtos animais. Daí resulta um risco de desvio e de tráfico de mercadorias que poderá ser avaliado e inabilitado pelo acompanhamento dos fluxos de mercadorias e pela detecção de falsos documentos. Neste contexto, o Organismo detectou problemas sérios no sector da carne: por um lado, documentos russos de alfândega falsos, apresentados pelos exportadores comunitários para obterem da Comunidade o pagamento de cobranças à exportação e, por outro lado, falsas declarações de importação dos produtos exportados para a Rússia. Foi montado, após conversações com os serviços competentes da Comissão e dos Estados-Membros, um "sistema de informação mútua" com as autoridades russas que permita acompanhar a chagada ao destino e o correcto desembaraço aduaneiro na Rússia. Para este efeito foi assinado um protocolo administrativo com o Comité alfandegário estatal da Federação da Rússia (SCC), em 5 de Julho de 2000.

O sistema, que entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 2001(48), preconiza que os Estados-Membros designem um organismo central que comunique ao OLAF determinados tipos de informação fornecida pelos exportadores de carne. O OLAF transmite a informação ao SCC e trata a resposta. As respostas recebidas são transmitidas ao organismo central do Estado-Membro em questão. Nos casos em que o SCC não possa confirmar a chegada das mercadorias ou se forem detectadas divergências proceder-se-á a investigações do lado russo e do lado da Comunidade, de acordo com o protocolo.

No final de Maio de 2001, foram tratadas mais de 1100 mensagens pelo sistema, das quais 1 % estão a ser inspeccionadas pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.

Com base nas primeiras reacções provenientes dos Estados-Membros, este sistema de informação mútua parece apresentar vantagens práticas para acelerar o pagamento. Além disso, é um bom meio para melhorar a cooperação com as alfândegas russas, como instrumento quer de dissuasão quer de repressão da fraude. O SCC pretende também manter este sistema para o intercâmbio de informações. No final de 2001 proceder-se-á a uma avaliação aprofundada.

2.3.5. Mecanismo de reclamações do público ("número verde")

O cidadão europeu dispõe de um "número verde", que pode ser utilizado em todos os Estados-Membros, para contactar gratuitamente o Organismo e fornecer informações sobre fraude e irregularidades passíveis de lesarem os interesses financeiros da Comunidade. Todas as chamadas são registadas e ouvidas por funcionários do Organismo que procedem a uma primeira avaliação da importância e da pertinência da informação fornecida. Consoante a pertinência e a importância da informação, o Organismo pode decidir abrir um processo ou transmitir a informação aos seus parceiros, para que a analisem.

Entre 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Agosto de 2001, o "número verde" do Organismo recebeu 3867 telefonemas, tendo 1118 sido considerados como potencialmente pertinentes e sido analisados por funcionários do OLAF. Quarenta e sete dos casos deram origem a um estudo mais aprofundado e vinte e quatro levaram o director-geral do Organismo a decidir abrir inquérito. O Organismo estuda actualmente as ilações a tirar do Documento de consulta sobre a participação de irregularidades(49).

2.4. Acompanhamento dos processos operacionais

Com o objectivo de explorar o trabalho no terreno e os respectivos resultados com um acompanhamento adequado, o Organismo organizou o acompanhamento com base na separação das funções operacionais, a reflectir no manual.

O acompanhamento global a assegurar às actividades de inquérito apresenta os aspectos seguintes:

- acompanhamento administrativo: consiste em tirar as ilações de natureza não financeira da actividade operacional, no respeito das obrigações resultantes do direito comunitário ou nacional, incluindo a garantia da aplicação, pelos Estados-Membros, das sanções administrativas previstas pelo