Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Crescimento económico, fiscalidade e sustentabilidade dos regimes de pensão na UE"

(2002/C 48/22)

Em 29 de Março de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar parecer sobre o "Crescimento económico, fiscalidade e sustentabilidade dos regimes de pensão na UE".

O Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o disposto no n.o 4 do artigo 11.o e no n.o 1 do artigo 19.o do Regimento, criar um subcomité para preparar os trabalhos correspondentes.

O Subcomité "Crescimento económico, fiscalidade e sustentabilidade dos regimes de pensão na EU", encarregado do trabalho preparatório, emitiu parecer em 19 de Outubro de 2001 (relator: H. Byrne; co-relator: J. J. Van Dijk).

Na 386.a reunião plenária (sessão de 29 de Novembro de 2001) o Comité Económico e Social aprovou, por 90 votos a favor, 2 votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O pagamento aos reformados de pensões adequadas é um elemento fundamental na estrutura global da protecção social europeia, que permite aos pensionistas usufruir de uma certa segurança de rendimentos.

1.2. Nos últimos anos, estudos empreendidos pela Comissão e outras entidades têm chamado a atenção para a evolução em curso nas estruturas demográficas na UE e para a ameaça que isso pode constituir para a sustentabilidade financeira dos regimes de pensão. A Comissão, por exemplo, afirmou que "A articulação dos três pilares que sustentam os regimes de pensões proporciona aos idosos europeus um grau de prosperidade e de independência económica sem precedentes. As perspectivas de envelhecimento da população e a passagem à reforma da geração do 'baby boom' representam um importante desafio para esta conquista histórica. O envelhecimento da população revestirá proporções tais que, se não forem lançadas as reformas oportunas, pesarão sérias ameaças sobre o modelo social europeu, o crescimento e a estabilidade económica na União Europeia(1)".

1.3. Para além das questões demográficas, importa atender também à necessidade de adaptar os regimes de pensão às novas necessidades da sociedade e dos cidadãos.

1.4. O CES considera a sustentabilidade geral das pensões uma questão crucial e, por isso mesmo, decidiu elaborar o presente parecer de iniciativa para analisar este problema e a importância do crescimento económico e da fiscalidade na busca de uma solução.

1.5. O CES reconhece o trabalho importante efectuado pela Comissão nos últimos anos com vista a concentrar a atenção nesta questão crucial. A última comunicação da Comissão "Apoiar as estratégias nacionais em prol de regimes de pensões seguros e sustentáveis através de uma abordagem integrada"(2) parte do trabalho realizado pelo Comité de Política Económica e pelo Comité de Protecção Social.

1.5.1. A comunicação propõe a aplicação do método aberto de coordenação que, sem prejuízo do princípio da subsidiariedade, comportará objectivos comuns e indicadores consensuais e definidos em comum pelos Estados-Membros. Os objectivos abrangem três grupos:

- manter as pensões a níveis adequados;

- garantir a sustentabilidade financeira dos regimes de pensões públicos e privados;

- modernizar os regimes de pensões para responder às novas necessidades da sociedade e dos indivíduos.

1.5.2. Ainda que iniciado antes da publicação da comunicação da Comissão(3), o Comité entende que o presente parecer trata as questões respeitantes aos regimes de pensões abordadas na comunicação de uma forma tão pormenorizada que o autoriza a aprovar os objectivos nela contidos sob reserva das observações que constam do parecer do Comité referido no ponto seguinte.

1.5.3. O Comité está a elaborar um parecer sobre a comunicação, que abordará, em particular, alguns aspectos respeitantes à coerência entre as políticas envolvidas e aos problemas da metodologia adoptada para o desenvolvimento da cooperação na matéria. Os dois pareceres são, por conseguinte, complementares e, em conjunto, constituem a contribuição do Comité para o debate em curso.

2. Vector demográfico

2.1. Os estudos demográficos apontam para a conclusão nítida de que o número de idosos aumentará drasticamente em relação ao número de pessoas no activo. Na comunicação de 3 de Julho de 2001, a Comissão sustenta que "O rácio de dependência dos idosos aumentará rapidamente na próxima década, devendo duplicar até 2050, em comparação com os valores actuais"(4) (ver Quadro 1).

Quadro 1: Projecções de base relativas aos rácios de dependência das pessoas idosos nos Estados-Membros da União Europeia (pessoas com idade a partir dos 65 anos em relação à faixa etária dos 20-64 anos)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2. Na origem deste fenómeno está a melhoria da saúde e das condições de vida dos cidadãos da UE, que se traduz no aumento da esperança de vida média. É verdade que a Comissão salienta que todas as anteriores previsões demográficas tenderam a subestimar o aumento da esperança de vida média, sendo, pois, muito mais provável que os valores actuais sejam superiores do que inferiores às previsões.

2.3. Por outro lado, verifica-se uma baixa considerável na taxa de fecundidade, que, em alguns Estados-Membros, neste momento, é inferior à taxa de substituição de gerações.

2.4. Na discussão sobre a sustentabilidade das pensões, várias são as pessoas e entidades que realçam o facto de a imigração poder ter um contributo positivo. Outras combatem estas ideias. A Comissão, por exemplo, pensa que, não obstante um provável aumento da imigração, os rácios de dependência não diminuirão.

Neste contexto, o Comité chama a atenção para o parecer que emitiu anteriormente sobre a política de imigração. Para que haja uma política activa de imigração é necessário desenvolver uma política adequada de integração social, que permita à UE e aos imigrantes tirarem o máximo proveito da conjuntura.

2.5. Por conseguinte, em termos globais, o rácio de dependência dos idosos aumentará consideravelmente nos próximos 30 a 40 anos, o que terá repercussões no financiamento dos regimes de pensão.

2.6. A Comissão apresentou números que dão uma ideia da dimensão potencial do problema. Sem reformas, as despesas dos regimes gerais de pensão poderão exceder os 15 % do PIB em 2030, taxa esta que se afigura incompatível com o actual objectivo da sustentabilidade das finanças públicas (ver quadro 2). Actualmente, as despesas com as pensões atingem, em média, 12 % do PIB na UE. Há que ter em conta, no entanto, que estes números médios escondem variações significativas entre os Estados-Membros. O Comité considera particularmente significativos os picos que a percentagem pode atingir nos primeiros anos em determinados Estados-Membros.

Quadro 2: Projecções das despesas públicas com pensões - Hipóteses tendenciais((Com excepção da Espanha, que se baseou numa redução mais forte da sua taxa de desemprego (4 % a prazo), e de Portugal e da Dinamarca, que se basearam em evoluções de produtividade de 3 % (Portugal) e 1,5 % (Dinamarca).))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: CPE.

2.7. O Comité crê que estas previsões, decorrentes do crescente desequilíbrio entre o número de contribuintes e de beneficiários, deverão ser objecto de medidas que assegurem a sustentabilidade das pensões de reforma tanto dos regimes de capitalização como dos regimes de repartição.

2.8. De facto, o Comité de Protecção Social pronunciou-se no sentido de a sustentabilidade das pensões depender da resposta que for dada a um triplo desafio:

- preservar a capacidade de os regimes de pensões cumprirem os seus objectivos sociais de proporcionar rendimentos seguros e adequados aos reformados e às pessoas a seu cargo, assegurando aos mais velhos, em colaboração com os sistemas de saúde e prestação de cuidados prolongados, condições de vida dignas;

- manter a estabilidade financeira dos regimes de pensões, para que o futuro impacto do envelhecimento nas finanças públicas não ponha em causa a estabilidade orçamental ou conduza a uma repartição iníqua de recursos entre as gerações; e

- reforçar a capacidade de resposta dos regimes de pensões aos novos imperativos da sociedade e dos indivíduos, contribuindo assim para uma flexibilidade acrescida do mercado de trabalho, para a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres no emprego e na protecção social, bem como para uma mais correcta adaptação dos regimes de pensões às necessidades dos indivíduos.

2.8.1. O Comité sugere que seja dada especial atenção aos trabalhadores atípicos no que toca à igualdade de oportunidades e à resposta às necessidades dos indivíduos.

2.9. O CES concorda com o Comité de Protecção Social em que um exame das implicações financeiras deve ter em conta a correlação entre pensão e custo dos sistemas de saúde. O aumento da percentagem de idosos em relação à população em geral provocará não só um acréscimo dos custos das pensões, mas também das despesas de saúde, incluindo o impacto tanto das deficiências físicas como das doenças geriátricas, que, actualmente, atingem, em média, 7 % do PIB na UE.

2.9.1. A Comissão informou que o Comité de Política Económica está actualmente a avaliar os efeitos do envelhecimento nas despesas de saúde, o que conferirá maior fiabilidade às estimativas dos custos futuros. O Comité congratula-se com esta iniciativa, fazendo, porém, questão em frisar que uma abordagem baseada exclusivamente na sustentabilidade poderia ser insuficiente e vir comprometer a qualidade dos serviços prestados. O Comité acentua, pois, a necessidade de examinar as várias componentes das despesas de saúde, em especial no que toca às despesas com medicamentos, como o Comité solicitou em vários pareceres. O Comité opinou em parecer recente que "Podem e devem considerar-se fundamentalmente úteis a possibilidade de recurso ao seguro complementar de doença e todas as melhorias susceptíveis de alargar a sua abertura" (SOC/040 - "O seguro complementar de doença")(5).

2.10. O Comité considera que, se os Estados-Membros adoptarem uma acção concertada e coordenada, não há lugar a pessimismo injustificado quanto à capacidade da Comunidade para encontrar uma solução sustentável para o problema demográfico. Há que reconhecer que o problema é tanto financeiro, como social. Como o Comité já afirmou, o investimento na área social é benéfico para o desenvolvimento económico em geral. O relatório do Comité de Política Económica é eloquente neste contexto, porquanto apela à redução da dívida pública a fim de aumentar os recursos financeiros disponíveis para investimento na política social.

3. Opções em termos de pensões

3.1. Segundo a Comissão, os regimes de pensão na UE assentam em três pilares:

- Pilar 1: regimes gerais de pensão (geralmente financiados de acordo com o princípio da repartição);

- Pilar 2: regimes de pensões profissionais de capitalização (geralmente ligados ao empregador ou ao sector);

- Pilar 3: regimes de pensões individuais (geralmente facultados por companhias de seguros do ramo vida).

Os pilares 2 e 3 são tradicionalmente conhecidos como regimes complementares de reforma.

3.2. As vantagens e as desvantagens de cada um deles são analisadas no Livro Verde da Comissão "Regimes complementares de reforma no mercado único", publicado em Junho de 1997(6).

3.3. Os regimes de pensão do pilar 1 constituem, de longe, o método predominante em toda a UE. No entanto, em três Estados-Membros - Países Baixos, Reino Unido e Irlanda -, os regimes dos pilares 2 e 3 representam uma componente principal do sistema de pagamento de pensões.

3.4. A Comissão deixou bem claro que o grau de dependência em cada um dos pilares é uma questão interna dos Estados-Membros. O Comité apoia este ponto de vista e crê fundamental que cada Estado-Membro ataque o problema do modo que melhor se adeqúe às suas particularidades e tradições. A meta a atingir será chegar a um equilíbrio que acautele o cumprimento dos objectivos sociais e a sustentabilidade financeira, o que reclama que as reformas sejam fruto de amplo consenso entre governos e parceiros sociais.

3.5. O Comité regozija-se por os Estados-Membros terem dado início a este processo e informarem a Comissão de que não prevêem transformações radicais nos seus regimes de pensão nem contam, em particular, abandonar os princípios e objectivos sociais básicos.

3.6. O Comité entende que a identificação de objectivos comuns e a utilização de indicadores consensuais e definidos em comum - aliadas à aplicação do método aberto de coordenação - virão, por seu turno, contribuir para gerar consenso entre os Estados-Membros sobre as reformas necessárias e propiciarão o intercâmbio de experiências neste importante domínio. Caberá aos Estados-Membros decidir que métodos deverão aplicar para realizar tais objectivos, de acordo com o princípio da subsidiariedade.

4. Melhoria da sustentabilidade das pensões

4.1. Neste contexto, o imperativo fundamental é assegurar o pagamento das futuras pensões independentemente do método de financiamento.

4.2. Impacto do crescimento económico

4.2.1. Um maior crescimento económico não é um fim em si mesmo, mas um meio de gerar recursos que serão usados para melhorar os padrões de vida de todos os cidadãos. Por isso, o nível de despesas comportáveis, incluindo as pensões, não pode ser completamente independente das condições económicas gerais. A taxa de crescimento económico tem uma influência potencialmente importante na sustentabilidade das pensões. Isto resulta, em particular, da previsão de que um maior crescimento económico levará a níveis de emprego e de rendimento mais elevados.

4.2.2. As projecções demográficas em estado bruto estabelecem uma relação entre o número de pessoas em idade activa e em idade de reforma. É incontestável que esta relação de forças vai sofrer uma alteração no sentido de um aumento da percentagem de pensionistas.

4.2.3. A relação mais importante, no entanto, é entre as pessoas economicamente activas e os pensionistas. Assim, o actual nível relativamente baixo de participação no mercado de trabalho da UE (embora com variações acentuadas entre os Estados-Membros), se projectado no futuro, reforçaria os prognósticos sombrios quanto à sustentabilidade das pensões.

4.2.4. Se, todavia, se pudessem aumentar as taxas de participação, reduzir-se-ia o impacto do problema demográfico - quanto maior for o aumento das taxas de emprego, mais forte será o impacto nas pensões. Para isso, seria necessário um período duradouro de elevado crescimento económico.

4.2.5. O aumento das taxas de participação no mercado de trabalho é analisado no ponto seguinte. O Comité pretende, a este respeito, realçar a necessidade de um crescimento económico dinâmico sustentável, graças ao qual o emprego poderá aumentar. A competitividade, o comportamento económico da UE e a política de emprego são factores importantes susceptíveis de exercer alguma influência nesse sentido.

Além disso, o aumento da participação no mercado de trabalho carece de uma abordagem nacional e europeia coerente e consistente, tal como prevê o processo do Luxemburgo. Importante para o efeito é que se adoptem medidas de apoio, tais como estruturas de guarda de crianças e a possibilidade de interrupção de carreira, que viabilizem a combinação de obrigações profissionais e tarefas de assistência a familiares.

4.3. Aumento das taxas de participação no mercado de trabalho

4.3.1. O aumento significativo das taxas de participação no mercado de trabalho é uma das acções que mais contribuiria para melhorar a sustentabilidade das pensões.

4.3.2. Não obstante a considerável variação entre os Estados-Membros, como acima referido, as taxas médias de participação no mercado de trabalho na UE são baixas quando comparadas com as dos EUA e do Japão.

4.3.3. Há que reconhecer, todavia, que este factor é conhecido há muitos anos, mas que têm sido modestos os progressos feitos para aumentar a taxa.

4.3.4. O Conselho Europeu de Lisboa estabeleceu a meta de 70 % a atingir em 2010 contra os actuais 63 %. Fixou um objectivo separado para as mulheres de "mais de 60 %", já que a taxa de emprego feminino é, por tradição, inferior à dos homens.

Em Estocolmo, os chefes de governo reforçaram mais estes objectivos. A taxa de emprego deverá atingir, até ao início de 2005, 67 % e, no caso das mulheres, 57 %. Foi ainda fixada uma meta à parte para os trabalhadores mais velhos de 50 %.

4.3.5. O Comité, embora apoiando a ideia de melhorar as taxas de participação, crê, baseando-se na experiência, que isso representa um desafio importante para os Estados-Membros da UE. Obviamente que uma taxa de crescimento económico sustentada superior a 3 % ao ano seria um factor decisivo, mas apesar do bom desempenho de 2000, tal não será alcançado nos anos mais próximos. Espera-se, no entanto, que as perspectivas de crescimento e emprego possam melhorar a médio prazo. No entender do Comité, a fim de promover o crescimento e o emprego, é fundamental uma conjugação perfeita entre condições macroeconómicas propícias e medidas de reforma exequíveis.

4.3.6. O Comité, embora considerando que em certas ocupações se justifica a possibilidade de reforma antecipada, concorda com o Comité de Protecção Social em que as exigências económicas e sociais que levaram a que a reforma antecipada fosse considerada aceitável se estão a modificar. Assim, a prática da reforma antecipada de trabalhadores mais velhos, ainda que, por vezes, tenha permitido aos jovens obter ou manter-se no posto de trabalho, tem contribuído para o decréscimo das taxas de participação e o aumento dos rácios de dependência. O Comité entende que toda esta questão do incentivo ao aumento das taxas de emprego de trabalhadores mais velhos requer um estudo especial, a fim de desenvolver estratégias adequadas nesse sentido.

4.3.7. O Comité secunda o objectivo de aumentar a taxa de participação feminina no mercado de trabalho, frisando, porém, que, para tanto, é necessário dar maior apoio a estruturas de guarda de crianças. Entende ainda ser indispensável conjugar as necessidades em termos de família e de carreira, a fim de evitar uma nova redução das taxas de fecundidade. De facto, o aumento destas taxas seria benéfico para a situação demográfica. O Comité analisou em pormenor o problema das taxas de fecundidade no relatório de informação sobre "Situação e perspectivas demográficas da União Europeia"(7).

4.3.8. O Comité apoia o ponto de vista do Comité de Protecção Social de que o novo objectivo de aumentar a taxa de participação de homens e mulheres mais velhos é particularmente importante. No entender do Comité, são necessários instrumentos adequados para responder às necessidades de formação, e aos trabalhadores mais velhos e, em particular, às pessoas inválidas serão oferecidos esquemas laborais flexíveis que lhes permitam, querendo, ingressar na força de trabalho.

4.3.9. O Comité acentua a importância de cumprir os objectivos fixados quanto à participação no mercado de trabalho devido aos benefícios que reverteriam para as pensões, frisando, porém, que importa, paralelamente, adoptar outras medidas para garantir a sustentabilidade das pensões.

4.4. Redução da dívida pública

4.4.1. O Comité reconhece que a redução da dívida pública e, logo, do custo do serviço da dívida reforçará a situação financeira dos Estados-Membros, proporcionando-lhes maior margem de manobra para suportar os encargos das futuras pensões, ainda que o impacto varie de país para país.

4.4.2. O Pacto de Estabilidade e Crescimento, ao qual todos os Estados-Membros têm de aderir e que inclui a redução da dívida pública e a criação de excedentes, aumentará também a capacidade para apoiar regimes de pensão. Tal facilitaria, por exemplo, a criação de fundos de reserva (ver ponto 7.5).

4.4.3. O Comité chama também a atenção para a importância de melhorar a cobrança fiscal e, em particular, a eliminação da evasão fiscal, factores determinantes das situações financeiras dos Estados-Membros.

4.5. Projecções das despesas públicas com pensões baseadas no cenário de Lisboa

4.5.1. O Comité de Política Económica traçou um cenário baseado na execução da estratégia de pleno emprego definida em Lisboa e solicitou aos Estados-Membros que procedessem a projecções das despesas públicas com pensões baseadas naquele cenário (ver quadro 3). Como fica patente no quadro, a diferença entre as duas estimativas no que diz respeito ao aumento máximo dessas despesas em percentagem do PIB oscila entre 0 % e 2 %, com excepção da Grécia, onde se cifra em 4,2 %.

Quadro 3: Projecções das despesas públicas com pensões - Cenário de Lisboa((Para o cenário de Lisboa, a França baseou-se em taxas de desemprego e de actividade inferiores às descritas supra. A taxa de actividade é inferior porque não são tidas em conta as alterações nos requisitos de elegibilidade das pensões para aumentar a participação dos mais velhos na vida activa. As hipóteses francesas proporcionam um cenário mais optimista a médio prazo (à volta de 2010-2020), passando-se o contrário a longo prazo. As taxas de actividade italianas são inferiores às descritas na metodologia geral. O crescimento da produtividade em Espanha é ligeiramente superior após 2035. Portugal utilizou o cenário da população de "variante média", em lugar da superior.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: CPE.

4.5.2. Importa notar que este cenário parte de hipóteses assaz optimistas, incluindo:

- Um crescimento médio anual do PIB igual ou superior a 3 % no período até 2007.

- A convergência para 83 % das taxas de participação feminina e masculina em 2045 (o que, na maioria dos países, implicaria o adiamento da idade de reforma).

- A convergência para 4 % das taxas de desemprego feminino e masculino em 2045.

- Projecções da população em idade activa coligidas no cenário demográfico de referência do Eurostat, e

- Convergência dos níveis de produtividade e de crescimento em toda a UE para os dos EUA em 2050. Prevê-se que o crescimento da produtividade dos EUA na primeira metade do presente século seja de 1 % contra os actuais 2,3 %.

4.5.3. O Comité vê neste cenário de base bastante alargada mais uma projecção do futuro do que uma previsão. Não obstante, aceita a conclusão do Comité de Política Económica de que, embora susceptível de dar um contributo essencial para atacar a problemática do impacto financeiro do envelhecimento, não bastará para resolver o problema do financiamento das pensões a longo prazo. Não pode, no entanto, deixar de realçar que, dada a actual deterioração do contexto económico global em termos de condições cíclicas e de postos de trabalho, as perspectivas quanto à política económica e de emprego supra-referidas devem, legitimamente, ser consideradas optimistas. Daí a necessidade urgente, na opinião do Comité, de uma estratégia económica e de emprego para a Europa melhor coordenada e implicando todos os agentes, a fim de estimular o crescimento e o emprego.

5. Acções destinadas a melhorar a sustentabilidade

5.1. O modo como continuará a evoluir o envelhecimento da população da UE terá um impacto significativo na sustentabilidade das pensões. Os dados actuais denunciam que o aumento da longevidade será progressivo, pelo que é essencial que se comece a actuar de imediato, a fim de antecipar os custos adicionais daí decorrentes. O CPE já admitiu que, mesmo com o seu cenário optimista, os resultados não compensariam integralmente o impacto financeiro do envelhecimento e que a evolução recente da economia mundial aumenta o risco de insucesso. Uma actuação imediata evitará, graças a um escalonamento dos custos adicionais ao longo de um intervalo de tempo dilatado, que as despesas com pensões se tornem insustentáveis. Além disso, esta abordagem parece ser perfeitamente conforme ao conceito de solidariedade entre as gerações.

5.2. O Comité subscreve o ponto de vista do Comité de Protecção Social segundo o qual deve evitar-se uma repartição iníqua de recursos entre as gerações, facto que exige também uma acção atempada para que não venha a constituir um encargo excessivo para as gerações futuras.

5.3. As acções possíveis inscrevem-se em duas linhas principais:

(a) melhorar a sustentabilidade dos regimes de repartição,

(b) complementar os actuais regimes de pensão através da introdução de um elemento mais significativo de regimes de capitalização (Pilares 2 e 3).

Estas duas possibilidades não se excluem mutuamente.

5.4. Melhorar a sustentabilidade dos regimes de repartição

Para além dos aspectos considerados no ponto 4, seria necessário, no âmbito desta linha, prever, em função da situação em cada Estado-Membro, as seguintes acções:

(a) aumentar a taxa de participação de trabalhadores mais velhos (ver ponto 7.3),

(b) estudar a possibilidade de aumentar as taxas de cotização (ver ponto 7.4),

(c) criar fundos de reserva destinados a amortecer o efeito do envelhecimento até ser atingido um rácio de dependência etária inferior (ver ponto 7.5),

(d) modificar os critérios que determinam a atribuição das futuras pensões de reforma (ver ponto 7.6),

(e) rever a estrutura do ensino superior, que, em alguns Estados-Membros atrasa desnecessariamente a entrada no mercado de trabalho (ver ponto 7.7),

(f) reduzir a dívida pública a fim de libertar meios para sustentar o regime de pensões (ver ponto 4.4), e

(g) combinar as anteriores.

5.5. No contexto do mercado único, a Comissão tem tomado iniciativas para permitir a introdução de regimes complementares de reforma sem, no entanto, promover especificamente o seu desenvolvimento. Com a recente proposta de directiva, procurou melhorar a protecção dos beneficiários dos regimes de pensão através de procedimentos de controlo mais rigorosos, o fornecimento de informações relevantes a fim de melhorar a transparência e um esquema de investimento que proporcione maior rendibilidade com um nível de risco controlado.

5.6. Se bem que a passagem, mesmo parcial, de um regime de repartição para um regime de capitalização possa ser considerada interessante por alguns Estados-Membros e tenha sido introduzida, por exemplo, na Suécia e na Itália a verdade é que ela tem de ser cuidadosamente examinada.

5.7. A dificuldade prática de tal operação está no facto de os pagamentos terem de ser feitos para dois regimes em simultâneo. Seria inadmissível que o actual rendimento dos pensionistas fosse posto em risco desviando-se as contribuições dos regimes de repartição para o financiamento de futuras pensões. É viável, todavia, alguma capitalização, como demonstra o caso da Suécia, e contribuiria mesmo para aliviar custos futuros.

5.8. O principal atractivo dos regimes de capitalização reside no facto de não dependerem de uma futura relação entre contribuintes e beneficiários, a qual, por definição, não é possível prever com exactidão. Os fundos deveriam ser investidos numa carteira bastante diversificada, a fim de reduzir ao mínimo os riscos, evitando, porém, estabelecer limites quantitativos restritivos. O Comité emitiu um parecer sobre a directiva proposta pela Comissão respeitante às actividades dos regimes do segundo pilar(8).

5.9. No entanto, dada a relativa importância dos regimes estatais, há que concentrar os máximos esforços em procedimentos destinados a manter a sua sustentabilidade.

6. Fiscalidade

6.1. O Comité sugere que os Estados-Membros utilizem a tributação para fomentar a acção que pretendem promover em relação às pensões.

6.1.1. Os abatimentos e benefícios fiscais podem ser usados para encorajar iniciativas financeiras pessoais destinadas a constituir pensões individuais ou outras formas de poupança para a reforma, nomeadamente, em complemento do regime estatal.

6.1.2. Os abatimentos e benefícios fiscais podem ser também utilizados como forma de incentivar os empregadores a introduzirem esquemas de pensão de capitalização para os seus empregados. Afigura-se útil o estabelecimento de regimes de pensão complementares a nível empresarial ou profissional, com base em instrumentos incluídos nos contratos colectivos de trabalho.

6.1.3. Nos Estados-Membros da UE, as disposições em matéria fiscal respeitantes aos regimes de pensão de capitalização baseiam-se em três conceitos diferentes:

(a) IIT - isenção das cotizações, isenção dos rendimentos do investimento e tributação das prestações.

(b) ITT - isenção das cotizações, tributação dos rendimentos do investimento e tributação das prestações.

(c) TII - tributação das cotizações, isenção dos rendimentos do investimento e isenção das prestações.

É lógico o conceito de que se o rendimento é diferido (através de cotizações para a pensão) também a tributação o deverá ser. Além disso, atendendo ao aumento da parte do PIB que será consagrada aos pensionistas no futuro, dificilmente se poderá advogar a completa isenção fiscal das pensões.

6.2. Do ponto de vista do mercado único, é importante que rapidamente se encontre uma solução para os problemas decorrentes de regimes de pensões profissionais transfronteiras. A este propósito, o Comité acolhe favoravelmente a recente comunicação da Comissão sobre tributação, que será objecto de parecer separado(9).

7. Observações na generalidade

7.1. Assegurar o pagamento das pensões a uma população em constante envelhecimento é um dos principais desafios com que a UE se depara. É imperioso que os cidadãos da UE possam esperar que os esforços necessários sejam envidados.

7.2. A maior preocupação do Comité continua a ser garantir o rendimento dos futuros pensionistas. Os pensionistas são um sector vulnerável da sociedade, e os seus interesses têm de ser protegidos. Por conseguinte, o Comité apoia a ideia de que, para isso, é necessária uma intervenção adequada.

7.3. Aumentar a taxa de participação de trabalhadores mais velhos

7.3.1. O aumento da participação no mercado de trabalho reveste-se de grande importância para a sustentabilidade financeira das pensões. Tal como acima referido, essa participação nos trabalhadores de idade compreendida entre os 55 e os 64 anos é substancialmente inferior à registada em outras faixas etárias. Tal deve-se, em larga medida, a disposições que permitem a trabalhadores mais velhos abandonar o emprego antecipadamente.

Tais disposições foram adoptadas para que, de uma maneira socialmente responsável, os trabalhadores mais velhos dessem lugar aos mais novos, num contexto de elevado desemprego.

7.3.2. As mentalidades evoluíram desde a adopção dessas medidas. A situação do mercado de trabalho alterou-se em muitos Estados-Membros. Além disso, as consequências financeiras das disposições que regem a pensão antecipada são cada vez mais pesadas.

7.3.3. O CES advogou já em pareceres anteriores um aumento do grau de participação de trabalhadores mais velhos. No parecer sobre trabalhadores idosos são propostas diversas medidas:

- gestão de pessoal que tenha em conta o factor idade

- incentivos fiscais aos empregadores que contratem trabalhadores mais velhos

- reforma parcial

- incentivos fiscais para os trabalhadores que continuem activos até mais tarde

- política de reforma flexível.

7.3.4. Se a taxa de participação dos trabalhadores mais velhos aumentar, o Comité não vê, por enquanto, necessidade de uma harmonização da idade de reforma. Trata-se de uma questão de âmbito nacional, na qual, por agora, não se deve tocar.

O Comité considera, por fim, que de pouco serviria discutir a questão do aumento da idade de reforma enquanto não houver um aumento substancial da participação dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho, porquanto o indicador mais importante é a idade efectiva de reforma e não a idade legal.

7.3.5. O Comité recomenda, por conseguinte, a instauração de um regime flexível, que dê aos trabalhadores em boas condições de saúde e que pretendam continuar a exercer a sua actividade profissional a oportunidade e os incentivos financeiros para o fazer quer a tempo inteiro, quer a tempo parcial. A possibilidade de um trabalhador que tenha atingido determinada idade diminuir progressivamente o tempo de trabalho traduzir-se-á numa redução da sua actividade, permitindo-lhe, ao mesmo tempo, manter-se activo com um vencimento suficiente para fazer face às suas necessidades e diferindo o pagamento de uma pensão propriamente dita.

7.3.6. Esta flexibilidade teria que existir paralelamente tanto nos regimes do sector público como do privado, ao passo que, actualmente, as normas que regem a flexibilidade na admissão à reforma em cada Estado-Membro diferem frequentemente de pilar para pilar. Poderão ser encorajados modelos de reforma tardia se a flexibilidade for aplicada coerentemente por cada um dos pilares em cada Estado-Membro. As reformas tardias teriam vantagens económicas e, ao mesmo tempo, contribuiriam para melhorar e assegurar as pensões.

7.4. Estudar a possibilidade de aumentar as taxas de cotização

7.4.1. O Comité admite que o aumento das taxas das cotizações do empregador e do trabalhador possa contribuir para melhorar a sustentabilidade das pensões.

7.4.2. Está, contudo, preocupado com as prováveis consequências desse aumento, o qual:

(a) agrava os custos do emprego, contrariando, eventualmente, o objectivo do aumento das taxas de participação no mercado de trabalho;

(b) é potencialmente injusto para os trabalhadores, porquanto estes seriam obrigados a pagar muito mais do que os custos económicos das prestações que eles próprios viriam a receber no futuro, devido ao desequilíbrio entre contribuintes e beneficiários que se registará a meio deste século;

(c) poderia reduzir a capacidade concorrencial da UE para atrair investimentos móveis a nível internacional;

(d) poderia encorajar a saída da UE de trabalhadores altamente qualificados ("fuga de cérebros").

7.4.3. O Comité considera, por conseguinte, que qualquer proposta de aumento das cotizações deveria ser avaliada tendo em conta o seu provável impacto no emprego.

7.5. Amortecimento do aumento dos custos das pensões através de fundos de reserva

7.5.1. O Comité sugere que uma forma de reforçar a sustentabilidade do regime correspondente ao pilar 1 é, se possível, reservando agora fundos, que poderão ser utilizados após 2020 para compensar o aumento dos custos.

7.5.2. A Irlanda foi um dos Estados-Membros que introduziu este método. Em 1998, o governo irlandês anunciou uma reforma dos regimes de pensão. As medidas propostas incluíam a criação do Fundo de Reserva Nacional para Pensões, para o qual o governo se comprometeu a contribuir anualmente com 1 % do PIB. Além disso, as receitas de recentes privatizações foram integradas no Fundo. As verbas do Fundo serão investidas sob a supervisão de um organismo independente e contribuirão para financiar as despesas do Estado com as pensões após 2005; está previsto um mecanismo de protecção, impedindo que futuros governos desviem as verbas do Fundo para outros fins.

7.5.3. No entender do Comité, este mecanismo de compensação é uma importante medida de salvaguarda, porquanto protegerá os reformados impedindo que futuros governos desviem aquelas verbas para outros fins.

7.5.4. Este método não constitui a passagem a um regime de pré-capitalização em si mesmo, mas um meio de garantir maior equilíbrio entre as gerações.

7.6. É possível melhorar a sustentabilidade das pensões modificando os critérios que determinam a atribuição das futuras pensões de reforma. O Comité está consciente de que alguns Estados-Membros procederam a este tipo de ajustamento às disposições que regem a aquisição do direito à pensão. Considera que este não é um domínio em que se justifique avançar com recomendações de carácter geral, antes de mais, devido ao princípio de subsidiariedade e, depois, porque qualquer acção deve ter em conta as circunstâncias específicas de cada Estado-Membro, sendo de toda a conveniência submetê-la a debate com os parceiros sociais.

7.7. O Comité está ciente de que em alguns Estados-Membros a estrutura do ensino universitário atrasa desnecessariamente a entrada de licenciados no mercado de trabalho. Atendendo à nova situação demográfica, conviria que esta questão fosse revista. O Comité salienta, porém, que a proposta em apreço não se destina a diminuir o nível educacional, o qual, na linha do objectivo fixado no Conselho Europeu de Lisboa para que a UE se torne no espaço económico mais competitivo do mundo baseado no conhecimento, deveria, aliás, subir.

7.8. Regimes de capitalização em complemento das pensões estatais

7.8.1. Muitos Estados-Membros entendem que a promoção de regimes complementares de reforma concorre para a sustentabilidade do regime geral. Tais fundos deveriam ser investidos numa carteira bastante diversificada, a fim de reduzir ao mínimo os riscos, evitando, porém, estabelecer limites quantitativos restritivos.

7.8.2. A Comissão já propôs as normas mínimas para acautelar a segurança e a sustentabilidade dos regimes complementares de reforma.

7.8.3. Os regimes complementares de reforma são mais frequentes em três Estados-Membros - Países Baixos, Reino Unido e Irlanda. Nesses países, as pensões do regime geral (regime distributivo) são relativamente baixas, o que leva muitos trabalhadores a inscreverem-se em regimes complementares a fim de aumentar os seus rendimentos. A cobertura dos trabalhadores é virtualmente universal nos Países Baixos, mas, por variados motivos, entre os quais a relutância dos empregadores em instituírem um regime de reforma, trabalhadores em empregos temporários, etc., a cobertura dos trabalhadores nesses regimes é demasiado baixa nos outros dois países.

7.8.4. Esta questão foi debatida recentemente tanto no Reino Unido como na Irlanda. No Reino Unido, o governo criou um esquema de pensões de aforro (stakeholder pensions). De acordo com este sistema, o governo criou um quadro no âmbito do qual as estruturas que respondem pela provisão de pensões podem oferecer planos de pensão de aforro. Os empregadores são obrigados a cooperar, procedendo aos descontos nos vencimentos, mas as suas contribuições continuam a ser facultativas. Por outro lado, a legislação estabelece um limite máximo para os custos de modo a assegurar o máximo investimento possível em favor dos trabalhadores. Com efeito, o esquema proporciona um plano de poupança transferível, que servirá, mais tarde, para pagar as pensões.

7.8.5. O Comité sugere que o recurso a este tipo de regime poderá revelar-se útil em outros Estados-Membros para complemento das pensões estatais.

7.9. Adaptação das pensões a uma sociedade em evolução

7.9.1. O Comité concorda com o Comité de Protecção Social em que é imperioso adaptar os regimes de pensão aos novos padrões de emprego e à necessidade de assegurar a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

7.9.2. Estão em jogo aspectos importantes, e o Comité está convicto de que muito há a ganhar com o intercâmbio de experiências entre os Estados-Membros.

7.9.3. Desejável a longo prazo seria a individualização das pensões, isto é, que as pensões constituíssem um direito da pessoa em si e não, como acontece em alguns casos actualmente, decorrendo do facto de a pessoa estar dependente de outrem. Tal interessaria sobretudo às mulheres. No entanto, devido a comportamentos que lhes são específicos em termos de emprego, nomeadamente, períodos de licença para cuidar dos filhos, haveria que proceder com cautela para que elas não ficassem a receber pensões reduzidas. Alguns Estados-Membros conseguiram encontrar uma solução adequada para este problema.

7.9.4. Na Comunidade, é significativo o número de empresários por conta própria que frequentemente não adoptam as disposições necessárias para garantir pensões condignas para si e para as pessoas a seu cargo, podendo mesmo dar-se o caso de não terem direito a uma pensão suficiente no âmbito do primeiro pilar. Há que providenciar no sentido de garantir a esta categoria uma cobertura adequada.

7.9.5. O Comité nota que alguns Estados-Membros, para além da pensão, concedem aos seus idosos outros tipos de apoio. Trata-se de mecanismos variados, nomeadamente benefícios fiscais, energia gratuita, transportes públicos grátis ou a tarifas reduzidas, subsídio de renda. O Comité considera este tipo de apoio particularmente eficaz na redução da pobreza entre os idosos.

7.10. Aspectos a tratar quanto aos regimes complementares

7.10.1. Um dos principais problemas dos regimes de pensão em alguns países é o longo período contributivo (até 10 anos) para que o trabalhador tenha direito a pensão. Tal contraria claramente o ponto de vista de que as pensões são formas de remuneração diferida, isto é, que os direitos à pensão são adquiridos anualmente, do mesmo modo que o vencimento. Na opinião do Comité, esses longos períodos contributivos deveriam ser abolidos.

7.10.2. Os factores demográficos, que afectam os regimes de repartição, são também importantes para os regimes de capitalização. Os actuários deveriam ajustar tempestivamente as taxas de cotização, a fim de garantir a constituição de reservas técnicas adequadas que tenham em conta o aumento da esperança de vida.

7.10.3. O Comité já teve ocasião de expressar o seu regozijo quanto à proposta de directiva sobre os regimes de pensões profissionais, que visa facilitar a aplicação transfronteira dos regimes do segundo pilar(10).

7.10.4. A referida directiva não trata a questão essencial da tributação, a qual, no entanto, foi abordada pela Comissão numa recente comunicação, que já foi objecto de parecer do CES(11).

7.11. Alargamento

7.11.1. O Comité entende que a sustentabilidade das pensões nos países candidatos é também um problema importante, tanto em termos económicos como sociais, para os países candidatos e para a União no seu todo. Importa, pois, incentivar os países candidatos a avaliar a viabilidade a longo prazo dos regimes de reforma e a tomar medidas no sentido de melhorar a sustentabilidade, se pertinente.

8. Conclusões

8.1. O Comité atribui a máxima prioridade à protecção dos reformados presentes e futuros a fim de lhes assegurar um nível de vida decente. O Comité aplaude, pois, a Comissão ao trazer este problema à luz no contexto da evolução demográfica e social.

8.2. Apraz ao Comité observar que os Estados-Membros estão activamente envolvidos na melhoria da sustentabilidade dos regimes de reforma. Não tem cabimento propor soluções comuns aos Estados-Membros, já que as suas posições de base são profundamente diferentes.

8.2.1. Neste contexto, o Comité crê que os Estados-Membros deveriam examinar a potencialidade de utilização dos regimes complementares (segundo e terceiro pilares) enquanto medidas de apoio, reconhecendo embora que eles não são uma panaceia.

8.3. O Comité frisa a relação existente entre longevidade e saúde e entre dependência económica e reforma. O Comité aplaude o trabalho previsto pelo Comité de Política Económica no sentido de calcular os custos que tal relação representa no longo prazo. Neste contexto, convirá não descurar os custos inerentes à invalidez.

8.4. O Comité considera necessário alterar os regimes de reforma de molde a reflectir a evolução da sociedade e saúda o facto de tal facto ser claramente reconhecido na comunicação da Comissão.

8.5. O Comité crê que a sustentabilidade só teria a lucrar com um melhor comportamento económico - um aumento das taxas de crescimento do PIB possibilitaria a redução do desemprego e surtiria uma participação mais alargada no mercado de trabalho. Trata-se, porém, de um colossal repto que exige a concertação dos programas de acção centrados nas metas a atingir. O trabalho desenvolvido pelo Comité de Política Económica contribui significativamente para o cabal conhecimento das oportunidades nesta área.

8.6. Face às consequências potenciais do acréscimo dos custos das pensões nos Estados-Membros, faz-se mister aplaudir o recurso ao método aberto de coordenação. A definição de objectivos comuns com indicadores consensuais oferecerá aos Estados-Membros a garantia de que todos os outros estão a tomar medidas e permitirá beneficiar da experiência de uns e outros.

8.7. O Comité recomenda que os países candidatos à adesão sejam encorajados a proceder a avaliações análogas dos seus regimes de pensão com vista a determinar a sua sustentabilidade a longo prazo.

8.8. Para terminar, realça novamente a necessidade de uma actuação imediata no sentido de analisar a questão crucial da sustentabilidade das pensões, que constitui uma grande preocupação para todos os actuais e futuros pensionistas na UE.

Bruxelas, 29 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 622 final.

(2) COM(2001) 362 final.

(3) SOC/085 - "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social - Apoiar as estratégias nacionais em prol de regimes de pensões seguros e sustentáveis através de uma abordagem integrada" (COM(2001) 362 final).

(4) COM(2001) 362 final.

(5) JO C 204 de 18.7.2000, p. 51.

(6) COM(97) 283 final.

(7) SOC/017 - Relatório de informação "Situação e perspectivas demográficas da União Europeia" - CES 930/99 fin.

(8) JO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(9) ECO/071 - Eliminação dos obstáculos fiscais aos regimes de pensões profissionais transfronteiras - COM(2001) 214 final.

(10) JO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(11) ECO/071 - Eliminação dos obstáculos fiscais aos regimes de pensões profissionais transfronteiras - COM(2001) 214 final.