Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta um programa de acção da alfândega comunitária «Alfândega 2000») (95/C 346/04) COM(95) 119 final - 95/0087(COD)

(Apresentada pela Comissão em 6 de Abril de 1995)

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, designadamente, os seus artigos 100ºA e 113º,

Tendo em conta a proposta da Comissão,

Tendo em consideração o parecer do Comité Económico e Social,

Tendo em consideração o parecer do Comité das Regiões,

Considerando que a conclusão do mercado interno, efectiva desde 1 de Janeiro de 1993, a entrada em vigor do Tratado sobre a União Europeia, o alargamento da União aos novos Estados e o rápido desenvolvimento das trocas comerciais da União com o resto do Mundo, devido designadamente aos acordos assinados no âmbito do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) em Abril de 1994 e aprovados pelo Conselho em 19 de Dezembro de 1994, necessitam que sejam claramente identificadas e postas em acção orientações estratégicas que permitam uma melhor definição do papel que as alfândegas são chamadas a desempenhar na União Europeia;

Considerando que a existência de uma fronteira externa única, permitindo às mercadorias circular livremente na totalidade do território da União, sem formalidades de carácter aduaneiro, torna necessária a adopção de procedimentos e de controlos de eficácia equivalente em todos os pontos da fronteira externa no momento da entrada ou da saída deste território, por forma a garantir a aplicação das políticas comunitárias e a proteger os interesses legítimos dos cidadãos e dos operadores económicos, bem como os interesses financeiros da Comunidade, respeitando as exigências de rapidez e fluidez do comércio externo;

Considerando que o estabelecimento destes procedimentos e destes controlos na fronteira externa da União Europeia incumbe às administrações aduaneiras dos Estados-membros; que a eficácia da acção destas administrações é uma condição essencial para garantir uma boa gestão do mercado interno; que todavia, em determinados casos pode apresentar-se necessário estabelecer, a nível comunitário, critérios que determinem o nível dos controlos a efectuar;

Considerando que um resultado equivalente da acção aduaneira na aplicação do direito comunitário só pode ser obtido através de uma cooperação e colaboração reforçada entre as administrações aduaneiras dos Estados-membros bem como entre estes e a Comissão; que o desenvolvimento desta cooperação só pode reforçar a eficácia dos instrumentos de gestão das fronteiras do mercado único tais como o Regulamento (CEE) nº 399/93 do Conselho, de 8 de Fevereiro de 1993, relativo aos controlos de conformidade dos produtos importados de países terceiros com as regras aplicáveis em matérias de segurança dos produtos (1);

Considerando que na sua comunicação de 16 de Fevereiro de 1994 ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o desenvolvimento da cooperação administrativa para a implementação da aplicação da legislação comunitária no âmbito do mercado interno (2), a Comissão identificou as alfândegas como incluídas nas matérias a cobrir pela Comunidade; que na sua Resolução de 16 de Junho de 1994 sobre o mesmo assunto (3), o Conselho convidou a Comissão e os Estados-membros a continuar activamente os trabalhos neste domínio;

Considerando que é conveniente sublinhar a necessidade da acção aduaneira no que respeita à luta contra o desenvolvimento dos tráficos ilícitos bem como contra a fraude e que a Comunidade deve poder, no âmbito das suas competências próprias, apoiar a acção dos seus Estados-membros; que, sem prejuízo das obrigações decorrentes do Regulamento (CEE) nº 1468/81 do Conselho, de 19 de Maio de 1981, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-membros e à colaboração entre estas e a Comissão com vista à boa aplicação da regulamentação aduaneira e agrícola (4), ou de qualquer outro regulamento que o substitua, é conveniente explorar todas as possibilidades oferecidas pela regulamentação comunitária no âmbito da cooperação administrativa;

Considerando que a acção individual de cada administração não pode permitir atingir um tal resultado e que é indispensável que as disposições aduaneiras sejam aplicadas de forma uniforme a fim de garantir o bom funcionamento do mercado interno; que por conseguinte é necessário um quadro comunitário para estabelecer os planos e as prioridades para atingir uma acção coordenada da Comunidade e dos Estados-membros, por forma a assegurar a adaptação das administrações aduaneiras às funções que são as suas no âmbito de um mercado sem fronteiras internas;

Considerando que o estabelecimento de um programa de acção comunitária constitui uma das acções mais apropriadas para realizar tais objectivos;

Considerando que os objectivos deste programa de acção devem inscrever-se num quadro comum à Comunidade e aos Estados-membros, para guiar a sua acção;

Considerando que uma primeira iniciativa foi posta em execução com o programa de acção comunitária no âmbito da formação profissional dos funcionários das administrações aduaneiras (Matthaeus) (5);

Considerando que convém ter em conta, nos domínios da formação e da cooperação técnica, a dimensão externa da acção da Comunidade e dos Estados-membros;

Considerando que o financiamento do programa de acção será dividido entre a Comunidade e os Estados-membros e que a contribuição comunitária figurará no orçamento da Comissão; que a presente decisão estabelece, para a duração total do programa, um envelope financeiro que constitui a referência privilegiada pela autoridade orçamental no âmbito do procedimento orçamental anual, nos termos do ponto 1 da Declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão de 6 de Março de 1995;

Considerando que um programa com uma duração de cinco anos deve ser previsto;

Considerando que este programa de acção se baseia na experiência adquirida durante a acção - piloto iniciada pela Comissão em 1994,

ADOPTARAM A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1º

Estabelecimento do programa

1. A presente decisão estabelece um programa de acção para a alfândega comunitária que apoia e completa as acções iniciadas pelos e nos Estados-membros, no respeito das responsabilidades que lhes incumbem em relação à aplicação do direito comunitário.

2. O programa de acção é designado «Alfândega 2000» e é criado para o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 2000.

3. A acção da Comunidade baseia-se num quadro comum de objectivos para a implementação do presente programa.

4. O procedimento de acompanhamento e de avaliação previsto no artigo 15º visa analisar os resultados obtidos e retirar os ensinamentos para a continuação da acção da Comunidade.

Artigo 2º

Quadro comum de objectivos

O quadro comum de objectivos previsto no nº 3 do artigo 1º, no âmbito do qual a Comunidade e os Estados-membros estabelecem planos e prioridades com vista a definir e a implementar uma acção coordenada para garantir a adequação da acção aduaneira às necessidades do mercado interno da União Europeia, comporta os seguintes objectivos:

1. Garantir a aplicação uniforme do direito comunitário para atingir resultados equivalentes em todos os pontos da fronteira da União Europeia e evitar, desta forma, as distorções prejudiciais ao bom funcionamento do mercado interno que poderiam resultar de uma aplicação heterogénea dos procedimentos aduaneiros nas diferentes partes da União bem como para proteger os interesses financeiros da Comunidade.

2. Fornecer aos cidadãos e aos operadores económicos da União um nível equivalente de protecção, qualquer que seja o ponto de passagem da fronteira externa pelas mercadorias, assegurando igualmente a fluidez necessária às operações de comércio internacional.

3. Reforçar a consciência da dimensão comunitária na organização dos serviços e no estabelecimento das infraestruturas, e promover a utilização em comum dos meios materiais de funcionamento que concorrem para a implementação da legislação comunitária.

4. Encorajar e apoiar as iniciativas que os Estados-membros se proponham implementar, isoladamente ou em conjunto, para melhorar a eficácia global das administrações aduaneiras na realização das suas missões.

5. Valorizar a formação dada aos funcionários das administrações aduaneiras, apoiando o ensino de matérias que lhes permitam adaptarem-se à evolução das funções e das tecnologias, em conformidade com a dimensão comunitária da sua missão.

6. Concorrer, através de acções apropriadas de formação, de assistência e de cooperação técnica, para a criação ou para o desenvolvimento de serviços aduaneiros de qualidade nos países terceiros que o solicitem e contribuir, desta forma, para o desenvolvimento do comércio externo da União.

7. Favorecer a transparência e a eficácia da acção aduaneira em proveito do comércio legítimo através do reforço das relações entre as administrações aduaneiras da União, os meios económicos, jurídicos e científicos e os operadores do comércio internacional.

Artigo 3º

Acções específicas comuns

1. A Comissão para os fins, designadamente, da implementação da estratégia definida nos pontos 3, 4, 5 e 6 do artigo 5º e nos artigos 6º e 9º, organiza acções de acompanhamento nos sectores específicos da legislação aduaneira comunitária.

Ela determina os sectores todos os anos, em partenariado com os Estados-membros.

As acções são realizadas por equipas comuns, compostas de peritos aduaneiros dos Estados-membros e da Comissão.

As equipas assim constituídas efectuam, com base numa abordagem temática, visitas a pontos específicos da fronteira externa. No seguimento dessas visitas, elaboram um relatório analisando os métodos de trabalho, bem como as eventuais dificuldades da aplicação da regulamentação constatadas nos diferentes sítios observados, e contendo, eventualmente, sugestões de adaptação quer da regulamentação comunitária quer dos métodos de trabalho empregues, por forma a melhorar a eficácia da acção aduaneira no seu conjunto.

2. Em complemento destas acções de acompanhamento, a Comissão, em partenariado com os Estados-membros, recorre igualmente, designadamente:

a) A estudos complementares de índole a fazer aparecer os pontos de vista dos diferentes actores do comércio internacional;

b) À organização de grupos de trabalho e de seminários encarregues de estudar as formas de melhorar de forma coordenada a acção das administrações aduaneiras.

Artigo 4º

Os Estados-membros tomam as disposições necessárias para assegurar, a nível nacional, a coordenação e a organização da implementação das acções do presente programa, prevendo em especial as estruturas e os mecanismos apropriados.

Artigo 5º

Controlo da fronteira externa

Em conformidade com os objectivos definidos nos pontos 1 a 4 do artigo 2º, os Estados-membros e a Comissão:

1. Asseguram-se que os controlos efectuados na fronteira externa asseguram a fluidez do tráfego, protegem os interesses financeiros da Comunidade, asseguram uma aplicação efectiva, eficaz e homogénea da legislação comunitária e das políticas comuns, oferecendo um nível equivalente de protecção, e permitem verificar que os procedimentos relativos à conformidade com as normas técnicas, à segurança dos produtos importados e aos produtos perigosos são respeitados, qualquer que seja o ponto de passagem da fronteira externa;

2. Colaboram com vista a obter resultados equivalentes, tanto no que respeita aos controlos como à simplificação das trocas na fronteira externa, a fim de evitar distorções de concorrência que possam gerar desvios de tráfego e para garantir o tratamento idêntico de todos os operadores;

3. Implementam, para a realização destes objectivos, novos métodos de trabalho, equipamentos e meios materiais mais adequados a fim de reforçar a eficácia dos controlos na fronteira externa;

4. Velam para que as sanções aplicadas às infracções à legislação comunitária tenham um carácter efectivo, proporcionado e dissuasor;

5. Exploram todas as possibilidades previstas pela legislação comunitária organizando a cooperação administrativa bem como os acordos de assistência mútua concluídos com os países terceiros;

6. Recorrem aos mecanismos apropriados de análise e de avaliação para apreciar a aplicação dos controlos e dos procedimentos implementados na fronteira externa;

7. Procedem a uma reflexão aprofundada sobre a definição e o exercício dos poderes dos agentes dos servicos aduaneiros, bem como sobre as possibilidades de utilização coordenada dos recursos disponíveis.

Artigo 6º

Acompanhamento da aplicação da legislação aduaneira comunitária e da sua permanente adequação à realidade evolutiva do comércio internacional

1. A Comissão, em partenariado com os Estados-membros e em estreita cooperação com os parceiros económicos, organiza um acompanhamento permanente da regulamentação e dos procedimentos aduaneiros, tal como resultam designadamente do Código Aduaneiro Comunitário e das respectivas disposições de aplicação.

2. Este acompanhamento tem por objectivo assegurar a adequação desta regulamentação e destes procedimentos à protecção dos interesses legítimos da União e dos seus membros respondendo simultaneamente às necessidades dos operadores do comércio internacional.

3. Através da realização de acções comuns, tais como descritas no artigo 3º, a Comissão e os Estados-membros comprometem-se a identificar as dificuldades de aplicação desta regulamentação bem como eventuais distorções de funcionamento que práticas divergentes possam ocasionar no âmbito do mercado interno.

Artigo 7º

Luta contra a fraude

Para os fins da realização dos objectivos definidos nos nºs 1 a 3 do artigo 2º e nos nºs 2 e 4 do artigo 5º, a Comunidade e os Estados-membros tudo farão para utilizar da forma mais racional e eficaz os respectivos meios de acção de luta contra a fraude e os tráficos ilícitos. Esta acção entende-se em sentido amplo como abrangendo todas as regulamentações ou disposições aplicáveis a quaisquer trocas de mercadorias entre a Comunidade e os países terceiros, incluindo a estada e o trânsito de mercadorias relacionadas com as referidas trocas.

Para este efeito, a Comunidade e os Estados-membros elaboram, põem em acção e desenvolvem uma política de luta contra a fraude no domínio aduaneiro ao nível comunitário a fim de ter em conta os desenvolvimentos da construção europeia, os compromissos internacionais da Comunidade, a evolução das realidades aduaneiras e outras neste contexto, bem como da necessidade de utilizar os seus recursos de forma óptima e complementar.

Esta política visa, designadamente:

- o aproveitamento máximo do dispositivo legislativo actual e, se necessário, a sua modificação,

- a melhoria da recolha, análise, difusão e da utilização da informação ao nível da Comunidade, recorrendo ao máximo à informática,

- a eliminação dos obstáculos à acção e à cooperação eficazes em matéria contra a fraude, designadamente quanto aos poderes de inquérito dos investigadores das alfândegas,

- a aplicação de sanções eficazes,

- o prosseguimento e o desenvolvimento de acções coordenadas, designadamente de missões comunitárias de inquérito e de controlo aos países terceiros,

- o desenvolvimento da cooperação com países terceiros e com organizações internacionais competentes, bem como com os meios profissionais implicados,

- o recurso acrescido, em benefício do conjunto da Comunidade, às competências do pessoal da Comissão e dos Estados-membros nos países terceiros,

- o acompanhamento financeiro dos casos de irregularidades.

Artigo 8º

Papel das administrações aduaneiras na aplicação das políticas comuns

No cumprimento da sua missão, os serviços dos Estados-membros e da Comissão encarregados da aplicação da regulamentação aduaneira tomam todas as medidas necessárias ao exercício óptimo das responsabilidades que lhes incumbem em função das disposições aplicáveis para a execução das políticas comuns, designadamente no âmbito do controlo da aplicação da política comercial comum, da política agrícola comum e da política comum de pesca.

A Comunidade e os Estados-membros asseguram, especialmente, que as administrações aduaneiras possam intervir de forma eficaz para a boa aplicação das outras disposições comunitárias com incidência no controlo da fronteira externa, designadamente as relativas à cooperação, ao desenvolvimento, bem como à protecção da propriedade intelectual, do ambiente, dos consumidores e do património cultural.

Artigo 9º

Melhoria dos métodos de trabalho

A Comunidade apoia as acções tendentes a melhorar os métodos de trabalho das administrações aduaneiras. Em partenariado com os Estados-membros, encoraja o desenvolvimento e a aplicação de novos métodos de trabalho, designadamente nos seguintes domínios:

1. Análise de risco, com vista a determinar se as mercadorias sujeitas ao controlo aduaneiro devem ser objecto de um exame documental ou físico antes de autorizar a saída,

2. Recurso aos métodos de verificação das contas das empresas (auditorias),

3. Procedimentos simplificados de sujeição e de apuramento de um destino aduaneiro,

4. Desenvolvimento coordenado do recurso ao tratamento informatizado dos procedimentos aduaneiros, tendo em conta o estado actual da informatização das administrações nacionais e os interesses dos operadores económicos da União, bem como os desenvolvimentos ocorridos neste domínio na área internacional.

Artigo 10º

Poderes dos agentes dos serviços aduaneiros

A Comissão, em colaboração com os Estados-membros, procede ao exame da adequação dos poderes de que dispõem os agentes dos serviços aduaneiros nos Estados-membros para a aplicação do direito comunitário e o controlo da fronteira externa.

Artigo 11º

Utilização racional e coordenada dos recursos

1. Para a implementação do ponto 3 do artigo 2º, a Comissão cria um quadro comunitário de consulta e de coordenação para assegurar a constatação das necessidades do mercado interno e permitir desta forma optimizar a definição das necessidades e a distribuição de recursos entre os Estados-membros.

2. No âmbito deste quadro comunitário de consulta e de coordenação, a Comissão, em partenariado com os Estados-membros, indentifica os meios que permitam a concessão de recursos suficientes à acção aduaneira, designamente graças à utilização de todos os instrumentos de financiamento comunitário disponíveis, à partilha ou à utilização em comum dos equipamentos, a operações comuns e a outros acordos ou acções que se tornem necessários à realização dos objectivos do presente programa.

3. Para ajudar à identificação destas possibilidades de acção, a Comissão organiza reuniões de peritos bem como seminários que associem, quando necessário, representantes dos meios económicos interessados.

Artigo 12º

Sanções administrativas aduaneiras e disposições de efeito equivalente

A Comissão, em estreita colaboração com os Estados-membros, e respeitando os princípios do ponto 4 do artigo 5º, procede à determinação das irregularidades aduaneiras, com base nas obrigações resultantes do Código Aduaneiro Comunitario e das respectivas disposições de aplicação, bem como a um estudo comparado da respectiva qualificação e da sua classificação na ordem jurídica dos Estados-membros tendo em conta o respectivo grau de gravidade, a fim de identificar as necessidades de mínimos de harmonização necessários para evitar distorções de tratamento dos operadores económicos e para proteger eficazmente os interesses financeiros da Comunidade.

Artigo 13º

Formação e assistência técnica

1. No âmbito da implementação do nº 5 do artigo 2º, a formação dos funcionários das administrações aduaneiras é assegurada pelos Estados-membros em conformidade com as regras adoptadas pelo Conselho na sua Decisão de 20 de Junho de 1991 instaurando o programa Matthaeus.

2. No âmbito da implementação deste programa, os Estados-membros e a Comissão implementam as medidas necessárias para a criação dum verdadeiro tronco comum de formação sobre as matérias do Código Aduaneiro Comunitário.

Um esforço especial é feito no domínio da formação ministrada aos agentes aduaneiros quando da respectiva entrada em funções, a fim de elaborar e apresentar módulos pedagógicos comuns sobre o conjunto da legislação e dos procedimentos aduaneiros. Acções específicas no domínio da formação contínua devem ser iniciadas e conduzidas por forma a dar ao pessoal das administrações aduaneiras o nível de formação necessária ao cumprimento das suas funções.

3. Esta formação é completada por acções destinadas a abrir as alfândegas da União aos melhores métodos e técnicas de trabalho desenvolvidos nas administrações aduaneiras de países terceiros e de forma mais geral por uma cooperação acrescida com esses países.

Para este fim, em função das necessidades identificadas e sobre uma base de reciprocidade, poderão ser organizadas trocas de funcionários com essas administrações bem como seminários de formação, sendo tomada a cargo pelo orçamento comunitário a parte dos custos dessas operações, correspondente aos funcionários das administrações da União, bem como uma contribuição, a determinar caso a caso, para os custos ligados à organização dos seminários.

4. No âmbito da implementação do nº 6 do artigo 2º, a Comissão assegura a coordenação das acções de formação, de assistência e de cooperação técnica da Comunidade e dos Estados-membros em benefício das administrações aduaneiras de países terceiros, para assegurar a coerência da acção comunitária de formação, tanto externa como interna. A Comissão assegura igualmente a implementação de acções de formação, de assistência e de cooperação técnica em benefício de administrações de países terceiros. Neste âmbito, toma a seu cargo as despesas relativas a estas acções.

Artigo 14º

Relações com os operadores de comércio externo

1. No âmbito da implementação do nº 7 do artigo 2º, a Comissão organiza acções, ou dá o seu apoio às iniciativas dos Estados-membros tendentes a melhorar ou a reforçar as relações entre as administrações aduaneiras da União e os operadores do comércio externo.

2. Estas acções podem ter a forma, nomeadamente:

- de elaboração, edição e difusão de suportes de informação destinados a assegurar um melhor conhecimento, por parte dos operadores, dos procedimentos aduaneiros, em especial dos procedimentos simplificados de desalfandegamento, visando reforçar a competitividade da economia comunitária,

- de seminários que permitam estabelecer um diálogo aprofundado entre os meios profissionais e administrativos, designadamente sobre os assuntos referidos nos nº 1 e 2 do artigo 2º,

- de acções de formação destinadas a assegurar um melhor conhecimento do direito comunitário pelos diversos operadores intervenientes no comércio externo.

Artigo 15º

Acompanhamento, avaliação e relatórios

1. O presente programa é objecto de um acompanhamento permanente, realizado em partenariado entre a Comunidade e os Estados-membros, no seio dum grupo de peritos da política aduaneira (titulares e suplentes), composto pelos directores-gerais das alfândegas da Comissão e dos Estados-membros da União Europeia ou dos respectivos representantes.

É assegurado através dos relatórios referidos no nº 3 e de actividades específicas.

2. O presente programa é objecto de uma avaliação periódica realizada em partenariado entre a Comissão e os Estados-membros.

3. Os Estados-membros transmitem à Comissão, o mais tardar em 31 de Dezembro de 1997 e em 31 de Dezembro de 2000, relatórios sobre a implementação e o impacto do programa.

4. A Comissão apresenta ao Parlamento Europeu, ao Conselho:

- o mais tardar em 31 de Dezembro de 1998, um relatório intermédio sobre a implementação do presente programa,

- o mais tardar em 30 de Junho de 1999, uma comunicação sobre a oportunidade de continuar o presente programa, acompanhada, se necessário, de uma proposta apropriada,

- o mais tardar em 30 de Junho de 2001, um relatório final sobre a implementação do presente programa.

Este relatório será igualmente transmitido, para informação, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.

Artigo 16º

Financiamento

1. O financiamento das acções do programa estratégico é dividido entre a Comissão e os Estados-membros.

O envelope financeiro para a execução do presente programa, para o período de 1 de Janeiro de 1996 a 31 de Dezembro de 2000, é de 139 670 000 ecus.

Os créditos anuais são autorizados pela autoridade orçamental dentro do limite das perspectivas financeiras.

2. Os Estados-membros contribuem para a realização do programa. Tomam a seu cargo as despesas ligadas à organização administrativa e à coordenação das acções ligadas à implementação do programa de acção no respectivo território, designadamente as decorrentes do artigo 4º da presente decisão.

Os Estados-membros asseguram que a utilização dos montantes retidos a título de despesas de cobrança dos recursos próprios, em aplicação do nº 3 do artigo 2º da Decisão 88/376/CEE, Euratom do Conselho (6), têm em grande conta os objectivos da presente decisão.

Artigo 17º

A presente decisão é aplicável a partir de 1 de Janeiro de 1996.

Artigo 18º

Os Estados-membros são destinatários da presente decisão.

(1) JO nº L 40 de 17. 2. 1993, p. 1.

(2) COM(94) 29 final, de 16. 2. 1994.

(3) Resolução nº 94/C 179/01 (JO nº C 179 de 1. 7. 1994, p. 1).

(4) JO nº L 144 de 2. 6. 1981, p. 1.

(5) Decisão nº 91/341/CEE de 20 de Junho de 1991, JO nº L 187 de 13. 7. 1991, p. 41.

(6) JO nº L 158 de 15. 7. 1988, p. 26.