Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que aprova um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade (Alfândega 2007)"

(COM(2002) 26 final - 2002/0029 (COD))

(2002/C 241/02)

Em 21 de Março de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 26 de Junho de 2002. Foi relator J. Simpson.

Na 392.a reunião plenária (sessão de 17 de Julho de 2002), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o presente parecer.

SÍNTESE

(a) O Comité Económico e Social saúda a iniciativa da Comissão de alargar e melhorar o trabalho dos serviços aduaneiros no âmbito do programa Alfândega 2007. Os objectivos são clássicos e os métodos propostos são a premissa lógica para a sua consecução.

(b) Todavia, o CESE está consciente do muito que é preciso fazer para se conseguir serviços aduaneiros eficientes, reduzir os níveis do comércio ilegal e a garantir a necessária cooperação dos e entre Estados-Membros.

(c) Uma das ideias centrais do CES é que este programa deve ser utilizado para melhorar e reforçar os sistemas aduaneiros nos países candidatos à adesão. É importante, não só para estes países como para a Comunidade em geral, que haja uma coordenação das actividades aduaneiras em toda a Comunidade alargada.

(d) O espectro de acções é necessariamente vasto.

(e) O programa Alfândega 2007 concentra-se, naturalmente, em políticas aduaneiras coordenadas e eficazes que minimizem os riscos de aplicação incorrecta e maximizem a competência e a utilização do pessoal. Com estas prioridades, a Comunidade, os Estados-Membros e as empresas legalmente estabelecidas beneficiarão com a redução da fraude e da evasão fiscal. Contudo, as políticas reforçadas para as alfândegas visam fundamentalmente melhorar o enquadramento competitivo das empresas e o emprego, bem como apoiar a actividade comercial.

(f) Reconhece-se a necessidade de coordenar a nível comunitário as políticas, as normas, as tecnologias da comunicação comuns, a execução e a formação aduaneira.

(g) Como se trata de um programa quinquenal, deverá haver maneira de avaliar os progressos realizados nas fases iniciais e tomar, se necessário, medidas correctivas.

(h) Seria conveniente levar a cabo uma avaliação global em colaboração com os Estados-Membros, baseada em critérios e indicadores objectivos, definidos previamente ao início do programa. O Comité espera que a Comissão possa associar as acções propostas a medidas de eficiência baseadas nos resultados que se pensa vir a obter graças aos métodos aperfeiçoados de aplicação do regime aduaneiro.

(i) O Comité acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de preparar indicadores de impacte, cuidadosamente seleccionados, para confirmar que os objectivos perseguidos foram alcançados.

1. Introdução

1.1. A Comissão publicou uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho em que considera oportuno que se estabeleça uma novo programa de acção para as alfândegas na Comunidade, a realizar em cinco anos (2002-2007).

1.2. Esta proposta significaria o prolongamento e o alargamento do campo de acção do actual programa Alfândega 2002(1), o qual, por seu turno, prorroga por dois anos o programa anterior Alfândega 2000(2), lançado em 1996.

1.3. Numa anterior comunicação(3), a Comissão fez uma avaliação ex-post do último programa Alfândega 2000.

1.4. Mais recentemente, a Comissão publicou um relatório provisório, ex-ante, sobre a execução do programa Alfândega 2002(4).

1.5. O fio condutor das diferentes operações e dos resultados de todos estes programas aduaneiros é a constatação de que eles foram preciosos, tanto para o reforço das políticas comunitárias, como para a melhoria da eficiência dos serviços aduaneiros em toda a Comunidade.

1.6. Em Março de 1999, o Comité Económico e Social emitiu um parecer(5) sobre o relatório intercalar respeitante ao programa de acção proposto pelo programa Alfândega 2000(6). O Comité apoia os princípios e os métodos previstos.

2. O programa Alfândega 2002 e a proposta de programa Alfândega 2007

Alfândega 2002

2.1. O programa Alfândega 2000, actualmente em vigor, prevê algumas acções para melhorar o desempenho dos serviços aduaneiros na Comunidade.

2.2. Entre as quais:

- constituição de um Grupo de Política Aduaneira de um Comité da Alfândega 2002, a fim reunir funcionários da Comissão e dos Estados-Membros para definir uma estratégia comum e tomar medidas de execução do programa;

- introdução de métodos mais eficazes de avaliação da gestão de riscos e adopção de medidas anti-fraude mais adequadas;

- aprovação, no âmbito do programa, de investimentos para manutenção e desenvolvimento dos actuais sistemas informáticos, bem como desenvolvimento de novos sistemas para satisfazer os requisitos em mutação;

- utilização de meios informáticos acrescidos para apoiar novas plataformas, como a Rede Comum de Comunicações/ Interface Comum de Sistemas (CCN/CSI);

- juntar a estas plataformas o Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NCTS) e o Sistema de Divulgação de Dados (DDS), que dá acesso às informações sobre a Pauta Integrada da Comunidade (TARIC) e os contingentes pautais. Estas bases de dados registam actualmente 2,5 milhões de consultas por mês;

- melhor aplicação das normas de controlo aduaneiro na Comunidade;

- cooperação acrescida a fim de lidar com o problema das mercadorias de contrafacção;

- uniformização das actividades de apoio aos serviços aduaneiros, como seja a cooperação entre laboratórios, a segurança dos produtos, os precursores químicos e o uso de raios X;

- actividades externas de apoio aos países candidatos;

- intercâmbio de funcionários e cooperação mais estreita entre autoridades aduaneiras, como no âmbito do projecto RALPH, que reúne cinco dos mais importantes portos europeus (Roterdão, Antuérpia, Havre, Felixstowe e Hamburgo).

Alfândega 2007

2.3. O programa Alfândega 2007, além de dar continuidade aos trabalhos realizados no âmbito dos programas existentes, propõe melhorar alguns aspectos e introduzir outros.

2.4. Ao definir o quadro do novo programa, a Comissão fixou os principais objectivos da política aduaneira subjacentes às propostas, a saber:

- fomentar o emprego, contribuindo para a criação de um enquadramento competitivo no qual sejam minimizados os custos relativos à conformidade;

- preparar para o alargamento e, em seguida, para a plena integração, os novos Estados-Membros de molde a que todas as administrações aduaneiras da Comunidade alargada possam actuar como uma única administração;

- melhorar o nível de protecção que os serviços aduaneiros asseguram aos cidadãos e aos interesses financeiros da Comunidade(7).

2.5. O objectivo essencial é fazer com que a legislação aduaneira comunitária seja aplicada com coerência e profissionalismo por todos os países da Comunidade. A actividade aduaneira deve satisfazer as exigências do mercado único europeu (n.o 1, alínea a) do artigo 3.o) (versão modificada pelo Conselho). Não só a actividade aduaneira deve satisfazer as necessidades como é importante que seja aplicada com muita coerência por todos os Estados-Membros.

2.6. O programa Alfândega 2007 porá a tónica no reforço da informatização, na reforma dos controlos de trânsito, na análise e controlo de riscos acrescidos nos casos em que são mais prováveis as actividades ilegais, no alargamento das competências para lutar contra a fraude e num conjunto de normas claras, decididas com os países candidatos nas fases de pré-adesão.

2.7. Se, por um lado, o objectivo principal é tornar mais eficazes os serviços aduaneiros dos Estados-Membros, outra consequência dessa melhoria seria proteger essas receitas enquanto "recursos próprios" da Comunidade, como refere o n.o 1, alínea d) do artigo 3.o, modificado pelo Conselho. Tal contribuiria também para conseguir padrões de qualidade mais elevados e um maior índice de cumprimento das disposições aduaneiras para as mercadorias que entram na Comunidade.

2.8. Fundamental é que o programa prevê medidas muito importantes com vista a acelerar a informatização das alfândegas, com tudo o que isto significa em termos de eficiência e de sistemas de gestão sem recurso ao suporte de papel.

2.9. O programa prevê ainda apoio e formação para o pessoal sobre todos os aspectos da regulamentação aduaneira comunitária.

2.10. Estas medidas deveriam permitir reduzir os custos relativos à conformidade e, por arrastamento, evitar, em certa medida, que os custos inerentes às formalidades aduaneiras sejam exagerados em relação à sua utilidade prática. Estas medidas deveriam garantir, também, a uniformização dos requisitos em matéria de registo de dados, nomeadamente para as declarações aduaneiras.

2.11. O montante total a cargo do orçamento comunitário é de 133 milhões de EUR para os cincos anos, cabendo às acções comuns um envelope de 18,8 milhões, com uma verba especial para acções de análise comparativa. 79 milhões serão afectados a investimentos e melhoramentos informáticos. A isto acrescem 22,7 milhões de EUR para ajudar os países candidatos a investir em interconexão de sistemas. Os 12,5 milhões de EUR restantes serão afectados a outras acções.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité Económico e Social Europeu saúda a iniciativa da Comissão de alargar e melhorar os serviços aduaneiros no âmbito do programa Alfândega 2007.

3.1.1. Os objectivos são clássicos e os métodos propostos são a premissa lógica para a sua consecução.

3.2. O desenvolvimento do mercado interno será um êxito se os governos e os operadores económicos da Comunidade tiverem a garantia do elevado nível de qualidade da administração dos serviços aduaneiros. Cada Estado-Membro depende dos esforços realizados pelos outros para fazer cumprir e acatar a legislação aduaneira nas fronteiras externas e no âmbito do controlo do comércio interno.

3.3. A existência de serviços aduaneiros eficazes permitirá dotar a Comunidade de normas uniformes, coerentes e rigorosas. A realização deste objectivo exige medidas comunitárias análogas às previstas no programa Alfândega 2007.

3.4. Há que criar serviços aduaneiros de melhor qualidade, tendo em conta duas exigências: evitar burocracia excessiva e, ao mesmo tempo, garantir o cumprimento efectivo dos procedimentos de aplicação.

3.5. O programa Alfândega 2007 concentra-se, naturalmente, em políticas aduaneiras coordenadas e eficazes que minimizem os riscos de aplicação incorrecta e maximizem a competência e a utilização do pessoal. Com estas prioridades, a Comunidade, os Estados-Membros e as empresas legalmente estabelecidas beneficiarão com a redução da fraude e da evasão.

3.6. Reconhece-se a necessidade de coordenar a nível comunitário políticas, normas, tecnologias da comunicação comuns, a execução das normas e a formação em serviços aduaneiros. Mas, porque as alfândegas fazem parte das competências mais vastas das administrações nacionais (dispõem por exemplo de certas competências em matéria de IVA, de impostos sobre consumos específicos e de prevenção de tráfico de determinadas drogas), os serviços aduaneiros devem continuar a fazer parte da administração pública responsável junto dos Estados-Membros. O papel da Comunidade é garantir os níveis apropriados de cooperação efectiva.

3.6.1. O Comité recomenda que a Comissão tenha um papel mais proactivo quanto aos padrões de controlo dos Estados-Membros, o que podia ocorrer mediante a designação de inspectores aduaneiros comunitários. Tal seria especialmente importante para ajudar os países candidatos a adoptarem os necessários padrões de controlo e de vigilância nas novas e ampliadas fronteiras da Comunidade.

3.6.2. O exemplo de boas práticas ilustrado pelo projecto RALPH (v. ponto 2.2) devia ser alargado com a introdução de um sistema de agrupamento de entidades com problemas de controlo comuns, ou padrões de comércio similares, para melhorar o controlo e a actividade de recolha de informações (e.g.: portos no Mediterrâneo). Tudo devendo ser associado ao intercâmbio de funcionários aduaneiros (v. ponto 4.10).

3.7. Estas atribuições estendem-se, como é obvio, às implicações do programa Alfândega 2007 para os países candidatos que estão a negociar a adesão à União Europeia.

3.8. O Comité aprova as medidas que a Comissão tomou no sentido de elaborar um Memorando de Entendimento com os Estados-Membros e os países candidatos, por forma a que estes tirem o máximo proveito do programa e sejam ajudados a organizar serviços aduaneiros mais eficientes.

3.9. No debate sobre o projecto de decisão, o Conselho modificou o artigo 3.o que fixa os objectivos. O Comité nota que a nova redacção advoga uma contínua adaptação da política aduaneira aos novos desenvolvimentos "em parceria entre a Comissão e os Estados-Membros". Trata-se de um esclarecimento que merece destaque.

3.10. O Comité já teve o ensejo de chamar a atenção para os problemas da fraude fiscal(8) e esperava que o programa Alfândega 2007 desse particular relevo à redução da fraude e da evasão fiscal. Por isso, ficou desapontado por não ter sido dado a este objectivo o devido realce. Um empenho numa maior partilha de informações, numa mais estreita cooperação nas investigações e numa acção mais eficaz, sempre que são identificadas pessoas ou operadores suspeitos, seria um resultado muito positivo do programa Alfândega 2007.

3.11. Embora aprove os objectivos e métodos do programa Alfândega 2007, o CES salienta que a leitura da comunicação não permite avaliar quais serão os benefícios concretos das acções em curso ou das propostas pela Comissão, e sua relação com os custos envolvidos. O Comité gostaria que a Comissão confirmasse ter efectuado esta avaliação na fase preparatória do programa. Algumas informações referentes a esta questão constam do relatório intercalar sobre a execução do programa Alfândega 2002(9).

4. Observações na especialidade

4.1. É necessário reforçar o programa com um plano operacional, que descreva as acções a empreender e defina os resultados esperados definidos como objectivos concretos com calendário preciso. Isto conferirá ao programa uma dinâmica própria que facilitará o caminho para a mudança. O Comité foi informado de que havia sido preparado um plano de acção pormenorizado para executar o programa 2002, e propõe que o mesmo seja feito em relação ao programa em apreço.

4.2. Como se trata de um programa quinquenal, deve ser possível avaliar os progressos realizados nas fases iniciais e tomar, se necessário, medidas correctivas. Para além das datas dos períodos abrangidos pelos relatórios de avaliação haveria que prever a publicação obrigatória dos mesmos seis meses antes da data limite dos referidos períodos. O Comité sugere que se elabore um relatório para o primeiro ano, 2003, e um para o biénio 2003-2005. Com isto ter-se-ia a garantia de que os resultados são confrontados com o plano de acção.

4.3. Seria conveniente levar a cabo uma avaliação global, em colaboração com os Estados-Membros, baseada em critérios e indicadores objectivos, definidos previamente ao início do programa.

4.4. O CESE assinala que, não obstante o programa vincar a importância de os resultados serem avaliados através de indicadores de desempenho adequados, o programa-quadro não faz qualquer referência a indicadores de desempenho quantificados para o programa actual, nem tão-pouco propõe medidas específicas para o novo programa. O Comité espera que a Comissão seja mais explícita, ligando as propostas a medidas de avaliação de desempenho baseadas em resultados previsíveis, mercê da melhoria dos métodos de gestão dos regimes aduaneiros nas fronteiras externas da Comunidade e do controlo de todos os movimentos internos de mercadorias sujeitas a fiscalização aduaneira. O Comité apoia o projecto da Comissão, que tem em vista definir uma série de indicadores de impacto na matéria.

4.4.1. Para que o programa seja bem sucedido, é necessário reforçar a cooperação de e entre os Estados-Membros, os quais devem afectar recursos adequados para a melhoria dos desempenhos e aceitar que a Comunidade, no seu conjunto, depende do empenho dos Estados-Membros.

4.5. No capítulo 3 da parte explicativa da proposta referente à avaliação das realizações do programa Alfândega 2002, diz-se que o intercâmbio de funcionários conduziu "à obtenção de melhores resultados", mas nada disto é quantificado. O relatório intercalar sobre o programa 2002 contém mais pormenores sobre o programa 2000(10). Este estudo sublinha a necessidade de objectivos mais específicos e de um acompanhamento contínuo (ver ponto 3.1.A).

4.6. No capítulo 4 da proposta para o programa Alfândega 2007, é feita referência a melhorias na gestão dos domínios essenciais de áreas de risco, mas nada está quantificado, nem relacionado com objectivos específicos para o período 2003-2007. O CES propõe que se explicitem objectivos, ainda que compreenda a necessidade de confidencialidade.

4.7. O capítulo 4D contém estimativas de custos. É difícil saber se a rubrica "acções informáticas" diz respeito à Comissão ou se abrange a totalidade dos custos dos Estados-Membros e dos países candidatos. Tratando-se da primeira hipótese, seria conveniente fornecer uma estimativa dos custos para os Estados-Membros.

4.8. Proposta de decisão - Capítulo I. Âmbito de aplicação e objectivos

4.8.1. Artigo 4.o. Este artigo, que no projecto inicial tinha por título "Objectivos específicos"; foi revisto pelo Conselho e, agora, intitula-se "Prioridades do Programa"; o artigo 3.o é consagrado aos "Objectivos", o que melhora o orientação do documento. A lista das prioridades foi profundamente alterada e a estrutura revista. Apenso ao presente documento (anexo 1) figura a versão revista pelo Conselho.

4.8.2. Para que se retire do programa o máximo proveito é necessário que as acções enunciadas na alínea b) "identificar, desenvolver e aplicar as melhores práticas de trabalho" e c) "Criar um sistema de medição dos resultados das administrações aduaneiras" sejam empreendidas na fase inicial do período quinquenal, ou até antes do final de 2002.

4.8.3. A alínea g) (na versão original (alínea e)) foi reformulada por forma a fazer sobressair as potenciais vantagens da comunicação electrónica entre e no interior das autoridades aduaneiras, bem como para vincar a intenção de desenvolver ulteriormente procedimentos aduaneiros electrónicos, sem recurso a suporte de papel, garantindo aos utilizadores acesso mais rápido e seguro.

4.8.4. Quanto à alínea j) da versão original, a expressão "infra-estrutura de gestão da formação" proposta não é clara. Os Estados-Membros dispõem dos seus próprios equipamentos e programas de formação, os quais importa, se necessário, coordenar e partilhar no âmbito de regimes de trabalho/intercâmbio. A nova redacção (actual alínea k)) modifica a prioridade, orientando-a para medidas de formação comuns que respondam a necessidades decorrentes das actividades do programa. Isto confere à Comissão uma responsabilidade inequívoca quanto ao lançamento de uma iniciativa que tenha em vista criar um quadro comum e apropriado em matéria de formação.

4.8.4.1. Logicamente, isto mostra quão importante é a criação de um centro de formação no qual a Comissão poderá ministrar formação a funcionários dos Estados-Membros, devidamente seleccionados.

4.9. Artigo 7.o - Análise comparativa. Esta acção deve ser considerada prioritária. Importa não fugir da definição consagrada no artigo e evitar toda e qualquer medida específica ou demasiado vaga.

4.10. Artigo 8.o: Intercâmbio de funcionários. Instrumento potencialmente precioso para fortalecer a cooperação, melhorar os desempenhos e reduzir os custos de conformidade. Não é certo que as disposições dos n.os 2 e 3 sejam consensuais. O teor do n.o 2 do artigo 8.o deveria ser o seguinte: para retirar o máximo proveito do intercâmbio, os funcionários deverão possuir os conhecimentos linguísticos necessários e ser autorizados, sempre que possível, a executar todas as tarefas pertinentes na administração aduaneira do país de acolhimento. As administrações anfitriãs farão tudo o que estiver ao seu alcance para evitar entraves jurídicos e velar pelo êxito das acções de aplicação e das operações de investigação.

4.11. Artigo 9.o: Seminários. Trata-se de um elemento muito importante de qualquer programa, mas deve ser objecto de controlo atento. Nunca será demais insistir que os participantes devem possuir as qualificações exigidas em termos de experiência e responsabilidades. As recomendações emanando destes grupos devem ser claras e concisas. A direcção da Comissão responsável pela organização destes seminários deve assegurar que o seu custo é avaliado com base na relação custo/benefícios.

4.12. Artigo 11.o: Acções de controlo. Esta proposta, que consiste em controlar sectores específicos da legislação aduaneira comunitária, deve ser mais explícita e precisa, e obter o apoio das administrações aduaneiras antes do início do programa.

4.13. As obrigações dos Estados respeitantes à repartição dos custos poderiam ser definidas com maior clareza face às acções propostas.

4.14. Crucial para o êxito do programa e a melhoria do desempenho dos serviços aduaneiros são os métodos de trabalho e os acordos com a participação de cada um dos Estados-Membros e sujeitos à supervisão da Comissão. Citem-se os acordos sobre reforço dos controlos, as políticas comuns de vigilância e de controlos aleatórios, bem como o equilíbrio entre novas técnicas e recursos humanos a níveis adequados.

Bruxelas, 17 de Julho de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO L 13 de 19.1.2000.

(2) JO L 33 de 4.2.1997.

(3) COM(2001) 51 final de 8.2.2001.

(4) SEC(2001) 1329 de 31.7.2001.

(5) JO C 138 de 18.5.1999, p. 25.

(6) JO C 396 de 19.12.1998.

(7) COM(2002) 26 final, Exposição de Motivos, pt. 3.

(8) JO C 268 de 19.9.2000.

(9) SEC(2001) 1329 de 31.7.2001.

(10) SEC(2001) 1329.