Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a cooperação europeia com vista à avaliação da qualidade do ensino básico e secundário"

(2000/C 168/09)

Em 29 de Fevereiro de 2000, o Conselho decidiu, nos termos dos artigos 149.o e 150.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que adoptou parecer em 11 de Abril de 2000, sendo relator B. Rupp.

Na 372.a reunião plenária de 27 de Abril 2000, o Comité Económico e Social adoptou por 108 votos a favor, 1 voto contra e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Projecto-piloto sobre avaliação da qualidade do ensino básico e secundário a nível europeu foi lançado no início do ano lectivo de 1997 e terminou oficialmente com uma conferência final realizada em Novembro de 1998, em Viena.

Participaram no projecto 101 escolas do ensino secundário de 18 países, incluindo, para além dos Estados-Membros da UE, também a Noruega, a Islândia e o Liechtenstein.

O número de escolas seleccionadas por país foi grosso modo proporcional à dimensão relativa dos países: os grandes estiveram representados por 9 escolas, os médios por 5 e os pequenos por 2 escolas cada. As escolas foram seleccionadas por um comité nacional.

A Comissão Europeia (Task Force "Educação, Formação e Juventude") apresentou um relatório sobre a realização do projecto intitulado

"Avaliação da qualidade do ensino básico e secundário", composto pelas seguintes partes distintas

- Directrizes para as instituições participantes

- Guia prático de auto-avaliação

- Relatório intercalar

- Relatório final.

1.1.1. O relatório final, em particular:

- descreve o projecto,

- expõe o procedimento seguido pelas escolas,

- cita depoimentos sobre a avaliação do trabalho das escolas,

- refere o acompanhamento dado ao projecto a nível nacional,

- equaciona os pressupostos para o êxito do projecto-piloto, e

- aponta perspectivas para as escolas participantes.

2. Observações na generalidade

2.1. A qualidade da educação e a sua importância

A qualidade da educação é indubitavelmente um indicador importante da maturidade da autonomia do indivíduo em sociedade, mas também da eficácia social e económica da própria sociedade.

Desde a criação do Estado moderno, a qualidade da educação e as competências cognitivas e sociais constituem, quer individual quer globalmente, o principal alicerce da vida em sociedade, da prosperidade e da democracia de um Estado.

"Saber é poder!" - nunca este credo da sociedade organizada e voltada para o desempenho, foi tão actual. Importa, porém, ter presente que o que aqui se entende por "educação" não é a acumulação de conhecimentos, mas a aplicação orientada de um saber reflectido.

2.1.1. Ensino e globalização

A evolução da comunidade nacional e das liberdades pessoais obriga a garantir uma educação de qualidade, capaz de corresponder às transformações dinâmicas que se operam na economia e no mercado de trabalho, na ciência, na investigação e na técnica, na política e na administração pública. Lograr-se-á assim promover e garantir a empregabilidade, bem como pôr em marcha todo um processo de aprendizagem ao longo da vida. Embora tal tarefa não seja exclusiva dos sistemas de ensino público, pois deve envolver a família, os agentes da educação extra-escolar e a economia em geral, é, no entanto, às escolas que incumbe principalmente executá-la tendo em conta a responsabilidade do Estado em matéria de educação.

Por outro lado, perante a progressiva globalização, tal tarefa já não pode ficar exclusivamente a cargo de cada país, mas exige esforços comuns e sobretudo coordenados, com vista a garantir a qualidade da educação e, por conseguinte, a impulsionar decisivamente a mobilidade das pessoas entre países e a transferência de conhecimentos.

2.1.2. Padrão de educação europeu

Avaliar a educação e sua qualidade pressupõe questionar o próprio ensino, os seus conteúdos, dimensões e objectivos, isto é, o seu padrão. Assim, também na União Europeia - e se bem que no pleno respeito das especificidades nacionais e culturais e da soberania dos diferentes Estados - haverá, em última análise, que criar um padrão para o ensino, no sentido de estabelecer um programa escolar europeu, cuja qualidade e respectivo controlo deverão ser uniformemente assegurados em todos os Estados.

Um programa com disciplinas nucleares comuns, que assente na melhor qualidade de ensino possível não só cria condições necessárias à mobilidade e à prosperidade, como assegura a comparabilidade dos desempenhos, e, por conseguinte, a igualdade de oportunidades para os indivíduos. Tal programa constituirá, por isso, um dos alicerces da democracia e do Estado Social na Europa.

2.1.3. Qualidade em função do rendimento

A qualidade da educação prende-se com a noção de rendimento, e, nessa medida, também com a avaliação e o controlo desse rendimento. Isto porque a qualidade deverá ser medida por critérios de avaliação, por normas que se desenvolveram culturalmente e que se reflectem nos programas de estudos. Aliás, a avaliação da qualidade também não constitui novidade para as escolas, bem pelo contrário, o controlo do rendimento do ensino e, por conseguinte, a avaliação qualitativa do sucesso da aprendizagem, foi e é prática corrente.

A novidade consiste antes no facto de, por um lado, a qualidade da educação e a respectiva avaliação passarem a ter por base vários sistemas educativos e vários países - o que permitirá, pela primeira vez, uma comparação qualitativa abrangente -, e, por outro, no facto de esse processo passar a desenrolar-se no quadro de uma maior autonomia dos estabelecimentos de ensino e, consequentemente, nas condições de descentralização da política escolar.

2.1.4. Descentralização da organização escolar

As medidas de avaliação externa e de auto-avaliação prestam-se à prossecução deste objectivo. Graças a elas, a influência do "poder central" será contrabalançada pelo poder de decisão que as instâncias descentralizadas delegam em níveis inferiores, em última instância, as próprias escolas. Os elementos aglutinadores desta estrutura são os critérios de avaliação, através dos quais a qualidade do ensino básico e secundário e, consequentemente, o padrão das qualificações fornecidas pelas escolas, passarão a ser de nível comparável e uniforme, consoante os diferentes graus do ensino.

Para tal, as escolas carecem de apoio contínuo. São necessárias diversas medidas compensatórias que permitam às escolas aderir a um programa de controlo de qualidade desta natureza. Esse apoio terá de ser prestado no âmbito da política da educação, mas sobretudo através da política orçamental dos governos, uma vez que a qualidade da educação continua a depender essencialmente de uma dotação de recursos suficiente. O Parlamento Europeu e o Conselho deveriam, por isso, recordar expressamente aos Estados-Membros esta correlação.

2.1.5. Aceitação por parte dos interessados

O êxito das medidas de avaliação da qualidade do ensino escolar e da formação depende da aceitação dos interessados. Por "interessados" não se entendem os responsáveis políticos pelas escolas (que remetem amiúde para a autonomia dos Estados no plano cultural e, consequentemente, da educação), mas os próprios docentes e estudantes, as organizações representantes dos seus interesses e os sindicatos, bem como as famílias e as comunidades locais em que as escolas se inserem. Todos eles carecem das condições necessárias e de maior margem de manobra para garantirem e avaliarem a qualidade da educação.

Qualquer programa destinado a avaliar e a garantir a qualidade da educação que, numa lógica de rendibilidade económica, pretenda obter de forma unilateral maior rendimento escolar com os mesmos recursos orçamentais e que, alegando mudanças estruturais devidas à descentralização, imponha simultaneamente aos estabelecimentos de ensino uma "gestão de deficiências", está condenado ao fracasso. Com efeito, não é possível comparar estabelecimentos de ensino, tais como as escolas, a empresas, nem tão-pouco a aprendizagem a um processo de produção industrial.

A qualidade da educação na Europa é incontestavelmente um factor essencial da sustentabilidade da Comunidade. Garanti-la constitui, por isso, justificadamente - e como consta, aliás, da exposição de motivos da Recomendação - uma tarefa prioritária.

A Recomendação merece, por isso, ser apoiada, quer em princípio quer na maioria dos pontos que foca. Visto, porém, aplicar-se aqui o princípio da colaboração e adaptação voluntárias, fica ao critério dos Estados-Membros decidir se pretendem velar pela igualdade de oportunidades para os seus cidadãos mais jovens e se para tal estão dispostos a mobilizar os necessários meios e recursos financeiros. Tal constitui uma condição sine qua non para afirmar a posição da Europa no mundo.

2.2. Sobre o contexto da proposta de Recomendação

2.2.1. O carácter urgente que a questão da garantia da qualidade do ensino básico e secundário assume na proposta de Recomendação permite depreender que importa dar mais relevo à política da educação da UE. Tal pretensão merece ser apoiada. A Recomendação em exame poderá servir esse propósito.

Garantir a qualidade das prestações educativas é certamente a primeira prioridade de qualquer professor, mas para isso devem ser disponibilizados os recursos necessários (vd. supra).

O projecto-piloto europeu sobre a avaliação da qualidade das escolas e do ensino pode ser visto como um sucesso da Comissão. Um factor determinante desse êxito, importa reconhecê-lo, residiu no facto de terem sido apresentadas propostas concretas de avaliação. Nessa medida, o projecto constitui uma base sustentável para um projecto de maior envergadura em matéria de garantia da qualidade.

2.2.2. O contributo europeu para a qualidade da educação na Comunidade é de natureza compensatória: trata-se de apoiar e completar os sistemas de ensino nacionais mediante iniciativas específicas, a fim de permitir, por essa via, o estabelecimento de um padrão de ensino à escala europeia. Tal não significa unificar o ensino, mas sim apoiar a igualdade de oportunidades de educação a nível comunitário.

Como o projecto de recomendação já refere, a qualidade da educação não corresponde tão-pouco a uma norma imposta "de cima", constituindo, pelo contrário, uma variável dinâmica do desenvolvimento social que está sujeita às decisões de outras áreas políticas. Tal é particularmente verdade no que respeita ao financiamento.

Assim, não é possível garantir uma educação de qualidade sem a suficiente dotação de recursos. A escassez de recursos leva, inversamente, a uma sobrecarga para os interessados e para o próprio sistema, a qual, tendo precisamente em conta a crescente descentralização, afectará a aceitação de qualquer programa de avaliação da qualidade.

2.2.3. Quanto à descentralização e maior responsabilização própria do sistema educativo, é de salientar que estes processos constituem, em termos de política de educação, uma oportunidade excepcional de melhorar a qualidade da educação e a eficácia do sistema educativo.

É o que acontece quando prevalece o princípio de que, graças a uma maior autonomia descentralizada, as decisões em matéria pedagógica e escolar são tomadas ao nível em que devem ser executadas. A reserva de exame parlamentar, própria de qualquer Estado democrático, mantém-se obviamente aplicável a decisões fundamentais concernentes à globalidade do sistema. Todavia, os efeitos positivos da descentralização só se farão sentir se ela não acarretar uma gestão forçada de deficiências não susceptíveis de serem colmatadas ao nível inferior da organização do sistema educativo. Tal diz particularmente respeito ao ensino ministrado, ao equipamento das escolas e à disponibilidade de docentes.

2.2.4. Quanto à avaliação externa e à auto-avaliação, os dois principais métodos de avaliação da qualidade, é conveniente - atendendo não só à descentralização, mas também ao princípio democrático - dar prioridade à auto-avaliação. Conceder prioridade a este método não retira valor à avaliação externa. Seja como for, a tónica de um programa comunitário de avaliação da qualidade deveria ser colocada na auto-avaliação.

Isto significa que há que apresentar propostas práticas às escolas que lhes permitam avaliar e melhorar a qualidade do ensino. Para o efeito, deveriam ser criados - em colaboração com os diversos Estados - diferentes incentivos susceptíveis de obter a aceitação necessária à participação activa de todos os interessados.

2.2.5. A recolha e o arquivo de indicadores de qualidade e de parâmetros de aferição do desempenho podem ser particularmente úteis à avaliação qualitativa individual das escolas, já que, ao recorrerem a métodos como a comparação e a análise global, apoiam a auto-avaliação. A criação de uma base de dados própria para o efeito (literalmente um "servidor em matéria de educação") e acessível às escolas, deverá, por conseguinte, ser parte integrante do programa europeu de garantia da qualidade da educação.

3. Observações na especialidade

3.1. Considerações essenciais sobre a exposição de motivos da Recomendação

3.1.1. Apesar de uma maior afectação de recursos à educação nos diferentes países, o valor absoluto desses recursos não reflecte suficientemente a importância que ela reveste. As despesas com a educação têm de ser encaradas em relação ao PIB de cada país. Só uma melhoria dessa proporção permitirá concluir haver um verdadeiro aumento dos recursos consagrados à educação.

Existe uma correlação directa entre educação e emprego. Melhor educação implica, de facto, melhores oportunidades de emprego. Todavia, educação não induz directamente ao emprego. A educação pode seguramente prestar um contributo fundamental para a solução de problemas a nível das políticas laboral e social, mas não consegue resolvê-los por si só. Não se deve sobrevalorizar o papel da educação na solução de problemas sociais globais.

Neste contexto, conviria precisar o conceito de "aprendizagem ao longo da vida", aproximadamente nos seguintes termos: uma única fase de aprendizagem deixou de ser suficiente para o exercício de uma profissão ao longo da vida. Qualquer profissão requer acções paralelas de formação contínua e de aperfeiçoamento. Haverá que criar condições de enquadramento que o permitam fazer.

3.1.2. No âmbito de todas as medidas destinadas a garantir a qualidade, carecem de um apoio mais específico e orientado os deficientes, as crianças e os jovens ameaçados de deficiência e os socialmente desfavorecidos, bem como aqueles que abandonam precocemente o sistema escolar. De assinalar, aliás, que, nos últimos anos, a percentagem de jovens que abandonam precocemente a escola se revelou extremamente impermeável aos mais diversos programas de apoio pedagógico. Esta situação exige a adopção de outro tipo de medidas, sobretudo de medidas de política social complementares e abrangentes, capazes de ajudar estes grupos a adquirir uma educação adequada e a terminar a escolaridade.

A ligação das escolas à Internet e o acesso facilitado (em termos económicos) dos estudantes à Internet constitui, de facto, uma condição fundamental para a melhoria da qualidade da educação e do intercâmbio pedagógico, se se considerar o desenvolvimento das tecnologias da informação e as normas de comunicação já existentes no mundo económico.

3.1.3. Cumpre insistir no facto de a melhoria da qualidade da educação não implicar apenas a maximização dos conhecimentos, mas também melhores competências sociais e afectivas.

3.1.4. O projecto-piloto sobre a avaliação da qualidade do ensino básico e secundário 1997/1998 poderá, em virtude do seu êxito, constituir a base de todas as acções previstas na Recomendação em exame.

3.2. Considerações essenciais sobre as várias recomendações

3.2.1. A qualidade do ensino básico e secundário deve ser salvaguardada através de sistemas transparentes de avaliação da qualidade e, atendendo à própria dimensão europeia, generalizada enquanto padrão educativo europeu. Em causa não está apenas a obtenção de qualificações na fase de aprendizagem ou durante o exercício da profissão, mas sobretudo uma melhor organização da vida no sentido da co-decisão democrática na sociedade civil organizada.

3.2.2. O número de estabelecimentos de ensino que estão em condições de tirar partido da auto-avaliação deverá ser incrementado mediante um sistema específico de incentivos vários, se se pretende evitar que as escolas "boas" sejam cada vez melhores e, sobretudo, que as escolas "más" se tornem cada vez piores. Assim, se é necessário criar incentivos em matéria de promoção profissional, perspectivas de carreira e formação contínua para os docentes, também estes deverão, por seu turno, proporcionar aos seus alunos incentivos com vista a aumentar o rendimento escolar.

3.2.3. A avaliação externa terá de ser efectuada por entidades especializadas e segundo critérios adequados às escolas. Um simples esquema "investimento-rendimento", na lógica da rendibilidade económica, não é adequado ao controlo de qualidade. Os indicadores em matéria de educação da EU não são apenas uma base importante para a avaliação; eles constituem a própria grelha de avaliação. O mesmo se aplica ao ponto 2 b) da proposta de Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho.

3.2.4. O envolvimento dos diferentes agentes, no sentido da co-decisão e da participação em todo o processo de avaliação e em todos os graus de ensino, é a principal condição para o êxito deste esforço.

3.2.5. A oferta de acções de formação com métodos de auto-avaliação e respectiva aplicação deveria englobar também o intercâmbio de docentes e de educadores que se tenham distinguido em acções de auto-avaliação dos processos educativos no ensino básico e secundário. Conviria recorrer a tais peritos, quer para fins de formação de professores quer também em acções de formação contínua externa e interna do pessoal docente.

3.2.6. A colaboração das instâncias competentes terá de se processar em permanente interacção com a prática pedagógica das escolas e com o pessoal docente que nelas se dedica à garantia da qualidade.

3.2.7. As autoridades competentes deverão facultar sem demora às escolas - através, por exemplo, da base de dados prevista - o saber pericial à medida que ele for sendo adquirido na Europa neste domínio.

Bruxelas, 27 de Abril de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli