1. Introdução

Em 10 de dezembro de 2013 e em 28 de janeiro de 2014, respetivamente, o Conselho adotou recomendações dirigidas à Polónia e à Croácia com vista a pôr termo às respetivas situações de défice orçamental excessivo. O Conselho estabeleceu prazos até 15 de abril e 30 de abril de 2014, respetivamente, para que esses países adotassem as medidas necessárias para atuar eficazmente no sentido de dar cumprimento às recomendações e de fornecer informações detalhadas sobre as estratégias de consolidação que previam aplicar para atingir os objetivos.

Em 10 de dezembro de 2013 o Conselho decidiu, nos termos do artigo 126.º, n.º 8, do Tratado que a Polónia não tinha adotado medidas efetivas em resposta à sua recomendação de 21 de Junho de 2013 no sentido de corrigir o seu défice excessivo até 2014, tendo igualmente, nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, decidido notificar a Polónia no sentido de cessar a sua situação de défice excessivo até 2015. Em conformidade com o artigo 5.º, n.º 1-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, a Polónia comunicou as medidas adotadas, tanto no contexto do seu Programa de Convergência apresentado em 15 de abril de 2014 como num relatório especificamente dedicado à questão apresentado na mesma data.

No que respeita à Croácia, em 10 de dezembro de 2013, tendo em conta o seu relatório elaborado nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do Tratado e o parecer do Comité Económico e Financeiro formulado nos termos do artigo 126.º, n.º 4, do Tratado, a Comissão concluiu que existia um défice excessivo na Croácia. Por conseguinte, a Comissão dirigiu um parecer nesse sentido à Croácia e informou o Conselho em conformidade. Em 28 de janeiro de 2014, considerando que de acordo com os planos nacionais e com as previsões da Comissão os défices iriam continuar a situar-se muito acima do valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado durante o período de 2013-15 e que o rácio da dívida pública deverá ultrapassar 60 % do PIB em 2014, continuando a aumentar ao longo do período objeto das previsões, até 2015, o Conselho decidiu que existia uma situação de défice excessivo na Croácia em conformidade com o artigo 126.º, n.º 6, do Tratado e emitiu uma recomendação ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, dirigida a esse país, no sentido de que cessasse essa mesma situação de défice excessivo até 2016. Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 4-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, a Croácia comunicou as medidas adotadas no contexto do seu Programa de Convergência apresentado em 30 de Abril de 2014.

A Comissão examinou os relatórios apresentados pelos Estados-Membros aqui referidos para avaliar se tinham cumprido as respetivas recomendações nos termos do artigo 126.º, n.º 7.

2. Avaliação das medidas adotadas

Nos termos do Regulamento n.º 1467/97 e do Código de Conduta[1], considera-se que um Estado-Membro tomou medidas eficazes se atuou em conformidade com a recomendação formulada ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE. O Código de Conduta prevê que a avaliação da eficácia das medidas adotadas deve ter em conta, nomeadamente, se o Estado-Membro em causa conseguiu alcançar os objetivos orçamentais anuais e a melhoria subjacente do seu saldo corrigido das variações cíclicas, não incluindo as medidas pontuais e outras medidas de caráter temporário, recomendados pelo Conselho.

A metodologia para avaliar se foram tomadas medidas eficazes determina que em matéria de défice a Comissão considere, em primeiro lugar, se os Estados-Membros cumpriram o objetivo nominal e a melhoria subjacente do saldo estrutural, como previsto na recomendação PDE. Se for esse o caso, o procedimento é suspenso.

Se o Estado-Membro não cumprir a meta para o défice nominal ou a necessária melhoria do saldo estrutural, procede-se a uma análise cuidadosa das razões desse incumprimento para avaliar se o Estado-Membro atuou em conformidade com a recomendação (ou notificação). A análise cuidadosa assenta em duas medidas complementares de esforço orçamental: i) a abordagem «do topo para a base», isto é, calculando a variação do saldo estrutural ajustado em função das alterações decorrentes das revisões do crescimento do produto potencial, de aumentos ou diminuições extraordinários das receitas e de acontecimentos inesperados; e ii) a abordagem «da base para o topo», isto é, estimando o impacto orçamental de cada uma das medidas orçamentais aplicadas pelo Governo. A análise cuidadosa deve ser complementada por outras considerações qualitativas relevantes que permitam à Comissão formar uma opinião fundamentada sobre se os Estados-Membros adotaram medidas suficientes ao nível político para dar cumprimento à recomendação (ou notificação) PDE. Se a análise indicar que o Estado-Membro em causa cumpriu os seus compromissos políticos, a conclusão será que foram tomadas medidas eficazes, dispondo o Conselho da possibilidade de prorrogar o prazo ainda que o objetivo para o défice nominal não tenha sido cumprido. Se revelar que os compromissos políticos não foram executados e que o objetivo para o défice nominal não foi cumprido, a conclusão será que não foram tomadas medidas eficazes e que o procedimento deverá passar á fase seguinte (com a possibilidade de fixar um novo prazo para a correção).

2.1. Avaliação das medidas adotadas pela Polónia

De acordo com a nova recomendação do Conselho, formulada em 10 de dezembro de 2013, a Polónia deveria atingir um défice nominal de 4,8 % do PIB em 2013, de 3,9 % do PIB em 2014 e de 2,8 % do PIB em 2015 (excluindo o impacto das transferências de ativos a partir do sistema de pensões do segundo pilar). Com base nas previsões macroeconómicas subjacentes à recomendação do Conselho, essa evolução seria coerente com uma melhoria do saldo estrutural de 1 % do PIB em 2014 e de 1,2 % do PIB em 2015. Foi também recomendado que a Polónia aplicasse rigorosamente as medidas que já tinha anunciado e adotado, complementando-as com medidas adicionais para alcançar uma correção sustentável do défice excessivo até 2015. Foi dado à Polónia um prazo até 15 de abril de 2014 para tomar medidas eficazes para dar cumprimento à recomendação e para apresentar um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos. No prazo estabelecido, as autoridades polacas comunicaram à Comissão um relatório que apresentava as medidas que tinham adotado em resposta à recomendação do Conselho e definia a estratégia de consolidação destinada a pôr termo à situação de défice público excessivo.

O défice nominal em 2013, 4,3 % do PIB, foi inferior ao nível recomendado, de 4,8 % do PIB. Segundo as previsões da primavera de 2014 dos serviços da Comissão, o saldo das administrações públicas deverá atingir um excedente de 5,7 % do PIB em 2014. Ajustando esta projeção para excluir a transferência de ativos dos fundos de pensões (de acordo com as regras estatísticas que estarão em vigor a partir de setembro de 2014), o saldo das administrações públicas em 2014 situa-se nos -3,6 % do PIB, ou seja, abaixo do objetivo fixado na recomendação. Para 2015, com base no pressuposto de políticas inalteradas, as projeções apontam para um défice de 3,1 % do PIB (excluindo o impacto da transferência de ativos), superior portanto ao objetivo recomendado, que era de 2,8 %.

Com base nas previsões da primavera dos serviços da Comissão, a evolução do saldo estrutural deverá cumprir à risca o objetivo recomendado de 1 % em 2014 e posteriormente, atingindo 0,4 % do PIB, ficará abaixo do objetivo para 2015.

Quadro 1. Polónia - Comparação das projeções orçamentais

As projeções da Comissão têm em conta as medidas suficientemente especificadas anunciadas pela Polónia no seu relatório sobre as medidas eficazes e o programa de convergência. A maior parte destas medidas já tinham sido tomadas antes de o Conselho adotar a nova recomendação ao abrigo do PDE, em 10 de dezembro de 2013, e eram já contempladas nas previsões da Comissão do outono de 2013. De acordo com a avaliação da Comissão, as medidas adicionais tomadas desde a adoção da recomendação PDE deverão ter um impacto marginal em 2014 e reduzir o défice em 0,1 % do PIB em 2015.

Aplicando as correções associadas à revisão em baixa do crescimento potencial, bem como à evolução da receita desde a adoção da recomendação do Conselho, a melhoria estrutural é estimada em 0,6 % do PIB em 2014, inferior ao esforço exigido pelo Conselho. Esta diferença é confirmada por uma avaliação da base para o topo que calcula a dimensão do esforço orçamental suplementar em 2014 com base nas medidas discricionárias do lado da receita e na evolução da despesa entre o cenário de base subjacente à recomendação do Conselho e e as previsões da primavera dos serviços da Comissão de 2014. Daí resulta um esforço de -0,1 % do PIB, em comparação com os 0,4 % do PIB que eram exigidos. Em 2015, e com base no habitual pressuposto de políticas inalteradas, prevê-se que a evolução do saldo estrutural corrigido atinja 0,1 % do PIB, bastante abaixo do valor de referência de 1,2 % do PIB estabelecido pela recomendação revista a título do PDE. Esta diferença é confirmada pela avaliação da base para o topo, que projeta um esforço de -0,8 % do PIB em 2015, claramente inferior ao esforço considerado necessário no momento da recomendação

Quadro 2. Polónia - Comparação entre a evolução do saldo estrutural corrigido e o esforço orçamental com base nas previsões da primavera de 2014 da Comissão

Uma vez que a Polónia cumpriu o objetivo recomendado em termos de saldo nominal, bem como da evolução do saldo estrutural em 2014, a Comissão considera que o procedimento deverá ser suspenso. Existem, no entanto, riscos para uma correção duradoura do défice excessivo no prazo estabelecido, uma vez que o esforço orçamental, tanto medido pela evolução corrigida do saldo estrutural como pela avaliação da base para o topo, é claramente inferior ao nível recomendado. Para 2015, em particular, e antes da apresentação do orçamento para esse ano, os serviços da Comissão preveem que o défice nominal diminua para 3,1 % do PIB (excluindo a transferência dos ativos dos fundos de pensões) e que a melhoria estrutural atinja 0,4 % do PIB, ou seja, fique abaixo dos objetivos recomendados pelo Conselho. Por conseguinte, o orçamento de 2015 terá de incluir medidas de ajustamento estrutural que permitam assegurar o cumprimento da recomendação do Conselho.

2.2. Avaliação das medidas adotadas pela Croácia

O Conselho deu início ao Procedimento por Défice Excessivo contra a Croácia em 28 de janeiro de 2014, tendo recomendado que a situação de défice excessivo fosse corrigida até 2016. A recomendação PDE exigia que a Croácia cumprisse os objetivos de um défice nominal de 4,6 % do PIB em 2014, 3,5 % do PIB em 2015 e 2,7 % do PIB em 2016[2]. Esses valores seriam coerentes com uma melhoria do saldo estrutural de 0,5 % do PIB em 2014, 0,9 % do PIB em 2015 e 0,7 % do PIB em 2016; o país deveria também adotar medidas de consolidação no valor de 2,3 % do PIB em 2014 e de 1,0 % do PIB em 2015 e 2016, com vista a alcançar o ajustamento do saldo estrutural exigido. Foi dado à Croácia um prazo até 30 de abril de 2014 para tomar medidas eficazes para dar cumprimento à recomendação e para apresentar um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos. A Croácia apresentou um relatório sobre as medidas tomadas no âmbito do seu programa de convergência.

Quadro 3. Croácia - Comparação das projeções orçamentais

Com base nas informações atualmente disponíveis e nas previsões da primavera de 2014 da Comissão, o défice das administrações públicas deverá atingir 3,8 % do PIB em 2014 e 3,1 % do PIB em 2015. Ajustando estas projeções para excluir a transferência de ativos dos fundos de pensões (de acordo com as regras estatísticas que estarão em vigor a partir de setembro de 2014), o saldo das administrações públicas em 2014 deverá situar-se nos 4,6 % do PIB e 3,8 % do PIB em 2014 e 2015, respetivamente. O cenário de base utilizado pelos serviços da Comissão não incorpora, contudo, todas as medidas adotadas no quadro do pacote de consolidação, devido à insuficiente especificação de algumas das medidas (tais como as poupanças nas subvenções e transferências sociais) e a algumas incertezas quanto ao tratamento contabilístico de algumas medidas (como acontece por exemplo em relação à transferência dos lucros das empresas públicas). No entanto, à luz do ajustamento projetado, o objetivo nominal fixado no contexto do PDE deverá ser atingido em 2014, sendo que em 2015 esse mesmo objetivo nominal não deverá ser cumprido por apenas ¼ de % do PIB. O saldo estrutural deverá melhorar em 0,4 % do PIB em 2014 e 0,8 % do PIB em 2015, o que representará uma pequena diferença nesses dois anos em relação à melhoria de 0,5 % e 0,9 % do PIB exigida pela recomendação PDE.

Quadro 4. Croácia - Comparação entre a evolução do saldo estrutural corrigido e o esforço orçamental com base nas previsões da primavera de 2014 da Comissão

Adiantando as projeções de uma análise cuidadosa com base na alteração do saldo estrutural ajustado e na aplicação de uma abordagem da base para o topo na medida do necessário para a avaliação da eficácia das medidas, a melhoria esperada será de 0,2 % do PIB em 2014 e o esforço de 0,8 % do PIB em 2015. Essa situação seria inferior ao exigido em ambos os anos, mas apenas de forma marginal em 2015. Por outro lado, a avaliação da base para o topo do esforço orçamental deverá ser cumprida, tanto em 2014 como em 2015, com medidas correspondentes a 2,3 % do PIB em 2014, na linha do exigido, e 1,1 % do PIB em 2015, ligeiramente acima do nível recomendado, de 1 % do PIB. Isso é reflexo do facto de o ajustamento orçamental previsto no programa se basear num vasto conjunto de medidas, incluindo aumentos das contribuições para a segurança social e para o sistema de pensões e das poupanças a nível das despesas com subsídios, dos consumos intermédios e das transferências sociais. No contexto da análise cuidadosa, deve considerar-se que todas estas medidas foram adotadas posteriormente e em resposta à decisão do Conselho de janeiro de 2014 sobre a existência de um défice excessivo. O forte empenho das autoridades em cumprir a recomendação do Conselho também se reflete no facto de que, logo que se tornou evidente que o orçamento extraordinário de 2014, apresentado em março de 2014, não seria suficiente para assegurar o cumprimento das recomendações formuladas no âmbito do PDE, as autoridades adotaram medidas adicionais no valor de 0,4 % do PIB.

Tendo em conta o facto de que em 2014 o objetivo nominal deverá ser atingido, que a abordagem da base para o topo mostra que a Croácia adotou medidas a que corresponde um montante considerado necessário para alcançar os objetivos estruturais definidos na recomendação PDE, bem como a análise cuidadosa e os outros fatores qualitativos acima mencionados, a Comissão considera que o procedimento relativo à Croácia deve ser suspenso. No entanto, tendo em conta que em 2015, e antes da apresentação do orçamento para esse ano, os serviços da Comissão preveem que o saldo nominal e a melhoria estrutural se venham a revelar inferiores aos objetivos recomendados pelo Conselho, o orçamento para 2015 deverá incluir medidas de ajustamento estrutural que permitam assegurar o cumprimento da recomendação do Conselho.

3. Conclusões

A Comissão considera que a Polónia e a Croácia adotaram medidas efetivas e que, em relação a esses Estados-Membros, não são atualmente necessárias novas medidas no âmbito dos respetivos PDE. A Comissão continuará a acompanhar de perto a evolução da situação orçamental em conformidade com o Tratado e com o PEC.

Anexo Quadros correspondentes ao PDE

Quadro A1. Ajustamento do esforço estrutural aparente para a revisão do crescimento potencial – pormenores do cálculo

Quadro A2. Ajustamento do esforço estrutural aparente para a revisão das despesas/receitas previstas –pormenores do cálculo

[1]«Especificações sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm .

[2] Os objetivos não foram corrigidos para o impacto da transferência de ativos relacionada com a reforma do sistema de pensões. No entanto, com a introdução do SEC2010 no outono de 2014, este impacto será excluído dos valores que servirão de base à avaliação ao abrigo do PEC a partir daí.