Resumo O sistema judicial português ainda não é suficientemente eficaz, nomeadamente a nível dos tribunais administrativos e fiscais. O Governo tem adotado medidas para colmatar esta insuficiência, tendo reforçado os centros de arbitragem administrativa e criado equipas de resposta rápida. Foram também adotadas medidas para suprir a falta de recursos humanos e investir na digitalização. Na sequência das preocupações repetidamente manifestadas quanto à distribuição dos processos nos tribunais, o Conselho Superior da Magistratura adotou medidas para melhorar a gestão dos processos, reforçando a transparência do sistema de distribuição. Estão em curso iniciativas destinadas a reforçar a integridade do sistema judicial, nomeadamente através da elaboração de códigos de conduta aplicáveis aos magistrados. As relações hierárquicas no âmbito dos serviços do Ministério Público continuam a suscitar polémica, estando a questão a ser analisada pelo Supremo Tribunal Administrativo. Estão a ser debatidas reformas do processo penal, que visam permitir um tratamento mais atempado dos processos complexos. É importante que estas questões sejam abordadas em consulta com todas as partes interessadas e tenham em conta as normas europeias. A Estratégia de Combate à Corrupção 2020-2024, aprovada pelo Governo, aguarda votação na Assembleia da República. Visa dar resposta à necessidade há muito sentida de criar um quadro sólido para combater a corrupção. O Governo propôs medidas para garantir um tratamento mais eficiente dos casos complexos de corrupção. Embora tenham sido prosseguidos os esforços para melhorar o historial de investigações e ações penais por corrupção, as autoridades judiciais consideram preocupante a falta de recursos da polícia e do Ministério Público. Uma nova alteração completou a reforma de 2019 do sistema de declaração de património, mas a Entidade para a Transparência, responsável por verificar as declarações, ainda não se encontra operacional. Se, por um lado, as regras relativas às «portas giratórias», atualizadas em 2019, ainda não foram aplicadas, por outro, a nova legislação relativa à prática do lóbi está a ser debatida na Assembleia da República, existindo planos para rever a legislação em matéria de denunciantes. Os recursos atribuídos ao Conselho de Prevenção da Corrupção continuam a ser limitados. Foi criado um Mecanismo Anticorrupção, a fim de contribuir para o reforço das capacidades de prevenção. Os riscos de corrupção, incluindo os conflitos de interesses, no contexto da pandemia de COVID-19 foram objeto de várias recomendações a nível nacional. A Entidade Reguladora para a Comunicação Social viu as suas competências alargadas em conformidade com a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual, passando a abranger as plataformas de partilha de vídeos, a literacia mediática e novas obrigações em matéria de comunicação de informações e de registos. O Governo instituiu medidas de apoio específicas por meio de comunicação para atenuar as dificuldades enfrentadas pela comunicação social devido à pandemia de COVID-19. O quadro legislativo assegura a proteção dos jornalistas. Não obstante, têm surgido casos de ameaças e limitações das atividades profissionais de jornalistas, incluindo um caso de vigilância com o intuito de identificar as fontes dos jornalistas, em relação ao qual a Procuradoria-Geral da República lançou um inquérito, cujo resultado será examinado pelo Conselho Superior do Ministério Público. As partes interessadas também salientam a falta de uma recolha sistémica de dados relacionados com ameaças ou violência contra jornalistas, sobretudo pela Internet. Foram adotadas medidas destinadas a melhorar a transparência do processo legislativo e a qualidade da legislação. Mais concretamente, o novo Regimento da Assembleia da República visa reforçar a participação das partes interessadas no processo legislativo. A utilização pelo Governo de poderes de emergência durante o período de estado de emergência no contexto da pandemia de COVID-19 foi sujeita à autorização da Assembleia da República e ao controlo a posteriori por este órgão, pelos tribunais e pelo Provedor de Justiça. A pandemia de COVID‑19 e as medidas de emergência também afetaram a atividade das organizações da sociedade civil, tendo sido concedido apoio específico. A nova lei relativa ao estatuto de utilidade pública visa e simplificar o enquadramento legislativo. Embora o espaço da sociedade civil seja considerado aberto, têm surgido novas dificuldades, nomeadamente devido a incidentes de hostilidade e pressão contra as organizações da sociedade civil e os defensores dos direitos humanos.

I.Sistema judicial

O sistema judicial português é composto pelo Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e segunda instância, o Supremo Tribunal Administrativo e os tribunais administrativos e fiscais de primeira e segunda instância, bem como o Tribunal de Contas. O Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público exercem a ação disciplinar sobre os respetivos magistrados, sendo-lhes atribuídas importantes funções de direção. Além disso, têm competência para nomear, transferir e promover juízes e procuradores. Os juízes e os procuradores são nomeados pelo respetivo Conselho, na sequência de um concurso geral e de acordo com as classificações obtidas nos cursos de formação obrigatórios do Centro de Estudos Judiciários. O Ministério Público é independente do poder judiciário e funciona autonomamente em relação ao poder executivo. Possui um sistema de governação próprio, do qual a Procuradoria-Geral da República é o órgão máximo. Portugal participa na Procuradoria Europeia. A Ordem dos Advogados é uma entidade jurídica independente de direito público e, no exercício das suas atribuições públicas, desempenha funções reguladoras.

Independência

O grau de perceção da independência judicial em Portugal é médio-baixo, não tendo sido identificada uma tendência clara nos últimos cinco anos. Em 2021, o grau de perceção da independência judicial entre as empresas diminuiu, tendo sido considerado «bastante bom ou muito bom» por apenas 39 % das empresas, e é considerado baixo. Entre o público, o grau de perceção da independência judicial aumentou, mantendo-se, contudo, num nível médio, tendo sido considerado «bastante bom ou muito bom» por 48 % dos inquiridos. Este valor representa uma inversão da tendência decrescente registada desde 2018.

O sistema de distribuição de processos nos tribunais foi examinado pelo Conselho Superior da Magistratura, que adotou medidas para melhorar a sua transparência. Embora a distribuição de processos seja realizada de forma eletrónica, através de um sistema que efetua uma distribuição aleatória, em circunstâncias excecionais é possível proceder à distribuição manual. Para garantir a transparência das situações em que a distribuição é realizada manualmente e prevenir irregularidades, o Conselho Superior da Magistratura adotou o Regulamento n.º 269/2021, que estabelece os princípios, critérios, requisitos e procedimentos para as situações de alteração, redução ou suspensão da distribuição de processos nos tribunais judiciais. O novo regulamento, conforme com as normas europeias, visa salvaguardar os princípios do juiz natural, da legalidade, da proibição do desaforamento, da independência e da imparcialidade dos tribunais. Conforme mencionado no Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito, alegações de interferência na distribuição aleatória dos processos levaram o Conselho Superior da Magistratura a proceder a investigações sobre eventuais irregularidades. Em julho de 2020, após uma investigação dos casos de distribuição manual de processos nos Tribunais Superiores entre 2017 e 2020, o Conselho Superior da Magistratura não encontrou quaisquer indícios de distribuição manual injustificada, tendo encerrado a investigação sem instaurar um processo disciplinar. No entanto, após uma investigação em que foram detetadas, em três casos, irregularidades na distribuição de processos no Tribunal da Relação de Lisboa, com indicações de abuso de poder, o Conselho Superior da Magistratura decidiu instaurar processos disciplinares contra juízes, incluindo o presidente e o ex-presidente desse tribunal. Em abril de 2021, após o surgimento de novas preocupações relativas à distribuição de processos no Tribunal Central de Instrução Criminal de Lisboa, o Conselho Superior da Magistratura ordenou uma nova investigação, que concluiu pela inexistência de qualquer infração disciplinar.

Estão em curso iniciativas destinadas a reforçar a integridade no sistema judicial. O Estatuto do Ministério Público e o Estatuto dos Magistrados Judiciais consagram regras relativas aos deveres e às incompatibilidades aplicáveis aos procuradores e aos juízes. Nos termos dos respetivos estatutos, o Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior do Ministério Público são competentes para controlar as declarações de rendimentos e património dos magistrados judiciais e aprovar os instrumentos necessários de fiscalização. Neste contexto, em 12 de janeiro de 2021, o Conselho Superior da Magistratura aprovou o Regulamento das Obrigações Declarativas. O Conselho Superior do Ministério Público também aprovou, em 20 de outubro de 2020, um projeto de código de conduta, que foi sujeito a uma consulta pública. A versão final do código de conduta ainda não foi adotada. Aguarda igualmente a aprovação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais um código de conduta dos magistrados destes tribunais, que visa definir um quadro de normas éticas, princípios e deveres relativos ao exercício da função judiciária e a observância das obrigações em matéria de declaração de rendimentos, conflitos de interesses e matérias relativas a ofertas institucionais e hospitalidade. O Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais também aprovou um projeto de regulamento sobre as obrigações declarativas dos magistrados em matéria de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos e, bem assim, o seu procedimento e respetiva fiscalização. Além disso, em novembro de 2020, a Associação Sindical dos Juízes Portugueses apresentou um vasto conjunto de propostas destinadas a reforçar a transparência e a integridade no sistema judicial, incluindo, nomeadamente, o reforço dos canais de comunicação para cidadãos e juízes, sobretudo para casos de influência indevida ou tentativas de influência indevida. O Conselho Superior da Magistratura ainda não abordou as propostas apresentadas pela Associação Sindical dos Juízes Portugueses.

O regime de instruções hierárquicas aos procuradores está sob revisão judicial. Conforme mencionado no Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito, o novo Estatuto do Ministério Público, que entrou em vigor em 2020, contém disposições que esclarecem os limites da intervenção hierárquica em processos penais. Em novembro de 2020, uma nova diretiva vinculativa da Procuradoria-Geral da República estabeleceu a possibilidade de dar ordens concretas em processo penal a um magistrado subordinado. Nos termos da nova diretiva, estas ordens devem ser sempre reduzidas a escrito e registadas em dossiê de preparação e acompanhamento, sendo assegurada a possibilidade de recusa do cumprimento das ordens. As partes interessadas do sistema judiciário manifestaram o receio de que esta diretiva possa interferir com a autonomia interna dos magistrados e violar as disposições do Estatuto do Ministério Público. Está atualmente pendente junto do Supremo Tribunal Administrativo um processo resultante de uma ação judicial interposta pelo Sindicato dos Magistrados do Ministério Público.

Estão a ser debatidas reformas do sistema de processo penal destinadas a permitir um tratamento mais atempado dos processos penais mais complexos. No contexto dos processos penais considerados como sendo de elevada complexidade, foi lançado um debate sobre a necessidade de alterar as regras que regem o processo penal, a fim de permitir um tratamento mais célere dos mesmos. Tem havido casos de processos complexos, nomeadamente envolvendo corrupção a alto nível, em que, devido a atrasos na fase de investigação e de instrução, os crimes prescreveram e as acusações foram retiradas. As partes interessadas manifestaram o receio de que a perceção de falta de capacidade do sistema judicial para lidar com processos mais mediáticos possa gerar uma perceção negativa do sistema por parte do público. Neste contexto, estão a ser debatidas várias propostas para alterar as normas que regem o processo penal. Mais concretamente, o Governo propôs à Assembleia da República, em maio de 2021, medidas para aumentar a eficiência das ações penais e dos julgamentos em processo penal. Estas incluem a possibilidade de organizar medidas processuais individuais e de permitir a negociação, na fase de julgamento, do limite máximo da pena mediante confissão dos factos enunciados na acusação. Está também a ser debatida a organização judicial dos tribunais de instrução, nomeadamente do Tribunal Central de Instrução Criminal. Atualmente, este tribunal especializado, que conta com apenas dois juízes, é competente para instruir processos complexos ou relativos ao crime organizado, incluindo a corrupção, e a sua competência abrange todo o território nacional. As suas amplas competências e o número limitado de juízes são um aspeto que tem sido particularmente criticado. Neste contexto, em 4 de maio de 2021, o Conselho Superior da Magistratura mostrou-se favorável a uma alteração que ponha termo à atual organização e estrutura do Tribunal Central de Instrução Criminal, desde que não passe pelo aumento do seu quadro de juízes. O Conselho Superior da Magistratura apresentará ao Governo uma proposta formal neste sentido. Em 17 de junho de 2021, o Governo aprovou uma proposta de lei que será apresentada ao Parlamento em que propõe a dissolução do Tribunal de Investigação Criminal de Lisboa e a integração das suas competências no Tribunal Central de Investigação Criminal. A medida proposta prevê o aumento do número de juízes afetados a este último Tribunal (de dois para nove juízes), assegurando a racionalização dos recursos e reforçando a luta contra a criminalidade económica e financeira. É importante que as reformas judiciais sejam realizadas em consulta com todas as partes interessadas e tenham em conta as normas europeias em vigor.

Qualidade

Tem havido alguns aumentos nos recursos humanos afetados ao sistema judicial, embora subsistam preocupações. Em dezembro de 2020, foram lançados concursos para a contratação de 40 juízes e 65 procuradores. No entanto, as partes interessadas continuam a notificar um défice significativo destes profissionais. Mais concretamente, os tribunais administrativos e fiscais afirmam que o número total de juízes nos tribunais administrativos e fiscais de primeira instância continua significativamente abaixo do nível fixado no quadro jurídico, com mais de 13 % dos lugares por preencher. No final de 2019, continuavam por prover 11 lugares de juiz desembargador nos tribunais administrativos e fiscais. O concurso para a implementação de Gabinetes de Assessoria Técnica junto das Comarcas, que estava pendente há vários anos, foi lançado em dezembro de 2020. Os primeiros gabinetes de assessoria deverão ser implementados em setembro de 2021 e os assessores prestarão assistência técnica e especializada nos domínios do direito, da psicologia, da contabilidade, das finanças e da economia. No entanto, estes gabinetes só serão instalados nos tribunais judiciais de primeira instância, embora as partes interessadas salientem a necessidade de os alargar aos tribunais administrativos e fiscais, onde o tempo de resolução e o volume de processos pendentes são maiores e onde um grande número de processos exige conhecimentos técnicos especializados. O Ministério Público está também a preparar a contratação de assessores técnicos para prestar assistência aos procuradores. No entanto, as restrições orçamentais atrasaram o processo.

Continuaram a ser aplicadas medidas para melhorar a qualidade do sistema judicial, nomeadamente no que diz respeito à digitalização. Em 2021, o orçamento afetado às tecnologias da informação e comunicação no sistema judicial foi aumentado em 23,4 %, existindo um fundo específico para apoiar projetos de modernização judiciária, com um orçamento de 5,1 milhões de EUR. O número de sistemas de videoconferência nos tribunais também foi aumentado, a fim de responder ao número crescente de diligências processuais realizadas à distância. As regras processuais já permitem a utilização de tecnologias digitais nos tribunais para um número significativo de atos em processos cíveis, comerciais, administrativos e penais. A execução do programa «Justiça + Próxima», que visa modernizar o sistema judicial, também continuou em 2020 e em 2021. As medidas previstas no projeto «Tribunal+», relacionadas com a simplificação administrativa e a otimização das secretarias, também foram alargadas a mais tribunais, esperando-se que o número de tribunais comuns abrangidos, como os tribunais de competência genérica e os juízos de proximidade, alcance os 300 até ao final de 2021. O projeto «Tribunal+ 360º», que visa implementar a digitalização total e um sistema sem papel nos tribunais, incluindo a apresentação de provas, ainda está em fase de preparação. No contexto do plano nacional de recuperação e resiliência, Portugal apresentou a reforma «Transição Digital na Justiça», que se concentrará na melhoria da utilização das ferramentas digitais no sistema judicial, com especial ênfase nos tribunais administrativos e fiscais. Portugal apresentou ainda um pedido de assistência técnica para um projeto destinado a ajudar o Ministério da Justiça a promover o plano nacional de modernização da justiça centrada no utilizador e o desenvolvimento das principais estratégias políticas.

A pandemia de COVID-19 teve um impacto limitado no funcionamento do sistema de justiça. Em março de 2020, os prazos nos processos não urgentes foram suspensos e os atos não considerados urgentes foram adiados. No entanto, segundo o Conselho Superior da Magistratura, os tribunais comuns conseguiram lidar bem com os processos pendentes e a taxa de resolução permaneceu estável durante o ano de 2020. As medidas introduzidas durante o primeiro estado de emergência continuaram em vigor, nomeadamente a lei introduzida em 19 de março de 2020 que estabelece um regime excecional para os processos judiciais. A lei prevê que a inquirição de testemunhas e as audiências de julgamento sejam realizadas presencialmente, respeitando as medidas de segurança sanitária recomendadas pelo Ministério da Saúde. Está pendente uma proposta de alteração da lei que visa permitir a utilização de meios de comunicação à distância ativados a partir dos tribunais para diligências que requeiram a presença física das partes.

Eficiência

A eficiência do sistema judicial regista melhorias, mas os tribunais administrativos e fiscais continuam a enfrentar dificuldades. Portugal continua a registar melhorias em termos de eficiência do sistema judicial, nomeadamente em processos cíveis e comerciais, cujo tempo de resolução em primeira instância tem vindo a diminuir de forma constante. Manteve-se igualmente a tendência para a redução do volume de processos cíveis e comerciais pendentes. No entanto, nos processos administrativos, o tempo de resolução permanece elevado, apesar de se ter registado uma diminuição constante nos últimos anos e uma taxa de resolução que ultrapassa os 840 dias tanto em primeira como em segunda instância. Embora também registe uma ligeira diminuição, o número de processos administrativos pendentes em primeira instância continua a ser comparativamente elevado. Esta questão também foi abordada por uma recomendação específica por país, no contexto do Semestre Europeu de 2020, relativa à necessidade de aumentar a eficiência dos tribunais administrativos e fiscais.