Relatório Especial Assistência da UE no 
reforço da administração 
pública da MoldáviaPT 2016  n.º 13
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
Print ISBN 978-92-872-4967-8 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/01468 QJ-AB-16-013-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-4974-6 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/403960 QJ-AB-16-013-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5000-1 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/728982 QJ-AB-16-013-PT-E
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Assistência da UE no 
reforço da administração 
pública da Moldávia
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo 
parágrafo, do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 13
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel 
Pinxten — especializada nos domínios de despesas das ações externas. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade 
do membro do TCE Hans Gustaf Wessberg, com a colaboração de Peter Eklund, chefe de gabinete, Emmanuel-Douglas 
Hellinakis, assessor de gabinete; Sabine Hiernaux-Fritsch, responsável principal; Laura Gores, responsável de tarefa; Erika 
Soveges e Alexandre Tan, auditores.
Da esquerda para a direita:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg,  
L. Gores, A. Tan, E. Soveges e P . Eklund.

03
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
I-VII  Síntese
1 -8 Introdução
9 -11  Âmbito e método da auditoria
12-67  Observações
12-47  O apoio orçamental teve um efeito limitado no reforço da administração pública 
nos  setores  visados
13-28  A Comissão poderia ter dado resposta aos riscos com maior rapidez e os programas não foram 
suficientemente alinhados com as estratégias nacionais
29-34  A condicionalidade não foi suficientemente explorada
35-37  Os fundos adicionais baseados em incentivos não foram bem justificados
38-47  Verificaram-se poucos elementos comprovativos de progressos nos setores visados pelo AOS
48-67  Os projetos contribuíram parcialmente para o reforço da administração pública
49-51  Os projetos eram pertinentes mas as análises das necessidades foram afetadas por insuficiências
52-63  Os projetos nem sempre foram bem coordenados com os programas de AOS
64-67  Os resultados nem sempre foram sustentáveis por falta de vontade política e outros fatores externos
68-77  Conclusões e recomendações
 Anexo I — Lista de contratos auditados
 Anexo II —  Síntese das classificações dos contratos de apoio orçamental setorial na amostra 
de auditoria
 Anexo III — Síntese das classificações dos contratos de projetos na amostra de auditoria
 Respostas da Comissão e do SEAE
04
 Siglas e acrónimos
AOS : apoio orçamental setorial
ERSJ : Estratégia de Reforma do Setor da Justiça
IEV: Instrumento Europeu de Vizinhança
IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria
MCSANUEM : Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da União Europeia à República da Moldávia
PEV : Política Europeia de Vizinhança
RFP : reforma das finanças públicas
05
 Síntese
I
A República da Moldávia é o país mais pobre da Europa. Recebeu, desde 2007, ajudas no montante de 782 milhões 
de euros através dos instrumentos europeus de vizinhança. Este valor representa quase 37 euros por habitante - 
o montante mais elevado em todos os países vizinhos orientais da União Europeia (UE). Em 2014, a Moldávia e a UE 
assinaram um acordo de associação, que contemplava uma zona de comércio livre abrangente e aprofundada.
II
Entre os principais problemas da Moldávia incluem-se a corrupção generalizada e as insuficiências das suas insti -
tuições públicas, que têm sido um elemento importante da assistência da UE desde 2007. Uma parte significativa 
da ajuda é prestada sob a forma de apoio orçamental. Esse apoio envolve a transferência de fundos para o Tesouro 
Nacional do país parceiro, com a condição de que sejam cumpridos determinados requisitos. A ajuda remanescente 
é prestada através de projetos.
III
O Tribunal examinou se a assistência da UE contribuiu de forma eficaz para o reforço da administração pública. 
A amostra de auditoria incluiu quatro programas de apoio orçamental nos setores da justiça, das finanças públicas, 
da saúde pública e da água. Incluiu igualmente vinte projetos desenvolvidos em diversas autoridades públicas.
IV
O Tribunal concluiu que a assistência da UE apenas contribuiu parcialmente para o reforço da administração pública. 
Os fatores externos explicam algumas das limitações observadas. Outras falhas podem ser atribuídas às insuficiên -
cias na conceção e na execução dos programas e projetos auditados.
V
Tendo em conta os reduzidos progressos registados nos setores-alvo, o Tribunal concluiu que o apoio orçamental 
teve um efeito limitado no reforço da administração pública. A Comissão poderia ter dado uma resposta mais rápida 
quando os riscos associados ao apoio se concretizaram. Os programas não foram suficientemente alinhados com as 
estratégias moldavas. O potencial benefício dos programas foi reduzido pelo facto de a Comissão não ter utilizado 
plenamente a possibilidade de definir pré-condições para efeitos de desembolso. Algumas das condições especí -
ficas foram cumpridas entre a negociação do programa e o início do apoio orçamental setorial ou não eram dire -
tamente mensuráveis. A Comissão poderia ter sido mais rigorosa ao avaliar se as mesmas tinham sido cumpridas. 
Além disso, a atribuição de fundos adicionais baseados em incentivos não foi plenamente justificada.
06 Síntese 
VI
A conceção dos projetos foi, de um modo geral, considerada pertinente. A assistência da UE prestada através de 
projetos foi parcialmente eficaz no reforço da administração pública. A este respeito, o âmbito e o calendário 
dos projetos nem sempre foram bem coordenados com os programas de apoio orçamental. A assistência técnica 
específica, no âmbito do apoio orçamental para o desenvolvimento da capacidade administrativa, só começou a ser 
prestada meses após o início do principal programa de apoio orçamental. Nem sempre foram utilizados outros pro -
jetos de assistência técnica e de geminação na elaboração e na assistência a programas de apoio orçamental. De um 
modo geral, os projetos produziram as realizações esperadas. No entanto, os resultados nem sempre foram susten -
táveis por falta de vontade política e outros fatores externos.
VII
O Tribunal formula um conjunto de recomendações para que a Comissão melhore a eficácia da assistência da UE 
à Moldávia.
07
 Introdução
01 
A Moldávia localiza-se no sudeste europeu, entre a Roménia e a Ucrânia, com 
uma população de 3,6 milhões de habitantes. Tornou-se uma república inde -
pendente em 1991, após a dissolução da União Soviética, ainda que a região da 
Transnístria tenha declarado unilateralmente a independência e continue a ser 
governada autonomamente.
02 
Após um período prolongado de declínio económico, a economia moldava co -
meçou novamente a crescer a partir de 1998. No entanto, com um PIB per capita  
de 1 687 euros e uma taxa de pobreza de 12,7%, continua a ser o país mais pobre 
da Europa1. A população da Moldávia diminuiu desde a independência, o que se 
deve essencialmente às baixas taxas de natalidade e às elevadas taxas de migra -
ção laboral, tendo as remessas dos emigrantes começado a desempenhar um 
papel importante na sua vida social e económica.
03 
Em 1994, a Moldávia e a União Europeia estabeleceram relações contratuais 
pela primeira vez, através de um acordo de parceria e cooperação. Em junho 
de 2014 assinaram um acordo de associação, que prevê uma zona de comércio 
livre abrangente e aprofundada. Este acordo tem por objetivo desenvolver as re -
lações políticas e económicas, assim como uma integração económica gradual no 
mercado interno da UE. A zona de comércio livre prevê a eliminação das pautas 
aduaneiras e dos contingentes pautais, assim como a harmonização da legislação 
e da regulamentação com as da UE em diversos setores comerciais. De acordo 
com o Parlamento Europeu, a Moldávia «tem uma perspetiva europeia e pode 
pedir a adesão à União Europeia, contanto cumpra os princípios da democracia, 
respeite as liberdades fundamentais e os direitos das minorias e salvaguarde 
o Estado de direito»2.
04 
A UE coopera com a Moldávia no âmbito da Política Europeia de Vizinhança (PEV) 
e, mais especificamente, a sua dimensão regional oriental, a Parceria Oriental. 
O Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) é um instrumento financeiro da 
UE dedicado à política de vizinhança para o período de 2014-2020. Substituiu 
o Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) do período de 2007-2013. 
No âmbito destes instrumentos, entre 2007 e 2015 foram atribuídos 782 mi -
lhões de euros para ajuda bilateral à Moldávia3. Em 2014, a ajuda representava 
quase 37 euros por habitante — o montante mais elevado em todos os países 
vizinhos orientais da UE4.1 PIB per capita  em 2014 de 
acordo com o Eurostat ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
Taxa de pobreza em 2013, de 
acordo com os 
últimos Indicadores de 
Desenvolvimento disponíveis 
do Banco Mundial (http:// data.
worldbank.org ).
2 Parlamento Europeu, 
Comissão dos Assuntos 
Externos, «Relatório que 
contém uma proposta de 
resolução não legislativa sobre 
o projeto de decisão do 
Conselho relativa à celebração, 
em nome da União Europeia, 
do Acordo de Associação 
entre a União Europeia e a 
Comunidade Europeia da 
Energia Atómica e os seus 
Estados-Membros, por um 
lado, e a República da 
Moldávia, por outro», 
A8-0022/2014 de 21.10.2014.
3 Ao longo do mesmo período, 
a ajuda contratada ascendeu 
a 547 milhões de euros e a 
ajuda paga a 363 milhões de 
euros. A Moldávia também 
recebeu ajuda através de 
projetos regionais no âmbito 
da cooperação transfronteiriça 
do IEVP , da assistência 
macrofinanceira, da Facilidade 
de Investimento da Política de 
Vizinhança, do Instrumento de 
Cooperação para 
o Desenvolvimento, do 
Instrumento Financeiro para 
a Promoção da Democracia 
e dos Direitos Humanos, e do 
Instrumento de Estabilidade.
4 Os países orientais da PEV são 
a Arménia, o Azerbaijão, 
a Bielorrússia, a Geórgia, 
a Moldávia e a Ucrânia.
08 Introdução 
05 
Um dos principais problemas da Moldávia é a insuficiência da sua administra -
ção pública. As instituições públicas caracterizam-se por excesso de burocra -
cia, falta de orientação para as funções fundamentais, elevada rotatividade do 
pessoal e, consequentemente, eficiência reduzida. A corrupção também continua 
a ser um problema, estando a Moldávia classificada em 103.º lugar de um total 
de 168 no índice de perceção da corrupção da Transparency International  relativo 
a 2015. A este respeito, o apoio à administração pública na Moldávia tem sido, 
desde 2007, um importante elemento de cooperação em todos os setores. No 
entanto, foi alvo de maior atenção no âmbito do IEV, uma vez que a «reforma da 
administração pública» é uma das três áreas prioritárias da cooperação para o pe -
ríodo de 2014-2017, a par do «desenvolvimento agrícola e rural» e da «reforma da 
polícia e gestão das fronteiras».
06 
O principal método de prestação de ajuda utilizado na Moldávia consiste no 
apoio orçamental setorial (AOS5). Os fundos de apoio orçamental e o apoio 
adicional prestado através dos mesmos acordos de financiamento representa -
ram 74% da ajuda bilateral desembolsada no período de 2007-2015 (ver também 
gráfico 1 ). O apoio orçamental envolve a transferência de fundos para o país 
parceiro, sujeita ao cumprimento das condições acordadas para efeitos de pa -
gamento. O cumprimento dessas condições constitui um requisito fundamental 
para o apoio orçamental (um princípio conhecido como «condicionalidade»). As 
parcelas fixas são desembolsadas mediante o cumprimento dos critérios de elegi -
bilidade6. As parcelas variáveis são adicionalmente ligadas a progressos regista -
dos relativamente a condições específicas.5 O apoio orçamental pode ser 
prestado através de apoio 
orçamental setorial (AOS) ou 
apoio orçamental geral (AOG). 
Enquanto o AOG contribui 
para uma estratégia de 
desenvolvimento nacional, 
o AOS presta apoio a uma 
política setorial. Desde 2013, 
a UE presta AOS através de 
Contratos de Reforma Setorial , 
anteriormente designados 
Programas de Apoio às Políticas 
Setoriais . Por uma questão de 
coerência, o presente relatório 
utiliza o termo AOS para todos 
os contratos de apoio 
orçamental auditados.
6 O apoio orçamental da UE 
está sujeito a quatro critérios 
de elegibilidade: um quadro 
macroeconómico estável, 
uma boa governação das 
finanças públicas, 
transparência e controlo do 
orçamento, e políticas 
e reformas orçamentais 
nacionais/setoriais 
pertinentes e credíveis.Gráfico 1Apoio orçamental concedido à Moldávia no período de 2007-2015 
(em milhões de euros)
NB: Os fundos são apresentados em função do ano orçamental da decisão subjacente da Comissão.
Fonte:  Sistema Comum de Informação Relex (CRIS).Fundos de apoio orçamentalApoio complementar (assistência técnica, 
avaliações, etc.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Introdução 
07 
Na Moldávia, as convenções de financiamento da Comissão também preveem 
apoio adicional para acompanhar a principal operação do AOS, em especial pro -
jetos de assistência técnica para desenvolvimento de capacidades dos organis -
mos públicos («assistência técnica no âmbito do AOS»).
08 
A Moldávia também recebeu ajuda através de projetos em diversos domínios. 
Os projetos incluídos na amostra de auditoria dizem respeito a geminação ou 
a assistência técnica. A geminação envolve cooperação com autoridades públicas 
num Estado-Membro da UE, enquanto a assistência técnica é geralmente presta -
da por peritos externos do setor privado.
10
 Âmbito e método 
da auditoria
09 
A auditoria examinou se a ajuda da UE à Moldávia contribuiu de forma eficaz para 
o reforço da administração pública, no que se refere à sua capacidade de desem -
penhar eficaz e eficientemente as diversas funções governamentais, incluindo 
a prestação de serviços públicos. Os auditores analisaram os dois principais mé -
todos de prestação de ajuda e centraram-se nas duas questões que se seguem:
a) os programas de AOS contribuíram de forma eficaz para o reforço da admi -
nistração pública?
b) os projetos contribuíram de forma eficaz para o reforço da administra -
ção pública?
10 
A auditoria centrou-se na assistência prestada no âmbito do IEVP e do IEV, en -
tre 2007 e 2014. A amostra de auditoria incluiu:
a) quatro programas de AOS para promoção da reforma da justiça, incluindo 
dois em áreas fundamentais da administração pública, a saber, a justiça e a 
política de finanças públicas, bem como dois outros destinados a melhorar 
a prestação de serviços de saúde pública e de água;
b) vinte projetos de reforço das autoridades centrais, designadamente sete 
projetos no setor da justiça, três projetos consecutivos de prestação de 
aconselhamento de alto nível aos ministérios moldavos (conhecidos como 
projetos MCSANUEM, da Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da União 
Europeia à República da Moldávia) e um projeto de apoio à chancelaria de 
Estado, a autoridade central responsável pela coordenação dos fundos da UE 
na Moldávia.
11 
A amostra do Tribunal abrangeu 40% da ajuda bilateral do IEVP/IEV contratada 
desde 2007 (ver anexo I ). Os trabalhos de auditoria foram realizados entre março 
e setembro de 2015. Os auditores examinaram provas documentais, tais como do -
cumentos de programação e de progressos registados, relatórios de acompanha -
mento e de avaliação. A auditoria incluiu uma análise documental e uma visita no 
local à Moldávia. Os auditores entrevistaram funcionários das autoridades molda -
vas, da delegação da UE em Chisinau, do Serviço Europeu para a Ação Externa, da 
Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento, de 
organizações internacionais, outros doadores, empresas de consultoria e ONG.
11
 Observações
O apoio orçamental teve um efeito limitado no reforço 
da administração pública nos setores visados
12 
No presente capítulo, o Tribunal examina o contributo dos programas de AOS 
para o reforço da administração pública na Moldávia. A auditoria avalia a con -
ceção dos programas, a aplicação da condicionalidade, a base para atribuição 
de fundos adicionais e o contributo do AOS para o desenvolvimento dos quatro 
setores auditados: justiça, finanças públicas, saúde e água (ver anexo II ).
A Comissão poderia ter dado resposta aos riscos com maior 
rapidez e os programas não foram suficientemente alinhados 
com as estratégias nacionais
13 
Para avaliar a conceção dos programas de AOS, os auditores analisaram se a Co -
missão tomou as medidas necessárias para analisar e mitigar os riscos associados 
ao AOS. Os auditores examinaram igualmente se os quatro programas auditados 
refletiram de forma suficiente as estratégias de reforma nacionais.
A Comissão poderia ter dado uma resposta mais rápida quando 
os riscos associados ao AOS se concretizaram
14 
Apesar de apresentar vantagens tais como a maior apropriação por parte do país, 
a redução dos custos de transação e uma melhor coordenação dos doadores, 
o apoio orçamental também se caracteriza por um elevado número de riscos 
inerentes à sua própria natureza (ver Relatório Especial n.º 11/2010 do Tribunal de 
Contas Europeu)7. O perfil de risco específico do apoio orçamental está relaciona -
do com o facto de utilizar os sistemas do país, na medida em que implica a trans -
ferência de recursos financeiros para o tesouro nacional do país beneficiário8. 
Tendo em conta que são integrados nos recursos orçamentais do país benefi -
ciário, os fundos de apoio orçamental também são sujeitos às insuficiências da 
gestão financeira9 do país. O Tribunal avaliou se a Comissão Europeia analisou 
e limitou corretamente estes riscos.7 Relatório Especial nº 11/2010, 
«Gestão, por parte da 
Comissão, do Apoio 
Orçamental Geral nos países 
ACP, da América Latina e da 
Ásia». ( http://eca.europa.eu )
8 Comissão Europeia, 
Direção-Geral do 
Desenvolvimento e da 
Cooperação — EuropeAid,  
Budget Support Guidelines . 
Programming, Design and 
Management — A modern 
approach to Budget Support  
(Orientações relativas ao 
Apoio Orçamental. 
Programação, conceção 
e gestão: Uma abordagem 
moderna do apoio 
orçamental), setembro 
de 2012, p. 126.
9 Relatório Anual relativo ao 
exercício de 2014, pontos 8.6 
a 8.8 (JO C 373 de 10.11.2015).
12 Observações 
15 
Em 2012, a Comissão introduziu uma análise mais sistemática dos riscos, comités 
diretores de alto nível para as operações de apoio orçamental e um sistema de 
alerta precoce10 em caso de concretização dos riscos. Trata-se de uma melhoria 
notável face à anterior abordagem.
16 
Tanto a gestão descentralizada11 como o apoio orçamental dependem em larga 
medida dos sistemas existentes no país. Estes sistemas, designadamente no que 
se refere ao controlo das finanças públicas, não são certificados pelos serviços 
da UE. A modalidade de gestão descentralizada para assistência da UE a projetos 
não é aplicada. Simultaneamente, o apoio orçamental foi o principal método de 
ajuda utilizado, representando quase três quartos da assistência total paga pela 
UE à Moldávia no período de 2007-2015.
17 
Na Moldávia, os riscos de corrupção são elevados. O índice de perceção da 
corrupção da Transparency International  indica que a situação piorou desde 2012 
(ver  caixa 5 ).
18 
Em novembro de 2014, os riscos macroeconómicos concretizaram-se na Moldá -
via, quando se ficou a saber da perda de mil milhões de dólares norte-america -
nos de fundos de depositantes, na sequência de um escândalo de corrupção que 
envolveu três bancos moldavos (ver caixa 1 ). Em dezembro de 2014, o comité 
diretor de alto nível decidiu estar atento ao caso da Moldávia em 2015, no âmbito 
da dotação de apoio orçamental, uma vez que o nível de risco tendia a aumentar. 
Em julho de 2015, após uma análise interna das medidas de atenuação dos poten -
ciais riscos, a Comissão Europeia respondeu com o anúncio público da suspensão 
dos pagamentos relativos ao apoio orçamental, enquanto se aguardava a cele -
bração de um acordo entre o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Moldávia12. 
A parcela de apoio orçamental programada para 2015 também diminuiu signifi -
cativamente, em comparação com os anos anteriores (ver gráfico 1 ). A situação 
no setor bancário pôs seriamente em causa a integridade do financiamento con -
cedido pela UE ao orçamento de estado da Moldávia. No entanto, não é possível 
provar que os fundos da UE tenham estado especificamente envolvidos, uma vez 
que foram integrados no orçamento geral do Estado.10 O sistema de alerta precoce 
será ativado nos casos em que 
se verificar uma deterioração 
imediata e grave da situação 
ou em caso de ocorrência de 
um acontecimento 
identificado como um risco, 
e que tenha um impacto 
significativo nos objetivos do 
programa. Nestes casos, a UE 
tem necessidade de reagir 
imediatamente, de forma 
a evitar danos graves para 
a sua imagem e reputação. 
Pode ser, por exemplo, 
o resultado de um caso grave 
de corrupção ou fraude, ou de 
infração de valores 
fundamentais. As delegações 
da UE devem comunicar 
imediatamente esses casos 
aos serviços centrais. Ver 
Budget Support Guidelines  
(Orientações relativas ao apoio 
orçamental), p. 132.
11 Em caso de gestão 
descentralizada, a Comissão 
pode decidir utilizar os 
procedimentos de 
contratação pública ou de 
concessão de subvenções do 
país beneficiário. Nos termos 
do nº 4 do artigo 18.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1638/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
24 de outubro de 2006, que 
estabelece disposições gerais 
relativas à criação do 
Instrumento Europeu de 
Vizinhança e Parceria.
12 Delegação da UE na Moldávia, 
EU Budget Support for the 
Republic of Moldova — pending 
the fulfilment of several 
conditions ( Apoio Orçamental 
da UE à República da 
Moldávia - sob condição de 
cumprimento de diversas 
condições ), Chisinau, 8 de 
julho de 2015.
13 Observações 
19 
O último programa do FMI na Moldávia expirou em 2013. A revisão do último pro -
grama não foi concluída, em virtude de desentendimentos relativos às políticas 
do setor orçamental e financeiro. Em abril de 2014, o Banco Mundial suspendeu 
o seu apoio orçamental de 45 milhões de dólares norte-americanos, por consi -
derar que os riscos para os fundos públicos decorrentes do setor bancário eram 
demasiado elevados para proceder a quaisquer transferências para o orçamento 
de estado da Moldávia.
20 
Apesar de ter identificado corretamente os riscos de corrupção e de instabilidade 
macroeconómica na Moldávia, a Comissão poderia ter respondido com maior ra -
pidez quando os riscos se concretizaram. No contexto da assinatura do acordo de 
associação/zona de comércio livre abrangente e aprofundado em 2014, a Comis -
são celebrou, em outubro e novembro desse ano, dois acordos de financiamento, 
um relativo a operações de AOS no âmbito das reformas das finanças públicas 
e outro relativo à execução da zona de comércio livre. Em dezembro de 2014 de -
sembolsou, neste âmbito, 16 milhões de euros. Os riscos associados ao setor 
bancário eram mencionados desde 201213, tanto pelo FMI como pela Comissão.13 Fundo Monetário 
Internacional, « IMF Country 
Report No 12/288, Republic of 
Moldova, Staff report for 
the 2012 Article IV consultation, 
fifth reviews under the extended 
arrangement and under the 
three-year arrangement under 
the extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria» (Relatório do FMI por 
país n.º 12/288,República da 
Moldávia, Relatório de 
avaliação para a consulta 
de 2012 relativa ao artigo IV, 
quinto exame no âmbito do 
acordo alargado e do acordo 
de três anos ao abrigo do 
mecanismo de crédito 
alargado e pedidos de 
derrogação em caso de 
incumprimento e alteração 
dos critérios de desempenho), 
setembro de 2012; « IMF 
Country Report No 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions» ( Relatório do FMI 
por país n.º 14/190, Relatório 
de avaliação para a consulta 
de 2014 relativa ao artigo IV 
e primeiras discussões sobre 
o acompanhamento posterior 
ao programa), junho de 2014.Informações gerais sobre a crise bancária na Moldávia
Em novembro de 2014, três bancos moldavos foram colocados sob administração extraordinária pelo Banco 
Central, após terem emitido empréstimos no montante de mil milhões de dólares norte-americanos. Estas 
transações não tinham uma justificação económica sólida e resultaram numa deterioração tal dos balanços 
dos bancos que a sua continuidade deixou de ser viável. As elevadas dívidas acumuladas ao Estado resultan -
tes deste incidente e o custo estimado para salvar os bancos ascendem, no mínimo, a 13% do PIB da Moldávia.
À data da auditoria, as investigações criminais relativas à fraude bancária registavam poucos progressos e não 
tinha sido elaborada uma estratégia de recuperação. Esta situação desencadeou protestos públicos e contri -
buiu para um período prolongado de instabilidade política. Entre novembro de 2014 e dezembro de 2015 de -
mitiram-se três governos.Caixa 1
14 Observações 
Os programas de AOS não foram suficientemente alinhados com 
as estratégias nacionais e não foi esclarecida a forma como foram 
determinados os orçamentos de AOS
21 
O Tribunal avaliou se os programas de AOS apoiaram estratégias nacionais perti -
nentes, claramente formuladas e plenamente assumidas pelo país. As condições 
de desembolso dos fundos de apoio orçamental devem corresponder e estar 
alinhadas com a estratégia nacional14.
22 
Dois dos quatro programas de AOS da amostra de auditoria não correspondem 
totalmente às estratégias nacionais. O AOS relativo às finanças públicas apoia 
uma estratégia nacional sem objetivos relacionados com o setor (ver caixa 2 ) 
e o AOS relativo ao setor da justiça não contribui diretamente para a execução 
da estratégia de reforma nacional.14 Para mais pormenores, ver 
Budget Support Guidelines  
(Orientações relativas ao apoio 
orçamental) , anexo 3: 
Avaliação da Elegibilidade das 
Políticas Públicas.
As condições específicas não foram suficientemente alinhadas com a estratégia 
nacional: o AOS para a reforma das finanças públicas
O AOS para a reforma das finanças públicas baseia-se na estratégia de desenvolvimento nacional da Moldávia 
para 2020, que abrange sete setores, incluindo infraestruturas, regimes de pensão e educação. No entanto, 
não define quaisquer objetivos em matéria de finanças públicas. A Moldávia tem uma estratégia nacional de 
gestão das finanças públicas para o período de 2013-2020, composta por uma estratégia global, por planos de 
ação anuais e por um quadro de acompanhamento.
O acordo de financiamento para o AOS define 12 condições específicas que devem ser cumpridas para efeitos de 
desembolso das suas três parcelas variáveis. Estas condições não estão previstas na estratégia de desenvolvimento 
nacional e não refletem diretamente as prioridades definidas na estratégia de gestão das finanças públicas.
Por exemplo, uma das condições diz respeito à criação de um Conselho Orçamental, que não está explicita -
mente prevista em nenhum dos documentos estratégicos assinados entre a Moldávia e a UE. O mesmo sucede 
com duas outras condições, que preveem a publicação de um orçamento para os cidadãos15 e de relatórios 
semestrais sobre a execução orçamental. O acesso público a informações orçamentais fundamentais obteve 
a classificação A na avaliação de 2011 da despesa pública e responsabilidade financeira16.
15 Um orçamento para os cidadãos é uma apresentação não técnica do orçamento de estado, concebida para ser divulgada e compreendida por 
um segmento da população tão alargado quanto possível.
16 O programa «Despesas públicas e responsabilidade financeira» (PEFA) é uma parceria de multidoadores que tem por objetivo avaliar a situação 
da despesa pública e dos sistemas de contratação pública e responsabilidade financeira. As avaliações do PEFA analisam o desempenho do 
sistema de gestão das finanças públicas de um país, através de um conjunto de 31 indicadores, classificados de A a D ( www.pefa.org ).Caixa 2
15 Observações 
23 
Apesar de o AOS no setor da justiça referir que o seu objetivo é apoiar a estraté -
gia de reforma do setor da justiça na Moldávia, as condições específicas relacio -
nadas com o sistema judiciário não são expressas nos mesmos termos. Algumas 
condições do AOS dizem respeito a questões de finanças públicas e não são 
mencionadas na estratégia de reforma. Não existe, por conseguinte, uma corre -
lação rigorosa entre as ações empreendidas no âmbito da estratégia de reforma 
do setor da justiça e o AOS. Além disso, é necessária a definição de requisitos 
adicionais de acompanhamento e de elaboração de relatórios para o AOS.
24 
Os programas de AOS destinados a melhorar a prestação de serviços de saúde 
pública e de água não se basearam em estratégias de reforma moldavas clara -
mente formuladas. As orientações defendem uma orçamentação adequada das 
estratégias setoriais, para que possam ser elegíveis para efeitos de AOS17. No 
entanto, no que se refere ao AOS no setor da saúde, a estratégia nacional não foi 
suficientemente alinhada com a política nacional de saúde geral, nem foi total -
mente refletida nas projeções orçamentais. O AOS no setor da água foi concebido 
para apoiar a estratégia nacional para a água de 2007. No entanto, esta última 
revelou-se demasiado ambiciosa, uma vez que se centrava num elevado número 
de objetivos sem fornecer um plano de ação calendarizado nem um quadro insti -
tucional claro para a sua execução.
25 
O Tribunal examinou também a base utilizada para a definição dos orçamentos 
relativos aos programas de AOS. De acordo com as orientações em matéria de 
apoio orçamental, publicadas em 2012, essa definição deve basear-se num con -
junto de critérios, tais como as necessidades de financiamento do país parceiro 
e o seu compromisso em afetar os recursos de acordo com a respetiva estratégia 
nacional. Outros critérios incluem a eficácia, a otimização dos recursos e o impac -
to do apoio orçamental na concretização dos objetivos, o historial e a capacidade 
de absorção de desembolsos passados, o grau de eficácia com que os objetivos 
acordados foram alcançados com o apoio orçamental e a orientação para os 
resultados da estratégia de desenvolvimento.
26 
Com base no exame dos programas selecionados, realizado pelo Tribunal, não 
ficou suficientemente clara a forma como os orçamentos foram definidos. Da 
amostra de auditoria, o AOS relativo às reformas da política de finanças públicas 
foi o primeiro programa criado em conformidade com a nova metodologia. No 
entanto, não foi realizada qualquer avaliação abrangente dos critérios enuncia -
dos no ponto 25.17 Para mais pormenores, ver 
Budget Support Guidelines, 
Annex 3: Assessing Public Policy 
Eligibility, 3.2. Policy Financing  
(Orientações relativas ao apoio 
orçamental) , anexo 3: 
Avaliação da Elegibilidade das 
Políticas Públicas, 
3.2. Financiamento de 
políticas).
16 Observações 
27 
Apesar de as orientações não se aplicarem aos programas de AOS concebidos an -
tes de 2012, foi realizada uma avaliação prévia das necessidades de financiamen -
to para a estratégia de reforma do setor da justiça. No entanto, essa avaliação não 
produziu informações fiáveis, uma vez que a estimativa inicial de 124 milhões de 
euros foi reduzida para metade dois anos após a execução18. Em 2015 foi iniciada 
uma reavaliação das necessidades de financiamento, com o apoio de um projeto 
de assistência técnica financiado pela UE (ver ponto 61). No que se refere aos três 
outros programas de AOS, não houve provas de uma avaliação das necessidades 
de financiamento.
28 
Do mesmo modo, no que se refere ao processo de definição orçamental, o Tri -
bunal constatou que o orçamento planeado variou na fase de elaboração, sem 
uma justificação clara. Relativamente ao AOS no setor da justiça, cujo orçamen -
to ascendia a 58,2 milhões de euros, uma avaliação externa realizada antes da 
conceção do programa sugerira um montante de 40 milhões de euros. Durante 
a execução do AOS no setor da água foi atribuído um aumento pontual de 5 mi -
lhões de euros, com base em considerações políticas.
A condicionalidade não foi suficientemente explorada
29 
O sistema de acompanhamento do desempenho e os critérios de desembolso 
são fundamentais no apoio orçamental, fornecendo o enquadramento para 
a condicionalidade. As parcelas variáveis estão ligadas a progressos registados 
mediante condições específicas: criam incentivos para a melhoria do desempe -
nho na medida em que a um desempenho parcial corresponde um pagamento 
parcial. O Tribunal avaliou se as condições para desembolso das parcelas repre -
sentavam incentivos significativos no âmbito das reformas. Examinou igual -
mente se os desembolsos se basearam, de forma consistente, no cumprimento 
dessas condições.
Algumas das condições específicas relativas às parcelas foram 
cumpridas entre a negociação do programa e o início do apoio 
orçamental setorial ou não eram diretamente mensuráveis
30 
Os contratos da amostra de auditoria incluíam condições específicas que exigiam 
ações limitadas por parte das autoridades moldavas ou foram cumpridas entre 
a negociação do programa e o início do AOS (ver caixa 3 ). As metas que não são 
suficientemente ambiciosas reduzem o efeito de incentivo. Existe um risco ine -
rente à inclusão de medidas tomadas antes do início do programa, uma vez que 
estas poderiam ter sido, totalmente ou em parte, realizadas sem a ajuda.18 O plano de ação (Decisão 
n.º 6 do Parlamento, 
de 16 de fevereiro de 2012, 
p. 168) prevê 1 989 milhões 
de leus moldavos 
(124 milhões de euros, 
2012) para a execução da 
estratégia de reforma do 
setor da justiça. O Relatório 
Anual relativo ao exercício 
de 2014 apresenta uma 
estimativa de 1 034 milhões 
de leus (50 milhões de 
euros, 2014).
17 Observações 
31 
Os quatro contratos continham condições específicas que não eram claramen -
te mensuráveis. Por exemplo, as condições específicas para o AOS no setor da 
justiça tiveram de ser explicadas melhor após o desembolso da primeira parcela 
variável, devido a dificuldades em chegar a acordo sobre o seu significado19. Além 
disso, o AOS no setor das reformas das finanças públicas tem condições específi -
cas, mas não inclui indicadores separados e nem todas as condições específicas 
são diretamente mensuráveis. No que se refere ao AOS no setor da saúde, cerca 
de metade dos indicadores era demasiado vaga20. O AOS no setor da água tam -
bém incluiu indicadores inverificáveis, agregados ou pouco claros.
As condições nem sempre foram aplicadas de forma consistente 
para encorajar as reformas
32 
As orientações da Comissão em matéria de apoio orçamental estipulam que as 
parcelas só devem ser desembolsadas após o cumprimento das condições espe -
cíficas e dos indicadores de desempenho pertinentes. O Tribunal detetou exem -
plos de falta de coerência na utilização da condicionalidade em três dos quatro 
programas auditados21. Tal como indicado na caixa 4 , relativamente ao AOS no 
setor da saúde, os fundos foram desembolsados mesmo quando as condições 
não tinham sido cumpridas. Do mesmo modo, para os três programas de AOS nos 
setores da saúde, da justiça e da água, a avaliação do cumprimento de algumas 
condições poderia ter sido mais rigorosa.19 Tiveram de ser elaborados 
quadros explicativos, com 
o apoio de um projeto de 
assistência técnica financiado 
pela UE (ver ponto 61), que 
foram debatidos no grupo 
de trabalho que acompanha 
o AOS.
20 Os exemplos incluem 
indicadores como 
«Otimização da estrutura de 
cuidados de saúde primários», 
«Análise das opções 
destinadas a encorajar 
os investimentos privados 
no sistema de saúde» 
ou «Continuação da melhoria 
do planeamento estratégico 
no setor da saúde com base 
no QDMP».
21 No momento da auditoria, 
o cumprimento das condições 
específicas ainda não tinha 
sido avaliado para o programa 
de apoio orçamental relativo 
à reforma das finanças 
públicas, que apenas tivera 
início no final de 2014.Exemplos de condições específicas
Exemplo 1 — Algumas condições específicas exigiam ações limitadas por parte 
das  autoridades  moldavas
Uma das condições do AOS às reformas das finanças públicas, que teve início em 2014, prevê a publicação de 
relatórios semestrais sobre a execução orçamental. A Moldávia já publicava relatórios mensais sobre a execu -
ção do seu orçamento há vários anos.
Exemplo 2 — Algumas condições específicas já estavam preenchidas entre a negociação do programa 
e o início do AOS
O acordo de financiamento para o AOS no setor da saúde foi assinado em 2009. A primeira parcela variável 
de 13,4 milhões de euros foi desembolsada após uma avaliação de 53 indicadores, 22 dos quais diziam respei -
to a medidas adotadas em 2008, após a conclusão da negociação do programa.
O AOS no setor da justiça teve início em junho de 2013. Três condições de desembolso - relativas à moderni -
zação do sistema de recursos, a alterações ao processo penal e à redução das imunidades dos juízes — foram 
total ou parcialmente cumpridas de acordo com legislação adotada entre abril e julho de 2012, após a conclu -
são da negociação do programa.Caixa 3
18 Observações 
33 
De acordo com as orientações da Comissão em matéria de apoio orçamental, 
a reprogramação dos fundos não desembolsados para parcelas posteriores pode 
reduzir o efeito inicial de incentivo das condições. No entanto, o AOS no setor da 
saúde incluiu uma última parcela destinada a reagrupar o saldo dos fundos não 
desembolsados, remanescentes de parcelas anteriores.
34 
No início do programa do AOS no setor da água, em 2009, não estava prevista uma 
última parcela para os fundos remanescentes. No entanto, foi posteriormente criada 
uma parcela adicional de 6,1 milhões de euros, nas vésperas da assinatura do acordo 
de associação/zona de comércio livre, em 2014. Foram identificadas novas condições, 
em conformidade com os objetivos globais do AOS no setor da água, que permitiram 
o desembolso de 4,9 milhões de euros dos fundos remanescentes, resultantes do 
incumprimento das condições associadas a parcelas anteriores.Os fundos foram desembolsados mesmo quando as condições específicas e os 
indicadores de desempenho não tinham sido cumpridos
Exemplo 1 — Foram desembolsados mais fundos do que o recomendado no relatório 
de avaliação  externa
As decisões de desembolso dos fundos do AOS basearam-se num relatório de avaliação externa, que exami -
nou o cumprimento das condições específicas ligadas ao desembolso. Em duas das três parcelas variáveis, os 
desembolsos no âmbito do AOS no setor da saúde desviaram-se das recomendações formuladas no relatório 
de avaliação externa. Em 2011, a segunda parcela variável ascendeu a um montante total de 13,6 milhões de 
euros, 9% superior aos 12,5 milhões de euros recomendados, com base na avaliação de 28 condições. A tercei -
ra parcela (4,1 milhões de euros), em 2012, foi 11% superior (9 condições avaliadas). A maior parte da diferença 
resultou do desembolso de fundos reafetados da assistência técnica do AOS para o apoio orçamental, que não 
estava associado a quaisquer atividades ou condições.
Exemplo 2 — Os desembolsos foram realizados após uma avaliação insuficientemente rigorosa 
do cumprimento das condições
Uma das condições do AOS no setor da água exigia a afetação de, pelo menos, 600 milhões de leus molda -
vos, do orçamento nacional para os setores da água e das águas residuais. Em 2012, as dotações totaliza -
vam 252 milhões de leus (42% de 600 milhões de leus), um valor significativamente inferior ao limiar mínimo. 
Não obstante, a condição foi avaliada como tendo sido parcialmente cumprida e foram desembolsados 42% 
dos fundos relacionados com a mesma.
Uma outra condição do AOS no setor da saúde exigia que a despesa pública no setor dos cuidados de saúde, 
ajustada à inflação, não fosse reduzida. Em 2010, o orçamento da Moldávia para a saúde aumentou 5% em ter -
mos nominais, em comparação com 2009. No entanto, tendo em conta um nível de inflação de 9% para 2010, 
a despesa ajustada no setor da saúde diminuiu em termos efetivos, em comparação com o ano anterior. Ainda 
assim, a condição foi considerada cumprida.Caixa 4
19 Observações 
Os fundos adicionais baseados em incentivos não foram 
bem  justificados
35 
Em 2012, a Comissão introduziu o princípio do «mais por mais», que prevê fundos 
adicionais baseados em incentivos, para recompensar os progressos dos países 
parceiros em matéria de democracia. Ao abrigo deste regime, as dotações adicio -
nais por país devem depender dos progressos registados no processo de refor -
ma, nos termos da avaliação constante do relatório sobre os progressos realiza -
dos no âmbito da PEV, e em conformidade com normas e padrões de referência 
internacionalmente reconhecidos22.
36 
No total, a Moldávia recebeu 93 milhões de euros a este título para os anos de 2012 
a 2014, incluindo 28 e 35 milhões de euros através do programa de integração e coo -
peração no âmbito da Parceria Oriental, em 2012 e 2013, respetivamente, e 30 mi -
lhões de euros no âmbito do programa-quadro do IEV em 201423. Estes fundos foram 
essencialmente atribuídos a programas de AOS novos ou em curso.
37 
Com base no exame documental do Tribunal, a justificação para a concessão de 
fundos adicionais à Moldávia não foi clara. Durante três anos, as dotações foram 
sustentadas por uma análise limitada dos progressos realizados. Os relatórios 
intercalares no âmbito da PEV não demonstram que a Moldávia tenha registado 
progressos em matéria de democracia. De acordo com o relatório de 2013, na pri -
meira metade do ano a Moldávia atravessou a sua pior crise política dos últimos 
anos24, descrita como um colapso institucional25 que prejudicou de forma dura -
doura a credibilidade das instituições democráticas do país26.
Verificaram-se poucos elementos comprovativos 
de  progressos nos setores visados pelo AOS
38 
Na medida do possível e com base nos indicadores e relatórios disponíveis, o Tribu -
nal examinou se os programas de AOS contribuíram para a realização de progressos 
nos quatro setores auditados: justiça, finanças públicas, saúde e água. Ao avaliar 
o apoio orçamental a OCDE sugere uma abordagem com três etapas, de acordo com 
a qual: i) a primeira etapa inclui a avaliação dos recursos, das realizações diretas e das 
realizações indiretas do apoio orçamental; ii) a segunda etapa inclui a avaliação dos 
resultados e do impacto das políticas, estratégias e despesas governamentais e iii) 
a terceira etapa inclui uma análise do contributo do apoio orçamental para as políti -
cas, estratégias e despesas governamentais, que produziram os resultados e o impac -
to identificados na segunda etapa, a realizar através da combinação e da comparação 
dos resultados da segunda e da terceira etapas27.22 Os principais critérios de 
avaliação dos progressos são 
a realização de eleições 
democráticas e credíveis, 
a liberdade de imprensa e dos 
meios de comunicação social, 
um Estado de direito 
administrado por um poder 
judicial independente 
e o direito a um julgamento 
justo, a luta contra a corrupção, 
a reforma da segurança e da 
aplicação efetiva da lei, 
o controlo democrático das 
forças armadas e o respeito por 
outros direitos humanos. 
(anexo da Decisão de Execução 
da Comissão C(2012) 4170, 
de 26 de junho de 2012).
23 10% do orçamento do IEV são 
reservados à abordagem 
baseada nos incentivos: os 
programas-quadro plurinacio -
nais recompensam os 
progressos verificados no 
sentido de uma democracia 
profunda e sustentável e no 
cumprimento dos objetivos de 
reformas acordados (Regula -
mento (UE) nº 232/2014 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 11 de março 
de 2014, que cria um 
instrumento europeu de 
vizinhança 
(JO L 77 de 15.3.2014, p. 27), 
n.º 6 do artigo 7.º, consideran -
do 4; Decisão de Execução 
C(2014) 2988 da Comissão, 
de 2 de maio de 2014). 
O Programa de Integração 
e Cooperação no âmbito da 
Parceria Oriental atribuiu 
fundos adicionais aos parceiros 
que registram progressos no 
sentido de uma democracia 
profunda e do respeito pelos 
direitos humanos (Decisões de 
Execução da Comissão C(2012) 
4170 de 26 de junho 
de 2012 e C(2013) 8140 de 27 de 
novembro de 2013).
24 Comissão Europeia, alto-repre -
sentante da UE para os 
Negócios Estrangeiros e a 
Política de Segurança, 
documento de trabalho 
conjunto  «Joint Staff Working 
Document. Implementation of 
the European Neighbourhood 
Policy in the Republic of 
Moldova. Progress in 2013 and 
recommendations for action 
accompanying the document 
Joint Communication to the 
European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions. 
Neighbourhood at the 
Crossroads: Implementation of 
the European Neighbourhood 
Policy in 2013» (A 
20 Observações 
39 
No entanto, mesmo quando é possível estabelecer uma relação lógica clara entre 
a ação e os resultados28, pode ser difícil, se não impossível, avaliar a parte dos 
resultados passível de ser atribuída às intervenções da UE e a parte que se deve 
a outros fatores29. De facto, é o orçamento do país parceiro que suporta a sua 
estratégia de desenvolvimento, pelo que as realizações decorrentes do apoio 
orçamental da UE dizem respeito a alterações que não são consequência apenas 
do programa de apoio orçamental, mas também de várias outras ações governa -
mentais, programas de assistência e fatores externos30. Apesar destas limitações, 
os elementos comprovativos revelam que, na Moldávia, o AOS obteve resultados 
limitados, uma vez que os indicadores e os relatórios não demonstram a realiza -
ção de muitos progressos em três dos setores-alvo (justiça, saúde e serviços de 
água). À data da auditoria, ainda era demasiado cedo para avaliar os potenciais 
efeitos do programa de AOS nas finanças públicas.
40 
Até ao momento, foram desembolsados 28,2 de 30 milhões de euros, em duas 
parcelas, no âmbito do AOS no setor da justiça. O montante foi reduzido, uma vez 
que apenas 88% das condições foram cumpridas. Algumas realizações, tais como 
as alterações legislativas, não foram alcançadas no que se refere à fase preliminar 
de investigação do processo judicial, à justiça juvenil e à intolerância perante 
a corrupção.
41 
Apesar de o relatório intercalar de março de 2015 sobre a PEV considerar que 
a Moldávia fez, em termos gerais, alguns progressos na execução da estratégia de 
reforma do setor da justiça, os indicadores internacionais levantam dúvidas sobre 
a realização desses progressos (ver caixa 5 ).implementação da política 
europeia de vizinhança na 
República da Moldávia. 
Progressos em 2013 e recomen -
dações de ação que acompa -
nham o documento Comunica -
ção Conjunta ao Parlamento 
Europeu, ao Conselho, ao 
Comité Económico e Social e ao 
Comité das Regiões. A Vizi -
nhança numa Encruzilhada: 
Implementação da Política 
Europeia de Vizinhança 
em 2013), p.5.
25 Ibidem , p. 2.
26 Ibidem, p. 5.
27 Ver OCDE-CAD, « Evaluating 
Budget Support, Methodological 
Approach» (Avaliar o apoio 
orçamental — Abordagem 
metodológica), p. 3.
28 De um modo geral, os 
resultados abrangem três 
categorias: realizações, 
resultados e impacto. Para 
definições precisas, consultar 
o relatório Especial n.º 21/2015, 
«Exame dos riscos associados 
a uma abordagem orientada 
para os resultados das ações da 
União Europeia para 
o desenvolvimento e a 
cooperação», p. 7. ( http://eca.
europa.eu )
29 Relatório Especial n.º 21/2015.
30 Relatório Especial n.º 21/2015, 
p. 23.
21 Observações 
Os indicadores internacionais revelam que a Moldávia realizou poucos progressos 
nas reformas do setor da justiça e na luta contra a corrupção
Diversos grupos de reflexão e ONG publicam indicadores sobre justiça e corrupção em todo o mundo, e apre -
sentam uma perspetiva mista dos progressos registados na Moldávia.
A Freedom House  baixou a classificação do país (numa escala de 1 a 7) de 4,5 em 2012 para 4,75 em 2015 pelo 
seu quadro e independência judiciais, tendo a graduação em matéria de corrupção melhorado ligeiramente, 
de 6 para 5,7531.
O Relatório de Competitividade Global 2014-2015 classificou a independência judicial do país em 141.º 
entre 144 países32.
O indicador do Banco Mundial relativo ao Estado de direito piorou a classificação do percen -
til 45 em 2012 para 42,7 em 2013, mas melhorou-a para 46,6 em 201433.
De acordo com o Instituto de Política Pública, a confiança dos cidadãos na justiça diminuiu na última década, 
de 41% para 23% no final de 201434.
A Moldávia perdeu terreno no índice de perceção da corrupção da Transparency International : em 2012 foi clas -
sificada em 94.º lugar entre 176 países e em 2015 ficou em 103.º lugar entre 168 países. Os moldavos conside -
ram o setor da justiça como o segundo mais corrupto, a seguir à polícia35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Instituto de Política Pública da Moldávia, Barómetro da Opinião Pública de novembro de 2014 ( http://www.ipp.md )
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Caixa 5
22 Observações 
42 
No âmbito do AOS no setor da saúde foram desembolsados 43,5 milhões de eu -
ros, o equivalente a 99,2% do orçamento. Esta percentagem foi alcançada porque 
uma última parcela permitiu o desembolso de fundos que ficaram remanescentes 
por incumprimento das condições impostas nas parcelas anteriores (ver pon -
to 33). Até esse momento, a taxa de desembolso correspondia a 89,7%.
43 
Uma avaliação realizada em 2012 pela Organização Mundial de Saúde apresenta 
uma perspetiva mista dos resultados alcançados no setor da saúde moldavo. 
Os progressos continuam aquém das expetativas no que se refere à proteção 
financeira (ou seja, em que medida as pessoas estão protegidas das consequên -
cias financeiras em caso de doença) e à equidade no financiamento do sistema 
de saúde. O acesso desigual aos serviços de saúde continua a ser um problema. 
Apesar de ser difícil avaliar a qualidade global da prestação de serviços de saúde, 
o estudo considera que foram realizados alguns progressos, designadamente 
no que se refere aos cuidados preventivos36. Em termos gerais, é difícil avaliar de 
que forma o programa de AOS contribuiu para melhorar os sistemas de saúde e, 
por conseguinte, a saúde da população da Moldávia. As melhorias na situação 
socioeconómica37 e o facto de os dados pertinentes não terem sido sistemati -
camente recolhidos e disponibilizados são outros fatores a ter em conta38. Esta 
situação explica-se igualmente pelo facto de não ter sido realizada uma avalia -
ção de seguimento do impacto do AOS no setor da saúde após a conclusão do 
programa, em 2013.
44 
O AOS no setor da água ficou aquém das expetativas no que se refere às realiza -
ções definidas no acordo de financiamento. Fatores externos, tais como a crise 
económica que atingiu a Moldávia em 2009 e a instabilidade política no país, 
associados à fragilidade das instituições no setor da água e à falta de assistência 
técnica, fizeram com que as condições só tenham sido parcialmente cumpridas 
relativamente a todas as parcelas variáveis. Por este motivo, a Comissão apenas 
desembolsou 68% dos fundos da terceira parcela.36 Observatório Europeu das 
Políticas e dos Sistemas de 
Saúde, uma parceria 
organizada pela OMS, 
«Republic of Moldova, Health 
system review», Health Systems 
in Transition ( República da 
Moldávia, exame do sistema 
de saúde, Sistemas de Saúde 
em Transição), vol. 14, n.º 7, 
2012, p. 131-139.
37 É sempre difícil destrinçar 
o contributo que os cuidados 
de saúde têm na melhoria da 
saúde, face a todas as 
melhorias na situação 
socioeconómica. Trata-se do 
caso específico da República 
da Moldávia, que tem uma 
população relativamente 
reduzida, pelo que algumas 
tendências ao longo do tempo 
devem ser tratadas com 
precaução. Ibidem , p.135.
38 É difícil avaliar a qualidade 
global da prestação de 
serviços de saúde porque os 
dados necessários para tais 
indicadores não são 
recolhidos nem 
disponibilizados 
regularmente. Por exemplo, 
não se utilizam de forma 
regular medidas baseadas nos 
resultados comunicados pelos 
pacientes e as taxas de 
mortalidade relativa 
a admissões urgentes nos 
hospitais não são recolhidas. 
Os dados sobre a segurança 
dos pacientes também não 
são recolhidos nem analisados 
com regularidade. Por 
exemplo, ainda que os dados 
relativos a complicações 
pós-operatórias sejam, de um 
modo geral, recolhidos, não 
são repartidos por causas ou 
fatores que tenham 
contribuído para tal, pelo que 
não podem ser utilizados 
como indicadores de 
segurança dos pacientes. 
Ibidem , p. 136.
23 Observações 
39 Cf. OMS / UNICEF, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation (Projeto 
Conjunto de 
Acompanhamento do 
Abastecimento de Água e do 
Saneamento), junho de 2015 
(wssinfo.org).
40 De acordo com a maioria das 
fontes, em 2010 
e 2011 a despesa do governo 
com a saúde diminuiu em 
termos reais, (OMS, A review of 
health financing reforms in the 
Republic of Moldova , 2012, p. 4; 
cálculos a partir de dados 
sobre a inflação (Índice de 
Preços no Consumidor, 
deflator do produto interno 
bruto) do Banco Mundial 
(http://data.worldbank.org/
country/moldova ) e Índice de 
Preços no Consumidor do 
Instituto Nacional de 
Estatística moldavo ( http://
www.statistica.md )). 
A despesa real aumentou 
ligeiramente em 2011, se for 
utilizado o deflator do PIB do 
Instituto Nacional 
de Estatística.
41 Observatório Europeu das 
Políticas e dos Sistemas de 
Saúde, uma parceria 
organizada pela OMS, 
«Republic of Moldova, Health 
system review» , Health Systems 
in Transition , Vol. 14, n.º 7, 2012, 
p. 43. Ver também OMS, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, p. 3,que afirma 
quea parcela do orçamento 
governamental atribuída 
à saúde é amplamente 
utilizada como uma indicação 
da prioridade atribuída pelo 
governo a este setor, 
relativamente a outros setores 
da economia. Revela 
claramente que a importância 
atribuída está a diminuir.45 
Os serviços públicos no setor da água da Moldávia continuam a ser afetados por 
insuficiências. Apenas cerca de 50% da população têm acesso a água potável, 
o setor é considerado subdesenvolvido, a capacidade institucional é frágil e a 
capacidade de execução dos municípios em matéria de gestão dos sistemas 
hídricos e de abastecimento é limitada. Num relatório de 2012 relativo ao desem -
penho do setor da água, o Tribunal de Contas moldavo concluiu que a situação 
do abastecimento de água e do saneamento nas localidades da República da 
Moldávia era difícil e estava numa situação de impasse. Num outro relatório 
de 2012, este Tribunal afirmou que, para alcançar os benefícios esperados no 
domínio da reabilitação e da construção de sistemas de água potável e de sanea -
mento, era necessário melhorar a administração dos meios públicos orientados 
para a concretização desses benefícios e do sistema de gestão das autoridades 
públicas responsáveis pela execução dos projetos no terreno. Apesar disso, um 
estudo recente da OMS e da UNICEF revela que a utilização das fontes de água 
e das instalações sanitárias melhorou entre 1995 e 201539.
46 
O valor acrescentado que os fundos de AOS podem conferir aos orçamentos 
setoriais nacionais é reduzido. O Tribunal constatou ser o caso do AOS no setor 
da saúde, uma vez que os orçamentos nacionais para a saúde, ajustados à infla -
ção, diminuíram durante a execução do programa, em 2010 e 201140 (ver caixa 4 , 
exemplo 2). Esta diminuição foi entendida como um sinal de que foi dada prio -
ridade limitada ao setor e levanta dúvidas sobre a capacidade do Ministério da 
Saúde para a execução da política nacional de saúde. Um estudo publicado pela 
OMS em 2012 assinalava que a despesa total com saúde ainda era muito reduzida 
relativamente a outros países europeus e que isso limitava significativamente 
o volume e a qualidade do pacote de serviços prestados41.
47 
Do mesmo modo, no que se refere ao AOS no setor da água, foram registados 
poucos progressos em virtude do período de eleições, da falta de orçamento 
para investimento no setor e de problemas de gestão no Ministério do Ambien -
te (ver também caixa 4 , exemplo 2). Esta situação demonstra a importância de 
refletir os compromissos assumidos no âmbito das operações de apoio orçamen -
tal da UE nos orçamentos de Estado, atribuindo o financiamento necessário para 
que os ministérios competentes cumpram as condições de desembolso.
24 Observações 
Os projetos contribuíram parcialmente para o reforço 
da administração pública
48 
A presente secção examina o contributo dos projetos para o reforço da adminis -
tração pública na Moldávia. Os auditores analisaram a conceção dos projetos, 
o apoio prestado pelos projetos a programas de AOS e a sustentabilidade dos  re-
sultados (ver anexo III ).
Os projetos eram pertinentes mas as análises 
das  necessidades foram afetadas por insuficiências
49 
A UE concedeu um apoio significativo para melhorar a capacidade de gestão e de 
coordenação da ajuda da UE, por parte das autoridades públicas moldavas. Este 
apoio foi concedido, em especial, à chancelaria de Estado, que agiu como unida -
de de coordenação nacional42 dos fundos da UE. Este tipo de ajuda é relevante, 
tendo em conta as limitações das autoridades moldavas em matéria de gestão 
de fundos, tal como demonstrado, por exemplo, pelos seus problemas na criação 
de projetos de geminação (ver gráfico 2 ).42 A unidade de coordenação 
nacional é responsável pela 
coordenação da assistência 
externa prestada pelos 
doadores a nível nacional.Gráfico 2Geminação: projetos planeados e projetos efetivamente realizados no período 
de 2007-2010 (em milhões de euros)
Projetos planeados
Montante utilizado
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Fonte:  Sistema Comum de Informação Relex (CRIS).
25 Observações 
43 Doze atividades listadas nos 
termos de referência iniciais 
deixaram de ser consideradas 
relevantes, em virtude 
da redução da procura 
do beneficiário.50 
Tal como demonstrado no anexo III  (questão 1.1), os auditores constataram que 
as análises de necessidades realizadas para os projetos foram, de um modo geral, 
satisfatórias: apenas dois projetos na amostra de auditoria tiveram por base 
uma análise insuficiente. No entanto, em nove projetos a análise foi afetada por 
insuficiências parciais, que resultaram na conceção de projetos que não estavam 
totalmente em conformidade com as necessidades ou os objetivos da administra -
ção moldava.
51 
Em alguns casos, estas insuficiências não puderam ser resolvidas durante a execução 
dos projetos nem em fases posteriores. No que se refere ao projeto de assistência 
técnica n.º 13 (ver anexo III ), o consultor envidou esforços para adaptar os termos de 
referência iniciais vários meses após o início do projeto, na sequência de consultas 
ao Supremo Tribunal de Justiça, ao Conselho Superior da Magistratura, a tribunais 
regionais e a outros doadores43. Relativamente às fases I e II do projeto MCSANUEM, 
a delegação da UE não realizou uma análise estruturada para confirmar as necessi -
dades e os problemas reais com que a administração moldava se confrontava, tendo 
em vista uma atribuição de prioridades eficaz e orientada de forma mais específica. 
Esta tarefa foi deixada para os conselheiros individuais. Tendo em conta que não 
existiam procedimentos de passagem de pasta, cada novo conselheiro tinha de pro -
ceder à sua própria análise das necessidades. No entanto, foi prestada mais atenção 
a essas análises na fase III do projeto.
Os projetos nem sempre foram bem coordenados 
com  os  programas de AOS
52 
As duas subsecções que se seguem analisam a coordenação entre o AOS e os 
projetos em dois tipos diferentes de projetos. O primeiro examina a assistên -
cia técnica no âmbito do AOS prevista nos acordos de financiamento do AOS 
(ver  ponto 7 e  gráfico 1 ) e o segundo analisa os outros projetos de assistência 
técnica e de geminação (ver ponto 8).
26 Observações 
A assistência técnica específica do AOS para o desenvolvimento 
da  capacidade administrativa foi tardia devido aos procedimentos 
de  contratação
53 
A Comissão prestou assistência técnica específica para ajudar a administração 
moldava na execução do AOS no âmbito dos quatro acordos de financiamento 
auditados. Esta ajuda decorre do facto de os governos dos países parceiros terem 
muitas vezes limitações em termos de capacidade institucional, que podem pre -
judicar a execução da estratégia apoiada através do AOS.
54 
Porém, esta assistência técnica não está sincronizada com o principal progra -
ma de apoio orçamental. Só pode ser iniciada após a assinatura do acordo de 
financiamento do programa de AOS e, tendo em conta os prazos necessários para 
os procedimentos de adjudicação e contratação, tem início diversos meses após 
o programa principal (ver quadro ).QuadroAtraso entre o apoio orçamental e a assistência técnica específica do AOS 
para  os  contratos auditados1
Programa 
de AOSAssistência técnica prevista 
no acordo de financiamento 
de AOS (milhões de euros)Início do programa de 
AOS (assinatura do acordo 
de financiamento)Início das operações 
de assistência técnica 
(assinatura
do contrato)Intervalo
de tempo
Saúde 3,15 Fevereiro de 2009 Junho de  2010 16 meses
Justiça 1,82Junho de  2013 Nenhuma -
RFP 4 Outubro de 2014 Outubro de 2015 12 meses
Água 3 Agosto de 2009 Setembro de 2011 25 meses
1 Apenas a assistência técnica disponibilizada especificamente através da subvenção do AOS. Existem outros projetos no mesmo setor, por exemplo no setor 
da justiça.
2 Este montante é utilizado para financiar as missões de avaliação antes do pagamento das parcelas.
Fonte:  Sistema Comum de Informação Relex (CRIS).
27 Observações 
55 
Estes atrasos tiveram um impacto negativo na execução do AOS nos setores da 
saúde e da água, uma vez que não existia capacidade administrativa nacional 
suficiente para gerir os programas. No que se refere ao AOS no setor da saúde, 
diversas condições específicas não foram cumpridas por causa do atraso no 
início da assistência técnica. Relativamente ao AOS no setor da água, o relatório 
de acompanhamento de 2012 especifica que uma melhor sincronização entre 
a ajuda de assistência técnica planeada e o AOS seria benéfica e garantiria uma 
execução bem-sucedida. No seu relatório final, o contratante recomendou que 
o apoio orçamental fosse precedido de assistência técnica e não seguido desta, 
como foi o caso.
Os outros projetos de assistência técnica e de geminação nem 
sempre foram utilizados para preparar ou apoiar os programas 
de  AOS
56 
A delegação da UE prestou atenção à criação de sinergias entre o AOS e os proje -
tos destinados ao mesmo setor. De um modo geral, a geminação e a assistência 
técnica foram utilizadas para acompanhar os programas de AOS. Tratou-se, por 
exemplo, do caso de um programa em zonas rurais (ainda que este programa 
não tenha sido incluído na auditoria). Do mesmo modo, os projetos prepararam 
o terreno para o AOS, por exemplo para um programa relativo à zona de comér -
cio livre. Por último, quatro projetos de assistência técnica no setor da justiça 
abrangeram necessidades que estavam relacionadas com as que foram visadas 
pelo apoio orçamental (ver anexo III , projetos n.º 12 a n.º 14).
57 
Apesar destes esforços, nos casos auditados, os projetos nem sempre foram utiliza -
dos para preparar ou apoiar os programas de AOS (ver pontos 58 a 63 e  caixa 6 ). Os 
principais métodos de prestação de ajuda preferidos pela Comissão foram o apoio 
orçamental e a geminação, ainda que existisse uma necessidade de assistência téc -
nica e uma elevada procura governamental da mesma, especialmente nos domínios 
em que o apoio orçamental foi planeado posteriormente, tendo em vista a prepara -
ção do domínio para a obtenção de melhores resultados.
28 Observações 
58 
Em 2011, a Comissão financiou uma avaliação ex ante  do setor da justiça. Esta ava -
liação recomendava que fosse colocada ênfase na assistência técnica, enquanto 
principal método de prestação de ajuda antes da programação do AOS. É ne -
cessária assistência técnica prévia tendo em conta que não seria possível para 
o governo desenvolver uma estratégia de reforma no domínio da justiça sem 
coordenação com o sistema judicial, constitucionalmente separado do poder 
executivo. Em 2011, quando a reforma do setor da justiça estava a ser preparada, 
as insuficiências nos esforços de coordenação do executivo nacional levantaram 
dúvidas sobre a sua capacidade de criar uma estratégia de reforma coerente, que 
fosse integralmente aprovada pelo sistema judicial.
59 
Em conformidade com esta avaliação, a partir de 2011 foram planeados quatro 
projetos de assistência técnica no setor da justiça, que sofreram atrasos devido 
à insuficiência de pessoal na delegação da UE. Um projeto teve início dois meses 
antes da assinatura do acordo de financiamento para efeitos de AOS, em abril 
de 2013 e os outros três tiveram início 18 meses depois (ver anexo III , projetos 
n.º 12 a n.º 14).A formação dos funcionários moldavos em apoio orçamental 
foi  ministrada  tardiamente
Em março de 2014 foi organizada uma primeira sessão de formação completa sobre apoio orçamental 
para funcionários moldavos, através de um projeto de assistência técnica, representando um montante 
de 40 000 euros (ver anexo III , projeto n.º 9). Nessa data, o apoio orçamental era utilizado há mais de sete 
anos na Moldávia.
A formação, que durou mais de seis dias e foi ministrada a 24 funcionários, revelou que os mesmos tinham um 
conhecimento limitado deste método de prestação de ajuda. Os participantes não fizeram progressos signi -
ficativos, uma vez que as classificações nos testes iniciais e finais apenas melhoraram de 3,2 para 3,9 pontos 
em 10. As classificações até pioraram em quatro dos dez domínios avaliados.
Estes maus resultados não foram abordados nem seguidos de forma abrangente, uma vez que desde então 
não foi ministrada qualquer formação completa em apoio orçamental. No entanto, a Comissão organizou 
diversas mesas redondas e apresentações com uma duração de meio dia, na Moldávia.Caixa 6
29 Observações 
44 O SIGMA (Apoio à Melhoria da 
Administração e da Gestão) 
é uma iniciativa conjunta da 
UE e da OCDE. Os peritos do 
SIGMA prestam assistência em 
seis domínios fundamentais 
da administração pública. 
(http://www.sigmaweb.org )60 
A estratégia relativa ao setor da justiça moldavo foi adotada em 2011, com 
o objetivo de garantir a elegibilidade para o AOS. A sua execução é prejudicada 
por progressos inadequados na reforma do Ministério Público e apoio insuficien -
te por parte do sistema judicial. Uma nova iniciativa de reforma, desenvolvida 
pelo Conselho Superior da Magistratura, foi publicamente apresentada em maio 
de 2015, com o apoio logístico do projeto de assistência técnica n.º 13.
61 
O projeto de assistência técnica n.º 12 presta atualmente apoio a grupos de 
trabalho na revisão das estimativas orçamentais para a ERSJ e na explicação das 
condições específicas para efeitos de AOS (ver pontos 27 e 31). Este projeto de as -
sistência técnica é um exemplo de ajustamento flexível a necessidades adicionais 
que ocorram durante a execução de um programa de AOS, mesmo quando esse 
apoio não foi explicitamente previsto no contrato inicial do projeto.
62 
O setor de gestão das finanças públicas fornece exemplos de recurso a diversos tipos 
de apoio, tais como o SIGMA44, a assistência técnica, a geminação e o AOS. Os pro -
jetos de geminação relativos a contratação pública e ao controlo financeiro interno 
terminaram em 2012 e 2013, tendo os relatórios sublinhado a necessidade de consoli -
dação dos resultados (ver anexo III , projetos n.º 2 e n.º 4). Continuam a ser envidados 
esforços nestes domínios, através do SIGMA e do diálogo político. No entanto, as 
condições específicas do AOS às reformas da política de finanças públicas não dão 
resposta a estas insuficiências. Os conselheiros financiados pela UE (no âmbito do 
projeto MCSANUEM) foram destacados em instituições com relevância em matéria 
de gestão das finanças públicas, tais como a Inspeção Fiscal do Estado, mas nenhum 
assumiu funções em qualquer das três instituições que executam o AOS (Tribunal de 
Contas, Ministério das Finanças, Parlamento).
63 
No entanto, a partir de 2014, a Comissão começou a prestar mais atenção à cria -
ção de sinergias entre o AOS e os projetos, tal como demonstrado por um projeto 
de geminação no Tribunal de Contas da Moldávia (ver anexo III , projeto n.º 5) 
e o destacamento previsto de um conselheiro da MCSANUEM para o Parlamento, 
em 2016.
30 Observações 
Os resultados nem sempre foram sustentáveis por falta 
de  vontade política e outros fatores externos
64 
Em termos gerais, os projetos produziram as realizações esperadas. Os exemplos 
de realizações concretas incluem uma plataforma em linha para acompanhamen -
to das atividades realizadas pelas organizações da sociedade civil na Moldávia, 
a prestação de aconselhamento estratégico a diversos ministérios, um projeto de 
lei sobre auxílios estatais e um manual de procedimentos para a gestão da ajuda 
da União Europeia.
65 
Registam-se preocupações relativas à sustentabilidade dos resultados alcançados 
com os projetos, muitas vezes devidas à insuficiente vontade política por parte 
das autoridades nacionais para ultrapassar alguns dos obstáculos ao reforço das 
autoridades públicas (ver caixa 7 ). Tal como demonstrado no anexo III (ques -
tão 1.3), metade dos catorze projetos avaliados suscitavam algumas preocupa -
ções e os restantes suscitavam preocupações substanciais.
66 
Entre 2011 e 2013, a Comissão prestou assistência técnica para apoiar a chancela -
ria de Estado moldava, no âmbito do projeto TTSIB (ver caixa 7 ). Apesar de o ob -
jetivo deste projeto consistir no desenvolvimento da capacidade da chancelaria 
de Estado para liderar tecnicamente a identificação, a elaboração e a execução 
das atividades financiadas pela assistência externa, os consultores do TTSIB tam -
bém prestaram serviços que substituíram parcialmente as tarefas operacionais 
do pessoal da chancelaria de Estado. De acordo com os relatórios relativos ao 
projeto TTSIB, apesar de muitos dos resultados esperados terem sido alcançados, 
a Chancelaria de Estado não tinha capacidade suficiente para desempenhar as 
tarefas, absorver a formação e aplicar as competências adquiridas.
67 
Como boa prática e tendo em conta a falta de elementos de sustentabilidade em 
projetos anteriores, na fase III a delegação da UE encorajou o desenvolvimento 
de estratégias de saída, para os projetos TTSIB e MCSANUEM. Pretendia, com 
isso, garantir que, antes de partir, cada conselheiro desse resposta às questões 
relativas à sustentabilidade. No entanto, no caso do TTSIB, a estratégia não foi 
executada, uma vez que as autoridades moldavas consideraram que a mesma 
exigia demasiados recursos.
31 Observações 
Questões de sustentabilidade com um projeto: assistência técnica para apoiar 
a Moldávia no desenvolvimento de capacidades de execução dos regimes de ajuda 
(1,9 milhões de euros)
Um projeto de assistência técnica apoiou a chancelaria de Estado moldava na coordenação global da ajuda 
da UE e, mais especificamente, no desenvolvimento de capacidades para a aplicação dos instrumentos de ge -
minação, TAIEX45 e SIGMA, assim como na elaboração e execução do programa global de reforço institucional 
(projeto TTSIB, ver anexo III , projeto n.º 6).
Após o final do projeto, em 2013, uma parte da função de coordenação da ajuda da UE foi transferida da 
chancelaria de Estado para o Ministério dos Negócios Estrangeiros. As autoridades moldavas não assegura -
ram a preservação dos conhecimentos adquiridos ao longo dos anos pela chancelaria de Estado, através da 
transferência de pessoal formado ou da formação de pessoal do ministério. A delegação da UE programou um 
projeto de assistência técnica para o ministério, embora com um âmbito mais limitado do que o projeto TTSIB. 
Existem planos em curso para devolver a função de coordenação à chancelaria de Estado mas, desde 2013, 
uma parte substancial do pessoal da chancelaria deixou de exercer funções na mesma.
45 O TAIEX é o instrumento de Assistência Técnica e Intercâmbio de Informações da Comissão Europeia. Presta apoio às administrações públicas em 
matéria de aproximação, aplicação e execução da legislação da UE, facilitando igualmente a partilha de boas práticas da UE.Caixa 7
32
 Conclusões 
e recomendações
68 
A UE confronta-se com desafios significativos no que se refere à execução da 
assistência na Moldávia. A instabilidade política e macroeconómica e as insufi -
ciências na governação e na administração pública reduzem significativamente 
a capacidade da Comissão para estimular as reformas.
69 
O Tribunal examinou se a assistência prestada pela UE à Moldávia contribuiu de 
forma eficaz para o reforço da administração pública. Para o efeito, avaliou em 
que medida a Comissão concebeu e executou bem o apoio financeiro concedido 
tanto através dos programas de AOS como por projetos tradicionais. A auditoria 
analisou projetos e AOS nos setores que recebem mais apoio da UE: justiça, finan -
ças públicas, água e saúde.
70 
Com base nos trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que a assistência da 
UE apenas contribuiu parcialmente para o reforço da administração pública. 
Os fatores externos explicam algumas das limitações observadas. Outras falhas 
podem ser atribuídas às insuficiências na conceção e na execução dos programas 
e projetos auditados.
71 
Tendo em conta que se registaram poucos progressos nos setores visados, o Tri -
bunal conclui que o apoio orçamental teve um efeito limitado no reforço da  ad-
ministração pública (ver pontos 38 a 47).
72 
O Tribunal constatou igualmente que a Comissão poderia ter dado uma resposta 
mais rápida quando os riscos associados ao apoio se concretizaram. Os progra -
mas não foram suficientemente alinhados com as estratégias moldavas (ver  pon -
tos 13 a 28).
73 
O potencial benefício dos programas foi reduzido pelo facto de a condicionali -
dade não ter sido suficientemente explorada: algumas das condições específicas 
foram cumpridas entre a negociação do programa e o início do AOS ou não eram 
diretamente mensuráveis. A Comissão poderia ter sido mais rigorosa ao avaliar 
o cumprimento das condições de desembolso (ver pontos 29 a 34). Além disso, 
a atribuição de fundos adicionais baseados em incentivos não foi plenamente 
justificada (ver pontos 35 a 37).
33 Conclusões e recomendações 
74 
A conceção dos projetos foi, de um modo geral, considerada pertinente. A as -
sistência da UE prestada através de projetos foi parcialmente eficaz no reforço 
da administração pública.
75 
O âmbito e o calendário dos projetos nem sempre foram bem coordenados com 
os programas de AOS (ver pontos 52 a 63). A assistência técnica específica relativa 
ao apoio orçamental para o desenvolvimento da capacidade administrativa só 
começou a ser prestada meses após o principal programa de apoio orçamental. 
Nem sempre foram utilizados outros projetos de assistência técnica e de gemina -
ção na elaboração ou na assistência a programas de apoio orçamental.
76 
De um modo geral, os projetos produziram as realizações esperadas. No entanto, 
os resultados nem sempre eram sustentáveis por falta de vontade política e ou -
tros fatores externos (ver pontos 64 a 67).
77 
Com base nas conclusões acima enunciadas, o Tribunal formula 
as seguintes  recomendações:
Recomendação 1  
Limitar os riscos associados às operações de  apoio orçamental
A Comissão deve aplicar as medidas existentes no contexto do sistema de alerta 
precoce de uma forma mais rigorosa, tendo em vista evitar ou limitar os riscos, 
e definir de forma mais clara os procedimentos a adotar em caso de concretiza -
ção dos mesmos. Estes procedimentos devem ser adotados atempadamente.
Recomendação 2  
Alinhar os programas de AOS com uma estratégia nacional 
de  reforma bem definida
A Comissão deve melhorar a ligação entre os programas de apoio orçamental 
e as estratégias nacionais. Deve organizar a ajuda, garantindo que existe um pro -
grama de reformas nacionais bem definido. Deve avaliar especificamente a rele -
vância e a credibilidade da estratégia do país em relação aos recursos institucio -
nais e financeiros disponíveis.
34 Conclusões e recomendações 
Recomendação 3  
Reforçar a utilização das condições e dos indicadores 
de  desempenho
A Comissão deve reforçar a utilização da condicionalidade, o que inclui i) a defini -
ção de condições e indicadores de desempenho claros e pertinentes que permi -
tam uma melhor avaliação e demonstração dos resultados, ii) dar uma resposta 
firme, proporcional e rápida quando o governo moldavo demonstrar um empe -
nho insuficiente no cumprimento do que foi acordado.
Recomendação 4  
Relacionar de forma mais clara os fundos baseados 
em  incentivos com os progressos demonstráveis
Os fundos baseados em incentivos devem ser atribuídos através de uma aplica -
ção mais rigorosa da metodologia existente.
Recomendação 5  
Coordenar os projetos com os programas de AOS
A Comissão deve utilizar os projetos de forma mais sistemática para preparar ou 
apoiar os programas de AOS. A assistência técnica no âmbito do AOS deve ser 
melhor calendarizada, para que possa prestar apoio aos programas de AOS desde 
o início.
Recomendação 6  
Garantir a sustentabilidade dos projetos
A Comissão deve garantir que as questões relativas à sustentabilidade são in -
tegradas no planeamento de todos os projetos, avaliando de forma mais siste -
mática a capacidade e o empenho político das autoridades públicas em manter 
os resultados.
O presente Relatório Especial foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel 
PINXTEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 
19 de abril de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente
35
 Anexos Anexo ILista de contratos auditados
Projetos
Ano de 
contratoEstado Designação do contratoMontante 
previsto 
(euros)Pago (euros)
Reforma da justiça 
2009 Encerrado Apoio à modernização do Sistema Prisional e à Reforma Penal da Moldávia 850 500 850 500
2010 Encerrado Avaliação do Estado de direito e da Administração da Justiça para a programação setorial 198 193 198 193
2011 EncerradoApoio à elaboração do Apoio Orçamental Setorial e à preparação de concursos no setor 
da justiça139 304 139 304
2012 Em cursoAcompanhamento da reforma do setor da justiça para o aumento da prestação de contas 
por parte do governo274 105 246 695
2013 Em curso Apoio à coordenação da reforma do Setor da Justiça na Moldávia 2 231 800 1 476 324
2014 Em curso Aumento da eficiência, da prestação de contas e da transparência dos tribunais na Moldávia 2 078  700 709 357
2014 Em curso Apoio aos processos de Investigação, Acusação e Defesa na Moldávia 2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Outra Administração Pública Central
2009 Encerrado Apoio às reformas da GFP da Moldávia 114 474 114 474
2010 Encerrado Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE (MCSANUEM) 3 152 441 3 152 441
2010 Encerrado Apoio ao Sistema de Contratação Pública na República da Moldávia 914 008 914 008
2011 Encerrado Apoio à Execução e Aplicação da Política de Concorrência e de Auxílios Estatais 926 244 926 244
2011 Encerrado Apoio à execução do Programa Global de Reforço Institucional na República da Moldávia 111 370 111 370
2011 Em cursoApoio ao governo da Moldávia em matéria de luta contra a corrupção e da reforma do Minis -
tério do Interior, incluindo polícia e proteção dos dados pessoais2 853 790 2 832 718
2011 EncerradoAssistência técnica ao governo da República da Moldávia para apoiar o desenvolvimento 
de capacidades para aplicação dos instrumentos de Geminação, TAIEX e SIGMA e prestação 
de apoio na elaboração e execução do Programa CIB1 900 859 1 900 859
2011 Encerrado Reforço da Gestão das Finanças Públicas na República da Moldávia 1 369 926 1 369 926
2012 Encerrado Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE (MCSANUEM II) 2 864 015 2 864 015
2013 Em curso Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE (MCSANUEM III) 2 977 291 2 840 539
2013 Em curso Formação sobre Apoio Orçamental da EU prestada ao governo da Moldávia 39 148 37 533
2014 Em curso Desenvolvimento de capacidades de gestão dos programas de reforço institucional da UE 225 018 211 448
2014 Em curso Consolidação e Reforço da Auditoria Pública Externa na República da Moldávia 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Total 26 826  755 22 547 579
36 Anexos 
Projetos
Ano de 
contratoEstado Designação do contratoMontante 
previsto 
(euros)Pago (euros)
Administração pública — Funções transversais
2013 Em curso Apoio ao Setor da Justiça 58 200 000 28 200 000
2014 Em curso Apoio às Reformas da Política de Finanças Públicas na Moldávia (RPFP) 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Administração Pública — Prestação de Serviços Públicos
2009 Encerrado Programa de Apoio à Política Setorial de Saúde 43 114 336 43 114 336
2009 Encerrado Programa de Apoio à Política Setorial no setor da água IEVP AAP 2009 35 777 200 35 777 200
2010 Encerrado Assistência Técnica relativa ao Apoio Orçamental Setorial no setor da saúde 2 992 753 2 992 753
2010 Em cursoReabilitação do sistema de abastecimento de água no município de Nisporeni, 
República  da Moldávia5 000 000 4 500 000
2011 Em curso AT para execução do Programa de Apoio à Política Setorial no setor da água 2 771 010 1 611 437
2012 EncerradoPAPS no setor da água IEVP AAP 2009 — Adenda 01 ao acordo de financiamento          
2009/020-520 (5 milhões de euros adicionais na componente de apoio orçamental)5 000 000 5 000 000
2013 EncerradoEaPIC — Moldávia — ampliação do Programa de Apoio à Política Setorial no setor da saúde 
(2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Total 191 855 299 135 195 726
Total global 218 682 054 157 743 305Anexo I
37 Anexos Anexo IISíntese das classificações dos contratos de apoio orçamental setorial na amostra 
de  auditoria
TÍTULOApoio às reformas 
da política de finanças 
públicas da Moldávia 
(RPFP)Apoio às refor -
mas no setor 
da justiçaPrograma de 
apoio à política 
setorial no setor 
da águaPrograma de 
AOS «Apoio 
político setorial 
ao programa 
de saúde»
Duração do contrato, meses 60 72 108 60
ANO DO CONTRATO 2014 2013 2009 2009QA2: Os programas de AOS contribuíram de forma eficaz para o reforço da administração pública?
2.1. Os programas de AOS foram 
bem  concebidos?O programa contribuiu para uma estratégia global clara
Existiam prioridades nacionais claramente formuladas, nas quais se baseou 
o AOS
Os objetivos do programa correspondem às prioridades nacionais
Antes da concessão de AOS os riscos políticos e económicos foram avaliados 
como limitados
O risco fiduciário foi limitado através de uma avaliação ex ante  do custo 
da reforma
Existiam motivos documentados, claros, objetivos e  relevantes para utilizar 
o AOS como modalidade de prestação ajuda
As avaliações e os ensinamentos anteriores foram tidos em conta2.2. Os programas de AOS foram bem executados?A administração moldava executou o programa de forma completa 
e oportunaprograma em curso programa em curso
A assistência técnica foi orientada, oportuna e criou uma 
capacidade  sustentávelN/A
As parcelas só foram desembolsadas mediante o  cumprimento das condiçõesnão foram desembolsadas 
parcelas variáveis
Os objetivos eram diretamente mensuráveis
Os reforços orçamentais foram justificados N/A
O quadro de acompanhamento inclui objetivos SMART 
e indicadores  mensuráveis
Existiam informações disponíveis para definir valores de referência e acompa -
nhar/avaliar os progressos
O acompanhamento e  a avaliação foram contínuos
Foram tomadas medidas corretivas quando o programa não decorria 
como  previstoprograma em curso programa em curso2.3. Os programas de AOS produziram 
resultados concretos e  sustentáveis?Foram alcançados os resultados / realizações esperados programa em curso programa em curso
As condições estimularam as reformas de forma eficaznão foram desembolsadas 
parcelas variáveisprograma em curso 
O programa teve um impacto positivo na capacidade administrativa programa em curso programa em curso
O AOS prestou ajuda relevante e  criou capacidades sustentáveis na adminis -
tração da Moldáviaprograma em curso programa em curso
As ações financiadas são claramente adicionais, quando comparadas com 
as empreendidas pela Moldávia antes da ajuda
O AOS teve os efeitos pretendidos programa em curso programa em curso
Legenda:  Foram definidas as seguintes classificações:
Critério cumprido Critério parcialmente 
cumpridoCritério não cumprido
38 Anexos Anexo IIISíntese da classificação dos contratos de projetos na amostra de auditoria
N.º do 
projetoANO DO 
CONTRATODuração do 
contrato, 
mesesTÍTULOQA1:Os projetos contribuíram de forma eficaz para o reforço da administração pública?
1.1. Os projetos foram 
bem concebidos?1.2. Os projetos foram bem executados?1.3. Os projetos produziram resultados concretos 
e sustentáveis?O projeto foi suportado 
por uma análise 
das  necessidades
As avaliações anteriores 
/ os ensinamentos 
obtidos foram tidos 
em conta
A administração 
moldava executou 
o projeto de forma 
completa e  oportuna
Existem sinergias 
ou coordenação com 
programas de AOS 
em curso 
O quadro de 
acompanhamento 
inclui objetivos 
SMART e indicadores 
mensuráveis
Existiam informações 
disponíveis para definir 
valores de referência 
e acompanhar/avaliar 
os progressos
O acompanhamento 
e a avaliação foram 
contínuos
Foram tomadas 
medidas corretivas 
quando o projeto não 
decorria como previsto
Foram alcançados os 
resultados/realizações 
esperados
É possível estabelecer 
uma ligação entre os 
desenvolvimentos 
globais na capacida -
de administrativa 
e o projeto
O projeto prestou apoio 
relevante e criou uma 
capacidade sustentável 
na administratção 
moldava
As ações financiadas 
são adicionais, quando 
comparadas com as 
empreendidas pela Mol -
dávia antes da ajuda
1 2009 2 AT — Apoio às reformas da GFP da Moldávia N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A
2 2010 24 Geminação — Apoio ao Sistema de Contratação Pública
3 2011 30 AT — Apoio ao governo da Moldávia em matéria de luta contra a corrupção, reforma do Ministério do Interior (componente III)
4 2011 24 Geminação — Reforço da Gestão das Finanças Públicas
5 2014 24 Geminação — Consolidação e Reforço da Auditoria Pública Externaprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
6 2011 38AT — Apoio ao governo moldavo no desenvolvimento de capacidades para aplicação da Geminação, do TAIEX e do Programa SIGMA 
& CIB (TTSIB)
7 2011 21 Geminação — Apoio à Execução e Aplicação da Política de Concorrência e de Auxílios Estatais N/A
8 2011 5 Estudo — Apoio à execução do Programa CIB N/A N/A
9 2014 3 AT — Formação sobre Apoio Orçamental da UE prestada ao governo da Moldávia
10 2014 12 AT — Desenvolvimento de capacidades de gestão dos programas de reforço institucional da UE
11 2012 24 Acompanhamento da Reforma do Setor da Justiça para o Aumento da Prestação de Contas por parte do Governo (PROMOLEX) N/A N/A N/A
12 2013 36 AT — Apoio à Coordenação da Reforma do Setor da Justiça na Moldáviaprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
13 2014 36 AT — Aumento da eficiência, da prestação de contas e da transparência dos tribunais na Moldávia (ATRECO)projeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
14 2014 36 AT — Apoio aos processos de Investigação, Acusação e Defesaprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
15 2009 24 Geminação - Modernização do sistema prisional N/A
16 2010 26.5 Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE MCSANUEM I
17 2012 20 Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE MCSANUEM II
18 2013 18 Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE MCSANUEM III
19 2010 18 Avaliação do Estado de Direito (atividade de consultoria) N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A
20 2011 17 Apoio na elaboração do AOS (atividade de consultoria) N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A
39 Anexos
Síntese da classificação dos contratos de projetos na amostra de auditoria
N.º do 
projetoANO DO 
CONTRATODuração do 
contrato, 
mesesTÍTULOQA1:Os projetos contribuíram de forma eficaz para o reforço da administração pública?
1.1. Os projetos foram 
bem concebidos?1.2. Os projetos foram bem executados?1.3. Os projetos produziram resultados concretos 
e sustentáveis?O projeto foi suportado 
por uma análise 
das  necessidades
As avaliações anteriores 
/ os ensinamentos 
obtidos foram tidos 
em conta
A administração 
moldava executou 
o projeto de forma 
completa e  oportuna
Existem sinergias 
ou coordenação com 
programas de AOS 
em curso 
O quadro de 
acompanhamento 
inclui objetivos 
SMART e indicadores 
mensuráveis
Existiam informações 
disponíveis para definir 
valores de referência 
e acompanhar/avaliar 
os progressos
O acompanhamento 
e a avaliação foram 
contínuos
Foram tomadas 
medidas corretivas 
quando o projeto não 
decorria como previsto
Foram alcançados os 
resultados/realizações 
esperados
É possível estabelecer 
uma ligação entre os 
desenvolvimentos 
globais na capacida -
de administrativa 
e o projeto
O projeto prestou apoio 
relevante e criou uma 
capacidade sustentável 
na administratção 
moldava
As ações financiadas 
são adicionais, quando 
comparadas com as 
empreendidas pela Mol -
dávia antes da ajuda
1 2009 2 AT — Apoio às reformas da GFP da Moldávia N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A
2 2010 24 Geminação — Apoio ao Sistema de Contratação Pública
3 2011 30 AT — Apoio ao governo da Moldávia em matéria de luta contra a corrupção, reforma do Ministério do Interior (componente III)
4 2011 24 Geminação — Reforço da Gestão das Finanças Públicas
5 2014 24 Geminação — Consolidação e Reforço da Auditoria Pública Externaprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
6 2011 38AT — Apoio ao governo moldavo no desenvolvimento de capacidades para aplicação da Geminação, do TAIEX e do Programa SIGMA 
& CIB (TTSIB)
7 2011 21 Geminação — Apoio à Execução e Aplicação da Política de Concorrência e de Auxílios Estatais N/A
8 2011 5 Estudo — Apoio à execução do Programa CIB N/A N/A
9 2014 3 AT — Formação sobre Apoio Orçamental da UE prestada ao governo da Moldávia
10 2014 12 AT — Desenvolvimento de capacidades de gestão dos programas de reforço institucional da UE
11 2012 24 Acompanhamento da Reforma do Setor da Justiça para o Aumento da Prestação de Contas por parte do Governo (PROMOLEX) N/A N/A N/A
12 2013 36 AT — Apoio à Coordenação da Reforma do Setor da Justiça na Moldáviaprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
13 2014 36 AT — Aumento da eficiência, da prestação de contas e da transparência dos tribunais na Moldávia (ATRECO)projeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
14 2014 36 AT — Apoio aos processos de Investigação, Acusação e Defesaprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto  
em cursoprojeto em curso projeto em curso
15 2009 24 Geminação - Modernização do sistema prisional N/A
16 2010 26.5 Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE MCSANUEM I
17 2012 20 Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE MCSANUEM II
18 2013 18 Missão Consultiva Setorial de Alto Nível da UE MCSANUEM III
19 2010 18 Avaliação do Estado de Direito (atividade de consultoria) N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A
20 2011 17 Apoio na elaboração do AOS (atividade de consultoria) N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A N/A
Legenda:  Foram definidas as seguintes classificações:
Critério cumprido Critério parcialmente 
cumpridoCritério não cumprido
40 Respostas da Comissão  
e do SEAE
Síntese
V
A Comissão observa que houve progressos, embora parciais, em dois dos quatro setores de apoio orçamental auditados 
(água e saúde), ao passo que os outros dois programas mais recentes (justiça e reforma das finanças públicas) continuam 
em curso, pelo que os seus resultados finais não podem ainda ser aferidos.
Tal como indicado nas respostas aos pontos 13-28, e tendo em conta a evolução dos acontecimentos e as decisões a nível 
interno, a resposta da Comissão face aos riscos foi, efetivamente, rápida.
No que diz respeito aos pagamentos relativos ao apoio orçamental, a situação atual na Moldávia traduziu-se na suspen -
são de todos os desembolsos, na pendência do cumprimento de todas as condições gerais, incluindo a estabilidade 
macroeconómica e a transparência orçamental. Neste contexto, é fundamental um acordo com o FMI.
Em termos de alinhamento com as estratégias nacionais, o conceito de estratégia da Comissão não é estático nem 
formal. A Comissão manteve-se atenta aos elementos essenciais e substanciais que devem constituir uma estratégia, 
adaptando-a permanentemente às necessidades prementes ditadas por um programa de associação ambicioso e por 
um ambiente geopolítico difícil. O facto de a Comissão não ter hesitado em ir para além do âmbito por vezes restrito de 
certas estratégias nacionais demonstra, em termos efetivos, que a Comissão assegurou que a imposição de determinadas 
condições resultasse na maior alavancagem possível em termos de reformas.
A Comissão salienta que o apoio orçamental, enquanto modalidade de ajuda, consiste num pacote completo de medidas 
respeitantes ao financiamento, ao reforço das capacidades, ao diálogo político e aos indicadores de desempenho. O diá -
logo político, mesmo na fase de formulação do programa, pode resultar na tomada de medidas pelo Governo antes da 
transferência de quaisquer fundos, o que é muito positivo.
Além disso, a Comissão sublinha que o cumprimento parcial dos critérios de desempenho justifica o desembolso parcial. 
A Comissão reconhece que, num caso em particular, a avaliação poderia ter sido mais rigorosa, mas não se trata de um 
problema sistémico.
A Comissão observa que o financiamento com base no princípio «dar mais para receber mais» foi concedido na sequên -
cia de análises internas. Estas decisões foram tomadas pela Comissão no âmbito do seu mandato de aplicação da ajuda 
externa, sob a orientação política do SEAE, e aprovadas pelos Estados-Membros, no pleno respeito pela comitologia.
VI
O Tribunal chama devidamente a atenção para a qualidade da conceção dos projetos, bem como para a sua eficácia e as 
suas realizações.
A Comissão concorda com a necessidade de articulação entre a assistência técnica, os projetos de geminação e o apoio 
orçamental. No entanto, no contexto das atuais regras financeiras, decorrerá sempre um certo período de tempo entre 
a assistência técnica ou a geminação e as operações de apoio orçamental.
Respostas da Comissão e do SEAE 41
Introdução
05
As deficiências da administração pública, em especial as relacionadas com os sistemas das finanças públicas ou a cor -
rupção, obstam ao desenvolvimento em geral e à eficácia da ajuda. O seu impacto potencial não se restringe ao apoio 
orçamental. É patente que a melhoria do controlo financeiro e dos sistemas de contratação pública, visada no contexto 
do apoio orçamental, reduz de forma eficaz as possibilidades de corrupção.
07
A Comissão sublinha que, para além da assistência complementar no âmbito do mesmo programa, existem muitos outros 
casos importantes de assistência baseada em projetos a montante, que precedem as operações de apoio orçamental.
No que toca aos programas auditados, tal aplica-se, nomeadamente, aos domínios da justiça, bem como a outros setores, 
como o ensino e formação profissionais e o Programa para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural no âmbito da política 
europeia de vizinhança.
Observações
14
A Comissão salienta que, ao ser canalizado através dos sistemas nacionais, o apoio orçamental reforça a apropriação 
e reduz os custos de transação para o país beneficiário.
O apoio orçamental setorial não direcionado destina-se mais a recompensar resultados do que a financiar atividades. É, 
pois, evidente que os controlos e auditorias em geral não podem transcender a fase em que os fundos são transferidos 
após o cumprimento das condições acordadas.
O apoio orçamental insere-se num contexto de desenvolvimento em que os sistemas fundamentais do Estado, como 
a gestão das finanças públicas, podem apresentar insuficiências de relevo. Contudo, o Tribunal omite sublinhar que 
o apoio orçamental setorial reforça os sistemas nacionais a favor do desenvolvimento sustentável, apoia o papel das insti -
tuições nacionais, favorece a transparência, promove a responsabilização a nível nacional e reforça o diálogo político.
As condições de elegibilidade são rigorosas. Um país parceiro apenas será elegível para apoio orçamental se o governo 
prosseguir uma estratégia pertinente e credível para colmatar essas insuficiências. A Comissão pode também exigir medi -
das específicas a curto prazo para atenuar os riscos. As novas orientações sobre o apoio orçamental (revistas em 2012, na 
sequência das propostas da Comissão e das conclusões do Conselho de 14 de maio de 2012, relativas a uma nova abor -
dagem em matéria de apoio orçamental) incluem agora várias novas disposições destinadas a clarificar as regras. Essas 
disposições contemplam novas regras de elegibilidade em matéria de transparência e de supervisão, um processo formal 
de avaliação dos riscos e um enquadramento de governação aplicável aos quadros superiores de gestão.
Os critérios relativos à gestão das finanças públicas (GFP) são, de facto, uma das condições gerais incorporadas em todos 
os novos programas de AOS, sendo examinados por ocasião de cada decisão de pagamento. Embora o Tribunal se refira 
à utilização dos sistemas nacionais de GFP como um risco, esquece-se de mencionar que a boa governação económica 
e o desenvolvimento sustentável carecem de um sistema de GFP funcional e de uma base sólida de receitas públicas.
Este mecanismo de ajuda representa uma das modalidades pelas quais a Comissão respondeu aos apelos da comunidade 
internacional empenhada no desenvolvimento e das partes interessadas da UE em prol de intervenções mais eficazes, 
centradas nos resultados e na apropriação, e administrativamente menos complexas, reduzindo assim os custos de 
transação para os países parceiros. De igual modo, responde às limitações que caracterizam a modalidade de projetos 
tradicional no apoio às reformas essenciais.
Respostas da Comissão e do SEAE 42
16
A Comissão salienta que o apoio orçamental e a gestão descentralizada são duas modalidades diferentes de execução da 
ajuda que não dependem em igual medida dos sistemas nacionais.
Tal como se explica acima, o apoio orçamental funciona num contexto de desenvolvimento em que os sistemas funda -
mentais do Estado, como a gestão das finanças públicas, podem apresentar insuficiências de relevo. No entanto, as condi -
ções de elegibilidade são rigorosas. Um país parceiro apenas será elegível para apoio orçamental se o governo prosseguir 
uma estratégia pertinente e credível para colmatar essas insuficiências. A Comissão pode também exigir medidas especí -
ficas a curto prazo para atenuar os riscos. As novas orientações sobre o apoio orçamental (revistas em 2012, na sequência 
das propostas da Comissão e das conclusões do Conselho de 14 de maio de 2012, relativas a uma nova abordagem em 
matéria de apoio orçamental) incluem agora várias novas disposições destinadas a clarificar as regras. Essas disposições 
contemplam novas regras de elegibilidade em matéria de transparência e de supervisão, um processo formal de avalia -
ção dos riscos e um enquadramento de governação aplicável aos quadros superiores de gestão.
Em terceiro lugar, a Comissão ressalva que o rácio da ajuda prestada através do apoio orçamental indicado pelo Tribunal 
inclui, na verdade, todos os apoios suplementares, tais como a geminação ou a assistência técnica, concedidos mediante 
as mesmas convenções de financiamento e pagos diretamente aos prestadores de ajuda, sem transferência para 
o Tesouro nacional.
17
A Comissão salienta que a corrupção compromete a eficácia da ajuda em geral e o seu impacto não se limita aos progra -
mas de apoio orçamental geral. É notório que a melhoria do controlo financeiro e da contratação pública, no âmbito dos 
programas de apoio orçamental, pode reduzir de forma eficaz as possibilidades de corrupção.
18
A Comissão remete para a descrição que se segue da evolução real dos acontecimentos e das decisões internas.
Efetivamente, assim que eclodiu o escândalo do setor bancário, em novembro de 2014, o Comité Diretor do Apoio Orça -
mental da Comissão decidiu, em dezembro de 2014, rever as modalidades da ajuda no âmbito da programação para 2015 
e tomar outras medidas para atenuar os riscos, nomeadamente, a abordagem sistemática da questão a alto nível, junto 
das autoridades da Moldávia; a decisão de fevereiro do Comité Diretor da Assistência Financeira de aumentar a notação 
de risco da Moldávia com vista a um controlo reforçado de qualquer transação de apoio orçamental; a transmissão de 
instruções à delegação da UE no sentido de acompanhar os riscos. Além disso, em comparação com os anos anteriores, 
esta situação levou a uma redução significativa da parcela do apoio orçamental programada para 2015.
A partir de junho de 2015, depois de três grandes bancos terem sido colocados sob administração estatal, não se 
observaram progressos significativos nas investigações criminais aos casos de fraude bancária, não foi formulada qual -
quer estratégia de recuperação e foi cancelada uma missão do FMI prevista para meados de junho devido à demis -
são do primeiro-ministro. Esta sucessão de acontecimentos deu azo à resposta agora pública da Comissão de julho 
de 2015, em que foi sublinhado que o desembolso do apoio orçamental estava suspenso e pendente de um acordo 
entre o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Moldávia.
Além disso, deve ficar claro que os mil milhões de dólares dos EUA perdidos nos três bancos moldavos correspondem 
a dinheiro de depositantes - sobretudo moldavos — e não, tanto quanto é do conhecimento da Comissão, a dinheiro dos 
contribuintes da UE.
Respostas da Comissão e do SEAE 43
Caixa 1 — Informações gerais sobre a crise bancária na Moldávia
A Comissão instou as autoridades moldavas, sempre que possível e em todos os contextos institucionais, a proceder 
a uma investigação sobre os fundos perdidos e a tomar as medidas necessárias no sentido da sua recuperação.
A posição da UE foi reiterada pelas Conclusões do Conselho de fevereiro de 2016, segundo as quais devem prosseguir 
os esforços de recuperação dos fundos que, por conseguinte, não podem ser considerados definitivamente perdidos.
À data da auditoria - e com o apoio dos parceiros internacionais - o Governo da Moldávia tinha criado um mecanismo 
destinado a maximizar a recuperação de todos os ativos utilizados de forma abusiva .
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A Comissão observa que efetuou desembolsos em dezembro de 2014, na sequência da reunião do seu Comité Diretor 
do Apoio Orçamental, que debateu os riscos políticos e macroeconómicos inerentes à situação do país. Em resumo, 
a conclusão geral foi no sentido da aprovação dos desembolsos pendentes, no pressuposto de que seriam revistas as 
modalidades de ajuda e tomadas medidas para atenuar os riscos, o que efetivamente aconteceu, tal como acima descrito, 
nas semanas e meses seguintes.
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A Comissão salienta que o apoio orçamental tanto à justiça como às finanças públicas assentou, em cada um destes 
domínios, em estratégias nacionais, mas foi além delas em casos bem definidos a seguir descritos.
Esta abordagem ambiciosa é igualmente coerente com a expectativa da Comissão de obter a maximização da alavanca -
gem através da condicionalidade para fazer avançar as reformas (ver as respostas da Comissão aos pontos 29-34).
Caixa 2 — As condições específicas não foram suficientemente alinhadas com 
a estratégia nacional: o AOS para a reforma das finanças públicas
A Comissão salienta que o AOS para as finanças públicas vai além do âmbito mais limitado da estratégia de GFP e apoia 
a estratégia de desenvolvimento nacional da Moldávia para 2020, bem como os objetivos da reforma da gestão das finan -
ças públicas. O AOS relativo à reforma das finanças públicas baseia-se não apenas numa estratégia nacional centrada 
nos aspetos da gestão das finanças públicas mas também, com um sentido mais estratégico, na elaboração de políticas 
de finanças públicas responsáveis, com vista a uma execução transparente e fiável da estratégia de desenvolvimento 
nacional da Moldávia. Esta foi documentada durante o processo de análise da qualidade que conduziu à adoção final do 
programa de apoio orçamental à reforma das finanças públicas.
Tal como se explicou acima, o AOS tem por base um documento estratégico mais amplo e, em casos bem definidos 
a seguir explicados, seriam considerados outros objetivos estratégicos consagrados noutros documentos.
A Comissão tem a expectativa de que se alcance a maximização da alavancagem através da condicionalidade para fazer 
avançar as reformas (ver as respostas da Comissão aos pontos 29-34).
A criação de um Conselho Orçamental baseia-se no artigo 47.º do Acordo de Associação UE-Moldávia e na prática cor -
rente de vários Estados-Membros da UE, bem como no Quadro Único de Apoio. Além disso, as expectativas aqui referi -
das refletem as boas práticas internacionais em matéria de gestão das finanças públicas. Tendo em conta o seu nível de 
desenvolvimento, a Moldávia tem de avançar no sentido da disciplina orçamental, da orçamentação a médio prazo e de 
uma maior transparência.
Respostas da Comissão e do SEAE 44
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A Comissão considera que, para além da correspondência formal, em termos de substância, a matriz política do AOS à jus -
tiça está em consonância com a estratégia de reforma do setor da justiça para o período de 2011-2016. Importa referir, 
a título de exceção, a condição fundamental da elaboração, apresentação e adoção de uma lei relativa à ratificação do 
Protocolo n.º 12 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Esta condição visou eliminar uma preocupação impor -
tante e o alinhamento com as novas orientações em matéria de apoio orçamental. A Comissão tem a expectativa de que 
se alcance a maximização da alavancagem através da condicionalidade para fazer avançar as reformas (ver as respostas 
da Comissão aos pontos 29-34).
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A Comissão observa que, infelizmente, as estratégias setoriais de avaliação de custos são ainda pouco comuns em muitos 
países. Por si só, não constituem um requisito de elegibilidade. No anexo referido, as novas orientações em matéria 
de apoio orçamental de 2012, que entraram em vigor em janeiro de 2013 (sempre depois da elaboração do AOS para 
a saúde), estabeleceram um quadro de análise, mas a decisão sobre a elegibilidade baseia-se na existência de uma estra -
tégia setorial credível e pertinente. Esta é avaliada com base em vários critérios e implica uma apreciação.
No caso em apreço, o programa de apoio orçamental setorial destinado a melhorar a prestação dos serviços de saúde 
públicos baseia-se na estratégia de desenvolvimento do sistema de cuidados de saúde, que consiste numa estratégia 
setorial abarcando questões como o financiamento do setor da saúde ou a prestação de serviços de saúde. No entanto, 
o programa de apoio orçamental setorial para melhorar a prestação dos serviços de abastecimento de água não se 
baseou numa estratégia de reforma moldava claramente formulada. O AOS no setor da água foi concebido para apoiar 
a estratégia nacional para a água de 2007. Esta última revelou-se, todavia, demasiado ambiciosa durante a execução do 
programa, uma vez que se centrava num elevado número de objetivos sem fornecer um plano de ação calendarizado 
nem um quadro institucional claro para a sua execução. Foram tomadas medidas de atenuação dos riscos, entre as quais 
a assistência técnica, para fazer às questões institucionais.
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A Comissão assinala que o documento de ação apresenta os critérios que permitiram determinar o montante do apoio, 
o que foi feito do seguinte modo:
— Relativamente ao critério « necessidades de financiamento do país parceiro », procedeu-se a uma avaliação das 
necessidades na fase de formulação do programa de reforma das finanças públicas, que avaliou os recursos 
técnicos e financeiros necessários para executar a estratégia de reforma da gestão das finanças públicas para 
o período de 2013-2020. As constatações principais são resumidas no documento de ação final. O documento 
de ação relativo à reforma das finanças públicas apresenta igualmente uma breve análise do critério relativo 
ao « compromisso do país parceiro em afetar os recursos orçamentais de acordo com uma estratégia e objetivos em 
matéria de desenvolvimento ».
— Relativamente ao critério « orientação para os resultados da estratégia de desenvolvimento do país parceiro, in -
cluindo um sistema de acompanhamento» , um documento complementar ao documento de ação sobre políticas 
públicas avalia o sistema de acompanhamento da execução da estratégia de desenvolvimento nacional estabe -
lecida pela Chancelaria do Estado.
— No que se refere ao critério «o historial e a capacidade de absorção de desembolsos anteriores e o grau de eficácia 
com que os objetivos acordados foram alcançados em virtude das operações de apoio orçamental» , são constante -
mente apresentadas informações específicas no processo de desembolso de cada programa de apoio orçamen -
tal (por exemplo, ao estímulo económico às zonas rurais e ao setor da energia).
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A Comissão recorda que, no caso do AOS no setor da justiça, a variação do orçamento resultou, em parte, da decisão de 
lhe acrescentar a componente da proteção dos direitos humanos.
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A Comissão salienta que o apoio orçamental, enquanto modalidade de ajuda, consiste num pacote completo de medidas 
respeitantes ao financiamento, ao reforço das capacidades, ao diálogo político e aos indicadores de desempenho. Em prin -
cípio, o apoio orçamental incentiva as reformas, privilegiando a compensação pelos progressos alcançados pelo próprio 
governo, em detrimento da disponibilização de recursos. O diálogo político, mesmo na fase de formulação do programa, 
pode resultar na tomada de medidas pelo Governo antes da transferência de quaisquer fundos, o que é muito positivo.
Além disso, os longos ciclos de programação decorrentes do Regulamento Financeiro e dos regulamentos relativos aos 
instrumentos significam que os governos conhecem as condições muito antes de assinarem a convenção de financia -
mento em concreto. Nos casos auditados, as medidas foram tomadas após a fase de identificação do programa.
Caixa 3 — Exemplos de condições específicas
Exemplo 1 — Algumas condições exigiam ações limitadas por parte das autoridades moldavas
A Comissão considera que esta condição do AOS à reforma das finanças públicas não era especialmente fácil de cum -
prir. O Ministério das Finanças não publicou relatórios semestrais com os dados agregados necessários. Os progra -
mas PEFA 2011 e 2015 referem apenas relatórios mensais. Em termos de transparência orçamental e de qualidade dos 
relatórios sobre a execução orçamental, a Comissão considerou acertadamente que tais melhorias eram importantes 
e necessárias.
Exemplo 2 — Algumas condições específicas já estavam preenchidas entre a negociação do programa 
e o início do AOS
A Comissão confirma que, após a identificação dos projetos e com a formulação dos mesmos já em fase bastante adian -
tada, os beneficiários do AOS no setor da saúde tomaram algumas das medidas exigidas pelos indicadores.
A Comissão sublinha que, no caso do AOS no setor da justiça, a missão de identificação teve início em julho de 2010, 
culminando num projeto de documento elaborado em abril de 2011, e a análise da qualidade do programa teve lugar em 
5 de março de 2012, ou seja, antes da adoção da legislação. Devido a procedimentos internos da Moldávia, a convenção 
de financiamento necessária para o lançamento formal da componente de apoio orçamental acabou por só ser ratificada 
em 25 de setembro de 2013.
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No que se refere à mensurabilidade das condições dos AOS, a Comissão sublinha a necessidade de considerar quer a evo -
lução constante das circunstâncias, quer os longos ciclos de programação decorrentes do Regulamento Financeiro e dos 
regulamentos relativos aos instrumentos.
No que toca ao AOS no setor da justiça, o quadro explicativo foi elaborado com vista a uma maior clarificação entre 
ambas as partes, nomeadamente a delegação da UE e o ministério da Justiça, ficando assente que a avaliação do desem -
bolso de cada parcela se baseia igualmente numa missão de avaliação externa.
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A Comissão assinala que houve um desembolso parcial dos fundos quando se verificou um cumprimento igualmente 
parcial dos critérios aplicáveis. A avaliação realizada pela própria Comissão dos pedidos de desembolso pode levá-la 
a atualizar a avaliação do cumprimento das condições e a desembolsar um montante inferior ou superior ao recomen -
dado no relatório de avaliação externa.
Caixa 4 — Os fundos foram desembolsados mesmo quando as condições específicas 
e os indicadores de desempenho não tinham sido cumpridos
Exemplo 1 — Foram desembolsados mais fundos do que o recomendado no relatório de avaliação externa
A Comissão frisa que tem a responsabilidade de examinar as recomendações dos peritos externos e, com base na sua 
avaliação e nas suas próprias fontes de informação, desembolsar um montante inferior ou superior, em conformidade 
com as condições contratuais.
No caso do AOS no setor da saúde, o intervalo de tempo que decorreu entre a análise dos peritos e a da delegação da 
UE explica a diferença entre as recomendações dos peritos e o desembolso da segunda parcela efetuado pela Comissão, 
subsequente ao processo de pagamento elaborado pela delegação em maio de 2012. De facto, registou-se alguma evolu -
ção entre dezembro de 2011 (conclusão do relatório dos peritos) e maio de 2012.
Exemplo 2 — Os desembolsos foram realizados após uma avaliação insuficientemente rigorosa 
do cumprimento das condições
A Comissão sublinha que houve um desembolso parcial dos fundos quando se verificou um cumprimento igualmente 
parcial dos critérios aplicáveis. No caso do AOS no setor da água, o Governo apresentou elementos comprovativos do 
cumprimento parcial da condição relativa à afetação do orçamento nacional aos setores da água e das águas residuais.
A Comissão reconhece que, neste caso em particular, poderia ter sido mais rigorosa na aplicação das condições definidas, 
mas não se trata de um problema sistémico.
Além disso, importa ter presente que, de entre todos os países da região europeia da OMS, a Moldávia é o que afeta 
a maior percentagem da despesa pública total ao setor da saúde. Deste modo, as ligeiras variações deste indicador em 
termos orçamentais não devem ser interpretadas como uma menor prioridade atribuída pelo governo ao setor da saúde. 
Assim, o orçamento da saúde não só aumentou em termos reais (facto documentado nos documentos de análise) como 
em termos relativos face ao conjunto da despesa pública. Em termos práticos, e vincando o compromisso do governo 
para com os cuidados de saúde, este aumento da despesa permitiu também o aumento das prestações sociais a favor da 
população (incluindo as pessoas sem seguro) desde 2009, a introdução do acesso gratuito aos serviços de saúde pública 
e de cuidados de urgência para toda a população e a expansão do acesso a serviços gratuitos de diagnóstico e trata -
mento hospitalar.
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A Comissão reconhece os esforços efetivos já envidados para incentivar e alcançar mais progressos nas reformas com os 
recursos disponíveis, através de novas condições.
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37
A Comissão e o SEAE observam que foram efetuadas análises internas em cada um dos anos em apreço. Além disso, esta 
decisão, tomada pela Comissão no âmbito do seu mandato de aplicação da ajuda externa, sob a orientação política do 
SEAE, foi aprovada pelos Estados-Membros, no pleno respeito pela comitologia.
Os relatórios sobre os progressos registados no âmbito da PEV relativos a 2011, 2012 e 2013 tanto aludem a avanços sig -
nificativos como a motivos de preocupação. De acordo com o relatório de 2013, na primeira metade do ano, «a Moldávia 
atravessou a sua pior crise política nos últimos anos, descrita como um colapso institucional que prejudicou de forma 
duradoura a credibilidade das instituições democráticas do país». Contudo, esta frase deve ser lida em todo o seu con -
texto, em especial à luz da conclusão geral da frase anterior, segundo a qual «... apesar dos retrocessos observados no 
primeiro semestre de 2013, a Moldávia conseguiu alcançar progressos em domínios importantes e sensíveis do plano de 
ação da PEV, identificados como prioritários no anterior relatório sobre os progressos no âmbito da PEV». Várias reformas 
concretas, nomeadamente a revisão da legislação e a execução dos planos de ação, estiveram na base da decisão relativa 
aos progressos verificados no sentido de uma democracia aprofundada e sustentável em 2013, em sintonia com a avalia -
ção do relatório sobre os progressos no âmbito da PEV relativo à Moldávia do mesmo ano.
A Comissão e o SEAE sublinham que, na ausência de um acervo específico ou de normas explícitas da UE, ou mesmo de 
práticas idênticas dos Estados-Membros em matéria de democracia aprofundada e sustentável, qualquer avaliação do 
valor de reformas específicas empreendidas deverá conter um elemento residual de subjetividade.
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A Comissão observa que a assistência técnica nem sempre está sincronizada com o principal programa de apoio orça -
mental. Só pode ser iniciada após a assinatura do acordo de financiamento do programa de AOS e, tendo em conta os 
prazos regulamentares para os procedimentos de adjudicação e contratação, tem início diversos meses após o pro -
grama principal.
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A Comissão salienta que os quatro projetos de assistência técnica no domínio da justiça se destinavam a apoiar a execu -
ção da estratégia de reforma no setor da justiça (2011-2016). O AOS no setor da justiça assenta na estratégia nacional de 
reforma do setor da justiça.
59
A Comissão salienta que  o projeto de assistência técnica que acompanha o AOS e apoia a coordenação da reforma do 
setor da justiça teve início em 9 de abril de 2013, ou seja, seis meses antes da ratificação do acordo de financiamento que 
permitiu o início oficial do programa de AOS no setor da justiça em 25 de setembro de 2013.
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Este é um exemplo de ajustamento flexível a necessidades adicionais que ocorram durante a execução de um programa 
de AOS, mesmo quando esse apoio não foi explicitamente previsto no contrato inicial do projeto.
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Conclusões e recomendações
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A Comissão observa que houve progressos, embora parciais, em dois dos quatro setores de apoio orçamental auditados 
(água e saúde), ao passo que os outros dois programas mais recentes (justiça e reforma das finanças públicas) continuam 
em curso, pelo que os seus resultados finais não podem ainda ser aferidos. O Tribunal chama justamente a atenção para 
as boas realizações dos projetos. Ao contrário do apoio orçamental, os projetos de ajuda tradicionais costumam caracte -
rizar-se por uma apropriação reduzida, o que pode afetar a sustentabilidade. No entanto, as conclusões pormenorizadas 
obtidas a partir da amostra do Tribunal apontam antes para uma realização parcial da sustentabilidade.
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A Comissão observa que houve progressos, embora parciais, em dois dos quatro setores de apoio orçamental auditados 
(água e saúde), ao passo que os outros dois programas mais recentes (justiça e reforma das finanças públicas) continuam 
em curso, pelo que os seus resultados finais não podem ainda ser aferidos.
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A Comissão reconhece que a resposta poderia ter sido mais rápida. Tal como é indicado nas respostas da Comissão aos 
pontos 13-28, tendo em conta a evolução dos acontecimentos e as decisões a nível interno, a resposta da Comissão face 
aos riscos foi, efetivamente, rápida.
No que diz respeito aos pagamentos relativos ao apoio orçamental, a situação atual na Moldávia traduziu-se na suspen -
são de todos os desembolsos, na pendência do cumprimento de todas as condições gerais, incluindo a estabilidade 
macroeconómica e a transparência orçamental. Neste contexto, é fundamental um acordo com o FMI.
Em termos de alinhamento com as estratégias nacionais, o conceito de estratégia da Comissão não é estático nem formal. 
A Comissão manteve-se atenta aos elementos essenciais e substanciais que devem constituir uma estratégia, adap -
tando-a permanentemente às necessidades prementes ditadas por um programa de associação ambicioso e por um 
ambiente geopolítico difícil.
O facto de a Comissão não ter hesitado em ir para além do âmbito por vezes restrito de certas estratégias nacionais 
demonstra, em termos efetivos, que a Comissão assegurou que a imposição de determinadas condições resultasse na 
maior alavancagem possível em termos de reformas.
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A Comissão salienta que o apoio orçamental, enquanto modalidade de ajuda, consiste num pacote completo de medidas 
respeitantes ao financiamento, ao reforço das capacidades, ao diálogo político e aos indicadores de desempenho. O diá -
logo político, mesmo na fase de formulação do programa, pode resultar na tomada de medidas pelo Governo antes da 
transferência de quaisquer fundos, o que é muito positivo.
Além disso, a Comissão sublinha que o cumprimento parcial dos critérios de desempenho justifica o desembolso parcial. 
A Comissão reconhece que, num caso em particular, a avaliação poderia ter sido mais rigorosa, mas não se trata de um 
problema sistémico.
A Comissão observa que o financiamento com base no princípio «dar mais para receber mais» foi concedido na sequên -
cia de análises internas. Estas decisões foram tomadas pela Comissão no âmbito do seu mandato de aplicação da ajuda 
externa, sob a orientação política do SEAE, e aprovadas pelos Estados-Membros, no pleno respeito pela comitologia.
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74
A Comissão realça a qualidade da conceção dos projetos, bem como a sua eficácia e as suas realizações.
75
A Comissão concorda com a necessidade de articulação entre a assistência técnica, os projetos de geminação e o apoio 
orçamental. No entanto, no contexto das atuais regras financeiras, decorrerá sempre um certo período de tempo entre 
a assistência técnica ou a geminação e as operações de apoio orçamental.
Recomendação 1
A Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 2
A Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 3
A Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 4
A Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 5
A Comissão aceita a recomendação.
Recomendação 6
A Comissão aceita a recomendação.

Etapa Date
Adoção do PGA / Início da auditoria 24.3.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 15.2.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 19.4.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as 
línguas25.5.2016
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A Moldávia recebe o montante mais elevado de ajuda da 
União Europeia por habitante, relativamente a todos os 
países vizinhos orientais da União Europeia. O  Tribunal 
examinou se a assistência da União Europeia contribuiu 
de forma eficaz para a melhoria da administração pública 
no país.
Os auditores concluíram que o apoio orçamental teve um 
efeito limitado. A Comissão poderia ter dado uma 
resposta mais rápida quando os riscos se concretizaram 
e os programas não foram suficientemente alinhados 
com as estratégias moldavas. A Comissão não utilizou 
plenamente a possibilidade de definir condições para 
efeitos de desembolso e a atribuição de fundos 
adicionais baseados em incentivos não foi 
inteiramente  justificada.
Os projetos avaliados foram considerados pertinentes 
e produziram as realizações esperadas. No entanto, nem 
sempre foram bem coordenados com os programas 
de apoio orçamental e os resultados nem sempre 
foram  sustentáveis.
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU