DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

relativo à reciclagem de navios

1. Definição do problema

1. O regulamento relativo às transferências de resíduos[1] aplica na União Europeia os requisitos da Convenção de Basileia sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação. Aplica também o disposto numa alteração à Convenção (a chamada «proibição de Basileia»), que proíbe a exportação de resíduos perigosos para fora da OCDE. Essa alteração não entrou ainda em vigor ao nível internacional por não ter sido ratificada por um número suficiente de Estados.

2. Em conformidade com a referida legislação, os navios embandeirados na UE que serão enviados para desmantelamento constituem resíduos perigosos (pelo facto de neles estarem presentes substâncias perigosas) e só podem ser desmantelados em países da OCDE. Essa legislação é quase sistematicamente ignorada. De facto, em 2009, mais de 90 % dos navios embandeirados na UE foram desmantelados fora da OCDE, sobretudo na Ásia do Sul (Índia, Paquistão e Bangladesh), pelo chamado método do varadouro, com impactos ambientais e sanitários consideráveis.

3. Esse incumprimento generalizado está relacionado, em primeiro lugar, com a falta de capacidade de reciclagem no âmbito da OCDE, nomeadamente em relação aos navios de maior porte. A capacidade existente na Europa é utilizada para o desmantelamento de navios de pequeno porte e de navios do Estado não abrangidos pelo âmbito de aplicação da Convenção de Hong Kong. Como se verificou com a construção naval, o desmantelamento de navios transferiu‑se nas últimas décadas dos países europeus para países não OCDE, por motivos de ordem económica. Disso decorre que a opção de criar capacidade suplementar de desmantelamento na Europa não tem sido economicamente viável.

4. Em segundo lugar, a situação atual do mercado da reciclagem de navios carateriza-se por uma concorrência feroz e desleal entre os grandes Estados recicladores – o Bangladesh, a Índia e (em menor grau) o Paquistão. Outros concorrentes, que têm normas técnicas mais elevadas, só conseguem ocupar nichos de mercado para tipos especiais de navios como o dos navios de pequeno porte e os navios do Estado (UE e Turquia) ou a frota de armadores responsáveis (Turquia e China).

5. Por último, a legislação atual não está adaptada às características específicas dos navios. É, de facto, difícil determinar quando um navio se converte em resíduo. Para aplicarem a legislação em vigor e, nomeadamente, a proibição de exportar navios em fim de vida para fora da OCDE, os Estados-Membros teriam de fazer um esforço de coerção que seria desproporcionado e ineficaz dada a carência de capacidade de reciclagem nos países da OCDE e à possibilidade legal de os navios mudarem de bandeira.

6. É provável que esta situação se agrave, já que se prevê o desmantelamento de um grande número de navios nos próximos anos, devido à sobrecapacidade da frota mundial, que, segundo as estimativas, se deverá manter, pelo menos, nos próximos 5 a 10 anos. Prevê-se, além disso, que o próximo pico de demolições, por volta de 2015, decorrente dos prazos de retirada de serviço dos petroleiros de casco simples, vá beneficiar essencialmente os estaleiros de pior qualidade.

7. Para melhorar esta situação, a Organização Marítima Internacional elaborou uma convenção específica. A Convenção Internacional de Hong Kong para a Reciclagem Segura e Ecológica dos Navios foi adotada em 2009, mas, para entrar em vigor e começar a produzir efeitos, tem de ser ratificada pelos grandes Estados de bandeira e Estados recicladores.

8. Se a Convenção de Hong Kong não entrar em vigor e se a legislação europeia não for alterada, é muito provável que a atual situação do mercado se mantenha. Um pico de atividade de desmantelamento levará a um recrudescimento de acidentes mortais e doenças profissionais, pelo facto de o pessoal novo ser recrutado entre os trabalhadores rurais mais pobres e, em geral, sem experiência.

2. Objetivos da iniciativa da UE

9. O objetivo geral da elaboração de um regulamento no domínio da reciclagem de navios é reduzir de forma significativa e de modo sustentável, até 2020, sem criar encargos económicos desnecessários, os efeitos negativos para a saúde humana e o ambiente da reciclagem de navios de bandeiras UE, nomeadamente na Ásia do Sul, facilitando a entrada em vigor da Convenção de Hong Kong. Objetivos específicos:

OE1: Reduzir o impacto sanitário e ambiental, garantindo que os navios embandeirados na UE são desmantelados à escala mundial unicamente em estaleiros seguros e ecológicos.

OE2: Garantir a disponibilidade de uma capacidade de reciclagem segura e ecológica suficiente e economicamente acessível para o desmantelamento dos navios embandeirados na UE.

OE3: reforçar o incentivo ao cumprimento da legislação europeia.

3. Opções estratégicas

10. A primeira opção possível («opção de base») consiste em manter inalterada a legislação vigente (regulamento relativo às transferências de resíduos). Os Estados‑Membros ratificariam a Convenção de Hong Kong e transpô-la-iam para o direito nacional. Continuariam, no entanto, a estar proibidos de exportar para reciclagem fora da OCDE navios mercantes de grande porte embandeirados na UE, ainda que, na prática, grande parte desses navios continuassem a ser reciclados em países não-OCDE. Não é previsível que os Estados-Membros melhorassem significativamente as medidas de coerção, já que fazer cumprir a «proibição de Basileia» exigiria um esforço considerável e seria ineficaz (é de prever um grande número de transferências para bandeiras terceiras, em resultado da falta de capacidade de reciclagem na OCDE).

11. A segunda opção (B) consiste em incorporar no regulamento relativo às transferências de resíduos alguns dos requisitos da Convenção de Hong Kong. Esses requisitos seriam aplicáveis aos estaleiros de reciclagem localizados na UE e nos países da OCDE, uma vez que continuaria a ser proibido o desmantelamento fora da OCDE de navios mercantes de grande porte embandeirados na UE. Os Estados‑Membros teriam de ratificar a referida convenção e de a transpor para o direito nacional.

12. A terceira opção (C) consiste em excluir os navios abrangidos pela Convenção de Hong Kong (navios mercantes de mar de grande porte) da legislação europeia. Esses navios ficariam, assim, abrangidos apenas pela legislação dos Estados‑Membros, eventualmente baseada no regime da Convenção de Hong Kong.

13. A quarta opção (D) consiste na adoção de um novo regulamento ad hoc aplicável aos navios abrangidos pela Convenção de Hong Kong (navios mercantes de mar de grande porte). Esse regulamento abrangeria o ciclo de vida completo dos navios de bandeiras UE, daria execução mais rapidamente aos requisitos da Convenção de Hong Kong e, como o autoriza a Convenção, introduziria critérios ambientais mais rigorosos para os estaleiros de reciclagem de navios. Os Estados-Membros seriam informados, por escrito e em tempo útil, da intenção dos armadores de enviarem navios para reciclagem. Este requisito, assim como a introdução de sanções que fossem, no mínimo, equivalentes às aplicáveis ao abrigo da legislação atual, asseguraria o cumprimento da legislação. Não sendo de esperar que os estaleiros que atualmente praticam o método do desmantelamento em varadouro consigam cumprir os referidos requisitos, é possível que os estaleiros que se modernizem consigam futuramente cumprir esses critérios. Por último, para evitar confusões, duplicação de esforços e encargos administrativos, os navios abrangidos por esta nova legislação deixariam de estar abrangidos pelo regulamento relativo às transferências de resíduos.

14. Uma última opção consistiria em complementar a opção D com elementos específicos:

(1) A opção E1 consistiria em incluir, no âmbito de aplicação do regulamento de transposição da Convenção de Hong Kong, também os navios do Estado, incluindo os navios de guerra;

(2) A opção E2 exigiria que os navios de bandeiras UE fossem reciclados em estaleiros que garantam um nível de proteção sanitária e ambiental equivalente ao dos estaleiros da UE,

(3) Por último, a opção E3 consistiria em autorizar a exportação de navios de bandeiras UE unicamente para estaleiros de reciclagem inscritos numa lista de estaleiros auditados e certificados de países terceiros.

4. Avaliação de impacto

15. De acordo com as recomendações das orientações para a avaliação do impacto, a avaliação incidiu unicamente nos impactos adicionais das demais opções, em comparação com o cenário de base. No quadro infra são indicados dados quantitativos.

16. Numa perspetiva ambiental, os diferentes cenários terão os mesmos impactos em termos de produção de resíduos perigosos e não perigosos, bem como no que respeita às emissões de CO2, à exceção da opção E1[2]. As opções teriam, contudo, impactos diferentes no que respeita à percentagem de resíduos perigosos que seriam geridos de forma ecológica. As opções C e E1 têm impacto negativo, as opções D e E2 têm impacto positivo e a opção B tem o mesmo impacto que o cenário de base.

17. A opção B teria impactos sociais semelhantes[3], em comparação com o cenário de base. A opção C teria efeitos negativos (custos sociais mais elevados) a médio e a curto prazo. A opção E1 teria impactos negativos a curto, médio e longo prazo. A opção D teria impacto positivo apenas a curto prazo, enquanto a opção E2 teria impacto positivo significativo a curto, médio e longo prazo.

18. Numa perspetiva económica, a aplicação da Convenção de Hong Kong implicará custos adicionais para os armadores (preço reduzido pelos seus navios oferecido por estaleiros de reciclagem modernizados e custos administrativos) e para os Estados‑Membros (custos administrativos). As opções B, D e E2 antecipariam a aplicação da Convenção de Hong Kong, em comparação com o cenário de base e, por conseguinte, implicariam custos adicionais para os armadores da UE e os Estados-Membros, a curto e a médio prazo. Não teriam, contudo, impacto adicional, em comparação com o cenário de base, a partir de 2025. Além disso, a opção B implicaria custos administrativos adicionais para os Estados‑Membros, com as medidas de controlo, inspeção e execução, a curto, médio e longo prazo. Em comparação com o cenário de base, a opção C teria impacto positivo para os armadores e os Estados-Membros, a curto e a médio prazo. A opção E1 teria impactos negativos a curto, médio e longo prazo.

19. É de prever que a opção B dê origem a problemas de cumprimento da legislação, já que não resolveria a questão da falta de capacidade de reciclagem legalmente acessível e daria origem a confusões pelo facto de associar dois conjuntos de requisitos (os da Convenção de Basileia e os da Convenção de Hong Kong). Não são de prever problemas de cumprimento no caso da opção C (todos os estaleiros seriam legalmente acessíveis) e da opção E1. A opção D teria impacto positivo, pelo facto de a legislação proposta estar adaptada às especificidades dos navios e de existir suficiente capacidade de reciclagem legalmente acessível a preço ligeiramente inferior. Além disso, seriam introduzidas sanções específicas, a fim de resolver os restantes casos eventuais de incumprimento. Pelos mesmos motivos, é de prever que a opção E2 dê lugar a um nível superior de cumprimento, em comparação com a opção de base. No entanto, são de esperar mais casos de incumprimento, em comparação com a opção D, já que essa opção teria incidências mais negativas nos rendimentos dos armadores e poderia reduzir a capacidade de reciclagem disponível, devido ao estabelecimento de requisitos mais rigorosos para os estaleiros. A opção E3 facultaria um instrumento de verificação do cumprimento, pelos estaleiros para os quais são enviados para reciclagem navios embandeirados na UE, das normas e regras aplicáveis para a reciclagem segura e ecológica dos navios. Teria, no entanto, um impacto a nível do cumprimento inferior ao da opção D, dada a possível relutância dos países terceiros por razões de soberania.

20. Várias partes interessadas indicaram que a coexistência de dois conjuntos de requisitos legais (os da Convenção de Basileia e os da Convenção de Hong Kong) daria lugar a grande confusão e a pesados encargos administrativos. A opção B teria, assim, um impacto negativo na simplificação da legislação existente. Na opção C, os navios de grande porte embandeirados na UE deixariam de estar abrangidos pela legislação europeia. Isso teria impacto positivo na simplificação da legislação a curto prazo, que poderia ser mais limitado a longo prazo caso as disposições nacionais adotadas pelos Estados-Membros para dar execução à Convenção de Hong Kong fossem divergentes. As opções D, E2 e E3 teriam impacto positivo, já que substituiriam a legislação atual por um novo instrumento mais bem adaptado às especificidades dos navios.

21. Nenhuma das opções iria afetar indevidamente as pequenas e médias empresas, já que as principais empresas em causa (os armadores da UE) raramente são PME.

22. Os custos relacionados com a aplicação da Convenção de Hong Kong (custos administrativos incorridos durante a vida útil do navio e preços de venda reduzidos no momento da reciclagem) ao longo da vida dos navios são insignificantes e, portanto, não se prevê qualquer impacto para os consumidores, tanto no cenário de base como nos outros cenários.

23. Em princípio, nenhuma das opções previstas no relatório de avaliação do impacto tem incidências diretas no orçamento da UE.

Resumem-se, no quadro seguinte, os impactos adicionais quantificados dos diferentes cenários, em comparação com o cenário de base.

Impactos || Ambiental || Social || Económico

Resíduos perigosos tratados de forma ecológica[4] || Carga de trabalho da UE[5] || Carga de trabalho (trabalha-dores protegidos)5 || Carga de trabalho (trabalha-dores não protegidos)5 || Carga de trabalho (trabalha-dores infantis não protegidos)5 || Acidentes mortais (adultos)[6] || Acidentes não mortais (adultos)5 || Acidentes mortais (crianças)6 || Acidentes não mortais (crianças)6 || Custos sociais[7] || Rendimentos dos armadores7 || Custos administra-tivos (Estados-Membros)7

Curto prazo (2015) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -1 952 011 || 378 604

C || -6 % || -5 || 189 || 468 || 159 || 1 || 184 || 0 || 29 || 969 792 || 12 540 267 || 0

D || 23 % || 0 || 1 423 || -2 246 || -764 || -2 || -473 || -1 || -133 || -3 372 237 || -22 019 545 || 356 430

E2 || 30 % || 0 || -938 || -2 385 || -811 || -4 || -1 105 || -1 || -148 || -5 401 791 || -66 349 943 || 356 430

E3 || 23 % || 0 || 1 423 || -2 246 || -764 || -2 || -473 || -1 || -133 || -3 372 237 || -22 221 755 || 356 430

Médio prazo (2020) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -112 036 486 || 640 117

C || -20 % || -6 || -2 497 || 3 244 || 1 103 || 1 103 || 3 || 633 || 1 || 5 993 494 || 31 192 613 || -436 341

D || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -112 036 486 || 617 943

E2 || 16 % || 0 || -3 778 || 0 || 0 || 0 || -2 || -833 || 0 || -2 820 429 || -189 916 941 || 617 943

E3 || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || -112 266 395 || 617 943

Longo prazo (2025) || B || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 149 062 972 || 22 174

C || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 159 369 991 || -879 612

D || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 149 062 972 || 0

E2 || 16 % || 0 || -3 428 || 0 || 0 || -2 || -756 || 0 || 0 || -3 114 124 || 63 072 738 || 0

E3 || 0 % || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 148 854 325 || 0

5. Comparação das opções

24. As opções foram avaliadas à luz dos critérios de eficácia, eficiência e coerência.

25. Do ponto de vista da eficácia, as opções D, E2 e E3 parecem ser as mais interessantes. De facto, oferecem o maior potencial de realização de todos os objetivos específicos, enquanto as opções B e E1 teriam efeitos globalmente negativos em termos de eficácia e a opção C só teria efeitos positivos em relação aos OE 2 e 3.

26. A opção B teria efeitos globalmente negativos em termos de eficiência, já que daria lugar à diminuição dos rendimentos dos armadores e ao aumento dos custos administrativos para os Estados-Membros e não resolveria os problemas de cumprimento da legislação atualmente existentes. A opção C teria também efeitos negativos em termos de eficiência: o seu impacto positivo nos rendimentos dos armadores e nos custos administrativos dos Estados-Membros seria anulado pelos consideráveis custos negativos, ambientais e sociais, a curto e a médio prazo. A opção E1 teria efeitos globalmente negativos em termos de eficácia, com impacto económico positivo para os Estados-Membros, mas impactos ambiental e social negativos. As opções D e E3 contêm medidas efetivas, aliadas a custos de aplicação e a custos administrativos limitados, pelo que contribuiriam eficazmente para a realização de todos os objetivos específicos. A opção D2 teria efeitos globalmente positivos em termos de eficiência.

27. As opções D, E2 e E3 teriam efeitos positivos em termos de eficiência. No entanto, a opção E2 implicaria custos muito elevados para os armadores, que só parcialmente seriam compensados pelos benefícios ambientais e sanitários.

28. Do ponto de vista da eficácia, a opção D parece ser a mais interessante. De facto, oferece o potencial mais elevado de realização de todos os objetivos específicos e um nível mais elevado de cumprimento do que a opção E3.

29. Além disso, como mostra a análise de coerência, mesmo se a opção D exige determinadas soluções de compromisso entre os impactos ambiental e social positivos e o impacto económico negativo, as soluções de compromisso seriam menores do que na opção E2. A perda de rendimentos para os armadores na opção D (como resultado da oferta de preços mais baixos pelos estaleiros modernizados) seria, com efeito, compensada pelos benefícios em termos de proteção ambiental e impacto social. Esta opção aborda todos os problemas atuais e introduz novos requisitos a cumprir antes da reciclagem (obrigação de informar por escrito o Estado de bandeira) e depois dela (imposição de sanções, no caso de os navios não serem desmantelados em estaleiros autorizados). Melhorará, portanto, o cumprimento. Em termos de coerência, a opção D é, portanto, a melhor. Tendo em conta o que precede, a opção D é a opção recomendada.

30. O quadro seguinte resume a comparação entre o impacto das opções em termos de eficácia, eficiência e coerência.

Opção || B || C || D || E1 || E2 || E3

Eficácia || || || || || ||

· OE1 || Negativo || Negativo || Positivo a curto prazo e neutro a longo prazo || Negativo || Positivo || Positivo

· OE2 || Negativo || Muito positivo || Muito positivo || Neutro || Positivo || Muito positivo

· OE3 || Negativo || Positivo || Positivo || Ligeiramente negativa || Positivo || Positivo

Eficiência || Negativo || Negativo || Muito positivo || Negativo || Positivo || Muito positivo

Coerência || Não || Não || Sim, com soluções de compromisso limitadas || Não || Sim, mas com soluções de compromisso significativas e risco de incumprimento || Sim, com soluções de compromisso limitadas, mas com risco de incumprimento

Conclusão || || || Opção recomendada || || ||

6. Acompanhamento e avaliação

31. Dados os problemas de cumprimento existentes, os progressos deverão ser monitorizados para verificar a aplicação e eficácia da legislação da UE e o seu contributo para a realização dos objetivos. Propõe-se uma comparação anual da lista dos navios considerados no ano anterior suscetíveis de serem enviados para reciclagem com a lista dos navios reciclados em estaleiros auditados e certificados pela UE.

32. Os indicadores de progresso neste contexto poderiam ser, nomeadamente:

· o número de estaleiros de reciclagem de navios que satisfazem os critérios do regulamento;

· o número e a percentagem de navios de bandeiras UE desmantelados nesses estaleiros, comparados com o número e percentagem à escala mundial;

· o estado de ratificação da Convenção de Hong Kong pelos grandes Estados de bandeira e Estados recicladores;

· dados sobre as características do emprego nos estaleiros de reciclagem de navios (tipologia do emprego, acidentes, doenças profissionais), bem como dados sobre a poluição associada à reciclagem de navios, se disponíveis.

33. É necessário rever periodicamente a política da UE no domínio da reciclagem de navios, tendo em conta esses indicadores, e apresentar regularmente relatórios de aplicação/progresso ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

34. No caso de persistirem problemas de cumprimento, a UE poderia tomar novas medidas, como, por exemplo, a criação de um fundo da UE para o desmantelamento de navios.

[1] Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos.

[2] Na opção E1, os navios do Estado (incluindo os navios da Marinha) atualmente reciclados em países da OCDE teriam autorização para reciclagem na Ásia, o que se traduziria no aumento das emissões de CO2 por causa da maior duração da viagem final.

[3] Acidentes mortais e não mortais de que seriam vítimas trabalhadores adultos e infantis.

[4] Percentagem de resíduos gerados na reciclagem de navios por métodos ecológicos, para cada opção, em comparação com a opção de base

[5] Expressa em homens-ano

[6] Número de pessoas

[7] Expressos em EUR