1.Introdução

O presente relatório resume a avaliação da Comissão sobre a execução, em 2014-2018, da garantia orçamental da UE ao Banco Europeu de Investimento («BEI») para as perdas resultantes de operações de financiamento do BEI que apoiam projetos de investimento realizados fora da União. A avaliação completa foi publicada num documento de trabalho dos serviços da Comissão em setembro de 2019.

A garantia orçamental da UE, enquadrada por decisões consecutivas do Parlamento Europeu e do Conselho, é habitualmente referida como o mandato de empréstimo externo («MEE») do BEI. A avaliação da Comissão tem um caráter ex post, abrangendo o período compreendido entre meados de 2014 e o final de 2018, o último ano para o qual estão disponíveis dados completos. Tal como solicitado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, a avaliação visa contribuir para uma eventual nova decisão sobre a cobertura das operações de financiamento do BEI pela garantia da UE após 2020.

Em especial, a avaliação visa ajudar a conceber futuras garantias orçamentais da UE no contexto do Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (NDICI), proposto pela Comissão em junho de 2018. As discussões tripartidas sobre a proposta legislativa tiveram recentemente início . A avaliação constitui um dos contributos da Comissão para o trabalho do grupo de alto nível de sábios sobre a arquitetura financeira europeia para o financiamento do desenvolvimento.

A partir de 2021, o mandato de empréstimo externo deverá ser substituído por um instrumento mais alargado, o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Mais («FEDS+»), disponibilizando garantias orçamentais da UE ao BEI mas também a outras instituições financeiras internacionais («IFI») ou instituições financeiras de desenvolvimento («IFD»), no contexto de uma «arquitetura financeira aberta» .

A avaliação examinou a eficácia, a eficiência, a pertinência, a coerência e o valor acrescentado para a UE da garantia orçamental subjacente ao atual MEE, face às expectativas inicialmente expressas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho na Decisão MEE.

Os mandatos de empréstimo externo do Banco Europeu de Investimento têm sido uma característica da política externa da Comunidade Económica Europeia e, posteriormente, da União Europeia, desde 1977. A lógica subjacente à garantia orçamental da UE é o facto de reforçar a capacidade de assunção de riscos do BEI, limitando significativamente a exposição do banco a um perfil consentâneo com as regras estabelecidas pelos seus órgãos de administração. Por outras palavras, a garantia da UE ajuda o BEI a realizar operações de investimento em ambientes de maior risco fora da UE, com base no nível atual de capital e reservas do BEI, ao mesmo tempo que ajuda a manter a sua notação de crédito AAA.

A garantia da UE tem sido tradicionalmente prestada ao BEI por um período que coincide com o quadro financeiro plurianual da UE. O facto de o mandato de empréstimo externo ter a duração de sete anos foi benéfico para ajudar o BEI a desenvolver as capacidades humanas e materiais necessárias para realizar operações de investimento fora da UE, que demoram normalmente mais de um ano a preparar. Como contrapartida pelo efeito de previsibilidade e mitigação do risco proporcionado pela garantia da UE, as operações de financiamento realizadas ao abrigo do MEE devem prosseguir os objetivos e cumprir as condições estabelecidas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

O âmbito da garantia da UE subjacente ao MEE difere em função da natureza da operação de financiamento: as operações de financiamento do BEI com entidades do setor público (normalmente para o desenvolvimento de infraestruturas) beneficiam de uma garantia global que abrange tanto os riscos operacionais como os riscos políticos. Os empréstimos do BEI a bancos ou empresas que beneficiam de uma garantia estatal e o financiamento ao abrigo do mandato privado da Iniciativa Resiliência Económica, criado na sequência da revisão intercalar do MEE em 2018, estão igualmente cobertos pela garantia global. A garantia global permite ao BEI dispensar o prémio de risco que, de outro modo, teria de incluir na sua taxa de juro. Consequentemente, os países parceiros ou as suas instituições/empresas conseguiram contrair empréstimos junto do BEI a um custo significativamente inferior.

Em contrapartida, as operações do BEI no setor privado que não disponham de uma garantia estatal apenas beneficiam de uma garantia de risco político da UE, cobrindo determinadas situações definidas no acordo de garantia com o BEI: pagamentos não cumpridos por motivos de não transferência de divisas, expropriação, guerra ou perturbação da ordem pública, ou denegação de justiça numa situação de violação do contrato. A garantia de risco político prestada pela UE não se traduz numa redução da taxa de juro do BEI. No entanto, em termos de preço os empréstimos do BEI continuam a ser atrativos para os clientes, devido aos baixos custos de contração de empréstimos pelo BEI junto dos mercados financeiros.

A garantia da UE cobre os primeiros 65 % da exposição em curso do BEI no âmbito das operações de financiamento do MEE, ao nível da carteira. Tal significa que, em caso de incumprimento por um mutuário de um empréstimo do BEI e de acionamento pelo banco da garantia da UE, para o compensar, a UE é obrigada a honrar integralmente cada acionamento até ao limite máximo de 65 % da carteira garantida. O BEI não paga taxas à UE pela prestação da garantia orçamental nem recebe qualquer remuneração direta da UE para a execução do mandato. Os custos administrativos do BEI no contexto do MEE são cobertos pela margem de lucro incluída na taxa de juro do BEI, em conformidade com a sua política normal de fixação do preço dos empréstimos.

O MEE é um dos instrumentos utilizados pela UE para executar as suas prioridades em matéria de política externa. A Decisão MEE faz referência ao «interesse geral da UE» e aos princípios que norteiam a ação externa da União, tal como definidos no Tratado. Especifica igualmente que «nos países em desenvolvimento [...], as operações de financiamento do BEI contribuem [...] para os objetivos da política da União em matéria de cooperação para o desenvolvimento, especialmente a fim de reduzir a pobreza através do crescimento inclusivo e do desenvolvimento económico, ambiental e social sustentável». A atual Decisão MEE define vários objetivos a apoiar pela garantia orçamental da UE, nomeadamente o desenvolvimento do setor privado local e o desenvolvimento de infraestruturas socioeconómicas, que podem ser associados à promoção dos objetivos de atenuação e adaptação às alterações climáticas, da integração regional ou da resiliência económica a longo prazo.

2.Principais constatações da avaliação

Uma limitação essencial da avaliação da Comissão está ligada ao facto de a execução das operações de investimento no quadro do MEE demorar vários anos, especialmente no que diz respeito aos projetos de infraestruturas. Por conseguinte, até à data só estão disponíveis informações limitadas sobre os resultados e os impactos efetivos das operações financiadas. Por enquanto, o quadro de aferição de resultados do BEI baseia-se sobretudo nas estimativas iniciais, e os dados em termos de resultados obtidos só irão chegando com um grande desfasamento temporal. Portanto, a avaliação da Comissão incidiu principalmente nos dados atualmente disponíveis sobre os montantes de financiamento assinados e desembolsados, nas conclusões de um estudo externo concluído em meados de 2018 e nas observações apresentadas por várias partes interessadas.

Em conformidade com a Decisão MEE, 64 países fora da UE são atualmente elegíveis para operações de financiamento do BEI ao abrigo da garantia orçamental da UE. O BEI celebrou acordos-quadro com 57 desses países, estando portanto atualmente em condições de com eles realizar operações de financiamento. No período em apreço, o BEI assinou operações de financiamento ao abrigo do MEE em 38 países, bem como em seis outros países ao abrigo dos instrumentos por sua própria conta e risco . O MEE permite ao BEI efetuar operações de financiamento em países de risco mais elevado do que o que seria possível ao abrigo dos instrumentos por sua própria conta e risco.

O limite máximo global da garantia orçamental da UE para as operações externas do BEI em 2014-2020 é de 32,3 mil milhões de EUR. No final de 2018, as assinaturas líquidas acumuladas das operações de financiamento do BEI ao abrigo do MEE 2014-2020 ascendiam a 17,6 mil milhões de EUR, ou seja, aproximadamente 54 % do limite máximo da garantia global, conforme apurou a revisão intercalar. A título de comparação (embora apenas aproximada devido a diferentes contextos de mercado, geopolíticos e regulamentares), no final de 2011, ou seja, num momento semelhante do anterior mandato externo, a taxa de utilização era de 66 %. Durante o período de 2014-2018, foram financiadas 189 operações ao abrigo do MEE, com uma dimensão média de cerca de 90 milhões de EUR.

A utilização relativamente limitada pelo BEI dos limites máximos de garantia do MEE 2014-2020 pode ser parcialmente atribuída à evolução da situação na Turquia desde 2016 e à guerra na Ucrânia Oriental desde 2014. Além disso, os limites máximos da garantia afetada pela atual Decisão MEE aos países da vizinhança (oriental e meridional) da UE são, no total, superiores em 6 mil milhões de EUR aos limites máximos do anterior mandato, enquanto a capacidade de absorção foi limitada pela guerra na Síria e pela volatilidade política em vários outros países. No seu conjunto, estes fatores externos explicam em grande medida por que razão o BEI utilizou uma parte menor dos limites máximos de garantia disponíveis até ao final de 2018 do que na mesma fase do anterior mandato externo.

Outra indicação quantitativa relevante da eficácia da garantia da UE pode ser obtida a partir de uma análise das taxas de desembolso no quadro do MEE, ou seja, do rácio entre o financiamento efetivamente pago pelo BEI e os montantes assinados nos contratos de financiamento do BEI com as suas contrapartes (líquidos de montantes subsequentemente anulados). Tal como a análise das taxas de utilização da garantia, a análise dos desembolsos deve ter em conta a evolução dos diferentes contextos de mercado, geopolíticos e regulamentares.

Até ao final de 2018, o BEI desembolsou 5,8 mil milhões de EUR ao abrigo do MEE 2014-2020, o que representa 33 % das assinaturas líquidas, enquanto no final de 2011 tinha desembolsado 8,5 mil milhões de EUR, equivalentes a 44 % dos montantes líquidos assinados no âmbito do seu mandato externo para 2007-2013.