Parecer do Comité das Regiões sobre:

- a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente", e

- a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições em que os nacionais de países terceiros podem circular livremente no território dos Estados-Membros durante um período máximo de três meses e que introduz uma autorização específica de viagem fixando as condições de entrada com vista a uma deslocação durante um período máximo de seis meses"

(2002/C 192/06)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente" [COM(2001) 386 final - 2001/0154 (CNS)] e a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições em que os nacionais de países terceiros podem circular livremente no território dos Estados-Membros durante um período máximo de três meses e que introduz uma autorização específica de viagem fixando as condições de entrada com vista a uma deslocação durante um período máximo de seis meses" [COM(2001) 388 final - 2001/0155 (CNS)];

Tendo em conta a decisão do Conselho Europeu de 21 de Setembro de 2001, em conformidade com disposto no n.o 1 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de o consultar sobre a matéria;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 12 de Junho de 2001, de incumbir a Comissão 7 - Educação, Formação Profissional, Cultura, Juventude, Desporto e Direitos dos Cidadãos - de elaborar parecer sobre a matéria;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 386/2001 rev.) aprovado pela Comissão 7 em 30 de Novembro de 2001 [relator: R. Pella, Presidente da Câmara Municipal de Valdengo (I/PPE)],

na 43.a reunião plenária (sessão de 13 de Março de 2002) aprovou, por maioria, o presente parecer.

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

1.1. O Comité tem em consideração tudo o que já afirmou em pareceres sobre temas análogos, em conformidade com o princípio de favorecer a adopção de um quadro legislativo uniforme para todos os países europeus, mesmo se os diversos aspectos da entrada na União Europeia de nacionais de países terceiros forem objecto de um exame específico em documentos separados.

1.2. Recorda em particular as observações pertinentes à matéria do presente parecer formuladas nos pareceres sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração" e a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo"(1), sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração"(2), sobre "O processo de elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia"(3) e sobre os "Fluxos Migratórios na Europa"(4).

1.3. Sublinha a importância da consulta do Comité das Regiões, visto que as autarquias locais e regionais têm um papel importante a desempenhar na execução das novas políticas, bem como no que respeita ao desenvolvimento e à manutenção de sistemas sociais adequados que permitam vencer os desafios que tais políticas colocam.

1.4. O Comité das Regiões congratula-se com a contínua aplicação dos novos princípios relativos aos métodos flexíveis de orientação comunitária, definidos pelo Conselho Europeu de Lisboa de 2000, bem como com as referências permanentes ao mecanismo de coordenação aberto da política comunitária em matéria de imigração. Recorda a consulta atempada das autarquias locais e regionais quando forem elaborados os projectos de legislação nacional.

1.5. O mecanismo de coordenação aberto é o único capaz de assegurar, por um lado, a competência dos Estados-Membros relativamente a aspectos económicos, de integração social e, em geral, de aspectos que têm incidência directa na sociedade civil e, por outro, a aplicação de um procedimento que permita avaliar a realização dos objectivos comunitários e de os adaptar ao carácter internacional dos fluxos migratórios e à interdependência entre diversos aspectos da política em matéria de imigração.

1.6. Um quadro legislativo flexível permitirá a todas as partes interessadas, em particular aos Estados-Membros, reagir rapidamente à evolução da situação económica e demográfica, tendo em conta as exigências das autarquias locais e regionais.

1.7. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente as propostas da Comissão, na medida em que constituem um instrumento eficaz para harmonizar e simplificar as disposições relativas aos direitos dos nacionais de países terceiros, tornando-as mais acessíveis e de mais fácil divulgação.

2. Recomendações do Comité das Regiões sobre a "Proposta relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente"

2.1. A base jurídica da proposta em apreço é o artigo 63.o, ponto 3, alínea a) do Tratado que institui a Comunidade Europeia, nos termos do qual se prevê textualmente que o Conselho adopte "medidas relativas à política de imigração, nos seguintes domínios: a) condições de entrada e de residência, bem como normas relativas aos processos de emissão de vistos de longa duração e autorizações de residência permanente". Como sublinha a Comissão, a definição de uma política comunitária coerente em matéria de imigração só é possível abordando as condições de entrada, de residência e de trabalho dos nacionais de países terceiros.

2.2. Deve precisar-se que o fenómeno migratório actual não é apenas uma realidade que se deva analisar com base nas necessidades do mercado de trabalho, mas que por detrás da sua expansão se encontra a exigência de encontrar na cidadania cívica uma resposta política para a quebra do sistema de protecção internacional de direitos humanos, que assenta no princípio da nacionalidade, consignado na Declaração Universal dos Direitos Humanos adoptada em 1948 pela ONU.

2.3. O Comité das Regiões saúda em particular os esforços efectuados pela Comissão para simplificar os procedimentos administrativos, o que será sem dúvida vantajoso para as autarquias locais e regionais. A proposta de criação de um procedimento de apresentação de pedido nacional, conducente a um documento combinado único, ou seja, a autorização de residência e a autorização de trabalho conjugadas num acto administrativo único, contribuirá para simplificar e harmonizar as normas divergentes actualmente aplicadas nos Estados-Membros. Todavia, face à necessidade sentida na União Europeia de mão-de-obra não qualificada, o Comité das Regiões insta a Comissão a que vá mais longe e crie também um procedimento harmonizado para a obtenção de um visto de entrada destinado à procura deste tipo de emprego.

2.4. É necessário reconhecer a existência de um grande número de imigrantes ilegais. Por isso, o Comité das Regiões propõe que sejam previstos mecanismos de regularização que permitam aos imigrantes que inicialmente não tenham cumprido a legislação comunitária, aceder a uma situação de plena legalidade. Este tipo de regularização não teria necessariamente que ser uma amnistia global, mas sim um processo adaptado a cada caso individual.

2.5. O Comité das Regiões considera que se deveriam prever acções para combater as organizações ilegais que fomentam a imigração irregular.

2.6. Particularmente importante para as autarquias locais e regionais é o estabelecimento de prazos curtos para o tratamento dos procedimentos administrativos, na lógica do princípio de uma maior eficácia do sector público.

2.7. O Comité das Regiões considera extremamente judicioso o facto de a Comissão ter escolhido como instrumento jurídico uma directiva, que permite estabelecer princípios gerais, deixando aos Estados-Membros a possibilidade de definir os aspectos específicos em total autonomia e permitindo respeitar as exigências regionais e locais particulares; um regulamento teria sido, em contrapartida, lesivo dos interesses das autarquias locais e regionais.

2.8. O Comité das Regiões insta a Comissão a dar maior relevo ao papel das autarquias locais e regionais na definição das bases para uma correcta identificação dos sectores do mercado de trabalho que necessitam de mão-de-obra proveniente de países terceiros.

2.9. A Comissão reconhece a justo título a necessidade de uma avaliação atenta da situação do mercado de trabalho antes da admissão de trabalhadores de países terceiros; essa avaliação só pode ser feita com a participação activa e permanente das autarquias locais e regionais.

2.10. Importa, pois, por um lado, reforçar os sistemas de informação em matéria de procura e oferta de trabalho, em particular a rede europeia dos serviços de colocação EURES, e, por outro, incentivar a informação proveniente das autarquias locais e regionais, quer para os organismos europeus, quer para os empregadores presentes no seu território.

2.11. O Comité, como já afirmara num parecer anterior(5), sublinha a necessidade de estimular a colaboração das autarquias locais e regionais, para criar uma rede de postos de trabalho em cada região e para optimizar a gestão dos problemas ligados à falta de mão-de-obra, especializada ou não, na União Europeia.

2.12. O Comité partilha a afirmação da Comissão na sua comunicação relativamente a um mecanismo de coordenação aberto para a política de imigração, e sublinha a necessidade de adoptar métodos estatísticos comuns para os dados em geral e, em particular, para os dados sobre a procura de mão-de-obra proveniente de países terceiros.

2.13. O Comité das Regiões congratula-se por, na sua proposta de directiva, a Comissão insistir no facto de o trabalhador proveniente de um país terceiro não se dever tornar um encargo financeiro para o país de acolhimento; há que encontrar o justo equilíbrio entre dois imperativos - a não onerosidade do titular da autorização de residência/trabalhador e a sua contribuição para o sistema de segurança social do Estado-Membro de acolhimento beneficiando das medidas de protecção social e de saúde que ele lhe oferece.

2.14. Há assim que avaliar atentamente as consequências, em termos económicos, de uma política de imigração aberta aos trabalhadores de países terceiros, para os níveis local, regional e nacional e adequar em consequência as medidas destinadas a salvaguardar os aspectos financeiros, diligenciando que a repartição dos custos entre estes diferentes níveis seja proporcional à participação efectiva das autarquias que os representam.

2.15. Também as exigências de procedimento e transparência definidas no capítulo V da proposta de directiva impõem a implicação directa das autarquias locais e regionais, em particular para o cumprimento do mencionado interesse legítimo dos operadores económicos a "ser informados e a estar actualizados sobre as circunstâncias e os procedimentos ao abrigo dos quais poderão contratar nacionais de países terceiros" e do interesse "em que os procedimentos administrativos conducentes à emissão de uma autorização de trabalho respeitem um prazo razoável".

2.16. Neste contexto, parece imprescindível associar as autarquias locais e regionais para que forneçam informações completas e coordenadas sobre as consequências que as novas disposições terão para os actores directamente interessados, ou seja, empregadores, agências de colocação e centros de formação profissional locais e regionais.

2.17. É inquestionável a importância das autarquias locais e regionais para assegurar a integração dos trabalhadores provenientes de países terceiros e para combater os principais obstáculos a esta integração, tais como o racismo e a xenofobia. Por isso, o Comité das Regiões sugere que a legislação comunitária seja complementada com acções dirigidas a alcançar a integração social dos imigrantes mediante o desenvolvimento de programas específicos especialmente destinados às regiões e autarquias.

2.18. As autarquias locais e regionais são também as únicas entidades a poder garantir a igualdade em matéria de condições de trabalho e de acesso aos serviços.

O Comité das Regiões sublinha em particular a necessidade de encontrar uma solução comum para o problema do acesso à habitação financiada por fundos públicos que, em conformidade com as legislações actualmente em vigor, é reservada para os nacionais dos Estados-Membros.

2.19. O Comité concorda com o imperativo da integração. É necessário controlar e limitar a imigração, tendo em conta os problemas com que se deparam neste domínio os Estados-Membros que acolhem um número elevado de estrangeiros. A par disto, a integração deve efectuar-se respeitando e favorecendo o direito dos trabalhadores dos países terceiros a não perderem o contacto com o país de origem, tomando medidas económicas destinadas a fazer com que o trabalhador possa beneficiar, após o regresso ao seu país de origem, dos direitos económicos adquiridos na União Europeia.

2.20. Relativamente à admissão de trabalhadores altamente especializados, o Comité sublinha que, na qualidade de espaço de liberdade, segurança e justiça, a União Europeia deve estar atenta a que os países de origem não se ressintam da chamada "fuga de cérebros", embora respeitando plenamente a liberdade individual dos trabalhadores. Paralelamente, a cooperação com esses países de origem deverá tratar de criar unidades de produção e investigação que permitam dar emprego a tais indivíduos especializados no país de origem, contribuindo assim para o seu pleno desenvolvimento.

2.21. A responsabilidade da União Europeia relativamente aos países terceiros consiste em definir políticas em que a migração por motivos económicos seja vantajosa tanto para o país de origem como para o país de acolhimento.

3. Recomendações do Comité das Regiões sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições em que os nacionais de países terceiros podem circular livremente no território dos Estados-Membros durante um período máximo de três meses e que introduz uma autorização específica de viagem fixando as condições de entrada com vista a uma deslocação durante um período máximo de seis meses"

3.1. O n.o 3 do artigo 62.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia constitui a base jurídica da proposta de directiva em apreço no que respeita à livre circulação no território dos Estados-Membros dos nacionais de países terceiros por um período máximo de três meses e o n.o 3 do artigo 63.o constitui a base jurídica no que respeita às condições de entrada com vista a uma deslocação durante um período máximo de seis meses.

3.2. A proposta de directiva satisfaz inteiramente aos princípios enunciados pelo Conselho Europeu de Lisboa de 2000, na medida em que adopta métodos flexíveis de orientação comunitária.

3.3. Nela também se encontram muitos dos princípios expressos pela Comissão - largamente partilhados pelo Comité das Regiões - na comunicação sobre política comunitária em matéria de imigração(6), em particular a abordagem em dois níveis, isto é, um quadro legislativo comum e um mecanismo de coordenação aberto.

3.4. Como a Comissão sublinha com toda a justiça, a proposta de directiva é compatível com outras iniciativas já adoptadas pela Comissão.

3.5. O Comité considera particularmente de louvar o facto de a Comissão, embora tratando os diversos aspectos da migração segundo uma abordagem idêntica, com o objectivo de instaurar um quadro jurídico comum e coerente, tratar os aspectos supramencionados de modo específico em propostas de directivas ou de comunicações distintas, completas e exaustivas.

3.6. A proposta de directiva em apreço constitui ainda um importantíssimo contributo para a definição de "um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia".

3.7. O Comité congratula-se com a definição dada pela Comissão ao conceito de "nacional de país terceiro", que designa qualquer pessoa que não seja cidadão da União Europeia, nos termos do n.o 1 do artigo 17.o do Tratado CE e que abrange assim também os apátridas.

3.8. A introdução de uma autorização específica de viagem, reconhecida e uniforme em todos os Estados-Membros, contribui para agilizar as práticas administrativas relativas à imigração proveniente de países terceiros e, desta sorte, constitui uma medida positiva para as autarquias locais e regionais.

3.9. O Comité aprova o prazo de 7 dias úteis proposto pela Comissão para a declaração de presença que os nacionais dos países terceiros devem efectuar. Excluir a priori dessa obrigação quem permanece num Estado-Membro apenas por dois ou três dias permite aligeirar consideravelmente a carga de trabalho das administrações locais.

3.10. O Comité está perfeitamente consciente da importância de garantir a entrada a nacionais de países terceiros, sem tornar demasiado pesado o cumprimento dos procedimentos administrativos, dado que esta é a melhor prova do sucesso de uma Europa entendida como "espaço de liberdade, segurança e justiça".

3.11. Nos termos do "Painel de avaliação dos progressos realizados na criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia", a Comissão deve elaborar e adoptar proximamente outras iniciativas legislativas respeitantes às condições de entrada e de residência para efeitos de estudo, de formação profissional e de exercício de actividade não remunerada.

3.12. O Comité das Regiões reafirma a oportunidade e a necessidade de ser consultado sobre todos os aspectos da imigração que ainda devem ser objecto de iniciativa por parte da Comissão; aguarda com particular atenção tais iniciativas, dado que as autarquias locais e regionais são as principais implicadas nos diversos aspectos ligados ao fenómeno migratório, em particular os relativos à integração, assistência sanitária, alojamento, emprego e segurança social.

Bruxelas, 13 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) CdR 90/2001 fin - JO C 19 de 22.1.2002, p. 20.

(2) CdR 213/2001 fin - JO C 19 de 22.1.2002, p. 18.

(3) CdR 327/1999 fin - JO C 156 de 6.6.2000, p. 1.

(4) CdR 227/1999 fin - JO C 57 de 29.2.2000, p. 67.

(5) CdR 90/2001 fin.

(6) COM(2000) 757 final - CdR 90/2001 fin.