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Parecer sobre a proposta de directiva do Conselho relativa à responsabilidade civil pelos 
danos causados pelos resíduos (*) 
(90/C 112/08) 
Em 29 de Setembro de 1989, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social, em 
conformidade com o artigo 100? A do Tratado que institui a Comunidade Económica 
Europeia sobre a proposta supramencionada. 
A Secção do Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo, incumbida da preparação dos 
trabalhos do Comité sobre este assunto, emitiu parecer em 6 de Fevereiro de 1990, sendo 
relator G. Proumens. 
Na 274? reunião plenária (sessão de 28 de Fevereiro de 1990), o Comité adoptou, por 
109 votos a favor e 18 abstenções, o seguinte parecer. 
I. OBSERVAÇÕES NA GENERALIDADE 
1. Introdução 
1.1. O Comité Económico e Social acolhe favoravel­
mente a proposta de directiva em apreço cujos objecti­
vos básicos são a prevenção e a harmonização das 
legislações nacionais em matéria de ambiente. 
Todavia, o Comité espera que sejam consideradas as 
observações e as alterações a seguir expostas. 
1.2. O Comité manifesta-se surpreendido pelo facto 
de a Comissão apresentar a proposta em questão antes 
de ter concluído os trabalhos destinados a apresentar ao 
Conselho uma Comunicação sobre a responsabilidade 
civil por danos causados ao ambiente. 
1.3. Nestas condições, o Comité teria podido esperar 
da Comissão um adiamento da apresentação da pro­
posta de directiva, até estarem esclarecidos todos os 
elementos. 
O Comité considerou, todavia, que deveria desde já 
comunicar a sua posição a fim de não atrasar o desenro­
lar dos trabalhos da Comissão. 
1.4. O Comité sublinha a necessidade de a Comissão 
ter em consideração os trabalhos do Conselho da 
Europa, o projecto de Convenção das Nações Unidas 
sobre a responsabilidade civil por danos causados 
durante o transporte, bem como as conclusões da Con­
ferência de Estrasburgo sobre a poluição do Reno. O Comité recomenda à Comissão da sua argumentação, 
a fim de acertar esta com a base jurídica escolhida. 
3. Novas noções jurídicas 
3.1. No seu texto, a Comissão introduz ou refere 
noções novas ou em evolução. 
Na introdução de novas definições é necessário ter 
especial cuidado com a sua aplicação prática (nomeada­
mente no que se refere à definição de resíduos e à 
definição de lesões ao ambiente). Por outro lado, o 
Comité acolhe com satisfação o facto de a Comissão 
ter tido em conta as observações aduzidas no parecer 
do CES sobre o 4? programa de acção em matéria de 
ambiente (2). 
3.2. O Comité faz notar que o conceito de « plausibi­
lidade preponderante» é uma noção jurídica que pode 
originar dificuldades de interpretação relativamente aos 
direitos nacionais de alguns Estados-membros. 
O Comité aceita a explicação da Comissão de que foi 
sua intenção utilizar a expressão « balance of probabi-
lity », no n? 6 do artigo 4? da versão inglesa, em vez de 
«overwhelming probability ». A expressão «balance of 
probability» é normalmente usada na jurisprudência 
inglesa e irlandesa para determinação do ónus da prova. 
3.3. O Comité recomenda que a Comissão especifi­
que os casos de força maior nos seus considerandos, 
recorrendo ao Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de 
Fevereiro de 1987 (3). 
2. Bases jurídicas 
2.1. A Comissão baseia-se no artigo 1009A. Todavia, 
atendendo aos objectivos por ela definidos, a sua 
referência ao artigo 1009A não se justifica e, perante a 
redacção actual do texto, deveriam ser referidos os 
artigos 1309R e S do Tratado. 4. Âmbito de aplicação 
4.1. O texto da proposta deixa bem claro que se 
trata de resíduos de toda a espécie, gerados por uma 
actividade profissional, exceptuando os resíduos nucle-
0) JO n? C 251 de 4. 10. 1989, p. 3. (2) JO n? C 180 de 8. 7. 1987. 
(3) Processo 145/85 — Denkawit Belgiè contra o Estado belga. 
Colectânea da Jurisprudência do Tribunal de Justiça, 
1987-2. 
N? C 112/24 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 7. 5. 90 
ares e a poluição devida aos hidrocarbonetos, na 
medida em que estão abrangidos pelas convenções em 
vigor nos Estados-membros. 
4.2. A proposta de directiva não qualifica os resíduos 
de outra forma, quer sejam ou não perigosos. 
4.3. É lamentável que a proposta de directiva se 
limite aos produtores de resíduos provenientes de secto­
res industriais e profissionais. É necessário que a direc­
tiva abranja também os produtores de resíduos de esta­
belecimentos públicos ou de utilidade comum (por ex. 
aterros de lixo, incineradores de lixo, hospitais, etc). 
4.4. A proposta de directiva também não distingue 
os resíduos que devem ser pura e simplesmente elimina­
dos dos que se destinam à reciclagem. 
4.5. A proposta de directiva deveria expor mais cla­
ramente que a responsabilidade cessa no momento em 
que os resíduos são entregues para reciclagem. Até esse 
momento, e para efeitos de apuramento de responsabili­
dade, não se pode distinguir entre resíduos recicláveis 
e não recicláveis. 
A este propósito, o Comité recomenda que os transpor­
tadores, reconhecidos ou não, possam utilizar um dis­
tintivo conforme transportem resíduos destinados à 
reciclagem ou à eliminação. 
4.6. As autoridades públicas devem igualmente ser 
obrigadas a adoptar todas as disposições necessárias 
para limitar os danos, na medida em que estes sejam 
do seu conhecimento, sem que com isso cesse a respon­
sabilidade dos outros operadores. 
5. Princípios da responsabilidade 
5.1. Segundo a proposta da Comissão, é sobre o 
produtor de resíduos que recai a responsabilidade pelos 
danos. Sobre o transportador ou outra pessoa que, de 
qualquer outra forma, assegura o controlo efectivo dos 
resíduos, apenas recai uma responsabilidade subsidiária 
(ver artigo 2?, n? 2 b da proposta da Comissão). Na 
prática, e atendendo aos interesses dos lesados, esta 
perspectiva afigura-se problemática na perspectiva do 
direito à reparação, sobretudo em caso de danos ocorri­
dos durante o transporte ou armazenagem e não no 
produtor. Aos lesados será muitas vezes difícil identifi­
car o produtor de resíduos dentro dos prazos estabele­
cidos. 
5.2. Razão por que o Comité propõe que a responsa­
bilidade recaia, para além do produtor, sobre aqueles 
que detinham o controlo efectivo dos resíduos quando 
ocorreu o facto gerador do dano ou das lesões ao 
ambiente, contanto que a responsabilidade destes cesse 
com a entrega, observando as regras em vigor, dos 
resíduos a uma entidade que procederá à sua elimi­
nação. 
5.3. Desta forma, o lesado ou qualquer outro titular 
de um direito podem encontrar-se perante várias entida­des sobre quem recai a responsabilidade solidária, tal 
como a Comissão a prevê no artigo 5? da sua proposta. 
Este mesmo artigo deveria servir de base para determi­
nar a quota-parte da responsabilidade de cada uma das 
partes solidárias. 
6. Definição das lesões 
6.1. O Comité constata que, para além das lesões 
causadas em pessoas e bens, duas noções claras e bem 
conhecidas, a Comissão introduz uma nova noção: 
lesões ao ambiente. 
6.2. A Comissão deveria precisar que a directiva 
proposta apenas abrange as lesões «importantes e/ou 
persistentes». 
6.3. Acresce que é necessário que os danos tenham 
sido ocasionados por uma alteração das condições da 
água, da terra ou do ar. 
6.4. O Comité não vê como, em certos casos, é 
possível determinar objectivamente em que medida é 
que há alteração. Com efeito, pode haver também alte­
rações positivas. 
6.5. Por outro lado, atendendo aos prazos de pre­
scrição, como será possível detectar prejuízos causados 
ao ambiente derivados destas alterações muitos anos 
mais tarde, quando entretanto poderão ter intervido 
elementos novos, positivos ou negativos ? 
7. Acção e prescrição 
7.1. A Comissão introduz também um novo conceito 
no que se refere às pessoas habilitadas a intentar uma 
acção por lesões causadas ao ambiente. 
7.2. Os poderes públicos estão habilitados a agir em 
juízo visto que estas lesões dizem respeito à colectivi­
dade. 
Todavia, é conveniente garantir um mecanismo de 
recurso a juízo, caso sejam estes mesmos poderes públi­
cos os responsáveis pelos danos. 
7.3. No n? 4 do artigo 4?, a Comissão reconhece o 
direito de acção aos agrupamentos de interesse colec­
tivo, mas não prevê harmonizar esta possibilidade ou 
estendê-la aos Estados-membros onde não é reconhe­
cido o direito de acção de tais agrupamentos. 
II. OBSERVAÇÕES NA ESPECIALIDADE 
8. Responsabilidade 
8.1. A Comissão parece admitir que a responsabili­
dade do produtor deve subsistir até à entrega dos resí­
duos a um eliminador reconhecido. 
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8.2. O Comité interroga-se quanto aos critérios de 
reconhecimento destas entidades. Deveria ser a Comis­
são a fixar estes critérios, pois deixá-los ao arbítrio dos 
Estados-membros pode ser fonte de eventuais dis­
torções. 
8.3. O Comité insiste aliás neste aspecto, para que 
haja um exame aprofundado dos diferentes tipos de 
eliminação, não só no que se refere ao sistema em si, 
mas também ao tipo de resíduos que ali podem ser 
tratados ou eliminados, a saber: lagunagem/dispersão 
no meio ambiente/enterramento/incineraçao ao ar 
livre/incineraçao em estações especializadas. 
9. Fundo de compensação e seguros de responsabili­
dade civil 
9.1. O Comité está ciente dos problemas postos pelos 
danos não ressarcíveis, e regista a intenção da Comissão 
de resolver esta questão. É sabido que a Comissão prevê 
a eventual criação de um sistema de compensação, 
embora reconhecendo as dificuldades relacionadas com 
a sua instituição. 
O Comité gostaria de ser associado à análise destes 
problemas. 
9.2. Nos considerandos da sua proposta de directiva, 
a Comissão considera que não é oportuno estabelecer 
um regime de seguros obrigatórios. 
9.3. Justificadamente, a Comissão considera não ser 
oportuna a instauração de um regime de seguros obriga­
tórios. 
9.3.1. Com efeito, por um lado, as imprecisões jurídi­
cas da proposta em análise não permitem às empresas 
seguradoras conhecer a dimensão dos riscos a cobrir 
nem quem deverá segurar-se nas diversas situações pos­
síveis: produtores de resíduos, transportadores, arma­
zenistas intermédios ou misturadores de resíduos. 
Feito em Bruxelas, em 28 de Fevereiro de V 9.3.2. Por outro lado, se fosse estabelecido um 
regime de seguro obrigatório, as seguradoras dificil­
mente poderiam, dada esta imprecisão, celebrar contra­
tos de co-seguro ou de resseguro. 
9.3.3. Finalmente, tendo em conta tais imprecisões, 
os prémios de seguro seriam forçosamente muito eleva­
dos, nomeadamente para as pequenas e médias empre­
sas (PMEs); um tal sistema seria totalmente incompor­
tável para este tipo de empresas, que podem produzir 
resíduos susceptíveis de originar problemas, sem que 
essa produção seja proporcional ao seu volume de 
negócios, ainda que seja desejável que as empresas 
procurem aperfeiçoar o seu funcionamento neste 
domínio. 
9.4. A Comissão deveria estudar a oportunidade da 
criação de um Fundo de Compensação para os riscos 
não cobertos pelos seguros, obrigatórios ou não. 
O Comité não ignora que a criação de semelhante 
Fundo encerra inúmeras dificuldades: 
— Nível nacional ou comunitário ? 
— Quem irá assegurar a gestão ? 
— Quem irá assegurar o financiamento (empresas, 
transportadores, eliminadores, poderes públicos ?) 
— Em que base é que as várias partes interessadas 
deveriam alimentar este Fundo ? 
10. Observação especial 
10.1. É lamentável que a Comissão adie a regulamen­
tação da responsabilidade por danos não individualizá­
veis contra o ambiente. Receia-se que entretanto se 
imponham regulamentações elaboradas à escala de cada 
Estado-membro, o que poria em causa a harmonização 
do Direito do ambiente em tão relevante questão. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
Alberto MASPRONE 
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ANEXO 
ao parecer do Comité Económico e Social 
As propostas de alteração que seguem, tendo recolhido pelo menos um quarto dos votos expressos, foram 
rejeitadas no decurso dos debates: 
Ponto 4.4 
Aditar no final deste ponto: 
«O Comité insiste em que a proposta explicite este distinção. Não fazer tal distinção poderá levantar 
obstáculos à utilização de resíduos». 
Justificação 
Motivo explícito na proposta de alteração. 
Resultado da votação 
Votos a favor: 57, votos contra: 64, abstenções: 2. 
Pontos 5.1, 5.2 e 5.3 
Estes pontos são substituídos pelo texto seguinte: 
« Segundo a Comissão, a responsabilidade pelos danos recai sobre o produtor de resíduos. 
A este respeito, o Comité considera que o produtor de resíduos não controla necessariamente as operações 
que poderão ter lugar entre o momento em que os resíduos saem da sua posse e o momento em que os 
mesmos são entregues à empresa de reciclagem (transporte, depósito intermédio, triagem, mistura); caberá, 
assim, aos tribunais julgar eventuais conflitos. 
O produtor poderá, aliás, firmar contratos com os diversos tipos de empresas intervenientes, de tal forma 
pormenorizados que permitam aos tribunais um bom conhecimento de todas aquelas operações. 
Na ausência de contrato, a responsabilidade recairá, evidentemente, sobre o produtor. 
Quanto à noção de responsabilidade solidária, a sua aplicação depararia, na prática, com dificuldades 
decorrentes da repartição da responsabilidade muitas vezes iníqua.» 
Justificação 
Os argumentos relativos à responsabilidade pelos danos encontram-se claramente explicitados no texto da 
proposta de alteração. 
Resultado da votação 
Votos a favor: 57, votos contra: 72, abstenções: 1. 
Ponto 9.4 
Suprimir este ponto. 
Justificação 
O conjunto de questões suscitadas mostra que o sistema referido (criação de um Fundo de Compensação), 
que, aliás, a Comissão ainda não estudou dadas as dificuldades que lhe estão associadas, é irrealista, se não 
mesmo irrealizável. 
Resultado da votação 
Votos a favor: 68, votos contra: 76, abstenções: 4.