Parecer sobre a Comunicação e Projecto de proposta de Directiva relativa à transparência e à qualidade de execução dos pagamentos transfronteiras (94/C 388/08)

Em 22 de Abril de 1994, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do nº 3 do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre a Comunicação e Projecto de proposta de Directiva relativa à transparência e à qualidade de execução dos pagamentos transfronteiras.

A Secção dos Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 14 de Junho de 1994. Foi Relator K. Meyer-Horn.

Na 317ª Reunião Plenária (sessão de 6 de Julho de 1994), o Comité Económico e Social adoptou, por maioria, com um voto contra e 5 abstenções, o seguinte parecer.

Síntese

1. O CES manifesta apreço pelo esforço da Comissão e do sector do crédito em prol do melhoramento dos pagamentos transfronteiras, só lamentando que não tenha sido empreendido mais cedo.

2. O CES prefere um código de conduta ou de boa prática a uma Directiva. Nos termos que a Comissária competente, Ch. Scrivener, tem em vista, esse código seria assinado pelas associações do sector do crédito, pelos utilizadores (consumidores, comércio, PME) e pela Comissão, com vínculo e publicidade correspondentes.

3. A propor-se, embora, uma Directiva, que seja confinada à criação de um enquadramento geral. Com uma Directiva europeia que preceituasse, até ao pormenor, obrigações a cumprir nos pagamentos transfronteiras, seria de recear que muitas instituições de crédito, especialmente as mais pequenas, passassem a rejeitar ordens de pagamento transfronteiras, mormente para contas de bancos locais de regiões afastadas. O resultado seria um sistema europeu de pagamentos universal com lacunas.

4. O CES assinala que serão precisas extensas medidas técnicas, e acordos correspondentes, para movimentar pagamentos transfronteiras entre mais de 10 000 instituições de crédito com 200 000 agências em 12 países, a maior parte das quais sem relações comerciais recíprocas. Os pagamentos transfronteiras representam apenas 1,3 % dos movimentos de pagamentos na UE.

5. As associações europeias de cúpula do sector creditício criaram em finais de 1992 um organismo comum de normalização dos pagamentos transfronteiras, o ECBS, em Bruxelas, que trabalha em cooperação com a Comissão, o Instituto Monetário Europeu, a Europay, a Visa e o SWIFT.

6. O CES vê com bons olhos o propósito da Comissão de fomentar, no sector do crédito, cooperação que vise melhorar os sistemas de pagamentos transfronteiras; e solicita à Comissão que explore as possibilidades de derrogação - à imagem da a seu tempo autorizada para efeitos do acordo « Eurocheque » - ao preceituado no artigo 85º do Tratado CEE.

7. Entre as obrigações decorrentes de um código de boa prática conta-se, especialmente, a incumbência, para cada instituição de crédito, de informar os seus clientes das vantagens e inconvenientes dos vários instrumentos de pagamento (transferência, cheque, cartão), da duração esperada da operação e dos custos aproximados. As condições terão de ser transparentes para os clientes e de possibilitar comparações entre as ofertas de instituições de crédito concorrentes.

8. O CES apoia a exigência do Gabinete Europeu de Uniões de Consumidores (GEUC) de que seja regulada a responsabilidade por irregularidades ocorridas na movimentação de pagamentos transfronteiras de massa. O CES manifesta compreensão pela criação de serviços de reclamação em todos os Estados-membros, reputando, porém, indispensáveis disposições vinculativas da UE em matéria de cooperação entre serviços de reclamação e a respeito de uma provedoria europeia (ombudsman).

9. Inaceitável e inadmissível é, para o CES, a dupla cobrança de encargos, ou seja, a cobrança de encargos ao ordenador, quando é este a suportar a totalidade dos custos da transferência, e ao beneficiário. Às instituições de crédito interessadas no esclarecimento destes casos deve ser dada a possibilidade de inquirir as razões da dupla imposição de encargos, para evitar repetições.

10. O estudo da Comissão sobre os progressos realizados na movimentação de pagamentos transfronteiras deve ter latitude suficiente para ter representatividade e fazer fé. Em particular, não deve cair no esquematismo de abranger simplesmente quatro instituições de crédito dos Estados-membros maiores e duas dos menores, nem limitar-se a estudar a execução mais rápida possível de 1 000 transferências de 100 ecus cada.

1. Observações prévias

1.1. As pressões exercidas pela Comissão Europeia levaram as associações europeias de cúpula do sector do crédito () a elaborar linhas de orientação para uma informação aos clientes sobre os pagamentos transfronteiras, que foram apresentadas em Março de 1992 após concertação com a Comissão e com o seu Grupo de Trabalho GSUSP (ver ponto 1.3). Pretendia a Comissão que os bancos aplicassem estas linhas de orientação até finais de 1992, manifestamente na perspectiva da data estabelecida para a concretização do mercado interno. As associações de cúpula declararam-se então dispostas a aplicá-las o mais rapidamente possível através das instituições suas integrantes. A estas linhas de orientação foi apenso um documento de trabalho da Comissão intitulado « Facilitar os pagamentos transfronteiras : eliminar as barreiras » (), no qual a Comissão manifestava a intenção de fiscalizar a aplicação das aludidas linhas de orientação.

1.2. Para efeitos de controle da aplicação das linhas de orientação, em Fevereiro de 1993 a Comissão encomendou um estudo que examinasse :

- a informação escrita sobre pagamentos transfronteiras destinada aos clientes de 287 agências de instituições de crédito;

- a execução de cerca de 1 000 transferências de 100 ecus cada entre contas de 34 bancos em todos os Estados-membros.

1.3. Os resultados do estudo foram analisados em Setembro/Outubro de 1993 por dois Grupos de Trabalho da Comissão :

- o Grupo de Desenvolvimento Técnico de Sistemas de Pagamento (GDTSP) e

- o Grupo de Coordenação dos Utilizadores dos Sistemas de Pagamento (GCUSP).

Estes dois Grupos de Trabalho já se haviam pronunciado sobre a aplicação da Recomendação da Comissão de 1990 relativa à transparência das condições bancárias aplicáveis às transacções financeiras transfronteiras (CEE/90/109) (). Posteriormente, o Grupo de Trabalho GCUSP discutiu e adoptou as linhas de orientação mencionadas no ponto 1.1.

1.4. Os resultados do estudo e os pareceres formulados pelos dois Grupos de Trabalho foram sintetizados numa Comunicação à Comissão Europeia sobre a « Transparência e qualidade de execução dos pagamentos transfronteiras » (). Nesta Comunicação, os Membros da Comissão competentes na matéria, Vanni d`Archirafi e Christiane Scrivener, propuseram o procedimento seguinte, aprovado pela Comissão em 14 de Dezembro de 1993 :

1.4.1. Conceder um prazo mais dilatado às instituições de crédito, dentro do qual deverão ser obtidos, pela via da autoregulamentação, os resultados almejados em matéria de transparência e eficácia.

1.4.2. Num segundo estudo, definitivo, encomendado em Março/Abril de 1994 e a apresentar em finais de Julho de 1994, a Comissão examinará os progressos alcançados até Agosto de 1994.

1.4.3. A proposta de directiva do Conselho relativa à transparência das condições e à eficiência dos sistemas de pagamento transfronteiras é preparada a título cautelar. Caso não tenham sido realizados progressos suficientes na transparência e eficiência dos pagamentos transfronteiras, a Comissão proporá de imediato medidas legislativas sob a forma de uma directiva. Foi apenso à Comunicação um primeiro projecto de directiva desse teor, que vem sendo analisado desde Abril de 1994 pelo Grupo de Trabalho constituído por peritos governamentais criado pela Comissão.

1.4.4. Por último, a Comissão inicia, em sede do Grupo de Trabalho GCUSP, o debate sobre as linhas de orientação que deverão reger uma informação tão completa quanto possível sobre os pagamentos « face a face » (). Trata-se de pagamentos transfronteiras ordenados por clientes de uma instituição de crédito de um Estado-membro, mediante cartão ou cheque, durante a sua estada noutro Estado-membro. Resta saber até que ponto linhas de orientação para uma informação ex-ante e ex-post aos clientes em caso de pagamentos « face a face » poderão completar o « Código de boa conduta » () aprovado pelas três associações de cúpula do sector do crédito em 14 de Novembro de 1990.

1.5. Nas observações na generalidade (ponto 2) e na especialidade (ponto 3), o CES pronuncia-se sobre :

- a Comunicação da Comissão e os estudos nela mencionados, bem como os pareceres dos Grupos de Trabalho GDTSP e GCUSP;

- o primeiro projecto de proposta de directiva do Conselho anexo à Comunicação, a adoptar segundo o procedimento de co-decisão com o Parlamento Europeu e após parecer do Comité Económico e Social.

2. Observações na generalidade

2.1. O CES saúda os esforços desenvolvidos pela Comissão Europeia e pelo sector do crédito para melhorar o sistema de pagamentos transfronteiras, particularmente no que se refere a :

- transparência das condições;

- rapidez, fiabilidade e custo de execução das operações.

O CES lamenta que tal esforço não tenha sido empreendido antes e que as recomendações feitas pela Comissão em 1990 mencionadas no ponto 1.3 só sejam postas em prática tão tardiamente.

Com a conclusão do mercado interno em 1993 e a transição para a União Económica e Monetária prevista no Tratado de Maastricht o mais tardar para 1999, os pagamentos transfronteiras ganham importância crescente, particularmente no que se refere à massa de transferências de pequenas quantias. O CES entende, assim, imperativo e urgente dar mais transparência e eficiência aos pagamentos transfronteiras e empreender com brevidade os passos ainda necessários para o concretizar (cf. ponto 2.9).

2.1.1. Segundo dados da Federação Bancária da Comunidade Europeia (Relatórios Anuais de 1991 e 1992), o número de pagamentos transfronteiras executados mediante cheque, transferência ou utilização de cartões foi de cerca de 323 milhões em 1990 e de cerca de 398 milhões em 1991, o que representa cerca de 1,2 % e 1,3 %, respectivamente, da totalidade dos pagamentos transfronteiras na Comunidade (cerca de 26 mil milhões de operações em 1990 e cerca de 31 mil milhões em 1991).

2.1.2. Até à data, as ordens de pagamento transfronteiras de montante inferior a 2 500 ecus não têm sido significativas, seja em número seja, menos ainda, em valor. Assim, numa primeira fase as instituições de crédito hesitaram em investir na normalização e automatização dos pequenos pagamentos transfronteiras. Resulta deste facto que as operações relativas a este tipo de pagamentos continuam a ser relativamente trabalho-intensivas e, portanto, mais onerosas e mais lentas do que as referentes aos pagamentos internos.

2.2. Nestas condições, a Comissão Europeia considera oportuno assegurar que, no mercado interno, os pagamentos transfronteiras sejam efectuados nas mesmas condições de rapidez, fiabilidade e baixo custo que os pagamentos no interior de um Estado-membro. Todavia, os pagamentos transfronteiras estão submetidos a condições diferentes das aplicáveis aos pagamentos efectuados no interior de um país.

2.2.1. Entre essas condições diferentes contam-se a diversidade de moedas (ainda) existente, a multiplicidade de línguas e mesmo de escritas, as notificações especiais aos bancos centrais exigidas nos pagamentos com o estrangeiro e, sobretudo, as diferenças na utilização dos meios de pagamento. Ao contrário do que sucede nos pagamentos internos, os cheques apresentados no regime transfronteiras nem sempre podem, por exemplo, ser lidos mecanicamente.

2.2.2. Os pagamentos transfronteiras são fundamentalmente dificultados pelas diferenças de país para país no que respeita à estrutura e densidade das redes de agências das instituições de crédito, ao tratamento dos dados e às câmaras de compensação regionais e nacionais, nas diversas categorias bancárias e entre elas. De acordo com as estatísticas das três associações europeias do sector do crédito, são membros destas associações (em meados de 1993) :

- 2 762 bancos comerciais com 85 300 agências;

- 1 580 caixas económicas com 63 800 agências;

- 10 590 instituições de crédito mútuo com 55 800 agências.

2.2.3. São necessárias extensas medidas técnicas e acordos correspondentes para efectuar pagamentos transfronteiras entre tão elevado número de instituições de crédito de diversa dimensão, com operações que vão do nível local ao nível supra-regional e redes de agências mais ou menos densas. Neste contexto, importa, designadamente, ter em conta que, não raro, as instituições de crédito do ordenador e do beneficiário não mantêm relações comerciais entre si e pertencem a diferentes categorias de bancos.

2.2.4. No seu parecer de 20 de Março de 1991 (), o CES chamou a atenção para estas particularidades. A completa harmonização, em si mesma desejável, dos pagamentos transfronteiras com os pagamentos nacionais não é, por conseguinte, possível sem outras medidas e, em qualquer caso, é inviável a curto prazo. O CES considera, todavia, indispensável e possível melhorar substancialmente a execução dos pagamentos transfronteiras.

2.2.5. As associações europeias do sector do crédito (ver nota de pé-de-página 1) criaram, em 17de Dezembro de 1992, em Bruxelas, uma organização comum, o CENB (), para a normalização dos pagamentos transfronteiras. O CENB trabalha em articulação com a Comissão Europeia, com o Instituto Monetário Europeu, Europay International, Visa International e SWIFT Society for Worldwide Interbank Telecommunications, e, ainda, com os Comités de Normalização CEN e ISO.

2.3. O CES congratula-se com a intenção da Comissão Europeia de debater, no primeiro semestre de 1994, com as partes interessadas representadas no Grupo de Trabalho GCUSP (instituições de crédito, consumidores, comércio, PME), linhas de orientação sobre a informação a dar aos clientes sobre pagamentos transfronteiras « face a face » (ver ponto 1.4.4).

2.4. O CES recomenda que o segundo estudo () anunciado pela Comissão, mencionado no ponto 1.4, sobre os progressos realizados na execução dos pagamentos transfronteiras, assente em bases mais amplas do que o primeiro estudo, de Fevereiro de 1993, referido no ponto 1.2, ganhando, assim, em representatividade e em fé. Tal alargamento da base do referido estudo não pode ficar pelo caminho a pretexto dos custos adicionais invocados pela Comissão. Os resultados do segundo estudo seriam mais representativos do que os do primeiro se fossem tidas em conta as seguintes propostas do CES :

2.4.1. O inquérito deveria abranger maior número de bancos, não, outra vez, apenas 34 bancos dos doze países da Comunidade. Deveria incluir, de preferência, as instituições de crédito que executam de forma permanente - e não apenas ocasionalmente - pagamentos transfronteiras para uma clientela vasta e para diversos Estados-membros.

2.4.2. Para além dos bancos de grande dimensão, seria de reforçar a representação no inquérito de outros tipos de instituições bancárias (bancos regionais, caixas económicas, instituições de crédito mútuo, bancos postais privados). Em vez de tomar, de modo algo esquemático, quatro instituições de crédito por cada um dos países de maior dimensão e duas por cada um dos países mais pequenos, conviria fazer uma selecção o mais representativa possível. Tal selecção poderia ser mais conforme com a importância e a quota de mercado das instituições de crédito em questão e dos diversos países nos pagamentos transfronteiras. Se assim não for, as percentagens calculadas terão pouco significado.

2.4.3. No contexto do inquérito, conviria analisar as iniciativas tomadas (ou anunciadas) por agrupamentos bancários europeus, como o IBOS, os Europartners ou a TIPA-NET, bem como o B.EPSYS e o grupo ACH (Automated Clearing Houses), em matéria de pagamentos transfronteiras. Seria ainda de analisar a experiência, por exemplo, do Banco Popular Español com a transferência de pensões de 1,8 milhões de trabalhadores espanhóis que tinham sido emigrantes, efectuada por conta dos organismos de segurança social de diversos países (Suíça, Itália, França, República Federal da Alemanha, Países Baixos).

2.4.4. A Comissão deveria ainda examinar, no contexto do referido estudo, as possibilidades de que dispõem os agrupamentos de bancos cujos círculos de associados abarcam uma densa rede de instituições de crédito (na sua maioria de pequena dimensão) com agências em todos - ou quase todos - os Estados-membros. Estes grupos dispõem - como o « Euro-Giro » dos bancos postais privados ou o « Eufiserv » das caixas económicas - dos seus próprios circuitos de transferências, operadores de redes, câmaras de compensação e « gate ways ». Nestas redes, e graças aos organismos comuns, é possível efectuar ordens de pagamento da conta de uma instituição associada de um dado país directamente para a conta de uma instituição associada de outro país, sem intervenção de bancos correspondentes.

2.4.5. Não se devia examinar apenas, e de forma esquemática, a execução tão rápida quanto possível de 1 000 transferências de 100 ecus cada. Importa, igualmente, analisar a execução de ordens de pagamento em que, para o ordenador, é mais importante a economia de custos do que a celeridade. Por último, importaria examinar a execução de transferências não só de montantes de 100 ecus, mas também de pagamentos transfronteiras de mais de 1 000 e até 3 000 ecus, tanto de particulares como de PME.

2.5. O Comité aprova a intenção da Comissão Europeia de promover formas úteis de cooperação entre as instituições de crédito na perspectiva da melhoria dos sistemas de pagamento transfronteiras. O CES convida a Comissão a analisar, previamente, em que condições as disposições em matéria de concorrência constantes do artigo 85º e seguintes do Tratado CEE poderiam aplicar-se a uma cooperação desta natureza, por analogia com as derrogações previstas no âmbito do acordo Eurocheque.

2.6. Os sistemas de pagamento transfronteiras apenas são exequíveis com base em acordos concluídos entre todas as instituições envolvidas. No Anexo C do Documento de Trabalho de Março de 1992 (), a própria Comissão afirma que sem acordos não é possível executar pagamentos transfronteiras em boas condições.

2.6.1. Sem acordos não é possível fazer circular, segundo condições previamente conhecidas, grandes massas de pagamentos entre várias instituições de crédito - tanto no país do ordenador como no do beneficiário - dado que nem todas as instituições em questão mantêm relações comerciais entre si. Tais acordos devem regulamentar as especificações e as normas bancárias. Os procedimentos a adoptar nos pagamentos transfronteiras e, bem assim, o cálculo dos custos e das taxas devem igualmente ser objecto de acordo comum. Só com acordos em comum se conseguirá estabelecer taxas fixas independentes da distância entre o país e local de residência do ordenador e o país e local de residência do beneficiário.

2.6.2. Do mesmo modo, só com base em acordos é possível alcançar a desejada transparência das condições que hão-de ser objecto de informação aos clientes. Se, além disso, se pretender que os diversos sistemas de pagamento transfronteiras sejam mutuamente acessíveis - e, portanto, acessíveis também aos clientes de outros grupos bancários - tornam-se igualmente necessários acordos entre estes sistemas e as sociedades internacionais de cartões de crédito.

2.6.3. Desde a sua Decisão de 10 de Dezembro de 1984 sobre o Acordo Eurocheque (), a Comissão Europeia tem defendido os seguintes princípios :

2.6.3.1. Acordos entre instituições sobre encargos a cobrar aos clientes são incompatíveis com o artigo 85º do Tratado CEE.

2.6.3.2. Para acordos interbancários relativos a encargos a cobrar entre instituições, podem ser autorizadas derrogações em conformidade com o nº 3 do artigo 85º. A Comissão () considera estas derrogações justificadas desde que os acordos tragam benefícios para os clientes e digam unicamente respeito a taxas de encargos máximas, podendo as instituições de crédito, no jogo da concorrência, oferecer taxas mais baixas. Em caso algum poderão os encargos máximos ser aplicados de forma generalizada e sistemática e invariavelmente repercutidos nos clientes.

2.6.4. Derrogações baseadas no Regulamento nº 17 foram já autorizadas para as tarifas interbancárias dos Eurocheques. Tais derrogações ao artigo 85º parecem poder aplicar-se, por maioria de razão, à execução em massa de pagamentos transfronteiras, em que participam milhares de instituições, na sua maioria de pequena dimensão, nem todas com relações comerciais recíprocas. Um acordo tarifário relativo às comissões máximas a aplicar entre instituições daria ao operador da rede a base de cálculo para uma certa compensação de custos num sistema de pagamento transfronteiras que englobasse uma multiplicidade de países, de agências bancárias e de meios de pagamento, « gate ways » e câmaras de compensação. O CES solicita que a Comissão Europeia examine esta argumentação em relação aos sistemas de pagamento transfronteiras concorrentes na prestação de serviços aos clientes. A Comissão debruçou-se já sobre esta questão no Documento de Trabalho de Março de 1992 (), Anexo C, ponto 3C.

2.7. Sob reserva do aprofundamento do estudo recomendado no ponto 2.4, o Comité aprova os seguintes critérios para avaliação dos progressos realizados na execução de pagamentos transfronteiras :

2.7.1. No que respeita à exigência de que em pelo menos dois terços das agências das instituições de crédito abrangidas pelo inquérito existam informações escritas e completas destinadas aos clientes, de acordo com as linhas de orientação mencionadas no ponto 1.1, importa ter em conta que existem nos 12 Estados-membros cerca de 200 000 agências de instituições de crédito. A disponibilidade permanente de informações escritas destinadas aos clientes, numa tão vasta rede de agências, deve poder ser interpretada como abrangendo a disponibilidade da documentação a pedido do cliente. Além disso, esta parte do inquérito deveria igualmente ter em conta as informações e os conselhos dados verbalmente aos clientes pelos funcionários do banco.

2.7.2. A dupla imposição de encargos - ao ordenador e ao beneficiário - é inaceitável e inadmissível. De acordo com os critérios estabelecidos, a Comissão só consideraria progresso na execução de pagamentos transfronteiras uma ocorrência de dupla imposição de encargos inferior a 10 % dos casos. Por uma questão de realismo, na avaliação do estudo este critério poderia começar por ser alterado para 25 %. Devia-se dar às instituições de crédito interessadas no esclarecimento destes casos a possibilidade de procurarem as razões da dupla imposição de encargos, para evitar que esta voltasse a ocorrer. A dupla imposição deveria ser definida do seguinte modo : há dupla imposição quando, pela execução de um pagamento transfronteiras, são debitados encargos ao ordenador e ao beneficiário, não obstante o ordenador ter dado instruções para que todos os custos relativos à transferência lhe fossem debitados, e essas instruções terem sido aceites pela instituição de crédito.

2.7.3. O critério do prazo a respeitar para execução de uma transferência transfronteiras deve ser considerado como tendo sido cumprido desde que o prazo acordado com o cliente não tenha sido excedido. A execução de uma ordem de pagamento o mais tardar no dia útil seguinte ao da sua recepção deveria poder ser condicionada ao depósito do respectivo montante.

2.8. O Comité apoia o pedido do Gabinete Europeu das Uniões de Consumidores (GEUC) no sentido de regulamentar a responsabilidade em caso de execução não conforme com as regras relativas aos pagamentos transfronteiras de massa. O Comité concorda com a recomendação da Comissão de Fevereiro de 1990 que aponta para a criação de serviços de reclamação. Já em parecer de 20 de Março de 1991 (), o Comité evocara as experiências positivas desenvolvidas na Bélgica com tais serviços de reclamação. Os serviços de reclamação instituídos nos Estados-membros poderiam cooperar informalmente a nível europeu (ver ponto 3.7.3). Os clientes poderiam, assim, dirigir-se aos serviços de reclamação do seu próprio país, que poderiam, por sua vez, pôr-se em contacto com os serviços correspondentes do país do destinatário do pagamento, para esclarecer a situação.

2.9. O CES manifesta preferência por um código de boa prática, antes que uma Directiva. As linhas directrizes das associações europeias do sector do crédito referidas no ponto 1.1 correspondem já em grande parte a um código dessa natureza. Estas linhas directrizes, que foram sujeitas a audição dos utilizadores de sistemas de pagamentos transfronteiras (consumidores, comerciantes, PME) representados no grupo de trabalho (GCUSP) da Comissão, poderiam servir de base a um Código ou a uma Carta em que os prestadores de serviços no domínio dos pagamentos transfronteiras se comprometessem a respeitar determinadas obrigações. Assim, seria possível inscrever com propriedade numa Carta ou num Código as obrigações previstas no artigo 4º da proposta de directiva (ponto 3.3.4). Esta ideia de uma Carta é defendida pela Comissária responsável pela protecção dos consumidores, Christiane Scrivener (), para quem a Carta deveria ser ratificada pelas associações do sector do crédito e dos consumidores, bem como pela Comissão. Este facto conferiria à Carta carácter vinculativo e notoriedade pública.

2.9.1. Os deveres voluntariamente assumidos no âmbito de um código de boa prática implicam, especialmente, que as diferentes instituições de crédito tenham a missão de informar os clientes sobre as vantagens e inconvenientes dos modos de pagamento (transferências, cheques, cartões), sobre o prazo provável de execução e sobre os custos aproximados da operação. As condições terão de ser transparentes, para que o cliente possa comparar ofertas de instituições de crédito concorrentes. Dado que cada vez mais clientes têm contas em várias instituições de crédito, a transparência permite confiar no livre jogo da concorrência.

2.9.2. Se a forma escolhida for a de directiva, esta deveria limitar-se a traçar um quadro geral. Uma directiva europeia que pretendesse impôr às instituições de crédito obrigações minuciosas em matéria de pagamentos transfronteiras traria aos consumidores mais inconvenientes do que vantagens. Com efeito, é de recear que grande parte dessas instituições, sobretudo as de reduzida dimensão, se recusasse, pura e simplesmente, a executar ordens de pagamento transfronteiras, por, à partida, não poder (ou não querer) cumprir obrigações previstas de forma minuciosa na directiva.

2.9.2.1. Em especial no caso de transferências para beneficiários afastados dos centros financeiros e para contas em pequenas instituições de crédito locais, poderia suceder que tais pagamentos fossem recusados por princípio, podendo, assim, abrir-se lacunas substanciais num sistema universal de pagamentos para toda a Europa.

2.9.2.2. Segundo números do estudo da Comissão de Fevereiro de 1993, cerca de 7 800 das 10 000 instituições de crédito existentes nos Estados-membros efectuam pagamentos transfronteiras, o que significa menos de 80 %. Esta percentagem poderia ainda diminuir sensivelmente se um dispositivo jurídico minucioso viesse regulamentar os pagamentos transfronteiras. Este facto contrariaria tanto o propósito da Comissão como os interesses dos clientes e os esforços do sector do crédito.

2.9.3. As lacunas que, no caso de regulamentação através de directiva, poderão surgir num sistema europeu universal de pagamentos transfronteiras poderiam, quando muito, ser supridas pelos serviços postais públicos. Só os serviços de correios, como parte do serviço público, poderiam, ou melhor, deveriam, aceitar, em qualquer estação de correios, ordens de pagamentos transfronteiras sujeitas a todas as obrigações em matéria de execução minuciosamente preceituadas numa directiva europeia. Os correios podem, aliás, graças aos carteiros, entregar pagamentos a destinatários em regiões distantes, mesmo que estes não disponham de conta.

2.10. Relativamente à proposta de directiva prevista pela Comissão, a título cautelar, na Comunicação de Dezembro de 1993, o Comité toma posição sobre o respectivo texto no ponto 3 (observações na especialidade).

3. Observações na especialidade

3.1. Se a Comissão se decidisse a propor ao Conselho uma directiva sobre a transparência e a eficiência dos sistemas de pagamentos transfronteiras, deveria limitar-se a estabelecer requisitos mínimos a nível comunitário. O CES congratula-se com o nº 1 do artigo 1º, que permite aos Estados-membros, se for caso disso, adoptarem disposições complementares, a fim de ter em conta a estrutura respectiva das instituições de crédito e as particularidades do sistema de pagamentos. A Comissão justificou as iniciativas que tem vindo a tomar desde 1990, invocando a necessidade de promover as transferências de grandes massas de pequenos montantes. Ora, o projecto de proposta de directiva não se refere expressamente a este objectivo. Da mesma forma, o âmbito de aplicação (ver ponto 3.2) não se limita exclusivamente às transferências de massas de pequenos montantes.

3.2.

Âmbito de aplicação

Conviria esclarecer que a directiva foi concebida para regulamentar a execução maciça de pagamentos transfronteiras de pequenos montantes e não para transferências de montantes maiores, característicos das operações com o estrangeiro, que são já executados via SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications). O quarto considerando salienta a necessidade de estabelecer uma distinção entre pagamentos de massa e grandes pagamentos. No entanto, limita-se a indicar o limiar de 10 000 ecus, para além do qual, em grande parte dos Estados-membros, os pagamentos transfronteiras têm que ser declarados. Mais além, o nº 2 do artigo 7º isenta da obrigação de reembolso os pagamentos superiores a 10 000 ecus. Se, com este limite, se pretende definir - ainda que só implicitamente - os pagamentos transfronteiras de massas de pequenos montantes, convirá esclarecer que a directiva se aplica aos pagamentos das famílias (dos agregados familiares) e também das pequenas e médias empresas (PME), mas não aos grandes pagamentos do negócio tradicional com o estrangeiro.

3.2.1. Além disso, conviria esclarecer que a Directiva não se aplica aos pagamentos transfronteiras para países terceiros.

3.2.2. A directiva deveria aplicar-se não apenas às instituições de crédito na acepção do artigo 1º da Directiva 77/780/CEE (), mas também a outras instituições que executem, como parte da sua actividade normal, pagamentos transfronteiras, como, por exemplo, as sociedades de cartões de crédito. A directiva deveria abranger todos os meios de pagamento, tais como transferências ou cheques, e todos os processos, tais como instruções de pagamento permanentes ou débitos no ponto de venda. Parece, pois, apropriado referir no nº 2 do artigo 2º os cartões Eurocheque e os cartões de crédito. Estes cartões plásticos são cada vez mais utilizados em pagamentos transfronteiras ligados ao « tele shopping » e a encomendas por catálogo a estabelecimentos de venda por correspondência, sobretudo nas regiões fronteiriças.

3.2.3. As instituições de crédito que não pudessem (ou não quisessem, devido às obrigações que decorrem da directiva) executar pagamentos transfronteiras deveriam ser excluídas do âmbito de aplicação da directiva e, nomeadamente, do artigo 3º.

3.3.

Transparência (artigos 3º e 4º)

3.3.1. As informações escritas a fornecer aos clientes antes de um pagamento transfronteiriço correspondem amplamente à obrigação voluntariamente assumida pelas instituições de crédito agrupadas nas três grandes associações europeias do sector do crédito nas linhas directrizes de Março de 1992 (não fazem parte destas três associações os bancos postais públicos e as « building societies » britânicas).

3.3.2. Um complemento importante das informações escritas consiste, para a maior parte dos instituições de crédito, na informação oral fornecida habitualmente aos clientes quanto ao modo mais vantajoso de executar um pagamento transfronteiriço. Baseados nestas informações, os clientes podem, por exemplo, decidir emitir um eurocheque, no caso de pequenos montantes, ou então, no caso de transferências transfronteiriças não urgentes, aceitar a priori um prazo de execução mais longo a fim de evitar, se for o caso, as despesas suplementares de um « premium speed service » (serviço expresso).

3.3.3. Determinadas informações relativas à execução de um pagamento transfronteiras, especialmente para regiões distantes, não podem ser dadas a priori com todas as garantias ao cliente. Tais dados, nomeadamente no que respeita ao prazo de execução, não são, portanto, susceptíveis de regulamentação em directiva europeia.

3.3.3.1. Em muitos casos, a instituição de crédito só pode comunicar ao cliente, no momento em que este efectua uma ordem de pagamento, um prazo aproximado baseado na experiência. Com efeito, em pagamentos internacionais, acontece frequentemente terem de ser sucessivamente implicadas na operação várias instituições de crédito com as quais o banco do ordenador não mantém relações (ver ponto 2.2.1.2). Nomeadamente no caso de uma « transferência de rede a rede » (ou seja, para uma conta numa sucursal de uma instituição de crédito de outra categoria bancária), o banco do ordenador não dispõe necessariamente de experiência em matéria de transmissão rápida de um pagamento ao estrangeiro e de utilização de sistemas de compensação alheios (clearing). Por conseguinte, o banco não pode garantir de maneira absoluta um prazo preciso de execução da ordem de pagamento até à inscrição a crédito do beneficiário. Assim, no segundo travessão dever-se-ia ler « o tempo aproximado ».

3.3.3.2. O ordenador só pode ser informado previamente da data-valor do débito da sua conta, e não da data-valor do crédito na conta do beneficiário.

3.3.3.3. Parece óbvio que o cliente seja previamente informado sobre a taxa de câmbio aplicada ao pagamento transfronteiras. No entanto, no caso de determinadas divisas, a referida taxa de câmbio pode sofrer importantes flutuações. Foi o que se verificou, em especial, no Outuno de 1992 e, novamente, em 1993. No mecanismo de câmbio do SME, está previsto, desde 2 de Agosto de 1993, que as paridades possam ser ultrapassadas em 15 % tanto para cima como para baixo. Assim, o apropriado seria comunicar ao cliente a taxa de câmbio em vigor no momento em que efectua a sua ordem de pagamento e remetê-lo para expositor cambial existente na sala. Em contrapartida, as brochuras impressas e outras informações escritas não podem indicar taxas de câmbio, que ficariam rapidamente ultrapassadas. Desse facto teria de informar-se os clientes que esperassem encontrar tais informações na documentação escrita.

3.3.3.4. O beneficiário do pagamento deve ser informado da taxa de câmbio aplicada, se a conversão só se tiver realizado no seu país. É desnecessário comunicar a taxa de câmbio ao beneficiário, se, como é normalmente o caso, tiver sido acordado fazer a transferência do montante na divisa do seu país. O beneficiário não precisa nesse caso de conhecer o montante pago pelo ordenador na sua divisa, tanto mais que este último pode ter beneficiado de condições especiais ao nível do câmbio, condições essas que pertencem ao segredo bancário. Em contrapartida, o beneficiário pode, legitimamente, esperar que o ordenador o informe do pagamento e da respectiva finalidade.

3.3.4. Relativamente à informação do ordenador após a realização de um pagamento transfronteiras, a maior parte das instituições de crédito respeitam as linhas directrizes adoptadas em Março de 1992 pelas respectivas associações europeias. Isso significa que os ordenadores recebem os comprovantes, mencionados no artigo 4º, dos custos de execução que lhes foram debitados, com uma listagem das taxas, comissões e impostos e a indicação da taxa de câmbio; segundo o estudo de Fevereiro de 1993, assim acontece em cerca de 80 % dos casos.

3.3.5. Nos casos em que fiquem também por conta do ordenador as despesas no país do beneficiário, o facto teria de ser comunicado ao beneficiário no acto do lançamento a crédito da sua conta. Como resulta do estudo realizado em Fevereiro de 1993, tal indicação nem sempre é transmitida. Assim, as instituições de crédito deveriam velar por que, na transmissão em cadeia de um pagamento transfronteiras entre as diferentes instituições de crédito que nele participam, fosse igualmente transmitida indicação da forma de imputar os custos debitados pela instituição de crédito do beneficiário desejada pelo ordenador.

3.4.

Obrigação de efectuar a transferência dentro do prazo (artigo 5º)

3.4.1. O CES defende igualmente que o pagamento transfronteiras deve ser executado o mais rapidamente possível, excepto se outra coisa tiver sido decidida com o ordenador. Este parece ser, de resto, o procedimento habitual dos bancos.

3.4.2. Há que tecer, no entanto, algumas observações relativamente ao prazo máximo previsto no artigo 5º, de, no total, seis dias úteis. Com efeito, nem todos os pagamentos transfronteiras são executados directa e imediatamente entre dois bancos correspondentes situados em centros financeiros, o que seria uma situação ideal. Pelo contrário, há que pensar nos casos em que o ordenador e/ou o beneficiário residem em regiões afastadas dos centros financeiros e têm conta em sucursais de pequenas instituições de crédito locais ou regionais. Nestes casos, acontece frequentemente que várias instituições de crédito do mesmo tipo - ou até de tipos diferentes - sejam envolvidas, sem que todas elas tenham relações umas com as outras. Isto significa que :

3.4.2.1. A execução pode ser muito mais demorada, se o caminho a seguir tiver várias soluções de continuidade (por exemplo, se partir de uma sucursal de uma instituição de crédito local no país do ordenador, passar por outra instituição de crédito regional ou nacional que mantenha correspondência com um banco do país do beneficiário e de novo por uma instituição de crédito nacional ou regional, até chegar à instituição local e à sua sucursal).

3.4.2.2. Acontece muitas vezes que, no país do beneficiário, estejam envolvidas instituições de categorias bancárias diferentes, com os quais a instituição de crédito do ordenador não tenha relações. Esta última deixará, então, de ter qualquer influência na execução do pagamento no outro país e nas falhas que ali possam ocorrer.

3.4.2.3. Uma outra consequência é que não se pode obrigar uma instituição de crédito envolvida na execução de um pagamento a efectuá-lo o mais tardar no dia útil que se segue à recepção da ordem de pagamento se ela própria ainda não tiver recebido o crédito da importância correspondente. Pelo contrário, é necessário deixar a esta instituição de crédito a faculdade de decidir se está disposta a fazer o adiantamento e, logo, a assumir um risco, ao executar uma ordem de pagamento antes de ter recebido o montante de outro banco.

3.4.3. Do estudo de Fevereiro de 1993 resulta que um pagamento transfronteiras dura, em média, 3,2 dias, a contar da data-valor do débito na conta do ordenador até à data-valor do crédito na conta do beneficiário e 4,6 dias desde a emissão da ordem até ao crédito na conta do beneficiário. Este resultado pode já ser qualificado de satisfatório, embora reflicta essencialmente a elevada percentagem - que tem sido a regra - de operações directas entre bancos correspondentes implantados nos centros financeiros. Para a contagem da duração da transferência, as instituições de crédito preferem a definição « divisa », importante no caso de grandes montantes por causa dos ganhos e perdas de juros. A Comissão, considera, pelo contrário, mais idóneo calcular o prazo de execução a partir da recepção da ordem de pagamento. O CES compreende a preferência por esta forma de cálculo, consagrada, aliás, nas disposições-modelo da UNCITRAL.

3.4.4. Pelas razões expostas no ponto 3.4.2, parece inoportuna uma disposição vinculativa para o prazo de execução dos pagamentos transfronteiras. O próprio grupo de trabalho instituído pela Comissão para a definição do quadro jurídico põe em dúvida a necessidade de vínculo (ponto 19 do Relatório « Grupo de Trabalho Quadro Jurídico » e XV 154/93 de 3 de Dezembro de 1993).

3.4.5. Uma regulamentação vinculativa do prazo poderia ter como consequência que determinadas instituições de crédito - sobretudo as de menores dimensões - acabassem por recusar as ordens de pagamento cuja execução por outros bancos noutros países não pudessem influenciar.

3.5.

Obrigação de efectuar a transferência nos termos da ordem de pagamento (artigo 6º)

3.5.1. Até agora, na execução de um pagamento transfronteiras, cada parte suportava, regra geral (mais exactamente, em 94 % dos casos), as despesas do seu lado (segundo a chamada regulamentação SHARE sobre a repartição das despesas). No entanto, o projecto de directiva prevê como norma geral futura que o ordenador suporte todas as despesas, a fim de que o pagamento seja creditado na íntegra ao beneficiário. Este sistema « OUR » (totalidade da despesa por conta do ordenador) está, por certo, a ganhar importância nos pequenos montantes. Novas redes de pagamento (por exemplo, a TIPA-NET ou o agrupamento ACH « Automated Clearing Houses ») baseiam-se no sistema OUR, ou, pelo menos, prevêem fazê-lo.

3.5.2. O estudo de Fevereiro de 1992 limitou-se a pagamentos transfronteiras efectuados em regime « OUR ». Ora, em 43 % dos casos, verificou-se também terem sido imputadas despesas ao beneficiário, embora o ordenador tivesse acordado expressamente com a sua instituição de crédito que tomaria a seu cargo a totalidade das despesas e que o beneficiário deveria ser creditado do montante integral, sem deduções (ver ponto 2.7.2). Neste caso, de dupla imposição de encargos (« double charging »), a instituição do ordenador reembolsará, nos termos do nº 2 do artigo 6º, o ordenador da despesa indevida. Além disso, a instituição do ordenador perde o direito às despesas inicialmente imputadas ao ordenador, mesmo que o erro seja da exclusiva responsabilidade do banco do beneficiário. Do ponto de vista do ordenador, que apenas pode recorrer sobre o seu banco, esta disposição parece aceitável. No entanto, para a instituição de crédito do ordenador, uma responsabilidade tão ampla, nas condições referidas nos pontos 2.2.2, 2.2.3 e 3.4.2, é insustentável, ou, em todo o caso, sê-lo-á em caso de insolvência do banco do beneficiário.

3.5.3. Por razões de confidencialidade, as associações europeias do sector do crédito não foram autorizadas a consultar a documentação do estudo de Fevereiro de 1992. As referidas associações ignoram ainda, neste momento, as razões que explicam os casos de dupla imposição de encargos assinalados na altura.

3.5.4. A Comissão deveria estabelecer que, no segundo estudo, mencionado no ponto 1.4, previsto para 1994, fosse dada descrição exacta dos eventuais casos de dupla imposição de encargos. Nesta base, o sector do crédito poderia inquirir a dupla imposição - incompatível com o código de boa conduta dos bancos - que, aliás, poderá, eventualmente, resultar de indicações incompletas ou erróneas do ordenador. Assim, no nº 2 do artigo 6º, conviria incluir, a título preventivo, uma derrogação referente a eventual co-responsabilidade do ordenador.

3.6.

Obrigação de reembolso por irregularidade na transferência (artigo 7º)

3.6.1. Não se concluindo a transferência com o regular lançamento do montante transferido a crédito da conta do beneficiário (nº 1 do artigo 7º), a instituição de crédito do ordenador reembolsá-lo-á do montante integral da transferência, acrescido das despesas. Desta maneira, está-se a criar, para a instituição de crédito do ordenador, uma figura de responsabilidade independente da culpa. Por outro lado, a instituição de crédito do ordenador é beneficiária de uma, igualmente consagrada, obrigação de reembolso pelas instituições sucessivamente envolvidas na execução do pagamento que não tenham executado regularmente a ordem de pagamento. No entanto, o reembolso está longe de ser tão certo, que compense os inconvenientes da figura de responsabilidade independente da culpa.

3.6.2. Nos termos do nº 2 do artigo 7º, o reembolso só pode ser requerido passados vinte dias úteis da data em que a transferência devesse ter ficado executada. Mesmo com este prazo, é concebível que o ordenador recupere o seu dinheiro, apesar de o beneficiário ter acabado por receber e, até, movimentar o montante da transferência.

3.6.3. Não se esclarece o que se passa com a obrigação de reembolso em caso de força maior. Na alínea j) do nº 2 do artigo 7º, faz-se referência à definição de força maior constante da Directiva 90/314/CEE (). Teria de se esclarecer se a obrigação de reembolso subsiste mesmo quando a instituição de crédito do beneficiário é objecto de uma moratória ou de um processo de falência antes de poder creditar a transferência na conta do beneficiário. Estas hipóteses não seriam, manifestamente, consideradas casos de força maior, pelo menos para montantes inferiores a 10 000 ecus.

3.7.

Serviços de Reclamação e Vias de Recurso (artigo 8º)

3.7.1. As queixas apresentadas por clientes que não sejam resolvidas pelas próprias instituições participantes devem, nos termos do nº 3 do artigo 8º, cair na alçada de instâncias independentes e dotadas de competências gerais. Segundo o princípio da subsidiariedade, também aplicável internamente, os serviços de reclamação deveriam poder ser criados, facultativamente, pelas próprias instituições de crédito, pelos bancos centrais ou pelas autoridades dos Estados-membros.

3.7.2. Dado que os serviços competentes para receberem reclamações não podem ser órgãos de jurisprudência, parece exagerado exigir dos Estados-membros, através de directiva europeia, que velem (nos termos do nº 5 do artigo 8º) pela publicação periódica das decisões destes organismos.

3.7.3. A cooperação internacional entre estes organismos pode revelar-se útil. Os clientes poderiam assim dirigir-se a um serviço de reclamações do seu país, que, por sua vez, se poderia pôr em contacto com os serviços de reclamações do país do beneficiário para esclarecimento da situação. Nem esta colaboração entre serviços de reclamações nem um provedor (ombudsman) europeu exigem disposições coercitivas da UE.

Bruxelas, 6 de Julho de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

() Federação Bancária, Associação das Caixas Económicas Europeias e a Associação Europeia das Instituições de Crédito Mútuo.

() Doc. SEC (92) 621 de 17. 3. 1992.

() Doc. SEC(93) 1968, cf. IP 18(94) 455 de 30. 5. 1994.

() Ver doc. XV/106/04 da Comissão.

() Código de Conduta das Associações Europeias do Sector de Crédito referidas na nota de pé-de-página 1, relativo aos sistemas de pagamento geridos por cartões.

() Parecer do CES sobre o documento de discussão « Pagamentos no Mercado Interno » (JO nº C 120 de 6. 5. 1991).

() CENB : Comité Europeu de Normalização Bancária. Secretariado : Place Jamblinne de Meux 34 / 35, B 1040 Bruxelas.

() Anúncio de concurso 94/C/5/09, JO nº C 5 de 7. 1. 1994, p. 15; estudo a não confundir com o encomendado pelo serviço de « Política do Consumidor » da Comissão a Bruno Dupont sobre os serviços oferecidos pelas grandes instituições de crédito nos pagamentos transfronteiras.

() Doc. SEC (92) 621 de 17. 3. 1992; cf. também o Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência [COM(94) 161 final de 5. 5. 1994], pontos III 119 e 120.

() Ver C.D. Ehlermann in « Revue trimestrielle de droit européeen » 3/1993, p. 457 e seguintes, e « La doctrine Vanni d`Archirafi » in Institutions Européennes et Finance, nº 1a (Março de 1994), p. 2.

() Doc. SEC (92) 621 de 17. 3. 1992.

() Parecer do CES sobre o documento de discussão « Pagamentos no Mercado Interno » (JO nº C 120 de 6. 5. 1991).

() Ver exposição de Christiane Scrivener no colóquio sobre pagamentos transfronteiriços de 1 de Março de 1994, em Paris.

() JO nº L 67 de 15. 3. 1990, p. 39.

() JO nº L 35 de 7. 2. 1985, p. 43.

() JO nº L 322 de 17. 12. 1977.

() JO nº L 158 de 23. 6. 1990, p. 59.