PT

Bruxelas, 12.7.2006

SEC(2006) 914

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Resumo da

AVALIAÇÃO DE IMPACTE DA ESTRATÉGIA TEMÁTICA PARA UMA UTILIZAÇÃO SUSTENTÁVEL DOS PESTICIDAS

{COM(2006) 373 final}

{SEC(2006) 894}

Esta avaliação de impacte foi elaborada pelos serviços da Comissão em apoio da Estratégia Temática para uma Utilização Sustentável dos Pesticidas. Com base num estudo aprofundado efectuado para a Comissão por um contratante exterior [1], a avaliação de impacte analisou, com grande pormenor, as incidências económicas, sociais, sanitárias e ambientais das medidas propostas na Estratégia.

1. problemática

Os pesticidas são substâncias activas e produtos concebidos para influenciar processos fundamentais dos organismos vivos, podendo, por isso, ser capazes de matar ou combater organismos nocivos. Estes produtos são utilizados na agricultura ou para lutar contra o crescimento de plantas em superfícies não-agrícolas (produtos fitofarmacêuticos) ou para outros fins (produtos biocidas). Atendendo à sua muito maior importância, em termos de quantidades utilizadas e de volume de negócios, a Estratégia ocupar-se-á, por agora, apenas dos produtos fitofarmacêuticos.

A utilização de produtos farmacêuticos traz benefícios económicos e sociais significativos. Estes produtos melhoram ou protegem os rendimentos, por eliminação ou redução da competição exercida pelas ervas daninhas e pelos ataques das pragas, melhoram ou preservam a qualidade dos produtos e diminuem as necessidades de mão-de-obra. Os produtos fitofarmacêuticos também desempenham um papel essencial na garantia de um fornecimento fiável de produtos agrícolas todos os anos, ao contribuírem para evitar flutuações dos rendimentos anuais. Além disso, os produtos fitofarmacêuticos contribuem para a oferta de frutos e produtos hortícolas de boa qualidade e a baixo preço, acessíveis a todos os consumidores. A utilização de produtos fitofarmacêuticos diminui a procura de terras para a produção alimentar e possibilita a produção, em cada região, de uma maior variedade de alimentos, a qual, por sua vez, pode reduzir os custos de transporte e libertar terras para outras utilizações; por exemplo, lazer, parques naturais e protecção da biodiversidade. As técnicas de mobilização mínima e de mobilização de conservação, que reduzem a procura de energia fóssil na agricultura e diminuem a erosão e a lixiviação de nutrientes, dependem, em parte, da utilização de herbicidas. Finalmente, o sector europeu dos produtos fitofarmacêuticos é um agente económico importante no mercado mundial e um empregador significativo na Europa, contando-se 26.000 empregados na UE-25. Além disso, existem muitas outras empresas ligadas à utilização de produtos fitofarmacêuticos (por exemplo, fabricantes de equipamento de pulverização, empresas de prestação de serviços de pulverização aérea, etc.). Muitos pesticidas têm propriedades nocivas. Como são, em geral, libertados deliberadamente no ambiente, a sua utilização pode dar lugar à exposição de pessoas e do ambiente.

Os riscos para a saúde humana podem decorrer da exposição directa (trabalhadores das indústrias produtoras de pesticidas e operadores – sobretudo agricultores – que os utilizam) ou da exposição indirecta (consumidores, residentes e passantes), sobretudo durante ou depois das utilizações agrícolas, de arranjos paisagísticos, etc. Os riscos associados a cada substância activa contida em pesticidas são avaliados durante o processo de autorização correspondente, mas não existe uma avaliação satisfatória dos efeitos da exposição a misturas de produtos químicos. É, portanto, impossível avaliar os efeitos globais na saúde humana de todas as substâncias actualmente em utilização.

A exposição a pesticidas pode causar efeitos agudos ou crónicos na saúde. Uma exposição baixa, mas constante, pode causar efeitos crónicos na saúde com carácter persistente (por exemplo, cancros, anomalias congénitas, perturbações da reprodução, sensibilização). A exposição indirecta de passantes, residentes (através da dispersão dos produtos pulverizados) e consumidores (através das quantidades residuais presentes em produtos agrícolas ou na água) pode ser amplificada no caso dos grupos populacionais especialmente vulneráveis, como as crianças, os idosos ou outros grupos de risco, incluindo trabalhadores. A comunidade científica considera que existem actualmente várias lacunas nos conhecimentos relativos aos efeitos nas crianças.

O afluxo indesejado e excessivo de substâncias químicas às águas, ao ar e ao solo constitui um risco para o ambiente e pode causar efeitos adversos nas plantas, na fauna e na flora selvagens, na qualidade dos compartimentos ambientais e na biodiversidade em geral. A dispersão dos produtos pulverizados, a lixiviação e as escorrências, em especial, podem poluir os solos, as águas de superfície e as águas subterrâneas. A contaminação das águas por pesticidas é muito significativa no curso inferior dos rios, sendo elevada a proporção de casos de contaminação que excedem o valor limite de 0,1 µg/l. Por esse motivo, é necessário um tratamento de remoção de pesticidas antes de a água poder ser considerada potável. A possibilidade de contaminação das águas de superfície e das águas subterrâneas exige vigilância constante.

No que respeita à possibilidade de exposição de pessoas e de emissões directas para o ambiente, as etapas mais arriscadas do ciclo de vida dos pesticidas são a fase de utilização e os estádios posteriores. O utilizador, que decide sobre as razões, o momento e o modo de utilização de um determinado pesticida, é, obviamente, um elemento-chave para a redução da contaminação do ambiente.

Necessidade de uma acção ao nível da União Europeia

O quadro legislativo comunitário no domínio dos produtos fitofarmacêuticos centra-se, especialmente, na colocação no mercado e no final do ciclo de vida desses produtos. Os principais actos legislativos são a Directiva 91/414/CEE relativa à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e o Regulamento (CE) n.º 396/2005 relativo aos limites máximos de resíduos de pesticidas no interior e à superfície dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, de origem vegetal ou animal. Um dos defeitos do quadro legislativo actual no domínio dos pesticidas é que a fase de utilização propriamente dita, fundamental para a determinação dos riscos globais associados a esses produtos, não é suficientemente tida em conta.

No tocante à utilização de pesticidas, a situação actual varia consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro, não apenas no que respeita às quantidades utilizadas, mas também em relação às tendências dominantes. Essa situação pode ser parcialmente explicada pela diversidade estrutural dos sectores agrícolas e pelas diferentes condições climáticas (que implicam necessidades diferentes de protecção fitossanitária), mas também se deve à intensidade variável dos esforços empreendidos para reduzir a utilização de pesticidas e os riscos associados a esses produtos. Cria-se, assim, uma situação em que os utilizadores e a indústria dos pesticidas não se encontram todos num plano de igualdade. Por outro lado, o nível de protecção da saúde humana e do ambiente não é igual em toda a Comunidade. Sem a intervenção comunitária, é muito provável que prossiga esta tendência de divergência dos Estados-Membros.

2. Objectivos

A Estratégia enquadra-se no âmbito do Sextoº Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente, que define os seus objectivos gerais e específicos.

O objectivo global da Estratégia é reduzir os efeitos dos pesticidas na saúde humana e no ambiente e, mais genericamente, conseguir uma utilização mais sustentável dos pesticidas e uma redução global significativa dos ricos e da utilização de pesticidas, compatível com a necessária protecção das culturas.

Os objectivos específicos da Estratégia Temática são os seguintes:

i) A minimização dos perigos e riscos da utilização de pesticidas para a saúde e para o ambiente;

ii) Um melhor controlo da utilização e distribuição de pesticidas;

iii) A redução dos níveis de substâncias activas prejudiciais, nomeadamente através da substituição das substâncias mais perigosas por alternativas mais seguras, incluindo alternativas não-químicas;

iv) O incentivo à adopção de práticas agrícolas com reduzida utilização de pesticidas ou sem recurso a pesticidas, nomeadamente através de uma maior sensibilização dos utilizadores, da promoção de códigos de boas práticas e da ponderação da eventual aplicação de instrumentos financeiros;

v) A criação de um sistema transparente de acompanhamento e comunicação dos progressos realizados na consecução dos objectivos da Estratégia, incluindo o desenvolvimento de indicadores adequados.

Ao seleccionar medidas com impactes económicos, sociais, ambientais e sanitários optimizados, a Estratégia é totalmente coerentes com os objectivos de crescimento e emprego definidos em Lisboa.

Por outro lado, a redução dos perigos significativos que podem estar associados à utilização de pesticidas constitui um objectivo perfeitamente coerente com o princípio da precaução em que assenta o desenvolvimento sustentável.

3. Metodologia utilizada

Em virtude da abordagem holística seguida pelas estratégias temáticas no tratamento de temas específicos, foi dado grande ênfase à integração das medidas desta Estratégia nas políticas e legislação actuais. A Estratégia Temática para uma Utilização Sustentável dos Pesticidas é constituída por uma série de medidas, que, em conformidade com esse conceito de integração, serão postas em prática recorrendo a instrumentos existentes ou, se isso não for possível, serão propostas como nova legislação.

A abordagem de base segue, portanto, três vectores:

– incorporação de uma série de medidas nos quadros político e legislativo actuais (PAC, revisão da Directiva 91/414/CEE e alteração da Directiva “Máquinas”);

– novas propostas legislativas: uma Directiva-quadro sobre a utilização sustentável dos pesticidas, que incorporará todas as medidas que se considerou necessitarem de uma solução legislativa, mas que não possam ser integradas na legislação actual. Além disso, será apresentada uma proposta de um regulamento relativo à recolha de informações estatísticas sobre a utilização de pesticidas;

– uma recomendação aos Estados-Membros no sentido de serem tomadas outras medidas que se justifiquem, nos casos em que a intervenção comunitária não foi considerada apropriada.

A avaliação de impacte centra-se nas medidas e opções conexas que não são susceptíveis de ser integradas nas políticas e legislação actuais, que se espera sejam mais importantes para a consecução dos objectivos da Estratégia ou que suscitaram muita controvérsia no processo de consultas.

Foram ponderadas várias opções para pôr em prática cada uma das medidas analisadas em pormenor na avaliação de impacte. Essas opções vão desde a inacção (status quo), até opções muito normativas e juridicamente vinculativas. A opção de inacção foi sistematicamente considerada e diz respeito a um status quo estrito: nenhuma melhoria do quadro actual, mas também não um alinhamento por baixo. Daí resulta um custo de inacção igual, em termos absolutos, mas de sinal contrário, ao benefício esperado, associado à Estratégia proposta.

Todas as opções foram analisadas do seguinte modo:

– determinação e documentação da situação actual (status quo) nos Estados-Membros, no que respeita às opções e medidas fundamentais;

– identificação das relações causa-efeito;

– avaliação dos impactes das várias opções;

– recomendação das opções mais apropriadas.

Foram avaliados os impactes ligados:

– às consequências económicas (sempre que possível, medidas em termos de custos adicionais ou de rendimento adicional, comparativamente ao status quo dos agentes em causa);

– às consequências sociais (sempre que possível, medidas em número e qualidade de empregos, com base em correlações médias de rendimento e emprego ou de custos e emprego);

– às consequências ambientais (avaliadas sobretudo com base na redução esperada da quantidade de produtos fitofarmacêuticos utilizada, tendo em conta os possíveis efeitos da substituição desses produtos e outras consequências não relacionadas com a redução da utilização, mas que não deixam de constituir uma redução dos riscos; por exemplo, zonas de segurança para a protecção das águas);

– às consequências sanitárias (não quantificadas, mas avaliadas qualitativamente com base nos efeitos sanitários adversos evitados nos operadores, consumidores, residentes e passantes, devido à redução da exposição ou à redução do número de acidentes).

4. Medidas propostas

Na sequência da avaliação de impacte, foi recomendado que fossem propostas para integração na Estratégia as seguintes medidas:

– Requisitos de formação e qualificação aplicáveis aos distribuidores e aos utilizadores profissionais de pesticidas em todos os Estados-Membros, com a adopção de requisitos mínimos a nível comunitário.

– Sistemas de certificação obrigatórios para os equipamentos de aplicação de pesticidas novos a colocar no mercado, bem como a inspecção regular do equipamento em serviço em todos os Estados-Membros.

– Proibição geral da pulverização aérea, podendo os Estados-Membros admitir derrogações em situações nas quais possa ser provado que a pulverização aérea é claramente vantajosa e que os benefícios ambientais são manifestos em relação a outros métodos de pulverização, ou se não existirem alternativas viáveis.

– Medidas de reforço da protecção das águas por criação de faixas de segurança e por redução da dispersão dos produtos pulverizados através de equipamento técnico apropriado.

– Designação juridicamente vinculativa de zonas nas quais a utilização de produtos fitofarmacêuticos seja reduzida ou mesmo abandonada. Será necessário elaborar boas práticas e directrizes específicas para essas zonas através da cooperação dos Estados-Membros e da Comissão.

– Medidas destinadas a assegurar que a armazenagem e o manuseamento dos pesticidas, das embalagens de pesticidas e dos restos desses produtos se processem em condições de segurança. Os aspectos organizativos deverão ser deixados ao cuidado dos Estados-Membros.

– Estabelecimento de sistemas nacionais de recolha de dados sobre a colocação no mercado e a utilização de produtos fitofarmacêuticos. Os Estados-Membros devem ser livres de decidir sobre a melhor maneira de organizarem a recolha de dados, dado que isso dependerá fortemente da estrutura dos sectores agrícolas.

– Estabelecimento de um quadro comum de gestão integrada das pragas, pondo em prática a opção “Harmonização dos requisitos gerais mínimos através de uma alteração da definição de luta integrada constante da Directiva 91/414/CEE”, em combinação com a opção “Desenvolvimento de directrizes específicas de gestão integrada das pragas”.

A avaliação de impacte levou à rejeição de objectivos quantitativos de redução da utilização e da aplicação de taxas/imposições, juridicamente vinculativos, a nível comunitário.

5. Custos e benefícios esperados

As medidas propostas visam reduzir os riscos para o ambiente e para a saúde humana associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos, sem implicarem perdas de rendimentos agrícolas. A sociedade em geral, nomeadamente os operadores e os consumidores, bem como o ambiente, beneficiarão dos vários efeitos da redução dos riscos associados à utilização de produtos fitofarmacêuticos. Uma extrapolação efectuada a partir de um amplo estudo realizado na Alemanha permitiu concluir que a optimização da utilização de pesticidas deverá gerar benefícios globais na União Europeia superiores a 200 milhões de euros por ano, em virtude da redução do custo de incidências externas como os efeitos adversos no ambiente e na saúde humana. Dados mais parciais, provenientes do Reino Unido e dos Países Baixos, dão conta dos custos da contaminação dos recursos hídricos por pesticidas.

Por definição, as perdas (para o sector dos produtos fitofarmacêuticos e para os agricultores que pagarão a formação e a certificação, bem como a manutenção do equipamento de aplicação) e os benefícios (para os agricultores que consumirão menos e para as empresas de formação, manutenção e certificação) serão iguais. O impacte global líquido esperado, igual à redução do custo das incidências externas acima referidas (único benefício não contrabalançado por perdas), é, portanto, claramente positivo.

Os custos e benefícios da aplicação das medidas propostas na Estratégia são resumidos no quadro 1. Os benefícios para as pessoas e para o ambiente são muito difíceis de quantificar, por várias razões: i) falta de dados pertinentes, ii) alguns benefícios têm apenas valor relativo e qualitativo, iii) nem sempre existem métodos de quantificação.

Embora isso não constitua um objectivo em si mesmo, espera-se que as medidas reduzam globalmente 11 % a 16 % as quantidades utilizadas (isto é, 31 000 toneladas a 44 000 toneladas de substâncias activas) por ano. A poupança correspondente por parte dos agricultores situar-se-á entre 770 milhões de euros e 1100 milhões de euros anuais, o que implicará também um menor volume de negócios para a indústria dos produtos fitofarmacêuticos.

Mesmo se o custo total das medidas (excepto os 40 milhões a 80 milhões de euros necessários para a criação de sistemas de gestão dos recipientes, que, logicamente, deverão ser suportados pela indústria dos pesticidas) fica a cargo dos agricultores, estes beneficiarão, em termos líquidos, de modo significativo, entre 380 milhões e 710 milhões de euros (incluindo os apoios no quadro do desenvolvimento rural). Os custos dizem respeito a cerca de 250 milhões de euros para formação, 90 milhões de euros para ensaios e controlo de pulverizadores, 40 milhões de euros para manutenção de equipamentos, 2 milhões a 4,5 milhões de euros de custos-extra para compra de equipamentos novos certificados e 2 milhões de euros para o registo e a comunicação de dados pormenorizados sobre a utilização de pesticidas. Os custos adicionais com tempo de trabalho suplementar (cerca de 210 milhões de euros) e uma maior utilização de serviços de aconselhamento (cerca de 130 milhões de euros) poderão ser compensados no quadro das medidas de desenvolvimento rural da PAC. O único caso em que foi possível avaliar e quantificar encargos administrativos significativos para as autoridades dos Estados-Membros foi no tocante à recolha de dados sobre as vendas e a utilização de pesticidas, que custará cerca de 9 milhões de euros por ano.

Em termos de emprego, espera-se um balanço altamente positivo, com um aumento líquido de cerca de 3000 postos de trabalho. A perda de 1700 a 2000 (no pior dos casos) empregos nos sectores da produção e da distribuição será contrabalançada pela criação de novos empregos noutros sectores: 200 relacionados com os sistemas de gestão dos recipientes, 2500 para formação e certificação, 1000 para ensaios e controlo de pulverizadores, 500 para a manutenção de equipamentos e 900 a 1300 em serviços de aconselhamento agrícola. Por outro lado, a Estratégia estimulará a investigação e a inovação com vista ao desenvolvimento de substâncias activas mais selectivas. Tal constituirá uma oportunidade de mercado para as empresas mais inovadoras e será plenamente compatível com a Estratégia de Lisboa.

Atendendo às diferentes situações actuais nos Estados-Membros, espera-se que, em nove Estados-Membros, as incidências sejam mínimas a médias, em oito sejam médias e nos outros oito sejam médias a fortes.

Quadro 1: Custos e benefícios globais da Estratégia Temática

| Benefícios | Custos | Saldo |

Agricultores | Entre 1110 e 1440 M€ por anoDiminuição do impacte sanitário | 725 M€ por ano | + 380 a 710 M€/anoDiminuição do impacte sanitário |

Indústria | + 3000 empregos | Entre 300 e 670 M€ por ano(a existência de mais serviços de aconselhamento e o desenvolvimento de mais produtos inovadores poderão reduzir os custos) | - 670 a - 300 M€ por ano+ 3000 empregosMaior competitividade |

Autoridades dos Estados-Membros | 200 M€ por ano (poupança nas despesas com a saúde e nas despesas relacionadas com o ambiente)+ 180 empregosImpacte positivo na população e no ambiente | 9 M€ por ano | + 191 M€ por ano+ 180 empregosImpacte positivo na população e no ambiente |

[1] O processo de consultas foi lançado pela Comissão na sequência da adopção da Comunicação “Para uma estratégia temática da utilização sustentável dos pesticidas” (COM (2002) 349 final. Para uma descrição das várias etapas da consulta e documentos conexos ver http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm.

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