[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 13.3.2007

SEC(2007) 171

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 2003/96/CE no que respeita ao ajustamento do regime fiscal especial para o gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais e à coordenação da tributação da gasolina sem chumbo e do gasóleo utilizados como carburantes Síntese da avaliação de impacto {COM(2007) 52 final}{SEC(2007) 170}

O presente relatório vincula apenas os serviços da Comissão envolvidos na sua preparação.

INTRODUÇÃO

O Livro Branco intitulado A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções [1] assinala que, num momento em que a abertura à concorrência total no sector do transporte rodoviário, a ausência de uma tributação harmonizada dos combustíveis surge cada vez mais como obstáculo ao bom funcionamento do mercado interno. O Livro Branco conclui sublinhando a necessidade de tornar o sistema fiscal mais coerente mediante a proposta de uma imposição única sobre o combustível de uso profissional para o transporte rodoviário, a fim de dar ao mercado interno a sua plena dimensão. Em 2002, foi apresentada uma primeira proposta referente à tributação do gasóleo comercial[2], mas esta acabou por ser retirada, na sequência da análise das propostas legislativas pendentes perante o legislador[3]. Todavia, a Comissão anunciou igualmente a sua intenção de reconsiderar a necessidade de intervenção legislativa à luz dos resultados de uma avaliação global de impacto.

Na sua recente comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu – COM(2006) 314 de 22.6.2006, Manter a Europa em movimento - Mobilidade sustentável para o nosso continente. Revisão intercalar do Livro Branco da Comissão de 2001 sobre os Transportes –, a Comissão assinalou que “ estudará formas de reduzir as diferenças excessivas nos níveis de tributação dos combustíveis ”. Sublinhou igualmente que “ a política de transportes está estreitamente ligada à política energética, com base em objectivos comuns: redução das emissões de CO 2 e diminuição da dependência da UE face à importação de combustíveis fósseis ”[4] e que “ os compromissos ambientais internacionais, incluindo os assumidos ao abrigo do Protocolo de Quioto, devem ser integrados na política de transportes ”.

Consequentemente, o objectivo da presente avaliação de impacto avaliar a melhor forma de reduzir os falseamentos da concorrência e os danos ambientais relacionados com os diferenciais de impostos que afectam os mercados do transporte.

Definição do problema

A tributação dos produtos energéticos e da electricidade na Comunidade regida pela Directiva 2003/96/CE do Conselho, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade[5] (a seguir designada por “Directiva ‘Tributação dos Produtos Energéticos’”), que determina os produtos tributáveis em causa, as utilizações que os tornam sujeitos a tributação e os níveis mínimos de tributação aplicáveis a cada produto, consoante seja utilizado como carburante, para certos fins industriais e comerciais ou para aquecimento. No caso do gasóleo, apenas a taxa mínima do imposto especial de consumo está harmonizada na Comunidade: 302 EUR por 1000 litros a partir de 1 de Janeiro de 2004 e 330 EUR a partir de 2010.

As próprias taxas reais diferem muito de um Estado-Membro para outro. No caso do gasóleo, nove Estados-Membros não cumprem ainda as taxas mínimas, devido à concessão de períodos transitórios que têm em conta a sua situação específica, e tributam entre 220 e 294 EUR; treze Estados-Membros tributam entre 300 e 400 EUR; cinco Estados-Membros tributam acima de 400 EUR, destacando-se em especial o Reino Unido, com a sua situação atípica (693 EUR).

Estas diferenças têm levado ao surgimento do turismo do combustível. A enorme capacidade dos reservatórios dos grandes camiões possibilita-lhes autonomias de deslocação entre 1500 e 3000 quilómetros. Os transportadores com actividade de âmbito internacional ou sediados perto das fronteiras de países com nível de tributação baixo praticam uma forma de planeamento fiscal, conhecida como “turismo do combustível” ( fuel tourism ): abastecem-se nos Estados-Membros com as tributações mais baixas, beneficiando de uma vantagem concorrencial importante.

Em teoria, como qualquer motorista livre de escolher o local de aprovisionamento em combustível na União Europeia, independentemente do seu país de origem, não deveria haver falseamentos da concorrência. Não obstante, devido a condicionalismos geográficos e profissionais, nem todos os transportadores podem abastecer-se nos mercados mais baratos. Uma vez que categorias distintas de transportadores concorrentes nos mesmos mercados não podem usufruir as mesmas possibilidades de comprar combustível de baixa tributação, o turismo do combustível falseia a concorrência : em trajectos de 1000 km, as diferenças nos custos do combustível podem chegar a 20% (o combustível representa entre 20 e 30% dos custos de funcionamento das empresas de transporte).

Devido à concorrência renhida no mercado do transporte, o falseamento da concorrência atrás referido tem consequências em termos das quotas de mercado nacionais . Um estudo sobre o transporte rodoviário bilateral realizado pelo ministério francês dos Transportes assinalou variações acentuadas nas quotas de mercado entre 1997 e 2001 no mercado europeu[6]. Concluiu que dois terços das variações observadas entre 1997 e 2001 podem atribuir-se a três factores: diferenças na tributação do gasóleo, diferenças no imposto sobre as sociedades e evolução dos salários em dois países determinados. As diferenças na tributação do gasóleo parecem ser o factor principal, explicando por si só 40% das variações observadas nas quotas de mercado. Embora não possa excluir-se que o impacto dos custos da mão-de-obra possa estar subestimado devido a problemas de homogeneidade dos dados, este estudo indica que as diferenças em termos de imposto especial de consumo afectam significativamente a concorrência no mercado do transporte internacional intracomunitário. Deve igualmente assinalar-se que as diferenças na tributação falseiam a concorrência para além do mercado do transporte. Afectam também as estações de serviço e os portos, consoante a sua localização na UE, tanto mais que, diversamente dos transportadores rodoviários, estes, não sendo móveis, não podem restringir o impacto das diferenças do imposto especial de consumo.

O turismo do combustível tem consequências ambientais negativas onde se praticarem desvios de itinerário. Como operadores racionais, os motoristas aproveitam o mais possível as diferenças de preço do gasóleo e abastecem-se no Estado-Membro onde ele for mais barato, tendo igualmente em conta os custos adicionais associados. Os casos em que os operadores aproveitam simplesmente para se abastecer “no caminho”, sem desvios, contribuem sobretudo para uma variação do consumo (e, portanto, das emissões de poluentes atmosféricos) que ocorreria de qualquer maneira num Estado-Membro ou noutro. Em contrapartida, quando os motoristas fazem desvios deliberados nos seus itinerários para aproveitar as diferenças entre os impostos especiais de consumo nacionais, o alongamento do trajecto produz um efeito negativo líquido no ambiente.

Um estudo de 1990 referente aos Países Baixos revelou que, com uma diferença de preço de 0,14-0,16 ecus por litro em relação à Bélgica e à Alemanha, o reabastecimento transfronteiras originava, no total, um percurso suplementar de 10 milhões de quilómetros[7]. Michaelis (2003)[8] mostrou que, no caso do gasóleo, os alemães estão dispostos a alongar o trajecto entre 2 e 4 quilómetros por cada cêntimo de diferença em relação a um país vizinho. Praticam-se, por conseguinte, desvios significativos de itinerário com vista ao aprovisionamento em combustível.

O turismo do combustível causa de perdas em recursos orçamentais para os Estados-Membros que aplicam ao gasóleo impostos especiais de consumo relativamente elevados. Na Alemanha, a empresa Schmid Traffic Service GmbH calculou que a perda em termos de impostos especiais de consumo sobre os óleos minerais devido ao turismo do combustível (ou seja, gasóleo profissional) foi de 1915 milhões de euros em 2004. A perda total ainda mais elevada, atingindo 3600 milhões de euros por ano (além dos impostos especiais de consumo sobre os óleos minerais, inclui perdas adicionais em relação ao IVA e aos impostos especiais de consumo sobre os cigarros, porquanto diminuem as receitas do IVA e a venda de cigarros em estações de serviço).

DISPOSIÇÕES EM VIGOR E VALOR ACRESCENTADO EUROPEU DA INICIATIVA PROPOSTA

A fim de contribuir para confrontar os utentes dos transportes com os custos reais e modificar as estruturas de preços, o Livro Branco intitulado A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções indica duas acções adicionais:

- harmonizar as cláusulas mínimas dos contratos que regem a actividade de transporte, a fim de permitir a revisão de tarifas em caso de aumento dos custos (por exemplo, aumento do preço do combustível).

- definir princípios comuns para a tributação da utilização da infra-estrutura, abrangendo os diversos modos de transporte.

A primeira acção foi sujeita em 2005 a uma avaliação exaustiva do impacto. Embora tenham sido identificadas cinco opções de política alternativas[9], uma primeira avaliação conduziu a outras análises com base em três orientações principais: i) alteração do Regulamento (CEE) n.º 4058/89[10]; ii) inalteração de políticas; iii) harmonização dos impostos sobre os combustíveis, com cláusulas de contrato mínimas. Os resultados da avaliação de impacto confirmaram a necessidade de a Comissão apresentar uma proposta de alteração do regime fiscal especial aplicável ao gasóleo utilizado para fins comerciais.

Em segundo lugar, no que respeita a taxas de utilização da infra-estrutura, a Comissão tem de apresentar até Junho de 2008, após apreciação de todos os factores, incluindo os custos relacionados com o ambiente, o ruído, o congestionamento e a saúde, um modelo de avaliação dos custos externos de todos os modos de transporte, que tenha aceitação geral e sirva de base para o cálculo futuro dos encargos com a infra-estrutura[11]. A iniciativa proposta coerente com a evolução possível das taxas de utilização da infra-estrutura rodoviária, uma vez que oferece aos Estados-Membros mais flexibilidade para aplicarem quer os impostos especiais de consumo quer as taxas de utilização da infra-estrutura, evitando a dupla tributação e não impondo encargos extraordinários aos operadores[12].

Objectivos da iniciativa proposta

São os seguintes os objectivos gerais da directiva:

- reduzir as diferenças existentes entre níveis de tributação dos combustíveis,

- reduzir os falseamentos da concorrência,

- reduzir os danos ambientais, nomeadamente mediante a diminuição dos desvios de itinerário causados pelo turismo do combustível,

- contribuir para a sustentabilidade do transporte rodoviário e promover o crescimento, o emprego e a competitividade, ao reduzir os falseamentos da concorrência que afectam os mercados.

OPÇÕES DE POLÍTICA

A avaliação do impacto teve em conta cinco opções de política. Quatro estavam já em vista no início da avaliação do impacto.

A primeira abordagem (opção A) consiste em não intervir mais a nível comunitário (opção de inalteração de políticas).

A segunda opção (opção B) consiste em programar entre os Estados-Membros uma harmonização total dos impostos especiais de consumo sobre o gasóleo comercial. Em 2018, a taxa única seria de 400 EUR. Além disso, a taxa de tributação da gasolina sem chumbo não seria inferior à aplicada ao gasóleo comercial.

A terceira opção (opção C) consiste na aproximação crescente dos impostos especiais de consumo aplicáveis ao gasóleo comercial. A nível comunitário, seria fixado um intervalo de flutuação, com um mínimo e um máximo para a taxa de tributação. Os Estados-Membros teriam de fixar dentro desse intervalo o nível de tributação aplicável ao gasóleo comercial. A amplitude do intervalo de flutuação seria progressivamente reduzida, para atingir 100 EUR em 2010. A fim de dar aos Estados-Membros que beneficiam de períodos transitórios tempo para se adaptarem, os serviços da Comissão propõem que os níveis mínimos actuais estabelecidos pela Directiva ‘Tributação dos Produtos Energéticos’ sejam adoptados como linha de base do intervalo de flutuação até 2013. Subsequentemente, foram avaliadas duas outras sub-opções: i) a partir de 1 de Março de 2013, o intervalo seria indexado ( opção C1 ) ou ii) o intervalo permaneceria estável, mas o seu nível mínimo seria superior ao actualmente estabelecido na Directiva ‘Tributação dos Produtos Energéticos’, a saber, 359 EUR por 1000 litros, o mesmo nível mínimo que se aplica à gasolina sem chumbo ( opção C2 ), em atenção ao facto de estes dois combustíveis serem identicamente prejudiciais para o ambiente.

No decurso da avaliação do impacto, a Comissão decidiu alterar as sub-opções C antecipando para 2012 a data de aplicação da indexação (opção C1) e da igualização com a gasolina sem chumbo (C2) e acrescentar uma quinta opção (C2+), em função dos resultados de uma consulta pública e de simulações econométricas. Em qualquer das três sub-opções C, os Estados-Membros que beneficiam de períodos transitórios só terão de cumprir as novas taxas quando expirar o respectivo período transitório. Além disso, a taxa de tributação da gasolina sem chumbo não seria inferior à aplicada ao gasóleo comercial.

A opção C2+ consiste em aumentar o nível mínimo relativo ao gasóleo para 359 EUR logo em 2012 e, subsequentemente, para 380 EUR em 2014, a fim de impedir uma excessiva depreciação do valor real da taxa de tributação e reduzir ainda mais os falseamentos da concorrência. Acresce que não haverá limite superior de intervalo a respeitar pelos Estados-Membros. Os Estados-Membros que quiserem impor uma taxa de tributação mais elevada do que o nível mínimo poderão fazê-lo, procurando um equilíbrio entre a sustentabilidade da sua indústria de transportes, uma melhor internalização das externalidades ambientais e a necessidade de recursos orçamentais.

Além disso, para efeitos de coerência com outras políticas comunitárias, as opções C1, C2 e C2+ prevêem que os Estados-Membros que apliquem ou adoptem sistemas de taxas de utilização das rodovias para os veículos a motor movidos a gasóleo comercial podem aplicar ao gasóleo utilizado por esses veículos uma taxa de imposto inferior ao nível nacional de tributação vigente em 1 de Janeiro de 2003, desde que a carga fiscal global permaneça sensivelmente equivalente e que seja observado o nível mínimo comunitário aplicável ao gasóleo comercial. Esta disposição deverá facilitar a diferenciação das taxas relativas ao gasóleo comercial e ao gasóleo não-comercial para os Estados-Membros que o desejem e proporcionará mais flexibilidade para reduzir as diferenças na taxa de imposto sobre o consumo.

Comparação das opções

A avaliação baseia-se na ampla gama de contributos provenientes de partes interessadas através de meios vários, como consulta pública, documentos estratégicos, artigos e encontros. Por outro lado, a Comissão fez uma análise qualitativa e quantitativa, utilizando os resultados de três modelos para avaliar os impactos: Tremove , IPTS transport technologies model (Poles) e TRANSTOOLS .

A primeira abordagem (opção A) não resolverá o problema do falseamento da concorrência, actualmente existente no mercado do transporte, que tem consequências em termos de quotas de mercado e emprego (aumento nos Estados-Membros de tributação baixa, em detrimento dos de tributação alta). Tampouco resolverá o problema dos desvios, que implica, entre 2007 e 2030, um consumo total de 42.500 milhões de litros de combustível, mais as emissões poluentes a eles associadas (2,2 milhões de toneladas de CO2). Não era, por conseguinte, uma opção que a Comissão decidisse adoptar.

A segunda opção (opção B) a que permite reduzir mais os falseamentos da concorrência, sem aumentar demasiado os custos administrativos. Não obstante, obrigaria 22 Estados-Membros a aumentarem para 400 €/ 1000 l o imposto especial de consumo sobre o gasóleo comercial e 5 Estados-Membros a reduzirem-no. Levará a um aumento da taxa relativa à gasolina sem chumbo em 9 Estados-Membros a partir de 2014 e poderá levar a um aumento do imposto especial de consumo não-comercial em 2 Estados-Membros (se a Alemanha e o Reino Unido decidirem compensar a sensível diminuição da taxa comercial com um aumento da taxa não-comercial). Para a indústria automóvel, esta opção seria neutra. De um ponto de vista ambiental, provoca um pequeno aumento do consumo de gasóleo, uma ligeira diminuição do consumo de gasolina sem chumbo e um ligeiríssimo aumento de emissões poluentes (se o turismo do combustível não for tido em conta). No entanto, como a opção que mais reduz os desvios, igualmente a que mais reduz as emissões de CO2 a eles associadas (100 mil toneladas), a poluição e a evasão fiscal. De um ponto de vista social, esta a opção que poderá ter o impacto mais expressivo (embora provavelmente modesto), com menos congestionamento e sinistralidade nas estradas, menos horas de trabalho para os motoristas, e as maiores, se bem que modestas, deslocações do emprego aos níveis regional e nacional. Não obstante, a opção B terá o maior impacto negativo nos orçamentos (-71,8 mil milhões de euros entre 2007 e 2030, atenuando-se para -58,2 mil milhões se for tida em conta a redução do turismo do combustível). Foi igualmente considerada irrealista de um ponto de vista político. Por todas as razões expostas, esta opção não foi adoptada pela Comissão.

Opções C1, C2 e C2+:

As opções C1 e C2 implicam um aumento do imposto de consumo aplicável ao gasóleo em 18 Estados-Membros até 2014, contra 21 na opção C2+. Enquanto a opção C2 não terá influência no imposto de consumo aplicável à gasolina sem chumbo, as opções C1 e C2+ levarão a um aumento desse imposto em 9 Estados-Membros, a partir de 2016 (C1) e de 2014 (C2+). Uma vez que não comporta intervalo de flutuação nem, consequentemente, nível máximo, a opção C2+ não deverá ter influência no imposto especial de consumo aplicável ao gasóleo não-comercial. Qualquer das três opções permitirá reduzir os falseamentos da concorrência. Admitindo a constância de todos os factores, como o nível mínimo de tributação do gasóleo comercial aumenta mais, a longo prazo, com a opção C1 do que com a opção C2, a opção C1 permitirá reduzir as diferenças em maior extensão do que a opção C2. Na opção C2+, o montante da redução dependeria das reacções dos Estados-Membros actualmente com níveis de tributação elevados. Se decidirem reduzir as respectivas taxas e adoptar taxas de utilização das rodovias, a redução nas diferenças de tributação será também maior do que a obtida com a opção C2, graças a um nível mínimo mais elevado. Os custos administrativos serão da mesma ordem que na opção B e não parecem constituir motivo de preocupação para o sector. O impacto na indústria automóvel, medido em termos do efectivo de veículos que utilizam gasolina sem chumbo ou gasóleo, parece bastante inexpressivo em todas estas opções. Nenhuma delas deverá ter impacto significativo na procura de transportes ou na transferência modal. Poderiam todas produzir pequenos efeitos sociais positivos, em termos de redução do congestionamento, da sinistralidade e do tempo de trabalho dos motoristas, mas em menor medida do que a opção B, que a que mais pode reduzir os desvios de itinerário. Em termos de emprego, todas estas opções poderiam causar alguma deslocação a nível regional/nacional, mas, mantendo-se constantes todos os outros factores, não deveria haver mudança a nível europeu.

As maiores diferenças entre estas três opções referem-se ao consumo de combustível, ao impacto ambiental, ao impacto no turismo do combustível e ao impacto orçamental. Enquanto as opções C1 e C2 levam a pequenos aumentos no consumo de gasóleo e a diminuições no consumo de gasolina sem chumbo (dado o limite superior da tributação do gasóleo), a opção C2+ a única que permite reduzir quer o consumo de gasóleo quer o de gasolina sem chumbo. De um ponto de vista ambiental, a C2+ contribui mais para a internalização de externalidades do que a C2, uma vez que os seus níveis mínimos são mais elevados. Sem ter em conta o turismo do combustível, a opção C2+ a única que reduz a poluição atmosférica. O turismo do combustível e as emissões poluentes a ele associadas serão reduzidos nas três opções (em maior escala na C1, com 600 mil toneladas de emissões). Na opção C2+, o turismo do combustível poderá ser reduzido a um nível mais baixo do que na C1, caso a Alemanha e o Reino Unido (os Estados-Membros que apresentam neste momento os mais elevados níveis de tributação do gasóleo) decidam reduzir a sua taxa comercial mediante a adopção de taxas de utilização das rodovias. De um ponto de vista orçamental, o impacto orçamental total (por exemplo, tendo em conta as reduções no turismo do combustível) será, respectivamente, de -38,3 mil milhões de euros (C1), de -46,8 mil milhões de euros (C2) e de +40,3 mil milhões de euros (C2+).

Por todas as razões supra, a Comissão decidiu propor a opção C2+.

[1] COM(2001) 370 de 12.9.2001.

[2] Proposta de Directiva do Conselho que altera as Directivas 92/81/CEE e 92/82/CEE com vista a criar um regime fiscal especial no que respeita ao gasóleo utilizado como combustível para fins profissionais e a aproximar os impostos especiais sobre o consumo da gasolina e do gasóleo – COM(2002) 410 de 24.7.2002.

[3] COM(2005) 462 de 27.9.2005.

[4] Conselho Europeu de 23 e 24 de Março de 2006.

[5] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51). Directiva com a última redacção, dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/CE (JO L 157 de 30.4.2004, p. 87 e p. 100).

[6] BIPE (2005), Évaluation des conséquences de la hausse du prix du gazole sur les entreprises de transport routier de marchandises. Étude réalisée pour le Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer.

[7] Effects at the border of a petrol tax increase on 1 January 1990 , P. M. Blok & A. P. Muizer, Nederlands Economisch Instituut, TK 1990-1991, 21.665 Nr 3, Rotterdam.

[8] Michaelis (2003) Tanktourismus – eine Szenarioanalyse , in Zeitschrift für Verkehrswissenschaft .

[9] Inalteração de políticas; alteração do Regulamento (CEE) n.º 4058/89; harmonização dos impostos sobre os combustíveis; adopção dos seguros de preços; regulamentação adequada que funcione como obstáculo a práticas de externalização.

[10] Regulamento (CEE) n.º 4058/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo à formação dos preços para o transporte rodoviário de mercadorias entre os Estados-membros (JO L 390 de 30.12.1989, p. 1).

[11] JO L 157 de 9.6.2006, p. 8, que altera a Directiva 1999/62/CE, relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas .

[12] Ao permitir aos Estados-Membros reduzirem as suas taxas de imposto abaixo do nível vigente em 1 de Janeiro de 2003 (desde que respeitem a taxa mínima e que a carga fiscal global permaneça estável), mais Estados-Membros poderão diferenciar o gasóleo comercial do não-comercial e reduzir as diferenças em termos de imposto especial de consumo sobre o gasóleo comercial.