·a proteção dos trabalhadores em caso de cessação do seu contrato de trabalho (artigo 153.º, n.º 1, alínea d), do TFUE);

·a segurança social e a proteção social dos trabalhadores (exceto em situações transfronteiriças) (artigo 153.º, n.º 1, alínea c), do TFUE);

No entanto, um número limitado de áreas da política social continua a estar sujeito a votação por unanimidade no Conselho e ao processo legislativo especial, em que o Parlamento Europeu não tem um papel de colegislador. São elas:

Grande parte do acervo em matéria de política social foi adotado na sequência de votação por maioria qualificada e do processo legislativo ordinário. Além disso, os acordos entre parceiros sociais aplicados ao nível da UE têm desempenhado um papel significativo no desenvolvimento do acervo social da UE. Foi adotada legislação por unanimidade em certos domínios, como, por exemplo, os primeiros atos jurídicos relacionados com a coordenação dos sistemas de segurança social e a luta contra a discriminação em razão do sexo, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual.

Uma outra especificidade é o facto de a Comissão ter de consultar os parceiros sociais antes de apresentar propostas no domínio da política social . Além disso, os parceiros sociais têm a possibilidade de negociar acordos que podem ser aplicados de forma autónoma, em função das práticas nacionais, ou, se assim o solicitarem, ao nível da UE, através de uma decisão do Conselho .

É importante notar que, ao longo de quase três décadas, a grande maioria das decisões no domínio da política social foi tomada de acordo com o processo legislativo ordinário, em que o Conselho (deliberando por maioria qualificada) e o Parlamento Europeu atuam como colegisladores, em pé de igualdade (ver mais adiante). A formulação da política da UE em matéria social é, por conseguinte, muito diferente dos outros domínios, nomeadamente a fiscalidade e a política externa e de segurança comum, em que a unanimidade continua a ser a norma.

Tal como foi anunciado pelo Presidente Juncker no seu discurso sobre o estado da União de setembro de 2018, para garantir que a UE é capaz de utilizar todos os instrumentos à sua disposição e maximizar o seu valor acrescentado, é oportuno fazer um balanço do quadro no qual a UE toma decisões, um quadro que foi estabelecido nos Tratados para os grandes domínios políticos.

Em tempos de mudanças céleres e por vezes perturbadoras, é agora mais importante do que nunca que a UE, juntamente com os Estados-Membros, seja capaz de formular rapidamente respostas políticas eficazes. Este processo implica: eficiência na tomada de decisões na UE, de modo a poder apoiar e completar as políticas nacionais; resposta em tempo útil aos desafios emergentes; pleno aproveitamento das oportunidades proporcionadas por essas mudanças; defesa dos interesses coletivos da União; proteção dos cidadãos da UE.

A proclamação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais em novembro de 2017 constituiu um avanço decisivo. Proposto pela Comissão e proclamado juntamente com o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia, o Pilar Europeu dos Direitos Sociais proporciona um quadro de orientação renovado para enfrentar os desafios atuais e futuros. Foram já aprovadas várias iniciativas ao nível da UE para dar substância ao Pilar e modernizar os direitos dos cidadãos num mundo em rápida mutação, e contribuir para a concretização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas.

No contexto da evolução dos mercados de trabalho e das sociedades, e das novas oportunidades e dos desafios decorrentes da globalização, da digitalização, do combate e adaptação às alterações climáticas, da mudança dos padrões de trabalho, da migração e do envelhecimento demográfico, as questões sociais estão entre as principais preocupações dos cidadãos da UE. Em resposta, a Comissão Europeia apresentou um programa abrangente de iniciativas destinadas a renovar e modernizar o acervo social da UE. Os líderes da UE comprometeram-se também, em março de 2017, a continuar a trabalhar em prol de uma Europa social.

Neste contexto, o papel da União consiste em apoiar e completar as políticas sociais dos Estados-Membros e assegurar condições de concorrência equitativas, uma convergência ascendente no emprego e no desempenho social, bem como o bom funcionamento do mercado único e da União Económica e Monetária. A legislação, a coordenação política e o financiamento ao nível da UE permitiram realizar progressos tangíveis ao longo dos últimos 60 anos (ver anexo 1).

A dimensão social da União Europeia está consagrada no artigo 3.º do Tratado da União Europeia (TUE). Nele se destaca o objetivo da União de, nomeadamente, promover o bem-estar dos seus povos, trabalhar para o desenvolvimento sustentável e uma economia social de mercado altamente competitiva, que tenha como meta o pleno emprego e o progresso social, combata a exclusão social e a discriminação e promova a igualdade entre homens e mulheres.

·apoiar as pessoas no decurso de carreiras mais longas e diversificadas, e das transições cada vez mais frequentes entre a vida profissional e a vida privada;

A UE e todos os seus Estados-Membros enfrentam desafios comuns no que diz respeito ao impacto das novas tecnologias, ao aumento das pressões concorrenciais na economia globalizada, às novas formas de trabalho e às tendências demográficas (incluindo o envelhecimento). Mais importante ainda, têm de aproveitar ao máximo as oportunidades criadas por algumas destas mudanças (por exemplo, a digitalização). Salvaguardar os princípios fundamentais do modelo social europeu para as gerações futuras implica ações em vários domínios. Trata-se, nomeadamente de:

·Os trabalhadores devem ser informados e consultados antes de a direção da empresa para a qual trabalham tomar decisões, em especial quando estão previstos processos de reestruturação, despedimentos coletivos ou transferência de empresas e, no caso de empresas da UE (através de conselhos de empresa europeus), mas (à exceção das regras relativas à participação dos trabalhadores nas empresas constituídas sob a forma de sociedade europeia), não existem requisitos mínimos comuns para a representação e a defesa coletiva dos interesses dos trabalhadores e dos empregadores. Além disso, as disposições relativas à proteção específica dos trabalhadores em caso de despedimento são limitadas.

·Os nacionais de países terceiros legalmente residentes beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais da UE no acesso ao mercado de trabalho e nas condições de trabalho (bem como no acesso à educação e à formação profissional, reconhecimento de diplomas e de outras qualificações profissionais, segurança social, acesso a bens e serviços), mas não existem requisitos mínimos vinculativos da UE explicitamente concebidos para a sua integração efetiva no mercado de trabalho. Este é um exemplo de dois procedimentos previstos no Tratado com regras de votação diferentes, que dizem respeito a domínios semelhantes, nomeadamente a imigração legal e as condições de trabalho para os imigrantes residentes legais.

·A UE dotou-se de um conjunto disposições jurídicas exaustivas sobre a igualdade de oportunidades e de tratamento entre homens e mulheres, assim como sobre a igualdade de tratamento com base na raça ou origem étnica. Em contrapartida, a igualdade de tratamento em relação à religião ou crença, à deficiência, à idade e à orientação sexual não é garantida em igual medida. Este é um exemplo de uma área sujeita a votação por unanimidade em que as regras não se desenvolveram uniformemente.

A tomada de decisões baseada na unanimidade, por um lado, e o facto de haver votação por maioria qualificada e por unanimidade no mesmo domínio de intervenção, por outro, conduziram a desequilíbrios no desenvolvimento do acervo em matéria de política social. Embora as normas de proteção sejam de um modo geral elevadas, existem lacunas, em resultado das quais alguns grupos não estão igualmente protegidos. Consideremos alguns exemplos:

Para além do impacto que certos aspetos destas políticas podem ter no equilíbrio financeiro dos sistemas de proteção social nacionais, não existe uma lógica específica quanto ao motivo pelo qual, após sucessivas revisões do Tratado, estas áreas continuam a estar sujeitas a votação por unanimidade e ao processo legislativo especial, sobretudo quando comparadas com outras às quais já se aplica a votação por maioria qualificada.

Os Tratados preveem outros meios para ultrapassar uma situação em que uma decisão é bloqueada por um ou mais Estados-Membros no exercício do respetivo direito de veto. O procedimento de cooperação reforçada permite a um grupo de pelo menos nove Estados-Membros avançar com uma proposta de iniciativa, nos casos em que seja impossível chegar a um acordo unânime no Conselho. Os outros Estados-Membros da UE poderão sempre aderir à iniciativa numa fase posterior. No âmbito deste procedimento, o artigo 333.º do TFUE prevê igualmente uma cláusula-ponte específica que permite aos Estados-Membros envolvidos numa cooperação reforçada decidir passar para uma votação por maioria qualificada e/ou para o processo legislativo ordinário.

Qualquer passagem para o processo legislativo ordinário nestes domínios está sujeita a um acordo por unanimidade no Conselho, com base numa proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu.

O artigo 153.º, n.º 2, último parágrafo, do TFUE, contém uma cláusula-ponte específica para as medidas de política social atualmente sujeitas a votação por unanimidade e ao processo legislativo especial nos domínios abrangidos pelo artigo 153.º, n.º 1, alíneas d), f) e g), do TFUE. Trata-se de medidas destinadas a apoiar e completar as atividades dos Estados-Membros nos seguintes domínios:

A cláusula-ponte geral prevê a possibilidade de votação por maioria qualificada, permanecendo, no entanto, ao abrigo do processo legislativo especial. Dá também a possibilidade de passagem para a votação por maioria qualificada no âmbito do processo legislativo ordinário, com poderes de codecisão para o Parlamento Europeu.

Para ativar esta cláusula, cabe ao Conselho Europeu tomar a iniciativa, indicando o âmbito da alteração prevista no processo de decisão e notificando-a aos parlamentos nacionais. Caso nenhum parlamento nacional comunique objeções no prazo de seis meses, o Conselho Europeu pode, por unanimidade e após aprovação do Parlamento Europeu, adotar uma decisão que autorize o Conselho a deliberar por maioria qualificada ou a permitir a adoção dos atos relevantes de acordo com o processo legislativo ordinário.

O artigo 48.º, n.º 7, do TUE prevê uma cláusula-ponte de caráter geral. Esta cláusula permite que medidas num determinado domínio ou num determinado caso, até então sujeito a votação por unanimidade, sejam adotadas posteriormente pelo Conselho por maioria qualificada, ou, no caso de procedimentos legislativos especiais, sejam adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho através do processo legislativo ordinário.

No entanto, de um modo geral, pode argumentar-se — especialmente no domínio da política social — que o Parlamento Europeu deve ter um papel mais influente. Os deputados do Parlamento Europeu representam os cidadãos que beneficiam diretamente da política social da UE e devem ter uma palavra a dizer na sua formulação através dos seus representantes eleitos.

A votação por unanimidade não comporta estes incentivos, uma vez que a sua característica principal é a de que cada Estado-Membro dispõe, efetivamente, de direito de veto. Este facto aumenta o risco de atrasos graves no processo legislativo. Por exemplo, a diretiva proposta em 2005 para proteger os direitos dos trabalhadores móveis à pensão complementar esteve bloqueada no Conselho durante seis anos. Na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa em 2009, a regra de votação foi alterada para a maioria qualificada e a proposta foi subsequentemente aprovada em 2014, permitindo assim uma melhor proteção dos trabalhadores que se deslocam na UE.

A votação por maioria qualificada baseia-se numa cultura de compromisso e possibilita o debate e a consecução de resultados pragmáticos que refletem os interesses do conjunto da União. Um processo decisório flexível, eficiente e rápido permitiu à UE tornar-se um modelo e uma referência mundial em domínios como a saúde e a segurança no trabalho. A perspetiva de uma votação por maioria qualificada pode ser um poderoso catalisador para que todos os intervenientes se empenhem na procura de compromissos e resultados aceitáveis para todos.

Para fazer face a estes desafios em constante mutação, a UE precisa de contar com um processo decisório rápido, eficiente e flexível, para que a legislação e os instrumentos não vinculativos, como as recomendações, possam acompanhar a evolução económica e social.

Não obstante, no domínio da política social, a cooperação reforçada não é uma solução para problemas mais vastos à escala da UE, uma vez que comporta um risco de fragmentação do mercado único, criando uma Europa a dois níveis e um tratamento diferenciado dos cidadãos da UE consoante o Estado-Membro em que vivem. Neste contexto, o artigo 326.º do TFUE especifica que a cooperação reforçada não deve prejudicar o mercado interno nem a coesão económica, social e territorial. Não pode constituir uma restrição ao comércio, nem uma discriminação entre os Estados-Membros, nem provocar distorções de concorrência entre eles. Esta regra é particularmente relevante para a política social. A alternativa de recorrer ao procedimento de cooperação reforçada afigura-se, assim, insatisfatória para propostas destinadas a garantir a aplicação dos direitos fundamentais, que deveriam aplicar-se a todos os indivíduos em todos os Estados-Membros da UE. Já em 2014, o Conselho rejeitou por esmagadora maioria a ideia de utilizar a cooperação reforçada para a proposta de diretiva horizontal relativa à igualdade de tratamento.

A ativação das cláusulas-ponte para passar à votação por maioria qualificada não apresenta estas desvantagens, uma vez que essas cláusulas permitem à UE avançar como um todo, mantendo assim a integridade do mercado único e a dimensão social da UE. Além disso, ainda que o método de votação e de tomada de decisões mudasse, o quadro jurídico global para a ação da UE permaneceria inalterado. Assim:

I.A ação da União continuaria a centrar-se em domínios em que os objetivos não podem ser realizados de forma suficiente pelos Estados-Membros, devido à dimensão e aos efeitos da ação proposta, no pleno respeito do princípio da subsidiariedade. De acordo com o princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a forma da ação da União não devem exceder o necessário para alcançar os objetivos dos Tratados;

II.O âmbito e as condições do exercício das competências da UE não se alteram. O artigo 153.º do TFUE prevê uma série de critérios que devem ser cumpridos pelas medidas da UE no domínio da política social como, por exemplo, as diretivas podem prever apenas prescrições mínimas, tendo em conta as condições e as regulamentações técnicas existentes em cada Estado-Membro, e devem evitar sobrecarregar indevidamente as PME. As medidas da UE não podem prejudicar a faculdade de os Estados-Membros definirem os princípios fundamentais dos seus sistemas de segurança social nem devem afetar substancialmente o equilíbrio financeiro desses sistemas. As medidas da UE não obstam a que os Estados-Membros mantenham ou introduzam medidas de proteção mais rigorosas. O artigo 153.º, n.º 5, do TFUE também exclui quaisquer medidas aplicáveis às remunerações, ao direito sindical, ao direito de greve e ao direito de lock-out. O artigo 151.º do TFUE exige que as medidas da UE tenham em conta a diversidade das práticas nacionais;

III.O papel dos parceiros sociais na elaboração da legislação em matéria de política social não será afetado. Nos termos do artigo 154.º do TFUE, a Comissão continuará a consultar os parceiros sociais em duas fases antes de apresentar propostas no domínio da política social. A Comissão consultará os parceiros sociais sobre a possível orientação da ação da UE e sobre o conteúdo da proposta prevista. É importante notar que, na medida em que a maioria qualificada se aplicaria nas matérias abrangidas pelo artigo 153.º do TFUE, seria igualmente aplicável à implementação de acordos dos parceiros sociais através de decisões do Conselho nos termos do artigo 155.º do TFUE;

IV.No cerne da elaboração das políticas da UE continua a estar uma melhor regulamentação: qualquer proposta será elaborada em conformidade com as orientações sobre legislar melhor, as quais asseguram que o processo de elaboração de políticas e legislação da UE é aberto e transparente, com base em elementos de prova e num entendimento dos seus efeitos nos cidadãos, as empresas e as administrações públicas. Os cidadãos e as partes interessadas podem contribuir ao longo de todo o processo;

V.A passagem para a votação por maioria qualificada é uma decisão inteiramente controlada pelos Estados-Membros. Seria necessária uma decisão unânime do Conselho Europeu, ou do Conselho, para ativar as cláusulas-ponte. Além disso, nos termos da cláusula geral (artigo 48.º, n.º 7, do TUE), a passagem para a votação por maioria qualificada ou o processo legislativo ordinário tem de ser apoiada por todos os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu deve dar o seu consentimento.

5.Análise dos domínios políticos específicos ainda sujeitos a votação por unanimidade

O objetivo da presente secção é avaliar a pertinência da utilização das cláusulas-ponte no domínio social. A análise é feita caso a caso relativamente aos cinco domínios identificados na secção 2 e ainda sujeitos a votação por unanimidade e a processos legislativos especiais.

a) Não discriminação

A ação da UE para combater a discriminação tem sido sujeita a acordo por unanimidade desde a sua introdução no Tratado de Amesterdão, em 1997. No entanto, o Tratado de Nice introduziu a votação por maioria qualificada quando se trata de definir os princípios básicos de medidas de incentivo da União, com exclusão de qualquer harmonização das legislações nacionais, a fim de apoiar a ação dos Estados-Membros de combate à discriminação.

A atual legislação da UE (adotada por unanimidade) prevê níveis de proteção variáveis em função dos motivos de discriminação. As diretivas da UE proporcionam um certo grau de proteção da igualdade entre homens e mulheres e da igualdade racial no emprego, na atividade profissional e numa série de outros domínios. No entanto, a igualdade de tratamento em relação à religião ou crença, deficiência, idade e orientação sexual só é protegida no que diz respeito ao emprego e à atividade profissional. A necessidade de votação por unanimidade no Conselho levou, neste domínio, a um quadro jurídico inconsistente e a um impacto incoerente do direito da União na vida das pessoas, com algumas a beneficiar de maior proteção do que outras.

A igualdade é um dos valores fundamentais da UE. Não há lugar na UE para a discriminação. Em março de 2017, os dirigentes da UE comprometeram-se, na Declaração de Roma, a trabalhar para uma União que promova a igualdade entre homens e mulheres, os direitos e a igualdade de oportunidades para todos, e que combata a discriminação. Os Estados-Membros e a Comissão subscreveram a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, que implica a eliminação de leis, políticas e práticas discriminatórias e a promoção de legislação, políticas e ações adequadas.

Um estudo de 2018 do Parlamento Europeu evidenciou a escala dos impactos negativos que as lacunas e os obstáculos na legislação e na ação da UE têm na vida quotidiana das pessoas e na sociedade (em termos de PIB, receitas fiscais e coesão social). A falta de regras comuns da UE em matéria de proteção contra a discriminação no acesso a bens e serviços compromete a salvaguarda de condições de concorrência equitativas, as quais são fundamentais para um mercado único eficaz e justo. As pessoas e as empresas devem ter um acesso sem descontinuidades às quatro liberdades fundamentais, nas mesmas condições.

A legislação da UE impõe a cada Estado-Membro a obrigação de criar organismos de promoção da igualdade de tratamento. Estes organismos de promoção da igualdade estão mandatados para prestar assistência independente às vítimas de discriminação, realizar inquéritos e publicar relatórios sobre questões relacionadas com a discriminação, mas apenas no que diz respeito aos motivos de origem racial e étnica e género. Devido às limitações legais, a Comissão apenas emitiu orientações não vinculativas no que se refere ao seu funcionamento. A assistência às vítimas e outras atividades de promoção da igualdade de tratamento variam, pois, entre os Estados-Membros e os motivos pelos quais pode ser concedida de proteção também diferem.

A fim de facilitar o desenvolvimento de uma proteção equitativa contra a discriminação, dotada de mecanismos de recurso eficazes para todos, a utilização da cláusula-ponte poderá vir a ser considerada num futuro próximo.