COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 18.11.2021 COM(2021) 701 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO nos termos do artigo 29.º, n.º 2, da Diretiva (UE) 2017/541 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho e altera a Decisão 2005/671/JAI do Conselho {SWD(2021) 324 final}



1.Introdução Em 15 de março de 2017, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Diretiva (UE) 2017/541 relativa à luta contra o terrorismo. A Diretiva substituiu a Decisão‑Quadro 2002/475/JAI e foi adotada para reforçar o regime jurídico da UE graças ao alargamento dos crimes relacionados com o terrorismo, disponibilizar à polícia e aos procuradores ferramentas para prevenir e combater crimes terroristas e responder melhor às necessidades específicas das vítimas do terrorismo. Relativamente aos Estados-Membros vinculados pela Diretiva, a mesma estabelece definições harmonizadas de infrações terroristas, e normas mínimas relativas às sanções passíveis de ser aplicadas, infrações relacionadas com grupos terroristas e infrações relacionadas com atividades terroristas. Serve de quadro de referência para a cooperação e o intercâmbio de informações entre as autoridades nacionais. Uma base comum na UE previne também a existência de lacunas jurídicas suscetíveis de serem exploradas por terroristas. Os recentes acontecimentos no Afeganistão vieram sublinhar uma vez mais a importância de dispor de um quadro sólido para combater o terrorismo, através da repressão penal. O prazo fixado para a transposição destas normas para o direito nacional terminou em 8 de setembro de 2018. Em setembro de 2020, a Comissão concluiu que a transposição da Diretiva tinha reforçado consideravelmente a justiça penal dos Estados-Membros no que se refere à prevenção do terrorismo e aos direitos reconhecidos às vítimas. Deparou‑se, contudo, com vários problemas de transposição (ver ponto 2). O artigo 29.º, n.º 2, da Diretiva requer que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre o valor acrescentado da Diretiva quanto à luta contra o terrorismo. Esse relatório deve abranger igualmente o impacto da Diretiva nos direitos e liberdades fundamentais, incluindo a não discriminação, o Estado de Direito e o nível de proteção e assistência prestado às vítimas do terrorismo. Em conformidade com as Orientações sobre Legislar Melhor, a Comissão aproveitou igualmente a oportunidade para avaliar a Diretiva em termos de pertinência, eficácia, eficiência, coerência e valor acrescentado para a UE. Estes critérios de avaliação são utilizados a partir da data de entrada em vigor da Diretiva (20 de abril de 2017) e até junho de 2021. Uma vez que a Comissão apresentou a sua proposta para a Diretiva em 2015, é este o ponto de referência utilizado para avaliar a situação inicial. As conclusões pormenorizadas da avaliação, bem como a metodologia usada, são apresentadas num documento de trabalho dos serviços da Comissão. O Comité de Controlo da Regulamentação foi consultado sobre o documento de trabalho dos serviços da Comissão em 14 de julho de 2021. Em 16 de julho de 2021, emitiu um parecer positivo com recomendações de melhorias, que foram utilizadas para rever o documento. As principais conclusões da avaliação encontram-se resumidas no ponto 3 do presente relatório. Em 1 de julho de 2021, a Comissão organizou um seminário específico com os Estados-Membros para discutir os próximos passos, no qual participaram igualmente a Europol, a Eurojust e o gabinete do Coordenador da Luta Antiterrorista da UE. 2.Contexto A Diretiva é a pedra angular da resposta dada ao terrorismo pelos sistemas de justiça penal dos Estados-Membros. Introduz um regime jurídico comum a todos os Estados‑Membros e serve de quadro de referência para o intercâmbio de informações e a cooperação. Entre outros objetivos, foi adotada para ter em conta a evolução da ameaça terrorista na UE e cumprir obrigações legais da UE e dos Estados-Membros por força do direito internacional, nomeadamente no que respeita ao fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros e ao financiamento do terrorismo. Inicialmente, a Comissão planeava realizar uma avaliação de impacto em 2015 e, caso se justificasse, apresentar uma proposta legislativa em 2016. Uma série de atentados terroristas cometidos em França, na Bélgica, na Dinamarca e na Alemanha vieram sublinhar, contudo, a necessidade de agir sem demora. Por conseguinte, dada a urgência na sua adoção, não foi realizada qualquer avaliação do impacto da Diretiva, tendo a proposta da Comissão sido publicada em 2 de dezembro de 2015. O objetivo geral da Diretiva é combater o terrorismo através do direito penal. Mais especificamente, visa: ·Aproximar a definição de infrações terroristas, infrações relacionadas com grupos terroristas e infrações relacionadas com atividades terroristas, servindo de quadro de referência para o intercâmbio de informações e a cooperação entre as autoridades nacionais competentes; ·Estabelecer regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções em matéria de infrações terroristas, infrações relacionadas com grupos terroristas e infrações relacionadas com as atividades terroristas; e ·Reforçar as medidas de proteção, apoio e assistência às vítimas do terrorismo. Em 2020, a Comissão avaliou a transposição da Diretiva e publicou um relatório em que identificava várias insuficiências, tendo concluído que o seu funcionamento poderia ser reforçado mediante a correta transposição a nível nacional. Conforme mencionado no ponto 1, o relatório sobre a transposição identificou vários problemas, nomeadamente: ·A transposição incompleta ou incorreta de uma ou mais infrações terroristas enunciadas no artigo 3.º da Diretiva, designadamente a não qualificação das infrações enumeradas como infrações terroristas, o que tem impacto na transposição de várias outras disposições; ·A não transposição do elemento «contribuir para a sua prática» que consta dos artigos 6.º, 7.º, 8.º, 9.º e 11.º da Diretiva; ·A transposição incompleta ou incorreta do artigo 9.º, relativo a deslocações para fins de terrorismo, e do artigo 11.º, relativo ao financiamento do terrorismo, duas das novas disposições introduzidas pela Diretiva; e ·Lacunas na transposição das disposições específicas relativas às vítimas do terrorismo. A presente avaliação efetua uma análise mais abrangente sobre o funcionamento da Diretiva, para além da mera transposição. A metodologia utilizada combina investigação documental e investigação de campo. Foi consultado um vasto leque de partes interessadas, nomeadamente as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da Diretiva, várias direções-gerais da Comissão, o Serviço Europeu para a Ação Externa, a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), a Agência Europeia para a Cooperação Judiciária Penal (Eurojust) e a sociedade civil, incluindo as organizações de direitos humanos, o mundo académico, grupos de reflexão e o público em geral. Foi elaborado um estudo de avaliação externa para apoiar a avaliação (a seguir designado «estudo externo»). Esse estudo foi realizado pela ICF Consulting Services Limited, na sequência de um convite à apresentação de propostas para prestação de serviços no âmbito de um contrato-quadro. A avaliação foi realizada através de métodos mistos, com base na triangulação de várias fontes. Além disso, por pedido da Comissão de abril de 2021, a FRA apresentou à Comissão o seu contributo quanto ao impacto da Diretiva em termos de direitos e liberdades fundamentais. Para esse efeito, a FRA entrevistou 107 profissionais (advogados de defesa, juízes e juízes de instrução, autoridades policiais, magistrados do Ministério Público, ONG e mundo académico). No outono de 2021, será publicado um relatório mais detalhado com as principais conclusões e os pareceres da FRA. A Eurojust deu um contributo sobre as disposições da Diretiva utilizada nas ações penais e condenações mais recentes. A Comissão solicitou que esse contributo tivesse em conta a informação disponibilizada pelos Estados-Membros nos termos da Decisão 2005/671/JAI, como exigido pelo artigo 29.º, n.º 2 da Diretiva. Por último, por iniciativa própria, o Comité Económico e Social Europeu realizou uma avaliação independente da Diretiva e elaborou um relatório de informação, que também foi utilizado na presente avaliação.

3.Principais conclusões De um modo geral, o funcionamento da Diretiva foi avaliado positivamente. A Diretiva funcionou corretamente e alcançou largamente os seus objetivos. Mais especificamente, com base nas fontes supramencionadas, a avaliação concluiu que: I.O âmbito e as definições da Diretiva, bem como as suas regras mínimas, são em geral extremamente pertinentes. A avaliação concluiu igualmente que a Diretiva deverá permanecer relevante nos próximos anos, II.tendo alcançado os seus objetivos de forma satisfatória. Existem, contudo, fatores que limitam a sua eficácia, nomeadamente no que diz respeito à luta contra o terrorismo de extrema-direita. III.Não existem provas conclusivas sobre os custos exatos para alcançar os seus resultados. No entanto, os custos associados à sua aplicação parecem ser baixos, tendo a maioria dos consultados indicado que a Diretiva introduziu algumas melhorias ou melhorias significativas, nomeadamente o reforço da clareza jurídica e da cooperação. IV.No geral, a Diretiva é coerente internamente. A avaliação concluiu igualmente que a Diretiva é amplamente coerente com outras intervenções relevantes, a nível nacional, da UE e internacional. V.Em termos de valor acrescentado para a UE, a avaliação concluiu que a Diretiva gerou valor acrescentado para além do que poderia ter sido alcançado unilateralmente pelos Estados-Membros ou a nível internacional. Proporcionou igualmente valor acrescentado comparativamente com a Decisão-Quadro. Ofereceu um claro valor acrescentado na luta contra o terrorismo. Relativamente aos artigos sobre os direitos das vítimas do terrorismo (artigos 24.º a 26.º), no que se refere ao respetivo valor acrescentado para a UE, as opiniões dos intervenientes são ligeiramente mais divergentes, apesar de a avaliação ser positiva no geral. VI.Embora a Diretiva tenha tido impacto nos direitos e liberdades fundamentais, essas limitações cumprem amplamente os requisitos de necessidade e proporcionalidade. Globalmente, a maioria dos intervenientes consultados para o estudo externo consideraram que a aplicação da Diretiva não suscitou problemas do ponto de vista dos direitos fundamentais. No entanto, foram identificadas algumas questões suscetíveis de criar tensão com os requisitos de necessidade e proporcionalidade, dos quais alguns estão associados diretamente ao âmbito de aplicação da Diretiva, enquanto outros apenas estão associados indiretamente (por exemplo, os direitos processuais dos suspeitos de terrorismo). Apesar das medidas de salvaguarda implementadas nos Estados-Membros para impedir a discriminação, alguns intervenientes criticaram as medidas de combate ao terrorismo, incluindo as abrangidas pela Diretiva, por poderem ter efeitos adversos para grupos com risco acrescido de serem confrontados com discriminação e racismo. VII.Do mesmo modo, a Diretiva teve um impacto limitado no Estado de direito e, de um modo geral, não gerou problemas a este respeito. Foram expressas, contudo, algumas preocupações quanto ao processo de adoção da Diretiva (sem avaliação de impacto) e à sua clareza jurídica, bem como à obtenção de prova de intenção terrorista e previsibilidade, e impacto sobre atividades lícitas. Apesar destas preocupações, o impacto negativo geral destas questões foi considerado limitado. VIII.Globalmente, a Diretiva exerceu um impacto positivo no nível de assistência e proteção prestado às vítimas de terrorismo. As obrigações previstas nos artigos 24.º a 26.º resultaram na adoção de medidas relativas à proteção, apoio e direitos das vítimas do terrorismo em muitos Estados-Membros. No entanto, na aplicação prática destes artigos, vários intervenientes identificaram questões relacionadas com a prestação de assistência e proteção a vítimas transnacionais. Estas questões relacionadas com a aplicação prática reduzem o impacto positivo geral da Diretiva no nível de assistência e proteção prestado às vítimas do terrorismo. Apesar da avaliação positiva global, algumas questões têm limitado o funcionamento da Diretiva. Em primeiro lugar, vários juízes e autoridades nacionais assinalaram dificuldades em fazer prova da intenção terrorista. A intenção é um elemento importante das disposições da Diretiva. O principal problema diz respeito às circunstâncias factuais e não à necessidade de maior clarificação do termo «ato intencional» previsto na Diretiva. Mais especificamente, as questões prendem-se maioritariamente com a recolha de provas, especialmente se quando estas se encontrem fora do território nacional, uma circunstância comum no quadro da Diretiva. Do mesmo modo, relativamente às infrações de deslocações para fins de terrorismo (artigos 9.º e 10.º), as autoridades nacionais e os representantes do poder judicial e os procuradores identificaram dificuldades em estabelecer o elemento subjetivo de intenção terrorista, para além de que a recolha de elementos para provar essa intenção é difícil na prática. Existem ainda indicações de que embora a Diretiva seja aplicável a todas as formas de terrorismo, na realidade alguns Estados-Membros consideram ser problemático classificar atos violentos de extrema-direita como atos de terrorismo. A Eurojust facilitou as discussões com os Estados-Membros para identificar os problemas concretos. Abordar esta questão é importante não só para reforçar a eficácia da Diretiva, mas também para garantir que é aplicada de forma não discriminatória. A questão mais recorrente diz respeito à dificuldade em provar a intenção terrorista de uma ação realizada por um grupo de extrema-direita ou um terrorista isolado. A falta de informações probatórias que provem a intenção terrorista, que é um requisito na Diretiva e nas legislações nacionais para que um ato possa ser qualificado como infração terrorista, foi identificada como um dos principais obstáculos para utilizar a legislação contra o terrorismo na investigação e repressão penal de crimes cometidos pela extrema‑direita. Outro desafio identificado pelos profissionais da justiça que participaram em seminários da Eurojust diz respeito às particularidades da violência da extrema-direita. Os grupos e movimentos que defendem pontos de vista e ideologia de extrema-direita caracterizam-se pela heterogeneidade dos seus apoiantes e seguidores, por inúmeras interligações entre as organizações atuais e os grupos extremistas há muito existentes e pela variedade de potenciais alvos. Neste contexto de ideologias diversas e linhas esbatidas entre movimentos, as autoridades judiciais podem ter dificuldade em ponderar intentar um processo judicial por participação nas atividades de um grupo terrorista, que requer que possa ser estabelecida uma ligação clara entre o suspeito e a organização. A avaliação identificou algumas disposições que poderiam beneficiar de uma clarificação. Por exemplo, no que diz respeito a infrações terroristas (artigo 3.º), alguns Estados-Membros identificaram dificuldades na definição de critérios para estabelecer que os atos «sejam suscetíveis de afetar gravemente um país ou uma organização internacional» (artigo 3.º, n.º 1). Além disso, vários intervenientes salientaram que a definição de grupo terrorista na Diretiva não tem em consideração a natureza dinâmica e a flexibilização da estrutura dos grupos terroristas. Relativamente à estrutura destes grupos, segundo vários intervenientes, a definição na Diretiva presume um determinado grau de organização que não corresponde muitas vezes à realidade. Os interessados registaram primeiramente uma falta de clareza no nível de participação exigido no grupo terrorista e a forma como tal participação é definida. Apesar do impacto globalmente positivo da Diretiva na assistência e proteção das vítimas do terrorismo, foram identificados alguns problemas. A situação difícil das vítimas transnacionais do terrorismo é particularmente evidente ao longo da avaliação. Essas vítimas carecem de uma cooperação rápida e adequada entre os Estados-Membros. No entanto, alguns obstáculos dificultam a eficácia dessa cooperação e coordenação. Por exemplo, nem todos os Estados-Membros designaram pontos de contacto únicos, já solicitados nas conclusões do Conselho em 2018 e que facilitariam significativamente a aplicação do artigo 26.º da Diretiva. Além disso, não existe uma ferramenta segura para o intercâmbio de informações em situações individuais, tanto na sequência de ataques terroristas como durante o acompanhamento a longo prazo. Tais questões reduzem o impacto positivo da Diretiva no nível de assistência e proteção prestado às vítimas do terrorismo. Globalmente, a Diretiva teve um impacto menor do que o previsto no que se refere à proteção e assistência prestada às vítimas do terrorismo, e em particular às vítimas transnacionais. 4.Conclusões e medidas de acompanhamento Conforme referido no ponto 2, a Comissão identificou, no seu relatório de 2020, algumas lacunas quanto à transposição da Diretiva, tendo estado a avaliar a transposição da Diretiva para o direito nacional. Caso sejam identificados problemas de conformidade e o direito nacional não for plenamente conforme com a Diretiva, a Comissão poderá dar início a processos por infração. A Comissão iniciou este processo em junho de 2021, quando deu início a processos por infração contra quatro Estados-Membros, instando-os a assegurarem a transposição correta da Diretiva. Em julho de 2021, a Comissão iniciou novos processos por infração contra cinco Estados-Membros. Em setembro de 2021, iniciou processos por infração contra quatro outros Estados-Membros. Para além das conclusões do relatório sobre a transposição, a avaliação identificou questões que poderão ser atenuadas pelas medidas a seguir referidas.