GLOSSÁRIO

Acompanhamento : exame regular dos recursos, realizações e resultados das "intervenções".

Autoridade de gestão : organismo nacional ou regional designado pelo Estado-Membro para gerir um programa de desenvolvimento rural (PDR).

Avaliação : recolha e análise periódicas de provas a fim de tirar conclusões sobre a eficácia e eficiência das "intervenções". Pode contemplar a análise da pertinência, coerência e valor acrescentado europeu da política.

Boa gestão financeira : eestão do orçamento da União Europeia em conformidade com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia.

Eficácia : concretização dos objetivos fixados.

Eficiência : obtenção da melhor relação entre a eficácia e os custos envolvidos.

Eixo : no período de programação de 2007-2013, a política de desenvolvimento rural é executada através de três eixos temáticos, que representam grupos coerentes de medidas de desenvolvimento rural, e de um eixo horizontal dedicado à abordagem Leader (eixo Leader).

Gestão partilhada : um método de executar o orçamento da União Europeia em que a Comissão delega as tarefas de execução nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Impactos : efeitos socioeconómicos e ambientais a mais longo prazo.

Indicador : um valor de substituição mensurável relativamente a um objetivo, que fornecerá informações úteis para avaliar o grau de cumprimento desse objetivo.

Intervenção (pública) : uma ação (por exemplo, uma "operação", "medida", programa ou projeto) realizada ou financiada por uma autoridade pública.

Medida : um regime de ajuda para a execução de uma política. Uma medida define as regras aplicáveis às "operações" que podem ser financiadas.

Medidas de diversificação : três medidas do PDR destinadas à diversificação da economia rural: "diversificação para atividades não agrícolas", "apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas" e "incentivo a atividades turísticas".

Objetivo : declaração das realizações, resultados e impactos que uma "intervenção" se propõe obter.

Operação : um projeto, contrato ou outra ação financiada ao abrigo de uma "medida".

Orientações estratégias comunitárias : decisão do Conselho que define as prioridades da União Europeia em matéria de desenvolvimento rural.

PDR : programa de desenvolvimento rural. Documento de programação elaborado pelo Estado-Membro para planear e executar a política de desenvolvimento rural da União Europeia. Pode ser elaborado ao nível regional ou nacional e é aprovado pela Comissão.

Peso morto : situação em que uma operação subsidiada teria sido total ou parcialmente realizada sem a ajuda concedida.

QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação.

Realizações : algo produzido com os recursos afetados à "intervenção".

Resultados : alterações ou efeitos diretos decorrentes da "intervenção".

SÍNTESE

I. No que se refere ao período de programação de 2007-2013, a União Europeia (UE) disponibilizou perto de 100 mil milhões de euros para cumprir os seus objetivos de desenvolvimento rural. A presente auditoria examina se a Comissão e os Estados-Membros conseguem demonstrar que o orçamento da UE afetado à política de desenvolvimento rural é bem aplicado. Um sistema de acompanhamento e avaliação constitui um elemento fundamental nesta matéria.

II. O sistema de acompanhamento e avaliação deve proporcionar informações sobre os aspetos em que a despesa é, ou não, eficaz e eficiente. Essas informações são necessárias para efeitos de prestação de contas, isto é, para informar o Parlamento Europeu, o Conselho e o público daquilo que foi alcançado com o orçamento da União Europeia e demonstrar que o mesmo foi aplicado de modo eficiente e eficaz, em conformidade com os princípios da boa gestão financeira. O acompanhamento e a avaliação permitem igualmente a deteção de insuficiências e a realização de alterações durante o período de programação de sete anos e na conceção de políticas, legislação e programas de despesas no futuro.

III. Nos seus relatórios anteriores, o Tribunal detetou, repetidamente, insuficiências graves na disponibilidade e qualidade das informações de acompanhamento e avaliação relativas às despesas de desenvolvimento rural. O presente relatório consolida e desenvolve essas conclusões anteriores.

IV. O Tribunal conclui que a Comissão e os Estados-Membros não demonstraram suficientemente aquilo que foi alcançado em relação aos objetivos da política de desenvolvimento rural e que faltam garantias de que o orçamento da União Europeia foi bem aplicado.

V. Mais especificamente, o Tribunal constatou que:

a) os objetivos definidos relativamente às despesas no domínio do desenvolvimento rural não foram suficientemente claros;

b) as informações e comunicação dos resultados alcançados foram insuficientes para demonstrar até que ponto os objetivos fixados foram cumpridos e que o orçamento da União Europeia foi aplicado de modo eficaz e eficiente;

c) não se recorreu suficientemente às informações de acompanhamento e avaliação disponíveis para melhorar a eficiência e eficácia das despesas no domínio do desenvolvimento rural.

VI. Podem e devem ser realizadas melhorias no acompanhamento e na avaliação durante o resto do atual período de programação, cujas despesas se prolongarão até 2015. Além disso, o próximo período de programação de 2014-2020 constitui uma oportunidade de a Comissão e os Estados-Membros colocarem a eficácia e eficiência da despesa numa posição mais central da conceção de medidas e das decisões de programação, bem como, posteriormente, na seleção das operações e projetos a financiar.

VII. Assim, o Tribunal recomenda o seguinte:

a) os Estados-Membros e a Comissão devem recorrer ao acompanhamento e à avaliação com o intuito de prestarem maior atenção à obtenção de resultados durante o resto do atual período de programação;

b) os Estados-Membros e a Comissão devem neste momento adotar medidas para garantir a obtenção de informações comparáveis e de qualidade a partir das avaliações ex post do período de programação de 2007-2013 a realizar em 2015;

c) para o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve melhorar a conceção do QCAA a fim de serem produzidas informações mais atempadas, pertinentes, fiáveis e comparáveis sobre, em especial, a eficácia e eficiência das medidas na obtenção de resultados;

d) os Estados-Membros e a Comissão devem assegurar que os programas de desenvolvimento rural (PDR) relativos a 2014-2020 criam uma base mais propícia à boa gestão financeira, com objetivos específicos e mensuráveis, bem como planos para o acompanhamento e a avaliação da eficiência e eficácia dos programas;

e) os Estados-Membros devem ter em conta a eficácia e a eficiência na conceção dos sistemas de execução dos PDR relativos a 2014-2020, reutilizando no acompanhamento e na avaliação as informações recolhidas nos processos de candidatura, seleção e pagamento;

f) os Estados-Membros e a Comissão devem melhorar a sua comunicação de informações relativas aos resultados obtidos com o orçamento da União Europeia, a fim de reforçar a prestação de contas. Para o efeito, será necessário um seguimento mais sistemático das conclusões das avaliações.

INTRODUÇÃO

1. A União Europeia disponibilizou perto de 100 mil milhões de euros para cumprir objetivos de desenvolvimento rural no período de programação de 2007-2013. Os Estados-Membros contribuíram igualmente com 58 mil milhões de euros dos seus próprios recursos para cofinanciar os programas de desenvolvimento rural.

2. O Conselho Europeu realçou que cada euro do orçamento da União Europeia deve ser, além de gasto corretamente, bem aplicado. No entanto, as auditorias do Tribunal demonstraram repetidamente que a conceção e execução das principais medidas de desenvolvimento rural não asseguram devidamente que as mesmas estejam orientadas para um cumprimento tão eficiente quanto possível dos objetivos da política em questão. Significa isto que os sistemas de execução do orçamento não permitem garantir que as despesas são eficazes e eficientes. Neste sentido, é extremamente importante que os Estados-Membros e a Comissão possam demonstrar quais os resultados alcançados em relação aos objetivos da política de desenvolvimento rural.

3. O acompanhamento e a avaliação constituem elementos fundamentais para garantir que o orçamento da União Europeia é bem aplicado. O acompanhamento consiste no exame regular das despesas, das realizações e dos resultados, o que permite dispor de informações atualizadas para verificar se os programas estão a progredir como esperado. A avaliação assenta numa recolha e análise periódicas de provas (incluindo dos dados produzidos no acompanhamento) a fim de tirar conclusões sobre a eficácia e eficiência de um programa ou política. Através das informações do acompanhamento e da avaliação sobre os aspetos em que a despesa não é eficaz ou eficiente, é possível proceder a alterações durante o período de programação de sete anos e quando da conceção de legislação e programas futuros.

4. Essas informações são igualmente necessárias para efeitos de prestação de contas, isto é, para informar o Parlamento Europeu, o Conselho e o público daquilo que foi alcançado com o orçamento da União Europeia e demonstrar que o mesmo foi bem aplicado.

5. Não obstante, o Tribunal detetou, repetidamente, insuficiências graves na disponibilidade e qualidade das informações de acompanhamento e avaliação do desenvolvimento rural. O quadro 1 sintetiza as conclusões recentes do Tribunal sobre as referidas insuficiências.

QUADRO 1

CONCLUSÕES SOBRE O ACOMPANHAMENTO E A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL NOS RELATÓRIOS ESPECIAIS E ANUAIS DO TRIBUNAL

Relatório Especial n.o 5/2010 Aplicação da abordagem Leader ao desenvolvimento rural | O orçamento da UE contribuiu com mais de 2 mil milhões de euros para o Leader+ e programou mais de 5 mil milhões para o período 2007-2013. A Comissão ainda não demonstrou a eficácia ou eficiência das despesas… |

Relatório Especial n.o 7/2011 O apoio agroambiental é bem concebido e gerido? | … os objetivos eram demasiado vagos para permitir avaliar em que medida tinham sido realizados. O quadro comum de acompanhamento e avaliação constitui um progresso, mas fornece poucas informações sobre os benefícios ambientais obtidos [22 mil milhões de euros previstos]. |

Relatório Especial n.o 8/2012 Orientação das ajudas para a modernização das explorações agrícolas | O Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação … não gera dados relevantes que possam ser utilizados para acompanhar os resultados obtidos com os fundos aplicados. Os indicadores definidos não permitem o acompanhamento dos progressos registados na concretização das prioridades da UE, os dados foram considerados pouco fiáveis e não permitem comparações entre Estados-Membros (e/ou regiões) [11 mil milhões de euros previstos]. |

Relatório Especial n.o 1/2013 O apoio concedido pela UE à indústria transformadora alimentar foi eficaz e eficiente para aumentar o valor dos produtos agrícolas? | … a Comissão e os Estados-Membros não dispõem de uma base suficiente para avaliar a eficácia dos 9 mil milhões de euros afetados à medida quando programarem a ajuda para o período de 2014-2020. |

Relatório Especial n.o 6/2013 Os Estados-Membros e a Comissão conseguiram uma otimização dos recursos através das medidas de diversificação da economia rural? | Registou-se uma falta de eficácia no acompanhamento e avaliação das medidas, existindo, por isso, um risco concreto de desconhecimento dos resultados dos financiamentos atribuídos aos projetos. A prioridade estratégica da UE de criação de emprego não foi corretamente orientada e verificou-se um défice de gestão ativa nos casos em que se antevia o incumprimento das metas definidas [5 mil milhões de euros previstos]. |

Relatório Anual relativo ao exercício de 2011, Capítulo 10 | as [direções-gerais] não definiram nem comunicaram os objetivos para as atividades operacionais respeitantes à economia (custo dos recursos) ou à eficiência […] a descrição das realizações políticas efetuada na parte 1 dos relatórios anuais de atividades forneceu poucas informações sobre os resultados e os impactos, tendendo a incidir mais sobre os recursos e as realizações […] [os] relatórios sobre o desempenho obtido [eram] baseados em dados incompletos. |

6. A introdução do novo período de programação constitui uma oportunidade de a Comissão e os Estados-Membros colmatarem essas insuficiências e instituírem sistemas que permitam fornecer informações fiáveis e atempadas sobre os resultados das despesas relativas a 2014-2020. Nesta perspetiva, o Tribunal consolida e desenvolve, na presente auditoria, as suas conclusões anteriores, com vista a elaborar recomendações práticas que possam contribuir para promover uma boa gestão financeira da política de desenvolvimento rural no período de 2014-2020.

POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL E QUADRO COMUM DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

7. A organização da política de desenvolvimento rural da União Europeia para o período de 2007 a 2013 baseia-se em três "eixos temáticos". Cada eixo consiste numa série de medidas concebidas para alcançar os objetivos da política em questão (enunciados no quadro 2, mais abaixo no presente relatório). Um quarto eixo, designado por Leader, visa cumprir os mesmos objetivos mediante estratégias de desenvolvimento local geridas pelas comunidades locais.

8. A União Europeia definiu as "prioridades do desenvolvimento rural" nas orientações estratégicas comunitárias (Decisão 2006/144/CE [1] do Conselho), que enquadram a respetiva política no âmbito de objetivos mais vastos da UE, nomeadamente os objetivos de desenvolvimento sustentável de Gotemburgo e a estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego. De acordo com a decisão, a "prioridade essencial" dos recursos do "eixo 3" passa, por exemplo, pela criação de oportunidades de emprego e de condições de crescimento.

9. Os Estados-Membros desenvolvem programas de desenvolvimento rural (PDR) aos níveis nacional e regional. Depois de aprovados pela Comissão, estes programas são executados pelos Estados-Membros ao abrigo de mecanismos de "gestão partilhada".

10. O regulamento sobre o desenvolvimento rural da União Europeia instituiu um "Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação" (QCAA) para o período de 2007-2013 [2]. Tratava-se de um novo sistema, instaurado em 2007, com indicadores comuns destinados a refletir os progressos realizados face aos objetivos de desenvolvimento rural, permitindo comparar cada PDR e agregar os dados. O QCAA exige igualmente que cada PDR seja objeto de uma avaliação ex-ante, uma avaliação intercalar em 2010 e uma avaliação ex-post em 2015, a realizar por avaliadores independentes.

11. Um regulamento da Comissão [3] define requisitos mais específicos e fornece a lista de indicadores comuns relacionados com a situação inicial, as realizações, os resultados e o impacto. Um "manual do QCAA" não vinculativo, publicado pela Comissão, apresenta definições dos indicadores, questões de avaliação comuns e orientações metodológicas [4].

12. Os Estados-Membros eram responsáveis pela definição nos seus PDR de "objetivos específicos e verificáveis" com metas relativas aos indicadores comuns. Uma vez que os indicadores comuns não conseguem refletir plenamente a totalidade dos efeitos de cada PDR, cabia igualmente aos Estados-Membros definir um número limitado de indicadores adicionais. Os Estados-Membros são ainda responsáveis pela instauração de sistemas de recolha de dados e pela organização de avaliações. Preparam um relatório de execução anual baseado nas informações do acompanhamento e da avaliação, que devem demonstrar os progressos do programa em relação aos objetivos fixados. As autoridades de gestão e os comités de acompanhamento dos Estados-Membros devem recorrer às informações de acompanhamento e avaliação para ajudar a melhorar a qualidade dos programas e da sua execução.

13. A Comissão coordena o QCAA. Os funcionários da Comissão analisam os relatórios de execução anuais e agregam os dados de acompanhamento. Podem participar nos comités de acompanhamento dos Estados-Membros na qualidade de observadores e, anualmente, reúnem-se com as autoridades de gestão para examinar os principais resultados do ano precedente relativamente a cada PDR. A Comissão contrata avaliadores, a quem cabe elaborar sínteses das avaliações intercalares e ex post, e publica os relatórios subsequentes. A Comissão é igualmente responsável pela elaboração de diversos relatórios sobre a execução e os progressos da política de desenvolvimento rural (ver ponto 51).

14. O acompanhamento e a avaliação acarretam custos. Nos Estados-Membros, a União Europeia cofinancia a "assistência técnica", que pode englobar os custos da recolha e do tratamento de dados de acompanhamento (pessoal, sistemas informáticos, etc.), bem como as despesas com estudos e avaliações. Pouco menos de 2% dos orçamentos dos PDR (1,9 mil milhões de euros) foram afetados à assistência técnica no período de 2007-2013, abarcando igualmente outras atividades, designadamente o controlo do rigor da despesa. Outros custos adicionais incorridos pela Comissão incluem a elaboração de sínteses das avaliações ex post e intercalares dos PDR por parte dos Estados-Membros, bem como os custos de funcionamento de um serviço de assistência de avaliação e de um comité de peritos de avaliação [5].

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

15. O Tribunal examinou se a Comissão e os Estados-Membros conseguem demonstrar que o orçamento da União Europeia afetado à política de desenvolvimento rural é bem aplicado. A estrutura dos trabalhos de auditoria baseou-se em três subquestões:

a) Existem declarações claras sobre o que se pretende alcançar com as despesas no domínio do desenvolvimento rural?

b) Foram publicadas informações fiáveis que demonstrem o que foi alcançado com as despesas e a respetiva eficiência?

c) Recorreu-se às informações de acompanhamento e avaliação para melhorar a eficácia e eficiência das despesas?

16. A auditoria diz essencialmente respeito à fixação de objetivos e metas de indicadores para os PDR relativos ao período de 2007-2013, bem como à subsequente produção, comunicação e utilização de informações de acompanhamento e avaliação. A auditoria incidiu nas medidas de desenvolvimento rural auditadas pelo Tribunal desde 2010. Ao todo, representam 53% do total das despesas da política de desenvolvimento rural previstas para o período de 2007-2013. O quadro 2 apresenta uma breve descrição das medidas auditadas pelo Tribunal desde 2010, juntamente com os respetivos objetivos e indicadores de resultados.

QUADRO 2

MEDIDAS DE PDR SELECIONADAS E RESPETIVOS INDICADORES DE RESULTADOS

Objetivos dos eixos | Medidas selecionadas | Descrição das medidas | Indicadores de resultados comuns |

Eixo 1: aumentar a competitividade da agricultura e da silvicultura através do apoio à reestruturação, ao desenvolvimento e à inovação | Modernização das explorações agrícolas alínea b), subalínea i), do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Subvenções destinadas ao investimento em máquinas ou equipamentos agrícolas, como tratores, equipamentos de colheita, edifícios agrícolas, instalações de armazenamento de estrume, sistemas de irrigação, etc. | Número de empresas que introduziram novos produtos e/ou técnicas;Aumento do valor acrescentado das empresas apoiadas. |

Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais alínea b), subalínea iii), do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Subvenções destinadas ao investimento em equipamentos de transformação alimentar, tais como para a produção de azeite, laticínios, embalagens para frutos e produtos hortícolas, transformação de carne, etc. | Número de empresas que introduziram novos produtos e/ou técnicas;Aumento do valor acrescentado das empresas apoiadas. |

Eixo 2: melhorar o ambiente e a paisagem rural através do apoio à gestão do espaço rural | Pagamentos agroambientais alínea a), subalínea iv), do artigo 36.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Pagamentos a agricultores ou outros gestores do espaço rural que assumam voluntariamente um compromisso agroambiental por um período de 5 a 7 anos. Os pagamentos por hectare ou por cabeça normal cobrem custos adicionais ou perdas de rendimentos decorrentes do compromisso específico assumido (por exemplo, agricultura biológica, proteção das fontes de água, promoção da vida selvagem, etc.). | Superfícies em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito e contribui para: a melhoria da biodiversidade;a melhoria da qualidade da água;a diminuição das alterações climáticas;a melhoria da qualidade dos solos;o impedimento da marginalização e do abandono das terras. |

Eixo 3: promover a qualidade de vida nas zonas rurais e a diversificação das atividades económicas | Diversificação para atividades não agrícolas Alínea a), subalínea i), do artigo 52.o, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Subvenções destinadas ao investimento por parte de membros de um agregado familiar agrícola que diversifiquem para atividades não agrícolas, tais como lojas integradas em quintas, agroturismo ou outras opções empresariais. | Aumento do VAB não agrícola das atividades apoiadas;Número bruto de empregos criados (discriminação por sexo, idade e empregos no interior/exterior da exploração agrícola); |

Apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas alínea a), subalínea ii), do artigo 52.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Subvenções destinadas ao investimento por parte de microempresas rurais (menos de 10 empregados e volume de negócios inferior a 2 milhões de euros) ou à implantação de novas microempresas. | Número bruto de empregos criados (discriminação por sexo, idade e empregos no interior/exterior da exploração agrícola);Aumento do valor acrescentado bruto não agrícola das atividades apoiadas. |

Incentivo a atividades turísticas alínea a), subalínea iii), do artigo 52.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Subvenções destinadas ao investimento em alojamento e serviços turísticos, infraestruturas turísticas de pequena dimensão (tais como percursos pedestres e sinalização de pontos turísticos) e promoção do turismo rural. | Número adicional de visitas turísticas (discriminação por número de dormidas e por número de visitantes por dia);Número bruto de empregos criados (discriminação por idade, sexo e atividade no interior/exterior da exploração agrícola). |

Eixo 4, Leader: executar estratégias locais de desenvolvimento com vista a atingir os objetivos de um ou mais dos três restantes eixos | alínea a) do artigo 63.o, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 | Apoio às comunidades rurais na execução de estratégias integradas e inovadoras que contribuam para o desenvolvimento sustentável a longo prazo das zonas locais. O eixo Leader segue uma abordagem ascendente em que os grupos de ação local têm poderes de decisão no que diz respeito à elaboração e execução de estratégias locais de desenvolvimento. | Número bruto de empregos criados (discriminação por sexo, idade e empregos no interior/exterior da exploração agrícola);Número de participantes que terminaram com êxito uma atividade de formação. |

17. Os trabalhos realizados no âmbito desta auditoria, entre janeiro e abril de 2013, centraram-se em 12 dos PDR incluídos em anteriores auditorias do Tribunal [6]. Em conjunto, estes PDR em causa representam pouco mais de 50% do total das despesas da política de desenvolvimento rural previstas para o período de 2007-2013. O gráfico mostra os PDR abrangidos pela auditoria e a parcela que representam no orçamento total afetado ao desenvolvimento rural no período de programação de 2007-2013.

18. Os Estados-Membros em causa e a Comissão prestaram informações sobre as medidas adotadas no seguimento das auditorias anteriores do Tribunal. Além disso, o Tribunal examinou as informações de acompanhamento e avaliação mais recentemente transmitidas no que se refere às medidas selecionadas. Na maioria dos casos, constavam do relatório de execução anual de 2011, concluído no segundo semestre de 2012. O Tribunal analisou a gestão do QCAA pela Comissão, a sua comunicação relativa à execução e progressos da política, as suas atividades de supervisão relativamente às medidas e PDR selecionados, bem como a utilização das informações de acompanhamento e avaliação no âmbito da aprovação de alterações ao PDR.

GRÁFICO

PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL SELECIONADOS: ORÇAMENTO AFETADO EM PERCENTAGEM DO VALOR TOTAL (2007-2013)

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Fonte: Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural.

OBSERVAÇÕES

EXISTEM DECLARAÇÕES CLARAS SOBRE O QUE SE PRETENDE ALCANÇAR COM AS DESPESAS NO DOMÍNIO DO DESENVOLVIMENTO RURAL?

19. Os objetivos correspondem à finalidade da política e programas respetivos, possibilitando as escolhas quanto ao orçamento a afetar e permitindo que a conceção e execução das medidas se pautem por um equilíbrio adequado entre os resultados e os custos previstos. Constituem igualmente uma referência para a comparação dos resultados obtidos, o que permite a deteção de situações de défice de progressos e a respetiva adoção de medidas corretivas, traduzidas numa melhoria da eficácia e da eficiência. Posteriormente, servem de base para a avaliação do desempenho, ou seja, uma base para a prestação de contas, a imputação aos gestores dos fundos da União Europeia da responsabilidade pela utilização eficaz e eficiente do respetivo orçamento. Para o efeito, os objetivos devem ser específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados (SMART), tal como prevê o Regulamento Financeiro [7].

20. Os objetivos devem, em especial, ilustrar uma situação futura — a alteração ou os efeitos visados pela respetiva política ou programa. Devem ser expressos de forma a possibilitar uma verificação do seu cumprimento efetivo. Devem ainda estar quantificados, ou dispor de indicadores pertinentes acompanhados de metas, a fim de estabelecer uma base destinada a garantir que os programas representam uma otimização dos recursos e a gerir as medidas (seleção de operações a financiar) de um modo que cumpra os objetivos eficientemente.

21. O Tribunal avaliou, em todas as auditorias de resultados ao desenvolvimento rural, se os objetivos definidos na legislação e nos PDR eram específicos e mensuráveis. Analisou ainda as respostas da Comissão e dos Estados-Membros às conclusões anteriores e examinou as subsequentes alterações efetuadas nos 12 PDR selecionados.

A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL DA UNIÃO EUROPEIA NÃO QUANTIFICA OBJETIVOS NEM DEFINE METAS; COMPETE AOS ESTADOS-MEMBROS FAZÊ-LO NOS PDR…

22. As orientações estratégicas comunitárias estabelecem as prioridades da União Europeia no domínio do desenvolvimento rural e o regulamento relativo ao desenvolvimento rural define três objetivos aplicáveis a essa política (ver pontos 7 a 8). O regulamento descreve várias medidas que os Estados-Membros podem aplicar para cumprir os referidos objetivos, mas não proporciona objetivos mais específicos por medida.

23. Os objetivos de desenvolvimento rural não se encontram quantificados a nível da União Europeia. A sua formulação refere o aumento da competitividade e a promoção da diversificação. Já a quantificação do aumento ou promoção que a UE visa concretizar com o seu orçamento não se encontra indicada [8].

24. A legislação aplicável obriga os Estados-Membros a definirem, nos seus PDR, "objetivos específicos verificáveis e indicadores" que "permitam medir os progressos, a eficiência e a eficácia do programa". Antes de aprovar os PDR, a Comissão deve confirmar que os mesmos são "coerentes" com as orientações estratégicas comunitárias (as prioridades da União Europeia) e o regulamento.

25. Diversas medidas contribuem para cada objetivo da União Europeia: são 16 as diferentes medidas destinadas ao aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal, o objetivo do eixo 1. Uma medida pode igualmente contribuir para mais do que um objetivo: por exemplo, os equipamentos financiados ao abrigo da medida de "modernização de explorações agrícolas" (eixo 1) podem igualmente reduzir o impacto ambiental da agricultura (objetivo do eixo 2). Por conseguinte, é necessário um plano claro dos resultados que cada medida visa alcançar, caso se pretenda que os PDR proporcionem uma base fundamentada para, em primeiro lugar, afetar recursos, em seguida, gerir a medida no sentido de garantir que se atinge o que se pretende e, por fim, comunicar informações sobre o grau de eficácia e de eficiência da medida.

… MAS A DEFINIÇÃO DE OBJETIVOS ESPECÍFICOS COM METAS RELATIVAS AOS RESULTADOS NOS PDR NÃO FOI SUFICIENTE

26. Tal como se descreveu anteriormente, o regulamento da União Europeia obriga os Estados-Membros a definir objetivos específicos em função das respetivas necessidades determinadas na fase de programação. No entanto, salvo raras exceções, os objetivos do PDR são formulados em termos genéricos e vagos (apoiar, melhorar, contribuir para, promover, etc.). Estas formulações descrevem aquilo que os programas se propõem efetuar, mas são incertas quanto à situação futura que os mesmos pretendem alcançar. Dada a falta de especificidade dos objetivos, torna-se impossível aferir se foram ou não devidamente cumpridos.

27. Além de dificultar o acompanhamento e a avaliação, a ausência de objetivos específicos nos PDR contribui igualmente para que os Estados-Membros não prestem a devida atenção à eficácia e eficiência na aplicação das medidas, tal como constatado pelo Tribunal nas suas auditorias anteriores (ver quadro 1).

28. As metas relativas aos indicadores comuns de resultados e de impacto exigidos pelo QCAA devem representar uma certa quantificação e clarificação dos objetivos dos PDR dos Estados-Membros. Contudo, tal como descrito nos pontos seguintes:

nem todos os PDR definiram metas relativas aos indicadores;

as metas definidas eram estimativas dos resultados previstos e não objetivos quantificados;

os indicadores (e, por conseguinte, as metas) nem sempre eram pertinentes para os objetivos dos PDR.

29. A Roménia foi o único dos 12 Estados-Membros a definir metas no seu PDR inicial para todos os indicadores de resultados relativos às medidas selecionadas em conformidade com os requisitos do QCAA. A Comissão aprovou os restantes PDR, apesar das metas em falta. A título de exemplo, o PDR inicial da Áustria não dispunha de metas de indicadores de realizações ou de resultados relativamente à medida agroambiental, muito embora a última representasse 45% do total das despesas programadas.

30. Os Estados-Membros calcularam as metas de resultados exigidas para o QCAA mediante uma estimativa da produção prevista da medida com o orçamento afetado. Um método mais lógico passaria por identificar previamente os resultados necessários para suprir uma necessidade ou cumprir um objetivo e, posteriormente, conceber a medida e identificar até que ponto se poderia suprir a necessidade ou cumprir o objetivo com os fundos disponíveis.

31. Determinadas metas dos PDR aparentam ser estimativas demasiado otimistas dos resultados previstos, designadamente a meta constante do PDR romeno de 7,65 milhões de visitas turísticas adicionais a serem atingidas mediante investimentos de pequena escala nas atividades turísticas, uma meta 10 vezes superior a qualquer um dos restantes PDR analisados. Essa meta sofreria posteriormente uma redução de 5 milhões de visitas.

32. Os indicadores de resultados comuns nem sempre são pertinentes para os objetivos dos PDR dos Estados-Membros, pelo que não se traduzem na quantificação daquilo que os programas pretendem obter. Por exemplo, em Bade-Vurtemberga, o indicador relativo ao "número de explorações que introduziram novos produtos ou novas técnicas" é pouco pertinente para os objetivos do PDR, já que a sua meta se limita a apenas sete das 3000 explorações apoiadas pela medida de modernização de explorações agrícolas. No caso em apreço, o PDR definiu indicadores adicionais com metas relativamente à medida, os quais eram relevantes para os respetivos objetivos, designadamente uma meta relativa ao número de explorações que passem a dispor de pocilgas com maior bem-estar animal. Todavia, muitos PDR não utilizaram indicadores suplementares da mesma forma. O PDR da República Checa é um bom exemplo, não tendo considerado o indicador relativo a "novos produtos ou técnicas" pertinente para as medidas de "modernização de explorações agrícolas" e de "aumento do valor dos produtos agrícolas". Não foram definidos indicadores alternativos relativamente a essas medidas.

33. Devido às insuficiências das metas dos indicadores, combinadas com a falta de objetivos específicos anteriormente descrita, os PDR não definem claramente o que pretendem alcançar.

34. Dispondo de metas comuns relativas aos indicadores de realizações e de resultados, a Comissão deverá estar em condições de comparar a eficiência prevista dos diversos PDR (ver mais dados sobre esta matéria no ponto 61) e de agregar as metas a nível da União Europeia com vista a demonstrar os resultados pretendidos da política de desenvolvimento rural. Contudo, determinados Estados-Membros apresentaram metas de forma diferente, por exemplo, "um aumento de x%" ou com uma definição distinta das orientações do QCAA, o que obsta à sua comparação ou agregação. Do mesmo modo, nos casos em que as metas dos PDR estão em falta, são improváveis ou incomparáveis, o valor das metas consolidadas a nível da UE é limitado. O anexo demonstra as metas que estavam em falta ou não correspondiam aos requisitos do QCAA.

FORAM PUBLICADAS INFORMAÇÕES FIÁVEIS SOBRE OS RESULTADOS QUE DEMONSTREM O QUE FOI ALCANÇADO COM AS DESPESAS E A RESPETIVA EFICIÊNCIA?

35. As principais informações de acompanhamento e avaliação para demonstrar a eficácia e a eficiência dizem respeito aos resultados, já que indicam os efeitos diretos da despesa. Devem ser exatas, coerentes, no sentido de permitir a agregação, e demonstrar os efeitos da despesa em relação aos objetivos da União Europeia e dos PDR. Essa informação deve ser comunicada às autoridades orçamentais e ao público de forma a permitir a demonstração do êxito, ou falta dele, das medidas financiadas e a responder pela utilização eficaz e eficiente do orçamento da UE.

36. O Tribunal examinou a qualidade das informações de acompanhamento e avaliação em todas as suas auditorias recentes no domínio do desenvolvimento rural. Quando pertinente, procedeu-se a uma atualização das conclusões relativas aos 12 PDR selecionados. O Tribunal analisou os relatórios de execução anuais e os "relatórios de síntese" [9] dos Estados-Membros, bem como os trabalhos desenvolvidos pela Comissão no controlo da qualidade das informações transmitidas. O Tribunal analisou igualmente os relatórios publicados pela Comissão (ver ponto 51).

OS DADOS SOBRE OS INDICADORES DE ACOMPANHAMENTO COMUNS NÃO SÃO SUFICIENTEMENTE FIÁVEIS

37. O QCAA constitui um conjunto de instrumentos útil e necessário para obter informações coerentes e comparáveis a nível da União Europeia. Todavia, depressa se tornou evidente que o QCAA — instaurado recentemente em 2007 — não tinha sido devidamente preparado. Nem todos os Estados-Membros tinham projetado com antecedência uma forma de recolher dados relativos aos indicadores comuns. Muitos estabeleceram mecanismos ad hoc paralelamente aos seus sistemas administrativos (sistemas de avaliação, aprovação, controlo e pagamento dos pedidos de ajuda), o que acarretou volumes de trabalho adicionais quer para as autoridades nacionais e regionais quer para os beneficiários. Esta opção deu igualmente origem a uma situação em que as informações de acompanhamento eram compiladas separadamente, com riscos para a integridade dos dados.

38. Por norma, os Estados-Membros extraíram dados relativos aos resultados das previsões dos beneficiários nesta matéria, que integravam os respetivos pedidos de ajuda ou, em determinados casos, o pedido de pagamento. Na Inglaterra e Suécia, as autoridades verificaram a razoabilidade desses dados, ajustando-os quando necessário. Com esse ajustamento, puderam avaliar a causalidade: ou seja, que o emprego criado, o aumento no "valor acrescentado bruto", o novo produto ou o aumento no turismo constituiu efetivamente uma consequência da ajuda e não apenas uma coincidência. Poucos outros Estados-Membros dispunham de mecanismos deste tipo para controlar a qualidade dos dados.

39. Na Polónia, as autoridades dispunham de informações exatas nos seus sistemas administrativos sobre os empregos criados, uma vez que os beneficiários tinham de fornecer comprovativos dos novos empregos como condição para o pagamento da subvenção. Porém, essas informações não foram utilizadas em relação ao QCAA, já que as autoridades recorreram a um inquérito aos beneficiários — um método intrinsecamente menos fiável, que não exigia provas nem um controlo da fiabilidade. Na República Checa e Hungria, os dados relativos aos indicadores foram igualmente obtidos mediante um inquérito, sem controlos da exatidão dos dados.

40. Os Estados-Membros auditados tinham tendência para considerar a recolha de dados do QCAA uma tarefa adicional necessária para observar o regulamento, mas cujo valor era reduzido para a sua própria gestão das medidas; consequentemente, prestavam pouca atenção à sua qualidade. Como reflexo dessa atitude, vários Estados-Membros explicaram, em resposta às insuficiências constatadas pelo Tribunal quanto ao acompanhamento e à avaliação por parte dos mesmos, que realizaram aquilo que era necessário para cumprir os requisitos do QCAA. A título de exemplo, após o Tribunal ter constatado que não existiam planos para o acompanhamento ou a avaliação das estratégias de desenvolvimento local no âmbito do eixo Leader, um Estado-Membro retorquiu que tinha implementado o QCAA tal como definido a nível da União Europeia e que o facto de este não abranger o eixo Leader não era da responsabilidade do Estado-Membro.

41. Em consequência das insuficiências enunciadas anteriormente, o Tribunal detetou nas suas auditorias recentes que é frequente os dados relativos aos resultados do QCAA não corresponderem à situação real. Essas discrepâncias decorrem de equívocos quanto à natureza das informações necessárias e da dificuldade de prever determinados resultados no momento do pedido de ajuda, por exemplo o "valor acrescentado bruto", os quais dependem de diversos fatores, incluindo o estado da economia. Em certos casos, a conceção da medida acabou por incitar os candidatos a exagerarem os resultados prováveis, nomeadamente o número de empregos a criar, no sentido de aumentarem as suas hipóteses de obter uma subvenção.

42. Os indicadores de resultados comuns, em especial, prestavam-se demasiado a interpretações diversas, os dados eram onerosos ou de difícil recolha e determinados indicadores revestiam-se de um valor limitado, uma vez que não demonstravam os resultados das medidas, como descrito na caixa 1. De resto, como exposto no ponto 32, os indicadores comuns nem sempre eram satisfatoriamente pertinentes ou suficientes para demonstrar se os objetivos dos PDR eram cumpridos.

AS AVALIAÇÕES INTERCALARES NÃO FORNECEM CONCLUSÕES SUFICIENTEMENTE BASEADAS EM PROVAS RELATIVAMENTE AOS EFEITOS DAS MEDIDAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL

43. As insuficiências do acompanhamento dos resultados por parte dos Estados-Membros contribuíram para a qualidade globalmente insatisfatória das avaliações intercalares. Ao abrigo do regulamento, devem realizar-se avaliações intercalares para examinar não só o grau de utilização dos recursos, mas também a eficácia e eficiência da programação do orçamento da União Europeia, o impacto socioeconómico e o impacto nas prioridades comunitárias. Por ocasião das avaliações intercalares efetuadas em 2010, vários avaliadores simplesmente não dispuseram de informações nas quais pudessem basear o seu trabalho, quer porque as medidas não tinham ainda tido tempo para gerar resultados, quer porque os Estados-Membros não tinham recolhido dados pertinentes e fiáveis. As avaliações intercalares centraram-se em dados financeiros e relativos às realizações, tendo, na sua maioria, produzido análises úteis da execução e das insuficiências nos dados de acompanhamento. Contudo, raramente forneceram informações úteis sobre a concretização dos objetivos ou a eficiência.

CAIXA 1

EXEMPLOS DE DIFICULDADES SENTIDAS COM OS INDICADORES DE RESULTADOS

A Comissão não formulou orientações sobre o que deveria ser considerado um "novo produto ou técnica" no contexto da medida de modernização de explorações agrícolas. Os dados romenos indicam que 98% dos investimentos resultaram num novo produto ou técnica, face a 13% na Polónia e 35% na Hungria. Estas discrepâncias consideráveis não podem ser explicadas com as diferenças nas medidas, que abrangiam um conjunto de investimentos semelhantes. A quase totalidade dos investimentos em novas instalações agrícolas, máquinas ou equipamentos foi consentânea com a definição romena do indicador.

Na prática, o indicador de resultados "superfície em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito" é idêntico ao indicador de realizações "superfície com apoio agroambiental", o que se deve ao facto de os Estados-Membros considerarem que todas as superfícies beneficiárias são geridas "com êxito", sem terem apurado uma efetiva melhoria da biodiversidade, da qualidade da água, etc. O Tribunal detetou casos em que, apesar de o contrato agroambiental não ter sido bem-sucedido, a superfície foi incluída nos dados relativos aos resultados.

44. Em muitos casos, as avaliações intercalares assentaram em metodologias inadequadas, tais como partir de pressupostos ou basear-se em inquéritos sem haver lugar a outros procedimentos ou à recolha de provas para sustentar as conclusões [10]. Os estudos de caso podem revelar-se úteis para ilustrar constatações ou ajudar a explicar os dados, porém alguns avaliadores recorreram a apenas um número limitado de casos para tirar conclusões relativamente a medidas ou programas no seu todo. Determinadas avaliações intercalares não procuraram responder às questões de avaliação comuns previstas nas orientações da Comissão relativas ao QCAA [11]. Em França, todas as medidas do eixo 3 e do eixo 4 ficaram excluídas do âmbito da avaliação intercalar.

45. Consequentemente, as avaliações intercalares não forneceram respostas suficientemente baseadas em provas às questões de avaliação referentes à eficiência e ao cumprimento dos objetivos, além de se terem revelado demasiado divergentes para prestar informações relevantes a nível da UE.

A COMISSÃO INCENTIVOU OS ESTADOS-MEMBROS A MELHORAREM O ACOMPANHAMENTO E A AVALIAÇÃO, EXISTINDO INFORMAÇÕES ÚTEIS SOBRE A UTILIZAÇÃO DO ORÇAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA…

46. A Comissão admitiu, desde cedo, a existência de falhas nos indicadores e nas avaliações, cooperou com os Estados-Membros no sentido de melhorar as orientações e disponibilizou a sua assistência, nomeadamente através de um "serviço de assistência de avaliação". Na sequência das avaliações intercalares, a Comissão analisou as insuficiências e utilizou a experiência adquirida para o planeamento do QCAA relativo ao período de 2014-2020.

47. A Comissão controla os dados de acompanhamento dos Estados-Membros (apresentados juntamente com os relatórios de execução anuais) e impõe aos últimos a correção de erros manifestos, antes de admitir que os relatórios anuais intercalares cumprem o regulamento. A coerência e a exaustividade dos dados melhoraram significativamente nos últimos cinco anos. No entanto, à data da auditoria, em abril de 2013, a Comissão ainda não tinha aprovado os relatórios de execução anuais de 2011 respeitantes a França, Hungria e Inglaterra, pelo que as informações mais recentes correspondem a 2010. Contudo, são limitadas as soluções da Comissão para a eventualidade de os Estados-Membros não fornecerem os dados. A Hungria não enviou dados sobre os indicadores relativamente a 2011, tendo explicado que ainda se encontra a rever os seus indicadores. Continua igualmente a verificar-se uma falta de dados importantes de outros Estados-Membros, entre os quais a Roménia, que não comunicou quaisquer dados sobre os indicadores de resultados relativamente às seis medidas examinadas. Dos 12 PDR analisados, apenas a Áustria e a Suécia forneceram na íntegra os dados sobre os indicadores de resultados comuns relativamente a 2011. O anexo apresenta os dados transmitidos pelos Estados-Membros nos respetivos relatórios de execução anuais referentes a 2011. A ausência de dados atualizados faz com que sejam pouco úteis para o seu objetivo, que consiste em acompanhar as realizações e os resultados.

48. Mesmo quando estão disponíveis dados sobre os resultados, a Comissão tem poucas garantias da sua fiabilidade. Os Estados-Membros não têm de descrever nos relatórios de execução anuais as definições utilizadas ou os métodos de recolha de dados e a Comissão não apurou se os Estados-Membros dispõem de sistemas para assegurar a qualidade dos dados, a forma como cada um interpreta termos como "novos produtos", ou quais os que seguem as orientações metodológicas. O Tribunal detetou que, sem explicitamente informar a Comissão, a Hungria alterou a descrição do indicador, "empregos criados" para incluir os "empregos mantidos", o que inflacionaria consideravelmente os resultados.

49. Apesar dos problemas encontrados, o QCAA não deixa de constituir um instrumento essencial sem o qual seria menos viável acompanhar e avaliar o orçamento da União Europeia. Ainda que as informações de acompanhamento nos primeiros anos e grande parte das avaliações intercalares não apresentassem uma qualidade aceitável, a Comissão observou um desenvolvimento dos conhecimentos especializados e de uma cultura de avaliação. Foram retirados ensinamentos úteis, que, futuramente, deverão conduzir a um QCAA mais sólido. O Tribunal registou exemplos de boas práticas de acompanhamento e avaliação, por exemplo na Áustria, Suécia e Inglaterra, em relação à medida agroambiental (ver ponto 65), que mostram aquilo que pode ser alcançado.

50. Em relação aos indicadores de realizações, os dados do QCAA são relativamente coerentes e exaustivos, pelo que podem proporcionar informações úteis sobre a utilização do orçamento da União Europeia. No que se refere aos resultados alcançados, contudo, o acompanhamento e a avaliação ainda não proporcionaram informações suficientemente pertinentes, exatas, coerentes e comparáveis.

… MAS OS RESULTADOS ALCANÇADOS NÃO FORAM DEVIDAMENTE COMUNICADOS DE FORMA A DEMONSTRAR QUE O ORÇAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA FOI BEM APLICADO

51. Ao abrigo dos regulamentos, os Estados-Membros e a Comissão devem comunicar informações de forma periódica sobre a execução do orçamento e o cumprimento dos objetivos de desenvolvimento rural. O quadro 3 sintetiza os relatórios produzidos pelos Estados-Membros e pela Comissão relativamente à eficiência e eficácia das despesas no domínio do desenvolvimento rural.

QUADRO 3

COMUNICAÇÃO DE INFORMAÇÕES SOBRE A EFICIÊNCIA E EFICÁCIA DAS DESPESAS NO DOMÍNIO DO DESENVOLVIMENTO RURAL

Relatório | Finalidade do relatório | Comentários |

Estados-Membros

Relatório de execução anual para cada PDR (artigo 82.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005) | Expor a execução financeira do programa; os progressos do programa em relação aos objetivos fixados; as medidas adotadas para assegurar a qualidade e eficácia da execução do programa | Os relatórios apresentam os indicadores comuns, descrevem a execução do programa em termos físicos e financeiros e fornecem certas informações sobre as atividades de avaliação. |

Acompanhamento estratégico — Relatório de síntese (artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005) | Expor os progressos verificados na execução do plano estratégico nacional e dos objetivos e a contribuição para a realização das orientações estratégicas comunitárias | Os relatórios têm conteúdos semelhantes aos relatórios de execução anuais. |

Comissão

Relatório sobre a avaliação das finanças da União COM(2012) 40 final COM(2012) 675 final | Fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho provas dos resultados obtidos (N.B.: não apenas na política de desenvolvimento rural) | Os relatórios apresentam as avaliações efetuadas durante o ano. O desenvolvimento rural não foi abrangido, uma vez que não foram publicadas avaliações a nível da UE. O Tribunal teceu comentários sobre esses relatórios no seu parecer n.o 4/2012 e numa carta do presidente disponível no seguinte endereço: http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/19934783.PDF |

Relatório de síntese sobre a execução das estratégias nacionais COM(2011) 450 final À data da auditoria (abril de 2013), o relatório de síntese previsto para o início de 2013 ainda não tinha sido publicado pela Comissão | Uma síntese dos principais desenvolvimentos, tendências e desafios atuais no que se refere à execução dos planos estratégicos nacionais e às orientações estratégicas comunitárias, designadamente as medidas adotadas para dar seguimento às conclusões do relatório. | O relatório apresenta dados sobre a execução em termos financeiros e físicos agregados dos relatórios de execução anuais dos Estados-Membros com a inclusão de apenas alguns dos indicadores de resultados. Não se analisaram nem os custos envolvidos nem o facto de os resultados alcançados serem ou não satisfatórios. |

Relatório anual de atividades de 2011 da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural | Expor os resultados das operações da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural em relação aos objetivos fixados | Os relatórios apresentam indicadores dos impactos, a fim de demonstrar o cumprimento dos objetivos da Comissão (que, em certos aspetos, diferem do regulamento relativo ao desenvolvimento rural). Em cinco dos seis indicadores, os dados relativos a 2012 mantiveram-se inalterados face a 2011, tendo o Tribunal considerado que não são fiáveis (ver capítulo 10 do Relatório Anual relativo ao exercício de 2011). Os anexos do relatório incluem conclusões selecionadas das avaliações externas e indicadores de resultados compilados a partir dos relatórios de execução anuais dos Estados-Membros. |

Fichas de atividade das despesas operacionais: documento de trabalho que acompanha o projeto de orçamento geral | Justificar as dotações solicitadas pela Comissão no projeto de orçamento | A ficha relativa ao orçamento de 2013 descreve "realizações importantes", que dizem respeito às atividades da Comissão. Não é estabelecido um elo entre as atividades e as informações apresentadas quanto aos resultados, que constituem uma agregação dos dados dos indicadores comuns. |

52. Esses relatórios apresentam aos dados relativos aos indicadores disponíveis e, em termos gerais, fornecem uma descrição suficiente da execução dos programas com respeito aos montantes aplicados e às realizações. Contudo, os relatórios apresentam insuficiências comuns, descritas nos pontos seguintes.

53. Os relatórios não têm em devida consideração a fiabilidade das fontes dos dados ou dos métodos na apresentação das informações. A título de exemplo, determinados Estados-Membros extrapolaram dados de um número insignificante de casos apenas, à imagem do que fez a Comissão no seu relatório anual de atividades [12]. A reduzida qualidade de boa parte das avaliações intercalares condiciona igualmente a confiança que pode ser depositada nas conclusões das avaliações, um fator que não mereceu o devido destaque por parte dos Estados-Membros e da Comissão.

54. Os relatórios dos Estados-Membros e da Comissão apresentam valores de indicadores em relação a metas que os Estados-Membros modificaram para obter os resultados esperados. O quadro 2 expõe o motivo pelo qual não se deve proceder desta forma. Num caso recente, a Comissão aprovou uma alteração ao PDR da República Checa que reduz em mais de 90% a meta relativa à criação de postos de trabalho (de 29000 para 2 700). Caso o programa venha a criar 2700 postos de trabalho, cumprirá apenas 9% da meta fixada no PDR aprovado, o que constitui um resultado muito modesto. No entanto, o relatório de execução anual, confrontando esse valor com a meta revista, determinará uma taxa de êxito de 100%. A autoridade de gestão não terá de explicar o fracasso do cumprimento da meta original. Esta prática desvaloriza de tal forma os relatórios que estes deixam de ser úteis para efeitos de prestação de contas, isto é, para demonstrar até que ponto os gestores do programa cumpriram os objetivos definidos em matéria de desenvolvimento rural. Os relatórios da Comissão incluem uma nota de rodapé que indica que as metas estão "sujeitas a revisão", mas os relatórios de execução anuais dos Estados-Membros examinados pelo Tribunal nem sequer referem que as metas foram revistas em baixa. O anexo apresenta as metas dos indicadores de resultados alteradas em relação ao PDR inicial.

55. As conclusões das avaliações apresentadas nos relatórios da Comissão e dos Estados-Membros são essencialmente da autoria de avaliadores independentes. Porém, os relatórios não transmitem ao leitor as conclusões tiradas das avaliações pela própria Comissão e pelo Estado-Membro em causa ou se a Comissão ou o Estado-Membro em causa consideram as conclusões das avaliações válidas [13].

56. Além disso, os Estados-Membros e a Comissão comunicaram apenas conclusões de avaliação selecionadas e, em certos casos, somente as conclusões positivas. A título de exemplo, várias avaliações intercalares revelaram um peso morto de cerca de 50% para as medidas de investimento [14], uma conclusão importante para a eficácia e eficiência dos programas, mas que não foi comunicada nos relatórios de execução anuais dos Estados-Membros. Por outro lado, os relatórios não demonstram sistematicamente as medidas adotadas para dar resposta às conclusões das avaliações.

57. Por último, os relatórios dos Estados-Membros e da Comissão não vão muito para além de uma apresentação das informações disponíveis e de uma certa análise da execução. Não incluem uma análise da eficiência das despesas nem tiram conclusões sobre o grau de cumprimento dos objetivos dos PDR e da União Europeia. Neste sentido, os relatórios dão poucas garantias quanto à boa aplicação do orçamento da União Europeia pelos Estados-Membros e pela Comissão [15].

CAIXA 2

A UTILIZAÇÃO DE METAS RELATIVAS AOS INDICADORES

Os Estados-Membros devem empreender uma gestão ativa das medidas para assegurar o cumprimento das metas relativas aos resultados (e, por conseguinte, dos objetivos da União Europeia), mediante, por exemplo, um ajustamento dos critérios de elegibilidade e seleção, melhorando, desta forma, a "orientação" das medidas em causa. Nos casos em que as metas não possam ser cumpridas, não obstante todos os esforços dos Estados-Membros, estes últimos devem explicar nos relatórios de execução anuais o respetivo motivo, bem como as medidas tomadas no sentido de assegurar o seu cumprimento. As metas não devem sofrer uma simples redução para refletir a última projeção ou uma "estimativa revista" dos resultados, pois essa atuação daria erradamente a impressão de que a medida foi bem-sucedida, o que não corresponde à verdade.

Uma redução das metas relativas aos resultados representa uma diminuição da eficiência e da eficácia projetadas do orçamento da União Europeia, já que se atingem metas inferiores com os mesmos recursos. Por este motivo, as metas devem somente ser reduzidas a título excecional e em casos claramente justificados, com a aprovação da Comissão. As situações excecionais em que as metas são alteradas deverão ser claramente explicadas sempre que forem comunicados dados de indicadores em relação à meta.

RECORREU-SE ÀS INFORMAÇÕES DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO PARA MELHORAR A EFICÁCIA E EFICIÊNCIA DAS DESPESAS?

58. A secção anterior examinou se as informações de acompanhamento e avaliação cumpriram os requisitos de prestação de contas, isto é, demonstrar o que foi alcançado. Porém, o intuito do acompanhamento e da avaliação não diz apenas respeito à comunicação de informações, devendo igualmente servir para garantir que o orçamento do desenvolvimento rural é bem aplicado.

59. O acompanhamento e a avaliação devem permitir à Comissão retirar ensinamentos do atual e dos anteriores períodos de programação, bem como utilizar essa experiência na preparação de propostas de novos regulamentos. Devem igualmente proporcionar aos Estados-Membros uma base de provas consistente que lhes permita desenvolver os seus PDR, garantindo, assim, a programação das medidas mais eficazes e eficientes. Posteriormente, as informações deverão alertar os decisores quando os objetivos não forem atingidos ou quando a eficiência das medidas não for satisfatória, permitindo aos mesmos melhorar a conceção ou a execução das medidas durante o período de programação.

60. Compete aos Estados-Membros comunicar no relatório de execução anual as ações tomadas no sentido de assegurar a qualidade e eficácia da execução do programa e, em conjunto com a Comissão, analisar os progressos anualmente. No que se refere aos 12 PDR selecionados, o Tribunal analisou os relatórios de execução anuais e os documentos da reunião anual, a fim de examinar as provas das medidas adotadas no sentido de melhorar a eficácia e a eficiência. O Tribunal procedeu igualmente a uma análise documental das alterações aos 12 programas, com vista a determinar se as mesmas assentavam em informações de acompanhamento e avaliação obtidas através do QCAA. Por último, o Tribunal examinou as informações apresentadas pela Comissão para sustentar as suas propostas relativas ao período de programação de 2014-2020.

A COMISSÃO NÃO ATENDEU À EFICIÊNCIA DAS MEDIDAS NA SUA APROVAÇÃO INICIAL DOS PDR

61. Os PDR que contemplam metas definidas pelos Estados-Membros podem ser analisados para verificar se os programas representam uma otimização dos recursos em relação às prioridades e objetivos da União Europeia. É de esperar que existam variações entre os PDR, mas a Comissão deve examinar todas as diferenças significativas para se certificar de que são justificadas. A caixa 3 apresenta exemplos de diferenças significativas.

62. A título de exemplo, embora possam existir prioridades nacionais específicas que justifiquem variações tão amplas, à primeira vista as medidas de diversificação nos PDR de Campânia e República Checa parecem revelar uma utilização deficiente do orçamento da UE em relação às prioridades da União Europeia. Estas situações impõem uma análise e explicações, mas a avaliação efetuada pela Comissão das propostas de PDR não contemplou esse tipo de análise da eficiência das medidas. Por conseguinte, não é prestada a devida atenção a estas situações, a fim de garantir que os programas constituem meios eficazes e eficientes de cumprir os objetivos da União Europeia.

OS ESTADOS-MEMBROS UTILIZARAM INFORMAÇÕES DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO PARA MELHORAR A ABSORÇÃO DAS MEDIDAS…

63. Naturalmente, se o orçamento da União Europeia não for aplicado, não pode produzir efeitos. Neste sentido, as informações sobre a absorção são importantes para alertar os gestores dos programas quanto à eventual necessidade de reverem os mecanismos de publicidade, as condições de elegibilidade, as taxas de ajuda ou os critérios de seleção, a fim de garantir a eficácia das medidas. O Tribunal constatou que os Estados-Membros estão atentos a este facto e que utilizam dados de fontes administrativas para acompanhar estreitamente a absorção no que se refere aos respetivos orçamentos. Os Estados-Membros recorreram igualmente a informações das avaliações, em especial da avaliação intercalar, para identificar os motivos subjacentes à reduzida absorção.

CAIXA 3

EXEMPLOS DE VARIAÇÕES ENTRE PDR DESTACADAS POR UMA ANÁLISE DAS METAS DOS INDICADORES

O indicador de resultados relativo à medida de diversificação das atividades agrícolas é o "aumento do valor acrescentado bruto não agrícola" nas explorações apoiadas, que pode igualmente indicar os progressos relativamente à prioridade da União Europeia de criar condições para o crescimento. A meta do PDR da República Checa demonstra que, para cada euro adicional de "valor acrescentado bruto" a criar anualmente, é necessária uma ajuda pública equivalente a 65 euros. Comparativamente, são necessários 3,2 euros na Hungria e 0,4 euros na Áustria.

Em relação à prioridade da União de criar emprego, as metas dos indicadores de resultados relativas a todas as medidas combinadas revelam custos de ajuda pública por emprego criado que vão de cerca de 10000 euros (Andaluzia, República Checa, Inglaterra, Roménia e Suécia) a cerca de 90000 euros (Hungria e Luxemburgo). O valor relativo a um PDR (Campânia: 203000 euros) ultrapassa em larga medida a referida variação de custos.

64. O regulamento e o QCAA estabelecem uma base adequada para a supervisão pela Comissão da execução dos programas dos Estados-Membros em termos financeiros e de realizações. Na maioria dos PDR examinados, a Comissão aprovou uma ou mais alterações tendentes a melhorar a absorção das medidas.

… PORÉM, EXISTEM POUCAS PROVAS DA UTILIZAÇÃO, POR PARTE DOS ESTADOS-MEMBROS OU DA COMISSÃO, DE INFORMAÇÕES SOBRE RESULTADOS A FIM DE MELHORAR A EFICÁCIA OU EFICIÊNCIA DAS MEDIDAS

65. A melhoria da absorção não garante que as medidas dos PDR serão eficazes, isto é, que os resultados visados serão atingidos. Assim, são igualmente necessárias informações sobre os resultados oportunas, fiáveis e pertinentes. Os exemplos descritos na caixa 4 ilustram a forma como uma orientação inicial sólida, combinada com o acompanhamento e a avaliação dos resultados, pode ser utilizada para aumentar a eficácia e eficiência das medidas.

CAIXA 4

UTILIZAÇÃO DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAÇÃO PARA AUMENTAR A EFICÁCIA E EFICIÊNCIA DAS MEDIDAS (PDR RELATIVO À INGLATERRA)

Em relação à medida agroambiental, as autoridades analisaram quais as atividades que apresentavam uma melhor relação custo-eficácia na consecução de benefícios ambientais em diferentes zonas geográficas, tendo-se apoiado neste critério para estabelecer a ordem de prioridade dos pedidos. Os acordos com os agricultores incluíam objetivos verificáveis ("indicadores de êxito"), por exemplo, o cultivo de parcelas com misturas de sementes que apresentam uma oferta sustentável para aves selvagens ao longo do inverno, até 15 de fevereiro. As autoridades acompanharam o cumprimento desses objetivos mediante visitas anuais a uma amostra de explorações agrícolas. A avaliação dos resultados levou as autoridades a alterar a ordem de prioridade, de forma a melhorar a orientação e a identificar as atividades com uma melhor relação custo-eficácia que deverão ser apoiadas no futuro.

A autoridade de gestão definiu uma meta para os "custos de ajuda pública por emprego criado" e utilizou-a como um dos critérios de avaliação dos pedidos de subvenção relativos às medidas de diversificação e de acompanhamento dos progressos. Seguidamente, a avaliação intercalar examinou os resultados reais, a fim de assinalar as medidas e tipos de projetos mais eficientes. Por exemplo, os projetos ao abrigo da medida "microempresas" eram consideravelmente mais eficientes na criação de empregos do que os projetos de diversificação das explorações agrícolas. Na sequência de uma revisão, o apoio concedido à medida de diversificação das explorações agrícolas foi reduzido.

OS ESTADOS-MEMBROS NÃO SE REFERIRAM AOS DADOS DOS RESULTADOS PARA JUSTIFICAR AS ALTERAÇÕES AOS PDR

66. Cada um dos 12 PDR selecionados sofreu alterações pelo menos uma vez e, em alguns casos, nove ou dez vezes. O Tribunal procurou exemplos em que o Estado-Membro se tivesse referido aos dados dos resultados do QCAA para justificar as alterações. Por conseguinte, o Tribunal procurou justificações que explicassem que "os agricultores não criaram novos produtos em número suficiente para cumprir o objetivo do PDR" ou que "as alterações ao PDR são necessárias para atingir a meta de emprego". Não foram detetadas situações deste género. As justificações avançadas foram essencialmente orçamentais: as alterações foram realizadas por as despesas serem superiores ou inferiores ao previsto e não por os resultados obtidos diferirem dos pretendidos.

67. Se a despesa do PDR for inferior ao previsto pelos Estados-Membros, volvidos dois anos, as dotações afetadas ao programa pela União Europeia são reduzidas em conformidade mediante um procedimento designado por "anulação de autorizações". Os Estados-Membros tendem a ver esse procedimento como uma "perda" de fundos da UE. A fim de a evitar, os Estados-Membros alteraram os PDR para reafetar fundos de medidas com absorção reduzida a medidas com maior procura. A título de exemplo, a justificação avançada para as alterações ao PDR da Andaluzia incluíam a "necessidade de adotar medidas corretivas nesse momento a fim de evitar possíveis anulações de autorizações no futuro".

68. Em vários casos, as alterações aprovadas tiveram por efeito a redução e não o aumento da eficiência prevista das medidas. A Andaluzia procedeu a um aumento de 194% do orçamento da medida "microempresas", mas aplicou uma redução de 82% às metas das realizações (número de microempresas apoiadas) e de 96% aos resultados da criação de emprego. A Campânia alterou o PDR com o intuito de aumentar a taxa de ajuda para 100% para duas das medidas de diversificação, numa ótica de aumento da absorção: os custos dos projetos de investimento foram reembolsados na íntegra aos candidatos sem lhes ser imposta uma obrigação suplementar de obter resultados e sem que tivessem de contribuir. O objetivo de criação de postos de trabalho da medida de diversificação das explorações agrícolas foi reduzido, tendo passado de 250 no PDR inicial para 95.

A COMISSÃO CONCENTROU-SE NAS REALIZAÇÕES E NA EXECUÇÃO FINANCEIRA EM DETRIMENTO DA OBTENÇÃO DE RESULTADOS

69. Mesmo nos casos em que os dados dos indicadores de resultados demonstravam que as metas não seriam cumpridas, os comentários da Comissão sobre as propostas de alterações ao PDR e as reuniões anuais com os Estados-Membros incidiram nas realizações e na aplicação do orçamento, relegando para segundo plano a forma como se deveriam obter os resultados pretendidos. As reuniões anuais não cumpriram o seu objetivo nos termos do regulamento, que consiste em examinar os principais resultados do ano anterior.

70. O mesmo tipo de destaque dado à utilização do orçamento e de desconsideração das informações sobre os resultados obtidos pode ser observado nos relatórios da Comissão. No relatório de síntese ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução das estratégias nacionais [16], a Comissão observou, a respeito da medida de modernização de explorações agrícolas, que, em alguns Estados-Membros, "a taxa de execução parece ser mais rápida do que previsto, implicando o aumento do orçamento estimado". A Comissão não explicou o motivo pelo qual uma "execução mais rápida" deve justificar um aumento no orçamento. Os dados dos resultados apresentados no mesmo relatório — tais como os resultados para a mesma medida que revelam o cumprimento de apenas 10% da meta relativa a novos produtos/técnicas — não foram analisados nem comentados pela Comissão nesse relatório.

71. No relatório anual de atividades da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural relativo ao exercício de 2011, os resultados acumulados apresentados num anexo demonstram que, quatro anos após o início do período de programação, apenas tinham sido atingidos 4% da meta definida para a criação de emprego. Não existe, no documento ou no plano de gestão seguinte da direção-geral, qualquer referência a qualquer atividade projetada pela Comissão com vista a melhorar esta situação, apesar do caráter prioritário conferido na estratégia da União Europeia à criação de emprego.

A COMISSÃO NÃO RECORREU ÀS INFORMAÇÕES SOBRE OS RESULTADOS DO QCAA PARA SUSTENTAR AS SUAS PROPOSTAS RELATIVAS AO PERÍODO DE PROGRAMAÇÃO DE 2014-2020

72. Em outubro de 2011, a Comissão publicou as propostas relativas ao período de programação de 2014-2020 [17]. A exposição de motivos apresenta os resultados da avaliação de impacto, destinada a fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho informações importantes para as suas decisões. Descreve as necessidades que a política de desenvolvimento rural deverá suprir, mas não demonstra que as medidas propostas constituem meios eficazes e eficientes de colmatar essas lacunas.

73. O anexo 4 da avaliação de impacto contém uma "apreciação do atual quadro político" em que a Comissão apresenta metas de resultados relativamente a apenas sete das 40 medidas dos PDR. Não são disponibilizados dados sobre o que foi alcançado em relação às metas. No anexo 4-A, a Comissão expõe sucintamente os pontos fortes e fracos da medida de modernização das explorações agrícolas, da medida agroambiental, da medida florestal e da medida relativa às microempresas, bem como do eixo Leader, mas não fornece informações sobre as demais medidas propostas para o período de 2014-2020, incluindo medidas importantes no plano financeiro, designadamente a medida de "aumento do valor dos produtos agrícolas" (dotação de 5,6 mil milhões de euros de fundos da União Europeia em 2007-2013). O anexo apresenta dados financeiros e de realizações respeitantes a todas as medidas. Porém, não faculta informações sobre os resultados obtidos. O anexo 11 contém um resumo das conclusões das avaliações, que demonstra que a avaliação de impacto assenta principalmente nas avaliações ex ante dos PDR relativos a 2007-2013, cuja síntese foi publicada em 2008 [18].

74. Este contexto ilustra as insuficiências quanto à oportunidade e disponibilidade das informações de acompanhamento e avaliação. A Comissão formulou as suas propostas antes de as sínteses das avaliações intercalares e ex post estarem disponíveis, pelo que as propostas foram efetuadas sem ter em conta não só as informações sobre a eficácia e eficiência das medidas no período de 2007-2013 mas igualmente a avaliação ex post do período de 2000-2006. Ainda que essas avaliações apresentem insuficiências, deviam, no entanto, ser levadas em consideração quando da tomada de decisões relativas à política para 2014-2020. Por exemplo, a avaliação ex post conclui que os efeitos da medida de "aumento do valor dos produtos agrícolas" sobre a competitividade da agricultura dão mostras de serem "de uma forma geral, marginais". As avaliações intercalares deram conta de uma elevada incidência de peso morto (ver ponto 56). Ainda assim, a Comissão propôs a medida para o período de 2014-2020 sem transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho informações sobre a questão do peso morto ou sobre as condições necessárias para a medida poder garantir uma minimização desse peso morto.

75. Para efeitos de opções políticas futuras a nível da União Europeia e de programação aos níveis nacionais e regionais, devem estar disponíveis informações que permitam responder a questões básicas, mas essenciais, designadamente: "Esta medida revelou ser eficaz no cumprimento de objetivos no passado?", "Esta medida constitui o meio mais eficiente de cumprir o objetivo?" e "Que ensinamentos se podem retirar da execução desta medida no passado para melhorar a sua eficácia no futuro?". No entanto, os dados relativos a resultados que deveriam demonstrar a eficácia e eficiência das medidas não se encontravam disponíveis a tempo da avaliação de impacto; as informações publicadas ulteriormente, por exemplo, nos anexos do relatório anual de atividades da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, não são suficientemente pertinentes, fiáveis ou exaustivas. Em última instância, a Comissão não disponibilizou as informações necessárias para fundamentar as decisões sobre as medidas mais eficazes e eficientes para o período de 2014-2020.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

76. O Tratado e o Regulamento Financeiro da União Europeia estipulam que os Estados-Membros cooperarão com a Comissão para que os fundos da UE sejam utilizados em conformidade com os princípios da boa gestão financeira, que são a eficácia, a eficiência e a economia. No sentido de poderem respeitar esta disposição no âmbito da política de desenvolvimento rural, é necessário que a Comissão e os Estados-Membros saibam atempadamente se as medidas de desenvolvimento rural cumprem os objetivos políticos de forma eficiente. Devem prestar contas do seu desempenho, comunicando estas informações ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao público da União Europeia.

77. O Tribunal conclui que a Comissão e os Estados-Membros não demonstraram suficientemente aquilo que foi alcançado em relação aos objetivos da política de desenvolvimento rural e que faltam garantias de que o orçamento da União Europeia relativo ao desenvolvimento rural foi bem aplicado.

78. O Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA) constitui o principal instrumento criado no intuito de disponibilizar as informações e garantias necessárias. As insuficiências que apresenta contribuíram para a falta de garantias anteriormente descrita. O QCAA é um conjunto de instrumentos cuja conceção pode (e deve) ser melhorada. Porém, o problema não será resolvido com a melhoria dos mecanismos se estes não forem corretamente utilizados. O Tribunal constata que as atuais lacunas em termos de prestação de contas se devem a uma insuficiência mais substancial: o facto de os programas se terem centrado demasiado na utilização do orçamento em detrimento da eficiência na obtenção de resultados. Em consequência, não foi prestada a devida atenção ao acompanhamento e à avaliação dos resultados e impactos, nem, por conseguinte, à qualidade das informações.

79. O Tribunal constatou que os PDR elaborados pelos Estados-Membros, com objetivos genéricos e vagos, bem como uma quantificação insuficiente dos resultados pretendidos em relação a esses objetivos, não garantiram uma base adequada para a afetação do orçamento da União Europeia de forma eficaz e eficiente. Além disso, não orientaram as despesas para os aspetos em que teriam o efeito mais significativo, nem disponibilizaram uma norma com base na qual os progressos pudessem ser medidos (pontos 19 a 33).

80. Em segundo lugar, existe um défice de informação: não obstante o apoio da Comissão, os Estados-Membros não produziram informações de acompanhamento e avaliação suficientemente fiáveis, coerentes e pertinentes para demonstrar os resultados obtidos em relação aos objetivos fixados. Os Estados-Membros e a Comissão comunicaram os dados relativos aos indicadores comuns, mas não interpretaram esses dados com base nos objetivos dos PDR e da União Europeia. As conclusões das avaliações foram mencionadas de forma seletiva e não foram objeto de um seguimento sistemático. A Comissão e os Estados-Membros não apresentaram as suas próprias conclusões sobre a eficiência ou eficácia da despesa (pontos 35 a 57).

81. Em terceiro lugar, as informações de acompanhamento e avaliação, ainda que imperfeitas, não foram suficientemente utilizadas pela Comissão e Estados-Membros para melhorar a eficiência e eficácia das medidas. Na gestão quotidiana dos programas, os Estados-Membros centraram-se principalmente na utilização do orçamento e não tanto na obtenção dos resultados pretendidos. A Comissão sustentou as suas propostas para o período de programação de 2014-2020 com informações provenientes das avaliações ex ante dos PDR relativas ao período atual, sem apresentar, contudo, qualquer informação sobre os resultados obtidos (pontos 58 a 75).

82. As propostas da Comissão relativas a 2014-2020 deixam antever uma maior atenção aos resultados. Essa atenção acrescida não requer uma nova legislação; é possível e, aliás, recomendável começar desde já a garantir que o orçamento da União Europeia é bem aplicado, tendo especialmente em conta que o fim do período de programação de 2007-2013 se aproxima e que aumenta o risco de os restantes recursos orçamentais serem aplicados de forma precipitada com o intuito de respeitar a data-limite para os pagamentos em 2015. Tendo em conta o referido, o Tribunal recomenda:

RECOMENDAÇÃO 1

Os Estados-Membros e a Comissão devem recorrer ao acompanhamento e à avaliação com o intuito de prestarem maior atenção à obtenção de resultados durante o resto do atual período de programação.

Os Estados-Membros devem fundamentar todas as alterações propostas às medidas dos PDR e explicar os efeitos pretendidos em termos de eficácia e eficiência na obtenção de resultados em relação aos objetivos dos PDR e da União Europeia. A Comissão deve analisar as alterações propostas nos mesmos termos. O exame anual dos programas deve centrar-se nos resultados, tal como prevê o regulamento.

83. As avaliações intercalares relativas a 2007-2013 foram afetadas pela inexistência de dados fiáveis, por métodos de avaliação deficientes e uma falta de coerência que limitaram gravemente a sua utilidade e obstaram à formulação de conclusões válidas a nível da União Europeia. Os últimos dados de acompanhamento de resultados disponíveis continuam a ser incoerentes e de qualidade insatisfatória. Daí decorre um risco de as avaliações ex post de 2015 poderem não ter uma qualidade suficiente.

RECOMENDAÇÃO 2

Os Estados-Membros e a Comissão devem neste momento adotar medidas para garantir a obtenção de informações comparáveis e de qualidade a partir das avaliações ex post relativas ao período de programação de 2007-2013 a realizar em 2015.

i) Com base nos ensinamentos retirados das avaliações intercalares, a Comissão deve emitir orientações específicas destinadas a salvaguardar a qualidade e a coerência das avaliações ex post.

ii) Os Estados-Membros devem projetar uma forma de transmitir as informações necessárias para a avaliação ex post, incluindo a variedade das informações recolhidas para fins administrativos. Devem assegurar que os contratos de avaliação contemplam critérios de qualidade que obriguem os avaliadores a respeitar as orientações do QCAA e a responder às questões de avaliação comuns com base em dados e métodos de avaliação fiáveis.

iii) A Comissão deve agir proativamente verificando se os Estados-Membros seguem as orientações relativas aos indicadores comuns e às avaliações ex post. Quando não for o caso, a Comissão deverá trabalhar em conjunto com os Estados-Membros em causa no sentido de detetar soluções que permitam a obtenção de informações comparáveis e de boa qualidade.

84. As insuficiências da conceção do QCAA relativo a 2007-2013 contribuíram para a atual inexistência de informações atempadas, fiáveis e coerentes, em especial de dados sobre os resultados. A Comissão já realizou certas melhorias no que respeita às definições e às orientações dos indicadores que, todavia, ficam aquém do necessário. As metas relativas aos resultados constituem, juntamente com o acompanhamento regular dos progressos, um elemento decisivo da boa gestão financeira. No entanto, ao abrigo dos atuais planos da Comissão para o QCAA relativo a 2014-2020, deixarão de ser exigidas metas para os indicadores de resultados.

RECOMENDAÇÃO 3

Para o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve melhorar a conceção do QCAA a fim de serem produzidas informações mais atempadas, pertinentes, fiáveis e comparáveis sobre, em especial, a eficácia e eficiência de cada medida na obtenção de resultados.

i) O intuito de cada um dos indicadores comuns e a sua utilização pretendida a nível da União Europeia devem ser claros. Os indicadores de resultados devem demonstrar os efeitos diretos das despesas (o que foi alcançado) e serem definidos em função de cada prioridade e objetivo da União Europeia. Devem ser recolhidos dados relativos a cada medida que contribua para essas prioridades e objetivos, permitindo uma avaliação da eficácia e eficiência de medidas específicas.

ii) Os Estados-Membros e a Comissão devem controlar a qualidade dos dados relativos aos indicadores comuns e garantir a sua fiabilidade.

iii) No que se refere aos objetivos específicos dos PDR, os Estados-Membros devem ser obrigados a prestar oportunamente contas das realizações, resultados e impactos obtidos (ver recomendação 6) em vez de elaborar dados ou avaliações para indicadores específicos.

85. O Tribunal constatou que os PDR relativos a 2007-2013 não definiam objetivos específicos e mensuráveis, dando origem a uma orientação deficiente das medidas e dificultando o acompanhamento e a avaliação. Os PDR relativos a 2014-2020 constituem uma oportunidade de criar uma base mais sólida para a utilização do orçamento da União Europeia.

RECOMENDAÇÃO 4

Os Estados-Membros e a Comissão devem assegurar que os PDR relativos a 2014-2020 constituem uma base mais propícia à boa gestão financeira, com objetivos específicos e mensuráveis, bem como planos para o acompanhamento e a avaliação da eficiência e eficácia dos programas.

i) Nos PDR relativos a 2014-2020, os Estados-Membros devem definir objetivos específicos mensuráveis, fixando metas para os resultados. A justificação das medidas dos PDR selecionadas e dos resultados pretendidos deve referir-se à eficácia e eficiência das medidas conexas em 2007-2013.

ii) Os PDR devem especificar, relativamente a cada medida, as informações necessárias para demonstrar as realizações, resultados e impactos. Caso os indicadores comuns não sejam suficientes, devem ser especificados indicadores ou trabalhos de avaliação adicionais. Para cada informação necessária, os PDR devem demonstrar a fonte, o seu modo de recolha (com a devida atenção aos encargos administrativos) e de que forma será garantida a sua fiabilidade.

iii) A Comissão deve controlar os PDR para garantir não só a observância do regulamento, mas também a eficácia e eficiência previstas: deve certificar-se de que os PDR estabelecem uma base suficiente para a boa gestão financeira mediante uma avaliação dos resultados pretendidos em relação aos custos orçamentados.

86. O Tribunal constatou, nas suas auditorias ao desenvolvimento rural, que muitos Estados-Membros não orientaram devidamente as medidas dos PDR por meio das condições de elegibilidade e dos critérios de seleção, pelo que existiam poucas garantias ex ante de que as medidas seriam eficientes e eficazes. Neste sentido, aumenta a necessidade de obter garantias ex post através do acompanhamento e da avaliação, acarretando custos e encargos administrativos associados à recolha de dados.

RECOMENDAÇÃO 5

Os Estados-Membros devem ter em conta a eficácia e a eficiência na conceção dos sistemas de execução dos PDR relativos a 2014-2020, reutilizando no acompanhamento e na avaliação as informações recolhidas nos processos de candidatura, seleção e pagamento.

Os Estados-Membros devem realizar uma apreciação ex-ante da eficácia e da eficiência não só no momento da programação, mas também durante a seleção das operações a financiar. Este método reduz o risco de desperdiçar fundos em projetos ineficazes que poderiam ter sido eliminados durante a fase de seleção. As informações recolhidas para efeitos de seleção de projetos e pagamento (criação de emprego, benefícios ambientais orientados, etc.) podem atenuar a necessidade de recolha posterior de dados, reduzindo, assim, os encargos administrativos.

87. Apesar de os Estados-Membros e a Comissão terem publicado os relatórios dos avaliadores independentes, não atentaram suficientemente, nos seus próprios relatórios anuais e de síntese, à qualidade da utilização que deram ao orçamento da União Europeia. Não recorreram, nesses relatórios, aos dados sobre os indicadores financeiros e de realizações para explicar os resultados obtidos nem apresentaram informações sobre a eficiência. Coube, assim, aos leitores desses relatórios julgar por si próprios da fiabilidade das avaliações ou detetar se foram omitidas conclusões das avaliações e por que motivo.

RECOMENDAÇÃO 6

Os Estados-Membros e a Comissão devem melhorar a sua comunicação de informações relativas aos resultados obtidos com o orçamento da União, a fim de reforçar a prestação de contas. Para o efeito, será necessário um seguimento mais sistemático das conclusões das avaliações.

i) A partir de meados do ciclo de programação, os Estados-Membros e a Comissão devem apresentar conclusões nos seus relatórios anuais sobre os progressos dos programas em relação a cada um dos PDR e objetivos da União Europeia. Esses relatórios devem incidir principalmente sobre os resultados alcançados e devem atender explicitamente à eficiência de cada medida, confrontando os resultados com os custos. Se os indicadores comuns não forem suficientes para permitir a demonstração do cumprimento dos objetivos dos PDR, devem ser complementados por dados administrativos e conclusões das avaliações, tendo devidamente em conta os limites do seu âmbito e fiabilidade.

ii) Na sua comunicação das conclusões das avaliações, os Estados-Membros e a Comissão devem indicar claramente quais as medidas adotadas ou, se for o caso, explicar por que motivo não estão planeadas medidas. Todas as conclusões das avaliações (não uma simples seleção) devem ser apresentadas e seguidas.

iii) A fim de potenciar todo o valor das avaliações ex post dos programas relativos a 2007-2013, a Comissão e os Estados-Membros devem incluir nos seus relatórios anuais relativos ao exercício de 2015 uma análise das implicações das conclusões das avaliações relativas ao período de 2014-2020.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Ioannis SARMAS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 9 de outubro de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Decisão 2006/144/CE do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, relativa às orientações estratégicas comunitárias de desenvolvimento rural (Período de programação 2007-2013) (JO L 55 de 25.2.2006, p. 20).

[2] Artigo 80.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

[3] Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader). A lista completa de indicadores comuns figura no anexo VIII (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[4] Manual sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação. Documento de orientação, Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, setembro de 2006.

[5] O âmbito desta auditoria não contemplava a avaliação dos custos da assistência técnica.

[6] O Tribunal excluiu outros PDR do âmbito da presente auditoria, nomeadamente nos casos em que tinha auditado apenas uma medida do PDR (Irlanda, Grécia, Lituânia e Portugal) ou tinha auditado vários PDR no mesmo Estado-Membro.

[7] Parte I, título II, capítulo 7 do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[8] O mesmo se aplica às propostas da Comissão de regulamentos no período de 2014-2020. No seu parecer n.o 1/2012 sobre determinadas propostas de regulamentos relativos à política agrícola comum no período de 2014-2020, o Tribunal constatou que as propostas apresentavam "um conjunto diversificado e extremamente amplo de objetivos […], não esclarecendo o que esses objetivos pretendem alcançar a nível da União Europeia. O Tribunal considera que a política de desenvolvimento rural beneficiará se for criado um conjunto de objetivos menos complexo e mais preciso, incluindo metas claras (resultados e impactos esperados, bem como indicadores), o que ajudará a concentrar a política na obtenção de resultados sobre as prioridades fundamentais da União Europeia."

[9] Artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[10] Ver pontos 75 a 77 do Relatório Especial n.o 1/2013 intitulado "O apoio concedido pela União Europeia à indústria transformadora alimentar foi eficaz e eficiente para aumentar o valor dos produtos agrícolas?" (http://eca.europa.eu).

[11] Na sua auditoria da medida de aumento do valor dos produtos agrícolas, o Tribunal constatou que oito dos 23 relatórios de avaliação intercalares examinados não forneciam conclusões para a questão da avaliação "Até que ponto os investimentos apoiados contribuíram para aumentar a competitividade do setor agrícola e florestal?", muito embora se trate do objetivo da UE subjacente à ajuda concedida.

[12] No capítulo 10 do seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2011, o Tribunal constata que a apresentação do impacto no relatório anual de atividades de 2011 da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural se baseou em dados insuficientes. Por exemplo, o aumento nas energias renováveis foi calculado a partir de dados de apenas nove dos 88 PDR (JO C 344 de 12.11.2012).

[13] A Comissão publica as avaliações externas, incluindo a avaliação ex post e a síntese da avaliação intercalar, com uma advertência para o facto de as conclusões serem da autoria do avaliador e não expressarem necessariamente o ponto de vista da Comissão.

[14] Ver ponto 61 do Relatório Especial n.o 1/2013 intitulado "O apoio concedido pela UE à indústria transformadora alimentar foi eficaz e eficiente para aumentar o valor dos produtos agrícolas?".

[15] O relatório anual de atividades da Direção- -Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural contempla uma "conclusão sobre as garantias necessárias com respeito à gestão partilhada das despesas do FEAGA e do Feader". Esse ponto refere-se unicamente à legalidade e regularidade dos pagamentos. Não existe uma conclusão equivalente em relação aos resultados obtidos. Uma secção sobre a boa gestão financeira tem apenas em consideração as questões de execução, tais como os atrasos nos pagamentos.

[16] COM(2011) 450 final de 20 de julho de 2011.

[17] Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), COM(2011) 627 final/2 de 19 de outubro 2011.

[18] Síntese das avaliações ex ante dos programas de desenvolvimento rural 2007-2013, Relatório Final, Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, 11 de dezembro de 2008.

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ANEXO

SITUAÇÃO DAS METAS DOS INDICADORES DE RESULTADOS DEFINIDAS NOS PDR E DOS DADOS FORNECIDOS PELOS ESTADOS-MEMBROS NOS SEUS RELATÓRIOS DE EXECUÇÃO ANUAIS RELATIVOS A 2011

Medida | Modernização de explorações agrícolas | Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais | Agroambiente | | Diversificação para atividades não agrícolas | Criação e desenvolvimento de empresas | Incentivo a atividades turísticas |

PDR | Aumento do valor acrescentado bruto das explorações/empresas apoiadas | Número de explorações/ /empresas que introduziram novos produtos e/ou técnicas | Aumento do valor acrescentado bruto das explorações/empresas apoiadas | Número de explorações/ /empresas que introduziram novos produtos e/ou técnicas | Superfície em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito [1] | | Aumento do valor acrescentado bruto das explorações/empresas apoiadas | Número bruto de empregos criados | Aumento do valor acrescentado bruto das explorações/empresas apoiadas | Número bruto de empregos criados | Número bruto de empregos criados | Número adicional de visitas turísticas (número de visitantes por dia) |

Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos | Metas definidas | Dados fornecidos |

Áustria | Meta aumentada | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

República Checa | | | | | | | | | | | | | | Meta reduzida | | | | Meta reduzida | | Meta reduzida | | | |

Reino Unido, Inglaterra | | | Meta aumentada | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

França continental (Hexágono) | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Alemanha, Bade-Vurtemberga | | | | | | | | | Metas aumentadas/ /reduzidas | | | | | | | | | Meta reduzida | | | | | |

Hungria | | | | | Meta aumentada | | Meta aumentada | | | | | | | Meta reduzida | | | | | | | | | |

Itália, Campânia | | | Meta aumentada | | | | Meta aumentada | | Meta reduzida | | | | | Meta reduzida | | | | Meta reduzida | | Meta reduzida | | | |

Luxemburgo | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Polónia | | | Meta aumentada | | | | Meta reduzida | | | | | | | Meta reduzida | | | | | | | | | |

Roménia | | | Meta aumentada | | | | Meta aumentada | | Meta aumentada | | | | | | | | | Meta aumentada | | Meta reduzida | | Meta reduzida | |

Espanha, Andaluzia | | | Meta reduzida | | | | Meta reduzida | | Metas aumentadas/ /reduzidas | | | | | | | | | Meta reduzida | | Meta reduzida | | | |

Suécia | Meta aumentada | | Meta aumentada | | Meta aumentada | | Meta reduzida | | Meta aumentada | | | | | Meta aumentada | | | | Meta reduzida | | Meta reduzida | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Metas definidas: | | Metas definidas no primeiro e último PDR (com indicação de uma eventual alteração à meta entre o primeiro e último PDR). | | Dados fornecidos: | | Dados fornecidos e aceites pela Comissão (relatório de execução anual de 2011). |

| | Metas definidas apenas no primeiro ou apenas no último PDR; metas não consentâneas com o manual do QCAA, logo, não comparáveis. | | | | | Dados não fornecidos por medida; dados desatualizados; relatório de execução anual de 2011 não aceite pela Comissão. |

| | Metas não definidas no primeiro e último PDR. | | | | | Dados não fornecidos. |

| | Medida não programada. | | | | | Medida não executada. |

[1] O indicador de resultados relativo a esta medida tem cinco componentes (superfícies que contribuem para a melhoria da biodiversidade, melhoria da qualidade da água, diminuição das alterações climáticas, melhoria da qualidade dos solos, impedimento da marginalização e do abandono das terras). O quadro indica se foi definida uma meta e se foram fornecidos dados relativos a, pelo menos, uma das componentes. Em certos casos, as metas foram aumentadas para uma componente e reduzidas para outra ("meta aumentada/reduzida").

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