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it * COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 22.10.1996 
COM(96) 546 final 
A FISCALIDADE NA UNIÃO EUROPEIA 
RELATÓRIO SOBRE A EVOLUÇÃO DOS SISTEMAS FISCAIS 
(Apresentado pela Comissão) 

FISCALIDADE NA UNIÃO EUROPEIA 
RELATÓRIO SOBRE A EVOLUÇÃO DOS SISTEMAS FISCAIS 
INDICE 
I. INTRODUÇÃO 
II. A EVOLUÇÃO DOS SISTEMAS FISCAIS NA UNIÃO EUROPEIA 
III. AS EMPRESAS E A REALIZAÇÃO DO MERCADO ÚNICO 
IV. EMPREGO 
V. O AMBIENTE 
VI. PERSPECTIVAS DE EVOLUÇÃO FUTURA 

I. INTRODUÇÃO 
1.1 A Comissão propôs uma abordagem nova e global da política de fiscalidade no seu 
documento de reflexão "A Fiscalidade na União Europeia" de 20 de Março de 1996. Em 
especial, sublinhou os principais desafios com que se defronta a União: a necessidade de 
criar as condições para gerar o crescimento e o emprego, estabilizar os sistemas fiscais e 
realizar plenamente o mercado único. Na reunião informal do Conselho ECOFIN, 
realizada em Verona em 13 de Abril, os Ministros das Finanças congratularam-se com o 
documento da Comissão, tendo concordado quanto à necessidade de prosseguir a análise 
destas questões no Grupo de Alto Nível, criado e coordenado pela Comissão. 
1.2 Os Ministros ECOFIN nomearam representantes pessoais para o Grupo de Alto Nível, 
que se reuniu quatro vezes, em 24 de Junho, 19 de Julho, 12 de Setembro e 7 de Outubro 
de 1996. O Secretariado-Geral do Conselho esteve igualmente representado nas 
reuniões. 
1.3 As reuniões proporcionaram uma oportunidade única para os representantes examinarem 
e trocarem pontos de vista sobre alguns desafios cruciais colocados à política da 
fiscalidade. No decurso das suas reuniões, o grupo teve a oportunidade de ouvir as 
observações tecidas pela Confederação Europeia dos Sindicatos (CES), pela União das 
Confederações da Indústria e dos Empregadores da Europa (UNICE), bem como por 
Onno Rudingl. O Parlamento Europeu, através da sua Comissão dos Assuntos 
Económicos e Monetários e da Política Industrial, foi informado acerca dos principais 
temas apresentados pela Comissão para análise pelo Grupo. 
1.4 Em Junho, por iniciativa do Presidente Santer, a Comissão propôs um Pacto de 
Confiança Europeu para o Emprego. Este Pacto sublinhou especialmente a necessidade 
de se inverter a tendência que se tem verificado no sentido de os sistemas fiscais terem 
um impacto negativo sobre o emprego, no âmbito de uma estratégia mais ampla com 
vista à criação de mais postos de trabalho na União. 
1.5 O Conselho Europeu de Florença sublinhou "a contribuição essencial do mercado 
interno para a promoção do crescimento e do emprego"; e solicitou ao Conselho "que lhe 
apresente, antes do Conselho Europeu de Dublim, um relatório sobre a evolução dos 
sistemas fiscais no interior da União, tendo em conta a necessidade de criar uma 
conjuntura fiscal que estimule as empresas, propicie a criação de empregos e promova 
uma política ambiental mais eficiente." 
1.6 No seu relatório, a Comissão: 
• sintetiza (nas secções III a V) os pontos de vista expressos pelos membros do Grupo 
de Alto Nível sobre as questões inicialmente levantadas pelo documento de Verona da 
Comissão; e 
Antigo ministro das Finanças dos Países Baixos e presidente do Comité de reflexão dos peritos 
independentes sobre a fiscalidade das empresas na Comunidade Europeia, que apresentou um 
relatório em Março de 1992. As conclusões da Comissão na sequência desse relatório estão conti­
das na sua comunicação de 26 de Junho de 1992 (SEC(92)1118). 
t apresenta (na secção VI) a sua própria posição tanto quento a estas quest»^ 
especificas como qujnto às perspectivas 4e evpluçfp futura. 
1.7 A Comissão deseja exprimir o seu reconhecimento aos, Minjstrps com isento no 
Conseiiip IÇOFIN pelo apoio concedido à mieialiva 4a Comis#P, tanto a|myis da suas 
próprias contribuições para ps debates em Verona, como através 4a participação dos seus 
representantes pf ssoais no Grupo de Altp Nível. 
II, A EVOLUÇÃO DOS SISTEMAS FISCAIS N^ VMAQ ÍJUEOF1IA 
2.1 A evolução 4os encargos de natureza fiscal e social nos qujnzse Estados^-membros da 
Uni|o Europeia po4erá ser apreciada epnsi4srari4o'§e tanto a evolução 4o nível da 
fiscalidade (aferido, por exemplo, como uma percentagem dp PIP) conto a evolução da 
estrutura da fiscalidade (por exemplo, a nível das taxas reais aplicadas a diferentes bases 
económicas). 
2.2 Entre 1910 e 1994, o conjunto dos impostos e das contribuições para a segurança social 
expressos em percentagem 4o PIB aumentou em cerca 4® 2 pontos percentuais no 
conjunto dos paises da União Europeia. No entanto, vepficajram«$e amplas variações 
entre Estados-membros. Ao observarmos a repartiçlo tradicional entre impostos directos 
e indirectos e contribuições para a segurança social, a maior parte do aumento tote j / 
fiscalidade neste período deve-se à evolução das contribuições para a segurança sor-ki 
(aumento de 1,5 pontos percentuais para o conjunto 4os paises da União Europeia, 
tendo-se verificado a maior parte do aumento na 4éça4a 4e 1990). A evolução verifica •. 
durante este período é mais significativa do que os dados reportados a um dado país num 
determinado ano. 
2.3 O método de analise das tendências a longo prap> da estrutura da fiscalidade consiste no 
cálculo das taxas de imposto implícitas (quociente entre as receitas fiscais e OF 
rendimentos tributáveis) de acordo com as funções económicas (factores de produção e 
qonsumo). Entre 1980 e 1994, a média europeia da taxa de imposto implícita sobre o 
trabalho por conta de outrem aumentou regularmente, passando de 34,7% para 40,5%. A 
mesma taxa para outros factores de pro4uçao (capital, trabalhadores por conta própria, 
energia e recursos naturais) diminuiu de 44,1% para 35,2% (ver gráfico infra). A taxa de 
tributação do consumo manteve-se glpbalmente estável, subindo ligeiramente de 13,1% 
para 13,8%. Verificaram-se igualmente amplas variações entre Estados-membros. Os 
Estados-membros que registaram os maiores aumentos na taxa de imposto implícita 
sobre o trabalho por cpnta de outrem neste período foram principalmente aqueles em que 
o nível de fiscalidade total registou igualmente o maior aumento. 
2.4 Existem muitos factores explicativos possíveis para estas variações na estrutura da 
fiscalidade, incluindo as evoluções das taxas de imposto e das matérias colectáveis, o 
envelhecimento da população, bem como o facto de os rendimentos do trabalho por 
conta de outrem serem uma matéria colectável relativamente estável e fácil de tributar. 
Outro factor poderá ser a erosão progressiva de certas matérias colectáveis, 
possivelmente causada por uma concorrência fiscal excessiva ou prejudicial. As cimeiras 
dos Ministros da OCDE e do G7 de Lyon sublinharam no corrente ano os receios de que 
regimes fiscais especialmente favoráveis, em especial relativamente a actividades 
dotadas de mobilidade internacional, possam causar distorções da afectação dos recursos 
económicos, comprometendo as receitas de outros países. Embora não seja possível 
avaliar o impacto global da erosão fiscal, existem alguns indícios de que o objectivo de 
uma tributação eficiente do rendimento dos investimentos tem sido ameaçado pelos 
fluxos de investimentos entre Estados-membros ou fora da União unicamente por 
motivos fiscais. 
Taxas de imposto implícitas 1980-1994 
Trabalho por conta de outrem 
J3 Outros factores 
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 
III. AS EMPRESAS E A REALIZAÇÃO DO MERCADO ÚNICO 
Contexto 
3.1 As empresas são um factor essencial para o crescimento, a prosperidade e o emprego m 
União. A criação de um enquadramento que permita às empresas florescer é de 
importância vital para a manutenção e reforço da competitividade da União à escala 
mundial. O Mercado Único é o instrumento fundamental para a realização deste 
objectivo. À medida que as restrições de natureza regulamentar desaparecem, tornan>se 
cada vez mais visíveis os entraves ou distorções de natureza fiscal remanescentes, sendo 
a fiscalidade claramente vista como uma das áreas mais importantes em que o Mercado 
Único não foi ainda plenamente realizado. Tal é o caso mesmo em áreas tais como o 
IVA em que, apesar de um volume considerável de legislação comunitária, o sistema se 
encontra ainda longe de estar adaptado às necessidades de um Mercado Único, sendo a 
sua complexidade e a diversidade das modalidades da sua aplicação fonte de problemas 
concretos. 
3.2 Os sistemas fiscais devem permitir o desenvolvimento das actividades económicas 
transfronteiras na União. Porém, verifica-se simultaneamente a necessidade de assegurar 
que as maiores oportunidades de realização de comércio e investimento transfronteira ; 
não conduzam a uma perda inaceitável de receitas fiscais através da arbitragem, evasão e 
fraude fiscais. Assim como é necessário evitar a dupla tributação dos fluxos de receitas 
transfronteiras, dever-se-á igualmente assegurar que as transacções na União nãc jx>:;t v 
escapar inteiramente à fiscalidade. 
O fomento do crescimento e das empresas 
3.3 Verificou-se um amplo consenso no Grupo de Alto Nível no sentido de que as melhi ^ 
condições para o desenvolvimento das empresas são proporcionadas per sistemas fiscais 
tão simples, justos e eficazes quanto possível. Nos últimos anos, tem-se verificado un>a 
tendência para a criação de sistemas caracterizados por matérias colectáveis de 
considerável amplitude tributadas a taxas de imposto, em geral, reduzidas. Tal 
considerava-se como sendo o mais apropriado para o fomento de um crescimento 
económico sustentado e preferível a um conjunto de isenções fiscais específicas ou 
deduções destinadas a determinados sectores ou subsectores económicos. 
3.4 No entanto, alguns Estados-membros adoptaram iniciativas específicas para fomentar as 
pequenas e médias empresas, bem como a criação de novas empresas. Ambas estas áreas 
são criadoras por excelência de riqueza e de novos postos de trabalho, sendo ambas 
susceptíveis de sofrerem desproporcionadamente com altos custos que se mostram 
necessùarios ao cumprimento das suas obrigações. 
O Mercado Único 
3.5 Foi reconhecido na generalidade que as regras em matéria de fiscalidade constituem um 
elemento importante para a plena realização do Mercado Único e que o desenvolvimento 
do Mercado Único tinha colocado certos desafios aos próprios sistemas fiscais, 
nomeadamente a nível da salvaguarda das matérias colectáveis e da prevenção da fraude 
e evasão transfronteiras. No entanto, verificou-se uma divergência de pontos de vista 
quanto à necessidade e à urgência da tomada de medidas específicas a nível comunitário. 
Enquanto todos os representantes assinalavam a sensibilidade política das decisões em 
matéria de fiscalidade e a necessidade de respeitar o princípio da subsidiariedade, alguns 
sublinharam que tal não deveria constituir um pretexto para a inércia ou para o 
imobilismo quanto a questões de natureza fiscal. 
3.6 Alguns representantes consideraram previsível que as distorções decorrentes da 
fiscalidade se tornassem ainda mais visíveis na terceira fase da UEM, dado existirem 
menos variáveis e menores custos das transacções e os riscos cambiais passarem a 
constituir uma barreira menos importante ao comércio. No entanto, outros representantes 
consideraram que o impacto principal da UEM seria a importância acrescida de reter a 
flexibilidade nacional em matéria de política fiscal. 
3.7 Em geral, o Grupo considerou importante a existência de uma clara visão a médio e a 
longo prazo do papel da fiscalidade no Mercado Único e que, nesse enquadramento, 
fosse adoptada uma abordagem pragmática para a solução de questões específicas. 
Sublinhou igualmente que, mesmo na ausência de nova legislação em matéria de 
fiscalidade, se verifica um número crescente de processos junto dos tribunais tanto 
nacionais como do Tribunal Europeu de Justiça. Neste sentido, a interpretação das leis 
encontra-se em constante evolução. Alguns representantes exprimiram uma séria 
preocupação de que, salvo se os acórdãos proferidos pelos tribunais forem 
complementados por outros instrumentos, o desenvolvimento dos sistemas fiscais 
comunitários se processe de forma fragmentada. 
3.8 Muitos dos representantes pessoais consideraram que a principal prioridade em termos 
de actuação comunitária consistiria na eliminação de desincentivos fiscais aos fluxos de 
rendimento transfronteiras. Na verdade, um número significativo de representantes 
identificou o pagamento de juros e de royalties entre empresas e solicitou à Comissão 
que elaborasse um novo projecto de directiva que permitisse relançar o debate. Muitos 
dos representantes sublinharam igualmente a necessidade de um sistema de IVA mais 
simples e mais eficaz, com o objectivo de eliminar a complexidade, a segmentação do 
mercado e as possibilidades de fraude existentes nos actuais sistemas transitórios. 
Alguns representantes solicitaram que fosse dado início com urgência à aplicação do 
programa da Comissão relativo ao novo sistema comum de IVA. 
3.9 Alguns representantes consideraram que o Relatório de 1#92 do Comité teiing ticki 
proporcionado uma análise útil das medidas qm devem ser amadas m âmbik» QH 
fiscallda# das empresas; Entre os domínios prioritários para a actuação comunitária cue 
fofam mencionados, §§«ravam ás medidas relativas aos serviços financeiros, 
especialmente m que diz respeito ajo seguro de vida e às penste, o imposto sobre o 
rendimento e o tratamento das contribuições para a segurança social dos trabalhadores 
fronteiriços, impostos especiais de consumo e o eventual desenvolvimento de definições 
fiscais comuns. 
3.10 Teve lugar um extenso debate sobre o papel dos tratados em matéria de dupla tributação 
entre Estados-membros (e com países terceiros) como a forma mais eficaz de dar 
resposta às necessidades do Mercado Único. Mesmo que os tratados bilaterais com base 
no Tratado-Modelo da OCDE tenham realizado um considerável progresso no sentido de 
facilitar o comércio à escala mundial, muitos dos representantes solicitaram a tomada de 
medidas com vista a melhorar o seu fiincionamento. Foi sugerido que deveriam ser 
identificados determinados domínios de dupla tributação potencial, devendo o seu 
tratamento ser objecto de acordo a nível comunitário. Tal proporcionará um quadro 
comum com o objectivo de simplificar o sistema. 
3.11 A necessidade de desenvolver e reforçar a cooperação entre as autoridades fiscais con? 
vista a combater a fraude e a evasão no Mercado Único foi identificada por um conjunto 
de representantes como constituindo uma das suas principais prioridades. Os sistemas 
fiscais devem ser não discriminatórios, tendo, não obstante, de ser suficieníeiíK-<ó ; 
sólidos para evitar a perda de receitas decorrentes da evasão. A cooperação alargar-se-á 
n$o apenas à partilha de experiências quanto às melhores formas de combater a evasão, 
mas igualmente à melhoria das medidas relativas ao controlo e assistência múti*. 
tomadas conjuntamente pelas autoridades fiscais dos Estados-membros. Foi igualmente 
mencionada a possibilidade de desenvolver inspecções fiscais conjuntas relativamente às 
actividades económicas transfronteiras. 
Concorrência fiscal 
3.12 Os debates no seio do Grupo demonstraram que a influência sobre as políticas fiscais 
nacionais da ameaça de uma concorrência desleal ou prejudicial pata a obtenção de 
receitas provenientes de actividades económicas com elevada mobilidade internacional 
varia consoante o Estado-membto. Além disso, nlo se verificou qualquer interpretação 
objectiva e uniforme do que constitui uma medida injusta. Alguns representantes 
exprimiram a preocupação de que os efeitos decorrentes da erosão fiscal possam 
eventualmente pôr em perigo a realização de objectivos comunitários vitais, tendo 
consequentemente solicitado uma abordagem comum na União. 
3.13 Alguns representantes deram grande ênfase à necessidade de aplicar as regras 
comunitárias em matéria de concorrência, nomeadamente as relativas aos auxílios 
estatais, de uma forma coerente e transparente. Outros representantes, embora apoiando a 
necessidade de transparência, sublinharam igualmente que as medidas fiscais 
constituíam apenas um dos instrumentos governamentais de apoio às empresas, e que o 
tratamento dos incentivos fiscais deverá ser coerente com o quadro mais amplo da 
política de concorrência, incluindo o reconhecimento dos objectivos da política regional. 
Uma maior coordenação entre a Comissão e os Estados-membros neste domínio 
constituiu uma pretensão geral do grupo. 
3.14 O Grupo de Alto Nível concedeu, em geral, um apoio limitado à instituição de taxas de 
imposto ou matérias colectáveis mínimas no presente estádio, mesmo no contexto do 
objectivo global de assegurar um certo grau mínimo de tributação efectiva na União. 
3.15 No entanto, muitos dos representantes preferiram a prossecução de iniciativas destinadas 
especificamente à restrição ou à eliminação de concorrência desleal neste domínio, em 
conjugação com os trabalhos actualmente a serem desenvolvidos na OCDE. Os 
representantes sugeriram igualmente um conjunto de iniciativas adicionais, 
nomeadamente algumas destinadas a clarificar a interpretação da legislação existente, a 
definir os comportamentos aceitáveis e inaceitáveis no contexto comunitário e a 
aprofundar o intercâmbio de informações relativamente às políticas e medidas fiscais de 
outros Estados-membros. 
Tributação dos rendimentos do capital 
3.16 Muitos dos representantes pessoais deram especial atenção ao problema da tributação 
dos rendimentos do capital, tanto na União como a nível mundial. Os rendimentos do 
capital, em especial os juros provenientes da poupança constituem a matéria colectável 
com maior mobilidade, podendo as diferenças em matéria de tributação ocasionar sérias 
distorções quanto à afectação e fluxos de capitais. Alguns representantes pessoais 
sugeriram que a eliminação dos riscos cambiais e a redução dos diferenciais das taxas de 
juro na terceira fase da UEM aumentará a sensibilidade às diferenças fiscais. 
3.17 Em resposta a este problema, muitos dos representantes preconizaram que o nível 
mínimo de tributação dos juros provenientes da poupança fosse assegurado em toda a 
União Europeia a fim de evitar perturbações económicas e perdas de receitas. Alguns 
representantes preferiam um imposto com retenção na fonte mínimo; enquanto outros 
preferiam o intercâmbio de informações entre administrações relativamente aos 
rendimentos de juros dos não residentes e mostraram-se relutantes relativamente à 
instituição de um imposto com retenção na fonte na União, caso não seja revogada a 
legislação em matéria de segredo bancário. Outros representantes consideraram que a 
coexistência destas duas abordagens poderá constituir uma base para uma eventual 
solução do impasse. 
IV. EMPREGO 
Contexto 
4.1 A luta contra o desemprego é o maior desafio com que a Comunidade se defronta 
actualmente. Tal como indicado anteriormente, as tendências a longo prazo em matéria 
de fiscalidade na Comunidade têm sido desfavoráveis para o factor trabalho, Uma maior 
substituição do trabalho pelo capital tem sido fomentada pelo desequilíbrio estrutural dos 
sistemas fiscais em detrimento do factor trabalho. 
4.2 Ainda não se concretizou uma redução significativa dos impostos sobre o factor trabalho 
(1-2% do PIB) com o objectivo de fomentar o emprego, tal como recomendado pela 
Comissão no seu Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego, 
em especial devido à dificuldade experimentada por alguns Estados-membros em 
encontrar uma compensação orçamental apropriada e suficiente para contrabalançar as 
perdas de receitas. 
O papel da fiscalidade 
4.3 Verificou-se um largo consenso no Grupo de Alto Nível no sentido de os impostos sobre 
o factor trabalho deverem ser reduzidos. Alguns representantes pessoais preferiam uma 
abordagem direccionada para certos grupos, em que os impostos sobre o factor trabalho 
seriam reduzidos para categorias específicas de trabalhadores (por exemplo c» 
desempregados de longo prazo e os jovens desempregados) com o objectivo ok 
maximizar o impacto sobre o emprego. Outros representantes pessoais deram ênfase à 
necessidade de criar o contexto fiscal apropriado com vista à criação de postos <i 
trabalho, através da redução da carga fiscal global, nomeadamente a incidente sobre a& 
empresas. A deslocação da incidência fiscal do factor trabalho para outras matéria 
colectáveis alternativas foi a solução preferida por alguns representantes. Paxá outro*: 
representantes, a criação de emprego poderá ser reforçada através da redução da carj?a 
fiscal global e através do controlo ou contenção das despesas públicas. 
Medidas a longo e a curto prazo 
4.4 Muitos dos representantes pessoais reconheceram que era necessário inverter a evolução 
no sentido do aumento dos impostos sobre o factor trabalho que se tem verificado desde 
há muito tempo, embora seja difícil na prática principalmente devido à margem de 
manobra limitada para financiar reduções significativas deste tipo de impostos. A 
inversão desta tendência teria provavelmente, um maior impacto do que a tomada de 
medidas de curto prazo a nível das decisões em matéria de contratação a médio e longo 
prazo. A maior parte dos representantes pessoais consideraram que seria fundamental 
que os empregadores recebessem uma orientação clara no sentido de que a tendência a 
longo prazo das estruturas fiscais seria invertida, sendo consequentemente esta 
orientação integrada nas suas expectativas. 
10 
4.5 Alguns representantes pessoais sublinharam a importância de medidas de mais curto 
prazo aplicadas nalguns Estados-membros. Estas medidas tendem a ser reduções 
temporárias nos custos não salariais do trabalho e destinam-sc a determinadas categorias 
de trabalhadores, sendo igualmente mais susceptíveis de exercer uma influência sobre as 
decisões a curto prazo em matéria de contratação durante a vigência das medidas. Uma 
questão capital é a reacção da procura do factor trabalho perante estas reduções de curto 
prazo em termos do seu custo. Alguns representantes pessoais sublinharam os riscos 
inerentes a estas medidas de curto prazo, por exemplo, o seu custo elevado relativamente 
às vantagens potenciais. 
Financiamento das reduções de impostos sobre o factor trabalho 
4.6 As opções para o financiamento das reduções de impostos sobre o factor trabalho (tanto 
a curto como a longo prazo) consistem em reduções dos gastos públicos e aumentos da 
tributação sobre outras matérias colectáveis. As matérias colectáveis alternativas poderão 
ser o consumo ou factores de produção para além do factor trabalho. O financiamento de 
tais reduções torna-se mais fácil num contexto de maior crescimento económico. 
4.7 Para alguns representantes pessoais, a prossecução da política de contenção das despesas 
públicas deve constituir uma prioridade. Tal contenção poderá permitir tanto financiar 
reduções dos impostos sobre o factor trabalho como reduzir a carga fiscal global em 
geral. Alguns representantes pessoais sublinharam a tendência existente nos seus 
Estados-membros para deslocar a incidência fiscal dos impostos sobre o rendimento, 
incluindo o rendimento derivado do trabalho por conta de outrem, para os impostos 
sobre a despesa ou o consumo. Relativamente à opção específica de utilizar receitas 
adicionais derivadas da adaptação da taxa normal do IVA no âmbito do novo sistema 
comum, os representantes pessoais reconheceram em geral que tal era sobretudo uma 
opção a médio ou a longo prazo. Alguns destes representantes sublinharam a 
neutralidade dos aumentos do IVA em termos de competitividade da União Europeia. 
Foi sublinhada por alguns representantes pessoais (ver secção V) a opção de introduzir 
ou aumentar os impostos ambientais, incluindo impostos sobre a energia, para financiar 
reduções nos impostos incidentes sobre o factor trabalho, contribuindo assim para 
corrigir a subutilização actual dos recursos laborais e a sobreutilização dos recursos 
ambientais escassos. Por último, no que diz respeito à tributação de factores de produção 
que não o trabalho, especialmente o capital móvel, alguns representantes pessoais 
sublinharam a importância de se alcançar um acordo sobre "redes de segurança" tanto 
para proporcionar matérias colectáveis estáveis em alternativa aos rendimentos do 
trabalho como para evitar uma maior erosão fiscal dessas matérias colectáveis, o que 
conduziria a uma maior tributação do factor trabalho. 
11 
4.8 Confrontados com pressões crescentes sobre os seus sistemas de segurança social, alguz;* 
Estados-membros introduziram métodos alternativos para financiar as despesas aa 
segurança social, por exemplo, alargando as fontes de financiamento de tal forma qu*s a 
totalidade da carga deixe de incidir unicamente sobre o trabalho assalariado ou através 
do incentivo a um maior grau de prestações privadas. Alguns representantes pessoais 
deram ênfase à relação entre as contribuições de caracter social e os benefícios sociais. 
Outros representantes deram ênfase ao facto de que, devido ao envelhecimento da 
população e à diminuição relativa da base de trabalho assalariado, tinham de wr 
explorados métodos alternativos de financiamento das despesas da segurança soe a1. 
Alguns representantes pessoais mencionaram reformas recentes realizadas neste 
domínio. 
V. O AMBIENTE 
Contexto 
5.1 Um dos objectivos da Comunidade consiste em fomentar um crescimento económico 
sustentável que respeite o ambiente. Para assegurar que altos padrões ambientais não 
interfiram indevidamente com outros objectivos, tais como um alto nível de emprego 
que requer nomeadamente um funcionamento eficaz da economia e uma indústria 
europeia competitiva, é essencial encontrar soluções com uma boa relação custos 
eficácia para os problemas ambientais. A tributação, ao afectar o preço dos bens, é urn 
instrumento económico que poderá ser empregue para incentivar uma utilização mais 
equilibrada dos recursos naturais escassos, de modo a reflectir os custos externe:; 
inerentes à sua utilização. 
5.2 Os impostos relacionados com o ambiente incidentes, por exemplo, sobre a utilização de 
recursos naturais limitados e sobre a energia podem ser genericamente definidos como 
todos os impostos cuja matéria colectável tem um significativo impacto negativo sobre o 
ambiente. Para além da função de obter receitas, servem igualmente como um incentivo 
para alterações dos comportamentos. Desta forma, são frequentemente encarados como 
um instrumento económico eficiente para a protecção ambiental. A experiência em 
domínios tais como a utilização de gasolina sem chumbo demonstrou que a melhor 
forma de alcançar os objectivos ambientais passa normalmente pela utilização de 
instrumentos fiscais combinados com outras medidas utilizadas coerentemente com o 
objectivo de alterar os comportamentos. 
5.3 A utilização de impostos ambientais, incluindo os impostos sobre a energia, não 
aumentou significativamente entre 1980 e 1994. Para a União Europeia no seu conjunto, 
os impostos ambientais e sobre a energia elevavam-se a 2,6% do PIB em 1980 e a 2,9% 
em 1994. Os resultados para 1995 e 1996 poderão indicar um certo aumento, dado vários 
Estados-membros terem introduzido novos impostos ambientais não reflectidos nos 
dados mencionados anteriormente. Alguns représentâtes pessoais chamaram a atenção 
para estas reformas fiscais "ecológicas" realizadas recentemente nos seus Estados-
membros. 
12 
Impostos ambientais e reduções dos impostos sobre o factor trabalho 
5.4 Tal como indicado anteriormente, as receitas derivadas de um maior recurso a impostos 
ambientais e sobre a energia poderiam ser utilizadas para financiar reduções nos 
impostos sobre o factor trabalho. Nesta perspectiva, alguns representantes pessoais 
mostraram-se favoráveis ao aumento dos impostos relacionados com a energia, tendo 
sublinhado que vários Estados-membros já tinham feito uso desta opção. Os impostos 
sobre a energia foram considerados como um domínio em que podiam ser obtidos 
volumes significativos de receitas, embora alguns Estados-membros já tivessem níveis 
relativamente elevados desses impostos. Outros impostos relacionados com o ambiente, 
com menores matérias colectáveis não eram susceptíveis de proporcionar receitas 
significativas, especialmente se tiverem êxito a nível do seu impacto sobre os 
comportamentos. Outros representantes pessoais foram mais cépticos quanto à utilização 
de impostos ambientais e sobre a energia com o objectivo de reduzir os impostos sobre o 
factor trabalho, especialmente se outros países não adoptarem a mesma política. Foi 
igualmente sublinhado que os efeitos potencialmente adversos sobre a competitividade 
decorrentes do aumento de impostos sobre a utilização industrial da energia poderiam ser 
atenuados se fosse introduzido na União Europeia um enquadramento comum para os 
impostos ambientais. 
VI. PERSPECTIVAS DE EVOLUÇÃO FUTURA 
O reforço da coordenação 
6.1 Nesta parte final do presente relatório, a Comissão expõe as suas conclusões extraídas 
das quatro reuniões do Grupo de Alto Nível. Estas conclusões baseiam-se no documento 
preparado para a reunião informal do Conselho ECOFIN de Verona e nas deliberações 
do Grupo de Alto Nível, nomeadamente as medidas preconizadas pelo CES, pela 
UNICE e por Onno Ruding. 
6.2 A Comissão sublinha que qualquer proposta para a tomada de medidas pela Comunidade 
em matéria de fiscalidade deve ter plenamente em conta os princípios da subsidiariedade 
e da proporcionalidade. A Comissão não considera que a harmonização dos sistemas 
fiscais constitua um fim em si mesmo. Pelo contrário, mostra-se favorável a uma 
abordagem pragmática e realista destinada a proporcionar aos Estados-membros uma 
defesa mais eficaz do que até aqui contra a perda da soberania fiscal nacional a favor dos 
mercados. 
6.3 Como pode ser concretizada uma melhor cooperação a nível comunitário? No parecer de 
alguns representantes pessoais, existe uma clara necessidade de criar um grupo em que 
os Estados-membros e a Comissão possam partilhar informações e proceder à revisão 
das políticas fiscais. 
13 
6.4 Um tal grupo, que deverá ser presidido pela Comissão, poderia ser utilizado pax,íi-
proporcionar uma visão estratégica das políticas fiscais e dos trabamos dos comités 
especializados com representantes da Comissão e Estados-membros existentes 
actualmente (cobrindo a fiscalidade indirecta, fiscalidade directa e a redução dos custor 
não salariais do trabalho). Terá como função contribuir para a identificação das 
iniciativas-chave, de natureza legislativa ou outra, que, quando apreciadas de uma forma 
global, possam contribuir para a realização de objectivos comunitários essenciais, tais 
como os indicados em Florença, ao mesmo tempo que assegura a capacidade de 
arrecadação fiscal dos Estados-membros. 
6.5 O aprofundamento do intercâmbio de informações relativas a políticas e medidas 
tomadas noutros Estados-membros deverá permitir ao grupo abordar a questão da 
concorrência fiscal. Para esse efeito, a Comissão apresentará um conjunto de iniciativas, 
incluindo algumas das sugeridas por representantes pessoais. Estas iniciativas terão por 
objectivo o seguinte: 
• procurar chegar a um acordo geral sobre os tipos de medidas considerados corne 
prejudiciais num contexto comunitário; 
• a definição de normas comuns em certos domínios ("código de boa conduta"); 
• a introdução de uma maior coordenação das medidas adoptadas pelas autoridades 
fiscais dos Estados-membros destinadas a evitar que a concorrência fiscal prejudisux 
o interesse geral; 
• um reforço da cooperação entre autoridades fiscais na sua luta comum contra a fra t 
e a evasão. 
6.6 Para além destes domínios, o grupo poderia igualmente constituir uma instância muito 
oportuna para examinar as principais implicações políticas de certas questões 
específicas. Relativamente a estas questões, muitas das quais já foram mencionadas 
pelos representantes pessoais, figuram nomeadamente as seguintes: 
• o papel, o funcionamento e as possibilidades de coordenação a nível dos tratados em 
matéria de dupla tributação; 
• a simplificação do contexto fiscal das empresas, especialmente das PME; 
• o problema da interacção entre os impostos e as contribuições para a segurança social, 
especialmente no caso dos trabalhadores fronteiriços; 
• a tributação dos serviços internacionais e o impacto das novas tecnologias. 
6.7 Por último, é necessário prosseguir os trabalhos relativos à interacção entre a fiscalidade 
e os objectivos comunitários comuns definidos em Florença, nomeadamente no que diz 
respeito às empresas, ao emprego e ao ambiente, segundo ÍIS linhas sugeridas 
seguidamente. 
14 
As empresas e o Mercado Único 
6.8 Com o objectivo de colher plenamente os benefícios decorrentes do Mercado Único e 
fomentar as empresas, devem ser enfrentados frontalmente os obstáculos e as 
desvantagens inerentes à realização de operações económicas na União. A eliminação de 
obstáculos aos fluxos de rendimentos e de capitais transfronteiras reduzirá a 
complexidade e, por conseguinte, os custos inerentes à realização de operações 
económicas. Numa perspectiva de mais longo prazo, um contexto de neutralidade fiscal 
favorável às empresas e à criação de riqueza é uma das melhores formas de potenciar a 
competitividade, tão essencial no contexto internacional. 
6.9 A Comissão, embora consciente do carácter sensível das questões da área fiscal e das 
dificuldades daí resultantes, considera que é necessária a tomada de medidas para 
eliminar tais obstáculos. Está igualmente convicta de que um esforço conjunto e 
coordenado é vital para a criação de sistemas fiscais isentos de distorções e concebidos 
em função do Mercado Único. Até ao momento, alguns obstáculos à livre circulação e 
aos princípios de não discriminação consagrados nos Tratados têm sido objecto de 
decisões proferidas pelo Tribunal Europeu de Justiça, sempre que os tribunais nacionais 
consideraram que as disposições fiscais podiam impedir o bom funcionamento do 
Mercado Único. Caso continue uma tal tendência sem ser complementada por outras 
medidas, poderá muito provavelmente resultar numa abordagem fragmentada, que nunca 
poderá constituir uma alternativa viável à cooperação. 
6.10 Neste contexto, a Comissão retém quatro domínios em que urge a tomada de medidas, 
para o desenvolvimento dos sistemas fiscais essenciais para a realização de um Mercado 
Único em condições óptimas. A Comissão tenciona: 
• 
• prosseguir o seu programa de trabalho com vista à introdução de um novo sistema 
comum de IVA; 
apresentar novas propostas com vista à eliminação dos entraves fiscais às actividades 
económicas transfronteiras, começando por uma proposta relativa ao pagamento de 
juros e de royalties entre empresas associadas; 
clarificar o âmbito e melhorar a coerência da aplicação das regras comunitárias de 
concorrência, incluindo as regras relativas aos auxílios estatais; 
comprometer-se a criar condições conducentes a um reforço da cooperação e da 
assistência mútua entre as administrações fiscais, nomeadamente através de propostas 
específicas destinadas a garantir uma melhor integração dos instrumentos de 
cooperação conducentes a um reforço da assistência mútua em matéria de cobrança de 
impostos. 
15 
6.11 No que diz respeito à tributação da poupança, a Comissão considera que a situação 
actual cria tantas distorções que se torna imperativa a tomada de medidas eficazes. A 
introdução de uma taxa mínima de retenção na fonte segundo as linhas da §ua proposta 
de 1989 é, no parecer da Comissão, um primeiro passp importante^ Tal não terá o efeito 
de consagrar o princípio do segredo bancário, assegurando que exista, peio menos, um 
nível mínimo efectivo de tributação aplicado a todo o rendimento de juros na União. Por 
conseguinte, a Comissão solicita ao Conselho que reinicie o seu exame da proposta 
existente relativa à tributação dos rendimentos da poupança. 
Fomento do emprego 
6.12 Com o objectivo de fomentar o emprego, existe um amplo consenso acerca da 
necessidade de inverter a actual evolução das estruturas fiscais que vem aumentando a 
carga incidente sobre o factor trabalho em comparação com outras matérias colectáveis. 
A Comissão sublinha que, de acordo com o princípio da subsidiariedade, os Estados-
membros devem dispor de flexibilidade na selecção do método de redução de impostos 
sobre o factor trabalho e quanto aos meios de financiar essas reduções. Todas as opções 
de financiamento contêm limitações: cada opçí|Q necessita de ser analisada, tanto 
individualmente como no âmbito de uma combinação de opções. A Comissão considera 
de grande interesse a intensificação da troca de informações e experiências actualmente 
em curso relativamente a estas questões, na sequência da publicação do seu relatório 
sobre o futura da protecção social na Comunidade. 
6.13 A curto prazo, as medidas tomadas em muitos Estados-membros para reduzir os custos 
não salariais do trabalho e destinadas a categorias específicas de trabalhadores, tais como 
os trabalhadores com poucas qualificações ou os trabalhadores que ocupam o L&U 
primeiro emprego, ainda não conduziram, nas actuais condições económicas, a reduções 
significativas do desemprego. No entanto, a experiência demonstra que o seu impado 
pode ser consideravelmente reforçado se forem concebidas adequadamente. Estes 
medidas poderão revelar-se mais eficazes se se relacionarem com a criação de postos ds 
trabalho, apoiando-se de uma forma flexível nas experiências que envolvam alterações 
na organização ou na duração do trabalho. Para além disso, se as medidas forem tão 
simples quanto possível, a sua utilização será encorajada e os custos de aplicação 
minimizados, nomeadamente para as mais pequenas empresas. Na verdade, dado que as 
PME são a fonte dominante de novos postos de trabalho na União, as políticas fiscais 
devem igualmente facilitar e sustentar a sua capacidade de criação de emprego. De forma 
análoga, um tratamento mais favorável das despesas relativas a investimentos intangíveis 
para fins de tributação das empresas contribuirá para o desenvolvimento das 
qualificações, para o reforço das capacidades e igualmente para a concepção de melhores 
estratégias em matéria de inovação. 
6.14 Numa perspectiva de mais longo prazo, a Comissão considera que trará grandes 
vantagens a coordenação das medidas fiscais, apresentando-as como parte de um esforço 
comunitário com o objectivo de reduzir o desemprego. É crucial persuadir os agentes 
económicos de que as estruturas fiscais orientar-se-ão a partir de agora para o fomento 
do emprego. Uma tal coordenação será de especial interesse no contexto da inversão da 
tendência de longo prazo das estruturas fiscais e pan ? » nação de w,-cessaria confiaria 
como parte do Pacto Europeu de Confiança. 
16 
O ambiente 
6.15 Relativamente ao ambiente, a Comissão reconhece a necessidade de se explorar uma 
utilização acrescida dos impostos relacionados com o ambiente e com o consumo de 
energia. No entanto, a prática actual demonstra que a melhor forma de alcançar os 
objectivos ambientais consiste na combinação dos instrumentos fiscais com outras 
medidas, utilizadas coerentemente com o objectivo de alterar os comportamentos. 
Aquando da selecção dos instrumentos a utilizar, os efeitos sobre a competitividade, o 
emprego e o ambiente devem ser apreciados cuidadosamente. 
6.16 Embora a combinação adequada dos instrumentos para alcançar objectivos ambientais 
possa não ser a mesmo para todos os Estados-membros, é essencial que as diferenças 
sejam compatíveis com o funcionamento harmonioso do Mercado Único. A este 
respeito, a Comissão apresentará em breve uma comunicação contendo orientações para 
os Estados-membros relativamente à utilização de impostos ambientais com base na 
actual legislação comunitária. 
6.17 Embora os Estados-membros tenham de ponderar em que medida os instrumentos fiscais 
serão necessários para alcançar os seus objectivos ambientais a nível nacional, foi 
claramente identificado o domínio em que urge a tomada de medidas a nível 
comunitário. Este domínio diz respeito à tributação dos produtos energéticos que, 
nomeadamente, podem desempenhar um importante papel ao contribuírem para alcançar 
o objectivo da estabilização das emissões de C02, ao nível de 1990, até ao ano 2000. 
Neste contexto, a Comissão apresentará, antes do final do ano, novas propostas relativas 
à tributação dos produtos energéticos. Estas propostas proporcionarão um 
enquadramento comum, concedendo aos Estados-membros flexibilidade para ajustarem 
os seus sistemas fiscais à luz das suas próprias circunstâncias nacionais, respeitando ao 
mesmo tempo um funcionamento harmonioso do Mercado Único. 
Conclusões 
6.18 Tendo em conta a análise e as linhas de acção definidas anteriormente, a Comissão 
considera que existe uma necessidade urgente de avançar, tanto no que diz respeito a 
questões específicas como quanto às linhas gerais que enformam as políticas fiscais. Um 
grupo de trabalho sobre política fiscal poderá ser instrumental no desenvolvimento e na 
apreciação do progresso em todos estes domínios. Numa perspectiva de mais longo 
prazo, poderá lançar as bases para um acordo geral que assegure uma melhor adaptação 
das políticas fiscais à realização de importantes objectivos da União, protegendo ao 
mesmo tempo as matérias colectáveis contra uma concorrência fiscal nefasta. 
17 
649 A Cpimssjp convida p Consemo: 
i) a tomar nota $0 presente relatório e a su^met^|p à apreçia^|p CJQ Conselho 
Eurppeu; 
ii) a dedicar uma das suas próximas sessões ao exame global do conjunto das 
propostas da Comissão existentes, bem como das possíveis medidas a tomar no 
futuro; 
iij) a aprova/ p irtíeio dps tfabalhos CJP grqpo e as grande^ linlia^ ç|o seu programa de 
trabalho, tal çpmo prpppsto no presepte rela$rip. 
18 

ISSN 0257-9553 
COM(96) 546 final 
DOCUMENTOS 
PT 09 
N. ° de catálogo : CB-CO-96-547-PT-C 
ISBN 92-78-10723-9 
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