Relatório 	Especial	A	Comissão 	garantiu 	
uma aplicação 	eficaz	
da Diretiva 	«Serviços»?PT	 2016	n.º	05
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Informações: eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na Internet, via servidor Europa ( http://europa.eu )
Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
Print ISBN 978-92-872-4184-9 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/925994 QJ-AB-16-002-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-4202-0 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/03793 QJ-AB-16-002-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-4162-7 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/04338 QJ-AB-16-002-PT-E
© União Europeia, 2016
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
A	Comissão 	garantiu 	
uma aplicação 	eficaz	
da Diretiva 	«Serviços»?
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório 	EspecialPT	 2016	n.º	05
02
 Equipa	de	auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Milan Mar -
tin Cvikl — especializada nos domínios de receitas, investigação e políticas internas , governação económica e financeira, 
e instituições e organismos da União Europeia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Neven 
Mates, com a colaboração de Georgios Karakatsanis, chefe de gabinete; Marko Mrkalj, assessor de gabinete; Paul Stafford, 
responsável principal; Wayne Codd, responsável de tarefa; Sandra Dreimane, Jurgen Manjé e Wolfgang Stolz, auditores.
Da esquerda para a direita: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane e G. Karakatsanis.

03
 Índice
Pontos
 Glossário	e abreviaturas
I-VIII  Síntese
1-11  Introdução
6-7 Objetivos 	da	Diretiva 	«Serviços»
8 -11  Funções 	e responsabilidades
12-13  Âmbito	e método	da	auditoria
14 -110  Observações
16-42  Transposição 	e acompanhamento 	da	aplicação
16-18  A	Comissão	prestou	assistência	e acompanhou	a transposição
19-20  Vinte	Estados-Membros	atrasaram-se	na	transposição
21-27  As	avaliações	mútuas	foram	uma	prática	inovadora	bem	gerida	pela	Comissão	e posteriormente	utilizada 	
noutras 	diretivas
28-29  Ainda	há	muito	a fazer	para	que	a aplicação	seja	conseguida
30-32  Foram	realizadas	verificações	de	desempenho	sobre	a forma	como	a legislação	da	UE	funciona	em	cenários 	
empresariais 	reais
33-34  Os	resultados	levaram	a outras	propostas	legislativas	pela	Comissão
35-36  A	Comissão	poderia	ter	utilizado	melhor	os	resultados	para	fazer	cumprir	a Diretiva	«Serviços»	de 	
forma sistemática
37-42  Falta	de	avaliação	do	impacto	económico
43-77  Aplicação
43-45  As	ferramentas	e o	apoio	disponibilizados	pela	Comissão	para	a aplicação	da	Diretiva	«Serviços»	foram 	
subutilizados	e são	por	conseguinte	apenas	parcialmente	eficazes
46-52  Atrasos	na	criação	de	balcões	únicos	e qualidade	variável	entre	Estados-Membros
53-55  Balcões	únicos	difíceis	de	encontrar	e baixo	nível	de	sensibilização	empresarial
56-64  Pouca	cooperação	administrativa	em	questões	relacionadas	com	a Diretiva	«Serviços»
65-71  Os	consumidores	continuam	a deparar	se	com	problemas	de	acesso	ao	mercado	único	dos	serviços
04 Índice	
72-75  Os	prestadores 	de	serviços 	ainda	discriminam 	injustamente
76-77  Resolução 	dos	problemas
78 -110  Garantir 	a aplicação
78-79  A	Comissão	utiliza	diversos	instrumentos	de	aplicação
80-85  O	SOLVIT	raramente	é utilizado	no	âmbito	da	Diretiva	«Serviços»
86-93  EU Pilot:	um	sistema	de	pré-contencioso	apreciado	pelos	Estados-Membros
94-99  A	Comissão	raramente	recorreu	a procedimentos	por	infração
100-101  Os	procedimentos	por	infração	são	demasiado	longos
102-104  As	reclamações	individuais	relacionadas	com	serviços	foram	seguidas	numa	base	regular	mas 	
verificaram-se	longos	períodos	de	inatividade	durante	os	procedimentos	por	infração
105-107  Apenas	um	caso	foi	submetido	ao	Tribunal	de	Justiça
108-110  As	recomendações	específicas	por	país	tiveram	um	sucesso	limitado
111-120  Conclusões 	e recomendações
112-114  Transposição 	e acompanhamento 	da	aplicação 	
115 -118  Aplicação
119 -120  Execução
 Respostas	da	Comissão 	
05
 Glossário 	e abreviaturas
BU: balcão único
CDC:	cooperação no domínio da defesa do consumidor
DQP : diretiva relativa às qualificações profissionais
EU Pilot : o EU Pilot  visa a cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão sobre questões relativas 
à conformidade da legislação nacional com o direito da UE ou a correta aplicação deste último. É utilizado como um 
primeiro passo com o objetivo de evitar, se possível, procedimentos formais por infração
IMI: sistema de informação do mercado interno
NACE	Rev 2 : nomenclatura estatística das atividades económicas na Comunidade Europeia
PIB: produto interno bruto
Rastreios : fiscalização, à escala da UE, de sítios Internet em setores em linha específicos
Rede-CEC :	rede de centros europeus do consumidor
REP : recomendações específicas por país
SEC : Sistema Europeu de Contas
SOLVIT : mecanismo alternativo de resolução de litígios criado para ajudar os cidadãos e as empresas da UE com 
dificuldades em exercer os seus direitos no âmbito do mercado interno europeu por causa da aplicação incorreta da 
legislação do mercado interno pela administração pública de outro Estado-Membro
SRQC:	Sistema de Registo de Queixas da Comissão
TFUE:	Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
UE: União Europeia
06
 Síntese
I
Apesar de o mercado único de bens estar bem desenvolvido em termos de comércio no espaço da UE, é ampla -
mente reconhecido que o mercado de serviços não atingiu plenamente o seu potencial. A Diretiva «Serviços» 
abrange atividades de prestação de serviços que representam cerca de 46% do PIB da UE e tem por objetivo reduzir 
os obstáculos legais e administrativos, tanto para os prestadores de serviços como para os seus destinatários. Este 
objetivo deve ser alcançado pelos Estados-Membros mediante a transposição jurídica da Diretiva, o aumento da 
transparência e a simplificação dos procedimentos, o que tornará mais fácil para as empresas e para os consumido -
res prestar e receber serviços no mercado único.
II
A auditoria do Tribunal incidiu sobre as medidas tomadas pela Comissão para apoiar os Estados-Membros e incluiu 
um exame das medidas de execução destinadas a resolver os problemas de incumprimento que prejudicam o bom 
funcionamento do mercado único dos serviços.
III
A maioria dos Estados-Membros não transpôs a Diretiva para a legislação nacional dentro do prazo. No entanto, ao 
longo do processo, a Comissão acompanhou os progressos realizados e prestou apoio para a aplicação da Diretiva 
durante e após a transposição, organizando o processo de avaliação mútua, bem como fornecendo orientações 
durante as reuniões regulares dos grupos temáticos de peritos.
IV
As avaliações mútuas e as verificações de desempenho em setores-alvo foram úteis para os Estados-Membros mas 
demonstraram igualmente que continua a existir um número significativo de obstáculos. A Comissão não deu 
seguimento suficiente a esta questão e demonstrou relutância em questionar a justificação do critério de «propor -
cionalidade» invocada por alguns Estados-Membros para manter requisitos não conformes.
V
A Comissão foi apenas parcialmente eficaz no que se refere a garantir a aplicação da Diretiva. Vários anos após 2009, 
termo do prazo fixado para a sua aplicação, os entraves ao mercado interno dos serviços abrangidos pela Diretiva 
mantêm-se, estando a Comissão relutante em avançar com processos judiciais, em parte devido à longa duração do 
processo judicial, mas também devido à falta de solidez da legislação. Foram utilizadas medidas tais como o SOLVIT 
e o Projeto EU Pilot  para resolução de problemas, mas sem a rapidez de resultados exigida tanto pelas empresas 
como pelos destinatários dos serviços. Os consumidores ainda não beneficiam do nível de acesso ao mercado 
interno dos serviços pretendido pela Diretiva.
VI
Os potenciais benefícios económicos da plena aplicação da Diretiva ainda não são conhecidos, apesar de os gan -
hos estimados em termos de produção serem frequentemente citados para demonstrar o impacto da redução dos 
entraves. Em virtude da falta de dados suficientemente pormenorizados sobre os setores afetados pela Diretiva, 
ainda não existe uma quantificação fiável do seu impacto.
Síntese 07
VII
Entre as suas recomendações, o Tribunal insta especialmente a Comissão a ser mais ambiciosa no que toca a fazer 
cumprir a Diretiva:
— seguindo os resultados de exercícios tais como a avaliação mútua e as verificações de desempenho para re -
solver situações de incumprimento e, juntamente com os Estados-Membros, dando resposta às questões mais 
significativas do ponto de vista económico;
— iniciando processos EU Pilot  o mais rapidamente possível, após a identificação de uma questão e partilhando as 
informações sobre a sua resolução;
— reduzindo tanto quanto possível a duração dos procedimentos por infração;
— enviando questões importantes de falta de aplicação e de aplicação incorreta para o Tribunal de Justiça.
VIII
Além disso:
— a Comissão deve elaborar orientações para a transposição e publicá-las o mais rapidamente possível após 
a sua adoção;
— a Comissão deve envidar esforços para assegurar que a questão dos dados necessários para avaliar o impacto da 
nova legislação é resolvida numa fase inicial do processo legislativo;
— os Estados-Membros devem respeitar a Carta dos balcões únicos, por exemplo, disponibilizando informações 
em várias línguas e permitindo a conclusão de todas as etapas administrativas necessárias para a prestação de 
serviços transfronteiriços;
— o legislador deve introduzir um período de statu quo  para a notificação do projeto de requisitos e garantir que 
o mesmo é publicado num sítio Internet publicamente acessível, a fim de permitir um melhor acesso e controlo 
em tempo útil;
— quando da revisão do Regulamento relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor, o seu âmbito 
de aplicação deve ser alargado de forma a incluir o artigo 20.º da Diretiva «Serviços» .
08
 Introdução
01	
A Diretiva «Serviços» (a seguir designada a Diretiva) foi adotada em 2006 com o ob -
jetivo de reduzir os obstáculos legais e administrativos, tanto para os prestadores de 
serviços como para os seus destinatários. Este objetivo deveria ser alcançado pelos 
Estados-Membros mediante a transposição jurídica da Diretiva, o aumento da trans -
parência e a simplificação dos procedimentos, tendo em vista facilitar a prestação 
e a utilização de serviços pelas empresas e pelos consumidores no mercado único. 
Abrange serviços que representam 46%1 do PIB da UE. Todos os países da UE tinham 
de a aplicar até ao final de 2009.
02	
As origens da Diretiva remontam a 1997, com a apresentação pela Comissão do 
Plano de Ação para o Mercado Único2, que pretendia eliminar os obstáculos setoriais 
à integração do mercado. Os documentos posteriores centraram-se especificamen -
te nos serviços, com o argumento de que os diversos entraves no mercado interno 
constituem um «travão em relação ao conjunto da economia europeia e ao seu 
potencial em termos de crescimento, competitividade e criação de empregos»3 o que 
resultou na apresentação, em 2004, de uma proposta de Diretiva relativa aos Serviços 
(geralmente referida como a Diretiva «Bolkestein»), que baseava a livre circulação de 
serviços no princípio do país de origem. Em consequência, os prestadores de serviços 
teriam de cumprir apenas a regulamentação do Estado-Membro de estabelecimento, 
independentemente do local onde se realizasse a atividade de serviços. O princí -
pio do país de origem foi, todavia, abandonado a pedido do Parlamento Europeu4. 
A Diretiva «Serviços»5, adotada em 2006, introduziu, em vez disso, a obrigação de 
os Estados-Membros garantirem «o livre acesso e exercício da atividade no setor 
dos serviços no seu território» e de «não fazerem depender o acesso ou o exercí -
cio de uma atividade de serviços no seu território ao cumprimento de qualquer 
requisito (…) que não respeite os princípios de não-discriminação, de necessidade 
e de proporcionalidade6».
03	
Foi excluído do âmbito de aplicação da Diretiva «Serviços» um conjunto de ativi -
dades económicas: serviços de interesse geral sem caráter económico, serviços fi -
nanceiros, comunicações eletrónicas, agências de trabalho temporário, cuidados 
de saúde, serviços audiovisuais, serviços de jogo e lotaria, atividades ligadas ao 
exercício da autoridade pública, serviços sociais, serviços de segurança privada, 
notários e oficiais de justiça e de fiscalidade. A Diretiva também não se aplica 
à legislação dos Estados-Membros em matéria de segurança social.1 SWD(2014) 131 final, 
de 31 de março de 2014, 
«Plano de trabalho para 
a apresentação de relatórios 
sobre reformas nacionais nos 
mercados dos serviços».
2 CSE(97) 1 final, 
de 4 de junho de 1997, 
Comunicação da Comissão ao 
Conselho Europeu «Plano de 
Ação para o mercado único».
3 COM(2002) 441 final, 
de 30 de julho de 2020, 
«Relatório da Comissão ao 
Conselho e ao Parlamento 
Europeu sobre o mercado 
interno dos serviços».
4 COM(2013) 547 final, 
de 24 de julho de 2013, 
«Proposta de Diretiva do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho relativa aos serviços 
de pagamento no mercado 
interno, que altera as 
Diretivas 2002/65/CE, 2013/36/
CE e 2009/110/CE e revoga 
a Diretiva 2007/64/CE».
5 Diretiva 2006/123/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, 
de 12 de dezembro de 2006, 
relativa aos serviços no 
mercado interno 
(JO L 376 de 27.12.2006, p. 36).
6 N.º 1 do artigo 16.º da Diretiva 
Serviços. Proporcionalidade: 
o requisito tem de ser 
adequado para garantir 
a consecução do objetivo 
prosseguido, não podendo ir 
além do necessário para 
o atingir.
09 Introdução 	
7 Relatório de Corazza Bildt 
sobre o Mercado Interno dos 
Serviços: Situação Atual 
e Próximas Etapas 
[2012/2144(INI)] ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//PT ).
8 Relatório Cofferati sobre 
a governação do mercado 
único no âmbito do Semestre 
Europeu 2014 [2013/2194(INI)] 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//PT ).
9 Nota sobre o plano de 
trabalho de 2014 da Comissão 
para a apresentação de 
relatórios sobre reformas 
nacionais nos mercados dos 
serviços, 
5431/14 COMPET 29, MI 51, 
Conselho da UE, Bruxelas, 
22 de janeiro de 2014.
10 Em conformidade com 
o disposto no artigo 14.º da 
Diretiva.04	
Apesar de o mercado único de bens estar bem desenvolvido em termos de co -
mércio no espaço da UE, é amplamente reconhecido que o mercado de serviços 
não atingiu plenamente o seu potencial, tendo o Parlamento Europeu sublinhado 
a necessidade de o incrementar, tanto no relatório Corazza Bildt7 sobre o merca -
do interno dos serviços como, mais recentemente, no relatório Cofferati8. O im -
pacto de uma boa aplicação da Diretiva é potencialmente muito elevado, dada 
a importância dos serviços na economia europeia.
05	
O prazo fixado para a transposição foi 2009, mas a Comissão declarou, na sua 
comunicação de 22 de outubro de 2013, que «a Europa ainda não está à altura 
das suas ambições relativamente ao mercado único, nomeadamente em domí -
nios fundamentais como a economia digital, a energia e os serviços». Em janeiro 
de 2014, o Conselho salientou a necessidade de coordenação entre a Comissão 
e os Estados-Membros para melhorar a forma como as regras do mercado único 
são transpostas, aplicadas e executadas9.
Objetivos	da	Diretiva	«Serviços»
06	
A aplicação plena da Diretiva deve permitir eliminar a burocracia e simplificar, 
de forma significativa, o estabelecimento dos prestadores de serviços, tanto no 
seu país como no estrangeiro, ou seja, deve facilitar a prestação transfronteiras 
de serviços. Para contribuir para a realização deste objetivo, os Estados-Mem -
bros devem criar «balcões únicos», destinados a prestar assistência às empresas, 
fornecendo-lhes informações exaustivas sobre os procedimentos a seguir para 
oferecer e prestar serviços e permitindo-lhes o preenchimento das formalidades 
necessárias por via eletrónica. A Diretiva também reforça os direitos dos destina -
tários dos serviços, especialmente os consumidores, proibindo a discriminação 
com base na nacionalidade ou na residência.
07	
Os obstáculos que a Diretiva pretende eliminar incluem10:
a) requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalida -
de ou, tratando-se de sociedades, no local da sede;
b) proibição de um prestador ter um estabelecimento em mais do que um Es -
tado-Membro ou de estar inscrito nos registos ou nas ordens ou associações 
profissionais de mais do que um Estado-Membro;
10 Introdução 	
c) obrigação de o prestador ter o seu estabelecimento principal no território 
destinatário;
d) condições de reciprocidade com o Estado-Membro onde o prestador possua 
já um estabelecimento;
e) condicionamento da concessão da autorização à comprovação da existên -
cia de uma necessidade económica ou de uma procura no mercado, a uma 
avaliação dos efeitos económicos potenciais ou atuais da atividade, ou a uma 
apreciação da adequação da atividade aos objetivos de programação econó -
mica fixados pela autoridade competente;
f) intervenção de operadores concorrentes, nomeadamente em órgãos consul -
tivos, no processo de concessão de autorizações ou na aprovação de outras 
decisões tomadas na matéria pelas autoridades competentes;
g) garantias financeiras, incluindo qualquer obrigação de subscrever um seguro 
junto de um prestador ou organismo estabelecido no território destinatário;
h) obrigação de ter estado previamente inscrito durante um determinado perío -
do nos registos do Estado-Membro ou de ter exercido previamente a ativida -
de durante um determinado período no respetivo território.
Funções 	e responsabilidades
08	
A Diretiva define as funções e as responsabilidades da Comissão e dos 
Estados-Membros.
09	
Os Estados-Membros são responsáveis pela transposição da Diretiva para a sua 
legislação e por uma série de funções relativas ao seguimento da transposição 
através do procedimento de avaliação mútua (ver pontos 21 a 29), bem como 
pela prestação de assistência às empresas através da criação de balcões únicos. 
Pela primeira vez, os Estados-Membros estão juridicamente obrigados a pôr em 
prática esses serviços de administração em linha e a disponibilizá-los aos utiliza -
dores transfronteiriços.
11 Introdução 	
10	
A rede SOLVIT é um mecanismo de resolução de litígios que foi criado para ajudar 
os cidadãos e as empresas da UE a quem foi negada a possibilidade de exercício 
dos seus direitos no âmbito do mercado interno europeu, pelo facto de uma 
administração pública de outro Estado-Membro ter feito uma aplicação incorreta 
da legislação do mercado interno. O sistema funciona através de uma rede de 
centros SOLVIT instituídos na administração nacional de cada Estado-Membro. 
A rede SOLVIT é uma alternativa prática aos mecanismos formais de resolução 
de problemas, tais como procedimentos judiciais nacionais ou queixas dirigidas 
à Comissão Europeia.
11	
A DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME (anterior DG Merca -
do Interno e Serviços) coordena a política da Comissão relativa ao mercado único 
europeu e procura eliminar os entraves injustificados ao comércio, em especial 
no domínio dos serviços e dos mercados financeiros. Deve acompanhar a aplica -
ção prática da legislação da UE, prestar assistência aos Estados-Membros e dar 
início a procedimentos por infração sempre que necessário.
12
 Âmbito	e método 	
da auditoria
12	
A principal questão de auditoria do Tribunal consistiu em avaliar se a Comissão 
garantiu uma aplicação eficaz da Diretiva. Esta questão foi dividida em duas 
subquestões:
a) a Comissão acompanhou e avaliou de forma adequada a aplicação 
da Diretiva?
b) a Comissão facilitou e fez cumprir, de forma suficiente, a aplicação 
da Diretiva?
13	
A auditoria incluiu entrevistas e exames dos processos na Comissão, além de 
visitas de recolha de informações a uma série de ministérios competentes, or -
ganizações empresariais, câmaras de comércio e associações de consumidores 
em sete Estados-Membros, tendo em vista a obtenção de informações sobre os 
obstáculos remanescentes em matéria de comércio e a eficácia dos mecanismos 
existentes para a sua eliminação. O Tribunal selecionou Estados-Membros com 
um comércio transfronteiriço significativo: Alemanha, Reino Unido, Áustria, Eslo -
váquia, França, Países Baixos e Portugal. Procedeu-se igualmente à consulta de 
diversas organizações europeias.
13
 Observações
11 Todas as versões linguísticas 
foram publicadas na Internet 
em novembro de 2007, 
estando disponível apenas 
a versão em língua inglesa em 
30 de julho de 2007.14	
Em 2009, após o termo do processo de transposição, a Comissão tentou identifi -
car domínios relativamente aos quais a Diretiva não tinha sido transposta e criou, 
simultaneamente, diversos mecanismos destinados a reduzir os entraves subsis -
tentes. No entanto, continuam a existir obstáculos, alguns dos quais decorrem de 
uma redação vaga da Diretiva. A Comissão tem-se mostrado reticente em aplicar 
medidas por infração, em parte devido à falta de solidez da base jurídica e em 
parte devido ao período de tempo necessário para que tal procedimento legal 
imponha o seu cumprimento (vários anos, mesmo que os intercâmbios de infor -
mações sejam efetuados em devido tempo).
15	
Ainda não é possível avaliar em que medida os benefícios económicos esperados 
da Diretiva foram concretizados. Embora a Comissão tenha publicado estimati -
vas sobre potenciais ganhos proporcionados pela Diretiva em termos de PIB, as 
mesmas baseavam-se em dados aproximados. Até 2014, a Comissão não envidou 
nenhum esforço sistemático de compilação de dados sobre o comércio transfron -
teiras dos serviços abrangidos pela Diretiva. Além disso, em 2015, esses dados 
continuavam indisponíveis, o que torna impossível avaliar o crescimento dos ser -
viços transfronteiriços ou aumento do PIB decorrentes da aplicação da Diretiva.
Transposição 	e acompanhamento 	da	aplicação
A	Comissão 	prestou 	assistência 	e acompanhou 	a transposição
16	
A Diretiva entrou em vigor em 28 de dezembro de 2006 e deveria ser transposta 
até 28 de dezembro de 2009. Tendo em conta que a transposição representaria 
custos elevados para os Estados-Membros, abrangendo legislação relativa a um 
grande número de atividades económicas, o prazo para a sua realização foi de 
três anos em vez dos habituais dois.
17	
A Comissão publicou o «Manual de execução da Diretiva 'Serviços'», com o obje -
tivo de proporcionar assistência técnica aos Estados-Membros, descrevendo as 
medidas mais adequadas para a execução. No entanto, esse documento apenas 
ficou disponível em todas as línguas quase um ano após a adoção da Diretiva11. 
Representantes dos Estados-Membros visitados declararam que o manual foi um 
instrumento útil, mas consideraram que o seu impacto teria sido maior se tivesse 
sido disponibilizado logo após a entrada em vigor da Diretiva. Além do Manual, 
a Comissão prestou aconselhamento aos Estados-Membros, realizando visitas de 
acompanhamento e dando resposta às suas questões.
14 Observações 	
12 COM (2012) 261 final, 
de 8 de junho de 2012, «Uma 
parceria para um novo 
crescimento no setor dos 
serviços 2012-2015» 
e documentos de apoio.
13 República Checa, Estónia, 
Croácia, Lituânia, Hungria, 
Malta, Países Baixos e Suécia.
14 Alemanha (encerrado 
em 26.1.2012), Áustria 
(encerrado em 26.4.2012) 
e Grécia (encerrado 
em 31.5.2012).
15 Os balcões únicos da primeira 
geração cumprem os 
requisitos limitados definidos 
na diretiva. Os balcões únicos 
da segunda geração «devem 
não só cumprir as obrigações 
da Diretiva «Serviços», mas ir 
mais além, em termos de 
âmbito e de funcionalidade», 
de acordo com a Carta dos 
balcões únicos.18	
No contexto dos trabalhos bilaterais e do apoio prestado aos Estados-Membros, 
a Comissão tomou as medidas necessárias para acompanhar os progressos na 
transposição, tendo apresentado um relatório sobre os mesmos ao Conselho 
«Competitividade». Em junho de 2012, publicou um relatório mais abrangente 
sob a forma de «pacote de serviços»12.
Vinte	Estados-Membros 	atrasaram-se 	na	transposição
19	
Apenas oito Estados-Membros13 cumpriram o prazo para a transposição. Foram 
enviados ofícios de notificação aos Estados-Membros que não tinham comunica -
do a conclusão da transposição, assinalando o início de procedimentos por infra -
ção. Em 27 de outubro de 2011, os três casos14 que não tinham sido resolvidos en -
tretanto foram enviados para o Tribunal de Justiça Europeu. Estes casos foram, no 
entanto, resolvidos antes de serem considerados pelo Tribunal de Justiça. O últi -
mo Estado-Membro a concluir a transposição foi a Grécia, em 31 de maio de 2012.
20	
A Comissão pretendia que os balcões únicos (ver pontos 44 a 55) desempenhas -
sem um papel significativo na aplicação da Diretiva. Dedicou-lhes, por conse -
guinte, especial atenção nos seus relatórios sobre os progressos registados pelos 
Estados-Membros em matéria de aplicação, baseando-se na sua própria análise 
e em estudos realizados por organizações empresariais. Até à data-limite de 
2009, 21 dos 27 Estados-Membros tinham criado a «primeira geração» de balcões 
únicos15, apesar de nem todos terem as mesmas possibilidades de preenchi -
mento em linha dos procedimentos administrativos e de utilização para além 
das fronteiras.
As	avaliações	mútuas	foram	uma	prática	inovadora, 	
bem  gerida	pela	Comissão	e posteriormente	utilizada	para 	
outras	diretivas
21	
A realização da avaliação mútua prevista na Diretiva exigia que cada Estado-  
-Membro avaliasse a fundamentação dos requisitos nacionais relativos aos pres -
tadores de serviços e partilhasse as suas constatações com os outros Estados-  
-Membros. O objetivo consistia em melhorar a compreensão dos motivos subja -
centes aos requisitos em vigor e encorajar os Estados-Membros a compararem 
os seus métodos regulamentares e a partilharem boas práticas, eliminando os 
requisitos que concordassem ser injustificados.
15 Observações 	
16 COM(2011) 20 final 
de 27 janeiro de 2011, «Para 
um melhor funcionamento do 
mercado único dos serviços — 
tirar proveito dos resultados 
do processo de avaliação 
mútua da Diretiva 'Serviços'», 
p. 6.
17 SEC(2011) 102 final, 
de 27 de janeiro de 2011, 
«Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão sobre 
o processo de avaliação mútua 
da Diretiva 'Serviços', que 
acompanha o documento 
COM(2011) 20 final», p. 10.22	
A Diretiva estabeleceu o processo e os requisitos para as avaliações mútuas do 
quadro regulamentar aplicável às atividades de serviços nos Estados-Membros. 
Até 28 de dezembro de 2009, estes deviam apresentar à Comissão um relatório 
contendo informações sobre: i) os regimes de autorização, ii) os requisitos nacio -
nais específicos que pretendiam manter e iii) as atividades multidisciplinares. Os 
Estados-Membros deviam explicar a compatibilidade dos restantes regimes ou 
requisitos de autorização com a substância da Diretiva, justificar por que razão 
esses requisitos cumpriam os critérios de não-discriminação, de necessidade e de 
proporcionalidade, bem como indicar quais os prestadores que permaneceriam 
sujeitos a esses requisitos.
23	
A Comissão comunicou as justificações relativas aos requisitos aos outros Es -
tados-Membros, concedendo-lhes um prazo de seis meses para responder. 
Em 28 de dezembro de 2010, a Comissão concluiu um relatório sobre o proces -
so de avaliação mútua, tendo coordenado as respostas dos Estados-Membros, 
acompanhadas, quando adequado, de propostas de iniciativas complementares. 
A Comissão deveria assegurar o seguimento deste processo anualmente. Para 
o efeito, publicou-o, pela primeira vez, em junho de 2012 sob a forma de um 
pacote de serviços e, em seguida, organizou iniciativas como uma análise pelos 
pares sobre a forma jurídica, os requisitos relativos à detenção do capital social 
e às tarifas, uma avaliação das regulamentações nacionais em matéria de acesso 
a determinadas profissões e acesso aos seguros, bem como seminários para as 
partes interessadas.
24	
O sucesso da avaliação mútua no exame da legislação de vários Estados-Membros foi 
de tal ordem que esta prática acabou por ser posteriormente reproduzida noutros 
domínios, designadamente na Diretiva «Qualificações profissionais» revista.
25	
A metodologia de avaliação mútua consistiu nas seguintes etapas16: autoavalia -
ções pelos diferentes Estados-Membros, debates em pequenos grupos de cinco 
Estados-Membros e reuniões plenárias com todos os Estados-Membros. A Co -
missão tomou nota dos progressos registados, designadamente a substituição 
dos regimes de autorização transversais por métodos menos onerosos, como as 
declarações, e a abolição dos regimes setoriais específicos, dos requisitos míni -
mos de capital, da proibição de ter mais do que um estabelecimento, das tarifas 
obrigatórias e das restrições quantitativas e territoriais17.
16 Observações 	
18 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, « The economic 
impact of the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation » (O impacto 
económico da Diretiva 
Serviços: uma primeira 
avaliação após a aplicação), 
Economic Papers  n.º 456, junho 
de 2012, Comissão Europeia, 
Bruxelas, 2012, p. 30.26	
Foram dados passos significativos no sentido da eliminação dos obstáculos. 
Funcionários nos Estados-Membros visitados consideraram que o processo de 
avaliação mútua foi um dos aspetos mais importantes da aplicação da Diretiva, 
na medida em que os Estados-Membros tiveram de cooperar intensamente no 
exame de um grande volume de legislação nacional e regional, para avaliar a sua 
compatibilidade com as disposições da Diretiva e com a jurisprudência do Tribu -
nal de Justiça Europeu.
27	
Os Estados-Membros visitados reconheceram que a Comissão contribuiu imen -
so, a nível prático, para a aplicação da Diretiva, organizando sessões de peque -
nos grupos de trabalho no âmbito do processo de avaliação mútua, bem como 
fornecendo orientações durante as reuniões regulares dos grupos temáticos 
de peritos.
Ainda	há	muito	a fazer	para	que	a aplicação	seja	conseguida
28	
Os relatórios sobre o processo de avaliação mútua revelaram que as barreiras só 
foram removidas parcialmente. De acordo com as estimativas da Comissão, de 
todos os entraves que a Diretiva visava eliminar junto dos grupos profissionais 
selecionados que foram estudados, 10% tinham sido completamente removidos, 
60% parcialmente removidos e 30% mantinham-se18. Esta situação indica que 
ainda há muito a fazer para concluir a aplicação.
29	
Embora as avaliações mútuas implicassem cooperação no exame de um grande 
volume de legislação nacional e regional, a sua eficácia final foi criticada por 
funcionários de alguns dos Estados-Membros visitados, que consideravam que 
a Comissão envidara poucos esforços para eliminar os entraves potencialmente 
injustificados que foram identificados durante o processo de avaliação mútua. 
Além disso, um grupo de seis Estados-Membros entendia que a Comissão não 
questionara suficientemente a justificação do critério de «proporcionalidade» 
e defendia a publicação de orientações específicas, com exemplos do que é e do 
que não é proporcional. Existiria assim um entendimento comum sobre propor -
cionalidade, e a Comissão poderia dispor de um referência para a avaliação dos 
requisitos existentes e dos novos requisitos.
17 Observações 	
19 COM(2011) 20 final, p. 9.
20 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão « Results 
of the performance checks of 
the internal market for services 
(construction, business services 
and tourism) » [Resultados dos 
controlos ao mercado interno 
dos serviços (construção, 
serviços às empresas 
e turismo)].
21 Diretiva 2013/55/UE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho 
de 20 de novembro de 2013 
que altera a Diretiva 2005/36/
CE relativa ao reconhecimento 
das qualificações profissionais 
e Regulamento (UE) 
n.º 1024/2012 relativo 
à cooperação administrativa 
através do Sistema de 
Informação do Mercado 
Interno («Regulamento IMI») 
(JO L 354 de 28.12.2013, p. 132).Foram	realizadas 	verificações 	de	desempenho 	sobre	
a forma como	a legislação	da	UE	funciona	em	cenários 	
empresariais 	reais
30	
Em 2011 e 2012, a Comissão realizou «verificações de desempenho» para avaliar 
«a forma como os diferentes atos legislativos da UE são aplicados e funcionam no 
terreno»19 do ponto de vista dos diferentes utilizadores do mercado único. Esta 
avaliação teve em conta outros instrumentos da UE, para além da Diretiva. A Co -
missão decidiu realizar as verificações com base em estudos de casos em setores 
empresariais e atividades selecionados.
31	
Os Estados-Membros foram convidados a fornecer informações sobre a forma 
como a respetiva legislação nacional seria aplicada, na prática, a potenciais 
prestadores de serviços que pretendessem criar uma empresa ou prestar serviços 
transfronteiriços no seu território.
32	
Um documento de trabalho20 dos serviços da Comissão resumiu os resultados das 
verificações de desempenho para três setores considerados importantes para 
o comércio transfronteiras na UE: construção (que representa 6,3% do PIB); servi -
ços às empresas (11,7%) e turismo (4,4%).
Os	resultados	levaram	a novas	propostas	legislativas 	
pela Comissão
33	
As verificações revelaram que existe uma ligação muito estreita entre a Diretiva 
«Serviços» e a diretiva relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais. 
O reconhecimento das qualificações é frequentemente necessário antes de um 
particular ser autorizado a prestar serviços ou a criar uma empresa transfrontei -
riça. Os resultados das verificações levaram a Comissão a apresentar propostas 
de alteração à Diretiva «Qualificações profissionais» e ao regulamento relativo 
à cooperação através do IMI21.
18 Observações 	
22 SWD(2013) 402 final, 
de 2 de outubro de 2013, 
«Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão sobre 
o resultado da análise pelos 
pares sobre a forma jurídica 
e os requisitos em matéria de 
detenção do capital social e às 
tarifas ao abrigo da Diretiva 
'Serviços'».
23 SWD(2014) 130 final, 
de 31 de março de 2014, 
«Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão — Access 
to insurance for services 
provided in another Member 
State»  (Acesso a seguros para 
serviços prestados noutro 
Estado-Membro).34	
As verificações de desempenho identificaram obstáculos na legislação nacional, 
que impõe requisitos em matéria de estruturas especiais de detenção do capital 
social e de seguros. Em muitas situações, as empresas têm de adaptar a sua forma 
jurídica ou estrutura detenção do capital social para poderem operar noutro Es -
tado-Membro através de um estabelecimento secundário, o que pode dar origem 
a custos suplementares. Outra dificuldade comum assinalada foi a cobertura de 
seguro. Num número significativo de Estados-Membros, a cobertura de seguro 
no Estado-Membro de estabelecimento não é reconhecida pelo Estado-Membro 
em que a empresa tem a intenção de prestar o serviço, o que resulta, uma vez 
mais, em custos adicionais. Em outubro de 201322 e em março de 201423 os servi -
ços da Comissão publicaram documentos de trabalho sobre estas duas questões.
A	Comissão	poderia	ter	utilizado	melhor	os	resultados	para 	
fazer	cumprir	a Diretiva	«Serviços»	de	forma	sistemática
35	
As verificações de desempenho revelaram que continuam a existir entraves 
e obstáculos significativos nos Estados-Membros, alguns dos quais comuns aos 
três setores (transversais) e alguns específicos de um determinado setor.
36	
Embora não tenha sido esse o principal objetivo das verificações de desempenho, as 
suas conclusões reiteraram as do processo de avaliação mútua, ou seja, que continua 
a existir um número significativo de obstáculos. A Comissão poderia ter-se apoiado 
nestes resultados para garantir uma aplicação mais sistemática da Diretiva, dando 
resposta às questões mais importantes do ponto de vista económico.
Falta	de	avaliação 	do	impacto 	económico
37	
A Comissão apresentou apenas uma avaliação de previsão dos benefícios eco -
nómicos da Diretiva, no momento da sua introdução, e não dispunha de dados 
económicos suficientemente pormenorizados para abranger apenas as ativida -
des visadas pela Diretiva.
19 Observações 	
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, «The economic 
impact of the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation» (O impacto 
económico da Diretiva 
«Serviços»: uma primeira 
avaliação após a aplicação), 
Economic Papers  n.º 456, junho 
de 2012, Comissão Europeia, 
Bruxelas, 2012.
25 «Services: tapping the potential 
for growth and jobs, 
Commission contribution to the 
European Council of 20-
21 March 2014 » (Serviços: 
aproveitar o potencial para 
o crescimento e o emprego, 
contribuição da Comissão 
para o Conselho Europeu 
de 20 e 21 de março de 2014).
26 No que diz respeito 
à repartição das contas 
nacionais em 64 ramos em 
conformidade com a NACE 
Rev. 2. De acordo com 
o programa de transmissão de 
dados SEC 2010, finalizado 
recentemente, esta repartição 
passará a ser apresentada 
pelos Estados-Membros. Ver 
Regulamento (UE) 
n.º 549/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 21 de maio de 2013, relativo 
ao sistema europeu de contas 
nacionais e regionais na União 
Europeia (JO L 174 
de 26.6.2013, p. 1).38	
Em 2012, a Comissão estimou que uma melhor aplicação da Diretiva poderia 
resultar num aumento suplementar do PIB de 1,6%, para além dos 0,8% alegada -
mente já alcançados24. Este estudo visava prever os efeitos da eliminação dos en -
traves e baseou-se num modelo econométrico e nos dados sobre os obstáculos 
existentes antes do prazo de aplicação de 2009, recolhidos durante o processo de 
avaliação mútua, em combinação com dados económicos sobre os setores afeta -
dos. Não foi, por conseguinte, um exercício ex post  para quantificar os efeitos da 
aplicação da Diretiva.
39	
A Comissão viu-se obrigada a formular hipóteses sobre a dimensão dos setores 
económicos afetados pela Diretiva, uma vez que não dispunha de quaisquer 
repartições pormenorizadas provenientes das contas nacionais ou das balanças 
de pagamentos.
40	
Foi apenas em 201425 que a Comissão se comprometeu, perante o Conselho Euro -
peu, a reforçar os seus instrumentos de acompanhamento, através da elaboração 
de relatórios quantitativos e qualitativos mais aprofundados sobre as reformas 
setoriais e nacionais em matéria de serviços. Concordou, em especial, recolher 
dados relacionados com serviços para os exercícios de 2012, 2013 e 2014, que 
permitam uma distinção entre os que são relevantes para os setores abrangidos 
pela Diretiva e os que estão fora do seu âmbito de aplicação. Como os dados não 
incidirão no período anterior à aplicação da Diretiva, não será possível efetuar 
uma avaliação do seu efeito global.
41	
Em maio de 2014, a Comissão apresentou um documento ao Grupo de Trabalho 
sobre Contas Nacionais que descrevia a análise económica realizada em rela -
ção à Diretiva e apresentava as necessidades de dados decorrentes das análises 
a que se comprometera. Salienta, em especial, a necessidade de dispor de dados 
que distingam as atividades económicas abrangidas das atividades não abran -
gidas pela Diretiva. A Comissão observou que a disponibilidade atual dos dados 
limita gravemente o âmbito de uma análise aprofundada e os relatórios sobre os 
progressos realizados, tendo procurado encontrar uma solução para os proble -
mas dos dados desatualizados ou em falta26, muitas vezes correspondentes a um 
período que chega a 10 anos.
42	
Os membros do Grupo de Trabalho sobre Contas Nacionais concordaram em 
dar resposta aos pedidos da Comissão para tentar resolver questões específicas 
em que seria possível fornecer dados que não estavam à disposição do público. 
No entanto, não foi assumido nenhum compromisso no sentido de fornecer os 
dados necessários para uma avaliação adequada da Diretiva.
20 Observações 	
27 Artigo 7.º da Diretiva.Aplicação
As	ferramentas	e o	apoio	disponibilizados	pela	Comissão 	
para	a aplicação	da	Diretiva	«Serviços»	foram	subutilizados 	
e são,	por	conseguinte,	apenas	parcialmente	eficazes
43	
Uma série de ferramentas, serviços de informação e mecanismos de cooperação 
estavam previstos na Diretiva ou foram criados pela Comissão para facilitar a ple -
na aplicação da Diretiva. Os balcões únicos foram os mecanismos mais importan -
tes diretamente decorrentes da Diretiva. Outros, incluindo o Sistema de Infor -
mação do Mercado Interno e a rede de centros europeus do consumidor, foram 
igualmente desenvolvidos com a intenção de melhorar o comércio de serviços na 
UE. No entanto, a eficácia destes instrumentos para a Diretiva não foi tão elevada 
como esperado.
44	
A Diretiva obriga os Estados-Membros a garantir que os balcões únicos permitem 
aos prestadores de serviços completarem todos os procedimentos e formali -
dades necessários para obterem a autorização das autoridades competentes, 
por via eletrónica e num único local. Devem também fornecer informação aos 
potenciais prestadores e utilizadores. Os Estados-Membros devem disponibilizar 
o acesso às informações e aos serviços «à distância e por meios eletrónicos»27 
e são incentivados a prestá-los noutras línguas comunitárias.
45	
A criação de balcões únicos já demonstrou ser uma tarefa difícil e os Estados-Membros 
dispõem de uma grande liberdade de escolha de uma estratégia, o que se traduz em dife -
rentes formas de integração dos balcões únicos nas suas estruturas administrativas.
Atrasos	na	criação	de	balcões	únicos	e qualidade	variável 	
entre	Estados-Membros
46	
Na data limite para a transposição (28 de dezembro de 2009), muitos Estados- 
-Membros ainda não dispunham de balcões únicos a funcionar plenamente. Ten -
do em vista ajudar os Estados-Membros, a Comissão criou dois grupos de peritos, 
além do grupo geral de peritos responsável pela aplicação da Diretiva «Serviços». 
O grupo de peritos EUGO ocupa-se dos balcões únicos em geral e tem o nome da 
rede de balcões únicos que também é utilizado para criar uma marca comum em 
toda a Europa (ver figura 1 ). O grupo de peritos para os procedimentos eletróni -
cos centra-se em questões mais técnicas, necessárias para que os prestadores de 
serviços possam realizar os procedimentos administrativos em linha.
21 Observações 	
28 —  «Services Directive 
implementation survey – The 
Chambers’ perspective on the 
Points of Single Contact » 
(Inquérito sobre a aplicação 
da Diretiva «Serviços» — 
a perspetiva das câmaras 
sobre os balcões únicos), 
Eurocâmaras, Policy Survey , 
7ª edição, janeiro de 2011;
 —  «Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies? » (Os balcões 
únicos facilitam 
efetivamente a vida das 
empresas europeias?) — 
Relatório sobre a Aplicação 
da Diretiva «Serviços», 
BusinessEurope , novembro 
de 2011;
 —  «The functioning and 
usability of the Points of 
Single Contact under the 
Services Directive – State of 
Play and Way Forward » (O 
funcionamento e as 
possibilidades de utilização 
dos balcões únicos criados 
no âmbito da Diretiva 
«Serviços» — situação atual 
e perspetivas), relatório final 
da Deloitte e Tech 4i 2 para 
a Comissão Europeia, 
Direção-Geral do Mercado 
Interno e dos Serviços, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035 Lote 4), 
21.1.2012;
 —  J. Montesgudo, 
A Rutkowski, D Lorenzani, 
«Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business» 
(Parte 2: Avaliação do 
impacto económico da 
criação dos Balcões Únicos: 
uma aproximação baseada 
no indicador Doing 
Business ), em « The economic 
impact of the Services 
Directive: a first assessment 
following implementation » 
(O impacto económico da 
Diretiva «Serviços»: uma 
primeira avaliação após 
a aplicação), Economic 
Papers  n.º 456, junho 
de 2012.
29 COM(2012) 261 final, p. 12.47	
Os balcões únicos estão incluídos no Painel de Avaliação do Mercado Único da 
Comissão e foram objeto de uma série de estudos realizados por essa instituição 
e por diversas organizações externas28. Esses estudos demonstraram que o ní -
vel de ambição varia muito no que se refere aos objetivos prosseguidos pelas 
administrações dos Estados-Membros, pelo que a qualidade dos balcões únicos 
também é variável. Existem insuficiências em relação às línguas disponíveis para 
preenchimento dos requisitos administrativos, à facilidade de utilização, à acei -
tação das assinaturas eletrónicas e à medida em que funcionam, de facto, como 
portais da administração em linha. A promoção e a facilidade de localização dos 
balcões únicos variam e nem todos estão identificados com o logótipo EUGO 
criado pela Comissão.
48	
Como tinha anunciado no «Pacote Serviços» de 201229 e tendo em vista tornar os 
balcões únicos mais reativos às necessidades das empresas, a Comissão elaborou 
uma Carta dos balcões únicos eletrónicos no âmbito da Diretiva «Serviços» (Carta 
dos balcões únicos) para servir de orientação aos países que pretendem que os 
respetivos balcões únicos funcionem para além do que é legalmente exigido. 
Esta Carta visa apoiar o desenvolvimento de balcões únicos da segunda geração. Figura 1O	logótipo	de	identificação	dos	sítios	Internet	dos	balcões	
únicos	em	toda	a UE
22 Observações 	
30 «The Performance of the Points 
of Single Contact — An 
Assessment against the PSC 
Charter » (O desempenho dos 
balcões únicos, uma avaliação 
face à Carta dos balcões 
únicos), estudo elaborado 
para a Comissão Europeia, 
DG Mercado Interno, Indústria, 
Empreendedorismo e PME, 
2015.49	
A Carta dos balcões únicos fornece orientações aos Estados-Membros que ten -
cionam desenvolver os seus balcões únicos e permite que esse desenvolvimento 
seja feito no mesmo sentido. A Carta pode servir de quadro para o debate sobre 
a melhor forma de aplicar e promover o intercâmbio de boas práticas.
50	
A elaboração da Carta pela Comissão é uma medida positiva para superar o con -
junto limitado de obrigações legais aplicáveis aos balcões únicos para as empre -
sas e os particulares, que deles esperam bastante mais.
51	
A utilização da Carta dos balcões únicos para testar o seu funcionamento permite 
que os Estados-Membros tenham uma noção clara dos critérios segundo os quais 
os seus balcões únicos devem ser avaliados. Por um lado, a inclusão de critérios 
voluntários ajuda os Estados-Membros mais ambiciosos a obterem uma ava -
liação independente da situação em que se encontram os seus balcões únicos. 
Por outro lado, os Estados-Membros menos ambiciosos podem ser incentivados 
a desenvolver os balcões únicos em conformidade com a Carta.
52	
Um estudo encomendado pela Comissão30 e publicado em 2015 concluiu que 
o funcionamento dos balcões únicos era medíocre e que existia uma margem 
considerável para melhorias, tendo apresentado uma lista detalhada de reco -
mendações específicas.
Balcões	únicos	difíceis	de	encontrar	e pouco	conhecimento 	
por	parte	das	empresas
53	
Para que os balcões únicos possam contribuir para o aumento do comércio e da 
prestação de serviços transfronteiriços, as empresas devem conhecer as informa -
ções e os serviços que estes prestam. Um bom acesso eletrónico permitiria que 
as empresas que procuram informações ou apoio fossem direcionadas para os 
balcões únicos.
23 Observações 	
31 Por exemplo, o documento de 
trabalho dos serviços da 
Comissão (SWD (2012) 
148 final 
de 8 de junho de 2012), 
«Detailed information on the 
implementation of 
Directive 2006/123/EC on 
services in the internal market » 
(Informações pormenorizadas 
sobre a aplicação da 
Diretiva 2006/123/CE relativa 
aos serviços no mercado 
interno), p. 20.54	
No entanto, um elevado número de organizações consultadas pelo Tribunal 
afirmou que continuam a ser poucas as empresas que têm conhecimento dos 
balcões únicos. Tanto as autoridades como os grupos de empresas declararam 
que a Comissão deve envidar mais esforços para promover os balcões únicos.
55	
A Comissão afirma que esta promoção limitada dos balcões únicos decorre da 
falta de recursos31. Na sua opinião, as atividades de promoção através da Inter -
net poderiam ter um máximo de impacto, mas se as organizações empresariais 
tivessem um papel mais ativo na promoção dos balcões únicos junto dos seus 
membros, o nível de conhecimento aumentaria.
Pouca	cooperação	administrativa	em	questões	relacionadas 	
com	a Diretiva 	«Serviços»
56	
A liberdade de prestação de serviços transfronteiriços representa um novo de -
safio para as autoridades, pois devem controlar os prestadores de outro Estado-
-Membro. A Diretiva prevê os meios para que este controlo seja feito através de 
cooperação administrativa, realizada eletronicamente através do sistema IMI 
(ver caixa 1 ). Esta cooperação assume a forma de assistência mútua, através da 
qual um Estado-Membro pode solicitar a outro que lhe faculte informações, por 
exemplo sobre as licenças e o cumprimento das normas comerciais, ou proceder 
a verificações, inspeções e inquéritos.
Sistema	IMI
A Diretiva exigia que a Comissão criasse um sistema eletrónico para o intercâmbio de informações no âmbito 
da cooperação administrativa entre os Estados-Membros, tendo em conta os sistemas de informação exis -
tentes. A Decisão 2009/739/CE da Comissão32 indica que o Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) 
será utilizado para o efeito. O IMI já tinha sido lançado em fevereiro de 2008 para apoiar a Diretiva 2005/36/
CE relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais33. A partir de dezembro de 2009, o IMI tornou-se 
um instrumento de intercâmbio de informações no setor dos serviços. Desde então, o número de domínios 
nos quais o IMI é utilizado aumentou para oito: Qualificações Profissionais, Serviços, Trabalhadores Desta -
cados, Transporte Rodoviário Transfronteiriço de Notas e Moedas de Euro, SOLVIT, Direitos dos Doentes em 
matéria de Cuidados de Saúde Transfronteiriços, Comércio eletrónico (projeto-piloto) e Carta de Maquinista 
(projeto-piloto).
32 JO L 263 de 7.10.2009, p. 32.
33 Diretiva 2005/36/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações 
profissionais (JO L 255 de 30.9.2005, p. 22).Caixa 1
24 Observações 	
57	
O número de pedidos relacionados com a Diretiva (ver figura 2 ) depende de 
fatores como o número de prestadores de serviços implicados numa atividade 
transfronteiriça, a legislação aplicável no país de acolhimento, a sensibilização 
e a ligação ao sistema das autoridades competentes, ou ainda a necessidade de 
estabelecer contacto com as autoridades competentes noutro Estado-Membro. 
A interpretação do número de pedidos efetuados através do IMI é, por conse -
guinte, difícil, mas a Comissão reconhece que o sistema é pouco utilizado no 
âmbito da Diretiva, em comparação com a Diretiva relativa ao reconhecimento 
das qualificações profissionais. A Comissão organizou conferências e cursos de 
formação, tendo em vista a aumentar a utilização do IMI em questões relaciona -
das com a Diretiva «Serviços». Figura 2Total	de	pedidos	ao	IMI	relacionados	com	a Diretiva	«Serviços»	por	trimestre
Fontes: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_en.htm
58	
O IMI também é utilizado como instrumento de comunicação para o mecanismo 
de alerta da Diretiva, através do qual as autoridades de outros países recebem 
uma advertência contra determinados prestadores de serviços por razões sanitá -
rias, de segurança ou preocupações ambientais. No entanto, as autoridades dos 
Estados-Membros visitados raramente utilizam o mecanismo de alerta, afir -
mando que a função correspondente no IMI é supérflua. No total, apenas foram 
enviados três alertas, um das quais estava errado e foi retirado.140
120
100
80
60
40
20
0
T1 T2 T3 T4
2010T1 T2 T3
2011T4 T1 T2 T3
2012T4 T1 T2 T3
2013T4 T1 T2 T3
2014T4 T1 T2
2015
25 Observações 	
34 Números até 
1 de junho de 2015 fornecidos 
pela Comissão.
35 Diretiva 98/34/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 
22 de junho de 1998, relativa 
a um procedimento de 
informação no domínio das 
normas e regulamentações 
técnicas (JO L 204 de 21.7.1998, 
p. 37).
36 A adoção de legislação 
nacional é adiada até ao final 
do período de statu quo .
37 Artigo 18.º da diretiva: Por 
derrogação do artigo 16.º 
e apenas a título excecional, 
um Estado-Membro pode 
tomar contra um prestador 
estabelecido noutro 
Estado-Membro medidas que 
digam respeito à segurança 
dos serviços.59	
Através do sistema IMI, a Diretiva «Serviços» prevê as notificações dos novos 
requisitos nacionais em matéria de prestação transfronteiriça de serviços e de 
liberdade de estabelecimento. Em setembro de 2013, foi lançado um módulo de 
notificações no IMI para substituir as notificações por correio eletrónico. A Co -
missão e os coordenadores nacionais do IMI nos Estados-Membros recebem 
as notificações enviadas através deste sistema, para que possam ser objeto de 
avaliações interpares pelos outros Estados-Membros.
60	
As administrações dos Estados-Membros visitados não consideram o processo de 
notificação útil. As críticas incidem designadamente sobre o volume de trabalho 
que gera para as autoridades dos Estados-Membros, bem como a falta de clareza 
das notificações recebidas.
61	
Foram enviadas, no total, 310 notificações34 através do IMI desde que o sistema 
passou a ser utilizado para esse efeito. Embora o envio de notificações seja uma 
obrigação legal, sete dos 31 Estados-Membros da UE e do EEE ligados ao IMI 
nunca tinham enviado nenhuma. Relativamente aos outros 24 Estados-Membros, 
o número de notificações ao longo de um período de 20 meses variou entre 1 
e 73.
62	
A notificação dos novos requisitos é uma obrigação que a Diretiva «Serviços» 
tem em comum com a Diretiva 98/34/CE35, que impõe aos Estados-Membros que 
notifiquem à Comissão as suas regulamentações técnicas relativas a produtos 
e serviços da sociedade da informação, durante a fase de projeto. No entanto, 
a Diretiva não inclui o período36 de statu quo  de três meses que se aplica às no -
tificações da Diretiva 98/34/CE antes de serem adotadas nem a consulta pública 
das notificações. De acordo com os serviços da Comissão, está atualmente a ser 
estudada a possibilidade de publicar as notificações da Diretiva num sítio Inter -
net de acesso público. Vários interlocutores nos Estados-Membros indicaram que 
acolheriam com agrado um procedimento de statu quo  semelhante.
63	
Em termos gerais, a utilização do IMI no âmbito da Diretiva é reduzida ou mode -
rada: são feitos pedidos de informação e notificações mas os alertas e as derroga -
ções caso a caso37 são raros.
26 Observações 	
64	
Tendo em conta que a Diretiva obriga os Estados-Membros a notificarem quais -
quer novos requisitos, é lógico utilizar o IMI para este efeito. Enquanto platafor -
ma de comunicação, este garante a funcionalidade necessária. A extensão do 
sistema IMI para incluir um período de statu quo  e um sítio Internet acessível ao 
público que contenha os requisitos notificados permitiria às partes interessadas 
um melhor acesso às notificações e um maior escrutínio dos novos requisitos.
Os	consumidores 	continuam 	a deparar-se 	com	problemas 	
de acesso	ao	mercado	único	dos	serviços
65	
O artigo 20.º da Diretiva estabelece que os Estados-Membros devem assegurar 
que os destinatários de serviços — incluindo os consumidores — não são sujeitos 
a requisitos discriminatórios com base na sua nacionalidade ou lugar de residên -
cia, e que o acesso a um serviço também não é sujeito a restrições. Como exem -
plo corrente de tais restrições pode, por exemplo, citar-se um retalhista multi -
nacional em linha que não permite que um cliente compre diretamente a partir 
de um sítio Internet, redirecionando automaticamente o cliente para uma loja 
em linha no seu próprio país, onde os preços e condições podem ser diferentes. 
Noutros casos de incumprimento, o operador pode recusar fornecer um produto 
a um cliente noutro país, sem qualquer justificação. A Diretiva contempla «a pos -
sibilidade de se preverem diferenças no que diz respeito às condições de acesso 
e que sejam diretamente justificadas por critérios objetivos».
66	
A Comissão e os Estados-Membros criaram uma rede de centros europeus do 
consumidor (rede CEC) destinada a fornecer informações e a prestar assistência 
aos destinatários dos serviços que tenham problemas com os comerciantes de 
outros países. Os centros desta rede — constituída pelos Estados-Membros da 
UE, a Noruega e a Islândia — são financiados conjuntamente pelo orçamento da 
UE e por fundos nacionais. Cada Estado-Membro acolhe um centro destinado 
a dar resposta aos pedidos de informação dos consumidores, prestar aconselha -
mento sobre procedimentos de recurso e, se necessário, contactar os centros da 
rede CEC noutros países.
67	
A rede publicou um relatório de análise das queixas dos consumidores apresen -
tadas entre janeiro de 2010 e dezembro de 2012. Durante esse período, recebeu 
222 queixas relacionadas com o artigo 20.º Nas suas visitas aos CEC e outros orga -
nismos em 7 Estados-Membros, o Tribunal constatou que este número subestima 
a dimensão do problema, na medida em que os CEC ou os Estados-Membros con -
sideram que os consumidores não estão bem informados sobre os seus direitos, 
especialmente os que decorrem da Diretiva. Além disso, mesmo nos casos em 
que os consumidores têm conhecimento de que pode ter ocorrido um incumpri -
mento, muitas vezes considera-se que o esforço necessário para apresentar uma 
queixa não compensa, quer em relação ao valor do serviço em questão, quer em 
virtude da necessidade de obter uma solução rápida.
27 Observações 	
38 Publicado 
em 7 de dezembro de 2009.
39 Publicado em setembro 
de 2011.
40 Designadamente vestuário, 
artigos desportivos, artigos 
domésticos, livros, DVD de 
música, jogos de vídeo e de 
computador,  software , 
equipamento eletrónico 
e produtos de cuidado 
pessoal.
41 Por exemplo, dificuldades em 
encontrar um número 
suficiente de comerciantes em 
linha dispostos a vender no 
estrangeiro, proporção de 
entregas efetuadas 
corretamente, oferta de 
entrega gratuita retirada 
e diferenças no montante 
a cobrar aos cartões de 
crédito, que foram 
posteriormente atribuídas 
a «questões relativas às taxas 
do IVA, ao desalfandegamento 
e à moeda». Muitos 
operadores não forneceram 
informações suficientes sobre 
os direitos dos consumidores 
para a devolução dos artigos.68	
Foram publicados dois relatórios relativos à aplicação de requisitos discrimina -
tórios, « Study on business practices applying different conditions of access based on 
the nationality or the place of residence of service recipients »38 e « Online cross-border 
mystery shopping — State of the e-Union », elaborados pela rede CEC39.
69	
O primeiro relatório pretendia averiguar se existem diferenças de tratamento 
dos consumidores com base na nacionalidade ou na residência. O estudo abran -
geu quatro setores: serviços de aluguer de automóveis, descarregamento de 
conteúdos digitais, venda em linha de produtos eletrónicos e turismo. Concluiu 
que existiam elementos de prova prima facie  de diferenciação sistemática, para 
os quatro setores abrangidos, com base na residência do cliente, mas não na 
nacionalidade. Essa diferenciação era visível, em particular, no que se refere aos 
serviços prestados em linha, com o redireccionamento automático em função da 
morada ou a existência de sítios Internet paralelos nos diferentes países.
70	
O estudo sugere que essas diferenças podem ser causadas por motivos jurídicos 
e regulamentares, assim como comerciais. Entre os motivos jurídicos e regula -
mentares podem figurar custos financeiros, custos de conformidade ou dife -
renças nas legislações dos Estados-Membros, enquanto os motivos comerciais 
podem prender-se com custos de transporte e entrega, despesas de comerciali -
zação e estrutura da empresa, incluindo empresas franchisadas.
71	
O segundo relatório tinha por objetivo identificar os obstáculos às compras 
eletrónicas transfronteiriças. Com a ajuda dos 17 membros da UE pertencentes 
à rede CEC, procedeu-se a uma análise de 305 aquisições transfronteiras realiza -
das em linha para dez categorias40 importantes de produtos. Em termos gerais, os 
CEC comunicaram que 173 dos 305 processos (56%) apresentavam alguns proble -
mas41 relacionados com as cláusulas contratuais e os direitos dos consumidores, 
o que demonstra que os consumidores continuam a deparar-se com obstáculos 
em beneficiarem de serviços transfronteiriços.
28 Observações 	
Os	prestadores 	de	serviços 	ainda	discriminam 	injustamente
72	
Apesar de o n.º 2 do artigo 20.º da Diretiva exigir que qualquer discriminação seja 
diretamente justificada «por critérios objetivos», o considerando n.º 95 cria uma 
lacuna ao referir-se a «fatores objetivos, que podem variar de um país para o ou -
tro, tais como os custos suplementares que resultem da distância, as característi -
cas técnicas da prestação, as diferentes condições do mercado, como a oscilação 
sazonal da oferta, os diferentes períodos de férias nos Estados-Membros, os pre -
ços praticados por diferentes concorrentes, ou os riscos suplementares ligados 
a regulamentações diferentes das do Estado-Membro de estabelecimento».
73	
Esta situação resultou numa discriminação injustificável, tal como ilustrado nos 
exemplos apresentados na caixa 2 .
Práticas 	discriminatórias 	relativas 	aos	consumidores
Durante a reserva eletrónica de um pacote de férias num parque de atrações situado em França, uma consu -
midora búlgara selecionou por erro o Reino Unido como o seu país de residência. Rapidamente se apercebeu 
do erro e corrigiu-o, selecionando a Bulgária. A consumidora constatou que existia uma diferença de preço de 
quase 40% e que lhe era exigido o pagamento de mais 500 euros do que aos consumidores britânicos.
Enquanto se encontrava de férias numa estância de esqui na Áustria, um consumidor alemão descobriu que 
o preço dos bilhetes para os ascensores era muito mais elevado para os turistas do que para os residentes 
austríacos.
Fonte:  «Enhanced Consumer Protection – the Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer complaints 
reported to ECC-Net between 2010 and 2012»  (Proteção reforçada ao consumidor. Análise das reclamações dos consumidores relativas ao n.º 2 do 
artigo 20.º e ao artigo 21.º, enviadas à rede CEC entre 2010 e 2012), p. 20-21.Caixa 2
74	
O relatório da rede CEC enumera uma série de exemplos semelhantes ilustran -
do este tipo de tratamento discriminatório, de um modo geral mais baseado na 
residência do que na nacionalidade e, muitas vezes, indiretamente praticado com 
base no país de emissão do cartão de crédito ou do local de entrega.
29 Observações 	
42 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão 
[SWD(2012) 146 final, de 
8 de junho de 2012] intitulado 
«With a view to establishing 
guidance on the application of 
Article 20(2) of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market (‘the Services 
Directive’) » [Para estabelecer 
orientações sobre a aplicação 
do n.º 2 do artigo 20.º da 
Diretiva 2006/123/CE relativa 
aos serviços no mercado 
interno (Diretiva «Serviços»)].
43 A avaliação (externa) do 
regulamento relativo 
à cooperação na defesa dos 
consumidores, relatório final 
apresentado pelo Consórcio 
de avaliação da política dos 
consumidores (CPEC) 
17 de dezembro de 2012.75	
O n.º 2 do artigo 20.º também revelou ser uma causa de mal-estar e incerteza 
para as empresas que não compreendem as suas obrigações na venda à distância 
a clientes de outros países. De acordo com representantes do comércio retalhista 
nos Estados-Membros, as orientações fornecidas até à data42 não dão garantias 
nem certezas sobre os casos em que as empresas devem assegurar os serviços 
para além das fronteiras.
Resolução	dos	problemas
76	
A Comissão adotou uma abordagem temática para resolver os tipos de pro -
blemas mais significativos para os prestadores de serviços, utilizando a Rede 
de Cooperação no Domínio da Defesa do Consumidor para realizar «rastreios», 
que consistem na fiscalização, à escala da UE, de sítios Internet em setores em 
linha específicos. Simultaneamente, são efetuados controlos coordenados para 
identificar infrações à legislação aplicável à defesa dos consumidores e garantir 
o seu posterior cumprimento. Na sequência dessas investigações, as autoridades 
nacionais competentes devem tomar medidas de execução adequadas, entran -
do em contacto com as empresas relativamente às quais existem suspeitas de 
irregularidades e instando-as a tomarem medidas corretivas sob pena de serem 
processadas judicialmente. Foram realizados rastreios nos seguintes domínios: 
companhias aéreas, conteúdos de telemóveis, equipamentos eletrónicos, ven -
das de bilhetes na Internet, crédito ao consumo, conteúdos digitais e reserva de 
viagens em linha.
77	
De acordo com uma avaliação externa43 efetuada em 2012, a taxa de imposição 
do cumprimento da legislação foi elevada para todos os setores na sequência 
destes «rastreios», embora o impacto dos mesmos pudesse ser aumentado 
através de uma maior divulgação e de ações de acompanhamento, tendo em 
vista garantir a continuidade desse cumprimento. Infelizmente, os requisitos 
da Diretiva não foram especificamente integrados nas avaliações efetuadas no 
âmbito destes exercícios, uma vez que, segundo a Comissão, a legislação relativa 
à cooperação no domínio da defesa do consumidor foi adotada antes da entrada 
em vigor da Diretiva. A avaliação externa formulou recomendações para alargar 
o âmbito de aplicação dos «rastreios», mas rejeitou a inclusão da Diretiva nesta 
matéria, apesar de reconhecer que a mesma garante determinados direitos aos 
destinatários dos serviços, tais como a não-discriminação, a informação, o segu -
ro de responsabilidade profissional e a comunicação comercial. A dimensão e a 
coerência transfronteiriças são critérios significativos a este respeito. A avaliação 
considerou, no entanto, que a Diretiva «Serviços» tem uma forte incidência nas 
obrigações dos Estados-Membros mas não nas atividades dos diferentes presta -
dores de serviços e, em segundo lugar, que abrange aspetos relativos às relações 
entre empresas (o conceito de «destinatários dos serviços» não se limita aos 
consumidores) que não se coadunam com a importância atribuída ao consumidor 
nos objetivos da cooperação no domínio da defesa do consumidor. Esta posição 
está em contradição com os elementos de prova apresentados no relatório da 
rede CEC, que sublinha o impacto significativo do incumprimento da Diretiva nos 
consumidores.
30 Observações 	
44 Recomendação da Comissão 
de 7 de dezembro de 2002, 
relativa aos «Princípios de 
utilização da ‘SOLVIT’ — a rede 
de resolução de problemas no 
mercado interno» 
(JO L 331 de 15.12.2001, p. 79).
45 Recomendação da Comissão 
de 17 de setembro de 2013 
sobre os princípios que regem 
a rede SOLVIT, Bruxelas 
[C(2013) 5869 final].
46 Recomendação da Comissão 
sobre os princípios que regem 
o SOLVIT 
(17 de setembro de 2013), p. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_pt.htm .Garantir 	a aplicação
A	Comissão	utiliza	diversos	instrumentos	para	garantir 	
a aplicação
78	
O cumprimento da Diretiva é importante tanto do ponto de vista jurídico como eco -
nómico. Quando os direitos da UE são infringidos, são necessárias soluções rápidas 
e eficazes, tanto para os prestadores de serviços como para os seus destinatários.
79	
A Comissão pode dar início a um procedimento por infração contra um Estado-
-Membro que não cumpra uma obrigação decorrente do Tratado. A Comissão 
também instituiu o mecanismo de pré-contencioso EU Pilot  e o mecanismo SOL -
VIT de resolução alternativa de conflitos, especificamente concebidos para ques -
tões relativas ao mercado interno. Além disso, a Comissão tem a possibilidade de 
tratar questões políticas de alto nível através das recomendações específicas por 
país, no âmbito do Semestre Europeu.
O	SOLVIT	raramente	é utilizado	no	âmbito 	
da Diretiva «Serviços»
80	
O SOLVIT é um serviço gratuito entre Estados-Membros, essencialmente pres -
tado em linha pelas administrações nacionais. Foi criado em 200144 e atualizado 
em 201345. Oferece soluções para diversas situações práticas, nomeadamente 
o reconhecimento de qualificações profissionais, vistos e direitos de residên -
cia, comércio e serviços (empresas), veículos e cartas de condução, prestações 
familiares, direitos a pensão, trabalho no estrangeiro, subsídios de desemprego, 
seguros de saúde, acesso ao ensino, circulação transfronteiriça de capitais ou 
pagamentos e reembolsos de IVA. Em 2013, a Comissão publicou uma brochura 
com exemplos de soluções práticas para problemas concretos que tinham sido 
alcançadas através dos centros SOLVIT.
81	
Em termos gerais, a maior parte dos casos é resolvida com êxito num prazo 
médio de nove semanas46 (contra uma meta de 10 semanas47). O sistema re -
cebe normalmente cerca de 1 400 casos por ano, número que aumentou para 
2 368 em 2014.
31 Observações 	
48 Relatório da Nordic Innovation 
intitulado « Delivering 
a stronger Single Market » (Para 
um mercado único mais forte), 
junho de 2012, p. 50.
49 Ibidem .
50 M. Kaeding e F. Voskamp, 
«Better Implementation of EU 
Legislation is not just a question 
of taking Member States to 
Court » « (Para melhorar 
a aplicação da legislação da UE 
não basta levar os Estados- 
-Membros a tribunal), 
documento de trabalho 
(2011/w/01 EIPA), p. 10.82	
No entanto, o SOLVIT desempenha um papel menos significativo no que se 
refere à Diretiva, estando esta na origem de apenas 17 dos 2 368 casos registados 
em 2014 (6 em 2013, 16 em 2012 e em 2011).
83	
O SOLVIT tem limitações em termos de pessoal e de capacidade técnica para 
tratar casos complexos48. Em países de grandes dimensões como a Alemanha, 
a França e o Reino Unido, os centros SOLVIT não dispõem de pessoal suficiente49 
e o número de funcionários com formação jurídica é insuficiente50. No entanto, 
a Comissão organiza regularmente cursos de formação sobre questões jurídicas 
para o pessoal dos centros SOLVIT.Soluções	alcançadas	pelo	mecanismo	SOLVIT
O	SOLVIT	permite	que	turistas	afretem	iates	alemães	em	Itália
Uma empresa alemã afretou quatro iates sob pavilhão alemão a turistas em Itália. O empresário foi multado 
por não ter registado os seus iates comerciais junto das autoridades portuárias locais, em conformidade com 
a recente regulamentação italiana. Cinco meses mais tarde, após repetidos esforços para obtenção do registo, 
o empresário foi informado de que este só seria possível se a empresa estivesse estabelecida em Itália. O SOL -
VIT interveio para esclarecer que esta condição não estava em conformidade com o direito da UE e que as 
autoridades deveriam aceitar o registo efetuado na Câmara de Comércio alemã. Os quatro iates foram regista -
dos e foram emitidas licenças de afretamento.
Problema resolvido em 9 semanas.
O	SOLVIT	garante	tratamento	equitativo	a empresas	de	canoagem	na	Eslovénia
Algumas empresas de canoagem da Hungria e da Eslováquia queixaram-se de que estava reservado a empre -
sas eslovenas o acesso anual e em condições menos onerosas a um determinado rio na Eslovénia. As empresas 
estrangeiras não só eram obrigadas a pagar mais, como tinham o inconveniente de ter de comprar bilhe -
tes diariamente. Graças ao SOLVIT, estas regras discriminatórias foram alteradas e as empresas estrangeiras 
podem atualmente exercer a sua atividade nos rios eslovenos em condições idênticas às das empresas locais. 
A resolução do problema pelo SOLVIT foi mais demorada do que a média, atendendo a que estava em causa 
uma alteração das regras.
Problema resolvido em 10 meses.
Fonte:  Comissão Europeia, SOLVIT — Casos de sucesso, 2013.Caixa 3
32 Observações 	
51 República Checa, Dinamarca, 
Alemanha, Irlanda, Espanha, 
Itália, Lituânia, Hungria, 
Países Baixos, Áustria, 
Portugal, Eslovénia, Finlândia, 
Suécia e Reino Unido.84	
A maior parte dos casos foi apresentada por particulares e apenas cerca de 20 ca -
sos foram apresentados por empresas, dado que estas geralmente dispõem de 
outros meios para resolver os problemas que ocorrem durante o exercício da sua 
atividade no estrangeiro. Um estudo realizado pela Comissão em 2011 constatou 
que as empresas preferem recorrer a instâncias formais para encontrar soluções.
85	
As soluções oferecidas pelo SOLVIT não são de caráter legislativo e as informa -
ções sobre os casos e a forma como os mesmos foram resolvidos não estão aces -
síveis ao público, pelo que não servem de ajuda a outras eventuais partes inte -
ressadas. Além disso, podem ser encontradas soluções diferentes para problemas 
idênticos, por exemplo, por outros Estados-Membros e autoridades regionais.
EU Pilot :	um	sistema	de	pré-contencioso	apreciado 	
pelos Estados-Membros
86	
O EU Pilot  é um mecanismo confidencial para intercâmbio de informações entre 
a Comissão e os Estados-Membros. Foi criado pela Comissão em 2008, com 15 Es -
tados-Membros voluntários51 e, em julho de 2013, incluía os 28 Estados-Membros. 
O EU Pilot  é utilizado como uma tentativa de clarificação ou resolução de proble -
mas, tendo em vista evitar, se possível, os procedimentos formais por infração 
previstos no artigo 258.º do TFUE.
87	
Em 2013 a Comissão deu início a 1 502 processos EU Pilot  em todos os domínios 
e a 1 208 em 2014. No início de 2015, tinham sido iniciados 84 processos no âmbi -
to da Diretiva.
Em	média	são	necessários	pouco	mais	de	16 meses	para	resolver	
um	processo	 EU Pilot	relacionado 	com	a Diretiva 	«Serviços»
88	
A Comissão envia os diferentes processos aos Estados-Membros em questão por 
intermédio da aplicação EU Pilot . As autoridades dos Estados-Membros têm um 
prazo de dez semanas para responder e propor uma solução.
33 Observações 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/eu_pilot/
index_
en.htm #maincontentSec
53 SEC(2011) 1629/2, 
de 21 de dezembro de 2011 
intitulado «Segundo relatório 
de avaliação do EU Pilot ».89	
A Comissão publica a taxa média de resposta dos Estados-Membros em todas 
as cartas EU Pilot , tendo fixado um prazo de 70 dias. De acordo com o painel de 
avaliação do mercado único (julho de 2014)52, a maioria dos países está assinalada 
com a cor «verde» por respeitar o prazo. A República Checa, a Irlanda, a Espanha, 
a Itália, a Letónia, a Polónia, Portugal, a Roménia, a Suécia e o Reino Unido estão 
classificados com a cor «amarela», por estarem perto de respeitar o prazo (com 
um tempo médio de resposta de 71 a 77 dias). No entanto, o prazo médio de 
resposta da França é de 93 dias. O tempo necessário para a Comissão não é indi -
cado no painel de avaliação, mas de acordo com o segundo relatório de avaliação 
do EU Pilot53, em que esta se fixou também um prazo de 70 dias para avaliar as 
respostas e decidir o seguimento a dar-lhes, o prazo médio foi de 102 dias.
90	
Na maioria dos processos EU Pilot  relacionados com a Diretiva, são necessários 
vários intercâmbios de correspondência, que aumentam o tempo necessário. 
A duração média destes processos é de 16,6 meses.
Em	alguns	casos,	a Comissão	esperou	demasiado	tempo	
para tomar	medidas
91	
O Tribunal examinou seis processos EU Pilot  relacionados com a Diretiva. Na 
amostra, foram necessários entre cinco e oito meses para resolver o caso através 
do EU Pilot . No entanto, os processos mais complexos, que foram posteriormente 
transferidos para a fase de infração, duraram entre nove e trinta meses.
92	
Os Estados-Membros enviaram as suas respostas atempadamente. No entanto, 
a caixa 4 apresenta exemplos de atrasos no procedimento EU Pilot .
Exemplos	de	atrasos	no	procedimento	 EU Pilot
No caso de um país, a Comissão demorou 16 meses, após a identificação do problema, a enviar a carta admi -
nistrativa a um Estado-Membro e mais seis meses para dar início ao processo EU Pilot .
No caso de outro Estado-Membro, a Comissão demorou quase 20 meses a contar da receção de uma reclama -
ção para dar início ao processo EU Pilot .
Em 2012 foi iniciado um processo EU Pilot  que ainda não se encontra concluído, uma vez que é necessário 
verificar a aplicação correta das alterações introduzidas na legislação.Caixa 4
34 Observações 	
54 Todas as reclamações, sobre 
todas as questões, incluindo 
aquelas que conduzem a uma 
processo EU Pilot  e/ou um 
processo por infração, estão 
registadas no sistema CHAP 
(sistema de registo de queixas 
e pedidos de informação). 
O CHAP permite 
nomeadamente indicar num 
campo se a queixa diz respeito 
ao artigo 56.º (liberdade de 
prestação de serviços) ou ao 
artigo 49.º (liberdade de 
estabelecimento) do TFUE.93	
As informações sobre os processos EU Pilot  não são tornadas públicas, nem 
enquanto estão a decorrer, nem após a sua conclusão. Por esse motivo, mesmo 
que estes procedimentos proporcionem uma solução para um determinado país, 
acabam por não beneficiar outras partes interessadas nem contribuir para a insti -
tuição de uma prática jurídica da UE neste domínio.
A	Comissão 	raramente 	recorreu 	a procedimentos 	por	infração
94	
Se, após as consultas preliminares realizadas no âmbito do EU Pilot , a Comis -
são entender que as regras da UE não estão a ser devidamente aplicadas, pode 
instaurar um procedimento por infração contra o Estado-Membro em questão. 
A Comissão tem competências para tentar pôr termo à infração, incluindo, se ne -
cessário, o envio do processo para o Tribunal de Justiça da União Europeia. Este 
envio pode ser feito com base numa reclamação recebida pela Comissão54 ou por 
sua própria iniciativa.
95	
O caso pode ser resolvido se o Estado-Membro facultar informações adicionais 
que garantam à Comissão que não existe, de facto, uma infração, ou se aceitar 
o parecer desta e puser termo à infração.
96	
Em 2012, a Comissão anunciou uma «política de tolerância zero» no âmbito do 
seu «Pacote de serviços», mas decidiu incluir nessa política apenas um subcon -
junto limitado de requisitos (ver caixa 5 ).
35 Observações 	
97	
Esta política abrange apenas os requisitos mais restritivos contemplados na Dire -
tiva e não se aplica a outros obstáculos e entraves identificados, cuja justificação 
do critério de proporcionalidade invocada pelos Estados-Membros necessita de 
ser avaliada e, eventualmente, contestada. A Comissão entende que não se pode 
pronunciar sobre estes casos específicos, competindo ao Tribunal de Justiça fazê -
-lo. No entanto, tem relutância em apresentar casos em que não esteja absoluta -
mente convencida de que a decisão vai confirmar a infração da legislação.
98	
Em alguns casos, com base nas notificações de medidas legislativas no sistema 
IMI, a Comissão forneceu orientações durante as apresentações de novos requi -
sitos nas reuniões dos grupos de peritos. No entanto, a política de «tolerância 
zero» não é aplicada aos requisitos impostos pelos Estados-Membros que a Co -
missão considera injustificados.«Tolerância 	zero»	ao	incumprimento
A Comissão decidiu aplicar a sua política de «tolerância zero» ao incumprimento apenas no que se refere às 
seguintes obrigações contempladas na Diretiva «Serviços»:
A Diretiva proíbe um certo número de requisitos discriminatórios e particularmente onerosos, enumerados no 
seu artigo 14.º
A Diretiva introduz obrigações específicas para simplificar os procedimentos de autorização:
1) aprovação tácita — na falta de resposta da administração, a autorização presume-se concedida — previs -
ta no n.º 4 do artigo 13.º;
2) validade das autorizações em todo o território nacional, prevista no n.º 4 do artigo 10.º
A Diretiva suprime, no artigo 24.º, as proibições absolutas de estabelecer comunicações comerciais no caso 
das profissões regulamentadas.
Os requisitos relativos ao estabelecimento tornam impossível a prestação de serviços transfronteiriços. 
Trata-se dos requisitos mais restritivos, contemplados no n.º 2 do artigo 16.º da Diretiva «Serviços» (cláusula 
relativa à liberdade de prestação de serviços), não podendo os Estados-Membros impô-los aos prestadores de 
serviços.
Fonte:  COM(2012) 261 final, «Uma parceria para um novo crescimento no setor dos serviços 2012-2015», p. 4.Caixa 5
36 Observações 	
55 Em 1 de abril de 2015.99	
Houve apenas nove processos de infração por não conformidade da legislação 
nacional com a Diretiva desde a sua entrada em vigor. Este número é reduzido 
quando comparado com a quantidade de questões notificadas durante as avalia -
ções mútuas, as verificações de desempenho e o relatório de execução («Pacote 
de serviços») e não se coaduna com a política de «tolerância zero» anunciada 
pela Comissão.
Os	procedimentos	por	infração	são	demasiado	longos
100	
De acordo com os dados fornecidos pela Comissão, a duração média dos 18 pro -
cessos relacionados com a Diretiva em curso em 1 de outubro de 2014 era de 
19,6 meses. Este prazo excede a meta de 18 meses fixada pela Comissão para 
resolução dessas infrações. No final de 2015, cerca de 15 meses mais tarde, 11 
desses processos continuavam pendentes. A Comissão não compila nem publica 
de forma sistemática informações sobre a duração dos procedimentos por infra -
ção encerrados, relacionados com a Diretiva «Serviços».
101	
Além dos 20 processos relativos ao atraso na transposição (ver ponto 19) e dos 
nove processos relativos a não conformidade (ver ponto 99), registaram-se 
55 processos55 de aplicação ou de transposição incorreta da Diretiva «Serviços» 
e 20 infrações semelhantes relativas aos artigos 49.º (liberdade de estabelecimen -
to) ou 56.º (liberdade de prestação de serviços) do TFUE. Nestes casos, a Diretiva 
foi corretamente transposta para a legislação nacional, mas as disposições legis -
lativas foram incorretamente transpostas ou aplicadas.
As	reclamações 	individuais 	relacionadas 	com	serviços 	foram	
seguidas	numa	base	regular	mas	verificaram-se	longos	períodos	
de	inatividade	durante	os	procedimentos	por	infração
102	
O Tribunal de Justiça analisou dez processos por infração resultantes de obstá -
culos assinalados durante as visitas à Comissão e aos Estados-Membros ou cuja 
duração foi especialmente prolongada.
37 Observações 	
56 Processo C-179/14, Comissão/  
/Hungria, n.º 2012/4083.
57 Artigos 14.º, 15.º e 16.º.103	
Foi feito um acompanhamento regular dos casos constantes do sistema de re -
gisto de queixas da Comissão (CHAP). Os casos relativos à Diretiva foram trans -
feridos para a DG Mercado Interno e Serviços, que por sua vez preparou uma 
resposta ou deu início a um processo EU Pilot  para iniciar a fase pré-contenciosa 
do procedimento por infração. Em todos os casos existiram diversas comunica -
ções entre a Comissão e os Estados-Membros. No entanto, depois de iniciados os 
procedimentos por infração, registaram-se longos atrasos e períodos de inativi -
dade em certos casos, assim como atrasos nas respostas dos Estados-Membros. 
Num caso, por exemplo, verificou-se um período de inatividade entre fevereiro 
de 2012 e março de 2014 e, num outro caso, uma pausa na correspondência da 
Comissão entre novembro de 2012 e maio de 2015, embora a decisão posterior 
tenha sido tomada rapidamente.
104	
Apesar de demorarem mais tempo do que previsto e programado, todos os 
procedimentos por infração encerrados resultaram na alteração da legislação 
por parte do Estado-Membro em causa e, consequentemente, na resolução dos 
problemas identificados. Pode concluir-se que, quando se iniciam procedimentos 
por infração, os mesmos dão origem a alterações legislativas nos Estados-Mem -
bros. Contudo, o seu número continua a ser extremamente reduzido. Além disso, 
embora a Comissão anuncie a abertura de um procedimento por infração, não 
é disponibilizada documentação pormenorizada ao público quando o processo 
é encerrado, o que reduz a transparência do procedimento e afeta negativamen -
te o desenvolvimento de uma prática jurídica comum.
Apenas	um	caso	foi	submetido	ao	Tribunal	de	Justiça
105	
Quando a Comissão leva um Estado-Membro ao Tribunal de Justiça, cabe-lhe 
o ónus da prova de infração da legislação da UE. Se os elementos de prova apre -
sentados não forem suficientemente conclusivos, o Tribunal de Justiça é com -
petente para se pronunciar contra a Comissão, julgando o caso inadmissível ou 
improcedente. A Comissão apresentou apenas um procedimento por infração ao 
Tribunal de Justiça56 com base na Diretiva57 (ver caixa 6 ).
38 Observações 	
106	
Nos relatórios da Comissão, do Parlamento Europeu e de outros organismos e, em es -
pecial, no «Pacote de serviços» (junho de 2012), foram reexaminados os instrumentos 
existentes para imposição do cumprimento e formuladas recomendações para ações 
futuras. O Tribunal constatou que os Estados-Membros visitados são unânimes em 
concordar que todas as questões de incumprimento devem ser analisadas de forma 
rigorosa e que devem ser aplicados procedimentos por infração.
107	
A Comissão não criou uma estratégia sistemática para reforçar o mercado único 
dos serviços, em especial nos domínios abrangidos pela Diretiva. As medidas 
existentes para garantir a aplicação nem sempre se centram nos setores mais 
significativos do ponto de vista económico, selecionados com base no risco.Procedimento	por	infração	enviado	ao	Tribunal	de	Justiça
A Comissão Europeia decidiu levar a Hungria ao Tribunal de Justiça da União Europeia para impugnar a sua 
legislação em matéria de emissão de cheques-refeição, cheques-lazer e cheques-férias. A Comissão conside -
ra que as restrições introduzidas pela legislação húngara, em vigor desde 1 de janeiro de 2012, contrariam 
os princípios fundamentais da liberdade de estabelecimento e de livre prestação de serviços, consagrados 
no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (artigos 49.º e 56.º) e na Diretiva «Serviços» (Direti -
va 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no 
mercado interno).
Em 2011, a Hungria alterou a sua legislação em matéria de emissão de cheques-refeição (para alimentos 
quentes e frios), lazer e férias, concedidos pelos empregadores aos seus empregados e considerados como 
prestações em espécie e, por conseguinte, sujeitos a normas fiscais e de segurança social mais favoráveis. Essa 
legislação entrou em vigor em 1 de janeiro de 2012 sem medidas nem períodos transitórios significativos. Não 
existiam, anteriormente, condições específicas relativas aos empregadores que emitiam cheques-refeição 
para os seus funcionários, nem sobre a forma que os referidos cheques deveriam ter.
Esta nova legislação criou um monopólio para a fundação pública responsável pela emissão de cheques-refeição 
fria (em suporte papel ou eletrónico) e cheques-refeição quente (papel), concedidos pelos empregadores aos seus 
funcionários. Além disso, estabelece condições muito restritas para a emissão de cheques-refeição, cheques-lazer 
e cheques-férias, considerados como prestações em espécie, que deixam de poder ter formato eletrónico.
Esta nova legislação representa a exclusão de operadores presentes no mercado dos cheques-refeição quente 
e fria, considerados como prestações em espécie.
Uma vez que a Hungria não alterou a sua legislação em conformidade com o parecer fundamentado que lhe 
foi enviado em novembro de 2012, a Comissão decidiu intentar uma ação no Tribunal de Justiça. Em outubro 
de 2015, o processo continuava pendente.Caixa 6
39 Observações 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014_by_
member_state_en.pdf .
59 Por exemplo, as profissões 
regulamentadas, em especial 
das farmácias e dos técnicos 
de ótica, a promoção da 
concorrência no setor dos 
serviços, a redução dos 
encargos regulamentares que 
afetam o setor retalhista com 
a «Loi relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises » (ACTPE), que visa 
simplificar o procedimento 
para a abertura de 
estabelecimentos de comércio 
a retalho e o projeto de lei 
sobre a atividade económica 
que dá mais poderes 
à autoridade da concorrência.As	recomendações	específicas	por	país	tiveram 	
um sucesso limitado
108	
Além de poder recorrer aos procedimentos por infração, a Comissão está a tentar 
influenciar os Estados-Membros, incluindo recomendações relacionadas com 
a Diretiva «Serviços» nas recomendações específicas por país (REP), formuladas 
no contexto do Semestre Europeu. Essas recomendações são aprovadas pelo 
Conselho. A Comissão considera que as REP têm maior impacto político do que 
os procedimentos por infração, uma vez que são acordadas e aprovadas pelos 
governos dos Estados-Membros.
109	
Em junho de 2014, foram incluídas questões relacionadas com a concorrência no 
setor dos serviços em 1458 REP . Por exemplo, a Comissão recomendou ao gover -
no francês a eliminação das restrições injustificadas ao acesso e ao exercício de 
profissões regulamentadas, a redução dos custos de entrada e a promoção da 
concorrência no setor dos serviços. Em 2015, verificou-se que tinham sido reali -
zados alguns progressos neste domínio59. No entanto, em certos países não se 
verificaram quaisquer progressos, os progressos registados foram limitados ou as 
REP não foram tidas em consideração (ver caixa 7 ).
110	
Ainda que a Comissão considere que as REP têm um maior impacto político do 
que os procedimentos por infração, nem todos os Estados-Membros dão segui -
mento adequado a essas recomendações. Não existem provas que demonstrem 
que as REP são mais eficazes na eliminação de entraves do que os procedimentos 
por infração.
40 Observações 	
REP	de 2014	objeto	de	seguimento	em 2015,	tendo	sido	registados	poucos	
ou nenhuns 	progressos
A REP 5 relativa à Hungria recomendava a estabilização do quadro regulamentar e a promoção da concorrên -
cia no mercado, nomeadamente através da eliminação dos obstáculos no setor dos serviços.
Contudo, em 2015, verificou-se que a Hungria registou poucos progressos em relação à REP 5 e à recomen -
dação do Conselho. De facto, não se registou qualquer progresso para estabilizar o quadro regulamentar 
e promover a concorrência no mercado, nomeadamente no setor dos serviços.
A REP 4 relativa à Áustria recomendava a eliminação dos entraves excessivos para os prestadores de serviços, 
incluindo os requisitos relativos à forma jurídica e à detenção do capital social e no que se refere à criação de 
empresas de serviços interdisciplinares.
A Áustria não fez progressos ao nível das reformas durante o período em análise, incluindo no que respeita 
à forma jurídica e aos requisitos relativos à detenção e atividades de serviços interdisciplinares. Ainda não foi 
realizada uma revisão abrangente das restrições existentes.
A REP 6 relativa a Espanha recomendava a adoção de uma reforma ambiciosa dos serviços e das associações 
profissionais até ao final de 2014, com a definição das profissões que exigem a inscrição numa organização 
profissional, a transparência e a responsabilidade dos organismos profissionais, a abertura das atividades 
injustificadamente reservadas e a salvaguarda da unidade do mercado no acesso e no exercício de serviços 
profissionais em Espanha. Reduzir a duração, o custo e o número de procedimentos necessários para a criação 
de uma empresa. Corrigir restrições injustificadas à criação de grandes espaços comerciais de venda a retalho, 
em especial mediante uma revisão da regulamentação vigente em matéria de planeamento regional.
Não se registaram quaisquer progressos no que respeita à adoção da reforma dos serviços 
e associações profissionais.
Foram realizados alguns progressos no sentido de continuar a reduzir a duração, o custo e o número de proce -
dimentos necessários para a criação de uma empresa.Caixa 7
41
 Conclusões 	
e recomendações
111	
A Comissão tem o dever de coordenar a política relativa ao mercado único euro -
peu e procurar eliminar os obstáculos injustificados ao comércio no domínio dos 
serviços. Vários anos após o termo do prazo de transposição da Diretiva «Servi -
ços», continuam a existir entraves ao mercado interno dos serviços abrangidos 
pela Diretiva. A Comissão estabeleceu diversos mecanismos para identificar os 
obstáculos, criou estruturas de apoio para ajudar os Estados-Membros a redu -
zirem esses entraves e instituiu medidas alternativas de resolução de litígios. 
No entanto, a Comissão revelou relutância em intentar ações judiciais, em parte 
devido à duração do procedimento, mas também devido à sua falta de confiança 
na solidez da legislação. De um modo geral, a Comissão foi apenas parcialmente 
eficaz no que se refere a garantir a aplicação da Diretiva.
Transposição 	e acompanhamento 	da	aplicação
112	
A maioria dos Estados-Membros não transpôs a Diretiva para a legislação nacio -
nal dentro do prazo. A Comissão acompanhou de perto os progressos dos Esta -
dos-Membros e informou o Conselho de Competitividade sobre os mesmos. Os 
Estados-Membros reconheceram que a Comissão fez muito a nível prático para 
os ajudar a aplicar a Diretiva durante e após a transposição, organizando debates 
em grupo para o processo de avaliação mútua e fornecendo orientações durante 
as reuniões regulares dos grupos temáticos de peritos. Foram emitidas orienta -
ções relativas à transposição sob a forma do «Manual de execução» que, embora 
considerado útil, não foi publicado no início do período de três anos e, por con -
seguinte, contribuiu para atrasos na transposição plena (ver pontos 16 a 20).
Recomendação 1
A Comissão deve elaborar orientações para a transposição e publicá-las o mais 
rapidamente possível após a sua adoção.
113	
O processo de avaliação mútua e as subsequentes verificações de desempenho 
demonstraram que continuava a existir um número significativo de obstáculos. Os 
Estados-Membros consideram que a Comissão poderia ter feito mais para eliminar 
os eventuais entraves injustificados que foram identificados durante este processo. 
Além disso, consideram que a Comissão não questionou suficientemente a justifi -
cação do critério de «proporcionalidade» invocada por alguns Estados-Membros. 
A Comissão não utilizou os resultados para sustentar uma aplicação sistemática da 
Diretiva, dando resposta às questões mais significativas do ponto de vista econó -
mico (ver pontos 21 a 36).
42 Conclusões 	e recomendações 	
Recomendação 2
Deveria proceder-se ao seguimento dos resultados de exercícios como a avalia -
ção mútua e as verificações de desempenho, para resolver situações de incumpri -
mento; a Comissão e os Estados-Membros devem dar resposta às questões mais 
significativas do ponto de vista económico.
114	
Os potenciais benefícios económicos da plena aplicação da Diretiva ainda não 
são conhecidos, apesar de os ganhos estimados em termos de produção serem 
frequentemente citados para demonstrar o impacto da redução de entraves. 
Em virtude da falta de dados suficientemente pormenorizados sobre os setores 
afetados pela Diretiva, ainda não existe uma quantificação fiável do seu impacto. 
A Comissão apenas solicitou recentemente aos Estados-Membros que forneçam 
repartições de pormenor relativas às contas nacionais (ver pontos 37 a 42).
Recomendação 3
A Comissão deve envidar esforços para assegurar que a questão dos dados neces -
sários para avaliar o impacto da nova legislação é resolvida numa fase inicial do 
processo legislativo.
Aplicação
115	
Os balcões únicos são um elemento importante da Diretiva. Verificaram-se atrasos na 
sua criação e a qualidade varia consideravelmente consoante os Estados-Membros, 
alguns dos quais demonstram falta de ambição no que se refere a fazer com que 
os balcões únicos sejam mais reativos às necessidades das empresas. A Comissão 
elaborou uma carta que insta os Estados-Membros a envidarem os esforços neces -
sários para alcançar este objetivo, mas os resultados ainda não são satisfatórios (ver 
pontos 46 a 52).
116	
Não são muitas as empresas que têm conhecimento dos balcões únicos e nem 
todos eles são suficientemente visíveis (ver pontos 53 a 55).
Recomendação 4
Os Estados-Membros devem respeitar a Carta dos balcões únicos, por exem -
plo, disponibilizando informações em várias línguas e que permitindo 
a conclusão de todas as etapas administrativas necessárias para a prestação 
de serviços transfronteiriços.
43 Conclusões 	e recomendações 	
117	
A cooperação administrativa através do IMI pode ser aplicada à Diretiva de forma 
útil, mas é muito menos utilizada do que acontece, por exemplo, no âmbito da 
Diretiva relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais. O sistema IMI 
também é um importante veículo de comunicação para as notificações obrigató -
rias, mas é subutilizado devido à insatisfação dos Estados-Membros com o trata -
mento dado pela Comissão às notificações enviadas e com a falta de clareza nas 
notificações recebidas de outros Estados-Membros (ver pontos 56 a 64).
Recomendação 5
O legislador deve introduzir um período de statu quo  para a notificação do proje -
to de requisitos e garantir que o mesmo é publicado num sítio Internet publica -
mente acessível, a fim de permitir um melhor acesso e controlo em tempo útil.
118	
Foram identificadas provas de que muitos consumidores continuam a deparar-
se com problemas no acesso ao mercado único dos serviços, mesmo que não 
apresentem reclamações formais. No entanto, a Comissão pode propor o alarga -
mento do âmbito de aplicação do regulamento relativo à cooperação no domínio 
da defesa do consumidor, para incluir o artigo 20.º da Diretiva «Serviços» (ver 
pontos 65 a 77).
Recomendação 6
A Comissão deve alterar o anexo do regulamento relativo à cooperação no domí -
nio da defesa do consumidor para incluir o artigo 20.º da Diretiva «Serviços».
Garantir 	a aplicação
119	
Embora o  EU Pilot  seja uma ferramenta útil para a cooperação entre os Estados-
-Membros e a Comissão, os prazos para a abertura dos processos são frequente -
mente demasiado longos e a sua resolução não é tornada pública. Consequente -
mente, mesmo que o  EU Pilot  proporcione uma solução para um caso concreto, 
acaba por não beneficiar outras partes interessadas nem contribuir para a criação 
de uma prática jurídica da UE neste domínio (ver pontos 86 a 93).
44 Conclusões 	e recomendações 	
Recomendação 7
A Comissão deve dar início a um processo EU Pilot  logo que se identifica um pro -
blema. As informações relativas a questões resolvidas através do EU Pilot  devem 
ser partilhadas (anonimamente, se necessário), contribuindo para a divulgação de 
boas práticas.
120	
Apesar da política de «tolerância zero», registaram-se apenas nove processos 
de infração por não conformidade da legislação nacional com a Diretiva. A sua 
resolução foi demasiado demorada (em média, dois anos) e apenas um chegou 
ao Tribunal de Justiça. A Comissão não dispõe de uma estratégia sistemática para 
reforçar o mercado único dos serviços, em especial nos domínios abrangidos pela 
Diretiva. As medidas existentes para garantir a aplicação nem sempre recorrem 
a uma abordagem baseada nos riscos para se centrarem nos setores mais signifi -
cativos do ponto de vista económico (ver pontos 94 a 107).
Recomendação 8
A Comissão deve reduzir, tanto quanto possível, a duração dos procedimentos 
por infração. Esses procedimentos devem ser iniciados recorrendo a uma abor -
dagem baseada nos riscos e na importância económica da questão concreta. Por 
último, tendo em conta que a própria Comissão considera que os problemas im -
portantes relativos à aplicação só podem ser decididos pelo Tribunal de Justiça, 
deve recorrer ao mesmo sempre que necessário.
O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin 
CVIKL, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 
3 de fevereiro de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

45 Respostas 		
da	Comissão
Síntese
IV
A Comissão estabeleceu as suas prioridades na Comunicação de 2012 relativa à aplicação da Diretiva «Serviços»1. Na 
sua comunicação, a Comissão explica que está concentrada na aplicação, mas que este não é o seu único domínio 
de ação. Identificou igualmente setores prioritários e definiu as ações para os próximos anos, incluindo um Plano de 
Ação para o Comércio a Retalho, a reforma da Diretiva «Qualificações profissionais» e uma análise pelos pares sobre 
a forma jurídica e a detenção do capital social. Este conjunto de ações foi bem acolhido pelo Conselho Europeu nas 
suas conclusões de 23 de outubro de 2013. Os Estados-Membros, tal como sublinhado pelo Conselho Europeu, têm 
um papel fundamental a desempenhar na aplicação da Diretiva «Serviços».
A Comissão abriu vários processos por infração no primeiro semestre de 2015, no âmbito dos quais deve ser avaliada 
a proporcionalidade de uma medida nacional. Por exemplo, a Comissão deu início a oito processos por infração 
quanto à forma jurídica, à detenção do capital social ou a tarifas (que constituem obrigações condicionais previstas 
no artigo 15.º da Diretiva «Serviços»). Foi igualmente dado início a um conjunto de processos com base em restri -
ções quantitativas ou territoriais (artigo 15.º da Diretiva «Serviços») e com base no artigo 20.º, n.º 2 (não discrimina -
ção no acesso a serviços). Foram abertos dez processos «EU Pilot» no segundo semestre de 2015, em matéria de não 
conformidade com o artigo 8.º da Diretiva «Serviços» no que se refere aos balcões únicos, que requerem igualmente 
uma avaliação da proporcionalidade.
V
A Comissão instaura processos judiciais sempre que necessário. Identificou os seus setores prioritários e tomou as 
devidas medidas.
Uma parte da diretiva tem por base uma avaliação da proporcionalidade, a realizar pelos Estados-Membros numa 
base casuística e que a Comissão deve ter em consideração. (Por exemplo, os artigos 15.º e 39.º exigem que os Esta -
dos-Membros avaliem determinados requisitos.) Por conseguinte, as ações não são decididas tendo em conta níveis 
de confiança, mas sim a base jurídica. A duração do processo judicial nunca constituiu um elemento dissuasor da 
instauração de processos por infração. Quanto às obrigações não condicionais previstas na diretiva, a Comissão agiu 
de imediato, com um número muito considerável de inquéritos por iniciativa própria. De entre a média de 80 «EU 
Pilot» por ano, a Comissão dá início a mais de 30 por sua própria iniciativa.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Respostas	da	Comissão	 46
VI
Quanto ao impacto económico da Diretiva «Serviços», o estudo de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) baseou-se numa avaliação dos obstáculos existentes nos 
setores dos serviços em dois momentos: antes e depois da aplicação da diretiva (final de 2011). A Comissão efe -
tuou igualmente uma atualização do estudo, por forma a captar as reformas nacionais que ocorreram entre 2012 
e 2014 (disponível em: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/
native ). Além disso, foram efetuadas recentemente avaliações mais pormenorizadas sobre os obstáculos que se 
mantêm e o potencial económico decorrente da sua eliminação nos setores prioritários do comércio a retalho e dos 
serviços empresariais. Essas avaliações foram publicadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão 
relativo à estratégia para o mercado único (ver secções 2.3 e 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/
attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	—	Primeiro	travessão
A Comissão deu início a mais de 30 processos (casos de «tolerância zero») na sequência do exercício de avaliação 
mútua de 2013. Iniciou 15 processos «EU Pilot» na sequência da análise pelos pares sobre a forma jurídica, a deten -
ção do capital social e as tarifas em 2014. Em cinco destes 15 processos foi enviada uma carta de notificação para 
cumprimento aos Estados-Membros em causa, o que totaliza cerca de 80 processos «EU Pilot» por ano. Trata-se de 
um dos maiores números de processos instaurados na Comissão relativamente a um só ato de direito derivado. 
Representa um enorme esforço por parte dos Estados-Membros e da Comissão, uma vez que foram precisos 1 584 
atos legislativos para a transpor, o que constitui o maior número de medidas de transposição alguma vez exigidas 
para um só ato de direito derivado da UE.
VII	—	Segundo	travessão
O «EU Pilot» é um sistema através do qual a Comissão e os Estados-Membros discutem, numa fase precoce, even -
tuais violações da legislação da UE. Essas discussões são regidas por regras de confidencialidade; a Comissão 
não divulga se um «EU Pilot» relativo a um determinado assunto está/esteve pendente contra um determinado 
Estado-Membro. A Comissão realiza um intercâmbio de boas práticas com os Estados-Membros sobre a aplicação 
da legislação da União, incluindo o funcionamento do «EU Pilot», em fóruns específicos. Além disso, publica infor -
mações sobre o «EU Pilot» de forma agregada no Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito da UE 
[COM(2015) 329]. Se a Comissão publicasse informações específicas sobre um processo «EU Pilot», teria de respei -
tar as obrigações de confidencialidade que tinha perante os Estados-Membros, para ser considerado numa base 
casuística.  A prática da Comissão de tratar as investigações em curso de processos «EU Pilot» de forma confidencial 
foi já confirmada pelo Tribunal de Justiça Europeu (TJE) [acórdão Petrie (processo T-191/99), acórdão Spirlea (pro -
cesso T-306/12), ClientEarth/Comissão, processos T-424/14 e T-425/14]. Estes acórdãos foram proferidos em relação 
a pedidos de acesso a documentos por terceiros. Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a sua 
atual política de divulgação estabelece um equilíbrio adequado entre a necessidade de promover as melhores prá -
ticas em matéria de aplicação da legislação da UE e o respeito pela confidencialidade perante os Estados-Membros. 
A Comissão está empenhada em divulgar informações agregadas sobre o «EU Pilot».
VII	—	Terceiro	travessão
A Comissão considera que o objetivo dos procedimentos por infração consiste em pôr termo à violação da legisla -
ção da UE e em assegurar o seu cumprimento, na fase mais precoce possível. A Comissão está empenhada em limi -
tar, tanto quanto possível, o tempo necessário para alcançar este objetivo. A forma mais eficaz de o fazer, porém, 
nem sempre está ligada à celeridade de um procedimento por infração, dado que, por vezes, avançar com um 
processo por infração sem ter em conta as situações de contingência pode ter resultados contraproducentes.
Respostas	da	Comissão	 47
VII	—	Quarto	travessão
O facto de não terem sido remetidos processos para o Tribunal de Justiça não significa necessariamente que 
a Comissão não tenha agido na persecução de infrações, mas sim que o cumprimento foi assegurado antes de as 
questões serem remetidas. O objetivo do procedimento por infração consiste em garantir o cumprimento na fase 
mais precoce possível. A este respeito, o «EU Pilot» é um instrumento eficaz para resolver as questões antes de se 
dar início a um procedimento formal por infração e, por fim, se remeter o processo para o Tribunal de Justiça, se 
necessário. Após a introdução do «EU Pilot», de uma forma geral, o número de procedimentos por infração e, por 
conseguinte, de recursos para o Tribunal de Justiça diminuiu acentuadamente. Tal como indicado na resposta, 
o mesmo se verifica no que respeita aos procedimentos por infração em geral.
VIII	—	Primeiro	travessão
A Comissão ajuda os Estados-Membros na aplicação da legislação da União através de um vasto leque de instru -
mentos que visam promover o cumprimento (planos de execução para iniciativas legislativas importantes, redes 
e reuniões de comités de peritos e orientações). O pacote «Legislar melhor», adotado em maio de 2015, confirmou 
o apoio da Comissão aos Estados-Membros nos seus esforços de aplicação (Orientações para legislar melhor, pági -
nas 33-35). A este respeito, todas as propostas de diretivas importantes são acompanhadas de planos de execução 
que descrevem as dificuldades e as medidas de apoio pertinentes a serem tomadas pela Comissão.
O manual relativo á execução da Diretiva «Serviços» foi publicado sete meses após a adoção da diretiva e 29 meses 
antes do final do prazo para a transposição. Foram realizados debates e consultas alargadas com os Estados-Mem -
bros antes da publicação do manual e, por conseguinte, o conteúdo era previamente bem conhecido dos Estados-
-Membros. A publicação do manual sem a devida consulta teria colocado mais problemas do que o atraso na sua 
publicação.
VIII	—	Segundo	travessão
Segundo o novo programa «Legislar melhor», a Comissão melhorou a sua abordagem em matéria de avaliação de 
impacto e de análises, a fim de reforçar a base factual em que assentam todas as propostas legislativas, sem pôr 
em causa as decisões políticas. A Comissão abriu o seu processo de decisão política em termos da contribuição do 
público através de um portal na web  que permite acompanhar as iniciativas e as novas consultas públicas quando 
a Comissão procede à avaliação das políticas vigentes ou de novas propostas.
VIII	—	Quarto	travessão
A Estratégia para o Mercado Único de bens e serviços, publicada pela Comissão em 28 de outubro de 2015, anun -
ciou várias ações destinadas a melhorar o funcionamento da Diretiva «Serviços», incluindo a reforma do procedi -
mento de notificação. A Comissão está a analisar várias opções legislativas, incluindo elementos como um período 
de statu quo  e permitir que as partes interessadas tenham acesso às notificações, a fim de garantir uma maior 
transparência. A Estratégia para o Mercado Único salienta o facto de ainda não existir um sítio web  com informações 
acessível ao público. A respetiva proposta está prevista para 2016.
VIII	—	Quinto	travessão
A Estratégia para o Mercado Único anuncia essa revisão da legislação em matéria de defesa do consumidor, mas 
também legislação que crie um quadro mais específico para além do artigo 20.º da Diretiva «Serviços».
Respostas	da	Comissão	 48
Introdução
11
A Comissão observa que a DG GROW resulta da fusão das antigas DG MARKT e DG ENTR.
Observações
14
A Comissão recenseou os domínios em que a diretiva não tinha sido aplicada e tomou as medidas adequadas, por exem -
plo a política de «tolerância zero» e os processos por infração quanto à forma jurídica, à detenção do capital social ou 
a tarifas. Incumbe aos Estados-Membros identificar as restrições e os obstáculos existentes no seu território.
A Comissão considerou ser útil aplicar sistematicamente o «EU Pilot» como uma forma eficaz de evitar processos 
judiciais morosos e de assegurar o cumprimento da diretiva pelos Estados-Membros de forma célere.
Algumas disposições importantes da diretiva exigem que o Estado-Membro proceda a uma avaliação da propor -
cionalidade, numa base casuística, e a Comissão deve ter este elemento em consideração e procurar não ir além do 
âmbito da Diretiva «Serviços».
15
Quanto ao impacto económico da Diretiva «Serviços», o estudo de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) baseou-se numa avaliação dos obstáculos existentes nos 
setores dos serviços em dois momentos: antes e depois da aplicação da diretiva (final de 2011).
A Comissão atualizou igualmente o estudo para ter em conta as reformas nacionais realizadas entre 2012 e 2014 
(disponível em: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/
native ). Além disso, foram também efetuadas recentemente avaliações mais pormenorizadas sobre os obstáculos 
ainda existentes e o potencial económico que representaria a sua eliminação nos setores prioritários do comércio 
a retalho e dos serviços empresariais. Essas avaliações foram publicadas no documento de trabalho dos serviços 
da Comissão relativo à estratégia para o mercado único (ver secções 2.3 e 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
O manual foi publicado sete meses após a adoção da Diretiva «Serviços» e 29 meses antes do final do prazo para 
transposição. Foram realizados debates e consultas alargadas com os Estados-Membros antes da publicação do 
manual e, por conseguinte, o conteúdo era previamente bem conhecido dos Estados-Membros. A publicação do 
manual sem a devida consulta teria colocado mais problemas do que o pequeno atraso na sua publicação.
Respostas	da	Comissão	 49
28
A Comissão considera que é necessário envidar mais esforços para melhorar a aplicação ambiciosa da Diretiva 
«Serviços». Em 2015, os serviços da Comissão efetuaram um exercício de acompanhamento da avaliação de 2012, 
analisando os progressos realizados durante o período de 2012-2014. O exercício concluiu que as medidas tomadas 
durante esse período acrescentarão apenas 0,1% ao PIB da UE (de um potencial de 1,8% do PIB, conforme identifi -
cado no estudo de 2012).
A Comissão entende que devem ser tomadas medidas adicionais a fim de reduzir ainda mais as restrições em maté -
ria de forma jurídica, tal como evidenciado, por exemplo, nas recomendações específicas por país no âmbito do 
Semestre Europeu e nas ações recentes da Comissão que visaram essas restrições em vários Estados-Membros.
29
A Comissão estabeleceu as suas prioridades na comunicação de 2012 relativa à aplicação da Diretiva «Serviços»2. Na 
comunicação, a Comissão explica que está concentrada na aplicação, mas que esta não é o seu único domínio de 
ação. Identificou igualmente setores prioritários e definiu as ações para os próximos anos, incluindo um Plano de 
Ação para o Comércio a Retalho, a reforma da Diretiva «Qualificações profissionais» e uma análise pelos pares sobre 
a forma jurídica e a detenção do capital social. Este conjunto de ações foi bem acolhido pelo Conselho Europeu nas 
suas Conclusões de 23 de outubro de 2013. Os Estados-Membros, tal como sublinhado pelo Conselho Europeu, têm 
um papel fundamental a desempenhar na aplicação da Diretiva «Serviços».
No verão de 2012, a Comissão contactou os Estados-Membros para saber de que modo tencionavam eliminar as 
infrações evidentes (casos de «tolerância zero»).
36
As verificações de desempenho não visavam identificar os obstáculos incompatíveis com a Diretiva «Serviços». 
Na sequência das verificações, a Diretiva «Qualificações profissionais» foi alterada em 2013 [ver proposta inicial 
COM(2011) 883 final, secção 4.11, e comunicação da Comissão de 2011 COM(2011) 20, secção 4.2] e a Diretiva «Via -
gens organizadas» alterada estava em fase de aceitação em 2015 [ver proposta inicial da Comissão COM(2013) 512, 
secção 1.4].
37
Em 2012 foi publicada uma avaliação pormenorizada das reformas executadas pelos Estados-Membros desde 
a introdução da Diretiva «Serviços» até ao final de 2011 e do seu impacto económico potencial.
O estudo ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) apre -
senta uma explicação pormenorizada dos dados económicos utilizados para realizar a avaliação, bem como das 
suas fontes (ver páginas 19-20 e 67-68). Podem faltar ou não estar disponíveis alguns dos dados relativos a um ou 
mais Estados-Membros. No entanto, trata-se de um problema muito comum a qualquer tipo de estudo económico 
ou análise econométrica.
38
Ver a resposta da Comissão ao ponto 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Respostas	da	Comissão	 50
39
Ver igualmente as respostas da Comissão aos pontos 37 e 38.
40
Ver as respostas da Comissão aos pontos 37 a 39.
Resposta	comum	aos	pontos	41	e 42
A Comissão lançou uma iniciativa para tentar obter uma apresentação mais completa e atempada dos dados das 
contas nacionais publicados pelo Eurostat. No entanto, existem vários outros tipos de dados estatísticos sobre os 
setores dos serviços (incluindo, por exemplo, as estatísticas estruturais sobre as empresas divulgadas pelo Eurostat) 
que permitem uma análise aprofundada dos mercados de serviços.
43
No que se refere aos serviços de informação ou mecanismos de cooperação, a Diretiva «Serviços» previa apenas 
balcões únicos. No que respeita à utilização do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI), mais de seis mil 
autoridades competentes estão registadas no sistema para o domínio dos serviços. O número de intercâmbios de 
informações entre as autoridades ainda é relativamente baixo, pois os Estados-Membros subestimam o potencial 
do sistema (e também devido a algum desconhecimento das obrigações legais decorrentes da Diretiva «Serviços», 
especialmente a nível local).
A rede de centros europeus do consumidor (CEC) não foi criada para efeitos da Diretiva «Serviços». Esta rede encar -
regada de uma multiplicidade de atividades.  Uma das suas principais funções consiste em promover os direitos dos 
consumidores num contexto transfronteiras. Além disso, os CEC também participam, no limite dos seus recursos, na 
promoção dos direitos dos consumidores no âmbito da Diretiva «Serviços».
46
Incumbe aos Estados-Membros criar balcões únicos e garantir o seu funcionamento adequado. A Comissão prestou 
apoio ao longo de todo o processo através de dois grupos de peritos:
— EUGO — Este grupo disponibilizou uma plataforma para intercâmbio de boas práticas e organizou um exercício 
de avaliação comparativa para transmitir aos Estados-Membros as suas observações sobre o seu desempenho 
e os melhoramentos a fazer (organizado anualmente através de estudos de avaliação comparativa ou ensaios 
com os utilizadores).
— Grupo de peritos para os procedimentos eletrónicos — Este grupo foi criado para debater questões relacio -
nadas com a interoperabilidade dos procedimentos eletrónicos e as ferramentas específicas disponibilizadas 
pela Comissão para facilitar o cumprimento das obrigações previstas no artigo 8.º da Diretiva «Serviços».  Este 
subgrupo técnico já não existe. As questões pertinentes relativamente aos procedimentos eletrónicos são agora 
regidas pelo Regulamento n.º 910/2014 relativo à identificação eletrónica e aos serviços de confiança para as 
transações eletrónicas no mercado interno (Regulamento eIDAS).
47
O Painel de Avaliação do Mercado Único permite elaborar relatórios anuais sobre o funcionamento dos balcões 
únicos. Estes relatórios baseiam-se nos estudos externos referidos pelo Tribunal, mas também em ensaios com os 
utilizadores que a Comissão tem vindo a realizar em conjunto com os Estados-Membros. Foram realizados ensaios 
com os Estados-Membros em 2011, 2013 e 2015. Em 2013, a Comissão também envolveu empresas (através da Rede 
Europeia de Empresas, da Eurochambers e da Business Europe) no exercício de ensaio. Este exercício deixou de ser 
realizado em 2015, pois os ensaios com as empresas passaram a ser efetuados pelo contratante externo no âmbito 
do estudo.
Respostas	da	Comissão	 51
51
A Comissão continuará a apoiar os Estados-Membros disponibilizando orientações e recomendações com base nas 
melhores práticas.
52
Na sequência do recente estudo sobre os balcões únicos, a Comissão decidiu abrir dez inquéritos «EU Pilot» contra 
dez Estados-Membros, que se encontram atualmente em curso (dezembro de 2015).
54
A rede EUGO foi criada para coordenar as ações das autoridades que gerem os balcões únicos (BU), tendo per -
mitido sensibilizar os empresários e as empresas para a forma como podem obter informações pormenorizadas 
sobre o modo de 	fazer	negócios	no  estrangeiro  e de cumprir formalidades administrativas para a criação de uma 
empresa ou a  prestação	transfronteiras	de	serviços.
55
A Comissão tem envidado esforços no sentido de aumentar o acesso aos balcões únicos, por exemplo através de 
uma melhor sinalização no sítio Web  «A sua Europa — Empresas». No âmbito do programa COSME, propôs o finan -
ciamento de projetos transfronteiras de sensibilização para os balcões únicos, sobretudo centrados em atividades 
em linha.
60
A clareza e a qualidade das notificações enviadas através do IMI e, especialmente, as avaliações da proporcionali -
dade das regulamentações nacionais exigidas ao abrigo da Diretiva «Serviços», variam em função do Estado-Mem -
bro notificante. A fim de facilitar a avaliação das notificações, a Comissão providencia uma tradução para inglês 
a todos os Estados-Membros, que disponibiliza no sistema IMI.
Note-se que, uma vez que a Diretiva «Serviços» não impõe a obrigação de notificar os projetos de medidas, na 
maioria dos casos as medidas são primeiro aprovadas e só depois notificadas. Neste contexto, o único instrumento 
eficaz de que a Comissão dispõe para abordar essas medidas é o processo por infração, embora a ação da Comissão 
fosse mais eficiente na fase de projeto. No âmbito da Estratégia para o Mercado Único, a Comissão anunciou uma 
iniciativa legislativa para abordar estas questões.
61
A Comissão tem conhecimento do facto de que vários requisitos que deveriam ter sido notificados pelos Esta -
dos-Membros não o foram. Ao contrário do sistema estabelecido ao abrigo da Diretiva «Transparência» (antiga 
Diretiva 98/34/CE e atualmente Diretiva 2015/1535/UE), completada pela jurisprudência do TJE (processo C-194/94 
CIA Security ), que estipula que as medidas nacionais não notificadas não são aplicáveis, a Diretiva «Serviços» não 
prevê nenhuma sanção desse tipo. A Comissão está a ponderar introduzir, no âmbito da sua ação legislativa no 
quadro da Estratégia para o Mercado Único, uma disposição que permite anular um requisito não notificado, o que 
deverá incentivar os Estados-Membros a notificar.
Respostas	da	Comissão	 52
62
Embora tanto a Diretiva «Serviços» como a Diretiva «Transparência» imponham a obrigação de notificar novos requi -
sitos, a Diretiva «Serviços» não prevê qualquer obrigação de notificar projetos de medidas nem qualquer período 
de statu quo , o que limita seriamente a possibilidade de intervenção da Comissão. Os dados revelam que a grande 
maioria das medidas notificadas já foram adotadas pelos Estados-Membros. Além disso, as notificações realizadas 
ao abrigo da Diretiva «Serviços» não são transparentes para as partes interessadas e para a comunidade empresa -
rial em geral, pelo que não têm a possibilidade de se pronunciar sobre os projetos de medidas. A fim de melhorar 
o procedimento de notificação para os serviços, a Comissão está a ponderar várias opções legislativas, incluindo 
a introdução de um período de statu quo  ou permitir o acesso das partes interessadas às notificações, por forma 
a assegurar uma maior transparência. A divulgação de informações num sítio web  acessível ao público pode ser um 
instrumento para alcançar essa transparência.
66
Determinados centros europeus do consumidor (CEC) dispõem de um balcão único nos termos da Diretiva «Servi -
ços», mas as atividades desses balcões estão dissociadas das atividades dos CEC, que são estruturas cofinanciadas 
pela Comissão Europeia e pelos Estados-Membros para ajudar os consumidores que se deparam com problemas nas 
suas compras transfronteiras.
67
Foram publicados folhetos a nível da UE para informar melhor os consumidores, nomeadamente o «Buying services 
everywhere in the EU» («Compra de serviços em toda a UE»)3, que dá indicações claras aos consumidores sobre os 
seus direitos. Contudo, os principais esforços de sensibilização devem ser realizados a nível nacional, por forma a ter 
em conta as necessidades de comunicação específicas dos cidadãos nos diversos Estados-Membros.
As 222 queixas relacionadas com o artigo 20.º comunicadas pelos CEC representam apenas uma parte das queixas 
dos consumidores, pois nem todas essas queixas são comunicadas ao CEC, mas sim às autoridades nacionais, às 
associações de consumidores ou à Comissão (por exemplo, foram apresentadas cerca de mil queixas diretamente ao 
serviço «A sua Europa — Aconselhamento»).
75
As orientações da Comissão de 2012 não conseguiram garantir segurança jurídica aos comerciantes e aos consumi -
dores, nem clarificar as disposições do artigo 20.º, n.º 2. São, pois, necessárias medidas suplementares para aplicar 
esses princípios e definir regras concretas para lutar contra a discriminação com base na nacionalidade ou no local 
de residência dos intervenientes no mercado. Na Estratégia para o Mercado Único, a Comissão anunciou que irá 
tomar medidas legislativas destinadas a combater desigualdades de tratamento injustificadas de que são objeto 
os consumidores, com base no local de residência ou na nacionalidade ou em termos de acesso, de preços ou de 
outras condições de venda. Tal inclui a identificação e a proibição de formas específicas de discriminação com base 
no local de residência, não justificadas por fatores objetivos e verificáveis.
76
São realizados «rastreios» ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento n.º 2004/2006 relativo à cooperação no domínio da defesa 
do consumidor (CDC), cujo anexo apresenta uma lista dos principais atos legislativos em causa. Atualmente, a Diretiva «Servi -
ços»  não se encontra incluída neste anexo e, por conseguinte, não podem ser realizados «rastreios» para verificar a conformi -
dade das empresas com as disposições dessa diretiva pertinentes para os consumidores (ou seja, o artigo 20.º). No contexto 
da Estratégia para o Mercado Único, o objetivo consiste em aditar o artigo 20.º ao anexo do Regulamento CDC, o que impli -
cará sujeitá-lo a todas as disposições do regulamento: não só às disposições relativas aos «rastreios» (artigo 9.º), mas também 
às disposições gerais, como os pedidos de assistência mútua (artigos 6.º, 7.º e 8.º).
3 http://bookshop.europa.eu/en/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Respostas	da	Comissão	 53
77
A avaliação externa recomenda, de facto, o alargamento do âmbito dos «rastreios», pois constituem instrumentos 
importantes de execução. Este facto é tido em conta no processo de revisão do Regulamento CDC, pois uma das 
medidas que será proposta consiste em aumentar a eficiência das ações coordenadas (nos termos do artigo 9.º do 
regulamento), tais como «rastreios». A avaliação externa estabeleceu uma clara diferença entre o atual quadro CDC 
e o que tem de ser alcançado para reforçar os seus mecanismos de cooperação em si e o âmbito do seu anexo. Visto 
que, atualmente, nenhuma disposição da Diretiva «Serviços» está incluída no anexo do CDC, não existe qualquer 
recomendação específica sobre «rastreios» em relação à Diretiva «Serviços».
Relativamente ao âmbito do anexo, a avaliação externa não recomenda que se tenha em conta a totalidade da 
Diretiva «Serviços», pelos motivos mencionados pelo Tribunal e citados do relatório de avaliação externa. Contudo, 
na preparação da revisão do Regulamento CDC, a apreciação da avaliação externa no que respeita à importante 
dimensão transfronteiras da diretiva foi tida em consideração, e a Comissão tenciona propor apenas a inclusão do 
artigo 20.º (conforme explicado na resposta da Comissão ao ponto 76).
82
Os problemas de execução relacionados com a Diretiva «Serviços» são, muitas vezes, problemas estruturais relacio -
nados com o regulamento e não com erros administrativos. Dito isto, a Estratégia para o Mercado Único prevê que 
a SOLVIT seja reforçada, a fim de poder fazer face a problemas de âmbito mais estrutural e que não tenham necessa -
riamente uma dimensão transfronteiras.
83
A Comissão presta assistência e apoio ao funcionamento da SOLVIT:
a) organizando ações de formação regulares e eventos em rede em cooperação com os centros SOLVIT nacionais;
b) elaborando e atualizando o manual para o tratamento de casos SOLVIT, em cooperação com os centros SOLVIT 
nacionais;
c) fornecendo assistência ao tratamento dos casos, a pedido dos centros SOLVIT. Em casos complexos, tal pode incluir 
a prestação de aconselhamento jurídico informal;
d) assegurando a gestão e manutenção da base de dados SOLVIT e de uma interface pública e fornecendo formação 
e material específicos para facilitar a sua utilização pelos centros SOLVIT;
e) controlando a qualidade e o funcionamento dos centros SOLVIT, bem como os casos por eles tratados;
f) assegurando uma boa articulação entre o tratamento das queixas e a SOLVIT;
g) informando os centros SOLVIT, a seu pedido, do seguimento dado pela Comissão aos casos não resolvidos, quando 
for apresentada uma queixa à Comissão.
89
O «EU Pilot» é essencialmente uma ferramenta que visa garantir o cumprimento por parte dos Estados-Membros 
e evitar a abertura de um procedimento por infração. Tal exige uma análise exaustiva e um diálogo permanente.
Respostas	da	Comissão	 54
90
Um processo dura 16,6 meses a contar do momento do registo da primeira queixa. Por conseguinte, a duração 
média de um processo «EU Pilot» é de 11 meses.
Caixa	4 —	Exemplos	de	atrasos	no	procedimento	«EU	Pilot»
A Comissão deu início a um procedimento «EU Pilot» em novembro de 2012 e enviou uma carta de notificação para 
cumprimento (primeira etapa do procedimento por infração) em outubro de 2013. A fase de «EU Pilot» durou, pois, 
apenas 11 meses.
O terceiro caso foi aberto em março de 2012 e encerrado em maio de 2013, para ser tratado no âmbito de proce -
dimentos por infração. Foi o facto de a Comissão ter apresentado um pedido de informações suplementares, em 
fevereiro de 2013, que provocou o ligeiro atraso no encerramento do «EU Pilot».
93
O «EU Pilot» é um sistema através do qual a Comissão e os Estados-Membros discutem, numa fase precoce, even -
tuais violações da legislação da UE. Este sistema consiste numa fase de diálogo informal mas estruturada entre 
a Comissão e o Estado-Membro em causa, com o objetivo de encontrar rapidamente soluções e evitar o recurso 
a processos formais por infração. Se este diálogo bilateral conduzir a um resultado satisfatório, o processo «EU Pilot» 
será encerrado. Se, pelo contrário, for identificada uma eventual violação da legislação da UE mas não for possível 
encontrar uma solução nesta fase inicial, a Comissão pode lançar um procedimento por infração (através do envio 
ao Estado-Membro de uma carta de notificação para cumprimento). Este diálogo é regido por regras de confi -
dencialidade. A Comissão não divulga se um «EU Pilot» sobre determinado assunto está/esteve pendente contra 
um Estado-Membro específico. A Comissão realiza um intercâmbio de boas práticas com os Estados-Membros 
sobre a aplicação da legislação da União, incluindo sobre o funcionamento do «EU  Pilot», em fóruns específicos. 
A Comissão publica informações sobre processos por infração, ou seja, sempre que um procedimento formal por 
violação da legislação da UE tiver sido iniciado pela Comissão através do envio de uma carta de notificação para 
cumprimento. Quando tiver sido aberto um processo por infração e tiver sido enviada uma carta de notificação 
para cumprimento, a Comissão publica o título e o número do processo ( http://ec.europa.eu/atwork/applying -
-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=pt ). O mesmo se aplica à fase de pare -
cer fundamentado, em que é igualmente publicado um curto comunicado de imprensa. Na fase de recurso para 
o Tribunal de Justiça, a Comissão publica um comunicado de imprensa mais pormenorizado. Além disso, publica 
informações sobre o «EU Pilot» de forma agregada no Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito da 
União [COM(2015) 329]. Se a Comissão publicasse informações específicas sobre um processo «EU Pilot», tal seria 
contrário às obrigações de confidencialidade que tem perante os Estados-Membros no contexto anterior à ação por 
infração (o que poderia comprometer a confiança das autoridades nacionais nestes e noutros casos). A prática da 
Comissão de tratar as investigações em curso de processos «EU Pilot» de forma confidencial foi confirmada pelo TJE 
[acórdão Petrie (processo T-191/99), acórdão Spirlea (processo T-306/12), ClientEarth/Comissão, processos T-424/14 
e T-425/14].
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a sua atual política de divulgação estabelece um equi -
líbrio adequado entre a necessidade de promover as melhores práticas em matéria de aplicação da legislação da 
UE e as relações de confidencialidade com os Estados-Membros. A Comissão está empenhada em refletir sobre as 
melhores formas de divulgar informações agregadas acerca do «EU Pilot».
Respostas	da	Comissão	 55
97
A Comissão abriu vários processos por infração no primeiro semestre de 2015, em casos em que a proporcionalidade 
de uma medida nacional precisava de ser avaliada. Por exemplo, a Comissão deu início a oito processos por infração 
relativos à forma jurídica, à detenção do capital social ou a tarifas (que são obrigações condicionais previstas no 
artigo 15.º da Diretiva «Serviços»). Foi igualmente dado início a um conjunto de processos com base em restrições 
quantitativas ou territoriais (artigo 15.º da Diretiva «Serviços») ou com base no artigo 20.º, n.º 2 (não discriminação 
no acesso a serviços). No segundo semestre de 2015, foram abertos dez processos «EU Pilot» por não conformidade 
com o artigo 8.º da Diretiva «Serviços» no que se refere aos balcões únicos, que requerem igualmente uma avaliação 
da proporcionalidade. Quando processa um Estado-Membro no Tribunal de Justiça, cabe à Comissão fornecer os 
necessários elementos de prova da violação da legislação da UE e do facto de ter concedido aos Estados-Membros 
a oportunidade de apresentarem os seus argumentos antes de ser intentada a ação judicial. Se a Comissão não 
apresentar esses elementos de prova, o Tribunal de Justiça pode deliberar contra a Comissão declarando o processo 
não admissível ou sem fundamento.
98
A política de «tolerância zero» foi concebida imediatamente após o exercício de avaliação mútua, como uma polí -
tica destinada a lidar com as obrigações não condicionais, ou seja, obrigações não dependentes de uma análise da 
proporcionalidade. No início da aplicação da Diretiva «Serviços», a Comissão considerou que essas obrigações eram 
prioritárias. No entanto, conforme indicado na resposta da Comissão ao ponto 97, esta instaurou subsequentemente 
processos por infração relativos a requisitos injustificados.
99
A Comissão procedeu à abertura de muito mais do que nove processos por não conformidade da legislação nacio -
nal e instaurou nove processos por infração com base na política de «tolerância zero», o que significa que, para 
uma seleção de medidas incluídas na Diretiva «Serviços» — que a Comissão pode identificar como obrigações não 
condicionais — os Estados-Membros não devem ter processos por infração por não conformidade da legislação 
nacional. A «tolerância zero» é, por conseguinte, cumprida quando não existem processos por infração contra os 
Estados-Membros. Apesar da abertura de nove processos por infração, a Comissão realizou cerca de 40 inquéritos. 
Por conseguinte, os nove processos por infração podem ser considerados um bom resultado, uma vez que os outros 
foram resolvidos nas fases anteriores do inquérito. Há que ter em conta que a Comissão baseou os processos de 
«tolerância zero» no relatório sobre os obstáculos nacionais, que estão na base do pacote de execução de 2012. Na 
sequência da análise ao relatório, a Comissão identificou as obrigações não condicionais que não foram cumpridas 
pelos Estados-Membros, sendo os 40 inquéritos abertos o resultado desse exercício.
100
A Comissão confirma que o seu objetivo de prazo necessário para encerrar um procedimento por infração era de 
18 meses e que a duração média dos processos relacionados com a Diretiva «Serviços» era de 19,6 meses. Nestes 
incluem-se alguns casos politicamente muito sensíveis. A duração dos processos relacionados com a Diretiva «Servi -
ços» é inferior à duração média dos processos respeitantes a outras diretivas sobre o mercado interno.
101
Tal como explicado na resposta da Comissão ao ponto 99, os chamados processos «por não conformidade» são pro -
cessos de «tolerância zero» lançados pela Comissão por sua própria iniciativa.
Respostas	da	Comissão	 56
104
A duração dos procedimentos por infração relacionados com a Diretiva «Serviços» é inferior à média. Além disso, 
a Comissão considera que as alterações legislativas nos Estados-Membros não são apenas a consequência da 
abertura de procedimentos por infração: desde a introdução do «EU Pilot», muitos processos foram resolvidos 
antes da abertura de procedimentos por infração. O êxito do «EU Pilot» explica a existência de um menor número 
de procedimentos por infração e, por conseguinte, de um menor número de casos remetidos para o Tribunal de 
Justiça. Relativamente à documentação disponível, as decisões tomadas pela Comissão em processos por infração 
estão disponíveis ao público no sítio web  da Comissão. Além disso, o Relatório Anual da Comissão sobre o Con -
trolo da Aplicação do Direito da União apresenta uma panorâmica geral dos procedimentos por infração tratados 
pela Comissão no ano anterior. Tal como reconhecido pelo Tribunal de Justiça, o clima de confiança mútua entre 
a Comissão e o Estado-Membro em causa deve ser mantido enquanto esses procedimentos estiverem a decorrer. 
Essa política é igualmente seguida no que respeita aos pedidos de acesso a documentos (ver artigo 4.º, n.º 2, do 
Regulamento n.º 1049/2001 relativo ao acesso a documentos). No entanto, em conformidade com a referida juris -
prudência, logo que o inquérito seja encerrado e na medida em que não esteja ligado a outros inquéritos em curso, 
a Comissão já não aplica essa presunção geral e examina cada pedido individual com vista a conceder um acesso 
tão amplo quanto possível ao abrigo do Regulamento n.º 1049/2001.
Caixa	6 —	Procedimento	de	infração	enviado	ao	Tribunal	de	Justiça
Tal como indicado no Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito da União (2014)4, a diminuição global 
do número de procedimentos por infração pode estar relacionada com o grande aumento, desde 2010, das decisões 
prejudiciais nos termos do artigo 267.º do TFUE. O Tribunal de Justiça abordou questões de conformidade das legis -
lações nacionais com a legislação da UE em cerca de metade dos acórdãos que proferiu ao abrigo do artigo 267.º do 
TFUE desde 2010, tendo identificado elementos de não conformidade em muitos casos. Embora as decisões pre -
judiciais sejam distintas dos acórdãos de infração, dão à Comissão uma oportunidade adicional para garantir uma 
resolução mais sistemática das violações do direito da União decorrentes da legislação nacional ou da sua aplicação.
O advogado-geral proferiu o seu parecer em setembro de 2015.
107
A estratégia de execução nos domínios abrangidos pela Diretiva «Serviços» baseia-se em diferentes instrumentos: 
infrações, responsabilidade social das empresas (RSE) e diálogo com os Estados-Membros. As medidas tomadas pela 
Comissão têm de ter em conta todos os diferentes instrumentos. Desde 2007 que a Comissão define as suas priori -
dades através de medidas de execução e estabeleceu as suas prioridades na comunicação de 2012. Estas prioridades 
têm sido seguidas tendo em conta, como é evidente, as obrigações que impõe à Comissão o seu papel de guardiã 
do Tratado. Continuará a ser desenvolvida uma política mais aprofundada baseada nas prioridades no âmbito da 
Estratégia para o Mercado Único.
108
As recomendações específicas por país no âmbito do Semestre Europeu dizem respeito a questões e problemas que 
foram analisados e discutidos entre os Estados-Membros e a Comissão, bem como a nível do Conselho. Por conse -
guinte, a apropriação política é mais forte. Os procedimentos por infração também podem ter impactos políticos.
110
Ver a resposta da Comissão ao ponto 108.
4 COM(2015) 329 final.
Respostas	da	Comissão	 57
Conclusões 	e recomendações
111
A Comissão intenta ações judiciais sempre que necessário. Identificou os seus setores prioritários e intervém no 
âmbito desses setores.
A diretiva baseia-se, em grande parte, numa avaliação da proporcionalidade, que deve ser realizada pelos Estados-
-Membros numa base casuística e que a Comissão deve ter em consideração (por exemplo, os artigos 15.º e 39.º 
exigem que os Estados-Membros avaliem determinados requisitos.) Por conseguinte, as ações não são decididas 
tendo em conta níveis de confiança, mas sim a base jurídica. A duração do processo judicial nunca constituiu um 
elemento dissuasor da instauração de processos por infração. Quanto às obrigações não condicionais previstas na 
diretiva, a Comissão agiu de imediato, com um número muito considerável de inquéritos por iniciativa própria. De 
entre a média de 80 processos «EU Pilot» por ano, a Comissão dá início a mais de 30 por sua própria iniciativa.
112
O manual foi publicado sete meses após a adoção da Diretiva «Serviços» e 29 meses antes do final do prazo para 
transposição. Foram realizados debates e consultas alargadas junto dos Estados-Membros antes da publicação do 
manual e, por conseguinte, o conteúdo era previamente bem conhecido dos Estados-Membros. A publicação do 
manual sem a devida consulta teria colocado mais problemas do que o pequeno atraso na sua publicação.
Recomendação	1
A Comissão aceita a recomendação. O pacote «Legislar melhor», adotado em 19 de maio de 2015, definiu um quadro 
geral destinado a simplificar a legislação da UE e a torná-la mais eficaz. A Comissão apoia os Estados-Membros na 
aplicação da legislação da União através de um vasto leque de instrumentos que visam promover o cumprimento 
(planos de execução para iniciativas legislativas importantes, redes e reuniões de comités de peritos e orientações). 
A Comissão considera que a preparação de orientações não deve interferir no processo político conducente a um 
acordo entre o Parlamento Europeu e o Conselho sobre nova legislação.
113
A Comissão definiu as suas prioridades na Comunicação de 2012 relativa à aplicação da Diretiva «Serviços»5. Na sua 
comunicação, a Comissão explica que está concentrada na aplicação, mas que este não é o seu único domínio de 
ação. Identificou igualmente setores prioritários e definiu as ações para os próximos anos, incluindo um Plano de 
Ação para o Comércio a Retalho, a reforma da Diretiva «Qualificações profissionais» e uma análise pelos pares sobre 
a forma jurídica e a detenção do capital social. Este conjunto de ações foi bem acolhido pelo Conselho Europeu nas 
suas conclusões de 23 de outubro de 2013. Os Estados-Membros, tal como sublinhado pelo Conselho Europeu, têm 
igualmente um papel a desempenhar na aplicação da Diretiva «Serviços».
As verificações de desempenho não visavam identificar obstáculos incompatíveis com a Diretiva «Serviços». Em vez 
disso, incidiram sobre possíveis incoerências entre vários atos legislativos da UE, por forma a evitá-las. Na sequência 
das verificações, a Diretiva «Qualificações profissionais» foi alterada em 2013 [ver proposta inicial COM(2011) 883 
final, secção 4.11, e a comunicação da Comissão de 2011 COM(2011) 20, secção 4.2] e a Diretiva «Viagens organiza -
das» alterada estava em fase de aceitação em 2015 [ver proposta inicial da Comissão COM(2013) 512, secção 1.4].
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Respostas	da	Comissão	 58
Recomendação	2
A Comissão aceita a recomendação. A Comissão identificou as suas prioridades na comunicação de 2012 e assegu -
rou o seu seguimento. Na sua comunicação, de junho de 2012, instou os Estados-Membros a introduzirem reformas 
nacionais mais ambiciosas nos serviços. Sustentou esse apelo com a formulação de recomendações específicas por 
país no contexto do Semestre Europeu.
114
O estudo de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) 
baseou-se numa avaliação dos obstáculos existentes nos setores dos serviços em dois momentos: antes e depois da 
aplicação da diretiva (final de 2011). Por conseguinte, os impactos calculados não se basearam em estimativas teóricas 
ex ante , mas sim nas reformas nacionais que foram efetivamente realizadas. As elasticidades calculadas para estimar 
o impacto económico da eliminação dos obstáculos basearam-se em comparações entre países de dados económicos 
disponíveis na altura. No entanto, tal não significa que essas elasticidades são imprecisas ou pouco fiáveis.
A Comissão efetuou igualmente uma atualização do estudo, por forma a ter em conta as reformas nacionais reali -
zadas entre 2012 e 2014 (disponível em: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/transla -
tions/en/renditions/native ). Além disso, foram também efetuadas recentemente avaliações mais pormenorizadas 
sobre os obstáculos que se mantêm e o potencial económico decorrente da sua eliminação nos setores prioritários 
do comércio a retalho e dos serviços empresariais. Estas avaliações foram publicadas no documento de trabalho 
dos serviços da Comissão relativo à estratégia para o mercado único (ver secções 2.3 e 2.4: http://ec.europa.eu/
DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
Recomendação	3
A Comissão aceita a recomendação. Aprovou, em 19 de maio de 2015, o pacote «Legislar melhor» a fim de garantir 
a eficácia da ação da Comissão. O pacote «Legislar melhor» inclui igualmente orientações sobre a forma de realizar 
avaliações de impacto, por forma a analisar as potenciais consequências económicas, sociais e ambientais das ações 
propostas. A Comissão segue essas orientações.
115
A Comissão continuará a apoiar os Estados-Membros disponibilizando orientações e recomendações com base nas 
melhores práticas.
116
A Comissão tem envidado esforços no sentido de aumentar o acesso aos balcões únicos, por exemplo através do 
sítio web  «A sua Europa — Empresas». No âmbito do programa COSME, propôs o financiamento de projetos trans -
fronteiras de sensibilização para os balcões únicos, sobretudo centrados em atividades em linha.
Recomendação	4
A Comissão aceita a recomendação. Embora a recomendação seja dirigida aos Estados-Membros, a Comissão conti -
nuará a apoiá-los disponibilizando orientações e recomendações com base nas melhores práticas.
Respostas	da	Comissão	 59
117
A clareza e a qualidade das notificações enviadas através do IMI, e, nomeadamente, da avaliação da proporcio -
nalidade das regulamentações nacionais exigida ao abrigo da Diretiva «Serviços», dependem do Estado-Membro 
notificante. A fim de facilitar a avaliação das notificações, a Comissão providencia uma tradução para inglês a todos 
os Estados-Membros, que disponibiliza no sistema IMI.
Os serviços da Comissão avaliam todas as notificações apresentadas pelos Estados-Membros no sistema IMI. 
Quando a avaliação dos requisitos nacionais levanta questões no que respeita à compatibilidade com a Diretiva 
«Serviços», os serviços da Comissão enviam as suas observações ao Estado-Membro em causa através do IMI.
Note-se que, uma vez que a Diretiva «Serviços» não impõe a obrigação de notificar os projetos de medidas, na 
maioria dos casos as medidas são primeiro aprovadas e só depois notificadas. Neste contexto, o único instrumento 
eficaz de que a Comissão dispõe para abordar essas medidas é o processo por infração, embora a ação da Comissão 
fosse mais eficiente na fase de projeto.
Recomendação	5
A Comissão aceita a recomendação.
118
Atualmente, a Comissão não dispõe de meios para fazer uma melhor utilização do Regulamento relativo à coopera -
ção no domínio da defesa do consumidor. Este regulamento deve ser formalmente alterado, de modo a poder ser 
utilizado na aplicação do artigo 20.º da Diretiva «Serviços».
Recomendação	6
A Comissão aceita a recomendação.
119
O «EU Pilot» é um sistema através do qual a Comissão e os Estados-Membros discutem eventuais violações à legis -
lação da UE relativas a transposição incorreta ou aplicação deficiente do acervo da UE. Um processo «EU Pilot» será 
encerrado se o debate realizado com o Estado-Membro tiver um resultado satisfatório; por outro lado, pode dar 
origem a um procedimento por infração (através do envio ao Estado-Membro de uma carta de notificação para 
cumprimento), se a Comissão concluir que existe uma violação da legislação da UE por parte do Estado-Membro. 
O «EU Pilot» não é um instrumento que permite encontrar soluções para casos individuais, mas aborda questões 
gerais da aplicação do direito da União.
Respostas	da	Comissão	 60
Recomendação	7
A Comissão aceita a primeira parte da recomendação. A Comissão está empenhada em limitar, tanto quanto possí -
vel, o tempo necessário para investigar alegadas violações da legislação da UE no âmbito de um «EU Pilot». No que 
respeita à segunda parte da recomendação, a Comissão não divulga se um «EU Pilot» sobre determinado assunto se 
encontra pendente contra um Estado-Membro específico. A Comissão realiza um intercâmbio de boas práticas com 
os Estados-Membros sobre a aplicação da legislação da União, incluindo o funcionamento do «EU Pilot», em fóruns 
específicos. Além disso, publica informações sobre o «EU Pilot» de forma agregada no Relatório Anual sobre o Con -
trolo da Aplicação do Direito da União [COM(2015) 329]. Se a Comissão publicasse informações específicas sobre 
um processo «EU Pilot», tal seria contrário às obrigações de confidencialidade que tem perante os Estados-Mem -
bros no contexto anterior à ação por infração (o que poderia comprometer a confiança das autoridades nacionais 
nestes e noutros casos). A prática da Comissão de tratar as investigações em curso de processos «EU Pilot» de forma 
confidencial foi confirmada pelo TJE [acórdão Petrie (processo T-191/99), acórdão Spirlea (processo T-306/12), Clien -
tEarth/Comissão, processos T-424/14 e T-425/14]. Estes acórdãos foram proferidos em relação a pedidos de acesso 
a documentos.
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a sua atual política de divulgação estabelece um equilí -
brio adequado entre a necessidade de promover as melhores práticas em matéria de aplicação da legislação da UE 
e a relação de confidencialidade com os Estados-Membros. A Comissão está empenhada em refletir sobre as melho -
res formas de divulgar informações agregadas acerca do «EU Pilot».
120
A estratégia de execução nos domínios abrangidos pela diretiva baseia-se em diferentes instrumentos: infrações, 
RSE e diálogo com os Estados-Membros. As medidas tomadas pela Comissão têm de ter em conta os diferentes 
instrumentos. Desde 2007 que a Comissão define as suas prioridades através de medidas de execução e estabeleceu 
as suas prioridades na comunicação de 2012. Estas prioridades têm sido perseguidas tendo em conta, como é evi -
dente, as obrigações que impõe à Comissão o seu papel de guardiã do Tratado.
Recomendação	8
A Comissão aceita a recomendação. Considera que o objetivo dos procedimentos por infração consiste em pôr 
termo à violação da legislação da UE e assegurar o seu cumprimento, na fase mais precoce possível e está empe -
nhada em limitar, tanto quanto possível, o tempo necessário para alcançar este objetivo. A forma mais eficaz 
de o fazer, porém, nem sempre está ligada à celeridade de um procedimento por infração, uma vez que, por 
vezes, avançar com um processo por infração sem ter em conta as situações de contingência pode ter resultados 
contraproducentes.
Desde a introdução do «EU Pilot», o número de processos por infração e, por conseguinte, de casos remetidos para 
o Tribunal de Justiça diminuiu acentuadamente, devido ao facto de serem frequentemente encontradas soluções 
no âmbito do «EU Pilot». O principal objetivo da política da Comissão consiste em convencer os Estados-Membros 
a tomar medidas para resolver os problemas de conformidade.
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É amplamente reconhecido que o mercado de serviços 
não atingiu plenamente o seu potencial em termos de 
comércio no espaço da UE. A Diretiva «Serviços» tem por 
objetivo reduzir os obstáculos legais e administrativos, 
tanto para os prestadores de serviços como para os seus 
destinatários, mas vários anos após 2009, termo do prazo 
fixado para a sua aplicação, continuam a existir entraves 
injustificados. A auditoria constatou que, apesar de 
a Comissão ter sido conseguido identificar os problemas 
existentes nos Estados-Membros, não se empenhou 
suficientemente na eliminação de determinados tipos 
de obstáculos e as medidas adotadas não alcançaram 
resultados com a rapidez necessária. Os prestadores 
de serviços e os consumidores continuam a ver frustrada 
a possibilidade de usufruírem do nível de acesso 
ao mercado interno pretendido pela Diretiva.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU