GLOSSÁRIO

Autoridade de gestão : Autoridade designada pelo Estado-Membro para gerir uma acção, que geralmente assume a forma de um programa operacional.

EAFW :

Equivalente anual de trabalho a tempo inteiro (Equivalent Annual Full time Worked).

EAFW = recursos físicos x percentagem de tempo de trabalho x período de actividade durante o ano.

Por exemplo, uma pessoa que trabalhe a 50% durante quatro meses corresponde a 0,17 EAFW.

Este método foi utilizado para calcular o número de empregos criados ou mantidos referido no presente relatório.

Eficácia : A medida em que os objectivos de uma acção são alcançados.

Emprego directo :

Emprego criado por actividades que recebem subvenções do FEDER.

Por exemplo, os empregos criados relacionados com o funcionamento de um hotel são empregos directos. No entanto, os empregos relativos à construção do hotel não são considerados empregos directos.

FEDER :

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

O FEDER é um dos fundos estruturais. É um instrumento financeiro destinado a promover a coesão económica e social entre as regiões da UE. As acções do FEDER são realizadas principalmente através de programas operacionais que englobam um grande número de projectos.

Fundos estruturais : Os principais instrumentos da política da União Europeia de apoio aos objectivos de coesão económica e social previstos pelo Tratado.

Programa operacional : Documento aprovado pela Comissão que reveste a forma de um conjunto de prioridades coerente, incluindo medidas plurianuais. Os projectos que serão co-financiados pelos fundos estruturais devem enquadrar-se no âmbito de uma medida.

SÍNTESE

I. O turismo é o terceiro sector económico a nível mundial e a maior indústria de serviços na União Europeia (UE). Constitui uma actividade cada vez mais importante que contribui tanto para o crescimento económico como para a criação de empregos.

II. Para o período de programação 2000-2006, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional afectou 4623 milhões de euros aos investimentos corpóreos no turismo. Os projectos são seleccionados e geridos pelas autoridades de gestão nos Estados-Membros.

III. A presente auditoria avaliou principalmente os resultados obtidos em matéria de crescimento e de emprego, os principais objectivos dos fundos estruturais. As informações foram obtidas directamente junto de 206 promotores de projectos seleccionados aleatoriamente para dar uma imagem representativa da situação na UE.

IV. O Tribunal verificou se os projectos de turismo:

a) tiveram os resultados esperados;

b) produziram resultados sustentáveis;

c) foram empreendidos graças à ajuda da UE.

V. O Tribunal constatou que:

a) a maioria dos projectos obteve vários resultados, designadamente a criação ou a manutenção de empregos (58%), a criação de capacidade de acolhimento (73%) ou de actividade turística (74%) e 44% dos projectos apresentaram resultados nas três categorias;

b) os projectos para os quais foram definidos objectivos, concretizaram-nos numa média de 75% para a criação ou manutenção de empregos e de 93% para a capacidade de acolhimento. Nos casos em que esses objectivos não foram definidos, determinados projectos obtiveram, mesmo assim, alguns resultados;

c) relativamente às metas, aos indicadores e ao controlo, a situação variava consoante as regiões visitadas;

d) à data da auditoria, 98% dos projectos concluídos ainda estavam operacionais e 94% dos empregos criados ou mantidos pelos projectos ainda existiam;

e) a ajuda financeira pública permitiu realizar 74% dos projectos, efectuar alterações em 20% e não teve qualquer influência em 6%. Quanto menor é a percentagem de ajuda, menor é o seu impacto sobre o projecto;

f) embora 92% dos promotores encarassem a subvenção do FEDER como um reconhecimento da qualidade do seu projecto, 42% consideravam que a subvenção aumentava consideravelmente os seus encargos administrativos. Quanto menor é a percentagem de ajuda, mais a subvenção do FEDER é considerada uma sobrecarga.

VI. O Tribunal recomenda que:

a) as autoridades de gestão garantam que os projectos incluem objectivos, metas e indicadores adequados e que a Comissão incentive esta prática;

b) as autoridades de gestão analisem com mais atenção se as subvenções são efectivamente necessárias à realização dos projectos propostos, bem como o impacto que os projectos terão em termos de aumento do emprego e de crescimento económico e que a Comissão incentive esta prática;

c) a Comissão avalie a relação custo/eficácia da ajuda concedida neste sector e pondere se esta pode ser mais bem direccionada.

Fotografia 1 — Edifício histórico convertido num hotel de quatro estrelas (Espanha)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Janeiro de 2010.

INTRODUÇÃO

TURISMO NA UE

1. O turismo tem sido definido como "as actividades realizadas por indivíduos durante as suas viagem e estadias em lugares distintos da sua residência habitual, por um período de tempo consecutivo inferior a um ano, com fins de lazer, negócios, ou por outros motivos" [1]. Tornou-se uma parte importante da vida dos cidadãos europeus, muitos dos quais viajam tanto por motivos de lazer como de negócios. Contribui igualmente para reforçar o sentimento de cidadania europeia favorecendo os contactos e os intercâmbios entre os cidadãos de diferentes línguas, culturas ou tradições [2].

2. É um dos domínios em que a União Europeia (UE) tem competências para desenvolver acções destinadas a apoiar, coordenar ou completar a acção dos Estados-Membros [3]. O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) salienta a importância do sector do turismo, no qual a União tem como objectivos incentivar a criação de um clima propício ao desenvolvimento de empresas e fomentar a cooperação entre Estados-Membros, nomeadamente através do intercâmbio de boas práticas [4].

3. O turismo é o terceiro maior sector a nível mundial em termos de actividade económica e a maior indústria de serviços na UE [5]. Esta indústria gera mais de 5% do produto interno bruto (PIB) da UE, abrangendo aproximadamente 1,8 milhões de empresas que empregam cerca de 5,2% da força de trabalho total (9,7 milhões de empregos). Se se tiverem em conta os sectores relacionados, a contribuição estimada do turismo aumenta para 10% do PIB e para 12% da força de trabalho [6].

MEDIDAS ESTRUTURAIS E TURISMO

4. As acções apoiadas pelos fundos estruturais no sector do turismo destinam-se principalmente a criar e manter empregos, bem como a fomentar o crescimento económico. Mais exactamente, devem contribuir para um desenvolvimento equilibrado e sustentável das actividades económicas, do emprego e dos recursos humanos [7]. No período compreendido entre 2000 e 2006, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) apoiou investimentos produtivos destinados à criação e à manutenção de empregos e ao desenvolvimento do turismo e do investimento na cultura, na condição de os empregos criados serem duradouros [8].

5. Os projectos são co-financiados pela UE através de programas operacionais plurianuais. Estes definem prioridades que englobam diversas medidas, algumas das quais incluem o apoio ao turismo.

6. Os programas são elaborados pelos Estados-Membros na sequência de um processo de consulta entre a Comissão e as autoridades públicas nacionais, regionais e locais, bem como os parceiros económicos e sociais dos Estados-Membros. A Comissão avalia e aprova os programas.

7. Cada projecto é proposto pelos promotores de projectos e as autoridades nacionais, regionais ou locais designadas pelos Estados-Membros organizam os procedimentos de selecção e aprovam os projectos. Os promotores devem fornecer às autoridades de gestão competentes informações de controlo sobre a evolução do projecto e a realização dos objectivos.

8. No período de programação 2000-2006, os fundos estruturais atribuíram 7994 milhões de euros ao turismo, incluindo 4623 milhões de euros do FEDER para investimentos corpóreos (por exemplo, centros de informação, alojamentos turísticos e restauração). Os restantes 3371 milhões de euros destinavam-se a investimentos incorpóreos (por exemplo, concepção e organização de serviços turísticos, património histórico, actividades desportivas, culturais e de lazer), a serviços comuns e à formação profissional e não foram abrangidos pela presente auditoria [9].

Fotografia 2 — Construção de um novo teatro regional (França)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

AUDITORIA

ÂMBITO E OBJECTIVOS DA AUDITORIA

9. O Tribunal auditou projectos de investimentos corpóreos no sector do turismo co-financiados pelo FEDER durante o período de programação 2000-2006. Financiaram-se dezenas de milhares de projectos desta forma, até uma taxa máxima de 50% nas regiões do Objectivo n.o 2 [10] e de 75% nas regiões do Objectivo n.o1 [11]. O anexo I indica o número de programas operacionais e os montantes afectados por Estado-Membro.

10. O principal objectivo da auditoria consistiu em avaliar se os projectos de turismo:

a) tiveram os resultados esperados;

b) produziram resultados sustentáveis;

c) foram empreendidos graças à ajuda da UE.

METODOLOGIA DA AUDITORIA

11. Foi realizado um inquérito (ver caixa 1) relativo a 206 projectos seleccionados aleatoriamente para obter uma visão geral representativa da situação. Os projectos examinados diziam respeito a 26 programas de nove Estados-Membros, em regiões com fundos afectados a projectos de turismo. Os pormenores relativos ao número de projectos abrangidos pelo inquérito e visitados são apresentados no anexo II, por Estado-Membro e por programa operacional.

CAIXA 1

ESTRUTURA DO QUESTIONÁRIO UTILIZADO NO INQUÉRITO

Informação geral sobre o projecto.

Resultados do projecto em termos de:

criação ou manutenção de empregos directos;

capacidade de acolhimento;

volume de actividade;

viabilidade económica;

outros.

Influência da ajuda da UE ou de outras ajudas no projecto

Factores de sucesso ou insucesso

12. Obtiveram-se respostas de 98,5% dos promotores de projectos inquiridos, que foram introduzidas numa base de dados do Tribunal para possibilitar a sua análise.

13. Para verificar a exactidão das respostas dos promotores, tomaram-se as seguintes medidas:

a) visitaram-se 52 projectos (ou seja, 25% dos projectos abrangidos pelo inquérito) relativos a nove regiões localizadas em quatro Estados-Membros (França, Alemanha, Itália e Espanha);

b) solicitou-se às autoridades de gestão que verificassem a exactidão das respostas dos promotores relativamente aos projectos que não foram objecto de visitas no local;

c) além disso, no caso de todos os projectos abrangidos pelo inquérito, analisaram-se os principais documentos obtidos das autoridades de gestão, como os pedidos de subvenção, as decisões de concessão da subvenção e quaisquer relatórios de avaliação existentes.

14. Após a realização das medidas acima referidas, a base de dados foi actualizada com as respostas corrigidas. As informações constantes da base de dados e as provas obtidas durante as visitas efectuadas aos projectos constituem a base das conclusões da auditoria.

15. A auditoria foi efectuada entre Outubro de 2009 e Junho de 2010.

Fotografia 3 — Passeio com protecção lateral junto à costa para acesso a um local histórico (Itália)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

TIPOS DE PROJECTOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA DE AUDITORIA

16. O grau de diversidade dos 206 projectos incluídos na amostra é patente no quadro 1, segundo a classificação definida pelo Tribunal para esta auditoria.

QUADRO 1

TIPOS DE ACTIVIDADES QUE BENEFICIAM DAS SUBVENÇÕES DO FEDER

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

| Projectos |

Número | % [9999] |

A. Infra-estruturas / equipamentos públicos | 54 | 26 |

Portos, marinas, ancoradouros, orla marítima | 19 | 9,2 |

Acessos, caminhos, pistas, ciclovias, estradas, parques de estacionamento | 19 | 9,2 |

Outros | 9 | 4,4 |

Obras de melhoria das praias | 4 | 1,9 |

Tratamento paisagístico | 3 | 1,5 |

B. Alojamento e restauração | 53 | 26 |

Hotel | 38 | 18,4 |

Parque de campismo | 4 | 1,9 |

Outros | 11 | 5,3 |

C. Museus e monumentos históricos | 48 | 23 |

Museu / local cultural (centro arqueológico…) | 39 | 18,9 |

Monumento / património histórico (igreja, castelo, palácio…) | 9 | 4,4 |

D. Centro de férias e de lazer | 21 | 10 |

Centro de lazer (parque temático, piscina, jardim zoológico, aquário…) | 15 | 7,3 |

Centro de férias (incluindo alojamento, restauração e actividades) | 6 | 2,9 |

E. Outros | 30 | 15 |

Centro de congressos, centro de eventos, instalações polivalentes | 9 | 4,4 |

Complexo desportivo | 2 | 1,0 |

Biblioteca, arquivo | 2 | 1,0 |

Marketing, posto de turismo, pontos de informação | 6 | 2,9 |

Centro de educação ambiental, reserva natural | 4 | 1,9 |

Outros | 7 | 3,4 |

Total dos projectos da amostra | 206 | 100 |

17. No total, 76% do financiamento do FEDER foram atribuídos a promotores públicos. Estes projectos são integralmente financiados por fundos públicos, sendo a parte a cargo da UE complementada por contribuições de autoridades nacionais, regionais ou locais. O gráfico 1 apresenta a repartição dos projectos privados e públicos, de acordo com a classificação definida para esta auditoria.

Fotografia 4 — Nova piscina interior de água do mar utilizada por turistas e pela população local (Alemanha)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Fevereiro de 2010.

GRÁFICO 1

PROJECTOS POR TIPO DE ACTIVIDADE E DE PROMOTOR

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OBSERVAÇÕES

OS PROJECTOS TIVERAM OS RESULTADOS ESPERADOS?

18. Como referido no ponto 11, efectuou-se um inquérito para avaliar em que medida os objectivos dos projectos foram realizados. O Tribunal enviou um questionário aos promotores de 206 projectos, que receberam um total de 369 milhões de euros de fundos da UE (pouco menos de um terço do custo total dos projectos em questão). O inquérito avaliou o aumento da actividade turística e da capacidade de acolhimento, bem como os empregos directos criados ou mantidos. O Tribunal examinou os pedidos de financiamento e as decisões de atribuição de subvenção, que fornecem uma descrição dos objectivos que os promotores dos projectos pretendem alcançar através dos mesmos.

19. Os resultados revelaram que 73% dos projectos contribuíram para aumentar o volume anual de turismo, 74% aumentaram a capacidade de acolhimento de turistas numa determinada região e 58% criaram ou mantiveram empregos directos. Constatou-se igualmente que 44% dos projectos obtiveram resultados nas três categorias, enquanto 8% alcançaram resultados fora delas.

Fotografia 5 — Pista destinada a caminhantes e ciclistas (França)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

AUMENTO DA ACTIVIDADE TURÍSTICA

20. Um aumento do turismo terá normalmente um impacto positivo na economia local e no emprego indirecto, dando origem a um crescimento económico. A auditoria procurou quantificar o volume da actividade turística directamente gerada pelos projectos. Esse volume pode ser expresso de diversas formas, tais como as camas ocupadas nos hotéis, as noites passadas em parques de campismo, o número de visitantes dos museus, etc.

21. 142 projectos (70%) incluíam como objectivo nos seus pedidos de subvenção o aumento da actividade turística e, em 111 projectos, esse objectivo foi realizado. A actividade turística também aumentou em 34 projectos que não a tinham definido como objectivo, o que perfaz um total de 145 projectos que alcançaram esse aumento. Em geral, as subvenções foram pagas independentemente da realização dos objectivos e só no caso de seis dos projectos incluídos na amostra o pagamento foi efectuado em função dos resultados, tendo cinco desses projectos alcançado os seus objectivos.

22. Na Alemanha, um projecto de desenvolvimento de instalações balneárias utilizando água do mar, que anteriormente dispunha de uma piscina e de uma sauna, previa a inclusão de um centro de bem-estar com mais saunas, uma piscina exterior e outros equipamentos (fotografia 4). O projecto teve um custo total de 16,9 milhões de euros, sendo 41% financiados pelo FEDER. Após a sua conclusão, o número anual de visitantes passou de 92000 para 129000.

23. Um projecto público em França consistiu na alteração de uma linha férrea abandonada para criar uma pista com 26 km para ciclistas e caminhantes (fotografia 5). O número de utilizadores passou de zero em 2003 para 23000 em 2008. Um sistema electrónico de contagem regista a sua utilização e os números são comunicados regularmente ao posto de turismo local. O projecto teve um custo total de 1,6 milhões de euros, sendo 39% financiados pelo FEDER.

24. Um outro projecto alemão, que previa a construção de uma ponte de madeira sobre um rio para ligar pistas para caminhantes e ciclistas, bem como a construção de um embarcadouro para canoas (fotografia 6), foi concluído com êxito, tendo incentivado a realização de pequenos eventos culturais nas proximidades da ponte, como sessões de café à tarde num antigo celeiro renovado. No entanto, não se conhece o grau exacto de sucesso, uma vez que o nível de actividade resultante deste projecto não está quantificado. O projecto teve um custo total de 139426 euros, sendo 49% financiados pelo FEDER.

25. Um projecto francês que previa a compra e renovação de uma casa tradicional para a converter num museu do vinho, situava-se numa aldeia histórica (fotografia 7). O museu teve 4000 visitantes no primeiro ano, mas desde então o número de visitantes diminuiu para metade e, por essa razão, agora só abre durante o Verão. Quando está aberto, o museu desempenha um papel importante na promoção dos produtos regionais e da viticultura em geral. O projecto teve um custo total de 0,8 milhões de euros, sendo 42% financiados pelo FEDER.

Fotografia 6 — Ponte de madeira sobre um rio para ligar pistas para caminhantes e ciclistas, bem como embarcadouro para canoas (Alemanha)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

CRIAÇÃO DE CAPACIDADE DE ACOLHIMENTO ADICIONAL

26. Muitos projectos de turismo estão concebidos para aumentar a capacidade de acolhimento e, por conseguinte, facilitar o aumento da actividade turística. Esses aumentos directamente criados por um projecto podem ser expressos de várias maneiras diferentes, tais como camas e quartos suplementares (hotéis), quilómetros lineares (caminhos e pistas para ciclistas, etc.), parques de campismo, ancoradouros, lugares sentados (teatros e estabelecimentos de restauração).

27. Os 120 projectos que tinham como objectivo declarado aumentar a capacidade de acolhimento conseguiram realizá-lo a 93%. Além destes, 32 projectos cujos objectivos não incluíam a capacidade de acolhimento também conseguiram aumentá-la.

28. Em Espanha, um projecto tinha como objectivo a criação de 30 quartos duplos num antigo mosteiro reconvertido em hotel (fotografia 8). O objectivo principal consistia em preservar um edifício que tinha uma certa importância para o património arquitectural da localidade, tendo as autoridades locais decidido utilizá-lo para fins turísticos. Além disso, criaram-se 20 empregos directos. O projecto teve um custo total de 3,6 milhões de euros, sendo 75% financiados pelo FEDER.

29. Nem todos os projectos previam a criação de novas capacidades de acolhimento e alguns deles implicavam renovar as que já existiam. Um projecto francês consistia na renovação de quartos num hotel já existente, preservando desta forma o nível de actividade (4200 noites/ano) e permitindo manter 1,2 empregos. O projecto teve um custo total de 253254 euros, sendo 14% financiados pelo FEDER.

30. Outros projectos pretendiam reforçar as infra-estruturas de uma determinada zona. Numa região costeira de Itália, um projecto público previa a criação de 37 km de estrada, de 9 km de pistas para peões/ciclistas, além de zonas para estacionamento e descanso e de miradouros panorâmicos. O objectivo global do projecto era melhorar o acesso a vários locais costeiros dificilmente acessíveis e promover o turismo local nessa região. O projecto teve um custo total de 4,0 milhões de euros, sendo 49% financiados pelo FEDER.

EMPREGOS CRIADOS OU MANTIDOS

31. A criação ou a manutenção de empregos constituem factores fundamentais do esforço para obter um desenvolvimento sustentável e equilibrado da economia e do emprego. Um exame das decisões de atribuição de subvenção aos projectos revelou que 116 projectos (58%) incluíam a criação ou a manutenção de empregos como um resultado esperado. Também outros projectos criaram empregos, embora não se tratasse de um objectivo explicitamente indicado na documentação anexa ao pedido de subvenção. Por exemplo, um projecto belga incluído no inquérito, respeitante a museus de arte e de história, permitiu criar 57 empregos, embora esse aspecto não fosse mencionado no pedido de subvenção. O projecto teve um custo total de 30,5 milhões de euros, sendo 20% financiados pelo FEDER.

32. As respostas dadas ao inquérito indicam que um total de 2520 empregos directos foram criados (1515) ou mantidos (1005). Deste total, 23,5% são empregos ocupados por mulheres.

Fotografia 7 — Edifício tradicional remodelado para funcionar como museu do vinho (França)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

33. No conjunto da amostra auditada, 58% dos projectos obtiveram resultados positivos ao nível do emprego. Alguns domínios de actividade, pela sua natureza, têm um maior potencial de criação de emprego do que outros. A categoria "Centros de férias e de lazer" é a que apresenta a maior percentagem de projectos que criaram ou mantiveram empregos. Na categoria "Infra-estruturas e equipamentos públicos" a criação ou manutenção de empregos é menor, já que muitas vezes é necessário apenas um pequeno número de pessoal de manutenção quando o projecto está operacional (gráfico 2).

34. Os 116 projectos (58%) para os quais tinham sido definidos objectivos em termos de criação e manutenção de empregos directos concretizaram 75% do número de empregos previsto. Desses 116 projectos, 18 não obtiveram resultados em termos de criação ou manutenção de empregos e, em quatro casos, a subvenção dependia da obtenção de resultados positivos. Inversamente, 14% dos projectos criaram ou mantiveram empregos, embora não tivessem sido previamente definidos objectivos nessa matéria.

GRÁFICO 2

PERCENTAGEM DE PROJECTOS QUE CRIARAM OU MANTIVERAM EMPREGOS DIRECTOS, REPARTIDOS POR TIPO DE ACTIVIDADE

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Percentagem de cada uma das cinco categorias. Média global de 58 %.

35. Em França, um projecto de construção de uma nova piscina pública permitiu criar 12 empregos, incluindo dois na área da manutenção, que posteriormente foram desempenhados por um fornecedor de serviços externo. Mantiveram-se 1,5 empregos da antiga piscina que teve de ser encerrada. Estes valores correspondem ao número de empregos previsto indicado no pedido de subvenção. O projecto teve um custo total de 4,4 milhões de euros, sendo 17% financiados pelo FEDER.

36. Na Alemanha, um projecto privado consistia na criação de uma pousada da juventude com instalações desportivas. Em 2004, quando entrou em funcionamento, foram criados 17 lugares, o que correspondia ao objectivo definido em termos de emprego. À data da auditoria, o projecto empregava 26 pessoas que exerciam diferentes funções. O projecto teve um custo total de 11,1 milhões de euros, sendo 23% financiados pelo FEDER.

37. Na maioria dos casos, o financiamento não dependia da realização dos resultados esperados em termos de criação ou manutenção de empregos. Essas condições foram definidas para apenas 43 projectos e a situação variava consoante as regiões em termos de realização dos resultados relativos ao emprego (ver caixa 2).

CAIXA 2

EXEMPLOS DE DISPOSIÇÕES RELATIVAS AO CUMPRIMENTO DOS OBJECTIVOS A NÍVEL DE EMPREGO

No caso de alguns projectos visitados na Alemanha, as subvenções foram pagas na condição de se criar um determinado número de empregos, que teriam de ser mantidos durante pelo menos cinco anos.

Numa região de Espanha, segundo as normas aplicáveis à concessão de ajudas no sector do turismo, os promotores que solicitam uma subvenção devem comprometer-se formalmente a não reduzir o emprego. A apresentação de um documento indicando esse compromisso constitui uma condição para introduzir o pedido de subvenção.

Em Itália, um projecto de modernização de um hotel beneficiou de uma subvenção do FEDER na condição de serem criados e mantidos empregos durante no mínimo cinco anos. No entanto, um outro projecto de extensão e renovação de um hotel só tinha a obrigação de manter os empregos durante um ano. Além disso, o número de empregos criados poderia ter uma variação máxima de 30%, sem que fossem aplicadas sanções ou exigido o reembolso da subvenção.

No Reino Unido, 11 dos 14 projectos concluídos previam condições relativas ao emprego. O número de empregos a criar é estimado quando é decidida a atribuição da subvenção, sendo quantificado após a conclusão do projecto segundo fórmulas matemáticas baseadas nas despesas. Caso uma condição não seja cumprida, a autoridade de gestão toma a decisão de solicitar ao promotor o reembolso parcial da subvenção.

METAS, INDICADORES E CONTROLO

38. Nas regiões visitadas, as autoridades de gestão abordaram o desempenho dos projectos de formas diferentes, como se indica nos pontos seguintes.

39. No caso dos projectos franceses objecto do inquérito, os resultados esperados em termos de criação de emprego e de acréscimo da actividade turística ou da capacidade de acolhimento não são sistematicamente incluídos nos pedidos ou nas decisões de concessão de subvenção. Quando são fornecidos, são apresentados para fins informativos, uma vez que a obtenção de resultados não constituía uma condição para obter a subvenção do FEDER em nenhum dos projectos em causa. As autoridades de gestão não controlam sistematicamente a obtenção deste tipo de resultados.

Fotografia 8 — Antigo mosteiro convertido num hotel de 4 estrelas (Espanha)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Janeiro de 2010.

40. Em Espanha, são definidos critérios gerais para a selecção dos projectos que permitem seleccionar os projectos propostos pelas autoridades nacionais, regionais ou locais, desde que estejam relacionados com o património histórico ou cultural ou com o turismo. São definidos objectivos quantificados apenas a nível das medidas. Um dos projectos da amostra incluía objectivos quantitativos relativos ao aumento da capacidade de acolhimento e à criação de empregos. Este projecto definia objectivos relativamente à superfície do edifício a renovar, ao número esperado de visitantes por ano e ao número de empregos (directos e indirectos) a criar. Em nenhum dos projectos visitados, esses indicadores constituíam uma condição para obter a subvenção do FEDER.

41. Numa região visitada na Alemanha apenas eram co-financiados projectos públicos de infra-estruturas e instalações de turismo. Relativamente aos projectos visitados, as autoridades de gestão definiram indicadores de resultados quantificáveis. No caso de projectos que criaram ou mantiveram empregos directos, o pedido de subvenção não previa quaisquer objectivos ou metas quantificáveis relativamente à criação ou manutenção de empregos. Os resultados são comunicados pelas autoridades de gestão ao nível da prioridade e da medida.

42. Na outra região alemã visitada, no que se refere aos projectos que criaram empregos directos, o pedido de ajuda incluía objectivos ou metas quantificáveis para a criação de empregos. Quanto aos projectos visitados referentes a promotores privados, a criação de empregos era uma condição para obter a subvenção e indicava às autoridades de gestão o volume de actividade turística pretendido. Dois dos projectos apresentavam metas respeitantes ao aumento da capacidade de acolhimento. No caso de dois projectos privados, os empregos e o número de camas efectivamente criados eram controlados pelas autoridades de gestão, que efectuam uma verificação final no termo do período definido (cinco anos após a conclusão do projecto no caso dos empregos e 15 anos relativamente às infra-estruturas) para confirmar se as disposições previstas pela decisão foram respeitadas.

43. Numa das regiões italianas visitadas, os seis projectos examinados incluíam os resultados esperados relativos ao aumento da capacidade de acolhimento, enquanto os resultados esperados em termos de actividade turística foram indicados e quantificados nos pedidos de subvenção de metade dos projectos. Quanto à outra metade, a actividade turística foi apresentada indirectamente através de previsões de receitas incluídas nas contas de ganhos e perdas constantes dos pedidos de subvenção. Os resultados esperados em termos de criação de empregos directos foram apresentados nos pedidos de subvenção de cinco projectos, sendo quantificados em quatro deles.

44. Nessa região os indicadores relativos à criação de empregos eram obrigatórios apenas para os projectos privados, em relação aos quais constituem uma componente da avaliação ex ante. A manutenção dos empregos é obrigatória durante um determinado período, ao longo do qual é controlada.

45. Na segunda região de Itália visitada, as candidaturas dos projectos examinados não apresentavam indicadores quantitativos sobre o aumento da capacidade de acolhimento ou a criação de empregos e, em nenhum deles, esses indicadores eram obrigatórios para obter uma subvenção, quer do FEDER quer de outro tipo. As autoridades de gestão não controlam a eficácia dos projectos, nem os resultados produzidos pelos respectivos investimentos, em termos de novos empregos directos ou indirectos ou de um acréscimo da actividade turística relacionada com as subvenções.

46. Todos os projectos tiveram resultados positivos em certa medida e, por conseguinte, podem considerar-se eficazes. Os projectos objecto do inquérito obtiveram resultados ao nível da criação de empregos, de acréscimo da actividade turística e de aumento da capacidade de acolhimento. Alguns incluíam objectivos nestas três áreas, tendo-os realizado, ao passo que outros não apresentavam esses objectivos. Outros projectos alcançaram resultados que não tinham sido especificamente planeados de início. Sem uma definição sistemática dos objectivos dos projectos, de metas e de indicadores e na ausência de um ulterior acompanhamento e avaliação dos resultados, é difícil avaliar o desempenho real dos projectos ou a dimensão do valor acrescentado europeu [12].

OS RESULTADOS DOS PROJECTOS SÃO SUSTENTÁVEIS?

47. À data da auditoria, 28% dos projectos incluídos na amostra tinham sido concluídos nos dois anos anteriores, 45% entre dois e cinco anos antes e 27% há mais de cinco anos. Relativamente aos projectos concluídos há mais de dois anos (72%), o Tribunal verificou se, à data da auditoria:

a) os projectos continuavam operacionais e geravam lucros ou uma contribuição para os custos;

b) os resultados obtidos eram susceptíveis de continuarem a produzir-se no futuro;

A MAIORIA DOS EMPREGOS AINDA EXISTIA À DATA DA AUDITORIA

48. No momento em que foi realizada a auditoria, 94% dos empregos criados ou mantidos ainda existiam. Os custos de funcionamento de um terço dos projectos que asseguram esses empregos são financiados por diferentes tipos de subvenções públicas dos Estados-Membros.

Fotografia 9 — Melhoramento de uma estrada principal numa estância balnear (França)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

QUASE TODOS OS PROJECTOS CONTINUAM A FUNCIONAR, MAS NÃO NECESSARIAMENTE DANDO LUCRO

49. Em 93% dos casos, a capacidade de acolhimento criada pelos projectos não sofreu alterações após a conclusão do projecto e, em 6% dos casos, aumentou.

50. Em 94% dos casos, o nível da actividade turística permaneceu estável ou aumentou após a conclusão dos projectos (gráfico 3).

51. À data da auditoria, 98% dos projectos concluídos ainda estavam operacionais [13]. Porém, nem todos os projectos geravam rendimentos suficientes para cobrir os seus custos de funcionamento. No conjunto, 25% dos projectos concluídos pelo menos dois anos antes eram rentáveis (61% dos projectos privados e 14% dos projectos públicos). Devido à sua própria natureza, a maioria dos projectos públicos (60%) não se destina a ser rentável. O promotor público, normalmente uma autoridade local, assume os custos de funcionamento em contrapartida de outros benefícios para a comunidade (por exemplo, livre acesso dos alunos a uma piscina, preservação de determinados elementos do património histórico, etc.). Existem outros projectos destinados a trabalhos como a renovação de espaços públicos (por exemplo, de uma rua ou de uma estrada) que nunca foram vocacionados para serem lucrativos.

GRÁFICO 3

O AUMENTO DA ACTIVIDADE TURÍSTICA CRIADO PELOS PROJECTOS FOI DURADOURO?

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52. As respostas às questões colocadas no inquérito sobre a rentabilidade esperada nos primeiros dois ou três anos ilustram bem a diferença de atitude entre os promotores de projectos privados e públicos relativamente à rentabilidade.O gráfico 4 mostra que a questão da rentabilidade futura ainda não se aplica relativamente a 60% dos projectos públicos na totalidade do inquérito, ao passo que 79% dos promotores privados esperam que os projectos sejam rentáveis nos anos seguintes.

53. No total, 24% dos empregos foram criados ou mantidos por projectos cujas actividades não se destinavam a ser rentáveis.

GRÁFICO 4

RENTABILIDADE FUTURA DOS PROJECTOS

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Fotografia 10 — Projecto implicando a renovação das paredes exteriores e do telhado de uma igreja (França)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Novembro de 2009.

AS SUBVENÇÕES INFLUENCIARAM A EXISTÊNCIA OU A CONCEPÇÃO DOS PROJECTOS?

54. O Tribunal inquiriu se a ajuda pública, e mais particularmente o financiamento do FEDER, constituíram um factor fundamental que tenha influenciado a concepção dos projectos ou a decisão de os realizar. Em seguida, examinou a forma como a ajuda do FEDER era vista pelos promotores dos projectos.

NEM TODOS OS PROMOTORES CONSIDERARAM NECESSÁRIA A AJUDA PÚBLICA

55. 53 promotores (26%), dos quais 34 públicos e 19 privados, declararam que teriam empreendido o projecto mesmo sem receberem qualquer subvenção pública:

a) 12 promotores públicos (6%) consideravam que o projecto teria sido executado exactamente da mesma forma, ou seja a subvenção não alterou a dimensão ou o conteúdo do projecto, nem a sua capacidade de criação de empregos. Quatro desses projectos já tinham sido iniciados quando o promotor teve conhecimento da possibilidade de receber uma subvenção do FEDER;

b) 41 promotores (20%) afirmaram, porém, que o projecto não teria sido o mesmo. Em 30 casos, a dimensão ou o conteúdo sofreram alterações (12 privados e 18 públicos), enquanto as subvenções tiveram influência ao nível do emprego ou do ambiente em 17 projectos privados e três projectos públicos.

56. A proporção da subvenção pública relativamente ao custo total de um projecto teve impacto nas respostas dos promotores dos projectos. Quanto menor foi a percentagem da ajuda pública, menos esta foi considerada fundamental para a existência do projecto (gráfico 5).

57. As opiniões também variam significativamente consoante o tipo de actividade em questão, por exemplo 52% dos promotores de projectos de alojamento e restauração afirmaram que os seus projectos teriam sido realizados mesmo sem ajuda pública. No caso dos projectos relativos a museus e monumentos históricos ou a infra-estruturas e equipamentos públicos, 20% dos promotores deram uma resposta idêntica, ao passo que apenas 10% dos promotores de projectos referentes a centros de férias e de lazer pensavam da mesma forma.

GRÁFICO 5

CORRELAÇÃO ENTRE A UTILIDADE ATRIBUÍDA À SUBVENÇÃO PÚBLICA E O SEU PESO

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A SUBVENÇÃO DO FEDER É ENCARADA COMO UM RECONHECIMENTO, MAS AUMENTA OS ENCARGOS ADMINISTRATIVOS

58. A grande maioria dos promotores considerava que a subvenção do FEDER constitui um reconhecimento da qualidade dos seus projectos (92%) e da sua utilidade para o público (90%). No entanto, 42% dos promotores afirmaram igualmente que a obtenção de uma subvenção do FEDER aumenta consideravelmente os encargos administrativos dos seus projectos. Esta opinião é mais generalizada entre os promotores privados (56%) do que entre os promotores públicos (37%). A atitude dos promotores de projectos relativamente aos encargos administrativos também varia consoante a percentagem da subvenção do FEDER relativamente ao custo total do projecto, isto é quanto menor for a subvenção do FEDER em relação ao custo total, tanto mais intensamente serão sentidos os encargos administrativos.

Fotografia 11 — Castelo do século XIII renovado e aberto ao público (França)

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© União Europeia

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, Dezembro de 2009.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕESS

OBTENÇÃO DOS RESULTADOS ESPERADOS

59. Todos os projectos tiveram resultados positivos de uma forma ou outra e a maioria obteve-os em vários domínios. Verificou-se que 74% dos projectos foram responsáveis por um aumento da actividade turística, 73% criaram capacidade de acolhimento adicional e 58% criaram ou mantiveram 2520 empregos, dos quais 23,5% ocupados por mulheres. Constatou-se ainda que 44% dos projectos obtiveram resultados nas três categorias. Dos projectos incluídos na amostra, 8% não alcançaram resultados nestes domínios, mas revelaram-se benéficos para a economia local ou ajudaram a preservar elementos do património cultural, histórico, artístico ou ambiental de uma região (ver pontos 19 e 32).

60. Definiram-se objectivos para apenas 58% dos projectos que constituem a amostra. Nos casos em que se definiram objectivos, estes foram alcançados em 75% no caso da criação ou manutenção de empregos e em 93% no que se refere ao aumento da capacidade de acolhimento. Verificou-se que 9% dos projectos objecto do inquérito não obtiveram resultados ao nível do emprego, contrariamente ao que era esperado. Em contrapartida, 14% dos projectos aumentaram a capacidade de acolhimento e 14% criaram empregos, embora esses objectivos não tivessem sido definidos (ver ponto 34).

61. Verificou-se que 42% dos projectos que constituem a amostra não tinham objectivos de desempenho. Quanto aos projectos com objectivos, em muitos casos não tinham sido definidas metas nem indicadores e a situação variava consoante os projectos visitados. Na maioria dos projectos da amostra, os resultados não foram controlados e apenas em relação a uma pequena minoria as autoridades de gestão condicionaram a realização de pagamentos à obtenção de resultados. Sem uma definição sistemática dos objectivos, de metas e indicadores dos projectos e na ausência de um ulterior controlo e avaliação dos resultados, é difícil avaliar o desempenho real dos projectos ou a dimensão do valor acrescentado europeu (ver pontos 34 e 38-46).

RECOMENDAÇÃO 1

As autoridades de gestão devem garantir que sejam definidos objectivos, metas e indicadores adequados, nas fases de apresentação do pedido de subvenção e respectiva decisão, que permitam:

a selecção dos projectos susceptíveis de serem mais eficientes;

a avaliação dos seus resultados.

A Comissão deve incentivar esta prática.

SUSTENTABILIDADE DOS RESULTADOS DOS PROJECTOS

62. Dado que a maioria dos empregos criados por projectos já concluídos ainda existia à data da auditoria e que a actividade e a capacidade adicionais criadas por esses projectos permaneceram estáveis ou aumentaram ligeiramente, é previsível que os resultados sejam sustentáveis a curto ou médio prazo. Contudo, uma vez que se verificou que apenas 25% dos projectos são financeiramente viáveis, essa sustentabilidade depende de, no futuro, se manterem os actuais níveis de ajuda pública para as despesas de funcionamento.

INFLUÊNCIA DAS SUBVENÇÕES

63. Segundo os promotores dos projectos, o financiamento público permitiu a realização de 74% dos projectos. Em 20% dos casos, os promotores declararam que os seus projectos teriam sido realizados mesmo sem a ajuda, embora de forma diferente. Quanto menor é a taxa de ajuda, menor é o seu impacto sobre o projecto. Em 6% dos casos, os promotores afirmaram que os seus projectos também teriam sido realizados sem ajuda (ver pontos 55-57).

64. Embora 92% dos promotores tenham encarado a subvenção do FEDER como um reconhecimento da qualidade do seu projecto, 42% considera que o processo de atribuição dessa subvenção aumenta consideravelmente os seus encargos administrativos. Verificou-se igualmente que quanto menor é a taxa de ajuda, tanto mais a subvenção do FEDER é considerada uma sobrecarga (ver ponto 58).

RECOMENDAÇÃO 2

As autoridades de gestão devem garantir que os critérios de selecção dos projectos têm em consideração se esse financiamento é realmente necessário para realizar o projecto. O impacto potencial da ajuda na concepção do projecto também deverá ser tido em conta, bem como o impacto global do projecto em termos de crescimento económico e de emprego.

A Comissão deve incentivar esta prática.

RECOMENDAÇÃO 3

A Comissão deverá realizar uma avaliação da ajuda neste sector, a fim de analisar em que medida constitui uma forma eficaz de ajudar os Estados-Membros a promoverem o crescimento económico e ponderar se essa ajuda poderá ser mais bem direccionada para alcançar esse objectivo.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara II, presidida por Morten LEVYSOHN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 4 de Maio de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Decisão 1999/35/CE da Comissão, de 9 de Dezembro de 1998, relativa às modalidades de aplicação da Directiva 95/57/CE do Conselho relativa à recolha de informações estatísticas no sector do turismo (JO L 9 de 15.1.1999, p. 23).

[2] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: "Europa, primeiro destino turístico do mundo — novo quadro político para o turismo europeu", COM(2010) 352 final de 30 de Junho de 2010.

[3] Artigo 6.o, alínea d) e artigo 195.o do TFUE (JO C 83 de 30.3.2010, p. 1 e p. 47).

[4] Artigo 195.o do TFUE.

[5] "O turismo sustentável enquanto factor de coesão das regiões da Europa", Comité das Regiões, Março de 2006, p. 9.

[6] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: "Europa, primeiro destino turístico do mundo — novo quadro político para o turismo europeu", COM(2010) 352 final de 30 de Junho de 2010.

[7] Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais, considerando 5) (JO L 161 de 26.6.1999, p. 1).

[8] Artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1783/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Julho de 1999, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 213 de 13.8.1999, p. 1).

[9] Em Junho de 2009.

[10] O Objectivo n.o 2 apoia a reconversão económica e social de regiões confrontadas com problemas estruturais.

[11] O Objectivo n.o 1 promove o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas.

[9999] Estes números reflectem a percentagem, em termos de número de projectos, dos diferentes tipos de actividade incluídos na amostra (que é igualmente representativa da percentagem de despesas do FEDER por cada tipo de actividade no conjunto da população).

[12] Ver a Comunicação da Comissão "Reapreciação do orçamento da UE", COM(2010) 700 de 19.10.2010, em particular a p. 5: "Embora o valor acrescentado de um projecto político não possa ser reduzido a um simples balanço, existe um outro teste fundamental para justificar as despesas a nível da UE: se as despesas a nível da UE asseguram ou não um melhor retorno para os cidadãos do que as despesas a nível nacional. A dimensão europeia pode maximizar a eficiência das finanças dos Estados-Membros e contribuir para reduzir o volume total das despesas, agregando serviços e recursos comuns em benefício de economias de escala. Consequentemente, o orçamento da UE deve ser utilizado para financiar bens públicos da UE, acções que os Estados-Membros e as regiões não possam financiar por si só ou os domínios em que possam ser obtidos melhores resultados".

[13] Um projecto foi definitivamente encerrado dois anos após o seu início devido a problemas técnicos e três outros foram encerrados temporariamente e serão reabertos após a realização de novos trabalhos.

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ANEXO I

FINANCIAMENTO DO FEDER AFECTADO POR ESTADO-MEMBRO PARA INVESTIMENTOS CORPÓREOS NO SECTOR DO TURISMO — PERÍODO DE PROGRAMAÇÃO 2000-2006

Estado-Membro | Número de programas operacionais incluindo projectos de turismo em cada Estado-Membro | Montante do FEDER afectado ao turismo (milhares de euros) |

Itália | 21 | 1448519 |

Alemanha | 17 | 649206 |

França | 23 | 467106 |

Espanha | 20 | 427888 |

Grécia | 15 | 384360 |

Reino unido | 12 | 220892 |

Áustria | 8 | 159228 |

Portugal | 6 | 150326 |

Bélgica | 7 | 100252 |

Polónia | 1 | 95663 |

Países Baixos | 6 | 82947 |

Lituânia | 1 | 81999 |

Hungria | 1 | 74018 |

República Checa | 2 | 68274 |

Cooperação transfronteiriça da UE | 23 | 64513 |

Cooperação inter-regional da UE | 22 | 50904 |

Irlanda | 2 | 29934 |

Finlândia | 5 | 20206 |

Estónia | 1 | 16247 |

Eslovénia | 2 | 13803 |

Letónia | 1 | 9256 |

Malta | 1 | 4301 |

Chipre | 1 | 3229 |

Total | 198 | 4623071 |

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ANEXO II

NÚMERO DE PROJECTOS INCLUÍDOS NO INQUÉRITO E VISITADOS NO LOCAL

9 Estados-Membros | 26 programas operacionais | Número de projectos |

Incluídos no inquérito | Visitados |

Itália | 1999IT161PO011 Sicilia | 26 | |

1999IT161PO007 Campania | 14 | 6 |

1999IT161PO010 Sardinia | 7 | 6 |

2000IT162DO007 Piemonte | 7 | |

2000IT162DO001 Toscana | 7 | |

Alemanha | 2000DE162DO010 Niedersachsen | 7 | 5 |

1999DE161PO004 Mecklenburg-Vorpommern | 7 | |

1999DE161PO005 Brandenburg | 7 | |

1999DE161PO003 Sachsen-Anhalt | 7 | 6 |

2000DE162DO005 Hessen | 6 | |

Espanha | 2000ES161PO007 Castilla y León | 8 | 8 |

2000ES161PO010 Extremadura | 8 | 7 |

2000ES161PO009 Communidad Valenciana | 8 | 1 |

2000ES161PO016 Local | 3 | |

França | 2000FR162DO020 Rhône-Alpes | 7 | 7 |

2000FR162DO006 Poitou-Charentes | 6 | |

2000FR162DO014 Bretagne | 9 | 6 |

Grécia | 2000GR161PO016 Competitividade | 7 | |

2000GR161PO014 Macedónia Central | 7 | |

2000GR161PO005 Grécia Continental | 7 | |

Portugal | 1999PT161PO016 Madeira | 6 | |

1999PT161PO012 Algarve | 6 | |

Reino Unido | 1999GB161DO004 Gales Ocidental e Vales | 7 | |

2000GB162DO008 Sudeste | 9 | |

Bélgica | 2000BE162DO008 Meuse-Vesdre | 6 | |

Lituânia | 2003LT161DO001 Lituânia | 7 | |

| Número total de projectos | 206 | 52 |

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