Resumo 1

1. Contexto: situação e perspetivas económicas 4

2. Desequilíbrios, riscos e sustentabilidade 10

2.1. Competitividade e sustentabilidade externa 11

2.2. Endividamento excessivo e desendividamento 20

2.3. Mercado de trabalho 28

3. Outras questões estruturais 37

3.1. Fiscalidade, enquadramento orçamental e outras políticas orçamentais estruturais 38

3.2. Políticas sociais 44

3.3. Políticas de ensino e formação profissionais 46

3.4. Medidas estruturais destinadas a melhorar a competitividade 48

AA. Quadro de síntese 56

AB. Standard Tables 69

LISTa de QUADROs

1.1. Principais indicadores económicos, financeiros e sociais para Portugal 8

1.2. Indicadores do painel de avaliação do PDM para Portugal 9

2.1.1. RMCP (crescimento médio a 5 anos) em alguns países da área do euro 11

2.1.2. Estrutura da PLII 12

2.1.3. Estrutura das exportações de bens por grandes categorias económicas (em %) 18

2.1.4. Quotas de mercado mundiais para os serviços (em %) 18

2.2.1. Rácios dívida/capital próprio e de RCP, discriminados por setores 22

2.2.2. Importância das PME na economia portuguesa 22

2.2.3. Mapa de intensidade do risco de solvência das empresas 23

AB.1. Indicadores macroeconómicos 69

AB.2. Indicadores dos mercados financeiros 70

AB.3. Indicadores da fiscalidade 71

AB.4. Indicadores do mercado de trabalho e indicadores sociais 73

AB.5. Despesa com prestações de proteção social (% do PIB) 74

AB.6. Indicadores de desempenho do mercado de produtos e indicadores de política 75

AB.7. Crescimento verde 77

LISTa de gráficos

1.1. Crescimento real do PIB e respetivas componentes 4

1.2. Indicadores de pobreza em Portugal 4

1.3. Gráfico 2.3: Contributos para o crescimento potencial em 2003-2019 6

2.1.1. Decomposição da Posição Líquida de Investimento Internacional de Portugal (PLII) 11

2.1.2. Financiamento da balança de transações correntes 12

2.1.3. Sensibilidade da PLII relativamente aos choques macroeconómicos 12

2.1.4. Posição externa e respetivas componentes 13

2.1.5. Capacidade/necessidade líquida de financiamento por setor 13

2.1.6. Saldo nominal e estrutural da balança de transações correntes de Portugal 14

2.1.7. Discriminação das componentes cíclicas e estruturais da balança de transações correntes de Portugal 14

2.1.8. Importações e exportações de bens e serviços em percentagem do PIB 15

2.1.9. Evolução dos CUT nominais nos setores transacionável e não transacionável, 1999-2014 15

2.1.10. Taxas de câmbio efetivas reais em relação ao conjunto da área do euro 16

2.1.11. Taxas de câmbio efetivas reais em relação ao conjunto da área do euro 16

2.1.12. Taxa de crescimento média das margens de lucro (2010-2013) 16

2.1.13. CTUP, qualidade e preços das exportações portuguesas em comparação com a média da UE28 17

2.1.14. : Repartição geográfica e setorial do crescimento da quota do mercado de exportação em Portugal 17

2.2.1. Endividamento dos particulares em percentagem do PIB 20

2.2.2. Endividamento das ENF privadas * em percentagem do PIB 21

2.2.3. Discriminação por setor, rácios da dívida relativamente ao PIB 22

2.2.4. Distribuição do risco de solvência das empresas por setor 24

2.2.5. Riscos macroeconómicos - crescimento e taxas de juro 27

2.2.6. Consolidação orçamental e custos decorrentes do envelhecimento demográfico 27

2.3.1. Emprego e desemprego 28

2.3.2. Taxas de emprego, desemprego e desemprego de longa duração 28

2.3.3. Taxa de desemprego real e prevista com base na lei de Okun 29

2.3.4. Remuneração real por trabalhador e produtividade do trabalho 30

2.3.5. Custos unitários nominais do trabalho 30

2.3.6. Diferença da taxa de crescimento do emprego entre os setores transacionável e não transacionável: 2010-2013 31

2.3.7. Emprego por nível educativo 31

2.3.8. Curva de Beveridge 32

2.3.9. Trabalhadores temporários e trabalhadores por conta própria 32

2.3.10. Número de convenções coletivas e de trabalhadores abrangidos 34

2.3.11. Remuneração nominal por trabalhador e o salário mínimo 35

LISTa de caixas

1.1. Processo de supervisão económica 8

Entre maio de 2011 e junho de 2014, Portugal beneficiou de assistência financeira em apoio a um programa de ajustamento económico, que abrangia igualmente a supervisão relativamente aos possíveis desequilíbrios e o acompanhamento das medidas de correção. Portugal continua a ser afetado por níveis muito elevados de dívida privada e pública, por uma vulnerabilidade do setor financeiro - com uma fraca rentabilidade dos bancos e uma constante deterioração da qualidade dos seus ativos -, por um acesso restrito das empresas ao crédito, por níveis muito elevados de desemprego e por pontos de estrangulamento nas indústrias de rede, nos serviços, nas profissões regulamentadas e na administração pública. Estas debilidades representam riscos para o crescimento económico e a estabilidade financeira, exigindo por conseguinte medidas estratégicas decisivas.

O presente Relatório analisa a economia portuguesa tendo como ponto de partida a Análise Anual do Crescimento da Comissão, que recomenda três grandes pilares para a política económica e social da UE em 2015: o investimento, as reformas estruturais e a responsabilidade orçamental. Em sintonia com o Plano de Investimento para a Europa, estuda igualmente as possíveis formas de maximizar o impacto dos recursos públicos e de desbloquear o investimento privado. Por fim, faz uma apreciação sobre Portugal à luz dos resultados do Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2015, no qual a Comissão entendia ser conveniente analisar mais exaustivamente a existência de desequilíbrios macroeconómicos ou a sua dissipação. Com este objetivo, o presente relatório contém igualmente uma apreciação aprofundada (AA) da economia portuguesa, tendo em conta o âmbito da vigilância a exercer no contexto do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos.

As principais conclusões da análise contida na AA, no que diz respeito aos desequilíbrios e aos riscos macroeconómicos, são as seguintes:

· Portugal enfrentou de forma decidida o problema dos seus desequilíbrios externos, mas, na presença de debilidades externas profundamente arraigadas, a correção continua ainda a processar-se. O défice estrutural da balança de transações correntes, tradicionalmente elevado, foi suprimido, as exportações aumentaram, graças também a uma melhoria da eficiência e da qualidade dos produtos, e o setor transacionável tornou-se mais importante. Todavia, a posição líquida de investimento internacional é ainda muito acentuadamente negativa, e o reequilíbrio, através de excedentes sustentados da balança de transações correntes, não só deverá demorar algum tempo a concretizar-se como também exigirá um crescimento económico mais dinâmico, um maior volume de exportações e uma maior atratividade para o investimento direto estrangeiro.

· O elevado nível da dívida das empresas portuguesas continua a prejudicar o seu desempenho e a entravar os novos investimentos, que constituem uma das prioridades fundamentais da nova Comissão, ao passo que o endividamento dos particulares diminuiu assinalavelmente. A deterioração das perspetivas de crescimento e a mudança de atitude em relação ao risco levaram as empresas não financeiras a ajustar os seus balanços, embora em menor medida do que os particulares. O elevado rácio da dívida das empresas constitui igualmente um problema importante para os balanços dos bancos e para a estabilidade financeira do país em geral.

· A dívida das administrações públicas atingiu níveis muito elevados, em consequência também da inclusão de operações não-orçamentais. Embora se preveja que a trajetória ascendente da dívida pública bruta se inverta a curto prazo, o comportamento da dívida pública continua a ser vulnerável a choques adversos e a impor uma elevada carga de juros sobre as finanças públicas.

· A crise económica conduziu a uma acentuada diminuição do emprego. Embora a situação do mercado de trabalho tenha melhorado recentemente, o desemprego continua a ser elevado e o mercado de trabalho segmentado. No entanto, verificou-se um importante ajustamento dos salários reais nos últimos anos, e a evolução das taxas de câmbio efetivas reais portuguesas é propícia à redução do desemprego e à necessária correção adicional da posição externa. Existe todavia o risco de o desemprego estabilizar em níveis muito elevados, num clima de crescimento modesto.

O Relatório relativo a Portugal analisa igualmente outras questões macroeconómicas e estruturais. Indicam-se em seguida os principais resultados dessa análise.

· Portugal está a progredir na reforma do sistema orçamental. Isto é válido tanto no que diz respeito ao reforço do enquadramento orçamental e à implementação de novas medidas de combate à fraude e evasão fiscais como no que se refere às reformas introduzidas na administração pública, nomeadamente a nível local e regional. Prosseguem as iniciativas para melhorar os resultados de exploração das empresas públicas, e estão prestes a concluir-se as renegociações de diversas parcerias público-privadas. A sustentabilidade dos hospitais públicos está a ser melhorada, embora o valor acumulado dos seus pagamentos em atraso continue a ser elevado.

· Portugal está a realizar alguns progressos a nível das reformas estruturais. No setor da energia, os rendimentos excessivos e o défice tarifário no setor da eletricidade estão a ser corrigidos. Vários projetos de infraestruturas contidos no plano de transportes a longo prazo de Portugal estão a avançar. As reformas a nível dos mercados dos produtos, dos serviços e das profissões regulamentadas estão a progredir, embora não de forma abrangente. No entanto, a ausência de um método sistemático para o acompanhamento e a avaliação das reformas torna difícil estimar o seu impacto total sobre o funcionamento da economia.

Globalmente, Portugal registou alguns progressos na implementação das recomendações específicas por país de 2014. Foram tomadas medidas decisivas para estabilizar o setor financeiro e para reformar o enquadramento da insolvência e reestruturação das empresas. Foram intensificadas as políticas ativas do mercado de trabalho. A apreciação das reformas recentemente introduzidas a nível da negociação coletiva é ambivalente uma vez que nem todas promovem o alinhamento dos salários pela produtividade a nível das empresas. Não se realizaram progressos no reforço da assistência social, nomeadamente o sistema do rendimento mínimo. O ensino e a formação foram alvo de importantes reformas, cuja implementação é agora crucial para demonstrar a respetiva eficácia na melhoria dos resultados dos estudantes. As indústrias de rede defrontam-se ainda com desafios em termos de eficiência e sustentabilidade. As reformas dos mercados da habitação, dos produtos e dos serviços acusam atrasos, em especial no que toca à plena implementação da Diretiva Serviços. Apesar de o enquadramento concorrencial e regulamentar ter vindo a melhorar, foram poucos os progressos efetuados na redução dos atrasos no pagamento das dívidas comerciais pela administração. Foram realizados alguns progressos no sentido de aumentar a transparência da adjudicação de contratos públicos e do sistema judicial.

O Relatório relativo a Portugal põe em destaque os desafios políticos que se desprendem da análise dos desequilíbrios macroeconómicos:

· A reduzida concorrência nos mercados de produtos e a fraca capacidade de ajustamento dos salários à produtividade a nível das empresas afeta a competitividade das exportações e, assim, os desequilíbrios externos.

· A lentidão do processo de restruturação das empresas altamente endividadas mas viáveis, bem como do processo de retirada disciplinada das empresas que não têm modelos operacionais viáveis, contribuem para manter elevados níveis de endividamento das empresas.

· A dependência dos efeitos cíclicos não facilita a conformidade com o quadro orçamental de médio prazo nem contribui para reduzir de forma sustentável o elevado nível da dívida pública.

· As políticas do mercado de trabalho e o funcionamento do sistema de negociação coletiva alimentam o risco de o desemprego estabilizar no elevado nível atual.

Existem ainda outros desafios:

· A cobertura da assistência social é limitada.

· Os resultados conseguidos a nível do ensino e da formação não estão claramente em sintonia com as necessidades do mercado de trabalho e as ligações entre os organismos públicos de investigação e as empresas são fracas.

· No setor dos transportes, a nova autoridade reguladora não está ainda operacional. As medidas de liberalização das concessões portuárias, dos transportes públicos ferroviários e urbanos são lentas, não estimulando por conseguinte o investimento.

Após uma recessão prolongada, a economia portuguesa começou a recuperar em 2013. O PIB real tem aumentado, em termos anuais, desde o quarto trimestre de 2013, após onze trimestres consecutivos de crescimento negativo. Recentemente, o crescimento económico tem sido induzido por uma aceleração do consumo privado e do investimento. Os últimos dados sobre o clima económico e os indicadores de confiança apontam para uma prossecução da retoma da procura interna, enquanto as importações crescem mais acentuadamente do que as exportações. Prevê-se que a expansão económica acelere ligeiramente a médio prazo, graças à melhoria gradual das condições de financiamento e da procura externa.

Gráfico 1.1: Crescimento real do PIB e respetivas componentes

Fonte: Comissão Europeia

A inflação deverá acelerar moderadamente a médio prazo. A inflação, aferida pelo Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), caiu para -0,2 % em 2014, principalmente sob o efeito da acentuada queda dos preços energéticos. Deverá ser de novo positiva no segundo semestre de 2015, devido ao aumento dos salários e à estabilização dos preços do petróleo. No entanto, os elevados níveis de desemprego, a debilidade da procura interna e os baixos preços do petróleo deverão conter as pressões inflacionistas no curto prazo.

A situação do mercado de trabalho tem vindo a melhorar desde a primavera de 2013. Nos primeiros três trimestres de 2014, o crescimento do emprego situou-se numa média de 2 % (em termos anuais), superando assim o crescimento do PIB. Todavia, o declínio do desemprego deteve-se recentemente, tendo a taxa de desemprego estabilizado desde outubro de 2014 em virtude de uma redução do emprego. Para o futuro, a criação de emprego deverá abrandar, devendo o crescimento do emprego acompanhar mais de perto o crescimento do PIB.

Os indicadores de pobreza atingem valores tradicionalmente muito elevados em Portugal, se comparados com a média europeia, e têm continuado a deteriorar-se na sequência da crise económica e financeira. O número de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social aumentou em 220 000 entre 2007 e 2013, o que representa um aumento para 27,4% da população portuguesa total em 2013 (ver gráfico 1.2). Alargou-se assim o fosso entre Portugal e o resto da área do euro (23%). Os agregados familiares com baixa intensidade laboral e os que integram crianças foram particularmente afetados pela pobreza e pela exclusão social.

Gráfico 1.2: Indicadores de pobreza em Portugal

(1) AROPE: Pessoas em risco de pobreza ou exclusão social, ou seja, pessoas que estão em risco de pobreza e/ou que sofrem graves privações materiais e/ou vivem em agregados familiares com uma intensidade laboral muito baixa ou nula. (2) AROP: Taxa de risco de pobreza, ou seja, percentagem de pessoas com um rendimento disponível equivalente inferior a 60 % do rendimento mediano equivalente nacional. (3) Privação material grave: percentagem de pessoas que sofrem de pelo menos 4 dos seguintes 9 tipos de privações: pessoas que não têm meios para i) pagar a renda ou as contas dos serviços de utilidade pública, ii) manter as suas casas devidamente aquecidas, iii) fazer face a despesas imprevistas iv) comer carne, peixe ou alimentos equivalentes em proteínas de dois em dois dias, v) disfrutar de uma semana de férias fora de casa uma vez por ano, vi) ter um automóvel, vii) ter uma máquina de lavar roupa, viii) ter uma televisão a cores, ou ix) ter um telefone. Fonte: Comissão Europeia

O fraco desempenho do mercado de trabalho foi um fator determinante no aumento da pobreza. A proporção de agregados familiares com baixa intensidade laboral aumentou 5,9 pontos percentuais entre 2008 e 2013. No mesmo período, o número de desempregados pobres (em risco de pobreza e que vivem em famílias de baixa intensidade laboral) aumentou quase 50 %, atingindo 329 000. A desigualdade que se verifica entre as faixas (de 20%) superior e inferior da escala de distribuição dos rendimentos acentuou-se de novo em 2013, e o coeficiente de Gini continua a manter-se acima dos 34 %, enquanto a média da UE 28 se situava em 30,5 % em 2013. O aumento de 7,6 pontos percentuais no diferencial da pobreza[1], entre 2008 e 2013, foi o segundo mais expressivo na UE, a seguir à Grécia, situando-se aquele diferencial agora em 31,2 %.

A consolidação orçamental prosseguiu em 2014, tendo cessado a acumulação de pagamentos em atraso e diminuído o respetivo volume. Estima-se que o défice das administrações públicas se tenha situado em 4,6 % do PIB no final de 2014 (3,6 % do PIB se se excluírem as operações pontuais, contra 4,9 % do PIB em 2013 (5,2 % do PIB sem operações pontuais. Os riscos que impendem sobre estas projeções dizem respeito a ajustamentos do método contabilístico (contabilidade de caixa - contabilidade de especialização dos exercícios), bem como à operação pontual relacionada com o Novo Banco. A estratégia relativa aos pagamentos em atraso travou a acumulação de novos pagamentos em atraso e começou a reduzir o seu volume acumulado (em cerca de 0,3 % do PIB ao longo de 2014). De acordo com as previsões do inverno dos serviços da Comissão, os planos subjacentes ao orçamento de 2015 não são suficientes para alcançar o objetivo em matéria de défice, revisto pelo governo para 2,7 % do PIB, devendo antes conduzir a um défice de 3,2 % do PIB. No pressuposto de políticas inalteradas, prevê-se que o défice se situe em 2,8 % do PIB em 2016. Os riscos que rodeiam estas projeções prendem-se com a evolução macroeconómica, com a prossecução dos ganhos de eficiência na cobrança das receitas e com a implementação das reformas fiscais preconizadas de uma forma neutra do ponto de vista orçamental, e ainda com possíveis derrapagens nas despesas.

O esforço de consolidação tem vindo a abrandar desde o final do programa de ajustamento económico. Em 2014, o Tribunal Constitucional invalidou certas medidas fundamentais referentes a cortes nos salários e pensões dos funcionários públicos, contidas no orçamento inicial de 2014 e no projeto de orçamento para 2015. Não foram adotadas medidas de qualidade e dimensão equivalentes para compensar as perdas daí resultantes, tendo estas sido compensadas essencialmente através de receitas adicionais emergentes da recuperação da economia. Assim, o valor das medidas discricionárias subjacentes à recente estratégia orçamental foi substancialmente reduzido ao longo do tempo, e as melhorias previstas a nível do défice nominal resultam essencialmente da recuperação cíclica em curso. O saldo estrutural deverá diminuir em 0,1 % do PIB durante o período 2014-2016, com um relaxamento pró-cíclico da política orçamental que se avalia em cerca de 0,6 % do PIB em 2015. Por conseguinte, considera-se que a atual estratégia orçamental é menos sustentável do que a prevalecente no final do Programa. Tendo em conta o elevado nível da dívida pública e das necessidades de financiamento, serão necessárias reformas muito mais ambiciosas - em especial do lado das despesas - para se respeitar o quadro orçamental de médio prazo.

Estima-se que o rácio dívida bruta/PIB tenha atingido cerca de 129 % do PIB no final de 2014, para diminuir para 125 % do PIB em 2015. Um volume mais elevado de depósitos e a depreciação do euro são as principais razões que explicam as recentes revisões em alta das projeções da dívida no final de 2014, ao passo que se estima que a dívida líquida se tenha situado em 121 % do PIB no final de 2014 (valor mais baixo do que o anteriormente previsto). A trajetória descendente que se prevê a partir de 2015 deverá ser apoiada por operações de redução da dívida, pela recuperação económica antevista e por excedentes orçamentais primários, se se mantiver a disciplina orçamental.

Após a sua adesão à União Monetária Europeia, a competitividade de Portugal viu-se comprometida por uma rápida subida dos custos unitários do trabalho nominais e por problemas estruturais profundamente enraizados nos mercados de produtos e de trabalho. Como consequência dos persistentes défices da balança de transações correntes, Portugal acumulou uma dívida externa elevada, que se traduziu a nível interno num crescente endividamento tanto do setor privado como do setor público. Portugal começou a corrigir estes desequilíbrios em 2008, no momento em que eclodiu a crise económica e financeira. Desde então, o gradual desendividamento do setor privado, bem como um certo reequilíbrio entre a produção do setor não transacionável e a do setor transacionável (em favor deste último) contribuíram para melhorar a sustentabilidade externa e conter os riscos macrofinanceiros. Após o seu ponto culminante em 2013, o desemprego foi-se reduzindo, embora se mantenha a níveis elevados.

Em Portugal, certos problemas estruturais, profundamente arraigados, colocaram o crescimento potencial numa trajetória descendente desde o final da década de 1990. Este facto foi agravado por uma afetação ineficiente de recursos, em virtude de o investimento ter sido canalizado predominantemente para os setores não transacionáveis. Durante a década de 2000, o crescimento potencial evidenciou uma trajetória descendente, principalmente devido ao facto da oferta de mão-de-obra e do investimento terem contribuído negativamente para o crescimento, ao passo que o contributo para o crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) tem sido bastante estável. Entre 2009 e 2013, o acentuado aumento do desemprego e quebra súbita do investimento aceleraram o declínio do crescimento potencial. A médio prazo, o crescimento potencial deverá ser apoiado por uma retoma do investimento e por novas melhorias a nível do mercado de trabalho (gráfico 1.3).

Gráfico 1.3: Contributos para o crescimento potencial em 2003-2019

Fonte: Comissão Europeia

Todavia, o crescimento potencial não deverá regressar às taxas registadas antes da crise económica e financeira. Os principais obstáculos a uma nova aceleração do produto potencial são a atual pressão no sentido do desendividamento do setor empresarial (que refreia o investimento), as perspetivas demográficas desfavoráveis e um desemprego persistentemente elevado (que restringem a oferta de mão-de-obra) e os baixos níveis médios de qualificação da força laboral, combinados com a rigidez dos mercados de produtos e de trabalho (que retardam o crescimento da PTF). Os fatores de rigidez estruturais impedem a taxa de crescimento potencial de regressar aos 2%, valor necessário para assegurar a sustentabilidade da dívida pública.

Caixa 1.1: Processo de supervisão económica A Análise Anual do Crescimento da Comissão, adotada em novembro de 2014, marcou o início do Semestre Europeu de 2015 e propunha que a UE adotasse uma abordagem integrada para a política económica, articulada em torno de três pilares principais: estimular o investimento, acelerar as reformas estruturais e promover uma consolidação orçamental responsável e propícia ao crescimento. A Análise Anual do Crescimento estabelecia igualmente um processo de racionalização do Semestre Europeu com o objetivo de aumentar a eficácia da coordenação das políticas económicas a nível da UE através de uma maior responsabilização e do incentivo a uma maior apropriação por parte de todos os intervenientes. Em sintonia com esse esforço de racionalização, o presente Relatório inclui uma apreciação aprofundada - nos termos do artigo 5.º do Regulamento n.º 1176/2011 - para determinar se persistem os desequilíbrios macroeconómicos, como anunciado no relatório da Comissão sobre o Mecanismo de Alerta, publicado em novembro de 2014. O presente Relatório inclui uma avaliação dos progressos realizados na implementação das recomendações específicas por país para 2014, adotadas pelo Conselho em julho de 2014. A recomendação específica por país referente a Portugal dizia respeito às finanças públicas, às políticas sociais e do mercado de trabalho, ao setor financeiro e ao acesso ao financiamento, às indústrias de rede, à habitação, aos mercados de produtos e serviços, à modernização da administração pública e à avaliação das reformas estruturais.

Quadro 1.1: Principais indicadores económicos, financeiros e sociais para Portugal

(1) Grupos bancários e bancos nacionais. (2) Grupos bancários e bancos nacionais, filiais e sucursais sob controlo estrangeiro (UE e países terceiros). (3) Taxa de câmbio efetiva real. (*) Indica BPM5 e/ou SEC95 Fonte: Comissão Europeia, Previsões do inverno de 2015; BCE

Quadro 1.2: Indicadores do painel de avaliação do PDM para Portugal

Anotações: b: interrupção nos dados. e: valor estimado. Nota: Os valores assinalados a cinzento são aqueles que não respeitam os limiares estabelecidos no Relatório sobre o Mecanismo de Alerta da Comissão Europeia. No que respeita às TCER e aos CUT, o primeiro limiar é respeitante aos Estados-Membros da área do euro. (1) Os valores em itálico foram calculados de acordo com as normas anteriores (SEC95/BPM5). (2) Dados sobre as quotas dos mercados de exportação: as exportações mundiais totais têm por base a quinta edição do Manual da Balança de Pagamentos (BPM5). Fonte: Comissão Europeia

A posição líquida de investimento internacional (PLII) de Portugal continua a ser muito negativa, apesar do recente ajustamento, substancial, da balança de transações correntes. ([2]) A PLII deteriorou-se acentuadamente na década subsequente à introdução do euro, mas o seu declínio abrandou após 2010, atingindo um nível de cerca de -115 % do PIB em 2014 (gráfico 2.1.1). Um elevado nível de dívida externa líquida torna a economia vulnerável a inversões dos fluxos de capital ou súbitos hiatos do produto. Para melhorar a PLII a longo prazo, são necessários excedentes da balança corrente persistentes e substanciais. O problema é agravado pelo facto de, no passado, os défices da balança de transações correntes terem induzido despesas ineficientes em consumo privado e investimento em construção e bens imóveis, em detrimento de um reforço do stock de capital produtivo, que teria melhorado a capacidade da economia para reembolsar a dívida externa. Com efeito, a fraca eficiência do investimento parece constituir um problema particular em Portugal, uma vez que o seu «rácio marginal capital-produção» (RMCP) ([3]) é relativamente elevado, indiciando uma baixa produtividade do investimento (quadro 2.1.1).([4])

Gráfico 2.1.1: Decomposição da Posição Líquida de Investimento Internacional de Portugal (PLII)

Fonte: Comissão Europeia

Quadro 2.1.1: RMCP (crescimento médio a 5 anos) em alguns países da área do euro

Fonte: Comissão Europeia

A fraca eficiência do investimento pode ser consequência da perda de atratividade de Portugal como destino de IDE. Desde meados da década de 1990, os «outros investimentos», essencialmente através dos bancos, constituíram a mais importante fonte de financiamento da balança de transações correntes, alimentando a grande expansão do crédito que antecedeu a crise económica e financeira (gráfico 2.1.2). Ao mesmo tempo, o afluxo de IDE foi-se esgotando, em parte como resultado da emergência da Ásia e da Europa Oriental como concorrentes para o IDE, e, em parte, devido a problemas internos, como a rigidez dos mercados de trabalho e de produtos e um clima empresarial difícil. A recente retoma do afluxo de IDE está relacionada com o processo de privatização. O investimento de carteira assumiu uma importância crescente no financiamento da balança de transações correntes entre 2007 e 2009, traduzindo em certa medida uma procura de retorno.

Gráfico 2.1.2: Financiamento da balança de transações correntes

Fonte: Comissão Europeia

Serão necessários excedentes da balança corrente consideráveis e persistentes para reduzir para metade o valor altamente negativo da PLII no prazo de dez anos. A Comissão estima que Portugal teria de conseguir excedentes da balança de transações correntes de cerca de 2,5 % do PIB, em média, ao longo da próxima década, para reduzir para metade a PLII negativa (atualmente de cerca de -115 % do PIB) até 2024. Excedentes da balança de transações correntes da ordem dos 0,5 % do PIB, em média, reduziriam a PLII para -80 % do PIB em 2024 (gráfico 2.1.3). Contudo, a posição de Portugal em termos de dívida externa é muito sensível aos choques macroeconómicos. A título de exemplo, uma quebra simultânea permanente de 1 ponto percentual do aumento do PIB real e do deflator do PIB, conjugada com uma deterioração da balança comercial de 2 pontos percentuais do PIB, impediria que o valor negativo da PLII continuasse a registar uma quebra. Inversamente, um crescimento, inflação e movimento da balança comercial positivos, com amplitude semelhante, conduziriam a uma melhoria substancial da PLII, para cerca de -47 % do PIB em 2024.

Gráfico 2.1.3: Sensibilidade da PLII relativamente aos choques macroeconómicos

Fonte: Comissão Europeia

A sustentabilidade da posição externa do país depende também da sua estrutura de financiamento. A composição da PLII evoluiu consideravelmente desde 2004, sendo agora claramente predominante a participação dos «outros investimentos» (quadro 2.1.2). ([5]) Esta transferência do investimento de carteira para o financiamento da PLII através da dívida aumenta as vulnerabilidades externas. ([6]) O financiamento da PLII através de IDE, que se pode considerar a opção mais sustentável, uma vez que não só permite uma partilha dos riscos com investidores estrangeiros mas também atrai tecnologia e espírito empreendedor para a economia, melhorou recentemente, em resultado do processo de privatização.

Quadro 2.1.2: Estrutura da PLII

|| 2004 || 2009 || 2013 ||

Investimento de carteira (%) || 21 || 34 || 9 ||

FDI (%) || 22 || 18 || 21 ||

Outros investimentos (%) || 56 || 48 || 70 ||

Fonte: Comissão Europeia

Portugal registou um considerável défice da balança de transações correntes durante muitos anos, começou a inverter-se no início da crise económica e financeira. Partindo de um défice de cerca de 12 % do PIB em 2008, a balança de transações correntes deverá ter registado em 2014 um excedente pelo segundo ano consecutivo, de cerca de 1 % do PIB, (gráfico 2.1.4). ([7]) A trajetória positiva da balança de transações correntes tem-se devido sobretudo a uma assinalável melhoria da balança comercial, em resultado tanto de uma contração das importações - devida à debilidade da procura interna - como de uma melhoria da competitividade externa. Esta situação contrasta com a persistência de um saldo negativo dos rendimentos primários, associado ao forte aumento da dívida externa líquida registado no passado, e que inclui, em especial, os pagamentos de juros ligados ao investimento de carteira e aos «outros investimentos». O défice da balança de rendimentos primários constituirá um peso para a balança de transações correntes ainda durante algum tempo. No entanto, em resultado de uma inversão dos fluxos migratórios e do apoio adicional proveniente de familiares no estrangeiro, com motivo da crise, as remessas dos cidadãos portugueses que trabalham no estrangeiro têm aumentado de forma significativa nos últimos anos (atingindo 1,6 % do PIB em 2013), contribuindo, assim, para um aumento substancial do saldo das transferências. Tradicionalmente positivo, o saldo das transferências de capitais, essencialmente provenientes da UE, deverá também permanecer estável nos próximos anos. A melhoria da balança de transações correntes de Portugal reflete-se na sua capacidade líquida de financiamento externo, que se tornou positiva em 2013, em consequência do progressivo desendividamento dos particulares e do setor empresarial não financeiro, bem como da consolidação orçamental que permitiu reduzir os défices das administrações públicas (gráfico 2.1.5).

Gráfico 2.1.4: Posição externa e respetivas componentes

Fonte: Comissão Europeia

Gráfico 2.1.5: Capacidade/necessidade líquida de financiamento por setor

Fonte: Comissão Europeia

O ajustamento da balança de transações correntes tem sido, em grande medida, de natureza estrutural. Não obstante a compressão das importações durante a recessão, os fatores cíclicos desempenharam um papel reduzido no ajustamento da balança de transações correntes entre 2010 e 2013 (gráfico 2.1.6), representando apenas cerca de 18 % do aumento total do saldo da balança de transações correntes, equivalente a 10 pontos percentuais do PIB (gráfico 2.1.7)([8]) Estima-se que a consolidação orçamental de natureza estrutural tenha contribuído em cerca de 10 % para o reequilíbrio da balança de transações correntes no período 2010-2013, enquanto a redução da dívida do setor privado, a brusca queda da atividade de construção e o abrandamento da contração de empréstimos no setor privado contribuíram, cada um, com cerca de 5 % para o ajustamento total da balança de transações correntes.

Gráfico 2.1.6: Saldo nominal e estrutural da balança de transações correntes de Portugal

Fonte: Comissão Europeia

Gráfico 2.1.7: Discriminação das componentes cíclicas e estruturais da balança de transações correntes de Portugal

Fonte: Comissão Europeia

Apesar da considerável melhoria estrutural da sua balança de transações correntes, Portugal continua a ter uma posição externa vulnerável. Em especial, a sua posição líquida em ativos estrangeiros, acentuadamente negativa, tornou-se um importante peso para a balança de transações correntes, implicando por si só um défice estrutural de cerca de 3,5% do PIB.

O bom desempenho das exportações contribuiu para o reequilíbrio da posição externa da economia portuguesa. O crescimento das exportações foi modesto na primeira década de 2000. Desde 2008, no entanto, esta tendência inverteu-se graças a melhorias importantes da competitividade externa, tendo o peso relativo das exportações no PIB passado de 27 %, em 2009, para cerca de 40 % em 2013 (ver gráfico 2.1.8). Trata-se ainda de um nível relativamente baixo, se comparado com outras economias pequenas e abertas da área do euro, o que sublinha a necessidade de prosseguir o processo de reequilíbrio no sentido de um crescimento induzido pelas exportações, a fim de sustentar a melhoria da balança de transações correntes.([9]) O crescimento das exportações foi sobretudo induzido pelas exportações de bens, que viram o seu peso relativo no PIB aumentar, de 19 % em 2009, para 29 % em 2013. No mesmo período, a quota do mercado de exportação português aumentou, uma vez que o crescimento anual das exportações foi superior ao crescimento da procura externa de produtos de exportação portugueses, em 3,7 % em média, de acordo com as Contas Nacionais.

As importações viram-se comprimidas sob o efeito da queda da procura interna durante a crise económica e financeira. A diminuição das despesas em investimento e consumo afetou negativamente a procura de importações durante a recessão económica e compensou o impulso adicional às importações decorrente da retoma das exportações. Em consequência, o peso relativo das importações no PIB manteve-se relativamente constante, em cerca de 38 %, no período 2010 – 2013 (gráfico 2.1.8). No entanto, este peso deverá aumentar à medida que a recuperação económica é progressivamente induzida pela procura interna (ver secção 1)

Gráfico 2.1.8: Importações e exportações de bens e serviços em percentagem do PIB

Fonte: Comissão Europeia

O recente relançamento das exportações foi apoiado por uma evolução favorável dos custos unitários do trabalho (CUT) nominais. Na década que se seguiu à introdução do euro, os custos unitários do trabalho nominais aumentaram mais rapidamente do que em outros países da área do euro, em resultado de um maior aumento da remuneração nominal por trabalhador e de menores taxas de crescimento da produtividade. Este facto foi particularmente patente nos primeiros anos do euro. A tendência crescente dos CUT no setor transacionável inverteu-se em 2010, tendo os CUT diminuído em média quase 7 % no final de 2013, devido a aumentos de produtividade associados a cortes no emprego (gráfico 2.1.9). No entanto, a redução dos CUT no setor transacionável parece ter-se invertido recentemente, o que põe em evidência que criar emprego, contendo simultaneamente as pressões sobre os preços no setor transacionável, constitui um verdadeiro desafio. A correção dos CUT nominais no setor não transacionável não começou a fazer-se antes de 2011, e este ajustamento foi refreado no final de 2013 pela reposição de uma parte dos salários no setor público, que haviam sido objeto de cortes com vista a apoiar a consolidação orçamental.

Gráfico 2.1.9: Evolução dos CUT nominais nos setores transacionável e não transacionável, 1999-2014

Fonte: Comissão Europeia

Privilegiar o setor transacionável em detrimento do não transacionável para reequilibrar com êxito a economia, requer uma maior flexibilidade nos mercados dos produtos. Impõem-se novas reformas nos mercados dos produtos para combater as debilidades e os fatores de rigidez estruturais no setor não transacionável, em especial nas indústrias de rede, com vista a reduzir os custos de produção para os exportadores e estimular a competitividade em geral. Os preços relativos aumentaram até à eclosão da crise económica, mas ajustaram-se consideravelmente entre 2010 e 2012 (gráfico 2.1.10), uma vez que as reformas estruturais atenuaram a subida dos preços dos bens e serviços não transacionáveis; outro fator, ainda mais significativo, foi a alteração da gama de produtos de exportação em benefício de exportações com maior valor acrescentado e níveis de preços mais elevados. Ambas as tendências conduzem a um reequilíbrio mais acentuado em favor do setor transacionável.

Gráfico 2.1.10: Taxas de câmbio efetivas reais em relação ao conjunto da área do euro

Fonte: Comissão Europeia

Além disso, a taxa de câmbio efetiva real foi ajustada significativamente nos últimos anos. O ajustamento mais sensível ocorreu na taxa de câmbio efetiva real com base nos CUT (gráfico 2.1.11). Esse ajustamento foi particularmente acentuado entre 2010 e 2012, altura em que os custos unitários do trabalho diminuíram, tendo a produtividade crescido mais rapidamente do que os salários nominais. A significativa quebra no emprego contribuiu para o crescimento da produtividade, ao passo que a rigidez dos salários nominais limitou a amplitude do seu ajustamento, que só se processou marginalmente, ou seja, para os novos contratos.

Gráfico 2.1.11: Taxas de câmbio efetivas reais em relação ao conjunto da área do euro

Fonte: Comissão Europeia

Gráfico 2.1.12: Taxa de crescimento média das margens de lucro (2010-2013)

Fonte: Comissão Europeia

O ajustamento dos salários reais e dos custos unitários do trabalho é consentâneo com os desafios da absorção do desemprego e do reequilíbrio externo. O ajustamento conseguido deve ser preservado, tendo em conta os equilíbrios internos e externos([10]). Além disso, a diferenciação salarial pode facilitar a reafectação de recursos em favor dos setores transacionáveis, contribuindo para o crescimento da produtividade e da capacidade de exportação. O gráfico 2.1.11 mostra que o acentuado ajustamento para baixo da taxa de câmbio efetiva real (TCER) baseada nos CUT se fez acompanhar de uma redução atenuada da TCER baseada no deflacionador do PIB, o que é coerente com o ajustamento dos salários reais face à folga existente no mercado de trabalho, mas pode indiciar uma capacidade de reação mais limitada das margens preço-custo a uma situação económica débil. No entanto, a evolução dos custos unitários do trabalho poderá, por si só, desempenhar um papel importante no estímulo ao setor exportador, desde que as margens de lucro sejam mais elevadas nos setores transacionáveis, para que os recursos sejam transferidos para esses setores. No gráfico 2.1.12 pode observar-se que as margens de lucro dos setores transacionáveis cresceram a um ritmo ligeiramente mais rápido do que as dos setores não transacionáveis no período 2010-2013.

Gráfico 2.1.13: CTUP, qualidade e preços das exportações portuguesas em comparação com a média da UE28

Fonte: Comissão Europeia, Centro Comum de Investigação, IPTS

Portugal reforçou a sua capacidade competitiva nos mercados de exportação através de melhorias da eficiência produtiva e da qualidade dos produtos. Os custos do trabalho por unidade produzida (CTUP)([11]) relativos em Portugal haviam flutuado em torno dos 90 % da média da UE até 2011, mas, desde então, diminuíram acentuadamente, destacando os ganhos de competitividade decorrentes da redução dos custos de produção (gráfico 2.1.13). Todavia, este declínio não se fez acompanhar de uma redução semelhante nos preços de exportação relativos, o que sugere que os exportadores portugueses conseguiram retirar margens de lucro mais elevadas das suas exportações, provavelmente em resultado de uma «melhoria» da sua carteira de produtos de exportação. Com efeito, tudo aponta para uma contínua melhoria da qualidade dos produtos de exportação portugueses em relação à média da UE. Este facto fica patente no «Índice de Qualidade» (gráfico 2.1.13), que avalia a capacidade das empresas exportadoras para cobrar preços mais elevados. No entanto, importa salientar que, embora a qualidade das exportações portuguesas tenha ultrapassado claramente a do resto da UE em setores específicos, o setor exportador português continua especializado em produtos de preço e qualidade inferiores.

Gráfico 2.1.14: : Repartição geográfica e setorial do crescimento da quota do mercado de exportação em Portugal

Fonte: Comissão Europeia

A especialização, tanto geográfica como a nível de produtos, tem contribuído para o aumento das quotas do mercado de exportação desde 2010. Uma especialização geográfica e uma gama de produtos desfavoráveis, nas exportações portuguesas, haviam conduzido a um declínio das quotas do mercado de exportação entre 2008 e 2010. Contudo, esta tendência inverteu-se desde então e as quotas do mercado de exportação estão agora a ser melhoradas, à medida que os exportadores portugueses penetram em mercados de exportação em rápido crescimento, com produtos de exportação de maior procura. Em resultado da recuperação económica nos principais parceiros comerciais europeus[12], a especialização geográfica inicial tem contribuído positivamente, nos últimos tempos, para as quotas do mercado de exportação português (gráfico 2.1.14).

Não obstante as recentes melhorias na estrutura das suas exportações, as empresas portuguesas continuam ainda especializadas em produtos de qualidade e preço relativamente baixos. Desde 2006, o peso relativo dos bens de capital nas exportações portuguesas aumentou apenas 1,4 pontos percentuais, enquanto o peso relativo dos bens de consumo diminuiu 1,3 pontos percentuais. Os bens de capital são habitualmente produtos de elevado valor acrescentado cuja competitividade se baseia na qualidade. Em 2013, a quota-parte dos bens de capital nas exportações portuguesas era ainda nitidamente inferior à sua quota-parte nas exportações totais da UE28 (ver quadro 2.1.3). A maior proporção dos bens de consumo no total de exportações de Portugal aponta para a necessidade de reforçar a produção de bens com maior valor acrescentado.

Quadro 2.1.3: Estrutura das exportações de bens por grandes categorias económicas (em%)

Portugal || 2006 || 2009 || 2013 ||

Bens intermédios || 56,0 || 52,8 || 55,9 ||

Bens de equipamento || 8,4 || 9,9 || 9,8 ||

Bens de consumo || 35,6 || 37,3 || 34,3 ||

|| || || ||

UE28 || 2006 || 2009 || 2013 ||

Bens intermédios || 53,0 || 51,2 || 54,2 ||

Bens de equipamento || 18,7 || 17,6 || 17,1 ||

Bens de consumo || 28,3 || 31,2 || 28,8 ||

Fonte: Comissão Europeia

As exportações portuguesas de serviços têm-se mantido sensivelmente constantes em percentagem das exportações de serviços à escala mundial, durante a última década. O aumento das exportações de serviços de transporte foi, em termos gerais, compensado pelo declínio do turismo e outros serviços (quadro 2.1.4). Os serviços do setor dos transportes caracterizam-se por um elevado valor acrescentado, e a sua expansão pode representar ganhos de produtividade significativos. De um modo geral, as exportações de serviços têm vindo a assumir importância crescente na economia portuguesa. As exportações portuguesas de serviços representaram 27 % do total das exportações de bens e serviços entre 2007 e 2013, ou seja, mais 3 pontos percentuais do que entre 2000 e 2006. O rácio entre as exportações portuguesas de serviços e o PIB aumentou também, tendo passado de uma média de 6,5 % (2000-2006) para 8,9 % entre 2007 e 2013. Apesar deste aumento, a proporção das exportações portuguesas de serviços relativamente ao PIB continua a ser inferior à de outros países europeus pequenos e abertos, como a Bélgica, a Irlanda ou os Países Baixos.

Quadro 2.1.4: Quotas de mercado mundiais para os serviços (em %)

|| 2000-2001 || 2012-2013

Total Serviços || 0,6 || 0,6

Transportes || 0,4 || 0,8

Viagens || 1,1 || 1,0

Outros serviços || 0,3 || 0,3

Fonte: Comissão Europeia

Até agora, Portugal realizou progressos significativos na correção dos seus desequilíbrios externos e internos. No entanto, e apesar das importantes melhorias registadas, o ajustamento não está concluído, e a persistência de importantes responsabilidades externas continua a constituir um importante fator de vulnerabilidade. A PLII voltou a deteriorar-se, uma vez que as recentes melhorias a nível da balança de transações correntes não são suficientes para compensar as suas variações negativas. No passado, as melhorias substanciais a nível da evolução dos custos, particularmente no setor não transacionável, conjugadas com a acrescida qualidade dos bens exportados, haviam reforçado a competitividade e a capacidade dos exportadores para penetrar com êxito nos mercados internacionais. Terão de verificar-se novas melhorias a nível da evolução dos custos, num clima de inflação moderada, que podem ser dificultadas pelas ineficiências e rigidezes presentes no mercado interno. A introdução de amplas reformas nos mercados de bens e serviços poderia contribuir para assegurar que o capital é afetado de modo eficiente aos setores mais produtivos e teria como resultado um reforço da produtividade e do crescimento a longo prazo

Portugal atravessou uma grave recessão, caracterizada por empresas em situação financeira delicada, um setor bancário em dificuldades e uma dívida pública em aumento constante. Na fase pós-programa, a elevada alavancagem financeira das empresas portuguesas continua a constituir um fator crítico que condiciona o seu desempenho e dificulta a recuperação da economia. A presente secção analisa em primeiro lugar as tendências verificadas a nível dos particulares e, em especial, o endividamento do setor empresarial não financeiro, bem como as principais medidas estratégicas adotadas com vista a melhorar a situação financeira das empresas não financeiras (ENF). A segunda parte da presente secção aborda questões relacionadas com a sustentabilidade da dívida pública.

Dinâmica do desendividamento no setor privado

Portugal realizou progressos significativos a nível da reforma da sua economia, no contexto de uma profunda crise económica. Três anos de esforços, com determinação, permitiram ao país sair com êxito do programa de ajustamento económico em junho de 2014. É incontestável que Portugal progrediu de modo considerável no sentido de corrigir os desequilíbrios do seu setor privado, um dos domínios essenciais do Programa. Nos últimos anos, a taxa de poupança dos particulares aumentou consideravelmente, para cerca de 10 % do rendimento disponível (partindo de 7 % em 2008), ao passo que o endividamento diminuiu, passando de quase 95 % do PIB, em 2009, para um pouco mais de 80 % do PIB no último trimestre de 2014. Isto permitiu ao setor financeiro, altamente alavancado, diminuir significativamente o seu rácio empréstimos/depósitos, em resultado de um maior volume de depósitos conjugado com uma diminuição do volume de empréstimos. O ajustamento verificado no setor dos particulares é ainda mais assinalável se se tiver em conta que ocorreu em plena crise financeira pan-europeia e no contexto de uma diminuição do rendimento disponível. No entanto, a difícil situação financeira das famílias portuguesas traduz-se no grande número de mutuários insolventes, que começou a aumentar já em 2008. Entre janeiro e novembro de 2014, o número de pessoas singulares em declaração de falência atingiu 12 979, ou seja, o triplo do registado em 2010, de acordo com o Instituto Informador Comercial (IIC). Todavia, o ano de 2014 evidencia uma melhoria de 2 %, em comparação com o mesmo período de 2013. De acordo com o Banco de Portugal, o rácio do crédito malparado a particulares continua a aumentar, tendo atingido 4,9 % no terceiro trimestre de 2014 (aumento de 0,2 pontos percentuais em termos trimestrais), e cerca de 660 000 pessoas - o que representa cerca de 15 % da totalidade de mutuários - tinham empréstimos em incumprimento.

Gráfico 2.2.1: Endividamento dos particulares em percentagem do PIB

Fonte: Comissão Europeia

Gráfico 2.2.2: Endividamento das ENF privadas * em percentagem do PIB

(1) Excluindo financiamento comercial e empréstimos interempresas. Fonte: Comissão Europeia

A deterioração das perspetivas de crescimento e a mudança de atitude em relação ao risco levaram as empresas não financeiras a ajustar os seus balanços, embora em menor medida do que os particulares. O muito elevado nível de endividamento das empresas não financeiras, tanto em relação aos níveis históricos como em relação a outras economias da área do euro, continua a constituir uma importante vulnerabilidade da economia portuguesa. Existem muitas publicações que confirmam a influência da liquidez, da estrutura financeira e das dificuldades financeiras sobre o desempenho das empresas. Estudos empíricos recentes, muitos deles baseados na experiência de anteriores crises económicas e financeiras, sugerem que níveis de dívida das empresas acima de 90 % do PIB([13]) podem atuar como um importante travão ao crescimento económico, uma vez que empresas com níveis de endividamento mais elevados são menos propensas a investirem ou a contratarem pessoal. A dívida das empresas privadas portuguesas situava-se em 149,2% ([14]) do PIB em setembro de 2014, ou seja, cerca de 18 pontos percentuais abaixo do seu ponto culminante de 167,4%, em 2012. Considerando a dívida do setor das ENF total, incluindo as empresas públicas e a totalidade dos empréstimos interempresas, o volume da dívida ascende a um valor impressionante de 172 % do PIB, ou seja, quase o dobro do limiar acima referido. Para um conjunto significativo de empresas, a correção do balanço tem sido bastante dececionante, em média, e o setor empresarial português continua a ser um dos mais endividados da Europa. Este elevado nível de endividamento prejudica a rendibilidade das empresas e tem um impacto negativo sobre os investimentos necessários para estimular o crescimento no setor transacionável. ([15]) Além disso, o elevado rácio da dívida das empresas não financeiras portuguesas representa um grande problema para os balanços dos bancos, bem como para a estabilidade financeira do país em geral, devido ao grande número de créditos malparados e de falências de empresas.

Prosseguir uma desalavancagem disciplinada nos vários setores altamente endividados da economia portuguesa, estimulando ao mesmo tempo o crescimento económico, continua a constituir um desafio fundamental. O setor bancário desempenha um papel crucial neste contexto, mediante a reafectação de recursos para os segmentos mais produtivos e inovadores da economia. É essencial adotar uma abordagem seletiva do crédito às empresas para garantir a viabilidade a longo prazo e a competitividade das empresas do setor privado. O reequilíbrio interno da economia portuguesa depende de se encontrar o compromisso correto entre o desendividamento, por um lado, e a reafectação de recursos, por outro. Este equacionamento é ainda mais complexo pelo facto de em Portugal prevalecer um clima de baixo crescimento e inflação moderada, o que representa um desafio para as atividades e a rentabilidade das empresas portuguesas e para o setor bancário nacional, que se encontra muito exposto a taxas de juro baixas, provenientes de um importante volume de créditos hipotecários antigos ([16]).

Gráfico 2.2.3: Discriminação por setor, rácios da dívida relativamente ao PIB

Fonte: Banco de Portugal

Quadro 2.2.1: Rácios dívida/capital próprio e de RCP, discriminados por setores

|| Conversão de dívida em capital || Rentabilidade do capital próprio ||

|| 2008 || 2013 || 2008 || 2013 ||

Agricultura e Pescas || 2,2 || 1,6 || -1,2% || -0,6% ||

Indústria transformadora e Energia || 2,1 || 2,2 || 5,7% || 7,3% ||

Construção e Imobiliário || 3,5 || 3,1 || -2,6% || -4,0% ||

Empresas de distribuição || 2,7 || 2,3 || 4,5% || 2,7% ||

Transporte e a armazenagem || 6,2 || 12,1 || -6,4% || 6,1% ||

Alojamento e restauração || 2,5 || 3,5 || -6,1% || -20,1% ||

Informação e Comunicações || 2,0 || 1,3 || 12,6% || 1,5% ||

Outros serviços || 2,8 || 2,2 || 8,0% || 5,6% ||

Fonte: INE

O panorama do endividamento é bastante díspar nos diferentes setores económicos. Avaliar o endividamento relativamente ao nível de atividade económica não permite distinguir as grandes diferenças que existem entre setores. A discriminação dos valores por setores e os principais rácios empresariais - como o rácio dívida/capital próprio e o rácio de rentabilidade do capital próprio (RCP) - é muito mais interessante do ponto de vista analítico. Pode considerar-se que o rácio dívida/capital próprio ideal se situa em torno de 1, o que corresponde a uma situação em que o passivo da empresa é igual ao respetivo capital próprio, mas esse valor é muito específico para cada setor, na medida em que depende da proporção de ativos circulantes e não circulantes. O rácio ideal varia também em função da dimensão e da estrutura proprietária da empresa. No entanto, para a maioria das empresas, o valor máximo aceitável para o rácio dívida/capital próprio situa-se entre 1,5 e 2. Em Portugal, o rácio dívida/capital próprio das ENF, definido como o total do passivo sobre o total do capital próprio, situava-se em 2,82 em 2008, tendo diminuído para 2,51 no final de 2013. A nível das PME, este rácio atingiu um valor próximo de 3 em 2008, tendo diminuído para 2,48 em 2013. Considerando os setores individualmente, os maiores desequilíbrios financeiros no final de 2013 encontravam-se no setor da construção e do imobiliário, com um rácio dívida/capital próprio de 3,1,no setor dos serviços de alojamento e restauração (3,48) e no setor dos transportes e armazenamento (12,11). A difícil situação económica do setor empresarial fica também patente na rentabilidade do capital próprio (RCP). A RCP (quadro 2.2.1) para o setor da construção e do imobiliário (-4 % em 2013) manteve-se negativa desde 2008. O setor dos serviços de alojamento e restauração tiveram um desempenho ainda pior, com uma RCP de -20,1 % em 2013. De um modo geral, quase metade das empresas do setor privado têm consumido os seus capitais próprios ou evidenciado resultados negativos ao longo dos últimos 5 anos.

Quadro 2.2.2: Importância das PME na economia portuguesa

Fonte: DG Empresas e Indústria, Small Business Act para a Europa (SBA) 2014, ficha informativa sobre Portugal

As PME têm desempenhado, tradicionalmente, um papel muito mais importante na economia portuguesa do que em outros Estados-Membros da UE, sendo as empresas mais vulneráveis. De acordo com o «2014 Small Business Act for Europe (SBA)» em 2013 representavam 79 % dos postos de trabalho e 66 % do valor acrescentado, proporções que são consideravelmente superiores à média da UE. Além disso, 95 % das empresas em Portugal - cerca de três pontos percentuais acima da média da UE - são microempresas. Geram mais de 40 % dos postos de trabalho do setor privado. A maioria das PME opera no setor dos serviços, da indústria e do comércio, e em todos estes setores oferecem a maioria dos postos de trabalho.

Em virtude da sua dimensão, as PME (em especial as microempresas) estão muito dependentes do setor bancário nacional. Esta circunstância torna-as vulneráveis à acentuada restrição das condições de crédito que se verificou nos últimos anos, uma vez que os bancos registaram pressões a nível dos fundos próprios e começaram a desalavancar rapidamente os seus balanços. Regra geral, as microempresas têm muito menos poder negocial do que as empresas de maior dimensão quando se trata de negociar o reescalonamento da dívida com os bancos. As elevadas necessidades de refinanciamento associadas à liquidez a curto prazo para financiar operações correntes vieram agravar ainda os condicionamentos das microempresas em matéria de liquidez. Uma vez que a maioria parte das PME portuguesas já entraram na crise numa situação de elevado endividamento (com rácios dívida/capital próprio próximos de 3, ou dívida correspondente a 12 vezes os EBITDA[17]), o reescalonamento da dívida tornou-se difícil, em virtude da queda dos lucros. Um elevado endividamento tem obrigado as PME portuguesas a despedir trabalhadores e a procurar desendividar-se rapidamente. Não é de surpreender que, entre 2008 e 2013, as PME portuguesas tenham suprimido mais de 350 000 postos de trabalho, o que representa um corte de 13,5 % no total da sua força laboral em 2008. O valor acrescentado e o número total de PME também diminuíram, este último em muito menor medida. O processo de desendividamento das ENF após o ponto culminante de junho de 2011 (avaliado em cerca de 18 mil milhões de EUR, em termos nominais) ficou a dever-se em grande parte às PME. A sua quota-parte no rácio dívida/PIB baixou de 94,5 %, em 2012, para 84,8 % no terceiro trimestre de 2014. De um modo geral, mais de 20 % (quadro 2.2.3) das empresas portuguesas, em 2013, tinham dificuldades em cobrir as suas despesas de serviço da dívida a partir dos EBITDA e defrontavam-se com problemas de solvência, o que leva a crer que, no futuro, o processo de desendividamento deverá prosseguir, devendo provavelmente verificar-se mais insolvências.

Quadro 2.2.3: Mapa de intensidade do risco de solvência das empresas

|| >12 || 10,9 || 5,6 || 21,1

Dívida/EBITDA || 6x to 12x || 20,5 || 16,2 || 2,9

|| < 6x || 17,5 || 4,2 || 1,2

|| || <0.7 || 0.7 to 0.9 || > 0,9

|| || Dívida/Capital aplicado

Fonte: Comissão Europeia, Base de Dados ORBIS

Gráfico 2.2.4: Distribuição do risco de solvência das empresas por setor

Fonte: Comissão Europeia, Base de Dados ORBIS

O nível da dívida pode suscitar riscos sistémicos para o setor bancário. Os últimos anos foram marcados pela mais grave crise financeira com que alguma vez se defrontou o setor bancário português. A estrutura de financiamento e o modelo comercial dos bancos portugueses, que assentavam no recurso ao financiamento por grosso, numa rede sobredimensionada de sucursais e num financiamento generoso do crédito hipotecário e das atividades do setor não transacionável, estão atualmente a ser objeto de importantes alterações. A maior parte dos bancos procurou recobrar a confiança do mercado através da redução da sua alavancagem empréstimos-depósitos e da mobilização de capital próprio, apesar do clima de baixa rentabilidade. Todavia, muitas instituições de crédito continuam a apresentar fragilidades do lado dos seus ativos, uma vez que o volume de empréstimos de risco continuou a aumentar até há pouco tempo. A exposição dos bancos portugueses relativamente às ENF tem constituído um grande desafio desde o início da crise económica. O rácio dos empréstimos de risco neste segmento atingiu 18,7 % no terceiro trimestre de 2014, sendo que alguns bancos detêm empréstimos de risco de empresas bem acima dos 20 %. Cerca de 90 % do crédito ao setor das ENF está concentrado em 10 % das empresas que têm crédito bancário.[18] Entre estas empresas, o crédito em situação de incumprimento, em proporção do total, disparou para perto de um terço em meados de 2014. Este facto reflete essencialmente a situação de endividamento excessivo do setor da construção, em que cerca de metade dos devedores com grandes exposições bancárias têm crédito em situação de incumprimento.

Embora os rácios de cobertura (provisões para perdas com a concessão de empréstimos em percentagem dos empréstimos de risco) no segmento das ENF tenham melhorado (situando-se atualmente em cerca de 60 %), a capacidade do setor bancário para suportar perdas provenientes de uma vaga de empréstimos de risco parece ser limitada, na ausência de novas injeções de capital. No cenário mais pessimista, em que todos os empréstimos de risco seriam totalmente anulados, e sem ter em conta as garantias, o capital dos bancos seria reduzido em cerca de um terço. No entanto, os resultados da avaliação abrangente dos três maiores bancos de Portugal[19], que o Banco Central Europeu concluiu e publicou no outono de 2014, sugerem que os três principais bancos portugueses abrangidos pelo teste estão adequadamente capitalizados, a verificarem-se os pressupostos de base.[20] Apesar de, na atual conjuntura, os riscos para a situação financeira do setor bancário parecerem estar contidos, a estabilidade financeira poderia ser reforçada pela adoção de uma abordagem mais pró-ativa na eliminação das exposições creditícias sobre empresas específicas, de maior valor e de risco mais elevado. Conceder crédito aos projetos viáveis, sem comprometer o desendividamento do setor não financeiro, continua a constituir um desafio fundamental para os bancos. Significa isto que os critérios para a concessão e o controlo do crédito devem ser adequados à situação atual, para que o novo crédito seja utilizado de modo eficiente no financiamento de projetos rentáveis e produtivos. Além disso, num cenário prolongado de baixas taxas de juro, continua a ser essencial garantir que não são criados incentivos ao adiamento do reconhecimento dos prejuízos por parte dos bancos.

A resposta política foi adequada, embora o seu impacto tenha sido lento. A maioria das ENF portuguesas padecem de uma deficiência crónica de capital, e o país, em geral, colheria grandes benefícios de um aumento do investimento direto estrangeiro. Foram empreendidas ações, a diversos níveis, para abordar as múltiplas facetas e desafios levantados pela complexa questão do elevado endividamento das empresas. É imperativo acelerar a reestruturação das empresas que, embora endividadas, continuam a ser viáveis. As autoridades devem igualmente facilitar uma retirada disciplinada do mercado das empresas que não dispõem de modelos de exploração viáveis.

Portugal realizou progressos consideráveis na reforma do seu enquadramento para a insolvência e reestruturação das empresas, privilegiando a recuperação das empresas em alternativa à sua liquidação. Foi acrescentado ao Código da Insolvência um novo mecanismo de reestruturação da dívida, inspirado nas disposições do «Capítulo 11» dos EUA, para permitir um processo acelerado de reestruturação antes de se iniciar um processo de insolvência. Uma das suas características é a possibilidade de os tribunais aplicarem acordos extrajudiciais entre o devedor e uma maioria de credores. Para as micro e as pequenas empresas, previu-se um mecanismo extrajudicial específico (SIREVE) que veio introduzir uma mediação mais rápida, através de uma nova agência pública de mediação dotada de plataformas eletrónicas, com vista a reduzir as formalidades administrativas e as garantias exigidas às empresas e credores durante a fase de negociação. O SIREVE e o PER (processo especial de revitalização) foram recentemente revistos; o SIREVE foi racionalizado e dispõe agora de um sistema de avaliação financeira, filtros financeiros, e melhores regras de hierarquização para a entrada de novos fundos e investidores. O número de empresas a abrir processos de insolvência caiu 7,6 % em 2013, reduzindo-se pela primeira vez em cinco anos; uma das razões que explicam esta queda é a utilização eficiente do PER, que abrangeu 985 empresas, de acordo com o «2014 Small Business Act for Europe (SBA)». De um modo geral, as autoridades intensificaram os seus esforços no que se refere ao reescalonamento da dívida das empresas desde o lançamento, em maio de 2014, do plano estratégico para a reestruturação da dívida das empresas. Alterações ao Código das Sociedades Comerciais permitem agora a emissão de instrumentos híbridos equiparados a capital próprio, como por exemplo ações sem direito de voto, prevendo simultaneamente procedimentos facilitados e acelerados para a emissão de obrigações pelas empresas, fomentando assim a sua reestruturação em alternativa à sua liquidação. Além disso, Portugal continua a oferecer condições bastante boas (em comparação com os seus pares europeus) aos empresários que, embora tenham declarado falências no passado, pretendem criar uma nova empresa. A evolução da atitude da sociedade perante a insolvência tem contribuído para reduzir o estigma da falência empresarial ([21]). O Banco de Portugal tem promovido o reescalonamento da dívida entre as ENF e continuado a introduzir uma supervisão mais rigorosa das instituições de crédito. Para além dos programas de inspeção transversais, o Banco de Portugal implementou recentemente um «sistema de alerta precoce» para efeitos de supervisão, com vista a identificar as empresas (incluindo as PME), com altas probabilidades de falência em virtude de dívidas demasiado elevadas. Isto pode facilitar indiretamente o reescalonamento da dívida das empresas. Além disso, o Banco de Portugal emitiu um conjunto de recomendações sobre os procedimentos destinados a identificar e gerir o crédito em risco (programa de avaliação especial). Incentivar-se-á, assim, a utilização de normas de imparidade mais conservadoras em todo o setor bancário. Todas estas iniciativas têm tido um efeito positivo na redução das dificuldades financeiras e do endividamento no setor empresarial. Foram disponibilizados, às empresas altamente endividadas, instrumentos de reescalonamento da dívida, tendo sido criados igualmente incentivos à capitalização, mas resta ainda uma tarefa árdua por realizar. De acordo com o FMI, os episódios de elevado crescimento do endividamento das empresas são geralmente seguidos de processos de desendividamento, em que cerca de dois terços([22]) do aumento original da dívida são subsequentemente reduzidos. Aplicando esta percentagem às empresas portuguesas, o processo de redução da dívida teria ainda de cercear em cerca de 40 pontos percentuais o endividamento das empresas privadas.

Sustentabilidade da dívida pública

A dívida das administrações públicas atingiu níveis muito elevados. No contexto da crise financeira mundial e da subsequente recessão, os elevadíssimos défices orçamentais, a reclassificação dos elementos extrapatrimoniais e entidades da esfera da administração pública e as intervenções de estabilização no sistema financeiro colocaram a dívida das administrações públicas numa íngreme trajetória ascendente. Entre 2010 e 2013, o rácio dívida bruta/PIB aumentou mais de 30 pontos percentuais, e poderá assim ter-se aproximado dos 129 % do PIB no final de 2014, o que representa um dos mais elevados níveis da dívida pública na área do euro. Um mais elevado volume de depósitos e a depreciação do euro são os principais fundamentos das recentes revisões em alta das projeções para o volume de dívida bruta no final de 2014. Estima-se que o nível de dívida líquida tenha atingido 121 % do PIB no final de 2014, um valor ligeiramente inferior ao anteriormente previsto, na sequência de recentes operações de gestão de tesouraria. O saldo primário, que regista excedentes desde 2013, alcançou um valor estimado em 0,4 % do PIB em 2014 e deverá ser superior a 1,5 % do PIB em 2015 e 2016, moderando assim as futuras necessidades de financiamento.

Embora se preveja que o rácio dívida pública bruta/PIB inverta a sua atual tendência crescente a curto prazo e se considere que a dívida pública é sustentável dentro de cenários plausíveis, o comportamento da dívida é vulnerável a choques adversos. Com base na recuperação económica antevista, bem como nos excedentes primários e nas operações de redução da dívida previstos, estima-se que o rácio dívida/PIB diminua para 125 % do PIB em 2015, para continuar a baixar gradualmente em seguida. Além disso, foram efetuadas simulações modelizadas para a sustentabilidade da dívida, que integram o cenário das previsões do inverno de 2015 até 2016, bem como outros pressupostos técnicos para o médio prazo (saldo orçamental estrutural primário com um excedente de 2,1 % do PIB até 2018; taxas de juro nominais de cerca de 4-4,5 %; taxa de crescimento nominal do PIB de 3-3,5%; custos decorrentes do envelhecimento da população em consonância com o relatório da Comissão de 2012 sobre o envelhecimento demográfico). No cenário de base, os resultados apontam para uma redução gradual do rácio da dívida a longo prazo. Todavia, dado o seu muito elevado valor de partida, o rácio da dívida deverá manter-se acima do nível anterior à crise (66 % do PIB em 2008) ainda por muitos anos, não devendo descer abaixo dos 100 % do PIB antes de 2030.

A análise de sensibilidade sugere que a trajetória descendente do rácio dívida/PIB é sensível à volatilidade do mercado financeiro e vulnerável relativamente a uma evolução económica desfavorável. Globalmente, a análise da sustentabilidade da dívida revela que a trajetória de redução da dívida do cenário de base é sólida em toda uma série de cenários razoáveis, mas certos choques plausíveis poderiam deteriorar consideravelmente o comportamento da dívida pública portuguesa (ver gráficos 2.2.5 e 2.2.6). Quebras no crescimento nominal, acentuados aumentos das taxas de juro ou um abrandamento dos esforços orçamentais podem colocar o rácio da dívida pública fora de controlo. Uma trajetória insustentável da dívida teria, potencialmente, um impacto muito adverso sobre a estabilidade económica de Portugal e poderia ter repercussões negativas para o exterior por via do risco soberano.

Gráfico 2.2.5: Riscos macroeconómicos - crescimento e taxas de juro

Fonte: Comissão Europeia

Gráfico 2.2.6: Consolidação orçamental e custos decorrentes do envelhecimento demográfico

Fonte: Comissão Europeia

O nível muito elevado da dívida pública representa uma sobrecarga para as finanças públicas. Uma elevada dívida pública supõe uma menor margem de manobra orçamental na eventualidade de choques adversos, com possíveis consequências negativas para o crescimento e o emprego, o que sublinha a necessidade de prosseguir a estabilização das finanças públicas.

É necessária uma disciplina orçamental, bem como reformas estruturais orçamentais favoráveis ao crescimento, para salvaguardar a sustentabilidade orçamental e conseguir uma redução significativa na trajetória da dívida. O atual rácio da dívida, extremamente elevado, implica um esforço de ajustamento significativo, que exige a manutenção firme das condições subjacentes à redução da dívida durante as próximas décadas. Concretamente, a sustentabilidade só pode ser alcançada se a disciplina orçamental se mantiver ao longo do tempo, com um progresso contínuo em direção ao objetivo orçamental de médio prazo. A consecução dos objetivos em matéria de défice e a diminuição do rácio despesa primária/PIB a médio prazo geraria uma margem de manobra orçamental que permitiria efetuar despesas públicas propícias ao crescimento e prosseguir as reformas fiscais. Para além de avançar com o ajustamento orçamental, será essencial reforçar a responsabilidade orçamental através de um controlo mais rigoroso das despesas públicas, bem como melhorar a cobrança das receitas, se se pretende manter as promessas em matéria orçamental. Nomeadamente, as reformas orçamentais de natureza estrutural destinadas a reforçar o enquadramento da gestão das finanças públicas e as contínuas reformas da administração das receitas devem ser implementadas com firmeza nos próximos anos (ver mais pormenores nas secções 3.1.2 e 3.1.1). Por último, a solidez da trajetória de redução depende do crescimento económico a médio e longo prazo, o que significa que é imprescindível perseverar na prossecução das reformas estruturais (ver mais pormenores na secção 3).

O mercado de trabalho português apresenta desde 2013 sinais de recuperação, na sequência do profundo ajustamento dos últimos anos. As recentes evoluções em matéria salarial foram propícias ao processo de ajustamento e o desempenho global do mercado de trabalho está a começar a beneficiar das reformas executadas durante o programa de ajustamento. No entanto, subsistem vários desafios, sendo o desafio mais importante a rápida absorção do número considerável de desempregados, que afeta fortemente o crescimento económico e a situação social. Para que o crescimento económico seja sustentável e com vista a reforçar os setores exportadores e contribuir para o reequilíbrio externo, uma parte substancial dos desempregados deve ser absorvida pelo setor transacionável. A existência de um mercado de trabalho muito eficiente é fundamental para a realização desse objetivo, contribuindo simultaneamente para elevar o potencial de crescimento de Portugal.

Gráfico 2.3.1: Emprego e desemprego

Fonte: Comissão Europeia

A crise económica tem tido um impacto dramático sobre o emprego. O número total de pessoas empregadas diminuiu em cerca de 730 000 (14,5 %), entre o nível máximo atingido no segundo trimestre de 2008 e o ponto mais baixo registado no primeiro trimestre de 2013 (gráfico 2.3.1). O número de desempregados aumentou em 525 000 no mesmo período. O setor da construção perdeu, por si só, 244 000 empregos, tendo o volume de emprego no setor caído quase para metade. O setor da indústria transformadora também perdeu cerca de 180 000 postos de trabalho (cerca de 20 %), mas o emprego no setor aumentou nos últimos trimestres. A absorção do grande número de desempregados será uma característica importante da retoma económica de Portugal.

A situação do mercado de trabalho melhorou recentemente, mas as taxas de desemprego permanecem elevadas e as taxas de emprego bastante inferiores ao pico atingido em 2008. A taxa de emprego da população de 20-64 anos, que era tradicionalmente elevada em Portugal, diminuiu acentuadamente desde o início da crise económica, passando de 73,1 % em 2008 para 65,6 % em 2013 (gráfico 2.3.2). Não obstante, a taxa de emprego tem vindo a aumentar desde o primeiro trimestre de 2013 e, de acordo com os dados mais recentes, era de 68,3 % no terceiro trimestre de 2014 (72,3 % para os homens e 64,6 % para as mulheres).

Gráfico 2.3.2: Taxas de emprego, desemprego e desemprego de longa duração

Fonte: Comissão Europeia

Após um aumento acentuado entre 2008 e 2013, a taxa de desemprego tem vindo a diminuir desde o segundo trimestre de 2013. Continua, porém, a ser elevada, situando-se em 13,7 % no terceiro trimestre de 2014 (13 % para os homens e 14,5 % para as mulheres). A taxa de desemprego de longa duração em percentagem do desemprego total é superior a 60 % (gráfico 2.3.2), tendo aumentado de forma significativa no último ano, o que reflete uma diminuição da taxa de saída do emprego e uma lenta melhoria da taxa de contratação. Por sua vez, a grande proporção de desempregados há mais de um ano pode tornar difícil a absorção do desemprego (isto é, o efeito de «histerese»)([23]).

O desemprego dos jovens é especialmente elevado, mas com tendência decrescente. A taxa de desemprego dos jovens manteve-se em 32,2 % no terceiro trimestre de 2014 (34,5 % para as mulheres). Está, no entanto, a descer rapidamente após ter alcançado 42,5 % no primeiro trimestre de 2013. A percentagem de pessoas com idade inferior a 30 anos que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação tem vindo a aumentar desde 2009, tendo atingido 16,7 % em 2013.

Gráfico 2.3.3: Taxa de desemprego real e prevista com base na lei de Okun

Fonte: Comissão Europeia

No ano passado, a redução da taxa de desemprego superou a taxa de crescimento do PIB. A descida da taxa de desemprego foi muito mais forte do que o previsível a partir da relação histórica existente entre o desemprego e o PIB (gráfico 2.3.3), o que indicia o eventual efeito de fatores específicos, como por exemplo a redução da população ativa([24]) e o efeito das reformas do mercado de trabalho, nomeadamente o ajustamento substancial dos salários reais que ocorreu nos últimos anos e o reforço das políticas ativas do mercado de trabalho([25]).

A economia sofreu um importante ajustamento dos salários reais nos últimos anos. Os salários reais já estavam a crescer abaixo da taxa de crescimento da produtividade antes da crise económica (gráfico 2.3.4). Esta tendência tornou-se mais pronunciada após 2010, devido à moderação do crescimento dos salários nominais e a um crescimento sustentado da produtividade do trabalho.

Gráfico 2.3.4: Remuneração real por trabalhador e produtividade do trabalho

Fonte: Comissão Europeia

Além disso, os custos unitários nominais do trabalho registaram um ajustamento significativo. Também neste caso, o ajustamento foi mais importante na sequência da crise, mas teve início mais cedo, após um período em que os custos unitários do trabalho em Portugal cresceram a um ritmo significativamente mais rápido do que a média da área do euro (gráfico 2.3.5). Durante o período 2010-2012, os custos unitários do trabalho diminuíram (ver igualmente a secção 3.1).

Gráfico 2.3.5: Custos unitários nominais do trabalho

Fonte: Comissão Europeia

O ajustamento realizado até ao presente aumentou a proporção dos setores transacionáveis no emprego. No período 2010-2013, o crescimento do emprego no setor transacionável ultrapassou o do setor não transacionável, sendo inclusivamente a diferença mais elevada dos países da área do euro (gráfico 2.3.6). Todavia, estes dados refletem igualmente o facto de terem sido perdidos mais postos de trabalho no setor transacionável, sendo necessário avaliar futuramente, na sequência de uma recuperação suficiente do emprego, se ocorreu efetivamente uma reafetação de mão-de-obra entre setores (ver igualmente a secção 3.1).

A composição em termos de qualificações da força laboral condiciona a produtividade e a reafetação de mão-de-obra aos setores com valor acrescentado mais elevado. Em 2008, a percentagem de trabalhadores pouco qualificados no emprego total era de cerca de 68 %, face a uma média da área do euro de apenas 27 % (gráfico 2.3.7). A proporção de trabalhadores altamente qualificados tem melhorado desde então, devido à melhoria do nível educativo da mão de obra e à subida das taxas de desemprego dos trabalhadores pouco qualificados. Em 2014, a percentagem de trabalhadores pouco qualificados era de 50 % (face a uma média da área do euro de cerca de 21 %), ao passo que a percentagem de trabalhadores altamente qualificados em relação à população ativa aumentou para 25 % (7 pontos percentuais abaixo da média da área do euro). A percentagem de trabalhadores com qualificações médias continua a ser relativamente baixa, o que salienta a importância da qualidade e atratividade do ensino e formação profissionais e da prevenção do abandono escolar precoce. A este respeito, o recente aumento do número de jovens que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação é especialmente preocupante. A composição do mercado de trabalho português em termos de qualificações é um dos fatores que explica a diferença muito grande do valor acrescentado por trabalhador entre Portugal e a área do euro([26]).

Gráfico 2.3.6: Diferença da taxa de crescimento do emprego entre os setores transacionável e não transacionável: 2010-2013

1) O setor transacionável inclui: i) agricultura, silvicultura e pescas; ii) indústria (excluindo a construção); iii) comércio grossista e retalhista, transportes, alojamento e restauração. O setor não transacionável inclui: i) construção; ii) atividades financeiras e de seguros; iii) atividades imobiliárias; iv) atividades profissionais, científicas e técnicas; v) atividades administrativas e de apoio; vi) administração pública, defesa, educação, saúde e atividades sociais; vii) atividades artísticas, de espetáculo e recreativas; outras atividades de serviços; atividades domésticas e organizações e entidades extraterritoriais. Fonte: Comissão Europeia

A eficiência da correspondência entre as qualificações e os postos de trabalho deteriorou-se durante a crise, mas mostra atualmente sinais de melhoria. A curva estimada de Beveridge (gráfico 2.3.8), correlacionando a taxa de desemprego com a taxa de postos de trabalho vagos, deslocou-se para o exterior desde 2008. Em especial, revela uma alteração importante desde o final de 2011, apontando para uma menor eficiência da correspondência entre as qualificações e os postos de trabalho (aumento do desemprego e dos postos de trabalho vagos), num quadro de deterioração geral dos indicadores do mercado de trabalho. No entanto, a situação parece estar a melhorar desde o final de 2013, dado a taxa de desemprego ter começado a diminuir juntamente com uma taxa de postos de trabalho vagos aproximadamente constante.

Gráfico 2.3.7: Emprego por nível educativo

1) CITE 0_2: inferior ao ensino primário e ao ensino secundário inferior; CITE 3_4: ensino secundário superior e ensino pós-secundário não terciário; CITE 5_8: ensino terciário. Fonte: Comissão Europeia

Gráfico 2.3.8: Curva de Beveridge

1) Taxa de postos de trabalho vagos = número total de postos de trabalho vagos/(número total de postos de trabalho vagos + emprego total) Fonte: Comissão Europeia

A proporção de trabalhadores com contratos temporários continua a ser elevada, apesar de uma parte substancial dos novos contratos serem celebrados numa base permanente. A legislação adotada durante a vigência do programa visava alinhar os incentivos para os empregadores recrutarem com base em contratos de duração indeterminada para postos permanentes. A percentagem de contratos a termo diminuiu durante a crise, uma vez que estes são os primeiros a ser atingidos por recessões económicas. Mais recentemente, com o aumento da taxa de emprego, a percentagem de pessoas com contratos temporários voltou a aumentar (gráfico 2.3.9). No entanto, uma proporção muito significativa do emprego está a ser criada com base em contratos permanentes, o que poderá ser um sinal de existência de um melhor equilíbrio no que diz respeito à proteção do emprego entre os contratos permanentes e os contratos a termo. Uma redução efetiva da segmentação do mercado de trabalho poderia contribuir para reforçar a produtividade do fator trabalho. Além disso, a proporção de trabalhadores por conta própria sem trabalhadores ao serviço baixou em relação ao emprego total, o que poderá indicar um menor recurso a contratos de trabalhador independente no caso de o trabalho ser prestado pelos empregados.

Gráfico 2.3.9: Trabalhadores temporários e trabalhadores por conta própria

1) Taxa de desemprego de longa duração em percentagem do emprego total. Fonte: Comissão Europeia

O mercado de trabalho deve contribuir para a superação dos desafios inerentes ao processo de ajustamento da economia portuguesa. Subsistem substanciais necessidades em matéria de ajustamentos: i) A taxa de emprego está muito abaixo do pico atingido em 2008 e existe o risco de que o desemprego se mantenha em níveis elevados, dado o reduzido crescimento económico e o agravamento do desfasamento entre as qualificações e as necessidades do mercado de trabalho, o que reduz o crescimento potencial e tem um impacto negativo em termos de pobreza e exclusão social; ii) O ajustamento externo realizado até à data deve ser mantido, tendo em conta o nível considerável dos ativos externos líquidos negativos.

Portugal executou um conjunto exaustivo de reformas do mercado de trabalho durante o programa de ajustamento económico. A fim de promover a criação de empregos com contratos de duração indeterminada e dar resposta às questões de dualidade, as indemnizações por despedimento relativas a contratos permanentes foram reduzidas e a definição de despedimento por justa causa passou a ser menos rigorosa. Os horários de trabalho passaram a ser mais flexíveis, a fim de limitar as flutuações de emprego ao longo do ciclo, contemplar melhor as diferenças nos padrões de trabalho entre setores e empresas e promover a competitividade das empresas. A fim de facilitar o ajustamento dos salários, foram aplicadas medidas para alargar o âmbito da negociação a nível de cada empresa. As prestações do subsídio de desemprego foram revistas a fim de aumentar os incentivos a um regresso rápido ao trabalho, garantindo simultaneamente um nível suficiente de proteção e facilitando a elegibilidade. As políticas ativas do mercado de trabalho foram racionalizadas com o objetivo de aumentar a sua eficácia para fins de apoio à criação de emprego e para reforçar a ativação e a oferta de oportunidades de formação mais eficazes. A parte restante do presente capítulo apresenta uma panorâmica das medidas mais recentes.

Foram adotadas recentemente três medidas no domínio da negociação coletiva, embora nem todas promovam o alinhamento dos salários pela produtividade a nível das empresas. A Lei n.º 55/2014, adotada em 25 de agosto de 2014, inclui duas medidas. A primeira, reduz o prazo de sobrevigência das convenções coletivas caducadas e não renovadas; a segunda, introduz a possibilidade de suspensão temporária das convenções coletivas setoriais a nível das empresas. A redução do prazo de sobrevigência das convenções coletivas caducadas, reduzindo o efeito dos mecanismos automáticos para a sua recondução, poderá permitir um maior dinamismo da negociação coletiva([27]). A possibilidade de suspender temporariamente as convenções coletivas setoriais poderá igualmente aumentar a flexibilidade da adaptação contratual a nível das empresas, requerendo todavia a intervenção das partes signatárias iniciais da convenção setorial, o que deverá limitar a sua aplicação efetiva([28]). Uma terceira medida legislativa adicional adotada recentemente diz respeito a uma alteração do critério para a extensão([29]) das convenções coletivas. De acordo com esta medida, a decisão de extensão de uma convenção deixa de ter em conta a representatividade das partes signatárias do setor, como requerido desde 2012. Em vez disso, foi introduzido um critério menos rígido baseado na composição das associações das entidades patronais signatárias([30]). A consequente generalização potencial das extensões das convenções coletivas poderá constituir um obstáculo a um ajustamento eficiente dos salários a nível das empresas.

Durante a crise, verificou-se um declínio substancial da negociação coletiva. O número de convenções coletivas setoriais diminuiu de 172 em 2008 para 36 em 2012 e o número de extensões desceu de 137 para 12 no mesmo período. As convenções coletivas a nível das empresas também diminuíram substancialmente (gráfico 2.3.10). O número de trabalhadores abrangidos pelas convenções coletivas diminuiu, passando de quase 1,9 milhões em 2008 para cerca de 225 000 em 2014. Estas evoluções mostram quão difícil foi para os parceiros sociais chegar a acordo durante a crise. No entanto, a negociação coletiva está a aumentar de novo lentamente. A diferenciação dos salários, incluindo através de uma maior possibilidade de adaptação salarial a nível das empresas, é necessária a fim de facilitar a criação de emprego nos setores transacionáveis e evitar que o ónus da adaptação recaia inteiramente sobre os novos contratos. A este respeito, a escassa difusão de estruturas de representação coletiva dos trabalhadores limita a aceitação da negociação a nível das empresas ([31]).

Gráfico 2.3.10: Número de convenções coletivas e de trabalhadores abrangidos

Fonte: MSESS – Direcção-Geral do Emprego e das Relações de Trabalho

Tendo sido congelados durante o programa de ajustamento económico, os salários mínimos foram aumentados em outubro de 2014. Durante o programa de ajustamento económico, um aumento do salário mínimo só teria tido lugar se se justificasse pela evolução da economia e do mercado de trabalho, implicando assim um congelamento do salário mínimo durante o programa de ajustamento. O Conselho de Ministros decidiu, em setembro de 2014, na sequência de um acordo com os parceiros sociais, e com efeitos desde outubro de 2014 até dezembro de 2015, aumentar o salário mínimo mensal (pago 14 vezes por ano) de 485 EUR para 505 EUR (ou seja, em 4,1 %) e reduzir as contribuições para a segurança social a cargo das entidades patronais (taxa social única - TSU) para os trabalhadores que já recebem o salário mínimo em 0,75 pontos percentuais, passando para 23 %([32]). Apesar do congelamento dos últimos anos, o salário mínimo aumentou desde 2008 a um ritmo significativamente mais rápido do que o salário médio em termos nominais (em 18,5 % face a 3,5 % no período 2008-2014, ver gráfico 2.3.11). Por conseguinte, tornou-se mais vinculativo, dado a proporção de trabalhadores que auferem o salário mínimo ter aumentado de 5 % em 2005 para 12,9 % em 2014. Esta proporção atinge os 21 % no setor de serviços de alojamento e de restauração e no setor de outros serviços. Os efeitos imediatos esperados do aumento mais recente do emprego e da competitividade são relativamente pequenos. Está previsto um acompanhamento contínuo dos efeitos possíveis sobre as perspetivas de emprego dos grupos mais vulneráveis([33]). Ao mesmo tempo, esta medida contribui para preservar os rendimentos do trabalho das pessoas situadas na parte inferior da escala salarial.

Gráfico 2.3.11: Remuneração nominal por trabalhador e salário mínimo

Fonte: Comissão Europeia

A reforma da legislação em matéria de proteção do emprego aplicada durante o programa de ajustamento económico flexibilizou a definição de despedimento por razões económicas e em caso de inadequação e reduziu os pagamentos de indemnizações. Os pagamentos de indemnizações relativos a contratos de duração indeterminada foram reduzidos de 30 para 12 dias por ano de trabalho. Para os contratos temporários, os pagamentos de indemnizações foram reduzidos de 36 (ou 24 para os contratos de duração superior a 6 meses) para 18 dias durante os três primeiros anos do contrato. Um dos objetivos desta reforma foi reforçar os incentivos para as entidades patronais contratarem com base em contratos de duração indeterminada para os postos de trabalho permanentes, reduzindo assim a segmentação. É necessário continuar a acompanhar os efeitos desta reforma, analisando tanto a criação de emprego com base em contratos permanentes como as taxas de transição de contratos temporários para contratos permanentes. Os dados agregados revelam que, durante a crise, se registou uma diminuição da percentagem de contratos temporários, explicada por uma perda maior de postos de trabalho baseados em contratos temporários. Mais recentemente, a proporção de contratos temporários está a aumentar com o crescimento do emprego. Como os dados macroeconómicos ocultam os fluxos existentes no mercado de trabalho, é necessário efetuar uma análise pormenorizada com base nos dados sobre a criação de emprego por tipo de contrato.

Durante a aplicação do programa de ajustamento económico, as políticas ativas do mercado de trabalho foram racionalizadas com o objetivo de aumentar a sua eficácia em matéria de apoio à criação de emprego, de reforço da ativação e de oferta de oportunidades de formação mais relevantes. Durante o mesmo período, foi igualmente realizada a reforma dos serviços públicos de emprego a fim de aumentar a sua eficiência. Em janeiro de 2015, Portugal adotou uma nova lei-quadro para a política de emprego[34], que visa prosseguir a racionalização do quadro das políticas ativas do mercado de trabalho e o papel dos serviços públicos de emprego, bem como estabelecer o princípio de avaliação sistemática dos diferentes programas das políticas ativas do mercado de trabalho no âmbito da Comissão Permanente de Concertação Social. Portugal continua a realizar progressos neste domínio. Em termos globais, o número total de desempregados abrangidos por medidas de emprego[35] aumentou de 141 335 em 2013 para 205 247 em 2014 e o número de participantes em ações de formação subiu de cerca de 466 547 para 524 821 no mesmo período, de acordo com os dados do IEFP. Afigura-se que as políticas ativas do mercado de trabalho desempenharam um papel determinante na redução da taxa de desemprego ao longo do ano passado, com um aumento de 25 % do número de participantes de 84 402 em 2013 para 105 518 em 2014. No entanto, estas medidas devem ser cuidadosamente acompanhadas a fim de garantir a sua eficácia. Em especial, as taxas de transição de subsídios de emprego para o emprego regular devem ser analisadas como já acontece com as medidas em matéria de estágios. O mesmo se aplica à eficácia dos programas de formação no que diz respeito ao aumento da empregabilidade dos grupos em causa.

Não obstante as melhorias obtidas graças à reforma dos serviços públicos de emprego (SPE), a carga de trabalho destes serviços continua a ser muito elevada. Podem ser alcançados mais ganhos de eficiência recorrendo de modo mais intensivo à digitalização dos serviços, incluindo a associação por correspondência automatizada, e especializando o pessoal num maior grau para poder tratar processos mais complexos. Além disso, deve ser continuamente acompanhado o papel dos serviços públicos de emprego em matéria de definição de perfis, prestação adequada de orientação profissional e de assistência na procura de emprego e garantia de uma aplicação efetiva de sanções nos casos de incumprimento dos requisitos de procura de emprego. Foi aprovado o diploma([36]) que enquadra a cooperação entre os serviços de emprego públicos e privados e estão planeados dois projetos-piloto de parceria entre estes dois serviços.

Foram tomadas medidas para combater o aumento do desemprego dos jovens e alterar a situação dos que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação, nomeadamente através da execução da Garantia para a Juventude. A execução da Garantia para a Juventude teve início em 1 de janeiro de 2014 e estão em curso progressos neste domínio. Entre março e dezembro de 2014, 67 317 pessoas que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação com idade inferior a 30 anos participaram em medidas consideradas ofertas de qualidade da Garantia para a Juventude, no máximo, 4 meses após a sua inscrição nos serviços públicos de emprego, medidas essas que incluíram, com base nos dados do IEFP, colocações em postos de trabalho, formação profissional e estágios.

Portugal está a envidar esforços significativos no sentido de executar a Garantia para a Juventude[37] e envolver todos os parceiros públicos e privados na sua execução. Os SPE – a entidade coordenadora da Garantia para a Juventude – está a realizar campanhas de sensibilização que envolvem parceiros em melhores condições de chegar aos jovens que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação, designadamente as ONG e as instituições sociais. Foi criada uma plataforma informática Garantia para a Juventude que permite acompanhar os jovens que beneficiam do programa. Apesar destes progressos, persistem desafios substanciais que devem ser vencidos, nomeadamente a capacidade dos serviços públicos de emprego como coordenadores da Garantia para a Juventude para mobilizar os diferentes parceiros da rede da Garantia para a Juventude e a necessidade de chegar a todas as pessoas não registadas que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação. Além disso, há escassas indicações de que as futuras necessidades em matéria de qualificações sejam identificadas antes da conceção das ofertas da Garantia para a Juventude.

Fiscalidade

As políticas fiscais adotadas recentemente implicam uma ligeira recentragem numa estrutura fiscal mais favorável ao crescimento. No âmbito do orçamento de 2015, a reforma do imposto sobre o rendimento das sociedades (IRS) iniciada em 2014 deverá prosseguir graças à redução da taxa normal em mais 2 pontos percentuais. A reforma do IRS teve o intuito de promover a competitividade e o investimento, a fim de internacionalizar as empresas portuguesas e simplificar o sistema complexo de IRS. Abordou igualmente a elevada distorção a favor do endividamento no domínio da tributação das sociedades, reforçando os limites para a dedutibilidade dos gastos financeiros líquidos. A reforma simplificadora do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares introduzida em 2015 destina-se a ter em conta questões demográficas (por exemplo, mediante a introdução de um sistema de quociente familiar e a reforma dos créditos de imposto para os encargos familiares), simplificar o sistema fiscal (por exemplo, mediante a introdução de declarações fiscais pré-preenchidas simplificadas) e ajudar os empresários (por exemplo, reduzindo o seu rendimento tributável durante os dois primeiros anos de atividade, a fim de ajudar as empresas em fase de arranque). Paralelamente, a reforma fiscal ambiental é concebida para ajudar a promover um modelo de desenvolvimento económico mais sustentável. Entre as novas medidas de fiscalidade ambiental contam-se o aumento da taxa do imposto sobre a aquisição de veículos poluentes, em função das emissões de CO2, e a introdução de um imposto sobre os sacos de plástico. As receitas adicionais obtidas com esta reforma fiscal ambiental devem ser imputadas à redução da carga fiscal sobre o trabalho (ou seja, presume-se um efeito neutro em termos de receitas da reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e da reforma fiscal ambiental acima referidas). Prevê-se igualmente em 2015 o aumento das receitas provenientes da tributação recorrente de imóveis (da não prorrogação de uma cláusula de salvaguarda que impedia aumentos demasiado importantes do imposto sobre imóveis), ao passo que o imposto sobre as transmissões de direitos ainda não foi descontinuado. Alguns impostos especiais de consumo e impostos indiretos (por exemplo, sobre o tabaco) irão também aumentar no âmbito do orçamento de 2015. Em geral, estas reformas constituem um certo progresso no sentido de realizar o objetivo de tornar a estrutura fiscal mais favorável ao crescimento. A possibilidade de deslocar a carga fiscal para impostos menos geradores de distorções deve ser explorada com base numa avaliação exaustiva das recentes reformas fiscais. As receitas provenientes de fontes relativamente favoráveis ao crescimento, mas pouco utilizadas, como os impostos sucessórios, imobiliários e sobre doações, poderiam ser aumentadas.

As medidas tomadas por Portugal nos últimos anos, a fim de alargar a base IVA e melhorar a eficiência deste imposto, devem ser avaliadas. Portugal reduziu o âmbito de aplicação das taxas reduzidas e intermédias([38]). Embora o nível de disparidade no respeitante à política em matéria de IVA seja estimado em 52 % para 2009-2012 (a média aritmética da UE é de 41,4 %[39]), o indicador pode não refletir ainda as medidas de alargamento da base fiscal aplicadas em 2011 e 2012. Em vez de introduzir novas alterações