Parecer do Comité Económico e Social sobre "Para uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia"

(2000/C 367/08)

Em 25 de Fevereiro de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o disposto no n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "Para uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia".

A Secção do Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 25 de Julho de 2000 (relatora: A.-M. Sigmund; co-relator: R. Briesch).

Na 375.a reunião plenária de 20 e 21 de Setembro de 2000 (sessão de 20 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 122 votos a favor, 19 contra e 9 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Conselho Europeu de Colónia de 3 e 4 de Junho de 1999 aprovou a decisão de elaborar uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Nas conclusões da Presidência, esta decisão era justificada pela necessidade de consignar, "com toda a evidência, a importância primordial de tais direitos e o seu alcance para os cidadãos da União".

No entender do Conselho Europeu de Colónia, a Carta

"deverá

1. abranger os direitos em matéria de liberdade e igualdade e os direitos processuais fundamentais, tal como garantidos na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e como resultam das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros enquanto princípios gerais do direito comunitário;

2. consagrar os direitos que apenas são outorgados aos cidadãos da União e

3. ter em conta os direitos económicos e sociais que se encontram consignados na Carta Social Europeia e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, na medida em que não constituam apenas uma base para objectivos de acção da União."

O Conselho Europeu considerou ainda que a elaboração da Carta deveria "ser confiada a uma instância constituída por representantes dos Chefes de Estado e de Governo e do Presidente da Comissão Europeia, bem como por deputados do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais".

1.2. O Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999 determinou, finalmente, a composição definitiva da instância para a elaboração do projecto da Carta e o respectivo método de trabalho. Quanto a este último, o Conselho impôs o princípio do consenso, só podendo o presidente transmitir ao Conselho Europeu um projecto de Carta "susceptível de ser subscrito por todas as partes".

1.3. Tanto a presidência alemã como a finlandesa sublinharam repetidamente que a Carta dos Direitos Fundamentais deveria constituir também um instrumento que permitisse aos cidadãos europeus "participar na Europa" de modo mais directo e que os elucidasse melhor sobre os direitos de que são titulares. O Comité aplaude, como é óbvio, a intenção de consulta das organizações da sociedade civil pela instância que entretanto passou a chamar-se "Convenção". O Comité, enquanto instituição europeia cujos membros são chamados, de acordo com o Tratado, a representar os interesses funcionais dos cidadãos europeus, considera que deveria ter-lhe sido assegurada uma maior intervenção(1).

1.4. A missão da Convenção foi definida pelos mandatos de Colónia e de Tampere, cabendo destacar quatro aspectos:

- a Convenção não é uma conferência intergovernamental na acepção do TUE;

- a Convenção não é por isso competente para alterar as competências da UE;

- a Convenção tem por missão elaborar o projecto de uma Carta dos Direitos Fundamentais no quadro da actividade da União. Deve, por isso, velar igualmente por que a Carta seja aplicável tanto no quadro do Tratado sobre a União Europeia como no dos tratados comunitários. Isto é: a Carta deve ser válida também para os títulos V (PESC) e VI (JAI) do Tratado sobre a União Europeia. O Comité considera fundamental que a Carta seja globalmente válida, dado que o interesse dos cidadãos na liberdade e na igualdade não consta apenas do Tratado CE;

- por esse motivo, a Carta dos Direitos Fundamentais dirige-se aos órgãos da União Europeia e não aos Estados-Membros no quadro das suas competências próprias. Os Estados-Membros estarão, todavia, vinculados à Carta sempre que apliquem, executem ou transponham o direito comunitário.

1.5. A questão do carácter juridicamente vinculativo da Carta dos Direitos Fundamentais (CDF) não foi definida claramente pelo Conselho Europeu de Colónia. Nas suas conclusões, o Conselho anuncia apenas que "proporá ao Parlamento Europeu e à Comissão que, juntamente com o Conselho, façam a proclamação solene da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, com base no projecto. Posteriormente, estudar-se-á a oportunidade e, eventualmente, o modo como a Carta deverá ser integrada nos Tratados".

1.5.1. Roman Herzog, presidente da Convenção, afirmou que esta elaboraria a Carta partindo da hipótese de que a mesma seria juridicamente vinculativa. Após a apresentação do projecto Spinelli, o Parlamento Europeu manifestou-se a favor do carácter juridicamente vinculativo da Carta e reforçou ainda mais essa posição na sua resolução de 16 de Março anunciando, nomeadamente, que a sua aprovação da Carta dos Direitos Fundamentais dependeria dessa natureza juridicamente vinculativa.

1.6. Quanto ao conteúdo da Carta dos Direitos Fundamentais, o Conselho Europeu de Colónia determinou apenas padrões mínimos, embora tenha manifestamente ido mais longe do que a CEDH (Convenção Europeia dos Direitos do Homem). No discurso introdutório proferido na Convenção, Roman Herzog precisou que era altura de tornar claro à opinião pública que a União Europeia deve ter com os cidadãos uma relação tão estreita como o previsto pelo Direito Constitucional dos Estados-Membros.

1.6.1. A organização da lista dos direitos fundamentais a elaborar pela Convenção assenta, por um lado, no consenso sobre a trindade europeia dos direitos básicos do indivíduo (dignidade humana, autodeterminação e igualdade) e, por outro lado, no princípio da indivisibilidade dos direitos fundamentais. A lista está organizada em

- Dignidade da pessoa humana,

- Liberdades,

- Igualdade,

- Solidariedade,

- Cidadania,

- Justiça,

- Disposições gerais(2).

2. Observações na generalidade

2.1. O processo de integração europeia foi iniciado há 50 anos por Robert Schuman como iniciativa para a paz, envolvendo em primeiro lugar medidas prioritariamente económicas, mais tarde alargadas ao aspecto social. A União Europeia é hoje descrita também como "um espaço de liberdade, de segurança e de justiça", no qual o Homem, o cidadão, deve constituir o elemento mais importante. Nesse contexto, a elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais da UE representa um marco no processo de integração europeia. Elaborar uma carta significa formalizar o pacto fundador de uma entidade política original e nova. Significa também exprimir uma identidade constituída numa base voluntária, cooperativa, democrática e não violenta. Pessoas com os mesmos direitos e obrigações criam sentimentos de pertença e de uma identidade comum. Se for elaborada uma lista de direitos fundamentais com a participação tão ampla quanto possível da sociedade civil organizada, essa proximidade dos cidadãos contribuirá também para que cada indivíduo encare tais normas jurídicas não como uma imposição cujo incumprimento é punível, mas sim como uma necessidade cuja observância é aceite como uma obrigação pessoal.

2.2. Uma Carta dos Direitos Fundamentais que se baseie nos conceitos de ética, moral e solidariedade não formulará apenas direitos e obrigações mas constituirá igualmente um sistema comum de valores, fomentando desse modo a evolução da UE de uma comunidade de direito para uma comunidade de valores em cujo âmbito poderá desenvolver-se uma identidade europeia. Desse modo, a Carta pode contribuir para que a cidadania europeia deixe de ser encarada como a mera adição de todas as cidadanias nacionais para ser percebida como um valor acrescentado concreto. Pressupõe também que cada cidadão exerce os seus direitos de forma responsável no âmbito de uma sociedade civil organizada, assente no diálogo e no respeito mútuo dos direitos e liberdades.

3. Observações na especialidade

3.1. Conteúdo da CDF

3.1.1. Em princípio, o Comité defende que os direitos civis e políticos, por um lado, e os direitos fundamentais de ordem social, económica e cultural, por outro, não podem ser tratados separadamente. O entendimento geral na Europa é que os direitos fundamentais são indivisíveis, relacionados e interdependentes, quer se trate do direito à protecção, do direito à propriedade ou do direito às prestações. O Comité entende, entretanto, que é impossível fazer uma lista moderna de direitos fundamentais sem incluir direitos sociais, económicos e culturais e que tal contradiria o mandato de Colónia.

3.1.2. Decorre do mandato conferido à Convenção para a elaboração da Carta dos Direitos Fundamentais que a mesma não pode modificar a repartição actual das competências entre as Comunidades ou a UE e os Estados-Membros. A inserção de direitos sociais fundamentais e de princípios sociais na Carta não implica necessariamente revolucionar a repartição actual das competências entre esses níveis.

3.1.3. Por outro lado, a afirmação de direitos sociais fundamentais na Carta dos Direitos Fundamentais da UE não significa identificar o autor do acto - instituição da UE ou órgão estatal - contra o qual pode ser invocado um direito, ou do qual é legítimo reclamar o respeito do princípio. A inscrição de direitos e princípios sociais na Carta dos Direitos Fundamentais da UE não equivale - em consonância com o mandato de Colónia - a conferir à Comunidade ou à União Europeia competências que as mesmas não possuam já. Significa simplesmente que os actos das instituições da União ou os actos estatais adoptados no domínio de aplicação do direito comunitário devem:

- acatar os direitos sociais garantidos pela Carta;

- não constituir medidas que conduzam à diminuição do grau de realização já atingido desses princípios;

- respeitar a exigência de não discriminação, especialmente na aplicação dos direitos sociais.

3.1.4. O Comité previne que as expectativas dos cidadãos serão frustradas caso lhes seja apresentada uma CDF cujos direitos não possam ser aplicados e cujo texto não passe de pura retórica. Porém, a afirmação do carácter justiciável de um direito, ou seja, a sua tutela jurídica através dos tribunais, segundo as formas atrás descritas, não pressupõe de maneira alguma o nível, comunitário ou nacional, ante o qual esse direito é invocado. Em particular, quando a Comunidade e os Estados-Membros têm competências concorrentes, essas competências devem ser exercidas dentro dos limites previstos pelo princípio da subsidiariedade (artigo 5.o TCE), sem que a adopção da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia derrogue desse princípio.

3.2. Natureza jurídica da Carta dos Direitos Fundamentais (CDF): Uma Carta dos Direitos Fundamentais só pode concretizar-se na prática se for claramente formulada e se existirem mecanismos que permitam a sua imposição. No entender do Comité, a Carta dos Direitos Fundamentais deveria, por motivos jurídicos e políticos, ser integrada no Tratado com as seguintes condições:

- em conformidade com o mandato de Colónia, as competências comunitárias não poderão ser alteradas com base na Carta;

- a distinção entre direitos individuais justiciáveis e directamente aplicáveis, por um lado, e direitos programáticos, por outro, deve ser mantida, e assim também a natureza jurídica das actuais competências(3);

- deve em seguida tornar-se claro que para certos princípios cumprirá adoptar medidas de execução.

Dependerá essencialmente do conteúdo da Carta, que deverá de resto orientar-se pelo mandato de Colónia, se a mesma será, no todo ou em parte, integrada no Tratado. A CDF não deve ser uma mera proclamação formal, constituindo um verdadeiro compromisso político, social e cívico.

3.2.1. O anúncio de uma Carta Europeia dos Direitos Fundamentais gerou expectativas e esperanças que não podem ser agora frustradas. Os europeus compreenderão e aceitarão melhor uma "Europa dos Cidadãos" se souberem que nessa Europa gozam de direitos que podem fazer valer efectivamente e que, por outro lado, há obrigações que têm de ser respeitadas. Dessa forma, a Carta dos Direitos Fundamentais adquirirá, ao lado da sua importância jurídica, uma grande relevância política.

3.2.2. A União Europeia, enquanto "espaço de liberdade, de segurança e de direito", adquire com uma Carta dos Direitos Fundamentais vinculativa uma dimensão adicional no sentido de uma comunidade clara de valores, que a União Europeia apoia formalmente. Um tal apoio formal reveste uma importância particular tanto em vista do alargamento futuro como no quadro da globalização.

3.3. Transposição da CDF

3.3.1. Quanto à transposição da CDF, o Comité considera haver também a possibilidade de integrar no TUE (vd. artigo 6.o) com carácter vinculativo a parte dos direitos fundamentais sobre cuja adopção e integrabilidade tenha havido consenso na Convenção. Como consequência, poderia o Conselho, nos termos do artigo 7.o, tomar medidas contra Estados-Membros que violem repetidamente os princípios enumerados no n.o 1 do artigo 6.o; para estes casos não seria necessária intervenção do Tribunal de Justiça. Para a integração dos restantes direitos fundamentais poderia criar-se uma norma processual vinculativa sob a forma de "acompanhamento". Este procedimento não está em contradição com o princípio da indivisibilidade dos direitos fundamentais, dado que o processo de definição e revisão dos direitos fundamentais a nível europeu deve em qualquer caso permanecer um processo aberto que tenha em consideração a correspondente evolução. Neste contexto, refira-se por exemplo os chamados "novos" direitos fundamentais (engenharia genética, bio-ética, protecção de dados, etc.), muitos dos quais são já parte integrante dos Tratados da UE (direito à protecção dos dados pessoais).

3.3.2. No entender do Comité, seria por isso absolutamente necessário prever, juntamente com o processo de integração sugerido no ponto 3.3.1 ("acompanhamento"), um processo de revisão aberto para a futura revisão da lista dos direitos fundamentais. Conviria que a Convenção fosse mandatada para conceber um tal processo de integração e revisão e apresentá-lo ao Conselho. O processo de revisão poderia prever também programas de avaliação a realizar a intervalos regulares.

3.3.3. Dado que a forma de aplicação da CDF não está ainda definitivamente esclarecida, o Comité não pode ainda pronunciar-se sobre a questão da protecção efectiva dos direitos. Neste contexto cabe ainda discutir possibilidades adicionais e eventualmente necessárias de procedimento judicial (como por exemplo, procedimento judicial em caso de violação dos direitos fundamentais, acção no interesse geral, acção intentada colectivamente, direito de intervenção) para além das formas já existentes. O Comité reserva-se o direito de emitir, no momento adequado, um parecer adicional sobre este tema.

3.4. A CDF e a sociedade civil organizada

3.4.1. A evolução dos direitos fundamentais processa-se de maneira análoga à evolução socioeconómica mas também científica. Por isso, o Comité acolhe com especial agrado o facto de a Convenção ter incluído nas suas propostas os chamados direitos fundamentais "novos" e de ter ido mais longe do que a CEDH na sua formulação, o que não teria sido o caso se a União tivesse aderido à CEDH, como foi várias vezes proposto. De resto, o Tribunal de Justiça havia já observado que tal ratificação implicaria a alteração do Tratado da União.

3.4.2. Na mesma ordem de ideias, e tendo em conta o mandato de Colónia, o Comité acolhe com especial agrado o facto de a Convenção ter incluído na CDF o conceito de dignidade humana, ainda não adoptado pela CEDH. Desse modo, a Convenção não segue apenas a complexa abordagem da Declaração dos Direitos do Homem das Nações Unidas mas dá igualmente um sinal claro, e no entender do Comité urgentemente necessário, de que a CDF deverá ter, para lá da sua relevância jurídica, também grande importância enquanto sistema comum de valores da UE.

3.4.3. Justamente para a criação de estruturas da sociedade civil é fundamental que para além dos objectivos a perseguir em comum se reconheça igualmente a necessidade de proteger os valores fundamentais existentes e assumidos num espírito de diálogo e de responsabilidade pelos agentes da sociedade civil.

3.4.4. Assim, o Comité entende que é bastante adequado o conceito proposto de uma CDF enquanto quadro normativo sistematizador e inspirador do direito para a sociedade civil organizada.

3.4.5. Já em 1996 o relatório do "Comité de Sábios" para uma "Europa dos direitos cívicos e sociais"(4) vincava que uma Europa "mais próxima dos cidadãos" requeria a inclusão de um "amplo espectro de competências nos domínios da vida política, económica e social" no projecto de União Europeia.

Neste contexto é positivo que, no terceiro parágrafo do projecto (Convent 47), conste, além do mais, ao lado da CEDH, a referência às Cartas Sociais aprovadas pela Comunidade.

3.4.6. Os representantes da sociedade civil organizada foram associados de uma maneira por demais informal ao processo de elaboração da Carta dos Direitos Fundamentais. Os seus pareceres, dos quais alguns bastante construtivos, surgiram de forma descoordenada, o que afectou a visão de conjunto e obstruiu a criação de eventuais sinergias. No interesse do desenvolvimento de um "modelo europeu de democracia", a sociedade civil organizada deve ser formal e institucionalmente associada a este processo. Importa afirmar que o desafio democrático fundamental é a conciliação da unidade e da diversidade. O Comité representa, no quadro institucional, a sociedade civil organizada a nível comunitário; os seus membros estão em contacto permanente e directo com as organizações da sociedade civil(5) e encontram-se por isso, com os seus conhecimentos específicos, em posição de dar um valor acrescentado a este projecto no sentido da democracia participativa. O Comité compõe-se de representantes dos diferentes grupos de orientação económica e social da sociedade civil organizada e deveria, pois, em qualquer caso receber um estatuto consultivo formal correspondente à sua missão nesse processo de integração e revisão.

Bruxelas, 20 de Setembro de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Cf. artigo 257.o do Tratado CE: "O Comité é composto por representantes dos diferentes sectores de vida económica e social, designadamente dos produtores, agricultores, transportadores, trabalhadores, comerciantes e artífices, das profissões liberais e do interesse geral".

(2) Convent 47, Charte 4470/00, de 14.9.2000.

(3) Neste contexto, o Comité remete para o seu parecer de 22.2.1989, no qual defende que "os instrumentos e os procedimentos previstos no Tratado devem ser utilizados para garantir, no quadro das ordens jurídicas dos Estados-Membros, o respeito dos direitos sociais fundamentais".

(4) Comissão Europeia, D.-G. V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Cf. parecer do CES de 22.9.1999, CES 851/99, in JO C 329 de 17.11.1999, p. 30.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

O actual documento de trabalho da Convenção contém os seguintes artigos(1):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Convent 47 op. cit.