1.Introdução

O Semestre Europeu e as recomendações específicas por país proporcionam orientações anuais para as reformas nacionais. Em novembro passado, no início do ciclo de 2018, a Análise Anual do Crescimento () estabeleceu as prioridades económicas e sociais da União e dos seus Estados-Membros para o ano seguinte. Sublinhava que o «triângulo virtuoso» da promoção do investimento, da prossecução das reformas estruturais e da garantia de políticas orçamentais responsáveis está a dar os seus frutos. As recomendações específicas por país deste ano continuam a refletir essas prioridades políticas fundamentais, tendo simultaneamente em conta a situação económica e social favorável. A recomendação sobre a política económica da área do euro (), adotada pelo Conselho em 14 de maio de 2018, oferece igualmente orientações claras para a preparação das recomendações referentes a todos os países em causa.

A economia da Europa está a crescer a um ritmo sem igual na última década, apoiada por um nível recorde de emprego, uma recuperação do investimento e uma melhoria das finanças públicas. As atuais condições favoráveis abriram uma janela de oportunidade para tornar as economias europeias mais fortes e resilientes. Todos os Estados-Membros, com exceção de um, estão atualmente sujeitos à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. De acordo com as previsões da Comissão da primavera de 2018, o crescimento irá prosseguir a um ritmo importante, embora ligeiramente inferior, uma vez que a volatilidade do mercado financeiro mundial e o protecionismo comercial levantam cada vez mais riscos para a expansão económica, o que significa que não há que hesitar: é chegado o momento de preparar a União e os seus Estados-Membros para enfrentar os desafios do futuro.

Tal como salientado pelo Presidente Juncker no seu discurso sobre o estado da União de 2017: a Europa tem de aproveitar os dias de sol para consertar o seu telhado. As propostas da Comissão de recomendações específicas por país de 2018 têm como objetivo tirar pleno partido das boas perspetivas económicas e orientar os Estados-Membros na prossecução das necessárias reformas estruturais e de políticas orçamentais sólidas. Com base nas recentes tendências, que são positivas, devem prosseguir os esforços no sentido de promover a convergência económica e social entre os Estados-Membros e no interior destes. Embora em certos países continue a ser primordial fazer face ao legado da crise e corrigir desequilíbrios, as recomendações propostas procuram promover uma abordagem mais voltada para o futuro e centram-se na edificação dos alicerces para um crescimento sustentável, inclusivo e duradouro. Por outro lado, apelam à conclusão das reformas que visam a vulnerabilidade e a capacidade de adaptação aos choques externos, que continuam a ser essenciais para se evitar recessões bruscas no futuro.

As recomendações baseiam-se na análise exaustiva apresentada nos mais recentes relatórios por país, que destacavam diversos desafios com que se depara o crescimento a longo prazo. A Europa tem de prosseguir reformas estruturais que melhorem o ambiente empresarial e proporcionem condições propícias ao investimento, nomeadamente através de reformas nos mercados de produtos e serviços, do estímulo à inovação, da melhoria do acesso das pequenas e médias empresas ao financiamento, do reforço das instituições públicas com vista ao pleno respeito do primado do direito e ao combate à corrupção. A Europa deve igualmente promover reformas que preparem a sua mão-de-obra para o futuro e para a crescente digitalização, que reduzam as desigualdades de rendimento e fomentem as oportunidades de emprego, em particular para os jovens. Por último, e não menos importante, a Europa necessita de reformas que reforcem a sua resiliência económica face aos desafios de longo prazo, como a evolução demográfica, a migração, a descarbonização e a pressão sobre os recursos naturais. Só economias resilientes podem garantir a convergência económica a longo prazo e a redução das desigualdades sociais.

As recomendações específicas por país deste ano dedicam especial atenção aos desafios sociais, tendo por base o Pilar Europeu dos Direitos Sociais proclamado pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão em 17 de novembro de 2017(). Este pilar foi concebido para nortear um processo renovado de convergência ascendente visando melhores condições de trabalho e de vida na Europa, apoiando a produtividade e assegurando a sustentabilidade dos sistemas de prestações sociais O Semestre Europeu propicia aos Estados -Membros uma oportunidade de acelerar e dar conta dos progressos realizados na edificação do Pilar. Neste contexto, e tendo devidamente em conta as competências nacionais, a Comissão convidou recentemente os Estados-Membros a definirem novas prioridades e ações a nível nacional, através dos seus programas nacionais de reforma (). As recomendações propostas escoram este processo e encorajam os Estados-Membros a avançar com reformas nacionais que visem as três vertentes do pilar: igualdade de oportunidades e acesso ao mercado de trabalho, condições de trabalho justas e proteção e inclusão sociais. Neste contexto, dar-se-á particular destaque à promoção de competências adequadas, de redes de segurança social eficazes e adequadas e à melhoria do diálogo social para assegurar resultados sustentáveis.

Durante o mandato desta Comissão, o Semestre Europeu tornou-se progressivamente mais racional e inclusivo, tendo a Comissão envidado esforços importantes para reforçar a apropriação nacional e a aplicação das recomendações específicas por país. A Comissão tomou uma série de medidas para assegurar que o processo é mais racional, as recomendações são mais pertinentes e focalizadas, os seus fundamentos analíticos mais sólidos e que são reforçadas as possibilidades de diálogo. Essas medidas incluem o estabelecimento de uma rede de funcionários do Semestre Europeu sediada nos Estados-Membros, de contactos mais frequentes e estreitos entre a Comissão e os Estados-Membros a todos os níveis da administração e a nível político, tanto em Bruxelas como nos Estados-Membros, e de um diálogo inclusivo com os parceiros sociais e as partes interessadas. Desde a publicação dos últimos relatórios por país, tiveram lugar reuniões de consulta com as autoridades nacionais, com os parceiros sociais e com outras partes interessadas em toda a Europa, para debater a forma como os principais desafios identificados nos relatórios se poderiam traduzir em recomendações específicas por país. A Comissão prosseguiu igualmente a sua prática de consulta aos Estados-Membros sobre as componentes analíticas dos relatórios por país, antes da sua publicação. Apesar dos esforços da Comissão, o desempenho dos Estados-Membros na aplicação das recomendações fica ainda aquém das expectativas.

A fim de apoiar os Estados-Membros na implementação das reformas acordadas, a Comissão propõe agora um conjunto reforçado de instrumentos orçamentais. Desde 2015, a Comissão tem vindo a prestar assistência técnica através do seu Serviço de Apoio à Reforma Estrutural, com o objetivo de melhorar a conceção e a execução de reformas favoráveis ao crescimento nos Estados-Membros. Desde o lançamento do Programa de Apoio às Reformas Estruturais, os pedidos de apoio emitidos pelos Estados-Membros excederam largamente o montante do financiamento disponível para os ciclos anuais. Em 2017, 24 Estados-Membros apresentaram pedidos de apoio e uma grande parte dos projetos selecionados para financiamento dizem respeito aos desafios identificados no âmbito do Semestre Europeu (). Nas suas propostas sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, de 6 de dezembro de 2017, a Comissão preconizava o reforço deste apoio técnico e apresentava um instrumento piloto para a realização de reformas que proporcionam aos Estados-Membros novas possibilidades de apoio financeiro (). Com base nestas iniciativas, a Comissão apresentará, no início de junho, um novo instrumento racionalizado para o quadro financeiro plurianual pós-2020, que irá prestar apoio técnico e financeiro à implementação dos compromissos de reformas nacionais, a fim de reforçar a capacidade de resistência da União Económica e Monetária.

2.Progressos gerais na realização das reformas e na correção dos desequilíbrios

A atual conjuntura económica oferece uma janela de oportunidade favorável para redinamizar a implementação das reformas. No quadro do Semestre Europeu, foram tomadas algumas medidas com vista a criar um consenso em torno dos principais desafios económicos e sociais, aumentar a apropriação nacional do programa de reformas e melhorar o desempenho em matéria de implementação das recomendações. Tal como referido mais acima, estas medidas incluem a intensificação do diálogo político a vários níveis antes de a Comissão propor recomendações, a racionalização do número de recomendações, o enfoque em medidas de reforma suscetíveis de serem implementadas no prazo de 12 a 18 meses, a atenuação do caráter prescritivo das ações políticas recomendadas e uma comunicação mais transparente da forma como é avaliado o progresso das reformas.

Apesar destes esforços, a implementação das reformas incorporadas nas recomendações específicas por país progrediu lentamente e não foi satisfatória em todos os domínios de intervenção. Uma vez decididamente ultrapassada a crise económica, pode acontecer que os esforços de reforma abrandem de novo, podendo o lançamento e a implementação de reformas complexas ficar sujeitos a atrasos, à medida que se desvanecem as pressões externas. Em lugar disso, os Estados-Membros devem reavivar o seu empenho em reforçar os alicerces e a resiliência das suas economias, sobretudo porque a experiência tem mostrado que as reformas importantes−, com efeitos positivos palpáveis sobre o crescimento e o emprego−, exigem tempo e determinação para serem plenamente implementadas.

Desde o lançamento do Semestre Europeu em 2011, mais de dois terços das recomendações específicas por país foram implementadas com, pelo menos, «alguns progressos» (figura 1). A avaliação plurianual das recomendações é mais positiva do que a avaliação anual dos progressos (ver figura 2), o que confirma que podem estar a ser efetuadas importantes reformas, ainda que, em muitos casos, se trate de processos morosos. As disparidades na rapidez de execução traduzem muitas vezes a urgência de progressos em domínios específicos, mas revelam também a necessidade de criar consensos, nomeadamente quando os benefícios decorrentes das reformas não são repartidos uniformemente. Por exemplo, os Estados-Membros realizaram mais progressos ao longo dos anos no domínio dos serviços financeiros, da política e da governação orçamentais, o que reflete a prioridade atribuída à estabilização das finanças públicas e do setor financeiro em resposta à crise económica e financeira, que exigiu uma ação política vigorosa. Na mesma ordem de ideias, as medidas destinadas a promover a criação de emprego com contratos permanentes e a combater a segmentação do mercado de trabalho estão refletidas na boa implementação das recomendações pertinentes. Por outro lado, os Estados-Membros ainda não resolveram completamente certas deficiências dos regimes fiscais, como a estreiteza da base tributável. Além disso, são necessárias novas medidas no domínio da saúde e dos cuidados prolongados. As reformas nestes domínios tendem a demorar tempo, dada a amplitude dos desafios que se levantam e os possíveis impactos sobre as estruturas administrativas (figura 3).

Nota: A avaliação plurianual analisa a implementação desde o momento em que as recomendações foram adotadas pela primeira vez até à publicação da presente comunicação, em maio de 2018. Para os anos de 2011 e 2012, é mais difícil comparar a avaliação anual com a plurianual em virtude das diferentes categorias de avaliação das recomendações específicas por país.