PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
que acompanha a 
 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ 
DAS REGIÕES 
Orientar melhor as ajudas aos agriculto res das zonas com desvantagens naturais 
 
Síntese da Avaliação de Impacto  
{COM(2009) 161 final} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
Síntese da Avaliação de Impacto  
Orientar melhor as ajudas aos agriculto res das zonas com desvantagens naturais 
1. DEFINIÇÃO DOS PROBLEMAS  
Em vigor desde 1975, o regime de ajudas aos agri cultores de zonas desfavorecidas (ZD) prevê 
um mecanismo de apoio à continuação da agricultura e consequente manutenção da paisagem rural em zonas de montanha, em zonas desfa vorecidas além das de montanha (as chamadas 
‘ZD intermédias ’) e em zonas afectadas por desvantagens específicas.  
A lógica de intervenção dos pagamentos às ZD  – actualmente designados pagamentos para 
compensação de desvantagens naturais (PCDN)  – foi revista em 2005, a fim de melhorar o 
seu contributo para a estratég ia de desenvolvimento sustentá vel da União Europeia e na 
sequência das discrepâncias assinaladas em 2003 pelo Tribunal de Contas, nomeadamente 
quanto à delimitação das ZD intermédias.  
No entanto, o novo enquadramento jurídico dos PCDN continua por concluir desde que, em 
2005, o Conselho não chegou a acordo sobre um ev entual sistema comunitário para a nova 
classificação das zonas com desvantagens na turais que não sejam zonas de carácter 
montanhoso nem zonas afectadas por desvanta gens específicas, em linha com os novos 
objectivos estratégicos. O âmb ito do exercício de revisão em curso é, pois, completar o 
processo iniciado em 2005, sem excluir uma evolu ção na concepção de es tratégias para além 
de 2013. 
São os seguintes os problemas que importa resolver: 
• As incoerências da actual delimitação das ZD intermédias, parcialmente baseada em 
indicadores socioeconómicos, com os objectivos  revistos do regime PCDN, em que o foco 
é a gestão do espaço rural em vez de serem os objectivos socioeconómicos;  
• A extrema diversidade dos critérios aplicados  pelos Estados-Membros para designar ZD 
intermédias, implicando uma falta de transp arência que poderá c onduzir ao tratamento 
desigual dos beneficiários;  
• A insuficiente orientação das ajudas para as zonas com o maior risco de abandono das 
terras.  
Assinala-se que o artigo 37.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005
1 alterou o cálculo dos 
pagamentos. Esta disposição, que entrará em vigor quando estiver concluída a revisão das ZD, 
deverá contribuir substancialmente para  reforçar a eficácia das ajudas.  
                                                 
1 Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), JO L 277 
de 21.10.2005, p. 1. 
PT 3   PT 2. SUBSIDIARIEDADE  
O exercício em curso não é um vasto processo  de reforma, mas sim a actualização de um 
regime existente, estabelecido no âmbito da po lítica agrícola comum. Limita-se a adaptar a 
delimitação das ZD e o sistema de pagamentos, em consonância com os objectivos estratégicos definidos pelo Conselho em 2005.  
Nos objectivos da revisão, está implícito um potencial de simplificação, em consequência da 
maior transparência na delimitação das zonas mediante critérios objectivos comuns.  
3. O
BJECTIVOS  
Em resposta aos problemas atrás enunc iados, a revisão tem por finalidade: 
• Adaptar a delimitação das ZD intermédias e o sistema de pagamentos, em consonância 
com a abordagem decidida em 2005 para a gestão do espaço rural; 
• Melhorar a transparência e a objectividade da delimitação das zonas em toda a UE; 
• Melhorar a orientação e a eficácia das ajuda s nas zonas com maior risco de abandono das 
terras. 
Devido aos dados limitados de que dispõe, a Comissão não pode, nesta fase, apresentar uma 
proposta legislativa apoiada numa análise cabal  de um eventual novo sistema de delimitação. 
A informação necessária para avaliar o resulta do de uma nova abordagem para a delimitação 
numa escala pormenorizada só existe – ou só pode  ser obtida – a nível n acional. Pretende-se, 
portanto, preparar o caminho para uma proposta legi slativa posterior, median te as três etapas 
seguintes:  
(1) Adopção de uma comunicação da Comissão que faça o ponto da situação, bem como 
de um convite aos Estados-Membros para  simularem a aplicação, nos respectivos 
territórios, de critérios comuns possí veis para a delimitação das zonas com 
desvantagens naturais que não sejam zonas de carácter montanhoso nem zonas 
afectadas por desvantagens específicas; 
(2) Transmissão das simulações dos Estados-Membros à Comissão no quarto trimestre de 
2009; 
(3) Finalização da avaliação do impacto e elab oração da proposta legislativa o mais 
brevemente possível, uma vez recebidas as simulações feitas pelos Estados-Membros.  
4. OPÇÕES ESTRATÉGICAS  
Foram identificadas e enviadas para consulta  pública, a 22 de Maio de 2008, quatro opções de 
revisão:  
Opção 1: Status Quo+  
Designação de zonas 
PT 4   PT Neste cenário, os Estados-Membros seriam  convidados a suprimir os indicadores 
socioeconómicos actualmente utilizados para  a delimitação das ZD e a identificar os 
critérios que considerariam mais adequados para  definir desvantagens naturais com reflexos 
na agricultura. Os Estados-Membros que utilizam sistemas de indexação poderiam ser 
autorizados a continuar a utilizá-los, desde que suprimissem os indicadores 
socioeconómicos incorporados nesses sistem as. Os restantes Estados-Membros deveriam 
criar sistemas de critérios para o solo e o clima, adaptados às respectivas situações. A 
Comissão teria de avaliar a adequação do sistema utilizado por cada Estado-Membro, em 
relação aos objectivos do regime PCDN.  
 
Regras de elegibilidade 
Os Estados-Membros teriam a possibilidade de estabelecer regras de elegibilidade ao nível 
da exploração agrícola, a fim de orientar as ajudas para sistemas agrícolas específicos no 
âmbito dos seus programas de desenvolvimento rural. A Comissão teria de avaliar se tais 
critérios eram objectivos, não-discriminatórios  e coerentes com os objectivos da medida e 
com os compromissos internacionais da UE.   
 
As opções 2, 3 e 4 articulam-se todas em to rno do mesmo método de delimitação de zonas, 
com base em oito indicadores biofísicos comuns , identificados por um painel de peritos em 
solo, clima e avaliação de terras sob a coordenação do Centro Comum de Investigação. A definição e a aplicação dos critérios são discut idas na comunicação que a presente síntese 
acompanha. 
Opção 2: Critérios comuns 
Designação de zonas 
As ZD intermédias seriam designadas por meio dos critérios biofísicos  comuns que constam 
do anexo à comunicação. 
 
Regras de elegibilidade 
Os Estados-Membros teriam a possibilidad e, no âmbito dos seus programas de 
desenvolvimento rural, de estabelecer regras  de elegibilidade ao nível da exploração 
agrícola, a fim de orientar as ajudas para sist emas agrícolas específicos. A Comissão teria de 
avaliar se tais critérios eram objectivos, não- discriminatórios e coer entes com os objectivos 
da medida e com os compromissos internacionais da UE. 
 
Opção 3: Regras de elegibilidade 
Designação de zonas 
As ZD intermédias seriam designadas por meio dos critérios biofísicos  comuns que constam 
do anexo à comunicação. 
PT 5   PT Regras de elegibilidade 
Os Estados-Membros deveriam estabelecer regras  adequadas, a fim de orientar o apoio para 
a agricultura extensiva que contribui positivamente para uma gestão sustentável do espaço 
rural, excluindo da ajuda os si stemas de agricultura intensiv a. A legislação comunitária 
proporcionaria um quadro de base para os critérios de elegibi lidade, indicando os princípios 
e o tipo de critérios a utilizar para excluir os  sistemas de agricultu ra intensiva (como, por 
exemplo, encabeçamento máximo, rendimento mé dio, margem bruta padrão). Sobre esta 
base, os Estados-Membros escolheriam os indi cadores mais adequados e estabeleceriam os 
limiares pertinentes, no âmbito dos seus programas de desenvolvi mento rural. As regras de 
elegibilidade deveriam ser objectivas, não-discri minatórias e coerentes com os objectivos da 
medida e com os compromissos internacionais da UE.   
 
Opção 4: Elevado valor natural 
Designação de zonas 
Esta opção implicaria uma delimitação mais pr ecisa das zonas: somente terras agrícolas 
classificadas como de elevado valor natural em  zonas afectadas por desvantagens naturais 
poderiam ser consideradas zonas desfavorecidas (ZD).  
A delimitação de ZD intermédias seria primeiro  efectuada de acordo com o mesmo método 
utilizado para as opções 2 e 3, com base nos critérios biofísicos comuns. As zonas 
resultantes desta primeira delimitação seriam em seguida ainda mais reduzidas, a fim de 
abrangerem apenas as terras agrí colas classificadas como de elevado valor natural, definidas 
como zonas da Europa nas quais a agricu ltura é a utilização essencial das terras 
(normalmente a predominante) e nas quais a agricultura apoia ou está associada a uma 
elevada diversidade de espécies e habitats, à pr esença de espécies de interesse europeu e/ou 
nacional e/ou regional ou a ambos estes factores.  
 
Regras de elegibilidade 
Os Estados-Membros teriam a possibilidade de es tabelecer regras de elegibilidade de acordo 
com critérios transparentes, objectivos e não- discriminatórios, coerentes com os objectivos 
da medida.   
 
Em todas as opções, os pagamentos seriam calculados com base nos custos adicionais e na 
perda de rendimentos por motivo das desvan tagens nas zonas em causa, respeitando 
montantes mínimos e máximos estabelecidos pelo Conselho. 
5. AVALIAÇÃO DOS IMPACTOS  
5.1. Limites dos dados e dificuldades na avaliação da opção 4  
Conforme foi dito, esta análise é limitada pe lo facto de os dados necessários só estarem 
disponíveis a nível nacional. Na presente fase, a avaliação só pode dar indicações e 
PT 6   PT extrapolações quanto aos tipos de impacto previs íveis da revisão; o avanço do exercício de 
revisão depende das simulações a fazer pelos Estados-Membros.  
Existem obstáculos significativos  e objectivos para a avaliação da opção 4 (‘Elevado valor 
natural’). O processo de iden tificação de indicadores do elev ado valor natural, no âmbito do 
quadro comum de acompanhamento e avaliação para o desenvolvimento rural, não está 
suficientemente desenvolvido nesta fase e av ança a ritmos muito diversos consoante os 
Estados-Membros. Nestas circunstâncias, é ex tremamente difícil esboçar um quadro que 
conjugue os indicadores relativos à desvantage m natural e ao elevado valor natural e que 
possa ser utilizado como base para a avaliação.  
Na ausência de indicações suficientemente cl aras sobre os indicadores do elevado valor 
natural, pareceu pois adequado não considerar a opção 4 a cu rto prazo, sem descartar a sua 
plausibilidade num horizonte mais longínquo.  
5.2. Transparência e orientação das ajudas 
A opção Status Quo+ manteria amplamente a fa lta de transparência, de objectividade e de 
fundamento científico para os critérios de clas sificação, além do perigo de tratamento desigual 
dos beneficiários, de que o actual si stema de delimitação tem sido criticado. 
Tanto a opção 2 como a 3 melhorariam a tran sparência e a responsabilização na orientação 
das ajudas, devido a um sistema comum de delimitação. Na opção 2, a ausência de uma 
abordagem comum para orientar mais precisa mente as ajudas por meio de regras de 
elegibilidade suscita a ameaça de o apoio não se r suficientemente concentrado; todavia, a 
comparar com a opção 3, a opção 2 melhora a possibilidade de responder a necessidades 
locais.  
5.3. Impactos socioeconómicos  
O principal tipo de impacto socioeconómico pr evisto com a revisão das ZD refere-se ao 
rendimento das explorações agrícolas nas zona s afectadas pelo novo sistema de delimitação e 
pagamento. A informação disponível na fase actual não permite iden tificar as zonas que 
seriam afectadas por uma alteração do esta tuto de ZD segundo as opções identificadas.  
Em síntese, podemos considerar que o impacto negativo da perda do estatuto de ZD por uma 
zona, na sequência da aplicação de novos crit érios de delimitação, variaria consoante a 
importância que o pagamento como ZD teria para o rendimento das explorações. A este 
respeito, a Status Quo+  surge como a opção de impacto mais limitado, pois não ocasiona 
alterações significativas a comparar com a actual delimitação. 
Com as opções 2 e 3 , poderá haver alterações na delimit ação, com reflexos (tanto negativos 
como positivos) no rendimento das explorações,  mas não é possível avaliá-las nesta fase 
devido à falta de dados adequa dos. Em qualquer caso, a perd a do pagamento compensatório 
como ZD teria consequências extremas e, num número limitado de casos (3% do total de beneficiários), conduziria a uma situação negativa (em termos de valor líquido acrescentado para as explorações). 
A adopção de um quadro comum para os critéri os nacionais de elegibilidade, prevista na 
opção 3
, concentraria a ajuda em sistemas de agri cultura extensiva, que são menos lucrativos 
PT 7   PT e apresentam maior risco de abandono das terras . É, pois, susceptível de ter impacto positivo 
nas explorações com baixo rendimento e muito dependentes das ajudas às ZD.  
– De referir também que, em alguns Estados-Mem bros, os agricultores podem beneficiar de 
uma série de vantagens (como, por exemplo, impostos mais baixos no âmbito do sistema fiscal nacional) por estarem situados em ZD, mesmo que não sejam beneficiários ZD 
stricto sensu . Uma alteração no estatuto de ZD dest as zonas pode ter ef eitos consideráveis 
no rendimento das explorações, se bem que este s não possam ser avalia dos a nível da UE.  
– Na presente fase da análise, desconhece-se se  e onde haveria agricu ltores que deixariam de 
beneficiar do apoio às ZD em resultado da supressão dos critérios socioeconómicos. A 
probabilidade e a dimensão de tais casos deve m ser avaliadas com base nas simulações a 
fornecer pelos Estados-Membros no quarto trimestre de 2009. Nesse contexto, deve 
ponderar-se: 
– Se as outras medidas da PAC disponíveis na região, como, por exemplo, ao abrigo do 
eixo 3 do Programa de Desenvolvimento Ru ral aplicável, podem compensar as 
desvantagens socioeconómicas até hoje  cobertas pelo apoio enquanto ZD; 
– Se devem ser estabelecidas eventuais formas de transição suave para a nova delimitação.  
5.4. Viabilidade das comunidades rurais  
Em zonas nas quais a agricultura continua a ser a espinha dorsal da economia local, é 
provável que uma alteração na delimitação da s ZD e/ou no sistema de pagamentos tenha 
impactos significativos no seu desenvolvimento geral.  
Algumas comunidades agrícolas são mais vulne ráveis do que outras ao declínio, devido ao 
sistema de produção, ao limitado valor acres centado, à dimensão das explorações e à 
localização periférica. Em diversos casos, a vulnerabilidade do si stema de produção é 
consequência das condições naturais, pelo que reforçar a orientação da ajuda para as zonas 
mais gravemente afectadas por desvantagens naturais pode ter impactos positivos na 
viabilidade geral da zona.  
Nos casos em que o declínio não está associ ado à presença de desvan tagens naturais, as 
medidas tendentes a fomentar a competitividade do sector agrícola, promover a diversificação e instituir estratégias integradas de desenvol vimento da base para o topo parecem mais 
susceptíveis de êxito do que um pagamento que compense os agricultores pelas desvantagens 
naturais.  
5.5. Efeitos ambientais  
Uma delimitação das zonas com base num conjunto homogéneo de critérios biofísicos para 
toda a União Europeia aumentaria  a probabilidade de a ajuda se r concentrada em sistemas de 
agricultura extensiva, porque a designação das zonas está inequivocamente associada a 
desvantagens naturais que dificultam a agricult ura. Por esta razão, as opções 2 e 3 são mais 
eficazes do que a opção 1. 
A opção 2 daria aos Estados-Membros a escolha de estabelecerem condições de elegibilidade 
associadas aos requisitos de gestão do espaço  rural. A delimitação das zonas com base em 
critérios biofísicos comuns de ve dirigir a ajuda para zonas predominantemente caracterizadas 
PT 8   PT por agricultura extensiv a, e os beneficiários dos PCDN teri am de respeitar a condicionalidade. 
Contudo, a eficácia do regime poderia ser entravada por uma orientação insuficiente da ajuda, 
designadamente em zonas nas quais sistemas  de agricultura intensiva, normalmente 
associados a um maior risco ambiental, coex istem com sistemas extensivos. Na opção 2, o 
contributo dos PCDN para uma gestão sustentáve l do espaço rural e para as metas da UE em 
matéria de ambiente dependeria, pois, da  execução por parte dos Estados-Membros.  
A comparar com a opção 2, a opção 3 inclui mais requisitos em termos de  práticas de gestão 
agrícola e limitaria o apoio dos PCDN aos sistem as agrícolas que dão um contributo positivo 
específico para a gestão sustentável do espaço rural. Porém, o pagamento não abrangeria os 
compromissos que ultrapassassem a linha de referência, compensando apenas os custos 
adicionais e a perda de rendimentos que os ag ricultores sofreriam por motivo da desvantagem 
natural. A opção 3 surge, portanto, como a que melhor poderá contribuir  para os objectivos 
em matéria de ambiente, desde que o regime de ajudas seja aplicado em harmonia com as 
outras medidas do eixo 2. Uma aplicação equilibrada da opção 3 exige, por um lado, que os agricultores não sejam pagos duas vezes (ao abrigo dos PCDN e ao abrigo das medidas do 
eixo 2) para cumprir o mesmo compromisso e,  por outro, que os ag ricultores de zonas 
afectadas por desvantagens naturais não so fram discriminação ao serem excluídos de 
pagamentos agroambientais aplicáveis a agricultores que cumprem condições semelhantes fora da região. 
6. C
OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
Na actual fase do processo de revisão, não há preferência clara por uma opção específica. No 
entanto, a Status Quo+ não dá resposta adequada  aos pontos criticados em relação ao actual 
regime, e a opção 4 (Elevado valor natural) nã o pode ser posta em prática a curto prazo.  
Pretende-se continuar o processo de revisão, conforme se sugere na secção 3, para afinar as 
opções e determinar uma preferência com base na  aplicação simulada dos critérios biofísicos 
comuns por parte dos Estados-Membros.   
7. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
Prevêem-se os seguintes indicadores para acomp anhar os pagamentos aos agricultores em 
zonas com desvantagens, que não sejam zonas de montanha: 
referência  Biodiversidade: terras agrícolas e florestais de elevado valor natural  
Biodiversidade: população de aves características das terras agrícolas  
entrada  Montante de despesa p ública realizada (total versus  FEADER)  
saída Número de explorações apoiadas, nas zo nas com desvantagens, que não as zonas 
de montanha (divisão de acordo com o tipo de desvantagem – zonas húmidas, 
zonas acidentadas, etc.) 
Zona agrícola apoiada (divisão de acordo com o tipo de zona e o tipo de 
desvantagem)  Indicadores comuns
 
resultados  Zonas em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito, contribuindo para: 
melhoramento da biodiversidade 
melhoramento da qualidade da água combate às alterações climáticas 
PT 9   PT melhoramento da qualidade do solo  
combate à marginalização e ao abandono das terras  
impacto  Inversão do declínio da biodiversidade 
Manutenção do elevado valor natural das terras agrícolas e florestais  
 
 
Na avaliação do regime de ajudas revisto, importa sublinhar as seguintes questões: 
– Em que medida os PCDN ajudaram a garan tir uma utilização continuada das terras 
agrícolas noutras zonas com desvantage ns, que não as zonas de montanha?  
– Em que medida o regime contribuiu para  conservar ou promover sistemas agrícolas 
sustentáveis? 
– Em que medida o regime contribuiu para a manu tenção do espaço natu ral e para a melhoria 
do ambiente?