PT Jornal Oficial da União Europeia C 170/55

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Sistema bancário paralelo — Fazer face aos novos fatores de risco no setor financeiro

[COM(2013) 614 final]

2014/C 170/09

Relator: Christos POLYZOGOPOULOS

Em 18 de abril de 2013, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Sistema bancário paralelo — Fazer face aos novos fatores de risco no setor financeiro

COM(2013) 614 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 13 de novembro de 2013.

Na 494.a reunião plenária de 10 e 11 de dezembro de 2013 (sessão de 10 de dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 153 votos a favor, 2 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE acolhe favoravelmente a comunicação enquanto contributo coerente para os esforços de reforma dos serviços financeiros, a fim de restabelecer o funcionamento adequado e a estabilidade deste setor fundamental e de circunscrever os riscos sistémicos.

1.2 O CESE espera que as novas regras aplicáveis aos mercados financeiros contribuam positivamente para a solidez da economia e exprime a firme convicção de que a estabilidade do setor financeiro e o êxito das reformas são condições sine qua non para o desenvolvimento económico sustentável, o emprego e a realização do mercado interno da UE.

1.3 O CESE considera que o roteiro constituído pelas medidas já tomadas e pelas medidas futuras vai na direção certa e reconhece os progressos já realizados, salientando porém que é imperativo acelerar diversos projetos e levar a termo as iniciativas legislativas em curso. Na sua apreciação das cinco áreas prioritárias de intervenção no futuro (1), o CESE:

1.4 Atendendo à importância fundamental de resolver a questão da arbitragem na reforma dos serviços financeiros (2), é favorável à lista pormenorizada de medidas propostas (3), em especial ao reforço do quadro de supervisão do setor bancário, que visa limitar os riscos de contágio e de arbitragem.

1.5 Considera positivos os esforços no sentido de aumentar a transparência, em particular as medidas especificamente concebidas para criar um quadro de supervisão do sistema bancário paralelo na UE, desenvolver os repositórios centrais de derivados no âmbito do Regulamento EMIR (4), rever a Diretiva relativa aos mercados de instrumentos financeiros (MifID) (5), implementar o identificador de entidade jurídica (LEI) e aumentar a transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários.

1.6 Reconhece que foram realizados progressos para criar um quadro regulamentar reforçado para os capitais de investimento, com destaque para a melhoria da respetiva liquidez e estabilidade, em particular no que diz respeito aos organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) estabelecidos na Europa ou nela comercializados.

1.7 No que diz respeito a «limitar os riscos associados às operações de financiamento através de valores mobiliários», a comunicação cinge-se a constatações gerais que, embora reflitam a realidade, não conseguem dar resposta à atual conjuntura de crise. O CESE recomenda que as ações previstas sejam aceleradas e definidas de forma mais precisa, sobretudo no que toca à legislação sobre os valores mobiliários, uma vez que as operações de financiamento através desses valores, principalmente as operações de empréstimo e de recompra de valores mobiliários, tiveram um papel central no endividamento do setor financeiro.

1.8 Da mesma forma, verifica que há um atraso e defende que devem ser envidados mais esforços e clarificar rapidamente a questão crucial do reforço da supervisão do setor bancário paralelo, domínio sobre o qual a comunicação se limita a salientar uma série de problemas, propondo como medida para o futuro apenas a revisão do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), a realizar pela Comissão em 2013.

1.9 Uma vez que as principais vítimas, involuntárias, da crise financeira e económica são os cidadãos, enquanto contribuintes, trabalhadores, aforradores ou consumidores, o CESE defende um reforço das iniciativas de regulamentação relativas à sua proteção através de mais transparência, de informações corretas, da responsabilidade social do setor e da defesa dos consumidores e dos pequenos investidores, e remete para as observações pertinentes que expendeu anteriormente sobre a participação da sociedade civil na regulamentação dos mercados financeiros (6).

1.10 O CESE reputa importante que, na comunicação em apreço, a Comissão tenha assinalado que o sistema bancário paralelo não deve considerado exclusivamente do ponto de vista dos riscos que comporta, pois constitui também um canal suplementar de financiamento alternativo que pode ser útil para a economia real.

2. Definição, âmbito de aplicação e antecedentes

2.1 O sistema bancário paralelo é definido como «um sistema de intermediação de crédito que envolve entidades e atividades fora do sistema bancário normal» (7) assente em dois pilares relacionados entre si. As entidades em questão dedicam-se principalmente a atividades como a angariação de fundos com características semelhantes às dos depósitos, a transformação da maturidade e/ou da liquidez, as transferências de risco de crédito ou a alavancagem financeira direta ou indireta. As atividades (que constituem potencialmente uma fonte importante de financiamento para as entidades não bancárias) abrangem a titularização e as operações de empréstimo e de recompra de valores mobiliários.

2.2 As entidades de finalidade específica são veículos de titularização como, por exemplo, os veículos de papéis comerciais garantidos por ativos (ABCP), de fundos do mercado monetário (MMF) e outros veículos financeiros de finalidade específica (SPV), os organismos de investimento coletivo monetários (OIC monetários) e outros tipos de fundos e produtos de investimento com características semelhantes às dos depósitos, vulneráveis aos desinvestimentos maciços (pânico), os fundos de investimento, incluindo os que são transacionados em bolsa, que disponibilizam crédito ou utilizam alavancagem, as sociedades financeiras e entidades do setor mobiliário que concedem créditos ou garantias de crédito não sujeitos a regulamentação ou procedem a transformações de liquidez e/ou prazo de vencimento, como os bancos, ou ainda as companhias de seguros e de resseguros que emitem ou garantem produtos de crédito.

2.3 As atividades bancárias paralelas datam da desregulamentação do sistema financeiro que teve início na Grã-Bretanha nos anos 80 e chegou aos Estados Unidos e a outras zonas do mundo nos anos 90 (8). Os primeiros acordos de Basileia desempenharam um papel importante neste processo, uma vez que retiraram dos balanços as atividades especulativas e introduziram uma regulamentação rigorosa para os balanços dos bancos (9).

2.4 A revogação/flexibilização das regras e das disposições aplicáveis (10) permitiram às instituições financeiras alargar as suas atividades a novos setores e a modelos complexos, ao passo que a expectativa de rendimentos elevados teve repercussões para milhões de pessoas em todo o mundo, pouco informadas sobre os produtos do sistema bancário paralelo e o seu funcionamento.

2.5 Em 2007, o G20 decidiu adotar uma série de medidas regulamentares para garantir a segurança e a estabilidade do sistema financeiro, enquanto a crise de 2008, com o seu enorme impacto social e económico, veio demonstrar os riscos associados às atividades bancárias paralelas e as insuficiências a esse nível, que incluem as lacunas na regulamentação, a ineficácia da supervisão, a falta de transparência dos mercados e a excessiva complexidade dos produtos, destacando o papel do Conselho de Estabilidade Financeira (CEF).

2.6 A União Europeia assume um papel destacado nos esforços internacionais no quadro do G20 e do CEF e assinala os importantes progressos que marcou já na adoção dos compromissos estabelecidos no Roteiro para a Reforma Financeira da UE e no desenvolvimento de novos organismos de supervisão. Várias reformas foram já concretizadas em atos legislativos, como é o caso dos produtos do mercado de balcão.

2.7 O relatório do CEF de outubro de 2011, que foi a primeira iniciativa internacional vocacionada para considerar o sistema bancário paralelo no seu todo, centrou-se a) na definição de princípios para o controlo e a regulamentação do sistema, b) no lançamento de um processo de identificação e avaliação dos riscos sistémicos, e c) na delimitação do âmbito de aplicação de medidas de regulamentação segundo cinco linhas de ação (11), ao passo que a Comissão Europeia publicou um Livro Verde sobre os riscos potenciais do sistema bancário paralelo na UE e sobre a resolução desses problemas através de disposições regulamentares.

3. Síntese da comunicação da Comissão

3.1 A comunicação examina as medidas já tomadas em dois domínios distintos. As medidas aplicáveis às entidades do setor financeiro concentram-se no reforço dos requisitos impostos aos bancos nas suas relações com o sistema bancário paralelo e na criação de um enquadramento harmonizado para os gestores de fundos de investimento alternativos. As medidas relativas à integridade do mercado centram-se nos instrumentos de transferência de risco, no reforço dos mecanismos de titularização e num enquadramento reforçado para as agências de notação de risco.

3.2 Define igualmente cinco áreas prioritárias nas quais a Comissão tenciona adotar medidas suplementares: 1) aumento da transparência do sistema bancário paralelo; 2) quadro reforçado para determinados fundos de investimento, em especial para os organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM); 3) elaboração de legislação sobre os valores imobiliários com vista à redução dos riscos associados às operações de financiamento através de valores mobiliários; 4) reforço das disposições prudenciais no setor bancário; 5) melhor supervisão do sistema bancário paralelo.

Mais concretamente:

3.2.1 Quanto à transparência do sistema bancário paralelo, os esforços envidados em matéria de recolha e intercâmbio de dados pormenorizados, fiáveis e exaustivos serão complementados por iniciativas sobre o acompanhamento dos riscos associados ao sistema bancário paralelo e os repositórios centrais de derivados no âmbito do EMIR (12), pela revisão da Diretiva relativa aos mercados de instrumentos financeiros (MiFID) (13), pela implantação do identificador de entidade jurídica (LEI) e pelo reforço da transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários.

3.2.2 No que se refere a determinados fundos de investimento e, sobretudo, aos organismos de investimento coletivo (OIC) monetários estabelecidos ou comercializados na Europa, a Comissão propõe a adoção de novas regras para melhorar a sua liquidez e estabilidade, bem como a revisão das regras aplicáveis aos organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM).

3.2.3 No domínio da redução dos riscos associados às operações de financiamento através de valores mobiliários, a comunicação refere que foi realizado um trabalho aprofundado para melhor compreender os problemas e deles extrair ensinamentos e que a Comissão está a ponderar uma proposta legislativa em matéria de direito dos valores mobiliários com vista a resolver estes problemas.

3.2.4 O enquadramento prudencial no setor bancário serão reforçadas a fim de limitar os riscos de contágio e arbitragem através de normas mais rigorosas nesta matéria, que imporão aos bancos requisitos mais severos em matéria de capitais próprios nas suas operações com entidades financeiras não sujeitas a regulamentação, o reforço das regras de solvabilidade que lhes são aplicadas, bem como novas regras de liquidez, essencialmente através da entrada em vigor em 1 de janeiro de 2014 do Regulamento (14) e da Diretiva (15) relativos aos requisitos prudenciais. Por outro lado, está prevista uma reflexão sobre o possível alargamento do âmbito de aplicação das regras prudenciais, com vista a reduzir os riscos de arbitragem.

3.2.5 No que diz respeito ao reforço da supervisão, a tónica é posta no caráter difuso, multifacetado e dinâmico do sistema bancário paralelo, bem como nos desafios da supervisão prudencial suscitados pelas possibilidades de contornar as regras pela via transfronteiras. A nível europeu, estão em curso trabalhos preliminares no âmbito do Conselho Europeu do Risco Sistémico (CERS) e das autoridades de supervisão europeias. Estes aspetos, assim como a possível necessidade de clarificar o papel institucional de cada autoridade, serão abordados no âmbito da revisão do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF), a realizar pela Comissão em 2013.

4. Observações

4.1 Desde o início da crise financeira, o CESE expressou, numa série de pareceres (16), os pontos de vista da sociedade civil sobre um vasto leque de questões relacionadas com o funcionamento do sistema financeiro e apresentou observações e recomendações pertinentes quer de ordem geral quer, mais especificamente, sobre a retoma e a resolução das situações de falência de instituições de crédito (17).

4.1.1 O CESE sustentou que o Livro Verde (18) sobre o sistema bancário paralelo representa um passo importante na direção certa para enfrentar os problemas existentes, realçando nomeadamente a necessidade de suprimir as atividades «paralelas», que também devem ser submetidas aos mesmos requisitos regulamentares e prudenciais do sistema financeiro no seu conjunto.

4.2 O CESE congratula-se com o facto de a supervisão prudencial ser considerada num contexto mundial, a fim de alargar a regulamentação e o controlo a todas as instituições financeiras de importância sistémica, aos instrumentos e aos mercados (19). Apraz-lhe constatar que o G20, na sua recente reunião (20), tomou em consideração as recomendações do CEF que estão em plena consonância com a comunicação em apreço.

4.3 Exorta a Comissão a dotar o enquadramento de intervenção para o reforço da supervisão do sistema bancário paralelo de substância concreta e de um calendário, criando um mecanismo de supervisão coerente, e a clarificar o mais rapidamente possível o papel institucional das autoridades de supervisão no âmbito da revisão do Sistema Europeu de Supervisão Financeira (SESF).

4.4 Uma vez que certas atividades e entidades paralelas podem ou não ser sujeitas a um regime regulamentar em função do país, é particularmente importante assegurar, através de mecanismos apropriados, condições de concorrência equitativas entre os diferentes países e entre o setor bancário propriamente dito, assim como entre as entidades do sistema bancário paralelo para evitar que a arbitragem regulamentar conduza à distorção dos incentivos da regulamentação.

4.5 Mais concretamente, o CESE salienta que, para a análise dos dados, é essencial que as autoridades de regulamentação adotem uma abordagem uniforme à escala mundial, com quadros de referência comuns e normas abertas por setor, de modo a permitir o intercâmbio rápido dos dados e a intervir de forma eficaz e atempada a fim de prevenir os riscos sistémicos e salvaguardar a estabilidade financeira.

4.6 O CESE considera que a dimensão e o ritmo de crescimento do sistema bancário paralelo constituem outro fator importante de risco sistémico e recorda que, segundo um documento do CEF de 2012 (21), o sistema bancário paralelo atingiu 67 biliões de dólares em 2011 (em comparação com 26 biliões em 2002) e equivalia a 111% do PIB combinado dos países examinados pelo CEF.

4.7 Entende, por outro lado, que seria pertinente examinar a questão do ponto de vista das atividades do setor paralelo, em vez do das respetivas entidades, pois a supervisão e o controlo dessas atividades são um elemento essencial para o êxito das medidas adotadas.

4.8 Na opinião do CESE, o problema da dimensão e das atividades «desleais» não afeta apenas o sistema bancário paralelo. É evidente que, associado à falta de transparência, um modelo de banco de dimensão demasiado grande acarreta riscos de destabilização da economia, transferindo para toda a sociedade o custo do salvamento de instituições «demasiado grandes e interligadas para falirem».

4.9 O CESE salienta que o reforço da competitividade e da estabilidade da indústria financeira europeia depende não só da reforma do sistema financeiro europeu mas também da resolução efetiva do problema da dimensão dos bancos, que torna as suas insolvências proibitivamente onerosas, e que para tal é necessário promover a transparência, a racionalização da escala das atividades dos grandes grupos empresariais e a redução das interdependências no interior desses grupos.

4.10 Assim, o CESE defende que as medidas de supervisão devem ser acompanhadas de ações eficazes contra as distorções do setor financeiro, bem como de reformas estruturais e exorta a Comissão a acelerar o processo de criação de um mecanismo de resolução único, tendo em conta as recomendações do Relatório Liikanen e do recente relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu sobre a reforma do setor bancário da UE (22).

4.11 Uma vez que é difícil e moroso controlar eficazmente o setor bancário paralelo, por natureza difuso, multifacetado e dinâmico, o CESE insta a Comissão a clarificar quanto antes se as autoridades de supervisão competentes a nível nacional e europeu, incluindo o Mecanismo Único de Supervisão (MUS), são efetivamente dotados dos recursos, instrumentos de controlo e competências necessários num nível suficiente.

4.12 O CESE considera que, para ser bem-sucedida, a supervisão deve ser acompanhada de um regime de aplicação de sanções eficaz, dissuasivo e proporcional e à divulgação dos níveis das sanções e das informações relativas a quem infringe as regras. Além disso, chama a atenção para o problema do incumprimento da regulamentação europeia pelas pessoas singulares ou coletivas de países terceiros.

4.13 O CESE salienta a necessidade de assegurar a defesa dos consumidores de produtos financeiros contra as práticas desleais, contra produtos ou serviços enganosos ou que não apresentam garantias de solvência e contra todas as cláusulas abusivas suscetíveis de figurar nos contratos. Recorda ainda que propôs já a criação de uma agência europeia de defesa dos consumidores de serviços financeiros, a fim de melhor os proteger e de garantir a transparência e o tratamento mais eficaz das reclamações.

4.14 Sítios web acessíveis, a par de outros instrumentos de informação modernos, podem dar aos consumidores a possibilidade de comparar e de selecionar produtos e serviços, promovendo assim a concorrência e a autorregulamentação do mercado neste setor.

4.15 O CESE convida a Comissão a acelerar a realização de avaliações de impacto, com vista a concluir as novas regras em matéria de liquidez, assim como a efetuar um estudo comparativo dos custos e das vantagens, da eficácia e da adequação dos vários textos legislativos adotados desde o início da crise financeira, de modo a permitir uma avaliação global do impacto da legislação no mercados dos produtos financeiros da UE.

4.16 O CESE frisa igualmente a necessidade de sustentar este esforço de regulamentação por conhecimentos especializados e uma investigação científica avançados e orientados para as questões da recolha e do intercâmbio de dados e, de modo mais geral, dedicados a acompanhar mais atentamente a dinâmica da evolução das entidades paralelas e a determinar os seus componentes que trazem vantagens para a economia real, mas também os que podem contribuir para aumentar a instabilidade e os riscos sistémicos.

Bruxelas, 10 de dezembro de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) Ver ponto 3.2 do presente parecer.

(2) JO C 11 de 15 de janeiro de 2013, p. 39.

(3) COM(2013) 614 final, ponto 3.4.

(4) Regulamento relativo aos derivados do mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações.

(5) Cf. http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid_en.htm.

(6) JO C 143 de 22.5.12, p. 3.

(7) COM(2013) 614 final, ponto 3.

(8) Nicholas Gregory Mankiw e Mark Taylor, Economics, edição especial com a Global Economic Watch (Reino Unido: Cengage Learning EMEA, 2010).

(9) JO C 11 de 15 de janeiro de 2013, p. 39 — Livro Verde — Sistema bancário paralelo

(10) Nos EUA, a Lei Gramm-Leach-Blilay (1999) eliminou as distinções entre bancos comerciais e bancos de crédito hipotecário e entre companhias de seguros e sociedades de valores mobiliários.

(11) A interação entre os bancos clássicos e as entidades do sistema bancário paralelo (Comité de Basileia de Supervisão Bancária — CBSB), riscos sistémicos dos organismos de investimento coletivo de valores mobiliários (Organização Internacional das Comissões de Valores — IOSCO), requisitos em matéria de titularização (IOSCO e CBSB), outras entidades do setor bancário paralelo (CEF) e empréstimo de valores mobiliários e «acordos repo» (CEF).

(12) Regulamento relativo aos derivados do mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações.

(13) Cf. http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/mifid_en.htm.

(14) Regulamento (UE) n.o 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativo aos requisitos prudenciais para as instituições de crédito e para as empresas de investimento e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO L 176 de 27.6.2013, p. 1).

(15) Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, JO L 176 de 27.6.2013, p. 338.

(16) Entre outros: JO C 11 de 15.1.13, p. 59; JO C 299 de 4.10.2012, p. 76; JO C 191 de 29.6.2012, p. 80; JO C 181 de 21.6.2012, p. 64; JO C 181 de 21.6.2012, p. 68. Estes pareceres podem ser consultados no sítio web do CESE, no seguinte endereço: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.financial-markets-opinions.

(17) JO C 44 de 15.2.13, p. 68.

(18) JO C 11 de 15.1.2013, p. 39.

(19) Comunicado da Cimeira do G20 em Londres, em 2 de abril de 2009.

(20) Em 5 e 6 de setembro de 2013, em São Petersburgo.

(21) Conselho de Estabilidade Financeira, Global Shadow Banking Monitoring Report [Relatório de acompanhamento do sistema bancário paralelo global], 2012 (CEF, 2012).

(22) 2013/2021(ΙΝΙ).