RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre o recurso aos instrumentos de cooperação administrativa na luta contra a fraude no IVA

1. Resumo

O regime transitório do imposto sobre o valor acrescentado foi concebido para que as entregas intracomunitárias de bens entre sujeitos passivos sejam isentas de imposto no Estado-Membro de origem dos bens e que a tributação se efectue no Estado-Membro de destino. A este regime "normal" vieram juntar-se vários regimes específicos e frequentemente complexos, nos domínios em que os Estados-Membros desejavam conservar um controlo mais amplo da tributação.

Este mecanismo da isenção expõe o sistema do IVA à fraude, nomeadamente, aos mecanismos específicos da fraude intracomunitária, denominada "fraude carrossel". Os bens podem, com efeito, circular sem ser tributados, sendo necessário, por conseguinte, que os instrumentos comunitários de cooperação administrativa sejam utilizados da forma mais eficaz possível e que os sistemas de controlo nacionais sejam adaptados a estes desafios.

A Comissão lamentava no seu último relatório [1] relativo à cooperação administrativa e à fiscalização do IVA que estas condições não estivessem ainda reunidas. Por conseguinte, em 5 de Junho de 2000 o Conselho ECOFIN convidou a Comissão e os Estados-Membros a iniciarem uma série de acções, a fim de reforçar a luta contra a fraude fiscal no âmbito do regime actual do IVA.

[1] COM (2000) 28 final de 28.1.2000.

Foram tomadas diversas iniciativas a fim de responder a estas recomendações, as quais foram coordenadas a nível do Comité Permanente de Cooperação Administrativa (SCAC).

A nível comunitário, o Conselho adoptou recentemente o Regulamento (CE) nº 1798/2003 [2], que reforça consideravelmente o quadro jurídico em matéria de assistência mútua, e uma decisão relativa ao estabelecimento do programa Fiscalis 2003-2007 [3], que permite financiar, na prática de todos os dias, o reforço desta cooperação. A médio prazo, a Comissão anunciou ainda a sua intenção de reformar em profundidade o sistema VIES [4].

[2] JO L 264 de 15.10.2003, p. 1.

[3] Decisão 2235/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho de 3.12.2002 (JO L 341 de 17.12.2002).

[4] Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA

Por seu lado, os Estados-Membros têm realizado progressos consideráveis no sentido de efectuarem um controlo mais moderno e eficaz do IVA e começam a integrar a cooperação administrativa como instrumento quotidiano do controlo. No entanto, esses progressos ainda são insuficientes, sendo necessário continuar a progredir, nomeadamente para dotar de recursos humanos suficientes os serviços nacionais responsáveis pela assistência mútua.

Têm sido recentemente empreendidas numerosas reflexões para identificar as medidas suplementares que poderiam ser tomadas para lutar de uma forma ainda mais eficaz contra os mecanismos específicos da fraude denominada "carrossel".

Uma solução consiste em reformar profundamente a organização do controlo do IVA, tendo sido estabelecida para tal uma lista de boas práticas. Os Estados-Membros que enveredaram por esta via já obtiveram resultados positivos consideráveis.

Uma solução alternativa evocada por certas autoridades nacionais, profissionais ou académicas seria reexaminar o funcionamento do próprio sistema do IVA. Existem várias opções, mas todas têm muito mais inconvenientes do que vantagens potenciais.

O relatório conclui, por conseguinte, que é possível lutar eficazmente contra a fraude no âmbito do sistema actual do IVA desde que se continue a reforçar a cooperação administrativa e a eficácia dos sistemas de controlo nacionais. Os primeiros resultados positivos obtidos por certos Estados-Membros são disso prova.

2. Contexto

Compete à Comissão redigir regularmente um relatório sobre o funcionamento da cooperação administrativa no domínio do IVA.

Até à data, foram apresentados três relatórios a título do artigo 14º do anterior regulamento sobre a cooperação administrativa, o Regulamento (CE) nº 218/92 [5]. O primeiro relatório [6] incide no sistema de intercâmbio de informações sobre o IVA (VIES). O segundo relatório [7] examina o intercâmbio de informações nos termos do regulamento. O terceiro relatório é um relatório conjunto sobre a cooperação administrativa e o controlo, apresentado quer em virtude do artigo 14º do Regulamento (CE) nº 218/92 [8] quer do nº 3 do artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1553/89 [9].

[5] JO L 24 de 1.2.1992, p. 1.

[6] COM (94) 262 final de 23.6.1994.

[7] COM (96) 681 final de 8.1.1997.

[8] JO L 24 de 1.2.1992, p. 1.

[9] JO L 155 de 7.6.1989, p. 9.

As recomendações contidas no terceiro relatório serviram de base para as discussões do Conselho no âmbito do grupo ad hoc sobre a fraude fiscal. Com base nos trabalhos deste grupo, o Conselho ECOFIN adoptou em 5 de Junho de 2000 uma série de recomendações à atenção da Comissão e dos Estados-Membros (cf. anexo 1). No que diz respeito ao IVA, o acompanhamento das recomendações do Conselho foi confiado ao Comité Permanente da Cooperação Administrativa (SCAC).

O presente relatório resume o conjunto das acções empreendidas no seguimento das recomendações do Conselho e tenta examinar se estas acções foram suficientes para fazer face ao desafio da fraude no IVA. Examina igualmente as acções suplementares que se deveriam eventualmente empreender no futuro.

O relatório inscreve-se no âmbito do programa de trabalho anunciado pela Comissão na sua recente comunicação sobre a estratégia IVA [10].

[10] COM (2003) 614 final de 20.10.2003.

3. O problema da fraude no actual sistema do IVA

3.1. O actual sistema do IVA e as respectivas implicações em matéria de controlo

Para conseguir a eliminação de controlos fronteiriços para efeitos fiscais dentro da Comunidade a partir de 1 de Janeiro de 1993, o Conselho decidiu em 1991 instituir um regime transitório do IVA [11]. As disposições deste regime estabelecem que as operações intracomunitárias efectuadas entre sujeitos passivos devem continuar a ser tributadas nos Estados-Membros de destino, de acordo com as taxas e as condições desses Estados-Membros. Foi introduzida uma isenção para a entrega de bens destinados a outro Estado-Membro em substituição da isenção para as exportações, e o facto gerador de imposto de "importação" foi substituído pela "aquisição" no Estado-Membro de chegada dos bens. O valor anual dos bens em circulação na Comunidade sem IVA é actualmente superior a 1 500 mil milhões de euros (que representam de 150 a 200 mil milhões de euros de receitas provenientes do IVA).

[11] Directiva 91/680/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1991, que completa o sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado e altera, tendo em vista a abolição das fronteiras fiscais, a Directiva 77/388/CEE (JO L 376 de 31.12.1991, p. 1).

A abolição de controlos fronteiriços teve como resultado que o controlo da tributação das trocas intracomunitárias foi integrado no controlo nacional do IVA, o que implicou um novo tipo de cooperação entre os Estados-Membros. Nomeadamente, os Estados-Membros passaram a necessitar de informações de outros Estados-Membros, a fim de poderem controlar o imposto, uma vez que deixaram de poder obter informações sobre o fluxo de mercadorias no seu território através dos controlos aduaneiros fronteiriços tradicionais.

Estas informações, que constituem um contributo para a metodologia adoptada pelos Estados-Membros para controlar o IVA nas transacções intracomunitárias, são fornecidas pelo VIES, uma rede comum informatizada que fornece informações detalhadas relativas ao controlo sobre todas as transacções intracomunitárias isentas.

Para além das mudanças introduzidas pelas disposições transitórias sobre o IVA acima descritas, foram introduzidas disposições especiais em relação à tributação de operações de venda à distância e de entrega de meios de transporte novos, e de vendas a pessoas colectivas não tributáveis. O objectivo destes regimes especiais consistia em manter o rendimento fiscal dos Estados-Membros pela imposição, no destino, de entregas específicas de mercadorias, com excepção das entregas entre sujeitos passivos. Estes regimes especiais, que não são tratados pelo VIES, exigem igualmente um controlo especial. Em linhas gerais, a fim de assegurar uma tributação correcta, é necessário que haja um fluxo de informações entre os Estados-Membros relativamente às transacções realizadas ao abrigo destes regimes.

Existem igualmente disposições especiais em relação a determinados serviços intracomunitários, em particular os serviços abrangidos pelo nº 2, alínea e), do artigo 9° da Sexta Directiva do IVA [12], que são tributados no destino e estão sujeitos ao mecanismo dito de "reverse charge" (pagamento do imposto pelo destinatário) [13]. Além disso, a fim de garantir plenamente que o cliente declara no país de destino o montante correcto do imposto, é necessário haver um fluxo de informações entre os Estados-Membros. Contudo, os dados do VIES apenas se referem às entregas intracomunitárias de bens, e, por conseguinte, não cobrem as prestações de serviços em causa.

[12] JO L 145 de 13.6.1977, p. 1. Directiva com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2003/92 (JO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

[13] Isto significa que o serviço é facturado sem IVA e que o imposto é declarado pelo cliente, analogamente às entregas e aquisições intracomunitárias de bens.

3.2. A situação relativa à fraude

3.2.1. A fraude no IVA tornou-se uma verdadeira preocupação em muitos Estados-Membros

Neste contexto, tornou-se claro para a Comissão e os Estados-Membros que a cooperação administrativa e os sistemas de controlo nacionais não estão ainda inteiramente adaptados à nova situação criada em 1993.

Embora a taxa de detecção de fraude seja incerta e o montante exacto de dinheiro implicado difícil de quantificar, os montantes são indubitavelmente consideráveis. Alguns Estados-Membros calcularam que as perdas podem ascender até 10% das receitas líquidas do IVA. A fraude no IVA tornou-se, por conseguinte, uma verdadeira preocupação em muitos Estados-Membros. Para além da perda de receitas nacionais, esta fraude compromete o comércio legítimo em determinados sectores económicos e distorce a concorrência em benefício dos operadores desonestos.

3.2.2. A fraude do "operador fictício" é uma ameaça específica para o sistema do IVA

Um modelo de fraude que parece ter aumentado nos últimos anos e que representa actualmente uma preocupação importante para os Estados-Membros é a fraude do operador fictício no comércio intracomunitário (denominada fraude em cadeia ou "fraude carrossel"). Este modelo de fraude pode muito bem tirar proveito do alargamento iminente e alargar-se aos novos Estados-Membros.

Este mecanismo de fraude é um exemplo claro de abuso da isenção de IVA no comércio intracomunitário.

O modelo de fraude é o seguinte: uma "empresa interposta (conduit company)", (A), faz uma entrega intracomunitária de bens isenta a um "operador fictício (missing trader)" (B) noutro Estado-Membro. Esta empresa (B) adquire bens sem pagar IVA e faz subsequentemente uma entrega nacional a uma terceira empresa (C), denominada "empresa de ligação (broker)". "O "operador fictício" cobra IVA nas suas vendas à "empresa de ligação", mas não paga o IVA à administração fiscal e desaparece. A "empresa de ligação" (C) reclama o reembolso do IVA relativo às suas compras a B. Consequentemente, a perda financeira para a administração fiscal é igual ao IVA pago por C a B. Subsequentemente, a empresa C pode declarar uma entrega intracomunitária isenta à empresa (A) e, por sua vez, (A) pode fazer uma entrega intracomunitária isenta a (B) e o modelo de fraude repete-se, o que explica a expressão "fraude carrossel".

A fim de distorcer as investigações do IVA, os bens são frequentemente entregues de (B) a (C) através de empresas intermediárias, denominadas "amortecedores (buffers)". Pode acontecer que o "amortecedor" não tenha conhecimento da fraude mas, na maioria dos casos, está consciente de que está envolvido num tipo de transacção irregular (devido à natureza inabitual da transacção comercial).

Na prática, estes tipos de fraude são construídos de uma forma complexa que envolve transacções entre diversos Estados-Membros e diversas empresas em cada Estado-Membro. No entanto, o mecanismo subjacente da fraude do operador fictício no comércio intracomunitário pode ilustrar-se do seguinte modo:

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

4. Iniciativas comunitárias para abordar o problema da fraude no IVA

A situação da fraude foi já descrita como sendo particularmente preocupante pela Comissão em Janeiro de 2000, no seu terceiro "relatório do artigo 14º", e pelo Conselho em Junho de 2000.

A necessidade de tomar certas medidas urgentes a nível comunitário para atacar este problema foi sublinhada tanto no relatório da Comissão como nas recomendações do Conselho de Junho de 2000. A maioria destas recomendações deu origem a acções concretas.

4.1. Um novo quadro jurídico sobre a cooperação administrativa

Em Junho de 2001, a Comissão fez uma proposta [14] de um novo regulamento para reforçar a cooperação entre as autoridades fiscais dos Estados-Membros para combater a fraude no IVA. O Conselho adoptou a proposta em 8 de Outubro de 2003, e o novo regulamento (nº 1798/2003) relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004.

[14] COM(2001) 294 final de 18.6.2001.

Este regulamento estabelece um único quadro jurídico que combina o dispositivo jurídico do Regulamento (CEE) nº 218/92 e as disposições da Directiva 77/799/CEE [15] sobre o IVA. O regulamento melhorou consideravelmente o quadro jurídico para a cooperação administrativa e deve, por conseguinte, ser considerado como um instrumento importante na luta contra a fraude no IVA.

[15] JO L 336 de 27.12.1977, p. 15.

4.1.1. Regras mais eficientes

O novo regulamento estabelece regras claras e vinculativas que facilitarão o intercâmbio de informações. Por exemplo, existem actualmente regras claras e vinculativas sobre a forma como os pedidos de informação devem ser feitos, sobre como e quando deve ser fornecida uma resposta, assim como sobre a forma de tratar os intercâmbios de informações com países terceiros.

O regulamento estabelece igualmente novas regras que permitem aos Estados-Membros ir para além do mero intercâmbio de informações. Por exemplo, uma administração fiscal pode agora pedir a outra administração fiscal a notificação, em seu nome, de uma decisão a um sujeito passivo estabelecido no território do Estado-Membro desta última. É igualmente possível fazer um pedido específico de auditoria ou mesmo solicitar o envio de um dos seus auditores fiscais ao outro Estado-Membro, a fim de participar numa auditoria.

Os novos instrumentos serão muito úteis em situações em que o sujeito passivo não esteja estabelecido no território do país e não tenha representante fiscal nesse país ou em situações em que uma empresa tenha todos os seus documentos contabilísticos noutro país.

A possibilidade de pedir um inquérito administrativo específico é igualmente um instrumento muito útil para combater a "fraude carrossel". Permitirá aos Estados-Membros solicitar a outros Estados-Membros a verificação da autenticidade de um sujeito passivo (endereço, actividade, activo, identidade dos directores, etc.) ou recolher mais provas sobre transacções irregulares suspeitas.

4.1.2. Contactos mais directos

O novo regulamento prevê igualmente contactos directos entre inspectores fiscais dos vários Estados-Membros sem terem de passar pelos CLO (Central Liaison Offices), o que tornará a cooperação mais rápida e mais eficaz. A Comissão considera que uma comunicação directa entre o pessoal de inspecção e as unidades de fraude é a forma mais eficaz de acelerar o intercâmbio de informações.

Os CLO serão ainda responsáveis pela gestão da cooperação administrativa. Contudo, todas as administrações fiscais podem agora também designar outros departamentos de ligação e funcionários competentes que podem trocar informações directamente. Estes podem ser serviços regionais ou serviços operacionais especializados (como unidades antifraude) ou inspectores fiscais que participem em controlos multilaterais.

É de referir que os intercâmbios directos têm funcionado com êxito num âmbito limitado, nomeadamente entre gabinetes locais em áreas fronteiriças ao abrigo de acordos bilaterais.

Todos os Estados-Membros podem agora utilizar plenamente as possibilidades oferecidas pelo novo regulamento neste domínio, a fim de facilitar o intercâmbio directo de informações entre gabinetes locais e entre gabinetes antifraude nacionais, para os quais o acesso rápido à informação proveniente de outros Estados-Membros é uma condição prévia para combater eficazmente a fraude intracomunitária.

4.1.3. Mais intercâmbios de informações

O intercâmbio de informações entre os Estados-Membros tem sido, até ao presente, insuficiente, uma vez que fora do âmbito do VIES o intercâmbio espontâneo ou automático de informações era escasso. A razão principal para tal encontra-se na ausência de um processo de tomada de decisão, a nível comunitário, para instituir este intercâmbio de dados. Por conseguinte, tiveram de ser concluídos acordos numa base bilateral, o que não era muito eficaz e se revelou pesado para as administrações fiscais que tinham de gerir os vários acordos, cada qual regulado por normas diferentes.

A única excepção foi o acordo multilateral sobre novos meios de transporte, assinado em 27 de Novembro de 2002 por 14 Estados-Membros. O acordo foi negociado no quadro do SCAC mas fora do âmbito do procedimento de comitologia formal.

O novo regulamento tem por objectivo a intensificação do intercâmbio espontâneo de informações entre administrações, a fim de combater mais eficazmente a fraude. As novas disposições estabelecem a obrigação de os Estados-Membros trocarem informações em todos os casos em que tal possa ajudar outros Estados-Membros a detectar e combater a fraude no IVA. As categorias precisas de informações e a forma como o intercâmbio deve ser abordado por cada Estado-Membro serão em breve decididas num regulamento de execução.

Uma das áreas principais em que os intercâmbios de informações serão realizados será a relacionada com a fraude do operador fictício, em que o novo regulamento torna obrigatório o intercâmbio de determinadas informações. Desta forma, será mais fácil identificar a fraude do operador fictício, bem como evitar o registo de empresas susceptíveis de se dedicarem a actividades fraudulentas.

4.2. Programa Fiscalis 2003-2007

Embora o novo regulamento relativo à cooperação administrativa fosse uma condição prévia para melhorar a cooperação dos Estados-Membros na luta contra a fraude no IVA, era igualmente necessário acompanhar esta iniciativa legislativa de medidas concretas destinadas a aumentar a cooperação entre administrações fiscais e funcionários dessas administrações.

Em consequência, o programa Fiscalis 2003-2007 foi adoptado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu com o objectivo de aumentar a cooperação quotidiana entre funcionários. Este programa financia a organização de seminários para funcionários das administrações fiscais, intercâmbios e visitas de estudo a outros países participantes [16], controlos multilaterais [17] assim como grupos de projectos, em que funcionários dos vários países podem trabalhar em conjunto em áreas específicas. Financia igualmente sistemas de tecnologia da informação na área da tributação (principalmente o VIES).

[16] Os países participantes são os Estados-Membros, os países aderentes e os países candidatos.

[17] Um controlo multilateral é um controlo simultâneo, realizado por dois ou mais Estados-Membros, sobre a situação fiscal de um ou mais sujeitos passivos que tenham interesses comuns ou complementares.

O programa Fiscalis, que é uma continuação de um programa precedente mas que se centra essencialmente na preparação para o alargamento, tem um orçamento de 44 milhões de euros para um período de cinco anos (sujeito a financiamento adicional no contexto do alargamento). Um dos seus objectivos mais importantes consiste em dar a possibilidade aos países aderentes de adoptarem o mais depressa possível o mesmo nível de cooperação e alcançarem o mesmo nível de eficiência de controlo que os Estados-Membros actuais.

Para responder a este desafio a Comissão já organizou ou planeou no âmbito do programa Fiscalis 2003-2007 algumas acções específicas para estes países. Foram organizados diversos seminários de formação intensivos em áreas como a análise de risco, a auditoria informatizada e a fraude carrossel.

4.3. Uma futura iniciativa comunitária: VIES II

Serão tomadas outras iniciativas a médio prazo para melhorar a cooperação entre Estados-Membros na luta contra fraude no IVA. Em especial, a Comissão está actualmente a considerar uma revisão do VIES e a sua possível extensão aos serviços, o que deveria ajudar os Estados-Membros a reforçar os seus controlos.

Quando o VIES foi criado em 1993, estava previsto que a sua duração fosse de quatro anos, ou seja, o tempo inicialmente previsto para a duração do regime transitório do IVA. A sua duração prolongou-se, no entanto, por muito mais tempo. Embora o sistema se revele eficaz em termos de fornecimento de informações de controlo sobre o conjunto das trocas intracomunitárias, as suas deficiências são cada vez mais aparentes.

Desde 1993 que a utilização por parte dos Estados-Membros do VIES aumentou significativamente. Por exemplo, os Estados-Membros fazem actualmente cerca de 15 milhões de pedidos por ano de informações específicas no âmbito do VIES e a validação de números de identificação do IVA através da Internet traduz-se actualmente em mais de 3 milhões de validações por mês, incluindo o VIES na Web.

Contudo, foram poucos os melhoramentos importantes de natureza técnica ou funcional introduzidos desde 1992. As excepções são a introdução de um intercâmbio electrónico de formulários entre os CLO e o intercâmbio de informações referentes a serviços fornecidos electronicamente por sujeitos passivos não estabelecidos na Comunidade. Foram igualmente feitos alguns esforços no sentido de melhorar o acesso directo dos Estados-Membros às bases de dados dos outros Estados-Membros, assim como a antecipação da transmissão de dados. A tecnologia utilizada, de ponta em 1992, é actualmente obsoleta.

Além disso, o VIES provou ser um instrumento inadequado na luta contra a fraude carrossel, o que se deve não à lentidão do próprio sistema, mas ao lapso de tempo que decorre até as informações sobre aquisições intracomunitárias ficarem disponíveis nos Estados-Membros. Decorrem, normalmente, pelo menos, três meses entre a data da transacção e data da respectiva transmissão de dados, período que é frequentemente mais do que suficiente para que um "operador fictício" desapareça.

Outro problema sublinhado pelos Estados-Membros desde 1993 é o carácter incompleto dos dados do VIES. A qualidade dos dados enviados através do VIES depende da integralidade e exactidão das declarações apresentadas pelos sujeitos passivos e a eficácia do sistema de sanções pelo desrespeito desta obrigação foi frequentemente inadequada. Dado que os sujeitos passivos têm agora o direito de apresentar electronicamente declarações recapitulativas [18], espera-se que mais operadores optem pela apresentação electrónica destas declarações, melhorando assim a qualidade dos dados trocados. Não obstante, é possível melhorar a automatização do envio de dados de registos de sujeitos passivos, o que teria o efeito duplo de diminuir a carga de obrigações do sujeito passivo e ao mesmo tempo de melhorar a qualidade dos dados.

[18] Ver nº 6, alínea b), do artigo 22º da Sexta Directiva IVA.

Por todas estas razões, a Comissão decidiu que chegou o momento de olhar para o VIES com novos olhos no que respeita à forma como os dados são recolhidos, disponibilizados e utilizados. Em vez de simplesmente o tornar extensível aos serviços, tal como sugerido pelo grupo de trabalho ad hoc sobre fraude fiscal do Conselho, a Comissão considera que seria melhor substituir o VIES existente por um sistema mais moderno, poderoso e flexível, capaz de produzir com maior rapidez dados mais precisos.

A Comissão elaborará, por conseguinte, este ano um estudo de viabilidade com a intenção de criar um novo VIES durante o período de duração do programa Fiscalis 2003-2007. Este novo sistema deveria permitir que o intercâmbio de informações sobre o comércio intracomunitário fosse executado mais rapida e eficazmente e com menores custos para os sujeitos passivos.

4.4. Uma futura iniciativa da Comissão sobre assistência mútua na luta contra a fraude

A coordenação da assistência administrativa mútua e o intercâmbio de informação (incluindo entre os Estados-Membros e a Comissão) são elementos importantes na luta contra a fraude. Por conseguinte, a Comissão está actualmente a preparar uma proposta de regulamento sobre a assistência administrativa mútua para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade contra a fraude e outras actividades ilegais. Esta iniciativa pretende abranger a fraude do IVA, o branqueamento de capitais provenientes de fraude a nível comunitário, a fraude dos Fundos Estruturais e outras áreas de fraude que ainda não estão abrangidas pelo direito comunitário derivado.

No âmbito da criminalidade financeira, a iniciativa pretende utilizar a informação obtida com os instrumentos de luta contra o branqueamento de capitais em instrumentos jurídicos do primeiro e do terceiro pilares para proteger os interesses financeiros da Comunidade. Isto significa, em especial, detectar a fraude comunitária através de informação sobre transacções financeiras suspeitas.

Esta nova iniciativa complementa a legislação já existente, em especial o Regulamento (CE) nº 515/97 [19] relativo à assistência mútua no âmbito aduaneiro e agrícola, bem como o Regulamento (CE) nº 1798/2003 relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado.

[19] JO L 82 de 22.3.1997, p. 1.

5. As mudanças realizadas a nível nacional em resposta às recomendações do Conselho

Para além das numerosas iniciativas lançadas a nível comunitário, é igualmente conveniente constatar que os próprios Estados-Membros alcançaram progressos sensíveis em matéria de controlo do IVA e que muitas das recomendações emitidas pelo Conselho em Junho de 2000 foram seguidas. A maior parte das acções nacionais foi coordenada a nível comunitário no âmbito do acompanhamento pelo Comité SCAC.

Continuam, no entanto, por realizar certas reformas ou progressos com vista a permitir uma cooperação óptima dos Estados-Membros na sua luta comum contra a fraude.

5.1. Já foram feitos progressos consideráveis

5.1.1. Utilização mais intensiva dos mecanismos de cooperação administrativa

Os Estados-Membros recorrem cada vez mais aos mecanismos de cooperação administrativa. No que diz respeito aos intercâmbios efectuados mediante pedido, as estatísticas do SCAC (cf. gráficos do anexo 2) indicam um aumento sensível do recurso à assistência mútua, quer se trate do artigo 2º da Directiva 77/799/CEE quer do artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 218/92. Pode assim constatar-se um aumento do número total de pedidos de 18% em 2000 em relação a 1999, e de 29% em 2001 em relação a 2000. Em contrapartida, em 2002 regista-se uma estabilização destes números.

Estes progressos devem-se, por um lado, a uma maior sensibilização dos Estados-Membros para a importância da assistência mútua no controlo do IVA e, por outro, à necessidade crescente de utilizar a assistência mútua para lutar contra as fraudes de dimensão europeia.

Este esforço deve ser prosseguido, a fim de tornar a assistência mútua num instrumento quotidiano do controlo fiscal. Para tal, deverá ser incutida nas administrações fiscais uma verdadeira cultura comunitária, a todos os níveis. São ainda necessários esforços consideráveis, a fim de sensibilizar os controladores para a importância da assistência mútua no controlo do imposto sobre o valor acrescentado. Deverão igualmente desenvolver-se esforços no sentido de formar estes controladores no domínio do direito fiscal comunitário e das práticas e regulamentações dos outros Estados-Membros. É desejável que a maioria dos controladores tenha um conhecimento aprofundado de, pelo menos, uma segunda língua comunitária, o que exige simultaneamente uma reforma dos métodos de recrutamento e um esforço acrescido em matéria de formação. A utilização dos instrumentos do novo programa Fiscalis 2003-2007 deverá ser maximizada para o efeito.

5.1.2. Controlo mais eficaz e mais moderno

Convém igualmente notar que os Estados-Membros empreenderam uma modernização significativa dos seus métodos de controlo.

Duas séries de domínios foram, nomeadamente, objecto de uma atenção específica: a criação de sistemas nacionais de análise de risco e o desenvolvimento da auditoria informatizada.

5.1.2.1. Análise de risco

A análise de risco é um método que visa seleccionar as empresas e os sectores que podem ser objecto de um controlo em função do seu "risco" potencial. Num contexto de recursos escassos, tal sistema é essencial para reforçar a eficácia do controlo. Assim, este sistema permite, por exemplo, fazer uma utilização judiciosa dos numerosos dados recebidos do VIES.

Todos os Estados-Membros integraram, neste contexto, na organização do controlo do imposto, um sistema de análise de risco. Certos Estados-Membros desenvolveram além disso sistemas específicos para o registo ou o reembolso do IVA. Estes sistemas permitem minimizar o tempo de espera imposto à maior parte dos sujeitos passivos para obter um número de identificação IVA ou para o reembolso do imposto. Permitem igualmente concentrar os esforços de controlo nos sujeitos ou sectores de risco.

A Comissão apoiou sempre estes desenvolvimentos, organizando vários seminários e financiando através do programa Fiscalis numerosos intercâmbios de funcionários. Em parceria com os Estados-Membros, identificou igualmente boas práticas e desenvolveu uma metodologia comum de identificação dos indicadores de risco, a fim de ajudar os Estados-Membros a construir o seu próprio sistema. A Comissão continuará a apoiar estes esforços no âmbito de um novo grupo de projecto sobre a "gestão dos riscos".

5.1.2.2. Auditoria informatizada

A auditoria informatizada é uma resposta necessária à adopção cada vez mais frequente, pelas empresas, de meios electrónicos de transmissão e conservação dos dados contabilísticos (encomendas, notas de entrega, facturas, livros contabilísticos, etc.).

Esta modernização do controlo implica, por um lado, uma alteração da legislação, a fim de tornar possível a utilização de ficheiros informáticos para fins de controlo (nos Estados-Membros onde tal ainda não acontecia) e, por outro, esforços para a aquisição de material e programas informáticos necessários e para a formação de pessoal no domínio das novas técnicas.

Em parceria com os Estados-Membros, a Comissão desenvolveu recomendações para proceder à modernização dos métodos de controlo. Os trabalhos recentemente realizados no SCAC visam ajudar os Estados-Membros neste domínio através do fornecimento de orientações.

O conjunto destes esforços parece ter efeitos positivos na medida em que a maior parte dos Estados-Membros começou a prestar uma atenção muito especial ao desenvolvimento das suas capacidades em matéria de auditoria informatizada. Alguns Estados-Membros estão igualmente a desenvolver instrumentos de investigação específicos e particularmente inovadores no controlo do comércio electrónico.

No entanto, certos Estados-Membros e numerosos países aderentes não dispõem ainda de capacidades de auditoria informatizada. Por conseguinte, é necessário prosseguir os esforços comunitários neste domínio no âmbito do novo programa Fiscalis 2003-2007, tanto mais que a importância da informática na contabilidade e na facturação do IVA continuará a crescer no futuro, ao ritmo do comércio electrónico. A adopção em 20 de Dezembro de 2001 da Directiva 2001/115/CE [20], que tem por objectivo tornar possível a facturação electrónica transfronteiriça em condições harmonizadas, torna esta necessidade ainda mais urgente.

[20] JO L 15 de 17.1.2002, p. 24.

5.2. Mas há ainda progressos a fazer

5.2.1. Coordenação ainda insuficiente dos planos de controlo nacionais

Embora os Estados-Membros pareçam começar a fazer da assistência mútua um instrumento quotidiano do controlo fiscal, continua a faltar uma coordenação efectiva das políticas de controlo.

Um dos instrumentos essenciais desta coordenação é a organização de controlos multilaterais, ou seja, controlos coordenados da situação fiscal de um ou vários sujeitos passivos que apresentem um interesse comum.

Deste ponto de vista, a Comissão não pode deixar de se alarmar com a diminuição do número de controlos (já bastante baixo, aliás), e isto apesar do facto de serem financiados pelo orçamento do programa Fiscalis. Em 2003 foram organizados apenas 3 controlos, em 2002 foram organizados 4 e em 2001 foram realizados 8 em toda a União Europeia (contra 15 em 2000, o que já era um número bastante baixo se se tiver em conta as 1 500 000 empresas que desenvolvem uma actividade intracomunitária).

Esta nítida tendência decrescente é particularmente inquietante e está sem dúvida ligada às dificuldades da organização prática de tais controlos. A adopção do novo programa Fiscalis 2003-2007, bem como do novo regulamento sobre a cooperação administrativa em matéria de IVA, tiveram, no entanto, como consequência reduzir estas dificuldades graças a um financiamento mais rápido e a regras de organização mais flexíveis, o que permite recorrer com maior frequência a estes controlos, nomeadamente na luta contra a fraude em cadeia (carrossel).

Mas esta fraca actividade deve-se sem dúvida também à fraca prioridade atribuída pelas administrações fiscais a este tipo de controlos, na medida em que exigem a mobilização de recursos importantes e de funcionários que dominem várias línguas.

Por último, resulta também de estes controlos multilaterais não serem tidos em conta desde a fase de concepção dos planos de controlo nacionais.

5.2.2. Determinados obstáculos legais continuam a opor-se a uma cooperação administrativa eficaz

A utilização eficaz da assistência mútua na luta contra a fraude implica, além disso, que esta assistência não seja obstruída por legislações nacionais que travam, bloqueiam ou tornam menos eficaz o intercâmbio de informações. Por esta razão, o Conselho tinha identificado alguns obstáculos concretos e pedido a eliminação desses obstáculos.

Muitos deles serão a partir de agora suprimidos devido à adopção do novo regulamento sobre a cooperação administrativa do IVA. Este regulamento já não prevê, nomeadamente, a notificação prévia do sujeito passivo em caso de intercâmbio de informações, procedimento que havia já sido julgado particularmente prejudicial no caso de fraude.

No entanto, subsistem certos obstáculos, nomeadamente na legislação referente ao sigilo. Certos Estados-Membros não têm, com efeito, a possibilidade de aceder a certas informações por motivos de ordem jurídica. Neste caso, tais informações também não podem ser transmitidas às outras administrações fiscais que eventualmente teriam necessidade delas. Trata-se de um obstáculo importante a uma cooperação administrativa eficaz na luta contra a fraude, obstáculo que os Estados-Membros em causa têm ainda de eliminar. Um outro obstáculo é o facto de, na maioria dos Estados-Membros, não existir a possibilidade de perseguir judicialmente um sujeito passivo cujas acções fraudulentas prejudicam apenas as receitas fiscais de outro Estado-Membro. Trata-se de um obstáculo especialmente prejudicial no caso da luta contra a fraude carrossel. Por esse motivo, e no intuito de remediar o problema existente, a Comissão tenciona propor, no início de 2005, uma Decisão-quadro no contexto do terceiro pilar para transposição posterior para as legislações nacionais.

5.2.3. Escassez de recursos, cada vez mais inquietante, para fazer face aos novos desafios

Fazer da assistência mútua um instrumento quotidiano do controlo fiscal implica, por último, que se disponibilizem os meios necessários para satisfazer os pedidos de assistência cada vez mais numerosos.

É certo que determinados Estados-Membros desenvolveram esforços para dotar os CLO de recursos suplementares mas, tendo em conta as estatísticas do SCAC sobre o intercâmbio de informações (cf. quadro do anexo 3), estes parecem ter sido insuficientes. O número de respostas fora de prazo é, com efeito, demasiado significativo e não pára de aumentar. É, assim, possível constatar um aumento do número total de respostas não fornecidas nos prazos de 27% em 2000 (em relação a 1999), de 24% em 2001 (em relação a 2000) e de 17% em 2002 (em relação a 2001). Se se comparar estes números com o número de pedidos anuais de assistência, constata-se que representam mais de metade.

Ora, o aumento sensível nos últimos anos do número de pedidos de assistência mútua poderá conduzir a um congestionamento do sistema, quer a nível dos serviços responsáveis pela assistência (nomeadamente os CLO) quer a nível dos serviços de controlo que trabalham para a assistência mútua. Este aumento deverá, de resto, intensificar-se durante os próximos anos, devido à entrada em vigor do novo regulamento sobre a cooperação administrativa e ao alargamento da União Europeia para 25 Estados-Membros em 2004.

Por conseguinte, é urgente que, para acompanhar esta evolução, todos os Estados-Membros consagrem mais recursos humanos à assistência mútua (nos CLO e nos novos serviços descentralizados de assistência mútua, bem como nos serviços de controlo que trabalham para a assistência mútua).

6. Iniciativas adicionais a tomar para vencer o desafio específico da fraude do "operador fictício"

6.1. Adaptar o sistema de controlo à fraude do "operador fictício"

Para além do que já foi alcançado a nível comunitário e nacional em resposta às recomendações do Conselho, foram tomadas iniciativas adicionais, a fim de encontrar soluções apropriadas para o problema específico da fraude do "operador fictício".

A Comissão, juntamente com os Estados-Membros, levou a cabo um exame detalhado da fraude no IVA no comércio intracomunitário e identificou as várias medidas tomadas a nível nacional e que deram os melhores resultados na luta contra a fraude do "operador fictício". Estas "melhores práticas" baseiam-se numa utilização melhor e mais rápida da assistência mútua e numa adaptação dos sistemas de controlo nacionais com vista a interromper a fraude do "operador fictício". Embora o primeiro aspecto já tenha sido abordado nas recomendações do Conselho e no novo regulamento relativo à cooperação administrativa, o segundo aspecto exige esforços adicionais de cada Estado-Membro. Os exemplos dos tipos de "melhores práticas" identificadas são adiante expostos.

6.1.1. Medidas destinadas a impedir os "operadores fictícios" de entrar no sistema do IVA

É, em primeiro lugar, importante fazer tudo o que for possível para impedir os operadores fictícios de entrar no sistema do IVA. Para tal, as administrações fiscais devem identificar as empresas falsas que solicitam o registo de IVA com o único objectivo de executar operações fraudulentas, operação que exige um controlo maior aquando do registo dos operadores potencialmente suspeitos. Isto é normalmente acompanhado de uma série de medidas que permitem à administração fiscal impor garantias financeiras, declarações mensais do IVA ou programas de visita especiais a novos operadores suspeitos.

6.1.2. Técnicas de controlo para detectar "operadores fictícios"

Apesar destas medidas preventivas, é ainda possível a operadores suspeitos passarem através das redes do controlo no registo. Por conseguinte, é igualmente necessário criar sistemas específicos de informação e de avaliação dos riscos com vista à detecção precoce dos potenciais operadores fictícios. Uma avaliação central dos riscos, como a análise das declarações do IVA e das discrepâncias no VIES, deveria ser complementada por operações de inteligência, fornecendo informações "em tempo real" resultantes, por exemplo, da cooperação administrativa.

6.1.3. Medidas destinadas a terminar a fraude detectada do "operador fictício"

Estratégias bem sucedidas para combater a fraude do "operador fictício" exigem que a detecção precoce seja combinada com a retenção de reembolsos do IVA ao comprador, pendentes do resultado de investigações suplementares. Por conseguinte, alguns Estados-Membros adaptaram a respectiva legislação e processos administrativos referentes a reembolsos do IVA.

Além disso, os números de IVA dos operadores fictícios que simulam actividades económicas devem ser imediatamente cancelados, a fim de excluir a possibilidade de continuarem a adquirir mercadorias sem pagamento de IVA e, deste modo, interromper o mecanismo de fraude.

6.1.4. Recuperação do IVA em casos de fraude detectada do "operador fictício"

Depois de o mecanismo de fraude ter sido interrompido, é necessário envidar esforços para recuperar o IVA não pago. Dada a impossibilidade real de recuperar o IVA do operador fictício, um método eficaz é recusar a dedução ou isenção de IVA às outras partes envolvidas na fraude.

A fim de facilitar o ónus da prova em mecanismos de fraude complexos, alguns Estados-Membros têm vindo a reforçar a sua legislação antifraude introduzindo a "responsabilidade conjunta e solidária" fiscal. A introdução deste tipo de responsabilidade implica que um sujeito passivo que saiba ou deva saber das actividades fraudulentas do seu co-contratante será responsável pelo pagamento do IVA devido pelo seu co-contratante. Nalguns Estados-Membros a introdução da responsabilidade conjunta e solidária teve um efeito dissuasor claro e parece ser eficaz. Esta medida tem o seu fundamento jurídico no artigo 21° da Directiva 77/388/CEE, contanto que o princípio de proporcionalidade seja respeitado.

6.1.5. Criação de unidades antifraude

Para além destas medidas é igualmente necessário adaptar a organização da própria administração fiscal para que possa detectar e combater rapida e eficientemente estes tipos de fraude internacional. A natureza específica e complexa da fraude do "operador fictício" exige a existência de unidades antifraude e de informação especializadas, com poderes suficientes para assegurar uma acção rápida e eficaz a todos os níveis. Estas unidades devem ter a competência necessária para trocar rapidamente informações com as suas contrapartes nos outros Estados-Membros.

6.2. Ou adaptar o próprio sistema do IVA

6.2.1. Várias sugestões possíveis

As autoridades nacionais, os representantes da indústria e elementos do meio académico em diversos Estados-Membros estudaram as possibilidades de uma mudança substancial na forma de funcionamento do regime de IVA, a fim de combater o problema da fraude carrossel. Várias das sugestões concentram-se na eliminação da combinação de transacções em que seja pago o IVA com transacções em que não seja pago o IVA, e têm por objectivo garantir que as transacções nacionais e as transacções intracomunitárias recebem tratamento igual na UE. Isto pode ser obtido mediante a imposição do pagamento efectivo do IVA em transacções intracomunitárias entre empresas ou mediante a suspensão do pagamento do IVA em transacções nacionais entre empresas.

Outras soluções centram-se no facto de que a fraude carrossel apenas é possível porque os sujeitos passivos podem recuperar o IVA sem que tal esteja condicionado ao pagamento do imposto à administração fiscal pelo operador fictício.

6.2.1.1. Suspensão do pagamento de IVA em todas as transacções nacionais entre empresas

As perdas financeiras causadas pela fraude carrossel decorrem da falta de pagamento do IVA por parte de um operador fictício, IVA este que foi inteiramente deduzido por outro operador ou reembolsado ao mesmo. Consequentemente, a suspensão do pagamento do IVA em todas as transacções entre empresas oferece certas vantagens quando se trata de combater a fraude carrossel, uma vez que deixará de existir dedução ou reembolso do IVA.

A suspensão do pagamento do IVA pode ser realizada através da isenção de transacções entre empresas ou por meio de um mecanismo de "reverse charge" (pagamento do imposto pelo destinatário), em que o cliente aplica e deduz simultaneamente o imposto nas suas compras com a compensação do imposto a montante. No entanto, todas estas sugestões têm desvantagens consideráveis.

Em primeiro lugar, a eficácia desta medida no contexto antifraude pode ser questionada. Os sistemas de suspensão minam um dos princípios básicos do IVA, ou seja, o mecanismo do pagamento fraccionado concebido para assegurar que o sistema fiscal se controla a si próprio e partilha claramente as responsabilidades entre o comprador e o vendedor. Num sistema de suspensão, o ónus da cobrança do imposto recai exclusivamente sobre o retalhista, o que gera, em consequência, novas oportunidades de fraude e riscos de não-pagamento. Os operadores podem tornar-se fictícios depois de transacções entre uma empresa e o consumidor, do mesmo modo que depois de transacções entre empresas, as entregas aos consumidores finais podem ser declaradas fraudulentamente como transacções entre empresas e a possibilidade geral de comprar a preços líquidos pode fazer expandir a economia subterrânea (onde as vendas são simplesmente omitidas).

Em segundo lugar, a medida exigiria recursos adicionais substanciais das administrações fiscais em pessoal e tecnologia. Todas as transacções entre empresas teriam que ser declaradas e sujeitas a controlos cruzados. Além disso, o controlo de transacções entre uma empresa e o consumidor teria de ser reforçado porque o ónus da cobrança do imposto recairia na sua totalidade sobre o retalhista.

A medida implicaria, em terceiro lugar, uma carga administrativa adicional considerável para os operadores. Tal como acontece com o sistema actual de transacções intracomunitárias, todas as transacções nacionais teriam que ser declaradas às autoridades e os operadores teriam que verificar a situação do seu cliente relativamente ao IVA.

6.2.1.2. Suspensão do pagamento do IVA em certas transacções nacionais entre empresas

Teoricamente, o sistema de suspensão poderia ser limitado a determinadas categorias de operadores ou entregas. Algumas administrações fiscais sugeriram aplicar o mecanismo de imposto pago pelo destinatário a certos sectores ou sugeriram um sistema de suspensão opcional. Contudo, para além das desvantagens acima enunciadas, esta situação conduziria à coexistência de transacções nacionais entre empresas com e sem pagamento de IVA. Consequentemente, poderia criar potencial para construções de fraude carrossel puramente nacionais através da combinação de transacções nacionais normais, nas quais os fornecedores cobravam o IVA aos seus clientes, com transacções nacionais ao abrigo do sistema de suspensão.

6.2.1.3. Pagamento efectivo do IVA em todas as transacções intracomunitárias

Outra possibilidade seria facturar o IVA em todas as transacções intracomunitárias na UE, o que reinstalaria o mecanismo dos pagamentos fraccionados que garante, em certa medida, que o sistema fiscal se autocontrola. Se o IVA fosse pago em todas as transacções de compra e de venda, apenas estaria em jogo a diferença entre o IVA recebido e o IVA pago e os riscos financeiros ligados ao operador fictício tornar-se-iam menores. Consequentemente, isto eliminaria as falhas do sistema actual que originam as fraudes do operador fictício. É exactamente este tipo de sistema que a Comissão sempre considerou como o sistema ideal e definitivo de IVA no mercado interno (denominado sistema do "princípio de origem").

A imposição do pagamento efectivo de IVA em todas as transacções intracomunitárias entre empresas seria idealmente realizada à taxa aplicada no Estado-Membro de origem.

No entanto, teria de haver um sistema de redistribuição de rendimentos do país de origem para o país de destino. Este tipo de regime exigiria igualmente um grau de harmonização muito maior do que o que existe actualmente. As taxas, por exemplo, teriam de ser muito mais próximas. A curto prazo, este grau de harmonização não pode ser alcançado devido a diferentes disposições nacionais nos Estados-Membros e à importância que a maioria dos Estados-Membros, se não todos, atribuem à sua soberania fiscal no que respeita à fixação do nível das suas taxas de imposição.

Tal sistema poderia igualmente funcionar mediante aplicação da taxa do Estado-Membro de destino, mas tal seria oneroso para os operadores, dado que o sistema de isenção actual seria substituído pela aplicação do IVA a uma taxa diferente para cada comprador. Todos os operadores intracomunitários teriam, por conseguinte, de conhecer a taxa aplicável aos seus produtos ou serviços em todos os Estados-Membros.

6.2.1.4. Pagamento efectivo do IVA em determinadas transacções intracomunitárias

A maioria dos casos de fraude carrossel envolve mercadorias de valor elevado e fáceis transportar, como componentes de computador e telefones móveis [21]. Teoricamente, o pagamento efectivo do IVA em transacções intracomunitárias poderia ser limitado a estes sectores económicos. A facturação de IVA nas transacções intracomunitárias eliminaria, evidentemente, fraudes relacionadas com operadores fictícios e mercadorias de alto risco. Contudo, levantar-se-iam as mesmas questões ligadas à distribuição de rendimentos e à harmonização fiscal, tal como acontece num sistema baseado no princípio de origem. Além disso, poderiam ser utilizados outros tipos de mercadorias como carros, matérias têxteis, cartões de telefone, alimentos, bebidas não alcoólicas, produtos metálicos, álcool, gasolina, etc. Consequentemente, embora pudesse combater a fraude nos sectores mais vulneráveis, a fraude poderia, pelo menos em parte, deslocar-se para outros sectores.

[21] Contudo, foram até agora identificados cerca de 40 sectores diferentes.

6.2.1.5. Vincular a dedução do IVA ao pagamento do imposto ou à sua entrega junto da administração fiscal por parte do fornecedor

A fraude do operador fictício apenas é possível porque os sujeitos passivos podem deduzir o IVA independentemente do pagamento pelo fornecedor do imposto à administração fiscal. Por conseguinte, algumas autoridades nacionais estão a estudar a possibilidade de alterar as regras em matéria de dedução do IVA, vinculando-as, em certa medida, ao pagamento do imposto pelo fornecedor. É evidente que o direito de dedução é um princípio básico do IVA e todas as medidas que o restrinjam devem estar estritamente em conformidade com o princípio de proporcionalidade.

Outro dos sistemas sugeridos prevê utilizar a opção estabelecida no nº 2, terceiro parágrafo, do artigo 10º da Sexta directiva IVA para reforçar as regras em matéria de dedução do IVA. Os Estados-Membros podem, para certas transacções ou certas categorias de operadores, estabelecer que o IVA apenas se torna exigível (e por conseguinte deduzível) no momento do recebimento do preço. A fim de ser realmente eficiente, o sistema deveria ser acompanhado de um sistema de controlo cruzado. O sistema criaria, no entanto, obrigações onerosas adicionais para os operadores.

6.3. O ponto de vista da Comissão

A Comissão regozija-se com o facto de os Estados-Membros estarem a considerar a introdução de certas medidas legislativas (por exemplo o reforço das regras em matéria de dedução do IVA), a fim de protegerem o sistema do IVA de abusos graves, nomeadamente a fraude do operador fictício. Em estreita cooperação com os Estados-Membros, a Comissão continuará a apoiar as melhores práticas neste campo e, à luz da experiência adquirida, considerará se é necessário alterar a legislação comunitária.

A ideia de ir mais longe e de alterar o próprio sistema do IVA para combater a fraude no IVA pode parecer atraente à primeira vista. Contudo, há que tomar precauções para não criar novas oportunidades que possam revelar-se tão graves, ou piores ainda, do que a fraude existente. Tal seria, especialmente, o caso se as isenções fossem generalizadas. Além disso, qualquer alteração proposta precisa de ser examinada com cuidado da perspectiva da potencial carga administrativa que poderia criar para os operadores honestos. Similarmente, é necessário avaliar as exigências das administrações fiscais em termos dos recursos adicionais em pessoal e tecnologia necessários para estabelecer e manter bancos de dados, processar dados e executar os controlos requeridos.

Deveria igualmente sublinhar-se que existem soluções para combater a fraude no âmbito do sistema do IVA existente. Efectivamente, a Comissão constata que os Estados-Membros (nomeadamente os Países Baixos e o Reino Unido) que já aplicaram medidas específicas de detecção e controlo referidas no ponto 6.1 para combater a fraude carrossel foram bem sucedidos.

Todas estas medidas, juntamente com as outras iniciativas recentemente tomadas pelos Estados-Membros na área do controlo e ainda as iniciativas legislativas tomadas recentemente a nível comunitário (o novo regulamento relativo à cooperação administrativa, o programa Fiscalis 2003-2007 e o VIES II), devem ser adequadas e suficientes para vencer o desafio específico da fraude do operador fictício.

Para além das recentes iniciativas nesta matéria, importa analisar a questão da criação de um conceito comunitário comum e abrangente de fraude fiscal e a harmonização das sanções penais.

Consequentemente, antes de qualquer mudança radical do sistema do IVA, a Comissão considera que é necessário envidar mais esforços para combater a fraude no âmbito do sistema actual, continuando a trabalhar para o melhoramento da cooperação administrativa e dos sistemas de controlo do IVA nos Estados-Membros.

7. Conclusões e recomendações

7.1. Conclusões

A Comissão deu seguimento às recomendações do Conselho propondo um quadro jurídico reforçado em matéria de cooperação administrativa, o que se traduziu na adopção, em 7 de Outubro de 2003, de um novo regulamento sobre a cooperação administrativa em matéria de IVA, e, em 3 de Dezembro de 2002, da decisão sobre o programa Fiscalis 2003-2007. A médio prazo, a Comissão tenciona igualmente propor uma modernização do sistema VIES.

Os progressos realizados pelos Estados-Membros para se conformarem às recomendações do Conselho são igualmente apreciáveis.

Os Estados-Membros recorrem presentemente muito mais à assistência mútua do que anteriormente. Este aumento do número de pedidos de assistência é uma tendência que vai continuar, e mesmo intensificar-se, devido ao alargamento da União Europeia e à adopção do novo regulamento sobre a cooperação administrativa em matéria de IVA.

Os Estados-Membros fizeram progressos para tornar os seus procedimentos de controlo mais eficazes e modernos, nomeadamente adoptando sistemas de análise de risco e investindo na auditoria informatizada.

Para além do conjunto de acções empreendidas no seguimento das recomendações do Conselho, foram recentemente empreendidas numerosas reflexões para encontrar soluções para o problema específico da fraude intracomunitária (nomeadamente da fraude carrossel).

Uma solução consiste em adaptar o controlo a estes novos mecanismos de fraude. Foi estabelecida a nível comunitário uma lista de boas práticas, em colaboração com os Estados-Membros. Os Estados-Membros que enveredaram por esta via já obtiveram resultados positivos consideráveis.

Uma solução alternativa evocada por certas autoridades nacionais, profissionais ou académicas seria reexaminar o funcionamento do próprio sistema do IVA. Existem várias opções, mas todas têm muito mais inconvenientes do que vantagens potenciais.

É, por conseguinte, preferível continuar a reforçar a cooperação administrativa e a eficácia dos sistemas de controlo nacionais, a fim de tirar os benefícios do conjunto das reformas iniciadas recentemente tanto a nível nacional como comunitário, em vez de enveredar por uma solução arriscada de reforma do próprio sistema IVA que comportaria mais riscos e incertezas do que soluções.

Finalmente, é essencial que os dez novos Estados-Membros adoptem o mais rapidamente possível as mesmas normas em matéria de controlo e de assistência mútua.

7.2. Recomendações

- Os Estados-Membros devem continuar a utilizar intensivamente os mecanismos de cooperação administrativa. Devem, nomeadamente, utilizar o melhor possível os instrumentos contidos no novo regulamento (notificação, pedido de inquérito administrativo e presença de funcionários no território de outro Estado-Membro);

- Devem disponibilizar os recursos humanos necessários a fim de organizar um número mais importante de controlos multilaterais e integrar esses controlos nos seus planos de controlo nacionais;

- Devem suprimir os últimos obstáculos legais que foram identificados pelo Conselho, a fim de permitir que o controlo do IVA tenha a mesma eficácia em todo o território da União Europeia;

- Devem adoptar o mais rapidamente possível um plano nacional destinado a encurtar o prazo médio de resposta aos pedidos de assistência mútua;

- Devem, para o efeito, afectar rapidamente recursos suplementares à assistência mútua, quer a nível dos CLO quer a nível territorial, e utilizar o melhor possível as possibilidades de descentralização previstas pelo novo regulamento para evitar que um maior recurso à assistência mútua se traduza num congestionamento do sistema;

- Devem continuar a tornar o controlo fiscal mais eficaz e moderno. Os Estados-Membros que ainda não adoptaram uma auditoria informatizada devem fazê-lo o mais rapidamente possível;

- Devem aplicar o mais rapidamente possível as boas práticas identificadas em matéria de luta contra a fraude carrossel (ver ponto 6.1) e, nomeadamente, criar serviços nacionais de luta contra a fraude com competência para trocar informações com os outros Estados-Membros.

Anexo 1

Recomendações feitas pelo Conselho em Junho de 2000

1- Recomendações que se inscrevem no âmbito de competência da Comissão

(1) Eliminar todos os obstáculos legislativos existentes a nível comunitário para permitir uma cooperação administrativa rápida e eficaz entre os vários Estados-Membros em casos de fraude fiscal ou em caso de sinais claros de prática fraudulenta.

Nomeadamente, seria necessário:

- considerar introduzir derrogações às várias disposições existentes em matéria de sigilo que impedem ou atrasam o intercâmbio de informações;

- examinar a possibilidade de fixar prazos mais curtos para o intercâmbio de informações sobre os casos de fraude mais graves;

- dispensar a notificação prévia ao contribuinte do intercâmbio de informações;

- esclarecer as ambiguidades da Directiva 77/799/CEE e examinar as limitações sobre a utilização de informações.

(2) Alterar a legislação comunitária com vista a estabelecer um contacto mais directo entre as autoridades de controlo dos vários Estados-Membros. Este objectivo pode, por exemplo, ser conseguido com a presença de funcionários que participem em actividades de controlo noutros Estados-Membros, que podem conduzir a uma maior eficácia no combate à fraude. Estas operações conjuntas de controlo seriam sempre sujeitas a acordos bilaterais ou multilaterais e desenrolar-se-iam sob a direcção, controlo e responsabilidade de um funcionário do Estado-Membro em que a inspecção fosse executada.

(3) Estudar a possibilidade de alterar o sistema VIES, a fim de considerar incluir as prestações de serviços, particularmente os abrangidos pelo n° 2, alínea e), do artigo 9° da Sexta Directiva do IVA;

(4) Alterar o Regulamento (CEE) nº 218/92 e a Directiva 77/799/CEE com o objectivo de estabelecer, preferivelmente, um quadro jurídico único adequado que permita o reforço da cooperação na luta contra a fraude, eliminando deste modo os obstáculos anteriormente identificados.

(5) Examinar as regras estabelecidas na Sexta Directiva do IVA com o objectivo de as simplificar e apresentar o mais rapidamente possível uma proposta de directiva pertinente.

2- Recomendações que se inscrevem no âmbito de competência dos Estados-Membros

(1) Eliminar todos os obstáculos legislativos existentes a nível nacional para permitir uma cooperação administrativa rápida e eficaz entre os vários Estados-Membros nos casos de fraude fiscal ou em caso de sinais claros de prática fraudulenta.

Nomeadamente, seria necessário:

- considerar introduzir derrogações às várias disposições existentes em matéria de sigilo que impedem ou atrasam o intercâmbio de informações;

- examinar a possibilidade de fixar prazos mais curtos para o intercâmbio de informações sobre os casos de fraude mais graves;

- dispensar a notificação prévia ao contribuinte do intercâmbio de informações.

(2) Alterar a legislação nacional com vista a estabelecer um contacto mais directo entre as autoridades de controlo dos vários Estados-Membros. Este objectivo pode, por exemplo, ser conseguido com a presença de funcionários que participem em actividades de controlo noutros Estados-Membros, que podem conduzir a uma maior eficácia no combate à fraude. Estas operações conjuntas de controlo seriam sempre sujeitas a acordos bilaterais ou multilaterais e desenrolar-se-iam sob a direcção, controlo e responsabilidade de um funcionário do Estado-Membro em que a inspecção fosse executada.

(3) Estudar a possibilidade de alterar o sistema VIES, a fim de acelerar o acesso à informação disponível no âmbito desse sistema, tendo sempre em conta que o factor tempo desempenha um papel importante nos mecanismos de fraude, devendo a cooperação administrativa tornar-se mais simples e mais rápida através deste e de outros sistemas.

(4) Dotar os CLO de recursos humanos e materiais apropriados, organizando a sua ligação adequada aos departamentos de controlo, nomeadamente, às brigadas antifraude, para assegurar o respeito dos tempos de resposta previstos e o intercâmbio de informações de qualidade.

(5) Desenvolver esforços no sentido de garantir que os departamentos de controlo locais ou regionais, em função da organização própria de cada Estado-Membro, dispõem dos recursos humanos necessários para lhes permitir responder prontamente aos pedidos de informações dos outros Estados-Membros e dar-lhes seguimento de forma adequada.

(6) Considerar a importância dos contactos directos, com um mandato prévio da autoridade competente, em relação aos casos ou tipos de casos específicos: medidas de controlo multilaterais e transmissão directa de dados nos casos de fraude ou em caso de sinais claros de prática fraudulenta, em áreas transfronteiriças e investigações conjuntas.

(7) Organizar mecanismos que prevejam sanções administrativas no caso de apresentação fora do prazo de declarações; organizar o tratamento oportuno das declarações e promover a rectificação rápida de erros encontrados nas mesmas, de modo que os dados transmitidos dentro dos prazos previstos sejam o mais completos possível. A aplicação de medidas nesta área aceleraria um fluxo de informações mais seguras e, por conseguinte, permitiria a sua utilização para a realização de análises de risco e para operações de controlo mais bem organizadas.

(8) Intensificar, por meio de acordos, o intercâmbio espontâneo e automático de informações, particularmente em casos ou operações específicos que implicam em geral um maior risco de fraude ou evasão fiscal, como a venda à distância e a entrega de meios de transporte novos a particulares.

(9) Aperfeiçoar métodos de selecção com base em "análises de risco". Estes métodos, sem prejuízo do princípio de subsidiariedade e na medida do possível, deveriam basear-se em princípios comuns aos vários Estados-Membros, os quais estão ainda por definir.

(10) Envidar esforços para tomar em consideração, nos seus planos de inspecção nacionais, certas orientações baseadas em denominadores comuns de evasão fiscal e fraude, preferivelmente e sempre que possível definidos em conformidade com os métodos referidos na recomendação precedente, especificamente com o objectivo de combater a fraude de uma forma combinada e não numa base de caso a caso, e tirar conclusões sobre a frequência de certos tipos de fraude na Comunidade.

(11) Definir uma estratégia para controlar procedimentos de registo, tomando em consideração sinais de alarme que apontem para a incidência de uma possível fraude fiscal. Se, através de verificação, se determinar que a actividade não está a ser executada ou que não existem condições para o seu desempenho, os Estados-Membros deveriam considerar a adopção de medidas cautelares.

(12) Adaptar os sistemas de controlo às realidades de comércio electrónico e introduzir a utilização alargada dos procedimentos informatizados nas auditorias.

3- Recomendações que requerem a acção comunitária (não de tipo legislativo)

(1) Estudar a possibilidade de alterar o sistema de intercâmbio de informações do IVA (VIES), a fim de permitir a cada Estado-Membro o acesso directo à base de dados do VIES dos outros Estados-Membros, com as devidas salvaguardas a determinar subsequentemente, a fim de impedir, por exemplo, a violação do sigilo comercial, tornando assim possível a identificação dos contribuintes nacionais destinatários de transmissões intracomunitárias de um determinado operador registado noutro Estado-Membro.

(2) Aperfeiçoar métodos de selecção com base em "análises de risco". Estes métodos, sem prejuízo do princípio de subsidiariedade e na medida do possível, deveriam basear-se em princípios comuns aos vários Estados-Membros, os quais estão ainda por definir.

(3) Tomar em consideração, nos planos de inspecção nacionais dos Estados-Membros, certas orientações baseadas em denominadores comuns de evasão fiscal e fraude, preferivelmente e sempre que possível definidos em conformidade com os métodos referidos na recomendação precedente, especificamente com o objectivo de combater a fraude de uma forma combinada e não numa base de caso a caso, e tirar conclusões sobre a frequência de certos tipos de fraude na Comunidade.

(4) Adaptar os sistemas de controlo dos Estados-Membros às realidades de comércio electrónico e introduzir a utilização alargada dos procedimentos informatizados nas auditorias.

(5) Solicitar ao grupo multidisciplinar do crime organizado o prosseguimento activo dos seus esforços no sentido de assegurar que certos tipos de fraude no IVA são combatidos de uma forma mais eficaz.

ANEXO 2

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

ANEXO 3

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>