COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Finanças públicas na UEM - 2002 {SEC(2002) 518}

Políticas orçamentais na actual conjuntura: dar resposta ao abrandamento conjuntural ...

Em termos de política orçamental, o ano de 2001 revelou-se ser o período mais difícil dos três anos de existência da UEM, uma vez que, devido ao abrandamento da economia mundial, o quadro de supervisão multilateral da UEM foi pela primeira vez verdadeiramente posto à prova, principalmente no que toca à sua dimensão orçamental. O défice orçamental da zona do euro atingiu 1,3% do PIB, comparativamente com 0,7% em 2000. Apesar desta primeira inflexão do processo de consolidação orçamental desde 1993 e apesar das críticas formuladas contra a alegada incapacidade de respeitar estritamente as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), diversas são as razões que permitem pensar que a vertente orçamental do quadro de supervisão multilateral funcionou correctamente face à desaceleração conjuntural.

Em primeiro lugar, os Estados-Membros dispunham de uma margem suficiente para permitir que os estabilizadores automáticos funcionassem e amortecessem o choque negativo. Foi o que se passou nomeadamente nos países que tinham já alcançado um equilíbrio orçamental ou que apresentavam um excedente. Os estabilizadores automáticos puderam também funcionar nos países que não tinham ainda concluído a sua transição para uma situação próxima do equilíbrio, prevista no PEC. Contudo, na Alemanha e em Portugal os défices começaram a aumentar, aproximando-se do valor de referência de 3% do PIB.

Em segundo lugar, os países não se lançaram em políticas expansionistas injustificadas. Foi exercida uma pressão considerável sobre as autoridades financeiras no sentido de flexibilizarem os seus compromissos em termos de consolidação e de reagirem ao abrandamento mundial através de uma gestão activa da procura. Em 2001, o défice orçamental estrutural manteve-se praticamente idêntico (1,5% do PIB) ao de 2000, o que revela que a deterioração dos saldos orçamentais efectivos se deveu essencialmente ao funcionamento dos estabilizadores automáticos. Com efeito, deverá salientar-se que apesar do abrandamento, os saldos orçamentais efectivos mantiveram-se inalterados na Bélgica, Dinamarca e Itália, tendo mesmo melhorado na Grécia, Espanha, Áustria e Suécia.

Em terceiro lugar, os Estados-Membros puderam continuar os seus programas de reforma fiscal, destinados a suprimir factores de rigidez no lado da oferta, apesar das afirmações provenientes de vários quadrantes no sentido de o PEC constituir um colete de forças desnecessário para as autoridades, através da fixação de regras arbitrárias e inflexíveis. As regras orçamentais da UEM salientam a necessidade de acompanhar estes programas de reforma fiscal com medidas adequadas do lado das despesas, uma vez que reduções nos impostos só raramente são autofinanciadas. Estas medidas são essenciais para garantir o carácter sustentável das reformas fiscais e deveriam assim reforçar o seu impacto sobre o investimento e o consumo.

Este empenhamento reiterado na aplicação das regras e do espírito do PEC contribuiu para o equilíbrio das políticas macro-económicas que apoiou o crescimento, garantindo simultaneamente a estabilidade dos preços. Embora as políticas orçamentais tenham, globalmente, permanecido neutras, as condições monetárias foram nitidamente flexibilizadas. Esta combinação de políticas económicas é adequada não só de um ponto de vista conjuntural, mas também numa perspectiva a médio e a longo prazo, tendo em conta a necessidade de estimular o investimento privado e o crescimento potencial e também de preparar as finanças públicas para as repercussões do envelhecimento da população. Recentes indicadores de curto prazo apontam para uma viragem da economia europeia e, consequentemente, estas medidas expansionistas podem revelar-se, a posteriori, pró-cíclicas. Esta apreciação do funcionamento do quadro de supervisão orçamental deve contudo ser considerada com cautela, uma vez que esta recente desaceleração não foi particularmente grave nem prolongada. Nem todos os países conseguiram alcançar uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária". A melhor forma de garantir que os Estados-Membros dispõem de uma margem de manobra suficiente em caso de uma futura recessão, consistirá em alcançar estes objectivos rapidamente.

... continuando a melhorar o quadro da supervisão orçamental da UEM

No início de 2002, as atenções centraram-se principalmente nas medidas conjunturais para dar resposta à desaceleração e nos processos a aplicar em caso de desvio relativamente aos objectivos orçamentais, em especial o debate acerca da oportunidade de dirigir um alerta rápido à Alemanha e a Portugal. Contudo, será conveniente não esquecer diversas medidas importantes que não só reforçaram a qualidade e alargaram o âmbito da supervisão orçamental, mas melhoraram também os instrumentos analíticos de que dispõem a Comissão e o Conselho para apreciar as suas políticas. Apesar do seu carácter aparentemente técnico, trata-se de importantes avanços que contribuirão para reforçar a coerência e a eficácia do quadro orçamental da UEM.

Em primeiro lugar, em Julho de 2001, o Conselho ECOFIN procedeu à revisão do código de conduta sobre o conteúdo e apresentação dos programas de estabilidade e convergência (que datava de 1998) tomando em consideração a experiência adquirida em três anos de funcionamento da UEM. Os Estados-Membros aplicaram o código aos seus programas recentemente actualizados. O código revisto prevê uma apresentação agrupada dos programas e dos objectivos orçamentais, com base em hipóteses macro-económicas externas adoptadas em comum. Define igualmente o que, relativamente à obtenção de uma situação "próxima do equilíbrio ou excedentária", pode constituir um objectivo a médio prazo adequado para cada Estado-Membro. Por último, alarga a cobertura dos programas, que devem agora incluir secções sobre a qualidade e a sustentabilidade das finanças públicas, em conformidade com as conclusões da Cimeira de Lisboa. O resultado mais importante da aplicação deste novo código reside, provavelmente, no facto de ter reforçado a capacidade de analisar as consequências das medidas orçamentais dos programas nacionais para toda a zona do euro, o que se revelou extremamente valioso, tendo em conta a grande incerteza que rodeava a evolução da situação económica no final de 2001 e no início de 2002. Futuramente, permitirá também integrar cada vez mais a dimensão da zona do euro nas políticas orçamentais nacionais.

Em segundo lugar, a desaceleração da actividade económica demonstrou a importância, aquando da análise das situações orçamentais dos Estados-Membros, de tomar em atenção os saldos orçamentais corrigidos das variações cíclicas. A avaliação do impacto da conjuntura económica sobre as situações orçamentais constitui um exercício complexo e incerto, mas é essencial que todos os intervenientes que participam no processo de supervisão tenham uma visão comum da evolução orçamental estrutural. O ajustamento cíclico dos saldos orçamentais é nomeadamente utilizado para avaliar as margens de segurança conjunturais mínimas relativamente ao valor de referência de 3% do PIB, respeitando o objectivo de um saldo "próximo do equilíbrio ou excedentário" fixado pelo PEC. Por forma a garantir a coerência, a Comissão e o Conselho acordaram, por conseguinte, num método de avaliação dos saldos orçamentais corrigidos das variações cíclicas, baseado na análise de uma função da produção com vista a estimar o diferencial do produto.

Por último, o âmbito da supervisão orçamental da UE foi consideravelmente alargado com a primeira avaliação sistemática da sustentabilidade das finanças públicas face ao envelhecimento da população. Esta avaliação baseou-se nos programas de estabilidade e de convergência actualizados apresentados no final de 2001. A análise revela que poderão surgir desequilíbrios orçamentais em numerosos Estados-Membros e sublinha a importância de estes países atingirem e continuarem a respeitar o objectivo a médio prazo definido no seu programa.

A importância do mecanismo de alerta rápido

O processo de supervisão orçamental entrou numa fase crítica em Janeiro de 2002, apenas algumas semanas após a introdução das moedas e das notas em euros, quando a Comissão Europeia recomendou a emissão de um alerta rápido dirigido à Alemanha e a Portugal, nos termos do PEC. Com efeito, estes dois países tinham ultrapassado em muito (em mais de 1% do PIB) o objectivo definido para 2001 no seu programa de estabilidade e o seu défice orçamental corria claramente o risco de se aproximar do valor de referência de 3% do PIB. Perante uma ultrapassagem tão clara dos objectivos acordados, a Comissão decidiu intervir com vista a preservar a credibilidade das obrigações legais e políticas previstas no Pacto. Na sequência das discussões no Conselho ECOFIN relativas ao projecto de recomendação de emissão de um alerta rápido, apresentado pela Comissão, a Alemanha e Portugal adoptaram compromissos políticos firmes que davam resposta, quanto ao fundo, às preocupações da Comissão; por conseguinte, o Conselho decidiu encerrar o processo. Os dois países reafirmaram o seu empenhamento em não ultrapassar o valor de referência de 3% do PIB, em relançar o processo de consolidação orçamental e em atingir os seus objectivos a médio prazo até 2004. Nesta ocasião, o Conselho recordou a importância do mecanismo de alerta rápido no âmbito do dispositivo geral de supervisão orçamental e confirmou que a Comissão tinha agido em conformidade com as disposições do Pacto.

No futuro, deverá ser dada especial atenção à credibilidade das regras do mecanismo de coordenação das políticas orçamentais. Convém estabelecer uma distinção clara entre o mecanismo de alerta rápido e os seus resultados. É importante evitar que a opinião pública tenha a percepção de que as regras podem ser alteradas ou pelo menos evitadas em circunstâncias difíceis. O Conselho confirmou o seu empenhamento na aplicação do quadro de supervisão orçamental, bem como a importância do PEC. O mecanismo de alerta rápido pode e deve ser utilizado futuramente, se tal se afigurar necessário. É evidente que para manter a credibilidade do PEC, é essencial que a Alemanha e Portugal cumpram plenamente os seus compromissos. Os factos parecem provar que tais compromissos estão a ser encarados de forma séria. Em especial, na sequência do acordo registado no Conselho ECOFIN de Fevereiro de 2002, foi concluído na Alemanha um pacto de estabilidade interna entre os Länder e o Estado Federal.

Olhando para o futuro: atingir o objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento ...

Para que o PEC mantenha a sua credibilidade, é também necessário que a Comissão e o Conselho demonstrem a sua capacidade de extrair os ensinamentos deste primeiro recurso ao mecanismo de alerta rápido. Embora o PEC tenha conseguido ultrapassar este primeiro verdadeiro teste, e embora se anuncie uma recuperação da situação económica, temos de continuar atentos. Devemos ainda dar resposta a importantes desafios orçamentais.

Em primeiro lugar, logo que a retoma económica tenha recuperado o seu ritmo, deverá ser relançado o processo de consolidação orçamental com vista a respeitar o princípio de saldos 'próximos do equilíbrio' do Pacto, e deverá ser recuperado rapidamente o terreno perdido. Na última actualização do seu programa de estabilidade ou de convergência, os Estados-Membros que registam ainda um défice orçamental, confirmaram o seu empenhamento em atingir o objectivo a médio prazo do PEC em 2003 ou 2004. Além disso, o ajustamento orçamental planeado para os próximos anos passará por uma redução tanto das receitas como das despesas, em conformidade com as recomendações das Orientações Gerais de Política Económica. O respeito dos compromissos orçamentais, no sentido de alcançar os objectivos a médio prazo, fixados nos programas de estabilidade e convergência é primordial para que o Pacto conserve toda a sua credibilidade. Tal é principalmente válido para os quatro países que registam ainda défices (Alemanha, França, Itália e Portugal).

Em segundo lugar, a experiência revelou que é sobretudo num período de boa conjuntura que se cometem mais facilmente erros orçamentais. Tal como a Comissão observou aquando do debate que se iniciou em 2000, a repartição dos "dividendos do crescimento" entre reduções de impostos e aumento das despesas é incompatível não só com as regras do PEC mas também com a lógica económica. É importante não considerar as melhorias do saldo orçamental devidas a uma boa conjuntura económica como aquisições definitivas, que permitem reduções de impostos ou aumentos de despesas. As limitações orçamentais que afectaram nomeadamente os grandes países da zona do euro em 2001 e 2002 devem-se ao facto de não ter sido aproveitada plenamente a oportunidade proporcionada pelo período de forte crescimento de 1998-2000. Impedir a deterioração dos saldos estruturais dos orçamentos nos períodos de recuperação conjuntural constitui provavelmente o desafio mais ambicioso do PEC. A supervisão deverá fazer com que os países que não satisfazem ainda as exigências do Pacto tirem partido da retoma para acelerar a sua consolidação orçamental e que os outros países deixem funcionar plenamente os estabilizadores automáticos. Em resumo, o facto de utilizar automaticamente as vantagens do crescimento para financiar reduções de impostos ou para aumentar as despesas, ou acelerar a redução dos impostos logo que se verifica a retoma do crescimento, constitui uma estratégia pouco judiciosa tanto em termos de prudência orçamental como de estabilização conjuntural.

Em terceiro lugar, deverá debater-se a oportunidade e a eficácia de medidas discricionárias de política orçamental. Se os países subscrevem a filosofia orçamental do PEC, devem optar por um orçamento globalmente equilibrado em termos estruturais e deixar que os estabilizadores automáticos funcionem livremente durante todo o ciclo. Este princípio tem em conta as dificuldades bem conhecidas da gestão orçamental activa (lapso de tempo que decorre entre o reconhecimento de uma crise e as medidas destinadas a fazer-lhe face, incerteza quanto aos modelos, carácter irreversível das medidas, etc.). As circunstâncias em que as medidas orçamentais discricionárias anti-cíclicas (isto é, que extravasam o impacto dos estabilizadores automáticos) podem ser simultaneamente desejáveis e eficazes são muito raras: podem prever-se, por exemplo, quando a procura sofre um choque importante de origem interna específico a um país e gera fortes tensões inflacionistas e deflacionistas. Mesmo neste caso, uma política que se pretende a priori anti-cíclica pode na realidade revelar-se pró-cíclica a posteriori. De qualquer forma, deveria prever-se uma margem de manobra que permitisse a aplicação destas medidas discricionárias de estímulo sem ultrapassar o limite máximo de défice de 3% do PIB. Tal obrigaria alguns países a ir mais longe do que a regra de um saldo próximo do equilíbrio definida no Pacto. Um acordo claro entre os diferentes intervenientes políticos da UEM relativamente aos critérios de apreciação das medidas orçamentais discricionárias reforçaria a transparência e a previsibilidade dos comportamentos orçamentais. O recurso a políticas discricionárias deveria em princípio limitar-se aos choques críticos de dimensão nacional, mas tal não significa que a coordenação das políticas esteja reservada às situações de excepção. Pela sua própria natureza, uma coordenação ocasional não é adequada à aplicação de uma estratégia macro-económica coerente, quer em situações normais, quer em situações excepcionais. A coordenação política - considerada como um sistema que permite uma apreciação comum da situação económica, o acordo sobre a orientação da resposta política e o acompanhamento da sua aplicação - deverá ser regular e não ocasional.

Por último, diversos Estados-Membros esforçam-se actualmente por melhorar a compatibilidade das suas regras orçamentais nacionais com os seus compromissos orçamentais no âmbito da UE. Segundo o Tratado e o Pacto, compete com efeito aos Estados-Membros definir os seus próprios procedimentos orçamentais tendo em vista atingir os objectivos do PEC. Todavia, nos Estados federais ou fortemente regionalizados (Bélgica, Alemanha, Espanha, Itália e Áustria), o papel financeiro das administrações locais regionais e de outros sub-sectores da administração pública no processo orçamental fez realçar a necessidade, para os Estados-Membros, de encontrar soluções a fim de garantir uma disciplina duradoura a todos os níveis da administração pública. Para dar resposta a este problema, vários Estados-Membros criaram já dispositivos de coordenação específicos entre os diferentes níveis da administração pública, no âmbito do que se poderá denominar "pactos de estabilidade internos". Uma característica comum destes pactos consiste no facto de tentarem clarificar e partilhar as responsabilidades em matéria de disciplina orçamental entre os diferentes níveis da administração pública.

... assegurando a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo

A disciplina orçamental não consiste exclusivamente numa gestão sã das finanças públicas a curto e a médio prazo. É também necessário que as finanças públicas sejam viáveis a longo prazo, ou seja, que as actuais políticas orçamentais não provoquem, ou não sejam susceptíveis de provocar no futuro, desequilíbrios orçamentais contrários às exigências do PCE, devido às repercussões orçamentais do envelhecimento da população. A sustentabilidade das finanças públicas pressupõe igualmente que as despesas relacionadas com a idade (reformas e saúde) não se sobreponham a outras despesas públicas essenciais como o investimento e a I&D. Além disso, as gerações futuras deverão poder beneficiar de um stock adequado da capital público e não deverão estar sujeitas a uma carga fiscal injusta.

As informações apresentadas nos programas de estabilidade e de convergência revelam que o envelhecimento da população terá um impacto orçamental considerável. As projecções relativas aos próximos quarenta anos anunciam, para a maioria dos Estados-Membros, um crescimento das despesas públicas de 4% a 8% do PIB, ou mesmo muito mais para determinados países. O envelhecimento da população começará a fazer-se sentir nas despesas públicas em 2010, no momento da passagem à reforma da geração do "baby-boom"; será entre 2020 e 2035 que se deverão registar os maiores aumentos das despesas.

A análise revela que, na hipótese de serem prosseguidas as políticas actuais, poderão surgir desequilíbrios orçamentais em diversos Estados-Membros; este risco será ainda maior se os países não respeitarem o objectivo a médio prazo que fixaram nos seus programas de estabilidade ou de convergência. O envelhecimento demográfico colocará problemas orçamentais a todos os países, mesmo àqueles que parecem bem apetrechados para suportar o aumento das despesas relacionadas com a idade. Em países muito endividados (Bélgica, Grécia e Itália), a viabilidade das finanças públicas a longo prazo passa pela manutenção, durante várias décadas, de elevados excedentes orçamentais, o que confirma a necessidade de continuar a privilegiar a redução da dívida a longo prazo. Os outros Estados-Membros vêem-se confrontados com a dificuldade de dever financiar as despesas complementares relacionadas com o envelhecimento demográfico, prosseguindo simultaneamente os outros objectivos orçamentais e mantendo, nomeadamente, a pressão fiscal a um nível razoável.

Para dar resposta a este desafio, diversos países definiram estratégias alargadas, baseadas em medidas destinadas a aumentar a taxa de emprego, em especial no que se refere às mulheres e aos trabalhadores mais idosos, e a reformar os regimes de transferências sensíveis à idade da população, bem como no compromisso de atingir excedentes orçamentais duradouros a fim de reduzir rapidamente o nível da dívida pública antes que o envelhecimento da população faça sentir os seus efeitos. Todavia, as reformas exaustivas e ambiciosas de certos Estados-Membros contrastam com as medidas fragmentadas tomadas por outros países que não avaliam a dimensão do problema. Diversos países criaram, nos últimos anos, fundos de reserva para os sistemas de pensões a fim de fazer face a este aumento das despesas futuras. Trata-se de uma medida positiva, mas (excepto no que diz respeito à Irlanda) podemo-nos interrogar se estes fundos serão suficientes, tendo em conta os recursos limitados que lhes foram já afectados e as incógnitas que subsistem quanto ao volume e à periodicidade das contribuições. De forma geral, os responsáveis políticos devem estar mais conscientes do facto de que são as opções orçamentais a curto e a médio prazo que determinarão a capacidade do seu país para suportar o custo orçamental do envelhecimento da população.

Novas fronteiras da supervisão e coordenação orçamentais: ter em conta a "qualidade" das despesas públicas ...

Globalmente, as despesas públicas aumentaram fortemente na União Europeia durante os últimos trinta anos, tendo alcançado em 2001 47% do PIB, embora o processo de consolidação orçamental de Maastricht tenha permitido uma redução das despesas públicas a partir de 1995, ano em que ultrapassaram 51% do PIB. O sector da administração pública da União Europeia mantém, em média, um peso superior ao registado nos outros países industrializados e é superior em 15 pontos percentuais do PIB ao registado nos Estados Unidos. Contudo, esta média esconde disparidades consideráveis entre os volumes das despesas públicas dos diferentes Estados-Membros.

As despesas públicas consagradas pelos Estados da União Europeia às funções básicas do Estado e a outras medidas destinadas a melhorar a afectação dos recursos (defesa, justiça, ensino, saúde, I&D, serviços económicos) mantiveram-se notoriamente estáveis durante os últimos 30 anos, situando-se mais ou menos ao mesmo nível (entre 14 e 16% do PIB). Em contrapartida, a diferença dos níveis de despesas que existe entre a União Europeia e os Estados Unidos deve-se essencialmente ao financiamento de programas de carácter social que são característicos do modelo social europeu. Os maiores aumentos das despesas neste domínio registaram-se nos países dotados de um sistema de protecção social menos avançado no início dos anos 80. Pelo contrário, os países que no início dessa década apresentavam níveis de despesas elevados iniciaram, na década seguinte, uma redução dos recursos consagrados ao bem estar social.

As limitações orçamentais mais estritas que os Estados-Membros devem respeitar no âmbito da UEM e os esforços necessários para melhorar os resultados em termos de emprego e de crescimento no âmbito da agenda de Lisboa implicam que se consagre ainda maior atenção à utilização dos fundos públicos e á forma como são cobrados os impostos. Ora, as análises comparativas entre países deparam-se com uma insuficiência de dados comparáveis e actualizados sobre a repartição funcional das despesas públicas. Por essa razão, apesar dos progressos consideráveis já alcançados em termos de viabilidade a longo prazo das finanças públicas, o acompanhamento qualitativo das finanças públicas solicitado pelo Conselho Europeu está agora a dar os seus primeiros passo.

A dificuldade de criar um dispositivo eficaz para controlar a qualidade das despesas públicas deve-se igualmente à complexidade em termos conceptuais do âmbito da noção de 'qualidade'. Deve considerar-se que uma determinada repartição das despesas públicas tem 'elevada qualidade' se serve os objectivos da estratégia de Lisboa, cuja ambição consiste em que a União se torne no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo, baseado no conhecimento, e que proporcione o pleno emprego, o reforço da coesão económica e social e a sustentabilidade ambiental. Os Estados-Membros podem reforçar a qualidade das suas despesas públicas e em especial a sua contribuição para o crescimento e o emprego, redireccionando-as para a acumulação de capital físico e humano e para a I&D. A longo prazo, os investimentos em infra-estruturas e capital humano podem ter efeitos decisivos sobre o crescimento e seria também conveniente reflectir sobre novos modos inovadores de financiamento, incluindo as parcerias entre o sector público e privado. Um nível adequado das despesas de protecção social em conjugação com uma política fiscal adequada, podem contribuir para a equidade e ter um impacto positivo sobre o crescimento e a eficácia económica.

Afigura-se que os Estados-Membros conseguiram melhorar a composição das suas despesas públicas, limitando simultaneamente a dimensão do respectivo sector público nos anos 90. Neste contexto, é de referir que o orçamento comunitário constitui um complemento das despesas dos Estados-Membros nas categorias que promovem o crescimento, como o investimento e a I&D. Antes de extrair conclusões definitivas sobre o nível e a composição das despesas públicas, é essencial realizar uma análise micro-económica que tenha em consideração os objectivos específicos dos programas de despesas, a sua concepção e a sua articulação com outros instrumentos de política económica. Para tal, é necessário dispor de dados adequados, cuja recolha foi já reconhecida como área prioritária em diversos Conselhos Europeus.

... e preparar o alargamento

Estão actualmente a decorrer negociações de adesão com doze dos treze países candidatos que desejam aderir à União Europeia. As disposições do Tratado e do direito derivado (acervo comunitário) relativas à política económica e orçamental aplicar-se-ão a estes países quando passarem a fazer parte da União Europeia. A dificuldade residirá em aplicar o quadro de supervisão orçamental da União Europeia aos novos Estados-Membros, tomando em consideração a sua situação e as suas necessidades específicas. De entre os países candidatos, os dez países da Europa Central e Oriental (PECO) encontram-se confrontados com importantes desafios orçamentais no momento em que a adesão se aproxima, tanto mais que, contrariamente aos outros candidatos, deverão passar de uma economia de planificação central para uma economia de mercado.

Globalmente, devido ao seu nível relativo e à sua composição, as receitas e as despesas dos PECO aproximam-se das dos membros actuais da União Europeia, apesar de algumas diferenças significativas em relação a determinados países e a certas componentes orçamentais. Trata-se de um facto notável uma vez que os PECO apenas dispuseram de dez anos para se dotarem de um sistema orçamental completamente novo. Embora as administrações públicas tenham nesses países, em média, um maior peso do que na maior parte das economias emergentes, tal pode explicar-se em grande parte por factores económicos estruturais. Contudo, é necessário rever a estrutura das receitas e das despesas, a fim de facilitar a criação de um contexto propício ao crescimento que reserve espaço e incentivos suficientes para o desenvolvimento do sector privado.

Uma condição prévia essencial à supervisão orçamental é a existência de contas públicas fiáveis e actualizadas. Os países em plena transição para a economia de mercado têm registado dificuldades em cumprir esta condição. A nível institucional, foi necessário criar ministérios das finanças e rever completamente os procedimentos de contabilidade pública. Desenvolver as capacidades necessárias ao fornecimento rápido de dados fiáveis e que apresentem uma cobertura suficiente foi um trabalho de fôlego, que não está aliás ainda concluído, e a qualidade dos dados orçamentais deve ainda ser melhorada. A nível teórico, a passagem para uma economia de mercado faz deslocar as fronteiras entre o Estado e o sector privado, o que vem dificultar em certa medida a interpretação e a comparação das contas públicas nos PECO. Todavia, a maior parte dos problemas de fundo será resolvida à medida que avança a transição para a economia de mercado e à medida que for aplicado o acervo comunitário.

A supervisão orçamental deverá também tomar em consideração o facto de os PECO estarem a atravessar actualmente uma fase de profundas alterações estruturais e institucionais. Estas alterações não se relacionam apenas com a conclusão da passagem de uma economia de planificação central para uma economia de mercado, mas também com a liberalização que acompanhará a entrada na União Europeia, com a necessidade de modernizar as infra-estruturas públicas e com o compromisso de aplicar o acervo comunitário, com tudo o que tal implica em termos de reforço institucional. Todas estas alterações têm consequências importantes a nível orçamental, que devem ser tomadas em consideração no momento de avaliar a situação orçamental destes países. Por outro lado, deverá ser consagrada a maior atenção às limitações impostas pelo facto de os PECO terem, em média, níveis de produção mais variáveis que os Estados-Membros actuais da União Europeia e pelo facto de se tratar de pequenas economias abertas, muito dependentes dos capitais estrangeiros para o financiamento do seu processo de convergência real.

A Comissão tem vindo a aplicar, desde 2001, uma nova iniciativa denominada "Processo de supervisão orçamental para o período de pré-adesão" que, embora se inspire significativamente nos mecanismos de coordenação e de supervisão das políticas económicas da União Europeia, tem também em consideração as prioridades de adesão dos países candidatos. A avaliação das situações orçamentais na perspectiva da adesão deverá, consequentemente, ser suficientemente flexível para ter em conta eventuais alterações rápidas e incertas nestas economias em plena transformação, devendo também ser suficientemente rigorosa para permitir que os PECO dêem resposta ao desafio bem real com que estão confrontados.

Na óptica da adesão, os países candidatos devem, por conseguinte, cumprir os critérios de Copenhaga em vez de tentarem satisfazer os critérios de convergência nominal de Maastricht. A principal preocupação no período de pré-adesão deve residir na estabilidade macro-económica a médio prazo e não em alcançar um objectivo específico em matéria de saldo orçamental. A política orçamental a médio prazo deve também contemplar uma estrutura de despesas e receitas que seja efectivamente conducente ao crescimento económico. Simultaneamente, a ênfase conferida às reformas de carácter estrutural e institucional não deve ocultar a importância de políticas orçamentais sãs. A vulnerabilidade dos PECO face a choques económicos e a factores restritivos externos com que se confrontam, sublinha a necessidade de estes países prosseguirem políticas prudentes. O nível de défice adequado pode variar consoante os países e em função de elementos como a rapidez das reformas estruturais, o ritmo relativo do crescimento económico, o nível de convergência real e o nível da dívida.