Relatório Especial Assistência de pré-adesão 
prestada pela União 
Europeia à SérviaPT 2014  n.º 19
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014
ISBN 978-92-872-1818-6
doi: 10.2865/6323
© União Europeia, 2014
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Luxembourg
Assistência de pré-adesão 
prestada pela União 
Europeia à Sérvia
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do arti go 287.º do TFUE )Relatório EspecialPT 2014  n.º 19
02
 Índice
Pontos
 Acrónimos
I-VII  Síntese 
1-6 Introdução 
1-4 Contexto 
5-6 Assistência de pré-adesão prestada pela União Europeia à Sérvia
7-8 Âmbito e método da auditoria 
9-71 Observações 
9-48 Parte I — Gestão dos projetos do IPA pela Comissão
9-22 As decisões de financiamento resultaram de estratégias pertinentes
23-38 A Comissão começou a dar resposta às insuficiências na conceção do projeto que contribuíram para atrasos 
na execução
39-48 Em termos gerais, os projetos do IPA produziram as realizações previstas mas os resultados para além das 
realizações podem não ser sustentáveis
49-71 Parte II — Gestão da assistência não financeira de apoio à governação pela Comissão
49-63 A Comissão deu uma resposta abrangente às questões relativas à governação no seu diálogo com a Sérvia, 
com um impacto cada vez mais positivo
64-71 Ao aprovar o sistema sérvio de gestão dos fundos da União Europeia, a Comissão não teve totalmente em 
conta a gestão das finanças públicas da Sérvia
03 Índice
72-81 Conclusão e recomendações
72-79 Conclusões 
80-81 Recomendações 
 Anexo  I — Lista de projetos do IPA auditados
 Anexo  II —  Lista de projetos do IPA analisados para efeitos de exame da governação e da luta 
contra a corrupção enquanto questões transversais
 Respostas da Comissão
04
 Acrónimos
AEA : Acordo de Estabilização e de Associação
AGG : apoio à melhoria da governação e da gestão
API: Acordo Provisório sobre Comércio e Matérias Conexas
CNIPA : coordenador nacional do IPA
DAN : documento de avaliação das necessidades
DPIP : documentos de planeamento indicativo plurianual
DPR : diálogo permanente reforçado
DPRF : despesa pública e responsabilidade financeira
GFP : gestão das finanças públicas
IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão
OSC : organização da sociedade civil
PE: Parlamento Europeu
PEA : processo de estabilização e de associação
PME : pequenas e médias empresas 
QFIP : Quadro Financeiro Indicativo Plurianual
RAP : reforma da administração pública
ROM : acompanhamento orientado para os resultados ( Results-Oriented Monitoring )
SED : sistema de execução descentralizada
SIGMA : apoio à melhoria da administração e da gestão ( Support for Improvement in Governance and Management )
05
 Síntese
I
O apoio financeiro prestado pela União Europeia (UE) 
à Sérvia desde 2007, através do Instrumento de Assis -
tência de Pré -Adesão (IPA), tem correspondido a um 
montante aproximado de 170 milhões de euros anuais. 
A governação, identificada pela Comissão como 
o domínio que representa maiores desafios para a Sér -
via, recebeu um quarto do financiamento atribuído no 
âmbito do IPA. A UE complementa o financiamento do 
IPA com alguns meios não financeiros, tendo em vista 
ajudar a Sérvia na preparação para a adesão à União.
II
A auditoria teve por objetivo avaliar se a Comissão tem 
gerido de forma eficaz o apoio de pré -adesão à Sér -
via e, de uma forma mais aprofundada, o seu apoio 
no domínio fundamental da governação. A auditoria 
abrangeu o período de 2007 -2013 e procurou dar res -
posta às duas questões que se seguem:
a) A Comissão tem gerido os projetos do IPA de for -
ma eficaz?
b) A Comissão tem gerido de forma eficaz a assistên -
cia não financeira de apoio à governação?
III
A auditoria examinou o processo de programação 
do IPA e 15 projetos financiados pelo IPA em 2007, 
2008 e 2009, no âmbito dos programas anuais para 
a Sérvia, com particular incidência nos resultados dos 
projetos. A assistência não financeira auditada incluiu 
o diálogo UE -Sérvia sobre questões de governação 
e de cooperação, tendo em vista a preparação da Sér -
via para a gestão descentralizada dos fundos da UE. 
O Tribunal examinou igualmente uma outra amostra 
de dez projetos do IPA relativos aos programas anuais 
de 2010, 2011 e 2012, para verificar se a governação 
e a luta contra a corrupção eram questões transversais 
nos projetos em que a governação não consistia no 
principal objetivo.IV
A auditoria constatou que, em termos globais, 
a Comissão tem gerido de forma eficaz a assistên -
cia de pré -adesão à Sérvia. A assistência financeira 
de pré -adesão à Sérvia, a par de outras formas de 
apoio, ajuda efetivamente a Sérvia a executar refor -
mas sociais e económicas e a melhorar a governação 
no país. Com base na experiência adquirida noutros 
países beneficiários do IPA, a Comissão tem conferido 
uma importância cada vez maior às questões relati -
vas à governação, no âmbito do planeamento da sua 
ajuda financeira e não financeira à Sérvia.
V
A Comissão tem gerido os projetos do IPA de forma 
eficaz. A programação da assistência financeira no 
âmbito do IPA é baseada num quadro estratégico 
coerente e a forma de selecionar projetos relevantes 
para a preparação da adesão da Sérvia tem vindo 
a melhorar gradualmente. Em termos gerais, os pro -
jetos auditados produziram as realizações planeadas 
mas foram afetados por insuficiências em matéria de 
conceção, execução e sustentabilidade. Ao elaborar os 
últimos programas anuais do IPA, a Comissão tomou 
medidas destinadas a dar resposta às insuficiências 
identificadas pelo Tribunal em projetos anteriores 
deste instrumento.
Síntese 06
VI
A Comissão foi eficaz na gestão da assistência não 
financeira à Sérvia no domínio da governação. A audi -
toria constatou que o diálogo estruturado UE- Sérvia 
abrangeu de forma adequada os domínios funda -
mentais da governação e estabeleceu a ligação entre 
as prioridades políticas e a formulação de políticas. 
A ênfase atribuída à governação durante o diálogo 
não era, de um modo geral, explícita na conceção do 
projeto, mas a maioria dos projetos examinados pelo 
Tribunal contribuíram indiretamente para uma melhor 
governação e/ou para a luta contra a corrupção, atra -
vés das atividades relativas ao reforço da capacidade 
administrativa. No que se refere à preparação da Sér -
via para a gestão descentralizada dos fundos da UE, 
a auditoria constatou que a abordagem da Comissão 
foi eficaz no apoio à governação, mas apenas na esfera 
limitada das estruturas de gestão do IPA. Os trabalhos 
de auditoria da Comissão relativos às estruturas nacio -
nais do IPA, nos termos do regulamento do IPA, não 
foram incluídos numa avaliação abrangente da gestão 
das finanças públicas ao nível do país.VII
O relatório formula recomendações concretas em 
matéria de melhoria da programação, da conceção 
e da execução de projetos do IPA na Sérvia. No que diz 
respeito à assistência não financeira, o Tribunal reco -
menda que a Comissão preste apoio às autoridades 
sérvias para uma maior racionalização das estratégias 
nacionais e finalização de um roteiro completo de 
gestão das finanças públicas, melhore o mecanismo 
de consulta das organizações da sociedade  
civil (OSC), durante a conceção do projeto avalie  
sistematicamente a necessidade de medidas especí -
ficas anticorrupção ou outras medidas de boa gover -
nação, e tome medidas para integrar o trabalho de 
auditoria da Comissão sobre as estruturas nacionais  
do IPA na avaliação, a nível nacional, da gestão  
das finanças públicas.
07
 Introdução
Contexto
01 
Após a queda do regime de Slobodan 
Milošević, em outubro de 2000, a Sér -
via, o maior país dos Balcãs Ocidentais, 
tanto em termos de população como 
de território1, deu início ao percurso de 
pré-adesão à UE, no âmbito do Pro -
cesso de Estabilização e Associação. 
O gráfico 1  apresenta uma cronologia 
dos principais acontecimentos que 
marcaram as relações UE -Sérvia entre 
1999 e 2014.1 O território sérvio ocupa 
77 474 km2, e tem uma 
população de 7,2 milhões de 
habitantes (dados de 2014, 
World Factbook da CIA).Gráfico 1Datas fundamentais nas relações UE -Sérvia
2014•  21 de janeiro: realização da primeira Conferência Intergovernamental (Conselho da União Europeia, Comissão Europeia e Sérvia), que 
assinala o início formal das negociações de adesão da Sérvia.
2013•  1 de setembro: entrada em vigor do Acordo de Estabilização e de Associação UE-Sérvia. Início do exame analítico do acervo.
•  28 de junho: o Conselho Europeu decide dar início às negociações de adesão com a Sérvia.
2012 •  1 de março: o Conselho Europeu confirma a Sérvia como país candidato à União Europeia.
2011•  14 de outubro: a Comissão emite o seu parecer sobre a candidatura da Sérvia à adesão à União Europeia.
•  20 de julho: detenção de Goran Hadžić, o último fugitivo procurado pelo Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia (TPIJ)
•  26 de maio: detenção de Ratko Mladić.
2010•  1 de fevereiro: entrada em vigor do Acordo Provisório sobre Comércio e Matérias Conexas (parte do Acordo de Estabilização e de Associação 
UE-Sérvia).
2009•  22 de dezembro: a Sérvia candidata-se à adesão à União Europeia.
•  19 de dezembro: direito de viajar sem visto para o espaço Schengen para todos os cidadãos da Sérvia.
2008•  21 de julho: detenção de Radovan Karadžić.
•  29 de abril: assinatura do Acordo de Estabilização e de Associação UE-Sérvia, juntamente com o Acordo Provisório sobre Comércio e Maté -
rias Conexas.
2006•  3 de maio: a União Europeia suspende as negociações do Acordo de Estabilização e de Associação UE-Sérvia, afirmando que a Sérvia não 
coopera totalmente com o Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia (TPIJ).
2005•  1 de outubro: a Sérvia inicia as negociações com a União Europeia sobre a assinatura do tratado internacional designado Acordo de Estabili -
zação e de Associação.
2003 •  1 de junho: o Conselho Europeu de Salonica confirma a perspetiva de adesão à União Europeia para os países dos Balcãs Ocidentais.
2001 •  1 de abril: detenção de Slobodan Milošević.
2000•  1 de junho: o Conselho Europeu de Santa Maria da Feira estipula que todos os países do Processo de Estabilização e de Associação são 
potenciais candidatos à adesão à União Europeia.
1999•  26 de maio: proposta da Comissão relativa ao Processo de Estabilização e de Associação, a política da União para os países dos Balcãs 
Ocidentais, estabelecido com o objetivo de uma eventual adesão à União Europeia.
08 Introdução
02 
O Processo de Estabilização e de Asso -
ciação, iniciado pela UE em 1999, após 
uma década de turbulência e de confli -
tos armados na ex -República Socialista 
Federativa da Jugoslávia, assentou na 
ideia de que apenas uma verdadeira 
perspetiva de integração na União per -
mitiria uma paz duradoura, estabilida -
de e democracia nos países dos Balcãs. 
O Processo de Estabilização e de Asso -
ciação inclui relações contratuais sob 
a forma de acordos de associação e es -
tabilização (AEA), medidas comerciais 
que conferem à região acesso livre aos 
mercados da UE relativamente a quase 
todos os produtos, e uma assistência 
financeira substancial proveniente do 
orçamento da União Europeia.
03 
A União Europeia impôs à que Sérvia 
entregasse suspeitos de crimes de 
guerra ao Tribunal Penal Internacional 
de Haia e encontrasse uma solução 
duradoura para as suas relações com 
o Kosovo, antes de poder fazer pro -
gressos significativos em termos da 
adesão à União. A Sérvia apresentou 
a sua candidatura de adesão à UE em 
22 de dezembro de 2009. Em 1 de 
março de 2012 foi -lhe conferido o esta -
tuto de país candidato pelo Conselho 
Europeu, com base nas conclusões do 
Conselho dos Assuntos Gerais de 28 de 
fevereiro. Em particular, as conclusões 
tomaram nota dos progressos regis -
tados pela Sérvia no seu diálogo com 
o Kosovo2. Os progressos registados 
pela Sérvia relativamente ao cumpri -
mento dos elementos políticos dos 
critérios de Copenhaga3 e a entrega, 
às autoridades judiciárias, de diversos 
alegados criminosos de guerra foram 
igualmente fatores determinantes  
na decisão do Conselho.04 
As negociações de adesão da Sérvia 
tiveram início formal em 1 de janeiro 
de 2014. A Comissão Europeia indi -
cara anteriormente que considerava 
as questões relativas à governação 
como o principal desafio para a Sérvia 
e decidiu que esta área mais difícil 
fosse abordada numa fase precoce, 
no âmbito das negociações capítulo 
a capítulo4.2 O diálogo «Belgrado -Pristina» 
foi mediado pela alta-  
-representante da União para 
os Negócios Estrangeiros e a 
Política de Segurança, 
e vice -presidente da Comissão 
Europeia, Catherine Ashton, 
apoiada pelo Serviço Europeu 
para a Ação Externa.
3 Os critérios de Copenhaga, 
definidos pelo Conselho 
Europeu em junho de 1993, 
são os seguintes: 
a)  critérios políticos: 
estabilidade das 
instituições capazes de 
garantir a democracia, 
o primado do direito,  
os direitos do homem,  
e o respeito e a proteção 
das minorias;
b)  critérios económicos: 
existência de uma 
economia de mercado 
que funcione 
efetivamente e a 
capacidade de fazer face 
à pressão da concorrência 
e às forças de mercado  
da União Europeia;
c)  capacidade para assumir 
as obrigações decorrentes 
da adesão, incluindo 
a adesão aos objetivos de 
união política, económica 
e monetária.
4 Para facilitar as negociações 
de adesão, o processo 
é dividido em 35 capítulos, 
correspondentes a políticas da 
UE. As negociações dos 
diferentes capítulos não se 
limitam a aspetos 
regulamentares e legislativos, 
incidindo igualmente na 
criação das estruturas 
administrativas necessárias 
e nos progressos alcançados 
no reforço da sua capacidade 
de gestão. Os capítulos 
relativos à governação são 
essencialmente os 
capítulos 23 (Sistema 
Judiciário e Direitos 
Fundamentais) e 24 (Justiça, 
Liberdade e Segurança).
09 Introdução
Assistência de pré -adesão 
prestada pela União 
Europeia à Sérvia
05 
As prioridades da assistência de 
pré-adesão incluem ajudar os países 
beneficiários a reforçar a sua capacida -
de administrativa e apoiar a adoção e a 
execução do acervo comunitário5. Para 
reforçar a capacidade administrativa, 
a Comissão financia atividades como 
o reforço das instituições, a criação de 
sistemas de gestão e a formação.06 
Ao longo do período de 2007 -2013, 
a UE prestou assistência à Sérvia no 
domínio da capacidade administrativa 
através da «componente I» (Assistência 
à transição e desenvolvimento institu -
cional) do Instrumento de Assistência 
de Pré -Adesão (IPA)6. O financiamento 
do IPA (equivalente a uma média anual 
de cerca de 170 milhões de euros) 
tem sido atribuído de forma bastante 
equilibrada a uma vasta gama de se -
tores, tal como indicado no quadro 1 . 
O domínio da governação — «justiça 
e assuntos internos», incluindo a luta 
contra a corrupção, e a «reforma da 
administração pública», incluindo a re -
forma da gestão das finanças públicas 
(ou GFP) — obteve um quarto do 
financiamento, o que reflete o reco -
nhecimento, por parte da Comissão, da 
importância de dar resposta às insufi -
ciências existentes neste domínio.5 O acervo  consiste no conjunto 
de princípios, políticas, leis, 
práticas, obrigações 
e objetivos que foram 
acordados ou desenvolvidos 
na União Europeia.
6 O IPA foi criado pelo 
Regulamento (CE) 
n.º 1085/2006 do Conselho, de 
17 de julho de 2006, que 
institui um Instrumento de 
Assistência de Pré -Adesão 
(IPA) (JO L 210 de 31.7.2006,  
p. 82) e pelo Regulamento (CE) 
n.º 718/2007 da Comissão, de 
12 de junho de 2007, que dá 
aplicação ao Regulamento 
(CE) n.º 1085/2006  
do Conselho que institui  
um Instrumento de 
Assistência  
de Pré -Adesão (IPA)  
(JO L 170 de 29.6.2007, p.1).Quadro 1Assistência do IPA à Sérvia (2007 -2013)
SetorDotação   
(milhões de euros )Percentagem do 
total das dotações
Justiça e assuntos internos 117 9,7%
Reforma da administração pública 164 13,6%
Desenvolvimento social 171 14,2%
Desenvolvimento do setor privado 109 9,1%
Transportes 146 12,1%
Ambiente, alterações climáticas e energia 192 16,0%
Agricultura e desenvolvimento Rural 109 9,1%
Outro acervo da UE e atividades horizontais 195 16,2%
Total 1 203
Fonte:  Documentos de planeamento indicativo plurianual para a Sérvia, 2011 -2013.
10
 Âmbito e método  
da auditoria
07 
A auditoria teve por objetivo avaliar se 
a Comissão tem gerido de forma eficaz 
o apoio de pré -adesão à Sérvia e, de 
uma forma mais aprofundada, o seu 
apoio no domínio fundamental da 
governação. A auditoria procurou dar 
resposta às duas questões seguintes:
a) A Comissão tem gerido os projetos 
do IPA de forma eficaz?
b) A Comissão tem gerido de forma 
eficaz a assistência não financeira 
de apoio à governação?
08 
Os trabalhos da auditoria,  
realizados entre maio de 2013  
e janeiro de 2014, incluíram:
a) o exame de 15 projetos financia -
dos pelo IPA, com particular inci -
dência nos resultados dos projetos 
(ver anexo I )7. A amostra incluiu 
oito projetos de governação, de 
forma a refletir a ênfase da audito -
ria neste domínio, e sete projetos 
de outras áreas de intervenção: 
desenvolvimento social,  
transportes, energia, desenvolvi -
mento rural e desenvolvimento  
do setor privado;b) o exame documental de uma outra 
amostra de 10 projetos do IPA se -
lecionados dos programas anuais 
de 2010, 2011 e 2012 (ver anexo I I), 
para verificar se a governação 
e a luta contra a corrupção eram 
questões transversais nos projetos 
em que a boa governação não era 
o principal objetivo;
c) o exame do processo de progra -
mação do IPA, dos mecanismos de 
diálogo sobre questões relativas 
à governação e dos procedimentos 
em vigor, para avaliar a preparação 
da Sérvia para gerir um sistema de 
execução descentralizada (SED) 
para a assistência do IPA;
d) as visitas de auditoria decorreram 
entre 17 e 28 de junho de 2013, na 
Delegação da União Europeia em 
Belgrado e respetivos ministérios 
sérvios implicados, agências8, au-
toridades regionais e locais, e em -
presas públicas. Foram visitadas 
instalações do projeto em Belgra -
do, Horgos, Kragujevac, Kraljevo, 
Leskovac, Niš, Novi Sad, Obreno -
vac, Prokuplje, Subotica e Ušće.7 Os 15 projetos do IPA 
auditados foram selecionados 
entre os programas anuais 
para a Sérvia relativos a 2007, 
2008 e 2009, uma vez que 
estes projetos deveriam ter 
alcançado os resultados 
esperados no momento da 
auditoria (meados de 2013). 
O único programa de apoio 
orçamental à Sérvia realizado 
até ao momento, financiado 
ao abrigo do IPA relativo 
a 2009, no montante de 
100 milhões de euros, 
também fez parte do âmbito 
da auditoria.
8 Nomeadamente o Serviço  
de Integração Europeia  
da República da Sérvia, 
a Agência Anticorrupção  
e o Serviço de Adjudicação  
de Contratos Públicos.
11
 Observações
Parte I — Gestão  
dos projetos do IPA  
pela Comissão
As decisões  
de financiamento resultaram 
de estratégias pertinentes
09 
O Tribunal examinou se os documen -
tos estratégicos eram coerentes entre 
si, se continham prioridades claras 
e indicadores de desempenho, e se 
a Comissão e as autoridades sér -
vias desenvolveram um processo de 
seleção dos projetos mais relevantes 
para efeitos de financiamento do IPA. 
O Tribunal também examinou se a as -
sistência do IPA no domínio da gover -
nação envolveu, de forma adequada, 
as organizações da sociedade civil e se 
a coordenação dos doadores estava 
a funcionar.
A assistência do IPA baseia -se 
num conjunto coerente  
de documentos estratégicos
10 
O quadro de programação do IPA 
é complexo e consiste em numerosos 
documentos que definem os objetivos 
políticos e as prioridades estratégicas 
(ver pontos 13 e 14 e  gráfico 3 ). Apesar 
disso os documentos são, de um modo 
geral, coerentes entre si na avaliação 
das necessidades e das prioridades do 
país. Os documentos de programação 
do IPA relativos à Sérvia também são 
coerentes com a estratégia nacional 
para integração na União Europeia,  
assim como com as avaliações nacio -
nais das necessidades.11 
As autoridades sérvias desenvolveram 
mais de 70 estratégias nacionais e pla -
nos de ação para dar resposta a di -
versas questões de natureza política 
e socioeconómica, mas a sua qualida -
de nem sempre foi regular. Além disso, 
a panóplia de estratégias nacionais 
não abrangeu dois domínios funda -
mentais em matéria de governação:
 — em virtude da natureza politica -
mente sensível da descentralização 
territorial na Sérvia, o processo de 
descentralização tem sido exe -
cutado no âmbito de um quadro 
estratégico que fixa as prioridades 
nacionais e um calendário para 
a sua execução.
 — não existia uma estratégia global 
para coordenar a execução da 
reforma da gestão das finanças 
públicas (GFP).
12 
O governo de coligação, no poder 
entre julho de 2012 e a primavera de 
2014, desenvolveu esforços significa -
tivos para consolidar o quadro estra -
tégico sérvio relativo aos preparativos 
para a adesão à UE, ou seja, a adoção, 
em dezembro de 2012, de um plano de 
ação destinado a acompanhar as con -
clusões dos relatórios de progressos da 
Comissão e, em fevereiro de 2013, do 
«plano nacional para aproximação ao 
acervo». Simultaneamente, a Comissão 
e o Serviço de Integração Europeia 
da República da Sérvia (SIES) também 
adotaram medidas para melhorar 
a coerência do quadro estratégico 
sérvio, por exemplo, através dos seus 
esforços de consolidação das nume -
rosas estratégias nacionais no docu -
mento de avaliação das necessidades 
(DAN) relativo a 2011 -2013. A harmoni -
zação das estratégias nacionais com os 
objetivos do IPA tornou -se ainda mais 
coerente a partir de 2012, em virtude 
da abordagem setorial.
12 Observações
Os documentos estratégicos 
continham prioridades 
relevantes e a definição  
dos objetivos e dos indicado-
res de desempenho melhora-  
va progressivamente
13 
A última parceria europeia com a Sér -
via, elaborada em 20079, funcionou 
como quadro político de encorajamen -
to de reformas, através de uma cláusu -
la de condicionalidade que constitui 
a base para uma eventual suspensão 
da assistência financeira10. Instituiu um 
conjunto muito alargado de priorida -
des a curto e médio prazo, abrangen -
do os critérios de adesão e a aplicação 
das normas da UE, mas sem qualquer 
classificação destas prioridades em 
função da sua importância para a ade -
são da Sérvia à União ou para efeitos 
de receção de financiamento  
da União Europeia.
14 
Os documentos de planeamento indi -
cativo plurianual (DPIP), o documento 
sérvio de avaliação das necessidades, 
e os subsequentes documentos de 
programação definiram um con -
junto de objetivos e de indicadores 
de desempenho, que se revelaram, 
em muitos casos, demasiado vastos. 
Esta situação dificultou a avaliação 
objetiva11 dos progressos registados 
nos domínios de intervenção. Os 
recém -criados subcomités de acompa -
nhamento setorial (SAS, ver ponto 58) 
confirmaram a gravidade do proble -
ma. Por exemplo, os subcomités de 
acompanhamento setorial do Estado 
de direito e da administração pública 
comunicaram, em novembro de 2012, 
que de um modo geral não era possí -
vel medir os progressos em virtude da 
insuficiente definição de indicadores 
e recomendaram a melhoria da defini -
ção dos indicadores em futuros ciclos 
de programação12.15 
No entanto, com a passagem gradual 
para uma abordagem setorial, foram 
sendo introduzidas alterações durante 
os processos de programação do IPA 
relativos a 2012 e 2013. Foram acorda -
dos nos grupos de trabalho setoriais 
indicadores RACER13, referências e me -
tas para o período até 2020, relaciona -
dos com o último documento sérvio 
de avaliação das necessidades, para 
inclusão nas fichas14 de setor  
e de projeto relativas a 2013.
A Comissão, juntamente com as 
autoridades sérvias, tem vindo 
a melhorar gradualmente a sua 
metodologia de seleção  
de projetos relevantes
16 
Na primeira parte do período de pro -
gramação de 2007 -2013, a atribuição 
de prioridades pelo SIES, pela delega -
ção da União Europeia e pelos serviços 
da sede da Comissão não impediu 
a seleção de projetos imaturos ou pro -
blemáticos. Esses projetos não deve -
riam ter sido selecionados ou deveriam 
ter sido mantidos em reserva para um 
programa anual posterior15. Os proble -
mas relevantes em termos de progra -
mação, identificados pela Comissão 
no seu trabalho de acompanhamento 
incluem falta de apoio das autoridades 
nacionais, falta de coordenação inte -
rinstitucional, conceção insuficiente 
dos projetos, definição insuficiente  
dos mandatos, soluções de finan -
ciamento insustentáveis e utilização 
inadequada dos ensinamentos obtidos 
de projetos anteriores.9 Decisão 2008/213/CE do 
Conselho, de 18 de fevereiro de 
2008, relativa aos princípios, 
prioridades e condições que 
figuram na parceria europeia 
com a Sérvia, incluindo 
o Kosovo, de acordo com 
o estatuto definido pela 
Resolução 1244 do Conselho de 
Segurança das Nações Unidas 
de 10 de junho de 1999, e que 
revoga a Decisão 2006/56/CE 
(JO L 80 de 19.3.2008, p. 46).
10 A assistência depende  
dos progressos registados  
no cumprimento dos critérios 
de Copenhaga e das priori-  
dades específicas da presente 
parceria europeia (anexo 1, 
ponto 5 da Decisão 2008/213/  
/CE do Conselho).
11 A avaliação da assistência do 
IPA em matéria de agricultura 
e desenvolvimento rural no 
período de 2007 -2013 concluiu 
que a medição do desempe-
nho e do impacto esperados foi 
uma «área de contínuas insufi-  
ciências», o que se deveu à falta 
de indicadores adequados 
e mensuráveis nos documentos 
de programação — Relatório 
de avaliação pelo Consórcio 
AESA, janeiro de 2013.
12 Ata da reunião do SAS sobre 
o Estado de direito, de 15 de 
novembro de 2012, e sobre 
a reforma da administração 
pública, de 16 de novembro  
de 2012.
13 RACER significa «Relevantes» 
(ou seja, estreitamente ligados 
aos objetivos da intervenção); 
«reconhecidos por todas as 
partes interessadas»; «credíveis 
para os leigos e fáceis de 
interpretar; «fáceis de 
acompanhar» (ou seja, 
possibilidade de recolha de 
dados a um baixo custo); 
e «rigorosos» (ou seja, difíceis 
de manipular).
14 As fichas de setor e de projeto 
são documentos normalizados, 
apresentados à Comissão pelo 
país beneficiário do IPA, relati-  
vamente a um determinado 
ano, após debates entre a Comis-  
são e o país beneficiário. As 
fichas devem definir clara-  
mente, a nível do setor ou do 
projeto, os eixos prioritários, os 
objetivos, as operações previs-  
tas, os resultados esperados 
e os respetivos indicadores 
objetivamente verificáveis, 
assim como as modalidades de 
execução previstas, incluindo 
metas intermédias.
13 Observações
17 
O nível de cofinanciamento dos 
projetos e o efeito de alavanca espe -
rado do financiamento do IPA não 
foram critérios utilizados no proces -
so de seleção. Até 2012, não foram 
emitidas quaisquer orientações pela 
Comissão Europeia em matéria de 
cofinanciamento paralelo relativo ao 
IPA. A Sérvia comprometeu -se a con -
tribuir com 289 milhões de euros de 
cofinanciamento para os programas 
anuais do IPA relativos ao período 
de 2007 -2012, ou seja, 24% do finan -
ciamento total nacional e da UE para 
o IPA16. No entanto, foi difícil verificar 
se o compromisso de cofinanciamento 
nacional foi cumprido e não existiam 
orientações sobre as medidas a tomar 
quando esses compromissos não fos -
sem cumpridos.
18 
Tanto a delegação da União Europeia 
como as autoridades sérvias envida -
ram esforços genuínos para resolver 
os problemas identificados e para os 
ter em conta nos exercícios de progra -
mação subsequentes. Além disso, as 
melhorias introduzidas no processo de 
seleção pela Comissão e pelo SIES, no 
âmbito dos programas do IPA relativos 
a 2012 e 2013, incluíam:
a) requisitos mais exigentes relativa -
mente ao grau de preparação dos 
projetos;
b) um acordo de 2012 entre a Comis -
são e as autoridades sérvias sobre 
as orientações relativas a cofinan -
ciamento paralelo.O financiamento do IPA 
relativo à governação envolveu 
um número crescente de 
organizações da sociedade civil
19 
A estratégia de alargamento europeia 
atribui especial relevo ao reforço das 
organizações da sociedade civil (OSC) 
e à sua participação no desenvolvi -
mento de políticas. No âmbito dos 
programas anuais do IPA para a Sérvia 
relativos ao período de 2007 -2010, 
foram aprovados quatro projetos  
de Apoio à Sociedade Civil, correspon -
dendo a um montante total  
de 9 milhões de euros.
20 
Desde 2007, o estatuto das OSC e a 
cooperação do governo com as mes -
mas melhoraram consideravelmen -
te. Na Sérvia, as OSC encontram -se 
atualmente muito ativas nos domí -
nios da governação e da luta contra 
a corrupção17. A partir de 2012 passou 
a ser possível, de um modo mais geral, 
consultar as OSC sobre a programa -
ção do IPA, numa base regular, mas 
no momento da auditoria a utilização 
do mecanismo de consulta ainda não 
estava disseminada.15 Entre maio de 2009 e maio de 
2013 verificou -se uma média 
mensal de 14 projetos conside-  
rados problemáticos pela 
delegação da União Europeia.
16 Com base nos dados dos 
programas anuais do IPA para 
a Sérvia. O elevado nível de 
cofinanciamento foi alcançado 
essencialmente porque, em 
2011, as autoridades sérvias 
comprometeram -se a afetar 
122 milhões de euros ao pro-  
grama municipal de concessão 
de empréstimos para 
investimento (MEGLIP) no setor 
do ambiente, das alterações 
climáticas e da energia.
17 Ver, por exemplo, os resultados 
do projeto 15, «Diálogo da 
sociedade civil», na caixa 8 .
14 Observações
A coordenação com outros 
doadores era apenas 
parcialmente eficaz  
mas tem vindo a melhorar
21 
Apesar de alguns esforços, não houve 
uma disciplina rigorosa na coorde -
nação dos anteriores projetos do IPA 
com os dos outros doadores, tendo em 
vista assegurar a complementaridade 
e evitar duplicações, designadamente 
no setor relativo ao Estado de direito 
(ver caixa 1 ).
18 A parceria da Comissão com 
organizações internacionais 
não se limita à produção de 
informação para utilização  
no diálogo. Alguns projetos  
do IPA são efetivamente executa-  
dos com o envolvimento 
dessas organizações, tais 
como o projeto «Corredor X» 
(2010) com o Banco Mundial, 
o projeto «Boa governação 
local» (2007), e o projeto 
contra «Branqueamento  
de capitais» (2010), com 
o Conselho da Europa; 
o projeto «Sistema de 
informação hospitalar» (2008) 
com o Gabinete das Nações 
Unidas para Serviços de 
Projetos, o projeto «Apoio 
à sociedade civil» (2010) com 
a OSCE, e o projeto «Apoio ao 
desenvolvimento das PME» 
(2012) com o BERD.Exemplos de lacunas na coordenação do setor relativo ao Estado de direito
O projeto 3, «Sistema judiciário», é um exemplo claro de coordenação insuficiente, desde a conceção até 
à execução. Com efeito, o sistema de gestão de processos financiado pela União Europeia decorreu em pa -
ralelo com outro sistema financiado pela Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional 
(USAID). A falta de coordenação e de apropriação local relativamente a questões de TI no setor do Estado de 
direito é demonstrada pelo facto de a maior parte dos investimentos do IPA em TI terem sido executados sem 
uma estratégia adequada nesta área.Caixa 1
22 
No entanto, desde a execução da 
abordagem setorial, a documentação 
do IPA revela uma melhor e mais siste -
mática coordenação entre doadores. 
Atualmente, os doadores são regular -
mente consultados pelos grupos de 
trabalho setoriais e, no seu diálogo 
com a Sérvia, a Comissão conta, em 
larga escala, com o envolvimento 
de organizações internacionais nas 
respetivas áreas de especialização, 
designadamente o Banco Mundial 
(relatórios PEFA), o Banco Europeu 
para a Reconstrução e o Desenvolvi -
mento, a Organização de Cooperação 
e de Desenvolvimento Económicos 
(avaliações SIGMA), a Organização para 
a Segurança e Cooperação na Europa, 
o Conselho da Europa e organizações 
das Nações Unidas18.A Comissão começou a dar 
resposta às insuficiências  
na conceção dos projetos  
que contribuíram para 
atrasos na execução
23 
O Tribunal examinou se os 15 projetos 
auditados (ver anexo I ) prosseguiram 
objetivos precisos, se se basearam 
numa avaliação de necessidades espe -
cífica e se a sua conceção incluiu uma 
condicionalidade relevante. O Tribunal 
examinou igualmente se os projetos 
foram executados em conformidade 
com o calendário previsto, se foram 
devidamente acompanhados e se 
foram tomadas medidas corretivas, 
quando necessário.
15 Observações
No que se refere à conceção 
de projetos e de contratos, 
inicialmente a Comissão não 
prestou atenção suficiente 
à definição precisa dos 
objetivos dos projetos, 
à avaliação específica 
das necessidades e aos 
ensinamentos retirados  
dos projetos anteriores
24 
Todos os projetos examinados corres -
ponderam às prioridades definidas nos 
documentos de estratégia do IPA mas 
cerca de metade prosseguiu objetivos 
demasiado vagos ou irrealistas (ver 
caixa 2 ). Simultaneamente, a Comissão 
foi flexível ajustando a lista de obje -
tivos e de prestações esperadas dos 
projetos quando o longo período de 
tempo — até quatro ou cinco anos — 
decorrido entre o esboço do projeto 
e a prestação efetiva de realizações 
o tornou necessário19. Esta flexibilidade contrabalançou de forma substancial 
— ainda que não totalmente — o efei -
to adverso dos objetivos vagos ou 
irrealistas iniciais dos projetos.
25 
Alguns dos projetos auditados foram 
concebidos e executados sem referên -
cia a uma avaliação de necessidades 
específica, o que em alguns casos 
resultou na atribuição ineficiente de 
fundos do IPA (ver caixa 3 ). Em 2012, 
a Comissão começou a introduzir me -
didas mais centradas na avaliação das 
necessidades na fase de conceção da 
intervenção, como ficou demonstrado 
no exame realizado pelo Tribunal às 
fichas de projeto e de setor relativas  
ao IPA de 2012.19 Os longos prazos de execução 
também são referidos no 
projeto de relatório da CONT 
sobre fundos de pré -adesão 
da União Europeia,  
ref.: 2011/2033(INI), 20.6.2013, 
artigo 11.º, p. 25.
Exemplos de avaliação insuficiente das necessidades
No projeto 14, «Desenvolvimento rural», 40% do equipamento de TI entregue não foi utilizado e algum equi -
pamento ainda se encontrava no armazém do organismo pagador no momento da visita de auditoria.Exemplos de objetivos vagos ou irrealistas para os projetos
Uma vez que não existia nenhum índice de referência, foi difícil avaliar em que medida foram concretizados 
os objetivos do projeto, tais como «reforçar o papel do Ministério da Saúde» no projeto 10, «Serviços médicos 
de emergência»; ou «desenvolver o processo de adesão através da promoção e da melhoria de conhecimentos 
mútuos e da compreensão da integração da Sérvia na União Europeia » no projeto 15, «Diálogo da sociedade 
civil Sérvia -UE».
O projeto 7, «Serviço de contratos públicos», inclui um elemento de adjudicação de contratos eletrónica, que 
posteriormente se revelou ser irrealista.Caixa 3 Caixa 2
16 Observações
26 
Na fase de conceção dos projetos au -
ditados utilizaram -se pouco os ensina -
mentos retirados da execução de pro -
jetos anteriores. As seções das fichas 
de projeto relativas aos ensinamentos 
obtidos constituíram essencialmente 
um exercício formal. Além disso, ne -
nhuma das fichas de projeto auditadas 
mencionou ensinamentos específicos 
retirados de projetos idênticos noutros 
países beneficiários. Com efeito, os 
mecanismos da Comissão relativos aos 
ensinamentos obtidos baseavam -se 
essencialmente nas conclusões de ava -
liações macroeconómicas, por vezes 
anos depois da ocorrência do facto, 
não estando portanto direcionados 
para proporcionar respostas atempa -
das na fase da conceção do projeto.
As insuficiências na 
condicionalidade relativa 
ao lançamento dos 
projetos e sequenciamento 
das operações foram 
progressivamente mitigadas
27 
A falta de atenção adequada prestada 
à condicionalidade e ao sequencia -
mento na conceção dos projetos pôs 
diversas vezes em causa a execução 
harmoniosa e atempada dos projetos 
do IPA (ver caixa 4 ).28 
De um modo geral, a Comissão ve -
rificou se existia legislação nacional 
em vigor para garantir a eficácia da 
intervenção. No entanto, alguns ele -
mentos de dois dos projetos auditados 
não estavam suficientemente harmo -
nizados com a legislação sérvia, atual 
ou previsível, e acabaram por não ter 
utilidade (ver caixa 5 ).
29 
Relativamente aos projetos compos -
tos por contratos complementares de 
fornecimento e de reforço de capaci -
dades, a condicionalidade não incluiu 
uma análise de mercado preparatória 
aprofundada, especialmente no caso 
de equipamento especializado ou 
sensível. Por exemplo, no projeto 1, 
«Reforma da polícia», não foi solicitado 
qualquer estudo de mercado. O incum -
primento do contrato de fornecimento 
afetou essencialmente a relevância  
e a eficácia do contrato complementar 
de geminação.
Exemplos de condicionalidade e sequenciamento insuficientes nos projetos
O sequenciamento entre os dois contratos de serviços relativos à criação do projeto 9, «Desenvolvimento re -
gional» , foi insuficiente. As estratégias de desenvolvimento regional foram elaboradas antes do plano nacional 
de desenvolvimento regional, o que fez com que tivessem de ser posteriormente readaptadas e harmonizadas 
com este.
Relativamente ao projeto 12, «Ponte de Žežel», a obtenção da licença de construção necessária não era um 
requisito prévio mas sim uma atividade englobada no projeto, o que constituiu um problema, uma vez que, 
na Sérvia, a obtenção de licenças de construção é um processo demorado. Com efeito, o projeto teve início 
em março de 2011 mas os contratantes só obtiveram as licenças de construção em abril de 2012, o que atrasou 
o projeto.Caixa 4
17 Observações
30 
Simultaneamente, a condicionalidade 
foi aplicada de forma sólida e rigo -
rosa nos convites à apresentação de 
propostas, por exemplo, no projeto 15, 
«Diálogo da Sociedade Civil Sérvia -
-UE», que beneficiou do elevado nível 
de compromisso entre as OSC  
e os seus parceiros de projeto.
31 
Comparados com o IPA de 
2007 e 2008, os documentos de pro -
gramação posteriores a 2012 refletem 
uma maior ênfase na condicionalidade. 
Foram adiadas propostas de projetos 
em virtude da inexistência de licen -
ças20 ou reduzidas por inexistência  
do estudo de viabilidade requerido.Ocorreram atrasos na execução 
dos projetos auditados mas de 
um modo geral a capacidade de 
absorção do IPA foi considerada 
boa pela Comissão
32 
A execução de todos os projetos 
auditados foi afetada por atrasos, 
por vezes significativos, o que pode 
indicar que a capacidade de execução 
da intervenção por alguns parceiros 
de projeto sérvios foi sobrestimada. 
Registaram -se frequentes problemas 
relativamente à capacidade de absor -
ção em grandes projetos de infraes -
trutura, tais como o projeto 12, «Ponte 
de Žeželj» (ver ponto 43). A melhor 
absorção dos fundos do IPA refletiu -se 
no sucesso dos convites à apresenta -
ção de propostas, designadamente no 
que se refere ao regime de subvenções 
incluído no projeto 5,  «Programa de 
apoio municipal» , ao abrigo do qual 
foram apresentados mais de 200 proje -
tos, dos quais 67 foram financiados e, 
na sua maioria, concluíram as suas ati -
vidades dentro do calendário previsto.20 Um exemplo consiste no 
projeto de transporte 
intermodal, que foi adiado 
durante diversos anos de 
programação desde o IPA de 
2011 por falta de licenças.Exemplos de incoerências legais
Um dos elementos do projeto 1, «Reforma da polícia», teve de ser retirado porque o beneficiário invocou que 
o teste de integridade à polícia não era permitido nos termos da legislação sérvia.
No projeto 10, «Serviços médicos de emergência», os desfibriladores encomendados para exposição e utili -
zação pública não foram utilizados porque a legislação sérvia só permite a utilização de desfibriladores por 
pessoal médico.Caixa 5
18 Observações
33 
Simultaneamente, apesar dos atrasos 
e da prorrogação sem custos adicio -
nais dos contratos na amostra audita -
da, as elevadas taxas de adjudicação 
de contratos e de pagamento comuni -
cadas pela delegação da UE para todo 
o ciclo de programação de 2007 -2013 
sugerem uma capacidade de absorção 
bastante elevada a nível nacional, para 
todo o regime relativo ao IPA.
As intervenções do IPA foram 
acompanhadas a nível  
do contrato mas não a nível  
do projeto
34 
As intervenções do IPA não foram 
acompanhadas sistematicamente ao 
nível do projeto. Os comités diretores, 
apesar de erroneamente designados 
«comités diretores dos projetos»,  
eram apenas responsáveis por alguns 
contratos e não pela globalidade  
do projeto.
35 
A prática relativa às inspeções no local 
realizadas pela delegação da União Eu -
ropeia foi variável no início mas a de -
legação da UE melhorou a situação 
global em 2011, ao lançar um mecanis -
mo formal para efeitos de acompanha -
mento interno. O acompanhamento 
orientado para os resultados (ROM), 
iniciado em 2009, é hoje em dia um 
mecanismo de acompanhamento 
externo habitualmente utilizado para 
projetos relativos a reforço de capa -
cidades. O Tribunal constatou que, 
de um modo geral, os relatórios ROM 
sobre os projetos auditados forneciam 
informações adequadas sobre o pro -
gresso dos projetos.36 
Relativamente aos projetos nos quais 
coexistiam um elemento nacional 
e um elemento do IPA, tais como 
o projeto 6, «Apoio aduaneiro », os dois 
elementos foram geridos separada -
mente sem qualquer fluxo de informa -
ção formal entre as autoridades sérvias 
e a delegação da União Europeia. As 
restrições temporais aplicáveis aos 
elementos nacionais também eram 
menos exigentes do que as aplicá -
veis às componentes do IPA. A partir 
de 2012, o acordo celebrado com as 
autoridades sérvias sobre cofinancia -
mento paralelo permitiu que a Comis -
são intensificasse os seus esforços no 
sentido de dar resposta a esta falta de 
coordenação (ver pontos 17 e 18).
A abordagem da Comissão em 
termos de medidas corretivas 
foi bastante limitada
37 
As medidas corretivas adotadas, quan -
do necessário, pela Comissão, durante 
o processo de execução, não deram 
resposta às dificuldades que causaram 
os atrasos (ver ponto 16). Consistiram 
essencialmente na prorrogação flexí -
vel do contrato, sem quaisquer custos 
adicionais nem alteração das ativida -
des previstas no mesmo. Quando, por 
exemplo, um projeto se encontrasse 
bloqueado por empenho insuficiente 
das autoridades sérvias, os recursos 
de financiamento do IPA eram rea -
fectados a outras novas atividades. 
A Comissão não considerou a adoção 
de uma reação mais forte, designada -
mente o adiamento da execução até 
que as questões fossem resolvidas ou 
o próprio cancelamento do projeto.
19 Observações
38 
As condições inscritas na conceção do 
projeto não foram, de um modo geral, 
suficientemente restritivas para auto -
maticamente dar origem a medidas 
corretivas (ver pontos 27 a 29)21. Simul -
taneamente, a delegação da União Eu -
ropeia abordou e resolveu problemas 
significativos da parte do beneficiário 
passíveis de prejudicar os processos de 
concurso, de adjudicação de contra -
tos e de execução. As questões que 
não podiam ser resolvidas ao nível da 
delegação da UE eram enviadas para 
os comités de acompanhamento e, em 
última instância, ao Comité Misto de 
Acompanhamento do IPA.
Em termos gerais, os projetos 
do IPA produziram  
as realizações previstas  
mas os resultados para além 
das realizações podem não 
ser sustentáveis
39 
O Tribunal examinou se as realizações 
e os outros resultados previstos foram 
concretizados e se os procedimentos 
de concurso e de adjudicação foram 
executados de forma adequada. 
O Tribunal examinou igualmente se as 
realizações dos projetos e os outros 
resultados apresentavam hipóteses  
de sustentabilidade após a conclusão 
do financiamento do IPA.
40 
O quadro 2 , relativo a projetos de 
governação, e o quadro 3 , relativo 
a projetos noutras áreas que não a go -
vernação, apresentam uma descrição 
detalhada das constatações do Tribu -
nal em matéria de realizações e outros 
resultados dos projetos. A avaliação do 
Tribunal teve em conta, sempre que 
disponíveis, as conclusões relevantes 
dos relatórios e avaliações22 decorren -
tes do acompanhamento orientado 
para os resultados (ROM).Os projetos do IPA produziram 
a maioria das realizações 
previstas e resultados para 
além das realizações
41 
Apesar dos atrasos sistemáticos, os 
projetos auditados concluídos no 
momento da auditoria tinham con -
cretizado a maioria das realizações 
inicialmente planeadas ou revistas 
durante a execução do projeto. A pro -
dução das realizações era, com efeito, 
um pré -requisito para a execução dos 
pagamentos finais pela Comissão, 
o que explica os motivos pelos quais 
apenas em muito poucos casos as rea -
lizações não foram totalmente produ -
zidas após a conclusão do projeto (ver 
caixas 7 , 9 e 10). No entanto, algumas 
das constatações da auditoria levan -
taram a questão da utilidade a médio 
ou longo prazo de algumas realizações 
do projeto, muitas vezes relativamente 
pequenas (ver ponto 48).
42 
De um modo geral, os projetos obti -
veram bons resultados, mesmo para 
além das realizações, o que contribui 
para a concretização dos objetivos de 
assistência do IPA. Globalmente, os 
oito projetos do IPA relativos à gover -
nação auditados ajudaram a reforçar 
as capacidades das instituições do 
beneficiário e/ou a melhorar o quadro 
jurídico nacional (ver caixa 6 ). O Tribu -
nal identificou insuficiências materiais 
em termos de resultados em quatro 
projetos relativos à governação  
(ver caixa 7 ).21 Tal como confirmado pela 
«Avaliação do domínio relativo 
ao Estado de direito 
executado e financiado pelo 
IPA e por outros doadores na 
Sérvia» (abrangendo 
o período de 2007 -2011), 
projeto de relatório, maio 
de 2013, na qual se afirma que 
é sempre sinal de conceção 
insuficiente se um projeto 
é iniciado em circunstâncias 
prematuras para a realização 
adequada das suas atividades 
(p. 24) e que a condicionali-
dade deve ser introduzida 
e prever a possibilidade  
de suspender a execução  
do projeto (p. 59).
22 Designadamente a avaliação 
intercalar e a meta -avaliação 
da assistência do IPA, Relatório 
de País — Sérvia, ECORYS, 
agosto de 2013. Ver também 
as avaliações referidas nas 
notas de rodapé 22, 24, 28 
e 30.
20 Observações
Exemplos de resultados tangíveis dos projetos relativos à governação
O projeto 2, «Luta contra a corrupção», apoiou com sucesso o reforço da capacidade administrativa da Agên -
cia Anticorrupção, designadamente através do fornecimento de soluções de TI. Também contribuiu para me -
lhorar o quadro jurídico e institucional relativo à luta contra a corrupção, participando na elaboração de uma 
estratégia e de um plano de ação anticorrupção.
O projeto 5, «Programa de apoio municipal», contribuiu para o desenvolvimento das capacidades das administra -
ções locais e para a melhoria da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Esta situação foi confirmada pe -
las auditorias no local realizadas pelo Tribunal em Kraljevo (Sistema de Informações Geográficas) e em Niš (Centro 
de Atendimento Telefónico e Central de Licenças de Construção). O projeto também contribuiu para melhorar 
a comunicação e a cooperação entre os municípios e as empresas de utilidade pública ativas nas suas áreas.
Exemplos de resultados mistos de projetos relativos à governação
No âmbito do projeto 5, «Programa de apoio municipal», o módulo específico de apoio à iniciativa relativa 
às obrigações municipais teve resultados limitados. A conferência permanente das cidades e dos municípios 
encorajou o recurso a obrigações municipais como alternativa aos empréstimos bancários tradicionais mas 
teve de enfrentar a oposição dos bancos e a resistência à mudança por parte dos municípios. O volume de 
obrigações municipais foi extremamente reduzido. Em meados de 2013, apenas duas cidades tinham emitido 
obrigações municipais: a cidade de Novi Sad, no montante de 35 milhões de euros, e a cidade de Pančevo, no 
montante de 1 milhão de euros. O mercado secundário financiado pelo IPA nunca entrou em funcionamento 
em virtude do reduzido número de emissões.
O projeto 8, «Controlo interno das finanças públicas», foi bem -sucedido na criação de uma Unidade de Harmo -
nização Central (UHC) junto do Ministério das Finanças, mas no momento da auditoria a unidade concentrava 
todos os seus recursos em atividades de formação e ainda não exercia outras responsabilidades tradicionais 
de uma UHC, tais como o desenvolvimento de estratégias e normas de auditoria internas. Em especial, a UHC 
ainda não tinha prestado apoio aos gestores financeiros e auditores internos em matéria de avaliação de 
riscos e gestão de fraudes. As unidades de auditoria interna previstas foram criadas mas debatiam -se com 
problemas relativos a pessoal. No entanto, o projeto foi bem -sucedido no desenvolvimento de um regime de 
certificação para auditores internos.
Exemplos de bons resultados de projetos do IPA não relativos à governação
Os elementos financiados pelo IPA para o projeto 13, «Eletricidade da Sérvia», alcançaram os resultados espe -
rados em termos de reforço de capacidade de adjudicação de contratos e de instalação de sistemas antipolui -
ção compatíveis com o acervo.
As subvenções das OSC relativas a corrupção, previstas no projeto 15, «Diálogo da sociedade civil», alcançaram 
resultados sustentáveis tais como o desenvolvimento de metodologias práticas de luta contra a corrupção no 
setor da saúde, o acompanhamento dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos pelos cidadãos 
e a realização de um inquérito sobre o sistema nacional de integridade.Caixa 6 Caixa 7 Caixa 8
21 Observações
43 
Dos sete projetos auditados relativos 
a domínios que não o da governação, 
quatro alcançaram ou estavam em vias 
de alcançar os resultados previstos 
para além das realizações (ver caixa 8 ) 
e dois foram avaliados como parcial -
mente eficazes (ver caixa 9 ). No mo -
mento da auditoria, o sétimo projeto, 
o projeto 12 «Ponte de Žeželj», estava 
em curso e esperava -se um atraso 
de 18 meses. Os grandes projetos de 
infraestrutura são predominantes nas 
listas de pontos de estrangulamento 
e revelam uma situação recorrente 
de lentidão e incumprimento dos 
prazos23. A União financiara anterior -
mente dois outros projetos para ajudar 
a reconstrução da ponte de Žeželj: um 
projeto CARDS 200424 para financiar 
a especificação pormenorizada da 
conceção e um projeto do IPA relativo 
a 2008, para supervisão da reconstru -
ção. Apesar do nível substancial de 
financiamento e da assistência técnica 
prestados pela UE, as autoridades 
sérvias continuam a revelar insuficiên -
cias no planeamento e na execução de 
projetos de investimento. A disponibi -
lização de licenças de construção con -
tinua a ser uma questão grave, à qual 
a Comissão tem vindo a dar resposta 
na programação do IPA (ver ponto 31).23 Avaliação da eficácia e da 
eficiência da assistência ao 
desenvolvimento prestada 
à República da Sérvia, por 
setor, Maxima Consulting, 
referência SWE14/OC01-18, 
2014, p. 80.
24 Durante o período de 2000 - 
-2006, os programas de apoio 
à Sérvia eram essencialmente 
financiados ao abrigo do desig-  
nado Regulamento CARDS 
— Regulamento (CE) 
n.º 2666/2000 do Conselho, de 
5 de dezembro de 2000, relati-  
vo à ajuda à Albânia, à Bósnia - 
-Herzegovina, à Croácia, à Repú-  
blica Federativa da Jugoslávia 
e à antiga República jugoslava 
da Macedónia que revoga o Regu-  
lamento (CE) n.º 1628/96 e alte-  
ra os Regulamentos (CEE) 
n.º 3906/89 e (CEE) n.º 1360/90, 
bem como as Decisões 
97/256/CE e 1999/311/CE  
(JO L 306 de 7.12.2000, p. 1). 
CARDS é a sigla de Assistência 
Comunitária para a Reconstru-
ção, o Desenvolvimento e a Es-  
tabilização («Community Assis-  
tance for Reconstruction, Deve-  
lopment and Stabilisation»).
Exemplos de projetos do IPA não relativos à governação parcialmente eficazes
O projeto 11, «Concorrência no setor privado», alcançou parcialmente os resultados esperados em matéria 
de reforço das instituições: a nível governamental, a estratégia de polos empresariais deve ser reconcebida 
e existe a necessidade de desenvolver medidas efetivas de apoio para o desenvolvimento de cadeias locais. 
No que se refere à internacionalização, verificou -se igualmente uma realização parcial dos objetivos: cinco dos 
oito objetivos foram concretizados.
O projeto 14, «Desenvolvimento rural», também foi parcialmente eficaz. O organismo pagador e a autoridade 
de gestão tinham sido criados, mas a sua acreditação estava atrasada (em cerca de um ano e meio no momen -
to da auditoria) em virtude de acontecimentos fora do âmbito de controlo do projeto. O Organismo pagador 
não foi capaz de absorver as atividades previstas para o projeto, especialmente em matéria de formação. O se -
gundo elemento do projeto (Leader) também alcançou parcialmente os resultados. Os esforços de criação das 
estruturas locais previstas foram bem -sucedidos mas o projeto não conseguiu desenvolver uma massa crítica 
de pessoal com formação.Caixa 9
22 Observações
Os procedimentos de concurso 
e de adjudicação de contratos 
foram geralmente eficazes
44 
Os procedimentos de concurso e de 
adjudicação de contratos foram, em 
termos gerais, considerados adequa -
dos para garantir a concretização 
atempada das realizações esperadas25. 
No entanto, em quatro projetos audi -
tados verificaram -se problemas graves 
na contratação da totalidade ou parte 
do equipamento, especialmente quan -
do se tratava de equipamento especia -
lizado e sensível (ver caixa 10 ).
45 
A Comissão não solicitou qualquer 
documento de acompanhamento que 
resumisse o histórico de concursos 
falhados e não analisou os motivos 
pelos quais alguns concursos falharam, 
por vezes repetidamente. Não foram 
encontradas provas de que as disposi -
ções sobre equipamento especializado 
do guia de programação do IPA 2008 
tivessem sido cumpridas26.A perspetiva de sustentabili-
dade dos projetos do IPA não 
foi totalmente satisfatória
46 
Em dois terços dos projetos auditados, 
o Tribunal detetou problemas relativos 
à sustentabilidade de algumas realiza -
ções individuais e outros resultados. 
A sustentabilidade dos benefícios de -
correntes da aquisição de bens ficava 
particularmente em risco quando não 
eram tomadas decisões fundamentais 
ou quando o beneficiário não dispu -
nha de recursos orçamentais sufi -
cientes e era dependente do doador 
(ver caixa 11 ). A sustentabilidade dos 
projetos relativos à governação foi es -
pecialmente prejudicada por questões 
de pessoal e dificultada pelas medidas 
de austeridade adotadas pelo governo 
da Sérvia na sequência da crise global 
(ver caixa 12 ).25 Uma vez que a delegação  
da União Euroepia realizou  
os procedimentos de adju-  
dicação de contratos ao abrigo 
da gestão centralizada, não 
é possível retirar conclusões 
sobre os projetos no que se 
refere à capacidade administra-  
tiva das autoridades sérvias no 
domínio da adjudicação.
26 No que se refere a projetos de 
investimento ou elementos de 
projetos que abranjam 
equipamento especializado 
ou montantes afetados 
elevados, a aprovação final da 
respetiva ficha de projeto está 
sujeita à apresentação prévia 
de um estudo de mercado 
adequado. Quaisquer 
exceções a esta regra devem 
ser justificadas pelo 
coordenador nacional do IPA, 
por escrito, junto da Comissão 
Europeia (parte 7.2 do guia de 
programação do IPA).
Exemplos de problemas em matéria de concursos e adjudicação  
de contratos públicos
No projeto 1, «Reforma da polícia», o processo de concurso relativo ao equipamento necessário para vigilância 
discreta caducou e as dotações afetadas acabaram por ser anuladas. A incapacidade de adjudicar o equipa -
mento pôs em causa o compromisso do beneficiário e continua a prejudicar a capacidade do departamento 
de controlo interno de combater eficazmente a corrupção no seio da força policial, que era um dos principais 
objetivos do projeto.
No projeto 6, «Apoio aduaneiro», o segundo lote do equipamento financiado pelo IPA (vestuário), acabou por 
ser retirado do concurso em virtude das dificuldades no cumprimento das normas de origem da União Euro -
peia  e foi diretamente financiado pela Sérvia.Caixa 10
23 Observações
Exemplos de questões com pessoal em projetos relativos à governação
A sustentabilidade dos resultados do projeto 8, «Controlo iterno das finanças públicas» (CIFP), depende da 
capacidade do Ministério das Finanças de criar uma equipa permanente e adequada de auditores internos 
qualificados no setor público. Em virtude de se encontrar em concorrência com o setor privado e com a insti -
tuição pública de auditoria, teve dificuldade em finalizar o seu plano de recrutamento e em limitar a rotação 
do pessoal28.
A rotação do pessoal também coloca em risco a capacidade institucional dos novos organismos encarregues 
da execução do componente do IPA relativo ao desenvolvimento rural, financiado ao abrigo do projeto 14, 
«Desenvolvimento rural»29.
28 As unidades de Auditoria Interna visitadas durante a auditoria confrontavam -se com problemas de pessoal. No Ministério da Justiça, estavam em 
funções dois auditores internos (não certificados) em vez dos oito previstos. No Ministério das Finanças, dos três auditores internos previstos, 
apenas se encontrava no ativo um (o chefe de Unidade).
29 Ver também «Avaliação do setor do desenvolvimento agrícola e rural executado e financiado pelo programa IPA e outros doadores», janeiro 
de 2013, Avaliação setorial, p. 37 a 39.Exemplos de riscos para a sustentabilidade
No que se refere à sustentabilidade do projeto 3, «Sistema judiciário», a decisão fundamental de escolher 
o sistema (SAPS UE ou AVP EUA) para operar na rede de tribunais sérvios ainda não tinha sido tomada pelas 
autoridades sérvias no momento da auditoria. A disponibilidade de financiamento para uma implantação 
a nível nacional não era clara, podendo ser prejudicada por questões relativas ao tempo de vida do software  
e a hardware  insuficiente ou desatualizado. Cerca de 70% do orçamento relativo a TI para o setor judiciário na 
Sérvia foi financiado pelo IPA ou por outros doadores, sendo os restantes 30% provenientes do orçamento 
sérvio, o que não se afigura como solução sustentável para o desenvolvimento de TI nem para garantir a apro -
priação pelo beneficiário.
A principal questão relativa à sustentabilidade do projeto 9, «Desenvolvimento regional», diz respeito à fal -
ta de clareza da estrutura organizativa em matéria de política de desenvolvimento regional, tanto a nível 
nacional como regional. Não houve um consenso claro sobre o grau de descentralização nem sobre a forma 
de adaptar a regionalização27. Existia um risco substancial de que as agências de desenvolvimento regional 
apoiadas não tivessem hipóteses de sobreviver sem funções e responsabilidades claras. Também se confron -
taram com problemas financeiros significativos e continuavam dependentes dos doadores.
Não houve planeamento nem calendarização da substituição das ambulâncias financiadas pelo IPA, que atin -
giriam brevemente o fim das suas vidas úteis e apresentavam custos de manutenção cada vez mais elevados. 
Não era, por conseguinte, certo, que as capacidades desenvolvidas ao abrigo do projeto 10, «Serviços médicos 
de emergência», pudessem ser mantidas a longo prazo.
27 Avaliação ex ante  do plano nacional de desenvolvimento regional e das estratégias de desenvolvimento regional, IBF International Consulting , 
julho de 2012, p. 7.Caixa 12 Caixa 11
24 Observações
47 
Ainda que a legislação tenha demons -
trado ser um obstáculo à eficácia de 
determinados elementos do proje -
to (ver ponto 28), em alguns casos 
contribuiu para a sustentabilidade de 
projetos inteiros. A nova legislação sér -
via sobre adjudicação de contratos pú -
blicos, por exemplo, garantiu a susten -
tabilidade de muitos dos resultados do 
projeto 7, «Contratos públicos», assim 
como alguns dos esforços financiados 
pelas subvenções de ações auditadas 
no âmbito do projeto 15, «Diálogo da 
sociedade civil». Quadro 2Projetos do IPA relativos à governação — Avaliação das realizações  
e outros resultados
Critérios de auditoriaProjeto1. Reforma da polícia
2. Luta contra a corrupção
3. Sistema judiciário
4. Magistrados do Ministé -
rio Público e sistema penal
5. Programa de apoio 
municipal
6. Sistema aduaneiro 
sérvio
7. Gabinete de adjudicação 
de contratos públicos
8. Controlo interno das 
finanças públicas’ (CIFP) 
Fase 3
As realizações previstas foram produzidas.
Os resultados esperados além das realizações foram 
obtidos.NA
em curso
Os procedimentos de concurso e de adjudicação de 
contratos foram preparados de forma adequada 
para garantir a produção atempada das realizações 
esperadas.
A legislação nacional necessária para garantir a 
eficácia da intervenção estava em vigor.
O projeto apresentou boas hipóteses de sustentabili -
dade após a conclusão do financiamento do IPA, em 
especial: o financiamento pós IPA foi garantido e o 
beneficiário apropriou se do projeto e demonstrou 
capacidade para garantir a sua continuidade.
Satisfatório
Parcialmente satisfatório
Insatisfatório
25 Observações
48 
Não são envidados esforços adequa -
dos de acompanhamento em matéria 
de sustentabilidade. O impacto e a 
utilidade dos contratos raramente 
são avaliados após a sua conclusão. 
Os exercícios ROM ex post  ainda não 
foram lançados na Sérvia, para efeitos 
de verificação da sustentabilidade, 
a médio e longo prazo, dos resulta -
dos dos projetos do IPA. Os próprios 
projetos/contratos não são responsá -
veis pelo impacto ou sustentabilidade, 
a médio ou longo prazo, dos resulta -
dos previstos. Esta responsabilidade cessa imediatamente após a conclusão 
das atividades contratadas. Falta, em 
especial, um mecanismo de acompa -
nhamento adequado, para as situações 
em que a utilidade prática de algumas 
prestações só possa ser avaliada anos 
após a conclusão do projeto, desig -
nadamente no caso de documentos 
políticos, protocolos, procedimentos, 
manuais, análises, estudos diversos, 
etc., ou nos casos em que tal se encon -
tre explicitamente escrito, como por 
exemplo nos projetos 1, «Reforma da 
polícia» , e 10,  «Serviços médicos  
de emergência» .Quadro 3Projetos do IPA não relativos à governação — Avaliações das realizações  
e outros resultados
Critérios de auditoriaProjeto9. Programa de 
desenvolvimen -
to regional
10. Serviços 
médicos de 
emergência
11. Competiti -
vidade no setor 
privado
12. Ponte de 
Žeželj
13. Eletricidade 
da Sérvia
14. Políticas de 
desenvolvimen -
to rural 
15. Sociedade 
civil
As realizações previstas foram produzidas.NA
em curso
Os resultados esperados além das realizações foram 
obtidos.NA
em curso
Os procedimentos de concurso e de adjudicação de 
contratos foram preparados de forma adequada 
para garantir a produção atempada das realizações 
esperadas.
A legislação nacional necessária para garantir a 
eficácia da intervenção estava em vigor.NA
O projeto apresentou boas hipóteses de sustentabili -
dade após a conclusão do financiamento do IPA, em 
especial: o financiamento pós IPA foi garantido e o 
beneficiário teve apropriou se do projeto proprieda -
de e capacidade para garantir a sua continuidade 
Satisfatório
Parcialmente satisfatório
Insatisfatório
26 Observações
Parte II — Gestão da 
assistência não financeira 
de apoio à governação 
pela Comissão
A Comissão deu uma res-  
posta abrangente às ques-
tões relativas à governação 
no seu diálogo com a Sérvia, 
com um impacto cada vez 
mais positivo
49 
O Tribunal examinou se o diálogo 
UE-Sérvia dava, explicitamente, res -
posta às questões fundamentais em 
matéria de governação e se incluía 
a criação de de ações e o seu acom -
panhamento. Também examinou se 
as prioridades políticas foram tidas 
em conta na formulação de políticas 
e na conceção dos projetos. O Tribunal 
examinou dez projetos do IPA recen -
temente executados em domínios que 
não o da governação (ver anexo II ), 
para avaliar em que medida a governa -
ção e a luta contra a corrupção esta -
vam integradas nestes projetos como 
questões transversais.
Houve um diálogo estruturado 
sobre governação entre 
a Comissão e a Sérvia
50 
O Acordo de Estabilização e de Asso -
ciação (ver ponto 2) inclui disposições 
sobre o diálogo UE -Sérvia no que se 
refere a questões políticas e a políticas 
de cooperação30. A Comissão instituiu 
um sistema complexo de reuniões 
e documentos oficiais e menos for -
mais, a diversos níveis, para permitir 
um diálogo aprofundado e contínuo 
com os parceiros sérvios. As estruturas 
existentes para o diálogo permanen -
te reforçado (DPR), o diálogo sobre 
o acordo provisório (AP) e o diálo -
go relativo ao IPA a mais alto nível, 
estão representados no gráfico 2 . O gráfico 3  ilustra a complexidade de 
todo o diálogo político e da programa -
ção do IPA.
51 
O DPR conferiu grande importância 
à reforma da administração pública 
(RAP) e à reforma do setor da justiça, 
incluindo a luta contra a corrupção, 
como parte dos critérios políticos. 
Estas questões foram abordadas em 
detalhe, de forma consistente, tanto 
pelos plenários do DPR como pelos 
subgrupos DPR designados. A impor -
tância atribuída à reforma do sistema 
judiciário e à luta contra a corrupção -
para o estatuto da Sérvia enquanto 
país candidato é demonstrada pelo 
facto de os capítulos relativos ao acer -
vo (23 e 24) serem abordados numa 
fase inicial do processo de negociação, 
com base na experiência adquirida  
em anteriores rondas de negociações  
de adesão.30 Designadamente os títulos II 
e VIII do AEA.
27 Observações
Estruturas do diálogo UE-Sérvia (até setembro de 2013)Gráfico  2
Estrutura do Diálogo do IPAEstrutura do Diálogo do Acordo 
Provisório (AP)
Apenas 
Estados-Membros 
da UE
Governo 
da SérviaComissãoEstados-Membros 
da UE
Governo 
da Sérvia 
(CNIPA 
e SIES)ComissãoComité 
Anual do IPA
Governo 
da SérviaComissãoComité Anual 
do AP
Transportes
Mercado Interno 
e Concorrência
Comércio, 
Alfândegas e Fiscalidade
Agricultura 
e Pescas
EstatísticasSubcomités 
do APAEA
Plenário Anual 
do DPR
Justiça, Liberdade, 
Segurança
Transportes, 
Energia, Ambiente, Política Regional
Mercado InternoPolítica Social, 
Sociedade da Informação, Audiovisual, Investigação e Inovação
Assuntos 
Económicos e Financeiros, Estatísticas
Agricultura, Pescas, 
Segurança Alimentar
IndústriaSubcomités 
DPRComité Misto de 
Acompanhamento 
do IPA
Grupos de Trabalho 
Setoriais / 
Subcomités de 
Acompanhamento 
Setorial
Estado de DireitoReforma da 
Administração Pública
OSC & MediaDesenvolvimento 
Económico
TransportesDesenvolvimento 
Social
Desenvolvimento 
Agrícola e Rural
Ambiente e EnergiaEstrutura do Acordo de Estabilização 
e de Associação (AEA)
Estrutura do Diálogo Permanente 
Reforçado (DPR)
Fonte:  TCE, com base em informações da Comissão e do SEAE.
28 Observações
Principais elementos do diálogo político e do IPA entre a União Europeia e a SérviaGráfico  3
Diálogo Político Diálogo Político Execução & Acompanhamento
Relatório de auditoria Avaliações Relatórios ROMRelatórios 
de Progresso Anuais 
da ComissãoRelatórios intercalares 
e ﬁnais dos contratosComissãoElaboração de relatórios, acompanhamento e avaliaçãoPropostas de projetoSérviaAvaliação de Necessidades 
da SérviaPrograma Sérvio 
de Integração na UE
Programa Anual 
do IPADecisão 
de FinanciamentoDPIP QFIPSérvia
ComissãoComissãoComunicações 
da ComissãoDocumento de 
estratégia de 
alargamentoConclusões 
do ConselhoRelatórios do PEParceria 
EuropeiaAI AEA
Ajustamentos contratuaisConcurso, adjudicação 
de contratosDecisão de lançar o contratoComissãoExecução do Projeto/ContratoPlaneamento do IPAQuadro Estratégico Político 
Planos de Ação 
Nacionais da SérviaEstratégias 
Nacionais da Sérvia
Fonte:  TCE, com base em informações da Comissão e do SEAE.
29 Observações
52 
A reforma da gestão das finanças 
públicas (GFP) foi, de um modo geral, 
abordada pelos plenários do DPR no 
âmbito do RAP , mas foi objeto de me -
nos ênfase do que os outros domínios 
de governação. No entanto, alguns 
tópicos específicos da GFP — tais 
como a Instituição Pública de Audito -
ria, o Controlo Interno das Finanças 
Públicas (CIFP), a Unidade Central de 
Harmonização, a auditoria interna e a 
lei orçamental — foram abordados, 
com maior pormenor, a nível  
do subgrupo DPR.
53 
A Comissão teve uma oportunidade 
adicional de debater as questões 
relativas à GFP com a Sérvia durante 
a elaboração dos termos do progra -
ma geral de apoio orçamental para 
a Sérvia, ao abrigo da «componente I» 
do IPA de 2009. O programa visava 
apoiar a estabilidade macrofinanceira 
da Sérvia a curto prazo e permitir que 
o país prossiga as reformas estruturais, 
apesar da crise económica31. As con -
dições de pagamento centraram -se, 
designadamente, na fiabilidade dos 
procedimentos financeiros e adminis -
trativos na Sérvia, na apresentação, 
pelo governo sérvio, de uma nova 
lei orçamental e na adoção de um 
documento estratégico sobre contro -
lo financeiro no setor público. Outra 
condição consistia no lançamento de 
uma atualização da DPRF, com o ob -
jetivo de preparar um roteiro para 
a GFP . A Comissão considerou que 
todas estas condições estavam preen -
chidas em finais de 2010. Apesar de 
a Sérvia não ter preparado um roteiro 
específico em matéria de GFP , o Tri -
bunal constatou que a estratégia de 
RFP para o período de 2013 -2016 dá 
resposta a algumas questões relativas 
à GFP . Além disso, a legislação de 2012 
relativa à adjudicação de concursos 
públicos retificou um conjunto de 
insuficiências identificadas nos anos 
anteriores.O diálogo incluiu a criação 
sistemática de ações relativas 
à boa governação e ao seu 
acompanhamento
54 
As estruturas de vários níveis (ver 
gráficos 2  e 3) forneceram uma base 
sólida para um diálogo aberto para 
acordar, estabelecer, acompanhar 
e controlar as prioridades. As ações re -
lacionadas com aspetos fundamentais 
da governação foram especificamente 
reexaminadas anualmente, tanto  
nas reuniões do plenário do DPR  
como do subcomité.
55 
O processo de acompanhamento da 
Comissão está consagrado nos relató -
rios anuais sobre os progressos regis -
tados. A análise do Tribunal permitiu 
constatar que os relatórios de progres -
so da Comissão avaliaram realistica -
mente os progressos registados nos 
domínios fundamentais da governação 
na Sérvia. De acordo com os relatórios, 
no período de 2007 -2013 registaram -se 
alguns resultados tangíveis na luta 
contra a corrupção, desde a criação de 
um quadro institucional (com a cola -
boração da assistência do IPA), através 
da participação de OSC, a investiga -
ções relativas a casos de corrupção ao 
mais alto nível. Também se registaram 
progressos na reforma da administra -
ção pública e na reforma do elemento 
de controlo financeiro da gestão das 
finanças públicas, bem como progres -
sos notáveis no domínio da adjudica -
ção de contratos públicos. Nos do -
mínios fundamentais da governação, 
a reforma do setor da justiça foi o que 
apresentou mais carências, registando 
poucos progressos desde 2007.31 100 milhões de euros  
da dotação para a Sérvia  
do IPA 2009 destinavam -se  
ao apoio orçamental.  
Este montante complementa-
va um programa revisto do 
FMI de 2,9 mil milhões de eu-  
ros e empréstimos para a polí-  
tica de desenvolvimento conce-  
didos pelo Banco Mundial.
30 Observações
56 
Do lado sérvio, a partir de 2010 os pla -
nos de ação nacionais para a execução 
das recomendações da Comissão evi -
denciaram objetivos e tarefas transpa -
rentes e preveem um acompanhamen -
to adequado e um resumo sistemático 
e facilmente comparável das ações  
de acompanhamento.
O diálogo estabeleceu a ligação 
entre as prioridades políticas 
e a formulação de políticas
57 
Os principais documentos de progra -
mação do IPA para a Sérvia32 relativos 
ao período de 2007 a 2013 (essen -
cialmente constituídos a montante 
pelos documentos principais do 
diálogo) abrangeram suficientemente 
os domínios fundamentais da governa -
ção, embora a reforma da gestão das 
finanças públicas tenha sido objeto 
de menos ênfase. O diálogo refere -se 
regularmente à assistência do IPA em 
geral, ou a projetos específicos do 
IPA, como instrumentos importantes 
para melhorar a governação na Sérvia. 
O Comité Misto de Acompanhamen -
to do IPA (ver gráfico 2 ), criado em 
2008, abordou aspetos específicos da 
execução do diálogo ao mais alto nível 
e abrangeu igualmente o nível estraté -
gico da assistência financeira33.58 
Em 2012, entraram em funcionamento 
oito subcomités de acompanhamento 
setorial no âmbito do Comité Misto de 
Acompanhamento, que se concentram 
essencialmente no contexto em que 
a assistência do IPA é prestada. São 
geridos pela Comissão e pela Sérvia 
(SIES), são estruturados de forma trans -
parente e instituíram um instrumento 
de acompanhamento eficaz e facil -
mente comparável. Os subcomités de 
acompanhamento setorial também 
melhoraram significativamente a coor -
denação entre a identificação das ne -
cessidades nacionais e a assistência do 
IPA. Por exemplo, os projetos relativos 
à RAP , ao abrigo dos últimos progra -
mas nacionais do IPA procuraram dar 
resposta a quase todas as prioridades 
definidas na seção dedicada à RAP  
do Documento de Avaliação  
das Necessidades da Sérvia  
para o período de 2011 -201334.
A ênfase atribuída 
à governação durante o diálogo 
não era,  
de um modo geral, explícita  
na conceção do projeto
59 
A programação do IPA ao mais alto 
nível teve especificamente em conta 
a boa governação, em parte devido 
aos problemas de governação deteta -
dos em anteriores rondas de adesão, 
que eram considerados um indicador 
de preparação inadequada dos países 
envolvidos. No entanto, esta ênfase 
não foi, de um modo geral, explicita -
mente refletida ao nível do planea -
mento do projeto, tanto pela Comissão 
como pelas autoridades sérvias.32 SAA, estratégias de alargamen-  
to da Comissão, parceria 
europeia, DPIP e programas 
nacionais anuais do IPA.
33 O Comité Misto de 
Acompanhamento do IPA 
é copresidido por um 
representante de alto nível da 
Comissão (nível de diretor) 
e pelo Coordenador Nacional 
do IPA, cargo atualmente 
desempenhado pelo ministro 
para a Integração Europeia.
34 Além disso, o aumento  
da atenção prestada 
à governação na formulação 
de políticas está refletido  
na estratégia de alargamento 
da UE para o período de 
2013 -2014, que prevê esforços 
adicionais substanciais para 
o desenvolvimento da gestão 
e do controlo financeiros  
do setor público.
31 Observações
60 
Menos de metade dos documentos de 
conceção dos projetos relativos ao pe -
ríodo de 2007 -2012 continham referên -
cias específicas à boa governação. No 
caso dos projetos em que os aspetos 
relativos à governação eram relevan -
tes mas não se encontravam entre os 
principais objetivos, a documentação 
do projeto referia habitualmente, em 
termos gerais, a necessidade de trans -
parência. Apenas em alguns documen -
tos relativos à conceção dos projetos 
a Comissão e as autoridades sérvias 
referiram especificamente os riscos de 
corrupção ou eventuais conflitos de in -
teresse. No entanto, a partir de 2011, as 
referências à boa governação na con -
ceção dos projetos foram reforçadas.
61 
A lista de questões transversais consi -
deradas na conceção do projeto não 
incluiu a boa governação nem a luta 
contra a corrupção. Com efeito, os 
documentos de conceção do proje -
to relativos ao período de 2007 -2011 
limitaram -se a considerar três critérios 
transversais: igualdade de oportunida -
des, ambiente e minorias. O envolvi -
mento da sociedade civil e das partes 
interessadas foi acrescentado em 2012, 
como quarta questão transversal.
62 
Nenhum dos projetos examinados 
(ver  anexo II ) incluiu na sua conceção 
uma avaliação formal da necessidade 
de medidas anticorrupção ou outras 
medidas de boa governação, específi -
cas para o setor beneficiário, com  
as exceções do projeto E, «Reforçar 
a legislação a nível central», cuja ficha 
de projeto teve em conta a corrup -
ção de forma limitada, e do projeto I, 
«Apoio ao desenvolvimento de PME», 
que tinha como objetivo explícito 
a luta contra a corrupção e a economia 
informal, através da introdução  
de serviços eletrónicos.63 
No entanto, apesar de, na fase de con -
ceção, não incluírem uma referência 
explícita à luta contra a corrupção ou 
à governação, a maioria dos projetos 
examinados contribuiu, de forma 
indireta, para a luta contra a corrupção 
e para a melhoria da governação. As 
atividades de alguns projetos que con -
tribuíram para a divulgação de conhe -
cimentos e para a utilização de boas 
práticas em matéria de adjudicação 
de contratos (por exemplo os proje -
tos A «Infraestrutura municipal» e B 
«Supervisão da construção da estrada 
ao longo do corredor X») estavam 
em conformidade com a estratégia 
nacional anticorrupção. O projeto A, 
«Infraestrutura municipal» , também 
apoiou a boa governação através de 
atividades relacionadas com gestão 
financeira, controlo e auditoria a nível 
local e atividades relacionadas com 
a criação de um conjunto de projetos 
ao abrigo das normas da UE. Os proje -
tos de apoio ao reforço da capacidade 
administrativa no setor do ambiente 
e da energia (projetos D «Reforço da 
inspeção ambiental» e H «Agência da 
Energia») e no setor da agricultura 
(projetos C «Gestão eficaz dos solos» 
e J «Apoio à agricultura») também 
podem ser considerados como tendo 
efeitos na redução da corrupção.
32 Observações
Ao aprovar o sistema sérvio 
de gestão dos fundos da 
União Europeia, a Comissão 
não teve totalmente em 
conta a gestão das finanças 
públicas da Sérvia
64 
O Tribunal examinou se a Comissão 
avaliou, de forma sistemática, os riscos 
junto dos organismos de execução do 
IPA, se as autoridades sérvias adotaram 
medidas de atenuação adequadas e se 
as acompanharam, quando necessário, 
e se este processo fazia parte da ava -
liação global da Comissão em matéria 
d e  G FP.
Os organismos de execução 
do IPA foram sujeitos a uma 
análise de riscos sistemática 
mas não foi feita uma avaliação 
global da gestão das finanças 
públicas antes de a gestão  
dos fundos da União Europeia 
ser descentralizada
65 
O Regulamento IPA prevê que, sem -
pre que possível, a gestão dos fun -
dos da UE seja descentralizada da 
Comissão para os países candidatos, 
de forma a aumentar a apropriação, 
por parte do país beneficiário, da 
gestão da assistência da União. Isto 
é feito através dos novos organismos 
nacionais, conhecidos coletivamente 
como sistema de execução descentra -
lizada, que executam a assistência de 
pré-adesão. Antes de decidir conferir 
poderes de gestão35 a um país bene -
ficiário, a Comissão deve garantir que 
o país em causa cumpre as condições 
estipuladas, especialmente no que se 
refere aos seus sistemas de gestão  
e de controlo36.66 
Para concretizar a descentralização, 
inicialmente com e em seguida sem os 
controlos ex ante  da Comissão, a Sér -
via está a seguir um roteiro detalhado 
com valores de referência e prazos 
indicativos. No âmbito do roteiro, 
as estruturas37 de execução do IPA 
foram sujeitas a avaliações de riscos 
sistemáticas no quadro da sua acredi -
tação pelas autoridades sérvias e pela 
Comissão. No entanto, o processo de 
acreditação dizia apenas respeito às 
estruturas criadas para a gestão des -
centralizada dos fundos do IPA. Não 
existia um requisito legal para a reali -
zação de uma avaliação abrangente do 
progresso geral registado em matéria 
de GFP , prevenção da corrupção e luta 
contra a mesma na Sérvia. Consequen -
temente, o procedimento de acredita -
ção DIS foi eficaz ao apoiar a governa -
ção na esfera limitada das estruturas 
de gestão do IPA mas não fez parte  
de uma estratégia global no domínio 
da GFP a nível nacional.
67 
Uma capacidade de auditoria inter -
na suficientemente desenvolvida no 
Ministério das Finanças e nos outros 
ministérios competentes deverá contri -
buir positivamente para o sistema de 
gestão e de controlo necessário para 
a gestão descentralizada. Apesar de 
alguns progressos recentes38, a capa -
cidade de auditoria interna nacional 
ainda se encontra nos primórdios da 
prestação de um apoio eficaz para 
efeitos de gestão descentralizada dos 
fundos da UE. O relatório39 SIGMA 
de 2013 indicava que não tinha sido 
adotada qualquer política em maté -
ria de fraudes e irregularidades na 
gestão financeira e que a unidade de 
harmonização central 40 no Ministério 
das Finanças não disponibilizara apoio 
metodológico suficiente aos gestores 
financeiros e auditores internos em 
matéria de avaliação de riscos e fraude.35 No quadro da gestão 
descentralizada, a Comissão 
pode confiar a gestão de 
certas ações ao país 
beneficiário, mantendo 
a responsabilidade final pela 
execução do orçamento geral.
36 N.º 2 do artigo 56.º do 
Regulamento (CE, Euratom) 
n.º 1605/2002 do Conselho, de 
25 de junho de 2002, que 
institui o Regulamento 
Financeiro aplicável ao 
orçamento geral das 
Comunidades Europeias 
(JO L 248, 16.9.2002, p.1), 
e artigos 11.º e 19.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 718/2007, que institui um 
Instrumento de Assistência de 
Pré-Adesão (IPA).
37 A gestão descentralizada impli-  
ca que a Sérvia crie estruturas 
de adjudicação de contratos 
públicos, pagamento, acompa-  
nhamento e elaboração de 
relatórios sobre os programas 
do IPA.
38 Ver conclusões sobre 
o projeto 8, «Controlo interno 
das finanças públicas»,   
nas caixas 7  e 12.
39 Avaliação SIGMA da Sérvia, 
abril de 2013, coordenação, 
execução e prioridades  
da reforma da administra-  
ção pública.
40 A unidade de harmonização 
central tem por função 
desenvolver e harmonizar 
a capacidade de auditoria 
interna do serviço público.  
Ver igualmente caixas 7  e 12.
33 Observações
68 
Na sua estratégia de alargamento 
de 2013, a Comissão tomou medidas 
adequadas, sublinhando a necessidade 
de abordar, em primeiro lugar, os as -
petos fundamentais com os países do 
alargamento. Mencionou especifica -
mente que os sistemas de GFP terão de 
ser significativamente reforçados para 
reduzir o risco de fraude ou corrupção. 
Além disso o apoio orçamental setorial 
do IPA depende do cumprimento das 
normas exigidas em matéria de GFP .
Foram adotadas 
e acompanhadas medidas 
destinadas a atenuar os riscos
69 
Foram adotadas medidas importantes 
para atenuar os riscos identificados 
nos organismos de execução do IPA 
e a sua execução foi acompanhada 
pela Comissão. Depois de conferir 
os poderes de gestão, a Comissão 
continua a supervisionar o sistema, 
acompanhando quaisquer questões 
pendentes (por exemplo, constatações 
de auditoria subsistentes de médio 
e baixo risco). Um importante fator 
de atenuação dos riscos é o facto de 
a Comissão poder retirar ou suspender 
a delegação de competências  
de gestão se os requisitos deixarem  
de estar preenchidos.70 
Os riscos associados à rotação do pes -
soal41 e às alterações políticas durante 
a execução da gestão descentralizada, 
que poderiam resultar na perda de 
experiência e de sinergias, não podem 
ser facilmente resolvidos na fase de 
delegação de competências de gestão 
e requerem um acompanhamento 
ativo. Por outro lado, depois de con -
tratado, o pessoal frequenta essen -
cialmente ações de formação e dispõe 
de poucas oportunidades de adquirir 
experiência prática porque ainda não 
existem operações. Esta situação acar -
reta mais riscos em termos de desmoti -
vação e de elevada rotação do pessoal.
71 
Um outro risco presente nas estruturas 
do IPA consiste nas atuais restrições 
à proteção de autores de denúncias de 
irregularidades, nos termos estabeleci -
dos na estratégia nacional anticorrup -
ção para o período de 2013 -2018. As 
autoridades sérvias preparam atual -
mente nova legislação sobre denúncia 
de irregularidades, de forma a obter 
a confiança dos potenciais autores  
de denúncias.41 O relatório SIGMA relativo 
a 2013 estima a taxa em 
15% -20% por ano. Revela igual-  
mente que as alterações no 
governo resultaram em taxas 
de rotação mais elevadas, 
especialmente no que se 
refere aos quadros superiores.
34
 Conclusões 
e recomendações
Conclusões
72 
Em termos globais, a Comissão gere de 
forma eficaz a assistência de pré -ade -
são à Sérvia. A assistência financeira 
de pré -adesão à Sérvia, a par de outras 
formas de apoio, ajuda efetivamente 
a Sérvia a executar reformas sociais 
e económicas e a melhorar a governa -
ção no país. Com base na experiência 
adquirida noutros países beneficiários 
do IPA, a Comissão tem colocado uma 
ênfase cada vez maior nas questões 
relativas à governação durante o pla -
neamento da sua assistência financeira 
e não financeira à Sérvia.
A Comissão tem gerido  
os projetos do IPA  
de forma eficaz?
73 
Em termos globais, a Comissão tem ge -
rido de forma eficaz os projetos do IPA 
na Sérvia. A programação da assistên -
cia financeira do IPA é baseada num 
quadro estratégico coerente e a forma 
de selecionar projetos relevantes para 
a preparação da adesão da Sérvia tem 
vindo a melhorar gradualmente  
(ver pontos 9 a 22).
74 
Os projetos auditados, tanto no do -
mínio da governação como noutros 
domínios, produziram largamente as 
realizações previstas (ver pontos 39 
a 43) mas foram afetados por proble -
mas relativos:a) à sua conceção. Não foi prestada 
atenção adequada à definição de 
objetivos, à avaliação das necessi -
dades, aos ensinamentos retirados 
de projetos anteriores e à condi -
cionalidade para lançamento de 
projetos e sequenciamento de 
operações (ver pontos 24 a 31);
b) à sua execução. Os projetos audi -
tados dos programas anteriores do 
IPA foram afetados por atrasos, por 
vezes significativos; as interven -
ções foram acompanhadas de for -
ma sistemática ao nível do contra -
to mas não ao nível do projeto e as 
medidas corretivas adotadas pela 
Comissão limitaram -se pratica -
mente a alterações nas atividades; 
alguns procedimentos individuais 
de concurso e de adjudicação de 
contratos não foram totalmente 
eficientes ou eficazes (ver pon -
tos 32 a 38, 44 e 45);
c) à sua sustentabilidade. Em dois 
terços dos projetos, as perspetivas 
de sustentabilidade eram questio -
náveis; em especial, a sustentabili -
dade de projetos relativos à gover -
nação encontrava -se em risco por 
causa de questões de pessoal (ver 
pontos 46 a 48).
75 
A abordagem de gestão flexível da Co -
missão atenuou os efeitos de algumas 
destas insuficiências de conceção e, 
ao elaborar os mais recentes progra -
mas anuais do IPA, a Comissão tomou 
medidas para dar resposta às insufi -
ciências identificadas em anteriores 
programas do IPA (ver pontos 27 a  31 
e 38).
35 Conclusões e recomendações
A Comissão tem gerido  
de forma eficaz a assistência 
não financeira de apoio 
à governação?
76 
Em termos gerais, a Comissão foi eficaz 
na gestão da assistência não financeira 
à Sérvia no domínio da governação. 
Utilizou o seu diálogo com a Sérvia 
de forma eficaz, para dar resposta 
a questões relativas à governação e à 
luta contra a corrupção. Melhorou 
gradualmente a sua abordagem para 
poder ter em conta essas questões na 
formulação de políticas e conceção 
de projetos. A Comissão foi eficaz na 
ajuda à governação no âmbito das 
estruturas de financiamento da União 
Europeia, mas não teve totalmente em 
conta a gestão nacional das finanças 
públicas (ver pontos 50 a 71).
77 
A Comissão instituiu um diálogo es -
truturado com a Sérvia sobre questões 
relativas à governação. O diálogo 
abrange, de forma adequada, as princi -
pais áreas relativas a governação, inclui 
a criação de ações e o seu acompanha -
mento, e estabelece a ligação entre as 
prioridades políticas e a formulação de 
políticas. A estratégia de alargamento 
da UE e o regulamento alterado do IPA 
prestam uma atenção cada vez maior 
à governação financeira e económica 
dos países candidatos (ver pontos 50 
a 58).78 
O Tribunal constatou que a ênfase 
conferida à governação no diálogo 
e no processo de programação refle -
tiu-se, em menor escala, na conceção 
dos projetos. A atenção prestada aos 
riscos relativos à governação foi limi -
tada ou completamente inexistente 
nos segmentos da documentação do 
projeto relativos à condicionalidade, 
aos ensinamentos obtidos no passado 
e às questões transversais. No entanto, 
apesar da inexistência de uma menção 
explícita à necessidade de aplicar me -
didas anticorrupção ou outras medidas 
de boa governação na maioria dos 
projetos recentes que examinou, o Tri -
bunal constatou que a maioria destes 
projetos contribuíra, de forma indireta, 
para a luta contra a corrupção e para 
a melhoria da governação, através das 
suas atividades relacionadas com o re -
forço de capacidades administrativa 
(ver pontos 59 a 63).
79 
Ao aprovar o procedimento de acre -
ditação DIS, a Comissão avaliou as 
estruturas sérvias para gestão dos 
fundos da UE. Avaliou sistematicamen -
te os riscos ao nível das estruturas do 
IPA e acompanhou as medidas adota -
das para os atenuar. No entanto, em 
conformidade com os requisitos legais, 
o processo de acreditação abrangeu 
apenas os organismos de execução 
do IPA, o que significa que o DIS não 
estava ligado a uma avaliação prelimi -
nar abrangente da gestão das finanças 
públicas e da luta contra a corrupção 
a nível nacional (ver pontos 65 a 71).
36 Conclusões e recomendações
Recomendações
80 
Para melhorar a programação, a conce -
ção e a execução dos projetos do IPA, 
a Comissão deve:
a) tornar o processo de atribuição 
de prioridades e de seleção mais 
transparente e documentá -lo de 
forma mais sistemática, refletindo 
as fases individuais de atribuição 
fundamentada de prioridade  
aos projetos;
b) melhorar o processo de obten -
ção de ensinamentos, através do 
desenvolvimento de uma base de 
dados específica, que incorpore os 
ensinamentos retirados de proje -
tos anteriores na Sérvia e noutros 
países beneficiários relevantes. Os 
ensinamentos obtidos devem ter 
em conta o histórico ou a tipologia 
dos concursos sem resultados ou 
repetidos. Também deve ser con -
siderada a hipótese de introdução, 
na base de dados, das recomenda -
ções significativas dos relatórios 
finais do contrato. A base de dados 
pode ser agrupada de acordo com 
os principais domínios utilizados 
na programação do IPA;
c) documentar sistematicamen -
te a avaliação de necessidades, 
sublinhando as realizações espera -
das dos projetos e dos contratos, 
designadamente para melhorar 
a apropriação pelo beneficiário  
das necessidades identificadas;d) reforçar o princípio da condi -
cionalidade. Em especial, deve 
verificar -se antecipadamente, em 
termos mensuráveis e específicos, 
se o beneficiário tem capacida de 
realizar o que se pretende com 
um projeto de elevada qualidade, 
se os elementos do projeto são 
compatíveis com o quadro jurídico 
nacional e se as licenças de cons -
trução necessárias estão disponí -
veis. O reforço da condicionalidade 
deve ajudar a reduzir o número 
de projetos que não estão pron -
tos para execução, em especial os 
grandes projetos de infraestrutura;
e) criar um sistema de elaboração 
regular de um breve relatório de 
progressos, para garantir uma 
pista adequada de auditoria para 
a totalidade do projeto, em vez dos 
diferentes contratos. Os relatórios 
gerais devem incluir uma lista 
completa dos contratos associados 
a um determinado projeto/setor;
f) criar um sistema para verificar 
a utilidade das realizações do 
projeto (incluindo estudos, aná -
lises, procedimentos, protocolos 
e material de formação) a médio 
e longo prazo. A atribuição de uma 
maior ênfase à utilidade final deve 
ajudar a recentrar as atenções, da 
produção de realizações e do cum -
primento dos objetivos em termos 
de contratos e de pagamento, para 
resultados mais duradouros.
37 Conclusões e recomendações
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de outubro 
de 2014.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
81 
No que se refere ao seu diálogo es -
truturado com a Sérvia em matéria de 
governação e de sistema de execução 
descentralizada, a Comissão deve:
a) insistir, junto das autoridades 
sérvias, na necessidade de raciona -
lizar melhor o seu conjunto  
de estratégias nacionais, finalizar 
um roteiro completo de GFP e, se 
necessário, prestar apoio técnico 
nessa matéria;
b) adotar medidas, aquando da pro -
gramação do IPA, que permitam 
melhorar o processo de consulta 
das OSC ativas no respetivo domí -
nio de governação;c) emitir orientações para garantir 
que a necessidade de medidas es -
pecíficas anticorrupção ou outras 
medidas de boa governação seja, 
sempre que se revele relevante, 
avaliada na fase de conceção  
do projeto;
d) na sua avaliação das reformas  
da GFP a nível nacional, verificar 
que os trabalhos de auditoria rea -
lizados pela Comissão no contexto 
do processo de acreditação DIS são 
integralmente tidos em conta.
38
 Anexos
Lista de projetos do IPA auditados
Série n.º TítuloPrograma nacional / 
/Projeto n.ºOrçamento   
(milhões de euros )1
Projetos relativos à governação
Justiça e Assuntos Internos — Luta contra a corrupção e capacidade administrativa
1. Police reform: internal affairs  (Reforma da polícia: assuntos interno)s 2007 /6 1,0
2. Fight against corruption  (Luta contra a corrupção) 2008 /5 2,5
3. Improvement of efficiency and transparency of judiciary system  (Luta contra a corrupção) 2007 /4 2,6
4.Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system)  (Reforço da 
transparência e da eficiência (magistrados do Ministério Público e sistema penal)) 2008 /8 4,5
Reforma da administração pública (RAP)
5. Municipal support programme  (Programa de Apoio Municipal) 2007 /2 22,5
6.Harmonisation of the Serbian Customs Enforcement Division with the standards, orga ‑
nisation and operational methodology of EU enforcement agencies  (Harmonização do 
Serviço de Controlo Aduaneiro sérvio com as normas, a organização e a metodologia 
operacional dos serviços policiais da União Europeia)2008 /6 4,4
Gestão das finanças públicas (GFP)
7.Support for the Public Procurement Office  (Apoio ao Gabinete de Adjudicação de Contra -
tos Públicos)2007 /7 2,0
8.Support for the development of public internal financial control (PIFC) phase 3  (Apoio ao 
Desenvolvimento do Controlo Interno das Finanças Públicas (CIFP), fase 3)2008 /2 2,0
Projetos não relativos à governação
Desenvolvimento Social
9.Regional economic and social development programme  (Programa Regional de Desenvol -
vimento Económico e Socia)l2007 /13 23,3
10.Health sector reform emergency medical services  (Reforma do setor da saúde, serviços 
médicos de emergência)2007 /16 10,0
Desenvolvimento do Setor Privado
11. Support for private sector competitiveness  (Apoio à concorrência no setor privado) 2007 /22 3,5
Transportes
12.Žeželj bridge — rebuilding Serbian infrastructure  (Ponte de Žeželj — Reconstrução de 
infraestruturas sérvias)2009 /4 30,0
Ambiente, alterações climáticas e energia
13.Environmental protection at the Electric Power of Serbia company  (Proteção ambiental na 
empresa Eletricidade da Sérvia)2008 /17 11,0
Agricultura e desenvolvimento rural
14.Capacity building to implement rural development policies to EU standards   (Reforço das 
capacidades para executar as políticas de Desenvolvimento Rural segundo as normas 
da UE)2007 /32 4,4
Outro acervo da União Europeia e questões horizontais
15.Support for civil society I  (Apoio à sociedade civil I)
Support for civil society II  (Apoio à sociedade civil II)2007 /12
2008 /112,0
2,5
Total 128,4
1 Cofinanciamento nacional não incluído.Anexo  I
39 Anexos Anexo  IILista de projetos do IPA analisados para efeitos de exame da governação e da luta 
contra a corrupção enquanto questões transversais
Série n.º TítuloPrograma Nacional / 
Projeto n.ºOrçamento  
(milhões de euros )
A.Municipal infrastructure support programme — MISP  2010  (Programa Municipal de 
Apoio a Infraestruturas – MISP 2010)2010 /3 31,1
B.Supervision of road construction works along corridor X  (Supervisão dos trabalhos de 
construção ao longo do corredor X) (Secções Grdelica – Vladicin Han e Pirot – Ciflc)2010 /15 10,0
C.Institutional capacity building and support for agriculture and rural development in Serbia  
(Reforço da capacidade institucional e apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural 
na Sérvia)2010 /20 2,8
D.Strengthening the Serbian Environmental Inspectorate and relevant stakeholders  (Reforço 
do Serviço de Inspeção Ambiental sérvio e respetivas partes interessadas)2010 /23 2,5
E.Strengthening legislation, policy and coordination capacities at central level  (Reforço da 
legislação e das capacidades políticas e de coordenação a nível central)2011 /3 6,5
F.Socioeconomic development in the Danube region  (Desenvolvimento socioeconómico na 
região do Danúbio)2011 /13 18,5
G.Municipal environment grant‑loan investment programme  (MEGLIP) (Programa Munici -
pal de Concessão de Empréstimos para Investimento)2011 /17 19,1
H. Capacity‑building for the Energy Agency  (Reforço das capacidades da Agência de Energia) 2011 /19 1,5
I. Support for SME development  (Apoio ao desenvolvimento de PME) 2012 /7 6,2
J.Support for agriculture and rural development (in particular measures 1.4 and 2)  (Apoio à 
agricultura e ao desenvolvimento rural) (em especial as medidas 1.4 e 2).2012 /10 15,6
Total 113,8
40
11 Primeiro travessão
O apoio (limitado) concedido pelo IPA ao processo 
de descentralização tinha por base a estratégia de 
reforma da administração pública (RAP) adotada pelo 
Governo da Sérvia em 2004 e os planos de ação cone -
xos. Os domínios específicos do apoio do IPA deriva -
ram diretamente dos planos de ação da estratégia 
de RAP . O projeto 5 selecionado (programa de apoio 
municipal) centrou -se na criação de capacidades na 
administração local em domínios prioritários para 
a integração na União Europeia. Além disso, em con -
formidade com o plano de ação relativo à estratégia 
de RAP , o projeto foi concebido para apoiar a elabora -
ção da estratégia de descentralização, como solicitado 
pelo ministro então responsável pela descentraliza -
ção. No entanto, o projeto foi condicionado pela falta 
de vontade política. Em todo o caso, as realizações das 
componentes do projeto continuam a ser utilizadas 
pelo recentemente criado Conselho de Descentraliza -
ção, que voltou a ser convocado no outono de 2013 
para proceder à elaboração da estratégia. No novo 
Governo, o mandato para a elaboração da estratégia 
de descentralização foi atribuído ao Ministério  
do Desenvolvimento Regional e às administrações 
locais autónomas.
A Comissão concorda que qualquer novo apoio ao 
abrigo do IPA II a um eventual processo de descentrali -
zação deverá basear -se numa clara estratégia nacional 
de descentralização e no respetivo plano de ação.
11 Segundo travessão
A Comissão reconhece que não existe uma estraté -
gia global em matéria de GFP que abranja todos os 
seus aspetos essenciais. Pelo contrário, os diferentes 
aspetos da GFP foram cobertos por estratégias espe -
cíficas, como a estratégia orçamental ou a estratégia 
de controlo financeiro interno do setor público (CFIP), 
o que constituiu a base estratégica para o apoio a pro -
jetos específicos do IPA, mesmo na ausência de uma 
estratégia global formal de GFP . A nova estratégia de 
alargamento «prioridade aos elementos fundamen -
tais», adotada em outubro de 2013, coloca uma tónica 
especial na governação económica e na gestão das 
finanças públicas, prevendo que os países do alarga -
mento devem elaborar planos de ação específicos em 
matéria de GFP . Por conseguinte, o apoio ao abrigo 
do IPA II neste domínio terá por base um quadro mais Resumo
IV
O IPA está centrado nas necessidades e as suas priori -
dades baseiam -se em avaliações do nível de cumpri -
mento dos critérios relacionados com a UE, em espe -
cial os que constam do documento de estratégia da 
Comissão sobre o alargamento e dos relatórios anuais. 
Os critérios de atribuição têm em conta a capacidade 
da Sérvia para utilizar e gerir os fundos, bem como 
o seu respeito das condições de adesão. Desta forma, 
o IPA estabelece a ligação entre o quadro político do 
alargamento e o processo orçamental da União.
VI
A Comissão reconhece o facto de o sistema de 
execução descentralizada (DIS) ter sido criado para 
a gestão dos fundos do IPA. A Sérvia está atualmente 
a preparar um programa abrangente de reforma da 
gestão das finanças públicas (GFP), que se baseia 
num diagnóstico global dos subsistemas de GFP . Por 
conseguinte, vai realizar -se uma avaliação da Despesa 
Pública e da Responsabilidade Financeira (DPRF).
Observações
11
A Comissão já ajudou o Governo a melhorar a qua -
lidade dos seus documentos estratégicos através 
de uma série de medidas de atenuação financiadas 
pelo IPA. Durante o último ano, a Comissão realizou 
uma série de avaliações setoriais sobre a assistência 
anterior do IPA e de outros doadores à Sérvia, a fim de 
apoiar os preparativos para o IPA II, com o objetivo de 
apoiar a aplicação de estratégias setoriais/programas 
coerentes através de uma abordagem setorial.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 41
16
A Comissão reconhece que, nos programas IPA ante -
riores, alguns projetos foram selecionados devido 
à sua importância para a Sérvia com base em garan -
tias dadas pelo Governo relativamente à sua correta 
execução. Nos programas do IPA de 2012 e 2013 já 
foram introduzidos requisitos muito mais rigorosos no 
que diz respeito a maturidade dos projetos, requisitos 
que serão aplicados de forma ainda mais sistemática 
no âmbito do IPA II. Através da assistência do IPA, 
a Comissão apoiou o desenvolvimento de uma nova 
metodologia para a seleção dos projetos de inves -
timento que farão parte da carteira nacional única 
de projetos. Esta metodologia destina -se a ajudar 
o Governo sérvio a avaliar a) a definição de priorida -
des e b) a maturidade dos projetos/programas nos 
setores de infraestruturas.
20
A Comissão concorda com a importância das organi -
zações da sociedade civil (OSC) e continuará a incenti -
var e apoiar a sua participação na programação  
do IPA.
Caixa 3
Os fornecimentos foram sincronizado com os contri -
butos de uma geminação destinada a apoiar o plano 
de desenvolvimento institucional do organismo paga -
dor (OP). Tinham sido atribuídos 105 lugares ao OP no 
quadro da organização do Ministério da Agricultura. 
Durante o período de vigência do projeto, o Governo 
foi remodelado por três vezes, o que provocou atrasos 
nos recrutamentos previstos para o OP .
26
Foram tomadas medidas para melhorar a capacidade 
de retirar ensinamentos das experiências anteriores 
e, desse modo, melhorar o processo de programação 
do IPA II (2014-2020). Os ensinamentos retirados e as 
recomendações das avaliações setoriais no âmbito 
da componente I do IPA na Sérvia foram aplicados 
na conceção do programa IPA 2014. Um quadro com 
as recomendações para cada setor individual e para 
a programação no seu conjunto foi introduzido no 
documento de base inicial dos grupos de trabalho 
setoriais no âmbito do processo de programação  
para 2014.coerente em matéria de GFP do que no passado. 
É importante notar que a nova estratégia de RAP  
da Sérvia para o período 2013-2016 também abrange 
a GFP . Trata -se de uma melhoria importante  
em relação ao passado, dado que destaca o facto 
de a GFP dizer respeito a todos os utilizadores do 
orçamento, não só ao Ministério das Finanças, e que 
é necessário assegurar a coordenação e coerência na 
execução. Além disso, a planeada avaliação da DPRF 
vai contribuir para uma perspetiva global dos sistemas 
de GFP existentes.
13
O objetivo das parcerias europeias tem sido propor -
cionar um quadro de referência geral, em vez de um 
quadro de políticas setoriais, para indicar as áreas prio -
ritárias para as reformas e fornecer orientações gerais 
para a assistência financeira nessas áreas prioritárias, 
esperando -se que o país respeite os princípios e prio -
ridades destacadas no programa. Estes princípios 
têm sido sistematicamente acordados com a Sérvia 
e foram refletidos nos programas nacionais durante 
os primeiros anos de programação do IPA. A estraté -
gia de alargamento, que é objeto de uma atualização 
anual, e os relatórios anuais sobre os progressos reali -
zados por país, proporcionam um quadro  
mais específico e relevante para a adesão.
14
A Comissão reconhece a necessidade de melhorar 
os indicadores na programação da assistência do IPA 
e abordou esta questão no quadro do IPA II. Os docu -
mentos de planeamento indicativo plurianual, que 
vão definir a orientação estratégica de longo prazo 
para o financiamento do IPA por país, incluem um 
anexo com indicadores pormenorizados a diversos 
níveis. Nomeadamente, também incluem indicadores 
nos domínios da governação económica e da luta 
contra a corrupção.
Respostas da Comissão 42
obrigações municipais da Sérvia poderia deixar de 
existir e os municípios continuariam a ter de enfrentar 
elevadas taxas de juro nos empréstimos bancários. 
Por conseguinte, o apoio às obrigações municipais foi 
um importante ponto de partida para o mercado de 
crédito das autarquias locais na Sérvia, para a estru -
tura de financiamento e a realização de poupanças 
nos orçamentos locais.
Caixa 7 — Resposta  
ao segundo parágrafo
O apoio financeiro do IPA está a ajudar o Governo no 
cumprimento dos critérios da UE e vem complementar 
o diálogo sobre as políticas setoriais. No seu diálogo 
político com as autoridades sérvias, em especial no 
subcomité em causa do AEA e no relatório prospetivo 
sobre o capítulo 32, a Comissão destacou as deficiên -
cias a nível de atividades da UCH e de pessoal nas 
unidades de auditoria interna das estruturas relevan -
tes. Por conseguinte, espera -se que se verifiquem 
melhorias a curto prazo no quadro das negociações 
de adesão. Apesar de o projeto de 2008 não ter sido 
suficiente para resolver todas as dificuldades, deu 
um contributo considerável para que se atingisse um 
nível de preparação que permitiria à Comissão propor 
a abertura do capítulo 32.
43
Não podem extrair -se conclusões generalizadas sobre 
a eficácia do apoio da UE no domínio das obras públi -
cas com base nesse projeto específico. A maioria  
dos atrasos foram avaliados pelo engenheiro como 
sendo imputáveis ao adjudicatário. Além disso,  
em especial a partir do IPA de 2011, este tipo  
de dificuldades é agora abordado através da melhoria 
das ligações entre os elementos da política setorial  
e a programação.
45
A Comissão reconhece que não existe um documento 
de síntese com o histórico de concursos falhados.  
No entanto, os motivos do cancelamento  
ou anulação dos concurso são analisados caso  
a caso e tomados em consideração para efeitos  
de um eventual relançamento.27
Desde o IPA de 2012 as condicionalidades da progra -
mação são utilizadas de forma direcionada, estando 
claramente definidas de modo mensurável nas 
fichas setoriais/de projeto, e foram aplicadas durante 
o período de execução. Numerosos projetos foram 
adiados na fase de programação porque as condições 
prévias ainda não estavam reunidas. Em todo o caso, 
a Comissão tenciona aplicar as condições de forma 
mais rigorosa e tornou claro ao Governo sérvio que só 
os projetos com a devida maturidade serão incluídos 
na programação.
33
Com efeito, os relatórios do gestor orçamental subde -
legado da Comissão mostram que, de forma consis -
tente ao longo dos anos, os objetivos foram atingidos 
e existem elevadas taxas de adjudicação de contratos, 
o que, por conseguinte, demonstra uma elevada capa -
cidade de absorção.
37
A Comissão reagiu, em especial nos primeiros comités 
de acompanhamento, com vista a salvaguardar a exe -
cução bem sucedida dos projetos em curso, o que 
resultou numa gestão flexível dos contratos. Este pro -
cesso evoluiu para mecanismos de acompanhamento 
reforçados e decisões mais rigorosas aplicadas numa 
base casuística quando surgiram dificuldades durante 
a execução.
Caixa 7 — Resposta  
ao primeiro parágrafo
O volume de obrigações municipais emitidas pela 
cidade de Novi Sad representa a segunda maior ope -
ração de contração de empréstimos pelas autarquias 
locais na Sérvia. Os resultados alcançados no âmbito 
deste programa ainda estão a influenciar o mercado 
em 2014, estando previsto, por exemplo, a emissão 
de outras obrigações municipais pelas cidades de 
Sabac e o município de Stara Pazova. A conferência 
permanente das cidades e dos municípios continua 
a receber pedidos de apoio à emissão de empréstimos 
obrigacionistas municipais, que representam uma 
alternativa aos empréstimos tradicionais. A Comis -
são é de opinião que, sem este apoio, o mercado de 
Respostas da Comissão 43
estratégico e legislativo é uma condição prévia para 
a concessão de apoio suplementar.
Caixa 11 — Resposta  
ao terceiro parágrafo
O projeto pode ser considerado como assistência pon -
tual às estruturas municipais, que só então passariam 
a ser responsáveis pela manutenção e aquisição de 
infraestruturas equipamentos para os seus estabeleci -
mentos de saúde.
No momento da compra, o Ministério da Saúde ten -
cionava adquirir mais veículos para cobrir mais neces -
sidades (a frota deveria ter 1 000 veículos mas a Sérvia 
só dispunha de cerca de 400, incluindo os 252 veículos 
doados pela UE). No entanto, os recursos financeiros 
são cada vez mais escassos e os orçamentos muni -
cipais só dispunham de orçamento para reparações 
e aquisições esporádicas.
A adjudicação de contratos efetuada pela UE pode -
ria ser considerada como um auxílio à reabilitação 
de emergência, uma vez que essas aquisições foram 
efetuadas antes de 1991 e esses veículos eram real -
mente necessários para o sistema. De outro modo, 
as implicações para a prestação de serviços de saúde 
à população teriam sido graves. 
Estes veículos continuam a ser os mais recentes dis -
poníveis no país e são plenamente utilizados, tendo 
o projeto aumentado a capacidade de forma que 
continua a ser sustentável. A renovação dos veículos 
depende do desenvolvimento económico futuro  
do país. 
Caixa 12 — Resposta  
ao primeiro parágrafo
A Comissão concorda com o facto de ser difícil recru -
tar pessoal de auditoria interna em alguns ministérios. 
No entanto, a Sérvia informou a Comissão de que 
foram criadas funções de auditoria interna no âmbito 
de 76 entidades beneficiárias do orçamento (55 a nível 
central e 21 a nível da administração local). Estas enti -
dades representam 90% dos fundos públicos. Todos 
os ministérios criaram unidades de auditoria interna, 
mas em dois ministérios estes postos ainda não 
estavam preenchidos. As entidades beneficiárias de 
orçamentos mais reduzidos podem, entretanto, criar 
uma unidade de auditoria interna comum ou celebrar 
acordos com entidades que dispõem de serviços de 
auditoria interna e utilizar os seus auditores.Caixa 10 — Resposta  
ao primeiro parágrafo
O procedimento de concurso para o projeto de 
reforma da polícia falhou porque a única proposta 
foi apresentada após o termo do prazo formal. Após 
o fracasso do procedimento de concurso, o beneficiá -
rio (a unidade de assuntos internos do Ministério do 
Interior) continua empenhada no projeto, embora as 
questões ligadas à falta de autonomia da unidade, ao 
pessoal necessário e ao apoio dos quadros superiores 
do Ministério do Interior continuem a afetar a capa -
cidade do departamento de assuntos internos para 
combater eficazmente a corrupção na polícia. Estas 
questões foram objeto de cartas enviadas ao ministro 
pelo chefe da delegação e pelo embaixador do par -
ceiro de geminação.
Caixa 11 — Resposta  
ao primeiro parágrafo
A Comissão já aplicou os ensinamentos retirados desta 
experiência. No programa IPA de 2012, este aspeto da 
informática para a justiça tem como a primeira ativi -
dade a realização de uma análise das necessidades 
Qualquer nova assistência só poderá ser utilizada após 
a conclusão desta análise das necessidades.
Caixa 11 — Resposta  
ao segundo parágrafo
A Comissão concorda que a ausência de um quadro 
claro de política regional representou um risco para 
a sustentabilidade. No entanto, não existe um único 
modelo da UE que pudesse ter sido proposto, dado 
que os aspetos organizacionais têm de ser defini -
dos a nível nacional, sendo uma decisão política do 
Governo sérvio. A sustentabilidade tornou -se uma 
fonte de preocupação quando se tornou evidente que 
a Sérvia não criou um quadro legislativo e de política 
regional no início do processo, nem mecanismos de 
financiamento claros. A Comissão deseja salientar que 
todas as agências de desenvolvimento regional finan -
ciadas pela União Europeia permaneceram operacio -
nais após a conclusão do projeto e do financiamento 
da União. Embora continuem em grande medida 
dependentes dos projetos, a maioria destas agências 
têm obtido o reconhecimento regional e beneficiado 
de programas de cooperação transfronteiriça, fundos 
nacionais, fundos de doadores bilaterais e também de 
receitas provenientes de serviços prestados ao setor 
privado. Uma lição importante a retirar do programa 
consiste em organizar uma sequenciação clara das 
atividades em que, por exemplo, a adoção do quadro 
Respostas da Comissão 44
66
A Sérvia está atualmente a preparar um programa 
abrangente de reforma da gestão das finanças públi -
cas (GFP), que se deve basear num diagnóstico global 
dos subsistemas de GFP . Por conseguinte, vai reali -
zar-se uma avaliação da gestão da despesa pública 
e da responsabilidade financeira (DPRF). Um programa 
de reforma da GFP abrangente e fiável constitui um 
dos requisitos fundamentais para as negociações 
de adesão da Sérvia à União Europeia e, ao mesmo 
tempo, representa igualmente um dos elementos 
fundamentais para o planeamento e a execução das 
reformas a longo prazo.
A avaliação da DPRF vai proporcionar ao Governo  
da Sérvia uma perspetiva do desempenho global 
a nível de GFP que permitirá avaliar a situação atual 
em áreas essenciais e identificar as limitações e os 
riscos relacionados com a execução de uma nova 
estratégia de reforma da GFP . Esta incluirá igualmente 
a avaliação das estruturas do IPA no âmbito das autori -
dades sérvias.
67
A Comissão concorda com a necessidade de realizar 
mais esforços para proteger os interesses financeiros 
da UE. A função de auditoria interna foi progressiva -
mente criada de forma a lidar com uma gestão de 
base descentralizada. O número de auditores internos 
e de auditorias realizadas tem vindo a aumentar ao 
longo do tempo. No entanto, continua a ser necessá -
rio criar um sistema de controlo interno eficaz e ope -
racional de acordo com os requisitos previstos na lei 
relativa ao sistema orçamental em muitas autoridades 
orçamentais e entidades beneficiárias. A nível do 
controlo interno, é dada especial atenção à verificação 
ex post do cumprimento da legislação e à deteção de 
potenciais irregularidades, como demonstra o traba -
lho realizado pelos auditores internos, os inspetores 
orçamentais dos serviços centrais, bem como a Insti -
tuição de Auditoria do Estado. No entanto, de acordo 
com o princípio da responsabilização da gestão, 
a tónica deve passar gradualmente por responsabili -
zar os gestores pela criação e aplicação de medidas 
de GFP adequadas, apoiadas por serviços de auditoria 
interna, para prevenir antecipadamente a ocorrência 
de irregularidades.Esta questão será incluída no capítulo 32 das negocia -
ções, esperando -se por conseguinte que se obtenham 
progressos, e será acompanhada de perto antes  
do encerramento do capítulo.
Caixa 12 — Resposta ao segundo 
parágrafo
A Comissão reconhece que a dificuldade de retenção 
do pessoal especializado nas principais estruturas 
administrativas é um desafio para os países candida -
tos. Esta questão será objeto de acompanhamento em 
todos os domínios durante as negociações, dado que 
um capítulo só pode ser encerrado quando a legisla -
ção esteja totalmente alinhada com a da UE e quando 
a capacidade administrativa seja considerada sufi -
ciente para a execução das políticas da União.
48
Já foram tomadas medidas para atenuar as deficiên -
cias no domínio da sustentabilidade. O calendário de 
2014 relativo ao acompanhamento orientado para 
os resultados inclui uma série de exercícios de acom -
panhamento ex post orientados para os resultados, 
com o objetivo de verificar a sustentabilidade a médio 
e longo prazo dos resultados dos projetos IPA.
59
A abertura formal das negociações de adesão com 
a Sérvia em janeiro de 2014, começando com os 
capítulos relativos ao Estado de direito (capítulo 23 
«Sistema judiciário e direitos fundamentais» e capí -
tulo 24 «Justiça, liberdade e segurança») colocam 
grande ênfase na necessidade de garantir um Estado 
de direito sólido e previsível que crie o contexto favo -
rável a uma melhor governação global em matéria de 
ambiente. Tal implica, em especial e a título prioritá -
rio, mecanismos eficazes e dissuasivos de luta contra 
a corrupção a todos os níveis e em todos os setores, 
incluindo a nível do projeto.
61
Em todos os períodos de programação, as questões 
transversais foram incluídas no quadro mais geral das 
questões relacionadas com o Estado de direito. Ainda 
que não tenham sido explicitamente mencionadas 
em anos anteriores, a Comissão aborda estas questões 
de forma transversal, reconhecendo no entanto que 
a inclusão de referências explícitas pode proporcionar 
uma maior clareza a este respeito.
Respostas da Comissão 45
74 b)
A Comissão reconhece que houve problemas isola -
dos na execução de projetos anteriores, que foram 
abordados pela entidade adjudicante a fim de salva -
guardar a boa execução contratual e assegurar a boa 
gestão financeira dos contratos. A complexidade 
e nível de exigência técnica dos procedimentos de 
adjudicação conduziram a algumas falhas, tendo os 
concursos sido anulados e relançados.
74 c)
A Comissão reconhece a dificuldade de recrutar 
e manter pessoal qualificado nas estruturas admi -
nistrativas como um desafio transversal em todos os 
países candidatos. Esta questão será objeto de acom -
panhamento durante as negociações, dado que um 
capítulo só pode ser encerrado quando a legislação 
esteja totalmente alinhada com a da União Europeia 
e quando a capacidade administrativa seja conside -
rada suficiente para a execução das políticas da UE.
76
A Sérvia está atualmente a preparar um programa 
abrangente de reforma da gestão das finanças públi -
cas (GFP), que se deve basear num diagnóstico global 
dos subsistemas de GFP . Por conseguinte, vai reali -
zar-se uma avaliação da gestão da despesa pública 
e da responsabilidade financeira (DPRF). Um programa 
de reforma da GFP abrangente e fiável constitui um 
dos requisitos fundamentais para as negociações de 
adesão da Sérvia com a União Europeia e, ao mesmo 
tempo, representa igualmente um dos elementos 
fundamentais para o planeamento e a execução  
das reformas a longo prazo.
78
Em todos os períodos de programação, as questões 
transversais foram incluídas no quadro mais geral das 
questões relacionadas com o Estado de direito. Ainda 
que não tenham sido explicitamente mencionadas 
em anos anteriores, a Comissão aborda estas questões 
de forma transversal, reconhecendo no entanto que 
a inclusão de referências explícitas pode proporcionar 
uma maior clareza a este respeito.70
A Comissão introduziu medidas destinadas a atenuar 
os riscos decorrentes da elevada taxa de rotação do 
pessoal. O pessoal toma parte ativa nas tarefas desem -
penhadas pela delegação na atual estrutura centra -
lizada, a fim de beneficiar da experiência prática em 
casos reais, antes de efetuar as suas próprias  
operações quando a estrutura descentralizada vier 
a ser introduzida. Essas tarefas incluem o papel de 
observadores nos comités de avaliação, participarem 
nas missões de verificação e nos controlos no local  
de projetos.
71
O reforço da proteção dos autores de denúncias 
de irregularidades é um elemento importante que 
já está identificado no relatório de avaliação sobre 
o capítulo 23. O desenvolvimento de um sistema de 
proteção dos autores de denúncias deverá ocupar um 
lugar de destaque no plano de ação que a Sérvia está 
atualmente a preparar para dar resposta ao critério 
de abertura deste capítulo. Foi elaborado um projeto 
de lei sobre a proteção dos autores de denúncias, que 
está em vias de adoção.
Conclusão e recomendações
74 a)
A Comissão reconhece algumas deficiências na conce -
ção dos projetos, em especial nos primeiros projetos 
do IPA. Por conseguinte, a Comissão melhorou as suas 
fichas de setor a este respeito. As avaliações setoriais 
financiadas pelo IPA retiraram os devidos ensinamen -
tos da execução do IPA I (2007-2012). As recomenda -
ções destas avaliações foram enviadas aos grupos de 
trabalho e estão em vias de ser refletidas no âmbito 
da programação do IPA II. Algumas das recomenda -
ções específicas abordadas no quadro das avaliações 
setoriais já estão refletidas no novo quadro do IPA II 
[Regulamento (UE) n.º 231/2014], no Regulamento de 
Execução Comum [Regulamento (UE) n.º 236/2014] 
e nos projetos de convenções -quadro a celebrar com 
cada beneficiário individual.
Respostas da Comissão 46
tenciona estudar a possibilidade de estabelecer um 
instrumento eficiente e eficaz que abranja igualmente 
os procedimentos de adjudicação de contratos, pos -
sivelmente tirando partido das ferramentas existen -
tes. Além disso, em consonância com as orientações 
recentemente atualizadas da DG Alargamento sobre 
a avaliação, está prevista uma avaliação das atuais prá -
ticas e instrumentos de acompanhamento, bem como 
o reforço das sinergias entre a avaliação e as funções 
de monitorização, que contribuirá para assegurar 
o acompanhamento coerente das conclusões e reco -
mendações anteriores.
80 c)
A Comissão aceita esta recomendação e tenciona 
tomá -la em consideração melhorando o quadro lógico 
das intervenções no âmbito dos documentos de ação 
no âmbito do IPA II, nomeadamente no que respeita 
aos resultados e realizações das atividades, bem como 
melhorando a documentação relacionada com as 
avaliações das necessidades anexada aos documentos 
de ação.
80 d)
A Comissão aceita esta recomendação. De facto, já 
está a ser em larga medida tida em conta porquanto, 
desde o IPA de 2012, as condicionalidades da progra -
mação são utilizadas de forma direcionada, estando 
claramente definidas de modo mensurável nas 
fichas setoriais/de projeto, e foram aplicadas durante 
o período de execução. Numerosos projetos foram 
adiados na fase de programação porque as condições 
prévias ainda não estavam reunidas. Em todo o caso, 
a Comissão tenciona aplicar as condições de forma 
mais rigorosa e tornou claro ao Governo sérvio que só 
os projetos com a devida maturidade serão incluídos 
na programação. Esta política será ainda reforçada, no 
que diz respeito às infraestruturas, através do estabe -
lecimento da carteira única de projetos, que incluirá 
uma avaliação individual de todos os projetos quanto 
ao nível de maturidade (e ao cumprimento  
das condicionalidades).80 a)
A Comissão aceita a recomendação. O processo de 
definição e seleção de prioridades já tinha sido global -
mente melhorado durante a vigência do IPA I. Espe -
ram -se novos progressos para os projetos  
do IPA II, em consonância com a metodologia recen -
temente desenvolvida e com a passagem a uma 
abordagem setorial que irá aumentar as ligações entre 
as prioridades políticas e a programação da assistên -
cia. As principais prioridades políticas da programação 
serão refletidas no documento de estratégia por país 
e as lacunas serão avaliadas anualmente pela Comis -
são no seu documento de estratégia e nos relatórios 
de acompanhamento. Na sequência da abertura das 
negociações de adesão para cada setor, a progra -
mação deve estar diretamente ligada às prioridades 
identificadas nos capítulos relevantes, em primeiro 
lugar nos relatórios analíticos e, posteriormente, nos 
critérios de abertura ou de encerramento, sempre 
que aplicáveis. Outra melhoria clara em matéria de 
investimento poderia resultar do desenvolvimento 
de uma carteira nacional única de projetos estratégi -
cos nos domínios dos transportes, energia, ambiente 
e infraestruturas empresariais, que seria adotada pelo 
Governo e utilizada como a única base para o apoio 
do IPA a projetos de infraestruturas.
80 b)
A Comissão aceita a recomendação. No contexto 
das avaliações setoriais temáticas, os ensinamentos 
retirados da execução de projetos relevantes para os 
países e/ou setores já são partilhados, nomeadamente 
através das avaliações setoriais financiadas pelo IPA 
que retiraram os devidos ensinamentos da execução 
do IPA I (2007-2012). Assim, algumas das recomenda -
ções específicas abordadas no quadro das avaliações 
setoriais já estão refletidas no novo quadro do IPA II 
[Regulamento (UE) n.º 231/2014], no Regulamento de 
Execução Comum [Regulamento (UE) n.º 236/2014] 
e nos projetos de convenções -quadro a celebrar com 
cada beneficiário individual. Também estão refle -
tidos na programação do IPA II, quando aplicáveis. 
Para efeitos de monitorização e de comunicação 
interna, um quadro específico reflete a evolução das 
medidas tomadas para executar as principais con -
clusões e recomendações das avaliações anteriores 
relativas tanto aos diferentes setores como às formas 
de assistência. Além disso, no contexto da criação de 
um quadro de acompanhamento e elaboração de 
relatórios para cumprir os requisitos de informação 
resultantes do quadro jurídico do IPA II, a Comissão 
Respostas da Comissão 47
81 b)
A Comissão aceita esta recomendação e acolhe com 
agrado um maior envolvimento das OSC nas políti -
cas e processos de programação. De facto, considera 
que estas medidas já estão em grande medida em 
vigor. A Comissão já forneceu apoio do IPA à criação 
de um gabinete para a cooperação com a sociedade 
civil. Este gabinete foi instituído em 2010. Em 2010, 
as autoridades nacionais também estabeleceram um 
mecanismo denominado OSSC (organizações setoriais 
da sociedade civil) para a participação da sociedade 
civil no planeamento, programação e acompanha -
mento da assistência do IPA. O mecanismo OSSC está 
organizado numa base setorial. Foram registados os 
representante das OSC para cada setor. O apoio do IPA 
tem sido prestado através de assistência técnica para 
a conceção do mecanismo OSSC, com vista a reforçar 
a sua influência sobre um conjunto mais vasto de 
políticas. Embora as OSC já tenham sido regularmente 
consultadas sobre a programação do IPA, no passado 
a utilização deste mecanismo foi bastante limitada.
81 c)
A Comissão aceita esta recomendação e vai emitir 
orientações a fim de garantir que, quando relevante, 
as necessidades setoriais específicas de luta contra 
a corrupção, ou outras medidas em matéria de boa 
governação, são avaliadas na conceção dos projetos.
81 d)
A Comissão aceita esta recomendação e vai garan -
tir que o trabalho de auditoria realizado no âmbito 
da acreditação e a decisão de atribuição da gestão 
a partir de março de 2014, vão ser tidos em conta no 
processo de reforma da GFP .80 e)
A Comissão aceita esta recomendação. Está planeada 
uma melhoria da pista de auditoria para a totalidade 
do projeto, que deverá ser incluída no relatório de 
2014 do gestor orçamental subdelegado, ou seja, para 
os contratos que estão incluídos na estratégia anual 
de fiabilidade de 2014 e no plano de auditoria para 
2014 e para os exercícios seguintes. Os resultados, 
conclusões e recomendações das auditorias e verifica -
ções no local serão apresentados nos relatórios de sín -
tese que contêm os dados relativos a todo o projeto/  
/setor. Estes relatórios devem ser melhorados de 
forma a facilitar e dar resposta às recomendações.
80 f)
A Comissão aceita esta recomendação e tenciona criar 
um sistema que inclua amostras desses controlos nos 
seus planos anuais de auditoria e verificações no local.
81 a)
A Comissão aceita a recomendação. A Comissão está 
a apoiar a avaliação da despesa pública e da responsa -
bilidade financeira, a fim de proporcionar ao Governo 
da Sérvia uma ampla perspetiva do desempenho 
a nível da GFP . Essa avaliação incidirá sobre a situação 
em domínios fundamentais e identificará as limitações 
e os riscos relacionados com a execução de uma nova 
estratégia de reforma da GFP . Esta incluirá igualmente 
a avaliação das estruturas do IPA no âmbito das autori -
dades sérvias. A Sérvia está atualmente a preparar um 
programa abrangente de reforma da gestão  
das finanças públicas (GFP), que se baseia  
num diagnóstico global dos subsistemas de GFP .  
Os progressos serão orientados e acompanhados  
de perto durante as negociações do capítulo 32  
sobre o controlo financeiro.

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(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
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QJ-AB-14-019-PT-N  ISSN 1977-5822
O presente relatório avalia se o apoio da União 
Europeia, num montante aproximado de 1,2 mil 
milhões de euros durante o período de 2007-2013, 
foi eficaz na preparação da Sérvia para a adesão à 
União Europeia. Os projetos auditados produziram 
as realizações previstas mas foram afetados por 
insuficiências em matéria de conceção, execução e 
sustentabilidade. Em termos gerais, o Tribunal 
conclui que a Comissão tem se concentrado 
corretamente nas questões relativas à governação 
durante o planeamento da sua assistência à 
Sérvia. Conclui igualmente que o apoio da União 
Europeia ajuda efetivamente a Sérvia a executar 
reformas estruturais e a melhorar a gestão das 
finanças públicas.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU