I.Introdução

Todos os anos, centenas de grandes navios são vendidos para serem desmantelados em praias de maré do sul da Ásia, uma prática cujo impacto negativo na saúde humana e no ambiente tem sido amplamente documentado. Dificuldades na aplicação da Convenção de Basileia no respeitante aos navios, bem como a proibição pela Europa das exportações de resíduos perigosos para fora da OCDE, conduziram à adoção da Convenção de Hong Kong em 2009 e do regulamento relativo à reciclagem de navios em 2013, respetivamente. Recorrendo à possibilidade oferecida pelo artigo 1.º, n.º 2, da Convenção de Hong Kong, o regulamento relativo à reciclagem de navios define requisitos mais rigorosos do que a Convenção, designadamente no respeitante à saúde, à segurança e ao ambiente.

O artigo 29.º («incentivo financeiro») do Regulamento (UE) n.º 1257/2013 relativo à reciclagem de navios dispõe que a Comissão deve apresentar um relatório sobre a «viabilidade de um instrumento financeiro que facilite a reciclagem segura e ambientalmente correta de navios e, se tal for apropriado, fá-lo acompanhar de uma proposta legislativa.» O presente relatório dá cumprimento a essa obrigação de prestação de informações. Começa por resumir a abordagem regulamentar atualmente aplicada às questões decorrentes da reciclagem de navios (I). Em seguida, faz o ponto da situação da investigação sobre a viabilidade de um incentivo financeiro para a reciclagem segura e ambientalmente correta de navios (II), introduzindo um novo conceito, a saber, a licença de reciclagem de navios (III). O relatório contém igualmente uma síntese das reações das partes interessadas (IV) e termina com uma conclusão (V).

O regulamento relativo à reciclagem de navios introduz uma sequência clara de instrumentos. O principal instrumento, para cujo estabelecimento o regulamento define explicitamente um calendário, bem como um conjunto de obrigações relacionadas, é a Lista Europeia dos estaleiros de reciclagem de navios. O mais tardar a partir de 31 de dezembro de 2018, os navios com bandeira de Estados-Membros da UE só poderão ser reciclados em estaleiros inscritos na lista. Em dezembro de 2016, foi publicada uma primeira lista de 18 estaleiros situados na UE que cumprem os requisitos. A partir de 2017 poderão ser adicionados à lista estaleiros adicionais de fora da UE. Na medida em que é apoiada por avaliações e inspeções no local independentes de interesses comerciais, a Lista Europeia tem para o setor um valor acrescentado único em termos de reputação. Os recicladores de navios que satisfaçam padrões de desempenho estritos podem, em contrapartida, obter o acesso exclusivo à reciclagem de navios com bandeira de Estados-Membros da UE. Do mesmo modo, ao fazerem desmantelar os seus navios em estaleiros constantes da lista, os armadores podem reforçar a sua reputação em termos de responsabilidade social e limitar a sua eventual responsabilidade relacionada com a reciclagem não conforme. Além disso, uma vez que é o único instrumento deste tipo, a Lista Europeia pode incentivar melhoramentos que não se restrinjam aos navios com bandeira de Estados-Membros da UE, o que pode contribuir para condições de concorrência equitativas ao nível internacional.

No artigo 29.º e no considerando 19 do regulamento relativo à reciclagem de navios é feita alusão a um potencial segundo instrumento de natureza financeira, como medida de contingência contra eventuais riscos de contorno da Lista Europeia. O contorno consistiria nos navios mudarem para a bandeira de países terceiros a fim de facilitar o desmantelamento num estaleiro não incluído na Lista Europeia. A maximização dos lucros é central para este risco: o mercado da reciclagem de navios foi, na sua maior parte, conquistado por estaleiros não conformes capazes de oferecer melhores preços para os navios em fim de vida devido a baixos custos da mão de obra, externalidades elevadas nos domínios da saúde, da segurança e do ambiente, inadequação do investimento em máquinas e pouca ou nenhuma capacidade de gestão de resíduos perigosos. O resultado que tem sido observado é que «o princípio do poluidor-pagador não é normalmente aplicado» no domínio da reciclagem de navios. Um incentivo financeiro teria como objetivo anular o diferencial de lucro entre o desmantelamento em estaleiros não conformes e o desmantelamento em estaleiros constantes da Lista Europeia.

Tanto a comunicação de 2008 que propôs uma estratégia da UE para o desmantelamento de navios como a avaliação de impacto de 2012 previam a abordagem faseada refletida no regulamento.

II.Ponto da situação da investigação sobre um eventual instrumento financeiro

No processo que levou à adoção da Convenção de Hong Kong já foi considerado um instrumento financeiro. Num estudo de 2005 foi preconizado um Fundo de Reciclagem de Navios encarregado de cobrar taxas e disponibilizar fundos para um desmantelamento ecológico. O estudo ponderava ainda a possibilidade de criar um seguro de vida obrigatório para cobrir os custos da reciclagem ecológica. Adotando uma abordagem diferente, a Convenção de Hong Kong contém, no seu artigo sobre a cooperação técnica, uma cláusula de «financiamento» com base em contribuições voluntárias. A cláusula não remete para o princípio do «poluidor-pagador». Fora da UE, a China introduziu um regime financeiro combinado para a construção e a reciclagem de navios com bandeira chinesa em 2013; o regime foi prorrogado em 2016.

Em dezembro de 2014, a Comissão encomendou um estudo para informar o presente relatório. O estudo devia basear-se em estudos anteriores e abordar as lacunas de investigação, nomeadamente quanto aos meios financeiros a criar e disponibilizar, aos efeitos sobre a concorrência, aos encargos administrativos e às implicações jurídicas no respeitante, por exemplo, à Organização Mundial do Comércio e às regras da UE. O estudo visava igualmente informar a conceção de um instrumento operacional para facilitar a reciclagem segura e ecológica dos navios.

O estudo, concluído em junho de 2016, afastou diversas opções examinadas em estudos realizados no passado, pelos seguintes motivos: