PT Jornal Oficial da União Europeia C 370/1

PARECERN.o 3/2013

(apresentado nos termos do n.o 4 do artigo 287.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia)

sobre a proposta de Regulamento do Conselho relativo ao Regulamento Financeiro aplicável ao 11.o Fundo Europeu de Desenvolvimento

2013/C 370/01

ÍNDICE

Pontos Página OBSERVAÇÕES GERAIS… 1 - 7 2 Transparência… 1 - 6 2 Simplificação… 7 3 OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS… 8 - 24 3 Modalidades de execução… 8 - 11 3 Contratação pública… 12 - 15 3 Subvenções… 16 - 17 4 Apoio orçamental… 18 - 22 4 Auditoria externa e quitação… 23 - 24 4 OUTRAS OBSERVAÇÕES… 25 5

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o n.o 4 do artigo 287.o,

Tendo em conta o Acordo de Parceria entre os estados de África, das Caraíbas e do Pacífico por um lado, e a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros, por outro, assinado em Cotonu, em 23 de junho de 2000 (1),

Tendo em conta a Decisão 2001/822/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2001, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos (PTU) à Comunidade Europeia («Decisão de Associação Ultramarina») (2),

Tendo em conta o Acordo Interno entre os representantes dos Governos dos Estados-Membros da União Europeia, reunidos no Conselho, relativo ao financiamento da ajuda concedida pela União Europeia no âmbito do quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020, em conformidade com o Acordo de Parceria ACP-UE, bem como à concessão de assistência financeira aos Países e Territórios Ultramarinos aos quais se aplica a parte IV do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o n.o 2 do artigo 10.o (3),

Tendo em conta o Parecer n.o 12/2002 do Tribunal relativo à proposta de Regulamento do Conselho que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao nono Fundo Europeu de Desenvolvimento no âmbito do acordo de parceria ACP-CE assinado em Cotonu em 23 de junho de 2000 (4),

Tendo em conta o Parecer n.o 2/2007 do Tribunal sobre a proposta de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento Financeiro aplicável ao nono Fundo Europeu de Desenvolvimento (5),

Tendo em conta o Parecer n.o 9/2007 do Tribunal sobre a proposta de Regulamento do Conselho relativo ao Regulamento Financeiro aplicável ao 10.o Fundo Europeu de Desenvolvimento (6),

Tendo em conta os Relatórios Anuais do Tribunal relativos às atividades financiadas pelos oitavo, nono e décimo Fundos Europeus de Desenvolvimento (7),

Tendo em conta os Relatórios Especiais do Tribunal n.o 9/2013 (8), n.o 4/2013 (9) e n.o 11/2010 (10),

Tendo em conta a proposta da Comissão de Regulamento do Conselho relativo ao Regulamento Financeiro aplicável ao 11.o Fundo Europeu de Desenvolvimento (11),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre a proposta atrás referida, apresentado pela Comissão e recebido pelo Tribunal em 29 de setembro de 2013,

ADOTOU O SEGUINTE PARECER:

Observações gerais

Transparência

1. O regulamento financeiro constituiu uma parte importante do quadro jurídico aplicável a cada Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). As suas disposições (necessariamente técnicas e pormenorizadas) devem ser respeitadas para que os fundos dos FED sejam despendidos de forma adequada; a não aplicação destas disposições implica a ocorrência de um erro na operação do FED em questão. Assim, é altamente desejável que o texto do regulamento seja tão transparente e fácil de utilizar quanto possível.

2. Na exposição de motivos, a Comissão declara que o seu principal objetivo ao elaborar esta proposta consistiu em alinhar as disposições do regulamento financeiro do FED com as disposições do Regulamento Financeiro geral (12) e das suas normas de execução (13).

3. A proposta contém inúmeras referências ao Regulamento Financeiro geral, indicando os respetivos artigos que se devem aplicar. No entanto, muitas vezes inclui outras disposições ou referências a disposições do Regulamento Financeiro geral que não são aplicáveis (ver, por exemplo, os artigos mencionados em «Observações específicas», pontos 8 a 24). Algumas disposições do Regulamento Financeiro geral não se aplicam diretamente mas mutatis mutandis e alguns termos devem ser entendidos como tendo um significado diferente do que lhes é atribuído no Regulamento Financeiro geral (ver a lista constante do n.o 4 do artigo 2.o da proposta).

4. A proposta de regulamento financeiro daí resultante está longe de ser fácil de utilizar. Não constitui um documento autónomo e não é possível compreendê-lo sem referência ao Regulamento Financeiro geral e às suas normas de execução. Esta complexidade dá origem a um risco significativo de incerteza jurídica. Na sua forma atual, o documento seria difícil de utilizar por parte dos gestores, beneficiários e auditores. Por conseguinte, existe um risco significativo de as suas disposições serem mal interpretadas e de ocorrência de erros.

5. O Tribunal lamenta que a Comissão não tenha elaborado uma proposta de regulamento autónoma e transparente concebida para ser o mais clara possível para os utilizadores e minimizar o risco de erro resultante de interpretações incorretas.

6. O Tribunal lamenta igualmente que, apesar das sugestões que apresentou nos seus pareceres n.o 12/2002, n.o 2/2007 e n.o 9/2007, a Comissão não tenha aproveitado a oportunidade para propor um regulamento financeiro único aplicável ao conjunto dos FED presentes e futuros que, tal como o Regulamento Financeiro geral, seria eventualmente alterado sempre que fosse necessário. Uma medida deste tipo asseguraria uma abordagem contínua, sem o risco de interrupção da execução dos FED, e poderia simplificar bastante a gestão.

Simplificação

7. A complexidade das regras aplicáveis às despesas gera encargos administrativos e erros em matéria de legalidade e regularidade. O artigo 11.o inclui uma medida de simplificação que pode ser positiva: no caso das subvenções, deve ter-se em conta o recurso a montantes únicos, taxas fixas e custos unitários.

Observações específicas

Modalidades de execução

8. O artigo 17.o estipula nomeadamente que serão aplicáveis as disposições do Regulamento Financeiro geral relativas à «gestão indireta». No entanto, os n.os 3 e 4 do artigo 17.o introduzem elementos que ultrapassam essas disposições.

9. O n.o 3 estipula que as «entidades responsáveis» podem também confiar tarefas de execução orçamental a outras entidades em condições equivalentes, criando, na prática, delegações em cadeia. Esta competência é atribuída de forma muito lata, permitindo aos Estados ACP e aos PTU confiarem tarefas de execução orçamental a organismos regidos pelo direito privado com base num contrato de prestação de serviços. Não é claro por que motivo esta disposição foi introduzida na proposta, havendo um risco significativo de que possa tornar pouco clara e eventualmente impedir a aplicação das disposições previstas no n.o 1 do artigo 60.o do Regulamento Financeiro geral. Estas prevêem, nomeadamente, que as entidades e as pessoas às quais são confiadas tarefas de execução orçamental «asseguram um nível de proteção dos interesses financeiros da União equivalente ao exigido pelo presente regulamento quando gerem fundos da União […]».

10. O texto do considerando 9 da proposta refere esta disposição, justificando-a com uma referência ao «regulamento que institui as normas comuns de execução». Porém, o exame da proposta de Regulamento relativo à execução do 11.o FED (14) não revelou qualquer justificação explícita para esse desvio em relação às disposições do Regulamento Financeiro geral.

11. O Tribunal recomenda que o Conselho examine a justificação para a inclusão do n.o 3: em particular, se quaisquer vantagens daí decorrentes compensam o risco de indefinição da responsabilidade pela correta utilização dos fundos dos FED.

Contratação pública

12. De uma maneira geral, o artigo 36.o da proposta de regulamento determina que as disposições aplicáveis aos contratos públicos previstas pelo Regulamento Financeiro geral se aplicam às aquisições públicas financiadas pelo FED. As duas primeiras linhas do n.o 5 estipulam que, em caso de não observância destes procedimentos, as despesas não serão elegíveis para o financiamento do FED.

13. No entanto, as últimas seis palavras do n.o 5 do artigo 36.o indicam que este princípio se aplica sob reserva do princípio de proporcionalidade.

14. A disposição proposta enfraquece a regra geral segundo a qual, para ser elegível uma despesa deve ser incorrida em conformidade com as disposições aplicáveis à contratação pública. O princípio da proporcionalidade é relevante na fase de determinação das consequências da não observância das regras aplicáveis à contratação pública (por exemplo, recuperação da ajuda financeira). Uma vez que o princípio da proporcionalidade é um princípio jurídico geral, não é necessário referi-lo nas disposições do artigo 36.o.

15. O Tribunal recomenda que o Conselho elimine as últimas seis palavras do n.o 5 do artigo 36.o.

Subvenções

16. Nos termos do artigo 37.o da proposta, as disposições do Regulamento Financeiro geral relativas às subvenções aplicam-se em termos gerais às contribuições financeiras provenientes do FED. No entanto, o n.o 3 inclui uma disposição adicional que salienta a necessidade de a Comissão ter em conta as necessidades e os contextos específicos quando define as modalidades de financiamento. Não é claro por que motivo se considerou necessário incluir esta disposição no novo regulamento financeiro do FED, quando parece não existir uma disposição equivalente no Regulamento Financeiro geral.

17. O Tribunal recomenda que o Conselho examine se existe uma boa justificação para incluir esta disposição e se a mesma está definida de forma suficientemente clara.

Apoio orçamental

18. O primeiro parágrafo do artigo 39.o da proposta estipula que o artigo 186.o do Regulamento Financeiro geral se aplica aos pagamentos de apoio orçamental do FED. Esse artigo do Regulamento Financeiro geral estipula que as decisões de financiamento ao abrigo das quais o apoio orçamental é pago devem especificar os seus objetivos e os resultados esperados e que o pagamento depende dos progressos realizados para cumprimento das condições (n.o 2); que as convenções de financiamento devem prever o reembolso de despesas irregulares (n.o 3); e que a Comissão apoia, nos países terceiros beneficiários, o reforço do controlo parlamentar e das capacidades de auditoria, o aumento da transparência e o acesso do público à informação (n.o 4).

19. Do segundo ao sétimo parágrafos do artigo 39.o da proposta são enunciados diversos princípios e práticas respeitantes ao apoio orçamental concedido pelo FED. Entre estes incluem-se declarações gerais de política (2.o e 4.o parágrafos), reformulações ou versões parafraseadas de algumas disposições do artigo 186.o do Regulamento Financeiro geral (3.o, 5.o e 6.o parágrafos), bem como uma referência obscura à relação entre os PTU e os Estados-Membros em questão (7.o parágrafo).

20. Assim, o texto parece ir além do que é apropriado para um regulamento financeiro (definido no considerando 3 como «as regras pormenorizadas para a execução financeira»). É também uma fonte potencial de confusão na medida em que, por um lado, afirma aplicar as disposições correspondentes do Regulamento Financeiro geral enquanto, por outro, apresenta versões parafraseadas de algumas dessas disposições.

21. O Tribunal formulou diversas recomendações em relatórios recentes relativamente à utilização do apoio orçamental (15), incluindo, nomeadamente, a necessidade de definir critérios objetivamente verificáveis e, sempre que possível, quantificados, e de acompanhar os progressos realizados em função desses critérios. Seria conveniente que o texto fosse reformulado nesse sentido. Uma parte do texto incluído na presente proposta (por exemplo, as referências a «diferenciação» e «fatores determinantes» no 4.o parágrafo) pode, por outro lado, ser interpretada como uma justificação para uma posição relativamente flexível sobre a necessidade de os pagamentos de apoio orçamental serem rigorosamente sujeitos a condições.

22. O Tribunal recomenda que o Conselho examine este artigo da proposta tendo em conta as considerações acima efetuadas.

Auditoria externa e quitação

23. O n.o 6 do artigo 48.o estipula que «as autoridades nacionais de auditoria dos Estados ACP e dos PTU são incentivadas a participar nos trabalhos do Tribunal de Contas». O Tribunal salienta que o Regulamento Financeiro geral não inclui disposições similares aplicáveis às ações externas financiadas pelo orçamento geral. O Tribunal aplica as normas de auditoria internacionais na realização do seu trabalho, incluindo as normas referentes à utilização do trabalho de outros auditores. Embora o Tribunal possa querer convidar as autoridades nacionais de auditoria a observarem os seus trabalhos, não considera apropriado que o regulamento financeiro do FED lhe imponha a obrigação de fomentar, em geral, a participação dessas autoridades nos seus trabalhos.

24. O Tribunal recomenda que o Conselho altera este ponto de forma a incentivar as autoridades nacionais de auditoria dos Estados ACP e dos PTU a cooperarem com o Tribunal a convite deste.

Outras observações

25. O artigo 62.o da proposta enumera vários aspetos dos FED anteriores aos quais o regulamento financeiro proposto para o 11.o FED seria aplicado. O Tribunal recomenda ao Conselho que considere se é apropriado limitar a aplicação do futuro regulamento financeiro do FED aos domínios mencionados na lista (excluindo, assim, a sua aplicação a aspetos que não sejam mencionados, como o apoio orçamental).

O presente Parecer foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 20 de novembro de 2013. Pelo Tribunal de Contas Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

(1) JO L 317 de 15.12.2000, p. 3. Acordo alterado pelo Acordo assinado no Luxemburgo em 25 de junho de 2005 (JO L 287 de 28.10.2005, p. 4) e pelo Acordo assinado em Uagadugu em 22 de junho de 2010 (JO L 287 de 4.11.2010, p. 3).

(2) JO L 314 de 30.11.2001, p. 1 e JO L 324 de 7.12.2001, p. 1, alterada pela Decisão 2007/249/CE (JO L 109 de 26.4.2007, p. 33) e Decisão n.o 528/2012/UE (JO L 264 de 29.9.2012, p. 1). A proposta de nova «Decisão de Associação Ultramarina» [COM(2012) 362 final] aguarda adoção.

(3) JO L 210 de 6.8.2013, p. 1. O Acordo aguarda ratificação.

(4) JO C 12 de 17.1.2003, p. 19.

(5) JO C 101 de 4.5.2007, p. 1.

(6) JO C 23 de 28.1.2008, p. 3.

(7) JO C 331 de 14.11.2013, p. 261; JO C 326 de 10.11.2011, p. 251; JO C 303 de 9.11.2010, p. 243 e JO C 269 de 10.11.2009, p. 257.

(8) «Apoio da UE à governação na República Democrática do Congo» (http://eca.europa.eu).

(9) «Cooperação da UE com o Egito na Área da Governação» (http://eca.europa.eu).

(10) «Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia» (http://eca.europa.eu).

(11) COM(2013) 660 final.

(12) Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

(13) Regulamento Delegado (UE) n.o 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO L 362 de 31.12.2012, p. 1).

(14) Proposta de Regulamento do Conselho relativo à execução do 11.o FED [COM(2013) 445 final]. Não é claro se a referência efetuada entre parênteses retos no considerando 9 se refere à proposta de regulamento ou, pelo contrário, às normas de execução do Regulamento Financeiro geral.

(15) Ponto 51 do Relatório Anual do Tribunal relativo às atividades do FED de 2012, ponto 64 do Relatório Anual do Tribunal relativo às atividades do FED de 2010, ponto 54 do Relatório Anual do Tribunal relativo às atividades do FED de 2009, ponto 56 do Relatório Anual do Tribunal relativo às atividades do FED de 2008, Relatório Especial n.o 9/2013 «Apoio da UE à governação na República Democrática do Congo», Relatório Especial n.o 4/2013 «Cooperação da UE com o Egito na Área da Governação», Relatório Especial n.o 11/2010 «Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia».