Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre reformular o quadro orçamental da UE para uma recuperação sustentável e uma transição justa

(parecer de iniciativa)

(2022/C 105/03)

Relatora: Dominika BIEGON

Decisão da Plenária 25.3.2021 Base jurídica Artigo 32.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 5.10.2021 Adoção em plenária 20.10.2021 Reunião plenária n.o 564 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 168/3/5

1. Conclusões e recomendações

1.1. As regras orçamentais europeias devem ser revistas: as lacunas tornaram-se evidentes logo após a crise financeira de 2008-2009 e a pandemia de COVID-19 veio criar desafios ainda maiores para o atual quadro orçamental. Em pareceres anteriores, o Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratulou-se com a análise da governação económica efetuada pela Comissão Europeia. No presente parecer, o CESE reitera a sua posição quanto à necessidade de reformas e exorta a Comissão a prosseguir rapidamente a revisão do quadro de governação económica da UE, por ora suspensa. Antes da entrada em vigor do quadro revisto, a Comissão deve apresentar orientações para um período de transição, durante o qual o procedimento relativo aos défices excessivos não deve ser desencadeado, prevendo a possibilidade de utilizar a cláusula relativa a acontecimentos imprevistos consoante a situação em cada país.

1.2. Qualquer futuro quadro orçamental deve: a) reforçar o investimento público; b) permitir maior margem de manobra cíclica; e c) permitir maior flexibilidade e diferenciação consoante o país no tocante às trajetórias de ajustamento da dívida, assegurando simultaneamente a sustentabilidade orçamental. A revisão do quadro orçamental da UE não só é necessária para efeitos de estabilização da economia a curto e médio prazo, como também é de importância vital para financiar a transformação socioecológica da nossa economia, assegurando o pleno emprego, postos de trabalho de elevada qualidade e transições justas.

1.3. Mais especificamente, a principal proposta do CESE para a revisão do quadro orçamental visa a introdução de uma regra de ouro para o investimento público, que o CESE já tinha proposto em relatórios anteriores, a par de uma regra de despesa. Além disso, o CESE acolhe favoravelmente a proposta do Conselho Orçamental Europeu relativa à diferenciação consoante o país no tocante às trajetórias de ajustamento orçamental.

1.4. Por último, o CESE salienta que a política orçamental é um domínio clássico da política parlamentar, e as decisões adotadas no seu âmbito afetam toda a estrutura da despesa e da receita do Estado. Por conseguinte, tanto os parlamentos nacionais como o Parlamento Europeu devem ter um papel de relevo no futuro quadro de governação económica da UE.

1.5. De igual modo, é necessário envolver mais a sociedade civil no Semestre Europeu, tanto a nível nacional como da UE. Tal permitirá estabelecer uma política económica equilibrada, que concilie todos os interesses, em particular no caso da governação do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, no âmbito do qual a participação da sociedade civil não tem sido satisfatória ( 1 ) . O princípio da parceria, que há muito é uma tradição na governação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, deve servir de modelo para um mecanismo eficaz de participação da sociedade civil.

2. Contexto: novos desafios na sequência da pandemia de COVID-19

2.1. As regras orçamentais europeias devem ser revistas. Antes da crise, a avaliação (de 2019) do quadro orçamental da UE efetuada pelo Conselho Orçamental Europeu ( 2 ) identificou, acertadamente, dois problemas principais: primeiro, as regras orçamentais tendem a ser procíclicas — na sequência da crise financeira de 2008-2009, a consolidação orçamental fez-se demasiado cedo devido a preocupações exageradas em matéria de sustentabilidade, conduzindo a economia europeia a uma recessão dupla. Em segundo lugar, o investimento público na UE tem sido o primeiro alvo de cortes na despesa. Comparando a taxa média de investimento público no período 2015-2019 e no período anterior à crise (2005-2009), esta diminuiu em 20 dos 27 Estados-Membros, em alguns deles até 50 %, de tal forma que o valor do capital público na economia, marcado por um investimento público líquido negativo, se deteriorou entre 2013 e 2017 na área do euro.

2.2. A pandemia de COVID-19 cria desafios ainda maiores para o quadro orçamental da UE: a recessão económica, juntamente com as medidas de políticas para atenuar o impacto social e económico da pandemia, conduziram a aumentos maciços do défice orçamental e dos níveis da dívida em relação ao PIB em muitos Estados-Membros ( 3 ) . Segundo as estimativas do Conselho Orçamental Europeu (de 2020) ( 4 ) , se as regras orçamentais da UE fossem ativadas sem alterações após o levantamento da cláusula de derrogação de âmbito geral, a trajetória esperada de redução do rácio da dívida sobrecarregaria alguns Estados-Membros, com consequências económicas, sociais e políticas negativas consideráveis, o que colocaria em perigo a retoma económica na UE.

2.3. A reforma das regras orçamentais da UE não só é necessária para efeitos de estabilização da economia a curto e médio prazo, como também é de importância vital para financiar a transformação socioecológica da nossa economia, assegurando o pleno emprego, postos de trabalho de elevada qualidade e transições justas. A fim de alcançar os objetivos climáticos da UE, é necessária uma profunda modernização do capital da economia. Uma economia sustentável necessita de uma expansão maciça do investimento público. Caso contrário, as economias europeias enfrentarão riscos orçamentais relacionados com o clima ( 5 ) . Em paralelo, é necessário assegurar a sustentabilidade orçamental. Em pareceres anteriores, o CESE salientou a necessidade de introduzir uma regra de ouro para o investimento público no quadro orçamental da UE ( 6 ) . Tais exigências permanecem válidas: para cumprir os objetivos climáticos e ambientais europeus para 2030, a Comissão Europeia calculou recentemente que o défice global de financiamento é de cerca de 470 mil milhões de euros por ano até 2030 ( 7 ) . Como acertadamente sublinhou, mobilizar financiamento à escala necessária será um desafio político significativo, e o investimento público desempenhará, sem dúvida, um papel fundamental, em particular também para estimular o investimento privado. A reforma do quadro orçamental da UE deve ter em conta estas considerações.

2.4. O CESE salienta que os Estados-Membros têm de enfrentar o desafio de reduzir os rácios da dívida em relação ao PIB logo que a retoma económica esteja consolidada, a fim de manter uma margem de manobra orçamental suficiente para lutar contra a próxima crise económica. A regra de despesa proposta no presente parecer (ver pontos 3.3.2. e 3.3.3.) asseguraria efetivamente a consolidação das finanças públicas dos Estados-Membros em períodos favoráveis.

2.5. O CESE sublinha que uma revisão do quadro orçamental da UE deve ter em conta o atual contexto macroeconómico. Tanto o FMI ( 8 ) como a Comissão Europeia ( 9 ) indicam que os rácios da dívida em relação ao PIB devem estabilizar a curto e médio prazo graças às baixas taxas de juro e ao aumento das taxas de crescimento. A sustentabilidade da dívida soberana depende da taxa de crescimento (real) do PIB, do saldo primário anual e das taxas de juro (reais) da dívida soberana por liquidar. O CESE insta a Comissão Europeia a ter estes fatores em consideração ao avaliar a sustentabilidade da dívida dos Estados-Membros.

2.6. Além disso, o CESE salienta que a sustentabilidade das finanças públicas depende, em grande medida, de receitas públicas fiáveis e de uma tributação justa, incluindo, por exemplo, a luta contra a fraude fiscal e o planeamento fiscal agressivo. Ademais, os novos recursos próprios anunciados deverão contribuir para melhorar a tributação justa, bem como a justiça social e climática. A transparência da receita e da despesa, a contratação pública aberta e a participação constante da sociedade civil na supervisão da gestão das finanças públicas são igualmente necessárias para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas.

2.7. Em pareceres anteriores, o CESE congratulou-se com a análise da governação económica efetuada pela Comissão Europeia e salientou a necessidade de uma revisão ( 10 ) . O CESE também propôs que se debatesse a reforma da governação económica da UE no âmbito da Conferência sobre o Futuro da Europa. A adaptação das disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) em matéria de governação económica à atual realidade económica da UE não deve ser tabu. O CESE reitera este apelo, em particular face à crise da COVID-19. A fim de evitar o regresso às regras orçamentais vigentes antes da pandemia e gerir a transição para uma governação económica centrada na prosperidade, o CESE apela para que se retome o processo de revisão o mais rapidamente possível ( 11 )

3. Observações na especialidade

3.1. Reequilibrar a governação económica da UE

3.1.1. o do Tratado da União Europeia e com os atuais Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas A política orçamental deve fazer parte de uma estrutura de governação a vários níveis mais ampla e equilibrada. O CESE preconiza uma governação económica centrada na prosperidade, cuja prioridade seja o bem-estar social e económico das pessoas, sem que ninguém fique para trás, assegurando simultaneamente a sustentabilidade da dívida pública. Por conseguinte, o CESE apela para a adoção de uma política económica equilibrada, que destaque e atribua igual importância a uma série de objetivos estratégicos fundamentais, nomeadamente o crescimento sustentável e inclusivo, o pleno emprego, o trabalho digno e as transições justas, a distribuição equitativa do rendimento e da riqueza, a saúde pública e a qualidade de vida, a sustentabilidade ambiental, a estabilidade dos mercados financeiros, a estabilidade dos preços, as relações comerciais equilibradas, uma economia social de mercado competitiva e finanças públicas sustentáveis. Estes objetivos são coerentes com os objetivos estabelecidos no artigo 3.do Tratado da União Europeia e com os atuais Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas ( 12 )

3.1.2. A fim de apoiar os Estados-Membros rumo a uma economia sustentável e inclusiva, não basta permitir, sob certas condições, uma maior margem de manobra orçamental. É também necessário incentivar a realização de reformas. O atual quadro de governação económica da UE assenta em três pilares: a) supervisão orçamental, b) supervisão macroeconómica e c) coordenação das políticas social e de emprego. Por conseguinte, já incide fortemente na realização de reformas. Vários estudos empíricos destacam que, apesar das reformas, a grande maioria das recomendações específicas por país anteriormente formuladas incidiu no aumento da competitividade e na consolidação dos orçamentos públicos ( 13 ) . O CESE exorta as instituições da UE a promoverem um maior equilíbrio nas futuras recomendações específicas por país: os marcos de referência orçamental, bem como os objetivos climáticos da UE e o Pilar Europeu dos Direitos Sociais devem servir igualmente como pontos de referência importantes para as recomendações específicas por país. Deve conferir-se especial atenção às reformas que apoiam a transição para uma economia verde e digital (como políticas ativas de emprego e regimes de aprendizagem ao longo da vida, nomeadamente programas de requalificação e apoio à reorientação profissional) e às reformas que assegurem a absorção eficaz dos fundos da UE (como o desenvolvimento de capacidades técnicas nas administrações públicas para gerir projetos de investimento, sistemas de contratação pública abertos e eficazes e reformas para eliminar outras barreiras não financeiras a uma política de investimento eficaz).

3.2. Reforçar o investimento público

3.2.1. O CESE salienta que o quadro orçamental da UE deve ser reformado de forma a proteger mais eficazmente o investimento público ( 14 ) . O efeito multiplicador do investimento público é particularmente elevado, pelo que os cortes neste domínio têm um impacto particularmente negativo no crescimento económico e no emprego. Os cortes no investimento público, em particular, e na despesa pública, em geral, são especialmente prejudiciais em tempos de contração e recessão económicas ( 15 ) . Além disso, muitos estudos também identificam o investimento público como catalisador do crescimento a longo prazo ( 16 ) . O aumento do investimento público a longo prazo proporciona também uma maior segurança ao planeamento do setor privado ( 17 )

3.2.2. Estes factos justificam uma abordagem em que se trate, preferencialmente, o investimento público no âmbito da avaliação do cumprimento das regras orçamentais da UE pelos Estados-Membros. O CESE preconiza que se aplique uma «regra de ouro» ao investimento público ( 18 ) , a fim de salvaguardar a produtividade e a base social e ecológica necessária para o bem-estar das gerações futuras, assegurando simultaneamente a sustentabilidade orçamental. De modo geral, o CESE propõe a introdução do conceito tradicional em finanças públicas da regra de ouro no quadro orçamental revisto ( 19 ) . Tal significa que o investimento público líquido deve ser excluído do cálculo dos défices nominais. Se uma regra de despesa for aplicada, como solicitado pelo CESE (ver pontos 3.3.2 e 3.3.3), o investimento público líquido deve também ser excluído na perspetiva do limite máximo da despesa pública, enquanto os custos de investimento seriam distribuídos ao longo de toda a vida útil, em vez de um período de quatro anos, como é atualmente o caso. O investimento público líquido aumenta o nível de capital público e/ou social da economia, proporcionando benefícios para as gerações futuras ( 20 ) , que herdam o serviço da dívida pública, mas, em troca, beneficiam do correspondente crescimento do capital público na economia.

3.2.3. O CESE frisa que a regra de ouro conduz a um tratamento preferencial do investimento público no âmbito do quadro orçamental da UE. Não dispensa os governos da obrigação de justificar e conquistar maiorias para projetos de investimento relevantes. A transparência e o controlo parlamentar devem, em todo o caso, ser preservados, nomeadamente para assegurar unicamente o investimento público que sirva o bem comum.

3.2.4. Numa primeira fase, o CESE recomenda uma revisão fundamental da «cláusula de investimento». O CESE propõe que a «cláusula de investimento» do Pacto de Estabilidade e Crescimento seja interpretada de forma mais flexível. Até à data, foi raramente acionada, sobretudo devido aos seus critérios de elegibilidade restritivos ( 21 ) . Estes critérios de elegibilidade devem ser flexibilizados: em princípio, o investimento público deve justificar um desvio temporário das trajetórias de ajustamento, independentemente da posição do Estado-Membro no ciclo económico e mesmo que esse investimento conduza a um défice excessivo acima do valor de referência de 3 % do PIB.

3.2.5. Atualmente, os desvios do objetivo orçamental de médio prazo ou da trajetória de ajustamento nesse sentido só são permitidos se estiverem associados às despesas nacionais em projetos cofinanciados pela UE ( 22 ) . O CESE propõe uma definição mais ampla de investimento. Não obstante, a definição de investimento deve ser clara e praticável para evitar a «contabilidade criativa». As orientações da Comissão Europeia aos Estados-Membros no contexto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência e a definição de investimento no âmbito deste mecanismo constituem um bom ponto de partida ( 23 ) , uma vez que abrangem não só investimentos em ativos tangíveis, mas também investimentos em matéria de saúde, proteção social, educação e formação e investimentos destinados às transições ecológica e digital.

3.2.6. O CESE congratula-se com a taxonomia das atividades sustentáveis, que estabelece claramente o que é uma «atividade económica sustentável do ponto de vista ambiental» e, deste modo, permite definir «investimentos sustentáveis do ponto de vista ambiental» ( 24 ) . Por conseguinte, o CESE recomenda a adoção da taxonomia bem desenvolvida pela UE para atividades sustentáveis, enquanto base para uma avaliação da sustentabilidade do investimento público, em combinação com uma regra de ouro. Além disso, o CESE aguarda com expectativa as propostas da Comissão sobre a orçamentação ecológica.

3.3. Mais margem de manobra cíclica para a política orçamental

Reforma dos métodos de ajustamento cíclico ou introdução de uma regra de despesa

3.3.1. O CESE salienta que o método de ajustamento cíclico da Comissão Europeia é opaco e constitui uma fonte de prociclicidade. O método da Comissão Europeia que determina o equilíbrio estrutural revelou-se problemático, porque o produto potencial calculado é fortemente influenciado pela situação económica em vigor. Em fases de contração económica, por exemplo, o produto potencial é rápida e acentuadamente revisto em baixa, embora tal não reflita necessariamente as condições reais ( 25 ) . A revisão em baixa do produto potencial tem graves consequências para o défice estrutural calculado e para os esforços de consolidação identificados em conformidade. Tornar o cálculo do produto potencial menos sensível às flutuações cíclicas pode proporcionar aos Estados-Membros uma margem orçamental considerável para implementação de políticas económicas anticíclicas. Esta proposta de reforma poderia ser aplicada facilmente e deveria ser considerada apenas como um requisito mínimo para tornar as regras orçamentais da UE mais adequadas para fazer face a flutuações cíclicas. No entanto, o défice estrutural continuará a ser um conceito extremamente complexo e o seu cálculo é quase impossível de explicar aos cidadãos e às partes interessadas. Devido aos problemas técnicos e à opacidade do conceito, há que considerar opções alternativas.

3.3.2. Uma alternativa de reforma seria abandonar completamente o conceito contestado de défice estrutural e, em vez disso, aplicar uma regra de despesa pública num quadro orçamental revisto ( 26 ) . Ao contrário do défice ajustado ao ciclo, a despesa pública é observável em tempo real e é diretamente controlada pelo Estado. O investimento público deve ser favorecido pela separação entre o orçamento corrente e o orçamento de investimento, sujeitando apenas o primeiro a limites de crescimento nominal da despesa. Desta forma, a abordagem da regra de ouro poderia ser combinada com uma regra de despesa ( 27 )

3.3.3. A despesa pública nominal seria calculada deduzindo os pagamentos de juros e a despesa pública cíclica. Os limites poderiam ser determinados pela taxa de crescimento a médio prazo do produto potencial real e pela taxa de inflação de 2 % visada pelo Banco Central Europeu (BCE). Caso os fatores cíclicos reduzam a receita fiscal (recessão) ou provoquem o seu aumento (período de expansão), a regra promove a estabilidade, assegurando que a despesa pública apenas aumenta dentro dos limites estipulados. A despesa que exceda o limite estabelecido só deve ser permitida se for orçamentalmente neutra, ou seja, se for compensada por um corte da despesa no mesmo montante noutro domínio ou por um aumento das receitas fiscais. No caso de um desagravamento fiscal geral, as taxas de crescimento da despesa teriam de ter em conta esta perda de recursos. A combinação proposta de uma regra de despesa e de uma regra de ouro para o investimento público pode constituir um instrumento eficaz para limitar a despesa pública a níveis sustentáveis, permitindo ao mesmo tempo que os estabilizadores automáticos funcionem e que os governos tenham margem de manobra.

Trajetórias de ajustamento da dívida flexíveis e específicas a cada país

3.3.4. O CESE apoia a proposta do Conselho Orçamental Europeu (2020) ( 28 ) de introduzir elementos específicos a cada país num quadro orçamental simplificado. Em particular, o CESE acolhe favoravelmente a proposta relativa à diferenciação do ajustamento orçamental nos Estados-Membros, mantendo a sustentabilidade da dívida. Uma diferenciação por país das estratégias de redução da dívida em relação ao PIB deve basear-se numa análise económica abrangente que tenha em conta fatores como o nível inicial da dívida e a sua composição, os diferenciais de crescimento das taxas de juro como questão de sustentabilidade, as perspetivas de inflação, os custos projetados do envelhecimento demográfico e dos desafios ambientais, os níveis de desemprego e pobreza, a distribuição do rendimento e da riqueza, os desequilíbrios internos e externos e, principalmente, se o ajustamento orçamental (por exemplo, o excedente orçamental primário necessário) é realista ( 29 )

3.3.5. O CESE recorda que os valores de referência orçamentais não estão definidos no artigo 126. o do TFUE, mas sim no Protocolo n. o 12 anexo ao Tratado. Por conseguinte, esses valores podem ser alterados por unanimidade no Conselho, não exigindo um procedimento formal de alteração do Tratado. O CESE insta as instituições da UE a ponderarem o aumento do teto da dívida de 60 %, tendo simultaneamente em conta o atual contexto macroeconómico e assegurando a sustentabilidade orçamental.

3.3.6. Por último, vale a pena acrescentar, neste contexto, que depender apenas dos estabilizadores automáticos nacionais em períodos de recessão não está em plena sintonia com a noção de política anticíclica. Os défices orçamentais causados pela redução do produto e do emprego não compensam totalmente as perdas cíclicas e não são suficientes para contrariar totalmente uma contração cíclica. Não passam de respostas anticíclicas passivas e parciais, necessitando de ser complementadas por medidas temporárias e discricionárias ativas em resposta a ciclos de recessão económica, de modo a desencadear períodos de retoma. No passado, vários Estados-Membros decidiram continuar a diminuir os rácios da dívida em relação ao PIB, com consequências económicas negativas, quando os estímulos orçamentais teriam sido mais adequados. Num futuro quadro orçamental, contanto que as taxas de juro se mantenham favoráveis, deve ser permitida a elevação dos défices primários, mantendo os rácios da dívida em relação ao PIB constantes ou diminuindo-os e assegurando a sustentabilidade da dívida. É por este motivo que as cláusulas excecionais devem continuar a ser a pedra angular de qualquer futuro quadro orçamental da UE e devem ser adaptadas em conformidade.

Desativação da cláusula de derrogação

3.3.7. O CESE congratula-se com o acionamento da cláusula de derrogação de âmbito geral e desaconselha um «regresso ao normal» demasiado rápido, uma vez que tal poderia ter um efeito de contração, levando os Estados-Membros a reduzir a despesa para alcançar os objetivos orçamentais de médio prazo, tal como sucedeu após 2010, causando uma recessão dupla. Tal situação seria contrária ao objetivo do Instrumento de Recuperação da União Europeia («Next GenerationEU») e poderia desencadear uma nova recessão.

3.3.8. O CESE apoia a decisão da Comissão Europeia de continuar a aplicar a cláusula de derrogação de âmbito geral em 2022 e de a desativar em 2023, contanto que o nível de atividade económica alcance o nível anterior à crise ( 30 ) . Ademais, o CESE apoia a afirmação da Comissão Europeia de que «as situações específicas de cada país continuarão a ser tidas em conta após a desativação da cláusula de derrogação de âmbito geral» ( 31 ) . Por último, a Comissão deve apresentar orientações para um período de transição, até à entrada em vigor do novo quadro orçamental, durante o qual nenhum procedimento relativo aos défices excessivos deve ser ativado, prevendo a possibilidade de utilizar a cláusula relativa a acontecimentos imprevistos consoante a situação em cada país. Além disso, o CESE exorta a Comissão a prosseguir rapidamente a revisão do quadro de governação económica da UE, por ora suspensa. Em vez de um «regresso», o CESE recomenda uma «viragem» rumo a um quadro de governação económica revisto, conforme descrito adiante ( 32 )

3.4. O papel internacional do euro

3.4.1. A nossa moeda comum — o euro — beneficia de uma forte reputação internacional e foi reconhecida pela sua importância a nível global como moeda de reserva e comercial. A reputação do euro enquanto moeda estável e de confiança depende de regras orçamentais claras, compreensíveis e aplicáveis que reforcem o investimento público, a fim de permitir a modernização do stock de capital da economia e criar mais margem de manobra cíclica em períodos de contração económica, assegurando ao mesmo tempo a sustentabilidade da dívida. Por conseguinte, o CESE está convicto de que uma revisão das regras orçamentais não deve, de forma alguma, comprometer a estabilidade do euro como principal moeda âncora da União. No debate sobre a revisão das regras orçamentais, deverá dar-se particular ênfase à perceção dos mercados financeiros quanto às perspetivas a longo prazo do euro como moeda de importância mundial. De modo geral, a reputação do euro depende da estabilidade económica, social e política.

3.5. Reforçar o papel dos parlamentos e da sociedade civil na governação económica da UE

3.5.1. O CESE salienta que a política orçamental é um domínio clássico da política parlamentar, e que as decisões neste domínio afetam toda a estrutura da despesa e da receita do Estado. Por conseguinte, tanto os parlamentos nacionais como o Parlamento Europeu devem ter um papel de relevo no futuro quadro de governação económica da UE. O papel do Parlamento Europeu deve ser reforçado no Semestre Europeu através de um acordo interinstitucional. Ao mesmo tempo, há que respeitar o princípio da subsidiariedade e a repartição de competências nos Tratados. Os parlamentos nacionais devem escrutinar os governos pelas políticas orçamentais que estes prosseguem. Por conseguinte, devem participar efetivamente no Semestre Europeu e na execução dos planos nacionais de recuperação.

3.5.2. De igual modo, é necessário envolver mais a sociedade civil no Semestre Europeu, tanto a nível nacional como da UE. Tal permitirá estabelecer uma política económica equilibrada, que concilie todos os interesses, em particular no caso da governação do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, no âmbito do qual a participação da sociedade civil não tem sido satisfatória ( 33 ) . O princípio da parceria, que há muito é uma tradição na governação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, deve servir de modelo para um mecanismo eficaz de participação da sociedade civil.

3.5.3. Em caso de desvios significativos dos indicadores que representam os objetivos de política económica, devem seguir-se negociações entre as instituições da UE e os Estados-Membros, a fim de desenvolver soluções conjuntamente e em pé de igualdade. Em vez de ameaçar os Estados-Membros em causa com sanções financeiras, a introdução de incentivos positivos poderia atenuar o problema. A promoção de um crescimento inclusivo e sustentável deve ser o principal critério das recomendações ( 34 )

3.5.4. O CESE critica as chamadas «condicionalidades macroeconómicas» no Regulamento Disposições Comuns aplicável aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, no regulamento relativo ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência e no tratado intergovernamental sobre o Mecanismo Europeu de Estabilidade, que, de modo geral, permitem suspender o pagamento de fundos da UE se os Estados-Membros violarem as regras orçamentais europeias ou se contribuírem para desequilíbrios macroeconómicos. Após a desativação da cláusula de derrogação de âmbito geral, estas condicionalidades macroeconómicas podem causar um efeito de contração, levando os Estados-Membros a reduzir a despesa para alcançar os objetivos orçamentais. Tal situação seria contrária ao objetivo político de coesão territorial e aos objetivos mais amplos do Instrumento de Recuperação da União Europeia.

3.5.5. Para uma recuperação sustentável, continua a ser vital uma política monetária acomodatícia. O Parlamento Europeu poderia utilizar as suas resoluções anuais sobre o BCE e as suas audições trimestrais no «diálogo monetário» com o BCE para estabelecer objetivos secundários e desenvolver um processo mais democrático, com orientações em matéria de política macroeconómica e industrial. Tal permitiria uma maior participação dos parceiros sociais e dos cidadãos, em conjunto com os parlamentos nacionais. Desta forma, o BCE ganharia uma legitimidade renovada para um conjunto alargado de objetivos. Poderia funcionar de forma eficiente, utilizando todas as suas ferramentas para trabalhar em prol de um conjunto claro e politicamente definido de objetivos estratégicos, orientado por instituições democráticas. O BCE é uma instituição pública e pode ser chamado a ajudar os Estados-Membros a financiar-se em tempos de subida das taxas de juro, quer numa perspetiva de estabilidade dos preços, quer numa perspetiva de emprego, modificando as taxas de juro e as margens financeiras e utilizando instrumentos monetários específicos.

Bruxelas, 20 de outubro de 2021. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) Resolução do CESE «Participação da sociedade civil organizada nos planos nacionais de recuperação e resiliência — O que funciona e o que não funciona?» (2021) (JO C 155 de 30.4.2021, p. 1).

(2) Conselho Orçamental Europeu (2019): «Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation» [Avaliação das regras orçamentais da UE, com foco no pacote de seis atos legislativos e no pacote de dois atos legislativos].

(3) Previsões Económicas Europeias da primavera de 2021 da Comissão Europeia.

(4) Conselho Orçamental Europeu (2020), Relatório anual de 2020.

(5) Finance Watch (2021), «Fiscal Mythology Unmasked. Debunking eight tales about European public debt and fiscal rules» [Mitologia orçamental desvendada. Desmistificar oito ideias sobre a dívida pública e as regras orçamentais na Europa].

(6) JO C 353 de 18.10.2019, p. 32, JO C 123 de 9.4.2021, p. 12, e JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(7) Documento de trabalho dos serviços da Comissão (2020), «Identifying Europe’s recovery need» [Identificar a necessidade de recuperação da Europa], SWD(2020) 98 final.

(8) Relatórios do FMI sobre o controlo orçamental, abril de 2021.

(9) «Debt Sustainability Monitor» [Observatório da Sustentabilidade da Dívida], Comissão Europeia, fevereiro de 2021.

(10) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(11) JO C 123 de 9.4.2021, p. 12.

(12) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(13) Crespy, Amandine e Vanheuverzwijn, Pierre (2019), «What Brussels means by structural reforms: empty signifier or constructive ambiguity?» [O que Bruxelas entende por reformas estruturais: conceito oco ou ambiguidade construtiva?], in Comparative European Politics, Vol. 17, n.o 1, p. 92-111; Hacker, Björn (2019): «A European Social Semester? The European Pillar of Social Rights in Practice» [Um Semestre Social Europeu? O Pilar Europeu dos Direitos Sociais na prática]. Bruxelas, ETUI.

(14) Ver também Conselho Orçamental Europeu (2019).

(15) Comissão Europeia (2016), «Report on Public Finances in EMU 2016» [Relatório sobre finanças públicas na UEM 2016], Institutional Paper 045; J.-M. Fournier (2016), «The positive effect of public investment on potential growth» [O efeito positivo do investimento público no crescimento potencial], Departamento de Economia da OCDE, Documento de trabalho n.o 1347.

(16) Relatório «Fiscal Monitor» do FMI (2020), «Policies for the Recovery» [Políticas para a recuperação].

(17) H. Bardt, S. Dullien, M. Hüther e K. Rietzler (2020), «For a sound fiscal policy. Enabling public investments» [Por uma política orçamental sólida. Viabilização do investimento público], Documento de orientação n.o 6/2020, Institut der deutschen Wirtschaft (IW), Köln (Instituto de Estudos Económicos de Colónia).

(18) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(19) A. Truger (2020), «Reforming EU Fiscal Rules: More Leeway, Investment Orientation and Democratic Coordination» [Reforma das regras orçamentais da UE: mais margem de manobra, orientações de investimento e coordenação democrática], Intereconomics, 55(5).

(20) Ver também P. Bom e J. Ligthart (2014), «What have we learned from three decades of research on the productivity of public capital?» [O que aprendemos com três décadas de investigação sobre a produtividade do capital público?], Journal of Economic Surveys, 28(5), p. 889-916.

(21) J. Valero (2019), «New investment clause fails to win EU member state support» [Nova cláusula de investimento não consegue apoio dos Estados-Membros da UE], Euractiv. Ver Comissão Europeia (2015) — Otimizar o recurso à flexibilidade previsto nas atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, COM(2015) 012 final.

(22) Comissão Europeia (2015).

(23) Comissão Europeia (2021), «Guidance to Member States. Recovery and resilience plans» [Orientações aos Estados-Membros. Planos de recuperação e resiliência], SWD(2021) 12 final, parte 2/2.

(24) JO C 62 de 15.2.2019, p. 103.

(25) A. Truger (2015), «Austerity, cyclical adjustment and the remaining leeway for expansionary fiscal policies within the current EU fiscal framework» [Austeridade, ajustamento cíclico e a margem de manobra restante para políticas orçamentais expansionistas no atual quadro orçamental da UE], Journal for a Progressive Economy, 6, p. 32-37.

(26) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(27) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(28) Conselho Orçamental Europeu (2020).

(29) Conselho Orçamental Europeu (2020).

(30) Comissão Europeia (2021), Coordenação das políticas económicas em 2021: superar a COVID-19, apoiar a recuperação e modernizar a nossa economia, COM(2021) 500 final.

(31) Comissão Europeia (2021), Um ano após o início do surto de COVID-19: resposta em termos de política orçamental, COM(2021) 105 final.

(32) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.

(33) Resolução do CESE «Participação da sociedade civil organizada nos planos nacionais de recuperação e resiliência — O que funciona e o que não funciona?» (2021) (JO C 155 de 30.4.2021, p. 1).

(34) JO C 429 de 11.12.2020, p. 227.