Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Livro Branco da Comissão "Gestão do Tráfego Aéreo: Liberalização do Espaço Aéreo Europeu"»

(97/C 56/05)

Nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a Comissão decidiu, em 12 de Março de 1996, consultar o Comité Económico e Social sobre o «Livro Branco da Comissão "Gestão do Tráfego Aéreo: Liberalização do Espaço Aéreo Europeu"»

A Secção de Transportes e Comunicações, encarregada de preparar o trabalho do Comité, emitiu parecer em 9 de Outubro de 1996, sendo relator R. Moreland.

Na 339ª reunião plenária (sessão de 31 de Outubro de 1996), o Comité Económico e Social adoptou, por 56 votos a favor e um voto contra, o parecer que se segue.

1. Proposta da Comissão

1.1. O documento da Comissão é um «Livro Branco» (ou seja, a posição final da Comissão e não um documento de consulta) sobre o futuro do tráfego aéreo na Europa. Ainda assim, a Comissão apresenta, precedendo as conclusões, a análise dos antecedentes da situação presente e das insuficiências dos actuais dispositivos.

1.2. Os atrasos, apesar de terem diminuído consideravelmente no início da década de 90, aumentaram a partir de 1994. A Comissão afirma (ponto 9 do Livro Branco) que «o custo dos atrasos devidos a ATC para as transportadoras aéreas se estabilizou em cerca de 2 000 milhões de ECU por ano». A Comissão considera que maior eficácia na tomada de decisão e na utilização dos recursos poderá melhorar esta situação.

1.3. Actualmente, os serviços e as funções são da responsabilidade de cada um dos países. O centro de controlo do EUROCONTROL, em Maastrich, assegura o controlo do tráfego no espaço aéreo superior do Norte da Alemanha e dos países do Benelux. O EUROCONTROL é responsável pela criação de um Organismo Central de Gestão do Fluxo de Tráfego Aéreo (CFMU, Central Flow Management Unit), que fornece serviços ATFM em quase toda a Europa. Contudo, o quadro de regulamentação no âmbito do qual é desempenhada a função operacional continua a ser uma prerrogativa nacional. Integram o EUROCONTROL os Estados-Membros da UE à excepção de dois, a Espanha e a Finlândia, e oito Estados que não pertencem à UE.

1.4. Anteriores esforços da Comissão para a criação de um sistema único de gestão de tráfego aéreo não tiveram seguimento no Conselho, porque este entendia que a cooperação multilateral com a Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) era o caminho a seguir, enquanto instava a Comissão a auxiliar o EUROCONTROL a cumprir as suas tarefas nesta matéria.

1.5. A Comissão entende que esta perspectiva não é adequada para enfrentar o desafio do aumento do tráfego aéreo, considerando:

a) A fragmentação da gestão do tráfego aéreo - para além das diferentes administrações nacionais, da CEAC e do EUROCONTROL há outros organismos responsáveis pela gestão do tráfego aéreo;

b) A ausência de mecanismos de decisão;

c) A ausência de auxílios à tomada de decisão - a informação de que os decisores dispõem é inadequada;

d) A ausência de instrumentos de acompanhamento das decisões;

e) A ausência de instrumentos de aplicação e apoio;

f) O inadequado controlo de custos.

1.6. A Comissão examina três soluções alternativas:

1.6.1. «Uma estrutura europeia monolítica»,

que reuniria quer a função de decisão política quer a prestação de serviços;

1.6.2. «Uma solução limitada à Comunidade»,

podendo implicar a transformação do EUROCONTROL num organismo europeu. Recorrendo às actuais disposições do Tratado, a Comunidade pode criar um quadro regulamentar para enfrentar as insuficiências da situação actual.

1.6.3. «Uma solução europeia mais vasta»,

que permita envolver Estados não membros. A Comissão tornar-se-ia parte do EUROCONTROL. Porém a Comissão prevê a «reinvenção» do EUROCONTROL dotando-o de mais poder para tomar decisões que vinculem os participantes e de um papel no controlo e no fornecimento de mecanismos de apoio.

A Comissão considera que o EUROCONTROL «reinventado» terá funções regulamentadoras, mas que muitas tarefas operacionais permanecerão descentralizadas a nível nacional. A gestão do fluxo aéreo continuará a ser uma actividade do EUROCONTROL «reinventado».

1.7. A Comissão conclui que a opção 3 é a mais adequada e afirma que «tenciona formular recomendações que permitam à Comunidade tornar-se parte do EUROCONTROL e garantir que as condições necessárias a esta opção sejam totalmente satisfeitas».

2. Parecer do Comité

2.1. Observações na generalidade

O Comité concorda, na generalidade, com a descrição que a Comissão faz das insuficiências do actual sistema de gestão do tráfego aéreo na Europa e apoia firmemente a necessidade de melhorar o sistema em prol da redução dos atrasos, da segurança aérea e da consistência dos sistemas de gestão nacionais. O Comité considera que a situação exige uma solução multinacional e apoia a conclusão da Comissão de que é necessário instituir um sistema de gestão de tráfego aéreo «capaz de abstrair das fronteiras nacionais». A alternativa «uma solução europeia mais vasta» é, de entre as três propostas pela Comissão, aquela em que deverá assentar a acção a empreender.

2.2. A melhoria do sistema de gestão do tráfego aéreo deverá ser o principal objectivo do Conselho quando apreciar o Livro Branco. Assim, o Eurocontrol deverá ser «reinventado» com mais poderes regulamentares ().

2.3. Além disso, o EUROCONTROL «reinventado» deverá instituir procedimentos para uma melhor gestão, muitas das funções operacionais deveriam ser da responsabilidade das autoridades dos Estados participantes. Assim, é importante para todos os Estados-Membros melhorarem os sistemas de gestão de tráfego aéreo (ATM) nacionais no sentido da eficiência e da orientação para os utilizadores. De facto, independentemente do futuro do Livro Branco, é essencial melhorar os organismos nacionais de gestão do tráfego aéreo para a melhoria do conjunto do sistema na Europa.

2.4. Os atrasos no transporte aéreo não se devem apenas à gestão do tráfego aéreo (ver anexo). A maioria do tempo perdido pelos passageiros deve-se a outros factores tais como capacidade aeroportuária, gestão da transportadora e do aeroporto, assistência em terra, segurança da transportadora e do aeroporto e meteorologia. Há mesmo atrasos falsamente atribuídos a insuficiências da gestão do tráfego aéreo. O Comité considera que a atenção dada à gestão do tráfego aéreo não deve fazer esquecer a necessidade de assegurar a redução dos atrasos devidos a outras causas.

3. Observações na especialidade

2.1. A Comunidade como membro do Eurocontrol

3.1.1. Presentemente, o EUROCONTROL é responsável por algumas funções regulamentadoras, pela gestão do programa de aperfeiçoamento do ATC (European Air Traffic) e pela prestação de serviços operacionais. Como se diz no ponto 2.2, o EUROCONTROL «reinventado» deverá ter responsabilidades regulamentadoras em todos os aspectos relevantes do ATC. O Livro Branco não é claro quanto à exacta divisão da responsabilidade operacional entre responsabilidade «multinacional» e nacional. É preciso que a Comissão forneça informação mais detalhada sobre o seu entendimento das diferenças entre funções regulamentadoras e operacionais e do papel dos organismos responsáveis pelo seu desempenho. Na opinião do Comité a gestão central do fluxo deve ser da responsabilidade do EUROCONTROL «reinventado», sendo todas as outras funções operacionais desempenhadas pelas autoridades nacionais. Em qualquer caso, o Comité saúda a adesão dos Estados-Membros da UE e dos outros Estados europeus que não pertencem ainda ao EUROCONTROL. De facto, o Comité considera que a jurisdição do EUROCONTROL deveria abranger todos os Estados europeus.

3.1.2. Evidentemente, as características essenciais de um EUROCONTROL «reinventado» serão a autoridade e a capacidade para tomar decisões vinculativas dos prestadores de serviços e o poder para as impor, o que exigirá, além do mais, a decisão por maioria (já praticada na Comissão Permanente do EUROCONTROL). Além disso, deverá encorajar a cooperação entre os prestadores de serviços.

3.1.3. A proposta da Comissão de vir a integrar o EUROCONTROL «reinventado» é politicamente viável, colocando, contudo, questões que precisam de resposta, tais como:

a) Qual será o papel da Comissão? Representará o Conselho, com mandato deste, nas reuniões do EUROCONTROL? Em que termos o Conselho mandatará à Comissão?

b) Qual será a relação de votos entre a União Europeia e os outros Estados que não a integram? (Actualmente os Estados-Membros da União Europeia no EUROCONTROL têm 69 dos 83 votos na Comissão Permanente.)

c) Como serão tratadas as matérias da competência exclusiva da Comunidade, da competência exclusiva dos Estados-Membros e da competência de ambos? Qual será o impacto do funcionamento do EUROCONTROL «reinventado» em cada um desses casos?

d) Qual será a jurisdição sobre o espaço militar? Dependerá de progressos substanciais na competência da União Europeia em matéria de defesa?

3.1.4. Podem ser consideradas variantes às propostas da Comissão. Contudo, é necessário um envolvimento da Comissão especialmente se for necessária a transposição das decisões do EUROCONTROL para a legislação comunitária ou outra acção.

3.1.5. O estudo INSTAR (Institutional Arrangements) da CEAC está terminado e o seguimento para desenvolver uma estratégia institucional em marcha (estudo INSTRAT). As decisões finais devem aguardar o resultado deste trabalho mas ter também em conta outras opiniões tais como o presente parecer e o do Parlamento Europeu (principalmente porque a perspectiva da CEAC, dada a sua natureza, é mais a das direcções nacionais da aviação civil do que a global). Devem também ser tidas em conta as consequências nos recursos humanos. (O Comité poderá ponderar a possibilidade de emitir um «aditamento a parecer» uma vez terminada esta fase do trabalho.)

3.1.6. Cada nova estrutura deverá ser adequada e democraticamente responsável. Deverão ser apresentados relatórios anuais das suas actividades ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social.

3.2. O espaço militar

3.2.1. A gestão flexível do espaço aéreo deverá ser incluída em qualquer organização de tráfego aéreo. É de louvar a tendência para a operação flexível do espaço aéreo civil e militar em muitos Estados-Membros, a qual deverá ser aceite por todos os Estados envolvidos na gestão do tráfego aéreo na Europa. O Comité apoia uma cada vez maior aproximação entre a gestão dos sistemas de tráfego aéreo civis e militares no sentido da melhor utilização do espaço aéreo.

3.3. Segurança

O Comité regista que se concentrou a atenção na redução dos prazos. Embora a segurança não seja ignorada pela Comissão, o Comité considera que deveria ser analisada com atenção a hipótese de todos os aspectos da segurança de ATC serem da responsabilidade de outra entidade que não o EUROCONTROL «reinventado».

3.4. Capacidades das Tecnologias de Navegação

Um ATM operacional deve ter totalmente em conta as futuras capacidades das tecnologias electrónicas de navegação. O futuro organismo de ATC na Europa deve ter em conta as implicações organizacionais da introdução, num futuro previsível, de navegação por satélite na Europa. As novas tecnologias terão um papel importante nos arranjos institucionais. Para além disso, serão necesssários fundos comuns o que implicará uma gestão comum do espaço aéreo.

Bruxelas, 31 de Outubro de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() O termo «reinventado» é da Comissão. «Aperfeiçoado» ou «grandemente reforçado» exprimiriam com mais propriedade o futuro que se pretende para o EUROCONTROL.

ANEXO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>