GLOSSÁRIO

Deslocação : Grau em que uma atividade promovida pelo apoio público é contrabalançada por reduções de atividade em outros locais.

Eixos : No período de programação de 2007-2013, a política de desenvolvimento rural é executada através de três eixos temáticos, que representam grupos coerentes de medidas de desenvolvimento rural, e de um eixo horizontal dedicado à abordagem Leader (eixo Leader).

ETI : Equivalente a tempo inteiro. Unidade utilizada para medir os empregados de uma forma que os torna comparáveis mesmo quando trabalham um número diferente de horas por semana. Esta unidade é obtida através de uma comparação do número médio de horas prestadas por um empregado com o número médio de horas de um trabalhador a tempo inteiro.

FEADER : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.

Medida : Regime de ajuda para a execução de uma política. Uma medida define as regras aplicáveis aos projetos que podem ser financiados no âmbito de um eixo.

Medida 311 : Medida destinada à "diversificação para atividades não agrícolas".

Medida 312 : Medida destinada à "criação e desenvolvimento de microempresas".

Medida 313 : Medida destinada ao "incentivo a atividades turísticas".

Orientações estratégias da UE : Com estas orientações estratégicas, o Conselho define as prioridades da União Europeia no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), Estabelece uma ligação com os objetivos determinados pelos Conselhos Europeus de Lisboa e de Gotemburgo e transforma-os em política de desenvolvimento rural. A ideia consiste em garantir a coerência do desenvolvimento rural com outras políticas da UE, em especial nos domínios da coesão e do ambiente, e acompanhar a execução da nova política agrícola comum (PAC) e da reestruturação que esta implica.

PDR : Programa de desenvolvimento rural. Documento de programação elaborado pelo Estado-Membro e aprovado pela Comissão para planear e executar a política de desenvolvimento rural da UE. Pode ser elaborado ao nível regional ou nacional.

Período de programação : Quadro plurianual de planeamento e execução das políticas da UE, como a política de desenvolvimento rural; o atual período de programação do desenvolvimento rural decorre entre 2007 e 2013.

Peso morto : Situação em que um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado sem a ajuda concedida.

PEN : O Plano Estratégico Nacional é um documento elaborado pelo Estado-Membro que garante que o apoio da UE ao desenvolvimento rural é coerente com as linhas de orientação estratégica da UE, bem como a coordenação entre as prioridades da UE, do país e da região. O Plano Estratégico Nacional é um instrumento de referência na preparação da programação do FEADER, devendo ser executado por intermédio de programas de desenvolvimento rural.

QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação.

VAB : Valor acrescentado bruto.

SÍNTESE

I. A política de desenvolvimento rural da UE destina-se a resolver problemas das zonas rurais como o despovoamento, a escassez de oportunidades económicas e o desemprego. Proporciona financiamento para apoiar o crescimento, o emprego e o desenvolvimento sustentável nas zonas rurais.

II. Um dos três eixos temáticos da política de desenvolvimento rural da UE, designado por eixo 3, visa melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais e diversificar a economia rural. Este eixo prevê três medidas específicas destinadas a diversificar a economia rural:

- diversificação para atividades não agrícolas (medida 311);

- apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas, com vista a promover o espírito empresarial e a desenvolver o tecido económico (medida 312);

- incentivo a atividades turísticas (medida 313).

III. No período de 2007-2013, o orçamento da UE afetado a estas medidas ascende a 5 mil milhões de euros. Estas verbas da UE são complementadas pela programação de mais 2 mil milhões de euros provenientes de fundos nacionais.

IV. A auditoria do Tribunal examinou se a Comissão e os Estados-Membros conseguiram uma otimização dos recursos através das medidas de diversificação da economia rural. Em especial, o Tribunal avaliou se estas três medidas foram concebidas e executadas de forma a contribuírem eficazmente para o crescimento e o emprego, e se os projetos mais eficientes e eficazes foram selecionados para efeitos de financiamento. Além disso, o Tribunal avaliou até que ponto a informação disponível em matéria de acompanhamento e avaliação facultava dados fiáveis, completos e atempados sobre os efeitos das medidas em causa.

V. O Tribunal conclui que, em termos gerais, a Comissão e os Estados-Membros conseguiram, embora apenas de forma limitada, otimizar os recursos através das medidas de diversificação da economia rural, dado que a ajuda não foi direcionada de forma sistemática para os projetos com maior probabilidade de cumprirem o propósito das medidas. Este resultado adveio da não inscrição de necessidades claras de intervenção ou objetivos específicos nos PDR, da adoção de critérios de elegibilidade gerais que não se cingiram aos projetos com mais probabilidades de obter a diversificação pretendida e da definição de critérios de seleção que não resultaram na escolha dos projetos mais eficazes ou que, simplesmente, não foram aplicados. Muito frequentemente, em especial no início do período de programação, a seleção dos projetos pautou-se mais pela necessidade de executar o orçamento afetado do que pela qualidade dos projetos em si. Em determinados Estados-Membros, independentemente da sua avaliação, todos os projetos elegíveis foram financiados sempre que existisse orçamento suficiente.

VI. Os Estados-Membros não atenuaram suficientemente os riscos de peso morto ou de deslocação, logo, não lograram a máxima eficiência na utilização dos recursos. Os controlos dos Estados-Membros relativos à razoabilidade dos custos não reduziram de forma suficiente o risco de inflacionamento dos mesmos, havendo a registar exemplos de imposição de encargos administrativos excessivos sobre os candidatos e de atrasos nos pagamentos.

VII. Registou-se uma falta de eficácia no acompanhamento e avaliação das medidas, existindo, por isso, um risco concreto de desconhecimento dos resultados dos financiamentos atribuídos aos projetos. A prioridade estratégica da UE de criação de emprego não foi corretamente orientada e verificou-se um défice de gestão ativa nos casos em que se antevia o incumprimento das metas definidas.

VIII. Assim, o Tribunal recomenda o seguinte:

- nos seus programas de desenvolvimento rural (PDR), os Estados-Membros devem explicitar claramente os motivos e a forma como a intervenção pública de apoio a investimentos em atividades não agrícolas ajudará a corrigir, por exemplo, as deficiências de mercado inerentes aos obstáculos que se colocam ao emprego e ao crescimento. Em seguida, os Estados-Membros devem definir objetivos específicos e mensuráveis com respeito a estas necessidades. A Comissão deve aprovar apenas os PDR que apresentem estratégias fundamentadas e exaustivas, com razões claras, que evidenciem a forma como a intervenção desta política contribuirá para realizar o desiderato estratégico da criação de condições para o crescimento e de oportunidades de emprego;

- os Estados-Membros devem estabelecer e aplicar de forma coerente critérios que assegurem a seleção dos projetos mais eficazes e sustentáveis que estejam relacionados com os seus objetivos específicos. A Comissão deve garantir a aplicação correta e contínua destes critérios, e não apenas em casos de escassez de recursos orçamentais;

- a Comissão e os Estados-Membros devem promover a adoção das melhores práticas para atenuar os riscos de peso morto e deslocação. A Comissão deve incentivar os Estados-Membros a adotarem a prática do reconhecimento da elegibilidade das despesas dos investimentos apenas a partir da data de aprovação da subvenção;

- a Comissão deve certificar-se de que os Estados-Membros dispõem de sistemas eficazes para verificar se os custos são razoáveis;

- antecipando o próximo período de programação, a Comissão e os Estados-Membros devem assegurar a obtenção de informações fiáveis e pertinentes para facilitar a gestão e o acompanhamento das medidas e demonstrar até que ponto os apoios concedidos estão a contribuir para a concretização das prioridades da UE. As metas em matéria de criação de emprego devem ser realistas e o número de postos de trabalho criados deve ser acompanhado com precisão, devendo ainda haver lugar a uma melhor gestão das medidas ao longo do período de programação, nomeadamente se se verificar que as metas fixadas não serão atingidas;

- a Comissão e os Estados-Membros devem multiplicar esforços no sentido de reduzir os encargos administrativos e garantir a realização dos pagamentos dentro de um prazo razoável.

INTRODUÇÃO

1. A política de desenvolvimento rural da UE destina-se a resolver problemas das zonas rurais como o despovoamento, a escassez de oportunidades económicas e o desemprego. Proporciona financiamento para apoiar o crescimento, o emprego e o desenvolvimento sustentável nas zonas rurais.

2. A política de desenvolvimento rural da UE para o período de 2007-2013 incide em três temas (designados por "eixos temáticos"), a saber:

eixo 1 — aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal;

eixo 2 — melhoria do ambiente e da paisagem rural;

eixo 3 — promoção da qualidade de vida nas zonas rurais e da diversificação da economia rural [1].

3. As oito medidas no âmbito do eixo 3 visam, por definição, os seguintes objetivos [2]:

"Diversificação das atividades agrícolas a favor de atividades não agrícolas e desenvolvimento de setores não agrícolas, [...] promoção do emprego, [...] melhoria dos serviços básicos — incluindo o acesso local às tecnologias da informação e da comunicação — e [...] realização de investimentos que tornem as zonas rurais mais atrativas, a fim de inverter as tendências de declínio económico e social e de despovoamento dessas zonas".

4. Inserido no eixo 3, o objetivo da UE de diversificação da economia rural é apoiado por três medidas específicas:

i) diversificação para atividades não agrícolas (medida 311);

ii) apoio à criação e ao desenvolvimento de microempresas, com vista a promover o espírito empresarial e a desenvolver o tecido económico (medida 312);

iii) incentivo a atividades turísticas (medida 313).

5. As orientações estratégicas comunitárias adotadas pelo Conselho [3] definem as prioridades da União Europeia no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). Estas orientações estabelecem a finalidade das despesas no âmbito do eixo 3:

"Os recursos [...] a título do eixo 3 devem contribuir para a prioridade essencial da criação de oportunidades de emprego e de condições de crescimento."

Assim, as orientações definem a abordagem estratégica a seguir pelos Estados-Membros na elaboração dos respetivos planos estratégicos nacionais (PEN) e subsequentes programas de desenvolvimento rural (PDR) para o período de 2007-2013. Em consonância com a Estratégia de Lisboa, o contributo previsto para o crescimento e o emprego nas zonas rurais foi igualmente refletido nos indicadores de resultados das normas de execução [4].

6. As medidas de diversificação, que fazem parte da política de desenvolvimento rural, estão sujeitas ao sistema de gestão partilhada da Comissão e dos Estados-Membros. Os PDR são propostos pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão. Seguidamente, os Estados-Membros selecionam quais os projetos a financiar com base nos programas apresentados. O gráfico 1 indica a forma como o quadro regulamentar concede financiamento aos projetos de diversificação.

FIGURA 1

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7. As despesas da UE previstas para estas medidas fixaram-se em 5 mil milhões de euros para o período de 2007-2013, a que acresciam 2 mil milhões de euros provenientes dos fundos nacionais dos Estados-Membros. Como o nível de procura para certas medidas foi inferior ao esperado, o financiamento programado para as medidas em alguns Estados-Membros sofreu uma redução de 0,3 mil milhões de euros no decorrer do período de programação (ver anexo I).

8. O financiamento é disponibilizado sob a forma de subvenções de apoio aos projetos apresentados, tratando-se, por isso, de montantes a somar ao financiamento mobilizado pelos próprios beneficiários. Por norma, os tipos de projetos financiados no âmbito das medidas do eixo 3 abrangem:

no âmbito da medida 311: atividades de serviços (casa de hóspedes, agroturismo, atividades pedagógicas e sociais na exploração agrícola, etc.), atividades artesanais (cerâmica, confeção de produtos locais, etc.) e atividades comerciais (criação de lojas ligadas à exploração agrícola com venda direta de produtos [5] ao consumidor, etc.);

no âmbito da medida 312: apoio ao desenvolvimento de microempresas existentes ou a pessoas singulares que têm um projeto de criação de uma nova microempresa (menos de 10 empregados e volume de negócios inferior a 2 milhões de euros) com uma atividade não agrícola;

no âmbito da medida 313: construção ou renovação de infraestruturas turísticas, instalações e/ou atrações turísticas para visitantes, infraestruturas de lazer, desenvolvimento e comercialização de produtos turísticos, desenvolvimento de estratégias de comercialização no domínio do turismo, material informativo.

9. A caixa 1 apresenta exemplos dos tipos de projetos financiados ao abrigo das três medidas de diversificação e auditados pelo Tribunal.

10. O custo total de cada projeto auditado variou entre os 10000 euros e os 3 milhões de euros, tendo a ajuda pública oscilado entre 2500 euros e 1,1 milhões de euros. Relativamente a estas medidas, o Regulamento (CE) n.o 1698/2005 não fixou um montante máximo elegível nem uma taxa de intensidade máxima de ajuda permitida. Os Estados-Membros determinam a taxa de ajuda e o montante máximo elegível nos respetivos PDR em conformidade com as normas gerais da UE em matéria de auxílios estatais.

CAIXA 1

EXEMPLOS DOS TIPOS DE INVESTIMENTO FINANCIADOS PELAS MEDIDAS DE DIVERSIFICAÇÃO

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© Tribunal de Contas Europeu.

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© Tribunal de Contas Europeu.

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© Tribunal de Contas Europeu.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

11. O Tribunal procurou avaliar se as medidas auditadas foram concebidas e executadas de forma a otimizar os recursos e se os projetos auditados que foram financiados atingiram os objetivos das medidas. O Tribunal examinou igualmente se os resultados das medidas foram acompanhados e aferidos de forma a permitir que os Estados-Membros e a Comissão detetassem e respondessem a quaisquer eventuais problemas e fornecessem informações objetivas sobre esses resultados.

12. A auditoria visou, sobretudo, responder à seguinte questão:

Os Estados-Membros e a Comissão conseguiram uma otimização dos recursos através das medidas de diversificação da economia rural

As principais subquestões eram as seguintes:

As medidas de diversificação são concebidas e executadas de forma a contribuírem eficazmente para o crescimento e o emprego?

Os riscos para a eficiência e a economia foram suficientemente atenuados?

Foram, de facto, financiados projetos eficientes e eficazes?

13. A auditoria abrangeu os serviços da Comissão e visitas a seis Estados-Membros [República Checa, França-Aquitânia, Itália-Campânia, Polónia, Suécia (Västra Götaland) e Reino Unido-Inglaterra (Yorkshire e Humber)] [6], tendo incluído a conceção e execução das medidas, os resultados obtidos pelos projetos concluídos e o acompanhamento do apoio financeiro concedido no âmbito das medidas de diversificação. Este cenário implicou o exame de uma amostra de 129 processos de projetos, que abrangia as três medidas de diversificação. Foram efetuadas visitas no local de 57 projetos, incluindo a análise da documentação correspondente e entrevistas com os beneficiários de ajuda. Os processos de 72 projetos foram controlados mediante uma análise documental.

OBSERVAÇÕES

PARTE I — AS MEDIDAS DE DIVERSIFICAÇÃO SÃO CONCEBIDAS E EXECUTADAS DE FORMA A CONTRIBUÍREM EFICAZMENTE PARA O CRESCIMENTO E O EMPREGO?

14. "As medidas do eixo 3 devem contribuir para a prioridade essencial da criação de oportunidades de emprego nas zonas rurais em atividades e serviços não agrícolas. Esta prioridade constitui uma resposta às tendências, observadas em muitas partes da Europa, de declínio económico e social e despovoamento das zonas rurais. A diversificação é necessária para o crescimento, o emprego e o desenvolvimento sustentável nas zonas rurais, contribuindo, por essa via, para um melhor equilíbrio territorial tanto no plano económico como no plano social" [7].

15. Os Estados-Membros são obrigados a indicar, nos respetivos PDR, que estão em consonância com os respetivos PEN, as suas necessidades estruturais e territoriais sob a forma de objetivos claros e específicos [8]. Posteriormente, devem executar medidas centradas na realização desses objetivos.

16. A fim de tornarem as suas políticas eficazes e devidamente direcionadas, os Estados-Membros têm de conhecer os fatores geradores quer de emprego quer de crescimento nas zonas rurais, bem como os obstáculos que se lhes colocam. Devem igualmente garantir que as razões da intervenção são claramente justificadas, explicitando de que forma o financiamento público pode contribuir, por exemplo, para corrigir as deficiências de mercado. Os Estados-Membros devem ainda especificar os efeitos que preveem alcançar (como pode ou irá a diversificação contribuir para o crescimento sustentável e quais as mudanças ambicionadas), estabelecendo assim, um quadro claro e orientações claras para a gestão contínua do programa (por exemplo, assinalando as melhorias a introduzir se necessário).

17. O Tribunal procedeu a uma análise da legislação da UE e dos sistemas, procedimentos e documentos dos Estados-Membros, a fim de apurar se a conceção e a execução das medidas de diversificação eram suscetíveis de proporcionar um financiamento eficiente de projetos eficazes e dirigidos para a prioridade do crescimento e da criação de emprego. Mais especificamente, a auditoria procurou averiguar se, relativamente às medidas, os Estados-Membros dispunham de razões que demonstrassem a necessidade de intervenção pública, a definição de objetivos claros e critérios de elegibilidade pertinentes, bem como o estabelecimento de procedimentos de seleção eficazes. Além disso, a auditoria avaliou até que ponto a Comissão e os Estados-Membros geriram as medidas em função dos resultados obtidos.

OS OBJETIVOS DEFINIDOS ERAM GERAIS E NEM SEMPRE DIZIAM RESPEITO À CRIAÇÃO DE CONDIÇÕES PARA OPORTUNIDADES DE CRESCIMENTO E DE EMPREGO

18. Cumprindo o disposto no artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 [9], nos PDR nacionais/regionais auditados identificaram-se, de facto, diversos pontos fortes e fracos nas suas economias rurais. Contudo, os PDR e restantes documentos de programação não aprofundaram a análise das causas subjacentes a estes problemas, de modo a determinar a forma como a intervenção deveria ser direcionada [10] (ver caixa 2).

19. Embora os PDR analisados identificassem alguns benefícios potenciais decorrentes da aplicação das medidas 311, 312 e 313, nenhum deles traçava uma lógica de intervenção assente nas necessidades identificadas — nos objetivos específicos — nas atividades necessárias para realizar estes objetivos. A título de exemplo, na Suécia, o PDR enumerava vários domínios em que a intervenção pública poderia ser necessária para diversificar a economia rural e impulsionar o crescimento (por via da eliminação de obstáculos à participação das mulheres, da criação de associações de garantia de crédito, etc.), mas não fixava objetivos específicos nem identificava tipos específicos de atividades a financiar para colmatar estas necessidades.

CAIXA 2

EXEMPLO DE UM PDR EM QUE NÃO SE DEMONSTRA DE FORMA CLARA A NECESSIDADE DE FINANCIAR MEDIDAS DE DIVERSIFICAÇÃO

Reino Unido-Inglaterra: De acordo com o PDR, ao aplicar as medidas, cada região deve prestar especial atenção ao seu fraco desempenho e às suas desvantagens no plano económico. O Plano de Execução Regional do Yorkshire e Humber apresenta como justificação o facto de que a região tem uma proporção de explorações agrícolas diversificadas inferior à média nacional, mas não demonstra a necessidade de uma maior diversificação da economia rural, seja em termos de rendimentos agrícolas, viabilidade das explorações, volatilidade das receitas ou outros fatores, nem aponta as razões da menor diversificação desta região ou a forma como a intervenção pública poderia ajudar a corrigir a situação.

20. Com exceção de um exemplo em Itália (ver ponto 21), em todos os PDR nacionais/regionais auditados, os objetivos eram de tal forma gerais e indefinidos que as autoridades nacionais/regionais não conseguiram desenvolver metas mensuráveis (ver caixa 3). Assim, o contributo de cada medida para os objetivos operacionais era quantificado apenas em termos de metas dos indicadores de acompanhamento constantes do quadro comum de acompanhamento e avaliação da UE [11]. No entanto, estas "metas" foram estabelecidas calculando os resultados previstos com base no volume de despesa projetada, em vez de definir primeiro os resultados pretendidos e necessários para suprir uma necessidade ou atingir um objetivo e, seguidamente, determinar que parte de uma dada meta era possível concretizar com o financiamento disponível.

21. Em Itália-Campânia, a medida 311 constituiu uma exceção, já que estabeleceu o objetivo específico de "promover o emprego a tempo inteiro dos membros do agregado familiar agrícola", ao qual associou um indicador quantificado (ou seja, com uma meta): "número de membros do agregado familiar agrícola que encontram emprego nas atividades apoiadas".

CAIXA 3

EXEMPLO DE DEFINIÇÃO DE OBJETIVOS DEMASIADO GERAIS PARA AS MEDIDAS DE DIVERSIFICAÇÃO

Na República Checa, foram definidos objetivos idênticos para as três medidas: "diversificação das atividades agrícolas para a produção não agrícola, desenvolvimento da produção não agrícola e apoio à criação de emprego", "diversidade da economia rural", "promoção da qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação das atividades económicas". Estes objetivos são retirados do considerando 46 do preâmbulo do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 sem mais especificações, sendo por isso de caráter geral e indefinido. Por exemplo, o objetivo "diversidade da economia rural" não especifica o grau de melhoria da situação atual que a medida visa alcançar, não podendo, portanto, ser convertido num indicador qualitativo ou quantitativo.

No PDR da Polónia, os objetivos da medida 313 (turismo) foram indicados apenas de uma forma geral no âmbito de uma medida integrada [12], sendo descritos da seguinte forma: "A medida vai melhorar as condições de vida nas zonas rurais"; "Contribuirá para o desenvolvimento da identidade da população rural"; "Contribuirá para a (…) preservação da especificidade (...) das zonas rurais". Esta formulação de caráter geral não especifica a forma como a medida contribuirá para o incentivo às atividades turísticas.

22. O facto de os Estados-Membros e regiões auditados não terem especificado com clareza o que pretendem alcançar deixa transparecer uma estratégia mais norteada pela procura do que pelos objetivos. Consequentemente, são vários os setores e atividades que continuam a ser elegíveis, existindo o risco de as ajudas serem insuficientemente orientadas para as necessidades e desvantagens estruturais identificadas (razões da intervenção) que nomeadamente obstam ao crescimento e à criação de emprego.

A COMISSÃO APROVOU PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL APESAR DAS INSUFICIÊNCIAS

23. O Regulamento (CE) n.o 1974/2006 estabelece que os Estados-Membros devem identificar as razões da intervenção, os objetivos, o âmbito de aplicação e as ações das medidas. Além disso, os PDR devem apresentar "provas de que o apoio às medidas de investimento corresponde a objetivos claramente definidos, que refletem as necessidades territoriais e as desvantagens estruturais identificadas". Assim, antes de aprovar os PDR dos Estados-Membros, cabe à Comissão verificar a coerência dos objetivos dos PDR quer com as estratégias nacionais e da UE, quer com as necessidades e insuficiências detetadas.

24. Porém, dado que os PDR auditados definiam os objetivos em termos bastante gerais, a utilidade dos controlos de coerência não pôde deixar de ser limitada. Ainda assim, a Comissão aprovou PDR apesar destas insuficiências e não procedeu a uma avaliação crítica dos motivos invocados para justificar a intervenção. De igual modo, não considerou o grau de eficiência ou eficácia das medidas propostas na geração de crescimento e de emprego sustentável.

AS CONDIÇÕES E OS CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE ESTABELECIDOS PELOS ESTADOS-MEMBROS NÃO LIMITAM O ÂMBITO DO APOIO À DIVERSIFICAÇÃO

25. Depois de estabelecerem os seus objetivos, os Estados-Membros devem definir as condições de elegibilidade (por exemplo, os tipos de investimento, as categorias de beneficiários e a natureza do apoio), para garantir que a ajuda é orientada para a concretização dos objetivos definidos.

26. Estas condições de elegibilidade destinam-se a limitar o âmbito da ajuda. O Tribunal constatou que os critérios de elegibilidade dos Estados-Membros eram igualmente muito gerais, o que resultou na afetação de fundos a projetos que, embora trazendo alguns benefícios para a população local, não visavam, em concreto, os fins das medidas específicas (ver caixa 4). Inclusivamente, o Tribunal detetou, na República Checa e na Suécia, projetos não elegíveis ao abrigo dos regulamentos da UE (ver anexo II).

OS PROCEDIMENTOS DE SELEÇÃO NÃO DIRECIONARAM OS FINANCIAMENTOS PARA OS MELHORES PROJETOS

27. Depois de estabelecerem os seus objetivos e critérios de elegibilidade, os Estados-Membros têm de definir os procedimentos de seleção de operações e de projetos de entre o conjunto de projetos elegíveis. Os critérios de seleção devem permitir aos Estados-Membros determinar e afetar o orçamento disponível às operações e projetos que prestem um maior contributo para a concretização dos objetivos. A aplicação eficaz dos critérios de seleção é um requisito previsto na legislação da UE aplicável [13].

CAIXA 4

O CARÁTER GERAL DOS CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE CONDUZIU AO FINANCIAMENTO DE DETERMINADOS PROJETOS NÃO ORIENTADOS PARA OS OBJETIVOS DAS MEDIDAS

Polónia: Embora a medida 311 vise a diversificação das explorações para atividades não agrícolas e promova o emprego fora da agricultura nas zonas rurais, na região da Pequena Polónia, 42% dos beneficiários adquiriram equipamentos (tratores, etc.) para poderem prestar serviços agrícolas básicos, semelhantes aos prestados a terceiros nas suas próprias explorações, sem que houvesse qualquer contributo para a diversificação da economia rural.

Ainda na Polónia, 68% dos projetos financiados ao abrigo da medida 313 (turismo) no momento da auditoria contemplaram a construção de instalações desportivas municipais ou investimentos em campos de jogos para crianças. A título de exemplo, um campo de futebol situado ao lado de uma escola foi modernizado ao abrigo da medida 313. Este projeto visou promover a qualidade de vida da comunidade rural com a criação de uma infraestrutura moderna para atividades desportivas e de lazer e a disponibilização de instalações desportivas às crianças da escola primária. No entanto, este tipo de projeto não é suscetível de diversificar a economia através da atração de turistas, que é o objetivo da medida [14].

28. Os critérios de seleção devem permitir uma avaliação objetiva e transparente dos méritos relativos das propostas de projetos, bem como garantir a rejeição dos projetos que não assegurem uma otimização dos recursos. Efetivamente, mesmo que todos preencham as condições estabelecidas, certos projetos são melhores do que outros para atingir os objetivos fixados com vista à satisfação das necessidades das zonas rurais. Por exemplo, e tendo em conta a limitação dos fundos disponíveis, em igualdade de circunstâncias, se um projeto de investimento criar mais postos de trabalho nas zonas rurais do que outro, a escolha deve recair no primeiro.

29. Dois dos Estados-Membros auditados não estabeleceram quaisquer critérios de seleção e basearam-se apenas nos seus critérios de elegibilidade gerais para elaborar uma lista de projetos a financiar. Esta situação verificou-se em França (Aquitânia) e na Polónia, durante os primeiros anos do período de programação (2007-2010). Aliás, neste período, a Polónia escolheu os projetos pela ordem de chegada ou de forma aleatória [15]. Noutro Estado-Membro, a Suécia ("Västrä Götaland"), o procedimento de seleção aplicado não pontuou ou classificou os projetos para permitir compará-los objetivamente ao longo do tempo e, com isso, garantir uma seleção coerente dos projetos mais prioritários.

30. Os restantes três Estados-Membros (Itália-Campânia, República Checa e Reino Unido-Inglaterra) aplicaram critérios de seleção e vários sistemas de pontuação diferentes, apesar de a República Checa ter suspendido a aplicação dos seus critérios de seleção em 2009. Contudo, estes últimos tornaram-se inúteis em Itália-Campânia e na República Checa, pois nenhum destes dois Estados-Membros/regiões definiu uma pontuação mínima efetiva a atingir por um projeto para efeitos de seleção. Por conseguinte, desde que houvesse financiamento disponível, os projetos podiam ser selecionados, mesmo que não fossem considerados particularmente relevantes à luz das prioridades nacionais/regionais (ver caixa 5).

31. Quatro dos Estados-Membros auditados [França-Aquitânia, Itália-Campânia, Suécia (Västra Götaland) e República Checa] selecionaram o maior número de projetos elegíveis possível com os recursos disponíveis, independentemente do seu contributo potencial para a realização dos objetivos das medidas. Contudo, a auditoria constatou que, posteriormente, caso o orçamento fosse insuficiente para cobrir todas as candidaturas elegíveis, a seleção dos projetos por parte dos Estados-Membros tornava-se mais restrita. Consequentemente, numa fase mais adiantada do processo, foram rejeitados melhores projetos unicamente por razões orçamentais (ver caixa 6).

CAIXA 5

EXEMPLOS DE SISTEMAS DE SELEÇÃO QUE NÃO RESULTARAM NA ESCOLHA DE PROJETOS RELEVANTES

Itália-Campânia: O sistema foi concebido de uma forma que podia, aparentemente, ser considerada uma boa prática, visto que os projetos de investimento elegíveis eram avaliados com base numa grelha de critérios de seleção que previa uma pontuação total mínima (limite) a atingir pelos projetos elegíveis, incluindo um limite de "qualidade do projeto". No entanto, o sistema atribuía pontos não só quando um projeto preenchia os critérios, mas também quando não os preenchia.

Na categoria "qualidade dos projetos", um projeto que não satisfaça quaisquer critérios obtém 20 pontos (ou seja, o "limite mínimo" necessário) e, por conseguinte, não deixará de ser financiado. Esta prática retira qualquer sentido à seleção com base na qualidade dos projetos, na medida em que, caso haja financiamento suficiente, todos os projetos são automaticamente selecionados.

França (Aquitânia): Na ausência de critérios de seleção, o simples facto de um projeto ser elegível e de haver fundos disponíveis equivale à sua seleção. Deste modo, foi atribuído financiamento a um projeto de criação de uma nova sala de provas de vinhos, quando essas instalações já existiam. O projeto não diversificou nem alargou a atividade da exploração agrícola em causa, não tendo, por isso, contribuído para os objetivos da medida ao abrigo da qual foi financiado.

CAIXA 6

EXEMPLOS DE PROCESSOS DE SELEÇÃO INEFICAZES

República Checa: Durante os primeiros dois anos (2007 e 2008), sem a fixação de um limite mínimo e com um orçamento suficiente para financiar todas as candidaturas elegíveis, os projetos apresentados não foram verdadeiramente avaliados com base nos critérios preferenciais. Assim, houve financiamento para projetos com 0 pontos num máximo de 35 pontos e 1 ponto numa pontuação máxima de 106. A partir de 2010, os projetos elegíveis passaram a necessitar de uma pontuação bastante mais elevada para obterem financiamento: um mínimo de 25 em 40 pontos possíveis e de 54 em 101 pontos possíveis, respetivamente.

Itália-Campânia: No âmbito da medida 312, durante o primeiro período para apresentação de candidaturas (julho/agosto de 2009), as 163 candidaturas elegíveis foram todas financiadas. No segundo período (setembro/outubro de 2009), 322 candidaturas eram elegíveis, mas apenas 70 foram financiadas, uma vez que o orçamento da medida já estava esgotado. Esta situação resultou na exclusão de projetos do segundo período de candidaturas, mesmo quando tinham uma pontuação bastante superior à dos projetos financiados durante o primeiro período. Por exemplo, dos projetos excluídos por falta de fundos no segundo período, o mais bem classificado registava uma pontuação mais elevada do que a de 85% dos projetos financiados no primeiro período.

Suécia: Até 2011, não foram rejeitadas candidaturas de projetos elegíveis pelo motivo de estes serem pouco prioritários. Esta ausência de priorização resultou, em 2011, no encerramento parcial das medidas devido a restrições de natureza orçamental, tendo-se rejeitado projetos com o argumento de "o dinheiro para os projetos ser limitado e haver a necessidade de estabelecer prioridades". Embora esta mudança tenha implicado uma afetação mais rigorosa do restante orçamento, grande parte já tinha sido aplicada.

AINDA QUE A CRIAÇÃO DE EMPREGO FORMASSE PARTE DA PRIORIDADE ESSENCIAL DAS MEDIDAS, NEM SEMPRE SE REFLETIU NA FORMA COMO OS FUNDOS FORAM DIRECIONADOS

32. Como referido anteriormente (ver ponto 14), a criação de emprego forma parte da prioridade essencial do eixo 3. Assim, ao definirem a prioridade dos projetos com vista à realização dos objetivos dos PDR, os Estados-Membros devem tentar selecionar os projetos com maior potencial de criação de emprego. Devem procurar criar mais postos de trabalho e, ao mesmo tempo, ter em devida consideração a eficiência e a eficácia financeira da ajuda, por exemplo, tendo em conta o custo e a qualidade de cada posto de trabalho.

33. A auditoria revelou que, à exceção de França, todos os Estados-Membros auditados tinham em consideração o potencial de criação de emprego na avaliação das propostas de projetos. Porém, as insuficiências dos sistemas de seleção atrás descritas levaram a que, na prática, em certos Estados-Membros, a seleção não tinha sido eficaz no que se refere à priorização dos projetos criadores de emprego (ver pontos 30, 31). A título de exemplo, em Itália (Campânia), embora o sistema de seleção da medida 311 permitisse a priorização dos projetos promotores do emprego a tempo inteiro de um membro do agregado familiar agrícola (ver ponto 21), registaram-se insuficiências na aplicação deste critério (ver caixa 7).

CAIXA 7

UM BOM SISTEMA NO PAPEL, MAS NÃO NA PRÁTICA

Em Itália-Campânia, o critério ligado ao objetivo da promoção do emprego a tempo inteiro do membro do agregado familiar é descrito como o rácio custo do investimento/número de empregados. No entanto, a avaliação incluía o cálculo da percentagem de membros do agregado familiar agrícola em situação de pleno emprego e a conversão dessa percentagem em pontos.

O convite à apresentação de propostas não continha quaisquer instruções sobre o cálculo dessa percentagem. Consequentemente, os cálculos não eram efetuados e os pontos eram atribuídos com base em alegações não fundamentadas constantes do relatório técnico.

Por exemplo, num projeto de agroturismo, o beneficiário previa como resultado "um aumento do tempo de trabalho dos membros da família" e, com base nisto, o projeto obteve a pontuação máxima. O cumprimento deste critério não foi verificado durante os controlos no local efetuados pelas autoridades antes do pagamento final e o beneficiário foi incapaz de facultar aos auditores qualquer prova deste alegado resultado.

34. Nos projetos que têm por objetivo a criação de emprego, o custo por posto de trabalho criado constitui um indicador da eficiência financeira dos mesmos. O Tribunal calculou este indicador [16] nos 26 projetos auditados que conseguiram criar emprego (ver anexo II). Este cálculo mostrou que o custo por posto de trabalho criado variava substancialmente consoante os projetos, indo dos 3000 euros aos 215000 euros. Se bem que o Tribunal reconheça que os projetos possam ter outros objetivos igualmente a considerar durante o processo de seleção, as diferenças significativas detetadas no custo por posto de trabalho criado em atividades semelhantes remetem para a necessidade de dar mais atenção a este aspeto.

35. Três dos Estados-Membros auditados tiveram em consideração a eficiência financeira das propostas de projetos apresentadas em termos de custo por posto de trabalho. Ao apreciarem os seus projetos, as autoridades do Reino Unido avaliaram e pontuaram o nível de competências dos postos de trabalho previstos no projeto e a otimização de recursos que eles representavam (custo por posto de trabalho e custo por nível de competências em termos da subvenção).

36. Na Polónia, a verba concedida varia de acordo com o número de postos de trabalho que o beneficiário se compromete a criar, ao passo que, em Itália, o custo por posto de trabalho só é avaliado no âmbito da medida 312, sendo a totalidade da despesa (ou seja, o custo total do investimento) confrontada com um valor médio determinado pelas autoridades. São atribuídos pontos suplementares com base no cálculo do custo por posto de trabalho.

37. Apenas a Polónia, a República Checa e o Reino Unido condicionaram a subvenção à criação efetiva de emprego quando a mesma estava prevista no projeto. Na Polónia e no Reino Unido, era necessário apresentar provas juntamente com o pedido de pagamento (no Reino Unido, era igualmente aceite a realização dos resultados previstos), ao passo que, na República Checa, os promotores dos projetos eram objeto de controlos específicos após a sua execução. A Polónia e a República Checa estabeleceram regras claras no que respeita ao período de compromisso de manutenção dos postos de trabalho criados (dois anos após o pagamento final e até ao fim do período de compromisso de cinco anos, respetivamente [17].

38. Ao invés, em Itália-Campânia, as autoridades baseavam-se apenas na estimativa de postos de trabalho a criar declarada pelo beneficiário na sua candidatura. A criação desses postos de trabalho não condicionava o pagamento nem era verificada por ocasião do pagamento final ou durante as atividades de acompanhamento posteriores. A auditoria revelou que apenas quatro dos nove projetos procuravam criar emprego e que, em dois deles, a criação de emprego ficou muito aquém da realização prevista.

AUSÊNCIA DE GESTÃO PROATIVA DAS MEDIDAS

39. Mesmo nos casos em que as informações resultantes do acompanhamento e da avaliação apontavam para incumprimento dos objetivos das medidas, as autoridades dos Estados-Membros não reviram a conceção das intervenções de modo a otimizar o seu impacto, com o apoio a projetos mais eficientes e eficazes, suscetíveis de produzir resultados que vão efetivamente ao encontro dos objetivos definidos.

40. Esta situação era particularmente evidente na República Checa, onde, apesar dos fracos resultados de execução em termos de criação de emprego, em parte devido aos objetivos irrealistas ou ambiciosos fixados pelas autoridades, nada foi feito no sentido de aumentar a preferência por projetos criadores de emprego. Na Suécia, a reafetação de parte dos orçamentos do eixo 3 entre condados teve em conta o nível da despesa, mas não os progressos na obtenção de resultados. Em Itália, foi definida uma elevada taxa de ajuda para aumentar a absorção dos fundos, mas sem qualquer relação com a obtenção de resultados (ver caixa 8).

CAIXA 8

EXEMPLOS DE AUSÊNCIA DE GESTÃO PROATIVA

República Checa: A avaliação intercalar, elaborada em 2010, destacou o efeito limitado das três medidas auditadas. O avaliador constatou que a medida 311 atingiu apenas 0,8% do indicador relativo aos empregos brutos a criar. A medida 312 realizou apenas 1,4% do objetivo inicialmente definido para a criação de emprego e a medida 313 alcançou apenas 1% após três anos de execução do programa. Apesar deste insucesso, a República Checa não procedeu à adaptação das medidas. Em vez disso, as autoridades checas mantiveram o mesmo nível de despesa programada por medida e reduziram os seus objetivos relativos ao indicador de resultado "Número bruto de empregos criados" em mais de 90% (de 29000 para 2700).

Itália-Campânia: A fim de impulsionar a execução financeira das medidas, em 2010, as autoridades aumentaram a taxa máxima de ajuda pública para 100% em relação aos projetos até ao montante de 50000 euros enquadrados nas medidas 311 e 312. Esta supressão da obrigação de o beneficiário contribuir para o projeto não se prendeu com uma maior otimização de recursos dos projetos em termos de resultados a atingir.

Suécia: Apesar de o indicador de resultado do QCAA relativo aos empregos criados só ter atingido 6,6% do objetivo em 2010, nem as medidas nem os critérios de seleção foram adaptados de modo a serem mais eficazes e a assegurarem o cumprimento desse objetivo. Além disso, foi indicado aos condados que, caso não atribuíssem pelo menos 50% dos fundos até outubro de 2011, os seus orçamentos seriam reafetados a outros condados em condições de aplicá-los com maior rapidez.

A COMISSÃO NÃO APROVEITOU SUFICIENTEMENTE AS INFORMAÇÕES RELATIVAS AOS RESULTADOS PARA MELHORAR A EFICIÊNCIA E A EFICÁCIA DAS MEDIDAS DE DIVERSIFICAÇÃO

41. A Comissão acompanha e supervisiona a execução dos programas, nomeadamente através da participação nas reuniões dos comités de acompanhamento [18], da análise dos relatórios intercalares anuais e realiza visitas de auditoria aos Estados-Membros. Além disso, mercê da sua responsabilidade em termos de boa gestão financeira, compete igualmente à Comissão melhorar a execução do programa em conformidade. O n.o 2 do artigo 77.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 concede à Comissão a possibilidade de participar nas reuniões do comité de acompanhamento "a título consultivo".

42. Ao longo do período de programação, a Comissão insistiu na necessidade de a medida ser executada de uma forma mais seletiva e orientada, independentemente da "suficiência orçamental". No entanto, a auditoria revelou que a Comissão nem sempre se certificou de que os Estados-Membros definiam e/ou aplicavam de forma coerente critérios de seleção adequados. Aliás, a Comissão nada fez de concreto perante o facto de a França, a Polónia e a República Checa (em 2009) não terem aplicado quaisquer critérios de seleção. No entanto, no que se refere às demais medidas de desenvolvimento rural, a Comissão, quando confrontada com insuficiências semelhantes, agiu propondo correções financeiras.

43. Por outro lado, a Comissão não tomou medidas adequadas durante os trabalhos do comité de acompanhamento ou o exame anual dos progressos dos programas [19] para garantir a eficácia dos Estados-Membros na seleção e aprovação de projetos que contribuíssem para a realização dos objetivos fixados. No que se refere ao caso descrito na caixa 8, a Comissão não exigiu uma melhoria da eficácia das medidas de diversificação na República Checa, tendo, em vez disso, aceitado uma mera redução dos objetivos relativos ao número bruto de empregos a criar.

PARTE II — OS RISCOS PARA A EFICIÊNCIA E A ECONOMIA FORAM SUFICIENTEMENTE ATENUADOS?

44. A otimização dos recursos consiste na melhor aplicação dos mesmos com vista à obtenção dos resultados pretendidos. Para além da eficácia, também os riscos em matéria de eficiência e economia são riscos de caráter geral que ameaçam a boa gestão financeira.

45. Relativamente à eficiência, o risco reside na possibilidade de uma atividade:

- não otimizar a realização para uma determinada contribuição ou fazê-lo sem ter em devida consideração a qualidade adequada;

- não minimizar a contribuição necessária para uma determinada realização ou fazê-lo sem ter em devida consideração a qualidade adequada.

46. Relativamente à economia, o risco consiste na possibilidade de uma atividade:

- não minimizar o custo dos recursos ou fazê-lo sem ter em devida consideração a qualidade adequada.

47. Os riscos em matéria de eficiência e economia podem ser consideravelmente atenuados por uma boa programação. Contudo, tal facto não exime as autoridades da responsabilidade pela realização dos controlos pertinentes ao nível da execução.

48. Por este motivo, e de acordo com os princípios da eficiência e da economia consagrados no n.o 2 do artigo 30.o do Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 [20], o Tribunal considera que os Estados-Membros devem:

- certificar-se, antes de concederem o financiamento, de que os candidatos comprovaram a viabilidade e a sustentabilidade financeiras dos seus projetos;

- aplicar procedimentos com vista a atenuar os riscos de constituírem um peso morto e de deslocação [21];

- garantir a razoabilidade de custos dos projetos;

- assegurar a possibilidade de os projetos serem executados dentro de um prazo razoável e sem burocracia e custos injustificados.

EFICIÊNCIA

OS CONTROLOS DOS ESTADOS-MEMBROS DÃO POUCAS GARANTIAS DA SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA DOS PROJETOS

49. A fim de evitar o desperdício de financiamento público em projetos precocemente votados ao insucesso, os Estados-Membros devem, mediante controlos de viabilidade proporcionais, analisar a solidez da situação financeira e do plano de negócios do candidato e documentar a sua apreciação.

50. A legislação atual não exige de forma explícita esses controlos de viabilidade [22], pelo que apenas três dos Estados-Membros auditados (Polónia, Suécia e Reino Unido) realizaram análises sistemáticas da situação financeira dos candidatos. No entanto, sobretudo na Polónia e na Suécia, a auditoria detetou várias lacunas, relacionadas, na sua maioria, com avaliações superficiais e menos fiáveis e com deficiências ao nível da documentação. Os restantes Estados-Membros auditados não procederam a qualquer controlo de viabilidade sistemático (França-Aquitânia e Itália-Campânia) ou suspenderam-nos (República Checa) (ver caixa 9).

CAIXA 9

CONTROLOS DE VIABILIDADE: EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS E INSUFICIÊNCIAS

Reino Unido-Inglaterra: As autoridades aplicam vários procedimentos, consoante a dimensão da subvenção, que podem ser considerados boas práticas: os rácios financeiros são calculados com base nas informações contabilísticas e nas projeções relativas à tesouraria, o contabilista emite um parecer independente e é obrigatória a apresentação de um plano de atividades que inclua uma análise de mercado e previsões de vendas. Os pressupostos subjacentes são analisados meticulosamente pelo avaliador, sendo tidos em conta os riscos de gestão e execução.

Polónia: Num caso em concreto, o plano de negócios inicial do beneficiário indicava um valor atualizado líquido (VAL) negativo, o que implicaria a inelegibilidade do projeto. Quando as autoridades polacas solicitaram que explicasse o VAL negativo, o beneficiário limitou-se a apresentar um novo plano com previsões de vendas bastante superiores. O VAL passou de negativo a positivo e o projeto foi aceite. O Tribunal constatou que os resultados do projeto tinham ficado muito aquém das previsões iniciais e revistas.

França (Aquitânia): São requeridos estudos de viabilidade e análises financeiras para determinados projetos, porém, não é efetuado qualquer controlo de viabilidade formal com base nessa documentação. Num caso em concreto, um projeto foi aprovado e financiado apesar de um estudo de viabilidade revelar que a empresa em causa atravessava dificuldades financeiras decorrentes da debilidade da sua solvência global, com riscos significativos a curto prazo e uma autonomia financeira muito reduzida. A visita de auditoria do Tribunal apurou que a empresa apoiada estava em situação de falência.

República Checa: Inicialmente, a capacidade de crédito do candidato em causa era objeto de controlo no caso de projetos com mais de 2 milhões de coroas checas (cerca de 78000 euros) em despesas elegíveis. Perante a crise económica e no sentido de evitar a redução do número de candidatos elegíveis durante a mesma, as autoridades checas decidiram, a partir de meados de 2009, não prosseguir com a avaliação da capacidade de crédito dos beneficiários.

A PROGRAMAÇÃO E A EXECUÇÃO DA MEDIDA PELOS ESTADOS-MEMBROS NÃO ATENUARAM DE FORMA EFICAZ OS RISCOS DE PESO MORTO…

51. A condição de peso morto prende-se com a probabilidade de o beneficiário realizar o investimento mesmo sem concessão de financiamento. Neste tipo de casos, a concessão de subvenções reduz a eficiência dos fundos orçamentais nacionais e da UE, uma vez que não é necessário recorrer à despesa pública para obter o efeito pretendido.

52. O método mais eficaz para reduzir o risco de peso morto passa por delinear e programar as medidas 311 a 313 de forma a direcionar o financiamento público para necessidades identificadas (por exemplo, deficiências do mercado) ou por incentivar o fornecimento de externalidades positivas e bens públicos (por exemplo, através de ajudas destinadas a suportar os custos da introdução de tecnologias ambientalmente sustentáveis ou a apoiar projetos que gerem benefícios para a população em geral). Contudo, mesmo nos casos em que o sistema foi concebido para incentivar o fornecimento de bens públicos através da ajuda a beneficiários privados, o impacto potencialmente positivo veio a revelar-se, em determinados casos, nulo em termos práticos (ver caixa 10).

53. De igual modo, os Estados-Membros podem atenuar o risco de peso morto através do processo de seleção dos projetos. Nomeadamente, os Estados-Membros podiam ter solicitado aos candidatos que demonstrassem a necessidade de uma subvenção mediante a apresentação das informações relativas à situação financeira, comercialização e gestão reunidas para o controlo de viabilidade. Se um candidato tiver capital suficiente ou acesso ao mesmo para financiar totalmente o projeto ou as perspetivas de sucesso deste último forem elevadas, em condições normais, o investimento far-se-á com ou sem ajuda. Neste caso, uma subvenção representaria uma utilização ineficiente de dinheiros públicos escassos.

CAIXA 10

EXEMPLO DE UM IMPACTO POTENCIALMENTE POSITIVO COM EFEITOS NULOS NA PRÁTICA

Itália-Campânia: O sistema de avaliação dos projetos previa o cálculo de uma pontuação relativa aos critérios de índole ambiental. No entanto, a auditoria constatou que, para obter dez pontos correspondentes ao critério da "poupança de água" ou os cinco pontos do critério "ir além do tratamento normal dos resíduos", bastava prometer efetuar investimentos básicos em, por exemplo, sanitários com autoclismo de descarga dupla ou num recipiente de compostagem de baixo custo (num caso em concreto, o custo de um recipiente de compostagem orçava em 350 euros, contra um custo total do projeto de 247000 euros). A poupança global de água não tinha de ser prometida nem era considerada na avaliação. Assim, um projeto podia obter 15 pontos (uma pontuação decisiva em muitos casos) sem prever uma poupança de água ou um impacto ambiental significativo.

54. Os PDR de dois dos seis Estados-Membros auditados (Suécia e Reino Unido-Inglaterra) sublinham o facto de a condição de peso morto constituir um sério risco para a boa gestão financeira. Porém, apenas as autoridades do Reino Unido obrigaram os beneficiários a demonstrar a necessidade de ajuda, rejeitando os projetos em que a necessidade de financiamento público não era comprovada. Ao apreciarem os projetos, as autoridades do Reino Unido tiveram em consideração os seguintes elementos: o nível de fundamentação da necessidade de ajuda na candidatura, as deficiências de mercado visadas pelo projeto, a existência de um défice de financiamento (por exemplo, comparando previsões de tesouraria alternativas entre um "cenário de recurso ao crédito" e um "cenário de intervenção pública") e o valor das realizações do projeto para a região, com base numa estimativa das realizações que seriam concretizadas sem a ajuda.

55. O Tribunal observou previamente (por exemplo, nos seus relatórios sobre a abordagem Leader — medidas 121 e 123 [23]) que os casos em que os investimentos já tiveram início ou foram mesmo concluídos antes de a decisão de concessão de ajuda ser tomada constituem um forte indicador do efeito de peso morto. Nestas situações, a decisão de investimento inicial do beneficiário deixa entender que o mesmo estaria disposto e teria capacidade para realizar o investimento mesmo na ausência de ajuda. Por conseguinte, considera-se boa prática os Estados-Membros classificarem os projetos como elegíveis para financiamento apenas a partir da data de aprovação da subvenção.

56. O Reino Unido (Inglaterra) aplicou esta boa prática. Nos outros Estados-Membros auditados, os investimentos foram, regra geral, considerados elegíveis a partir da data de apresentação da candidatura. Os auditores constataram que 25 dos 57 projetos auditados (ou seja, 44%) tinham arrancado antes de ser tomada a decisão de subvenção (ver quadro).

57. Foi realizada uma avaliação complementar ao risco de peso morto, com base em entrevistas aos beneficiários e em provas documentais referentes às fontes de financiamento da conclusão do projeto, à rentabilidade do investimento e à calendarização do investimento face à decisão de subvenção. A análise evidencia que 35 dos 57 projetos (61% da amostra) teriam sido executados de qualquer forma, se bem que, em determinados casos, em menor escala ou durante um período mais dilatado (ver anexo II). Esta situação verificou-se, nomeadamente, nos casos em que a verba da subvenção era muito reduzida, por exemplo, na Suécia, onde mais de um terço das subvenções atribuídas rondava os 10000 euros ou menos. Além disso, e ainda na Suécia, o Tribunal detetou, inclusivamente, uma situação em que um projeto obteve aprovação depois de concluído (ver caixa 11).

QUADRO

PROJETOS INICIADOS ANTES DA APROVAÇÃO DA SUBVENÇÃO

Estado-Membro | Número total de projetos auditados | Projetos auditados iniciados antes da aprovação |

República Checa | 11 | 4 |

França (Aquitânia) | 10 | 8 |

Itália-Campânia | 9 | 3 |

Polónia | 8 | 3 |

Suécia (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Reino Unido-Inglaterra (Yorkshire e Humber) | 9 | 0 |

Total | 57 | 25 |

CAIXA 11

FORTE INDICADOR DE PESO MORTO: CONCESSÃO DE FINANCIAMENTO DA UE A UM PROJETO JÁ CONCLUÍDO

Na Suécia, foi atribuída uma subvenção de 240000 coroas suecas (22000 euros) para a ampliação das oficinas de uma empresa que presta serviços de assistência técnica e reparação de máquinas florestais. O beneficiário apresentou um pedido de subvenção incompleto em maio de 2008, que continha a descrição do projeto numa simples linha e não incluía qualquer plano de atividades. Posteriormente, no início de maio de 2009, completou o pedido de subvenção com as informações solicitadas pelo Conselho do Condado. A decisão de concessão da subvenção foi tomada uma semana depois e, ainda no mesmo mês, o beneficiário apresentou um pedido de pagamento. O projeto fora já concluído em abril de 2009, antes da apresentação do pedido completo.

Por ocasião da visita de auditoria do Tribunal, o beneficiário afirmou que decidira executar o projeto ainda antes de saber da possibilidade de subvenção. Tinha celebrado um contrato de empréstimo bancário no valor de 1,2 milhões de coroas suecas (cerca de 110000 euros), que teria acionado para financiar o projeto na íntegra caso a subvenção não tivesse sido concedida.

…E DE DESLOCAÇÃO

58. O efeito de deslocação é o grau em que os benefícios resultantes de uma atividade apoiada com fundos públicos são contrabalançados por reduções de atividade em outros locais. Uma subvenção que permita ao beneficiário aumentar a sua quota de mercado em prejuízo de um concorrente pode não gerar um efeito líquido nos objetivos das políticas em causa, por exemplo, a criação de emprego. Assim, essas subvenções não constituem, à partida, uma forma eficiente de utilizar os fundos da UE, podendo implicar distorções no mercado a nível local. Não obstante, a deslocação pode justificar-se se for alcançado um efeito líquido suficiente em termos de objetivos das políticas em causa.

59. A exemplo do que sucede com o peso morto, o método mais eficaz de atenuar o risco de deslocação injustificada reside na conceção das medidas. O PDR deve determinar a necessidade da despesa (por exemplo, analisando a procura prevista e excluindo os setores cujo mercado dê sinais de saturação), identificar as necessidades suficientemente prementes para justificar qualquer eventual deslocação e definir os objetivos e condições de elegibilidade especificamente ligados a essas necessidades. Tal como revela a primeira parte do presente relatório, este não foi o caso nos Estados-Membros auditados. No entanto, os PDR da Suécia e do Reino Unido reconhecem a deslocação como um risco potencial que se coloca à boa gestão financeira.

60. Durante a fase de aprovação dos projetos, as autoridades dos Estados-Membros devem avaliar o risco de deslocação contido nas propostas de projetos. Caso exista a probabilidade de deslocação, as autoridades devem garantir que o contributo do projeto para a realização dos objetivos das medidas é suficientemente elevado para justificar a ajuda.

61. Apenas o Reino Unido [24] tinha tomado medidas adequadas para avaliar e atenuar o efeito de deslocação, mais concretamente, adotando regras de execução que excluem as propostas relativas a "setores económicos já no ponto de saturação, geradoras de excesso de oferta, de problemas de produtividade e de um efeito de deslocação sobre empresas semelhantes". Além disso, o Tribunal detetou os seguintes elementos de boas práticas no sistema de apreciação do Reino Unido: exigência imposta ao beneficiário de provar a procura no mercado e descrever o impacto sobre a concorrência, avaliação do risco de deslocação no âmbito da apreciação e seleção dos projetos, e rejeição dos projetos sempre que existisse a possibilidade de deslocação.

62. O Tribunal avaliou o risco de deslocação dos 57 projetos visitados, baseando a sua análise num exame documental e em discussões mantidas com os beneficiários relativamente aos produtos, mercados e concorrentes das suas empresas, bem como aos efeitos do investimento nestes fatores. Foram detetadas indicações de deslocação em 19 projetos (ver anexo II). A caixa 12 descreve exemplos de indicadores de deslocação. O risco de deslocação foi considerado não aplicável em três projetos e, em quatro projetos, o Tribunal não dispôs de elementos suficientes para avaliá-lo.

ECONOMIA

63. O princípio da economia exige que os recursos financeiros sejam disponibilizados em tempo útil, na quantidade e qualidade adequada e ao melhor preço. Existe o risco de os beneficiários, ao executarem os projetos, não procurarem compatibilizar o custo mais baixo com a qualidade necessária. Neste caso, os custos a suportar pelos orçamentos nacionais e da UE podem ser desnecessariamente inflacionados. Esta consequência é onerosa e ineficiente, reduzindo o financiamento disponível para outros projetos. A Comissão e os Estados-Membros devem garantir a razoabilidade dos custos dos projetos propostos pelos candidatos às medidas 311 a 313, bem como a máxima simplificação possível dos procedimentos administrativos, a fim de permitir uma execução eficiente e eficaz dos projetos em benefício das zonas rurais.

CAIXA 12

EXEMPLO DEMONSTRATIVO DO RISCO DE DESLOCAÇÃO

Suécia: A medida 313 apoiou a construção de salas de conferências num centro de visitantes. O beneficiário organiza dois dias de conferências, durante os quais cerca de 15 participantes são alojados num hotel situado nas proximidades. Um novo projeto de investimento, promovido pelo centro de visitantes e apoiado com fundos da UE, prevê a construção de alojamento para 20 visitantes. As autoridades suecas não consideraram o risco da deslocação quando da aprovação da subvenção, apesar de o projeto ir provavelmente resultar numa perda de hóspedes para o hotel das proximidades, onde os participantes pernoitam atualmente.

No entanto, a auditoria encontrou exemplos de boas práticas

Reino Unido-Inglaterra: Num caso envolvendo a loja de uma exploração agrícola, a agência de desenvolvimento regional apurou, ao apreciar o projeto, a distância a que se situavam as lojas concorrentes mais próximas e a probabilidade de a respetiva atividade ser afetada. Dada a avaliação positiva das autoridades regionais de turismo, o baixo nível de deslocação foi considerado justificado.

DEFICIÊNCIAS NO CONTROLO DA RAZOABILIDADE DOS CUSTOS

64. O n.o 2, alínea d), do artigo 24.o do Regulamento (CE) n.o 65/2011 [25] estabelece que os Estados-Membros devem verificar a razoabilidade dos custos dos projetos apresentados no âmbito dos controlos administrativos dos pedidos de apoio. Esta avaliação tem de ser efetuada com base num sistema adequado, incluindo custos de referência, a comparação de várias propostas ou um comité de avaliação.

65. O Tribunal constatou que a França não aplicava estes procedimentos. Esta situação era tanto mais grave quanto a Comissão solicitara já (em 2008) às autoridades francesas a introdução de um sistema de verificação da razoabilidade dos custos no âmbito dos seus controlos administrativos e procedera anteriormente a uma correção financeira pelo mesmo tipo de insuficiências em outras medidas de investimento.

66. Os restantes Estados-Membros auditados adotaram sistemas pertinentes, consistindo em regras específicas de adjudicação de contratos públicos, controlos com base em custos de referência ou uma combinação de ambos. No entanto, a qualidade destes controlos foi inconstante. O Tribunal detetou casos de incumprimento das regras da UE na Suécia e insuficiências significativas na República Checa, Itália-Campânia e Polónia, decorrentes de controlos incompletos, superficiais e mal documentados (ver caixa 13). Na sequência da visita do Tribunal, as autoridades italianas emitiram uma ordem de revogação da ajuda concedida a um município local (46780 euros), em parte devido a problemas com a proposta selecionada e o preço aceite para os serviços financiados.

CAIXA 13

EXEMPLOS DE DEFICIÊNCIAS E BOAS PRÁTICAS NAS REGRAS E CONTROLOS DETETADOS NOS ESTADOS-MEMBROS

Suécia: O método habitualmente adotado para estabelecer a razoabilidade dos custos consiste em exigir aos candidatos duas estimativas de custos equivalentes a pelo menos 25% do total. Este requisito dispensa o promotor de um projeto de demonstrar a razoabilidade de 75% do total de custos proposto.

As despesas elegíveis não se limitam aos montantes estimados, pelo que os beneficiários podem declarar custos superiores aos montantes (aceites como "razoáveis") e obter o financiamento por inteiro, desde que consigam preços mais baixos noutras rubricas (cuja "razoabilidade" não foi verificada) ou não adquiram outros artigos incluídos na candidatura. Estas práticas não resultam em poupanças para o orçamento da UE, visto que o beneficiário pode utilizá-las para adquirir outros artigos até ao limite máximo do custo total aprovado do projeto.

Num dos projetos auditados, não foram apresentadas estimativas para 2,5 milhões de coroas suecas (290000 euros) referentes à construção e instalação de um novo restaurante e de uma casa de hóspedes autónoma (subvenção: 900000 coroas suecas ou 94000 euros; taxa de subvenção: 30%). O processo do projeto não fazia qualquer menção a medidas de controlo da razoabilidade dos custos.

Itália-Campânia: Em Itália, o único controlo da razoabilidade dos custos relativos às despesas gerais efetuado pelas autoridades provinciais consistiu em estabelecer o requisito de que o valor dos mesmos não devia exceder os limites máximos mencionados no convite à apresentação de propostas, sem considerar a natureza e o âmbito específicos dos serviços prestados (normalmente, serviços de consultoria). Por exemplo, num simples projeto envolvendo a aquisição de um novo autocarro, o consultor cobrou 15000 euros (5,1% do preço do autocarro) de honorários, os quais foram considerados elegíveis para efeitos de ajuda pública.

Além disso, em certos projetos, as máquinas e/ou os equipamentos eram fornecidos por empresas diferentes das selecionadas pelo perito independente e autorizadas pelo perito avaliador. Num caso em concreto, o beneficiário declarou que tinha adjudicado o contrato de criação de um sítio Internet a um amigo com capacidade para executar o trabalho pelo mesmo preço que a empresa selecionada pelo perito. No entanto, os auditores confirmaram que o sítio não estava totalmente operacional no momento da auditoria (março de 2012), quando a fatura já tinha sido paga em 9 de agosto de 2010. A visita de auditoria não encontrou referências à falta de conclusão do sítio Internet nos controlos anteriores ao pagamento.

Em contrapartida, o Tribunal identificou as seguintes boas práticas: em Inglaterra, as inspeções efetuadas em conformidade com os artigos 27.o e 30.o do Regulamento (CE) n.o 1975/2006 (5% no momento do pagamento e 1% ex post) incluíram controlos das notas de crédito ou descontos. Em Itália-Campânia, a região incluiu no convite à apresentação de propostas de 2011 a obrigação de anexar a lista de preços publicada pelo fornecedor à proposta e de indicar quaisquer descontos oferecidos.

OS ENCARGOS ADMINISTRATIVOS DIFICULTAM A EXECUÇÃO EFICIENTE E EFICAZ DOS PROGRAMAS

67. Tal como refere o ponto 63, os procedimentos dos Estados-Membros não podem ser excessivamente morosos e burocráticos, sob pena de dissuadirem os candidatos de apresentar propostas de projetos. Este risco é especialmente evidente no caso dos beneficiários potenciais que não podem correr o risco de verem o seu pedido de subvenção ser rejeitado, o que os deixaria com o ónus de terem de financiar o projeto por inteiro ou, dito de outro modo, implicaria um atraso no investimento e, eventualmente, uma oportunidade de negócio perdida.

68. Os encargos administrativos e os custos burocráticos e atrasos que lhes estão associados sobressaem como fatores que entravam a realização dos objetivos dos programas, em especial quando não são justificados pela seleção de projetos mais eficazes (ver caixa 14).

CAIXA 14

UM SISTEMA QUE REDUZ OS ENCARGOS SOBRE O CANDIDATO E OUTRO QUE NÃO

Reino Unido-Inglaterra: As autoridades britânicas analisavam os formulários das manifestações de interesse semanalmente e informavam os candidatos sobre a provável elegibilidade ou não do seu projeto e até que ponto este ia ao encontro das prioridades da região. Este procedimento exonerava os candidatos dos custos de elaboração de uma candidatura completa suscetível de rejeição e, ao mesmo tempo, diminuía os encargos administrativos da avaliação, etc. Eram igualmente designados facilitadores ligados às atividades do meio rural para cada projeto, de modo a apoiar o candidato na elaboração da candidatura.

Depois de o promotor apresentar a candidatura, o processo de seleção era concluído em cerca de nove semanas. A apreciação dos projetos abrangia aspetos como a sintonia estratégica com as prioridades regionais, a inovação, o efeito multiplicador, a procura do produto/serviço, a viabilidade financeira, a razoabilidade dos custos, as realizações e efeitos da proposta, o risco de peso morto e a otimização dos recursos provenientes do financiamento público.

Polónia: Na Polónia, o processo de aprovação da maioria das candidaturas prolongou-se por mais de 6 meses — e por mais de um ano para 55% das candidaturas ao abrigo da medida 312. As principais razões desta morosidade residiam na fraca qualidade ou no caráter incompleto das candidaturas, bem como nas regras flexíveis, que permitiam aos beneficiários alterar a candidatura duas vezes durante cada fase da avaliação. Os critérios de seleção estabelecidos pelas autoridades polacas não avaliavam a "qualidade dos projetos individuais", visto que tinham como referência indicadores quantificáveis relativos às características da exploração (por exemplo, dimensão, não utilização anterior de fundos da UE) ou à zona em que se situavam. Não foram apreciados os méritos relativos das propostas de projetos.

69. Em França, Itália-Campânia, Polónia e Suécia, o processamento dos pedidos de subvenção demorou entre sete e oito meses [26] (ver gráfico 1). De resto, as autoridades francesas necessitavam de cerca de cinco meses para processar os pedidos de pagamento e efetuar os pagamentos finais, podendo os casos mais extremos arrastarem-se por mais de um ano. Tendo em conta o baixo valor e o baixo nível de complexidade da maior parte dos projetos apoiados ao abrigo das medidas 311-313, o Tribunal considera tal demora desproporcionada e excessiva.

GRÁFICO 1

INSTRUÇÃO DE CANDIDATURAS E PEDIDOS DE PAGAMENTO (EM DIAS CONSECUTIVOS)

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70. Os atrasos na aprovação dos projetos e nos pagamentos podem ter um impacto negativo na execução atempada do projeto e no âmbito dos projetos financiados, bem como, em última análise, na situação económica de um candidato (ver caixa 15).

71. Em Itália-Campânia, França (Aquitânia) e República Checa, os promotores de projetos entrevistados consideravam que os procedimentos seguidos nos seus países eram demasiado burocráticos. Além disso, importa ressalvar que o Tribunal apenas auditou projetos concluídos com êxito, não tendo, assim, considerado candidatos dissuadidos pelos encargos ou atrasos administrativos. De resto, a maior parte dos beneficiários recorreu a consultores para a elaboração das suas candidaturas, por vezes com custos significativos, em parte por não se sentirem em condições de executar essa tarefa.

CAIXA 15

OS SISTEMAS DE PAGAMENTOS PODEM AJUDAR OU PREJUDICAR OS BENEFICIÁRIOS

Reino Unido-Inglaterra: No Reino Unido, o sistema oferecia alguma certeza aos beneficiários sobre as datas de aprovação dos projetos e dos pagamentos, o que permitia a angariação de financiamento a curto prazo e incentivava a absorção dos montantes das subvenções pelas empresas, as quais de, outro modo, seriam incapazes de suportar os custos dos projetos. Além disso, os candidatos eram informados com antecedência das datas de reunião do júri de seleção, ficando a apresentação das candidaturas marcada para uma reunião específica. No que se refere aos pedidos de pagamento, os promotores dos projetos eram informados de que podiam prever receber os pagamentos no mês subsequente à apresentação do pedido. O Tribunal considerou que estes procedimentos são exemplos de boas práticas.

Itália-Campânia: Para poderem receber um adiantamento, os beneficiários têm de apresentar uma apólice de seguro garantindo a quantia solicitada. Embora o convite para a apresentação de propostas tivesse já sido publicado em 2008, o processo para o processamento de garantias da agência de pagamentos italiana (AGEA) só ficou totalmente operacional em maio de 2010. Esta situação originou grandes atrasos no pagamento dos adiantamentos, com um impacto consequente na execução do programa: dos 430 projetos aprovados no período de 2008-2011, apenas 27 (6%) estavam na fase do pagamento final em 2012. Os beneficiários enfrentaram mais problemas com a liberação das garantias, os quais fizeram com que, no momento da auditoria de março de 2012, houvesse ainda beneficiários a suportar custos significativos com as garantias, mesmo depois de já terem recebido os pagamentos finais em 2011.

PARTE III — FORAM, DE FACTO, FINANCIADOS PROJETOS EFICIENTES E EFICAZES?

72. As informações sobre o desempenho relativas à eficiência e eficácia das despesas no domínio do desenvolvimento rural são necessárias para demonstrar o que foi realizado com o orçamento da UE e que este foi bem aplicado (prestação de contas), bem como para aumentar a eficiência e a eficácia do orçamento da UE fundamentando a gestão continuada (no contexto dos convites à apresentação de propostas ou das decisões de subvenção), apontando as melhorias a introduzir no atual período de programação e fornecendo informações para o processo de decisão respeitante a políticas futuras.

73. Os Estados-Membros devem recolher dados sobre os resultados alcançados pelos projetos para demonstrarem o que foi conseguido com o orçamento da UE aplicado nas medidas de diversificação. Ao abrigo do Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA), os Estados-Membros devem recolher, no mínimo, informações sobre os indicadores comuns de realizações e resultados (ver nota de rodapé 11). Os dois indicadores comuns de resultados previstos para as medidas 311 a 313 devem fornecer informações sobre os resultados dos projetos em termos de aumento do valor acrescentado bruto (VAB) não agrícola [27] e o número bruto de empregos criados.

74. O Tribunal examinou os sistemas de recolha de dados e de acompanhamento dos seis Estados-Membros e constatou, a exemplo de relatórios anteriores [28], a ausência de informações pertinentes e fiáveis para tirar conclusões sobre a eficácia destas medidas. Deste modo, os auditores mediram os resultados (quanto aos dois indicadores do QCAA acima referidos) e a concretização dos objetivos específicos dos projetos, sempre que possível, com base nas provas obtidas durante as visitas aos mesmos.

AS INFORMAÇÕES DE ACOMPANHAMENTO SÃO DEFICITÁRIAS E OS RESULTADOS DOS PROJETOS SÃO MISTOS EM TERMOS DE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA

75. Tendo em conta o elemento do cofinanciamento e independentemente do acompanhamento e da avaliação exigidos pelo QCAA, as autoridades dos Estados-Membros veem o acompanhamento dos projetos como um instrumento importante de controlo dos seus progressos e de recolha de informação sobre a consecução dos resultados previstos e dos objetivos dos PDR. Os Estados-Membros podem efetuar este acompanhamento utilizando as informações administrativas e de controlo disponíveis e recolhendo periodicamente informações pertinentes junto dos beneficiários, pelo menos até ao termo do período de cinco anos para a manutenção de ativos estipulado pelo artigo 72.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

76. A auditoria constatou que os Estados-Membros não acompanhavam o êxito dos projetos a curto e médio prazo, tanto em termos de realização dos objetivos dos PDR como dos objetivos dos próprios projetos. O acompanhamento era dificultado pelo facto de o processo de candidatura e/ou a decisão de subvenção primarem pela ausência de objetivos e metas claros, específicos e realistas (ver caixa 16). À data da auditoria, a França (Aquitânia) nem sequer tinha apresentado as informações de acompanhamento requeridas obrigatoriamente pelo QCAA.

77. Os auditores consideraram que as informações de acompanhamento facultadas pelos Estados-Membros não eram fiáveis. Os dados recolhidos pelos Estados-Membros baseavam-se, em larga medida, em estimativas no momento da candidatura (Itália, Suécia e República Checa) ou do pedido de pagamento final (Reino Unido). Além disso, os dados obtidos pelos inquéritos de acompanhamento junto dos beneficiários não foram verificados pelas autoridades (Polónia e República Checa). Os auditores detetaram vários erros e incoerências nos dados comunicados, nomeadamente diferenças entre as previsões e os números reais (ver exemplos descritos na caixa 17).

78. Apesar de as autoridades dos Estados-Membros poderem obter dados fiáveis sobre a concretização dos objetivos e resultados dos projetos durante os controlos no local e as inspeções ex post, a auditoria revelou que esta forma de controlo não fazia parte dos procedimentos seguidos. A título de exemplo, embora um projeto em Itália tenha sido objeto de vários controlos para detetar a ocorrência de aquisições e obras após a sua execução, nenhum desses controlos realçou o facto de as receitas efetivas serem bastante inferiores à previsão constante da candidatura.

79. Em virtude da indisponibilidade de informações de acompanhamento fiáveis e das poucas garantias, ao nível da programação, de que a ajuda concedida ao abrigo das medidas do eixo 3 está a ser direcionada para os projetos mais suscetíveis de cumprir os objetivos das mesmas, os auditores do Tribunal avaliaram a eficiência e a eficácia dos 57 projetos auditados com base nas informações fornecidas durante as visitas de auditoria. A análise evidencia que, na sua maioria, os projetos atingiram os seus objetivos em termos de realizações físicas e efeitos positivos no VAB, mas aqueles cujo objetivo era criar emprego foram apenas moderadamente bem-sucedidos na geração de emprego (ver anexo II).

CAIXA 16

OS OBJETIVOS GENÉRICOS LEVARAM A QUE "AUMENTAR A BIODIVERSIDADE" FOSSE ACEITE COMO OBJETIVO DE UMA PASTELARIA

Num projeto em Itália-Campânia, envolvendo a renovação de uma pastelaria (medida 312), a candidatura declarava os seguintes objetivos, aparentemente desligados do projeto: "corrigir situações de alto risco, como o despovoamento das zonas rurais, reduzir as diferenças em relação às zonas mais desenvolvidas [...], aumentar a biodiversidade e os conhecimentos em matéria de agricultura tradicional". Não é possível quantificar ou medir estes objetivos num projeto deste tipo.

CAIXA 17

EXEMPLOS DE INCOERÊNCIAS NOS DADOS DE ACOMPANHAMENTO RECOLHIDOS PELOS ESTADOS-MEMBROS

Suécia: Os dados relativos aos indicadores do QCAA foram compilados a partir das informações sobre os projetos recolhidas junto dos beneficiários na fase do pedido de subvenção (plano de atividades e previsões financeiras) e não foram atualizados com base no que foi efetivamente realizado. Num projeto envolvendo um restaurante e uma casa de hóspedes, as provas obtidas durante a visita revelavam que os dados do QCAA relativos ao valor acrescentado bruto foram sobrestimados em 1800000 coroas suecas (202 000 euros), contra um resultado efetivo de 238000 coroas suecas (27 000 euros). Além disso, a base de dados do QCAA registava três postos de trabalho equivalentes a tempo inteiro, quando, na verdade, a ajuda ao investimento tinha resultado na criação de um posto de trabalho equivalente a tempo inteiro.

Reino Unido-Inglaterra: As provas obtidas durante as visitas aos projetos mostram que os resultados registados na base de dados do QCAA não eram exatos. Em cinco dos nove casos auditados, os dados sobre os empregos criados e salvaguardados foram sobrestimados. Nos restantes casos, foram subestimados.

Polónia: O valor do VAB não agrícola declarado por um beneficiário no inquérito de acompanhamento era inconciliável com os dados relativos aos rendimentos recolhidos durante a visita de auditoria. O VAB declarado era superior à produção total da empresa beneficiária, situação que, de acordo com a definição de valor acrescentado bruto, não é possível.

80. Embora se possa considerar que os projetos alcançaram as realizações físicas previstas (por exemplo, construção de um edifício, aquisição de um veículo), tal não correspondeu, necessariamente, ao cumprimento dos objetivos das medidas de diversificação da economia rural. Foi o que sucedeu nos casos em que a finalidade do investimento não estava (ou estava apenas parcialmente) em consonância com os objetivos da medida (11 projetos no total: três em França e na Polónia, dois na Suécia e em Itália, e um na República Checa) e/ou existiam fortes indícios de que essa finalidade não era sustentável (dois casos na República Checa) ou a empresa tinha falido (um projeto em França).

81. O Tribunal detetou situações que indiciavam que estavam a ser aplicados fundos da UE destinados ao desenvolvimento do setor do turismo ou ao apoio às microempresas em investimentos que, pelo menos, em parte, serviam fins pessoais (ver a descrição de vários exemplos na caixa 18).

CAIXA 18

INVESTIMENTOS QUE NÃO CONTRIBUÍRAM DE FORMA EFICAZ PARA O DESENVOLVIMENTO DO SETOR TURÍSTICO E O APOIO A INICIATIVAS EMPRESARIAIS

Itália-Campânia: Na altura da visita no local a um projeto de agroturismo, um apartamento remodelado com fundos da medida 311 era utilizado por um familiar do beneficiário, o que significa que não contribuía totalmente para o objetivo da medida de aumentar o VAB não agrícola através da diversificação de atividades.

Polónia: Foram detetados indicadores de utilização para fins pessoais num projeto para a aquisição de equipamento de escritório que beneficiou de ajuda no âmbito da medida 312. Assim, foi financiado um sofá em pele para receber clientes, colocado na sala de estar da casa do beneficiário (que servia também de local de funcionamento da empresa). Não foi efetuada nenhuma visita ao projeto antes do pagamento, a qual poderia ter suscitado dúvidas aos inspetores quanto à possibilidade de os bens financiados serem utilizados para fins pessoais.

OS PROJETOS DE DIVERSIFICAÇÃO PODEM AJUDAR A IMPULSIONAR O DESEMPENHO FINANCEIRO DOS AGRICULTORES…

82. Das empresas apoiadas, 33 (58%) lograram aumentar o seu VAB não agrícola; porém, em oito casos, registou-se uma relação diminuta entre esse aumento e o investimento subvencionado. Não foi possível calcular o VAB em cinco projetos auditados na Polónia e na República Checa, visto estes estarem sujeitos a regras de contabilidade simplificadas. Apesar desta situação, as autoridades não tinham introduzido nenhum sistema para recolher dados fiáveis. Noutros seis projetos (Polónia e Itália), não foi possível examinar o aumento do VAB por ser ainda prematuro avaliar o impacto financeiro dos projetos ou por o beneficiário não ter fornecido os dados financeiros pertinentes. Foram seis os projetos que não geraram um aumento do VAB não agrícola.

… EMBORA CONSIGAM APENAS UMA EFICÁCIA PARCIAL QUANDO VISAM CRIAR EMPREGO…

83. Dos 27 projetos destinados a criar emprego, apenas 13 atingiram os objetivos fixados (não obstante, em dois casos, o Tribunal duvidar da sustentabilidade dos postos de trabalho criados), ao passo que nove apenas criaram parte do número de postos de trabalho previsto e cinco não criaram nenhum. A auditoria revelou que, em grande medida, os postos de trabalho criados corresponderam às previsões nos Estados-Membros em que a concessão da subvenção estava condicionada à criação de emprego, tendo-se efetuado controlos específicos para garantir o cumprimento dessa condição. Foi o que se verificou na Polónia, República Checa (no âmbito de determinadas submedidas) e no Reino Unido (ver ponto 37). Em sentido oposto, os auditores observaram um impacto menor na criação de emprego dos projetos auditados em França, Itália e Suécia, países em que essa condicionalidade não foi aplicada nem foram efetuados controlos específicos (ver anexo II).

… DESCONHECENDO-SE O SEU EFEITO NA MANUTENÇÃO DE POSTOS DE TRABALHO

84. Ainda que nem todos os projetos visem a criação de emprego, os investimentos podem ajudar a manter ou salvaguardar postos de trabalho. Todavia, o quadro de acompanhamento e avaliação não obriga os Estados-Membros a recolher esses dados. Apenas o Reino Unido-Inglaterra definiu, na sua base de dados do QCAA, um indicador suplementar para medir os "postos de trabalho salvaguardados": postos de trabalho que se perderiam sem o investimento subvencionado. Contudo, esta definição foi aplicada de forma incoerente. Num projeto em particular que, alegadamente, tinha salvaguardado dois postos de trabalho, o Tribunal constatou que o número comunicado devia ter sido zero. Na Polónia, a auditoria revelou que os dados sobre os postos de trabalho mantidos eram fornecidos, mas em conjunto com os dados relativos à criação de emprego. Por conseguinte, os auditores não conseguiram tirar conclusões sobre o impacto dos projetos em termos de salvaguarda ou manutenção de postos de trabalho, porquanto não existiam dados comprovativos que permitissem essa avaliação a nível dos Estados-Membros e dos beneficiários.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

85. No âmbito da política de desenvolvimento rural, os Estados-Membros podem utilizar o orçamento da UE para financiar projetos que visem a diversificação da economia rural, de modo a fomentar o crescimento, o emprego e o desenvolvimento sustentável nas zonas rurais. Estes progressos são alcançados por meio do cofinanciamento, pela UE e pelos Estados-Membros, de projetos nos domínios da diversificação para atividades não agrícolas, da criação de microempresas e do incentivo a atividades turísticas.

86. A auditoria examinou a seguinte questão: "Os Estados-Membros e a Comissão conseguiram uma otimização dos recursos através das medidas de diversificação da economia rural?". O Tribunal conclui que, em termos gerais, a Comissão e os Estados-Membros conseguiram, embora apenas de forma limitada, otimizar os recursos através das medidas de diversificação da economia rural, dado que a ajuda não foi direcionada de forma sistemática para os projetos com maior probabilidade de cumprirem o propósito das medidas. Este resultado adveio da não inscrição de necessidades claras de intervenção ou objetivos específicos nos PDR, da adoção de critérios de elegibilidade gerais que não se cingiram aos projetos com mais probabilidades de obter a diversificação pretendida e da definição de critérios de seleção que não resultaram na escolha dos projetos mais eficazes ou que, simplesmente, não foram aplicados.

87. Muito frequentemente, em especial no início do período de programação, a seleção dos projetos pautou-se mais pela necessidade de executar o orçamento afetado do que pela qualidade dos projetos em si. Em determinados Estados-Membros auditados, independentemente da avaliação efetuada pelos sistemas de seleção, todos os projetos elegíveis foram financiados sempre que existisse orçamento suficiente. A prioridade essencial da criação de emprego não foi devidamente orientada, o acompanhamento efetuado não permitiu confirmar com segurança o número de postos de trabalho criados e verificou-se um défice de gestão ativa, em especial nos casos em que se antevia o incumprimento das metas definidas.

88. Os Estados-Membros não atenuaram suficientemente os riscos de peso morto ou de deslocação, logo, não lograram a máxima eficiência na utilização dos recursos. Os controlos dos Estados-Membros relativos à razoabilidade dos custos não reduziram de forma suficiente o risco de excesso de despesa, havendo a registar exemplos de encargos administrativos excessivos e de atrasos nos pagamentos.

89. Estas insuficiências, a par das recomendações do Tribunal que delas decorrem, são aprofundadas nos pontos que se seguem.

90. Ao nível das medidas, é fundamental que se garanta uma melhor orientação do apoio ao desenvolvimento rural para aumentar a eficiência. Uma vez que a orientação se baseia na identificação dos domínios, beneficiários, tipos de atividades ou realizações que se considerem prioritários, a sua eficácia depende, em primeiro lugar, da qualidade da estratégia em que assenta o programa. Assim, a melhoria da orientação advirá da melhoria da estratégia formulada e, acima de tudo, de um quadro que estabeleça com clareza como pode ou irá a diversificação contribuir para um crescimento sustentável (ou seja, as razões da intervenção). Todavia, na sua maioria, os PDR auditados não estabeleciam os efeitos que previam atingir, nem explicavam a forma como o financiamento concedido no âmbito das medidas de diversificação reforçaria a sustentabilidade económica da zona rural em causa. Ainda assim, os referidos PDR tiveram a aprovação da Comissão.

RECOMENDAÇÃO 1

Nos seus PDR, os Estados-Membros devem explicitar claramente os motivos e a forma como a intervenção pública de apoio a investimentos em atividades não agrícolas pode ajudar a corrigir, por exemplo, as deficiências de mercado inerentes aos obstáculos que se colocam ao emprego e ao crescimento.

Os PDR devem definir objetivos específicos e mensuráveis com respeito a estas necessidades.

A Comissão deve aprovar apenas os PDR que apresentem estratégias fundamentadas e exaustivas, bem como razões claras que evidenciem a forma como a intervenção desta política contribuirá para realizar a razão estratégica da criação de condições para o crescimento e de oportunidades de emprego.

91. As condições de elegibilidade estabelecidas por determinados Estados-Membros não limitaram a ajuda às atividades de apoio à diversificação da economia rural para atividades não agrícolas. Além disso, a legislação da UE obriga os Estados-Membros a estabelecerem critérios de seleção, os quais devem permitir a priorização dos projetos elegíveis mais eficientes e eficazes, bem como fundamentar a rejeição dos projetos que não assegurem uma otimização dos recursos. Apenas quatro dos seis Estados-Membros auditados estabeleceram critérios de seleção, os quais, ainda assim, nem sempre foram aplicados.

92. Enquanto existissem fundos disponíveis do montante orçamentado, os Estados-Membros auditados financiaram todos os projetos elegíveis, independentemente da eficiência e eficácia. Posteriormente, o aperto do financiamento acarretou a rejeição de "melhores" projetos.

RECOMENDAÇÃO 2

Os Estados-Membros devem estabelecer e aplicar de forma coerente critérios que assegurem a seleção dos projetos mais eficazes e sustentáveis que estejam relacionados com os seus objetivos específicos em matéria de desenvolvimento de atividades não agrícolas e promoção do emprego. O potencial dos projetos para gerarem efeitos positivos no emprego e nos rendimentos deverá ser tido em conta na conceção das políticas no futuro e ser objeto de uma consideração mais atenta por parte dos Estados-Membros no âmbito dos seus sistemas de seleção de projetos. Estes sistemas de seleção devem fixar sistematicamente um limite mínimo que tenha em conta a "qualidade do projeto". Importa realizar controlos orientados para assegurar o respeito destes critérios, por exemplo, durante os controlos no local e ex post.

A Comissão deve garantir a aplicação correta e contínua destes critérios, e não apenas em casos de escassez de recursos orçamentais.

93. O Tribunal constatou que os Estados-Membros não direcionavam de forma sistemática os financiamentos para os projetos que demonstravam necessitar de apoio público. Decorre daqui uma elevada probabilidade de peso morto e os resultados atingidos pelos projetos não podem, necessariamente, ser atribuídos à subvenção. Além disso, as subvenções atribuídas nestas condições podem constituir um desperdício de fundos públicos se induzirem distorções no mercado a nível local (efeito de deslocação). Apenas um Estado-Membro teve estes riscos em consideração na fase de apreciação dos projetos.

RECOMENDAÇÃO 3

A Comissão e os Estados-Membros devem promover a adoção de melhores práticas para atenuar os riscos de peso morto e deslocação. Para o efeito, é necessário que os Estados-Membros selecionem os projetos que demonstrem necessitar de ajuda pública (e gerem valor acrescentado). Os Estados-Membros devem equacionar os riscos de peso morto e deslocação quer na elaboração dos seus PDR quer na seleção dos projetos. A Comissão deve incentivar os Estados-Membros a adotarem a prática do reconhecimento da elegibilidade das despesas dos investimentos apenas a partir da data de aprovação da subvenção.

94. O Tribunal detetou insuficiências nos sistemas criados pelos Estados-Membros para avaliar a razoabilidade dos custos dos projetos. Estas insuficiências acentuam o risco de os fundos públicos serem aplicados sem se ter em devida conta o princípio da economia.

RECOMENDAÇÃO 4

Os Estados-Membros devem atenuar os riscos em matéria de economia com uma avaliação sistemática dos custos que não fique limitada às questões da elegibilidade, devendo os resultados desta avaliação ser adequadamente documentados. Sempre que possível, devem definir-se valores de referência para os elementos de custos comuns, de modo a facilitar a avaliação dos custos nas propostas de projetos.

A Comissão deve certificar-se de que os Estados-Membros dispõem de sistemas eficazes para verificar se os custos são razoáveis.

95. O QCAA foi instituído como instrumento de acompanhamento e avaliação ao serviço dos Estados-Membros e da Comissão. O Tribunal constatou que o QCAA não produz dados fiáveis passíveis de ser utilizados para acompanhar a eficácia da execução das medidas e identificar problemas e soluções atempadamente. Por outro lado, a Comissão e os Estados-Membros não utilizaram as informações de acompanhamento para empreender uma gestão ativa das medidas e, com isso, melhorar a sua eficácia.

96. No tocante à criação de emprego, que formava parte da prioridade essencial do eixo 3, os Estados-Membros auditados não estavam em condições de fornecer informações exatas sobre os postos de trabalho criados ou mantidos, nem, nos casos de incumprimento das metas, adaptaram as despesas em consequência.

RECOMENDAÇÃO 5

Antecipando o próximo período de programação, a Comissão e os Estados-Membros devem assegurar a obtenção de informações fiáveis e pertinentes para facilitar a gestão e o acompanhamento das medidas e demonstrar até que ponto os apoios concedidos estão a contribuir para a concretização das prioridades da UE. Além disso, os Estados-Membros devem assegurar a definição de objetivos claros e específicos para os projetos financiados. Os objetivos devem, sempre que possível, ser quantificados para facilitar a execução e o acompanhamento dos projetos e fornecer informações úteis à autoridade de gestão.

As metas em matéria de criação de emprego devem ser realistas e o número de postos de trabalho criados deve ser acompanhado com precisão, devendo ainda haver lugar a uma melhor gestão das medidas ao longo do período de programação, nomeadamente se se verificar que as metas fixadas não serão atingidas.

Para fins de gestão e avaliação, os Estados-Membros devem ser incentivados a desenvolver indicadores personalizados que reflitam os seus próprios contextos e necessidades específicos.

97. Os encargos administrativos devem ser reduzidos ao máximo, nomeadamente em relação aos projetos de menor dimensão, e os atrasos de pagamento excessivos podem desincentivar os beneficiários.

RECOMENDAÇÃO 6

A Comissão e os Estados-Membros devem multiplicar esforços no sentido de reduzir os encargos administrativos e garantir a realização dos pagamentos dentro de um prazo razoável. É de ponderar a criação de um processo acelerado para pequenos investimentos (períodos mais curtos para a instrução das candidaturas) e pagamentos.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Ioannis SARMAS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de junho de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Artigo 4.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1), que estabelece o seguinte objetivo geral: "Promover a qualidade de vida nas zonas rurais e a diversificação das atividades económicas".

[2] Considerando 46 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[3] Tal como prevê o artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005, a Decisão 2006/144/CE do Conselho, de 20 de fevereiro de 2006, relativa às orientações estratégicas comunitárias de desenvolvimento rural (Período de programação 2007-2013) (JO L 55 de 25.2.2006, p. 20), define as prioridades estratégicas do desenvolvimento rural (ponto 3.3 do anexo).

[4] Anexo VIII, ponto III, do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[5] Para ser elegível ao abrigo da Medida 311, a loja não pode vender apenas os produtos próprios da exploração.

[6] Estes Estados-Membros foram selecionados para garantir uma cobertura geográfica adequada e pelo facto de terem executado o conjunto das três medidas de diversificação com um número suficiente de projetos concluídos.

[7] Manual sobre o Quadro de Acompanhamento e Avaliação — Nota de orientação E – Fichas de medidas — definição da lógica das medidas; DG Agricultura 2006.

[8] Artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006: "No que respeita às medidas relativas ao investimento, os Estados-Membros velarão por que o apoio incida em objetivos claramente definidos que reflitam as necessidades estruturais e territoriais, assim como as desvantagens estruturais, que tenham sido identificadas".

[9] "Cada programa de desenvolvimento rural inclui: a) Uma análise da situação em termos de pontos fortes e fracos, a estratégia escolhida para o seu tratamento e a avaliação ex ante referida no artigo 85.o".

[10] O anexo II, ponto A.5.2, do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 exige "provas de que o apoio às medidas de investimento corresponde a objetivos claramente definidos, que refletem as necessidades territoriais e as desvantagens estruturais identificadas."

[11] O regulamento de execução estabelece os seguintes indicadores de resultados no Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA):

- aumento do valor acrescentado bruto não agrícola das atividades apoiadas (medidas: 311, 312, 313);

- número bruto de empregos criados (divisão em função dos empregos na exploração e fora dela, do sexo e da classe etária) (medidas: 311, 312, 313);

- número adicional de turistas (divisão em função do número de dormidas e do número de visitantes durante o dia) (medida: 313).

[12] As medidas 313 "Incentivo a atividades de turismo", 322 "Renovação e desenvolvimento das aldeias" e 323 "Conservação e requalificação do património rural" foram fundidas numa única medida.

[13] O n.o 2 do artigo 71.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 estipula que: "As despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de seleção fixados pelo organismo competente."

[14] O artigo 55.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 define o tipo de investimento elegível ao abrigo da medida 313 — Incentivo a atividades turísticas: "O apoio referido na subalínea iii) da alínea a) do artigo 52.o abrange: a) infraestruturas de pequena escala, como centros de informação e a sinalização de locais turísticos; b) infraestruturas recreativas, como as que oferecem acesso a zonas naturais e alojamentos com pequena capacidade; c) o desenvolvimento e/ou a comercialização de serviços turísticos relacionados com o turismo rural".

[15] Na Polónia, apenas foram aplicados critérios de seleção no convite à apresentação de propostas para a medida 311 de 2011, nos convites à apresentação de propostas para a medida 312 de 2010 e 2011 e nos convites à apresentação de propostas para a medida 313 de 2009 e 2010.

[16] Calculado como a ajuda pública total paga ao beneficiário, dividida pelo número de postos de trabalho criados (expressos em equivalentes a tempo inteiro).

[17] Artigo 72.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[18] O artigo 78.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 estipula que "o comité de acompanhamento certifica-se da eficácia da execução do programa de desenvolvimento rural". Para o efeito, procede à análise e revisão dos critérios de seleção, acompanha os progressos no sentido da realização dos objetivos, etc.

[19] O artigo 83.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 prevê o seguinte: "Anualmente, aquando da apresentação do relatório de execução anual, a Comissão e a autoridade de gestão examinam os principais resultados do ano anterior, segundo procedimentos a deter