COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Projecto de Relatório conjunto da Comissão e do Conselho sobre pensões adequadas e sustentáveis

Resumo

Adequação das pensões

Sustentabilidade financeira dos regimes de pensões

Modernização dos sistemas de pensões

Avaliação global

1. Introdução

2. O desafio do envelhecimento da população: tendências demográficas e percepções do público

2.1. Envelhecimento da população

2.2. Percepções do público

3. Adequação

3.1. Objectivo 1: prevenir a exclusão social

3.1.1. Garantias de uma pensão mínima

3.1.2. O risco de pobreza entre os idosos

3.1.3. Conclusão: Eliminar os riscos de pobreza na velhice

3.2. Objectivo 2: permitir que as pessoas mantenham o mesmo nível de vida

3.2.1. Acesso a mecanismos que permitam às pessoas manter, num grau razoável, o seu nível de vida após a passagem à reforma

3.2.2. Evolução provável das taxas de substituição

3.3. Objectivo 3: promover a solidariedade

3.3.1. Solidariedade entre gerações

3.3.2. Solidariedade entre os idosos

3.3.3. O envelhecimento e a evolução provável das desigualdades

3.3.4. Conclusão: o futuro da solidariedade

4. Sustentabilidade financeira dos regimes de pensões

4.1. Objectivo 4: aumentar os níveis de emprego

4.1.1. Breve análise da situação actual do mercado de trabalho (p.ex. potencial de emprego não utilizado)

4.1.2. Principais medidas previstas para aumentar o emprego

4.1.3. Análise do impacto financeiro do crescimento previsto da taxa de emprego (excluindo os trabalhadores mais velhos) nos regimes de pensões

4.1.4. Conclusão

4.2. Objectivo 5: Prolongar a vida activa

4.2.1. Participação actual dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho

4.2.2. Objectivos a médio e longo prazo relativamente ao emprego dos trabalhadores mais velhos

4.2.3. Medidas para aumentar as taxas de emprego dos trabalhadores mais velhos

4.2.4. Avaliação do impacto financeiro do prolongamento da vida activa

4.2.5. Conclusão: o prolongamento da vida activa é uma importante forma de assegurar a sustentabilidade financeira dos regimes de pensões

4.3. Objectivo 6: Tornar os regimes de pensões sustentáveis num contexto de finanças públicas sólidas

4.3.1. O impacto actual e previsto dos regimes de pensões na despesa pública

4.3.2. Contribuições dos regimes públicos de pensões

4.3.3. Medidas de carácter geral para assegurar o financiamento das despesas com os regimes públicos de pensões

4.3.4. Conclusão: sustentabilidade financeira dos regimes públicos de pensões e solidez das finanças públicas

4.4. Objectivo 7: ajustar as prestações e contribuições de forma equilibrada

4.4.1. Reduzir os encargos para as gerações futuras

4.4.2. Manter a adequação das pensões

4.4.3. Conclusão: partilha dos riscos entre activos e reformados

4.5. Objectivo 8: assegurar a adequação e a solidez financeira dos regimes de pensões privados

4.5.1. Papel actual e previsto dos regimes de pensões profissionais e privados

4.5.2. Quadros regulamentares para os regimes de pensões privados

4.5.3. Redução dos custos administrativos

4.5.4. Conclusão: contribuição dos regimes financiados por capitalização para as futuras pensões de reforma

5. Modernização: Responder à evolução das necessidades

5.1. Objectivo 9: adaptação a padrões de emprego e de carreira mais flexíveis

5.1.1. Acesso aos direitos de pensão

5.1.2. Exportabilidade dos direitos de pensão

5.1.3. Conclusão: melhorias necessárias nos regimes do segundo pilar

5.2. Objectivo 10: satisfazer as aspirações de maior igualdade entre mulheres e homens

5.2.1. Disparidades na situação das pensões de homens e mulheres

5.2.2. Diferenças entre homens e mulheres na legislação relativa às pensões

5.2.3. Medidas para promover uma maior igualdade entre homens e mulheres nos regimes de pensões

5.2.4. Conclusão: impacto dos regimes de pensões na igualdade entre homens e mulheres

5.3. Objectivo 11: demonstrar a aptidão dos regimes de pensões para enfrentarem os desafios

5.3.1. Acompanhamento dos regimes de pensões

5.3.2. Mecanismos para a criação de consensos políticos

5.3.3. Informação aos beneficiários

5.3.4. Conclusão: a informação como motor da mudança

6. Conclusões gerais e próximas etapas

6.1. Atingir os objectivos comuns

6.2. Maior cooperação a nível da União Europeia

ANEXO - Resumos dos países

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANHA

GRÉCIA

ESPANHA

FRANÇA

IRLANDA

ITÁLIA

LUXEMBURGO

PAÍSES BAIXOS

ÁUSTRIA

PORTUGAL

FINLÂNDIA

SUÉCIA

REINO UNIDO

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Projecto de Relatório conjunto da Comissão e do Conselho sobre pensões adequadas e sustentáveis

Resumo

O desafio colocado pelo envelhecimento da população e as suas implicações para a manutenção de pensões adequadas e sustentáveis foi destacado em vários Conselhos Europeus, desde o de Lisboa ao de Barcelona. Foi igualmente salientado nas conclusões do Conselho Europeu de Estocolmo, em Março de 2001, que lançou as bases para o método aberto de coordenação no domínio dos regimes de pensões. Este processo foi finalmente lançado no Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001, com base em onze objectivos comuns, enquadrados nos três princípios gerais seguintes: salvaguardar a capacidade de os regimes de pensões cumprirem os seus objectivos sociais; manter a sua sustentabilidade financeira e dar resposta a necessidades societais em evolução.

Em Setembro de 2002, os Estados-Membros apresentaram relatórios de estratégia nacional sobre os regimes de pensões em que descrevem pormenorizadamente o modo como estão a tentar atingir os onze objectivos comuns. Subsequentemente, os serviços da Comissão analisaram os relatórios apresentados com vista à avaliação do cumprimento dos referidos objectivos.

Adequação das pensões

Todos os Estados-Membros garantem à maioria das pessoas a aquisição de direitos de pensão e proporcionam um nível mínimo de rendimento aos idosos que não adquiriram direitos de pensão suficientes. O facto de a velhice ter deixado de ser sinónimo de pobreza é uma importante conquista dos regimes de pensões. Em muitos Estados-Membros, o risco de pobreza dos idosos é inferior ao das camadas mais jovens da população. Sobretudo nos Estados-Membros onde os riscos de pobreza continuam a ser elevados, está a ser introduzida uma vasta gama de medidas destinadas a melhorar as garantias de rendimento mínimo, bem como várias prestações pecuniárias e em espécie.

Os regimes de pensões, através dos regimes públicos ligados aos salários (primeiro pilar), regimes profissionais privados (segundo pilar) e planos individuais de reforma (terceiro pilar), oferecem à maior parte dos europeus boas oportunidades de manterem o seu nível de vida depois de se reformarem. Em consequência destes regimes, e em combinação com outras políticas de incentivos fiscais aos pensionistas, na maioria dos Estados-Membros, os idosos atingiram, de um modo geral, um nível de vida razoável e, em alguns Estados-Membros, até relativamente elevado. A maturação dos regimes de pensões e a maior participação das mulheres contribuíram para aumentar os níveis médios das pensões. No futuro, muitos Estados-Membros prevêem a introdução de novos aperfeiçoamentos nos regimes de pensões, designadamente permitindo que as pessoas adquiram direitos de pensão adicionais se adiarem a sua passagem à reforma e incentivando os parceiros sociais para que criem regimes de pensões sectoriais baseados em acordos colectivos vinculativos. Embora a maior parte dos rendimentos das pensões continue a ser assegurada pelos regimes do primeiro pilar, os Estados-Membros também estão a incentivar os regimes de pensões privados.

Os Estados-Membros integraram fortes elementos redistributivos nos seus regimes de pensões do primeiro pilar, nomeadamente sob a forma de garantias de pensão mínima ou de créditos relativos a alguns períodos em que as pessoas não auferiram rendimentos passíveis de contribuição para a segurança social (por exemplo, de desemprego, de licença parental, etc.), o que contribuiu para reduzir as disparidades de rendimentos entre os pensionistas, muitas vezes mais do que entre a população em geral. A maior dependência dos regimes de pensões profissionais, frequentemente sustentados por acordos colectivos, ou de regimes públicos de pensões com fortes elementos de solidariedade e com uma forte ligação entre contribuições e prestações, aumentará a adequação dos níveis das pensões e promoverá a equidade entre gerações.

Sustentabilidade financeira dos regimes de pensões

Nos últimos anos, os Estados-Membros reconheceram a urgência de tornar os regimes de pensões estáveis do ponto de vista financeiro, tendo em conta o período limitado em que será possível actuar antes que o envelhecimento da população produza todo o seu efeito. Neste contexto, uma abordagem baseada no aumento das taxas de emprego, na redução da dívida pública e na reforma dos sistemas de pensões, elementos igualmente subjacentes às Orientações Gerais para as Políticas Económicas, foi amplamente incorporada nas estratégias dos Estados-Membros.

Todos os Estados-Membros consideram que os esforços para aumentar as taxas de emprego são um elemento importante da sua estratégia de longo prazo para assegurar a sustentabilidade das pensões. O aumento das taxas de emprego permite que o financiamento das prestações possa ser suportado por um maior número de pessoas e, logo, que os níveis das prestações possam ser mantidos. As projecções relativas às despesas públicas com pensões [1] indicam que, se os objectivos de Lisboa fossem alcançados, com um aumento continuado do emprego para além de 2010, o aumento das despesas públicas com pensões em percentagem do PIB poderia reduzir-se em cerca de um terço em 2050, comparativamente ao cenário de base no qual não haveria alteração das políticas. Isto significa que o aumento das taxas de emprego, por si só, não resolverá o problema da sustentabilidade financeira dos regimes de pensões.

[1] Realizadas pelos Estados-Membros em 2001 sob os auspícios do Comité de Política Económica.

Actualmente, a maioria dos europeus reforma-se antes de atingir a idade legal de reforma. Se fosse possível aumentar um ano à idade de reforma efectiva, sem aumentar os direitos de pensão, o aumento previsto das despesas com pensões sofreria uma redução de 0,6 a 1 pontos percentuais do PIB em 2050. Isto significa que um aumento de um ano na idade de reforma efectiva absorveria cerca de 20% do aumento médio previsto das despesas com pensões em 2050. Os Estados-Membros declararam estar empenhados em adiar o acesso à reforma antecipada e estão a reformar os regimes de pensões antecipadas e as políticas laborais. Contudo, em muitos casos, o ritmo das reformas fica aquém do que seria necessário para atingir os objectivos de Estocolmo e de Barcelona relativamente à taxa de emprego dos trabalhadores mais velhos (50% até 2010 comparativamente a 38,5% na actualidade) e ao aumento em cinco anos da idade efectiva de reforma até 2010.

Alguns Estados-Membros adoptaram, ou estão a adoptar, estratégias globais para assegurar a sustentabilidade dos sistemas de pensões e das finanças públicas em geral, em conformidade com a estratégia tripla incorporada no âmbito das Orientações Gerais para as Políticas Económicas. Contudo, estão previstos grandes aumentos das despesas com as pensões públicas na maioria dos Estados-Membros e, além disso, há países que ainda se debatem com rácios de dívida pública elevados e com a necessidade de consolidação orçamental. São necessárias novas reformas nos três domínios, em especial reformas dos sistemas de pensões nos Estados-Membros que ainda não salvaguardaram a sustentabilidade destes sistemas a longo prazo.

Os Estados-Membros estão cientes de que, em virtude da forte pressão financeira exercida pela rápida deterioração dos rácios de dependência, a equidade entre as gerações ficará em risco. Para prevenir os efeitos adversos sobre o emprego, devem tomar-se precauções tendentes a evitar o aumento da carga fiscal global, em especial sobre o trabalho, e a atingir um equilíbrio sustentável entre a fiscalidade incidente no trabalho, por um lado, e outras formas de fiscalidade, incluindo a que incide no capital, por outro. Vários Estados-Membros procuraram acautelar as consequências para os regimes de pensões da passagem à reforma da geração do "baby-boom" criando fundos de reserva nos regimes públicos de pensões, com o intuito de evitar grandes aumentos das contribuições. Muitos Estados-Membros também proporcionaram melhores oportunidades aos regimes complementares privados e ao financiamento privado, reduzindo deste modo as pressões para um aumento da despesa pública. Alguns países transformaram os seus regimes públicos de pensões em regimes de contribuições definidas fictícias, com o objectivo de estabilizarem as taxas de contribuição das diversas gerações e de instituírem melhores incentivos ao trabalho, contribuindo deste modo também para cumprirem o objectivo de aumentar as taxas de emprego.

A sustentabilidade financeira dos regimes de pensões financiados por capitalização depende da boa administração dos fundos e do desempenho dos mercados financeiros. Os riscos que ameaçam os regimes de pensões por capitalização podem ser em grande medida reduzidos através de uma supervisão eficaz e de uma gestão prudente dos activos. A directiva relativa às instituições de realização de planos de pensões profissionais, actualmente em discussão no Conselho e no Parlamento Europeu, constituirá um importante passo em frente nesta matéria.

Modernização dos sistemas de pensões

Os regimes gerais, de um modo geral, respondem bem ao desafio de proporcionar pensões de reforma aos trabalhadores atípicos (a tempo parcial, temporários, não assalariados) e aos trabalhadores móveis. Em contrapartida, a situação nos regimes do segundo pilar ainda não pode ser considerada satisfatória: a cobertura dos regimes profissionais continua a ser menos boa para os trabalhadores atípicos e, em muitos Estados-Membros, os trabalhadores que mudam de emprego tendem a terminar as suas carreiras com menos direitos de pensão ao abrigo de regimes profissionais do que os trabalhadores que permanecem com o mesmo empregador.

Os Estados-Membros estão a adaptar gradualmente os seus sistemas de pensões à evolução dos papéis sociais e económicos dos homens e das mulheres. Estão a adoptar novas regras tendentes a facilitar a conciliação entre as responsabilidades familiares e o trabalho, para ambos os progenitores. Todavia, apesar dessas medidas e da maior participação das mulheres no mercado de trabalho, ainda subsistirão por muito tempo diferenças significativas entre os direitos de pensão das mulheres e dos homens.

Por último, a maioria dos Estados-Membros envidou esforços para melhorar a transparência dos seus sistemas de pensões, tanto a nível dos sistemas no seu conjunto como no que diz respeito aos direitos de pensão individuais. Também reconhecem a importância da criação de consensos para o desenvolvimento e a reforma dos regimes de pensões.

Avaliação global

A primeira avaliação global dos regimes de pensões e das políticas nacionais neste domínio, a nível da União Europeia, mostra que os Estados-Membros estão a evoluir para sistemas de pensões financeiramente sustentáveis, capazes de assegurar pensões adequadas no futuro, em particular na altura em que o envelhecimento da população acelerar. Os Estados-Membros têm plena consciência da interdependência entre a sustentabilidade financeira e a adequação das pensões no contexto de uma sociedade em envelhecimento: a sustentabilidade financeira dos sistemas de pensões é uma condição prévia necessária para que as prestações de reforma venham a ter níveis adequados no futuro, ao mesmo tempo que a adequação das pensões é uma condição prévia à congregação de apoio político para viabilizar as necessárias reformas dos regimes de pensões.

Os relatórios de estratégia nacional apresentam uma grande variedade de desenvolvimentos positivos no que respeita à consecução dos objectivos comuns. Embora os desafios financeiros tenham sido a principal força motriz das reformas, os Estados-Membros têm tido o cuidado de não comprometer os objectivos sociais dos seus regimes de pensões e estão a esforçar-se por adaptar os seus sistemas de pensões à evolução das necessidades societais. Este equilíbrio entre as preocupações sociais e as preocupações financeiras é fundamental para o êxito político das reformas dos sistemas de pensões. Todos os Estados-Membros iniciaram já os seus processos de reforma e vários deles levaram a cabo grandes reformas, algumas delas radicais, durante a década de 1990. No entanto, um grande número de países considera necessário fazer novas reformas para salvaguardar a sustentabilidade a longo prazo dos seus sistemas de pensões, bem como a solidez das finanças públicas.

A dinâmica subjacente ao processo de reformas que visa assegurar a sustentabilidade das pensões a níveis adequados deve ser mantida. Estas reformas devem ser enquadradas nos esforços coordenados dos Estados-Membros para aplicar a estratégia de crescimento definida pela Cimeira de Lisboa, incluindo reformas estruturais e das finanças públicas e investimento público de melhor qualidade e mais produtivo. Muitos Estados-Membros estão confrontados com aumentos muito elevados das despesas nos seus sistemas de pensões, no âmbito das políticas actuais, e ainda necessitam de tomar medidas para fazerem face a estes desafios financeiros sem pôr em risco a adequação das prestações de reforma. A melhoria dos incentivos para os trabalhadores mais velhos permanecerem durante mais tempo no mercado de trabalho revestir-se-á de particular importância. Isso poderá ser conseguido, nomeadamente, através de um reforço da relação entre as contribuições e as prestações. Finalmente, a adequação futura também depende da adaptação dos sistemas de pensões a padrões de emprego e de carreira profissional mais flexíveis e à evolução dos papéis dos homens e das mulheres na sociedade.

O envelhecimento começará a produzir os seus efeitos nos sistemas de pensões dentro dos próximos dez anos em muitos Estados-Membros. É, pois, urgente adoptar estratégias credíveis e eficazes e transmitir sinais claros aos cidadãos sobre o que podem esperar dos seus sistemas de pensões e aquilo que têm de fazer para alcançarem um nível de vida adequado quando se reformarem.

1. INTRODUÇÃO

Vários Conselhos Europeus puseram em evidência o desafio do envelhecimento das populações e, em particular, as suas implicações para a manutenção de pensões adequadas e sustentáveis. O Conselho de Lisboa (2000) sublinhou a necessidade de estudar "a evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo, e prestando especial atenção à sustentabilidade dos sistemas de pensões em diferentes quadros temporais até 2020 e para além desta data, se necessário". A isto se seguiu a subscrição pelo Conselho de Gotemburgo (2001) dos três princípios gerais para modernizar os regimes de pensões, nomeadamente: "salvaguardar a capacidade de os regimes cumprirem os seus objectivos sociais, manterem a sua sustentabilidade financeira e darem resposta a necessidades societais em evolução".

Um relatório conjunto [2] do Comité da Protecção Social e do Comité de Política Económica dirigido ao Conselho Europeu de Laeken (Dezembro de 2001), exortava à utilização do método aberto de coordenação no domínio das pensões "a fim de ajudar os Estados-Membros na elaboração das respectivas políticas com o objectivo de preservar a sua capacidade para cumprirem os seus objectivos sociais, garantir a sua sustentabilidade financeira e dar resposta a necessidades societais em evolução." Esse relatório propunha onze objectivos comuns, enquadrados nos três princípios aprovados em Gotemburgo.

[2] Qualidade e viabilidade de pensões - Relatório conjunto do Comité da Protecção Social e do Comité de Política Económica sobre objectivos e métodos de trabalho na área das pensões.

Por último, o Conselho de Barcelona (2002) apelava "à aceleração da reforma dos sistemas de pensões, a fim de garantir que estes sejam financeiramente sustentáveis e cumpram os seus objectivos sociais", tendo sublinhado, neste contexto, a importância do Relatório conjunto da Comissão e do Conselho sobre pensões ao Conselho Europeu da Primavera de 2003.

A título de contributo para este último relatório, os Estados-Membros apresentaram relatórios de estratégia nacional, em Setembro de 2002, nos quais descrevem em pormenor o modo como estão a tentar cumprir os onze objectivos comuns. Estes relatórios mostram que os Estados-Membros tomaram, e continuam a tomar, várias medidas para realizar estes objectivos. No tocante ao objectivo da sustentabilidade financeira dos sistemas de pensões, os Estados-Membros integraram nas suas abordagens a estratégia tripla de resposta às implicações orçamentais do envelhecimento da população decidida no Conselho de Estocolmo e subsequentemente incorporada nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas de 2002. As três vertentes desta estratégia são as seguintes: aumentar as taxas de emprego, reduzir a dívida pública e reformar os próprios sistemas de pensões. O objectivo é conter as pressões sobre as finanças públicas e dotar os sistemas de pensões de uma base financeira sólida. Entre as medidas tomadas pelos Estados-Membros incluem-se, em particular, a limitação do fluxo para os regimes de reforma antecipada, o aumento dos incentivos para o prolongamento da vida activa e o adiamento da passagem à reforma, e o aumento das futuras margens orçamentais graças à redução da dívida pública ou à constituição de fundos de reserva para as pensões dos regimes gerais.

A responsabilidade pela concepção dos sistemas de pensões e pela sua gestão continua a pertencer aos Estados-Membros, em conformidade com o princípio de subsidiariedade. Embora não haja qualquer intenção de mudar este estado de coisas, já é amplamente aceite que a adequação e a sustentabilidade dos sistemas de pensões têm implicações que ultrapassam as fronteiras nacionais. Esta evidência foi aceite primeiramente no domínio da política económica e das finanças públicas: a estabilidade da moeda comum depende de políticas orçamentais sãs. O envelhecimento das populações constitui um importante desafio para as finanças públicas, tendo em conta o facto de que cerca de um décimo do PIB da União Europeia se destina actualmente à despesa pública com as pensões.

Porém, o envelhecimento também é um importante desafio para a capacidade de os sistemas de pensões realizarem os seus objectivos sociais, que consistem em assegurar rendimentos adequados e razoáveis aos idosos e evitar a pobreza na velhice. De um ponto de vista europeu, é igualmente importante garantir que os trabalhadores migrantes que, em número crescente, adquiriram direitos a pensões de reforma em diversos Estados-Membros poderão contar com as prestações que lhes foram prometidas e não terão de recorrer à assistência social no seu país de residência.

Tal como foi solicitado pelos Conselhos Europeus de Estocolmo e de Barcelona, o impacto nas finanças públicas do aumento das despesas relacionadas com o envelhecimento é avaliado no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os Estados-Membros apresentam anualmente os seus Programas de Estabilidade e Convergência, que estabelecem objectivos para a consecução da sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Além disso, o Conselho Europeu de Laeken, que aprovou os métodos de trabalho e os objectivos comuns para o método aberto de coordenação no domínio das pensões, afirma que este processo "ocupará o lugar que lhe cabe ao lado de outros processos à escala da UE com funcionamento comprovado e que já abrangem certas áreas dos regimes de pensões". Exige ainda que este processo não ponha em causa o actual equilíbrio de responsabilidades entre as instâncias políticas europeias e nacionais. O método aberto de coordenação lançado no Conselho Europeu de Laeken estabelece um quadro integrado que terá em conta as actividades de coordenação de políticas existentes noutros domínios (política económica, finanças públicas e emprego, em particular) e contribui com os seus resultados para o desenvolvimento futuro desses outros processos.

Uma importante vantagem desta nova cooperação será a promoção de uma aprendizagem mútua. Os Estados-Membros enfrentam muitos problemas semelhantes - e principalmente o desafio comum do envelhecimento das populações. Longe de impor restrições aos responsáveis políticos nacionais, o método aberto de coordenação aumentará a sua capacidade de avaliar o seu desempenho relativo, permitir-lhes-á conhecer outras opções políticas e promoverá uma melhor compreensão das vantagens e dos problemas das diferentes opções.

O presente relatório constitui a primeira análise global das estratégias nacionais no domínio das pensões de reforma e apresenta o modo como os Estados-Membros estão a responder ao desafio do envelhecimento demográfico tendo em consideração os três objectivos gerais: adequação, sustentabilidade e modernização.

2. O DESAFIO DO ENVELHECIMENTO DA POPULAÇÃO: TENDÊNCIAS DEMOGRÁFICAS E PERCEPÇÕES DO PÚBLICO

2.1. Envelhecimento da população

Ao longo das próximas décadas, a UE estará confrontada com uma aceleração significativa do envelhecimento demográfico devido a três factores principais: i) a chegada da geração do "baby-boom" à idade de reforma, ii) a continuação do aumento da esperança de vida e iii) a diminuição da fertilidade desde a década de 1970. O primeiro destes factores criará um desequilíbrio demográfico temporário, enquanto os efeitos dos outros dois factores são duradouros. No entanto, os três factores combinam-se para colocar um importante desafio financeiro aos regimes de pensões nas próximas décadas, altura em que o número de pensionistas aumentará rapidamente e a população em idade activa diminuirá. Existe o risco de que o maior rácio de dependência dos idosos imponha no futuro um ónus financeiro insustentável à população activa e afecte negativamente o potencial de crescimento económico da Europa.

Prevê-se que, no ano 2050, os europeus viverão pelo menos quatro a cinco anos mais do que na actualidade (ver gráfico 1, infra). Dado que a actual esperança de vida aos 65 anos é de cerca de 15½ anos para os homens e 19½ anos para as mulheres, um aumento de 5 anos fará com que o custo da oferta de pensões ao mesmo nível que hoje suba 25% a 30%. Isto constitui, porém, apenas cerca de metade do desafio demográfico para o qual a Europa deve preparar-se. A outra grande mudança advém do facto de a numerosa geração nascida após a Segunda Guerra Mundial, a geração do "baby-boom", atingir a idade de reforma e de as gerações subsequentes serem muito mais pequenas, em resultado das menores taxas de natalidade. Isto é visível na pirâmide demográfica da Europa (ver gráfico 2), em que as pessoas entre os 35 e os 55 anos são actualmente muito numerosas. Nos próximos 10 a 15 anos estas gerações numerosas começarão a reformar-se e a receber as suas pensões.

Gráfico 1

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: EUROSTAT Projecções demográficas - Cenário de base

Gráfico 2

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: EUROSTAT Projecções demográficas - Cenário de base

O efeito combinado das gerações numerosas que chegam à idade da reforma e do aumento da esperança de vida levará à duplicação do rácio de dependência dos idosos, isto é, do número de pessoas em idade de reforma (+65) em relação à população em idade activa (15-64). No ano 2000, as pessoas com mais de 65 anos representavam cerca de um quarto da população em idade activa; em 2050 serão quase 50%.

Gráfico 3

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

a) Número de pessoas com 65 anos ou mais em percentagem das pessoas dos 15 aos 64 anos de idade. Fonte: EUROSTAT Projecções demográficas - Cenário de base

O Conselho Europeu de Estocolmo, realizado em Março de 2001, abordou o desafio demográfico do envelhecimento da população, em que as pessoas em idade activa constituirão uma parte mais pequena da população total, tendo afirmado que "o número de mulheres e homens reformados vai aumentar rapidamente, ao passo que a percentagem da população activa vai começar a diminuir a partir de 2010. Esta situação exercerá uma pressão considerável sobre os sistemas de segurança social, nomeadamente sobre as pensões, os sistemas de cuidados de saúde e de assistência aos idosos [3]. A União e os Estados-Membros tomam agora medidas com a definição de novas abordagens (...). A próxima década oferece uma oportunidade para resolver o desafio demográfico mediante o aumento das taxas de emprego, a redução da dívida pública e a adaptação dos sistemas de segurança social, incluindo os regimes de pensões."

[3] A Comissão examinará numa comunicação separada as questões da acessibilidade, da sustentabilidade financeira e da qualidade dos sistemas de saúde e de cuidados prolongados para os idosos.

2.2. Percepções do público

O impacto potencial desta evolução demográfica nos regimes de pensões suscita grande preocupação em todos os Estados-Membros. A sensibilização para o problema tem vindo a crescer, tanto entre os responsáveis políticos como entre os cidadãos, como mostram os resultados de um inquérito Eurobarómetro realizado pela Comissão no Outono de 2001 (ver gráfico infra). [4]

[4] A Comissão anunciou a sua intenção de realizar um inquérito sobre as pensões e a reforma dos regimes na sua comunicação de 11.10.2000 intitulada "A evolução futura da protecção social numa perspectiva de longo prazo: Regimes de pensões seguros e sustentáveis" (COM(2000) 622 final). O objectivo era avaliar a sensibilização e as expectativas do público em relação à modernização dos regimes de pensões. Esta secção apresenta apenas uma pequena selecção dos resultados que são particularmente relevantes no contexto do presente relatório. Em breve estará disponível uma análise mais exaustiva dos resultados. O inquérito foi feito a amostras representativas da população com mais de quinze anos de idade em cada um dos Estados-Membros. A amostra habitual dos inquéritos Eurobarómetro normais é constituída por 1000 pessoas por país, excepto no Luxemburgo (600) e no Reino Unido (1000 na Grã-Bretanha e 300 na Irlanda do Norte).

Gráfico 4

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A consciência destes desafios demográficos, que são sobretudo encarados como um problema para os regimes públicos de pensões, leva provavelmente muitos europeus a adoptar um ponto de vista bastante pessimista sobre os futuros direitos de pensão do regime geral. A maioria dos europeus prevê algumas dificuldades para viver com a sua pensão do Estado, havendo uma grande percentagem de pessoas que não têm uma ideia clara sobre aquilo que poderão esperar: quase 30% das pessoas inquiridas responderam "Não sei".

Gráfico 5

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Os resultados podem reflectir dúvidas acerca da futura viabilidade dos regimes gerais de pensões e uma falta de confiança nas políticas governamentais, mas também traduzem, pelo menos em alguns países, uma certa confusão sobre o significado do termo "pensão do Estado". Em todo o caso, a confiança quanto à situação financeira depois da passagem à reforma é bastante elevada, o que depende não só do rendimento proveniente dos diversos regimes de pensões, mas também de outros factores, como as poupanças e a posse de casa própria. Esta pergunta mais geral sobre a situação que as pessoas prevêem vir a ter depois de se reformarem mostra que cerca de 20% dos europeus estão preocupados com a sua situação depois da passagem à reforma, enquanto mais de 60% mostram estar confiantes. Os níveis mais elevados de confiança são observáveis nos países nórdicos. Também é interessante notar que menos pessoas responderam "Não sei" a esta pergunta sobre a situação global após a passagem à reforma.

Gráfico 6

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Uma resposta política evidente para o aumento da esperança de vida seria elevar a idade de reforma de modo a manter inalterado o equilíbrio entre a duração da vida activa e a da reforma. Isto permitiria manter níveis de pensões adequados sem ter de aumentar as contribuições nem os impostos para financiar os regimes de pensões. Poderá não ser necessário aumentar a idade legal de reforma, que é normalmente de 65 anos na maioria dos Estados-Membros. Na prática, só uma minoria das pessoas permanece no mercado de trabalho até atingir essa idade. A maioria dos europeus tenciona reformar-se entre os 56 e os 60 anos, e muito poucos esperam estar ainda a trabalhar após os 65 anos de idade (ver gráfico 7).

Gráfico 7 Com que idade tenciona reformar-se?

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A mudança das atitudes em relação às práticas de passagem à reforma constituirá um importante desafio para os responsáveis políticos. É claro que o aumento da idade legal de reforma não será uma resposta política popular ao desafio do envelhecimento demográfico: menos de um quarto dos europeus apoiariam uma tal medida (ver gráfico 8).

Gráfico 8

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Porém, a manutenção da actual idade de reforma não significa que não se possa aumentar a idade efectiva de abandono do mercado de trabalho e aproximá-la da idade legal de reforma. Também vale a pena assinalar que a idade média de reforma era mais elevada na década de 1960 do que na actualidade, muito embora, nessa altura, a esperança de vida aos 65 anos fosse muito menor e o estado de saúde das pessoas dessa idade menos favorável do que é hoje, ou do que será provavelmente dentro de algumas décadas.

Para elevar a idade efectiva de reforma, é necessário incorporar incentivos para o prolongamento da vida activa nos regimes de pensões, o que pode assumir a forma de uma ligação actuarial estreita entre as contribuições e as prestações, uma ideia que, pelo menos em princípio, goza do apoio da opinião pública (ver gráfico 9).

Gráfico 9

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Simultaneamente, a ideia de que os trabalhadores mais velhos devem dar lugar no mercado de trabalho aos trabalhadores mais jovens e aos desempregados ainda é sustentada por muita gente. A falácia do "bolo do trabalho", isto é, a ideia de que existe um determinado número de postos de trabalho que é necessário repartir da forma mais justa possível, ainda parece estar muito arreigada na opinião pública. Mas isto não é seguramente assim em todo o lado. Na Dinamarca, Países Baixos, Reino Unido e Irlanda, países onde a sensibilização do público contra a discriminação em razão da idade foi recentemente aumentada por grandes debates e campanhas governamentais, a maioria é igualmente veemente no seu desacordo com essa ideia. Uma vez que ainda não há muito tempo as atitudes nestes países eram semelhantes às presentemente defendidas pela maioria das pessoas, parece que os sentimentos podem evoluir e mudar quando as pessoas são expostas, durante um período longo, a debates sobre estas questões.

Gráfico 10

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A maioria dos europeus pensa também ainda que a passagem à reforma deve ser obrigatória numa determinada idade mas, mais uma vez, as opiniões diferem consideravelmente consoante os Estados-Membros. O caso da Itália é interessante, pois parece haver um forte apoio à passagem obrigatória à reforma, o que não impediu que o governe adoptasse (durante um longo período de transição) um sistema muito flexível, em que as pessoas têm um elevado grau de liberdade individual para decidirem quando querem reformar-se e determinarem o nível da sua pensão através da escolha do momento em que se reformam.

Gráfico 11

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A aquisição de direitos de pensão adicionais graças ao adiamento da passagem à reforma pode ser uma importante forma de assegurar a manutenção da adequação das prestações num contexto em que as taxas de substituição estão a sofrer uma redução em resposta ao equilíbrio menos favorável entre os activos e os reformados. Contudo, esta ideia, que já está a ser aplicada em alguns dos regimes de pensões reformados, ainda não tem uma ampla aceitação na opinião pública (ver gráfico 12).

Gráfico 12

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

A ideia de que os pensionistas devem ser autorizados a auferir rendimentos complementares à sua pensão - outra forma de incentivar a participação dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho e de assegurar um melhor nível de vida para os pensionistas - goza de maior aceitação, mas uma percentagem significativa de europeus ainda pensa que não deveria ser possível combinar os rendimentos do trabalho com uma pensão (gráfico 13).

Gráfico 13

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Estes resultados do inquérito Eurobarómetro parecem indicar que as atitudes do público em vários Estados-Membros revelam um atraso em relação a um processo de reforma que já está bastante avançado. A sensibilização para as medidas de reforma necessárias e os benefícios que elas poderão trazer aos trabalhadores mais velhos, às pessoas que contribuem para as pensões e aos pensionistas deverá constituir, por isso, uma prioridade, em especial no que diz respeito à ligação entre o emprego e os sistemas de pensões.

3. ADEQUAÇÃO

Os sistemas de pensões são uma das principais conquistas sociais do nosso tempo. Permitiram reduzir com êxito o risco de pobreza na velhice, a ponto de em vários Estados-Membros os idosos correrem menos riscos de viver na pobreza do que as camadas mais jovens. Os sistemas de pensões são também um elemento importante das economias modernas, na medida em que tornam os idosos economicamente independentes dos seus descendentes e permitem às pessoas em idade activa terem mais mobilidade do que se vivessem nos agregados familiares tradicionais de três gerações.

A maioria das pessoas pode usufruir da sua pensão numa idade em que ainda goza de boa saúde. Deste modo, a reforma é encarada como uma importante recompensa no final de uma vida de trabalho, permitindo que se iniciem novos projectos e se alterem estilos de vida.

Os sistemas de pensões diferem consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro, mas os seus objectivos sociais são semelhantes em todos os países, como foi sublinhado no relatório conjunto ao Conselho Europeu de Laeken sobre a qualidade e a viabilidade das pensões: prevenir a pobreza entre os idosos; permitir que as pessoas mantenham, na medida do razoável, o seu nível de vida após a passagem à reforma, e promover a solidariedade intra e intergeracional.

3.1. Objectivo 1: prevenir a exclusão social

Garantir aos mais velhos protecção contra a pobreza e condições de vida dignas; proporcionar-lhes o usufruto da prosperidade económica do seu país e a participação na vida pública, social e cultural [5].

[5] Neste contexto, para além das pensões, devem ser também tidos em conta as prestações sociais e os benefícios fiscais, se for caso disso.

3.1.1. Garantias de uma pensão mínima

Uma característica importante dos sistemas europeus de segurança social é a existência de disposições destinadas a garantir um nível mínimo de recursos. No caso das pessoas em idade activa poderá existir a preocupação de que esses regimes sociais subordinados a condições de recursos interajam negativamente com os incentivos ao trabalho. No caso das pessoas acima da idade de reforma, essas preocupações não existem. Por outro lado, é certamente mais bem aceite que os idosos recebam um rendimento garantido do Estado do que pessoas mais jovens, de quem se poderia esperar que ganhassem o seu próprio sustento.

Consequentemente, os idosos usufruem, normalmente, de um melhor nível de protecção mínima do que as pessoas em idade activa. A Dinamarca e os Países Baixos proporcionam uma pensão de montante fixo universal, não subordinada a condições de recursos e ligada (indirectamente no caso dos Países Baixos) aos salários, a todas as pessoas que tenham residido no país durante a idade activa. O novo sistema de pensões sueco inclui uma pensão mínima garantida, que só é subordinada a condições de recursos relativamente ao rendimento do regime geral de pensões ligado aos salários. Noutros países, podem ser aplicáveis critérios mais rigorosos de subordinação a condições de recursos no caso das prestações complementares destinadas a aumentar os rendimentos para que estes atinjam o nível mínimo garantido. No entanto, uma aplicação sistemática da subordinação a condições de recursos pode funcionar como um desincentivo a que as pessoas façam economias para a sua própria reforma. O Reino Unido tenta resolver este problema com o novo Pension Credit (crédito de pensão), um direito de pensão subordinado a condições de recursos que permite às pessoas combinarem os rendimentos das suas poupanças para a reforma com prestações subordinadas a condições de recursos, de modo a que os seus rendimentos ultrapassem o rendimento mínimo garantido.

É importante salientar o carácter subsidiário de muitos destes regimes. Os sistemas de pensões são normalmente concebidos para prevenir a pobreza na velhice e não para a atenuar, assegurando que toda a gente acumula direitos de pensão suficientes nos regimes públicos e/ou privados para se manter financeiramente independente dos seus familiares ou da assistência social do Estado. Os regimes de pensão mínima garantida funcionam geralmente como última rede de segurança social para as pessoas com carreiras incompletas (designadamente mulheres, imigrantes), ou com salários muito baixos ao longo da sua vida activa. A Alemanha, a França e a Áustria sublinham que o número de pessoas dependentes das prestações mínimas diminuiu substancialmente nas últimas décadas, por terem sido adquiridos melhores direitos de pensão no sistema de pensões. A Grécia e a Itália referem a tendência oposta, mas isto deve-se ao facto de os montantes mínimos terem sido aumentados.

O Quadro 1, infra, mostra a diversidade de garantias de rendimento mínimo existentes nos Estados-Membros; contudo, as comparações são difíceis dadas as diferentes modalidades seguidas por esses mecanismos - às vezes dentro de um mesmo país. Em alguns países, a garantia de rendimento mínimo assume a forma de uma prestação de montante fixo que é concedida no fim de uma carreira contributiva completa (UK, IRL) ou com base na residência (NL, DK). A maioria dos Estados-Membros concede prestações complementares destinadas a elevar os direitos de pensão ligados aos salários até um determinado nível mínimo. Estes mecanismos são normalmente suficientes para assegurar um rendimento mínimo adequado, excepto no caso das pessoas que não possuem carreiras contributivas completas ou que não residiram no país durante o tempo suficiente. Para esses casos, existem prestações sociais totalmente subordinadas a condições de recursos.

Quadro 1: Garantias de rendimento mínimo para os idosos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.1.2. O risco de pobreza entre os idosos

Muitos destes regimes só foram introduzidos recentemente, ou estão a ser agora adoptados. Os Estados-Membros também mencionam os esforços que têm efectuado recentemente para aumentar os níveis mínimos de protecção dos idosos. Há que ter isto em mente ao analisar os resultados do Painel de Agregados Domésticos Privados da Comunidade Europeia (ECHP). Os últimos dados disponíveis reflectem a situação dos rendimentos em 1998. Os dados do ECHP relativos aos rendimentos não reflectem a situação de posse de casa própria (como renda imputada) e, por isso, não conseguem captar um elemento fundamental do nível de vida. A grande variedade de prestações em espécie (por exemplo, os serviços de saúde e sociais, o transporte público gratuito, a redução dos preços de vários bens e serviços, como as ligações telefónicas, a energia, etc.), que estão à disposição dos idosos em alguns Estados-Membros, também não são abrangidos. É igualmente necessário recordar que os dados do ECHP sobre os rendimentos são estabelecidos para os agregados familiares e depois individualizados mediante uma escala de equivalência [6]. Deste modo, os dados sobre os rendimentos baseados no ECHP não representam os rendimentos individuais dos homens e mulheres ou dos idosos e das pessoas mais jovens, mas sim uma percentagem do rendimento do agregado familiar em que esses indivíduos vivem. Um maior risco de pobreza - ou rendimentos médios inferiores - no caso das mulheres significa, por isso, que estas são mais susceptíveis de viverem num agregado familiar em risco de pobreza ou com um rendimento familiar mais baixo. O ECHP não abrange pessoas que não vivam em agregados familiares privados, mas estejam, por exemplo, em lares de idosos. Por último, os riscos de pobreza medidos por referência a um limiar de rendimento (isto é, 60% do rendimento médio) dão uma imagem incompleta da situação. Uma garantia de rendimento mínimo fixada imediatamente acima do limiar de rendimento assegurará rácios de risco de pobreza muito baixos, ainda que a situação real dos rendimentos seja apenas marginalmente diferente da resultante de uma garantia de rendimento mínimo ligeiramente abaixo do limiar. Este efeito pode explicar, por exemplo, a grande disparidade existente em vários Estados-Membros entre a percentagem de pessoas que vivem em agregados familiares com menos de 60% do rendimento médio e em agregados familiares com menos de 50% do rendimento médio (ver gráfico 14).

[6] Ver pormenores na nota metodológica sobre as estatísticas de base no anexo com os resumos dos países.

Os dados apresentados no gráfico 14 mostram que os riscos de pobreza variam consideravelmente de país para país e que são normalmente mais elevados para as mulheres do que para os homens. No entanto, a introdução de uma nova garantia mínima ou um aumento do nível desta garantia podem alterar o panorama de forma substancial. Poderá ser este o caso, por exemplo, do Reino Unido, país onde o novo crédito de pensão permitirá grandes progressos na eliminação da pobreza entre os pensionistas. Infelizmente, os efeitos das melhores garantias de rendimento mínimo só são observáveis ao fim de muito tempo nos dados dos inquéritos europeus sobre rendimentos.

Gráfico 14

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

a) Ver nota metodológica relativa às estatísticas de base no anexo com os resumos dos países. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versão de Dezembro de 2002. Os dados relativos ao Reino Unido são provisórios. As ponderações para os dados espanhóis serão revistas. Os dados referentes à Suécia só incluem as pessoas com menos de 85 anos; ver nota metodológica.

Quadro 2: Risco de pobreza (% de pessoas abaixo da linha de pobreza) e nível de rendimentos das pessoas com 65 e mais anos em % dos rendimentos das pessoas dos 0 aos 64 anos, 1998 (ECHP)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Para o conjunto da UE, o risco de pobreza dos idosos era apenas ligeiramente superior ao da população com menos de 65 anos, principalmente devido aos rendimentos mais baixos das mulheres. Os homens com mais de 65 anos não estão mais expostos ao risco de pobreza do que os homens de idade inferior. No entanto, os dados de 1998 indicam que cerca de 17% das pessoas com mais de 65 anos correm risco de pobreza, se for utilizado o limiar de 60% do rendimento médio, e cerca de metade dessa percentagem, se se utilizar o limiar de 50% do rendimento médio [7]. Os idosos estão, portanto, expostos a um nível de risco de pobreza semelhante ao da população no seu conjunto.

[7] Os 65 anos de idade podem ser considerados como representativos da idade legal de reforma na maioria dos Estados-Membros. Contudo, em alguns países a idade legal de reforma é mais baixa para as mulheres, ou para homens e mulheres (França: 60 anos). Acresce que, na prática, a maioria das pessoas abandona o mercado de trabalho antes de atingir os 65 anos. A utilização dos 60 anos de idade como limiar levaria à observação de riscos de pobreza mais baixos e níveis de vida relativos dos idosos mais elevados.

Gráfico 15

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

a) Ver nota metodológica relativa às estatísticas de base no anexo com os resumos dos países. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versão de Dezembro de 2002. Os dados relativos ao Reino Unido são provisórios. As ponderações para os dados espanhóis serão revistas. Os dados referentes à Suécia só incluem as pessoas com menos de 85 anos; ver nota metodológica.

Os pensionistas mais velhos (com 75 anos ou mais) tendem a correr um maior risco de pobreza do que os pensionistas mais jovens. Isto pode dever-se a vários factores: as gerações mais velhas podem ter adquirido direitos de pensão mais baixos (por exemplo, através de empregos em sectores com regimes de pensões menos desenvolvidos, ou sujeitos a uma legislação que produzia prestações menos generosas); a inflação pode ter reduzido o poder de compra de uma dada prestação de reforma desde a época em que o pensionista começou a recebê-la; podem existir mais agregados familiares unipessoais, constituídos por viúvas ou viúvos sem prestações de sobrevivência suficientes para manterem o mesmo rendimento equivalente. As mulheres representam a maioria desses pensionistas mais idosos, com mais de 75 anos de idade.

Gráfico 16

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

a) Ver nota metodológica relativa às estatísticas de base no anexo com os resumos dos países. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versão de Dezembro de 2002. Os dados relativos ao Reino Unido são provisórios. As ponderações para os dados espanhóis serão revistas. Os dados referentes à Suécia só incluem as pessoas com menos de 85 anos; ver nota metodológica.

A futura necessidade e, logo, o custo destas garantias mínimas irá depender muito de os futuros pensionistas terem ou não adquirido direitos de pensão suficientes, ao abrigo de regimes públicos ou privados, para ficarem acima dos níveis mínimos garantidos. As mudanças estruturais nos países do sul da Europa levaram a que mais pessoas tivessem concluído carreiras contributivas longas e com uma boa cobertura dos regimes de pensões. A maior participação das mulheres no mercado de trabalho conduzirá ao aumento dos direitos de pensão individuais das mulheres. Por último, como será a seguir analisado no âmbito do objectivo 2, o desenvolvimento de regimes privados complementares é susceptível de compensar, em vários países, as prestações de pensões públicas um pouco menos generosas, nomeadamente em resultado da indexação aos preços, e não aos salários, dos mecanismos de ajustamento automático, por vezes ligados a um dispositivo de mudança para regimes de contribuição definida. A maior parte dos Estados-Membros prevê que os regimes de pensão mínima garantida continuarão a desempenhar um papel residual e não terão de suprir as necessidades de uma grande percentagem da população de pensionistas.

3.1.3. Conclusão: Eliminar os riscos de pobreza na velhice

Todos os Estados-Membros possuem instrumentos que asseguram um nível mínimo de rendimento às pessoas mais velhas que, por esta ou aquela razão, não adquiriram por si próprios direitos de pensão suficientes. Em 1998, os idosos, no conjunto da União Europeia, corriam aproximadamente o mesmo risco de pobreza que a população com menos de 65 anos de idade. Em vários Estados-Membros, porém, os riscos de pobreza são significativamente mais elevados para os idosos. Resta saber se as medidas destinadas a melhorar os níveis das pensões mínimas e a dinâmica dos regimes de pensões (mais pensionistas com carreiras contributivas completas, etc.) reduzirão os riscos de pobreza nos próximos anos.

3.2. Objectivo 2: permitir que as pessoas mantenham o mesmo nível de vida

Proporcionar a todas as pessoas o acesso a regimes de pensões de reforma adequados, públicos e/ou privados, que lhes permitam adquirir direitos de pensão susceptíveis de manter, num grau razoável, o seu nível de vida após a reforma.

Os sistemas de pensões não se destinam apenas a garantir que os idosos não vivam na pobreza. Devem também assegurar prestações que permitam às pessoas manterem, num grau razoável, o nível de vida que atingiram durante a vida activa [8]. Os Estados-Membros reconhecem esta necessidade e a maioria procura em grande medida satisfazê-la no âmbito dos regimes gerais de pensões (ligados aos salários). Todavia, também criam oportunidades para os regimes privados complementares colectivos (segundo pilar) ou individuais (terceiro pilar) e incentivam essas poupanças para a reforma, nomeadamente através de incentivos fiscais.

[8] Para tal será, normalmente, necessário um rendimento mais baixo, uma vez que os idosos tendem a ter menos obrigações familiares, deixam de fazer despesas relacionadas com o trabalho e é mais provável que possuam casa própria.

De um modo geral, os Estados-Membros não têm objectivos explícitos em relação à manutenção do nível de vida após a passagem à reforma, comparativamente à situação anterior. A Alemanha está empenhada em manter níveis de substituição de 67-68% no âmbito do primeiro pilar, em 2030, para um trabalhador com um salário médio e 45 anos de contribuições, mas este valor é bastante teórico e não necessariamente representativo dos resultados reais das pensões. A Grécia adoptou recentemente uma lei que visa ajustar as taxas de substituição à taxa de 70% do regime de pensões principal para todos os trabalhadores, reduzindo as taxas de substituição para as gerações mais velhas e aumentando-as para as gerações mais jovens. A Finlândia tem como objectivo a substituição de 60% do rendimento através do regime geral, independentemente do escalão de rendimentos (nível máximo para uma carreira completa de 40 anos). Estes exemplos referem-se ao primeiro pilar. Em relação aos regimes do segundo e do terceiro pilares, podem por vezes deduzir-se metas implícitas a partir das regras fiscais. As contribuições para os regimes de pensões só são dedutíveis dos salários até um determinado montante. Nos Países Baixos, este montante está limitado ao valor necessário para atingir um nível de substituição bruto de 70% do salário final bruto, ao fim de uma carreira de 40 anos.

3.2.1. Acesso a mecanismos que permitam às pessoas manter, num grau razoável, o seu nível de vida após a passagem à reforma

Na maioria dos Estados-Membros, os regimes gerais de pensões oferecem prestações ligadas às remunerações, contribuindo desse modo para que as pessoas mantenham o seu nível de vida quando se reformam. As prestações desses regimes estão ligadas às remunerações auferidas quer durante um determinado número de anos no final da carreira quer, como é cada vez mais frequente, ao longo de toda a carreira profissional.

Em três Estados-Membros - Dinamarca, Irlanda e Países Baixos -, o regime geral consiste principalmente em prestações de reforma de montante fixo. No Reino Unido, para além da pensão de montante fixo, a State Second Pension (pensão complementar nacional) assegura uma pensão complementar ligada às remunerações que beneficia, em particular, as pessoas com baixos rendimentos. Outras pessoas podem optar por sair deste regime geral e aderir a regimes de pensões privados profissionais ou individuais. Nestes países, a capacidade de manter o nível de vida após a reforma depende em grande medida do acesso a este tipo de regimes. A obtenção de boas taxas de cobertura por esses regimes privados e a existência de prestações com níveis adequados serão, por conseguinte, objectivos importantes para os responsáveis políticos. Os incentivos fiscais, por si só, não levarão automaticamente a uma cobertura global; a melhoria dessa cobertura depende, em vários Estados-Membros, do sistema de negociação colectiva. O Quadro 3 infra resume as informações recolhidas dos relatórios de estratégia nacional sobre a importância dos regimes de pensões privados, sobretudo os regimes profissionais.

Quadro 3: Acesso aos regimes de pensões privados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Os instrumentos políticos destinados a promover os regimes de pensões privados são os incentivos fiscais, normalmente sob a forma do modelo fiscal IIT (Isenção das contribuições, Isenção dos rendimentos do investimento e Tributação dos benefícios), o apoio financeiro directo sob a forma de subsídios (tal como foi introduzido pela última reforma das pensões alemã), ou as regras que tornam a participação nesses regimes obrigatória.

As federações sindicais e patronais desempenham um papel particularmente importante em vários Estados-Membros. Nos Países Baixos, Dinamarca e Suécia, os parceiros sociais celebram acordos colectivos sobre os regimes de pensões profissionais a nível sectorial. A participação nestes regimes é obrigatória, pelo que as suas taxas de cobertura são particularmente elevadas, chegando a atingir 91% dos trabalhadores assalariados nos Países Baixos. Outros países (B, D, E) estão agora a seguir esta estratégia ou preparam medidas para o fazer; a Itália também está a considerar a hipótese de tornar a participação em fundos privados obrigatória.

Graças aos regimes gerais e aos acordos colectivos vinculativos, a participação em regimes de pensões que asseguram níveis bastante elevados de substituição dos rendimentos após uma carreira completa é obrigatória para a grande maioria dos trabalhadores, na maior parte dos Estados-Membros. A Irlanda é o único país que não possui regimes obrigatórios ligados às remunerações e, no Reino Unido e na Bélgica, as pensões ligadas às remunerações dos regimes obrigatórios são comparativamente baixas para as pessoas com rendimentos mais elevados. No Reino Unido, os trabalhadores assalariados que não contribuam para o regime público são obrigados a participar num regime de pensões profissional ou pessoal que respeite determinados critérios específicos. A Bélgica tem uma taxa de substituição baixa em comparação com os Estados-Membros que dispõem de um sistema de pensões ligado às remunerações.

Há receios de que existam eventuais incompatibilidades entre os regimes de pensões profissionais sectoriais obrigatórios e o direito da concorrência europeu. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias encara esses regimes como se fossem empresas e, por isso, exige que se avalie caso a caso se a inscrição obrigatória é justificada por objectivos sociais. [9] Até à data, a legislação em matéria de concorrência não tem constituído um verdadeiro obstáculo ao desenvolvimento de regimes de pensões profissionais sectoriais obrigatórios, mas os responsáveis políticos nacionais podem necessitar de uma maior segurança jurídica.

[9] Ver, em especial, o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 21 de Setembro de 1999 no processo C-67/96 (Albany International).

Os trabalhadores podem ser livres de decidir se contribuem para um regime de pensões profissional ou se preferem poupar para um regime de reforma pessoal sem nada a ver com a relação laboral. Contudo, faz sentido oferecer regimes de pensões complementares no contexto do emprego dado que se pretende, em última instância, substituir os rendimentos do trabalho. A subscrição de um seguro de pensões colectivo também é, normalmente, mais barata. Por último, a maioria dos consumidores tem extrema dificuldade em escolher o produto certo para as suas poupanças de reforma. O Reino Unido e a Irlanda têm uma tradição de inscrição voluntária nos regimes de pensões profissionais e estão a tentar colmatar as lacunas da cobertura e a excessiva complexidade do sistema mediante a introdução de novos planos de pensões - as denominadas Stakeholder pensions (sistema de poupança-reforma colectivo) no Reino Unido e as Personal Retirement Savings Accounts (contas de poupança-reforma pessoais) na Irlanda. Ambos os planos são facultativos para o trabalhador, mas as entidades patronais têm de disponibilizar esses produtos se não possuírem um regime de pensões profissional.

Também pode ser difícil distinguir os regimes do terceiro pilar de outros esforços individuais para assegurar um nível de vida adequado depois da passagem à reforma. Entre eles incluem-se, em particular, a aquisição de casa própria, facto que faz uma diferença significativa em termos de nível de vida, mas infelizmente ainda não é captado pelo inquérito aos agregados domésticos privados das Comunidades Europeias (que não inclui a imputação da renda nos rendimentos). Outros mecanismos que contribuem para manter o nível de vida durante a reforma são a prestação de cuidados de saúde e de cuidados prolongados - que assume uma importância crescente à medida que as pessoas envelhecem -, o apoio à habitação e algumas vantagens como o transporte público gratuito, isenção de taxa de televisão, etc..

O sistema fiscal também pode dar um contributo significativo para aumentar o nível de vida relativo dos idosos. As taxas de substituição líquidas de impostos são mais elevadas do que as taxas de substituição brutas, o que reflecte a progressividade dos impostos e as disposições especiais para os pensionistas e idosos. Além disso, os reformados não têm de pagar determinadas contribuições para a segurança social. Sem ter em conta todos estes factores, não é possível avaliar se os níveis das pensões são ou não adequados. As taxas de substituição brutas não são, assim, suficientes para avaliar a adequação de um sistema de pensões.

Tendo em conta as limitações dos dados do Painel de Agregados Domésticos Privados da Comunidade Europeia analisadas no parágrafo anterior e no âmbito do primeiro objectivo, é possível observar que os rendimentos das pessoas com mais de 65 anos não são muito inferiores aos das pessoas mais jovens. Há diferenças significativas entre homens e mulheres, sendo a disparidade surpreendentemente grande na Suécia, facto que poderá dever-se à preferência por prestações individuais em vez de prestações derivadas (de sobrevivência) [10]. Contudo, para interpretar esses resultados é necessário tomar em consideração o tipo de agregado familiar em que as pessoas vivem, já que os dados do ECHP apenas abrangem os rendimentos do agregado familiar e não os rendimentos individuais.

[10] A perda do cônjuge leva a uma brusca diminuição dos rendimentos do agregado familiar, se o rendimento desse cônjuge não for parcialmente substituído por prestações de sobrevivência. Esta situação afecta particularmente as mulheres mais velhas, que têm mais probabilidades de sobreviver ao seu cônjuge do que os homens.

Gráfico 17

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

a) Ver nota metodológica relativa às estatísticas de base no anexo com os resumos dos países. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versão de Dezembro de 2002. Os dados relativos ao Reino Unido são provisórios. As ponderações para os dados espanhóis serão revistas. Os dados referentes à Suécia só incluem as pessoas com menos de 85 anos; ver nota metodológica

3.2.2. Evolução provável das taxas de substituição

Os futuros níveis das pensões em relação às remunerações (níveis de substituição do rendimento) dependerão de diversos factores. Os relatórios de estratégia nacional revelam uma tendência dos regimes gerais para se tornarem um pouco menos generosos, em resultado de vários ajustamentos. Vários países prolongaram - ou estão a adoptar medidas para prolongar - o período da carreira remunerativa de um indivíduo utilizado para calcular o valor da pensão a que tem direito (por exemplo, F, E, P, FIN). Deste modo, em vez de serem utilizados os anos do final da carreira com remunerações mais elevadas, consideram-se as remunerações auferidas durante um período muito mais longo, ou mesmo durante toda a carreira. Este método de cálculo produz, normalmente, pensões mais baixas, em especial se as remunerações auferidas no passado não estiverem totalmente ajustadas ao crescimento dos salários (nominais).

O valor das pensões também pode ser diminuído através de ajustamentos à fórmula utilizada para o cálculo das prestações, tendo neste contexto a introdução de um factor de ajustamento demográfico constituído um desenvolvimento significativo. Nos novos regimes de pensões suecos e italianos o aumento da esperança de vida diminuirá a taxa de substituição, a não ser que as pessoas adiem a sua passagem à reforma.

Entre os países em que predominam as pensões públicas de montante fixo, os Países Baixos e a Dinamarca estão empenhados em manter a ligação das prestações aos salários médios, de modo a que a taxa de substituição permaneça inalterada. O Reino Unido garante uma ligação da pensão de base do Estado aos preços (com um mínimo de 2,5%) e liga a pensão mínima subordinada a condições de recursos (Pension Credit) às remunerações. A Irlanda comprometeu-se a aumentar substancialmente a pensão mínima não contributiva até 2007 e é provável que também aumente as pensões contributivas, a fim de assegurar que estas últimas se mantêm acima das prestações não contributivas; é, por conseguinte, previsível que as taxas de substituição aumentem a médio prazo.

É necessário estabelecer uma distinção entre as taxas de substituição teóricas e empíricas. Em alguns países, os regimes gerais de pensões ligados às remunerações permitem taxas de substituição muito elevadas para as carreiras completas. Contudo, em alguns casos, os actuais níveis médios das pensões acabam por ser baixos em comparação com os salários actuais, o que reflecte regimes de pensões ainda em maturação e a existência de carreiras incompletas ou a subdeclaração de remunerações no passado. Nos países do sul da Europa, a modernização da economia e as mudanças em termos de emprego que esta implica conduzirá a melhores pensões de reforma no futuro. A crescente participação das mulheres no mercado de trabalho, em todos os Estados-Membros, também produzirá pensões médias mais elevadas. Assim, a tendência para a aplicação de regras menos generosas às prestações de reforma será, em grande medida, contrabalançada pelos efeitos de carreiras mais longas e de rendimentos mais elevados.

Para preservar a adequação das pensões dos regimes gerais será importante permitir que as pessoas adquiram direitos de pensão adicionais trabalhando durante mais tempo. É o caso, em particular, dos regimes de pensões sueco e italiano, que se estão a tornar neutros em termos actuariais. O relatório italiano mostra que será possível obter uma taxa de substituição semelhante à do trabalhador médio que hoje se reforma ao fim de 35 anos de trabalho com 60 anos de idade, trabalhando 40 anos e adiando a idade de reforma para os 65 anos. A França não tenciona elevar a sua baixa idade de reforma, de 60 anos, mas o número de anos contributivos necessários para uma pensão completa foi aumentado de 37½ anos para 40, uma medida que obrigará muitos trabalhadores não manuais a permanecerem mais tempo no mercado de trabalho, ao passo que os trabalhadores manuais (que começaram a trabalhar mais cedo e tendem a ter uma menor esperança de vida) poderão continuar a reformar-se aos 60 anos de idade. Embora em vários países tenham sido introduzidos complementos de pensão para quem adie a passagem à reforma, na maioria dos Estados-Membros são necessárias novas reformas para permitir que as pessoas possam melhorar as suas prestações de reforma trabalhando durante mais tempo (ver objectivo 5, infra).

Os regimes de pensões privados deverão dar um contributo crescente para os rendimentos dos pensionistas, na maior parte dos Estados-Membros. Isto reflectirá o facto de o desenvolvimento dos regimes de pensões profissionais, mesmo nos países que contam com as maiores taxas de cobertura, ainda ser recente (pelos padrões dos regimes de pensões). É, por conseguinte, previsível que o número de pensionistas com direitos de pensão relativos a uma carreira completa aumente significativamente ao longo das próximas décadas.

As informações apresentadas nos relatórios de estratégia nacional não permitem comparações sistemáticas entre os níveis de substituição actuais ou futuros nos Estados-Membros. O Subgrupo "Indicadores" do Comité da Protecção Social está a trabalhar no cálculo das taxas de substituição dos rendimentos e sua evolução em resultado das reformas dos regimes de pensões. Não é possível avaliar se a confiança expressa nos relatórios de estratégia nacional é justificada, na medida em que é muito difícil projectar os níveis futuros das pensões, dado que se tornarão necessárias mais medidas reformadoras e devido à incerteza quanto ao desempenho dos mercados financeiros.

3.3. Objectivo 3: promover a solidariedade

Promover a solidariedade intra e intergeracional.

3.3.1. Solidariedade entre gerações

Os Estados-Membros procuram assegurar que as pessoas que ultrapassaram a idade da reforma tenham um rendimento digno relativamente ao da população em geral. A maioria dos Estados-Membros declara, a este respeito, que a situação relativa dos idosos em termos de rendimentos é, de um modo geral, boa ou pelo menos satisfatória. Esta afirmação é largamente corroborada pelos dados do ECHP apresentados no gráfico 17, sobretudo se for tido em conta que os dados do Painel podem estar a subestimar o bem-estar relativo dos agregados familiares mais velhos. A Grécia e a França dizem ser provável que os idosos beneficiem de uma maior prosperidade não referida, particularmente sob a forma de casa própria. De acordo com as estatísticas nacionais francesas, os agregados familiares dos pensionistas têm um rendimento disponível equivalente a 91% da média. A Finlândia afirma que o rendimento médio dos agregados familiares dos pensionistas corresponde a 90% do rendimento da população em geral (durante o abrandamento económico do início da década de 1990, essa percentagem era superior a 100%).

A maior parte dos relatórios de estratégia nacional refere o sistema financiado por sistemas de repartição como sendo o principal mecanismo de garantia da solidariedade entre jovens e idosos. Este mecanismo não deve ser, todavia, entendido como um sinónimo de solidariedade. É evidente que a primeira geração de pensionistas de um sistema financiado por um sistema de repartição beneficiou da solidariedade nacional (em vez da solidariedade familiar). No caso das gerações subsequentes poderá existir, porém, uma ligação clara entre contribuições e prestações que implique pouca redistribuição.

Aliás, também é possível encontrar elementos de solidariedade nos regimes de pensões financiados por capitalização. O relatório holandês cita o facto de os seus regimes de capitalização do segundo pilar se basearem normalmente em prestações definidas, o que também pode ter um carácter redistributivo (da geração activa para a geração reformada), pois a geração activa poderá ter de compensar parcialmente as épocas de baixa rendibilidade do investimento através de contribuições mais elevadas, enquanto nos bons períodos de investimento os excedentes podem ser transmitidos para a geração seguinte. Por outro lado, os próprios sistemas de repartição podem ter características que contrariam o princípio de solidariedade: nos regimes em que as pensões se baseiam nas remunerações do final da carreira, a redistribuição pode fazer-se em favor das pessoas com remunerações crescentes, que também têm normalmente rendimentos acima da média.

Esta possibilidade de redistribuição injusta através do sistema de pensões foi um dos motivos que levaram à substituição dos antigos regimes de pensões sueco e italiano por novos regimes baseados na neutralidade actuarial, em que o valor total das pensões reflecte a soma das contribuições efectuadas ao longo da vida profissional. No regime ligado às remunerações, a redistribuição verifica-se entre homens e mulheres (através de factores actuariais iguais para ambos os sexos) e a favor de outras categorias, através dos créditos de pensão e garantias financiados pelo orçamento geral, ou seja, pelos impostos.

A neutralidade actuarial nos regimes de pensões não impede que as autoridades públicas concedam direitos de pensão adicionais a pessoas com baixos rendimentos, ou referentes a períodos em que elas não tenham conseguido obter um salário e pagar contribuições. Os mecanismos destinados a assegurar rendimentos mínimos garantidos aos idosos ou a melhorar o seu nível de vida (ver objectivos 1 e 2) são manifestações claras de solidariedade. Os Estados-Membros também concedem direitos de pensão em relação a alguns períodos em que não foram pagas contribuições, por exemplo, os períodos de assistência aos filhos, a idosos ou a deficientes, de frequência do ensino superior, de desemprego, de incapacidade ou doença. Nos Estados-Membros parece notar-se uma tendência para reforçar estes mecanismos de solidariedade, os quais são frequentemente financiados pelo orçamento geral do Estado e não pelas receitas das contribuições.

3.3.2. Solidariedade entre os idosos

Vários Estados-Membros declaram como objectivo explícito, ou como um forte objectivo implícito dos seus regimes de pensões, a promoção de uma distribuição mais equitativa do rendimento entre a população de pensionistas, por comparação com a população em geral (Espanha, Bélgica, Grécia, Itália, Países Baixos, Suécia). O Gráfico 18 mostra que o intervalo entre os rendimentos dos 20% situados no topo da distribuição e os dos 20% da base é menor entre a população com mais de 65 anos do que no grupo etário dos 0-64 anos, com excepção da Grécia, Dinamarca, Alemanha, Áustria e Bélgica, países onde há outros factores que prevalecem sobre o efeito igualador das pensões públicas).

Gráfico 18

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

a) Rácio entre os rendimentos totais recebidos pelos 20% com rendimentos mais elevados de uma dada população (quintil superior) e os recebidos pelos 20% com rendimentos mais baixos da mesma população (quintil inferior). Ver também nota metodológica relativa às estatísticas de base. Fonte: ECHP-UDB, Eurostat, versão Dezembro 2002. Os dados relativos ao Reino Unido são provisórios. As ponderações para os dados espanhóis serão revistas. Os dados referentes à Suécia só incluem as pessoas com menos de 85 anos; ver nota metodológica.

Os Estados-Membros destacam vários elementos dos seus regimes do primeiro pilar que deveriam reduzir a desigualdade de rendimentos entre os idosos. Na verdade, a maioria dos Estados-Membros cita, a este respeito, os mecanismos redistributivos dos seus sistemas e, em particular, as pensões ou os rendimentos mínimos garantidos para os idosos e os créditos de pensão relativos aos períodos de assistência aos filhos, de doença ou de desemprego. Os Países Baixos apontam, por exemplo, o facto de, no seu regime do primeiro pilar financiado por repartição, todos os residentes acumularem direitos anualmente, a uma taxa igual. A Bélgica enumera várias disposições do seu sistema que redistribuem o rendimento dos pensionistas mais abastados para os mais pobres. Entre elas incluem-se taxas de pensão mínimas e máximas, uma contribuição (cotisation de solidarité) que é cobrada sobre as pensões mais elevadas e contribuições para o regime de seguro de doença que apenas são cobradas a partir de um determinado limiar.

Os mecanismos de solidariedade incorporados nos regimes de pensões têm implicações importantes para a igualdade entre homens e mulheres. Devido ao facto de participarem menos no mercado de trabalho, tanto actualmente como no passado, e de auferirem salários mais baixos, as mulheres recebem pensões mais baixas do que os homens, mas beneficiam mais das garantias de pensão mínima e dos créditos de pensão referentes aos períodos de assistência aos filhos. Os Países Baixos e a Suécia também fazem notar que a utilização de factores actuariais iguais para ambos os sexos equivale a uma redistribuição a favor das mulheres que, graças à sua maior esperança de vida, recebem a sua pensão durante um período mais longo do que os homens.

A maior parte dos relatórios de estratégia nacional refere que os pensionistas mais idosos tendem a receber pensões mais baixas do que os pensionistas mais jovens. Vários factores contribuem para este facto. O cálculo dos direitos de pensão por referência ao salário final confere uma vantagem aos pensionistas mais recentes. As progressivas melhorias em termos de cobertura e de condições do cálculo das pensões têm beneficiado as pessoas que abandonaram o mercado de trabalho mais recentemente. A percentagem de mulheres é maior nos escalões etários superiores e, como elas têm menores direitos de pensão individuais e baixas pensões de sobrevivência, o rendimento médio destes escalões fica reduzido. Em consequência, os pensionistas mais idosos têm uma representação desproporcionada entre os beneficiários de pensões mínimas. Embora reconheçam esta tendência, os Estados-Membros fazem notar que a constante atenção à melhoria das prestações mínimas e a utilização de outros mecanismos de solidariedade têm logrado corrigir parcialmente a distribuição dos rendimentos. A França menciona dados quantitativos nacionais que mostram que a pensão média bruta dos pensionistas mais velhos corresponde a 60% da dos pensionistas mais novos. No entanto, se forem tidos em conta os impostos e outras deduções, bem como as prestações pagas aos pensionistas, esta percentagem sobe para 90%.

A Bélgica e a Itália reconhecem que as desigualdades de rendimentos entre os agregados familiares dos pensionistas continuam a ser motivo de preocupação. A Itália afirma que há maior desigualdade entre os rendimentos dos pensionistas mais novos, o que reflecte a maior importância, para este grupo, das pensões profissionais (que tendem a ser menos redistributivas) e dos rendimentos provenientes de outras fontes (nomeadamente de capital). O Reino Unido refere que os rendimentos dos 20% de pensionistas mais abastados aumentaram 80% entre 1979 e 1996/1997, ao passo que os dos 20% mais pobres apenas aumentaram 30%. Isto pode ser atribuído ao crescimento dos regimes de pensões privados e profissionais, uma tendência de que os pensionistas mais pobres não beneficiaram. Daí que as reformas adoptadas desde 1997 tenham concentrado os recursos nos grupos mais pobres.

Por último, a Itália e a Grécia fizeram notar que a acumulação histórica de diferentes fundos de pensões para diferentes grupos profissionais, com diferentes taxas de rendibilidade para os seus membros, constitui outra dimensão da desigualdade entre os pensionistas. Assim, a consolidação do sistema e a criação de uma equidade transversal aos diversos regimes tem sido um aspecto das suas políticas.

3.3.3. O envelhecimento e a evolução provável das desigualdades

Vários relatórios de estratégia nacional analisam a evolução provável das desigualdades e o modo como a solidariedade pode ser mantida tendo em conta o envelhecimento demográfico. A Dinamarca sustenta que os novos pensionistas, actuais e futuros, são mais susceptíveis de receber pensões profissionais ou outras pensões com base em poupanças. Prevê, por isso, que as taxas de substituição continuarão a subir e que, simultaneamente, os rendimentos serão distribuídos de forma mais equilibrada entre os reformados. É, pois, possível manter a solidariedade inter e intrageracional com base nas actuais características do sistema dinamarquês.

A maior parte dos Estados-Membros afirma que os seus sistemas satisfarão mais eficazmente estes dois objectivos de solidariedade no futuro, com base nas actuais tendências societais (designadamente para uma maior participação das mulheres no mercado de trabalho) e graças às melhorias introduzidas nas pensões de base garantidas. Só alguns Estados-Membros referem os eventuais impactos negativos nos objectivos de solidariedade que poderão resultar dos ajustamentos efectuados com o intuito de manter a sustentabilidade financeira dos regimes públicos. A Itália reconhece, assim, que as actuais taxas de substituição deverão baixar. A Alemanha também prevê uma queda das taxas de substituição dos rendimentos dos regimes do primeiro pilar, mas oferece um forte apoio aos regimes de pensões privados financiados por capitalização, para compensar esta perda. A Itália também pretende desenvolver os regimes de pensões complementares para compensar a redução das prestações dos regimes públicos.

Alguns Estados-Membros referem a maior pressão que o aumento da esperança de vida exerce sobre os sistemas. As consequências financeiras desta tendência podem tornar-se mais fáceis de gerir se forem adoptados regimes de contribuição definida para que os regimes de pensões tomem em consideração a maior longevidade, ao determinarem os montantes das pensões. No entanto, o relatório de estratégia nacional holandês menciona explicitamente que, nos regimes de prestações definidas, a maior esperança de vida não tem quaisquer implicações directas no montante das pensões pagas. Os Países Baixos também referem um estudo comparativo entre planos de pensões de prestações definidas e elementos de solidariedade intergeracional e planos de pensões de contribuições definidas sem esta forma de solidariedade. O estudo concluiu que, para cobrirem o mesmo risco de diminuição do resultado das pensões, as contribuições para um regime de contribuições definidas teriam de ser 25% mais elevadas do que as contribuições para um regime de prestações definidas.

O relatório de estratégia nacional sueco acrescenta uma outra dimensão ao conceito de solidariedade. No novo regime geral de pensões, tanto o elemento de repartição como o elemento de prémio (capitalização) serão ajustados de modo a reflectir o aumento da esperança média de vida das sucessivas gerações. O relatório explica que o mecanismo se destina a assegurar uma rendibilidade constante das contribuições para os regimes de pensões de todos os indivíduos e escalões etários. Com essa taxa de rendibilidade constante, o aumento da esperança de vida tem de se traduzir quer em contribuições mais elevadas quer em vidas activas mais longas. Como a taxa das contribuições é fixa, as pessoas são encorajadas a prolongarem a sua vida profissional para manterem o mesmo nível de pensões que as gerações anteriores.

3.3.4. Conclusão: o futuro da solidariedade

O público manifesta um forte apoio aos elementos de solidariedade presentes nos regimes de pensões e os Estados-Membros reforçaram muitos desses elementos nas recentes reformas destes regimes. Esta acção deverá criar salvaguardas efectivas contra os riscos de pobreza, mas poderá não ser suficiente para evitar que os rendimentos médios dos idosos fiquem aquém dos das pessoas mais jovens, ou para impedir maiores disparidades de rendimentos entre os idosos. Uma maior dependência dos regimes de pensões privados poderá aumentar a desigualdade, uma vez que as prestações desses regimes reflectem mais fielmente as remunerações e tendem a ser mais acessíveis às pessoas com rendimentos mais elevados. Contudo, muitos Estados-Membros estão a promover um maior acesso a estes regimes. Um factor determinante no futuro para a desigualdade entre jovens e idosos e entre pensionistas será a evolução dos direitos de pensão das mulheres. Estas últimas são maioritárias nos escalões etários superiores - e são também as que, actualmente, têm rendimentos mais baixos (ver também objectivo 10, infra). São necessários instrumentos mais aperfeiçoados para controlar a eficácia dos mecanismos de solidariedade.

Quadro 4: Síntese das estratégias nacionais para assegurar a adequação das pensões

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4. SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA DOS REGIMES DE PENSÕES

A adequação ou inadequação das futuras pensões dependerá da nossa capacidade de assegurar um financiamento sustentável dos regimes de pensões face a sociedades que estão a envelhecer rapidamente. É evidente que os regimes de pensões adequados não podem ser indefinidamente financiados através de empréstimos do Estado. Nem é possível esperar que os regimes de pensões financiados por capitalização produzam as prestações reais esperadas se a economia não produzir recursos suficientes para os activos e os reformados. Todos os regimes de pensões, independentemente do mecanismo de financiamento que utilizam (capitalização ou repartição) transferem uma parte da produção económica actual dos activos para os reformados [11].

[11] Os países que possuem grandes activos líquidos no estrangeiro podem utilizar, através de um défice da balança de transacções correntes, o produto de outras economias para obterem recursos para a sua população reformada.

Perante o desafio do envelhecimento da população, afirma-se no relatório conjunto ao Conselho de Laeken sobre a qualidade e a viabilidade das pensões que os Estados-Membros devem optar por uma estratégia multifacetada para colocar os regimes de pensões numa base financeira sólida. Esta estratégia deverá basear-se numa combinação apropriada de políticas que reflictam os cinco objectivos contidos no capítulo "sustentabilidade financeira". Os objectivos que deverão assegurar a sustentabilidade financeira são os seguintes:

- atingir um nível de emprego elevado;

- oferecer incentivos eficazes à participação dos trabalhadores mais velhos, em particular nos regimes de pensões (prolongamento da vida activa);

- reconfigurar de forma adequada os regimes de pensões, tendo em conta o objectivo de manter a sustentabilidade das finanças públicas. Ao mesmo tempo, a sustentabilidade dos regimes de pensões deve ser acompanhada de políticas orçamentais sãs, incluindo, sempre que necessário, reduções da dívida pública [12].As estratégias adoptadas para ir ao encontro deste objectivo poderão incluir a criação de fundos de reserva especiais para pensões;

[12] As estratégias dos Estados-Membros para assegurar a saúde e a sustentabilidade das finanças públicas são notificadas e avaliadas no quadro das OGPE e do Pacto de Estabilidade e Crescimento, devendo estar em conformidade com estes instrumentos.

- assegurar que os regimes de pensões e a sua reforma mantêm um justo equilíbrio entre cidadãos activos e reformados;

- garantir que os regimes de pensões privados e públicos podem assegurar pensões com as necessárias eficiência, acessibilidade, exportabilidade e segurança.

É necessário que o método aberto de coordenação dos regimes de pensões, para o qual foram definidos estes objectivos, tenha em conta os actuais progressos nos domínios do emprego e das finanças públicas, mas a coordenação dos esforços políticos nestes últimos domínios continuará a efectuar-se nos processos de coordenação há muito estabelecidos para as políticas económicas e de emprego. A sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, em particular, incluindo as previsíveis pressões causadas pelas futuras mudanças demográficas, é analisada no contexto dos Programas de Estabilidade e Convergência (em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Estocolmo), ao passo que o emprego dos trabalhadores mais velhos continua a ser uma das prioridades da estratégia europeia de emprego. Consequentemente, houve no texto que se segue um esforço especial para garantir a coerência entre as informações fornecidas pelos Estados-Membros nos seus relatórios de estratégia nacional sobre pensões e as facultadas nos Programas de Estabilidade e Convergência [13], nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas e nos planos de acção nacionais para o emprego. É importante que as conclusões destas diferentes actividades de coordenação política sejam coerentes entre si. Nas secções seguintes, são analisados os regimes de pensões e as estratégias para o futuro dos Estados-Membros, relativamente aos cinco objectivos atrás apresentados.

[13] Na análise do presente relatório, foram utilizados os Programas de Estabilidade e Convergência do Outono de 2001, uma vez que os Programas de 2002 só chegaram à Comissão em Novembro-Dezembro de 2002.

4.1. Objectivo 4: aumentar os níveis de emprego

Conseguir um nível elevado de emprego através, sempre que necessário, de reformas globais do mercado de trabalho, de acordo com os princípios da Estratégia Europeia de Emprego e em sintonia com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas (OGPE).

Aumentar as taxas de actividade e emprego dos sectores da população em idade activa actualmente inactivos ou subempregados é a melhor forma de os Estados-Membros contrariarem a retracção da mão-de-obra que se produzirá quando a geração do "baby-boom" começar a reformar-se. O impacto negativo da evolução demográfica nos potenciais de emprego e de crescimento económico pode ser atenuado por menores níveis de desemprego e pela participação de mais pessoas em idade activa no mercado de trabalho. Os governos dispõem de pouca influência no rácio demográfico de dependência dos idosos; até mesmo a imigração em massa - a variável demográfica com maior flexibilidade a curto prazo - será incapaz de evitar a subida abrupta deste rácio. O que importa, todavia, para a sustentabilidade dos regimes de pensões é o rácio de dependência económica, isto é, o número de pensionistas em relação ao número de pessoas realmente empregadas. A Europa tem grandes possibilidades de melhorar este rácio de dependência económica através da consecução dos ambiciosos objectivos de emprego estabelecidos pelos Conselhos Europeus de Lisboa e de Estocolmo (ver gráfico 19).

Gráfico 19

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: EU-IFT, EUROSTAT

4.1.1. Breve análise da situação actual do mercado de trabalho (p.ex. potencial de emprego não utilizado)

As taxas globais de emprego melhoraram em todos os Estados-Membros, menos na Áustria, desde meados da década de 1990, e todos os Estados-Membros insistem que estão empenhados na consecução dos objectivos de emprego definidos em Lisboa e Estocolmo. Vários deles manifestam, todavia, preocupação devido ao recente abrandamento do crescimento do emprego. Além disso, o comportamento do emprego tem de melhorar acentuadamente em diversos países para que os objectivos globais fiquem ao seu alcance. Alguns deles (por exemplo, Bélgica, Espanha e Itália) reconhecem que terão de realizar mais esforços nesse sentido.

Quadro 5

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Os três objectivos relativos às taxas de emprego (total, das mulheres e dos trabalhadores mais velhos) encontram-se estreitamente interligados. A taxa global de emprego só pode aumentar se forem mobilizados os potenciais de mão-de-obra não utilizados - e estes potenciais encontram-se com maior probabilidade entre as mulheres e as pessoas mais velhas ainda em idade activa. Os progressos podem ser retardados pela necessidade de mudar atitudes, de aumentar a empregabilidade das pessoas actualmente não empregadas e, em especial no que se refere à participação das mulheres no mercado de trabalho, de efectuar investimentos substanciais em centros de acolhimento de crianças e outros dependentes, como é apontado no relatório grego.

Embora os desempregados ainda constituam uma importante reserva imediata de mão-de-obra em vários Estados-Membros, terão de ser alcançados níveis de emprego mais elevados, sobretudo mediante a mobilização das mulheres e dos trabalhadores mais velhos que se encontram presentemente inactivos (ver objectivo 5 infra). A Espanha e a Grécia esperam que os imigrantes gerem uma importante oferta de mão-de-obra suplementar, onde poderão incluir-se os imigrantes que já se encontram no país e cuja situação seja regularizada. O relatório de estratégia nacional espanhol sublinha o importante contributo dos trabalhadores estrangeiros para a boa situação financeira actual do sistema de segurança social. O número de estrangeiros abrangidos por este sistema mais do que duplicou, tendo passado de 332 000 em 1999 para 792 000 em 2002. O aumento das taxas de emprego dos imigrantes e seus descendentes é um dos componentes das estratégias da Dinamarca e da Suécia. Outros relatórios de estratégia nacional dão pouca atenção à questão da imigração e da integração dos imigrantes no mercado de trabalho.

Perante a situação de relativamente pouca margem de manobra dos seus mercados de trabalho, a Dinamarca e os Países Baixos apontam também para as potenciais reservas de mão-de-obra existentes entre as pessoas que recebem prestações de invalidez e os socialmente excluídos.

O facto de já terem atingido os objectivos de emprego - ou de estarem perto de os atingir - não impede que os Estados-Membros intensifiquem os seus esforços para aumentarem os níveis de emprego. A Suécia, a Dinamarca e a Finlândia associam directamente os seus objectivos e metas de emprego à futura retracção das suas forças de trabalho. Para compensarem a diminuição, demograficamente induzida, da sua oferta de mão-de-obra, estes Estados-Membros irão intensificar os esforços para mobilizar todas as pessoas em idade activa e promover uma entrada mais precoce e um abandono mais tardio do mercado de trabalho.

Um crescimento estrutural constante das taxas de actividade e de emprego das mulheres é um objectivo fundamental, de médio a longo prazo, para a Áustria, Alemanha, Espanha, Grécia, Irlanda, Itália, Países Baixos e Portugal.

4.1.2. Principais medidas previstas para aumentar o emprego

Os planos de acção nacionais para aumentar o emprego são desenvolvidos no âmbito da Estratégia Europeia de Emprego. Os Estados-Membros foram convidados a destacarem as suas medidas de emprego mais importantes nos relatórios de estratégia nacional sobre pensões.

A Itália e a Alemanha estão a planear grandes reformas do mercado de trabalho, que deverão elevar significativamente os níveis de emprego e diminuir o desemprego. A Dinamarca está a preparar um plano de acção subordinado ao lema "Mais pessoas a trabalhar", que tem como principais prioridades tornar o trabalho mais vantajoso e adoptar iniciativas mais eficientes e flexíveis para ajudar as pessoas a encontrarem emprego.

A maior parte dos Estados-Membros espera que o aumento das taxas de emprego resulte de muitas iniciativas e medidas políticas interligadas, ainda que de dimensão algo menor. Os esforços gerais da Suécia para aumentar as taxas de emprego (o que inclui a fixação de objectivos nacionais neste domínio) estão organizados em torno de quatro eixos: 1. Reforço dos incentivos ao trabalho nos sistemas fiscais e de prestações; 2. Políticas laborais activas e mediação eficiente entre a procura e a oferta de emprego; 3. Qualidade no trabalho e melhor saúde na vida profissional, e 4. Educação e aprendizagem ao longo da vida. Podem encontrar-se variações destes quatro temas nas iniciativas de promoção do emprego de vários Estados-Membros. A Finlândia concentra-se no modo de melhorar o comportamento global do emprego através de um ambiente favorável, incluindo serviços de segurança e saúde no trabalho, medidas de aprendizagem ao longo da vida, programas de reabilitação e um enquadramento propício ao espírito empresarial e ao arranque de novas empresas. A França analisa o impacto positivo nas taxas de emprego da recente legislação contra a discriminação e pela igualdade de oportunidades.

Alguns países têm estimativas pormenorizadas sobre a contribuição relativa dos diversos meios para alcançar os objectivos globais de emprego. A Dinamarca, que planeia empregar mais 133 000 pessoas, aproximadamente, prevê que 20 000 venham das fileiras dos actuais desempregados, graças a melhores incentivos ao trabalho, e que cerca de metade das restantes pessoas seja constituída por trabalhadores mais velhos, que adiem a passagem à reforma em resultado da nova estrutura de incentivos incorporada nos regimes de pensões de reforma antecipada, invalidez e velhice. Por último, os esforços para aumentar as taxas de emprego entre os imigrantes e os seus descendentes, e reintegrar grupos anteriormente excluídos deverão completar o número que falta.

Os países com baixas taxas de actividade das mulheres (designadamente Espanha, Grécia, Irlanda) esperam, de um modo geral, que estas taxas melhorem através de uma combinação de mudanças geracionais, culturais, nos papéis de homens e mulheres, investimentos na expansão constante das estruturas de acolhimento de crianças e outros dependentes e medidas que permitam conciliar melhor o trabalho com a vida familiar. Países com taxas de actividades inferiores aos Estados-Membros supramencionados (por exemplo, Áustria, Bélgica, Alemanha, Países Baixos) também tendem a insistir que será necessária uma maior concretização do princípio da igualdade entre homens e mulheres em termos salariais e de condições de trabalho.

Vários países com estruturas de acolhimento das crianças menos desenvolvidas oferecem um apoio bastante generoso às mulheres que fazem interrupções prolongadas das suas carreiras para cuidarem dos filhos nos primeiros 2 ou 3 anos de vida. É claro que tais políticas de apoio podem dever-se primordialmente às prioridades da política de família. Porém, tendo em conta o impacto nas taxas de emprego e as dificuldades que muitas mulheres enfrentam para regressarem ao mercado de trabalho após uma longa ausência, coloca-se a questão se não seria preferível utilizar estes recursos para investir na expansão dos serviços de acolhimento de crianças, a fim de acelerar o regresso das mulheres ao trabalho depois da licença parental.

Diversos Estados-Membros (por exemplo, Áustria, Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha e Portugal) recorrem aos descontos nas contribuições para a segurança social para criar e reforçar os incentivos do lado da procura, a fim de aumentar as oportunidades de emprego para os trabalhadores com dificuldades em encontrar um posto de trabalho. Na Áustria, estes incentivos destinam-se sobretudo aos trabalhadores mais velhos. A Espanha oferece isenções ou reduções aos empregadores que contratem mulheres, jovens e pessoas com mais de 45 anos de idade. Também têm sido feitas adaptações dos sistemas fiscais no que respeita aos rendimentos das pessoas singulares (por exemplo, um tratamento fiscal individualizado, créditos fiscais) para melhorar os incentivos à oferta de mão-de-obra.

Muitos Estados-Membros esperam, por outro lado, que as características estruturais básicas e as e as recentes reformas dos seus regimes de pensões e fiscais tenham um efeito de promoção do emprego. A Alemanha aponta os aspectos favoráveis ao emprego do seu sistema público de pensões, com a sua estreita ligação entre os períodos de emprego e a acumulação de direitos de pensão, e realça o modo como as recentes reformas reforçaram os incentivos básicos ao trabalho na fórmula contribuição/prestação. O relatório também insiste nos efeitos de promoção do emprego que têm as prestações de reabilitação médica destinadas a ajudar as pessoas a regressarem ou a conservarem os seus postos de trabalho. Em resultado de uma reformulação total dos seus regimes de pensões, a Suécia e a Itália reforçaram grandemente os efeitos de incentivo ao trabalho e favoráveis ao emprego destes regimes. Na maioria dos Estados-Membros, foram igualmente aplicadas várias reformas que reforçam estes incentivos, embora em menor escala.

Quase todos os Estados-Membros têm tido um saldo de imigração líquido substancial de países terceiros, na última década. A Espanha conta explicitamente com um afluxo constante de imigrantes para conter a erosão da sua população em idade activa. A Grécia também considera provável que a imigração dê um contributo positivo, mas faz notar que, embora os imigrantes criem maior espaço de manobra para os regimes de pensões no curto a médio prazo, também adquirem os seus próprios direitos de pensão, que terão naturalmente de ser honrados a longo prazo. Outros Estados-Membros estão cientes de que o potencial positivo da imigração só poderá concretizar-se quando tiver tido lugar uma plena integração económica e social dos imigrantes. Os Países Baixos, a Suécia e a Dinamarca são alguns dos Estados-Membros que afirmam que o aumento da taxa de emprego dos imigrantes e das minorias étnicas se tornou uma prioridade importante.

4.1.3. Análise do impacto financeiro do crescimento previsto da taxa de emprego (excluindo os trabalhadores mais velhos) nos regimes de pensões

Como foi dito atrás, mais emprego criará direitos de pensão adicionais no futuro, conduzindo a pensões de reforma mais elevadas, n