PT Jornal Oficial da União Europeia C 327/122

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Quarto pacote ferroviário, que inclui os seguintes sete documentos: Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre o «Quarto pacote ferroviário — completar o espaço ferroviário único europeu para promover a competitividade e o crescimento da Europa»

COM(2013) 25 final;

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que revoga o Regulamento (CEE) n.o 1192/69 do Conselho relativo às regras comuns para a normalização de contas das empresas de caminho de ferro

COM(2013) 26 final — 2013/0013 (COD);

Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Agência Ferroviária Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.o 881/2004

COM(2013) 27 final — 2013/0014 (COD);

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 1370/2007 2007 no que respeita à abertura do mercado nacional de serviços de transporte ferroviário de passageiros

COM(2013) 28 final — 2013/0028 (COD);

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, no que respeita à abertura do mercado nacional de transporte ferroviário de passageiros e à governação da infraestrutura ferroviária

COM(2013) 29 final — 2013/0029 (COD);

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário na União Europeia (reformulação)

COM(2013) 30 final — 2013/0015 (COD);

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança ferroviária (reformulação)

COM(2013) 31 final — 2013/0016 (COD)

2013/C 327/21

Relator: André MORDANT

Em 19 de fevereiro de 2013, a Comissão, e em 21 e 22 de fevereiro de 2013, respetivamente, o Conselho e o Parlamento Europeu decidiram, nos termos dos artigos 91.o, 91.o, n.o 1, 109.o, 170.o, 171.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Quarto pacote ferroviário

que inclui os seguintes sete documentos:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre o «Quarto pacote ferroviário – completar o espaço ferroviário único europeu para promover a competitividade e o crescimento da Europa»

COM(2013) 25 final;

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que revoga o Regulamento (CEE) n.o 1192/69 do Conselho relativo às regras comuns para a normalização de contas das empresas de caminho-de-ferro

COM(2013) 26 final — 2013/0013 (COD);

Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Agência Ferroviária Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.o 881/2004

COM(2013) 27 final — 2013/0014 (COD);

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que revoga o Regulamento (CEE) n.o 1370/2007 2007 no que respeita à abertura do mercado nacional de serviços de transporte ferroviário de passageiros

COM(2013) 28 final — 2013/0028 (COD);

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, no que respeita à abertura do mercado nacional de transporte ferroviário de passageiros e à governação da infraestrutura ferroviária

COM(2013) 29 final — 2013/0029 (COD);

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário da União Europeia (Reformulação)

COM(2013) 30 final — 2013/0015 (COD);

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança ferroviária (Reformulação)

COM(2013) 31 final — 2013/0016 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 20 de junho de 2013.

Na 491.a reunião plenária de 10 e 11 de julho de 2013 (sessão de 11 de julho), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 82 votos a favor, 20 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE solicita à Comissão que mande realizar, sob o controlo de todos os atores, um balanço das consequências dos pacotes ferroviários em termos de resposta às necessidades das populações, de transferência modal, de ordenamento do território, de desenvolvimento das relações transfronteiriças, da qualidade dos serviços ferroviários avaliada com base em elementos factuais, de acessibilidade, de reforço dos direitos dos passageiros, entre outros aspetos.

1.2 O CESE preconiza que a nova iniciativa legislativa denominada pacote ferroviário se baseie no contributo que os caminhos-de-ferro podem dar para construção europeia graças aos seus efeitos económicos, sociais e ambientais.

1.3 A iniciativa legislativa deve ter por objetivo eliminar os efeitos de fronteira entre Estados-Membros. Deve permitir que se desenvolvam relações transfronteiriças entre países vizinhos, intervindo nas dimensões do desenvolvimento sustentável e do ordenamento do território através da criação de infraestruturas entre Estados-Membros parcial ou totalmente desprovidos de infraestruturas.

1.4 O CESE apela a que a União preveja a possibilidade de criação de estruturas transfronteiriças e a definição das suas modalidades de intervenção nos territórios que elas abrangem, para ajudar a definir e organizar as funções dos serviços de interesse geral, como previsto no artigo 14.o do Tratado e no Protocolo n.o 26.

1.5 O CESE solicita que os Estados-Membros mantenham a capacidade de organizar o seu sistema ferroviário nacional e de abrir o seu mercado nacional à concorrência, em função da sua geografia, demografia, contexto histórico e condições económicas, sociais e ambientais.

1.6 O CESE preconiza que as autoridades competentes fiquem responsáveis por confiar missões de serviço público diretamente a um operador ou por recorrer a procedimentos de concurso público, como previsto atualmente no Regulamento 1370/2007/CE, organizando livremente a sua estrutura.

1.7 O CESE propõe que não se imponham restrições às autoridades competentes quanto à definição das missões de serviço público, no que respeita à obrigação de elaboração de planos de transporte público solicitados pela Comissão, e solicita que se definam objetivos claros para a melhoria da acessibilidade de pessoas com deficiência e para a intervenção dos passageiros através de uma consulta e do controlo de qualidade do serviço.

1.8 O CESE considera, por outro lado, que importa que os operadores mantenham o controlo industrial da exploração dos serviços ferroviários, garantindo-lhes a propriedade do seu material circulante e outras instalações, com vista a fomentar os esforços de investigação e de inovação indispensáveis à evolução do setor em termos de segurança e de qualidade.

1.9 O CESE recomenda que a Comissão realize uma iniciativa relativa ao controlo do nível de segurança ferroviária, essencial para o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro, através da criação de observatórios nacionais ou de comissões mistas em matéria de segurança. Preconiza que se assegure a transparência das condições de exploração ferroviária, e defende uma democratização da abordagem dos poderes públicos à segurança, no respeito do artigo 91.o do Tratado, que impõe à União obrigações de resultados em termos de segurança dos transportes.

1.10 O CESE propõe que a Agência Ferroviária Europeia seja incumbida da missão de integrar as dimensões da saúde e da segurança dos trabalhadores, dado que são indispensáveis para que se mantenha um alto nível de segurança de exploração para os utilizadores, os trabalhadores e os residentes nas proximidades das instalações ferroviárias.

1.11 Além disso, o CESE considera indispensável que a agência seja a responsável jurídica por todas as suas decisões.

1.12 O CESE considera a parte técnica do pacote prioritária para apoiar a transferência modal para os caminhos-de-ferro.

1.13 O CESE solicita aos empregadores e aos poderes públicos que prevejam as dificuldades e os riscos dos profissionais dos caminhos-de-ferro através de proteções sociais específicas, acordos coletivos, salários e na progressão na carreira, e mantenham os compromissos assumidos em matéria de pensões.

1.14 O CESE preconiza um sistema de formação contínua e de reconhecimento dos conhecimentos adquiridos através da experiência, de modo a permitir aos trabalhadores valorizarem a aquisição e manutenção das suas competências.

1.15 O CESE insta cada Estado-Membro, no âmbito das opções de organização ou de abertura à concorrência que vier a efetuar, a preservar o nível de emprego para os operadores «históricos», as garantias coletivas dos empregados, a sua remuneração e as condições de trabalho. Em caso de mudança de operador, importa prever a retoma do pessoal interessado e a manutenção das suas garantias coletivas.

2. Observações na generalidade

2.1 O presente parecer baseia-se nos seguintes pareceres e suas recomendações: — TEN/432-433 de 16 de março de 2011, sobre o «Espaço Ferroviário Europeu Único» (1); — TEN/445 de 15 de junho de 2011, sobre os «Aspetos sociais da política de transportes da UE» (2); — TEN/454 de 25 de outubro de 2011, sobre o «Roteiro do espaço único europeu dos transportes» (3); — TEN/495 de 13 de dezembro de 2012, sobre «A qualidade dos serviços ferroviários na UE» (4).

2.2 O presente Quarto pacote ferroviário inclui seis textos legislativos que abrangem modificações, reformulações, e mesmo uma revogação, apresentados numa comunicação geral e associados a vários relatórios e análises de impacto.

2.3 A análise da proposta diz respeito aos quatro pilares deste Quarto Pacote, abrangendo a governação e a abertura do tráfego a passageiros de longa distância, a revisão do Regulamento 1370/2007/CE sobre as obrigações de serviço público, o papel da Agência Ferroviária Europeia, as interações com a interoperabilidade e a segurança, e disposições sociais.

2.4 A situação atual constitui o ponto de partida das reflexões e propostas, tendo em conta as evoluções previstas para o setor e respeitando o Tratado de Lisboa. A fim de verificar a pertinência das soluções propostas, convém avaliar os resultados das políticas da UE aplicadas há mais de 20 anos, elaborar perspetivas de futuro com base nessa avaliação e definir objetivos relacionados com o papel que o modo ferroviário pode e deve desempenhar nas dimensões de ordenamento e igualdade dos territórios, no seu desenvolvimento, no serviço prestado aos cidadãos e aos expedidores de mercadorias, e na sua acessibilidade a este modo de transporte.

2.5 De maneira mais geral, a elaboração do novo ato legislativo deve basear-se no contributo que este modo de transporte pode dar para uma construção europeia que se encontra num impasse, integrando as dimensões económicas, sociais e ambientais.

2.6 Deve também permitir o desenvolvimento das relações transfronteiriças entre Estados-Membros vizinhos sem infraestruturas comuns, permitindo, através da criação destas infraestruturas, assegurar ligações fáceis para os cidadãos desses países, nomeadamente para as pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida.

2.7 A este respeito, deve prestar-se uma atenção constante aos resultados das políticas da UE em termos de desenvolvimento das ligações transfronteiriças, com o objetivo de eliminar o efeito de fronteira, cuja persistência constitui um travão à construção europeia, à liberdade de circulação e à transferência do transporte modal para o ferroviário.

2.8 Há que prestar atenção ao nível de segurança da exploração deste setor em rede, cujo desenvolvimento depende do grau de confiança que lhe outorga a comunidade e da transparência que é indispensável impor ao nível das condições de produção do setor.

2.9 Cumpre avaliar o respeito do artigo 10.o, n.o 3, do Tratado, relativo aos direitos de os cidadãos participarem na vida democrática da União. As decisões devem ser tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível.

2.10 Deve realizar-se uma previsão das evoluções sociais do setor dos caminhos-de-ferro, à luz das reestruturações realizadas, da redefinição do perímetro da atividade, da transferência de competências num período de forte renovação dos trabalhadores ferroviários e das condições sociais e laborais desses trabalhadores tendo em vista os objetivos de proteção da saúde e da segurança laboral.

3. Governação e abertura dos serviços nacionais de passageiros à concorrência

3.1 Com esta proposta legislativa, a Comissão tem por objetivo revitalizar os caminhos-de-ferro através da introdução de concorrência no tráfego nacional de passageiros. Para a Comissão, esta concorrência deve ser estimulada por uma legislação a nível da UE que preveja a separação entre, por um lado, as funções dos administradores de infraestruturas – incluindo a circulação, a manutenção das redes e o investimento nelas – e, por outro lado, as dos transportadores. Associa-se a isto o reforço dos órgãos de regulação destinados a controlar o mercado do caminho-de-ferro.

3.2 Para tal, a Comissão propõe que se modifique a Diretiva 2012/34/CE de 21 de novembro de 2012, cujo prazo de transposição para o direito nacional termina em 16 de junho de 2015. É de notar que esta iniciativa se realiza sem aguardar a entrada em vigor das medidas adotadas no quadro desta reformulação.

3.3 No mesmo espírito, adotaram-se disposições relativas à gestão da exploração dos grandes corredores cujo impacto não pôde ser plenamente aferido.

3.4 Nos estudos de impacto associados ao projeto do Quarto pacote ferroviário, a Comissão faz uma série de observações em que reconhece que algumas questões ainda são muito recentes ou algo ambíguas, mas apresenta vários argumentos em prol das soluções propostas.

3.5 Muitos estudos apresentam resultados divergentes no que se refere às consequências da separação das funções de gestor de infraestruturas e de empresa ferroviária. A análise dos dados estatísticos disponibilizados pela Comissão demonstra, contudo, que não existe uma correlação automática entre esta separação, a abertura do mercado e a melhoria dos resultados do setor ferroviário, mas que esta melhoria parece depender diretamente dos níveis de financiamento e dos preços das portagens. Por outro lado, o relatório McNulty apresentou um balanço contraditório da situação britânica, reconhecendo que o sistema ferroviário do Reino Unido é mais caro para o Estado e para os utilizadores, e que é afetado por uma falta de coordenação entre os vários atores, necessitando de uma intervenção mais forte do Estado para a integração necessária (tarifas, distribuição, horários, etc.). Para resolver este problema, o relatório inclui três recomendações, a serem implementadas gradualmente: uma partilha dos custos e das receitas entre o gestor das infraestruturas e os operadores ferroviários, a criação de uma empresa comum (joint venture) entre esses atores, bem como experiências de reintegração em relação a determinadas concessões.

3.6 Alguns estudos nacionais que analisam a qualidade dos serviços ferroviários, tal como o estudo elaborado pela associação de defesa dos consumidores britânicos Which?, apresentam um balanço contraditório do funcionamento dos caminhos-de-ferro do ponto de vista dos utilizadores, revelando que o nível de satisfação dos utilizadores é igual ou inferior a 50 % em relação a metade dos operadores e que apenas 22 % dos passageiros considera que o sistema está a melhorar (http://which.co.uk/home-and-garden/leisure/reviews-ns/best-and-worst-uk-train-companies/best-train-companies-overall/).

3.7 A proposta da Comissão, por outro lado, não avança nenhuma sugestão em termos de melhoria da acessibilidade para pessoas com deficiência. Os diferentes atores deveriam consultar e escutar os utilizadores a este respeito.

3.8 A Comissão faz referência a um inquérito de satisfação sobre os serviços de transporte ferroviário de passageiros, realizado em 2012, que o CESE considerou insuficiente nas recomendações do ponto 1.6 do seu parecer TEN/495 de 13 de dezembro de 2012.

3.9 A Comissão sublinha, por outro lado, a importância das subvenções públicas destinadas ao setor e o apelo à concessão de fundos públicos para reduzir a dívida do sistema, possibilidade assinalada e preconizada na Diretiva 91/440 e nas orientações relativas aos auxílios estatais de abril de 2008. Esta concessão de auxílios estatais não é única no que respeita ao volume de capital material a mobilizar para satisfazer os objetivos ambientais, os fins de interesse geral ou de política pública. Os operadores de outros setores, públicos ou privados, beneficiam das mesmas disposições.

3.10 Para criar condições de abertura do mercado, a Comissão propõe que se separe de forma rigorosa as funções do gestor de infraestrutura, com um novo âmbito alargado, das funções do transportador. Esta proposta visa evitar conflitos de interesse e práticas discriminatórias e ajudar a detetar e evitar as subvenções cruzadas. No entanto, não apresenta provas de que tais práticas existem, ou apresenta dados contestados pelos atores afetados e pelo Tribunal de Justiça da União Europeia. Foi designadamente por este motivo que o TJUE rejeitou integralmente o processo de infração instaurado pela Comissão Europeia contra a Alemanha e a Áustria. O CESE frisa que enquanto os transportadores de mercadorias e os operadores logísticos, em geral, e os novos operadores ferroviários, em particular, são a favor da separação e desregulamentação do mercado ferroviário sem fronteiras na UE, mais integrado nas práticas empresariais normais de outros meios de transporte, os outros intervenientes no mercado ferroviário, como os operadores dominantes do setor ferroviário, as organizações de utentes dos caminhos-de-ferro, as autoridades de transporte público, etc., são mais prudentes e empenham-se em promover a qualidade dos atuais serviços.

3.11 Ao abrigo do artigo 63.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 que estabelece um espaço ferroviário europeu único, os dois legisladores solicitam à Comissão que elabore relatórios «sobre a aplicação das disposições do capítulo II [da diretiva]», capítulo esse que examina basicamente a autonomia e as estruturas dos caminhos-de-ferro da UE, incidindo sobre «a evolução do mercado, incluindo o estado da preparação para uma maior abertura do mercado dos serviços de transporte ferroviário», bem como «os diferentes modelos de organização deste mercado e o impacto da presente [reformulação da] diretiva nos contratos de serviço público e no seu financiamento». Para tal, a Comissão deveria ter tido igualmente em conta «a aplicação do Regulamento (CE) n.o 1370/2007 e as diferenças intrínsecas existentes entre os Estados-Membros (densidade das redes, número de passageiros, distância média dos percursos)». Neste caso, os debates tinham chamado a atenção para a necessidade de deixar aos Estados-Membros a capacidade para organizar os seus sistemas nacionais e para manterem, se assim o preferirem, uma forma de organização integrada da produção que permita as mutualizações, reduzindo as interfaces prejudiciais no plano económico e em termos de segurança.

3.12 A separação da gestão da infraestrutura num sistema de transporte orientado para um só nível de liberdade tende a criar mais problemas do que benefícios e complica fortemente o funcionamento, incrementando os custos e diminuindo a qualidade do serviço. Isto é válido sobretudo para as redes que têm um tráfego misto intenso.

3.13 A integração do progresso técnico é mais lenta e mais difícil, travando-se assim a inovação, que geralmente se realiza na parte fixa (infraestruturas) e na parte móvel (material circulante). A burocracia e as interfaces desnecessárias aumentam consideravelmente, o que leva a um aumento dos custos de funcionamento e à inércia nos processos de decisão.

3.14 Além disso, a separação das funções de gestor de infraestruturas das de transportador aumenta a distância entre o gestor da rede ou das infraestruturas e os utilizadores finais (passageiros e expedidores de mercadorias) e as exigências destes em matéria de qualidade dos serviços (pontualidade, em especial). Há, por isso, que reservar um papel a um ator-pivô no sistema ferroviário, sem afetar a independência das funções essenciais do gestor das infraestruturas.

3.15 Quanto às instalações de serviço, o CESE tinha apresentado a recomendação 1.7 no seu parecer TEN/432-433 de 16 de março de 2011, em que explicava que «no que se refere às condições de acesso às instalações de serviço, o CESE não pode concordar com a obrigatoriedade de independência jurídica, organizativa e decisória que põe em perigo as atuais estruturas insubstituíveis». Não apareceu nenhum elemento novo na análise que justifique a revisão desta recomendação.

3.16 A Comissão reconhece, no entanto, que a partilha de determinadas funções permite que o sistema melhore o seu desempenho e a qualidade dos serviços para os passageiros. O CESE tem a mesma opinião a este respeito.

3.17 Quanto à liberalização dos transportes ferroviários internacionais de passageiros na União, em vigor desde janeiro de 2010, não podemos afirmar que, até ao momento, esta tenha levado sistematicamente a uma diminuição dos preços de tais serviços ou a um crescimento enorme neste segmento.

3.18 A rede ferroviária europeia de alta velocidade surgiu muito antes de 2010 através de investimento público substancial em alguns Estados-Membros, e a concorrência neste domínio deverá permanecer, ainda durante muito tempo, mais intermodal que intramodal. À liberalização de 2010 seguiu-se, sobretudo, o abandono de muitas ligações existentes realizadas com materiais e condições de exploração tradicionais (sem alta velocidade), bem como a supressão de cooperações de longa data. O CESE lamenta esta situação e insta a Comissão a tomar as medidas necessárias para melhorar e desenvolver os serviços transfronteiriços de transporte ferroviário de passageiros.

3.19 A análise do transporte ferroviário de mercadorias pôs em evidência uma situação catastrófica em muitos Estados-Membros. Isto deve-se principalmente ao facto de a modernização e o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro não acompanharem o ritmo da modernização da rede de transportes rodoviários e de os transportes ferroviários serem obrigados a pagar taxas de acesso à via-férrea. A isto soma-se o facto de a concorrência nas relações mais rentáveis melhorar uma série de serviços em comboios completos, mas à custa, parcialmente, do tráfego de comboios de um único vagão, que tende a ser cada vez mais reduzido. Isto pode transformar territórios inteiros em desertos industriais e congestionar as estradas com milhares de camiões. Além disso, muitos atores admitem que, em certos Estados-Membros, a liberalização não levou à transferência de uma única tonelada de mercadorias para o modo ferroviário.

3.20 Os factos supracitados levam o CESE, apesar da necessidade óbvia de reformar o mercado, a sugerir à Comissão que adote uma abordagem prudente à liberalização do tráfego nacional de passageiros, dada a experiência atual em matéria de liberalização do tráfego internacional. Em todo o caso, a Comissão reconhece a dificuldade de lançar uma atividade ferroviária internacional, que está muito dissociada das atividades nacionais que permitem tirar partido de um efeito de rede incontestável.

3.21 Em relação a este ponto, o CESE concorda com a constatação de que a evolução no tráfego internacional ferroviário de passageiros foi fraca, não obstante a abordagem proativa inegável da Comissão Europeia em termos de enquadramento jurídico.

3.22 Daí se conclui claramente a insuficiência dos resultados das soluções propostas, especialmente porque, sem investimentos adequados e uma liderança política apropriada, o mercado é incapaz de regular os problemas descritos. Existe um desafio particular neste contexto: assegurar o serviço nas zonas mais remotas dos territórios nacionais através de meios de transporte modernos que respeitem o ambiente.

3.23 Este objetivo deve ser uma prioridade da UE para conseguir um espaço europeu homogéneo, eliminando os efeitos de fronteira e conferindo coerência, em termos de desenvolvimento e no plano económico e social, a zonas até agora condenadas a uma coexistência em isolamento, que as impede de medrar.

3.24 A União deve prever a possibilidade de criar estruturas transfronteiriças e definir as suas modalidades de intervenção nos territórios por si abrangidos, para ajudar a definir e organizar as funções dos serviços de interesse geral, como previsto no artigo 14.o do Tratado e no Protocolo n.o 26.

3.25 Apenas uma iniciativa política que beneficie de um forte apoio dos poderes públicos permitirá criar um espaço e relações suscetíveis de serem ocupadas por um mercado amadurecido. O CESE insta a Comissão a centrar-se mais na evolução efetiva da qualidade e segurança dos serviços no mercado ferroviário da UE, especialmente no transporte transfronteiras, e a ter também em conta a evolução dos outros meios de transporte. O objetivo global deve ser sempre aumentar as quotas de mercado do transporte ferroviário e satisfazer os clientes, mas os meios para o atingir podem ser diferentes de Estado-Membro para Estado-Membro.

4. Revisão do Regulamento sobre as obrigações de serviço público 1370/2007

4.1 A alteração do Regulamento 1370/2007/CE prevê a obrigação de concursos públicos para a adjudicação de contratos para o transporte ferroviário, a organização destes concursos, a elaboração de planos de transporte público e o fornecimento de material circulante aos novos operadores no mercado.

4.2 Na recomendação 1.7 do parecer TEN/495 de 13 de dezembro de 2012, o CESE manifestou fortes reservas sobre a revisão do Regulamento OSP. Importa constatar que a avaliação prevista fica aquém das expectativas em relação aos resultados apresentados pelas análises de impacto.

4.3 Vários estudos, alguns dos quais realizados pela Comissão, como o relatório «Estudo sobre as opções regulamentares para prosseguir a abertura do mercado de transporte ferroviário de passageiros», apresentam dados díspares e contrastantes que não permitem uma solução uniforme para os problemas relacionados com a utilização, a frequência dos serviços, a evolução das ajudas públicas e a produtividade.

4.4 Registaram-se resultados muito próximos em redes sujeitas a um enquadramento jurídico diferente (abertas ou não abertas à concorrência), o que justifica um afastamento de uma abordagem excessivamente global, que não tenha em conta as circunstâncias nacionais que influenciam a organização dos transportes, como a geografia, a meteorologia, a organização espacial da produção e dos lugares onde se vive, alguns dos quais ainda estão muito longe dos serviços ferroviários, como se afirma no parecer TEN/495 de 13 dezembro de 2012.

4.5 Estes aspetos devem levar a UE a assegurar que os meios utilizados podem permitir alcançar os objetivos a nível da União para a ação proposta, quando estes não puderem ser atingidos a nível nacional, regional ou local, e, ao mesmo tempo, a garantir que a ação não vai mais além do que é necessário para os alcançar.

4.6 O respeito deste objetivo deve ser objeto de uma análise pormenorizada relativa à proposta da Comissão de fixar limites máximos para uma atribuição direta. Esta disposição é um entrave contestável à livre administração das autoridades públicas.

4.7 A simples definição de um limiar para limitar a dimensão das concessões oferecidas aos operadores faz inevitavelmente pensar nos efeitos de limiar que podem afetar a coerência do serviço prestado e que, na ausência de compensações, farão com que se perca os ganhos de competitividade gerais esperados como resultado da abertura do mercado. Isto sugere que as autoridades competentes devem poder decidir se atribuem um ou mais lotes diretamente a um operador ou através de um concurso, conforme prevê atualmente o Regulamento 1370/2007/CE, devendo igualmente poder organizar a estrutura dessa atribuição, se for o caso, através do fracionamento de lotes, para evitar os efeitos de limiar.

4.8 Importa também questionar o interesse de fornecer tantos pormenores para a elaboração de planos de transporte público, que aparecem como uma restrição ao «amplo poder de apreciação das autoridades nacionais, regionais e locais» no tocante às obrigações de serviço público, conforme previsto no Tratado.

4.9 Há que dar particular atenção às condições em que a Comissão pretende disponibilizar o capital material necessário para a exploração ferroviária aos novos operadores, que estão dispensados de investir e trabalhar na investigação e na inovação, apesar de estes aspetos serem tão importantes para a qualidade e a segurança dos caminhos-de-ferro.

4.10 O exemplo britânico mostra que são os operadores bancários que asseguram a concessão através de empresas financeiras, expondo a riscos significativos a disponibilização desse capital material, o que coloca a questão da sua gestão.

5. Papel da Agência Ferroviária Europeia, Segurança Ferroviária, Interoperabilidade Ferroviária

5.1 O segundo pacote ferroviário criou uma Agência Ferroviária Europeia, com sede em Valenciennes, França, responsável pela harmonização técnica das redes e dos equipamentos europeus, pelo desenvolvimento da interoperabilidade através da elaboração de normas comuns (especificações técnicas para a interoperabilidade e métodos de segurança comuns) e pelo reforço da segurança ferroviária.

5.2 O artigo 91.o do Tratado confere à UE a obrigação de obter resultados em termos de segurança dos transportes, obrigando-a a melhorar constantemente o seu nível.

5.3 O nível de segurança dos caminhos-de-ferro e a sua evolução em relação às mudanças técnicas e institucionais alcançadas não pode de modo algum ser medido pelo número de vítimas registadas, mas deve ser lido à luz de indicadores que permitem observar as suas evoluções e tomar medidas antecipadas de forma a garantir a máxima segurança para os utilizadores e para os residentes nas imediações das linhas.

5.4 A criação de um espaço ferroviário europeu exige uma melhoria da «interoperabilidade». A compatibilidade das infraestruturas e dos equipamentos circulantes ou fixos deve basear-se em procedimentos simples e rápidos, que preservem o nível de segurança e assegurem a sua evolução, modernização e adaptação às novas necessidades.

5.5 Deste ponto de vista, ao contrário da declaração feita no relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a aplicação das disposições da Diretiva 2007/58/CE relativas à abertura do mercado de transporte ferroviário internacional de passageiros que acompanha a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o quarto pacote ferroviário, a segurança não pode ser considerada um obstáculo. Experiências recentes noutros domínios mostram como pode ser prejudicial um excesso de laxismo nesta matéria, no que diz respeito à perceção dos cidadãos quanto ao papel da União. Por outro lado, os acidentes de Viareggio e, mais recentemente, de Schellebelle devem incentivar todas as partes interessadas do setor à máxima prudência e ao maior rigor na exploração ferroviária.

5.6 A Agência Ferroviária Europeia desempenha um papel central para esse efeito, em cooperação com as autoridades nacionais de segurança, que estão ligadas por meio de uma rede de intercâmbio e coordenação. As suas funções, assim como as das autoridades nacionais de segurança, devem evoluir a fim de integrar a dimensão humana da exploração ferroviária e ter em conta os aspetos relacionados com a saúde e a segurança dos trabalhadores, elemento indiscutível da segurança ferroviária.

5.7 Dada a multiplicação de atores envolvidos nos caminhos-de-ferro e as consequências que pode ter a organização deficiente do trabalho, o papel das autoridades nacionais responsáveis pela segurança deve também ser alargado para abranger o controlo das condições da produção ferroviária. Estas autoridades deverão tornar-se numa verdadeira polícia dos caminhos-de-ferro, responsável pela verificação da aplicação dos regulamentos em vigor, que são disposições de ordem pública social.

5.8 Em abril de 2011, realizou-se uma avaliação do papel da Agência a pedido da Comissão, que mostra que se poderia incumbir a agência da tarefa de promover a inovação para melhorar a interoperabilidade e a segurança ferroviária, nomeadamente através da utilização das novas tecnologias de informação e de sistemas de acompanhamento e de localização. A agência não pode, no entanto, estar isenta de responsabilidade jurídica relativamente às suas decisões.

5.9 Esta última dimensão diz respeito à definição de uma política industrial baseada na investigação, na inovação e no investimento, o que exige o apoio das autoridades públicas numa questão europeia importante que pode contribuir para a retoma económica. O projeto industrial e de investigação europeu «Shift2Rail» pode constituir uma abordagem adequada a este assunto, se associar oportunamente todas as empresas de transporte ferroviário.

5.10 Além disso, e de acordo com as obrigações estabelecidas na União pelo artigo 91.o do Tratado e a necessidade de garantir uma melhor saúde e segurança dos trabalhadores, poderia ser concedida capacidade normativa à Agência para impor a aplicação das decisões tomadas no âmbito da interoperabilidade a todos os intervenientes.

6. Aspetos sociais

6.1 Importa ligar o último ponto, sobre o relançamento de uma política industrial a nível da UE, aos desafios decorrentes da evolução demográfica da mão de obra e à distribuição das competências no setor dos caminhos-de-ferro e da construção ferroviária.

6.2 Constata-se, com efeito, um envelhecimento dos trabalhadores e uma alteração na distribuição social nos setores, o que significa que os dirigentes, os engenheiros e os técnicos representarão, no futuro, uma parte cada vez mais importante dos trabalhadores em causa.

6.3 Isto conduzirá, nos próximos anos, a uma forte renovação do pessoal encarregado da exploração ferroviária e a uma rotatividade significativa dos novos operadores, o que leva à questão das condições de trabalho oferecidas por estes últimos e à diminuição do nível de proteção social específico do setor, que, antes da liberalização, refletia as dificuldades e os riscos enfrentados pelos profissionais dos caminhos-de-ferro e assegurava a sua atratividade.

6.4 A atratividade das profissões ferroviárias, especialmente entre os jovens e as mulheres, constitui um grande desafio para assegurar a fiabilidade da exploração ferroviária nos Estados-Membros e a nível da UE, o que implica permitir a entrada de novos trabalhadores no setor e assegurar a fidelização do pessoal.

6.5 Este duplo objetivo de atratividade e fidelização obriga os Estados-Membros a manterem os compromissos em matéria de proteção social (especialmente no que respeita às pensões), benefícios coletivos, condições de trabalho e oferta de perspetivas a longo prazo para os trabalhadores em termos de carreira e de progressão na carreira, com base na aquisição e no reconhecimento de competências. Programas específicos como o Erasmus podem ser mobilizados para esta finalidade.

6.6 O parecer do CESE TEN/445 sobre os aspetos sociais da política europeia de transportes, de 15 junho de 2011, menciona uma série de recomendações a esse respeito para melhorar a atratividade do setor, que a Comissão deveria incluir nas suas propostas legislativas.

6.7 O CESE insta todos os Estados-Membros, no âmbito das opções de organização ou de abertura à concorrência que vierem a efetuar, a preservarem o nível de emprego para os operadores tradicionais, as garantias coletivas dos empregados, a sua remuneração e as condições de trabalho. Em caso de mudança de operador, importa prever a manutenção do pessoal e das suas garantias coletivas.

Bruxelas, 11 de julho de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) JO C 132 de 3.5.2011, p. 99-107.

(2) JO C 248 de 25.8.2011, p. 22-30.

(3) JO C 24 de 28.1.2012, p. 146-153.

(4) JO C 44 de 15.2.2013, p. 49-52.