COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre as avaliações exaustivas de risco e segurança («testes de resistência») das centrais nucleares na União Europeia e atividades correlatas /* COM/2012/0571 final */





COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre as avaliações exaustivas de risco e segurança («testes de resistência») das centrais nucleares na União Europeia e atividades correlatas 1. Introdução Existem neste momento 132 reatores nucleares em funcionamento na União Europeia, distribuídos por 58 sítios. A sua folha de segurança é tal que, embora tenham ocorrido e continuem a ocorrer incidentes, jamais se registaram acidentes graves. Apesar de, por conseguinte, o registo global ser bom, a confiança dos cidadãos da UE na indústria nuclear da Europa depende de melhoramentos contínuos do quadro de segurança nuclear intrínseca e extrínseca da União Europeia, para garantir que ele continue a ser o mais eficaz do mundo, com base nas normas de segurança mais elevadas. Os desafios que a segurança nuclear e a sua governação enfrentam foram realçados pelo acidente dos reatores de Fucoxima, no Japão, que se sucedeu ao sismo e ao maremoto de março de 2011. Essa ocorrência demonstrou que a proteção dos reatores nucleares deve ser extensível a acidentes avaliados de antemão como altamente improváveis. Os acontecimentos de Fucoxima revelaram questões bem conhecidas e recorrentes: conceção defeituosa, sistemas de emergência insuficientes, erro humano, planos de emergência inadequados e falhas nas comunicações. A UE deve aprender as lições de Fucoxima, para reduzir ainda mais o risco de incidentes nucleares na Europa. O acidente de Fucoxima teve como resultado esforços inéditos para rever a segurança das instalações nucleares na Europa e em todo o mundo. Foram tomadas iniciativas a nível nacional, regional e internacional. Na UE, o Conselho Europeu concluiu, em março de 2011[1], que «a segurança de todas as centrais nucleares da UE deve ser reapreciada, com base numa avaliação exaustiva e transparente dos riscos e da segurança (“testes de resistência”); solicita-se ao Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear (ENSREG) e à Comissão que definam o mais rapidamente possível o alcance e as modalidades dos referidos testes num quadro coordenado, à luz dos ensinamentos retirados do acidente do Japão e com a total participação dos Estados-Membros, recorrendo plenamente aos conhecimentos especializados disponíveis (nomeadamente os da Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental); as avaliações serão conduzidas por autoridades nacionais independentes e através de uma análise pelos pares; os respetivos resultados e quaisquer medidas subsequentes que seja necessário adotar deverão ser comunicados à Comissão e ao ENSREG e tornados públicos». O Conselho Europeu pediu também à Comissão que convidasse os países vizinhos da UE a participarem no processo dos testes de resistência, procedesse a «uma revisão do quadro jurídico e regulamentar vigente em matéria de segurança das instalações nucleares» e propusesse, «até ao final de 2011, os melhoramentos que forem necessários». Uma cooperação estreita entre os operadores das centrais, os organismos de regulamentação nuclear e a Comissão possibilitou a realização de testes de resistência em 2011 e 2012. A Comissão pode agora responder ao mandato do Conselho Europeu com o presente relatório, que identifica as conclusões e recomendações da Comissão baseadas nos testes de resistência e atividades correlatas. Considera igualmente a dimensão internacional da segurança nuclear intrínseca e extrínseca e delineia o modo como o quadro de segurança nuclear da UE pode ser melhorado, sublinhando a natureza dinâmica da segurança nuclear: o seu reforço não é exercício que fique arrumado de uma vez, tem de ser continuamente revisto e atualizado. Acima de tudo, congrega todas as vertentes do exercício de análise, com vista a elaborar propostas legislativas ou não-legislativas e propostas de projetos. Todas estas medidas visam melhorar a segurança das centrais e a respetiva governação a nível nacional e a nível da UE e promover no contexto internacional valores próprios da União Europeia em matéria de segurança nuclear intrínseca e extrínseca. O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunicação contém pormenores sobre as constatações técnicas e a metodologia dos testes de resistência. 2. O processo, constatações fundamentais e seguimento imediato das avaliações de riscos e segurança 2.1. Uma análise inédita da segurança nuclear intrínseca e extrínseca Em resposta ao acidente de Fucoxima e ao subsequente mandato conferido pelo Conselho Europeu à Comissão, há vários níveis de atividades em paralelo, que a seguir se resumem. O ENSREG e a Comissão prepararam o âmbito e as modalidades dos testes, mas a avaliação da segurança intrínseca das centrais nucleares é da responsabilidade dos operadores das centrais e dos organismos de regulamentação nacionais, que participaram nos testes a título voluntário. A Comissão não pode garantir a segurança intrínseca e extrínseca de instalações nucleares, porquanto a responsabilidade legal se mantém a nível nacional. Todas as conclusões da presente comunicação têm de ser lidas neste contexto. Avaliações de segurança efetuadas pelo ENSREG Os testes de resistência foram definidos como uma reavaliação específica das margens de segurança das centrais de produção de energia nuclear à luz dos ensinamentos decorrentes dos acontecimentos de Fucoxima, em relação a fenómenos naturais extremos que ponham em causa as funções de segurança das centrais. A organização dos testes teve em devida conta a distribuição de competências entre as diversas partes interessadas no domínio da segurança nuclear[2]. Participaram voluntariamente nestas avaliações os catorze Estados-Membros da UE que têm centrais nucleares em funcionamento[3], mais a Lituânia[4]. Os 132 reatores nucleares em funcionamento na UE[5] baseiam-se em diferentes tecnologias e tipos, mas são principalmente reatores de água pressurizada (RAP), reatores de água ebuliente (RAE) ou reatores refrigerados a gás (RRG). Os testes de resistência iniciaram-se com autoavaliações efetuadas pelos operadores das centrais e a preparação de relatórios nacionais pelos organismos de regulamentação nacionais, em conformidade com as responsabilidades pela segurança das centrais nucleares. Equipas de análise pelos pares, compostas principalmente por peritos dos Estados-Membros, com o apoio da Comissão Europeia, visitaram 23 centrais, tendo em conta o tipo de reator e a localização geográfica. Foram organizadas visitas a centrais selecionadas em cada país, a fim de planear os testes de resistência, sem usurpar as responsabilidades das autoridades nacionais no domínio das inspeções de segurança nuclear, que organizaram inspeções a cada central nuclear em funcionamento na UE após o acidente de Fucoxima. O documento de trabalho dos serviços da Comissão, em anexo, inclui informações sobre cada central nuclear, bem como referências às informações disponibilizadas pelos operadores das centrais, pelos reguladores nacionais ou pelo ENSREG em conjunto. Na sequência da apresentação do relatório intercalar da Comissão[6], teve lugar entre janeiro e abril de 2012 um processo exaustivo de análise pelos pares a nível da UE, que deu origem a um relatório do órgão de avaliação pelos pares do ENSREG, aprovado pelo mesmo, e a dezassete relatórios nacionais[7] com recomendações circunstanciadas. Em julho, o ENSREG aprovou um plano de ação para acompanhar a execução das recomendações decorrentes da análise pelos pares. É nesta base que são formuladas as constatações e recomendações de segurança que a presente comunicação descreve. Trabalho do Conselho no domínio da segurança nuclear (Grupo ad hoc de Segurança Nuclear – GSN) Para tratar dos assuntos relacionados com a segurança das centrais nucleares, foi criado no Conselho um novo grupo ad hoc, que se reuniu regularmente a partir de setembro de 2011, sob as Presidências polaca e dinamarquesa. Compreendeu peritos de segurança dos Estados-Membros, em associação estreita com a Comissão. Em contraste com as avaliações de segurança do ENSREG, o GSN não se debruçou sobre instalações específicas, antes tendo avaliado o estado da segurança nuclear no conjunto da UE, com um olhar à metodologia de avaliação e proteção das centrais nucleares, incluindo medidas preventivas. O GSN estimulou o intercâmbio das práticas vigentes e identificou possíveis melhoramentos metodológicos, aproveitando principalmente as boas práticas constantes das orientações da Agência Internacional de Energia Atómica (AIEA). Concluiu o seu trabalho em maio de 2012. Envolvimento de países vizinhos da UE no processo A Suíça, a Ucrânia e a Croácia participaram plenamente nos testes de resistência da UE e no processo de análise pelos pares, estando outros países vizinhos (como, por exemplo, a Turquia[8], a Bielorrússia e a Arménia[9]), que concordaram em se basear na mesma metodologia, a trabalhar segundo calendários diferentes. A Federação Russa procedeu também a reavaliações e identificou medidas de melhoramento para as suas centrais nucleares, utilizando a sua própria metodologia. A Suíça comprometeu-se totalmente a seguir as recomendações resultantes dos testes de resistência, ao passo que a Ucrânia incluiu as constatações no programa de modernização das suas centrais nucleares. A Comissão aprecia estes esforços de convergência com a abordagem da UE neste domínio. Avaliação da Comissão ao quadro institucional e jurídico Além da segurança das centrais, a Comissão avaliou a arquitetura institucional e o quadro jurídico da segurança nuclear na Europa, tendo em conta o plano de ação da AIEA[10] e os resultados dos debates internacionais relativos à Convenção sobre Segurança Nuclear. Identificou lacunas e melhores práticas que podem ser abordadas ou incluídas na legislação da UE com base no equilíbrio de competências existente, na colaboração alargada entre os Estados-Membros ou na execução de programas da UE existentes. Efeitos de impactos de aeronaves Neste exercício de análise, foram considerados fenómenos que poderiam afetar a segurança intrínseca e extrínseca das centrais de produção de energia nuclear, como os impactos de aeronaves. Os efeitos de quedas acidentais de aeronaves na segurança intrínseca das centrais nucleares são contemplados nas especificações dos testes de resistência do ENSREG. Quanto à segurança extrínseca, o relatório do GSN identifica boas práticas a seguir pelos Estados-Membros para prevenir impactos intencionais de aeronaves. A 25 de setembro de 2012, a Comissão organizou o seminário «Segurança Intrínseca das Centrais de Energia Nuclear contra Impactos de Aeronaves», destinado a reforçar a segurança intrínseca das centrais e a estudar métodos de proteção alternativos. Participaram autoridades de regulamentação da segurança dos Estados-Membros, tendo igualmente havido contributos de peritos dos Estados Unidos e do Japão. Os peritos convidados apreciaram separadamente as características das centrais existentes e novas conceções. Preparação para emergências fora da instalação Durante a fase de análise pelos pares nos testes de resistência da segurança intrínseca, algumas ONG pediram que o âmbito dos testes fosse alargado à preparação para emergências fora das instalações. Na UE, há 47 centrais nucleares, com 111 reatores, com mais de 100 000 habitantes num raio de 30 km, o que demonstra a importância primordial das medidas preventivas fora das instalações. A responsabilidade por tais medidas é partilhada por diversas autoridades nacionais, regionais e locais. A Comissão, com o apoio do ENSREG, está a lançar um estudo destinado a dar uma imagem dos dispositivos atuais, centrando-se em regiões transfronteiriças da UE, e a fazer as recomendações que se impuserem. Os resultados estão previstos para finais de 2013. Cooperação no âmbito de organizações internacionais As partes contratantes na Convenção sobre Segurança Nuclear reuniram-se extraordinariamente em agosto de 2012 para analisar a sua eficácia e adequação contínua. A Comissão redigiu um relatório em nome da Comunidade Euratom[11] e foi mandatada pelos Estados-Membros no Conselho para negociar o melhoramento da aplicação da Convenção, assim como propostas de alteração apresentadas por outras partes contratantes. 2.2. Constatações das avaliações de segurança e da análise institucional e jurídica As constatações são descritas em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunicação. Nos parágrafos que se seguem são sintetizadas considerações fundamentais em relação a cada tópico. 2.2.1. Constatações sobre as medidas de segurança nas centrais nucleares existentes Com base nos testes de resistência, os organismos de regulamentação nacionais concluíram que não há razões técnicas que obriguem ao encerramento de qualquer central nuclear na Europa e identificaram uma série de boas práticas. A Comissão não tem poderes para fazer avaliações desta natureza. Todavia, praticamente todas as centrais nucleares carecem de melhoramentos na sua segurança intrínseca, visto terem sido identificadas centenas de medidas de beneficiação técnica. Na sequência dos acidentes de Three Mile Island e Tchernobil, foram mundialmente acordadas medidas de proteção das centrais nucleares. Os testes de resistência demonstraram, porém, que, em muitos casos, a aplicação dessas medidas está ainda suspensa. O anexo realça as principais recomendações identificadas no exercício dos testes de resistência. O documento de trabalho contém mais elementos sobre os melhoramentos necessários e as boas práticas, para cada central nuclear. Exemplos de constatações significativas: Em quatro reatores (localizados em dois países diferentes), os operadores dispõem de menos de uma hora para restaurar as funções de segurança em caso de perda total da alimentação elétrica e/ou da fonte fria última. Em dez reatores, não está ainda instalada instrumentação sísmica. Quatro países utilizam atualmente sistemas de segurança adicionais, totalmente independentes dos normais, localizados em zonas bem protegidas contra ocorrências externas: por exemplo, casamatas (bunkered systems) e núcleos ultraprotegidos para os sistemas de segurança (hardened core of safety systems). Um quinto país está a ponderar esta opção. Em sete países, está já disponível equipamento móvel, especialmente geradores a gasóleo, para o caso de perda total de energia, de eventos externos ou de acidentes graves; este equipamento será instalado na maior parte dos outros países. O seminário relativo aos desastres aéreos mostrou diferenças consideráveis entre as abordagens nacionais de avaliação das implicações em termos de segurança, relativamente às centrais nucleares existentes ou novas: As especificações de conceção aplicáveis às novas centrais nucleares impõem que, na sequência do impacto de uma grande aeronave, não haja libertações para além da zona de contenção. Por razões históricas, a situação é diferente no caso das centrais existentes, e quer as metodologias aplicadas quer as consequências não são necessariamente coerentes e consistentes de um Estado-Membro para outro. Os participantes sublinharam a necessidade de manter uma separação clara em relação às questões de segurança extrínseca, dado o diferente grau de responsabilidade e transparência institucional para com o público. 2.2.2. Constatações sobre procedimentos e quadros de segurança Os testes de resistência salientaram a utilização das melhores práticas, mas também a existência de deficiências, nos Estados-Membros. O documento de trabalho refere-as em pormenor. As questões fundamentais que se seguem surgem destacadas nos testes de resistência e noutros relatórios relativos às investigações de Fucoxima[12]: · Falta consistência no respeitante à avaliação e à gestão das ameaças externas à segurança intrínseca das centrais. Por exemplo, as orientações da Agência Internacional de Energia Atómica para cargas sísmicas ou para inundações não são aplicadas por todos os Estados-Membros (primeira recomendação da análise pelos pares do ENSREG, cf. 2.3.2). · O âmbito e a profundidade da avaliação probabilística de segurança (APS) utilizada para caracterizar a segurança intrínseca dos reatores nucleares diferem consideravelmente, sendo urgente em alguns Estados-Membros colocá-los em conformidade com as normas aceites internacionalmente. · Todas as centrais nucleares têm de dispor de orientações para a gestão de acidentes graves (OGAG) que contemplem todas as situações possíveis. Os testes de resistência demonstraram que as OGAG têm de ser atualizadas e aplicadas integralmente, com a maior brevidade possível, em diversos Estados-Membros. · A cultura de segurança carece de melhoramentos. Há lacunas no processo de identificação e gestão, de uma forma global e transparente, de questões de segurança fundamentais. Uma lição flagrante de Fucoxima é que o risco de maremoto foi subestimado, essencialmente devido a fatores humanos, sistémicos e organizacionais. 2.2.3. Constatações sobre o quadro jurídico da segurança intrínseca e a sua aplicação Foram identificadas várias fragilidades no quadro de segurança nuclear vigente, quer a nível europeu quer a nível dos Estados-Membros. · A constatação fundamental tem a ver com diferenças persistentes entre os Estados-Membros, que resultam na ausência de uma abordagem consistente para a regulamentação da segurança nuclear. Não há mecanismos da UE codificados para aprovar normas técnicas ou formas de realizar as análises de segurança. A Diretiva Segurança Nuclear nada dispõe nesse sentido. · As disposições relativas à independência das autoridades nacionais de regulamentação e os meios para assegurar a sua eficácia são mínimos e não necessariamente suficientes para prevenir situações em que a responsabilidade regulamentar se reparte entre várias entidades ou é incluída diretamente em ministérios (Economia, Ambiente, etc.). Acresce que o catálogo de competências regulamentares existente não é suficientemente explícito. · É essencial transparência para assegurar o recurso às melhores práticas de segurança possíveis, conforme demonstraram os testes de resistência. No entanto, a Diretiva Segurança Nuclear contém apenas exigências genéricas sobre informação ao público. · Os mecanismos de monitorização e verificação a nível da UE estão limitados à análise pelos pares do quadro nacional de segurança nuclear. 2.3. Recomendações fundamentais dos testes de resistência relativos à segurança intrínseca 2.3.1. Recomendações sobre as medidas de segurança nas centrais nucleares existentes O documento de trabalho descreve as medidas de segurança necessárias nas diversas centrais de produção de energia nuclear. Seguimento: Todos os países participantes começaram a tomar medidas operacionais para melhorar a segurança das suas centrais. Entre essas medidas: equipamento móvel adicional para prevenir ou atenuar acidentes graves, instalação de equipamento fixo ultrassecurizado e melhoramento da gestão dos acidentes graves, juntamente com a formação adequada do pessoal. Os custos de novos melhoramentos da segurança intrínseca são estimados num intervalo de 30 a 200 milhões de euros por reator. Deste modo, os custos totais para os 132 reatores em funcionamento na UE poderiam situar-se na ordem de 10 a 25 mil milhões de euros ao longo dos próximos anos. Estes valores baseiam-se nas estimativas publicadas pela autoridade francesa de segurança nuclear (abrangendo mais de um terço dos reatores localizados na UE) e estão sujeitos a confirmação nos planos de ação nacionais. Em conformidade com uma declaração conjunta da Comissão e do ENSREG de 25 de abril de 2012[13], o ENSREG aprovou em julho um plano de ação destinado a assegurar que as recomendações do processo de análise pelos pares são aplicadas com consistência e transparência. Esta deve ser uma prioridade para todos os Estados-Membros afetados. Dado o grande número de melhoramentos recomendados, há que elaborar e aplicar métodos e critérios para aferir a importância das diversas medidas, atribuir prioridades e financiar os domínios que tragam os maiores benefícios em termos de segurança. Simultaneamente, a avaliação das centrais em construção considerou baixa a probabilidade de as novas conceções de reatores serem fortemente afetadas por todas estas medidas de reforço da segurança. Portanto, se forem escolhidas as melhores tecnologias disponíveis, são improváveis grandes acréscimos dos custos de investimento em nova capacidade de produção nuclear na Europa. A responsabilidade pela aplicação dos mecanismos de monitorização e verificação pertence aos Estados-Membros. 2.3.2. Recomendações sobre procedimentos e quadros No que respeita à segurança, o relatório da análise pelos pares do ENSREG identificou quatro domínios principais que devem continuar a ser melhorados, na Europa: · Devem ser estabelecidas orientações europeias sobre a avaliação dos riscos naturais, como sismos, inundações e condições meteorológicas extremas, bem como margens de segurança, a fim de aumentar a consistência entre os Estados-Membros. A Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental (WENRA), que congrega os melhores peritos da Europa (em associação com a primeira constatação, no ponto 2.2.2), estaria em boa posição de chamar a si esta tarefa. · Deve ser efetuada pelo menos de 10 em 10 anos uma revisão periódica da segurança (RPS) de cada central nuclear, para manter e melhorar a segurança e a robustez e reavaliar os riscos naturais a que as centrais podem estar sujeitas. · Devem ser aplicadas medidas reconhecidas para proteger a integridade dos sistemas de contenção, como barreira final de proteção das pessoas e do ambiente contra libertações de material radioativo. · Devem ser prevenidos e/ou atenuados acidentes resultantes de riscos naturais, de modo a limitar as suas consequências. Entre as medidas a considerar: instalação em casamatas do equipamento destinado a prevenir e gerir acidentes graves, o equipamento móvel protegido contra os riscos naturais extremos, os centros de resposta em caso de emergência protegidos contra os riscos naturais extremos e a contaminação, equipas e equipamento de socorro rapidamente disponíveis para apoiar os operadores locais em fenómenos prolongados. Seguimento: A Comissão e os organismos de regulamentação nacionais acordaram em preparar e disponibilizar, até ao final de 2012, planos de ação nacionais, com calendários para a sua aplicação. A metodologia da análise pelos pares ser-lhes-á aplicada em princípios de 2013, a fim de verificar se as recomendações dos «testes de resistência» são aplicadas de modo consistente e transparente em toda a Europa. Nos domínios em que se impõem orientações e análise técnica adicionais, os organismos de regulamentação nacionais colaborarão estreitamente no âmbito da WENRA. A ocorrência de incidentes nas centrais nucleares, mesmo em Estados-Membros com boas folhas de segurança geral, confirma a necessidade de análises de segurança exaustivas e regulares e de uma avaliação da experiência operacional e realça a necessidade de cooperação estreita e partilha de informações entre operadores, vendedores, reguladores e instituições europeias, como o European Clearinghouse of Operating Experience, mantido pelo Centro Comum de Investigação (JRC) da Comissão. Por outro lado, o ENSREG pode desempenhar um papel fundamental na garantia de que a experiência e as conclusões de qualquer incidente nuclear são prontamente partilhadas e consistentemente aplicadas nos outros Estados-Membros. Por exemplo, os resultados de investigações recentes no reator Doel 3, na Bélgica, demonstraram a necessidade de verificar continuamente o estado das centrais por meio das técnicas mais avançadas e de partilhar informações o mais amplamente possível. A Comissão recomenda ainda que os organismos de regulamentação nacionais incluam nas suas futuras análises de segurança exames mais detalhados a respeito dos efeitos de acidentes em múltiplas unidades, considerando também o envelhecimento do equipamento e dos materiais, a proteção das piscinas de combustível irradiado e a possibilidade de reduzir a quantidade de combustível irradiado armazenado em piscinas, para reduzir os riscos devidos à perda de arrefecimento. A Comissão considera que alargar a avaliação de segurança aos dispositivos de resposta e à preparação para emergências fora das instalações é uma atividade adicional importante em prol da segurança dos cidadãos. Por conseguinte, como primeiro passo, a Comissão vai lançar um estudo de «análise da preparação e dos atuais dispositivos de resposta para emergências fora das instalações nos Estados-Membros da UE e países vizinhos». O objetivo é analisar as capacidades de resposta e a preparação para emergências nucleares fora das instalações nos Estados-Membros da UE e países vizinhos, identificar inconsistências e lacunas e elaborar propostas (legislativas ou não-legislativas) para eventuais melhoramentos. Em relação às implicações, em termos de segurança, das quedas de aeronaves em centrais nucleares, a Comissão recomenda ao ENSREG que elabore urgentemente uma abordagem europeia para a segurança, com vista a uma metodologia coerente e a normas de alto nível comparáveis em toda a União Europeia. 2.4. Constatações e recomendações fundamentais das avaliações de segurança extrínseca[14] O relatório final do Grupo ad hoc de Segurança Nuclear[15] apresenta conclusões sobre os cinco temas discutidos, a saber: proteção física; impactos intencionais de aeronaves; ciberataques; planeamento de emergências nucleares; exercícios e formação. Como a segurança nacional contra fatores não naturais (segurança nacional extrínseca) permanece uma responsabilidade dos Estados-Membros e a sensibilidade dos assuntos e a confidencialidade implicam, obviamente, limitações estritas, o relatório contém diversas recomendações aos Estados-Membros a fim de reforçar a segurança nuclear extrínseca a nível da UE. Destaca, em especial: · a necessidade urgente de os Estados-Membros que ainda não o fizeram concluírem a ratificação da Convenção (alterada) sobre Proteção Física dos Materiais Nucleares; · a vantagem das orientações e serviços da AIEA, incluindo missões regulares do IPPAS[16] em todos os Estados-Membros que possuem centrais de produção de energia nuclear; · a importância de uma cooperação regular e estreita entre os Estados-Membros e com os países vizinhos; e · a necessidade de definir modalidades e fóruns para a continuação do trabalho da UE sobre segurança nuclear extrínseca. 2.5. Recomendações sobre a ligação entre os trabalhos relativos às questões de segurança intrínseca e extrínseca São necessários esforços sustentados para estabelecer uma ligação entre os trabalhos relativos à segurança nuclear intrínseca e à segurança nuclear extrínseca e resolver eventuais lacunas. Por exemplo, nem os testes de resistência relativos à segurança intrínseca nem o relatório sobre segurança nuclear extrínseca respondem a todas as questões pertinentes, como os impactos de aeronaves ou a resistência das centrais nucleares a fenómenos externos. Todavia, os testes de resistência contemplaram, em medida considerável, os efeitos dos impactos de aeronaves através do trabalho exaustivo efetuado em condições de interrupção do fornecimento de eletricidade e de perda do arrefecimento na central. Se bem que, neste domínio, a competência seja partilhada entre diversas autoridades, a Comissão tenciona estudá-lo melhor, mediante audições específicas de peritos. Noutros domínios de segurança nuclear extrínseca, haverá que ter em conta projetos específicos no âmbito do plano de ação QBRN da UE e das ações relativas a cibersegurança, em estreita colaboração com os Estados-Membros. O ENSREG concordou, no seu plano de ação, em aumentar a colaboração sobre a questão dos impactos de aeronaves, na medida em que o permitam as competências legais dos organismos de regulamentação nacionais. 3. Reforço do quadro de segurança nuclear da UE 3.1. Aplicação do atual quadro legislativo de segurança nuclear O prazo para os Estados-Membros concluírem a transposição da Diretiva Segurança Nuclear[17] a nível nacional terminou em 22 de julho de 2011. A Comissão Europeia iniciou processos por infração contra doze Estados-Membros que não respeitaram este prazo[18]. Neste momento, há dois Estados-Membros[19] que não concluíram ainda as suas medidas de transposição. A Comissão vai agora dar início a uma análise aprofundada da qualidade das medidas de transposição adotadas pelos Estados-Membros. 3.2. Melhorar o quadro legislativo de segurança nuclear 3.2.1. Revisão da Diretiva Segurança Nuclear É fundamental assegurar que as lições do acidente de Fucoxima e as conclusões dos testes de resistência são adequada e consistentemente aplicadas na UE e refletidas no quadro legislativo. Os testes de resistência, os relatórios do Japão e o trabalho da comunidade internacional na AIEA confirmaram que há, não só diferenças significativas entre os Estados-Membros, mas também lacunas na garantia de identificação e gestão, de uma forma global e transparente, das questões de segurança fundamentais. Foram, além disso, identificadas diversas fragilidades no quadro de segurança nuclear vigente a nível da UE (cf. secção 2.2.3). Para as resolver, é necessário rever a Diretiva Segurança Nuclear nos seguintes domínios: (1) Procedimentos e quadros de segurança. O âmbito da Diretiva Segurança Nuclear em vigor é limitado a princípios gerais que fixam, principalmente, a distribuição de competências entre operadores das centrais, reguladores nacionais e outras instâncias nacionais, pelo que não pode contemplar as questões técnicas de segurança identificadas no acidente nuclear de Fucoxima e nos testes de resistência. As principais recomendações decorrentes dos testes de resistência (p. ex., reavaliação periódica de perigos externos, aplicação de técnicas reconhecidas para minimizar o impacto de acidentes, etc.) têm de se traduzir em mecanismos acordados, ancorados na diretiva revista, nos quais as autoridades nacionais de regulamentação possam basear as suas decisões independentes. É necessário melhorar a preparação para emergências nucleares ou radiológicas graves e a resposta a essas emergências. A diretiva revista deve incluir disposições que obriguem os Estados-Membros a instituírem medidas adequadas de preparação para emergências e de resposta a essas emergências in loco. Há que prestar especial atenção à segurança das novas instalações nucleares. Enquanto a diretiva revista pode definir parâmetros básicos e objetivos de segurança, o papel do ENSREG na prestação de orientações para a sua aplicação tem de ser definido, conforme demonstram as recentes ocorrências no reator de Doel, que realçaram, uma vez mais, a necessidade de diálogo entre operadores e autoridades responsáveis pela segurança, com vista a partilhar e pôr em prática as melhores práticas e a tecnologia mais avançada. Para os novos reatores, a diretiva deve ter em conta os objetivos de segurança da WENRA. (2) Papel e meios das autoridades de regulamentação nuclear. As atuais disposições sobre a separação regulamentar e a eficácia das autoridades de regulamentação nuclear têm de ser reforçadas, para assegurar a independência efetiva destas autoridades e garantir que dispõem dos meios de ação adequados. (3) Abertura e transparência. A transparência das decisões regulamentares e a prestação regular de informações ao público pelos operadores nucleares devem ser alargadas e especificadas – por exemplo, imputando obrigações aos titulares de licenças ou especificando o tipo de informações que devem, no mínimo, ser prestadas ao público pela autoridade de regulamentação competente. (4) Monitorização e verificação. As disposições em matéria de monitorização e verificação – por exemplo, através da utilização alargada de análises pelos pares – devem ser tornadas extensivas a outros domínios além da revisão do quadro regulamentar nacional. 3.2.2. Seguro e responsabilidade nuclear A análise das disposições para a compensação de vítimas em caso de incidentes ou acidentes nucleares não é, de todo, contemplada no atual quadro legislativo da UE, pelo que não foi integrada no processo dos testes de resistência. Contudo, o artigo 98.º do Tratado Euratom prevê a adoção de diretivas do Conselho que estabeleçam medidas vinculativas nesta matéria. Portanto, com base numa avaliação de impacto, a Comissão irá analisar até que ponto a situação das potenciais vítimas de um acidente nuclear na Europa deve ser melhorada, dentro dos limites da competência da UE. A Comissão tenciona propor legislação vinculativa no domínio dos seguros e da responsabilidade nuclear. Neste contexto, deve ser igualmente abordada a compensação por danos ambientais. 3.2.3. Revisão da legislação relativa aos géneros alimentícios e alimentos para animais A gestão dos géneros alimentícios e alimentos para animais que tenham sido contaminados em resultado de uma emergência nuclear é coberta tanto pela Diretiva Normas de Segurança de Base (96/29/Euratom) como, no respeitante à sua colocação no mercado, por disposições específicas no Regulamento (Euratom) n.º 3954/87 do Conselho, que fixa os níveis máximos tolerados de contaminação radioativa. Este último ato legislativo foi objeto de um processo de reformulação[20]. Todavia, a Comissão tenciona agora retirar a proposta de reformulação e alinhar este regulamento pelo novo Regulamento Comitologia[21], que entrou em vigor em março de 2011. A experiência obtida com os acontecimentos de Fucoxima e de Tchernobil demonstrou a necessidade de diferenciar os instrumentos que regulam a importação de géneros alimentícios de países terceiros e os instrumentos de colocação no mercado de géneros alimentícios em caso de acidente dentro do território de UE. Obriga essa experiência a que o regulamento seja revisto a fim de proporcionar instrumentos mais flexíveis que permitam reagir de forma específica e orientada a qualquer acidente nuclear ou emergência radiológica (na UE, na sua vizinhança ou num país longínquo). 3.3. Reforçar os recursos humanos e a formação Quer um país tenha escolhido continuar a utilizar energia nuclear, suprimi-la gradualmente ou começar a utilizá-la pela primeira vez, garantir a existência de um quadro de pessoal experiente deve ser uma prioridade máxima. A nível europeu, o Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia, em cooperação com os organismos de regulamentação nuclear da UE e as OST, gere a iniciativa Operating Experience Feedback. O Centro Comum de Investigação vai facultar estas atividades a todas as autoridades nacionais de regulamentação nuclear que queiram participar, para estabelecer um laboratório europeu de segurança nuclear, com caráter permanente, para o melhoramento contínuo da segurança. Este laboratório dará apoio científico e técnico para um trabalho efetivo de melhoramento contínuo da segurança nuclear, designadamente por meio de análises e avaliações de incidentes que a Comissão ou o ENSREG possam identificar. Nas ações de investigação e inovação Euratom (Horizon-2020), deve ser dedicada especial atenção aos ensinamentos de Fucoxima, sendo necessária uma melhor coordenação entre as ações nacionais, europeias e internacionais neste domínio. Deve ser estimulada a prossecução dos intercâmbios de melhores práticas como forma de melhorar e harmonizar continuamente a cultura de segurança nuclear. 3.4. Desenvolver a cooperação internacional Através de incentivos e instrumentos adequados, a Comissão vai continuar a estimular todos os países vizinhos da UE a partilharem os resultados dos seus testes de resistência, a participarem em análises pelos pares e a assegurarem que as experiências na aplicação das recomendações são partilhadas, com vista a melhorar a segurança nuclear quer dentro da UE quer nas suas fronteiras. Está neste momento a ser ponderado um empréstimo Euratom à Ucrânia, a fim de acelerar a execução do seu programa global de melhoramento da segurança. Estão igualmente em curso contactos para desenvolver a cooperação bilateral com o Japão quanto aos testes de resistência e à regulamentação. Foi já apresentado à AIEA um projeto de memorando de entendimento para uma melhor cooperação em matéria de segurança nuclear. Mais geralmente, a Comissão vai trabalhar com o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE) a fim de aproveitar o melhor possível os instrumentos de cooperação externa existentes no domínio, em especial o Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear, o Instrumento de Estabilidade na sua componente de atenuação do risco químico, biológico, radiológico e nuclear e o Instrumento de Pré-Adesão. 3.5. Melhorar o quadro legislativo mundial de segurança nuclear Por meio da AIEA, os principais instrumentos por que se rege a segurança nuclear são as normas de segurança e convenções acordadas a nível internacional, com destaque para a Convenção sobre Segurança Nuclear (CSN) e a Convenção sobre Notificação Rápida de um Acidente Nuclear, de que a Comunidade Euratom é parte contratante. A reunião extraordinária da Convenção sobre Segurança Nuclear em agosto de 2012 acordou em criar um grupo de trabalho com a função de comunicar em 2014 uma lista de ações para o reforço da Convenção e propostas para a sua alteração, se necessário. Na sua maioria, os países participantes neste grupo de trabalho sublinharam a necessidade de ter em conta as normas de segurança da AIEA, independência e eficácia regulamentares, utilização alargada de análises pelos pares e maior abertura e transparência. A Comissão vai ter plenamente em conta estes princípios e objetivos. O empenho contínuo dos Estados-Membros e das instituições da UE é necessário para garantir que a legislação da UE se reflete, o mais possível, em futuras revisões do quadro internacional de segurança nuclear. A Comissão prosseguirá os seus esforços para concretizar este objetivo. 4. Reforço da segurança nuclear A Comissão apoia as constatações e recomendações salientadas no relatório final do GSN. Como contributo para o trabalho relativo a questões de segurança nuclear, a Comissão utilizará as competências e programas existentes para estimular os Estados-Membros a prosseguirem a aplicação de medidas específicas. Em particular, a Comissão continuará a trabalhar com os Estados-Membros nos seguintes domínios: – redução da ameaça de incidentes químicos, biológicos, radiológicos e nucleares (QBRN) de origem intencional, incluindo atos de terrorismo e deteção de material radioativo e nuclear, através da aplicação do plano de ação QBRN da UE e da gestão de programas relativos à segurança extrínseca QBRN; – revisão da Diretiva 2008/114/CE relativa à identificação e designação das infraestruturas críticas europeias[22], prevista para 2013; – apresentação de uma proposta legislativa da Comissão sobre segurança extrínseca das redes e da informação, até ao final do ano. Nos termos da proposta, os operadores com atividade em certos setores críticos altamente dependentes de TIC serão convidados a garantir a segurança extrínseca dos seus sistemas de informação e a comunicar as violações graves da segurança às autoridades públicas. As empresas de produção de eletricidade com centrais nucleares serão sujeitas a estas obrigações; – adoção da proposta de revisão do Mecanismo da União no domínio da Proteção Civil[23] destinado a facilitar a cooperação entre os Estados-Membros no quadro das intervenções de socorro da Proteção Civil na eventualidade de emergências graves, incluindo acidentes radiológicos e nucleares, assim como ações de prevenção e preparação (p. ex.: avaliações de riscos e planos de gestão de riscos, módulos QBRN, formação e exercícios para catástrofes de grandes proporções, desenvolvimento de cenários e planeamento de contingência); – rápida ratificação por todos os Estados-Membros da Convenção (alterada) sobre Proteção Física dos Materiais Nucleares. A Comissão concluirá o processo de ratificação pela Euratom, tal como acordado pelo Conselho em 2006, logo que os Estados-Membros concluam os seus procedimentos internos. A Comissão considera também que continua a ser necessário equacionar mais explicitamente aspetos localizados na interface entre segurança nuclear intrínseca e extrínseca. Fora da UE, o Instrumento de Estabilidade – o programa de Centros de Excelência QBRN da UE – reforçará as capacidades institucionais de países e regiões selecionados contra riscos químicos, biológicos, radiológicos e nucleares. 5. Conclusões e perspetivas Os testes de resistência nuclear da UE constituíram um exercício inédito, em termos de alcance, colaboração e empenho de todas as partes envolvidas. Foram utilizados internacionalmente ora como base ora como marco de referência para a avaliação da segurança das centrais de energia nuclear[24]. A disponibilidade pública de todos os relatórios relativos à segurança e a participação de países não-nucleares tornaram o exercício um exemplo de transparência. Os testes estão concluídos. No entanto, o seu impacto não deve ser visto como um exercício singular, mas sim como um processo contínuo a favor da segurança nuclear, em estreita colaboração com as autoridades nacionais de regulamentação, no contexto do ENSREG e da AIEA. A UE deve procurar desenvolver uma abordagem europeia abrangente para a segurança intrínseca, que inclua a revisão da legislação Euratom especificamente relativa à segurança nuclear, complementada por instrumentos legislativos ou não-legislativos sobre responsabilidade nuclear, preparação para emergências e resposta a emergências e pela prossecução de ações no domínio da segurança nuclear extrínseca. Deste modo, os cidadãos de toda a UE poderão confiar que a energia produzida a partir de fontes nucleares na União é sujeita às mais rigorosas condições de segurança no mundo. Os testes de resistência e atividades correlatas são um feito determinante para a UE e para as autoridades de regulamentação dos Estados-Membros, tendo conduzido a resultados tangíveis: · Foram identificados e estão a ser aplicados ou planeados melhoramentos significativos e tangíveis nas centrais de todos os países participantes. · Foram identificadas fragilidades a nível de quadros e de procedimentos, assim como lacunas nos dispositivos jurídicos, estando em preparação propostas com vista à sua resolução. · Foram lançadas as primeiras pontes entre as autoridades responsáveis pela segurança intrínseca e as responsáveis pela segurança extrínseca. Para responder às inquietações dos cidadãos é essencial melhorar o diálogo entre essas autoridades, incidindo em tópicos relativos à interface «segurança intrínseca/segurança extrínseca». Com vista a assegurar um seguimento adequado dos testes de resistência, a Comissão: · convida o Conselho Europeu a empenhar os Estados-Membros e a instar os países terceiros participantes no sentido de aplicarem rapidamente as recomendações decorrentes dos testes de resistência. A Comissão assegurará abertura e transparência durante o seguimento do processo dos testes de resistência mas, no quadro da legislação vigente, não será juridicamente responsável pela avaliação operacional da segurança das centrais nucleares. A Comissão propõe que o Conselho Europeu examine o estado da aplicação das recomendações até junho de 2014, com base num relatório consolidado da Comissão, a elaborar em estreita cooperação com o ENSREG. A Comissão convida os Estados-Membros a tomarem sem demora medidas para a aplicação de todas as recomendações decorrentes dos testes de resistência, em conformidade com o calendário constante do plano de ação do ENSREG e com o objetivo de pôr em prática até 2015 a grande maioria dos melhoramentos de segurança necessários; · elaborará uma ambiciosa revisão da Diretiva Segurança Nuclear, que apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho até princípios de 2013, após consulta de peritos cientistas e técnicos dos Estados-Membros, conforme prevê o artigo 31.º do Tratado Euratom. Está em estudo a apresentação de uma outra proposta sobre os seguros e a responsabilidade nuclear, a prosseguir em 2013, tal como a proposta relativa aos níveis máximos tolerados de contaminação radioativa dos géneros alimentícios e alimentos para animais; · estudará propostas no programa Horizon 2020 da Euratom, destinadas a facilitar o intercâmbio de pessoal afeto ao domínio nuclear entre os Estados-Membros; · proporá ao Conselho um mandato para participar ativamente no grupo de trabalho sobre eficácia e transparência no âmbito da AIEA, com vista ao melhoramento da Convenção sobre Segurança Nuclear e à preparação de uma proposta conjunta europeia para a próxima reunião de revisão, em março de 2014; a Comissão vai também manter o diálogo em curso com outros países, a fim de garantir a máxima convergência quanto às propostas europeias; · continuará a estimular atividades científicas destinadas a intensificar a harmonização das avaliações e práticas relativas à segurança nuclear intrínseca na UE; · continuará a contribuir para o reforço da segurança nuclear extrínseca, aproveitando, na medida do aplicável, trabalhos pertinentes no domínio QBRN, mediante a cooperação reforçada dos Estados-Membros e das instituições da UE, em função das necessidades, bem como instrumentos de cooperação externa, em estreita colaboração com o SEAE. LISTA DE ABREVIATURAS: GSN Grupo ad hoc de Segurança Nuclear RAE Reator de água ebuliente QBRN Químico, Biológico, Radiológico, Nuclear CSN Convenção sobre Segurança Nuclear SEAE Serviço Europeu para a Ação Externa ENSREG Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear AIEA Agência Internacional da Energia Atómica TIC Tecnologias da informação e da comunicação ICSN Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear IPPAS Serviço Consultivo Internacional sobre Proteção Física JRC Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia CN Central nuclear GAG Gestão de acidentes graves OGAG Orientações para a gestão de acidentes graves OST Organização de segurança técnica APS Avaliação probabilística de segurança RPS Revisões periódicas de segurança WENRA Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental Anexo[25] Síntese das principais recomendações para melhoramento durante os testes de resistência nas centrais nucleares dos Estados-Membros da UE No que respeita aos sismos, devem ser utilizados cenários de segurança contra perigos externos que possam ocorrer pelo menos uma vez em 10 000 anos. (a adequação do local de construção de uma central nuclear deve ser avaliada com base numa análise sísmica que tenha em conta o sismo mais grave ao longo dos últimos 10 000 anos) No que respeita às inundações, devem ser utilizados cenários de segurança contra perigos externos que possam ocorrer pelo menos uma vez em 10 000 anos. (a adequação do local de construção de uma central nuclear deve ser avaliada com base numa análise que tenha em conta a inundação mais grave ao longo dos últimos 10 000 anos) Deve ser utilizado um cenário sísmico de base correspondente a um valor mínimo de 0,1 g para a aceleração de pico no terreno. A central nuclear deve ser concebida de modo a resistir a um sismo que produza uma aceleração de pico no terreno de pelo menos 0,1 g. Os meios necessários para o combate a acidentes devem ser guardados em locais adequadamente protegidos contra ocorrências externas. Devem ser instalados ou melhorados instrumentos sísmicos no local. O tempo de que o operador dispõe para a reposição das funções de segurança em caso de perda total da energia elétrica e/ou da fonte fria última deve ser superior a 1 hora (sem intervenção humana). Os procedimentos operacionais de emergência devem abranger todos os estados da central (do pleno funcionamento ao encerramento). Devem ser aplicadas orientações para a gestão de acidentes graves que abranjam todos os estados da central (do «pleno funcionamento» ao «encerramento»). Devem vigorar medidas passivas para prevenir explosões de hidrogénio (ou de outros gases combustíveis) em caso de acidente grave (como recombinadores autocatalíticos passivos ou alternativas pertinentes). Devem ser instalados sistemas de ventilação filtrada dos dispositivos de contenção, de modo a limitar a quantidade de radioatividade libertada para além desses dispositivos em caso de acidente. Deve existir uma sala de controlo de emergência para o caso de a sala de controlo principal ficar inabitável devido às libertações radiológicas de um acidente grave, a incêndio na sala de controlo principal ou a perigos externos extremos. [1] EUCO 10/11 (ponto 31). [2] De acordo com o artigo 6.º da Diretiva Segurança Nuclear, a principal responsabilidade pela segurança nuclear incumbe ao «titular da licença» (isto é, ao operador da central), sob a supervisão da autoridade reguladora competente nacional. Aos Estados-Membros compete instituir e manter, a nível nacional, um quadro legislativo, regulamentar e organizacional para a segurança das instalações nucleares. Nos termos do Tratado Euratom, a Comissão pode apresentar propostas legislativas com vista à criação de um quadro legislativo da UE para a segurança nuclear, sem contudo poder substituir a sua responsabilidade à dos Estados-Membros. Qualquer alteração desta situação exigiria uma modificação da legislação vigente. [3] Alemanha, Bélgica, Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Finlândia, França, Hungria, Países Baixos, Reino Unido, República Checa, Roménia e Suécia. [4] Onde está a ser desmantelada a central de Ignalina. [5] No total, os testes de resistência abrangeram os 132 reatores em funcionamento na UE, 13 reatores da UE que foram desativados desde o lançamento dos testes, 15 reatores na Ucrânia e 5 reatores na Confederação Suíça. [6] COM(2011) 784 final, de 24.11.2011. [7] Catorze Estados-Membros com centrais nucleares em funcionamento (Alemanha, Bélgica, Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Finlândia, França, Hungria, Países Baixos, Reino Unido, República Checa, Roménia e Suécia), Lituânia (onde os reatores da central de Ignalina estão a ser desmantelados ao abrigo de licenças de funcionamento) e Suíça e Ucrânia, como países vizinhos da UE. [8] Relatório dos testes de resistência apresentado à Comissão em maio de 2012. [9] Assistência financeira e técnica do Instrumento da UE para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear. Prevê-se um relatório para princípios de 2013. [10] http://www.iaea.org/newscenter/focus/actionplan/reports/actionplanns130911.pdf [11] C(2012) 3196 final, 10.5.2012. [12] Investigation Committee on the Accident at Fukushima Nuclear Power Stations of Tokyo Electric Power Company, relatório final, julho de 2012 (http://icanps. go.jp/) e The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission, relatório final, julho de 2012 (http://www.naiic.jp/en/2012/). [13] http://www.ensreg.eu/sites/default/files/EC%20ENSREG%20Joint%20Statement%2026%20April%202012%20-Final%20to%20publish.pdf [14] Esta secção baseia-se no relatório final do Grupo ad hoc de Segurança Nuclear do Conselho (GSN). [15] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st10/st10616.en12.pdf, 31.5.2012. [16] Serviço Consultivo Internacional sobre Proteção Física. [17] Diretiva 2009/71/Euratom do Conselho, de 25 de junho de 2009, que estabelece um quadro comunitário para a segurança nuclear das instalações nucleares. [18] Áustria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslováquia, Estónia, Grécia, Itália, Letónia, Polónia, Portugal e Reino Unido. [19] Polónia e Portugal. [20] COM(2010) 184 final de 27.4.2010. [21] Regulamento (UE) n.º 182/2011. [22] Diretiva 2008/114/CE do Conselho, de 8 de dezembro de 2008, relativa à identificação e designação das infraestruturas críticas europeias e à avaliação da necessidade de melhorar a sua proteção, JO L 345 de 23.12.2008, p. 75. [23] Proposta COM/2011/0934, em negociação no Parlamento e no Conselho, relativa à revogação da Decisão 2007/779/CE,Euratom do Conselho que estabelece um Mecanismo Comunitário no domínio da Proteção Civil (reformulação). [24] Por exemplo, o fórum latino-americano de organismos de regulamentação nuclear (FORO), a Federação Russa e o Japão acompanharam de perto os testes de resistência da UE e aproveitaram parte das especificações. [25] As questões enumeradas devem ser lidas em conjunto com o documento de trabalho dos serviços da Comissão, em anexo, no qual são explicadas mais pormenorizadamente e associadas às centrais nucleares onde foram observadas.