RELATÓRIO CONJUNTO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Execução do Programa de Ação da UE para o apoio à democracia no âmbito das suas relações externas /* JOIN/2012/028 final */





RELATÓRIO CONJUNTO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Execução do Programa de Ação da UE para o apoio à democracia no âmbito das suas relações externas 1. Introdução e contexto O presente relatório conjunto, elaborado pela Alta Representante e pela Comissão, vem dar resposta a um pedido do Conselho de 10 de dezembro de 2010[1] para que se proceda a atualizações regulares das iniciativas de apoio à democracia nos países‑piloto. O presente relatório analisa: · A aplicação do Programa de Ação em países‑piloto e em todas as regiões; · As respostas estratégicas entre dezembro de 2010 e o início de 2012; · A coerência e eficácia do apoio da UE à democracia. A aspiração universal dos povos a governarem‑se a si próprios foi evidente ao longo de 2011. Os acontecimentos na Birmânia, no Norte de África e no Médio Oriente (a «Primavera Árabe») e a posição unânime da comunidade internacional em relação ao impasse na Costa do Marfim sublinharam o desejo dos povos de determinarem o seu próprio curso. A reação rápida da UE a estes acontecimentos pôs em evidência os princípios adotados nas conclusões do Conselho sobre o apoio à democracia no âmbito das relações externas da UE de 2009[2], nomeadamente: · uma utilização coerente e eficiente de todos os instrumentos à disposição da UE; · uma abordagem diferenciada por país; · a importância do diálogo, da parceria e da inclusão de todas as partes interessadas, tendo em vista uma verdadeira apropriação nacional. Como resultado, surgiram novas evoluções estratégicas, a começar na vizinhança, que reforçam a abordagem global adotada pela UE no apoio à democracia, acrescentam novos elementos aos princípios estabelecidos nas conclusões do Conselho de 2009 e aumentam o financiamento. 2. aplicação nos países-piloto 2.1. Contexto O exercício‑piloto explorou as modalidades de trabalho novas e revistas a fim de aprofundar a capacidade da UE para apoiar a evolução democrática e desenvolver uma metodologia para implementar o Programa de Ação. A aplicação a título experimental em 9 países (dos 12 iniciais)[3] proporcionou uma panorâmica única do apoio da UE à democracia. O grupo inclui países em transição de regimes autocráticos e/ou de situações de conflito, pequenas nações insulares, grandes países sem litoral e o maior arquipélago do mundo. Estes países representam uma amostra da extraordinária variedade de sistemas democráticos, cada um no modo como reflete o património histórico e cultural do país. 2.2. Resultados intermédios do processo As delegações da UE foram convidadas a identificar as atividades de apoio à democracia, as partes interessadas (Governo, instituições democráticas e sociedade civil e política), os doadores ativos no domínio do apoio à democracia e a cooperação em curso e seu impacto. Este exercício tinha por objetivo criar um perfil de democracia, incluindo uma análise das falhas nas áreas que precisam de ser melhoradas. Foi iniciado um diálogo multilateral com todos os intervenientes pertinentes para estabelecer um perfil de democracia. A análise das lacunas devia indicar quais as lacunas que o Governo e/ou a sociedade civil estavam interessados em suprir, bem como o doador que estaria em melhor posição para prestar assistência. Em fevereiro de 2012, as 9 delegações‑piloto tinham apresentado um relatório. A aplicação‑piloto revelou que tanto a abordagem como as Conclusões do Conselho sobre o apoio à democracia de 2009 e 2010 acrescentam um valor e substância claros aos esforços da UE no domínio do apoio à democracia. O atual estado de aplicação‑piloto conduziu aos seguintes resultados: · Aumento da coerência: entre diversos instrumentos financeiros e outros instrumentos, entre o pessoal com diferentes mandatos no interior das delegações, entre cada delegação e os Estados‑Membros da UE; · Maior legitimidade da função de coordenação de cada delegação numa zona sensível do ponto de vista político; · Valor acrescentado em termos de uma concentração global na democracia nos relatórios; · Valor acrescentado em termos de informações adicionais, complementaridade e sinergias com o trabalho da UE sobre as estratégias em matéria de direitos humanos. Foram compiladas informações suplementares importantes sobre sistemas, estruturas e processos políticos; · Valor acrescentado resultante dos diálogos e da programação, incluindo a programação conjunta entre a UE e os Estados-Membros. O caso do Líbano: atitude aberta à cooperação com a UE no que diz respeito à democracia num ambiente estratégico sólido O Líbano é uma democracia com um sistema pluralista que funciona. Contudo, divisões políticas segundo orientações sectárias e uma situação regional volátil criaram uma situação que tem consequências difíceis em vários domínios ligados à democracia e à governação. O Líbano é um país que é recetivo às ofertas de cooperação europeia, em especial nos domínios da democracia e da governação. O apoio da UE à democracia foi um tema recorrente tanto no diálogo como na cooperação para o desenvolvimento com o Líbano. No decurso do diálogo, foram identificadas conjuntamente algumas deficiências, tais como: eficácia parlamentar; necessidade de proceder a uma reforma eleitoral (identificada no relatório da missão de observação eleitoral da UE de 2009) e necessidade de aumentar a eficácia e a independência do aparelho judicial. No âmbito da Política Europeia de Vizinhança, o Líbano iniciou com a UE um diálogo direto e abrangente que resultou num Plano de Ação PEV ambicioso adotado em 2007. A segunda geração do Plano de Ação, a adotar no final de 2012, apresentará uma lista de prioridades específicas, parâmetros de referência e indicadores para alcançar progressos no domínio da democracia e da governação, bem como noutros setores. O Plano de Ação abrange os principais elementos do Programa de Ação. 2.3. Resultados intermédios significativos Embora o projeto‑piloto tenha produzido resultados, em virtude das diferentes formas em que o material é apresentado, é difícil tirar conclusões gerais. Tal revela a necessidade de rever as orientações. Por exemplo, alguns relatórios utilizam uma abordagem legalista, enquanto outros prestam mais atenção às relações de poder, cultura política ou instituições individuais como o sistema partidário, o sistema judiciário e a sociedade civil. Em numerosas democracias subsistem estruturas de poder tradicionais paralelas (anciãos das tribos, famílias feudais ou clãs, chefes de clãs, chefes) juntamente com as estruturas democráticas eleitas e as instituições públicas como o setor judiciário. Como parte do tecido histórico e cultural da sociedade, os líderes tradicionais desempenham um papel importante, mas que entra frequentemente em conflito com as instituições democráticas eleitas. A compreensão destas estruturas tradicionais de poder é uma condição prévia para melhorar a capacidade da UE para integrar os sistemas e as instituições democráticos. O mesmo é válido para as disposições constitucionais e os sistemas eleitorais e as suas raízes sociológicas e históricas. Estes podem contribuir consideravelmente para as distorções e os desequilíbrios de competências entre as diferentes instituições do Estado. A UE só pode contribuir para a evolução constitucional num número limitado de países e conta, por conseguinte, com a difusão das boas práticas para poder dar exemplos úteis a outros países. 3. aplicação em todas as regiões A UE atribuiu, ao longo de 2011, maior importância ao apoio à democracia e aos direitos humanos. A UE reforçou também as condições políticas, a respeitar pelos países parceiros em todo o mundo para beneficiar de apoio orçamental direto[4]. A UE adota uma abordagem holística de apoio à democracia, que combina o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH), o Instrumento de Estabilidade (IE), programas temáticos, nomeadamente o referente aos intervenientes não estatais e às autoridades locais no processo de desenvolvimento (INE/AL), e, sempre que se justifique, os instrumentos geográficos. Os resultados em 2011 incluíram: · Alterações legislativas (novas leis eleitorais na Moldávia e reforma eleitoral no Afeganistão); · Maior participação dos grupos sub-representados na vida política (as mulheres no Azerbaijão e no Gana, os jovens no Quirguizistão e as comunidades autóctones na Bolívia); · Salvaguarda da liberdade de expressão e da liberdade de imprensa (Costa do Marfim); · Reforço da confiança nos processos eleitorais (Bangladeche e Costa do Marfim); · Melhor informação, acompanhamento, e transparência da ação política (Filipinas). Nigéria A Nigéria é um bom exemplo da abordagem da UE em relação ao apoio à democracia. Em 2011, a UE decidiu lançar um projeto no montante de 20 milhões de EUR (10.º FED) de apoio ao ciclo eleitoral nigeriano 2012-2015. Os fundos destinam‑se ao processo de reforma eleitoral e a determinados domínios em que é necessário reforçar as capacidades na sequência das auditorias, avaliações e revisões pós eleitorais. Os principais beneficiários incluem a Comissão Eleitoral Nacional Independente (CENI), o Parlamento, o aparelho judicial, os partidos políticos, as organizações da sociedade civil, os meios de comunicação social e o setor da segurança. Bielorrússia Apesar de as condições de trabalho se terem degradado para a sociedade civil na Bielorrússia, em especial no que diz respeito às organizações dos direitos humanos, a assistência financeira da UE à sociedade civil quintuplicou desde as medidas repressivas que se seguiram às eleições de 2010. Entre as atividades apoiadas pela UE contam‑se a promoção dos direitos humanos, o apoio às vítimas de repressão, a liberdade dos meios de comunicação social, o acompanhamento das eleições, a concessão de bolsas para universidades europeias e a promoção da inclusão social. Esta assistência destina‑se a proteger e a incentivar o desenvolvimento da sociedade civil no país, a fim de reforçar o seu papel na aceleração do progresso para a democracia. Tunísia Na Tunísia, o Programa de Ação começou a ser executado. O apoio político tem sido prestado através de visitas regulares (Presidente da Comissão José Manuel Durão Barroso, AR/VP Catherine Ashton, Comissário Štefan Füle, outros membros da Comissão e o Presidente do Parlamento Europeu), das conclusões do Conselho da UE e das declarações da AR/VP. O apoio global à Tunísia ao abrigo do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) duplicou, passando de 80 milhões de EUR para 160 milhões de EUR em 2011, devendo atingir 400 milhões de EUR no período 2011-2013 (em vez dos 240 milhões de EUR inicialmente previstos). O apoio imediato à transição para a democracia e à preparação das eleições consistiu na rápida mobilização de peritos ao abrigo do IEDDH e, posteriormente, num pacote de 2 milhões de EUR ao abrigo do Instrumento de Estabilidade. Este dinheiro apoiou a reforma política, o processo eleitoral e uma sociedade civil independente, incluindo as organizações de mulheres e os programas de formação para jornalistas. Foi ainda mobilizado um montante adicional de 3,2 milhões de EUR para uma missão de observação eleitoral da UE durante as eleições (Assembleia Constitucional, 23 de outubro de 2011). Um convite à apresentação de propostas lançado em março de 2011, com um orçamento total de 2 milhões de EUR, financiado ao abrigo do IEDDH, apoiou projetos de observação eleitoral por observadores internos, ações de formação para os partidos políticos, a liberdade de expressão dos grupos/movimentos e a promoção dos valores democráticos e dos direitos humanos. Um convite à apresentação de propostas lançado em julho de 2011 ao abrigo do programa temático «Intervenientes não estatais e autoridades locais no processo de desenvolvimento» (2,5 milhões de EUR) promoveu o desenvolvimento local através da sociedade civil, sendo dada especial atenção à criação de emprego e à geração de rendimento no país. As atividades destinadas a apoiar a transição democrática estão incorporadas num plano de ação muito mais vasto que cobre a totalidade do espetro das relações entre a Tunísia e a UE. 4. Evolução recente 4.1. Uma nova Política Europeia de Vizinhança (PEV) A Comunicação conjunta «Uma nova estratégia para uma vizinhança em mutação», de 25 de maio de 2011, apresentou a nova visão da PEV. Esta estratégia baseia-se na responsabilização mútua e num compromisso comum em relação aos valores universais dos direitos humanos, democracia e Estado de direito. Envolve um nível muito mais elevado de diferenciação, em consonância com o princípio «mais por mais», permitindo que cada país parceiro desenvolva as suas relações com a UE tanto quanto as suas aspirações, necessidades e capacidades próprias o permitam, recebendo os países empenhados em reformas audaciosas uma maior assistência financeira da UE. «Mais por mais» significa que é oferecido mais apoio aos parceiros que empreendam reformas democráticas e deem mostras de um desenvolvimento económico sustentável e inclusivo. O novo quadro estratégico apoia uma «democracia profunda» e a parceria com as sociedades, apoia o seu desenvolvimento económico e social sustentável, o crescimento e a criação de emprego, reforça as relações comerciais, promove uma maior mobilidade e reforça as parcerias regionais. Em setembro de 2011, foi lançado um mecanismo de financiamento da sociedade civil destinado a reforçar a capacidade da sociedade civil para promover as reformas e aumentar a responsabilidade pública no âmbito da política de vizinhança. O montante de 26,4 milhões de EUR foi afetado em 2011 e montantes semelhantes deverão ser disponibilizados em 2012 e 2013. Em geral, a UE reforçará o seu compromisso com as organizações da sociedade civil no âmbito da política de vizinhança, combinando diálogo estruturado e apoio financeiro. Em resposta à Primavera Árabe, a UE reagiu rápida e eficazmente aos desafios colocados pela evolução da situação. A UE concedeu ajuda humanitária e assistência à proteção civil à região no montante de 160,5 milhões de EUR e previu uma série de medidas de apoio à transição democrática e de assistência às zonas mais pobres. Mais especificamente, a UE concedeu um apoio significativo às eleições na Tunísia, em Marrocos, na Líbia e no Egito. O IEDDH providenciou apoio na Tunísia, na Líbia e no Egito (juntamente com duas medidas de assistência de caráter excecional ao abrigo do Instrumento de Estabilidade) para apoiar os observadores eleitorais locais, incluindo os meios de comunicação social, os partidos políticos e os grupos da sociedade civil. Foram lançadas outras iniciativas, nomeadamente o Fundo Europeu para a Democracia, que devem ficar operacionais em breve. 4.2. Agenda para a Mudança Com base no Programa de Ação e na revisão da PEV, a nova política de cooperação para o desenvolvimento – a Agenda para a Mudança[5] – introduz uma abordagem diferenciada da UE em relação aos países parceiros e pretende centrar a futura cooperação em dois domínios prioritários: · Direitos humanos, democracia e outros elementos essenciais da boa governação; · Crescimento inclusivo e sustentável ao serviço do desenvolvimento humano. O diálogo entre parceiros e uma concentração nos incentivos às reformas orientadas para a obtenção de resultados são os principais princípios do apoio da UE à governação democrática. Com base no princípio da diferenciação, a abordagem da UE deve combinar de modo adequado instrumentos e modalidades da ajuda a nível do país. Por exemplo, os países parceiros que demonstrem um empenhamento inequívoco e progressos a nível dos direitos humanos e da reforma democrática podem beneficiar do apoio orçamental geral da UE. 4.3. Novas perspetivas financeiras Em 29 de junho de 2011, a Comissão apresentou a sua proposta para o próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para o período 2014-2020. A proposta de orçamento expõe a nova abordagem da Comissão, a «Agenda para a Mudança», que concentra a ajuda da UE num menor número de setores: apoio à democracia, aos direitos humanos e à boa governança e criação de um crescimento inclusivo e sustentável. Juntamente com a abordagem «mais por mais», esta proposta proporcionaria oportunidades de financiamento adicional para o apoio à democracia através de todos os instrumentos geográficos (IEVP, ICD), bem como do FED. Através de um reequilíbrio e de uma nova fixação de prioridades, a nova proposta de QFP inclui um novo IEDDH com um aumento orçamental proposto de 42 %, para atingir 1 578 milhões de EUR, e um novo IE com um aumento proposto de 37 %, para atingir 2 828 milhões de EUR. O âmbito do IEDDH foi revisto e simplificado. O apoio à democracia será um dos quatro objetivos, com uma abordagem direcionada para abordar a sociedade política, o pluralismo, a liberdade dos meios de comunicação social, as organizações da sociedade civil implicadas na responsabilização nacional e os processos eleitorais. Será dada mais importância ao acompanhamento das missões de observação eleitoral da UE. As delegações da UE que recebem financiamento no âmbito do 4.º objetivo – Regime de apoio gerido no país – serão incentivadas a lançar mais convites à apresentação de propostas. 5. Avaliações recentes 5.1. Avaliação da iniciativa «Governação» A iniciativa «Governação» (GI) (no valor de 2 300 milhões de EUR a partir do 10.º FED), lançada em 2006, destinava-se a conferir um maior perfil político à governação no âmbito da cooperação da UE, a dar incentivos para que os países parceiros executassem os seus próprios programas de reforma e a melhorar o diálogo político sobre estas questões. Em 2011, o Instituto Africano da Governação e o ECDPM efetuaram um estudo conjunto para avaliar a «parcela de incentivo à boa governação» e formular recomendações para melhorar a abordagem da Comissão no apoio à governação nos países ACP. Este estudo concentrou‑se em África para avaliar as relações entre esta iniciativa e a evolução dos instrumentos africanos em matéria de governação, como o Mecanismo Africano de Análise pelos Pares. Segundo as partes interessadas, embora a IG tivesse surgido no momento certo, tinha perdido rapidamente dinâmica política e capacidade de influência na maioria dos países ACP. Com base nesta avaliação global, chegou‑se às seguintes conclusões: · A IG serviu, em muitos aspetos, de instrumento de aprendizagem; · Existia um desfasamento entre o discurso e a prática a nível da IG. A IG não alcançou o impacto esperado embora no Benim e no Ruanda tivesse conduzido a uma melhoria do diálogo sobre a governação e produzido resultados no que diz respeito às reformas de governação. A recomendação resultante é que, embora a UE deva manter o mesmo nível de empenhamento em matéria de governação, deverá rever vários fatores que estão na base das suas estratégias de apoio, nomeadamente: · Ter como ponto de partida o contexto; · Assegurar uma maior coerência interna a nível da UE; · Alinhar os instrumentos em função do nível de ambição; · Estabelecer abordagens de cooperação adequadas (com base nas soluções mais adequadas para um dado contexto). 5.2. Garantir a responsabilização a nível nacional através do reforço dos parlamentos Em 2011, foi concluída uma análise aprofundada da forma como a UE apoiou os parlamentos na Ásia, na América Latina e nos países vizinhos ao longo da última década. O estudo revelou que, desde 2000, a UE despendeu quase 150 milhões de EUR para reforçar os parlamentos em todo o mundo. Os projetos bem-sucedidos basearam-se num trabalho de preparação cuidadoso – em especial numa compreensão do quadro global de governação e das motivações dos protagonistas políticos. Esses projetos tenderam a adotar uma abordagem a mais longo prazo e ocorreram nos sítios onde existia um ambiente favorável ao desenvolvimento democrático. O estudo sublinhou também a necessidade de partilhar as boas práticas e de desenvolver programas de apoio parlamentar em conjugação com outras atividades de apoio à democracia (por exemplo, apoio à sociedade civil, aos partidos políticos e aos meios de comunicação social). Este processo de análise deu origem à publicação do documento de referência da UE intitulado «Cooperação e apoio aos parlamentos no mundo inteiro: estratégias e metodologias da CE nas ações de apoio aos parlamentos» que serve de instrumento prático para o pessoal da UE e outras partes interessadas. 6. recomendações 6.1. Continuação do processo-piloto É necessário concluir agora o processo‑piloto através da finalização do perfil de democracia e da análise das lacunas nos 9 países‑piloto, bem como de um acordo com as partes interessadas quanto às áreas que se prestam a uma cooperação mútua. Está previsto um relatório sobre os progressos realizados a apresentar às formações relevantes do Conselho no início de 2013. 6.2. Acompanhamento das recomendações das missões de observação eleitoral (MOE) A UE está agora a considerar a totalidade do ciclo eleitoral para além do dia das eleições e das eventuais MOE ou missões de peritos eleitorais (MPE). Cada vez mais, os programas de apoio à democracia são concebidos de acordo com os princípios enunciados nas conclusões do Conselho sobre o apoio à democracia. A principal característica dos relatórios finais MOE/MPE são as recomendações construtivas e pormenorizadas sobre a forma de melhorar o quadro, conduzir futuras eleições e reforçar as instituições democráticas. Uma vez que estas recomendações abrangem uma vasta série de aspetos pertinentes para a democracia num dado país, constituem uma excelente base para debate, fornecendo tanto os principais elementos de um perfil de democracia como uma análise das lacunas existentes. Também servem para identificar eventuais áreas para aconselhamento e assistência técnica financiados pela União Europeia. Infelizmente, não existe ainda um seguimento sistemático das recomendações. A UE está, pois, a tomar medidas para assegurar um seguimento coerente, global e orientado para os resultados das suas missões de observação eleitoral, tanto a nível político como técnico. As recomendações a nível político são essenciais para encorajar as autoridades a empreenderem as reformas necessárias. Integrar as conclusões das missões de observação eleitoral nas declarações da UE, nos planos de ação PEV ou nos documentos de programação comuns aumenta a sua força e visibilidade. O SEAE lançou recentemente uma iniciativa para solicitar aos chefes de missão da UE nos países em questão que apresentem um relatório sobre o seguimento dado às MOE e às MPE. Os chefes de missão têm de avaliar de que modo as autoridades do país aplicaram as recomendações. Deste modo, será organizado um pequeno número de missões de acompanhamento para avaliar os progressos realizados na implementação das recomendações. 6.3. Projeção para além dos exercícios‑piloto O exercício‑piloto revela a necessidade de prosseguir o desenvolvimento de metodologias para compreender melhor a transição e outros processos políticos, o que deve ser apoiado por ações de formação e uma maior uniformização das prestações concretas, de preferência incorporadas ou ligadas aos ciclos de trabalho existentes. 6.4. Sugestões para curto e médio prazo Em termos de curto e médio prazo, é recomendado o seguinte: · Um pacote de formação com as orientações, manuais sobre os procedimentos e componentes de formação; · Desenvolvimento de modelos de democracia: embora os princípios de base devam ser os mesmos (e possam ser encontrados nas convenções sobre os direitos humanos), as soluções práticas variam muito entre países. A UE precisa de saber mais sobre constituições, sistemas eleitorais, partidos e o que apoia/entrava o seu funcionamento, o impacto das práticas tradicionais, a legislação tradicional, etc.; · Um perfil‑padrão de democracia para cada país parceiro, contendo um certo número de elementos normalizados e mensuráveis, que torne fácil avaliar o estado da democracia de modo uniforme em todos os países; · Recurso mais sistemático aos convites à apresentação de propostas locais ao abrigo do IEDDH, a fim de apoiar os agentes locais e os processos de democratização nacionais, complementares do diálogo político e do reforço da capacidade institucional; · Comunicações periódicas com as delegações da UE, a sede e os Estados-Membros no que respeita aos resultados das atividades de apoio à democracia entre os intervenientes políticos e operacionais; · Planos de ação globais de apoio à democracia para os países-piloto com parâmetros de referência e prazos claros. Um dos três setores de concentração deverá dizer respeito à governação democrática. [1] Conclusões do Conselho sobre o apoio à democracia no âmbito das relações externas da UE – Relatório intercalar de 2010 e lista de países-piloto propostos, Bruxelas, 10 de dezembro de 2010. [2] Conclusões do Conselho sobre o apoio à democracia no âmbito das relações externas da UE, Bruxelas, 17 de novembro de 2009. [3] Benim, Bolívia, Gana, Líbano, Indonésia, Quirguizistão, Maldivas, Mongólia e Ilhas Salomão. A República Centro-Africana, a Moldávia e as Filipinas não participaram. [4] Comunicação da Comissão Europeia «Futura abordagem do apoio orçamental da UE a países terceiros», de 13 de outubro de 2011. [5] Comunicação COM (2011) 637 final da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Aumentar o impacto da política de desenvolvimento da UE: uma Agenda para a Mudança, 13 de outubro de 2011.