Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Impacto e Eficácia do Mercado Único»

(97/C 206/14)

Em 21 de Abril de 1995, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, que adoptou parecer em 4 de Abril de 1997, com base no relatório de F. Pasotti.

Na 345ª reunião plenária (sessão de 23 de Abril de 1997), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por 59 votos contra 8, com 7 abstenções.

1. Introdução

1.1. O presente documento da Comissão é fruto de um trabalho de análise do funcionamento do mercado único em larguíssima escala. O Anexo I da comunicação (Fontes de Informação da Comunicação da Comissão) dá uma ideia da amplitude do trabalho realizado.

O documento percorre a estrutura do programa do mercado único (PMU) e assume-se como uma «avaliação» política do percurso até agora realizado.

Como qualquer síntese, e tanto mais dada a óptica adoptada pela Comissão, a comunicação faz referência aos principais resultados de estudos teóricos. O Comité espera que seja dada divulgação mais ampla ao estudo analítico subjacente, de modo a elucidar, em particular, os capítulos mais «técnicos» do documento.

1.2. No Capítulo «Resumo», a Comissão considera necessário sintetizar os resultados do programa do mercado único. O Comité dá grande importância ao esforço que se está a realizar para conseguir suscitar o consenso dos cidadãos europeus à volta do mercado único; é, pois, pena que a apresentação de valores sobre o impacto económico do mercado único em termos de crescimento, emprego criado e inflação tivesse ficado desacompanhada dos rigorosos elementos de demonstração da Comissão - diminuindo, eventualmente, o impacto político do documento.

1.3. Em particular em relação ao desemprego, os valores apresentados reflectem a gravidade que o problema não perde. Convém recordar, no entanto, que o Pacto de Confiança da Comissão «Medidas a favor do emprego na Europa» demonstrou que o mercado único era uma condição necessária, mas não suficiente, para se conseguir crescimento sustentável e se criarem novos postos de trabalho. Se bem que o emprego possa ser considerado como um objectivo de fundo do processo de integração europeia, colocá-lo numa relação rígida de causa a efeito com o programa do mercado único não dá suficiente conta da complexidade da relação entre ambos, até porque, assim, se ocultaria a necessidade de estabelecer uma relação complementar entre o programa do mercado único e as outras políticas da UE.

2. O método do Comité

2.1. A contribuição do Comité para os trabalhos da Comissão terá que vir necessariamente dos operadores do mercado, sejam eles trabalhadores, consumidores ou produtores de bens ou serviços (adiante designados por «actores», para maior facilidade).

Deste ponto de vista, embora a difícil conjuntura económica e os ajustamentos estruturais sofridos pela indústria nos últimos anos tenham provavelmente limitado o desenvolvimento de efeitos positivos (o que influencia o balanço que se faça das acções já desenvolvidas), certo é que se realizaram progressos consideráveis.

2.2. No processo de definição e aplicação das políticas económicas, o acompanhamento das acções realizadas é um elemento indispensável para identificar os factores críticos, em especial a nível comunitário, dada a complexidade das relações entre as partes interessadas, as diferenças profundas entre países e, no caso que nos ocupa, a amplitude do âmbito de aplicação e do calendário de referência. Nesta perspectiva, a credibilidade política das teses do documento da Comissão depende da absoluta fiabilidade das análises técnicas subjacentes.

2.3. A acolitar os estudos analíticos e as verificações empreendidos pela Comissão, o Comité considerou útil ouvir opiniões independentes sobre o que se tem avançado na via da conclusão do mercado único, levando a efeito uma audição dos actores envolvidos. A metodologia utilizada nesta audição permite estabelecer comparações com uma iniciativa análoga do Comité realizada em 1994, proporcionando ambas uma análise dinâmica do mercado único numa área que é da competência directa do Comité.

2.4. A audição funciona igualmente como quadro para um balanço qualitativo do impacto do processo do mercado único (na qualidade de vida, efeitos sobre as categorias sociais mais débeis, protecção do ambiente), a completar a óptica quantitativa do documento da Comissão.

2.5. O parecer do Comité está dividido em duas partes:

- uma avaliação de alguns factores críticos do programa do mercado único;

- uma síntese dos resultados da audição sobre o impacto do mercado único nas categorias afectadas.

3. Observações na generalidade

3.1. Um grande progresso cultural

3.1.1. Em primeiro lugar, cabe salientar a mudança de mentalidade dos actores envolvidos: sentimo-nos hoje mais cidadãos da Europa, em parte graças ao mercado único. O efeito que o mercado único surtiu sobre produtos, garantias, regras e modos de produção conferiu-lhe uma influência diária nas nossas vidas de cuja intensidade o documento da Comissão não consegue, quiçá, dar suficientemente conta.

3.1.2. Se é certo que as antigas barreiras aduaneiras «físicas» foram substituídas por barreiras «virtuais» representadas por restrições e normas técnicas, é igualmente incontestável que, hoje, conquistada a cidadania no mercado único, viajar, vender, comprar, viver, é muito mais fácil do que antigamente, quando havia alfândegas em cada fronteira.

3.1.3. Variados factores - nomeadamente as normas públicas, as políticas económicas e a intensificação da concorrência - se estão a conjugar para configurar um ambiente que valoriza - em igualdade de oportunidades - as diferentes capacidades dos actores. Os mercados protegidos vão caindo, dilatam-se as oportunidades para as empresas viradas para o mercado, e os acordos de carácter monopolístico vão sendo desalojados.

3.1.4. Os actores que participam no processo de internacionalização pensam já em termos de mercado único. Para as PME, todos os problemas e obstáculos enumerados no documento existem realmente, outros virão provavelmente juntar-se-lhes no desenvolvimento da nossa análise. Mas uma coisa é certa hoje em dia: uma empresa que tenha interesses comerciais no estrangeiro, por ínfimos que sejam, pondo a hipótese de realizar um investimento ou estando a estudar um novo produto, fá-lo-á a pensar no mercado único.

3.1.5. Esta profunda transformação de mentalidade é, porventura, o resultado mais irrefutável dos esforços que têm sido desenvolvidos.

3.2. Intensidade e profundidade do mercado único: um critério de análise dos resultados

3.2.1. Qual o grau de penetração do mercado único na Europa? O documento da Comissão faz o ponto do funcionamento do mercado único. Nalguns sectores, e para alguns actores, a eficácia do processo parece ter sido realmente extraordinária. Em matéria de liberdade de circulação e de funcionamento dos mercados de capitais, a integração atingiu níveis muito elevados. Se se considerar a liberdade de movimento dos grandes grupos industriais e financeiros, é provável que o que a Comissão considera obstáculos ainda a eliminar acabe por transformar-se em oportunidades de investimento. Para estes grupos e para muitas outras sociedades de dimensões adaptadas à extensão do mercado único, a intensidade de funcionamento do mercado único é elevadíssima. Contudo, descendo na escala da complexa estrutura que é a Europa, observamos que profundidade e intensidade são inversamente proporcionais: quanto mais se desce, menos intensos são os efeitos do mercado único. Ao analisar a situação, não se pode ignorá-lo, pois a eficácia do mercado único deve ser avaliada até à última das empresas que nele participam, até ao seu último consumidor, até ao seu último actor.

3.2.2. Não se veja isto como um critério «extremo»; sê-lo-ia se a Europa considerada fosse uma Europa em que a eficácia do mercado único se reduzisse à optimização dos recursos económicos.

3.2.3. O Comité visa uma Europa mais ampla e mais forte, mais integrada, também, do ponto de vista social. A prova de que isto é necessário dá-a o facto de o mercado único funcionar melhor para os que já podiam operar em toda a UE mesmo quando ainda não se aplicavam regras comuns. Inversamente, os maiores constrangimentos, os maiores custos induzidos pela aplicação das regras, os maiores problemas causados pela lentidão e pela indecisão dos governos e das administrações em aplicar as regras continuam a afectar, em grande parte, os actores que sempre tiveram dificuldade em circular livremente. As pequenas e médias empresas, em particular, componente fundamental da estrutura produtiva europeia que, através de toda a difícil fase de reestruturação das grandes empresas, continuou a assegurar um contributo concreto para a manutenção do emprego e para o desenvolvimento, correm o risco de não conseguirem tirar todos os benefícios que o programa do mercado único entende reservar-lhes. Por isso, a intensidade marginal é o melhor critério para ajuizar do funcionamento do mercado único.

3.3. O calendário do mercado único

3.3.1. Outro parâmetro para avaliar a eficácia do mercado interno é o tempo já consumido e o tempo que ainda sobeja.

O ritmo das acções que visam a realização do mercado único veio-se intensificando constantemente a partir de 1987. Hoje, decorridos nove anos, poderemos apontar uma data em que este gigantesco processo esteja concluído? É difícil fazer uma escolha «matemática», mas existe uma meta, simultaneamente técnica e histórica - a introdução da moeda única.

3.3.2. O funcionamento eficaz do mercado único é condição necessária (mas não suficiente) da passagem a um moeda única. Esta representa um dos compromissos mais sérios a que a União até agora se cometeu. Não obstante os esforços intelectuais que se têm desenvolvido, são tantas as dificuldades técnicas e é tal a complexidade, que ninguém pode asseverar que todos os seus aspectos estejam analisados.

3.3.3. Por isso, chegar àquela data sem ter resolvido as questões que a Comissão coloca no último capítulo do documento poderá sair muito caro.

3.3.4. Se aos custos, às incertezas, às dificuldades que a introdução do euro implicará se somarem os custos e problemas de um mercado único aplicado com deficiente intensidade, a combinação dos dois processos poderá desestabilizar os intervenientes menos integrados, com consequências imprevisíveis, mas certamente nocivas.

3.3.5. É por esta razão que o grau de realização do programa do mercado único deverá estar o mais avançado possível à data de introdução da moeda única. Embora sabendo que o prazo-dado de «1999» deixa menos de dois anos para completar o programa, é preciso que, no que ainda está por realizar, o processo de integração progrida em paralelo com o de introdução da moeda única.

Nessa perspectiva, o Comité acolhe favoravelmente o anúncio da Comissão de um plano de acção para a conclusão do mercado único a tempo da chegada da moeda única, conforme o Comité tem, aliás, preconizado desde 1995.

3.3.6. O Comité considera que as empresas pequenas e médias são, actualmente, os actores económicos mais penalizados pelos problemas e obstáculos que subsistem. Com efeito, estas empresas, pequenas e médias, não têm podido, de maneira geral, beneficiar do mercado único. Será portanto importante concentrar os esforços legislativos em medidas de simplificação administrativa, de informação e de transparência, que permitam levantar os obstáculos e garantir uma concorrência real para todos.

3.4. Fiscalidade: riscos e oportunidades

3.4.1. A questão das relações entre mercado único e união monetária remete, logicamente, para a relação entre esta e o outro instrumento de política económica de que dispõem os Estados-Membros, isto é, a política fiscal e orçamental. As flutuações no valor recíproco das moedas são um mecanismo de reajustamento entre as diferentes estruturas e taxas de progressão das diferentes economias nacionais. Tendo estas diferenças raízes profundas, a eliminação deste mecanismo pressupõe, para a realização dos objectivos de convergência económica da União Europeia, a existência de mecanismos de substituição, tais como a mobilidade dos factores de produção e o efeito compensatório de políticas fiscais e orçamentais compatíveis.

3.4.2. Ainda que se reconheça que um certo grau de diversidade entre as legislações fiscais dos Estados-Membros é um dado «intrínseco» da União, a globalização dos mercados e a mobilidade internacional de capitais tornam doravante evidente que, sem acções coordenadas dos Estados-Membros, a eficácia será menor - como já sublinhava o CES no seu parecer sobre o mercado único emitido o ano transacto.

3.4.3. A fiscalidade é um tema delicado, como o demonstra o princípio de unanimidade exigido para as decisões nesta matéria, situação cujo bem-fundado o Comité reconhece em princípio. Mas isto não legitima subestimar as consequências de uma «não decisão» persistente, sendo-lhe preferível a instauração da maioria qualificada, pelos menos para as questões mais importantes. Existe risco de as alegadas diferenças «intrínsecas» em matéria de tributação e de legislação social entre Estados-Membros se transformarem num meio sub-reptício de concorrência desleal entre eles. Nesta perspectiva, a comunicação da Comissão assinala, por exemplo, que a falta de estratégia harmonizada em matéria de tributação dos rendimentos de capital continua a ser um grave factor de distorção do mercado, sobretudo no que respeita aos aspectos ligados ao emprego.

3.4.4. Noutras matérias importantes, como o basear o IVA no princípio da origem, a eliminação da dupla tributação e, em geral, a harmonização do sistema de tributação das sociedades, a aplicação das medidas inicialmente previstas pelo livro branco malogrou-se significativamente. A passagem a um sistema comunitário de tributação indirecta coerente e fortemente integrado com o programa do mercado único representaria, por isso, o primeiro sinal importante de o regime fiscal ter deixado de ser concebido como domínio exclusivo e absoluto dos governos nacionais. O Comité consagra a esta matéria um parecer específico.

3.4.5. O Comité espera ardentemente que as indicações sobre fiscalidade apontadas pela Comissão nas linhas de acção futura para a realização do mercado interno lancem um amplo debate que conduza à elaboração de algumas políticas fiscais e orçamentais específicas coordenadas a nível comunitário.

3.5. Dos intervenientes aos reguladores

3.5.1. Porque o mercado é um conjunto de regras, não se pode falar de mercado único sem uma referência explícita à administração pública. Se os actores já progrediram na aceitação do mercado único, o mesmo não se pode dizer, com a máxima boa-vontade, de grande parte das administrações dos países membros e de outros países integrados no EEE; 11 anos volvidos sobre a adopção do Livro Branco, apenas um pouco mais de metade das medidas previstas foram transpostas pelos Estados-Membros, ao que acrescem as disparidades substanciais entre os sistemas de aplicação.

3.5.2. A participação plena e activa das administrações públicas na realização do mercado único deve, assim, ser um dos objectivos prioritários das acções a realizar neste campo. Um impulso decisivo neste sentido poderia vir dos próprios actores, que estão diariamente confrontados com as dificuldades derivadas dos problemas de transposição e aplicação. As suas hipóteses de ressarcimento são fortemente restringidas pela falta de meios de recurso eficazes. Ainda hoje, não obstante os importantes passos já realizados, é difícil para o cidadão comum aceder aos diferentes sistemas judiciais para fazer valer o seus direitos. Recorrer para a Comissão é relativamente mais simples, mas a resposta continua a ser lenta.

3.5.3. Por outro lado, os Estados-Membros e outros países integrados no EEE parecem relutantes em simplificar as respectivas legislações nacionais em matérias como as normas técnicas, enquanto muito continua por fazer no sector dos serviços de interesse geral (a começar pela definição clara do que são), onde os referidos países mantêm tratamentos discriminatórios. Os efeitos negativos desta situação não podem ser desprezados. Em particular, os custos decorrentes da aplicação da regulamentação europeia, que muitas vezes acresce à nacional (complicando-a), são um peso para a maior parte das pequenas empresas.

3.5.4. O Comité dá, pois, realce à necessidade de as administrações públicas dos Estados-Membros e de outros países integrados no EEE colaborarem entre si e com a União Europeia para darem um novo impulso ao compromisso de realização do mercado único. O Comité espera que a Comissão associe cada vez mais os «actores» sociais a este processo e utilize o manancial de experiência de que eles são depositários. Como complemento, deseja também que, na prática legislativa, se intensifique o uso do instrumento do regulamento, sempre que seja possível. Se necessário, em matérias onde um atraso na transposição possa acarretar prejuízos importantes para os operadores, poderiam directivas fixar um prazo limite para a necessária transposição e conferir, ainda, à União a faculdade de intervir com um regulamento caso o prazo fosse violado sem justificação.

4. As perspectivas do mercado único

4.1. Como se pode constatar pela leitura das conclusões da comunicação da Comissão, é necessária muita determinação para libertar todo o potencial do mercado único. A aplicação efectiva do direito comunitário, a conclusão das medidas do livro branco e a indispensável simplificação das disposições regulamentares nacionais e comunitárias são temas já atrás mencionados.

4.2. Para concluir, é forçoso ver o mercado único na perspectiva mais ampla do conjunto das políticas comunitárias, assegurando o máximo de coordenação possível entre tais instrumentos, a fim de ajudar a UE a responder aos reptos que para ela representam o emprego e a globalização da economia.

4.3. Nesta perspectiva, há que dar especial atenção ao papel que o mercado único pode desempenhar, por um lado, no desenvolvimento de acordos actualmente em vigor, por exemplo o Espaço Económico Europeu e o acordo com a Suíça, e, por outro, nos procedimentos de pré-adesão dos países da Europa Central.

5. Como sucedeu com o programa de 1992 e com o Acto Único, a Conferência Intergovernamental sobre a reforma do Tratado deveria proporcionar ao plano de acção 1999 os meios para vingar. Tais revisões deveriam, nomeadamente, abranger:

- a inscrição no Tratado de um novo prazo para a conclusão do mercado único, associado à introdução da moeda única;

- a extensão do voto por maioria qualificada no Conselho a matérias como a livre circulação das pessoas, a cooperação aduaneira e a fiscalidade directamente ligada ao funcionamento do mercado único;

- um alargamento das competências comunitárias ao domínio da propriedade intelectual e industrial e a certas questões que actualmente são da competência do terceiro pilar, designadamente a livre circulação das pessoas e a cooperação aduaneira;

- um reforço dos poderes de iniciativa e de controlo da Comissão Europeia relativamente ao funcionamento do mercado único;

- um código de conduta dos Estados para o funcionamento do mercado único, assegurando melhor autodisciplina e constante preocupação com a compatibilidade entre as disposições nacionais e as europeias, com vista a prevenir a criação de obstáculos logo à nascença.

6. Audição efectuada no Comité Económico e Social (CES)

6.1. Em 5 de Março, o Comité levou a efeito uma audição pública sobre o tema «Que mercado único para a moeda única?». Era duplo o objectivo da audição:

- Fazer o ponto da situação dos obstáculos ao comércio intra-UE; em audição anterior, realizada em Junho de 1994, tinham-se identificado 62 obstáculos;

- Contribuir para o plano de acção da Comissão para 1999, na mira de, a caminho da introdução do euro, se fazerem progressos decisivos para a conclusão do mercado único, conforme o CES reclamara com insistência em 1995.

Efectuaram-se quatro sessões, que trataram de: liberdade de circulação de bens; harmonização fiscal; e liberdade de circulação de pessoas. Chegou-se às seguintes conclusões:

- Os progressos claros feitos na supressão de controles nas fronteiras internas da UE só puseram mais em evidência as fronteiras legais, técnicas e fiscais que subsistem entre os Estados-Membros;

- Mais de metade dos obstáculos identificados pelo CES em 1994 continuavam intactos, os avanços conseguidos na remoção da maior parte dos outros obstáculos tinham sido esporádicos e haviam surgido alguns novos;

- Os últimos anos tinham sido palco de uma quebra na produção de novos instrumentos legais da UE, ao que se contrapunha uma intensificação da produção de regulamentação nacional (de 1 para 2 por dia), o que podia levantar novas barreiras ao comércio;

- Havia igualmente grande incongruência entre as disposições da UE e as disposições nacionais: as regras comuns, geralmente instrumentadas por directivas, ficavam incompletas, a sua aplicação nem sempre era satisfatória, deixando demasiada folga para derrogações e disposições adicionais de nível nacional;

- A introdução da moeda única era um passo em frente crucial para a conclusão do mercado único, mas iria pôr em evidência as deficiências e disfunções deste. Tais problemas justificavam a instauração de um programa de emergência para lidar com eles;

- A CIG (Conferência Intergovernamental) devia assegurar que tal programa fosse equipado com os recursos necessários para ser bem sucedido. Os Estados-Membros deviam adoptar um código deontológico para atalhar novas barreiras comerciais no ovo. Os utentes deviam receber toda a informação sobre os seus direitos e procedimentos de recurso, e o acesso devia ser simplificado;

- Ao elaborar o seu programa de acção para 1999, a Comissão devia igualmente definir mais claramente o termo «mercado único»: havia necessidade de especificar os aspectos que exigem unificação integral, os campos que requerem um reconhecimento mútuo efectivo das disposições nacionais e os domínios em que continuarão a vigorar práticas diferentes nos diferentes Estados-Membros. Uma comparação com a maneira de funcionar do mercado único dos EUA - inclusive nos aspectos tributários - poderia dar indicações úteis, sem prejuízo da natureza específica da UE.

Bruxelas, 23 de Abril de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS