Parecer sobre as relações UE/OIT

(95/C 102/03)

Em 25 de Janeiro de 1994, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do 3 parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o tema das relações entre a UE e a OIT.

A Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura, encarregada de preparar os trabalhos sobre esta matéria, emitiu parecer em 12 de Janeiro de 1995, sendo Relatora Ursula Engelen-Kefer.

Na 322ª Reunião Plenária, sessão de 25 de Janeiro de 1995, o Comité Económico e Social adoptou, por maioria com 4 abstenções, o seguinte parecer.

Na perspectiva do desenvolvimento social da UE, é necessária a cooperação entre a UE e a OIT. O Tratado de Maastricht deu nova ênfase a esta questão.

1. Um conflito latente opõe, há anos, a Comissão Europeia à maior parte dos Estados-Membros no atinente à competência legislativa da UE em matéria de elaboração das normas da OIT. O Comité já se referiu a esta questão em vários pareceres. No cerne deste conflito está a exigência por parte da Comissão de vincular os Estados-Membros, no exer´cicio das suas competências na OIT, a decisões anteriores do Conselho de Ministros. Ao proceder deste modo, a Comissão não reconhece, na opinião do Comité, serem as normas da OIT e a legislação comunitária processos qualitativamente diferentes. Os regulamentos ou directivas da UE são ou passam a ser (após os períodos transitórios) juridicamente obrigatórios para todos os Estados-Membros, enquanto que as convenções da OIT podem, mas não têm de ser obrigatoriamente transpostas para o direito nacional. No Parecer sobre o Segundo Relatório sobre a Aplicação da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores referiu-se o Comité pormenorizadamente ao Parecer do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) de 19 de Março de 1993 relativo às competências da Comissão Europeia e dos Estados-membros para efeitos de celebração da Convenção 170 da OIT sobre a segurança na utilização de substâncias químicas no trabalho. O Tribunal de Justiça esclareceu, através dessa decisão, que não se deveria limitar a autonomia dos Estados-Membros da UE e dos parceiros sociais - sindicatos e associações patronais. Pronunciou-se também por uma competência partilhada entre os Estados-Membros e a UE relativamente à Convenção 170, e, consequentemente, pela necessidade de uma estreita cooperação entre eles com vista à adopção dessa Convenção. O referido Parecer do TJCE não responde, contudo, à questão de saber se a competência partilhada reconhecida em relação à Convenção 170 é também válida para outras convenções com fundamentação semelhante, quando estas coincidirem com legislação comunitária que preveja unicamente perscrições mínimas, como no caso do artigo 118º-A do Tratado da União Europeia. A Convenção 170 tratava também de questões respeitantes à embalagem e à rotulagem de substâncias químicas, para as quais já existe legislação nos termos do artigo 100º-A.

2. Estas circunstâncias induziram a Comissão a apresentar uma proposta de decisão do Conselho, aliás não aceite por este, relativa ao exer´cicio da competência externa da Comunidade nas conferências internacionais do trabalho (CIT) em caso de competência conjunta da Comunidade e dos seus Estados-Membros. A Comissão pretende, apesar disso, nortear a sua actuação prática por essa proposta. A este propósito, o CES entende dever formular algumas observações.

2.1. É com satisfação que se vêem claramente reconhecidas as especificidades de ordem institucional da OIT, nomeadamente o prin´cipio da estrutura tripartida, e a importância do seu trabalho normativo a nível mundial. Deve-se salientar, em particular, a relevância dada no ponto 1.3 à autonomia dos parceiros sociais no âmbito da OIT, ao papel desta organização, que, de acordo com a definição aí expressa, tem por fim « nomeadamente o estabelecimento de regras para o progresso social a nível mundial que, por essa razão, sejam susceptíveis de obter um número muito elevado de ratificações », bem como ao esforço no sentido de respeitar os seus procedimentos, devendo-se evitar um excessivo « efeito de bloco » através da acção da Comunidade. Esta declaração é especialmente importante devido ao diferendo entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros da UE. O Comité sublinha a importância da cooperação entre a UE e a OIT no domínio da promoção da assistência técnica e formula votos de que esta cooperação se exerça dentro do respeito das normas sociais.

2.2. São membros da OIT, de acordo com o disposto no artigo 1º da sua Constituição, os Estados que, em 1 de Novembro de 1945, eram membros da Organização e todos aqueles que, nessa mesma data, eram membros das Nações Unidas ou que passassem a sê-lo posteriormente, desde que o declarem através de comunicação ao Director-Geral da OIT. Podem também tornar-se membros da OIT os Estados que, não pertencendo às Nações Unidas, o requeiram, o que terá de ser aprovado por maioria de dois terços numa CIT. Em ambos os casos, deverão esses Estados declarar formalmente respeitar as obrigações decorrentes da Constituição da OIT. Tal como o CES punha em evidência no seu Parecer de 1992, « só depois de um longo processo de integração é que a Comunidade Europeia poderia tornar-se membro da OIT » e « que, entretanto, (devem ser) dados os passos necessários para garantir que o papel dos parceiros sociais nacionais no processo decisional da OIT não seja posto em causa ».

2.3. O prosseguimento de verdadeiros processos de consulta que integrem os parceiros sociais ao nível nacional, de harmonia com a Convenção 144, poderia ser completado por consultas adicionais que envolvessem os parceiros sociais europeus. A desejada participação de observadores da OIT nos vários comités consultivos da Comissão Europeia nos quais os parceiros sociais têm assento deveria ser encorajada.

3. O principal objectivo da OIT, desde a sua fundação, é a elaboração de legislação laboral e social, válida internacionalmente, que os Estados-Membros são aconselhados a aceitar e a aplicar. O meio mais eficaz de incentivar a ratificação de convenções e a observação de recomendações consiste na obrigação consignada na Constituição da OIT de as submeter às autoridades competentes dos Estados-membros e de apresentar à OIT um relatório sobre as medidas tomadas (artigo 19º da Constituição da OIT). Nos termos dessas disposições, comprometem-se os governos dos Estados-Membros a submeter à respectiva autoridade competente em matéria legislativa, no prazo de 12 meses, ou 18 em casos excepcionais, contados a partir da realização da CIT, as normas aí decididas. Além disso, têm que indicar as modificações que podem e devem ser introduzidas na legislação nacional tendo em vista a sua execução. No caso de não ratificação de uma convenção ou de não observação de uma recomendação, são os governos dos Estados-Membros obrigados a apresentarem, em intervalos de vários anos, ao Director-Geral do BIT (Repartição Internacional do Trabalho) um relatório sobre as dificuldades que se levantam à sua aplicação a nível nacional ou o que foi ou deverá ser feito para a consecução desse objectivo. Os governos têm que apresentar ao BIT um relatório anual sobre a execução das convenções adoptadas. Esses relatórios são examinados por uma comissão de peritos criada também para o efeito e, de uma forma mais selectiva, pela Comissão da Aplicação das Convenções e Recomendações da CIT, que se reúne anualmente. De acordo com o prin´cipio da estrutura tripartida, vigente a nível da OIT e único no âmbito de organizações internacionais, os representantes dos empregadores e dos trabalhadores tomam assento em todos os órgãos de decisão, participando, com metade dos votos, em todas as negociações e decisões. Além disso, a Convenção 144 relativa às consultas tripartidas, que foi ratificada por 11 dos 12 Estados-Membros da UE, prevê expressamente, entre outros aspectos, que as organizações de empregadores e de trabalhadores mais representativas sejam associadas activamente ao exame dos referidos relatórios. Os pareceres dos empregadores e dos trabalhadores podem ser incorporados ou anexados aos relatórios ou ainda dirigidos separadamente ao BIT. Em todo o caso, este encarrega-se de os juntar aos relatórios dos governos. O CES, onde têm assento representantes dos empregadores, dos trabalhadores e do Grupo III, exprime, por este meio, o seu grande interesse em não comprometer o prin´cipio da estrutura tripartida da OIT.

4. Embora a UE, actualmente, não possa ser membro da OIT nem assumir, por si própria ou em nome dos seus Estados-membros, as obrigações daí decorrentes, a Comissão, esforçando-se por conseguir uma coordenação, tentou, em diversas ocasiões, limitar as competências dos Estados-Membros e dos parceiros sociais nos procedimentos de elaboração, votação, ratificação e aplicação das normas internacionais da OIT em matéria laboral.

- Durante os trabalhos da CIT sobre a Convenção 153 (1979) relativa à duração do trabalho e aos períodos de repouso nos transportes rodoviários, reivindicou a Comissão para si a representação exclusiva dos Estados-Membros.

- O mesmo aconteceu com a elaboração, em posteriores CIT, de convenções relativas à protecção do trabalho e da saúde, mesmo quando as prescrições comunitárias apenas parcialmente regulavam os assuntos em questão ou os regulamentos estavam só em fase de projecto.

- Em 1986, a Comissão Europeia chegou mesmo a interpor recurso contra o Conselho de Ministros perante o TJCE, tendo desistido da instância após uma decisão de compromisso tomada a nível do Conselho, segundo a qual a Comissão deveria ser competente quando se tratasse de negociações sobre domínios da competência exclusiva da Comunidade. No entanto, no conflito entre a Comissão e os Estados-Membros subsistia, com efeito, a questão do que se entende por competência exclusiva. Segundo os governos, com os quais o Tribunal de Justiça, em prin´cipio, se associou, tal não pode ser o caso em relação a domínios abrangidos pelo artigo 118º-A do Tratado, pois os Estados-Membros são expressamente convidados a tomar medidas de protecção dos trabalhadores mais amplas, que excedem as normas jurídicas previstas, por exemplo, no artigo 118º-A.

5. O CES considera ser particularmente inquietante o facto de a Comissão ter, antes de mais, tentado pôr em causa a autonomia dos representantes dos empregadores e dos trabalhadores em todos os procedimentos e decisões da OIT decorrente do prin´cipio da estrutura tripartida. No requerimento dirigido ao TJCE relativamente à Convenção da OIT 170, argumentava a Comissão que, nos termos dos artigos 228º e 5º do Tratado CEE, cabia a esses representantes prestar assistência à Comissão, uma vez que, de acordo com a Constituição da OIT, eles não intervêm como representantes dos parceiros sociais, mas sim na qualidade de representantes dos Estados-Membros. Enquanto « participantes nas negociações sobre convenções internacionais, tomavam parte no exer´cicio da autoridade pública ».

6. No memorando de 23 de Maio de 1987, os representantes dos trabalhadores e dos empregadores da Europa Ocidental no Conselho de Administração da OIT explicaram pormenorizadamente qual é e deve continuar a ser o seu papel na OIT e quais as suas preocupações quanto ao perigo de ele vir a ser posto em causa pela Comissão Europeia; instaram também as autoridades competentes da UE a absterem-se de toda e qualquer atitude que pudesse comprometer o prin´cipio da estrutura tripartida em vigor na OIT ou que levasse à formação de blocos regionais, destruindo, assim, o carácter mundial da OIT.

6.1. O CES confirma, deste modo, mais uma vez expressamente as preocupações dos representantes dos trabalhadores e dos empregadores da Europa Ocidental no Conselho de Administração da OIT.

7. Convirá, sem dúvida alguma, aceitar, como se afirma no ponto 4.5 da proposta de decisão em apreço, « o facto de, por um lado, as normas da OIT serem normas de vocação mundial que devem poder ser ratificadas e aplicadas pelo maior número de Estados-Membros da organização ». O CES apoia o esforço que, nitidamente, daí resulta de velar por que as convenções da OIT possam ser ratificadas tanto pelos países da UE como por todos os restantes Estados-Membros da OIT. Não se deve, contudo, pôr de lado a possibilidade de existir também o perigo de o « empenho na compatibilidade » conduzir à « busca da conformidade », tal como se afirma no projecto do BIT sobre a decisão da Comissão dado a conhecer ao Conselho de Administração da OIT em 31 de Março de 1994. Importa apoiar também a esperança contida no projecto do BIT relativo aos procedimentos de elaboração de normas internacionais de trabalho de que « a efi´cacia da consulta aos parceiros sociais a nível nacional » não seja restringida ou de que os prazos previstos no Regimento não sejam ultrapassados.

8. Tal como o Conselho de Administração da OIT, salienta também o CES os grandes problemas suscitados pela ratificação das convenções. No ponto 4.1 da proposta de decisão, a Comissão, contrariamente aos governos dos Estados-Membros, defende que a maior parte das futuras convenções da OIT recairão no domínio da competência partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros. As conclusões do TJCE na matéria aplicam-se de modo diferente no caso de « competência partilhada horizontalmente » (isto é, quando na convenção há sobreposição de competências exclusivas e não exclusivas, como, por exemplo, na Convenção 170) ou de « competência partilhada verticalmente » (isto é, quando as disposições da convenção prevêem unicamente competências não exclusivas da Comunidade e dos Estados-Membros). Tratando-se de uma concepção extremamente ampla de competência partilhada, são particularmente problemáticas as disposições propostas relativas à necessária cooperação entre os Estados-Membros e a Comunidade. A este propósito, afirma-se : « Compete ao Conselho, sob proposta da Comissão, ... pronunciar-se sobre uma eventual celebração dessa convenção pela Comunidade e seus Estados-Membros e, em seguida, convidar, se necessário, os Estados-Membros a celebrar a convenção igualmente por conta da Comunidade » (ponto 5.2.2). Tal como foi confirmado ao BIT em 9 de Março de 1994, em Bruxelas, esta formulação bastante geral significa, de facto, que, no futuro, os Estados-Membros da UE só poderão ratificar convenções da OIT que, na acepção supra referida, recaiam no domínio da competência partilhada se elas, recolhendo a maioria exigida para tais decisões, tiverem obtido luz verde das instâncias competentes, isto é, da Comissão e do Conselho de Ministros, ficando, deste modo, praticamente excluída a ratificação pelos Estados-Membros individualmente, mesmo que a legislação nacional satisfaça as condições da convenção.

9. O CES compartilha da grande preocupação da OIT de que uma tal posição limitaria consideravelmente as possibilidades de ratificação. O CES não pode, por conseguinte, aceitar a proposta em apreço.

9.1. Desaconselha-se o recurso à justiça como forma de solucionar este conflito. Só o TJCE é competente para decidir sobre litígios em matéria de acordos na UE, no entanto os seus a´cordãos não vinculam, de modo algum, os órgãos do BIT. Para a OIT, o que está em jogo é o respeito pela sua própria Constituição, e apenas o Tribunal Internacional de Justiça é competente nesta matéria. Acresce que, na apreciação deste diferendo, o TJCE não está manifestamente disposto a ter em conta os obstáculos que, na Constituição da OIT, se poderiam opor à aplicação das suas concepções jurídicas. Além disso, aos olhos da opinião pública mundial representada pela OIT, a Comissão Europeia e o Conselho dariam uma imagem extremamente negativa de si mesmos em caso de litígio quanto às suas competências a nível desta organização.

10. Só as negociações entre todos os interessados poderão, portanto, permitir encontrar uma solução satisfatória. O CES reconhece, a este propósito, que os representantes dos empregadores e dos trabalhadores na OIT, bem como a CES e a Unice têm interesse evidente e legítimo em participar nestas negociações.

11. Além disso, é forçoso verificar que existe um fosso considerável entre a tentativa da Comissão Europeia de reforçar a sua influência a nível da OIT e os múltiplos apelos do Parlamento Europeu e do CES para que, em vez disso, alinhe os seus objectivos de política social pelas normas já existentes da OIT. A Comissão tentou, por várias vezes, dissuadir os Estados-Membros de ratificarem as convenções adoptadas durante as CIT, tendo, por outro lado, contribuído consideravelmente para a denúncia, feita entretanto por um grande número de Estados-Membros, da Convenção 89 sobre o trabalho nocturno das mulheres e da Convenção 96 sobre as agências de emprego remuneradas. Até hoje, parece também não ter tomado ainda qualquer iniciativa no sentido de adaptar os regulamentos comunitários sobre as disposições sociais no sector dos transportes rodoviários. O Parecer do CES de 22 de Fevereiro de 1989, adoptado com poucos votos contra, menciona Convenções da OIT que ainda não foram transpostas para a legislação comunitária. O CES exorta a Comissão e o Conselho a seguir as presentes propostas assim como as decisões tomadas nesse sentido pelos Chefes de Estado e de Governo e pelo Parlamento Europeu. Tais medidas seriam, de longe, mais úteis do que vãos conflitos de competências. O Comité sugere que se elabore um parecer de iniciativa a fim de determinar quais as Convenções da OIT que deveriam ser objecto de uma proposta de ratificação a nível da UE ()().

Bruxelas, 25 de Janeiro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 126 de 26. 5. 1989.