Parecer sobre os custos de infraestrutura no sector dos transportes rodoviários de mercadorias - Base de comparação com outros modos de transporte

(96/C 18/08)

Em 30 de Março de 1995, decidiu o Comité Económico e Social, nos termos do 3º parágrafo do artigo 23º do seu Regimento, elaborar um parecer sobre os custos de infraestrutura no sector dos transportes rodoviários de mercadorias - Base de comparação com outros modos de transporte.

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a Secção de Transportes e Comunicações emitiu parecer em 29 de Setembro de 1995, sendo relator D. Kielman.

Na 329ª Reunião Plenária de 25 e 26 de Outubro de 1995 (sessão de 25 de Outubro de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A adopção das Directivas 92/81/CEE e 92/82/CEE do Conselho permitiu realizar uma certa harmonização no domínio dos impostos sobre consumos específicos aplicáveis aos carburantes. A Directiva 93/89/CEE do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, estabeleceu taxas mínimas dos impostos incidentes nos veículos pesados de mercadorias. Esta última directiva estabeleceu também a possibilidade de cooperação entre dois ou mais Estados-Membros na criação de um sistema comum de direitos de uso das (auto-)estradas aplicáveis aos respectivos territórios. Os Estados do Benelux, a Alemanha e a Dinamarca adoptaram já, no ano corrente, um sistema deste tipo - o chamado sistema « Eurovignette ».

1.2. No presente parecer de iniciativa, procede-se a uma análise dos custos de infraestrutura em relação com a imputação dos custos de utilização da via aos veículos pesados de mercadorias. Por outro lado, em antecipação a um Livro Verde que a Comissão publicará sobre esta matéria em meados de 1996, haverá que examinar os custos e benefícios externos dos diferentes modos de transporte. Com o presente parecer, pretende o Comité Económico e Social dar um contributo real para assegurar uma imputação plena, correcta e equilibrada dos custos de infraestrutura (e dos custos externos) aos diversos modos de transporte, com vista a estabelecer a igualdade de condições de concorrência.

1.3. A utilidade desta tarefa é ilustrada por alguns exemplos :

- Para a Comissão Europeia, o objectivo final é a aplicação do princípio da territorialidade, o que significa a imputação de custos aos veículos de mercadorias na proporção da utilização da infraestrutura.

- Há que eliminar distorções da concorrência, quer no âmbito de um dado modo de transporte quer entre modos de transporte diversos. Os custos de infraestrutura devem ser integralmente imputados ao utilizador, a não ser que à infraestrutura caiba simultaneamente uma função não associada ao transporte. As portagens constituem, à partida, uma aplicação do princípio da territorialidade. Importa evitar que a sua combinação com os impostos sobre os veículos e sobre consumos específicos dê origem a dupla tributação. Em ocasião anterior, o Comité exprimiu já o ponto de vista de que as actuais portagens deverão ser suprimidas no termo da vigência dos actuais acordos.

- A aplicação rigorosa do princípio da territorialidade requer conhecimento dos custos fixos, dos custos variáveis e dos custos e benefícios externos ligados à (utilização da) infraestrutura. A quantificação dos custos da infraestrutura é problemática, sendo-o ainda mais a dos custos e benefícios externos. Os efeitos externos são aqueles que, não expressos em preços, incidem no nível de bem-estar ou no potencial de produção dos consumidores e dos produtores, respectivamente, e decorrem das actividades económicas de outros (neste caso, os utilizadores da infraestrutura). Os custos externos são os efeitos externos negativos, expressos monetariamente; benefícios externos são os efeitos externos positivos, igualmente expressos em dinheiro. No caso dos benefícios externos, a intervenção das instâncias públicas é, em geral, desnecessária, uma vez que se exprime no mercado através do mecanismo dos preços. É esta a razão por que o presente documento se lhes não referirá.

- O sistema « Eurovignette » pode ser considerado uma solução transitória. Por este sistema, não vinculado à quilometragem percorrida, são imputados a todos os veículos pesados de mercadorias - além dos impostos incidentes nos veículos e dos impostos sobre consumos específicos - os custos de utilização da infraestrutura dos países participantes. O sistema prevê que a todos os veículos seja debitado um montante igual, realizando-se posteriormente um acerto de contas entre as instâncias competentes dos Estados participantes, com base em informação estatística relativa ao transporte rodoviário nos territórios respectivos. Trata-se de uma forma de aplicação do princípio da territorialidade, que contribui para eliminar distorções da concorrência entre transportadores de nacionalidades diversas.

1.4. Nos seus pareceres de 24 de Abril de 1991 () e 25 de Novembro de 1992 () (relator : Robert Moreland) sobre custos das infraestruturas, o Comité Económico e Social expressou concordância com os seguintes objectivos da Comissão :

- Eliminação de distorções da concorrência, quer no âmbito de cada modo de transporte quer entre os diversos modos;

- Imputação plena dos custos das infraestruturas;

- Garantia de receitas fiscais suficientes em cada Estado-Membro;

- Livre circulação de pessoas e mercadorias na Comunidade;

- Celebração de acordos de trânsito razoáveis com Estados não membros da Comunidade.

1.5. O Comité salientava ainda que :

- a tributação com base no princípio da territorialidade seria uma solução razoável a longo prazo, mas suscitaria problemas de ordem prática;

- as portagens deveriam, em princípio, ser abolidas no termo das disposições contratuais vigentes, com a possível excepção daquelas que, obedecendo a uma lógica de investimento, se destinassem ao pagamento de infraestruturas (portagens em pontes, túneis, « ferries »);

- a solução escolhida não deveria agravar a complexidade do sistema de tributação nem tornar mais pesadas as formalidades administrativas.

1.6. No relatório do comité de inquérito sobre o transporte rodoviário de mercadorias (« O Transporte Rodoviário de Mercadorias no Mercado Interno », relatório do comité de inquérito, Julho de 1994), são defendidos os seguintes pontos de vista :

- os custos de infraestrutura e os custos externos devem ser imputados;

- as imposições devem servir para cobrir os custos imputados;

- estas imposições devem manter-se separadas das que têm por finalidade exclusiva a obtenção de receitas;

- dever-se-á tomar como base de referência o princípio da territorialidade;

- esta orientação deve ser consignada em legislação;

- a cobrança de um direito por utilização da via é a forma adequada de tributação onde essa utilização for mensurável;

- onde (ainda) não for possível medir a utilização, a solução desejável será uma combinação do imposto sobre veículos e do imposto sobre consumos específicos.

2. Justificação do parecer de iniciativa

2.1. As medidas actualmente aplicadas não constituem uma solução ideal. Haverá que analisar com mais profundidade, com base na documentação disponível, as questões dos custos de infraestrutura e dos custos externos (para uma definição, ver o ponto 1.3). Uma imputação incompleta de custos de infraestrutura e de custos externos - que diferem consoante os modos de transporte - pode originar distorções da concorrência. Custos externos são, por exemplo : emissões de substâncias poluentes e de maus cheiros, sobrecarga sonora, acidentes de viação, congestionamento de tráfego, problemas de estacionamento (obstáculos, aspecto visual), desvalorização da paisagem, etc. Alguns destes custos externos são mais facilmente quantificáveis do que outros. A sua identificação pode fazer-se segundo métodos diversos :

- Método dos custos de reparação : procede-se ao cálculo dos custos necessários à reparação ou à redução dos efeitos externos;

- Método das preferências : avaliação da influência directa que os efeitos externos têm no mercado pela via dos preços (quebra do valor das habitações, por exemplo); ou, numa abordagem mais subjectiva, realização de inquéritos pessoais (quanto se estaria disposto a pagar por uma redução do efeito externo ?);

- Método dos custos de prevenção : procede-se ao cálculo dos custos necessários à prevenção do efeito externo.

Em geral, a cada tipo de custo externo corresponde um método mais adequado. É todavia difícil ou impossível, independentemente do método aplicado, quantificar alguns dos custos externos (as alterações climáticas, por exemplo).

2.2. No presente parecer, procura-se tornar mais visível a relação entre as metodologias aplicadas no âmbito do princípio da territorialidade, tendo em conta que a Comissão Europeia tenciona publicar um Livro Verde em 1996.

2.3. Haverá que assegurar, para todos os modos de transporte, uma imputação harmoniosa dos custos das infraestruturas. Com vista à fixação das taxas, é desejável proceder ao cálculo prévio daqueles custos.

3. Fundamentação

3.1. Nem a Comissão Europeia nem as autoridades nacionais dispõem actualmente de um domínio pleno dos métodos de imputação e dos elementos quantitativos respeitantes aos custos de infraestrutura.

3.2. Poder-se-á decompor a problemática dos custos de infraestrutura, entre outras, nas seguintes questões :

- definição do conceito de custos de infraestrutura;

- identificação dos custos de infraestrutura por país (método);

- recolha dos necessários elementos quantitativos;

- repartição dos custos das infraestruturas por nacionalidade do transportador;

- atribuição dos custos (da infraestrutura viária) ao sector do transporte de mercadorias e aos restantes utilizadores;

- a função da infraestrutura viária não pode ser vista separadamente da utilização das infraestruturas das outras modalidades de transporte;

- imputação dos custos das infraestruturas de acordo com o trajecto e no tempo.

3.3. Sem pretender chegar a uma definição formal, importa circunscrever o conceito de custos de infraestrutura de modo a obter-se uma base que possibilite a comparação dos custos de infraestrutura de diversos modos de transporte.

A infraestrutura compõe-se dos seguintes elementos :

- as realizações da engenharia civil (estradas, caminhos de ferro, canais navegáveis) e as estruturas que lhes estão associadas (viadutos, pontes, comportas, galerias de escoamento, etc.);

- a infraestrutura portuária (componentes de água e de terra) e as vias de acesso;

- os dispositivos de regulação, orientação e vigilância de táfego (sinais, sistemas de orientação de tráfego, barreiras de protecção, painéis informativos, polícia de trânsito, polícia fluvial, instalações de transformação e transmissão de electricidade, etc.).

Os custos das infraestruturas podem dividir-se em :

- custos de investimento : são os custos de construção da infraestrutura, traduzindo-se em custos de amortização, encargos financeiros, etc.;

- custos de manutenção e beneficiação (custos de gestão);

- custos de policiamento (do tráfego rodoviário, fluvial e ferroviário);

- custos gerais.

3.4. Os custos de investimento, manutenção, policiamento e gerais devem ser calculados por país (Problema nº 1). Os custos gerais não são geralmente considerados no cálculo dos custos de infraestrutura, dada a grande dificuldade de os definir e a virtual impossibilidade de os uniformizar entre os diversos Estados.

3.5. É útil distinguir os três tipos de custos atrás referidos consoante os tipos de vias : rápidas, provinciais, regionais/locais, internas ao perímetro urbano. É verdade que tal distinção não é necessária para o cálculo propriamente dito, mas, na prática, é mais viável estabelecer os custos das auto-estradas e das estradas provinciais do que os das estradas locais ou das que atravessam cidades ou outras aglomerações. A análise mais fina, segundo o tipo de via, limita assim a estimativa (sem dúvida, necessária) dos elementos em falta. Outros aspectos deverão igualmente ser tomados em consideração, designadamente :

- Registam-se diferenças de intensidade da utilização, em função quer dos tipos de via quer dos períodos de utilização (períodos de alta ou baixa intensidade de tráfego);

- Poderão registar-se diferenças de custos de infraestrutura em função das diferenças de velocidade média do tráfego;

- Igualmente importantes são as diferenças de temperatura, clima, tipos de subsolo e outras;

- Pela sua construção, as auto-estradas são mais adequadas à circulação de veículos de mercadorias do que as estradas provinciais ou locais.

O transporte de substâncias perigosas constitui um outro problema. Em alguns casos, são adoptadas disposições especiais ao nível da infraestrutura para possibilitar este tipo de transporte, melhorá-lo ou garantir a sua segurança. É teoricamente possível, embora difícil na prática, imputar os correspondentes custos aos veículos que efectuam tal tipo de transporte.

3.6. No que respeita à determinação dos custos de infraestrutura em si, são de mencionar as dificuldades seguintes :

- É difícil determinar os custos relativos a estradas já com alguns anos de antiguidade. Haverá, em todo caso, que aplicar um método de capitalização. São pontos de debate, neste contexto, o período de amortização a considerar, as taxas de juro, etc. Para garantir a comparabilidade, é necessário tomar como base um prazo de amortização uniforme. Mas modo de avaliação das estradas existentes constitui ainda um problema;

- Para possibilitar uma comparação integral (necessária à criação de justas condições de concorrência), haverá que adoptar os mesmos elementos de referência para todos os modos de transporte;

- Nem todos os países observam as mesmas normas de qualidade na construção e na manutenção das vias. Deverão estas normas de qualidade nacionais ser mantidas ou haverá, pelo contrário, que aplicar um método de avaliação uniforme e não discriminatório, que permita fazer comparações nas melhores condições possíveis ?

- Diversidade de definições entre os vários países, diversidade de elementos disponíveis (que não cobrem todas as vias, nem os anos mais recentes, etc.);

- A identificação dos custos de policiamento constitui um problema específico, para o que contribui a falta de dados estatísticos;

- A disponibilidade de elementos quantitativos é muito diversa entre os vários países e num mesmo país. No que se refere aos Países Baixos, por exemplo, os custos relativos às estradas nacionais (auto-estradas) podem ser facilmente determinados, ao passo que os custos das vias que atravessam as aglomerações mal se encontram (ou não se encontram) quantificados. Haverá, neste caso, que aplicar um método de cálculo baseado em valores-padrão (por exemplo : por km e por tipo de revestimento da via).

3.7. A imputação dos custos das infraestruturas viárias ao sector do transporte de mercadorias pressupõe a aplicação de um método de repartição baseado no princípio da territorialidade : os custos devem ser repartidos pelos utilizadores individuais da infraestrutura. Enquanto não for (tecnicamente) possível imputar aos utilizadores individuais, dever-se-á proceder a rateio entre países. É, para isso, importante dispor de informação sobre a nacionalidade do transportador. Ao processo de imputação de custos deparam-se os seguintes problemas :

- A repartição dos custos de infraestrutura pelas diversas categorias de veículos, incluindo a determinação da parte do transporte rodoviário de mercadorias, e o modo de medição uniforme (Problema nº 2);

- A imputação a transportadores nacionais ou estrangeiros, ou a divisão dos quilómetros percorridos em cada país por nacionalidade dos transportadores (Problema nº 3).

3.8. A repartição dos custos de infraestrutura por categorias de veículos deve fazer-se com base em variáveis como :

- quilometragem do veículo;

- peso total do veículo;

- número de eixos do veículo.

3.9. Na determinação dos custos, há a considerar que :

- os veículos mais pesados (de mercadorias) contribuem mais do que quaisquer outros para os custos de construção e manutenção das vias;

- deverá, por consequência, para cobrir os custos das infraestruturas, ser estabelecido um imposto baseado no peso total e no número de eixos;

- é preferível que este imposto obedeça ao princípio da territorialidade, tomando a forma de imposição variável por quilómetro. Um imposto variável associado ao consumo de carburante tem a desvantagem de permitir a evasão (o transportador pode evitar abastecer-se no país em questão).

3.10. Os três problemas evocados devem merecer toda a atenção se se pretende encontrar uma solução :

- O problema nº 1 diz respeito à definição de um método de determinação dos custos de investimento, de manutenção, de policiamento e, na medida do possível, dos custos gerais inerentes às vias. O seu conjunto representa os custos de infraestrutura totais.

- O problema nº 2 é o da repartição dos custos de infraestrutura pelas diversas categorias de veículos e da identificação inequívoca da parte que deles cabe ao transporte rodoviário de mercadorias.

- O problema nº 3 refere-se à imputação da quilometragem percorrida em cada país por nacionalidade dos transportadores.

4. Transporte rodoviário, por vias navegáveis interiores e por caminho de ferro

4.1. A eliminação de distorções da concorrência e a harmonização plena da imputação dos custos de infraestrutura ao transporte de mercadorias têm como condição uma imputação completa e uniforme desses custos em todas as modalidades de transporte : rodoviário, ferroviário, aéreo e por navegação interior. No presente documento, privilegia-se os três tipos de transporte de superfície, pelo facto de poderem ser concorrenciais entre si.

4.2. A par dos custos das infraestruturas, também devem ser imputados os custos externos de todos os modos de transporte.

4.3. Cada uma das modalidades referidas tem a sua especificidade, que de algum modo lhe confere carácter único e torna (em alguns aspectos e circunstâncias) difícil ou impossível a equiparação às restantes. Uma simples comparação das infraestruturas das modalidades de transporte rodoviário, ferroviário e por vias navegáveis interiores daria, pois, uma imagem incompleta.

5. Conclusão

É desejável que os custos de infraestrutura e os custos externos sejam imputados de forma justa e uniforme às diferentes modalidades de transporte. A assunção destes custos pelos vários ramos de transporte poderá contribuir para uma plena utilização da infraestrutura. Deste modo será igualmente possível assegurar uma correcta separação de modos (« modal split »). De recomendar é que, neste processo, as diligências administrativas sejam reduzidas ao mínimo.

À determinação e à imputação dos custos das infraestruturas às diversas modalidades deparam-se os problemas seguintes :

- o método de determinação;

- a obtenção dos elementos necessários;

- a necessidade de estabelecer consenso quanto às componentes dos custos de infraestrutura e dos custos externos;

- enquanto não for (tecnicamente) possível imputar aos utilizadores individuais, haverá que proceder a rateio entre países.

Bruxelas, 25 de Outubro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 159 de 17. 6. 1991, p. 18.

() JO nº C 19 de 25. 1. 1993, p. 71.