COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 25.4.2019 COM(2019) 191 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Terceiro relatório de avaliação sobre a aplicação da diretiva relativa ao reforço da segurança nos portos



RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Terceiro relatório de avaliação sobre a aplicação da diretiva relativa ao reforço da segurança nos portos 1.Introdução O principal objetivo da Diretiva 2005/65/CE , relativa ao reforço da segurança nos portos (a seguir designada por «diretiva»), consiste em completar as medidas adotadas em 2004, através do Regulamento (CE) n.º 725/2004 , relativo ao reforço da proteção dos navios e das instalações portuárias (a seguir designado por «regulamento»). O regulamento abrange apenas as medidas de segurança a bordo dos navios e a interface imediata entre portos e navios. Os Estados-Membros concederam a prioridade às obrigações decorrentes do Código ISPS (Código Internacional de Segurança dos Navios e das Instalações Portuárias), antes de aceitarem cumprir quaisquer obrigações suplementares no contexto da diretiva. A diretiva completa o dispositivo previsto instaurando um sistema de segurança em todo o recinto portuário, de modo a garantir um nível de segurança elevado e equitativo, comum a todos os portos europeus que prestam serviços diretos de transporte marítimo. A União Europeia, uma das regiões com maior número de portos a nível mundial, tem mais de 1 200 portos marítimos comerciais, distribuídos por 70 000 quilómetros de costa. Destes, cerca de um milhar (ver ponto 6.1) são abrangidos pela diretiva, ou seja, todos os portos que acolhem uma ou mais instalações portuárias objeto de um plano de segurança aprovado nos termos do regulamento. O objetivo da diretiva é melhorar a coordenação da segurança nas zonas portuárias não cobertas pelo regulamento e assegurar que o reforço da segurança dos portos apoia as medidas de segurança aplicadas para cumprir o disposto no regulamento. Se a adoção de medidas de segurança ao nível das instalações portuárias cabe principalmente ao operador do meio portuário, a adoção de medidas de segurança adequadas a nível do porto incumbe prioritariamente à autoridade portuária e às autoridades responsáveis pela manutenção da ordem pública e pelas medidas de segurança e de proteção na zona portuária (tanto nas áreas públicas como nas áreas operacionais). Conforme previsto no artigo 19.º da diretiva, a Comissão devia analisar o cumprimento da diretiva e a eficácia das medidas adotadas até 15 de dezembro de 2008 e, ulteriormente, de cinco em cinco anos. O primeiro relatório deverá ser apresentado em 20 de janeiro de 2009 e o segundo em 18 de novembro de 2013. Este terceiro relatório faz o ponto da situação da aplicação da diretiva e aborda as iniciativas levadas a cabo para promover medidas de segurança portuária homogéneas à escala da UE, os progressos realizados no último período de referência de cinco anos e os problemas que se foram colocando durante a execução e continuam por resolver. O relatório baseia-se nos seguintes elementos: –intercâmbios de informação com as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela segurança marítima e outras partes interessadas; –resultados das inúmeras inspeções de segurança de portos, efetuadas pela Comissão para efeitos de acompanhamento da presente diretiva durante o período de referência; –diálogo contínuo com as autoridades nacionais e os vários agentes do setor marítimo e portuário. O relatório chama a atenção para determinadas dificuldades na obtenção dos resultados esperados e também para o impacto da aplicação da diretiva em termos globais. 2.Conclusões do primeiro e segundo relatórios O primeiro relatório sublinhava que, apesar de a diretiva ter sido adotada em primeira leitura com um largo apoio do Parlamento Europeu e a aprovação unânime do Conselho, a maioria dos Estados-Membros tinha registado atrasos significativos na sua transposição, o que dera origem à instauração de processos por infração, dois dos quais tinham conduzido a acórdãos por incumprimento. No final do período de avaliação, as disposições da diretiva haviam sido finalmente integradas no direito interno da grande maioria de Estados-Membros. Lamentavelmente, a sua aplicação prática continuava a registar dificuldades em termos organizacionais e funcionais a nível dos próprios portos, devido ao facto de as administrações locais não disporem ainda de todos os elementos necessários à aplicação prática da diretiva. A principal dificuldade prendia-se com a definição do perímetro do porto para efeitos de segurança. O segundo relatório revela progressos significativos mas as medidas necessárias para conseguir uma aplicação completa do conjunto das disposições da diretiva carecem de melhoramento na maioria dos Estados-Membros. O nível de segurança aumentou nos portos europeus e a ação combinada da aplicação do regulamento e da diretiva permitiu criar um quadro credível para prevenir os atentados contra a segurança dos portos e obter uma proteção adequada das atividades marítimas e portuárias. A implementação de medidas de segurança resultou frequentemente numa revisão da organização dos portos, nomeadamente ao nível do transporte e do armazenamento de mercadorias, do controlo dos acessos às diferentes áreas do porto ou da definição das zonas de acesso reservado. Estas medidas revelaram-se trunfos importantes para aumentar a eficácia das atividades portuárias, num ambiente muito competitivo.

3.Medidas de acompanhamento e de controlo da aplicação desde o período de avaliação precedente De acordo com a diretiva, tendo em conta o princípio da subsidiariedade, cabe aos EstadosMembros determinar os limites de cada porto e decidir sobre a aplicação da diretiva nas zonas adjacentes. Além disso, os Estados-Membros devem velar pela boa execução das avaliações e planos de segurança portuária. Ora, em 2014, havia ainda alguns portos que não reuniam as condições para cumprir o disposto na diretiva. No período de 2014-2018, a Comissão manteve, por conseguinte, o seu compromisso de assegurar uma melhor aplicação da diretiva. As medidas adotadas pela Comissão revestiram a forma de iniciativas destinadas a ajudar os Estados-Membros, conjugadas com um programa robusto de atividades de acompanhamento prosseguidas no quadro de um vasto um número de inspeções. A aplicação da Diretiva 2005/65/CE foi monitorizada no período 2014-2018 no quadro de: 17 inspeções de administrações nacionais; 41 inspeções de portos. As medidas desenvolvidas incidiram nos seguintes eixos: –manutenção de um sistema de informação regular sobre a execução e o acompanhamento dos planos de ação dos Estados-Membros para conclusão da aplicação prática da diretiva; –realização das 58 inspeções supramencionadas, destinadas a acompanhar a aplicação da diretiva em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 324/2008, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento de Execução (UE) 2016/462 da Comissão, e recolha e divulgação das melhores práticas no âmbito do Comité MARSEC; 4.Controlo da aplicação da diretiva 4.1.Acompanhamento dos planos de ação que têm em vista concluir a aplicação prática da diretiva Desde 2009, a Comissão dispõe de um sistema para receber informações regulares dos Estados-Membros sobre a aplicação da diretiva. Foi aberto um diálogo contínuo com as autoridades dos Estados-Membros, a fim de obter informações regulares e fiáveis sobre o grau de realização das avaliações e de adoção dos planos de segurança dos portos. Além disso, os relatórios de acompanhamento apresentados anualmente pelos Estados-Membros à Comissão constituem a base para a monitorização do estado das avaliações e dos planos de segurança dos portos pelos serviços da Comissão. 4.2.Realização de inspeções pela Comissão para controlo da aplicação da diretiva Os procedimentos de controlo da aplicação da diretiva tiveram lugar durante as inspeções realizadas pela Comissão nos termos do Regulamento (CE) n.º 324/2008, conforme alterado. As inspeções efetuadas, que incidiram sobre as administrações nacionais e diretamente sobre uma amostra dos portos, revelaram que, embora o quadro jurídico geral da aplicação da diretiva tenha sido corretamente aplicado, há ainda uma série de questões comuns recorrentes que se colocam relativamente à correta implementação a nível dos portos dos EstadosMembros, que passamos a enumerar. Embora se tenha verificado uma melhoria significativa nos últimos anos, subsistem discrepâncias entre o objetivo de melhorar a coordenação da segurança portuária entre as autoridades locais, os operadores portuários e as autoridades públicas responsáveis pela aplicação da lei e os resultados ainda imperfeitos efetivamente comunicados. A definição das fronteiras portuárias para efeitos de segurança continua a ser um problema para alguns Estados-Membros, apesar da assistência prestada pela Comissão, que incluiu dois seminários, em setembro de 2006 e outubro de 2010, e um estudo sobre os aspetos técnicos da segurança da zona portuária (TAPS II), confiado ao Centro Comum de Investigação (JRC Ispra). TAPS II fornece orientações claras sobre a forma de proceder à definição dos limites de segurança portuária, que constitui a base para determinar a extensão das medidas previstas no plano de segurança portuária referido no anexo II da presente diretiva. Outra questão essencial diz respeito à revisão das avaliações de segurança e dos planos de segurança dos portos. Em conformidade com o artigo 10.º da diretiva, os Estados-Membros devem assegurar que as avaliações de segurança e os planos de segurança dos portos são revistos, se for caso disso, pelo menos de cinco em cinco anos. As inspeções mostraram que este período de cinco anos de revisão regular ainda não é homogeneamente cumprido. As alterações ou as supressões nas instalações portuárias não resultaram numa revisão das avaliações da segurança e dos planos de segurança dos portos e, em vários casos, o prazo de 5 anos não foi cumprido. Além disso, as inspeções da Comissão nos portos dos Estados-Membros revelaram as dificuldades encontradas por alguns portos para lançar o processo de avaliação quinquenal das avaliações e dos planos de segurança dos portos. Essas dificuldades incluem, nomeadamente, o número elevado de autoridades e de intervenientes envolvidos nos processos de revisão e aprovação, que devem ser programados com bastante antecedência em relação à data em que se perfaz o período de cinco anos.

Além disso, alguns Estados-Membros não asseguram o controlo adequado dos planos de segurança portuária e a sua aplicação, tal como previsto no artigo 13.º, n.º 1, por meio de um sistema regular de monitorização e inspeção, conjugado com as inspeções exigidas nas instalações de cada porto, conforme previsto no n.º 4 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 725/2004. Outras deficiências prendem-se com a tomada em consideração de todos os requisitos aquando do estabelecimento da avaliação de segurança do porto ou com discrepâncias entre as avaliações da segurança dos portos e os planos de segurança dos portos. 4.3.Processos por infração A diminuição do número de processos por infração instaurados aponta igualmente para uma melhoria significativa da aplicação da diretiva. Tal como referido no segundo relatório, entre 2009 e 2013 foram instaurados cinco processos por infração; três casos estavam relacionados com atrasos na aplicação da diretiva a nível dos Estados-Membros e os outros dois casos diziam respeito a uma aplicação incorreta detetada durante as inspeções. Entre 2014 e 2018, foi instaurado apenas um processo por infração, por aplicação incorreta da diretiva: em 6 de abril de 2017, o Tribunal de Justiça Europeu proferiu o seu acórdão sobre o processo C-58/16. Em relação a uma série de portos, o Land da Renânia do Norte-Vestefália não havia definido os limites, aprovado as avaliações e os planos de segurança portuária ou nomeado os agentes de segurança portuária. No início de 2018, a Alemanha confirmou que todos os portos da Renânia do Norte-Vestefália estavam em conformidade com as disposições da diretiva e que a Alemanha está em conformidade com o acórdão do Tribunal. 5.Pontos específicos resultantes dos trabalhos de avaliação 5.1.Dimensão crítica dos portos abrangidos pelos requisitos da diretiva em termos de aplicação prática Das reuniões com as partes interessadas concluiu-se que estas consideram frequentemente a diretiva globalmente bem concebida para os grandes portos com um volume considerável de atividade comercial, mas que se colocam maiores dificuldades de adaptação aos pequenos portos. Recorde-se que a diretiva se aplica a todos os portos dos Estados-Membros que incluem uma ou mais instalações portuárias objeto de um plano de segurança aprovado nos termos do Regulamento (CE) n.º 725/2004 (artigo 2.º, n.º 2) e que os Estados-Membros devem assegurar uma coordenação estreita entre as medidas de segurança do porto e as medidas tomadas em aplicação do regulamento (artigos 4.º e 7.º). A diretiva estipula que incumbe aos Estados-Membros determinar os limites individuais de cada porto e decidir sobre a aplicação da diretiva nas zonas adjacentes, se estas tiverem um impacto sobre a segurança do referido porto. Assim, para garantir uma adoção equilibrada de medidas pertinentes em conformidade com o princípio da proporcionalidade, os colegisladores usufruíram da possibilidade e da opção prevista no artigo 2.º, n.º 4, nos termos do qual se o perímetro de uma instalação portuária, na aceção do Regulamento (CE) n.º 725/2004, tiver sido definido como abrangendo efetivamente o porto, as disposições pertinentes do regulamento prevalecem sobre as da diretiva. Esta disposição foi profusamente aproveitada pelos Estados-Membros nos portos que dispõem de apenas uma instalação portuária na aceção do regulamento. Com base na avaliação de segurança do porto, o perímetro do porto tem muitas vezes (mas nem sempre) sido definido como coincidindo com o da instalação portuária. Assim, dos 1087 portos que incluem uma ou mais instalações portuárias objeto de um plano de segurança aprovado nos termos do regulamento, considera-se que 405 estão abrangidos pelo disposto no artigo 2.º, n.º 4, da diretiva, ou seja, 37,2 % dos portos da União Europeia. Foi esse o caso, mais especificamente, nos Estados-Membros que dispõem de pequenos portos ao longo da sua costa e ilhas. 5.2.Conhecimento da ameaça e sensibilização dos agentes O trabalho realizado durante a avaliação permite identificar os bens e infraestruturas que devem ser protegidos contra as ameaças e os riscos que pesam sobre a atividade portuária. A fase seguinte consiste em conceber e aplicar medidas adequadas, que possam obviar os riscos, em cada um dos três níveis de risco identificados (normal, crescente, elevado), mediante a aplicação de procedimentos específicos e o recurso a equipamentos técnicos adequados às especificidades dos portos e que permitam dar uma resposta adequada à vulnerabilidade potencial das infraestruturas. A diretiva abriu a possibilidade de criar comités de segurança portuária encarregados de formular recomendações práticas (9.º considerando). Nos Estados-Membros que criaram este tipo de estrutura, a mesma é geralmente composta por representantes locais das administrações responsáveis por missões de segurança (polícia, guarda costeira, serviços marítimos, alfândegas, etc.) e, na maioria dos casos, por operadores privados que prosseguem atividades nos portos. Os indispensáveis intercâmbios de informação encontram, por conseguinte, um fórum adequado para garantir a divulgação do conhecimento da ameaça, promovendo assim a sensibilização de todos os interessados. A maior sensibilização para a proteção dos portos contribui para a política geral de segurança, que é importante dar a conhecer a todo o pessoal portuário (ou seja, não apenas ao pessoal das empresas portuárias, mas também das empresas externas que participam na atividade portuária) e aos diferentes utilizadores do porto. As ações de sensibilização são trunfos para garantir uma divulgação eficaz e uma pedagogia adequada do cumprimento das medidas de segurança. É importante considerar as medidas de segurança como meios de promoção e de desenvolvimento da atividade económica do porto. 5.3.Controlo e vigilância dos planos de segurança portuária