PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 4.12.2008 
SEC(2008) 2954 
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a 
 
Proposta de 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
respeitante aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro e que altera o 
Regulamento (CE) n.° 2006/2004 relativo à coop eração entre as autoridades nacionais 
responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor 
  
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
 
[COM(2008) 817 final] 
[SEC(2008) 2953] 
PT 2   PT ÍNDICE 
1. Questões processuais e consul ta das partes interessadas ............................................. 3 
1.1. Objectivo................................................................................................................. ..... 3 
1.2. Consultas e pareceres de peritos .................................................................................. 3 2. Definição do problema................................................................................................. 3 2.1. Contexto geral ............................................................................................................ .. 3 
Principais problemas identificados............................................................................................. 4 
3. OBJECTIVOS.............................................................................................................. 5 4. OPÇÕES POLÍTICAS................................................................................................. 5 5. ANÁLISE DOS IMPACTOS ...................................................................................... 5 5.1. Impactos económicos................................................................................................... 5 5.1.1. Opção 1 Ausência de acção política............................................................................. 5 5.1.2. Opção 2 – Cenário de protecção mínima ..................................................................... 6 5.1.3. Opção 3.I – Cenário de protecção refor çada (apenas transporte  internacional) .......... 6 
5.1.4. Opção 3.II – Cenário de protecção refor çada (transporte intern acional e nacional).... 7 
5.1.5. Opção 4 – Cenário de auto-regulação .......................................................................... 7 5.2. Impactos sociais .......................................................................................................... .7  
5.2.1. Opção 1 ................................................................................................................. ....... 7 
5.2.2. Opção 2 ................................................................................................................. ....... 7 
5.2.3. Opção 3.I............................................................................................................... ....... 8 
5.2.4. Opção 3.II.............................................................................................................. ....... 8 
5.2.5. Opção 4 ................................................................................................................. ....... 8 
5.3. Impacto ambiental........................................................................................................ 8  
5.4. Valor acrescentado para a UE...................................................................................... 8 5.5. Impacto nas PME ......................................................................................................... 8 5.6. Custos administrativos ................................................................................................. 9 6. Principais conclusões da avaliação de impacto............................................................ 9 
PT 3   PT 1. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS  
1.1. Objectivo 
A presente avaliação de impacto foi elaborada com o objectivo de examinar a necessidade e a 
oportunidade de adoptar e/ou alargar o âmbito  da legislação relativa aos direitos dos 
passageiros no sector do transporte internaci onal por autocarro. Focaliza-se, em especial, nos 
três principais domínios problemáticos de finidos pela Comissão nos seus documentos 
políticos, designadamente 1) direitos das pessoas com mobilidade reduzida; 2) questões de responsabilidade civil (sistema de seguros em caso de morte ou feriment os); 3) indemnizações 
e assistência aos passageiros em caso de atraso ou cancelamento. 
A avaliação de impacto foi apresentada ao Com ité das Avaliações de Impacto, cujos pareceres 
de 7 de Novembro de 2007 e 7 de Maio de 2008 referiram a necessidade de proceder a 
alterações e melhoramentos do documento.  
1.2. Consultas e pareceres de peritos 
Antes de elaborar as propostas legislativas e o presente relatório, foi efectuada uma consulta 
pública destinada a recolher o maior número possível de comentários e sugestões das pessoas e dos organismos interessados. Em Julho de  2005, a Comissão lançou uma consulta pública 
com base no documento de trabalho dos seus se rviços intitulado «Direi tos dos passageiros nos 
serviços de transporte internacional por autocarro». Receberam-se 57 reacções a este documento, nomeadamente de governos dos Estados-Membros (14) , de organizações 
europeias (12), de organizações nacionais (20), de empresas (9) e de outras partes (2). As 
contribuições revelaram uma nítida divisão entre os operadores de transporte de passageiros por autocarro e as respectivas associações e federações, por um lado, e as associações de 
consumidores, por outro. Em geral, os operadore s de transporte em autocarro consideram não 
haver necessidade, ou haver uma necessidade  muito limitada, de regulamentação a nível 
comunitário, enquanto as associações de consum idores solicitam direitos alargados para os 
passageiros. Foram também expressas, contudo, preocupações bastante claras sobre os 
modelos económico e de organi zação do sector, não se registando unanimidade quanto ao 
âmbito do regulamento e à inclusão ou exclus ão de determinados tipos específicos de 
serviços, nomeadamente serviços locais e regionais. 
2. D
EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
2.1. Contexto geral 
Nos últimos trinta anos, a mobilidade dos passageiros reforçou-se consideravelmente, tendo 
duplicado desde a década de 1970. Esta tendência é devida a diversos factores, dos quais se salientam três, designadamente o crescimento económico, a redução dos preços das viagens e 
os progressos na criação de «um espaço sem fronteiras internas»
1 na Europa. Contudo, a 
liberalização dos serviços de  transporte e o crescimento do sector nem sempre foram 
acompanhados de medidas adequadas de protecção  dos direitos dos passageiros. À medida 
que o seu número foi aumentando, os passageir os começaram a enfrentar situações difíceis 
tais como cancelamentos, sobr e-reserva, perda de bagagens  e atrasos. Os passageiros 
transportados em autocarro, nomeadamente, não be neficiam ainda dos mesmos direitos que os 
                                                 
1 Artigo 2.º do Tratado da União Europeia. 
PT 4   PT passageiros dos outros modos de transporte, em especial o tran sporte aéreo. Os direitos dos 
passageiros transportados em autocarro não se encontram ainda abrangidos pela legislação 
comunitária, pelo que estes dependem dos regi mes nacionais de responsabilidade civil, da 
legislação em matéria de comércio leal e dos compromissos voluntários assumidos pelos 
operadores para com os seus clientes. Contrariamente aos outros modos, existem poucos 
acordos internacionais vincula tivos para os Estados-Membros  no domínio dos direitos dos 
passageiros transportados em autocarro. 
Principais problemas identificados 
O modo de transporte em causa apresenta dive rsas características es pecíficas que afectam, 
simultaneamente, os operadores e os passageiros. 
Desigualdade de tratamento em rela ção aos outros modos de transporte 
Os passageiros dos outros modos de transpor te, em particular os passageiros aéreos, 
beneficiam já de um conjunto de direito s a nível comunitário, que proporcionam uma 
protecção adequada caso a sua viagem seja interrompida (responsabilidade do operador em 
caso de morte/ferimentos/perda ou dano de baga gens; indemnização/assistência em caso de 
cancelamento/atraso/recusa de embarque). 
Fragmentação legislativa 
A protecção dos passageiros  transportados em autocarro varia em função dos 
Estados-Membros. Os passageiros dependem dos re gimes nacionais de responsabilidade civil, 
da legislação em matéria de comércio leal e dos compromissos voluntários assumidos pelos 
operadores para com os seus clientes. Em al guns países, os operadores elaboraram acordos 
voluntários de âmbito alargado que abrangem o tratamento adequado das reclamações e 
mecanismos de resolução de litígios; ta l não é, porém, o caso da maioria dos 
Estados-Membros.  
Pulverização do mercado 
O mercado caracteriza-se por um elevado número de empresas prestadoras de serviços de 
transporte em autocarro que proporcionam níveis diferentes de assistên cia aos clientes e de 
qualidade de serviço. A assistência aos client es é variável em função dos operadores e 
depende largamente da legislação nacional, bem como dos eventuai s acordos voluntários 
entre empresas. Em muitos casos, estas circuns tâncias impedem os passageiros de efectuar 
opções esclarecidas sobre o nível de  serviços que podem esperar obter. 
Pessoas com deficiência e população idosa 
Em geral, os passageiros que utilizam o tipo de transporte em causa tendem a ser 
«vulneráveis», isto é, populações com baixos rendimentos e/ou geograficamente isoladas. 
Contudo, a disponibilidade dos serv iços de transporte em auto carro para as pessoas com 
deficiência e mobilidade reduzida é limitada, o que pode dificultar a sua integração na 
sociedade.  
Insuficiência do quadro legislativo existente 
O actual quadro legislativo coloca problemas  concretos aos passageiros dos serviços 
internacionais e nacionais. Os problemas transfronteiriços devem ser examinados 
PT 5   PT essencialmente do ponto de vista dos passageiros  que efectuam trajectos internacionais. Na 
perspectiva dos passageiros, o sector caracteriza- se por uma grande diversidade. Esta decorre 
das legislações nacionais, que di ferem em função dos Estados-Membros, resultando em níveis 
diferentes de protecção do passageiro; além di sso, o transporte em autocarro encontra-se em 
situação desfavorável relativamente a outros modos de transporte, nomeadamente os modos 
aéreo e ferroviário, cujos passageiros beneficiam  ou beneficiarão de um nível de protecção 
elevado e uniforme. 
3. OBJECTIVOS   
Os principais objectivos do estabelecimento de direitos para os passage iros têm por base os 
objectivos gerais da União Europeia em ma téria de nível elevado de protecção dos 
consumidores, acrescida de integração na socied ade dos vários grupos so ciais e de circulação 
das pessoas na União Europeia.  
4. OPÇÕES  POLÍTICAS 
Opção 1 («Manutenção do status quo ») – Ausência de iniciativas da União, mantendo-se o 
status quo , ou seja, níveis de protec ção diferentes dos passageiros  transportados em autocarro, 
em função dos Estados-Membros. 
Opção 2 («Cenário de protecção mínima») – A dopção de um acto jurídico da Comunidade 
com o objectivo de definir um quadro geral que estabeleça apenas normas de protecção 
mínimas e, quando pertinente, consolidação/alter ação e/ou simplificação de actos legislativos 
comunitários ou nacionais em vigor. 
Opção 3 («Cenário de protecção reforçada») - Adopção de um acto jurídico da Comunidade 
que estabeleça os direitos dos passageiros do transporte internacional em autocarro. Opção 
3.I: apenas transporte internacional. Opção 3.II: transporte nacional de longo curso e 
transporte internacional. 
Opção 4 «Cenário de auto-regulação» – El aboração e aplicação pelos operadores de 
transporte em autocarro, a nível comunitári o ou nacional, de medidas voluntárias de 
auto-regulação em matéria de direitos dos  passageiros transportados em autocarro. 
5. ANÁLISE  DOS  IMPACTOS 
Com vista a determinar o impacto económico, ambi ental e social das medidas propostas para 
fazer aplicar os direitos dos pa ssageiros, efectua-se uma avali ação do impacto decorrente de 
cada medida proposta. 
5.1. Impactos económicos 
5.1.1.  Opção 1 Ausência de acção política 
Esta opção mantém, na sua essência, o status quo  no sector, pelo que não apresenta qualquer 
impacto adicional. Não é, pois, possível de finir, nesta fase, quaisquer novos impactos 
económico, social ou ambiental. Os passageiros teriam de continuar a depender da legislação 
nacional e dos regimes voluntários instituídos pelos operadores. 
PT 6   PT 5.1.2.  Opção 2 – Cenário de protecção mínima 
Responsabilidade dos operadores em caso de ferimentos pessoais ou danos nas bagagens  
Os custos adicionais que os transporta dores poderão suportar decorrem das franquias 
mínimas, dos montantes mínimos segurados, dos adiantamentos e da assistência jurídica.  
Nestas circunstâncias, não se prevê um aument o significativo do montante  das indemnizações, 
embora a intervenção da UE possa resultar na fixação de um montante mínimo para as 
indemnizações e compensações. Tratar-se-ia apenas de fixar valores mínimos comuns, com base nas experiências nacionais, e sem condi ções no caso dos montantes mais elevados. 
Pessoas com deficiência e pessoas com mobilidade reduzida 
A formação dos motoristas e do restante pessoal , a prestação de informações e outras questões 
afins implicariam custos adicionais. Embora seja  difícil efectuar uma estimativa desses custos, 
importa referir que todos os passageiros têm em comum a necessidade informações e de pessoal devidamente formado. É, pois, imprová vel que o custo decorrente da satisfação das 
necessidades dos passageiros com deficiência seja  superior ao custo associado à satisfação das 
necessidades dos restantes passageiros. 
Qualidade mínima e obrigaç ão de prestar informações 
As novas medidas não deverão imp licar quaisquer custos adici onais específicos para os 
operadores.  
5.1.3.  Opção 3.I – Cenário de protecção refo rçada (apenas transporte internacional) 
Responsabilidade dos operadores em caso de ferimentos pessoais ou danos nas bagagens  
Os efeitos são idênticos aos analisados na opção 2. O impacto adicional decorre do pagamento 
de adiantamentos. Nestas circunstâncias, é prová vel que os operadores de transporte procurem 
sistemas de seguros adequados à cobertura do s riscos ligados a oc orrências em que são 
devidos adiantamentos. Atendendo, porém, ao nú mero limitado de tais ocorrências e ao 
montante previsto dos adiantamentos
2, os prémios deverão ser bastante reduzidos. 
Pessoas com deficiência e pessoas com mobilidade reduzida 
Prevê-se que os custos de capital decorrentes da provisão de acesso às cadeiras de rodas na 
fase de construção dos veículos aumentem o custo de compra de um autocarro de 8 a 10% (cerca de 19 150 euros)
3. Trata-se dos custos de instalação de um sistema de elevação e de 
uma porta suplementar e dos ajus tamentos necessários da estr utura dos veícul os, bem como 
dos custos, relativamente inferiores, do equipa mento do espaço destinado às cadeiras de rodas 
com sistemas de retenção e outros acessórios . A manutenção dos sistemas de elevação e a 
remoção e substituição dos assentos implicarão outros custos operacionais. 
                                                 
2 No caso do transporte ferroviário, o adiantamento em caso de morte não pode ser inferior a 
21 000 euros.  
3 Dados apresentados no relatório COST 349, proven ientes de várias fontes, nomeadamente subvenções 
na Região Piemonte, fabricantes de autocarros, Reino Unido, etc. 
PT 7   PT A provisão de autocarros com acessibilidade to tal poderá levar ao aumento do número de 
pessoas com deficiência transportadas, nomeada mente passageiros em cadeiras de rodas. 
Prevê-se um crescimento de 0,5% (ou seja, ce rca de 55,72 milhões de euros/ano) das receitas 
dos serviços nacionais e internacionais em vi rtude do aumento do número de passageiros em 
cadeiras de rodas. Por si só, as  receitas adicionais dos serviços internacionais são estimadas 
em 8,14 milhões de euros/ano. 
No respeitante aos dois tipos de serviços em causa, os custos adici onais suportados pelos 
operadores do transporte em auto carro são estimados em 2,7% das receitas totais do sector. 
As receitas adicionais (0,5% apenas no que resp eita aos passageiros em cadeiras de rodas) 
reduzirão estas perdas para cerca de 2,2%.  
Indemnização e assistência em caso de cancelamentos e atrasos 
O custo da indemnização e da assistência ao s passageiros não deverá ser excessivo, embora 
seja difícil de estimar. Contudo, os efeitos nas receitas e nos lucros não deverão ser 
significativos, prevendo-se também um impacto reduzido na competitividade das empresas da Comunidade, dado que serão abrangidos  todos os operadores do sector. 
Qualidade de serviço e obrigações em matéria de informação 
Os efeitos são idênticos aos analisados na opção 2. 
5.1.4.  Opção 3.II – Cenário de protecção reforç ada (transporte inter nacional e nacional) 
A opção 3.II prevê as mesmas medidas que a opção 3.I; dado, porém, que o seu âmbito é 
alargado aos serviços nacionais de longa distân cia, o número de operadores e rotas abrangidas 
será superior. 
5.1.5.  Opção 4 – Cenário de auto-regulação 
No contexto desta opção, a UE promoverá um  quadro legislativo co mum simplificado, com 
base nas melhores práticas, te ndo por objectivo incentivar os operadores de transporte em 
autocarro a elaborar e adoptar, aos níveis co munitário ou nacional, medidas voluntárias de 
auto-regulação em matéria de direitos dos passag eiros. Na fase actual, é difícil comparar o 
impacto económico previsto desta opção com o da s restantes, dado não se r possível, a partir 
da documentação disponível, efectuar uma estim ativa quantitativa fiável do cumprimento dos 
acordos voluntários pelos operadores. 
5.2. Impactos sociais 
5.2.1.  Opção 1 
Não se prevê qualquer novo impacto social decorrente da opção 1. 
5.2.2.  Opção 2 
Os passageiros transportados em autocarro bene ficiarão com o melhoram ento da qualidade do 
serviço. Receberão também a ssistência em caso de problemas durante a viagem. Os 
passageiros com deficiência terão também um a melhor assistência que actualmente. As 
medidas propostas permitirão alcançar um im portante objectivo social, designadamente a 
PT 8   PT igualdade de oportunidades entre as pessoas  com mobilidade reduzida e os restantes 
passageiros do transp orte rodoviário.  
5.2.3.  Opção 3.I 
Prevê-se que a disponibilização de autocarros com acessibilidade total conduza a um aumento 
do número de pessoas com deficiência transpor tadas, nomeadamente passageiros em cadeiras 
de rodas. O aumento modesto do número de viagens devido apenas aos passageiros em 
cadeira de rodas não deverá, porém, levar ao reforço dos serviços pelos operadores. Não se 
prevêem, pois, impactos a nível do emprego no sector. 
5.2.4.  Opção 3.II 
O impacto das medidas previstas no contexto da opção 3.II poderá ser superior ao das 
previstas na opção 3.I, dada a possibilidade de  alargar o âmbito das medidas em causa para 
abranger os serviços nacionais de longa distância.  
5.2.5.  Opção 4 
No contexto desta opção, a UE promoverá um  quadro legislativo co mum simplificado, com 
base nas melhores práticas, tendo por objectivo persuadir os operadores de transporte em 
autocarro a elaborar e adoptar, aos níveis co munitário ou nacional, medidas voluntárias de 
auto-regulação em matéria de direitos dos passag eiros. Na fase actual, é difícil comparar o 
impacto social previsto desta opção com o das restantes, dado não ser possível, a partir da 
documentação disponível, efectuar uma estima tiva quantitativa fiável do cumprimento dos 
acordos voluntários pelos operadores. 
5.3. Impacto ambiental 
Nem todas as opções ponderadas apresentam um a ligação directa a questões ambientais. As 
medidas propostas podem, contudo, implicar aument os ou reduções na procura de transporte 
de passageiros, com a consequente possibilidad e de transferência modal, cujo eventual 
impacto ambiental é di fícil de avaliar. 
5.4. Valor acrescentado para a UE 
Em princípio, a opção 1 não alterará a situação actual, pelo que não apresenta qualquer valor 
acrescentado para os cidadãos da UE. Embora a aplicação da opção 4 possa traduzir a actual evolução do mercado de transporte em au tocarro, não é possível efectuar uma estimativa 
exacta do valor acrescentado da abordagem que preconiza, dado que os acordos voluntários 
são em número bastante limitado e a sua aplicação na UE não é uniforme. A implicação das instituições comunitárias no incentivo aos opera dores económicos para adoptarem sistemas de 
auto-regulação poderá proporcionar resulta dos positivos a longo prazo. As opções 2 e 3 
teriam um impacto significativo em termos de  melhor acessibilidade dos serviços para as 
pessoas com deficiência e pessoas com mobilidade reduzida, bem como em termos de receitas 
para o sector do turismo e reforço do s direitos dos consumidores na UE. 
5.5. Impacto nas PME 
Dada a estrutura do sector do transporte em au tocarro, as medidas propos tas terão impacto nas 
pequenas e médias empresas. As opções 1 e 4 não apresentariam quaisquer novos encargos 
para estas empresas. Por seu tu rno, a opção 2 implicaria cu stos relativamente modestos 
PT 9   PT (questões de responsabilidade; assistência) ma s o impacto da opção 3 seria significativo, 
atendendo ao custo de uma frota de veículos acessíveis às pe ssoas com deficiência e pessoas 
com mobilidade reduzida. 
5.6. Custos administrativos 
As opções 1 e 4 não implicam quaisquer custos ad ministrativos adicionais, mas as opções 2 e 
3 têm algumas consequências a nível finan ceiro. Contudo, na fase actual, os custos 
administrativos decorrentes da aplicação da s disposições em matéria de direitos dos 
passageiros podem ser quantificados com base no trabalho dos organismos nacionais de 
execução previstos pelo Regulamento (CE) n.º 261/2004. De acordo com as estimativas, os 
organismos nacionais de execução designados  deverão empregar 7 equivalentes a tempo 
inteiro para o processamento das reclamações ligad as aos serviços internacionais de transporte 
em autocarro.  
6. PRINCIPAIS CONCLUSÕES DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
A presente secção especifica as melhores opções políticas para alcançar os objectivos de um 
acto legislativo. Inclui uma comparação sucint a das opções possíveis no que respeita aos 
principais objectivos políticos definidos no capítulo 2 do documento. 
Princípio da não-discriminação e assistência às pessoas com deficiência e às pessoas com 
mobilidade reduzida 
A melhor opção política é o cenário de prote cção mínima extensivo aos serviços nacionais. 
Esta escolha foi influenciada pela procura de um equilíbrio entre dois factores essenciais, designadamente a afirmação dos direitos dos passageiros e o aumento dos custos. Os 
passageiros transportados em autocarro são sens íveis aos preços, pelo que o aumento destes 
pode originar uma transferência modal para as  transportadoras aéreas de baixo custo, o 
automóvel e o caminho-de-ferro. 
Princípio da responsabilidade civil dos operadores em caso de morte ou ferimentos dos 
passageiros 
A opção política mais adequada é o cenário de  protecção reforçada abrangendo o transporte 
nacional e internacional. A opção 3.II é consid erada a melhor, na medida em que reforça a 
protecção dos direitos dos passa geiros, tanto do transporte n acional como internacional, e 
estabelece a responsabilidade dos operadores ao  nível comunitário, apresentando um impacto 
moderado nos custos dos operadores. A opção 3.I permitiria resolver problemas decorrentes das diferenças legislativas entre os Estados-M embros no domínio dos serviços internacionais, 
mas poderia também colocar algumas questões de discriminação entre os passageiros do 
transporte nacional e internacional. Na realidade, não existindo praticamente legislação nacional, a adopção de disposições comunitá rias poderia implicar uma menor protecção dos 
passageiros do transporte naci onal relativamente aos do transporte internacional: este 
problema pode ser resolvido através da incl usão do transporte nacional no âmbito das 
disposições (opção 3.II). 
Normas de qualidade / obrigações em ma téria de informação / indemnização e 
assistência em caso de cancelamentos e atrasos 
PT 10   PT A opção política mais adequada é o cenário de protecção mínima combinado com alguns 
aspectos da opção «auto-regulação». A escolha da opção 2 (cenário de protecção mínima) deve-se ao facto de a garantia  de protecção suficiente dos passageiros proporcionada pela 
legislação incentivar também os operadores de tr ansporte em autocarro a oferecer serviços de 
melhor qualidade sem aumento das tarifas. A Co missão incentivará as empresas comunitárias 
de transporte em autocarro a elaborarem nor mas de qualidade adequadas e a adoptarem boas 
práticas.