LIVRO VERDE SOBRE SERVIÇOS DE INTERESSE GERAL

(Apresentado pela Comissão)

ÍNDICE

Introdução

1. Antecedentes

1.1. Definições e terminologia

1.2. Um papel evolutivo e crucial para as autoridades públicas

2. O âmbito da acção comunitária

2.1. Que tipo de subsidiariedade?

2.2. Legislação sectorial e enquadramento legislativo geral

2.3. Serviços económicos e não económicos

3. Uma definição comunitária de serviços de interesse geral?

3.1. Um conjunto comum de obrigações

3.1.1 Serviço universal

3.1.2 Continuidade

3.1.3 Qualidade do serviço

3.1.4. Acessibilidade de preços

3.1.5. Protecção dos utilizadores e dos consumidores

3.2. Ulteriores obrigações específicas

4. Boa governança: Organização, Financiamento e Avaliação

4.1. Definição de obrigações e escolha da organização

4.2. Financiamento dos serviços de interesse geral

4.3. Avaliação dos serviços de interesse geral.

5. Os serviços de interesse geral e o desafio da globalização

5.1. Política comercial

5.2. Política de desenvolvimento e de cooperação

6. Conclusões práticas

Síntese de todas as questões postas à discussão

ANEXO

Obrigações de serviço público e instrumentos de política comunitária na área dos serviços de

interesse económico geral

Introdução

1. A União Europeia encontra-se num ponto de viragem na sua história. Prepara-se para uma vaga sem precedentes de alargamentos e, simultaneamente, no contexto da Convenção, avizinha-se uma redefinição das suas tarefas e do funcionamento das suas instituições à luz de um novo Tratado Constitucional. Lançou ainda uma estratégia de desenvolvimento assente na sinergia entre as reformas económicas e sociais às quais associou as dimensões da sustentabilidade e do ambiente.

2. Neste contexto, os serviços de interesse geral desempenham um papel crescente. São parte dos valores partilhados por todas as sociedades europeias e constituem um elemento essencial do modelo europeu de sociedade. O seu papel é essencial para garantir maior qualidade de vida para todos os cidadãos e ultrapassar os problemas da exclusão social e do isolamento. Dado o seu peso na economia e a importância que revestem para a produção de outros bens e serviços, a sua eficácia e qualidade constituem um factor essencial de competitividade e coesão acrescida, em especial para atrair investimento para as regiões menos favorecidas. A eficácia e a prestação não discriminatória de serviços de interesse geral é também um requisito para o bom funcionamento do mercado único e para a ulterior integração económica na União Europeia. Acresce que estes serviços constituem um pilar da cidadania europeia, consubstanciando alguns dos direitos dos cidadãos europeus e proporcionando oportunidades de diálogo com as autoridades públicas no contexto de uma boa governança.

3. Na perspectiva da adesão de novos Estados-Membros, a garantia de serviços de interesse geral eficazes e com elevada qualidade e, em especial, o desenvolvimento das indústrias de redes e respectiva interconexão são essenciais para facilitar a integração, aumentar o bem-estar dos cidadãos e ajudar os indivíduos a fazer pleno uso dos seus direitos fundamentais. Entre os novos Estados-Membros, alguns conheceram na última década um período de transição para a economia de mercado, havendo que dar garantias aos cidadãos de que a União tem por muito importante o acesso de todos aos serviços de interesse geral.

4. Os serviços de interesse geral estão no cerne dos debates políticos. Com efeito, incidem na questão central do papel das autoridades públicas numa economia de mercado, garantindo, por um lado, o bom funcionamento do mercado e o cumprimento das regras por parte de todos os intervenientes e, por outro lado, salvaguardando o interesse geral, em especial a satisfação das necessidades fundamentais dos cidadãos e a preservação dos bens públicos sempre que o mercado não logra garanti-lo.

5. Nos primórdios das Comunidades, o objectivo da integração económica levou à concentração de esforços na eliminação das barreiras ao comércio entre os Estados-Membros. Foi sobretudo a partir da segunda metade dos anos de 1980 que inúmeros sectores que prestavam exclusiva ou essencialmente serviços de interesse económico geral foram gradualmente abertos à concorrência. Assim aconteceu com as telecomunicações, os serviços postais, os transportes e a energia. A liberalização estimulou a modernização, a interconexão e a integração destes sectores. Esta situação levou ao aumento do número de concorrentes e a baixas de preços, em especial nos sectores e países onde a liberalização começou mais cedo. Embora haja ainda poucos elementos para se poder avaliar o impacto de longo prazo da abertura à concorrência dos serviços de interesse geral, a informação disponível não confirma a tese de que a liberalização teve um impacto negativo no desempenho global desses serviços, pelo menos no que se refere à sua acessibilidade em termos de preços e à provisão de um serviço universal. A Comunidade sempre preconizou a liberalização "controlada", isto é, a abertura gradual dos mercados acompanhada de medidas de protecção dos interesses gerais, em particular mercê do conceito de serviço universal para garantir a todos, independentemente da respectiva situação económica, social ou geográfica, serviços de qualidade especificada e a preços acessíveis. Neste contexto, mereceu especial atenção a necessidade de garantir padrões adequados para os serviços transfronteiras que não podem ser convenientemente regulamentados apenas à escala nacional.

6. As reservas inicialmente manifestadas em relação à abertura dos mercados e ao seu possível impacto negativo no emprego e na provisão de serviços de interesse económico geral revelaram-se até aqui injustificadas. A abertura dos mercados, em geral, tornou os serviços mais acessíveis. Para os consumidores com rendimentos mais baixos, a quota-parte do rendimento individual para adquirir um cabaz-padrão de chamadas telefónicas ou para garantir um consumo energético básico baixou na maior parte dos Estados-Membros entre 1996 e 2002. O impacto da abertura dos mercados no emprego líquido também se revelou geralmente positivo. As perdas de postos de trabalho, em especial nos antigos monopólios, foram mais do que compensadas pela criação de novos empregos mercê do crescimento do mercado. Em termos globais, a liberalização das indústrias de redes terá levado à criação de cerca de um milhão de postos de trabalho na União Europeia [1].

[1] O mercado interno - dez anos sem fronteiras, SEC(2002) 1417, 7.1.2003

7. Apesar destes resultados, registaram-se certas apreensões após os primeiros passos na via da liberalização. A Comissão repetidas vezes procurou clarificar as políticas comunitárias nesta matéria. Numa primeira Comunicação horizontal, em 1996 [2], explicou os benefícios para os cidadãos da interacção entre as medidas da Comunidade nas áreas da concorrência e da livre circulação e as missões de serviço público. Nesta comunicação, sugeria ainda que a promoção de serviços de interesse geral fosse incluída nos objectivos do Tratado. A referida Comunicação foi actualizada em 2000 [3], com o objectivo de garantir maior segurança jurídica aos operadores no que se refere à aplicação das normas do Tratado relativas ao mercado interno e à concorrência. Em 2001, estas duas comunicações foram completadas por um relatório ao Conselho Europeu de Laeken [4]. Este relatório responde às preocupações no que se refere à viabilidade económica dos operadores incumbidos de missões de serviço público. Evidencia as garantias do nº 2 do artigo 86º do Tratado [5], a acção comunitária e a responsabilidade dos Estados-Membros, em especial no que se refere à definição de obrigações de serviço público. Acresce que a Comissão envidou esforços para melhor aferir o desempenho das indústrias que prestam serviços de interesse geral através de avaliações sectoriais e horizontais.

[2] Serviços de interesse geral na Europa, JO C 281, 26.9.1996, p. 3;

[3] Serviços de interesse geral na Europa, JO C 17, 19-01-2001, p.4

[4] COM (2001) 598 final, 17.10.2001

[5] O nº 2 do artigo 86º do Tratado estabelece:"As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade"

8. Entretanto, o debate evoluiu com uma nova tónica. O Tratado de Amesterdão reconhece a posição dos serviços de interesse económico geral no conjunto dos valores comuns da União [6]. Investe ainda a Comunidade e os Estados-Membros, "dentro do limite das respectivas competências" da responsabilidade pelo bom funcionamento destes serviços. O "Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão" sublinha que os serviços públicos de radiodifusão nos Estados-Membros estão directamente vinculados às necessidades democráticas, sociais e culturais de cada sociedade e ao imperativo da preservação do pluralismo dos meios de comunicação. Acresce que na Carta dos Direitos Fundamentais [7] a União reconhece e garante aos cidadãos o direito de acesso aos serviços de interesse económico geral. Estas novas disposições são elementos importantes no desenvolvimento do processo da integração europeia: da esfera económica a questões mais vastas relacionadas com o modelo europeu de sociedade, ao conceito de cidadania europeia e às relações entre os cidadãos da União e as autoridades públicas. Suscitam também a problemática dos meios necessários para a sua efectiva implementação. A Comissão crê que estas questões deveriam ser objecto de um debate mais amplo e estruturado. Este debate terá certamente em conta os trabalhos em curso - no que se refere por exemplo aos valores e aos objectivos da União, à questão das competências ou ao princípio da subsidiariedade e da proporcionalidade - no âmbito da Convenção Europeia e da próxima Conferência Intergovernamental.

[6] O artigo 16º estabelece: "Sem prejuízo do disposto nos artigos 73º, 86º e 87º, e atendendo à posição que os serviços de interesse económico geral ocupam no conjunto dos valores comuns da União e ao papel que desempenham na promoção da coesão social e territorial, a Comunidade e os seus Estados-Membros, dentro do limite das respectivas competências e no âmbito de aplicação do presente Tratado, zelarão por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições que lhes permitam cumprir as suas missões"

[7] Artigo 36º da Carta: "A União reconhece e respeita o acesso a serviços de interesse económico geral tal como previsto nas legislações e práticas nacionais, de acordo com o Tratado que institui a Comunidade Europeia, a fim de promover a coesão social e territorial da União"

9. As incertezas e as preocupações dos cidadãos continuam presentes e carecem de uma resposta. O Parlamento Europeu sugeriu que a Comissão apresentasse uma proposta de directiva-quadro sobre serviços de interesse geral e o Conselho já instou a Comissão a pronunciar-se sobre a questão [8].

[8] CF. Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Barcelona, 15 e 16 de Março de 2002, parágrafo 42 e Conclusões do Conselho Europeu de Bruxelas, 20 e 21 de Março de 2003, parágrafo 26

10. A realidade dos serviços de interesse geral, que inclui serviços económicos e não económicos (de interesse geral), é complexa e está em constante evolução. Abrange um vasto leque de áreas, desde certas actividades das grandes indústrias de redes (energia, serviços postais, transportes e telecomunicações) à saúde, educação e serviços sociais, comporta diferentes dimensões, desde o quadro europeu ou mesmo global ao nível puramente local e assume naturezas diversas, mercantis e não mercantis. A organização destes serviços varia consoante as tradições culturais, as condições históricas e geográficas de cada Estado-Membro e as características da actividade em questão, em especial o desenvolvimento tecnológico.

11. A União Europeia respeita esta diversidade e o papel das autoridades nacionais, regionais e locais para garantir o bem-estar dos seus cidadãos e preservar as opções democráticas no que se refere, por exemplo, ao nível de qualidade dos serviços. Esta diversidade explica os vários níveis da intervenção comunitária e a utilização de diversos instrumentos. A União também tem o seu papel a desempenhar no âmbito das competências que lhe são próprias. Acresce que na União Europeia os serviços de interesse geral suscitam um conjunto de questões que são comuns aos diferentes serviços e autoridades competentes.

12. O debate que o presente Livro Verde entende lançar incide sobre questões relacionadas com:

* o propósito de uma possível acção da Comunidade que dê cumprimento ao Tratado e respeite plenamente o princípio da subsidiariedade;

* os princípios que poderiam ser incluídos numa possível directiva-quadro ou outro instrumento geral sobre serviços de interesse geral e o valor acrescentado de um tal instrumento;

* a definição de boa governança em matéria de organização, regulamentação, financiamento e avaliação de serviços de interesse geral, a fim de garantir maior competitividade à economia e um acesso eficaz e equitativo de todas as pessoas a serviços de elevada qualidade que satisfaçam as suas necessidades;

* quaisquer medidas susceptíveis contribuir para reforçar a segurança jurídica e garantir uma interacção coerente e harmoniosa entre o objectivo de manter serviços de interesse geral com elevada qualidade e a rigorosa aplicação das regras da concorrência e do mercado interno.

13. O Livro Verde divide-se em cinco partes, acompanhadas de uma introdução e de conclusões práticas. A primeira parte resume os antecedentes, a segunda discute o propósito da acção comunitária na área dos serviços de interesse geral, a terceira apresenta um conjunto de elementos para uma possível definição comum do conceito de serviços de interesse económico geral, com base na legislação sectorial em vigor, a quarta trata questões relacionadas com a organização, o financiamento e a avaliação dos serviços de interesse geral e a quinta incide sobre a dimensão internacional dos serviços de interesse geral. O Livro Verde é acompanhado de um anexo que define de forma circunstanciada as obrigações de serviço público, nos termos da legislação sectorial em vigor e enumera os instrumentos políticos disponíveis para garantir o cumprimento dessas obrigações.

14. O Livro Verde suscita inúmeras questões relativamente às quais a Comissão insta as partes interessadas a pronunciar-se. O documento é acompanhado de um quadro-síntese das principais questões.

1. Antecedentes

1.1. Definições e terminologia

15. Diferenças terminológicas, confusões semânticas e tradições diversas nos Estados-Membros estão na origem de inúmeros malentendidos no debate à escala europeia. Nos Estados-Membros, são utilizados conceitos e definições diferentes no contexto dos serviços de interesse geral, o que reflecte evoluções históricas, económicas, culturais e políticas distintas. A terminologia comunitária procura atender a todas estas diferenças.

16. A expressão "serviços de interesse geral" não consta do Tratado. Deriva na prática comunitária do conceito de "serviços de interesse económico geral", o qual é usado no Tratado. É mais vasto do que o conceito de "serviços de interesse económico geral" e abrange serviços mercantis e não mercantis, considerados de interesse geral pelas autoridades públicas e, por esse motivo, sujeitos a obrigações específicas de serviço público.

17. A expressão "serviços de interesse económico geral" é usada nos artigos 16º e 86º(2) do Tratado. Não está definida no Tratado, nem no direito derivado. Todavia, na prática comunitária, existe consenso em torno do facto de que a expressão se refere a serviços de natureza económica aos quais os Estados-Membros ou a Comunidade impõem obrigações de serviço público, por força de um critério de interesse geral. O conceito de serviços de interesse económico geral abrange assim sobretudo certos serviços prestados pelas grandes indústrias de redes, como os transportes, os serviços postais, a energia e as comunicações. Todavia, também se refere a qualquer outra actividade económica sujeita a obrigações de serviço público.

18. O Livro Verde incide essencialmente, mas não só, em questões relacionadas com "serviços de interesse económico geral" enquanto que o Tratado foca sobretudo as actividades económicas. A expressão "serviços de interesse geral" é utilizada no Livro Verde apenas quando se faz referência também a serviços não económicos ou quando não é necessário especificar a natureza económica ou não económica dos serviços em questão.

19. Os conceitos de "serviço de interesse geral" e "serviço de interesse económico geral" não devem ser confundidos com a noção de "serviço público". Este último termo é menos preciso. Pode ter diferentes significados e consequentemente gerar confusões. O termo remete para um serviço que é oferecido ao público em geral, outras vezes evidencia o facto de a um serviço ter sido conferido um papel específico no interesse do público e por vezes faz referência à propriedade ou ao estatuto da entidade que presta o serviço em questão [9]. Em consequência, este termo não será utilizado no Livro Verde.

[9] There is often confusion between the term «public service» and the term «public sector». The term «public sector» covers all public administrations together with all enterprises controlled by public authorities

20. O conceito de "obrigações de serviço público" é utilizado no Livro Verde, referindo-se a requisitos específicos que são impostos pelas autoridades públicas a quem presta um dado serviço, a fim de garantir o cumprimento de certos objectivos de interesse público, designadamente no que se refere aos transportes aéreos, ferroviários e rodoviários e à energia. Estas obrigações podem ser aplicadas a nível comunitário, nacional ou regional.

21. O termo "empresa pública" é normalmente utilizado para definir o regime de propriedade do operador do serviço em questão. O Tratado é estritamente neutro em relação a esta questão. Para o direito comunitário é irrelevante se os operadores de serviços de interesse geral são públicos ou privados, estando sujeitos aos mesmos direitos e às mesmas obrigações.

1.2. Um papel evolutivo e crucial para as autoridades públicas

22. Geralmente o mercado garante uma afectação óptima dos recursos em benefício de toda a sociedade. Todavia, alguns serviços de interesse geral não são prestados de forma plenamente satisfatória unicamente pelo mercado, dado que o seu preço é demasiado elevado para os consumidores com menor poder de compra ou porque os custos da provisão de tais serviços não poderiam ser cobertos pelo preço de mercado. Em consequência, incumbiu sempre às autoridades públicas garantir a satisfação de tais necessidades colectivas e qualitativas essenciais e a salvaguarda dos serviços de interesse geral sempre que as forças do mercado não o podem fazer. A importância crucial desta responsabilidade mantém-se inalterada.

23. Mudou, porém, a forma como as autoridades públicas cumprem as suas obrigações para com os cidadãos. Com efeito, o papel das autoridades públicas no contexto dos serviços de interesse geral está em constante adaptação à evolução económica, tecnológica e social. Na Europa, há todo um conjunto de serviços de interesse geral que tradicionalmente são prestados pelas próprias autoridades públicas. Actualmente, essas autoridades tendem a confiar a prestação de tais serviços a empresas públicas ou privadas ou a parcerias públicas-privadas [10], limitando-se a definir objectivos públicos, a acompanhar e a regulamentar e, se necessário, a financiar a prestação de tais serviços.

[10] A Comissão tenciona publicar no segundo semestre de 2003 um Livro Verde dos concursos públicos e das parcerias sector público/sector privado. Na sua Comunicação "Desenvolver a rede transeuropeia de transportes: Financiamentos inovadores - Interoperabilidade da teleportagem", COM(2003) 132final, 23.4.2003, a Comissão analisa estas parcerias à luz da necessidade de encontrar soluções de financiamento para o desenvolvimento da rede de transportes

24. Esta tendência não significa que as autoridades públicas renunciaram à sua responsabilidade de garantir o cumprimento dos objectivos de interesse geral. Através de instrumentos regulamentares adequados, as autoridades públicas deveriam estar aptas a configurar as políticas nacionais, regionais e locais na área dos serviços de interesse geral e a garantir a sua aplicação. Todavia, esta evolução de uma perspectiva de auto-provisão para um modelo assente na prestação através de entidades separadas tornou a organização, os custos e o financiamento destes serviços mais transparentes. Este facto reflecte-se no mais amplo debate e no controlo democrático mais rigoroso em relação à forma como os serviços de interesse geral são prestados e financiados. Esta transparência acrescida reduz também a possibilidade de utilização dos mecanismos de financiamento para limitar a concorrência nestes mercados.

25. Na União Europeia, a criação do mercado interno acelerou este processo. Ao mesmo tempo, o novo papel das autoridades públicas em relação à prestação de serviços de interesse geral também influenciou o desenvolvimento das políticas comunitárias.

26. O processo da integração europeia nunca pôs em causa a responsabilidade essencial nem a capacidade das autoridades públicas em relação às opções necessárias em matéria de regulamentação do funcionamento do mercado. A Comissão entende reafirmar esta responsabilidade através do fomento de um debate europeu sobre as opções políticas que se colocam em matéria de serviços de interesse geral à escala europeia. Os resultados deste debate servirão de base para futuras políticas comunitárias nesta área.

2. O âmbito da acção comunitária

27. No que se refere ao âmbito da intervenção da Comunidade, são três as principais questões a tratar neste ponto:

* De que forma, à luz do princípio da subsidiariedade, é que as responsabilidades na área dos serviços de interesse geral devem ser repartidas entre a Comunidade e os Estados-Membros e designadamente entre as administrações regionais e locais?

* Deverá a acção da Comunidade assentar numa óptica eminentemente sectorial ou num enquadramento geral?

* De que forma o âmbito da acção da Comunidade pode ser condicionado pela distinção entre serviços económicos e não económicos?

2.1. Que tipo de subsidiariedade?

28. Na área dos serviços de interesse geral, a divisão de tarefas e de poderes entre a Comunidade e os Estados-Membros é complexa e por vezes gera apreensões e frustrações nos consumidores, nos utentes e nos operadores.

29. O Tratado não menciona o funcionamento dos serviços de interesse geral enquanto objectivo da Comunidade nem investe esta última de competências positivas específicas neste domínio. Actualmente, excepto uma referência específica no Título relativo aos transportes [11], estes serviços são referenciados em duas disposições do Tratado.

[11] Cf. artigo 73.º do Tratado

* O artigo 16º estabelece que a Comunidade e os Estados-Membros, dentro do limite das respectivas competências, zelarão por que as suas políticas permitam que os serviços de interesse geral cumpram as suas missões. Enuncia um princípio do Tratado, sem no entanto dotar a Comunidade de meios de acção específicos.

* O nº 2 do artigo 86º reconhece implicitamente o direito dos Estados-Membros de atribuírem obrigações específicas de serviço público a certos operadores económicos. Consagra o princípio fundamental de que os serviços de interesse económico geral podem continuar a ser prestados e desenvolvidos no mercado comum. As entidades que prestam serviços de interesse geral só estão isentas da aplicação das disposições do Tratado na medida do que for estritamente necessário para lhes permitir cumprir a sua missão de interesse geral. Em consequência, em caso de conflito, o cumprimento de uma missão de serviço público pode efectivamente sobrepor-se à aplicação das disposições comunitárias, incluindo as que regem o mercado interno e a concorrência, nos termos previstos no nº 2 do artigo 86º [12]. Em consequência, o Tratado protege o desempenho eficaz da missão de interesse geral, mas não necessariamente o operador enquanto tal.

[12] Na Comunicação de 2000 sobre serviços de interesse geral na Europa, a Comissão explicou os três princípios subjacentes à aplicação destas disposições, a saber, a neutralidade, a margem de manobra e a proporcionalidade

30. Acresce que, nos termos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a União reconhece e respeita o acesso a serviços de interesse económico geral, a fim de promover a coesão social e territorial da União [13].

[13] Cf. artigo 36º da Carta dos Direitos Fundamentais

31. Cabe em primeiro lugar às autoridades nacionais, regionais e locais definir, organizar financiar e acompanhar os serviços de interesse geral. A Comunidade, por seu lado, está investida de um vasto leque de competências gerais em áreas relevantes para os serviços de interesse geral: mercado interno, concorrência e auxílios estatais, livre circulação, política social, transportes, ambiente, saúde, política do consumidor, redes transeuropeias, indústria, coesão económica e social, investigação, comércio e cooperação para o desenvolvimento e fiscalidade. As competências e as responsabilidades conferidas pelo Tratado atribuem à Comunidade um vasto conjunto de meios de intervenção para garantir que todos os cidadãos da União Europeia têm acesso a serviços de interesse geral de elevada qualidade.

Os serviços de interesse geral ligados à previdência e à protecção social constituem uma área que é claramente da competência das autoridades nacionais, regionais e locais. Não obstante, é reconhecido à Comunidade um papel na promoção da cooperação e de coordenação nestas áreas. Constitui motivo de especial preocupação para a Comissão o fomento da cooperação entre os Estados-Membros em questões relacionadas com a modernização dos sistemas de protecção social.

32. Distinguem-se três categorias de serviços de interesse geral no que se refere à necessidade e à intensidade da acção comunitária e ao papel dos Estados-Membros:

(1) Serviços de interesse económico geral a cargo das grandes indústrias de redes

Desde a década de 1980 que a Comunidade tem prosseguido na via da abertura progressiva dos mercados às grandes indústrias de redes, designadamente as telecomunicações, os serviços postais, a electricidade, o gás e os transportes, as quais prestam serviços de interesse económico geral. Ao mesmo tempo, a Comunidade aprovou um enquadramento legislativo global para estes serviços que comporta obrigações específicas de serviço público ao nível europeu e inclui aspectos como o serviço universal, os direitos do consumidor e do utente e questões de saúde e segurança. Estas indústrias apresentam uma clara a vasta dimensão comunitária e justificam o desenvolvimento do conceito de interesse geral europeu. Esta realidade é reconhecida no Título XV do Tratado que investe a Comunidade de responsabilidades especiais em relação às redes transeuropeias de infra-estruturas de transportes, telecomunicações e energia, com o duplo objectivo de melhorar o funcionamento do mercado interno e reforçar a coesão económica e social.

(2) Outros serviços de interesse económico geral

Há outros serviços de interesse económico geral, como a gestão dos resíduos, o aprovisionamento de água ou o serviço público de radiodifusão, que não estão abrangidos por um regime regulamentar global à escala comunitária. Em geral, a provisão e a organização destes serviços está sujeita às disposições que regem o mercado interno, a concorrência e os auxílios estatais, desde que tais serviços tenham incidência no comércio entre os Estados-Membros. Acresce que a certos aspectos da provisão destes serviços pode ser aplicável legislação comunitária específica, designadamente a referente ao ambiente.

Em relação à eliminação de resíduos (ex. aterros), por exemplo, as disposições da legislação comunitária relevante preconizam o "princípio da proximidade" [14]. De acordo com este princípio, os resíduos devem ser eliminados tão perto quanto possível do local onde foram gerados.

[14] Cf. Directiva 75/442/CEE do Conselho, sobre resíduos, JO L 194, 25.71975, p.47 e Regulamento 93/259/CEE do Conselho sobre transferências de resíduos, JO L 30, 6.2.1993, p.1

No que se refere à radiodifusão televisiva, o regime regulamentar é coordenado ao nível comunitário pela Directiva "Televisão sem fronteiras" [15], em especial no que se refere a eventos de grande importância para a sociedade, promoção de obras europeias e de produções independentes, publicidade e protecção de menores. Em virtude da importância do serviço público de radiodifusão para dar resposta aos anseios sociais e culturais da sociedade, foi anexado ao Tratado de Amesterdão um protocolo específico relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros. Na sua comunicação "Princípios e orientações para a política audiovisual da Comunidade na era digital" [16], a Comissão estabelece princípios regulamentares aplicáveis ao serviço público de radiodifusão. A Comissão explicou ulteriormente a sua perspectiva em Comunicação de 17 de Outubro de 2001 relativa à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão [17]. Tem em conta em especial o facto de a paisagem audiovisual na Comunidade Europeia se caracterizar por um sistema dual em que coexistem empresas de radiodifusão públicas e privadas.

[15] Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva, JO L 298, 17.10.1989, p.23

[16] COM(1999) 657, 14-12-1999

[17] JO C 320 de 15-11-2001, p. 5. Nesta Comunicação, a Comissão reconhece o papel especial do serviço público de radiodifusão para dar resposta aos anseios democráticos, sociais e económicos de cada sociedade, de acordo com o Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão. Os Estados-Membros estão habilitados a definir e determinar as formas de financiamento do serviço público, podendo classificar de missão de serviço público um vasto espectro de programas, entre os quais se podem incluir, por exemplo, programas de entretenimento e eventos desportivos. A Comissão considera ser seu dever verificar a existência de práticas abusivas e de remunerações excessivas, de acordo com os critérios mencionados na Comunicação

(3) Serviços não económicos e serviços sem efeitos no comércio

Os serviços de interesse geral de natureza não económica e os serviços sem efeito no comércio entre os Estados-Membros não são objecto de legislação comunitária específica, nem estão abrangidos pelas disposições do Tratado em matéria de mercado interno, concorrência e auxílios estatais. Todavia, a eles se aplicam as disposições comunitárias em vigor para as actividades não económicas e as que não têm efeitos no comércio intra-comunitário, designadamente o princípio fundamental da não discriminação.

33. Assim, a Comunidade desenvolveu uma política para os serviços de interesse geral que se baseia em vários tipos de acções e recorre a diferentes instrumentos. Contudo, a criação de um enquadramento sectorial específico de âmbito comunitário não garante por si só a cada indivíduo o acesso a serviços eficazes e de elevada qualidade em toda a União Europeia. Cabe às autoridades nacionais competentes especificar e completar as disposições comunitárias em matéria de obrigações de serviço público e acompanhar a sua aplicação. Por outro lado, a Comissão pode tomar medidas específicas para dar cumprimento às disposições comunitárias nas áreas da concorrência e dos auxílios estatais. Desta situação pode resultar um aparente desequilíbrio na acção da Comunidade, o qual pode afectar a sua credibilidade.

34. A legislação comunitária aplicável às indústrias de redes teve em conta a importância das administrações públicas dos Estados-Membros na aplicação da legislação na área dos serviços de interesse geral ao exigir a criação de autoridades reguladoras independentes. A legislação comunitária deixa o pormenor das disposições institucionais relativas à autoridade reguladora ao critério dos Estados-Membros. Poderá tratar-se de uma entidade já existente ou do ministério de tutela do sector, uma solução por que optaram alguns Estados-Membros. Esta solução revelou-se problemática no que se refere à independência da autoridade reguladora nacional em alguns casos em que os Estados-Membros também detêm ou controlam empresas que operam no sector em questão. A importância e a natureza permanente, complexa e evolutiva das tarefas de regulação requerem por vezes os conhecimentos e a independência de uma entidade sectorial específica [18]. Esta missão reguladora é importante para completar a acção das autoridades da concorrência em termos de objectivos, conhecimentos sectoriais, calendário e continuidade da intervenção. As entidades reguladoras têm um importante papel a desempenhar para garantir a prestação de serviços de interesse geral, criar condições para uma concorrência leal, prevenir perturbações no serviço ou no aprovisionamento e garantir níveis adequados de protecção do consumidor. Quase todos os Estados-Membros instituíram uma autoridade reguladora para os sectores em questão. No entanto, mesmo quando existe uma autoridade reguladora sectorial, o governo - através do ministério da tutela - chama a si a responsabilidade de certas decisões de regulação.

[18] O conceito de autoridade reguladora nacional está definido na Decisão 2002/627/CE da Comissão, de 29 de Julho de 2002, que institui o grupo de reguladores europeus para as redes e serviços de comunicações electrónicas JO L 200/38, 30.7.2002:"Para efeitos da presente decisão entende-se por "autoridade reguladora nacional competente" a autoridade pública instituída em cada Estado-Membro para supervisionar diariamente a interpretação e aplicação das disposições das directivas relacionadas com as redes e serviços de comunicações electrónicas, como definido na directiva-quadro."

35. Acresce que a legislação e a prática da Comunidade fomentam a cooperação e o intercâmbio de boas práticas entre as autoridades reguladoras nos Estados-Membros e entre estas e a Comissão. Ainda que a criação de autoridades reguladoras nacionais seja já uma realidade difusa, a instituição de instâncias de regulação europeias para os serviços de interesse geral ou o reforço da cooperação entre autoridades nacionais (redes estruturadas) ainda não foi amplamente discutida e pode suscitar dúvidas. Entre os objectivos, conta-se a necessidade de obter um grau de coerência entre as estratégias nacionais de regulamentação para evitar distorções decorrentes de abordagens diferentes que poderiam surtir efeitos no correcto funcionamento do mercado interno, bem como a importância de melhorar o funcionamento destes serviços.

36. Questões a debater:

(1) Deve o desenvolvimento de serviços de interesse geral de elevada qualidade ser incluído nos objectivos da Comunidade? Deve a Comunidade ser investida de competências jurídicas adicionais na área dos serviços económicos e não económicos de interesse geral?

(2) É necessário clarificar a forma como são partilhadas as responsabilidades entre a Comunidade e as administrações nacionais? É necessário clarificar o conceito de serviços sem efeito no comércio entre os Estados-Membros? Em caso afirmativo, como?

(3) Existem serviços (que não as grandes indústrias de redes referidas no parágrafo 32) para os quais deveria ser definido um enquadramento regulamentar de âmbito comunitário?

(4) É necessário melhorar o enquadramento institucional? Como? Quais os papéis respectivos das autoridades da concorrência e das autoridades reguladoras? É oportuna a criação de uma instância reguladora europeia para cada indústria regulamentada ou de redes de autoridades nacionais reguladoras estruturadas à escala europeia?

2.2. Legislação sectorial e enquadramento legislativo geral

37. Até aqui, a Comunidade aprovou legislação sobre serviços de interesse geral numa base sectorial. Assim, foi desenvolvido um conjunto de legislação sectorial específica para as diferentes indústrias de redes, como as comunicações electrónicas, os serviços postais, o gás, a electricidade e os transportes, para as quais podem ser fornecidos serviços de interesse económico geral. À luz da experiência adquirida, levantou-se a questão da oportunidade de um enquadramento europeu comum para garantir uma aplicação coerente à escala da Comunidade dos princípios subjacentes ao artigo 16º do Tratado. Neste contexto, a Comissão assumiu o compromisso perante o Conselho Europeu de Laeken, no sentido de encontrar o instrumento mais adequado para garantir o desenvolvimento de serviços de interesse geral de elevada qualidade na União Europeia, de forma coerente com todas a políticas comunitárias.

38. Poder-se-ia optar por um instrumento de carácter geral para fixar, clarificar e consolidar os objectivos e os princípios comuns a todos ou vários tipos de serviços de interesse geral, nos domínios da competência da Comunidade. Um tal instrumento forneceria a base para ulterior legislação sectorial que daria cumprimento aos objectivos definidos no quadro geral, o que simplificaria e consolidaria o mercado interno neste domínio.

39. A consolidação do acervo comunitário poderia assentar nos elementos comuns da legislação sectorial específica actualmente em vigor, o que contribuiria para a coerência global da estratégia para os diferentes sectores de serviços de interesse geral. Teria ainda um importante valor simbólico, na medida em que evidenciaria claramente a perspectiva comunitária assim como a existência de um projecto comum de serviços de interesse geral. Acresce que a consolidação poderia ajudar os novos Estados-Membros a desenvolver as suas próprias estratégias reguladoras nesta área.

40. Todavia, uma abordagem desta natureza teria as suas limitações, na medida em que um instrumento de enquadramento que fixasse objectivos e princípios comuns teria um carácter eminentemente geral, ao mesmo tempo que deveria assentar no denominador comum dos diferentes serviços com características muito distintas. A manterem-se os níveis actuais de protecção, seria necessário completar o todo com legislação sectorial específica que estabelecesse disposições mais detalhadas que tivessem em conta as características dos diferentes serviços de interesse geral. Acresce que o artigo 16º não proporciona uma base jurídica para a adopção de um instrumento específico. Outras disposições do Tratado poderiam servir de base jurídica, consoante o conteúdo do instrumento em questão. Poder-se-ia, por exemplo, recorrer ao artigo 95º, mas um instrumento de enquadramento assente nesta disposição teria de limitar-se aos serviços de interesse económico geral com incidência no comércio intra-comunitário. Isto significaria que inúmeros importantes sectores ficariam excluídos do âmbito de aplicação deste instrumento, em razão da sua natureza não económica ou da sua reduzida incidência no comércio. Na eventualidade de se considerar oportuno legislar nesta matéria, uma alteração ao Tratado seria talvez a melhor forma de se garantir a base jurídica adequada.

41. No que se refere à forma jurídica, a consolidação dos objectivos e dos princípios comuns poderia ser feita através de um instrumento legislativo (directiva ou regulamento) ou de um instrumento não legislativo (recomendação, comunicação, orientações, acordo interinstitucional). Para além dos diferentes efeitos jurídicos, os vários instrumentos também diferem em relação ao grau de participação das diferentes instituições comunitárias no processo de adopção [19].

[19] Neste contexto, importa ter presente que os instrumentos jurídicos da União estão a ser objecto de discussões na Convenção Europeia. Com efeito, os artigos 24º a 28º do Anteprojecto de Tratado Constitucional definem o conjunto de instrumentos jurídicos proposto

42. Questões a debater:

(5) É oportuno definir um enquadramento geral comunitário para os serviços de interesse geral? Qual seria o seu valor acrescentado relativamente à legislação sectorial existente? Quais os sectores e os temas a abranger? Que instrumentos deveriam ser utilizados (directiva, regulamento, recomendação, comunicação, orientações, acordo interinstitucional)?

(6) Qual tem sido o impacto da regulamentação sectorial específica? Foram registadas quaisquer incoerências?

2.3. Serviços económicos e não económicos

43. A distinção entre serviços de natureza económica e serviços de natureza não económica é importante uma vez que não lhes são aplicáveis as mesmas disposições do Tratado. Por exemplo, o princípio da não discriminação e o princípio da livre circulação de pessoas aplicam-se no que se refere ao acesso a todos os tipos de serviços. As disposições aplicáveis aos concursos públicos são válidas para os bens, serviços ou obras adquiridos por autoridades públicas, tendo em vista a prestação de serviços económicos e não económicos. Todavia, a livre prestação de serviços, o direito de estabelecimento, as disposições do Tratado relativas à concorrência e aos auxílios estatais só se aplicam às actividades económicas. Também o artigo 16º do Tratado e o artigo 36º da Carta dos Direitos Fundamentais fazem referência unicamente a serviços de interesse económico geral.

44. No que se refere à distinção entre serviços de natureza económica e serviços de natureza não económica, constitui uma actividade económica qualquer actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado [20]. Assim, os serviços económicos e não económicos podem coexistir dentro do mesmo sector, podendo mesmo por vezes ser prestados pela mesma entidade. Por outro lado, ainda que possa não haver mercado para a provisão de determinados serviços ao público, poderá haver um mercado a montante onde as empresas contratam com as autoridades públicas a prestação de tais serviços. As disposições aplicáveis ao mercado interno, à concorrência e aos auxílios estatais são válidas para estes mercados a montante.

[20] Acórdão do Tribunal de Justiça, Processos apensos C-180/98 a C-184/98 Pavel Pavlov and Others v Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] CJ I-6451

45. A gama de serviços que podem ser prestados num dado mercado é função da evolução tecnológica, económica e social e evoluiu com o tempo. Em consequência, a distinção entre actividades económicas e não económicas tem sido dinâmica e evolutiva, com um número crescente de actividades a assumirem relevância económica nas últimas décadas. Para um número crescente de serviços, esta distinção tornou-se menos precisa. Na sua Comunicação de 2000, a Comissão apresentou vários exemplos de actividades não económicas [21]. Estes exemplos referem-se a questões específicas que constituem prerrogativas exclusivas do Estado, serviços como a educação e os regimes gerais de segurança social e inúmeras actividades empreendidas por organizações que desempenham funções sociais, que não foram concebidas para exercer actividades industriais ou comerciais. Uma vez que a distinção não é estática no tempo, a Comissão sublinhou no relatório ao Conselho Europeu de Laeken que não seria viável nem oportuno constituir a priori uma lista definitiva de todos os serviços de interesse geral que devem ser considerados como não económicos [22].

[21] JO C 17, 19.1.2001, p. 4 (Nos 28-30)

[22] COM(2001) 598, 17-10-2001(Nº 30)

46. Embora o carácter evolutivo e dinâmico desta distinção até à data não tenha na prática criado problemas à Comissão, suscitou reservas, designadamente junto dos prestadores de serviços não económicos que exigem maior segurança jurídica no que se refere ao seu enquadramento regulamentar.

47. Acresce que o futuro dos serviços não económicos de interesse geral, quer estejam ligados a prerrogativas do Estado ou a sectores sensíveis como a cultura, a educação, a saúde e os serviços sociais, levanta inúmeras questões à escala europeia, designadamente no que se refere ao conteúdo do modelo europeu de sociedade. O papel activo das organizações caritativas, de voluntariado e humanitárias explica em parte a importância que os cidadãos europeus atribuem a estas questões.

48. Questões a debater:

(7) É necessário especificar ulteriormente o critério utilizado para determinar se um serviço é de natureza económica ou não económica? Deve a situação das organizações sem fins lucrativos e das organizações que desempenham funções sociais ser ulteriormente clarificada?

(8) Qual deveria ser o papel da União no que se refere aos serviços não económicos de interesse geral?

3. Uma definição comunitária de serviços de interesse geral?

49. Provavelmente não é desejável nem possível encontrar uma definição europeia única para o conceito de serviços de interesse geral. Todavia, a legislação comunitária em vigor nesta matéria apresenta vários elementos comuns que podem servir de base para a definição de um conceito comunitário de serviços de interesse económico geral. Entre estes elementos, contam-se em especial os seguintes: serviço universal, continuidade, qualidade do serviço, acessibilidade de preços, protecção do utilizador e do consumidor. Estes elementos comuns identificam valores e objectivos da Comunidade. Foram transpostos enquanto obrigações para as respectivas legislações nacionais e visam a consecução de objectivos como a eficácia económica, a coesão social ou territorial e a segurança para todos os cidadãos. Podem também ser completados por requisitos mais específicos consoante as características do sector em questão. Poderiam também ser relevantes para os serviços sociais se fossem desenvolvidos para certas indústrias de redes.

3.1. Um conjunto comum de obrigações

3.1.1 Serviço universal

50. O conceito de serviço universal refere-se a um conjunto de requisitos de interesse geral que garantem que certos serviços são disponibilizados, com a qualidade especificada, a todos os consumidores e utentes no território de um Estado-Membro, independentemente da sua localização geográfica, e a um preço acessível, em função das condições nacionais específicas. [23] A ideia desenvolveu-se em torno das indústrias de redes (telecomunicações, electricidade e serviços postais). O conceito estabelece o direito de cada cidadão aceder a certos serviços considerados essenciais e impõe às indústrias obrigações no sentido de garantirem a oferta de um dado serviço em determinadas condições, designadamente no que se refere à cobertura geográfica integral. Num contexto de mercado liberalizado, uma obrigação de serviço universal garante que cada indivíduo tem acesso ao serviço a um preço razoável e que a qualidade do mesmo é mantida e, quando necessário, melhorada.

[23] Cf. nº 1 do artigo 3º da Directiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 7 de Março de 2002 relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva serviço universal), JO L 108, 24.4.2002, p. 51

51. O conceito de serviço universal tem um carácter dinâmico. Garante que os requisitos de interesse geral têm em devida conta a evolução política, social, económica e tecnológica e permite que estes requisitos sejam, sempre que necessário, adaptados às necessidades dos cidadãos.

52. Trata-se também de um conceito flexível, plenamente compatível com o princípio da subsidiariedade. A partir do momento em que os princípios do serviço universal são estabelecidos ao nível da Comunidade, a aplicação dos mesmos pode ser deixada à responsabilidade dos Estados-Membros, permitindo assim que as diferentes tradições e práticas nacionais e regionais sejam devidamente consideradas. Acresce que o conceito de serviço universal pode aplicar-se a diferentes estruturas de mercado, podendo em consequência ser utilizado como factor de regulamentação dos serviços nas diferentes fases da liberalização e da abertura ao mercado.

53. No decurso das últimas duas décadas, o conceito de serviço universal tornou-se um pilar fundamental e indispensável da política comunitária na área dos serviços de interesse económico geral. Permitiu que se atendesse aos requisitos de interesse público em diferentes domínios, tais como a eficácia económica, o progresso tecnológico, a protecção do ambiente, a transparência e a responsabilização, os direitos do consumidor e medidas especiais relativamente a deficiência, idade ou educação. O conceito contribuiu também para reduzir as disparidades nas condições de vida e nas oportunidades nos Estados-Membros.

54. A aplicação do princípio do serviço universal revela-se uma tarefa complexa e exigente para as instâncias nacionais de regulação, as quais, em muitos casos, só recentemente foram criadas e cuja experiência é pois necessariamente limitada. Ao nível da Comunidade, os direitos de acesso aos serviços estão consagrados em diferentes directivas, mas as instituições comunitárias só por si não podem garantir a plena aplicação prática destes direitos. Há o risco de que os direitos que a legislação comunitária consagra sejam meramente teóricos, mesmo quando são formalmente transpostos para a legislação nacional.

3.1.2 Continuidade

55. Alguns serviços de interesse geral caracterizam-se por requisitos de continuidade, sendo que o respectivo operador é obrigado a garantir que o mesmo é prestado sem interrupção. Em relação a certos serviços, a provisão ininterrupta pode até corresponder ao interesse comercial do prestador, pelo que nem sempre é necessário impor ao operador um requisito legal de continuidade. No plano nacional, esse requisito tem de ser conciliado com o direito à greve e o respeito do Estado de direito.

56. A garantia da continuidade da prestação de um serviço não é tratada de forma coerente na legislação sectorial da Comunidade. Em alguns casos, essa legislação sectorial estabelece explicitamente uma obrigação de continuidade [24]. Noutros casos, a regulamentação sectorial específica não comporta requisitos de continuidade, mas autoriza explicitamente os Estados-Membros a impor tais requisitos aos operadores [25].

[24] Por exemplo, o nº 1 do artigo 3º da Directiva 97/67/CE, obriga os Estados-Membros a garantir "uma oferta permanente de serviços postais". Cf. Directiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de Dezembro de 1997 relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, JO L 15, 21.1.1998

[25] O nº 2 do artigo 3º da Directiva "Electricidade" estabelece que "(...) os Estados-Membros podem impor às empresas do sector da electricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público relativas à segurança, incluindo (...) regularidade (...) dos fornecimentos (...) Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias e controláveis; Devem, assim como a sua eventual revisão, ser publicadas e prontamente comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão. Cf. Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Dezembro de 1996 que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade, JO L 027 de 30/01/1997

3.1.3 Qualidade do serviço

57. A definição, o acompanhamento e a aplicação de requisitos de qualidade por parte das autoridades públicas tornaram-se elementos essenciais do processo de regulação na área dos serviços de interesse geral.

58. Nos sectores já liberalizados, a Comunidade não contou exclusivamente com as forças do mercado para manter e desenvolver a qualidade dos serviços. Embora em geral caiba aos Estados-Membros estabelecer os níveis de qualidade dos serviços de interesse geral, em alguns casos a legislação comunitária fixa normas neste domínio. Entre estes incluem-se designadamente, normas em matéria de segurança, correcção e transparência da facturação, cobertura territorial e protecção contra cortes de fornecimento ou serviço. Noutros casos, os Estados-Membros estão autorizados ou são mesmo instados a estabelecer normas de qualidade. Acresce que casos há em que os Estados-Membros são chamados a acompanhar e a garantir a conformidade com os padrões de qualidade, devendo também zelar pela divulgação por parte dos operadores das normas de qualidade e dos níveis de desempenho. É nas áreas dos serviços postais e dos serviços de comunicações electrónicas que se avançou mais no que respeita à regulamentação da qualidade ao nível comunitário.

59. A Comissão desenvolveu também medidas de carácter não regulador para promover a qualidade dos serviços de interesse económico geral, incluindo instrumentos financeiros, normas europeias facultativas e intercâmbios de boas práticas. A título de exemplo, refira-se que nos sectores do gás e da electricidade, a Comunidade promove a cooperação voluntária entre as instâncias reguladoras.

3.1.4. Acessibilidade de preços

60. O conceito de acessibilidade dos preços foi desenvolvido no contexto da regulamentação do sector dos serviços de telecomunicações. Foi subsequentemente introduzido na regulamentação dos serviços postais [26]. Exige que um serviço de interesse económico geral seja oferecido a um preço acessível, a fim de que todos dele possam beneficiar. A aplicação do princípio da acessibilidade dos preços contribui para a coesão económica e social entre os Estados-Membros.

[26] O conceito mais vasto de "fixação razoável de preços" está a ser discutido no âmbito da alteração proposta à directiva relativa ao gás

61. A legislação sectorial em vigor não especifica os critérios de determinação da acessibilidade dos preços. Estes critérios devem ser definidos pelos Estados-Membros. Um aspecto relevante poderia ser, por exemplo, a taxa de penetração ou o preço de um cabaz de serviços essenciais em relação com o rendimento disponível de determinadas categorias de consumidores. Haverá que atender às necessidades e às capacidades dos grupos vulneráveis e marginalizados. Por fim, uma vez fixado um nível considerado acessível, os Estados-Membros devem garantir que esse nível é efectivamente disponibilizado, através da instituição de mecanismos de controlo (tabelas de preços máximos, nivelamento geográfico, etc.) e/ou da concessão de subsídios às pessoas necessitadas.

3.1.5. Protecção dos utilizadores e dos consumidores

62. Nos serviços de interesse geral, aplicam-se as disposições horizontais de defesa do consumidor, à semelhança do que acontece nos outros sectores da economia. Acresce que em virtude da importância económica e social destes serviços, foram tomadas medidas na legislação sectorial da Comunidade, com o objectivo de dar resposta às preocupações e às necessidades dos consumidores e das empresas, incluindo o seu direito de acesso a serviços internacionais de elevada qualidade [27]. Os direitos dos consumidores e dos utilizadores estão consagrados na legislação sectorial aplicável às comunicações electrónicas, aos serviços postais, à energia (electricidade e gás), aos transportes e à radiodifusão. A estratégia da Comissão em matéria de política de defesa do consumidor para o período 2002-2006 [28] identificou os serviços de interesse geral como uma área onde é necessário intervir para garantir um elevado nível comum de defesa do consumidor.

[27] Por exemplo, no caso dos transportes aéreos, medidas para conter o overbooking e sistemas de compensação quando o embarque é recusado

[28] COM(2002) 208, JO C 137, 08-06-2002, p. 2

63. A Comunicação da Comissão sobre serviços de interesse geral de Setembro de 2000 [29], estabelece um conjunto de princípios que podem ajudar a definir requisitos para estes serviços na óptica dos consumidores e dos utentes. Entre os princípios, incluem-se a boa qualidade do serviço, elevados níveis de protecção da saúde e de segurança física dos serviços, transparência (em matéria de tarifas, contratos, escolha e financiamento dos operadores), escolha do serviço, escolha do operador, concorrência real entre operadores, existência de entidades reguladoras, disponibilidade de mecanismos de recurso, representação e participação activa dos consumidores e dos utilizadores na definição dos serviços e escolha das formas de pagamento. A Comunicação evidencia ainda que a garantia de acesso universal, a continuidade, a elevada qualidade e a acessibilidade dos preços constituem elementos essenciais da política de defesa do consumidor na área dos serviços de interesse económico geral. Sublinha também a importância de dar resposta às preocupações mais gerais dos cidadãos, designadamente no que se refere à protecção do ambiente, às necessidades de certas categorias da população, como as pessoas com deficiência e as que auferem baixos rendimentos, bem como em relação à completa cobertura territorial de serviços essenciais em áreas longínquas ou inacessíveis.

[29] JO C 17, 19-01-2001, p. 4

64. Questões a debater:

(9) Haverá outros requisitos que deveriam ser incluídos num conceito comum de serviços de interesse geral? Qual a eficácia dos requisitos actuais em termos de cumprimento dos objectivos da coesão social e territorial?

(10) Deverão todos ou alguns destes requisitos ser extensíveis a serviços aos quais actualmente se não aplicam?

(11) Que matérias de regulamentação relativas a estes elementos devem ser tratadas a nível da Comunidade e quais devem permanecer na esfera dos Estados-Membros?

(12) Foram estes requisitos eficazmente integrados na áreas a que se aplicam?

(13) Devem alguns ou todos estes requisitos aplicar-se aos serviços de interesse geral de natureza não económica?

3.2. Ulteriores obrigações específicas

65. Algumas obrigações sectoriais específicas poderiam completar um conjunto comum de obrigações de serviço público. Entre estas obrigações incluem-se a segurança, a garantia do aprovisionamento, o acesso e a interconectividade das redes e o pluralismo nos meios de comunicação.

66. Segurança

Num mundo em rápida e profunda mudança, os cidadãos da União Europeia precisam de se sentir e de estar em segurança, facto que tem vindo a tornar-se cada vez mais importante, na sequência de alguns acontecimentos recentes. Foi sobretudo após o 11 de Setembro de 2001 que a problemática da segurança se tornou uma prioridade em toda a Europa. Inúmeros outros acontecimentos vieram recentemente avivar esta preocupação [30]. Um dos principais alicerces do modelo europeu de sociedade reside pois na segurança.

[30] O naufrágio do petroleiro "Prestige" e o surto de pneumonia atípica

O conceito remete para um conjunto comum de objectivos que quase todos os Estados-Membros partilham, designadamente o propósito de prevenir actos nocivos ou ataques contra a sociedade, os quais podem assumir diferentes formas. Regra geral, a prossecução destes objectivos na Europa faz-se através de serviços de interesse geral, tradicionalmente assegurados pelo Estado, nem sempre com finalidades comerciais.

Recentemente, a Comissão apostou no reforço do nível de segurança, tendo para o efeito optado por uma abordagem mais europeia de certas questões, designadamente nas áreas dos transportes e da energia. É oportuno referir a Comunicação da Comissão relativa às consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo [31], as propostas que apresentou na sequência dos graves acidentes marítimos que atingiram as costas europeias [32] ou o recente pacote sobre segurança nuclear na União Europeia [33]. Estes documentos evidenciam inúmeros objectivos a concretizar no plano europeu. As questões em causa ganharam novo ímpeto, devendo os níveis de segurança ser aumentados. As razões que explicam esta nova abordagem são inúmeras e variadas. Assim, os problemas ultrapassam as fronteiras nacionais, as convenções e as disposições internacionais não são geralmente vinculativas e os Estados-Membros são por vezes confrontados com as limitações impostas pela regulamentação comunitária.

[31] 10.10.2001

[32] Para além das recentes propostas apresentadas na sequência do acidente do "Prestige", remete-se para as propostas da Comissão na sequência do naufrágio do Erika, em 1999: COM (2000) 142 and COM (2000) 802

[33] Aprovado em 6 de Novembro de 2002 Remete-se em especial para a Comunicação sobre segurança nuclear (COM(2002) 605 final

67. Segurança do aprovisionamento

Um elevado nível de qualidade dos serviços implica a garantia a longo prazo de um aprovisionamento contínuo dos mesmos. Em geral, o desenvolvimento do mercado interno gerou um aumento considerável do nível de segurança do aprovisionamento em produtos e serviços, na medida em que os mercados em questão funcionam agora de forma competitiva. Todavia, em relação a alguns serviços de interesse geral, a intervenção dos poderes públicos pode revelar-se necessária para melhorar a segurança do aprovisionamento, em especial para fazer face ao risco de subinvestimento prolongado em infra-estruturas e para garantir a disponibilidade de capacidades suficientes.

68. No sector da energia, a problemática da segurança do aprovisionamento foi objecto de amplo debate público na Comunidade, na sequência da publicação do Livro Verde da Comissão em 2001 [34]. O Livro Verde em questão visava lançar um debate com o objectivo de definir uma estratégia de longo prazo em matéria de segurança do aprovisionamento energético, para garantir uma disponibilidade física ininterrupta de produtos energéticos no mercado, a preços acessíveis para os consumidores e os utilizadores, tendo em conta simultaneamente preocupações ambientais e de desenvolvimento sustentável. A Comissão deu conta dos resultados do debate público numa Comunicação de Junho de 2002 [35]. Com base nesta consulta, a Comissão concluiu no seu relatório que era necessário reforçar a coordenação das medidas para garantir a segurança do aprovisionamento no domínio da energia. Subsequentemente, apresentou, em Setembro de 2002, duas propostas de directivas que deverão contribuir para melhorar a segurança do aprovisionamento em produtos petrolíferos e gás natural na União Europeia [36].

[34] Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético, Livro Verde COM(2000) 769, 29.11.2000

[35] Relatório final sobre o Livro Verde "Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético", COM(2002) 321, 29-06-2002

[36] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das medidas em matéria de segurança dos aprovisionamentos em produtos petrolíferos, JO C 331 E, 21.12.2002, p.249; Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à aproximação das medidas em matéria de segurança a segurança do aprovisionamento em gás natural, JO C 331 E, 21.12.2002, p.262;

69. Alguns serviços de interesse geral fora do sector energético podem também suscitar preocupações em matéria de segurança de aprovisionamento. Porém, em geral, o direito comunitário derivado não evoca esta questão. Poderá em consequência ser oportuno considerar a possibilidade de haver outros sectores nos quais se pode colocar de forma específica a problemática da segurança do aprovisionamento. Todavia, qualquer avaliação deverá ter em conta que as medidas complementares específicas vocacionadas para reforçar a segurança do aprovisionamento comportam geralmente custos económicos adicionais e podem obstar à concorrência. Qualquer acção proposta para aumentar a segurança do aprovisionamento tem pois de dar garantias de que os custos daí decorrentes não são superiores aos benefícios esperados [37].

[37] Cf. Documento dos serviços da Comissão, Security of supply - The current situation at European Union level, SEC(2002)243, 28.2.2002

70. Acesso à rede e interconectividade

Sempre que existe concorrência real, os mecanismos do mercado podem garantir a prestação de serviços a preços acessíveis e com a qualidade adequada, reduzindo assim de forma significativa a necessidade de intervenção regulamentar. Quando os serviços de interesse económico geral são prestados com base em redes com cobertura universal, as empresas já instaladas gozam da consideráveis vantagens competitivas, devido sobretudo aos substanciais custos irrecuperáveis ligados ao estabelecimento e à manutenção de redes alternativas. Nos casos em que os concorrentes só podem operar enquanto fornecedores de serviços, o acesso à rede estabelecida é indispensável para entrar no mercado. Todavia, mesmo nos sectores onde os concorrentes têm o direito de estabelecer a sua própria infra-estrutura, o acesso à rede já existente pode ser necessário para a concorrência com o operador já estabelecido. Se o acesso de terceiros às redes existentes em condições leais e não discriminatórias não for possível, manter-se-ão monopólios de facto ou pelo menos prevalecerá o incentivo ao operador já instalado para discriminar em termos de acesso, distorcendo assim a concorrência. Afim de cumprir os objectivos da política de concorrência e do mercado interno, proporcionando aos consumidores maior escolha, mais qualidade e preços mais baixos, a legislação comunitária específica para os sectores liberalizados ao nível da Comunidade regula o acesso às infra-estruturas das redes.

71. A Comunidade adoptou diferentes estratégias regulamentares para as várias indústrias e serviços de interesse geral, em razão do facto de que estas indústrias são diferentes e encontram-se em fases diferentes do processo de liberalização. Diferem designadamente em termos de rentabilidade, estrutura de produção, intensidade de capital, métodos de prestação de serviços e estrutura da procura. Em alguns sectores, o operador já estabelecido pode permanecer verticalmente integrado, mas tem de garantir acesso à rede para que os concorrentes possam entrar no mercado. Nas telecomunicações, os operadores públicos são obrigados a negociar a interconexão das respectivas redes. Acresce que os concorrentes têm o direito de utilizar a infra-estrutura já estabelecida. O mesmo acontece actualmente nos sectores da electricidade e do gás. No que se refere aos serviços postais, os novos operadores estabeleceram redes para a distribuição de encomendas sem solicitar acesso às infra-estruturas já estabelecidas. Quando existe uma obrigação de garantia de acesso, a tarificação do mesmo revelou-se a grande questão a regulamentar.

72. A experiência demonstra que não existe uma única abordagem ideal da regulamentação do acesso à rede. As escolhas têm de ter em conta as características de cada indústria. Por este motivo, a Comunidade tem optado por uma perspectiva sectorial na regulamentação do acesso às indústrias de redes. Todavia, é necessário considerar a possibilidade de serem retiradas ilações úteis de uma comparação intersectorial das estratégias e técnicas reguladoras.

73. Pluralismo nos meios de comunicação

As medidas para garantir o pluralismo nos meios de comunicação limitam geralmente a tomada de participações maioritárias nas empresas de comunicação e exercem uma função de prevenção do controlo cumulativo ou da participação simultânea em várias empresas. O seu objectivo reside em salvaguardar a liberdade de expressão e garantir que os media reflectem o largo espectro de pontos de vista e de opiniões que caracteriza uma sociedade democrática.

74. Importa salientar que a protecção do pluralismo dos meios de comunicação é uma tarefa que cabe essencialmente aos Estados-Membros. Actualmente, a legislação comunitária derivada não contém quaisquer disposições directamente destinadas a salvaguardar o pluralismo dos meios de comunicação. Todavia, a legislação comunitária permite a aplicação de disposições nacionais de salvaguarda no que se refere a esta questão. O propósito dos instrumentos legislativos comunitários existentes reside em garantir um certo equilíbrio entre os operadores no mercado: estes instrumentos, têm incidência nos media enquanto área de actividade económica, mas não - ou só muito indirectamente - enquanto veículo de informação destinada aos cidadãos. Em Dezembro de 2002, a Comissão publicou um Livro Verde [38] destinado a lançar o debate público sobre a necessidade de acção comunitária neste domínio. Os debates não permitiram retirar conclusões claras e a Comissão não tomou qualquer iniciativa. Dez anos mais tarde, perante a progressiva concentração dos meios de comunicação e a proliferação dos meios de comunicação electrónicos, a protecção do pluralismo dos media permanece uma questão importante [39]. Procura-se agora determinar se a Comissão deveria re-examinar a necessidade de acção comunitária neste domínio.

[38] Pluralismo e concentração dos meios de comunicação no mercado interno - Avaliação da necessidade de uma acção comunitária COM(92)480, 23.12.1992

[39] Cf. Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros, anexo ao Tratado de Amesterdão

75. Questões a debater:

(14) Que tipos de serviços de interesse geral são susceptíveis de levantar problemas de segurança de aprovisionamento? Deve a Comunidade tomar medidas suplementares?

(15) Devem ser tomadas medidas adicionais ao nível da Comunidade para melhorar o acesso à rede e a interconectividade? Em que áreas? Que medidas devem ser consideradas, em especial no que respeita aos serviços transfronteiras?

(16) Que outras obrigações de serviço público sectoriais deveriam ser consideradas?

(17) Deve a possibilidade de serem tomadas medidas concretas para proteger o pluralismo ser reconsiderada ao nível da Comunidade? Que medidas se poderiam prever?

4. Boa governança: Organização, Financiamento e Avaliação

76. No que se refere à intervenção das autoridades públicas nacionais na provisão de serviços de interesse geral, há três aspectos a ter em conta para efeitos de maior clareza:

* definição e cumprimento de obrigações e escolha da organização

* financiamento dos serviços de interesse geral

* avaliação dos serviços de interesse geral.

4.1. Definição de obrigações e escolha da organização

77. Conforme foi já salientado, as autoridades nacionais, regionais e locais de cada Estado-Membro estão em princípio habilitadas a definir aquilo que consideram um serviço de interesse geral. Esta prerrogativa também inclui a liberdade de impor obrigações aos provedores de tais serviços, desde que as mesmas respeitem as normas comunitárias. Na falta de legislação comunitária específica, cabe pois em princípio aos Estados-Membros definir exigências como obrigações de serviço universal, requisitos de cobertura territorial, normas de qualidade e segurança, direitos dos utilizadores e dos consumidores e requisitos ambientais.

78. Só em relação às grandes indústrias de redes é que a Comunidade harmonizou as disposições relativas a obrigações de serviço público e definiu requisitos comuns em legislação comunitária específica. É o caso designadamente das comunicações electrónicas e dos serviços postais. Todavia, sempre que existem tais obrigações harmonizadas, os Estados-Membros também são responsáveis pela elaboração e a implementação das mesmas, de acordo com as características específicas do sector. Em geral, a harmonização sectorial das obrigações de serviço público não impede que os Estados-Membros imponham normas mais abrangentes ou adicionais compatíveis com o direito comunitário, a menos que as medidas de harmonização estabeleçam algo em contrário [40]. Nas comunicações electrónicas, tais obrigações adicionais não podem ser financiadas no interior do sector.

[40] A directiva sobre serviços postais, por exemplo, obriga os Estados-Membros a garantir um mínimo de cinco distribuições diárias por semana aos utilizadores finais. Os Estados-Membros podem impor um número mais elevado de distribuições ou requisitos de entrega mais circunstanciados

79. Também no que se refere à organização da provisão de um serviço de interesse económico geral, os Estados-Membros podem escolher livremente a forma como o serviço opera, desde que, no entanto, sejam observadas as disposições comunitárias. O grau de abertura do mercado e de concorrência num determinado serviço de interesse económico geral será decidido em função das disposições comunitárias relevantes aplicáveis ao mercado interno e à concorrência. No tocante à participação do Estado na prestação de serviços de interesse geral, cabe às autoridades públicas decidir se garantem esses serviços através das respectivas estruturas ou se confiam a sua prestação a uma entidade terceira (pública ou privada) [41].

[41] No que se refere aos transportes internos, a Comissão propôs legislação que exige dos Estados-Membros o recurso a concessões de serviço público. Cf... Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações de serviço público e adjudicação de contratos de serviço público no sector do transporte de passageiros por via férrea, estrada e via navegável interior, JO C 151 E, 25.6.2002, p. 246

80. Todavia, os operadores de serviços de interesse económico geral, incluindo os operadores de serviços internos, são empresas, pelo que aos mesmos se aplicam as disposições do Tratado em matéria de concorrência. Quaisquer decisões para conceder direitos especiais ou exclusivos a operadores de serviços internos, ou para os favorecer de outras formas, podem conduzir à interposição de acções por incumprimento, não obstante a protecção parcial garantida pelo artigo 86º do Tratado. A jurisprudência confirma este facto, designadamente quando as obrigações de serviço público a cumprir pelo operador não são correctamente especificadas [42]; quando o operador se revela manifestamente incapaz de responder à procura [43]; ou ainda quando existem formas alternativas de cumprir as obrigações, com efeitos menos prejudiciais em termos de concorrência [44].

[42] Cf. Acórdão do Tribunal no Processo Silver Line Reisebüro (C-66/86, acórdão de 11.4.89)

[43] Cf. Acórdão do Tribunal no Processo Höfner (C-41/90, acórdão de 23-04-1991)

[44] Cf. Acórdão do Tribunal no Processo Vlaamse Televisie Maatschappi (T-266/97, acórdão de 08-07-1999)

81. Sempre que uma autoridade pública nacional opte por investir terceiros da provisão de um serviço de interesse geral, a selecção do operador tem de respeitar certas regras e princípios, a fim de garantir condições de intervenção idênticas para todos os operadores, públicos ou privados, potencialmente capazes de fornecer o serviço em questão. Assim, os serviços serão prestados nas condições economicamente mais vantajosas disponíveis no mercado. No contexto destas regras e princípios, as autoridades públicas podem definir as características do serviço a fornecer, designadamente as condições a respeitar em matéria de qualidade do serviço, a fim de darem cumprimento aos seus objectivos políticos. Importa distinguir dois cenários:

* Se o acto por força do qual as autoridades públicas entregam a terceiros a provisão de um serviço de interesse económico geral for um contrato de serviço público ou um contrato para a execução de obras, na acepção do disposto nas directivas relativas aos concursos públicos ou uma concessão, nos termos definidos pela Directiva 93/37/CEE [45], deverá cumprir os requisitos definidos na directiva relevante, desde que atinja ou exceda os limites definidos na mesma e não esteja excluído do seu âmbito de aplicação.

[45] Independentemente da definição utilizada na legislação nacional.

* Se o acto por força do qual as autoridades públicas entregam a terceiros a provisão de um serviço de interesse económico geral não estiver abrangido pelas directivas relativas a concursos públicos, deverá no entanto respeitar os princípios decorrentes do Tratado CE e em especial as disposições relativas à liberdade de prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento. É o caso designadamente dos contratos de direito público ou das concessões de obras que não atingem os limites fixados, das concessões de serviços (dos contratos que estipulam que a contrapartida para o fornecedor do serviço consiste, pelo menos em parte, no direito de explorar o serviço), ou dos actos unilaterais que conferem o direito de fornecer um serviço de interesse económico geral. Entre estas regras e estes princípios incluem-se a igualdade de tratamento, a transparência, a proporcionalidade, o reconhecimento mútuo e a salvaguarda dos direitos dos indivíduos [46].

[46] Cf. Comunicação interpretativa da Comissão sobre as concessões em direito comunitário, JO C 121, 29.4.2000, p. 2

82. No que se refere aos serviços na área do ambiente, em especial a gestão dos resíduos, as autoridades públicas podem garantir direitos exclusivos a organizações criadas pelos produtores para a reciclagem de determinados resíduos. Tais organizações estão sujeitas às regras da concorrência. São geralmente criadas no contexto de estratégias inovadoras para garantir a prevenção e a reciclagem de resíduos, no cumprimento do princípio da "responsabilidade do produtor". Esta questão envolve a atribuição de responsabilidades financeiras pela gestão dos resíduos aos produtores de produtos que estão na origem dos mesmos.

83. Em consequência, as autoridades nacionais dispõem de margem de manobra considerável para definir e aplicar obrigações de serviço público e organizar a provisão de serviços de interesse geral. Por um lado, esta situação permite aos Estados-Membros definir políticas que têm em conta realidades nacionais, regionais ou locais específicas. Por exemplo, as áreas longínquas ou pouco povoadas poderão ter de ser objecto de tratamento diferente do que é dado às zonas centrais ou de elevada densidade populacional. Por outro lado, a ausência de legislação específica pode gerar incerteza jurídica e distorções no mercado [47]. No plano europeu, as diferentes formas de cooperação entre as autoridades reguladoras nacionais levou a uma tentativa de melhorar a coerência das políticas nos Estados-Membros, mas não existe uma autoridade reguladora europeia para nenhum serviço [48]. Um processo mais vasto de intercâmbio de boas práticas e de experiências, que envolva não só os reguladores mas também outras partes interessadas, poderia revelar-se útil. A Comissão tem por oportuna a realização de um vasto debate sobre estas questões.

[47] Por exemplo, no sector dos recursos hídricos, a falta de regulamentação específica relevante levou ao aparecimento de estruturas industriais diferentes nos Estados-Membros.Cf. WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community, Dezembro de 2002, disponível no seguinte endereço:http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf Contudo, para além dos aspectos comerciais, a Directiva-quadro relativa à água, 2000/60/CE, JO L 327. 22.12.2000, p.1, estabelece regras de transparência para os serviços nestas área. O artigo 9º da directiva trata da formação dos preços e exige que os Estados-Membros tenham em devida conta o princípio da recuperação dos custos, incluindo os custos ambientais e dos recursos, assim como o princípio de que quem polui, paga

[48] Ver Anexo

84. Questões a debater:

(18) Há conhecimento de casos em que as disposições comunitárias tenham restringido indevidamente a forma como são organizados os serviços de interesse geral ou como são definidas as obrigações de serviço público nos planos nacional, regional e local? Há conhecimento de casos em que a forma como são organizados os serviços de interesse geral ou como são definidas as obrigações de serviço público nos planos nacional, regional e local constitua um obstáculo disproporcionado à conclusão do mercado interno?

(19) Devem as obrigações específicas de serviço público ser harmonizadas com maior pormenor ao nível comunitário? Para que serviços?

(20) É oportuno intensificar o intercâmbio de boas práticas e a avaliação comparativa em questões ligadas à organização dos serviços de interesse geral na União? Quem deveria participar no processo e que sectores deveriam ser abrangidos?

4.2. Financiamento dos serviços de interesse geral

85. A prestação de muitos serviços de interesse geral não é viável com base exclusivamente nos mecanismos de mercado, sendo necessárias disposições específicas para garantir o equilíbrio financeiro do operador. Assim, o acesso universal ou a cobertura geográfica plena nem sempre podem ser garantidos pelo mercado. Actualmente, cabe aos Estados-Membros garantir o financiamento dos serviços de interesse geral e calcular os custos adicionais da provisão de tais serviços. Em alguns casos, a Comunidade pode co-financiar determinados projectos, designadamente através dos Fundos Estruturais ou dos programas RTE.

86. Em função das tradições históricas e das características específicas dos serviços em questão, os Estados-Membros recorrem a diferentes instrumentos para garantir o equilíbrio financeiro dos operadores de serviços de interesse geral. Entre os mecanismos de financiamento utilizados pelos Estados-Membros contam-se os seguintes:

* Apoio financeiro directo através do orçamento de Estado (subsídios ou benefícios financeiros, tais como reduções fiscais).

* Direitos especiais ou exclusivos (i.e. um monopólio legal).

* Contribuições dos participantes no mercado (fundo de financiamento do serviço universal).

* Harmonização das tarifas (uma tarificação uniforme à escala nacional, apesar de consideráveis diferenças nos custos da provisão do serviço).

* Financiamento solidário (contribuições de segurança social).

87. Ainda que coexistam diferentes formas de financiamento, nos últimos anos a tendência tem apontado para uma crescente retirada por parte dos Estados-Membros dos direitos exclusivos para a provisão de serviços de interesse geral e uma abertura dos mercados a novos operadores. Esta situação tornou necessário recorrer a outras formas de apoio financeiro, designadamente a criação de fundos especiais financiados pelos intervenientes no mercado ou pelo Estado através do orçamento, a forma de financiamento com menores efeitos de distorção [49]. Estas formas de financiamento tornaram mais transparentes o custo da provisão de serviços de interesse geral e as escolhas políticas subjacentes, ao mesmo tempo que alimentaram o debate político sobre estes serviços.

[49] Cf. Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues, European Economy No. 4, 1999

88. Regra geral, os Estados-Membros podem escolher o sistema que entenderem para financiar os respectivos serviços de interesse geral. Devem só garantir que o mecanismo escolhido não distorce indevidamente o funcionamento do mercado interno. Os Estados-Membros podem também conceder compensações de serviço público, necessárias para garantir o bom funcionamento dos serviços de interesse económico geral. As regras aplicáveis aos auxílios estatais apenas proíbem as compensações excessivas. A fim de reforçar a segurança jurídica e a transparência na aplicação das disposições que regem os auxílios estatais aos serviços de interesse geral, a Comissão anunciou no relatório que apresentou ao Conselho Europeu de Laeken a sua intenção de definir um enquadramento comunitário para os auxílios estatais destinados aos serviços de interesse económico geral e, se a experiência com a aplicação do mesmo o justificar, adoptar um regulamento de isenção por categoria na área dos serviços de interesse geral. Está-se actualmente a trabalhar na elaboração de orientações para a aplicação das disposições que regem os auxílios estatais aos serviços de interesse económico geral [50].

[50] Relatório relativo à situação dos trabalhos referentes às orientações em matéria de auxílios estatais no domínio dos serviços de interesse económico geral, 13.12.2002

89. Em alguns casos, a legislação sectorial pode estabelecer regras específicas para o financiamento dos custos adicionais das obrigações de serviço público. No que se refere às comunicações electrónicas, a regulamentação sectorial exige que os Estados-Membros retirem todos os direitos especiais ou exclusivos, mas admite a possibilidade de criação de um fundo para cobrir os custos adicionais da provisão de um serviço universal com base em contribuições dos intervenientes no mercado [51]. Em relação aos serviços postais, a directiva relevante permite a manutenção de um monopólio postal bem definido e prevê a criação de um fundo para financiamento do serviço universal para estes serviços [52]. Para os transportes aéreos, os Estados-Membros podem conceder licenças exclusivas temporárias com base em concursos públicos, a fim de assegurar serviços regulares em determinadas rotas para as quais o mercado não oferece um serviço adequado [53]. Em relação aos transportes públicos, a Comunidade estabeleceu regras para o cálculo das compensações [54].

[51] Artigo 13º da Directiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 7 de Março de 2002 relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva serviço universal), JO L 108, 24.4.2002, p. 51

[52] Artigo 7º e nº 4 do artigo 9º da Directiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de Dezembro de 1997 relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, JO L 15, 21.1.1998, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/39/CE do Conselho e do Parlamento Europeu, JO L176, 5.7.2002, p. 21

[53] Artigo 4º do Regulamento (CEE) n° 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias, JO L 045 de 23/02/1993, p.8

[54] Regulamento n.° 1169/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável interior, JO L 156, 28.6.1969 (Edição especial portuguesa: Capítulo 8 Fascículo 1 P. 131), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento CEE nº1893/91 do Conselho, JO L 169, 29.6.1991, p.1

90. As disposições em vigor no domínio do mercado interno, da concorrência e dos auxílios estatais visam garantir que qualquer apoio financeiro concedido a prestadores de serviços de interesse económico geral não distorce a concorrência e o funcionamento do mercado interno. Também a legislação sectorial em vigor procura garantir que os mecanismos de financiamento instituídos pelos Estados-Membros produzem efeitos de distorção menos acentuados na concorrência e facilitam a entrada no mercado de novos operadores. Em consequência, a legislação comunitária permite entradas selectivas no mercado.

91. Outros critérios relevantes para a selecção dos mecanismos de financiamento, designadamente a eficácia ou os efeitos redistributivos, não são actualmente considerados na legislação comunitária. Tão pouco o são os efeitos dos mecanismos seleccionados no investimento a longo prazo dos operadores de serviços e infra-estruturas e na segurança do aprovisionamento.

92. Na presente fase, a Comissão considera oportuno discutir se estes critérios poderiam levar a concluir pela preferência de determinados mecanismos de financiamento e se a Comunidade deveria tomar medidas em favor de determinados mecanismos.

93. Questões a debater:

(21) Há notícia de casos em que o direito comunitário, e em especial a aplicação das disposições em matéria de auxílios estatais, obstou ao financiamento de serviços de interesse geral ou levou a escolhas ineficazes?

(22) Deverá um dado tipo de financiamento merecer preferência, por considerações de transparência, responsabilização, eficácia, efeitos redistributivos ou concorrência? Em caso afirmativo, deve a Comunidade tomar as medidas que se impõem?

(23) Existem sectores e/ou situações em que a entrada no mercado sob forma de «triagem» pode revelar-se ineficaz ou contrária ao interesse público?

(24) Devem as consequências e os critérios do financiamento solidário ser clarificados ao nível comunitário?

4.3. Avaliação dos serviços de interesse geral.

94. As mudanças registadas no contexto regulamentar e tecnológico, assim como o crescente impacto das políticas comunitárias nos serviços de interesse geral evidenciaram a necessidade de uma correcta avaliação do desempenho destes serviços no plano comunitário e nacional. Essa avaliação é importante em razão do significado destes serviços para a economia no seu conjunto e para a qualidade de vida dos cidadãos. É necessária para acompanhar o efectivo cumprimento pelos operadores das missões de interesse geral que lhes são cometidas pelas autoridades públicas. Uma avaliação global é um factor de transparência acrescida, ao mesmo tempo que proporciona bases para opções políticas mais correctas e para um debate democrático mais esclarecido. Permite aferir simultaneamente a eficácia económica de um serviço e o cumprimento real de outros objectivos políticos que as autoridades públicas visam. Ao nível comunitário, a avaliação dos serviços de interesse económico geral é essencial para garantir a prossecução dos objectivos de coesão social e territorial e de protecção do ambiente. A avaliação do desempenho pode também servir de base para a permuta de boas práticas além fronteiras e entre sectores económicos. Constitui um elemento central de uma boa governança europeia [55].

[55] Relatório ao Conselho Europeu de Laeken, COM(2001)428, 25-07-2001; Relatório ao Conselho Europeu de Laeken, COM(2001)598, 17-10-2001;

95. Nos últimos anos, a Comissão intensificou os esforços na área dos serviços de interesse geral e desenvolveu uma estratégia de avaliação assente em três vertentes [56]:

[56] Relatório ao Conselho Europeu de Laeken, COM(2001)598, 17-10-2001; Comunicação da Comissão - Nota metodológica para a avaliação horizontal dos serviços de interesse económico geral, COM(2002)331 final, 18.6.2002

* A Comissão procede regularmente a avaliações das indústrias de redes que foram liberalizadas ao nível comunitário (avaliação sectorial).

* Acresce que a Comissão iniciou em 2001 uma avaliação anual intersectorial das indústrias de redes (avaliação horizontal).

* Em terceiro lugar, a Comissão procede regularmente a inquéritos à satisfação dos consumidores na área dos serviços de interesse económico geral (sondagens de opinião Eurobarómetro, inquéritos qualitativos).

96. A avaliação dos serviços de interesse geral é uma tarefa complexa. Uma avaliação global deve ser pluridisciplinar e pluridimensional, para além de abranger aspectos políticos, económicos, sociais e ambientais, incluindo externalidades. Deve ainda ter em conta os interesses e as opiniões de todas as partes interessadas. É importante saber o que é os utilizadores, os consumidores (incluindo grupos vulneráveis e marginalizados), os parceiros sociais e outros intervenientes consideram um bom desempenho para estes serviços e quais as suas expectativas relativamente ao futuro. Por estes motivos, o presente Livro Verde visa lançar um debate sobre os critérios que as partes interessadas consideram dever ser utilizados para efeitos de avaliação. No contexto da sua avaliação horizontal, a Comissão apresentou uma metodologia para avaliar os serviços de interesse geral [57]. Sublinhou a necessidade de gradualmente desenvolver e melhorar as avaliações horizontais ao longo dos próximos anos. As profundas disparidades na disponibilidade e na qualidade dos dados constitui o principal obstáculo a uma avaliação global, devendo ser estudadas formas de melhorar estes aspectos [58].

[57] Comunicação da Comissão - Nota metodológica para a avaliação horizontal dos serviços de interesse económico geral, COM(2002)331 final, 18.6.2002

[58] Ver Anexo

97. Ao nível comunitário, a Comissão elaborou relatórios de avaliação do desempenho das indústrias de redes que prestam serviços de interesse económico geral. Os resultados foram apresentados ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e a todas as partes interessadas, com o intuito de informar uma audiência tão vasta quanto possível. Todavia, os recursos de que a Comissão dispõe para proceder a essas avaliações são limitados, pelo que não é possível fazer um levantamento das posições, por vezes divergentes, de todas as partes interessadas. Seria pois oportuno discutir como realizar a avaliação ao nível da Comunidade e de que forma as responsabilidades deveriam ser partilhadas.

98. Acresce que a avaliação do desempenho ao nível comunitário está actualmente circunscrita essencialmente às indústrias de redes abrangidas pela legislação comunitária sectorial. Outro sectores não estão incluídos na estratégia de avaliação da Comissão. Poderia considerar-se a oportunidade de alargar o âmbito da avaliação comunitária, sem pôr em causa o princípio da subsidiariedade.

99. Questões a debater:

(25) Como deveria ser organizada ao nível comunitário a avaliação do desempenho dos serviços de interesse geral? Que disposições institucionais escolher?

(26) Que aspectos deverão ser abrangidos pelo processo de avaliação à escala comunitária? Quais deverão ser os critérios para as avaliações comunitárias? Que serviços de interesse geral deveriam ser incluídos numa avaliação comunitária?

(27) Como poderiam os cidadãos ser associados à avaliação? Existem exemplos de boas práticas?

(28) Como se pode melhorar a qualidade dos dados para as avaliações? Em que medida devem os operadores ser obrigados a fornecer dados?

5. Os serviços de interesse geral e o desafio da globalização

5.1. Política comercial

100. Os acordos comerciais internacionais, no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) e muitas vezes ao nível bilateral, incluem disposições relativas aos serviços que não são prestados no âmbito do exercício da autoridade do Estado (i.e. são fornecidos numa base comercial ou em concorrência com um ou mais operadores). Tais disposições dizem respeito ao intercâmbio de serviços e às condições em que os operadores de serviços podem intervir em mercados estrangeiros. Por força do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS), as partes podem livremente determinar que sectores de serviços estão dispostas a abrir aos operadores estrangeiros (a chamada abordagem ascendente, bottom-up) e em que condições. Acresce que o GATS reconhece explicitamente o direito soberano dos membros da OMC de regulamentarem as actividades económicas e não económicas nos respectivos territórios na prossecução dos seus objectivos políticos. No que se refere aos serviços abrangidos por estas disposições, a cada uma das partes contratantes assiste o direito de determinar as obrigações específicas que podem ser impostas aos operadores. Os membros da OMC podem excluir dos compromissos assumidos no âmbito do GATS os sectores relativamente aos quais consideram que uma abertura à concorrência pode pôr em risco, por exemplo, a disponibilidade, a qualidade e a acessibilidade dos preços dos serviços em causa. Em consequência, podem manter esses serviços em situação de monopólio (público ou privado). As negociações no contexto da OMC não têm qualquer influência directa ou indirecta nas decisões dos Estados-Membros de privatizar certas empresas.

101. Neste contexto, a Comunidade Europeia decidiu livremente assumir compromissos relativamente a certos serviços de interesse geral já abertos à concorrência no mercado interno. Por força destes compromissos, aos operadores estrangeiros é garantido acesso ao mercado na Comunidade Europeia em condições idênticas, ou por vezes mais restritivas, às que se aplicam a qualquer operador de serviços europeu. Os compromissos assumidos no contexto multilateral da OMC (compromissos GATS) ou num âmbito bilateral não tiveram até à data qualquer impacto na forma como os serviços de interesse geral são regulamentados na legislação comunitária. Também não surtiram qualquer efeito no financiamento dos mesmos. Com efeito, as obrigações mais importantes neste domínio foram assumidas ao nível bilateral e limitam-se à extensão territorial do regime comunitário dos auxílios estatais.

102. Ulteriores negociações na área da liberalização do comércio de serviços, bem como no que se refere ao regime aplicável aos subsídios ao comércio de serviços, estão em curso no contexto da Agenda de Desenvolvimento de Doha. A Comunidade Europeia está também a negociar acordos comerciais bilaterais no sector dos serviços. Neste contexto, como aconteceu no passado, a Comunidade Europeia aborda a problemática dos serviços de interesse geral com o intuito de garantir plena coerência com o nível de liberalização e a regulamentação em vigor no mercado interno.

103. Questões a debater:

(29) Existe alguma evolução específica ao nível da Comunidade Europeia que mereça ser discutida nas negociações comerciais internacionais sobre serviços de interesse geral? Especificar.

5.2. Política de desenvolvimento e de cooperação

104. O principal objectivo da política de desenvolvimento da Comunidade Europeia reside na redução da pobreza nos países em desenvolvimento. Garantir o acesso a um nível mínimo de serviços de interesse geral, é um requisito essencial para cumprir este objectivo, já que os serviços de interesse geral não só satisfazem algumas das necessidades fundamentais do ser humano, como também proporcionam uma plataforma indispensável para o desenvolvimento da economia dos países mais pobres.

105. O investimento privado em serviços de interesse geral pode ajudar a melhorar a prestação de serviços essenciais nestes países. Todavia, a abertura dos mercados e a privatização nos países em desenvolvimento pode também suscitar preocupações legítimas em matéria de governança e de regulamentação. Em consequência, qualquer reforma deverá ter em conta a necessidade de um enquadramento regulamentar e institucional adequado e assentar numa avaliação global do seu impacto no crescimento económico, no emprego, na prestação dos serviços, no acesso equitativo, nas condições ambientais e no orçamento nacional.

106. Questões a debater:

(30) Como poderá a Comunidade apoiar e promover o investimento nos serviços essenciais necessários nos países em desenvolvimento, no contexto da sua política de cooperação para o desenvolvimento?

6. Conclusões práticas

107. A Comissão convida todas as partes interessadas a pronunciar-se sobre as questões suscitadas no presente Livro Verde. As respostas poderão ser enviadas por correio para o seguinte endereço: COMISSÃO EUROPEIA Consulta - Livro Verde sobre Serviços de Interesse Geral BREY 7/342 B-1049 Bruxelas Ou por correio electrónico para o seguinte endereço: SGI-Consultation@cec.eu.int Os eventuais comentários deverão ser enviados até 15 Setembro de 2003. As respostas e os comentários devem mencionar o número da questão a que se referem. A fim de informar todas as partes interessadas, e desde que os respectivos autores concordem explicitamente com essa divulgação, o Secretariado-Geral da Comissão colocará as contribuições recebidas por correio electrónico, acompanhadas das coordenadas do respectivo autor, no website do Livro Verde, http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/services_general_interest/

108. A partir, designadamente, das contribuições recebidas, a Comissão entende tirar as conclusões que reputar oportunas no Outono e, se o considerar necessário, apresentar propostas concretas.

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