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Bruxelas, 02.05.2006

COM(2006) 187 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

apresentado nos termos do artigo 10.º da decisão-quadro do Conselho, de 19 de Julho de 2002, relativa à luta contra o tráfico de seres humanos {SEC(2006) 525}

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 3

1.1. Antecedentes 3

2. MÉTODO E CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO APLICADOS NO QUE SE REFERE À DECISÃO-QUADRO 4

2.1. Decisões-Quadro com base no n.º 2, alínea b), do artigo 34.º do Tratado da União Europeia 4

2.2. Critérios de avaliação 4

2.3. Contexto da avaliação 5

3. AVALIAÇÃO 6

4. CONCLUSÃO 8

INTRODUÇÃO

Antecedentes

Nos termos do n.º 2 do artigo 10.º da decisão-quadro do Conselho, de 19 de Julho de 2002, relativa à luta contra o tráfico de seres humanos (a seguir designada «decisão-quadro»), a Comissão deve elaborar um relatório sobre as medidas adoptadas pelos Estados-Membros para dar cumprimento à decisão-quadro[?].

O n.º 1 do mesmo artigo estabelece que os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para dar cumprimento à decisão-quadro antes de 1 de Agosto de 2004. Em conformidade com o n.º 2, os Estados-Membros devem transmitir ao Secretariado-Geral do Conselho e à Comissão, dentro do mesmo prazo, o texto das disposições que transpõem para o respectivo direito nacional as obrigações resultantes da decisão-quadro. Com base nestas informações e num relatório escrito da Comissão, o Conselho devia ter examinado, até 1 de Agosto de 2005, em que medida os Estados-Membros adoptaram as disposições necessárias para se conformarem com a decisão-quadro.

Consequentemente, o valor e a pontualidade do presente relatório depende em larga medida da qualidade e pontualidade das informações enviadas pelos Estados-Membros à Comissão. Por carta de 29 de Julho de 2004, a Comissão recordou aos Estados-Membros a obrigação de enviarem as informações relevantes.

No entanto, até 1 de Agosto de 2004, apenas quatro Estados-Membros (França, Finlândia, Chipre e Áustria) tinham notificado à Comissão as medidas tomadas para dar cumprimento à decisão-quadro. Até 15 de Fevereiro de 2005, quinze Estados-Membros (os acima referidos mais a Alemanha, Estónia, República Checa, Malta, Espanha, Grécia, Letónia, Hungria, República Eslovaca, Suécia e Reino Unido) tinham transmitido à Comissão as informações relevantes. A Itália, os Países Baixos e a Eslovénia responderam antes de Maio de 2005, a Dinamarca em 13 de Julho de 2005 e a Bélgica enviou a sua resposta final em 29 de Setembro de 2005. Embora a Polónia tenha enviado os seus documentos em 4 de Janeiro de 2006, o relatório inclui apenas informações limitadas sobre a transposição da decisão-quadro nesse país.

Por último, até ao final de 2005, a Comissão não tinha recebido quaisquer informações ou tinha apenas recebido informações preliminares no que se refere à transposição da decisão-quadro em quatro Estados-Membros: Portugal, Luxemburgo, Irlanda e Lituânia. Por essa razão, o relatório não faz referência a estes Estados-Membros na análise das medidas de aplicação.

Por conseguinte, embora o prazo para a transmissão das disposições de transposição fosse o dia 1 de Agosto de 2004, foram tomadas em consideração no presente relatório, tanto quanto possível, as informações recebidas até ao final de Janeiro de 2006.

Consequentemente, o presente relatório apresenta a situação da legislação nacional de transposição que foi enviada à Comissão até ao final de Janeiro de 2006. Um documento de trabalho dos serviços da Comissão, anexo ao presente relatório, apresenta uma análise pormenorizada das medidas nacionais adoptadas pelos Estados-Membros para dar cumprimento à decisão-quadro.

MÉTODO E CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO APLICADOS NO QUE SE REFERE À DECISÃO-QUADRO

Decisões- Quadro com base no n.º 2, alínea b), do artigo 34.º do Tratado da União Europeia

A decisão-quadro baseia-se no Tratado da União Europeia (TUE), em especial no artigo 29.º, na alínea e) do artigo 31.º e no n.º 2, alínea b), do artigo 34.º.

As decisões-quadro podem ser comparadas ao instrumento jurídico representado pelas directivas[?]. Estes dois instrumentos vinculam os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios. No entanto, as decisões-quadro não produzem efeito directo. A Comissão não tem um direito de acção judicial perante o Tribunal de Justiça, pelo menos na fase actual de desenvolvimento do direito europeu, para impor a transposição de uma decisão-quadro, a nível dos Estados-Membros. Não obstante, o Tribunal de Justiça pode emitir pareceres sobre qualquer litígio entre Estados-Membros relativamente à interpretação ou aplicação (incluindo a transposição) deste tipo de instrumento. O eventual exercício deste direito requer bases concretas sólidas, que o relatório da Comissão pode contribuir para criar.

Critérios de avaliação

Para determinar de forma objectiva se uma decisão-quadro foi integralmente transposta por um Estado-Membro, certos critérios gerais, elaborados para fins análogos para as directivas, devem ser aplicados, mutatis mutandis, às decisões-quadro:

1. A forma e os meios para alcançar o resultado têm de ser escolhidos de modo a garantir que a directiva funcione eficazmente, tendo em conta os seus objectivos[?];

2. Cada Estado-Membro é obrigado a executar as directivas de forma a satisfazer os requisitos de clareza e certeza jurídica e transpor assim as disposições da directiva para disposições nacionais com força vinculativa[?];

3. A transposição de uma directiva não exige obrigatoriamente a sua transcrição exacta. Assim, por exemplo, podem ser suficientes medidas adequadas já em vigor, desde que a aplicação integral da directiva seja garantida de forma suficientemente clara e precisa[?];

4. As directivas devem ser aplicadas dentro do prazo previsto nas mesmas[?].

Ambos os instrumentos são vinculativos «relativamente aos resultados a alcançar», o que pode ser definido como uma situação jurídica ou de facto que concretiza o interesse que o instrumento do Tratado em causa deverá assegurar[?].

A avaliação geral da forma como os Estados-Membros deram cumprimento à decisão-quadro baseia-se, sempre que possível, nos critérios supramencionados.

Contexto da avaliação

Como observação preliminar, é de referir o contexto jurídico e o seguimento do relatório de avaliação. Tal como já foi referido, a Comissão tem, no âmbito do primeiro pilar, a possibilidade de dar início a um processo por infracção contra um Estado-Membro. Uma vez que esta possibilidade não lhe é reconhecida pelo Tratado UE, a natureza e o objectivo do presente relatório diferem, como é evidente, dos de um relatório sobre a aplicação de uma directiva do primeiro pilar por parte dos Estados-Membros. Todavia, uma vez que a Comissão está plenamente associada aos trabalhos nos domínios abrangidos pelo terceiro pilar[?], deve logicamente ser encarregada da avaliação factual das medidas de transposição. O relatório deve, por seu turno, permitir que o Conselho avalie até que ponto os Estados-Membros tomaram as medidas necessárias para dar cumprimento à decisão-quadro.

Uma segunda observação preliminar diz respeito à natureza específica do domínio que está a ser regulamentado. A decisão-quadro destina-se a lutar contra o tráfico de seres humanos, assegurando uma harmonização mínima das sanções.

Desde a adopção, em 1997, da Acção Comum do Conselho relativa à acção contra o tráfico de seres humanos e a exploração sexual de crianças[?], o número de iniciativas aumentou consideravelmente, tanto a nível nacional como regional. Tanto o plano de acção de Viena[?] como o Conselho Europeu de Tampere[?] instaram à adopção de disposições adicionais para assegurar uma maior regulamentação de determinados aspectos do direito penal e do processo penal.

A presente decisão-quadro destinava-se a complementar os instrumentos existentes utilizados na luta conta o tráfico de seres humanos.

Embora a avaliação possa fazer referência a cada um dos artigos, e o faça, os artigos não podem, evidentemente, ser considerados de forma isolada. A execução incompleta ou a não execução de um artigo ou de uma parte de um artigo terá repercussões sobre as disposições relacionadas que, consideradas separadamente, poderiam parecer em conformidade com as exigências da decisão-quadro, o que afectaria todo o sistema. A avaliação tomará em conta, se for caso disso, o contexto jurídico nacional em matéria penal.

AVALIAÇÃO

O objectivo da decisão-quadro consiste em aproximar as legislações dos Estados-Membros no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal no âmbito da luta contra o tráfico de seres humanos. Introduz, além disso, um quadro comum de disposições a nível europeu destinadas a abordar algumas questões como a penalização, as sanções penais e outras sanções, as circunstâncias agravantes, a competência, as acções penais e a protecção e assistência às vítimas.

Neste contexto, visto que nem todos os Estados-Membros transmitiram à Comissão os textos relevantes das respectivas disposições de transposição, a avaliação factual e as conclusões extraídas baseiam-se por vezes em dados incompletos. A Comissão não recebeu, por exemplo, informações relativas à transposição da decisão-quadro por parte da Irlanda, Luxemburgo, Portugal e Lituânia.

Deve também realçar-se que os sistemas jurídicos dos Estados-Membros são extremamente diferentes e que é muitas vezes difícil estabelecer comparações entre os diversos conceitos e expressões jurídicos. Além disso, a existência de legislação nem sempre garante uma transposição integral – esta depende também do rigor e do espírito que presidem ao controlo da aplicação por parte dos tribunais e/ou administrações nacionais. Dada a natureza das informações apresentadas, a Comissão não dispõe necessariamente das informações indispensáveis para avaliar esse controlo de aplicação.

Artigo 1.º

O artigo 1.º define o tráfico de seres humanos como tendo por objectivo a exploração do trabalho ou a exploração sexual. Os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que o recrutamento, o transporte, a transferência, a guarida e qualquer outra forma de tratamento de uma pessoa abrangida por esta definição sejam puníveis. Por conseguinte, devem em especial ser puníveis os actos criminosos que impliquem o abuso de uma posição de vulnerabilidade física ou mental de uma pessoa.

Quanto a esta questão, afigura-se que a legislação de praticamente todos os Estados-Membros reflecte as disposições da decisão-quadro. Uma ampla maioria dos Estados-Membros parece dar cumprimento ao artigo 1.º, satisfazendo desta forma as exigências da decisão-quadro. Todos os Estados-Membros definiram infracções especificamente relacionadas com o tráfico de seres humanos, embora existam diferenças devido à diversidade das tradições metodológicas. Além disso, o consentimento de uma vítima na sua exploração[?] é irrelevante quando tiverem sido utilizados meios como a coacção, a manipulação, etc. Alguns Estados-Membros estão dotados de disposições que dão especificamente cumprimento ao n.º 2 do artigo 1.º (Alemanha, Bélgica, Itália, Letónia, Suécia, Eslováquia, Áustria, Malta, França e Países Baixos).

Contudo, dos documentos enviados à Comissão conclui-se que as legislações polaca e estónia não contemplam infracções específicas, tal como definidas na decisão.

Artigo 2.º

Segundo as informações fornecidas à Comissão, a maior parte dos Estados-Membros fez apenas referência às regras gerais existentes em matéria de cumplicidade e de infracções não consumadas no âmbito do respectivo sistema penal. Alguns Estados-Membros não transmitiram informações pormenorizadas no que se refere à cumplicidade. Mencionam nos documentos que enviaram as disposições existentes no que diz respeito aos cúmplices em infracções (Dinamarca, Letónia, Eslováquia e Estónia). Chipre e a Finlândia não forneceram informações à Comissão no que se refere à instigação. A Grécia e a Eslovénia não forneceram informações relativas ao artigo 2.º da decisão-quadro. Resumindo, esta disposição da decisão-quadro parece ser respeitada em praticamente todos os casos, embora apenas alguns Estados-Membros estejam dotados de disposições específicas na matéria. Os Estados-Membros têm, na maior parte dos casos, disposições de carácter geral relativas à instigação, auxílio, cumplicidade e tentativa que se aplicam igualmente às infracções relativas ao tráfico de seres humanos.

Artigo 3.º

O tráfico de seres humanos é um crime grave, muitas vezes cometido contra pessoas particularmente vulneráveis e deve ser punível com sanções penais efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Deve ser objecto não só de acções tomadas individualmente por cada Estado-Membro, mas também de uma abordagem global de que faça parte integrante a definição dos elementos de direito penal comuns a todos os Estados-Membros. Deve ser consagrada especial atenção às sanções relativas a infracções que são cometidas em circunstâncias agravantes, por exemplo quando ponham em perigo a vida da vítima ou quando são cometidas com especial violência contra a vítima. A questão de saber se as sanções penais aplicáveis nos Estados-Membros são suficientemente eficazes e dissuasivas poderá, nestas circunstâncias, ser respondida afirmativamente. Na maior parte dos casos, os Estados-Membros prevêem sanções máximas muito severas relativamente às infracções no domínio do tráfico de seres humanos, em especial no que se refere às infracções cometidas em circunstâncias agravantes, que nalguns casos são puníveis com prisão perpétua. Nos termos do n.º 2, alínea b), do artigo 3.º da decisão-quadro, os Estados-Membros aplicam sanções diferentes em função da idade da vítima às infracções cometidas para efeitos de exploração sexual. Contudo, poderá colocar-se a questão de saber se todas as infracções relacionadas com o tráfico de seres humanos cometidas contra crianças (ou seja, incluindo o tráfico para efeitos de exploração do trabalho e abrangendo todas as pessoas com idade inferior a dezoito anos e não apenas aquelas que não tenham atingido a maioridade sexual) deveriam ser consideradas como tendo sido cometidas em circunstâncias agravantes. Esta abordagem abrangente parece assegurar uma protecção mais adequada das crianças, garantindo uma maior coerência com a Convenção sobre os Direitos da Criança de 1989 (CDC)[?] , que constitui o instrumento internacional mais importante em matéria de direitos das crianças e que prevê igualmente disposições relativas ao tráfico de crianças[?], aplicando-se a todas as crianças de idade inferior a 18 anos.

Artigos 4.º e 5.º

A decisão-quadro introduz o conceito de responsabilidade das pessoas colectivas paralelamente ao da responsabilidade das pessoas singulares. As pessoas colectivas são consideradas responsáveis pelas infracções cometidas em seu benefício por qualquer pessoa, agindo individualmente ou enquanto membro de um órgão da pessoa colectiva, ou, por exemplo, que exerça um poder de decisão. As sanções aplicáveis às pessoas colectivas serão: “ efectivas, proporcionadas e dissuasivas”; incluem multas ou coimas e eventualmente sanções específicas como a interdição temporária ou permanente de exercer uma actividade comercial, a dissolução por via judicial ou a exclusão do benefício de vantagens ou auxílios públicos. A legislação da maioria dos Estados-Membros prevê a possibilidade de aplicar sanções às pessoas colectivas através de medidas penais ou administrativas. Apenas a República Checa, a Letónia e a República Eslovaca não prevêem, na respectiva legislação, que as pessoas colectivas sejam consideradas responsáveis pelas infracções penais. O artigo 5.º da decisão-quadro estabelece que a sanção mínima para as pessoas colectivas é a aplicação de multas ou coimas. Afigura-se que os artigos 4.º e 5.º foram, em larga medida, executados.

Artigo 6.º

É provável que todos os Estados-Membros estejam em condições de respeitar este artigo no que se refere à aplicação do princípio da territorialidade estabelecido no n.º 1, alínea a), do artigo 6.º. Quanto à competência extraterritorial, a maioria dos Estados-Membros dispõe ou disporá de regras que, a diversos níveis, abrangem os princípios de personalidade activa e passiva, como previsto no n.º 1, alíneas b) e c), do artigo 6.º. Afigura-se que a grande maioria dos Estados-Membros define a sua competência relativamente às infracções cometidas no estrangeiro por um seu nacional, em conformidade com o n.º 1, alínea b), do artigo 6.º. Trata-se de um princípio particularmente importante no domínio do tráfico de seres humanos, que apresenta, frequentemente, uma dimensão transnacional. A situação geral no que diz respeito ao n.º 1, alínea c), do artigo 6.º da decisão-quadro do Conselho, relativo à competência no que se refere às infracções cometidas em benefício de uma pessoa colectiva estabelecida no território do Estado-Membro, é menos clara. Alguns Estados-Membros, como por exemplo o Reino Unido, transpuseram a disposição. Outros, como por exemplo a Dinamarca, decidiram não aplicar esta regra em matéria de competência, visto a infracção ser cometida fora do respectivo território e informaram a Comissão em conformidade com os n.ºs 2 e 4 do artigo 6.º. A Hungria não define a sua competência de acordo com o n.º 1, alínea c), do artigo 6.º, embora a legislação húngara regulamente normalmente a responsabilidade das pessoas colectivas.

Artigo 7.º

O artigo 7.º regulamenta duas questões diferentes. Estabelece, em primeiro lugar, que as infracções em matéria de tráfico de seres humanos não dependem da denúncia ou da acusação feitas pela vítima. Na generalidade, parece que os Estados-Membros cumprem esta obrigação. Em segundo lugar, o artigo 7.º obriga os Estados-Membros a garantirem a protecção e a assistência específicas às vítimas, em especial às crianças. Trata-se, principalmente, da aplicação da Decisão-Quadro 2001/220/JAI do Conselho, de 15 de Março de 2001, relativa ao estatuto da vítima em processo penal. Contudo, apenas um número reduzido de Estados-Membros enviou à Comissão informações relevantes no que se refere à aplicação do artigo 7.º da decisão. Por conseguinte, é difícil avaliar este aspecto da transposição.

Artigo 8.º

A Comissão não recebeu informações específicas relativas à transposição em Gibraltar.

CONCLUSÃO

De realçar que nem todos os Estados-Membros apresentaram atempadamente à Comissão a totalidade dos textos relevantes das suas disposições de transposição. Desta forma, a avaliação e as conclusões do presente relatório são algumas vezes baseadas em informações incompletas.

Com base nas informações fornecidas, afigura-se que as exigências previstas na decisão-quadro do Conselho foram na generalidade cumpridas pelos Estados-Membros – quer porque já existia legislação nacional, quer através da aplicação de legislação nova e específica. Nos casos em que se afigura que a decisão-quadro do Conselho não foi integrada na legislação nacional, a Comissão convida os Estados-Membros em causa a corrigirem esta situação o mais rapidamente possível, através da adopção de legislação de transposição.

Contudo, na sequência da decisão-quadro do Conselho, os Estados-Membros dispõem agora, na generalidade, de disposições específicas de direito penal que prevêem a penalização do tráfico de seres humanos para efeitos de exploração sexual e do trabalho e a aplicação de sanções proporcionais e dissuasivas. Além disso, as infracções cometidas em circunstâncias agravantes são puníveis com sanções particularmente severas. Por outro lado, os níveis das sanções nos Estados-Membros podem variar consideravelmente e a Comissão poderá ter de analisar a possibilidade de uma maior harmonização neste domínio. Na maioria dos casos, os Estados-Membros não necessitam de alterar a sua legislação nacional por forma a dar cumprimento ao artigo 6.º da decisão-quadro do Conselho, uma vez que se encontravam já em vigor medidas anteriores. Em termos gerais, os Estados-Membros deram cumprimento ao n.º 1 do artigo 7.º da decisão-quadro. Não obstante, os regimes de protecção e de assistência poderão ser objecto de uma análise posterior, uma vez que a Comissão dispõe apenas de informações limitadas no que se refere à aplicação dos n.ºs 2 e 3 do artigo 7.º.

No que se refere em especial às vítimas vulneráveis, a Comissão recebeu também apenas informações limitadas, não podendo, por conseguinte, efectuar uma avaliação exaustiva quando a este aspecto. Nos termos do plano de acção adoptado pelo Conselho em 1 e 2 de Dezembro de 2005, a Comissão irá elaborar nova legislação relativa às vítimas vulneráveis em processos penais. Para o fazer, a Comissão necessitará de informações adicionais específicas sobre a legislação relevante dos Estados-Membros. Por outro lado, a Comissão poderá ter de recolher informações sobre a opinião das autoridades ou organizações de apoio às vítimas a fim de avaliar, de forma exaustiva e tão objectiva quanto possível, o impacto da decisão-quadro sobre a prática do apoio e assistência às vítimas. Por último, salienta-se que logo que seja apresentado um relatório sobre a decisão-quadro do Conselho de 22 de Dezembro de 2003[?] relativa à luta contra a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil, cujo prazo de transposição foi fixado em 20 de Janeiro de 2006, a Comissão poderá apresentar uma panorâmica mais completa da transposição da legislação relevante em matéria de tráfico de seres humanos nos Estados-Membros. Esta panorâmica será posteriormente completada pelo relatório sobre a aplicação da Decisão-Quadro 2002/946/JAI, de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção do auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares e da Directiva 2004/81/CE relativa ao título de residência concedido aos nacionais de países terceiros que sejam vítimas do tráfico de seres humanos ou objecto de uma acção de auxílio à imigração ilegal, e que cooperem com as autoridades competentes, que a Comissão deve apresentar o mais tardar em 6 de Agosto de 2008 (artigo 16.º da directiva).

[1] JO L 203 de 1 de Agosto de 2002.

[2] Artigo 249.º do Tratado CE.

[3] Ver jurisprudência relativa à execução das directivas: processo 48/75, Royer, Col. 1976, p. 497, ponto 518.

[4] Ver jurisprudência relativa à execução das directivas: processo 239/85 Comissão/Bélgica, Col. 1986, pp. 3645 a 3659. Ver também o processo 300/81 Comissão /Itália, Col.1983, pp. 449 a 456.

[5] Ver a jurisprudência pertinente sobre a aplicação das directivas, por exemplo, processo 29/84 Comissão/Alemanha, Col.1985, pp. 1661 a 1673.

[6] Ver jurisprudência relevante sobre a transposição das directivas, por exemplo : processo 52/75 Comissão/Itália, Col. 1976, pp. 277 a 284. Ver, em geral, os relatórios anuais da Comissão sobre o acompanhamento da aplicação do direito comunitário, por exemplo, COM (2001) 309 final.

[7] Ver PJG Kapteyn e P. Verloren van Themaat «Introduction to the Law of the European Communities», terceira edição, 1998, p. 328.

[8] N.º 2 do artigo 36.º do Tratado da União Europeia.

[9] JO L 63 de 4.3.1997, p. 2.

[10] JO C 19 de 23.1.1999, p. 1.

[11] http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99/oct99_en.htm

[12] N.º 2 do artigo 1.º da Decisão-Quadro do Conselho 2002/629/JAI

[13] JO L 13 de 20.1.2004, p. 44.

[i] A seguir designada por CDC. Podem ser obtidas informações mais pormenorizadas sobre o conteúdo e o estado de ratificação nos sítios web do ACNUR( http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/crc.htm )ou da UNICEF ( http://www.unicef.org/crc/crc.htm ).

[ii] Segundo a CDC, as crianças não são apenas vítimas (reais ou potenciais) que necessitam de protecção, mas têm também direitos claramente previstos na CDC: a defesa do interesse superior da criança (artigo 3.º), o princípio da não-discriminação (artigo 2.º), o direito à participação (artigo 12.º), o direito à sobrevivência e ao desenvolvimento (artigo 6.º). Nos termos do artigo 12.º da CDC, as opiniões da crianças devem ser devidamente tomadas em consideração, de acordo com a sua idade e maturidade. A CDC inclui disposições específicas (artigos 32.º, 33.º, 34.º, 35.º e 36.º) relativas à exploração, abuso e tráfico. No que se refere à definição de “exploração”, a CDC reconhece à criança o direito de ser protegida contra “a exploração económica ou a sujeição a trabalhos perigosos ou capazes de comprometer a sua educação, prejudicar a sua saúde ou o seu desenvolvimento físico, mental, espiritual, moral ou social”, bem como contra todas as formas de exploração e de violência sexuais, em especial a exploração de crianças para a prostituição e a pornografia. Outros artigos relevantes incluem o direito à protecção da criança privada do seu ambiente familiar (artigo 20.º) e a não utilização de penas privativas da liberdade (artigo 37.º).