1.Introdução

A economia europeia deu provas da sua capacidade de resistência face a desafios importantes. Em 2016, tanto a economia da UE como a da área do euro cresceram perto de 2 %. O emprego na UE chegou a 232,9 milhões de pessoas, o maior número alguma vez registado. As previsões económicas da Comissão Europeia da primavera de 2017 evidenciam uma melhoria das finanças públicas: o défice das administrações públicas na área do euro, que era superior a 6 % há alguns anos, deverá ser de 1,4 % este ano, e prevê-se que o rácio dívida/PIB, após anos de acentuado agravamento, diminua gradualmente para se situar ligeiramente abaixo de 90 % no próximo ano. O crescimento económico tem beneficiado da resiliência dos fatores internos, de políticas económicas propícias, nomeadamente uma política monetária acomodatícia e políticas orçamentais não restritivas, bem como de uma melhoria gradual a nível do comércio mundial e de uma taxa de câmbio do euro relativamente favorável. No entanto, a evolução da economia continua a ser entravada pela fraca produtividade subjacente e pelo legado da crise, nomeadamente as desigualdades persistentes e as disparidades entre países. Prevalece um elevado nível de incerteza, em virtude essencialmente de fatores externos, sendo imprescindível estimular o potencial de crescimento.

Para se reforçar as tendências positivas e a convergência no seio da UE, as economias precisam de ser mais competitivas, resilientes, inclusivas e inovadoras. É este o objetivo das recomendações formuladas no âmbito do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas. As reformas são facilitadas por um clima propício e são absolutamente necessárias para sustentar as atuais tendências positivas no terreno social e económico, bem como para escorar a modernização das nossas economias. Se forem bem concebidas, devidamente programadas e tiverem em conta os efeitos distributivos, essas reformas poderão habilitar os cidadãos da UE e as empresas a dar o seu contributo para o crescimento e dele beneficiar, promover a convergência e minimizar os possíveis efeitos adversos das mudanças. A implementação destas reformas deverá igualmente contribuir para acentuar a convergência no interior da UE e da área do euro, nomeadamente reforçando a sua capacidade de resistência.

As reformas têm de ter em devida conta a especificidade da situação socioeconómica e dos desafios com que se defronta cada Estado-Membro. Desde 2010 que têm sido adotadas reformas significativas no mercado de trabalho, com especial relevo para alguns dos países mais afetados pela crise. Estas reformas contribuíram para melhorar a capacidade de ajustamento das suas economias, restaurar a competitividade e expandir o emprego. Outras reformas procuraram melhorar o ambiente empresarial e o funcionamento dos mercados financeiros e de produtos. Recentemente, tem-se dado ênfase crescente ao aligeiramento da fiscalidade do fator trabalho, bem como à modernização das políticas sociais e dos parâmetros do mercado de trabalho, com vista ao seu melhor funcionamento e a uma repartição equitativa dos benefícios do crescimento entre os diferentes estratos sociais. No entanto, há que envidar esforços suplementares, em particular na reforma dos mercados de produtos e serviços e na modernização da administração pública, que constituem domínios importantes para fomentar o investimento e promover a integração comercial e a competitividade.

Importa igualmente que as reformas assegurem a sustentabilidade a longo prazo da recuperação económica e reforcem a capacidade de resistência a futuros desafios económicos e societais. Para tal, é imprescindível dar maior ênfase às reformas que fomentam o investimento em infraestruturas sociais, na educação - nomeadamente a educação e os cuidados na primeira infância - e na aprendizagem ao longo da vida. São também necessárias mais reformas que promovam a capacidade de investigação e inovação e melhorem a produtividade. Tais reformas poderiam beneficiar os Estados-Membros em processo de recuperação, que se encontram sujeitos a uma pressão crescente no sentido de uma especialização em indústrias intensivas em conhecimento. Poderiam também ajudar os países que padecem de uma debilidade crónica no crescimento da produtividade. Além disso, deverá ser dada especial atenção à eficiência geral dos sistemas de segurança social e fiscais. Nos países em que o aforro é excedentário e o investimento é baixo, é necessário um investimento adicional para garantir o sucesso económico no futuro, em especial num contexto de envelhecimento demográfico.

Existem ainda muitas restrições que entravam a atividade económica. Os afluxos de investimento direto estrangeiro continuam a ser fracos, e a integração e diversificação comerciais em algumas partes da economia da UE permanecem pouco expressivas. Continuam a existir restrições a nível dos serviços profissionais, bem como requisitos regulamentares e cargas administrativas desproporcionadas em determinados setores de serviços. Por outro lado, persistem a fragmentação e a ineficiência dos mercados de contratos públicos. Estes fatores continuam a dificultar a integração comercial no mercado interno e a refrear a integração das empresas na cadeia de valor, impondo-lhes custos adicionais ou restringindo o seu acesso aos mercados. Impulsionar a inovação e a produtividade e reduzir as disparidades no desempenho económico entre empresas, setores e regiões cria condições para uma progressão salarial dinâmica e para uma melhoria do rendimento disponível das famílias.

As prioridades sociais devem constituir um vetor essencial dos esforços de reforma. Tal como salientado no Livro Branco sobre o futuro da Europa e no documento de reflexão sobre a dimensão social da Europa até 2025, a retoma faz-se ainda sentir de forma díspar nos diferentes estratos sociais e regiões. Continua a ser altamente prioritário sanar as sequelas da crise, desde o desemprego de longa duração até aos elevados níveis de dívida pública e privada. São necessárias reformas estruturais para promover a justiça social, atenuar as desigualdades de rendimento e sustentar uma convergência ascendente. A conceção e a implementação dos programas de reformas não pode deixar de ter em conta as prioridades e as consequências na esfera social.

A Comissão apresentou a sua proposta de um Pilar Europeu dos Direitos Sociais com o objetivo de contribuir para a resolução de alguns destes problemas e nortear um processo reforçado de convergência. Este pilar visa estabelecer um conjunto de princípios essenciais para promover o funcionamento harmonioso e a equidade dos mercados de trabalho e dos sistemas de segurança social, servindo para orientar um processo de convergência renovado. A análise e as recomendações efetuadas no âmbito do Semestre europeu deverão traduzir e promover os princípios consagrados no pilar, aferindo, controlando e comparando os progressos alcançados na sua implementação. Em diversos domínios proceder-se-á a uma avaliação comparativa e a um intercâmbio de melhores práticas. Os progressos alcançados serão rastreados com recurso a um painel de avaliação social.

O Semestre Europeu e as recomendações específicas por país proporcionam orientações anuais para as reformas dos Estados-Membros. As recomendações dirigidas aos Estados-Membros, embora sejam adaptadas anualmente a fim de ter em conta os progressos registados e as alterações conjunturais, estão solidamente ancoradas nas grandes prioridades delineadas no discurso do Presidente da Comissão sobre o Estado da União e na Análise Anual do Crescimento. Para os países da área do euro, têm igualmente em conta as recomendações para a política económica da área do euro. É essencial assegurar a coerência entre as recomendações para a área do euro e as recomendações específicas por país, para se obter uma adequada dosagem de políticas ao nível da área do euro e para que os efeitos de repercussão dentro dessa área sejam devidamente tidos em conta no processo de conceção das diferentes políticas. A perspetiva mais ampla e a prazo mais longo da Estratégia Europa 2020 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para 2030 são importantes para a orientação anual da ação política, e são plenamente integrados no Semestre Europeu.

A Comissão adotou medidas concretas para melhorar e apoiar a implementação e a apropriação das reformas pelos Estados-Membros. Tal como em anos anteriores, as recomendações baseiam-se num diálogo alargado a vários níveis com o Parlamento Europeu, os parlamentos nacionais, as autoridades públicas dos EstadosMembros, os parceiros sociais, a sociedade civil e outras partes interessadas. Pela primeira vez, a Comissão consultou os Estados-Membros sobre o projeto de relatórios por país publicados em fevereiro, reforçando assim o entendimento comum sobre as principais prioridades económicas e sociais. Além disso, a Comissão organiza regularmente consultas com os parceiros sociais a nível nacional e da UE e convidou os Estados-Membros a dar maior ênfase ao contributo dos parceiros sociais nacionais, nomeadamente através de uma cooperação mais estreita na elaboração dos Programas Nacionais de Reformas e de uma consulta nas principais etapas do Semestre Europeu. Nas suas propostas de recomendações específicas por país deste ano, a Comissão focaliza-se, além disso, nas questões que exigem uma atenção mais premente.

2.Progressos gerais na realização das reformas e na correção dos desequilíbrios

A experiência dos anos mais recentes confirma que os Estados-Membros estão empenhados em prosseguir as reformas estruturais de forma ativa. O andamento dos progressos na implementação de cada recomendação específica por país pode apreciar-se com maior clareza se se considerar todo o período desde a sua adoção. A grande maioria das reformas registaram progressos substanciais, embora com diferentes ritmos e graus de intensidade de implementação pelos Estados-Membros. A fim de fomentar a apropriação das reformas pelos Estados-membros e contribuir para a sua melhor implementação, a Comissão passou a focar-se nas principais questões prioritárias, com relevância macroeconómica e social. Ao longo dos últimos ciclos do Semestre Europeu, as recomendações focalizaram-se progressivamente nas medidas de reforma suscetíveis de serem implementadas num prazo de 12 a 18 meses. Embora tal seja essencial para se criar uma dinâmica e lançar os primeiros passos, esse horizonte temporal não permite uma genuína avaliação: a experiência mostra que, com frequência, as reformas se processam de modo gradual, durante um período de tempo mais longo, devendo o seu impacto ser aferido ao longo de vários anos.

Cerca de dois terços das recomendações específicas por país emitidas até 2016 foram implementadas com, pelo menos, «alguns progressos». Desde 2011, o Conselho emitiu anualmente um conjunto de recomendações dirigidas a cada EstadoMembro. As reformas visadas são frequentemente de grande alcance e requerem um certo tempo para serem preparadas e implementadas em consonância com as práticas nacionais. Os governos, os parlamentos nacionais, os parceiros sociais, outras partes interessadas e os cidadãos precisam de lhes dedicar tempo, realizar debates e efetuar análises a fim de obter os melhores resultados para as questões que são objeto das recomendações, que exigem, em geral, soluções de compromisso para ter em consideração os diferentes condicionalismos de ordem económica, social, institucional e política.

Os progressos na implementação das recomendações dos anos anteriores são consideravelmente mais significativos do que os realizados de há um ano para cá. Este facto vem confirmar que a implementação de reformas exige algum tempo, pelo que é importante avaliar esse processo numa perspetiva de médio prazo e não meramente de curto prazo. De um ponto de vista plurianual, os progressos mais acentuados nas reformas têm-se verificado nos domínios que dizem respeito à política e governação orçamental, bem como aos serviços financeiros, facto que se deve em grande parte aos esforços mobilizados para a superação da crise económica e financeira, em virtude da necessidade de remediar os elevados níveis de dívida e de défice e de estabilizar o setor financeiro. Em muitos países, foram adotadas medidas importantes com vista a melhorar a sustentabilidade dos sistemas de pensões. Os domínios em que os progressos têm sido mais lentos são a saúde e os cuidados prolongados, o alargamento da base tributária, a melhoria do ambiente empresarial, o acesso ao financiamento e a concorrência no setor dos serviços. De entre estes domínios, alguns constituem prioridades a prazo mais longo, que se tornarão mais prementes devido aos crescentes desafios demográficos, e poderão assumir maior relevo se o crescimento permanecer moderado. Desde o lançamento do Semestre Europeu em 2011, o ritmo dos progressos - se avaliado um ano após a adoção das recomendações - tem vindo a abrandar ligeiramente, o que poderá em parte dever-se ao facto de se ter começado pelas reformas mais fáceis, bem como a um maior sentimento de urgência durante a crise. Esta tendência foi todavia interrompida com a implementação das recomendações específicas por país de 2016.

Gráfico 1: Implementação das recomendações específicas por país: avaliação anual em cada ano consecutivo desde 2011

Gráfico 2: Implementação global das recomendações específicas por país de 2011-2016 até ao momento (avaliação plurianual)