Parecer sobre a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta um programa de acção da alfândega comunitária (« Alfândega 2000 »)

(95/C 301/03)

Em 7 de Junho de 1995, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 100º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 12 de Julho de 1995, sendo relator H. Giesecke.

Na 328ª Reunião Plenária (sessão de 14 de Setembro de 1995), o Comité adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A realização do mercado interno em 1 de Janeiro de 1993 foi um passo decisivo e auspicioso no desenvolvimento da Comunidade. A concretização dos objectivos do mercado interno definidos no artigo 7º-A do Tratado CE exigiu que as administrações aduaneiras nacionais e os declarantes se sujeitassem a numerosos processos de adaptação, que, na opinião da Comissão, se encontram praticamente concluídos.

1.2. O funcionamento de uma zona de comércio sem fronteiras aduaneiras entre os 15 Estados-Membros da Comunidade pressupõe a aplicação, em toda a zona aduaneira comunitária, de um procedimento aduaneiro uniforme para transacções da mesma natureza, que tenha em conta, tanto quanto possível, todos os aspectos do comércio livre de mercadorias no mercado interno. Aos cidadãos e aos operadores económicos - quer dos Estados-Membros quer também, em particular, dos países terceiros - deverá ser assegurado, em toda a zona aduaneira única, um tratamento uniforme por parte dos serviços aduaneiros.

1.3. A legislação aduaneira comunitária - o código aduaneiro e o respectivo regulamento de execução - requer uma aplicação uniforme por parte quer das administrações aduaneiras dos 15 Estados-Membros, quer dos agentes económicos. A interpretação uniforme destas disposições comuns só é possível mediante a adopção de processos administrativos harmonizados, normalizados e simplificados.

1.4. Tendo em vista a ampliação das relações económicas internacionais, celebrou a Comunidade numerosos acordos com países terceiros, que possibilitaram a sua aproximação ou integração na estrutura económica da CE. A execução dos acordos celebrados exige uma estreita cooperação entre as partes nos planos técnico e administrativo.

1.5. A cooperação com os países terceiros limítrofes da CE pode, em especial, facilitar a circulação transfronteiriça de mercadorias e a aplicação uniforme do direito comunitário pelas administrações aduaneiras dos diferentes Estados-Membros.

1.6. A realização dos objectivos mencionados requer a implantação de uma rede de comunicações eficaz entre os organismos envolvidos. Também os operadores económicos deverão ter acesso aos elementos assim proporcionados, de modo a estarem permanentemente a par do estado da legislação.

1.7. Tanto quanto possível, devem os necessários preceitos legislativos ser elaborados em conjunto pelas instâncias comunitárias, pelos Estados-Membros e pelos meios económicos interessados. Deste modo se facilitará a compreensão dos objectivos das restantes instituições envolvidas.

2. Programa de acção da Comissão

2.1. Com o programa de acção proposto no documento COM(95) 119 final, pretende a Comissão aprofundar a situação criada na sequência da realização do mercado interno e do alargamento da Comunidade a 15 Estados-Membros. A aplicação eficaz e uniforme do direito comunitário é a condição mais importante para garantir a fluidez do comércio interno e externo. Assume particular relevância, neste contexto, a aplicação uniforme da legislação nas fronteiras externas comuns.

2.2. Também a cooperação entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros, os órgãos da Comissão e os operadores económicos deverá ser melhorada no quadro do programa estratégico de cinco anos. Para possibilitar uma utilização economicamente racional dos recursos, haverá que garantir a eficácia e a uniformidade das acções de formação e aperfeiçoamento profissional ministradas aos funcionários aduaneiros dos diversos Estados-Membros. Estes objectivos serão favorecidos pelo estabelecimento coordenado de sistemas electrónicos de informação e tratamento aduaneiro.

2.3. Para criar um ambiente internacional favorável a uma optimização da gestão da fronteira externa comunitária, haverá que aprofundar a cooperação entre as administrações aduaneiras da Comunidade e as dos países terceiros. Os programas comunitários de ajuda que se encontram já em curso de execução deverão, por isso, ser ampliados e tornados tão eficazes quanto possível, como forma de reforçar as capacidades das administrações dos Estados parceiros comerciais da Comunidade. A eficácia dos parceiros permitirá garantir a conformidade das trocas comerciais com as condições acordadas e defender a economia contra práticas comerciais ilegais.

2.4. O cumprimento dos objectivos definidos exige um reforço da transparência de todas as medidas aduaneiras. Um acompanhamento permanente da execução das medidas permitirá ir ajustando a prática por referência aos objectivos de todas as partes envolvidas.

3. Observações do Comité

3.1. O Comité apoia sem reservas as finalidades do programa estratégico. Sem prejuízo das observações que seguem, saúda igualmente o método seguido pela Comissão, que avaliou de modo rápido e pragmático os resultados do programa-piloto executado em 1994 e procurou superar as suas debilidades com o programa de acção agora presente.

3.1.1. O Comité considera, em especial, positivos os seguintes aspectos :

- A natureza do programa, que prevê não só uma parceria estreita entre todos os níveis de administração - das simples estâncias aduaneiras aos serviços da Comissão -, como também a participação dos meios económicos interessados e, portanto, dos cidadãos enquanto agentes económicos;

- A cooperação tão estreita quanto possível com as administrações aduaneiras dos países terceiros ligados à Comunidade por acordos, em especial os Estados em processo de reforma da Europa Central e Oriental e os parceiros comerciais da Bacia Mediterrânea;

- O acompanhamento previsto, que se espera venha a ser incentivo importante para o desenvolvimento de uma prática aduaneira uniforme;

- A avaliação permanente - possibilitada pelo acompanhamento referido - da aplicação da legislação comunitária, para responder às exigências do comércio internacional a que se alude no artigo 6º; assim se garantirá a necessária evolução da legislação vigente;

- A decisão de incluir o Comité entre os destinatários dos relatórios a emitir no processo de acompanhamento; aprecia-se, em particular, a disposição do artigo 3º, nº 2, alínea a), que prevê o recurso a estudos complementares elaborados pelos meios económicos (por exemplo, pelas câmaras de comércio e indústria e pelas associações regionais de ambos os lados da fronteira);

- A exigência de eficácia e simplicidade dos processos aduaneiros, com o recurso a novos métodos de trabalho e a instrumentos de acção mais modernos.

3.2. Sobre as diversas secções do programa estratégico, o Comité aduz as observações que seguem () :

Desenvolver os melhores métodos de trabalho

3.2.1. Uma aplicação uniforme da legislação pressupõe também um mais rápido fluxo da informação no interior da administração de cada um dos Estados-Membros. As informações dirigidas aos Estados-Membros pelos organismos da Comunidade deverão ser transmitidas pelos ministérios competentes de cada um desses Estados aos serviços que lhes estão subordinados, e mediante um processo uniforme. Só assim será possível que os serviços aduaneiros, por exemplo, da Grécia, da Alemanha ou da Suécia, mas também nos aeroportos, disponham em simultâneo da mesma informação e, num quadro de procedimentos aduaneiros uniformes, tenham directamente em conta as instruções transmitidas.

3.2.2. Indispensável para assegurar esta circulação de informações é o estabelecimento de uma infraestrutura moderna que ligue as administrações aduaneiras ao nível da Europa. O primeiro passo nesse sentido será a ligação informática reticular de todas as estâncias aduaneiras de cada Estado-Membro. Na escolha dos sistemas a implantar, haverá, em primeiro lugar, que garantir a compatibilidade com os sistemas dos restantes Estados-Membros e dos sectores económicos relevantes. Considera o Comité imperativo que as interfaces do sistema sejam definidas de acordo com as normas UN-EDIFACT (rede de comunicações aduaneira ao nível da CE).

3.2.3. Esta adopção coordenada de procedimentos aduaneiros com apoio informático é uma das principais exigências da economia europeia. Todos os Estados-Membros da Comunidade se encontram actualmente empenhados em implantar sistemas informáticos e em entabular o diálogo com os meios económicos respectivos. Estes esforços não podem, todavia, conduzir à adopção de 15 soluções nacionais. A união aduaneira e o imperativo de uniformidade na aplicação da legislação - quer se trate do direito aduaneiro (código aduaneiro e seu regulamento de aplicação) ou de domínios jurídicos que lhe estão associados (por exemplo, o direito económico externo, as regras de origem, a protecção da propriedade intelectual, etc.) - em todo o território da Comunidade exigem o estabelecimento de uma rede de comunicações aduaneiras de âmbito europeu.

3.2.4. Entende o Comité, aliás, que a circulação electrónica de dados tornará a informação impressa, a breve prazo, obsoleta na sua utilidade prática. Só por si, esta evolução justifica um amplo recurso a tais sistemas.

3.2.5. Um sistema electrónico transfronteiriço de comunicações permitirá, por exemplo, que as estâncias aduaneiras de partida de um trânsito informem antecipadamente dessa operação a estância de destino situada em outro Estado-Membro. Assim será possível reduzir consideravelmente os casos de fraude que se vêm registando ultimamente no domínio das mercadorias de elevado valor colectável ().

3.2.6. Outro objectivo deste esforço, financeiramente pesado, dos Estados-Membros deverá ser o de permitir, por exemplo, a um declarante da Itália apresentar uma declaração aduaneira em França ou em Portugal, mediante processos informatizados uniformes ao nível comunitário.

3.2.7. Para optimizar a utilização dos limitados recursos das administrações aduaneiras comunitárias, haverá, em complemento das possibilidades já oferecidas por um tratamento aduaneiro simplificado, que adoptar um procedimento que permita sujeitar as mercadorias não comunitárias importadas a um único controlo, quer físico quer aduaneiro, na fronteira externa. Para a aplicação de todas as restantes disposições aduaneiras, poder-se-á recorrer às informações que, a partir dessa operação, passarão a constar de uma base de dados (ver também o ponto 3.2.8). O restante percurso destas mercadorias após transposição da fronteira será, ressalvados os casos de excepção, sujeito a controlo contabilístico. Para a exportação de mercadorias, haverá que adoptar um procedimento simétrico. Ambos os processos requerem uma melhoria da comunicação ao nível da CE.

3.2.8. Cada Estado-Membro conservará disponíveis numa base central as informações necessárias ao procedimento. Eventualmente, poderiam os dados provenientes de toda a Comunidade ser tratados num computador central operado pela Comissão ().

3.2.9. O apetrechamento das administrações aduaneiras com sistemas modernos de tratamento electrónico de dados possibilitará também a comunicação com os meios económicos relevantes. Esta evolução permitirá tornar essencialmente contabilístico o controlo dos movimentos das mercadorias e das operações aduaneiras. Os controlos físicos poderão ser reduzidos ao mínimo indispensável, permitindo acelerar significativamente a circulação das mercadorias.

3.2.10. Por serem aplicáveis a toda a Comunidade, as informações sobre tarifas pautais deveriam ser acessíveis a todos os serviços aduaneiros - e não apenas a alguns -, bem como aos meios económicos relevantes. Deste modo se aumentaria a transparência em matéria de tarifas aduaneiras.

3.2.11. Também para o controlo da circulação de pessoas se poderia recorrer às redes de comunicações, que seriam um instrumento útil para o alargamento dos acordos de Schengen.

3.2.12. Com vista a assegurar a uniformidade na aplicação da legislação, haverá ainda que adoptar critérios uniformes para a realização de controlos nas empresas. Esta é uma condição necessária para garantir a igualdade de tratamento de todos os operadores económicos dos diferentes Estados-Membros.

3.2.13. O moderno controlo técnico aduaneiro das mercadorias entradas pela fronteira externa também não poderá, de futuro, dispensar inteiramente a realização de controlos físicos. Estes deverão ocorrer uma única vez e limitar-se, tanto quanto possível, às categorias de produtos sensíveis. O controlo deverá ser sempre efectuado nos locais cujos serviços aduaneiros disponham de pessoal especializado e dos necessários meios auxiliares. Nos casos restantes, deverá o controlo aduaneiro limitar-se a acções de fiscalização contabilística.

3.2.14. Para se poder combater eficazmente a ocorrência crescente de fraudes, é indispensável uma estreita cooperação quer com as autoridades financeiras dos Estados-Membros, quer com os serviços de investigação aduaneira. O combate ao crime não se pode restringir a acções empreendidas ao nível da fronteira aduaneira.

3.2.15. Entende o Comité que a realização do mercado interno europeu exige um rápido e amplo reforço da cooperação entre os serviços de investigação aduaneira dos Estados-Membros e, de forma gradual, entre estes e os seus homólogos dos principais parceiros comerciais da União. Quanto mais estreita e eficaz for essa cooperação, maiores serão a sua eficácia e o seu efeito dissuasor.

3.2.16. A médio prazo, afigura-se adequada a criação de um serviço comunitário de investigação aduaneira (Euroalfândega, por analogia com a Europol).

3.3. Definição das acções de formação de acordo com as necessidades de uma moderna administração aduaneira

3.3.1. É indispensável que os funcionários aduaneiros dos Estados-Membros tenham acesso a uma formação uniforme em matéria de legislação e procedimentos aduaneiros. Neste contexto, há que ter em conta, a par do princípio da subsidiariedade, as diferentes carreiras dos funcionários aduaneiros e as correspondentes modalidades curriculares de formação.

3.3.2. A carreiras análogas deverão corresponder iguais níveis de formação. Para favorecer este objectivo, é recomendável, pelo menos em algumas carreiras, que se promova o intercâmbio dos formandos.

3.3.3. Afigura-se necessário aprofundar a política comum de formação estabelecida pelo programa Matthaeus. Só o conhecimento dos procedimentos seguidos em outros Estados-Membros permitirá desenvolver a compreensão recíproca face a eventuais dificuldades.

3.3.4. Para tal, não basta promover o intercâmbio de funcionários já plenamente formados; mais útil é permitir aos formandos de cada uma das administrações aduaneiras familiarizarem-se, logo nessa fase das suas carreiras, com as práticas dos restantes Estados-Membros. Este objectivo é concretizável se os formadores ou docentes se encontrarem igualmente inseridos num programa de intercâmbio ao nível comunitário ().

3.3.5. Em simultâneo com a melhoria da formação, deverão as condições de trabalho nas estâncias aduaneiras ser ajustadas ao novo nível das tarefas ().

3.3.6. O Comité sublinha a importância da formação de base e contínua dos trabalhadores alfandegários mas chama a atenção da Comissão para a situação particularmente difícil dos trabalhadores dos despachantes alfandegários, vítimas de despedimentos e que deveriam também eles poder beneficiar das medidas de apoio para a promoção e a reconversão da sua vida profissional.

3.4. Criação de um ambiente internacional favorável à optimização da gestão da fronteira externa

3.4.1. A transparência da aplicação do direito aduaneiro comunitário e, em especial, a identificação de dificuldades suscitadas por essa aplicação são profundamente influenciadas pela acção das administrações aduaneiras dos países terceiros que confinam com o território da Comunidade. As dificuldades que se verificam, por exemplo, na fronteira da Comunidade com os países da Europa Central e Oriental têm certamente natureza diversa das que se registam na fronteira da Grécia com a Turquia ou num aeroporto internacional.

3.4.2. Por esta razão, deverão os diferentes Estados-Membros identificar com exactidão as dificuldades concretas suscitadas e procurar, em conjunto com as restantes administrações aduaneiras da Comunidade, as soluções eficazes. Na medida do necessário, poderá a Comissão contribuir para garantir uma uniforme aplicação do direito aduaneiro na fronteira externa da Comunidade.

3.4.3. Esta cooperação deverá ser praticada, ao nível local, entre os serviços aduaneiros directamente interessados, mas importa também incentivá-la a níveis superiores. Um intercâmbio de funcionários e a prestação de ajudas sob forma de acções de formação e aperfeiçoamento profissionais ou de apoio técnico favorecerão a eficácia dos procedimentos aduaneiros na fronteira comum.

3.4.4. Os programas de apoio deverão, contudo, beneficiar igualmente os países terceiros com os quais a Comunidade concluiu acordos de comércio () e com os quais mantém activas relações comerciais. A aplicação uniforme das disposições do Tratado e a existência dos necessários documentos comprovativos no momento em que as mercadorias transpõem a fronteira são condições de funcionamento dos acordos celebrados.

3.4.5. São, por este motivo, de saudar as acções promovidas pela Comunidade no âmbito dos programas Phare e Tacis, mas importa completá-las, permitindo aos funcionários aduaneiros estrangeiros que seguiram uma formação no domínio da aplicação da legislação beneficiarem de novas acções orientadas para a utilização prática dos conhecimentos adquiridos.

3.4.6. Os problemas suscitados nas fronteiras externas da Comunidade poderiam ser minorados pela difusão de instruções redigidas nas línguas dos países terceiros contíguos; esta solução contribuiria para facilitar aos exportadores e ou transportadores desses países a compreensão das disposições legislativas aduaneiras (um guia para os procedimentos aduaneiros comunitários).

3.5. Desenvolver a informação e a comunicação com os meios económicos

3.5.1. A informação e a comunicação entre a administração e os operadores económicos interessados devem ser melhoradas a todos os níveis. O esclarecimento precoce e detalhado dos operadores económicos sobre as inovações e alterações que irão ser introduzidas no direito aduaneiro comunitário possibilitar-lhes-ia prepararem-se para a nova situação e tomarem, em tempo oportuno, as necessárias disposições.

3.5.2. Por outro lado, a participação activa dos meios económicos - empresas, associações, Comité do Código Aduaneiro e CES - no processo de decisão administrativo favorece o entendimento recíproco e permite evitar desnecessárias dificuldades de execução.

3.5.3. Dado que uma definição clara e fundamentada das tarefas da administração aduaneira tem, regra geral, o apoio dos operadores económicos, uma política de informação detalhada das administrações contribuirá para o entendimento e facilitará a acção de todos os intervenientes no processo.

3.5.4. Como instâncias estimuladoras da economia, deverão as administrações aduaneiras esforçar-se sempre por reduzir a sua intervenção na circulação de mercadorias ao estritamente necessário para dar cumprimento às tarefas que lhes estão cometidas.

3.6. Acompanhamento das acções comuns

3.6.1. Na opinião do Comité, as medidas a executar no âmbito do programa de acção de cinco anos deverão ser avaliadas no final de cada período de 18 meses.

Esta disposição permitiria que as medidas em curso de execução fossem, se necessário, ajustadas ou alteradas três vezes no período de vigência do programa.

3.6.2. O previsto grupo de peritos que irá acompanhar a execução do programa deverá, tanto quanto possível, integrar representantes dos meios económicos relevantes. Só deste modo poderão ser plenamente ponderados os interesses da administração e dos agentes económicos, à luz dos objectivos fixados.

3.7. Observações finais sobre as propostas do Comité

3.7.1. A aplicação uniforme da legislação, quer na fronteira externa comum quer nas estâncias aduaneiras internas, requer a coordenação de aspectos detalhados dos procedimentos, o estabelecimento de sistemas modernos de comunicações, quer nacionais quer comunitários, e, em especial, a adopção de preceitos uniformes pelas 15 administrações aduaneiras comunitárias relativamente à autorização de procedimentos aduaneiros simplificados. Este processo deveria igualmente contar com a participação da Comissão Europeia e dos meios económicos.

3.7.2. A médio prazo, será indispensável adoptar, no âmbito da união aduaneira, um procedimento simplificado que, abrangendo todas as fases do processo aduaneiro, seja aplicável em todos os Estados-Membros da Comunidade.

Bruxelas, 14 de Setembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() A apresentação das propostas segue a estrutura do documento da Comissão.

() No documento da Comissão COM(95) 108 final, de 29 de Março de 1995, estima-se em 750 milhões de ECU os prejuízos financeiros da Comunidade e dos Estados-Membros resultantes de fraudes graves no âmbito dos processos de trânsito de mercadorias.

() Estas recomendações foram já repetidamente formuladas em vários estudos. A sua adopção requer, todavia, uma mudança de atitude das diversas administrações aduaneiras. Os detalhes do tratamento e da transmissão dos dados devem ser também apreciados, em especial, de acordo com critérios monetários.

() É também de saudar o intercâmbio de formandos entre os Estados-Membros. Os custos podem ser reduzidos ao mínimo : para as acções - a empreender com base na reciprocidade -, é possível recorrer às facilidades de alojamento proporcionadas, por exemplo, pelos centros de formação. O conhecimento dos problemas dos outros Estados-Membros e a promoção da formação linguística devem ser os objectivos principais destas acções.

() Nomeadamente : criação de um ambiente adequado para os funcionários aduaneiros; acesso a todas as informações necessárias (tanto quanto possível, por meios informáticos); existência do equipamento técnico indispensável para o controlo específico das mercadorias.

() Estados da Europa Central e de Leste, repúblicas da antiga URSS e países da Bacia Mediterrânea.