PT Jornal Oficial da União Europeia C 18/95

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «25.o Relatório anual da Comissão sobre o Controlo da Aplicação do Direito Comunitário (2007)»

[COM(2008) 777 final]

2011/C 18/17

Relator: Christoph LECHNER

Em 18 de Novembro de 2008, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

25.o Relatório anual da Comissão sobre o Controlo da Aplicação do Direito Comunitário (2007)

COM(2008) 777 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 2 de Março de 2010.

Na 462.a reunião plenária de 28 e 29 de Abril de 2010 (sessão de 29 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 120 votos a favor e 4 votos contra o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 Alguns Estados-Membros têm sérias dificuldades em encontrar uma redacção satisfatória das normas que transpõem as disposições das directivas. Estas oferecem diversas possibilidades para a transposição, desde disposições opcionais, que deixam aos Estados-Membros uma margem de manobra razoavelmente ampla na escolha das medidas nacionais de transposição, a disposições prescritivas ou incondicionais. É portanto necessário encontrar o justo equilíbrio entre uma transcrição demasiado estreita e uma transposição excessivamente ampla.

1.2 O Comité concorda com as prioridades da Comissão, designadamente:

— a resolução do problema colocado pelos atrasos generalizados na transposição das directivas;

— o reforço das medidas preventivas, nomeadamente a necessidade permanente de aprofundar a análise dos problemas de execução e de conformidade na preparação das avaliações de impacto;

— o melhoramento da difusão de informações e resolução informal dos problemas ao serviço dos cidadãos e das empresas; e

— dar prioridade aos casos mais importantes e colaborar estreitamente com os Estados-Membros para acelerar a correcção das infracções.

1.3 O Comité congratula-se com as garantias da Comissão de que continuará a ser dada prioridade aos problemas com grande impacto nos direitos fundamentais e na livre circulação e saúda também a prioridade concedida às infracções que causam um prejuízo directo importante ou recorrente aos cidadãos e que comprometem gravemente a sua qualidade de vida.

1.4 O Comité recomenda a adopção de uma abordagem proactiva, nomeadamente:

— elaborar a nível comunitário uma legislação mais fácil de transpor;

— estabelecer desde o início uma tabela de correspondência precisa e actualizada em permanência;

— permitir a transposição por reenvio bem preciso dirigido às disposições prescritivas ou incondicionais da directiva.

1.5 Contudo, o Comité refere também os domínios em que conviria adoptar uma abordagem proactiva na preparação, elaboração e aplicação da legislação. Nesta perspectiva, o CESE defende que as normas e os regulamentos não são a única forma e nem sempre a melhor forma de atingir os objectivos estabelecidos.

1.6 O Comité tem para si que a Comissão deve melhorar a gestão dos processos por incumprimento, em especial a forma como a Comissão aplica este procedimento acelerado ao seguimento dos atrasos na transposição.

1.7 O Comité considera que outros mecanismos de resolução dos problemas, tais como o SOLVIT (rede de resolução de problemas no mercado interno), o IMI (sistema de informação do mercado interno), o sistema recomendado para o intercâmbio de informações sobre o destacamento de trabalhadores e o projecto «EU PILOT», poderão permitir reduzir a carga de trabalho da Comissão para gerir os processos por infracção.

1.8 O Comité considera necessário melhorar a forma como a sociedade civil e o grande público são informados dos diferentes mecanismos de tratamento de queixas disponíveis no portal Europa, respeitando sempre a excepção relativa à protecção do interesse público, como definida pela jurisprudência.

1.8.1 O Comité propõe igualmente que se continue a desenvolver a oferta de informação sobre os sítios Web conexos e que aí se publiquem as decisões da Comissão em matéria de infracções, desde o registo da queixa à conclusão do processo por incumprimento.

1.9 É também de criar vias de recurso colectivo a nível da União, com o objectivo de complementar as medidas presentemente em vias de preparação nos domínios do direito dos consumidores e da concorrência para reforçar os mecanismos de auto-regulação nos Estados-Membros.

1.10 O Comité propõe que, no futuro, a Comissão o convide regularmente a elaborar um parecer sobre o relatório anual, a fim de ter em conta os pontos de vista da sociedade civil organizada sobre a aplicação do direito comunitário e apoiar, dessa forma, a sua execução na UE.

2. Relatório da Comissão (1)

2.1 Enquanto guardiã do Tratado, a Comissão tem a autoridade e a responsabilidade de assegurar o respeito do direito da União Europeia, verificando que os Estados-Membros observam as regras do Tratado e o direito derivado. As regras do Tratado, 10 000 regulamentos e mais de 1 700 directivas em vigor para 27 Estados-Membros, constituem um arsenal legislativo substancial. Os problemas e os desafios que surgem na aplicação do direito são inevitavelmente múltiplos e variados. Certas áreas encontram-se confrontadas com dificuldades específicas em matéria de execução.

2.2 Em Setembro de 2007, a Comissão adoptou uma comunicação intitulada Uma Europa de resultados – A aplicação do direito comunitário (2), em que refere que «focará o seu relatório anual nas questões estratégicas, avaliação da situação actual do direito nos diversos sectores, prioridades e programação do trabalho futuro» para «apoiar o diálogo estratégico interinstitucional sobre a medida em que o direito comunitário atinge os seus objectivos, promover o debate sobre os problemas encontrados e determinar as eventuais soluções a aplicar».

2.3 O relatório destaca os desafios com que se encontra confrontada a aplicação do direito, indicando três principais áreas de acção: 1) prevenção, 2) informação e resolução de problemas para os cidadãos e 3) dar prioridade ao tratamento das queixas e das infracções. Insiste, além disso, na importância de uma parceria forte entre a Comissão e os Estados-Membros, que se exerça no âmbito de grupos de peritos para gerir a aplicação dos instrumentos jurídicos e se traduza numa colaboração proactiva para resolver os problemas.

2.4 Análise sectorial: regista-se um número elevado de queixas e de infracções nos domínios do ambiente, mercado interno, fiscalidade e união aduaneira, energia, transportes e emprego, assuntos sociais e igualdade de oportunidades, assim como nos domínios da saúde e da defesa dos consumidores e da justiça, liberdade e segurança. Em alguns sectores, como a agricultura, a educação e a cultura, são já raros os atrasos na transposição de directivas (3).

2.4.1 Devido a atrasos na transposição das directivas, em 2007 registaram-se novos processos de infracção nos seguintes domínios:

— 206 no domínio do mercado interno e serviços;

— 227 referentes à legislação no domínio da livre circulação de mercadorias;

— mais de 330 no domínio da saúde e da defesa do consumidor;

— 125 no domínio do direito do ambiente.

2.5 Os exemplos específicos que se seguem ilustram os diversos tipos de problemas encontrados em matéria de transposição, bem como o seu impacto na vida dos cidadãos.

Contratos públicos:

— 344 processos por infracção em matéria de contratos públicos foram tratados em 2007. Destes, 142 processos (41 %) puderam ser arquivados; apenas 12 (cerca de 3,5 %) deram origem a recurso para o Tribunal. Cerca de 200 desses 344 processos estavam relacionados com infracções, sendo 25 % deles prioritários.

— No que se refere à transposição das Directivas Contratos Públicos (4), durante 2007, foi possível arquivar os processos iniciados por infracção contra 7 dos 10 Estados-Membros por não notificação de medidas de transposição até ao fim do prazo. No final de 2007, apenas 3 Estados-Membros, Bélgica, Luxemburgo e Portugal, ainda não tinham notificado as suas medidas de transposição. Desde então, o Luxemburgo é o único Estado-Membro ainda alvo de um processo por infracção (5).

Defesa dos consumidores:

— O prazo para a transposição da legislação relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno (6) expirou em 12 de Junho de 2007. Até àquela data vinte e dois Estados-Membros não tinham notificado a Comissão das medidas de transposição. Em consequência, a Comissão enviou-lhes cartas de notificação para cumprir e, posteriormente, seis Estados-Membros notificaram as suas medidas de transposição até final de 2007.

— Durante 2007, a Comissão verificou igualmente a transposição, nos dez Estados que aderiram à UE em Maio 2004, da Directiva 93/13/CE relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores. Foram identificados diferentes problemas de transposição em nove desses Estados-Membros, tendo sido enviadas cartas de notificação para cumprir.

— No tocante à Directiva relativa à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores (7), foram identificados alguns problemas potenciais de transposição. Apesar disso, em 2007, não se registaram queixas por iniciativa dos cidadãos quanto à aplicação da directiva.

2.6 Os documentos de trabalho dos serviços da Comissão anexos ao relatório apresentam informações pormenorizadas sobre a situação nos diferentes sectores do direito comunitário, assim como as listas e estatísticas referentes a todos os processos por infracção (8).

3. Observações na generalidade

3.1 O relatório, tal como o documento de trabalho em anexo que contém algumas partes de difícil compreensão, mostra que alguns Estados-Membros têm ainda sérias dificuldades em encontrar uma redacção satisfatória das normas que transpõem as disposições das directivas. O que parece simples (a transposição) em teoria, ocorre na prática que conceitos autónomos próprios do direito comunitário não tenham correspondência na terminologia jurídica nacional (9), ou que esse conceito não comporte uma remissão para o direito dos Estados-Membros para determinar o seu sentido e alcance (10).

3.2 No tocante à transposição, as directivas oferecem diversas possibilidades, desde disposições opcionais, que deixam aos Estados-Membros uma margem de manobra razoavelmente ampla na escolha das medidas nacionais de transposição, a disposições prescritivas ou incondicionais, como as definições e as listas ou tabelas recenseando substâncias, objectos ou produtos, que impõem a obrigação precisa aos Estados-Membros de adoptarem normas simples para transpor as disposições das directivas.

3.3 As novas disposições devem garantir a segurança jurídica, ou seja, há que evitar a subsistência de disposições redundantes ou, pior ainda, contraditórias nas legislações nacionais. É portanto necessário encontrar o justo equilíbrio entre uma transcrição demasiado estreita e uma transposição excessivamente ampla.

3.4 Todavia, a transposição não consiste apenas em integrar conceitos jurídicos próprios do direito comunitário no direito nacional. Trata-se também de um processo concreto. Neste contexto, os Estados-Membros devem acelerar o processo de transposição logo a partir do momento em que uma directiva é publicada no Jornal Oficial da União Europeia, confiando às autoridades nacionais responsáveis pela sua aplicação (que podiam e deviam dispor para tal de uma base de dados actualizada) a responsabilidade de cooperar com as autoridades dos demais Estados-Membros por intermédio de uma rede onde poderão discutir experiências e dificuldades sentidas na transposição de determinadas disposições.

3.5 A Comissão assinala ser necessário:

— a resolução do problema colocado pelos atrasos generalizados na transposição das directivas;

— o reforço das medidas preventivas, nomeadamente a necessidade permanente de aprofundar a análise dos problemas de execução e de conformidade na preparação das avaliações de impacto;

— o melhoramento da difusão de informações e resolução informal dos problemas ao serviço dos cidadãos e das empresas; e

— dar prioridade aos casos mais importantes e colaborar estreitamente com os Estados-Membros para acelerar a correcção das infracções.

3.5.1 O Comité aprova dar prioridade ao tratamento dos processos por infracção referida no último ponto. Sublinha igualmente que isso implica decisões de ordem política, e não apenas decisões de ordem técnica sem verificação externa, controlo ou transparência. Neste contexto, a Comissão devia consultar de forma adequada a sociedade civil sobre as decisões relativas à prioridade do tratamento das infracções. Apesar disso, o Comité mostra-se satisfeito com o facto de algumas das suas recomendações anteriores terem sido tidas em conta, nomeadamente as relativas à consulta das organizações da sociedade civil, dos parceiros sociais, peritos e profissionais aquando da preparação do processo de transposição (11).

3.5.2 O Comité congratula-se com as garantias da Comissão de que continuará a ser dada prioridade aos problemas com grande impacto nos direitos fundamentais e na livre circulação e saúda também a prioridade concedida às infracções que causam um prejuízo directo importante ou recorrente aos cidadãos e que comprometem gravemente a sua qualidade de vida.

3.6 O Comité gostaria de aproveitar a oportunidade para sugerir a utilização de uma estratégia mais proactiva. A fim de facilitar uma transposição correcta do direito comunitário, propõe que certas regras sejam respeitadas, designadamente:

— elaborar a nível comunitário uma legislação mais fácil de transpor, que apresente uma coerência conceptual e uma estabilidade, essenciais para a segurança jurídica; em 2007, os tribunais nacionais dos Estados-Membros enviaram, em 265 casos (12), um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça Europeu, nos termos do artigo 234.o do Tratado CE;

— estabelecer desde o início dos debates sobre o projecto de directiva uma tabela de correspondência precisa e actualizada em permanência (o que já acontece em vários Estados-Membros e deve ser alargado a todos);

— permitir a transposição por reenvio bem preciso dirigido às disposições prescritivas ou incondicionais da directiva, como as tabelas constantes do anexo.

3.7 Contudo, o Comité refere também os domínios em que conviria adoptar uma abordagem proactiva (13) na preparação, elaboração e aplicação da legislação. Nesta perspectiva, o CESE alegaria que as normas e os regulamentos não são a única forma e nem sempre a melhor forma de atingir os objectivos estabelecidos; por vezes, o regulador poderá apoiar melhor objectivos válidos não regulando e, caso seja apropriado, promovendo a auto-regulação ou a co-regulação. Nesse caso, os princípios fundamentais da subsidiariedade, proporcionalidade, precaução e sustentabilidade alcançarão nova importância e dimensão.

4. Observações na especialidade

4.1 Em 2007, 1 196 infracções deveram-se à falta ou atraso na notificação das medidas nacionais de transposição das directivas da União. Em geral, o período máximo de referência da Comissão (14) costuma ser de 12 meses, o que não pode ser excedido por recurso ao Tribunal de Justiça para tomar uma decisão ou encerrar um processo, mesmo que este possa exigir um exame mais aprofundado. O Comité tem para si que uma actuação mais expedita deveria ser exigida para casos deste tipo que não exigem nem uma análise nem uma avaliação especiais. A Comissão deve melhorar a gestão dos processos por infracção, em especial a forma como a Comissão aplica este procedimento acelerado ao seguimento dos atrasos na transposição.

4.1.1 É, porém, de assinalar que as medidas nacionais de transposição foram comunicadas para 99,4 % das directivas adoptadas (Setembro de 2009) (15).

4.2 O Comité concorda com a ideia de instaurar redes e trocas de informação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação, desde que esse sistema não gere novos encargos administrativos nem acentue a actual falta de transparência.

4.3 O Comité considera que outros mecanismos de resolução dos problemas, tais como o SOLVIT (rede de resolução de problemas no mercado interno), o sistema de informação do mercado interno (IMI (16), o sistema recomendado pela Comissão para o intercâmbio de informações sobre o destacamento de trabalhadores (17) e o projecto «EU PILOT», poderão permitir reduzir a carga de trabalho da Comissão para gerir os processos por infracção, desde que a Comissão continue a proceder a avaliações sistemáticas e exaustivas da conformidade dos textos transpostos, com base numa avaliação dos riscos.

4.4 O Comité concorda com «a necessidade de uma cooperação permanente e pró-activa entre a Comissão e os Estados-Membros», como sublinhado no relatório da Comissão. Esta cooperação seria ainda mais eficiente se fosse iniciada numa fase mais precoce e revestisse a forma de cursos de formação sobre a transposição do direito da UE para os funcionários nacionais. A Comissão poderia ajudar a definir as necessidades de formação.

4.5 O Comité considera necessário melhorar a forma como a sociedade civil e o grande público são informados dos diferentes mecanismos de tratamento de queixas disponíveis no portal Europa. Para o cidadão comum, actualmente constitui um verdadeiro desafio compreender em que circunstâncias pode enviar uma queixa à Comissão e se não seria preferível utilizar outros recursos, por exemplo mecanismos nacionais de resolução de litígios, ou consultar o Provedor de Justiça nacional (18).

4.6 O Comité congratula-se com a nova metodologia de trabalho (EU PILOT) proposta pela Comissão, em que os pedidos de informações e as queixas recebidos pela Comissão serão transmitidos directamente ao Estado-Membro envolvido quando são necessários esclarecimentos céleres sobre os factos ou a posição jurídica do Estado-Membro.

4.7 Há que criar vias de recurso colectivo a nível da União, com o objectivo de complementar as iniciativas presentemente em vias de preparação nos domínios do direito dos consumidores e da concorrência (19) para reforçar os mecanismos de auto-regulação nos Estados-Membros.

4.8 A Comissão criou uma página no seu sítio Internet dedicada à Aplicação do Direito Comunitário (20), que oferece já as informações mais importantes sobre a transposição do direito da UE, respeitando sempre a excepção relativa à protecção do interesse público, como definida pela jurisprudência.

4.8.1 A protecção do interesse geral justifica a recusa de acesso às cartas de notificação de incumprimento, devendo ser apresentados pareceres fundamentados com as razões pelas quais se considera estarem os documentos em causa ligados a um processo por infracção e se dizem respeito a actividades de inspecção, inquérito e processos judiciais (21). Não obstante, é importante assinalar que a Comissão não pode contentar-se em invocar o eventual início de um processo por incumprimento para justificar, em nome da protecção do interesse público, a recusa de acesso a todos os documentos visados pelo pedido de um cidadão (22).

4.9 Além disso, e porque uma política eficaz assenta num sistema de informação e de comunicação eficiente, o Comité sugere que as informações disponíveis passem a constar de «sites» Internet pertinentes, aí se publicando as decisões adoptadas pela Comissão em matéria de infracções, desde o registo da queixa à conclusão do processo por infracção, sempre com salvaguarda da protecção do interesse público, tal como definida na jurisprudência.

4.10 Foi por iniciativa do Comité que a Comissão, pela primeira vez, o consultou sobre o relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário. O Comité propõe que, no futuro, a Comissão o convide regularmente a elaborar um parecer destes, a fim de ter em conta os pontos de vista da sociedade civil organizada sobre a aplicação do direito comunitário e apoiar, dessa forma, a sua execução na UE.

Bruxelas, 29 de Abril de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) COM(2008) 777 final; SEC(2008) 2855 – pontos 1 e 2.

(2) COM(2007) 502 final, de 5.9.2007. Respectivo parecer do CESE publicado no JO C 204 de 9.8.2008, p. 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4) JO L 134 de 30.4.2004, p. 1; JO L 134 de 30.4.2004, p. 114.

(5) COM(2008) 777 final, SEC(2008) 2854 de 18.11.2009, p. 206.

(6) JO L 149 de 11.6.2005, p. 22.

(7) JO L 271 de 9.10.2002, p. 16.

(8) COM(2008) 777 final; SEC(2008) 2854 e SEC(2008) 2855.

(9) TJCE, 26 de Junho de 2003, Comissão vs. República Francesa, acórdão C-233/00, Colect. p. I-6625.

(10) TJCE, 19 de Setembro de 2000, Grão-Ducado do Luxemburgo contra Berthe Linster, Aloyse Linster e Yvonne Linster, Acórdão C- 287/98, Colect., p. I-6917.

(11) JO C 24 de 31.1.2006, p. 39; JO C 24 de 31.1.2006, p. 52.

(12) COM(2008) 777 final, SEC(2008) 2855 - Anexo VI, p. 1.

(13) JO C 175 de 28.7.2009, p. 26.

(14) Entretanto, a Comissão reforçou o elemento da avaliação do impacto dos requisitos de execução nas suas directrizes revistas relativas à avaliação de impacto, adoptadas em 2009

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines), entre outros, e planeia adoptar uma declaração política sobre a aplicação do artigo 260.o do TFUE no que se refere à aplicação de sanções financeiras pelo TJUE.

(15) Ver http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_en.htm

(16) CESE 1694/2009, de 5.11.2009, Realizar os benefícios do mercado único através do reforço da cooperação administrativa.

(17) JO C 85 de 4.4.2008, p. 1.

(18) Ver http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_pt.htm.

(19) JO C 128 de 18.5.2010, p. 97.

(20) Ver http://ec.europa.eu/community_law/index_pt.htm.

(21) Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Março de 1997, WWF UK (World Wide Fund for Nature) contra Comissão das Comunidades Europeias, Processo T-105/95, pontos 63 e seguintes.

(22) Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Dezembro de 2001, David Petrie e outros contra Comissão das Comunidades Europeias, Processo T-191/99.