Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Aplicação do Pacto Global para Migrações Seguras, Ordeiras e Regulares com base nos valores da UE»

(parecer de iniciativa)

(2020/C 14/02)

Relator: José Antonio MORENO DÍAZ

Decisão da Plenária 24.1.2019 Base jurídica Artigo 32.o, n.o 2 Competência Secção do Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania Adoção em secção 8.7.2019 Adoção em plenária 25.9.2019 Reunião plenária n.o 546 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 138/3/8

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE constata a falta de progressos na consecução de uma política comum da UE em matéria de migração: tal enfraquece a solidariedade entre os Estados-Membros e, ao mesmo tempo, afeta o devido cumprimento das responsabilidades decorrentes do direito internacional.

1.2. As Nações Unidas reconhecem que a gestão das migrações deve ser abordada de forma multilateral: o Pacto Global das Nações Unidas ( 1 ) para Migrações Seguras, Ordeiras e Regulares (Pacto Global) é um acordo que inclui algumas linhas prioritárias para o diálogo e a gestão das migrações a nível mundial.

1.3. O conteúdo do pacto está plenamente em linha com o artigo 2. o do Tratado da União Europeia, que determina, como valores fundamentais, o respeito pela dignidade humana, a liberdade, a democracia, a igualdade, o Estado de direito e o respeito pelos direitos humanos, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias.

1.4. O CESE assinala que o pacto coloca a questão da migração e do asilo ao nível internacional e com um caráter multilateral, com o objetivo de promover uma maior cooperação e diálogo entre os países de origem, de destino e de trânsito dos fluxos migratórios, a fim de promover migrações seguras, ordeiras e regulares.

1.5. O CESE recorda que o Pacto Global é um instrumento não vinculativo que não cria quaisquer obrigações novas para os Estados-Membros da UE e cujo conteúdo aprofunda plenamente os princípios e os valores da União Europeia.

1.6. O CESE lamenta que o pacto não tenha sido aprovado por todos os Estados-Membros e considera que teria sido uma oportunidade excelente para avançar na construção de uma posição única da UE em matéria de migrações na cena mundial. Assim, o CESE considera necessário que todos os Estados-Membros da UE ratifiquem o referido pacto, recomendando também que a UE explique e desenvolva os objetivos do mesmo através dos mecanismos adequados. O CESE considera interessante explorar as possibilidades de participação no processo de consultas e negociações intergovernamentais que conduzirão à criação do International Migration Review Forum (IMRF) e no próprio fórum, que será o instrumento das Nações Unidas para acompanhar o Pacto Global.

1.7. O CESE reconhece o esforço dos cidadãos, dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil da UE que demonstram, através do seu empenho e das suas atividades, o respeito efetivo dos valores da UE e, por conseguinte, dos objetivos do pacto.

1.8. O CESE reitera a sua preocupação com o facto de as forças políticas de extrema-direita estarem a tentar transformar as migrações num problema que gere insatisfação e fomente discursos de incitamento ao ódio, criando uma UE mais dividida e conflituosa, que não é capaz de oferecer propostas adequadas.

2. Contexto

2.1. O Pacto Global para Migrações Seguras, Ordeiras e Regulares (Pacto Global) foi adotado em Marraquexe (Marrocos), em dezembro de 2018.

2.2. O Pacto Global é um acordo não vinculativo que visa identificar questões essenciais na gestão das migrações, tanto para os países de origem como para os países de trânsito e de destino, procurando construir um cenário de debate construtivo e realista a nível mundial sobre a governação multilateral das migrações.

2.3. O Pacto Global resulta de duas iniciativas prévias: por um lado, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, que os Estados-Membros adotaram e que contém uma abordagem estratégica partilhada ( 2 ) , por outro lado, a Declaração de Nova Iorque sobre os Refugiados e os Migrantes, que assinala a vontade política dos dirigentes mundiais de salvar vidas, proteger os direitos humanos e partilhar as responsabilidades pela gestão das migrações ao nível mundial e que foi aprovada por todos os Estados-Membros.

2.4. O pacto foi adotado por 164 países em Marraquexe, em 10 de dezembro de 2018, e aprovado pela Assembleia-Geral das Nações Unidas, em 19 de dezembro do mesmo ano, com 152 votos a favor, 12 abstenções e cinco votos contra (República Checa, Hungria, Israel, Polónia e Estados Unidos da América).

2.5. O trabalho das Nações Unidas com vista a dar seguimento ao pacto prossegue com a criação de uma rede mundial de migrações e com a realização, de quatro em quatro anos, do fórum internacional sobre a migração (IMRF), cuja primeira reunião será realizada em 2022.

3. Quadro legislativo da UE e trabalho do CESE sobre as migrações

3.1. O artigo 2. o do Tratado da União Europeia determina que «[a] União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos humanos, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres».

3.2. Em março de 2018, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de decisão do Conselho para a aprovação do pacto ( 3 ) , considerando que este estava em consonância com os progressos da União Europeia em matéria de imigração e asilo.

3.3. Na proposta de decisão, a Comissão recorda que o pacto define uma lista de objetivos comuns para que sejam possíveis migrações seguras, ordeiras e regulares e que aquele não cria, nem pretende criar, quaisquer obrigações jurídicas ao abrigo do direito nacional ou internacional.

3.4. O CESE expressou sempre «ideias-chave» relativamente a considerar as migrações como um fenómeno normal ao longo da História e do desenvolvimento humano, bem como sobre a necessidade de gerir, de forma legal, eficaz, ordeira e segura, os fluxos migratórios com destino à UE, sejam eles por razões económicas ou de proteção internacional.

3.5. Neste espírito de fomentar um debate aberto, construtivo e multidisciplinar, a partir de 2015, o CESE criou o Fórum Europeu sobre Migração (FEM), onde tanto as organizações da sociedade civil como as instituições da UE e os representantes políticos dos Estados-Membros da UE, a diferentes níveis, debateram as migrações ( 4 )

3.6. Do mesmo modo, o CESE tem estado na vanguarda da elaboração de pareceres sobre o tema das migrações, particularmente nos últimos anos ( 5 )

3.7. Por seu turno, desde a Agenda Europeia da Migração, de 2015, a Comissão Europeia tem procurado melhorar o quadro regulamentar relativo à migração económica e à proteção internacional, enfrentando uma oposição forte da parte do Conselho, que impediu a criação de novos instrumentos, e, especialmente, obstáculos da parte de alguns Estados-Membros a este respeito.

3.8. Em todo o caso, o balanço dos resultados desde 2015 é frustrante e deve instar a uma reflexão construtiva, uma vez que só se registaram progressos na linha habitual de repressão da imigração ilegal, de perseguição das redes de tráfico e de encerramento das fronteiras.

4. Posição do CESE sobre o conteúdo do Pacto Global

4.1. No preâmbulo do pacto, afirma-se que os refugiados e os migrantes têm direito aos mesmos direitos humanos universais e às liberdades fundamentais, que devem ser respeitadas, protegidas e cumpridas de forma permanente.

4.2. O pacto reconhece que o respeito do Estado de direito, as garantias processuais e o acesso à justiça são fundamentais para todos os aspetos da governação da migração. Tal significa que o Estado e as instituições e entidades públicas e privadas, bem como as próprias pessoas, estão sujeitos a leis publicamente promulgadas, aplicadas de forma equitativa e com independência, e que são compatíveis com o direito internacional.

4.3. O Pacto Global inclui 23 objetivos para migrações ordeiras, seguras e regulares e assinala, várias vezes, que todos eles devem ser realizados de acordo com as competências e a vontade dos Estados.

4.4. o 1 visa coligir e utilizar dados exatos e desagregados na elaboração de políticas com base empírica. O CESE assinala que o Eurostat tem precisamente por objetivo recolher dados para facilitar a compreensão da realidade europeia e a comparação entre Estados-Membros, a fim de melhorar a qualidade das ações públicas O objetivo n.1 visa coligir e utilizar dados exatos e desagregados na elaboração de políticas com base empírica. O CESE assinala que o Eurostat tem precisamente por objetivo recolher dados para facilitar a compreensão da realidade europeia e a comparação entre Estados-Membros, a fim de melhorar a qualidade das ações públicas ( 6 )

4.5. o 2 visa minimizar os fatores adversos e estruturais que obrigam as pessoas a abandonar o seu país de origem, que está interligado com os objetivos do Programa da Haia, de 2004, e do Fundo Fiduciário da UE para as Infraestruturas em África, de 2015, nos quais a União Europeia salientou a necessidade de articular uma política integrada de imigração, que abranja todas as suas etapas e que trate as «causas profundas» da migração O objetivo n.2 visa minimizar os fatores adversos e estruturais que obrigam as pessoas a abandonar o seu país de origem, que está interligado com os objetivos do Programa da Haia, de 2004, e do Fundo Fiduciário da UE para as Infraestruturas em África, de 2015, nos quais a União Europeia salientou a necessidade de articular uma política integrada de imigração, que abranja todas as suas etapas e que trate as «causas profundas» da migração ( 7 ) , entre outras questões.

4.6. o 3 visa proporcionar informações exatas e atempadas em todas as fases da migração. O CESE recorda o trabalho da Comissão Europeia no sentido de desenvolver rotas de migração regulares através de projetos-piloto O objetivo n.3 visa proporcionar informações exatas e atempadas em todas as fases da migração. O CESE recorda o trabalho da Comissão Europeia no sentido de desenvolver rotas de migração regulares através de projetos-piloto ( 8 ) , informar e sensibilizar para os riscos das rotas irregulares ( 9 ) , em especial para os migrantes mais vulneráveis.

4.7. O objetivo n. o 4 visa assegurar que todos os migrantes têm provas da sua identidade jurídica e documentação adequada. O CESE remete para o artigo 79. o , n. o 2, alínea a), do TFUE, que prevê a adoção de medidas para estabelecer «normas relativas à emissão, pelos Estados-Membros, de vistos e de títulos de residência de longa duração», e assinala que o acesso ao espaço Schengen implica a posse da documentação requerida.

4.8. o 5 visa aumentar a disponibilidade e a flexibilidade das vias de migração regulares. Neste sentido, o CESE insta a Comissão a intensificar o desenvolvimento de vias regulares, algumas das quais referidas no último debate sobre o estado da União Europeia O objetivo n.5 visa aumentar a disponibilidade e a flexibilidade das vias de migração regulares. Neste sentido, o CESE insta a Comissão a intensificar o desenvolvimento de vias regulares, algumas das quais referidas no último debate sobre o estado da União Europeia ( 10 )

4.9. o 6 visa facilitar a contratação equitativa e ética e salvaguardar as condições que garantem um trabalho digno. O CESE tem insistido, em várias ocasiões, em conformidade com as convenções fundamentais da Organização Internacional do Trabalho e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), na importância do trabalho digno e do acesso ao mesmo pelos trabalhadores estrangeiros O objetivo n.6 visa facilitar a contratação equitativa e ética e salvaguardar as condições que garantem um trabalho digno. O CESE tem insistido, em várias ocasiões, em conformidade com as convenções fundamentais da Organização Internacional do Trabalho e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), na importância do trabalho digno e do acesso ao mesmo pelos trabalhadores estrangeiros ( 11 )

4.10. o do TUE, bem como o objetivo da política comum de imigração e asilo de reduzir as vulnerabilidades dos migrantes, dos menores ou das pessoas que procuram proteção internacional O objetivo 7 visa tratar e reduzir as vulnerabilidades no domínio da migração. Mais uma vez, o CESE assinala os princípios orientadores definidos no artigo 2.do TUE, bem como o objetivo da política comum de imigração e asilo de reduzir as vulnerabilidades dos migrantes, dos menores ou das pessoas que procuram proteção internacional ( 12 )

4.11. O objetivo 8 visa salvar vidas e levar a cabo ações internacionais coordenadas relativas aos migrantes desaparecidos. O CESE lamenta a atitude de alguns Estados-Membros em relação ao resgate de náufragos e recorda o compromisso dos Estados-Membros com o direito internacional do mar sobre salvamento marítimo e assistência aos náufragos, bem como as operações realizadas pela UE para esse fim. O CESE gostaria igualmente de destacar o trabalho realizado pelos cidadãos e pelas organizações que prestam ajuda e salvam vidas, por vezes não obstante as ameaças e a criminalização por determinados governos da UE ( 13 )

4.12. O objetivo 9 visa reforçar a resposta transnacional à introdução clandestina de migrantes. O CESE recorda que este é um dos objetivos da Diretiva Auxílio ( 14 ) , lamentando, porém, a transposição insuficiente da exceção relativa à assistência humanitária nela contemplada, e do Plano de Ação da UE contra o tráfico de migrantes.

4.13. O objetivo 10 visa prevenir, combater e erradicar o tráfico de seres humanos no contexto da migração internacional. O CESE assinala que esta é uma prioridade ( 15 ) , em que a Europol também participa, e que já foi alvo de operações (suscetíveis de melhoria), como a operação Sophia da EUNAVFOR MED.

4.14. O objetivo 11 visa gerir as fronteiras de forma integrada, segura e coordenada. O CESE salienta que este é um dos objetivos principais da União Europeia, tal como referido no artigo 67. o do TFUE.

4.15. O objetivo 12 visa aumentar a certeza e a previsibilidade dos procedimentos de migração para uma verificação dos antecedentes, avaliação e encaminhamento adequados. O CESE recorda que esta é uma das missões da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), mas assinala que a previsão nem sempre se traduziu numa maior capacidade de resposta política.

4.16. O objetivo 13 visa utilizar a detenção dos migrantes apenas como último recurso e procurar outras alternativas. O CESE chama a atenção para a Diretiva Regresso ( 16 ) , que já assinala que a detenção deve estar associada a um procedimento de regresso, ser limitada a determinadas circunstâncias e ter em conta garantias como o controlo jurisdicional, não ultrapassando o prazo máximo de seis meses para o período de detenção ( 17 )

4.17. O objetivo 14 visa melhorar a proteção, assistência e cooperação consulares ao longo de todo o ciclo de migração. O CESE estima necessário explorar as possibilidades abertas pela iniciativa legislativa do Parlamento Europeu sobre vistos humanitários ( 18 ) , que permitiria às pessoas que procuram proteção internacional requerer um visto nas embaixadas e consulados da UE no estrangeiro.

4.18. O objetivo 15 visa proporcionar aos migrantes acesso aos serviços básicos. O CESE recorda que, desde 1999, a União Europeia envida esforços para garantir o tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território dos seus Estados-Membros. Assinala igualmente que um relatório da OMS-Europa ( 19 ) indica que não há saúde pública se não houver cuidados de saúde para os refugiados e os migrantes.

4.19. O objetivo 16 visa capacitar os migrantes e as sociedades para concretizarem a plena integração e a coesão social. O CESE sublinha a importância da inserção social dos migrantes nas sociedades europeias, que tem sido uma prioridade para a União Europeia desde a cimeira de Tampere, e que foi objeto de várias iniciativas essenciais, entre as quais o Plano de Ação sobre a integração dos nacionais de países terceiros, de 2016 ( 20 )

4.20. O objetivo 17 visa eliminar todas as formas de discriminação e promover um discurso público com base empírica para transformar as perceções relativas à migração. O CESE reiterou, várias vezes, a importância de lutar contra a discriminação em todos os domínios e promover ações contra a xenofobia e o racismo. O trabalho da Agência dos Direitos Fundamentais é essencial para este fim. Neste sentido, o CESE ( 21 ) insiste na necessidade de estabelecer uma nova narrativa sobre as migrações que facilite a sua identificação correta pela sociedade europeia, recorrendo a discursos pedagógicos e didáticos que eliminem as distorções e os discursos de incitamento ao ódio sobre as migrações e facilitem uma nova narrativa nesse domínio.

4.21. O objetivo 18 visa investir no desenvolvimento de competências e facilitar o reconhecimento mútuo de competências, qualificações e habilitações. Quando da adoção dos princípios básicos comuns da integração dos migrantes, de 2004, já se referia a importância do emprego e do ensino para favorecer a integração dos estrangeiros na União Europeia. O reconhecimento da experiência, de diplomas e competências é essencial neste sentido, e o CESE considera imprescindível realizar progressos na integração dos estrangeiros nos procedimentos de reconhecimento e aprovação da União Europeia, em harmonia com as propostas constantes do relatório de 2007 do Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados (ECRE) ( 22 )

4.22. O objetivo 19 visa criar as condições necessárias para que os migrantes e as diásporas contribuam plenamente para o desenvolvimento sustentável em todos os países. Nos últimos anos, a Comissão Europeia reconheceu o papel das diásporas enquanto elo de ligação entre a realidade europeia e a dos seus países de origem. Assim, foram convidadas a apresentar propostas no âmbito do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI), especialmente dado que são interlocutores credíveis para falar das rotas da migração na origem. O CESE considera que o potencial das diásporas pode ser mais explorado, aproveitando as oportunidades partilhadas por elas criadas ( 23 )

4.23. O objetivo 20 visa promover remessas mais rápidas, seguras e económicas e fomentar a integração financeira dos migrantes. Tanto no âmbito da integração financeira dos estrangeiros residentes nos países da UE, como no do reforço financeiro dos países vizinhos ( 24 ) , a UE envida esforços no sentido de uma integração financeira. O CESE estima imprescindível continuar a garantir a igualdade neste domínio para a população estrangeira residente e facilitar o papel das remessas para garantir o seu impacto positivo no destino e na origem, tal como também referido pelo Banco Europeu de Investimento ( 25 )

4.24. O objetivo 21 visa a cooperação para facilitar o regresso e a readmissão em condições de segurança e dignidade, bem como a reintegração sustentável. As políticas de regresso e readmissão são fundamentais para o desenvolvimento da política comum de imigração. O CESE gostaria de recordar a necessidade de assegurar em permanência que estes instrumentos são desenvolvidos, tal como previsto na legislação europeia, respeitando as garantias individuais e processuais. Por seu turno, o CESE reitera a necessidade de facilitar a reintegração de forma segura e digna, como referido na iniciativa conjunta UE-OIM de proteção e reintegração de migrantes ( 26 )

4.25. O objetivo 22 visa criar mecanismos para a portabilidade da segurança social e das prestações adquiridas, um domínio que tem sido intensamente desenvolvido numa perspetiva intra-UE. O CESE considera imprescindível continuar a progredir nestes domínios da portabilidade dos direitos que garantam uma mobilidade mais segura, bem como aproveitar iniciativas como a Convenção Multilateral Ibero-Americana de Segurança Social ( 27 ) , na qual participam Estados-Membros como Espanha e Portugal.

4.26. O objetivo 23 visa fortalecer a cooperação internacional e as alianças mundiais para migrações seguras, ordeiras e regulares, que foram um pilar importante da política europeia de imigração e asilo desde os seus primórdios.

Bruxelas, 25 de setembro de 2019. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Luca JAHIER

(1) Resolução da ONU 73/195.

(2) COM(2016) 0739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) Em 2015, o FEM abordou a gestão dos fluxos mistos de chegada ao Mediterrâneo, em 2016 tratou a migração laboral e a integração, em 2017 o acesso dos migrantes na UE a direitos e serviços, e em 2018 a integração dos migrantes no mercado de trabalho. Em abril de 2019, o debate versou sobre a forma de assegurar vias migratórias legais e seguras para a UE.

(5) Ver JO C 62 de 15.2.2019, p. 184; JO C 125 de 21.4.2017, p. 40; JO C 75 de 10.3.2017, p. 97; JO C 34 de 2.2.2017, p. 144; JO C 75 de 10.3.2017, p. 75; JO C 264 de 20.7.2016, p. 19; JO C 71 de 24.2.2016, p.46.

(6) Eurostat — Estatísticas da migração e da população migrante.

(7) JO C 53 de 3.3.2005, p. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) CE — Estado da União 2018 — Criar vias seguras e legais de migração para a Europa.

(11) Ver, por exemplo, o Parecer do CESE sobre os «Objetivos pós-2015 na região euro-mediterrânica», JO C 383 de 17.11.2015, p. 44.

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Ver http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf e http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf.

(14) Diretiva 2002/90/CE do Conselho, de 28.11.2002.

(15) «The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks» [O compromisso geral da UE de combater as redes de tráfico de seres humanos e a introdução clandestina de migrantes], março de 2019.

(16) JO L 348 de 24.12.2008, p. 98.

(17) JO C 159 de 10.5.2019, p. 53

(18) Processo 2018/2271 (INL) sobre os vistos humanitários.

(19) Organização Mundial de Saúde — «Report on the health of refugees and migrants» [Relatório sobre a saúde dos refugiados e dos migrantes].

(20) COM(2016) 377 final.

(21) JO C 110 de 22.3.2019, p. 1

(22) Ver https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf e COM(2007) 301 final. Esta questão já foi mencionada no COM(2016) 377 final.

(23) Publicações da UE — «How West African migrants engage with migration information en-route to Europe» [Como os migrantes da África Ocidental se informam com vista a migrarem para a Europa].

(24) Iniciativa da UE em matéria de integração financeira (em inglês).

(25) «Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries» [Estudo sobre a melhoria da eficácia das remessas dos trabalhadores dos países mediterrânicos].

(26) Iniciativa conjunta UE-OIM de proteção e reintegração dos migrantes (em inglês).

(27) OISS — Convenção Multilateral Ibero-Americana de Segurança Social.