PT Jornal Oficial da União Europeia C 345/32

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre as «Mutações industriais no setor europeu do açúcar de beterraba»

(parecer de iniciativa)

(2017/C 345/05)

Relator: José Manuel ROCHE RAMO Correlatora: Estelle BRENTNALL

Decisão da Plenária 26.1.2017 Base jurídica Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI) Adoção pela CCMI 22.6.2017 Adoção em plenária 5.7.2017 Reunião plenária n.o 527 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 111/1/2

1. Conclusões e recomendações

1.1. A indústria europeia do açúcar de beterraba está a preparar-se para uma das maiores mudanças da sua história: o fim das quotas de produção em 1 de outubro de 2017. O fim das quotas abre oportunidades aos fabricantes europeus de açúcar de beterraba, designadamente a possibilidade de produzir mais açúcar para fins alimentares e exportar sem limites. A fim de beneficiar destas oportunidades, a indústria europeia de açúcar de beterraba tem trabalhado arduamente para aumentar a sua competitividade. Todavia, o fim das quotas de produção também cria riscos e incertezas adicionais, sendo suscetível de colocar o setor sob pressão. A concorrência intensificar-se-á, exercendo pressão sobre os preços, tanto no que se refere aos produtores como aos transformadores, prevendo-se que a isoglicose aumente a sua parte de mercado. Os produtores e fabricantes europeus de açúcar de beterraba menos competitivos podem ter dificuldade em sobreviver em condições de mercado mais adversas e mais voláteis, que podem ter consequências graves para os trabalhadores, os agricultores e as comunidades rurais. É essencial que os responsáveis políticos permaneçam vigilantes face ao futuro do setor.

1.2. A ajuda à armazenagem privada de açúcar é o único instrumento específico que permanecerá como opção de apoio à indústria europeia do açúcar de beterraba após o fim das quotas de produção. Contudo, em caso de crise do mercado no setor europeu do açúcar de beterraba, não é claro em que circunstâncias tal ajuda pode ser introduzida. As condições para a ativação da ajuda à armazenagem privada devem ser mais bem definidas para que o sistema seja adequado à finalidade prevista. A Comissão poderia ponderar a definição de um limiar de preço objetivo que desencadearia o processo de decisão relativo à ativação da ajuda à armazenagem privada. Esta medida tornaria o processo menos subjetivo e promoveria a introdução rápida e uniforme de tal assistência em tempos de crise. As disposições gerais em matéria de crises, tais como o artigo 222.o do Regulamento OCM Única, também devem ser uma opção a explorar. O Comité saúda a criação do Observatório do Mercado do Açúcar, contanto que a sua composição seja equilibrada e que seja convocado de forma atempada quando surjam dificuldades no mercado.

1.3. A PAC deve incluir instrumentos de mercado que apoiem a continuidade da produção de açúcar nos Estados-Membros da UE. A indústria europeia do açúcar de beterraba contribui de forma decisiva para a criação de emprego e a atividade económica, bem como para a competitividade da indústria alimentar e de bebidas. Atualmente, a PAC permite que os Estados-Membros concedam ajudas associadas aos setores ou às regiões em que tipos específicos de agricultura ou setores agrícolas específicos particularmente importantes por motivos económicos, sociais ou ambientais enfrentam certas dificuldades. É o caso do cultivo da beterraba-sacarina nas regiões vulneráveis. Os pagamentos diretos associados devem centrar-se na redução do risco de diminuição e/ou no abandono da produção de açúcar de beterraba nessas regiões, a fim de evitar a desertificação rural e preservar a biodiversidade. No contexto da crescente volatilidade, o apoio direto aos agricultores deve ser acompanhado de melhor acesso a instrumentos de gestão do risco. A interdependência entre os transformadores e os agricultores é o motivo que subjaz ao quadro contratual específico que regulamenta a relação entre os produtores e os transformadores no setor.

1.4. Caso se verifique uma evolução desfavorável no mercado europeu do açúcar a partir de 1 de outubro de 2017, poderá haver despedimentos. A Comissão Europeia deve ponderar a viabilidade dos diferentes Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) para apoiar o emprego regional ou local, nomeadamente no que diz respeito aos trabalhadores e agricultores afetados pelo possível encerramento de serviços. Pode ser necessário abrir exceções no que respeita aos critérios para a aplicação de alguns destes fundos.

1.5. A partir de 1 de outubro de 2017, os fabricantes europeus de açúcar de beterraba serão obrigados a notificar o preço de venda do seu produto principal, bem como o preço de compra do seu principal fator de produção. O grau de transparência do mercado não se reflete a jusante na cadeia de abastecimento nem ao nível dos produtores de isoglicose. A Comissão Europeia deve ter em conta as recomendações do Grupo de Missão para os Mercados Agrícolas no sentido de alargar a transparência do mercado a jusante aos utilizadores de açúcar, a fim de apresentar uma imagem mais clara sobre a partilha do valor acrescentado ao longo da cadeia de abastecimento. A transparência do mercado, quer para os produtores de açúcar ou isoglicose quer para os utilizadores de açúcar, não deve afetar a posição concorrencial das empresas implicadas.

1.6. O aumento das exportações de açúcar será fundamental para a indústria europeia do açúcar após o fim das quotas. A Comissão Europeia deve promover as exportações de açúcar da UE e contestar a aplicação arbitrária de instrumentos de defesa comercial por importadores de países terceiros. A Comissão Europeia deve proceder de forma prudente na prossecução da liberalização do comércio no contexto das negociações da UE sobre comércio livre. Deve contestar de forma mais assertiva as políticas de apoio com efeitos de distorção do comércio dos principais produtores e exportadores de açúcar do mundo, tanto ao nível da OMC como nas negociações comerciais bilaterais.

1.7. A promoção de canais de escoamento alternativos para a beterraba-sacarina — como o bioetanol, a alimentação animal, os bioplásticos e os produtos químicos de origem biológica — será essencial para a competitividade futura do setor. A Comissão Europeia deve manter o limite de 7 % sobre biocombustíveis que pode ser contabilizado para o cumprimento do objetivo de 10 % de energias renováveis nos transportes. O anexo IX da Diretiva Energias Renováveis (2009/28/CE), que classifica o melaço como matéria-prima para biocombustíveis avançados, deve permanecer inalterado. A Comissão Europeia e o Banco Europeu de Investimento devem trabalhar no sentido de estimular e reforçar a inovação no domínio de outros coprodutos de base biológica. Tal poderia assumir a forma de um fundo de inovação da UE e de um programa de empréstimos a taxas reduzidas.

2. A importância da produção de açúcar de beterraba para as zonas rurais e o ambiente

2.1. A União Europeia é o principal produtor mundial de açúcar de beterraba. Em média, 17,2 milhões de toneladas foram fabricadas por ano entre 2011/2012 e 2015/2016. As empresas de produção de açúcar compram cerca de 107 milhões de toneladas de beterraba-sacarina por ano a 137 000 produtores europeus. A beterraba-sacarina é maioritariamente transformada em açúcar, mas uma quantidade significativa é transformada noutros produtos, como sejam alimentos para animais, etanol renovável e bioprodutos, que podem constituir uma alternativa importante em caso de oferta excessiva.

2.2. Na sua maioria, as fábricas de açúcar de beterraba situam-se em zonas rurais caracterizadas por níveis reduzidos de atividade industrial. Constituem muitas vezes a espinha dorsal da economia das regiões em que se situam, as quais dispõem de poucas alternativas industriais. O setor do açúcar da UE proporciona quase 28 000 postos de trabalho diretos, que se concentram sobretudo nas regiões produtoras de beterraba-sacarina mais competitivas. Estes postos de trabalho tendem a ser relativamente especializados e os trabalhadores da indústria de açúcar beneficiam de remunerações mais elevadas do que as verificadas na maioria dos restantes setores agrícolas. Para além do emprego direto, a atividade económica gerada pela indústria proporciona ainda 150 000 postos de trabalho indiretos, por exemplo, nos setores do transporte, da logística e da construção.

2.3. Apenas em circunstâncias muito excecionais é possível reiniciar a produção de açúcar após o encerramento de uma instalação de produção de açúcar, uma vez que a construção de uma fábrica de açúcar implica elevados custos de capital, geralmente de várias centenas de milhões de euros. Na maior parte dos casos, o encerramento de uma única instalação implica a perda permanente de uma atividade industrial essencial, que resulta na perda de centenas de postos de trabalho diretos e indiretos. A procura de emprego industrial alternativo pode conduzir ao êxodo e ao despovoamento rurais.

2.4. A situação é semelhante no caso dos produtores. A beterraba-sacarina deve ser cultivada na proximidade geográfica das fábricas que a transformam. Tal deve-se ao custo relativamente elevado do transporte de beterraba — são necessárias seis a sete toneladas de beterraba para produzir uma tonelada de açúcar. Se uma fábrica de açúcar de beterraba abandonar a atividade, os produtores veem-se privados de um meio de escoamento para a sua beterraba-sacarina. A menos que haja outra fábrica a uma distância economicamente viável, são forçados a recorrer a outras culturas. Esta situação tem um impacto negativo significativo nos rendimentos financeiros dos agricultores em causa, muitos dos quais terão efetuado avultados investimentos em equipamento específico, por exemplo, destinado à colheita da beterraba, que não é aplicável a outras culturas. Acresce que a súbita conversão para outras culturas por um grande número de agricultores pode exercer uma grande pressão sobre os mercados agrícolas locais.

2.5. A produção de açúcar de beterraba é sustentável do ponto de vista ambiental. A cultura da beterraba-sacarina é sempre praticada em rotação com outras culturas arvenses. A rotação das culturas contribui para conservar a fertilidade dos solos e reduzir os níveis de agentes patogénicos e pestes contidos no solo, reduzindo assim a necessidade de produtos fitofarmacêuticos. O desenvolvimento e a disseminação de boas práticas são generalizados nas regiões de produção de beterraba da UE. A utilização de coberturas e a redução da lavoura são incentivadas no setor a fim de promover a fertilidade dos solos e reduzir a erosão. Nas fábricas, a utilização de energia é minimizada através da utilização de produção combinada de calor e eletricidade (PCCE) e mediante a recuperação de calor e a conservação de água.

3. A posição concorrencial da indústria europeia de açúcar de beterraba

3.1. O setor do açúcar da UE investiu fortemente em melhorias técnicas e na redução de custos, bem como no capital humano, na investigação, na educação e na formação. Ao longo dos últimos 26 anos, o custo médio de produção de açúcar de quota na UE aumentou apenas 0,4 % por ano, em comparação com uma taxa de inflação de 2,2 % por ano, o que corresponde a uma redução contínua dos custos em relação à inflação ao longo de duas décadas (1). Estes avanços contribuíram para aumentar a competitividade da indústria alimentar e das bebidas da UE, que utilizam açúcar.

3.1.1. Os rendimentos do cultivo de beterraba-sacarina aumentaram significativamente ao longo dos últimos anos, graças a uma combinação de melhorias técnicas e da variedade de sementes motivada pela cooperação entre a indústria, os produtores, o comércio de sementes e a investigação e o desenvolvimento. Os rendimentos médios do açúcar de beterraba (toneladas de açúcar/ha) aumentaram 2,4 % por ano nos últimos 26 anos e prevê-se que esta tendência se mantenha no período pós-2017. Atualmente, os rendimentos por hectare do açúcar da UE são superiores aos verificados na Austrália ou na região do centro e do sul do Brasil, que estão entre as regiões mais competitivas do mundo. Quatro das dez maiores empresas mundiais de produção de açúcar estão sedeadas na UE (2).

3.2. Estas vantagens concorrenciais devem-se em parte a uma reestruturação significativa do setor que ocorreu entre 2006 e 2009. Na sequência da reforma de 2006, a indústria europeia do açúcar de beterraba encerrou quase metade das suas fábricas, com a perda de 4,5 milhões de toneladas de capacidade de produção, mais de 24 000 postos de trabalho diretos e 165 000 fornecedores agrícolas (3). Esta transformação aumentou a sustentabilidade económica do setor europeu do açúcar de beterraba, embora com um custo social elevado. O emprego e o número de fábricas têm-se mantido relativamente estáveis desde a campanha de comercialização de 2008/2009.

3.3. As relações fortes entre os transformadores de açúcar e os trabalhadores do setor têm sido mantidas através de diálogos sociais duradouros a nível europeu e nacional. O diálogo social europeu no setor do açúcar existe desde 1968 e tem sido fundamental para assegurar transições socialmente adequadas em tempos difíceis, tais como as que se verificaram na sequência da reforma da política europeia do açúcar em 2006. Ao contribuir para um sentimento de copropriedade, o diálogo social ajuda a reforçar a competitividade da indústria.

3.4. Procurar-se-á alcançar um maior aumento da competitividade a partir de 2017, em especial porque os fabricantes podem visar reduzir os custos fixos através do funcionamento das fábricas a plena capacidade. Tal poderia implicar campanhas de transformação de beterraba mais longas e, por conseguinte, riscos mais elevados tanto para os transformadores como para os produtores, em virtude de incertezas relacionadas com a colheita e a armazenagem de beterraba no inverno.

3.5. A fim de evitar desperdícios, os transformadores europeus de açúcar utilizam a totalidade da beterraba-sacarina para produzir vários produtos para além do açúcar: por exemplo, as pedras e o solo provenientes da limpeza da beterraba são vendidos ao setor da construção; os materiais fibrosos da beterraba («polpa de beterraba») e melaços são extraídos e transformados para utilização na alimentação de animais; e os melaços e outros xaropes decorrentes da produção de açúcar podem ser utilizados para produzir etanol renovável. Cada vez mais, os produtores de açúcar também têm vindo a diversificar a sua atividade através da produção de ingredientes para produtos de base biológica destinados, nomeadamente, às indústrias têxtil, farmacêutica, química e dos plásticos.

4. Relações na cadeia de abastecimento de açúcar

4.1. Os transformadores de açúcar de beterraba e os agricultores de beterraba-sacarina são interdependentes. Os agricultores dependem das empresas de produção de açúcar para o fornecimento do capital fixo e dos conhecimentos especializados necessários à extração do açúcar das suas beterrabas e os transformadores dependem dos seus agricultores contratados para o abastecimento da cultura. A fim de minimizar os custos de transporte da beterraba, os agricultores também têm de estar situados na proximidade geográfica da fábrica de açúcar que abastecem. Além disso, muitas das maiores fábricas de produção de açúcar são cooperativas, o que permite que os agricultores fornecedores participem diretamente na indústria.

4.1.1. A interdependência entre os transformadores e os agricultores carece de um quadro contratual específico para assegurar o equilíbrio dos direitos e das obrigações entre os dois parceiros. As relações contratuais entre os agricultores de beterraba-sacarina e os transformadores de açúcar após 2017 encontram-se definidas no artigo 125.o e no anexo X do Regulamento OCM Única. Estas regras foram recentemente complementadas por um regulamento delegado, que permite a continuação da inclusão, a título voluntário, de cláusulas de partilha de valor nos contratos relativos à beterraba (4). A maioria das indústrias do açúcar aprovou recentemente contratos relativos à beterraba para 2017/2018 e posteriores a essa data que incluem alguma forma de relação entre os preços da beterraba-sacarina e os preços no mercado do açúcar.

4.1.2. Há muito que os fabricantes de açúcar de beterraba são obrigados a apresentar relatórios mensais sobre os preços, a produção e as existências, e esta obrigação continuará a existir no período pós-quotas. A partir de 1 de outubro de 2017, os preços da beterraba-sacarina também devem ser notificados à Comissão Europeia e publicados anualmente. O grau de transparência do mercado que caracteriza o setor da transformação do açúcar não se reflete a jusante na cadeia de abastecimento nem ao nível dos produtores de isoglicose. Os dados disponíveis indicam que a transmissão de preços ao longo da cadeia de abastecimento de açúcar é reduzida (5), podendo justificar-se uma análise da viabilidade de maior transparência para os utilizadores de açúcar de beterraba da UE.

4.2. Os refinadores de açúcar de cana também estão ativos no mercado do açúcar da UE. Os refinadores de açúcar de cana não transformam beterraba-sacarina, mas dependem das importações de açúcar bruto de cana para refinação. A UE permite importações ilimitadas de açúcar com isenção de direitos dos países menos desenvolvidos ao abrigo do regime «Tudo Menos Armas» (TMA) e dos países de África, das Caraíbas e do Pacífico que tenham celebrado acordos de parceira económica (APE) com a UE. Os refinadores de açúcar bruto de cana da UE beneficiam de concessões em matéria de acesso aos mercados com isenção de direitos ao abrigo de acordos bilaterais com a América Central, a Colômbia, o Peru, o Equador e a África do Sul que ascendem atualmente a 420 000 toneladas por ano. A disponibilidade anual de açúcar bruto para refinação ao abrigo do contingente CXL com direitos reduzidos, que é repartida entre o Brasil, Austrália, Cuba e todos os países terceiros («erga omnes») ascende a mais de 700 000 toneladas e deverá aumentar para 800 000 toneladas em 2017/2018. A UE disponibiliza o acesso adicional dos países terceiros ao mercado europeu do açúcar tanto nas negociações sobre comércio livre recentemente concluídas como nas que se encontram em curso.

5. O fim das quotas de produção

5.1. Desde 1968 que a produção europeia de açúcar e isoglicose para fins alimentares é limitada por quotas de produção. As quotas de produção deixarão de existir em 1 de outubro de 2017, ou seja, no início da campanha de comercialização de açúcar da UE de 2017/2018. A partir dessa data, os produtores europeus de açúcar e isoglicose poderão produzir açúcar e isoglicose para fins alimentares sem limites. Os limites máximos de exportação em vigor também deixarão de existir (6). Consequentemente, os operadores do setor europeu do açúcar poderão exportar açúcar sem limites a partir de 1 de outubro de 2017.

5.2. Prevê-se que a produção de açúcar aumente em 2017/2018 e que este aumento de produção seja estrutural. Além disso, a isoglicose deverá representar uma maior proporção do mercado dos edulcorantes da UE, e os produtores de isoglicose pretendem produzir, «com o tempo», 2 a 3 milhões de toneladas, as quais poderão, em grande medida, ser usadas para a produção de refrigerantes (7). A título comparativo, o consumo de açúcar na UE regista uma ligeira diminuição.

5.3. O aumento da produção interna de açúcar, bem como o aumento da parte de mercado da isoglicose, podem afetar os preços do açúcar branco na UE no período pós-quotas. As perspetivas dos mercados agrícolas a médio prazo publicadas pela Comissão Europeia para 2016-2026 sugerem que os preços do açúcar branco na UE serão inferiores ao limiar de referência de 404 EUR/tonelada durante a maior parte do período pós-quotas, ou seja, abaixo dos custos médios de produção de açúcar e de cultivo de beterraba-sacarina.

5.3.1. Em 2015, os preços do açúcar branco da UE atingiram o seu nível mais baixo desde o início da aplicação do sistema de comunicação de preços em 2006 (8). Esta situação teve um efeito grave nos resultados financeiros registados pelos produtores europeus de açúcar, muitos dos quais não conseguiram obter lucros no exercício de 2015/2016. Os produtores de açúcar de Itália encontram-se sob maior pressão, tendo um produtor optado por não produzir para a campanha de comercialização de 2015/2016. O único produtor de açúcar da Grécia também enfrenta graves dificuldades.

5.4. A partir de 1 de outubro de 2017, os produtores de açúcar da UE poderão exportar sem limites. Tal pode constituir uma oportunidade para aumentar as receitas a fim de compensar os preços mais reduzidos do açúcar na UE. Prevê-se que o consumo mundial de açúcar aumente a um ritmo anual de 1,5 % a 2 % (cerca de 2 a 3 milhões de toneladas por ano), pelo que deve existir procura suficiente para um aumento das exportações de açúcar da UE.

5.4.1. No entanto, um aumento das exportações de açúcar da UE depende de um acesso suficiente aos mercados dos países terceiros. A Comissão Europeia deve esforçar-se por abrir os mercados do açúcar dos países importadores líquidos de açúcar nas suas negociações sobre o comércio livre, através da redução/supressão dos direitos aduaneiros e da abertura de contingentes pautais. Deve continuar a suprimir os direitos sobre as exportações de produtos da UE com elevado teor de açúcar e a apoiar regras de origem rigorosas para tais produtos, para assegurar que os produtores de açúcar da UE beneficiem de um aumento das exportações.

5.4.2. Por vezes, as exportações de açúcar da UE são postas à prova pela imposição de instrumentos de defesa comercial por países terceiros. A Comissão Europeia deve envidar todos os esforços para combater estas medidas após a liberalização do setor a partir de 1 de outubro de 2017 e o setor deve oferecer o apoio necessário a todos os procedimentos acordados.

5.5. A UE disponibiliza o acesso dos países terceiros ao mercado europeu do açúcar tanto nas negociações sobre comércio livre recentemente concluídas como nas que se encontram em curso. A abertura do mercado expõe os preços do açúcar branco da UE a uma pressão descendente e a uma volatilidade crescente. O atual mercado mundial consiste num mercado de dumping residual sujeito a elevada volatilidade, no qual a comercialização é muitas vezes efetuada abaixo dos custos médios de produção até das indústrias globais mais eficientes. Tal deve-se em parte às medidas de apoio com efeitos de distorção do comércio de alguns dos principais produtores e exportadores de açúcar, tais como o Brasil e a Tailândia. Assim, a indústria europeia de açúcar de beterraba não concorre em condições de igualdade com os produtores de açúcar dos países terceiros. A Comissão deve tratar o açúcar como um produto sensível nas negociações de comércio livre, mantendo os direitos da UE sobre o açúcar. As negociações em curso com o Mercosul representam um risco grave para o setor, dado que o Brasil é o principal produtor e exportador mundial. A Comissão deve estar disposta a contestar os principais países responsáveis pelos subsídios ao açúcar no Órgão de Resolução de Litígios da OMC e durante as negociações comerciais.

Bruxelas, 5 de julho de 2017. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) Valores extraídos do inquérito anual do Comité Europeu de Produtores de Açúcar (CEFS) sobre custos de fabrico, que é realizado anualmente para calcular o custo médio de produção do açúcar de beterraba de quota da UE.

(2) F.O. Licht, International Sugar and Sweetener Report [Relatório internacional sobre o açúcar e os edulcorantes], 18 de maio de 2017, vol. 149, n.o 14. As quatro empresas são a Südzucker, a Tereos, a ABSugar, e a Nordzucker.

(3) Estatísticas do CEFS.

(4) Regulamento Delegado (UE) 2016/1166 da Comissão, de 17 de maio de 2016, que altera o anexo X do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita às condições de compra da beterraba no setor do açúcar a partir de 1 de outubro de 2017.

(5) Areté, outubro de 2012, «Study on price transmission in the sugar sector» [Estudo sobre a transmissão de preços no setor do açúcar], Relatório final. Comissão Europeia, DG Agricultura e Desenvolvimento Rural. Concurso n.o AGRI-2011-EVAL-03.

(6) Cf. DS266. Atualmente, a UE pode exportar cerca de 1,35 milhões de toneladas de açúcar por campanha de comercialização, ou seja, 10 % da quota de produção de açúcar.

(7) Valor fornecido pela StarchEurope (associação da indústria do amido).

(8) Em fevereiro e junho de 2015, os preços atingiram o seu nível mais baixo, 414 EUR/tonelada.