Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União, a Decisão (UE) 2015/1814 relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União, e o Regulamento (UE) 2015/757

[COM(2021) 551 final — 2021/0211 (COD)]

e sobre a proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Decisão (UE) 2015/1814 no respeitante à quantidade de licenças de emissão a inserir na reserva de estabilização do mercado do sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União até 2030

[COM(2021) 571 final — 2021/0202 (COD)]

(2022/C 152/29)

Relator: Stefan BACK

Consulta Parlamento Europeu, 13.9.2021 Conselho, 20.9.2021 Base jurídica Artigo 192.o, n.o 1, e artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente Adoção em secção 25.11.2021 Adoção em plenária 8.12.2021 Reunião plenária n.o 565 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 219/3/13

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) saúda a ambição de acelerar e intensificar a redução das emissões de CO 2 a fim de respeitar os objetivos definidos na Lei Europeia em matéria de Clima e no Pacto Ecológico Europeu e apoia plenamente o objetivo global de alcançar uma redução de 55 % das emissões de CO 2 até 2030 e uma economia neutra em carbono até 2050.

1.2. O CESE apoia as medidas propostas e, por esse motivo, considera extremamente importante que os problemas inerentes à transição prevista sejam abordados e resolvidos de forma adequada. Na opinião do CESE, esta é uma condição fundamental para o êxito.

1.3. Por conseguinte, importa analisar atentamente o potencial impacto negativo das medidas propostas na competitividade da indústria e dos prestadores de serviços europeus, tanto dos setores com utilização intensiva de carbono como em geral, e adotar medidas para evitar, o mais possível, um impacto negativo na economia e efeitos sociais negativos como o desemprego e a pobreza energética e de mobilidade.

1.4. O CESE assinala que os recursos disponíveis para a melhoria de competências e a requalificação, bem como para corrigir efeitos sociais negativos decorrentes da proposta relativa ao Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE (CELE) dependerão do desfecho de propostas cuja aprovação pelos colegisladores ainda se encontra pendente, incluindo a criação de um Fundo Social para o Clima. Embora sendo favorável a essas propostas, o CESE questiona-se se os recursos disponíveis serão suficientes, mesmo no caso de as propostas de financiamento serem aprovadas sem alterações substanciais.

1.5. É também necessário ter em conta a forma como as questões climáticas são abordadas a nível mundial, evitando discrepâncias passíveis de colocar as empresas europeias em desvantagem. Neste contexto, o CESE remete para o seu parecer sobre o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (MACF), entre outros.

1.6. O ritmo acelerado e o elevado nível de ambição das reduções de CO 2 , a par da disponibilidade limitada de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, implicarão custos mais elevados para todos os setores abrangidos pelo CELE. Embora certos setores venham a ser protegidos pelo Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (MACF), tal influenciará negativamente a competitividade no mercado mundial, a menos que um número significativo de Estados siga o exemplo da UE, o que ainda é uma incógnita. Podem ser necessárias medidas de apoio às exportações e o CESE assinala que é preciso encontrar soluções eficazes compatíveis com o quadro da Organização Mundial do Comércio (OMC), o que exige uma ação política imediata da Comissão Europeia. Além disso, haverá que alterar em conformidade todos os acordos comerciais bilaterais da UE.

1.7. O CESE questiona-se ainda se os custos acrescidos que resultam das alterações ao CELE não poderão vir a ter efeitos negativos nas perspetivas de recuperação após a crise da COVID-19.

1.8. O CESE chama a atenção para o facto de o transporte marítimo ser um dos setores nos quais a redução do CO 2 até 2030 é especialmente difícil e onerosa, embora este setor tenha anunciado a sua intenção de atingir a neutralidade climática até 2050. Cabe à Comissão Europeia analisar se a planeada inclusão do transporte marítimo poderá conduzir a um aumento generalizado dos preços das licenças de emissão, com consequências para todos os setores abrangidos pelo CELE.

1.9. O CESE saúda, em princípio, a proposta de alargar a aplicabilidade do CELE a navios de países terceiros e a viagens de e a partir de portos desses países, mas chama a atenção para o trabalho em curso no seio da Organização Marítima Internacional (OMI) com vista a alcançar uma solução global no atinente às emissões do transporte marítimo, e incentiva a UE a trabalhar ativamente nesse sentido.

1.10. No que se refere à solução escolhida de alargar o CELE aos setores dos edifícios e do transporte rodoviário ao abrigo de um sistema paralelo no qual os distribuidores de combustível atuem como agentes de comercialização, o CESE observa que o principal impacto para os responsáveis pelos edifícios, os operadores de transportes e os proprietários de automóveis de passageiros será um sinal de preço, na medida em que os distribuidores de combustíveis permitam que os custos de comercialização influenciem o preço dos combustíveis, com efeitos significativos para os agregados familiares/consumidores e as empresas.

1.11. Uma vez que, neste caso, os intervenientes abrangidos pelo CELE são os distribuidores de combustíveis e não os intervenientes efetivos dos setores em questão — ou seja, o transporte rodoviário ou a gestão de edifícios —, a margem de que estes últimos dispõem para influenciar a sua situação é bastante limitada ou até, em muitos dos casos, inexistente. O que se introduz é um sinal de preço, com efeitos semelhantes a um aumento de impostos, por exemplo. Por conseguinte, o habitual valor acrescentado do CELE está amplamente ausente.

1.12. Os efeitos do alargamento ao transporte rodoviário poderão ser especialmente severos para os agregados familiares que, por motivos financeiros ou outros, não possam optar por um veículo movido a eletricidade ou a combustíveis alternativos, bem como para o transporte por veículos pesados, para os quais não existem ainda alternativas reais aos combustíveis fósseis, sobretudo para o transporte de longa distância.

1.13. No que se refere ao alargamento ao transporte rodoviário, o CESE assinala que essa medida foi decidida ao arrepio do ceticismo do setor privado, dos sindicatos e das ONG. Estes pontos de vista parecem ter tido pouco peso em comparação com os dos cidadãos e do mundo académico. Uma vez que a legiferação é um processo político com efeitos sociais, o CESE considera que uma ampla consideração dos efeitos na sociedade, incluindo a economia e o emprego, deve ser fundamental para esse processo de tomada de decisão.

1.14. O CESE chama a atenção para o facto de os setores da navegação interna na UE, dos edifícios e do transporte rodoviário continuarem abrangidos pelo Regulamento Partilha de Esforços (RPE) e de os resultados do CELE nesses setores serem tidos em conta nos esforços dos Estados-Membros para cumprir as obrigações decorrentes do RPE. Acresce que o setor dos transportes e o setor dos edifícios são afetados pelas normas de emissão e pelas disposições em matéria de eficiência energética, respetivamente, sendo que a Diretiva Energias Renováveis tem implicações em ambos os setores. Por conseguinte, o CESE chama a atenção para a importância de a Comissão e os Estados-Membros abordarem a articulação entre os sistemas de forma harmoniosa e transparente.

1.15. O CESE concorda com a proposta de ajustar os volumes e de melhorar a estabilidade e a previsibilidade da reserva de estabilização do mercado. Do mesmo modo, saúda a criação dessa reserva, nomeadamente no que se refere ao comércio de licenças de emissão para o transporte rodoviário e os edifícios.

2. Contexto

2.1. A Comissão apresentou duas propostas que atualizam e alargam o Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE, a saber: — a proposta de diretiva que altera a Diretiva 2003/87/CE, relativa à criação de um sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União, a Decisão (UE) 2015/1814, relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União, e o Regulamento (UE) 2015/757 [COM(2021) 551 — 2021/0211 (COD)] (a «proposta relativa ao CELE»), e — a proposta de decisão que altera a Decisão (UE) 2015/1814 no respeitante à quantidade de licenças de emissão a inserir na reserva de estabilização do mercado do sistema de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União até 2030 [COM(2021) 571 — 2021/0202 (COD)] (a «proposta relativa à estabilização do mercado»).

2.2. As propostas inserem-se no pacote Objetivo 55, que visa criar o quadro regulamentar para a consecução da meta definida na Lei Europeia em matéria de Clima de reduzir em pelo menos 55 % as emissões de CO 2 até 2030, em comparação com os níveis de 1990, fazendo-o de forma justa, eficiente em termos de custos e competitiva.

2.3. Esse objetivo será alcançado através de treze propostas legislativas, que estão interligadas e contêm medidas de fixação de preços, estabelecimento de metas e definição de normas, bem como medidas de apoio.

2.4. O presente parecer analisa as propostas que visam reforçar o Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE e alargar esse comércio ao transporte marítimo, ao transporte rodoviário e aos edifícios. Um parecer distinto debruça-se sobre outras propostas relacionadas com a implementação do CELE no setor da aviação.

2.5. As propostas articulam-se com a proposta de atualização da Diretiva Tributação da Energia ( 1 ) e com a proposta relativa ao Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (MACF) ( 2 ) . Há também um elo de ligação com a proposta de regulamento que cria o Fundo Social para o Clima ( 3 ) , que visa atenuar os impactos sociais negativos decorrentes da proposta relativa ao CELE.

2.6. O aumento da meta de redução das emissões de 43 % para 61 %, até 2030, implica que a redução anual das emissões passe dos atuais 2,2 % para 4,2 %. O que precede será efetuado através de uma redução do número de licenças de emissão disponíveis anualmente. No que se refere aos setores que serão salvaguardados pelo MACF proposto (o cimento, a eletricidade, os fertilizantes, o ferro, o aço e o alumínio), não serão atribuídas licenças a título gratuito quando o mecanismo estiver plenamente operacional. O mesmo será válido para os edifícios e para o transporte rodoviário, em relação aos quais não se prevê qualquer risco de fuga de carbono.

2.7. No que se refere ao alargamento do CELE aos setores do transporte rodoviário e dos edifícios, existe também uma ligação com a proposta relativa à atualização do Regulamento Partilha de Esforços ( 4 )

3. Observações gerais

Proposta relativa ao CELE em geral

3.1. O CESE saúda a ambição de acelerar e intensificar a redução das emissões de CO 2 a fim de respeitar os objetivos definidos na Lei Europeia em matéria de Clima e no Pacto Ecológico Europeu. O CESE apoia plenamente o objetivo global de alcançar uma redução de 55 % das emissões de CO 2 até 2030 e uma economia neutra em carbono até 2050. Nesse sentido, o CESE também apoia o princípio do poluidor-pagador. Conforme demonstrado no recente relatório do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (PIAC), são necessárias medidas urgentes e robustas para atenuar as alterações climáticas.

3.2. Por conseguinte, importa analisar atentamente o potencial impacto negativo das medidas propostas na competitividade da indústria e dos prestadores de serviços europeus, tanto dos setores com utilização intensiva de carbono como em geral, e adotar medidas para evitar, o mais possível, um impacto negativo na economia e efeitos sociais negativos como o desemprego e a pobreza energética e de mobilidade.

3.3. É também necessário ter em conta a forma como as questões climáticas são abordadas a nível mundial, evitando discrepâncias passíveis de colocar as empresas europeias em desvantagem e/ou causar problemas sociais, como a pobreza energética ou de mobilidade. O CESE lamenta a pouca atenção consagrada a estes problemas, bem como o facto de as soluções avançadas não se afigurarem plenamente satisfatórias.

3.4. No que diz respeito aos efeitos sociais, é evidente a necessidade de requalificar e melhorar as competências da mão de obra, a fim de permitir que esta se adapte e satisfaça as novas exigências em matéria de competências. Além disso, os efeitos nos agregados familiares, como o aumento dos custos da eletricidade e da mobilidade, são suscetíveis de causar pobreza energética e de mobilidade, sendo esta última particularmente prevalecente em regiões remotas e escassamente povoadas. Há planos para dar resposta a estes problemas através de várias medidas de atenuação que serão amplamente financiadas pelas receitas do CELE, incluindo as atribuídas aos Estados-Membros e as utilizadas para financiar o Fundo Social para o Clima proposto. O CESE toma nota de que os recursos disponíveis para corrigir esses problemas dependerão do desfecho de propostas cuja aprovação pelos colegisladores ainda se encontra pendente. O CESE considera que os custos para lidar com estes problemas serão consideráveis e duradouros. Por conseguinte, o CESE questiona-se ainda se os recursos disponíveis serão suficientes, mesmo no caso de as propostas de financiamento serem aprovadas sem alterações substanciais, tendo em conta o número de pessoas envolvidas e o tempo que a transição prevista requer.

3.5. O ritmo acelerado e o elevado nível de ambição das reduções de CO 2 , a par da disponibilidade limitada de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, apesar de terem benefícios ambientais, também implicarão custos mais elevados para todos os setores abrangidos pelo CELE. Embora os efeitos nos custos venham a ser atenuados pela disponibilidade de licenças gratuitas e, para determinados setores, através do MCAF, tais medidas não se aplicarão a todos os setores que utilizam energia em vários dos seus processos e que se verão confrontados com a concorrência de países terceiros no mercado interno. Além disso, essas medidas não protegerão as empresas da UE de uma desvantagem competitiva nos mercados externos decorrente de um aumento dos níveis de custos.

3.6. O CESE assinala ainda que continua por determinar se os produtos com emissões nulas se tornarão suficientemente atrativos para compensar a diferença de custos provocada pelo CELE ou se se assistirá à adoção generalizada nos mercados mundiais de medidas com efeitos nos custos equivalentes aos do CELE. Se assim não for, a competitividade das empresas europeias nos mercados mundiais poderá ficar comprometida.

Esta problemática remete para a questão de saber se os produtos ou serviços exportados para países terceiros devem ficar isentos do CELE ou se devem ser consideradas outras medidas de apoio. Afigura-se pouco provável que o apoio à inovação, que parece ser a única medida de apoio compatível com o quadro da OMC, seja suficiente para resolver um possível problema de competitividade.

3.7. Importa ainda saber se os custos acrescidos que resultam das alterações ao CELE poderão vir a ter efeitos negativos nas perspetivas de recuperação após a crise da COVID-19. O CESE questiona-se se este risco foi devidamente acautelado.

3.8. O CESE constata com agrado que a proposta relativa ao CELE prevê que as receitas do sistema sejam empregadas de várias formas — através dos recursos próprios da Comissão ou em consonância com as disposições relativas à utilização de receitas pelos Estados-Membros — para promover a sustentabilidade, incluindo os efeitos sociais da transição para uma sociedade neutra em carbono.

3.9. O CESE sublinha que as observações anteriores não devem ser entendidas como questionando a necessidade urgente de medidas para atenuar os efeitos climáticos negativos das emissões, mas como uma advertência quanto ao risco de efeitos negativos, tanto do ponto de vista social como da competitividade, se questões como as acima referidas não forem abordadas e resolvidas.

Alargamento ao transporte marítimo

3.10. O CESE congratula-se como facto de todos os navios que dão entrada em ou partem de portos da UE estarem sujeitos às mesmas regras. No entanto, os armadores ou operadores da UE que fiquem abrangidos pelo CELE incorrerão em custos superiores aos dos seus concorrentes de países terceiros, que, em alguns casos, também recorrem ao dumping social para reduzir os seus custos. A UE deve prestar atenção aos efeitos da redução da competitividade do transporte marítimo da UE.

3.11. Importa também ter em consideração que o transporte marítimo é um dos setores nos quais a redução do CO 2 é especialmente difícil e onerosa, pelo que a inclusão desse tipo de transporte poderá conduzir a um aumento generalizado dos preços das licenças de emissão, o que, por sua vez, é suscetível de ter consequências, em termos gerais, para a competitividade dos setores abrangidos pelo CELE.

3.12. Segundo a proposta relativa ao CELE, o comércio de licenças de emissão no setor marítimo está circunscrito aos navios com arqueação bruta superior a 5 000 GT, em conformidade com o Regulamento (UE) 2015/757 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 5 ) relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo. O que precede pode provocar efeitos nefastos sob a forma do aumento da construção de novos navios com arqueação bruta inferior a 5 000 ou da reconstrução de navios, para que fiquem abaixo desse limiar. Uma solução razoável teria passado por uma redução considerável desse limiar e tornar o CELE aplicável a, por exemplo, navios com arqueação bruta superior a 400. Uma outra solução poderia consistir em adaptar a obrigação de monitorização em conformidade.

3.13. Embora saudando, em princípio, a proposta de alargar a aplicabilidade do CELE a navios de países terceiros e a viagens de e a partir de portos desses países, o CESE chama a atenção para o trabalho em curso no seio da OMI com vista a alcançar uma solução global no atinente às emissões do transporte marítimo, e incentiva a UE a trabalhar ativamente nesse sentido.

Alargamento aos setores dos edifícios e do transporte rodoviário num sistema paralelo

3.14. A opção por um sistema paralelo no qual os distribuidores de combustível atuem como agentes de comercialização significa que o principal impacto para os responsáveis pelos edifícios, os operadores de transportes e os proprietários de automóveis de passageiros será um sinal de preço, na medida em que os distribuidores de combustíveis permitam que os custos de comercialização influenciem o preço dos combustíveis. Se tal acontecer, os agregados familiares/consumidores e as empresas poderão sofrer efeitos significativos.

3.15. No que se refere ao alargamento ao transporte rodoviário, o CESE assinala que essa medida foi decidida ao arrepio do ceticismo do setor privado, dos sindicatos e das ONG. Estes pontos de vista parecem ter tido pouco peso em comparação com os dos cidadãos e do mundo académico. Uma vez que a legiferação é um processo político com efeitos sociais, o CESE considera que uma ampla consideração dos efeitos na sociedade, incluindo a economia e o emprego, deve ser fundamental para esse processo de tomada de decisão.

3.16. Os efeitos poderão ser especialmente severos para os agregados familiares que, por motivos financeiros ou outros, não possam optar por um veículo movido a eletricidade ou a combustíveis alternativos, bem como para o transporte por veículos pesados, em relação aos quais não existem ainda alternativas reais aos combustíveis fósseis, sobretudo para o transporte de longa distância.

3.17. Face a um aumento da procura, os preços dos combustíveis alternativos também deverão aumentar, atendendo, em especial, à rigorosa legislação aplicável aos combustíveis renováveis, que limita a disponibilidade e conduz a preços mais elevados.

3.18. Uma característica fundamental do CELE, e que é determinante para o seu valor acrescentado, é o facto de incentivar os intervenientes dos setores em questão a adotarem medidas para reduzirem os encargos impostos pelo sistema, alterando os seus comportamentos ou desenvolvendo-se de variadas formas. Uma vez que, neste caso, os intervenientes abrangidos pelo CELE são os distribuidores de combustíveis e não os intervenientes efetivos dos setores em questão — ou seja, o transporte rodoviário ou a gestão de edifícios –, a margem de que estes últimos dispõem para influenciar a sua situação é bastante limitada ou até, em muitos dos casos, inexistente. O que se introduz é um sinal de preço, com efeitos semelhantes a um aumento de impostos, por exemplo. Por conseguinte, o habitual valor acrescentado do CELE está amplamente ausente.

Articulação entre o CELE nos setores do transporte marítimo, dos edifícios e do transporte rodoviário e o Regulamento Partilha de Esforços (UE) 2018/842 do Parlamento Europeu e do Conselho (6) (RPE)

3.19. O CESE toma nota de que os setores da navegação interna na UE, dos edifícios e do transporte rodoviário continuarão abrangidos pelo RPE e de que estes setores serão também afetados pela nova regulamentação no âmbito do pacote Objetivo 55, nomeadamente pela Diretiva Eficiência Energética ( 7 ) , pela Diretiva Energias Renováveis ( 8 ) ou pela legislação em matéria de emissões dos veículos automóveis. Isto parece significar que os níveis de emissões resultantes do CELE nesses setores contarão para os esforços dos Estados-Membros para cumprir as obrigações decorrentes do RPE. Parece também significar que os Estados-Membros mantêm a capacidade regulamentar para impor mais obrigações a esses setores a fim de contribuir para o cumprimento das obrigações que lhes incumbem por força do RPE, aplicando simultaneamente as disposições do RPE em matéria de flexibilidade e equidade. Por conseguinte, o CESE chama a atenção para a importância de a Comissão e os Estados-Membros abordarem a articulação entre os vários sistemas de forma harmoniosa e transparente.

Proposta relativa à estabilização do mercado

3.20. O CESE toma nota do ajustamento do cálculo do número total de licenças de emissão, para permitir que a reserva de estabilização do mercado também abranja os setores marítimo e da aviação, e assinala a alteração da chamada taxa de inserção, para introduzir uma componente de flexibilidade, através de uma reserva de estabilização do mercado de amortecimento.

3.21. Do mesmo modo, saúda a criação dessa reserva, nomeadamente no que se refere ao comércio de licenças de emissão para o transporte rodoviário e os edifícios.

3.22. O CESE toma nota, com agrado, das alterações à Decisão (UE) 2015/1814 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 9 ) relativa à reserva de estabilização do mercado, bem como da intenção de ter em conta as necessidades dos setores da aviação, do transporte marítimo, dos edifícios e do transporte rodoviário. O CESE acolhe favoravelmente o objetivo de reforçar a previsibilidade e a estabilidade no que toca à disponibilidade de licenças de emissão. Saúda igualmente a proposta de prorrogar a duplicação das percentagens de licenças, para assegurar a inserção de um número suficiente de licenças na reserva de estabilização do mercado.

Bruxelas, 8 de dezembro de 2021. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0563

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0564

(3) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52021PC0568

(4) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/ALL/?uri=COM:2021:555:FIN#

(5) Regulamento (UE) 2015/757 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2015, relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera a Diretiva 2009/16/CE (JO L 123 de 19.5.2015, p. 55).

(6) Regulamento (UE) 2018/842 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, relativo às reduções anuais obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados-Membros entre 2021 e 2030 como contributo para a ação climática a fim de cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris e que altera o Regulamento (UE) n.o 525/2013 (JO L 156 de 19.6.2018, p. 26).

(7) COM(2021) 558 final

(8) COM(2021) 557 final

(9) Decisão (UE) 2015/1814 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2015, relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União e que altera a Diretiva 2003/87/CE (JO L 264 de 9.10.2015, p. 1).