PT Jornal Oficial da União Europeia C 91/1

PARECER N.o 1/2017

(apresentado nos termos do artigo 322.o do TFUE)

sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE) n.o 2012/2002, os Regulamentos (UE) n.o 1296/2013, (UE) 1301/2013, (UE) n.o 1303/2013, (UE) n.o 1304/2013, (UE) n.o 1305/2013, (UE) n.o 1306/2013, (UE) n.o 1307/2013, (UE) n.o 1308/2013, (UE) n.o 1309/2013, (UE) n.o 1316/2013, (UE) n.o 223/2014, (UE) n.o 283/2014, (UE) n.o 652/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão n.o 541/2014/UE do Parlamento Europeu e do Conselho

Revisão do «Regulamento Financeiro» — Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

(2017/C 91/01)

ÍNDICE

Pontos Página SÍNTESE I - IX 3 INTRODUÇÃO 1 - 4 4 BASE DA PROPOSTA 5 - 6 4 Avaliação de impacto 5 - 6 4 ASPETOS FUNDAMENTAIS NÃO INCLUÍDOS NA PROPOSTA DA COMISSÃO 7 - 27 5 Governação 7 - 15 5 Relatório único de prestação de contas 7 - 11 5 Publicação de uma estimativa do nível de erro 12 - 13 6 Comité de auditoria 14 - 15 6 Auditoria externa 16 - 27 6 Direito de acesso do Tribunal de Contas 16 - 17 6 Relatório anual do Tribunal de Contas 18 - 20 6 Relatórios especiais do Tribunal de Contas 21 - 22 7 Agências e parcerias público-privadas (organismos da União) 23 - 27 7 ALTERAÇÕES PROPOSTAS PELA COMISSÃO 28 - 108 7 Simplificação para os beneficiários dos fundos da UE 28 - 34 7 Aplicação de um único conjunto de regras para ações híbridas ou em caso de combinação de medidas ou instrumentos 35 - 41 8 Intervenções financeiras 42 - 50 9 Flexibilidade orçamental 51 - 63 11 Fundos fiduciários 64 - 68 12 Receitas afetadas 69 - 76 13 Pagamentos baseados nas condições preenchidas ou nos resultados obtidos 77 - 84 14 Quadro de desempenho 85 - 89 14 Simplificar a apresentação de relatórios 90 - 99 15 Disposições relativas a auditoria 100 - 108 17 Confiança mútua em auditorias 100 - 105 17 Regras e procedimentos em matéria de auditoria 106 - 108 17 OUTROS PONTOS ANALISADOS 109 - 148 18 Contas anuais 109 - 112 18 Patrocínio de empresas 113 - 116 18 Acordos de nível de serviço 117 - 119 19 Regras de contratação pública 120 - 123 19 Fusão da instância especializada em «irregularidades financeiras» com a instância do «sistema de deteção precoce e de exclusão» 124 - 128 20 Tratamento diferenciado de investidores 129 - 131 21 Alteração do período de elegibilidade para os instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada 132 - 133 21 Regras aplicáveis à recuperação 134 - 136 21 Estatuto de «agricultor ativo» 137 - 139 21 Pagamento para jovens agricultores 140 - 142 22 Definições 143 - 148 22 ANEXO I — TEXTO ALTERADO PELA COMISSÃO E SUGESTÕES DO TRIBUNAL 24 ANEXO II — ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS 28

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 322.o, em conjugação com o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, nomeadamente o artigo 106.o-A,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (UE) n.o 2012/2002 do Conselho (1), os Regulamentos (UE) n.o 1296/2013 (2), (UE) 1301/2013 (3), (UE) n.o 1303/2013 (4), (UE) n.o 1304/2013 (5), (UE) n.o 1305/2013 (6), (UE) n.o 1306/2013 (7), (UE) n.o 1307/2013 (8), (UE) n.o 1308/2013 (9), (UE) n.o 1309/2013 (10), (UE) n.o 1316/2013 (11), (UE) n.o 223/2014 (12), (UE) n.o 283/2014 (13), (UE) n.o 652/2014 (14) do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão n.o 541/2014/UE (15) do Parlamento Europeu e do Conselho (16),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre a referida proposta apresentado pelo Conselho em 9 de dezembro de 2016,

ADOTOU O SEGUINTE PARECER:

SÍNTESE

I. O Regulamento Financeiro (RF) estabelece os princípios e os procedimentos que regem a elaboração e execução do orçamento da União Europeia (UE) e o controlo dos fundos da UE.

II. O Tribunal considera que a Comissão deverá utilizar a revisão do RF para adaptar o seu sistema de governação em consonância com as melhores práticas internacionais. Em especial, focamos as questões da elaboração de relatórios integrada, a estimativa do nível de erro e o comité de auditoria (pontos 7 a 15).

III. A Comissão propõe alterar a forma como o Tribunal apresenta os seus relatórios especiais de um modo que se considera suscetível de tornar a sua leitura mais difícil. O Tribunal está preocupado com esta tentativa de regular uma questão que é fundamental para a sua autonomia (pontos 18 a 22).

IV. Em geral, apoia as propostas de simplificação para os beneficiários dos fundos da UE (pontos 28 a 34) e sugere que a Comissão clarifique as propostas sobre a combinação de métodos ou instrumentos de execução do orçamento (pontos 35 a 41). O Tribunal assinala que as alterações propostas em matéria de instrumentos financeiros são potencialmente positivas, mas requerem clarificação (pontos 42 a 50).

V. A Comissão propõe alterações pormenorizadas às operações de gestão orçamental sem se interrogar se os mecanismos em vigor continuam a ser adequados ou não. O Tribunal considera que é possível simplificar substancialmente as disposições orçamentais (pontos 51 a 63). Não concorda com as alterações propostas para a utilização das receitas afetadas e considera desnecessário manter a categoria de receitas internas afetadas (pontos 69 a 76).

VI. A extensão prematura da utilização de fundos fiduciários às políticas internas suscita questões de administração, custos e prestação de contas (pontos 64 a 68).

VII. O Tribunal apoia a utilização mais ampla de pagamentos com base em condições satisfeitas ou resultados obtidos e solicita mais esclarecimentos sobre o quadro regulamentar proposto (pontos 77 a 89).

VIII. Embora acolha com agrado a perspetiva de consolidação dos relatórios elaborados pela Comissão, o Tribunal considera que as implicações dessas alterações não foram totalmente avaliadas. O «pacote integrado de relatórios financeiros» apresentado pela Comissão chegaria a milhares de páginas e comportaria uma significativa duplicação (pontos 90 a 99).

IX. O Tribunal menciona ainda outras alterações propostas, mas não salientadas na exposição de motivos, incluindo as provenientes de alterações a regras setoriais (pontos 109 a 148).

INTRODUÇÃO

1. O Regulamento Financeiro (RF) prevê os princípios aplicáveis ao orçamento geral da UE. A sua revisão afetará o processo de elaboração do orçamento e a aplicação dos fundos, proporcionando uma oportunidade para melhorar a gestão financeira da UE.

2. Algumas das alterações que a Comissão propõe, como a promoção da utilização de formas simplificadas de contribuições e de pagamentos com base em condições ou objetivos em todas as modalidades de gestão, podem conduzir à simplificação da gestão e do recebimento de fundos da UE. Muitas delas refletem recomendações do Tribunal formuladas em relatórios anuais recentes. No entanto, as normas pormenorizadas não são um substituto de uma boa governação e gestão. Para serem bem-sucedidas, essas alterações deverão ser postas em prática por funcionários responsáveis e acompanhadas pelos órgãos de direção.

3. A Comissão descreve a sua proposta como «revisão ambiciosa das regras financeiras gerais acompanhada das correspondentes alterações às regras financeiras setoriais» (17). Refere ainda que contribui para dois dos principais objetivos da revisão do QFP: simplificação e flexibilidade. É introduzido um grande número de alterações pormenorizadas relativas, nomeadamente a: — subvenções (pontos 28 a 34 em seguida); — intervenções financeiras (pontos 42 a 50); — operações orçamentais (pontos 51 a 63); — contribuições com base nos resultados (pontos 77 a 84); — elaboração de relatórios (pontos 90 a 99).

4. A primeira parte do parecer do Tribunal (pontos 7 a 27) aborda questões que se considera deveriam ter sido incluídas na proposta de RF. Os pontos 28 a 148 referem-se a alterações que a Comissão propõe e seguem a estrutura da exposição de motivos.

BASE DA PROPOSTA

Avaliação de impacto

5. Em conformidade com o Acordo Interinstitucional «Legislar melhor», a Comissão deve realizar avaliações de impacto das suas iniciativas legislativas e não legislativas, atos delegados e medidas de execução que sejam suscetíveis de ter importantes efeitos económicos, ambientais ou sociais. O Tribunal considera que a Comissão devia ter efetuado uma avaliação de impacto antes da publicação da proposta (18).

6. A fim de contribuir para a realização dos objetivos do Acordo Interinstitucional, o Tribunal propõe a introdução no RF da obrigação de efetuar avaliações de impacto das iniciativas legislativas e não legislativas, atos delegados e medidas de execução suscetíveis de terem um importante impacto económico, ambiental ou social.

ASPETOS FUNDAMENTAIS NÃO INCLUÍDOS NA PROPOSTA DA COMISSÃO

Governação (19)

Relatório único de prestação de contas

7. A Comissão não aplica qualquer quadro de governação reconhecido, nem indica, nos seus relatórios anuais, em que medida é seguido um quadro deste tipo (20). Apesar de as contas serem elaboradas de acordo com normas internacionais de contabilidade do setor público (IPSAS), não existe qualquer relatório de acompanhamento com uma visão global da governação da Comissão, do seu desempenho e da estratégia que adota contra os riscos que se colocam à consecução dos seus objetivos. A Comissão fornece uma estimativa do nível de operações ilegais e irregulares (ver igualmente o ponto 12) no relatório anual de gestão e de desempenho (RAGD) (até 2015, no «relatório de síntese»), mas que só é transmitida às partes interessadas, incluindo o Tribunal, após a conclusão da auditoria anual. As informações estão dispersas (e por vezes repetidas) em diferentes documentos da Comissão e das direções-gerais (DG), que são apresentados separadamente ao longo de todo o ano (muitas vezes demasiadamente tarde para serem tidos em conta na auditoria das contas anuais ou tratados no relatório anual do Tribunal).

8. O Tribunal considera que a Comissão deverá utilizar a revisão do RF como uma oportunidade para atualizar os seus mecanismos de governação. A proposta de RF introduz algumas alterações relativas à governação; no entanto, estas nem sempre estão em conformidade com as melhores práticas internacionais, além de que a proposta não incide em alguns elementos essenciais da governação.

9. A Comissão deve continuar a racionalizar a apresentação de relatórios, mediante a emissão de um único relatório de prestação de contas (de preferência) ou um conjunto de relatórios (em alternativa). A autoridade de quitação deve ter um único documento claro em que a Comissão preste contas da sua ação, da sua utilização do orçamento e dos resultados obtidos. O Tribunal acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de consolidar uma série de relatórios no «pacote integrado de relatórios financeiros» (PIRF). No entanto, para que este pacote se torne num único relatório de prestação de contas (e para representar, na verdade, um autêntico pacote integrado) deve: — evitar a duplicação (por exemplo, o PIRF debateria as correções e as recuperações em cinco locais diferentes); — ser apresentado aos auditores como um pacote único; — dar uma visão global (mas não exaustiva) das atividades do ano.

10. Tal como o Tribunal recomenda no Relatório Especial n.o 27/2016, um relatório desse tipo deve comportar: — um relatório do presidente; — informações sobre as atividades efetuadas durante o ano e a realização dos objetivos políticos; — uma análise dos riscos operacionais e estratégicos; — um relatório sobre o desempenho não financeiro; — uma declaração de governação; — um relatório sobre o papel e as conclusões do comité de auditoria; — uma declaração de sustentabilidade orçamental a médio e longo prazo, juntamente com, se for caso disso, ligações para informações constantes de outros relatórios. Uma parte dessas informações já está disponível. No anexo II apresentam-se os relatórios existentes, a proposta da Comissão e a proposta do Tribunal.

11. A Comissão deve apresentar este relatório único ou grupo único de relatórios de prestação de contas em momento oportuno, para que o auditor controle as contas e verifique que as outras informações aí constantes são coerentes com as informações contabilísticas. Serão analisadas mais adiante as eventuais alterações às propostas da Comissão que iriam conferir à elaboração de relatórios da UE uma melhor estrutura (além de mais integrada).

Publicação de uma estimativa do nível de erro

12. Quando existe um risco elevado de irregularidade, constitui uma melhor prática (21) examinar o risco e quantificar o nível e o impacto provável. Muitos elementos do pessoal da Comissão trabalham no domínio da auditoria e controlo e a legislação da UE exige também que os organismos que gerem fundos da UE efetuem controlos exaustivos das despesas. Nos relatórios da Comissão sobre esta questão, presta-se uma atenção considerável à «capacidade corretiva» (ou seja, a possibilidade de recusar uma declaração de despesas após a aceitação inicial pela Comissão), em vez de quantificar e analisar a natureza dos erros que identifica. O principal documento nesta matéria («Proteção do orçamento da UE») não contém nenhuma estimativa do nível de irregularidades presente nas declarações iniciais ou aprovadas para reembolso.

13. O Tribunal recomenda a introdução como requisito na proposta de RF que a Comissão (22) publique, no âmbito das contas anuais ou das informações que as acompanham, uma estimativa do nível de erro com base numa metodologia coerente e apresente essas informações ao Tribunal, juntamente com as contas provisórias (ou seja, no projeto de relatório único de prestação de contas).

Comité de auditoria

14. É uma melhor prática que os órgãos diretivos do setor público devam criar um comité de auditoria ou um grupo ou função equivalente (23). Com base na avaliação realizada pelo Tribunal, o comité de acompanhamento das auditorias da Comissão difere das melhores práticas no facto de apenas uma pequena minoria dos seus membros ser independente da instituição (24), e de o seu mandato não abranger o relato financeiro, as irregularidades e de gestão dos riscos (25).

15. A Comissão deve aproveitar a oportunidade que constitui a revisão do RF para introduzir requisitos específicos para a criação e o funcionamento de um comité de auditoria nas instituições da UE com funções importantes a nível das despesas e adaptar a sua composição e o âmbito dos seus trabalhos às melhores práticas internacionais.

Auditoria externa

Direito de acesso do Tribunal de Contas

16. É importante que a informação de que o Tribunal necessita para efetuar a sua auditoria seja disponibilizada de forma atempada e eficiente. O Tribunal necessita de ter acesso direto aos dados da Comissão, juntamente com a possibilidade de analisar esses dados nas instalações do Tribunal, com as suas próprias ferramentas de análise de dados, sempre que tal for necessário. Os documentos que o Tribunal deve analisar devem ser disponibilizados cedo (e em forma de projeto), de modo a garantir uma elaboração atempada dos relatórios.

17. O artigo 249.o da proposta de RF inclui disposições sobre o acesso do Tribunal aos documentos e dados conservados em suporte eletrónico. O Tribunal considera que é necessário fazer uma precisão adicional, em especial no que se refere às disposições relativas ao direito de acesso a sistemas informáticos. Está incluída no anexo I a proposta do Tribunal para alteração do artigo 249.o.

Relatório anual do Tribunal de Contas

18. No artigo 250.o, a Comissão propõe reduzir o prazo disponível para o Tribunal transmitir as suas observações suscetíveis de figurar no relatório anual, ao alterar o prazo de 30 de junho para 15 de junho. Contudo, nenhuma mudança correspondente foi proposta para receção da informação da Comissão. A fim de manter o resultado alcançado em 2016, ano em que o relatório anual do Tribunal foi publicado um mês mais cedo do que exigido, os prazos previstos para a Comissão e as outras instituições apresentarem as suas contas anuais e as informações conexas deverão ser ajustados em conformidade. Por exemplo, o prazo para o envio das contas consolidadas definitivas (artigo 238.o, n.o 5) deve ser alterado de 31 de julho para 30 de junho e o prazo para a receção das respostas das instituições às observações do relatório anual de 15 de outubro para 15 de julho (artigo 250.o, n.o 1) (ver também o anexo II ).

19. A fim de refletir melhor o objetivo e a natureza do «procedimento contraditório», o Tribunal sugere a alteração da primeira frase do artigo 250.o tal como proposto no anexo I.

20. No que se refere à colocação das respostas das instituições nos relatórios do Tribunal, considera-se que é inerente à autonomia administrativa do TCE ter a prerrogativa de decidir sobre o modo de apresentar os seus relatórios em conformidade com as normas internacionais de auditoria. O Tribunal considera que a publicação das respostas das instituições «ao lado» das suas observações prejudica a fluência e a legibilidade do texto, nomeadamente quando o comprimento das respostas é superior ao do seu próprio texto. Assim sendo, o Tribunal propõe publicar as respostas ao relatório anual no final do texto de cada capítulo, à semelhança da sua prática atual para os relatórios especiais.

Relatórios especiais do Tribunal de Contas

21. O comentário do Tribunal relativo ao «procedimento contraditório» (ver ponto 19) aplica-se igualmente aos relatórios especiais referidos no artigo 251.o. No que diz respeito ao prazo de seis semanas fixado para as instituições auditadas enviarem as suas respostas, o Tribunal considera que não há necessidade de mencionar a suspensão do prazo estabelecido ou fornecer eventuais motivos pata tal neste nível de legislação.

22. Quanto à alteração proposta no ponto referente ao posicionamento das respostas nos relatórios especiais, o Tribunal reitera a sua posição expressa no ponto 20, segundo a qual esta infringe o princípio de autonomia administrativa do Tribunal. Além disso, na sequência da recente passagem para a publicação sem papel, o Tribunal está a desenvolver novas formas de apresentar as suas conclusões, o que comporta explorar as diversas possibilidades oferecidas pela publicação eletrónica, nomeadamente dar ao leitor flexibilidade no modo como pretende visualizar o texto. Por isso, o Tribunal propõe que se mantenha a atual redação «sejam publicadas conjuntamente com o relatório especial».

Agências e parcerias público-privadas (organismos da União)

23. O artigo 69.o, n.o 6, da proposta de RF prevê que as contas dos organismos criados ao abrigo do TFUE e do Tratado Euratom que recebem contribuições do orçamento da UE (ou seja, agências) continuem a ser objeto de auditoria por auditores externos independentes antes da consolidação nas contas da UE. O Tribunal continuaria, portanto, a ter em conta os referidos resultados de auditoria na elaboração dos seus próprios relatórios. Constituiria uma melhoria em relação ao sistema anterior se não só as contas mas igualmente a legalidade e regularidade das operações subjacentes fossem auditadas por auditores externos independentes.

24. O total dos orçamentos das agências representa menos de 2 % do orçamento da UE no seu conjunto. Apesar das suas despesas limitadas, estas desempenham um papel significativo no desenvolvimento e execução das políticas da UE, e a adoção de disposições mais eficientes para os aspetos recorrentes da auditoria anual permitiria que o Tribunal se concentrasse mais sobre o seu desempenho.

25. Atualmente, o Tribunal publica um relatório anual específico sobre cada agência. Esses relatórios incluem uma declaração de fiabilidade (uma opinião sobre as contas e a legalidade e regularidade das operações) e, se for caso disso, observações sobre questões de particular importância. Em 2016, foram publicados 41 relatórios dessa natureza, com 82 opiniões e cerca de 90 observações específicas. A fim de melhorar a eficiência, propõe-se uma alteração das normas aplicáveis à elaboração de relatórios anuais. Propõe-se que, no futuro, o Tribunal possa considerar a possibilidade de elaborar um relatório de auditoria único consolidado que abranja todas as agências.

26. Além disso, propõe-se a seguinte disposição para a auditoria destes organismos. Para além das contas, um auditor externo independente deverá igualmente verificar a legalidade e a regularidade das operações subjacentes, embora o Tribunal permaneça responsável pela emissão de declarações finais de fiabilidade para todos os organismos. Este modelo permitiria que o Tribunal se baseasse o mais possível no trabalho realizado por auditores externos independentes, bem como no trabalho do serviço de auditoria interna. A proposta do Tribunal para alteração dos artigos correspondentes é apresentada no anexo I .

27. A solução adotada deve ser igualmente aplicada aos organismos resultantes das parcerias público-privadas referidos no artigo 70.o.

ALTERAÇÕES PROPOSTAS PELA COMISSÃO

Simplificação para os beneficiários dos fundos da UE

28. As medidas introduzidas pela Comissão dizem respeito a subvenções e formas simplificadas de contribuição da UE.

Proposta da Comissão

29. As principais alterações propostas dizem respeito: — à colocação das formas simplificadas de contribuição da União em pé de igualdade com o financiamento baseado no reembolso dos custos elegíveis [artigo 121.o, alíneas b) a d)], — nos casos em que tal seja permitido pelo ato de base, ao alargamento da utilização de formas simplificadas de subvenções a operações de gestão indireta, bem como à racionalização do respetivo procedimento de autorização (decidida pelo gestor orçamental) e ao reforço da tónica nas realizações (artigo 175.o), — à supressão do princípio da inexistência de fins lucrativos (26) para os beneficiários de subvenções, — à introdução da possibilidade de reconhecer o trabalho voluntário como custos elegíveis [artigos 175.o, n.o 8, 180.o, n.o 2, alínea b)], — à isenção dos apoios ao estudo, à investigação, à formação ou ao ensino concedidos a pessoas singulares, bem como dos apoios diretos concedidos a desempregados e refugiados do princípio da concessão não cumulativa e do duplo financiamento (artigo 185.o).

Análise do Tribunal

30. A proposta de RF não fornece instruções sobre a conceção de regimes de despesas, o que dificulta a determinação da tipologia de projetos que beneficiarão desta simplificação. Do mesmo modo, não é claro nesta fase de que modo a aspiração da Comissão de dar maior ênfase à qualidade das prestações (realizações) e à qualidade da avaliação do gestor orçamental relativamente às práticas de contabilidade de custos será concretizada na prática.

31. Atualmente, existem alguns casos em que a Comissão exerce o seu direito a recuperar os lucros. A Comissão observa (27) que a opção por defeito para financiamento de projetos geradores de receitas deve ser a utilização de instrumentos financeiros, em vez das subvenções.

32. O reconhecimento do trabalho realizado por voluntários como «custos elegíveis» para efeitos de cofinanciamento irá incentivar os beneficiários a utilizar com maior frequência este recurso, com a consequência de que serão integralmente reembolsados por todas as outras despesas; assim, o risco de realização de despesas inadequadas será totalmente suportado pelo orçamento da UE. A proposta viria complicar a verificação do cofinanciamento pela Comissão e o cálculo dos custos indiretos. Tendo em conta o propósito de aumentar o financiamento baseado nos resultados em vez do reembolso dos custos elegíveis, o Tribunal considera que esta proposta constitui uma complicação desnecessária que aumenta o risco de erros.

33. A proposta pretende simplificar a gestão das subvenções concedidas a pessoas singulares mencionadas no artigo 185.o, autorizando que tipos específicos de beneficiários recebam mais do que uma subvenção e que os mesmos custos sejam financiados mais de uma vez pelo orçamento da UE.

Conclusão

34. Em consonância com a análise apresentada: — o Tribunal não vê a necessidade de suprimir o princípio da inexistência de fins lucrativos; — embora apoie a intenção de simplificar as regras, não está convencido da argumentação que permite que os beneficiários cumpram o requisito de cofinanciamento unicamente através da atribuição de um valor ao trabalho não remunerado dos voluntários. Para alcançar esta finalidade, uma melhor resposta seria utilizar estruturas de financiamento exclusivamente baseadas em objetivos; — a isenção proposta no artigo 185.o deve, no entender do Tribunal, ser limitada aos dois primeiros números deste artigo, isto é, ao princípio da concessão não cumulativa.

Aplicação de um único conjunto de regras para ações híbridas ou em caso de combinação de medidas ou instrumentos

Proposta da Comissão

35. A Comissão propõe a aplicação de um único conjunto de regras: — quando se combinam modalidades de execução ou instrumentos de execução orçamental (tais como subvenções e instrumentos financeiros) (artigo 208.o, n.o 2); — promovendo uma «combinação de recursos» (que permite aos Estados-Membros solicitar que os recursos em regime de execução partilhada sejam transferidos para a União e executados pela Comissão em execução direta ou indireta (artigo 125.o); — quando se trabalha com «parceiros fidedignos» (28).

36. As alterações aos regulamentos setoriais comportam igualmente a possibilidade de combinar os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) com um instrumento apoiado pelo Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE).

37. A Comissão introduz os acordos de parceria no quadro financeiro nos regimes de execução direta e indireta. Estes permitirão a possibilidade de celebrar acordos de auditoria com as pessoas e entidades que executam fundos da União ou com os beneficiários de subvenções.

Análise do Tribunal

38. A Comissão criou um novo título «Regras Comuns», que visa agrupar todas as regras aplicáveis a mais de um método de execução orçamental. O Tribunal apoia a ambição subjacente. No entanto, tal como no caso de outros títulos (contratos públicos, subvenções — ver pontos 120 a 123), estas questões são igualmente tratadas noutros pontos da proposta. Em consequência, não é alcançada a simplificação desejada do texto.

39. As combinações de diferentes instrumentos de financiamento podem comportar riscos como o duplo financiamento ou a exclusão de investimentos privados, que terão de ser geridos. Além disso, a Comissão terá de assegurar que essas combinações respeitam o princípio do cofinanciamento e as regras em matéria de auxílios estatais. O Tribunal considera que a combinação de instrumentos financeiros deve ser adequadamente acompanhada, incluindo em termos de resultados e objetivos alcançados, com a devida contabilização e elaboração de relatórios, para garantir a transparência e a prestação de contas.

40. O Tribunal entende que, no artigo 126.o, n.o 3, a proposta relativa a acordos de auditoria diz respeito à Comissão. Por razões de clareza, deve ser especificado que os acordos de auditoria ou de verificação não devem restringir o acesso à informação necessária para a auditoria dos fundos da União. Além disso, o Tribunal considera que a referência, no último período do artigo 126.o, n.o 3, ao acordo tripartido celebrado entre o Tribunal de Contas, o Banco Europeu de Investimento (BEI) e a Comissão (previsto no artigo 287.o, n.o 3, do TFUE) é redundante e deve ser suprimida.

Conclusão

41. O Tribunal recomenda: — que a Comissão crie salvaguardas adequadas para dar resposta aos riscos associados a uma combinação de fontes de financiamento; — que se altere o artigo 126.o, n.o 3, tal como proposto no anexo I .

Intervenções financeiras

Proposta da Comissão

42. As principais alterações introduzidas neste domínio incluem: — a criação de um quadro regulamentar único para as diferentes formas de operações financeiras da UE (título X); — a normalização do tratamento das receitas afetadas internas geradas pelas operações financeiras (artigos 20.o e 202.o, n.o 2) (ver também os pontos 69 e 76); — a definição do montante máximo da responsabilidade financeira da União (artigo 203.o); — a criação de um fundo comum de provisionamento e a taxa de provisionamento efetiva (artigos 205.o e 206.o); — a remuneração baseada no desempenho para as entidades ou contrapartes que participam na execução das garantias orçamentais (para além das envolvidas na execução dos instrumentos financeiros [artigo 202.o, n.o 1, alínea g)]; — a exigência de avaliações ex ante dos instrumentos financeiros ou das garantias orçamentais, individualmente ou como parte de um programa [artigo 202.o, n.o 1, alínea h)]; — a criação de um único relatório anual para os instrumentos financeiros, garantias orçamentais e assistência financeira (artigos 207.o e 242.o).

43. O artigo 203.o enquadra o montante máximo do passivo financeiro da UE para os três tipos de operações financeiras. O Tribunal toma nota de que as garantias orçamentais e a assistência financeira podem também gerar passivos contingentes para a UE e que o montante detido em ativos financeiros não será necessariamente suficiente para cobrir os passivos financeiros.

44. Os riscos financeiros decorrentes de uma garantia orçamental ou assistência financeira são cobertos por uma provisão que representa uma percentagem (taxa de provisionamento) do montante do passivo financeiro autorizado. As provisões para instrumentos financeiros são constituídas para responder aos pagamentos futuros relacionados com uma autorização orçamental desse instrumento. Propõe-se que essas provisões sejam detidas num fundo comum de provisionamento diretamente executado pela Comissão (artigo 205.o). A proposta de RF permite igualmente a transferência de excedentes de provisões para outras garantias orçamentais ou operações de assistência financeira [artigo 206.o, n.o 3, alínea a)].

Análise do Tribunal

45. O Tribunal congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de incluir as garantias orçamentais e a assistência financeira ao abrigo do RF e de reunir sob o mesmo título os diferentes tipos de operações financeiras da UE.

46. A proposta relativa à criação do fundo comum de provisionamento não explica o funcionamento deste fundo, o cálculo da taxa de provisionamento efetiva e as relações entre a taxa de provisionamento estabelecida pelo ato de base e a taxa de provisionamento efetiva.

47. O Tribunal considera que as comissões baseadas no desempenho [artigo 202.o, n.o 1, alínea g)] constituem uma evolução positiva, mas nota que os acordos e medidas de desempenho terão de ser bem concebidos e executados cuidadosamente. No entanto, a Comissão não deve permitir o cálculo das comissões administrativas como uma percentagem da contribuição acumulada da UE autorizada (incluindo as autorizações orçamentais não mobilizadas).

48. O Tribunal apoia a exigência de realização de avaliações ex ante para as operações financeiras da UE e considera que devem ser adotadas disposições a fim de permitir avaliações intercalares para ter em conta a evolução das condições de mercado (29).

49. Atualmente, estão disponíveis informações sobre as operações financeiras da UE em diferentes relatórios (30). O Tribunal congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de fundir todos os requisitos de apresentação de relatórios (exceto o requisito de divulgação nas contas anuais e na informação que as acompanha) num único documento anexado ao projeto de orçamento (31). O Tribunal parte do princípio de que irá proporcionar pelo menos o mesmo nível de informação que nos relatórios atuais e que irá cobrir a situação a 30 de junho do ano da publicação.

Conclusão

50. O Tribunal recomenda: — que se estabeleça na proposta de RF a base para o funcionamento do fundo comum de provisionamento e para o cálculo da taxa de provisionamento efetiva; — que se aceite a proposta de pagamento de comissões baseadas nos resultados, tendo em consideração as observações anteriores; — que se aceite a introdução de avaliações ex ante das operações financeiras; — que se clarifique o período abrangido e as informações incluídas no relatório anual (artigo 207.o).

Flexibilidade orçamental

Proposta da Comissão

51. A Comissão propôs medidas para aumentar a «flexibilidade» orçamental, que se podem resumir do seguinte modo: — criação de uma «almofada de flexibilidade» (32) para certos instrumentos de ação externa [artigo 12.o, n.o 2, alínea e)]; — aumento da «reserva negativa» (33) (artigo 48.o); — flexibilização das regras em matéria de «instrumentos especiais» [artigo 28.o, n.o 1, alínea e), e artigo 30.o, n.o 5]; — permissão para que os Estados-Membros transfiram os recursos que lhes são atribuídos no âmbito da gestão partilhada para instrumentos geridos a nível da União [artigo 125.o; artigo 265.o, n.o 6 — artigo 30.o-A do Regulamento (UE) n.o 1303/2013]; — alteração das regras sobre transição de dotações (artigo 12.o) e receitas afetadas (ver pontos 69 a 76), de modo a aumentar os fundos disponíveis e a margem de que dispõe a Comissão de decidir onde e como são gastos; — aumento dos poderes de decisão da Comissão, em geral, no que se refere à realização de transferências orçamentais e de movimentação de fundos entre exercícios (artigos 28.o a 30.o).

Análise do Tribunal

Almofada de flexibilidade

52. A proposta aumenta a complexidade do sistema orçamental através da criação de uma reserva adicional e do aditamento de mais uma exceção ao artigo 12.o, n.o 2, referente à transição de dotações (ver também os pontos 57 a 60).

Reserva negativa

53. A «reserva negativa» só foi aplicada em 2011. A proposta não inclui uma forte justificação para o pedido de duplicar a sua capacidade para 400 milhões de euros.

Transferências da gestão partilhada para o nível da União

54. Sem esta nova disposição, os recursos em causa seriam restituídos ao orçamento da UE quando não tenham sido utilizados antes da data devida. As transferências provenientes de instrumentos de execução partilhada para instrumentos de execução direta ou indireta podem efetivamente constituir transferências de dotações não só entre os Estados-Membros (34), mas também entre títulos do orçamento e poderão alterar a afetação de recursos entre rubricas do QFP.

55. Nenhuma disposição parece prever a participação da autoridade orçamental. Uma vez que esta disposição pode ser encarada como um mecanismo de transferência, deve manter os mesmos procedimentos, requisitos de transparência e oportunidades de controlo público.

56. A Comissão propõe, no mesmo artigo, aumentar a capacidade de assunção de riscos pelos FEEI. Não é claro como será atingido este objetivo.

Transição de dotações, derrogações à anualidade e à especificação

57. A regra geral vigente é que as dotações não utilizadas no final do exercício são anuladas. No entanto, existem algumas exceções a esta regra. São incluídas disposições suplementares relativas a dotações não diferenciadas para projetos imobiliários e a dotações de pagamento para as autorizações existentes ou dotações de autorização transitadas, quando as respetivas rubricas no orçamento do exercício seguinte não permitirem cobrir as necessidades.

58. A proposta de RF elimina do artigo 12.o, n.o 3, a regra que obriga à utilização das dotações de pagamento do exercício em curso antes de recorrer às dotações transitadas. Assim sendo, o gestor orçamental passaria a decidir quais as dotações de pagamento a utilizar em primeiro lugar. Com base nas informações recebidas da Comissão, se esta disposição tivesse sido aplicada relativamente a 2014 e 2015, os montantes em causa teriam sido insignificantes, pelo que não se vislumbra a necessidade da alteração proposta.

59. A principal alteração implícita no artigo 12.o, n.o 2, diz respeito às dotações não diferenciadas, que são, na sua maioria, para despesas administrativas. De acordo com o atual RF, apenas podem ser transitadas dotações não diferenciadas para projetos imobiliários por decisão da instituição, em determinadas condições. A proposta destina-se a permitir que as instituições possam transitar, por decisão sua, quaisquer dotações não diferenciadas. Caso seja amplamente aplicada, esta nova disposição prejudicaria consideravelmente a anualidade das despesas administrativas. Na proposta não se clarificam os benefícios específicos que traria esta alteração nem o volume de despesas que seriam muito provavelmente efetuadas. Além disso, o tratamento de dotações diferenciadas e dotações não diferenciadas, bem como do caso específico dos imóveis, no mesmo artigo dificulta o texto.

60. As regras de transição previstas no artigo 12.o criam um procedimento complicado e moroso que pode conduzir a atrasos no processo orçamental. O Tribunal considera que a proposta de RF deveria ter simplificado este procedimento, por exemplo, através da análise da possibilidade de introduzir um direito geral (mas não cumulativo) de transição de dotações nas rubricas orçamentais não relacionadas com o pessoal (por exemplo, até 5 % da rubrica orçamental em questão). Este procedimento poderia ligar-se a uma redução dos orçamentos para a administração, a fim de ter em conta a maior flexibilidade concedida.

Transferências orçamentais

61. A alteração proposta no artigo 27.o iria colocar os poderes de tomada de decisão orçamental das outras instituições em pé de igualdade com os da Comissão, em relação às transferências entre títulos ou capítulos orçamentais. A alteração ao artigo 28.o permitiria à Comissão movimentar fundos entre rubricas orçamentais sem apresentar um pedido à autoridade orçamental, quando essas rubricas se referem ao mesmo programa ou regime e estão abrangidas pelo mesmo ato de base (ou seja, nos casos em que mais de uma Direção-Geral esteja envolvida na gestão do sistema). O Tribunal considera que as alterações propostas são razoáveis.

Conclusão

62. A Comissão não quantifica as prováveis consequências orçamentais da sua proposta. Além disso, embora pretenda aumentar a flexibilidade, introduz igualmente riscos para os princípios de anualidade, especificação e transparência do orçamento da UE. A proposta não tem suficientemente em conta estes riscos. Os atuais relatórios sobre a gestão orçamental não refletem adequadamente as existências e os fluxos de fundos reservados, as transições de dotações ou as receitas afetadas, pelo que terão de ser melhorados.

63. O Tribunal recomenda: — que se rejeitem as alterações propostas referentes à «almofada de flexibilidade», à «reserva negativa» e às transições, já que introduzem uma maior complexidade. Considera-se que a flexibilidade orçamental não deve ser alcançada mantendo mais fundos em reserva e que uma nova abordagem relativa ao procedimento de transição seria mais simples, mais flexível e impulsionadora de eficiência; — que se rejeitem as alterações descritas nos pontos 54 a 56; — que se aceite a proposta da Comissão sobre transferências orçamentais.

Fundos fiduciários

Proposta da Comissão

64. A proposta permitiria que os fundos fiduciários operassem nos instrumentos financiados pela UE através da sua política interna. Este alargamento da utilização dos fundos fiduciários seria alcançado transferindo o artigo relativo aos fundos fiduciários (artigo 227.o) do título exclusivamente dedicado às ações externas para o título XII «Outros instrumentos de execução orçamental», que tem um alcance geral.

Análise do Tribunal

65. O Parecer n.o 6/2010 do Tribunal suscitou questões de administração, custos, auditoria e prestação de contas relacionadas com a criação dos fundos fiduciários para as ações externas. Estas questões continuam a ser válidas. Atualmente, existem apenas três fundos fiduciários, que estão em funcionamento há pouco tempo. Por conseguinte, na opinião do Tribunal, é prematuro considerar que a sua utilização é um êxito.

66. É necessária a devida diligência para assegurar que existem disposições suficientes em matéria de prestação pública de informações, supervisão e auditoria das suas atividades e desempenho, já que operam fora do orçamento. O Tribunal congratula-se com o requisito de elaboração de um relatório como previsto no artigo 244.o e a nova obrigação nos termos do artigo 39.o, n.o 6, para que sejam prestadas informações sobre as atividades e o desempenho dos fundos fiduciários no âmbito do procedimento de adoção do orçamento. No entanto, uma ampla utilização dos fundos fiduciários poria em causa o conceito da unicidade do orçamento da UE.

67. Além disso, o artigo 227.o prevê que também podem ser criados fundos fiduciários para as ações temáticas. Não é claro o que se entende por ações temáticas no contexto das políticas internas.

Conclusão

68. O Tribunal não apoia a proposta de alargar a utilização de fundos fiduciários.

Receitas afetadas

Proposta da Comissão

69. Em conformidade com o princípio da universalidade, as receitas orçamentais não podem ser afetadas para despesas específicas, nem as receitas e despesas podem ser compensadas entre si. Em consequência, as receitas são utilizadas indistintamente para financiar a totalidade das despesas.

70. A título de exceção, o atual RF permite que certos tipos de receitas sejam afetadas. Dão lugar a novas dotações de pagamento na mesma rubrica orçamental (35) e, de um modo geral, podem transitar apenas por um ano (36). O atual RF estabelece uma distinção entre «receitas afetadas externa» (de Estados-Membros, países terceiros, etc.) e «receitas afetadas internas», resultantes, por exemplo, do produto da venda de veículos ou equipamentos, indemnizações de seguros ou reembolsos a instrumentos financeiros.

71. Na proposta de RF, a Comissão procura expandir a utilização de tais fluxos de capital e permitir a sua utilização para criar dotações de pagamento em rubricas orçamentais distintas (artigo 30.o).

72. O produto da venda de imóveis está igualmente incluído nas receitas afetadas internas (artigo 20.o), sendo essas receitas transitadas automaticamente até à sua utilização integral (artigo 12.o, n.o 3).

73. As receitas e reembolsos provenientes de operações financeiras estão igualmente incluídos nas receitas afetadas internas, e a Comissão propõe que essas receitas sejam utilizadas para o mesmo instrumento financeiro ou garantia orçamental durante todo o período da sua execução e que, no final desse período, qualquer montante não executado proveniente do orçamento da UE seja devolvido ao orçamento (artigo 202.o).

Análise do Tribunal

74. As receitas afetadas constituem uma exceção ao princípio da universalidade. Como o Tribunal concluiu em 2010 (37), as receitas afetadas externas tem um papel útil, mas revela-se desnecessário manter uma categoria de receitas afetadas internas. As receitas geradas internamente poderão ser tratadas através do processo orçamental normal. A atual proposta prevê derrogações muito mais amplas à universalidade, ao permitir a utilização de receitas afetadas internas para outros fins que não os inicialmente atribuídos.

75. Seria alcançada uma simplificação substancial se as receitas afetadas internas fossem suprimidas e, por conseguinte, todos estes fluxos de capital fossem tratados como receitas gerais. A utilização desses recursos seria então decidida pela autoridade orçamental em conformidade com as prioridades do momento.

Conclusão

76. O Tribunal recomenda que não se expanda a utilização das receitas afetadas internas e que todas as receitas geradas internamente sejam contabilizadas como receitas gerais.

Pagamentos baseados nas condições preenchidas ou nos resultados obtidos

Proposta da Comissão

77. A Comissão propõe, no artigo 121.o, n.o 1, alínea e), a introdução de uma nova forma de financiamento com base no cumprimento de condições ou na obtenção de resultados sem necessidade de declarações de custos, no caso de programas nos regimes de execução direta, indireta e partilhada, para além do reembolso dos custos e das opções de custos simplificados já disponíveis.

78. A obtenção de realizações concretas será a condição de base que desencadeia o pagamento de formas simplificadas de subvenções concedidas ao abrigo dos regimes de execução direta [artigo 175.o, n.o 4, alínea f)] e indireta (artigo 150.o, n.o 3), com exceção dos casos em que não é apropriada uma abordagem desse tipo e que requerem uma justificação. Os controlos e verificações dos beneficiários relativos a formas simplificadas de subvenções devem incidir nas realizações (artigo 177.o) e os controlos ex post já não podem pôr em causa o pagamento se o gestor orçamental tiver comprovado a conformidade ex ante e autorizado o recurso às práticas habituais de contabilidade analítica na sua decisão (artigo 179.o).

79. A Comissão descreve no artigo 176.o o montante fixo único como uma nova opção de financiamento de formas simplificadas de subvenções ao abrigo da execução direta e indireta com base num orçamento previsional, que cobre todos os custos elegíveis cuja conformidade com os princípios de princípios da economia, da eficiência e da eficácia seja verificada ex ante.

80. O novo artigo 219.o, n.o 1, alínea e), torna igualmente extensível às contribuições para os partidos políticos europeus a possibilidade de utilização de formas de financiamento não ligadas aos custos das operações pertinentes com base no cumprimento de determinadas condições ex ante ou na obtenção de resultados.

Análise do Tribunal

81. Os resultados de auditoria do Tribunal (38) revelam que os regimes de reembolso de despesas, em que a UE reembolsa despesas elegíveis para atividades elegíveis, são afetados por níveis de erro muito superiores aos dos regimes baseados nos direitos, em que o pagamento depende do cumprimento de determinadas condições.

82. A opção por defeito para financiamento de projetos através de subvenções, desde que cumpram condições ou obtenham resultados previamente estabelecidos e, por conseguinte, dissociando-o dos custos incorridos pelos beneficiários é uma evolução positiva.

83. O Tribunal apoia esta proposta em conformidade com o ponto 78 e considera que o artigo 121.o deve ser alterado, de forma a refletir a prioridade das contribuições com base nos resultados.

Conclusão

84. Tendo em consideração as observações anteriores, o Tribunal recomenda que os pagamentos baseados no cumprimento de condições satisfeitas ou obtenção de resultados se tornem a opção preferencial em todo o orçamento da UE.

Quadro de desempenho

Proposta da Comissão

85. A Comissão propõe nomeadamente as seguintes alterações aos artigos relativos à boa gestão financeira: — introduzir o conceito de desempenho (artigo 31.o); — especificar que as dotações devem centrar-se no desempenho e, por conseguinte, os objetivos devem ser definidos ex ante, os progressos alcançados na realização dos objetivos devem ser acompanhados com indicadores de desempenho e os resultados alcançados devem ser comunicados através das declarações sobre os programas e do relatório anual de gestão e desempenho, que contém uma avaliação das finanças da União baseada nos resultados obtidos, tal como referido no artigo 318.o do TFUE (artigo 31.o, n.o 2); — determinar que os programas e as atividades que originem despesas significativas devem ser objeto de uma avaliação (artigo 32.o, n.o 1); — definir um certo número de critérios que necessitam de ser objeto de avaliações ex ante (artigo 32.o, n.o 2).

Análise do Tribunal

86. A proposta introduz o conceito de desempenho, mas não o define e há ambiguidade quanto a dever ou não ser considerado o mesmo que boa gestão financeira.

87. A terminologia utilizada em matéria de avaliação não é plenamente conforme ao Acordo Interinstitucional «Legislar melhor» de 2016 ou às Orientações para legislar melhor.

88. O artigo 32.o introduz uma maior flexibilidade para efetuar as avaliações, que oferece à Comissão a possibilidade de efetuar escolhas mais acertadas sobre o alcance e o calendário das avaliações. No entanto, em alguns aspetos, não contribui para o objetivo declarado de alcançar um orçamento orientado para os resultados: a) o artigo 32.o, n.o 1, confere mais flexibilidade para decidir quando se devem realizar avaliações sobre as «despesas significativas», ao passo que o artigo 18.o das atuais normas de execução do RF (39) prevê a avaliação ex ante de «qualquer proposta de programa ou de atividade da qual decorram despesas orçamentais» e a avaliação intercalar e/ou ex post de «todos os programas ou atividades […] que movimentem recursos superiores a 5 000 000 EUR»; b) este artigo reduz significativamente os critérios que devem ser abrangidos pelas avaliações ex ante, em comparação com o atual artigo 18.o, n.o 1, das normas de execução do RF: já não é necessário incluir as opções políticas e os riscos, os impactos previstos, a coerência com outros instrumentos, os recursos, a relação custo/eficácia e os ensinamentos retirados da experiência; c) este artigo não requer a realização de avaliações retrospetivas que abranjam a economia.

Conclusão

89. O Tribunal recomenda: — que se defina claramente o conceito de desempenho em relação à boa gestão financeira; — que se alinhe a terminologia relativa à avaliação com a utilizada no Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor» de 2016 e nas Orientações para legislar melhor; — que se defina de modo quantitativo quando as avaliações precisam de ser realizadas; — que não se reduza o número de critérios que devem ser abrangidos pelas avaliações ex ante; — que se exija que as avaliações retrospetivas abranjam igualmente a economia.

Simplificar a apresentação de relatórios

Proposta da Comissão

90. O projeto de orçamento é acompanhado por declarações sobre os programas, que contêm informações sobre o desempenho para justificar as despesas operacionais. O artigo 39.o, n.o 3, alínea h), apresenta atualizações formais (substituição das «fichas de atividade» por «declarações sobre os programas»), bem como alterações no teor dessas declarações: devem fornecer informações sobre o contributo do programa para as políticas e objetivos da União, bem como atualizações sobre a consecução dos objetivos do programa. Foi suprimida a exigência de incluir um resumo dos resultados da avaliação.

91. A proposta da Comissão de alterar o artigo 73.o, n.o 9, segue a abordagem que já começou a aplicar através da introdução de planos estratégicos de cada Direção-Geral e da atualização do papel do Relatório Anual de Atividades (40) (RAA) de modo a incluir informações sobre as operações efetuadas.

92. O artigo 239.o, n.o 1, alínea b), introduz o relatório anual de gestão e desempenho na proposta de RF no contexto da «Apresentação integrada de relatórios financeiros e de prestação de contas» ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O relatório anual de gestão e desempenho contém: — um resumo dos relatórios anuais de atividades do ano anterior; — relatórios anuais de atividades de cada gestor orçamental delegado; — uma avaliação das finanças da União baseada nos resultados obtidos, tal como referido no artigo 318.o do TFUE.

Análise do Tribunal

93. Em princípio, não é necessário incluir o RAA no RF. O RAA é essencialmente um documento interno, e, como tal, pode ser elaborado e alterado como pretendido pela Comissão, em conformidade com o princípio da autonomia administrativa. Não é desejável para a elaboração deste documento que se abrande o ritmo da produção de relatórios da Comissão.

94. A proposta de RF elimina do artigo 73.o, n.o 9, a obrigação de indicar no RAA «os resultados das operações, tomando como referência os objetivos definidos» e «informações sobre o desempenho global dessas operações», como exigido pelo artigo 66.o, n.o 9, do atual RF. Em vez disso, refere as «informações sobre as operações realizadas», o que é menos específico e pode ser entendido no sentido de permitir uma prestação de informações sobre o desempenho mais limitada nos RAA.

95. Apesar de rever o papel do RAA e declarar que «o controlo [do trabalho dos seus serviços] é efetuado […] pela prestação de informações claras à Comissão, por parte dos gestores orçamentais delegados (GOD), através dos relatórios anuais de atividades (RAA) e das declarações de fiabilidade pelos GOD» (41), o artigo 73.o, n.o 1, do RF revisto não torna extensível a responsabilidade dos gestores orçamentais à fiabilidade, exaustividade e exatidão das informações comunicadas sobre o desempenho.

96. Na forma proposta, as obrigações destinadas a incluir informações sobre o desempenho nas declarações sobre os programas não são suficientemente específicas pois: — devem conter apenas uma indicação sobre as políticas e objetivos da União que o programa apoia; — não se indica a qualidade, a cobertura e a frequência das informações sobre a concretização dos objetivos do programa; — a elaboração de relatórios sobre o desempenho fica incompleta sem os resultados da avaliação.

97. Ao publicar o «pacote integrado de relatórios financeiros» até 31 de julho do ano seguinte (artigo 239.o), a Comissão irá adiar a publicação: — dos RAA, de 1 de julho para 31 de julho; — do relatório anual de gestão e desempenho, de 15 de junho para 31 de julho. O Tribunal considera que os requisitos relativos à informação não são adequados. O «pacote integrado de relatórios financeiros» poderá chegar a ter milhares de páginas e constituir uma significativa duplicação.

Conclusão

98. O Tribunal recomenda que o RF deve exigir: — que as contas anuais provisórias apresentadas em 31 de março sejam acompanhadas das informações que figuram nos pontos 8 a 12, fornecendo assim informações contabilísticas, informações sobre os principais sistemas de governação, uma panorâmica geral das despesas e atividades da UE, bem como uma avaliação do nível de irregularidade das despesas, bem como o relatório previsto no artigo 243.o da proposta de RF; — na medida em que ainda são necessários relatórios separados, que os relatórios estabelecidos no artigo 239.o, n.o 1, alíneas c), d) e e) da proposta de RF (relatório «sobre as ações preventivas e corretivas que cobrem o orçamento da UE», relatório «luta contra a fraude» e o relatório de auditorias internas) sejam apresentados ao mesmo tempo (permitindo verificar a coerência com as contas anuais consolidadas); — que as contas consolidadas incluam uma estimativa de tesouraria de longo prazo (em consonância com as práticas internacionais recomendadas) e demonstrações consolidadas das receitas e despesas das agências, empresas comuns e fundos fiduciários (que substituem os relatórios separados propostos no artigo 244.o); — que a Comissão apresente separadamente, até ao dia 1 de maio, um relatório nos termos do artigo 318.o do TFUE com uma explicação da extensão e resultados das avaliações relativas às despesas da UE e outras políticas, informações sobre as principais medidas de desempenho para todos os domínios de despesas significativos e direções-gerais, bem como uma apresentação equilibrada de programas que tenham sido avaliados como funcionando bem, ou que necessitam de adaptações ou de outras medidas corretivas; — que a Comissão apresente, em setembro de cada ano, um relatório conjunto que cumpra os requisitos dos artigos 242.o e 243.o da proposta de RF.

99. Se estas alterações forem introduzidas, constituem um pacote completo de informações e incluem as informações dos RAA que sejam importantes para as partes interessadas externas. Deste modo, seria alcançada uma simplificação substancial na elaboração de relatórios.

Disposições relativas a auditoria

Confiança mútua em auditorias

Proposta da Comissão

100. O artigo 123.o propõe que a Comissão se deve basear em auditorias anteriores caso estas: — tenham sido efetuadas por auditores independentes; — tenham sido realizadas com base em normas internacionalmente aceites; — forneçam uma garantia razoável; — tenham incidido nas demonstrações financeiras e nos relatórios sobre a utilização da contribuição da União.

Análise do Tribunal

101. O principal argumento apresentado pela Comissão para introduzir esta alteração é evitar múltiplas auditorias das entidades que recebem as contribuições da UE, em especial as organizações internacionais que sejam fiscalizadas por auditores externos independentes. O Tribunal concorda que a Comissão deve simplificar as suas relações com organizações internacionais, recorrendo aos sistemas de auditoria aí existentes, sempre que possível. Pode assim evitar-se uma multiplicação de exames de auditoria dos mesmos projetos e permitir uma melhor utilização dos recursos financeiros e humanos.

102. Deverá ser dada prioridade a uma relação baseada no desempenho com as organizações internacionais e convenções que relacionem a contribuição financeira da Comissão com o desempenho de uma atividade concluída. O Tribunal apoia o objetivo de simplificar as verificações na medida do possível e a utilização, por parte da Comissão, dos mecanismos de controlo interno do outro organismo. Poderá igualmente ser necessário que a Comissão adapte as condições de elegibilidade às condições gerais da organização internacional em causa.

103. O Tribunal considera que as disposições do artigo 123.o não são suficientemente claras. Estas podem ser interpretadas no sentido de que, caso se encontrem preenchidas as quatro condições, a confiança mútua é obrigatória («essa auditoria deve formar a base da garantia global»), ficando excluída a possibilidade de realizar auditorias suplementares ao projeto, independentemente do resultado da auditoria inicial.

104. É de referir, no entanto, que o artigo não garante o acesso aos documentos de trabalho dos auditores, de modo a permitir avaliar em que medida os requisitos foram cumpridos e se o trabalho de auditoria foi suficiente para cobrir todos os aspetos geralmente cobertos.

Conclusão

105. O Tribunal recomenda: — que se solicite à Comissão que clarifique que os pagamentos baseados nos resultados são aplicáveis a todas as organizações que executam fundos da UE, em conformidade com a página 12 da exposição de motivos; — que se altere a redação como proposto no anexo 1, para clarificar que a confiança mútua é uma possibilidade e não uma solução obrigatória, e garantir que os auditores podem rever a documentação de auditoria em que vão confiar.

Regras e procedimentos em matéria de auditoria

Proposta da Comissão

106. Uma nova frase introduzida no fim do artigo 247.o, n.o 1, dispõe que a fiscalização, pelo Tribunal de Contas, da legalidade e regularidade das receitas e das despesas «tem em conta o caráter plurianual dos programas e os sistemas de supervisão e de controlo conexos».

Análise do Tribunal

107. O método de auditoria e as provas de auditoria utilizadas para atingir um nível de garantia razoável são elementos a serem decididos pelo auditor independente. A sugestão formulada pela Comissão prende-se com a metodologia de auditoria do Tribunal que, em conformidade com as normas internacionais de auditoria, é da competência exclusiva desta instituição. Atualmente, a Comissão apresenta informações sobre correções financeiras e recuperações em cinco relatórios: o relatório sobre as ações preventivas e corretivas que cobrem o orçamento da UE, a análise e debate das demonstrações financeiras, os RAA, as notas às demonstrações financeiras e o relatório anual de gestão e desempenho, que são disponibilizados em datas diferentes (42).

Conclusão

108. O possível impacto do caráter plurianual dos programas e respetivos sistemas de supervisão e de controlo na auditoria do Tribunal tem de ser avaliado por esta instituição na sua função de auditor externo independente e não deve ser incluído no RF. O Tribunal recomenda que a Comissão consolide todas as informações relativas a recuperações e correções num documento que lhe seja apresentado juntamente com as contas provisórias (artigo 237.o).

OUTROS PONTOS ANALISADOS

Contas anuais

Proposta da Comissão

109. A Comissão propõe a alteração do artigo 234.o, que passa a definir que as contas anuais incluem as demonstrações financeiras, as contas orçamentais e as contas anuais consolidadas. Além disso, introduz uma referência ao princípio da materialidade em relação ao processo de consolidação.

Análise do Tribunal

110. O Tribunal considera que a nova estrutura não é clara.

111. Como já mencionado nos relatórios anuais do Tribunal (43), uma estimativa de tesouraria de longo alcance permitiria que as partes interessadas avaliassem as necessidades futuras em matéria de pagamentos e as prioridades orçamentais. Ajudaria igualmente a Comissão a tomar as decisões necessárias para garantir que os pagamentos fundamentais podem ser efetuados a partir de orçamentos anuais aprovados. Além disso, poderia ser introduzida uma demonstração consolidada específica das agências, com a dupla perspetiva de aumentar a transparência e racionalizar o esforço de auditoria. Acrescente-se que podem ser utilizadas demonstrações específicas semelhantes para as empresas comuns e os fundos fiduciários.

Conclusão

112. O Tribunal recomenda: — que se mantenha a atual definição das contas anuais (artigo 141.o do atual RF); — que se introduza na proposta de RF a exigência de que a Comissão deve elaborar e publicar anualmente, no âmbito da análise e debate das demonstrações financeiras, uma estimativa de tesouraria de longo alcance (44), que cubra um período de sete a dez anos, abrangendo os limites máximos orçamentais, as necessidades de pagamento, as restrições de capacidades e as potenciais anulações de autorizações.

Patrocínio de empresas

Proposta da Comissão

113. A Comissão introduziu no capítulo relativo ao princípio orçamental da universalidade o novo artigo 24.o, que prevê um novo tipo de acordo que pode ser celebrado entre uma pessoa coletiva e as instituições, mediante o qual essa pessoa coletiva apoia em espécie um acontecimento ou uma atividade para fins promocionais ou de responsabilidade social das empresas.

Análise do Tribunal

114. O Tribunal considera que o quadro jurídico que rege o patrocínio de empresas deve ser reforçado e proporcionar mais salvaguardas. Nesta matéria não são suficientes orientações éticas. Eventuais medidas de salvaguarda poderão incluir: — limitar o recurso a patrocínios de empresas a um limite máximo em termos do valor estimado do apoio em espécie, a fim de evitar qualquer risco de aparência de dependência face a um operador económico; — submeter a adjudicação desses contratos de patrocínio a um convite prévio à manifestação de interesse, salvo em circunstâncias extraordinárias, e a uma verificação prévia da conformidade para assegurar a ausência de conflitos de interesses, conflitos entre políticas e ações da União e danos à imagem da União; — divulgar nos sítios web das instituições e dos organismos em causa a lista dos seus patrocinadores (com o objeto do patrocínio, o valor estimado, as condições contratuais específicas, etc.).

115. Importa, além disso, prever que o acordo de patrocínio não pode ter qualquer impacto financeiro negativo atual ou futuro na instituição ou nos organismos que beneficiam de patrocínio. Embora essas contribuições em espécie não sejam consideradas receitas para fins orçamentais, a Comissão deve ter em conta: — o tratamento contabilístico desses acordos; — as disposições mediante as quais podem ser objeto de auditoria pelo Tribunal de Contas.

Conclusão

116. O Tribunal considera que é pouco provável que o mecanismo do patrocínio de empresas tenha uma boa relação custo-eficácia e não apoia as propostas apresentadas.

Acordos de nível de serviço

Proposta da Comissão

117. O artigo 57.o introduz a base jurídica para a celebração de acordos de nível de serviço entre as instituições da UE ou outros organismos e estabelece que devem permitir a recuperação dos custos incorridos em resultado da respetiva execução.

Análise do Tribunal

118. Os acordos de nível de serviço estão relacionados com o funcionamento interno das instituições e organismos da UE. Por conseguinte, é questionável se devem constar do RF. Poderá ser estudada a possibilidade de os considerar separadamente e fornecer orientações adicionais sobre os aspetos técnicos da sua execução. Além disso, o Tribunal entende que o seu principal objetivo deverá ser o de promover a boa gestão financeira, gerando economias de escala, e não só possibilitar a recuperação dos custos.

Conclusão

119. O Tribunal recomenda que se aceite a proposta da Comissão tendo em conta as observações anteriores.

Regras de contratação pública

Proposta da Comissão

120. A proposta de RF não alcança os objetivos anunciados de clarificação e simplificação. As principais disposições não são consolidadas no título VII «Contratação pública e contratos de concessão», mas estão dispersas por diferentes títulos, na primeira parte da proposta e no anexo I. Certas matérias são tratadas em vários pontos do texto sem qualquer referência cruzada entre si.

121. A divisão entre a proposta de RF e o anexo I complica ainda mais a apresentação das regras de contratação pública.

Análise do Tribunal

122. No seu Relatório Especial n.o 17/2016, o Tribunal observou que a atual divisão das regras de contratação pública entre o RF e as respetivas normas de execução torna ainda mais difícil a compreensão de regras já de si complicadas. Como o Tribunal salientou no seu Parecer n.o 1/2010 (45), nos termos do artigo 290.o do TFUE, apenas os elementos não essenciais das disposições financeiras poderem ser objeto de um ato delegado. Por conseguinte, certos termos e conceitos fundamentais do anexo I (um ato delegado) devem ser introduzidos no RF. O Tribunal considera igualmente que todas as regras resultantes de uma adaptação às diretivas relativas aos contratos públicos são elementos essenciais da regulamentação financeira (46).

Conclusão

123. O Tribunal reitera as recomendações do Relatório Especial n.o 17/2016, em especial a recomendação 2, na qual se solicita: — que exista um único conjunto de regras para a contratação pública; — que se encoraje a participação das pequenas e médias empresas; — que se incluam regras sobre a prospeção do mercado antes da celebração de contratos imobiliários e sobre o regime linguístico dos procedimentos de contratação.

Fusão da instância especializada em «irregularidades financeiras» com a instância do «sistema de deteção precoce e de exclusão»

Proposta da Comissão

124. A proposta visa fundir a instância dedicada ao sistema de deteção precoce e de exclusão (artigo 108.o do atual RF) com a instância que trata das irregularidades financeiras (artigo 73.o, n.o 6, do atual RF), ou seja, qualquer violação de uma disposição do RF ou de qualquer outra disposição relativa à gestão financeira ou ao controlo das operações resultante de um ato ou omissão por parte de um funcionário ou agente. A motivação exposta na proposta prende-se com a melhoria da eficiência.

Análise do Tribunal

125. Embora se justifique dispor de uma abordagem comum entre as instituições da UE para o sistema de suspensão e de exclusão, bem como para a avaliação de irregularidades financeiras, o Tribunal não vislumbra qualquer razão para a fusão das duas instâncias, que têm objetivos diferentes.

126. O Tribunal recomenda a criação de uma instância comum específica em separado, tal como já previsto no artigo 73.o, n.o 6, do atual RF. Uma vez que a questão das irregularidades financeiras está ligada aos poderes disciplinares da instituição e, por conseguinte, intrinsecamente relacionada com a autonomia administrativa da instituição, o caráter interinstitucional da instância deverá ser reforçado, através da sua composição.

127. Refira-se que, em caso de fusão das duas instâncias, o processo de tratamento proposto no artigo 90.o da proposta de RF não está em conformidade com as disposições em matéria de processo disciplinar previstas no anexo IX do Estatuto. Nenhum processo disciplinar pode ser instaurado sem ter sido elaborado um relatório do OLAF ou realizado um inquérito administrativo. No entanto, no processo de tratamento proposto, a instituição decide da eventual instauração de um processo para apurar a responsabilidade disciplinar com base no parecer da instância. Com este sistema, o conselho disciplinar deve ser consultado em todos os casos de irregularidades, ao passo que, em conformidade com os artigos 11.o e 12.o do anexo IX, consoante a natureza da sanção, a autoridade investida do poder de nomeação pode decidir consultar ou não o conselho disciplinar.

Conclusão

128. O Tribunal não apoia a proposta de fusão das duas instâncias.

Tratamento diferenciado de investidores

Proposta da Comissão

129. O novo artigo 43.o-A do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 (artigo 265.o da proposta) introduz o conceito de tratamento diferenciado dos investidores, o que permite, sob condições específicas, que os FEEI possam assumir uma posição subordinada a um investidor privado e aos produtos financeiros do BEI no âmbito da garantia da UE ao abrigo do FEIE (47).

Análise do Tribunal

130. Esta situação pode ser entendida como um incentivo para os investidores privados e o BEI, ao permitir que os FEEI suportem perdas antes de os investidores privados e o BEI serem afetados.

Conclusão

131. O Tribunal considera que a proposta deve incluir uma definição clara do tratamento diferenciado e assegurar que existe um equilíbrio entre o incentivo ao investimento e o risco de sobrecompensação dos investidores.

Alteração do período de elegibilidade para os instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada

132. Em abril de 2015, a Comissão decidiu prorrogar o período de elegibilidade dos pagamentos a favor dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada por meio de uma decisão sua, em vez de solicitar ao Parlamento e ao Conselho que alterassem o regulamento aplicável (48).

133. As alterações ao Regulamento (UE) n.o 1303/2013 introduzidas na presente proposta não contemplam a questão da alteração do período de elegibilidade.

Regras aplicáveis à recuperação

Proposta da Comissão

134. Ao abrigo das atuais disposições do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, se a recuperação de pagamentos indevidos não tiver lugar nos prazos específicos, estes montantes serão igualmente repartidos entre o orçamento da União e o Estado-Membro em causa (a chamada «regra 50/50»). Na alteração ao artigo 54.o, n.o 2 [artigo 268.o do COM (2016) 605], a Comissão reitera a sua proposta (49) de que as consequências financeiras da ausência de recuperação sejam assumidas exclusivamente pelo Estado-Membro em causa.

Análise do Tribunal

135. Conforme mencionado no Parecer n.o 1/2012 do Tribunal (50), essa alteração acarreta o risco de que os Estados-Membros possam gerir o processo de comunicação e de anulação de forma a evitar a imputação financeira ao orçamento nacional.

Conclusão

136. A fim de minimizar os encargos administrativos, a Comissão pode definir um limiar «de minimis», para evitar a necessidade de acompanhar uma grande quantidade de pequenas dívidas.

Estatuto de «agricultor ativo»

Proposta da Comissão

137. As alterações ao artigo 9.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 [artigo 269.o do COM (2016) 605] permitem que os Estados-Membros: — reduzam os critérios disponíveis para que os requerentes provem o estatuto de agricultor ativo, — deixem de aplicar as disposições que obrigam os beneficiários a serem «agricultores ativos» a partir de 2018.

Análise do Tribunal

138. No seu Parecer n.o 1/2012, o Tribunal constatou que as medidas propostas pela Comissão para a determinação do estatuto de «agricultor ativo» corriam o risco de impor encargos administrativos excessivos às autoridades de gestão e aos agricultores. A redução dos critérios para demonstrar a qualidade de «agricultor ativo» dá resposta, em certa medida, às preocupações do Tribunal. No entanto, a proposta de autorizar os Estados-Membros a não aplicarem as disposições que obrigam os beneficiários a serem «agricultores ativos» não está em consonância com a recomendação formulada no Relatório Especial n.o 5/2011 (51).

Conclusão

139. O Tribunal considera razoável a proposta de simplificar a aplicação dos critérios para demonstrar o estatuto de «agricultor ativo», mas não apoia que se deixem de aplicar completamente as disposições que obrigam os beneficiários a serem «agricultores ativos».

Pagamento para jovens agricultores

Proposta da Comissão

140. A Comissão propõe suprimir do artigo 50.o do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 [artigo 269.o do COM (2016) 605] o limite de 90 hectares ou de direitos de pagamento para o pagamento aos jovens agricultores. Os limites máximos específicos em termos de hectares e de direitos ao pagamento devem ser estabelecidos e aplicados apenas pelos Estados-Membros em que os fundos disponíveis não permitem satisfazer todos os pedidos de ajuda.

Análise do Tribunal

141. Estes pagamentos destinam-se a facilitar a instalação inicial dos jovens agricultores e a adaptação estrutural das suas explorações após a sua criação. O Tribunal considera que, em geral, uma exploração agrícola com mais de 90 hectares já não está em processo de instalação ou de ajustamento estrutural. Essas explorações agrícolas devem ser suficientemente viáveis do ponto de vista financeiro para suportar o custo de eventuais ajustamentos estruturais ainda por realizar.

Conclusão

142. O Tribunal recomenda a manutenção de um limite máximo de hectares ou de direitos ao pagamento.

Definições

Proposta da Comissão

143. Na proposta de RF, a Comissão introduz algumas definições novas e altera algumas das já existentes.

Análise do Tribunal

144. Algumas destas definições estão incompletas ou são incompatíveis com outros documentos da Comissão ou com as melhores práticas geralmente aceites.

145. Por exemplo, a definição da «garantia orçamental» (artigo 2.o, n.o 9) não parece refletir o facto de que uma eventual obrigação financeira decorrerá até ao vencimento do último contrato celebrado com o destinatário final da garantia da União.

146. Como já referido no Relatório Especial n.o 19/2016 do Tribunal (52), «a definição do “efeito de alavancagem” não é clara e não segue as orientações aceites internacionalment». O artigo 2.o, n.o 33, da proposta de RF não prevê essa clarificação. Além disso, é introduzida uma nova definição de «efeito multiplicador», que se aproxima da definição de alavancagem. [No artigo 202.o, n.o 1, alínea d), ambos os termos são utilizados de forma indistinta, o que torna o conceito ainda menos claro.]

147. Tanto o RF como os regulamentos setoriais propõem uma série de medidas destinadas a colocar uma forte tónica nos resultados e nas realizações. Os resultados de auditorias recentes (53) salientaram, contudo, que existem diferenças significativas na utilização dos referidos termos consoante as atividades da Comissão.

Conclusão

148. O Tribunal recomenda: — que se adaptem as definições propostas na proposta de RF com as melhores práticas existentes; — que se incluam as definições dos termos «realizações» e «resultado» no RF. As regulamentações setoriais devem igualmente respeitar estas definições.

O presente parecer foi adotado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de janeiro de 2017. Pelo Tribunal de Contas Klaus-Heiner LEHNE Presidente

(1) JO L 311 de 14.11.2002, p. 3.

(2) JO L 347 de 20.12.2013, p. 238.

(3) JO L 347 de 20.12.2013, p. 289.

(4) JO L 347 de 20.12.2013, p. 320.

(5) JO L 347 de 20.12.2013, p. 470.

(6) JO L 347 de 20.12.2013, p. 487.

(7) JO L 347 de 20.12.2013, p. 549.

(8) JO L 347 de 20.12.2013, p. 608.

(9) JO L 347 de 20.12.2013, p. 671.

(10) JO L 347 de 20.12.2013, p. 855.

(11) JO L 348 de 20.12.2013, p. 129.

(12) JO L 72 de 12.3.2014, p. 1.

(13) JO L 86 de 21.3.2014, p. 14.

(14) JO L 189 de 27.6.2014, p. 1.

(15) JO L 158 de 27.5.2014, p. 227.

(16) COM(2016) 605 final.

(17) Exposição de motivos — p. 2.

(18) O Tribunal formulou observações semelhantes relativamente, por exemplo, à revisão intercalar do Quadro Financeiro Plurianual, do Regulamento (UE) 2015/1017 do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) e à proposta COM(2016) 597 para alterar o regulamento que institui o FEIE.

(19) A presente secção tem por base as observações e recomendações do Relatório Especial n.o 27/2016 do Tribunal, «A governação na Comissão Europeia — melhores práticas?».

(20) Ver igualmente o artigo 1.o da Diretiva 2014/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2014, que altera a Diretiva 2013/34/UE no que se refere à divulgação de informações não financeiras e de informações sobre a diversidade por parte de certas grandes empresas e grupos (JO L 330 de 15.11.2014, p. 1).

(21) Exemplos de melhores práticas: Reino Unido, contas anuais do Departamento do Trabalho e das Pensões; Irlanda, contas anuais do Departamento da Proteção Social.

(22) Ver recomendação 2, alínea f), do Relatório Especial n.o 27/2016. A Comissão aceitou esta recomendação.

(23) CIPFA, IFAC, «International Framework: Good Governance in the Public Sector» (Quadro internacional: boa governação no setor público), 2014, p. 29-30. A Comissão, o Tribunal de Contas, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões têm comités de auditoria, com uma composição variável e com diferentes papéis.

(24) A Comissão está atualmente a tentar acrescentar mais um membro independente.

(25) Relatório Especial n.o 27/2016, ponto 65.

(26) O artigo 125.o do atual RF dispõe que «as subvenções não têm por objeto nem por efeito a obtenção de um lucro» (princípio da inexistência de fins lucrativos) e, «caso seja obtido lucro, a Comissão tem o direito de recuperar a percentagem do lucro correspondente à contribuição da União».

(27) Exposição de motivos — p. 8.

(28) Entidades com as quais a Comissão pode construir uma relação de maior confiança com base numa avaliação ex ante ou na exigência de utilizar procedimentos específicos.

(29) Ver recomendação 1 do Relatório Especial n.o 19/2016 — Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros — ensinamentos a retirar do período de programação de 2007-2013.

(30) Por exemplo, o documento de trabalho que acompanha o projeto de orçamento para 2017, o anexo relativo aos instrumentos financeiros que acompanha o orçamento para 2017, o relatório anual sobre as atividades ligadas aos instrumentos financeiros, o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2015, o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as garantias cobertas pelo orçamento geral (situação em 31 de dezembro de 2015 e o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as atividades de contração e concessão de empréstimos da União Europeia em 2015.

(31) Este documento deve ser apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho até 1 de setembro do ano anterior ao da execução do orçamento.

(32) A «almofada de flexibilidade» permite à Comissão fazer transitar, para o ano seguinte, até um máximo de 10 % das dotações anuais dos três instrumentos orçamentais [Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II), Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) e instrumento de financiamento da cooperação para o desenvolvimento para o período 2014-2020 (ICD)], para que estas possam ser utilizadas para dar resposta a situações imprevistas.

(33) A «reserva negativa» permite que se transfiram dotações de pagamento para uma rubrica orçamental antes de se identificarem dotações excedentárias em outra rubrica.

(34) O artigo 125.o prevê: «A Comissão aplica esses recursos […], sempre que possível, para o benefício do Estado-Membro em causa».

(35) Podem ser transferidas para outra rubrica orçamental, apenas se utilizadas para os fins para os quais são afetadas,

(36) Com exceção das receitas provenientes de indemnizações locativas, que transitam automaticamente.

(37) Parecer n.o 6/2010, pontos 7 e 8.

(38) Ponto 1.61 e figura 1.6 do Relatório Anual relativo a 2014 e ponto 1.47, figuras 1.5 e 1.6, do relatório anual relativo a 2015.

(39) Regulamento Delegado (UE) n.o 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO L 362 de 31.12.2012, p. 1).

(40) Os planos estratégicos descrevem os objetivos quinquenais da Comissão e das Direções-Gerais, que estão frequentemente sujeitos à influência de fatores externos, ao passo que os planos de gestão e os RAA são previstos para definir e comunicar os recursos, as ações principais e seus resultados, que estão sob o controlo da Comissão.

(41) Relatório Especial n.o 27/2016, resposta da Comissão ao ponto 21.

(42) Todas continuam a existir no âmbito do «pacote integrado de relatórios financeiros».

(43) Relatório anual relativo a 2015, ponto 2.10; relatório anual relativo a 2014, ponto 2.22; relatório anual relativo a 2013, ponto 1.50 e relatório anual relativo a 2012, ponto 1.59.

(44) Ver igualmente a Orientação sobre Prática Recomendada 1 das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS), Apresentação de relatórios sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

(45) Parecer n.o 1/2015 sobre uma proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO C 52 de 13.2.2015, p. 1).

(46) O Tribunal considera que a divisão do domínio da contratação pública entre, por um lado, o RF e, por outro, o anexo I não está em conformidade com as regras relativas aos procedimentos de tomada de decisão definidos nos Tratados e clarificados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

(47) COM(2016) 605, considerando 188.

(48) Relatório anual relativo a 2014, ponto 6.52, e relatório anual relativo a 2015, ponto 6.45.

(49) Uma proposta semelhante tinha sido feita no documento COM (2011) 628, que deu origem ao Regulamento (UE) n.o 1306/2013. Esta proposta não foi aceite pelo legislador.

(50) Parecer n.o 1/2012 sobre determinadas propostas de regulamentos relativos à política agrícola comum no período de 2014-2020, ponto 43 e 44.

(51) Relatório Especial n.o 5/2011, Regime de Pagamento Único (RPU): aspetos a considerar para melhorar a boa gestão financeira.

(52) No Relatório Especial n.o 19/2016, «Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros — ensinamentos a retirar do período de programação de 2007-2013», o Tribunal recomenda que «Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, nos regulamentos setoriais) uma definição de efeito de alavanca dos instrumentos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento da UE, que distinga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas nacionais ao abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos ou privados, tendo em devida conta o tipo de instrumento utilizado. Esta definição deve indicar claramente como são determinados os montantes mobilizados pela UE e contribuição pública nacional, eventualmente segundo as orientações da OCDE na matéria».

(53) Relatório anual relativo a 2015, ponto 3.54 a 3.59, e relatório anual relativo a 2014, ponto 3.52.

ANEXO I TEXTO ALTERADO PELA COMISSÃO E SUGESTÕES DO TRIBUNAL Texto da proposta Sugestão do Tribunal Artigo 69.o Organismos criados ao abrigo do TFUE e do Tratado Euratom 6. Um auditor externo independente verifica se as contas anuais de cada organismo a que se refere o n.o 1 deste artigo indicam adequadamente as receitas, as despesas e a situação financeira do organismo relevante antes da consolidação nas contas definitivas da Comissão. Salvo disposição em contrário do ato de base referido no n.o 1 deste artigo, o Tribunal de Contas elabora um relatório anual específico sobre cada organismo, nos termos do artigo 287.o, n.o 1, do TFUE. Na elaboração desse relatório, o Tribunal de Contas tem em consideração o trabalho de auditoria realizado pelo auditor externo independente e as medidas adotadas para dar resposta às conclusões do auditor. Artigo 69.o Organismos criados ao abrigo do TFUE e do Tratado Euratom 6. Um auditor externo independente verifica se as contas anuais de cada organismo a que se refere o n.o 1 deste artigo indicam adequadamente as receitas, as despesas e a situação financeira do organismo relevante antes da consolidação nas contas definitivas da Comissão. O auditor externo independente verifica igualmente a legalidade e a regularidade das receitas e despesas. Salvo disposição em contrário do ato de base referido no n.o 1 deste artigo, o Tribunal de Contas elabora um relatório anual específico sobre cada organismo comunica anualmente informações sobre os resultados de auditoria relativos aos organismos referidos neste artigo, nos termos do artigo 287.o, n.o 1, do TFUE. Na elaboração desse relatório dessas informações, o Tribunal de Contas tem em consideração o trabalho de auditoria realizado pelo auditor externo independente e as medidas adotadas para dar resposta às conclusões do auditor. Artigo 70.o Organismos resultantes de parcerias público-privadas Os organismos com personalidade jurídica criados por um ato de base e incumbidos de executar das parcerias público-privadas adotam as respetivas regras financeiras. Essas regras incluem um conjunto de princípios necessários para garantir a boa gestão financeira dos fundos da União. A Comissão está habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 261.o, para completar o Regulamento Financeiro com um regulamento financeiro-modelo que estabelece os princípios necessários para assegurar a boa gestão financeira dos fundos da União e que deve basear-se no artigo 149.o. A regulamentação financeira desses organismos não pode divergir do regulamento financeiro-modelo, exceto se as suas necessidades específicas o impuserem e desde que a Comissão dê o seu consentimento prévio. O artigo 69.o, n.os 2, 3 e 4, aplica-se aos organismos resultantes de parcerias público-privadas. Artigo 70.o Organismos resultantes de parcerias público-privadas Os organismos com personalidade jurídica criados por um ato de base e incumbidos de executar das parcerias público-privadas adotam as respetivas regras financeiras. Essas regras incluem um conjunto de princípios necessários para garantir a boa gestão financeira dos fundos da União. A Comissão está habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 261.o, para completar o Regulamento Financeiro com um regulamento financeiro-modelo que estabelece os princípios necessários para assegurar a boa gestão financeira dos fundos da União e que deve basear-se no artigo 149.o. A regulamentação financeira desses organismos não pode divergir do regulamento financeiro-modelo, exceto se as suas necessidades específicas o impuserem e desde que a Comissão dê o seu consentimento prévio. O artigo 69.o, n.os 2, 3 e 4 a 6, aplica-se aos organismos resultantes de parcerias público-privadas. Artigo 123.o Confiança mútua em auditorias Caso tenha sido realizada por um auditor independente uma auditoria às demonstrações financeiras e aos relatórios sobre a utilização da contribuição da União, com base em normas internacionalmente aceites, que forneça uma garantia razoável, essa auditoria deve formar a base da garantia global, tal como especificado com mais pormenor, se for o caso, em regras setoriais. Artigo 123.o Confiança mútua em auditorias Caso tenha sido realizada por um auditor independente uma auditoria às demonstrações financeiras e aos relatórios sobre a utilização da contribuição da União, com base em normas internacionalmente aceites, que forneça uma garantia razoável, essa auditoria deve formar a base da garantia global pode ser tomada em consideração no contexto da auditoria das despesas da União, tal como especificado com mais pormenor, se for o caso, em regras setoriais. Para o efeito, o relatório do auditor externo e a documentação de auditoria conexa devem ser colocados à disposição da Comissão e do Tribunal de Contas a pedido dos mesmos. Artigo 126.o Parcerias no quadro financeiro 3. Com vista a otimizar os custos e os benefícios de auditorias e facilitar a coordenação, podem ser celebrados acordos de auditoria ou verificação com pessoas e entidades que executam os fundos nos termos do artigo 61.o, n.o 1, alínea c) ou com beneficiários de subvenções. No caso do Banco Europeu de Investimento, é aplicável o acordo tripartido celebrado com a Comissão e o Tribunal de Contas Europeu. Artigo 126.o Parcerias no quadro financeiro 3. Com vista a otimizar os custos e os benefícios de auditorias e facilitar a coordenação, podem ser celebrados acordos de auditoria ou verificação com pessoas e entidades que executam os fundos nos termos do artigo 61.o, n.o 1, alínea c) ou com beneficiários de subvenções. No caso do Banco Europeu de Investimento, é aplicável o acordo tripartido celebrado com a Comissão e o Tribunal de Contas Europeu. Esses acordos não podem restringir o acesso do Tribunal de Contas às informações necessárias para a auditoria dos fundos da União. Artigo 211.o Regras aplicáveis às garantias orçamentais 2. As contribuições dos Estados-Membros para as garantias orçamentais nos termos do artigo 201.o, n.o 2 podem ser fornecido sob a forma de garantias ou numerário. Os montantes superiores ao montante indicado no n.o 1, alínea a), serão concedidos em nome da União. Os pagamentos dos acionamentos de garantias são realizados, se for caso disso, pelos Estados-Membros ou por terceiros contribuintes numa base pari passu. A Comissão celebra um acordo com estes contribuintes que deve conter, nomeadamente, disposições relativas às condições de pagamento. Artigo 211.o Regras aplicáveis às garantias orçamentais 2. As contribuições dos Estados-Membros para as garantias orçamentais nos termos do artigo 201.o, n.o 2 podem ser fornecidoas sob a forma de garantias ou numerário. Os montantes superiores ao montante indicado no n.o 1, alínea a), serão concedidos em nome da União. Os pagamentos dos acionamentos de garantias são realizados, se for caso disso em princípio, pelos Estados-Membros ou por terceiros contribuintes numa base pari passu. A Comissão celebra um acordo com estes contribuintes que deve conter, nomeadamente, disposições relativas às condições de pagamento. Artigo 247.o Regras e procedimentos em matéria de auditoria 1. A fiscalização, pelo Tribunal de Contas, da legalidade e regularidade das receitas e das despesas é efetuada à luz dos Tratados, do orçamento, do presente regulamento, dos atos delegados adotados em execução do presente regulamento e de todos os outros atos adotados em execução dos Tratados. Esta fiscalização tem em conta o caráter plurianual dos programas e os sistemas de supervisão e de controlo conexos. Artigo 247.o Regras e procedimentos em matéria de auditoria 1. A fiscalização, pelo Tribunal de Contas, da legalidade e regularidade das receitas e das despesas é efetuada à luz dos Tratados, do orçamento, do presente regulamento, dos atos delegados adotados em execução do presente regulamento e de todos os outros atos adotados em execução dos Tratados. Esta fiscalização tem em conta o caráter plurianual dos programas e os sistemas de supervisão e de controlo conexos. Artigo 249.o Direito de acesso do Tribunal de Contas 1. A Comissão, as outras instituições, os organismos que gerem receitas ou despesas em nome da União, bem como os destinatários, dão ao Tribunal de Contas todas as facilidades e prestam-lhe todas as informações que este considere necessárias para o desempenho da sua missão. Devem colocar à disposição do Tribunal de Contas todos os documentos relativos à adjudicação e execução de contratos financiados pelo orçamento e todas as contas de numerário ou de material, todos os documentos contabilísticos ou comprovativos, bem como todos os documentos administrativos com eles relacionados, toda a documentação relativa às receitas e despesas, todos os inventários, todos os organogramas que o Tribunal de Contas considere necessários para a verificação do relatório sobre os resultados da execução orçamental e financeira, com base em documentos ou auditorias no local, e, para os mesmos efeitos, todos os documentos e dados registados ou conservados em suporte eletrónico. Os organismos de auditoria interna e outros serviços das administrações nacionais em questão dão ao Tribunal de Contas todas as facilidades que este considere necessárias para o desempenho da sua missão. 2. Os agentes cujas operações são submetidas às verificações do Tribunal de Contas são obrigados a: a) Abrir a caixa, apresentar todos os valores em numerário, quaisquer valores ou materiais, independentemente da sua natureza, assim como os documentos comprovativos da sua gestão dos fundos de que sejam depositários e ainda os livros, registos e quaisquer outros documentos com eles relacionados; b) Apresentar a correspondência ou qualquer outra documentação necessária para a execução completa da auditoria referida no artigo 247.o. Apenas o Tribunal de Contas pode pedir as informações referidas no primeiro parágrafo, alínea b). 3. O Tribunal de Contas está habilitado a verificar os documentos relativos às receitas e às despesas da União que estejam na posse dos serviços das instituições e, nomeadamente, dos serviços responsáveis pelas decisões relativas a essas receitas e despesas, dos organismos que gerem as receitas ou despesas em nome da União e das pessoas singulares ou coletivas beneficiárias de pagamentos provenientes do orçamento. 4. A verificação da legalidade e da regularidade das receitas e das despesas e o controlo da boa gestão financeira abrangem também a utilização, por organismos exteriores às instituições, dos fundos da União recebidos a título de contribuições. 5. Os financiamentos da União a destinatários externos às instituições ficam subordinados à aceitação, por escrito, por esses destinatários, ou, na falta da aceitação da sua parte, pelos contratantes e subcontratantes, da auditoria efetuada pelo Tribunal de Contas em relação à utilização dada aos financiamentos concedidos. 6. A Comissão transmite ao Tribunal de Contas, a seu pedido, todas as informações relativas às operações de contração e concessão de empréstimos. 7. O recurso a sistemas informáticos integrados não pode ter por efeito reduzir o acesso do Tribunal de Contas aos documentos comprovativos. Artigo 249.o Direito de acesso do Tribunal de Contas 1. A Comissão, as outras instituições, os organismos que gerem receitas ou despesas em nome da União, bem como os destinatários, dão ao Tribunal de Contas todas as facilidades e prestam-lhe todas as informações que este considere necessárias para o desempenho da sua missão. Devem colocar à disposição do Tribunal de Contas, a seu pedido, todos os documentos relativos à adjudicação e execução de contratos financiados pelo orçamento e todas as contas de numerário ou de material, todos os documentos contabilísticos ou comprovativos, bem como todos os documentos administrativos com eles relacionados, toda a documentação relativa às receitas e despesas, todos os inventários, todos os organogramas que o Tribunal de Contas considere necessários para a verificação do relatório sobre os resultados da execução orçamental e financeira, com base em documentos ou auditorias no local, e, para os mesmos efeitos, todos os documentos e dados registados ou conservados em suporte eletrónico. O direito de acesso do Tribunal deve incluir o acesso ao sistema informático utilizado para a gestão das receitas e despesas objeto de auditoria. Os organismos de auditoria interna e outros serviços das administrações nacionais em questão dão ao Tribunal de Contas todas as facilidades que este considere necessárias para o desempenho da sua missão. 2. Os agentes cujas operações são submetidas às verificações do Tribunal de Contas são obrigados a: a) Abrir a caixa, apresentar todos os valores em numerário, quaisquer valores ou materiais, independentemente da sua natureza, assim como os documentos comprovativos da sua gestão dos fundos de que sejam depositários e ainda os livros, registos e quaisquer outros documentos com eles relacionados; b) Apresentar a correspondência ou qualquer outra documentação necessária para a execução completa da auditoria referida no artigo 247.o. Apenas o Tribunal de Contas pode pedir as informações referidas no primeiro parágrafo, alínea b). 3. O Tribunal de Contas está habilitado a verificar os documentos relativos às receitas e às despesas da União que estejam na posse dos serviços das instituições e, nomeadamente, dos serviços responsáveis pelas decisões relativas a essas receitas e despesas, dos organismos que gerem as receitas ou despesas em nome da União e das pessoas singulares ou coletivas beneficiárias de pagamentos provenientes do orçamento. 4. A verificação da legalidade e da regularidade das receitas e das despesas e o controlo da boa gestão financeira abrangem também a utilização, por organismos exteriores às instituições, dos fundos da União recebidos a título de contribuições. 5. Os financiamentos da União a destinatários externos às instituições ficam subordinados à aceitação, por escrito, por esses destinatários, ou, na falta da aceitação da sua parte, pelos contratantes e subcontratantes, da auditoria efetuada pelo Tribunal de Contas em relação à utilização dada aos financiamentos concedidos. 6. A Comissão transmite ao Tribunal de Contas, a seu pedido, todas as informações relativas às operações de contração e concessão de empréstimos. 7. O recurso a sistemas informáticos integrados não pode ter por efeito reduzir o acesso do Tribunal de Contas aos documentos comprovativos. Sempre que tecnicamente possível, o acesso eletrónico aos dados e documentos necessários para a auditoria deve ser dado ao Tribunal de Contas nas suas próprias instalações. Artigo 250.o Relatório anual do Tribunal de Contas 1. O Tribunal de Contas comunica à Comissão e às instituições em causa, até 15 de junho, as observações que, em sua opinião, devem ser incluídas no relatório anual. Essas observações devem ser mantidas confidenciais e ser objeto de procedimento contraditório. As instituições enviam as suas respostas ao Tribunal de Contas até 15 de outubro. As respostas das instituições, com exceção da Comissão, são enviadas simultaneamente à Comissão. 2. O relatório anual inclui uma apreciação da boa gestão financeira. 3. O relatório anual contém uma secção para cada instituição. O Tribunal de Contas pode acrescentar as sínteses ou observações de âmbito geral que considere adequadas. O Tribunal de Contas toma as medidas necessárias para que as respostas das instituições às suas observações sejam publicadas ao lado das observações a que se referem ou logo após elas. 4. O Tribunal de Contas transmite às autoridades responsáveis pela quitação e às demais instituições, até 15 de novembro, o seu relatório anual, acompanhado das respostas das instituições, e assegura a respetiva publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Artigo 250.o Relatório anual do Tribunal de Contas 1. O Tribunal de Contas comunica à Comissão e às instituições em causa, até 15 30 de junho, as observações que, em sua opinião, devem ser incluídas no relatório anual para que a instituição em causa as possa comentar. Essas observações devem ser mantidas confidenciais e ser objeto de procedimento contraditório. As instituições enviam as suas respos