DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha os documentos Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Um Programa Ar Limpo para a Europa Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de médias instalações de combustão Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à redução das emissões nacionais de determinados poluentes atmosféricos e que altera a Diretiva 2003/35/CE Proposta de Decisão do Conselho relativa à aceitação da Alteração do Protocolo de 1999 à Convenção de 1979 sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, relativo à redução da acidificação, da eutrofização e do ozono troposférico /* SWD/2013/0532 final */





1. Definição do problema 1.1. Contexto político A poluição atmosférica tem impactos substanciais no ambiente e na saúde. Em 2010, o número de mortes prematuras foi superior a 400 000 e 62% da superfície da UE, incluindo 71% dos ecossistemas Natura 2000, foram expostos à eutrofização. Os custos totais externos dos impactos na saúde são da ordem dos 330-940 mil milhões de euros. Os prejuízos económicos diretos incluem 15 mil milhões de euros de dias de trabalho perdidos, 4 mil milhões de euros de custos com cuidados de saúde, 3 mil milhões de euros de perda de rendimento das colheitas e mil milhões de euros de danos em infraestruturas. Para lhes dar resposta, foi desenvolvida na UE e a nível internacional uma política de luta contra a poluição atmosférica. Foi efetuado um exame ex-post das quatro principais vertentes da política da UE: a Estratégia Temática sobre Poluição Atmosférica de 2005, as Diretivas Qualidade do Ar Ambiente[1] (QAA), a Diretiva Valores-Limite Nacionais de Emissão[2] (VLNE) e uma série de disposições legislativas para o controlo da poluição na fonte. Esta política permitiu obter uma redução significativa das emissões entre 1990 e 2010, contribuindo em grande medida para resolver o problema das chuvas ácidas (acidificação)[3] na UE. Os principais impactos na saúde, provocados pelas partículas, diminuíram cerca de 20% entre 2000 e 2010[4]. A estrutura geral da política de qualidade do ar é coerente, mas deve ser assegurada uma melhor correspondência entre os controlos na fonte, os limites máximos e as normas de qualidade do ar ambiente a fim de assegurar o cumprimento efetivo da legislação. 1.2. Principais problemas a resolver Apesar destes avanços, subsistem ainda impactos substanciais. A poluição atmosférica é a principal causa ambiental de morte na UE, sendo responsável por dez vezes mais mortes prematuras que os acidentes de viação[5], bem como por impactos consideráveis na saúde, com as resultantes perdas de produtividade. Para os ecossistemas, o principal problema a resolver é a eutrofização. Três quartos dos mais valiosos ecossistemas da UE encontram-se ameaçados, o que compromete os benefícios anuais da rede Natura 2000, calculados em 200-300 mil milhões de euros. Esta situação está ligada a dois problemas específicos. Primeiro, as importantes violações das normas de qualidade do ar, com um terço das Zonas de Gestão da Qualidade do Ar da UE a exceder os valores-limite para as partículas (PM10) e um quarto dessas zonas a exceder os valores-limite para o dióxido de azoto (NO2). Segundo, a UE não está no bom caminho para atingir o seu objetivo a longo prazo, nem mesmo se cumprisse integralmente a sua atual legislação. De acordo com as projeções, em 2020 haverá ainda 340 000 mortes prematuras em consequência das PM2,5 e do ozono troposférico. 1.3. Os fatores subjacentes Incumprimento das normas de qualidade do ar As emissões dos motores diesel estão na origem de problemas de incumprimento em matéria de NO2 e NOx Embora os valores-limite de emissão de NOx para os veículos de passageiros a motor diesel fossem em 2009 quatro vezes mais rigorosos que em 1993 (passagem da norma Euro 1 à Euro 5), houve um ligeiro aumento das emissões médias estimadas de NOx em condições de condução real. É esta a principal razão da atual situação de incumprimento. As pequenas instalações de combustão e a concentração da poluição local estão na origem dos maiores problemas de incumprimento em matéria de partículas A queima doméstica de combustíveis sólidos é responsável pelas maiores excedências dos valores-limite de poluição local, havendo em algumas localizações geográficas a associação de uma elevada concentração de emissores a uma topografia que impede a dispersão eficaz[6]. A fraca coordenação entre a ação nacional e local, e a falta de capacidade a nível regional e local, tornaram o cumprimento mais difícil e oneroso A atuação das autoridades públicas para reduzir a poluição do ar foi muitas vezes tardia. Parte do problema reside na falta de capacidade para desenvolver, aplicar e monitorizar os planos para a redução da poluição. A coordenação entre os programas nacionais ao abrigo da Diretiva VLNE e os planos de ação previstos nas Diretivas Qualidade do Ar Ambiente poderiam ser melhorados. A UE não está no bom caminho para atingir o seu objetivo a longo prazo em matéria de qualidade do ar Os impactos na saúde restantes após 2020 serão determinados por vários setores Todos os grandes setores contribuem para as concentrações de PM ou de ozono e devem ser tidos em conta. O potencial de redução economicamente rentável das emissões é superior nos setores em que tem havido menos reduções (p. ex., agricultura, médias instalações de combustão, máquinas móveis não rodoviárias e transporte marítimo internacional)[7]. As emissões de amoníaco da agricultura estão na origem dos impactos ambientais restantes A agricultura é responsável por 90% das emissões de amoníaco e é o principal fator de eutrofização. Existe também um grande e inexplorado potencial para alcançar reduções economicamente rentáveis, muitas das quais beneficiariam os agricultores. A persistência da poluição de fundo significa que a intervenção local não pode, por si só, reduzir eficazmente os impactos Existe uma importante componente de fundo[8] dos principais problemas de incumprimento que está fora do controlo das autoridades competentes locais. Parte dessa componente é nacional e pode ser abordada a esse nível, mas a componente transfronteiras é elevada (mais de 50% para as PM2,5 e 60% para o NH3)[9]. 1.4. Evolução do problema O cumprimento das normas aplicáveis às PM10 e ao NO2 melhorará substancialmente em 2020. Os problemas de incumprimento que subsistem situam-se sobretudo em zonas críticas (p. ex., Roma, Lisboa) e nas regiões em que continua a ser prática comum utilizar carvão para aquecimento doméstico (p. ex., PL, BG, CZ, SK), onde a forte densidade demográfica implica uma exposição igualmente elevada da população. Segundo as projeções, todos os Estados‑Membros cumprirão os seus limiares VLNE em 2020. O cenário de referência assume que a introdução das normas Euro 6 permitirá o pleno controlo das emissões, em condições reais de condução, de NOx dos veículos ligeiros a motor diesel a partir de 2017[10]. Este aspeto é essencial para o cumprimento em 2020. Mesmo no caso de pleno cumprimento, os impactos na saúde diminuirão apenas cerca de um quinto até 2025, e a eutrofização pouco diminuirá. 2. Análise da subsidiariedade A base jurídica é o artigo 192.º, n.º 1, do Tratado. Continuam a ser necessárias medidas da UE devido à natureza persistentemente transfronteiras da poluição atmosférica e à contribuição dos produtos a controlar a nível da UE por razões ligadas ao mercado interno. Os benefícios para a saúde e o ambiente da redução da poluição são ponderados tendo em conta os custos, a fim de assegurar que a ação é proporcionada. É também estudada a distribuição otimizada da redução das emissões entre os Estados-Membros e a UE. 3. Objetivos O objetivo estratégico a longo prazo é atingir níveis de qualidade do ar que não deem origem a impactos negativos ou riscos significativos para a saúde humana e o ambiente. Os objetivos gerai são dois: · Assegurar o cumprimento das políticas em vigor em matéria de qualidade do ar e a coerência com os compromissos internacionais em 2020, o mais tardar. · Alcançar uma considerável redução adicional dos impactos na saúde e no ambiente no período até 2030. 4. Opções políticas, análise dos impactos e comparação das opções para o primeiro objetivo (2020) 4.1. Opções consideradas O cenário de referência permitirá obter as reduções exigidas pelo Protocolo de Gotemburgo na sua versão revista. Foram consideradas cinco outras opções para resolver os problemas de incumprimento: adotar nova legislação da UE para o controlo das emissões na fonte; restringir os limites máximos de emissão a nível nacional (mais rigorosos que os do Protocolo de Gotemburgo); reforçar o apoio da UE à ação dos Estados-Membros; promover controlos internacionais mais severos e alterar as Diretivas Qualidade do Ar Ambiente. 4.2. Avaliação dos impactos O cenário de referência assegurará o amplo cumprimento das normas de qualidade do ar, caso o problema das emissões dos veículos a motor diesel em condições de condução real seja resolvido com a introdução da norma Euro 6. Dos restantes problemas de incumprimento, 13‑19% das zonas excedem em 5µg/m³ o valor-limite e só 6 a 8% apresentam excedências superiores (dependendo do poluente). A adoção de outras medidas pelos Estados‑Membros para reduzir a poluição atmosférica a nível local deve poder ajudar a resolver com bastante facilidade a primeira categoria de problemas. Para a segunda categoria, a combustão doméstica (principal fonte de emissões de PM) pode ser regulamentada limitando a queima de combustíveis fósseis e apoiando a substituição de combustíveis (p. ex. no âmbito dos Fundos Estruturais), enquanto que a poluição por NO2 pode ser combatida restringindo a circulação de veículos com motor diesel. A adoção de nova legislação para o controlo das emissões na fonte e a redução adicional dos limiares de emissão nacionais não permitiria atuar eficazmente sobre as fontes locais com problemas residuais de incumprimento. Estas opções serão, portanto, consideradas na análise dos objetivos para 2025-30. 4.3. Comparação das opções Segundo o cenário de referência, o cumprimento será generalizado e os problemas restantes em 2020 são causados por fontes de poluição locais. Estes podem ser resolvidos eficazmente pela ação local, apoiada a nível da UE pelo reforço das capacidades e o financiamento de mudanças estruturais, como a substituição de combustíveis. Não se justifica a diminuição do rigor das Diretivas Qualidade do Ar Ambiente, uma vez que o cumprimento pode ser alcançado. 5. Opções políticas, análise dos impactos e comparação das opções para o segundo objetivo (2025-2030) 5.1. Opções consideradas Para além do cenário de referência, foram consideradas cinco opções, apresentadas no quadro 1 seguinte. Quadro 1: Opções políticas consideradas para o período 2025-30 Opção 1 || Opção 6A || Opção 6B || Opção 6C || Opção 6D || Opção 6E Cenário de referência || Redução de 25% da diferença entre o cenário de referência e a máxima redução tecnicamente possível para as PM2,5 || Redução de 50% da diferença entre o cenário de referência e a máxima redução tecnicamente possível para as PM2,5 || Redução de 75% da diferença entre o cenário de referência e a máxima redução tecnicamente possível para as PM2,5 || Redução de 100% da diferença entre o cenário de referência e a máxima redução tecnicamente possível para as PM2,5 || Cumprimento dos valores-guia da OMS (redução >100 % para as PM2,5) A tónica é colocada nos impactos das PM na saúde, por serem os mais nocivos e por poderem ser quantificados em termos monetários e, assim, facilmente comparados com os custos. Mas, atendendo a que os controlos das PM afetam também os poluentes causadores da acidificação, da eutrofização e do ozono, as opções em causa permitirão também reduzir essas emissões. Não seria possível realizar em 2030 a opção 6E - cumprimento dos valores-guia da OMS - sem alterações estruturais e técnicas. O potencial para atingir esse objetivo a longo prazo será examinado em fase ulterior. 5.2. Avaliação dos impactos A versão integral da avaliação de impacto apresenta a análise para 2025 e 2030; por razões de concisão, resumem-se aqui apenas os resultados para 2025. 5.2.1. Impactos na saúde e no ambiente As reduções percentuais dos impactos na saúde e no ambiente em relação a 2005 são apresentadas no quadro 2 seguinte: Quadro 2: Reduções percentuais dos impactos na saúde e no ambiente em relação a 2005 || 2005 || Opção 1 || 6A || 6B || 6C || 6D Mortes prematuras por exposição crónica às PM2,5 || 494000 || -38% || -42% || -46% || -50% || -54% Mortes prematuras por exposição aguda ao ozono || 24600 || -28% || -29% || -30% || -33% || -39% Eutrofização, superfície não protegida em milhares de km² || 1125 || -21% || -24% || -28% || -34% || -40% Acidificação, superfície não protegida em milhares de km² || 161 || -71% || -77% || -81% || -85% || -87% A opção 6C reduz o impacto na saúde das PM2,5 de mais um terço em relação ao cenário de referência (50% de redução contra 38%), ao passo que o impacto da eutrofização é reduzido de mais de metade em relação ao cenário de referência (34% de redução contra 21%). 5.2.2. Impactos económicos Os impactos económicos são apresentados no quadro 3 seguinte em milhões de euros (custos adicionais em relação à opção 1 - cenário de referência - e aumento percentual em relação ao cenário de referência): Quadro 3: Impactos económicos das várias opções || Opção 1 || Opção 6A || Opção 6B || Opção 6C || Opção 6D UE-28, 2025 || 87171 || - || 221 || 0,25% || 1202 || 1,38% || 4629 || 5,31% || 47 007 || 53,9% Os esforços necessários por setor SNAP[11] são indicados no quadro 4 seguinte, expressos em milhões de euros e em aumento percentual em relação à opção 1: Quadro 4: Esforços necessários por setor SNAP || Opção 1 || Opção 6A || Opção 6B || Opção 6C || Opção 6D Produção de energia || 9561 || 44 || 0,46% || 125 || 1,31% || 470 || 4,92% || 3519 || 37% Combustão doméstica || 9405 || 74 || 0,78% || 497 || 5,29% || 1680 || 18% || 17791 || 189% Combustão industrial || 2513 || 19 || 0,75% || 156 || 6,20% || 641 || 25% || 1811 || 71% Processos industriais || 5017 || 17 || 0,34% || 125 || 2,49% || 331 || 6,61% || 3964 || 79% Extração de combustíveis || 695 || 0 || 0,00% || 0 || 0,00% || 6 || 0,81% || 583 || 84% Utilização de solventes || 1176 || 1 || 0,08% || 2 || 0,15% || 56 || 4,76% || 12204 || 1038% Transportes rodoviários || 48259 || 0 || 0,00% || 0 || 0% || 0 || 0% || 0 || 0% Máquinas móveis não rodoviárias || 8760 || 1 || 0,01% || 5 || 0,06% || 145 || 1,66% || 1451 || 17% Resíduos || 1 || 6 || 786% || 7 || 941% || 9 || 1154% || 9 || 1203% Agricultura || 1783 || 59 || 3,33% || 285 || 16% || 1292 || 72% || 5675 || 318% Total || 87171 || 221 || 0,25% || 1202 || 1,38% || 4629 || 5,31% || 47007 || 54% Os setores SNAP representam tipos de atividades (p. ex., combustão, utilização de solventes) que podem ocorrer em diferentes setores económicos (indústria química, refinarias, etc.). Por setor económico, a opção 6C exige despesas adicionais que representam 0,22% da produção setorial na agricultura, 0,1% para as refinarias e muito menos para todos os outros setores. O quadro 5 mostra os benefícios económicos diretos e os custos externos totais. A adoção de medidas adicionais poderia reduzir os custos externos de 60-200 mil milhões de euros por ano em relação ao cenário de referência, dos quais mais de 4,5 mil milhões seriam poupanças económicas diretas. Quadro 5: Benefícios económicos resultantes da redução da poluição atmosférica 2025, UE-28 || Opção 6A || Opção 6B || Opção 6C || Opção 6D Dias de trabalho perdidos, benefícios económicos diretos em relação ao cenário de referência (milhões de euros) || 726 || 1421 || 2137 || 2831 Danos causados ao ambiente, benefícios económicos diretos em relação ao cenário de referência (milhões de euros) || 53 || 106 || 145 || 162 Perdas de valor das colheitas, benefícios económicos diretos em relação ao cenário de referência (milhões de euros) || 61 || 101 || 278 || 630 Custos totais dos cuidados de saúde, benefícios económicos diretos em relação ao cenário de referência (caso haja dados disponíveis) || 219 || 437 || 657 || 886 Total de benefícios diretos em relação ao cenário de referência || 1059 || 2065 || 3237 || 4509 Redução total dos custos externos da poluição atmosférica em relação ao cenário de referência (baixa valorização) || 14 997 || 29 767 || 44 686 || 59 642 Redução total dos custos externos da poluição atmosférica em relação ao cenário de referência (alta valorização) || 50 317 || 100 937 || 150 853 || 200 074 O impacto agregado no PIB é muito reduzido, mesmo na opção 6C (-0,025%). A inclusão dos ganhos de produtividade na análise macroeconómica compensa plenamente o impacto no PIB, e os benefícios diretos adicionais (cuidados de saúde, colheitas e infraestruturas) geram um benefício económico líquido de 0,007% do PIB. 5.2.3. Impactos sociais Em todos os casos, as várias opções têm pouco impacto no emprego (na opção 6C, observa-se um aumento de 2000 postos de trabalho, no intervalo de incerteza), mesmo sem ter em conta os ganhos de produtividade laboral. Se estes forem considerados, observa-se uma criação líquida de emprego (37 a 112 mil postos de trabalho). 5.2.4. Competitividade e impactos nas PME Os setores mais significativamente afetados são a agricultura e a refinação de petróleo. Em todos os casos, o impacto seria inferior ou igual ao limiar de 1% do valor acrescentado bruto, deixando assim margem suficiente para absorver os custos adicionais. Os impactos nas PME são significativos no que respeita às medidas agrícolas e no setor das médias instalações de combustão (MIC). No caso das MIC, os impactos podem ser reduzidos para menos de 2,4% do excedente bruto de exploração (ver infra). As medidas no setor da agricultura podem ser orientadas para instalações de maior dimensão que cubram a maior parte da capacidade e, com um apoio adequado do Fundo de Desenvolvimento Rural, é possível abordar os impactos residuais. 5.2.5. Trajetória para atingir o objetivo a longo prazo em 2050 Assumindo alterações estruturais e novos avanços tecnológicos, seria possível alcançar praticamente em toda a UE (99,5% do território e 99% da população exposta) concentrações de fundo de PM2,5 inferiores ao limite da OMS de 10 mg/m3. É apresentada no quadro 6 uma trajetória indicativa para alcançar as reduções necessárias. Quadro 6: Trajetória de redução das emissões para alcançar os valores-guia da OMS em 2050; emissões em quilotoneladas, reduções em relação às emissões em 2005 UE-28 || 2005 || 2025 || 2030 || 2040 || 2050 SO2 || 8172 || -79% || -82% || -87% || -91% NOx || 11538 || -65% || -70% || -78% || -83% PM2,5 || 1647 || -48% || -54% || -64% || -72% NH3 || 3928 || -30% || -38% || -42% || -48% COV || 9259 || -50% || -55% || -64% || -71% 5.3. Comparação das opções O quadro 7 apresenta uma comparação do impacto das opções em relação ao cenário de referência: Quadro 7: Comparação do impacto das opções em relação ao cenário de referência: 2025, UE-28 || Opção 6A || Opção 6B || Opção 6C || Opção 6D Custos em relação ao cenário de referência (milhões de euros) || 221 || 1202 || 4629 || 47 007 Redução adicional dos impactos na saúde em relação ao cenário de referência (ano de referência 2005) || 10% || 21% || 32% || 43% Redução adicional dos impactos na eutrofização em relação ao cenário de referência (ano de referência 2005) || 16% || 33% || 62% || 90% Impacto no PIB tendo em conta os ganhos de produtividade || 0,007% || 0,009% || 0,000% || - Outros benefícios diretos || 333 || 644 || 1080 || 1678 Redução total dos custos externos da poluição atmosférica em relação ao cenário de referência (baixa valorização) || 14 997 || 29 767 || 44 686 || 59 642 Redução total dos custos externos da poluição atmosférica em relação ao cenário de referência (alta valorização) || 50 317 || 100 937 || 150 853 || 200 074 Na opção 6C, os benefícios suplantam os custos; quanto às medidas adicionais introduzidas pela opção 6D, são mais onerosas que os benefícios que geram. Por este motivo, a opção preferida é a 6C. 5.3.1. Análise de sensibilidade Foi efetuada uma análise aprofundada de sensibilidade da opção 6C, que permitiu tirar as seguintes conclusões: · Embora a política no domínio do clima seja benéfica para a qualidade do ar, não permitirá por si só alcançar os objetivos de qualidade do ar a longo prazo até 2050; · Existe margem adicional, para além da opção 6C, para reduzir os impactos da eutrofização e do ozono na saúde a baixo custo (aumento dos custos de cumprimento de 1%); · Existe potencial para estabelecer um objetivo de redução das emissões de metano na UE a custo reduzido ou nulo[12]; · Os objetivos políticos podem ser ainda realizáveis no âmbito de outros cenários futuros. 5.4. Instrumentos para pôr em prática a opção preferida O principal instrumento para realizar esta política global é a Diretiva VLNE, que pode também incorporar medidas para melhorar os programas de redução, os inventários e as projeções de emissões a nível nacional, bem como a monitorização dos ecossistemas, a um custo administrativo baixo (4,9 milhões de euros iniciais e, seguidamente, 2,5 milhões de euros/ano). A legislação da UE, em vigor e em preparação, relativa ao controlo na fonte permitirá obter 52-75 % das reduções exigidas para todos os poluentes exceto o amoníaco, cuja redução é apenas de 25% (em resultado da aplicação da Diretiva Emissões Industriais). O controlo das médias instalações de combustão (1-50 MW de potência térmica nominal) no quadro das medidas da UE seria economicamente rentável: · As emissões de PM, NOx e SOx poderão ser reduzidas de forma significativa e economicamente rentável; · Os custos totais numa base anual para os operadores podem ser limitados a 400 milhões de euros se as medidas de controlo secundário do NOx forem aplicadas apenas a uma parte das novas instalações; · Os custos administrativos podem ser reduzidos se for exigido o registo apenas das instalações. A opção política preferida é a redução das emissões em conformidade com o Protocolo de Gotemburgo, combinada com o registo de todas as instalações. Reduz-se assim o impacto nas PME para 0,1-2,4 % do excedente bruto de exploração. 6. Monitorização e avaliação Existe um vasto conjunto de indicadores e mecanismos para monitorizar e avaliar a aplicação da política de qualidade do ar da UE (p. ex., os relatórios da AEA e do EMEP). Tais indicadores e mecanismos serão utilizados para avaliar a realização dos objetivos revistos de redução do impacto. Os novos compromissos de redução previstos na Diretiva VLNE serão monitorizados mediante disposições reforçadas em matéria de inventários e projeções. A política será reexaminada de cinco em cinco anos, com o primeiro reexame a ser efetuado, o mais tardar em 2020. [1] 2008/50/CE e 2004/107/CE. [2] 2001/81/CE. [3] As reduções das emissões resultam da aplicação da legislação da UE sobre as emissões de enxofre provenientes de grandes instalações de combustão (GIC), bem como dos requisitos de baixo teor de enxofre para os combustíveis utilizados no transporte rodoviário, que permitiram também a utilização de conversores catalíticos a partir da entrada em vigor da norma Euro 4. [4] Em 2010, as mortes prematuras causadas pela poluição atmosférica por partículas foram 379 420, e as causadas pelo ozono 26 500. [5] Segundo estatísticas do EUROSTAT, em 2010 o número de mortes em acidentes de viação na UE-27 foi da ordem de 35 000. [6] Assim, alguns dos principais centros populacionais na Europa continuam a não respeitar as normas: Milão, Madrid, Barcelona, Londres e outros. [7] Em especial nos países que ainda não declararam as zonas de controlo das emissões de enxofre e/ou de NOx. [8] Os níveis medidos de poluição são a soma das contribuições provenientes de fontes locais específicas (como os sítios industriais ou o tráfego urbano) e da poluição de fundo, que por sua vez é composta por fontes regionais e fontes de longo alcance. [9] Estimativas do Programa Europeu de Vigilância Contínua e Avaliação (EMEP). [10] O cumprimento da norma Euro 6 é incluído no cenário de referência porque o nível de ambição é estabelecido na legislação adotada; a medida de execução é um mecanismo de natureza técnica. [11] Selected Nomenclature for Air Pollution [12] O metano não é considerado na otimização global, devido ao seu diferente período de vida (e, portanto, à diferente escala temporal dos seus impactos no ozono) em comparação com os outros precursores de ozono.