COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Relativa ao reforço do acesso à informação por parte dos serviços responsáveis pela aplicação da lei (Política de informação da UE)

CAPÍTULO I- INTRODUÇÃO, JUSTIFICAÇÃO E CONTEXTO

Panorâmica

A declaração do Conselho Europeu relativa ao terrorismo [1] insta o Conselho a examinar medidas legislativas destinadas a simplificar o intercâmbio de informações entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros. A Comissão foi convidada a apresentar propostas ao Conselho Europeu de Junho relativamente ao intercâmbio de informações pessoais e à utilização de informações sobre os passageiros para efeitos do combate ao terrorismo. As propostas da Comissão devem igualmente incluir disposições que permitam aos serviços nacionais responsáveis pela aplicação da lei terem acesso aos sistemas de informação europeus.

[1] Declaração do Conselho Europeu, de 25 de Março de 2004, sobre a luta contra o terrorismo.

A presente comunicação constitui uma primeira contribuição da Comissão em resposta ao pedido do Conselho.

Na presente comunicação, a Comissão identifica os elementos críticos que permitem assegurar a livre circulação da informação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros, de um modo mais estruturado do que tem sido o caso até ao presente. Verificam-se actualmente obstáculos à livre circulação da informação, que levam nomeadamente o Conselho a dedicar a terceira ronda de avaliações "ao exame do intercâmbio de informações, entre a Europol e os Estados-Membros e entre os Estados-Membros". A compartimentação das informações e a falta de uma política clara em matéria de canais de informação prejudicam o intercâmbio de informações. Os desafios que se colocam para ultrapassar a dispersão de informações entre diferentes ministérios a nível nacional são agravados pelos problemas jurídicos, técnicos e práticos que dificultam o intercâmbio de informações entre Estados-Membros. Com o objectivo de se obter uma panorâmica mais exacta destes obstáculos, a Comissão propõe a realização de um exercício completo de inventariação das condições de acesso às informações, bem como de um processo de consulta alargado e aberto a todas as partes interessadas, designadamente a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados. A comunicação tem igualmente como objectivo proporcionar meios que permitam evitar a concretização de ameaças graves, tais como o terrorismo, introduzindo o conceito de aplicação da lei orientada pelas informações a nível da UE. Prevê uma agenda que estabelece o modo como alcançar este objectivo e anuncia a adopção de legislação destinada a eliminar problemas jurídicos específicos. A presente comunicação centra-se na melhoria do acesso às informações necessárias e relevantes, bem como nos conceitos gerais para a introdução da aplicação da lei orientada pelas informações a nível da UE. Tal terá igualmente consequências para o papel internacional que a UE pode assumir.

Estes dois elementos constituem as pedras basilares da política de informação em matéria de aplicação da lei da UE. A realização de acções comuns nestes domínios contribuirá para o estabelecimento gradual do espaço de liberdade, segurança e justiça, no qual a livre circulação de pessoas continua a ser assegurada face aos novos desafios em matéria de segurança colocados à União no seu conjunto pelo terrorismo e por outras formas de criminalidade grave e organizada. A eficácia das actividades de aplicação da lei deve ter como pressuposto o respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, tais como assegurados pelas tradições internacionais, europeias e constitucionais comuns aos Estados-Membros. Além disso, ao mesmo tempo que se desenvolve esta política, a Comissão assegurará que o direito e as políticas comunitárias são devidamente tidas em conta. Em especial, uma tal política não deve criar insegurança jurídica nem encargos económicos desnecessários para as empresas.

A Comissão apela aos Estados-Membros e às partes envolvidas para que participem nas seguintes acções arrojadas de cooperação.

Em primeiro lugar, tomar as medidas indispensáveis para tornar acessíveis os dados e as informações necessários e relevantes às autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE, a fim de evitar e combater o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada, bem como as ameaças por eles ocasionadas. A este respeito, deve ter-se em conta que, frequentemente, actividades criminosas que não integrariam numa primeira análise a categoria de "grave e organizada" podem conduzir a essa categoria ou estar com ela relacionada.

Em segundo lugar, elaborar e utilizar informação criminal de elevada qualidade a nível da UE. O conhecimento que se for obtendo no âmbito deste processo, auxiliará os responsáveis políticos a fixarem as prioridades da UE em matéria de aplicação da lei de modo concertado e as autoridades responsáveis pela aplicação da lei a fazerem face com eficácia à criminalidade e às ameaças que põem em perigo a vida, a integridade física e a segurança dos nossos cidadãos.

Em terceiro lugar, reforçar o clima de confiança entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei. A introdução de condições comuns, por exemplo para possibilitar o acesso a sistemas de dados, e a partilha de saber-fazer contribuirão para estabelecer uma plataforma comum em matéria de política de informação, em especial através da eliminação de obstáculos objectivos a uma partilha efectiva das informações.

A política de informação da UE em matéria de aplicação da lei baseia-se num conjunto de considerações, que se relacionam com uma consciencialização crescente da vulnerabilidade da União face a ameaças, tais como as colocadas pelas actividades terroristas, e da dependência da União face a redes interconectadas; da necessidade de reforçar os fluxos de informação entre as autoridades competentes e do potencial proporcionado pelas novas capacidades baseadas na tecnologia e no conhecimento para fomentar as acções relativas à aplicação da lei e, em simultâneo, reforçar a protecção dos dados, a segurança e os mecanismos conexos de acompanhamento e supervisão.

Com a presente comunicação pretende-se contribuir para a melhoria do intercâmbio de informações entre todas as autoridades responsáveis pela aplicação da lei, ou seja, não apenas entre as autoridades policiais, mas igualmente entre as autoridades aduaneiras e entre as unidades de informação financeira, bem como a interacção com os órgãos judiciais e o Ministério Público e com todas as outras entidades públicas que participam no processo desde a detecção rápida de ameaças à segurança e das infracções até à condenação e aplicação de sanções aos seus autores. É consensual o papel fundamental desempenhado neste contexto pelos serviços de segurança do Estado e pelos serviços nacionais de informações. São apresentados nos parágrafos que se seguem os múltiplos desafios inter-relacionados a que deverá fazer face a política de informação da UE em matéria de aplicação da lei.

Por último, a dimensão externa deve ser tida em conta, devido ao carácter internacional dos desafios colocados pelo terrorismo e pela criminalidade organizada. Outros países desenvolveram ou poderão desenvolver no futuro as suas próprias políticas de informação em matéria de aplicação da lei, tendo-se já verificado nalguns casos que essas políticas têm implicações para os cidadãos e os agentes económicos da UE. Neste âmbito, poderão igualmente surgir questões relativas à reciprocidade e poderão ter de ser procuradas soluções multilaterais no quadro de fóruns especializados. Terá igualmente de ser devidamente tida em conta a repercussão que a política da UE pode ter sobre os cidadãos de países terceiros, para assegurar que a cooperação com esses países em matéria de aplicação da lei não é obstruída e que os direitos dos cidadãos são respeitados sem qualquer discriminação.

Em primeiro lugar, esta política tornará acessíveis os dados e as informações necessários e relevantes às autoridades responsáveis pela aplicação da lei a fim de evitar e combater o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada, bem como as ameaças por eles ocasionadas [2]. Em segundo lugar, fomentará a elaboração e a utilização a nível da UE de informação criminal de elevada qualidade para auxiliar o processo de tomada de decisões políticas e as autoridades responsáveis pela aplicação da lei a fazerem face com eficácia a esta criminalidade. Em terceiro lugar, contribuirá para a criação de um clima de confiança entre os serviços competentes. Ao longo do processo de desenvolvimento desta política, serão igualmente tidos em conta as políticas e os instrumentos jurídicos comunitários, assegurando-se em especial que esta política respeite plenamente os direitos fundamentais.

[2] Para efeitos da presente comunicação, as expressões "dados" ou "informações" referem-se a "dados, informações e informação criminal", salvo indicação em contrário.

A política de informação deve ter em conta os seguintes elementos:

* O desafio da segurança requer necessariamente a realização de acções comuns e concertadas numa escala sem precedentes, sendo as partes interessadas as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da lei, os governos nacionais, os órgãos executivos e legislativos europeus e outras entidades a nível europeu e internacional.

* O desafio dos direitos humanos requer que se encontre um ponto de equilíbrio adequado entre uma protecção sólida dos dados e o devido respeito de outros direitos fundamentais, por um lado, e uma utilização eficaz da informação relativa à aplicação da lei destinada a salvaguardar os interesses públicos fundamentais, tais como a segurança nacional e a prevenção, detecção e repressão da criminalidade.

* No que diz respeito à tecnologia, são necessários sistemas de informação compatíveis protegidos contra o acesso ilegal através de mecanismos adequados de protecção de dados, nomeadamente o acompanhamento e a supervisão do processamento de dados e a auditoria das investigações. A impermeabilização das tecnologias de informação à criminalidade deve permitir a identificação de pontos fracos e de possibilidades de desenvolvimento de actividades criminosas e deve centrar-se na análise de dados, tais como a avaliação de risco e a definição de perfis.

* Com o objectivo de facilitar uma cooperação eficaz, a existência de normas comuns em matéria de recolha, armazenamento, análise e intercâmbio de informações contribuirá de modo decisivo para a criação de um clima de confiança entre os serviços competentes, tanto a nível nacional como a nível da UE.

* A aplicação de uma abordagem faseada requererá a prossecução de acções de cooperação sustentadas a longo prazo.

CAPÍTULO II - PARA UM MELHOR ACESSO AOS DADOS E INTRODUÇÃO DA APLICAÇÃO DA LEI ORIENTADA PELAS INFORMAÇÕES A NÍVEL DA UE

2.1. Objectivos estratégicos

O objectivo da presente comunicação consiste em estabelecer uma política de informação da UE em matéria de aplicação da lei que contribua para a realização dos objectivos previstos no artigo 29.º do Tratado da União Europeia, prestando melhores informações através de canais seguros para a cooperação existente em matéria de aplicação da lei e preparando o estabelecimento de uma aplicação da lei eficaz orientada pelas informações aos níveis local, nacional e europeu, com base num clima de confiança. O plano abrange acções de carácter jurídico, técnico e organizativo que, no seu conjunto, proporcionarão às autoridades responsáveis pela aplicação da lei um quadro de cooperação destinado a facilitar o acesso aos dados relevantes em matéria de aplicação da lei, e respectivo processamento, e à elaboração de informação criminal.

Uma análise mais pormenorizada da política de informação permite identificar os seguintes objectivos:

* Optimizar o acesso às informações por parte de outras actividades essenciais no domínio da aplicação da lei, bem como para a elaboração de informação criminal.

* Assegurar que os dados relevantes apurados para outros fins que não os relativos à aplicação da lei se encontram disponíveis na medida em que sejam adequados, necessários e proporcionais aos objectivos específicos e legítimos prosseguidos [3].

[3] Uma proposta legislativa relativa à retenção de dados foi apresentada por quatro Estados-Membros no Conselho JAI de Abril de 2004. A Comissão prevê um processo aberto de consulta relativamente a esta questão.

* Criar ou, no caso de normas horizontais já existentes, promover uma utilização efectiva de normas horizontais comuns em matéria de acesso aos dados e de habilitação, de confidencialidade das informações, fiabilidade, e segurança e protecção dos dados, bem como de normas relativas à interoperabilidade das bases de dados nacionais e internacionais.

* Estabelecer modelos acordados de apresentação de informações para auxiliar o processo de tomada de decisões políticas e operacionais e para fomentar o desenvolvimento e a utilização de métodos equivalentes de análise de, por exemplo, redes criminosas, ameaças de crimes, riscos e perfis, que deverão ser complementados por avaliações dos prejuízos económicos.

* Proporcionar uma base para o estabelecimento das prioridades em matéria de recolha e análise de informação a nível da UE e, subsequentemente, a selecção do melhor caminho a seguir no futuro a fim de evitar e combater o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada, bem como as ameaças por eles ocasionadas, no quadro das prioridades definidas.

* Facilitar a realização de acções em matéria de aplicação da lei num quadro de cooperação e de coordenação, com vista a evitar, investigar ou dificultar, de modo efectivo e na medida do adequado, as actividades terroristas e as actividades relativas a outras formas de criminalidade grave e organizada.

A existência de um melhor acesso aos dados e às informações contribuirá para a aplicação da lei em todos os Estados-Membros e a nível europeu, a fim de evitar e combater o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada, bem como as ameaças por eles ocasionadas. Verificar-se-á uma mais-valia quando os dados forem metodicamente analisados com o objectivo de se elaborar informação criminal da máxima qualidade. Com o objectivo de se apoiar a aplicação da lei orientada pelas informações a nível da UE, devem ser adoptadas normas mínimas relativas aos sistemas nacionais de informação criminal, permitindo assim a compatibilidade das avaliações de ameaças a nível europeu.

2.2. Elementos fundamentais para um acesso efectivo aos dados e informações, e respectiva recolha, armazenagem, análise e intercâmbio

2.2.1. Princípio do acesso equivalente aos dados por parte das autoridades responsáveis pela aplicação da lei

O primeiro objectivo essencial da política de informação em matéria da aplicação da lei consiste em estabelecer a livre circulação de informações entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei, incluindo a EUROPOL e a EUROJUST. Actualmente, as autoridades responsáveis pela aplicação da lei podem pesquisar as bases de dados acessíveis a nível nacional. No entanto, o acesso a informações detidas por serviços responsáveis pela aplicação da lei de outros Estados-Membros é de tal modo difícil que os torna na prática inacessíveis.

A política de informação tem como objectivo tornar essas informações acessíveis na prática a todas as autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE, incluindo a EUROPOL e a EUROJUST, com o objectivo de os auxiliar na execução das suas funções e em conformidade com o Estado de direito.

O princípio introduzido pela política de informação em resposta aos desafios apresentados no capítulo anterior consiste no "direito de acesso equivalente aos dados". Este princípio conferirá às autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE, e respectivos funcionários, direitos de acesso aos dados e às bases de dados dos outros Estados-Membros da UE equivalentes aos detidos pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei em cada Estado-Membro. O corolário deste direito consiste na obrigação de permitir o acesso aos funcionários dos serviços responsáveis pela aplicação da lei de outros Estados-Membros nas mesmas condições que relativamente aos funcionários dos serviços nacionais.

Tal implica que os Estados-Membros assumam o compromisso de agir no quadro de um modelo da UE que inclua questões, tais como a sincronização da avaliação de ameaças com base numa metodologia comum e baseando sistematicamente as avaliações de ameaças em estudos de vulnerabilidade sectorial.

O princípio do acesso equivalente assenta nos pressupostos seguintes:

- a segurança da União e dos seus cidadãos constitui uma responsabilidade conjunta;

- os Estados-Membros dependem uns dos outros para aplicar a lei a fim de evitar e combater o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada e de conter as ameaças por eles ocasionadas;

- as autoridades responsáveis pela aplicação da lei de um Estado-Membro desempenham funções análogas e têm necessidades de informação equivalentes às das autoridades de outros Estados-Membros;

- as autoridades responsáveis pela aplicação da lei actuam licitamente quando acedem a dados ou consultam bases de dados no quadro da execução das suas funções e dentro dos limites estabelecidos pelas normas comuns relativas à protecção e segurança dos dados.

Em princípio, o direito de acesso equivalente não deve reduzir a eficácia dos instrumentos existentes de auxílio judiciário mútuo. Quaisquer efeitos jurídicos potenciais terão de ser cuidadosamente analisados.

Deverão ser estabelecidas condições transparentes e claras de acesso às informações necessárias e relevantes por parte de todas as autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE com base em normas comuns, nomeadamente quanto à protecção e segurança dos dados. Os Estados-Membros serão responsáveis pela aplicação destas condições. Será criado um sistema para acompanhar a aplicação, na sequência da identificação das condições de acesso no decurso do exercício de inventariação (ver ponto 2.2.2.).

Só se poderão suprimir efectivamente os obstáculos principais ao intercâmbio de informações entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei com base num compromisso firme dos Estados-Membros de tomarem medidas concretas no sentido da criação de um Modelo europeu de informação criminal (ver ponto 2.3).

A política de informação europeia tem como objectivo a introdução do princípio do direito de acesso equivalente aos dados e informações necessários e relevantes por parte das autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE. A Comissão examinará com os Estados-Membros quais os obstáculos que subsistem e, nessa base, avaliará a oportunidade da apresentação de uma proposta legislativa ao Conselho e ao Parlamento Europeu relacionada com a sua introdução a nível da UE.

2.2.2. Delimitação das condições de acesso

A Comissão propõe a realização de um exercício completo de inventariação com base nas informações disponíveis, bem como nas informações prestadas para o efeito pelos Estados-Membros, com o objectivo de identificar os seguintes elementos:

- quais os dados ou bases de dados que se encontram acessíveis às autoridades responsáveis pela aplicação da lei nos Estados-Membros e quais os dados ou bases de dados a que se tem acesso a partir do estrangeiro, incluindo as bases de dados de índices (conteúdo);

- qual o objectivo da base de dados (definição do objectivo);

- que tipo de autoridade responsável pela aplicação da lei tem acesso a estes dados (utilizadores);

- em que condições têm as autoridades acesso a estes dados e bases de dados (protocolo de acesso);

- quais os requisitos técnicos para o acesso a estes dados e bases de dados (protocolos técnicos);

- a frequência de acesso aos dados e bases de dados (relevância);

- quais os dados ou bases de dados que apresentam interesse para as autoridades responsáveis pela aplicação da lei, mas aos quais não têm acesso; quais as disposições aplicáveis em matéria de protecção de dados (definição das necessidades).

A Comissão tenciona:

- lançar um exercício de inventariação até ao final de 2004 destinado a identificar o âmbito, as necessidades e as limitações do acesso aos dados e às bases de dados por parte das autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

- lançar um estudo sobre as disposições jurídicas, as condições, nomeadamente as soluções TI de acesso a dados relativos ou não à aplicação da lei, e os procedimentos relacionados com disposições referentes à protecção e à segurança dos dados.

2.2.3. Recolha de dados

As autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE utilizam abordagens divergentes para recolher e classificar os dados e as informações. Não existe actualmente qualquer fórum único para a classificação da confidencialidade das diferentes fontes de informação.

A fonte de informação principal consiste na recolha de dados efectuada pelos serviços responsáveis pela aplicação da lei. O acesso a dados não recolhidos para efeitos de aplicação da lei constitui uma outra questão da política de informação. Requer um processo de consulta alargado e aberto a todas as partes interessadas, com vista à apreciação das suas eventuais implicações a nível dos operadores e utilizadores, bem como da legislação e políticas comunitárias.

A criação de um sistema destinado a gerir os diferentes privilégios em matéria de acesso, tais como as normas comuns europeias relativas à autorização do acesso a informações classificadas, um sistema conjunto de perfis de acesso dos utilizadores destinado a gerir os vários direitos de acesso e um modo certificado de registo dos utilizadores autorizados (ver contas de utilizadores), permitirá uma gestão efectiva do acesso. Os perfis dos utilizadores poderão igualmente ser utilizados para acompanhar e controlar sistematicamente o acesso aos dados, e respectivo processamento, que poderão ser mantidos em ficheiros de registo e em sistemas de pistas de controlo.

A Comissão tenciona lançar estudos para a elaboração de iniciativas legislativas e não legislativas relacionadas com as normas mínimas de recolha de dados, normas processuais comuns de classificação da confidencialidade e fiabilidade dos dados e normas comuns relativas à autorização do acesso a informações classificadas e aos perfis de acesso dos utilizadores.

A Comissão voltará a organizar um processo de consulta e painéis pluridisciplinares no âmbito do Fórum europeu sobre a Prevenção da Criminalidade Organizada, com o objectivo de debater as parcerias entre os sectores público e privado e, em especial, o acesso aos dados não recolhidos para efeitos de aplicação da lei.

2.2.4. Intercâmbio e processamento de dados

Para além dos diferentes modos de acesso aos dados e às bases de dados sob a égide do princípio do acesso equivalente, uma outra opção para tornar os dados e as bases de dados existentes mais acessíveis consiste na sua integração numa rede ou na criação de bases de dados centrais. Neste contexto, o Conselho Europeu [4] convidou a Comissão a apresentar propostas relativas ao reforço da interoperabilidade entre as bases de dados europeias (SIS II, VIS e EURODAC) com o objectivo de explorar a sua mais-valia, nos seus quadros jurídico e técnico respectivos, relativamente à prevenção e luta contra o terrorismo [5]. O reforço da interoperabilidade terá de ter devidamente em conta as disposições jurídicas aplicáveis em matéria de protecção de dados.

[4] Declaração do Conselho Europeu, de 25 de Março de 2004, sobre a luta contra o terrorismo.

[5] Será elaborada relativamente a esta questão uma comunicação da Comissão distinta.

A Comissão considera que a única opção viável no futuro será a criação de sistemas interoperativos e interconectados a nível da UE. Uma arquitectura TI conceptualmente englobante, que integre as inter-relações nacionais, europeias e internacionais, permitirá a longo prazo realizar poupanças e sinergias significativas e abrir vastas possibilidades de desenvolvimento da política de informação, tanto no domínio da informação criminal, como no contexto mais lato de uma Estratégia Europeia de Segurança em mutação.

Deve ser concebida uma abordagem faseada com base na criação de modelos harmonizados de codificação de dados e de regras de acesso relativas aos vários sistemas. As consultas realizadas numa primeira fase pela Comissão Europeia [6] junto das partes interessadas já permitiram identificar um conjunto de questões susceptíveis de colocar obstáculos à partilha de informações. Estes obstáculos incluem, em especial, a falta de:

[6] Declaração e Conclusões de Dublim das reuniões do Fórum sobre a Prevenção da Criminalidade Organizada.

- normas e condições comuns para o processamento de dados,

- normas comuns de acesso aos dados,

- definições e estatísticas relativas à criminalidade compatíveis,

- tecnologias TI compatíveis utilizadas pelos serviços responsáveis pela aplicação da lei,

- cultura de cooperação em matéria de aplicação da lei que ultrapasse as fronteiras institucionais,

- cooperação entre os agentes dos sectores público e privado,

- consciencialização das regras comuns em matéria de protecção dos dados e ausência de um enquadramento comum no domínio da segurança dos dados.

A Comissão prevê a apresentação de uma comunicação destinada a explorar meios eficazes para eliminar os principais obstáculos à partilha de dados, que deverão se necessário ser objecto das iniciativas legislativas adequadas.

2.2.5. Investigação

Os actuais programas europeus de investigação abrangem a questão da segurança das informações e dos sistemas e infra-estruturas de comunicações. A Comissão já apreciou a necessidade de acelerar a preparação de um programa europeu de investigação em matéria de segurança, a fim de melhorar a segurança dos cidadãos europeus, tendo lançado uma acção preparatória no domínio da investigação em matéria de segurança [7]. Esta acção preparatória, concebida para o período 2004-2006 (com um valor orçamentado de 65 milhões de euros), apoiará e financiará as actividades destinadas a testar o terreno com vista ao estabelecimento, a partir de 2007, de um programa europeu global de investigação em matéria de segurança.

[7] COM (2004) 72 final.

O terrorismo e a criminalidade organizada são identificados como as duas principais preocupações dos cidadãos europeus (80% dos cidadãos da UE identificam o terrorismo e a criminalidade organizada como as suas principais fontes de receio). Actualmente, as actividades de investigação relacionadas com os sistemas de informação criminal ou com a aplicação da lei não são cobertas adequadamente pelos programas de investigação. Deste modo, verifica-se a necessidade de definir acções específicas em matéria de investigação para além dos programas actualmente existentes. É igualmente possível o co-financiamento das actividades de investigação ao abrigo do Programa AGIS.

- Promoção da investigação relativamente à segurança e confidencialidade dos canais de comunicação com base no Programa AGIS.

- Início do desenvolvimento de normas para garantir a segurança do intercâmbio de informações, em especial sempre que estiverem envolvidas autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

- Lançamento de acções específicas de investigação quanto à utilização e à aplicação de sistemas europeus de informação criminal, nomeadamente no que diz respeito a normas comuns conexas relativas a metadados, intercâmbios de dados em condições de segurança, instrumentos reforçados de protecção de dados, análises automatizadas, avaliação de ameaças e de riscos e métodos de definição de perfis.

2.3. Elementos principais de uma aplicação da lei eficaz orientada pelas informações a nível da UE

O segundo objectivo principal da política de informação consiste em propor medidas destinadas a desenvolver a aplicação da lei orientada pelas informações a nível da UE. A informação criminal auxilia as autoridades competentes no desempenho das suas funções estratégicas e operacionais, a fim de evitar e combater o terrorismo e outras formas de criminalidade grave e organizada, bem como as ameaças por eles ocasionadas [8]. A introdução de um modelo europeu de informação criminal assegurará a eficácia da aplicação da lei orientada pelas informações e permitirá reforçar as acções de cooperação. Incluirá questões como a sincronização da avaliação de ameaças com base numa metodologia comum, a execução sistemática de estudos de vulnerabilidade sectorial como base das avaliações de ameaças e a necessária afectação de recursos financeiros e humanos.

[8] A informação criminal divide-se em informação estratégica e operacional (ou táctica). A informação estratégica aborda a questão da natureza das ameaças e dos tipos de criminalidade que devem ser objecto de atenção e a informação operacional proporciona orientações tácticas quanto ao melhor modo de fazer face a essas ameaças e tipos de criminalidade, integrando-os numa hierarquia de prioridades.

A política de informação da UE em matéria de aplicação da lei tem como objectivo pôr as informações necessárias à disposição de uma rede de informação criminal a nível da UE a fim de gerar informação criminal do mais alto nível no plano comunitário, de que resultará a elaboração periódica de avaliações estratégicas e operacionais na UE. A disponibilidade do sistema de informação da Europol desempenhará igualmente um papel relevante no desenvolvimento de tais serviços de informação da UE.

As medidas definidas subsequentemente devem permitir que as avaliações estratégicas estejam rapidamente à disposição dos responsáveis, para que estes possam rever as prioridades em matéria de aplicação da lei, sempre que necessário. Além disso, as avaliações operacionais estarão à disposição do Grupo Operacional dos Chefes das Polícias (GOCP), proporcionando assim o nível mais avançado possível de conhecimentos tácticos com o objectivo de evitar ou combater as ameaças ou a criminalidade, nomeadamente o terrorismo, tal como estabelecido pela hierarquia de prioridades do Conselho.

As autoridades responsáveis pela aplicação da lei da UE não se orientam actualmente pela informação criminal, que abrange a segurança da UE no seu conjunto. Verifica-se actualmente uma necessidade urgente de proteger os cidadãos da UE face a novos riscos e ameaças à sua segurança. Por conseguinte, é imperativo que as avaliações estratégicas e operacionais da UE sejam rapidamente disponibilizadas. De igual modo, o intercâmbio de informações deve estar sujeito ao Estado de direito e respeitar os direitos fundamentais dos indivíduos.

Por conseguinte, prevê-se seguir a seguinte abordagem composta de duas fases:

* A curto prazo, os serviços de informação criminal dos Estados-Membros devem reunir-se numa base mensal, eventualmente sob a égide da Europol, para debater as suas avaliações estratégicas e operacionais a nível nacional. A Europol deve contribuir com todas as informações de que disponha. As informações daí resultantes devem ser confrontadas de modo a serem elaboradas avaliações estratégicas da UE, por exemplo numa base semestral, e avaliações operacionais da UE, numa base mensal. As avaliações estratégicas da UE permitirão ao Conselho estabelecer prioridades no domínio da aplicação da lei. O GOCP deve transmitir as avaliações operacionais aos níveis operacionais dos serviços nacionais responsáveis pela aplicação da lei.

Numa primeira fase, tal deve basear-se nas informações a que os serviços de informação criminal dos Estados-Membros e a Europol têm legalmente acesso, de acordo com a legislação actualmente em vigor, devendo ser utilizados os instrumentos analíticos disponíveis.

* A longo prazo, as autoridades nacionais responsáveis pela informação criminal podem começar a produzir informação criminal utilizando instrumentos analíticos normalizados com base em dados relevantes relativos à aplicação da lei que se encontrem disponíveis na Comunidade.

A importância da Europol aumentará, uma vez que os dados e os procedimentos ganharão uma dimensão mais europeia. Tal permitirá a obtenção de informação criminal de melhor qualidade, uma vez que será mais normalizada e, deste modo, de mais fácil compreensão. As relações entre a Europol, o Conselho e o GOCP têm de se adaptar às circunstâncias em mutação. Nessa altura, a UE poderá afirmar-se na cena internacional como um parceiro no domínio da aplicação da lei com características próprias.

A Comissão tenciona analisar as medidas necessárias para estabelecer um sistema de produção atempada de avaliações fiáveis da informação criminal, bem como para apresentar um relatório ao Conselho no final de 2005.

As prioridades serão estabelecidas pelo Conselho com base em avaliações estratégicas, elaboradas pelo grupo de informação criminal. Uma tal avaliação operacional deverá proporcionar a obtenção de resultados específicos, por exemplo efectuar detenções, apreender ou penhorar bens resultantes de actividades criminosas ou desenvolver esforços específicos para interceptar um grupo criminoso.

Os métodos normalmente utilizados pelos serviços de informação devem ser normalizados para poderem ser utilizados não apenas ao nível genérico da UE, mas igualmente para tratar de questões específicas de âmbito supranacional ou regional (por exemplo, o Grupo de Missão sobre a Criminalidade Organizada do Mar Báltico). A Comissão e a Europol devem realizar um estudo sobre os diferentes métodos utilizados pelas entidades responsáveis pela informação criminal dos Estados-Membros e propor, até ao final de 2005, uma metodologia analítica europeia em matéria de informação criminal. Em relação com esta questão, poderá solicitar-se à Academia Europeia de Polícia (AEP) a criação de um currículo de formação para ensinar aos analistas de criminalidade a utilizarem estes métodos e a formar os quadros superiores sobre a melhor forma de tirarem partido das avaliações operacionais. Os métodos analíticos normalmente utilizados [9] devem produzir resultados que possam ser utilizados para elaborar avaliações estratégicas e operacionais a nível da UE.

[9] Os métodos consistem em análises nos domínios dos resultados, padrões de criminalidade, mercados da criminalidade, redes de criminalidade, riscos (que constituem por si só um instrumento de gestão), perfis-alvo (denominados frequentemente "definição de perfis"), perfis de actividades criminosas e tendências demográficas e sociais.

- As linhas de força contidas na presente comunicação poderão ser adoptadas pelo Conselho com vista à tomada das medidas adequadas para a sua aplicação.

- Sob a égide da Europol, os representantes das entidades responsáveis pela informação criminal dos Estados-Membros devem reunir as avaliações estratégicas e operacionais de âmbito nacional.

- O Conselho deve solicitar aos Estados-Membros que disponibilizem essa informação à Europol e que confiram a este serviço um mandato para elaborar uma avaliação global das ameaças. As autoridades aduaneiras e de controlo das fronteiras poderão receber instruções para coordenar a produção das respectivas informações com a Europol.

- Deverão ser desenvolvidas definições comuns em matéria de estatísticas da criminalidade e normas em matéria de apresentação de relatórios.

- Deverão ser desenvolvidos métodos comuns de análise, eventualmente sobre a égide da Europol, com vista à produção de informação a nível da UE.

2.4. Criação de um clima de confiança

O terceiro objectivo fundamental da política de informação consiste em contribuir para a criação de um clima de confiança entre as autoridades europeias responsáveis pela aplicação da lei, os respectivos funcionários e parceiros, estabelecendo uma plataforma conjunta de valores, normas e orientações políticas comuns.

A introdução de normas comuns é crucial para criar um clima de confiança no que diz respeito à recolha, acesso e intercâmbio de informações (ver, em especial, a Secção 2.2). A existência de normas comuns em matéria de acesso e processamento de dados, bem como de metodologias compatíveis relacionadas com avaliações de ameaça, de risco e de perfis, constituirá uma base indispensável para a partilha efectiva de informações a nível estratégico e operacional. Estas medidas só serão eficazes, se existir um apoio político contínuo à criação de um espaço comum de aplicação da lei na UE, com base em sistemas nacionais compatíveis de informação criminal, que constituirão em conjunto um modelo europeu conceptualmente integrado de informação criminal.

Deste modo, as relações de trabalho formais e informais têm de ser desenvolvidas a fim de garantir o bom funcionamento do sistema. A formação dos efectivos responsáveis pela aplicação da lei para que adquiram uma concepção comum da informação criminal contribuirá para o desenvolvimento destes aspectos. A AEP deve desempenhar um papel fundamental neste contexto, em especial, através de:

- criação de cursos de formação ministrados numa base regular para responsáveis políticos potenciais e quadros superiores;

- elaboração de um currículo que sirva de modelo para a formação no domínio da problemática europeia da informação criminal dos quadros médios dos serviços nacionais;

- prossecução de medidas de formação relacionadas com todos os elementos da política de informação da UE.

Outras medidas reforçarão os esforços de desenvolvimento de redes, nomeadamente os que se baseiam em instrumentos já existentes, tais como as avaliações mútuas, os projectos específicos desenvolvidos ao abrigo do Programa AGIS ou as actividades realizadas sob a égide do Fórum sobre a Prevenção da Criminalidade Organizada.

Por último, o papel das autoridades nacionais de supervisão dos dados deverá ser tido devidamente em conta, dado contribuir para o estabelecimento das salvaguardas necessárias em apoio ao Estado de direito e para assegurar um efectivo controlo democrático.

As medidas e as técnicas que permitem a criação de um clima de confiança são de importância fundamental (normas e metodologias comuns). A Comissão prevê a apresentação de propostas até ao final de 2005.

Em paralelo, o Conselho poderá convidar a AEP a dar início à elaboração de um currículo comum de formação dos funcionários dos serviços de informação.

CAPÍTULO III - INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELACIONADAS COM A PRESENTE COMUNICAÇÃO

A Comissão continuará a desenvolver a política de informação, nomeadamente com base no lançamento de iniciativas legislativas nos domínios conexos da protecção dos dados pessoais no âmbito do terceiro pilar e da utilização das informações sobre passageiros para efeitos de aplicação da lei, esta última de acordo com os princípios estabelecidos na Comunicação da Comissão de Dezembro de 2003 [10].

[10] COM (2003) 826 final de 16.12.2003 - Transferência de dados contidos nos registos de identificação dos passageiros aéreos (PNR) - passenger name record: uma abordagem global da UE.

A proposta de decisão-quadro relativa à protecção de dados estabelecerá normas comuns de processamento de dados pessoais objecto de intercâmbio, ao abrigo do Título VI do Tratado da União Europeia, a fim de possibilitar o acesso a todos os dados relevantes em matéria de aplicação da lei por parte das autoridades policiais e judiciais, com observância dos direitos fundamentais. Esta decisão-quadro deve prever um enquadramento uniforme geral de protecção dos dados para efeitos de cooperação, de modo a evitar, detectar, investigar e condenar actos criminosos e ameaças à segurança. Estabelecerá um quadro para as disposições mais específicas contidas nos diferentes instrumentos jurídicos adoptados a nível da UE, permitirá uma nova redução das diferenças a nível dos procedimentos de intercâmbio de informações registadas, por um lado, entre Estados-Membros e, por outro, entre estes e países terceiros, e integrará um mecanismo que assegurará a protecção dos direitos fundamentais.

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