Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e membros das suas famílias no território dos Estados-Membros

(Apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Introdução

1.1. A instauração de uma cidadania da União "constitui para o cidadão uma garantia de pertença a uma comunidade política e de direito". Foi desta forma que se exprimiu o Parlamento Europeu na sua Resolução relativa ao segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União [1]. Neste mesmo relatório [2], a Comissão afirma que a cidadania da União "aumentou as expectativas dos cidadãos relativamente aos direitos que lhes devem ser conferidos e à sua aplicação". As conclusões do Conselho Europeu de Cardiff reconheceram que "os Estados-Membros e todas as instituições terão de envidar esforços contínuos para aproximar a União dos cidadãos, tornando-a mais aberta, compreensível e importante na vida quotidiana".

[1] Resolução sobre o segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União (COM(97) 230 final, C4-0291/97), JO C 226 de 20.7.1998, p. 61.

[2] Segundo relatório da Comissão sobre a cidadania da União (COM(97) 230 final).

1.2. Na sua Comunicação sobre o seguimento das recomendações do Grupo de Alto nível sobre a livre circulação de pessoas [3], a Comissão confirmou que a instituição da cidadania da União "generalizou, em benefício de todos os cidadãos, os direitos de entrar, permanecer e residir no território de outro Estado-Membro. Nessa perspectiva, esses direitos estão a tornar-se parte integrante do património jurídico de qualquer cidadão da União Europeia e deverão ser formalizados numa base comum "aproximando" o estatuto jurídico de todos os cidadãos (...) independentemente do facto de exercerem ou não uma actividade económica". Desta forma, é necessária uma nova abordagem para o exercício dos direitos dos cidadãos da União, tendente a um regime único de livre circulação, na acepção dos artigos 17º e 18º do Tratado CE.

[3] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o seguimento das recomendações do Grupo de Alto nível sobre a livre circulação de pessoas (COM(98) 403 final).

1.3. A presente proposta de directiva inscreve-se no novo contexto jurídico e político criado pela cidadania da União. O seu conceito de base é o seguinte: a circulação dos cidadãos da União entre os Estados-Membros deverá efectuar-se, mutatis mutandis, em condições semelhantes às dos cidadãos de um Estado-Membro que circulam e mudam de residência ou de actividade no interior do seu próprio país. As obrigações suplementares de natureza administrativa ou legislativa deverão limitar-se ao estritamente necessário exigido pela circunstância específica de a pessoa em causa ser um "não nacional".

1.4. A presente proposta inclui diversas vertentes: em primeiro lugar, surge, relativamente ao passado, sob a forma de um texto único, solução que apresenta vantagens em termos de legibilidade e de transparência; seguidamente, a flexibilização das modalidades de exercício da livre circulação que, consoante as fases de integração no país, vai desde a extensão do direito de residência sem qualquer formalidade durante seis meses, até à eliminação de qualquer condição e de qualquer compartimentação dos beneficiários, e à equiparação aos nacionais após quatro anos de residência no Estado-Membro de acolhimento; por último, as limitações ao direito de residência estão mais circunscritas. Além disso, a presente proposta de directiva facilita de forma considerável o direito de circulação e de residência dos membros da família do cidadão da União, independentemente da sua nacionalidade.

2. Medidas previstas pela proposta de directiva

2.1. O direito de entrada e de residência dos cidadãos da União é actualmente regulamentado por um corpo legislativo complexo, composto por dois regulamentos e nove directivas. Estes instrumentos utilizam diversas bases jurídicas do Tratado CE e abrangem diferentes categorias de beneficiários.

A presente proposta agrupa estas categorias num único instrumento legislativo. No que se refere às pessoas activas, ou seja, os trabalhadores assalariados e não assalariados, a única condição para beneficiar do direito de residência continua a ser o exercício de uma actividade económica, que será comprovada mediante simples declaração.

Para as pessoas não activas, mantém-se a condição dos recursos suficientes e de um seguro de doença durante os quatro primeiros anos de residência no Estado-Membro de acolhimento, com o objectivo de evitar que estas pessoas se tornem um encargo excessivo para as finanças do Estado-Membro de acolhimento. Contudo, esta condição foi flexibilizada, uma vez que o montante de recursos considerado como suficiente deixa de estar definido na proposta e não pode ser fixado pelos Estados-Membros, e a prova destas duas condições é substituída por uma simples declaração sob compromisso de honra que apenas pode ser verificada em caso de recurso, por parte do interessado, à assistência social ou à cobertura do regime de seguro de doença destinado às pessoas que não dispõem de um seguro de doença. Os estudantes devem provar que estão inscritos num estabelecimento de ensino, e devem garantir, mediante declaração, que dispõem de recursos suficientes e de um seguro de doença.

2.2. A introdução do direito de residência permanente após quatro anos de residência regular e ininterrupta no Estado-Membro de acolhimento representa uma inovação que constitui a consequência lógica e necessária de um direito fundamental e pessoal conferido pelo Tratado a todos os cidadãos da União. Após quatro anos de residência no Estado-Membro de acolhimento, deixam de ser impostas ao interessado quaisquer outras condições de exercício ou quaisquer limites ao seu direito de residência, o que significa a igualdade de tratamento quase total com os nacionais.

2.3. Os objectivos seguidamente descritos de forma resumida não poderiam ser alcançados com modalidades e práticas administrativas de tal modo pesadas e injustificadas que constituíssem um entrave ao exercício do direito à livre circulação dos cidadãos da União. A presente proposta de directiva pretende assim assegurar aos cidadãos da União e aos membros das suas famílias garantias e formalidades "equivalentes" àquelas de que beneficia o cidadão nacional.

O direito comunitário em vigor impõe já este objectivo. O artigo 40º do Tratado CE exige a eliminação dos procedimentos e práticas administrativas, dos prazos e outras restrições susceptíveis de entravar a livre circulação dos trabalhadores. O n.º 3 do artigo 9º da Directiva 68/360/CEE [4] e o n.º 3 do artigo 7º da Directiva 73/148/CEE [5] prevêem que "os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para simplificar, ao máximo, as formalidades e os procedimentos para obtenção dos documentos de residência".

[4] Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos cidadãos dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade, JO L 257 de 19.10.1968, p. 13.

[5] Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços, JO L 172 de 28.6.1973, p. 14.

Por conseguinte, é necessário incorporar na nova legislação comunitária disposições administrativas que tomem nomeadamente em consideração a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

Por um lado, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (ver, por exemplo, o acórdão de 8 de Abril de 1976, proferido no processo Royer, Col. 1976, p. 497, pontos 31 e seguintes), o direito dos cidadãos da União de entrar no território de outro Estado-Membro e de aí residir, para os fins previstos no Tratado, constitui um direito directamente conferido pelo Tratado ou, consoante os casos, pelas respectivas disposições de aplicação, sendo adquirido independentemente da emissão de um documento de residência pela autoridade competente do Estado-Membro de acolhimento. Desta forma, a emissão deste documento deverá ser considerada como um acto destinado a confirmar, por um Estado-Membro, a situação individual de um nacional de um outro Estado-Membro, face às disposições do direito comunitário. Por outras palavras, o documento de residência tem, segundo o Tribunal de Justiça, um valor puramente declarativo e não constitutivo do direito de residência dos cidadãos da União. Por outro lado, não se pode ignorar que os Estados-Membros têm o direito legítimo, reconhecido pelo Tribunal de Justiça, de conhecer os movimentos de população nos respectivos territórios. Ora, o registo junto das autoridades competentes do local de residência, juntamente com a posse de um bilhete de identidade do país de origem ou de um passaporte válido, satisfazem plenamente esta exigência.

Consequentemente, em primeiro lugar, a proposta alarga o período de residência num outro Estado-Membro durante o qual é suficiente possuir um bilhete de identidade ou um passaporte válido, sem que seja necessário preencher qualquer formalidade específica. A extensão deste período, dos actuais três para seis meses, destina-se a dar resposta às formas de mobilidade modernas e aos modos de vida alternada nos Estados-Membros.

Simultaneamente, impõe-se uma nova abordagem no âmbito do exercício do direito de residência, limitando nomeadamente a obrigação de possuir um documento de residência aos casos em que tal se justifica. A obrigação de possuir um cartão de residência apenas poderá ser mantida para os membros da família de um cidadão da União que não tenham nacionalidade de um Estado-Membro: trata-se de facilitar para estes últimos, através de um cartão de residência, o exercício do seu direito à livre circulação conferido pelo direito comunitário.

Com efeito, através da enumeração exaustiva dos documentos a apresentar às autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento, da descrição dos procedimentos a seguir e da fixação dos prazos a respeitar, a presente proposta de directiva simplifica ao máximo, limitando-as ao estritamente necessário, as formalidades para o exercício do direito de residência pelos cidadãos da União e membros das suas famílias.

2.4. A presente proposta de directiva toma também em consideração, especificamente, a situação dos membros da família de um cidadão da União. Embora seja um facto que o direito de circulação e de residência dos membros da família de um cidadão da União não está expressamente previsto no Tratado, este direito emana do direito à preservação da unidade familiar, que está intrinsecamente ligado ao direito à protecção da vida familiar, um direito fundamental que faz parte das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros, cujo respeito é assegurado pelo direito comunitário e que foi inscrito na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Em primeiro lugar, através da definição lata da noção de "membro da família", a presente proposta destina-se não só a incorporar o acervo da jurisprudência do Tribunal de Justiça e a reconhecer a evolução dos direitos nacionais, mas também a facilitar a livre circulação dos cidadãos da União, eliminando todas as possibilidades de influência negativa por motivos de reagrupamento familiar. Por outro lado, nos termos do direito comunitário actualmente em vigor, poderão ser privados do direito de residência no Estado-Membro de acolhimento o cônjuge divorciado e os filhos não menores ou que deixaram de estar a cargo do cidadão da União, independentemente da sua nacionalidade. Este problema assume particular gravidade para os nacionais de países terceiros membros da família de um cidadão da União, sendo necessário tomar medidas que proporcionem soluções equitativas que respeitem a vida familiar e a dignidade humana, mas sujeitas a determinadas condições destinadas a evitar abusos.

2.5. Por último, a proposta pretende circunscrever melhor a possibilidade de limitar o direito de residência de um cidadão da União e dos membros da família. Em primeiro lugar, é necessário recordar que o próprio Tratado prevê a possibilidade de recusar o direito à livre circulação e residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Embora o Tribunal de Justiça tenha aceite que a noção de ordem pública pode variar em função das legislações nacionais, introduziu na matéria, ao interpretar a Directiva 64/221/CEE [6], determinadas precisões que deverão ser incorporadas na presente proposta que substitui esta directiva. Além disso, a introdução de novas disposições inspiradas na problemática dos direitos fundamentais proporcionará mais garantias e uma melhor protecção aos cidadãos da União, tanto a nível administrativo como judicial, face a decisões que limitem o seu direito fundamental de circulação e de residência: esta protecção é mesmo completa para os menores que têm laços familiares no país de acolhimento e para as pessoas que adquiriram um direito de residência permanente.

[6] Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, JO B 056 de 4.4.1964, p. 850.

3. Escolha da base jurídica

3.1. A presente proposta de directiva baseia-se conjuntamente no artigo 12º, no n.º 2 do artigo 18º, e nos artigos 40º, 44º e 52º. Uma vez que o n.º 2 do artigo 18º do Tratado constitui uma base jurídica residual que apenas pode ser utilizada para as pessoas não activas, afigura-se necessário recorrer às bases jurídicas específicas dos artigos 40º, 44º e 52º que abrangem as pessoas que exercem uma actividade económica no Estado-Membro de acolhimento, a fim de permitir a adopção de um instrumento único, através de um procedimento único que abranja todos os procedimentos previstos nas disposições supracitadas. Para salvaguardar este objectivo primordial de unicidade do instrumento proposto, a Comissão renuncia ao exercício da competência que lhe é conferida pelo n.º 3, alínea d), do artigo 39º do Tratado, de adoptar regulamentos de execução que fixem as condições do direito de permanecer no território de um Estado-Membro depois de nele ter exercido uma actividade laboral. Com efeito, a presente proposta de directiva incorpora as disposições já existentes em matéria de direito de permanência previstas no Regulamento (CEE) nº 1251/70/CEE da Comissão [7]: a Comissão apresentará oportunamente um acto destinado à revogação deste regulamento (ver igualmente infra comentário ao artigo 42º).

[7] Regulamento (CEE) n.º 1251/70/CEE da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo aos direitos dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral, JO L 142 de 30.6.1970, p. 24.

3.2. Dado que a presente proposta de directiva tem por base jurídica disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia não incluídas no Título IV do referido Tratado, referente aos vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas, a directiva deverá ser transposta para a ordem jurídica de todos os Estados-Membros da União.

4. Subsidiariedade e proporcionalidade

4.1. Os artigos 40º, 44º e 52º obrigam a Comunidade Europeia a adoptar os instrumentos legislativos necessários para garantir a livre circulação - direito de entrada e de residência - dos trabalhadores, a liberdade de estabelecimento e a livre prestação dos serviços. O n.º 1 do artigo 18º confere um direito de circulação e de residência a todos os cidadãos da União, sob reserva das limitações e condições previstas no Tratado ou no direito derivado: os Estados-Membros não têm competências nesta matéria. Em segundo lugar, o n.º 2 do artigo 18º confere à Comunidade a faculdade de adoptar disposições destinadas a facilitar o exercício do direito à livre circulação. Antes da introdução do artigo 18º do Tratado, foi o artigo 235º (novo artigo 308º) que permitiu a adopção, pela Comunidade, das medidas destinadas a assegurar a livre circulação das pessoas que não exerciam uma actividade económica (reformados e não activos) e o artigo 7º (novo artigo 12º) a livre circulação dos estudantes.

4.2. As medidas previstas pela proposta de directiva respeitam as competências da Comunidade Europeia que devem ser exercidas em conformidade com o artigo 5º do Tratado que estabelece que "a acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do Tratado". O direito de entrada e de residência dos cidadãos da União é actualmente regulamentado por um corpo legislativo composto por dois regulamentos e nove directivas: a presente proposta destina-se a agrupar este corpo legislativo num único instrumento, introduzindo alterações destinadas a facilitar ainda mais o exercício destes direitos. Por conseguinte, impõe-se a escolha de uma directiva, se se pretende adoptar um instrumento único e respeitar simultaneamente a obrigação quanto à natureza deste instrumento, ditada por alguns dos artigos que constituem a base jurídica da proposta.

4.3. A opção por uma directiva permite também definir claramente os princípios do exercício de direito de livre circulação e de residência, deixando aos Estados-Membros a escolha da forma e dos meios mais adequados para transpor estes princípios para o seu quadro jurídico e administrativo e para o respectivo contexto nacional. Todavia, algumas disposições da proposta de directiva são muito pormenorizadas a fim de evitar que práticas administrativas ou interpretações divergentes criem entraves, na prática, ao exercício dos direitos nela estabelecidos. Além disso, o prazo de transposição previsto por uma directiva permitirá que os Estados-Membros adoptem todas as medidas necessárias destinadas a adaptar o actual regime às novas disposições da proposta de directiva.

COMENTÁRIO DOS ARTIGOS

Capítulo I Disposições gerais

Artigo 1º

A directiva substitui uma série de instrumentos legislativos relativos à livre circulação e à residência: o seu objecto é consequentemente múltiplo.

Em primeiro lugar, define as condições de exercício do direito à livre circulação e residência para os cidadãos da União e membros da sua família: estas disposições substituem as incluídas nas Directivas 68/360/CEE, 73/148/CEE, 90/364/CEE [8], 90/365/CEE [9] e 93/96/CEE [10], relativas aos direito de circulação e de residência dos trabalhadores assalariados, não assalariados, pessoas inactivas, reformados e estudantes.

[8] Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência, JO L 180 de 13.7.1990, p. 26.

[9] Directiva 90/365/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional, JO L 180 de 13.7.1990, p. 28.

[10] Directiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes, JO L 317 de 18.12.1993, p. 59.

Em segundo lugar, prevê o direito de residência permanente, um novo conceito introduzido pela directiva. As disposições nesta matéria incorporam e adaptam os aspectos fundamentais do Regulamento n.º 1251/70/CEE e da Directiva 75/34/CEE [11], em matéria de direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados.

[11] Directiva 75/34/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, relativa ao direito dos nacionais de um Estado-Membro permanecerem no território de outro Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade não assalariada, JO L 14 de 20.1.1975, p. 10.

Por último, estabelece os limites aplicáveis a estes direitos, por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública, e substitui as disposições incluídas na Directiva 64/221/CEE relativas à ordem pública.

Artigo 2º

Este artigo contém as definições dos três conceitos que são utilizados na proposta.

1. Em primeiro lugar, define a noção de cidadão da União, que é a consagrada no artigo 17º do Tratado.

2. Em segundo lugar, define a noção de membro da família. Até agora, os membros da família de um cidadão da União que, independentemente da sua nacionalidade, podem beneficiar da livre circulação diferem segundo a categoria a que pertence o cidadão da União de que dependem. Com efeito, no que se refere aos trabalhadores, o n.º 1 do artigo 10º do Regulamento (CEE) n° 1612/68 [12] concede o direito de residência ao cônjuge e aos descendentes menores ou a cargo, bem como aos ascendentes a cargo. É concedido o mesmo direito pelas directivas relativas ao direito de residência dos independentes, dos não activos e dos reformados. Em contrapartida, a Directiva 93/96/CEE, relativa ao direito de residência dos estudantes, concede este mesmo direito apenas ao cônjuge e aos descendentes a cargo. Assim, a mãe de um cidadão da União trabalhador num outro Estado-Membro não podia até agora instalar-se com o seu filho, se não estivesse a seu cargo por dispor de um rendimento, sendo esse rendimento inferior ao montante dos recursos suficientes fixados pelo Estado-Membro de acolhimento. Da mesma forma, a mãe de um estudante não tem o direito de se instalar com o seu filho, a não ser que possua recursos suficientes e um seguro de doença.

[12] Regulamento (CEE) n.º 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, JO L 257 de 19.10.1968, p. 2.

O n.º 2 propõe uma noção única e alargada de membro da família.

Em primeiro lugar, esta noção inclui o cônjuge, mas também os parceiros de uma união de facto. Com efeito, a nova alínea b) aborda a questão do direito de residência do parceiro de uma união de facto com o cidadão da União. Nos últimos tempos, o "grupo familiar" tem sofrido uma rápida evolução e um número crescente de pessoas, frequentemente com filhos, constituem "uniões de facto". Além disso, em diversos Estados-Membros, é reconhecido um estatuto especial que inclui um leque de direitos e de obrigações, às pessoas que vivem em união de facto e que pretendem sujeitar-se a este regime especial. O direito comunitário não pode ignorar esta evolução a nível do direito de residência e propõe-se equiparar, para efeitos de residência, a pessoa com quem vive em união de facto ao cônjuge casado, quando a legislação do Estado-Membro de acolhimento prevê este estatuto e nas mesmas condições que as previstas nessa legislação.

Em segundo lugar, esta noção inclui os descendentes dos cônjuges, sem ter em conta se são menores ou a cargo e, por outro lado, os ascendentes dos cônjuges, independentemente de estarem ou não a cargo.

Como sublinhou o relatório do Grupo de Alto Nível presidido por Simone Veil, "não existe qualquer razão válida para recusar o direito de se unir à sua família num outro Estado-Membro aos filhos de mais de 21 anos que não estão a cargo dos seus pais e aos ascendentes que não estão a cargo dos filhos".

3. Por último, o artigo define o que se entende por Estado-Membro de acolhimento.

Artigo 3º

1. Esta disposição define os beneficiários da directiva. Trata-se de todos os cidadãos da União que se deslocam a outro Estado-Membro ou nele residem, bem como os membros da família, independentemente da sua nacionalidade, que os acompanham ou com eles se reúnem. Não estão previstas especificações quanto à finalidade da deslocação ou da residência. É evidente que o cidadão da União poderá deslocar-se a um outro Estado-Membro, quer com o objectivo de exercer uma actividade assalariada ou não assalariada, quer com o objectivo de exercer uma actividade não lucrativa ou seguir uma formação profissional, na qualidade de não activo, reformado, estudante, prestador ou destinatário de serviços.

2. Estas disposições retomam as já existentes no n.º 2 do artigo 10º do Regulamento (CEE) nº 1612/68 e no n.º 2 do artigo 1º da Directiva 73/148/CEE que prevêem que os Estados-Membros devem favorecer a admissão de qualquer outro membro da família do cidadão da União ou do seu cônjuge que esteja a seu cargo ou que viva em comunhão de habitação no país de proveniência. Estas disposições apenas se aplicam no caso de a pessoa em causa não beneficiar de um direito pessoal à residência.

Artigo 4º

Esta disposição obriga os Estados-Membros a garantir o respeito do princípio da não discriminação na aplicação de todas as obrigações previstas pela directiva. Esta disposição toma em consideração a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 21º) e não prejudica as obrigações decorrentes de outros instrumentos internacionais, tais como a Convenção Europeia da Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (artigo 14º).

Capítulo II Direito de circulação e residência até seis meses

Artigo 5º

1. Esta disposição estabelece o direito, para todos os cidadãos da União, de abandonar o território de um Estado-Membro para se deslocar a outro Estado-Membro. O n.º 1 retoma em larga medida a redacção do n.º 1 do artigo 2º da Directiva 68/360/CEE que prevê que o direito de deixar o território de um Estado-Membro "será exercido mediante a simples apresentação do bilhete de identidade ou de um passaporte válido...", adaptando-o ao novo regime de supressão dos controlos nas fronteiras internas da União. Para o efeito, a expressão "mediante a simples apresentação" é substituída por "munido".

Esta disposição torna extensível o direito de saída do território aos membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro e que acompanham o cidadão da União ou com ele se reúnem no Estado-Membro de acolhimento e retoma em geral o último período do nº 1 do artigo 2º da Directiva 68/360/CEE.

2. Este número retoma a formulação do nº 4 do artigo 2º da Directiva 68/360/CEE, relativo à proibição de exigir vistos de saída ou obrigação equivalente aos beneficiários da livre circulação.

3. Este número retoma o disposto no n.º 2 do artigo 2º da Directiva 68/360/CEE no que refere à emissão e renovação, pelos Estados-Membros, dos documentos de viagem (passaporte ou bilhete de identidade) aos seus próprios nacionais.

4. Este número retoma de uma forma mais clara as disposições semelhantes do n.º 3 do artigo 2º da Directiva 68/360/CEE sobre a validade dos documentos de viagem.

Artigo 6º

1. Este número retoma a redacção do n.º 1 do artigo 3º da Directiva 68/360/CEE relativo ao direito de entrada no território de um Estado-Membro exercido pelo cidadão da União e pelos membros da família, mediante simples posse de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido. Também neste caso a expressão "mediante apresentação" foi substituída por "munido". O segundo parágrafo retoma a proibição de os Estados-Membros, nos termos do nº 2 do artigo 3º da Directiva 68/360/CEE, exigirem qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente aos cidadãos da União.

2. Estas disposições indicam claramente que os únicos membros da família, que não têm nacionalidade de um Estado-Membro, que podem ser sujeitos à obrigação de visto, são os que têm nacionalidade de um dos países indicados no Regulamento nº 539/2001 do Conselho que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação [13]. O segundo período deste número introduz a grande novidade da equivalência entre visto e documento de residência emitido por um dos Estados-Membros.

[13] JO L 81 de 21.3.2001, p. 1.

Actualmente, os membros da família nacionais de um país terceiro beneficiam já de todas as facilidades para obterem um visto, cuja emissão deve aliás ser gratuita. Esta medida será mantida em vigor exclusivamente para os membros da família que não dispõem ainda de um documento de residência.

3. Esta disposição destina-se a limitar a aposição de carimbos no passaporte de um membro da família aos casos estritamente necessários (ou seja, o carimbo de entrada que marca o início do período mencionado no visto ou o carimbo de saída que interrompe este período). A aposição de carimbos deixa de justificar-se quando o interessado obtém um cartão de residência, que consagra o direito de entrada e de saída do território durante o período de validade do cartão.

4. Esta disposição aplica-se à situação em que o beneficiário do direito à livre circulação não tem possibilidade de apresentar, quando transpõe a fronteira, os documentos necessários (passaporte ou bilhete de identidade e, se for caso disso, documento de residência ou visto). Neste caso, o Estado-Membro será obrigado, antes de proceder a uma repulsão, a conceder a esta pessoa todas as facilidades para provar a sua qualidade de beneficiário do direito à livre circulação. Por exemplo, um membro da família poderá apresentar os documentos necessários que foram pura e simplesmente esquecidos em casa. No caso dos vistos, será necessário verificar se estão preenchidas as condições para que o membro da família sujeito a essa obrigação obtenha este visto na fronteira.

5. Durante os primeiros seis meses da sua residência, o cidadão da União pode permanecer no território de outro Estado-Membro, desde que possua simplesmente um documento de identidade. Este número retoma as disposições já em vigor no direito actual (artigo 8º da Directiva 68/360/CEE e artigo 4º da Directiva 73/148/CEE), introduzindo duas alterações. Em primeiro lugar, o período durante o qual se pode permanecer no território de um outro Estado-Membro sem qualquer formalidade é alargado para seis meses. Este prazo toma em consideração o facto de, em princípio, se considerar que uma pessoa tem domicílio num país quando aí vive pelo menos seis meses por ano. Deste modo, facilita-se as estadas de curta duração que não ultrapassam os seis meses, por exemplo, dos estagiários, estudantes, etc. Em segundo lugar, são alterados a alínea a) do artigo 8º da Directiva 68/360/CEE e o n.º 2, terceiro parágrafo, do artigo 4º da Directiva 73/148/CEE que fazem referência ao documento "ao abrigo do qual o interessado entrou no território", que não são compatíveis com um regime de supressão dos controlos nas fronteiras internas, substituindo-os pela obrigação para o cidadão de possuir um bilhete de identidade ou um passaporte.

O segundo período reconhece a possibilidade, para o Estado-Membro de acolhimento, de impor aos interessados a obrigação de assinalarem a sua presença no território (já existente no direito actual). Trata-se de uma simples indicação às autoridades competentes, prevista no direito interno de alguns Estados-Membros e que será feito nas mesmas condições, mutatis mutantis que as previstas para os nacionais. Esta exigência é compatível com as competências dos Estados-Membros no que se refere às medidas destinadas a garantir o exacto conhecimento, pelas autoridades nacionais, dos movimentos de população no respectivo território (ver neste contexto o acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Julho de 1976, processo 118/75, Watson, pontos 17 e 18). O não cumprimento desta obrigação pode, eventualmente, ser passível de sanções não discriminatórias e proporcionadas.

6. As mesmas disposições que as previstas no n.º 5 aplicam-se aos membros da família que não têm a nacionalidade de um Estado-Membro e acompanham ou se vêm reunir ao cidadão da União. Está prevista uma excepção para os membros da família sujeitos à obrigação de visto, por exemplo, devido ao facto de não terem ainda obtido um documento de residência. Estas pessoas deverão apresentar um pedido de cartão de residência antes do termo do seu visto, para evitar encontrar-se em situação irregular.

Capítulo III Direito de residência de duração superior a seis meses

Artigo 7º

1. Estas disposições definem as condições de exercício a que está sujeito o direito de residência. Embora seja necessário facilitar o exercício deste direito, o facto de actualmente as prestações de assistência social não estarem abrangidas pelo direito comunitário e não serem normalmente passíveis de transferência entre países, não permite uma completa igualdade de tratamento em matéria de prestações sociais sem correr o risco de determinadas categorias de beneficiários do direito de residência, em especial os que não exercem qualquer actividade económica, se tornarem um encargo excessivo para as finanças públicas do Estado-Membro de acolhimento.

Para os cidadãos da União estas condições estão explicitadas nas alíneas a), b), c) e d). O cidadão da União deve quer exercer uma actividade económica enquanto trabalhador assalariado ou não assalariado, quer dispor de recursos suficientes e de um seguro de doença que cubra os riscos do Estado-Membro de acolhimento, ou ser estudante admitido a frequentar uma formação profissional no Estado-Membro de acolhimento.

A alínea d) contempla a situação do cidadão da União que pode exercer o seu direito de residência, quer porque preenche ele próprio as condições previstas nas alíneas a), b) ou c) (exercer uma actividade económica, dispor de recursos suficientes ou ser estudante), quer porque é membro da família do cidadão da União que preenche estas condições. Quando as condições são diferentes, em função do estatuto no âmbito do qual é exercido o direito de residência, será conveniente, em defesa da livre circulação, aplicar o regime mais favorável para o titular do direito de residência.

2. O direito de residência dos membros da família do cidadão da União que não têm a nacionalidade de um Estado-Membro decorre do direito de residência do cidadão da União, o que significa que este direito está ligado ao vínculo familiar e que devem acompanhá-lo, na acepção lata do termo, no Estado-Membro de acolhimento. Todavia, estão previstas excepções em caso de falecimento, partida do cidadão da União ou de divórcio (artigos 12º e 13º).

Artigo 8º

1. O Tribunal de Justiça confirmou que o cartão de residência não constitui uma autorização, mas apenas um acto declarativo de um direito pré-existente (acórdão de 8 de Abril de 1976, processo 48/75 Royer, Col. p. 497, ponto 50). A manutenção em vigor e a utilização deste documento deveriam ter um efeito útil para o cidadão da União e não constituir meramente um encargo administrativo oneroso, mesmo para os Estados-Membros.

A Comissão considera que a obrigação de emissão material de um cartão de residência não parece indispensável; em contrapartida, é aceitável que o cidadão da União, que não é nacional, seja sujeito às mesmas condições que os nacionais quando estes mudam de residência, ou seja, a obrigação de se inscreverem no registo da população (ou em qualquer outro sistema nacional em vigor para os nacionais), para que as autoridades registem a sua presença, inscrevendo-o, por exemplo, num registo relativo aos cidadãos da União não nacionais, como existe já na maior parte dos Estados-Membros no que se refere aos cadernos eleitorais, no âmbito do direito de voto para as eleições europeias e municipais.

É esta a acepção que deve ser dada ao primeiro parágrafo do nº 1, que prevê que os Estados-Membros podem obrigar os cidadãos da União e os membros da sua família que têm nacionalidade de um Estado-Membro a procederem ao respectivo registo junto das autoridades competentes do local de residência.

2. O prazo imposto pelo Estado-Membro de acolhimento para o registo não pode ser inferior a seis meses o que é coerente com o artigo 6º, que prevê um direito de residência até seis meses sem formalidades: tal não impede que o cidadão da União proceda ao registo antes dos seis meses, se o considerar útil. Na sequência do registo, o segundo período do mesmo número prevê a emissão imediata de um certificado de registo pela autoridade nacional competente. O certificado de registo constitui uma espécie de recibo para o cidadão e, para as autoridades, a prova de que a diligência foi efectuada. O certificado é emitido imediatamente pelo serviço responsável, após cumprimento das formalidades previstas nos nºs 3, 4 ou 6. O certificado de residência especifica o nome e endereço do cidadão; não tem prazo de validade e indica simplesmente a data do registo. Com efeito, limita-se a confirmar o cumprimento de uma diligência administrativa.

O último período define as sanções aplicáveis em caso de não respeito da obrigação de registo, que devem ser não discriminatórias e proporcionadas. Logicamente, uma vez que a directiva inclui um artigo específico relativo às sanções a aplicar às violações das obrigações dela decorrentes, tais sanções deverão respeitar os princípios enunciados nesse artigo.

3. Para efeitos da emissão do certificado de registo, o cidadão da União declara quer que exerce uma actividade económica, quer que dispõe de recursos suficientes e de um seguro de doença, caso não exerça qualquer actividade económica enquanto trabalhador assalariado ou não assalariado. O sistema proposto, comparável ao já existente para os estudantes na actual legislação, simplifica consideravelmente o exercício do direito de residência e inspira-se no sistema de "auto-declaração" em vigor nalguns Estados-Membros. Uma falsa declaração poderá eventualmente ser sancionada, em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento com os nacionais e o princípio da proporcionalidade.

No sistema proposto, o Estado-Membro não verifica se o cidadão preenche as condições necessárias à residência, confiando na sua declaração. Um falsa declaração ou, eventualmente, o recurso à assistência pública por parte do interessado poderão desencadear um pedido de prova dos meios de subsistência e/ou um inquérito administrativo, que poderão pôr em causa o direito de residência dos interessados. Da mesma forma, o facto de o cidadão não estar em condições de pagar as despesas médicas em que tenha incorrido por não dispor de um cobertura de assistência médica poderá ter repercussões a nível das responsabilidades civis e poderá também pôr em causa o seu direito de residência.

De notar que a simples apresentação de uma declaração de seguro de doença não dispensa o interessado de fornecer documentos justificativos deste seguro nas suas relações com a administração responsável pela prestação de cuidados de saúde, se tal estiver previsto na legislação nacional.

4. O cidadão da União que se desloca ao Estado-Membro para aí prosseguir os seus estudos, deve apresentar prova de inscrição num estabelecimento homologado para aí seguir uma formação profissional a título principal e deverá garantir, através de declaração, que dispõe dos recursos suficientes e de um seguro de doença.

5. O montante dos recursos que são considerados suficientes não deve ser fixado pelos Estados-Membros, como acontece no direito actual, uma vez que uma imposição deste tipo não poderia contemplar a variedade de situações possíveis.

6. Os cidadãos da União que têm intenção de se estabelecer num outro Estado-Membro na qualidade de membros da família de um outro cidadão da União que preenche as condições para a residência, devem apresentar prova de que são abrangidos por uma das categorias previstas no n.º 2 do artigo 2º, que define os membros da família, ou no nº 2 do artigo 3º.

7. Estas disposições retomam, no seu essencial e de uma forma mais clara certas disposições da Directiva 68/360/CEE, integrando no texto a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à manutenção da qualidade de trabalhador quando o trabalhador deixa de exercer uma actividade assalariada ou não assalariada.

Artigo 9º

1. Os membros da família de um cidadão da União que não tenham nacionalidade de um Estado-Membro devem solicitar um cartão de residência. A emissão material de um cartão de residência para esta categoria de pessoas, contrariamente ao que acontece com os cidadãos da União, afigura-se necessária no interesse tanto da pessoa em causa (nomeadamente, devido à equivalência entre o cartão de residência e o visto previsto no artigo 6º) como das autoridades públicas.

2. O pedido deve ser apresentado no prazo de seis meses a contar da chegada do interessado ao território do Estado-Membro de acolhimento. O segundo período diz respeito aos membros da família eventualmente sujeitos à obrigação de visto e que devem apresentar o pedido de cartão de residência antes do termo desse visto.

3. Esta disposição autoriza, em caso de não observância da obrigação de requerer um cartão de residência, a aplicação, por parte dos Estados-Membros, de sanções, observando o princípio enunciado no n.º 2 do artigo 8º.

Artigo 10º

1. O direito de residência dos membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro é verificado através de um cartão de residência que é emitido no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido: o cartão de residência indica claramente a qualidade de membro da família de um cidadão da União, a fim de realçar a qualidade de beneficiário do direito comunitário do interessado. É emitido imediata e gratuitamente um certificado de apresentação do pedido: este certificado indica a qualidade de beneficiário do direito comunitário do interessado.

2. Ao remeter para o nº 6 do artigo 8º, esta disposição enumera de forma exaustiva os documentos justificativos que os membros da família de um cidadão da União que não tenham nacionalidade de um Estado-Membro devem apresentar a fim de obter o seu cartão de residência. Trata-se dos mesmos documentos que os exigidos aos membros da família com nacionalidade de um Estado-Membro.

Artigo 11º

1. O cartão de residência tem uma validade mínima de cinco anos, a contar da data de emissão. Com efeito, após quatro anos de residência ininterrupta, o membro da família adquirirá um direito de residência permanente e deverá requerer um novo cartão de residência, nos termos do disposto no Capítulo IV. O facto de o cartão inicial ter uma duração de cinco anos permitirá que a pessoa não seja privada de um documento, caso a obtenção do novo cartão seja morosa (preenchimento de formalidades administrativas).

Segundo a legislação actual, ao membro da família que não tenha nacionalidade de um Estado-Membro é emitido "um documento de residência que terá a mesma validade que o concedido ao trabalhador de que depende" (Directiva 68/360/CEE, n.º 4 do artigo 4º). Uma vez que nos termos da presente directiva, os cidadãos da União deixarão de ter um cartão de residência, passando a dispor de um simples certificado equivalente a um recibo, o nexo estabelecido entre a validade do documento de residência do membro da família e a validade do cartão de residência do cidadão da União deixa de ter sentido.

2. As ausências de seis meses ou mais, por razões específicas, não afectam a validade do cartão de residência. Esta disposição retoma a formulação do n.º 2 do artigo 6º da Directiva 68/360/CEE e alarga os períodos de ausência possíveis que correspondem aos previstos no n.º 1 do artigo 18º da presente directiva.

Artigo 12º

1. Os membros da família que são cidadãos da União beneficiam de um direito de residência autónomo. Consequentemente, o seu direito de residência não é afectado pela morte ou partida do cidadão da União de que dependem. Estas disposições destinam-se simplesmente a esclarecer que, em caso de morte ou partida do cidadão da União titular do direito de residência a título principal, estas pessoas devem satisfazer pessoalmente uma das condições do exercício do direito de residência previstas no nº 1 do artigo 7º, até à obtenção do direito de residência permanente.

2. Os membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro, beneficiam de um direito de residência derivado do cidadão da União de que dependem. Todavia, em caso de morte deste último, podem manter o seu direito de residência. O caso da partida do cidadão não está previsto no que se refere aos membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro: nesse caso, deverão partir com o cidadão da União. No nº 3 é prevista uma excepção para os filhos que prosseguem os seus estudos.

O direito de residência dos membros da família sobrevivos que não têm nacionalidade de um Estado-Membro está sujeito à condição do exercício de uma actividade económica ou de dispor de recursos suficientes ou ainda à qualidade de membro da família, já constituída no Estado-Membro de acolhimento, da pessoa que preenche estas condições, até aquisição do direito de residência permanente. Contrariamente aos cidadãos da União, uma simples declaração não será suficiente: os interessados deverão provar que preenchem estas condições. Este número fixa igualmente o montante dos recursos suficientes e retoma as disposições actuais em matéria de residência dos não activos.

3. Este número consagra no plano legislativo o princípio que decorre do acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Março de 1989 nos processos apensos 389 e 390/87, Echternach e Moritz, e contempla a situação dos filhos do cidadão da União que não têm nacionalidade de um Estado-Membro, que prosseguem estudos e que se integraram no sistema de ensino do Estado-Membro de acolhimento e que poderiam ter dificuldade em se integrarem num novo sistema de ensino por razões linguísticas, culturais ou outras: tais pessoas poderiam ser penalizadas pelo facto de o progenitor cidadão da União abandonar o território do Estado-Membro de acolhimento por razões profissionais ou outras. Esse direito de residência, que poderá ser limitado à duração dos estudos, está sujeito à condição de os filhos estarem inscritos num estabelecimento de ensino de nível secundário ou pós-secundário, uma vez que é precisamente neste nível de estudos que se torna mais difícil a integração num novo sistema de ensino. Logicamente, a residência destas pessoas continua a estar sujeita aos princípios previstos no artigo 21º, relativos à igualdade de tratamento.

Artigo 13º

1. O divórcio ou a anulação do casamento não afectam o direito de residência dos membros da família que são, eles próprios, cidadãos da União. Esta disposição destina-se simplesmente a esclarecer que os membros da família, em caso de dissolução do casamento, devem preencher pessoalmente uma das condições necessárias ao exercício do direito de residência previstas no nº 1 do artigo 7º.

2. O disposto no n.º 2 deste artigo contempla o problema do direito de residência dos membros da família do cidadão da União que não têm nacionalidade de um Estado-Membro, em caso de divórcio ou de anulação do casamento. Esta disposição destina-se a proporcionar um certo nível de protecção jurídica a estas pessoas, cujo direito de residência depende do vínculo familiar constituído pelo casamento e que poderiam estar assim sujeitas a chantagem em caso de divórcio. É necessário precisar que a dissolução do casamento implica necessariamente, por razões de segurança jurídica, o divórcio irrevogavelmente proferido; em caso de separação de facto, o direito de residência do cônjuge não é afectado. Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que "o vínculo conjugal não pode ser considerado dissolvido enquanto não lhe for posto termo pela autoridade competente. Não é o que acontece quando os cônjuges se limitam a viver separadamente, mesmo se tiverem a intenção de se divorciar posteriormente (acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Fevereiro de 1985 no processo 267/83, Diatta, Col. p. 567, ponto 20).

O direito previsto nesta disposição é acompanhado de três condições não cumulativas, ou seja:

a) Quer um período de duração do casamento, até ao início do processo judicial de divórcio ou de anulação, de cinco anos, dos quais pelo menos um ano no país de acolhimento, a fim de evitar tentativas de contornar as disposições relativas ao direito de residência, através de casamentos de conveniência;

b) Quer que a guarda dos filhos do cidadão da União seja confiada ao cônjuge que não tem nacionalidade de um Estado-Membro e cujo direito de residência decorria do vínculo familiar constituído pelo casamento. Esta condição favorece quer os filhos, que não serão obrigados a abandonar o território do país de acolhimento, no qual estariam já eventualmente integrados, quer o cidadão da União que poderá assim exercer mais facilmente o seu direito de visita e de vigilância;

c) quer que a dissolução do casamento se deva a situações particularmente difíceis. A fórmula utilizada neste artigo é vaga e destina-se a abranger, nomeadamente, as situações de violência familiar.

O direito de residência dos membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro está sujeito à condição de exercício de uma actividade económica ou de dispor de recursos suficientes, ou ainda à qualidade de membro da família, já constituída no Estado-Membro de acolhimento, da pessoa que preenche estas condições até à aquisição do direito de residência permanente. Contrariamente aos cidadãos da União, uma simples declaração não será suficiente: os interessados deverão provar que preenchem estas condições. Este número fixa igualmente o montante dos recursos suficientes, com base nas disposições actuais em matéria de residência dos não activos.

Capítulo IV Direito de residência permanente

O direito de permanência é bastante limitativo no direito comunitário em vigor e está sujeito a condições restritivas. Por este motivo, a Comissão propõe-se instaurar um direito de residência permanente para todos os cidadãos da União e membros da família, mesmo que não tenham nacionalidade de um Estado-Membro, após uma residência ininterrupta de quatro anos no Estado-Membro de acolhimento. Aliás, diversos Estados-Membros dispõem já, na sua legislação nacional, de um direito de residência permanente, sem distinção de nacionalidade, ligado a uma condição de duração da residência.

Secção I

Aquisição

Artigo 14º

1. Qualquer cidadão da União adquire um direito de residência permanente no Estado-Membro de acolhimento após um período de quatro anos de residência ininterrupta. Este direito de residência permanente não está sujeito às condições previstas no Capítulo III da directiva.

Após um período suficientemente longo de residência, pode pressupor-se que o cidadão estabeleceu laços estreitos com o Estado-Membro de acolhimento e que se tornou parte integrante da sua sociedade, o que justifica a concessão de um direito de residência que se poderá qualificar de reforçado. Por outro lado, a integração dos cidadãos da União que estão instalados de forma duradoura num Estado-Membro constitui um elemento-chave para promover a coesão social, objectivo fundamental da União.

2. Os membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro poderão também adquirir um direito de residência permanente após ter residido, na acepção lata do termo, durante quatro anos no Estado-Membro de acolhimento com o cidadão da União de que dependem.

3. Uma vez adquirido, o direito de residência permanente apenas pode ser perdido por ausências do Estado-Membro de acolhimento superiores a quatro anos. Com efeito, o direito de residência permanente reconhece a integração do cidadão da União e dos membros da família no Estado-Membro de acolhimento. As ausências superiores a quatro anos fazem pressupor a cessação desta integração.

Artigo 15º

O disposto no artigo 15º destina-se a manter o acervo existente em matéria de direito de permanência.

1. As disposições do artigo 2º do Regulamento nº 1251/70/CEE da Comissão e o do artigo 2º da Directiva 75/34/CEE do Conselho prevêem as condições específicas em que os trabalhadores que cessaram a sua actividade no Estado-Membro de acolhimento podem adquirir o direito de permanecer a título permanente após períodos de residência eventualmente inferiores a quatro anos. O disposto neste número destina-se a manter este regime mais favorável para os trabalhadores, relativamente à regra geral estabelecida pelo artigo 14º.

2. Este número retoma a redacção do nº 2 do artigo 2º do Regulamento nº 1251/70/CEE e da Directiva 75/34/CEE.

3. Caso o trabalhador da União tenha adquirido um direito de residência permanente com base no disposto no nº 1, este mesmo direito é adquirido pelos membros da sua família, independentemente da sua nacionalidade, sem qualquer condição de residência prévia. Esta disposição retoma as disposições em vigor da legislação relativa ao direito de permanência que prevê que os membros da família têm o direito de permanecer a título permanente no Estado-Membro de acolhimento se o trabalhador adquiriu o direito de permanecer no território desse Estado (nº 1 do artigo 3º do Regulamento nº 1251/70/CEE da Comissão e da Directiva 75/34/CEE do Conselho).

4. Estas disposições retomam o disposto no n.º 2 do artigo 3º do Regulamento 1251/70/CEE e do artigo 3º da Directiva 75/34/CEE, que conferem, mediante determinadas condições, um direito de residência permanente aos membros da família de um trabalhador da União, assalariado ou não assalariado, que faleça no decurso da sua vida profissional, mesmo que o trabalhador não tenha ainda adquirido esse direito. As únicas alterações são as seguintes: o período de residência anterior à morte é reduzido para um ano, comparativamente com os dois anos previstos na legislação actual, e a redacção da alínea c) é tornada mais clara.

Artigo 16º

Por uma questão de clareza, estas disposições contemplam os membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro e que mantiveram o seu direito de residência em caso de morte ou de divórcio do cidadão da União, ocorrido antes da aquisição do direito de residência permanente, abrangidos pelo disposto no nº 2 do artigo 12º e no nº 2 do artigo 13º. Caso estas pessoas preencham as condições previstas nestas disposições, adquirem um direito de residência permanente após quatro anos de residência ininterrupta no Estado-Membro de acolhimento, a contar da data da sua chegada.

Secção II

Formalidades administrativas

Artigo 17º

1. O facto de ter adquirido um direito de residência permanente proporciona uma série de direitos suplementares importantes, tais como o acesso à assistência social no Estado-Membro de acolhimento para todas as categorias de beneficiários da directiva ou a proibição de expulsão do território do Estado-Membro de residência. Por este motivo, é conveniente que este direito seja confirmado através da emissão de um cartão de residência. Embora seja um facto que a obtenção deste cartão implica forçosamente diligências administrativas, é também verdade que estas diligências são efectuadas uma única vez, visto que o cartão tem uma duração ilimitada.

2. O beneficiário do direito de residência permanente dispõe de um prazo de dois anos para solicitar o cartão de residência. Esta disposição baseia-se no n.º 1 do artigo 5º do Regulamento nº 1251/70/CEE. À primeira vista, esta disposição poderá parecer restritiva, mas evita que o Estado-Membro de acolhimento imponha prazos mais reduzidos. Além disso, a não observância deste prazo apenas poderá ser sancionada através de sanções não discriminatórias e proporcionadas, como acontece com o não cumprimento da obrigação de registo prevista no artigo 8º.

3. A validade do cartão assim obtido é apenas afectada por ausências superiores a quatro anos.

Artigo 18º

1. Estas disposições retomam a redacção do artigo 4º do Regulamento nº 1251/70/CEE relativo ao direito de permanência, introduzindo algumas alterações. O carácter ininterrupto da residência pode ser atestado por diversos meios, nomeadamente através da prova de exercício de uma actividade profissional ou da apresentação de recibos de renda de casa. Os Estados-Membros devem ser flexíveis quanto aos meios de prova relativos à duração e ao carácter ininterrupto da residência. A duração das ausências permitidas que não afectam o carácter ininterrupto da residência foi alargada para seis meses ou mais de seis meses por razões específicas, como cumprimento de obrigações militares, gravidez ou maternidade, realização de estudos ou de uma formação profissional ou destacamento por razões profissionais.

2. Este número implica que a duração da residência é interrompida quando foi tomada contra o beneficiário do direito de residência uma decisão válida de afastamento do território.

Capítulo V Disposições comuns ao direito de residência e ao direito de residência permanente

Artigo 19º

O primeiro período retoma a redacção do n.º 1, alínea a), do artigo 6º da Directiva 68/360/CEE, bem como do artigo 5º da Directiva 73/148/CEE. O segundo período constitui uma expressão do princípio da igualdade de tratamento e retoma os termos do acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Outubro de 1975 no processo 36/75, Roland Rutili/Ministro do Interior, Col. 1975, p. 1219, ponto 50.

Artigo 20º

Os membros da família do cidadão da União, independentemente da sua nacionalidade, têm o direito de exercer, no Estado-Membro de acolhimento, uma actividade económica, assalariada ou não assalariada. As disposições deste artigo não estabelecem qualquer distinção entre os diferentes membros da família, o que constitui uma inovação relativamente à legislação actual que limita este direito ao cônjuge ou aos filhos menores ou a cargo, mesmo se, logicamente, o direito de exercer uma actividade económica decorre, para todos os cidadãos da União, directamente do Tratado.

Artigo 21º

1. Esta disposição enuncia o princípio da igualdade de tratamento entre o cidadão da União e os cidadãos nacionais. Retoma em linhas gerais as conclusões do acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Maio de 1998 no processo C-85/96, Maria Martinez Sala/Freistaat Bayern, Col. 1998, p. I-2691, ponto 62, e estabelece um nexo directo entre o princípio da não discriminação e o direito de residência (artigo 12º e n.º 1 do artigo 18º do Tratado CE).

Este direito à igualdade de tratamento é alargado aos membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro e que são beneficiários do direito de residência ou do direito de residência permanente no Estado-Membro de acolhimento.

2. O princípio geral da igualdade de tratamento para todos os cidadãos da União é atenuado por esta disposição, que não confere ao cidadão da União e aos membros da sua família que residem num outro Estado-Membro sem aí exercerem uma actividade económica, o direito a prestações a título de assistência social para não provocar repercussões financeiras excessivas a cargo do Estado-Membro de acolhimento. Aliás, o artigo 7º define claramente que as pessoas não activas devem dispor de recursos suficientes e de um seguro de doença e, por conseguinte, o recurso à assistência social poderia pôr em causa o direito de residência destas pessoas. A noção de assistência social inclui igualmente as prestações médicas gratuitas previstas na legislação do Estado-Membro a favor das pessoas desfavorecidas.

O Estado-Membro de acolhimento não é também obrigado a conceder uma bolsa de subsistência aos cidadãos da União que se deslocam ao seu território para aí prosseguir estudos como actividade principal. As bolsas de subsistência decorrem da noção de assistência social, na acepção lata do termo e, por conseguinte, os estudantes não têm direito a elas ao abrigo da presente directiva, uma vez que devem garantir à autoridade nacional que dispõem de recursos para não se tornarem num encargo para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento: por razões de clareza, é importante manter esta disposição. Todavia, será necessário realçar que o n.º 1 oferece aos estudantes o direito de não serem discriminados em razão da sua nacionalidade noutros domínios, como por exemplo, outras bolsas que não as de subsistência ou empréstimos a médio prazo com taxa de juro reduzida, concedidos a estudantes.

Esta situação é válida até à aquisição do direito de residência permanente, segundo as disposições do Capítulo IV da directiva: uma vez adquirido este direito, a situação dos beneficiários do direito de residência permanente é equiparada à dos nacionais.

Artigo 22º

1. Esta nova disposição introduz certas precisões sobre o valor dos documentos de residência emitidos pelo Estado-Membro de acolhimento, derivadas do carácter declarativo, já reconhecido pelo Tribunal de Justiça, do cartão de residência: a sua detenção não constitui uma condição prévia necessária para o exercício dos direitos relacionados com a livre circulação das pessoas e, nomeadamente, o direito de residência num outro Estado-Membro (ver nomeadamente acórdão de 8 de Abril de 1976, Royer, 48/75, Col. p. 497, ponto 50).

2. Os documentos de residência são emitidos pelo Estado-Membro gratuitamente ou à mesma tarifa que os documentos semelhantes emitidos aos nacionais (por exemplo, o custo do cartão de residência poderá ser comparável ao exigido para a emissão do bilhete de identidade aos nacionais).

Artigo 23º

Este artigo constitui uma expressão do princípio da igualdade de tratamento no que se refere à obrigação de poder sempre apresentar um documento de residência. O primeiro período inspira-se no acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Abril de 1989 proferido no processo 321/87, Comissão/Bélgica, Col. 1989, p. 997, ponto 12, e o segundo período baseia-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 12 de Dezembro de 1989 proferido no processo C-265/88, Messner, Col. 1989, p. 4209, ponto 14, e acórdão de 30 de Abril de 1988 no processo C-24/97, Comissão/Alemanha, Col. 1998, p. I-2133).

Artigo 24º

Trata-se de uma nova disposição que se destina a proteger o cidadão da União contra as decisões arbitrárias das autoridades públicas.

As disposições deste artigo estabelecem as garantias processuais concedidas ao beneficiário do direito de residência quando um Estado-Membro decide tomar, contra ele, uma decisão de afastamento do território por razões diferentes das previstas no Capítulo VI (ordem pública). Estas razões são as mesmas que as previstas contra as decisões de expulsão tomadas por razões de ordem pública: trata-se com efeito de evitar que um cidadão seja menos protegido contra decisões de afastamento tomadas por razões administrativas do que contra decisões tomadas por razões de ordem pública.

Uma decisão de afastamento tomada por estas razões não pode incluir uma proibição de entrada no território do Estado que tomou a medida, o que a diferencia de uma ordem de expulsão que seria tomada por razões de ordem pública.

Capítulo VI Limitação do direito de entrada e residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública

Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 3 de Julho de 1980 no processo 157/79, Regina/Pieck, Col. 1980, p. 2171) que a reserva que, nos termos do Tratado, acompanha a livre circulação das pessoas devido a razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, não constitui uma condição prévia à aquisição do direito de entrada e de residência, mas permite introduzir, em casos individuais e devidamente justificados, restrições ao exercício de um direito que decorre directamente do Tratado. Consequentemente, os Estados-Membros não têm a possibilidade de invocar, de uma forma geral e sem justificação concreta, a excepção relativa a razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública, a fim de limitar o exercício do direito de livre circulação e de residência.

A proposta da Comissão destina-se a circunscrever melhor a noção de ordem pública, integrando a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça na matéria, a reforçar as garantias processuais, nomeadamente prevendo sempre a possibilidade de recurso judicial, e a aumentar a protecção contra as medidas de expulsão, tomando nomeadamente em consideração o grau de integração do cidadão no Estado-Membro de acolhimento, garantindo mesmo uma protecção absoluta aos menores que tenham laços familiares no Estado-Membro de acolhimento e aos beneficiários do direito de residência permanente.

Artigo 25º

1. Este artigo enuncia o princípio, já incluído no Tratado, de que apenas é possível impor limitações à livre circulação e à residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. Estas razões não podem ser invocadas com fins económicos (n.º 2 do artigo 2º da Directiva 64/221/CEE).

2. As medidas de ordem pública ou de segurança pública devem ser adoptadas com base num comportamento pessoal do indivíduo que delas é objecto. A mera existência de condenações penais não pode justificar a adopção automática destas medidas (Directiva 64/221/CEE, nºs 1 e 2 do artigo 3º).

Este parágrafo define a noção de ordem pública de acordo com o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Outubro de 1977 proferido no processo 30/77, Bouchereau, Col. 1977, p. 1999, ponto 35. A ameaça que o indivíduo representa deve ser actual e grave e baseada num comportamento pessoal.

Este parágrafo consagra, a nível legislativo, o princípio que decorre do acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Maio de 1982, proferido nos processos apensos 115 e 116/81, Adoni e Cournaille, Col. 1982, p. 1665, ponto 8, que por um lado, esclarece a noção de ameaça grave e, por outro, garante a igualdade de tratamento dos nacionais de outros Estados-Membros relativamente aos nacionais.

3. Este número reproduz, com ligeiras alterações, a redacção do n.º 3 do artigo 3º da Directiva 64/221/CEE.

4. Este número reproduz, com ligeiras alterações, a redacção do n.º 2 do artigo 5º da Directiva 64/221/CEE.

5. Este número reproduz a redacção do n.º 4 do artigo 3º da Directiva 64/221/CEE.

Artigo 26º

1. Estas disposições destinam-se a garantir uma maior protecção contra medidas de afastamento do território, obrigando os Estados-Membros, antes de tomarem uma decisão de afastamento contra o cidadão da União ou um membro da sua família, a tomarem em consideração o seu nível de integração no país de acolhimento, com base em determinados elementos que são mencionados a título indicativo. Não se trata de uma disposição sem efeitos jurídicos, uma vez que uma decisão dos Estados-Membros que não tome em consideração estes elementos, pode ser considerada desproporcionada e ser consequentemente anulada pelos tribunais nacionais que, por força de disposição expressa da presente directiva (n.º 4 do artigo 29º), serão obrigados a controlar a tomada em consideração efectiva destes elementos.

2. Esta disposição introduz uma protecção absoluta contra a expulsão para os cidadãos da União ou membros da sua família que adquiriram um direito de residência permanente e para os membros da família que sejam menores. No caso dos menores, esta protecção decorre de considerações de ordem humanitária. No que se refere às pessoas que adquiriram um direito de residência permanente, parte-se do pressuposto de que estas pessoas estabeleceram com o Estado-Membro de acolhimento laços de integração muito estreitos, que tornam injustificável uma medida de afastamento. Uma medida de expulsão tem consequências muito graves para a pessoa que dela é objecto, que vê destruírem-se todos os laços afectivos ou familiares que tinha estabelecido no Estado-Membro de acolhimento.

Artigo 27º

1. Estas disposições especificam as únicas doenças e afecções que podem justificar a recusa de entrada ou de residência por razões de saúde pública. Trata-se de algumas das doenças e afecções que figuravam no anexo da Directiva 64/221/CEE e que mantêm a sua actualidade. Uma vez que tal não acontece com as outras doenças, o anexo da Directiva 64/221/CEE não foi retomado no presente texto.

2. Esta limitação retoma o disposto no n.º 2 do artigo 4º da Directiva 64/221/CEE, e não permite pôr em causa o direito de residência por razões de saúde.

3. O recurso a estas disposições deverá ser muito excepcional, desde que existam indícios sérios de que a pessoa em causa sofre de uma das doenças ou afecções susceptíveis de justificar a recusa de entrada ou o direito de residência e que o Estado-Membro de acolhimento suporte todas as despesas relacionadas com o exame. Este exame não pode, de forma alguma, ter um carácter sistemático que comprometeria o efeito útil das disposições relativas à emissão do certificado de residência ou do cartão de residência previstas nos artigos 8º ou 10º.

Artigo 28º

1. Esta disposição retoma a redacção do primeiro período do artigo 7º da Directiva 64/221/CEE, precisando in fine a forma da notificação, segundo um princípio que decorre do acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Maio de 1982, proferido nos processos apensos 115 e 116/81, Adoui e Cornuaille, Col. 1982, p. 1665, ponto 13. A frase in fine não exige que a decisão seja traduzida para a língua do interessado, sobretudo quando se trata de uma língua menos conhecida, mas impõe que os Estados-Membros adoptem todas as medidas adequadas para que não haja dúvidas de que o interessado compreendeu o conteúdo e os efeitos da decisão.

2. Estas disposições retomam a redacção do artigo 6º da Directiva 64/221/CEE, incorporando duas especificações inspiradas na jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdão de 28 de Outubro de 1975, no processo 36/75, Rutili, Col. 1975, p. 1219, ponto 39), segundo a qual o Estado-Membro deve comunicar ao interessado, no momento em que a medida restritiva contra ele adoptada lhe é notificada, as razões precisas e completas da decisão, tendo em vista permitir-lhe assegurar de forma adequada a sua defesa. É acrescentada uma garantia suplementar, ao prever-se que a decisão de recusa de entrada ou do direito de residência deve não só ser fundamentada mas também escrita, para que os tribunais competentes possam exercer, se for caso disso, um controlo judicial efectivo.

3. A fim de completar a protecção do interessado, a notificação deve informá-lo das vias de recurso de que dispõe contra uma decisão de recusa de entrada ou do direito de residência. O último período retoma a redacção do segundo período do artigo 7º da Directiva 64/221/CEE, e permite que o interessado, salvo em caso de urgência devidamente justificada, permaneça no território do Estado-Membro de acolhimento, consoante os casos, pelo menos 15 dias ou um mês, o que lhe proporciona o tempo necessário para preencher as formalidades inerentes à introdução do seu recurso.

Artigo 29º

1. Estas disposições destinam-se a assegurar aos beneficiários do direito de residência um acesso às vias de recurso administrativas e judiciais, garantindo desta forma uma protecção judicial completa.

2. A protecção judicial completa não exclui a possibilidade de um Estado-Membro prever um processo de recurso perante uma autoridade administrativa. Nesta eventualidade, é necessário respeitar as garantias de objectividade, retomadas do artigo 9º da Directiva 64/211 e, nomeadamente, o parecer prévio de uma autoridade competente diferente da que proferirá a decisão de recusa de entrada ou a ordem de afastamento do território, bem como garantias no que se refere aos direitos da defesa.

3. Nos termos desta disposição, o tribunal nacional terá doravante a possibilidade de ordenar a suspensão da execução da decisão de recusa de entrada ou de afastamento a favor do interessado, quando considera, prima facie, que tal decisão não se justifica, mesmo que o direito nacional não preveja que o recurso tem efeito suspensivo. A possibilidade de conferir ao recurso um efeito suspensivo automático não parece constituir uma solução adequada, uma vez que tal poderia permitir eventuais abusos. A apreciação do juiz nacional será suficiente para garantir uma protecção adequada dos interesses tanto dos particulares como dos Estados-Membros.

4. Através desta disposição, que retoma o ponto 15 do acórdão Adoui e Cornuaille, afigura-se evidente que o controlo do tribunal nacional não é exclusivamente um controlo da legalidade que, neste contexto teria apenas uma importância muito limitada, mas também um controlo dos factos subjacentes à decisão contestada. O segundo período do n.º 4 estabelece que o tribunal nacional pode apreciar todos os elementos mencionados a título indicativo no artigo 26º da presente directiva, impondo a esse tribunal que proceda a um controlo da medida em questão face ao princípio fundamental da proporcionalidade.

5. O n.º 5 permite que os Estados-Membros recusem a presença do interessado no seu território até ao processo, garantindo a sua presença física perante o tribunal nacional durante o processo, bem como o seu direito fundamental a um processo equitativo (acórdão Pecastaing do Tribunal de Justiça, ponto 13).

Artigo 30º

1. Esta disposição consagra a nível legislativo um direito já reconhecido pelo Tribunal de Justiça (acórdão de 18 de Maio de 1982 proferido nos processos apensos 115 e 116/81, Adoui e Cornuaille, ponto 12; acórdão de 19 de Janeiro de 1999 proferido no processo C-348/96, Donatella Calfa), proibindo a expulsão definitiva de uma pessoa que foi objecto de uma medida de afastamento por razões de ordem pública ou de segurança pública.

2. O n.º 2 estabelece que o prazo razoável para a introdução de um novo pedido, a que fazia referência o Tribunal de Justiça no acórdão supracitado Adoui e Cornuaille, não pode ser superior a dois anos a contar da data da decisão de recusa de entrada ou de afastamento do território. Ao analisar o novo pedido, o Estado-Membro deverá tomar em consideração todas as alterações materiais que intervieram nas circunstâncias que haviam justificado a primeira decisão de afastamento.

Esta disposição fixa igualmente o prazo em que o Estado-Membro se deve pronunciar relativamente ao novo pedido, para evitar que o primeiro parágrafo fique desprovido de efeito útil.

3. O n.º 3 retoma a redacção do ponto 12 do acórdão supracitado Adoui e Cornuaille. A solução parece adaptada à necessidade de não permitir eventuais abusos.

Artigo 31º

1. Esta nova disposição diz respeito aos casos em que a medida de afastamento do território nacional é ordenada como pena ou como medida acessória a uma pena de detenção, quer pelo tribunal penal quer pela administração, como acontece em certos Estados-Membros em caso de condenação penal relativa a determinados crimes. Embora, em princípio, a legislação penal seja da competência dos Estados-Membros, decorre da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o direito comunitário impõe limites a esta competência e que esta legislação não pode, com efeito, restringir as liberdades fundamentais garantidas pelo direito comunitário (acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, no processo 186/87, Cowan, ponto 19). Nos termos desta nova disposição, o tribunal penal nacional ou a autoridade administrativa são doravante obrigados, antes de ordenar, a título de sanção ou de medida acessória prevista na sua legislação nacional, a expulsão de um cidadão da União ou de um membro da família, independentemente da sua nacionalidade, a respeitar o direito comunitário e, mais especificamente, as disposições da presente directiva, nomeadamente, os seus artigos 25º, 26º e 27º e o n.º 1 do seu artigo 30º.

2. Em diversos Estados-Membros, a medida de afastamento é decidida num determinado momento, frequentemente em concomitância com uma condenação penal, enquanto a execução material da medida intervém posteriormente, por vezes vários anos após a decisão inicial. Esta disposição obriga o Estado-Membro a verificar se, no momento de execução da medida de afastamento, subsiste o perigo para a ordem pública e a segurança pública e a avaliar se as circunstâncias que haviam determinado a decisão inicial de afastamento não foram alteradas.

Capítulo VII Disposições finais

Artigo 32º

Uma vez que a directiva introduz um novo regime que regulamenta a livre circulação e a residência dos cidadãos da União e uma vez que estabelece novos direitos, é conveniente que os Estados-Membros informem os cidadãos da União dos seus direitos e obrigações no que se refere às matérias cobertas pela presente directiva.

Artigo 33º

Este artigo define os princípios a observar na determinação das sanções aplicáveis em caso de violação das disposições nacionais adoptadas em aplicação da directiva. Estas sanções devem ser efectivas, proporcionadas e dissuadoras e devem ser comparáveis às aplicadas pelos Estados-Membros aos seus próprios nacionais em caso de infracções de importância reduzida. Esta disposição integra a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça na matéria (Processos C-265/88 Messner e C-24/97 Comissão/Alemanha).

Artigo 34º

A presente directiva não prejudica a aplicação de disposições nacionais que são, no que se refere aos nacionais de outros Estados-Membros, mais favoráveis do que as disposições da presente directiva. Desta forma, pode continuar a ser aplicada a legislação de um Estado-Membro que prevê que um membro da família nacional de um país terceiro pode adquirir um estatuto autónomo após dois anos de residência.

Artigo 35º

Este artigo indica as disposições de direito comunitário que são revogadas ou suprimidas e as que se mantêm. Na prática, dos actuais textos comunitários sobre a livre circulação e o direito de residência, só os Regulamentos (CEE) nos 1612/68 e 1251/70/CEE permanecem em vigor.

No que se refere ao Regulamento (CEE) nº 1612/68, a presente directiva suprime algumas das suas disposições relativas à noção de membro da família e ao acesso ao trabalho dos membros da família: com efeito, as disposições da presente directiva na matéria aplicam-se a todas as pessoas, substituindo assim as disposições semelhantes contidas até ao momento no Regulamento (CEE) nº 1612/68.

Na sequência da adopção da presente directiva, a Comissão apresentará, oportunamente, uma proposta destinada a revogar o Regulamento nº 1251/70/CEE, que tinha adoptado com base no n.º 3, alínea d), do artigo 39º do Tratado, que confere à Comissão competência exclusiva no domínio do direito de permanência dos trabalhadores.

Para evitar a criação de um vazio jurídico, o disposto nos n.os 1 e 2 do presente artigo produz efeitos a partir de 1 de Julho de 2003.

Artigo 36º

Este artigo prevê a elaboração, pela Comissão, de um relatório sobre a aplicação da presente directiva, como acontece frequentemente em relação às novas directivas. A Comissão poderá assim verificar a correcta transposição da directiva, bem como detectar eventuais dificuldades na sua aplicação prática e ainda avaliar a oportunidade de propor eventuais alterações às suas disposições.

Artigo 37º

Os Estados-Membros são obrigados a adoptar e a publicar as medidas nacionais de aplicação da presente directiva antes de 1 de Julho de 2003 e a aplicar as suas disposições a partir desta data. Informarão a Comissão das alterações das suas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas. Inserirão uma referência à presente directiva aquando da adopção destas disposições.

Artigo 38º

Este artigo fixa a data de entrada em vigor da directiva.

Artigo 39º

Os Estados-Membros são os únicos destinatários da directiva.

2001/0111 (COD)

Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros

(Texto relevante para efeitos do EEE)

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, os seus artigos 12º, 18º, 40º, 44º e 52º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [14],

[14] JO C...

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social [15],

[15] JO C...

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões [16],

[16] JO C...

Deliberando nos termos do processo previsto no artigo 251º do Tratado [17],

[17] JO C...

Considerando o seguinte:

(1) Nas disposições comuns que figuram no Título I do Tratado da União Europeia, a União consagra como seu objectivo, nomeadamente, "o reforço da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos seus Estados-Membros, mediante a instituição de uma cidadania da União";

(2) A livre circulação das pessoas constitui uma das liberdades fundamentais do mercado interno que, nos termos do nº 2 do artigo 14º do Tratado, é um espaço sem fronteiras internas no qual a referida liberdade é assegurada de acordo com as disposições do Tratado.

(3) A instituição, através dos artigos 17º e 18º do Tratado, da cidadania europeia conferiu a cada cidadão da União um direito primário e individual de circular e residir livremente no território dos Estados-Membros;

(4) O desenvolvimento da mobilidade dos estudantes, dos investigadores, das pessoas que seguem uma formação, dos voluntários, dos professores e dos formadores foi reconhecido como uma prioridade política da União Europeia.

(5) Nesta perspectiva, a abordagem sectorial e fragmentada do direito relativo à livre circulação e residência previsto no Regulamento (CEE) nº 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, [18] na Directiva 68/360/CEE do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade [19], na Directiva 73/148/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1973, relativa à supressão das restrições à deslocação e à permanência dos nacionais dos Estados-Membros na Comunidade, em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços [20], na Directiva 90/364/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência [21], na Directiva 90/365/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa ao direito de residência dos trabalhadores assalariados e não assalariados que cessaram a sua actividade profissional [22] e na Directiva 93/96/CEE do Conselho, de 29 de Outubro de 1993, relativa ao direito de residência dos estudantes [23], deve ser reexaminada com o objectivo de facilitar o exercício do referido direito, em conformidade com o n.º 2 do artigo 18º do Tratado;

[18] JO L 257 de 19.10.1968, p. 2, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) nº 2434/92 (JO L 245 de 26.8.1992, p. 1).

[19] JO L 257 de 19.10.1968, p. 13, com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia.

[20] JO L 172 de 28.6.1973, p. 14.

[21] JO L 180 de 13.7.1990, p. 26.

[22] JO L 180 de 13.7.1990, p. 28.

[23] JO L 317 de 18.12.1993, p. 59.

(6) O direito de cada cidadão da União de circular e de residir livremente no território dos Estados-Membros implica, para que possa ser exercido em condições objectivas de liberdade e de dignidade, que seja concedido aos membros da família, independentemente da sua nacionalidade. A definição de membro da família deverá ser alargada e uniformizada relativamente a todos os beneficiários do direito de residência;

(7) É conveniente definir claramente a natureza das formalidades relacionadas com a livre circulação dos cidadãos da União no território dos Estados-Membros. Convém também facilitar, através da equivalência entre o documento de residência e o visto de curta duração, a livre circulação dos membros da família que não têm nacionalidade de um Estado-Membro e que estariam sujeitos à obrigação de visto, por força do Regulamento (CE) nº 539/2001 do Conselho, de 15 de Março de 2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação [24];

[24] JO L 81 de 21.3.2001, p. 1.

(8) Para dar uma resposta adaptada às novas formas de mobilidade, de trabalho e de modos de vida alternada, é conveniente prever que a residência de um cidadão da União por períodos não superiores a seis meses não seja sujeita a outras formalidades para além da posse de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido;

(9) Contudo, é necessário evitar que os beneficiários do direito à livre circulação se tornem um encargo excessivo para as finanças públicas do Estado-Membro de acolhimento durante um primeiro período de residência. É assim necessário manter um regime no âmbito do qual o exercício do direito de residência, por períodos superiores a seis meses, dos cidadãos da União continue a estar sujeito ao exercício de uma actividade económica ou, para aqueles que não exercem uma actividade económica, ao facto de disporem de recursos suficientes e de um seguro de doença que cubra o conjunto dos riscos no Estado-Membro de acolhimento para o próprio e para os membros da família, ou à condição de ser um estudante admitido para seguir uma formação profissional no Estado-Membro de acolhimento, ou ainda à condição de ser membro da família do cidadão da União que preenche uma destas condições;

(10) O direito fundamental e pessoal dos cidadãos da União de residir num outro Estado-Membro não depende da emissão de um documento de residência. Desta forma, é conveniente limitar o dever de possuir um documento de residência a situações devidamente justificadas, em especial para os membros da família do cidadão da União que não têm nacionalidade de um Estado-Membro e para períodos de residência superiores a seis meses;

(11) Para períodos de residência superiores a seis meses, o registo do cidadão da União junto das autoridades competentes do local de residência, comprovado por um certificado, juntamente com a posse do bilhete de identidade do Estado-Membro de origem ou de um passaporte válido, constitui uma medida suficiente e proporcionada e satisfaz o interesse do Estado-Membro de acolhimento de conhecer os movimentos de população no seu território;

(12) Os documentos justificativos exigidos pela administração para a emissão de um certificado de registo ou de um cartão de residência devem ser enumerados de forma exaustiva, a fim de evitar que determinadas práticas administrativas ou interpretações divergentes constituam um obstáculo desproporcionado ao exercício do direito de residência dos cidadãos da União ou dos membros da família;

(13) É conveniente oferecer uma protecção jurídica aos membros da família, em caso de morte do cidadão da União ou de dissolução do casamento. É assim necessário tomar medidas para prever a manutenção do direito de residência nestas circunstâncias, no respeito da vida familiar e da dignidade humana, mas mediante determinadas condições a fim de evitar abusos;

(14) A garantia de residência permanente para os cidadãos da União que tiverem optado por se instalar de forma duradoura num Estado-Membro reforça o sentimento de pertença a uma cidadania comum e constitui um elemento-chave para promover a coesão social, objectivo fundamental da Comunidade. Assim, é necessário instituir o direito de residência permanente para todos os cidadãos da União, com base no critério de residência ininterrupta por um período de quatro anos;

(15) É conveniente, no entanto, manter certas vantagens próprias aos cidadãos da União que exercem uma actividade assalariada ou não assalariada e que constituem direitos adquiridos, conferidos pelo Regulamento (CEE) nº 1251/70/CEE da Comissão, de 29 de Junho de 1970, relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade laboral [25] e pela Directiva 75/34/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1974, relativa ao direito de os nacionais de um Estado-Membro permanecerem no território de um Estado-Membro depois de nele terem exercido uma actividade não assalariada [26];

[25] JO L 142 de 30.6.1970, p. 24.

[26] JO L 14 de 20.1.1975, p. 10.

(16) O exercício do direito de residência permanente dos cidadãos da União implica que este direito seja extensivo aos membros da família. Em caso de morte do cidadão que tiver exercido uma actividade assalariada ou não assalariada durante a sua vida profissional, antes de ter adquirido o direito de residência permanente, a aquisição do direito de residência permanente dos membros da família deve ser igualmente reconhecida e ser objecto de condições específicas;

(17) A fim de constituir um verdadeiro instrumento de integração na sociedade do Estado-Membro de acolhimento em que o cidadão da União reside, o direito de residência permanente não deve ser sujeito a condições e deve assegurar a plena igualdade de tratamento com os nacionais, bem como uma protecção máxima contra a expulsão;

(18) Deste modo, a aquisição do direito de residência permanente implica, para o cidadão da União e para os membros da família, direitos suplementares e uma protecção reforçada. É portanto conveniente declarar esse direito através da emissão de um cartão de residência com duração ilimitada;

(19) Por força do princípio de não discriminação, todos os cidadãos da União e membros da sua família devem beneficiar da igualdade de tratamento face aos nacionais no domínio de aplicação do Tratado. Contudo, antes da aquisição do direito de residência permanente, cabe ao Estado-Membro de acolhimento determinar se tenciona conceder, às pessoas que não exercem uma actividade económica, prestações a título de assistência social ou ainda bolsas de subsistência aos cidadãos da União que se deslocam ao seu território para aí prosseguirem os estudos;

(20) O Tratado prevê, no n.º 3 do artigo 39º, no n.º 1 do artigo 46º e no artigo 55º limitações ao exercício do direito de livre circulação por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. A Directiva 64/221/CEE/CEE do Conselho [27], previu a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública.

[27] JO 56 de 4.4.1964, p. 850, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 75/35/CEE (JO L 14 de 20.1.1975, p. 14).

(21) Face à jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e ao direito fundamental da livre circulação, é conveniente precisar as condições e as garantias processuais em que pode ser tomada uma decisão de recusa de entrada ou de afastamento dos cidadãos da União e dos membros da família;

(22) O afastamento dos cidadãos da União e dos membros da sua família por razões de ordem pública ou de segurança pública constitui uma medida radical que pode prejudicar seriamente as pessoas que, tendo exercido os direitos e liberdades conferidos pelo Tratado, se integraram verdadeiramente no Estado-Membro de acolhimento. Assim, é conveniente limitar o alcance de tais medidas, a fim de tomar em consideração o grau de integração da pessoa em causa e proibir o afastamento de um cidadão da União ou de um membro da sua família titulares de um direito de residência permanente ou de um membro da família que seja menor;

(23) É também conveniente precisar as regras de procedimento administrativo por forma a garantir, por um lado, um elevado nível de protecção dos direitos do cidadão da União e dos membros da sua família em caso de recusa de entrada ou de residência num outro Estado-Membro e, por outro, o respeito do princípio da fundamentação suficiente dos actos da Administração;

(24) De qualquer forma, o cidadão da União e os membros da sua família devem ter a possibilidade de interpor recurso judicial em caso de negação do direito de entrada e de residência num outro Estado-Membro, sem discriminação relativamente aos nacionais no que se refere às condições de introdução do recurso e ao desenrolar do processo;

(25) Na sequência da jurisprudência do Tribunal de Justiça, é necessário confirmar o direito do cidadão da União ou de um membro da sua família objecto de uma medida de afastamento, a formular um novo pedido após um prazo razoável e o mais tardar decorridos dois anos;

(26) Devido às novas condições fixadas pela presente Directiva para o exercício do direito de livre circulação, é necessário revogar as disposições em vigor que sejam contrárias à presente Directiva, permitindo simultaneamente a aplicação de disposições nacionais mais favoráveis.

(27) A presente directiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

ADOPTARAM A PRESENTE DIRECTIVA:

Capítulo I Disposições gerais

Artigo 1º Objecto

A presente Directiva estabelece:

a) As condições de exercício do direito de livre circulação e residência nos Estados-Membros por parte dos cidadãos da União e membros da sua família;

b) O direito de residência permanente nos Estados-Membros dos cidadãos da União e membros da sua família;

c) As limitações a esses direitos por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública.

Artigo 2º Definições

Para efeitos da presente directiva entende-se por:

1) Cidadão da União: qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro.

2) Membro da família:

a) O cônjuge;

b) A pessoa com quem vive em união de facto, se a lei do Estado-Membro de acolhimento equiparar a situação da união de facto à do casamento, nos termos da referida lei;

c) Os descendentes directos e os descendentes directos do cônjuge ou da pessoa com quem vive em união de facto nos termos da alínea b);

d) Os ascendentes directos e os ascendentes directos do cônjuge ou da pessoa com quem vive em união de facto nos termos da alínea b);

3) Estado-Membro de acolhimento: o Estado-Membro onde se desloca o cidadão da União a fim de aí exercer o seu direito à livre circulação ou residência.

Artigo 3º Beneficiários

1. A presente directiva aplica-se a todos os cidadãos da União que se desloquem ou residam num Estado-Membro da União que não aquele de que são nacionais, bem como aos membros da família, previstos no ponto 2 do artigo 2º, independentemente da sua nacionalidade, que o acompanhem ou que a ele se reunam.

2. Os Estados-Membros facilitam a entrada e a residência de qualquer outro membro da família não definido no ponto 2 do artigo 2º, desde que esteja a cargo ou viva, no país de proveniência, em comunhão de habitação com o cidadão da União beneficiário do direito de residência a título principal, sem prejuízo de um direito pessoal à livre circulação e residência do interessado.

Artigo 4º Não discriminação

Os Estados-Membros darão execução às normas da presente directiva sem discriminação em razão, nomeadamente, do sexo, raça, cor, origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual.

Capítulo II Direito de circulação e de residência até seis meses

Artigo 5º Direito de saída

1. Qualquer cidadão da União tem direito a deixar o território de um Estado-Membro a fim de se deslocar a outro Estado-Membro, munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido.

Esse direito é, para os membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro, o mesmo que o do cidadão da União que acompanhem ou com o qual se reunam.

2. Não pode ser exigido às pessoas referidas no nº 1qualquer visto de saída ou obrigação equivalente.

3. Os Estados-Membros concederão ou renovarão aos seus cidadãos um bilhete de identidade ou um passaporte que precise, nomeadamente, a nacionalidade do seu titular.

4. O passaporte deve ser válido, pelo menos, para todos os Estados-Membros da União e para os países de trânsito directo entre eles. Sempre que a lei de um Estado-Membro não preveja a emissão do bilhete de identidade, o período de validade do passaporte, aquando da sua emissão ou renovação, não pode ser inferior a cinco anos.

Artigo 6º Direito de entrada e residência até seis meses

1. Os Estados-Membros admitirão no seu território o cidadão da União e os membros da sua família, independentemente da sua nacionalidade, munidos de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido.

Não pode ser exigido ao cidadão da União qualquer visto de entrada ou obrigação equivalente.

2. Os membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro só podem ser sujeitos à obrigação de visto de curta duração nos termos do Regulamento (CE) nº 539/2001. A posse de um documento de residência válido emitido por um Estado-Membro equivale a um visto.

Os Estados-Membros darão a essas pessoas todas as facilidades tendo em vista a obtenção dos vistos que lhes sejam eventualmente necessários. Tais vistos são gratuitos.

3. O Estado-Membro de acolhimento não aporá qualquer carimbo de entrada ou de saída no passaporte de um membro da família que não tenha a nacionalidade de um Estado-Membro, sempre que o interessado possua um documento de residência.

4. Sempre que o cidadão da União ou o membro da família não disponham dos documentos de viagem necessários ou, se for o caso, dos vistos necessários, o Estado-Membro em causa dará a tais pessoas todas as facilidades a fim de lhes permitir obter ou de lhes serem enviados os documentos exigidos, ou a fim de confirmar ou provar por outros meios a sua qualidade de beneficiários do direito à livre circulação, antes de proceder à repulsão.

5. O direito de entrada do cidadão da União no território de um Estado-Membro inclui o direito de aí residir durante um período inferior ou igual a seis meses, munido de um bilhete de identidade ou de um passaporte válido. O Estado-Membro só pode impor ao interessado que assinale a sua presença no seu território em prazo que não pode ser inferior a quinze dias. O não respeito desta obrigação pode ser passível de sanções não discriminatórias e proporcionadas.

6. O disposto no nº. 5 é igualmente aplicável aos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro que acompanhem ou se venham reunir com o cidadão da União. Todavia, caso estes últimos estejam sujeitos à obrigação de visto, devem apresentar um pedido de cartão de residência, nos termos do artigo 9º, antes do termo da validade do referido visto.

Capítulo III Direito de residência de duração superior a seis meses

Artigo 7º Condições de exercício

1. Qualquer cidadão da União tem direito a residir no território de outro Estado-Membro por um período superior a seis meses, desde que:

a) Exerça uma actividade económica enquanto trabalhador assalariado ou não assalariado, ou

b) Disponha, para si próprio e para os membros da sua família, de recursos suficientes a fim de evitar tornar-se, durante o período de residência, um encargo para a assistência social do Estado-Membro de acolhimento, e de um seguro de doença que cubra o conjunto dos riscos no Estado-Membro de acolhimento, ou

c) Seja um estudante admitido a seguir uma formação profissional, ou

d) Seja membro da família de um cidadão da União que preencha as condições previstas nas alíneas a), b) ou c).

2. O direito de residência é extensivo aos membros da família do cidadão da União que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro, sempre que os membros da família acompanhem ou se venham reunir com o cidadão no Estado-Membro de acolhimento, desde que o cidadão da União que acompanham ou com o qual se vêm reunir preencha as condições previstas nas alíneas a), b) ou c) do nº 1.

Artigo 8º Formalidades administrativas para os cidadãos da União

1. Para períodos de residência superiores a seis meses, o Estado-Membro de acolhimento pode exigir aos cidadãos da União que procedam ao respectivo registo junto das autoridades competentes.

2. O prazo fixado para o registo não pode ser inferior a seis meses a contar da data de chegada. O direito de residência é então confirmado através da emissão imediata de um certificado de registo que precise o nome e endereço da pessoa registada e a data do registo. O não respeito do dever de registo pode ser passível de sanções não discriminatórias e proporcionadas.

3. Para efeitos da emissão do certificado de registo, os Estados-Membros só podem exigir que o cidadão da União referido no nº 1, alíneas a) e b), do artigo 7º apresente um bilhete de identidade ou um passaporte válido e garanta, através de declaração ou por qualquer outro meio pelo menos equivalente, à escolha do interessado, que satisfaz as condições previstas no nº 1, alíneas a) ou b), do artigo 7º.

4. Para efeitos da emissão do certificado de registo, os Estados-Membros só podem exigir ao cidadão da União referido no nº 1, alínea c), do artigo 7º, que a