Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria civil e comercial"

(2000/C 117/02)

Em 28 de Setembro de 1999, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 15 de Fevereiro de 2000 (relator: H. Malosse).

Na 370.a reunião plenária de 1 e 2 de Março de 2000 (sessão de 1 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Uma das inovações essenciais do Tratado de Amesterdão é a de atribuir à Comunidade competência numa parte significativa do chamado Terceiro Pilar da União (Justiça e Assuntos Internos).

1.1.1. Por força do artigo 2.o do Tratado da União Europeia, a União fixa-se como objectivo a manutenção e o desenvolvimento de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, e em que os cidadãos possam invocar os seus direitos, beneficiando de garantias iguais àquelas de que dispõem nos tribunais dos respectivos países.

1.2. No quadro do Plano de Acção do Conselho e da Comissão sobre a aplicação das novas disposições do Tratado de Amesterdão relativas ao estabelecimento de um espaço de liberdade, segurança e justiça, exorta-se a Comunidade a adoptar medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil e comercial necessárias ao bom funcionamento do mercado interno.

1.3. É nesta perspectiva que se situa a proposta de regulamento apresentada ao Comité para parecer. Com efeito, o bom funcionamento do Mercado Interno exige a definição de regras de competência judiciária claras para os litígios entre sociedades e cidadãos de diferentes Estados-Membros, nomeadamente para determinar a jurisdição competente. Na mesma ordem de ideias, é indispensável criar dispositivos para assegurar o reconhecimento e a execução das sentenças.

1.4. No domínio da competência judiciária, do reconhecimento e da execução de decisões em matéria civil e comercial, a proposta da Comissão Europeia não parte do nada. Com efeito, conscientes da necessidade de segurança jurídica em caso de litígios no mercado interno, os Estados-Membros, no quadro da cooperação intergovernamental e bilateral, haviam celebrado convenções com esse objectivo. A mais importante é a chamada "Convenção de Bruxelas", celebrada em 27 de Setembro de 1968 pelos seis Estados-Membros da Comunidade Europeia da época, sobre a competência, o reconhecimento e a execução das sentenças em matéria civil e comercial (NT: v. versão consolidada in JO C 27 de 26.1.1998).

1.4.1. Em 1971, foi assinado um protocolo sobre a interpretação desta convenção pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (NT: in JO L 319 de 25.11.1988). A convenção e o protocolo, que fazem parte do acervo comunitário dado terem como base jurídica o artigo 293.o do Tratado CEE, foram sucessivamente alargados a todos os novos Estados-Membros. Porém, é necessário referir que a actual Convenção de Bruxelas, tal como resultou das negociações de adesão da Áustria, Finlândia e Suécia, não vigora ainda em todos os Estados-Membros, pois apenas uma minoria a ratificou.

1.5. Paralelamente à Convenção de Bruxelas, a Convenção de Lugano, celebrada em 16 de Setembro de 1988 (NT: in JO L 319 de 25.11.1988) entre os Estados da União e os Estados da Associação Europeia de Comércio Livre (AECL), retoma os princípios da Convenção de Bruxelas.

2. A proposta de regulamento apresentada pela Comissão

2.1. As principais disposições da proposta

2.1.1. Tal como a Convenção de Bruxelas e as muitas convenções bilaterais que visa substituir, o regulamento tem por objectivo:

- Introduzir regras modernas e uniformes de competência judiciária e directa em matéria civil e comercial; e

- Simplificar as formalidades necessárias ao reconhecimento e ao exequatur rápido das decisões por meio de um procedimento simples e uniforme.

2.1.2. Em matéria de competência judiciária, a proposta consagra o princípio do "domicílio do demandado como nexo de competência geral", ou seja, o país no qual a pessoa singular ou colectiva demandada tiver o seu domicílio legal. Contudo, o regulamento prevê normas especiais para certas categorias de litígios:

2.1.2.1. Em matéria contratual:

Em princípio, o litígio é submetido ao tribunal do lugar onde a obrigação fundamento da demanda foi ou deva ser executada.

- no respeitante à venda de mercadorias, o lugar de um Estado-Membro em que, por força do contrato, as mercadorias foram ou devam ser entregues;

- no respeitante à prestação de serviços, o lugar de um Estado-Membro em que, por força do contrato, os serviços foram ou devam ser prestados;

- em matéria de obrigação alimentar, o tribunal do lugar em que o credor de alimentos tiver o seu domicílio;

- para os litígios entre segurador e segurado, o segurador pode ser demandado num tribunal do local onde o demandante (tomador do seguro, segurado ou beneficiário) esteja domiciliado;

- para os contratos celebrados pelos consumidores - com a mesma preocupação de proteger a parte mais fraca no contrato - é reconhecida a competência do país onde o consumidor estiver domiciliado, inclusive no comércio electrónico de mercadorias e serviços;

- para os contratos de trabalho, o regulamento consagra o local onde o trabalhador estiver domiciliado.

2.1.2.2. Em matéria extracontratual:

- A demanda far-se-á perante o tribunal do lugar onde ocorreu ou possa ocorrer o facto danoso.

2.1.2.3. O regulamento estabelece regras de competência exclusiva para certos litígios, designando, nomeadamente, em matéria de propriedade intelectual, o tribunal do Estado-Membro de depósito ou registo.

2.1.3. Em matéria de reconhecimento, o projecto de regulamento consagra o princípio do reconhecimento de pleno direito das decisões na Comunidade Europeia. Este reconhecimento significa que o mesmo processo não pode ser recomeçado noutro Estado-Membro. Em caso de impugnação, o processo a utilizar será o previsto na secção sobre a execução. Nesta secção, são enunciados os motivos de não reconhecimento e de não execução (artigos 41.o e 42.o), fortemente reduzidos em relação aos previstos na Convenção de Bruxelas.

2.1.4. Em matéria de execução, o regulamento baseia-se na confiança mútua entre as autoridades judiciárias que deve permitir que decisões (sentenças, despachos judiciais, mandatos de execução...) proferidas num Estado-Membro sejam aplicadas em qualquer outro Estado-Membro.

2.1.4.1. O procedimento de exequatur previsto na Convenção de Bruxelas constituía, pela sua duração e custo, um travão efectivo à aplicação das decisões na União. No projecto de regulamento comunitário, este procedimento foi simplificado. Assim, o órgão jurisdicional competente para verificar a força executória de uma decisão no Estado requerido deve exercer apenas um controlo formal dos documentos que lhe forem submetidos em apoio do pedido. Nesta fase do processo, os fundamentos de não execução não podem ser oficiosamente invocados pelo juiz. Estes fundamentos poderão ser examinados mais tarde, em recurso do executado.

2.1.4.2. Quanto a medidas provisórias e conservatórias, o regulamento prevê que a decisão estrangeira, ainda sem força executória declarada no Estado requerido, estabelece, pelo menos, a existência de um crédito que permite adoptar medidas provisórias e conservatórias (nos termos da legislação do Estado requerido). Tal disposição permitirá salvaguardar os interesses do credor que aguarda a decisão de exequatur.

2.1.5. O projecto de regulamento apenas se aplica aos Estados-Membros que subscreveram as disposições do Tratado sobre cooperação judicial em matéria civil, o que exclui do seu âmbito o Reino Unido, a Irlanda e a Dinamarca. Neste sentido, este projecto de regulamento constitui, aparentemente, um caso único na ordem jurídica comunitária, ainda que estes países tenham a possibilidade de se juntar aos outros 12 Estados-Membros para a aplicação do texto. Parece que o Reino Unido e a Irlanda vão, desde já, exercer a faculdade de aplicar o regulamento, ficando em suspenso a situação da Dinamarca. Para os litígios com cidadãos de países terceiros ou sociedades aí estabelecidas, são as regras nacionais que se aplicam, salvo no caso de cláusula que atribua competência exclusiva a uma autoridade judicial de um Estado-Membro.

2.2. As inovações em relação à Convenção de Bruxelas

2.2.1. As Convenções de Bruxelas e de Lugano serviram de modelo para a preparação do projecto de regulamento. Desde Dezembro de 1997 que estas estavam a ser revistas e a Comissão Europeia propusera, antes da ratificação do Tratado de Amesterdão, uma nova convenção destinada a melhorar a convenção em vigor. As melhorias previstas encontram-se naturalmente na nova proposta.

2.2.2. A principal inovação reside no facto de que se trata de um projecto de regulamento uniforme (e não de uma directiva que poderia dar lugar a disposições nacionais divergentes).

2.2.3. O projecto de regulamento autonomiza as normas aplicáveis às actividades comerciais no mercado interno europeu: venda de bens e prestação de serviços. Estas disposições evitam o recurso às normas de direito internacional e destinam-se a melhorar a segurança jurídica do comércio.

2.2.4. O projecto de regulamento alarga a todos os contratos directamente celebrados com os consumidores a possibilidade de escolha da jurisdição do lugar onde o consumidor estiver domiciliado, incluindo nas vendas por via electrónica.

2.2.5. A proposta simplifica consideravelmente o procedimento de exequatur limitando o poder do juiz, o que favorece a livre circulação das decisões na Comunidade.

2.2.6. A proposta restringe um pouco o âmbito das disposições derrogatórias que permitem recorrer do reconhecimento e da execução de decisões proferidas noutro Estado-Membro. Assim, por exemplo, na disposição "Se a declaração for manifestamente contrária à ordem pública do Estado-Membro requerido" (NT: Artigo 41.o, 1), acrescenta-se o termo "manifestamente" à redacção da Convenção de Bruxelas para a restringir.

3. Observações na generalidade

3.1. Importância do parecer do Comité Económico e Social

3.1.1. A entrada em vigor do Tratado de Amesterdão permite ao Comité desempenhar o seu papel consultivo na realização do espaço de liberdade, segurança e justiça previsto no Tratado. Trata-se de um domínio fundamental para a sociedade civil europeia. Pelo facto de ser o único órgão institucional em que estão representadas as organizações da sociedade civil, o CES dispõe da importante oportunidade de servir os cidadãos da União.

3.1.2. Na reunião plenária de 20 e 21 de Outubro de 1999, o Comité aprovou o parecer sobre a "Proposta de Directiva do Conselho relativa à citação e à notificação dos actos judiciais e extrajudiciais em matérias civil e comercial nos Estados-Membros" (relator: B. Hernadez Bataller)(1). Nesse parecer, o Comité apoia a proposta da Comissão, lamentando contudo que a forma proposta para o acto não tivesse sido o regulamento (como acontece na presente proposta) e solicita, nomeadamente, a criação de instrumentos de informação dos cidadãos. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão ter decidido transformar este projecto de directiva em projecto de regulamento.

3.1.3. O Comité sublinha a necessidade de assegurar a coerência dos dois projectos de regulamento porque as "citação e notificação" precedem o "reconhecimento e execução" de decisões. O Comité considera que as acções de informação e de formação dos profissionais e dos cidadãos devem ser preparadas de maneira abrangente e coerente com ambos os textos.

3.2. A oportunidade do acto comunitário

3.2.1. A substituição da Convenção de Bruxelas, a nível dos 12 Estados-Membros que subscreveram sem restrições a vertente justiça/segurança do Tratado, por um regulamento de aplicação directa constitui um progresso notável, nomeadamente na medida em que confere mais segurança jurídica (um só texto em vez de múltiplas e multiformes convenções). Além disso, o Tribunal de Justiça poderá assegurar uma aplicação uniforme das disposições do regulamento em todos os Estados-Membros.

3.2.2. O Comité congratula-se com a intenção já manifestada pelo Reino Unido e pela Irlanda de aplicar o regulamento e espera que a Dinamarca faça outro tanto, nos termos apropriados, de modo a que o regulamento seja efectiva e uniformemente aplicado em toda a Comunidade.

4. Observações na especialidade

4.1. Aperfeiçoamento do processo de execução das decisões judiciais

4.1.1. As conclusões do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999, ilustram bem que esta proposta de regulamento deve ser tida apenas como uma etapa para criação de um verdadeiro espaço judiciário comum, que permita aos cidadãos e às empresas poder fazer valer e executar os deveres e direitos com toda a segurança jurídica. Assim, o Conselho Europeu de Tampere convidou a Comissão a estabelecer "normas mínimas que assegurem em toda a União um nível adequado de assistência jurídica nos processos transfronteiras, assim como regras processuais comuns específicas para processos judiciais transfronteiras simplificados e acelerados respeitantes a pequenas acções do foro comercial e de consumidores, bem como a acções de pensões de alimentos e a acções não contestadas".

4.1.2. Título cautelar europeu

4.1.2.1. A proposta de regulamento deve ser aprovada na medida em permite simplificar o processo de exequator, não sendo porém suficiente para criar um espaço judiciário eficaz. Uma vez obtido o exequator, é necessário recorrer aos meios executivos. Ora, estes diferem muito de Estado-Membro para Estado-Membro. Porque parece ser muito difícil, por agora, unificar os processos executivos, o Comité propõe certas adaptações, nomeadamente para as medidas cautelares.

4.1.2.2. Assim, o artigo 44.o da proposta de regulamento prevê que o requerente possa pedir a adopção de providências cautelares, previstas pela lei do Estado-Membro requerido, sem que tal decisão tenha de ser declarada executória, nos termos do artigo 37.o Tal disposição faculta, de qualquer modo, ao credor um "título cautelar europeu". Porém esta disposição é ainda insuficiente, pois em certos países é necessária uma decisão judicial, mesmo neste caso. Convirá também prever que "uma decisão judicial de um Estado-Membro, destituída de exequator, é título bastante para a aplicação de determinados processos executivos, tal como o congelamento cautelar de contas bancárias que existe na maior parte dos Estados da União".

4.1.3. A necessidade de recursos simples e rápidos

4.1.3.1. No parecer sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais"(2), o Comité sublinhara já a importância de recursos acessíveis e rápidos. As propostas nessa matéria foram, infelizmente, retiradas da proposta de directiva do Conselho.

4.1.3.2. O Comité propõe, assim, a ponderação de propostas completas, num conjunto de regulamentos apresentados aos cidadãos europeus, que compreendam a simplificação e a aceleração dos processos e normas mínimas de assistência jurídica aos cidadãos.

4.1.3.3. Em matéria de execução, o objectivo deve ser estabelecer um título executivo europeu, que possa produzir efeitos, imediatamente após a decisão, em todo o território europeu. O Comité apoia totalmente este ideia lançada para estudo pelo Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999.

4.1.4. Para um título executivo europeu

4.1.4.1. O Comité solicita, portanto, a preparação sem delongas do projecto de um título executivo europeu, em particular nos domínios que devem exigir urgência: pensões alimentares, atrasos de pagamento, atrasos de salários, não pagamento de salários subsequente à falências de empresas... Numa primeira fase, o Comité propõe que a Comissão reconheça a validade deste título executivo europeu (executivo de pleno direito, sem dependência de um processo de exequator) para os créditos não litigiosos. Para fazer aceitar a ideia de um título executivo europeu, a Comissão poderá propor a instituição de um processo "europeu" de cobrança de dívidas "europeias" idêntico em todos os Estados-Membros. Os termos e a marcha de tal processo poderão ser semelhantes à injunção para pagamento tal como existe na Alemanha e em França. A generalização de tal processo tornaria inútil, a prazo, o processo de "exequator", dado que a decisão tomada obedeceria em todos os Estados-Membros às mesmas condições de aplicação.

4.1.5. Para uma convergência de direitos

4.1.5.1. Paralelamente, seria importante também assegurar uma convergência dos direitos civis e comerciais na União Europeia, condição, a prazo, para a criação de um verdadeiro espaço de liberdade, justiça e segurança.

4.2. A adaptação do projecto ao comércio electrónico

4.2.1. O artigo 15.o da proposta de regulamento suscitou vivas preocupações dos representantes das empresas e um princípio de polémica. Este artigo 15.o retoma o princípio, consagrado no artigo 13.o da Convenção de Bruxelas, em vigor, que privilegia a competência do tribunal do lugar onde o consumidor tenha domicílio. Segundo o artigo 13.o da Convenção de Bruxelas, aquela competência depende da condição de o consumidor ter sido destinatário de uma proposta que lhe tenha sido especialmente dirigida ou de anúncio publicitário no Estado do seu domicílio. No artigo 15.o do projecto de regulamento, a Comissão Europeia introduz inovações para contemplar o desenvolvimento do comércio electrónico. O projecto assimila uma oferta de bens ou serviços na Internet a uma proposta especialmente dirigida ao consumidor ou anúncio publicitário, na expressão "uma pessoa que (...) dirija as suas actividades para este Estado ou para vários Estados entre os quais este Estado".

4.2.2. A questão é saber se, ao propor os seus serviços no comércio electrónico, uma empresa terá ou não procurado alargar intencionalmente o seu mercado para lá da sua habitual área de comércio. A abertura sem limites a todo o planeta caracteriza a Internet. Pode compreender-se que a perspectiva de ser demandado perante uma jurisdição estrangeira possa entravar o uso da Internet pelas pequenas empresas. A União Europeia tem ante si um duplo desafio: assegurar a melhor protecção jurídica possível dos cidadãos face ao desenvolvimento do comércio electrónico e dos seus riscos (tanto mais que, em geral, o consumidor paga antecipadamente) e a par disso não entravar a utilização deste meio de promoção das empresas europeias, nomeadamente as PME. Este desafio cabe, em primeiro lugar, ao espaço judiciário europeu, mas tem também uma dimensão internacional, nomeadamente em matéria de protecção do consumidor, pois que hoje a maioria das ofertas na Internet provém de sociedades estabelecidas em países terceiros.

4.2.3. O Comité deseja melhorar as relações comércio/consumidor nesta nova forma de distribuição. Assim, considera prioritário que as partes interessadas desenvolvam, com o apoio das autoridades europeias, mecanismos que permitam aumentar a confiança: códigos de boa conduta, "cibertribunal", recurso à mediação... Tais medidas serão os melhores garantes do desenvolvimento efectivo do comércio electrónico e do seu uso pelas empresas e pelos consumidores. Além disso, esta medida deve ser adoptada no plano internacional. O Comité solicita à Comissão que faça o ponto da situação das boas práticas nesta matéria a nível mundial e que apoie a sua aplicação na Europa.

4.2.4. Enquanto tais medidas de confiança não produzem efeito, o Comité recomenda que se mantenha em vigor o artigo 13.o da Convenção de Bruxelas, o qual privilegia a competência do tribunal do lugar onde o consumidor está domiciliado. Por outro lado, para reforçar a protecção do consumidor, o Comité considera que este princípio deve ser alargado aos casos em que ele tenha sido incitado, por iniciativa da outra parte, a deixar o Estado do seu domicílio a fim de celebrar o contrato. Em matéria de comércio electrónico, pelo contrário, a fórmula proposta neste novo regulamento ("por qualquer meio, dirija as suas actividades para este Estado") não parece suficientemente clara para gerar um clima de confiança entre as partes. Atendo-nos à definição do actual artigo 13.o da Convenção ("proposta que lhe tenha sido especialmente dirigida ou de anúncio publicitário"), deixar-se-ia ao juiz o cuidado de apreciar se o consumidor teve conhecimento da oferta, de maneira activa ou passiva. É preciso voltarmo-nos, cada vez mais, para métodos de regulação de conflitos eficazes, adaptados ao comércio electrónico e que protejam o consumidor.

4.2.5. Para o sector do comércio electrónico, O Comité sugere a autoregulação nos termos da qual, sem pôr em causa o acesso à justiça, se estimularia a utilização de dispositivos automáticos de recurso à mediação, em particular para as pequenas transacções de valor inferior a determinado montante, por exemplo 2500 euros. As empresas deveriam também ter a possibilidade de, por meio de informação aos consumidores, restringir a sua área comercial a determinados países. Se necessário, poderia preparar-se um regulamento específico para o sector no qual se incentivasse a mediação e a via judicial fosse o último recurso.

4.3. Outras melhorias da presente proposta

4.3.1. Para facilitar a interpretação do novo regulamento, o Comité propõe que sejam definidos certos conceitos, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE). Por exemplo, no que respeita ao artigo 5.o, n.o 3, o TJCE definiu o conceito de matéria extracontratual. Na mesma ordem de ideias, e sempre com a preocupação de clareza, poderão ser completados determinados artigos da proposta em conformidade com a jurisprudência do TJCE, por exemplo sobre o conceito de matéria contratual ou, no caso de país terceiro, sobre o lugar onde a obrigação que fundamenta o pedido foi ou deva ser executada.

4.4. Estimular as soluções extrajudiciais

4.4.1. O Comité dedica especial atenção à resolução extrajudicial dos litígios em matéria civil e comercial, quer por arbitragem, caso em que as partes apelam, de comum acordo, a um juiz privado que proferirá sentença que as vincula, quer por mediação ou conciliação, casos em que as duas partes apelam a uma terceira pessoa para as ajudar a dirimir o litígio, cabendo porém só a elas decidir da sequência a dar ao processo, não estando vinculadas a qualquer decisão. A lentidão e o custo dos processos judiciais são tais que desmotivam os cidadãos e os actores económicos, nomeadamente as pequenas e médias empresas, para interpor uma acção. É também desejável desenvolver processos para obter o acordo das partes, designadamente a mediação dos conflitos que envolvem particulares, com a condição de que sejam simples, rápidos e pouco onerosos.

4.4.2. Em matéria de mediação, é essencial assegurar a qualidade do serviço prestado, a competência e a independência dos mediadores, tal como explicitado na recomendação 98/257/CE da Comissão Europeia sobre os princípios aplicáveis aos órgãos responsáveis pela resolução extrajudicial de conflitos de consumo. Nesta perspectiva, será útil, nomeadamente, reforçar a cooperação europeia com vista a uma maior homogeneidade de dispositivos e formar mediadores para a resolução dos litígios internacionais.

4.4.3. O Comité congratula-se com a intenção do Conselho de Tampere de estudar acções de promoção destes processos no quadro comunitário. Através de parecer de iniciativa, o Comité dará a sua contribuição tanto mais marcante quanto será fruto de consulta aprofundada das organizações da sociedade civil europeia a quem incumbirá a aplicação destes processos de autoregulação.

4.5. Informação dos utilizadores (ponto 29 das conclusões de Tampere)

4.5.1. Como foi requerido no parecer sobre a "citação e a notificação dos actos judiciais e extrajudiciais em matérias civil e comercial nos Estados-Membros" (relator: J. Hernandez Bataller), o Comité sublinha a importância de mecanismos de informação dos utilizadores, prioritariamente os cidadãos, as suas associações de defesa, os sindicatos de trabalhadores, as pequenas empresas, artesãos e profissões liberais e suas associações. Este esforço de informação deve compreender a redacção do "guia de utilizador transfronteira", a criação de pontos de informação locais (rede Eures para os trabalhadores fronteiriços, eurogabinetes para as PME) a fim de que os novos direitos e deveres, no novo espaço comum de liberdade, segurança e justiça, sejam amplamente difundidos.

4.5.2. Sobre a proposta de regulamento, em si, o Comité propõe a edição de uma brochura informativa, destinada nomeadamente aos utilizadores (juristas, associações, consumidores, etc.) que inclua também, num quadro como o que figura na exposição de motivos do projecto, uma comparação, artigo a artigo, com a Convenção de Bruxelas. Esta brochura informativa deveria abarcar, também, o regulamento relativo à "citação e notificação dos actos judiciários e extrajudiciários em matéria civil e comercial."

Bruxelas, 1 de Março de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 368 de 20.12.1999, p. 47.

(2) JO C 407 de 28.12.1998.