COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 01.12.1998 
COM(1998) 715 final 
LEGISLAR MELHOR 1998 
UMA RESPONSABILIDADE A PARTILHAR 
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO EUROPEU 

INDICE 
I. Introdução 
IL Aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade 
1 ) Princípios claros c doravante codificados 
2) Princípios que são, porém, dinâmicos 
3) Princípios cuja aplicação nem sempre é fácil 
4) Um balanço positivo em 1998 
III. As outras medidas 
1) Qualidade de redacção: elaboração de novas directrizes 
2) Simplificação 
3) Codificação, reformulação, consolidação 
4) Acesso dos utilizadores à informação 
IV. Lima responsabilidade a partilhar 
1 ) Mais disciplina por parte de todos os intervenientes 
2) Uma informação correcta a todos os níveis 
V. Conclusão 
ï** 
I. INTRODUÇÃO 
O relatório anual «Legislar melhor»1, destinado ao Conselho Europeu, 
dá conta das acções empreendidas pela Comissão para contribuir para 
a elaboração de melhor legislação comunitária. Trata-se, por um lado, 
de aplicar correctamente os princípios da subsidiariedade e da 
proporcionalidade e, por outro, de melhorar a qualidade de redacção 
dos textos legislativos e recorrer a práticas tais como a simplificação, a 
codificação, a consolidação, bem como o acesso à informação. 
O relatório de 1998 reflecte um trabalho que produziu resultados e que Em 1998, 
é objecto de um interesse político crescente. "Legislar 
melhor" foi 
objecto... 
Acções que produzem resultados... 
Os resultados são visíveis: 
a Comissão exerce a sua função de iniciativa com objectivos ...de atenção 
precisos, centrando-se em prioridades políticas. As suas propostas constante 
foram o motor das evoluções notáveis recém ocorridas na União por parte da 
Europeia, como, por exemplo, no domínio do euro; Comissão 
a Comissão está empenhada em aplicar de forma estrita os 
princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade sem aguardar, 
para tal, a ratificação do protocolo anexo ao Tratado de Amsterdão. No 
plano interno, organiza os seus trabalhos por forma a reforçar o 
controlo da fundamentação das propostas legislativas sob o ângulo da 
subsidiariedade e da proporcionalidade. A Comissão adaptará 
formalmente, antes da entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, as 
suas directrizes para a política legislativa2. 
em termos globais, o número de propostas diminuiu, apesar do 
aumento do número de propostas nova legislação com vista à 
aplicação da Agenda 2000; 
a Comissão procede a uma melhor consulta das partes 
O presente relatório dá sequência ao pedido do Conselho Europeu de Dezembro de 1992 e 
dos Conselhos Europeus seguintes, bem como ao Acordo Interinstitucional de 29/10/1993 
relativo à aplicação do princípio da subsidiariedade (Boi. CE 10-1993, p. 128). Após os 
primeiros relatórios de 1993 (COM (93)545) e 1994 (COM(94)533), a Comissão considerou 
necessário alargar o âmbito deste relatório por forma a incluir todas as acções destinadas a 
melhorar a legislação em sentido lato («Legislar melhor »). Esta abordagem foi aprovada pelo 
Conselho Europeu. Por esta razão, foram apresentados os relatórios "Legislar melhor" em 
1995 (CSE (95) 580) e 1996 (CSE (96) 7) e 1997 (COM (97) 626). Em 1998, a Comissão 
apresentou igualmente um relatório ao Conselho Europeu de Cardiff, intitulado «Legislar 
menos para agir melhor: os factos» (COM( 1998)345). 
Boi. 1/2 1996, ponto 1.10.11 
it 
... e de 
interesse 
crescente 
por parte 
dos Chefes 
de Estado e 
de Governo envolvidas e à elaboração de legislação mais clara, simples e acessível; 
de um modo mais geral, a Comissão organiza os seus trabalhos 
por forma a exercer eficazmente os seu papel numa Europa em 
constante transformação. 
... e que reflectem um interesse político mais marcado. 
O Protocolo relativo aos princípios da subsidiariedade e da 
proporcionalidade, em anexo ao Tratado de Amsterdão, bem como a 
Declaração n° 39 relativa à qualidade de redacção da legislação 
comunitária, em anexo ao mesmo Tratado, relançaram estes temas a 
um nível político mais elevado: 
Em Junho, o Conselho Europeu de Cardiff acolheu 
favoravelmente o relatório da Comissão «Legislar menos para agir 
melhor: os factos», tendo sublinhado "a importância da 
subsidiariedade e de uma melhor regulamentação" e recordado que se" 
trata de uma responsabilidade partilhada que implica que as 
instituições e os Estados-membros trabalhem em conjunto"; 
este mesmo Conselho Europeu convocou uma reunião informal 
dos Chefes de Estado e de Governo sob a presidência austríaca, 
realizada em Põrtschach, em Outubro de 1998, cujos trabalhos foram 
consagrados ao tema do futuro da União. Na reunião, foi abordado o 
tema da aplicação do princípio da subsidiariedade no contexto mais 
vasto da aproximação da Europa e dos cidadãos. 
11. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SUBSIDIARIEDADE E DA 
PROPORCIONALIDADE 
1) Princípios claros e doravante codificados 
Existem regras do jogo claras em matéria de subsidiariedade e de 
proporcionalidade. São estabelecidas no Protocolo em anexo ao 
Tratado de Amsterdão, que fixa, de forma tão precisa quanto possível, 
as condições de aplicação destes princípios enunciados no artigo 3°-B 
do Tratado. 
Isto aplica-se à subsidiariedade... 
Tal como definido nesse protocolo, o princípio da subsidiariedade O que a 
subsidiarie­
dade não é 
não é sinónimo nem de uma revisão dos Tratados, nem de uma 
alteração das competências que estes atribuem à Comunidade3 (só uma 
conferência intergovernamental o poderia fazer); 
não consiste tampouco em alterar o equilíbrio institucional e, 
em especial, em limitar o papel da Comissão no exercício das tarefas 
que lhe são conferidas pelos Tratados ; 
não tem nada a ver com um « défice democrático » que 
importaria eliminar : há que não confundir o princípio da 
subsidiariedade com o controlo democrático da acção comunitária. 
Deste protocolo, importa, pois, reter, tal como enunciado no artigo 
3°-B do Tratado, os seguintes elementos: 
a subsidiariedade não interfere com o exercício das 
competências exclusivas da Comunidade; 
em contrapartida, a subsidiariedade intervém no domínio das 
competências partilhadas. Para justificar uma acção a nível 
comunitário não basta fazer referência aos objectivos do Tratado e ao 
direito derivado: importa demonstrar por que é que esta acção é 
necessária. O que é a 
subsidiarie­
dade. A 
subsidiarie­
dade aplica-
-se às 
competên­
cias 
partilhadas. 
Por conseguinte, há que proceder a uma análise, caso a caso, mantendo 
simultaneamente a coerência da acção comunitária. O protocolo indica 
de forma precisa que há que examinar o alcance e os efeitos da acção 
prevista em termos políticos, económicos e orçamentais. 
...c também à proporcionalidade. 
A proporcionalidade, que também se aplica nos casos de competências 
exclusivas, destina-se a assegurar que o impacto do direito comunitário 
no direito nacional não exceda o necessário para atingir os objectivos 
do Tratado. Este princípio deve, em especial, levar as instituições a 
evitar o excesso de detalhes na regulamentação. Implica, 
essencialmente, uma apreciação estritamente objectiva dos elementos 
em causa. A proporcio­
nalidade 
aplica-se em 
todos os 
domínios de 
intervenção 
comunitária 
O protocolo estabelece, neste aspecto, que «o princípio da subsidiariedade não põe em causa 
as competências conferidas à Comunidade Europeia pelo Tratado, tal como interpretadas pelo 
Tribunal de Justiça» (artigo 3o) 
2) Princípios que são, porém, dinâmicos 
A subsidiariedade e a proporcionalidade, princípios doravante 
codificados, deverão ser princípios evolutivos, dinâmicos, de aplicação 
flexível e pragmática, incluindo igualmente a eficácia económica como 
critério de execução. 
Tal é particularmente evidente no domínio da subsidiariedade. Esta 
visão dinâmica da subsidiariedade está, aliás, consagrada no protocolo 
anexo ao novo Tratado, significando que a acção da Comunidade pode 
ser alargada, sempre que as circunstâncias o exigirem, embora 
respeitando obviamente os objectivos e as competências previstos pelo 
Tratado. Pelo contrário, quando uma acção deixar de ter justificação 
deve ser suspensa. Com efeito, devido às alterações registadas a nível 
das tecnologias, da realidade económica, dos desafios da sociedade e 
das expectativas dos cidadãos, é necessário dispor de capacidades de 
adaptação rápida. 
Por outras palavras, a partilha das responsabilidades deve evoluir no 
sentido de uma subsidiariedade «activa» que assente em objectivos 
claros, a concretizar de forma concertada a todos os níveis envolvidos. 
A este respeito, a criação de blocos rígidos de competências está longe 
de favorecer o exercício de uma tal responsabilidade partilhada. Tal 
poderia, ao invés, conduzir na realidade a uma verdadeira partilha das 
competências prejudicial em termos de eficácia. 
Não se traia, assim, de lixar de uma vez por todas as competências da 
União. Pelo contrário, trata-se de as dinamizar, devendo a União 
intervir ou abster-se de intervir, apresentando mais e melhores 
justificações e actuando mais circunstanciadamente no que respeita aos 
termos e à dimensão da sua acção. 
3) Princípios cuja aplicação não é fácil 
A acção da Comissão integra-se num contexto político e económico 
internacional; tem em conta as necessidades dos cidadãos e os 
interesses dos operadores económicos. A Comissão mantém a sua 
responsabilidade política no exercício do seu direito de iniciativa 
mesmo quando é objecto de uma certa «pressão legislativa» decorrente 
do quadro interinstitucional da Comunidade, dos pedidos precisos dos 
Estados-membros e dos operadores económicos, bem como da 
actividade internacional propriamente dita. Estes pedidos externos nem 
sempre obedecem aos princípios da subsidiariedade e da 
proporcionalidade. 
Uma análise sumária da origem das propostas da Comissão dá algumas 
indicações interessantes: Princípios 
claros e 
codificados 
a aplicação 
deve ser 
flexível e 
evolutiva 
Uma 
subsidiarie­
dade activa 
A origem 
das 
propostas da 
Comissão 
cerca de 35% das propostas legislativas da Comissão decorre 
directamente da conclusão de acordos internacionais (quer se trate de 
propostas de decisão destinadas a obrigar a Comunidade perante os 
países terceiros ou de propostas de actos internos destinados a aplicar 
internamente as obrigações internacionais da Comunidade); 35 % das 
propostas 
resultam de 
acordos 
internacio­
nais 
uma segunda grande categoria de actos legislativos propostos Entre 25% e 
pela Comissão diz respeito à alteração do direito comunitário existente 30% das 
a fim de o adaptar à evolução dos dados científicos ou económicos e propostas 
ao progresso técnico. O contexto económico e tecnológico da destinam-se 
sociedade mundial está a evoluir a um ritmo crescente (basta pensar a adaptar o 
nos progressos da biotecnologia e na evolução da sociedade da direito 
informação). Esta categoria de actos representa anualmente entre 25 e comunitário 
30 % da iniciativa legislativa da Comissão ; existente 
uma terceira categoria de actos legislativos diz respeito aos 20 % de 
actos propostos pela Comissão a pedido expresso das outras propostas 
instituições comunitárias (nomeadamente, o Conselho e o Parlamento surgem na 
Europeu), dos próprios Estados-membros e dos operadores sequência de 
económicos (por vezes, igualmente neste contexto, na sequência da pedidos 
evolução científica e do progresso técnico): concretos 
• a Comissão deve ter em conta as suas relações interinstitucionais 
com os dois ramos da autoridade legislativa. Anualmente, o 
Conselho e o Parlamento Europeu solicitam à Comissão que tome 
novas iniciativas através de resoluções ou em virtude de 
compromissos assumidos no quadro do processo legislativo. Se é 
verdade que a Comissão não é juridicamente obrigada a dar 
seguimento aos pedidos de iniciativas legislativas provenientes de 
outras instituições, não deixa de ser menos verdade que só 
dificilmente poderá ignorar os pedidos unânimes dos Estados-
membros ou os votados por ampla maioria no Parlamento Europeu, 
principalmente nos domínios a que os cidadãos atribuem especial 
importância. 
• por último, o próprio Conselho Europeu pede frequentemente à 
Comissão que proceda a novos estudos e/ou tome novas iniciativas 
(cerca de 80 pedidos foram formulados pelo Conselho Europeu 
entre 1995 e 1998). 
Esta categoria de iniciativas legislativas representa cerca de 20% das 
propostas da Comissão. 
uma quarta categoria de iniciativas legislativas da Comissão 10% de 
(cerca de 10%) é representada pelos actos «obrigatórios» em virtude actos 
do Tratado e do direito derivado (por exemplo a fixação anual dos obrigatórios 
preços agrícolas e a adopção dos programas plurianuais em matéria de 
investigação). Neste caso, a Comissão não tem uma margem 
discricionária no exercício do seu direito de iniciativa ; 
a última categoria é constituída pelos casos em que a Comissão As outras 
lança iniciativas inovadoras que considera necessárias no interesse da iniciativas 
União. Trata-se nomeadamente dos casos em que a própria Comissão, necessárias 
após ter dado início a consultas com os meios interessados no interesse 
(nomeadamente através dos seus livros verdes e outros documentos de da União 
consulta), chega à conclusão de que uma acção legislativa é 
indispensável (cf., a título de exemplo, as recentes iniciativas em 
matéria de propriedade intelectual e de comércio electrónico)4. 
Com esta análise sumária, é de não esquecer que, em todos os casos 
cm apreço, a Comissão exerce o seu direito de iniciativa quanto à 
oportunidade e ao teor de uma proposta. No exercício deste direito de 
iniciativa, a Comissão deve assegurar que os princípios da 
subsidiariedade e da proporcionalidade sejam respeitados. O mesmo se 
verifica quando a Comissão dá resposta a pedidos externos, 
nomeadamente das outras instituições. Estas últimas devem, por seu 
turno, ter em consideração estes princípios quando sugerem iniciativas 
à Comissão. 
4) Um balanço positivo em 1998 
No contexto acima apresentado, a aplicação estrita, pela Comissão, dos Resultados 
princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade continua a positivos e 
produzir resultados positivos e tangíveis. tangíveis: 
A Comissão está já empenhada em aplicar as recomendações do protocolo em 
anexo ao Tratado de Amsterdão ... 
cada proposta - principalmente cada proposta de nova ... 
legislação5 - contém uma fundamentação a título da subsidiariedade fundamenta­
dos casos de competências partilhadas e a título da proporcionalidade ção das 
em todos os casos6. propostas, 
Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à protecção jurídica dos 
serviços que se baseiem ou consistam num acesso condicional (COM (97) 356). Proposta de 
directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à harmonização de certos aspectos do 
direito de autor e dos direitos conexos na Sociedade da informação (COM (97) 628). Proposta 
de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro comum para as 
assinaturas electrónicas (COM (98) 297) 
Este ano, cerca de metade das 34 propostas apresentadas até 2/12/1998 inscrevem-se no 
âmbito das competências exclusivas 
A título da proporcionalidade, a Comissão privilegia as medidas não coercivas que permitem 
uma maior margem de acção aos Estados-membros. Por exemplo, este ano, em vez de propor 
uma directiva sobre a resolução de litígios em matéria de consumo, a Comissão propôs uma 
recomendação (Recomendação 98/257/CE, JO L 115 de 17.4.1998) 
as repercussões das propostas a nível dos destinatários das 
normas comunitárias são tomadas em consideração de forma 
reforçada. O lançamento da fase-piloto do «painel europeu de 
empresas»7, iniciativa prevista pelo Plano de Acção para o Mercado 
Único, tem por objectivo melhorar os procedimentos de análise das 
repercussões para as empresas das novas propostas legislativas a 
adoptar em termos de custos de adaptação e de encargos 
administrativos. Este «test panel» consiste no envio às empresas 
participantes, por intermédio de um coordenador nacional, de um curto 
memorando com a descrição da futura proposta legislativa, 
acompanhado de um questionário que deve ser devolvido no prazo de 
3 semanas. .... avaliação 
das 
repercussões 
por último, a Comissão promove um diálogo amplo, aberto e ... diálogo 
construtivo com os parceiros directamente envolvidos pela legislação com os 
comunitária (parceiros sociais, administrações, indústria), quer parceiros, 
formalmente (livros verdes e brancos), quer informalmente (encontros 
diversos, seminários, fóruns). Este diálogo deve permitir à Comissão 
dispor de elementos de apreciação para definir se, num caso de 
competências partilhadas, é necessária uma acção comunitária e, em 
qualquer caso, qual a intensidade da eventual acção. 
.... mas também abdicou de propostas legislativas ou retirou propostas 
a Comissão encoraja o recurso a instrumentos alternativos à ...alterna-
legislação que proporcionam soluções de substituição satisfatórias8; tivas à 
legislação, 
em termos globais, o número de propostas diminuiu e as ...propostas 
propostas de nova legislação correspondem às prioridades definidas de 
para os próximos anos. Este ano, a Comissão apresentou, até agora, 34 objectivos 
propostas de nova legislação. Este número mostra o seu empenho na bem 
realização das prioridades políticas definidas no seu programa de definidos, 
trabalho, tal como se verificou no que respeita à Agenda 2000. 
a Comissão reanalisa periodicamente as suas propostas que ... retirada 
perderam actualidade, incluindo por razões associadas à de propostas 
subsidiariedade. A Comissão tenciona retirar cerca de 90 propostas em 
Dezembro de 1998; 
COM (1998)197 
Ver, por exemplo, o acordo voluntário a concluir entre a Comissão e os construtores europeus 
de automóveis com vista à redução das emissões de CO2 dos veículos privados. A Comissão 
aprovou o conteúdo deste acordo numa comunicação de 29/7/1998 (COM (98) 495). Ver 
igualmente os acordos concluídos no quadro do protocolo social, consagrados, 
respectivamente, nas Directas 96/34/CE e 97/81/CE, bem como a utilização de mandatos de 
normalização, tal como se acontece no âmbito da Directiva 92/59/CE. 
900 EVOLUÇÃO DO NÚMERO G 
* ' ' * !* COMÍS 
787 
704 702 667 
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 
* situação em 20/11/1998 
Hl. AS OUTRAS MEDIDAS 
1) Qualidade de redacção: elaboração de novas directrizes 
Uma melhor aplicação da legislação comunitária pelas autoridades 
nacionais pressupõe que a sua concepção seja norteada por objectivos 
de clareza e de coerência e que seja despojada de toda a ambiguidade, 
já que daí depende a sua compreensão pelos cidadãos e pelas 
empresas. Este objectivo é tanto mais importante se tivermos em conta 
os condicionalismos decorrentes do multilinguismo, o que pode 
acarretar interpretações divergentes. Importa referir que a Comissão 
traduz mais de 30 000 páginas de documentos nas 11 línguas 
comunitárias. Uma acção 
comum das 
instituições 
com vista a 
melhorar a 
qualidade de 
redacção 
produzirá 
resultados 
mais 
eficazes 
Como melhorar a coordenação e aumentar a eficácia das iniciativas 
tomadas neste sentido pelo Parlamento, pelo Conselho e pela 
Comissão? A Declaração n° 39, em anexo à Acta Final do Tratado de 
Amsterdão, convida as instituições a estabelecer directrizes comuns 
sobre a qualidade de redacção e a integrá-las no processo de dçcisão. 
Os serviços jurídicos das três instituições em causa elaboraram um 
projecto que prevê, por um lado, cerca de vinte directrizes para a 
redacção dos actos legislativos e, por outro, medidas de aplicação 
prática a tomar por cada instituição. O projecto está a ser apreciado 
em cada instituição, em conformidade com os respectivos 
procedimentos internos. 
2) Simplificação 
O sistema jurídico comunitário é, por natureza, complexo, 15 novas 
8 
nomeadamente devido às diferentes culturas jurídicas e ao elevado 
conteúdo técnico das matérias. Mas tal não justifica que não sejam 
tomadas medidas no sentido da simplificação. O mercado interno 
representa já um instrumento de simplificação, dado que substitui 
numerosas medidas nacionais dispersas e, por vezes, contraditórias. 
Porém, há que realizar outras acções. Qual é a situação actual? propostas de 
simplifica­
ção em 1998 
Nos domínios em que dispõe de competências de decisão próprias, tal 
como em matéria de concorrência, a Comissão continuou a estar 
empenhada, também este ano, em elaborar regras mais simples.9A 
Comissão apresentou também 15 novas propostas de simplificação ao 
Conselho e ao Parlamento, os quais adoptaram 6 propostas este ano. 
Encontra-se prevista a apresentação de outras propostas em 1999. 
MEDÍDÀS DE SIMPLÍFÍCAÇlÒ ADOPfÃDÃi 
DESDE O CONSELHO EUROPEU DE 
EDIMBURGO 
Propostas da Commissão Actos adoptados pelo Parlamento 
Europeu e pelo Conselho 
Os trabalhos lançados no âmbito da iniciativa SLIM (simplificação da Os trabalhos 
legislação relativa ao mercado interno) continuam a avançar. Este ano, no âmbito 
foram apresentadas duas propostas a título da fase II10. Por último, o da iniciativa 
Conselho adoptou este ano uma directiva1 ' a título da iniciativa SLIM. SLIM 
deverão 
registar 
mais 
progressos 
Quatro regulamentos processuais em matéria de cartéis e posições dominantes, bem como três 
regulamentos relativos à forma, conteúdo e outros tipos de pedidos e notificações a apresentar 
à Comissão, serão substituídos por um só regulamento (antes do final do ano). 
COM (1998) 377 e COM (98) 364 
Directiva 98/56/CE 1998 relativa à comercialização de materiais de propagação de plantas 
ornamentais, JO L 226 de 13/08/1998 
SUM 
OBJECTIVOS I RESULTADOS 
Fase I Intrastat, produtos de construcao, at6 a* data, 3 propostas transmitidas e 2 
reconhecimento dos diplomas, regulamentos adoptados pela ComissHo 
plantas ornamentais e uma directiva adoptada pelo Conselho 
Fase II IVA, nomenclatura combinada do ate a data, 2 propostas apresentadas 
comercio externo, servicos 
bancarios, adubos 
Fase III compatibilidade electromagnetica, Relatdrio da Comissao sobre a fase III 
coordenacao dos regimes de em preparagSo 
seguranca social, seguros 
Fase IV direito das sociedades, As conclusoes das equipas constituidas 
embaiagens, substantias para esta fase serao apresentadas em 
perigosas Junho de 1999 
A Task Force para a Simplificação do Enquadramento Empresarial BEST: as 
(BEST), criada no sequência das conclusões do Conselho Europeu de acções a 
Amsterdão, apresentou ao Conselho Europeu de Cardiff um relatório adoptar pela 
dando conta dos trabalhos realizados. De entre as conclusões, importa Comunidade 
sublinhar três aspectos: tomar em consideração as repercussões da e pelos 
legislação comunitária a nível das empresas, pensar mais em função Estados-
das PME e evitar a inclusão de um número excessivo de pormenores -membros 
na transposição da legislação comunitária pelos Estados-membros. A 
Comissão adoptou uma comunicação e um plano de acção12 nos quais 
indica claramente que, para dar seguimento a estas recomendações, há 
que adoptar acções precisas tanto por parte da Comunidade, como dos 
Estados-membros. 
3) Codificação, reformulação, consolidação 
A Comissão prossegue os seus esforços no domínio da codificação, 
apesar das dificuldades existentes (multilinguismo, normas em 
constante evolução). Contudo, a adopção pelo Conselho e pelo 
Parlamento Europeu não segue o mesmo ritmo. Neste contexto, 
convém referir que, apesar da aplicação do método acelerado para a 
codificação oficial estabelecida pelo Acordo Interinstitucional de 
20.12.1994, o processo de apresentação das propostas de codificação e 
de adopção de actos de codificação sofre atrasos frequentes devidos à 
adopção de novas modificações do acto em causa, o que implica que 
os trabalhos de codificação têm de ser recomeçados. Codificação: 
um trabalho 
difícil 
Na medida em que consiste na adopção de um texto legislativo único Reformula-
que, simultaneamente, introduz as modificações necessárias a um acto ção: a 
precedente, codifica essas modificações com as disposições do referido desenvolver 
acto que não são alteradas e revoga o acto precedente, a reformulação 
evita a proliferação de actos de alteração isolados, os quais dificultam, 
COM (1998) 550 
10 
frequentemente, a compreensão da regulamentação e entravam a 
realização da cod ill cação. Por isso, a ('omissão pretende chegar 
rapidamente a um acordo interinstitucional sobre a reformulação. 
TRABALHOS DE CODIFICAQAO 
DESDE DEZEMBRO 1992 
35 (situacao em 17/11/1998) 
30 jBH 
25 •• 
ill 
Propostas de Propostas Actos de 
codificacSo em apresentadas codificacio 
preparacio ao Parlamento adoptados 
(periodo 1998 Europeu e ao pelo legislador 
- 2000) Conselho TRABALHOS DE 
CONSOLIDAÇÃO 
1995 1996 1997 Nov-98 
inúmero de consolidações realizadas 
inúmero de actos tratados: actos de base e 
modificações 
A consolidação, lançada para satisfazer as necessidades de todos os 
que utilizam o direito comunitário, é objecto de importantes trabalhos. 
Desde 1995 e até Novembro de 1998, foram realizadas cerca de 435 
consolidações, permitindo assim reunir cerca de 3000 actos, cada um 
em 9 ou 11 versões linguísticas. Consolida­
ção: 3000 
actos 
contempla­
dos desde 
1995 
4) Acesso dos utilizadores à informação 
Para além das suas actividades legislativas propriamente ditas, a 
Comissão considera que a garantia de um amplo acesso à informação 
no que se refere a estas actividades, bem como um esforço permanente 
de esclarecimento, são elementos essenciais da sua acção com vista a 
legislar melhor. Neste aspecto, a Comissão tenciona envidar todos os 
esforços ao seu alcance para utilizar todos os instrumentos de 
informação c de comunicação à sua disposição. 
A Comissão procura tirar pleno partido do enorme potencial 
proporcionado pelas novas tecnologias da informação: EUROPA, o 
servidor comum das instituições, é um poderoso instrumento de acesso 
aos actos e informações jurídicas comunitárias. Neste servidor, o "site" 
EUR-LEX permitirá, progressivamente, consultar o conjunto da 
legislação comunitária em vigor, incluindo os acórdãos recentes do 
Tribunal de Justiça. No Conselho Europeu de Cardiff, foi inaugurado 
um «diálogo permanente com os cidadãos e as empresas; através do 
telefone e da Internet, este novo serviço fornece informações e 
conselhos relativamente à União Europeia, aos direitos e às Legislar 
melhor 
significa 
também 
dispor de 
melhor 
acesso à 
informação 
jurídica: 
...Europa, 
...EUR-LEX, 
... diálogo 
permanente 
com os 
cidadãos e 
11 
oportunidades proporcionados aos cidadãos e às empresas. No âmbito 
deste diálogo, será aberto, antes do final do ano, um gabinete 
permanente («one stop internet shop») igualmente destinado a dar 
informações acerca dos desenvolvimentos a nível comunitário que 
interessam às empresas. O diálogo com os cidadãos e as empresas 
permitirá à Comissão obter informações sobre os problemas com que 
se deparam no exercício dos seus direitos. as empresas, 
... "one stop 
internet 
shop ", 
Dando seguimento à sua nova abordagem relativa à saúde e à 
segurança alimentar, a Comissão garante igualmente uma maior 
transparência no que se refere aos trabalhos dos comités científicos, 
cujos pareceres são periodicamente publicados na Internet. transparên­
cia dos 
trabalhos 
dos comités 
científicos 
O êxito destas iniciativas é atestado pelo número crescente de 
consultas registadas no servidor EUROPA. Basta lembrar que durante 
a primeira semana de divulgação na internet da recomendação da 
Comissão sobre a lista de países prestes a passar à UEM e do seu 
relatório de convergência (25 de Março de 1998), estes documentos 
foram consultados mais de 40 000 vezes. 
EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE ACESSOS REGISTJfoQS 
40000000 _ 
35000000 
30000000 
25000000 
20000000 
15000000 
10000000 
5000000 
0 NO SERVIDOR EUROPA (afé 30/09/1998) 
Além disso, para esclarecer aspectos da legislação ou dos actos, são ... 
periodicamente realizadas publicações, guias ou brochuras, que são publicações, 
objecto de ampla difusão através dos centros e redes de informação e 
colocados à disposição dos utilizadores. O recurso às sondagens 
permite, nomeadamente, apreciar a forma como os actos comunitários 
são recebidos por estes últimos. Foram igualmente desenvolvidas 
amplas campanhas de informação, em colaboração com os 
Estados-membros, com vista a informar os cidadãos acerca dos 
grandes acontecimentos comunitários, tal como se verifica com a 
campanha do euro. sondagens, 
campanhas 
de 
informação. 
12 
IV. UMA RESPONSABILIDADE A PARTILHAR 
1) Mais disciplina por parte de todos os intervenientes 
Trata-se de uma responsabilidade de todas as instituições ... 
Legislar melhor não constitui uma responsabilidade pura e simples da Responsabi-
Comissão. O Conselho e o Parlamento, que adoptam a legislação lidades para 
comunitária, não podem eximir-se da respectiva quota-parte nesta as 
responsabilidade. As outras instituições devem ponderar com muito instituições: 
mais cuidado os pedidos de apresentação de propostas que dirigem à não 
Comissão e evitar tornar essas propostas mais complexas através da sobrecarre-
introduçâo de elementos de pormenor, nomeadamente nos casos em gar os 
que é exigida a unanimidade. textos, 
A este respeito, a proliferação dos Conselhos especializados ... limitar os 
(actualmente, 21 formações ministeriais diferentes) teve por pedidos à 
consequência um aumento muito importante dos pedidos de iniciativas Comissão, 
legislativas dirigidos à Comissão. Cada formação ministerial tem 
tendência para alargar o âmbito da actuação comunitária, sobretudo 
nos domínios sob a sua alçada. 
As outras instituições devem igualmente procurar dar seguimento às ... dar 
propostas de simplificação e de codificação que são apresentadas. A seguimento 
experiência recente mostra, por exemplo no âmbito do exercício às propostas 
SUM, uma certa contradição entre a vontade de simplificar, expressa de 
em várias ocasiões pelos ministros europeus, e as suas atitudes simplifica-
conerctas quando são confrontados com propostas de simplificação, ção e de 
Por exemplo, no que diz respeito à proposta Intrastat13, a solução codificação 
apresentada no Conselho "Mercado Interno" foi claramente contrária à 
simplificação anteriormente acordada. 
.... mas também dos Estados-membros no que respeita à sua própria produção 
legislativa ... 
Os Estados-membros também têm responsabilidades a cumprir no que Responsabi-
respeita ao acompanhamento dos esforços empreendidos pelas lidades dos 
instituições. Com efeito, os Estados-membros continuam a ser os Estados-
principais autores de legislação e, por conseguinte, constituem a causa -membros: 
mais directa do volume de produção legislativa. Assim, por exemplo, simplificar a 
resulta da aplicação da Directiva 98/3414, que codifica o procedimento legislação 
83/189 de informação no domínio das normas e regulamentações nacional, 
técnicas, o aumento das regulamentações nacionais aplicáveis aos 
produtos no mercado interno, excedendo de longe em número, volume 
e complexidade, as medidas adoptadas ao nível da Comunidade. Além 
COM (97) 252. 
JOL 204 de 21.7.1998 
13 
disso, grande parte destes textos é susceptível de constituir infracções 
ao direito comunitário. 
No entanto, a Comissão regista que os Estados-membros começaram a 
envidar esforços no sentido de simplificar a legislação nacional, tal 
como se verificou por ocasião das discussões realizadas no âmbito das 
conferências organizadas sobre este tema pelas presidências britânica e 
austríaca, em Manchester e Viena. 
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... e à transposição das directivas 
O trabalho destinado a melhorar a qualidade da legislação comunitária ... efectuar 
não produz resultados se a transposição para o direito nacional não for uma 
objecto de um esforço semelhante. O protocolo do Tratado de transposição 
Amsterdão relativo ao papel dos parlamentos nacionais na União conectadas 
Europeia deverá contribuir - através de uma melhor informação destes directivas 
últimos - para facilitar a aplicação das directivas. 
Actualmente, a Comissão multiplica os seus esforços para assegurar 
que a legislação seja efectivamente aplicada nos Estados-membros. 
Assim, por exemplo, a Comissão verifica, de dois em dois meses, a 
transposição das directivas e dá início a procedimentos de infracção 
quando os Estados-membros não comunicam as medidas nacionais de 
transposição. Neste mesmo contexto, a Comissão mantém contactos 
regulares com as administrações nacionais a fim de as ajudar a efectuar 
uma transposição correcta das directivas. Graças a estes esforços, e 
apesar das diferenças de resultados entre os Estados-membros, a laxa 
média de comunicação à Comissão de medidas nacionais de execução 
registou um aumento. Esta taxa situava-se em 94% em 31/12/1997. 
EVOLUÇÃO DA TAXA MEDIA DE 
TRANSPOSIÇÃO DAS DIRECTIVAS 
1995 1996 1997 
15 
1 0 0 
9 9 
9 8 
97 
96 
9 5 
94 
9 3 
92 
9 1 • 1 1 1 1 1 
Jl o 
w REPART1QAO POR ESTADO-M EM BRO 
TAXA DE TRANSPOSIÇÃO 
D IR EC T IV A S Dinamarca 
Paises Baixos 
Finlândia 
Espanha 
Reino Unido 
Áustria 
Luxemburgo 
Irlanda 
França DAS 
. ._ 
Alemanha 
Portugal D A 
(0 5 1 
0Q 
No domínio do mercado interno, em especial, o Plano de Acção para o 
Mercado Único permitiu melhorar claramente a transposição das 
directivas. 
Mercado interno: evolugao da taxa media de 
transposicao das directivas na sequencia da 
adopcao do Piano de Acgao para o Mercado 
Unico em Junho de 1997 
96,50% - „ -
96,00% f^^-^m^M 
j^^^^^l 
93,50% I 1^ , BHH I 
Jun-97 Nov-98 
2) Uma informação correcta a todos os níveis 
Importa incentivar acções de esclarecimento e de informação para que 
estes princípios que contribuem para legislar melhor sejam bem 
compreendidos a todos os níveis. Compete a cada um dos 
intervenientes a nível comunitário (à Comissão, mas igualmente ao 
Conselho, ao Parlamento Europeu e aos Estados-membros) explicar 
quem faz o quê e quem deve fazer o quê na União. Uma informação 
correcta deve permitir que o cidadão compreenda qual a razão para 
desenvolver uma acção a nível da União. Importa 
esclarecer 
A desinformação sobre as actividades comunitárias afecta Os 
significativamente a imagem da Europa. A Comissão inventariou «euromitos» 
16 
certos casos flagrantes de «euromitos»15 desde o último Conselho 
Europeu de Cardiff. 
Os resultados desta análise revelam que, de modo geral, algumas 
medidas decididas a nível comunitário são apreendidas de modo 
destorcido. Além disso, as regras comunitárias são muitas vezes 
consideradas como uma intenção deliberada das autoridades europeias 
de porem em causa as especificidades nacionais ou locais. Só muito 
raramente os Estados-membros desmentem tais alegações. O esforço 
de esclarecimento está quase sempre a cargo da Comissão. 
Em contrapartida, os resultados tangíveis em benefício dos cidadãos 
europeus quase nunca são explicitados. Tendo em conta estes factos, o 
balanço é simples: a desinformação prima quase sempre sobre a 
divulgação dos aspectos positivos. 
Existem, contudo, exemplos de uma boa colaboração entre a Comissão 
e os Estados-membros (e também a nível local e regional) para realizar 
uma informação correcta. A informação sobre o lançamento do euro, 
bem como as campanhas "Prioridade aos Cidadãos" e "Construamos a 
Europa juntos", constituem exemplos significativos. Importa 
transmitir 
uma 
informação 
correcta 
sobre o 
papel e a 
acção da 
União 
Por outro lado, importa que os Estados-membros se impliquem muito 
mais na informação dos cidadãos sobre o papel e a acção da União. 
Chegou a altura de destruir o mito de uma Europa centralizadora que 
nega simultaneamente a realidade institucional da União e o princípio 
da subsidiariedade. 
V. Conclusão 
A Comissão procura exercer o seu direito de iniciativa com objectivos 
definidos, em conformidade com o Tratado, isto é, no pleno respeito 
pelos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Está 
igualmente empenhada em realizar as prioridades políticas que 
estabeleceu e continua a tomar medidas que permitam melhorar a 
elaboração da legislação. Desde o Conselho Europeu de Cardiff, a 
Comissão reforçou ainda mais os seus dispositivos, aplicando 
antecipadamente o protocolo de Amsterdão. 
Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade são princípios 
Por exemplo, a alegada intenção da Comissão de suprimir as tarifas especiais para famílias 
numerosas nas viagens de comboio (Junho de 1998) e de instituir um sistema de portagens 
rodoviárias à entrada das cidades (Setembro de 1998) 
17 
de bom senso, que obedecem a regras claras. listão consagrados no 
artigo 3"-B do Tratado c a sua aplicação foi codiílcada no protocolo 
anexo ao Tratado de Amsterdão. 
Contudo, esta via não está isenta de obstáculos. Existem, por vezes, 
pressões exercidas sobre a Comissão que nem sempre respeitam a 
subsidiariedade e a proporcionalidade. Todos os intervenientes devem 
ser vigilantes. 
Para «legislar melhor» é necessário que haja uma disciplina colectiva 
que deve ser exercida ao longo de todo o processo legislativo. A 
Comissão deve evidentemente procurar melhorar a qualidade das suas 
propostas, nomeadamente no quadro da aplicação do novo Tratado. 
Mas também deve poder contar com os esforços das outras 
instituições, bem como dos Estados-membros, que devem, pela parte 
que lhes toca, empenhar-se na elaboração de uma legislação mais bem 
definida e mais simples. 
Por fim, a desinformação sobre as actividades comunitárias que se 
verifica frequentemente nalguns Estados-membros está na origem de 
mal-entendidos. Nem sempre são dados aos cidadãos os elementos 
necessários para compreenderem quem faz o quê e quem deve fazer o 
quê e ainda qual a utilidade de realizar uma acção a nível da União. 
A política legislativa comunitária deve fazer face a um contexto em 
evolução e que se caracteriza pela realização do mercado único, a 
introdução do euro, o alargamento, a mundialização, as preocupações 
alargadas dos cidadãos em matéria de emprego, de saúde e de 
ambiente. 
«Legislar melhor» não é um fim em si. É um instrumento que nos deve 
guiar na resposta às questões que se nos colocam hoje. Para realizar 
eficazmente este objectivo, há que trabalhar em conjunto. E uma 
responsabilidade que tem de ser partilhada. 
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COM(98) 715 final 
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