COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 1.2.2017 COM(2017) 48 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Relatório sobre o funcionamento do mercado europeu do carbono



Índice 1. INTRODUÇÃO 2. INFRAESTRUTURA DO RCLE-UE 2.1. Atividades, instalações e operadores de aeronaves abrangidos 2.2. Registo da União 3. FUNCIONAMENTO DO MERCADO DO CARBONO EM 2015 3.1. Oferta: licenças de emissão postas em circulação 3.1.1. Limite máximo 3.1.2. Licenças de emissão atribuídas 3.1.3. Créditos internacionais 3.2. Procura: licenças de emissão retiradas da circulação 3.3. Equilíbrio entre a oferta e a procura 4. AVIAÇÃO 5. PANORÂMICA DO MERCADO 5.1. Natureza jurídica das licenças de emissão e tratamento fiscal 6. MONITORIZAÇÃO DAS EMISSÕES, COMUNICAÇÃO DE INFORMAÇÕES RELATIVAS ÀS EMISSÕES E VERIFICAÇÃO DAS EMISSÕES 7. PANORÂMICA ADMINISTRATIVA NOS ESTADOS-MEMBROS 8. CUMPRIMENTO E EXECUÇÃO

9. CONCLUSÕES E PERSPETIVAS ANEXO

1.INTRODUÇÃO Desde 2005, o Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (RCLE-UE) tem sido a pedra angular da estratégia da UE para, de forma eficaz em termos de custos, reduzir as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos setores industrial e da energia. O sistema contribui significativamente para a realização do objetivo de redução de emissões da UE para 2020 — A UE está no bom caminho para cumprir ou mesmo ultrapassar o seu objetivo. No entanto, para atingir o objetivo de reduzir as emissões em pelo menos 40 % até 2030 (acordado pelos líderes da UE em outubro de 2014 no quadro da política climática e energética da UE até 2030), será necessário assegurar a prossecução dos esforços. Este objetivo interno será atingido coletivamente pela UE de modo economicamente eficaz, mediante reduções nos setores abrangidos pelo RCLE-UE e noutros setores. Um RCLE-UE reformado e a funcionar bem constituirá o principal mecanismo para a consecução do objetivo, que se traduz em reduzir as emissões dos setores abrangidos pelo RCLE-UE em 43 %, comparativamente a 2005. Em julho de 2015, a Comissão apresentou uma proposta legislativa de revisão do RCLE-UE para a próxima década. A reforma e revisão do RCLE-UE constitui parte integrante dos trabalhos realizados para conseguir uma União da Energia resiliente, domínio de ação essencial para a atual Comissão. Principais aspetos da proposta da Comissão, de julho de 2015, sobre a revisão do RCLE-UE para a fase 4 (2021-2030): o atualização dos valores de referência, de modo a refletir a evolução tecnológica o definição mais específica de grupos em função dos riscos de fuga de carbono o melhor alinhamento entre a quantidade de licenças de emissão atribuídas a título gratuito e os níveis de produção Continuarão a estar disponíveis licenças de emissão a título gratuito para modernizar o setor de produção de eletricidade nesses Estados-Membros. A partir de 2021, o número total de licenças diminuirá à taxa anual de 2,2 % (atualmente 1,74 %). Melhor orientação da atribuição de licenças de emissão a título gratuito, incluindo: Diversos mecanismos de apoio ajudarão a indústria e o setor energético a cumprir os desafios de inovação e de investimento colocados pela transição para uma economia hipocarbónica. oDois novos fundos: Fundo de Inovação — alargar os apoios já concedidos à demonstração de tecnologias inovadoras por forma a aumentar a integração das inovações pela indústria Fundo de Modernização — facilitar os investimentos na modernização do setor da produção de eletricidade e dos sistemas energéticos em geral, melhorando assim a eficiência energética nos 10 Estados-Membros de menor rendimento Em julho de 2016, a Comissão apresentou um pacote de medidas destinadas a acelerar a transição de todos os setores da economia europeia para uma economia hipocarbónica. Uma das propostas legislativas estabelece objetivos anuais vinculativos para as emissões de gases com efeito de estufa dos Estados-Membros no período 2021-2030, nos setores não regulamentados pelo RCLE-UE. Em termos globais, o novo quadro baseia-se nos princípios da equidade, da solidariedade, da relação custo-eficácia e da integridade ambiental. Um mercado europeu do carbono mais forte e que funcione melhor poderá dar um importante contributo para a transição para uma economia hipocarbónica e para uma maior segurança energética da economia europeia. Sendo o principal e maior mercado mundial do carbono, o RCLE-UE desempenha também um papel importante no contributo para os esforços mundiais acordados em dezembro último em Paris no âmbito do primeiro acordo universal em matéria de alterações climáticas. O primeiro relatório sobre a situação do mercado europeu do carbono foi publicado em novembro de 2012 («A situação do mercado europeu do carbono em 2012»). Tinha por objetivo analisar o funcionamento do mercado do carbono e determinar se eram necessárias medidas legislativas, atendendo ao crescente excedente de licenças de emissão. No contexto do primeiro relatório sobre a situação da União da Energia, em novembro de 2015, a Comissão Europeia adotou um segundo relatório sobre o funcionamento do mercado europeu do carbono (Relatório sobre o Mercado do Carbono de 2015), no quadro do relatório sobre os progressos no domínio da ação climática, abrangendo os anos de 2013 e 2014 e apresentando também algumas iniciativas adotadas em 2015. O presente relatório sobre o funcionamento do mercado europeu do carbono, exigido nos termos do artigo 10.º, n.º 5, e do artigo 21.º, n.º 2, da Diretiva 2003/87/CE («Diretiva RCLE-UE») abrange o ano de 2015, mas apresenta também algumas iniciativas propostas ou acordadas em 2016. Salvo indicação em contrário, utilizaram-se no presente relatório os dados públicos e os dados à disposição da Comissão em junho de 2016. As informações gerais sobre os diferentes aspetos do RCLE-UE que já constavam de anteriores relatórios sobre mercado de carbono são indicadas nas respetivas casas, em todo o relatório.



2.INFRAESTRUTURA DO RCLE-UE 2.1.Atividades, instalações e operadores de aeronaves abrangidos O RCLE-UE abrange os 28 Estados-Membros da UE, a Islândia, o Liechtenstein e a Noruega. Cobre cerca de 11 000 centrais elétricas e instalações de produção, bem como as emissões das cerca de 520 companhias aéreas que voam de e para os aeroportos europeus. Cerca de 45 % das emissões de gases com efeito de estufa da UE são abrangidas pelo regime. A partir da terceira fase (2013-2020), os setores com instalações fixas abrangidos pelo RCLE-UE são as indústrias de energia intensiva, designadamente as centrais termoelétricas e outras instalações de combustão, com potência térmica nominal > 20 MW (exceto as instalações de incineração de resíduos perigosos ou de resíduos urbanos), as refinarias de petróleo, os fornos de coque, as aciarias e siderurgias, as cimenteiras, as fábricas de vidro, de cal, de tijolos e outros produtos cerâmicos, de papel, pasta de papel e cartão, de alumínio, de produtos petroquímicos, de amoníaco, de ácido nítrico, de ácido adípico, de glioxal e de ácido glioxílico e a captura, o transporte por gasoduto e o armazenamento geológico de CO2. No que respeita à aviação, até ao final de 2016 o RCLE-UE só abrange os voos realizados no interior do EEE. O RCLE-UE abrange as emissões de dióxido de carbono (CO2), as emissões de óxido nitroso (N2O) provenientes de toda a produção de ácido nítrico, ácido adípico, ácido glioxílico e glioxal e as emissões de perfluorocarbonetos (PFC) provenientes da produção de alumínio. Os Estados-Membros da UE podem incluir no RCLE-UE outros setores e outras emissões de gases com efeito de estufa (procedimento dito de «adesão voluntária»). Segundo os relatórios ao abrigo do artigo 21.º apresentados em 2016 para o ano de referência de 2015, existe atualmente um total de pouco menos de 10 950 instalações autorizadas, em comparação com aproximadamente 11 200 no ano anterior e aproximadamente 11 400 no ano anterior a esse. Em 2015, os combustíveis queimados no âmbito das atividades cobertas pelo RCLE-UE continuaram a ser maioritariamente combustíveis fósseis. No entanto, 27 Estados-Membros comunicaram igualmente a utilização de biomassa em ligação com cerca de 2000 instalações (1966, 18 % do total). Apenas quatro Estados-Membros não comunicaram qualquer utilização de biomassa (FR, LI, LT, MT). A indicação das emissões relacionadas com a biomassa não estava completa em todos os relatórios apresentados pelos Estados-Membros nos termos do artigo 21.º (DK, IE, LV, PT, RO), mas, com base nos dados efetivamente fornecidos, as emissões da biomassa utilizada atingiram cerca de 125 milhões de toneladas de CO2 (cerca de 7 % das emissões comunicadas no âmbito do RCLE-UE). Apenas dois Estados-Membros (DE e SE) comunicaram uma pequena utilização de biocombustíveis, que envolvem um total de quatro operadores de aeronaves. Dentro das categorias baseadas nas emissões anuais, os dados para 2015 revelam que, em 2014, 72 % das instalações se mantiveram na categoria A, 21 % na categoria B e apenas 7 % na categoria C. Em 2015, foram comunicadas na qualidade de «instalações com baixo nível de emissões» mais de 5700 instalações (excluindo IT) (57 % do total, excluindo IT). A elevada percentagem de instalações com baixo nível de emissões e da categoria A confirma a pertinência da arquitetura por níveis e das outras simplificações do sistema de monitorização, comunicação de informações e verificação, concebido com características de proporcionalidade.

Embora a repartição das instalações entre as categorias A, B e C e instalações com baixo nível de emissões siga de modo geral a mesma tendência nos Estados-Membros, há grandes diferenças a nível das atividades ou dos setores industriais abrangidos. Em todos os Estados-Membros há instalações abrangidas pelo RCLE-UE nas quais decorrem atividades de combustão. Outras atividades referidas pela maior parte dos Estados-Membros são a refinação de petróleo, a produção de aço e o fabrico de cimento, cal, vidro, produtos cerâmicos, papel e pasta de papel. Apenas dois países (FR e NO) comunicaram a concessão de licenças para atividades de captura e armazenamento de CO2. No que respeita às atividades no âmbito do RCLE-UE adicionalmente incluídas em listas que envolvem emissões de gases com efeito de estufa diferentes do CO2, foi comunicada a concessão de licenças para o alumínio primário e os PFC em 13 países (DE, ES, FR, GR, IS, IT, NL, NO, RO, SE, SI, SK, UK) e para o ácido nítrico e o N2O em 20 países (sendo as exceções CY, DK, EE, IE, IS, IT, LU, LV, MT, PT, SI). Os outros setores que emitem N2O só foram comunicados em 3 Estados-Membros, estando ligados à produção de ácido adípico (DE, FR, IT) e de glioxal e ácido glioxílico (DE, FR). Como havia sido comunicado em 2015, muito poucos foram os Estados-Membros que se valeram da possibilidade de excluir do RCLE-UE os pequenos emissores, ao abrigo do artigo 27.º da Diretiva RCLE-UE. Esta possibilidade, facultada pela diretiva para reduzir ainda mais os custos administrativos dos pequenos emissores, pode ser utilizada se se tiverem implantado medidas equivalentes de redução dos gases com efeito de estufa. Segundo os relatórios apresentados em 2016, oito países (DE, ES, FR, HR, IS, IT, SI, UK) aproveitaram esta possibilidade, sobretudo para instalações com atividades de combustão e instalações de fabrico de produtos cerâmicos. O montante global das emissões excluídas em 2015 foi de cerca de 4 milhões de toneladas de CO2 (cerca de 0,22 % das emissões totais verificadas), em comparação com 3,9 milhões de toneladas em 2014 e 4,7 milhões de toneladas em 2013. Importa notar que, de acordo com as observações apresentadas em 2016 pelos EstadosMembros nos termos do artigo 21.º, só um número muito reduzido aproveitou a disposição, constante do artigo 13.º do Regulamento Monitorização e Comunicação (RMC), que permite serem utilizados planos de monitorização simplificados se os riscos forem reduzidos. Apenas BE (Flandres), FR, HR, HU, LI e LT comunicaram essa utilização para instalações e só FI, SE e PL o fizeram no que se refere à aviação. No que respeita aos operadores de aeronaves, o número de operadores com planos de monitorização do RCLE-UE baixou para menos de 530 em 2015, quando em 2014 tinham sido comunicados 610. 2.2.Registo da União O Registo da União permite o seguimento da titularidade dos direitos de emissão e as transações quasi-bancárias desses direitos, uma vez que refletem os montantes devidos em cada conta e as transações entre contas. É a Comissão que mantém e gere este registo único. Nos 31 países participantes no RCLE-UE, os administradores dos registos nacionais continuam a ser o ponto de contacto dos representantes de mais de 20 000 contas (empresas ou pessoas singulares). O registo único oferece aos emissores, aos corretores e às 31 autoridades nacionais da Europa meios para o desempenho das competências que lhes são conferidas pelo RCLE-UE: p. ex.: atribuir licenças a título gratuito a instalações fixas ou a operadores do setor da aviação, registar as emissões (instalações fixas e aviação), permitir que emissores, corretores oficiais e pessoas singulares possam executar transações concluídas através da transferência de licenças entre contas, permitir que os emissores compensem as suas emissões devolvendo licenças de emissão. O registo é ainda utilizado para fins da execução da Decisão Partilha de Esforços* e dos leilões de licenças de emissão. Ao mesmo tempo, o Registo da União permite que os países participantes cumpram as regras do Protocolo de Quioto, das Nações Unidas: p. ex.: retirada ou anulação de unidades no âmbito do Protocolo de Quioto. *Decisão n.º 406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa aos esforços a realizar pelos Estados-Membros para redução das suas emissões de gases com efeito de estufa a fim de respeitar os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa da Comunidade até 2020, JO L 140 de 5.6.2009, p. 136. Em 2016, o Registo da União ligará Malta e Chipre ao Diário Internacional de Operações (DIO) das Nações Unidas e estabelecerá, em coordenação com as Nações Unidas, as funcionalidades necessárias para executar os processos definidos na Decisão 3/CMP.11 da Conferência das Partes no Protocolo de Quioto. A Comissão, na sua qualidade de administrador central do Registo da União, em consulta com os administradores dos registos nacionais, procura continuamente melhorar a funcionalidade, a segurança e a facilidade de utilização do registo. Para informações mais pormenorizadas sobre o RCLE-UE, consultar o Manual do RCLE. 3.FUNCIONAMENTO DO MERCADO DO CARBONO EM 2015

O presente capítulo fornece informações sobre a oferta e a procura do RCLE-UE, abrangendo os limites máximos, as atribuições a título gratuito, o programa NER 300, a venda em leilão, a derrogação ao leilão da totalidade aplicável ao setor da produção de eletricidade em certos Estados-Membros e ainda a utilização de créditos internacionais. Do lado da procura, fornece informações sobre as emissões verificadas e sobre o equilíbrio entre a oferta e a procura. 3.1.Oferta: licenças de emissão postas em circulação 3.1.1.Limite máximo O RCLE-UE assenta num princípio de «limitação e comércio». O limite máximo é a quantidade absoluta de gases com efeito de estufa que pode ser emitida no âmbito do regime para garantir o cumprimento do objetivo de redução das emissões e corresponde ao número de licenças de emissão postas em circulação na fase de comercialização em causa. A partir da fase 3, a Diretiva RCLE-UE estabelece um limite máximo para a UE. O limite máximo diminui todos os anos através de um fator de redução linear de 1,74 % da quantidade total média de licenças de emissão atribuídas anualmente no período 2008-2012. O quadro 1 indica o limite máximo estabelecido para cada ano do período 2013-2020 (fase 3).



Quadro 1: Limite máximo do RCLE-UE no período 2013-2020





Ano



Limite máximo anual (excluindo a aviação)



2013



2 084 301 856



2014



2 046 037 610



2015



2 007 773 364



2016



1 969 509 118



2017



1 931 244 873



2018



1 892 980 627



2019



1 854 716 381



2020



1 816 452 135 3.1.2.Licenças de emissão atribuídas 3.1.2.1.Atribuição a título gratuito Embora na fase 3 a venda em leilão seja o método normal de atribuição de licenças de emissão às empresas participantes no RCLE-UE, algumas licenças de emissão continuarão a ser atribuídas a título gratuito até 2020 e para além dessa data. Aplicam-se os princípios seguintes: A atribuição de licenças de emissão a título gratuito a instalações industriais visa contrariar o risco de fuga de carbono (por razões ligadas aos custos das politicas climáticas, as empresas transferem a produção industrial para países terceiros com restrições mais laxistas em relação às emissões de gases com efeito de estufa, o que pode resultar no aumento das suas emissões totais). Os setores e subsetores considerados expostos a um risco significativo de fuga de carbono são colocados numa lista oficial, que abrange atualmente o período 2014-2019. a produção de eletricidade deixa de receber licenças a título gratuito (ver secção 3.1.2.4.) a atribuição de licenças a título gratuito tem lugar de acordo com regras harmonizadas a nível da UE a atribuição a título gratuito baseia-se em marcos de desempenho, para reforçar os incentivos à redução das emissões de gases com efeito de estufa e recompensar as instalações mais eficientes é prevista a nível da UE uma reserva para os novos operadores (NER), equivalente a 5 % da quantidade total de licenças de emissão para a fase 3 (a monetarização de 300 milhões de licenças desta reserva financiou o programa NER 300 — ver secção 3.1.2.2.) Durante a fase 3, 39 % das licenças de emissão disponíveis serão atribuídas a título gratuito à indústria e a instalações de produção de eletricidade, pelo calor que produzem. Esta percentagem de licenças atribuídas a título gratuito continuará a aumentar até 2020, devido às licenças para os novos operadores. Não é possível neste momento determinar que parte da reserva para os novos operadores será utilizada nos próximos anos. No entanto, e de acordo com as tendências, é de esperar que as licenças adicionais a atribuir a título gratuito a partir da NER não ultrapassem 2 % do limite máximo. Assim, na fase 3, a atribuição de licenças a título gratuito deverá ascender a cerca de 41 % do montante total. Além disso, utilizar-se-á cerca de 2 % do limite máximo total para financiar o programa NER 300 (ver secção 3.1.2.2.). Por conseguinte, a parte da venda em leilão será de 57 %, nessa mesma fase 3. Ainda no que respeita à fase 3, são elegíveis para atribuições a título gratuito provenientes da NER as novas instalações abrangidas pelo RCLE-UE e as instalações que aumentarem a capacidade. Uma vez deduzidos os 300 milhões de licenças destinados ao programa NER 300, restaram na referida reserva 480,2 milhões de licenças de emissão. Até julho de 2016, reservaram-se para 492 instalações, na totalidade da fase 3, 109,2 milhões de licenças. O remanescente da NER, que se eleva a 371,0 milhões de licenças, pode ser distribuído no futuro para novas instalações adicionais ou para os aumentos de capacidade em instalações existentes. Todavia, prevê-se que um número significativo dessas licenças não seja atribuído. Até julho de 2016, a atribuição de licenças reduziu-se em cerca de 231,4 milhões, devido ao encerramento ou à redução da produção ou da capacidade de produção de algumas instalações, comparativamente ao previsto no cálculo inicial das atribuições correspondentes à fase 3. 2013 2014 2015 2016 Atribuição a título gratuito

(UE28 + Estados do EEE) 903,0 874,8 847,6 821,4 Atribuição a partir da reserva para novos operadores (investimentos em novas instalações e aumentos de capacidade) 11,0 14,2 14,9 14,5 Licenças gratuitas por atribuir devido a encerramentos ou a alterações da produção ou da capacidade de produção 40,7 58,4 68,6 63,7 Na medida em que a procura de licenças a título gratuito ultrapassou a quantidade disponível, a atribuição a todas as instalações abrangidas pelo RCLE foi reduzida na mesma percentagem, mediante a aplicação de um «fator de correção transetorial» (em conformidade com a Diretiva RCLE). O fator de correção representa uma redução de cerca de 6 % das licenças de emissão a título gratuito em 2013, redução essa que irá aumentando anualmente até atingir cerca de 18 % em 2020. Na sequência de uma série de pedidos de decisão prejudicial junto dos tribunais nacionais, em abril de 2016 um acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias invalidou, a partir de 1 de março de 2017, os valores do fator de correção transetorial atualmente aplicáveis. O fator de correção transetorial terá de ser recalculado na observância da abordagem preconizada pelo Tribunal de Justiça quanto ao alargamento do âmbito de aplicação do RCLE-UE (incluindo novas atividades e gases a partir de 2013). Os valores revistos são aplicáveis à atribuição a título gratuito de 2018 a 2020 e reduzirão a atribuição de licenças a título gratuito à indústria, aumentando os volumes da venda em leilão nesses anos. 3.1.2.2.Programa NER 300 O NER 300 é, a nível mundial, um dos maiores programas de financiamento de projetos de demonstração inovadores em relação à energia hipocarbónica. É financiado pela monetarização dos 300 milhões de licenças de emissão da reserva para novos operadores destinados à terceira fase do RCLE-UE. O programa tem como objetivo a demonstração de tecnologias de captura e armazenamento de carbono (CAC) e de energias renováveis inovadoras (FER) ambientalmente seguras, à escala comercial, na União Europeia. Os fundos provenientes desta monetarização foram distribuídos a projetos escolhidos no seguimento de dois convites à apresentação de propostas, em dezembro de 2012 e julho de 2014. No total, foram concedidos 2,1 mil milhões de EUR a um projeto de CAC e a 37 projetos no domínio das energias renováveis, em 19 Estados-Membros da UE. Espera-se uma alavancagem equivalente a 2,7 mil milhões de EUR de investimentos privados. Neste momento há três projetos NER 300 já em fase operacional: os projetos BEST, em Itália, e Verbiostraw, na Alemanha, ambos no domínio da bioenergia, e o parque eólico de Blaiken, na Suécia (para mais pormenores, ver o Relatório sobre o Mercado do Carbono de 2015).

Projetos pendentes 16 Projetos em funcionamento 3 Projetos retirados 1 Total 20



3.1.2.3.Venda em leilão de licenças de emissão A venda em leilão é um método de atribuição transparente, permitindo que os participantes no mercado adquiram licenças a preço de mercado. A partir da terceira fase do RCLE-UE, o leilão no mercado primário passou a ser o modo normal de atribuição de licenças de emissão. Significa isto que mais de metade das licenças serão leiloadas, devendo esta percentagem aumentar continuamente ao longo de todo o período de comércio de licenças. Os leilões são regidos pelo Regulamento Leilões*, que especifica o calendário, a forma de administração e outros aspetos dos leilões, de forma a assegurar um processo aberto, transparente, harmonizado e não discriminatório. * Regulamento (UE) n.º 1031/2010 da Comissão, de 12 de novembro de 2010, relativo ao calendário, administração e outros aspetos dos leilões de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, JO L 302 de 18.11.2010, p. 1. Os leilões terão lugar durante o período a que respeita a comunicação de informações, através das seguintes plataformas: European Energy Exchange AG («EEX»), na qualidade de plataforma comum de leilões para os 25 Estados-Membros que participam num procedimento de adjudicação conjunto e para a Polónia, que optou por não participar nesse procedimento de adjudicação conjunto mas ainda não designou a sua própria plataforma de leilões; a partir de 5 de setembro de 2016, a plataforma EEX realiza leilões na qualidade de segunda plataforma comum de leilões designada em 13 de julho de 2016. EEX, na qualidade de plataforma de leilões independente para a Alemanha; ICE Future Europe («ICE»), na qualidade de plataforma de leilões independente para o Reino Unido. Islândia, Liechtenstein e Noruega ainda não começaram a leiloar licenças de emissão. Nos leilões que realizou em nome de 27 Estados-Membros da UE (25 Estados-Membros cooperantes na plataforma de leilões comum, Alemanha e Polónia), a EEX leiloou 88 % da quantidade total; quanto à ICE, leiloou, em nome do Reino Unido, 12 % do total. Até 30 de junho de 2016, foram realizados no âmbito da terceira fase mais de 820 leilões. O quadro seguinte traça uma panorâmica dos volumes de licenças de emissão da terceira fase leiloados pela EEX e pela ICE em 2012 (os designados «leilões iniciais»), 2013, 2014, 2015 e 2016. Os volumes de licenças de emissão gerais foram determinados tendo em conta a decisão de diferir 900 milhões de licenças de emissão de 2014, 2015 e 2016 para 2019 e 2020, nos termos do Regulamento (UE) n.º 176/2014 da Comissão, e os volumes de licenças de emissão da aviação foram determinados tendo em conta as derrogações temporárias para o setor da aviação estabelecidas na Decisão 377/2013/UE e no Regulamento (UE) n.º 421/2014. Ano



Quantidade de licenças gerais leiloadas



Quantidade de licenças do setor da aviação leiloadas 2012 89 701 500 2 500 000 2013 808 146 500 0 2014 528 399 500 9 278 000 2015 632 725 500 16 390 500 2016 380 585 000 3 028 000 Os leilões decorreram, em geral, sem perturbações, não havendo problemas ou incidentes significativos a registar, e os preços de arrematação foram normalmente consentâneos com os preços no mercado secundário. Durante o período de comunicação de informações foi anulado um leilão realizado pela plataforma EEX para a Polónia. Essa anulação surge no seguimento de apenas três anulações anteriores ocorridas em 2013, pouco depois do início dos leilões da fase 3. O apêndice 2 do anexo apresenta um resumo dos preços de arrematação para todos os leilões de licenças de emissão gerais realizados entre 2013 e 30 de junho de 2016, incluindo o número de participantes e a taxa de cobertura. As plataformas de leilões publicam em sítios web específicos os resultados pormenorizados de cada leilão. Além disso, a Alemanha, a Polónia e o Reino Unido, assim como a Comissão, em nome dos Estados-Membros que recorrem à plataforma de leilões comum, publicam relatórios mensais sobre os leilões, dos quais constam mais informações sobre a forma como decorreram, nomeadamente no que se refere à participação, à taxa de cobertura e aos preços.

As receitas totais dos leilões entre 2012 e junho de 2016 ultrapassaram os 14 mil milhões de euros. A Diretiva RCLE-UE estabelece que pelo menos 50 % das receitas dos leilões, incluindo todas as receitas geradas pelas licenças distribuídas para fins de solidariedade ou de crescimento, sejam utilizadas pelos Estados-Membros para finalidades relacionadas com o clima e a energia. Em 2015, a venda em leilão das licenças concedidas no âmbito do RCLE gerou 4,9 mil milhões de euros de receitas para os Estados-Membros. Em 2015, em valores médios e de acordo com as informações apresentadas à Comissão, os Estados-Membros gastaram ou previam gastar 77 % dessas receitas para fins especificamente relacionados com o clima e a energia. Mais informações sobre a utilização das receitas dos leilões serão incluídas no próximo relatório sobre o estado da União da Energia, respeitante a 2016. Em dezembro de 2015, a Comissão lançou uma consulta pública sobre o funcionamento do Regulamento Leilões. Com exceção de alguns aspetos em relação aos quais poderão ser contemplados melhoramentos técnicos, os resultados da venda em leilão e as respostas à consulta pública confirmam que a atual arquitetura do Regulamento Leilões permite, de modo geral, que os leilões sejam executados e as licenças de emissão atribuídas de forma correta, eficiente e eficaz, incluindo o sistema de plataformas independentes. 3.1.2.4.Derrogação ao leilão da totalidade aplicável ao setor da produção de eletricidade Em apoio aos investimentos na modernização do setor da eletricidade em certos Estados-Membros, o artigo 10.º-C da Diretiva RCLE-UE estabelece uma derrogação da regra geral de venda em leilão. Oito dos dez Estados-Membros elegíveis* recorrem a esta derrogação e atribuem uma certa quantidade de licenças de emissão a título gratuito aos produtores de eletricidade, que ficam obrigados a realizar os investimentos correspondentes. As licenças de emissão atribuídas a título gratuito ao abrigo do referido artigo 10.º-C são deduzidas à quantidade que, sem essa derrogação, caberia ao Estado-Membro leiloar. Dependendo das normas nacionais de execução da derrogação, os produtores de eletricidade podem receber, a título gratuito, licenças de valor equivalente aos investimentos, do plano nacional de investimentos, que realizaram ou estão a realizar, ou aos pagamentos efetuados a um fundo nacional que financia os investimentos em causa. O quadro 5 indica o número de licenças de emissão atribuídas a título gratuito a produtores de eletricidade em 2015. O número máximo de licenças de emissão por ano figura no apêndice 1 do anexo. Se o número de licenças atribuídas for inferior ao máximo autorizado, as licenças «não utilizadas» podem ser atribuídas gratuitamente no ano ou nos anos seguintes, dependendo das normas nacionais do Estado-Membro na matéria. Em última instância, as licenças não atribuídas a título gratuito pela via derrogatória serão leiloadas. No primeiro ano, puderam ser comunicados investimentos do plano nacional realizados a partir de junho de 2009. Relativamente a 2013 e 2014, foram comunicados os custos de 500 investimentos, dos quais 135 já concluídos, 22 cancelados e os restantes em curso. O valor total dos apoios ao investimento comunicados entre 2009 e 2015 ascendeu a cerca de 9,49 mil milhões de euros. Cerca de 80 % deste total destinou-se à modernização ou adaptação de infraestruturas, tendo o restante ido para investimentos relacionados com tecnologias limpas ou diversificação do fornecimento. Constituem exemplos dos investimentos em causa uma nova turbina a vapor de cogeração-condensação na Estónia (modernização da infraestrutura), a reabilitação de redes de aquecimento urbano na Bulgária (adaptação da infraestrutura), a substituição do carvão por fontes de energia renováveis mediante o aproveitamento de resíduos na República Checa (tecnologias limpas) e a construção de um gasoduto de interligação de gás natural na Hungria (diversificação do aprovisionamento). Número de licenças a título gratuito solicitadas, por Estado-Membro ESTADO-MEMBRO 2013 2014 2015 BULGÁRIA 11 009 416 9 779 243 8 259 680 CHIPRE 2 519 077 2 195 195 1 907 302 REPÚBLICA CHECA 25 285 353 22 383 398 20 623 005 ESTÓNIA 5 135 166 4 401 568 3 667 975 HUNGRIA 7 047 255 0 – LITUÂNIA 322 449 297 113 269 475 POLÓNIA 65 992 703 52 920 889 43 594 320 ROMÉNIA 15 748 011 8 591 461 9 210 797 Total 133 059 430 100 568 867 87 532 554



Figura 1: Licenças de emissão atribuídas a título gratuito nos termos do artigo 10.º-C. Nos termos da Diretiva RCLE-UE, os Estados-Membros que recorram à possibilidade derrogatória devem publicar relatórios anuais da execução dos investimentos dos seus planos nacionais. Os pedidos são igualmente publicados. A experiência revela que os relatórios publicados variam muito na forma e no conteúdo. Em alguns casos, os Estados-Membros restringem ou agregam as informações comunicadas sobre o custo dos investimentos, alegando confidencialidade comercial. Os relatórios são normalmente publicados no sítio web do ministério da tutela: Ministério da Energia (Bulgária, Lituânia, Roménia) ou Ministério do Ambiente (República Checa, Estónia, Chipre, Hungria, Polónia). As licenças de emissão não atribuídas a título gratuito são vendidas em leilão. As figuras que se seguem ilustram a atual distribuição das licenças de emissão para os anos de 2013, 2014 e 2015. A Polónia, por exemplo, tem cerca de 50 milhões de licenças não utilizadas que foram deduzidas da sua quota de licenças de emissão leiloadas em 2013 e 2014, mas ainda não atribuídas gratuitamente.



Figura 2: Distribuição das licenças de emissão não utilizadas (atribuídas, vendidas em leilão, não utilizadas restantes)

Licenças atribuídas Licenças vendidas em leilão Licenças não utilizadas restantes



3.1.3.Créditos internacionais O RCLE-UE permite que os participantes utilizem créditos provenientes do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) ou da Implementação Conjunta (IC) — dois programas de créditos organizados pela ONU — para efeitos do cumprimento de parte das suas obrigações no âmbito do RCLE-UE. Esta situação está prevista até 2020. Na terceira fase, os créditos deixam de ser devolvidos diretamente, como acontecia na segunda fase, antes passando a ser intercambiáveis por licenças de emissão a qualquer momento durante o ano em causa. A utilização dos créditos pelos participantes no RCLE-UE está sujeita a uma série de regras, como normas de qualidade, a aplicação em projetos não nucleares e projetos de florestação e reflorestação ou a não aplicação de créditos para novos projetos registados após 2013, exceto para os países menos desenvolvidos. Há igualmente regras quantitativas sobre os níveis máximos de créditos que podem ser utilizados pelos operadores e operadores de aeronaves. * Tanto o MDL como a IC geram créditos de carbono no âmbito do Protocolo de Quioto: respetivamente, Reduções Certificadas de Emissões (RCE) e Unidades de Redução de Emissões (URE), cada uma delas correspondente a uma tonelada de CO2.

** Regulamento (UE) n.º 1123/2013 da Comissão, de 8 de novembro de 2013, relativo à determinação dos direitos a créditos internacionais nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 299 de 9.11.2013, p. 32 Embora dependa parcialmente da quantidade das futuras emissões verificadas, os analistas do mercado consideram que a quantidade exata de direitos a créditos na segunda e na terceira fases rondará os 1600 milhões. À data de 30 de abril de 2016, foram utilizados ou trocados um total de 1468 milhões de créditos internacionais, mais de 90 % do máximo autorizado. A partir de 2020, o Conselho Europeu aprovou uma meta de redução das emissões internas, pelo que deixa de estar prevista a utilização de créditos internacionais no próximo período de comercialização do RCLE-UE.

Os gráficos que se seguem ilustram as trocas de créditos internacionais. Para um resumo completo, ver apêndice 3 do anexo.



Figura 3: Resumo das trocas de créditos internacionais até 31 de outubro de 2016 3.2.Procura: licenças de emissão retiradas da circulação Em 2015, calcula-se que as emissões de gases com efeito de estufa das instalações que participam no Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (RCLE-UE) tenham diminuído um pouco menos de 0,4 %, de acordo com as informações constantes do Registo da União. Essa evolução confirma a tendência decrescente nos últimos cinco anos de funcionamento do sistema. Quadro 6: Emissões verificadas



Ano



2011



2012



2013



2014



2015



Emissões verificadas (em milhões de toneladas de equivalente CO2)



1886



1867



1895



1812



1800



Variação em relação ao ano x-1



-1,8 %



-2 %



-3 %



-4,5 %



-0,4 %



Taxa de crescimento real do PIB na UE28



1,7 %



-0,5 %



0,2 %



1,5 %



2,2 % Fonte: Sítio web público «European Union Transaction Log» (EUTL – Diário de Operações da União Europeia, DOUE) (http://ec.europa.eu/environment/ets/) Dados do PIB: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 (consultado em setembro de 2016). As emissões verificadas da aviação são comunicadas separadamente na secção 4. O número de licenças voluntariamente anuladas (não utilizadas para efeitos de cumprimento) foi de 69 627 em 2015. No total, registou-se até à data a anulação de 130 124 licenças de emissão. 3.3.Equilíbrio entre a oferta e a procura No início da terceira fase, o RCLE-UE caracterizava-se por um grande desequilíbrio entre a oferta e a procura de licenças de emissão, que resultou num excedente de cerca de 2,1 mil milhões de licenças em 2013. Esse excedente diminuiu ligeiramente em 2014, para cerca de 2,07 mil milhões, e caiu significativamente em 2015, para 1,78 mil milhões de licenças. A descida do excedente reflete a redução dos volumes de venda em leilão, devida à aplicação da medida de diferimento, que resultou num adiamento da venda de 400 milhões de licenças de emissão em 2014, 300 milhões em 2015 e 200 milhões em 2016. Em última análise, essas licenças de emissão serão transferidas para a Reserva de Estabilização do Mercado. Sem a medida de diferimento, o excedente teria sido superior a 40 % em 2015. A diminuição percentual das emissões em 2015 foi pequena, o que levou a uma significativa redução líquida da diferença entre a oferta e a procura.

Para tentar resolver o desequilíbrio estrutural entre a procura e a oferta, foi apresentada uma proposta legislativa com vista à criação de uma Reserva de Estabilização do Mercado e à flexibilização da oferta de licenças de emissão em leilão. A Reserva de Estabilização do Mercado foi adotada em 2015 e entrará em vigor a partir de 2019. Um aspeto fundamental para o funcionamento da Reserva de Estabilização do Mercado é o número total de licenças em circulação (NTLC). Serão transferidas licenças para a reserva se esse NTLC exceder um limite máximo predefinido (833 milhões de licenças) e retiradas licenças da reserva se esse número for inferior a um limite mínimo predefinido (400 milhões de licenças ou adoção de medidas ao abrigo do artigo 29.º-A da Diretiva RCLE-UE). Por conseguinte, a Reserva de Estabilização do Mercado absorve ou liberta licenças se o NTLC sair de um intervalo predefinido. As licenças diferidas e as chamadas licenças não atribuídas* serão também absorvidas pela reserva. A oferta de licenças de emissão consiste nas licenças objeto de reporte da segunda fase (2008-2012), nas licenças leiloadas, nas licenças atribuídas a título gratuito e nas licenças da reserva para novos operadores. Já a procura é determinada pelas emissões das instalações e pelas licenças anuladas. Para mais informações, ver quadro 1 do apêndice 4 do anexo. O ponto de partida para a determinação do número total de licenças em circulação é o número total de licenças remanescente da segunda fase do RCLE-UE que não foram devolvidas nem anuladas**. O «reporte total» de 1 749 540 826 licenças (número que não inclui os leilões iniciais de licenças da terceira fase realizados em 2012 mas reflete a utilização de créditos internacionais antes do início da terceira fase; a quantidade total de créditos internacionais utilizados desde 2008 é indicada na secção 3.1.3) representa, portanto, o número exato de licenças do RCLE em circulação no início do terceiro período de comercialização do RCLE-UE. O número total de licenças em circulação relevante para a determinação das entradas e saídas na Reserva de Estabilização do Mercado é calculado pela seguinte fórmula: NTLC = Oferta – (Procura*** + licenças na REM) *** Inclui também as licenças anuladas. O relatório anual sobre o mercado do carbono possibilita a consolidação dos números da oferta e da procura, que são publicados de acordo com o calendário de obrigações de comunicação de informações decorrentes da Diretiva RCLE-UE e das respetivas normas de execução. O calendário, os dados em causa e a incidência dos mesmos são indicados no quadro 2 do apêndice 4 do anexo. Uma vez que a Reserva de Estabilização do Mercado ficará operacional em 2019, a Comissão publicará regularmente a partir de 2017, em meados de maio, o número total de licenças em circulação no ano anterior. A figura 4 apresenta os valores acumulados da oferta e da procura do RCLE até ao final de 2014. A oferta total em 2013 foi de cerca de 2,18 mil milhões de licenças, enquanto a procura foi de cerca de 1,96 mil milhões de licenças. Em 2014, tanto a oferta como a procura diminuíram para cerca de 1,87 mil milhões de licenças. Em 2015, a oferta diminuiu para 1,58 mil milhões de licenças, enquanto a procura diminuiu, de forma marginal, para 1,85 mil milhões de licenças. Deste modo, o excedente aumentou em 2013 cerca de 220 milhões de licenças, para mais de 2 mil milhões de licenças, permaneceu estável em 2014 e diminuiu depois em 2015, para cerca de 1,78 mil milhões de licenças. Por conseguinte, o excedente registou o seu nível mais baixo desde o início do atual período de comércio de licenças. A redução da oferta em 2014 e 2015 refletiu o decréscimo do volume dos leilões na sequência dos diferimentos. A figura 5 mostra a evolução da oferta e da procura entre 2013 e 2015.



Oferta (acumulada, em milhões) Procura (acumulada, em milhões) Atribuição a título gratuito Anulações Créditos internacionais trocados Emissões verificadas Atribuição a título gratuito (NER) Atribuição a título gratuito (artigo 10.º-C) Monetarização do programa NER 300 pelo BEI Venda em leilão Leilões iniciais Reporte



4.AVIAÇÃO Desde o início de 2012, o RCLE-UE abrange as emissões de todos os voos entre aeroportos do Espaço Económico Europeu (EEE), dos voos de aeroportos do EEE para países terceiros e, caso não estejam isentos por legislação delegada, dos voos provenientes de países terceiros para aeroportos do EEE. No entanto, e em resposta ao acordo da Assembleia da OACI no sentido de desenvolver até 2016 um mecanismo baseado no mercado a nível mundial a pôr em prática a partir de 2020 para resolver a questão das emissões da aviação internacional, o âmbito do RCLE-UE foi temporariamente reduzido, entre 2013 e 2016, às emissões dos voos no interior do EEE. Segundo os relatórios apresentados em 2016 ao abrigo do artigo 21.º, 524 operadores de aeronaves dispõem agora de um plano de monitorização (contra os 611 operadores que tinham sido comunicados no ano anterior). Destes, 56 % (296) são operadores de aeronaves comerciais e 44 % (228) são operadores de aeronaves não comerciais. 274 operadores (52 % do número total) podem ser considerados pequenos emissores (a comparar com 329 operadores, ou 54 %, no ano anterior). As emissões verificadas dos voos entre aeroportos situados no EEE ascenderam a 56,9 milhões de toneladas de dióxido de carbono em 2015, o que representa um aumento de 3,6 % em comparação com os 54,9 milhões de toneladas em 2014. A atribuição inicial aos operadores de aeronaves também foi adaptada em função da redução do âmbito de aplicação do regime ao interior do EEE. Após esta adaptação, as atribuições a título gratuito cifraram-se em 32,3 milhões de licenças em 2015. A quantidade de licenças a leiloar para 2015 foi determinada com base numa quantidade anual esperada de 5,7 milhões, no seguimento das adaptações dos volumes a leiloar em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 421/2014. Essas licenças foram leiloadas entre maio e dezembro de 2015. Os números revelam uma procura líquida de 19 milhões de toneladas em licenças para o setor da aviação em 2015.



5.PANORÂMICA DO MERCADO Uma parte significativa das transações diárias de licenças de emissão ocorre sob a forma de produtos derivados (futuros, contratos a prazo, opções, swaps), que já estão sujeitos à regulamentação dos mercados financeiros da UE. Essa regulamentação vai ser substituída pelo pacote MiFID2, que será aplicável a partir de janeiro de 2018 e exige a adoção de diversas medidas de execução. No âmbito dessa nova diretiva, também as licenças de emissão serão classificadas como instrumentos financeiros. Significa isto que as normas da MiFID2 aplicáveis aos mercados financeiros tradicionais (entre os quais o comércio, em grandes plataformas, de produtos derivados ligados ao carbono) se aplicarão igualmente ao segmento à vista do mercado secundário do carbono (transações de licenças de emissão para entrega imediata no mercado secundário, atualmente sem regulação a nível da UE), pondo-o ao mesmo nível do mercado de produtos derivados, em termos de transparência, proteção do investidor e integridade*. Por remissão para as definições dos instrumentos financeiros da MiFID2, aplicar-se-ão também outros atos legislativos relativos aos mercados financeiros. É, nomeadamente, o caso do Regulamento Abuso de Mercado, que abrangerá as operações e condutas relacionadas com licenças de emissão, tanto nos mercados secundários como nos leilões no âmbito do RCLE-UE no mercado primário. Analogamente, a remissão, na Diretiva Prevenção do Branqueamento de Capitais, para a MiFID2 implicará a realização obrigatória das inspeções associadas aos deveres de vigilância da clientela, pelos comerciantes de carbono licenciados no âmbito da Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros, aos seus clientes no mercado secundário à vista de licenças de emissão. * O Regulamento Leilões continuará a regular o mercado primário, com exceção dos aspetos ligados aos abusos de mercado, aos quais se aplicará diretamente o Regulamento Abuso de Mercado.

** As inspeções associadas aos deveres de vigilância já são obrigatórias no mercado primário e no mercado secundário de produtos derivados de licenças de emissão. A MiFID2 e o Regulamento Abuso de Mercado, ambos adotados em 2014, contemplam determinadas adaptações do regime geral às especificidades do mercado do carbono (ver Relatório sobre o Mercado do Carbono de 2015). Em 2015 e 2016 foram e serão adotadas várias medidas de nível 2 respeitantes às disposições pormenorizadas ao abrigo da MiFID2 e do Regulamento Abuso de Mercado. Além disso, no seguimento de uma recomendação do Tribunal de Contas Europeu, a Comissão aumentou a frequência dos contactos entre os seus serviços envolvidos na elaboração de legislação com impacto nos mercados europeus de carbono.

5.1.Natureza jurídica das licenças de emissão e tratamento fiscal A natureza jurídica das licenças de emissão e o tratamento fiscal das mesmas não estão definidos a nível da UE. Todavia, apesar da falta de harmonização, desenvolveu-se na última década um mercado maduro e com grande liquidez. O quadro legislativo vigente proporciona o sustentáculo legal necessário a um mercado do carbono transparente e líquido, garantindo igualmente a estabilidade e a integridade do mercado. Apenas um país (IS) não comunicou qualquer dado em relação à natureza jurídica das licenças de emissão no seu sistema jurídico. As licenças de emissão são descritas de forma variável, como instrumentos financeiros, ativos incorpóreos, direitos de propriedade ou mercadorias. Pelo menos 3 países (LU, NO, DE) preveem uma revisão da respetiva legislação no futuro próximo. No que respeita ao tratamento fiscal das licenças, em conformidade com os relatórios apresentados por força do artigo 21.º em 2016, apenas um número reduzido de Estados-Membros (DK, PT, UK) referem a aplicação do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) às licenças de emissão emitidas. Em contrapartida, o IVA é aplicável às transações de licenças de emissão no mercado secundário na maioria dos Estados-Membros (exceto CY, EE, IS, LI). Na sua maior parte, os Estados-Membros comunicaram que aplicam o mecanismo de autoliquidação às transações com licenças de emissão. Pode haver agravamento fiscal no caso das licenças de emissão destinadas a grandes empresas. Dezasseis Estados-Membros comunicaram que não aplicam essa tributação. Na sequência da recomendação do Tribunal de Contas Europeu, a Comissão lançou em setembro de 2016 um estudo sobre a natureza jurídica das licenças de emissão no âmbito do RCLE-UE. O estudo contemplará, nomeadamente, as características jurídicas das licenças, com base na atual legislação da UE, na jurisprudência e nos regimes nacionais comunicados pelos Estados-Membros nos seus relatórios por força do artigo 21.º da Diretiva RCLE. 6.MONITORIZAÇÃO DAS EMISSÕES, COMUNICAÇÃO DE INFORMAÇÕES RELATIVAS ÀS EMISSÕES E VERIFICAÇÃO DAS EMISSÕES A monitorização, a comunicação de informações e a verificação (MCIV) das emissões de gases com efeito de estufa devem ser robustas, transparentes, coerentes e fiáveis, para que o RCLE-UE possa funcionar eficazmente. Complementa-as um sistema de acreditação sólido, destinado a assegurar a qualidade dos terceiros verificadores. Os requisitos de MCIV são harmonizados por via do Regulamento Monitorização e Comunicação de Informações (MRR) e do Regulamento Acreditação e Verificação (AVR). O sistema de monitorização do RCLE-UE foi concebido como um sistema «modular» que proporciona aos operadores um elevado grau de flexibilidade na procura de custos razoáveis, garantindo concomitantemente uma elevada fiabilidade aos dados de monitorização das emissões. Nesse desiderato, admitem-se vários métodos de monitorização («baseados em cálculos», «baseados em medições» e, excecionalmente, «metodologias de recurso»). Os métodos podem ser aplicados de forma combinada para determinadas partes de uma instalação. A exigência de as instalações e os operadores de aeronaves disporem de um plano de monitorização aprovado pela autoridade competente com base no MRR evita a escolha arbitrária dos métodos de monitorização e as variações temporais. O Regulamento Acreditação e Verificação introduziu, para a terceira fase e posteriormente, uma abordagem da acreditação dos verificadores harmonizada a nível da UE. Para poderem efetuar verificações em conformidade com o Regulamento Acreditação e Verificação, os verificadores que sejam pessoas coletivas ou entidades jurídicas têm de ser acreditados por um organismo nacional de acreditação. Apenas no caso das pessoas singulares podem os Estados-Membros admitir a certificação como alternativa à acreditação. O novo sistema uniforme de acreditação tem a vantagem de permitir aos verificadores desenvolverem a sua atividade beneficiando do reconhecimento mútuo de todos os Estados-Membros, tirando assim pleno partido do mercado interno e ajudando a garantir suficiente disponibilidade global de verificadores. 6.1.Evolução geral A Comissão procura melhorar continuamente as orientações e os modelos que disponibiliza para facilitar uma aplicação coerente dos requisitos do MRR e do AVR pelos Estados-Membros. Há uma nova iniciativa, que diz respeito ao desenvolvimento de «guias rápidos» para ajudar as partes interessadas a compreenderem e identificarem as principais considerações atinentes ao RCLE-UE de forma mais rápida e sucinta. Cada guia rápido tem cerca de dez páginas, incluindo hiperligações para modelos e orientações mais pormenorizados, quando for caso disso. Estão a ser elaborados guias rápidos separados para os operadores de instalações, operadores de aeronaves, autoridades competentes, verificadores e organismos nacionais de acreditação. Outra nova iniciativa diz respeito à elaboração de orientações em matéria de inspeção no âmbito do RCLE-UE. Destina-se a ajudar a coordenar a resposta dos Estados-Membros a uma recomendação do Tribunal de Contas Europeu no sentido de implementarem uma aplicação mais coerente e eficaz dos quadros de controlo do RCLE-UE, incluindo as inspeções. A Comissão continua a acompanhar a aplicação da MRVA em todos os Estados-Membros. A fim de elaborar um plano de ação específico para cada país, com aconselhamento sobre os potenciais melhoramentos a introduzir na respetiva aplicação do MRVA RCLE-UE, foram ainda avaliados o Ciclo de Avaliação da Conformidade de 2014, os relatórios apresentados em 2013 e 2014 por força do artigo 21.º e as informações facultadas em resposta a pedidos de informação complementar. Sempre que pertinente, as orientações foram esclarecidas e organizaram-se ações de formação para resolver algumas das questões mais comummente encontradas na maioria dos planos de ação. Outras ações de acompanhamento assumiram a forma de análises pelos pares, desenvolvimento de capacidades regionais e reuniões bilaterais no contexto do MRVA dos Estados-Membros. Reconheceu-se que aumentou a eficiência do sistema de conformidade, na medida em que o MRR permite aos Estados-Membros tornarem obrigatória a comunicação de informações por meios eletrónicos. Na sua maior parte, os Estados-Membros comunicaram a utilização de modelos ou sistemas com base nos requisitos mínimos fixados pelas publicações da Comissão. Treze Estados-Membros comunicaram, em 2016, que utilizam uma ou outra forma de sistema informático automatizado para a comunicação de informações no âmbito do RCLE-UE (em comparação com os dez de 2015).

A fim de prestar maior assistência aos Estados-Membros no que respeita à disponibilidade de um sistema automatizado, a Comissão lançou o programa DECLARE ETS MRVA (em maio de 2016). Este sistema, baseado na web, foi concebido por forma a promover a eficiência administrativa e uma abordagem mais harmonizada. Foi desenvolvido para apoiar as obrigações em matéria de planos de monitorização do RCLE-UE, relatórios anuais de emissões, relatórios de verificação e relatórios relativos aos melhoramentos obtidos pelos Estados-Membros. A Comissão Europeia desenvolveu e mantém a plataforma, cujo acesso é condicionado pelas competências atribuídas ao abrigo do MRR e do AVR, isto é, está reservado às autoridades competentes, aos operadores e, eventualmente, ao verificador selecionado por um determinado operador. O sistema permite igualmente que os Estados-Membros participantes extraiam dados, sob a forma de relatórios gerais. 6.2.Monitorização efetuada Segundo os relatórios sobre a aplicação da Diretiva RCLE-UE em 2015, apresentados pelos Estados-Membros à Comissão por força do artigo 21.º, as instalações utilizam, maioritariamente, a metodologia baseada em cálculos. Apenas 151 instalações (em 22 Estados-Membros) foram apontadas como utilizando sistemas de medição contínua das emissões, mais frequentemente na Alemanha (CO2 28, N2O 10, ambos 1) e na República Checa (CO2 14, N2O 4). Apenas treze Estados-Membros referiram a utilização de metodologias de recurso por 40 instalações no total, abrangendo cerca de 6,6 milhões de toneladas de equivalente CO2 (contra 6,1 milhões de toneladas no ano anterior). Mais de metade dessas emissões totais correspondem a 12 instalações nos Países Baixos. A flexibilidade na escolha da metodologia de monitorização autorizada favorece a eficácia económica do quadro de MCIV. Outro elemento importante na mesma perspetiva é a arquitetura por níveis. Definiram-se «níveis» para todos os parâmetros necessários à determinação dos dados de emissões, para que os esforços empreendidos e os requisitos de incerteza fossem proporcionais à dimensão da instalação. O MRR exige que todos os operadores atinjam determinados níveis mínimos, aplicando-se níveis mais exigentes (dados de qualidade mais fiável) às fontes de emissões mais importantes e, por razões de razoabilidade de custos, requisitos menos estritos às fontes mais pequenas. Na sua grande maioria, as instalações cumprem os níveis-padrão mínimos previstos pelo MRR. Segundo as informações comunicadas, apenas 113 instalações da categoria C (por comparação com 118 no ano anterior), correspondentes a 14 % do total (mesma percentagem do ano anterior) se desviaram, num ou mais parâmetros, do requisito de aplicação dos níveis mais elevados aos fluxos-fonte principais (em 2013 desviaram-se 137 instalações, 16 % do total). Estes desvios apenas são admitidos se o operador demonstrar que o nível mais elevado é tecnicamente inviável ou implica custos excessivos. Caso as condições que justificaram o desvio deixem de se verificar, os operadores em causa têm de melhorar os seus sistemas de monitorização. Analogamente, os Estados-Membros comunicaram o número de instalações da categoria B que não cumpriram os requisitos do nível mais elevado aplicável aos fluxos-fonte ou fontes de emissão principais. Foram recebidas comunicações de 22 Estados-Membros (como no ano anterior), que indicam que, em termos globais, 26 % das instalações da categoria B foram autorizadas a desviar-se de alguma forma dos requisitos-padrão do MRR (em comparação com 28 % no ano anterior). O exposto confirma que as disposições do MRR relativas a estes desvios (que devem ser devidamente justificados pelo operador e aprovados pela autoridade competente) são aplicáveis na prática, sendo em geral bom o cumprimento por parte dos operadores. No caso dos operadores de aeronaves, são menos as opções disponíveis para a monitorização das emissões. Só são viáveis metodologias baseadas em cálculos, sendo o consumo de combustível o parâmetro central a determinar para os voos abrangidos pelo RCLE-UE. 6.3.Acreditação da verificação De acordo com os relatórios apresentados pelos Estados-Membros em 2016 por força do artigo 21.º, o número de verificadores acreditados por âmbito de acreditação totalizava 1077, para todos os âmbitos de verificação. Na maior parte das vezes, um verificador é acreditado para mais do que um âmbito de aplicação, pelo que este número não corresponde ao número total de verificadores. O número global de verificadores não é comunicado nos relatórios que os Estados-Membros apresentam por força do artigo 21.º, mas uma estimativa razoável com base no número de verificadores acreditados para a combustão (principal âmbito da acreditação) aponta para a existência de pelo menos 130 verificadores diferentes, acreditados em termos globais, para as verificações relativas a 2015. Os relatórios apresentados pelos Estados-Membros em 2016 por força do artigo 21.º indicam que havia 51 verificadores individuais acreditados para as verificações relativas a 2015 no setor da aviação. O AVR estabelece que cada organismo nacional de acreditação deve manter uma base de dados com informações atualizadas sobre os verificadores que acreditou, incluindo o respetivo âmbito da acreditação. A cooperação europeia para a acreditação (EA) constitui um elemento de ligação central entre os organismos nacionais de acreditação relevantes e as respetivas listas de verificadores acreditados no âmbito do RCLE-UE . O reconhecimento mútuo dos verificadores de Estado-Membro para Estado-Membro está a funcionar bem: na sua maior parte, os Estados-Membros (28, todos exceto FR, LV, SI) referiram pelo menos um verificador estrangeiro ativo no respetivo território. A disponibilidade de verificadores não condicionou o sistema em qualquer dos três primeiros anos de execução do AVR. A conformidade dos verificadores com o AVR é elevada, como demonstra a pequena quantidade de medidas administrativas comunicadas pelos Estados-Membros. Nenhum Estado-Membro comunicou suspensões ou retiradas de acreditação (em comparação com uma suspensão e uma retirada no ano anterior). Apenas 4 Estados-Membros (contra 3 no ano anterior) comunicaram reduções no âmbito da acreditação de um verificador, respeitantes a apenas 5 verificadores (em comparação com 6 no ano anterior). Embora um maior número de Estados-Membros tenha comunicado queixas recebidas sobre os verificadores este ano (nove, em comparação com sete), o número de queixas diminuiu 20 %, tendo ainda sido comunicado que 96 % das queixas recebidas tinham sido resolvidas (em comparação com 99 % no ano anterior). Onze Estados-Membros (em comparação com oito no ano anterior) deram conta da identificação de casos de não conformidade de verificadores no âmbito do processo de intercâmbio de informações entre os organismos nacionais de acreditação e as autoridades competentes. 7.PANORÂMICA ADMINISTRATIVA NOS ESTADOS-MEMBROS Os Estados-Membros usam diferentes abordagens no que respeita às autoridades competentes responsáveis pela aplicação do RCLE-UE. Em alguns Estados-Membros estão envolvidas várias autoridades locais, enquanto noutros o processo é muito mais centralizado. Os relatórios decorrentes do artigo 21.º dão indicações claras sobre a estrutura organizativa de cada Estado-Membro. De acordo com os relatórios apresentados pelos Estados-Membros em 2016 por força do artigo 21.º, são quatro, em média, as autoridades competentes diferentes envolvidas na aplicação do RCLE-UE em cada Estado-Membro. No entanto, importa notar que, em certos casos, os Estados-Membros podem comunicar diversas autoridades regionais/locais como uma única autoridade competente. A coordenação entre as diversas autoridades competentes é um dos aspetos mais importantes para uma aplicação correta e uniforme dos requisitos legais em cada Estado-Membro, pelo que é promovida por disposições apropriadas do MRR. Os Estados-Membros em causa referiram recorrer a procedimentos diversos de coordenação das autoridades competentes.

Relativamente a 2015, doze Estados-Membros (contra dez anteriormente) referiram dispor de instrumentos legislativos para a gestão central dos planos de monitorização ou dos relatórios de emissões. Em 10 casos (contra 8 no ano anterior), há um organismo central que emite orientações e instruções vinculativas. Catorze Estados-Membros (em comparação com onze no ano anterior) declararam que uma autoridade competente central analisa e presta aconselhamento sobre os planos de monitorização, as notificações e os relatórios de emissões, a título voluntário. Catorze Estados-Membros referiram ainda que realizam regularmente reuniões de grupos de trabalho ou de autoridades (em comparação com doze que o haviam indicado anteriormente) e nove comunicaram a organização de ações de formação partilhadas (contra oito anteriormente). Dez Estados-Membros (em comparação com nove no ano anterior) referiram utilizar, como forma alternativa de coordenação, uma plataforma informática comum. Apenas sete Estados-Membros (CY, EE, HU, IT, LI, LU, MT) não comunicaram qualquer disposição dos tipos acima referidos, sendo que alguns não dispõem de estruturas mais complexas ou que envolvam múltiplas autoridades competentes. No que respeita às taxas administrativas aplicadas pelos Estados-Membros (pelo licenciamento e aprovação dos planos de monitorização), dezasseis países (CY, DE, EE, FR, GR, IE, IT, LI, LT, LU, LV, MT, NL, SE, SK) comunicaram que não cobram qualquer taxa aos operadores das instalações. Os operadores de aeronaves não pagam taxas em dezasseis países (BE, CY, CZ, DE, EE, ES, GR, IT, LI, LT, LU, LV, MT, NL, SE, SK). Nos casos em que se cobram taxas, estas variam em função dos Estados-Membros e do serviço em causa. A título de exemplo, os custos de aprovação dos planos de monitorização e de licenciamento das instalações variam entre 10 e 7 690 euros, enquanto o custo de renovação de uma licença pode variar entre 10 e 2 481 euros. Observaram-se variações idênticas no que respeita à aviação, com as taxas de aprovação dos planos de monitorização a variarem entre 10 e 2 400 euros e as taxas de renovação desses planos entre 10 e 827 euros. Globalmente, pode concluir-se que os sistemas implantados pelos Estados-Membros, alinhados com a organização administrativa do país, são amplamente eficazes. Aplica-se o princípio da subsidiariedade. A comunicação entre as autoridades locais dos Estados-Membros e a partilha de boas práticas entre as autoridades competentes, nomeadamente através das atividades do Fórum de Conformidade com o RCLE-UE, devem continuar a ser reforçadas e incentivadas. 8.CUMPRIMENTO E EXECUÇÃO O RCLE-UE apresenta um grau de cumprimento muito elevado: todos os anos, cerca de 99 % das emissões têm suporte efetivo no número de licenças exigido. Durante o período a que respeita a comunicação de informações, o nível de cumprimento das regras do RCLE-UE foi novamente elevado. Menos de 1 % das instalações que comunicaram emissões para 2015 não restituíram licenças correspondentes à totalidade das suas emissões até à data-limite de 30 de abril de 2016. Estas instalações (normalmente pequenas) representam cerca de 0,5 % das emissões abrangidas pelo RCLE-UE. No setor da aviação, o nível de cumprimento é também muito elevado: cumpriram as normas operadores de aeronaves responsáveis por mais de 99 % das emissões de aeronaves abrangidas pelo regime, incluindo mais de 100 companhias aéreas comerciais sediadas fora da UE que operaram voos no EEE. A Diretiva RCLE-UE prevê uma sanção monetária, sob a forma de «multa por emissões excedentárias»: 100 euros por tonelada de CO2 emitida sem devolução atempada das licenças correspondentes. Outras sanções aplicáveis às infrações na aplicação do RCLE-UE são coerentes com as disposições nacionais estabelecidas pelos Estados-Membros em causa. Ao efetuarem diversas verificações da conformidade dos relatórios anuais de emissões, as autoridades competentes dos Estados-Membros continuam a contribuir significativamente para o elevado nível de cumprimento por parte dos operadores. Segundo as informações constantes dos relatórios apresentados em 2016 por força do artigo 21.º, todos os Estados-Membros (exceto SE e IT) verificaram a exaustividade e a coerência interna de 100 % dos relatórios anuais de emissões (com exceção de FR, que apenas verificou 90 % desses relatórios). Por outro lado, tudo indica que, em média, os Estados-Membros verificam mais de 80 % dos relatórios quanto à coerência com os planos de monitorização e mais de 70 % quanto aos dados respeitantes às licenças atribuídas. 24 Estados-Membros referiram que também cruzam informações com outros dados ou elementos. Com base nos relatórios apresentados pelos Estados-Membros em 2016 por força do artigo 21.º, as autoridades competentes de 16 Estados-Membros (AT, BG, DK, ES, FI, FR, HR, LV, NL, NO, PL, PT, RO, SE, SK, UK) foram obrigadas a aplicar estimativas prudentes no caso de apenas 45 instalações, no total (menos de 0,5 %). Este valor deve ser comparado com 37 instalações (0,3 %) no ano anterior, mas as emissões associadas ascendem a apenas 8,3 milhões de toneladas de CO2, contra os 9,1 milhões de toneladas que estavam em causa no ano anterior (menos de 0,5 % das emissões totais, em ambos os casos). As razões normalmente apresentadas para essas estimativas foram a ausência de um relatório de emissões até 31 de março ou a apresentação de relatórios de emissões não inteiramente conformes com os requisitos do MRR/AVR. Os casos de estimativas prudentes para os operadores de aeronaves foram mais numerosos, atingindo 103 (PT 47; FR 21; RO 16; UK 10; IT 6; AT, ES e IE, 1 cada); em todos os casos, com uma única exceção, devido à não apresentação de um relatório de emissões até 31 de março, o que representa quase 20 % de todos os operadores de aeronaves, mas todos os casos envolveram pequenos emissores (ou mesmo muito pequenos emissores), e portanto só uma pequeníssima parte das emissões totais. As verificações pelas autoridades competentes continuam a ser importantes para complementar o trabalho dos verificadores e assegurar um elevado nível de qualidade do sistema de MCIV. Em relação a 2015, todos os Estados-Membros (exceto GR, LU, MT, SE, IT) confirmaram que procedem a outras verificações no local e inspeções para verificar a aplicação e a conformidade das instalações com os planos de monitorização e com o MRR e o AVR. Treze Estados-Membros (AT, BE, BG, DK, FI, HR, IE, LV, NL, PL, RO, SI, SK) indicaram que esses controlos também se estendem aos operadores de aeronaves. No tocante a 2015, a aplicação da «multa por emissões excedentárias» foi comunicada por seis Estados-Membros (DE, NL, PL, PT, RO, UK), em relação a um pequeno número de instalações (apenas 12). No setor da aviação, ES, IS, SE e UK comunicaram sanções por emissões excedentárias para um total de 9 operadores de aeronaves e PT comunicou-as para 47 operadores de aeronaves, o que parece coincidir com o número de estimativas prudentes comunicadas, sugerindo uma ligação a emissores muito pequenos. As outras sanções previstas nos Estados-Membros variam significativamente em termos das infrações a que se aplicam e dos respetivos montantes. Alguns Estados-Membros referiram que são os tribunais que fixam a sanção, em função do caso concreto. Na sua maior parte, os Estados-Membros referiram um limite inferior e/ou um limite superior para a sanção, consoante o caso, com o mínimo a poder ir de umas dezenas de euros até valores tão altos como 50 000 euros e o máximo a variar entre 100 euros e 16 milhões de euros. Nove Estados-Membros (BE, CY, DK, EE, FR, IE, LU, NO, SE) também referiram a possibilidade de sanções com privação da liberdade por períodos que podem variar de 3 meses a 10 anos. Onze Estados-Membros confirmaram a aplicação desta última categoria de sanções durante o período de referência de 2015. Não foi comunicada nenhuma pena de prisão, mas aplicaram-se multas a 35 instalações e 5 operadores de aeronaves, no montante total de 13 356 036 euros, embora a maior parte desse montante (12 327 070 euros) respeite a uma única instalação (em IT), que foi multada por operar sem licença. A infração mais comum comunicada foi a não apresentação dos relatórios anuais de emissões verificadas dentro do prazo (11 casos), seguida do incumprimento do plano de monitorização aprovado ou do MRR (6 casos), da não comunicação de alterações da capacidade (5 casos) e do incumprimento das condições de licenciamento (4 casos). Foram ainda comunicados outros casos, ligados à não apresentação de um relatório sobre os melhoramentos, à não notificação de alterações ao plano de monitorização, à não devolução de um número suficiente de licenças de emissão até 30 de abril e à ausência de um plano de monitorização. O Fórum de Conformidade com o RCLE-UE continua a ser um meio eficaz de troca de informações relativas à MCIV entre os Estados-Membros e as autoridades competentes e de identificação das melhores práticas em termos de eficiência de aplicação. A mais recente Conferência de Conformidade, que se realiza anualmente, teve lugar em novembro de 2016. O objetivo destas conferências é garantir a mais ampla divulgação possível das atividades do Fórum de Conformidade, nomeadamente no respeitante às suas cinco task forces: Monitorização e Comunicação de Informações; Acreditação e Verificação; Aviação; Comunicação de Informações por Via Eletrónica; Captura e Armazenamento de Carbono. Entre conferências, são transmitidos a todas as autoridades competentes no domínio do RCLE-UE, através de um sítio web partilhado, elementos relativos às reuniões das task forces e aos trabalhos em curso nesse âmbito. O Grupo de Trabalho dos Administradores dos Registos é um fórum de cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão, enquanto administrador central, nas questões e nos procedimentos relacionados com o funcionamento do Registo da União e a execução do Regulamento Registo.