Proposta deREGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo a requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento (Texto relevante para efeitos do EEE) /* COM/2011/0452 final */





EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. Contexto da proposta 1.1. Justificação e objectivos da proposta A amplitude da crise financeira pôs em enxergue os riscos inaceitáveis no que respeita à regulamentação em vigor sobre instituições financeiras. De acordo com estimativas do FMI, as perdas relacionadas com a crise incorridas pelas instituições de crédito europeias entre 2007 e 2010 aproximam-se do trilião de euros, o que corresponde a 8 % do PIB da UE. A fim de restaurar a estabilidade no sector bancário e garantir que a continuidade do fluxo de crédito para a economia real, a UE e os seus Estados-Membros adoptaram um amplo conjunto de medidas sem precedentes, cujos custos acabaram por ser suportados pelos contribuintes. Neste contexto, até Outubro de 2010, a Comissão aprovou 4,6 biliões de euros em auxílios estatais a instituições financeiras, dos quais mais de 2 biliões de euros foram efectivamente utilizados em 2008 e 2009. O nível de apoio orçamental prestado às instituições de crédito deve ser acompanhado por uma sólida reforma que supra as deficiências regulatórias reveladas pela a crise. A este respeito, a Comissão já propôs uma série de alterações à legislação bancária que entrou em vigor em 2009 (DRFP II) e 2010 (DRFP III). A presente proposta contém elementos elaborados e acordados a nível internacional relativos às normas de capital e liquidez conhecidas como Basileia III e harmoniza outras disposições da legislação em vigor. As opções regulamentares tomadas são explicadas em detalhe na Secção 5 infra. A Directiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício, contém disposições estreitamente relacionadas com o acesso à actividade das instituições de crédito (como sejam as disposições que regulam o licenciamento da actividade, o exercício da liberdade de estabelecimento, os poderes das autoridades de supervisão dos Estados-Membros de origem e dos Estados-Membros de acolhimento nesta matéria, e a supervisão das instituições de crédito). Estes elementos são abrangidos pela proposta de Directiva relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e das empresas de investimento, que faz corpo com a presente proposta. No entanto, a Directiva 2006/48/CE, em particular, nos seus anexos, também estabelece regras prudenciais. A fim de aproximar mais as disposições legais que resultam da transposição das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE para o direito nacional e para garantir que se lhes aplicam directamente as mesmas regras prudenciais, algo essencial para o funcionamento do mercado interno, estas regras prudenciais são objecto da presente proposta de Regulamento. Por motivos de clareza, a presente proposta também unifica requisitos prudenciais relativos a instituições de crédito e a empresas de investimento, sendo estas últimas tratadas pela Directiva 2006/49/CE. 1.1.1 Problemas abordados – novos elementos no quadro de Basileia III A proposta visa preencher lacunas legislativas nas seguintes áreas: Gestão do risco de liquidez (Parte 6): A crise mostrou que as práticas correntes de gestão do risco de liquidez são inadequadas para prevenir todos os riscos associados à transferência de activos originais para os distribuídos no âmbito de operações de titularização (originate to distribute), à utilização de instrumentos financeiros complexos e ao recurso ao financiamento por grosso com instrumentos de curto prazo. Esta situação contribuiu para o desaparecimento de várias instituições financeiras e prejudicou fortemente a saúde financeira de muitas outras, ameaçando a estabilidade financeira e exigindo apoio público. Embora vários Estados-Membros imponham actualmente algum tipo de norma regulamentar quantitativa de liquidez, não existe a nível da UE um tratamento regulatório harmonizado suficientemente explícito quanto aos níveis adequados de liquidez de curto prazo e longo prazo. A diversidade das actuais normas nacionais dificulta a comunicação entre as autoridades de supervisão e impõe às instituições transfronteiras custos adicionais associados às suas obrigações de informação. Definição de capital (Parte 2, Título I): As instituições entraram na crise com capital em quantidade insuficiente e de qualidade insuficiente. Considerando os riscos que enfrentavam, muitas instituições não dispunham de quantidades suficientes de instrumentos de capital de qualidade máxima, aqueles com capacidade efectiva de absorver perdas à medida que surgem e de ajudar a preservar as instituições no pressuposto da continuidade. Os instrumentos de fundos próprios de base (Tier 1) híbridos, que se considerava anteriormente poderem absorver perdas no pressuposto da continuidade, revelaram-se ineficazes na prática. Os instrumentos dos fundos próprios complementares (Tier 2) não puderam desempenhar a sua função de absorção após a insolvência porque em muitos casos não se permitiu que as instituições falissem. Verificou-se que a qualidade dos instrumentos de capital necessários necessária para absorver perdas inesperadas decorrentes dos riscos da carteira de negociação era tão elevada como no caso dos outros riscos, e que os instrumentos de fundos próprios suplementares (Tier 3) não possuíam qualidade suficientemente elevada. Para salvaguardar a estabilidade financeira, os governos prestaram um apoio sem precedentes ao sector bancário em muitos países. A harmonização insuficiente da definição de capital na UE contribuiu para esta situação, com diferentes Estados-Membros a terem perspectivas significativamente diferentes quanto aos elementos de capital que devem ser incluídos ou excluídos dos fundos próprios. Em combinação o com o facto de os rácios regulamentares não reflectirem com precisão a real capacidade de uma instituição para absorver perdas, a situação fragilizou a capacidade do mercado de avaliar com precisão e consistência a solvência das instituições da UE. Isto, por sua vez, aumentou a instabilidade financeira na UE. Risco de crédito de contraparte (Parte 3, Título II, Capítulo 6): A crise revelou várias insuficiências no tratamento regulatório actual do risco de crédito de contraparte decorrente de derivativos, recompras e actividades de financiamento de valores mobiliários, mostrando que as disposições existentes não asseguraram uma gestão apropriada e uma capitalização adequada para este tipo de riscos. As regras actuais também não forneceram incentivos suficientes à transferência de contratos de derivados compensados no mercado de balcão para a compensação multilateral por intermédio de contrapartes centrais. Opções, prerrogativas e harmonização (Regulamento inteiro): Em 2000, sete Directivas bancárias foram substituídas por uma única Directiva. Esta Directiva foi reformulada em 2006, aquando da introdução do quadro de Basileia II na UE. Consequentemente, as suas disposições actuais incluem um número significativo de opções e prerrogativas. Além disso, os Estados-Membros foram autorizados a impor regras mais rigorosas do que as da Directiva. Consequentemente, existe um elevado nível de divergência que sobrecarrega particularmente as sociedades que operam transfronteiras, dando também origem a falta de clareza jurídica e condições de concorrência desiguais. 1.1.2 Objectivos da proposta O objectivo global desta iniciativa é garantir o reforço da eficácia da regulação dos capitais das instituições na UE e a contenção dos seus impactos negativos sobre a protecção dos depositantes e dos efeitos procíclicos do sistema financeiro, mantendo a posição competitiva do sector bancário da UE. 1.2. Contexto geral A crise financeira motivou um amplo esforço da UE e a nível internacional de elaboração de políticas eficazes de resolução dos problemas subjacentes. Um Grupo de Alto Nível presidido pelo Sr. de Larosière propôs recomendações relativamente à reforma da supervisão e regulação financeira europeias, que foram desenvolvidas numa Comunicação da Comissão, em Março de 2009. A presente proposta contém várias revisões das políticas em vigor que são enumeradas no plano de acção pormenorizado incluído na presente Comunicação. A nível internacional, a Declaração do G20, de 2 de Abril de 2009, traduziu o compromisso de enfrentar a crise com esforços internacionalmente consistentes destinados a melhorar os níveis e a qualidade do capital no sistema bancário, a introduzir uma medida suplementar não baseada no risco para conter o crescimento da alavancagem, a desenvolver um quadro que promova amortecedores de liquidez mais sólidos nas instituições financeiras e a aplicar as recomendações do Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) para mitigar os efeitos procíclicos. Em resposta ao mandato conferido pelo G20, em Setembro de 2009 o Comité de Governadores dos Bancos Centrais e Chefes de Supervisão (GCS), o órgão de supervisão do Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB)[1], acordaram várias medidas para reforçar a regulação do sector bancário. Estas medidas foram aprovadas pelo CEF e pelos líderes do G20 na Cimeira de Pittsburgh, de 24 e 25 Setembro de 2009. Em Dezembro de 2010 o CBSB emitiu regras pormenorizadas relativas a novas normas regulatórias internacionais sobre a adequação dos fundos próprios e da liquidez das instituições, colectivamente referidas como Basileia III. A presente proposta respeita directamente às normas regulamentares incluídas em Basileia III. A Comissão, na sua qualidade de observadora do CBSB, tem colaborado muito estreitamente com aquele órgão na elaboração das referidas normas, nomeadamente na avaliação do seu impacto. Consequentemente, as medidas propostas seguem, no essencial, os princípios de Basileia III. Para realizar o duplo objectivo de melhorar a resiliência do sistema financeiro internacional e assegurar a igualdade de condições concorrenciais, é imperativo que o conjunto mais robusto de requisitos prudenciais seja aplicado de forma consistente em todo o mundo. Ao mesmo tempo, no decurso do processo de elaboração da presente proposta legislativa a Comissão tem empreendido esforços especiais para garantir que certas especificidades e questões europeias importantes são tratadas de forma adequada. Neste contexto, vale a pena recordar que, na UE, ao contrário de algumas outras economias importantes, a aplicação dos princípios regulamentares acordados internacionalmente sob os auspícios do CBSB não se restringe apenas a bancos internacionais activos. Estas normas são aplicadas na UE a todo o sector bancário, abrangendo todas as instituições de crédito e, em geral, também empresas de investimento. Conforme se explica mais pormenorizadamente na Secção 4.2, a UE sempre considerou que só uma abordagem dessa natureza proporcionaria um verdadeira igualdade de condições concorrenciais na UE, maximizando simultaneamente os benefícios decorrentes da estabilidade financeira. Este é um dos motivos pelas quais se parecem justificar determinadas adaptações dos princípios de Basileia III que tratem adequadamente as especificidades e questões europeias. No entanto, tais adaptações devem manter consistência com a natureza e os objectivos da reforma Basileia III. Num contexto mais amplo, é de referir que uma das prioridades da Comissão no âmbito da reforma da regulação dos serviços financeiros da UE tem sido garantir que o sector bancário é capaz de realizar o seu propósito fundamental, ou seja, financiar a economia real e prestar serviços aos cidadãos e às empresas na Europa. A este respeito, a Comissão adoptou, em 18 de Julho, uma Recomendação relativa ao acesso a uma conta de pagamento básica.[2] 2. Resultados das consultas com os interessados e das avaliações de impacto 2.1 Consulta das partes interessadas Os serviços da Comissão têm acompanhado de perto e participado nos trabalhos de fóruns internacionais, particularmente o CBSB, incumbido de desenvolver o quadro de Basileia III. O Comité Bancário Europeu (CBE) e o Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária CAESB, ao qual sucedeu a partir de 2011 a Autoridade Bancária Europeia (ABE) têm, de forma ampla, estado envolvidos no processo e sido consultados quanto ao mesmo. Os seus pontos de vista contribuíram para a elaboração da presente proposta e para a avaliação de impacto que a acompanha. 2.1.1 CAESB O CAESB realizou um estudo quantitativo de impacto (EQI) abrangente no que se refere a impacto da presente proposta legislativa relativa ao sector bancário da UE. Participaram no mesmo 246 instituições de crédito. O CAESB também realizou extensas consultas públicas e apresentou em Outubro de 2008 uma assessoria técnica na área das opções e faculdades nacionais. 2.1.2 Grupo de Trabalho CRD Na área das opções e faculdades nacionais, entre 2008 e 2011 os serviços da Comissão participaram em seis reuniões do Grupo de Trabalho da Directiva relativa a requisitos mínimos de fundos próprios (GTRMFP), cujos membros são nomeados pelo CBE. Além disso, os subgrupos da GTRMFP nas áreas de liquidez, definição de capital, alavancagem e risco de crédito de contraparte realizaram um trabalho a um nível ainda mais técnico. 2.1.3 Outras consultas públicas A Comissão realizou quatro consultas públicas em 2009, 2010 e 2011, abrangendo todos os elementos da presente proposta. Em Abril de 2010, os serviços da Comissão realizaram uma audiência pública sobre a presente proposta, na qual participaram todas as partes interessadas. As respostas às consultas públicas e aos pontos de vista expressos na audiência pública estão reflectidas no relatório de avaliação de impacto que acompanha a presente proposta. Cada resposta está disponível na página web da Comissão. Além disso, a Comissão realizou consultas separadas com o sector, incluindo o Grupo de Peritos em Questões Bancárias (GPQB) que ela criou e várias associações sectoriais na EU, bem como às instituições individualmente consideradas. 2.2. Avaliação de impacto No total, foram avaliadas e comparadas 27 opções políticas com vista a tratar as diversas questões identificadas[3]. A tabela infra enumera cada uma das opções, consideradas no âmbito de cada conjunto de políticas, e classifica-as em termos da sua eficácia[4] e eficiência[5] relativas no que respeita à realização de objectivos políticos de longo prazo relevantes. As opções preferidas, identificadas com base nesta classificação, são destacadas e discutidas no remanescente desta Secção. Conjunto de opções políticas || Opções políticas || Critério de comparação de opções políticas Eficácia || Eficiência Reforçar os requisitos de adequação de capital || Melhorar a gestão do risco bancário || Evitar oportunidades de arbitragem regulatória || Reforçar a clareza jurídica || Reduzir o ónus do cumprimento || Reforçar as condições concorrenciais equitativas || Reforçar a cooperação e convergência no âmbito da supervisão || Harmonizar os requisitos prudenciais relativamente às SIFI com os riscos que implicam || Reduzir os efeitos procíclicos do provimento e os requisitos mínimos de fundos próprios Liquidez – Rácio de Cobertura de Liquidez || Manter o status quo || 3 || 3 || || || || || || || || 3 Introduzir o RCL, como especificado na consulta pública de Fevereiro de 2010 || 2 || 2 || || || || || || || || 1 Introduzir o RCL aprovado pelo Comité de Basileia, sujeitos a período de observação || 1 || 1 || || || || || || || || 2 Liquidez - Rácio de Liquidez a Longo Prazo || Manter o status quo || 3 || 3 || || || || || || || || 3 Introduzir o RLLP, como especificado na consulta pública de Fevereiro de 2010 || 2 || 2 || || || || || || || || 2 Introduzir o RLLP aprovado pelo Comité de Basileia, sujeito a período de observação || 1 || 1 || || || || || || || || 1 Elegibilidade dos instrumentos de capital e aplicação de ajustamentos regulamentares || Manter o status quo || 5 || 5 || 5 || || || 5 || || 5 || 5 || 5 Alterar apenas os critérios de elegibilidade, como especificado na consulta pública de Fevereiro de 2010 || 4 || 4 || 4 || || || 4 || || 4 || 4 || 4 Alterar os critérios de elegibilidade e os ajustamentos de regulamentação, como especificado na consulta pública de Fevereiro de 2010 || 1-3 || 1-3 || 1-3 || || || 2-3 || || 1 || 1-3 || 3 Alterar os critérios de elegibilidade e os ajustamentos de regulamentação com base na abordagem de Basileia || 1-3 || 1-3 || 1-3 || || || 2-3 || || 2-3 || 1-3 || 2 Alterar os critérios de elegibilidade e os ajustamentos de regulamentação com base na abordagem de Basileia, com algumas adaptações às especificidades da UE || 1-3 || 1-3 || 1-3 || || || 1 || || 2-3 || 1-3 || 1 Risco de crédito de contraparte (CCR) || Manter o status quo || 3 || 3 || || || || || || 3 || 3 || 3 Reforçar o requisito de CCR || 2 || 2 || || || || || || 2 || 2 || 2 Reforçar o requisito de CCR e diferenciar o tratamento das posições em risco às contrapartes centrais || 1 || 1 || || || || || || 1 || 1 || 1 Rácio de alavancagem: || Manter o status quo || 3 || 3 || || || || || || || 3 || 3 Introduzir um rácio de alavancagem, como especificado na consulta pública de Fevereiro de 2010 || 2 || 2 || || || || || || || 2 || 2 Realizar um acompanhamento abrangente do rácio de alavancagem || 1 || 1 || || || || || || || 1 || 1 Amortecedores de capital || Manter o status quo || 4 || 4 || || || || || || || 4 || 4 Amortecedor de capital de conservação || 1-2 || 1-3 || || || || || || || 3 || 2-3 Amortecedor de capital contracíclico || 3 || 1-3 || || || || || || || 1-2 || 2-3 Amortecedor de capital dual || 1-2 || 1-3 || || || || || || || 1-2 || 1 Conjunto único de regras || Manter o status quo || || || 4 || 4 || 4 || 4 || 4 || || || 4 Harmonização mínima || || || 3 || 3 || 1-3 || 3 || 3 || || || 1-3 Harmonização máxima || || || 1-2 || 1 || 1-3 || 1 || 1 || || || 1-3 Harmonização máxima com algumas excepções || || || 1-2 || 2 || 1-3 || 2 || 2 || || || 1-3 Escolha do instrumento jurídico || Emendar o DRFP || || || 2 || 2 || 2 || || 2 || || || 2 Limitar o âmbito do DRFP e propor um regulamento || || || 1 || 1 || 1 || || 1 || || || 1 Escala de classificação de opções: 1 = mais eficaz / eficiente, 5 = menos eficiente / eficaz 2.2.1 Consideração de cada medida política Gestão do risco de liquidez (Parte 6): Para reforçar a resiliência de curto prazo do perfil de risco de liquidez das instituições financeiras, prevê-se introduzir um Rácio de Cobertura de Liquidez (RCL) em 2015, após um período de observação e reapreciação. O RCL requer que as instituições compensem as reduções de liquidez em termos líquidos, num período de 30 dias, com um amortecedor de activos líquidos «elevada qualidade». As reduções cobertas (o denominador) reflectem choques específicos à instituição e sistémicos, com base em circunstâncias reais experimentadas durante a crise financeira internacional. As disposições da lista de activos líquidos de elevada qualidade (o numerador) destinados a cobrir essas reduções devem assegurar que os activos têm elevada qualidade de crédito e liquidez. Com base na definição de RCL incluída em Basileia III, espera-se que o cumprimento deste requisito na UE produza benefícios líquidos anuais entre 0,1 % e 0,5 % do PIB, em decorrência de uma redução na frequência esperada de crises sistémicas. Para tratar os problemas de financiamento decorrentes do desfasamento entre maturidades de activos e passivos, a Comissão ponderará a possibilidade de propor um Rácio de Liquidez a Longo Prazo (RLLP) em 2018, após um período de observação e reapreciação. O RLLP exige que as instituições mantenham uma estrutura de financiamento sólida, num período de um ano, num cenário de crise prolongada específico de cada instituição, como seja uma redução significativa da respectiva rentabilidade ou da respectiva solvência. Para este efeito, os activos actualmente financiados e quaisquer obrigações contingentes de financiamento têm de ser compensadas em certa medida por fontes de financiamento estáveis. Definições de capital (Parte 2): A proposta baseia-se nas alterações à DFP2 que visam reforçar os critérios de elegibilidade dos instrumentos de capital. Além disso, introduz uma harmonização significativa no que se refere aos ajustamentos destinados a contabilizar os fundos próprios, a fim de determinar o nível de capital regulamentar que é prudente reconhecer para fins regulamentares. Esta nova definição harmonizada aumenta significativamente o capital regulamentar a ser detido pelas instituições. As novas exigências de capital regulamentar em continuidade de exploração – fundos próprios Tier 1 e fundos próprios de base (Tier 1) – serão implementadas gradualmente entre 2013 e 2015. Os novos ajustamentos prudenciais são também introduzidos gradualmente: 20 % ao ano a partir de 2014, atingindo 100 % em 2018. Também se aplicam disposições de consideração de direitos adquiridos («grandfathering») a determinados instrumentos de capital, durante 10 anos, a título de contribuição para uma transição harmoniosa para as novas regras. Risco de crédito de contraparte (Parte 3, Título II, Capítulo 6): Os requisitos de gestão e capitalização do risco de crédito de contraparte são reforçados. As instituições são sujeitas a um requisito adicional de fundos próprios para cobertura de perdas associadas à deterioração da qualidade creditícia de uma contraparte. A medida promove boas práticas de gestão deste risco e reconhece a respectiva cobertura, o que permite às instituições atenuar o impacto do referido requisito adicional. São aumentados, em comparação com o que ocorre no sector empresarial não financeiro, os ponderadores de risco de posições sobre instituições financeiras. Espera-se que esta alteração incentive a diversificação do risco de crédito de contraparte entre as instituições de menor dimensão e, em geral, contribua para uma menor interligação entre instituições de grande dimensão ou importantes do ponto de vista sistémico. A proposta também deverá aumentar os incentivos à compensação de instrumentos derivados do mercado de balcão através de contrapartes centrais. Estas propostas deverão afectar principalmente as maiores instituições da UE, pois o risco de crédito de contraparte é relevante apenas para bancos com actividades significativas em derivados do mercado de balcão e actividades de financiamento através de valores mobiliários. Rácio de alavancagem: (Parte 7): A fim de limitar uma acumulação excessiva de alavancagem nos balanços das instituições de crédito e das empresas de investimento e, assim, contribuir para a contenção da ciclicidade dos empréstimos, a Comissão propõe igualmente a introdução de um rácio de alavancagem não baseado no risco. Tal como acordado no CBCB, será introduzido como um instrumento de supervisão das instituições. Os efeitos do rácio serão objecto de acompanhamento com vista à sua migração, em 2018, para uma medida obrigatória (pilar 1), com base na reapreciação e na calibração que se revelem apropriadas, em conformidade com diversos acordos internacionais. Conjunto único de regras (Regulamento na íntegra): A proposta harmoniza abordagens de supervisão nacionais divergentes através da eliminação quase total de opções e prerrogativas. São isentadas algumas áreas específicas claramente definidas, nas quais as divergências decorrem de considerações de avaliação de risco, de especificidades de mercado ou de produtos e dos quadros legislativos dos Estados-Membros, o que permite aos Estados-Membros adoptarem regras mais estritas. 2.2.2 Instrumento de política A presente proposta separa efectivamente os requisitos prudenciais das outras duas áreas das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, ou seja, autorização e supervisão corrente, as quais continuam a ser tratadas na forma de uma Directiva com a qual a presente proposta constitui um conjunto. O facto reflecte diferenças de objecto, natureza e destinatários. 2.2.3 Impacto acumulado do pacote Em complemento à sua própria avaliação de impacto de Basileia III, a Comissão analisou uma série de estudos elaborados pelos sectores público e privado. Os principais resultados podem resumir-se do seguinte modo: Estima-se que, juntamente com a DRFP III, a presente proposta aumente os activos ponderados pelo risco das instituições de crédito de grande dimensão em 24,5 % e, no caso das instituições de crédito de pequena dimensão, em apenas 4,1 %. Estima-se que a necessidade de obtenção de novos fundos próprios devido ao novo requisito e ao amortecedor de conservação seja de 84 mil milhões de euros em 2015 e de 460 mil milhões em 2019. Os benefícios económicos líquidos de longo prazo são evidentes, traduzindo-se num aumento anual do PIB da UE entre 0,3 % e 2 %. Tais benefícios resultam de uma redução na frequência esperada e da probabilidade de futuras crises sistémicas. Estima-se que a proposta reduziria a probabilidade de uma crise bancária sistémica em sete Estados-Membros entre 29 % e 89 %, na hipótese de as instituições de crédito se recapitalizarem a ponto de alcançarem um rácio de capital total de pelo menos 10,5 %. Além disso, um nível de capital mais elevado, nomeadamente através do amortecedor de capital contracíclico e dos requisitos de liquidez, deve também reduzir a amplitude dos ciclos económicos normais. A possibilidade é particularmente relevante para as pequenas e médias empresas, as quais são relativamente mais dependentes do financiamento prestado pelas instituições de crédito ao longo do ciclo económico do que as grandes empresas. 2.2.4 Sobrecarga administrativa As instituições com actividade transfronteiras mais intensa serão as maiores beneficiárias da harmonização das actuais disposições nacionais, pois espera-se que a consequente redução de encargos administrativos reduza os seus ónus de cumprimento relacionados com as medidas de Basileia III. 3. Acompanhamento e avaliação As alterações propostas estão ligadas às Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, anteriores ao presente Regulamento. Isto significa que os elementos da Directiva anterior e os novos elementos introduzidos pelo presente Regulamento serão acompanhados de perto. O acompanhamento do rácio de alavancagem e as novas medidas de liquidez são sujeitos a fiscalização especial, com base em dados estatísticos recolhidos nos termos da presente proposta. O acompanhamento e a avaliação têm lugar a nível da UE (ABE/BCE – Banco Central Europeu) e a nível internacional (CBSB). 4. Elementos jurídicos da proposta 4.1 Base jurídica O artigo 114.º, n.º 1 do TFUE prevê uma base jurídica para um regulamento que cria disposições uniformes visando garantir o funcionamento do mercado interno. Considerando que a proposta de Directiva [inserido pelo OP] regula o acesso à actividade das empresas e se baseia no artigo 53.º TFUE, a necessidade de separar estas regras das regras sobre como essas actividades são realizadas justifica o recurso a uma nova base jurídica para estas últimas. Os requisitos prudenciais estabelecem critérios de avaliação do risco associado a determinadas actividades bancárias e dos fundos necessários para contrabalançar esses riscos. Como tal, não regulam o acesso a actividades de aceitação de depósitos, mas regulam a forma segundo a qual tais actividades são realizadas, a fim de assegurar a protecção dos depositantes e a estabilidade financeira. O Regulamento proposto simplifica os requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito e empresas de investimento, actualmente estabelecidos em duas Directivas (2006/48/CE e 2006/49/CE), num único instrumento jurídico, o que simplifica consideravelmente o quadro jurídico aplicável. Como foi salientado acima (secções 1.1.1 e 2.2.1), as disposições actuais incluem um número significativo de opções e prerrogativas e permitem aos Estados-Membros a impor regras mais rigorosas do que as das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE. Tal resulta num elevado nível de divergência que não só pode ser problemática em termos de estabilidade financeira, tal como referido na Secção 1.1.1, acima, mas também dificulta a prestação de serviços transfronteiras e o estabelecimento noutros Estados-Membros, pois os estabelecimentos têm de analisar minuciosamente uma legislação diferente relativamente a cada novo Estado-Membro onde pretendem exercer. A situação cria condições de concorrência desiguais, constituindo um obstáculo ao mercado interno e uma fonte de incerteza jurídica. Visto que as codificações e reformulações anteriores não conduziram a uma redução da divergência, é necessário adoptar um regulamento para instaurar regras uniformes em todos os Estados-Membros, com o objectivo de assegurar o bom funcionamento do mercado interno. Atribuir aos requisitos prudenciais a forma de regulamento garante que esses requisitos são directamente aplicáveis às instituições. A opção assegura a igualdade de condições concorrenciais ao evitar a existência de requisitos nacionais divergentes em resultado da transposição de uma directiva. Segundo o Regulamento proposto, as instituições seguirão as mesmas regras em todos os mercados da UE, o que também aumentará a confiança na estabilidade das instituições na UE. Um regulamento também permite à UE implementar eventuais alterações futuras mais rapidamente, pois as emendas podem ser aplicadas quase imediatamente após aprovação. Isso permitirá à UE cumprir os prazos acordados internacionalmente em matéria de implementação e acompanhar aspectos significativos da evolução do mercado. 4.2 Subsidiariedade Em conformidade com os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade consagrados no artigo 5.º TFUE, os objectivos da acção prevista não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e podem, portanto, ser mais facilmente realizados pela UE. As suas disposições não excedem o necessário para atingir os objectivos pretendidos. Só uma acção a nível da UE garante que as instituições e as empresas de investimento que operam em mais de um Estado-Membro são sujeitas aos mesmos requisitos prudenciais e assegura, por conseguinte, a igualdade de condições, reduzindo a complexidade da regulamentação, evitando custos de conformidade injustificados para as actividades com carácter transfronteiras, promovendo uma maior integração no mercado interno e contribuindo para a eliminação de oportunidades de arbitragem regulatória. Uma acção ao nível da UE também garante um elevado nível de estabilidade financeira na UE, o que é corroborado pelo facto de os requisitos prudenciais estabelecidos na proposta terem sido estabelecidos na legislação da UE há mais de 20 anos. O artigo 288.º do TFUE permite escolher entre diferentes instrumentos jurídicos. Um regulamento está, pois, sujeito ao princípio da subsidiariedade da mesma forma que outros instrumentos jurídicos. A subsidiariedade deve ser equilibrada com outros princípios dos Tratados, como sejam as liberdades fundamentais. As Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE são formalmente dirigidas aos Estados-Membros, mas acabam por ter como destinatárias as empresas. Um regulamento cria maior igualdade de condições concorrenciais, uma vez que é directamente aplicável e não há necessidade de avaliar a legislação de Estados-membros antes de iniciar uma actividade empresarial, pois as regras são exactamente as mesmas, o que constitui um menor ónus para as instituições. A adopção de um regulamento permite também evitar atrasos na transposição das directivas. 4.3 Papel da ABE e conformidade com os artigos 290.º e 291.º TFUE Em mais de 50 disposições da presente proposta solicita-se à ABE que proponha normas técnicas regulamentares e de execução à Comissão, a fim de especificar os critérios estabelecidos em algumas das disposições do presente Regulamento e garantir a sua aplicação coerente. A Comissão tem a faculdade de os aprovar como actos delegados e de execução. Em 23 de Setembro de 2009, a Comissão adoptou propostas de regulamento que estabelecem a ABE, a AESPCR (Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões de Reforma) e a AEVMM (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados)[6]. Neste contexto, a Comissão gostaria de recordar as suas declarações relativas aos artigos 290.º e 291.º TFUE, anexas aos Regulamentos que instituem as Autoridades Europeias de Supervisão, nos termos das quais: «No que diz respeito ao processo de adopção de normas regulamentares, a Comissão salienta o carácter único do sector dos serviços financeiros, tal como decorre da estrutura Lamfalussy e é explicitamente reconhecido na Declaração 39 anexa ao TFUE. A Comissão tem, todavia, sérias dúvidas sobre se as restrições ao seu papel, aquando da adopção de actos delegados e medidas de execução, são observam o disposto nos artigos 290.º e 291.º TFUE. 4.4 Interacção e coerência entre os elementos do conjunto O presente Regulamento constitui um conjunto com a proposta de Directiva [inserido pelo OP]. Este conjunto substitui as Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE. Tal significa que a Directiva e o Regulamento tratam, cada um deles, com instituições de crédito e empresas de investimento. Presentemente, estas últimas são meramente «anexadas» à Directiva 2006/48/CE pela Directiva 2006/49/CE. Uma grande parte desta apenas contém referências à Directiva 2006/48/CE. A junção das disposições aplicáveis a ambos os tipos de actividade empresarial no conjunto melhora, pois a aumenta legibilidade das disposições que as regulam. Além disso, os anexos extensivos das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE são integrados no dispositivo, simplificando ainda mais a sua aplicação. A legislação prudencial directamente aplicável às instituições é estabelecida na proposta de Regulamento. Na proposta de Directiva permanecem disposições relativas à autorização das instituições de crédito e ao exercício da liberdade de estabelecimento e da livre circulação de serviços. Tal não diz respeito às empresas de investimento, pois os direitos e obrigações correspondentes são regulados pela Directiva 2004/39/CE («MIFID»). Os princípios gerais de supervisão das instituições, que são dirigidos aos Estados-Membros e requerem a transposição e o exercício de poder discricionário, também permanecem na Directiva, abrangendo em especial a troca de informações, a distribuição de tarefas entre as autoridades de supervisão do país de origem e do país de acolhimento e o exercício de poderes sancionatórios (que são introduzidos pela primeira vez). A Directiva continua a incluir as disposições que regulam a supervisão prudencial das instituições por parte das autoridades competentes dos Estados-Membros. Estas disposições complementam os requisitos prudenciais gerais estabelecidos no Regulamento das instituições por mecanismos individuais que são decididos pelas autoridades competentes em resultado da sua supervisão permanente de cada instituição de crédito e cada empresa de investimento. O âmbito de tais mecanismos de supervisão é definido na Directiva, pois as autoridades competentes devem poder exercer juízos de valor a respeito das medidas que devam ser impostas. Tal inclui os processos internos de cada instituição, nomeadamente em matéria de gestão de riscos, bem como os requisitos de governo das sociedades, que são introduzidos pela primeira vez. 5. Explicação pormenorizada da proposta e comparação com Basileia III Para garantir uma aplicação equilibrada de Basileia III às instituições da UE, a Comissão teve de efectuar várias escolhas regulamentares, as quais são explicadas neste capítulo. 5.1 Harmonização máxima (Regulamento na íntegra) É necessária uma harmonização máxima para realizar um verdadeiro corpus regulamentar único. A existência de exigências mais estritas inadequadas e descoordenadas a nível dos Estados-Membros pode resultar na transferência das posições em risco e riscos subjacentes para o sector bancário «sombra», ou de um Estado-Membro da UE para outro. Além disso, as avaliações de impacto realizadas pelo Comité de Basileia e pela Comissão Europeia baseiam-se nos rácios de capital específicos adoptados. O impacto potencial em termos de custos e crescimento no caso de requisitos mínimos de fundos próprios mais elevados num ou mais Estados-Membros, potencialmente ampliado através de um mecanismo «corrida para o topo» na EU, é incerto. Se existir necessidade de requisitos prudenciais mais rigorosos a nível da UE, deve haver formas de alterar temporariamente o corpus regulamentar único em função dessa necessidade. A Comissão poderá adoptar um acto delegado que aumenta durante um período limitado o nível de requisitos de fundos próprios e os ponderadores de risco de determinadas posições em risco, assim como impor requisitos prudenciais mais rigorosos para todas as posições em risco ou para posições em risco sobre um ou mais sectores, regiões ou Estados-Membros, relativamente aos quais exista esta necessidade de tratar alterações na intensidade de riscos microprudenciais e macroprudenciais que decorram de evoluções no mercado ocorridas após a entrada em vigor do presente Regulamento, nomeadamente com base em Recomendação ou parecer da CERS. A presente proposta e a proposta que acompanha a Directiva incluem já três possibilidades de tratamento de questões macroprudenciais a nível nacional por parte das autoridades competentes: – No caso de empréstimos garantidos por bens imóveis, os Estados-Membros podem ajustar os requisitos mínimos de fundos próprios; – Os Estados-Membros podem impor requisitos mínimos de fundos próprios adicionais a cada instituição ou grupos de instituições sempre que isso é justificado por circunstâncias específicas no âmbito do denominado «Pilar 2»; – Os Estados-Membros definem o nível do amortecedor de capital anticíclico, reflectindo os riscos macroeconómicos específicos num determinado Estado-Membro. Tal modifica efectivamente os requisitos mínimos de fundos próprios de forma significativa. Os Estados-Membros são ainda autorizados a antecipar algumas das novas regras mais rigorosas baseadas em Basileia III durante o período transitório, ou seja, podem implementá-las mais rapidamente do que segundo o cronograma estabelecido no âmbito de Basileia III. 5.2 Definições de capital (Parte II, Título I) 5.2.1 Deduções de participações significativas em entidades seguradoras e conglomerados financeiros Basileia III exige que os bancos com actividade internacional deduzam dos seus fundos próprios investimentos significativos em empresas de seguros não consolidadas. O objectivo é garantir que um banco não contabiliza nos fundos próprios o capital também utilizado por uma seguradora subsidiária. No caso de grupos que incluem negócios bancários ou de investimentos significativos e negócios seguradores significativos, a Directiva 2002/87/CE, relativa aos conglomerados financeiros, prevê regras específicas para tratar para tal «dupla contagem» do capital. A presente proposta reforça estas regras. A Directiva 2002/87/CE baseia-se em princípios acordados internacionalmente para tratar o risco em todos os sectores económicos. A presente proposta reforça a forma de aplicação destas regras sobre os conglomerados financeiros aos bancos e empresas de investimento, garantindo a robustez e a consistência da respectiva aplicação. Quaisquer outras alterações que possam revelar necessárias serão consideradas na reapreciação da Directiva 2002/87/CE, prevista para 2012. 5.2.2 Fundos próprios de qualidade máxima – critérios, eliminação gradual e direitos adquiridos No âmbito de Basileia III, os instrumentos dos fundos próprios de qualidade máxima dos bancos com actividade internacional que são sociedades anónimas apenas podem incluir «acções ordinárias» que satisfazem critérios rigorosos. A presente proposta implementa esses critérios rigorosos. Não restringe a acções ordinárias a forma jurídica do elemento de capital de qualidade máxima emitido por instituições estruturadas como sociedades anónimas. A definição de acção ordinária varia de acordo com a legislação nacional das sociedades. Os critérios rigorosos estabelecidos na presente proposta garantem que apenas os instrumentos de qualidade máxima são reconhecidos como capital regulamentar de qualidade máxima. De acordo com estes critérios, apenas os instrumentos com o nível de qualidade das acções ordinárias podem ser elegíveis para este tratamento. A fim de garantir a total transparência dos instrumentos reconhecidos, a proposta requer que a ABE compile, actualize e publique uma lista dos tipos de instrumentos reconhecidos. Basileia III prevê uma fase de transição de dez anos para determinados instrumentos emitidos por sociedades que não sejam sociedades anónimas e que não observam as novas regras. Em conformidade com as alterações efectuadas aos fundos próprios pela Directiva 2009/111/CE, e com a necessidade de garantir um tratamento consistente das diferentes formas jurídicas da empresa, a presente proposta (Parte 10, Título 1, Capítulo 2) permite que tais direitos adquiridos se apliquem também aos instrumentos de qualidade mais elevada emitidos por sociedades anónimas que não constituam acções ordinárias, bem com às contas de prémios de emissão. Basileia III permite que os instrumentos que não satisfazem as novas regras e que foram emitidos anteriormente a 12 de Setembro de 2010 sejam eliminados gradualmente do capital regulamentar, a fim de garantir uma transição harmoniosa para as novas regras. O processo é conhecido como a «data limite» do regime transitório. Todos os instrumentos que não satisfazem as novas regras e forem emitidos após a data limite são totalmente excluídos do capital regulamentar a partir de 2013. A presente proposta define a data limite como a data da adopção da proposta pela Comissão. O procedimento é necessário para evitar a aplicação dos requisitos da proposta retroactivamente, o que não seria juridicamente viável. 5.2.3 Sociedades mútuas, bancos cooperativos e instituições semelhantes Basileia III assegura que as novas regras podem ser aplicadas aos instrumentos de capital de qualidade máxima das sociedades não anónimas – por exemplo, sociedades mútuas, bancos cooperativos e outras instituições semelhantes. A presente proposta especifica mais detalhadamente a aplicação da definição de capital de Basileia III aos instrumentos de capital de qualidade máxima emitidos por sociedades não anónimas. 5.2.4 Participação minoritária e determinados instrumentos de capital emitidos por subsidiárias Uma participação minoritária consiste no capital de determinadas subsidiárias detido por um accionista minoritário externo ao grupo. Basileia III reconhece a participação minoritária – e certos tipos de capital regulamentar emitido por subsidiárias – apenas na medida em que essas subsidiárias sejam instituições (ou estejam sujeitas às mesmas regras) e o capital seja utilizado para atender aos requisitos mínimos de fundos próprios e ao novo Amortecedor de Capital, uma nova «almofada» de capital que impõe novas restrições ao pagamento de dividendos e determinadas cupões e prémios. O outro novo amortecedor de capital – o amortecedor contracíclico – é um importante instrumento macroprudencial que pode ser imposto pelas autoridades de supervisão para moderar ou estimular os empréstimos em diferentes fases do ciclo de crédito. A presente proposta estabelece processos robustos a nível da UE em matéria de coordenação da utilização do amortecedor anticíclico por parte dos Estados-Membros. A abordagem definida na presente proposta, no que respeita aos interesses minoritários e determinados outros tipos de capital emitidos por subsidiárias, tem em conta o amortecedor anticíclico quando este é usado. Ao fazê-lo, reconhece a importância do amortecedor e do capital utilizado para atender ao mesmo, eliminando um desincentivo potencial quanto à imposição do amortecedor. 5.2.5 Dedução de determinados activos por impostos diferidos (AID) Um AID é um activo do balanço que pode ser utilizado para reduzir despesas fiscais de um período subsequente. Basileia III especifica que determinados AID não exigem dedução ao capital. A presente proposta esclarece que tais AID incluem aqueles que se convertem automaticamente num crédito sobre o Estado numa situação em que uma empresa sofre uma perda não têm de ser deduzidos se a capacidade de a empresa absorver as perdas, quando for caso disso, tiver sido assegurada. 5.3 Tratamento de posições em risco específicas (Parte 3, Título II, Capítulo 2) 5.3.1 Tratamento de posições em risco sobre PME De acordo com a actual legislação comunitária, os bancos podem beneficiar de ponderadores de risco preferenciais aplicados às posições em risco sobre PME. Este tratamento preferencial continua a existir no âmbito de Basileia III, bem como no projecto de proposta. A imposição de mais requisitos mínimos de fundos próprios sobre posições em risco sobre PME exigiria, em primeiro lugar, um reexame do quadro internacional de Basileia. Esta questão está sujeita a uma cláusula de revisão na proposta. É fundamental que os ponderadores de risco de crédito relativamente das PME sejam cuidadosamente avaliados. Por esta razão, a ABE é chamada a analisar e relatar, até 1 de Setembro de 2012, a situação corrente dos ponderadores de risco, verificando as possibilidades de uma redução tendo em conta um cenário de redução de um terço em relação à situação actual. Neste contexto, a Comissão tenciona apresentar um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre esta análise e apresentar propostas legislativas no que se refere à reapreciação dos ponderadores de risco relativos às PME, conforme o caso. Além disso, a Comissão, em consulta com a ABE, elaborará, nos 24 meses após a entrada em vigor do presente Regulamento, um relatório sobre a concessão crédito às pequenas e médias empresas e a pessoas singulares, que apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho, acompanhado das propostas que se revelem adequadas. 5.3.2 Tratamento de posições em risco decorrentes de actividades de financiamento do comércio Espera-se que o CBSB forme a sua opinião quanto ao estabelecimento de requisitos mínimos de fundos próprios mais vantajosos para o financiamento do comércio apenas no final de 2011. Consequentemente, tal não se reflecte na presente proposta, mas foi prevista uma cláusula de revisão sobre o tratamento destas posições em risco. 5.4 Risco de crédito de contraparte (Parte Três, Título II, Capítulo 6) Em Basileia III os bancos são obrigados a deter capital adicional contra o risco de a qualidade de crédito da contraparte se possa deteriorar. A presente proposta introduz este novo requisito de capital. No entanto, Basileia III reconhece apenas de forma muito limitada as perdas que um banco amortiza contabilisticamente, à partida, com impacto imediato na conta de resultados (ajustamentos de avaliação de crédito incorridos). Com base nas reacções a uma consulta efectuada pela Comissão em Fevereiro/Março de 2011 sobre esta questão, e com o apoio de uma grande maioria dos Estados-Membros, a presente proposta permite aos bancos que utilizam a abordagem avançada de risco de crédito um maior, embora prudente, reconhecimento dessas perdas e reflecte, pois, melhor a prática comum de provisionamento para perdas futuras exercida por muitos bancos da UE. 5.5 Liquidez (Parte 6) 5.5.1 Requisito de cobertura de liquidez A Comissão está firmemente empenhada em estabelecer um requisito de cobertura de liquidez harmonizado até 2015. Ao mesmo tempo, as incertezas sobre as possíveis consequências não intencionais e o período de observação de Basileia III devem ser consideradas muito seriamente. Os seguintes elementos asseguram a introdução de um requisito obrigatório apenas após uma análise adequada: – Um requisito geral, aplicável a partir de 2013, que obriga os bancos a manter a cobertura de liquidez adequada, a título de primeira medida; – Uma obrigação de notificar as autoridades nacionais sobre os elementos necessários para verificar se mantém uma cobertura de liquidez adequada com base em modelos uniformes de relatórios elaborados pela Autoridade Bancária Europeia, a fim de testar os critérios de Basileia III; – Poder da Comissão para especificar mais aprofundadamente o Requisito de Cobertura de Liquidez de acordo com as conclusões do período de observação e a evolução a nível internacional. Evitar o longo processo legislativo ordinário (através de co-decisão) permite tirar partido máximo do período de observação e possibilita o adiamento da calibração para o final deste período de observação. O requisito de cobertura de liquidez relativo a grupos de instituições de crédito, empresas de investimento ou ambos, será em princípio aplicável ao nível de cada instituição de crédito ou empresa de investimento. Em contraste com as sucursais, que não têm personalidade jurídica, as instituições de crédito ou as empresas de investimento estão elas próprias sujeitas a obrigações de pagamento que podem originar reduções de liquidez em circunstâncias de tensão. Não se pode dar por garantido que as instituições de crédito ou as empresas de investimento venham a receber apoio de liquidez de outras instituições de crédito ou empresas de investimento pertencentes ao mesmo grupo se enfrentarem dificuldades para cumprir suas obrigações de pagamento. No entanto, em sujeição a condições rigorosas, as autoridades competentes poderão isentar da aplicação do requisito instituições de crédito ou empresas de investimento, a nível individual, e sujeitar essas instituições de crédito ou empresas de investimento a um requisito consolidado. As referidas condições rigorosas constam do artigo 7.º, n.º 1, e asseguram, inter alia, que as instituições de crédito ou as empresas de investimento se comprometem, de uma forma juridicamente vinculativa, a apoiarem-se mutuamente e têm a capacidade efectiva para o fazer. No caso de um grupo composto por instituições de crédito ou empresas de investimento de vários Estados-Membros, para que a isenção relativa aos requisitos individuais seja disponibilizada todas as autoridades competentes de cada uma das instituições de crédito ou empresas de investimento devem acordar conjuntamente que as condições necessárias à isenção estão satisfeitas. Em tais situações transfronteiras vigoram, além das condições do artigo 7.º, n.º 1, outras condições, a que se refere o artigo 7.º, n.º 2. Essas condições adicionais requerem que todas e cada uma das autoridades competentes estejam satisfeitas com a gestão da liquidez do grupo e com o volume de liquidez de cada instituição de crédito ou empresa de investimento do grupo. Em caso de desacordo, cada autoridade competente responsável por cada instituição de crédito individual ou empresa de investimento decide de forma autónoma quanto à aplicação da isenção. Adicionalmente, a ABE pode mediar um eventual desacordo entre as autoridades competentes. O resultado da mediação é, contudo, apenas vinculativo no que se refere às condições dispostas no artigo 7.º, n.º 1. Cada autoridade competente tem a última palavra relativamente às condições do artigo 7.º, n.º 2, ou seja, sobre a adequação da gestão de liquidez do grupo e sobre a adequação de liquidez de cada instituição de crédito ou empresa de investimento. 5.5.2 Requisito de liquidez a longo prazo A Comissão está firmemente empenhada em alcançar um padrão mínimo em matéria de requisito de liquidez a longo prazo até 1 de Janeiro de 2018. Visto que Basileia III estabelece um período de observação até 2018 a este respeito, haverá tempo suficiente para preparar um requisito de liquidez a longo prazo sob a forma de uma proposta de co-decisão a ser acordada entre o Parlamento e o Conselho antes do final do período de observação. 5.6 Alavancagem (Parte 7) O Rácio de Alavancagem é um instrumento de regulação da UE. Em conformidade com Basileia III, a Comissão não propõe um Rácio de Alavancagem como um instrumento obrigatório nesta fase, mas inicialmente como um recurso adicional que pode ser aplicado a cada banco a critério das autoridades de supervisão, com vista à migração para uma medida obrigatória (pilar um) em 2018, com base num reexame e numa calibração adequadas. As obrigações de relatar permitem um reexame e uma decisão informada sobre a sua introdução como um requisito obrigatório em 2018. Em conformidade com Basileia III, propõe-se que as instituições publiquem os seus rácios de alavancagem a partir de 2015. 5.7 Limite de Basileia I (Parte 13) Relativamente a actividades empresariais mais arriscadas, Basileia II exige que seja detido mais capital do que no âmbito de Basileia I. Relativamente a actividades empresariais menos arriscadas, Basileia II exige que seja detido menos capital do que No âmbito de Basileia I. Isto deve-se ao facto de Basileia II ter sido concebido para ser mais sensível ao risco do que Basileia I. Para evitar que os bancos sejam objecto de requisitos mínimos de fundos próprios inadequadamente reduzidos, Basileia II não permite capital menor que 80 % do capital que seria exigido no âmbito de Basileia I. Este requisito expirou no final de 2009, mas a Directiva 2010/76/CE restabeleceu-o até o final de 2011. Com base na extensão deste requisito por parte do CBSB em Julho de 2009, o projecto de proposta reintroduz o requisito até 2015. As autoridades competentes podem, depois de terem consultado a ABE, isentar uma instituição da observância deste limite baseado em Basileia I, desde que todas as exigências sejam respeitadas no caso de utilização das abordagens avançadas relativamente ao risco de crédito e ao risco operacional. 6. Incidência orçamental A ABE desempenhará um papel importante na concretização dos objectivos do presente regulamento, pois as propostas solicitam-lhe que elabore mais de 50 normas técnicas obrigatórias (NTO) sobre várias questões políticas. A NTO – que viria a ser adoptada pela Comissão – é fundamental para garantir que as disposições de natureza altamente técnica são implementadas uniformemente em toda a UE e que as políticas propostas funcionam como previsto. Para realizar este volume de trabalho significativo, a ABE necessita de mais recursos do que aqueles já previstos no contexto da sua criação, ao abrigo do Regulamento (UE) 1093/2010. A ficha financeira legislativa em anexo contém mais detalhes sobre esta matéria. 2011/0202 (COD) Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo a requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento (Texto relevante para efeitos do EEE) O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o seu artigo 114.º, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projecto de acto legislativo aos parlamentos nacionais, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu[7], Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, Considerando o seguinte: (1) A Declaração do G20 de 2 de Abril de 2009[8] sobre o Reforço do Sistema Financeiro apelou a iniciativas internacionalmente consistentes visando o reforço da transparência, responsabilização e regulamentação e melhorando a quantidade e a qualidade do capital no âmbito do sistema bancário, uma vez que a recuperação económica esteja assegurada. A declaração também apelou à introdução de uma medida suplementar não baseada no risco para conter o crescimento da alavancagem no sistema bancário e desenvolver um quadro de amortecedores de liquidez mais robustos. Em resposta ao mandato conferido pelo G20, em Setembro de 2009 o Comité de Governadores dos Bancos Centrais e os Chefes de Supervisão (GCS) acordou várias medidas para reforçar a regulação do sector bancário. Estas medidas foram aprovadas pelos líderes do G20 na Cimeira de Pittsburgh de 24 e 25 Setembro de 2009 e apresentadas em detalhe em Dezembro de 2009. Em Julho e Setembro de 2010 o GCS emitiu dois outros comunicados relativos à estrutura e a calibração destas novas medidas e em Dezembro de 2010 o Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) publicou as medidas finais, as quais são referidas como Basileia III. (2) O Grupo de Alto Nível sobre a Supervisão Financeira na UE, presidido por Jacques de Larosière, convidou a União Europeia a desenvolver um conjunto mais harmonizado de medidas de regulação financeira. No contexto da futura arquitectura europeia de supervisão, o Conselho Europeu de 18 e 19 de Junho de 2009 também sublinhou a necessidade de estabelecer um «Conjunto Único de Regras Europeias» aplicáveis a todas as instituições de crédito e empresas de investimento no mercado único. (3) A Directiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006[9], relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício, e a Directiva 2006/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006[10], relativa à adequação dos fundos próprios das empresas de investimento e das instituições de crédito («instituições»), foram consideravelmente emendadas em várias ocasiões. Muitas das disposições das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE são aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento. A fim de assegurar uma aplicação coerente das disposições, é desejável fundir essas disposições na nova legislação aplicável às instituições de crédito e às empresas de investimento. Por razões de clareza, as disposições dos anexos das referidas Directivas devem ser integradas no dispositivo da nova legislação. (4) Essa nova legislação deve ser composta de dois instrumentos jurídicos diferentes: uma directiva e o presente regulamento. Conjuntamente, os dois instrumentos jurídicos devem formar o quadro jurídico que regula o acesso à actividade, o quadro de supervisão e as regras prudenciais relativamente às instituições de crédito e às empresas de investimento. O presente Regulamento deve ser lido em conjunto com a directiva.. (5) A Directiva [inserido pelo OP], com base no artigo 53.º, n.º 1 TFUE, deve conter as disposições relativas ao acesso à actividade por parte das instituições de crédito e das empresas de investimento, as modalidades para a sua governação e o seu quadro de supervisão, como sejam as disposições que regulam a autorização da actividade empresarial, a aquisição de participações qualificadas, o exercício da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, os poderes das autoridades de supervisão dos Estados-Membros de origem e de acolhimento a este respeito e as disposições que regulam o capital inicial e a supervisão das instituições de crédito e das empresas de investimento. O presente Regulamento deve, pois, ser lido em conjunto com a referida Directiva. Conjuntamente, os dois instrumentos jurídicos devem formar o quadro jurídico que rege o acesso à actividade, o quadro de supervisão e as regras prudenciais destinadas às instituições de crédito e às empresas de investimento. (6) O presente Regulamento deverá incluir os requisitos prudenciais, relativos às instituições de crédito e às empresas de investimento, que estão estritamente relacionados com o funcionamento dos mercados bancários e de serviços financeiros e que se destinam a garantir a estabilidade financeira dos operadores nesses mercados, bem como um elevado nível de protecção aos investidores e aos depositantes. Este acto jurídico directamente aplicável visa contribuir de forma determinante para o bom funcionamento do mercado interno, devendo, pois, basear-se nas disposições do artigo 114.º TFEU, interpretado de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. (7) As Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE, embora tenham harmonizado em certo grau as regras dos Estados-Membros no domínio da supervisão prudencial, contêm um número significativo de opções e prerrogativas, e os Estados-Membros ainda podem impor regras mais estritas do que as previstas nessas Directivas. Tal divergências entre as regras nacionais que são susceptíveis de obstruir as liberdades fundamentais e têm, pois, um efeito directo sobre o funcionamento. do mercado interno e causam distorções concorrenciais significativas. Em particular, tais divergências dificultam a prestação de serviços transfronteiras e o estabelecimento noutros Estados-Membros, uma vez que os operadores têm de avaliar e cumprir diferentes regras cada vez que iniciam operações noutro Estado-Membro. Além disso, as instituições de crédito e as empresas de investimento autorizadas em vários Estados-Membros estão frequentemente sujeitas a requisitos diferentes, o que origina distorções concorrenciais significativas. A evolução divergente das legislações nacionais cria eventuais e reais obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno devido a condições de actividade desiguais e a dificuldades variáveis a que estão sujeitas as instituições de crédito e as empresas de investimento que operam em diferentes sistemas jurídicos. (8) A fim de eliminar os obstáculos ainda subsistentes ao comércio e as distorções significativas da concorrência resultantes de divergências entre as legislações nacionais, e para evitar o surgimento de qualquer obstáculo adicional ao comércio e distorções significativas à concorrência, é necessário adoptar um regulamento que estabelece regras uniformes aplicáveis ​​em todos os Estados-Membros. (9) Atribuir aos requisitos prudenciais a forma de um regulamento garante que esses requisitos lhes são directamente aplicáveis. A opção assegura condições uniformes, ao evitar requisitos nacionais divergentes em resultado da transposição de uma directiva. O presente regulamento garante que as instituições seguem as mesmas regras em toda a União, o que também aumenta a confiança na estabilidade das instituições de crédito e empresas de investimento, especialmente em períodos de tensão. Um regulamento também reduz a complexidade e o ónus de cumprimento das empresas, especialmente no que respeita às instituições de crédito e às empresas de investimento que operam numa base transfronteiras, e contribui para eliminar distorções da concorrência. No que se refere à especificidade dos mercados de bens imóveis, que se caracterizam por desenvolvimentos económicos e diferenças jurisdicionais específicos dos Estados-Membros, de regiões ou de áreas locais, as autoridades competentes devem ser autorizadas a estabelecer ponderadores de risco mais elevados ou a aplicar critérios mais rigorosos, baseados no historial de incumprimento e na evolução esperada do mercado, relativamente às posições em risco garantidas por hipotecas sobre bens imóveis em áreas específicas. (10) Os Estados-Membros devem ter a faculdade de manter ou introduzir disposições nacionais em situações em que o presente Regulamento não prevê regras uniformes, desde que tais disposições nacionais não contradigam o direito da União ou não prejudiquem a sua aplicação. (11) Se os Estados-Membros adoptam orientações de carácter geral, em especial em áreas nas quais a adopção pela Comissão de projectos de normas técnicas está pendente, essas orientações não devem contradizer o direito da União, nem prejudicar a sua aplicação. (12) O presente Regulamento não impede os Estados-Membros de imporem condições equivalentes às empresas que não se enquadram no respectivo âmbito. (13) Os requisitos prudenciais gerais estabelecidos no presente Regulamento são complementados por acordos individuais decididos pelas autoridades competentes, como resultado da respectiva supervisão corrente de cada instituição de crédito e empresa de investimento. O âmbito de tais mecanismos de supervisão deve ser estabelecido numa directiva, pois as autoridades competentes devem poder decidir sobre que medidas devem ser impostas. (14) O presente Regulamento não deve afectar a capacidade de as autoridades competentes imporem requisitos adicionais no âmbito do processo de supervisão e avaliação previsto na Directiva [a inserir pelo OPOCE] que devem ser adaptados ao perfil de risco específico das instituições de crédito e empresas de investimento. (15) O Regulamento (UE) n.º 1093/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 Novembro de 2010, que criou uma Autoridade Europeia de Supervisão, criou a ABE (Autoridade Bancária Europeia)[11]. O referido regulamento visa melhorar a qualidade e consistência da supervisão nacional e reforçar a supervisão de grupos transfronteiras. (16) O Regulamento (UE) n.º 1093/2010 requer que a ABE actue no âmbito das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE. Também requer que ABE actue no âmbito das actividades das instituições de crédito e das empresas de investimento em relação a questões não directamente abrangidas por essas directivas, desde que tais acções sejam necessárias para assegurar a aplicação eficaz e coerente desses actos. O presente Regulamento deve ter em conta o papel e a função da ABE e facilitar o exercício das faculdades da ABE estabelecidas no referido Regulamento. (17) São necessários requisitos financeiros equivalentes para as instituições de crédito e as empresas de investimento que assegurem garantias semelhantes aos aforradores, bem como condições de concorrência equitativas entre grupos comparáveis de instituições de crédito e empresas de investimento. (18) Visto que as instituições de crédito e as empresas de investimento do mercado interno estão em concorrência directa, as obrigações de acompanhamento devem ser equivalentes em toda a União Europeia. (19) Quando, no decurso da supervisão, for necessário determinar o montante dos fundos próprios consolidados de um grupo de instituições de crédito e empresas de investimento, o cálculo deve ser efectuado nos termos do presente Regulamento. (20) De acordo com o presente Regulamento, os requisitos mínimos de fundos próprios aplicam-se numa base individual e consolidada, a menos que autoridades competentes deixem de aplicar a supervisão numa base individual em situações em que considerem adequado fazê-lo. As supervisões individual, consolidada e transfronteiras são instrumentos úteis no controlo das instituições de crédito e das empresas de investimento. (21) A fim de garantir a solvabilidade adequada das instituições de crédito e das empresas de investimento no âmbito de um grupo, é essencial que os requisitos mínimos de fundos próprios sejam aplicados com base na situação consolidada dessas instituições no âmbito do grupo. A fim de garantir que os fundos próprios são adequadamente distribuídos no âmbito do grupo e estão disponíveis para proteger as poupanças quando necessário, os requisitos mínimos de fundos próprios devem ser aplicados a cada instituição de crédito e empresa de investimento no âmbito de um grupo, a menos que este objectivo possa ser alcançado eficazmente de outro modo. (22) A técnica contabilística específica a ser utilizada para o cálculo dos fundos próprios e da adequação destes ao risco a que uma instituição de crédito ou empresa de investimento está exposta, bem como na avaliação da concentração de riscos, deve ter em conta as disposições do Directiva 86/635/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1986, relativa às contas anuais e às contas consolidadas dos bancos e outras instituições financeiras[12], que contém determinadas adaptações das disposições da Sétima Directiva 83/349/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1983, relativa às contas consolidadas[13] ou do Regulamento (CE) n.º 1606/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Julho de 2002, relativo à aplicação das normas internacionais de contabilidade[14], consoante o instrumento jurídico que regula a contabilidade das instituições de crédito e das empresas de investimento no direito nacional. (23) A fim de garantir uma solvência adequada, é conveniente estabelecer requisitos mínimos de fundos próprios que ponderem os activos e os elementos extrapatrimoniais em função do grau de risco. (24) Em 26 de Junho de 2004, o CSBB aprovou um acordo-quadro relativo à convergência internacional em matéria de cálculo de capital e de requisitos mínimos de fundos próprios («Basileia II»). As disposições das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE que o presente Regulamento incorporou constituem um equivalente das disposições do acordo-quadro de Basileia II. Consequentemente, ao incorporar os elementos suplementares de Basileia III o presente Regulamento constitui um equivalente às disposições dos acordos de Basileia II e III. (25) (26) É essencial ter em conta a diversidade das instituições de crédito e das empresas de investimento da União, prevendo métodos alternativos para o cálculo dos requisitos mínimos de fundos próprios relativamente ao risco de crédito que incorporem diferentes níveis de sensibilidade ao risco e que exijam diferentes graus de sofisticação. A utilização de notações externas e das próprias estimativas de cada parâmetro de risco de crédito efectuadas pelas instituições de crédito e as empresas de investimento representa uma melhoria significativa na sensibilidade ao risco e na solidez da supervisão prudencial do risco de crédito. Devem prever-se incentivos adequados para que as instituições de crédito adoptem métodos com maior sensibilidade ao risco. Ao elaborar as estimativas necessárias à aplicação das abordagens ao risco de crédito do presente Regulamento, as instituições de crédito e as empresas de investimento devem reforçar os processos de medição e gestão do risco de crédito das instituições de crédito e das empresas de investimento com vista à disponibilização de métodos para determinar as necessidades de fundos próprios dessas entidades que reflictam a sofisticação dos processos de cada uma delas. A este respeito, importa considerar que o tratamento de dados no quadro da concessão e gestão de riscos de crédito relativamente aos clientes abrange o desenvolvimento e a validação de sistemas de gestão e de cálculo do risco de crédito. Tal serve não só para satisfizer o interesse legítimo das instituições de crédito e das empresas de investimento, mas também o objectivo do presente Regulamento, que consiste em utilizar métodos mais precisos de cálculo e gestão dos riscos e também utilizá-los para fins de regulação dos fundos próprios. (26) Os requisitos mínimos de fundos próprios devem ser proporcionais ao risco que se destinam a cobrir. Em especial, deve ter-se em conta a redução dos níveis de risco decorrente da existência de um grande número de posições em risco com um valor relativamente pequeno. (27) De acordo com a decisão do CSBB, tal como foi aprovada pelo GGCS em 10 de Janeiro de 2011, todos os instrumentos dos fundos próprios adicionais, de base e complementares de uma instituição devem ser total e definitivamente cancelados ou totalmente convertidos em capitais accionistas ordinários de base no momento em que uma instituição se apresenta não viável. (28) As disposições do presente Regulamento respeitam o princípio da proporcionalidade, tendo particularmente em conta a diversidade de dimensões e escalas de operações e o âmbito de actividades das instituições de crédito e das empresas de investimento. Este princípio implica também que, no caso de carteiras a retalho, sejam reconhecidos os sistemas de notação mais simples, nomeadamente o método das notações internas (Método IRB). (29) O «carácter evolutivo» da presente directiva permite que as instituições de crédito possam escolher entre três métodos de complexidade variável. A fim de permitir especialmente que as pequenas instituições de crédito e empresas de investimento optem pela abordagem AABNI mais sensível ao risco, as disposições relevantes devem ser lidas de forma a que as classes de exposição ao risco incluam todas as posições em risco que estão directa ou indirectamente colocadas em pé de igualdade com as referidas disposições no presente Regulamento. Regra geral, as autoridades competentes não devem discriminar entre as três abordagens no que respeita ao Processo de Supervisão, ou seja, as instituições de crédito e as empresas de investimento que operam em conformidade com as disposições do Método-Padrão não devem ser supervisionados de forma mais estrita apenas por esse motivo. (30) As técnicas de redução do risco de crédito devem ser objecto de um maior reconhecimento, num quadro de regras concebidas para garantir que a solvabilidade não seja prejudicada por um reconhecimento indevido. Na medida do possível, as garantias geralmente aplicadas pelos bancos nos diferentes Estados-Membros visando a redução dos riscos de crédito devem ser reconhecidas tanto de acordo com o Método Padrão como no âmbito dos outros métodos. (31) A fim de assegurar que os riscos e as reduções de riscos decorrentes das actividades de titularização das instituições de crédito e das empresas de investimento sejam adequadamente reflectidos nos requisitos mínimos de fundos próprios das instituições de crédito e das empresas de investimento, é necessário incluir regras que prevejam um tratamento sensível ao risco e robusto em termos prudenciais no que respeita a tais actividades e investimentos. (32) O risco operacional é um risco significativo para as instituições de crédito, necessitando de cobertura através de fundos próprios. É essencial ter em conta a diversidade das instituições de crédito e das empresas de investimento na União, prevendo métodos alternativos para o cálculo dos requisitos de risco operacional que incorporem diferentes níveis de sensibilidade ao risco e que requeiram diferentes graus de sofisticação. Devem prever-se incentivos adequados para que as instituições de crédito adoptem métodos com maior sensibilidade ao risco. Tendo em vista os instrumentos mais modernos de avaliação e gestão do risco operacional, as regras devem ser objecto de uma análise e actualização permanentes, incluindo, se necessário, no que se refere aos requisitos relativos aos diferentes tipos de actividades e ao reconhecimento das técnicas de redução do risco. Neste contexto, deve garantir-se especialmente que os seguros sejam tidos em conta nos métodos simples de cálculo dos requisitos mínimos de fundos próprios relativamente ao risco operacional. (33) O acompanhamento e o controlo das posições em risco de uma instituição de crédito devem ser parte integrante da sua supervisão. Assim, uma excessiva concentração de riscos em relação a um único cliente ou grupo de clientes interligados poderá resultar em perdas inaceitáveis. Uma situação dessas poderá revelar-se prejudicial à solvabilidade de uma instituição de crédito. (34) Ao determinar a existência de um grupo de clientes interligados e, assim, de posições que constituem um único risco, é também importante levar em conta os riscos decorrentes de uma fonte comum de fundos significativos disponibilizada pela própria instituição de crédito ou empresa de investimento, pelo respectivo grupo financeiro ou pelas suas partes ligadas. (35) Embora seja desejável basear o cálculo do valor da posição em risco no disposto para os efeitos dos requisitos mínimos de fundos próprios, é conveniente adoptar regras para o acompanhamento de grandes riscos sem aplicar ponderadores de risco ou graus de risco. Aliás, as técnicas de redução do risco de crédito aplicadas no regime de solvência foram criadas em princípio para tratar um risco de crédito bastante diversificado. No caso dos grandes riscos que lidam com uma concentração de risco com um único titular, o risco de crédito não está suficientemente diversificado. Assim, os efeitos dessas técnicas devem ser sujeitos a salvaguardas prudenciais. Neste contexto, é necessário prever uma recuperação efectiva da protecção do crédito para fins de grandes riscos. (36) Uma vez que uma perda decorrente de uma posição em risco sobre uma instituição de crédito ou uma empresa de investimento pode ser tão gravosa como uma perda decorrente de qualquer outra posição em risco, as referidas posições em risco devem ser tratadas e notificadas da mesma forma que as restantes posições em risco. Todavia, foi fixado um limite quantitativo alternativo para atenuar o impacto desproporcionado desta abordagem nas instituições de menor dimensão. Além disso, para facilitar o bom funcionamento dos mercados financeiros e da infra-estrutura que lhes está associada, são objecto de derrogação as posições em risco de muito curto prazo relacionadas com a transferência de numerário, incluindo a execução de serviços de pagamento, compensação, liquidação e custódia para clientes. Estes serviços cobrem, por exemplo, as operações de compensação e de liquidação em numerário e actividades similares que se destinam a facilitar a liquidação. As posições em risco conexas incluem posições em risco que podem não ser previsíveis e não estão, pois, sob o controlo integral de uma instituição de crédito. Trata-se, inter alia, de saldos de contas interbancárias resultantes de pagamentos de clientes, nomeadamente comissões e juros creditados ou debitados e outros pagamentos por serviços ao cliente, bem como garantias dadas ou recebidas. (37) É importante eliminar a divergência entre os interesses das empresas que «re-empacotam» empréstimos na forma valores mobiliários comercializáveis e outros instrumentos financeiros (entidades cedentes ou patrocinadoras) e os interesses das empresas que investem nos referidos valores mobiliários ou instrumentos (investidores). Também é importante que exista convergência entre os interesses da entidade cedente ou patrocinadora e os interesses dos investidores. Para este efeito, a empresa cedente ou patrocinadora deve manter um interesse significativo nos activos subjacentes. É, pois, importante que as entidades cedentes ou patrocinadoras retenham parte da posição em risco em relação aos empréstimos em questão. Mais genericamente, as operações de titularização não devem ser estruturadas de forma a evitar a aplicação do requisito de retenção, em particular através de qualquer comissão ou estrutura de prémios ou ambos. A referida retenção deve ser aplicável em todas as situações em que a importância económica de uma titularização seja aplicável, qualquer que sejam as estruturas ou instrumentos jurídicos utilizados para obter essa importância económica. Em especial, quando o risco de crédito é transferido através da titularização, os investidores devem tomar as suas decisões apenas após a realização das devidas diligências, necessitando para tal de informação adequada sobre as titularizações. (38) Não devem ocorrer aplicações múltiplas do requisito de retenção. Para uma determinada titularização, basta que a entidade cedente ou patrocinadora ou o mutuante inicial sejam sujeitos ao requisito. De igual modo, se as operações de titularização incluírem outras titularizações subjacentes, os requisitos de retenção devem aplicar-se à titularização sujeita ao investimento. As contas a receber adquiridas não devem ser sujeitas ao requisito de retenção se decorrerem de uma actividade empresarial no âmbito da qual esses valores sejam transferidos ou vendidos com desconto para financiar essa actividade. As autoridades competentes devem aplicar o ponderador de risco à não-conformidade com a devida diligência e às obrigações de gestão do risco em relação à titularização por infracções não insignificantes de políticas e procedimentos que sejam relevantes para a análise dos riscos subjacentes. (39) A diligência devida deve ser utilizada visando uma correcta avaliação dos riscos decorrentes das posições de titularização, tanto para a carteira de negociação como para as operações fora dela. Além disso, é necessário que as obrigações de diligência devida sejam proporcionadas. Os procedimentos de diligência devida devem contribuir para a construção de maior confiança entre as entidades cedentes, os patrocinadores e os investidores. É, pois, conveniente que a informação relevante relativa aos procedimentos de diligência devida seja adequadamente divulgada. (40) Impõe-se especial prudência sempre que uma instituição de crédito incorra em riscos sobre a sua empresa-mãe ou sobre as outras subsidiárias dessa empresa. A gestão das posições em risco assumidas por instituições de crédito e empresas de investimento deve ser realizada de forma totalmente autónoma, em conformidade com os princípios de uma sã gestão bancária, sem levar em conta quaisquer outras considerações. No domínio dos grandes riscos, é conveniente prever normas específicas, nomeadamente restrições mais rigorosas, no que se refere aos riscos assumidos por uma instituição de crédito sobre as empresas do seu próprio grupo. Todavia, as referidas normas não têm de ser aplicadas caso a empresa-mãe seja uma companhia financeira-mãe ou uma instituição de crédito ou caso as outras subsidiárias sejam instituições de crédito ou instituições financeiras ou empresas de serviços auxiliares, desde que todas estas empresas sejam incluídas na supervisão em base consolidada da instituição de crédito. (41) Tendo em conta a sensibilidade ao risco das regras relativas aos requisitos mínimos de fundos próprios, é conveniente avaliar regularmente se tais disposições têm efeitos significativos sobre o ciclo económico. A Comissão, tomando em consideração a contribuição do Banco Central Europeu, deve apresentar relatórios sobre estes aspectos ao Parlamento Europeu e ao Conselho. (42) Os requisitos em matéria de fundos próprios relativos aos operadores em mercadorias, incluindo os operadores que se encontram actualmente isentos dos requisitos impostos pela Directiva 2004/39/CE, são revistos. (43) A liberalização dos mercados do gás e da electricidade constitui um objectivo que assume uma importância tanto económica como política para a Comunidade. Com isto em mente, os requisitos mínimos de fundos próprios e outras regras prudenciais a aplicar a empresas que operam nestes mercados devem ser proporcionados e não interferir indevidamente na realização do objectivo da liberalização. Em especial, este objectivo deve ser tido em conta aquando das reapreciações do presente Regulamento. (44) As instituições de crédito e as empresas de investimento que investem em retitularizações devem exercer a devida diligência também no que respeita às titularizações subjacentes e às posições em risco não titularizadas que, em última análise, sejam subjacentes às primeiras. As instituições de crédito e as empresas de investimento devem avaliar se as posições no contexto de programas de papel comercial com garantia real constituem posições de titularização ou retitularização, incluindo aquelas que integram programas que adquirem tranches de grau hierárquico mais elevado de diferentes conjuntos de empréstimos de base em que nenhum dos empréstimos é uma posição de titularização ou retitularização, e em que a protecção de «primeira perda» para cada investimento é assegurada pelo vendedor dos empréstimos. Nesta última situação, uma facilidade de liquidez específica de um conjunto não deve em geral ser considerada como uma posição de retitularização, já que representa uma tranche de um único conjunto de activos (isto é, o conjunto aplicável de empréstimos de base) que não contém posições de titularização. Em contrapartida, uma melhoria do risco de crédito aplicável a todo o programa que apenas cubra uma parte dos riscos para além da protecção assegurada pelo vendedor nos diversos conjuntos constituiria, de um modo geral, uma estratificação do risco de um conjunto de activos múltiplos contendo pelo menos uma posição de titularização, e representaria por isso uma posição de retitularização. No entanto, se um programa se financiar inteiramente com uma única categoria de papel comercial, e se a melhoria do risco de crédito aplicável a todo o programa não for uma retitularização ou se, em alternativa, o papel comercial for inteiramente suportado pela instituição de crédito ou empresa de investimento patrocinadora, deixando o investidor efectivamente exposto ao risco de incumprimento do patrocinador e não aos conjuntos ou activos subjacentes, esse papel comercial não deve, de um modo geral, ser considerado como uma posição de retitularização. (45) As disposições em matéria de avaliação prudente relativas à carteira de negociação devem aplicar-se a todos os instrumentos mensurados pelo justo valor, quer na carteira de negociação quer fora da carteira de negociação das instituições de crédito e das empresas de investimento. Deve ser clarificado que, nos casos em que aplicação da avaliação prudente resulta num valor contabilístico inferior ao efectivamente reconhecido na contabilidade, o valor absoluto da diferença deve ser deduzido dos fundos próprios. (46) As instituições de crédito e as empresas de investimento devem ter a possibilidade de escolher entre a aplicação de um requisito mínimo de fundos próprios ou a dedução aos capitais accionistas ordinários de base das posições de titularização às quais é atribuído um ponderador de risco de 1 250 %, nos termos da presente Directiva, independentemente de as posições estarem inscritas ou não na carteira de negociação das instituições de crédito e das empresas de investimento. (47) As instituições cedentes ou patrocinadoras não devem ter possibilidade de contornar a proibição de apoio implícito mediante a utilização das suas carteiras de negociação com o objectivo de prestar esse apoio. (48) A Directiva 2006/48/CE introduziu um ponderador preferencial no âmbito do Método Padrão relativamente a posições em risco sobre pequenas ou médias empresas ou pessoas singulares e a possibilidade de as instituições aplicarem métodos baseados nas notações internas nos casos em que elas próprias estimam o ponderador de risco, reflectindo a solidez dos seus próprios critérios de subscrição. Os ponderadores de risco preferenciais devem continuar em vigor também no âmbito do presente Regulamento. No entanto, as possíveis vantagens de reduzir as ponderações de risco ou expandir a sua aplicação a mais posições devem ser reapreciadas no prazo de 24 meses após a entrada em vigor do presente Regulamento. Essa reapreciação deve ter base empírica e ter em conta dados fiáveis ​​relativos às perdas de crédito associadas a posições sobre pequenas ou médias empresas ou pessoas singulares durante um ciclo económico. O impacto sobre o crédito aos consumidores deve receber uma atenção especial no contexto desta reapreciação. (49) Sem prejuízo das obrigações de divulgação estabelecidas explicitamente na presente directiva, o objectivo dos requisitos de divulgação deve ser proporcionar aos participantes no mercado informações exactas e exaustivas sobre o perfil de risco de cada instituição. Por conseguinte, deve ser exigida às instituições de crédito e às empresas de investimento a divulgação de informações adicionais não explicitamente previstas na presente directiva, caso tal seja necessário para atingir este objectivo. (50) Quando uma avaliação externa de crédito relativa a uma posição de titularização integra o efeito de protecção de crédito fornecido pela própria instituição de investimento, a instituição não deve poder beneficiar de um ponderador de risco inferior devido a essa protecção. Tal facto não deve levar à dedução da titularização aos fundos próprios, se existirem outras formas de determinar um ponderador de risco em conformidade com o risco registado da posição, sem tomar em consideração essa cobertura de crédito. (51) Tendo em conta o recente fraco desempenho, devem ser reforçadas as normas aplicáveis aos modelos internos utilizados no cálculo dos requisitos mínimos de fundos próprios para cobertura dos riscos de mercado. Em especial, deve ser assegurada a cobertura integral dos riscos de crédito da carteira de negociação. Além disso, os requisitos mínimos de fundos próprios devem incluir uma componente adequada para condições de tensão, a fim de reforçar os requisitos mínimos de fundos próprios tendo em conta a deterioração das condições de mercado e reduzir as potencialidades de efeitos de procíclicos. As instituições de crédito e as empresas de investimento devem efectuar também testes de esforço inversos para identificarem os cenários que podem ameaçar a sua viabilidade, a menos que provem que esses testes são dispensáveis. Face às importantes dificuldades verificadas recentemente no tratamento de posições de titularização que utilizam métodos baseados em modelos internos, a capacidade das instituições de crédito e das empresas de investimento para modelarem os riscos de titularização da carteira de negociação deve ser limitada e deve ser exigido, por norma, um requisito mínimo de fundos próprios normalizado, aplicável a posições de titularização na carteira de negociação. (52) O presente Regulamento estabelece excepções limitadas para certas actividades de negociação de correlação, nos termos das quais uma instituição pode ser autorizada pela sua autoridade de supervisão a calcular requisitos totais de fundos próprios para cobertura do risco, em sujeição a requisitos mínimos estritos. Nesses casos, uma instituição deve ser obrigada a sujeitar tais actividades a um requisito mínimo de fundos próprios igual ao requisito mais elevado resultante desta abordagem desenvolvida internamente e a 8 % do requisito mínimo de fundos próprios para riscos específicos, em conformidade com o Método Padrão. Não se deverá exigir que as instituições submetam estas posições em risco aos Requisitos mínimos de fundos próprios relativamente a riscos adicionais, devendo as mesmas ser incorporadas tanto no cálculo dos montantes em risco como no cálculo dos montantes em risco em situação de tensão. (53) À luz da natureza e magnitude de perdas inesperadas sofridas por instituições de crédito e empresas de investimento durante a crise económica e financeira, é necessário melhorar mais a qualidade e a harmonização dos fundos próprios que as instituições de crédito e as empresas de investimento são obrigados a manter. Tal deveria, nomeadamente, incluir a introdução de uma nova definição dos elementos de base do capital disponíveis para absorver perdas inesperadas à medida que estas aparecem, melhorar a definição do capital híbrido e realizar ajustamentos prudenciais uniformes no que se refere aos fundos próprios. Também é necessário elevar significativamente o nível dos fundos próprios, incluindo novos rácios de fundos próprios que incidam sobre os elementos centrais dos fundos próprios disponíveis para absorver perdas à medida que as mesmas surjam. (54) Para reforçar a disciplina do mercado e promover a estabilidade financeira é necessário introduzir requisitos mais pormenorizados quanto à divulgação da forma e da natureza do capital regulamentar e dos ajustamentos prudenciais efectuados para garantir que os investidores e os depositantes estão suficientemente informados sobre a solvabilidade das instituições de crédito e das empresas de investimento. (55) As novas definições de capital e de exigências de capital regulamentar devem ser introduzidas atendendo a que existem diferentes pontos de partida e circunstâncias a nível nacional, com uma variação inicial no que respeita às novas normas que se reduzirá ao longo do período de transição. A fim de assegurar a continuidade adequada no nível de fundos próprios, as injecções de capital do sector público existentes são tratadas como direitos adquiridos durante o período de transição. (56) A Directiva 2006/48/CE previa que as instituições de crédito devessem manter fundos próprios superiores ou iguais aos montantes mínimos especificados até 31 de Dezembro de 2009. À luz dos efeitos persistentes da crise financeira no sector bancário e da prorrogação das disposições transitórias em matéria de requisitos mínimos de fundos próprios adoptadas pelo CBSB, é oportuno renovar este limite inferior por um período limitado, até ter sido estabelecido um montante suficiente de fundos próprios em conformidade com as disposições transitórias em matéria de fundos próprios previstas no presente Regulamento, as quais são progressivamente introduzidas no período 2013-2019. Relativamente aos grupos que dispõem quer de importantes actividades de banca ou de investimento quer importantes actividades de seguro, a Directiva 2002/87/CE relativa aos conglomerados financeiros prevê regras específicas respeitantes a essa «dupla utilização de fundos próprios». A Directiva 2002/87/CE assenta em princípios acordados a nível internacional para fazer face aos riscos em todos os sectores. A presente proposta reforça a aplicação dessas regras sobre os conglomerados financeiros aos grupos de bancos e empresas de investimento a fim de que esta seja sólida e coerente. Qualquer outra alteração necessária será abordada no âmbito do reexame da Directiva 2002/87/CE, previsto em 2012. (57) A crise financeira revelou que as instituições de crédito e as empresas de investimento subestimaram muito significativamente o nível de risco de crédito de contraparte associado a instrumentos derivados do mercado de balcão (OTC). O facto levou os dirigentes do G20, em Setembro de 2009, a apelar a que mais derivados do mercado de balcão sejam compensados através de uma contraparte central (CCP). Além disso, o G20 solicitou que os derivados do mercado de balcão que não possam ser compensados centralmente sejam sujeitos a requisitos mínimos de fundos próprios mais elevados, a fim de reflectir adequadamente os riscos mais elevados que lhes estão associados. (58) Na sequência do apelo dos dirigentes do G20, o CBSB, enquanto parte de Basileia III, alterou substancialmente o regime de risco de crédito de contraparte. Espera-se que Basileia III aumente significativamente os requisitos mínimos de fundos próprios associados aos derivados do mercado de balcão e às operações de financiamento das instituições de crédito e das empresas de investimento e crie incentivos significativos com o objectivo de que as instituições de crédito e as empresas de investimento utilizem as CCP. Espera-se também que Basileia III preveja mais incentivos para reforçar a gestão do risco de crédito de contraparte e que reaprecie o actual regime de tratamento dos riscos de crédito de contraparte associados às CCP. (59) As instituições devem manter fundos próprios adicionais em face do risco de ajustamento de avaliação de crédito decorrente de derivados do mercado de balcão. As instituições devem também aplicar uma maior correlação do valor dos activos no cálculo dos requisitos mínimos de fundos próprios no que respeita a posições em risco de crédito de contraparte decorrentes de derivados do mercado de balcão e operações de financiamento de valores mobiliários no caso de determinadas instituições financeiras. As instituições de crédito e as empresas de investimento também devem melhorar consideravelmente a mensuração e a gestão do risco de crédito de contraparte tratando melhor o risco de correlação desfavorável e as contrapartes e garantias altamente alavancadas, o que deve ser acompanhado pelas correspondentes melhorias nas áreas de verificações a posteriori e testes de esforço. (60) Os riscos comerciais associados às CCP beneficiam normalmente do mecanismo multilateral de compensação e de repartição de perdas disponibilizado pelas CCP. Consequentemente, implicam um risco de crédito de contraparte muito reduzido e devem, pois, ser sujeitos a um requisito mínimo de fundos próprios muito reduzido. Ao mesmo tempo, este requisito deve ser positivo a fim de garantir que as instituições de crédito e as empresas de investimento acompanham e monitorizam a sua posição em risco sobre CCP enquanto parte de uma boa gestão do risco e para reflectir a existência dos riscos comerciais associados às CCP. (61) Um fundo de protecção contra o incumprimento de uma CCP é um mecanismo que permite a partilha (mutualização) de perdas entre os seus membros. É utilizado quando as perdas sofridas pela CCP na sequência de incumprimento por parte de um membro compensador sejam superiores às margens e às contribuições para o fundo de protecção contra o incumprimento prestadas por esse membro e a qualquer outra cobertura que a CCP tenha a prerrogativa de utilizar anteriormente a recorrer às contribuições para o fundo de protecção contra o incumprimento dos restantes membros. À luz do que precede, o risco de perda relativo a posições em risco associadas às contribuições para o fundo de protecção contra o incumprimento é maior do que aquele associado a riscos comerciais. Assim, este tipo de posições em risco deve ser sujeito a um requisito mínimo de fundos próprios mais elevado. (62) O «capital hipotético» de uma CCP deve ser uma variável necessária para determinar o requisito mínimo de fundos próprios das posições em risco sobre um membro compensador decorrentes das suas contribuições para o fundo de protecção contra o incumprimento de uma CCP. Apenas deve ser entendido neste sentido. Em particular, não deve ser entendido como o montante de capital que uma CCP é obrigada a manter pela respectiva autoridade competente. (63) O reexame do tratamento do risco de crédito de contraparte e, em particular, da implementação de requisitos mínimos de fundos próprios mais elevados para contratos derivados bilaterais, a fim de reflectir o maior risco que esses contratos representam para o sistema financeiro, é parte integrante dos esforços da Comissão para garantir mercados de derivados eficientes, seguros e sólidos. Consequentemente, o presente Regulamento complementa a proposta de Regulamento da Comissão sobre derivados do mercado de balcão, contrapartes centrais e repositórios de transacções, de 15 de Setembro de 2010[15]. (64) Os anos que antecederam a crise financeira foram caracterizados por uma excessiva acumulação das posições em risco das instituições de crédito e das empresas de investimento relativamente aos seus fundos próprios (alavancagem). Durante a crise financeira, as perdas e a falta de financiamento forçaram as instituições de crédito e as empresas de investimento a reduzirem significativamente a sua alavancagem num período curto. O facto amplificou as pressões no sentido da descida dos preços dos activos, causando mais perdas às instituições de crédito e às empresas de investimento, o que, por sua vez, levou a novas reduções nos seus fundos próprios. Em última instância, os resultados deste ciclo vicioso foram a redução da disponibilização de crédito à economia real e uma crise mais profunda e mais prolongada. (65) Os requisitos mínimos de fundos próprios baseados no risco são essenciais para garantir fundos próprios suficientes para cobrir perdas inesperadas. No entanto, a crise tem mostrado que estes requisitos não são suficientes para evitar que as instituições de crédito e as empresas de investimento assumam riscos de alavancagem excessivos e insustentáveis. (66) Em Setembro de 2009, os líderes do G20 comprometeram-se a elaborar regras acordadas internacionalmente para desencorajar uma alavancagem excessiva. Para este efeito, apoiaram a introdução de um rácio de alavancagem como medida complementar ao regime de Basileia II. (67) Em Dezembro de 2010, o CBSB publicou orientações que definem a metodologia de cálculo do rácio de alavancagem. Essas regras prevêem um período de observação, entre 1 de Janeiro de 2013 e 1 de Janeiro de 2017, durante o qual o rácio de alavancagem, as suas componentes e o seu comportamento em relação ao requisito baseado no risco serão acompanhados. O CBSB tem intenção, com base nos resultados do período de observação, de efectuar eventuais ajustamentos definitivos à definição e calibração do rácio de alavancagem no primeiro semestre de 2017, tendo em vista a migração para um requisito obrigatório a 1 de Janeiro de 2018 com base num reexame e calibração adequados. As orientações CBSB também prevêem a divulgação do rácio de alavancagem e das suas componentes a partir de 1 de Janeiro de 2015. (68) Um rácio de alavancagem é um novo instrumento de regulação e supervisão da União Europeia. Em conformidade com diversos acordos internacionais, deve ser introduzido inicialmente como um elemento adicional que pode ser aplica