Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Balanço dos três primeiros anos da reforma da PAC»

(97/C 89/14)

Em 26 de Outubro de 1995, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre o «Balanço dos três primeiros anos da reforma da PAC».

A Secção de Agricultura e Pescas, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 9 de Janeiro de 1997, sendo relator E. de Paul de Barchifontaine.

Na 342ª reunião plenária de 29 e 30 de Janeiro de 1997 (sessão de 29 de Janeiro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 39 votos a favor, 5 contra e 16 abstenções, o parecer seguinte.

«Os ventos nunca são favoráveis àqueles que não sabem de que lado eles sopram»

(Séneca)

1. Razões da reforma

1.1. Até 1992, não houve a preocupação de realizar uma verdadeira reforma da política agrícola comum. As iniciativas da Comissão articularam-se em torno de uma política de preços prudente e da aplicação de uma estratégia de adaptação sectorial que, por seu turno, conduziram à definição das medidas de limitação da produção vitivinícola em 1984, à instauração de quotas para a produção de leite em 1984, a restrições a nível da intervenção a favor dos cereais em 1986 e 1987, à adopção de uma nova disciplina orçamental em 1988 e, por conseguinte, à introdução de estabilizadores financeiros em quase todas as organizações comuns de mercado e de medidas de incentivo à retirada de terras da produção.

1.2. Por conseguinte, os problemas que suscitaram a necessidade de reformar a PAC em 1992 foram essencialmente os seguintes:

- o aumento da produção para além dos limites compatíveis com a conservação dos recursos;

- a formação de excedentes estruturais;

- os correspondentes encargos para o orçamento comunitário;

- os desequilíbrios regionais e entre as diversas categorias de exploradores agrícolas na distribuição dos recursos financeiros disponíveis;

- as tensões nas relações internacionais, causadas pelas restituições à exportação.

1.3. Impunha-se, pois, uma reforma, devido à ineficácia cada vez maior das despesas da PAC e à necessidade de travar o processo de acumulação de excedentes invendíveis.

1.3.1. Quem, em grande parte, beneficiava com esta situação eram, dentro da Comunidade, os detentores de existências e, fora dela, os consumidores dos países terceiros para cujos mercados os excedentes eram escoados.

1.4. A limitação de determinadas produções e, precisamente, daquelas que se caracterizavam por excedentes estruturais, cuja incidência nas despesas agrícolas era maior, afectou os cereais, as sementes oleaginosas, a carne de bovino e os produtos lácteos (manteiga/leite em pó).

1.5. Nem todos os sectores foram, pois, objecto de reforma em 1992, nomeadamente alguns que dizem respeito ao Sul da União Europeia, o que não deixa de suscitar problemas de coerência, ainda que o Conselho e a Comissão tenham feito em 20 de Setembro de 1993 a seguinte declaração conjunta:

«- Em relação aos sectores cujas organizações comuns de mercado ainda não tenham sido alteradas, o Conselho e a Comissão comprometem-se a adoptar as disposições necessárias para assegurar os rendimentos agrícolas e a preferência comunitária. Serão tidos em conta, nestes sectores, as condições e os princípios agrícolas e financeiros que foram aplicados ao conjunto do sector agrícola. Será tido igualmente em conta o contexto do Uruguay Round.»

2. Objectivos da reforma

2.1. Estes objectivos decorrem do documento de reflexão da Comissão intitulado «Evolução e futuro da PAC» (doc. COM(91) 100 final, de 1 de Fevereiro de 1991):

- manter em actividade um número suficiente de agricultores, a fim de assegurar a preservação do ambiente, bem como um modelo de agricultura familiar;

- controlar a produção para restabelecer o equilíbrio dos mercados, a fim de evitar a formação de excedentes e o aumento excessivo das despesas;

- introduzir técnicas de produção extensiva;

- favorecer a competitividade e a eficácia do sector, por forma a permitir à agricultura europeia manter o seu papel a nível mundial;

- efectuar uma repartição mais equitativa dos apoios que, até à data, tinham sido associados exclusivamente ao volume de produção e não à situação económica da exploração.

3. Opções fundamentais da reforma

3.1. Face a esses problemas, a reforma da PAC - limitada às culturas arvenses - pautou-se por quatro opções fundamentais:

- aproximação entre os preços internos e os internacionais;

- introdução da ajuda por hectare, a fim de compensar a redução dos preços institucionais;

- pousio (set-aside) temporário ou afectação das terras ao florestamento ou a produções não alimentares;

- medidas de acompanhamento, nomeadamente, intervenções a favor do ambiente, da reforma antecipada e da silvicultura, acima mencionadas.

4. Resultados da reforma

4.1. A diminuição da produção europeia foi conseguida em especial graças ao pousio (para além de determinadas dimensões de exploração) de 15 % (depois 12 e, mais tarde, 10 %) das superfícies cultivadas com cereais, oleaginosas e proteaginosas (7,2 milhões de hectares em 1993/1994, 7,4 milhões de hectares em 1994/1995 e 7 milhões de hectares em 1995/1996). O efeito da retirada de terras traduziu-se, na campanha de 1994-1995, numa baixa de 8 % da superfície consagrada às culturas arvenses na União Europeia em relação à média dos anos anteriores à aplicação desse regime.

4.2. Quanto à produção europeia de cereais, em 1994, voltou ao nível de 1986, registando uma redução de 11 % em relação ao máximo de 1991. Essa diminuição de produção é um dos factores que explicam o aumento da cotação dos cereais em 1995.

4.3. No respeitante aos produtos animais, a instituição de limites à intervenção e de limites à concessão de prémios teve efeitos contraditórios. Teve mais um efeito imediato de relançamento da produção de vacas em aleitamento, na medida em que os criadores europeus procuravam aproveitar-se do prazo concedido. A médio prazo, em contrapartida, deverá estabilizar-se, mas a um nível relativamente elevado.

4.4. A redução dos preços dos cereais permitiu um aumento da utilização dos cereais forrageiros no fabrico de alimentos para animais e na alimentação do gado, tal como previsto pela reforma. É difícil quantificar a envergadura dessa recuperação, pois é grande a diferença entre as fontes. No entanto, nas duas campanhas de 1993/1994 e 1994/1995, a recuperação na União Europeia - não esquecendo as diferenças existentes entre os vários Estados-Membros - situa-se entre 5 e 7 milhões de toneladas para a primeira campanha e entre zero e 5 milhões de toneladas para a segunda. Durante o mesmo período, registou-se um aumento de preço no mercado mundial dos produtos de substituição.

4.5. Os efeitos produzidos nas importações foram acentuados pelo facto de a aplicação da reforma da PAC ter coincidido com uma redução da produção americana de cereais e com um aumento dos preços mundiais, devido a condições climáticas.

4.5.1. De igual modo, a diminuição programada do preço dos cereais e das oleaginosas levou os diferentes responsáveis interessados, públicos ou privados (responsáveis políticos, dirigentes agrícolas, os patrões do petróleo, os construtores de motores) a encarar mais a produção de etanol (para os cereais) e de éster (para as oleaginosas). A retirada de terras serviu de apoio a esta evolução, pois os pedidos de pousio agro-industrial afectaram 264 000 ha em 1993 e 686 000 ha em 1994, principalmente sob a forma de colza-diester. Consequentemente, estão em curso vários investimentos visando, simultaneamente, a produção de etanol e de éster de colza, podendo-se afirmar que a nova política agrícola comum contribuiu para esta evolução, apesar da falta de coerência neste domínio.

4.6. A aplicação da reforma teve incidências consideráveis do ponto de vista administrativo, acarretando elevadas despesas de administração e de controlo, que não foram bem recebidas pelos empresários agrícolas e pelas autoridades em causa. Do mesmo modo, certas definições levantaram forte contestação (por exemplo, as de pequeno empresário agrícola, período de referência, delimitações regionais, medidas de sanção). Entretanto, procedeu-se a certas simplificações e correcções inspiradas nos memorandos nacionais. A política agrícola comum terá de responder ao desafio colocado pela necessidade de, por um lado, alcançar uma maior simplificação e uma minimização das deficiências em matéria de competitividade e eficácia e, por outro, não pôr em causa o carácter sustentável e fiável da reforma.

5. Protecção do ambiente

5.1. O sistema das organizações comuns de mercado, conjugado com uma ampla garantia dos preços e dos mercados de escoamento, constituía, antes da reforma da PAC em 1992, uma das principais razões da forte intensificação da produção em sectores importantes. Daí resultou, nomeadamente, um aumento nítido das despesas relativas à gestão dos excedentes, bem como um impacto negativo sobre o ambiente.

5.1.1. A reforma de 1992 pôs em prática medidas importantes, que possibilitaram uma diminuição da produção, mas igualmente uma agricultura mais extensiva. A este respeito são de referir, em especial, as medidas previstas no Regulamento (CEE) nº 2078/92, que foram aplicadas em quase todos os Estados-Membros e contribuíram para uma produção um pouco mais respeitadora do ambiente.

5.1.2. Foi, assim, possível registar progressos importantes para o ambiente (efeitos de extensificação no que se refere às culturas arvenses e à transformação dos produtos de criação animal obtidos através dos contingentes de unidade de gado).

5.1.3. As medidas agro-ambientais não podem lutar contra as tendências profundas da agricultura devidas à distorção de preços na alimentação dos animais consoante esta se baseie em pastagens ou em alimentos concentrados. Esta situação afecta profundamente a organização interna da agricultura, bem como a ocupação do espaço, pelo que dificulta a «reorientação» que a União Europeia pretende dar à agricultura. A reforma agrícola procura, mediante a ocupação do espaço e a limitação do prémio animal, além de outras medidas de promoção, conduzir uma política de controlo activo do ambiente.

5.1.4. A reforma contribuiu, graças aos seus efeitos de extensificação e a certas transferências de rendimentos nas regiões desfavorecidas, para a manutenção da agricultura em todo o território da União.

6. Consequências sociais da reforma

6.1. Nesta altura em que a União Europeia se defronta com um desemprego de massa e com um aumento da pobreza, que não deixam de modo algum de afectar as zonas rurais, é indispensável que o balanço de toda e qualquer reforma económica de grande envergadura - como é evidentemente o caso da reforma da PAC - seja feito também em termos de:

- impacto sobre o emprego e os rendimentos, quer dos agricultores, quer dos assalariados;

- apreciação da diminuição ou do agravamento das disparidades entre agricultores e entre as diferentes regiões da União Europeia.

6.2. A par de um desenvolvimento rápido de grandes empresas de produção e de distribuição no sector da agricultura e da criação de animais, verifica-se que as pequenas e médias explorações agrícolas se defrontam com uma agravação das dificuldades económicas e financeiras, que em alguns casos pode mesmo levá-las à falência.

6.2.1. As dificuldades enfrentadas por essas explorações reflectem-se na situação do emprego, principalmente para as categorias dos pequenos empresários familiares e das explorações com assalariados agrícolas.

6.2.2. A reforma da PAC não pôde travar este processo. Em 1990, na Europa dos 12, o emprego na agricultura - conjunto das pessoas que têm um emprego remunerado ou trabalham por conta própria, bem como dos ajudantes familiares não remunerados - representava 6,5 % do emprego civil total; em 1993, logo a seguir à reforma, esse valor era de 5,7 %; em 1994, desceu para 5,5 % e em 1995 para 5,3 % (Europa dos 15), ou seja, em relação a 1994, uma perda suplementar de 205 000 empregos a tempo inteiro.

6.3. Os assalariados agrícolas são os grandes ausentes dos textos comunitários, o que não deixa de influenciar a sua situação.

6.3.1. Durante os últimos anos, a queda do emprego assalariado na agricultura prosseguiu vertiginosamente nas regiões em torno do Mediterrâneo (sobretudo na Itália), na Suécia e, nomeadamente na sequência da reunificação, nos novos Länder alemães. Além disso, houve um grande aumento da precaridade do emprego (trabalho sazonal, a tempo parcial), acompanhado de fenómenos inquietantes, ou mesmo mafiosos (trabalho ilegal).

6.4. O estatuto dos trabalhadores agrícolas europeus degradou-se, quer em termos de rendimentos (que se contam entre os mais baixos e aleatórios da União Europeia), quer em termos de condições de trabalho. Saliente-se ainda que, em matéria de pensão antecipada, a reforma de 1992 votou os assalariados agrícolas ao esquecimento.

6.5. As medidas estruturais de reconversão e de acompanhamento da reforma da PAC não permitiram estacar o declínio de numerosas zonas rurais. Esse declínio traduz-se numa baixa da demografia, numa elevada taxa de desemprego e/ou de êxodo rural e, afinal, numa «desertificação» com consequências económicas, sociais e ecológicas consideráveis.

6.5.1. Aliás, a revitalização do tecido rural e a manutenção de uma população mínima nas zonas susceptíveis de desertificação não dependem unicamente da PAC, mas também de uma aplicação coordenada e integrada das diferentes políticas (regional, social, de transportes, artesanato, pequenas e médias indústrias, etc.), ou seja, da exploração e do desenvolvimento integrado de todos os recursos do território em causa.

6.5.2. Pôr termo ao processo de declínio dessas zonas exige uma política activa a favor da instalação dos jovens agricultores, bem como um apoio efectivo às iniciativas susceptíveis de criar empregos agrícolas e rurais.

6.5.2.1. Por outro lado, é verdadeiramente caso para perguntar se a reforma terá contribuído para motivar os jovens agricultores e reforçar o seu estatuto. A este respeito, o Comité recorda o parecer do Comité sobre «Os jovens agricultores e o render de gerações no mundo agrícola» (). A propósito, o Comité manifesta a sua decepção pelo atraso de dois anos verificado na apresentação do relatório da Comissão sobre este assunto.

6.6. Embora seja talvez um pouco exagerado atribuir à reforma a diminuição do número de agricultores e de assalariados agrícolas, que já existia antes, o certo é que a reforma de 1992 não permitiu parar a queda da população activa na agricultura.

7. Rendimento

7.1. As medidas adoptadas ao abrigo da reforma (redução nítida dos preços institucionais dos produtos e compensação sob a forma de prémio por hectare ou por unidade de gado) ocasionaram um forte aumento das ajudas directas aos rendimentos agrícolas. Após vários anos de perdas - por vezes consideráveis - de rendimento, a reforma e uma conjuntura mundial favorável permitiram, globalmente, uma estabilização ou mesmo uma melhoria dos rendimentos agrícolas. No entanto, essas consequências positivas da reforma em relação aos rendimentos foram hipotecadas pelas flutuações monetárias em certos Estados-Membros e encontram-se actualmente comprometidas, no que respeita aos criadores de bovinos, pela crise da BSE.

7.1.1. Já não restam dúvidas de que a reforma da PAC (limitada às culturas arvenses) reequilibrou os mercados dos cereais e das sementes oleaginosas, sem lesar os rendimentos dos agricultores.

7.1.1.1. É certo que os preços institucionais sofreram uma redução, mas, por outro lado, as ajudas compensatórias provocaram uma melhoria dos rendimentos agrícolas.

7.1.1.2. No sector dos cereais, por exemplo, o rendimento médio aos preços de mercado diminuiu, passando de cerca de 500 ECU por hectare, em 1992, para 330 ECU em 1995. Acrescentando o valor das ajudas compensatórias, o rendimento médio ascende a 570 ECU, o que representa um aumento de 14 % em termos reais.

8. Considerações finais

8.1. A actual fase de aplicação da reforma da PAC é objecto de uma série de observações:

- A reforma incide, por razões internas e externas, sobre o controlo da oferta através da compressão das potencialidades produtivas da Comunidade, na medida em que se impõe promover uma política mais voltada para o mercado, por meio da sensibilização dos agricultores para a acentuada internacionalização da agricultura.

- Esta política acentuou o desequilíbrio do nível de apoio entre os diferentes produtos, uma vez que apenas 50 % da produção comunitária foi afectada pela passagem de uma política de apoio através do mercado a um apoio directo ao rendimento.

- A aplicação do pacote de medidas introduzidas pela reforma de Maio de 1992 veio trazer novos condicionalismos administrativos e encargos excessivos para os produtores.

- A dissociação do apoio, nos casos em que foi instaurada, ainda não produziu plenamente efeito, atendendo a que as ajudas directas ainda não deixam de influenciar, pelo menos em parte, o nível da produção, e, facto mais importante para certos analistas, esse instrumento de apoio deveria ser orientado com mais precisão para os agricultores mais confrontados com problemas de rendimentos.

- De um modo geral, os primeiros efeitos da reforma começam a fazer-se sentir após três anos de aplicação.

- No que se refere aos cereais e aos produtos lácteos, as existências diminuíram sensivelmente, o mesmo se podendo dizer da carne de bovino, até à crise da BSE.

- Foi possível estabilizar, e até mesmo melhorar, o rendimento dos agricultores; posto isto, não se devem esquecer as flutuações monetárias e as transformações ocorridas nos mercados mundiais, em especial no tocante aos cereais.

- Não foi no entanto possível inverter a tendência para uma concentração cada vez maior da produção agrícola, nem evitar, por conseguinte, as perdas de empregos na agricultura.

- As baixas de preços, conjugadas com as compensações pagas ao abrigo de medidas de acompanhamento como as previstas no Regulamento (CEE) nº 2078/92, já permitiram diminuir a intensidade produtiva.

- Foi possível atingir o objectivo de estabilização das despesas orçamentais, exceptuando os custos decorrentes da crise da BSE.

- Os prémios concedidos para compensar a baixa dos preços institucionais conduziram a uma melhor repartição das despesas orçamentais consagradas à agricultura, tendo diminuído sensivelmente a proporção das ajudas directas ao rendimento dos agricultores.

- A aplicação do pacote de medidas introduzidas pela reforma de 1992 acarretou elevadas despesas de administração e controlo; ainda há progressos a fazer em matéria de simplificação.

- Os beneficiários da reforma são, em grande parte, os consumidores, graças nomeadamente à diminuição dos preços dos cereais e da carne de bovino.

8.2. No entanto, é de referir a este respeito que, para além das declarações de princípio, a Comissão teve consciência, desde o início, das dificuldades que teriam surgido se se tivesse optado por uma aplicação especificamente orientada das compensações de preços. Foi por este motivo que a Comissão optou, desde o princípio, por não utilizar a ajuda directa como instrumento de reequilíbrio dos rendimentos dos agricultores.

8.2.1. A reforma de 1992 deu lugar a uma profunda mutação na formação do rendimento agrícola e na sua repartição entre os diferentes agentes económicos. Com efeito, as compensações directas estão a tornar-se uma componente importante do rendimento dos agricultores, o que poderá certamente afrouxar a procura de um nível cada vez mais elevado de gestão autónoma, mesmo até nas explorações caracterizadas por um grande profissionalismo.

8.3. Apesar das suas imperfeições, a política actual - fruto de um misto doseado de instrumentos de controlo da oferta, de diminuição dos preços institucionais, de ajudas às exportações e de compensações directas à transformação - deve ser prosseguida, mas noutros moldes, a fim de passar a contribuir mais para a coesão económica e social da União Europeia na sua globalidade, e, em especial, para a salvaguarda do emprego dos agricultores e dos assalariados do sector agrícola e do interesse dos consumidores.

8.3.1. É lícito, pois, perguntar que atracção poderá exercer uma profissão cada vez mais dependente da atribuição de direitos a produzir e em que o rendimento depende de ajudas públicas, cuja legitimidade não está claramente definida.

8.3.2. No plano estritamente económico, é de acrescentar, no entanto, que se se tivesse agido com mais determinação no domínio dos compromissos financeiros e da promoção e desenvolvimento das políticas estruturais, e se se tivesse dado mais atenção ao reequilíbrio do apoio entre os sectores produtivos, teria sido possível encurtar a duração desta política e talvez fazer desaparecer muitos dos actuais desequilíbrios em termos territoriais e de rendimentos.

8.3.3. Além disso, a limitação do volume das exportações subvencionadas torna necessário um instrumento de regulação da produção subsidiada. Na ausência de um instrumento desse tipo e na situação em que se encontram frequentemente os produtores europeus de não lhes ser possível exportar sem subvenções, assistir-se-ia, inevitavelmente, à reaparição dos excedentes. A escolha dos instrumentos da PAC depende, pois, doravante, em larga medida, das possibilidades oferecidas e dos condicionalismos originados pelo acordo do GATT.

8.3.4. Em resumo, o acordo do GATT sujeita a agricultura às regras normais do comércio internacional. Os actuais compromissos não se traduzem, no entanto, por uma obrigação de inflexão da política agrícola a curto prazo. Definem, todavia, os limites e as desvantagens da PAC, tal como ela existe hoje em dia na perspectiva de se tirar partido do aumento da liberdade das trocas comerciais. Por outras palavras, qualquer eventual nova reforma da PAC será, em larga medida, determinada pela margem de manobra de que a União Europeia dispõe em matéria de política comercial. Essa margem depende, por seu turno, de um modo crucial, dos resultados de um próximo ciclo GATT/OMC.

8.3.5. Finalmente, a agricultura evolui no sector do «vivo». A aplicação de regras comerciais às quais os sectores industrial e fabril se podem adaptar pode revelar-se completamente inadequada no sector agrícola.

8.3.6. A agricultura, actividade que necessita de grandes investimentos e suporta, por conseguinte, pesados encargos financeiros, não poderá nunca adaptar-se a uma política em permanente mudança, que desencoraja todo e qualquer investimento a longo prazo.

8.3.6.1. O facto de terem sido postos parcialmente em causa os prémios decididos em 1992 para compensar a baixa dos preços suscitou novos receios em numerosos agricultores dos Estados-Membros. Não se deve esquecer que uma das razões invocadas pela Comissão para justificar a reforma de 1992 foi a necessidade de tornar a política agrícola mais previsível para os agricultores.

8.3.7. A reforma da PAC prevista em 1992 afigura-se uma política muito transitória, confrontada simultaneamente com uma fixação de preços para os produtos agrícolas, com escolhas em matéria de transferência de finanças públicas para contribuir para o rendimento, com uma política rural e com uma política ambiental. Assim, uma PAC coerente dever ter por missão apoiar e desenvolver uma economia agrícola.

8.4. Com base nas considerações acima expostas, pode-se concluir que a reforma da PAC de 1992, limitada às terras aráveis, engendrou transformações e adaptações de grande envergadura, pelo menos em três frentes: a produção, as trocas comerciais e as despesas agrícolas.

8.4.1. A intensidade e a direcção desses processos ainda não foram objecto de uma avaliação definitiva. No entanto, pode-se desde já constatar que o objectivo de limitação da produção foi alcançado, ao ponto de a UE se ver pontualmente forçada a tributar as suas exportações de cereais. Em especial, a produção de cereais foi de cerca de 176 milhões de toneladas em 1995, dado que as superfícies retiradas da produção totalizaram 7,3 milhões de hectares.

8.4.2. As existências públicas, que no início da reforma ascendiam a 33,3 milhões de toneladas, foram reduzidas para 22,5 milhões de toneladas (2,5 milhões de toneladas em 30 de Junho de 1996).

8.4.3. As despesas associadas às «restituições à exportação» sofreram uma diminuição sensível, o que ocasionou uma limitação da presença da UE nos mercados internacionais.

8.4.4. Quanto às despesas, é de salientar que as terras aráveis vão absorver em 1996 mais de 42 % dos recursos globais do FEOGA/Garantia, o que corresponde a um aumento de 23 % em relação a 1995.

8.4.5. Esse aumento não é de admirar, dado que logo no início da reforma se previa que as despesas ligadas às terras aráveis cresceriam durante o período de 1994/1995/1996 (devido às ajudas compensatórias) e que só a partir de 1997 seria possível registar uma diminuição das despesas.

8.4.6. Em última análise, os objectivos que o legislador comunitário pretendia atingir com a reforma da PAC - em especial o de garantir a transparência da política de mercado sem deixar de ter em conta a necessidade de organizar melhor o regime do comércio internacional de produtos agrícolas - parecem hoje realizados. Resta, todavia, o facto de, em termos financeiros, subsistirem desequilíbrios evidentes nas dotações concedidas aos diferentes Estados-Membros e entre as diversas categorias de exploradores agrícolas.

8.4.7. Convém perguntar, no entanto, se a compressão do potencial de produção europeu constitui uma estratégia que se pode continuar a seguir hoje em dia, atendendo às transformações ocorridas no contexto económico geral a nível europeu e mundial.

8.4.8. Os sintomas de uma recessão em curso deveriam incitar à prudência ou, pelo menos, à flexibilidade na gestão dos mecanismos de controlo da produção, não só para ter em conta a necessidade de salvaguardar possibilidades de emprego na agricultura, mas também para satisfazer a considerável emergência alimentar dos países do Terceiro Mundo, em relação aos quais a Conferência Mundial da FAO assumiu compromissos precisos.

9. Balanço dos primeiros três anos de aplicação da reforma

9.1. Embora ainda seja cedo para fazer um balanço da PAC reformada em 1992, é possível desde já constatar uma série de influências que vêm complicar singularmente a elaboração de um balanço. Assim, o clima, os aspectos monetários e sociais e, nos últimos tempos, o fenómeno das «vacas loucas», constituem alguns dos parâmetros que incontestavelmente interferem nas conclusões a tirar.

9.1.1. No entanto, atendendo aos objectivos e opções fundamentais da reforma, o Comité julga poder apresentar desde já as seguintes constatações.

9.1.2. Três anos após a adopção desta reforma, cada um pode considerar a garrafa meio-cheia ou meio-vazia. A reforma copiou diversos aspectos da política agrícola americana, nomeadamente, ao instituir garantias de preço a níveis inferiores aos custos de produção da maioria dos agricultores dos países desenvolvidos, o que tornou necessária a concessão de ajudas directas do Estado. Pode-se perguntar se esta reforma será de molde a solucionar um dos principais problemas da PAC, isto é, o seu elevado custo.

9.1.3. Na verdade, enquanto os grandes países produtores, nomeadamente os Estados Unidos e a União Europeia, não chegarem a acordo sobre uma verdadeira regra de jogo internacional, excluindo progressivamente as ajudas estatais que falseiam a concorrência e «sacrificam os preços» nos mercados mundiais, continuarão as despesas públicas e as perturbações, perturbações essas que, ao mesmo tempo, dificultam o desenvolvimento das produções agrícolas nos países em desenvolvimento.

9.2. Objectivo do controlo das despesas

9.2.1. A serem controladas, é a um nível elevado. O único modo de diminuir progressivamente as despesas agrícolas dos Estados nos países desenvolvidos que pretendem preservar os rendimentos dos seus agricultores é, justamente, fazendo aumentar os preços nos Estados Unidos e nos mercados mundiais (não é possível um sem o outro), a fim de diminuir as ajudas públicas, actualmente necessárias tanto nos Estados Unidos como na Europa. Na União Europeia, antes da reforma da PAC, elas existiam sob a forma de protecção nas fronteiras, de apoio aos mercados e de restituições à exportação. Actualmente, incluem ajudas directas muito mais importantes do que antes da reforma, que compensam a baixa dos preços garantidos.

9.2.2. De facto, a reforma da PAC alinha, em parte, a política agrícola europeia pela política agrícola americana, cujo princípio é penalizar mais os contribuintes do que os consumidores (e os acordos do GATT vão, em larga medida, nesse sentido). Não admira, pois, que as despesas do FEOGA não tenham em nada diminuído: o contrário é que seria estranho.

Bruxelas, 29 de Janeiro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO nº C 195 de 18. 7. 1994.

ANEXO 1 ao parecer do Comité Económico e Social

1. INTRODUÇÃO

1.1. Complexidade do sistema agrícola

1.1.1. Exceptuando os casos de agricultura especializada, frequentemente consagrada à exportação, a agricultura é constituída em praticamente todos os países do mundo por um conjunto de produções e de modos de produção independentes.

1.1.2. As relações entre os produtos traçam, com as restrições naturais, a estrutura de um sistema de produção complexo, mas cujos elementos diferentes são normalmente integrados num conjunto coerente e em equilíbrio com o meio. Também o progresso e o comércio externo se repercutem no equilíbrio do sistema. Neste sistema, as decisões de um agente económico particular não são isoladas das dos outros.

1.1.3. A necessidade de uma agricultura sustentável não se discute actualmente. É defendida também pelas instituições internacionais. Mas não se conhecem as condições que a sua realização implica. Há mais do que um paradoxo, há, frequentemente, uma contradição entre o objectivo expresso de agricultura sustentável e a destruição dos sistemas de produção internos na sequência da sua submissão à desordem internacional.

1.2. Factores de incerteza e de limitação para a PAC

1.2.1. Factor monetário

1.2.1.1. A experiência adquirida pela UE nos últimos 25 anos revela a dificuldade em conseguir unificar adequadamente um sector como a agricultura quando persistem divergências nacionais nos planos económico e financeiro, traduzidas em alterações brutais nas taxas de câmbio.

1.2.1.2. O factor monetário desempenha um papel importante nas relações entre a agricultura europeia e o mercado mundial. A seguir ao desequilíbrio nos níveis de protecção nas fronteiras (que provocou distorções no comércio externo e no sistema de produção interna da UE), o factor monetário é, sem dúvida, a causa principal das dificuldades da política agrícola comum. Não existindo moeda única, o mercado único leva a aumentos sistemáticos dos preços e dos rendimentos agrícolas nos Estados-Membros de moeda fraca e a baixas sistemáticas dos preços e dos rendimentos agrícolas nos Estados-Membros de moeda forte.

1.2.1.3. A taxa de câmbio que for adoptada para o euro não deixará de ter consequências para o mercado e o rendimento agrícola.

1.2.2. Disciplina orçamental

1.2.2.1. Em 1992, o Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro, reunido em Edimburgo, alargou o âmbito de aplicação da linha directriz financeira, isto é, a limitação da taxa de crescimento das despesas a 74 % do PNB, para além do apoio aos mercados a praticamente todos os tipos de despesas relativas à agricultura. Ficaram também sujeitos à linha directriz o custo das medidas de acompanhamento da reforma da PAC (reforma antecipada, ambiente), a parte das despesas relativas à retirada de terras financiada pela Secção Orientação do FEOGA, o apoio ao mercado do pêssego, a ajuda ao rendimento agrícola, etc. O Conselho Europeu reforçou também a disciplina orçamental, tendendo a orientá-la para uma individualização por sector de produção: se num determinado sector surgirem problemas orçamentais por razões internas a ele próprio (aumento do nível de produção, quebra no consumo, etc.), a Comissão deverá começar por procurar as medidas correctoras a tomar no sector em questão e já não poderá efectuar, sem mais, transferências de um sector para outro.

1.2.3. Financiamento da PAC

1.2.3.1. Podem-se distinguir, esquematicamente, três categorias de factores que influenciam as necessidades financeiras da PAC: a primeira categoria, ao contrário das outras, depende directamente dos decisores políticos. São elas as seguintes:

- factores políticos: nível dos preços, montante dos prémios, etc. É conveniente aditar a esta lista o impacto, a partir do orçamento de 1996, das diferentes despesas (intervenções, abates, ajudas ao rendimento, campanha de promoção) relacionadas com a crise do mercado da carne de bovino na sequência da BSE. Coloca-se neste domínio todo o problema da política de transferências;

- factores internos: subida dos rendimentos decorrente dos progressos técnicos, baixa no consumo resultante da evolução do gosto dos consumidores, etc.;

- factores externos, que podem afectar as despesas (descida ou subida dos preços mundiais, descida ou subida do dólar, realinhamentos monetários europeus, etc.) ou as receitas do FEOGA (abrandamento do crescimento do PNB que provoca a diminuição ou o aumento da linha directriz, etc.).

1.2.3.2. É sobretudo na terceira categoria que surgem as incertezas. Entre os fenómenos resultantes da evolução recentemente verificada, podem citar-se:

- a desordem monetária, particularmente o realinhamento das moedas europeias em 1995; sem uma nova adaptação das regras agrimonetárias em Junho de 1995, deviam ocorrer despesas suplementares de 1,7 mil milhões de ECU/ano segundo as perspectivas financeiras da Comissão para 1995 a 1997, ao passo que a reserva monetária deveria ser reduzida de 1 000 para 500 milhões de ECU;

- o abrandamento do crescimento económico registado em relação às previsões de 1992, ao qual corresponde uma diminuição da linha directriz e uma redução das receitas utilizáveis no sector agrícola de cerca de 1 500 a 2 000 milhões de ECU em relação às previsões iniciais;

- o alargamento da UE para 15, que, ao contrário de um eventual alargamento aos PECO, não acarreta qualquer modificação no equilíbrio entre as receitas e as despesas;

- a melhoria do mercado mundial dos cereais em 1995, que, com a diminuição geral dos excedentes, reduz as despesas ...

1.2.3.3. O carácter fundamentalmente incerto da situação da PAC no plano financeiro ressalta da elaboração do orçamento para 1996. Em 24 de Julho de 1995, o Conselho aprovou um projecto de orçamento que previa um montante total de 86 mil milhões de ECU para dotações de autorização (81,4 mil milhões para dotações de pagamento), dos quais 40,8 mil milhões de ECU reservados à PAC (38,5 para a gestão do mercado e 2,3 para as medidas de acompanhamento da reforma da PAC), com uma reserva monetária agrícola reduzida para 500 milhões de ECU. As dotações pedidas são iguais à linha directriz. Alguns meses antes, a Comissão, ao apresentar o anteprojecto que aprovara em 27 de Abril, anunciava ainda um buraco provável de 900 milhões de ECU (necessidades de dotações: 41,7 contra linha directriz: 40,8). Entre esses dois momentos, registou-se, em poucos meses, a subida dos preços mundiais com redução dos excedentes europeus, mas foram também adoptadas, em 22 de Junho de 1995, disposições agrimonetárias mais restritivas (supressão do mini-switch-over, que surgiu após a supressão do switch-over decidido em Dezembro de 1994).

2. ALGUNS DADOS HISTÓRICOS

2.1. PAC e sua reforma

2.1.1. O artigo 39º do Tratado que institui a Comunidade Europeia define do seguinte modo os objectivos da PAC:

2.1.1.1.

«a) Incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de-obra.

b) Assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura.

c) Estabilizar os mercados.

d) Garantir a segurança dos abastecimentos.

e) Assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores.»

2.1.1.2. Os princípios subjacentes à PAC, de cuja observância depende a consecução dos objectivos fixados no Tratado, foram definidos do seguinte modo:

a) unicidade dos mercados;

b) preferência comunitária;

c) solidariedade financeira.

2.1.1.3. Os instrumentos da PAC para a aplicação prática dos princípios fixados para atingir os objectivos do artigo 39º do Tratado são os seguintes:

a) Preços comuns no território da UE, a fim de assegurar a unicidade dos mercados;

b) Pauta aduaneira comum, preços de entrada, direitos niveladores na importação, contingente e calendário de importação, aplicação da cláusula de salvaguarda para garantir a preferência comunitária;

c) Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícolas (FEOGA) para o apoio aos mercados e às estruturas agrícolas, enquanto instrumento de solidariedade financeira.

2.2. GATT

2.2.1. É incontestável que a reforma facilitou a conclusão das negociações do GATT em 1993; no entanto, será incorrecto afirmar que a reforma foi realizada «unicamente» tendo em vista o acordo do GATT.

2.2.2. Antes da conclusão do ciclo de negociações do Uruguay, em 1994, as trocas de produtos agrícolas não estavam praticamente sujeitas a regras obrigatórias. Não só não estavam os países preparados para ficar amarrados a limites máximos de pautas aduaneiras, mas tinham, antes, toda a liberdade para conceder subsídios à exportação.

2.2.3. Os acordos concluídos no âmbito do GATT puseram fim a esta situação:

- acesso ao mercado: conversão de todos os direitos niveladores (variáveis) aplicados à importação em direitos aduaneiros fixos destinados a sofrerem uma redução de 36 % em seis anos;

- ajudas à exportação: redução, no período de seis anos, de 21 % do volume das exportações subvencionadas e de 36 % do orçamento dos subsídios à exportação;

- apoios internos: redução de 20 % do conjunto dos apoios internos, com excepção para as modalidades autorizadas da política agrícola.

2.2.4. Para além das suas implicações directas para a política levada a cabo, estes diversos acordos significam que a União Europeia, doravante, já não poderá dissociar a sua gestão do mercado interno dos mercados mundiais. A conversão dos direitos niveladores em direitos aduaneiros limita o desvio possível entre preços internos e cotações mundiais. A acordada redução posterior dessas mesmas pautas assegura a prossecução da convergência dos preços da União e das cotações mundiais.

ANEXO 2

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RENDIMENTO, SUPERFÍCIES E PRODUÇÃO DE CEREAIS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Programa relativo às terras aráveis dos 15 Estados-Membros da UE

Total da área cultivada de base: 53,56/000 ha

Área de referência de oleaginosas: 5,484/000 ha

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Observações sobre o mercado

Os resultados da colheita de trigo até à data superaram as expectativas em muitos lugares do hemisfério norte, tendo as exportações em geral diminuído. Estimativas de produção mais elevadas e uma nova redução do nível previsto de trocas comerciais deram lugar a baixas sensíveis nos mercados de operações a prazo nos Estados Unidos. No entanto, a pronunciada redução da produção norte-americana de milho anunciada pelo Ministério da Agricultura desse país provocou uma subida nítida, ainda que passageira, dos preços da maior parte dos cereais. As notícias sobre possíveis colheitas excepcionais de trigo e cereais secundários na China foram outros tantos factores de depressão. O nível pouco elevado das existências provenientes das colheitas anteriores susteve o preço do milho. Os contratos relativos à nova colheita foram refreados pelas previsões climáticas, em particular pela possibilidade de geadas precoces na região do Corn Belt, nos Estados Unidos. As intervenções especulativas tiveram menor envergadura no mercado a prazo de cereais, ainda que se tenham mantido com força no da soja. A preocupação suscitada pela recente evolução da colheita nos Estados Unidos constituiu o factor dominante na indústria dos cereais e das sementes oleaginosas. Os preços do trigo na exportação (fob) para envios próximos mantiveram-se em geral menos elevados, tendo descido nalguns casos para os níveis do ano anterior. Os preços do milho continuam superiores em cerca de 30 % aos do ano anterior na mesma altura.

Para ficar com um panorama mais completo da situação económica e social da agricultura na União Europeia, consultem-se as estatísticas relativas aos valores-chave da agricultura da União Europeia, quadros T22 e T23 do relatório de 1995 publicado pela Comissão Europeia sobre a «Situação da Agricultura na União Europeia», bem como os quadros do mesmo relatório T111, T112 e T113 sobre a evolução do emprego no sector agrícola e nos outros sectores.