OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

8.1. Este capítulo apresenta as observações do Tribunal relativamente à auto-avaliação do desempenho, efectuada pela Comissão e mencionada nos relatórios anuais de actividades dos seus Directores-Gerais (1) (2), e as principais conclusões das auditorias de resultados do último exercício referidas nos relatórios especiais do Tribunal (3). 8.1. A Comissão regozija-se com a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas às informações sobre o desempenho, numa altura em que se presta mais atenção à necessidade de se demonstrar o valor acrescentado e o impacto das despesas da UE.

8.2. O desempenho é avaliado com base nos princípios da boa gestão financeira (economia, eficiência e eficácia) (4). Essa avaliação é essencial durante o processo de intervenção pública, abrangendo recursos (meios financeiros, humanos, materiais, organizacionais ou regulamentares necessários para a execução do programa), realizações (os elementos produzidos pelo programa), resultados (os efeitos imediatos do programa nos destinatários ou beneficiários directos) e impactos (alterações a longo prazo na sociedade que são, pelo menos em parte, atribuíveis às acções da UE). 8.2. Nem sempre é fácil avaliar os efeitos de políticas complexas, tendo em conta o leque de factores, assim como os efeitos combinados dos programas integrados. O acompanhamento capta o que é observado (e comunicado, entre outros, através dos relatórios anuais de actividades), sendo que é necessária uma avaliação para determinar os efeitos decorrentes das políticas.

AUTO-AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO EFECTUADA PELA COMISSÃO

Introdução

8.3. Os Directores-Gerais da Comissão definem objectivos de desempenho nos planos de gestão anuais da Direcção-Geral, informando posteriormente sobre a sua concretização nos relatórios anuais de actividades.

8.4. O Tribunal avaliou as informações sobre o desempenho apresentadas nos relatórios anuais de actividades das Direcções-Gerais da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI), da Política Regional (DG REGIO) e da Investigação e Inovação (DG RTD) (5). Estes constituem respectivamente os dois maiores domínios de despesas em gestão partilhada e o maior domínio de despesas geridas directamente pela Comissão. O Tribunal concentrou-se especialmente nos objectivos e respectivos indicadores de desempenho, avaliando a sua pertinência (6), comparabilidade (7) e fiabilidade (8). 8.4. O relatório anual de actividades é apenas uma das ferramentas para a prestação de informações sobre o desempenho. A Comissão reforçou a sua capacidade de avaliação e são apresentadas e explicadas conclusões úteis nos relatórios de avaliação (ver resposta ao ponto 8.23) elaborados pelos actores envolvidos, por exemplo, os Estados-Membros no quadro do regime de gestão partilhada, os avaliadores externos, etc.

Relatórios das Direcções-Gerais sobre as realizações do exercício

Agricultura e Desenvolvimento Rural

8.5. No seu relatório anual de actividades, a DG AGRI apresentou num quadro, para cada «objectivo geral», os valores da actual situação dos «indicadores de impacto» em relação aos objectivos fixados, tendo registado resultados positivos no domínio da boa gestão financeira. A DG mencionou a nova exigência de os Estados-Membros avaliarem os seus Sistemas de Identificação das Parcelas Agrícolas e a possibilidade de solicitarem a confirmação pelos organismos de certificação, depois da repetição dos controlos de desempenho, da fiabilidade das estatísticas de controlo. Nesses casos, a Comissão limitaria quaisquer correcções financeiras à taxa de erro calculada com base nas estatísticas de controlo em causa.

8.6. No caso do Desenvolvimento Rural, a DG AGRI comunicou progressos na execução dos 94 programas, tendo utilizado 33,9 mil milhões de euros de um orçamento total de 96,2 mil milhões de euros, embora a ritmos diferentes consoante os Estados-Membros e as medidas em causa. Uma vez que 2010 se situava no meio do período de programação, a DG AGRI mencionou que ter feito um ponto da situação contribuiu para as reflexões sobre o futuro da política de desenvolvimento rural, graças designadamente às 90 avaliações intercalares dos programas de Desenvolvimento Rural apresentadas à Comissão até ao final do exercício.

8.7. Os «objectivos específicos», os respectivos «indicadores de resultados» e as principais realizações da política para cada domínio da orçamentação por actividades (OPA) estavam incluídos no Anexo 6 do relatório anual de actividades.

Política Regional

8.8. No relatório anual de actividades, o Director-Geral indicou que a DG REGIO alcançou as suas prioridades operacionais definidas para o exercício no seu plano de gestão e que continuou a realizar progressos significativos para concretizar os seus objectivos a longo prazo e plurianuais. De uma forma mais geral, a DG REGIO informou que a Política de Coesão (9) tinha demonstrado a sua eficácia e consolidou provas do seu valor acrescentado. 8.8. No seu relatório anual de actividades, a Direcção-Geral da Política Regional (DG REGIO) presta informações sobre o desempenho em diversos domínios: execução orçamental, evolução das políticas, realização operacional em função da qualidade da intervenção e da aplicação do plano de relançamento, sólida gestão financeira, etc. As prioridades operacionais definidas no plano de gestão são um dos elementos utilizados para avaliar o desempenho.

8.9. A DG REGIO apresentou informações suplementares sobre os controlos existentes para garantir a economia, a eficiência e a eficácia. Relativamente à execução de programas operacionais, esta Direcção-Geral considerou que 73 % dos montantes decididos para o período de 2007-2013 tinham sido executados de forma satisfatória com base em quatro critérios (progressos realizados nos procedimentos de selecção dos projectos, elaboração e execução dos grandes projectos, instrumentos de engenharia financeira: criação e investimento, pagamentos aos beneficiários). Além disso, a DG REGIO apresentou provas recentes do valor acrescentado da Política de Coesão, citando as avaliações ex post dos programas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para o período de 2000-2006, as conclusões da «rede dos peritos em avaliação» sobre o período de programação de 2007-2013 e o quinto relatório sobre a coesão (10).

8.10. A DG REGIO expôs os desenvolvimentos mais recentes relativos à execução dos períodos de programação pertinentes, apresentando em separado o FEDER, o Fundo de Coesão, as intervenções de pré-adesão e o Fundo de Solidariedade da União Europeia, e incluiu os respectivos indicadores de desempenho no Anexo 7 do relatório anual de actividades.

Investigação e Inovação

8.11. No relatório anual de actividades, o Director-Geral lembrou o objectivo da Comissão e dos Estados-Membros de avançar com um sistema de investigação integrado e de categoria mundial na Europa. A situação apresentada foi que, globalmente, a competitividade científica e tecnológica da UE continuava forte, representando 23,4 % da totalidade do investimento mundial consagrado à investigação, 22 % dos investigadores, 32,4 % de todas as publicações de grande impacto e 31,3 % de todas as patentes. Contudo, registou-se um declínio a favor dos investimentos na investigação pelas economias emergentes.

8.12. Relativamente ao Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (7.o PQ), o principal instrumento da UE para executar e apoiar a sua política de investigação, a DG RTD indicou ter concluído um total de 38 (11) convites à apresentação de propostas em 2010 e autorizado mais de 5,2 mil milhões de euros.

8.13. A avaliação intercalar do 7.o PQ realizada em 2010 concluiu que este contribuía para o desenvolvimento do Espaço Europeu de Investigação e o seu alcance geográfico na cooperação transfronteiriça, tendo a sua promoção da excelência na investigação continuado a marcar a diferença na paisagem europeia da investigação.

8.14. O relatório anual de actividades apresentou igualmente as principais realizações de cada actividade e comunicou os objectivos e respectivos indicadores no seu Anexo 8.

Observações do Tribunal sobre os relatórios das Direcções-Gerais

Pertinência das informações sobre o desempenho

Um conjunto coerente de objectivos, indicadores e metas concentrado na eficácia, mas os resultados necessitam de uma análise mais aprofundada

8.15. As DG examinadas apresentaram, nos planos de gestão, um conjunto de objectivos, indicadores e metas concentrado principalmente na eficácia. Os objectivos gerais foram definidos ao nível da política estratégica e a sua realização foi avaliada através de indicadores de impacto e respectivas metas. Os objectivos específicos definidos ao nível operacional estavam ligados aos indicadores de resultados e às metas. 8.15. A Comissão considera que os relatórios anuais de actividades examinados pelo Tribunal cumprem os requisitos do artigo 60. o , n. o 7, do Regulamento Financeiro. O conjunto de objectivos, indicadores e metas do plano de gestão foi concebido para se centrar na eficácia das políticas ou programas.

8.16. No entanto, nos relatórios anuais de actividades, não existia uma análise das diferenças entre as metas e os resultados alcançados (DG REGIO, DG RTD) ou essa análise era apenas parcial (DG AGRI). Assim, as informações apresentadas nos relatórios anuais de actividades não eram suficientes para permitir compreender os motivos pelos quais uma meta não tinha sido alcançada ou tinha sido significativamente ultrapassada. 8.16. As instruções permanentes exigem que os serviços da Comissão justifiquem todas as discrepâncias entre os resultados alcançados e os previstos. Em alguns casos, muito embora não tenha sido apresentada uma avaliação completa das divergências entre as metas e os resultados alcançados, são fornecidos, anualmente, dados relativos à situação actual que demonstram uma tendência evidente rumo à concretização dos objectivos. A Comissão concorda que a discrepância entre as realizações concretas e as metas previstas pode ser explicada de uma forma mais adequada em próximos relatórios anuais de actividades e, futuramente, será prestada uma atenção especial para aprofundar a análise das realizações concretas face às metas estabelecidas.

Actualmente, o plano de gestão não prevê objectivos e indicadores para avaliar a economia e a eficiência

8.17. As Direcções-Gerais não fixaram, no plano de gestão, objectivos e respectivos indicadores para avaliar a economia (custo dos recursos) ou a eficiência (relação entre os recursos, as realizações e os resultados), quer ao nível da política da UE quer das despesas controladas directamente pela DG. Assim, não foi possível determinar, no relatório anual de actividades, se as realizações apresentadas eram o resultado de uma gestão económica e eficiente dos recursos nem se tinham sido registados quaisquer progressos neste domínio. 8.17. No âmbito da gestão por actividades, a Comissão escolheu o plano de gestão para ser a ferramenta a utilizar pelos seus serviços a fim de traduzirem a estratégia a longo prazo da Comissão em objectivos gerais e específicos. Relativamente aos objectivos gerais, as instruções permanentes requerem que os serviços limitem o seu número, os alinhem, em especial, com a estratégia Europa 2020, bem como estabeleçam as prioridades. No que diz respeito aos objectivos específicos, os serviços foram instruídos para definir objectivos que estão em sintonia com os objectivos gerais e que têm em conta as consequências directas das acções da UE junto da população-alvo. Em suma, o plano de gestão centra-se na eficácia das políticas, ou seja, em que medida é que os objectivos foram alcançados. Os serviços da Comissão informam, nos seus relatórios anuais de actividades, sobre a eficácia, eficiência e economia dos seus sistemas de controlo, em conformidade com o artigo 60.o, n.o 7, do Regulamento Financeiro. A segunda parte do relatório anual de actividades coloca a tónica na eficácia do sistema de controlo interno, enquanto a terceira parte inclui indicadores essenciais sobre a legalidade e a regularidade estabelecidos de acordo com o formato «recursos, realizações, resultados e impactos».

Metas não suficientemente quantificadas nem específicas em alguns domínios

8.18. A DG AGRI e a DG RTD não quantificaram as metas relativas aos indicadores de impacto no caso de quatro metas em dez e de três em dez, respectivamente, mencionando apenas uma tendência. Não forneciam explicações sobre a base em que as metas foram definidas para cinco dos dez indicadores de impacto na DG AGRI e quatro dos dez indicadores de impacto, bem como para todos os indicadores de resultados relativos à cooperação nos vários domínios de investigação, na DG RTD. Na DG REGIO, embora as metas relativas aos indicadores de impacto e de resultados estivessem quantificadas, a maioria das prioridades operacionais e das realizações definidas no plano de gestão para 2010 não eram específicas (12) nem mensuráveis. 8.18. As instruções permanentes da Comissão não exigem que todos os indicadores sejam quantitativos nem que as metas sejam explicadas, visto que o plano de gestão é, principalmente, uma ferramenta para efeitos de gestão. Os indicadores têm de ser mensuráveis de modo a acompanhar os progressos na prossecução dos objectivos definidos, sendo as tendências adequadas para o efeito. Para a DG REGIO, os objectivos gerais e específicos relacionados com as actividades de orçamentação por actividades (OA) são SMART e a definição das realizações também é clara. A DG REGIO introduziu ainda as designadas «prioridades operacionais». Estas visam a introdução de um estilo de gestão baseado numa abordagem de «pensamento sistémico» que se centra no aumento da qualidade. Por conseguinte, é dada mais relevância aos processos e progressos do que à obtenção de realizações ou metas específicas.

8.19. A DG RTD utilizou indicadores semelhantes em sete domínios diferentes da orçamentação por actividades financiados, não tendo consolidado os seus resultados. Por conseguinte, a avaliação global foi difícil. O relatório anual de actividades da DG RTD não distinguia de forma clara os impactos dos projectos financiados através do Programa-Quadro sob sua responsabilidade directa dos derivados da sua acção para coordenar os esforços de investigação dos Estados-Membros no âmbito de uma política comum e coerente da UE para a investigação, matéria em que a Comissão tem uma influência apenas indirecta. 8.19. Muito embora os mesmos indicadores sejam utilizados para várias actividades, as instruções permanentes exigem que os serviços da Comissão apresentem os seus objectivos e indicadores por actividade OA e não apresentem informações consolidadas das actividades. É extremamente difícil separar os impactos de acordo com a natureza da intervenção da Direcção-Geral da Investigação e da Inovação (DG RTD), visto que estes referem-se, em última análise, a mudanças na sociedade europeia. Estas mudanças da sociedade dependem, principalmente, da acção de outros actores (Estados-Membros, regiões, empresas, etc.).

Etapas intermédias para as metas plurianuais não estavam definidas em alguns domínios

8.20. Nos domínios da política regional, investigação e, em menor grau, partes da agricultura, embora as DG tenham definido objectivos e metas para períodos de programação plurianuais, não previram etapas intermédias adequadas. 8.20. Nem sempre faz sentido definir etapas intermédias para os programas plurianuais, visto que os impactos serão apenas sentidos de forma não linear no final do período de programação. Segundo as instruções permanentes da Comissão, as etapas são só necessárias para os objectivos gerais. Os relatórios anuais relativos aos recursos, às realizações e aos resultados, isto é, o acompanhamento dos progressos na execução dos programas, possibilitam uma avaliação regular dos progressos face aos objectivos estabelecidos. Além disso, na área do desenvolvimento rural, a avaliação intercalar dos programas de desenvolvimento regional fornece uma visão independente e aprofundada em termos quantitativos e qualitativos, permitindo perceber se os programas estão no bom caminho para concretizar os seus objectivos e se são necessários eventuais ajustamentos. Para os indicadores que medem os objectivos últimos da política de investigação e inovação a nível da UE e da actividade «Desenvolvimento do EEI», normalmente, os dados são actualizados anualmente, mas com um determinado espaçamento temporal de dois ou mais anos, dependendo do indicador. No futuro, pode ser explorada a sugestão do Tribunal no sentido de se explicar mais claramente se a prossecução dos objectivos está no bom caminho. Ver também resposta ao ponto 8.21.

8.21. No caso dos programas plurianuais, o ritmo normal da evolução pode ser relativamente lento, de tal forma que a realização de menos de 10 % da meta passados alguns anos pode, em certos casos, ser considerada normal, ao passo que em outros casos significa atrasos. Por exemplo, no domínio do FEDER, a meta de população suplementar abrangida por acesso de banda larga em seis Estados-Membros foi definida em 10 milhões de pessoas para o período de 2007-2013. O último resultado conhecido era de 550 000 pessoas para o período de 2007-2009, representando 5,5 % da meta global passados três dos sete anos. Não existia qualquer indicação sobre se este nível era considerado suficiente para alcançar a meta plurianual. Nestes casos, não será possível, até terminar completamente o período, verificar se as DG continuam no bom caminho para alcançar as metas plurianuais. 8.21. De facto, a evolução dos programas plurianuais pode ser relativamente lenta. Por duas ordens de razões: a execução dos programas implica a criação inicial de capacidades e o impacto pretendido demora vários anos a concretizar-se. Relativamente ao apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) ao acesso à banda largada, as metas para o período 2007-2013 referidas para os vários indicadores de resultados não serão atingidas em sete anos, mas no final do período de elegibilidade, ou seja, dois anos depois. A DG REGIO destacou em documentos essenciais, os quais foram todos mencionados no relatório anual de actividades, a necessidade de os Estados-Membros acelerarem a prossecução dos objectivos da estratégia Europa 2020 ao nível do acesso à banda larga (31). Ver também resposta ao ponto 8.20.

A descrição das realizações políticas forneceu informações limitadas sobre resultados e impactos

8.22. Nos relatórios anuais de actividades, juntamente com os indicadores de desempenho, os Directores-Gerais descreveram as «realizações políticas» do exercício. O texto tendia a incidir mais nas prestações (acções da DG, descrição das medidas tomadas e sua finalidade, bem como os produtos fornecidos) e nos recursos (montantes brutos dos recursos envolvidos), do que na avaliação dos efeitos das medidas (resultados para os destinatários directos e/ou impacto dos programas). 8.22. É inerente à natureza anual do ciclo do relatório anual de actividades que, dentro do período plurianual durante o qual a política e/ou programa está a ser executado, na parte de gestão do referido relatório, o gestor orçamental delegado se centre nos recursos e realizações que se encontram sob o seu âmbito de gestão e não nos resultados e impactos a longo prazo das políticas e dos programas, que só podem ser conhecidos no final do programa e que também podem ser influenciados por outros factores fora do seu âmbito de gestão. Ver também resposta ao ponto 8.23.

8.23. Este foi especialmente o caso da DG AGRI, que não apresentou, na descrição das suas realizações políticas, praticamente nenhuma indicação dos efeitos das suas medidas (13). Em contrapartida, a DG REGIO forneceu algumas informações mais significativas sobre os resultados e os impactos (avaliação qualitativa da execução dos programas operacionais), tal como, em menor grau, a DG RTD (apresentação dos principais resultados da avaliação intercalar do 7.o PQ). 8.23. As apreciações pormenorizadas são mais adequadas se forem realizadas através de relatórios de avaliação específicos, elaborados conjuntamente por diferentes DG e que envolvem mais do que um gestor orçamental delegado. Dado que o relatório anual de actividades é, por natureza, um relatório de gestão, o seu formato não é adequado para incluir um relatório pormenorizado sobre os resultados das actividades de avaliação. No entanto, caso uma dessas avaliações apontasse para a necessidade de se reconsiderar alguns aspectos da política e/ou gestão, seriam tomadas medidas. Apenas nesses casos, tal seria também assinalado no relatório anual de actividades (só as excepções são indicadas). Na descrição dos resultados da política da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI), a tónica foi colocada na comunicação das realizações das prioridades, ao mesmo tempo que foram acrescentados alguns dados quantificáveis e exemplos qualitativos relevantes, de modo a ilustrar estas realizações por actividade OA. Contudo, as informações foram apresentadas tendo em conta o público-alvo (o grande público) e, como tal, fizeram-se algumas concessões de forma a facilitar a leitura, com a grande maioria das informações sobre os resultados incluída no anexo 6 do relatório anual de actividades.

Comparabilidade das informações sobre o desempenho

Na DG AGRI e na DG RTD, os objectivos, os indicadores e as metas definidos no plano de gestão foram em geral os utilizados para elaborar os relatórios

8.24. No caso da DG AGRI e da DG RTD, os objectivos, os indicadores e as metas indicados no plano de gestão anual foram, em geral, os utilizados para informar sobre o desempenho no relatório anual de actividades. Porém, constatou-se a existência de um pequeno número de casos (14) em que não estava explicada a alteração dos indicadores ou das metas, decorrente de vários factores como a escolha de um indicador mais específico e quantificável, de novas prioridades políticas ou de informações actualizadas. 8.24. A DG AGRI considera que existe uma boa estabilidade geral ao longo dos anos no que respeita aos indicadores e às metas. Como realçado pelo Tribunal, a alteração nos indicadores e nas metas é uma excepção que decorre de vários motivos, tais como a escolha de um indicador mais específico e mensurável e/ou informações actualizadas. De futuro, será dada uma atenção especial a esta questão a fim de explicar de forma mais adequada o motivo para as alterações nos indicadores ou revisão das metas. Todas as alterações dos objectivos, indicadores e metas no plano de gestão e no relatório anual de actividades da DG RTD são justificadas. Esta justificação poderá, de facto, ser explicada de forma mais adequada em futuros relatórios anuais de actividades.

No relatório anual de actividades da DG REGIO, frequentemente não se apresentavam explicações sobre as alterações dos indicadores e das metas

8.25. Os objectivos indicados no plano de gestão de 2010 foram os utilizados para informar sobre o desempenho no relatório anual de actividades. No entanto, nos casos em que a DG REGIO ajustou os indicadores e as metas para reflectir a evolução da política, as respectivas explicações não foram apresentadas nas seguintes 14 de 16 alterações examinadas: 8.25. De uma forma geral, a DG REGIO considera que existe uma boa estabilidade ao longo dos anos no que respeita aos indicadores e às metas. No relatório anual de actividades de 2010, envidaram-se esforços para apresentar a evolução dos resultados conhecidos com vista à prossecução gradual das metas plurianuais. As revisões dos indicadores e das metas reflectem os progressos em curso para comunicar e utilizar informações actualizadas disponíveis em documentos oficiais – e são identificadas pelas notas de rodapé correspondentes, com toda a informação considerada apropriada. Este processo foi explicado no relatório anual de actividades de 2009 (página 21), referindo que os indicadores principais seriam progressivamente utilizados para acompanhar as realizações da Política de Coesão. Na sequência da crise, alguns programas adaptaram as suas estratégias e a afectação de fundos às prioridades, o que teve consequências nas metas relacionadas, como explicado na página 7 do relatório anual de actividades. A DG REGIO procurará garantir que tais modificações estão reflectidas no relatório anual de actividades.

— ao nível dos sete indicadores de impacto, uma meta definida no plano de gestão foi alterada no relatório anual de actividades, sem que se apresentassem explicações para essa diferença,

— relativamente aos indicadores de resultados do FEDER, por exemplo, seis (15) foram adicionados e um (16) foi suprimido, sem se explicar o motivo destas alterações, — Foram acrescentados vários indicadores de resultados ambientais para a actividade do FEDER (redução das emissões de gases com efeito de estufa, protecção contra inundações, etc.). É uma revisão positiva em conformidade com o ponto 8.18.

— seis metas do FEDER foram alteradas sem explicação, incluindo adicionar uma nova meta (170 000 projectos de apoio às PME co-financiados no período de 2007-2013). No caso das outras cinco metas dos indicadores do FEDER (17) alteradas, foram abrangidos Estados-Membros diferentes dos da fase de planeamento. Por exemplo, a meta de «população adicional servida por projectos de tratamento de águas residuais novos/renovados» estava estabelecida em 31,5 milhões de pessoas para 16 Estados-Membros no plano de gestão e passou a 12,5 milhões de pessoas para 13 Estados-Membros no relatório anual de actividades. As diferenças não foram explicadas no relatório. — Os valores do plano de gestão referem-se aos valores no momento das negociações, enquanto, no relatório anual de actividades, a DG REGIO pôde apresentar metas e realizações concretas, como indicado nos relatórios de execução anuais de 2009. Quando apropriado, foram acrescentadas notas de rodapé de modo a fornecer dados adicionais e a manter o âmbito referido no plano de gestão de 2010. A nova meta relativa às 170 000 PME representa uma melhoria do processo de elaboração de relatórios, dado que, inicialmente, aquando da elaboração do plano de gestão, não foi possível definir uma meta. Na ausência de indicadores completos a nível da UE, aceita-se a apresentação de indicadores apenas para alguns Estados-Membros, de acordo com as instruções da Comissão, tendo esta situação já sido aceite pela autoridade orçamental no passado. No plano de gestão, foram apresentadas por vezes as metas e os últimos resultados conhecidos para dois conjuntos diferentes de Estados-Membros. De modo a facilitar a comparação dos últimos resultados conhecidos e das metas, a DG REGIO ajustou os valores usando o mesmo grupo de Estados-Membros.

Fiabilidade das informações sobre o desempenho

17 dos 31 indicadores provêm de uma fonte de informações fiável

8.26. O Tribunal examinou uma amostra de 31 indicadores seleccionados nas três Direcções-Gerais (18). No caso de 17, as informações sobre os resultados alcançados eram provenientes de fontes fiáveis. Em geral, diziam respeito a dados oriundos de fornecedores externos e reconhecidos de estatísticas ou bases de dados geridas internamente, incluindo informações contabilísticas. 8.26.-8.27. Nota de rodapé 19: O indicador assinalado pelo Tribunal refere-se, de facto, ao «Número de infra-estruturas de investigação de classe mundial lançadas conjuntamente ao nível da UE» e será alterado em conformidade.

Insuficiências do sistema de controlo prejudicam a fiabilidade nos domínios da política regional e do desenvolvimento rural

8.27. Dos restantes 14 indicadores, oito indicadores de resultados do FEDER e quatro indicadores de impacto do desenvolvimento rural (19) foram consolidados pelas respectivas DG com base em informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre a execução dos programas. A capacidade da Comissão em garantir que as informações prestadas eram fiáveis e comparáveis foi comprometida por limitações jurídicas (ver ponto 8.28) e condicionalismos práticos (ver ponto 8.29). 8.27. Ver resposta ao ponto 8.29.

8.28. No domínio do FEDER, não existia um requisito jurídico para aplicar um conjunto comum de indicadores de desempenho, pelo que as autoridades de gestão não tinham a obrigação de utilizar o conjunto de «indicadores-chave para o FEDER e o Fundo de Coesão» definidos pela Comissão no documento Indicative guidelines on evaluation methods: monitoring and evaluation indicators (Orientações indicativas sobre os métodos de avaliação: indicadores de acompanhamento e de avaliação) de Agosto de 2006. Por conseguinte, existia um risco elevado de os dados recolhidos sobre os indicadores-chave e utilizados no Anexo 7 do relatório anual de actividades não serem exaustivos nem comparáveis (20). 8.28. Os constrangimentos identificados pelo Tribunal estão relacionados com questões que devem ser relativizadas. A DG REGIO tem vindo a desenvolver e melhorar continuamente as disposições relativas à apresentação de relatórios sobre o desempenho. Na verdade, a DG REGIO foi mais além dos requisitos regulamentares impostos pelo legislador, em especial, ao estabelecer os «indicadores principais». Contudo, a DG REGIO está perfeitamente ciente dessas debilidades e tem vindo a trabalhar, em cooperação com os Estados-Membros, no sentido de melhorar a elaboração de relatórios sobre os indicadores principais recomendados. Serão introduzidos ajustamentos nas futuras bases jurídicas.

8.29. Tanto no caso dos dados do FEDER como do desenvolvimento rural, a Comissão não verificou a fiabilidade dos dados apresentados pelos organismos responsáveis nos Estados-Membros, para além de realizar controlos de plausibilidade (21). As informações recebidas através dos sistemas informáticos utilizados para transmitir informações dos Estados-Membros à Comissão foram agregadas ao nível do programa ou da medida. A Comissão não teve acesso directo aos dados ao nível dos projectos, pelo que não pôde realizar controlos aprofundados mais sistemáticos. 8.29. A DG REGIO verifica os valores facultados pelos Estados-Membros e, recorrendo às boas relações que tem com os mesmos e com as regiões, encoraja e convence-os a apresentarem valores mais fiáveis. Porém, ao abrigo dos requisitos legais, as autoridades de gestão têm a responsabilidade principal pela selecção de projectos, definição de objectivos e acompanhamento pormenorizado. Em termos do controlo da utilização do financiamento da UE do ponto de vista temático, os resultados constantes do relatório sobre o programa anual de 2009 foram discutidos em diferentes instâncias com a participação das autoridades nacionais (COCOF, reuniões técnicas anuais ou comités de acompanhamento), o que levou à correcção de dados. O controlo de qualidade da elaboração de relatórios neste sistema de informação não só continuará a existir como também será intensificado pela Comissão. No âmbito do desenvolvimento rural, a Comissão estabeleceu um quadro comum de acompanhamento e avaliação para o período de programação 2007/2013. Pela primeira vez, existe um único quadro para realizar o acompanhamento e a avaliação das intervenções ao nível do desenvolvimento rural com base em indicadores comuns. Em cooperação com os Estados-Membros, a Comissão envidou esforços substanciais para aperfeiçoar a qualidade e fiabilidade das informações fornecidas ao abrigo deste quadro. A avaliação intercalar dos programas de desenvolvimento rural sugere que ainda existem dificuldades para se quantificarem os indicadores de impacto para vários programas. Continua-se a trabalhar nesta matéria, em estreita cooperação com os Estados-Membros, tanto em relação ao actual período de programação como tendo em vista a preparação do futuro período. No âmbito deste quadro, os Estados-Membros são responsáveis por fornecerem dados de acompanhamento fiáveis, em conformidade com a repartição de competências ao abrigo da gestão partilhada. Considerando o elevado número de projectos e o amplo leque de especificidades dos projectos dos Estados-Membros, não é exequível nem eficiente para a Comissão verificar, ao nível dos projectos, os dados fornecidos pelos Estados-Membros.

RELATÓRIOS ESPECIAIS DO TRIBUNAL SOBRE O DESEMPENHO

Introdução

8.30. Os relatórios especiais do Tribunal examinam se a intervenção da UE foi gerida em conformidade com o princípio da boa gestão financeira. Ao seleccionar os temas para os relatórios especiais, o Tribunal tem em consideração a importância do domínio auditado, os riscos que se colocam à boa gestão financeira, a cobertura anterior de temas relacionados pelo Tribunal e por outras avaliações, bem como a pertinência do assunto, ou seja, em que medida os resultados da auditoria ajudarão a melhorar a eficácia, a eficiência e/ou a economia das despesas da UE.

8.31. Os relatórios especiais adoptados pelo Tribunal em 2010 foram os seguintes:

Relatórios especiais adoptados pelo Tribunal de Contas em 2010 (22) — N.o 1/2010 «Os procedimentos aduaneiros simplificados aplicáveis às importações são controlados de forma eficaz?» — N.o 2/2010 «A eficácia dos regimes de apoio dos estudos de concepção e do desenvolvimento de novas infra-estruturas no âmbito do 6.o Programa-Quadro de Investigação» — N.o 3/2010 «A avaliação de impacto nas instituições da UE apoia o processo de tomada de decisão?» — N.o 4/2010 «A concepção e a gestão do regime de mobilidade do Programa Leonardo da Vinci são susceptíveis de produzir resultados efectivos?» — N.o 5/2010 «Aplicação da abordagem Leader ao desenvolvimento rural» — N.o 6/2010 «A reforma do mercado do açúcar alcançou os seus principais objectivos?» — N.o 7/2010 «Auditoria do procedimento de apuramento das contas» — N.o 8/2010 «Melhoria do desempenho dos transportes nos eixos ferroviários transeuropeus: os investimentos nas infra-estruturas ferroviárias da UE têm sido eficazes?» — N.o 9/2010 «Os fundos despendidos pela UE no âmbito das acções estruturais visando o abastecimento de água para consumo doméstico estão a ser utilizados de modo a produzir os melhores resultados possíveis?» — N.o 10/2010 «Medidas específicas no domínio agrícola a favor das regiões ultraperiféricas e das ilhas menores do mar Egeu» — N.o 11/2010 «Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP, da América Latina e da Ásia» — N.o 12/2010 «Ajuda ao Desenvolvimento da UE na África Subsariana e no Sul da Ásia, no domínio do Ensino Básico» — N.o 13/2010 «O novo Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria foi lançado com êxito e está a alcançar resultados no Cáucaso Meridional (Arménia, Azerbaijão e Geórgia)?» — N.o 14/2010 «A gestão pela Comissão do sistema de controlos veterinários aplicável às importações de carne no seguimento das reformas da legislação em matéria de higiene realizadas em 2004»

8.32. Os 14 relatórios especiais adoptados pelo Tribunal em 2010 teceram as seguintes observações relativamente ao desempenho alcançado e ao processo de produção de resultados através da utilização dos fundos da UE, da fase inicial de planeamento até à elaboração de relatórios sobre o desempenho.

Observações do Tribunal sobre o processo de produção de resultados

Planeamento estratégico

8.33. Em vários dos seus relatórios especiais (RE) (23), o Tribunal salientou os princípios que regem o bom planeamento: as iniciativas deverão inscrever-se num contexto estratégico e ser ordenadas por prioridade; deverão ser fixados objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados (SMART) que devem ser articulados de forma coerente nos vários documentos de planeamento; uma boa avaliação ex ante do impacto pode desempenhar um papel importante no processo de tomada de decisão.

8.34. A este respeito, o Tribunal observou que o planeamento estratégico era inadequado nas iniciativas de desenvolvimento de capacidades no que toca à ajuda ao desenvolvimento no domínio do ensino básico (RE n.o 12/2010, ponto 69), a atribuição de prioridades e a articulação dos objectivos no domínio da política de vizinhança eram insuficientes (RE n.o 13/2010, ponto 68) e que não existiam objectivos específicos, mensuráveis e realizáveis dentro de um prazo definido no caso da abordagem Leader (RE n.o 5/2010, ponto 26). No seu relatório sobre o regime de mobilidade do programa Leonardo da Vinci, o Tribunal constatou que a Comissão não tinha terminado a definição de objectivos SMART e de indicadores de impacto para avaliar o sucesso do programa relativamente aos seus objectivos e, portanto, não tinha estado em condições de avaliar de que modo os objectivos estavam a ser cumpridos, três anos após o início do programa (RE n.o 4/2010, pontos 48, 50, 61 e 62). 8.34. O planeamento estratégico ao nível do desenvolvimento de capacidades depende de uma procura real por parte do país parceiro e da liderança das administrações. As ilações do passado comprovam que, sem esta apropriação, é improvável que o apoio institucional externo seja utilizado como base para um efectivo desenvolvimento das capacidades. No que se refere ao programa de mobilidade Leonardo da Vinci, o comité responsável pelo programa de aprendizagem ao longo da vida adoptou os indicadores na sua reunião de 17 de Junho de 2010. A Comissão irá fornecer ao comité um primeiro relatório sobre estes indicadores no decurso de 2011. Relativamente à abordagem do programa Leader, a Comissão concorda que os objectivos das estratégias de desenvolvimento local devem ser estabelecidos, na medida do possível, de acordo com os critérios SMART. No sentido de prestar auxílio aos grupos de acção local nesta tarefa, os fundos de desenvolvimento rural apoiam as actividades de assistência e formação, através da submedida «aquisição de competências».

8.35. No entanto, o Tribunal mencionou melhorias na definição dos objectivos no domínio do apoio orçamental aos países em desenvolvimento (RE n.o 11/2010, pontos 56 e 96) e um caso de boas práticas no domínio da iniciativa «legislar melhor», em que a avaliação de impacto apoiou de forma eficaz o processo de tomada de decisão na UE (RE n.o 3/2010, ponto 87). 8.35. A Comissão regozija-se pelo reconhecimento das melhorias realizadas na definição dos objectivos de apoio orçamental. O relatório anual do FED também confirma os significativos progressos realizados pela Comissão na demonstração do cumprimento dos critérios de elegibilidade definidos pelo Acordo de Cotonou e na introdução de quadros de avaliação formal do desempenho da gestão das finanças públicas.

Identificação das necessidades

8.36. Em algumas observações (24), o Tribunal ilustrou igualmente que, para produzir resultados de qualidade, é importante identificar claramente as necessidades a que os programas pretendem dar resposta.

8.37. Assim, o Tribunal observou que a definição dos projectos prioritários para os eixos ferroviários transeuropeus deverá reflectir as necessidades actuais e previstas (RE n.o 8/2010, ponto 63). 8.37. Relativamente à definição dos projectos prioritários para os eixos ferroviários transeuropeus, a experiência já demonstrou que chegar a uma descrição definitiva dos principais eixos ferroviários transeuropeus, ainda que seja uma aspiração válida, é particularmente complicada, visto que estão em constante mudança, dependendo de factores como a migração, os padrões comerciais e o contexto geopolítico. Realizaram-se estudos para analisar os fluxos de tráfego existentes e futuros, tanto para projectos específicos como para a rede, não tendo ainda conduzido a resultados conclusivos. Consequentemente, tal definição não é, actualmente, possível e os projectos prioritários devem continuar a assentar em acordos políticos entre o Conselho e o Parlamento Europeu com base nas melhores informações disponíveis.

8.38. Salientou ainda que uma boa análise das necessidades evita a definição de objectivos que ultrapassam as necessidades reais, incentivando, simultaneamente, soluções alternativas menos dispendiosas (RE n.o 9/2010, ponto 72).

Relação entre objectivos e medidas

8.39. Em vários relatórios (25) o Tribunal salientou que a relação estabelecida entre os objectivos pretendidos e as medidas escolhidas para os alcançar deve ser clara.

8.40. Quando esta relação não é especificada, é pouco provável que a concepção das medidas seleccionadas consiga atingir os objectivos pretendidos (ver o RE n.o 10/2010, ponto 34, sobre o caso específico das ilhas menores do mar Egeu). No que respeita à iniciativa «legislar melhor», o Tribunal observou que os relatórios de avaliação de impacto não forneciam uma apresentação normalizada do modo como os objectivos e os efeitos esperados das intervenções propostas podiam ser alcançados com os mecanismos de execução previstos e, no que respeita aos programas de despesas, com o orçamento estimado (RE n.o 3/2010, ponto 60). 8.40. A Comissão concorda que o programa de apoio para as ilhas menores do mar Egeu pode ser melhorado e está a trabalhar em cooperação com as autoridades gregas nesse sentido.

Meios pertinentes, suficientes e proporcionados

8.41. Algumas observações do Tribunal (26) sublinham a importância de uma selecção adequada dos meios para alcançar os objectivos fixados.

8.42. No que toca à ajuda ao desenvolvimento na África Subsariana no domínio do ensino básico, o Tribunal salientou a dificuldade da Comissão em designar funcionários com os perfis adequados para as delegações, o que enfraquece a sua capacidade de gerir os programas com eficácia (RE n.o 12/2010, ponto 66). No contexto diferente do procedimento de apuramento das contas, o Tribunal assinalou que as correcções impostas, para serem realmente eficazes, deverão ter consequências preventivas ou dissuasoras directas nos responsáveis pela irregularidade (RE n.o 7/2010, ponto 90). 8.42. A Comissão reconhece que são essenciais conhecimentos técnicos adequados no domínio da educação. Quando a educação é uma prioridade para uma delegação, a Comissão toma medidas para garantir que estão disponíveis conhecimentos adequados, por exemplo, delegando, no quadro da política da UE de afectação de tarefas, a responsabilidade num Estado-Membro que possui conhecimentos sectoriais relevantes, ou fornecendo conhecimentos adequados a partir da sede através das direcções geográficas com o apoio das unidades temáticas. Está ainda previsto o desenvolvimento das redes temáticas a fim de se estabelecer uma melhor articulação entre os conhecimentos especializados existentes nas direcções temáticas e geográficas da sede e nas delegações. O apuramento de conformidade é concebido para excluir do financiamento da UE as despesas não efectuadas de acordo com as regras da UE. Não é um mecanismo de recuperação dos pagamentos irregulares aos beneficiários, que, de acordo com o princípio da gestão partilhada, são da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. Nos casos em que os pagamentos indevidos aos beneficiários podem ser identificados em resultado do apuramento da conformidade, os Estados-Membros têm de lhes dar seguimento através de acções de recuperação junto desses beneficiários. Quando não são necessárias acções de recuperação porque a correcção financeira refere-se a deficiências nos sistemas de gestão e controlo do Estado-Membro, as correcções são um importante meio para melhorar estes sistemas e, assim, prevenir ou detectar e recuperar pagamentos irregulares aos beneficiários. Além disso, a legislação agrícola prevê sanções efectivas, dissuasivas e proporcionais para os beneficiários que receberam pagamentos irregulares.

Orçamento e calendário

8.43. O Tribunal destacou nos seus relatórios (27) a importância do planeamento durante a fase de execução dos projectos, para evitar despesas excessivas ou atrasos.

8.44. A este respeito, o Tribunal observou que, relativamente aos investimentos nas infra-estruturas ferroviárias da UE, os projectos cuja preparação foi menos minuciosa e pormenorizada correram maiores riscos de sofrer aumentos mais significativos dos custos (RE n.o 8/2010, ponto 46). O Tribunal constatou ainda que os atrasos na execução dos projectos relativos ao abastecimento de água para consumo doméstico causados por exigências adicionais impostas por avaliações de impacto ambiental, as dificuldades na obtenção de licenças administrativas e as estimativas ou cálculos incorrectos podiam ter sido parcialmente evitados com um melhor planeamento (RE n.o 9/2010, ponto 51). 8.44. A Comissão salientou repetidamente a importância de as autoridades nacionais e regionais elaborarem o planeamento dos projectos no âmbito dos projectos do Fundo de Coesão e os grandes projectos ao abrigo dos fundos estruturais. No quadro do período de programação dos fundos estruturais 2007-2013, foi estabelecida a iniciativa de assistência técnica JASPERS especificamente para apoiar, em especial na UE-12, uma melhor concepção e planeamento dos projectos. No entanto, o planeamento é apenas um elemento com consequências a nível da derrapagem das despesas e dos atrasos. De facto, o Tribunal também concluiu no ponto 45 do seu relatório especial sobre o investimento nas infras-estruturas ferroviárias da UE que «foram observados aumentos dos custos dos projectos em todos os casos, quase sempre por razões ligadas a factores imprevisíveis que surgiram durante a fase de construção, por exemplo condições geográficas inesperadamente difíceis, requisitos de protecção ambiental, requisitos de segurança e propostas de empreiteiros mais elevadas do que o previsto».

Controlos e acompanhamento do desempenho

8.45. Algumas observações do Tribunal (28) incentivavam os gestores a melhorar os sistemas de controlo interno e a acompanhar o desempenho através da criação de mecanismos adequados para registo das informações e dos dados sobre os efeitos alcançados ou o nível de desempenho.

8.46. Por exemplo, o Tribunal verificou que as análises realizadas para acompanhar as intervenções financiadas pela UE no domínio do ensino básico na África Subsariana tendem, em geral, a incidir em processos e em questões financeiras ligados a condições específicas de pagamento e não nos resultados no domínio da educação (RE n.o 12/2010, ponto 62). Da mesma forma, assinalou que os grupos de acção local responsáveis pela execução do programa Leader não recolheram dados nem apuraram se os objectivos da estratégia local tinham sido atingidos (RE n.o 5/2010, ponto 31). 8.46. Em relação aos programas de apoio da política de educação financiados pelo apoio orçamental sectorial, os progressos efectuados face aos indicadores de resultados (matrícula, conclusão, êxito e resultados de aprendizagem nalguns casos) são avaliados em revisões conjuntas com outros doadores, conduzidas pelo país parceiro. Aquando da definição das disposições de acompanhamento do desempenho com os parceiros, a Comissão considera que uma boa combinação de indicadores de resultados e processuais fornece um adequado retrato abrangente dos progressos realizados pelo país ao nível da execução da sua política sectorial. Em relação ao programa Leader, a Comissão forneceu novas orientações aos Estados-Membros para que, de uma forma mais adequada, acompanhem, avaliem e aperfeiçoem as estratégias dos grupos de acção local (GAL) e as respectivas realizações. No início de 2011, a Comissão criou igualmente um grupo de trabalho especializado para a qualidade das estratégias de desenvolvimento local, incluindo as questões de acompanhamento e avaliação, no quadro da rede europeia de desenvolvimento rural. Os resultados, disponíveis no final do ano, fornecerão mais ferramentas e boas práticas aos Estados-Membros e aos GAL.

8.47. No entanto, o Tribunal constatou igualmente determinados aspectos eficientes dos sistemas de supervisão e de controlo, como o papel das verificações efectuadas pelo serviço alimentar e veterinário na manutenção de uma pressão de controlo necessária (RE n.o 14/2010, ponto 67) ou o desenvolvimento pela Comissão de um método sólido para controlar os procedimentos aduaneiros simplificados (RE n.o 1/2010, ponto 81). 8.47. O Serviço Alimentar e Veterinário avalia constantemente a eficácia e eficiência do seu trabalho de controlo, de modo a garantir que os recursos são utilizados da melhor forma possível.

8.48. Num dos seus relatórios (RE n.o 10/2010, ponto 40), o Tribunal sublinhou a utilidade de uma avaliação anual da execução dos programas, indicando que essa avaliação permitia aos gestores introduzir alterações efectivas nos programas em curso. 8.48. A Comissão definiu indicadores de desempenho comuns cuja avaliação ajudará a melhorar os POSEI e os programas das ilhas menores do mar Egeu.

Observações do Tribunal sobre as realizações e os relatórios

Concretização dos objectivos definidos

8.49. Dois relatórios do Tribunal chegam a conclusões positivas sobre os resultados alcançados através das intervenções financiadas pelo orçamento da UE (RE n.o 8/2010 e n.o 10/2010). O Tribunal considerou que os projectos de infra-estruturas ferroviárias co-financiados pela UE produziram as infra-estruturas planeadas de acordo com as especificações e, uma vez concluídos, criaram possibilidades de transporte ferroviário novas e melhoradas em troços fundamentais dos projectos prioritários (RE n.o 8/2010, ponto 65). Relativamente às medidas específicas no domínio agrícola a favor das regiões ultraperiféricas e das ilhas menores do mar Egeu, os programas eram, em geral, aplicados eficazmente, respondendo assim às necessidades destas regiões (RE n.o 10/2010, ponto 82).

8.50. Outros relatórios especiais apresentam resultados mais heterogéneos, ficando por alcançar alguns objectivos importantes (RE n.o 6/2010, n.o 9/2010, n.o 12/2010 e n.o 13/2010). O Tribunal observou que, nos casos em que existem objectivos contraditórios, é difícil alcançá-los simultaneamente (RE n.o 6/2010, pontos 93 e 99). Muito embora os fundos despendidos no âmbito das acções estruturais tenham contribuído para melhorar o abastecimento de água para consumo doméstico, poderiam ter sido alcançados melhores resultados com menores custos para o orçamento da UE (RE n.o 9/2010, ponto 71). 8.50. Os objectivos da reforma de 2006 do mercado do açúcar da UE estão directamente relacionados com os objectivos da Política Agrícola Comum (PAC), consagrados nos Tratados. A existência de objectivos parcialmente divergentes não é uma lacuna da reforma, mas sim resultado do seu âmbito alargado. A Comissão considera que a reforma do sector do açúcar conseguiu realizar com sucesso a reestruturação do sector, proporcionando-lhe um enquadramento político a longo prazo e aumentando, significativamente, a sua competitividade.

Relatórios sobre o desempenho

8.51. Nos seus relatórios, o Tribunal chamou a atenção (29) para a necessidade de existirem estruturas adequadas para a elaboração de relatórios, bem como dados pertinentes, comparáveis e fiáveis para permitir avaliar em que medida os resultados obtidos correspondem aos objectivos fixados.

8.52. No seu relatório sobre o regime de mobilidade do programa Leonardo da Vinci, o Tribunal constatou que não era possível estabelecer uma comparação válida entre os resultados e o desempenho previsto porque o programa de trabalho anual tinha uma estrutura diferente do relatório anual de actividades (RE n.o 4/2010, ponto 41). O Tribunal observou ainda que a Comissão e os Estados-Membros não conseguiram, na ausência ou falta de fiabilidade dos dados, determinar a eficácia dos programas Leader na produção de resultados a nível do desenvolvimento rural, seja em termos absolutos, seja em relação à eficácia de outras formas de concretização (RE n.o 5/2010, ponto 100). 8.52. No que respeita ao programa de mobilidade Leonardo da Vinci, como anunciado no plano de acção em resposta ao relatório do Tribunal, um grupo de trabalho interno da DG Educação e Cultura reviu os requisitos e modelo do relatório anual das agências nacionais no segundo trimestre de 2011. O modelo de relatório revisto está de acordo com a estrutura e conteúdo do programa de trabalho das agências nacionais revisto para 2011. Consequentemente, o relatório anual das agências nacionais para 2011 (a ser recebido pela Comissão em 2012) permitirá realizar uma comparação válida dos resultados face ao desempenho previsto. A avaliação intercalar do programa Leader+ realizou-se numa fase inicial da execução da estratégia GAL. Contudo, a avaliação ex post do Leader+, que foi concluída em Dezembro de 2010, fornece informações úteis sobre a eficácia e eficiência das intervenções do programa Leader. Estas informações serão úteis no âmbito dos trabalhos em curso no quadro da PAC para o período pós-2013.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

8.53. Como mencionado no início deste capítulo, o Regulamento Financeiro prevê que os relatórios anuais de actividades indiquem os resultados das operações em confronto com os objectivos que lhes foram atribuídos, a descrição dos riscos associados a estas operações, a utilização dos recursos postos à sua disposição e a eficiência e eficácia do sistema de controlo interno (30). O Tribunal observou que as diferenças entre as metas previstas e as realizações ficavam frequentemente por analisar (ver ponto 8.16) e que o quadro para elaboração de relatórios sobre a eficácia não abrangia a economia e a eficiência das despesas (ver ponto 8.17). 8.53. A Comissão concorda que a divergência entre os resultados concretos e os objectivos previstos pode ser explicada de forma mais adequada em futuros relatórios anuais de actividades. Segundo o artigo 60.o, n.o 7, do Regulamento Financeiro, o relatório anual de actividades tem de descrever a eficiência e eficácia do sistema de controlo interno e não a eficiência e eficácia das acções da UE. O teor do relatório anual de actividades é definido de acordo com os requisitos desta disposição. Graças à coerência garantida pela nomenclatura do OA, os recursos humanos e financeiros (como indicado nos anexos 2 e 3) afectos a cada actividade OA são claramente identificados e podem ser relacionados com os indicadores no anexo correspondente. Assim, é possível avaliar a economia e eficiência na gestão dos recursos disponíveis.

8.54. A inexistência de etapas intermédias adequadas tornou difícil avaliar se os progressos realizados podiam ser considerados como estando no bom caminho para alcançar os objectivos plurianuais (ver pontos 8.20 e 8.21). 8.54. Nem sempre faz sentido definir etapas intermédias para os programas plurianuais, visto que os impactos só serão alcançados de uma forma não linear no final do período de programação. Os relatórios anuais relativos aos recursos, às realizações e aos resultados, isto é, o acompanhamento dos progressos a nível da execução do programa, possibilitam uma avaliação periódica dos progressos face aos objectivos estabelecidos.

8.55. O Tribunal constatou que os objectivos, os indicadores e as metas definidos nos planos de gestão eram, em geral, os utilizados para elaborar os relatórios anuais de actividades (ver pontos 8.24 e 8.25).

8.56. As limitações jurídicas e os condicionalismos práticos prejudicaram a fiabilidade das informações sobre o planeamento e a elaboração dos relatórios enviados pelos Estados-Membros às DG relativamente a programas em gestão partilhada (ver pontos 8.27-8.29). 8.56. Para o desenvolvimento rural, a Comissão estabeleceu um quadro comum de acompanhamento e avaliação para o período de programação 2007-2013. Pela primeira vez, existe um único quadro para realizar o acompanhamento e a avaliação das intervenções ao nível do desenvolvimento rural com base em indicadores comuns. No âmbito deste quadro, os Estados-Membros são responsáveis por fornecerem dados de acompanhamento fiáveis, em conformidade com a repartição de competências no quadro da gestão partilhada. Considerando o elevado número de projectos e o amplo leque de especificidades dos projectos dos Estados-Membros, não é exequível nem eficiente para a Comissão verificar, ao nível do projecto, os dados fornecidos pelos Estados-Membros. Ver também resposta ao ponto 8.29.

8.57. O Tribunal conclui que a qualidade da fase de planeamento é importante para determinar a forma como se poderão alcançar os resultados pretendidos. Um planeamento insuficiente ou fraco, incluindo a inexistência de objectivos SMART, pode originar atrasos, custos adicionais e afectar os resultados alcançados (ver pontos 8.33-8.44). 8.57. A Comissão concorda com a importância da fase de planeamento e a necessidade de se basear em objectivos SMART.

8.58. É importante para a prestação de contas da gestão que os resultados comunicados correspondam aos objectivos e indicadores definidos no plano de gestão e que existam sistemas adequados de acompanhamento e controlo para obter informações fiáveis no sentido de comunicar os resultados (ver pontos 8.45-8.48 e 8.51-8.52). 8.58. A Comissão concorda que é importante para a prestação de contas por parte dos responsáveis pela gestão que os resultados comunicados correspondam a objectivos e indicadores estabelecidos no plano de gestão e que estejam em vigor sistemas de controlo e acompanhamento adequados, de forma a obter-se informações fiáveis para a elaboração de relatórios sobre os resultados. A Comissão está empenhada em melhorar constantemente os seus sistemas de controlo e acompanhamento, de forma a garantir que são adequados para a prestação de informações fidedignas.

8.59. O Tribunal formula as seguintes recomendações: 8.59.

— Recomendação n.o 1: Os relatórios anuais de actividades das DG deverão concentrar-se mais no desempenho, especialmente analisando as diferenças entre as metas previstas e as realizações e informando sobre a economia e a eficiência das despesas da UE (ver ponto 8.53). — De facto, as diferenças entre as metas previstas e os resultados concretos podem ser objecto de uma melhor explicação. Contudo, o plano de gestão e o relatório anual de actividades não se destinam a fornecer informações pormenorizadas sobre economia e eficiência (ver respostas aos pontos 8.17 e 8.53). Para os programas na área dos fundos estruturais, a avaliação da economia e eficiência dos programas de financiamento depende, em grande medida, da vontade e capacidade dos Estados-Membros de fornecerem informações sobre determinados aspectos, tais como o custo unitário ou as relações entre os resultados e as categorias de despesas. Ao abrigo do actual quadro jurídico, tal não é possível realizar de forma sintética relativamente a todos os programas.

— Recomendação n.o 2: Os serviços da Comissão deverão definir etapas intermédias adequadas para as metas plurianuais, de modo a que os progressos possam ser avaliados de forma conveniente (ver ponto 8.54). — Na verdade, para as realizações, resultados e, se for caso disso, indicadores de impacto, podem ser definidas etapas intermédias. Para as realizações, é possível definir etapas para metas plurianuais, pelo menos, ao nível do programa. Contudo, tal parece mais artificial para os indicadores de resultados devido aos diferentes factores adjuvantes. Todavia, a Comissão está disposta a incluir alguns requisitos adicionais nos regulamentos futuros, solicitando a apresentação de informações sobre os progressos dos novos contratos de parceria propostos, em especial, no que respeita às etapas definidas no quadro de desempenho.

— Recomendação n.o 3: No contexto das suas respectivas responsabilidades no âmbito da gestão partilhada, a Comissão e os Estados-Membros deverão chegar a um acordo sobre indicadores de desempenho coerentes e assegurar a fiabilidade das informações sobre as metas previstas e os resultados alcançados (ver ponto 8.56). — Ao abrigo da gestão partilhada, a Comissão desempenha o papel de supervisor, assegurando-se de que as disposições que regulam os sistemas de controlo e gestão cumprem a legislação, assim como verificando o efectivo funcionamento dos sistemas. Neste contexto, a Comissão já iniciou um processo dessa natureza com os Estados-Membros. Para o desenvolvimento rural, a Comissão já estabeleceu um quadro comum de acompanhamento e avaliação para o período de programação 2007-2013 que, pela primeira vez, constitui um quadro único para o acompanhamento e a avaliação das intervenções ao nível do desenvolvimento rural com base em indicadores comuns. A Comissão pretende trabalhar em mais estreita parceria com os Estados-Membros no sentido de melhorar o quadro comum de acompanhamento e avaliação para o próximo período de programação. Já está agendado para Setembro de 2011 um primeiro seminário sobre o acompanhamento e a avaliação da PAC. Para os fundos estruturais, a Comissão irá propor um acordo sobre indicadores comuns de resultados para o futuro regulamento pós-2013 e irá adoptar uma metodologia para identificar indicadores de resultados apropriados que terão de ser adaptados ao contexto. A verificação das metas previstas e a elaboração dos relatórios sobre os resultados alcançados ainda continuarão sob a responsabilidade dos Estados-Membros (ver resposta à recomendação 6).

— Recomendação n.o 4: Durante o planeamento dos programas de despesas da UE, a Comissão e os Estados-Membros deverão prestar mais atenção à definição de objectivos SMART e à identificação e atenuação dos riscos que podem ocorrer durante a execução (ver ponto 8.57). — A Comissão sempre procurou definir objectivos SMART e prestar atenção à identificação e mitigação de riscos que podem ocorrer durante a fase de execução. Futuramente, estes esforços serão ainda mais significativos.

— Recomendação n.o 5: A prestação de contas da gestão deverá igualmente ser entendida como incluindo informações sobre os resultados em que se estabelece uma correspondência entre as realizações previstas no plano de gestão e as mencionadas no relatório anual de actividades (ver ponto 8.58). — A Comissão concorda que é importante para a prestação de contas por parte dos responsáveis pela gestão que os resultados reportados correspondam aos objectivos e indicadores definidos no plano de gestão, tal como já é o caso para a grande maioria deles, assim como também concorda que deve existir um sistema de acompanhamento e controlo adequado de forma a obter-se informações fiáveis que sirvam de base à elaboração dos relatórios sobre os resultados. A Comissão deve manter uma abordagem flexível para permitir que o relatório anual de actividades apresente os dados mais recentes, mesmo que estes não tenham sido tidos em conta no plano de gestão. Contudo, os dados serão apresentados de forma a que seja possível comparar os dois exercícios.