Parecer do Comité das Regiões sobre o "Seguimento do Livro Branco sobre a Governança Europeia"

(2003/C 256/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta as diversas comunicações da Comissão Europeia sobre o "Seguimento do Livro Branco sobre a Governança Europeia" e, nomeadamente, as comunicações (COM(2002) 704 final) - (COM(2002) 705 final) - (COM(2002) 709 final) - (COM(2002) 713 final) - (COM(2002) 718 final) - (COM(2002) 719 final) - (COM(2002) 725 final/2) e o documento de trabalho da Comissão Europeia sobre o "Diálogo permanente e sistemático com as associações do poder territorial sobre a elaboração das políticas";

Tendo em conta a decisão da Comissão Europeia, de 11 de Dezembro de 2002, de consultar o Comité das Regiões, em conformidade com o disposto no n.o 1 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão do seu presidente, de 23 de Setembro de 2002, de elaborar um parecer sobre o "Seguimento do Livro Branco sobre Governança Europeia" e de incumbir a Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia dos correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o "Protocolo sobre a cooperação entre a Comissão Europeia e o Comité das Regiões" assinado, pelos respectivos presidentes, em 20 de Setembro de 2001 (DI CdR 81/2001 rev.);

Tendo em conta o Livro Branco sobre "Governança Europeia", de 25 de Julho de 2001 (COM(2001) 428 final);

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia sobre "Um novo quadro de cooperação para as actividades de política de informação e comunicação da União Europeia" de 27 de Junho de 2001 (COM(2001) 354 final);

Tendo em conta o seu parecer de 11 de Março de 1999 "Para uma verdadeira cultura da subsidiariedade - Apelo do Comité das Regiões" (CdR 302/98 fin)(1);

Tendo em conta o seu parecer de 14 de Dezembro de 2000 sobre as "Novas formas de governação: a Europa, quadro para a iniciativa dos cidadãos" (CdR 182/2000 fin)(2);

Tendo em conta o seu relatório de 20 de Setembro de 2001 sobre a "Proximidade" (CdR 436/2000 fin) e a "Declaração de Salamanca" de 22 de Junho de 2001 (CdR 107/2001 fin);

Tendo em conta o seu parecer, de 13 de Março de 2002, sobre o "Livro Branco sobre a Governação Europeia" e a comunicação da Comissão sobre "Um novo quadro de cooperação para as actividades no âmbito da política de informação e comunicação da União Europeia" (CdR 103/2001 fin);

Tendo em conta a resolução do Parlamento Europeu sobre o Livro Branco da Comissão "Governança Europeia" (A5-0399/2001);

Tendo em conta o seu projecto de parecer (CdR 19/2003 rev.), adoptado em 16 de Maio de 2003 pela Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia (relator: Michel Delebarre (F-PSE));

Considerando os diferentes contributos para o debate sobre as novas formas de governação, bem como os resultados dos vários seminários que ele próprio organizou, nomeadamente o de Ilioupoli, de 31 de Março de 2003,

adoptou, por unanimidade (menos 1 abstenção) na 50.a reunião plenária de 2 e 3 de Julho de 2003 (sessão de 2 de Julho) o seguinte parecer.

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

Desenvolvimentos relativos ao seguimento do Livro Branco

O Comité das Regiões

1.1. recorda o interesse que sempre demonstrou pela simplificação do funcionamento das instituições, pela evolução do domínio dos mecanismos de decisão e pelas abordagens efectuadas em 2001 pela Comissão Europeia no Livro Branco sobre a Governança Europeia;

1.2. constata que as "comunicações" publicadas pela Comissão Europeia, em Dezembro de 2002, constituem um bom aviso de recepção das observações que a mesma tinha solicitado e que o CR e numerosos parceiros lhe tinham transmitido;

1.3. sublinha que essas comunicações tomam em consideração as necessidades de informação, de consulta e de parceria entre actores de diversos níveis e a reivindicação de uns e de outros para serem mais associados à preparação e à aplicação das políticas europeias;

1.4. felicita a Comissão Europeia por ter prosseguido a sua própria reflexão sobre estas questões e sugere a introdução de melhorias, "a tratados constantes", ao longo do ciclo de elaboração das políticas e por, nomeadamente, ter sublinhado a necessidade de uma maior implicação das autoridades regionais e locais no funcionamento do sistema de decisão da União;

1.5. considera que a coerência do conjunto e a lisibilidade das "comunicações" sobre etapas diferentes do processo de decisão são reforçadas por um enunciado específico dos princípios e dos instrumentos de tomada de decisão próprios a cada etapa;

1.6. deseja associar-se à reflexão em curso sobre as iniciativas que enquadram as decisões, quer se trate:

- de iniciativas que se situam a montante de uma decisão como, por exemplo, as que implicam uma consulta pública, um recurso a peritos, ou o recurso à comitologia, ou

- de iniciativas que se situam a jusante de uma decisão como, por exemplo, as que implicam a co-responsabilidade dos parceiros, a delegação de responsabilidade em agências de regulação, a mobilização concertada dos saber-fazer de aplicação, a observação, o acompanhamento, a avaliação dos resultados, etc.

O reforço da consulta e do diálogo

O Comité das Regiões

1.7. constata que a Comissão Europeia:

- por um lado, publicou uma comunicação(3) precisando os "princípios gerais que deverão nortear as suas relações com as partes interessadas, bem como um conjunto de regras mínimas para os seus processos de consulta", para "dar às partes interessadas a possibilidade de se exprimirem, sem no entanto decidirem";

- por outro lado, confirmou a sua intenção de "estabelecer um diálogo mais sistemático e numa fase precoce da elaboração das suas políticas, com os representantes dos governos regionais e locais" e, em final de Março de 2003, apresentou um documento de trabalho(4) relativo às condições de desenvolvimento desse tipo de diálogo;

1.8. aprecia o trabalho efectuado pela Comissão Europeia para propor procedimentos normalizados de consulta daquilo a que chama "sociedade civil organizada" e para oferecer assim aos cidadãos "um intermediário estruturado para veicular as suas reacções, críticas e protestos", num quadro de uma elaboração interactiva das políticas, mas entende que as consultas devem ser plurais e representativas ao nível europeu;

1.9. constata a pertinência do quadro proposto pela Comissão Europeia para uma articulação entre "princípios" de participação, abertura, responsabilização, eficácia e de coerência, e de "regras" relativas à clareza do conteúdo da consulta, à definição dos grupos visados interessados, às condições de acessibilidade das informações, aos prazos de participação, à recepção e reacções;

1.10. deseja que a aplicação progressiva de tais mecanismos de consulta pelos serviços da Comissão Europeia contribua efectivamente para o aumento da "transparência" dos mecanismos de decisão.

A organização de um diálogo permanente com as pessoas colectivas locais e regionais

O Comité das Regiões

1.11. considera que há que desenvolver a partilha de responsabilidades em matéria de tomada de decisão e de aplicação das políticas entre as autoridades locais, regionais, nacionais e europeias;

1.12. congratula-se com a consulta em curso para definir os princípios e as modalidades deste "diálogo territorial" equivalente ao "diálogo social" para as autoridades regionais e locais;

1.13. aprova a Comissão Europeia, quando ela considera que é competência do Comité das Regiões, como representante institucional do poder territorial europeu, o diálogo com as associações deste poder. Essa competência - já fora inscrita no acordo de cooperação assinado entre os seus presidentes em 21 de Setembro de 2001;

1.14. aplaude a proposta da Comissão no sentido de permitir ao Comité das Regiões organizar uma reunião anual, na qual ela apresente o seu programa de trabalho às associações nacionais ou europeias representativas das autarquias locais e regionais. Além disso, os representantes das autoridades locais e regionais deverão ter a possibilidade de apresentar os seus pontos de vista, não só sobre o programa de trabalho e os planos da Comissão mas também sobre propostas legislativas concretas;

1.15. considera que para alcançar um diálogo de qualidade, o Comité das Regiões deve, ele próprio, formalizar os termos da sua colaboração com as associações representativas das autoridades regionais e locais. Com efeito, para garantir uma representação verdadeiramente correcta, a designação pelo Comité das Regiões das organizações convidadas a participar no diálogo com a Comissão, em colaboração estreita com as organizações envolvidas, deverá obedecer a regras claras e inequívocas;

1.16. salienta que esse maior envolvimento do poder local deve ser dúplice: por um lado, uma consulta sistemática das autarquias locais e regionais e respectivas associações na fase pré-legislativa; por outro lado, um papel reforçado para o Comité das Regiões no processo de decisão política;

1.17. considera que a cooperação em rede entre o poder territorial e as suas associações, nacionais ou europeias, se deve traduzir em parcerias sólidas, portadoras de um valor acrescentado que vá além da simples resposta às consultas prévias à decisão.

Um dispositivo flexível de contratualização sobre os objectivos a alcançar

O Comité das Regiões

1.18. recorda que a fixação de contratos de objectivo permite aumentar a coerência territorial e a flexibilidade das políticas com forte impacte territorial, simplificando os mecanismos legislativos europeus e nacionais;

1.19. aprova as propostas da Comissão Europeia que têm como objectivo implicar directamente o poder regional em verdadeira parceria com as suas cidades e as pessoas colectivas locais na definição dos objectivos, na gestão dos fundos comunitários e no acompanhamento dos resultados, também por meio de "contratos tripartidos" celebrados entre os níveis europeu, nacional e regional. Trata-se efectivamente de ultrapassar as deficiências do actual sistema através da aplicação do princípio da parceria e do estabelecimento de acordos globais entre as regiões, as suas cidades e as suas pessoas colectiva locais;

1.20. considera com efeito que a celebração de convenções ou de contratos permite, graças ao estabelecimento de parcerias flexíveis e eficazes, dar um real valor acrescentado à realização célere de objectivos comuns bem definidos, sem alterar a repartição das responsabilidades institucionais dos parceiros;

1.21. aprecia o facto de a Comissão Europeia ter decidido dar início a experiências por via contratual em domínios como o desenvolvimento sustentável, o ambiente, os transportes, a investigação e desenvolvimento, para tornar evidente os benefícios de um método de trabalho susceptível de diminuir o recurso sistemático a certas normas legislativas actualmente praticadas e, por esta via, os custos globais de funcionamento da União Europeia;

1.22. recorda que o seu papel é o de um porta-voz das autarquias locais e regionais da Europa no processo comunitário de decisão. O documento de consulta da Comissão não deve tentar limitar o CR a um papel de mero colaborador e fornecedor de listas e endereços de associações nacionais e europeias de poder local.

Aplicação dos princípios da subsidiariedade, de proximidade, de proporcionalidade, etc.

O Comité das Regiões

1.23. salienta que os princípios de subsidiariedade, proximidade e proporcionalidade deverão ser inseridos de modo claro no novo Tratado Constitucional da UE, bem como deverão ser tidos em conta nas diferentes fases do processo legislativo da União;

1.24. considera que o âmbito de aplicação europeu dos princípios de subsidiariedade, de proximidade e de proporcionalidade não se deve restringir apenas aos domínios do diálogo entre a União e os Estados-Membros; os mesmos princípios devem efectivamente abranger igualmente todos os domínios políticos da competência das autarquias locais;

1.25. espera o respeito destes princípios e a instauração de novas formas de governação, um reforço dinâmico das parcerias de cooperação entre os diferentes níveis de poder, para aumentar a eficácia de tratamento para atingir os objectivos de coesão económica, social e territorial, o que implica a concepção de um desenvolvimento equilibrado e policênctrico, uma melhor articulação das componentes urbana e rural e uma maior coordenação da política regional com as principais políticas sectoriais, designadamente com a política da concorrência e os serviços de interesse económico geral;

1.26. deseja a inserção no Tratado Constitucional de uma melhor articulação das atribuições e responsabilidades entre as diferentes esferas de governação, de acordo com a aplicação concreta dos princípios da proximidade, da subsidiariedade e da proporcionalidade.

Os instrumentos de regulamentação, de informação e de comunicação

O Comité das Regiões

1.27. reconhece o interesse da utilização de agências europeias de regulamentação como apoio e correia de transmissão da função executiva da União, sob condição de que tal seja efectuado em domínios claramente delimitados;

1.28. aprova assim a proposta da Comissão Europeia de definir um enquadramento adaptado à diversidade das agências;

1.29. recomenda que, para preservar o "interesse público", essas agências sejam "submetidas a um sistema eficaz de supervisão e de controlo", técnico e administrativo, mas também político;

1.30. renova o seu apoio à Comissão Europeia pelo impulso dado ao desenvolvimento da sua política de informação, recorrendo às "tecnologias da informação" e ao fornecimento regular de informação "em linha";

1.31. recorda a sua própria vontade de instaurar sob a sua responsabilidade uma sólida política de comunicação fortemente descentralizada e de larga divulgação de informações acessíveis a todos os cidadãos, em parceria com o poder local e regional.

2. Recomendações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

2.1. deseja que lhe seja atribuído um estatuto de instituição de pleno direito e que lhe sejam reconhecidas maiores responsabilidades na nova arquitectura europeia, para intervir de forma mais construtiva ainda durante os debates sobre a preparação e a execução das políticas da União e para ser assim capaz de:

- traduzir na realidade o protocolo de acordo celebrado com a Comissão, em 2001,

- exercer correctamente a sua função de representante do poder local e regional,

- participar plenamente numa melhor aplicação da governação europeia.

Evolução do papel do Comité das Regiões em matéria de consulta e de diálogo do poder territorial

O Comité das Regiões

2.2. sublinha que a política de coesão territorial é, para os nossos concidadãos, um desafio essencial para a acção da União Europeia;

2.3. recorda a sua vontade de ver a política de coesão territorial consagrada como sendo uma responsabilidade partilhada entre a União Europeia, os Estados-Membros e o poder local e regional;

2.4. deseja participar activa e complementarmente no desenvolvimento da governação aos níveis regional e local, particularmente:

- na concertação com os agentes locais e na animação de plataformas de debates entre o poder local e a sociedade civil;

- na organização e na animação de redes de intercâmbio destinadas a estruturar a cooperação entre os diferentes níveis de poder local, nomeadamente no que se refere à territorialização das políticas da União Europeia;

- na incitação à cooperação transnacional e inter-regional, apoiada em dispositivos adaptados a cada zona de cooperação e em novos instrumentos de cooperação entre territórios situados em Estados-Membros diferentes;

2.5. propõe-se construir parcerias com as organizações representativas do poder territorial para valorizar os conhecimentos específicos que as autoridades regionais e locais podem ter nos diferentes domínios que lhes competem, para apresentar às demais instituições europeias propostas locais ou regionais durante a elaboração das políticas comunitárias e, assim, contribuir para um desenvolvimento mais equilibrado do território comunitário, e para a participação das regiões na aplicação da agenda política da União;

2.6. renova a sua proposta de consagrar nos Tratados a possibilidade de o CR desempenhar um papel importante na consulta pela Comissão Europeia do poder regional e local e das suas associações europeias, assegurando, em particular, uma correia de transmissão eficaz para as autoridades locais e regionais que pretendem ter acesso ao Tribunal de Justiça, quando consideram que um acto comunitário invade as suas próprias competências e não respeita, por conseguinte, o princípio de subsidiariedade. Sem prejuízo dessa consagração, as regiões (eventualmente através dos parlamentos nacionais que as representam) devem gozar do direito de apresentar queixa perante o Tribunal de Justiça em caso de violação do princípio da subsidiariedade;

2.7. recorda, além disso, a sua solicitação para que às pessoas colectivas locais e regionais fosse reconhecido o direito de intentar uma acção junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, quando considerarem que as suas competências não são respeitadas pelas instituições da União Europeia.

Evolução em matéria de prospectiva, de peritos e de estudo de impacte

O Comité das Regiões

2.8. aprova a ideia de "criar um ambiente regulador" que permita a mobilização e a utilização dos conhecimentos que as análises especializadas científicas e técnicas podem proporcionar, recorrendo a processos evolutivos, abertos, pluralistas e bem dominados;

2.9. tem vontade de colocar ao serviço de todos a experiência e o saber-fazer dos seus membros e das instâncias de que fazem parte, bem como participar na partilha das boas práticas existentes aos níveis regional e local, e na determinação das políticas com impacte territorial, tanto na fase de elaboração, como na avaliação dos resultados;

2.10. deseja dispor para tal de meios que lhe permitam "desempenhar um papel mais proactivo durante o exame da acção comunitária", para:

- melhorar a sua capacidade de emitir pareceres o mais adequados possível;

- colocar a capacidade de conhecimento especializado dos seus membros à disposição das demais instituições;

- apreciar os impactos das políticas europeias relativamente aos territórios e avaliar melhor os custos de aplicação e os encargos financeiros que elas têm nos orçamentos do poder local e regional;

- assegurar ou coordenar a elaboração de relatórios de prospectiva, para a integração da dimensão territorial e do desenvolvimento sustentável nas políticas comunitárias;

- promover a utilização de acordos e de contratos tripartidos em função dos diferentes objectivos.

Evolução no quadro da aplicação do princípio de subsidiariedade

O Comité das Regiões

2.11. recorda a proposta que dirigiu à Convenção sobre o Futuro da Europa para consagrar nos Tratados:

- uma definição clara do princípio da subsidiariedade que garanta o respeito das competências das regiões e autarquias locais, podendo estas variar de acordo com o país;

- a instituição de um sistema de fiscalização, ex-ante e ex-post, do respeito do princípio da subsidiariedade, em que o Comité das Regiões possa desempenhar cabalmente o seu papel;

2.12. deseja poder acompanhar correctamente a aplicação dos princípios da subsidiariedade e de proximidade, e, consequentemente, dispor dos meios para:

- exercer uma efectiva capacidade de inquérito sobre a aplicação do princípio de subsidiariedade pelos múltiplos níveis de actores e de decisores na Europa;

- verificar de forma efectiva a correcta aplicação dos princípios da subsidiariedade e de proximidade, nomeadamente durante o exame das propostas legislativas com incidência territorial;

- poder litigar no Tribunal de Justiça em caso de não cumprimento destes princípios.

Evolução relativamente à construção de uma verdadeira cidadania europeia

O Comité das Regiões

2.13. reafirma a sua firme convicção de que uma integração bem conseguida das diversas formas de organização territorial dos Estados-Membros da União Europeia passa pelo fortalecimento da democracia local e da proximidade da acção pública;

2.14. entende assumir plenamente o seu papel de correia de transmissão e de porta-voz do poder regional e local para zelar pelo respeito das tradições e das especificidades dos seus territórios e contribuir para reduzir o actual "défice democrático";

2.15. considera que deve ter a possibilidade de contribuir de forma específica para a construção de uma verdadeira cidadania europeia, para:

- participar na informação dos cidadãos;

- facilitar a sua participação na tomada de decisão;

- desenvolver a democracia participativa.

2.16. solicita que a próxima conferência intergovernamental lhe reconheça as capacidades e as responsabilidades indispensáveis e declara estar pronto para as exercer de forma a participar na melhoria da governação europeia.

Bruxelas, 2 de Julho de 2003.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 198 de 14.7.1999, p. 68.

(2) JO C 144 de 16.5.2001, p. 1.

(3) COM(2002) 704 final.

(4) Ver documento de trabalho da Comissão Europeia intitulado "Diálogo permanente e sistemático com as associações de colectividades territoriais sobre a elaboração das políticas", acessível no sítio web da Comissão, desde 28 de Março de 2003.