PT Jornal Oficial da União Europeia C 77/123

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Para uma evolução equilibrada do meio urbano: Desafios e oportunidades»

(2009/C 77/27)

Em 25 de Outubro de 2007, Jean-Pierre Jouyet, Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e Assuntos Europeus, responsável pelas questões europeias, decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, em nome da futura Presidência francesa, solicitar ao Comité Económico e Social Europeu que elaborasse um parecer exploratório sobre:

Para uma evolução equilibrada do meio urbano: Desafios e oportunidades.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social que emitiu parecer em 14 de Julho de 2008, sendo relator Joost van Iersel e co-relator Angelo Grasso.

Na 447.a reunião plenária de 17 e 18 de Setembro de 2008 (sessão de 17 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer:

AMBIENTE URBANO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES

1. Conclusões e recomendações

1.1 As cidades, por mais diferentes que sejam, estão no centro da evolução demográfica e socioeconómica da Europa. O seu impacto e desempenhos dependem da sua dimensão e do espectro de actividades, bem como da qualidade de vida e de trabalho dentro do seu território.

1.2 O CESE apoia as ideias básicas apresentadas na Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis e a Agenda Territorial da União Europeia (1). O CESE constata que algumas Direcções-Gerais da Comissão e alguns programas e agências europeus abordam cada vez mais as oportunidades e os desafios do ambiente urbano, referindo frequentemente a Agenda de Lisboa. Está prevista a publicação de um Livro Verde sobre coesão territorial no Outono de 2008.

1.3 É desejável aprofundar e alargar o debate europeu sobre a criação de cidades e cidades-regiões ou áreas metropolitanas adaptáveis e sustentáveis em toda a Europa. Para o efeito, o CESE recomenda a criação de um Grupo de Alto Nível da UE sobre Desenvolvimento Urbano e Sustentabilidade.

1.4 Um conhecimento profundo dos interesses específicos das cidades deveria estar representado neste Grupo de Alto Nível. O Livro Verde sobre coesão territorial pode ser um ponto de partida bem-vindo.

1.5 Em colaboração com a Comissão — Grupo Interserviços sobre Assuntos Urbanos — o Grupo de Alto Nível poderia contribuir para um debate europeu mais eficaz e direccionado sobre as cidades, estabelecendo, por exemplo, uma agenda prospectiva e uma lista de temas relevantes para as cidades, as áreas metropolitanas e os governos (2). O debate será, assim, colocado numa nova base e a cooperação entre a Comissão e o Conselho será racionalizada de forma operacional. Além disso, a responsabilidade de cada governo tornar-se-á mais evidente.

1.6 Visto ser crucial dispor de dados fiáveis, a Comissão e o Eurostat podem apoiar o alargamento da informação estatística a nível NUTS (3) 3 e 2 aos dados relativos às cidades e áreas metropolitanas e suas redes. É desejável estabelecer acordos com os Estados-Membros, os serviços nacionais de estatística e os institutos de investigação (4) com o intuito de criar bases de dados adequadas.

1.7 O ESPON (5), enquanto centro de análise e de conhecimento e plataforma para o intercâmbio de análises entre os Estados-Membros, está muito bem posicionado para acompanhar os progressos.

1.8 Em várias áreas, os governos estão a estabelecer condições, mas a sua aplicação e a acção concreta têm sobretudo lugar a um nível descentralizado, por exemplo no que respeita às acessibilidades interna e externa, ao ambiente, à educação, às condições da vida familiar, ao espírito empresarial, ao conhecimento e à investigação, ao emprego, à migração, às minorias e à diversidade étnica e cultural, ao investimento público e aos serviços públicos, à atracção dos investimentos (estrangeiros), às parcerias público-público e público-privado, incluindo financiamentos privados, etc.

1.9 A Europa necessita de cidades e áreas metropolitanas bem equipadas. A dinâmica tecnológica e a integração económica internacional significam que as cidades estão a ser directamente confrontadas com as tendências e a concorrência internacionais. Não é surpreendente o facto, aliás promissor, de muitas cidades e áreas metropolitanas estarem a definir novas ambições. As melhores de entre elas são pólos de competências e de conhecimentos a todos os níveis, bem como pólos de investimentos orientados para o futuro.

1.10 Devido às mudanças na estrutura demográfica, à migração, aos requisitos ecológicos e ao impacto das alterações económicas globais as mesmas cidades também enfrentam, frequentemente, desafios importantes que lhes podem impor uma elevada sobrecarga e, às vezes, criar divisões deploráveis, que prejudicam as suas perspectivas positivas.

1.11 Uma vez que em toda a Europa nas cidades, independentemente das suas diferenças culturais e socioeconómicas, se manifestam tendências e características semelhantes, às escalas e aos contextos nacionais virão adicionar-se um debate e abordagens contínuos a nível europeu. Para além das análises e da definição das abordagens desejáveis, em especial o recurso à avaliação comparativa e a melhores práticas transparentes no domínio das abordagens integradas, a utilização do método aberto de coordenação será frutuosa.

1.12 Uma vez que os objectivos e instrumentos (jurídicos, fiscais e financeiros) da política governamental e a sua aplicação regional e local são necessariamente complementares, é provável que um debate a alto nível sobre vários cenários, bem como sobre as análises e os parâmetros de referência, abra novas perspectivas, independentemente das diferenças culturais e institucionais entre os Estados-Membros.

1.13 O CESE sublinha a necessidade de uma abordagem às cidades e áreas metropolitanas decidida por comum acordo entre as Direcções-Gerais da Comissão. A visibilidade desta abordagem comum deverá também constituir um incentivo para que os governos nacionais adoptem abordagens integradas em relação às cidades, que, aliás, tem sido um pedido frequente das cidades aos governos e à UE.

1.14 As análises e os parâmetros de referência devem centrar-se numa vasta gama de questões, que estão resumidas no ponto 4.12: aspectos interligados de uma agenda para áreas urbanizadas coesas e para a cidade sustentável do futuro. Estes aspectos reflectem, em grande medida, uma expressão regional da Agenda de Lisboa, que constitui um quadro muito apropriado. Os institutos e agências públicos e privados, bem como algumas grandes cidades, já estão a realizar um trabalho importante, embora haja falta de uma abordagem global transparente e coerente.

1.15 A maioria das grandes cidades e das áreas metropolitanas está confrontada com escolhas complexas e difíceis. Se as análises contarem com um empenhamento e um apoio globais a nível europeu poderão certamente ajudá-las a aproveitar as oportunidades e a fazer face aos desafios. A título ilustrativo, seria recomendável estabelecer prémios (anuais) ou rótulos europeus para questões urbanas. Há exemplos notáveis em todas as áreas: ordenamento urbano, concepção de edifícios, migração, minorias e diversidade, mobilidade, tecnologia e mercado, projectos ecológicos, economia de energia e qualidade da habitação, etc., os quais deverão ser destacados em toda a Europa.

1.16 A governação é uma questão crucial e muito crítica (6). Muitas vezes esquece-se ou descura-se a necessidade de estabelecer quem é responsável e quem deve prestar contas por cada coisa. De qualquer forma, a liderança, a visão e a coerência parecem ser um pré-requisito para as cidades (7).

1.17 No território europeu, há estruturas administrativas complexas, habitualmente antigas, que, regra geral, não estão concebidas para as modernas políticas regionais a longo prazo em zonas densamente povoadas. A nível europeu pode ser muito útil promover o debate sobre a forma de conferir maior eficácia à governação a vários níveis. O mesmo é válido para as novas formas de parceria público-público e público-privado nas cidades, que se tornam cada vez mais num apoio indispensável.

1.18 Uma agenda europeia a longo prazo, o reforço do empenhamento da Comissão e o acompanhamento a nível europeu poderão ser úteis para definir um rumo coerente a nível regional e nas cidades. A Agenda de Lisboa constitui um quadro de referência. A coerência também é indispensável para envolver outros intervenientes públicos e privados e profissionais do sector urbano nos programas e projectos. Entre elas figuram escolas e institutos de formação, estabelecimentos de ensino superior, arquitectos e urbanistas, câmaras de comércio, empresas, promotores, incluindo financiamento privado, serviços de saúde, organizações culturais e outros.

1.19 Uma agenda europeia favoreceria um novo modelo de desenvolvimento policêntrico equilibrado na Europa, dando origem a novas formas de comunidades vivas, que também beneficiariam a sociedade em geral. Este processo está em curso e deverá ser plenamente reconhecido e apoiado, no entender do CESE.

2. Contexto

2.1 O panorama demográfico do mundo está a mudar. Desde 2007, pela primeira vez na história, mais de metade da população mundial vive nas cidades. O fenómeno de urbanização crescente verifica-se em todos os continentes, e a tendência está a intensificar-se.

2.2 Neste momento, mais de 80 % da população da Europa vive nas zonas urbanas e grande parte desta percentagem habita em cidades e aglomerações com mais de 500 000 habitantes. Em vários casos, estes valores tendem também a aumentar.

2.3 Para além da Grande Londres e da Ilha de França, bem como das grandes cidades tradicionais — na sua maioria capitais — estão a surgir outros centros, muitas vezes ambiciosos, que atraem pessoas e actividades económicas.

2.4 As políticas comunitárias têm, até certo ponto, em conta esta mudança na estrutura demográfica e as correspondentes consequências sociais e económicas. As cidades e a urbanização são cada vez mais importantes para várias Direcções-Gerais: Investigação, Ambiente, Energia e Transportes, Empresas e Indústria, Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades. A política regional da União Europeia debruça-se sobre a urbanização e manifesta-se em programas urbanos como o URBACT, o JEREMIE e o JESSICA (8), e em projectos urbanos no âmbito do Fundo Social da UE (9). Na Comissão foi criado um Grupo Interserviços sobre Assuntos Urbanos.

2.5 Este panorama reflecte o interesse crescente e a intensificação das actividades direccionadas, nos próprios Estados-Membros, para o desenvolvimento da urbanização e das áreas metropolitanas.

2.6 Para além de um número crescente de análises e estudos sobre as cidades e a urbanização nos Estados-Membros, o ESPON elabora numerosos mapas geográficos com as tendências demográficas e socioeconómicas actuais.

2.7 A Comissão iniciou uma abordagem global às cidades em 1997 com uma Comunicação intitulada «Para uma agenda urbana da União Europeia» (10).

2.8 Numa série de Reuniões Ministeriais Informais sobre o Desenvolvimento Urbano e a Coesão Territorial, de Novembro de 2004, em Roterdão, até Maio de 2007, em Leipzig, o Conselho de Ministros responsável pelo desenvolvimento territorial e os assuntos urbanos salientou a importância do desenvolvimento das cidades e da coesão territorial na Europa, identificando muitas áreas de interesse comum.

2.9 Deste processo resultou a adopção da Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis e a Agenda Territorial da União Europeia, em Maio de 2007, na cidade de Leipzig. Durante a Presidência eslovena foi-lhe dada continuidade num projecto denominado «Coordenação Territorial — Urbana».

2.10 Paralelamente às reuniões ministeriais informais têm sido igualmente intensificados os contactos e intercâmbios entre funcionários de alto nível nacionais. Por vezes, os institutos de investigação são convidados a aprofundar aspectos específicos ligados ao desenvolvimento das cidades (11).

2.11 Não obstante as análises e a enumeração das diversas áreas do processo dinâmico de urbanização, ainda não há uma clara abordagem global da Comissão e do Conselho em relação à urbanização e à sua evolução futura na Europa.

2.12 Em Fevereiro de 2008, o Parlamento Europeu adoptou um relatório intitulado «Acompanhamento da Agenda Territorial e da Carta de Leipzig: Para um programa de acção europeu de desenvolvimento territorial e coesão territorial» (12). Este relatório salienta a importância de haver uma abordagem integrada do planeamento regional e do ordenamento urbano, tendo em vista reforçar a capacidade das regiões e das cidades para melhorarem a sua adaptabilidade às mudanças económicas no interesse da qualidade de vida dos cidadãos europeus.

2.13 Em Novembro de 2007, o Comité das Regiões adoptou um parecer sobre o Quarto Relatório sobre Coesão Económica e Social (13), no qual afirma «tendo em conta a importância central das cidades europeias na concretização dos objectivos das Estratégias de Lisboa e de Gotemburgo e da integração social — por exemplo no tocante aos imigrantes — apela a que o Quinto Relatório sobre a Coesão dedique um capítulo específico à dimensão urbana».

2.14 Subsistem diferenças substanciais entre as cidades europeias: das grandes em relação às pequenas, das muito urbanizadas em relação às com menor densidade populacional, das diferentes paisagens de, por exemplo, grandes cidades e grupos de cidades, de cidades economicamente fortes em relação às menos desenvolvidas. Contudo, o denominador comum também é bem evidente: há uma transferência demográfica espontânea para as cidades, e a atracção económica das grandes cidades está a aumentar, ao mesmo tempo que estas se confrontam com desafios semelhantes.

2.15 O panorama completo em termos de oportunidades e desafios torna-se tanto mais visível porquanto, actualmente, um bom ordenamento urbano não se restringe ao ordenamento do território e à habitação, mas também tem explicitamente em conta todos os factores socioeconómicos pertinentes numa abordagem chamada de holística. É cada vez mais comum os projectos urbanísticos e de ordenamento orientados para o futuro serem desenvolvidos com base em conceitos globais que integram aspectos territoriais, ecológicos, económicos e sociais.

2.16 No entanto, apesar de os governos favorecerem um desenvolvimento progressivo das cidades, as abordagens continuam a ser, muitas vezes, ambíguas. A forma como esse desenvolvimento é realizado e bem gerido difere, às vezes, fortemente de país para país e até de cidade para cidade. Isto também acontece, certamente, no que respeita ao desenvolvimento das cidades-regiões ou de áreas metropolitanas.

2.17 O CESE definiu as suas ideias gerais em matéria de urbanização desde 1998, num parecer intitulado «Para uma agenda urbana da União Europeia», a que se seguiram outros, designadamente dois pareceres específicos sobre «As áreas metropolitanas europeias: implicações socioeconómicas» para o futuro da Europa em 2004 e em 2007. Do mesmo modo, em 2007 foi publicado um parecer sobre a Agenda Territorial da UE. Para além destes, outros pareceres do CESE debatem áreas específicas com interesse para as cidades e a urbanização (ver anexo).

3. Análise e evolução

3.1 As cidades e a forma como as pessoas vivem nas comunidades reflectem os períodos históricos e a correspondente evolução da sociedade.

3.2 Para além das razões estratégicas e políticas, a economia e a segurança foram importantes forças motrizes que moldaram as comunidades e as cidades, bem como a sua interligação.

3.3 A história moderna das cidades na Europa teve início quando as sociedades agrícolas mais evoluídas e a sua exposição económica e comercial lhes deram forma em todo o continente. Depois, as fases de industrialização subsequentes mudaram as cidades existentes e deram origem a novas cidades. Dos finais do século XIX em diante, a industrialização levou a que estas cidades e vilas crescessem exponencialmente. A longa evolução histórica, incluindo o património cultural, as zonas industriais, a habitação, etc., é bastante visível na maioria delas.

3.4 Nas últimas décadas, as bacias industriais tradicionais mudaram profundamente. Várias delas passaram muitas vezes, e ainda estão a passar, por uma reestruturação dolorosa, porque os processos industriais tradicionais estão a desaparecer progressivamente.

3.5 A dinâmica tecnológica e a internacionalização estão a dar origem a novos processos. Por um lado, verifica-se uma transição da produção a granel para a produção «por medida», um grande número de produtos especiais e uma renovação contínua; e por outro lado, há um sector de serviços em forte expansão. A mobilidade está a aumentar tremendamente e ocorrem mudanças demográficas, designadamente das zonas rurais para as cidades e através da migração.

3.6 O ambiente para as pessoas no mundo ocidental está a tornar-se ilimitado e virtual, com horizontes muito amplos, e a mesma evolução afecta o ambiente físico quotidiano de todos os domínios da actividade humana.

3.7 Para muitas pessoas, este ambiente quotidiano já não é o da aldeia, vila ou cidade individual, abarcando crescentemente entidades regionais mais amplas, facto que gera um novo tipo de urbanização.

3.8 As cidades-rede ou regiões-rede estão a reforçar-se espontaneamente e/ou deliberadamente. Veja-se o desenvolvimento das grandes cidades e áreas metropolitanas da Europa. Constata-se, na sociedade urbanizada moderna, o surgimento de uma nova realidade geográfica, composta por zonas dominantes de influência económica e por um grande número de subzonas que não raro, e em regra, já não correspondem às entidades administrativas existentes.

3.9 Uma característica essencial destas novas cidades-regiões é a sua escala crítica, necessária para gerir a urbanização de forma adequada, em benefício de todos os cidadãos e da sua qualidade de vida e de trabalho. A escala crítica pode variar consideravelmente consoante o caso e em função das circunstâncias geográficas, económicas e demográficas específicas.

3.10 Ao fim de uma década de estudos e debates internos sobre o «mapa futuro» da Alemanha, em 2004 foram identificadas onze áreas metropolitanas, que são classificadas como zonas dominantes de influência económica. Embora, no início, tenha havido em certo cepticismo, o conceito está agora a ser desenvolvido. A relação e a interdependência entre áreas metropolitanas e zonas rurais é um tema central.

3.11 No mesmo período, a DIACT (14), em França, realizou estudos a que se seguiu uma identificação de várias metrópoles. Em Janeiro de 2008 foi apresentado um documento político intitulado «Imaginar as metrópoles do futuro» (15), que poderá constituir um incentivo à promoção destes centros em França e à elaboração de uma legislação adequada a esse fim. Também no Reino Unido tem havido muita actividade nas cidades-regiões.

3.12 Iniciativas com orientações mais ou menos semelhantes são tomadas por outros governos e/ou autoridades regionais e locais, em países como os da Escandinávia, os Países Bálticos, a Irlanda e a Áustria, principalmente nas capitais e em seu redor, e nos Países Baixos, na Randstad. Em grandes Estados-Membros, como a Espanha, a Itália e a Polónia, surgem centros predominantes.

3.13 Para além dos centros principais, surge um padrão de subcentros que faz com que a urbanização, embora não se tenha disseminado de forma idêntica por todo o continente, seja uma característica importante da paisagem europeia.

3.14 A evolução social e económica dá origem a uma Europa urbanizada policêntrica, que deixará de estar restringida a uma área geográfica limitada, como a tradicional «banana azul», ou a um grupo exclusivo de capitais.

4. Desafios e oportunidades

4.1 Uma questão crucial é a seguinte: qual será e o que deverá ser a cidade sustentável na Europa do futuro, como comunidade promissora para os seus cidadãos? Tendo em vista um debate europeu sobre a complexa evolução urbana, importa distinguir vários factores e tendências predominantes, que muitas vezes cobrem realidades diferentes nas grandes cidades e cidades-regiões e entre estas em toda a Europa.

4.2 Entre estes factores e tendências, contam-se os seguintes: — Alterações na estrutura demográfica, entre estas: — envelhecimento da população; — cidades como pólos de atracção para profissionais jovens; — maior diversidade étnica e cultural como resultado da imigração. — São identificados grupos de cidades e de municípios como cidades-rede e cidades-regiões ou como áreas metropolitanas. — Transportes e mobilidade: as zonas de influência económica estão cada vez mais interligadas em toda a Europa, e para além desta. — Investimentos e sedes internacionais, o que implica serviços específicos às empresas. — Aumento do número de centros de conhecimento e investigação. — Desenvolvimento de novos sectores industriais e de serviços e ênfase na criatividade. — Alteração da dinâmica dos mercados de trabalho. — Desenvolvimento de vias de acesso. — Habitação moderna e ordenamento territorial ajustado. — Desenvolvimento de novas alianças nas zonas urbanizadas. — Revitalização dos centros urbanos e redução da dispersão urbana. — Lazer e eventos. — Ênfase na cultura (incluindo o património histórico e natural) e nos equipamentos culturais.

4.3 Entretanto, os problemas existentes nas cidades estão a agudizar-se e surgem novos desafios: — Sustentabilidade, aspectos ambientais, energia. — Despovoamento das cidades. — Redução dos espaços urbanos públicos e desafios relacionados com a sua qualidade. — Infra-estruturas, sistemas de transportes e acessibilidade. — Gestão da mobilidade. — Desafios para as pessoas pouco qualificadas: trabalho, ensino, habitação. — Desafios resultantes do envelhecimento da população. — Dinamismo empresarial insuficiente, em especial nas zonas deprimidas. — Imigração clandestina. — Educação e competências. — Ordenamento territorial com maus resultados ou descurado numa fase anterior, por exemplo, os subúrbios. — Comunidades marginalizadas e criminalidade. — Risco de terrorismo.

4.4 O panorama demográfico das grandes cidades e das áreas metropolitanas traz desafios, mas também oportunidades. Ele difere de cidade para cidade, dependendo não só da composição demográfica e das oportunidades económicas, mas também das políticas nacionais. Políticas integradas postas em prática, com sucesso, pelos países de acolhimento resultam normalmente num grau (mais) elevado de integração.

4.5 A relação entre as zonas rurais e as cidades constitui um verdadeiro desafio. Muito ao contrário das ideias populares e políticas geralmente aceites, uma relação harmoniosa entre as zonas rurais e as cidades é crucial para as condições de vida e de trabalho nas áreas metropolitanas, o que contradiz a percepção habitual de haver uma separação ou contradição entre umas e as outras. Esta constatação enquadra-se perfeitamente no novo modelo de desenvolvimento policêntrico.

4.6 Embora as cidades possam ter pontos de partida diferentes, dada a disparidade de níveis de desenvolvimento, a maioria das diferenças é gradativa. Na essência, o padrão de urbanização nos novos Estados-Membros reflecte o mesmo fenómeno, ainda que a uma certa distância, e a renovação é um dos principais objectivos. Dado que o crescimento económico suscitará uma maior despesa pública, mais investimento privado e níveis de rendimento mais elevados, a urbanização irá progressivamente mostrar as mesmas características em toda a Europa.

4.7 Actualmente, nos documentos políticos e nas propostas de projectos referentes à urbanização, a Comissão menciona sistematicamente a Agenda de Lisboa, sendo esta referência também cada vez mais destacada pelo Conselho e pelos documentos nacionais. Nas orientações estratégicas comunitárias, a Comissão aponta as cidades como motores do desenvolvimento regional e centros de inovação, mas também sublinha a necessidade de aumentar a coesão interna através do combate à exclusão social e à criminalidade e de melhorar a qualidade de vida nos bairros desfavorecidos.

4.8 A Agenda de Lisboa começou por ser um processo do «topo para a base», mas entretanto a Comissão e o Conselho convenceram-se de que também é necessário activar as forças ascendentes. Entre elas, as cidades em pleno desenvolvimento são agentes importantes: uma parte decisiva da modernização das estruturas territoriais e socioeconómicas europeias tem lugar, primordialmente, através de investimentos públicos e privados, e através de medidas concretas nas regiões e nas cidades. As cidades são normalmente o melhor nível geográfico para os sectores público, privado e universitário que trabalham e interagem com a sociedade civil para criar a inovação necessária à Europa.

4.9 Por essa razão, o CESE considera que as grandes cidades e as áreas metropolitanas têm de identificar a sua própria Agenda de Lisboa nos domínios da competitividade, do desenvolvimento sustentável e da coesão e inclusão sociais. Essa agenda deveria oferecer aos decisores políticos e a todos os outros interessados a nível regional uma estrutura orientada para o futuro e um programa a longo prazo. A autoconfiança das cidades e das cidades-regiões será, deste modo, estimulada, aumentando a sua expressividade, a nível nacional e internacional.

4.10 Uma agenda regional a longo prazo nas áreas mais densamente povoadas da Europa deve ser integrada, ou holística, isto é, todos os aspectos devem estar interligados. Quanto melhores forem as condições oferecidas ao investimento privado, mais oportunidades haverá para a criação de emprego e para os serviços públicos e de assistência aos grupos vulneráveis, como os idosos (sem família) e as pessoas com poucas qualificações (16). Uma atenção específica centrada na sustentabilidade e na qualidade geral do ambiente construído ajudará a tornar essas cidades e regiões mais atraentes para a população e também para o investimento (internacional). Disposições mais adequadas em matéria de coesão social facilitarão a criação de emprego. Estratégias globais e sustentadas aumentarão a credibilidade perante a população (17).

4.11 Importa reter que os mercados muitas vezes não funcionam devido a inflexibilidades no ordenamento do território: habitação, política de desenvolvimento, infra-estrutura, transportes e mobilidade. Regra geral, a solução para estas inflexibilidades pode ser encontrada ao nível metropolitano. A integração dos mercados pode também fazer com que as fronteiras nacionais se tornem obsoletas (18).

4.12 Uma agenda para as zonas urbanas coesas de qualidade e a cidade sustentável do futuro tem os seguintes aspectos conexos: — Criação de condições para um desenvolvimento económico moderno, tanto para as PME como para o investimento e as sedes internacionais, promoção de agregados económicos. — Correcta aplicação da legislação da UE e simplificação das regulamentações regionais e locais. — Políticas de emprego e diálogos sociais regionais. — Ensino e formação a todos os níveis para todas as categorias, incluindo a aprendizagem ao longo da vida, as trajectórias de aprendizagem no trabalho e a aprendizagem electrónica («e-learning»). — Condições de vida favoráveis à família, como serviços de guarda de crianças a preços acessíveis. — I&D, isto é, centros de investigação, pólos tecnológicos e parques científicos, inovação. — Infra-estruturas físicas: — participação nas redes transeuropeias; — gestão da mobilidade (19); — sistemas de transporte público multimodais; — parcerias público-privado, incluindo financiamento privado. — Infra-estruturas virtuais: — telecomunicações; — TIC como requisito básico e difusão da banda larga e da interconectividade. — desenvolvimento sustentável: — aplicação de políticas ambientais; — prevenção dos aspectos negativos da dispersão urbana, favorecendo a densidade urbana; — áreas específicas, como a gestão dos resíduos, a gestão da água e a eficiência energética, por exemplo na construção e na habitação, no transporte (público), através da tarifação rodoviária, etc. — Coesão social (20): — ordenamento urbano e arquitectura sustentáveis; — habitação social para grupos vulneráveis; — igualdade nos serviços de interesse público (saúde, educação, segurança) em toda a região; — redes de transportes públicos em toda a região, incluindo ligações aos bairros deprimidos; — atenção focalizada na diversidade étnica e cultural e no diálogo intercultural; — eliminação dos obstáculos que dificultam a vida de parte dos cidadãos, em particular das pessoas mais velhas e das pessoas com deficiência; — acções públicas para diminuir as elevadas taxas de desemprego entre os jovens dos bairros desfavorecidos: educação, novas actividades económicas, promoção do espírito empresarial, eventos; — cultura, equipamentos culturais, eventos; — desporto e lazer; — turismo; — promoção de uma identidade regional comum.

4.13 Para a cidade e a cidade-região modernas é decisiva uma «Baukultur» (21) avançada, isto é, o conceito arquitectónico global baseado numa abordagem holística em que arquitectos, urbanistas e projectistas, o sector da construção, os promotores e os utilizadores finais unem esforços com o intuito de criar e manter um ambiente construído de qualidade, a fim de oferecer soluções para cidades sustentáveis (22).

5. Urbanização e governação

5.1 A Europa necessita de cidades com capacidade de resiliência e sustentáveis e cidades-regiões ou áreas metropolitanas capazes de marcar posição a nível internacional.

5.2 Esta necessidade coloca a «governação» no topo da agenda. Há um amplo acordo a respeito da análise das oportunidades e dos desafios e uma crescente troca de pontos de vista entre as cidades, mas, para além das diferenças de condições entre as cidades, continua a não haver uma clara imputação das responsabilidades nas situações concretas: — é desejável acordar em definições comuns das grandes cidades e das cidades-regiões (23); — a divisão do trabalho entre os governos nacionais e as grandes cidades ou áreas metropolitanas e o que se espera delas varia consideravelmente; — frequentemente há confusões e equívocos nos países onde há mais do que um ministério responsável pelos assuntos urbanos; — qual deveria ser o papel da Comissão? — as barreiras administrativas relacionadas com a «governação» a nível regional e local são, muitas vezes, um obstáculo à realização das medidas necessárias; — os problemas complicados são muitas vezes causados por um governo a vários níveis insatisfatório; — há diferenças consideráveis no modo como os municípios comunicam com a população e com os agentes importantes e como organizam a «democracia participativa»; — muitas vezes, o papel das organizações não governamentais especializadas, por exemplo em matéria de «habitação», educação, minorias, empresas, etc., é vagamente definido, e isso reflecte-se no grau de proveito que as cidades e as cidades-regiões tiram dessas organizações; — nem sempre há uma abordagem coerente das parcerias público-público e público-privado em relação aos programas das cidades, aos investimentos decisivos e às soluções criativas; — são necessárias abordagens a longo prazo no que diz respeito à cidade sustentável para o futuro; — transparência e legitimidade são instrumentos indispensáveis para as estratégias de longo prazo.

5.3 A prática demonstra que para haver uma boa gestão da mudança e continuação do progresso das cidades, tem de haver, regra geral, liderança, visão e coerência.

5.4 Dado que as cidades grandes e as áreas metropolitanas funcionam como pólos de atracção e são o ambiente quotidiano de tanta gente, e uma vez que a sua potencial importância socioeconómica para a Europa é inquestionável, o CESE considera que um debate profundo sobre o seu impacto é inteiramente necessário, não só a nível nacional mas também a nível da UE.

5.5 Em consequência de o Tratado não conter, até há pouco tempo, quaisquer disposições relativas ao desenvolvimento territorial, e também devido à subsidiariedade, o papel da Comissão e do Conselho manteve-se ambíguo. Algumas Direcções-Gerais da Comissão vão realizando, entretanto, por meio de consultas directas aos municípios, uma variedade cada vez maior de projectos em zonas urbanas, nos domínios da I&D, do ambiente, do emprego e dos transportes (24).

5.6 As cidades também tendem a tornar-se mais proactivas em relação a Bruxelas, em virtude de a legislação da UE as afectar directamente. Os temas em causa são a regulamentação ambiental, os contratos públicos, o desemprego dos jovens, a ordem e a segurança públicas, a migração e as zonas desfavorecidas.

5.7 O mesmo se aplica à Agenda de Lisboa em geral. Os critérios europeus relativos aos vários temas estão a ser crescentemente avaliados com vista à sua aplicação a nível regional: quais são os efeitos da aplicação das propostas e/ou da regulamentação adoptada a nível urbano e metropolitano. Os exemplos provam que, sem ter em conta as circunstâncias urbanas específicas, a aplicação pode vir a revelar-se mais dispendiosa do que o benefício decorrente das contribuições dadas pelos fundos estruturais aos projectos.

5.8 Neste contexto, o CESE congratula-se com a iniciativa da Comissão de apresentar dentro em breve um Livro Verde sobre Coesão Territorial. O debate sobre o Livro Verde também constituirá uma oportunidade para aprofundar a Carta de Leipzig sobre Cidades Europeias Sustentáveis.

5.9 A agenda mencionada no ponto 4.12 é pesada, pois as situações são, normalmente, muito complexas. Até agora, só se desenvolveu uma perspectiva estratégica coerente sobre as grandes cidades e as cidades-regiões num número limitado de casos. Muitas vezes, falta uma orientação clara, facto que se deve, em parte, a posições ambíguas dos governos e à existência de diferentes pontos de vista no interior das administrações nacionais e ao nível das próprias metrópoles.

5.10 Por outro lado, é indispensável que haja uma visão a longo prazo e uma coerência a nível metropolitano para desenvolver o empenhamento das comunidades existentes e mesmo das novas comunidades, bem como dos agentes privados, e para criar alianças benéficas na sociedade civil organizado. Por enquanto, isto parece muito difícil porque o conceito de áreas metropolitanas é um fenómeno bastante recente, o que apenas contribui para tornar ainda mais desejável um debate frutuoso na Europa (25).

5.11 Isto não significa que todos os casos sejam semelhantes, pelo contrário. Para além das diferenças demográficas e socioeconómicas existentes na Europa, há uma grande variedade de tradições administrativas e culturais nos diversos países e regiões. As situações concretas, os estilos de vida e os pontos de vista em matéria de organização variam consideravelmente. Em alguns casos, uma única ideia ou visão de futuro revelou-se decisiva. De uma forma mais geral, a Agenda de Lisboa poderá ajudar a identificar uma base comum para o debate e a abordagem.

5.12 Muitas vezes, o governo central não cria espaço de manobra suficiente para as cidades determinarem o seu destino. As políticas têm, na sua maioria, um carácter descendente e o mesmo acontece com os procedimentos burocráticos. Pelo contrário, promovendo-se a autodeterminação, poderiam criar-se as condições propícias para uma adequada aplicação das estratégias e políticas desejáveis. Através de uma redefinição da posição das grandes cidades e das cidades-regiões ou áreas metropolitanas, estas poderiam tornar-se verdadeiras «comunidades de responsabilidade».

5.13 A autodeterminação e o respeito mútuo entre as cidades e as suas áreas circundantes promoverá a responsabilidade e a prestação de contas por parte das autoridades locais e regionais, e contribuirá para uma desejável atitude proactiva da sociedade civil e do sector privado.

5.14 Por uma questão de eficácia, será, em muitos casos, necessário reformular as entidades administrativas locais e regionais existentes (municípios e outras), bem como as suas competências.

5.15 A população das cidades da Europa poderá tornar-se ainda mais diversificada em termos de emprego e de rendimento, bem como a nível cultural. Potencialmente, existem todos os ingredientes para criar uma urbanização enriquecida, mas se os processos não forem adequadamente geridos, as potencialidades não se desenvolvem e a coesão da sociedade pode ser posta em risco.

5.16 Os debates temáticos, a definição de uma agenda e uma monitorização efectiva a nível europeu podem ser bastante úteis para definir uma orientação coerente a nível regional. Essa coerência não só é necessária para os agentes públicos, como também será indispensável para envolver outros interessados e entidades públicas e privadas.

Bruxelas, 17 de Setembro de 2008. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Dimitris DIMITRIADIS

(1) «Leipzig Charter on Sustainable European Cities» e «Territorial Agenda of the European Union, Towards a More Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions» [«Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis» e «Agenda Territorial da União Europeia para uma Europa mais Competitiva e Sustentável de Regiões Diversas»], aprovadas por ocasião da Reunião Ministerial Informal sobre Desenvolvimento Urbano em Leipzig, em 24/25 de Maio de 2007.

(2) Sobre o conteúdo desta Agenda poder-se-ia tomar como linha condutora a declaração do secretário de Estado do Ordenamento do Território francês perante a Comissão do Desenvolvimento Regional do Parlamento Europeu, feita em 16 de Julho de 2008, na qual afirmou que o que se deseja é elaborar, em parceria com os decisores locais, um referencial comum da cidade sustentável e solidária. Concretamente, tratar-se-á de lançar um processo de partilha para a elaboração de critérios e indicadores comuns de modo a conferir um conteúdo operacional às recomendações da Carta de Leipzig.

(3) Nomenclatura das unidades territoriais estatísticas estabelecida pelo EUROSTAT. de 800 000 à 3 000 000 habitantes; de 150 000 a 800 000 habitantes.

(4) O TNO, um instituto de investigação neerlandês, desenvolveu um instrumento de acompanhamento a partir de um vasto leque de variáveis a nível metropolitano: demografia, economia (valor acrescentado, produtividade laboral), mercado de trabalho (desemprego, educação, força de trabalho), infra-estutura ambiental (qualidade do ar), mercado de espaços para escritórios, turismo, etc. Os dados provêem do Eurostat e demais fontes para comparar aRandstad nos Países Baixos com 19 outras principais metrópoles europeias no período de 1995-2006. Os dados do Eurostat são tornados compatíveis com os da OCDE e revistos anualmente. Outras áreas metropolitanas puderam também ser monitorizadas.

(5) Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu (European Spatial Planning Observation Network).

(6) Ver capítulo 5 «Urbanização e governação».

(7) A este respeito, o desenvolvimento resoluto de BILBAU nos últimos vinte anos é um exemplo impressionante e convincente.

(8) O URBACT II (2007) faz parte da iniciativa da Comissão «As regiões e a mudança económica» tendo em vista a aplicação da Estratégia de Lisboa-Gotemburgo. O JEREMIE, ou Recursos Europeus Comuns para as Micro e Médias Empresas, é uma iniciativa conjunta da Comissão, do Banco Europeu de Investimento e do Fundo Europeu de Investimento. O JESSICA, ou Apoio Europeu Conjunto para o Investimento Sustentável em Áreas Urbanas (2006), é uma iniciativa conjunta da Comissão, do Banco Europeu de Investimento e do Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa.

(9) Ver também o guia intitulado «The urban dimension of Community policies 2007-2013» [A dimensão urbana das políticas comunitárias 2007-2013] do Grupo Interserviços da Comissão sobre Desenvolvimento Urbano.

(10) COM(97) 197 final, JO C 226 de 20.7.1998, p. 36.

(11) Neste contexto, é digno de menção um projecto do Nicis Institut, que é a parte neerlandesa da rede European Knowledge Network on Cities, realizado em cooperação com os Estados-Membros no respeitante aos instrumentos governamentais, jurídicos e fiscais para promover as cidades sustentáveis. Este projecto é realizado no quadro da Presidência francesa a pedido da Délégation Interministérielle de la Ville. A rede Knowledge Network on Cities é uma organização em rede, na qual participam 16 Estados-Membros.

(12) P6_TA-PROV(2008)0069.

(13) CdR 97/2007 fin.

(14) DIACT: Délégation Interministérielle à l'Aménagement et à la Compétitivité des Territoires (ex DATAR) (Delegação Interministerial para o Ordenamento e a Competitividade dos Territórios).

(15) «Imaginer les métropoles d'avenir», relatório elaborado por Dominique Perben, deputado, antigo ministro dos Transportes, a pedido do Presidente Sarkozy e do Primeiro-Ministro Fillon. Perben apresenta um diagnóstico da urbanização e da metropolização na Europa e em França, seguido dos «desafios» e acções para as grandes cidades e as cidades-regiões com mais de 500 000 habitantes em França. Apresenta também dezanove propostas concretas a respeito das acções e da legislação. Este tema também será abordado durante a Presidência francesa da UE, na segunda metade de 2008.

(16) Conferência da DG Emprego, Assuntos Sociais e Igualdade de Oportunidades «Harnessing an Entrepreneurial Spirit for Inclusive Local Employment Development [Valorizar um Espírito Empresarial para um Desenvolvimento Inclusivo do Emprego Local]», 25 de Abril de 2008.

(17) Na Alemanha, um novo conceito de área metropolitana é designado por «eine neue Verantwortungsgesellschaft», isto é, «uma nova comunidade de responsabilidade». Cf. Manfred Sinz, Ministério Federal dos Transportes, Obras Públicas e Edifícios: «From Metropolitan Regions to Communities of Responsibilities» [De Regiões Metropolitanas a Comunidades de Responsabilidades].

(18) Um exemplo é a capacidade de absorção do mercado financeiro londrino. Num outro contexto, podem ser apontados os exemplos de regiões como Lille-Courtrai, Copenhaga-Malmö e Viena-Bratislava.

(19) Ver também «Por uma nova cultura de mobilidade urbana», COM(2007) 551 final.

(20) Este tema é aprofundado num relatório francês «Une Nouvelle Politique pour les Banlieues» [Uma nova política para os subúrbios], Palácio do Eliseu, 8 de Fevereiro de 2008. O relatório apresenta várias propostas para combater o perigo da criação de guetos nas cidades. Em especial, o relatório apresenta iniciativas estatais e regionais/locais respeitantes à educação, à formação, à criação de emprego e de empresas nos bairros desfavorecidos. A Presidência francesa está a planear fazer várias conferências da UE sobre esta questão.

(21) « Baukultur as an impulse for growth . Good examples for European Cities [A Baukultur como impulso para o crescimento. Bons exemplos para as Cidades Europeias]» — estudo do Ministério Federal dos Transportes, Obras Públicas e Edifícios Alemão, publicado em Abril de 2007.

(22) Conferência do Conselho da Europa dos Arquitectos: Designing for the Future: Architecture and Quality of Life, Bruxelas, 10 de Abril de 2008.

(23) Refira-se também, como exemplo útil, a Metropolitan Statistical Area (MSA) nos Estados Unidos, a antiga Standard Metropolitan Statistical Area, que existiu desde 1959.

(24) Um exemplo ilustrativo é o relatório da DG Política Regional sobre uma vasta gama de projectos, intitulado «Regiões e Inovação» ( Março de 2007).

(25) Os conselhos económicos e sociais a nível nacional ou regional também podem desempenhar um papel positivo. Um exemplo ilustrativo é o Relatório sobre o Futuro da Randstad nos Países Baixos, apresentado pelo Conselho Económico e Social, em Abril de 2008,

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