PT Jornal Oficial da União Europeia C 341/67

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada

[COM(2013) 133 final – 2013/0074 (COD)]

2013/C 341/15

Relator: Stéphane BUFFETAUT

Em 27 de março de 2013 e em 15 de abril de 2013, o Conselho e o Parlamento Europeu, respetivamente, decidiram, nos termos dos artigos 43.o, n.o 2, 100.o, n.o 2, 192.o, n.o 1, 194.o, n.o 2, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada

COM (2013) 133 final – 2013/0074 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 3 de setembro de 2013.

Na 492.a reunião plenária de 18 e 19 de setembro de 2013 (sessão de 18 de setembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 185 votos a favor, 2 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu lembra que 50 % da população da União Europeia habita nas zonas costeiras. Consequentemente, as políticas de gestão das zonas costeiras e de ordenamento do espaço marítimo revestem-se de especial importância para a União Europeia. Como tal, é particularmente bem-vinda a vontade de organizar uma cooperação entre as autoridades competentes quer nos próprios Estados-Membros quer entre países da UE, especialmente no que respeita às zonas transfronteiriças, com o objetivo de associar de forma plena os representantes da sociedade civil que exerçam as suas atividades nessas zonas.

1.2 O CESE insiste na aplicação necessária de um método participativo que reúna os diferentes atores que atuem, trabalhem ou explorem os espaços costeiros e marítimos, com vista a que a concertação possibilite resultados concretos. De facto, ainda que todos estejam de acordo com os objetivos da Comissão, o êxito da aplicação da diretiva dependerá do método de aplicação. As atividades desenvolvidas nos espaços marítimos mencionados são muito diversas: pesca profissional, aquicultura, pesca recreativa, transporte marítimo, turismo, mergulho, atividades militares, exploração de fontes de energia, entre outras. São atividades concorrentes mas que também podem ser complementares.

1.3 Para ser eficaz, a concertação deve ser organizada a nível local. A aplicação das Diretivas Habitats (Natura 2000) e Estratégia Marinha demonstrou a necessidade de criar uma dinâmica territorial. Apesar da diversidade de interesses em jogo, é fundamental que os utilizadores do território marinho consigam falar uma língua comum e partilhar objetivos claros e concretizáveis. A metodologia é, como tal, muito importante para criar uma dinâmica de grupo. Tal não é possível se não se partir de um consenso sobre a realidade existente, baseado na situação real dos territórios e na evolução previsível das atividades que se desenvolvem.

1.4 Para que as regras sejam aceites, os objetivos e as ações aplicadas devem ser legíveis e transparentes. A regulamentação deve, antes de mais, ser compreendida para que seja respeitada. O fio condutor deve ser claro para todos os intervenientes e a estruturação do espaço marítimo e costeiro deve ser progressiva e integrada.

1.5 Para lá do objetivo de organizar uma concertação sistemática, convém também definir prioridades para as atividades que podem ser exercidas no espaço marítimo e nas zonas costeiras. Estas não podem ser definidas a priori, variando necessariamente em função do contexto específico, tanto no plano geográfico e ecológico como humano e económico. Cabe, por isso, aplicar o princípio da subsidiariedade neste domínio tanto a nível europeu como nacional.

1.6 O Comité faz notar que a concertação não interessa apenas os Estados-Membros, mas deverá também realizar-se entre regiões e coletividades territoriais, bem como entre setores económicos. Os parceiros sociais deverão igualmente participar nesta concertação, em particular visto que determinadas decisões poderão ter repercussões ao nível do emprego (nos setores da pesca e do turismo, por exemplo) e das condições de trabalho. Recorda que a aplicação da rede Natura 2000 assenta já em múltiplas formas de governação local.

1.7 Na prática, as dificuldades da aplicação residem, designadamente, no facto de os regimes jurídicos serem diferentes, dependendo de se tratar de os aplicar na terra ou no mar, ou de os espaços serem interdependentes e causarem interferências entre si. Por outro lado, as abordagens aos problemas podem facilmente tornar-se corporativistas. Importa portanto uma forma de encontrar um equilíbrio entre os interesses legítimos e as necessidades do bem comum, sem condições ideológicas a priori.

1.8 Para se aproximar das realidades concretas, o CESE aprova o princípio de uma revisão periódica a termo dos programas de ordenamento e das estratégias de gestão, mas sublinha que importa não ter apenas uma visão regulamentar da situação. Trata-se da gestão de atividades humanas num espaço em mutação e frágil. Importa, pois, pensar em termos de fluxo e, como tal, de forma dinâmica.

1.9 A questão das formas de financiamento dessas políticas é evidentemente muito importante. Integram os fundos relativos à política marítima integrada, mas podendo também mobilizar-se outras fontes provenientes, nomeadamente, da política das pescas, da gestão ambiental (rede Natura 2000), do desenvolvimento regional ou, inclusive, da PAC. Há, por isso, que velar por que a multiplicidade de fontes de financiamento não prejudique a implementação das políticas em causa. As estratégias macrorregionais deverão permitir que os diferentes fundos em matéria de coesão sejam coerentes.

1.10 O CESE sublinha que essas fontes de financiamento são especialmente importantes para permitir um acompanhamento humano dinâmico das concertações e ações executadas no âmbito da nova diretiva. Sem a presença de pessoas que saibam mobilizar as energias e apoiar esta aplicação, os esforços envidados poderão ser em vão.

1.11 Na medida em que é certo e sabido que a maior parte dos problemas ecológicos provém das descargas terrestres, seria lógico que o ordenamento marítimo fosse concomitante com um ordenamento terrestre – coordenado e inclusive integrado – das zonas litorais.

1.12 O CESE sublinha igualmente que alguns Estados-Membros se encontram em situações particulares. Por exemplo, quase todas as zonas costeiras da Polónia são áreas classificadas da rede Natura 2000, tornando difícil a coexistência entre novas atividades económicas e a proteção do ambiente (de facto, tal como em terra, as atividades económicas atuais ou em curso são integradas nos documentos de fixação de objetivos).

1.13 Os critérios em matéria de avaliação, recolha de dados e intercâmbio de informações podem variar de um Estado-Membro para outro. Seria, por conseguinte, desejável que a Comissão elaborasse uma espécie de «grelha de leitura» comum, a fim de assegurar que as avaliações e os dados recolhidos são coerentes e comparáveis.

1.14 O Comité Económico e Social Europeu vinca a necessidade de velar cuidadosamente por que a nova legislação não venha contradizer ou contrariar a aplicação das normas já em vigor, como a Diretiva Habitat (Natura 2000) e a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha, mas que, ao invés, as apoie, tendo em conta que se encontram ainda numa fase inicial de aplicação. A diretiva em apreço deverá, por isso, ser entendida como um novo pilar no edifício da política marítima integrada da União Europeia.

1.15 Por último, o Comité insiste para que a participação do público, prevista no artigo 9.o da proposta, se realize atendendo o mais possível às realidades locais, pois cada zona possui as suas próprias especificidades a nível ambiental, geográfico e económico.

2. Introdução

2.1 A proposta em apreço é parte integrante da política destinada a dotar a União Europeia de uma componente marítima sólida. Trata-se de uma ambição natural, tendo em conta a extensão do litoral europeu e das suas zonas económicas exclusivas, incluindo as das regiões ultraperiféricas, que se revestem de grande importância para determinados Estados-Membros, como Espanha, França, Reino Unido, Irlanda e Portugal.

2.2 Para a Comissão, o desafio em causa é o de conciliar os imperativos económicos, sociais e ambientais, o que parece ser evidente. Esta tentativa de conciliação prende-se não só com o ordenamento do espaço marítimo mas também com a gestão costeira integrada das zonas onde as interações entre o mar e a terra assumem maior complexidade.

2.3 O objetivo da proposta é, nos termos habitualmente utilizados, promover o crescimento sustentável das atividades marítimas e costeiras e a utilização sustentável dos recursos das zonas em causa.

2.4 A Comissão Europeia preconiza uma gestão ordenada e coordenada desses espaços, a fim de evitar conflitos de utilização e promover uma exploração harmoniosa. A ação proposta não tem, por isso, um caráter setorial mas transversal. O âmbito de aplicação do texto é extremamente amplo, o que poderá levantar a questão da sua aplicação concreta.

2.5 Espera-se dos Estados-Membros incumbidos de implementar o planeamento e a gestão integrada em causa que cooperem entre si. Haverá que coordenar as políticas setoriais nacionais ou regionais para lograr um todo coerente, inclusivamente numa ótica transfronteiriça. Convém notar, todavia, que esta proposta de diretiva não abrange atividades «cuja única finalidade seja a defesa ou a segurança nacional».

3. Objetivos da proposta

3.1 A Comissão pretende que os Estados-Membros estabeleçam e apliquem planos de ordenamento do espaço marítimo e uma ou várias estratégias de gestão costeira. Estes instrumentos deverão levar em conta, como é evidente, tanto as especificidades regionais ou infrarregionais como as atividades setoriais.

3.2 Definidos estes princípios gerais, trata-se concretamente de: — contribuir para garantir o aprovisionamento energético da União Europeia, explorando, nomeadamente, as energias marinhas (correntes, marés, vagas, ventos, etc.); — desenvolver de forma eficaz os transportes marítimos; — fomentar o desenvolvimento sustentável das pescas e da aquicultura; — garantir a preservação e a melhoria do ambiente; — permitir que as zonas costeiras se possam adaptar e resistir aos efeitos das alterações climáticas.

4. Exigências da Comissão

4.1 Como habitualmente, a Comissão define uma série de obrigações mais ou menos burocráticas que visam assegurar o cumprimento dos seus objetivos, de que se destacam: — coordenação recíproca entre Estados-Membros; — cooperação transfronteiriça; — conhecimento do impacto transfronteiriço das políticas aplicadas.

4.2 Para os planos de ordenamento haverá que levar em conta as atividades relativas às energias renováveis, à exploração das jazidas de gás e de petróleo, aos transportes marítimos, aos cabos e canalizações submarinos, às pescas, à aquicultura e aos sítios de conservação da natureza.

4.3 No atinente às estratégias de gestão costeira, importa tomar em consideração a utilização dos recursos naturais, nomeadamente no domínio da energia, o desenvolvimento de infraestruturas (energia, portos, obras marítimas, etc.), a agricultura e a indústria, as pescas e a aquicultura, a gestão e a proteção dos ecossistemas, dos sítios e paisagens costeiras, bem como as consequências das alterações climáticas.

4.4 O texto da proposta prevê que os Estados-Membros definam as modalidades de participação pública na elaboração do ordenamento e das estratégias de gestão costeira, um aspeto a que o CESE não deixará de estar extremamente atento.

4.5 Tudo isto só poderá ser executado com eficácia, na medida em que se instaure uma cooperação real entre os Estados-Membros e com os países terceiros, tanto mais que os espaços marítimos são, por definição, espaços abertos em interação constante.

5. Aplicação prática

5.1 Compete a cada Estado-Membro designar as autoridades competentes para aplicar a diretiva e comunicar à Comissão a respetiva lista. Deverão igualmente apresentar à Comissão relatórios sobre a aplicação da diretiva. Importa que a tomada de decisão seja feita o mais próximo possível das pessoas afetadas (as que utilizam o mar) e das realidades territoriais.

5.2 A proposta em apreço concede à Comissão a possibilidade de adotar atos de execução para precisar determinados dados ou exigências administrativas, o que é perfeitamente aceitável, desde que não constitua um meio para criar novas obrigações não previstas no texto de referência.

6. Observações na generalidade

6.1 O âmbito de aplicação da presente proposta é extremamente vasto e vem somar-se aos textos já existentes: a Diretiva Habitats, mais conhecida pelo nome de Natura 2000, e a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha (DCSMM), que diz respeito a todos os espaços marinhos costeiros. A gestão de todo este domínio está a cargo de novas instâncias de governação locais, regionais ou nacionais.

6.2 A questão essencial é, portanto, saber como articular e coordenar a nova legislação prevista com as diretivas existentes.

6.3 O próprio alcance do âmbito de aplicação da nova proposta pode levar a temer que o seu efeito se dilua na redação de relatórios de natureza muito administrativa. É essencial estar o mais próximo possível das realidades concretas.

6.4 O objetivo expresso é o de obter uma melhor coordenação das políticas relativas ao meio marinho. Se não há nada a objetar a semelhante a objetivo, cabe, no entanto, questionar se não teria sido mais judicioso deixar a legislação existente frutificar antes de introduzir novo «enxerto» regulamentar. É necessário um determinado nível de maturidade para alcançar a eficácia esperada e importa ter uma visão clara do que deve ser feito. Tal como o Cardeal Richelieu assinalou, uma lei adequada é uma lei que é compreendida.

6.5 Esta melhor coordenação é igualmente necessária no que respeita à concessão do financiamento europeu destinado a apoiar a aplicação da nova diretiva. As estratégias macrorregionais deverão ser consideradas como um quadro que permite aplicar mais coerência aos diferentes fundos mobilizáveis no domínio da coesão.

6.6 As diversas atividades exercidas nos meios marítimos e costeiros dependem de uma multiplicidade de atores económicos, científicos, políticos e administrativos. Além disso, os setores económicos – pescas, transportes, exploração dos recursos energéticos, turismo, etc. – competem pela sua utilização. Refira-se também que a influência das atividades terrestres é crucial e complexa para as zonas costeiras. Esta interferência impede que se considerem ambos os territórios terrestre e marítimo de forma independente.

6.7 Convém, por isso, evitar uma abordagem demasiado administrativa que se limitaria a complicar a situação ou a onerar e entravar a ação. Em contrapartida, cumpre associar verdadeiramente os profissionais que operam em âmbito marítimo e costeiro – agentes económicos, parceiros sociais, investigadores, ONG, etc. Não se pretende tornar o processo mais oneroso, mas antes evitar posteriores objeções, incluindo de caráter jurídico, bem como tomadas de decisão alienadas das realidades concretas.

7. Observações na especialidade

7.1 Convém recordar que o planeamento do espaço marítimo e a gestão costeira integrada devem estar em consonância com as diretivas já adotadas – nomeadamente, com a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha (2008) e a Diretiva Habitats (Natura 2000, 1992, tardiamente aplicada aos meios marinhos costeiros). É este todo legislativo que constitui hoje em dia a política marítima integrada da UE.

7.2 A aplicação desta nova diretiva também deverá respeitar o princípio da subsidiariedade entre a União Europeia e os Estados-Membros, assim como a nível infra-estatal. Com efeito, a ordenação das prioridades enunciadas na diretiva deverá realizar-se em função de determinadas prioridades que variam de uma zona para outra e de um espaço para outro. Não se pode abordar o mar Báltico e o mar Mediterrâneo da mesma forma não só pelas suas características geográficas como também ecológicas. Contudo, tais diferenças ocorrem também entre regiões e entre zonas costeiras.

7.3 Um dos aspetos mais úteis da proposta é a organização de uma cooperação recíproca entre as autoridades de gestão, a par de medidas de informação e de controlo. Para assegurar a sua real eficácia, seria útil definir critérios gerais comuns com vista a permitir o intercâmbio e a comunicação fácil de informações não só entre autoridades mas também entre todos os atores das atividades costeiras e marítimas. Contudo, importa sublinhar que a eficácia do processo repousa num método adequado que permita mobilizar os diferentes atores locais, públicos e privados, em torno de objetivos comuns com base num ponto da situação geral. O desafio consiste na capacidade de os responsáveis por atividades muito diversificadas, que são exercidas num mesmo território costeiro e marítimo, falarem uma língua comum.

7.4 As descargas terrestres (efluentes urbanos ou industriais e macro resíduos levados pelos cursos de água nas cheias) e as construções em terras recuperadas ao mar (portos, terraplanagem, obras de defesa contra a erosão) são muito nocivas para o ambiente marinho, pelo que conviria que o ordenamento terrestre das zonas próximas do litoral fosse objeto de coordenação ou mesmo de integração nas políticas de gestão costeira e de ordenamento do espaço marítimo.