PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 2.2.2011 
SEC(2011) 133 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a 
Proposta de 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
sobre uma abordagem comum relativa à utilização dos dados dos registos  
de identificação dos passageiros  
  
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
   
. 
{SEC(2011) 132 final} 
{COM(2011) 32 final} 
PT    PT 1. QUESTÕES  PROCESSUAIS  E CONSULTA  DAS  PARTES  INTERESSADAS 
Em 6 de Novembro de 2007, a Comissão ad optou uma proposta de decisão-quadro do 
Conselho relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (Passenger Name Record - PNR) pa ra efeitos de aplicação da lei
1, que era acompanhada por 
uma avaliação de impacto2. A proposta foi amplamente deba tida nos grupos de trabalho do 
Conselho e os progressos obtidos  nas discussões foram confirmados pelo Conselho JAI em 
2008. As discussões sobre a proposta a nível do s grupos de trabalho permitiram chegar a um 
consenso sobre a maioria das disposições da proposta.  
Com a entrada em vigor do Tratado de Lisb oa, em 1 de Dezembro de 2009, a proposta da 
Comissão, ainda não adoptada pelo  Conselho nessa data, tornou-se  obsoleta. «O Programa de 
Estocolmo — uma Europa aberta e segur a que sirva e proteja os cidadãos»3, convida a 
Comissão a apresentar uma proposta relativa à utilização de dados PNR no intuito de 
prevenir, detectar, investigar e reprimir o terrorismo e a criminalidade grave. 
No que diz respeito à avaliação de impacto de 2007, a Comissão consultou todas as partes 
interessadas. Na sequência da adopção da pr oposta da Comissão de 2007, todas as partes 
interessadas, nomeadamente o Parlamento Eu ropeu, o Grupo de trabalho sobre a protecção de 
dados do artigo 29.º, a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados, a Agência dos 
Direitos Fundamentais e as associações das comp anhias aéreas, publicaram as suas posições. 
O objectivo do presente relatóri o consiste em examinar a po ssibilidade de adopção de uma 
nova proposta para substituir a proposta de 2007, em conformidade com as disposições e os procedimentos do Tratado de Lisboa, bem como  responder às objecções apresentadas pelas 
partes interessadas, fazendo incluir todos os  dados novos e a experiência obtida desde 2007. 
2. DEFINIÇÃO
 DO  PROBLEMA 
2.1. Ameaça do terrorismo e criminalidade grave 
Na última década, a União Europeia e outras regiões do mundo registaram um aumento da 
criminalidade transfronteiras. Segundo o S ourcebook de recolha de estatísticas da UE, 
registaram-se 143 948 crimes por 100 000 habita ntes nos Estados-Membros da UE em 2007 
(com exclusão de Itália e de  Portugal, que não disponibiliza ram dados), variando este valor 
entre 14 465 crimes na Suécia e 958 em Chip re. A avaliação da Eu ropol de 2009 sobre a 
ameaça da criminalidade organizada na UE concluiu que a maioria das ameaças decorrentes da criminalidade grave reveste uma dimensão internacional e que grande parte das formas 
mais graves dessas infracções envolve viagens internacionais.  
O terrorismo constitui actualmente uma das maiores ameaças para a segurança, a paz, a 
estabilidade, a democracia e os direitos fundamentais. A ameaça do terrorismo não está limitada a zonas geográficas específicas. O «Relatório de  2010 sobre a situação e as 
tendências do terrorismo na UE» da Europol, apes ar de concluir que o terrorismo diminuiu na 
UE em 2009, assinalou que a ameaça continua a se r real e grave. Grande parte das campanhas 
terroristas, especialmente as que a Europol designa por «t errorismo islâmico», tem um 
carácter transnacional. 
                                                
 
1 COM(2007) 654. 
2 SEC(2007) 1453. 
3 Documento do Conselho 17024/09 de 2.12.2009. 
PT    PT 2.2. Os dados PNR e a sua utilização 
Os dados PNR são utilizados desde há vári os anos, principalmente pelas autoridades 
aduaneiras e pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei em  todo o mundo. É possível 
utilizar dados PNR em matéria policial e judiciária: 
• de forma reactiva:  em investigações, processos e detecção de redes após a prática de 
crimes. A fim de que as autoridades responsá veis pela aplicação da lei possam recuar 
suficientemente no tempo, é necessário em tais casos um período adequado de conservação dos dados; 
• em tempo real: antes da chegada ou da partida dos pa ssageiros, a fim de impedir a prática 
de um crime, vigiar ou deter pessoas ante s de ter sido cometido um crime ou devido ao 
facto de o crime ter sido ou estar em vias de  ser cometido. Nesses casos, os dados PNR são 
especialmente úteis para proceder a uma co mparação desses dados quer com critérios de 
avaliação predeterminados, tendo em vi sta identificar pessoas previamente 
«desconhecidas» das autoridades, quer com bases de dados de pessoas e objectos 
procurados; 
• de forma pró-activa:  para análise e criação de crité rios de avaliação, que podem ser 
ulteriormente utilizados numa avaliação antes da chegada ou da partida dos passageiros. A 
fim de realizar essa análise da relevância  em termos de infracções terroristas e de 
criminalidade grave, é conveniente em tais casos um período adequado de conservação dos 
dados por parte das autoridades resp onsáveis pela aplicação da lei. 
É necessário impor essas obrigaç ões jurídicas às transportador as aéreas pelas seguintes 
razões: 
Em primeiro lugar, os dados PNR permitem que as  autoridades responsáve is pela aplicação da 
lei identifiquem pessoas que eram previamente «desconhecidas», ou seja, pessoas que não 
eram consideradas suspeitas de envolvimento na prática de um crime grave ou terrorismo, 
mas cuja análise dos dados s ugere que podem estar envolvidas  nesses crimes e que devem, 
portanto, ser objecto de um controlo apro fundado pelas autoridades competentes. A 
identificação dessas pessoas ajuda as autorida des responsáveis pela aplicação da lei a 
prevenirem e detectarem crimes graves, inclui ndo actos de terrorismo. Para este efeito, as 
autoridades necessitam de utilizar os dados PN R quer em tempo real, a fim de os comparar 
com critérios de avaliação predeterminados que detectam quais as pessoas consideradas previamente «desconhecidas» que exigem um controlo aprofundado, quer de forma 
pró-activa, a fim de analisar e el aborar critérios de avaliação.  
Por exemplo, uma análise de dados PNR pode dar indicações sobre os itinerários mais 
utilizados no tráfico de pessoas ou de droga, os  quais podem passar a integrar os critérios de 
avaliação. Graças à comparação dos dados PNR em tempo real com os referidos critérios, os 
crimes podem ser prevenidos ou detectados . Um exemplo concreto foi dado por um 
Estado-Membro em relação ao tráfico de sere s humanos num caso em que a análise dos dados 
PNR permitiu desmascarar um grupo de trafican tes de pessoas que viajavam sempre segundo 
o mesmo itinerário. Utilizavam documentos fals os para procederem às formalidades de 
registo num voo interno da UE e utilizavam documentos autênticos para proceder simultaneamente às formalidades de registo noutro voo com destino a um país terceiro. Quando se encontravam na sala de espera do aeroporto embarcavam no voo interno da UE. 
Sem os dados PNR seria impossível desmascarar a referida rede de tráfico de seres humanos. 
Uma utilização simultaneamente pró-activa e em tempo real dos dados PNR permite, 
portanto, que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei enfrentem a ameaça da criminalidade grave e do terrorismo sob um ângulo diferente em relação ao tratamento de 
PT    PT outras categorias de dados pessoais: Tal como se explica adiante, o tratamento de dados 
pessoais a que têm acesso as autoridades responsá veis pela aplicação da lei graças a medidas 
existentes e futuras a nível da UE, designa damente a Directiva relativa às informações 
antecipadas sobre passageiros4, o Sistema de Informação de Schengen (SIS) e o Sistema de 
Informação de Schengen de segunda geração (SIS II), não permite que as autoridades competentes identifiquem suspeitos «desconhe cidos» da mesma forma que a análise dos 
dados PNR permite.  
Em segundo lugar, os dados PNR permitem que as  autoridades responsáveis pela aplicação da 
lei possam prevenir, detectar, investigar e repr imir crimes graves, in cluindo actos terroristas, 
depois de o crime ter sido cometido. Com esse  objectivo, as auto ridades competentes 
necessitam de utilizar os dados PNR em tempo real  para proceder à sua comparação com 
várias bases de dados de pesso as «conhecidas» e objectos proc urados. Necessitam igualmente 
de utilizar os dados PNR de forma reactiva , a fim de obter provas e, se for caso disso, detectar 
eventuais cúmplices e desmascarar redes criminosas.  
Por exemplo, as informações associadas a um cartão de crédito, que fazem parte dos dados 
PNR, podem permitir às autoridades compet entes identificar e provar ligações entre 
determinada pessoa e criminosos conhecidos ou  organizações criminosas. O exemplo dado 
por um Estado-Membro relata a grande dimens ão do tráfico de seres humanos e de droga 
entre um Estado-Membro e países terceiros. Os cartéis importavam droga para vários destinos 
na Europa. Utilizavam pessoas que ingeriam a droga e que eram elas próprias vítimas de 
tráfico. Essas pessoas foram identificadas com ba se em bilhetes comprados graças a cartões 
de crédito roubados registados no sistem a PNR. Tal facto deu lugar a detenções no 
Estado-Membro. Tendo isto em conta, foi criado um critério de avaliação que por si só deu lugar a várias detenções noutros Estados -Membros e em países terceiros.  
Por último, a utilização de dados PNR antes da chegada dos passageiros permite que as 
autoridades responsáveis pela aplicação da lei avaliem e controlem minuciosamente as 
pessoas mais susceptíveis de representar uma ameaça para a segurança, com base em critérios 
de avaliação objectivos e na experiência anterior . Isto facilita a circulação de todos os outros 
passageiros e reduz o risco de serem cont rolados com base em critérios ilegais, 
nomeadamente a nacionalidade ou a cor da pele , que podem ser incorrectamente associados a 
ameaças contra a segurança pelas autoridades competentes, incluindo as autoridades aduaneiras e os guard as de fronteira.  
Foram concluídos acordos entre a UE e os Estado s Unidos, o Canadá e a Austrália, relativos à 
transferência de dados PNR no contexto da luta contra o terrorismo e a criminalidade 
organizada transnacional. É muito prováve l que outros países terceiros solicitem a 
transferência de dados PNR pelas transportador as aéreas que operam voos a partir da União 
Europeia. 
O Reino Unido, a França e a Dinamarca já adopt aram legislação primária em matéria de 
obtenção e utilização de dados PNR. Essas medi das nacionais divergem em vários pontos, e é 
provável que, uma vez completado o quadro regulamentar nestes Estados-Membros, se 
venham a verificar mais dive rgências. À medida que cada vez mais Estados-Membros 
elaboram a sua própria legislação em matéria de dados PNR, podem vir a ser criados até 27 
sistemas consideravelmente divergentes, daí resultando níveis desiguais de protecção de dados, lacunas de segurança, aumento dos custos e insegurança jurídica para as 
transportadoras aéreas.  
                                                
 
4 Directiva 2004/82/CE, de 29 de Agosto de 2004. 
PT    PT 2.3. O direito de acção da UE e o princípio da subsidiariedade 
O direito de acção da UE neste domínio está consagrado nos artigos 82.° e 87.° do Título V, 
Capítulo 5, do Tratado sobre o Funcionament o da União Europeia. Como a maioria das 
infracções graves, designadamente a droga e o tráfico de seres humanos, envolve viagens 
internacionais em algum moment o, é essencial que as autorida des recolham, tratem e troquem 
dados PNR para reforçar a segurança interna da  UE. Devido à livre circulação das pessoas no 
espaço Schengen, é necessário que todos os Es tados-Membros recorram aos dados PNR para 
evitar lacunas a nível da segurança. Além disso, a acção a nível da UE assegurará a adopção 
de disposições harmonizadas sobre as garantias em matéria de protecção de dados, a redução 
dos custos e a segurança jurídica pa ra as transportadoras aéreas. 
3. OBJECTIVOS 
3.1. Objectivos estratégicos 
O objectivo geral consiste em reforçar a segu rança interna da UE no pleno respeito pelo 
direito à protecção dos dados pe ssoais e outros direitos funda mentais, sendo os objectivos 
específicos: 
(1) Prevenir e reduzir as activida des terroristas e outros crimes  graves através da adopção 
de uma abordagem global em matéria de ut ilização de dados PN R, evitando lacunas a 
nível da segurança. 
(2) Garantir o direito das pessoas à protec ção dos seus dados pessoais quando sejam 
recolhidos e tratados dados PNR, facil itando o intercâmbio desses dados entre as 
autoridades competentes e assegurando que o acesso a esses dados seja limitado ao 
estritamente necessário. 
(3) Assegurar às transportadoras aéreas seguran ça jurídica e redução dos custos através da 
aproximação dos requisitos jurídicos e técnicos que lhes são impostos. 
3.2. Considerações atinentes aos direitos fundamentais 
As repercussões sobre os direitos fundamentai s constantes da avalia ção de impacto foram 
consideradas coerentes com a «lista de contro lo» dos direitos fundamentais fornecida pela 
Comissão na Estratégia para a aplicação efec tiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela 
União Europeia5. 
A utilização de dados PNR poderia interferir co m os direitos fundamentais à protecção da 
vida privada e dos dados pessoais. Essa util ização pode estar subordinada a limitações e 
condições, desde que tal ingerência seja «e m conformidade com a lei» e «necessária numa 
sociedade democrática». Uma vez que as acções propostas visam lutar contra o terrorismo e outras formas graves de criminalidade, respondem ao objectivo de interesse geral susceptível de justificar as referidas limitações, embora sujeita s ao respeito do princípio da proporcionalidade. 
Qualquer acção proposta será abrangida pelo âm bito de aplicação do Títu lo V, Capítulo V, do 
TFUE, em matéria de cooperação policial. A Decisão-Quadro 2008/ 977/JAI do Conselho, 
relativa à protecção dos dados pessoais tratados no âmbito da cooperação policial e judiciária 
em matéria penal
6, só seria aplicável aos aspectos de uma proposta de acção em que alguns 
dados pessoais fossem transferidos entre os Estados-Membros e, portanto, subsistiria uma 
                                                 
5 COM (2010)573 de 19 de Outubro de 2010. 
6 Decisão-Quadro 20 08/977/JAI do Conselho, de 27 de Nove mbro de 2008, relativa à protecção dos 
dados pessoais tratados no âmbito da cooperação po licial e judiciária em matéria penal, JO L 350 de 
30.12.2008, p. 60. 
PT    PT lacuna no que se refere aos dados pessoais trat ados unicamente a nível nacional. Não existe 
actualmente legislação da UE que regule o trat amento de dados pessoais a nível nacional. A 
solução mais adequada seria assegurar a conformidade das garantias em matéria de protecção de dados de qualquer medida propos ta com a Decisão-Quadro 2008/9 77/JAI. Esta seria a melhor 
forma de garantir um nível uniforme de protecção dos dados pessoais.  
É necessário estabelecer um período suficien te de conservação dos dados por parte das 
autoridades responsáveis pela aplicação da lei. No que diz respeito ao método de transferência de dados pelas transportadoras  aéreas, as vantagens do sistema de transferência por 
exportação ( push ) em relação ao sistema de extracção ( pull) são incontestáveis e, por 
conseguinte, o sistema de exportação deve ap licar-se a todas as transferências de dados. 
No que se refere às críticas à elaboração de perfis ( profiling ), a legislação da UE em matéria 
de protecção de dados assegura a cada pessoa o direito de não ser objecto de uma decisão que 
produza efeitos jurídicos a seu respeito ou que a afecte gravemente baseada exclusivamente 
num tratamento automatizado de dados destinad o a avaliar aspectos pessoais que lhe digam 
respeito. Qualquer decisão individual automa tizada deve ser devidamente controlada e 
confirmada pela pessoa, bem como incluir disp osições que permitam ao interessado exprimir 
a sua opinião. 
4. OPÇÕES 
A avaliação de impacto examina quatro opções principais: 
Opção A.  Não tratar a questão a nível da UE e manter o status quo . 
Opção B.  Opções relativas à estrutura do sistema PNR: 
B.1: recolha e tratamento descentraliza dos dos dados pelos Estados-Membros; B.2:
 recolha e tratamento centralizados dos dados a nível da UE. 
Opção C.  Opções relativas à limitação da finalidade: 
C.1: acesso limitado às infracções terrorist as e à criminalidade grave; C.2: acesso 
autorizado para as infracções terroristas e a criminalidade grave, bem como para outros 
objectivos específicos. 
Opção D.  Opções relativas aos meios de transporte: 
D.1: unicamente as transportadoras aéreas ; D.2: via aérea, marítima e ferroviária. 
Opção E.  Cooperação voluntária/reforçada. Esta opção visando promover a cooperação entre 
os Estados-Membros neste domínio foi rejeitada na fase inicial. 
5. COMPARAÇÃO
 DAS  OPÇÕES  E DOS  RESPECTIVOS  IMPACTOS 
As opções foram avaliadas em termos do seu imp acto no que se refere a uma maior segurança 
na UE, ao reforço da protecção dos dados pessoais, aos custos para as autoridades, aos custos para as transportadoras e à co ncorrência no mercado interno, às relações com os países 
terceiros e à promoção de uma abordagem global. 
A opção A sobre a manutenção do status quo , apresenta vantagens limitadas no que respeita 
ao reforço da segurança da UE, mas tem um  impacto negativo ao criar dificuldades 
administrativas e custos resultantes da coex istência de numerosos sistemas nacionais 
divergentes.  
Com a opção B, a recolha de dados descen tralizada (opção B1) apresenta vantagens 
relativamente à recolha centralizada desses dados  (opção B2) no que respeita ao reforço da 
PT    PT segurança na UE. A opção de um sistema central izado de recolha de da dos correria sérios 
riscos de fracasso devido ao facto de não ga rantir uma cooperação adequada entre os Estados-
Membros, bem como a nível prático, devido ao  facto de o sistema ser complexo e dispendioso 
em termos operacionais. A opção B1 seria no en tanto mais dispendiosa em comparação com a 
opção B2, mas as suas vantagens em termos de segurança são superiores em relação às 
desvantagens em termos de custos. 
Sobre a limitação da finalidade, a opção C2 apresenta algumas vantagens em termos de 
segurança em comparação com a opção C1, mas implica uma maior ingerência na protecção 
de dados e é mais dispendiosa do que a opção  C1. A opção C2, ao alargar a utilização de 
dados PNR para outros fins, parece ser desproporcionada nesta fase. 
No que diz respeito aos meios de transporte, a opção D2 apresenta vantagens em termos de 
segurança em comparação com a opção D1, pois abrange mais meios de transporte e mais 
passageiros, mas implica maior ingerência na protecção de dados e é mais dispendiosa do que 
a opção D1, segundo a qual a medida seria aplicad a exclusivamente às transportadoras aéreas. 
A opção D2, ao alargar o âmbito de aplicação da  medida para abranger as viagens marítimas e 
por via ferroviária, parece prematur a, pelo menos na presente fase.  
6. OPÇÃO  PREFERIDA 
A melhor opção na fase actual parece se r uma combinação das opções B1, C1 e D1, 
consistindo na elaboração de uma nova proposta legislativa apli cável às viagens aéreas, com 
um sistema descentralizado de recolha de dados para efeitos de prevenção, detecção, 
investigação e repressão de infracções terror istas e outros crimes graves. Tal proposta 
forneceria os instrumentos mais adequados pa ra reforçar a segurança na UE, garantindo 
simultaneamente que a ingerência  na protecção de dados seja mantida a um nível mínimo e 
que os custos se mantenham a um nível aceitável.  
Os custos da opção preferida foram examina dos no quadro da avaliação de impacto de 2007.  
De acordo com os cálculos de 2007,  o custo total da opção prefer ida para as autoridades e as 
transportadoras aéreas seria o seguinte: 
Em relação às autoridades, as estimativas dos custos para o conjunto dos Estados-Membros 
são as seguintes : 
Custos de instalação (custos não recorrentes) 614  833  187 EUR 
MAS pressupondo um período de amor tização de cinco anos 122 966  637 EUR 
Custos de pessoal a nuais (recorrentes) 11  686  749 EUR 
Custos de manutenção anuais (recorrentes) 61  483  319 EUR 
Em relação ao conjunto das transportadoras aéreas da UE, os custos são os seguintes : 
Custos de instalação do sistema PUSH (não recorrentes) 11  647  116 EUR 
MAS pressupondo um período de amor tização de cinco anos 2 329  423 EUR 
Custos da transferência PUSH , duas vezes por passageiro (recorrentes) 2  250  080 EUR 
Custos de pessoal e de manutenção (recorrentes) 5  435 321 EUR 
Em 2008, a Comissão publicou um convite à aprese ntação de propostas para um estudo sobre 
a criação de uma rede PNR a nível da UE. O re latório, intitulado «Study on ways of setting up 
PT    PT an EU network on exchange of Passenger Name Record (PNR) data for law enforcement 
purposes»7, foi publicado em 2009 e inclui uma nova avaliação dos custos. 
Em relação às autoridades, as estimativas dos custos para o conjunto dos Estados-Membros 
são as seguintes:  
Custos de instalação (não recorrentes) 221  000  000 EUR 
MAS pressupondo um período de am ortização de cinco anos 44  200  000 EUR 
Custos de pessoal a nuais (recorrentes) 11  686  749 EUR 
Custos de manutenção anuais (recorrentes) 61  483  319 EUR 
Em relação ao conjunto das transportadoras  aéreas, os custos são os seguintes:  
Custos de instalação do sistema PUSH (não recorrentes) 100 000 EURx120 transportadoras aér eas estabelecidas na UE = 12
 000  000 EUR 
100 000 EUR x 80 transportadoras aéreas  não estabelecidas na UE = 8  000  000 EUR 
MAS pressupondo um período de am ortização de cinco anos 4  000  000 EUR 
Custos da transferência PUSH , duas vezes por passageiro (recorrentes) 
33 500 EUR por companhia aérea por ano x 120 transportadoras aéreas x 3 conexões x 2 
PUSH 24  120  000 EUR 
Custos de pessoal e de manutenção (recorrentes) 6  240  000 EUR 
Os números de 2009 indicam uma diminuição dos custos para as autoridades no que se refere 
à criação de um sistema PNR da União Eur opeia, mas um aumento dos custos para as 
transportadoras aéreas, em comparação com o cálculo dos custos realizado em 2007. Os 
custos reais situar-se-ão entre estas duas ava liações e, pelo menos no que diz respeito aos 
custos para as transportadoras aéreas, mu ito provavelmente estarão mais próximos das 
avaliações de 2007, que se baseiam nos preços de mercado fornecidos directamente pelas 
transportadoras aéreas. 
Mesmo tendo em conta os resultados bastante elevados dos cálculos de 2009, se as 
transportadoras aéreas decidirem repercutir os  seus custos nos passageiros, o resultado seria 
um encargo suplementar inferior a 0,10 EUR por b ilhete, ou seja, um valor negligenciável em 
relação ao preço global do bilhete. 
7. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
Cada Estado-Membro poderia elaborar um relató rio anual sobre a aplic ação dos sistemas. A 
Comissão deveria avaliar o funcionamento da dire ctiva no prazo de quatro  anos a contar da 
sua entrada em vigor, a fim de determinar se a utilização de dados PNR cumpriu os seus 
objectivos, se os Estados-Membros cumpriram as suas obrigações e se o sistema produziu os 
efeitos esperados.  
A Comissão também deveria examinar a possibilidade de alargar a medida aos voos internos 
da UE. Esta solução permitiria dispor de um período transitório e tirar os ensinamentos do 
funcionamento da primeira directiva sobre os dados PNR. 
 
                                                 
7 Autores: Accenture e SITA.