Relatório especial n.o 8/2003

relativo à execução dos projectos de infra-estrutura financiados pelo FED, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 181/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ABREVIATURAS E TERMINOLOGIA UTILIZADAS

Abreviaturas

ACP: Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico, signatários da Convenção de Lomé

FED: Fundos Europeus de Desenvolvimento

Terminologia

Entidade adjudicante: Serviço público do Estado ACP que celebra o contrato.

Director da obra: Serviço público ou outro agente ao qual a entidade adjudicante confia a responsabilidade da direcção e do controlo da execução dos trabalhos.

Representante do director da obra: Consultor, gabinete de estudos ou de controlo ou outro agente ao qual a entidade adjudicante delega uma parte das suas responsabilidades de direcção e de controlo da execução das obras.

Instrução administrativa: Instrução para alterar as obras previstas no contrato, dada pelo director da obra ao empreiteiro.

Condições gerais: Decisão n.o 3/90 do Conselho dos Ministros ACP-CEE, de 29 de Março de 1990, adoptada sob a forma de cinco anexos:

- regulamentação geral para a preparação e a adjudicação dos contratos financiados pelo FED (anexo I),

- cadernos gerais de encargos que regem a execução dos contratos de obras (anexo II), de fornecimento (anexo III) e de prestação de serviços (anexo IV) financiados pelo FED,

- regras que regem a conciliação e a arbitragem aplicável a estes contratos (anexo V).

RESUMO

I. A construção e a reabilitação de infra-estruturas, principalmente no sector rodoviário, são aspectos importantes da cooperação para o desenvolvimento financiada pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento. No final de 2002, os pagamentos efectuados pela Comissão no âmbito destes contratos de obras representavam 16 % dos pagamentos totais dos sexto, sétimo e oitavo FED e aproximadamente 3200 milhões de euros.

II. A auditoria do Tribunal teve o objectivo de examinar a execução dos projectos de infra-estrutura financiados pelo FED. A auditoria incidiu principalmente em 30 contratos que representam 13 % do total dos contratos de obras financiados pelos sexto, sétimo e oitavo FED, seleccionados em função de critérios de risco e celebrados entre 1987 e 2000 por sete países ACP. Este modo de selecção destinava-se a analisar devidamente os problemas encontrados durante a execução dos projectos a fim de contribuir para a sua resolução. A maioria destes contratos referia-se à construção ou à reparação de estradas. Foram executados em conformidade com as condições gerais decididas pelo Conselho ACP-CEE em Março de 1990, que permaneceram em vigor para acompanhar a execução do Acordo de Cotonou (pontos 1-7).

III. Os projectos examinados contribuíram na sua maioria para a execução de estratégias sectoriais nacionais ou regionais apoiadas pela comunidade dos organismos de financiamento. As insuficiências e erros nos estudos de concepção ou de execução estão na origem de inúmeros problemas de execução verificados e a ausência de um controlo da qualidade destes estudos faz com que grande número de contratos se baseie em cadernos de encargos parcialmente incorrectos ou irrealistas. Como resultado, foram efectuadas alterações durante a execução que afectam o âmbito, a natureza, a duração das obras, bem como o seu preço (pontos 13-20). Em muitos casos, as alterações necessárias não foram decididas nem formalizadas com o desejável rigor (ponto 21). Os litígios e as reclamações que acompanham a execução foram assim mais difíceis de evitar e de gerir (pontos 23-24). A estratégia de recurso à assistência técnica susceptível de reforçar os mecanismos de execução nem sempre foi adaptada às necessidades (ponto 34). Em alguns casos, um controlo insuficiente das diferenças entre os contratos e o resultado final permitiu que os empreiteiros fugissem às suas responsabilidades ou não respeitassem as condições que resultam da concorrência entre os proponentes (pontos 21-24). Os mecanismos de execução aplicados para gerir situações normais revelaram-se insuficientes em tais situações (pontos 25-33).

IV. As deficiências verificadas nestes diferentes domínios afectaram regularmente o custo dos projectos numa proporção excessiva, e por vezes mesmo a sua sustentabilidade (pontos 8-12). Muitos dos problemas encontrados na execução verificaram-se sucessivamente de um contrato e de um país para outro, mas a acumulação de experiência não resultou na aquisição de um conhecimento sectorial especializado que pudesse ser aplicado em benefício de todos os contratos de obras financiados pelo FED, o que retirou à intervenção dos serviços centrais da Comissão uma parte do seu valor acrescentado (pontos 26 e 28).

V. A União Europeia e os Estados ACP devem exercer um melhor controlo relativamente à execução dos contratos de obras financiados pelo FED e, em especial, reduzir a dimensão das divergências verificadas entre os contratos e o resultado final. Para o efeito, seria conveniente que a Comissão reforçasse o apoio que dá aos países ACP nas fases de elaboração dos contratos e de acompanhamento da sua execução. Para o fazer, deveria:

a) Proceder a uma supervisão mais determinada dos estudos que servem de base à celebração dos contratos e instaurar um controlo de qualidade eficaz nesta fase, bem como uma maior responsabilização dos gabinetes de estudo (ponto 38);

b) Dar mais importância à justificação e às consequências no custo e na qualidade das obras decorrentes das alterações efectuadas nos trabalhos em curso, bem como à identificação e ao tratamento rápido dos problemas de execução e das reclamações (pontos 39-40);

c) Reorganizar os seus serviços de modo a fornecer às delegações e aos países ACP um apoio e um conhecimento sectorial especializado à altura das responsabilidades de gestão que transfere às delegações no âmbito da descentralização (pontos 41-43).

INTRODUÇÃO

Contratos de obras financiados pelo FED

1. A construção e a reabilitação de obras de infra-estrutura representam um aspecto importante da cooperação para o desenvolvimento financiada pelo FED(1). No final de Setembro de 2002, o montante dos pagamentos efectuados pela Comissão a título destes contratos era de 3,2 mil milhões de euros e representava 16 % do total dos pagamentos dos sexto, sétimo e oitavo FED (ver anexo I). O sector rodoviário absorveu a maioria destes investimentos. Nas estratégias desenvolvidas em cada um dos países ACP para a execução do acordo de Cotonou, as infra-estruturas continuam a constituir para muitos países um dos sectores de concentração da ajuda financeira.

2. Estes projectos são principalmente executados através de contratos de obras confiados a empresas europeias ou a países ACP após abertura de um concurso internacional. As propostas baseiam-se em preços unitários aplicáveis às quantidades e procedimentos estimados pelos estudos que serviram de base à elaboração do processo de concurso. Os preços unitários podem variar em conformidade com cláusulas de revisão de preços previstas no contrato. As quantidades facturadas são medidas durante a execução. Podem ser solicitadas alterações nas quantidades e nos processos durante a execução, se a boa execução dos trabalhos o exigir. Contudo, em caso de variações demasiado importantes, o empreiteiro tem o direito de contestar os preços unitários inicialmente acordados, porque as condições de execução já não são as especificadas no anúncio do concurso. É portanto normal que o custo final dos trabalhos seja diferente do preço inicial do contrato, mas em proporções que a boa gestão financeira dos projectos deva permitir controlar.

3. O artigo 222.o da quarta Convenção de Lomé confia aos Estados ACP a responsabilidade de executar e gerir os projectos. Confere aos Estados ACP e à Comunidade a responsabilidade conjunta de assegurar uma execução adequada, rápida e eficaz dos projectos e de acompanhar e avaliar os seus efeitos e resultados. Neste âmbito, o artigo 317.o da Convenção solicita ao delegado da Comissão que se certifique de que os projectos são geridos correctamente do ponto de vista financeiro e técnico, que os avalie regularmente e que verifique periodicamente que as acções progridem ao ritmo previsto no calendário. Se o director da obra tomar as decisões necessárias para a boa execução dos contratos celebrados entre a entidade adjudicante do Estado ACP e o empreiteiro a quem foi adjudicado o contrato, compete à Comissão avaliar se é oportuno que o FED suporte as consequências financeiras destas decisões, quando conduzem a um excesso do preço do contrato inicial. O quadro 1 esquematiza este sistema geral de

Quadro 1

Sistema geral de execução dos contratos de obras financiados pelo FED

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Fonte:

Tribunal de Contas.

execução dos contratos de obras, regidos pelas condições gerais elaboradas em Março de 1990(2).

4. Para dar apoio à execução dos contratos de obras, os projectos de infra-estrutura do FED financiam igualmente uma assistência técnica à supervisão dos trabalhos. As administrações dos países beneficiários apoiam-se nesta assistência técnica para exercer as suas responsabilidades de fiscais da obra. Os orçamentos previstos para o efeito permitem geralmente recorrer, quando necessário, a peritos para esclarecer o director da obra acerca de questões técnicas especializadas. Além disso, as administrações que operam como entidade adjudicante ou director da obra podem beneficiar do apoio de diferentes projectos financiados pelo FED para reforçar ou desenvolver as suas capacidades de gestão contratual ou técnica, ao nível dos contratos, dos projectos ou dos sectores de intervenção. Ao elaborar o seu programa de execução, ao assegurar que é bem realizado e ao contribuir para a resolução dos problemas que acompanham a execução, o empreiteiro que efectua os trabalhos desempenha um papel importante de incentivo na parceria administrativamente e tecnicamente complexa que caracteriza a execução.

Auditoria do Tribunal

5. A auditoria teve como objectivo avaliar se os mecanismos de execução dos contratos de obras financiados pelo FED permitem limitar ao máximo as inevitáveis diferenças (ver ponto 2) entre os contratos celebrados e os resultados alcançados. Examinaram-se quatro áreas de diferenças:

a) Substância, isto é natureza, quantidade e nível de qualidade dos trabalhos;

b) Duração da execução;

c) Custo;

d) Medidas de manutenção e acompanhamento que afectam directamente a sustentabilidade das obras e a sua utilização eficaz.

6. A apreciação do Tribunal baseou-se principalmente no exame de 30 contratos seleccionados em função de critérios de risco. A escolha dos países e, dentro de cada país, dos contratos examinados procurou sobretudo assegurar uma boa cobertura, não só geográfica mas também em termos de valor, dos contratos de obras financiados pelo FED. Os contratos celebrados recentemente, ou os que se encontram numa fase adiantada de execução, foram seleccionados de preferência a outros. Durante a selecção dos projectos, a existência de problemas conhecidos foi tida em consideração. Também se seleccionaram alguns contratos de pequeno valor. Houve assim matéria suficiente para identificar e analisar os principais problemas de execução. Os 30 contratos examinados foram celebrados por sete países beneficiários entre 1987 e 2000 e contabilizados no final de Setembro de 2002 por 521 milhões de euros, ou seja 13 % dos 3882 milhões de euros identificados nesta mesma data para todos os contratos de obras financiados pelos sexto, sétimo e oitavo FED. Os sete países seleccionados representam 27 % do valor total dos contratos de obras financiados pelos sexto, sétimo e oitavo FED e os contratos examinados representam 49 % do total dos contratos de obras identificados para estes sete países (ver anexo II).

7. O exame incidiu no controlo da fase de execução dos contratos. Os controlos efectuados nos serviços centrais da Comissão foram completados por visitas aos locais das obras e por controlos nas instalações das delegações, das autoridades nacionais, dos empreiteiros que executam os trabalhos e dos gabinetes de estudo responsáveis pela supervisão no terreno da execução dos contratos(3). Não fez parte do objectivo da auditoria examinar a justificação da escolha dos projectos em função da sua utilidade nem a justificação das decisões de adjudicação dos contratos, tendo este aspecto sido já tratado num relatório anterior do Tribunal(4).

DIFERENÇAS IMPORTANTES ENTRE OS CONTRATOS E O RESULTADO FINAL

Qualidade e quantidade

8. A maioria dos projectos examinados contribuiu para a execução de estratégias sectoriais nacionais ou regionais apoiadas pela comunidade dos organismos de financiamento. Os trabalhos efectuados foram, de um modo geral, correctamente executados. Todavia, dos 30 casos examinados:

a) 12 correspondem aos objectivos técnicos iniciais;

b) Em seis casos, a própria concepção das obras foi substancialmente alterada após a assinatura dos contratos. As estradas Addis Ababa-Jima e Addis Ababa-Woldiya em construção na Etiópia, que estão nesta situação, apresentavam ainda riscos técnicos e financeiros em Setembro de 2002;

c) Em 12 casos, foi antes a quantidade ou o nível de qualidade dos trabalhos, por vezes uma combinação dos dois, que foram reduzidos. Três projectos importantes, a estrada Yaoundé-Ayos nos Camarões, o porto de Zanzibar na Tanzânia e a estação de tratamento de águas residuais de Negril na Jamaica, conduziram à realização de obras de fraca qualidade.

9. A compensação de custos excessivos pela redução ou eliminação de determinados trabalhos foi raramente tratada como uma situação anormal que deve dar lugar a medidas correctivas ao nível da gestão ou do financiamento do projecto. Estas reduções têm uma incidência directa na qualidade das obras se, por exemplo, afectarem a espessura da camada superior do pavimento ou das camadas de fundação das estradas. Quando são introduzidas alterações deste tipo, torna-se extremamente difícil identificar e quantificar separadamente as divergências em qualidade e quantidade entre os objectivos iniciais e o resultado final.

Custo e duração

10. O quadro 2 mostra, para os contratos examinados, em que medida o custo e a duração dos trabalhos foram afectados por alterações introduzidas nas obras após a assinatura dos contratos:

a) As diferenças de preço e de duração foram mais limitadas quando as obras foram executadas em conformidade com os cadernos de encargos; as diferenças correspondem então a melhorias necessárias e bem concebidas e executadas (coluna 1);

b) As diferenças de preço e de tempo foram mais importantes quando a própria concepção dos trabalhos a efectuar foi alterada (coluna 2);

c) Quando a execução se caracterizou por reduções de quantidade ou de qualidade, em muitos casos uma combinação das duas, os custos excessivos e os prolongamentos foram igualmente importantes, especialmente quando, na realidade, correspondem a uma redução dos serviços efectivamente prestados (coluna 3).

Quadro 2

Diferença entre os contratos iniciais e as obras realizadas para os contratos examinadosFonte:

Contratos e variações em 30 de Setembro de 2002, excluindo reclamações em suspenso.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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Caixa n.o 1

Diferenças entre os trabalhos previstos e realizados

1. Os seis contratos de obras cuja concepção foi alterada após a assinatura dos contratos foram os das estradas Addis Ababa-Modjo-Awassa e Addis Ababa-Jima bem como o do edifício da escola em Awassa na Etiópia, as obras de drenagem do bairro Pikine em Saint-Louis no Senegal, a estrada nacional 4 e os matadouros regionais em Madagáscar.

- Na Etiópia, o período de construção da estrada Addis Ababa-Jima, cuja concepção teve que ser alterada, passou de 36 para 73 meses e o preço aumentou 61 %. A parte essencial dos trabalhos ainda não tinha sido iniciada em Junho de 2002 se bem que o contrato tivesse sido celebrado em Março de 1999.

- Em Madagáscar, os edifícios relativos ao projecto de construção e de equipamento de sete matadouros regionais ainda estavam incompletos e por utilizar. A administração nacional prevê destiná-los a um outro fim ou cedê-los a operadores privados. Para a reparação da estrada nacional 4, a redefinição dos trabalhos após a celebração do contrato fez com que a sua duração passasse de 18 para 44 meses e o custo aumentasse mais de 70 %.

2. Os 12 contratos que implicaram reduções na quantidade e na qualidade foram o da estrada Yaoundé-Ayos nos Camarões, os três contratos de estradas e os das estações de tratamento de águas residuais na Jamaica, o da estrada Diéma-Didiéni no Mali, os das estradas Guéoul Baralé, Nioro-Keur Ayib e Senoba-Ziguinchor no Senegal, das estradas urbanas de Mwanza e do porto de Zanzibar na Tanzânia e os dos aeroportos regionais em Madagáscar.

- Nos Camarões, a estrada Yaoundé-Ayos degradou-se muito rapidamente após a sua entrada em funcionamento, ao ponto de ter que ser fechada à circulação de veículos pesados em 1995 e em 1996. Este problema pode ser atribuído ao subdimensionamento da faixa de rodagem e ao incumprimento durante a construção de especificações que já eram bastante reduzidas. No que se refere à protecção da cidade de Kousseri, as obras de protecção dos aterros não têm a profundidade suficiente, o que afecta já a sua estabilidade.

- Na Jamaica, a falta de estabilidade proveniente da inclinação dos taludes conduziu ao abatimento e ao encerramento de um troço de estrada durante três meses desde Maio de 2001. A durabilidade e a rentabillidade das obras foram também gravemente afectadas pelas reduções da espessura da camada superior do pavimento efectuadas durante a construção para conseguir economias ilusórias. No caso do tratamento das águas residuais em Ocho Rios e sobretudo em Negril, foram finalmente aceites obras incompletas, frágeis ou de capacidade reduzida. As obras foram concluídas em meados de 1999, após três anos de prolongamento, embora o custo do contrato tivesse aumentado 36 %.

- Em Madagáscar, o custo dos aeroportos regionais aumentou mais de 40 %.

- No Senegal, após a assinatura do contrato, o comprimento do troço da estrada Guéoul-Baralé reparado foi reduzido a metade e 12 % no caso da estrada Senoba-Ziguinchor, para respeitar o orçamento após actualização dos estudos.

- Na Tanzânia, as estacas que sustentam os cais do porto de Zanzibar estavam corroídas, colocando em perigo a estabilidade das obras realizadas. Esta falha técnica foi detectada em 1993 mas ainda não foi tomada qualquer medida para a corrigir. Para as estradas urbanas de Mwanza, a camada de fundação prevista no contrato foi reduzida para realizar uma economia de 6 %, afectada a reparações de emergência e a outras necessidades ainda não especificadas.

Medidas de manutenção e de acompanhamento

11. A sustentabilidade dos projectos realizados depende igualmente da capacidade de o Estado ACP efectuar a sua manutenção. O artigo 222.o da Convenção de Lomé insiste neste ponto confiando aos Estados ACP a responsabilidade de manter os projectos financiados pelo FED. A maioria dos países visitados realizou reformas orçamentais, fiscais e institucionais exigidas pelos acordos de financiamento, bem como a planificação e a execução da manutenção da rede rodoviária, mas geralmente não conseguiu executar todo o programa de manutenção anual. As restrições de manutenção que foram tomadas em conta nos projectos examinados foram por vezes irrealistas, em especial no que se refere aos projectos de menor envergadura ou que dependem de autoridades descentralizadas.

12. A utilidade dos projectos realizados foi igualmente influenciada pelas medidas de acompanhamento previstas nos acordos de financiamento. Em geral, as autoridades não conseguiram fazer respeitar as cargas por eixo concebidas para os projectos rodoviários, o que reduziu fortemente a sua durabilidade. No domínio do ambiente e da segurança rodoviária, as medidas tomadas ao nível da concepção dos principais projectos, como por exemplo no caso da estrada Bertoua-Garoua Boulaï nos Camarões, são mais eficazes do que as medidas de acompanhamento que são afectadas pelo facto de serem secundárias quando da realização dos projectos. No caso dos contratos de tratamento das águas residuais examinados, o governo não pôde aplicar a política tarifária necessária e uma grande parte das populações em causa não ficou com acesso às instalações.

Caixa n.o 2

Medidas de manutenção e de acompanhamento

1. Nos Camarões, os recursos afectados à manutenção de estradas não permitiram assegurar a manutenção corrente nem sobretudo a manutenção periódica da vasta rede rodoviária. As intenções, o orçamento e os meios da autoridade local de Kousseri continuam por esclarecer no que se refere ao acompanhamento das obras de protecção dos aterros. A extensão limitada das terras ocupadas pelas obras, o compromisso entre a velocidade de circulação e o respeito do traçado existente, e o aproveitamento de áreas de estacionamento, contribuíram eficazmente para a protecção do ambiente e para a melhoria da segurança, porque estas medidas estavam integradas na concepção original da estrada Bertoua-Garoua Boulaï. O voluntarismo do governo, da delegação e da entidade adjudicante ao fazer respeitar as cargas por eixo autorizadas deram os seus frutos mas continuaram a sofrer os efeitos das isenções de que beneficiam os transportadores de combustível.

2. Na Etiópia, as estações de pesagem existentes identificaram cargas excessivas mas não foi aplicada qualquer sanção. A ausência de áreas de estacionamento teve efeitos negativos na segurança rodoviária e na estabilidade das estradas nos pontos utilizados habitualmente para estacionamento. A suspensão da manutenção corrente da estrada Addis Ababa-Jima depois da adjudicação do contrato de reparação em 1999 afectou o seu estado, porque os trabalhos de reparação ainda não tinham sido efectuados.

3. Na Jamaica, a utilidade dos projectos de tratamento das águas residuais de Negril e de Ocho Rios foi fortemente posta em causa pelo número limitado das ligações construídas para o abastecimento de água aos consumidores, pelo funcionamento das instalações a 25 % da sua capacidade e pela ausência de uma política tarifária adequada.

3. No Mali, os recursos financeiros atribuídos a uma empresa pública criada recentemente para garantir a manutenção de estradas só deverão permitir cobrir as necessidades a partir de 2006. Em 2002, a acumulação de pagamentos em atraso impediu a execução da manutenção corrente. As estações de pesagem recentemente instaladas salientaram a frequência e importância das cargas excessivas não sendo no entanto aplicada qualquer sanção neste momento.

4. No Senegal, a agência autónoma responsável desde 2000 pela manutenção de estradas não conseguiu gerir a manutenção corrente e ainda não pôde aplicar um programa de manutenção periódica. Não foi ainda tomada qualquer medida pelas autoridades para limitar as cargas por eixo. Embora as estradas inspeccionadas tenham sido dimensionadas para suportar cargas de 13 toneladas por eixo, as cargas reais podem ir até 17 ou 20 toneladas por eixo.

FACTORES QUE INFLUENCIAM OS RESULTADOS DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS

Qualidade dos estudos

Estudos pouco pormenorizados e controlados

13. Seria irrealista esperar que os estudos prevejam todos os problemas de execução que se possam colocar ou que permitam especificar exaustivamente as obras a executar, em especial quando dependem das condições de base que só poderão ser conhecidas quando a obra estiver a ser executada. Contudo, a auditoria mostrou que, num grande número de casos, as lacunas verificadas nos estudos tinham sido uma causa determinante das alterações excessivas introduzidas no projecto inicial ou das dificuldades encontradas durante a execução das obras. As principais áreas em que se verificaram insuficiências foram as seguintes:

a) Análise e tomada em consideração das características físicas do terreno, em particular quando é argiloso ou pantanoso;

b) Levantamentos topográficos;

c) Atenção aos riscos de inundação ao determinar o nível das estradas e os seus planos de drenagem;

d) Identificação de todos os trabalhos indispensáveis;

e) Exactidão das quantidades;

f) Escolha de técnicas em relação às especificações de estabilidade;

g) Tomada em consideração das soluções técnicas mais eficazes ou mais económicas para satisfazer as especificações no ambiente local;

h) Coerência entre as especificações de um projecto e as de projectos da mesma natureza ou entre as especificações e as normas em vigor.

14. Uma auditoria técnica verificou que os gabinetes de estudo eram em parte responsáveis pelas deficiências de concepção dos aeroportos regionais em Madagáscar. A pedido das autoridades nacionais, este aspecto está a ser igualmente considerado para a estrada Senoba-Ziguinchor no Senegal. Valeria a pena ter levantado esta questão no caso de outros contratos como a estrada Addis Ababa-Jima na Etiópia, que foi mal concebida.

15. As delegações e as autoridades nacionais salientaram a inadequação dos procedimentos de adjudicação dos contratos de estudos de concepção. No âmbito de orçamentos insuficientes, estes procedimentos resultam muitas vezes na aceitação de propostas financeiramente demasiado baixas para realizar estudos suficientemente pormenorizados. Em seguida, o facto de os termos de referência não especificarem o grau de precisão a atingir pelos estudos permite que os consultores ajustem os serviços prestados ao montante do seu contrato, produzindo assim resultados de qualidade insuficiente.

16. O mau conhecimento do país e a insuficiência dos dados recolhidos localmente foram frequentemente fontes de deficiências na fase de concepção. O artigo 279.o da quarta Convenção de Lomé, que visa incentivar o recurso a peritos dos Estados ACP em associação com peritos europeus deverá ajudar a resolver este tipo de problemas.

17. Os problemas técnicos dos estudos raramente foram detectados antes da execução das obras devido à ausência de controlo da sua qualidade.

Caixa n.o 3

Estudos pouco pormenorizados e controlados

1. Nos Camarões, os levantamentos planimétricos e a modelização do lote 3 da estrada Bertoua-Garoua Boulaï tiveram que ser reiniciados durante a execução do projecto devido a incoerências nos estudos.

2. Na Etiópia, os estudos para a estrada Addis Ababa-Jima previram o mesmo nível de reparação ao longo de todo o traçado da estrada embora fosse necessária uma reconstrução completa do km 10,6 ao km 58. Apesar de a presença de argilas instáveis ser bem conhecida, este aspecto foi ignorado. O nível da estrada ficou demasiado baixo, 1 metro abaixo do nível previsto, ao longo de 8 km que atravessam uma planície de inundação. De uma forma geral, devido a erros de modelização do traçado, os desenhos e as quantidades em que se baseou o concurso estavam largamente errados. A natureza instável dos solos argilosos foi igualmente ignorada no caso da estrada Addis Ababa-Woldiya. Devido a erros de cálculo, as quantidades de asfalto previstas no contrato representam apenas 37 % das necessidades reais. Muitos dos dados geométricos são incorrectos (secções transversais, espessura da camada de fundação existente, nível da estrada acabada, posicionamento da linha média). O contrato para o auditório do colégio de Awassa baseou-se em planos e medições produzidos para um projecto semelhante num terreno diferente, se bem que as quantidades para terraplanagem, fundações e alvenaria previstas não correspondessem às necessidades reais. Nestes três projectos, muitos erros grosseiros nos estudos teriam sido detectados por um controlo de qualidade eficaz. Em especial, a questão dos solos argilosos instáveis e a das quantidades de asfalto não podiam passar despercebidas.

3. Na Jamaica, os estudos e o anúncio de concurso dos contratos de reparação de estradas não incluíram os trabalhos de drenagem, que representam 22 % do preço, bem como muitas outras obras indispensáveis que representam 18 % do preço. Para o projecto de drenagem de Ocho Rios, os estudos e o anúncio de concurso calcularam que a quantidade de escavações rochosas necessárias era de 4000 m3, embora na realidade fosse necessário proceder a uma escavação de 40000 m3. No caso do projecto de Negril, os levantamentos de campo foram muito breves para apreciar e tomar em consideração a natureza pantanosa do solo. Estes erros e omissões não teriam podido escapar a um controlo de qualidade eficaz.

4. Em Madagáscar, os erros e omissões nos orçamentos estimativos para os aeroportos regionais não teriam podido escapar todos a um controlo de qualidade mínimo.

5. No Senegal, os estudos efectuados para a estrada Guéoul-Louga especificaram para a camada de fundação um agregado que não permite obter a estabilidade necessária. Rejeitaram a solução mais adequada sem justificação técnica. No caso da estrada Baralé-Saint-Louis, os estudos não previram utilizar para a camada de fundação o componente económico disponível no local. Pelo contrário, escolheram um outro que era difícil de obter. A largura do pavimento proposta pelos estudos relativos à estrada Senoba-Ziguinchor era inferior às normas regionais.

5. Na Tanzânia, os estudos do porto de Zanzibar não incluíram a análise dos solos. A sua tomada em consideração e a dos riscos de corrosão durante a execução resultou numa duplicação do custo. No caso de dois projectos rodoviários examinados, as canalizações de água e as linhas de distribuição de energia eléctrica foram obstáculos para as obras, que não foram identificados correctamente pelos estudos (estrada Wazo Hill-Bagamoyo e estradas urbanas em Mwanza). Os níveis determinados pelos estudos para a estrada do aeroporto de Mwanza e para a estrada Mwanza-Nianguge tiveram que ser aumentados durante a construção para proteger os pavimentos das estradas das águas do lago Vitória durante a estação das chuvas.

Actualização insuficiente das necessidades de reparação

18. No domínio da reparação de estradas, o tempo que passa traduz-se por uma degradação do pavimento mais ou menos importante em função do tráfego e das condições da estrada. Esta situação vê-se agravada porque as administrações nacionais suspendem geralmente a manutenção das estradas que devem ser reparadas. Porém, decorre bastante tempo entre os estudos e o início efectivo das obras:

a) Tempo decorrido entre os estudos e a publicação do anúncio do concurso;

b) Mais de um ano, em metade dos casos examinados, entre o lançamento do anúncio do concurso e a assinatura do contrato. Numa estrada no Mali, decorreram três anos entre o estudo preliminar ao processo do concurso e a celebração do contrato;

c) Vários meses entre a celebração do contrato e o início de execução oficial das obras;

d) Vários meses entre o início da execução oficial e a mobilização efectiva pelo empreiteiro dos seus recursos técnicos.

19. As quantidades e por vezes a natureza das obras previstas no contrato devem ser actualizadas, geralmente após a assinatura dos contratos. Os procedimentos de execução dos contratos não tomam devidamente em conta esta realidade. Por exemplo, os procedimentos e o rigor aplicado na actualização das necessidades, e depois a apreciação e a tomada a cargo dos aumentos de custo que daí resultam foram deixados ao critério das autoridades em causa (ver ponto 9).

Influência das limitações orçamentais

20. A preocupação de realizar os projectos dentro dos limites da dotação orçamental decidida pela Comissão com base em estimativas dificultou o processo de elaboração das especificações devido à mistura confusa entre as limitações de ordem técnica e orçamental quando da especificação das obras a realizar. A complexidade dos mecanismos de financiamento e de preparação dos projectos, bem como a ausência de controlo de qualidade dos estudos encoraja, em caso de restrição orçamental, cortes nas especificações, em detrimento da qualidade das obras. Os consultores e os gestores orçamentais que os dirigem partilham esta responsabilidade. Assim, na Etiópia, a entidade adjudicante e a Comissão não seguiram as recomendações do consultor que efectuou os estudos da estrada Addis Ababa-Modjo e que indicou várias vezes que as obras de reparação previstas eram insuficientes. No Senegal, os estudos iniciais subestimaram em cerca de 8 % a extensão de terraplanagem necessária para a estrada Senoba-Ziguinchor a fim de não exceder o orçamento atribuído. Nos Camarões, o estudo de execução e o processo de concurso reduziram as especificações da estrada Yaoundé-Ayos para respeitar a dotação global do projecto.

Alterações durante a execução

Controlo insuficiente das consequências financeiras das alterações

21. O artigo 37.o das condições gerais dos contratos de obras financiados pelo FED especifica o procedimento a seguir para aceitar, por meio de instruções administrativas, quaisquer alterações que devem ser introduzidas nas obras previstas, bem como o custo destas alterações. Estas condições correspondem no essencial às melhores práticas utilizadas na gestão dos contratos de obras. Contudo, a execução destas disposições apresenta deficiências em alguns aspectos:

a) As instruções administrativas são muitas vezes emitidas muito depois da identificação da necessidade de alteração devido a dificuldades ou à falta de empenhamento em fixar o custo destas alterações;

b) O impacto da alteração solicitada relativa às outras obras, à duração do contrato e finalmente ao preço total do contrato raramente é determinado;

c) Quando se solicita uma alteração, ela permite muitas vezes ao construtor justificar um pedido de prorrogação do prazo de execução. Geralmente, o fiscal da obra deu pouca atenção às consequências financeiras destas prorrogações, que dão naturalmente direito a uma compensação financeira para o empreiteiro e determinam igualmente um custo suplementar devido ao prolongamento dos contratos de assistência à supervisão das obras;

d) Muitos directores da obra não têm estimativas actualizadas dos preços unitários, das quantidades e do custo final do contrato, indispensáveis para a sua boa gestão. Contentam-se em elaborar uma lista das instruções administrativas emitidas. Esta abordagem não dá a visão analítica necessária. Além disso, quando uma alteração resulta de uma má estimativa das quantidades previstas no contrato, pode ser efectuada sem qualquer instrução administrativa;

e) Uma vez que as alterações de componentes individuais ou agrupados excedam uma determinada margem, o empreiteiro passa a ter direito a compensações financeiras porque as obras já não são executadas nas condições previstas no anúncio de concurso;

f) Quando as alterações são onerosas e determinam um excesso substancial do preço do contrato, muitos fiscais da obra e empreiteiros concordam em compensar o custo adicional reduzindo outras quantidades ou serviços prestados. A justificação destas reduções, que são tão importantes como os aumentos relativos à economia do contrato e à qualidade dos resultados, não é devidamente controlada.

Caixa n.o 4

Controlo insuficiente das consequências financeiras das alterações

1. Na Etiópia, a dimensão das alterações solicitadas para a estrada Addis Ababa-Mojo-Awassa permitiu que o empreiteiro apresentasse reclamações para compensar os prolongamentos de trabalhos e as outras consequências indirectas das alterações. Estes diferentes aspectos não foram tomados em consideração quando as alterações foram aprovadas. No caso da estrada Addis Ababa-Jima, o empreiteiro obteve igualmente um aumento dos preços unitários do contrato com base na dimensão das alterações.

2. Na Jamaica, a decisão de reduzir a espessura da camada superior do pavimento das estradas reparadas foi tomada sem se conhecer precisamente as economias realizadas e as consequências na duração das obras. No que se refere às obras de drenagem em Ocho Rios, as subavaliações importantes de quantidades e outras faltas de exactidão do contrato deram lugar a correcções que determinaram litígios e prolongamentos onerosos.

3. No Mali, embora as obras da estrada Diéma-Didiéni sofressem atrasos importantes imputáveis ao empreiteiro, o fiscal da obra concedeu um prolongamento de oito meses sem alteração do custo inicial do contrato. No final das obras, contudo, o empreiteiro apresentou uma queixa que incluía os custos ligados aos prolongamentos obtidos.

4. No Senegal, a entidade adjudicante concedeu um prolongamento de 4,5 meses para a aplicação de uma instrução administrativa relativa à estrada Guéoul-Baralé, sem se chegar a acordo relativamente às suas consequências financeiras. Nas mesmas condições, concedeu uma prorrogação de 12 meses para a estrada Senoba-Ziguinchor. Neste último caso, a delegação recusou apoiar a prorrogação e implicar o FED no financiamento das consequências financeiras do prolongamento.

5. Na Tanzânia, no caso do porto de Zanzibar, foram negociados novos preços unitários entre o representante do director da obra e o empreiteiro, de tal modo que o preço do contrato já não foi o que resultava do processo de concurso inicial. No caso das estradas urbanas de Mwanza, a empresa de construção aceitou a instrução administrativa que reduzia as especificações da camada de fundação, mas exprimiu reservas formais sobre a boa qualidade das obras construídas segundo as especificações alteradas. No que se refere ao contrato para a protecção da via férrea Dar Es Salaam-Kigoma contra inundações, embora a parte essencial das obras tenha ficado terminada em Dezembro de 1996, o director da obra pediu que se efectuassem algumas alterações que prolongaram a mobilização da empresa até Outubro de 1997. No final do contrato, o empreiteiro reivindicou uma compensação por não poder utilizar o seu material durante a tramitação dos pedidos de alteração.

Controlo insuficiente das revisões de preço

22. As cláusulas de revisão de preço dos contratos são difíceis de aplicar porque se adaptam mal à realidade das operações financiadas. Em cada país, são muitas vezes copiadas de um contrato para outro sem se examinarem as melhores práticas de outros países. Devido a esta separação, as cláusulas de revisão podem revelar-se muito diferentes de um contrato para outro, mesmo se as obras são da mesma natureza. Alguns contratos utilizam fórmulas e índices, outros adoptam o custo real justificado. A Comissão não aproveita a experiência obtida a partir dos problemas encontrados para melhorar e normalizar as cláusulas de revisão de preço em todos os contratos da mesma natureza.

Caixa n.o 5

Controlo insuficiente das revisões de preço

1. Nos Camarões, a fórmula de revisão de preço do contrato da estrada Bertoua-Garoua Boulaï não incluía o asfalto, que é no entanto um material importante neste tipo de obra. Na sequência de um aumento imprevisível e excepcional do preço deste produto durante o período de execução das obras, o empreiteiro apresentou um pedido de alteração da cláusula contratual de revisão de preço que foi rejeitado pelo director da obra. Como representava quase 11 % do preço inicial do contrato, o pedido foi reiterado no final das obras sob a forma de reclamação. Como resultado deste problema, as cláusulas de revisão de preço nos contratos de estradas que estão a ser preparados nos Camarões foram alteradas e aperfeiçoadas. Este exemplo de assimilação da experiência continua no entanto isolado devido à separação das operações por país.

2. Na Jamaica, como a cláusula de revisão de preço para os contratos de reparação de estradas examinados não era aplicável na prática, foi aprovada pelo director da obra, durante a execução das obras, uma revisão de preço pré-fixado que representa 20,4 % do montante dos contratos. Devido à importância excessiva concedida aos índices de combustível e de asfalto em relação ao seu custo real, esta revisão foi vantajosa para os empreiteiros.

3. Na Tanzânia, no caso da estrada Wazo Hill-Bagamoyo, as diferentes interpretações da cláusula de revisão de preço para o combustível deram lugar a litígios que foram regularizados por concertação graças à mediação da Comissão. O montante da revisão acordado não deu contudo lugar a uma cláusula adicional ao contrato.

Desacordo sobre os programas de execução

23. Em cinco dos contratos examinados, os trabalhos foram empreendidos sem um programa de execução aprovado pelo director da obra devido quer à sua falta de precisão e de realismo, quer ao desacordo sobre o caderno de encargos. Esta situação não está em conformidade com o artigo 17.o das condições gerais dos contratos e pode dar lugar a litígios, uma vez que as partes não partilham a mesma base de interpretação dos documentos contratuais. Impede ainda uma supervisão rigorosa dos trabalhos realizados pelo empreiteiro relativamente às previsões de execução. Este mesmo artigo 17.o não prevê disposições para resolver esta situação. As condições especiais não acrescentam geralmente qualquer precisão útil, de tal modo que os fiscais da obra e as delegações deixam que esta situação se mantenha sem tomar medidas adequadas, em detrimento da boa gestão das operações.

Tratamento tardio e inadequado das reclamações

24. As condições gerais dos contratos de obras financiados pelo FED prevêem os procedimentos para a reivindicação de pagamentos adicionais (artigo 55.o) ou de prorrogação do prazo de execução (artigo 35.o) bem como para a resolução de litígios (artigo 68.o). Os processos de conciliação e arbitragem são especificados num regulamento(5) separado aplicável aos contratos de qualquer tipo financiados pelo FED, em conformidade com o artigo 307.o da quarta Convenção de Lomé. Estas diferentes disposições visam garantir um regulamento concertado dos vários tipos de reclamação o mais cedo possível depois dos acontecimentos que os justificam. O quadro 3 indica as principais reclamações relativas aos contratos examinados, que continuavam em suspenso no final de Setembro de 2002. A execução das disposições contratuais apresentava deficiências principalmente pelas seguintes razões:

a) Os fiscais da obra, a sua assistência técnica, as delegações e os serviços centrais da Comissão adiam por vezes o exame dos processos de reclamação para o final do contrato, para depois os regularizarem globalmente;

b) Os recursos e as competências necessárias para examinar as reclamações não foram geralmente mobilizados a tempo, de tal modo que, por um lado, os prazos de resposta previstos pela regulamentação foram ultrapassados e, por outro, o empreiteiro ficou numa posição vantajosa;

c) As consequências financeiras dos prolongamentos não foram examinadas ao mesmo tempo que os pedidos de prolongamento;

d) Os serviços centrais da Comissão não estiveram em condições de tratar os pedidos de assistência para a resolução dos litígios, que lhes foram apresentados.

Quadro 3

Principais reclamações em suspenso em Setembro de 2002, nos contratos examinados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Reclamações apresentadas pelos empreiteiros.

Caixa n.o 6

Tratamento tardio e inadequado das reclamações

1. Nos Camarões, a eficácia da gestão técnica, administrativa e financeira do contrato de construção da estrada Bertoua-Garoua Boulaï deveu-se ao facto de os problemas de execução terem sido geralmente resolvidos de forma adequada e em tempo útil por todas as partes envolvidas. Contudo, os dois problemas sérios (preço do asfalto e obras de manutenção em regime de gestão directa) cuja resolução o director da obra e a delegação preferiram adiar até à liquidação final do contrato resultaram numa reclamação importante.

2. Na Etiópia, o empreiteiro apresentou reclamações que continuam à espera de tramitação, relativamente a dois dos três contratos de estradas que lhe foram adjudicados. A reclamação mais importante, apresentada em Outubro de 2000 e que se refere à estrada Addis Ababa-Awassa, representa mais de metade do preço inicial do contrato e várias outras reclamações em suspenso elevam esta percentagem a um total de cerca de 70 %. Tomando a suspensão da obra em Julho de 2000 como ponto de referência, a reclamação mais importante para a estrada Addis Ababa-Jima representou mais de um quarto do preço inicial do contrato.

3. Na Jamaica, no caso dos contratos de tratamento das águas residuais de Negril e de Ocho Rios, a incapacidade da delegação, do director da obra e da assistência técnica de desempenharem plenamente o seu papel face a um empreiteiro que também desempenhava mal as suas obrigações, levou a uma acumulação de questões por resolver e a um clima de desconfiança entre as partes. Por último, foram apresentadas 94 reclamações pelo empreiteiro e 35 pelo fiscal da obra. Finalmente celebrou-se um acordo global por concertação.

4. No Mali, relativamente à estrada Diéma-Didiéni, o empreiteiro apresentou em Maio de 1999 uma reclamação que representa 121 % do preço do contrato inicial. A Comissão e o director da obra não trataram o problema com o rigor e a rapidez necessários. Em Agosto de 1999, por consequência, tinham apenas procedido a uma avaliação muito superficial da reclamação e em Maio de 2000 a entidade adjudicante solicitou a mediação dos serviços centrais da Comissão. Porém, os peritos solicitados 10 meses mais tarde pela Comissão ainda não tinham terminado as suas análises em Junho de 2002. Estas demoras enfraquecem a posição da entidade adjudicante.

5. No Senegal, três dos contratos examinados deram lugar a litígios, dois dos quais chegaram à fase de arbitragem. As decisões arbitrais determinaram aumentos de cerca de um terço do custo de cada um dos contratos. A administração nacional não procedeu com o devido rigor e não se empenhou suficientemente no tratamento destes litígios. Como o mecanismo da Comissão e a assistência técnica procederam igualmente mal, a parte cliente, no seu conjunto, não pôde desempenhar eficazmente o seu papel face às reclamações dos empreiteiros que dispunham de serviços jurídicos de boa qualidade e com experiência.

6. Na Tanzânia, mais de três anos após a emissão da factura final do contrato de protecção da via férrea Dar Es Salaam-Kigoma, certificada pelo fiscal da obra, a Comissão ainda não decidira se o FED podia ou não custear o preço das reclamações anexas à factura. No caso das estradas urbanas de Mwanza, o fiscal da obra e a delegação não reagiram às reclamações do empreiteiro antes do prazo previsto no contrato, de tal modo que este ficou numa posição vantajosa e exerceu o seu direito de pedir uma rescisão do contrato acompanhada de uma indemnização.

Sistema de gestão

Função das delegações

25. As delegações nem sempre se encontravam em posição de cumprir as suas obrigações em matéria de acompanhamento, principalmente pelas razões seguintes:

a) O pessoal não era suficiente em relação às necessidades, o que impediu em certos casos o acompanhamento atento necessário;

b) As delegações davam muita importância ao problema dos aumentos do financiamento. Porém, os problemas financeiros reflectem frequentemente as dificuldades encontradas durante a execução, quando já é demasiado tarde para reagir de forma útil;

c) Quando uma ou várias partes não exerceram inteiramente as suas responsabilidades no mecanismo de gestão, esta deficiência não foi detectada ao nível apropriado nem foi tratada com o rigor necessário.

26. Um grande número de problemas técnicos ou organizacionais coloca-se de modo idêntico em diferentes países, sem que as delegações e as autoridades nacionais implicadas sejam informadas das soluções encontradas pelas suas homólogas. Não beneficiando de nenhum apoio sistemático da parte dos serviços centrais neste domínio (ver ponto 28), as delegações não puderam aplicar o artigo 287.o da Convenção de Lomé, que estipula que a instrução dos projectos tenha em conta a experiência colhida de outras operações do mesmo género assim como os resultados de estudos já empreendidos sobre projectos ou programas semelhantes.

27. Os controlos documentais efectuados pelas delegações às ordens de pagamento não foram concebidos para detectar problemas relacionados com a realidade dos serviços prestados ou a conformidade com os contratos. Essencialmente, esses problemas revelam-se apenas nos controlos realizados pelo fiscal da obra e pela sua assistência técnica e nos certificados que eles enviam às delegações para justificar os pedidos de pagamento.

Caixa n.o 7

Função das delegações

1. Na Etiópia, a delegação está há vários anos dotada de dois engenheiros. Contudo, as divergências de concepção entre as autoridades e a Comissão sobre os mecanismos de gestão dos contratos financiados pelo FED, assim como a dimensão dos problemas de concepção e de execução encontrados nos contratos de estradas, foram subavaliadas até 2002 nos relatórios da delegação e do gestor orçamental nacional. No caso da construção de um edifício escolar em Awassa, a incompatibilidade entre os procedimentos de gestão contratual utilizados pelo Ministério da Educação e os pretendidos pela Comissão saldou-se por um bloqueio administrativo da parte da Comissão no momento do pagamento final, em prejuízo do pequeno empreiteiro que efectuara os trabalhos. A delegação aprovou as facturações intermédias sem chamar a atenção para a necessidade de aprovar as alterações óbvias nos montantes que se depreendiam das situações dos trabalhos.

2. Na Jamaica, a delegação apenas dispôs de um engenheiro experiente para acompanhar os projectos de infra-estrutura a partir de Janeiro de 2001. Durante a difícil execução dos projectos analisados, o lugar ou permaneceu vago (1998) ou ocupado por agentes especializados em outras áreas.

3. Em Madagáscar, as obras em matadouros regionais não foram acompanhadas por uma assistência técnica especializada, por razões de economia. A delegação não realizou nenhum controlo no terreno. Uma auditoria detectou que a progressão das obras, da ordem dos 38 %, era largamente inferior aos relatórios de execução elaborados durante as obras, e que, deste modo, os pagamentos feitos, que correspondiam a 60 % do valor do contrato, tinham sido excessivos. A entidade adjudicante está numa situação difícil para recuperar o montante pago em excesso, tendo o contrato sido rescindido em Setembro de 2000 por falta de execução.

4. No Mali, a delegação apenas dispôs de um engenheiro para acompanhar os projectos de infra-estrutura a partir de 1998. A sobrecarga de trabalho traduziu-se por atrasos demasiados importantes na reacção aos problemas levantados. No âmbito da descentralização, a unidade implicada passou a contar com três pessoas em meados de 2002.

5. No Senegal, a delegação não se encontrava em posição de assegurar um acompanhamento frequente dos projectos de infra-estrutura antes de Setembro de 2001. Em 1999, recusou avalizar uma importante instrução administrativa para a estrada Senoba-Ziguinchor, por falta de uma peritagem que apreciasse a sua validade, e permaneceu passiva face ao desenvolvimento de litígios com os empreiteiros que executavam os contratos analisados. Foi reforçada no início de 2002 no contexto da descentralização.

6. Na Tanzânia, desde Abril de 2001, a delegação dispôs apenas de um consultor técnico para acompanhar 20 projectos de infra-estrutura que compreendiam cerca de 40 contratos. Neste contexto, o objectivo de supervisão de todos os aspectos financeiros e técnicos dos projectos delegado no consultor técnico através da descrição das suas funções, não pôde ser atingido. Nas estradas urbanas de Mwanza, o adiantamento de 20 % pago ao contratante excedia as compras de material justificadas, em contravenção do artigo 46.o das condições gerais do contrato. As despesas de funcionamento do Ministério das Obras Públicas foram imputadas ao contrato sem justificação, e facturadas de novo pelo contratante aplicando uma margem de 25 %.

Função dos serviços centrais

28. Os serviços centrais, que são organizados por países e dão apoio às operações, encontram-se demasiado compartimentados e não identificaram os pontos-chave nos quais a atenção do limitado número de especialistas disponíveis na sede da Comissão se deveria concentrar prioritariamente. As avaliações realizadas no fim dos projectos podem sofrer grandes adiamentos enquanto se aguarda a conclusão de aspectos do projecto de importância secundária. Os ensinamentos retirados dos problemas encontrados, das auditorias técnicas, dos relatórios de avaliação e de controlo não são compilados e divulgados a todos os gestores implicados. A eficácia das delegações encontra-se assim limitada pela ausência de uma competência sectorial. Esta deveria estar à altura das ambições e da envergadura da Comissão e beneficiar todos os agentes em todos os países.

29. A construção da estrada Bertoua-Garoua Boulaï nos Camarões pôs em evidência, por si própria, muitos pontos importantes para a boa concepção e execução das obras rodoviárias, que se deveriam ter em conta em benefício de numerosos projectos deste tipo financiados pelo FED ou pelo orçamento da UE:

a) Valor acrescentado do recurso apropriado e oportuno a auditorias técnicas regulares e a consultorias técnicas pontuais em complemento da missão de auditoria, relativas por exemplo ao pavimento, aos litígios, à composição dos revestimentos;

b) Necessidade de calcular a permeabilidade dos solos expostos a diversos níveis de impregnação de água;

c) Utilidade das medições por radar para controlar as espessuras da camada de fundação, quer durante a recepção provisória quer durante as obras, antes da colocação da camada superior do pavimento;

d) Utilidade de impor técnicas de execução e de controlo compatíveis com as fracas tolerâncias aplicadas para especificar as espessuras da camada de fundação;

e) Sensibilidade do preço e da incidência no ambiente a parâmetros técnicos ou de traçado, por vezes perdidos no volume das especificações, tais como a velocidade de referência, a largura das terras ocupadas pelas obras, o declive ou a velocidade de escoamento que implica a necessidade de construção de valas betonadas, a altura da estrada.

30. As linhas directrizes e os instrumentos de apoio fornecidos pelos serviços centrais concentram-se na preparação e celebração dos contratos e depois na sua execução financeira. Não cobrem suficientemente o acompanhamento da sua boa execução, de tal modo que num domínio tão exigente e complexo como é o dos projectos de infra-estrutura, este é da responsabilidade de cada delegação e de cada país e depende excessivamente da experiência e das capacidades do serviço. As delegações não dispõem de descrições precisas das suas funções nem de indicadores de gestão que lhes permitam optimizar a atribuição dos seus recursos humanos ao acompanhamento dos projectos. As práticas úteis de não objecção às instruções administrativas introduzidas empiricamente por algumas delegações não são integradas nos procedimentos da Comissão.

31. Os serviços centrais não efectuam um registo dos problemas encontrados com os consultores e com os empreiteiros de obras públicas, de modo que as cláusulas de exclusão previstas nas condições gerais são difíceis de aplicar.

32. A unidade responsável pela mediação da Comissão nos litígios não dispõe dos recursos humanos necessários para responder eficazmente aos pedidos relativos aos contratos de obras, cada vez mais numerosos. Apenas dá apoio quando o Estado ACP implicado pede assistência. No final de Setembro de 2002, só tinha tido conhecimento de uma única reclamação das quatro que figuram no quadro 3.

33. Os sistemas contabilísticos e de gestão da Comissão não permitem conhecer com precisão a situação dos contratos de obras financiados pelo FED:

a) Muitos contratos encontram-se repartidos por diversas rubricas contabilísticas sem identificação das contas associadas nem possibilidade de reagrupamento;

b) Os contratos de obras financiados pelo FED no âmbito de estimativas-programas não são identificados;

c) O objecto do contrato nem sempre é identificado. A natureza das obras e o tipo de infra-estrutura implicada não são identificados;

d) O montante inicialmente contabilizado não é o montante total do contrato na data da sua celebração. Inclui provisões ao critério do gestor orçamental, de tal modo que a evolução do preço dos contratos não pode ser acompanhada e analisada com base nos dados contabilísticos;

e) A estimativa do custo final e as reclamações financeiras não são registadas.

Assistência técnica

34. Os mecanismos que asseguram a boa gestão financeira da execução dos contratos financiados pelo FED são frágeis devido ao número de intervenientes e à complexidade administrativa e decisória. No contexto específico de cada país, é necessária uma estratégia de recurso à assistência técnica adaptada às necessidades para que os mecanismos do FED desempenhem eficazmente, como por exemplo nos Camarões, o seu papel de cliente perante os empreiteiros que executam as obras. Nos casos em que a Comissão e as autoridades nacionais não puderam assegurar elas próprias a boa gestão das operações nem chegar a acordo sobre os meios razoáveis de reforçar os elos fracos do mecanismo, a eficácia e a eficiência dos investimentos nos estudos e na assistência à supervisão são reduzidas, como aconteceu na Etiópia. O artigo 275.o da Convenção de Lomé estipula que a assistência técnica é apenas concedida a pedido do Estado ACP e solicita igualmente que o exame dos programas tenha em conta os condicionalismos em matéria de recursos humanos nacionais e garanta o aproveitamento desses recursos. Os acordos de financiamento são insuficientemente pormenorizados neste domínio.

Caixa n.o 8

Assistência técnica

1. Nos Camarões, a sinergia das competências entre o engenheiro da delegação e a célula de coordenação dos projectos rodoviários regionais colocada junto da autoridade adjudicante permitiu assegurar, para a estrada Bertoua-Garoua Boulaï, o bom funcionamento do procedimento de não objecção às instruções administrativas, a reacção aos problemas de execução e a mobilização pontual de peritos em tempo útil, a realização eficaz de uma auditoria regular, uma resistência adequada às pretensões do empreiteiro, e finalmente o estabelecimento de uma parceria construtiva com o empreiteiro. Além disso, o aproveitamento de experiência em benefício da concepção de futuros projectos no país parece garantido, e as medidas de acompanhamento foram objecto de um acompanhamento cuidadoso.

2. Na Etiópia, a assistência técnica junto do director da obra estava encarregada, de maneira pouco realista, quer das tarefas horizontais de reforço das capacidades quer das tarefas operacionais de gestão dos contratos. Por consequência, não se encontrava em posição de fazer face aos numerosos problemas de concepção e execução colocados pelos contratos financiados pelo FED. A reticência da entidade adjudicante relativamente à cláusula de vistoria da Comissão relativa à execução dos contratos, e os seus adiamentos, reduziram fortemente a eficácia dos gabinetes de controlo encarregados da assistência à supervisão da execução de cada contrato, assim como a sua motivação para se tornarem uma parte integrante dos mecanismos de gestão.

3. Na Jamaica, a Comissão, a entidade adjudicante e o director da obra não conseguiram controlar a execução dos projectos analisados. Para os projectos de estradas, os recursos relativos à assistência técnica não foram reforçados para tratar da questão das revisões de preços. No caso dos contratos de tratamento das águas residuais de Negril e Ocho Rios, as carências da gestão contratual fizeram aumentar de 1 milhão de euros para 4,1 milhões de euros os custos de supervisão a cargo do FED. Este aumento de 300 % foi efectuado em derrogação das regras internas que limitam os aumentos dos contratos de obras e de prestação de serviços a 50 % do seu montante inicial.

4. No Mali, o contrato de assistência à supervisão foi celebrado sete meses após o início das obras da estrada Diéma-Didiéni. Depois, houve sucessivamente cinco chefes de missão diferentes. A qualidade da análise das reclamações do empreiteiro foi insuficiente.

5. No Senegal, não houve qualquer acção que viesse resolver as deficiências da assistência à supervisão constatadas em diversos contratos analisados. Na estrada Mékhé-Saint Louis, acumularam-se os atrasos na elaboração das contas finais, dos relatórios de execução e dos planeamentos, e do registo diário das obras de construção. Tendo expirado o contrato de prestação de serviços, não foi fornecida qualquer assistência técnica à supervisão das últimas obras nem à recepção definitiva. No caso da estrada Senoba-Ziguinchor, sucederam-se três chefes de missão diferentes, o relatório final permaneceu incompleto, as diferenças entre as quantidades previstas e facturadas continuaram por explicar e a análise das reclamações do empreiteiro foi insuficiente. No caso da estrada Guéoul-Louga, a análise das reclamações revelou-se inútil, nomeadamente porque não apresentava dados quantificados.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Apreciação geral

35. As obras financiadas pelo FED contribuíram geralmente de modo significativo e relevante para as estratégias nacionais de desenvolvimento das infra-estruturas. Contudo, os trabalhos realizados, os custos e os prazos diferem muitas vezes substancialmente das cláusulas iniciais dos contratos. Embora este tipo de projecto esteja naturalmente sujeito a variações e a factores imprevistos, o Tribunal verificou que os mecanismos de gestão concebidos para seguir a execução das obras em conformidade com as condições dos contratos não puderam garantir a boa gestão financeira das operações em caso de alteração importante da concepção ou do âmbito dos trabalhos (ver pontos 8-10).

36. As insuficiências e erros nos estudos de concepção ou de execução estiveram na base de inúmeras diferenças verificadas em relação às previsões. Os estudos não foram sujeitos a um controlo de qualidade, o que fez com que muitos contratos se baseassem em cadernos de encargos errados ou irrealistas (ver pontos 13-20). Frequentemente, os serviços centrais da Comissão e as delegações, bem como as administrações nacionais em causa, não foram suficientemente decisivos ao aplicarem os mecanismos de execução. Esta situação permitiu em seguida que os empreiteiros escapassem às suas responsabilidades ou, quando as alterações são substanciais, que se pusessem em causa os preços que resultam dos concursos. Os mecanismos de execução aplicados para gerir situações normais revelaram-se insuficientes em tais situações (ver pontos 21-25 e 32). A estratégia de recurso à assistência técnica nem sempre permitiu reforçar os elos fracos dos mecanismos próprios de cada país (ver ponto 34).

37. Muitos dos problemas de execução encontrados repetiram-se em contratos e países diferentes. Infelizmente, a organização dos serviços centrais, bem como a articulação entre estes serviços e as delegações, não lhes permitiu adquirir uma especialização sectorial que beneficiasse todos os contratos de obras financiados pelo FED, o que retirou à intervenção da Comissão uma parte do seu valor acrescentado. Os pontos-chave em que devia incidir o acompanhamento dos projectos não estavam claramente definidos e este acompanhamento centralizou-se demasiado na autorização formal dos pagamentos (ver pontos 26-30). Os empreiteiros cujos serviços prestados são insuficientes não foram detectados e não houve um acompanhamento adequado (ver pontos 14 e 31). As informações e os sistemas contabilísticos e de gestão foram inadequados a um acompanhamento minucioso da execução técnica e financeira dos projectos (ver ponto 33).

Recomendações sobre os estudos e os processos de concurso

Recomendação n.o 1

38. Deverá reforçar-se o controlo de qualidade dos estudos e os consultores devem ser responsabilizados financeiramente em caso de negligência profissional da sua parte.

O controlo de qualidade dos estudos deverá cobrir os seguintes pontos:

- definição da precisão do estudo, e dos estudos complementares necessários antes da execução,

- adequação do orçamento atribuído aos estudos e aos trabalhos e intervenção de peritos do pais ACP,

- erros e omissões e fiabilidade dos mapas de quantidades. Poderia fixar-se uma precisão da ordem de 10 %,

- coerência entre os estudos relativos a um mesmo projecto,

- cláusulas de revisão de preço e precisões introduzidas nas condições gerais pelas cláusulas específicas, nomeadamente no que se refere ao tratamento dos litígios.

O aspecto da responsabilidade dos consultores baseia-se numa transposição pormenorizada para os cadernos de encargos do n.o 5 do artigo 14.o e do n.o 3 do artigo 17.o das condições gerais aplicáveis aos contratos de prestação de serviços. O nível de pormenor dos estudos e dos exames sobre o terreno previstos nas propostas deve ser combinado com garantias sobre a precisão das quantidades e dos métodos indicados no processo do concurso, o que contribuiria para evitar propostas que não tenham um orçamento adequado.

Recomendações sobre as alterações durante a execução

Recomendação n.o 2

39. As instruções administrativas deverão incluir sempre uma avaliação com dados do seu impacto quantitativo e financeiro. As alterações que determinam uma redução no âmbito ou na qualidade das obras deverão estar sujeitas a uma autorização circunstanciada.

A quantificação deverá cobrir não só as posições das estimativas de preços directamente afectadas, mas igualmente as outras posições bem como a duração das obras.

As reduções não deverão ser consideradas de uma forma ligeira como economias, em especial quando são efectuadas para facilitar a aceitação de custos excessivos inesperados. A análise deverá incidir nos seguintes aspectos:

- eventual alteração da estrutura dos preços a favor do empreiteiro,

- consequências na rentabilidade das obras,

- possibilidades alternativas de aumentar o orçamento do projecto.

Recomendação n.o 3

40. Os responsáveis pela supervisão deverão mobilizar imediatamente os peritos necessários para resolver os problemas de execução. A prática que consiste em adiar o tratamento das reclamações para o final do contrato deverá ser abandonada.

Quando se levantam problemas de execução, os supervisores deverão mandar realizar imediatamente as inspecções necessárias para os apreciar e resolver com autoridade.

Todas as reclamações ou notificações do empreiteiro sobre acontecimentos que possam dar lugar a uma reclamação deverão estar sujeitas a um acompanhamento com base em prazos pré-estabelecidos para:

- o aviso de recepção e o pedido de quantificação e justificação pelo supervisor,

- a produção dos dados quantificados e dos documentos justificativos pelo empreiteiro,

- a recepção ou rejeição pelo supervisor, com base em inspecções adequadas nos prazos fixados.

Recomendações sobre o sistema de gestão

Recomendação n.o 4

41. A descentralização das responsabilidades para as delegações deverá ser acompanhada de uma reorganização que permita aos serviços centrais apoiar as delegações através de uma inspecção sectorial.

A organização e a missão dos serviços centrais deverão tomar em consideração os seguintes pontos:

- abandono da organização geográfica dos serviços técnicos centrais a favor de pólos de competência que beneficiam todos os projectos do mesmo tipo,

- reforço dos instrumentos básicos de gestão da delegação; identificação dos pontos-chave em que a gestão deve incidir, acompanhamento da estimativa do custo final do contrato, indicadores de gestão, exemplos de interpretação das condições gerais, registo das informações úteis para o desenvolvimento da competência sectorial da Comissão,

- realização das avaliações de final de projecto para todos os projectos de grande dimensão desde que estes estejam substancialmente concluídos.

Deverão ser recolhidas e divulgadas às delegações as seguintes informações:

- serviços realizados pela assistência técnica, gabinetes de estudo, bem como pelos empreiteiros titulares dos contratos de obras,

- diferenças na interpretação das condições gerais e específicas dos contratos, mesmo quando foram resolvidas localmente e por conciliação,

- principais problemas de execução detectados e soluções encontradas,

- estratégia de recurso à assistência técnica, que deverá ser apreciada no momento da proposta de financiamento.

Recomendação n.o 5

42. Deverá ser dada uma maior atenção às medidas de acompanhamento que têm uma incidência determinante na rentabilidade e durabilidade das obras.

Deverá dar-se mais atenção aos seguintes pontos:

- limitações de supervisão e de manutenção dos projectos de pequena dimensão ou dispersos geograficamente,

- manutenção e controlo das cargas por eixo nas estradas, políticas tarifárias e ligações para o tratamento das águas residuais,

- possibilidade de uma parceria com os empreiteiros que combine construção e manutenção das estradas.

Recomendação n.o 6

43. As condições gerais relativas à execução dos contratos de obras que não sofreram alteração desde Março de 1990, deverão ser reexaminadas à luz da experiência adquirida.

Deverão merecer uma atenção especial os seguintes pontos:

- o pagamento dos adiantamentos que permitem o arranque e a mobilização dos equipamentos deverá estar combinado com um acompanhamento formal desta mobilização e com sanções financeiras caso a mobilização não se efectue nos prazos previstos,

- as penalidades por atraso poderão ser utilmente combinadas com uma bonificação caso os prazos sejam respeitados ou as obras completadas antes do prazo,

- a ausência de acordo sobre o programa de execução deverá ter consequências.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de Maio de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) No final de 2002, estavam em curso três FED: o sexto FED que acompanha a terceira Convenção de Lomé bem como os sétimo e oitavo FED que acompanham a quarta Convenção de Lomé. O nono FED acompanhará a execução do Acordo de Cotonou a partir de 2003.

(2) A Decisão n.o 2/2002 do Conselho ACP-CE, de 7 de Outubro de 2002, relativa à aplicação dos artigos 28.o, 29.o e 30.o do anexo IV do Acordo de Cotonou (JO L 320 de 23.11.2002) alterou a regulamentação geral relativa à preparação e à adjudicação dos contratos e renovou em termos idênticos as condições gerais de Março de 1990 sobre a execução dos contratos e os procedimentos de conciliação e de arbitragem.

(3) No caso de Madagáscar, os controlos foram efectuados com base nos processos da Comissão, completados por questionários enviados à delegação.

(4) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, pontos 12.11-12.80 (JO C 348 de 18.11.1997).

(5) Regulamento processual de conciliação e arbitragem para contratos de direito público financiados pelo FED (anexo V da decisão n.o 3/90 do Conselho dos Ministros ACP-CEE, de 29 de Março de 1990).

ANEXO I

Contratos de obras financiados pelos sexto, sétimo e oitavo FED

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Contas da Comissão em 30 de Setembro de 2002 processadas novamente a fim de afectar os projectos regionais aos países beneficiários.

Os contratos examinados no âmbito deste relatório referem-se aos países indicados em negrito (ver pormenor no anexo II).

ANEXO II

Contratos examinados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Contratos e conta de gestão da Comissão em 30 de Setembro de 2002.

Respostas da Comissão

RESUMO

I. A Comissão felicita-se com a análise efectuada pelo Tribunal de Contas com o objectivo de determinar as causas dos problemas que afectaram alguns contratos de obras, bem como as soluções que se pretendem encontrar para melhorar os métodos utilizados a fim de evitar esses problemas. A análise do Tribunal concentrou-se nos sectores de risco, no intuito de identificar os pontos a abordar de uma forma geral. A Comissão não é a única entidade a financiar os projectos de infra-estrutura nos países ACP e outros doadores têm-se deparado com dificuldades semelhantes.

Os procedimentos adoptados pela Comissão nestes últimos anos, designadamente a publicação em 1996 das linhas directrizes para o sector dos transportes e a revisão dos procedimentos de adjudicação de concursos em 2000, têm por objectivo encontrar resposta para esses problemas. Actualmente, a Comissão pretende garantir que os projectos são concluídos antes de ser tomada a decisão de financiar os contratos de obras, e espera que esse princípio contribua para resolver os problemas identificados.

II. Em 1994 a Comissão procedeu a uma avaliação dos seus programas no sector dos transportes na qual se concluía que a construção de redes rodoviárias duráveis requer uma abordagem sectorial; essa estratégia foi elaborada em parceria com outros doadores, em especial os Estados-Membros e o Banco Mundial.

Nos últimos anos, a Comissão adoptou melhores práticas destinadas a resolver os problemas relacionados com os atrasos nas obras. Essas práticas consistem, nomeadamente, em esperar pela conclusão total da fase de concepção antes de atribuir os contratos e de contratar serviços de arquitectos/assessores igualmente para supervisionar os trabalhos de construção, o que reduz fortemente a frequência dos problemas técnicos, financeiros e de gestão. Paralelamente, desde os anos 90, são organizados programas de formação em matéria de política sectorial e de gestão dos projectos destinados aos funcionários da Comissão. Actualmente há uma melhor compreensão dos problemas evocados na auditoria do Tribunal de Contas.

Convém salientar o importante papel desempenhado pelas autoridades dos países ACP na gestão da fase de implementação dos projectos e na execução das medidas destinadas a garantir a manutenção das infra-estruturas após a conclusão dos mesmos. A Comissão insiste na importância dos diversos poderes conferidos às instituições locais pelas Convenções de Lomé e o Acordo de Cotonu. Nalguns casos referidos pelo Tribunal de Contas, as carências constatadas ao nível da concepção dos projectos devem-se ao facto de a Comissão não ter participado em alguns estudos. Contudo, os vastos projectos deste tipo não podem ser perfeitamente planificados e muitos problemas não podem ser identificados antecipadamente. Uma boa gestão deve responder à necessidade de alterar um projecto e encontrar a solução mais rentável possível.

III. Apesar dos problemas técnicos e financeiros, os projectos rodoviários examinados demonstraram ser um êxito do ponto de vista económico, na medida em que contribuíram para a melhoria do acesso aos mercados locais e o aumento do comércio regional. As funções revistas dos serviços centrais da Comissão que estão a ser introduzidas, permitem-lhes garantir que as melhores soluções são adoptadas rapidamente nos diversos países. Por outro lado, há rotação do pessoal entre a sede e as delegações nos países ACP. De salientar igualmente que o número de funcionários das delegações tem vindo a aumentar progressivamente no âmbito do processo de desconcentração.

IV. a) Os procedimentos da Comissão aplicáveis à selecção dos consultores foram completamente revistos no ano 2000 o que deverá conduzir a uma melhoria da qualidade e dos resultados. Em caso de negligência profissional, compete ao dono da obra (normalmente, é o Governo) tomar as medidas necessárias.

b) A Comissão já deu início a uma análise minuciosa dos problemas detectados pelo Tribunal de Contas, que se colocam quando o contratante solicita uma alteração do contrato inicial. A Comissão pretende fazer respeitar plenamente as instruções existentes relativas às justificações que devem ser fornecidas para essa análise.

c) Está actualmente em curso a aplicação da reorganização decidida em Fevereiro de 2003.

INTRODUÇÃO

3. Convém sublinhar a importância do papel desempenhado pelas autoridades dos países ACP na gestão da fase de execução dos projectos e na aplicação das medidas necessárias para garantir a manutenção das infra-estruturas após a conclusão dos trabalhos. A Comissão insiste na importância dos diversos poderes conferidos às instituições locais em virtude das Convenções de Lomé e do Acordo de Cotonu. Nalguns casos referidos pelo Tribunal, as lacunas constatadas a nível da concepção dos projectos devem-se directamente a estudos nos quais a Comissão não participou.

6. A Comissão está consciente que o processo de controlo seguido pelo Tribunal de Contas permitiu identificar os principais tipos de problemas que se colocam com a execução dos contratos de obras. A Comissão refere que a auditoria do Tribunal não abordou a questão do impacto económico dos projectos.

DIFERENÇAS EXCESSIVAS ENTRE OS CONTRATOS E O RESULTADO FINAL

8. A Comissão considera que o facto de os trabalhos terem sido correctamente executados na maioria dos casos constitui uma apreciação e uma realização positiva. Os projectos de construção de estradas controlados são um êxito do ponto de vista económico, na medida em que melhoraram o acesso aos mercados locais e permitiram o crescimento do comércio regional. Estas obras vêm juntar-se aos projectos rodoviários financiados desde o fim dos anos 80, o que faz passar para cerca de 30000 km a rede rodoviária e constitui uma vantagem significativa para os países e regiões em questão.

b) A Comissão considera que os riscos técnicos e financeiros relativos às estradas Adis Abeba-Jima e Adis Abeba-Woldiya na Etiópia estão actualmente circunscritos.

c) Foram envidados esforços significativos para que a experiência obtida com o projecto rodoviário Yaoundé-Ayos possa ser aplicada ao projecto Bertoua-Garoua Boulaï, designadamente ter em conta as questões ambientais durante as fases de concepção do projecto, identificação e rápida resolução dos problemas que surgem no decorrer da execução dos trabalhos, optimização do projecto durante a sua execução. Em Zanzibar, a ajuda foi suspensa temporariamente mas estão a ser elaborados novos planos para lançar um projecto revisto.

9. A compensação de custos excessivos pela redução ou eliminação de determinados trabalhos é uma decisão que é tomada tendo em conta os custos e as vantagens de outras soluções possíveis e não constitui em si uma anomalia.

10. b) Em determinados projectos, a definição de especificações mais exigentes durante a fase de execução constitui uma das principais razões para o aumento dos preços.

Caixa n.o 1, ponto 1. O facto de estar a ser planeado um novo estudo de viabilidade para o alargamento da secção da estrada Adis Abeba-Modjo não significa que o tráfego local não tenha sido devidamente avaliado no momento da concepção das obras já realizadas. As alterações introduzidas na concepção do projecto durante a construção, principalmente a terceira faixa de rodagem para veículos lentos, contribuíram de forma significativa para tornar o tráfego fluido à velocidade prevista. O novo estudo de viabilidade pode ser considerado como um exemplo de planificação adequada numa situação em futura, dado que as obras a realizar após este estudo não o serão antes de oito a dez anos. Nessa altura, o projecto analisado terá entrado na sua segunda década e terá atingido provavelmente os seus objectivos.

Caixa n.o 1, ponto 2, primeiro travessão. No que diz respeito à cidade de Kousseri nos Camarões, a profundidade das obras de protecção só é insuficiente nalguns pontos específicos. Não foi assinalado nenhum problema de estabilidade até à data.

Quadro n.o 1, ponto 2, segundo travessão. No que diz respeito aos três contratos de estradas na Jamaica, foi considerada uma solução que não comporta nenhum risco de instabilidade dos taludes, mas essa solução não era rentável. O problema das bermas mencionado no relatório do Tribunal de Contas dizia respeito apenas a determinadas troços. A única solução alternativa consistia em reduzir o número de quilómetros, não tendo essa opção sido seleccionada porque implicava dificuldades permanentes de circulação.

Quanto ao projecto da estação de tratamento de águas residuais na Jamaica, a avaliação ex post do mesmo concluiu que as duas redes de esgotos funcionavam sem interrupção, e que até à data, em três anos de funcionamento, os problemas tinham sido mínimos

Relativamente ao porto de Zanzibar, planeia-se actualmente o lançamento de um projecto revisto.

11. O Tribunal de Contas identifica correctamente a manutenção das redes rodoviárias como o principal aspecto da durabilidade dessas redes. Esta conclusão foi igualmente salientada na avaliação do sector dos transportes realizada pela Comissão em 1993-1994. Por outro lado, a avaliação recomendava que fosse abandonada a abordagem centrada no projecto em favor de uma abordagem sectorial, no intuito de garantir a sustentabilidade da manutenção a nível nacional.

A Comissão, em coordenação com os Estados-Membros, publicou em 1996 linhas directrizes para o sector dos transportes: "Por uma estrutura de transporte durável: uma abordagem sectorial na prática". Estas linhas directrizes constituem o fundamento da estratégia da Comissão para apoiar o sector dos transportes, sobretudo o sector rodoviário, em países em que o transporte é um sector de concentração. Foram elaborados programas sectoriais em colaboração com os Estados-Membros e o Banco Mundial em diversos países parceiros: Benim, Gana, Senegal, Camarões, Chade, Etiópia, Quénia, Tanzânia, Uganda, Malavi, Madagáscar, Moçambique e Zâmbia.

A comunicação 422 da Comissão de Julho de 2000 designada "Promoção de transportes sustentáveis no âmbito da cooperação para o desenvolvimento" apresenta a abordagem sectorial e define os princípios aplicáveis aos transportes.

Esta comunicação, bem como as directrizes para o sector dos transportes, constituem uma base sólida para as linhas directrizes de programação para o sector dos transportes desenvolvidas para o 9.o FED. Estas directrizes abordam a questão da manutenção levantada pelo Tribunal e constituem o roteiro da definição da estratégia de resposta da Comunidade Europeia em favor dos transportes nos documentos de estratégia por país e nos programas indicativos nacionais.

A Comissão atribui prioridade à questão da manutenção das estradas e à sustentabilidade do sector rodoviário, tendo lançado em 2002 uma avaliação global das suas intervenções no sector dos transportes. Essa avaliação abordará as questões levantadas pelo Tribunal e fornecerá informações preciosas para a melhoria da aplicação da abordagem sectorial.

12. A Comissão e diversos outros doadores partilham as preocupações do Tribunal quanto ao controlo das cargas por eixo e à segurança rodoviária. É difícil fazer respeitar o código da estrada na medida em que estão envolvidas diversas agências e instituições, por exemplo a polícia rodoviária, os inspectores da entidade rodoviária e os tribunais locais. Por outro lado, os exemplos de boas práticas neste âmbito são poucos na África subsariana. Outros sectores deparam-se com problemas semelhantes.

Na Etiópia, o Governo começou a aplicar as recomendações dos estudos financiados pela Comunidade Europeia sobre a gestão das cargas por eixo e a actualização do código da estrada.

Apesar do elevado custo que os acidentes da estrada representam para a economia e do impacto social negativo, a segurança rodoviária não é considerada uma prioridade da política dos Governos dos países ACP. A Comunidade Europeia apoia os Governos da Etiópia e do Lesoto no sentido de reforçar a sensibilização para a segurança rodoviária e reduzir o número de acidentes.

Caixa n.o 2, ponto 1. As obras de manutenção nos Camarões deveriam ter sido realizadas numa rede rodoviária considerada prioritária e não em toda a rede nacional, que é muito vasta. Embora a situação ainda não seja completamente satisfatória neste sector, melhorou consideravelmente desde a criação do fundo rodoviário e o lançamento do programa "PERFED2" financiado pelo FED, sobretudo do ponto de vista dos recursos mobilizados e da capacidades das pequenas e médias Empresas e dos consultores, mas também no que diz respeito aos resultados obtidos.

Caixa n.o 2, ponto 2. As multas por excesso de carga na Etiópia só poderão ser aplicadas quando as respectivas modalidades de aplicação forem integradas na regulamentação em vigor para os transportes rodoviários. Um estudo financiado a título do FED concluído em Outubro de 2002 prevê um projecto de legislação que deveria ter sido remetido ao Parlamento no início de 2003.

Reconhece-se a necessidade de controlar o estacionamento por motivos de segurança ou de estabilidade estrutural. As opiniões divergem quanto à solução técnica mais indicada (a construção de zonas de estacionamento é apenas uma das soluções possíveis).

Na estrada Adis Abeba-Jima, as obras de manutenção não puderam ser efectuadas em secções da estrada confiadas ao contratante. A suspensão prevista das obras durante praticamente dois anos afectou o programa de manutenção financiado por recursos nacionais. Tendo em vista melhorar esta situação, foram realizadas obras de manutenção durante a última estação de secas de 2002, nos troços onde se verificavam mais problemas.

Quadro n.o 2, ponto 3. Na Jamaica, a avaliação ex post do projecto de tratamento de águas residuais, concluída em Novembro de 2002, recomenda linhas de acção no sentido de preencher as lacunas assinaladas. Trata-se de definir um plano revisto para o programa de assistência aos utentes e prever a construção de fossas sépticas e fossas de decantação para a eliminação das águas residuais. Existe uma cooperação permanente com a comissão nacional das águas da Jamaica desde que a conclusão do projecto.

FACTORES QUE INFLUENCIAM OS RESULTADOS DA EXECUÇÃO DOS CONTRATOS

13. A Comissão está consciente da importância dos estudos de concepção e das dificuldades que surgem quando esses estudos não são correctamente executados.

Parte da solução consiste em garantir que o contrato relativo ao estudo de concepção seja atribuído dando especial ênfase à qualidade técnica do estudo, sendo esta a tendência que se verifica desde a alteração dos procedimentos de adjudicação em 2000.

14. Nos casos de negligência profissional, compete à entidade adjudicante, que no âmbito da Convenção de Lomé é habitualmente o Governo ACP, tomar as medidas necessárias.

15. Os procedimentos em vigor desde 2000 para a adjudicação dos contratos prevêem que seja atribuída mais importância à qualidade técnica, sobretudo no que diz respeito aos estudos preparatórios dos projectos de infra-estrutura.

A Comissão considera que é possível melhorar a qualidade técnica dos estudos graças a uma definição mais precisa dos objectivos dos mesmos.

16. Tendo em vista evitar os problemas referidos pelo Tribunal de Contas, peritos dos países ACP colaboram sempre com peritos da União Europeia na realização dos estudos e de outras actividades da assistência técnica. A participação local pode atingir 80 % do número de pessoas-mês necessárias para as obras do contrato. Aplica-se o mesmo princípio aos contratos de trabalhos. As empresas da União Europeia atribuem uma parte significativa das obras a empresas locais em regime de subcontratação. Estas últimas beneficiam igualmente da transferência de tecnologia.

17. A Comissão tenta melhorar o controlo e a qualidade dos estudos preparatórios.

No caso de projectos complexos como as centrais hidroeléctricas, uma das possibilidades consiste em assinar contratos separados com consultores que não são os responsáveis pelos estudos preparatórios.

Caixa n.o 3, ponto 2. Foi necessário modificar a concepção do projecto da estrada Adis-Jima dado que, ou a estrada se tinha deteriorado mais rapidamente do que previsto entre o momento da concepção e o período de execução das obras de construção, ou porque era conveniente criar soluções que correspondessem melhor às necessidades reais do projecto. Dado o carácter altamente expansivo do solo, foi necessário encontrar soluções técnicas adaptadas. Por esse motivo, as quantidades previstas no contrato foram alteradas para ter em conta a solução técnica finalmente adoptada.

A responsabilidade pela concepção do projecto da estrada Adis Abeba-Woldiya, bem como o respectivo financiamento, cabe ao Governo etíope. No momento da elaboração do projecto, é provável que não tenham sido identificados os eventuais problemas. Por precaução, a Comissão procedeu a uma verificação cruzada da concepção do projecto rodoviário logo que ficou claro que poderiam surgir problemas semelhantes noutros projectos financiados pela CE, nomeadamente na estrada entre Adis Abeba e Jima.

As informações relativas ao auditório do colégio de Awassa são exactas e reflectem problemas de capacidade ao nível da entidade adjudicante. Foi aprovado e lançado um programa de apoio (8. ACP. ET.021) com vista a reforçar a capacidade administrativa do Ministério da Educação, sobretudo no que diz respeito aos processos de adjudicação dos contratos.

18. A Comissão reconhece que os diversos elementos mencionados constituem um problema. É inevitável que sejam necessários vários meses para realizar devidamente os procedimentos de concurso e para que o contratante possa mobilizar os seus recursos. Também pode acontecer que a mão-de-obra tenha de esperar vários meses antes de poder ocupar-se dos troços mais afastados. Por esse motivo, podem decorrer dois a três anos entre o momento de conclusão dos estudos e a realização das obras de reabilitação em determinados troços da estrada. A rapidez com que o tráfego aumentou nas principais vias públicas africanas nos anos 90 e a falta de rigor nos dados disponíveis sobre o tráfego local dificultaram bastante a tarefa de prever as verdadeiras necessidades em matéria de construção para esses períodos. De acrescentar ainda o facto de a maioria das estradas que necessitam de obras terem duas ou três camadas de betume sobre brita estratificada; estas estradas tendem a degradar-se rapidamente devido ao aumento constante do tráfego.

Sempre que os recursos financeiros disponíveis assim o permitem, as estradas são concebidas com uma maior resistência às cargas por eixo e são construídas em asfalto pré-misturado (que oferece um controlo de qualidade superior, permitindo espaçar as grandes obras de manutenção).

19. Ver as respostas ao ponto 9.

20. Os investimentos nas infra-estruturas exigem montantes elevados. São adaptadas soluções diferentes conforme os casos, designadamente a diminuição das dimensões da infra-estrutura prevista, o que pode revelar-se uma solução rentável. Num futuro imediato, a Comissão deverá analisar quais são as soluções adaptadas às restrições do novo Regulamento Financeiro do FED.

Os novos procedimentos com vista contratação de consultores adequados, a insistência com a qual é exigida que os estudos de concepção estejam completamente concluídos antes de tomar a decisão de financiamento bem como as restrições temporais impostas pelo novo Regulamento Financeiro deverão garantir uma melhor estruturação dos estudos e dos programas de trabalho e tornar os aumentos de custos menos frequentes.

21. A Comissão está a par das dificuldades referidas pelo Tribunal de Contas.

a) As observações formuladas são pertinentes em relação aos projectos examinados. As insuficiências constatadas não se deveriam ter verificado dado que normalmente compete ao assessor responsável garantir um acompanhamento desses elementos em nome da entidade adjudicante.

b) Antes de alterar as actividades abrangidas por um contrato de obras, é normal proceder a um controlo pormenorizado de todas as consequências financeiras, e outras, dessas alterações (designadamente as consequências em termos de prazos). A Comissão toma nota das observações do Tribunal e lembrará aos serviços competentes que devem garantir a aplicação das regras em todos os casos.

c) Os actuais contratos de serviços da Comissão incluem todas as disposições gerais necessárias ou autorizam alterações julgadas adequadas, numa base individual, em termos das condições especiais, para cobrir as necessidades em matéria de controlo. A Comissão controlará a aplicação dessas disposições.

d) A Comissão considera que as alterações mais importantes, com uma grande incidência financeira ou outras incidências, deverão ser objecto de uma cláusula formal, e que se deve elaborar e manter actualizado um registo das quantidades finais (provisórias) e do orçamento (pormenorizado e global).

A Comissão toma nota das observações do Tribunal e fará com que se cumpram os requisitos em todos os casos.

e) Quando as quantidades são objecto de alterações significativas, as condições de execução das obras previstas no anúncio de concurso em que o contratante participou podem ser alteradas. (Convém salientar que compete ao empreiteiro e à entidade adjudicante entrarem em acordo quanto aos novos preços).

f) A Comissão toma nota das observações do Tribunal e lembrará aos serviços competentes a necessidade de verificar as justificações dessas alterações.

22. A Comissão reconhece a necessidade de identificar as melhores práticas nesta matéria e prepara actualmente uma fórmula de revisão dos preços que pretende propor às delegações. Trata-se de um bom exemplo do papel que devem desempenhar os serviços centrais, como consequência do actual processo de desconcentração das funções para as delegações da Comissão.

23. A Comissão reconhece que o programa de execução previsto no artigo 17.o das condições gerais dos contratos constitui um instrumento essencial para o acompanhamento dos trabalhos e deveria ter estado disponível em todos os casos analisados pelo Tribunal. A Comissão pretende tomar medidas para garantir que a entidade adjudicante respeita as disposições do artigo 17.o

24. Ver no ponto 32 as respostas da Comissão a propósito das reclamações.

Quanto ao projecto Jima, foram registados progressos significativos uma vez que a entidade adjudicante tratou rapidamente as reclamações apresentadas pelo contratante.

a) É de facto preferível tratar as reclamações no momento em que elas são apresentadas e não as deixar para negociar globalmente no fim do projecto. A Comissão estuda procedimentos que permitam que as reclamações sejam tratadas quando são apresentadas. A Comissão, quer ao nível da sede ou das delegações, nem sempre pode tratar as reclamações em tempo real. Estas são apresentadas pelo contratante junto da entidade adjudicante, o que dificulta a tarefa da Comissão sem a ajuda dos outros intervenientes.

c) Nem sempre é possível avaliar as consequências financeiras dos prolongamentos no momento em que elas são solicitadas mas a Comissão procurará meios de desenvolver as capacidades neste âmbito.

d) Em conformidade com o artigo 5.o do regulamento processual de conciliação e arbitragem para contratos de direito público financiados pelo FED, antes de um pedido de arbitragem, uma das partes pode solicitar a intervenção amigável da Comissão ou a resolução do diferendo por conciliação.

A Comissão não é obrigada a aceitar os pedidos de mediação.

25. Convém lembrar que, quando surge um problema técnico imprevisto, é necessário encontrar uma solução adequada; essa solução deve ser encontrada rapidamente, caso contrário o empreiteiro está no direito de exigir indemnizações pelo tempo de espera, o que resulta num aumento do custo do projecto.

O papel da delegação consiste em julgar se a solução escolhida é a melhor do ponto de vista financeiro, tendo em conta os aspectos técnicos e o calendário de execução das obras. Desde 2001, todos os estudos técnicos e financeiros, quer no local quer na sede são, na medida do possível, realizados antes do financiamento das obras, o que permite reduzir de forma significativa o risco de imprevistos maiores.

Para além de confiar igualmente a supervisão das obras ao arquitecto responsável pela concepção do projecto, esta abordagem deveria permitir reduzir consideravelmente a frequência das alterações imprevistas e onerosas.

26. A sede e as delegações, bem como as sedes entre si, organizam uma rotação do pessoal que abrange os diferentes sectores de especialização.

A política de desconcentração, que entrará em vigor na maioria dos países ACP em 2004, tem fortes repercussões nesta questão. Por outro lado, o novo organigrama dos serviços centrais introduzido actualmente tem por objectivo reforçar o papel da sede na difusão das melhores práticas e na prestação de apoio técnico às delegações.

27. As delegações efectuam dois tipos de controlo: financeiro/contabilísticos e operacionais. Os primeiros, aos quais se refere principalmente este ponto, são efectuados graças ao sistema contabilístico em linha ou ao seu predecessor, um sistema manual. Baseiam-se indirectamente nos controlos operacionais realizados pelo dono da obra e pelos seus representantes mas também na participação directa, regular ou pontual do pessoal operacional da delegação nas reuniões, visitas ao local, recepção das obras e outros actos.

28. A reforma dos serviços RELEX, designadamente a desconcentração das responsabilidades para as delegações, permite o aumento da especialização sectorial da Comissão. Por outro lado, a Comissão procura constantemente difundir as experiências adquiridas nos seus serviços.

29. A Comissão está consciente da importância dos parâmetros e dos instrumentos mencionados pelo Tribunal para a avaliação técnica dos projectos de infra-estrutura. São organizadas formações destinadas a aumentar os conhecimentos técnicos do pessoal das delegações. Em Bruxelas, os especialistas de diversos sectores avaliam as necessidades específicas em matéria de formação.

30. As delegações eram responsáveis por garantir o acompanhamento operacional necessário, sendo esse o caso nas delegações que ainda não foram abrangidas pela desconcentração. Em geral, esta tarefa competia a um único funcionário, um engenheiro, e os aspectos operacionais dependiam bastante da experiência das capacidades dessa pessoa, em conformidade com a política e as normas aplicáveis ao pessoal das delegações. Nesse contexto, os instrumentos de gestão abrangiam sobretudo as políticas e outras questões não técnicas.

Estão actualmente a ser desenvolvidos nas delegações já abrangidas pela desconcentração os instrumentos sistemáticos que permitem ao pessoal no terreno efectuar o acompanhamento e estabelecer as relações necessárias; esses instrumentos são igualmente objecto de uma colaboração entre as delegações e a sede da Comissão. Até ao final do ano 2003 deverão estar disponíveis instrumentos normalizados.

A situação evoluirá significativamente nas delegações que serão desconcentradas num futuro próximo na medida em que dois agentes operacionais, um iniciador e um validador, deverão intervir no circuito dos vistos, em conformidade com o novo regulamento financeiro, juntamente com dois agentes competentes em matéria de finanças e contratos e com chefe da delegação, o que tornará mais difícil antecipar um ou outro visto, tornando assim inútil qualquer diálogo oficioso com o supervisor da obra. Até ao final do ano 2003 deverá estar disponível um método de trabalho claro.

Em consequência, é muito provável que os métodos e instrumentos destinados à cooperação operacional, ao acompanhamento e à elaboração dos relatórios tenham um carácter fortemente obrigatório, baseado nos princípios do novo Regulamento Financeiro.

31. O guia prático prevê uma avaliação das prestações dos gabinetes de consultoria.

32. As reclamações não dão necessariamente lugar a litígios; no entanto são inevitáveis e inerentes a este tipo de contratos (ver os artigos 21.o, 37.o, 38.o, 48.o e 55.o das condições gerais dos contratos de obras financiados pelo FED, que prevêem a possibilidade de o contratante introduzir uma ou outra forma de reclamação). O facto da unidade em questão só ter conhecimento de algumas reclamações confirma que nem todas elas dão lugar a litígios que são apresentados à Comissão.

33. O sistema de gestão será melhorado com a integração prevista de OLAS no CRI