DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a medidas destinadas a reduzir o custo da implantação de redes de comunicações eletrónicas de elevado débito /* SWD/2013/074 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a medidas destinadas a reduzir o custo da implantação de redes de comunicações eletrónicas de elevado débito 1. Definição do problema O crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, previsto na estratégia Europa 2020, depende grandemente da disponibilidade e da utilização generalizada da Internet de elevado débito. Uma infraestrutura digital de alta qualidade serve de suporte a praticamente todos os setores de uma economia moderna e inovadora. É a espinha dorsal do mercado único e uma fonte importante e, em grande medida, ainda inexplorada de crescimento, bem como um fator essencial de competitividade da UE. A Agenda Digital para a Europa, uma das iniciativas emblemáticas da estratégia Europa 2020, estabelece objetivos ambiciosos para a cobertura e o débito da banda larga. No entanto, embora as empresas estejam já a efetuar investimentos significativos no setor das telecomunicações, tudo indica que é necessário intensificar os esforços de incentivo à implantação da banda larga. A presente avaliação de impacto acompanha uma proposta legislativa que, se adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, tornará a implantação de redes de banda larga de elevado débito mais barata e mais fácil. Para tal, assegurará um melhor acesso às infraestruturas passivas adequadas à implantação da banda larga, mais oportunidades de cooperação nas obras de engenharia civil, a racionalização dos procedimentos de concessão de licenças e a existência de um maior número de edifícios preparados para débitos elevados. A proposta foi elaborada na sequência do apelo do Conselho da Primavera de 2012 à adoção de medidas a nível da UE tendentes à redução dos custos no âmbito dos esforços para a plena realização do mercado único digital até 2015. Faz parte do Ato para o Mercado Único II. O problema que a presente iniciativa visa resolver decorre de várias ineficiências e dificuldades no processo de implantação das redes de banda larga. Tais ineficiências e dificuldades geram custos elevados e encargos administrativos pesados para as empresas que pretendam implantar redes. Convém igualmente referir que os custos associados às obras de engenharia civil são a parte principal dos custos de implantação de novas redes, podendo atingir 80 % do total. Com base em estudos e num vasto leque de observações das partes interessadas, foram identificados quatro domínios de ação: (1) ineficiências ou dificuldades no que respeita à utilização das infraestruturas passivas existentes (designadamente condutas, tubagens, câmaras de visita, armários, postes, instalações de antenas, torres e outras estruturas auxiliares), (2) dificuldades relacionadas com a coimplantação, (3) ineficiências nos procedimentos administrativos de concessão de licenças e (4) dificuldades respeitantes à implantação no interior dos edifícios para a ligação aos clientes. Pensa-se que é possível obter uma poupança de 20 a 30% adotando um conjunto de medidas coerentes e que se reforcem mutuamente em todos estes domínios. 2. Análise da subsidiariedade Estas medidas são necessárias a nível da União para melhorar as condições de estabelecimento e de funcionamento do mercado interno, como complemento ao quadro regulamentar das comunicações eletrónicas, a fim de: – eliminar os obstáculos ao funcionamento do mercado único decorrentes da multiplicidade de regras aplicadas a nível nacional e subnacional e que dificultam o desenvolvimento e o crescimento das empresas europeias, têm efeitos negativos na competitividade europeia e criam obstáculos ao investimento e ao funcionamento transfronteiras, obstruindo assim a liberdade de oferta de serviços e redes de comunicações eletrónicas, garantida pela legislação da União em vigor; – promover a cobertura exaustiva da banda larga, condição necessária para o desenvolvimento do mercado único digital, contribuindo assim para a eliminação de um importante obstáculo à plena realização do mercado único; – concretizar o importante potencial inexplorado de redução dos custos e facilitação da implantação da banda larga. 3. Objetivos O objetivo específico da presente iniciativa é reduzir os custos e aumentar a eficiência da implantação da banda larga de elevado débito. Mais precisamente, os custos de implantação da banda larga de elevado débito devem sofrer uma redução de 25%. Simultaneamente, uma ação neste domínio a nível da UE irá também consolidar o mercado único. Este duplo objetivo específico deve ser visto no contexto geral do estímulo à implantação da banda larga em toda a UE, em consonância com os objetivos da Agenda Digital. Os objetivos operacionais da iniciativa são os seguintes: (1) Aumentar a utilização das infraestruturas passivas existentes adequadas à implantação da banda larga, mediante o aumento da transparência nesta matéria e um regime regulamentar mais coerente e eficaz no que respeita ao acesso às referidas infraestruturas, seja quem for o seu proprietário; (2) Reforçar a cooperação nos projetos de engenharia civil relevantes para a implantação da banda larga em toda a UE, nomeadamente assegurando transparência e reforçando a segurança jurídica na cooperação intersetorial/interserviços de abastecimento público; (3) Racionalizar os procedimentos administrativos associados à implantação de redes em toda a UE, essencialmente mediante o aumento da transparência e o reforço da coordenação dos processos de concessão de licenças, assegurando, ao mesmo tempo, o efetivo respeito dos prazos e de normas mínimas no que respeita às «condições razoáveis»; e (4) Aumentar, em toda a UE, a oferta de edifícios com infraestruturas aberturas e preparadas para débitos elevados, de modo a reduzir os custos e os encargos associados ao reequipamento a posteriori. 4. Opções estratégicas Foram escolhidas quatro opções gerais para análise mais aprofundada, com base no seu potencial de redução dos custos de implantação da banda larga e de facilitação dessa implantação, na sua coerência global e exaustividade e, por último, na sua neutralidade tecnológica. Com a opção 1, a ação da Comissão prosseguiria nos moldes atuais, dado que as medidas em causa não são inteiramente novas e começam a surgir boas práticas. A ação incluiria a monitorização, a efetiva imposição das regras em vigor e orientações mais precisas sobre determinados artigos. A opção 2 promove uma aplicação mais reforçada, coerente e harmonizada das disposições em vigor e dos instrumentos do quadro regulamentar das comunicações eletrónicas. Concretamente, a Comissão emitiria uma recomendação para clarificar a aplicação dessas disposições. Com a opção 3, a Comissão proporia medidas mais holísticas e mais ambiciosas destinadas a reduzir os custos em toda a UE e aplicáveis igualmente a intervenientes exteriores ao setor das telecomunicações. Concretamente, as medidas propostas seriam as seguintes: (1) o direito geral de oferta e de utilização das infraestruturas físicas existentes adequadas à implantação da banda larga em condições justas, independentemente de serem ou não detidas ou utilizadas por fornecedores de redes de comunicações eletrónicas. As condições de utilização seriam objeto de negociações comerciais, existindo a possibilidade de recurso a um mecanismo de resolução de litígios apenas no caso de as negociações comerciais falharem sem qualquer justificação razoável; (2) o direito de acesso a informações transparentes sobre as infraestruturas físicas existentes adequadas à implantação da banda larga, seja quem for o seu proprietário (operadores de telecomunicações ou outros, entidades privadas ou públicas); (3) direitos e obrigações específicos que visam permitir uma melhor coordenação das obras de engenharia civil (o direito geral de negociar a coordenação das obras de engenharia civil, a par do direito geral de acesso a informações sobre as obras previstas; estão previstas obrigações suplementares nos casos em que as obras são financiadas com dinheiros públicos); (4) maior transparência e rapidez nos procedimentos de concessão de licenças, a par de salvaguardas que garantam requisitos e/ou condições não-discriminatórios, transparentes, justificados objetivamente e proporcionados; (5) a obrigação de dotar os edifícios novos ou que são objeto de grandes obras de renovação de infraestruturas físicas preparadas para débitos elevados (por exemplo, minicondutas com espaço suficiente), assegurando simultaneamente a sua neutralidade tecnológica, bem como a obrigação de dotar os edifícios de habitação multifamiliar novos ou que são objeto de grandes obras de renovação de um ponto de concentração situado dentro ou fora do edifício. A opção 3 divide-se ainda em duas subopções, 3A e 3B, que diferem em função do instrumento proposto para a execução das medidas acima descritas. Com a opção 4, a Comissão proporia a adoção de um novo instrumento vinculativo, que determinaria a criação de atlas das infraestruturas de acordo com as normas da UE, a oferta de acesso obrigatória para todas as infraestruturas adequadas à implantação da banda larga a preços orientados para os custos, outras obrigações de cooperação nas obras de engenharia civil, a criação de um balcão único que trate de todas as licenças necessárias para a implantação de novas infraestruturas e a obrigatoriedade de dotar todos os edifícios de infraestruturas preparadas para débitos elevados o mais tardar em 2020. 5. Avaliação dos impactos Dado que esta iniciativa é essencialmente de natureza económica, os impactos mais importantes são os económicos. Os impactos sociais e ambientais são essencialmente indiretos, já que dependem dos consequentes investimentos em redes e dos restantes impactos económicos indiretos. Foi analisado o impacto das medidas propostas nos direitos fundamentais. Tudo indica que o cenário de manutenção do statu quo (opção 1) não reduziria significativamente os custos de implantação da banda larga em toda a Europa nem produziria efeitos importantes no investimento. Como o seu impacto no investimento em toda a UE seria, previsivelmente, muito limitado, os seus efeitos indiretos seriam também limitados. Além disso, a atual fragmentação das regras na UE iria, muito provavelmente, aumentar. Dado o limitado impacto no investimento, os efeitos sociais e ambientais seriam também marginais. Com a opção 2, seria de esperar um impacto positivo global moderado no investimento em redes, tendo em conta os custos e os benefícios para as principais partes envolvidas e os efeitos mais fortes de uma recomendação em comparação com os de orientações e intercâmbio das melhores práticas. Seria, pois, de esperar uma cobertura da banda larga e uma concorrência algo maiores. Contudo, nesta opção, continuaria a não ser plenamente explorado o potencial de redução dos custos oferecido pela cooperação entre os serviços de abastecimento público no que respeita às suas infraestruturas (cartografia e partilha das infraestruturas e coordenação das obras de engenharia civil), o que afetaria a relação custo-benefício de todo o exercício. Seriam igualmente previsíveis efeitos macroeconómicos positivos moderados. No que respeita ao mercado único, uma recomendação iria, provavelmente, reforçar, em certa medida, a coerência em toda a UE, dado que seria promovida mais fortemente a aplicação das disposições do quadro regulamentar. No que toca aos impactos sociais, o efeito positivo moderado no investimento em redes deveria traduzir-se num efeito positivo reduzido na criação de emprego. A maior transparência e a coordenação das obras no setor das telecomunicações produziriam também um impacto positivo modesto no ambiente (essencialmente devido à prevenção da duplicação de obras). A opção 3 («que oferece ganhos de eficiência») geraria elevados benefícios líquidos para todas as empresas da UE que pretendem implantar a banda larga, principalmente por causa da poupança significativa nas despesas de capital para o investimento em redes que resultaria de uma maior transparência, de mais oportunidades de utilização das infraestruturas passivas existentes e de coimplantação intersetorial e de uma implantação mais rápida, mais fácil e mais barata, designadamente através da racionalização dos procedimentos de concessão de licenças e da existência de edifícios preparados para débitos elevados. Para os proprietários das infraestruturas passivas, esta opção implicaria a obrigação de fornecerem informações e concederem acesso às suas infraestruturas, o que gera alguns custos. Ainda assim, os benefícios suplantariam os custos, atendendo, nomeadamente, a que o acesso seria concedido na sequência de negociações comerciais, proporcionando receitas adicionais. No que respeita às entidades públicas, embora os custos das medidas pareçam ser elevados, a obtenção de muitas sinergias entre estas e outras medidas exigidas pelas políticas nacionais (por exemplo, a prevenção de catástrofes) ou pelo direito da UE (por exemplo, a Diretiva INSPIRE) permitiria reduzir os custos globais. Com a opção 3, é, portanto, previsível um impacto global positivo significativo no investimento em redes de elevado débito e, consequentemente, uma maior cobertura da banda larga e uma maior concorrência. As redes de banda larga chegariam a zonas que, de outro modo, seriam consideradas comercialmente pouco atrativas. Devido ao maior investimento em redes, tornar-se-iam visíveis os efeitos macroeconómicos positivos, tanto sob a forma de efeitos indiretos nos setores conexos (fabricantes de equipamentos, empresas de construção civil) como de aumento da inovação e da produtividade para todas as empresas, inclusive as PME. Este processo poderia ter um efeito global positivo na competitividade da UE através da implantação de redes inteligentes mais rápidas e de sistemas de transporte inteligentes, assim como dos correspondentes ganhos de eficiência energética. Essas medidas de harmonização também atenuariam os obstáculos à entrada no mercado, especialmente para os operadores de menor dimensão, e reduziriam de forma significativa a fragmentação do mercado único digital. No que respeita aos impactos sociais, a opção 3 assegura efeitos positivos significativos no investimentos e, por conseguinte, também no mercado de trabalho. O aumento da partilha de infraestruturas e o reforço da coordenação das obras de engenharia civil assegurariam igualmente uma redução dos incómodos causados à população. Dado o caráter intersetorial da medida, o aumento das sinergias poderia ainda conduzir a um impacto ambiental significativo, através de uma implantação mais rápida de redes inteligentes e de sistemas de transporte inteligentes e, por conseguinte, a ganhos de eficiência energética. No que respeita aos impactos da opção 4, a obrigatoriedade da oferta de acesso às infraestruturas passivas dos vários serviços de abastecimento público a preços orientados para os custos iria maximizar a partilha, mas implicaria igualmente um risco significativo de dissuasão do investimento em infraestruturas físicas. Além disso, algumas das medidas parecem ser demasiado difíceis de aplicar e criariam o risco de duplicação de custos e esforços administrativos. Calcula-se, pois, que os impactos económicos seriam menores do que os da opção anterior. Por outro lado, esta opção apresenta vantagens evidentes do ponto de vista do mercado único. Com a opção 4, seriam também de esperar impactos sociais e ambientais positivos. 6. Comparação das opções As opções foram comparadas tendo em conta a sua eficácia, a sua eficiência (incluindo os custos e os benefícios acima indicados) e a sua coerência (equilíbrio entre os efeitos económicos, sociais e ambientais, coerência com os grandes objetivos políticos da UE). Assim, dada a sua falta de eficácia, a opção 1 é insuficiente para alcançar os objetivos pretendidos, pelo que não se afigura proporcionada. A opção 2, que promove uma aplicação reforçada, mais coerente e mais harmonizada das disposições e dos instrumentos em vigor no âmbito do atual quadro regulamentar das telecomunicações, teria alguns efeitos positivos em comparação com o cenário de base, mas não conduziria aos ganhos de eficiência previstos, nomeadamente porque não iria explorar o potencial de redução de custos associado à cooperação intersetorial e à coordenação dos procedimentos de concessão de licenças. Em contrapartida, a opção 3 explora verdadeiramente o potencial de redução dos custos alargando o âmbito de aplicação das medidas vinculativas a todos os setores em causa e a todas as etapas da implantação da banda larga. Ao mesmo tempo, a opção 3 preserva as negociações comerciais, que são, só por si, um incentivo, e respeita a autonomia organizativa dos Estados-Membros. Os custos da implantação dependeriam, em grande medida, das estruturas e sistemas existentes nos Estados-Membros, pelo que poderiam ser obtidas poupanças. Mais importante ainda é a elevada probabilidade de estes custos serem compensados pelas significativas vantagens esperadas para a sociedade no seu todo, decorrentes de uma implantação mais eficiente da banda larga pelos operadores e de uma maior cobertura da banda larga. Globalmente, a opção 3 revela-se eficaz tendo em conta os objetivos identificados, apresentando uma excelente relação custos-benefícios e sendo coerente com os objetivos gerais das políticas da UE (designadamente as orientações para os auxílios estatais em matéria de banda larga e a Diretiva INSPIRE). A opção 4 parece maximizar os benefícios para as empresas que pretendem implantar redes de banda larga. No entanto, implica um conjunto de obrigações e restrições que poderão ser desnecessárias ou desproporcionadas para a realização dos objetivos pretendidos. A opção 4 aumentaria significativamente a complexidade institucional, designadamente com a transferência de competências. Além disso, poderia afetar seriamente as opções das empresas e criar também o risco de desincentivar o investimento, reduzindo os benefícios sociais e ambientais, o que dificultaria a realização dos objetivos gerais da UE e poria em causa a coerência global da própria opção. Tendo em conta o que precede, afigura-se que a opção 3 é a melhor opção disponível, tendo em conta a sua eficácia na realização dos objetivos identificados, a sua eficiência e a sua coerência na exploração do potencial de redução de custos no quadro dos objetivos gerais das políticas da UE. 7. Monitorização e avaliação No âmbito do exercício relativo ao quadro de indicadores da Agenda Digital, será monitorizada uma série de indicadores correspondentes aos objetivos gerais e específicos da presente iniciativa. Em especial, o objetivo geral (estimular a implantação da banda larga) e o objetivo específico (aumentar a eficiência e reduzir os custos de implantação da banda larga) serão monitorizados através da análise dos investimentos anuais em redes. Está prevista a realização, de três em três anos, de um exercício de avaliação do impacto do instrumento, com base nas informações obtidas através da monitorização e em estudos aprofundados, tendo em vista propor, se necessário, ajustamentos.