COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 30.9.2020 SWD(2020) 320 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito









Capítulo relativo à Polónia que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito

Situação na União Europeia {COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}



Resumo As reformas da justiça levadas a cabo na Polónia desde 2015 têm sido uma grande fonte de controvérsia, tanto a nível interno como a nível da UE, e suscitaram sérias preocupações, muitas das quais ainda persistem. As reformas, com impacto no Tribunal Constitucional, no Supremo Tribunal, nos tribunais ordinários, no Conselho Nacional da Magistratura e no Ministério Público, aumentaram a influência dos poderes executivo e legislativo no sistema judicial e, por conseguinte, fragilizaram a independência judicial. Esta situação levou a Comissão, em 2017, a dar início ao procedimento ao abrigo do artigo 7.º, n.º 1, do TUE, que ainda está a ser apreciado pelo Conselho. Em 2019 e 2020, a Comissão lançou dois novos processos por infração para salvaguardar a independência judicial, e o Tribunal de Justiça da UE determinou medidas provisórias para suspender os poderes da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal no que diz respeito a processos disciplinares contra juízes. Há um quadro jurídico e institucional desenvolvido para prevenir a corrupção e promover a transparência. Um programa específico do Governo de combate à corrupção centra-se na oferta de formação e orientações aos funcionários. Não obstante, identificaram-se deficiências estruturais em domínios como os atuais regimes de declaração de património e na regulamentação relativa às atividades de lóbi. Estão em curso planos de transparência da legislação relativa à vida pública com vista à reorganização das principais disposições de prevenção num único ato jurídico, mas os sucessivos atrasos suscitam preocupação. Não menos preocupação suscita a independência das principais instituições responsáveis pela prevenção e luta contra a corrupção, tendo em conta, nomeadamente, a subordinação do Serviço Central de Combate à Corrupção ao executivo e o facto de o ministro da Justiça ser simultaneamente procurador-geral. O quadro jurídico polaco relativo ao pluralismo dos meios de comunicação baseia-se tanto nas salvaguardas constitucionais como na legislação setorial. Aparentemente, a entidade reguladora dos meios de comunicação – o Conselho Nacional de Radiodifusão – dispõe das devidas salvaguardas, embora haja dúvidas quanto à sua independência. A reforma de 2016 limitou igualmente o papel desempenhado pela entidade reguladora, tendo atribuído as competências de gestão dos meios de comunicação públicos polacos ao Conselho Nacional dos Meios de Comunicação (RMN). O quadro jurídico relativo à transparência da propriedade dos meios de comunicação não é igualmente aplicável a todos os intervenientes neste domínio. No que se refere à proteção dos jornalistas, a criminalização do insulto aos funcionários públicos continua a ser problemática. Há outras componentes do sistema de equilíbrio de poderes que também estão sob pressão. Adotaram-se reformas recorrendo a procedimentos legislativos acelerados, com consulta limitada das partes interessadas ou poucas oportunidades de a oposição desempenhar a sua função no processo legislativo. A Polónia tem uma sociedade civil dinâmica e sólidas associações profissionais de juízes e procuradores, que participam no debate público. Não obstante, certas organizações têm sido objeto de declarações desfavoráveis por parte de políticos. Apesar das condições difíceis, o provedor de Justiça continuou a desempenhar um papel fundamental enquanto garante do Estado de direito.



I.Sistema judicial O sistema judicial polaco está dividido em dois ramos principais, o administrativo e o ordinário. O Supremo Tribunal Administrativo e 16 tribunais administrativos exercem controlo sobre a administração pública, nomeadamente no que se refere à legalidade das medidas dos órgãos da administração local e dos órgãos territoriais da administração pública. O sistema judiciário ordinário, supervisionado pelo Supremo Tribunal, comporta três níveis: 11 tribunais de recurso, 46 tribunais regionais e mais de 300 tribunais de comarca. Os juízes são nomeados pelo presidente da República, a pedido do Conselho Nacional da Magistratura. O Tribunal Constitucional, que decide, nomeadamente, da constitucionalidade da legislação, é composto por 15 juízes escolhidos pelo Sejm (câmara baixa do Parlamento) para um mandato de nove anos. Nos termos da Constituição, o Conselho Nacional da Magistratura é responsável pela salvaguarda da independência judicial. Uma característica particular do Ministério Público, que não faz parte do sistema judicial independente, é o facto de o procurador-geral e o ministro da Justiça serem a mesma pessoa. A Constituição prevê que os advogados e os consultores jurídicos possam trabalhar autonomamente. Independência As reformas da justiça iniciadas em novembro de 2015 prosseguiram. Estas reformas traduziram-se em mais de 30 leis, que incidiram em toda a estrutura do sistema judicial, incluindo o Tribunal Constitucional, o Conselho Nacional da Magistratura, o Supremo Tribunal, os tribunais ordinários, os tribunais administrativos e o Ministério Público. Vários aspetos da reforma da justiça suscitam sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito, em especial à independência judicial. Esta é a principal questão subjacente ao procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE iniciado pela Comissão Europeia, que ainda está a ser apreciado pelo Conselho. O Parlamento Europeu também manifestou preocupação relativamente ao Estado de direito na Polónia. Além disso, determinados aspetos destas reformas são objeto de processos por incumprimento. A salvaguarda da independência judicial na Polónia foi uma das recomendações específicas por país formuladas no contexto do Semestre Europeu de 2020. A perceção de independência judicial entre o grande público e as empresas é baixa e, nos últimos anos, tem revelado tendência para diminuir. Enquanto 34 % do público em geral considera que o nível de independência dos tribunais e dos juízes é «bastante bom ou muito bom» em 2019, apenas 27 % das empresas têm a mesma perceção. A razão mais invocada para a perceção de falta de independência do sistema judicial foi a interferência ou pressão do Governo e de políticos. O debate público sobre o sistema judicial é marcado por fortes tensões. Em 2019, a comunicação social polaca noticiou a alegada ligação de altos funcionários a uma campanha de difamação contra juízes que criticaram abertamente as reformas da justiça. Os acórdãos do Tribunal de Justiça confirmaram os requisitos do direito da UE em matéria de independência judicial. Em 2019, o Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal de Justiça») proferiu dois acórdãos que confirmavam que a legislação contestada pela Comissão no contexto de processos por infração violava o direito da UE no que diz respeito aos requisitos de independência judicial. O Tribunal de Justiça pronunciou-se contra as alterações ao regime de reforma dos juízes do Supremo Tribunal, que implicava a cessação prematura do mandato de cerca de um terço dos mesmos. Além disso, o Tribunal de Justiça considerou que a legislação polaca relativa ao novo regime de reforma dos juízes dos tribunais ordinários era contrária ao direito da UE, nomeadamente devido ao facto de não prever salvaguardas suficientes da independência judicial. As autoridades polacas já tinham alterado a legislação nacional antes das decisões do Tribunal. Também os tribunais polacos recorreram ao Tribunal de Justiça com mais de dez processos prejudiciais relativos à reforma da justiça. As preocupações em relação à independência e legitimidade do Tribunal Constitucional, manifestadas pela Comissão no âmbito do procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE, ainda não estão dissipadas. Em 2019, o Provedor de Justiça e o Supremo Tribunal continuaram a manifestar apreensão quanto ao funcionamento e à legitimidade do Tribunal. As preocupações relativas ao Tribunal Constitucional foram reiteradas pela Comissão de Veneza, por organizações internacionais e por ONG. O primeiro-ministro, o presidente do Sejm, o Conselho Nacional da Magistratura e a recém-criada Secção Disciplinar do Supremo Tribunal de Justiça intentaram processos relativos a questões politicamente sensíveis, relacionadas em particular com as reformas da justiça. Determinados processos iniciados pelo procurador-geral e pela Secção Disciplinar visam avaliar a compatibilidade das disposições do Tratado da UE com a Constituição. O Conselho Nacional da Magistratura é constituído principalmente por membros nomeados a nível político. Em 2018, a reforma da justiça mudou o procedimento de nomeação de juízes-membros do Conselho Nacional da Magistratura (CNM). Os juízes‑membros, que constituem a maioria dos membros do CNM, são agora nomeados diretamente pelo Sejm, e não pelos seus pares, como acontecia anteriormente. A nova composição do CNM não teve em conta as recomendações do Conselho da Europa e constitui uma das preocupações expressas pela Comissão na sua proposta fundamentada adotada ao abrigo do procedimento do artigo 7.º, n.º 1, do TUE relativo ao Estado de direito na Polónia. Em 25 de março de 2019, a pedido do CNM, o Tribunal Constitucional declarou que o novo procedimento de nomeação dos juízes-membros do CNM é compatível com a Constituição. Em 19 de novembro de 2019, no âmbito de um reenvio prejudicial do Supremo Tribunal sobre a independência e a imparcialidade da recém-criada Secção Disciplinar, o Tribunal de Justiça considerou que, para que a intervenção de um órgão jurisdicional, no contexto de um processo de nomeação de juízes pelo presidente da República, possa contribuir para lhe conferir objetividade, esse órgão deve ser suficientemente independente dos poderes legislativo e executivo e da autoridade à qual emite o seu parecer. Em 23 de janeiro de 2020, o Supremo Tribunal, referindo este acórdão do Tribunal de Justiça, adotou uma resolução em que afirma que o CNM, na sua nova composição, não é independente e que os novos juízes do Supremo Tribunal selecionados por este Conselho não estão autorizados a julgar quaisquer causas. Esta resolução foi subsequentemente considerada incompatível com a Constituição e com o direito da UE pelo Tribunal Constitucional, deliberando a pedido do primeiro-ministro e do presidente do Sejm, com o apoio do presidente da República e do procurador-geral. Não obstante, o Supremo Tribunal tem continuado a aplicar a sua resolução. O CNM continua a propor candidatos para nomeações judiciais ao presidente da República. Em 2019, foram atribuídas novas competências às duas novas secções do Supremo Tribunal, criadas no âmbito da reforma de 2018. A Secção Disciplinar e a Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos são compostas exclusivamente por novos juízes nomeados a pedido do Conselho Nacional da Magistratura, na sua nova composição. Na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de novembro de 2019, o Supremo Tribunal, em três decisões, considerou que a Secção Disciplinar não constituía um tribunal independente à luz do direito da UE e do direito nacional. A lei de 20 de dezembro de 2019 conferiu à nova Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos competência exclusiva para deliberar sobre questões relacionadas com a independência judicial. Esta parte da referida lei é um dos elementos enunciados nos processos de infração iniciado pela Comissão em 29 de abril de 2020. Foi igualmente conferida à nova Secção Disciplinar competência para levantar a imunidade dos juízes aquando da instauração de processos penais contra eles (competência anteriormente exercida por tribunais disciplinares de primeira instância). Estas novas competências atribuídas às secções foram criticadas por diversas instituições nacionais e pela Comissão de Veneza. O Supremo Tribunal foi objeto de novas reformas, relativas, nomeadamente, ao processo de nomeação do seu primeiro presidente. Alguns meses antes do final do mandato do anterior primeiro presidente do Supremo Tribunal, uma nova lei, adotada pela Câmara Baixa do Parlamento (Sejm), alterou o processo de nomeação do novo primeiro presidente. A lei, que entrou em vigor em fevereiro de 2020, prevê que o presidente da República possa nomear um primeiro presidente interino para organizar o processo de seleção de candidatos e altera o quórum necessário para votar numa lista de candidatos ao cargo. Em 1 de maio de 2020, o presidente da República nomeou um primeiro presidente interino de entre os juízes que, de acordo com a resolução do Supremo Tribunal supramencionada, deixaram de estar autorizados a julgar quaisquer causas. O processo de seleção foi controverso, nomeadamente porque o primeiro presidente interino se recusou a excluir do processo membros da Secção Disciplinar, apesar da falta de garantias quanto à sua independência. Em 26 de maio de 2020, o presidente da República nomeou um novo primeiro presidente, que também é um dos juízes, os quais, de acordo com a resolução do Supremo Tribunal supramencionada, deixaram de estar autorizados a julgar quaisquer causas. O regime disciplinar dos juízes foi alterado e é ativamente utilizado. O regime disciplinar, substancialmente alterado em 2018, suscitou preocupações quanto à falta de salvaguardas adequadas para proteger a independência judicial, dado o risco de os juízes poderem ser sancionados com base no conteúdo das respetivas decisões judiciais, incluindo decisões de apresentar um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Além disso, subsistem preocupações quanto à independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal, que funciona como instância final para os processos disciplinares e é composta exclusivamente por juízes selecionados pelo CNM, na sua nova composição. Em 10 de outubro de 2019, a Comissão decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça contra a Polónia, contestando estas novas disposições. O regime disciplinar permite que os juízes sejam objeto de processos disciplinares com base no teor das suas decisões judiciais ou de declarações sobre o funcionamento dos órgãos constitucionais na Polónia. Em 8 de abril de 2020, na sequência de um pedido de medidas provisórias, o Tribunal de Justiça ordenou à Polónia que suspendesse imediatamente a aplicação das disposições nacionais relativas às competências da Secção Disciplinar em matéria de processos disciplinares contra juízes. Na sequência do despacho, a Secção Disciplinar submeteu uma questão de direito ao Tribunal Constitucional, contestando a constitucionalidade das disposições do Tratado em que se baseia o despacho de medidas provisórias. A lei de 20 de dezembro de 2019 alargou ainda mais o conceito de infração disciplinar e agravou a ameaça à independência judicial. Esta questão faz parte do novo processo por infração iniciado pela Comissão em 29 de abril de 2020. O novo regime disciplinar e a lei de 20 de dezembro de 2019 levaram os tribunais de outros Estados-Membros, no contexto da cooperação judiciária na UE, a questionar as salvaguardas judiciais do sistema polaco.

Os juízes estão sujeitos a inúmeros requisitos novos. A lei de 20 de dezembro de 2019 obriga todos os juízes da Polónia a divulgar informações pessoais, como a sua filiação em associações, o exercício de funções em organizações sem fins lucrativos ou a sua filiação e cargos ocupados em partidos políticos antes de 29 de dezembro de 1989. Estas disposições suscitam preocupação relativamente ao direito ao respeito pela vida privada e ao direito à proteção dos dados pessoais, consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE e garantidos pelo Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados. Estes novos requisitos seguem-se a outros requisitos introduzidos em 2018 e relativos à prorrogação do exercício das funções dos juízes dos tribunais ordinários, que é agora decidida pelo Conselho Nacional da Magistratura (CNM). Embora tenha sido introduzida em resposta ao processo por infração, esta alteração não foi suficiente para resolver o problema do impacto na independência judicial, devido às preocupações em relação ao CNM. A lei de 20 de dezembro de 2019 introduziu uma proibição geral de os tribunais polacos contestarem os poderes dos órgãos jurisdicionais, dos órgãos constitucionais e dos serviços responsáveis pela aplicação da lei. A lei impede que os juízes polacos se pronunciem sobre a legalidade das nomeações judiciais e sobre a capacidade de um juiz para desempenhar funções judiciais. A mesma proibição é aplicável aos juízes que avaliam a legalidade da composição de coletivos de juízes. Estas obrigações são contestadas nos processos por infração iniciados pela Comissão em 29 de abril de 2020. A mesma lei introduziu novos limites para as declarações e ações que podem ser realizadas por juízes, tribunais e outros órgãos independentes, que estão agora proibidos de contestar os poderes dos órgãos judiciais e constitucionais, bem como dos serviços responsáveis pela aplicação da lei. A lei impõe a mesma proibição relativamente a declarações ou ações de órgãos judiciais autónomos que contestem nomeações judiciais. Estas alterações suscitaram preocupações de instituições nacionais e da Comissão de Veneza. Quanto aos presidentes dos tribunais, na sequência da destituição de mais de 70 presidentes de tribunais pelo ministro da Justiça, não foram propostos quaisquer meios para corrigir a sua situação. Estas destituições motivaram um processo no Tribunal Europeu dos Direitos Humanos. O facto de o ministro da Justiça ser, simultaneamente, procurador-geral suscita especial preocupação no que respeita ao poder de emitir instruções em processos individuais e de transferir procuradores. Na sequência das reformas levadas a cabo em 2016, o cargo de procurador-geral foi fundido com o de ministro da Justiça. Em consequência, o ministro da Justiça exerce diretamente os poderes conferidos às mais elevadas funções do Ministério Público, incluindo a autoridade para, em casos específicos, dar instruções aos procuradores. Em 2019, o poder do procurador-geral, ou de procuradores de nível superior, de emitir instruções em casos individuais (incluindo de não deduzir acusação) foi utilizado em várias ocasiões, incluindo em casos politicamente relevantes. Este poder tem sido alvo de críticas, inclusive por parte da Comissão de Veneza. Além disso, o procurador-geral tem autoridade para decidir do destacamento de procuradores, sem o seu consentimento e sem justificação, para outro cargo por um período máximo de seis meses. Pode ainda, discricionariamente, redistribuir processos pelos procuradores, o que também suscitou preocupações quanto à eventualidade de considerações de ordem política terem impacto na condução de processos penais. Qualidade O financiamento do sistema judicial regista um aumento gradual desde 2016. As despesas da Polónia com os tribunais correspondem aproximadamente à média da UE por habitante. Paralelamente, tem uma das despesas mais elevadas das administrações públicas com o sistema judicial (incluindo o Ministério Público e o apoio judiciário) em percentagem do PIB. No que se refere aos recursos humanos, vários cargos judiciais continuam vagos. Note-se que, antes das mudanças na composição do CNM em 2018, o ministro da Justiça atrasou a publicação dos lugares vagos nos tribunais, o que constitui uma condição prévia para alguém se candidatar aos lugares. Esta questão foi levantada pelo provedor de Justiça e por representantes de associações judiciais , que argumentaram que a falta de pessoal nos tribunais continuava a ser o principal motivo da sua perda de eficiência. A digitalização do sistema judicial apresenta margem para melhorias. Em comparação com os anos anteriores, a Polónia melhorou a disponibilidade da informação em linha sobre o sistema judicial para o público em geral. Embora se tenham registado alguns progressos importantes, continua a ser necessário introduzir instrumentos informáticos no contexto dos processos judiciais. As associações de juízes, o provedor de Justiça e o Conselho Nacional da Ordem dos Advogados apelaram para esforços ulteriores de digitalização dos tribunais, argumentando que a falta de digitalização se tornou um problema recorrente durante o período da pandemia de COVID-19. Em 2019, entraram em vigor reformas relativas ao apoio judiciário, às custas judiciais e ao processo civil. Na Polónia, o apoio judiciário e o aconselhamento em matéria cível gratuitos estão disponíveis para qualquer pessoa que não possa pagar esse aconselhamento e faça uma declaração nesse sentido. Há igualmente planos para introduzir gradualmente a mediação gratuita. O Conselho Nacional da Ordem dos Advogados manifestou preocupação em relação às alterações do Código de Processo Civil adotadas em 2019 e que não contribuiriam para o aumento do ritmo dos processos judiciais . Eficiência O desempenho global dos tribunais ordinários está próximo da média da UE em termos de duração dos processos. Contudo, em 2018, verificou-se um aumento do tempo necessário estimado para a resolução de processos contenciosos em matéria civil e comercial, bem como uma deterioração da taxa de resolução desses processos. Embora o número de processos desta natureza tenha diminuído, o número de processos pendentes aumentou. A Polónia continua sob supervisão reforçada do Comité de Ministros do Conselho da Europa no que respeita à duração dos processos cíveis e penais. O desempenho dos tribunais administrativos é superior à média da UE. É nítida uma ligeira diminuição do número de novos processos administrativos e do tempo necessário estimado para a sua resolução. A taxa de resolução desses processos permanece acima de 100 %. II.Quadro de combate à corrupção O quadro jurídico e institucional de prevenção e combate à corrupção está, em grande medida, instituído. O Serviço Central de Combate à Corrupção (CAB) é o organismo especializado de luta contra a corrupção. O CAB combina funções de informação e de polícia e pode iniciar processos administrativos e penais. A anunciada lei sobre a «transparência da vida pública» visa reorganizar num único ato jurídico disposições fundamentais em matéria de prevenção. Neste contexto, serão alterados determinados elementos, como os atuais regimes de declaração de património e a regulamentação relativa às atividades de lóbi. No último Índice de Perceção da Corrupção da Transparência Internacional, a Polónia figura com uma pontuação de 58/100 e ocupa a 12.ª posição na União Europeia e a 41.ª posição a nível mundial. Os inquéritos Eurobarómetro mostram que o número de inquiridos polacos que considera a corrupção uma prática generalizada no seu país (59 %) é inferior à média da UE (71 %), enquanto 37 % das pessoas se sentem pessoalmente afetadas pela corrupção na sua vida quotidiana (média da UE: 26 %). No que respeita às empresas, 49 % das empresas consideram que a corrupção é uma prática generalizada (média da UE: 63 %) e 27 % consideram que a corrupção é um obstáculo à atividade empresarial (média da UE: 37 %). Enquanto 43 % dos inquiridos consideram ter sido instaurado um número suficiente de ações penais bem sucedidas para dissuadir as pessoas de práticas de corrupção (média da UE: 36 %), 26 % das empresas consideram que as pessoas e as empresas julgadas por subornar funcionários superiores são devidamente punidas (média da UE: 31 %). Está prevista uma iniciativa para continuar a desenvolver o quadro jurídico de luta contra a corrupção. O direito penal polaco proporciona uma base sólida para a investigação, a repressão e o julgamento de crimes de corrupção . A Polónia dispõe igualmente de um quadro jurídico para prevenir a corrupção, com vários atos jurídicos que regulam as questões de ética e de integridade no setor público, bem como as obrigações de divulgação do património e de conflitos de interesses. Não obstante, foram manifestadas preocupações, nomeadamente no que diz respeito aos conflitos de interesses e à divulgação do património. Está atualmente numa fase avançada de preparação uma nova lei sobre a transparência da vida pública, que visa reforçar os mecanismos de combate à corrupção existentes e agrupar os princípios da transparência num único ato. Outro objetivo da lei é revogar determinados atos, a fim de normalizar o atual regime de declaração de património e as respetivas regras. A proposta visa igualmente alterar as regras vigentes no que se refere às atividades de lóbi e a lei relativa ao acesso às informações públicas, bem como reforçar as medidas destinadas a proteger os denunciantes . Foram propostas alterações ao Código Penal. Um projeto de lei de junho de 2019 que altera o Código Penal foi considerado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional em 14 de julho de 2020. A proposta propunha alterações à definição de pessoa que exerce funções públicas e visava introduzir uma definição mais abrangente de «pessoa que exerce funções públicas», de modo a incluir, nomeadamente, unidades organizacionais nacionais ou estrangeiras com financiamento público, membros dos conselhos de administração ou representantes de empresas públicas e entidades cujo capital social seja detido, em mais de 50 %, pela administração central ou por administrações locais. Outras alterações propostas incluíam o aumento das sanções por delitos de corrupção ativa e passiva relacionados com ativos de elevado valor. Não obstante, seriam mantidos mecanismos como a cláusula de «não punição», que prevê que a pessoa que paga o suborno não seja punível se notificar voluntariamente do crime as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. O Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) do Conselho da Europa manifestou preocupação em relação a certos elementos do regime de imunidade e ao seu impacto na repressão de crimes relacionados com a corrupção. O Serviço Central de Combate à Corrupção (CAB) é o organismo especializado de luta contra a corrupção. O CAB combina funções de informação e de polícia e pode iniciar processos administrativos e penais. A deteção de casos de corrupção faz parte das suas funções centrais e, em caso de suspeita razoável, o CAB pode realizar investigações criminais. O CAB é competente para verificar declarações de património e controlar decisões de adjudicação de contratos públicos. É igualmente responsável pelo controlo do incumprimento por funcionários públicos das regras de incompatibilidade no que respeita às restrições à atividade empresarial e pela instauração de processos com vista à devolução de benefícios obtidos ilicitamente. O CAB tem ainda um papel preventivo e supervisiona a coordenação do programa governamental de combate à corrupção para o período de 2018‑2020, cujos objetivos gerais incluem a melhoria da regulamentação de combate à corrupção e o reforço da cooperação e da coordenação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. O diretor do CAB é nomeado pelo primeiro-ministro para um mandato de quatro anos. O CAB é tutelado pelo primeiro-ministro e por um «ministro-coordenador de serviços especiais» designado. No âmbito do atual quadro jurídico, este processo de nomeação e a subordinação do serviço ao executivo suscitaram preocupação quanto à sua independência, nomeadamente em relação ao poder executivo. As questões de ética e de integridade no setor público e os conflitos de interesses regem-se atualmente por diversos atos de base. O principal ato jurídico que promove a integridade é a Lei relativa à restrição da atividade empresarial por pessoas que exercem funções públicas, que proíbe determinadas atividades e limita a participação em empresas e a participação em vários conselhos de administração. A portaria relativa ao quadro ético da função pública estabelece as normas éticas da administração pública, mas não abrange os altos funcionários, cuja conduta é, no essencial, regulamentada pela Constituição. Também há disparidades quanto ao modo como os ministérios abordam a questão da integridade do seu pessoal. O GRECO sublinhou os potenciais benefícios de uma política mais coerente e recomendou a elaboração de um plano geral de integridade, o desenvolvimento de um código de conduta com mecanismos de supervisão e sanção sólidos e a sensibilização para as questões de integridade. Acresce que vários outros textos jurídicos preveem a obrigação de comunicar situações específicas de conflitos de interesses, mas sem uma coordenação clara ou consolidação num quadro único. Embora não exista uma definição jurídica de conflitos de interesses na legislação comummente vinculativa, o Código do Procedimento Administrativo abrange os conflitos de interesses dos funcionários públicos. Para os ministros e outros altos funcionários, estes conflitos limitam-se a determinadas situações específicas que envolvem interesses patrimoniais. Em 2019, o CAB examinou 2 477 questões de conflito de interesses nos Ministérios da Saúde e da Defesa (4 581 em 2018), relativas a 2 187 pessoas (2 110 em 2018) tendo três casos sido remetidos para o Ministério Público. Não há legislação unificada nem um sistema centralizado para apresentação e o controlo das declarações de património. Os deputados ao Parlamento apresentam as declarações patrimoniais em conformidade com a Lei de maio de 1996 relativa ao exercício das respetivas funções pelos deputados do Sejm e pelos senadores. A Lei relativa à restrição da atividade empresarial por pessoas que exercem funções públicas prevê a declaração anual de atividades financeiras e económicas para as principais funções executivas. Contudo, na prática, a legislação é aplicada aos políticos a todos os níveis, havendo preocupação quanto aos regimes divergentes e aos quadros destinados a garantir a publicação das declarações. Em 2019, o CAB realizou 90 controlos de declarações de património (69 em 2018), 364 análises pré-controlo (330 em 2018) e 341 processos de controlo (320 em 2018). No entanto, as alterações da Lei relativa ao exercício do mandato de deputado e de senador, destinadas a alargar as categorias de pessoas obrigadas e o âmbito das informações incluídas, estão atualmente a ser contestadas no Tribunal Constitucional. Embora se congratule com a existência de obrigações, o GRECO declarou que as disposições da Polónia relativas às declarações de património devem ser reforçadas e complementadas com um mecanismo de avaliação independente e eficaz. Neste contexto, está a ser elaborado um projeto de lei com um novo formulário de declaração de património e o CAB está a desenvolver um sistema unificado para suprir a falta de métodos eletrónicos e automatizados de apresentação e controlo das declarações . Há medidas destinadas a regular as atividades de lóbi e a prática das «portas giratórias», e certas disposições permitem a proteção de denunciantes. A Lei sobre as atividades de lóbi no processo legislativo define, em termos genéricos, as atividades de lóbi, cria um registo público e estabelece obrigações e sanções para atividades não registadas. Todavia, as disposições da lei restringem o conceito de atividades de lóbi ao processo legislativo. O GRECO recomendou uma maior transparência nas interações dos parlamentares com lobistas, a introdução de regras pormenorizadas para a interação com lobistas e a divulgação de informações suficientes sobre a finalidade desses contactos. A prática das «portas giratórias» é regulada por um período de incompatibilidade de um ano; contudo, este período é aplicável exclusivamente às entidades para as quais um funcionário tenha emitido decisões específicas. Embora existam planos para prorrogar este período, foi igualmente recomendado um alargamento do seu âmbito de aplicação. Certos atos jurídicos incluem disposições relativas à proteção de denunciantes, mas não há legislação específica nesta matéria, tendo-se sublinhado a necessidade de reforçar a proteção das pessoas que comunicam informações.

III.Pluralismo dos meios de comunicação O quadro jurídico relativo ao pluralismo dos meios de comunicação baseia-se tanto nas salvaguardas constitucionais como na legislação setorial. A Constituição garante a independência da autoridade nacional para a comunicação social – o Conselho Nacional de Radiodifusão (KRRiT) – e as competências do regulador são especificadas na Lei da Radiodifusão de 1992. No que respeita ao quadro de proteção dos jornalistas, a liberdade de expressão está consagrada na Constituição. Porém, paralelamente, o Código Penal inclui delitos de insulto a símbolos do Estado, a altos funcionários públicos e à religião. A Constituição garante igualmente o direito dos cidadãos a serem informados sobre as atividades das autoridades públicas. Este direito é especificado na Lei de 6 de setembro de 2001 relativa ao acesso às informações públicas. O quadro jurídico prevê salvaguardas para a independência da entidade reguladora dos meios de comunicação. A Constituição atribui ao Conselho Nacional de Radiodifusão (KRRiT) a missão de salvaguardar a liberdade de expressão, o direito à informação e o interesse público na difusão radiofónica e televisiva. Os membros deste conselho são nomeados pelo Parlamento e pelo presidente da República. Não podem ser membros de partidos políticos nem de sindicatos ou desenvolver atividades públicas incompatíveis com a dignidade da sua função. A Lei da Radiodifusão inclui uma lista específica das competências da KRRiT. A Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista estabelece uma série de garantias específicas com vista a assegurar a independência e a eficácia dos reguladores nacionais dos meios de comunicação. A Polónia está atualmente em processo de transposição da Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual revista, em cujo âmbito se poderão vir a propor novos alinhamentos da legislação nacional pelo quadro da UE, para possível adoção no início do outono de 2020. A entidade reguladora dos meios de comunicação polaca pode ainda estar sujeita a influência política. O Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social 2020 (MPM 2020) dava conta de um risco médio no que diz respeito à independência e à eficácia da autoridade reguladora dos meios de comunicação polacos, considerando que os procedimentos de nomeação para o Conselho Nacional de Radiodifusão (KRRiT) não limitaram eficazmente o risco de influência política nos meios de comunicação. Por exemplo, não foi ordenado qualquer acompanhamento eleitoral para analisar a cobertura mediática das campanhas eleitorais de 2019 para o Parlamento Europeu e para o Parlamento nacional. Também no caso da campanha presidencial de 2020, conforme relatado pelo Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos Humanos da OSCE (ODIHR), o KRRiT não assegurou o acompanhamento independente da campanha. Além disso, na sequência da reforma de 2016, algumas das competências do KRRiT foram-lhe retiradas e atribuídas ao recém-criado Conselho Nacional dos Meios de Comunicação (RMN), que está agora encarregado de nomear e destituir os conselhos de administração e de supervisão da televisão polaca (TVP), da rádio polaca e da agência noticiosa polaca. Em dezembro de 2016, o Tribunal Constitucional polaco considerou inconstitucional a exclusão do KRRiT do processo de nomeação das administrações dos meios de comunicação social públicos. Contudo, ainda não foi dado cumprimento a este acórdão. O quadro jurídico relativo à transparência da propriedade dos meios de comunicação na Polónia não é aplicável de forma equitativa a todos os intervenientes desse setor. Nomeadamente, não existem disposições setoriais específicas sobre a transparência da propriedade dos meios de comunicação. Devido a este facto, o MPM 2020 avaliou a transparência da propriedade dos meios de comunicação na Polónia como estando em risco médio, observando, contudo, que estão em vigor algumas regras específicas para o setor da radiodifusão. Estas regras prendem-se com a divulgação de informações ao organismo público KRRiT. Faltam salvaguardas regulamentares que limitem o controlo político exercido sobre os meios de comunicação na Polónia. Essas salvaguardas dizem respeito a regras em matéria de conflitos de interesses entre os proprietários dos meios de comunicação e os partidos no poder, grupos partidários ou políticos. O inquérito CBOS de 2019 revela que a perceção da parcialidade política nos meios de comunicação é generalizada. Não obstante, conforme reconhecido pelo MPM 2020, os proprietários dos maiores meios de comunicação da Polónia não têm uma filiação partidária conhecida e a maior parte dos meios de comunicação, incluindo os digitais, promove visões políticas distintas. Aparentemente, durante a campanha presidencial de 2020, a coligação governamental referiu eventuais alterações legislativas relativas à concentração de meios de comunicação detidos por estrangeiros. A concretizar-se, tais alterações poderão ter implicações para o pluralismo dos meios de comunicação e para o mercado interno da UE. Certas disposições de direito penal podem afetar determinados aspetos do quadro de proteção dos jornalistas e as suas atividades. O Código Penal inclui delitos de insulto de símbolos do Estado, de altos funcionários públicos e da religião. A prisão (por um ano, no máximo) figura entre as sanções previstas para a difamação através da comunicação social. Conforme referido por alguns representantes de jornalistas, este regime tem sido objeto de críticas insistentes, uma vez que a questão da difamação poderia ser devidamente abordada no âmbito da responsabilidade civil. Neste contexto, o MPM 2020 observa que as medidas de autorregulação suscetíveis de contribuir para o reforço da posição dos jornalistas não foram eficazmente aplicadas na Polónia. Numa nota positiva, a Lei de Imprensa foi alterada e deixou de obrigar os jornalistas a seguir a linha editorial de uma determinada publicação. Agora, a lei permite que um jornalista não cumpra uma instrução vinculativa que lhe tenha sido dirigida, se esta for contrária aos princípios da equidade, da objetividade e do rigor profissional. No que diz respeito à segurança dos jornalistas, a Plataforma do Conselho da Europa para a promoção da proteção do jornalismo e da segurança dos jornalistas publicou dois alertas relativos à Polónia em 2019 e seis em 2020. Os alertas foram classificados na categoria de assédio de jornalistas e na categoria de atos com efeito inibidor da liberdade dos meios de comunicação . No que respeita à segurança digital dos jornalistas, o MPM 2020 relata casos pontuais em que os jornalistas foram ameaçados através de vigilância da polícia e dos serviços de informação, bem como casos de utilização dos dados de telecomunicações ou de Internet dos jornalistas sem notificação prévia. O quadro jurídico vigente reconhece o direito de acesso às informações públicas. Não obstante, registaram-se casos recorrentes de recusa desse acesso. A Lei de 6 de setembro de 2001 relativa ao acesso às informações públicas requer que as autoridades estatais (e outras entidades) disponibilizem todas as informações sobre matérias públicas. Nos termos da lei, o direito às informações públicas inclui o direito de obter sem demora informações atualizadas sobre matérias públicas. Esta regra não é aplicável a informações classificadas. No que respeita à aplicação prática deste direito, o MPM 2020 relata casos em que o acesso à informação foi recusado a nível local, sobretudo no caso de informações sobre as atividades das administrações locais e regionais ou sobre os investimentos previstos. Outros casos de recusa de acesso incluíram a recusa do acesso de jornalistas a debates sobre reformas educativas e judiciais. IV.Outras questões institucionais relacionadas com o equilíbrio de poderes A Polónia é uma república democrática representativa, com um presidente eleito por sufrágio universal direto, um Parlamento bicameral e um Tribunal Constitucional encarregado da fiscalização da constitucionalidade das leis. Ao Sejm cabe a decisão final em matéria de adoção da legislação. O presidente da República, o Senado, um grupo de 15 deputados, o Conselho de Ministros e um grupo de, pelo menos, 100 000 cidadãos têm direito de propor nova legislação. O provedor de Justiça independente tem a missão de salvaguardar as liberdades e os direitos das pessoas e dos cidadãos especificados na Constituição e noutros atos normativos. No período de 2015-2019, o procedimento legislativo acelerado foi amplamente utilizado, com exemplos importantes, incluindo reformas estruturais significativas do sistema judicial. No que diz respeito à legislação relativa às reformas da Justiça, o Parlamento consagrou, em média, 18 dias a cada lei . Manifestaram-se, em particular, preocupações em relação ao procedimento acelerado utilizado pelo legislador em dezembro de 2019 para adotar alterações controversas das leis aplicáveis ao sistema judicial, incluindo a forma como as alterações ao projeto inicial foram propostas no processo legislativo. O Supremo Tribunal considerou que este procedimento violou as regras da boa legislação. A Comissão de Veneza e a OSCE sublinharam em várias ocasiões a importância de deliberações exaustivas sobre propostas e alterações legislativas, incluindo consultas significativas das partes interessadas, de peritos e da sociedade civil, bem como um diálogo com a oposição política. Importa notar que as consultas públicas são obrigatórias unicamente no caso de propostas legislativas apresentadas pelo Conselho de Ministros, ao passo que as reformas judiciais foram uma iniciativa de membros do Parlamento, não obrigando assim a qualquer consulta. Em 20 de março de 2020, o Governo introduziu o estado de epidemia para fazer face à pandemia de COVID-19. Várias partes interessadas manifestaram preocupação em relação às medidas impostas nesse contexto, dado o seu impacto nos direitos fundamentais e nas eleições presidenciais. O estado de epidemia ainda se encontra em vigor, embora as restrições estejam a ser gradualmente levantadas. Determinadas medidas adotadas para lidar com estado de epidemia afetam negativamente os mandatos de autoridades estatais específicas, incluindo o Serviço de Comunicações Eletrónicas, relativamente ao qual a Comissão Europeia instaurou procedimentos de infração. Os juízes do Supremo Tribunal nomeados ao abrigo da reforma de 2017 estão habilitados a rever decisões dos tribunais ordinários em certos processos com vinte anos. Ao abrigo do novo procedimento de recurso extraordinário, a nova Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos está habilitada a anular total ou parcialmente qualquer sentença transitada em julgado proferida pelos tribunais ordinários nos últimos 20 anos, com algumas exceções. Podem interpor recurso, nomeadamente, o procurador-geral e o provedor de Justiça. De acordo com as informações disponíveis, até à data a maior parte dos recursos foi intentada pelo procurador-geral. Manifestaram-se preocupações quanto ao facto de este procedimento poder ser utilizado por motivos aparentemente políticos . Em termos mais gerais, este novo procedimento de recurso extraordinário, baseado em critérios vagos, suscita questões relacionadas com o princípio da segurança jurídica e constitui uma das preocupações expressas pela Comissão na sua proposta fundamentada adotada ao abrigo do procedimento do artigo 7.º, n.º 1, do TUE. Os novos desenvolvimentos afetam negativamente o espaço da sociedade civil . A Polónia tem uma sociedade civil vasta e dinâmica, constituída por mais de 120 000 ONG diferentes. Contudo, os factos demonstraram que as ONG que são críticas em relação a uma ou outra política do Governo são objeto de declarações desfavoráveis por parte dos representantes das autoridades públicas. Um Instituto Nacional da Liberdade – Centro para o Desenvolvimento da Sociedade Civil é responsável pela distribuição do financiamento público, bem como do financiamento da UE atribuído a nível nacional, às ONG. Os representantes das organizações constituem uma minoria no processo decisório no âmbito deste instituto, que é presidido por um membro do Governo. A OSCE considerou que o Governo parece ter uma influência decisiva na governação e no funcionamento do Instituto Nacional da Liberdade, pelo que formulou recomendações a este respeito. A atualização de 2020 do relatório CIVICUS considera que o espaço cívico para o funcionamento das ONG ficou mais limitado. Algumas partes interessadas exprimiram preocupação em relação a uma recente proposta de legislação avançada por membros do Governo que obrigaria as ONG a divulgar as subvenções que recebem do estrangeiro e faria com que, em determinadas condições, passassem a ser consideradas «beneficiárias de financiamento estrangeiro». A decisão de certas regiões de se declararem «zonas livres de LGBTI» suscitou sérias dúvidas quanto à capacidade das autoridades locais para distribuírem equitativamente os fundos da UE entre as ONG. As ações do governo contra grupos LGBTI, incluindo a prisão e a detenção de alguns representantes dos grupos, e as campanhas de difamação levadas a cabo contra esses grupos suscitaram apreensão. O provedor de Justiça desempenha um papel importante na defesa do Estado de direito. Em novembro de 2017, o provedor de Justiça recuperou o estatuto «A» conferido pela Aliança Global das Instituições Nacionais de Direitos Humanos (GANHRI) das Nações Unidas. A GANHRI sublinhou a necessidade de assegurar financiamento adequado para permitir ao provedor de Justiça cumprir eficazmente o seu mandato. O provedor de Justiça emitiu vários pareceres sobre a nova legislação, incluindo as reformas que afetam o funcionamento do sistema judicial, e interveio perante os tribunais polacos e o Tribunal de Justiça da UE. Intervém regularmente em apoio de pessoas singulares em processos relativos a eventuais violações de direitos fundamentais . Outras atividades do provedor de Justiça centram-se na promoção da independência judicial, do Estado de direito e dos direitos fundamentais. Desde 2016, o provedor de Justiça desenvolve as suas atividades num contexto menos favorável, caracterizado por um orçamento inadequado (estabelecido pelo Sejm), por críticas da maioria política no poder e por ataques pessoais em determinados meios de comunicação.



Anexo I: Lista de fontes por ordem alfabética* * A lista das contribuições recebidas no contexto da consulta para o Relatório de 2020 sobre o Estado de direito pode ser consultada em (sítio Web da Comissão). Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (2017), Relatório do Relator Especial sobre a independência dos juízes e dos advogados na sua missão à Polónia. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G18/084/27/PDF/G1808427.pdf?OpenElement . Amnistia Internacional (2019), Relatório sobre a Polónia de 2019. https://www.amnesty.org/en/countries/europe-and-central-asia/poland/report-poland/ .

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Tribunal Constitucional (2019), Carta aberta assinada por dois juízes reformados do Tribunal Constitucional. http://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/11447 . Tribunal Constitucional (2019), Carta aberta de uma pessoa nomeada para um cargo já ocupado no TC para o juiz que exerce funções no Tribunal Constitucional. https://tvn24.pl/polska/sedzia-tk-jaroslaw-wyrembak-stawia-zarzuty-prezes-julii-przylebskiej-apeluje-o-dymisje-ra986349-2299314 . Tribunal Constitucional (2020), Declaração pública de um grupos de anteriores juízes do Tribunal Constitucional. https://wiadomosci.onet.pl/kraj/oswiadczenie-sedziow-trybunalu-konstytucyjnego-w-stanie-spoczynku/0w4enjq . Tribunal Constitucional, acórdão de 13 de dezembro de 2016 no Processo K 13/16. Tribunal Constitucional, acórdão de 20 de abril de 2020 no Processo U 2/20. Tribunal Constitucional, acórdão de 21 de abril de 2020 no Processo Kpt 1/20. Tribunal Constitucional, acórdão de 25 de março de 2019 no Processo K 12/18. Tribunal Constitucional, acórdão de 4 de março de 2020 no Processo P 22/19. Tribunal de Justiça da União Europeia, acórdão de 19 de novembro de 2019,A.K., C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18. Tribunal de Justiça da União Europeia, acórdão de 24 de junho de 2019, Comissão contra Polónia, C-619/18. Tribunal de Justiça da União Europeia, acórdão de 26 de março de 2020,Miasto Łowicz e outros, C‑558/18 e C‑563/18. Tribunal de Justiça da União Europeia, acórdão de 5 de novembro de 2019, Comissão contra Polónia, C-192/18. Visita virtual à Polónia no contexto do Relatório de 2020 sobre o Estado de direito. Wirtualne Media (2020), «Lichocka: jesienią Sejm zajmie się dekoncentracją mediów. Czarnecki: trzeba będzie odkupywać je od Niemców». https://www.wirtualnemedia.pl/artykul/lichocka-jesienia-sejm-zajmie-sie-dekoncentracja-mediow-czarnecki-trzeba-bedzie-odkupywac-je-od-niemcow . Wprost (2019), «Krytyka TVP po material o synu Bodnara. “14-latek groził nożem rówieśnikom”». https://www.wprost.pl/kraj/10227621/krytyka-tvp-po-materiale-o-synu-bodnara-14-latek-grozil-nozem-rowiesnikom.html .



Anexo II: Visita à Polónia Nos meses de junho e julho de 2020, os serviços da Comissão realizaram várias reuniões virtuais com as seguintes entidades: ·Associação dos Jornalistas (Towarzystwa Dziennikarskiego) ·Associação dos Jornalistas Polacos (Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich)

·Associações de Magistrados Iustitia e Themis ·Associação das Estações de Televisão Locais e Regionais Polacas ·Associação de Procuradores Lex Super Omnia ·Fundação Batory ·Câmara dos Editores de Imprensa ·Fórum para o Desenvolvimento Civil ·Tribunal Constitucional ·Tribunais Livres ·Fundação de Helsínquia para os Direitos Humanos na Polónia ·Clube Jaguelónico ·Associação dos Jornais Locais ·Ministério da Justiça ·Conselho Nacional da Magistratura ·Conselho Nacional da Difusão Radiofónica e Televisiva ·Conselho Nacional da Comunicação Social ·Gabinete do Provedor de Justiça ·Associação Polaca dos Meios de Comunicação Social ·Supremo Tribunal Administrativo ·Supremo Tribunal