COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Programa Ar Limpo para a Europa (CAFE): Para uma Estratégia Temática em matéria de Qualidade do Ar

1. Introdução: os efeitos da poluição atmosférica

Na maioria das cidades da Europa Ocidental, a qualidade do ar melhorou drasticamente desde o tempo em que o smog tornava, por vezes, a vida insuportável. Nessa altura, o aumento da poluição era considerado como uma consequência necessária do desenvolvimento económico - era apenas o preço que tínhamos de pagar pela prosperidade e a industrialização.

O historial da qualidade do ar urbano, nas últimas décadas, demonstrou que isso não tinha de ser assim. A melhoria da qualidade do ar foi um dos grandes êxitos da política de ambiente, mostrando que é realmente possível dissociar o crescimento económico da degradação do ambiente.

Contudo, há problemas persistentes que perduram. Em especial, os resultados do recente Programa Auto-Oil II [1] revelaram dois problemas específicos de qualidade do ar remanescentes e a que terá de ser dada grande prioridade na próxima fase da política comunitária em matéria de qualidade do ar. Estes problemas referem-se, em especial, às partículas e ao ozono.

[1] Comunicação da Comissão COM(2000)626 de 5 de Outubro de 2000: "Análise do Programa Auto-Oil II".

1.1. Partículas

Há cada vez mais provas de que as partículas de poeira diminutas, com dimensões de mícrons ou mesmo nanómetros, têm efeitos nocivos na saúde humana, causando mortes prematuras e reduzindo a qualidade de vida, dado agravarem doenças respiratórias como a asma [2]. Embora, até agora, as partículas tenham sido principalmente consideradas como um problema de saúde urbana, estudos recentes mostraram que, nos países desenvolvidos, ele se encontra mais disseminado.

[2] As informações seguintes sobre os efeitos das partículas e do ozono sobre a saúde são em grande parte extraídas das Normas de Qualidade do Ar da Organização Mundial de Saúde de 1999. Também foram considerados os trabalhos que têm surgido desde que essas normas foram desenvolvidas.

Uma das razões por que as partículas causam tanta preocupação é o facto de parecer não haver qualquer limiar de concentração abaixo do qual não existam efeitos. Há um afluxo constante de dados provenientes de novos estudos, mas ainda subsistem muitas incertezas e complexidades. O mecanismo preciso dos danos ainda não é conhecido. Uma vez que as partículas em suspensão que penetram no tórax humano têm menos de 10 mícrons (µm) de diâmetro, até agora os objectivos de qualidade do ar têm sido fixados em relação à massa total concentrada dessas partículas. Os dados mais recentes sugerem que são talvez as finas partículas com um diâmetro inferior a 2,5 µm, ou até mais pequenas, que mais prejudicam a saúde humana e que, além disso, os efeitos dependem da composição química ou das características físicas da partícula.

As partículas são emitidas directamente para a atmosfera por uma variedade de fontes fixas e móveis (na sua maioria relacionadas com a combustão), mas também se formam na atmosfera a partir de poluentes gasosos como os COV, NOx, os SOx e o NH3. Isto significa que há uma grande diversidade de fontes responsáveis pelas partículas e que, em virtude de poder ocorrer uma formação secundária de partículas a grande distância da fonte, este é um problema transfronteiras importante, que está ligado aos problemas de acidificação, eutrofização e ozono troposférico. Daí a complexidade existente quer na determinação dos efeitos sanitários e dos indicadores adequados para a mistura de partículas, quer na modelização do transporte das partículas, para determinar a relação entre as emissões e as concentrações no ambiente. É, por isso, necessário muito trabalho técnico para se poder garantir a saúde pública no que diz respeito às partículas.

1.2. Ozono

Enquanto o ozono na camada superior da atmosfera proporciona uma protecção essencial contra os raios mais nocivos do sol, a nível do solo é mais uma substância que irrita os pulmões, causando muitos efeitos semelhantes aos das partículas sobre a saúde, para além de atacar a vegetação, as florestas e os edifícios. Os efeitos observados na saúde humana vão desde a inflamação e das alterações morfológicas, bioquímicas e funcionais nas vias respiratórias à diminuição das funções de defesa do hospedeiro. Os níveis registados na Europa podem causar uma série de efeitos claramente comprovados sobre a vegetação, incluindo danos visíveis nas folhas, diminuição do crescimento e da produção e alteração da sensibilidade às tensões bióticas e abióticas. Além disso, em virtude de o ozono ser um poluente secundário com uma distribuição regional, estes efeitos podem verificar-se em vastas zonas da Europa rural. O ozono também contribui, tanto directa como indirectamente -- como parte num "cocktail" de poluição --, para acelerar a degradação dos materiais.

O ozono troposférico é formado na atmosfera pela reacção de poluentes como os óxidos de azoto (NOx) e os compostos orgânicos voláteis (COV) na presença da luz solar. A gravidade do seu efeito na saúde humana depende da sua concentração, da duração da exposição e do nível de actividade durante a exposição. Tal como acontece com as partículas, os dados mais recentes sugerem que não existe um limiar de concentração abaixo do qual não se produzam efeitos sanitários. A OMS fixa, por isso, relações dose-resposta para o ozono nas suas normas mais recentes. Todavia, verificou-se que os efeitos agudos, a curto prazo, sobre a saúde de adultos saudáveis, que fazem exercício, eram estatisticamente significativos com uma concentração de 160 µg/m³, ao passo que os trabalhos de campo com crianças, adolescentes e jovens adultos indicam que o ozono pode reduzir a função pulmonar a partir dos 120 µg/m³. Por isso, a Organização Mundial de Saúde (OMS) também fixou em 120 µg/m³ (média em oito horas) a sua norma relativa aos efeitos da poluição pelo ozono sobre a saúde humana, a par de outros limiares relacionados com o seu efeito na vegetação.

Com base na tecnologia actualmente conhecida, não é possível respeitar esta norma permanentemente, em todos os pontos da Europa, nem é possível prever quando poderá ser respeitada no futuro. A poluição pelo ozono está relacionada com o problema das chuvas ácidas, uma vez que a emissão de óxidos de azoto (NOx) está na origem de ambos os fenómenos. Na suas propostas de directivas relativas ao ozono e aos valores máximos de emissão nacionais, referidas na secção seguinte, a Comissão fixou objectivos provisórios em relação ao ozono e à acidificação e baseou os valores máximos de emissão nacionais que propõe nesses objectivos provisórios. Uma vez que o Conselho e o Parlamento ainda não conseguiram chegar a acordo a respeito destes valores máximos, é duvidoso que mesmo estas metas provisórias sejam atingidas sem se tomarem novas medidas.

1.3. Outras prioridades

O combate à poluição causada pelas partículas e pelo ozono terá de constituir, assim, uma prioridade importante na próxima fase da política comunitária em matéria de qualidade do ar. Além disso, esta terá de procurar resolver os problemas remanescentes em relação à acidificação e à eutrofização, bem como outros problemas de deposição em geral, incluindo os referentes ao património cultural. Também será necessário manter a vigilância relativamente a problemas que estão a surgir devido a poluentes atmosféricos ainda não regulamentados, bem como a todos os problemas que subsistam com outros poluentes, tais como os pontos críticos onde a densidade das emissões é particularmente elevada.

2. A resposta política até à data

A acção da Comunidade com vista a melhorar a qualidade do ar incluiu, até à data, as vertentes seguintes:

* desenvolvimento de valores-limite ou valores-alvo para a qualidade do ar ambiente;

* desenvolvimento de estratégias integradas para combater os efeitos da poluição transfronteiras (em especial, a acidificação, o ozono e a eutrofização) através da adopção de valores máximos de emissão nacionais;

* identificação das reduções que podem ser feitas de forma economicamente eficiente em zonas específicas, através de programas integrados como o Auto-Oil I e II;

* introdução de medidas específicas para limitar as emissões ou aumentar as normas dos produtos (ou promover de qualquer outra forma as medidas nacionais ou locais para reduzir as emissões).

Na sequência da adopção da Directiva-quadro em matéria de qualidade do ar [3] a Comissão Europeia apresentou propostas para uma série de novos objectivos de qualidade do ar destinados a proteger a saúde humana e os ecossistemas. Foram adoptados novos valores-limite para o SO2, os NOx, as partículas e o chumbo, em 1999 [4]. Os valores-limite para o monóxido de carbono (CO) e o benzeno foram acordados em 2000. [5] Em resultado destas "directivas-filhas em matéria de qualidade do ar", os Estados-Membros e as suas autoridades locais têm de monitorizar a qualidade do ar, fornecer informações ao público e apresentar planos e programas de melhoramento sempre que a qualidade do ar não cumpra os critérios especificados. Uma terceira directiva, que estabelece os valores-alvo para os níveis da poluição causada pelo ozono, ainda está a ser negociada entre as Instituições [6]. Por último, estão em curso debates sobre a conveniência de adoptar uma legislação semelhante, que abranja alguns ou todos os outros poluentes mencionados na Directiva 96/62/CE: hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (PAH), níquel, cádmio, arsénico e mercúrio. Será apresentada uma proposta dentro em breve, ainda no presente ano.

[3] Directiva 96/62/CE do Conselho relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente.

[4] Directiva 1999/30/CE do Conselho; JO L 63, 29.06.1999, p. 41.

[5] Directiva 2000/69/CE; JO L 313, 13.12.2000, p. 12.

[6] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao ozono no ar ambiente; JO C 56 E, 29.02.2000, p. 41.

A Comissão também apresentou novas estratégias de luta contra a acidificação, o ozono e a eutrofização, cujo principal instrumento político é uma proposta de directiva sobre os "valores máximos de emissão nacionais" também em negociação entre as Instituições. [7] O trabalho técnico de preparação da proposta de valores máximos nacionais foi realizado em estreita colaboração com a CLRTAP da CEE-NU, que adoptou um Protocolo Multi-poluentes Multi-efeitos análogo, o chamado "Protocolo de Gotemburgo". Infelizmente os valores máximos acordados pelas Partes na CLRTAP não correspondiam ao nível de ambição no qual se baseou o trabalho técnico. Por esta razão, a Comunidade recusou-se a assinar o Protocolo até haver acordo entre o Conselho e o Parlamento a respeito de um conjunto de valores máximos mais rigorosos no contexto da Directiva "valores máximos de emissão nacionais". Desde então, foi incluído um conjunto de valores máximos mais rigorosos na Posição Comum que está em discussão no Parlamento Europeu, embora estes ainda estejam muito aquém do nível de ambição ambiental reflectida na proposta original da Comissão. No entanto, juntamente com a Directiva-quadro em matéria de qualidade do ar e as directivas-filhas supramencionadas, estas iniciativas constituirão um amplo conjunto de objectivos para 2005/2010, não só para a acção comunitária mas também para os Estados-Membros e as suas autoridades regionais e locais. A consecução destes objectivos servirá para elevar a qualidade geral de vida de todos os habitantes da Europa. [8]

[7] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos; JO C 56 E, 29.02.2000, p. 34.

[8] Após o acordo sobre a Posição Comum, a Comissão está a preparar uma proposta de mandato para a Comunidade aderir ao Protocolo de Gotemburgo.

O Programa Auto-Oil I levou à adopção de uma série de directivas que regulam as emissões de determinados poluentes emitidos pelos veículos ligeiros e a qualidade da gasolina e do gasóleo. A estas directivas vieram reunir-se, subsequentemente, outras propostas relativas às emissões de outros tipos de veículos e a melhores procedimentos de inspecção e manutenção. O Programa Auto-Oil II envolveu a estimativa das futuras emissões do transporte rodoviário e de outras fontes, bem como da futura qualidade do ar, tendo produzido uma série de conclusões e recomendações sobre as medidas de redução das emissões que deverão ser tomadas no sector dos transportes rodoviários.

O Programa Auto-Oil II demonstrou que é possível esperar uma diminuição das emissões dos principais poluentes regulamentados, provenientes do transporte rodoviário, para menos de 20% dos seus níveis em 1995, até 2020, embora os resultados relativos às partículas apenas abranjam as emissões do gasóleo. Em contrapartida, prevê-se que as emissões de CO2 continuem a aumentar até 2005, antes de estabilizarem, partindo-se do pressuposto de que os compromissos voluntários dos construtores de automóveis serão cumpridos. Prevê-se que estas reduções das emissões se concretizem não obstante o crescimento previsto na procura de transportes.

O processo de fixação de limites quantitativos obrigatórios para as emissões do sector de transportes rodoviários ainda não foi verdadeiramente igualado por uma evolução semelhante noutros sectores. Contudo, também existem valores-limite de emissão para categorias de fontes específicas como as grandes instalações de combustão e os incineradores de resíduos, e é de esperar que outros instrumentos como a Directiva IPPC [9], baseados na aplicação das melhores técnicas disponíveis, dêem origem a mais melhorias, ainda que estas sejam difíceis de quantificar. Além disso, está a ser negociada nas Instituições uma proposta de revisão da Directiva relativa às grandes instalações de combustão. Apesar destes progressos, é razoável presumir, com base nos resultados do Programa Auto-Oil II, que as reduções das emissões previstas para o transporte rodoviário são, de um modo geral, pouco susceptíveis de serem igualadas por reduções semelhantes noutros sectores. Há necessidade quer de melhorar a previsão das emissões quer de tomar medidas adequadas para obter mais reduções destas fontes.

[9] Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição.

3. Protecção dos grupos vulneráveis

Suscita particular preocupação a necessidade de proteger os cidadãos mais vulneráveis dos efeitos da poluição atmosférica. Os efeitos sobre os grupos vulneráveis são explicitamente tidos em conta na elaboração das normas da OMS em que se baseiam os objectivos de qualidade do ar da União Europeia. Por exemplo,

* as normas da OMS em relação ao ozono, referidas na secção introdutória, são em grande medida baseadas nos efeitos da poluição causada pelo ozono em crianças asmáticas;

* as normas relativas ao chumbo destinam-se especificamente a proteger as crianças e os fetos em desenvolvimento;

* a norma relativa ao monóxido de carbono (CO) protege as pessoas com determinados tipos de doenças cardíacas.

Além disso, as directivas-filhas relativas à qualidade do ar exigem explicitamente que se facultem informações actualizadas sobre as concentrações ambientais quer ao público quer às organizações apropriadas, incluindo as que representam os interesses de populações sensíveis e outros organismos de saúde pertinentes.

Grande parte da investigação em curso sobre os efeitos sanitários das partículas diz respeito aos grupos vulneráveis e irá contribuir, por conseguinte, para a revisão da legislação neste domínio. Uma questão em que são necessários mais estudos é a de saber se os grupos vulneráveis podem ser ou não sujeitos a uma exposição mais elevada (ou mais prolongada) à poluição, por exemplo devido à localização das escolas ou a outros factores relacionados com o estilo de vida. Como se analisa mais adiante, uma prioridade importante do Programa "Ar Limpo para a Europa" ("Clean Air for Europe") (CAFE) será o reforço das ligações entre a investigação e a política. Este contribuirá para garantir que será dada prioridade a essas questões na agenda de investigação e que as novas informações científicas serão prontamente incorporadas na política em matéria de qualidade do ar.

4. O Programa Ar limpo para a Europa (CAFE)

Os problemas prioritários descritos na secção 1 podem ser mais facilmente tratados no contexto de uma estratégia temática coerente de combate à poluição atmosférica e seus efeitos. Por isso, a Proposta de sexto programa de acção em matéria de ambiente recentemente adoptada pela Comissão [10] refere o desenvolvimento de uma estratégia temática relativa à poluição atmosférica sob o título de "Clean Air for Europe". Esta estratégia deverá envolver:

[10] COM(2001)31, 24.01.2001.

* uma análise da aplicação das directivas relativas à qualidade do ar e da eficácia dos programas neste domínio, nos Estados-Membros;

* uma melhor monitorização da qualidade do ar e do fornecimento de informações ao público, nomeadamente por indicadores;

* as prioridades para acções futuras, a análise e a actualização dos limiares de qualidade do ar e dos valores máximos de emissão nacionais, e o desenvolvimento de melhores sistemas de recolha de informações, modelização e previsão.

As duas directivas-filhas relativas à qualidade do ar mencionadas na secção 2 deverão ser revistas em 2003 e 2004, respectivamente. As directivas propostas em relação aos valores máximos de emissão nacionais e ao ozono também necessitarão de ser revistas em 2004, juntamente com o Protocolo de Gotemburgo à CLRTAP-CEE-NU, depois de este entrar em vigor. A proposta de revisão da Directiva 88/609/CEE relativa às grandes instalações de combustão também prevê uma nova revisão em 2004. Há numerosas interligações entre estes actos legislativos, sendo essencial que todas as revisões sejam reunidas no âmbito do programa CAFE.

O ano de 2004 é, assim, a data-alvo fundamental para o desenvolvimento de um estratégia temática tal como se encontra atrás descrita. A fim de alcançar este objectivo, a Comissão está presentemente a dar início a um programa de análise técnica e desenvolvimento político, o Programa "Ar limpo para a Europa" (CAFE).

O Programa CAFE terá o objectivo geral de desenvolver uma política estratégica e integrada a longo prazo para proteger a saúde humana e o ambiente dos efeitos da poluição atmosférica. Tal como é exigido pelo Tratado, essa política visará um nível elevado de protecção do ambiente com base no princípio de precaução, tendo em conta os melhores dados científicos e técnicos disponíveis e os custos e benefícios da acção ou inacção.

Os seus objectivos específicos serão os seguintes:

(1) desenvolver, recolher e validar informações científicas relativas aos efeitos da poluição ambiente, isto é do ar exterior, inventários das emissões, avaliação da qualidade do ar, projecções sobre as emissões e a qualidade do ar, estudos sobre a relação custo-benefício e modelização para avaliações integradas, tendo em vista o desenvolvimento e a actualização dos objectivos e indicadores referentes à qualidade do ar e à deposição, e a identificação das medidas necessárias para reduzir as emissões;

(2) apoiar a aplicação e analisar a eficácia da legislação existente, em especial das directivas-filhas relativas à qualidade do ar, da decisão sobre o intercâmbio de informações e dos valores máximos de emissão nacionais fixados na legislação recente; contribuir para a revisão dos protocolos internacionais e desenvolver novas propostas como e quando for necessário;

(3) assegurar que as medidas necessárias para cumprir os objectivos de qualidade do ar e de deposição de uma forma economicamente eficiente serão tomadas ao nível pertinente, mediante o desenvolvimento de ligações estruturais efectivas com os domínios políticos pertinentes;

(4) determinar periodicamente uma estratégia global, integrada e periódica que defina objectivos de qualidade do ar adequados para o futuro e medidas economicamente eficientes para realizar esses objectivos;

(5) divulgar amplamente as informações técnicas e políticas decorrentes da execução do programa.

A ideia de reunir a política de qualidade do ar num único programa integrado surgiu em Outubro de 1998, quando os serviços da Comissão distribuíram um documento informal para discussão a uma grande variedade de peritos técnicos, representantes nacionais e dos intervenientes e deputados do Parlamento Europeu. As respostas a esta consulta demonstraram claramente que uma abordagem mais integrada à política de qualidade do ar seria bem acolhida por uma grande maioria dos interessados.

Desde então, os planos para o Programa CAFE foram sendo desenvolvidos. Durante o ano 2000, foi realizado um estudo para investigar a viabilidade da criação de um tal programa e para recomendar as modalidades possíveis para a sua organização. Os consultores que efectuaram o estudo de viabilidade apresentaram as suas recomendações numa reunião de peritos nacionais e outros intervenientes, em 14 de Novembro de 2000. Os planos foram bem acolhidos pela reunião, que também emitiu vários comentários construtivos, especialmente a respeito da necessidade de assegurar o financiamento adequado do programa, de cooperar estreitamente com o trabalho da Convenção europeia sobre poluição atmosférica transfronteiras a longa distância da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (CLRTAP da CEE-NU), e de garantir que o programa conduzirá não só à fixação de metas e objectivos de qualidade do ar, mas preverá também o desenvolvimento das medidas necessárias para os atingir.

5. Execução do Programa

As secções seguintes contêm uma breve descrição dos planos da Comissão para a execução do programa, englobando os cinco objectivos específicos acima mencionados bem como outras questões cruciais, nomeadamente contributo da ciência, transparência e envolvimento dos interessados, alargamento e cooperação com organizações internacionais. Num documento de trabalho interno da Comissão, que acompanha a presente Comunicação, podem ser obtidos mais pormenores.

5.1. Análise técnica

O primeiro objectivo diz respeito ao importante trabalho de análise técnica que é necessário para desenvolver uma política em matéria de qualidade do ar. Os mecanismos de recolha de informação terão de ser tão flexíveis e amplos quanto possível. Os objectivos e indicadores desenvolvidos com base nos dados científicos não só servirão para fixar limiares vinculativos para a qualidade do ar, como também fornecerão metas para as estratégias por sector e categoria de fonte e ferramentas para informar o público e os responsáveis políticos a todos os níveis de governo. Para isso, terão de ser complementados pelo desenvolvimento e a validação de inventários das emissões harmonizados, avaliação da qualidade do ar, projecções sobre as emissões e a qualidade do ar, análises custo-benefício e modelização para avaliações integradas. Uma parte importante de tudo isto será ajudar a simplificar e racionalizar a comunicação de dados e informações pelos Estados-Membros, evitando duplicações desnecessárias -- uma prioridade já identificada na Proposta de sexto programa de acção em matéria de ambiente.

A secção 5.6 infra apresenta outras observações sobre os mecanismos de obtenção de um contributo da ciência, salientando a necessidade de estabelecer vínculos estreitos entre o programa CAFE e os programas-quadro da CE de investigação e desenvolvimento tecnológico. A participação da DG Investigação e Desenvolvimento Tecnológico no Grupo de Análise Técnica descrito no documento de trabalho interno deverá contribuir para garantir este objectivo.

5.2. Execução e revisão

O segundo objectivo é em parte derivado da necessidade de cumprir obrigações específicas em relação à legislação comunitária e à posição da Comunidade como Parte na CLRTAP/CEE-NU. Para além de corresponder às obrigações jurídicas, este objectivo representa "o passo seguinte" essencial na abordagem das principais preocupações remanescentes em matéria de qualidade do ar mencionadas no início da presente Comunicação. A correcta aplicação da legislação existente pelos Estados-Membros é um requisito básico para a eficácia da política da União Europeia neste domínio, e a Comissão tenciona desempenhar um papel importante no apoio a essa aplicação.

Como foi mencionado na secção 4, 2004 é a data-alvo de muitas das cláusulas de revisão contidas na legislação existente, que fornecerão, assim, um centro para o desenvolvimento da primeira estratégia temática CAFE. A Comissão pretende que o desenvolvimento desta estratégia avance suficientemente para que seja possível elaborar um relatório preliminar sobre a primeira directiva-filha relativa à qualidade do ar em 2003, conforme planeado. Contudo, devido às ligações entre esta directiva, outra legislação comunitária e o Protocolo de Gotemburgo à CLRTAP/CEE-NU, a primeira estratégia temática CAFE incluirá uma avaliação mais vasta. Todavia, a análise legislativa não se deve concentrar apenas no cumprimento dos requisitos das cláusulas de revisão previstas na legislação actual. Uma estratégia de qualidade do ar plenamente integrada e orientada para os resultados também terá de ir além das prioridades e instrumentos estabelecidos e incluir uma avaliação crítica do êxito das políticas existentes no tocante à redução da poluição atmosférica e dos seus efeitos.

5.3. Ligação com as estratégias sectoriais e específicas de cada categoria de fonte

Vários programas e políticas, em curso ou previstos, no âmbito da Comissão conduzirão ao desenvolvimento de novas medidas destinadas a reduzir as emissões das diversas categoria de fontes. Já existe um corpus de regulamentação técnica que estabelece valores-limite de emissão para categorias de fontes específicas, que é continuamente revisto e actualizado. Entre as regulamentações mais relevantes, contam-se as seguintes.

* A Directiva 88/609/CEE regulamenta as emissões das grandes instalações de combustão que, segundo as estimativas, contribuem com cerca de 50% do total de emissões de SO2 e aproximadamente 20% do total de emissões de NOx na Comunidade. [11] Após a resolução de uma série de questões pendentes entre o Conselho e o Parlamento, uma alteração desta directiva fixará valores-limite de emissão mais rigorosos para as novas instalações e exigirá a aplicação dos valores-limite actuais (ou reduções das emissões equivalentes) a todas as instalações existentes. Está prevista uma nova análise em 2004. [12]

[11] Ver, por exemplo, o relatório temático Nº 9/2000 da Agência Europeia do Ambiente, "Emissions of atmospheric pollutants in Europe, 1980-1996".

[12] Proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 88/609/CEE relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão; JO C 300, 29.09.1998, p. 1.

* A Comunicação sobre o Programa Auto-Oil II apresenta um relatório de progresso sobre o desenvolvimento da legislação relativa às emissões dos veículos e à qualidade dos combustíveis, em especial as Directivas 98/69/CE, 98/70/CE e 99/96/CE. [13] Estão presentemente em negociação, ou previstas, várias propostas neste domínio, e o Conselho fez recentemente diversos pedidos à Comissão, de acordo com as conclusões da Comunicação. Neste contexto, o Conselho também convidou a Comissão a avaliara viabilidade de uma nova fase de redução dos valores-limite das emissões, que poderia entrar em vigor em 2010, em conformidade com as disposições da Directiva 98/69/CE e em ligação com as especificações dos combustíveis. [14]

[13] Comunicação COM(2000)626 da Comissão de 5 de Outubro de 2000: "Análise do Programa Auto Oil-II".

[14] Conclusões do Conselho adoptadas em 19 de Dezembro de 2000.

* Embora a Directiva 96/61/CE relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) não estabeleça ela própria valores-limite de emissão, especifica regras gerais para o licenciamento das instalações abrangidas (na sua maioria grandes, industriais), com base na aplicação das melhores técnicas disponíveis (BAT). Urge, portanto, assegurar uma aplicação efectiva desta directiva. Serão propostas directivas-filhas estabelecendo valores-limite quantitativos para determinadas categorias de instalações, sempre que se identifique uma clara necessidade disso.

* A Directiva 1999/13/CE regulamenta a emissão de compostos orgânicos voláteis (COV) provenientes de indústrias que utilizam solventes, estando previsto que permita uma redução de 60% nessas emissões. A prioridade consiste, agora, em desenvolver instrumentos eficazes para reduzir as emissões resultantes da utilização de solventes no sector doméstico.

O desenvolvimento futuro destes instrumentos contribuirá muito para melhorar a qualidade do ar e necessitará, por conseguinte, de uma estreita integração nas actividades do Programa CAFE. Na verdade, uma vez que a única forma de reduzir a poluição atmosférica é reduzir as emissões poluentes das respectivas fontes, é evidentemente necessário que programas temáticos como o CAFE proporcionem uma orientação forte ao desenvolvimento de medidas sectoriais e baseadas nas fontes para reduzir as emissões. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento dessas medidas sectoriais específicas deverá assentar sempre na consideração de uma série de questões ambientais, económicas e sociais, devendo, por isso, interligar-se com outros programas temáticos relevantes, se for caso disso (relacionados, por exemplo, com as alterações climáticas ou a qualidade da água).

Serão, assim, desenvolvidas ligações estruturais efectivas entre o Programa CAFE e as medidas sectoriais e por categoria de fonte, a fim de assegurar a adopção das medidas necessárias (tanto técnicas como não técnicas) e a coerência entre os cenários utilizados no âmbito do Programa CAFE e noutros domínios políticos. Por um lado, os conhecimentos sobre as medidas de redução das emissões que estão a ser preparadas, incluindo os futuros valores-limite de emissão aplicáveis a categorias de fontes específicas, o trabalho para identificar as melhores técnicas disponíveis (BAT) e os estudos afins sobre os custos e benefícios irão contribuir para o desenvolvimento de um cenário mais global e para a análise de custo-benefício realizada no âmbito do CAFE. Por outro lado, os dados sobre os efeitos, os objectivos de qualidade do ar, os inventários e os estudos comparativos sobre a relação custo-benefício efectuados ao abrigo do Programa CAFE ajudarão a conduzir e a estabelecer as prioridades de desenvolvimento das medidas sectoriais e para categorias de fontes específicas.

Para além do desenvolvimento de uma regulamentação técnica, o Tratado exige que os requisitos de protecção do ambiente sejam integrados nas políticas sectoriais da Comunidade. Este processo assume uma importância crucial para a consecução dos objectivos da política de ambiente, e será igualmente importante para que o Programa CAFE se articule com o processo de integração, a fim de assegurar que o desenvolvimento dos objectivos e indicadores de qualidade do ar no âmbito deste programa tem um efeito real nas medidas sectoriais e para categorias de fontes específicas. O estabelecimento de ligações fortes com os programas de integração sectorial constituirá, portanto, uma elevada prioridade para o CAFE.

O grupo de coordenação descrito no documento de trabalho interno constituirá o principal modo de assegurar a manutenção das ligações necessárias. Além das estratégias sectoriais e por categorias de fontes específicas, a nível comunitário, o Programa CAFE procurará desenvolver ligações com iniciativas como as redes de câmaras municipais, tendo em vista promover e hierarquizar as medidas destinadas a melhorar a qualidade do ar tomadas a nível local.

5.4. Desenvolvimento de estratégias

O quarto objectivo refere-se à necessidade de produtos e metas claros, abarcando o objectivo específico de desenvolver uma estratégia temática até 2004. Após 2004, prevê-se que sejam desenvolvidas novas estratégias integradas em matéria de qualidade do ar, idealmente com intervalos de cinco anos, que definam objectivos de qualidade do ar apropriados para o futuro e meios economicamente eficientes para lhes dar cumprimento.

Tal como foi dito na introdução, as principais prioridades para o primeiro "ciclo" do Programa CAFE (até 2004) dizem respeito às partículas e ao ozono, a par das preocupações remanescentes em relação à deposição, que conduz, nomeadamente, à acidificação, à eutrofização e à deterioração do património cultural. A adopção a nível comunitário das medidas sectoriais necessárias para o cumprimento dos objectivos de qualidade do ar e dos valores máximos de emissão nacionais será essencial. Embora as partículas e o ozono sejam poluentes prioritários, outros poluentes visados pela legislação actual, como o NO2, merecem que lhes seja dada a devida atenção, uma vez que ainda se verificam situações em que os valores-limite são excedidos, e se prevê que elas continuem a ocorrer na próxima década. A um nível mais técnico, é necessário melhorar a coerência das avaliações às escalas geográficas global, europeia, nacional, urbana e local, e de melhorar a interface de modelização entre estas escalas. Contudo, estas prioridades mudarão ao longo do tempo, pelo que um aspecto importante do desenvolvimento de estratégias integradas consistirá em rever as prioridades, com base nas análises técnicas e legislativas realizadas no âmbito do Programa CAFE. As emissões de gases com efeito de estufa e a presença de substâncias químicas artificiais na atmosfera não serão abordadas neste programa, dado haver outros programas e estratégias que se ocupam destes problemas. Será, todavia, importante manter ligações estratégicas e técnicas estreitas entre o CAFE e os ditos programas, de modo a que ele se transforme numa estratégia multi-poluentes, multi-efeitos, plenamente integrada.

5.5. Divulgação

É necessário manter o público informado sobre o desenvolvimento da política, por uma diversidade de razões. A necessidade de aumentar a transparência e de aproximar a política comunitária dos cidadãos é bem reconhecida. As informações regulares e precisas sobre a política comunitária são essenciais para aumentar a confiança do público. Além de ajudarem os cidadãos a sentirem-se mais envolvidos, essas informações também permitem que o público influencie a política que é feita em seu nome. Uma tal participação é particularmente importante no caso da política de ambiente, em que o público, em contraste com os interesses económicos, constitui a força motriz fundamental. Em terceiro lugar, todos nós temos um papel a desempenhar na protecção do ambiente através da mudança do nosso comportamento como consumidores. Mais uma vez, informações regulares e precisas sobre os progressos e as prioridades da política de ambiente ajudarão a motivar e a orientar essa mudança. Em comparação com os outros objectivos, a informação do público é uma questão relativamente simples, mas não deve ser esquecida. A Internet, a política de imprensa e outras formas de publicidade figuram entre as ferramentas que é necessário utilizar.

5.6. Reforço do contributo da ciência para a política

O Programa CAFE beneficiará de uma estrutura organizativa destinada a assegurar que a política se baseia em dados científicos e envolve os intervenientes a todos os níveis políticos. Será baseado no princípio de precaução e terá plenamente em conta as melhores e mais recentes informações científicas e técnicas disponíveis.

Os mecanismos existentes para obter dados científicos serão mantidos e desenvolvidos. Simultaneamente, avaliar-se-á se nestes mecanismos existe ou não um grau adequado de escrutínio científico e análise pelos pares, de que modo esta última pode ser melhorada sem incorrer em despesas ou demoras inaceitáveis, e como se poderá alargar o envolvimento da comunidade científica no processo político.

O reforço das ligações com a investigação científica será uma prioridade importante do Programa CAFE. É necessário que a política influencie, por sua vez, de forma mais eficiente o planeamento da investigação. Os responsáveis pela formulação de políticas também necessitam de uma visão mais clara daquilo que podem esperar da ciência: o que se sabe, o que não se sabe e as áreas em que a incerteza não pode ser reduzida num futuro próximo. A criação de um espaço europeu da investigação (EEI) [15], nomeadamente através do seu apoio à elaboração de políticas e à oferta de referências científicas, é considerada a principal iniciativa com a qual o programa CAFE deverá estabelecer ligações. As fortes ligações entre o CAFE e os programas-quadro comunitários em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico serão cruciais para assegurar que a investigação com relevância política é financiada e vertida numa forma com utilidade directa para o desenvolvimento de políticas. O Centro Comum de Investigação poderá desempenhar o seu papel neste contexto.

[15] COM(2000)6 de 18.01.2000.

Dado que os pareceres científicos contêm inevitavelmente vários elementos de incerteza, será necessário estabelecer um equilíbrio, no Programa CAFE como em todas os domínios políticos, entre uma abordagem de precaução estrita e a necessidade de compilar provas científicas convincentes antes de tomar medidas. A Comunicação da Comissão COM(2000)1 fornece as orientações necessárias para aplicar o princípio de precaução. O nível de solidez das provas exigidas dependerá da seriedade dos efeitos suspeitos, bem como dos custos das medidas previstas. A incerteza científica não deve ser utilizada como um argumento contra a adopção das medidas de precaução devidas contra possíveis efeitos nocivos a longo prazo. Por outro lado, as infindáveis discussões sobre os dados científicos podem ser contraproducentes: após um determinado nível de debate científico, há que tirar conclusões políticas e formular políticas com base nos melhores dados disponíveis.

5.7. Transparência e envolvimento dos interessados

O Programa CAFE caracterizar-se-á por um elevado nível de transparência, tanto nos procedimentos quotidianos como na forma como os dados de investigação e as análises técnicas são utilizados no desenvolvimento de políticas. Isto significa, por exemplo, que os relatórios e resumos das discussões serão normalmente postos à disposição na Internet, pouco depois da realização das reuniões. Do mesmo modo, as análises técnicas, incluindo os dados e a modelização utilizados no âmbito do CAFE estarão plenamente acessíveis na Internet, na medida em que isso seja exequível do ponto de vista logístico.

O envolvimento dos interessados será crucial para o êxito do Programa CAFE e dos instrumentos desenvolvidos em consequência, uma vez que este êxito dependerá do grau de aceitação por parte das pessoas envolvidas na sua aplicação. Aos interessados será sistematicamente oferecida a oportunidade de apresentarem provas e comentários, em várias fases da análise técnica e do desenvolvimento das políticas.

Além de se oferecer uma oportunidade para que os interessados apresentem comentários e críticas, espera-se eles participem activamente no Programa CAFE contribuindo para o trabalho técnico. Sempre que esses contributos técnicos sejam enviados, a sua incorporação no CAFE será assegurada através da participação nos grupos de trabalho ou por outros meios.

5.8. Alargamento

À medida que se aproxima o alargamento da União Europeia, é evidente que o Programa CAFE tem de incluir os países candidatos no seu âmbito geográfico desde o início.

Já foram tomadas medidas para assegurar que isto aconteça. Os contratos celebrados para o apoio à análise da legislação existente incluem os países candidatos no seu âmbito técnico. Também já estão a ser empreendidos novos trabalhos técnicos motivados pelas negociações de adesão, tais como o cálculo dos valores máximos de emissão nacionais para os países candidatos.

O aumento da cooperação com a CLRTAP/CEE-NU também ajudará a envolver os países candidatos à adesão no Programa CAFE, uma vez que todos eles são Partes na Convenção. É evidente que a sobreposição geográfica entre os dois programas irá aumentar com o alargamento da União Europeia. Além disso, vários destes países tornaram-se recentemente membros de pleno direito da Agência Europeia do Ambiente, o primeiro organismo comunitário que conta países candidatos entre os seus membros.

Por último, a Comissão comprometeu-se a incluir representantes dos países candidatos nas reuniões organizadas ao abrigo do CAFE. Para isso, será necessário clarificar as modalidades precisas em termos de estatuto (embora nenhuns dos grupos constituídos ao abrigo do CAFE tenham processos de votação formais) e financiamento da participação, e tomar as medidas necessárias para assegurar que os vários grupos se mantêm manejáveis e eficazes no contexto de uma participação crescente.

5.9. Cooperação com organizações internacionais

5.9.1. A Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância (CLRTAP) da CEE/NU

A necessidade de aumentar a cooperação com a Convenção sobre a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância (CLRTAP) da CEE/NU foi uma das mensagens mais fortes resultantes das discussões com os representantes nacionais e dos intervenientes. É claro que essa cooperação não deverá levar a qualquer diluição da competência comunitária ou do controlo sobre a política da UE neste domínio. No entanto, há uma sobreposição cada vez maior tanto em termos políticos como em termos geográficos entre a CLRTAP e a política comunitária em matéria de qualidade do ar, sendo a maior cooperação com a CLRTAP, por conseguinte, essencial para que o Programa CAFE proporcione um verdadeiro valor acrescentado às políticas e evite um desperdício de recursos.

Em especial, será essencial criar e manter fortes ligações estruturais para garantir uma boa cooperação e coordenação entre o trabalho de análise técnica realizado pelos dois programas. A cooperação e a coordenação ao nível técnico serão, assim, a chave para explorar as sinergias e evitar a duplicação de esforços.

A nível político, será fundamental obter a melhor coordenação possível entre as posições dos Estados-Membros nas negociações da CLRTAP. A Comissão envidará todos os esforços para garantir que as posições adoptadas pelos Estados-Membros em Genebra serão sempre inteiramente compatíveis com a evolução da política comunitária neste domínio.

5.9.2. Cooperação com a Organização Mundial de Saúde

Ao desenvolver a actual geração de directivas relativas à qualidade do ar, a Comissão adoptou as normas da Organização Mundial de Saúde (OMS) como base fundamental em matéria de risco. O actual conjunto de normas de qualidade do ar, adoptado em 1996, foi desenvolvido na sequência de um acordo entre a Comissão e o Centro Regional Europeu da OMS. Os grupos de trabalho criados pela Comissão para elaborarem os documentos com as posições sobre cada um dos poluentes em análise utilizaram estas normas, juntamente com as avaliações dos resultados ou dos riscos mais recentes, como base dos valores-limite propostos. Nos casos em que se provou que estes valores-limite, unicamente baseados na avaliação dos riscos, eram irrealizáveis, foram fixadas metas intermédias tendo em conta os custos e outros factores.

Durante o processo de consultas conducente ao lançamento do Programa CAFE tornou-se claro que uma grande maioria de representantes nacionais e intervenientes apoiavam a utilização das normas da OMS como recomendação fundamental em matéria de riscos. Por isso, a Comissão acolherá de bom grado a análise e, se necessário, a revisão dessas normas, e a de outros contributos necessários sobre os efeitos na saúde humana, a tempo de os incorporar na revisão das directivas-filhas em matéria de qualidade do ar.

6. Conclusão: para uma Estratégia Temática

A Comissão tenciona apresentar uma estratégia temática que satisfaça estes requisitos em 2004, acompanhada e/ou seguida por propostas legislativas na medida do necessário. O ano de 2004 é considerado um prazo realista para o desenvolvimento da estratégia e também coincide com vários prazos de revisão contidos na legislação existente.

Especificamente, a estratégia incluirá:

* uma análise aprofundada da adequação e eficácia da legislação comunitária existente, e dos programas nacionais, no tratamento dos problemas de qualidade do ar remanescentes, tendo em conta a necessidade de proteger os grupos vulneráveis, incluindo a revisão ou a conclusão dos objectivos de qualidade do ar e de deposição, quando necessário;

* uma descrição pormenorizada e uma referência aos dados e indicadores disponíveis sobre a qualidade do ar e a deposição para informação do público;

* os resultados de uma análise minuciosa sobre as medidas adicionais que poderão ser necessárias para alcançar os objectivos de qualidade do ar e de deposição;

* propostas de directivas novas ou revistas sobre a qualidade do ar e os valores máximos de emissão nacionais;

* um relatório de progresso sobre as políticas pertinentes em domínios afins, incluindo o desenvolvimento das medidas de redução das emissões enumeradas no início da secção 5.3.