COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
C0M(94) 447 final 
Bruxelas, 27.10.1994 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
O apoio comunitário ao ajustamento estrutural nos países ACP: para a 
consolidação e o aprofundamento de uma abordagem realista e concertada. 
A 
INDICE 
INTRODUÇÃO 
I. Contexto das acções comunitárias 
1. Um contexto internacional ainda amplamente desfavorável aos países 
ACP 
2. A instabilidade do contexto sócio-político 
3. Desaparecimento dos pólos tradicionais de desenvolvimento económi­
co * 
4. A forte concorrência internacional face aos recursos financeiros 
disponíveis 
5. Todavia, na major parte dos países ACP o cenário do ajustemento 
económico era inevitável 
II. Resultados quantitativos 
1. Balanço da intervenção da Comunidade 
2. Repartição dos recursos 
3. Utilização dos instrumentos 
4. Condições de realização 
III. Primeiros resultatos qualitativos 
1. No plano interno 
2. Ao nível da Comunidade 
3. No plano internacional 
4. Ao nível dos países e regiões beneficiárias 
IV. Analyse pormenorizada dos efeitos do ajustamento 
1. Um ajustamento inevitável mas com resultados ambíguos 
2. Algumas observações críticas da Comissão 
V. Algumas linhas orientadoras da actuação futura 
1. Consolidação da acção comunitária 
2. O aprofundamento 
3. Alargamento 
CONCLUSÃO 
2-
AP010 COMUNITÁRIO AO AJUSTAMENTO ESTRUTURAL NOS PAÍSES ACP: 
PARA A CONSOLIDAÇÃO Ê O APROFUNDAMENTO DE UMA ABORDAGEM 
REALISTA E CONCERTADA. 
INTRODUÇÃO 
Sendo a Comunidade um importante parceiro técnico e financeiro dos países 
ACP, era natural que os países que executavam programas de ajustamento das 
suas economias solicitassem o apoio da Comunidade. 
Esses países, porque enfrentavam dificuldades económicas è financeiras sem 
precedentes, necessitando de meios de financiamento adequados, ou porque 
não viam ainda os processos de reformas económicas, dispendiosos do ponto 
de vista social, traduzisse no tão desejado crescimento económico, ou ainda 
porque sentiam dificuldades nas negociações com as Instituições de Bretton 
Woods - parceiros financeiros inflexíveis dos programas de ajustamento -
desejavam envolver a Comunidade tanto no que diz respeito à apreciação dos 
programas, como pelo apoio financeiro que poderia prestar. 
A Comunidade respondeu à estas expectativas: após a negociação com os 
Estados ACP, o apoio ao processo de ajustamento estrutural foi formalmente 
inscrito na quarta Convenção de Lomé. 
Esta decisão constituiu um importante acto político. Trata-se, de facto, da 
primeira vez que foram livremente discutidas entre os países em desenvolvimen­
to e os seus parceiros externos disposições específicas fixando os objectivos, 
as orientações e as modalidades de execução do apoio ao ajustamento, 
matérias muito sensíveis, é até controversas. 
O primeiro relatório intercalar, fixando as orientações e as modalidades práticas 
da inserção da Comunidade no processo de ajustamento estrutural dos países 
ACP, deu lugar a uma resolução do Conselho em Maio de 1992. O Conselho 
sublinhou a importância da contribuição comunitária para o restabelecimento 
dos grandes equilíbrios macroeconómicos nos países abrangidos, numa 
perspectiva mais ampla de criação de um ambiente favorável â retoma do 
crescimento e à melhoria do bem-estar social das populações. 
Os relatórios conjuntos ACP-CEÊ do Comité de Financiamento da Cooperação 
para o Desenvolvimento apresentados ao Conselho dos Ministros ACP-CEE em 
Março de 1992 e Abril de 1993, e as resoluções do Conselho ACP-CEE que se 
seguiram, confirmaram ás medidas adoptadas na sequência da assinatura da 
Convenção e os grandes eixos das acções futuras que deverão reger a 
aplicação do apoio ao ajustamento estrutural. 
Como é evidente, não poderá haver mais do que um programa de reformas para 
cada país. Para além dos recursos financeiros específicos mobilizáveis para o 
apoio ao ajustamento, e em vez de deixar simplesmente as Instituições de 
Bretton Woods determinarem o programa de reformas, no qual o apoio 
comunitário interviria posteriormente, a Comissão, em conformidade com as 
disposições da Convenção, optou por uma abordagem mais ambiciosa, que 
consiste em contribuir para a definição dos programas. 
Não se trata de abrir vias paralelas, mas de garantir que as preocupações 
comunitárias, expressas no texto da Convenção, sejam devidamente tomadas 
em conta aquando da definição dos programas de reformas. 
Reconhecida como um agente importante no processo de ajustamento das 
economias, a Comissão desenvolveu, antes de mais, a sua avaliação concen­
trando os seus esforços sobre os elementos considerados essenciais à luz da 
Convenção: reconciliação entre o ajustamento e o desenvolvimento a longo 
prazo, adaptação do ritmo das reformas às capacidades e limitações específicas 
(incluindo as sociais e políticas) de cada país, tomada em conta da dimensão 
regional e preservação dos sectores sociais, garantia da viabilidade a longo 
prazo do processo que associa assim os objectivos de crescimento e de 
equidade. 
A fim de firmar a sua credibilidade, a Comissão agiu rapidamente sobre o que 
deveria constituir a curto prazo um núcleo de acções prioritárias: 
antes de mais, garantindo uma maior coerência entre todos os 
instrumentos comunitários (STABEX, ajuda alimentar, etc.), consti­
tuindo assim uma "massa crítica" tanto a nível financeiro como a nível 
de um pacote substancial de reformas económicas e sectoriais 
eficazes; 
em seguida, debruçando-se aprofundadamente sobre as finanças 
públicas dos Estados em questão, por forma a ajudá-los na melhoria 
dos seus processos ornamentais em termos de transparência, 
integridade, eficácia e equidade e determinar os instrumentos que 
permitam verificar o respeito dos compromissos orçamentais dos 
Estados ACP, bem como salvaguardar as intervenções financeiras da 
Comunidade; 
por fim, reforçando a coordenação com os outros dadores Estados-
membros, FMI, Banco Mundial, ... - tanto a nível da concepção dos 
programas como a nível operacional, a fim de influenciar, numa óptica 
de moderação, o processo, fazendo prevalecer, sempre que possível, 
uma percepção rigorosa e realista, porventura diferenciada e, 
certamente, humana do ajustamento. 
Ao mesmo tempo, a Comunidade iniciou a aplicação de um conjunto de 
programas de apoio tendo como beneficiários cerca de 30 países ACP, com o 
objectivo de cobrir as suas carências de financiamento durante os períodos de 
1991-92 e 1993-94. 
Paralelamente, a nível internacional, foram iniciadas importantes discussões 
sobre o ajustamento estrutural, os seus efeitos e a sua execução, ao mesmo 
tempo que se colocava a questão da renovação da facilidade do FMI especial­
mente vocacionada para o apoio ao ajustamento (ESAF)1 e eram analisadas as 
perspectivas para a terceira fase do SPA2, abrangendo o período compreendido 
Enhanced Structural Adjustment Facility 
2 Special Programme of Assistance for Africa 
-4-
entre 1994 e 1996. De uma forma geral, estas discussões tiveram por base as 
primeiras conclusões das análises efectuadas pelos diversos intervenientes no 
processo de ajustamento. 
Por seu lado, a Comunidade está empenhada numa importante negociação para 
a renovação do protocolo financeiro da quarta Convenção de Lomé, uma parte 
significativa do qual é reservada ao ajustamento estrutural. 
A ocasião é, portanto, particularmente apropriada para efectuar um balanço 
quantitativo e qualitativo do papel da Comunidade no apoio às reformas 
económicas, fazer o ponto da situação e retirar todos os ensinamentos das 
primeiras intervenções comunitárias, tanto em termos de mobilização de 
recursos como em termos de metodologia utilizada. 
A gravidade da situação nos Estados ACP em geral e, em particular, na África 
e as diversas conclusões que se podem tirar de 10 anos de ajustamento nesta 
região obrigam à mobilização da comunidade de mutuantes, entre os quais a 
União Europeia desempenha um papel importante. 
I.CONTEXTO DAS ACÇÕES COMUNITÁRIAS 
1. Um contexto internacional ainda amplamente desfavorável aos países ACP 
Diversos factores externos continuaram a exercer uma influência negativa e 
contribuíram para a criação de uma conjuntura particularmente difícil para os 
países em processo de ajustamento, contrariando, dessa forma, os efeitos 
positivos resultantes das reformas económicas que favorecem a oferta e 
agravando os efeitos negativos das políticas de saneamento financeiro. 
A degradação dos termos de troca, acrescida da tendência para a baixa das 
cotações dos principais produtos de base (café, cacau, fosfatos, oleaginosas, 
etc.), que atingiram os valores mais baixos desde a segunda guerra mundial, e 
da instabilidade dos preços e das taxas de câmbio, teve mais repercussões nos 
países com uma grande dependência económica relativamente aos produtos de 
base, nomeadamente agrícolas. 
Os acordos relativos aos diversos produtos, cujas negociações são extrema­
mente difíceis, não permitiram compensar determinados efeitos negativos das 
tendências dos mercados. 
Recentemente, as elevadas taxas de juro e a diminuição, ou até o desapareci­
mento, das transferências privadas provenientes do exterior agravaram 
frequentemente os desequilíbrios externos, para a maior parte dos países já 
estruturalmente desfavoráveis ao nível das trocas comerciais. A situação do 
comércio internacional, globalmente desfavorável aos ACP na sequência das 
pressões exercidas pelos países recém-chegados aos mercados (sul e sudoeste 
da Ásia), num contexto de competição feroz entre a Europa, os Estados Unidos 
e o Japão, bem como a ausência dos ACP nas grandes negociações internacio­
nais, provocaram uma perda contínua de mercados, que não pôde ser corrigida 
através de medidas (de facto, por vezes tímidas) incidindo sobre a produtivida­
de, a competitividade ou as taxas de câmbio dos países afectados. 
A tudo isto soma-se o crescimento da dívida pública externa durante o período 
de ajustamento, com um forte aumento da dívida não reescalonável, ainda que 
o tratamento da dívida tenha registado, nos últimos anos, progressos 
significativos. O peso da dívida 6 a necessidade de medidas de ajustamento 
favoráveis ao seu tratamento tornaram-se um facto incontestável dos 
programas. 
2. A instabilidade do contexto sócio-político 
Guerras e graves distúrbios políticos continuaram a afectar certos países ACP, 
especialmente em África, que continuam na busca de uma renovação 
democrática. A instabilidade política e as incertezas que pesam sobre os jovens 
processos de democratização perturbaram frequentemente o frágil equilíbrio 
entre os indicadores sócio-políticos e as políticas económicas, em países cujas 
populações, adormecidas desde há décadas, têm o direito de esperar resultados 
positivos em termos de nível de vida e de progresso social. 
Os novos responsáveis experimentam, por um lado, a vivência democrática com 
o cortejo de consensos e de equilíbrios sócio-políticos que é necessário 
encontrar e, por outro lado, a constatação de que os efeitos positivos das 
políticas económicas por eles conduzidas demoram a fazer-se sentir, enquanto 
que os efeitos negativos têm de ser imediatamente assumidos. 
3. Desaparecimento dos pólos tradicionais de desenvolvimento económico 
Os países que puderam (ou teriam podido) desempenhar no passado um papel 
de pólos regionais de desenvolvimento, tendendo a arrastar consigo as 
economias dos seus vizinhos, perderam em grande parte a sua influência, quer 
porque se viram confrontados com situações económicas e financeiras 
particularmente graves, quer porque se viram confrontados com perturbações 
sócio-políticas degenerando muitas vezes em praticamente guerras civis, quer 
ainda porque, na falta do necessário consenso, acabam por evoluir inevitavel­
mente no sentido da acumulação das duas crises. 
A situação da África é particularmente evidente deste ponto de vista, uma vez 
que os antigos motores económicos deparam actualmente com grandes 
dificuldades. Julga-se que a recente desvalorização do franco CFA permitirá que 
alguns desses países saiam da crise em que se encontram actualmente e 
retomem o caminho do crescimento económico. 
4. A forte concorrência internacional face aos recursos financeiros disponíveis 
Embora a comunidade internacional tenha frequentemente procurado adoptar 
uma atitude de apoio em relação aos países em vias de desenvolvimento, nos 
últimos meses, diversos acontecimentos mostraram que a atenção que lhes é 
dispensada tende a diminuir, pelo menos em termos de recursos financeiros 
disponíveis ou mobilizáveis. 
A recondução do ESAF, o instrumento de financiamento em condições mais 
favoráveis do FMI para o apoio às políticas de ajustamento estrutural, destinado 
aos países mais pobres, colocou problemas por falta de disponibilidades 
financeiras devido à renúncia de determinados parceiros financeiros bilaterais. 
A última reunião do SPA evidenciou a dificuldade - recente, no que diz respeito 
a este instrumento - para conseguir o financiamento da terceira fase que 
deveria cobrir as carências de financiamento dos países em questão entre 1994 
e 1996. Actualmente, só podem ser cobertas menos de 70% das necessidades 
6-
e o ajustamento arrisca-se a ser sub financiado - logo, ineficaz - se não forem 
tomadas medidas correctivas. Na ausência de um significativo esforço 
financeiro adicional por parte dos financiadores, estas medidas terão de 
consistir num tratamento mais radical da dívida externa dos países. 
Isto leva-nos a sublinhar que, apesar de todos os financiamentos previstos, não 
existe ainda uma solução a longo prazo para o problema da dívida, cujo nível 
tem aumentado regularmente. Os sucessivos reescalonamentos efectuados 
resultaram globalmente no transporte da carga mais pesada para os anos 
seguintes. 
5. Todavia, na maior parte dos países AGP O cenário do ajustamento 
económico era inevitável 
O ajustamento, com o objectivo de restabelecer um conjunto de equilíbrios 
desfeitos e adaptar as economias à nova realidade da situação económica 
internacional, passou a constituir uma necessidade absoluta para estes países 
tendo em conta as graves dificuldades económicas e financeiras e, por 
conseguinte sociais, que eles atravessam e as suas estruturas económicas 
debilitadas. 
Alguns países em desenvolvimento conseguiram adiar este ajustamento 
recorrendo maciçamente ao crédito, mas é actualmente evidente que eles nâo 
o poderiam ter evitado; como resultado lógico desta situação, esta problemática 
domina actualmente as relações entre os países em desenvolvimento e os seus 
parceiros externos, tornando-se no ponto de passagem obrigatório do diálogo 
entre esses países e a comunidade de mutuantes. 
Assim, uma percentagem crescente dos recursos financeiros destinados a esses 
países são aprovados em função dos programas de ajustamento, e todas as 
operações de tratamento da dívida só podem realizar-se mediante a celebração 
de um acordo prévio entre o país devedor e o Fundo Monetário Internacional. 
Esta situação demonstra até que ponto o ajustamento se tornou, para a grande 
maioria dos países ACP, uma necessidade imperiosa. 
I1.RESULTADOS QUANTITATIVOS 
1. Balanço da intervenção da Comunidade 
Depois da entrada em vigor da quarta Convenção de Lomé, e até ao final de 
Junho de 1994, a Comissão tomou 54 decisões de financiamento a favor de 
36 países elegíveis para os recursos de apoio ao ajustamento estrutural num 
montante total de 1 098 milhões de ecus (856 milhões de ecus a partir de 
recursos específicos de ajustamento estrutural e 242 milhões de ecus a partir 
dos recursos dos respectivos Programas Indicativos Nacionais). 
Prevê-se que, até ao fim de 1994, a totalidade das decisões de financiamento 
totalizem 1 180 milhões de ecus (920 milhões de ecus a partir de recursos 
específicos de ajustamento estrutural para um montante total de 1 150 milhões 
de ecus previstos na Convenção). 
Em 1990 e 1991, uma primeira parte dos recursos foi repartida entre 41 países 
potencialmente elegíveis, 35 dos quais foram pela primeira vez apoiados, em 
conformidade com o artigo 281° da Convenção. 
7-
No final de 1992, apenas 21 destes países estavam efectivamente em 
condições de executar, com o apoio financeiro da Comunidade, o seu programa 
de ajustamento estrutural. 
Isto significa que metade dos países potencialmente elegíveis nunca chegaram 
a concretizar essa elegibilidade e que os montantes disponíveis para os países 
activos foram igualmente congelados. Estão em causa diversos motivos: os 
mais importantes estão relacionados com a ligação entre a elegibilidade 
automática prevista pela Convenção e a atitude das Instituições de Bretton 
Woods relativamente aos programas (ou aos deslizes nos programas) cujos 
progressos foram chamadas a avaliar, e ainda das relativamente frequentes 
distorções dos processos democráticos ou dos direitos humanos (uma dimensão 
importante da Convenção) verificados nos primeiros anos de aplicação do 
instrumento comunitário. 
2. Repartição dos recursos 
Face a esta situação, foi estabelecido um novo método de repartição de 
recursos para a segunda afectação baseado numa relação mais directa entre 
elegibilidade, afectação dos recursos e execução prática e em objectivos de 
desembolso anuais para os países activos, sujeitos a revisão no final de cada 
exercício anual. 
Estas novas modalidades permitiram ajudar mais eficazmente os países com 
bons resultados no âmbito dos seus programas de reformas apoiados pelos 
principais parceiros e alcançar um nível mais elevado de desembolsos em 
relação às autorizações de financiamento. 
No final de Setembro de 1994, os pagamentos relativos às duas afectações 
ascendiam a 725 milhões de ecus, para um total de decisões de financiamento 
de 1 098 milhões de ecus, o que representa, uma taxa de execução financeira 
de 66%. 
3. Utilização dos instrumentos 
O apoio comunitário executou-se, na maior parte dos casos, sob a forma de 
programas gerais de importações, sendo este o instrumento mais adequado 
num contexto de liberalização generalizada da economia, e o mais adaptado em 
economias de moeda convertível (como é o caso da zona franco) por não se 
poder, no âmbito das disposições em vigor, recorrer, para esses países, à ajuda 
orçamental directa. 
As ajudas prestadas aos bancos centrais dos diferentes países permitiram que 
os operadores económicos dispusessem das divisas necessárias à realização das 
importações. 
Estes programas geraram fundos de contrapartida que foram progressivamente 
integrados numa abordagem macroeconómica e de equilíbrios financeiros e 
monetários dos diversos países, contrariamente às anteriores práticas, que os 
limitava a uma abordagem micro-económica. 
No âmbito de uma política orçamental única e coerente, os fundos de 
contrapartida foram utilizados para cobertura das despesas públicas de 
funcionamento e/ou de investimento e permitiram igualmente à Comunidade 
agir de acordo com os princípios da Convenção, apoiando os serviços sociais 
- 8 
essenciais para a população e a manutenção das infra-estruturas económicas 
e sociais. 
Do conjunto das decisões de financiamento adoptadas, cerca de 70% dos 
fundos de contrapartida foram afectados aos sectores sociais, com uma nítida 
predominância para os sectores da saúde de base e do ensino primário, e cerca 
de 10% foram afectados à manutenção das infra-estruturas, com destaque para 
as infra-estruturas rodoviárias. As restantes afectações abrangeram o sector do 
emprego, com quase 4%, as reestruturações financeiras dos diferentes sectores 
de produção agrícola e as reestruturações do sector para-estatal. 
Para além das afectações de recursos nos orçamentos, a Comissão empenhou-
se sobretudo na alteração das estruturas dos orçamentos em favor das 
despesas prioritárias nos sectores da saúde e da educação ou da tomada em 
consideração das necessidades reais de manutenção das infra-estruturas, o que 
só foi possível através de um envolvimento cada vez maior no processo de 
revisão das despesas públicas, efectuadas frequentemente em conjunto com o 
Banco Mundial. 
4. Condições de realização 
A execução das acções comunitárias decorreu basicamente sem problemas em 
matéria de acompanhamento das condicionalidades. A organização dessas 
condicionalidades a três níveis permitiu equilibrar o carácter subjectivo de que 
se pode revestir a apreciação de um programa global e a importância concedida 
às condicionalidades específicas e suspensivas, muitas vezes sectoriais, que 
determinam a eficácia do apoio comunitário. 
O primeiro nível, de carácter geral, permite à Comunidade manter a sua 
autonomia no contexto global do processo de ajustamento em curso. É 
precisamente a este nível que muitas vezes a precisão e a multiplicidade das 
condições estabelecidas nos "contratos" celebrados com as Instituições de 
Bretton Woods originam bloqueios pontuais, traduzindo-se finalmente numa 
política de "stop and go". 
Centrando a sua abordagem na condicionalidade de segundo nível, limitada a 
algumas condições firmes, mas eficazes, tendo em conta os objectivos 
específicos macroeconómicos e/ou sectoriais da Comunidade, esta última pode 
evitar o perigo de bloqueio das acções, correndo, no entanto, o risco de romper 
momentaneamente a necessária coerência entre as diversas acções dos 
diferentes mutuantes. Esta questão mantêm-se em aberto. 
Se o rigor impõe efectivamente uma determinada precisão que ninguém põe em 
dúvida, o bom senso, por seu lado, obriga a uma certa flexibilidade, necessaria­
mente impregnada de subjectividade, se pretendermos não nos afastar de uma 
apreciação justa das limitações nacionais. 
Relativamente ao terceiro nível, que corresponde às condições administrativas 
e financeiras, a Comissão desenvolveu instrumentos de acompanhamento e de 
controle que permitem integrar mais eficazmente o apoio comunitário no 
contexto dos procedimentos nacionais (tanto em termos de disponibilização de 
divisas como ao nível da utilização dos fundos de contrapartida no âmbito 
restrito do orçamento nacional). 
9-
Por fim, a experiência demonstrou a capacidade limitada de adaptação dos 
procedimentos internos e das modalidades de decisão e de pagamento ao 
instrumento de apoio ao ajustamento, que deveria manter um carácter de 
pagamento célere sem sacrificar o rigor da gestão. Efectuou-se um importante 
esforço de racionalização dos procedimentos de controle e de decisão. 
III.PRIMEIROS RESULTADOS QUALITATIVOS 
1. No plano interno 
a) Para além da harmonização dos procedimentos de controle interno e da 
criação de instrumentos adaptados de acompanhamento e controle ao nível 
dos serviços da Comissão e descentralizados ao nível nacional, um 
importante esforço de organização permitiu construir uma maior coerência 
entre os diversos instrumentos de ajuda comunitária, baseada, para cada 
país, na sua inserção nas políticas sectoriais e num contexto macroeconó­
mico analisado e considerado mais pormenorizadamente. 
b) Os temas horizontais, aos quais a Convenção consagra uma atenção 
especial no domínio do apoio ao ajustamento estrutural, foram objecto de 
uma avaliação interna. 
Desta forma, a reflexão sobre a tomada em conta da dimensão social 
resultou na elaboração de grandes orientações em matéria de segurança 
alimentar e nutrição, saúde, ensino e formação, e emprego. 
As modalidades práticas de aplicação financeira do apoio ao ajustamento 
compreendem uma componente importante: a utilização dos fundos de 
contrapartida num contexto orçamental nacional coerente. A Comissão 
desenvolveu uma lógica sobre a matéria, com base na resolução do 
Conselho de Maio de 1991, que considera todos os fundos de contraparti­
da através de uma abordagem e uma lógica únicas independentemente dos 
instrumentos que os geraram. 
É através da reestruturação das despesas públicas que as intervenções nos 
sectores sociais prioritários terão repercussões duradouras e viáveis: esta 
realidade justifica a necessidade da progressiva implicação dos serviços da 
Comissão nas revisões das despesas públicas, tendo para tal sido 
necessário desenvolver uma abordagem concertada com os restantes 
mutuantes. 
O desenvolvimento de políticas em matéria de saúde, emprego, formação 
e ensino ao nível dos serviços centrais facilita esta inserção nos sectores 
sociais e a sua repercussão nas despesas públicas. 
c) Em conformidade com uma das principais orientações da Convenção, foi 
feito um esforço especial para ter em conta a dimensão regional do 
ajustamento, especialmente em relação às consequências ao nível das 
políticas de integração regional das medidas de ajustamento aplicadas a 
nível nacional, e à necessidade da adaptação das políticas nacionais à 
realidade regional. A Comissão conduziu uma reflexão sobre a convergên­
cia das políticas económicas nacionais ao nível regional e sobre as 
possibilidades, ao nível de determinadas regiões, de apoiar a criação de 
sistemas de vigilância multilaterais. 
10 
d) Finalmente, à medida que foi possível apurar e precisar a sua apreciação 
sobre os efeitos e o conteúdo das políticas de ajustamento e ainda sobre 
as modalidades práticas de aplicação do apoio comunitário, a Comissão 
iniciou um processo de reflexão a nível interno sobre a sequência das 
reformas, a eficácia dos sistemas de financiamento de divisas, a pertinên­
cia dos programas de importações, o efeito do sistema fiscal sobre a 
repartição do rendimento... 
2. Ao nível da Comunidade 
O acento foi colocado sobre o reforço da coordenação com os Estados-
membros. Essa coordenação manifestou-se em torno de três eixos principais: 
aperfeiçoamento dos instrumentos e das modalidades práticas de 
execução, tornando-as coerentes, por um lado, com as exigências de rigor 
e as aspirações manifestadas pelos Estados-membros e, por outro lado, 
com as características e as condições do contexto macroeconómico no 
qual elas se inscrevem; 
desenvolvimento de uma abordagem comunitária e de elementos estratégi­
cos em determinados grandes sectores privilegiados pelas intervenções 
comunitárias (saúde, produções agrícolas de exportação); 
desenvolvimento de uma concertação comunitária sistemática à margem 
e na preparação dos grandes debates internacionais sobre o ajustamento 
estrutural; a instância privilegiada para esta concertação foi, até ao 
momento, o SPA. 
Está coordenação é, todavia, ainda limitada e merece ser amplamente 
desenvolvida. 
3. No plano internacional 
É provavelmente a este nível que os esforços da Comissão no sentido de 
assegurar uma especificidade comunitária e de firmar a sua credibilidade 
obtiveram melhores resultados, especialmente no âmbito do SPA. 
a) A Comissão participou activamente e continuará a participar nas diferentes 
reflexões conduzidas no âmbito de grupos de trabalho ad-hoc sobre: 
a problemática da reestruturação das despesas públicas, da eficácia dos 
processos orçamentais nacionais, objecto de revisões periódicas das 
despesas públicas, 
as análises de âmbito geral efectuadas em diversas instâncias para apreciar 
os efeitos e os resultados do ajustamento estrutural; 
o objectivo de luta contra a pobreza e a inserção desta problemática nos 
programas de ajustamento estrutural; 
b) A Comissão procurou, no âmbito das suas possibilidades, impulsionar e 
sensibilizar os seus parceiros mutuantes relativamente a alguns problemas 
centrais. 
11 
Assim, o vínculo existente entre a democracia e o ajustamento constitui 
o tema central de um trabalho aprofundado conduzido em conjunto pela 
Comissão e os Estados Unidos. O seu objectivo é, antes de mais, evitar as 
repercussões negativas a curto prazo entre democratização e programas 
de reformas económicas, dando, por exemplo, provas de um maior 
realismo quanto ao ritmo e à progressividade das reformas ou quanto às 
condicionalidades. É igualmente fundamental aproveitaras sinergias entre 
os dois processos, cujo reforço constituiria uma garantia da perenidade das 
reformas. O diálogo que se instala num regime democrático constitui, de 
facto, a própria essência do que é costume designar-se a "internalização" 
ou aceitação a nível interno dos programas de reformas; mas um diálogo 
dessa natureza num processo de democratização normalmente frágil 
conduz necessariamente a determinadas adaptações que podem tempora­
riamente desviar o país do seu programa de reformas. É, portanto, difícil 
equilibrar as consequências sócio-políticas das alterações introduzidas por 
uma política económica rigorosa e as legítimas aspirações das populações, 
que têm todo o direito de esperar resultados positivos desta política no 
plano económico. 
O segundo tema inscrito na Convenção e que se deveria tornar num 
elemento importante da adaptação das políticas de ajustamento, na 
sequência da acção de sensibilização levada a cabo pela Comissão, diz 
respeito ao ritmo das medidas e da adaptação da sucessão das diversas 
reformas às especificidades dos países em ajustamento. Estão actualmente 
a ser efectuados diversos estudos, nos quais a Comissão participa de 
forma activa. O objectivo desta tarefa é o de encontrar um equilíbrio entre, 
por um lado, a sucessão das políticas económicas e financeiras tal como 
seria imposta pela gravidade da situação (escassez de divisas, défice 
orçamental não financiável, crise de liquidez) e, por outro lado, a necessi­
dade de não sacrificar a oferta e o investimento a longo prazo e, finalmen­
te, a tomada em conta das limitações ligadas ao processo de liberalização 
sócio-política. 
O terceiro tema que foi alvo de diligências activas por parte da Comissão 
é o das implicações das políticas nacionais de ajustamento estrutural nas 
perspectivas de integração regional, e, de um modo mais geral, das 
consequências ao nível regional das políticas nacionais. Os trabalhos 
concluídos neste domínio - a par do BIRD, do FMI e outros financiadores 
(BAD, França,...) - na África Ocidental (UEMOA)3, na África Oriental e 
Austral e no Oceano Índico (CBI)4, e muito em breve na África Central 
resultam desta iniciativa. As perspectivas de integração regional ou de 
promoção dessa integração nunca foram tão prometedoras e portadoras de 
crescimento como hoje em dia. 
Finalmente, se a Comunidade continua a ser um parceiro importante dos 
países ACP, é também, e acima de tudo, porque são disponibilizadas 
massas financeiras importantes para a realização de investimentos a longo 
prazo, uma vez que o principal objectivo da Convenção continua a ser o 
3 União Económica e Monetária Oeste Africana 
Cross Border Initiative 4 
12-
desenvolvimento económico e social a longo prazo. A gravidade das 
dificuldades económicas e financeiras enfrentadas pela maior parte dos 
países conferiu uma dimensão tal ao ajustamento estrutural que as suas 
modalidades puderam, em determinado momento, sacrificar o desenvolvi­
mento a longo prazo em nome dos grandes equilíbrios financeiros. 
Impunha-se desde logo a reconciliação entre os objectivos e os meios: é 
este o objectivo das acções de sensibilização levadas a cabo pela 
Comissão. 
As conclusões gerais da reunião do SPA de Novembro de 1993 mostram 
que estas preocupações, manifestadas pela Comissão desde há anos, 
foram tidas em consideração, pelo menos ao nível dos princípios gerais. 
Assim, um dos eixos principais da terceira fase do SPA deverá ser 
constituído por um redobrar da atenção prestada à sucessão das reformas, 
a uma condicionalidade mais realista e adaptada, à capacidade local de 
análise e de execução no âmbito dos próximos programas de ajustamento. 
Por seu lado, os programas de integração regional e de fomento do 
comércio serão amplamente integrados nos programas de ajustamento e 
apoiados por reformas específicas. 
Esta tomada de consciência por parte dos diversos mutuantes dos países 
em ajustamento demonstrou a capacidade de influência da Comissão junto 
dessas instâncias. Graças à Comissão, foi possível chegar a um consenso 
geral relativamente aos temas centrais da Convenção. É certo que terá 
ainda de ser desenvolvido um importante trabalho de tradução prática 
dessas orientações. Caso a caso, país a país, são duras as tarefas que os 
parceiros da cooperação para o desenvolvimento terão de empreender. 
Uma abordagem realista, adaptada e, por fim, humana do ajustamento, 
está actualmente a tomar forma. O envolvimento comunitário contribuiu 
largamente para o seu desenvolvimento. 
c) A fim de tornar mais sólida a tomada em consideração das suas preocu­
pações, a Comissão assegura a condução dos grupos de trabalho sobre os 
assuntos mais sensíveis: 
relação democracia/ajustamento, com o objectivo de conciliar as políticas 
de reforma económica com a realidade do processo de democratização; 
revisões das despesas públicas, com os seguintes objectivos: aumentar a 
capacidade nacional de programação e de execução orçamental, reestrutu­
rar as despesas a favor dos sectores sociais fundamentais em benefício 
das populações e a favor da manutenção das infra-estruturas de base, 
aumentar a eficiência das despesas e garantir as intervenções financeiras 
dos mutuantes. 
4.Ao nível dos países e regiões beneficiárias 
a) A Comissão participa, sempre que possível, na definição dos programas de 
reformas, em especial no que diz respeito às políticas sectoriais. 
b) A Comissão coopera cada vez mais com o Banco Mundial, e outros 
mutuantes, na revisão das despesas públicas. Na sua actividade, ela 
concentra as suas intervenções, quando se trata de intervenções de 
carácter sectorial, nos sectores da saúde, da educação e da manutenção 
das infra-estruturas. 
- 13 
c) A Comissão participa activamente nos três programas regionais actual­
mente em curso em África visando diversos graus de integração económi­
ca, a harmonização aduaneira ou o fomento do comércio, ou seja: 
o programa destinado a facilitar os pagamentos, o comércio e os investi­
mentos intra-regionais da África Oriental e Austral e do Oceano Índico; 
o programa de reformas para a instauração de uma União Económica e 
Monetária Oeste Africana (UEMOA); 
o programa regional de reformas da UDEAC. 
IV.ANALISE PORMENORIZADA DOS EFEITOS DO AJUSTAMENTO 
1. Um ajustamento inevitável mas com resultados ambíguos 
O ajustamento estrutural tem, desde há diversos anos, suscitado reflexões, 
críticas e alguma controvérsia, tendo recentemente originado numerosas 
avaliações do género das conduzidas pelo Banco Mundial, o FMI ou a CNUCED. 
A Comissão participa nesta reflexão, tendo nomeadamente encarregado uma 
equipa de investigadores europeus de realizar um estudo sobre os resultados 
das reformas económicas nos países ACP5. 
Uma primeira constante que ressalta destas avaliações é certamente que é 
difícil quantificar "mecanicamente", quandov se avaliam desempenhos 
económicos, a parte que resulta, por um lado, das reformas políticas e, por 
outro lado, de factores externos, tal como é difícil avaliar objectivamente as 
repercussões da crise em relação às do ajustamento. 
A segunda constante é que, de uma forma geral, os países africanos obtiveram 
resultados menos satisfatórios do que os outros países em desenvolvimento ou 
que as suas economias foram mais duramente sancionadas do que as dos 
restantes países em desenvolvimento. 
No conjunto dos países em desenvolvimento, somos forçados a constatar o 
seguinte: 
os países que adoptaram políticas de ajustamento registaram, em média, 
taxas de crescimento mais elevadas e mais rapidamente do que os outros: 
4,2% para os primeiros entre 1986 e 1990 e 2,4% para os restantes; 
as políticas de ajustamento permitiram geralmente reduzir os défices 
orçamentais - este não era, no entanto, o ponto central da primeira 
geração dos programas de estabilização - que, nos países em ajustamento, 
passaram de 8,5% do PNB, em 1980, para 4,2% do PNB, em 1990, ao 
contrário dos outros, que registaram um nível médio constante de 6,5% 
5 "Ajustamento e desenvolvimento": a experiência dos Estados ACP. Estudo 
realizado a pedido da Comissão pelo CERDI e investigadores europeus 
(ingleses, franceses, italianos) sob a direcção de Patrick e Sylviane 
GUILLAUMONT. 
14-
do PNB; 
a inflação foi normalmente mais eficazmente controlada nos países em 
desenvolvimento, sobretudo se considerarmos os países com rendimentos 
intermédios, devido a políticas monetárias e de crédito muito restritivas -
um elemento-chave dos programas de estabilização; 
finalmente, nos países em ajustamento, as taxas de câmbio reais voltaram 
a registar valores mais compatíveis com os parâmetros fundamentais da 
economia. 
A par destes resultados globalmente positivos, os trabalhos de avaliação 
revelam outros dados mais preocupantes: 
a rigidez estrutural favoreceu uma afectação inadequada dos recursos, 
penalisando fortemente os sectores sociais; 
a diminuição sensível das despesas públicas realizou-se em detrimento das 
operações de manutenção das infra-estruturas económicas e sociais que, 
muitas vezes, deixou de ser assegurada; 
o investimento, quando não decresceu, estagnou; 
os desequilíbrios externos, influenciados pela tendência das taxas de 
câmbio e das transferências de capitais, mantiveram-se ou não foram 
eficazmente corrigidos; 
finalmente, a situação da dívida externa não registou uma evolução 
positiva e, em alguns casos (como por exemplo, em Africa) chegou mesmo 
a deteriorar-se. 
Por outras palavras, a estabilização financeira foi mais ou menos conseguida a 
muito curto prazo mas as tendências vincadas das economias não se inverteram 
e os resultados positivos do ajustamento, nomeadamente em termos de 
crescimento, tardaram a manifestar-se. 
Esta situação foi particularmente sentida no continente africano, que, no âmbito 
do SPA, foi recentemente alvo de um estudo complementar efectuado pelo 
Banco Mundial6. 
As conclusões desse estudo são bastante diferenciadas. De facto, um 
determinado número (limitado) de países registaram resultados positivos em 
termos de crescimento (agricultura, indústria) com a aplicação de políticas 
apropriadas ao nível macroeconómico e ao nível da agricultura e do comércio; 
mas estes resultados são ainda ténues se comparados com o crescimento 
demográfico ou com os resultados obtidos noutras regiões do mundo. Para além 
disso, muitos países praticamente abandonaram ou limitaram os programas de 
reformas por sentirem cada vez mais dificuldades em respeitar os compromissos 
em termos de reformas e as condicionalidades ligadas ao apoio dos financiado­
res. 
"Adjustment in Africa" - Março de 1994 
15 
Esta situação contrasta com a registada nos novos países industrializados do 
sul e do sudoeste asiático, que conseguiram transitar para uma situação de 
crescimento passando apenas por um curto período de recessão. Estes países 
tinham, de facto, à partida menos dificuldades a nível de distorções macroe­
conómicas e dispunham de um sector privado bem desenvolvido, que foi capaz 
de se adaptar às reformas estruturais. Mas, sobretudo, as determinantes das 
suas políticas económicas foram relativamente variadas e estes países 
souberam adaptar à sua situação e estratégia os modelos teóricos normalmente 
subjacentes às políticas de ajustamento, em termos de liberalização do 
comércio, de intervenção do Estado no sector produtivo, etc. De facto, a única 
constante comum a todos estes países -que é fundamental - é o nível elevado 
dos recursos humanos relativamente à situação geral dos países ACP e, em 
particular, à situação dos países africanos. 
O Banco Mundial procurou justificar a situação especial da África pela falta de 
recursos humanos mas também pela existência de uma infra-estrutura 
inadequada e já deteriorada, pelo facto de as estruturas económicas serem 
pouco diversificadas, o tecido económico ser muito frágil, as instituições 
públicas pouco eficazes e as economias registarem maiores distorções 
económicas do que noutras regiões; o Banco Mundial concluiu que, relativa­
mente aos países africanos com um rendimento baixo, o ajustamento demorará 
mais tempo do que o previsto e que, para satisfazer o objectivo de desenvolvi­
mento a longo prazo, deverão ser consagrados recursos significativos ao 
investimento, infelizmente negligenciado durante a última década, em benefício 
dos programas financeiros de curto prazo. 
Esta conclusão é certamente partilhada pela Comunidade que, de há diversos 
anos para cá, tem incessantemente defendido a ideia de que o ajustamento não 
se deveria realizar em detrimento do longo prazo e que as necessidades de 
curto prazo não deveriam abafar a necessidade de financiar as infra-estruturas 
de base, o desenvolvimento dos recursos humanos, a segurança alimentar, etc. 
Mas, para além da rigidez das estruturas económicas propriamente ditas, 
existem outras que justificam igualmente esta situação e que deveriam 
introduzir um maior realismo tanto nos efeitos esperados do ajustamento como 
na definição das suas modalidades e das suas condicionalidades. 
2. Algumas observações críticas da Comissão 
A preocupação de realismo defendida pela Comissão, e aceite doravante no 
âmbito do SPA, baseia-se na análise crítica efectuada pela Comissão relativa­
mente ao conjunto dos Estados ACP (nota de rodapé n° 5). 
Dessa análise ressalta sobretudo o facto de o ajustamento ter contribuído para 
a expansão do sector informal, de não ter tomado suficientemente em conta a 
situação a longo prazo e o facto de não ter sido aceite a nível interno. 
a) um ajustamento informal: é um facto que o sector informal cresceu de 
forma significativa durante os últimos dez anos, o que não é, aliás, 
surpreendente: pouco submetido à regulamentação oficial, nomeadamente 
quanto à remuneração e às condições de trabalho, necessitando de uma 
fraca intensidade de capital, o sector informal pode ajustar-se livremente 
à evolução dos mercados. Nos países com necessidade de ajustamento 
estrutural, ou seja, de melhoramento da competitividade, o sector informal 
usufrui de uma vantagem natural sobre o sector formal. Os despedimentos 
-16-
que acompanharam necessariamente as reestruturações do Sector público 
conduziram uma parte da mão-de-obra para o sector informal, já empolado 
pelo crescimento demográfico. 
Por outro lado, a diminuição dos défices orçamentais foi em parte 
procurada através do aumento da tributação sobre o sector moderno, 
resultando inevitavelmente numa vantagem relativa para as empresas do 
sector informal, pouco óu nada sujeitas aos impostos. 
Esta tendência para o crescimento de sector informal não é certamente 
tomada em conta nas avaliações oficiais do PIB. As estimativas actuais 
dão à partida uma ponderação excessiva ao quê se passou no sector 
moderno, o que não reflecte a realidade da situação económica, especial­
mente em África. Esta constatação conduz à moderação do afro-pessimis-
mo naquilo que possui de exagerado e que substima a capacidade das 
sociedades africanas de se adaptarem â evolução dos mercados. Mas, ao 
mesmo tempo, ela sublinha o problema grave que enfrentam os países 
africanos face à diminuição relativa do sector moderno. 
Nó entanto, este constitui a principal fonte de rendimentos do Estado. 0 
seu crescimento condiciona a oferta pública dos serviços essenciais e das 
infra-estruturas necessárias ao desenvolvimento do conjunto da economia. 
O ajustamento informal fez, sem dúvida, baixar os custos sociais das 
reformas, mas contribuiu para a crise do Estado, não podendo, portanto, 
deixar de constituir apenas uma forma imperfeita e transitória de ajusta­
mento. 
b) um ajustamento míope, que não tomou suficientemente em conta a 
necessária ponderação entre o reequilíbrio financeiro e as estratégias a 
longo prazo. 
As políticas de ajustamento têm três componentes principais que são 
complementares: a estabilização macroeconómica, a correcção dos preços 
relativos e o aumento da produtividade. De facto, foram efectuadas 
avaliações que favoreciam a estabilização em detrimento da correcção das 
distorções dos preços, e mais ainda aquela em relação às reformas 
estruturais e sectoriais que, no seu conjunto, se mantiveram a níveis 
baixos e sem repercussões significativas sobre o aumento da produtividade 
e o sistema de incentivos. O exemplo das revisões orçamentais ilustra 
perfeitamente esta situação. 
O ajustamento das finanças públicas realizou-se principalmente através de 
um corte das despesas, sem verdadeira reestruturação, e não através do 
aumento das receitas, apesar das importantes reformas fiscais cuja 
execução foi, infelizmente, muito difícil e por vezes distorcida. 
Esta situação teve como resultados, em primeiro lugar, uma redução 
drástica do investimento público para níveis que não permitem continuar 
a assegurar o mínimo de infra-estruturas e de manutenção necessárias ao 
desenvolvimento e, em segundo lugar, uma diminuição significativa das 
despesas de saúde e educação, comprometendo a própria sobrevivência 
destes serviços públicos essenciais. 
Entre o início e o final da década de 80, a parte destas despesas nas 
- 17 
despesas públicas totais dos países ACP diminuiu em média 6 pontos 
percentuais enquanto que, no mesmo período, nos países não ACP elas 
aumentavam 6 pontos relativamente à educação e 4 pontos para a saúde. 
É evidente que tais reduções produzem efeitos negativos evidentes sobre 
a produtividade e, mais globalmente, sobre o desenvolvimento a longo 
prazo. 
Diversas razões justificam as escolhas efectuadas em detrimento do longo 
prazo. A primeira é de ordem intelectual: embora haja pouca incerteza 
quanto à forma de controlar a procura, existem dúvidas quanto à forma 
de corrigir os preços relativos, quanto à resposta dos agentes económicos 
e mais ainda quanto aos factores que permitem aumentar a produtividade. 
A segunda razão está ligada à dimensão da crise e ao carácter urgente da 
resposta a fornecer. A escassez de divisas e a crise de liquidez dos países 
ACP justificavam a tomada de medidas susceptíveis de desbloquear 
rapidamente a situação. Não é, de facto, complicado reduzir determinadas 
despesas ou alterar uma pauta aduaneira, ao passo que reestruturar 
empresas, liberalizar ou desregulamentar a economia, etc., são processos 
bem mais difíceis e longos. 
A aplicação de uma condicionalidade rígida, com resultados mensuráveis, 
reforçou este processo, favorecendo as medidas com resultados imediatos 
em detrimento das reformas em profundidade, cujos resultados são 
dificilmente mensuráveis. 
c) um ajustamento "imposto": as reacções dos nacionais relativamente às 
políticas tidas como vindas do exterior, às quais se junta por vezes uma 
resistência magistral às políticas económicas que ferem os interesses 
estabelecidos, não resistiram às diversas pressões sociais e políticas 
contrariando o processo. As políticas de ajustamento foram muitas vezes 
aceites devido a dificuldades financeiras, sem verdadeira adesão por parte 
dos governos, sem adequação dás instituições nacionais responsáveis pela 
sua execução, e ainda menos aceites pelas populações, que, na sequência 
dos jovens processos de democratização, aguardavam resultados positivos 
ao nível económico e social. 
Esta ausência de aceitação no plano interno resulta sem dúvida também 
da prática da condicionalidade, frequentemente aceite sem convicção, 
devido à necessidade premente de obter um financiamento. Face à falta de 
confiança, os mutuantes reforçaram e multiplicaram as condições, 
tornando-as cada vez mais complexas, irrealistas e, por fim, impossíveis 
de gerir. 
O princípio da condicionalidade é incontestável. Pelo contrário, a sua 
multiplicação excessiva e a sua aplicação pouco diferenciada e adaptada 
às situações e limitações especificas de cada país já o não são. 
V. ALGUMAS LINHAS ORIENTADORAS DA ACTUAÇÃO FUTURA 
O ajustamento não é uma moda, é uma necessidade absoluta. Trata-se de 
restaurar um conjunto de equilíbrios desfeitos. Actualmente existe um consenso 
quanto à inevitabilidade deste processo como condição necessária - mas não 
- 18-
sùficiente - para o crescimento. Se o consenso é quase unânime quanto ao 
princípio do ajustamento, já o nao é relativamente às diversas modalidades de 
execução, tendo em conta os resultados contraditórios, e por vezes decepcio­
nantes, das políticas conduzidas. É necessário introduzir melhoramentos no 
processo, estando já alguns em preparação. A União Europeia contribuiu para 
a consciencialização da necessidade destes melhoramentos, tendo actualmente 
um papel importante a desempenhar no sentido de os promover e reforçar. Esta 
acção poderá ser efectuada a três níveis: a consolidação da acção comunitária, 
o seu aprofundamento e o seu alargamento. 
1. Consolidação da acção comunitária 
As análises confirmam hoje em dia a pertinência das preocupações centrais da 
União expressas na Convenção de Lomé: coerência global dos objectivos do 
ajustamento, implicações a longo prazo dos programas, repercussões sociais 
dos mesmos e sua inserção num contexto regional. As prioridades estabelecidas 
pela Convenção em termos de dimensão social e regional, de ritmo de reformas, 
de adaptação às especificidades dos países, de aceitação pelos nacionais do 
rigor da condicionalidade, devem permanecer os elementos políticos no centro 
das preocupações e dos esforços da União. 
Nesta perspectiva, a Comissão prosseguirá os seus esforços de sensibilização 
para que as recentes recomendações do SPA em termos de adaptação do ritmo 
e da sequência das reformas ou da estrutura da condicionalidade às especifici­
dades dos países sejam efectivamente aplicadas na prática. 
A Comissão contribuirá para o reforço da aceitação de todo o processo por 
parte dos nacionais a partir de análises precisas das capacidades nacionais de 
elaboração de estratégias, de decisão e de execução. O tipo de diálogo 
existente entre a União e os países ACP, caracterizado por uma programação 
dos apoios a médio prazo e a previsibilidade dos recursos, facilitará a tarefa da 
Comissão. 
2. O aprofundamento 
O ajustamento estrutural deve inscrever-se mais globalmente numa perspectiva 
de longo prazo visando o desenvolvimento dos recursos humanos, a reconstruç­
ão de um ambiente económico e social são e o relançamento da oferta. Para 
além do equilíbrio adequado que convém manter entre as despesas destinadas 
a apoiar o saneamento financeiro e as reformas económicas e as despesas 
consagradas ao investimento, a preocupação do longo prazo poderá ser 
assegurada através de uma estrutura mais adequada das finanças públicas e de 
uma maior inserção a nível regional dos programas nacionais. 
a) as finanças públicas : 
A Comunidade deverá continuar a consagrar uma importância especial à 
problemática das finanças públicas, que se tornou numa das componentes 
essenciais dos programas de reformas e do diálogo mantido com o país 
beneficiário. 
Neste âmbito, a Comunidade manterá a sua vocação para assistir os 
sectores sociais prioritários, contribuindo para a construção de verdadeiras 
abordagens sectoriais apoiadas pela afectação dos fundos de contrapartida 
em orçamentos nacionais coerentes, transparentes, equitativos e 
19 
devidamente executados. É principalmente através da reestruturação das 
despesas públicas que se conseguirá um desenvolvimento harmonioso dos 
recursos humanos. A fim de garantir a eficácia dos processos de transição 
económica, estes deverão continuar a ser acompanhados por um elevado 
nível de investimentos dirigidos à infra-estrutura económica e social. 
Mas, para além disso, os pontos de aplicação dos recursos comunitários 
deverão ser alargados em favor da estimulação da oferta e do sector 
produtivo, racionalisando e saneando a relação do Estados com os seus 
fornecedores, a fim de restabelecer a sua credibilidade e a confiança dos 
operadores económicos. Para atingir estes objectivos, a Comunidade 
privilegiará o exame e o acompanhamento das despesas públicas, em 
concertação com os países beneficiários e os restantes mutuantes. 
b) A inserção dos programas num contexto regional : 
A Comissão - trata-se, indubitavelmente, de uma das suas vocações 
principais - continuará a preocupar-se com a inserção dos programas num 
contexto regional de facilitação do comércio ou de integração económica, 
por forma a criar um dinamismo que ultrapasse as economias individuais 
de cada país e promover a reintegração gradual e progressiva dos países 
ACP numa economia mundial em plena mutação. Por seu lado, os países 
ACP estão duplamente interessados em incluir a integração regional nos 
seus programas nacionais. 
Em primeiro lugar, devido à pequena dimensão dos mercados nacionais. O 
segundo motivo de interesse tem por base o que convém designar por 
nova teoria da integração regional, considerada actualmente como um 
meio institucional para favorecer a adopção de políticas económicas de 
forma menos exposta a pressões especiais, mais poderosas à escala 
nacional do que num contexto regional. 
Estas considerações deveriam levar os parceiros externos dos Estados ACP 
a incluir sistematicamente esta dimensão regional dos programas de 
ajustamento nos programas nacionais, ou seja, a prever, de forma mais 
sistemática, na formulação dos programas, critérios de integração regional. 
Estas considerações deveriam igualmente levá-los a aumentar o volume do 
apoio ao ajustamento previsto para estes países, para, por um lado, os 
incitar a uma maior integração, e, por outro lado, compensar o custo 
transitório (nomeadamente a perda de receitas fiscais) que pode resultar 
do processo de integração. 
3. Alargamento 
A contribuição da União Europeia para a melhoria do processo de 
ajustamento exige, sem dúvida, mais do que a consolidação e o aprofunda­
mento da sua acção passada, certamente necessários. Essa contribuição 
passa por uma adaptação dos instrumentos, a procura de novas vias de 
cooperação e, sem dúvida, por uma reflexão sobre uma eventual nova 
prática da condicionalidade. Estas adaptações pressupõem um reforço da 
cooperação. 
a) adaptação dos instrumentos e das modalidades de execução : A União terá 
de adaptar-se à evolução das situações e à sua diversidade. Esta adaptaç­
ão deverá permitir: 
20 
prever apoios orçamentais directos dirigidos aos países cujo comércio 
externo esteja liberalizado e cuja moeda seja livremente convertível e 
transferível; 
passar progressivamente de uma afectação demasiado específica dos 
fundos de contrapartida para uma afectação mais global, paralela­
mente aos progressos alcançados em termos de eficácia e de 
aceitação a nível interno das revisões das despesas públicas utilizadas 
como instrumento de controle da programação e da execução 
orçamental. Esta evolução implica uma alteração radical dos conceitos 
actuais e dos comportamentos das instâncias de controle comunitá­
rias; 
descentralisar o acompanhamento da execução. 
Relativamente aos países que podem ser confrontados com necessidades 
financeiras "excepcionais", implicando uma reacção rápida no âmbito do 
seu programa de ajustamento, seria desejável poder organizar, com o 
máximo de flexibilidade possível, a reorientação dos recursos para a 
cobertura dessas necessidades financeiras, desde que essa reorientação 
não penalise os programas de desenvolvimento em curso. 
Finalmente, por forma a garantir uma maior coerência entre as acções da 
União e a constituição de "massas críticas" suficientes, tanto em termos 
de condicionalidades como de recursos financeiros, procurar-se-á melhorar 
a integração na aplicação dos diversos instrumentos comunitários 
(programas indicativos, recursos de ajustamento, STABEX, ajuda 
alimentar). 
b) Procura de novas vias de cooperação : existe um domínio onde a União -
como, aliás, o previa o Tratado de Maastricht - poderia facilitar o processo 
de reformas dos Estados ACP: o domínio monetário. A heterogeneidade 
dos regimes monetários e, mais precisamente, a inconvertibiiidade da 
maior parte das moedas dos ACP, provocaram grandes dificuldades na 
integração regional, enquanto que a escassez de divisas bloqueou por 
diversas vezes o aparelho produtivo. Os parceiros externos dos Estados 
ACP, e em especial a União Europeia, podem prestar assistência aos países 
que têm projectos de integração para aumentar a estabilidade cambial e a 
convertibilidade das moedas. Não se trata de atingir uma integração 
monetária ao nível do conjunto dos países ACP, de todo o continente 
africano, ou mesmo de vastas sub-regiões. Trata-se de colocar à 
disposição desses países a capacidade técnica da União, alargando a 
cooperação a um domínio realmente exigente, mas, ao mesmo tempo, 
portador de equilíbrio e de crescimento. 
c) Nova prática da condicionalidade : vive-se hoje em dia uma "crise" da 
condicionalidade, que leva os principais actores do ajustamento a 
interrogarem-se, se não em relação ao seu fundamento, pelo menos 
relativamente à sua aplicação. No âmbito do SPA, existe actualmente um 
consenso para a introdução de mais realismo na definição da condicionali­
dade. A Comissão desempenhou um papel importante nesta evolução, 
podendo ainda hoje em dia contribuir para a reflexão, propondo a inflexão 
da abordagem da condicionalidade para a tornar mais exigente a longo 
prazo e menos formalista a curto prazo. 
- 21 -
Incluir-se-iam na condicionalidade acordos gerais de política económica 
baseados num programa a médio prazo cujas medidas especiais fariam 
parte de uma única componente. Seriam igualmente introduzidos elemen­
tos "ajustáveis", que permitiriam, durante a fase de execução, ajustar a 
política económica em função da evolução da situação ou do contexto 
internacional. Desta forma, tomar-se-ia em conta o esforço real em matéria 
de reformas em relação aos elementos físicos ou sócio-políticos, dificil­
mente controláveis, no âmbito da política económica. 
Esta abordagem, mais respeitadora das escolhas internas dos Estados, 
nomeadamente quanto à sequência das reformas, reforçaria a responsabili­
dade dos nacionais no planeamento estratégico e na aplicação das 
reformas, e permitiria tomar melhor em conta os elementos mais favoráveis 
ao desenvolvimento a longo prazo. 
Inscrever-se-ia na duração, sancionando de forma mais realista os 
progressos a nível do conjunto e não os resultados pontuais, que podem 
ser rapidamente invertidos. 
Por outras palavras, a ideia avançada pela Comissão seria de, com os seus 
parceiros mutuantes, estudar a hipótese de substituir uma condicionalidade 
de programa a uma condicionalidade de instrumentos ou de resultados 
especiais. 
d) O reforço da coordenação : num domínio tão político e complexo como o 
das reformas macroeconómicas, relativamente ao qual ninguém detém a 
verdade absoluta, não é salutar que os países em desenvolvimento tenham 
a impressão de não terem opções possíveis e de que existe um monopólio 
na ciência macroeconómica. Face às instituições tradicionais e inflexíveis 
como o FMI e o Banco Mundial, cuja liderança é incontestável, a Comissão 
desenvolveu, numa perspectiva de percepção dos problemas e modos de 
agir, certos conhecimentos técnicos e uma capacidade de influência que 
contribuíram largamente para as melhorias registadas até ao momento no 
processo de ajustamento. Esta capacidade de influência seria maior se 
fosse desenvolvido ao nível comunitário um esforço de coerência e de 
coordenação. Este esforço deve ser realizado ao nível dos países beneficiá­
rios e ao nível das estruturas comunitárias, mas igualmente no seio das 
Instituições de Bretton Woods, entre os membros europeus do "Board" 
daquelas Instituições. Para a Comunidade, trata-se, sem dúvida, de uma 
questão tanto de credibilidade como de eficácia. 
CONCLUSÃO 
A Comunidade não esteve envolvida na primeira geração dos programas de 
ajustamento. Só a partir de 1987 é que a Comunidade começou efectivamente 
a debruçar-se sobre esta problemática, levando a cabo as suas primeiras acções 
em 1988, através da participação na primeira fase do SPA. De facto, foi a partir 
de Lomé IV que a Comunidade começou a inserir-se directamente neste 
processo. 
Após a assinatura desta Convenção, a Comissão adoptou um vasto conjunto 
de medidas destinadas a valorizar ao máximo a sua participação. A experiência 
acumulada desde então dá-lhe o distanciamento e os conhecimentos 
necessários para apreciar, mais globalmente, os efeitos das suas políticas de 
ajustamento e de retirar algumas conclusões para o futuro. 
22 
A presente comunicação, para além dos factos que apresenta sobre a forma 
como foram aplicadas as disposições da Convenção em matéria de ajustamento 
estrutural, pretende apenas, partindo dessa experiência, contribuir para o 
enriquecimento do debate sobre um domínio inevitável, mas controverso, do 
desenvolvimento. 
A Comissão está convencida de que o ajustamento constitui o ponto de 
passagem obrigatório para a retoma do crescimento e, acima de tudo, para um 
verdadeiro desenvolvimento dos seus parceiros ACP. No entanto, é necessário 
que as modalidades deste ajustamento sejam suficientemente realistas e 
inovadoras para que, por um lado, não se sacrifique, em nome dos grandes 
equilíbrios financeiros, um desenvolvimento a longo prazo, mais equilibrado e 
equitativo, e, por outro lado, se aumentem as hipóteses de êxito de um 
processo cujos resultados continuam a ser irregulares. 
É este o espírito da abordagem da Comissão e do papel que ela pretende 
desempenhar. 
2y 
ISSN 0257-9553 
COM (94) 447 final 
DOCUMENTOS 
PT il 
N.° de catálogo : CB-CO-94-471-PT-C 
ISBN 92-77-81241-9 
Serviço das Publicações Ofîciaîs das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo