COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 15.9.2017 COM(2017) 544 final 2017/0234(NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à posição a adotar, em nome da União Europeia, no Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.Objeto da proposta A presente proposta diz respeito a uma decisão que define a posição a adotar, em nome da União, no Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (a seguir denominado «Comité Executivo») relativamente à adoção prevista de uma conclusão sobre documentos de viagem de leitura ótica para os refugiados e os apátridas. 2.Contexto da proposta 2.1.A Resolução do Conselho Económico e Social das Nações Unidas, de 30 de abril de 1958, sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados O Comité Executivo foi criado pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas mediante a Resolução, de 30 de abril de 1958, sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados [E/RES/672 (XXV)]. Em conformidade com a referida resolução, o Comité Executivo atua como órgão consultivo no que diz respeito às normas e à política em matéria de proteção internacional dos refugiados. 2.2.O Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados O Comité Executivo é composto por membros e observadores. Apenas os Estados podem ser membros. O estatuto de observador é concedido tanto a Estados como a outras entidades. Atualmente, o Comité Executivo conta com 101 Estados membros, incluindo 27 Estados-Membros da UE, 16 Estados observadores, incluindo um Estado-Membro da UE, e 39 observadores não estatais, entre os quais a União Europeia. Os observadores, contrariamente aos membros, não têm direito de voto, mas têm direito a usar da palavra nas reuniões públicas do Comité Executivo. No que diz respeito às organizações intergovernamentais que têm estatuto de observador no Comité Executivo, o artigo 38.º, segundo parágrafo, do Regulamento Interno do Comité Executivo, com a última redação que lhe foi dada em outubro de 2016, dispõe o seguinte: «Por recomendação do Comité Permanente, o Comité pode decidir convidar anualmente organizações intergovernamentais com estatuto de observador no Comité a participarem nas suas sessões à porta fechada relativas às questões em matéria de asilo e de refugiados da sua competência». Com base nesta disposição, em 5 de maio de 2017, o Comité Executivo convidou a União Europeia a participar nas suas sessões à porta fechada sobre as questões em matéria de asilo e de refugiados da competência da União Europeia. O Comité Executivo adota regularmente conclusões temáticas sobre a proteção dos refugiados. Estas conclusões são adotadas por consenso pelos membros do Comité Executivo. São elaboradas numa série de sessões à porta fechada pelos membros do Comité Executivo e por organizações intergovernamentais que, na sua qualidade de observadores, foram convidadas a participar nas referidas reuniões, em cooperação com peritos do ACNUR. 2.3.O ato previsto do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados De 2 a 6 de outubro de 2017, no decurso da sua 68.ª sessão, o Comité Executivo deverá adotar uma conclusão sobre os documentos de viagem de leitura ótica para os refugiados e os apátridas (a seguir designada «conclusão prevista»). Com base no convite do Comité Executivo ao abrigo do artigo 38.º, segundo parágrafo, do seu Regulamento Interno, a União Europeia participou na preparação da conclusão prevista. Os Estados-Membros da UE que também são membros do Comité Executivo participam na adoção da conclusão prevista. O objetivo do projeto de conclusão prevista, tal como resultou das sessões à porta fechada realizadas em 30 de maio, 8, 12 e 16 junho, e 11 e 12 de setembro, consiste essencialmente, por um lado, em convidar todos os Estados que são parte na Convenção de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados (a seguir denominada «Convenção de 1951») e na Convenção de 1954 relativa ao estatuto dos apátridas (a seguir denominada «Convenção de 1954») a emitir documentos de viagem de leitura ótica nos termos da Convenção, em conformidade com a norma 3.12 e com o documento 9303 da Organização da Aviação Civil Internacional («OACI»), se ainda não o tiverem feito, e, por outro, em convidar todos os Estados que não são parte nas referidas convenções e que já emitem documentos de viagem de leitura ótica aos refugiados e aos apátridas a partilharem a suas boas práticas com os outros Estados interessados que não são parte nas referidas convenções, com vista a encorajá-los a introduzir este tipo de documentos de viagem, se ainda não o tiverem feito. A conclusão prevista também prevê que o Comité Executivo se comprometa a facilitar a transição para a emissão de documentos de viagem de leitura ótica aos refugiados e apátridas e a velar pela continuação da emissão deste tipo de documentos, através da mobilização de recursos financeiros e da prestação de apoio técnico e de reforço das capacidades, se necessário, em colaboração com a OACI e o ACNUR. A conclusão prevista sublinha que as normas e especificações internacionais aplicáveis aos documentos de viagem registaram uma importante evolução desde a redação das Convenções de 1951 e de 1954 e que o exercício efetivo do direito dos refugiados e apátridas que residem legalmente no território de um Estado parte nas convenções de obter a emissão de um documento de viagem que lhes permita viajar fora desse território, tal como estabelecido no artigo 28.º e nos anexos de ambas as convenções, pode ser alcançado se os refugiados e os apátridas tiverem acesso a documentos de viagem conformes com as normas da OACI, nomeadamente no que diz respeito à leitura ótica. A conclusão prevista faz igualmente referência a discussões multilaterais em curso sobre os refugiados, como, por exemplo, a relativa ao Pacto Global sobre Refugiados. 3.Posição a adotar em nome da União A União deve apoiar a adoção da conclusão do Comité Executivo relativamente aos documentos de viagem de leitura ótica para os refugiados e os apátridas. É desejável que os documentos de viagem emitidos pelos Estados aos refugiados e apátridas que residam legalmente no seu território incluam os elementos de segurança estabelecidos nas normas internacionais, ou seja, a norma 3.12 e o documento 9303 da OACI sobre documentos de viagem de leitura ótica. Tal torna esses documentos de viagem mais seguros, contribuindo para os proteger contra a falsificação e a utilização fraudulenta.

O Regulamento n.º 2252/2004 do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, que estabelece normas para os dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes e documentos de viagem emitidos pelos Estados-Membros, que fixa o nível mínimo de segurança que os passaportes e documentos de viagem dos Estados-Membros são obrigados a fornecer, obriga já os Estados-Membros a cumprir o estabelecido no documento 9303 da OACI, nomeadamente no que diz respeito aos procedimentos de emissão e à página de dados pessoais de leitura ótica. O regulamento é aplicável a todos os documentos de viagem emitidos pelos Estados-Membros, incluindo os emitidos aos apátridas, bem como os emitidos aos beneficiários do estatuto de refugiado e aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária nos termos do artigo 25.º da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011 (a seguir denominada «Diretiva Condições de Asilo»), desde que tenham um período de validade superior a 12 meses. O Regulamento (CE) n.º 2252/2004 constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen em que o Reino Unido e a Irlanda não participam. A proposta de novo Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2016, que deverá substituir a Diretiva Condições de Asilo (a seguir denominada «proposta de Regulamento Condições de Asilo») prevê que os Estados-Membros respeitem os elementos de segurança mínimos e os dados biométricos referidos no Regulamento (CE) n.º 2252/2004, ou equivalentes, quando emitem documentos de viagem aos beneficiários do estatuto de refugiado e aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária com um período de validade superior a um ano, em conformidade com a proposta de Regulamento Condições de Asilo. O Protocolo n.º 21, relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, é aplicável à participação do Reino Unido e da Irlanda na adoção e na aplicação do regulamento proposto. No espírito do artigo 3.º, n.º 5, do TUE, a União promove estas normas igualmente nas suas relações com o resto do mundo. No que respeita aos Estados que são partes nas Convenções de 1951 e de 1954, tal contribui para o exercício efetivo do direito dos refugiados e apátridas que residam legalmente no território de um Estado que seja parte nas referidas convenções de obter a emissão de um documento de viagem que lhes permita viajar fora desse território, como estabelecido no artigo 28.º de ambas as convenções e nos respetivos anexos. Em qualquer caso, é oportuno estabelecer a posição a adotar em nome da União no Comité Executivo, dado que a conclusão prevista sobre os documentos de viagem de leitura ótica para os refugiados e os apátridas é suscetível de afetar as normas comuns contidas no Regulamento n.º 2252/2004 do Conselho, na Diretiva 2011/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e na proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, que deverá substituir a Diretiva 2011/95/CE. 4.Base jurídica 4.1.Base jurídica processual 4.1.1.Princípios O artigo 218.º, n.º 9, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a adoção de decisões que definam «as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo». O artigo 218.º, n.º 9, do TFUE aplica-se independentemente de a União ser membro do organismo ou parte no acordo em causa. A noção de «atos que produzam efeitos jurídicos» engloba os atos que produzem efeitos jurídicos por força das normas do direito internacional que regem a instância em questão. Esta noção inclui ainda os instrumentos que não têm um efeito vinculativo por força do direito internacional, mas que «tendem a influenciar de forma determinante o conteúdo da regulamentação adotada pelo legislador da União». 4.1.2.Aplicação ao caso em apreço O Comité Executivo é um organismo criado por um acordo, a saber, a Resolução do Conselho Económico e Social das Nações Unidas, de 30 de abril de 1958, sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. A conclusão que o Comité Executivo é chamado a adotar constitui um ato que produz efeitos jurídicos. Embora as conclusões do Comité Executivo não sejam juridicamente vinculativas, contribuem para a interpretação e o desenvolvimento de normas internacionais em matéria de proteção dos refugiados. Desempenham também um papel importante para determinar a forma como a Convenção de 1951 e o Protocolo de 31 de janeiro de 1967 (a seguir denominado «Protocolo de 1967»), relativos ao Estatuto dos Refugiados, são interpretados e aplicados. O Gabinete do Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) utiliza as conclusões do Comité Executivo no exercício do seu dever de vigilância da aplicação das disposições da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, que os Estados que são parte devem facilitar, em conformidade com o artigo 35.º da Convenção de 1951. As conclusões do Comité Executivo desempenham um papel no desenvolvimento do regime internacional de proteção dos refugiados de uma forma que complementa e reforça a Convenção de 1951 e o seu Protocolo de 1967, aos quais os Estados que são partes estão vinculados e com os quais a Assembleia Geral das Nações Unidas se congratulou. Essas conclusões refletem uma regra do direito internacional consuetudinário já estabelecida ou conduzem à criação de legislação. Os tribunais nacionais e internacionais, incluindo o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, conferem-lhes por vezes um peso considerável. Estas considerações são suscetíveis de serem aplicadas, em especial, à conclusão prevista. Esta conclusão prevista reflete a prática atual dos Estados num domínio essencial, isto é, a emissão de documentos de viagem. Desenvolve ainda mais o regime internacional de proteção dos refugiados, reconhecendo que as disposições relativas à emissão e à normalização dos documentos de viagem constantes da Convenção de 1951 e dos respetivos anexos devem ser interpretadas e aplicadas em conformidade com as normas internacionais em vigor, confirmando assim que tais documentos de viagem devem respeitar as normas da OACI. A conclusão prevista é, em qualquer caso, suscetível de influenciar de forma determinante o conteúdo da legislação da UE, que deve ser adotada, interpretada e aplicada em conformidade com a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967. Mais concretamente, a legislação da UE a seguir apresentada deve ser interpretada de forma compatível com o artigo 28.º da Convenção de 1951 e com os respetivos anexos, cuja interpretação é, por seu turno, orientada pela conclusão prevista: - Regulamento n.º 2252/2004 do Conselho. Com efeito, o artigo 1.º, n.º 1, primeiro parágrafo, em conjugação com os pontos 2 e 5 do anexo do referido regulamento estabelece o nível mínimo de segurança dos passaportes e documentos de viagem emitidos pelos Estados-Membros em conformidade com o disposto no documento 9303 da OACI, em especial no que respeita às técnicas de emissão e à página de dados pessoais de leitura ótica; - Diretiva Condições de Asilo. Com efeito, o artigo 25.º da Diretiva Condições de Asilo estabelece que: «1. Os Estados-Membros devem emitir documentos de viagem aos beneficiários do estatuto de refugiado, conformes com o disposto no anexo da Convenção [de 1951], que lhes permitam viajar fora do respetivo território, a menos que motivos imperiosos de segurança nacional ou ordem pública exijam o contrário. 2. Os Estados-Membros devem emitir aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária que não possam obter um passaporte nacional documentos que lhes permitam viajar para fora do seu território, a menos que motivos imperiosos de segurança nacional ou ordem pública exijam o contrário.» - Proposta de Regulamento Condições de Asilo. Com efeito, o artigo 27.º da proposta de Regulamento Condições de Asilo tem a seguinte redação:

«1. As autoridades competentes devem emitir documentos de viagem aos beneficiários do estatuto de refugiado, conformes com o disposto no anexo da [Convenção de 1951] e com os dispositivos mínimos de segurança e dados biométricos constantes do Regulamento (CE) n.º 2252/2004 do Conselho. Estes documentos de viagem devem ser válidos durante pelo menos um ano. 2. As autoridades competentes devem emitir documentos de viagem com os dispositivos mínimos de segurança e dados biométricos constantes do Regulamento (CE) n.º 2252/2004 aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária que não possam obter um passaporte nacional. Estes documentos de viagem devem ser válidos durante pelo menos um ano. 3. Os documentos referidos nos n.os 1 e 2 não podem ser emitidos se motivos imperiosos de segurança nacional ou ordem pública o exigirem». A conclusão prevista também orienta o ACNUR no exercício das suas funções enquanto membro sem direito de voto do Conselho de Administração do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), bem como a União no estabelecimento da sua cooperação com o ACNUR, em conformidade com o artigo 220.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do TFUE, nomeadamente na qualidade de observador no Comité Executivo. A conclusão prevista não completa nem altera o quadro institucional do acordo. A base jurídica processual da decisão proposta é, por conseguinte, o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE. 4.2.Base jurídica material 4.2.1.Princípios A base jurídica material de uma decisão ao abrigo do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE depende essencialmente do objetivo e do conteúdo do ato previsto em relação ao qual é adotada uma posição em nome da União. Se o ato previsto tiver duas finalidades ou duas componentes, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como sendo principal e a outra como sendo apenas acessória, a decisão a adotar ao abrigo do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE deve assentar numa única base jurídica material, nomeadamente a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. 4.2.2.Aplicação ao caso em apreço O objetivo e o conteúdo da decisão proposta estão relacionados com a política comum da União em matéria de asilo. Por conseguinte, a base jurídica material da decisão proposta é o artigo 78.º, n.º 2, do TFUE. 4.3.Conclusão A base jurídica da decisão proposta deve ser o artigo 78.º, n.º 2, do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE. 2017/0234 (NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à posição a adotar, em nome da União Europeia, no Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 78.º, n.º 2, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Considerando o seguinte: (1)A Resolução sobre a criação do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados foi adotada pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas mediante a Resolução de 30 de abril de 1958. (2)Nos termos da referida resolução, o Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados atua como órgão consultivo no que diz respeito às normas e à política em matéria de proteção internacional dos refugiados. (3)O Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, durante a sua 68.ª sessão, a realizar entre 2 e 6 de outubro de 2017, deverá adotar uma conclusão sobre os documentos de viagem de leitura ótica para os refugiados e os apátridas. (4)É oportuno definir a posição a adotar em nome da União no Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, dado que a conclusão prevista é suscetível de produzir efeitos jurídicos e, em qualquer caso, poderá influenciar de forma determinante o conteúdo da legislação da União, nomeadamente o Regulamento n.º 2252/2004 do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, a Diretiva 2011/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, e a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2016, que deverá substituir a Diretiva 2011/95/CE. (5)A União deve apoiar a adoção da conclusão prevista sobre os documentos de viagem de leitura ótica para os refugiados e os apátridas. (6)É conveniente que os documentos de viagem emitidos pelos Estados aos refugiados e aos apátridas que residam legalmente no seu território respeitem os elementos de segurança previstos nas normas internacionais, nomeadamente a norma 3.12 e o documento 9303 da OACI sobre documentos de viagem de leitura ótica. Tal facto torna os documentos de viagem mais seguros, contribuindo para os proteger contra a falsificação e a utilização fraudulenta. (7)A posição da União deve ser expressa pelos Estados-Membros da União que são membros do Comité Executivo do Programa do Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, agindo conjuntamente. (8)[Nos termos do artigo 3.° do Protocolo n.° 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, estes Estados-Membros notificaram a intenção de participar na adoção e aplicação da presente decisão.] OU [Nos termos dos artigos 1.° e 2.° do Protocolo n.° 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.° desse protocolo, estes Estados-Membros não participam na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculados nem sujeitos à sua aplicação.] OU [Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.º desse protocolo, o Reino Unido não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculado nem sujeito à sua aplicação. Nos termos do artigo 3.° do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Irlanda notificou (, por carta de ...,) a intenção de participar na adoção e aplicação da presente decisão.] OU [Nos termos do artigo 3.º do Protocolo n.º 21, relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Reino Unido notificou (, por carta de ...,), a intenção de participar na adoção e aplicação da presente decisão. Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 21 relativo à posição do Reino Unido e da Irlanda em relação ao espaço de liberdade, segurança e justiça, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e sem prejuízo do artigo 4.º desse protocolo, a Irlanda não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculada nem sujeita à sua aplicação.] (9)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção da presente decisão, não ficando por ela vinculada nem sujeita à sua aplicação,