COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 27.03.1995 
COM(95) 94 final 
RELATÓRIO DA COMISSÃO 
RELATÓRIO FINAL 
sobre a execução 
do programa comunitário 
para a integração económica e social 
dos grupos de pessoas menos favorecidas 
"POBREZA 3" (1989-1994) 
Decisão 89/457/CEE do Conselho de 18 de Julho de 1989 
(JO L 224 de 2.8.1989) 
INDICE 
INTRODUÇÃO 
Ia parte - DESAFIOS DO PROGRAMA POBREZA 3 
1. O desafio da pobreza e da exclusão social 
2. A acção comunitária 
3. As funções dos programas específicos 
4. Os objectivos específicos de Pobreza 3 
IIa parte - EXECUÇÃO DO PROGRAMA POBREZA 3 
1 As estruturas de decisão, de gestão e de animação do programa 
2. O calendário da execução do programa 
3. Uma aplicação progressiva 
IIIa parte - PROJECTOS DO PROGRAMA POBREZA 3 
1. Visão de conjunto dos projectos 
2 O desenvolvimento dos projectos 
3. Uma apropriação progressiva dos princípios de Pobreza 3 
IVa parte - IMPACTO DO PROGRAMA 
1. A avaliação no âmbito do programa 
2. A integração dos grupos menos favorecidos 
3. Experimentação e transferência de saber-fazer 
CONCLUSÃO 
1. A validação dos princípios e da iniciativa do programa 
2. Pontos fortes e fracos das modalidades de animação 
3. O valor acrescentado de um programa específico 
Anexo 1 - Informações estatísticas sucintas sobre os projectos do programa Pobreza 3 
Anexo 2 - Trabalhos estatísticos realizados no âmbito do programa Pobreza 3 
INTRODUÇÃO 
Em aplicação da decisão do Conselho de 18 de Julho de 19891, a Comissão executou um 
"programa comunitário para a integração económica e social dos grupos menos 
favorecidos", habitualmente designado programa "Pobreza 3". 
Previsto para um período de cinco anos de (1989-94), este programa pretendia prolongar 
e alargar as iniciativas comunitárias anteriores conhecidas sob as designações de primeiro 
e segundos programas europeus de luta contra a pobreza (1975-80 e 1985-1989)2, pelos 
quais a Comunidade tinha já manifestado o seu desejo de contribuir, no limite das suas 
competências e dos seus recursos, para os esforços de luta contra a pobreza desenvolvidos 
nos Estados-membros. 
O programa Pobreza 3 foi concebido nessa perspectiva de contributo para os esforços 
desenvolvidos nos Estados-membros. Tal como os dois programas anteriores, financiou 
e apoiou acções-piloto tendo em vista promover a inovação nos métodos e nas políticas 
empreendidas para prevenir e combater a pobreza e a exclusão. Para esse efeito, dispôs 
de um orçamento total de 55 milhões de ecus para os cinco anos da sua duração. Trata-se 
de um montante muito modesto à escala comunitária, mas representa um aumento 
sensível em relação aos dois programas anteriores que tinham disposto de, 
respectivamente, 20 milhões de ecus e 29 milhões de ecus. 
A ambição de Pobreza 3, porém, consistia em não ser um mero dispositivo de 
financiamento de projectos, mas antes, e sobretudo, um programa coerente, isto é, um 
conjunto de acções e de agentes com princípios e objectivos comuns por referência. Nesta 
perspectiva, e tendo em conta a experiência de programas anteriores, Pobreza 3 estava 
claramente orientado para uma abordagem multidimensional da exclusão social e, 
correlativamente, colocava a tónica em estratégias que visam simultaneamente a 
integração económica e a integração social das populações mais desfavorecidas, baseadas 
na parceria das instituições públicas e privadas e conduzidas com a participação das 
populações interessadas. 
A luta contra a pobreza e a exclusão cabe, em primeira instância, aos Estados-membros 
e às suas autoridades nacionais, regionais e locais. Um programa específico como 
Pobreza 3 não possui, evidentemente, vocação nem meios para responder à amplitude das 
situações de pobreza existentes na União. O seu objectivo consiste em favorecer a 
experimentação de estratégias inovadoras de luta contra a pobreza, contribuindo assim 
para a identificação de boas práticas, para o estímulo das políticas, e para o 
Decisão do Conselho 89/457/CEE de 18 de Julho de 1989 que estabelece um 
"programa de acção comunitário a médio prazo relativo à integração económica e 
social dos grupos de pessoas económica e socialmente menos favorecidas" JO L 224 
de 2.8.89 
Decisões 75/478/CEE do Conselho de 22 de Julho de 1975 (JO L 199 de 30.7.1975) 
e 85/8/CEE do Conselho de 18 de Dezembro de 1984 (JO L 2 de 3.1.1985). 
desenvolvimento do debate público sobre a matéria. Nesta perspectiva, Pobreza 3 
concentrou os seus meios em cerca de quarenta projectos locais, repartidos pelos 
Estados-membros da Comunidade e reunidos numa dinâmica europeia mediante uma 
animação transnacional especificamente estabelecida para o efeito. Apoiou também, com 
uma pequena parte do seu orçamento, trabalhos de investigação e estudos estatísticos 
destinados a compreender melhor os processos de exclusão social. 
A experiência concreta dos projectos, as acções de animação e as diversas publicações 
do programa contribuíram para a visibilidade de Pobreza 3 e para a criação de sinergias 
entre os seus esforços e aqueles que são desenvolvidos noutros locais a nível nacional e 
a nível comunitário. A dinâmica do programa contribuiu, nomeadamente, para a 
mobilização dos agentes interessados na luta contra a pobreza e a exclusão social e para 
o reconhecimento da importância da acção comunitária neste domínio, que o Livro 
Branco sobre o futuro da política social europeia veio evocar3. 
Os projectos locais foram aceites pela Comissão, no final de 1989, com base em 
propostas dos Estados-membros. Receberam uma contribuição financeira da Comunidade 
durante os cinco anos do programa, sob reserva de co-financiamento por parte das 
autoridades públicas e/ou das associações privadas aos níveis nacional, regional e/ou 
local. Participaram regularmente em encontros nacionais e transnacionais destinados a 
favorecer o intercâmbio e o confronto das experiências. Foram apoiados por equipas de 
assistência técnica encarregadas de lhes fornecer uma ajuda apropriada em matéria de 
desenvolvimento e de avaliação. 
Pobreza 3 apoiou dois tipos de projectos. Cerca de 30 projectos, designados 
"acções-piloto" apresentavam uma dimensão significativa: reuniam a nível local um 
conjunto de parceiros públicos e privados decididos a executar em comum uma estratégia 
coerente e coordenada de luta contra a pobreza; cada um deles recebeu para o efeito, da 
Comunidade, uma contribuição anual média de 250 a 300 000 ecus, ou seja, cerca de 1,5 
milhão de ecus durante o programa. Uma dúzia de projectos, designados "iniciativas 
inovadoras", eram mais modestos: tratava-se de micro-projectos que pretendiam explorar 
respostas apropriadas à situação de grupos que conhecem formas específicas de 
isolamento e cada um deles recebeu, para o efeito, da Comunidade, uma contribuição 
anual média de 50 000 ecus, ou seja, cerca de 250 000 ecus durante o programa. 
Estes projectos, muito variados, reconheceram-se nos princípios-chave do programa - a 
abordagem multidimensional da exclusão social, a parceria escudada na dinâmica de 
desenvolvimento de um território, a participação dos mais desfavorecidos - tentando 
dar-lhes uma expressão concreta e duradoura a nível local. Inscreveram a sua acção numa 
perspectiva europeia, nomeadamente participando na dinâmica de intercâmbio 
transnacional empreendida no âmbito da animação do programa. Os seus esforços 
ilustraram, assim, o objectivo essencial do programa que consiste, através de um apoio 
à procura de respostas inovadoras para a exclusão social, em estimular o debate e as 
políticas nacionais e comunitárias neste domínio, reforçando, assim, a solidariedade face 
aos mais desfavorecidos. 
3 M Política social europeia, uma via a seguir pela União" COM(94)333 de 27 de Julho 
de 1994. 
Pobreza 3 foi lançado concretamente em 1 de Março de 1990. A Comissão apresentou, 
em 22 de Setembro de 1993, um relatório intercalar sobre a execução do programa4 que 
efectuou um balanço dos seus pontos fortes e fracos. Fez acompanhar este relatório de 
uma proposta para um novo programa de luta contra a exclusão social e de promoção da 
solidariedade (1994-99), elaborada à luz deste balanço intercalar. Esta proposta 
encontra-se actualmente a ser discutida no Conselho. 
O presente documento constitui o Relatório Final da Comissão sobre a execução do 
programa Pobreza 3. A Comissão faz votos de que a avaliação que submete à discussão 
contribuirá para que o Conselho aprove a sua proposta de novo programa. 
Para a preparação do presente relatório, a Comissão apoiou-se no conjunto de trabalhos 
de avaliação que forma realizados, em contínuo, ao longo do programa, em especial, na 
auto-avaliação realizada em cada um dos projectos, e ainda em documentos elaborados 
no âmbito do seguimento e da animação do programa no seu todo. O relatório também 
tem em consideração as discussões que decorreram antes da preparação do relatório 
intercalar sobre os pontos fortes e fracos do programa a meio da sua execução e ainda 
os debates que, mais recentemente e por iniciativa de vários Estados-membros, foram 
consagrados à discussão dos ensinamentos do programa. 
Finalmente, a Comissão deu a maior atenção às avaliações independentes realizadas 
durante os últimos meses, em especial ao relatório que a Câmara dos Lordes do Reino 
Unido elaborou sobre o programa na Primavera de 19945, com base num elevado número 
de entrevistas e visitas aos locais, e que efectua um balanço global positivo das 
realizações de Pobreza 3. 
"Programa de acção a médio prazo de luta contra a exclusão social e de promoção 
da solidariedade: um novo programa de apoio e de incentivo à inovação 1994-1999" 
COM(93) 435 final de 22.9.1993. 
"The poverty Programme" House of Lords, Select Committee on the European 
Communities, 9th Report, HMSO, 1994. 
Ia parte - DESAFIOS DO PROGRAMA POBREZA 3 
Cinquenta e dois milhões de pessoas com baixos rendimentos, 3 a 5 milhões sem abrigo 
e vivendo em habitações precárias, 17 milhões de desempregados, dos quais metade há 
mais de um ano... Estes números são apenas indicativos, mas são suficientes para 
sublinhar a amplitude das situações de pobreza e de exclusão na União Europeia e o 
enorme desafio que estas situações constituem para os Estados-membros, para a União 
e para o conjunto dos seus cidadãos (n° 1). Responder a este desafio pressupõe um 
esforço acrescido de solidariedade para o qual a União pode contribuir, sem prejuízo das 
responsabilidades dos Estados-membros e respectivas autoridades nacionais, regionais e 
locais (n° 2). A execução de programas específicos é uma das modalidades desta acção 
comunitária que visa estimular a inovação e favorecer o debate público (n° 3) Os 
objectivos específicos do programa Pobreza 3 são a expressão concreta, no que diz 
respeito à luta contra a pobreza, desta função de estímulo (n° 4). 
1. O desafio da pobreza e da exclusão social 
1.1 A pobreza não é uma realidade nova e desde há muito que suscita inúmeras reflexões 
de ordem científica e de ordem política e numerosas iniciativas, tanto públicas como 
privadas. Mas a atenção da opinião e o debate público em torno destas questões 
sofreram uma profunda transformação ao longo dos últimos quinze anos, na maioria 
dos Estados-membros, à medida que se transformavam as realidades da pobreza e, 
correlativamente, o desafio que lançam às sociedades europeias. 
A crise dos subúrbios, o número crescente de sem abrigo, as tensões interétnicas, o 
aumento do desemprego de longa duração, a marginalização dos jovens que nunca 
puderam integrar-se no mercado de trabalho, a persistência da pobreza em certas 
zonas rurais, o deslizar dos agregados familiares sobreendi vi dados para a pobreza... 
eis os fenómenos novos, mais visíveis e mais frequentes do que no passado, que têm 
alimentado a transformação do debate sobre a pobreza e a exclusão social. 
Hoje em dia, a pobreza já não pode ser considerada como uma realidade residual, 
simples herança do passado votada a desaparecer com o progresso económico e o 
crescimento. Além disso, já não pode ser considerada simplesmente como a mera 
ausência ou insuficiência de recursos financeiros que afectam os indivíduos. É 
necessário, pelo contrário, reconhecer o carácter estrutural das situações de pobreza 
e dos mecanismos que produzem essas situações. Importa igualmente reconhecer o 
carácter multidimensional dos processos pelos quais pessoas, grupos e, por vezes, 
territórios urbanos ou rurais são rejeitados da participação nas trocas, práticas e 
direitos sociais constitutivos da integração económica e social. 
E o que traduz o recurso crescente à noção de exclusão social, que tende a substituir, 
na maioria dos Estados-membros, e a nível comunitário6, a noção de pobreza. Falar 
Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais relativa à luta contra 
a exclusão social, de 29 de Setembro de 1989, JO C 277 de 31.10.1989. 
de exclusão social é manifestar que o problema deixou de ser apenas o das 
desigualdades entre a parte superior e a parte inferior da escala social (up/down), 
mas é também o da distância, no seio do corpo social, entre aqueles que participam 
na sua dinâmica e aqueles que são rejeitados para as margens (in/out); é também 
colocar em evidência, nesta área, os efeitos da evolução da sociedade e os riscos de 
ruptura da coesão social que são o seu corolário; por último, é destacar que se trata 
neste caso de processos, tanto para as pessoas interessadas como para o corpo social, 
e não de situações fixas e estáticas. 
1.2 A Comissão adoptou em 23 de Dezembro de 1992 uma comunicação que apresenta 
o desafio que constitui a exclusão social, para os Estados-membros mas também para 
a Comunidade7. A referida comunicação sublinha que as situações e processos de 
exclusão social resultam largamente das mudanças estruturais que afectam as 
economias e as sociedades europeias (mutações tecnológicas, transformações do 
mercado de trabalho, fragilização das estruturas familiares, tendências para a 
fragmentação social, evolução dos fenómenos migratórios, mutações dos sistemas de 
valores, etc.). Chama a atenção para a vulnerabilização crescente que daí resulta para 
uma vasta parcela da população, exposta à exclusão social devido, nomeadamente, 
à evolução do emprego e das estruturas familiares e sociais: não existe apenas um 
conjunto - aliás, restrito - de pessoas perenemente pobres ou excluídas, mas também 
um conjunto crescente - e, por sua vez, heterogéneo - de pessoas cuja integração 
v económica e social é precária, que conhecem de forma pontual ou recorrente 
períodos de pobreza e que são ameaçadas pela perda dos vínculos sociais que 
acompanha os processos de exclusão social. 
Estas observações vêm ao encontro da experiência concreta dos agentes mais 
directamente envolvidos na luta contra a exclusão social - as administrações, as 
colectividades locais, em especial as organizações não governamentais - que insistem 
igualmente nos riscos de agravamento das situações e processos considerados. 
Bastam para convencer, deixando de lado a diversidade das situações locais e 
nacionais, da amplitude do desafio colocado, da sua dimensão europeia e do eco que 
encontra na opinião. 
2. A acção comunitária 
A luta contra a exclusão social cabe, fundamentalmente, aos Estados-membros e 
respectivas autoridades nacionais, regionais e locais. Mas a Comunidade exprimiu 
em diversas ocasiões o seu desejo de contribuir, no limite das suas competências e 
dos seus meios, para os esforços envidados: as iniciativas comunitárias são portanto 
modestas, mas significativas de uma preocupação crescente; a sua evolução 
demonstra como foram progressivamente identificadas e reconhecidas as formas de 
acção comunitária que asseguram da melhor forma, de acordo com o princípio de 
subsidiariedade, o valor acrescentado específico desta acção. 
"Para uma Europa das solidariedades - Intensificar a luta contra a exclusão social, 
promover a integração", COM(92) 542 final de 23 de Dezembro de 1992. 
2.1 Desde meados dos anos 70 que a exclusão social constitui uma preocupação 
específica para a Comunidade. Não se tratava evidentemente de uma política, mas 
antes de um contributo limitado, com o valor de sinal da atenção concedida, na 
construção europeia, à solidariedade para com os mais desprotegidos. O seu 
instrumento privilegiado, e durante muito tempo o único, foi a execução de 
programas específicos, de recursos limitados, que visavam o apoio à inovação e ao 
intercâmbio de experiências. 
Concretamente, a Comunidade lançou, desde 1975, um primeiro programa de luta 
contra a pobreza (1975-80), que apoiou projectos-piloto no conjunto dos nove 
Estados-membros de então. Concebido na época do crescimento, e executado no 
contexto de crise do final dos anos 70, este programa contribuiu, na maioria dos 
Estados-membros, para a evolução da reflexão administrativa e política sobre a 
transformação da problemática da pobreza provocada por este novo contexto. Seguiu-
se um segundo programa (1985-89), decididamente organizado em torno do 
intercâmbio transnacional das práticas aplicadas em cerca de uma centena de 
micro-projectos locais. O programa Pobreza 3 (1989-94) é o seu prolongamento, mas 
concentra os respectivos meios num número restrito de projectos, mais ambiciosos, 
cuja vocação consiste em passar da fase exploratória anterior para uma fase de 
desenvolvimento selectiva, isto é, de experimentação "em tamanho natural" dos 
princípos de acção identificados nos programas anteriores. 
2.2 A acção comunitária foi progressivamente reforçada e diversificada, em particular 
por volta do final dos anos 80. Esta evolução efectuou-se no contexto das diversas 
iniciativas tendentes a assegurar a dimensão social do mercado interno e da 
integração europeia e favoreceu, através dos progressos registados, uma maior 
sensibilização da opinião pública para a importância do problema da exclusão, 
nomeadamente pelo facto de mobilizar diversos intervenientes face ao crescimento 
da grande pobreza. 
Assim, a Comissão desenvolveu, paralelamente à execução do programa Pobreza 3 
e a medidas paliativas - como a distribuição de excedentes alimentares, um conjunto 
de iniciativas simultaneamente mais ambiciosas e mais coerentes. Propôs, a título da 
aplicação da Carta dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, uma 
recomendação relativa ao reconhecimento, nos sistemas de protecção social, do 
direito a recursos e prestações suficientes, a qual foi adoptada pelo Conselho em 24 
de Junho de 19928. Esta recomendação não afirma apenas o direito a recursos 
suficientes para viver condignamente. Sublinha também a necessidade de inscrever 
esse direito numa perspectiva global de luta contra a exclusão social, fazendo-o, pois, 
acompanhar, em conformidade com a Resolução do Conselho e dos Ministros dos 
Assuntos Sociais reunidos no seio do Conselho de 29 de Setembro de 1989, por 
medidas apropriadas de integração nos domínios da saúde, da habitação, da 
educação, do emprego, da formação, etc.9. 
8 
9 Recomendação 92/44l/CEE do Conselho relativa a critérios comuns respeitantes a 
recursos e prestações suficientes nos sistemas de protecção social, de 24 de Junho 
de 1992, JO L 245, pp. 46 a 48. 
Resolução do Conselho e dos Ministros dos Assuntos Sociais, reunidos no seio do 
8 
A Comissão suscitou igualmente o desenvolvimento de estudos de análise e de 
avaliação: nesse sentido, criou, na sequência da já citada resolução do Conselho e 
dos Ministros dos Assuntos Sociais, um Observatório das políticas nacionais de luta 
contra a exclusão social; além disso, promoveu diversos estudos sobre o 
desenvolvimento social urbano. 
A Comissão intensificou também o seu apoio às organizações não governamentais, 
nomeadamente à sua integração numa rede europeia10 com a qual encetou uma 
concertação regular. Desenvolveu ainda uma cooperação frutuosa com os parceiros 
sociais, com o poder local e respectivas organizações europeias e com as redes de 
cidades e de organismos de alojamento. De um modo geral, a Comissão favoreceu 
igualmente a criação de sinergias entre as iniciativas das diversas redes de agentes 
envolvidos na luta contra a exclusão social na Comunidade, nomeadamente através 
da organização de.uma série de seminários para reflexão e apresentação de propostas 
destinados a construir uma iniciativa coerente a nível europeu (Roterdão em 1991, 
Porto e Bruxelas em 1992, Copenhaga em 1993) 
Com vista a introduzir a luta contra a exclusão social nas preocupações das políticas 
comunitárias no seu conjunto, a Comissão criou no seu seio um Grupo interserviços, 
cujos trabalhos foram consagrados à intervenção possível das políticas estruturais, 
em primeiro lugar através das suas iniciativas políticas para os bairros em crise 
(FEDER), o desenvolvimento rural (LEADER) e grupos particularmente vulneráveis 
(HORIZON e NOW) e, posteriormente, através da redefinição dos objectivos destas 
políticas. Foi também desenvolvida uma activa concertação interserviços em matéria 
de investigação, em especial para a definição das orientações do quarto 
programa-quadro de investigação-desenvolvimento. 
2.3 A Comunicação da Comissão de 23 de Dezembro de 1992 deu conta desta 
diversificação progressiva das iniciativas comunitárias e propôs melhorias para uma 
mais profunda tomada em consideração da exclusão social nas políticas gerais e 
estruturais da Comunidade. Estas propostas foram debatidas na importante 
conferência europeia organizada em 2-3 de Junho de 1993 em Copenhaga. Foram 
igualmente discutidas no âmbito da consulta suscitada pelo Livro Verde sobre o 
futuro da política social europeia. O Livro Branco sobre a política social insistiu na 
mobilização de todos os agentes envolvidos e, com base na experiência adquirida, 
na diversificação das iniciativas a levar a efeito. É neste contexto que deve ser 
situada a função de programas específicos como o programa Pobreza 3. 
3. As funções dos programas específicos 
3.1 A execução de programas específicos apresenta uma tripla função. 
10 Conselho de 29 de Setembro de 1989, relativa à exclusão social, JO C 277 de 
31.10.89. 
EAPN, "European Anti-Poverty Network", Rede europeia das organizações não 
governamentais dos grupos voluntários envolvidos na luta contra a pobreza. 
Estes programas valem, em primeiro lugar, pela sua própria existência, que constitui 
um sinal da atenção que a Comunidade dedica a um domínio específico e que 
favorece, portanto, indirectamente, outras iniciativas comunitárias e nacionais neste 
domínio (daí a importância que a Comissão atribui à visibilidade desses programas, 
tanto na cena nacional como na cena europeia, o que constitui uma das condições 
da sua função de estímulo) 
Os programas são também importantes pelo seu conteúdo experimental: o seu 
objectivo primeiro não é subvencionar, à maneira de um fundo, acções dispersas, por 
mais úteis que sejam; o seu objectivo é contribuir para a identificação e validação 
de métodos e de políticas apropriadas às formas actuais de exclusão social e, em 
particular, ao seu carácter multidimensional (daí a importância que a Comissão 
atribui ao carácter exemplar dos projectos adoptados e à sua avaliação). 
Por último, estes programas têm a função de contribuir para a transferência do 
saber-fazer e das boas práticas e para a estruturação de redes de agentes envolvidos 
em trocas transnacionais com base em experiências concretas relativamente 
comparáveis (daí a importância que a Comissão atribui não só à coerência de 
conjunto do programa mas também à sua animação europeia). 
3.2 Estas funções fazem com que os programas específicos se distingam claramente dos 
fundos. Implicam uma presença activa da Comissão junto dos intervenientes no 
terreno, num espírito de parceria, em especial para manifestar o empenho 
comunitário, afirmar a coerência de conjunto que é procurada e para ajudar à 
valorização das experiências de cada um. 
Implicam também a criação de estruturas de animação e de assistência técnica 
específicas tendentes, em particular, a favorecer o carácter exemplar dos projectos, 
a qualidade da sua gestão, o rigor da sua avaliação e a pertinência das respectivas 
trocas transnacionais. 
Implicam, finalmente, uma cooperação reforçada com os Estados-membros, não só 
para facilitar a optimização do desenvolvimento dos projectos mas também para 
multiplicar, tanto quanto possível, o impacto dos projectos e dos programas em 
termos de estímulo das políticas e de transferência das boas práticas. 
O interesse destes programas não deve, pois, ser apreciado unicamente à luz dos 
meios envolvidos, que são muito modestos e sem qualquer comparação com os dos 
fundos estruturais; o seu interesse reside na contribuição de ordem metodológica e 
política que podem produzir, sendo essa a razão por que os intervenientes nestes 
programas partilham obrigações comuns e uma marcada exigência de qualidade. 
4. Os objectivos específicos de Pobreza 3 
4.1 Os dois primeiros programas comunitários de luta contra a pobreza apresentavam 
sobretudo um carácter exploratório: consistiam, no essencial, num conjunto de 
micro-projectos locais, muito heterogéneos e desiguais, pese o facto de participarem 
numa animação nacional (primeiro programa) ou transnacional (segundo programa). 
Pobreza 3 foi pensado para passar desta fase exploratória para uma fase de 
desenvolvimento selectiva, ou seja, para uma validação da eficácia dos princípios de 
acção identificados nas experiências anteriores, a saber: a abordagem 
10 
multidimensional da pobreza, a parceria das instituições e dos intervenientes e a 
participação das populações envolvidas. A aposta do programa consistia em aplicá-
los a nível local, em projectos-piloto de dimensão significativa fundados na dinâmica 
de desenvolvimento de um território. O contributo de Pobreza 3 para a definição de 
métodos e de políticas apropriadas pressupunha a eficácia manifesta dos princípios 
de acção do programa, assentando, assim, no valor demonstrativo dos projectos 
seleccionados. 
Em conformidade com esta orientação fundamental, Pobreza 3 concentrou os seus 
meios num número limitado de projectos. Esta opção era coerente com a decisão de 
empenhar a iniciativa comunitária numa fase de desenvolvimento selectiva. Ela 
constituía também uma aposta na iniciativa local, nomeadamente na capacidade dos 
agentes locais para construir uma parceria efectiva, elaborar uma estratégia coerente, 
gerir rigorosamente um orçamento relativamente substancial e para servir de exemplo 
significativo à escala nacional. 
Tal aposta ilustrava, por parte da Comunidade, a sua iniciativa de parceria com as 
autoridades locais e nacionais. Pressupunha, evidentemente, que os agentes não 
considerassem o programa como uma simples oportunidade de financiamento de 
acções locais e que, em vez disso, se interessassem em contribuir com as suas 
experiências para o enriquecimento da reflexão nacional e comunitária e para 
aprofundar os princípios do programa enquanto tal. 
4.2 Os três princípios-chave do programa Pobreza 3 são os seguintes: 
- a abordagem multidimensional: este princípio procede da constatação do carácter 
multidimensional da pobreza e da exclusão social, que não remete apenas para 
a insuficiência dos recursos financeiros mas é igualmente marcada nos domínios 
da habitação, formação, emprego, educação, saúde, acesso aos serviços, etc.; 
implica a aplicação de estratégias coerentes e de sinergias, adaptadas às 
particularidades das situações locais ou nacionais e não a simples justaposição de 
acções isoladas estranhas umas às outras ou misturadas de forma caótica; 
- a parceria: este princípio constitui a expressão institucional da abordagem 
multidimensional e o seu instrumento prático: esta não pode efectivamente 
desenvolver-se sem uma iniciativa comum que reúna o conjunto dos 
agentes-chave das intervenções nos diversos domínios mencionados; a parceria 
implica uma corresponsabilidade dos agentes envolvidos quanto ao sucesso de 
conjunto da acção conduzida e pressupõe que os agentes estejam em condições 
de definir, para além dos interesses respectivos, e até das suas divergências, uma 
estratégia comum e consensual; 
- a participação: este princípio procede da constatação segundo a qual a exclusão 
social é também a dependência, e mesmo a passividade, face às instituições e, de 
um modo mais geral, às decisões tomadas por outrem; correlativamente, este 
princípio afirma que a participação activa das populações envolvidas num 
processo de integração é, simultaneamente, uma condição e uma expressão do seu 
êxito; a nível mais geral, inscreve-se numa perspectiva de promoção da cidadania 
e da democracia em que as populações sejam agentes e parceiros de pleno direito 
nas políticas empreendidas. 
11 
Estes três princípios encontram-se, sob formas diversas e com uma intensidade 
variável, em certas políticas sociais inovadoras aplicadas nos Estados-membros. 
A sua pertinência é recordada na Resolução do Conselho e dos Ministros dos 
Assuntos Sociais reunidos no seio do Conselho de 29 de Setembro de 1989. O 
programa Pobreza 3 não deteve, portanto, o seu monopólio. Pretendia, em 
contrapartida, sistematizar a execução a nível local, sem, todavia, subestimar as 
dificuldades: por isso, para além dos meios financeiros, o programa também 
concedia assistência técnica e apoio ao desenvolvimento da acção e à sua 
avaliação em contínuo. É por isso que o programa pretendia igualmente 
possibilitar a identificação das boas práticas - isto é, das modalidades concretas 
que permitam a aplicação duradoura e eficaz destes princípios - e favorecer a 
transferência de saber-fazer a nível nacional e europeu. 
12 
IIa parte - EXECUÇÃO DO PROGRAMA POBREZA 3 
O programa Pobreza 3 foi executado sob a responsabilidade da Comissão (n° 1) de acordo 
com um calendário que assegurasse, na medida do possível, a continuidade entre o fim 
do segundo programa (Novembro de 1989) e o lançamento do terceiro (Março de 1990) 
(n° 2). A Comissão esforçou-se por favorecer uma execução progressiva das actividades, 
no limite dos constrangimentos administrativos e financeiros que envolveram o programa, 
nomeadamente na fase de arranque (n° 3). 
1. As estruturas de decisão, de gestão e de animação do programa 
1.1 Em conformidade com a decisão do Conselho, a execução do programa foi colocada 
sob a responsabilidade da Comissão; esta foi assistida por um Comité Consultivo 
constituído por representantes designados por cada Estado-membro para assegurar 
o acompanhamento do programa (tratava-se, quase sempre, de um representante do 
Ministério dos Assuntos Sociais). 
A Comissão solicitou a colaboração de uma equipa internacional de consultores 
encarregada de lhe prestar assistência técnica na gestão e animação do programa. 
Esta equipa efectuou, de acordo com as instruções da Comissão, o conjunto das 
tarefas técnicas ligadas à gestão administrativa e financeira das subvenções 
concedidas nos termos do programa. Assegurou também a coordenação europeia da 
animação do programa, em particular no tocante a intercâmbios transnacionais, 
avaliação, publicações e investigação. A estrutura de gestão desta equipa estava 
sediada em Lille (França). Os seus membros, recrutados a tempo parcial, 
encontravam-se na Alemanha, em França, na Irlanda e em Portugal. Esta equipa 
constituiu a Unidade Central (UC) do programa. 
Esta Unidade Central coordenou uma rede de consultores nacionais encarregados de 
prestar ajuda técnica aos projectos, contribuir para a dinâmica nacional do programa 
e participar na respectiva animação a nível comunitário. Estes consultores nacionais 
eram, normalmente, em número de dois por Estado-membro, sendo a sua função, a 
tempo parcial, modulada consoante a dimensão dos países e o número de projectos 
em questão. Estes consultores constituíram as "unidades de investigação e 
desenvolvimento" do programa (UID).11 
A Comissão e a UC trabalharam em estreita cooperação. A Comissão, a UC e o 
conjunto das UID realizaram encontros de trabalho com a duração de dois dias, três 
vezes por ano. Foram assegurados contactos bilaterais entre os diversos agentes 
consoante as necessidades. Numerosos encontros relacionados com a animação do 
programa, nomeadamente os seminários anuais e as reuniões temáticas 
transnacionais, reuniram estes agentes e contribuíram para a comunicação interna no 
seio do programa. 
Os membros das UID foram nomeados pela Comissão em concertação com o 
Estado-membro respectivo. Nalguns casos, trabalhavam no mesmo instituto; noutros, 
pertenciam a instituições diferentes. 
13 
1.2 A animação do programa foi pensada em função das duas orientações seguintes: 
- Necessidade de favorecer o valor demonstrativo dos projectos e, desse modo, 
assegurar aos projectos uma assistência técnica significativa, que incluísse apoio 
à auto-avaliação, ajuda à definição da estratégia, à programação e à gestão das 
actividades e apoio à informação e à comunicação, tendo em vista assegurar a 
visibilidade nacional dos projectos e do programa. 
Era esta a função principal das UID, e a razão de as UID serem definidas como 
unidades que associam competências e experiências teóricas (investigação, 
avaliação) e práticas (desenvolvimento, gestão). 
- Necessidade de promover a coerência do programa em si e, correlativamente, 
fazer da dimensão europeia do programa uma preocupação comum ao conjunto 
dos seus intervenientes. 
A Comissão atribuiu a maior importância à coerência interna do programa enquanto 
tal, isto é, à estruturação das UID como rede de iniciativas, de experiências e de 
agentes. É nesta perspectiva que previu intercâmbios transnacionais entre os 
projectos, os seminários anuais, as publicações e, de um modo geral, as actividades 
centradas na comunicação e na visibilidade do programa enquanto programa europeu; 
estas actividades foram coordenadas pela UC com a colaboração das UID. 
1.4 As estruturas de execução do programa foram, de facto, muito descentralizadas em 
termos de meios, embora fossem centralizadas do ponto de vista da decisão, ao nível 
da Comissão. Os recursos afectados ao programa foram repartidos como segue 
(orçamento previsional): 
Projectos locais 41,05 
Estudos e projectos de investigação 4,95 
Gestão, animação, publicações 9,00 
(UC 3 milhões de ecus; UID 3,5 milhões 
de ecus; actividades 2,5 milhões de ecus) milhões de ecus 
55,00 milhões de ecus 
2. O calendário da execução do programa 
Em 1989, uma das preocupações da Comissão e dos Estados-membros era evitar a 
interrupção entre o final do segundo programa e o lançamento do terceiro. Esta 
preocupação não provinha unicamente do desejo de evitar que determinados projectos 
deste segundo programa e passíveis de serem escolhidos para Pobreza 3 conhecessem 
uma ruptura de financiamento comunitário (neste caso, os projectos eram pouco 
numerosos, dada a diferença entre os dois programas). Provinha igualmente da 
preocupação em manifestar a continuidade do esforço comunitário em prol dos mais 
desfavorecidos e respondia, assim, às expectativas do Parlamento neste domínio. 
A Comissão tinha lançado, paralelamente ao processo de discussão no seio do 
Conselho, a preparação concreta do programa. Após a decisão do Conselho, a 
14 
Comissão pôde lançar o processo de apresentação e de selecção dos projectos, bem 
como a constituição das estruturas de gestão e animação do programa. 
2.1 A decisão do Conselho estabelecia que os projectos fossem apresentados à Comissão 
pelos Estados-membros e elaborados em concertação entre o Estado-membro 
interessado as instâncias públicas ou privadas designadas por este (artigo 5o). A 
Comissão pôs, portanto, à disposição dos Estados-membros, em Julho de 1989, um 
documento circunstanciado explicitando, para uso dos projectos candidatos ao 
programa, as orientações deste e o conteúdo dos processos de candidatura. Tinha sido 
acordado que cada Estado-membro procederia, de acordo com as suas próprias 
modalidades, a uma pré-selecção dos projectos e apresentaria, por isso, à Comissão 
apenas um pequeno número desses projectos, na ordem de seis a oito, no máximo, 
tendo o número de projectos por país em conta a sua dimensão e a necessidade de 
um esforço acrescido em prol dos países menos desenvolvidos. 
Tendo em conta a data da decisão, por um lado, e os prazos requeridos pelos 
procedimentos de selecção e de concertação internos dos Estados-membros, por 
outro, a Comissão recebeu as propostas dos Estados-membros durante o mês de 
Outubro de 1989. Examinou-as com a colaboração de peritos externos em Novembro 
de 1989. Após consulta dos Estados-membros, no início de Dezembro de 1989, 
adoptou a selecção definitiva. No final de Dezembro de 1989, informou os projectos 
seleccionados de que os contratos relativos à contribuição comunitária seriam 
estabelecidos com efeitos a partir do início de Março de 1990, dando-lhes todas as 
indicações necessárias sobre os aspectos financeiros da contribuição comunitária. 
Esta selecção final permitiu seleccionar 39 projectos, representando uma contribuição 
previsional total de 41 milhões de ecus, repartidos como segue: 
países B DK D EL ES FR IRL IT LUX NL P UK TOTAL 
acções- 21333323-133 27 
-piloto 
iniciativas 
inovadoras 111111111111 12 
O mapa seguinte ilustra a localização destes projectos (na sequência da unificação 
alemã, o programa acolheu em 1992 três projectos dos novos Lander, que são 
igualmente considerados neste mapa). 
A Comissão tinha proposto aos Estados-membros que atendessem, na organização 
da respectiva selecção, a interacções possíveis entre os projectos propostos e as 
políticas nacionais. Em diversos países, a selecção nacional reflectia, assim, as 
orientações principais de certos programas nacionais (por exemplo, na Dinamarca, 
Espanha, França, Países Baixos e Portugal). 
15 
Knmnlon Aalborg Actions Modèles 
Initiatives Novatrices 
Kobcnhavn 
North and West ( onnvmara 
Limerick 
Tbessaloniki 
, Kallithea 
Huelva 
rsM 
2.2 A constituição das estruturas de animação do programa foi efectuada ao longo do 
segundo semestre do ano de 1989 segundo dois processos complementares. Por um 
lado, a Comissão publicou no Jornal Oficial um anúncio de concurso para a missão 
geral de assistência técnica ligada à execução do programa a nível europeu; a 
Unidade Central pôde, deste modo, ser recrutada a partir de Dezembro de 1989 e 
iniciar os trabalhos preparatórios do lançamento concreto do programa 
(procedimentos administrativos e contratuais, organização de um seminário de 
lançamento com os projectos seleccionados, etc.). Por outro lado, a Comissão 
escolheu, em concertação com os Estados-membros, individualmente, os consultores 
das Unidades de Investigação e Desenvolvimento, que entraram em funções a partir 
de Março de 1990, isto é, ao mesmo tempo que se iniciava o apoio aos projectos. 
2.3 Pobreza 3 foi, antes de mais, um programa de acção; comportou, no entanto, também 
uma componente "investigação", de orçamento módico (menos de 9% do orçamento 
total). Esta componente "investigação" foi levada a efeito segundo um calendário 
distinto do da execução da componente "acção". Por um lado, a Comissão lançou, 
desde o final de 1989, a definição de um programa de estudos estatísticos que foi 
discutido com os institutos nacionais de estatística (seminário de Noordwijk, Países 
Baixos, Novembro de 1989); por outro lado, preparou um programa de estudos 
socioeconómicos transnacionais, cujas orientações foram discutidas com os 
Estados-membros e com os Conselhos nacionais de investigação interessados 
(seminário de Bath, Outubro de 1990). 
2.4 O lançamento oficial do programa foi efectuado durante um importante seminário 
que teve lugar em Bruxelas no final de Março de 1990 reunindo os projectos, as 
UID, a UC, o Comité Consultivo e a Comissão. 
Este seminário constituiu um momento alto de afirmação da identidade do programa 
Pobreza 3. Por conseguinte, foi acordado reunir anualmente os projectos, o Comité 
Consultivo, as UID, a UC e a Comissão em seminários cuja projecção permitisse 
abordar determinadas questões-chave do programa. Os temas seleccionados foram 
o desenvolvimento local, em 1991, a participação dos parceiros sociais, em 1992, a 
parceria e a multidimensionalidade, em 1993, e as lições do programa, em 1994. 
Para além da organização destes grandes encontros anuais (que congregaram cada 
um cerca de 150 a 250 participantes) e de uma reunião específica destinada às 
iniciativas inovadoras, a animação do programa foi concretizada mediante diversas 
iniciativas: 
- a publicação de um boletim interno (duas línguas), de uma revista de grande 
difusão (cinco línguas), cuja tiragem e número de países aumentou regularmente 
(2 000 exemplares para o boletim, 5 000 exemplares para a revista) e de diversas 
outras publicações (repertório dos projectos (três línguas), relatórios anuais sobre 
os desenvolvimentos do programa (duas línguas), actas dos seminários anuais, 
trabalhos monográficos) e ainda a realização de um filme de apresentação do 
programa; 
- a organização de reuniões de carácter mais técnico, nomeadamente encontros 
transnacionais com a participação dos projectos interessados na exploração de um 
16 
tema específico (habitat, pobreza rural, participação, integração económica, etc.), 
relacionados ou não com visitas bilaterais entre projectos; 
- a organização de reuniões nacionais, por iniciativa dos projectos, dos membros 
da UID em questão e, por vezes, do membro do Comité Consultivo interessado, 
tendo em vista construir progressivamente a dimensão e a visibilidade nacionais 
do programa. 
3. Uma execução progressiva 
Era importante, tendo em vista as ambições de Pobreza 3, prever uma certa 
progressividade na suà execução. Foi o que a Comissão se esforçou por fazer, não 
sem dificuldades devidas aos constrangimentos processuais e de calendário a que 
estava submetida. 
3.1 Independentemente da atenção concedida pelos Estados-membros, e pela Comissão, 
à qualidade dos projectos seleccionados, estes não podiam estar imediatamente em 
condições operacionais, isto é, dispor, já em Março de 1990, de estruturas de 
parceria sólidas, de estratégias pertinentes e inovadoras, de equipas de intervenientes 
qualificadas, de acordos de co-fi nanceiros duráveis, etc. 
Eis a razão por que tinha sido acordado com os Estados-membros que o primeiro ano 
do programa seria, para os projectos, uma fase de definição. O calendário das 
autorizações orçamentais perturbou esta fase de definição, o que veio a revelar-se 
tanto mais lamentável quanto a maioria dos projectos tinha subestimado a 
complexidade da criação de estruturas de decisão e de gestão administrativa e 
financeira, que implicavam montantes elevados e a obrigação de dispor de 
co-fi nanei amentos. 
3.2 A curta duração do primeiro período contratual implicou, no que se refere a certos 
projectos, uma subutilização das dotações que lhes tinham sido concedidas: é o caso, 
em particular, dos projectos que recrutaram tardiamente a sua equipa operacional ou 
que não conseguiram obter nos prazos concedidos o pagamento efectivo dos 
co-fi nanei amentos que lhes tinham sido prometidos ou ainda dos que tinham 
estabelecido uma programação orçamental pouco realista. De uma forma geral, as 
regras comunitárias relativas ao co-fi nanei amento, à utilização das dotações 
concedidas - por exemplo, os limites estritos impostos no que se refere aos 
investimentos -, foram vistas por vários projectos como muito ou demasiado 
constrangedoras. Daí resultaram, na primeira fase do programa, várias frustrações e 
incompreensões relativamente à regulamentação comunitária. Estas, porém, foram 
desaparecendo gradualmente graças a uma flexibilização de certas modalidades de 
gestão e a um esforço de explicação das regras aplicadas. Além disso, os projectos 
melhoraram a qualidade da sua gestão, em especial com o recrutamento de pessoal 
devidamente qualificado para assegurar esta gestão. 
A Comissão seguiu atentamente, em estreita colaboração com a Unidade Central, esta 
fase de estruturação dos projectos. Adaptou, na medida do possível, as modalidades 
de gestão administrativa e financeira do programa às situações e dificuldades 
verificadas. Além disso, visitou todos os projectos para ajudar a resolver os eventuais 
17 
problemas administrativos ou financeiros surgidos, mas também para explicitar os 
objectivos do programa e ajudar na aplicação da sua dimensão europeia. 
3.3 As UID foram chamadas a desempenhar um papel essencial de apoio na estruturação 
dos projectos, em especial na criação de estruturas de decisão, de gestão e de 
avaliação exigidas e na programação realista das actividades. A tarefa das UID era 
dificultada pela sua posição intermediária entre os projectos, de um lado, a UC e a 
Comissão, do outro, e as expectativas ou pressões contraditórias a que estavam 
expostas. O estabelecimento de relações de confiança mútua foi complicado pela 
grande instabilidade das equipas operacionais dos projectos durante os primeiros 
dezoito meses e pela lentidão com que foram aplicados, nalguns projectos, 
procedimentos de decisão, gestão e auto-avaliação eficazes. A constatação destas 
dificuldades levou a Comissão e a UC a realizar sessões de formação e de 
informação com vista a ultrapassar os mal-entendidos iniciais e reforçar o 
profissionalismo das equipas operacionais; infelizmente, estas sessões apenas 
puderam ser propostas tardiamente. 
18 
DT parte - PROJECTOS DO PROGRAMA 
Componente essencial do programa, os projectos são muito diversificados (n° 1). 
Desenvolveram-se progressivamente chamando a si os princípios do programa. 
1. Visão global dos projectos 
1.10 Programa Pobreza 3 reuniu 42 projectos locais, entre os quais 30 acções-piloto 
(das quais uma cessou as actividades antes do final do programa) e 12 iniciativas 
inovadoras. 
a) Cada acção-piloto agrupou um conjunto de participantes e de instituições que se 
esforçaram por definir e aplicar em conjunto, num território delimitado, uma 
estratégia coerente de integração económica e de integração social dos grupos 
desfavorecidos presentes nesse território. 
Concretamente, uma acção-piloto era animada por um "Comité Director", que 
agrupava uma ou várias autoridades locais ou regionais, um ou vários organismos 
públicos ou para-públicos que intervêm em sectores como a formação, a 
habitação, a saúde, etc., e uma ou várias organizações não governamentais; de 
forma mais rara, eram também parceiros da acção local organizações sindicais 
e associações patronais. Sob a tutela deste Comité Director, uma equipa 
operacional contando entre dez e quinze pessoas, por vezes mais, levava à prática 
a estratégia do projecto. 
Esta parceria não foi apenas um princípio abstracto: a avaliação contínua das 
acções dos projectos demonstrou que os Comités Directores das acções-piloto 
agruparam mais de 300 parceiros locais, ou seja, em média, uma dezena por 
acção-piloto: as estruturas de direcção dos projectos do programa mobilizam 
assim, designadamente, uma centena de representantes das autoridades locais e 
regionais e uma centena de representantes de organizações não governamentais 
(Cf. anexo 1). 
b) As iniciativas inovadoras provinham geralmente de uma instituição pública ou 
de uma organização privada particular e orientaram frequentemente as suas 
acções para um problema social ou uma categoria específica da população; 
contudo, algumas delas pretendiam aderir à parceria, um dos princípios-chave do 
programa, e assemelhavam-se em muitos pontos, embora numa escala mais 
reduzida e com um orçamento mais modesto, às acções-piloto. 
19 
Os projectos 
As acções-piloto 
BÉLGICA 
AMOl Antwerpen: Iniciativa conjunta de seis autoridades para criar a Organização de 
Desenvolvimento do Distrito (BOM) na parte nordeste da cidade. Vontade de dar uma 
melhor resposta global às necessidades deste distrito. Acções em três domínios: economia, 
habitação e actividades de lazer. 
AM02 Charleroi: Projecto da autarquia e das ONG para servir de orientação à nova 
política de acção social para a cidade. Mais de sessenta serviços e organismos diversos 
envolvidos numa vintena de projectos a que subjazem três ideias-chave: parceria, 
participação dos habitantes e abordagem integrada. 
DINAMARCA 
AM03 Projecto Samiko: três zonas (urbano/rural). Um Comité Director com as 
autoridades nacionais e locais e ONG. Objectivos: integrara as populações desfavorecidas 
na comunidade local e reforçar a identidade comunitária a partir de uma acção de parceria 
sobre o emprego, a vida quotidiana e a participação dos excluídos. 
ALEMANHA 
AM04 Hamburg: Iniciativa dos serviços sociais do sector de Eimsbuttel concentrada nos 
bairros desfavorecidos. Nova forma de colocação em rede dos agentes sociais, em 
colaboração com os grupos comunitários. Acções diversificadas destinadas principalmente 
às mulheres, aos imigrantes e aos jovens. 
AM06 Miinchen Proposta de soluções de habitação adaptada às populações 
desfavorecidas de Munique pela equipa de Forum Habitat graças a operações de 
reabilitação de baixo custo às quais são associados os inquilinos. Acções para fazer 
reconhecer estes métodos e para os transferir para outros locais. 
AM40 Bautzen: Projecto de uma associação de habitantes desta cidade de média 
dimensão em ligação com as autoridades locais. Objectivo de criação de uma rede social 
na cidade para melhor organizar e renovar a ajuda tradicional de proximidade dirigida aos 
jovens da periferia, aos presos, aos antigos reclusos e aos sem abrigo. 
AM41 Berlin: Distrito de Fridrichsain com forte densidade de população pobre. 
Grupos-alvo: desempregados de longa duração, trabalhadores na pré-reforma e na 
reforma, mulheres sós com filhos. Acções especialmente destinadas a favorecer a 
comunicação, a informação e a negociação com estes grupos. 
20 
AM 42 Weimar: Pequeno bairro da cidade antiga com problemas de habitação muito 
importantes: aumento das rendas, insalubridade, perspectivas de expropriação. Uma 
equipa de projecto, mediadora entre os habitantes e a cidade, com uma estratégia de 
animação do bairro e de reabilitação do habitat pelos e para os residentes. 
GRÉCIA 
AMÔ7 Argyroupolis: Grande zona suburbana de Atenas. Forte crescimento da população, 
falta de infra-estruturas e fraca coesão social. Criação de um Centro Multifuncional com 
vista a assegurar a coerência das acções para a integração profissional dos 
desempregados, a ajuda às pessoas idosas, o apoio às famílias de deficientes. 
AM08 Thessaloniki: Distrito dos subúrbios de Salónica. Nova parceria entre serviços 
para criar um modelo de acção social favorecendo a prevenção da pobreza. Definição de 
quatro grupos-alvo associados às acções: famílias monoparentais, refugiados daEx-URSS, 
ciganos, famílias com necessidades específicas. 
AM09 Perama: Zona urbana próxima de Atenas com elevado número de habitantes 
pobres e graves problemas de habitação. Serviços públicos com dificuldades em 
coordenar a sua acção. Criação de um centro de emprego e de um centro social e cultural 
oferecendo serviços novos e diversificados a uma população que estava privada deles. 
ESPANHA 
AM10 Burgos: Sector rural em declínio da "Comarca Montes de Oca", composto por 54 
aldeias. Objectivos de desenvolvimento rural integral solidário, de consolidação de uma 
vasta pareceria e de encorajamento à identidade da Comarca através de uma estratégia 
que combine desenvolvimento económico, cultural e social. 
AM11 Girona: Novas práticas de acção social em duas zonas da cidade que conhecem 
formas diferentes de pobreza. Criação de um dispositivo (itinerário de inserção social) que 
articule as acções que favorecem a integração social das famílias e a organização 
progressiva da população para a defesa dos seus interesses. 
AM12 Huelva: Bairro pobre e marginalizado de Huelva - Marismas dei Odiei - que 
conhece graves problemas de urbanismo. Vasta parceria (instituições públicas, parceiros 
sociais, associações e habitantes) para um projecto incidindo no meio escolar, no 
emprego, no habitat, na informação dos habitantes e no apoio às associações. 
FRANÇA 
AM13 Calais: Tentativa de transformação das práticas tradicionais da acção social na 
cidade privilegiando um trabalho personalizado de acompanhamento dos excluídos para 
os ajudar a reconstruir um projecto de vida. Acções dirigidas às famílias com filhos 
pequenos, aos jovens e aos desempregados muito distantes do emprego. 
AM14 Mantois-Val de Seine: Acção comum dos presidentes de câmara de uma zona 
desfavorecida na região parisiense para definir uma política global de coesão social. 
21 
Estratégia de criação de novos serviços em matéria de emprego, formação, habitat, 
política de infância e de sucesso escolar, a fim de prevenir a exclusão. 
AMI5 Doubs: Projecto conjunto dos autarcas e dos serviços do Estado num vasto 
território. Procura de uma maior coerência das práticas de todos os agentes sociais graças 
a um melhor conhecimento das necessidades prioritárias dos públicos desfavorecidos e 
a uma oferta coordenada de serviços para responder a essas necessidades. 
IRLANDA 
AM16 Limerick: Projecto focado na população pobre de Limerick. Parceria entre as 
instituições públicas e as organizações comunitárias em torno de seis temas de acção: 
acesso ao emprego, desenvolvimento local, serviços à população, infra-estruturas 
comunitárias, auxílio às famílias em risco, informação dos habitantes. 
AM17 Connemara: Zona rural despovoada, muito isolada e dependente dos auxílios 
públicos. Vasta parceria muito estruturada para aplicar uma abordagem global e 
coordenada do desenvolvimento local, associando de forma estreita o conjunto dos 
habitantes à condução de um projecto de longo prazo. Acções temáticas diversificadas. 
ITÁLIA 
AM18 Roma: Bairro "Tor Bella Monaca" dos subúrbios de Roma a que faltam 
infra-estruturas e actividades produtivas. Objectivo final dos organismos locais na origem 
do projecto: criar um agência de desenvolvimento local. Actividades diversificadas 
visando as três dimensões (económica, cultural e social) da pobreza. 
AM19 Maniago (Friuli): O Progetto Bucaneve nasceu de uma iniciativa de organismos 
públicos para experimentar um modelo de intervenção inovador numa zona rural 
montanhosa que responda da melhor forma às necessidades da população e permita recriar 
uma dinâmica social. Integração progressiva dos agentes locais na parceria. 
AM20 Alto Belice: Zona rural próxima de Palermo agrupando oito comunas. Iniciativa 
de um organismo público e de um sindicato com o apoio das colectividades locais para 
favorecer novas actividades que valorizem todos os recursos do território. Criação de uma 
agência para o emprego que coordene estas acções de desenvolvimento. 
PAÍSES BAIXOS 
AM21 Den Hélder, Eindhoven, Hengelo: O NIZW - Instituto Nacional da Saúde e da 
Segurança Social - coordenou, em colaboração com as autarquias locais, esta acção 
desenvolvida em três cidades com diferentes contextos. Aplicação dos princípios do 
programa para transformar as práticas habituais dos agentes sociais. 
PORTUGAL 
AM22 Almeida: Projecto numa zona rural com elevado número de aldeias que conhecem 
um forte despovoamento. Vontade de combinar um projecto geral de desenvolvimento útil 
22 
a toda a população e consolidar as estruturas aptas a coordenar as iniciativas locais com 
estratégias específicas centradas nos mais pobres. 
AM23 Aldeias de Montanha: Pequena zoria rural de montanha que tem de fazer face, 
sem grandes meios, à inadaptação da sua agricultura e da sua indústria têxtil. Parceria 
entre entidades públicas e privadas para aplicar uma política coordenada de novos 
domínios de actividade, de formação da população e de infra-estruturas. 
AM24 Porto: Centro histórico do Porto, confrontado com problemas de um habitat 
degradado e de marginalização de uma parte da população. Projecto da iniciativa do 
Centro Regional de Segurança Social centrado na reabilitação urbana, na formação e 
educação, na animação sócio-cultual, na cooperação com as instituições locais. 
REINO UNIDO 
AM25 Liverpool: Bairro do centro de Liverpool cujas dificuldades não foram 
ultrapassadas por programas locais anteriores. Vontade de fazer do projecto uma interface 
entre as instituições e a comunidade negra cada vez mais envolvida na parceria. Objectivo 
principal: combater as diversas formas de racismo. 
AM26 Craigavon: Projecto apresentado pelo Brownlow Community Trust e que agrupa 
os representantes do Governo, das autarquias locais, e dos habitantes desta cidade e 
inacabada da Irlanda do Norte. Objectivo principal: organizar os grupos prioritários entre 
si e facultar-lhes os meios de negociar com as autoridades. 
ÁM27 Edinburgh: Parceria entre as instituições e os habitantes do bairro de Pilton. 
Objectivo estratégico: iniciar um processo de mudança em Pilton, apoiando-se numa 
melhor organização dos habitantes e prosseguindo para além do fim do programa. 
Método: identificar os serviços em falta e propor respostas. 
Iniciativas inovadoras 
IN28 Eupen (Bélgica): Criação de dois dispositivos pela Associação das Casas de Jovens 
e o FOREM (instituição pública): um "atelier aberto" de pré-formação para os jovens com 
dificuldades de inserção e um "grupo de evolução" para as desempregadas de longa 
duração, tendo em vista, nomeadamente, actuar sobre a sua motivação. 
IN29 Aalborg (Dinamarca): Bairro de Aalborg, isolado do resto da cidade. Objectivo 
principal do projecto BIK: desenvolver a participação directa dos habitantes na 
reanimação do bairro, reconciliar o cidadão de base com a democracia local 
encorajando-o a participar nas organizações existentes. 
IN30 Berlin (Alemanha): Projecto do Centro de Consulta Psicoterapêutica XENIOM. 
Assistência psicossocial (individual, familiar ou de grupo) aos refugiados políticos 
traumatizados pelas experiências anteriores e exibindo grandes dificuldades de integração 
após a sua chegada à Alemanha. 
IN31 Kallithea (Grécia): Inscrição do projecto numa iniciativa global de luta contra a 
toxicodependência numa cidade da zona da "Grande" Atenas. Trabalho em estreita 
23 
colaboração com os serviços hospitalares. Três eixos principais de actividades: prevenção 
da recaída, readaptação, reintegração económica e social. 
IN32 Madrid (Espanha): Projecto de readaptação e reinserção social dos doentes mentais 
crónicos e sem domicílio pilotado pelo serviço de integração social da Comunidade de 
Madrid. Vontade de definir novos modos de resposta para um público cujas necessidades 
são pouco conhecidas e pouco valorizadas. 
IN33 Paris (França): Projecto da Association pour le Droit à L'Initiative Economique 
(ADIE). Oferta de empréstimos e de conselhos às pessoas mais pobres que desejem criar 
a sua própria actividade e que não disponham de acesso ao crédito bancário. Acção 
estendida progressivamente a numerosas cidades francesas. 
IN34 Dublin (Irlanda): O Dublin Travellers Education & Development Group (DTEDG) 
é um organismo sem fins lucrativos que associa agentes de viagem e residentes da parte 
norte de Dublim. Objectivo: ser um centro de acolhimento para as pessoas que viajam e 
promover os respectivos direitos e o reconhecimento da sua identidade. 
INB35 Bolonha (Itália): Objectivo do projecto: dar respostas às dificuldades de inserção 
social das pessoas que saem da prisão. Acções na prisão e fora da prisão que se apoiam 
no potencial de autonomia dos reclusos para ultrapassar as formas tradicionais de 
assistência. 
IN36 Luxembourg: Projecto da associação ASBL Wunnengshellef: responder ao 
problema da falta de habitação no Luxemburgo trabalhando para o desenvolvimento da 
habitação social em todas as suas formas e assegurando um acompanhamento psicossocial 
das pessoas que saem de um centro de acolhimento. 
IN37 Limburg (Países Baixos): Projecto da iniciativa de pessoas benévolas, tendo por 
população-alvo as pessoas confrontadas brutalmente com a deficiência e declaradas 
inválidas. Face ao respectivo sentimento de inutilidade e de exclusão, o projecto propôs 
redes dinâmicas de informação: sessões de informação, acções de acompanhamento, 
formação. 
IN38 Lisboa (Portugal): Definição pelo instituto de apoio à infância de uma acção 
dirigida aos meninos da rua das zonas degradadas da cidade. Trabalho de rua realizado 
por animadores que parte do princípio de que estas crianças são as principais 
protagonistas do processo de integração que se tenta empreender. 
IN39 Bristol (Reino Unido): A Single Parent Action Network (SPAN) é uma 
organização nacional que se dedica a melhorar a vida dos pais isolados pobres. 
Organização multirracial dirigida pelos próprios pais. Acção enquanto grupo de pressão 
para defender os seus direitos e obter ajudas variadas. 
24 
1.2 Mais de três quartos dos projectos estavam implantados em zonas urbanas. Mas um 
projecto em cada cinco decorreu em zonas rurais (ou funcionou simultaneamente no 
campo e em pequenas cidades do meio rural). 
a) A maior parte dos projectos interveio num território nitidamente delimitado: por 
exemplo, um bairro ou uma comuna ou aldeias na vizinhança: A sua zona de 
acção era razoavelmente populada. Num terço dos projectos, essa zona não 
abrangia mais de 20 000 habitantes: pequenos bairros urbanos ou zonas rurais 
despovoadas; noutro terço, ultrapassava os 50 000 habitantes. Apenas alguns 
projectos operaram em dois ou três locais diferentes e relativamente afastados 
uns dos outros (Cf. anexo 1). 
Estes territórios de intervenção atravessavam, massivamente, grandes dificuldades 
e estavam, designadamente, marcados pelo desemprego e pela degradação do 
ambiente económico e social, mesmo quando se encontravam numa região ou 
numa aglomeração relativamente favorecida (Cf. anexo 1). 
b) No meio urbano, os projectos incidiram em zonas onde a taxa de desemprego é 
superior à média do país. Cidades inteiras podem ser confrontadas com a crise 
nas actividades industriais tradicionais e com o declínio das pequenas empresas 
(Charleroi, Calais, Limerick, Craigavon, Hengelo, etc.). Na maioria das vezes, 
porém, era nos bairros do centro da cidade e dos subúrbios que se concentram 
os problemas de pobreza. O nível de qualificação da população é nestes casos 
muito baixo. O habitat é frequentemente medíocre e caracterizado pela vetustez 
ou pela degradação (Weimar, Perama, Huelva, Porto, etc.) ou pela insuficiência 
de infra-estruturas e de equipamentos (Antuérpia, Argyroupolis, Roma, etc.) 
Vários locais eram, além disso, locais de concentração de imigrantes e de 
minorias étnicas (Girona, Mantois-Val de Seine, Den Hélder, Liverpool, Dublim, 
etc.) ou de afluxo de candidatos a asilo e de refugiados (Salónica, Berlim, etc.). 
Muitos confrontavam-se com problemas relacionados com a delinquência, a 
toxicodependência, o alcoolismo e a prostituição (Copenhaga, Edimburgo, 
Huelva, Kallithea, Lisboa, etc.). 
Face a estas dificuldades comuns, nem todos os projectos urbanos adoptaram as 
mesmas estratégias. Parte deles elegeu como objectivo principal o apoio à 
organização dos habitantes de um bairro ou de uma zona suburbana para 
desenvolver, a médio prazo, as suas capacidades de diálogo e de negociação com 
os poderes públicos (projectos do Reino Unido, Berlim, Limerick, Aalborg, etc.). 
Outros centraram o seu programa no fornecimento de novos serviços à população 
graças à criação de infra-estruturas sociais ou ao empreendimento de acções 
inovadoras em determinados domínios (Munique, os projectos gregos, Calais, 
Roma, Porto, a maioria das acções inovadoras, etc.) Outros ainda, impulsionados 
por instituições públicas as mais das vezes, quiseram testar num território restrito 
um novo modelo de acção social mais integrado e que responda melhor às 
necessidades das populações na esperança de o aplicar em seguida em mais larga 
escala (Hamburgo, Girona, Huelva, Doubs, etc.). 
c) No meio rural, os projectos intervieram em contextos locais que se caracterizam 
frequentemente por perspectivas insuficientes do desenvolvimento local. As 
25 
actividades e as estruturas de produção tradicionais geram poucos rendimentos 
e muito poucos empregos (Connemara, Aldeias de Montanha, etc.). A emigração 
rural, particularmente dos jovens e dos trabalhadores qualificados, dá origem ao 
envelhecimento progressivo da população (Burgos, Maniago, etc.). A 
desertificação dos campos, ao isolamento, ao atraso no desenvolvimento ou ao 
declínio das actividades tradicionais juntam-se as más condições de habitação, 
de infra-estruturas e de comunicação e a ausência ou o baixo nível dos serviços 
sociais, sanitários, educativos e culturais (Almeida, Alto Belice, Ilha de Moen, 
etc.). 
Nestas condições, todos os projectos tentaram combinar: 
uma iniciativa de desenvolvimento local endógeno, centrado no apoio a 
todas as iniciativas que pudessem fazer nascer novas actividades e permitir 
um recuo geral do desemprego e da pobreza no território; 
estratégias específicas em prol dos grupos mais desfavorecidos da 
população, que passava, frequentemente, por uma melhoria da oferta de 
serviços e de infra-estruturas no domínio social e por acções de formação 
Nem todos, porém, dispuseram dos mesmos meios para o levarem a efeito. 
Alguns puderam apoiar-se numa vontade externa (autoridades regionais ou 
nacionais) de experimentar novas formas de acção (Maniago, etc.). Outros 
tiveram de mobilizar, primeiramente, os recursos financeiros e humanos internos 
da zona, que eram necessariamente limitados. 
2. O desenvolvimento dos projectos 
2.1 O programa prestou apoio aos projectos a partir de Março de 1990. No que se refere 
à grande maioria dos projectos, esta data marcou o início de uma fase de 
estruturação progressiva: com efeito, eram raros os projectos que pré-existiam como 
tais ao programa e a maior parte eram criações ex-nihilo (um terço) ou o 
alargamento a novas actividades de uma parceria existente (cerca de metade) (Cf. 
anexo 1). Alguns projectos contavam com um ou vários agentes possuidores de uma 
experiência e uma influência marcadas num domínio particular e que desejavam 
ampliar o seu campo de acção associando-se a outros agentes; outros projectos 
constituíam, desde o início, a reunião, num conjunto mais ou menos integrado, de 
agentes e de instituições cada um com os seus pontos fortes e que se esforçavam por 
os desenvolver. 
A maior parte dos projectos iniciou as suas actividades antes de ter definido com 
precisão uma estratégia global: por um lado, era necessário tempo para definir uma 
tal estratégia, particularmente quando esta pressupunha um estudo prévio ou 
negociações difíceis entre parceiros: por outro, a disponibilidade de fundos permitia 
o lançamento imediato de numerosas acções e, evidentemente, alguns parceiros 
estavam desde logo prontos para desenvolver algumas das suas actividades 
anteriores. 
As modalidades de co-financiamento dos projectos implicaram inicialmente uma 
certa rigidez na escolha das prioridades, os co-fi nanei amentos de que dispunham 
26 
alguns projectos estavam pré-afectados, pelas autoridades que os concediam, a uma 
determinada acção (por exemplo, uma acção de formação) ou constituíam, em parte, 
co-fi nanei amentos em espécie (por exemplo, a disponibilização do pessoal de um 
equipamento colectivo), pelo que a acção destes projectos teve de se adaptar a 
recursos humanos, materiais e financeiros que nem sempre eram pertinentes para 
uma estratégia integrada, pelo menos no início. 
Neste contexto, o objectivo prioritário de muitas acções-piloto consistiu em alargar 
o seu campo de intervenção a uma grande variedade de domínios de actividade. 
Tentava-se, assim, remediar as insuficiências da acção social constatadas nos 
respectivos territórios, mas faziam-no igualmente para mostrar que se pretendia agir 
simultaneamente sobre todas as dimensões da pobreza. A adopção de uma estratégia 
explícita, realmente integrada e aprovada pelos parceiros do projecto, ocorreu, a 
maior parte das vezes, com o programa em curso. Levou, por vezes, a modificações 
na parceria ou na equipa do projecto e pôde traduzir-se igualmente por uma 
redefinição do campo de intervenção, indo no sentido de uma recentragem geográfica 
das actividades ou de uma intervenção num número mais restrito de domínios, bem 
enquadrados no projecto. 
Mas a diversidade das situações iniciais e das modalidades de desenvolvimento dos 
projectos dificulta qualquer discurso generalizador para a sua caracterização, pelo que 
pareceu útil fornecer nos quadros que se seguem alguns exemplos da evolução dos 
projectos ao longo do programa. 
27 
AM06 Munique (Alemanha) 
Por iniciativa de duas organizações, o projecto Wohnforum partiu da constatação de que a 
política de habitação, nomeadamente em Munique onde as rendas são elevadas, não permitia 
responder às necessidades das populações desfavorecidas. O seu objectivo consistiu em 
provar que é possível reorientar essa política através da reabilitação de habitações de baixo 
custo e da participação nesse trabalho de reabilitação dos grupos desfavorecidos a que se 
destinam essas habitações. 
Para levar a efeito estas acções, o projecto reuniu a parceria institucional indispensável, 
criando assim formas de cooperação inabituais. Apesar disso, confrontou-sc com obstáculos 
de regulamentação e financeiros e não conseguiu arrancar rapidamente com as operações no 
terreno. Houve então uma perda de confiança de alguns parceiros e divergências de pontos 
de vista entre os membros da equipa, cuja origem profissional era voluntariamente 
diversificada. 
Com a realização da primeira obra, o interesse da iniciativa foi reconhecido pelos parceiros 
institucionais e o projecto conseguiu atingir o seu segundo objectivo: dar a conhecer a sua 
experiência, favorecer a sua transferência para outros locais, dar apoio a outras equipas. 
Durante o programa, o Wohnforum iniciou cinco operações de reabilitação para públicos 
diversificados (250 pessoas) e preparou outros oito projectos. A participação dos ocupantes 
destas habitações foi levada a efeito, embora o objectivo de, desta forma, conseguir manter 
estas pessoas empregradas na construção civil se tenha revelado pouco realista. Além disso, 
as regras da fixação das rendas não permitiram fazer beneficiar os inquilinos de todas as 
economias de custos realizadas. 
O prosseguimento do projecto no final do programa pressupõe que se encontrem novas 
fontes de financiamento c que sejam levantados progressivamente os obstáculos de 
regulamentação, o que não c fácil. 
AM12 HUELVA (ESPANHA) 
A cidade de Huelva foi atingida em cheio pela crise industrial e pelo declínio da pesca. A 
zona de intervenção do projecto - Marismas dei Odiei - apresenta todas as cicatrizes de um 
bairro urbano marginalizado: habitat precário, problemas sanitários, actividades ilícitas. 
O projecto beneficiou de uma base local muito sólida. Pode apoiar-se na participação das 
autoridades locais e regionais e em numerosas organizações e formalizar esta parceria nos 
órgãos de direcção e orientação que rapidamente se revelaram eficazes. 
Um programa local de renovação de 200 habitações no referido bairro constituiu a ocasião 
para efectuar uma reflexão profunda sobre a inserção através do habitat, a tomada em 
consideração das necessidades dos habitantes e a sua participação nos programas de 
urbanismo que lhes dizem respeito. O acompanhamento quotidiano das famílias abrangidas 
por este programa permitiu revelar os outros tipos de dificuldades com que elas se 
confrontavam e a complexidade das respostas a dar-lhes. 
A partir desta base muito pragmática, o projecto propôs toda uma série de acções 
complementares e conseguiu que os habitantes participassem na sua realização. Para além 
da melhoria da qualidade de vida, assumiram grande importância as acções para o sucesso 
escolar das crianças do bairro e o auxílio à inserção profissional dos jovens e das mulheres. 
A qualidade e a originalidade do trabalho realizado pela equipa do projecto foi reconhecida 
pelas autoridades locais, devendo o AM 12 alargar os seus métodos de acção a toda a cidade 
no final do programa. 
28 
AM19 MANIAGO (ITALIA) 
O projecto Bucanave diz respeito a uma zona rural montanhosa do Friuli (25 000 
habitantes), cm especial das aldeias de montanha caracterizadas pelo isolamento, 
envelhecimento da população e emigração dos activos qualificados. O lançamento do 
projecto deve muito a agencias públicas regionais que gostariam de experimentar um novo 
modelo de intervenção - a agência de desenvolvimento local - tendo em vista obter sinergias 
entre as suas actividades e as da administração local. 
A predominância destas agências públicas no Comité Director do projecto provocou no 
início uma certa rigidez e, sobretudo, uma fraca participação dos agentes locais, a despeito 
do objectivo proclamado pelo projecto: promover uma atitude activa da população e romper 
com a cultura da marginalidade. Entretanto, conseguiu-se uma maior abertura do projecto às 
organizações locais aquando de uma modificação da parceria institucional. 
O aspecto inovador e a eficácia das acções realizadas para favorecer o desenvolvimento 
económico e a melhoria dos serviços sociais e de saúde são destacados pelas avaliações. O 
projecto permitiu, nomeadamente, a criação de uma nova organização do serviço social e de 
um centro para o desenvolvimento do turismo, a definição de um plano de relançamento do 
sector da cutelaria e a criação de outras estruturas que deverão permanecer para além do 
final do programa. 
AM21 DEN HELPER, EINDHOVEN, HENGELO (PAÍSES BAIXOS) 
Esta acção-piloto é uma das poucas que se desenrolaram em vários locais: bairros pobres de 
três cidades que conhecem formas diferentes de exclusão. Foi coordenada pelo NIWZ, uma 
organização não-governamental nacional, em colaboração com as autarquias locais. 
O programa situou-se num período de reforma importante da política social nos Países 
Baixos (Social Renewal Policy) que, tal como Pobreza 3, privilegiava uma abordagem local 
multidimensional envolvendo a participação dos habitantes. O projecto pôde, assim, agir 
neste quadro de reforma atribuindo-se como objectivo a aproximação entre a oferta e a 
procura de serviços e acabar com a compartimentação entre serviços públicos ou entre os 
sectores público e privado. A sua abordagem participativa levou-o a privilegiar a auto-
organização dos habitantes. 
Em cada um dos bairros, a acção foi organizada em tomo de diferentes suportes. Por 
exemplo: 
- Um Centro Distrital em Den Hélder que, após a sua renovação por jovens 
desempregados, desenvolveu uma série de serviços e se tomou num ponto de encontro 
para os residentes; 
- A construção da parceria entre instituições e habitantes para o plano de desenvolvimento 
social de um bairro de Eindhoven e a abertura de um posto de informação; 
- Criação de redes em Hengelo para promover os laços entre integração económica e 
integração social. 
A equipa do projecto estima que cerca de 80% das actividades iniciadas por Pobreza 3 
serão mantidas para além do final do programa ou serão inseridas nos programas regulares. 
A acção-piloto permitiu igualmente ajustar as políticas existentes em vários domínios. 
29 
AM27 EDINBURGH (REINO UNIPO) 
A definição de objectivos estratégicos para o projecto Pilton Partnership Ltd. de Edimburgo 
não constituiu tarefa fácil. Essa definição suscitou numerosos debates aos diversos níveis da 
parceria e foi já no início de 1992 que deu lugar a um documento de estratégia aprovado 
pelo Comité Director. O objectivo geral do projecto consistiu em actuar como um 
catalisador do desenvolvimento das iniciativas comunitárias em Greater Pilton. 
Ao posicionar-se desta forma, o projecto afirmou simultaneamente a natureza provisória da 
estmtura criada para o programa Pobreza 3 e a vontade de agir no sentido de inflectir 
processos de longo prazo. Era necessário: 
- contribuir para o reforço das capacidades de acção das organizações de habitantes de 
Greater Pilton, permitindo-lhes identificar as suas necessidades e descobrir os seus 
direitos c facultando-lhes os meios de os fazer prevalecer face aos poderes públicos; 
- trabalhar com as estruturas sociais existentes no desenvolvimento de novas respostas para 
os problemas enfrentados pela população. 
De acordo com esta estratégia, a actividade do projecto incidiu sobre algumas realizações 
directas, como sejam a criação de uma creche ou programas de formação, e o apoio às 
organizações locais - foram apoiadas 37 dessas organizações. 
No final do programa, pode constatar-se que o impacto principal do projecto terá consistido 
em fazer beneficiar Pilton de novos financiamentos locais ou regionais que permitirão 
prosseguir várias das actividades iniciadas. A dispersão da equipa operacional está em 
conformidade com o espírito do projecto, embora esse facto não deixe de constituir um 
risco de perda de toda a experiência acumulada durante o programa. 
IN33 APBE (FRANÇA) 
A ADIE (Association pour le Droit à L'Initiative Economique) elegeu como objectivo 
permitir a pessoas sem emprego e marginalizadas que não têm acesso aos circuitos normais 
do crédito obter empréstimos que lhes permitam criar o seu próprio emprego através de uma 
actividade não assalariada. A sua estratégia não variou durante todo o programa: 
- alargar progressivamente o seu território de acção graças a uma rede nacional de 
correspondentes; 
- melhorar a regulamentação relativa à criação de uma actividade mediante uma acção de 
informação junto dos poderes públicos e da opinião pública sobre o interesse deste tipo 
de iniciativa para os excluídos. 
A ADIE pôde contar, desde o início, com a importante experiência de pessoas benévolas em 
matéria bancária e de criação de emprego, que definiram as técnicas específicas de 
empréstimos e de acompanhamento dos mutuários em função não só da sua situação 
económica, mas também em função de factores culturais, psicológicos e sociais. A equipa 
operacional desenvolveu, assim, relações muito personalizadas com todos eles. 
A ADIE viu aumentar consideravelmente o número de parceiros durante o programa. O 
núcleo já importante dos financiadores iniciais alargou-se a outros ministérios, a outras 
ONG, a colectividades territoriais e a bancos. 
O balanço dos cinco primeiros anos de actividade apresenta-se como extremamente positivo. 
A sua acção de crédito cresce rapidamente, com boas condições de reembolso dos 
empréstimos e de consolidação das actividades apoiadas. O impacto na opinião pública é 
importante graças a numerosas reportagens de televisão e da imprensa, o mesmo 
acontecendo em relação aos organismos governamentais. No final de Pobreza 3, a 
actividade da ADIE vai ser prosseguida, e até alargada, sendo as perspectivas de 
desenvolvimento ambiciosas (5 000 empréstimos/ano). 
2.2 É possível realizar um balanço das acções realizadas pelos projectos durante o 
programa utilizando uma grelha de análise comum que, embora não permita dar 
30 
conta da complexidade das operações levadas a efeito pelos projectos e da respectiva 
adaptação às realidades locais, tem a vantagem de efectuar um recenseamento dos 
respectivos domínios de intervenção e de identificar bem os parceiros envolvidos. 
a) Os domínios de intervenção foram muito variados, coincidindo com a vontade 
de muitos projectos de agir sobre as principais dimensões da pobreza. Se muitas 
iniciativas inovadoras se especializaram num ou dois temas de acção definidos 
inicialmente, a maioria das acções-piloto procurou aumentar simultaneamente as 
possibilidades de emprego, de qualificação, de acesso aos direitos sociais e 
melhorar as condições de vida das populações desfavorecidas em matéria de 
habitação, serviços culturais e tempos livres. Os temas da saúde e da luta contra 
o insucesso escolar, que eram prioritários, foram abordados com menor 
frequência, embora tenham interessado cerca de metade dos projectos. 
Número de projectos por domínio de intervenção (41 projectos) 
Emprego, Formação profissional 33 
Acção Social, Acesso aos direitos 30 
Desenvolvimento social local 29 
Cultura e lazer 26 
Habitação, Urbanismo 25 
Saúde 21 
Luta contra o insucesso escolar 17 
b) O tema "Acesso ao Emprego e Formação Profissional" foi aquele que mobilizou 
mais projectos. É sinal de que, para muitos, as medidas tendentes a aumentar as 
possibilidades de emprego são fulcrais para fazer recuar a pobreza. Pôde 
constatar-se, de resto, que, à medida que o programa avançava, equipas mais 
especializadas do que anteriormente no acompanhamento social das populações 
tinham reforçado a sua presença neste campo de actividade. Os jovens e as 
mulheres constituíram, muitas vezes, as categorias prioritárias destas acções, o 
que é explicável pela má posição que ocupam no mercado de trabalho. 
Este domínio foi abordado pelos projectos de três maneiras diferentes, todas elas 
bastante amplas: 
- aumento das qualificações através de acções de formação ou de socialização 
profissional com vista a uma formação; 
uma melhor informação da população sobre as possibilidades de emprego 
e sobre a forma de aceder a esses empregos (apoio na procura de emprego, 
estruturas de aconselhamento e de informação); 
- procura de novos tipos de emprego a que poderiam aceder as pessoas em 
dificuldade. Esta procura incidiu principalmente em sectores que oferecem 
"empregos de proximidade" frequentemente a título precário ou temporário. 
Contudo, metade dos projectos conseguiu mobilizar empresas e associações 
de empresas para tentar criar novas actividades com carácter regular. 
c) Numerosas acções no âmbito do acesso aos direitos e da acção social tiveram, 
em geral, origem na constatação de que a acção tradicional dos serviços sociais 
no território do projecto se revelava incompleta ou inadaptada para certos grupos 
da população ou para certos tipos de prestações. Para um bom número de 
31 
projectos, tratava-se de "colmatar as insuficiências do Estado Providência" 
mediante a criação de locais de acolhimento ou de equipamentos sociais ( 18 
projectos), o favorecimento do acesso aos direitos em matéria de habitação, saúde 
ou de educação (de 17 projectos) ou a procura de fontes de rendimento para as 
pessoas que lhes permitam aceder a um mínimo vital (12 projectos). 
As colectividades locais e os profissionais da acção social foram os parceiros 
incontornáveis desta categoria de acções, embora não se tenham mobilizado 
exactamente para as mesmas actividades. Aquelas trabalharam mais no acesso 
aos direitos, ao passo que estes tiveram a sua actuação dirigida mais para a 
criação de locais de acolhimento ou de novos serviços. 
d) A inscrição dos projectos no âmbito do desenvolvimento social local corresponde 
inteiramente aos objectivos de parceria e de multidimensionalidade atribuídos 
pelo programa às acções-piloto: 
incitar os promotores de acções cujos objectivos coincidam a trabalhar 
juntos, organizar grupos de reflexão para soluções locais eficazes (22 
projectos); 
- dar a conhecer e promover as iniciativas locais junto do conjunto dos 
intervenientes locais (19 projectos); 
organizar a elevação das qualificações do potencial humano do território 
através de acções de formação adaptadas (16 projectos); 
- oferecer apoio logístico para a criação de projectos por outros intervenientes 
locais (15 projectos); 
criar infra-estruturas (14 projectos), etc. 
Os parceiros destas acções são, primordialmente, as colectividades locais, mas 
também as associações de bairro que estejam em condições de nelas 
participarem, evitando assim os riscos de fraccionamento das respectivas acções. 
e) Os outros campos de intervenção foram, por ordem de frequência, a cultura e o 
lazer, a habitação e o urbanismo, a saúde, a educação. 
As acções cultura-lazer, desenvolvidas em estreita colaboração com a rede 
associativa, foram muito numerosas e assumiram a forma de uma criação de 
estruturas socioculturais (20 projectos) ou de apoio a associações locais que 
operam neste domínio (16 projectos). Dirigindo-se, em primeiro lugar, às crianças 
e adolescentes, este tipo de acção parece permitir, em relação a outros, uma 
maior participação activa da população na sua concepção e realização. 
Oferece-lhe, igualmente, uma ocasião acessível de participar em actividades 
valorizadoras que a fazem emergir das representações estigmatizantes geralmente 
veiculadas. 
As actividades "habitação-urbanismo" visaram: 
melhorar o parque habitacional do território e, de uma forma mais ampla, 
o nível de vida (cerca de 20 projectos). Por exemplo, várias acções-piloto 
fizeram da reabilitação de habitações degradadas o seu principal eixo de 
trabalho; 
32 
favorecer o acesso à habitação de determinados grupos que experimentam 
especiais dificuldades em aceder à habitação ou que, regra geral, dependem 
de instituições (15 projectos). 
Se a participação dos organismos locadores nos projectos não tem grande 
expressão, revelou-se possível uma mobilização das colectividades locais e dos 
parceiros sociais relativamente a este tema. 
As acções no domínio da saúde foram de tipo preventivo e curativo. Os projectos 
procuraram, em primeiro lugar, informar as populações e sensibilizá-las para 
práticas de vida saudáveis - luta contra o alcoolismo e a toxicodependência - (13 
projectos). É o domínio de intervenção das colectividades locais. Um outro grupo 
de projectos, impulsionado por profissionais da acção sanitária e social, teve por 
objectivo o desenvolvimento das possibilidades de acesso aos cuidados por parte 
dos mais desfavorecidos, popularizar a ideia de um verdadeiro direito à saúde (15 
projectos). 
As actividades de luta contra o insucesso escolar visaram, de uma forma geral, 
colmatar as deficiências dos sistemas educativos através do apoio escolar (12 
projectos) e facultar aos adultos a possibilidade de sair do analfabetismo (11 
projectos). 
3. Uma apropriação progressiva dos princípios de Pobreza 3 
3.1 A enumeração das acções realizadas pelos projectos permite apreender melhor a sua 
actividade concreta embora não permita apreciar a sua adequação às aspirações das 
populações desfavorecidas, a sua coerência interna ou a sua pertinência relativamente 
aos programas sociais existentes nos territórios dos projectos. Para além do recurso 
a monografias, podem utilizar-se os resultados de vários estudos de avaliação para 
abordar estas questões. 
a) Sobressai, em primeiro lugar, o facto de os projectos terem concentrado os 
respectivos esforços em domínios de acção até então pouco tratados no seu 
território. Isto aplica-se particularmente às actividades decorrentes da acção 
social/acesso aos direitos e do desenvolvimento social local: 80% dos projectos 
que abrangeram estes temas realizaram acções de tipos que não existiam antes. 
Mas é também o caso noutros domínios. Constata-se, pois, que os projectos não 
apenas fizeram evoluir os métodos de acção tradicionais da política social, mas 
intervieram frequentemente em aspectos onde as políticas nacionais deixavam 
zonas ou grupos de população sem apoio específico. 
A inovação na acção junto dos grupos desfavorecidos não foi, pois, apenas de 
ordem metodológica (substituir métodos inadaptados por outros que, espera-se, 
sejam mais eficazes). Essa inovação contribuiu frequentemente para criar serviços 
onde anteriormente nada existia de comparável. As análises de correlação 
efectuadas para comparar os temas de acção privilegiados pelos projectos e a 
existência de dispositivos nacionais na matéria fazem, de resto, sobressair esta 
função de Pobreza 3: o programa permitiu que intervenientes locais se 
33 
envolvessem em temas novos para si, para os quais não recebiam incentivos 
especiais dos programas nacionais. 
Poucos projectos trabalharam simultaneamente nas sete categorias de actividades 
a que já antes aludíramos (2.2.a) - cinco -, tendo sete outros projectos tratado seis 
domínios. Contudo, também não se pode concluir que a sua acção não foi 
suficientemente global, uma vez que é necessário ter em conta, para uma 
avaliação a esse respeito, a existência dos serviços já oferecidos pelos 
dispositivos nacionais ou locais. 
No tocante aos projecto que apenas abordaram uma parte dos domínios 
considerados, as análises de dados fazem aparecer três lógicas principais de 
intervenção: 
- Projectos - pouco numerosos - que colocaram claramente a tónica no 
desenvolvimento da acção sobre a habitação, estando todas as outras 
actividades directamente relacionadas com este tema (cf. o exemplo de 
AM06 Munique); 
- Outros projectos procuraram a sua coerência numa estratégia de 
desenvolvimento social local: vontade de impulsionar uma dinâmica local 
incitando os intervenientes locais a trabalhar em conjunto, criando os locais 
para uma reflexão comum, apoiando determinadas iniciativas locais (cf. o 
exemplo de AM27 Pilton Partnership). 
Outros ainda pretenderam atingir um objectivo de integração económica e 
social combinando intervenções directas em vários domínios que lhes 
pareciam dever ser tratados simultaneamente para se obter um resultado 
significativo (cf. o exemplo de AM12 Huelva). 
b) Será que as acções realizadas eram aquelas de que as populações-alvo do 
programa tinham mais necessidade? Esta questão remete simultaneamente para 
o grau e os moldes de participação das populações na definição e na pilotagem 
das acções (cf. 3.2) e para a capacidade de os intervenientes sociais analisarem 
essas necessidades e as hierarquizarem. 
No relatório de actividade dos projectos, bem como nos relatórios locais de 
avaliação, raramente se encontra uma argumentação completa e convincente 
extraída da análise das necessidades das populações que permita compreender 
bem as razões por que um projecto centrou á sua actividade neste ou naquele 
tema de acção em vez de um outro. Existem, no entanto, algumas excepções (cf. 
quadro). No entanto, a maioria das vezes, estas escolhas, embora respondendo a 
uma necessidade real e importante, efectuaram-se, sobretudo, em função das 
competências iniciais das pessoas envolvidas nos projectos, das possibilidades de 
construção da parceria ou das possibilidades de encontrar os financiamentos 
necessários à acção. 
34 
AM07 Argyroupolis 
Um estudo lançado no início do programa faz sobressair quatro factores 
que conduzem à exclusão social no território de Argyroupolis. 
l.As famílias, incluindo aquelas que são pobres, seguem em relação aos 
filhos uma estratégia de escalada na hierarquia social que as leva a efectuar 
grandes sacrifícios financeiros. Os jovens acabam por apresentar uma 
situação de sobrequalificação em relação aos empregos. 
2.As actividades económicas baseadas em estruturas familiares não 
conseguem melhorar as respectivas capacidades produtivas devido à falta 
de transparência dos mercados em que operam e à incapacidade de obter 
financiamentos dos bancos. 
3.0 crescimento rápido da população e as dificuldades dos novos habitantes 
para desenvolverem, em pouco tempo, uma nova identidade local 
aliaram-se ao carácter muito introvertido das relações familiares para criar 
uma "forte alienação local". 
4.0 carácter muito centralizado do funcionamento administrativo conduz a 
um problema geral do funcionamento do sector social a nível local que é 
agravado pela falta de investimentos nas estruturas sociais. 
Articulando a análise de processos económicos, demográficos, 
socioculturais, educativos e administrativos, o estudo permitiu identificar 
eixos de acção adequados, nomeadamente a criação de centros locais 
multifunção. 
É provável que, ao participar directamente na condução do projecto, as 
populações interessadas tenham feito prevalecer as suas preferências, mesmo 
existindo o risco de uma representação desigual de todos os grupos 
desfavorecidos. Quando tal não era o caso, pode ter acontecido que as acções 
lançadas nem sempre tenham respondido às suas necessidades mais prementes. 
Contudo, em contextos frequentemente marcados por um agravamento rápido da 
pobreza e da exclusão, as necessidades eram de tal forma importantes e 
diversificadas e os meios disponíveis de tal forma insuficientes que se justificava 
uma estratégia muito pragmática dos projectos. De qualquer maneira, era difícil 
estabelecer uma hierarquia precisa das necessidades, sendo, por vezes, preferível, 
para a eficácia da acção, agir onde se tinha a certeza de poder juntar as 
competências e os meios indispensáveis. 
3.2 As equipas dos projectos conseguiram clarificar a sua estratégia e, de um modo 
geral, partilhá-la com os parceiros graças a uma apropriação progressiva e adaptada 
às realidades locais dos princípios defendidos por Pobreza 3: a parceria, a 
multidimensionalidade e a participação. Se, no início, estes princípios poderiam 
parecer demasiado abstractos e gerais para constituir um guia eficaz para a acção, 
a constante reflexão no seio do programa sobre o seu significado concreto permitiu 
que eles se tornassem apoios muito sólidos para a orientação dos projectos. Pode 
fazer-se um balanço resumido da forma como foram utilizados pelos projectos e 
fazer sobressair as condições de aplicação que contribuem para os tornar 
particularmente eficazes na luta contra a pobreza e a exclusão social. 
35 
a) Fazer da parceria o modelo organizacional das acções locais não é tão simples 
como isso. Nalguns países, a própria palavra era relativamente obscura para a 
maior parte dos intervenientes, por vezes mesmo desconhecida, e a ambição de 
fazer trabalhar em conjunto agentes públicos e privados constituía uma inovação 
significativa face às práticas tradicionais, por vezes mesmo uma revelação e um 
desafio em relação às disposições administrativas e regulamentares. No fim de 
contas, o facto de alguns países terem introduzido esta referência à parceria nas 
respectivas políticas sociais não impedia que a sua aplicação efectiva pudesse 
confrontar-se com diversas dificuldades do tipo de rivalidades institucionais ou 
rigidez administrativa. 
A parceria foi por vezes olhada inicialmente como uma simples obrigação 
contratual: reunir formalmente parceiros no seio de um Comité Director a fim de 
obter o financiamento comunitário, ou mesmo partilhá-lo. Foi necessário um 
esforço pedagógico para convencer os responsáveis e os operacionais do interesse 
de uma parceria de projecto e não de uma simples parceria financeira. Foi 
igualmente necessário inventar formas de cooperação adaptadas aos contextos 
locais e nacionais e negociá-las com os intervenientes envolvidos. 
O desenvolvimento das parcerias intensificou-se claramente a partir de 1990/91. 
Este desenvolvimento pode explicar-se pelos efeitos conjuntos das visitas aos 
projectos organizadas pela Comissão e pela Unidade Central com vista a 
estabelecer contactos directos com os parceiros locais e pelas conclusões 
retiradas, a nível interno, pelos projectos a partir das primeiras experiências de 
funcionamento. Numerosos projectos puderam desde logo reestruturar as suas 
práticas de parceria, institucionalizar os sistemas de tomada de decisão e, 
simultaneamente, abrir novas vias, por vezes não oficiais, à participação das 
associações e, em menor medida, dos parceiros sociais. 
A avaliação contínua do programa mostrou que a prática de parcerias evolui 
progressivamente para um maior reconhecimento do contributo possível de cada 
um. 
Na fase inicial do programa, a parceria organizava-se, a maioria das vezes, em 
torno do eixo central definido pelo(s) promotor(es) do projecto, o(s) qual(is), 
após ter(em) concebido o referido projecto, tinha(m) feito participar 
progressivamente outros agentes, celebrado contactos com operadores, assumido 
a responsabilidade financeira e administrativa do projecto e procurado garantir 
a sua coerência interna e articular esse projecto com o conjunto do programa 
Europeu. Este modelo foi utilizado por numerosos projectos, sobretudo nas fases 
iniciais do programa. Pode encarar-se um outro modelo, mais complexo, que 
pressupõe uma estruturação em rede: o seu funcionamento é horizontal e cada 
elemento do sistema contribui, em igualdade ou em relativa igualdade, com a sua 
parte para a dinâmica de funcionamento da parceria. 
O primeiro modelo assegura a identificação clara de um líder, mas a sua estrutura 
vertical não garante que todos os agentes revejam os seus interesses na parceria 
e nela participem de forma duradoura. O funcionamento em rede do segundo 
modelo, mais aberto a uma vasta participação dos agentes, pode levar a uma 
36 
ausência de objectivos e de estratégia comuns a todos os intervenientes e 
provocar o desmoronamento global da parceria. 
A experiência dos projectos traduz a procura de um equilíbrio entre as diversas 
formas de tensões que resultam necessariamente da criação da parceria. Sem 
pretender insistir em todos os ensinamentos que puderam ser retirados do 
programa, pretende-se sublinhar a importância de vários factores para obter uma 
parceria sólida e enriquecedora para todos: 
- é necessário ter em conta a lentidão e a complexidade do processo de 
criação da parceria e fixar objectivos a médio prazo; 
a fase de preparação e de lançamento é primordial. É necessário saber 
seleccionar os agentes, explicar-lhes os objectivos do programa, definir bem 
as regras do jogo e os compromissos assumidos por cada um; 
a pareceria pressupõe alterações de atitudes dos agentes, modificações das 
posições hierárquicas e corporativistas tradicionais; 
em contrapartida pela sua participação activa, a parceria deve ser 
gratificante para todos os agentes e proporeionar-lhes resultados. A 
repartição dos recursos é um momento crítico e deve ser feita o mais 
solidária e transparentemente possível; 
- a parceria não deve negligenciar as intervenções políticas, mas não deve 
tornar-se no centro delas nem ser o único espaço de reivindicação; 
- a eficácia da parceria não se mede pelo número de agentes envolvidos, 
reclama, antes, a constinaição de um núcleo estável e convicto a partir do 
qual é possível fazer participar progressivamente novos agentes; 
a vontade do programa em reunir parceiros heterogéneos leva 
necessariamente a conflitos potenciais entre eles. É, por isso, necessário 
aprender a gerir essa dinâmica conflitual, a aceitar as diferenças e a 
multiplicar as fórmulas de negociação, o que parece mais fácil à escala 
local; 
a criação de estruturas permanente resultantes da parceria é importante a 
todos os níveis. Mas essa criação de estruturas não se improvisa e é 
necessário prevê-la e explicitá-la como um objectivo desde o início do 
programa 
b) A adopção do princípio de multidimensionalidade procedia da constatação de que 
a exclusão social e a pobreza são complexas e multiformes e têm causas 
simultaneamente económicas e socais; as acções a empreender devem, desde 
logo, esforçar-se por oferecer, de forma coerente e global, iniciativas de 
integração que tenham em consideração todos os domínios em que-se manifesta 
e se desenvolve a exclusão das populações em causa. 
Este princípio de multidimensionalidade também se impôs aos projectos como 
um verdadeiro desafio: com efeito, este princípio implicava procurar a coerência 
e a sinergia das acções, mais do que a multiplicação de iniciativas dispersas. Ora, 
a proliferação inicial de actividades em numerosos projectos nem sempre 
permitiu a aplicação imediata de uma abordagem integrada que apenas veio a 
efectuar-se progressivamente, em estreita ligação com os progressos da parceria. 
37 
De acordo com os estudos efectuados sobre o programa, a eficácia de uma acção 
multidimensional decorre de alguns elementos principais: 
escolha do território; 
- pertinência do diagnóstico dos fenómenos de exclusão e capacidade para 
orientar a acção; 
- constituição de uma parceria apropriada; 
- definição de objectivos bastante precisos e realistas para que possam, 
permanentemente, servir de referência às estratégias de acção e à avaliação, 
evitando assim uma demasiada dispersão dos esforços. Paralelamente, a 
mobilização de instrumentos diversificados que sirvam de suportes técnicos 
para a coerência do projecto e a procura das sinergias. 
Os dois primeiros factores - escolha do território e diagnóstico - pertencem 
normalmente à primeira fase de um programa e as incertezas iniciais dos 
projectos sobre as estratégias não permitiram, regra geral, que fossem 
perfeitamente controlados. Os limites territoriais dos projectos corresponderam 
frequentemente à zona tradicional de acção do animador do projecto ou à 
circunscrição do eleito que presidia ao Comité Director, sem que fosse 
examinada em profundidade a pertinência deste território em relação aos 
objectivos pretendidos. Verificou-se, por outro lado, que os laços entre o 
diagnóstico dos fenómenos de pobreza e a escolha das acções empreendidas pelos 
projectos nem sempre eram evidentes. Contudo, numerosos projectos voltaram 
a debruçar-se sobre estes temas durante o programa no âmbito da auto-avaliação, 
o que os levou a reajustar o respectivo campo territorial e as prioridades de 
acção, numa preocupação de obter uma maior coerência. 
A relação entre parceria e multidimensionalidade parece evidente por si. Um 
organismo isolado não pode fazer tudo e a especialização é uma condição da 
eficácia das suas acções concretas. Para levar a efeito uma acção 
multidimensional contra a pobreza é necessário, pois, construir uma parceria. Mas 
também é necessário que esta parceria esteja bem adaptada à estratégia do 
projecto. Ora, para muitas acções-piloto a necessidade de constituir uma parceria 
financeira precedeu a definição precisa dessa estratégia. Daí resultaram por vezes 
não só bloqueamentos mas também a constituição paralela de duas formas de 
parceria: uma parceria oficial no seio do Comité Director e uma parceria mais 
operacional na acção do terreno. 
Poder-se-ia concluir que é necessário, em primeiro lugar, definir uma estratégia 
precisa, cuja coerência esteja bem assegurada antes de constituir a parceria. No 
entanto, uma estratégia multidimensional realista, base da acção dos projectos, 
tem que se definir em algum lugar. Este lugar da definição não pode ser um 
organismo isolado, que não estará de posse de todos os dados. A construção da 
parceria e a definição de uma estratégia multidimensional são duas faces 
complementares de uma mesma vontade de acção, que devem ser realizadas 
simultaneamente e ajustadas de forma progressiva. 
A definição de objectivos realistas e a mobilização de instrumentos de acção 
adaptados foi normalmente efectuada não só nas iniciativas inovadoras mas 
38 
também nas acções-piloto graças a uma delimitação precisa de populações-alvo 
para as quais os projectos procuraram construir "percursos de inserção" 
combinando acções realizadas em diferentes domínios para lhes permitir sair 
progressivamente da situação de pobreza e exclusão. Uma outra abordagem partiu 
do levantamento dos serviços oferecidos ao conjunto dos grupos desfavorecidos 
no território. Assim, vieram à luz do dia as faltas, as redundância, a falta de 
coerência na acção dos diferentes organismos. O objectivo explícito dos projectos 
consistia, então, em coordenar melhor a acção social no território para permitir 
aos mais pobres aceder efectivamente aos direitos e serviços fundamentais 
normalmente garantidos a todos os cidadãos. Na prática, estas duas abordagens 
não são contraditórias e muitos projectos procuraram combiná-las. 
c) A participação dos grupos desfavorecidos nas acções e decisões que lhes dizem 
respeito constituía o terceiro princípio-chave do programa e este princípio 
constituiu uma preocupação desde o seu lançamento. Contudo, a sua aplicação 
foi, na maioria dos projectos, mais tardia: as energias foram primeiro mobilizadas 
para a estabilização das estruturas de decisão e de gestão e para a definição de 
estratégias. 
Deve frisar-se, por outro lado, que o princípio de participação pode ser 
interpretado de diversas formas, de acordo com as tradições culturais e políticas 
nacionais e com as orientações dos promotores dos projectos. Daí resultou uma 
heterogeneidade das práticas e dos níveis de participação observados: para além 
das formas de participação "passiva" que constitui o facto de ser destinatário de 
uma acção ou utilizador de um serviço, diversos projectos desenvolveram 
iniciativas com vista a associar activamente os grupos-alvo e os seus 
representantes nos mecanismo de decisão (criação de associações que assegurem 
uma expressão directa, ou mesmo um papel de contrapoder; participação no 
Comité Director; participação na realização de acções que se inscrevem numa 
perspectiva de reforço da solidariedade no seio dos grupos-alvo). 
Vários projectos ultrapassaram as dificuldades que encontravam na aplicação do 
princípio de participação. O nível de participação é, com efeito, largamente 
tributário do potencial das pessoas envolvidas, mas também o é da capacidade 
que as instituições têm para partilhar o poder e favorecer efectivamente a rotura 
com a passividade e a dependência que induzem as iniciativas de assistência. 
Não obstante, o princípio de participação foi assumindo maior importância para 
os projectos à medida que o programa se desenrolava. Todos aqueles que dele 
tinham feito desde o princípio um eixo central da sua estratégia prosseguiram 
nessa via e puderam testar novas formas de participação e trocar experiências 
entre si. Em muitos outros projectos, a necessidade da participação impôs-se 
progressivamente. Em contextos económicos e sociais muito degradados, òs 
limites das reflexões puramente técnicas sobre as modalidades de acção dos 
serviços sociais para inserir as pessoas em dificuldades apareceram de forma 
cada vez mais clara. E foi o tema das relações entre as instituições sociais e os 
grupos menos favorecidos que ganhou importância: como favorecer o acesso 
colectivo a uma expressão cívica completa, torná-los agentes da vida social, 
económica e política? A participação já não é apenas um meio para tornar a 
39 
acção pública mais eficaz, é um objectivo de corpo inteiro para assegurar o 
reforço do tecido social e evitar fracturas irremediáveis da sociedade. 
40 
IVa parte - O IMPACTO DO PROGRAMA 
A avaliação constituiu, desde a concepção do programa, uma preocupação da Comissão 
pelo que ficou acordado promover, com os projectos, um dispositivo de auto-avaliação 
contínua (n° 1). 
1. A avaliação no âmbito do programa: balanço e resultados de uma iniciativa 
1.1 Desde a concepção do programa Pobreza 3, a Comissão sublinhou a necessidade de 
uma avaliação contínua da acção realizada e a sua preocupação de fazer da avaliação 
uma exigência para o conjunto dos agentes envolvidos e uma garantia da qualidade 
dessa acção 
A prioridade foi atribuída à auto-avaliação. efectuada no interior do próprio programa 
e sendo parte integrante da sua dinâmica, em vez de uma avaliação efectuada do 
exterior do programa. Esta opção escolhida pela Decisão do Conselho, artigo 3o, 
alínea c), que fazia da avaliação uma das componentes da animação do programa e 
uma das missões das UID, ou seja de consultores envolvidos em múltiplas tarefas 
de apoio aos projectos. 
Esta opção pela auto-avaliação contínua procedia da experiência do segundo 
programa de luta contra a pobreza e da experiência de outros programas nacionais 
e comunitários que colocavam em evidência as dificuldades, mas também o interesse 
em termos de inovação e de experimentação, de uma iniciativa de avaliação 
estreitamente associada à acção e concebida como uma ajuda aos agentes e não como 
um controlo externo. 
A opção pela auto-avaliação implicava privilegiar o nível local, o dos projectos, tanto 
mais que a complexidade do programa e dos projectos proibia a definição, a prioriy 
de um procedimento ou de indicadores de avaliação susceptíveis de serem utilizados 
em todos os locais e para todas as acções independentemente do contexto local: para 
serem pertinentes face ao contexto local, os procedimentos de avaliação deveriam ser 
construídos "por medida" ao nível dos projectos e a Unidade Central do programa 
apenas poderia produzir guias metodológicos gerais que necessitavam de uma 
adaptação e de uma apropriação pelos agentes locais. A avaliação fazia, pois, parte 
das exigências contratuais dos projectos, a quem se solicitava que consagrasse uma 
parte do respectivo orçamento à avaliação (5%)> ficando as modalidades da sua 
organização deixadas à iniciativa dos projectos, que seriam apoiados tanto quanto 
necessário pelas UID. 
É certo que esta opção constituía uma aposta na capacidade dos agentes em aceitar 
uma interrogação metódica das respectivas práticas e a aceitar que essa interrogação 
fossé efectuada no âmbito de debates pluralistas a que dá lugar uma acção 
desenvolvida numa lógica de parceria. Mas esta aposta era coerente com a iniciativa 
de experimentação e de parceria do programa no seu conjunto. 
A introdução da auto-avaliação dos projectos foi para muitos uma real inovação. A 
sua aplicação foi por vezes difícil, mesmo conflituosa, pelo menos no início. Mas ela 
representou, para todos os projectos, uma ajuda significativa à programação da acção 
e ao ajustamento das estratégias de desenvolvimento. Valorizou também os projectos 
aos olhos dos respectivos parceiros e das respectivas autoridades de tutela, que 
41 
puderam, assim, constatar a preocupação de rigor e de seriedade dos agentes dos 
projectos. O apoio facultado pelas UID a esta auto-avaliação permitiu uma real 
apropriação da iniciativa pelos agentes envolvidos. 
O dispositivo adoptado favoreceu, assim, inconstestavelmente a participação dos 
projectos na avaliação e na adaptação dos procedimentos de avaliação às 
características de um programa "complexo": multiplicidade e heterogeneidade das 
acções realizadas, participação de múltiplos parceiros que, inevitavelmente, não 
tinham em vista os mesmos objectivos, numerosas interferências com programas 
nacionais ou locais dispondo frequentemente de meios mais importantes. Este tipo 
de programa não pode ser avaliado com os mesmos procedimentos e os mesmos 
métodos que os programas simples ou os projectos individuais. O seu impacto numa 
situação de conjunto apenas pode ser indirecto, pouco visível a curto prazo, sendo, 
de resto, difícil separar os efeitos inerentes ao programa dos que têm a ver com 
factores exteriores. Não se pode, pois, esperar de uma avaliação uma medição precisa 
de todos os seus efeitos, mas antes a colocação em evidência das "lições" do 
programa, formuladas em termos bastante gerais. A avaliação tem, assim, um forte 
carácter de aprendizagem: ela deve, em primeira instância, revelar-se útil para o 
conjunto dos agentes do programa, apesar das suas diferentes expectativas em relação 
a esse mesmo programa. 
1.2 Se o dispositivo de auto-avaliação foi precioso para a dinâmica dos projectos e do 
programa, o seu contributo para uma avaliação do programa no seu conjunto foi mais 
incerto. As UID e a UC elaboraram relatórios nacionais e europeus a partir das 
avaliações locais. Mas estes relatórios dependiam, em larga escala, da qualidade 
intrínseca das avaliações locais e do grau de confiança e de transparência das 
relações entre os projectos, por um lado, as UID e a Unidade Central, por outro. Não 
raro, estas relações foram estreitas, o que permitiu às UID orientar o trabalho de 
avaliação realizado pelos projectos a fim de serem igualmente tomadas em 
consideração as necessidades de avaliação do programa. As UID puderam, pois, 
dispor, regra geral, de uma informação de qualidade para elaborar os seus próprios 
relatórios nacionais que, por sua vez, serviram para alimentar a avaliação do 
programa a nível europeu; mas nem todas as dificuldades puderam ser ultrapassadas: 
situações de bloqueamento com alguns projectos; concepções iniciais muito 
discordantes do papel, dos métodos e dos objectivos da avaliação no seio das UID, 
que apenas de uma forma progressiva se tornaram mais homogéneas; insuficiência 
de uma definição clara de algumas prioridades de avaliação ou de alguns indicadores 
comparáveis a nível europeu. Neste contexto, existiu uma demasiada dispersão das 
avaliações, o que contrariou a capitalização dos resultados necessária à avaliação do 
programa no seu conjunto: esta capitalização apenas foi realmente efectuada na 
última publicação do programa, elaborada de forma colectiva pelas UID e pela UC 
intitulada "As lições do programa Pobreza 3" (1994). 
Este balanço algo mitigado não coloca em causa a pertinência global da opção por 
uma auto-avaliação contínua, conduzindo antes a recomendar alguns ajustamentos 
para um programa futuro: por um lado, importa melhorar a auto-avaliação local 
reforçando a independência das pessoas que dela estão encarregadas; por outro lado, 
e sobretudo, importa adicionar à auto-avaliação uma avaliação externa que 
intervenha, em especial, nos momentos-chave do programa. 
42 
1.3 Embora a prioridade tenha sido atribuída a uma auto-avaliação enquanto parte 
integrante da animação do programa, a Comissão esforçou-se por promover uma 
avaliação efectuada a alguma distância da acção imediata. Não se trata, em rigor, de 
uma avaliação independente; trata-se, antes, de uma avaliação por agentes que não 
participaram directamente na acção dos projectos. 
E nesta perspectiva que a Comissão convidou os representantes dos Estados-membros 
a darem conta do que lhes parecia serem os "pontos fortes e fracos do programa a 
meios da sua execução". Estes contributos dos Estados-membros foram utilizados na 
Conferência de Copenhaga, em Junho de 1993, e na preparação do relatório 
intercalar sobre a aplicação do programa (COM(93) 435 final) que foi submetida ao 
Conselho em 22 de Setembro de 1993. Foi igualmente com esta preocupação que a 
Comissão encorajou os Estados-membros a organizar, a nível nacional ou regional, 
reuniões de balanço e de reflexão sobre o impacto do programa e a difusão dos seus 
resultados. 
Finalmente, importa recordar que foram efectuadas avaliações totalmente 
independentes da Comissão, em especial a avaliação conduzida por iniciativa da 
Câmara dos Lordes Britânica, que visitou projectos e ouviu um grande número de 
agentes com o apoio de peritos exteriores ao programa e cujo relatório pode ser 
considerado como um verdadeiro relatório de avaliação externa. 
2. A integração dos grupos menos favorecidos 
2.1 Avaliar o impacto do programa face ao objectivo geral de integração dos grupos 
mais desfavorecidos suscita vários problemas metodológicos. 
a) Como já foi referido, é difícil medir os efeitos líquidos de um programa e de 
projectos locais que combinam uma grande diversidade de acções: o efeito global 
não é a soma dos efeitos de cada uma das acções e é necessário ter em conta 
efeitos não directamente mensuráveis (sinergias ou concorrência entre as acções 
por exemplo); as relações de causa-efeito revelam-se difíceis de circunscrever, 
é necessário lançar mão de indicadores globais (evoluções de pobreza no 
território, por exemplo) que nem sempre estão disponíveis a nível local e cuja 
evolução depende de factores exteriores ao programa (modificação da situação 
económica ou existência de outros programas públicos que possam igualmente 
influenciar o valor dos indicadores escolhidos, por exemplo). 
b) Importa, além disso, discutir a pertinência de uma observação que incide na 
situação das pessoas desde o fim do programa; com efeito, Pobreza 3 privilegiou 
os efeitos a longo prazo em detrimento de uma procura de impacto a curto prazo 
e como já vimos, a aplicação de novas formas de parceria, o desenvolvimento da 
participação, a definição de estratégias globais constituem operações que exigem 
muito tempo e que podem mesmo ter, numa primeira fase, efeitos 
desestabilizadores para os intervenientes sociais e não permitir imediatamente um 
crescimento sensível da eficácia da sua acção. 
2.2 Efectuadas estas observações metodológicas, é possível fornecer dados sobre as 
pessoas que beneficiaram das acções dos projectos. 
43 
a) A maioria das acções realizadas no âmbito do programa incidia em temas que 
não tinham sido tratados antes nos territórios dos projectos e que apenas o foram 
graças à existência do programa. Pode, pois, considerar-se que uma grande 
maioria das pessoas tocadas por estas acções não teria podido beneficiar do 
mesmo tipo de serviços se não tivesse existido o programa Pobreza 3. De uma 
forma geral, trata-se de um claro impacto produzido pelo programa, permitindo 
um melhor acesso dos grupos desfavorecidos a serviços de que tinham uma real 
necessidade para melhorar a sua situação. 
b) Foram recolhidas informações junto dos projectos sobre o número de pessoas ou 
de famílias que beneficiaram das respectivas acções. Estas informações devem 
ser tratadas com prudência: as operações empreendidas são heterogéneas e têm 
impactos muito diferentes de acordo com as populações em causa; 
consequentemente, efectuar a soma do conjunto das pessoas abrangidas pelo 
programa é uma perspectiva um pouco grosseira, ou apenas indicativa, do 
impacto do programa; é difícil contabilizar, por exemplo, da mesma maneira uma 
operação de acompanhamento durante um longo período de um grupo restrito de 
pessoas com acesso a um conjunto muito completo de serviços e, por outro lado, 
a abertura de um centro de bairro que oferece aos habitantes interessados 
serviços pontuais ou actividades educativas, culturais e de lazer. 
Três quartos dos projectos forneceram respostas suficientemente precisas para 
serem incorporadas. Nestes projectos, foram abrangidas cerca de 38 000 pessoas. 
Existe, no entanto, uma grande disparidade entre os projectos: cerca de metade 
não abrangeu mais de 500 pessoas (um número já importante), ao passo que 8 
projectos anunciam mais de mil utentes das acções do programa. 
Para melhor delimitar o público de Pobreza 3, podemos referir-nos igualmente 
aos dados relativos aos grupos abrangidos por cada uma das actividades 
desenvolvidas pelos projectos. Estas actividades são em elevado número: cerca 
de 450 apenas para as acções-piloto, ou seja, 15 por projecto, em média. A tónica 
foi colocada na escolha dos grupos-alvo, nas pessoas que recebem rendimento 
mínimo, nas crianças e nos jovens, nos desempregados e nas minorias, o que diz 
bem da preocupação de atingir os grupos mais desfavorecidos e mais frágeis hoje 
em dia e de combinar acções que beneficiem as pessoas que conhecem as 
condições de vida mais difíceis e acções preventivas para evitar que outras, 
designadamente as mais jovens, não se lhes juntem em breve na exclusão. 
Repartição das actividades dos projectos de acordo com o grupo-alvo 
Grupo-alvo % de actividades 
Pessoas que recebem o rendimento mínimo 22 
Crianças e jovens 22 
Desempregados 15 
Minorias (grupos étnicos, migrantes) 8 
Toda a população 7 
Pessoas idosas 6 
Doentes e deficientes 5 
44 
Activos com rendimentos do trabalho pouco elevados 5 
Outros grupos (p. ex., toxicodependentes, prostitutas) 5 
Benévolos, ONG, equipa, etc. 5 
TOTAL 100 
2.3 A descrição do conteúdo dos projectos e da sua evolução já permitiu colocar em 
evidência os efeitos positivos do programa a nível local e a sua capacidade para 
suscitar verdadeiras dinâmicas locais. 
a) De uma forma geral, o conteúdo do programa suscitou um verdadeiro interesse 
a nível local; além disso, a chancela europeia exerceu um efeito de atracção es 
contribuiu para a legitimação das iniciativas. É certo que o nome corrente do 
programa, Pobreza 3, que explicita a noção de pobreza, colocou problemas a 
alguns projectos, pelo menos nos países em que essa noção tem uma conotação 
negativa. Também é certo que a referência a um programa europeu foi menos 
decisiva nos países em que a opinião dominante entendia pouco ter a aprender 
com a Europa em matéria social. O facto é que, em termos globais, a 
possibilidade de se reclamar do programa enquanto tal constituiu um potente 
factor de mobilização: a iniciativa de parceria local convenceu as pessoas e 
permitiu associar a estas acções eleitos, administrações públicas e organizações 
não governamentais. O interesse suscitado pelo programa e pelos projectos, não 
só entre os agentes das políticas sociais mas também entre os investigadores e 
junto dos meios de comunicação, apenas o vem confirmar. Deve ser feita uma 
menção especial ao trabalho das equipas operacionais que, sentindo-se mais 
reconhecidas, não pouparam esforços para fazer partilhar as orientações e os 
princípios do programa. 
A acção local dos projectos pôde, desta forma, estender-se a outros agentes e 
contribuir para debates ou inovações de maior alcance. Assim, na Irlanda, o 
projecto de Limerick realizou um estudo local que encorajou diversas autoridades 
públicas a reapreciar o problema do efeito dissuasivo das despesas escolares para 
os mais desfavorecidos. Nos Países-Baixos, o projecto de Valkenbourg instituiu 
uma cooperação preciosa com o serviço regional de ajuda aos deficientes, que, 
desde o início de 1993, decidiu informar sistematicamente sobre os serviços e 
as actividades propostas pelo projecto todas as pessoas beneficiárias das suas 
ajudas. Em Antuérpia, o projecto conseguiu dar início, com a organização 
flamenga dos empregadores, a um debate sobre a responsabilidade dos 
empregadores em relação ao seu ambiente social; conseguiu, pela mesma ocasião, 
que os empregadores locais se interessassem pelo modelo de organização da 
parceria local promovido pelo programa. 
b) O programa aumentou incontestavelmente a capacidade dos agentes locais para 
agir contra a pobreza e a exclusão, nomeadamente através do aumento das 
qualificações dos intervenientes: o programa foi um laboratório de ideias e de 
operações inovadoras onde as equipas dos projectos e respectivos parceiros 
puderam distanciar-se das respectivas práticas habituais. Tiveram o tempo e os 
meios para conceber em conjunto novos métodos, experimentá-los, avaliá-los e 
45 
retirar ensinamentos para o futuro. As acções de formação dos membros das 
equipas operacionais organizadas pela Unidade Central e o apoio metodológico 
fornecido aos projectos pelas UID contribuiu largamente para este aumento de 
qualificações. 
c) Esta mobilização permitiu ao programa realizar um programa importante de luta 
contra os efeitos da pobreza a nível local e começar a reconstruir a vida social 
e económica de comunidades profundamente atingidas pela pobreza. O já citado 
relatório da Câmara dos Lordes referia o seguinte: "Pobreza 3 permitiu um 
trabalho que, sem a sua existência, não teria tido lugar ou teria sido realizado 
com grandes dificuldades e os progressos constatados a nível da auto-confiança 
das comunidades abrangidas pelo programa, bem como do respectivo sentido de 
solidariedade, são particularmente encorajadores para o longo prazo. Neste 
sentido, a tónica colocada nas acções de formação e de educação e nas acções 
culturais para todas as idades, da infância à idade adulta, justificava-se 
plenamente. Embora o reforço das economias locais constitua uma tarefa que 
ultrapassava as capacidades do programa, tendo em conta os seus meios, é de 
sublinhar a determinação e a inventividade mostradas pelos projectos para 
encontrar ou criar novos empregos. Os princípios de multidimensionalidade, de 
parceria e de participação encontraram através da acção dos projectos uma 
realidade adaptada às situações locais". 
2.4 Sendo o Programa Pobreza 3 um programa com uma duração de cinco anos, importa 
examinar em que medida a acção local dos projectos pôde prosseguir para além do 
fim do programa. Nesse sentido, os projectos foram interrogados no Outono de 1994 
sobre as suas perspectivas e a possível consolidação ou prorrogação, a fim de evitar 
que uma ruptura na acção venha prejudicar a dinâmica adquirida. Este futuro dos 
projectos pode ser analisado a partir de vários ângulos: a parceria, os meios 
financeiros, a manutenção das zonas e dos eixos de intervenção e o futuro das 
equipas. 
No total, três quartos das equipas operacionais declararam que o seu projecto seria 
prosseguido para além de Pobreza 3. Quase metade dos projectos (13) foram 
completamente absorvidos pelas estruturas locais, em geral as autarquias. Os outros 
foram parcialmente reconduzidos e vão organizar-se em torno de algumas 
actividades-piloto para as quais foram encontrados meios-financeiros, infra-estruturas 
e/ou pessoal. Este resultado deve interpretar-se à luz das análises realizadas sobre as 
acções do programa: na maioria dos casos, estas acções incidiram em domínios 
novos que não tinham sido tratados antes no território. O facto de apenas existir uma 
prossecução parcial do projecto não significa, pois que se retorne à situação existente 
antes do programa. Pelo contrário, isto significa que os poderes públicos locais, 
regionais ou nacionais vão continuar a garantir o financiamento de novas operações, 
iniciadas pelo programa, apesar dos contextos orçamentais serem frequentemente 
difíceis. 
A parceria financeira impulsionada por Pobreza 3 não será completamente 
reconduzida. Onze projectos prevêem um financiamento por um único organismo, 
seja uma autarquia local (7 projectos), uma autoridade regional (2), ou nacional (3). 
Contudo, como já vimos, a parceria financeira não deve ser confundida com a 
46 
parceria do terreno constituída na acção. Neste domínio, as equipas continuaram a 
procurar activamente parceiros e 17 projectos anunciam ter envolvido novos agentes 
em algumas das suas actividades. Parece, pois, prosseguirem os movimentos de 
ajustamento das parcerias que já tinham sido constatados durante o programa em 
função das evoluções da estratégia dos projectos. 
O fim do programa também provocou, por vezes, modificações da zona de 
intervenção. Em alguns casos, existiu extensão do território: a experiência de Pobreza 
3 foi alargada a toda a cidade (AMI2 Huelva, por exemplo), a novas zonas do burgo 
(AM24 Porto) ou a territórios mais vastos (AM22 Almeida ou AMI 5 Doubs). Em 
contrapartida, noutros casos existiu a vontade de circunscrever a intervenção às zonas 
que experimentavam maiores dificuldades. 
Os eixos de intervenção desenvolvidos pelos projectos durante o programa foram 
reconduzidos de forma inegável. A nível global (incluindo os projectos para os quais 
a continuação não está assegurada), a taxa de manutenção dos domínios de 
intervenção é ligeiramente inferior a 70%. Temas como a luta contra o insucesso 
escolar, a acção social e o acesso aos direitos e ao emprego/formação têm uma taxa 
de continuação superior. Ao invés, essa taxa é inferior para a cultura e o lazer e para 
a saúde. Estas diferenças são bastante difíceis de explicar com as informações de que 
se dispõe. Parece, no entanto, que existe uma relação entre a continuação do campo 
de actividade e a modificação do debate local sobre este campo graças ao programa. 
Por exemplo, quase todas as equipas que conseguiram prosseguir as suas actividades 
no domínio do emprego e da formação referem uma evolução do debate político 
local sobre o tema. Esta análise reforçaria a hipótese segundo a qual o programa teve 
bastante impacto nos intervenientes sociais e nos responsáveis pelas decisões de 
forma a estes terem confirmado o seu empenho relativamente a moldes de acção 
propostos pelo programa para além da sua existência. 
A maioria dos projectos (cerca de 70%) conservou total ou parcialmente a equipa 
operacional, estando outros ainda na expectativa. A redução dos efectivos ou mesmo 
o desaparecimento da equipa não constitui, de resto, necessariamente um sinal de 
fracasso, uma vez que alguns projectos tinham por objectivo inicial ver a sua 
actividade absorvida por outras estruturas locais no final do programa. Além disso, 
vários responsáveis de projectos e membros de equipas operacionais foram 
recrutados por instituições locais ou nacionais para aplicar, no seio do novo serviço, 
métodos de acção retirados da sua experiência do programa Pobreza 3, o que diz 
bem do reconhecimento da melhoria sensível das suas competências e qualificações 
e do interesse do programa. 
Finalmente, constata-se que muitos projectos tinham preparado, durante o programa, 
a continuidade da sua acção. A existência de uma parceria bem estruturada 
desempenhou frequentemente um papel considerável na criação de dispositivos de 
transmissão para o futuro. A título de exemplo, pode citar-se a criação de empresas 
e de agências para o desenvolvimento local, de comissões de concertação entre 
poderes públicos e utentes, de novas instâncias de negociação com as empresas e os 
sindicatos, de associações de artesãos, etc. 
3. Experimentação e transparência do saber-fazer 
47 
3.1 Um dos objectivos de Pobreza 3 consistia em contribuir para o estímulo das políticas 
nacionais que favorecem o debate público sobre a explosão social e a difusão de 
boas práticas. 
Aquando da preparação do programa, a Comissão tinha convidado os 
Estados-membros a proporem projectos cujas orientações correspondessem a atitudes 
nacionais inovadoras, ou que se inscrevessem no âmbito de programas nacionais de 
luta contra a pobreza. Esta articulação existia, pelo menos potencialmente, nalguns 
países: na Irlanda, na Espanha, em Portugal, com os programas nacionais postos em 
prática nestes países, em França, com a política da cidade e a do rendimento mínimo 
de integração, nos Países Baixos, com a política de Social Renewal, na Dinamarca, 
com as medidas nacionais de apoio à inovação e ao associativismo local, etc. Esta 
articulação contribuiu, nestes países, para uma participação mais directa das 
autoridades nacionais no acompanhamento do programa e para uma maior 
visibilidade dos projectos a nível nacional. 
A obtenção de um efeito multiplicador, a nível nacional, depende de um conjunto de 
factores: em primeiro lugar, da qualidade da selecção inicial e do trabalho dos 
projectos, mas também da eficácia das transmissões institucionais e pessoais que 
podem ser estabelecidas entre a acção local e a cena nacional, tanto mais que os 
projectos eram pouco numerosos (3 ou 4 por país, por vezes menos) e que as 
respectivas energias estavam mobilizadas na sua própria estruturação e consolidação. 
Não obstante, vários projectos obtiveram resultados extremamente animadores. 
Assim, em França, no seguimento dos esforços do projecto "Ajuda ao 
Desenvolvimento de Iniciativa Económica", a prestação de "Ajuda aos 
Desempregados Criativos e aos Relançadores de Empresas" foi estendida aos 
beneficiários do rendimento mínimo de integração; na Grécia, o projecto de Kallithea 
influenciou a nova legislação sobre a droga e sobre a criação de centros de 
reabilitação para os toxicodependentes; também na Grécia, o programa contribuiu 
para revelar os obstáculos jurídicos que a concretização de parcerias entre as 
autoridades públicas e as organizações privadas enfrentavam e, consequentemente, 
foi apresentado um projecto de lei no parlamento grego. Na Dinamarca, o programa 
influenciou os trabalhos de comissões governamentais. Na Bélgica, as ideias e as 
propostas dos projectos de Antuérpia e de Charleroi foram acolhidas pelas 
autoridades públicas das respectivas comunidades. Na Itália, os responsáveis 
nacionais das três grandes centrais sindicais cooperam com vista a estimular, a nível 
das regiões, a realização de projectos inspirados nos princípios do programa. 
Se estes projectos conquistaram um reconhecimento local e, para alguns deles, um 
reconhecimento nacional, tal deve-se, em primeiro lugar, à qualidade da sua acção. 
Mas é também em virtude dos seus esforços para tornar visível esta acção, 
nomeadamente através da produção de boletins de informação ou de videocassetes 
e de filmes e através da participação ou organização de acções de informação. Deve-
se, sobretudo, aos esforços de algumas UID e de alguns representantes nacionais no 
Comité Consultivo na promoção das sinergias a nível nacional. Estas foram reais, 
embora tenham sido demasiado pontuais ou demasiado desiguais para que se possa 
falar de um impacto significativo do programa na cena nacional de cada país. 
3.2 As dinâmicas europeias 
48 
Ao apoiar experiências locais, o programa pretendia contribuir para a transferência 
de boas práticas, também a nível europeu, e promover a reflexão comunitária sobre 
a luta contra a exclusão social. Os intercâmbios transnacionais entre os projectos, os 
estudos e as publicações do programa foram as principais componentes desta 
dinâmica europeia. 
a) Animação e intercâmbio no interior do programa 
Teceram-se progressivamente várias redes de intercâmbios entre os projectos, os 
parceiros, as UID, a Unidade Central e a Comissão Algumas destas redes 
ampliaram-se para englobar actores externos ao programa, particularmente na 
perspectiva de sinergias com iniciativas nacionais ou comunitárias. 
Estes intercâmbios revestiram diversas formas. Os seminários anuais mobilizaram 
os agentes do programa em torno de grandes temas de reflexão e de acção que 
beneficiaram de uma publicidade particular (desenvolvimento local, participação 
dos parceiros sociais, parceria e multidimensionalidade, etc.). O programa criou 
igualmente vários grupos transnacionais que reuniam sete ou oito projectos em 
torno de temas precisos para deles retirar ensinamentos de ordem metodológica 
e política ("habitat e pobreza", "a pobreza no meio rural", "a participação" e "a 
inserção através da economia"). Foram igualmente organizados dois seminários 
transnacionais, sobre a auto-avaliação e sobre os projectos de investigação locais. 
A acção de formação empreendida junto dos responsáveis dos projectos acentuou 
esta dinâmica de confronto de experiências. 
Efectuou-se um grande número de intercâmbios bilaterais sob a forma de visitas 
de projectos a projectos. Estes intercâmbios permitiram, por vezes, a transferência 
directa de uma experimentação de um país para outro, por exemplo entre 
Charleroi e Doubs em matéria de saúde (cf. quadro). De uma forma mais 
frequente, estes intercâmbios contribuíram para a circulação das ideias a partir 
da confrontação das situações nacionais. A maioria dos projectos deu conta de 
resultados positivos destas visitas bilaterais sempre que as mesmas eram 
suficientemente preparadas (exemplo da cooperação entre o projecto de 
Brownlow e o de Calais ou o de Utreque, entre o projecto de Edimburgo e o de 
Charleroi, entre a iniciativa espanhola de "forum" reunindo as ONG e os 
parceiros sociais e a iniciativa análoga dos projectos italianos, etc). 
49 
Um exemplo de transferência de inovação: AM02 Charleroi e AMI5 Doubs 
A acção-piloto de Charleroi instituiu, a título experimental, um cartão de saúde destinado a 
favorecer o acesso dos mais desfavorecidos aos cuidados de saúde, inspirando-se num 
sistema já testado em Doubs (AM 15). Regra geral, os beneficiários da ajuda social comunal 
já podiam anteriormente obter auxílios para fazer face às despesas médicas e farmacêuticas. 
Era no entanto necessário efectuar numerosas diligências e muitos renunciavam a consultar 
um médico. Com o cartão de saúde, o centro comunal de acção social dá uma autorização a 
priori para obter grátis os cuidados de um médico escolhido pelo utilizador. O médico 
obtém o reembolso dos seus honorários por intermédio do centro social. Este procedimento 
cstende-se aos cuidados paramédicos e às despesas com os medicamentos. 
A transferência exigiu um importante trabalho de preparação: informação dos trabalhadores 
sociais, alteração das regras de funcionamento do centro social, negociações com os 
médicos, farmacêuticos, mútuas e administrações. 
A avaliação desta acção evidenciou resultados positivos: numerosas pessoas desfavorecidas 
interessadas, nenhuma subida em flecha generalizada das despesas, fidelização dos utentes 
ao seu médico de clínica geral. 
Estes intercâmbios não foram unívocos: o projecto de Doubs inspirou-se igualmente das 
acções de Charleroi, em especial no domínio da inserção profissional. 
Estes intercâmbios, essenciais para a dinâmica do programa, necessitam da 
criação de uma complexa rede de comunicação entre projectos, UID, autoridades 
nacionais, UC e Comissão. Poder-se-á lamentar o facto de esta rede de 
comunicação não ter sido mais eficaz e mais bem desenvolvida, o que teria 
trazido uma maior amplitude aos intercâmbios internacionais e à dinâmica 
nacional dos projectos e do programa. 
O facto é que a referência comum aos princípios de parceria, 
multidimensionalidade e participação permitiu que, um pouco por todo o lado, 
emergissem competências do mesmo tipo, pouco disseminadas até ao momento 
entre os intervenientes sociais. A formação das equipas operacionais reforçou a 
capacidade dos actores para gerir um projecto mobilizador de financiamentos 
diversificados; a aplicar um sistema de avaliação; a trabalhar em parceria e 
mesmo a organizar; a tornar coerentes as operações incidindo em domínios 
diferentes (acção social mas também emprego, desenvolvimento local ou cultura) 
a aprender a trabalhar de outra forma com os utentes e os beneficiários das 
acções, a criar espaços de negociação com essas pessoas, a dar-lhes mais poder 
na definição das orientações, a prestar atenção às experiências de outros países 
ou de outros locais. 
O programa favoreceu, pois, o aparecimento de um novo perfil de operador 
social para o qual as qualificações são comuns a vários países; daí o interesse de 
prever sessões de formação transnacionais que, na opinião unânime dos 
participantes, foram muito enriquecedoras e teriam sido ainda mais proveitosas 
se organizadas desde o lançamento do programa. 
b) Investigação 
50 
12 Os trabalhos de investigação foram uma outra componente da dinâmica europeia 
do programa. Sendo Pobreza 3 um programa de acção, estes projectos de 
investigação foram deliberadamente limitados. Para além dos estudos locais 
efectuados por iniciativa dos projectos, a componente "investigação" do programa 
compreende duas vertentes - uma de natureza estatística e outra de ordem 
económica e sociológica. 
Os trabalhos estatísticos foram realizados em cooperação com o Eurostat. 
Essencialmente, tiveram por objectivo desenvolver uma exploração sistemática 
dos inquéritos nacionais sobre os orçamentos familiares, com vista, 
designadamente, a actualizar e afinar a medição da pobreza considerada sob o 
aspecto dos rendimentos. Permitiram verdadeiros progressos do conhecimento, 
especialmente através da utilização dos micro-dados dos inquéritos nacionais. 
Mas confirmaram também as dificuldades metodológicas desta medição, 
designadamente a fragilidade da comparação ou da agregação de dados 
construídos segundo definições que não estão ainda suficientemente 
harmonizadas. Sob reserva destas limitações, estes trabalhos confirmaram a 
estimativa segundo a qual a Comissão contava, no final dos anos 80, com mais 
de cinquenta milhões de pessoas com baixos rendimentos, portanto pobres 
segundo a definição normalmente utilizada12 (anexo 2). 
Foram igualmente realizados estudos económicos e sociológicos numa 
perspectiva decididamente transnacional. Os temas destes estudos foram 
determinados em concertação com os representantes dos Conselhos nacionais de 
investigação e os membros do Comité Consultivo e as equipas de investigação 
seleccionadas na sequência de dois concursos sucessivos. Os trabalhos incidiram 
nos seguintes temas: processos de afastamento do mercado de trabalho, papel das 
políticas de desenvolvimento regional na luta contra a pobreza, relações entre a 
pobreza e as migrações, participação dos parceiros sociais na luta contra a 
exclusão, evolução da forma de assumir o encargo da pobreza nas políticas 
sociais, efeitos das políticas activas de emprego na luta contra a exclusão social. 
Os resultados destes estudos foram discutidos num seminário que reuniu em 
Londres, em Novembro de 1994, investigadores e representantes das autoridades 
nacionais envolvidas. 
Os estudos estatísticos e os projectos de investigação transnacionais contribuíram 
para os esforços desenvolvidos no âmbito do Observatório das políticas de luta 
contra a exclusão social criado em 1990. Estes trabalhos e estes projectos 
realizados nos Estados-membros permitiram promover a reflexão sobre a análise 
da medição da exclusão social, tendo sido organizado um importante seminário 
sobre este tema em Bath, em Junho de 1994, com o concurso do Department of 
Social Security do Reino Unido. Estes esforços devem ser prosseguidos no 
âmbito do quarto programa-quadro de investigação. 
Pessoas que vivam num agregado familiar cujo rendimento médio disponível por 
unidade de consumo (aproximada pelas despesas declaradas num inquérito) é inferior 
a metade do rendimento médio disponível por unidade de consumo no 
Estado-membro em que vive este agregado familiar. 
51 
c) Visibilidade do programa e dos seus resultados 
A visibilidade do programa assenta, por um lado, numa política de publicações 
e, por outro, numa estratégia de comunicação. 
Foi efectuado um importante esforço no que se refere às publicações. A revista 
trimestral (5 000 exemplares) e o boletim mensal (2 000 exemplares) tiveram 
uma grande expansão, que ultrapassou largamente os intervenientes no programa. 
As outras publicações tiveram igualmente uma ampla difusão (relatórios anuais 
de actividade da Unidade Central, actas dos seminários transnacionais, repertório 
dos projectos, etc.). 
No que se refere à estratégia de comunicação, são de reter as seguintes acções: 
a instalação de um correio electrónico, com vista a desenvolver as 
interacções entre os diferentes parceiros envolvidos neste Programa 
(projectos, UC, UID, Comissão) e a elaboração de uma base de dados 
bibliográficos e estatísticos; 
a sensibilização do grande público através de manifestações específicas, 
como o concurso organizado junto dos estudantes das escolas de jornalismo 
de todos os países europeus e cuja melhor reportagem sobre a exclusão 
social e a pobreza foi divulgada em doze grandes jornais diários europeus 
(esta reportagem incidia sobre o projecto de Perama); 
a constituição de uma rede europeia de jornalistas interessados nas 
problemáticas relacionadas com a pobreza e a exclusão social; 
52 
CONCLUSÃO 
As avaliações locais e os debates iniciados a nível nacional e europeu sobre os 
ensinamentos do programa convergem quanto à validade dos princípios e da iniciativa do 
programa (n° 1) e quanto aos pontos fortes e fracos das modalidades escolhidas para a 
sua animação (n° 2). O balanço positivo que se efectua deve ser situado no contexto das 
interrogações sobre o valor acrescentado específico de um programa deste tipo face a 
outras políticas e medidas comunitárias (n° 3). 
1. A validação dos princípios e da iniciativa do programa 
1.1 Os projectos do programa empenharam-se numa abordagem de luta contra a pobreza 
com base nos princípios de parceria, de-multidimensionalidade e de participação. 
Estes princípios foram sistematicamente aplicados nas acções-piloto; mas, em 
numerosos casos, as acções inovadoras integraram-nos na sua acção. O programa no 
seu conjunto consistiu, portanto, numa experimentação da validade destes princípios 
e da possibilidade de os aplicar tendo em conta a especificidade dos contextos locais 
e nacionais. 
A parceria constituiu o ponto forte do programa. Já adoptado noutros programas 
nacionais, e por vezes muito antes de Pobreza 3, o princípio da parceria suscitou um 
grande interesse por parte dos agentes dos países que, até aqui, o não tomavam em 
consideração. 
Os projectos criaram estruturas organizacionais e formas de intervenção novas que 
constituem em si, um incitamento à evolução das instituições e das associações 
interessadas na luta contra a exclusão social (autoridades nacionais, organizações não 
governamentais, parceiros sociais, etc.) e que permitem, na maioria dos projectos, o 
prosseguimento da acção para além do final do programa. O programa Pobreza 3 
permitiu um aprofundamento progressivo, baseado na experiência, da pertinência 
deste princípio nos processos de decisão e de realização das acções. 
A atenção à multidimensionalidade da exclusão social e da pobreza progrediu 
incontestavelmente no decurso do programa, embora de forma desigual: apesar de 
todos os projectos pretenderem favorecer uma integração simultaneamente económica 
e social dos mais desfavorecidos e apesar de estarem atentos às diversas dimensões 
da exclusão social, nem sempre estiveram em condições de definir ou de pôr em 
prática iniciativas tão coerentes e globais como seria desejável. Para além do acordo 
sobre a validade do princípio da multidimensionalidade da acção, a reflexão sobre 
as modalidades da sua aplicação deve ser prosseguida com base na experiência dos 
projectos, nomeadamente para melhor apreciar a especificidade, a este respeito, dos 
contextos locais (meio rural/meio urbano, por exemplo) e nacionais (por exemplo, 
países do Norte/países do Sul). 
Tornar os mais desfavorecidos agentes de pleno direito: tão importante como um 
princípio de acção, a participação constituía um desafio para os projectos e para o 
programa. A aplicação deste objectivo registou, no programa, progressos 
significativos, particularmente quando os projectos trabalharam junto de grupos 
restritos e souberam mobilizar as pessoas abrangidas para objectivos concretos e 
tangíveis. Estes progressos foram mais frequentes nos casos em que as tradições 
53 
nacionais eram propícias à auto-organização e nos casos em que as instituições 
souberam ultrapassar as suas rivalidades e conflitos de poder. 
1.2 A própria iniciativa do programa recebeu, progressivamente, a adesão de todos os 
seus agentes, que aceitaram empenhar-se numa dinâmica comum que implicava, em 
particular, uma vontade de inovação e de experimentação, uma preocupação de 
qualidade na concepção e na programação da acção, uma atenção à avaliação e à 
transferência das experiências. 
Obviamente que a adesão a esta atitude não foi imediata: para a maior parte dos 
projectos, o pedido de participação no programa tinha essencialmente por base a 
procura de um apoio financeiro, o que é perfeitamente legítimo e nem todos os 
agentes estavam prontos, inicialmente, para se empenhar na dinâmica de conjunto do 
programa. Foram encontradas dificuldades nos projectos no que se refere à 
estruturação das parcerias, à obtenção de co-fínanciamentos ou à aplicação efectiva 
de uma auto-avaliação. No entanto, a maior parte das dificuldades foi sendo 
progressivamente ultrapassada graças ao trabalho de explicação, de persuasão ou de 
apoio que os responsáveis dos projectos, as unidades de assistência técnica e a 
Comissão tiveram de efectuar junto de alguns dos parceiros institucionais. Se a 
mobilização dos agentes dos projectos não foi suficiente obteve, porém, o conjunto 
de efeitos multiplicadores que se esperavam do programa, nomeadamente no que se 
refere à situação das políticas nacionais. O envolvimento dos diversos 
Estados-membros no programa foi desigual, o mesmo acontecendo com a eficácia 
das transmissões e a comunicação entre os projectos, as autoridades dos 
Estados-membros e a Comissão. Não obstante, a qualidade global dos projectos é 
largamente reconhecida, devendo o prosseguimento das suas acções para além do fim 
do programa contribuir para que a validade das suas experiências e contributos sejam 
mais reconhecidos nos debates nacionais. 
2. Pontos fortes e fracos das modalidades de animação 
Para assegurar a realização do programa, a Comissão instalou estruturas de 
assistência técnica a nível nacional (UID) e a nível europeu (Unidade Central). As 
missões que lhes foram atribuídas foram, essencialmente, a gestão administrativa e 
financeira das subvenções concedidas, o apoio ao desenvolvimento dos projectos e 
à sua auto-avaliação, a animação geral do programa e a coordenação das suas 
componentes e actividades (avaliação, intercâmbios transnacionais, investigação, 
publicações). 
Estas missões de assistência técnica foram muito diversas, evoluíram ao ritmo do 
desenvolvimento do programa e exigiram, por parte de quem as assegurou, uma 
grande capacidade de adaptação, polivalência e uma experiência confirmada. Tendo 
em conta os constrangimentos de calendário, de gestão e de custos que envolveram 
o programa, as missões foram cumpridas, em geral, de forma satisfatória; poderiam, 
contudo, ser introduzidas melhorias para lhes aumentar a eficácia. 
As disposições adoptadas pela gestão administrativa e financeira do programa 
permitiram à Comissão estar constantemente informada dos progressos dos projectos, 
do rigor da gestão e das dificuldades encontradas em matéria de co-financiamentos 
(estas dificuldades contrariaram a acção de alguns projectos e conduziram a uma 
54 
subutilização do crédito). Para além destas dificuldades e tendo em conta tanto os 
esforços dos projectos como os da Comissão e da Unidade Central, a qualidade da 
gestão foi fortemente melhorada nos projectos e impôs-se como uma das 
componentes e um dos reveladores da qualidade da sua acção. 
O apoio directo aos projectos, assegurado pelos membros das UID, permitiu, em 
muitos casos, progressos notáveis no que se refere à auto-avaliação e à articulação 
entre os projectos e as iniciativas nacionais. Este apoio foi mais desigual no que se 
refere aos projectos que encontraram grandes dificuldades internas ou problemas 
crónicos de co-financiamento. O envolvimento dos membros das UID no conjunto 
das funções de gestão e animação veio a revelar-se uma das condições essenciais 
para o êxito do programa. 
A animação europeia do programa tem os seus pontos fortes e convém citar, em 
particular, a este respeito, a afirmação da coerência do programa e a visibilidade das 
seus cometimentos, nomeadamente pela qualidade das publicações e dos encontros 
transnacionais. A acção de formação dos responsáveis pelos projectos foi igualmente 
muito apreciada, sendo apenas de lamentar que a mesma não tenha sido oferecida 
logo no início do programa. Os pontos fracos da animação têm a ver, sobretudo, com 
a avaliação do programa no sêu conjunto, que sofreu com a prioridade atribuída à 
auto-avaliação dos projectos, a comunicação entre os agentes do programa, pelo 
menos na sua primeira fase, e á insuficiência de integração das actividades de 
investigação na dinâmica de conjunto do programa. 
A realização destas missões envolveu simultaneamente a Unidade Central e os 
membros das UID. A dispersão geográfica dos agentes e o facto de serem, na sua 
maior parte, recrutados a tempo parcial, influíram, não raro, na coesão e na eficácia 
das estruturas de assistência técnica, importando prever, num futuro programa, 
fórmulas alternativas, nomeadamente para a Unidade Central. Por outro lado, a 
própria complexidade do programa colocou, por vezes, as equipas de assistência 
técnica perante expectativas ou pedidos difíceis de conciliar, logo numa situação 
desconfortável ou ambígua entre os projectos, as autoridades nacionais e a Comissão. 
A cooperação entre os agentes é essencial para ultrapassar as dificuldades e a 
Comissão esteve, como lhe competia, muito presente na gestão e na animação do 
programa. Não obstante, a animação do programa teria ganho se tivesse existido uma 
melhor definição de responsabilidades, corresponsabilidades e modalidades de 
cooperação entre as equipas de assistência técnica a nível nacional (UID) e a equipa 
de assistência técnica a nível europeu (UC). 
3. O valor acrescentado de um programa específico 
Quando o programa Pobreza 3 foi concebido, tratava-se praticamente da única 
iniciativa comunitária que visava especificamente a luta contra a pobreza e a 
exclusão social13. Dando sequência imediata ao segundo programa europeu de luta 
contra a pobreza, constituía, só pela sua existência, um sinal político da vontade da 
Comunidade de contribuir, modestamente mas na continuidade, para os esforços 
13 Com a excepção da ajuda alimentar concedida no âmbito das campanhas de Inverno. 
55 
desenvolvidos nos Estados-membros. Progressivamente, a Comissão desenvolveu e 
diversificou as suas iniciativas relacionadas com a pobreza e a exclusão e o 
programa passou a inserir-se num conjunto diversificado de acções e medidas. As 
expectativas em relação a Pobreza 3 evoluíram: por um lado, esperava-se mais em 
termos de contribuição para a constituição de saber-fazer e boas práticas; por outro, 
esperava-se que a Comissão explicitasse mais o valor acrescentado próprio de um 
programa específico e a realidade das sinergias entre esse programa e as outras 
acções comunitárias. 
Durante os últimos anos, a Comissão esforçou-se por introduzir a luta contra a 
exclusão social em todas as suas políticas e medidas. Estes esforços foram frutuosos, 
em especial no que respeita às políticas estruturais e à política de investigação, 
deixando a acção comunitária de luta contra a exclusão de se limitar à "gota de água 
no oceano" que constituía, face à amplitude do problema, o programa Pobreza 3. 
Estes avanços traduzem a atenção crescente que suscita a exclusão nos 
Estados-membros e também o reconhecimento de um contributo possível da União 
nas acções empreendidas. 
As acções comunitárias que têm em consideração o objectivo de luta contra a 
exclusão social são principalmente as seguintes: 
- Fundos Estruturais e mais precisamente: (a) no que respeita ao FSE, as medidas 
ao abrigo do novo Objectivo 3 (integração no mercado de trabalho das pessoas 
expostas à exclusão social) e as medidas que se prendem com a iniciativa 
Emprego - Recursos Humanos (nomeadamente HORIZON, mas também, em 
certa medida, YOUTHSTART e NOW); (b) no que respeita ao FEDER, a 
Iniciativa URBAN; (c) no que respeita ao FEOGA, a iniciativa LEADER. 
- O quarto programa-quadro de investigação e desenvolvimento, que comporta um 
programa relativo à exclusão e à integração social. 
Além disso, diversas acções comunitárias abordam a exclusão de uma forma mais 
indirecta e, de momento, modesta, por exemplo no âmbito das iniciativas em matéria 
de educação através da questão do analfabetismo14. 
Estas acções não constituem uma duplicação de esforços em relação a um programa 
como Pobreza 3 e o seu desenvolvimento conduz mesmo a sublinhar ainda mais o 
interesse de um tal programa não só para identificar e experimentar as boas práticas 
que poderiam ser encorajadas e apoiadas em grande escala pelas políticas estruturais 
mas também para constituir um local de intercâmbio e de estímulo que permita 
promover da melhor maneira as sinergias necessárias. 
Um dos contributos possíveis de um programa consiste em favorecer a identificação 
e a experimentação de boas práticas que poderão enriquecer as medidas aplicadas 
numa escala completamente diferente com o apoio dos Fundos Estruturais e/ou, de 
uma forma mais ampla, no âmbito das políticas regionais ou nacionais. 
O Grupo Interserviços da Comissão "Pobreza e Exclusão Social" procedeu a um 
inventário sistemático das acções comunitárias susceptíveis de contribuir directa ou 
indirectamente para a luta contra a exclusão social. 
56 
Como ficou demonstrado pela análise do impacto do programa nestas políticas, uma 
tal transferência não poderá ser adquirida automaticamente, tanto mais que o 
programa é muito modesto: é necessário tempo e a mobilização das instituições 
interessadas. 
Face a um impacto possível nos fundos, importa insistir, além disso, no facto de os 
fundos e os programas não terem a mesma finalidade. O objectivo primordial de um 
programa não consiste em financiar acções (da forma que um fundo o faz), mas em 
apoiar a experimentação e a transferência das boas práticas, não se medindo o seu 
êxito, pois, pela amplitude dos meios financeiros concedidos mas pela qualidade das 
acções que reúne e a partir das quais se efectua a animação e a confrontação das 
experiências. Em contrapartida, os fundos são, em primeiro lugar, um instrumento 
de apoio financeiro e a sua escala de intervenção conduz à preferência pelo 
financiamento, a maior parte das vezes, das acções padronizadas em relação a acções 
inovadoras e a cooperar com promotores que se encontram, primordialmente, à 
procura de financiamento em relação a promotores interessados na elaboração de 
novos saber-fazer (isto é igualmente válido para programas de iniciativas 
comunitárias que reúnem milhares de projectos, mesmo que os programas coloquem 
a tónica na inovação e na transnacionalidade). Além disso, e sobretudo, face à luta 
contra a exclusão, a intervenção dos fundos é necessariamente limitada não 
permitindo, nomeadamente no actual estado da legislação e das práticas, apoiar uma 
abordagem multidimensional da exclusão, ainda que as disposições na matéria se 
encontrem... nos últimos regulamentos. 
Além disso, e sobretudo, as regras relativas à intervenção dos fundos não permitem 
uma verdadeira abordagem multidimensional da exclusão. Assim, o novo Objectivo 
3 do FSE refere-se a medidas de integração no mercado de trabalho das pessoas 
expostas à exclusão social; esta formulação autoriza que sejam tomados em 
consideração percursos de inserção, mas não permite, ou apenas dificilmente, tomar 
em consideração, por exemplo, programas de desenvolvimento social integrado ou 
acções de integração dirigidas aos sem abrigo. Correlativamente, os programas estão 
mais adaptados à mobilização de um conjunto diversificado de parceiros, ao passo 
que a acção dos fundos continua a ser largamente organizada em torno dos agentes 
da formação e do emprego, a despeito de um esforço importante empreendido para 
alargar a parceria. Finalmente, os Estados-membros utilizam de uma forma muito 
desigual estas novas disposições, o que confirma que os fundos, nomeadamente o 
FSE, ainda não capitalizaram o acervo da acção nacional e comunitária a favor da 
exclusão. 
Neste contexto, o valor-acrescentado de um programa como o novo programa que 
a Comissão propõe reside no contributo que este programa poderia trazer à 
confrontação das experiências e das iniciativas empreendidas nos Estados-membros 
e nos progressos da tomada em consideração da exclusão nas outras políticas 
comunitárias, nomeadamente o Fundo Social. Assume desde logo importância que 
o programa reúna acções concretas, que constituem o ponto de partida da 
confrontação dos métodos e do debate entre os agentes. É esta a razão pela qual 
também é importante que o programa tenha uma animação de qualidade e reúna 
operacionais e peritos que possam mobilizar ao máximo e de uma forma duradoura 
os agentes públicos e privados interessados. A criação de um grupo permanente de 
57 
altos funcionários nacionais sobre a exclusão social, proposta no passado pela 
Comissão, poderia, nomeadamente, ter por objecto ajudar a essa transferência de 
experiências e a essa confrontação a um nível elevado. 
58 
Anexo 1 - Informações estatísticas sucintas sobre os projectos do programa Pobreza 3 
As publicações de Pobreza 3, e nomeadamente, os relatórios e documentos de trabalho 
da Unidade Central do programa, apresentam inúmeras informações quantitativas e 
qualitativas sobre os projectos. Além disso, um repertório descritivo destes projectos é 
publicado e actualizado regularmente. Os quadros a seguir propostos são portanto uma 
ilustração de algumas das características dos projectos do programa. 
Características dos territórios das acções-piloto 
Número de habitantes Menos de 20 000 a 50 00 hab Total 
20 000 hab 50 000 hab ou mais 
zona rural 4 2 - 6 
zona urbana 8 10 8 26 
Região associando zonas 1 - 3 4 
rurais e zonas urbanas 
Total 13 12 11 36 
Fonte: Unidade central do programa Pobreza 3 
Nota: O número total de acções-piloto (36 e não 29) tem em conta o facto de 3 
acções-piloto intervirem em diversas zonas. 
59 
Dimensões da exclusão social encontradas nos territórios de acção dos projectos e 
representadas por estes 
Problema encontrado Número de projectos cujo 
território é 
particularmente marcado 
pelo problema 
Desemprego dos jovens 37 
Desemprego de longa 37 
duração 
Crise dos centros urbanos 19 
Espaços urbanos e 25 
habitações sem conforto e 
mal equipadas 
Subdesenvolvimento rural 8 
Emigração 12 
Imigração 19 
Discriminação étnica 20 
Declínio industrial, 26 
reestruturação económica 
Fonte: Unidade Central do programa Pobreza 3 
Nota: Dados relativos a todos os projectos, ou seja, 48 territórios, tendo em conta os 
projectos que participam em vários territórios concretos distintos; de notar que 
determinadas iniciativas inovadoras não desenvolvem a sua acção com referência 
a um território preciso. Número de projectos cuja 
acção abrange em 
particular este problema 
23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
60 
Natureza e origem dos projectos do programa Pobreza 3 
Prossecução de actividades já existentes em 1990 5 
e envolvendo os mesmos (ou quase os mesmos) parceiros 
Desenvolvimento de novas actividades pelos mesmo 5 
(ou quase os mesmos) parceiros 
Extensão de uma parceria existente, com a participação 18 
de novos parceiros e o envolvimento de novas actividades 
Criação de uma parceria totalmente nova para desenvolver 16 
novas actividades 
Não responde 1 
Total 45 
Fonte: Unidade Central do programa Pobreza 3 
Nota: O total de 45 projectos tem em conta o facto de alguns projectos desenvolverem 
a respectiva actividade em dois ou três territórios concretos distintos. 
Parceiros associados nos Comités Directores dos projectos 
Autoridades locais e regionais 116 
Actividades nacionais e organizações governamentais 35 
Organizações não governamentais 108 
(incluindo organizações das comunidades e grupos locais) (53) 
Parceiros sociais 31 
(organizações de empregadores-empresas) (21) 
(organizações sindicais) (10) 
Diversos 48 
(incluindo universidades, organismos de investigação) (21) 
338 
Fonte: Unidade Central do programa Pobreza 3 
Nota: Quadro elaborado a partir de informações sobre o conjunto dos projectos; de 
notar, todavia, que nem todas as iniciativas inovadoras constituíram um comité 
director associando diversos parceiros. 
61 
Anexo 2 - Estudos estatísticos realizados no âmbito do programa Pobreza 3 
1 Um dos objectivos do programa Pobreza 3 consiste em contribuir para a melhoria 
do conhecimento da pobreza, em particular, mediante a produção regular de dados 
comparáveis pela sua amplitude, características c evolução no seio dos 
Estados-membros. Em conformidade com este objectivo, e nos limites dos meios 
concedidos para o efeito pelo Conselho, o programa fornece assim um contributo 
para a execução de trabalhos de investigação sobre a pobreza e a exclusão social. 
Neste âmbito, a Comissão apoiou a realização de trabalhos de investigação de 
natureza estatística, cujo orçamento total ascendeu a 2,5 milhões de ecus para a 
duração total do programa (1989-94). 
2. As investigações levadas a cabo respondiam essencialmente a dois objectivos: por 
um lado, contribuir para a análise da pobreza encarada sob perspectiva dos recursos 
financeiros, tendo em vista estabelecer dados comparáveis para o conjunto dos 
Estados-membros e esclarecer as tendências das evoluções recentes e actuais deste 
fenómeno; por outro lado, contribuir para a análise da pobreza encarada na sua 
multidimensionalidade, tendo em vista, nomeadamente, ultrapassar os limites 
inerentes à abordagem exclusiva da dimensão financeira. 
3. Estas investigações consistiram, em larga medida, numa melhoria das metodologias 
utilizadas na análise estatística da pobreza: incidiram, em particular, na harmonização 
dos dados necessários para a sua comparabilidade, a sua significação e as 
implicações das diversas convenções e definições relativas às unidades de medida e 
aos indicadores quantitativos do fenómeno, os contributos de uma aproximação das 
fontes estatísticas e das fontes administrativas, e nas possibilidades de modelização 
econométrica das evoluções verificadas. 
4. Estes trabalhos de investigação inscrevem-se no âmbito de um programa a médio 
prazo e não podem, portanto, considerar-se terminados. Para além do seu contributo 
propriamente metodológico, já produziram alguns resultados quanto à amplitude da 
pobreza no final dos anos 80. Mas esses resultados comportam lacunas e incertezas, 
que são ou devem ser objecto de trabalhos complementares. As propostas 
estritamente metodológicas necessitam também elas de ser aprofundadas, em 
particular a fim de precisar as vantagens comparadas de opções alternativas quanto 
às fontes de informação, aos indicadores estatísticos e aos procedimentos de 
tratamento de dados. 
5. Em primeiro lugar, foi concedida prioridade à análise da pobreza encarada sob o 
ponto de vista da insuficiência dos recursos financeiros. Em conformidade com as 
conclusões das investigações conduzidas anteriormente e, em particular, os trabalhos 
de um seminário internacional reunido para discutir esta questão em 1989 em 
Noordwijk (Países Baixos), as investigações iniciadas comprometeram-se a melhorar 
a exploração dos inquéritos aos orçamentos familiares (IOM) (Household Budget 
Surveys) realizados periodicamente pelos institutos nacionais de estatística. 
Concebidos para contribuir para o conhecimento dos índices dos preços, estes 
inquéritos não estão especificamente adaptados à análise da pobreza e, nesse aspecto, 
apresentam insuficiências importantes. Além disso, são realizados com periodicidade 
variável, a maior parte das vezes de cinco em cinco anos. Constituem, no entanto, 
de momento, a menos má das fontes de informação comparáveis disponíveis. 
6. Os investigadores e os estatísticos envolvidos nestes trabalhos tiveram acesso aos 
micro-dados destes inquéritos. O facto constitui uma vantagem considerável.e um 
progresso decisivo para a análise: os trabalhos comparativos anteriores eram 
efectivamente baseados em dados agregados, agrupados ao nível dos decis das 
distribuições estatísticas, o que impunha aproximações aleatórias. Além disso, foi 
possível dispor de inquéritos efectuados no mesmo ano (1988)"ou próximos do 
62 
mesmo ano (1987, 1989 ou 1990), evitando assim o recurso a algumas extrapolações 
incertas. Importa, no entanto, sublinhar que a qualidade dos inquéritos nacionais aos 
orçamentos familiares é muito desigual, em particular no que respeita à dimensão e 
à representatividade das suas amostras, e que as definições utilizadas nestes 
inquéritos, particularmente no que diz respeito às despesas de habitação e às 
prestações ligadas à habitação, não estão suficientemente harmonizadas para 
assegurar uma comparabilidade perfeita dos dados nem a sua congruência com os 
que propõem, por seu lado, os inquéritos administrativos e as estatísticas das contas 
nacionais. 
7. Além das tarefas relativas à disponibilização dos dados, os trabalhos efectuados no 
âmbito do programa foram os seguintes: 
a) um estudo da pobreza nos Estados-membros cerca do ano de 1988, face a 
limiares de pobreza relativa chamados "objectivos", isto é, derivados da 
distribuição estatística, baseada na exploração dos micro-dados dos inquéritos aos 
orçamentos familiares, 
b) um estudo dos contributos metodológicos das abordagens da pobreza, chamadas 
"subjectivas", isto é, que têm em conta a opinião dos agregados familiares sobre 
os recursos necessários para uma vida decente, 
c) um estudo exploratório sobre o paralelismo dos dados provenientes de inquéritos 
estatísticos e de inquéritos administrativos, 
d) um estudo de viabilidade relativo a uma medição directa da pobreza em termos 
de consumo de determinados bens ou serviços, que é uma primeira contribuição, 
limitada ao consumo, para a definição de indicadores não monetários de pobreza. 
e) trabalhos metodológicos sobre a utilização possível de modelos econométricos 
de simulação a partir de micro-dados para produzir estimativas da pobreza entre 
dois inquéritos aos orçamentos familiares. 
f) uma primeira análise das diferentes formas da precariedade e dos riscos de 
exclusão nalguns países. Este estudo, com base nas fontes estatísticas nacionais 
existentes, perspectiva a pobreza sob o ângulo de um processo de desqualificação 
social. 
8. O alcance destes estudos é largamente ou exclusivamente de ordem metodológica. 
Os seus resultados deste ponto de vista são, portanto, objecto de discussões com 
peritos independentes, peritos governamentais e representantes dos institutos 
nacionais de estatística, tendo em vista determinadas eventuais condições de 
utilização e de difusão das suas propostas. O primeiro estudo, no entanto, produziu 
também resultados quanto à amplitude da pobreza na Comunidade em 1988, tendo 
sido publicado (versão inglesa) pelos serviços da Comissão no fim de 1994. 
9. Este estudo foi levado a cabo por uma equipa de investigação reunida no seio da 
Universidade Erasmus de Roterdão (Países Baixos). Os seus objectivos eram os 
seguintes: 
a) elaborar, a partir da exploração dos micro-dados dos inquéritos nacionais aos 
orçamentos familiares e discutindo a pertinência de diversas convenções 
metodológicas, uma estimativa da extensão da pobreza em cada um dos 
Estados-membros e na Comunidade, isto em relação a um ano tão recente quanto 
possível, 
63 
b) estudar, de acordo com as mesmas opções metodológicas, as tendências da 
evolução da pobreza ao longo da década de 80, 
c) examinar a possibilidade de uma modelização econométrica destas evoluções, 
com vista a propor um método de simulação que permita adiantar estimativas da 
amplitude da pobreza nos anos em que os inquéritos aos orçamentos familiares 
não foram realizados, tal como estes poderiam ser estimados razoavelmente de 
forma permanente. 
10. Estes objectivos não foram todos atingidos, em particular devido à data tardia em 
que as séries de micro-dados dos inquéritos nacionais anteriores a 1988, 
indispensáveis para as análises de tendências, foram acessiveis para as necessidades 
da investigação. As disposições nacionais relativas à confidencialidade dos inquéritos 
tornaram muito complexas as negociações com determinados institutos nacionais de 
estatística, nomeadamente o da Alemanha. O conjunto das doze séries de micro-
dados nacionais por volta do ano de 1988 só ficaram disponíveis no início de 1993. 
As séries de micro-dados dos inquéritos nacionais anteriores a 1988 - que são 
indispensáveis para as análises de tendências e os exercícios de simulação 
econométrica - apenas se encontram disponíveis actualmente para alguns 
Estados-membros. 
11. O acesso aos micro-dados permitiu aos investigadores proceder a diversos controlos 
da qualidade da informação e, em certos casos, operar uma correcção dos dados a 
fim de corrigir distorções de amostragem ou disparidades nas definições utilizadas. 
No entanto, é necessário sublinhar que esta correcção nem sempre foi possível, e que 
subsistem algumas incertezas importantes quanto à fiabilidade de alguns desses dados 
que constituem a base da investigação. Por outro lado, a Dinamarca comunicou as 
suas reservas quanto à qualidade dos resultados baseados no seu inquérito nacional 
aos orçamentos familiares. A Comissão trabalhou em concertação com os institutos 
nacionais de estatística, tendo em vista tornar tão fiáveis quanto possível os 
resultados das análises efectuadas. 
12. Os resultados que serão apresentados a seguir envolvem apenas a responsabilidade 
dos investigadores que os elaboraram. Além disso, não podem ser comparados 
àqueles que tinham sido estabelecidos anteriormente, por uma outra equipa de 
investigação, em relação ao ano de 1985. As estimativas anteriores tinham, com 
efeito, sido adiantadas com base em dados agregados, e não de micro-dados, logo 
de dados não corrigíveis nem corrigidos; por outro lado, em relação a certos países, 
os investigadores tinham-se baseado, por falta de inquéritos recentes, em 
extrapolações de dados que datavam do início dos anos 80. Os resultados 
estabelecidos para o ano de 1988 são incontestavelmente mais fiáveis do que os 
resultados anteriores - cujos limites e lacunas eram manifestos - mas apresentam 
ainda algumas incertezas. 
13. O quadro apresenta a extensão da pobreza nos Estados-membros cerca de 1988 e de 
acordo com as convenções metodológicas seguintes: 
a) a pobreza é vista aqui como uma insuficiência relativa de recursos financeiros, 
sendo essa insuficiência apreciada face ao contexto nacional e a um momento 
dado (cf. n° 14); 
b) sendo a pobreza encarada a partir das desigualdades de distribuição dos recursos 
financeiros, são propostos diversos limiares de pobreza (40%, 50% e 60% do 
rendimento médio): são, portanto, aqui considerados como "pobres", de acordo 
com esta abordagem, os agregados familiares cujo rendimento médio disponível 
por equivalente adulto seja inferior a uma fracção determinada (geralmente: 50%) 
64 
do rendimento médio disponível por equivalente adulto dos agregados que vivem 
no mesmo Estado-membro (cf. n° 15); 
c) a medição da pobreza é efectuada ao nível dos agregados familiares; as 
definições estatísticas do agregado familiar não estão, todavia, totalmente 
harmonizadas, podendo ser adoptadas diversas convenções para tomar em 
consideração a dimensão e a estrutura do agregado familiar (noção de escalas de 
equivalência) (cf. n° 16); os dados estabelecidos a nível dos agregados familiares 
são, em seguida, apresentados ao nível das pessoas, contabilizando como pessoas 
pobres as pessoas que vivem em agregados pobres (as desigualdades internas dos 
agregados familiares são, portanto, negligenciadas, considerando o método 
adoptado, implicitamente, que cada pessoa do agregado familiar disporá da 
fracção de recursos do agregado que corresponde à escala de equivalência 
adoptada); 
d) para as necessidades do estudo, os recursos são aproximados a partir das 
informações disponíveis, nos inquéritos nacionais, com base nas despesas dos 
agregados familiares, as quais se supõem mais fiáveis (cf. n° 17). 
14. Sem entrar numa discussão detalhada destas convenções metodológicas, é necessário 
sublinhar que cada uma delas necessita de ser aprofundada. Não vale a pena falar 
nos limites de uma abordagem da pobreza baseada apenas no critério dos recursos 
financeiros. Em contrapartida, é necessário recordar que o nível de vida de um 
agregado familiar não depende exclusivamente do montante dos seus recursos, mas 
também, por montante médio inalterado, da regularidade desses recursos no tempo, 
da sua previsibilidade e da sua natureza; além disso, a insuficiência do montante dos 
recursos não tem os mesmos efeitos se for durável ou não, e se for pontual ou 
recorrente. Estas distinções não podem, evidentemente, ser aqui tomadas em 
consideração. 
15. A selecção de limiares derivados de um dos valores centrais da distribuição 
estatística (aqui uma fracção do rendimento médio) apresenta inevitavelmente um 
carácter arbitrário: quando muito, pode-se reduzir esse carácter arbitrário propondo 
diversos limiares (neste caso, 40%, 50% e 60%), o que sublinha, portanto, a natureza 
relativa da pobreza tal como aqui é encarada. Conviria, no entanto, dispor de 
informações que permitissem precisar qual é concretamente o nível de vida e de 
consumo que autorizam os limiares adoptados; conviria também discutir em que 
medida um dado limiar - por exemplo, 50% - tem o mesmo significado em todos os 
Estados-membros, quando a distribuição dos rendimentos é nesse Estado mais ou 
menos desigual. Por último, importa não subestimar a extrema sensibilidade dos 
limiares adoptados: basta acrescentar-lhes ou retirar-lhes um ecu por mês e por 
pessoa para que o número de pessoas abrangidas aumente ou diminua várias dezenas 
de milhares. 
16. As escalas de equivalência têm por objecto permitir a comparação dos recursos dos 
agregados familiares cuja dimensão e composição são diferentes. Se a necessidade 
de uma escala de equivalência é unanimemente reconhecida, a escolha dessa escala 
dá lugar a inúmeros debates em todos os países; uma mesma escala de equivalência 
pode, aliás, ter um significado diferente em países cujas estruturas demográficas e 
práticas culturais estejam em contraste. Os resultados empíricos apresentados no 
quadro foram estabelecidos de acordo com a escala de equivalência utilizada nos 
trabalhos da OCDE, ou seja, um para o primeiro adulto do agregado, 0,7 para cada 
um dos outros adultos (14 anos ou mais), e 0,5 para cada um dos filhos (menos de 
14 anos). 
17. A equipa de investigação efectuou um conjunto de medições tendentes a examinar 
a sensibilidade dos resultados às diversas opções metodológicas aplicadas. Além de 
65 
uma discussão da escolha das escalas de equivalência, estas medições dizem respeito, 
nomeadamente, aos efeitos da utilização alternativa, entre os dados dos inquéritos, 
das informações relativas aos recursos declarados pelos agregados ou informações 
relativas às despesas declaradas por estes agregados familiares. O problema que aqui 
se coloca é principalmente o da fiabilidade das declarações recolhidas a este respeito 
pelos inquéritos, em particular junto de determinadas categorias da população (p. ex., 
os recursos dos agricultores): se a investigação considerou como indicador o 
montante das despesas, as analises de sensibilidade efectuadas não confirmam que 
este indicador seja sempre o mais fiável, o que mostra, mais uma vez, a necessidade 
de uma discussão aprofundada da qualidade dos dados de inquérito utilizados. É 
necessário ainda notar que a escolha de um ou outro indicador pode afectar os 
resultados quanto às características dos agregados familiares pobres: assim, é 
verosímil, por exemplo, que a utilização do indicador "despesas" tenda a 
sobrevalorizar um pouco a pobreza das pessoas idosas, que efectuam um consumo 
menor dos seus recursos. 
18. O número de pessoas pobres mais frequentemente citado, para a Comunidade no seu 
conjunto, é de 50 milhões nos anos 80. Sem prejuízo das incertezas metodológicas 
acima evocadas, este número é confirmado pelos resultados apresentados no quadro, 
que adianta um total de 52 milhões de pessoas pobres e 17,6 milhões de agregados 
pobres por volta de 1988 (limiar de 50%). É preciso sublinhar que estes dados foram 
estabelecidos antes da unificação alemã, e em relação a anos de crescimento 
económico e de criação de empregos. Por isso, a pobreza aumentou certamente após 
essa data e os números citados são, portanto, estimativas mínimas. 
19. Foram lançados trabalhos com vista a proceder a uma análise das tendências da 
evolução da pobreza ao longo dos anos 80, a partir de séries de micro-dados 
relativos aos anos anteriores, a fim de ultrapassar as insuficiências e os limites dos 
resultados estabelecidos, no passado, com base em dados agregados (sobretudo em 
determinados países). As indicações fragmentárias de que dispomos, para alguns 
países, sugerem uma tendência para um certo crescimento da pobreza, mas 
necessitam de ser confirmadas e discutidas. Importa também notar que os resultados 
do estudo-piloto empreendido com vista a elaborar modelos econométricos de 
simulação incitam à maior prudência. 
20. Os trabalhos devem prosseguir a fim de aprofundar o aspecto multidimensional da 
exclusão e o aspecto dinâmico. A Comissão lançou a criação de um painel 
comunitário de agregados familiares (PCM - panel communautaire de ménages), isto 
é, de um inquérito que consiste em interrogar, a intervalos regulares, os mesmos 
agregados, a fim de dispor de informações longitudinais sobre a sua situação e a sua 
evolução. Centrado essencialmente no rendimento, abrange outras informações como 
o endividamento, as características da mão-de-obra, a saúde, a educação, a habitação, 
a posse de determinados artigos, a sociabilidade, etc. Numa primeira fase, o painel 
vai ser objecto de três inquéritos sucessivos - 1994, 1995 e 1996. A dimensão da 
amostra (cerca de 60 000 agregados familiares) permite explorações a nível nacional, 
participando os institutos nacionais de estatística na realização do inquérito. Este 
painel constitui um instrumento poderoso de melhoria da qualidade, da 
comparabilidade e da disponibilidade dos dados relativos à situação dos agregados 
familiares, pelo que deverá contribuir, nomeadamente, para um melhor conhecimento 
da pobreza e da exclusão social. 
21. Como já foi referido, a análise e a medição das situações e dos processos de 
exclusão não se pode cingir apenas aos indicadores de pobreza financeira. Foram 
iniciados diversos trabalhos, no âmbito do programa ou fora dele, com vista a 
elaborar indicadores de exclusão baseados na consideração do conjunto das suas' 
dimensões. A Comissão organizou em Junho de 1994, em Bath (Reino Unido), em 
colaboração com o Department of Social Security do Reino Unido, um seminário 
66 
internacional sobre a medição e a análise da exclusão social, que permitiu a 
discussão desses trabalhos. 
O alcance deste seminário deve ser situado no contexto das diversas acções 
comunitárias que abordam, directa ou indirectamente, a exclusão social, em especial 
as iniciativas em matéria de investigação, e as novas medidas aplicadas no âmbito 
do Fundo Social Europeu. Os trabalhos do seminário constituem um útil contributo 
para as reflexões metodológicas necessárias à aplicação e à avaliação destas acções, 
tendo os serviços da Comissão lançado, no seguimento do seminário, e sempre com 
o contributo do Department of Social Security do Reino Unido, uma iniciativa de 
concertação que visa associar a estes trabalhos os agentes dos Estados-membros 
interessados e os serviços da Comissão em causa. 
22. Por último, devido à amplitude assumida pelo fenómeno dos sem abrigo na União, 
o Eurostat deve acompanhar os esforços comunitários e nacionais para actualizar 
regularmente as informações sobre a amplitude e a natureza do fenómeno dos sem 
abrigo a nível da União Europeia. Assim, será empreendido um esforço tendente a 
coordenar as iniciativas nacionais e será constituída uma Task Force para estudar os 
problemas metodológicos associados ao fenómeno dos sem abrigo. 
Anexo: Quadro 
67 
Estimativas da pobreza nos Estados-membros por volta do ano de 1523. 
Percentagens e números absolutos (milhares) de agregados domésticos e de pessoas pobres segundo as convenções utilizadas nos limiares de 40%, 50V e 60% do 
montante médio (escala de equivalência OCDE) 
O 00 COUNTRY 
B 
DK(2) 
D (3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK YEAR 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 AVERAGE 
INCOME 
100% (1) 
367.017 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 HOUSEHOLDS 
THRESHOLD 40% 
% 
1.9 
1.3 
4.7 
13.0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
3.5 
1.1 
15.7 
5.8 (1000) 
75 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
496 
1307 
8430 THRESHOLD 50% 
% 
6.1 
3.6 
10.8 
20.6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.6 (1000) 
241 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
797 
3289 
17570 THRESHOLD 60% 
% 
13.7 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 (1000) 
541 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1087 
5677 
29025. PERSONS 
•THRESHOLD 40% 
% 
3.0 
1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 (1000) 
296 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1597 
3819 
25463' THRESHOLD 50% 
% 
8.6 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22.0 
11.5 
4.8 
25.1 
15.3 (1000) 
848 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
?5R6 
8721 
51873. THRESHOLD 60% 
% 
17.7 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 (1000) 
1745. 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540 
78 
2031 
3565 
15218 
84602 
Source : Erasmus University Rotterdam "Poverty statistics in the late 80's: research based on micro-data", research report submitted to the 
Commission, August 1994. 
(1) Annual average expenditure per adult equivalent in national currency for the survey year (consumption units in accordance with the 
OECD scale of equivalence) 
(2) Subject to uncertainty as to the quality of the data 
(3) Data for 1988, i.e. before the unification of Germany 
ISSN 0257-9553 
COM(95) 94 final 
DOCUMENTOS 
PT OS 
N/de catálogo : CB-CO-95-107-PT-C 
ISBN 92-77-86921-6 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo