COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 25.4.2018 COM(2018) 235 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES FMT:BoldAvaliação /FMTFMT:Bold,Italicex post/FMTFMT:Bold das Capitais Europeias da Cultura 2016 (São Sebastião e Wroclaw)/FMT {SWD(2018) 140 final}



RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Avaliação ex post das Capitais Europeias da Cultura 2016 (São Sebastião e Wroclaw) 1.Introdução O presente relatório é apresentado em conformidade com o artigo 12.º da Decisão n.º 1622/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 2006, relativa à criação de uma ação comunitária de apoio à manifestação «Capital Europeia da Cultura» para os anos de 2007 a 2019 , o qual determina que, todos os anos, a Comissão garante a realização de uma avaliação externa e independente dos resultados do evento «Capital Europeia da Cultura» do ano anterior e apresenta um relatório dessa avaliação ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité das Regiões . Os resultados e a metodologia da avaliação ex post são apresentados de forma mais detalhada no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório. 2.Contexto da Ação 2.1.A Ação da UE de apoio à manifestação «Capital Europeia da Cultura» (CEC) Desde o lançamento – a nível intergovernamental – da Capital Europeia da Cultura, em 1985 , o projeto desenvolveu-se até atingir o formato de uma Ação da UE de pleno direito em 1999 . A ação é atualmente regulada pela Decisão n.º 445/2014/UE , mas a designação das cidades CEC até 2019 foi regulada pela Decisão n.º 1622/2006/CE. A ação CEC tem como objetivo valorizar a riqueza e a diversidade das culturas na Europa e as características que estas partilham, promovendo assim uma maior compreensão mútua entre os cidadãos europeus. Esta ação também visa estimular um desenvolvimento das cidades a longo prazo com base na cultura, no sentido mais lato do termo, o que pressupõe impactos socioeconómicos, o fortalecimento da cooperação entre os operadores culturais, os artistas e as cidades na Europa, assim como o envolvimento e a participação dos cidadãos locais (e estrangeiros) na cultura. 2.2.A seleção e o acompanhamento da CEC 2016 Em conformidade com a Decisão n.º 1622/2006/CE, a Espanha e a Polónia foram os dois Estados-Membros designados para acolher a CEC em 2016. O processo de seleção em duas fases (elaboração da lista e recomendação final) foi realizado em paralelo pelas autoridades relevantes desses dois Estados-Membros (isto é, pelos seus respetivos Ministérios da Cultura). Um painel composto por treze membros – seis dos quais nomeados pelo Estado-Membro em causa e os outros sete por instituições e organismos da União Europeia – analisou as propostas apresentadas pelas cidades candidatas com base nos objetivos e critérios estabelecidos na Decisão n.º 1622/2006/CE. Quinze cidades em Espanha e onze cidades na Polónia participaram no concurso em 2010 e em 2011 o painel recomendou que o título de CEC 2016 fosse atribuído a São Sebastião e a Wroclaw . As duas cidades foram formalmente designadas pelo Conselho da União Europeia em maio de 2012 . Em seguida, ambas as cidades foram sujeitas a um processo de acompanhamento: o progresso na preparação das cidades foi acompanhado e orientado por um painel composto por sete peritos independentes nomeados por instituições e organismos da UE, que tiveram a tarefa adicional de assegurar o cumprimento do programa e dos compromissos na base dos quais as cidades foram selecionadas. Os representantes de São Sebastião e de Wroclaw assistiram a duas reuniões formais de acompanhamento convocadas pela Comissão, uma no outono de 2013 e a outra na primavera de 2015. Após a conclusão do processo de acompanhamento, o painel emitiu uma recomendação positiva à Comissão relativamente à atribuição de um prémio de 1,5 milhões de EUR em honra de Melina Mercouri a cada uma das cidades. O prémio pecuniário – financiado no âmbito do programa Europa Criativa – foi entregue às duas CEC no outono de 2015. 2.3.Os temas e os aspetos centrais das duas CEC 2016 A candidatura de São Sebastião tinha como título «Cultura para la convivencia» (Cultura para a convivência) e estava fortemente orientada para as questões locais: foi elaborada tendo em conta o passado recente da cidade, que foi marcado durante décadas por atividades terroristas. Uma vez que a oferta cultural da cidade e a capacidade do seu setor cultural já estavam muito desenvolvidas aquando da candidatura, esta focou-se mais no apoio a projetos diferentes do ponto de vista qualitativo que abordavam tópicos sensíveis, tais como a violência ou o terrorismo, com o objetivo de ajudar os cidadãos a encontrarem um modo de reconciliação com o seu passado. As bases do programa estavam assentes nos dois conceitos de «Convivência» e «A cidade». O primeiro foi articulado em torno de três pilares: «O Farol da Paz», «O Farol da Vida» e «O Farol das Vozes», que estão respetivamente relacionados com a integração e a convivência; a saúde, o trabalho e o ambiente; e a comunicação. O último conceito funcionou de forma transversal, fornecendo metodologias – nos domínios da sustentabilidade da diversidade linguística, do pensamento crítico através da arte contemporânea, da participação dos cidadãos, da ligação entre a cultura e a tecnologia, e do desenvolvimento de situações interativas nos espaços culturais – com o propósito de ajudar todos os projetos individuais a atingirem os seus próprios objetivos. A candidatura de Wroclaw surgiu de uma estratégia mais ampla da cidade de Wroclaw, que sublinhava as potencialidades do apoio ao desenvolvimento urbano através da prioritização dos investimentos nos eventos culturais e desportivos e nas infraestruturas. «Metamorfoses da Cultura» foi o conceito geral adotado, que serviu de metáfora tanto para a transformação histórica da cidade como para os processos de mudança cultural e social contemporâneos (incluindo a globalização, a imigração, o alargamento da UE e o papel cada vez mais importante das comunicações digitais). «Espaços para a Beleza» foi utilizado como divisa do programa CEC, pois a intenção era «criar espaços dentro dos quais fosse possível restaurar a presença da beleza na vida pública e nos hábitos quotidianos».

Wroclaw criou um plano bastante claro, especialmente no que diz respeito aos objetivos a longo prazo, que passavam por aumentar a consciência e o reconhecimento da identidade cultural de Wroclaw/Baixa Silésia, criar espaços públicos para atividades sociais e moldar as atitudes cívicas, e aumentar o número de turistas. Os eventos culturais foram organizados em sub-programas disciplinares (por exemplo, arquitetura, cinema, ópera, etc.) e articulados em quatro «fases», consoante o público, indo desde o diálogo com os habitantes locais até ao destaque dado ao papel da cidade na cultura europeia e no mundo. 3.O estudo externo 3.1.Os termos da avaliação A avaliação analisa a implementação e a realização dos dois programas CEC 2016 ao longo do seu ciclo de vida, desde a conceção inicial até às questões de sustentabilidade e de legado. Mais especificamente, avalia a relevância, a eficácia, a efetividade e a sustentabilidade das duas CEC 2016, e analisa o valor acrescentado da UE e a coerência e a complementaridade da ação em relação a outras iniciativas da UE. Finalmente, estabelece conclusões individuais e gerais que resultam das duas experiências e estuda as implicações para as futuras detentoras do título CEC, candidatas e instituições da UE. 3.2.Metodologia e limitações da abordagem adotada A avaliação e a sua metodologia foram concebidas com o objetivo de satisfazer os requisitos da Decisão n.º 1622/2006/CE e contribuem para desenvolver um entendimento mais profundo do desempenho e dos resultados da ação. Em particular, a avaliação constitui uma valiosa oportunidade para repensar criticamente o ano anterior, de forma a retirar lições e recomendações para reformular o conhecimento e as visões atuais à luz das novas experiências das cidades anfitriãs. Relativamente às avaliações anteriores da CEC 2007-2015, a lógica de intervenção empregue pelos avaliadores baseia-se na hierarquia dos objetivos que correspondem à Decisão n.º 1622/2006/CE. Para que os resultados fossem comparáveis, a metodologia para esta avaliação seguiu a abordagem para a recolha de dados factuais e a análise adotadas nas avaliações anteriores da ação . A avaliação assentou em dois tipos de dados e respetivas fontes: -Os dados primários incluíram tanto dados recolhidos durante o trabalho de campo como dados fornecidos por cada CEC, tais como entrevistas, questionários em linha e inquéritos; as entrevistas em particular procuraram recolher uma variedade de perspetivas sobre cada CEC, incluindo as das equipas de gestão, de decisores a nível local e nacional, dos principais operadores culturais, de uma série de parceiros envolvidos na realização do programa e de uma amostra das organizações que participaram nos próprios projetos ou que os conduziram; -As fontes de dados secundários contemplaram os documentos da UE, as propostas e candidaturas originais, os relatórios internos ligados aos processos de candidatura, os relatórios de acompanhamento e de avaliação, os estudos e os relatórios produzidos ou encomendados pelas CEC, os programas dos eventos, os materiais promocionais e sítios web, os dados estatísticos sobre cultura e turismo e os dados quantitativos fornecidos pelas CEC sobre finanças, atividades e resultados; -A avaliação não inclui uma consulta pública mais alargada. Tal como é explicado no roteiro , a ação é entendida como uma ação local. A participação internacional está dispersa tanto dentro como fora da Europa e é de difícil acesso. Além disso, as opiniões expressas basear-se-iam na participação nos eventos específicos e não forneceriam informações úteis para a avaliação global da ação CEC. Como em todas as avaliações ex post anteriormente feitas às CEC, a Comissão continua a afirmar que a metodologia adotada é adequada para produzir um relatório que fornece uma base sólida razoável sobre a qual se podem inferir conclusões sensatas a respeito do desempenho da CEC. Contudo, constitui uma limitação o facto de haver falta de dados da situação inicial para serem integrados num estudo comparativo da cidade antes de esta ter ganho o título, no início do ano do título e depois da implementação do ano CEC. Esses dados são da maior importância para se obter uma perspetiva equilibrada, apoiada por uma base de dados mais ampla e coerente, a respeito do verdadeiro impacto da ação na cidade. No entanto, o orçamento previsto para o trabalho de avaliação (aproximadamente 70 000 de EUR por ano) é proporcional ao baixo valor dos fundos da UE fornecidos diretamente às CEC (1,5 milhão de EUR do Prémio Melina Mercouri) e não permite a elaboração de um estudo prévio («situação inicial») nem a de um estudo posterior («ex post»). Uma consequência do modesto orçamento é que a recolha de dados primários tende a ser mais de natureza qualitativa do que quantitativa; embora os dados qualitativos tenham ainda grande importância para a avaliação, a falta de dados quantitativos traduz-se numa menor fiabilidade, por exemplo, para determinar os resultados e impactos concretos da CEC no aumento da participação na cultura. Assim, as conclusões do relatório são principalmente suportadas por uma ampla base de dados qualitativos e subjetivos (por exemplo, as opiniões de várias partes interessadas) do que por um conjunto de dados quantitativos exaustivo. A Comissão reconhece – e aceita – essas limitações, já identificadas e comunicadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a proposta para a decisão que cria uma Ação da União de apoio às CEC para os anos de 2020 a 2033 . Relativamente a essa dificuldade, uma proposta posterior da Comissão e a decisão finalmente adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho preveem que as cidades designadas – que estão em melhores condições de obterem dados da situação inicial e recolherem dados primários sobre o impacto do título – se tornem elas mesmas as principais implementadoras do processo de avaliação. Relativamente a isso, é importante sublinhar que São Sebastião e Wroclaw realizaram atividades de pesquisa local – respetivamente através da Fundação São Sebastião e do Instituto de Filosofia da Universidade de Wroclaw – para compreenderem melhor o impacto da CEC nos principais intervenientes, tais como as instituições culturais, as indústrias culturais e criativas e os cidadãos, bem como em indicadores tais como a dimensão internacional e a economia. Concluindo, apesar da deficiência de dados quantitativos e de outros dados independentes, a Comissão vê solidez suficiente nos dados recolhidos para suportar a avaliação e partilha a sua avaliação geral e conclusões, que se julga fornecerem uma imagem, em geral, verdadeira e completa da ação CEC 2016.

4.Principais conclusões do Relatório de Avaliação 4.1.Relevância da ação CEC e da CEC 2016 Segundo as conclusões da avaliação, as duas cidades anfitriãs elaboraram e implementaram programas culturais coerentes e relevantes em relação ao artigo n.º 167 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no que diz respeito à contribuição da União para o «desenvolvimento das culturas dos Estados-Membros». Acolher a CEC contribuiu também para o desenvolvimento económico e social nas duas cidades, particularmente no âmbito do contexto urbano, o que também é coerente com os objetivos da Decisão n.º 1622/2006/CE. A avaliação conclui que o programa de São Sebastião refletiu as preocupações e o contexto locais, com um forte enfoque social e político. Uma vez que a oferta cultural da cidade era já bastante sólida, com um grande número de visitantes internacionais e grandes festivais a nível europeu, entendeu-se que a CEC devia ser utilizada para cultivar conexões mais fortes com os novos operadores culturais europeus – particularmente para as organizações culturais mais pequenas – sobretudo para elaborar especificamente um novo tipo de conteúdo sensível relevante para a complexa identidade da cidade e para o bem-estar social e individual dos seus habitantes, o que também tem uma dimensão europeia evidente. Wroclaw elaborou um programa com objetivos a longo prazo bem definidos, com uma forte dimensão europeia e que interagia de forma coerente com uma estratégia mais ampla de desenvolvimento da cidade; este focou-se no reforço adicional do caráter europeu da cidade, na atração de turistas nacionais e internacionais, na melhoria das suas infraestruturas culturais e no aumento do público e da participação pró-ativa dos cidadãos nas atividades culturais. O programa também explorou alguns dos elementos mais difíceis da história recente da cidade, nomeadamente a transferência de populações entre a União Soviética, a Polónia e a Alemanha que decorreu após o final da Segunda Guerra Mundial. 4.2.Eficácia Em geral, os dados disponíveis (principalmente os qualitativos) sugerem que a CEC continua a ser uma ação europeia eficaz, que fornece bons níveis de retorno a nível da UE apesar do investimento relativamente modesto da UE: a atribuição do título por si só tem um efeito de alavanca substancial na quantidade de financiamento que as cidades anfitriãs dedicam à elaboração e à realização do programa cultural da CEC, e isso é um importante gerador de interesse e de financiamento por parte de uma grande variedade de partes interessadas, incluindo autoridades regionais e nacionais, bem como intervenientes privados. Além disso, o valor absoluto do Prémio Melina Mercouri, que é a única contribuição monetária que as cidades anfitriãs recebem da União Europeia (1,5 milhões de EUR por CEC), é irrisório em comparação com o custo geral da CEC: as despesas de funcionamento da CEC 2016 foram aproximadamente 86,4 milhões de EUR para Wroclaw e 49,6 milhões de EUR para São Sebastião. A nível das cidades, tanto São Sebastião como Wroclaw criaram mecanismos de execução e mecanismos de governação fortes e bem-sucedidos, e ambas utilizaram fundos nacionais e da UE (por exemplo, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) para implementarem programas culturais de alta qualidade artística e de dimensão consideravelmente superior à habitual. No entanto, a avaliação também mostra que acolher a CEC continua a ser uma escolha bastante intensa do ponto de vista dos recursos, o que pode vir a constituir uma dificuldade: por exemplo, São Sebastião registou uma redução significante do seu orçamento real em comparação com a fase da proposta original (uma queda de mais de 40 %), motivada não só por uma proposta original excessivamente ambiciosa, mas também por uma pressão muito rígida sobre os setores abrangidos pelo orçamento público a todos os níveis do território, por uma pressão política para que fosse dada prioridade aos orçamentos para outras questões da cidade e pela falta de capacidade para procurar financiamento no setor privado, aliada a más condições económicas. 4.3.Efetividade As duas CEC cumpriram com sucesso os objetivos a curto prazo estabelecidos nas respetivas candidaturas, nomeadamente a implementação de programas culturais abrangentes e inovadores com uma dimensão europeia e com um nítido envolvimento dos cidadãos. Apesar de terem visões, programas e estilos de implementação totalmente diferentes, ambas utilizaram eficazmente a CEC para explorar e articular temas de interesse local com uma ressonância europeia. São Sebastião apoiou atividades que eram claramente diferentes da sua oferta cultural já existente; a CEC foi utilizada para abordar questões sensíveis e complexas – nomeadamente a violência do passado e as diferenças entre as comunidades da cidade – em vez de simplesmente criar um programa cultural para entreter o público local e internacional ou para promover a cidade. A avaliação reconheceu isso como uma «escolha corajosa», no entanto, também admite que é difícil medir tal escolha do ponto de vista quantitativo e compreender os futuros impactos sociais dela decorrentes. Embora São Sebastião não estivesse preocupada em elevar o seu já importante perfil internacional através da comunicação internacional e das atrações turísticas, os números, no entanto, mostram que um total de 1,08 milhões de pessoas participaram nos eventos da CEC, sendo que 5-10 % destas eram visitantes internacionais. Por outro lado, os operadores culturais locais registaram uma expansão de rede notável: quase 80 % das organizações envolvidas no ano do título cooperaram com outras organizações, na maioria dos casos construindo novas relações profissionais que provavelmente não aconteceriam sem o ano da CEC. Wroclaw implementou um vasto programa cultural como uma parte integrante da sua estratégia mais ampla de desenvolvimento da cidade, mas também conseguiu atrair visitantes internacionais com bastante sucesso: de acordo com uma pesquisa realizada em nome da cidade de Wroclaw, cerca de 5 milhões de turistas visitaram Wroclaw em 2016, dos quais 1,6 milhões vieram de um país estrangeiro. Dados do Serviço Central de Estatística da Polónia também mostram que em 2016 se registaram nos hotéis de Wroclaw, mais 50 000 turistas internacionais do que em 2015. A CEC também foi importante no fortalecimento da cooperação cultural e na constituição de redes tanto dentro da cidade como com operadores internacionais: dois terços dos projetos implementados tinham uma ligação internacional e vários tipos de colaborações com organizações ou artistas noutros 42 países – principalmente europeus, mas incluindo também países como o Brasil, o Japão e os EUA. A estratégia de comunicação em geral também foi notável, com cerca de 5 500 artigos de imprensa publicados em 2016 na Polónia e noutros 38 países sobre o ano da CEC. Tais vantagens provavelmente não seriam obtidas a esse mesmo nível na ausência da designação CEC; nesse sentido, a ação CEC gerou um claro valor acrescentado europeu. 4.4.Sustentabilidade A avaliação concluiu que as duas CEC 2016 oferecem potencialidades muito diferentes para a sustentabilidade das suas atividades e de uma melhor governação cultural. No caso de São Sebastião, o planeamento do legado da CEC tem sido em geral limitado, com a falta de uma estratégia formal clara desde o início e uma deficiência em termos de um entendimento comum por parte dos partidos políticos sobre qual deve ser o legado da CEC.

Embora os operadores culturais em geral ainda estejam ativos e ainda desenvolvam um forte conteúdo cultural após 2016, tal deve-se mais à força da tradição cultural da cidade do que a um legado específico do programa da CEC. Em contrapartida, a planificação do legado foi mais desenvolvida e coordenada em Wroclaw, e ofereceu grandes potencialidades para a sustentabilidade dos impactos da CEC a longo prazo – também graças a uma liderança política forte e linear. As várias pesquisas e avaliações realizadas pela Universidade de Wroclaw durante o ano da CEC também referem essa estratégia. A estrutura de execução da CEC e os Departamentos de Assuntos Sociais e para a Cultura da cidade apresentaram uma proposta de estratégia até e pós 2017-2020: «Cultura – Presente!» (Kultura – Obecna!). Tal também manterá em ação o projeto «MikroGRANTY», uma iniciativa apoiada sob forma de subvenção com o objetivo de construir uma capacidade cultural local. 4.5.Coerência