Parecer sobre o migração de empresas internacionais (96/C 100/11)

Em 26 de Julho de 1994, a Mesa do Comité das Regiões decidiu, nos termos do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, elaborar um parecer de iniciativa sobre o migração de empresas internacionais.

De harmonia com o artigo 9º do Regulamento Interno do Comité das Regiões, a matéria foi atribuída à Comissão 1 «Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico, Finanças Locais e Regionais».

Na sua reunião de 28 de Julho de 1994, a Comissão 1 nomeou Manuel Chaves González relator.

Na 8ª Reunião Plenária, realizada em 19 e 20 de Julho de 1995 (sessão de 19 de Julho de 1995), o Comité das Regiões adoptou o seguinte parecer.

1. Introdução

A apresentação deste projecto de parecer de iniciativa surge da preocupação de alguns governos regionais com migrações da actividade industrial de determinadas empresas transnacionais entre países da União Europeia verificadas durante os anos de 1993 e 1994. Apesar da ressonância social deste fenómeno, estava por realizar investigação suficiente sobre o seu alcance e motivações. Eis porque a Comissão 1 do Comité das Regiões, consciente da importância do fenómeno e, mormente, porque reconhece a prioridade do sector industrial como elemento básico de desenvolvimento, encarregou um grupo de especialistas de um estudo com que se pretendeu dar um primeiro contributo para esta análise.

2. Resumo do estudo «Mudanças na Localização da Actividade Industrial na União Europeia (Migração e Relocalização)»

O estudo tem, pois, como finalidade fundamental a de conhecer a dimensão alcançada por este fenómeno de actividade industrial e, sobretudo, a dimensão que pode vir a alcançar no futuro, o que só se pode ficar a saber analisando-lhe as motivações. O estudo trata não só da análise das migrações de actividade industrial, que podem ser consideradas mudanças de carácter estático, como das mudanças que ocorrem numa perspectiva dinâmica via novos investimentos, analisando a sua expressão nos fluxos de investimento directo estrangeiro (IDE).

3. Os fluxos de investimento directo estrangeiro (IDE)

O estudo dos fluxos de investimento directo estrangeiro (IDE) elucida-nos sobre as mudanças de carácter dinâmico, isto é, as mudanças de localidade da actividade industrial ocorridas através da abertura de novos estabelecimentos em novos países.

4. O determinante último destes processos é, logicamente, a esperança de obterem (as empresas) maiores produtividade e rendimento do capital a longo prazo. Sendo este o fim, apontam-se uma série de factores macroeconómicos para explicar este tipo de migrações, entre os quais se destacam:

- O tamanho do mercado, já que os movimentos têm sido polarizados por economias de médio rendimento bem sucedidas e por outras de baixo rendimento, mas com elevadas perspectivas de crescimento.

- O crescimento do mercado, dado que a aceleração do crescimento económico ocorrida nos países desenvolvidos na segunda metade dos anos oitenta estimulou o IDE. Reciprocamente, a recessão dos primeiros anos da década de noventa tendeu a reduzir-lhe o volume. O maior crescimento dos países em vias de desenvolvimento no período 1990-1993 favoreceu o processo migratório.

- O nível relativo dos custos laborais do país de destino, comparado com localidades alternativas, conquanto, para atrair IDE, não baste dispor de mão-de-obra abundante e barata. Outros factores que condicionam a oferta são as infra-estruturas, disponibilidade de mão-de-obra qualificada e as condições de vida dos trabalhadores.

- A estabilização da economia e o controle da inflação, garantindo que as oportunidades de crescimento do mercado não fiquem limitadas por desequilíbrios macroeconómicos. Outros factores relevantes são acordos de integração económica, a criação de um enquadramento social, jurídico e político estável e a correcção dos défices fiscais. Não se afigura, em contrapartida, claro que a eliminação de barreiras comerciais favoreça entradas de IDE.

- A desregulamentação dos mercados financeiros, que se verificou tanto nos países desenvolvidos como nos países em vias de desenvolvimento, favorecendo a mobilidade internacional do capital.

De assinalar, no que diz respeito aos agregados determinantes, que as diferenças em matéria de legislação laboral, relações industriais e em matéria fiscal, por algo que relevem, não aparecem, todavia, como determinantes fundamentais dos fluxos de IDE.

5. Estes factores macroeconómicos são matizados por outros de índole microeconómica, que são os que se referem:

- Às vantagens da internalização, responsáveis por que, nos fluxos de IDE, haja maior presença dos sectores com «inputs» especializados e complexos e que permitem maior diferenciação técnica do produto.

- Às vantagens de localização, de diversa natureza. Assim, pode, em linhas gerais, apontar-se que, para os sectores intensivos em tecnologia, são determinantes a qualidade e extensão das infra-estruturas, a abundância de mão-de-obra qualificada, as políticas de promoção e os factores de qualidade de vida do pessoal dirigente e laboral; para os sectores mais tradicionais, teriam mais peso as perspectivas de expansão do mercado e custos laborais baixos. As decisões sobre localização das empresas são também influenciadas pelas diferenças de nível da carga fiscal ou pela concessão de isenções fiscais, bem como pelas disparidades na aplicação das normas de protecção do ambiente.

- Os custos laborais continuam a revestir considerável importância. Cada vez mais, por isso, se têm investigado as suas componentes na mira de explicar as diferenças entre economias de graus de desenvolvimento similares. Neste sentido, parecem existir muitas diferenças entre os países desenvolvidos nos custos indirectos da mão-de-obra (segurança social e respectivas prestações, formação, férias), remontando, em última instância, a diferenças nos regimes laborais e fiscais.

6. As migrações da actividade industrial

Quanto às mudanças de localidade de carácter estático, a análise passou pelo estudo de casos concretos de empresas e instalações do âmbito da UE que tenham transferido estabelecimentos e linhas de produção. A informação colhida nesta investigação sobre transferências de produção para outros países, dentro e fora da UE, corresponde a 129 estabelecimentos, na sua maior parte grandes empresas de carácter multinacional. Cabe especificar que esta análise se deve entender como uma primeira aproximação a um processo complexo e contraditório.

7. A evidência do que se obteve é, como seria de esperar, que as grandes empresas são muito mais propensas a mudanças de instalações. Dito isto, as PME não estão excluídas deste movimento, só marcando, porém, presença relativa proporcionalmente maior nos sectores trabalho-intensivos. Destaca-se, entre elas, que sobretudo as pequenas empresas estão a participar activamente deste movimento migratório transfronteiriço.

8. Uma análise sectorial destas migrações põe de manifesto, de um lado, a elevada presença de sectores tradicionais (têxteis e confecção, brinquedos e curtumes e calçado), que denotam características afins (todos eles trabalho-intensivos), com problemas de competitividade e sérias dificuldades em recuperá-la. Este resultado é congruente com o observado nos movimentos sectoriais de IDE para as actividades tradicionais de baixa intensidade tecnológica.

Um segundo bloco de sectores corresponde aos mais avançados (tanto da perspectiva da procura como do teor tecnológico), que se terão, porventura, incorporado bastante mais recentemente nos movimentos migratórios, destacando-se: produtos metálicos e, principalmente, química e maquinaria e material eléctrico (particularmente, os equipamentos susceptíveis de fabrico em série). Como no caso do grupo anterior, começa também a manifestar-se uma relevância crescente das actividades de média e alta intensidade tecnológica, procedente dos países desenvolvidos, o que é, de algum modo, um indicador da ampliação dos segmentos abrangidos pela migração para os países em vias de desenvolvimento. Por outro lado, a mobilidade das instalações de uma parte destes sectores também poderá ter outra vertente significativa nos movimentos de integração comunitários.

Atenção especial merece o sector electrónico, sem dúvida o mais dinâmico na perspectiva da procura e das mutações tecnológicas e também ele tomado, como os grupos anteriores, pela dinâmica das deslocações de actividade. Tudo isto se reflecte nas modificações substanciais que a sua configuração produtiva atravessa, ao que não é estranha a forte concorrência que se observa nos mercados dos seus produtos mais estandardizados.

9. No que se refere aos fluxos migratórios intracomunitários de empresas industriais, eles parecem ter como destino as regiões mais desenvolvidas, o que contrasta com a evidência, que se depreende do estudo dos fluxos de IDE, de as regiões menos desenvolvidas da UE terem vindo a absorver uma percentagem crescente dos fluxos internos.

10. A mobilidade implica efeitos variados nas instalações, nas migrantes como nas novas a que se destine a produção anterior. Quanto às instalações que sofrem a mudança, a situação mais habitual é o encerramento.

Quanto às diferentes fórmulas adoptadas na nova localidade para substituir as instalações parcial ou totalmente encerradas na origem, pode-se dizer que existe um relativo equilíbrio entre a criação de novas unidades produtivas e a utilização de instalações preexistentes. Em contrapartida, a subcontratação a empresas locais no outro país tem, em princípio, menor expressão.

Sendo os sectores mão-de-obra-intensivos, ou estando os produtos muito estandardizados, será maior a incidência da criação de fábricas novas ou da subcontratação com o fim de conseguir economias de custos substanciais. Em contrapartida, tratando-se de sectores mais capital-intensivos, que, por acréscimo, tenham em consideração a proximidade dos mercados, e cuja estratégia tenha sido definida em termos de reestruturação de actividades, a opção geral parece propender para a utilização de instalações ou actividades preexistentes.

11. Dois tipos de motivos concentram a quase totalidade das operações detectadas: os custos laborais e a reestruturação das empresas, concentrando e especializando as suas diferentes unidades. A relevância do primeiro é certa, com mais de metade dos casos detectados e declarados, mas também o segundo - sem dúvida o de manifestação mais recente - reveste, afectando a terça parte das migrações analisadas, indiscutível significado.

12. As peculiaridades sectoriais são determinantes no panorama dos factores explicativos da mobilidade. Os sectores tradicionais manifestam, e quase unanimemente, a sua clara preferência, em resposta à intensificação da concorrência, pela busca de custos laborais mais baixos - desde que dadas condições produtivas mínimas - em detrimento de outro tipo de considerações (proximidade do mercado, por exemplo).

Os sectores de não tão grande intensidade de mão-de-obra, e que, portanto, não sofrem da mesma maneira a pressão dos custos laborais, apresentam, todavia, outro tipo de problemas, como os derivados da sua adaptação às circunstâncias em mutação do ambiente em que evoluem. Em consequência, os motivos expressos respondem, em maior medida, a necessidades de reestruturação das diversas instalações produtivas, já concentrando-se, já especializando-se em certos produtos, já transcendendo os mercados puramente nacionais.

13. A proximidade dos mercados é outra motivação importante da localização da produção, como se assinalou a propósito do IDE. Ora, entre os motivos declarados pelas empresas que deslocam a sua produção para outros países, ele não aparece com frequência como factor explícito e principal, ainda que seja possível pensar que esteja implicitamente presente na escolha final de localidade. Este factor teria, em princípio, muito maior incidência no caso das actividades produtivas de média ou elevada intensidade tecnológica.

14. Aparecem, por outro lado, com alguma frequência, como um dos motivos que induzem as empresas de alguns sectores a abandonar a actividade as circunstâncias do mercado, em diminuindo a respectiva procura. Outras motivações, de menor expressão em termos de casos detectados, são as condições globais de custos de um país, os custos das matérias-primas, os resultados económicos - menos favoráveis do que previsto na decisão original de investimento -, a obsolescência das instalações e a incidência de aspectos não económicos na determinação da nova localização (relações pessoais, por exemplo).

15. Deste modo, a resposta das empresas, em circunstâncias relativamente similares (por exemplo, a necessidade de reestruturar a produção das suas diversas unidades), não implica a adopção de estratégias similares quanto ao movimento a dar à produção a deslocar. De destacar, no mais, que os motivos aduzidos pelas empresas quando optam pela deslocação de actividades raramente são únicos, sendo mais comum coincidirem vários.

16. Posição do Comité das Regiões

O Comité das Regiões, considerando:

- As Resoluções B3-0215 e 0283/93 sobre os despedimentos e o «dumping» social nas empresas multinacionais, em que o Parlamento Europeu pede à Comissão Europeia:

que envide todos os esforços para realizar uma verdadeira estratégia industrial comunitária que assegure que as necessidades a longo prazo do desenvolvimento industrial não se subordinem aos horizontes a curto prazo dos mercados de capitais e das instituições financeiras;

que informe o Parlamento Europeu das decisões de migração de empresas observadas nos últimos anos com vista a determinar o papel que nelas desempenhem distorções entre regimes de subsídios próprios dos Estados-Membros, assim como atentados directos ou indirectos aos direitos fundamentais dos trabalhadores;

que reconheça que o «dumping» social constitui uma distorção da concorrência e que examine as condições de aplicação de um dispositivo que, suprindo as regras em matéria de concorrência económica desleal, permitisse impedir que as empresas utilizassem a concorrência social para aumentarem os seus lucros.

- A Resolução B4-0173, 0194 e 203/95 sobre relocalizações na União Europeia, na qual o Parlamento Europeu:

recomenda que as empresas que realizam operações de relocalização intra e extracomunitária e desenvolvem práticas equivalentes ao «dumping social» não possam beneficiar de ajudas para instalação na União Europeia;

expressa a opinião de que, caso se não tomem medidas cautelares, as transferências de unidades de produção sem consulta prévia dos interlocutores sociais constituem uma séria ameaça à coesão económica e social;

solicita à Comissão a realização de um estudo de balanço sobre as relocalizações na União Europeia, dando a conhecer os seus resultados ao Parlamento Europeu.

- O parecer do CR sobre o «Livro Branco sobre a Política Social Europeia: Como avançar na União», aprovado em 16 de Novembro de 1994, e as recomendações dele constantes para a promoção de um crescimento equilibrado que passe pela integração social e económica de todos os cidadãos.

- O documento «Europa 2000+» (Cooperação para o Ordenamento do Território Europeu), em que se assinala demonstrarem as análises da mobilidade do emprego e do investimento e dos efeitos das redes de transporte e de comunicação a existência de sérios riscos de agravamento dos desequilíbrios actualmente verificáveis. Estes riscos prendem-se com o reforço do centro em prejuízo da periferia, com o protagonismo crescente das grandes aglomerações em detrimento das cidades médias e/ou pequenas e com as tendências à concentração dos centros de decisão e do potencial de inovação e à acumulação da «inteligência» nas zonas privilegiadas.

- O diagnóstico proferido no «Quinto Relatório sobre a Situação e a Evolução Socioeconómica nas Regiões da Comunidade», em cujos termos a realização do mercado interno parece ser especialmente importante quando se está para decidir da localização ou relocalização de uma empresa - com benefício para os centros económicos da Comunidade.

- A Resolução do Conselho «Indústria» de 8 de Novembro de 1994, na qual se defende o reforço da competitividade da indústria da Comunidade e se convida a Comissão a examinar a questão da relocalização e a informar sobre a matéria os directores-gerais da indústria.

- As conclusões do estudo «Mudanças na Localização da Actividade Industrial na União Europeia (Migração de Empresas)», elaborado pela Comissão 1 «Política Regional, Desenvolvimento Económico e Finanças Locais e Regionais» do CR.

17. Solicita que, no quadro do artigo 130º do Tratado da União Europeia, relativo à política industrial, se amplie e sintetize a informação sobre fluxos de investimento entre os Estados-Membros e as regiões, assim como sobre o número e características das instalações reimplantadas. A obtenção de informação não deve implicar uma sobrecarga adicional para as empresas. Desta forma se poderá melhorar o conhecimento dos ditos fenómenos e conseguir uma explicação mais profunda dos mesmos.

18. Pede à Comissão Europeia que, no quadro dos previstos estudos de desenvolvimento do documento «Europa 2000+», sejam analisados, além do investimento directo estrangeiro, os fenómenos de migração de empresas e suas consequências no ordenamento do território europeu, especialmente no que toca à correcção das assimetrias regionais existentes.

19. Dá por adquirido, face à informação disponível do último período, que os fluxos migratórios intracomunitários de empresas industriais parecem polarizados pelas zonas e regiões mais desenvolvidas da União Europeia. O facto deve-se a uma série de factores diferentes, como o maior nível tecnológico e de produtividade relativo, a especialização produtiva, economias de escala ou a proximidade dos grandes mercados. Por outro lado, o nível dos custos laborais, nomeadamente nos sectores tradicionais, trabalho-intensivos, tem importância decisiva para as migrações, o que beneficia as regiões menos desenvolvidas da Comunidade. Custos laborais mais baixos são também a principal razão das transferências de produção para países terceiros.

20. Manifesta, por outro lado, que o desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas é um ponto-chave da radicação das empresas nessas regiões, ao favorecer a expansão do mercado e a articulação e criação de um tecido industrial compacto, aspectos, ambos, claramente geradores de externalidades positivas para novas actividades produtivas. Entende, ainda, que o desenvolvimento de infra-estruturas de formação profissional e contínua e um ambiente favorável à inovação contribuirão para a citada radicação em todas as regiões da União Europeia.

21. Considera que a política de coesão económica e social é o instrumento básico para superar as disparidades regionais e sectoriais, que constituem as principais causas das migrações de empresas industriais. Nas zonas onde a perda de vantagens comparativas tradicionais possa conduzir à relocalização de empresas, a política de coesão económica e social deve fazer-se acompanhar de iniciativas destinadas a potenciar a competitividade regional e local.

22. Entende que se devem considerar parte integrante desta política as acções empreendidas em apoio das infra-estruturas de carácter económico e, no âmbito dos actuais instrumentos de apoio, sobretudo das de base mais marcadamente local, que constituem um factor de estrangulamento para as regiões respectivas, e mais relevantes para a actividade industrial, como as dirigidas à obtenção de terra, de equipamentos de transporte e de serviços, sempre sem abandonar o objectivo principal de favorecer um desenvolvimento comportável, o mesmo é dizer, respeitador do meio ambiente. Outro aspecto importante a integrar nesta política é o que diz respeito às acções destinadas a modernizar e dar mais competitividade às empresas, a desenvolver a cooperação entre elas e a promover o seu desenvolvimento tecnológico e produtivo, especialmente o das PME. O objectivo é preservar e melhorar a qualidade de vida, um dos aspectos mais importantes na escolha de um local de implantação. Neste contexto, adquire importância fundamental a criação de centros de transferência de tecnologia para as PME.

23. Todos estes factores que concorrem para a implantação e para a competitividade das empresas e, designadamente, das PME encontram-se em zonas de inovação e de desenvolvimento já existentes em determinados países da União. A análise da diversidade e das condições de êxito destas experiências permitiria favorecer projectos territoriais de desenvolvimento, em particular nas regiões desfavorecidas, e contribuir para a coesão económica e social da União.

24. Considera igualmente necessário dar destaque à formação adequada dos agentes produtivos, assim como à reciclagem para novas actividades. A este respeito, avalia como muito acertada a nova reformulação dos objectivos 3 e 4 adoptada em 1993, no âmbito da revisão dos regulamentos dos fundos estruturais.

25. Considera, globalmente, que é fundamental impulsionar políticas industriais activas que favoreçam o desenvolvimento de novas actividades e a competitividade a nível mundial e consolidem a presença das empresas nas regiões em que se encontram estabelecidas, melhorando os atractivos de localização. Para execução desta política, importa melhorar o intercâmbio de informação entre os agentes económicos e sociais, os governos regionais e o governo central.

26. Insta para que as instituições comunitárias tenham em conta, nos programas de apoio à actividade empresarial, a problemática específica das zonas mais desfavorecidas, incluindo as zonas ultraperiféricas da União. Os programas não devem, contudo, implicar recursos financeiros suplementares, nem substituir os programas nacionais.

27. Solicita à Comissão que reforce a vigilância sobre os incentivos oferecidos às empresas para implantação numa área determinada, certificando que não estejam acima do previsto nas normas que regem a política da concorrência comunitária, dessa forma se evitando pugnas entre regiões, para o que é indispensável garantir um nível máximo de transparência.

28. Insta pela continuidade do processo de harmonização empreendido na União Europeia, em especial nos âmbitos social e laboral, em conformidade com o Livro Branco sobre Política Social Europeia, como um dos mecanismos para evitar a concorrência desleal entre zonas da própria União na estratégia de atracção de novas empresas.

29. Insta para que a Comissão incentive a criação, nas empresas que operam à escala comunitária, de órgãos de representação dos trabalhadores nas direcções centrais, a consultar em matérias relacionadas com os projectos de relocalização de empresas, de acordo com o disposto na Directiva 94/45/CE do Conselho sobre a constituição de um Conselho de Empresa Europeu e antes da data de entrada em vigor deste acto jurídico vinculativo. Solicita à Comissão que informe anualmente o Comité das Regiões do número de empresas que tenham assumido este compromisso.

Bruxelas, 19 de Julho de 1995.

O Presidente do Comité das Regiões

Jacques BLANC