Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito à possibilidade de aplicação por um período experimental de uma taxa reduzida de IVA a serviços com grande intensidade do factor trabalho"(1)

(1999/C 209/06)

Em 31 de Março de 1999 o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 99.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Encarregue da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social emitiu parecer em 5 de Maio de 1999 (relator: C. Lustenhouwer).

Na 364.a reunião plenária de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessão de 26 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou, por 108 votos a favor, 2 contra e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1. Observações na generalidade

1.1. O Comité acolhe a proposta e congratula-se pelo facto de a Comissão ter correspondido tão rapidamente ao apelo do Conselho, em 11 e 12 de Dezembro de 1998, para a elaboração da mesma.

1.2. Esta proposta da Comissão responde às aspirações expressas pelo Comité no seu parecer sobre o "Conselho Europeu sobre o Emprego"(2). Tal como o Comité salientou então, a situação do mercado de trabalho é o motivo pelo qual certos Estados-Membros pretendem introduzir uma taxa reduzida de IVA como estratégia para fomentar a criação de emprego. Além disso, a Comissão indicou que a proposta resulta igualmente do desejo de chegar a um maior equilíbrio entre a tributação do factor trabalho e a tributação de outros factores (produção).

1.3. No entender da Comissão, a introdução de uma taxa reduzida de IVA nestes sectores com grande intensidade do factor trabalho contribuiria nomeadamente para a luta contra o trabalho não "ilegal", dado que diminuiria consideravelmente a diferença de preços entre o trabalho declarado e o trabalho não declarado. O CES, que se pronunciou ainda recentemente a favor da intensificação a nível comunitário e nacional da luta contra o trabalho não declarado(3), considera que a proposta da Comissão é digna de apoio também por esta razão. Embora a criação de novos postos de trabalho como efeito da redução da taxa talvez se revele limitada, a transferência dos trabalhadores do trabalho não declarado para o trabalho declarado seria em si razão suficiente para apoiar a proposta.

1.4. Um outro motivo aduzido pela Comissão para a apresentação da proposta o facto de que uma taxa reduzida de IVA deverá conduzir a preços mais baixos para o consumidor e constituirá assim um estímulo para a procura de serviços com grande intensidade do factor trabalho.

2. Observações na especialidade

2.1. A Comissão opta por um sistema que permite aos Estados-Membros solicitar ao Conselho autorização para aplicar, em certas condições estritas, uma taxa reduzida de IVA aos serviços com grande intensidade do factor trabalho que não figuram no Anexo H à Directiva 77/388/CEE. O Conselho só pode autorizar essa solicitação por unanimidade e por um período de tempo limitado, a saber de 1 de Janeiro de 2000 até no máximo 31 de Dezembro de 2002.

2.2. O Comité concorda com esta abordagem, que dá efectivamente aos Estados-Membros a possibilidade de recorrer a esta opção se a situação do mercado de trabalho e a situação específica dos sectores implicados se prestarem a uma aplicação eficaz de tal instrumento. Os eventuais efeitos positivos terão, no entanto, que ser cuidadosamente ponderados em cada caso concreto, tendo em conta o acréscimo de custos administrativos e de fiscalização, bem como eventuais distorções da concorrência. Por outro lado, também não se poderá perder de vista que as perdas de receitas fiscais daí resultantes terão que ser "financiadas" ou através do aumento da carga fiscal noutros domínios, ou através de correspondentes contenções de despesas. O Comité considera por isso necessário que os Estados-Membros consultem os representantes dos trabalhadores e dos empregadores nos sectores afectados quanto aos possíveis efeitos da adopção desta medida antes da definição da lista de serviços que pretendem elegíveis para a aplicação da taxa reduzida de IVA. O facto de esta estratégia ser opcional, em condições estritamente definidas, ao invés de ser introduzida em toda a linha, torna possível, no entender do Comité, uma aplicação mais flexível e orientada, ao mesmo tempo que a obrigatoriedade da unanimidade no Conselho permite evitar a sua utilização indesejada.

2.2.1. No que diz respeito ao tipo de serviços susceptíveis de beneficiarem da taxa reduzida de IVA, a Comissão impõe condições severas, que o Comité considera inteiramente justificadas. De facto, a criação de emprego só terá êxito se os serviços implicados forem caracterizados por grande intensidade do factor trabalho e se a taxa de IVA tiver um efeito directo sobre o preço final para o consumidor. A limitação a um âmbito local dos serviços elegíveis permitirá prevenir em larga escala distorções de concorrência (embora nunca se possa excluir completamente a possibilidade de ocorrência de efeitos de substituição e embora se possam verificar, a escala reduzida, efeitos transfronteiriços em regiões fronteiriças) sem afectar o funcionamento do mercado interno. Relativamente ao aspecto da distorção da concorrência, o Comité apela aos Estados-Membros que se certifiquem de que discrepâncias na tributação entre empresas do sector privado e actividades do sector público tais como as que existem nos Estados-Membros não conduzirão a uma distinção ainda maior através da aplicação da taxa reduzida de IVA.

2.2.2. O Comité reconhece que será sempre discutível a definição de sector com grande intensidade do factor trabalho e o modo como a expressão deverá ser interpretada. Não há critérios absolutos, embora se trate obviamente de serviços em que os custos salariais constituem uma parte preponderante do preço final para o consumidor. Deste modo, o Comité entende que serviços de natureza social ou que desempenhem um importante papel na sociedade não deveriam ser excluídos da aplicação da taxa reduzida de IVA. Serviços como assistência a idosos, deficientes ou menores, assim como serviços especialmente compatíveis com o ambiente, por exemplo, não deveriam ser previamente exceptuados do âmbito deste instrumento. Neste contexto, a unanimidade exigida a nível do Conselho poderá ser também uma garantia de uma interpretação realista e socialmente sustentável do termo.

2.3. O Comité concorda com o facto de o segundo parágrafo do artigo 1.o da proposta impor certas exigências ao Estado-Membro que pretenda introduzir esta medida. Os Estados-Membros devem estar aptos da apresentar uma estimativa dos efeitos da medida sobre o emprego e as medidas de acompanhamento serão eventualmente tomadas para evitar, por exemplo, distorções de concorrência.

2.4. O terceiro parágrafo do art. 1.o introduz um mecanismo corrector que suscita ao Comité algumas reservas. Este mecanismo permitiria ao Conselho, agindo por maioria qualificada e a proposta da Comissão, anular a derrogação à aplicação da taxa normal de IVA no caso de se verificarem distorções da concorrência. Ocorre perguntar se este mecanismo corrector é verdadeiramente necessário: de facto, a "experiência" com a aplicação da taxa reduzida de IVA só será possível, numa primeira fase, durante três anos, o que constitui um período bastante curto, no decurso do qual será pouco provável que se dêem distorções de concorrência consideráveis. O Comité conclui, porém, que a Comissão tomou a decisão correcta ao propor este mecanismo corrector. Um controlo eficaz para prevenir ou combater distorções graves da concorrência afiança-se necessário, dado que nem todos os efeitos possíveis podem ser antecipadamente previstos. Tendo em atenção a certeza jurídica das empresas e associações implicadas que poderão beneficiar da aplicação da taxa reduzida de IVA a partir de 1 de Janeiro de 2000, o Comité interroga-se se não seria recomendável prever a possibilidade de correcção, em sentido positivo (preenchimento da lista de actividades com taxa reduzida) ou negativo (eliminação de determinadas actividades da lista), com um prazo definido, a saber 1 de Janeiro de 2001. Com efeito, após um ano de aplicação da taxa reduzida já deverão ter-se tornado sensíveis as distorções da concorrência tanto no interior como nas regiões transfronteiriças.

2.5. O quarto parágrafo do artigo 1.o obriga os Estados-Membros autorizados a aplicar a taxa reduzida de IVA a elaborar, antes de 1 de Outubro de 2002, um relatório de avaliação circunstanciado. Para além do facto de que Junho de 2002 seria talvez um prazo mais adequado, tendo em conta o tempo necessário para a elaboração de um regulamento definitivo sobre o tema, o Comité é de opinião que neste relatório deve ser levado em conta o impacto da medida sobre o orçamento dos Estados-Membros implicados, o que permitirá ajuizar da eficácia da mesma em termos dos custos por posto de trabalho criado. O Comité gostaria igualmente de receber os relatórios de avaliação a publicar pelos Estados-Membros e de ser consultado antes que a Comissão e o Conselho tirem as suas conclusões para o futuro.

3. Conclusão

Em conclusão, o Comité subscreve, nas suas linhas gerais, a proposta da Comissão, a qual toma em consideração o desejo premente do Comité de utilizar igualmente a taxa de IVA como instrumento no combate ao desemprego. É também satisfeita a aspiração de diversas organizações artesanais e de PME de dispor de uma arma contra o trabalho não declarado. É por certo possível apresentar várias objecções à proposta. Conforme foi dito, é possível dirigir críticas à interpretação de "grande intensidade do factor trabalho", é muitas vezes pouco claro quais os serviços que são de natureza predominantemente local, pode haver receio quanto aos efeitos para as regiões fronteiriças e cepticismo quanto à eficácia da medida para a melhoria da situação do mercado de trabalho, etc. Todos estes pontos foram já expressos no debate que precedeu a apresentação desta proposta. No entanto, o Comité está de acordo com a opinião do Conselho de que a criação de emprego é de tal maneira importante que é necessário experimentar todos os meios possíveis. O instrumento agora proposto merece, por isso, o benefício da dúvida e a oportunidade de dar provas no quadro desta experiência.

O Comité apela, pois, ao Conselho que adopte a proposta o mais rapidamente possível a fim de possibilitar a sua entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2000, conforme previsto (cf. artigo 2.o, primeiro parágrafo).

Bruxelas, 26 de Maio de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 102 de 13.4.1999, p. 10.

(2) JO C 355 de 21.11.1997.

(3) "Comunicação da Comissão sobre trabalho não declarado" -JO C 101 de 12.4.1999.