COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Orientações que estabelecem um entendimento comum do conceito de «danos ambientais» na aceção do artigo 2.o da Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais

(2021/C 118/01)

Índice

1. Introdução 1

2. Contexto legal e regulamentar alargado 2

3. «Danos» 9

4. Panorâmica dos «danos ambientais» 10

5. «Danos causados às espécies e habitats naturais protegidos» 17

6. «Danos causados à água» 26

7. «Danos causados ao solo» 43

8. Conclusões 48

ANEXO 1 49

Lista das decisões do Tribunal de Justiça referidas nas orientações 49

1. INTRODUÇÃO

1. o da diretiva A Diretiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais ( 1 ) (a seguir designada por «Diretiva Responsabilidade Ambiental» ou «diretiva») tem por objetivo estabelecer um quadro de responsabilidade ambiental baseado no princípio do poluidor-pagador, a fim de prevenir e reparar danos ambientais ( 2 ) . Uma alteração adotada em 2019 ( 3 ) exige que a Comissão Europeia elabore orientações que estabeleçam um entendimento comum do conceito de «danos ambientais», na aceção do artigo 2.da diretiva ( 4 ) . A presente comunicação estabelece essas orientações.

2. No regime da diretiva, o conceito de «danos ambientais» é central. É utilizado para definir o objetivo geral da diretiva ( 5 ) . Quando ocorre um dano ambiental ou a ameaça de um dano ambiental, a diretiva impõe obrigações de execução de medidas de prevenção ou reparação aos operadores e obrigações conexas às autoridades competentes ( 6 ) , estando previsto que determinadas pessoas possam solicitar a tomada de medidas ( 7 ) . No caso de danos transfronteiras que afetem mais de um Estado-Membro, a diretiva impõe obrigações de cooperação entre os Estados-Membros ( 8 ) . Além disso, o conceito tem implicações para os operadores financeiros que fornecem garantias financeiras destinadas a cobrir responsabilidades decorrentes da diretiva ( 9 ) . O conceito desempenha assim um papel potencialmente importante na proteção ambiental, ajudando a determinar se os danos ambientais são prevenidos e reparados ou não.

3. As presentes orientações para um entendimento comum do conceito de danos ambientais respondem a uma necessidade identificada numa avaliação da diretiva realizada pela Comissão em 2016 ( 10 ) . A avaliação concluiu que a aplicação da diretiva era dificultada pela considerável falta de uniformidade na aplicação de conceitos fundamentais, em particular os conceitos relativos a danos ambientais ( 11 ) . Por conseguinte, a Comissão recorreu a um contratante para elaborar, em colaboração com o grupo de peritos da Diretiva Responsabilidade Ambiental e o serviço competente da Comissão, um documento de entendimento comum baseado em estudos e consultas ( 12 ) . Este trabalho de base, embora não tenha resultado num documento da Comissão nem num documento acordado com os Estados-Membros, ajudou a preparar o caminho para as presentes orientações.

4. Neste contexto, as orientações abrangem todos os aspetos da definição de «danos ambientais». O conceito é rico em conteúdo, evocando ou incorporando vários outros termos e conceitos que são abrangidos pelas orientações pois são necessários para o entendimento do conceito. No que diz respeito à estrutura, as orientações começam por abordar o contexto jurídico e regulamentar alargado em que a definição é relevante. A seguir, examinam a definição de «danos» e o texto completo da definição de «danos ambientais», antes de analisar em profundidade as três categorias distintas de danos ambientais nele compreendidas, ou seja, «danos causados às espécies e habitats naturais protegidos», «danos causados à água» e «danos causados ao solo». As conclusões gerais são apresentadas no final.

5. Dado que o objetivo das orientações é proporcionar um entendimento comum da definição, o seu teor é analítico e pormenorizado. Embora não se destinem exclusivamente a um público específico, prevê-se que sejam especialmente úteis para os seguintes, aos quais incumbem funções por força da diretiva: Estados-Membros, autoridades competentes, operadores, pessoas singulares e coletivas e fornecedores de garantias financeiras. As orientações procuram abordar da forma mais abrangente possível as dificuldades de compreensão que já surgiram ou que possam razoavelmente surgir no futuro. Para o efeito, são analisadas pormenorizadamente todas as partes da definição de «danos ambientais», chamando a atenção para questões específicas que podem ser deduzidas da redação e do contexto jurídico e regulamentar, e é indicada a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia («TJUE» ou «Tribunal») que pode ajudar a clarificar diferentes aspetos da definição, quer diretamente, quer por analogia.

6. As orientações foram elaboradas sob a responsabilidade exclusiva da Comissão. No entanto, apenas o Tribunal é competente para interpretar o direito da União.

2. CONTEXTO LEGAL E REGULAMENTAR ALARGADO

7. [atualmente, Diretiva 2009/147/CE relativa à conservação das aves selvagens A Diretiva Responsabilidade Ambiental é um instrumento transversal e de caráter geral no domínio do ambiente, que se aplica não só a uma área temática ambiental, mas a várias. Como tal, complementa outros instrumentos da União que visam a proteção do ambiente. A definição de «danos ambientais» refere-se expressamente a quatro desses instrumentos: Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens ( 13 ) ( 14 ) ] («Diretiva Aves»); Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens ( 15 ) («Diretiva Habitats»); Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água ( 16 ) («Diretiva-Quadro da Água»); Diretiva 2008/56/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 2008, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política para o meio marinho ( 17 ) («Diretiva-Quadro Estratégia Marinha»). As referências cruzadas e a compreensão das disposições jurídicas destes instrumentos são necessárias para o entendimento do conceito de «danos ambientais».

8. A Diretiva Responsabilidade Ambiental baseia-se no princípio do poluidor-pagador e é uma expressão deste princípio ( 18 ) . Além disso, um entendimento comum do conceito de «danos ambientais» deve basear-se, conforme apropriado, noutros princípios subjacentes à política ambiental da União, nomeadamente o princípio da precaução ( 19 ) , bem como os princípios da ação preventiva e da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente ( 20 ) , pois estes são importantes para a sua interpretação. Os princípios gerais do direito da União, como o princípio da proporcionalidade, são também pertinentes para a diretiva.

9. A Diretiva Responsabilidade Ambiental aborda os efeitos adversos para o ambiente decorrentes das atividades ocupacionais, as quais estão sujeitas a requisitos legais de outras disposições da legislação ambiental da União ( 21 ) . As disposições jurídicas em causa criam um contexto regulamentar alargado que é relevante para a aplicação das obrigações decorrentes da diretiva em matéria de danos ambientais. Tal deve-se ao facto de essas disposições jurídicas também visarem geralmente prevenir ou limitar muitos dos efeitos adversos para a natureza, a água e o solo, abrangidos pelo conceito de «danos ambientais».

Responsabilidade por danos ambientais

10. O conceito de «danos ambientais» deve ser entendido em referência aos agentes que podem ser legalmente responsabilizados nos termos da diretiva, às circunstâncias e condições em que essa responsabilidade possa ocorrer e aos tipos de medidas que tal responsabilidade lhes impõe tomar.

11. Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV. , o Tribunal declarou que o conceito de «atividade ocupacional» não se circunscreve apenas às atividades que têm ligação ao mercado ou que têm caráter concorrencial, mas engloba todas as atividades exercidas num quadro profissional, por oposição a um quadro puramente pessoal ou doméstico, e, portanto, as atividades exercidas no interesse da coletividade em virtude de uma delegação legal de funções Os agentes que podem ser legalmente responsabilizados são chamados de «operadores» ( 22 ) . São responsáveis apenas no que diz respeito às «atividades ocupacionais» abrangidas pela diretiva ( 23 ) . No processo C-297/19,, o Tribunal declarou que o conceito de «atividade ocupacional» não se circunscreve apenas às atividades que têm ligação ao mercado ou que têm caráter concorrencial, mas engloba todas as atividades exercidas num quadro profissional, por oposição a um quadro puramente pessoal ou doméstico, e, portanto, as atividades exercidas no interesse da coletividade em virtude de uma delegação legal de funções ( 24 ) . Neste caso específico, confirmou que a diretiva se aplicava a um organismo público responsável pela drenagem de uma zona húmida no interesse da agricultura.

12. As principais atividades ocupacionais pertinentes ( 25 ) são as descritas no anexo III da diretiva. Os operadores destas atividades podem ser responsabilizados pelas três categorias de danos ambientais ao abrigo da diretiva. Além disso, a responsabilidade dos operadores abrangidos pelo anexo III é objetiva, ou seja, não depende da sua ação ou omissão culposa (dolo ou negligência). Para que a responsabilidade objetiva seja aplicável, basta que se estabeleça um nexo de causalidade entre os danos ambientais e a atividade ocupacional. O considerando 8 da diretiva apresenta as razões para a inclusão das atividades ocupacionais descritas no anexo III no âmbito de aplicação da diretiva. Afirma que esta última deve aplicar-se às atividades ocupacionais que apresentem riscos para a saúde humana ou o ambiente, acrescentando: «Essas atividades devem, em princípio, ser identificadas por referência à legislação [da União] pertinente que prevê requisitos regulamentares em relação a certas atividades ou práticas consideradas como suscitando um risco potencial ou real para a saúde humana ou o ambiente.»

13. As atividades ocupacionais no anexo III são definidas por referência a outros atos da legislação ambiental da União, muitos dos quais foram codificados, alterados ou substituídos desde a adoção da diretiva. No entanto, as atividades ocupacionais em questão continuam a ser abrangidas pela diretiva. O documento de entendimento comum forneceu informações sobre a forma como a legislação aplicável evoluiu ( 26 ) . As atividades ocupacionais constantes do anexo III abrangem, nomeadamente, a exploração de muitas atividades industriais, incluindo instalações industriais de maiores dimensões ou de maior risco, como fábricas de produtos químicos; operações de gestão de resíduos; certas descargas poluentes na água; a captação e represamento de água; o fabrico, a utilização, o armazenamento, o processamento, o enchimento, a libertação para o ambiente e o transporte no local de certas substâncias, preparações e produtos, bem como o transporte rodoviário, ferroviário, marítimo, aéreo ou por vias navegáveis interiores de substâncias ou mercadorias perigosas.

14. Relativamente a uma categoria de «danos ambientais», nomeadamente danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, os operadores de atividades ocupacionais diferentes das enumeradas no anexo III podem também ser responsabilizados, se houver culpa ou negligência da sua parte ( 27 )

15. Ao abrigo de outras disposições aplicáveis da legislação ambiental da União, os operadores são muitas vezes obrigados a ser titulares de uma autorização e a respeitar as suas condições; ou podem ser obrigados a agir de acordo com requisitos gerais vinculativos. No entanto, não é de excluir que alguns operadores exerçam atividades ocupacionais sem a necessária autorização ou sem respeitar todas as regras aplicáveis. Tal pode ser o caso, por exemplo, de pessoas que realizam operações ilegais de gestão de resíduos. Este tipo de comportamento ilegal não exclui estes operadores do âmbito de aplicação da diretiva. Se assim fosse, o resultado não seria coerente com o princípio do poluidor-pagador. A diretiva é uma expressão deste princípio e tem ser interpretada à luz do mesmo ( 28 ) . O processo C-494/01, Comissão/Irlanda, em que o Tribunal considerou que poderá ocorrer incumprimento dos requisitos de controlo associados aos requisitos de licenciamento no caso de operações de resíduos efetuadas sem licença ( 29 ) , consagrou igualmente a integração dos operadores ilegais no âmbito de aplicação da diretiva. Por analogia, pode argumentar-se que os requisitos de responsabilidade previstos pela diretiva podem aplicar-se às atividades ocupacionais exercidas no desrespeito dos requisitos de autorização ou de outros requisitos regulamentares.

16. Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA e o ., e C-534/13, Fipa Group e o ., o Tribunal determinou que o mecanismo de responsabilidade ambiental previsto na diretiva exige que seja estabelecido um nexo de causalidade entre a atividade de um ou mais operadores identificáveis e os danos ambientais ou a ameaça iminente de tais danos Nos processos C-378/08,., e C-534/13,., o Tribunal determinou que o mecanismo de responsabilidade ambiental previsto na diretiva exige que seja estabelecido um nexo de causalidade entre a atividade de um ou mais operadores identificáveis e os danos ambientais ou a ameaça iminente de tais danos ( 30 ) . Quanto ao nexo de causalidade, o Tribunal declarou que, se a regulamentação de um Estado-Membro assim o previr, uma presunção baseada em indícios plausíveis é suficiente para estabelecer o nexo ( 31 )

17. Folk Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV ., a diretiva abrange as consequências do funcionamento normal de uma atividade ocupacional constante do anexo III. No processo C-529/15, o funcionamento normal dizia respeito a uma central hidroelétrica; no processo C-297/19, tratava-se da manutenção de drenagem numa zona húmida. Por conseguinte, não se deve presumir que a questão da responsabilidade se coloca apenas em caso de acidentes ou incidentes pontuais; pode também surgir no contexto de um funcionamento normal e estar relacionada com o tipo de circunstâncias descritas nos pontos 18 e 19 abaixo. Para facilitar a consulta, as presentes orientações designam todas as ocorrências possíveis como «ocorrências danosas». A diretiva não define quais as ocorrências que darão origem a um nexo de causalidade entre a atividade ocupacional e a presença ou ameaça iminente de danos ambientais. Em vários pontos do texto da diretiva, existem referências a «emissões, acontecimentos ou incidentes» ( 32 ) . Todavia, à exceção de «emissões» ( 33 ) , estes termos não estão definidos e, como mostram os processos C-529/15, ( 34 ) e C-297/19,., a diretiva abrange as consequências do funcionamento normal de uma atividade ocupacional constante do anexo III. No processo C-529/15, o funcionamento normal dizia respeito a uma central hidroelétrica; no processo C-297/19, tratava-se da manutenção de drenagem numa zona húmida. Por conseguinte, não se deve presumir que a questão da responsabilidade se coloca apenas em caso de acidentes ou incidentes pontuais; pode também surgir no contexto de um funcionamento normal e estar relacionada com o tipo de circunstâncias descritas nos pontos 18 e 19 abaixo. Para facilitar a consulta, as presentes orientações designam todas as ocorrências possíveis como «ocorrências danosas».

18. A natureza dos fatores que causam efeitos adversos, que podem ser referidos como «fatores danosos» ( 35 ) , também pode variar ( 36 ) . A sua natureza pode ser aditiva, envolvendo a deposição de resíduos no solo, ou a utilização de materiais inertes para enchimento de uma zona húmida, por exemplo, ou a contaminação do ambiente recetor por poluentes. Pode igualmente ser subtrativa ou extrativa, envolvendo um entrave ao escoamento fluvial ( 37 ) ou a remoção de árvores ou minerais, por exemplo. Pode também ser puramente destrutiva, como quando o terreno é desmatado ou os indivíduos de uma espécie protegida são mortos.

19. A manifestação de efeitos adversos pode ser repentina e acidental, como quando uma explosão numa fábrica de produtos químicos resulta num incêndio, na destruição de edifícios e na poluição do solo e da água devido à libertação para a água de substâncias tóxicas ou de substâncias de combate a incêndios. Pode igualmente ser imediata, como quando um habitat de floresta protegido é perdido devido a uma rápida exploração florestal, pode ser gradual, como quando uma fuga numa conduta rota leva a danos cumulativos no ambiente recetor, os quais só são detetados passado algum tempo. É também possível que os efeitos adversos da mesma ocorrência danosa possam manifestar-se de ambas as formas, como quando uma libertação repentina e acidental de uma grande quantidade de substâncias tóxicas num rio resulta na morte imediata de peixes, antes de causar a deterioração lenta e gradual das estruturas de um habitat aquático protegido ou do habitat de uma espécie protegida.

20. De igual modo, o conhecimento das ocorrências danosas e dos seus efeitos adversos pode ocorrer em momentos diferentes. Se a ocorrência danosa for um acidente grave, será conhecida imediatamente, ao passo que um incidente desconhecido poderá demorar algum tempo a revelar-se, por exemplo, uma rotura num tanque de armazenamento subterrâneo, com substâncias perigosas ( 38 )

21. A diretiva prevê três categorias principais de obrigações para os operadores: — Quando ainda não se tiverem verificado danos ambientais, mas houver uma ameaça iminente desses danos, o operador deverá tomar as medidas de prevenção necessárias (39) sem demora (40); — Quando se tiverem verificado danos ambientais, o operador é obrigado a tomar «[t]odas as diligências viáveis para imediatamente controlar, conter, eliminar ou, de outra forma, gerir os elementos contaminantes pertinentes e/ou quaisquer outros fatores danosos, a fim de limitar ou prevenir novos danos ambientais e efeitos adversos para a saúde humana ou uma deterioração adicional dos serviços» (41). Para facilitar a consulta, as presentes orientações referem-se a essas diligências como «gestão imediata dos fatores danosos»; — Quando se tiverem verificado danos ambientais, os operadores são obrigados a tomar medidas de reparação (42). Devem identificar as medidas de reparação adequadas, em conformidade com o anexo II da diretiva, e apresentá-las à autoridade competente, para aprovação (43).

22. As referências às expressões «sem demora» e «imediatamente» mostram que as duas primeiras categorias de obrigação são críticas em termos de tempo, tendo implicações para o entendimento comum do conceito de «danos ambientais». As obrigações que incumbem ao operador de tomar medidas de prevenção e de gerir imediatamente os fatores danosos nos termos da diretiva existem a par de obrigações equivalentes previstas noutras disposições da legislação ambiental da União, nomeadamente a Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) ( 44 ) («Diretiva Emissões Industriais»).

24. Folk , o Tribunal considerou que a diretiva «se aplica ratione temporis aos danos ambientais que ocorreram depois de 30 de abril de 2007, mas que foram causados pela exploração de uma instalação autorizada, nos termos da legislação sobre as águas, que estava em atividade antes dessa data» A Diretiva Responsabilidade Ambiental contém disposições sobre a sua aplicabilidade temporal, fixando os limites da sua aplicação por referência à data de 30 de abril de 2007 e à decorrência de um período de 30 anos ( 51 ) . O âmbito temporal das partes específicas introduzidas pelas suas alterações é, obviamente, diferente — por exemplo, para danos causados às águas marinhas, a diretiva é aplicável a partir de 19 de julho de 2015 ( 52 ) . Importa referir que as atividades ocupacionais regidas por autorizações anteriores a 30 de abril de 2007 estão abrangidas para efeitos de responsabilidade se e na medida em que a atividade danosa tenha continuidade após 30 de abril de 2007. No processo C-529/15,, o Tribunal considerou que a diretiva «se aplicaaos danos ambientais que ocorreram depois de 30 de abril de 2007, mas que foram causados pela exploração de uma instalação autorizada, nos termos da legislação sobre as águas, que estava em atividade antes dessa data» ( 53 )

25. o , n. o 4, alínea a), da diretiva. A diretiva contém igualmente disposições sobre exclusões, estabelecendo limites à sua aplicação por referência a uma série de causas específicas de danos ambientais ( 54 ) . Além disso, prevê um certo número de motivos que um operador pode invocar para evitar suportar os custos de ações de prevenção e de reparação ( 55 ) . Também dá aos Estados-Membros a possibilidade de decidir isentar um operador dos custos de ações de reparação, se ele provar que não houve culpa nem negligência da sua parte e que cumpriu todas as condições de uma autorização ( 56 ) , ou que agiu de acordo com o estado do conhecimento científico e técnico ( 57 ) . No entanto, estas últimas possibilidades têm limites, como resulta do acórdão do Tribunal no processo C-529/15, Folk ( 58 ) , no que diz respeito ao artigo 8., n.4, alínea a), da diretiva.

26. o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). No entanto, ter o direito de aplicar disposições mais restritivas não é o mesmo que ter o direito de aplicar disposições diferentes que não cumpram os requisitos da diretiva, nem constitui um direito de excluir a responsabilidade dos operadores por «danos ambientais» nos termos da diretiva. Os requisitos da diretiva devem, no mínimo, ser cumpridos em todos os aspetos. A diretiva permite que os Estados-Membros mantenham ou adotem disposições mais rigorosas no que respeita a danos ambientais ( 59 ) . Tal está em conformidade com o artigo 193.do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). No entanto, ter o direito de aplicar disposições mais restritivas não é o mesmo que ter o direito de aplicar disposiçõesque não cumpram os requisitos da diretiva, nem constitui um direito de excluir a responsabilidade dos operadores por «danos ambientais» nos termos da diretiva. Os requisitos da diretiva devem, no mínimo, ser cumpridos em todos os aspetos.

O papel das autoridades competentes e o papel mais amplo dos Estados-Membros

27. Embora o operador seja responsável pelos danos ambientais, as autoridades competentes ( 60 ) têm obrigações a esse respeito. Um entendimento comum do conceito de «danos ambientais» necessita, por conseguinte, de uma referência ao seu papel.

28. Cabe às autoridades competentes a obrigação de determinar o operador que causou o dano ambiental ou a ameaça iminente de dano ( 61 ) . Em consequência, as autoridades competentes têm de ter conhecimento da existência do dano ambiental ou da ameaça; caso contrário, a obrigação de determinar o operador não tem sentido.

29. Cabe igualmente às autoridades competentes avaliar a importância dos danos ambientais ( 62 ) . Mais uma vez, a obrigação de avaliar a importância só faz sentido se as autoridades tiverem conhecimento da existência dos danos ou da ameaça.

30. Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e o ., o Tribunal declarou que as autoridades competentes têm a possibilidade de alterar as medidas de reparação, tendo também apontado para a necessidade de dar ao operador a oportunidade de ser ouvido Cabe à autoridade competente precisar as medidas de reparação que devem ser tomadas pelo operador nos termos do anexo II da diretiva ( 63 ) , com base na identificação pelo operador das possíveis medidas de reparação e com a cooperação do operador em causa, conforme necessário. No processo C-379/08,., o Tribunal declarou que as autoridades competentes têm a possibilidade de alterar as medidas de reparação, tendo também apontado para a necessidade de dar ao operador a oportunidade de ser ouvido ( 64 )

31. As obrigações de determinar o operador responsável, de avaliar a importância dos danos ambientais e de precisar as medidas de reparação exigem que as autoridades competentes tenham e apliquem as devidas informações sobre a ocorrência danosa, a atividade ocupacional, os danos ambientais e o nexo de causalidade entre estes, bem como sobre o operador que realiza a atividade. Os pontos 32 a 37 abaixo descrevem vários tipos e fontes potenciais de informações pertinentes. Porém, há que ter em mente que nem sempre estarão imediatamente disponíveis informações completas e que as autoridades competentes poderão ter de agir rapidamente. Nessas circunstâncias, o princípio da precaução justificará que as autoridades competentes intervenham com base na convicção razoável de que ocorreram danos ambientais ou que os mesmos estão iminentes.

32. Conforme referido no ponto 23 acima, os operadores têm a obrigação, ao abrigo da diretiva, de informar as autoridades competentes sobre ocorrências danosas e os respetivos danos ambientais. Conforme igualmente referido, os operadores podem ter obrigações distintas de prestação de informações sobre ocorrências danosas às autoridades competentes ao abrigo de outras disposições da legislação ambiental da União. Contudo, não é de excluir que alguns operadores não cumpram a obrigação de prestar informações. A título de exemplo, é pouco provável ou menos provável que as ocorrências danosas e os danos ambientais causados por atividades ilegais clandestinas ou por atos ou omissões ilegais ou negligentes no âmbito de atividades autorizadas sejam comunicados.

33. O considerando 15 da diretiva indica que os poderes públicos devem assegurar a aplicação e a execução adequadas do regime previsto na diretiva, e a diretiva contém disposições que preveem que as autoridades competentes podem exigir mais informações e um maior nível de empenho por parte do operador ( 65 ) . No entanto, é importante que as autoridades competentes recorram a fontes de informação diferentes das fornecidas pelo operador ao abrigo da diretiva.

34. Uma possível fonte de informação sobre ocorrências danosas e danos ambientais consiste nos pedidos de intervenção formulados por pessoas singulares ou coletivas habilitadas a fazer tais pedidos ( 66 ) . O pedido de intervenção deve ser «acompanhado dos dados e informações relevantes em apoio das observações apresentadas sobre o dano ambiental em questão» ( 67 )

35. Outra possível fonte de informações relevantes consiste nos resultados da supervisão regulamentar ao abrigo de outras disposições aplicáveis da legislação ambiental da União. Um exemplo são as inspeções de rotina das instalações industriais ao abrigo da Diretiva Emissões Industriais ( 68 ) . Embora, para efeitos de responsabilidade, nem todas as ocorrências danosas coincidam com infrações regulamentares de um operador, as infrações regulamentares tornam mais prováveis as ocorrências danosas. Tal deve-se ao facto de os requisitos regulamentares em causa visarem controlar os riscos potenciais ou reais para a saúde humana e o ambiente decorrentes das atividades ocupacionais em causa. Como consequência, o cumprimento das mesmas deve, na prática, reduzir a probabilidade de ocorrências danosas. De igual modo, o não cumprimento desses requisitos — incluindo a flagrante violação dos mesmos — torna mais provável o surgimento de ocorrências danosas. Como tal, desde que existam bons sistemas de partilha de informações, o controlo do cumprimento dos requisitos regulamentares deve ajudar as autoridades competentes abrangidas pela diretiva a tomar conhecimento dos danos ambientais ou da ameaça iminente de danos, a determinar o operador e a caracterizar a ocorrência danosa. Pode também auxiliar as autoridades competentes na avaliação de danos ambientais, por exemplo, fornecendo informações sobre a natureza das emissões poluentes.

36. Como ficará claro nas secções posteriores destas orientações, a avaliação da importância dos danos ambientais geralmente requer informações sobre o estado do ambiente recetor. Algumas informações sobre o estado do ambiente estarão diretamente relacionadas com a ocorrência danosa — por exemplo, os registos de mortalidade dos peixes num rio recentemente afetado de forma negativa por uma emissão poluente —, mas outras informações relevantes sobre o estado do ambiente consistirão em registos e informações recolhidas para outros fins — por exemplo, para determinar o estado geral de conservação de uma espécie protegida ou a condição de um sítio natural protegido, como um sítio da rede Natura 2000. Muitas informações relevantes sobre o estado do ambiente serão decorrentes da monitorização do estado do ambiente realizada pelas entidades nacionais. Serão de particular importância as informações recolhidas e compiladas em conformidade com as quatro diretivas referidas no ponto 7 acima. Essas informações podem ser complementadas por outras informações relevantes de valor científico reconhecido — por exemplo, uma organização não governamental (ONG) de ambiente pode fornecer informações exaustivas por meio da ciência cidadã ( 69 )

37. As informações científicas e técnicas sobre danos ambientais — por exemplo, o conhecimento científico sobre o ciclo de vida de uma espécie protegida afetada adversamente ou sobre os riscos para a saúde humana da exposição a certos contaminantes — têm uma importância potencial bastante semelhante à das informações sobre o estado do ambiente.

38. não é motivo para anular as obrigações que incumbem às autoridades competentes de garantir a avaliação e prevenção de danos ambientais, a gestão imediata dos fatores danosos ou a reparação dos danos em conformidade com a diretiva (o inverso também é verdadeiro: a prossecução da responsabilidade ambiental não é motivo para desconsiderar o papel das sanções) Conforme já referido, a ocorrência de danos ambientais ou a sua ameaça iminente coincidirão muitas vezes, embora nem sempre, com uma infração a outras disposições da legislação ambiental da União. Essas infrações podem exigir ou justificar uma ação separada por parte das autoridades dos Estados-Membros, a fim de garantir os resultados exigidos por outra legislação da União (por exemplo, a proteção de sítios naturais ao abrigo da Diretiva Aves e da Diretiva Habitats) e aplicar sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas. Assim, as mesmas circunstâncias factuais podem dar origem tanto a responsabilidade ambiental como à imposição de sanções e, na prática, a avaliação dos danos ambientais ao abrigo da diretiva pode ocorrer a par da avaliação das violações para outros fins. A título de exemplo, ao abrigo da Diretiva 2008/99/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa à proteção do ambiente através do direito penal («Diretiva Criminalidade Ambiental») ( 70 ) , os Estados-Membros são obrigados a criminalizar condutas, incluindo algumas (embora não todas) suscetíveis de originar responsabilidade ambiental ( 71 ) . Neste contexto, a fim de avaliar a importância dos danos ambientais, as autoridades competentes podem recorrer às mesmas fontes de informação que as autoridades responsáveis pelas sanções. Porém, importa salientar que a aplicação dos requisitos de responsabilidade ao abrigo da diretiva é separada da aplicação de sanções. A este respeito, o facto de as autoridades estarem a tomar medidas para impor sanções administrativas ou penaisé motivo para anular as obrigações que incumbem às autoridades competentes de garantir a avaliação e prevenção de danos ambientais, a gestão imediata dos fatores danosos ou a reparação dos danos em conformidade com a diretiva (o inverso também é verdadeiro: a prossecução da responsabilidade ambiental não é motivo para desconsiderar o papel das sanções) ( 72 )

39. Colocam-se outras questões no que diz respeito a situações em que a responsabilidade ao abrigo da diretiva coincide com as infrações regulamentares decorrentes de outras disposições aplicáveis da legislação ambiental da União, em particular a legislação referida na própria diretiva. Em primeiro lugar, se os fatores danosos não forem controlados em conformidade com a diretiva ou demais legislação, o princípio da eficácia exigirá que os Estados-Membros e as suas autoridades atuem no sentido de garantir o cumprimento das disposições aplicáveis da diretiva e da legislação que está a ser infringida. Em segundo lugar, a diretiva não prevê explicitamente a responsabilidade secundária das autoridades públicas no que respeita à tomada de medidas de prevenção, de medidas para a gestão imediata dos fatores danosos e de medidas de reparação, mas também não prevê explicitamente que todas essas medidas possam ser dispensadas se o operador não as adotar, ou se o operador conseguir justificar que não tem de suportar os seus custos ( 73 ) . A distinção que a diretiva estabelece entre as medidas e os custos dessas medidas indica que as medidas são necessárias independentemente de o operador poder ou dever suportar os custos ( 74 ) . Em terceiro lugar, a jurisprudência mostra como um Estado-Membro pode ser obrigado a tomar outras medidas se o resultado pretendido não for alcançado, apesar de as autoridades terem intentado uma ação contra um operador. No processo C-104/15, Comissão/Roménia, relativo à Diretiva Resíduos de Extração ( 75 ) , o Tribunal considerou que o Estado-Membro continuava a ser responsável pela falta de controlo das emissões de poeiras tóxicas de uma instalação de resíduos da extração mineira, não obstante o facto de ter imposto sanções ao operador ( 76 ) e de este se ter declarado insolvente ( 77 )

3. «DANOS»

40. A definição de «danos ambientais» incorpora o termo «danos», que é definido separadamente. O termo «danos» não tem um caráter autónomo (no sentido de que as obrigações da diretiva não se aplicam ao nível de generalidade deste termo). Quando se trata de aplicar a diretiva a situações concretas, é necessário invocar as formulações mais precisas contidas na definição de «danos ambientais». Não obstante esta reserva, a definição de «danos» é importante não só porque está integrada na definição de «danos ambientais», mas porque apresenta quatro conceitos básicos, que são clarificados na definição mais pormenorizada. Assim, as orientações abordam, em primeiro lugar, os «danos» e, depois, os outros elementos da definição de «danos ambientais». Caixa 1: Definição de «danos»

O artigo 2.o, ponto 2, da Diretiva Responsabilidade Ambiental estabelece que por «danos» se entende «a alteração adversa mensurável, de um recurso natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural, quer ocorram direta ou indiretamente».

41. Os quatro conceitos básicos presentes na definição de «danos» são os seguintes: — O âmbito material do que é afetado, ou seja, os recursos naturais e os serviços de recursos naturais; — O conceito de efeitos adversos, ou seja, alterações adversas e deteriorações; — O âmbito de aplicação destes efeitos adversos, ou seja, os que são mensuráveis; — As formas como esses efeitos adversos podem ocorrer, ou seja, direta ou indiretamente.

Âmbito material de recursos naturais e serviços de recursos naturais

Caixa 2: Definições dos termos «recurso natural» e «serviço de um recurso natural»

O artigo 2.o, ponto 12, da Diretiva Responsabilidade Ambiental estabelece que por «recurso natural» se entende «as espécies e habitats naturais protegidos, a água e o solo». O artigo 2.o, ponto 13, da Diretiva Responsabilidade Ambiental estabelece que por «serviços» e «serviços de recursos naturais» se entende as «funções desempenhadas por um recurso natural em benefício de outro recurso natural ou do público».

42. No que diz respeito ao âmbito material, a definição de «danos» remete para dois conceitos também expressamente definidos na diretiva, a saber, «recurso natural» e «serviço de um recurso natural». Por «recurso natural» entende-se três categorias de recursos distintas: espécies e habitats naturais protegidos; a água; e o solo. Ao mesmo tempo, a definição de «serviço de um recurso natural» enfatiza as interdependências dessas diferentes categorias, referindo-se às funções que desempenham reciprocamente. Em seguida, apresentam-se alguns exemplos não exaustivos: um sapal salgado (um tipo de habitat natural) pode proteger terras costeiras; a água de superfície (uma categoria de água) pode sustentar espécies protegidas de aves selvagens; o solo pode filtrar poluentes que, de outra forma, poderiam atingir as águas subterrâneas (uma categoria de água). A definição de «serviço de um recurso natural» também se refere às funções dos recursos naturais que beneficiam as pessoas. A título de exemplos não exaustivos: alguns habitats naturais, como as turfeiras, funcionam como importantes reservatórios de carbono; algumas águas são fontes de água potável e outras fornecem peixes para a pesca desportiva; e o solo é necessário para a produção de alimentos e para a habitação.

Efeitos adversos

43. No que diz respeito aos efeitos adversos, a definição de «danos» refere-se, em primeiro lugar, a uma «alteração adversa» de um recurso natural e, em segundo lugar, à «deterioração» do serviço de um recurso natural. A definição de «danos ambientais» caracteriza-se por uma maior precisão, mas importa ter em mente três considerações gerais: — Tanto a «alteração adversa» como a «deterioração» implicam efeitos adversos; — Esses efeitos adversos dizem respeito ao estado de um recurso natural e às funções benéficas desempenhadas pelo recurso natural tanto para outros recursos naturais como para as pessoas. Por conseguinte, os efeitos adversos incluem não apenas os efeitos adversos nas propriedades de um recurso natural, mas também os efeitos adversos nas interdependências e relações dinâmicas no seio e entre os recursos naturais e serviços, ou seja, as funções que os recursos naturais proporcionam uns aos outros e ao público; — As noções de alteração e deterioração implicam uma diferença entre a situação «anterior» e a situação «posterior» a uma ocorrência danosa.

Mensurável

44. Para que a definição de «danos» se aplique, as alterações adversas e a deterioração devem ser «mensuráveis». Mensurável significa que o dano deve ser passível de quantificação ou de estimativa e que a situação anterior e a situação posterior à ocorrência do dano devem poder ser adequadamente comparadas.

Direta ou indiretamente

45. Túrkevei Tejtermelő Kft ., o Tribunal observou que, embora a poluição atmosférica em si não constitua um dano ambiental, podem surgir danos que afetem os recursos naturais em decorrência da mesma Por fim, a definição de «danos» inclui a possibilidade de as alterações adversas ou deteriorações ocorrerem tanto direta como indiretamente. «Direta ou indiretamente» diz respeito ao nexo de causalidade entre uma ocorrência danosa, por um lado, e os efeitos adversos específicos, por outro. Por vezes, o nexo de causalidade será direto, como quando uma ação de desflorestação por um operador destrói um habitat de floresta natural protegido. Outras vezes, será indireto, como quando as descargas de nutrientes numa massa de água conduzem à deterioração de um habitat aquático protegido distante. Para a cadeia de causas e efeitos, importa referir um modelo fonte-via-recetor. Os fatores danosos associados a uma atividade ocupacional (ou seja, a fonte) podem passar pelo ar, pela água ou pelo solo (ou seja, a via) antes de afetar um recurso natural específico (ou seja, o recetor). No processo C-129/16,., o Tribunal observou que, embora a poluição atmosférica em si não constitua um dano ambiental, podem surgir danos que afetem os recursos naturais em decorrência da mesma ( 78 ) . Uma ocorrência danosa pode ser separada dos resultantes efeitos adversos em termos de tempo (por exemplo, o recurso natural sofre uma reação retardada) ou de espaço (por exemplo, o recurso natural sofre efeitos adversos num local distante da ocorrência danosa), ou em termos dos recursos naturais envolvidos (por exemplo, a aplicação de uma substância tóxica no solo causa a morte de uma espécie protegida). A noção de que efeitos adversos podem ocorrer indiretamente também está relacionada com as funções que os recursos naturais proporcionam uns aos outros.

4. PANORÂMICA DOS «DANOS AMBIENTAIS»

46. A definição de «danos ambientais» incorpora e clarifica a definição de «danos». Em primeiro lugar, no que diz respeito ao âmbito material e geográfico, desagrega e compartimenta as três categorias de «recursos naturais» contidas na definição de «danos», ou seja, espécies e habitats naturais protegidos; água; e solo. Além disso, para as duas primeiras categorias de recursos naturais, inclui alguns elementos que ajudam a determinar o âmbito geográfico das obrigações ao abrigo da diretiva. Em segundo lugar, dentro de cada uma das categorias de recursos naturais, os efeitos adversos importantes são descritos em mais pormenor por referência a certos conceitos (designados por «conceitos de referência» nas presentes orientações). Em terceiro lugar, é incluída uma noção de importância para definir melhor o âmbito dos efeitos adversos que têm de ser tratados. Um quarto ponto a notar é que a definição de «danos ambientais» não exclui a possibilidade de as três subcategorias de danos causados aos recursos naturais serem pertinentes ao mesmo tempo. Caixa 3: Definição de «danos ambientais»

O artigo 2.o, ponto 1, da Diretiva Responsabilidade Ambiental (79) estabelece que por «danos ambientais» se entende: «a) Danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, isto é, quaisquer danos com efeitos significativos adversos para a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável desses habitats ou espécies. O significado de tais efeitos deve ser avaliado em relação ao estado inicial, tendo em atenção os critérios do Anexo I; Os danos causados às espécies e habitats naturais protegidos não incluem os efeitos adversos previamente identificados que resultem de um ato de um operador expressamente autorizado pelas autoridades competentes nos termos das disposições de execução dos n.os 3 e 4 do artigo 6.o ou do artigo 16.o da Diretiva 92/43/CEE ou do artigo 9.o da Diretiva 79/409/CEE, ou, no caso dos habitats e espécies não abrangidos pela legislação comunitária, nos termos das disposições equivalentes da legislação nacional em matéria de conservação da natureza. b) Danos causados à água, isto é, quaisquer danos que afetem de forma muito séria: i) o estado ecológico, químico ou quantitativo ou o potencial ecológico das águas em questão, conforme a definição constante da Diretiva 2000/60/CE, com exceção dos efeitos negativos aos quais seja aplicável o n.o 7 do seu artigo 4.o, ou ii) o estado ambiental das águas marinhas em questão, conforme a definição constante da Diretiva 2008/56/CE, na medida em que aspetos particulares do estado ambiental do meio marinho não sejam já tratados na Diretiva 2000/60/CE (80); c) Danos causados ao solo, isto é, qualquer contaminação do solo que crie um risco significativo de a saúde humana ser afetada adversamente devido à introdução, direta ou indireta, no solo ou à sua superfície, de substâncias, preparações, organismos ou microrganismos.»

Âmbito material e geográfico de cada recurso natural

47. Devido ao grau de compartimentação do âmbito material, um entendimento comum do conceito de «danos ambientais» requer uma análise cuidadosa de cada categoria de recurso natural, o que inclui o âmbito geográfico de cada categoria de recurso. Nas próximas secções das presentes orientações apresentam-se observações sobre o âmbito material e geográfico.

Conceitos de referência para os efeitos adversos

48. Para todas as três categorias de recursos naturais, a definição de «danos ambientais» recorre a um conceito de referência para determinar se os efeitos adversos são importantes. No caso das espécies e habitats naturais protegidos, o conceito de referência é o estado de conservação favorável dessas espécies e habitats. No caso da água, é o estado ecológico, químico ou quantitativo ou o potencial ecológico das águas ao abrigo da Diretiva-Quadro da Água e o estado ambiental das águas marinhas ao abrigo da Diretiva-Quadro Estratégia Marinha, que possuem diferentes dimensões. No caso do solo, são os riscos para a saúde humana. A função destes conceitos de referência é proporcionar parâmetros e critérios em função dos quais pode ser examinada a importância dos efeitos adversos. Os conceitos fornecem elementos em relação aos quais se devem medir os efeitos adversos. Os conceitos são analisados em mais pormenor nas secções das presentes orientações dedicadas às categorias específicas de danos causados aos recursos naturais.

Avaliação da importância

49. Os conceitos de referência qualificam os tipos de efeitos adversos abrangidos pela diretiva. A definição de «danos ambientais» contém uma qualificação adicional: os termos «significativo» ou «significativamente» são referidos em relação a cada categoria de recursos naturais, e a diretiva exige medidas de prevenção, gestão imediata dos fatores danosos ou medidas de reparação somente se os efeitos adversos forem avaliados como significativos em termos dos conceitos de referência mencionados.

50. sui generis . Entre os instrumentos da legislação ambiental da União, a obrigação de avaliar a importância não é exclusiva da Diretiva Responsabilidade Ambiental. Esse exigência também consta, por exemplo, da Diretiva Habitats ( 81 ) , e está no cerne da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente ( 82 ) («Diretiva Avaliação de Impacte Ambiental»). A avaliação da importância nos termos da Diretiva Responsabilidade Ambiental é, no entanto,

51. No contexto da Diretiva Responsabilidade Ambiental, um entendimento comum da avaliação da importância pode beneficiar da tomada em consideração dos seguintes aspetos: — As circunstâncias em que surge a necessidade de avaliação da importância; — Os objetivos da avaliação da importância; — Responsabilidades legais decorrentes da realização da avaliação; — O contexto ou contextos em que a avaliação será realizada; — A incidência da avaliação; — A realização da avaliação; — A determinação da importância.

Circunstâncias

52. Conforme indica a secção 2 das presentes orientações, as ocorrências danosas, os fatores danosos, as atividades ocupacionais pertinentes, a conduta do operador e a natureza do nexo de causalidade podem variar consideravelmente. A avaliação da importância terá de ser adaptável a todas essas variáveis. Por exemplo, um acidente pontual apresentará um conjunto diferente de desafios para uma atividade continuada como a referida no processo C-529/15, Folk .

Finalidades

53. A avaliação da importância dos efeitos adversos não é uma finalidade em si. Destina-se a determinar se os efeitos adversos exigem: — Medidas de prevenção; — Gestão imediata dos fatores danosos; e/ou — Medidas de reparação.

54. Estes três objetivos são distintos e, dependendo das circunstâncias, alguns podem ser importantes e outros não. A título de exemplo, em situações de ameaça iminente, o único objetivo da avaliação será evitar uma ocorrência danosa. Em situações em que uma ocorrência danosa já aconteceu, poderá não ser necessário gerir imediatamente os fatores danosos. Por exemplo, quando os fatores danosos se esgotam depois de terem causado efeitos adversos, essa gestão imediata já não é possível. Os três objetivos podem, obviamente, tornar-se sequencialmente importantes, como quando a ameaça iminente de uma ocorrência danosa se torna uma ocorrência danosa real, que requer a gestão imediata dos fatores danosos, bem como medidas de reparação subsequentes. A avaliação da importância terá, portanto, de ser adaptada aos objetivos que sejam relevantes para as circunstâncias específicas.

55. Os objetivos de prevenção e gestão imediata de fatores danosos dependem de os fatores danosos serem potenciais ou reais. Estes objetivos refletem os princípios de prevenção e correção na fonte previstos no Tratado. Conforme observado anteriormente, o tempo é um fator crítico.

56. O objetivo de identificar a necessidade de medidas de reparação está estreitamente relacionado com os requisitos específicos da diretiva relativos a medidas de reparação, que são descritos em pormenor no anexo II. No caso de danos causados a espécies e habitats naturais protegidos, assim como de danos causados à água, as medidas de reparação visam restituir o ambiente ao seu estado inicial (ver a caixa 4 abaixo) por meio de reparação primária, complementar e compensatória, termos estes que estão todos definidos. Como se pode constatar, esses requisitos incidem no ambiente que foi adversamente afetado e não nos fatores danosos, embora não seja de excluir uma gestão mais rigorosa dos fatores danosos, conforme indica o processo Folk ( 83 ) . No caso de danos causados ao solo, as medidas de reparação visam a continuação da gestão dos fatores danosos se tais fatores continuarem a representar um risco significativo para a saúde humana, mesmo após a realização do segundo objetivo acima referido. Caixa 4: Definição de «estado inicial»

O artigo 2.o, ponto 14, da Diretiva Responsabilidade Ambiental estabelece que por «estado inicial» se entende a «situação no momento da ocorrência do dano causado aos recursos naturais e aos serviços que se verificaria se o dano causado ao ambiente não tivesse ocorrido, avaliada com base na melhor informação disponível».

Obrigações das partes interessadas

57. Conforme indicado no ponto 29, a autoridade competente é responsável pela avaliação da importância. Nos termos do considerando 24 da diretiva, «[a]s autoridades competentes devem ser responsáveis por funções específicas que impliquem os poderes administrativos apropriados, nomeadamente o dever de avaliar a importância dos danos e de determinar as medidas de reparação a tomar».

58. Não obstante, importa ter presente que os operadores têm a responsabilidade de prevenir sem demora ocorrências danosas e de gerir imediatamente os fatores danosos. Estas responsabilidades implicam que os operadores reconheçam de forma independente os fatores danosos ligados às suas atividades ocupacionais e respondam de forma proativa. Além disso, as disposições aplicáveis da diretiva indicam que a avaliação da importância deve ser realizada no contexto de uma relação dinâmica entre o operador e a autoridade competente, devendo o primeiro fornecer ativamente informações e respeitar as instruções dadas pela autoridade competente ( 84 ) . Estas podem incluir uma instrução ao operador para realizar a sua própria avaliação e fornecer todas as informações e dados necessários ( 85 ) . Esta relação dinâmica é especialmente importante quando os efeitos adversos já ocorreram e é necessário tomar medidas de reparação.

59. A avaliação da importância pode realizar-se em situações em que existam outras partes interessadas além da autoridade competente e do operador. Em particular, cabe à autoridade competente cumprir várias obrigações legais no que diz respeito a um pedido de intervenção válido ( 86 )

60. Quando danos ambientais afetam ou podem afetar vários Estados-Membros, os Estados-Membros em causa têm obrigações de colaborar que são pertinentes para a avaliação da importância ( 87 )

Contexto

61. As categorias de recursos naturais pertinentes e os respetivos conceitos de referência determinarão os elementos a avaliar. Por exemplo, para os danos causados às espécies e habitats naturais protegidos será necessário ter em conta elementos muito diferentes dos considerados para danos causados ao solo. Estes elementos específicos são analisados de forma mais aprofundada nas próximas secções das presentes orientações.

Incidência da avaliação

62. A incidência da avaliação variará em função das circunstâncias, dos objetivos e do contexto em questão.

63. A definição de «danos» indica que os efeitos adversos incluem alterações e deterioração que têm de ser mensuráveis, e a definição de «danos ambientais» indica que essas alterações e deterioração têm de se relacionar com os conceitos de referência.

64. anterior à ocorrência dos danos com o seu estado posterior à ocorrência (como é evidente, no que diz respeito ao estado posterior , esta comparação será fictícia no caso de uma ameaça iminente, uma vez que a ameaça iminente ainda não se terá materializado como dano). A comparação implica duas formas distintas de quantificação ou estimativa, uma centrada no estado anterior e a outra no estado posterior à ocorrência dos danos Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e o. ( 89 ). A medição consiste em comparar o estado dos recursos naturais e dos serviçosà ocorrência dos danos com o seu estadoà ocorrência (como é evidente, no que diz respeito ao estado, esta comparação será fictícia no caso de uma ameaça iminente, uma vez que a ameaça iminente ainda não se terá materializado como dano). A comparação implicaformas distintas de quantificação ou estimativa, uma centrada no estado anterior e a outra no estado posterior à ocorrência dos danos ( 88 ) . Importa sublinhar que, embora seja importante tanto para as ações de prevenção como para as ações de reparação, a avaliação será tratada de forma diferente em função de a ação ser ou não urgente. Se a ação for urgente, a avaliação terá de ser feita com base num julgamento rápido, apoiando-se em informações existentes e imediatamente acessíveis, muitas vezes de caráter geral. Esta abordagem diferenciada é evidenciada no processo C-378/08,

65. turlough No respeitante à determinação da situação anterior, é tido em conta o conceito de estado inicial (ver a caixa 4 acima). Embora o estado inicial possa ser constante, é provável que varie com o tempo. Por exemplo, o estado pode variar de forma periódica ou previsível (como no caso de uma planície aluvial ou de um lago sazonal, como, por exemplo, um ( 90 ) ) ou a área de um habitat ou a população de uma espécie afetada pode já estar a aumentar ou a diminuir.

66. Quanto à alteração ou deterioração, consistirá na diferença entre o estado do recurso natural ou serviço após a ocorrência do dano e o seu estado inicial. Assim, terá também de se conhecer o estado após a ocorrência danosa.

67. A diferença entre o estado inicial e o estado após a ocorrência do dano poderá ser instável, pois pode dar-se o caso de os fatores danosos continuarem a gerar efeitos adversos e a magnitude desses efeitos adversos continuar a crescer. Com base no objetivo de gerir imediatamente os fatores danosos, pode deduzir-se que uma avaliação da importância terá também de abordar os fatores danosos causadores dos efeitos adversos.

Realização da avaliação

68. Dependendo dos objetivos que se adequam às circunstâncias no momento, a avaliação da importância das alterações ao recurso natural pode necessitar de várias fases e de diferentes tipos de informações ( 91 )

69. Sempre que sejam necessárias medidas de prevenção relativas a uma ameaça iminente, o operador — e, se necessário, a autoridade competente — terá de reconhecer os fatores danosos potenciais associados à atividade ocupacional e, sem demora, garantir que estes não causem efeitos adversos significativos aos recursos naturais em questão, nem deteriorem quaisquer serviços dos recursos naturais.

70. De igual modo, quando os fatores danosos exigem gestão imediata, o operador — e, se necessário, a autoridade competente — deverá reconhecer os fatores danosos associados à atividade ocupacional e garantir intervenções rápidas, por forma a geri-los e a interromper a cadeia de causalidade de efeitos adversos significativos nos recursos naturais em questão, ou a deterioração dos serviços dos recursos naturais.

71. Para efeitos das medidas de prevenção e de gestão imediata dos fatores danosos, a necessidade de uma avaliação rápida implica que será necessário recorrer às informações imediatamente disponíveis e tirar conclusões com base nestas. As informações gerais sobre a natureza dos fatores danosos e a exposição de um recurso natural aos seus efeitos adversos serão muitas vezes fundamentais, já que poderá não haver tempo para obter dados específicos do local. Em tais circunstâncias, é necessário aplicar o princípio da precaução ( 92 )

72. Se forem necessárias medidas de reparação, será adequado realizar uma avaliação mais aprofundada sem grandes limitações temporais que, Contudo, deve ser atempada, pois o tempo também é um fator importante no que respeita às medidas de reparação descritas no anexo II ( 93 )

73. No caso particular de medidas de reparação, não é de excluir que, como mostra o ponto 20, haja um lapso de tempo entre a ocorrência danosa e a primeira oportunidade de avaliar a sua importância. Sob reserva do disposto na diretiva sobre o âmbito temporal (conforme referido no ponto 24 acima), a existência de um lapso de tempo não é, porém, motivo para não se realizar a avaliação, especialmente se a ocorrência danosa tiver tido efeitos adversos prolongados.

74. ex post ) para corrigir tanto uma deficiência regulamentar (como a não realização de uma exigida avaliação prévia do impacte ambiental) como uma avaliação da importância das alterações num recurso natural nos termos da Diretiva Responsabilidade Ambiental deve estar em conformidade com os requisitos desta última. As circunstâncias na origem de uma eventual responsabilização ao abrigo da diretiva poderão também exigir uma avaliação para corrigir uma deficiência regulamentar relativa a outro instrumento ambiental, como a Diretiva Avaliação de Impacte Ambiental ou a Diretiva Habitats ( 94 ) . A avaliação da importância nos termos da Diretiva Responsabilidade Ambiental não deve, contudo, ser confundida ou sujeita a formas de avaliação necessárias para resolver uma deficiência regulamentar. Qualquer procedimento conjunto (como uma avaliação do impacte ambiental) para corrigir tanto uma deficiência regulamentar (como a não realização de uma exigida avaliação prévia do impacte ambiental) como uma avaliação da importância das alterações num recurso natural nos termos da Diretiva Responsabilidade Ambiental deve estar em conformidade com os requisitos desta última.

Determinação da importância

75. A importância tem de ser determinada à luz dos objetivos a alcançar. Tendo em conta a definição de «estado inicial», a importância tem de ser determinada para a área física real de solo ou água ou (no caso de espécies protegidas) das populações reais adversamente afetadas ou em risco de serem afetadas, tendo em conta quaisquer características intrínsecas ou fatores dinâmicos pré-existentes que possam ter influenciado os recursos naturais em questão, independentemente da ocorrência danosa.

76. Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV ., o Tribunal declarou: «Do emprego do adjetivo "significativo" no artigo 2. o , ponto 1, alínea a), primeiro parágrafo, da Diretiva 2004/35 resulta que só os danos que tenham uma certa gravidade, e que são qualificados de "danos significativos" no anexo I desta diretiva, podem ser considerados danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, o que implica, em cada caso concreto, a necessidade de avaliar a gravidade dos efeitos do dano em causa» No que respeita ao termo «significativo», no processo C-297/19,., o Tribunal declarou: «Do emprego do adjetivo "significativo" no artigo 2., ponto 1, alínea a), primeiro parágrafo, da Diretiva 2004/35 resulta que só os danos que tenham uma certa gravidade, e que são qualificados de "danos significativos" no anexo I desta diretiva, podem ser considerados danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, o que implica, em cada caso concreto, a necessidade de avaliar a gravidade dos efeitos do dano em causa» ( 95 ) . Este caso indica que o que é «significativo» é, em última análise, uma questão de direito da União. No que diz respeito a «danos causados às espécies e habitats naturais protegidos», o anexo I da Diretiva Responsabilidade Ambiental prevê que «as alterações adversas significativas do estado inicial devem ser determinadas por meio de dados mensuráveis como». Por conseguinte, o trecho do processo C-297/19 acima referido também indica que, para esta categoria de danos ambientais, a determinação da importância refere-se a uma avaliação técnica objetiva com base em dados mensuráveis. Pode deduzir-se que o mesmo se aplica às outras categorias de danos ambientais ao abrigo da diretiva.

77. Também se pode deduzir do anteriormente exposto que, para avaliar e determinar a importância, a aplicação da diretiva não pode ser excluída com base em opiniões arbitrárias e subjetivas sobre o que é significativo, nem com base em quaisquer considerações socioeconómicas externas à diretiva. No entanto, se for caso disso, poder-se-á recorrer à série de isenções, exclusões ( 96 ) e exceções ( 97 ) previstas na diretiva para atender a considerações socioeconómicas, ou às avaliações de proporcionalidade inerentes na diretiva ( 98 )

78. A importância dos efeitos não depende necessariamente da sua presença em grande escala. No processo C-392/96, Comissão/Irlanda, o Tribunal observou, em relação à Diretiva Avaliação de Impacte Ambiental, que «um projeto mesmo de dimensões reduzidas pode ter efeitos significativos no ambiente quando for situado num local em que os fatores ambientais descritos no artigo 3. o da diretiva, tais como a fauna e a flora, o solo, a água, o clima ou o património cultural, sejam sensíveis à mínima modificação». Um raciocínio semelhante pode ser considerado aplicável no contexto da Diretiva Responsabilidade Ambiental.

79. No que respeita ao objetivo de assegurar medidas de prevenção, a importância tem que ver com a prevenção dos fatores danosos que causam efeitos adversos em zonas ou populações específicas. O mesmo se aplica ao objetivo de assegurar a gestão imediata dos fatores danosos. Os efeitos adversos são os referidos nos pontos 82 e 83 abaixo . A determinação da importância deve indicar se os fatores danosos são suscetíveis de originar alguns ou todos estes efeitos adversos.

80. não tomar nem exigir medidas de prevenção ou uma gestão imediata dos fatores danosos, a sua decisão deve basear-se no facto de não subsistir nenhuma dúvida razoável do ponto de vista científico quanto à inexistência de efeitos adversos mensuráveis num recurso natural A diretiva pode ser interpretada de acordo com os métodos de interpretação do Tribunal e à luz dos princípios jurídicos pertinentes, como o princípio da precaução ( 99 ) (ver também o ponto 8 acima). Segundo o princípio da precaução, não é necessário ter certezas científicas de que ocorrerão efeitos adversos mensuráveis, bastando uma convicção razoável. Além disso, se o operador ou a autoridade competente decidirtomar nem exigir medidas de prevenção ou uma gestão imediata dos fatores danosos, a sua decisão deve basear-se no facto de não subsistir nenhuma dúvida razoável do ponto de vista científico quanto à inexistência de efeitos adversos mensuráveis num recurso natural ( 100 )

81. Se ocorrer a determinação da importância para efeitos das medidas de prevenção e gestão imediata dos fatores danosos, surge a questão de saber quais as medidas de prevenção e a gestão de fatores danosos que serão necessárias e adequadas. As medidas e a gestão devem ter por objetivo interromper ou quebrar qualquer cadeia de causalidade decorrente dos fatores danosos que possa resultar — ou que já tenha resultado — em efeitos adversos para o recurso natural do tipo mencionado nos pontos 82 e 83 abaixo. O processo Folk mostra que uma autorização vigente para os fatores danosos não isenta necessariamente o operador da necessidade de intervir. A diretiva apenas permite recorrer a uma autorização vigente se as condições necessárias forem satisfeitas. Além disso, o incumprimento da autorização em questão ou de outros requisitos regulamentares, por si só, constitui uma forte indicação da necessidade de aplicar medidas de prevenção e medidas de gestão dos fatores danosos ao abrigo da Diretiva Responsabilidade Ambiental. Tal deve-se ao facto de poder demonstrar que os fatores danosos em causa não foram sujeitos ao grau de controlo que o cumprimento dos requisitos regulamentares asseguraria, pelo que são mais suscetíveis de causar os efeitos adversos abrangidos pela diretiva.

82. No que respeita ao objetivo de identificar a necessidade de medidas de reparação, as disposições do anexo II relativas aos danos causados às espécies e habitats naturais protegidos, assim como aos danos causados à água, indicam como fazer a determinação da importância e chegar a conclusões sobre a deterioração dos serviços relativamente a esses recursos naturais. Os elementos a seguir enumerados devem ser considerados à luz dos correspondentes conceitos de referência e da noção de deterioração dos serviços: perda permanente mensurável de uma área, parte de uma área, uma população ou parte de uma população ( 101 ) ; deterioração mensurável de uma área, parte de uma área, ou das condições de vida de uma população ou parte de uma população, que é, no entanto, suscetível de ser restaurada ( 102 ) ; perda mensurável dos serviços prestados pelas áreas ou populações afetadas ( 103 ) ; e o intervalo de tempo mensurável que decorrerá antes da restauração do estado inicial, se esta for possível ( 104 ) . Os efeitos adversos sobre o recurso serão significativos se houver uma perda ou deterioração mensurável de uma área ou população. Quanto aos serviços associados, terá de haver uma perda mensurável dos serviços proporcionados por esses recursos naturais.

83. No que respeita aos danos causados ao solo, as disposições do anexo II indicam que se deve ter em conta, pelo menos, o seguinte: a presença, o tipo e a concentração de contaminantes relevantes, os seus riscos e a possibilidade da sua dispersão; as características e a função do solo; bem como a utilização atual e prevista do solo contaminado. O risco para a saúde humana será significativo se, no ambiente local específico, houver uma alteração mensurável no nível de exposição nociva direta ou indireta dos seres humanos a contaminantes que podem ter um nexo de causalidade com uma atividade ocupacional constante do anexo III. Pode ocorrer exposição direta se o solo contaminado prestar serviços a outros recursos naturais, por exemplo, se filtrar poluentes que podem atingir a água, ou se houver dispersão de contaminantes através do solo, ar ou água.

Combinações de diferentes categorias de danos ambientais

84. O facto de a definição de «danos ambientais» compreender três subcategorias distintas de danos causados aos recursos naturais não significa que todas as categorias tenham de estar abrangidas pelos efeitos adversos para que se coloquem questões de responsabilidade. A responsabilidade pode surgir quando houver apenas uma categoria de danos ambientais. Da mesma forma, se os danos ambientais pertencerem a mais de uma categoria, todas as categorias em questão devem ser tidas em conta. A diretiva não confere a possibilidade de limitar a sua aplicação apenas a algumas categorias.

5. «DANOS CAUSADOS ÀS ESPÉCIES E HABITATS NATURAIS PROTEGIDOS»

85. A definição de «danos causados às espécies e habitats naturais protegidos» está estreitamente relacionada com as disposições da Diretiva Aves e da Diretiva Habitats. Estas diretivas são designadas conjuntamente nas presentes orientações por «Diretivas Natureza». Em particular, a Diretiva Responsabilidade Ambiental e as Diretivas Natureza partilham vários conceitos comuns. Tal como indica o considerando 5 da Diretiva Responsabilidade Ambiental, se um conceito derivar de outra disposição legislativa pertinente da União, deve utilizar-se a mesma definição a fim de permitir a utilização de critérios comuns e promover uma aplicação uniforme. Simultaneamente, é necessário ter em conta uma série de diferenças de âmbito entre as Diretivas Natureza, por um lado, e a Diretiva Responsabilidade Ambiental, por outro.

86. As orientações chamam a atenção, em particular, para o seguinte: — O âmbito material e geográfico de espécies e habitats naturais protegidos em questão; — O conceito de referência para efeitos adversos, ou seja, estado de conservação favorável; — A avaliação da importância; — Exclusões.

Âmbito material e geográfico de espécies e habitats naturais protegidos

Caixa 5: Definição de «espécies e habitats naturais protegidos»

O artigo 2.o, ponto 3, da Diretiva Responsabilidade Ambiental estabelece que por «espécies e habitats naturais protegidos» se entende: «a) As espécies mencionadas no n.o 2 do artigo 4.o da Diretiva 79/409/CEE ou enumeradas no seu anexo I ou nos anexos II e IV da Diretiva 92/43/CEE; b) Os habitats das espécies mencionadas no n.o 2 do artigo 4.o da Diretiva 79/409/CEE ou enumeradas no seu anexo I ou no anexo II da Diretiva 92/43/CEE e os habitats naturais enumerados no anexo I da Diretiva 92/43/CEE e os locais de reprodução ou áreas de repouso enumerados no anexo IV da diretiva 92/43/CEE; e c) Quando um Estado-Membro assim o determine, quaisquer habitats ou espécies não enumerados nos referidos anexos que o Estado-Membro designe para efeitos equivalentes aos estipulados nestas duas diretivas».

87. o , ponto 3, alínea c), da Diretiva Responsabilidade Ambiental. Mais de metade dos Estados-Membros recorreram a esta opção não existe uma sobreposição perfeita entre as espécies abrangidas pelas Diretivas Natureza, por um lado, e pela Diretiva Responsabilidade Ambiental, por outro. O termo «espécies protegidas» abrange, em primeiro lugar, certas espécies protegidas ao abrigo das Diretivas Natureza e, em segundo lugar, quaisquer espécies adicionais que um Estado-Membro decida incluir para efeitos de responsabilidade. A segunda categoria de espécies fica ao critério dos Estados-Membros, com base na opção prevista no artigo 2., ponto 3, alínea c), da Diretiva Responsabilidade Ambiental. Mais de metade dos Estados-Membros recorreram a esta opção ( 105 ) . No que respeita à primeira categoria de espécies,existe uma sobreposição perfeita entre as espécies abrangidas pelas Diretivas Natureza, por um lado, e pela Diretiva Responsabilidade Ambiental, por outro.

88. o , n. o 2, ou enumeradas no anexo I da Diretiva Aves. O artigo 4. o , n. o 2, da Diretiva Aves refere-se às espécies migratórias de ocorrência regular e o anexo I da Diretiva Aves enumera outras espécies de aves. Em conjunto, representam um subconjunto da avifauna europeia não se aplica às espécies de aves que não constam do anexo I da Diretiva Aves e que não são espécies migratórias de ocorrência regular, a menos que sejam acrescentadas por um Estado-Membro. No que respeita às espécies de aves, as espécies abrangidas pela definição apresentada na caixa 5 acima são as referidas no artigo 4., n.2, ou enumeradas no anexo I da Diretiva Aves. O artigo 4., n.2, da Diretiva Aves refere-se às espécies migratórias de ocorrência regular e o anexo I da Diretiva Aves enumera outras espécies de aves. Em conjunto, representam umda avifauna europeia ( 106 ) . A definição de «espécies protegidas»se aplica às espécies de aves que não constam do anexo I da Diretiva Aves e que não são espécies migratórias de ocorrência regular, a menos que sejam acrescentadas por um Estado-Membro.

89. Não abrange diretamente certas espécies que estão incluídas unicamente no anexo V da Diretiva Habitats No que respeita às espécies que não aves, a definição abrange as espécies animais e vegetais enumeradas nos anexos II e IV da Diretiva Habitats.abrange diretamente certas espécies que estão incluídasno anexo V da Diretiva Habitats ( 107 ) , a menos que os Estados-Membros as acrescentem especificamente ou que representem espécies típicas de um habitat natural enumerado no anexo I da Diretiva Habitats ( 108 ) . Contudo, importa notar que o anexo V inclui espécies de peixes que podem aparecer em «danos causados à água» (ver a secção 6 abaixo).

90. o da Diretiva Habitats, os Estados-Membros comunicam os «mapas de distribuição» dos habitats do anexo I, que cobrem a totalidade do seu território Os habitats enumerados no anexo I da Diretiva Habitats podem ser encontrados, em particular, nos sítios da rede Natura 2000 identificados para esses habitats. No entanto, o âmbito de aplicação da Diretiva Responsabilidade Ambiental não está limitado aos habitats do anexo I encontrados na rede Natura 2000. Nos termos do artigo 17.da Diretiva Habitats, os Estados-Membros comunicam os «mapas de distribuição» dos habitats do anexo I, que cobrem a totalidade do seu território ( 109 ) . Porém, esses mapas não devem ser considerados como as únicas informações respeitantes à presença de habitats do anexo I. Note-se que os habitats naturais são constituídos por diferentes elementos, incluindo espécies típicas, os quais são indicados no manual dos habitats ( 110 )

91. o da Diretiva Aves. No entanto, embora as ZPE possam compreender os habitats mais importantes, o texto da Diretiva Responsabilidade Ambiental não restringe a aplicação de danos causados aos habitats aos habitats de espécies de aves dentro das ZPE. Os Estados-Membros comunicam à Comissão os mapas de distribuição das zonas de reprodução (10 km × 10 km) para todas as espécies reprodutoras do anexo I (incluindo as espécies sedentárias) e para outras espécies reprodutoras migratórias que desencadeiam a classificação de ZPE Os habitats das espécies de aves migratórias de ocorrência regular e das espécies de aves enumeradas no anexo I da Diretiva Aves incluirão, em particular, os encontrados em zonas de proteção especial (ZPE) classificadas ao abrigo do artigo 4.da Diretiva Aves. No entanto, embora as ZPE possam compreender os habitats mais importantes, o texto da Diretiva Responsabilidade Ambiental não restringe a aplicação de danos causados aos habitats aos habitats de espécies de aves dentro das ZPE. Os Estados-Membros comunicam à Comissão os mapas de distribuição das zonas de reprodução (10 km × 10 km) para todas as espécies reprodutoras do anexo I (incluindo as espécies sedentárias) e para outras espécies reprodutoras migratórias que desencadeiam a classificação de ZPE ( 111 )

92. o da Diretiva Habitats, os Estados-Membros comunicam à Comissão os «mapas de distribuição» das espécies do anexo II, que cobrem a totalidade do seu território Os habitats das espécies enumeradas no anexo II da Diretiva Habitats podem ser encontrados, em particular, nos sítios da rede Natura 2000 identificados para essas espécies. No entanto, o âmbito de aplicação da Diretiva Responsabilidade Ambiental não está limitado aos habitats naturais encontrados na rede Natura 2000. Nos termos do artigo 17.da Diretiva Habitats, os Estados-Membros comunicam à Comissão os «mapas de distribuição» das espécies do anexo II, que cobrem a totalidade do seu território ( 112 )

93. apenas para as espécies enumeradas no anexo IV). No que respeita aos locais de reprodução e repouso das espécies enumeradas no anexo IV da Diretiva Habitats, a Comissão elaborou orientações que podem ser úteis para a identificação dos mesmos ( 113 ) . No entanto, não existe nenhuma obrigação ao abrigo das Diretivas Natureza para que os Estados-Membros informem a Comissão sobre a sua localização (para as espécies enumeradas no anexo IV).

94. Tal como acontece com as espécies, os Estados-Membros podem incluir habitats naturais designados para finalidades equivalentes a nível nacional, que sejam complementares aos indicados nas Diretivas Natureza ( 114 )

95. No que respeita ao âmbito geográfico, algumas espécies protegidas, como os cetáceos, e alguns habitats naturais, como os recifes, situam-se ao largo. A Diretiva Responsabilidade Ambiental aplica-se-lhes no respeitante ao seguinte: águas internas e o mar territorial; a zona económica exclusiva (ZEE) e/ou a outras zonas onde os Estados-Membros exercem direitos soberanos equivalentes; e, para as espécies e habitats do fundo marinho ou que dependem deste, por exemplo as tartarugas marinhas, a plataforma continental ( 115 )

Conceito de referência para efeitos adversos

96. O conceito de referência para efeitos adversos em espécies e habitats naturais protegidos, a saber, o «estado de conservação favorável», está expressamente definido tanto na Diretiva Responsabilidade Ambiental como na Diretiva Habitats ( 116 ) e as definições são semelhantes. Caixa 6: Definição de «estado de conservação favorável» na Diretiva Responsabilidade Ambiental

O artigo 2.o, ponto 4, da Diretiva Responsabilidade Ambiental estabelece que por «estado de conservação» se entende: «a) Em relação a um habitat natural, o somatório das influências que se exercem sobre ele e sobre as suas espécies típicas e que podem afetar a respetiva distribuição natural, estrutura e funções a longo prazo, bem como a sobrevivência a longo prazo das suas espécies típicas, dentro, consoante o caso, do território europeu dos Estados-Membros em que é aplicável o Tratado, do território de um Estado-Membro ou da área natural do referido habitat; O estado de conservação de um habitat natural é considerado "favorável" quando: — a sua área natural e as superfícies por ela abrangidas forem estáveis ou estiverem a aumentar, — a estrutura e funções específicas necessárias para a sua manutenção a longo prazo existirem e forem suscetíveis de continuar a existir num futuro previsível, e — o estado de conservação das suas espécies típicas for favorável, tal como definido na alínea b); b) Em relação a uma espécie, o somatório das influências que se exercem sobre ela e que podem afetar a distribuição e a abundância a longo prazo das suas populações, dentro, consoante o caso, do território europeu dos Estados-Membros em que é aplicável o Tratado, do território de um Estado-Membro ou da área natural da referida espécie; O estado de conservação de uma espécie é considerado "favorável" quando: — os dados relativos à dinâmica populacional da espécie em causa indiquem que esta se está a manter a longo prazo enquanto componente viável dos seus habitats naturais, — a área natural da espécie não se esteja a reduzir e não seja provável que se venha a reduzir num futuro previsível, e — exista, e continue provavelmente a existir, um habitat suficientemente amplo para manter as suas populações a longo prazo;».

97. A referência ao «somatório» das influências na definição apresentada na caixa 6 indica que diferentes influências individuais contribuem para os resultados gerais do estado de conservação mencionados. As influências podem ser positivas ou negativas e criar os seus efeitos direta ou indiretamente. As ocorrências danosas que causam danos ambientais serão tidas em conta no somatório total das influências, mas não o representam.

98. A definição de «estado de conservação» faz referência a uma série de parâmetros para descrever os resultados do somatório das influências sobre o estado de conservação. No caso de habitats naturais, estes parâmetros incluem a distribuição natural, a estrutura e as funções a longo prazo, bem como a sobrevivência a longo prazo das suas espécies típicas, consoante o caso, no território europeu dos Estados-Membros em que é aplicável o Tratado, ou no território de um Estado-Membro, ou na área natural do referido habitat. No caso de uma espécie, os parâmetros consistem na distribuição e abundância a longo prazo das suas populações dentro do território europeu dos Estados-Membros em que é aplicável o Tratado, do território de um Estado-Membro ou da área natural da referida espécie, consoante o caso, As referências geográficas a diferentes escalas são mais aprofundadas no ponto 118 abaixo no que respeita à avaliação da importância.

99. Os parâmetros mencionados acima são pormenorizados nas descrições detalhadas do que constitui um estado de conservação «favorável». A título de exemplo, em relação aos habitats naturais, a classificação correspondente ao parâmetro de distribuição natural a longo prazo é a seguinte: «a sua área natural e as superfícies por ela abrangidas forem estáveis ou estiverem a aumentar».

100. As influências individuais, como as ocorrências danosas que causam danos ambientais, podem estar relacionadas com um ou mais desses parâmetros e classificações. Uma influência individual não tem necessariamente de afetar todos os diferentes parâmetros e classificações ao mesmo tempo. Embora uma ocorrência danosa possa representar uma influência individual, não é de excluir que alguns dos efeitos adversos por ela criados ocorram em combinação com outras influências. Por exemplo, uma ocorrência danosa pode consistir no envenenamento de indivíduos pertencentes a uma população de uma espécie protegida num contexto onde a população já sofre de outras influências negativas que se conjugam com os efeitos adversos do veneno.

101. No contexto das Diretivas Natureza, os serviços da Comissão elaboraram documentação que esclarece conceitos como a «área de distribuição natural» ( 117 )

Avaliação de efeitos adversos significativos

Circunstâncias

102. Como claramente decorre do ponto 14 acima, há uma gama mais ampla de operadores e de atividades ocupacionais no que respeita aos danos causados às espécies protegidas e habitats naturais do que no caso dos danos causados à água e ao solo. Assim, a avaliação da importância dos efeitos adversos no primeiro caso abrange uma gama potencialmente mais ampla de causas, pessoas responsáveis e fatores danosos.

Contexto

103. Como se depreende do texto da caixa 3, o conceito de importância é expresso em termos de danos que têm «efeitos significativos adversos para a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável» das espécies e habitats naturais ou espécies.

104. Como pode ser inferido dos pontos 98 a 101 acima, os efeitos adversos podem ser significativos quando uma ocorrência danosa influencia apenas um ou alguns dos parâmetros ou classificações referidos na definição de «estado de conservação favorável». A título de exemplo, a morte de uma ave de rapina rara causada pela utilização ilegal de veneno numa atividade de gestão dos solos pode afetar adversamente a dinâmica populacional da ave e a sua área de distribuição, sem reduzir o habitat disponível (embora, como é óbvio, a presença de venenos deteriore os serviços dos recursos naturais que o habitat proporciona à ave).

105. O estado de conservação das espécies e habitats naturais protegidos é um dado factual que não é fixo nem imutável. As Diretivas Natureza visam quer manter um estado de conservação favorável depois de este ter sido atingido, quer alcançar um estado de conservação favorável caso o estado atual seja desfavorável. Ao referir-se a alcançar ou manter um estado de conservação favorável, o texto da definição tem em conta ambas as possibilidades. Assim, se o estado de conservação já for favorável, os efeitos adversos podem comprometer a manutenção de um statu quo positivo; e, se o estado de conservação for desfavorável, os efeitos adversos podem dificultar ou prejudicar em maior medida a consecução da necessária melhoria do atual status quo negativo. Tal significa que os efeitos adversos numa espécie ou habitat natural protegido que se encontra num estado desfavorável não podem ser tratados como se estivessem fora do âmbito dos danos causados a uma espécie ou habitat natural protegidos exclusivamente com a justificação de que a espécie ou o habitat já estão num estado debilitado. Em vez disso, tem de se abordar a capacidade da espécie ou do habitat para alcançar um estado de conservação favorável, bem como quaisquer fatores suscetíveis de comprometer essa capacidade. Conforme observado no ponto 118 abaixo, a avaliação da importância dos efeitos adversos deve ser adequada ao nível local.

106. Na prática, muitas das espécies e habitats naturais protegidos abrangidos pela Diretiva Responsabilidade Ambiental e pelas Diretivas Natureza encontram-se num estado de conservação desfavorável ( 118 )

107. Quando uma espécie ou habitat enumerado nas Diretivas Natureza apresenta um estado de conservação desfavorável, as Diretivas Natureza impõem a tomada de medidas para o restituir a um estado de conservação favorável ( 119 ) . Neste contexto, devem ser tidos em conta eventuais efeitos adversos sobre as medidas de recuperação tomadas com vista a alcançar um estado de conservação favorável, as quais podem assumir, por exemplo, a forma de medidas de recuperação de habitats ou de programas de reintrodução de espécies. A título ilustrativo, no caso de uma ocorrência danosa que implique a mortalidade de peixes, devem ter-se em conta medidas de conservação ativas, específicas do local, destinadas a melhorar o estado de conservação de uma espécie de peixe afetada. Estas medidas estão relacionadas com a questão da dinâmica populacional. Devem também ser tidos em conta os efeitos adversos no potencial de recuperação. A título de exemplo, um local afetado pode alojar uma espécie num estado não favorável, mas que possui um potencial de recuperação que reflete a sua presença atual. Os efeitos adversos com um impacto negativo na presença da espécie também podem reduzir o seu potencial de recuperação.

Realização da avaliação

108. A definição requer que «[o] significado de tais efeitos deve ser avaliado em relação ao estado inicial, tendo em atenção os critérios do Anexo I». Caixa 7: Texto dos critérios estabelecidos no anexo I da diretiva

O caráter significativo dos danos que afetem adversamente a consecução ou a manutenção do estado de conservação favorável dos habitats ou espécies deve ser avaliado tomando como ponto de referência o estado de conservação, no momento dos danos, os serviços proporcionados pelo quadro natural que oferecem e a sua capacidade de regeneração natural. As alterações adversas significativas do estado inicial devem ser determinadas por meio de dados mensuráveis como: — o número de indivíduos, a sua densidade ou a área ocupada, — o papel dos indivíduos em causa ou da zona danificada em relação à espécie ou à conservação do habitat, a raridade da espécie ou do habitat (avaliada a nível local, regional ou mais elevado, incluindo a nível comunitário), — a capacidade de propagação da espécie (em função da dinâmica específica dessa espécie ou dessa população), a sua viabilidade ou a capacidade de regeneração natural do habitat (em função da dinâmica específica das suas espécies características ou das respetivas populações), — a capacidade das espécies ou do habitat de recuperar dentro de um prazo curto após a ocorrência dos danos, sem qualquer outra intervenção além de um reforço das medidas de proteção, até um estado conducente, apenas em virtude da dinâmica das espécies ou do habitat, a um estado considerado equivalente ou superior ao estado inicial. Os danos com efeitos comprovados para a saúde humana devem ser classificados como danos significativos. Não têm de ser classificados como danos significativos: — as variações negativas inferiores às flutuações naturais consideradas normais para a espécie ou habitat em causa, — as variações negativas devidas a causas naturais ou resultantes de intervenções ligadas à gestão normal dos sítios, tal como definidas nos registos do habitat ou em documentos de fixação de objetivos, ou tal como eram anteriormente efetuadas por proprietários ou operadores, — os danos causados a espécies ou habitats sobre os quais se sabe que irão recuperar, dentro de um prazo curto e sem intervenção, até ao estado inicial ou que conduza a um estado que, apenas pela dinâmica das espécies ou do habitat, seja considerado equivalente ou superior ao estado inicial.»

109. O estado inicial diz respeito à área específica ou à população ou populações de determinadas espécies afetadas pelos efeitos adversos. Para os eliminar, deve-se utilizar as melhores informações disponíveis.

110. acima . Para os habitats naturais enumerados no anexo I da Diretiva Habitats, por exemplo, tal implica analisar os habitats presentes num determinado sítio, a forma como estão estruturados e funcionam, bem como as suas espécies típicas. Pode, por exemplo, haver um mosaico de diferentes habitats naturais presentes, ou o funcionamento de um habitat pode depender de uma massa de água (como quando um sapal salgado depende dos movimentos das marés em águas costeiras). Para os sítios da rede Natura 2000, o formulário de dados normalizado pode constituir uma importante fonte de informação Tendo em conta a natureza específica da área ou da população abrangida pelo exercício de avaliação, o estado inicial deve referir-se aos parâmetros e condições. Para os habitats naturais enumerados no anexo I da Diretiva Habitats, por exemplo, tal implica analisar os habitats presentes num determinado sítio, a forma como estão estruturados e funcionam, bem como as suas espécies típicas. Pode, por exemplo, haver um mosaico de diferentes habitats naturais presentes, ou o funcionamento de um habitat pode depender de uma massa de água (como quando um sapal salgado depende dos movimentos das marés em águas costeiras). Para os sítios da rede Natura 2000, o formulário de dados normalizado pode constituir uma importante fonte de informação ( 120 )

111. Na determinação destas especificidades podem surgir alguns problemas práticos: determinar a melhor informação disponível em função das circunstâncias e assegurar a fiabilidade das informações.

112. ex post . Tal é particularmente evidente nas circunstâncias ilustradas pelos processos C-529/15, Folk , e C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV ., ou seja, uma atividade ocupacional pode ter criado efeitos adversos cumulativamente ao longo de um período de tempo muito extenso, impedindo o modo de funcionamento natural do habitat ou suprimindo a presença de uma espécie protegida. Porém, a quantificação exata do que foi suprimido ou perdido não é necessária, uma vez que a definição se refere a «estimado». Pode igualmente aludir-se ao processo C-374/98, Comissão/França Se os danos já tiverem ocorrido, podem constituir um obstáculo à avaliação do estado inicial. Se um habitat tiver sido danificado ou destruído, ou as espécies tiverem sido deslocadas do mesmo, poderá ser muito difícil determinar o estado inicial com base em informações recolhidas. Tal é particularmente evidente nas circunstâncias ilustradas pelos processos C-529/15,, e C-297/19,., ou seja, uma atividade ocupacional pode ter criado efeitos adversos cumulativamente ao longo de um período de tempo muito extenso, impedindo o modo de funcionamento natural do habitat ou suprimindo a presença de uma espécie protegida. Porém, a quantificação exata do que foi suprimido ou perdido não é necessária, uma vez que a definição se refere a «estimado». Pode igualmente aludir-se ao processo C-374/98, ( 121 ) , em que o Tribunal indicou que não deveria ser tirado nenhum benefício do incumprimento dos requisitos da Diretiva Aves. No contexto da diretiva, um operador que, por meio de um ato ilícito ou de uma omissão, destrua ou danifique a base para uma eventual recolha de dados (por exemplo, procedendo ao enchimento de uma zona húmida protegida com fins lucrativos) não deve retirar benefícios disso em comparação com um operador que age legalmente.

113. Comissão/Itália , é também pertinente: o Tribunal considerou o conceito da melhor informação disponível no contexto da Diretiva Aves, confirmando o papel da literatura científica de referência de caráter geral na ausência de literatura mais específica O processo C-157/89,, é também pertinente: o Tribunal considerou o conceito da melhor informação disponível no contexto da Diretiva Aves, confirmando o papel da literatura científica de referência de caráter geral na ausência de literatura mais específica ( 122 )

114. Mesmo que um sítio tenha sido seriamente danificado, pode ainda ser possível obter informações sobre o estado inicial com base em dados existentes de observação terrestre. Além disso, quando a informação é limitada, pode ser apropriado estabelecer o estado inicial recorrendo a dados de locais semelhantes que não foram afetados por uma ocorrência danosa (ou seja, «locais de referência»), ou por meio de modelos ( 123 )

115. Biodiversity baseline condition » A Comissão publicou uma tabela de Excel intitulada « ( 124 ) , que se refere a uma gama muito vasta de fontes de informação a nível da União e de todos os Estados-Membros, incluindo informações específicas do sítio, como os «formulários de dados normalizados» de todos os sítios da rede Natura 2000, fornecendo igualmente abordagens metodológicas a nível da União e a nível nacional para ajudar a determinar o estado inicial de espécies e habitats naturais protegidos ( 125 )

116. qualidade da informação utilizada para determinar o estado inicial e as conclusões extraídas da mesma. Importa ter em atenção a fiabilidade e a validade das informações, bem como as conclusões tiradas das mesmas, especialmente se um operador negar a ocorrência, ou a iminente ocorrência, de efeitos adversos. Neste contexto, remete-se para o processo C-209/02, Comissão/Áustria , no qual o Tribunal constatou que as autoridades competentes não tinham tirado as conclusões corretas de uma avaliação científica dos efeitos prováveis de um projeto num sítio Natura 2000 O conceito de melhor informação disponível também abrange ada informação utilizada para determinar o estado inicial e as conclusões extraídas da mesma. Importa ter em atenção a fiabilidade e a validade das informações, bem como as conclusões tiradas das mesmas, especialmente se um operador negar a ocorrência, ou a iminente ocorrência, de efeitos adversos. Neste contexto, remete-se para o processo C-209/02,, no qual o Tribunal constatou que as autoridades competentes não tinham tirado as conclusões corretas de uma avaliação científica dos efeitos prováveis de um projeto num sítio Natura 2000 ( 126 )

117. No que respeita à situação posterior à ocorrência danosa, o anexo I, primeiro parágrafo, primeira frase, ajuda a contextualizar o estado inicial, referindo-se ao estado de conservação, aos serviços prestados pelo quadro natural e à capacidade de regeneração natural. Estes representam critérios contextuais de caráter geral, ou seja, o que se sabe em geral sobre as espécies ou habitats naturais protegidos que foram expostos aos efeitos adversos de uma ocorrência danosa (o quadro de Excel intitulado Biodiversity baseline condition acima referido serve de apoio). As referências na definição de «estado de conservação» ao território europeu dos Estados-Membros em que é aplicável o Tratado, ao território de um Estado-Membro e à área de distribuição natural permitem estabelecer este contexto a diferentes níveis. Um habitat endémico raro e geograficamente confinado, por exemplo, apresentará uma imagem diferente de um habitat que se encontra amplamente distribuído tanto dentro como entre os Estados-Membros.

118. O anexo I, primeiro parágrafo, segunda frase, refere-se à determinação de alterações adversas por referência a dados mensuráveis, fornecendo exemplos. Essa frase serve para sublinhar que os efeitos adversos dizem respeito a alterações adversas e deteriorações mensuráveis. Os dados referem-se tanto às áreas e populações específicas afetadas como aos tipos de espécies e habitats em questão de forma mais geral. Tal pressupõe um papel tanto para as informações específicas do local e da população, como para informações de caráter mais geral (como as encontradas na literatura científica, por exemplo): — O primeiro travessão refere-se a «o número de indivíduos, a sua densidade ou a área ocupada». Para as espécies protegidas, tal pode incluir tanto o número de espécimes mortos como o número de espécimes que sofreram danos ou outro tipo de deterioração. No que respeita aos habitats, a área ocupada pode abranger os habitats de espécies protegidas, os locais de reprodução e os locais de repouso, bem como os habitats enumerados no anexo I da Diretiva Habitats, e pode estar relacionada com a perda de habitats, a deterioração de habitats e a diminuição dos serviços que esses habitats prestam; — O segundo travessão tem uma finalidade comparativa e visa relacionar os espécimes e a área afetada com a conservação mais ampla das espécies e habitats em causa. A referência à avaliação a nível local, regional ou a um nível mais elevado ecoa a referência aos territórios europeus dos Estados-Membros e de um Estado-Membro e à área de distribuição natural na definição de «estado de conservação». A avaliação e a determinação da ;importância têm de ser adequadas ao nível local. As referências aos níveis nacional e europeu fornecem uma orientação complementar, permitindo situar espécimes e habitats em diferentes contextos geográficos. Tal não significa que os efeitos adversos tenham de ser demonstrados a nível nacional e europeu — O terceiro travessão incide na capacidade de recuperação das espécies e habitats afetados. Obviamente, estes podem variar. Alguns habitats possuem características abióticas que não se podem regenerar. Exemplo disso são as lajes calcárias referidas no processo C-258/11, Sweetman (127), que foram identificadas como estando em risco de destruição permanente no contexto de um processo de avaliação ao abrigo da Diretiva Habitats. Tal situação de perda permanente pode ocorrer no quadro da Diretiva Responsabilidade Ambiental; — O quarto travessão incide num fator temporal e está intimamente relacionado com o terceiro travessão. As referências a um «prazo curto» e à ausência de intervenção permitem prever que uma espécie ou habitat recupere rapidamente por si só. Todavia, importa salientar que tal se relaciona com o estado inicial. Por conseguinte, as especificidades da área e população afetadas têm de ser tidas em conta. Não é de excluir, por exemplo, que fatores locais causem um atraso na recuperação face ao que se poderia esperar noutros locais. O conceito de «prazo curto» não está definido, mas o termo implica que a espécie ou habitat tem, pelo menos, de ter a capacidade de recuperar rapidamente. Espécies com longos ciclos de reprodução e habitats que demoram a formar-se não terão essa capacidade.

119. Conforme observado anteriormente, o processo de avaliação não é um fim em si mesmo, visando antes identificar a necessidade de medidas de prevenção, a gestão imediata dos fatores danosos e a tomada de medidas de reparação, conforme o caso. A natureza urgente do primeiro e segundo objetivos tem de ser refletida no processo de avaliação. O texto da definição de «danos causados às espécies e habitats naturais protegidos» refere-se à avaliação «tendo em atenção» os critérios do anexo I. Tal deve permitir a incidência nos aspetos do anexo I que são necessários para uma determinação rápida da necessidade de medidas de prevenção ou de gestão imediata dos fatores danosos. Para efeitos das medidas de reparação, uma avaliação mais aprofundada poderá ser adequada.

Determinação da importância

120. Para efeitos das medidas de prevenção e das medidas de gestão imediata dos fatores danosos, é conveniente determinar a importância dos danos se a avaliação resultar — ou se for provável que resulte — numa convicção razoável de que, sem tais medidas, ocorrerão as alterações adversas e as deteriorações do tipo das que são referidas nos pontos 121 e 122 abaixo.

121. Sob reserva dos critérios de não importância referidos nos pontos 124 e 125 abaixo, para efeitos das medidas de reparação respeitantes aos habitats naturais, as alterações adversas serão significativas e ocorrerá deterioração se, no que respeita à