Parecer do Comité Económico e Social sobre:

- o «6º Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais - 1994», e - os «Novos programas regionais a título dos Objectivos nº 1 e nº 2 das políticas estruturais comunitárias»

(96/C 295/11)

Em 27 de Março de 1996, decidiu a Comissão consultar o Comité Económico e Social, ao abrigo do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre o «6º Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais - 1994».

Em 25 de Outubro de 1995, ao abrigo do terceiro parágrafo do artigo 23º do Regimento, decidira o Comité Económico e Social elaborar parecer sobre os «Novos programas regionais a título dos Objectivos nº 1 e nº 2 das políticas estruturais comunitárias».

A Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer sobre ambas as matérias em 25 de Junho de 1996. Foi relator C. Christie e co-relator L. Quevedo Rojo.

Na 337ª Reunião Plenária (sessão de 10 de Julho de 1996) adoptou o Comité Económico e Social, por 93 votos a favor, 2 votos contra e 2 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O presente parecer conjunto foi preparado com base em dois documentos da Comissão: COM(95) 111 «Novos programas regionais a título dos Objectivos nº 1 e nº 2 das políticas estruturais comunitárias» e COM(95) 583 «6º Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais».

1.2. A decisão de analisar os dois documentos conjuntamente reflecte a similitude das questões neles tratadas. O documento COM(95) 111 aborda os regulamentos alterados que regem a actividade dos Fundos Estruturais ao abrigo dos Objectivos 1 e 2 e o documento COM(95) 583 examina circunstanciadamente os resultados do primeiro ano de execução dos Fundos ao abrigo desses novos regulamentos. Há, pois, muitas matérias que são comuns aos dois documentos.

1.3. Para além disso, o CES também considera que teria reduzido interesse emitir um parecer sobre uma comunicação da Comissão passado apenas um ano sobre a publicação dessa comunicação, como aconteceria com o COM(95) 111, documento para o qual se decidiu que o CES apresentaria um parecer de iniciativa.

1.4. Ambos os documentos cobrem um vasto âmbito e abordam muito pormenorizadamente a execução dos Fundos Estruturais da UE no primeiro ano de vigência dos regulamentos revistos. A Comissão forneceu abundantes informações pormenorizadas, tanto sobre a natureza dos novos regimes, como no respeitante aos resultados esperados em cada Estado-membro para o período de execução de 1994-1999 (1994-1996, no caso dos beneficiários das disposições relativas ao Objectivo 2).

2. Contexto

2.1. Ao analisar os documentos, o CES tem oportunidade de apreciar o desenvolvimento geral das políticas estruturais da UE no período que se seguiu à assinatura do Tratado da União Europeia (TUE) no contexto das questões e dos Objectivos de acção comum entretanto surgidos. Podemos, em especial, assinalar que se deu maior ênfase ao papel da competitividade no fomento dos interesses económicos de longo prazo da UE e que se passou a dar relevo à necessidade de acelerar o processo de mudança industrial na UE como factor de persecução desse objectivo.

2.2. Ambos os documentos proporcionam uma análise sofisticada do elenco de medidas disponíveis ao abrigo dos Fundos Estruturais destinadas a elevar os níveis de vida e promover o emprego nas regiões desfavorecidas da UE, especialmente no respeitante aos Objectivos 1 e 2. No seu conjunto, estas medidas estruturais (incluindo as acções ao abrigo dos Objectivos 3 e 4) são em grande parte dirigidas para uma estratégia de promoção do desenvolvimento de novas actividades económicas nas regiões menos favorecidas e de aceleração do ajustamento estrutural nas regiões em dificuldades devido ao declínio dos sectores tradicionais. Em suma, as medidas estruturais analisadas nesses documentos representam mecanismos fundamentais para o desenvolvimento da UE como uma economia aberta e competitiva. É, pois, essencial reconhecer este aspecto dos Fundos ao avaliar a sua contribuição para o processo de integração europeia.

2.3. As críticas ao funcionamento dos Fundos Estruturais tendem a centrar a atenção exclusivamente sobre os fluxos financeiros associados com as suas actividades, o que é de lamentar, dado que, como os documentos da Comissão evidenciam, é difícil indicar com precisão qual o efeito directo dos Fundos num Estado-membro determinado. Noutros casos - como, por exemplo, nas regiões do Objectivo 1 - é muito mais fácil calcular o impacto directo da execução dos Fundos na criação de emprego ou nos indicadores do produto. Não obstante algumas importantes reservas do CES quanto à eficácia da actividade dos Fundos, deverá salientar-se, no entanto, que a ausência de dados quantitativos quanto aos efeitos directos dos Fundos não implica que tenham fracassado na sua tarefa primeira de promoção de um desenvolvimento económico auto-sustentado nas regiões desfavorecidas.

2.4. Além disso, convém notar que a aplicação dos Fundos Estruturais nas regiões desfavorecidas fomenta as actividades económicas noutras áreas da UE, dado que uma significativa parte das despesas efectuadas ao abrigo das acções estruturais, especialmente as zonas do Objectivo 1, induz expansão do comércio intracomunitário com benefício de toda a União.

2.5. Uma das principais forças dos Fundos Estruturais, que distingue o actual sistema do que estava em vigor antes de 1988, é a tónica posta na abordagem «da base para o topo» no tocante ao desenvolvimento regional. Tal é um aspecto fulcral para o êxito das acções de apoio económico às regiões e o CES congratula-se com o facto de a Comissão manter essa tónica. Contudo, para surtir efeitos, tal abordagem exige que se maximize o contributo dos peritos e parceiros económicos e sociais locais, pois, caso contrário, há o risco de que os programas de desenvolvimento económico reflictam problemas e prioridades mais nacionais do que locais e de que os «melhores» programas e projectos na perspectiva do desenvolvimento económico local não recebam apoio adequado. Por conseguinte, o Comité desejaria voltar a apelar aos Estados-membros para que, na formulação e execução dos programas económicos regionais, prestem especial atenção aos pontos de vista e opiniões dos parceiros económicos e sociais locais. Como esses grupos estão melhor colocados para compreenderem as necessidades e condicionalismos económicos locais, facilitar-se-á assim grandemente o êxito dos Fundos Estruturais.

2.6. Embora a missão fundamental dos Fundos Estruturais seja contribuir para a coesão económica e social, os Fundos também desempenham um papel complementar importante no apoio aos objectivos de política industrial da UE. O artigo 130º do TUE reclama da União e dos seus Estados-membros que zelem por que sejam asseguradas as condições necessárias ao desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da Comunidade e que lancem acções tendentes a: i) acelerar a adaptação da indústria às alterações estruturais; ii) incentivar um ambiente favorável à iniciativa, especialmente no respeitante às PME; iii) incentivar um ambiente favorável à cooperação entre empresas; iv) fomentar uma melhor exploração do potencial industrial das políticas de inovação, de investigação e de desenvolvimento tecnológico.

2.7. No seu sexto relatório anual sobre os Fundos Estruturais, a Comissão pormenoriza as formas pelas quais as políticas estruturais têm vindo a apoiar estes objectivos gerais de política industrial. Nestas circunstâncias, este aspecto complementar do funcionamento dos Fundos Estruturais não pode ser esquecido na avaliação do impacto destes, o que se torna especialmente importante no período até à revisão dos Fundos Estruturais, a realizar em 1999.

3. Passagem em revista das comunicações da Comissão

3.1. Ambos os documentos da Comissão abordam a revisão dos Fundos Estruturais que precedeu a introdução do novo período de actividade dos Fundos. Os Fundos revistos abrangem o período de 1994 a 1999, excepto para o Objectivo 2, em que este prazo foi subdividido em dois sub-períodos de três anos - 1994-1996 e 1997-1999.

3.2. A revisão dos regulamentos ocorrida em 1993 foi feita com base nas reformas de 1988. No essencial, era objectivo dos regulamentos revistos prosseguir e reforçar os princípios consignados nos regulamentos adoptados em 1988.

3.3. Embora se mantenham os objectivos gerais - concentração, parceria, adicionalidade e programação - a Comissão procurou adaptar os regulamentos à luz das actuais condições económicas e inserir a execução dos Fundos Estruturais numa dimensão mais estratégica, como se evidencia pela introdução dos novos Objectivos 3 e 4. O Objectivo 5 foi também revisto por forma a incorporar a necessidade de reestruturação do sector das pescas. Posteriormente, com o alargamento da UE a partir de 1 de Janeiro de 1995, aditou-se um novo Objectivo 6 para atender às necessidades especiais das regiões com reduzida densidade populacional.

3.4. Noutros aspectos, com os regulamentos revistos procurava-se inflectir determinados elementos das acções estruturais que têm sido objecto de frequente debate no CES. Mais especificamente, a Comissão procurava:

a) simplificar os processos de programação introduzindo documentos únicos de programação (DOCUP) que permitem dar execução aos fundos no quadro de um documento único;

b) aumentar o rigor da apreciação «ex ante», da monitorização e da avaliação «ex post» das medidas estruturais;

c) garantir uma maior observância do princípio da adicionalidade;

d) prestar mais atenção ao impacto ambiental das políticas financiadas ao abrigo das acções estruturais;

e) promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres na execução dos Fundos;

f) facilitar uma maior participação do Parlamento Europeu;

g) alargar o âmbito da parceria por forma a incluir expressamente os parceiros económicos e sociais.

3.5. Cabe reiterar o apoio do CES a todos estes esforços da Comissão no sentido de orientar a evolução dos Fundos Estruturais de um modo coerente com os princípios gerais da UE, princípios que o CES tem vindo a assumir como seus.

3.6. O 6º Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais é apresentado em cinco capítulos que, no seu conjunto, reproduzem muitas das informações contidas na comunicação da Comissão sobre os novos programas regionais.

3.7. O primeiro capítulo aborda os planos apresentados pelos Estados-membros ao abrigo de cada um dos Objectivos 1, 2, 3, 4, 5a e 5b. Seguidamente analisam-se as iniciativas comunitárias, as acções inovadoras e a assistência técnica. Presta-se especial atenção à apreciação «ex ante» dos programas - isto é, à estimação dos resultados que a Comissão espera decorram da aplicação do apoio do Fundo Estrutural às regiões beneficiárias, especialmente nas áreas elegíveis para o Objectivo 1.

3.8. No segundo capítulo, trata-se da programação orçamental e das medidas de execução, incluído o controlo financeiro efectuado pela Comissão no sentido de assegurar que haja um controlo financeiro adequado da aplicação das verbas despendidas ao abrigo dos Fundos. No capítulo II analisa-se ainda a coordenação entre os Fundos Estruturais e outros instrumentos financeiros da UE (o Fundo de Coesão, o BEI, a CECA, o Fundo Europeu de Investimento e o mecanismo financeiro do EEE). Por último, aprecia-se ainda a complementaridade entre os Fundos Estruturais e outras políticas da UE.

3.9. No terceiro capítulo, examina-se o impacto do alargamento nos Fundos Estruturais.

3.10. No capítulo IV, estuda-se o desenvolvimento das acções estruturais no âmbito do diálogo com outras instituições e agentes económicos da UE. Em especial, analisa-se o diálogo com outras instituições da UE, bem como o diálogo travado com outros parceiros económicos e sociais na preparação dos programas.

3.11. No último capítulo, passa-se em revista a actividade dos Fundos Estruturais no período de 1989-1993, apresentando-se os dados definitivos relativos às acções empreendidas nesse período.

4. Observações

4.1. O CES apoia o maior relevo dado pela revisão de 1993 aos regulamentos que regem os Fundos Estruturais no respeitante ao estabelecimento de prioridades para os objectivos. O êxito das acções estruturais dependerá estreitamente destas orientações subjacentes e o CES apela à Comissão para que supervisione estreitamente as acções dos Estados-membros relativamente a essas orientações. As recentes críticas do Tribunal de Contas apontam também, em parte, para a necessidade de reforçar os mecanismos de controlo e execução das actividades desenvolvidas ao abrigo das acções estruturais. O CES apoia esta opinião e congratula-se com a proposta da Comissão no sentido de recorrer aos serviços de peritos independentes para a apreciação dos planos regionais.

4.2. O princípio da concentração geográfica na execução dos Fundos Estruturais sairá algo enfraquecido durante o período de 1994-1999, em que a percentagem da população coberta pelas acções é de 52 %, contra 43 % entre 1989 e 1993. Embora, é certo, parte deste aumento seja atribuível às circunstâncias excepcionais resultantes da unificação da Alemanha, não deixa de ser crucial concentrar a repartição dos fundos estruturais nas regiões que sofrem de verdadeiras desvantagens e que o princípio da concentração não se dilua seja por que motivo for.

4.2.1. O CES compreende que cada Estado-membro sinta relutância em abandonar direitos relativos a certos elementos dos Fundos Estruturais. Contudo, o CES sublinharia que os Fundos visam o progresso no sentido da coesão económica e social, o que exige uma interpretação e aplicação estritas do princípio da concentração.

4.3. Embora o CES compreenda e apoie a prioridade dada pela Comissão ao papel dos Fundos Estruturais na criação de postos de trabalho duradouros, nunca deverá esquecer-se que o desenvolvimento económico nas regiões atrasadas e em declínio é um processo por natureza longo. Por conseguinte, a criação de postos de trabalho não deverá ser o único critério a utilizar na atribuição do apoio dos Fundos Estruturais nem na concepção dos programas beneficiários da sua comparticipação financeira. Muitas regiões continuarão a reclamar apoio para programas (como, por exemplo, de desenvolvimento de infra-estruturas, de apoio ao ensino e formação, etc.) susceptíveis de reforçar as suas perspectivas de desenvolvimento a longo prazo e que só a longo prazo produzirão efeitos benéficos nos níveis de emprego.

4.4. O CES congratula-se com a simplificação dos processos de execução dos apoios dos Fundos Estruturais. A introdução do Documento Único de Programação, que veio substituir (em muitos casos) os QCA, representa um passo para pôr em prática processos mais simples e eficazes, pelo que deve ser saudada.

4.5. O CES observa que a adopção dos programas levou mais tempo do que o previsto nas regras respectivas, tendo o atraso sido justificado com o tempo necessário a avaliar os documentos de programação. Todos os atrasos na execução do apoio estrutural são sempre de lamentar visto que poderão ter efeitos adversos nos sectores economicamente mais débeis. Assim sendo, importa que, ao apresentarem os programas à Comissão, os Estados-membros cumpram estritamente as condições dos regulamentos relativamente à execução das acções de apoio estrutural. Pelo que se verifica, em muitos casos o atraso deve-se ao facto de o Estado-membro não ter conseguido apresentar documentos de programação em conformidade com critérios claramente expressos.

4.5.1. A nível local, continuam a fazer-se ouvir queixas sobre os atrasos na tramitação dos apoios dos Fundos Estruturais. Tais atrasos por vezes geram graves dificuldades a esse nível, especialmente no sector das PME, pelo que o CES apela aos Estados-membros e à Comissão para que adoptem urgentemente procedimentos que garantam uma expedita e eficaz tramitação das medidas de apoio ao abrigo dos Fundos Estruturais.

4.6. A Comissão continua a ter grandes problemas em assegurar a observância do princípio da adicionalidade. Apesar de se ter dado maior rigor às disposições pertinentes, nem sempre os Estados-membros parecem dispostos a fornecer informações com a qualidade exigida pela Comissão e que é necessária a garantir uma correcta aplicação da regulamentação. O CES apela aos Estados-membros para que adoptem práticas financeiras que permitam à Comissão comprovar claramente o cumprimento da adicionalidade. A não se proceder assim, corre-se o risco de que certos pagamentos sejam retidos em detrimento dos esforços de desenvolvimento económico das regiões elegíveis.

4.7. Apesar do maior rigor dos regulamentos, alguns Estados-membros continuam a ignorar o papel da parceria no desenvolvimento e execução dos planos de desenvolvimento regional, facto que está sem dúvida a comprometer a eficiência da aplicação dos Fundos nesses países. O CES volta a apelar para uma maior participação dos parceiros sociais, apoiando a Comissão neste particular. Apesar dos progressos até hoje alcançados, o CES apoiará quaisquer novas medidas tendentes a garantir a participação de todos os parceiros na concepção, execução e avaliação dos planos de desenvolvimento regional. Em especial, acontece frequentemente que os parceiros económicos e sociais carecem do saber-fazer técnico necessário a participarem plenamente num processo de planeamento que é complexo. Por conseguinte, insistindo embora em que os Estados-membros observem os princípios e a prática da parceria, o CES insta com a Comissão para estudar o desenvolvimento de programas de assistência técnica e apoio aos parceiros económicos e sociais a nível local, por forma a habilitá-los a participarem plenamente no processo de planeamento económico local.

4.8. O CES congratula-se com a decisão da Comissão de exigir que, na avaliação dos planos, QCA e DOCUP, se recorra a assessores externos independentes. Poderá, porém, tornar-se necessário prever novas medidas a este respeito no futuro. Além da apreciação dos planos, poderia recorrer-se também a assessores independentes para a subsequente monitorização da respectiva execução. A institucionalização de um sistema de monitorização permanente dos planos torna-se especialmente importante nos casos em que as metas não tenham sido quantificadas. No caso do Objectivo 1, a quantificação das metas é mais fácil, dada a dimensão dos apoios ao abrigo deste Objectivo, mas já se torna mais difícil para as regiões do Objectivo 2, dado que aqui as verbas tendem a ser menos consideráveis. Nestes casos, os assessores independentes poderiam fornecer informações úteis em apoio ao processo de avaliação «ex post».

4.9. O CES solicita que os resultados das avaliações «ex post» da eficiência dos Fundos sejam facultados com a maior brevidade, sem o que será difícil responder em pormenor às críticas que por vezes se fazem aos Fundos Estruturais.

4.10. O CES detecta no «6º Relatório» uma tendência para apresentar dados mais de carácter nacional do que regional (por exemplo, quadros 2, 9, 12, 13), pelo que incentiva a Comissão a dar conta dos dados tanto nacionais como regionais sempre que tal seja apropriado.

Além disso, o Sexto Relatório Anual centra-se, em especial, no previsível impacto dos Fundos no período 1994-1999. Utiliza os dados de um valioso estudo do impacto nas regiões do Objectivo 1, preparado para a Comissão pelo prof. Beutel com base numa análise de entradas-saídas (Abril 1995). Espera o Comité que a Comissão venha ulteriormente a desenvolver esta abordagem, alargando o âmbito da análise de modo a abranger outros objectivos e a proceder à comparação da previsão de impacto da acção dos Fundos com a avaliação dos seus efeitos reais.

4.11. Para o CES, importa que as acções conduzidas ao abrigo dos Fundos Estruturais se harmonizem com as outras prioridades e políticas da UE.

Deve prestar-se uma atenção muito estrita às questões ambientais, visto se correr o risco de alguns programas dispendiosos desenvolvidos ao abrigo dos Fundos Estruturais (sobretudo os investimentos em infra-estruturas) entrarem em conflito com as necessidades do ambiente.

4.11.1. Noutros aspectos, e no interesse da coesão da EU no seu conjunto, importa que todos os Estados-membros continuem a cumprir regras comuns relativas à política de concorrência (especialmente no tocante aos auxílios estatais à indústria) e aos contratos públicos. Do mesmo modo, os Fundos Estruturais têm de continuar a desenvolver-se no contexto de uma política agrícola comum em mutação e devem ser compatibilizados e sintonizados com os objectivos subjacentes à reforma dessa mesma política. De outro modo, haverá o risco de a população abandonar as zonas rurais.

4.12. Há a percepção de que as acções dos Fundos Estruturais tendem a favorecer a indústria transformadora em detrimento dos serviços - o sector que de longe é responsável pelo maior quota de postos de trabalho em toda a EU. Embora seja verdade que a existência de um sector transformador saudável e em expansão gera um grande número de oportunidades para o sector dos serviços, e que os Fundos Estruturais apoiem o turismo e projectos correlatos nas áreas elegíveis para certas medidas desses Fundos, em certos casos convirá dar maior ênfase ao apoio directo ao investimento nos serviços quando se prove que tal aumentará o desenvolvimento económico local. O CES propõe que se estude mais aprofundadamente o aspecto do desenvolvimento regional neste sector, especialmente no tocante à sociedade da informação e às altas tecnologias.

4.12.1. Muitas firmas que operam no sector dos serviços, especialmente as de alta tecnologia, são PME. Embora seja verdade que, de acordo com o presente regime, o apoio às PME ao abrigo dos Fundos Estruturais duplicará em relação ao período de 1988-1993 e que, ao abrigo das Iniciativas Comunitárias, as medidas neste sector vão receber apoio específico, o CES apoia o desenvolvimento de medidas de apoio às PME. Trata-se de um sector em que, no futuro, continuará a surgir um grande volume de oportunidades de emprego e que requer apoio substancial tanto para incentivar o início de actividade empresarial como para ajudar o desenvolvimento permanente das PME existentes.

4.13. O Comité observa que, nos termos dos regulamentos de 1994, o apoio ao abrigo do Objectivo 2 se faz por dois períodos de 3 anos e não por um período de seis anos, como para o Objectivo 1. O CES já anteriormente defendeu que esta abordagem não lhe parecia muito vantajosa e que poderia ser pernicioso considerar as regiões do Objectivo 2 numa perspectiva trienal, visto não ser provável que três anos sejam um prazo suficientemente longo para ser eficaz. Julgando saber que - na sequência das discussões havidas no Conselho Europeu de Madrid - a Comissão não deverá propor, na segunda fase de funcionamento, alterações às condições territoriais que determinam o apoio às regiões ao abrigo do Objectivo 2, o CES congratula-se vivamente com esta decisão. Importa que as regiões do Objectivo 2 (tal como as do Objectivo 1) vejam garantido o maior grau de continuidade possível dos apoios económicos. A incerteza acrescida decorrente do risco de perderem os apoios pode ter prejudicado desnecessariamente as perspectivas de desenvolvimento de regiões específicas do Objectivo 2.

Bruxelas, 10 de Julho de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social Carlos FERRER