COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 6.10.2011 
SEC(2011) 1139 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
Proposta de 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que estabelece disposições es pecíficas relativas ao Fundo Europeu de De senvolvimento 
Regional  e ao objectivo de Investimento no Cresciment o e no Emprego e que revoga o 
Regulamento (CE) n. º 1080/2006 
 
e 
 
Proposta de 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
relativo ao Fundo de Coesão e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1084/2006 do 
Conselho 
 
e 
 
Proposta de 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
que estabelece disposições es pecíficas relativas ao apoio do  Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional  ao objectivo de Cooperaç ão Territorial Europeia 
{COM(2011) 614 final} 
{SEC(2011) 1138 final}  
 
       {COM(2011) 611 final}        {COM(2011) 612 final} 
 
 2EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 
O presente documento constitui a avaliação de impacto da proposta legislativa dos 
regulamentos que estabelecem disposições re lativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional (FEDER), ao Fundo de Coesão (FC)  e ao objectivo de Cooperação Territorial 
Europeia.  É parte integrante de um conjunto de avaliações  de impacto, que inclui ainda a avaliação de 
impacto do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo de Coesão, do Fundo Social Europeu, do Fundo Europeu Agrícola de  Desenvolvimento Rural e do Fundo Europeu 
para os Assuntos Marítimos e as Pescas, no âmbito do Quadro Estratégico Comum e que 
estabelece as disposição gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o 
Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 
(Regulamento Disposições Comuns), bem como  a avaliação de impacto do Regulamento 
sobre o FSE. 
1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
A política regional europeia tem um importa nte papel a desempenhar na mobilização dos 
activos locais, incidindo sobre o desenvolvi mento do potencial endóg eno. No entanto, tal 
como salientado na Reapreciação do Orçamento  da UE, «o orçamento da UE deve ser 
utilizado para financiar bens públicos da UE , acções que os Estados-Membros e as regiões 
não possam financiar por si só ou os domí nios em que possam ser obtidos melhores 
resultados».  
A avaliação de impacto centra-se exclusivamen te nos três domínios em que a experiência 
demonstrou que são necessários ajustamentos. 
1.1. Apoio às empresas 
O apoio da política de coesão às empresas pr oduziu resultados significativos. Há elementos 
que comprovam que a política de coesão cont ribuiu para criar, pelo menos, 1 milhão de 
empregos brutos, entre 2000 e 2006, nos projectos apoiados. No entanto, a política de coesão 
não está suficientemente centrada nas PME e na inovação.  
No caso das PME, o acesso ao financiamento no mercado de investimentos é particularmente 
problemático. A necessidade de apoiar grandes empresas é diferente, uma vez que estas não 
têm geralmente dificuldade de acesso ao financiamento. Os dados empíricos revelam que o auxílio directo às PME é mais eficaz e que, no caso das empresas de maior dimensão, a 
exclusão do investimento privado pode primar sobre os efeitos positi vos. O financiamento dos 
investimentos produtivos de grandes empresas não carenciadas de intervenção pública deu 
origem à crítica de que o financiamento é conc edido a empresas que não têm efectivamente 
necessidade dele e que esse financiamento re sulta, por conseguinte, na exclusão do 
investimento privado, em vez de  ser um valor acrescentado.  
O enfoque no apoio às empresas varia se gundo os Estados-Membr os, alguns dos quais 
privilegiam as medidas de investimento e outro s medidas mais «ligeiras», como inovação. No 
entanto, noutros Estados-Membros, o apoio que não está associado à inovação desempenha ainda um papel muito forte. A definição do actual âmbito de aplicação do FEDER é 
demasiado lata, permitindo dar apoio às empres as em geral para incentivo do espírito 
 
 3empresarial em todos os sectores, indepe ndentemente das deficiências de mercado 
relacionadas com o sector em questão e sem ter em conta o contributo que este último possa 
dar para o crescimento e o emprego.  
O principal problema do actual âmbito de aplic ação do FEDER é, pois, a sua definição 
demasiado ampla em matéria do apoio conced ido às empresas, cuja eficácia e valor 
acrescentado não podem, deste modo, ser maximizados.  
1.2. Apoio ao investimento em infra-estruturas 
A principal questão identificada relativame nte ao âmbito do financiamento das infra-
estruturas de transporte da actual política de coesão é a sua incapacidade para assegurar uma 
concentração suficiente nas prio ridades da UE. Embora o financ iamento na coesão se tenha 
centrado nas prioridades definida s pelas orientações em matéria de RTE-T, não se focalizou 
necessariamente nos aspectos qu e, aquando da sua definição, fo ram identificados como os que 
possuem maior valor acrescentado europeu. O de safio da política de coesão será o de 
contribuir efectivamente para as  necessidades de investimento de 30 mil milhões de euros em 
infra-estruturas nucleares de RTE-T nos países do objectivo de Coesão até 2020.  
Além disso, melhorar a coordenação dos diferent es instrumentos de financiamento da UE nas 
RTE-T é tão importante como o próprio financiamento. Até à data, o investimento nas RTE-T 
tem sido feito através de medidas «ligeiras», co mo o financiamento de estudos de viabilidade 
e o Fundo de Coesão tem-se centrado no inves timento em infra-estruturas. A questão da 
coordenação tornou-se particularmente pertin ente, uma vez que o âmbito de aplicação do 
Fundo de Coesão definido no Tratado abrange o investimento físico em RTE-T, cujo 
financiamento é igualmente proposto pela  nova Facilidade «Interligar a Europa». 
1.3. Cooperação Territorial 
No que se refere à cooperação territorial, o valor acrescentado da Cooperação Territorial  
Europeia reside no facto de permitir a real ização de acções conjuntas, cada vez mais 
necessárias para responder aos crescentes de safios transnacionais e transregionais:  
• problemas transfronteiras; 
• partilha de boas práticas; 
• cooperação quando existem economias  de escala e massa crítica; 
• cooperação destinada a melhorar a governação; 
• cooperação nas fronteiras externas da UE em questões relacionadas com a segurança e 
a estabilidade e relações mutuamente benéficas. 
O objectivo de Cooperação Territorial Eur opeia é financiado pelo FEDER, com um 
orçamento total de 8,7 mil milhões de euros, o que representa 2,5% da dotação total da 
política de coesão para 2007-2013. 
Apesar da sua capacidade para tratar o conjun to das questões acima referidas, actualmente 
ainda há margem para melhorar os seguin tes aspectos dos programas do objectivo de 
Cooperação Territorial Europeia: 
 
 4• falta de enfoque estratégico, que resulta em estratégias de interv enção demasiado latas 
e dificulta a identificação clara do impacto alcançado; 
• falta de uma coordenação eficaz que permita encontrar soluções de compromisso entre 
as exigências dos regulamentos da UE  e os enquadramentos jurídicos dos 
Estados-Membros envolvidos. 
1.4. Justificação da acção da UE 
A acção da UE é justificada tanto com fundamento nos object ivos estabelecidos no artigo 
174.º do Tratado, como no princípio da subsidiari edade. O direito de agir está consagrado no 
artigo 3.º do Tratado da União Europeia, que estabelece que «[a União] promove a coesão económica, social e territorial, e a solidarieda de entre os Estados-Membros», bem como no 
artigo 175.º do TFUE, que apela ex plicitamente à União para apli car esta política através dos 
Fundos Estruturais, em conjugação com o artigo 177.º, que define o papel do Fundo de 
Coesão. 
2. OBJECTIVOS  
O objectivo geral  é definido no artigo 176.º do TFUE, que  refere que o «Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional tem por objectivo cont ribuir para a correc ção dos principais 
desequilíbrios regionais na União através de  uma participação no desenvolvimento e no 
ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas e na reconversão das regiões 
industriais em declínio». Tal como consagra  o artigo 177.º do Tratado, o objectivo do Fundo 
de Coesão é contribuir « […]financeiramente para a realização  de projectos nos domínios do 
ambiente e das redes transeuropeias em maté ria de infra-estrutur as de transportes». 
Dado o âmbito da presente avaliação de impacto, os objectivos específicos  destinam-se a 
garantir que as verbas do FEDER e do Fundo de Coesão são utilizadas: 
• eficazmente; 
• eficientemente; 
• de modo a alcançar um elevado valor acrescentado europeu. 
Os objectivos operacionais  dizem respeito às questões es pecíficas debatidas e são os 
seguintes: 
• Assegurar que o investimento aplicado no apoio às empresas contribui para o 
crescimento sustentável e o emprego e que o investimento aplicado no apoio à 
inovação contribui para o desenvolvime nto do potencial regional e local. 
• Investimento em infra-estruturas: assegur ar a existência de uma concentração 
suficiente nas prioridades europeias. 
• Cooperação Territorial: asse gurar a existência de um enfoque suficiente nas 
prioridades europeias, mas com flexibilid ade para que os Es tados-Membros e as 
regiões possam escolher objectivos temáticos.  
 
 53. OPÇÕES POLÍTICAS  
Foram incluídas diferentes opções na avali ação de impacto, para resolver o problema do 
âmbito de aplicação em conformidade com os objectivos definidos, que reflectem as várias 
possibilidades de alteração às actuais disposiç ões, desde adaptações moderadas até mudanças 
profundas.  
3.1.1.  Opção 1 – Statu quo  
• Manutenção da amplitude do âmbito de aplicação do FEDER, com enfoque no 
investimento produtivo e no dese nvolvimento do potencial endógeno. 
• Prestação de ajuda directa principalmente, mas não exclusivamente, às PME. 
3.1.2.  Opção 2 – Apoio mais dirigido às  grandes empresas, concentrado 
na I&D, inovação e tecnologias facilitadoras essenciais  
• O auxílio a investimentos produtivos de carác ter geral, capazes de gerar e preservar 
postos de trabalho, seria limitado às PME. 
• O apoio às grandes e pequenas empresas para desenvolvimento do potencial endógeno 
seria prestado por intermédio do apoio ao desenvolvimento regional e local, à 
investigação e inovação. 
3.1.3.  Opção 3 – Fim das subvenções para as grandes empresas; só 
empréstimos e financiamento de capital próprio para as PME 
• Todo o investimento produtivo seria apoia do por ajudas não subve ncionadas, através 
de instrumentos de financiamento inovadores. 
3.2. Âmbito do apoio prestado às infra- estruturas pelo FEDER e o Fundo de 
Coesão 
3.2.1.  Opção 1 – Statu quo   
• O FEDER e o Fundo de Coesão continuariam a financiar infra-estruturas importantes 
em todas as regiões da UE, com um fina nciamento concentrado nas regiões menos 
desenvolvidas. O financiamento do Fundo de Coesão só seria disponibilizado aos 
Estados-Membros pobres. 
• Nas regiões menos desenvolvidas, a tóni ca tanto seria colocada em projectos 
prioritários de interesse europeu, identif icados pelo novo quadro das RTE-T, como em 
infra-estruturas secundárias. 
• Além disso, o programa das RTE-T conti nuaria a financiar projectos de infra-
estruturas de elevado valor acrescenta do para a UE em regiões desenvolvidas, 
incidindo em especial sobre intervenções «ligeiras» (estudos de viabilidade, etc.) 
• Os programas operacionais nacionais cobriria m os investimentos em infra-estruturas, 
com prioridades estabelecidas a nível nacional. 
 
 63.2.2.  Opção 2 – Mais concentração nas prioridades do investimento 
europeu destinado a infra-estrutur as importantes das regiões menos 
desenvolvidas e à Facilidade «Interligar  a Europa» (FIE) das regiões mais 
desenvolvidas 
• O Fundo de Coesão financia os investimen tos em infra-estruturas no domínio das 
prioridades europeias estratégicas. O Fundo estaria disponível apenas nos 
Estados-Membros menos desenvolvidos. 
• O objectivo do FEDER seriam os projectos de interesse nacional e/ou regional.  
• Os investimentos importantes em matéria de  infra-estruturas seriam abrangidos por 
programas nacionais e a articulação dos inve stimentos com as prioridades da UE seria 
assegurada por uma lista vinculativa de projec tos de investimento estratégico a realizar 
até 2020, seleccionados e negociados com os Estados-Membros e incluídos nos 
contratos de parceria. O fi nanciamento para estes proj ectos seria reservado.  
• As condições ex ante  na área do planeamento estratégico acompanhariam a incidência 
nos investimentos estratégicos em transportes sustentáveis.  
• Os investimentos de importância nacion al e regional seriam classificados por 
prioridade, em função do respectivo contributo para a sustentabilidade e para a rede.  
• O investimento específico da FIE poderia complementar o investimento da política de 
coesão em infra-estruturas físicas e não apenas nos investimentos «ligeiros». A FIE 
financiaria projectos de in fra-estruturas com elevado valor acrescentado europeu. 
Seriam reservados 10 mil milhões de eu ros para a FIE, no quadro da dotação 
financeira do Fundo de Coesão. 
3.2.3.  Opção 3 – Mais concentração na s infra-estruturas nacionais 
através do Fundo de Coesão  
• O Fundo de Coesão financiaria investimento s em infra-estruturas no domínio das 
prioridades europeias estratégicas das rede s RTE-T, tanto nucleares como gerais.  
• O objectivo do FEDER seriam os projectos de interesse nacional e/ou regional. 
• Como na opção 2, os investimentos importantes  em matéria de infra-estruturas seriam 
assegurados por programas nacionais.  
• A FIE concentraria os investimentos apenas nos Estados-Membros mais 
desenvolvidos e financiaria projectos de  infra-estruturas com elevado valor 
acrescentado europeu.  
• O Fundo de Coesão financiaria projectos nos Estados-Membros menos desenvolvidos 
e seria, assim, geograficamente complementar  da FIE. Não haveria transferência de 10 
mil milhões de euros do Fundo de Coesão para a FIE.  
 
 73.3. Cooperação Territorial 
3.3.1.  Opção 1 – Statu quo  
• As prioridades dos programas de cooperação continuariam a ser definidas de maneira 
ampla.  
• Não seria estabelecida qualquer ligação form al entre os programas de cooperação e os 
programas de convergência/competitividade. 
3.3.2.  Opção 2 – Concentração temática e maior interligação com outros 
programas 
• O número de objectivos temáticos que a c ooperação transfronteiras e transnacional 
poderia escolher seria limitado.  
• Os aspectos de cooperação seriam parte integrante do quadro estratégico global.  
3.3.3.  Opção 3 – Integração da cooperação nos programas regionais 
• Fim da separação dos programas do objectivo de Cooperação Territorial. 
• As actividades de cooperação seriam rea lizadas no âmbito dos programas regionais 
existentes, que seriam abertos às acções de cooperação. 
4. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
Âmbito do apoio às empres as financiado pelo FEDER 
Com a manutenção do statu quo , o âmbito de intervenção relativamente amplo dá aos 
Estados-Membros uma flexibilidade suficiente pa ra escolher os domínios de intervenção que 
melhor respondem aos seus desafios, com a maio r parte do apoio a se r canalizada para as 
PME e a IDTI. No entanto, continuaria a ser co ncedido apoio ao inves timento para grandes 
empresas, o que poderia culminar na exclusão  do financiamento privado a favor do público.  
Na opção 2, o apoio a grandes empresas seria limitado a investimentos específicos concebidos 
para apoiar o desenvolvimento do potencial endógeno da região, nomeadamente no domínio 
da inovação, das novas tecnologias e da inve stigação, da cooperação  e das iniciativas 
conjuntas entre grandes empresas, PME e outras entidades. Além disso, esta opção permitiria aumentar o papel de outros instrumentos além das subvenções, em especial no que se refere 
ao apoio a investimentos em geral, associados  a menos risco e a perd a de eficiência dos 
financiamentos, em comparação com o investimen to em inovação e actividades de alto risco. 
Estas medidas reduziriam a ineficiência dos fi nanciamentos, mas também a flexibilidade para 
os Estados-Membros. 
Na opção 3, a proibição de utilizar subvençõe s para apoiar grandes empresas aumenta a 
eficiência do financiamento e o efeito de alavanca. Contudo, deste modo, as actividades 
inovadoras e de investigação necessárias para al cançar os grandes objectivos da UE poderiam 
ser desencorajadas, uma vez que o apoio não reem bolsável seria mais eficaz para os projectos 
inovadores e intensivos em I&D que se encont ram ainda longe da entrada no mercado. Se o 
 
 8sistema de apoio não reembolsável às grandes empresas for substituído por ajudas 
reembolsáveis, os custos administrativos suport ados pelas autoridades de gestão poderiam 
sofrer um aumento significativo.  
A opção 2 é a opção preferida, porque melhora a eficácia do apoio, fomenta o potencial local 
e regional e promove o crescimento e o emprego.  
Âmbito do apoio prestado às infra-estr uturas pelo FEDER e o Fundo de Coesão 
Com a manutenção do statu quo , o financiamento da UE continuará a ter efeitos benéficos nas 
infra-estruturas. No entanto, o enfoque nas prioridades das redes europeias continuaria 
subexplorado e os investimento s realizados nas infra-estrut uras das regiões mais ricas 
conduziriam a perdas de eficácia. Sem coorden ação entre a política de coesão e a FIE, o 
financiamento que a UE realiza nas infr a-estruturas continuaria fragmentado.  
Na opção 2, o enfoque acrescido nas priorida des europeias, a FIE e a reserva de 10 mil 
milhões de euros do Fundo de Coesão permitiriam a concentração nos pr ojectos prioritários 
da UE. Contudo, esta opção reduz a flexibil idade dos Estados-Membros e das regiões. 
A opção 3 permitiria a concentração dos investimentos em infra-estruturas nas regiões de 
Convergência, onde as necessidades de infra-es truturas de base são maiores. A principal 
vantagem desta opção é permitir aos países da  coesão uma total flexibilidade perante as 
respectivas prioridades nacionais e regionais.  A sua principal desvantagem é não permitir a 
concentração suficiente do Fundo de Coesão  nos projectos nucleares de RTE-T. 
A opção 2 é a opção preferida pelo valor acresce ntado europeu e pela coordenação entre a FIE 
e o Fundo de Coesão. 
 
Cooperação Territorial 
Coma  manutenção do statu quo , os programas de Cooperação Territorial Europeia dispõem 
de uma maior flexibilidade na escolha dos domín ios de intervenção a tratar. No entanto, esta 
opção carece de orientação estratégica e de uma definição clara das realizações previstas para 
o programa. Além disso, é mais difícil assegur ar a complementaridad e com outros programas 
da UE.  
A opção 2 permitiria articular mais profunda mente os programas de cooperação com a 
estratégia «Europa 2020». A lógica de intervenção no âmbito dos programas seria melhorada graças à fixação de objectivos e à definição das realizações e dos resultados a alcançar. Além 
disso, as sinergias com os programas operacion ais regionais seria aumentada. Contudo, esta 
opção poderia conduzir a uma menor flexibi lidade na concepção dos programas.  
A opção 3 conduziria a um aumento de sinergias e beneficiaria os prog ramas regionais, graças 
à inclusão da dimensão europeia. No entanto, permitiria apenas a cooperação em matéria de projectos específicos e não a promoção do de senvolvimento a longo prazo de uma estratégia 
integrada para um território transfronteiras ou transnacional. Haveria também um risco de 
negligenciar a dimensão europeia na progr amação. Os projectos co njuntos seriam mais 
difíceis de desenvolver sem uma estrutura de apoio.  
 
 9A opção 2 é a opção preferida, porque aument aria o enfoque nas prioridades europeias, 
desenvolveria uma lógica de intervenção clar a por programa e imprimiria mais valor 
acrescentado.  
5. MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO  
Os sistemas de monitorização e avaliação da  política de coesão serão reforçados em 
comparação com a situação actual, com uma tóni ca acrescida nos resultados e na articulação 
com a estratégia «Europa 2020».  Em termos co ncretos, isto signifi caria o seguinte:  
• Os programas deveriam incluir uma clara ar ticulação entre as alterações previstas, 
referir de que modo trariam um melhor cont ributo para os objecti vos da estratégia 
«Europa 2020», e de que modo a utilização de  recursos em realizações específicas 
contribuiria para os resultados . Tal será expresso em indicadores de realizações e 
resultados. Será igualmente utilizado, se  necessário, um conjunto de indicadores 
comuns articulados com os objectivos da UE para 2020.  
• Cada programa incluiria um quadro de de sempenho que fixa objectivos intermédios 
quantificados para cada eixo prioritário, estabe lecidos com base num número limitado 
de indicadores do programa, por forma a fornecer uma indicação clara dos progressos alcançados na realização das prio ridades da estratégia «Europa 2020».   
• Estes objectivos intermédios ao quadro de desempenho seriam propostos pelos 
Estados-Membros e objecto de acor do entre estes e a Comissão.  
• O Contrato de Parceria incluiria um resumo dos objectivos intermédios, da 
metodologia e dos princípios fundamentais.  
O desempenho dos programas operacionais seria regularmente monitorizado à luz dos 
indicadores do programa. Os relatórios de execu ção anuais incluiriam as realizações obtidas, 
relativamente aos objectivos fixados, e a anál ise das razões do respec tivo cumprimento ou 
incumprimento. Caberia aos comités de monito rização reflectir sobre a necessidade de 
quaisquer alterações ou outras iniciativas pa ra assegurar o bom ru mo do programa. Os 
resultados seriam monitorizados e comunica dos à medida da disponibilização dos dados e 
debatidos no comité de monitorização e nas reuniões de revisão anuais.  
Prevêem-se dois momentos de revisão formal pa ra analisar os progressos alcançados na 
consecução dos objectivos intermédios defi nidos no quadro de desempenho. A Comissão 
faria uma primeira revisão dos progresso s alcançados na consecução dos objectivos 
intermédios em 2017 com base nos relatórios de execução anuais, em rel ação aos gastos e às 
realizações. Em 2019 seria re alizada a segunda revisão.