1.INTRODUÇÃO

A adicionalidade é um dos princípios da política de coesão da União Europeia, com vista a garantir que os fundos estruturais da UE complementam, sem todavia substituir, as despesas públicas equivalentes de um Estado-Membro.

O artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho especifica que a Comissão deve verificar a adicionalidade para o Objetivo da Convergência em cooperação com cada Estado-Membro em causa até ao final de 2016 e publicar os resultados. Embora, nos termos dos regulamentos, a Croácia tenha um ano adicional para este processo de verificação, as autoridades croatas decidiram apresentar todos os documentos um ano antes.

Por conseguinte, o presente relatório encerra a verificação da adicionalidade para o período de programação de 2007-2013, após a fase ex ante e a verificação intercalar realizada em 2007 e 2011-2012, respetivamente.

A adicionalidade é respeitada se a média das despesas estruturais do Estado-Membro durante o período de 2007-2013 for, em termos reais , pelo menos igual ao nível determinado no início do período, ou ao nível revisto na verificação intercalar em 2011 e 2012 («valores de referência»), para ter em conta as alterações significativas ocorridas na situação económica .

O presente relatório resume os resultados da verificação ex post efetuada em 2016 a todo o período de programação de 2007-2013 . O cumprimento do princípio de adicionalidade neste período foi provavelmente o mais desafiante até agora; remete para os anos da pior recessão económica a que a UE assistiu desde há várias décadas. A redução significativa da atividade económica iniciada em 2008 teve um impacto profundo nas finanças públicas nos Estados-Membros e levou a planos de consolidação orçamental rigorosos destinados a assegurar a sustentabilidade das finanças públicas. O resultado foi uma quebra significativa do investimento público .

A verificação ex post deu origem a três conclusões principais:

Em primeiro lugar, o nível agregado das despesas estruturais dos Estados-Membros nas regiões abrangidas pelo Objetivo da Convergência em 2007-2013 (94,4 mil milhões de euros em média anual 2007-2013) era inferior em cerca de 1,2 mil milhões de euros ao nível estabelecido ex ante (95,6 mil milhões de euros) e 13 mil milhões de euros superior ao nível agregado estabelecido na verificação intercalar (81,4 mil milhões de euros), não obstante algumas diferenças significativas entre Estados-Membros. De um modo geral, as disparidades mais elevadas concentram-se nos Estados-Membros mais afetados pela recessão económica e pela crise das finanças públicas.

Em segundo lugar, todos os Estados-Membros, exceto a Grécia, cumpriram os valores de referência da adicionalidade para o período de 2007-2013 estabelecidos originalmente na verificação ex ante nos respetivos quadros de referência estratégicos nacionais (QREN) ou revistos na verificação intercalar. Seis Estados-Membros estão abaixo dos valores de referência estabelecidos na verificação ex ante mas acima dos estabelecidos posteriormente (República Checa, Alemanha, Itália, Lituânia, Hungria e Portugal), em resultado da revisão em baixa decidida na verificação intercalar.

Em terceiro lugar, a verificação ex post confirmou as insuficiências do método de verificação da adicionalidade, já identificadas durante a verificação intercalar. O volume da informação a apresentar será um encargo significativo para os Estados-Membros e apresenta dificuldades de verificação para a Comissão, devido a problemas de comparabilidade entre os diferentes métodos utilizados pelos Estados-Membros para verificar a adicionalidade e as estatísticas oficiais disponíveis na UE. São estes alguns dos motivos pelos quais a verificação da adicionalidade para o período de 2014-2020 foi substancialmente simplificada e harmonizada com a governação económica da UE. A adicionalidade, embora revista, permanece um elemento fundamental da arquitetura da política de coesão no período de 2014-2020, para incentivar os investimentos que estimulam o crescimento.

2.O CONTEXTO ECONÓMICO NO PERÍODO DE PROGRAMAÇÃO DE 2007-2013

A execução da política de coesão no período de 2007-2013 teve lugar no mais difícil contexto económico verificado desde a introdução da política de coesão da UE. Em 2013, o PIB real na UE ainda era inferior ao de 2007, devido ao grande impacto da recessão económica que teve início em 2008 e se intensificou posteriormente. O crescimento anual do PIB foi negativo em 2009 (-4,4 %) e em 2012 (-0,5 %), tendo quase estagnado em 2008 (0,4 %) e 2013 (0,2 %). O crescimento anual médio do PIB para a UE-27 no período de 2007-2009 , quando se estabeleceram os valores de referência, era de 2,6 % em comparação com uma taxa observada de -0,3 %.

A recessão económica conduziu a uma deterioração acentuada do mercado de trabalho. A taxa de desemprego harmonizada na UE-28 registou um aumento constante de 7 % em 2008 para 10,9 % em 2013. O impacto no mercado de trabalho foi particularmente grave nos Estados-Membros mais afetados pela contração da atividade económica. Por exemplo, na Grécia, a taxa de desemprego aumentou de 7,8 %, em 2008 para 27,5 % em 2013, e em Espanha passou de 8,2 % em 2007 para 26,1 % em 2013. Houve também um agravamento significativo das condições sociais na UE, em geral, e em alguns Estados-Membros, em particular. A percentagem de pessoas em risco de pobreza e exclusão social aumentou de 23,7 % em 2008 para 24,5 % em 2013, havendo alguns Estados-Membros que ultrapassaram significativamente a média da UE no fim do período de programação (por exemplo, 48 % na Bulgária, 41,9 % na Roménia ou 35,7 % na Grécia).

A contração da atividade económica e a deterioração do mercado de trabalho e das condições sociais deram origem a uma pressão crescente sobre as despesas públicas; estas subiram acentuadamente em 2008 e 2009 fazendo aumentar acima de 50 % do PIB da UE o rácio médio entre as despesas totais das administrações públicas e o PIB na UE, ou seja, o nível mais elevado desde 1995. Tal situação deveu-se sobretudo ao efeito dos estabilizadores automáticos, o que também explica o facto de as receitas das administrações públicas não aumentarem; efetivamente, a principal fonte de receitas das administrações públicas (impostos e contribuições sociais) diminuiu em termos absolutos. Os estabilizadores automáticos são geralmente definidos como os elementos de política fiscal que reduzem os encargos fiscais e aumentam as despesas públicas sem medidas governamentais discricionárias. Disponibilizam, por exemplo, uma substituição de rendimento assim que o desemprego começa a aumentar. O aumento do rácio entre a despesa das administrações públicas e o PIB reflete-se sobretudo, efetivamente, nas despesas com a proteção social, que, a partir de 2009, foram superiores aos níveis registados antes da crise, em média cerca de 2,5 pontos percentuais do PIB. O aumento da despesa de proteção social foi ainda superior em alguns Estados-Membros mais atingidos pela contração do PIB. O aumento dos encargos com os juros da dívida pública foi também significativo nestes países, subindo mais de 2 pontos percentuais do PIB em relação aos níveis anteriores à crise em alguns deles.

O resultado da crescente pressão sobre as despesas públicas conjugada com a estagnação das receitas públicas foi um aumento acentuado do rácio défice/PIB na maioria dos Estados-Membros. A média mais alta na UE verificou-se em 2009 com -6,6 % (contra -0,9 % em 2007), e, em 2013, estava ainda acima de -3 % (-3,3 % do PIB). Mais de 20 Estados-Membros foram submetidos ao procedimento relativo aos défices excessivos, a vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em 2010. A dívida bruta das administrações públicas na UE aumentou de 57,6 % do PIB em 2007 para 85,7 % em 2013. Esta tendência suscitou algumas preocupações sobre a sustentabilidade das finanças públicas de alguns países, o que se traduziu em alguns casos de assistência financeira externa por parte de instituições europeias e internacionais, condicionada à aplicação de programas de ajustamento económico.

Figura 1: Despesa pública e investimento público e défice orçamental e dívida pública

O aumento do rácio entre a despesa pública e o PIB não implicou um aumento do investimento público na UE em todo o período de programação. Pelo contrário, o investimento público contraiu-se significativamente nos Estados-Membros mais afetados pela recessão económica e pela crise das finanças públicas. Estes são, de um modo geral, os Estados-Membros com os maiores desvios relativamente aos valores de referência iniciais (figura 2, eixo X). O investimento público foi, de longe, a rubrica das despesas que sofreu a maior contração, mesmo depois de terem sido decididos os programas de recuperação económica aos níveis europeu e nacional para atenuar o impacto negativo da queda do PIB e do emprego, durante os primeiros anos da crise. Este facto explica por que razão alguns Estados-Membros cumprem a adicionalidade sem reduzir os valores de referência no momento da verificação intercalar e, apesar de uma diminuição significativa do investimento público, durante a segunda parte do período de programação.