COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Rumo à Produção Sustentável - Progressos realizados na aplicação da Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição

ÍNDICE

Objectivo da Comunicação

1. Introdução

PARTE A

2. Progressos realizados na aplicação

2.1. Estados-Membros

2.1.1. Transposição legal (comunicação e conformidade)

2.1.2. Aplicação

2.1.3. Primeira comunicação de dados representativos sobre valores-limite

2.2. Países candidatos

2.2.1. Transposição jurídica

2.2.2. Aplicação

3. Impactos socioeconómicos

4. Produção sustentável num contexto global

PARTE B

5. Principais questões de interpretação

5.1. Aplicação das melhores técnicas disponíveis até 2007

5.2. Definição de 'melhores técnicas disponíveis'

5.3. Determinação da capacidade de produção

5.4. Disposições gerais vinculativas e sistemas nacionais de transacção de direitos de emissão

6. O "processo de Sevilha"

6.1. Orgânica do sistema

6.2. Avaliação dos progressos realizados

6.3. Próximos passos

7. Desenvolvimento futuro da directiva

7.1. Convenção de Aarhus

7.2. Comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa

7.3. Actividades abrangidas

7.3.1. Revisão dos limiares

7.3.2. O sector de gestão de resíduos

7.3.3. Actividades adicionais

8. Valores-limite de emissão comunitários

9. Registo Europeu das Emissões de Poluentes (EPER)

9.1. Medidas adoptadas

9.2. Medidas a adoptar

PARTE C

10. Relação com outras directivas e instrumentos

10.1. Instrumentos tradicionais de política ambiental

10.1.1. Directiva relativa à avaliação do impacto ambiental

10.1.2. Directivas relativas às grandes instalações de combustão, à incineração de resíduos e aos solventes

10.1.3. Directiva Seveso II

10.1.4. Directiva Aterros

10.1.5. Directiva-Quadro Água

10.1.6. Política em matéria de produtos químicos

10.1.7. Directiva relativa aos valores-limite nacionais de emissão

10.1.8. Directivas relativas à qualidade do ar

10.1.9. Recomendação relativa às inspecções

10.2. Instrumentos de política ambiental não tradicionais e baseados no mercado

10.2.1. EMAS

10.2.2. Acordos ambientais

10.2.3. Transacção de direitos de emissão

10.2.4. Impostos, taxas e subsídios ambientais

10.2.5. Responsabilidade ambiental

10.2.6. Plano de Acção para Tecnologias Ambientais

10.3. A Política Agrícola Comum

10.4. O sexto programa-quadro de investigação

11. Conclusão

ANEXO 1

ANEXO 2

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Rumo à Produção Sustentável - Progressos realizados na aplicação da Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição

Objectivo da Comunicação

O tema da presente Comunicação é a prevenção e o controlo integrados da poluição. Tendo em vista promover uma aplicação eficaz da Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (a "Directiva IPPC"), a Comissão elabora relatórios sobre os progressos realizados até à data nos Estados-Membros e países candidatos. O sexto programa de acção comunitário em matéria de ambiente, adoptado em Julho de 2002, reitera o carácter prioritário que assumem uma aplicação e execução mais eficazes da legislação comunitária em matéria de ambiente.

A Comissão tem uma mensagem clara a endereçar aos Estados-Membros e aos países candidatos: um elevado nível de protecção do ambiente, que constitui o objectivo fundamental da directiva, só é alcançável se as autoridades encarregadas da aplicação empreenderem os esforços necessários para garantir uma aplicação correcta e se empenharem numa interacção construtiva com os operadores das instalações e outros interessados. Um grande número de Estados-Membros necessita de acelerar a marcha rumo a esse objectivo e a maior parte dos países em fase de adesão deve continuar a intensificar de forma significativa os seus esforços, tal como decidido nas negociações de adesão. O prazo final para a adopção das melhores técnicas disponíveis e para o cumprimento de todos os demais requisitos pelas instalações existentes expira em Outubro de 2007.

Nos termos da directiva, a maior parte das decisões relativas a normas ambientais vinculativas são tomadas pelos Estados-Membros e respectivas autoridades, de acordo com o princípio da subsidiariedade. Contudo, se for evidente que os seus esforços de aplicação da directiva são insuficientes, poderá ser necessário contemplar a hipótese de impor um grau mais elevado de harmonização, a fim de assegurar uma consistência razoável entre as licenças emitidas pelas diferentes autoridades, ou outras formas de alcançar os objectivos da directiva.

É desejo da Comissão lançar um amplo processo europeu de consulta sobre o actual estado de coisas e a evolução possível nas áreas da política do ambiente que têm por objecto os impactos sobre o ambiente das grandes fontes industriais de poluição. A Comissão está interessada nos pontos de vista de todos os interessados e incita-os a assumir um papel activo no debate sobre as questões de aplicação e sobre a evolução futura. Para o efeito, a presente comunicação enuncia sete perguntas fundamentais e foi criado um sítio Web de consulta [1]. A UE necessita de se empenhar constantemente na busca de uma combinação óptima de instrumentos de política ambiental, de verificar a sua plena congruência e de explorar a possibilidade de recorrer a novas abordagens que proporcionem às empresas incentivos para que procedam a novos melhoramentos do seu desempenho em matéria ambiental.

[1] http://www.europa.eu.int/comm/ambiente/ ippc/ippc_consultation.htm

A directiva constitui um instrumento fundamental na UE para a promoção de modelos de produção sustentáveis. Para as indústrias em causa, o aumento da competitividade pode ser alcançado ao mesmo tempo que um nível mais elevado de protecção do ambiente. Para além dos instrumentos de política ambiental, a UE dispõe de uma multiplicidade de instrumentos assentes nos pilares económicos e sociais da sustentabilidade.

A directiva é, portanto, parte de uma série de contributos da UE para o processo global iniciado na Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, onde foi tomada a decisão de criar um quadro de programas de consumo e de produção sustentáveis para um período de dez anos. A UE deve assumir um papel activo nesse processo e promover o intercâmbio europeu de informações sobre as melhores técnicas aplicáveis, de modo que permita também aos países não europeus colher benefícios desse ambicioso trabalho.

1. INTRODUÇÃO

Em 1996, o Conselho adoptou a Directiva IPPC [2], que visava estabelecer uma prevenção e um controlo integrados da poluição produzida por um largo espectro de actividades industriais e agrícolas [3] e um elevado nível de protecção do ambiente como um todo.

[2] JO L 257 de 10.10.1996, p. 26-40.

[3] Indústrias do sector da energia, produção e transformação de metais, indústria mineral, indústria química, gestão de resíduos, indústria do papel e da pasta de papel, pré-tratamento de têxteis, curtimento de peles, matadouros e transformação de produtos alimentares, eliminação ou valorização de sub-produtos de animais, criação intensiva de aves de capoeira ou de suínos, tratamento de superfície utilizando solventes orgânicos, produção de carbono/electrografite (ver Anexo 1 da directiva).

A prevenção e o controlo integrados da poluição são concretizados no contexto de um sistema de licenciamento das instalações. De acordo com o princípio da subsidiariedade, a aplicação da directiva é da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. À Comissão cabe o papel de facilitar o intercâmbio de informações ao nível da UE. A maioria dos Estados-Membros decidiu delegar em autoridades regionais ou locais as obrigações que lhes cabem nos termos da directiva. Esta tem por princípio subjacente o imperativo de que tanto operadores como reguladores encarem de modo integrado e global cada instalação, e respectivos impactos ambientais, antes de tomarem decisões sobre as medidas económicas necessárias para obter uma protecção ambiental de alto nível.

Desde Outubro de 1999 a directiva tem sido aplicada a instalações novas, bem como a instalações pré-existentes cujo operador pretenda introduzir alterações susceptíveis de produzir efeitos negativos significativos sobre a saúde humana ou o ambiente. Os Estados-Membros dispõem de um período de transição até Outubro de 2007 para assegurar o cumprimento da directiva pelas restantes instalações.

O sistema de licenciamento visa garantir que os operadores das instalações adoptem medidas preventivas contra a poluição, particularmente mediante a aplicação das melhores técnicas disponíveis e, bem assim, que não ocorra poluição importante, que os resíduos que não possam deixar de ser produzidos sejam recuperados ou eliminados de modo seguro, que se faça uma utilização eficiente da energia, que se previna a ocorrência de acidentes e se limite as respectivas consequências e que o local de operação seja reposto num estado satisfatório aquando da desactivação definitiva da exploração. Uma tal abordagem integrada e holística deve ser apta a assegurar a ponderação da totalidade das numerosas questões ambientais que possam ser relevantes para uma instalação, a definição das prioridades adequadas e a avaliação comparativa dos custos e benefícios das diversas opções. Neste contexto, a directiva contempla, entre outros, os seguintes aspectos ambientais:

-acidificação em resultado de emissões para a atmosfera;

-eutrofização de solos e de águas em resultado de emissões para a atmosfera ou para a água;

-anaerobiose da água;

-aquecimento global;

-diminuição do ozono estratosférico;

-emissões de partículas, incluindo micro-partículas e metais, para a atmosfera;

-formação fotoquímica de ozono;

-libertação para a água ou para o solo de poluentes tóxicos, persistentes e bioacumuláveis;

-produção de resíduos perigosos e não perigosos;

-ruído e odor;

-consumo de matérias-primas e água.

Com tão impressionante rol de questões em jogo, a aplicação da directiva representa um formidável desafio para todas as instalações envolvidas e para a sociedade em geral. É também um elemento essencial de diversas estratégias temáticas em desenvolvimento no âmbito do sexto programa de acção comunitário em matéria de ambiente [4].

[4] JO L 242 de 10.9.2002, p. 1-15.

2. Progressos realizados na aplicação

A aplicação da directiva na UE está ainda no seu início. As novas instalações ainda são relativamente poucas na União Europeia. Além disso, foi limitado o número das alterações nas instalações existentes que, por serem reputadas substanciais pelas autoridades competentes, obrigaram a uma actualização da respectiva licença. Como tal, é demasiado cedo para se poderem fazer quaisquer projecções relativas aos resultados ecológicos da directiva. Nos países candidatos, a aplicação encontra-se ainda em fase muito incipiente ou nem sequer começou.

Uma vez que a aplicação levanta muitas questões difíceis, é importante dispor, a nível europeu, de estruturas que permitam o intercâmbio de boas práticas. Exemplo relevante de uma tal estrutura é a rede IMPEL [5]. De igual modo, o papel central do conceito de 'melhores técnicas disponíveis' e o facto de a directiva se abster de fixar normas de carácter absoluto levam a que uma estrutura funcional para o intercâmbio de informações sobre melhores técnicas disponíveis e monitorização seja crucial para garantir uma "harmonização suave" das normas ambientais à escala europeia. Do anexo 1 consta a lista das estruturas de intercâmbio de informações disponíveis.

[5] A rede informal das autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela aplicação e execução do direito ambiental da UE.

2.1. Estados-Membros

Diversos Estados-Membros incorreram em atrasos na adopção de disposições nacionais de execução da directiva. Apesar disso, a Comissão tem indicações de que, até à data, no que respeita às novas instalações e às instalações ampliadas ou alteradas, a aplicação tem sido amplamente satisfatória. No entanto, muitos Estados-Membros estão atrasados em relação ao programado para assegurar a aplicação tempestiva a todas as instalações existentes, tendo em conta, em particular, o facto de ser altamente desejável conceder aos operadores das instalações tempo para preencherem todas as condições estabelecidas na licença.

Pede-se aos Estados-Membros que respondam a um questionário [6] que contém perguntas detalhadas sobre a aplicação da directiva até Setembro de 2003. Tal exercício permitirá uma avaliação mais exaustiva do cumprimento da directiva pelos Estados-Membros.

[6] Decisão 1999/391/CE Comissão, de 31 de Maio de 1999, referente ao questionário relativo à Directiva 96/61/CE do Conselho relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC), JO L 148 de 15.6.1999, p. 39-43.

2.1.1. Transposição legal (comunicação e conformidade)

O prazo para transposição da directiva para a ordem jurídica nacional expirou em 30 de Outubro de 1999. Muito poucos Estados-Membros lograram cumprir o referido prazo. Em Abril de 2003 um Estado-Membro, o Luxemburgo, ainda não tinha adoptado toda a legislação nacional pertinente. Em Março de 2002, o Tribunal de Justiça procedeu judicialmente contra a Grécia, a Espanha e o Reino Unido (pela Irlanda do Norte). Contra o Luxemburgo continua a correr um processo. A Espanha e a Bélgica concluíram a transposição para o conjunto dos seus territórios nacionais em 2002, e o Reino Unido e a Grécia em Março de 2003, apenas.

Para além disso, a Irlanda aplica legislação provisória, já que a transposição da directiva se encontra atrasada, e a Itália apenas transpôs a directiva para as instalações existentes, embora aplique a legislação em causa às novas instalações, a título provisório.

A Comissão verificou a conformidade com as disposições da directiva da legislação nacional aprovada pela Finlândia, Suécia, Áustria, Dinamarca, Países Baixos, Reino Unido, França e Alemanha. No que toca a Portugal, Espanha e Bélgica, este trabalho ainda não está concluído.

Em todos os países escrutinados, à excepção do Reino Unido, a Comissão detectou indícios ou provas seguras da existência de grandes deficiências na legislação. Entre as deficiências comuns e/ou importantes, incluem-se as seguintes:

-não haver uma definição de 'melhores técnicas disponíveis', o que constitui um factor de incerteza jurídica quanto à base em que assentam as condições das licenças;

-não estar explicitamente proibida a prescrição de tecnologias específicas na licença, o que é susceptível de coarctar gravemente a flexibilidade e o potencial de inovação do operador;

-não estar explicitamente previsto que a autoridade competente tenha em conta as características técnicas da instalação em causa, a sua implantação geográfica e as condições locais do ambiente ao determinar as condições da decisão de concessão de uma licença;

-insuficiência dos requisitos de informação exigíveis para o pedido de licenciamento e ausência da obrigação para o operador de apresentar uma síntese não técnica desse pedido;

-insuficiência dos requisitos materiais exigidos para a decisão de licenciamento, por exemplo, no que diz respeito às medidas destinadas a garantir o cumprimento da obrigação de repor o local da exploração em estado satisfatório em caso de desactivação definitiva;

-inadequação dos requisitos impostos no tocante à monitorização e à comunicação de descargas;

-lista incompleta de actividades abrangidas;

-não inclusão de uma disposição destinada a assegurar o cumprimento pelas instalações existentes, o mais tardar, até Outubro de 2007 e a subsequente revisão periódica das licenças.

A Comissão não propôs ainda no Tribunal de Justiça qualquer acção por deficiências na legislação dos Estados-Membros. Até ao momento, a Finlândia aceitou todas as observações feitas pela Comissão e alterou a sua legislação em conformidade, e a Áustria e a Suécia aceitaram a maioria das observações. Com os demais países, as discussões estão mais atrasadas.

2.1.2. Aplicação

Um estudo realizado por iniciativa da Comissão indagou do cumprimento dos requisitos da directiva em 49 casos de emissão de licenças nos anos de 2000 e 2001, em 11 Estados-Membros [7]. As conclusões a que chegou foram muito satisfatórias. O estudo abrangeu aspectos como o completo preenchimento dos requisitos nos pedidos de licenciamento, a coordenação entre autoridades, as obrigações de monitorização, a periodicidade da revisão e a consulta ao público.

[7] A Áustria, a Grécia, a Itália e Portugal ficaram de fora, por não terem sido emitidas no seu território quaisquer licenças de acordo com a legislação IPPC.

No entanto, certas ambiguidades da directiva dão azo a dificuldades na aplicação, salvo se o Estado-Membro tiver adoptado disposições mais específicas. No número das questões difíceis incluem-se as seguintes:

-Como interpretar os limiares constantes da lista de actividades para se determinar da aplicabilidade a uma instalação das disposições da directiva ?

-Como traçar os limites de uma instalação, tendo em conta que a definição inclui todas as actividades directamente associadas que com ela tenham uma relação técnica ?

-Quando deve uma alteração ser considerada "substancial" (caso em que será obrigatória a actualização da respectiva licença) ?

-Como devem os valores-limite de emissão ser derivados dos níveis de emissões inerentes às melhores técnicas disponíveis indicados nos documentos "BREF" (ver capítulo 6), frequentemente expressos por intervalos, por exemplo, 10-100 mg/m3 ? Esta questão é ainda dificultada pelo facto de a directiva não harmonizar os modos como os valores-limite de emissão são expressos e postos em prática nos Estados-Membros.

-Que significa "repor o local da exploração em estado satisfatório" e de que modo deve aplicar-se tal princípio no contexto da licença ?

-Que redacção deve ser dada às condições de licenciamento no que toca a aspectos como os acidentes, a minimização de resíduos e a eficiência energética ?

-De que modo e com que frequência devem ser levadas a cabo inspecções e que tipo de informações deve ser incluído nos relatórios de monitorização ?

-Quando devem as empresas que ultrapassam valores-limite ser accionadas judicialmente e que outras medidas eficientes de imposição do cumprimento existem ?

Pergunta 1a: Há necessidade de alguma acção adicional a nível comunitário que dê resposta às dificuldades de aplicação, ou deverão os actuais e futuros Estados-Membros tratar essa questão individualmente ?

Pergunta 1b: A existir tal necessidade, que tipo de acção seria adequado ?

2.1.3. Primeira comunicação de dados representativos sobre valores-limite

A directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de comunicar, todos os três anos, dados representativos sobre os valores-limite constantes das licenças concedidas a instalações novas e existentes. Esta informação revela o modo como a directiva está a ser aplicada nos diferentes países. A primeira comunicação teve lugar em 2001. Para facilitar o trabalho dos Estados-Membros, a Comissão elaborou um questionário que incluía uma selecção de actividades e de poluentes. O Luxemburgo não apresentou qualquer relatório. O relatório belga cobria apenas uma parte do território do país e não fazia uso do questionário, o que inviabilizou o processamento e análise dos dados pela Comissão. O Reino Unido apenas utilizou o questionário em parte do respectivo relatório.

O propósito do referido exercício é coligir dados comparáveis, com vista a verificar a esperada convergência de valores-limite no interior da União. Contudo, os primeiros relatórios revelaram que a consecução desse objectivo é claramente impossível na maioria dos casos. Isto deve-se, não à ausência de um genuíno esforço por parte dos Estados-Membros, mas ao facto de estes terem recorrido a modos muito diversos de exprimir os limites nas licenças, como é seu pleno direito, uma vez que a directiva não impõe a harmonização das diferentes práticas em causa.

A utilidade da comunicação dos valores-limite torna-se, assim, diminuta. Possivelmente, no universo dos Estados-Membros, certas tendências poderão ser acompanhadas e alguns dados poderão servir de base a propostas futuras de valores-limite à escala da UE (ver capítulo 8). Porém, a Comissão não vê com bons olhos a ideia de onerar os Estados-Membros com um fardo desproporcionado em relação ao interesse do exercício e, como tal, tentará adaptar melhor o presente exercício aos seus potenciais benefícios [8].

[8] Aumentar a utilidade dos dados comunicados é, também, o objectivo da revisão global, que a Comissão tem actualmente em curso, do sistema de comunicação da aplicação da legislação ambiental da UE.

2.2. Países candidatos

Tendo em conta a adesão à União de dez países em Maio de 2004, o desenvolvimento de programas de aplicação realistas tem sido uma tarefa crucial para os países em questão. Elementos particularmente relevantes desses programas são a formação de pessoal das autoridades competentes e o reforço da sensibilização nas instalações envolvidas.

Para as autoridades competentes, o novo sistema de licenciamento acarreta, de um modo geral, transformações radicais relativamente ao anterior sistema. Elas têm de se acostumar a uma abordagem integrada, que considera todos os aspectos ambientais em simultâneo e toma em conta especificidades próprias do local da exploração. Cabe-lhes, ainda, entabular um diálogo construtivo com os operadores e "negociar" as condições do licenciamento. Isso requer delas um conhecimento profundo dos processos industriais e das melhores técnicas disponíveis. Tais transformações não são, contudo, um exclusivo dos países candidatos e têm lugar, igualmente, em vários dos actuais Estados-Membros.

Alguns países candidatos reforçaram o seu know-how através, quer de projectos de geminação alargados com Estados-Membros, quer da cooperação bilateral ou no âmbito do programa PHARE da UE.

Alguns países candidatos solicitaram períodos de transição para a aplicação da directiva a instalações novas e/ou existentes. Nas negociações, a Comissão e o Conselho insistiram no cumprimento da directiva no tocante às novas instalações - isto é, instalações que entraram ao serviço em 2000 ou depois - a partir da adesão.

Contudo, para alguns países foram aceites períodos de transição para 20% das instalações existentes. A adaptação constitui um grande desafio para as instalações em causa, mas estas não causam efeitos graves (ambientais ou comerciais) a nível transfronteiras. Essas instalações deverão obter uma licença até fim de Outubro de 2007, mas não serão obrigadas a acatar os valores-limite de emissão baseados nas melhores técnicas disponíveis até 2008 - 2012, consoante o período de transição acordado para cada caso. Os países a que foram concedidos períodos de transição são a Polónia, a Eslovénia, a Eslováquia e a Letónia. A Roménia e a Bulgária também solicitaram períodos de transição.

2.2.1. Transposição jurídica

Em Fevereiro de 2003, a transposição integral da directiva já fora efectuada em oito dos treze países candidatos. Em três dos países em fase de adesão - Chipre, Eslováquia e Eslovénia - a transposição está ainda por realizar. Os países candidatos optaram, na sua maior parte, por um sistema de licenciamento integrado, com a excepção de Chipre e Malta. Um panorama país a país está disponível emhttp://europa.eu.int/comm/environment/ ippc/ippc_cc.htm.

2.2.2. Aplicação

Até ao momento, só foi emitido um número limitado de licenças-piloto em alguns dos países candidatos.

Na Primavera e no Verão de 2002, a Comissão e o Conselho promoveram "avaliação pelos pares" da capacidade administrativa instalada em cada um dos dez países em fase de adesão para a aplicação da directiva. Concluiu-se que os países candidatos continuam a carecer de reforçar as respectivas administrações, nomeadamente aos níveis regional e local. Continua a haver necessidade de preparar o pessoal para a concessão de licenças integradas e, em vários casos, poderá ser preciso alargar os efectivos.

Assim, chegou-se à conclusão de que alguns países candidatos enfrentarão problemas significativos na aplicação da directiva a todas as novas instalações a partir da adesão. As avaliações efectuadas pelos pares resultaram também em recomendações de medidas destinadas a resolver os problemas detectados. A Comissão está a acompanhar esta evolução, discute com os países candidatos as possíveis deficiências e apresenta regularmente relatórios ao Conselho sobre as suas conclusões.

Por outro lado, há sinais de que uma grande parte dos operadores envolvidos nesses países está relativamente bem informada acerca das suas futuras obrigações.

3. Impactos socioeconómicos

A aplicação da directiva pode ter um impacto socioeconómico considerável. A Comissão procedeu a um estudo do impacto das melhores técnicas disponíveis sobre a competitividade de explorações individuais [9], em que apurou, inter alia, que:

[9] The Impact of Best Available Techniques (BAT) on the Competitiveness of European Industry (estudo de casos das indústrias cimenteira, dos metais não ferrosos e de fabrico de pasta de papel), David Hitchens et. al, Institute for Prospective Technological Studies, Novembro de 2001. Disponível na internet: http://www.jrc.es/pages/ f-publications.html

-não há indícios de que as melhores técnicas disponíveis tenham impedido as empresas que as utilizam, satisfazendo elevados padrões ambientais, de se manterem competitivas, tanto no âmbito nacional como no internacional;

-muitas explorações que têm um bom desempenho no domínio ambiental conseguem fazer dele uma vantagem competitiva;

-deste facto não decorre necessariamente, todavia, que a adopção numa fase precoce das melhores técnicas disponíveis por outras explorações das indústrias estudadas tenha um impacto negativo reduzido ou nulo sobre a respectiva competitividade.

Uma das principais conclusões do estudo e de um seminário para intervenientes do sector realizado em Maio de 2002 [10] é que os ciclos de investimento são um factor essencial a ter em conta pelas autoridades competentes. É evidente que o momento de uma renovação programada da maquinaria de uma exploração é ideal para proceder a investimentos de carácter ambiental. Todavia, as indústrias com ciclos de investimento relativamente longos têm menor flexibilidade para conjugar os referidos investimentos, em comparação com indústrias com ciclos de investimento mais curtos. As autoridades deverão, por consequência, discutir com os operadores a respectiva planificação de investimentos e ponderar as eventuais desvantagens económicas ou financeiras face às necessidades do ambiente, tendo em conta que as instalações terão de estar a operar em conformidade com as disposições da directiva, o mais tardar, em 30 de Outubro de 2007 (ver também 5.1 e 5.2).

[10] Consequências Económicas da Directiva IPPC, http://europa.eu.int/comm/enterprise/ environment/index_home/ippc/bat_conference.htm

O estudo revelou também que a aplicação das melhores técnicas disponíveis é facilitada por alguns factores de qualificação que caracterizam as instalações eficientes, nomeadamente a formação, a inovação e a gestão.

Poderá haver casos específicos em que o operador não disponha dos meios necessários para modernizar a instalação com as melhores técnicas disponíveis. Isto pode levantar problemas particulares em regiões menos desenvolvidas ou em regiões industriais em declínio. Quando os operadores não estiverem em condições de satisfazer as normas ambientais impostas pela directiva, os Estados-Membros devem ser incentivados a promover activamente uma conversão industrial vantajosa para o ambiente e a economia, utilizando os Fundos Estruturais disponíveis em alguns dos países da União para esse fim [11].

[11] O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, por exemplo, visa contribuir para a correcção dos principais desequilíbrios regionais existentes na Comunidade através da participação no desenvolvimento e ajustamento estrutural de regiões menos desenvolvidas e da conversão de regiões industriais em declínio.

A directiva abrange, sobretudo, grandes instalações industriais e agrícolas. Porém, apesar de a Comissão não dispor de números precisos, é claro que as pequenas e médias empresas (PME) formam uma parte significativa do total das instalações IPPC na Europa. Assegurar o acatamento da legislação ambiental pelas PME é um desafio de monta [12], sendo, por conseguinte, de admitir que os Estados-Membros venham a precisar de prestar uma assistência especial aos operadores que carecem dos recursos necessários para fazer face aos encargos administrativos e aos desafios ambientais. Toda a assistência prestada deve, como é evidente, respeitar as regras da concorrência (ver também capítulo 10.2.4).

[12] De acordo com o relatório European SMEs and Social and Environmental Responsibility (Observatório Europeu das PME, 2002, disponível na Internet, em http://europa.eu.int/comm/enterprise/ enterprise_policy/analysis/observatory.htm), a maioria das PME são 'cumpridoras com vulnerabilidades' no que toca à legislação e aos regulamentos existentes, no sentido em que não dispõem de suficiente conhecimento da legislação ambiental para a cumprirem cabalmente (pág. 35).

Pergunta 2: Que medidas de apoio deveriam ser tomadas ao nível comunitário, nacional, regional ou local para facilitar o cumprimento pelas instalações e, em particular, pelas PME ?

4. Produção sustentável num contexto global

Ao elaborar a directiva, os legisladores esperavam que o desenvolvimento e intercâmbio na UE de informações sobre as melhores técnicas disponíveis viesse a promover a difusão a nível mundial das técnicas de prevenção e controlo da poluição usadas na União [13]. A Comissão tem notado também que o interesse suscitado no exterior da UE pelos documentos "BREF" publicados na Internet atinge já proporções bastante elevadas.

[13] Tal aspiração ficou consignada num dos considerandos da Directiva.

É de primordial importância que a UE continue a trabalhar em prol da adopção de normas ambientais exigentes em indústrias localizadas noutras partes do mundo, já que muitos dos problemas ambientais são globais ou regionais e a maioria das indústrias abrangidas pela directiva estão sujeitas a uma concorrência feroz por parte de unidades de produção de fora da União. Em alguns sectores, poderia haver um certo grau de "dumping ecológico", devendo deve ser evitada qualquer tendência nesse sentido para que seja possível alcançar um desenvolvimento sustentável dos pontos de vista ambiental, económico e social.

Na Cimeira Mundial sobre desenvolvimento sustentável realizada em Joanesburgo, na África do Sul, de 26 Agosto a 4 de Setembro de 2002, os países participantes aprovaram uma proposta da UE de um quadro de programas de consumo e produção sustentáveis a dez anos. As nações industrializadas aceitaram o encargo de assumir a liderança desse esforço global para corrigir os actuais modelos insustentáveis, e de ajudar os países em desenvolvimento a adoptar políticas e instrumentos orientados para esse fim. A directiva e a difusão das melhores técnicas disponíveis podem ter um papel a desempenhar neste contexto.

Pergunta 3: Que papel podem desempenhar a directiva e o intercâmbio de informações sobre melhores técnicas disponíveis, por ela previsto, na promoção, na cena internacional, de uma produção sustentável?

No intuito de promover um maior conhecimento a nível global da política da UE no combate à poluição proveniente de grandes fontes poluidoras industriais, com especial relevo para a Directiva IPPC e o intercâmbio de informações sobre as melhores técnicas disponíveis, e para obter informação sobre as políticas aplicadas fora da Europa, a Comissão e a Presidência espanhola organizaram uma conferência internacional para responsáveis dos ministérios do Ambiente e dos serviços de protecção do ambiente em Abril de 2002, em Sevilha [14]. No anexo 2 é apresentada uma breve síntese das informações comunicadas à conferência por representantes dos EUA, Canadá, Japão, China e Índia.

[14] Actas disponíveis na internet: http://eippcb.jrc.es/pages/doc/ PCIPsevilla/mainpage.htm

5. Principais questões de interpretação

A aplicação da directiva nos Estados-Membros e nos países candidatos pôs a nu várias ambiguidades. Diversas questões jurídicas recorrentes, parte das quais se descrevem a seguir, requerem uma interpretação e uma aplicação uniformes na UE e nos países candidatos.

5.1. Aplicação das melhores técnicas disponíveis até 2007

A directiva estabelece que, a 30 de Outubro de 2007, as instalações existentes têm de estar a operar de acordo com as exigências nela estabelecidas. Estamos perante uma obrigação formulada de modo claro. Não basta, portanto, emitir até 30 de Outubro de 2007 uma licença concedendo à instalação um prazo adicional para preencher todos os requisitos consagrados na directiva. Entre as obrigações básicas dos operadores avulta o dever de tomar todas as medidas preventivas adequadas contra a poluição, em particular, mediante a aplicação das melhores técnicas disponíveis.

Ao fixar as condições do licenciamento com base nas melhores técnicas disponíveis (MTD), a autoridade competente deve ter em conta as características técnicas da instalação em causa, a sua implantação geográfica e as condições locais do ambiente. O conceito de MTD e os documentos BREF são, por natureza, dinâmicos e suficientemente flexíveis para permitir ao operador e às autoridades terem em conta os condicionalismos resultantes das opções básicas relativas ao processo de produção ou à configuração da exploração e respeitar considerações de eficiência económica (ver também 5.2).

Para lograrem o objectivo de garantir o cumprimento cabal da directiva o mais tardar em 30 de Outubro de 2007 [15], operadores e autoridades competentes têm de ter presente o tempo necessário para renovar as instalações existentes e iniciar as acções apropriadas com suficiente antecedência.

[15] A excepção são as instalações dos países candidatos a que foi concedido um período de transição suplementar, para além de 2007.

5.2. Definição de 'melhores técnicas disponíveis'

Ao longo dos anos, têm sido usadas diversas definições de MTD no âmbito da legislação da UE e noutros contextos, como o de convenções internacionais. A directiva inclui uma definição genérica, complementada por 12 considerações de carácter específico reunidas num anexo. Prevê a determinação das MTD não apenas num sentido geral (isto é, o objectivo do "Processo de Sevilha" - ver infra), mas também em casos específicos.

Isso significa que as MTD podem, na realidade, variar de uma exploração para outra, porque os custos e benefícios são, obviamente, variáveis. O facto de os custos e benefícios serem parte integrante da definição de MTD tem também por corolário que as MTD correspondam, inevitavelmente, a um equilíbrio entre diferentes impactos ambientais e custos conexos. Como tal, algumas técnicas podem perfeitamente ser melhores do que as MTD sob o prisma do seu desempenho ambiental global ou por um particular aspecto ambiental.

A definição de MTD pressupõe que a técnica em questão tenha sido desenvolvida numa escala que permita a aplicação no sector. Os dados que apoiam a qualificação de uma técnica como MTD podem provir de uma ou mais explorações que apliquem a técnica em causa, em algum ponto do mundo. Em alguns casos, raros, até projectos-piloto podem constituir base suficiente para o efeito.

De um modo geral, as medidas integradas no processo deverão ter um impacto genericamente positivo, ou mais ou menos neutro, sobre a rendibilidade das empresas. Pelo contrário, as medidas de fim-de-ciclo têm amiúde um impacto negativo sobre a rendibilidade a curto prazo. Inevitavelmente, algumas das MTD não gerarão qualquer lucro, mas os benefícios que acarretarão para a sociedade compensam os custos suportados pelo operador em conformidade com o princípio do poluidor-pagador.

A determinação das MTD envolve uma estimativa dos custos líquidos da aplicação de uma técnica em relação com os benefícios ambientais obtidos mediante a sua aplicação. Uma segunda prova económica prende-se com a questão de saber se a sua introdução no sector em causa é economicamente viável. Tal prova de viabilidade só pode ser legitimamente feita a nível europeu e para o conjunto do sector [16], e não para instalações individuais. No caso de ser considerada demasiado dispendiosa para o sector como um todo, uma técnica não será a MTD. Contudo, tomando-se o sector e não a instalação individual para base dessa prova, neutraliza-se à partida o efeito perverso por via do qual se permite a explorações em situação financeira difícil continuar a poluir por não estarem em condições de poder pagar as medidas necessárias.

[16] "Sector" deve ser entendido numa acepção relativamente específica, por exemplo, o sector de produção de cloro e soda cáustica e não o sector químico no seu todo.

5.3. Determinação da capacidade de produção

Na lista das actividades cobertas pela directiva (Anexo 1), a capacidade de produção, expressa, por exemplo, em toneladas/dia, é frequentemente utilizada como critério decisivo para delimitar o âmbito de aplicação da directiva. É importante que haja um entendimento comum quanto ao modo como a capacidade de produção deve ser calculada.

Em sectores como os das indústrias têxtil e dos curtumes, as instalações, na sua maioria, não funcionam em regime de laboração contínua, 24 horas por dia. Muitas unidades de pequena dimensão operam, no entanto, de modo flexível em função das solicitações do mercado, o que determina que o horário normal de trabalho possa ser ultrapassado sem aviso prévio. Assim, nem o horário de laboração praticado nem o rendimento constitui um indicador fidedigno da real capacidade de uma instalação, não reflectindo de modo cabal o respectivo potencial poluidor.

A única acepção tecnicamente coerente do termo "capacidade" é, portanto, a produção que a instalação está em condições de atingir. O que vale por dizer que é a capacidade estimada da instalação a operar 24 horas por dia, contanto que o equipamento esteja apto a ser operado em tal regime.

(Ver também capítulo 7.3.1.)

5.4. Disposições gerais vinculativas e sistemas nacionais de transacção de direitos de emissão

A directiva habilita os Estados-Membros a recorrer a "disposições vinculativas gerais" para determinados sectores, em lugar de estipular obrigações nas licenças individuais. Todavia, é de notar que a abordagem por meio de disposições gerais vinculativas é limitada a requisitos particulares das licenças, como os valores-limite de emissão ou parâmetros equivalentes e medidas técnicas que são idênticas para várias ou para todas as instalações de um sector.

Por conseguinte, os sistemas nacionais de transacção de direitos de emissão apenas são compatíveis com a directiva desde que se cinjam às emissões remanescentes após a adopção das MTD (a partir de 2007 para as instalações existentes). Isto significa que a obrigação de operar de acordo com os valores-limite fixados com base nas MTD é válida para todos os operadores, incluindo os compradores de quotas de emissão.

A relação entre a directiva e o comércio de direitos de emissão é abordada nos capítulos 7.2 e 10.2.3.

6. O "processo de Sevilha"

O intercâmbio de informações sobre melhores técnicas disponíveis e monitorização, previsto na directiva, é por vezes designado "processo de Sevilha", pelo facto de tal trabalho ser coordenado e assistido pelo Gabinete Europeu de IPPC, que faz parte do Instituto de Estudos de Tecnologia Prospectiva do Centro Comum de Investigação da Comissão, sediado em Sevilha.

A referida acção é um factor de extrema importância para melhorar o desempenho ambiental, uma vez que envolve uma aferição competitiva sistemática, sector a sector, e o escrutínio e avaliação das técnicas utilizadas. O intercâmbio de informações é também uma actividade altamente vantajosa do ponto de vista económico, já que, a não existir, cada Estado-Membro se veria na contingência de ter de proceder à correspondente identificação/determinação das MTD para cumprir as suas obrigações no quadro da directiva.

O principal resultado do intercâmbio de informações consiste nos chamados documentos 'BREF' (de BAT Reference documents). Os referidos documentos são citados no anexo da directiva que define as considerações relevantes para a determinação das MTD. Devem ser tidos em conta pelas autoridades competentes na análise de pedidos de licenciamento e na definição das condições do mesmo. Independentemente desse preceito jurídico, espera-se que a qualidade dos documentos faça deles um utensílio fundamental para as autoridades no processo de licenciamento. Para além disso, espera-se dos operadores que consultem os documentos pertinentes na fase de preparação dos pedidos. O público e as organizações ecologistas não governamentais poderão também desejar recorrer a eles para verificar a razoabilidade das condições impostas no licenciamento.

Contudo, os documentos BREF não estabelecem normas juridicamente vinculativas. Limitam-se a fornecer informação de referência. Dado que as autoridades têm de ter em conta, igualmente, as características da instalação, a sua implantação geográfica e as condições locais do ambiente, os documentos BREF não podem constituir a única base para a fixação de valores-limite de emissão e outras condições do licenciamento.

O intercâmbio europeu de informações levou ainda à criação de uma pluralidade de redes informais de peritos da indústria, entidades reguladoras e institutos de investigação. As ditas redes podem prestar apoio às autoridades, no caso de a informação constante dos documentos BREF ser incompleta, ultrapassada ou difícil de entender.

6.1. Orgânica do sistema

Para cada documento BREF, o Gabinete Europeu de IPPC coordena um grupo de trabalho técnico composto por peritos da indústria, autoridades, institutos de investigação e organizações ambientalistas não governamentais da UE, EFTA e países candidatos. Em regra, são precisos dois a três anos para um grupo de trabalho ultimar um documento BREF. Embora se procure um consenso no seio do grupo, o mesmo não constitui requisito essencial, cabendo à Comissão consignar no documento quaisquer diferenças de opinião e incluir a justificação de quaisquer pontos de vista divergentes.

O papel, mais estratégico, do Fórum de Intercâmbio de Informações, que tem a mesma ampla representatividade dos grupos de trabalho, consiste em superintender genericamente ao processo de intercâmbio de informações.

A Comissão publica os documentos BREF via Internet [17] e em CD-ROM, na sequência de uma sua decisão formal nesse sentido. Devido a preocupações de qualidade, oportunidade e economia de recursos, a Comissão não promove a tradução dos textos integrais, que são sempre redigidos em inglês, para as restantes línguas oficiais da UE. Apenas são traduzidos capítulos seleccionados, em particular as notas de síntese. Os Estados-Membros e os países candidatos são encorajados a promover a tradução da parte remanescente dos documentos.

[17] http:// eippcb.jrc.es

6.2. Avaliação dos progressos realizados

A Comissão faz uma avaliação largamente positiva dos resultados alcançados desde o arranque deste ambicioso intercâmbio de informações [18], em 1997. Um dado interessante é o de que em todos os Estados-Membros existe alguma melhor técnica disponível que é única. Tal panorama é demonstrativo dos benefícios desta prática, no seu conjunto, para todos os países envolvidos.

[18] A título de exemplo, o processo de elaboração do documento BREF relativo às refinarias acarretou a realização de 17 reuniões, 17 visitas/encontros em refinarias europeias (8 países/11 empresas), a consulta de cerca de 350 documentos/livros, cerca de 4300 observações em 4 versões, aproximadamente 1800 mensagens de correio electrónico (contando apenas aquelas que envolveram o Gabinete IPPC) e cerca de 800 visitas à área de trabalho dos membros na Internet.

Até à data, foram produzidos quinze documentos BREF, cobrindo a produção de ferro e aço, cimento e cal, papel e pasta de papel, metais não ferrosos, vidro, têxteis, peles e produtos químicos orgânicos de grande volume, bem como sistemas de refrigeração, o tratamento de metais ferrosos, as refinarias, a indústria dos cloretos alcalinos, a criação intensiva de aves de capoeira e de suínos e o tratamento de águas e de gases residuais do sector químico [19].

[19] Os diversos grupos de trabalho, sua composição e o estádio em que se encontra actualmente o respectivo trabalho estão disponíveis em http:// eippcb.jrc.es

O contributo das indústrias em causa constitui, em geral, o maior volume de informação que a Comissão recebe. Embora a disponibilidade de dados relativos ao desempenho ambiental necessários para a avaliação das técnicas varie significativamente de sector para sector, os dados facultados pelas indústrias, ou seja, pelos operadores e pelos fornecedores de tecnologia, são geralmente suficientes para servir de base a avaliações idóneas. Todavia, frequentemente, não são facultados dados económicos, e quando o são, é em regra impossível cruzá-los com dados de outras fontes. Isto pode dificultar uma determinação mais objectiva das melhores técnicas disponíveis, já que os aspectos económicos são uma componente fundamental da definição.

De um modo geral, as indústrias mostram-se muito participativas e colaborantes. Entendem que a elevada qualidade técnica do documento BREF a produzir justifica o esforço, especialmente porque esse documento poderá contribuir para uma melhor compreensão dos processos industriais por parte das autoridades e para a instauração de um diálogo mais construtivo com os reguladores. Quanto ao fornecimento de dados económicos, a indústria considera difícil encontrar o equilíbrio entre a desejável transparência do "Processo de Sevilha" e o carácter por vezes confidencial dos dados.

A contribuição dos peritos dos Estados-Membros é um elemento crucial, complementar da das indústrias. O grau de envolvimento dos peritos dos Estados-Membros varia de grupo para grupo, mas os contributos dos peritos alemães e neerlandeses são, em geral, particularmente significativos. Alguns Estados-Membros enviam, também, peritos nacionais que agem como "autores" dos documentos BREF em Sevilha. Neste domínio, a Comissão está particularmente grata pelo apoio recebido das administrações alemã e do Reino Unido.

Os países candidatos, de um modo geral, ainda não têm uma participação tão activa como a dos Estados-Membros, o que é duplamente nocivo: reduz o número de peritos envolvidos e gera o risco de uma menor aceitação dos documentos BREF naqueles países.

Finalmente, as organizações ambientalistas e os seus peritos desempenham também um papel relevante, pelo contributo que dão e pela credibilidade externa que conferem ao intercâmbio de informações. Genericamente, estão razoavelmente satisfeitos com a transparência do processo, mas têm criticado a enorme desproporção existente entre os recursos que lhes é possível afectar a este trabalho e os recursos muito maiores que a indústria está em condições de mobilizar.

6.3. Próximos passos

Presentemente, estão em elaboração doze documentos BREF e um documento relativo a MTD nas actividades mineiras [20], e vão ser iniciados os trabalhos para cinco outros documentos. A Comissão empenha-se arduamente em minimizar os atrasos, mas está dependente da colaboração dos Estados-Membros e das indústrias. O objectivo global é ter a primeira edição de todos os documentos integralmente pronta até ao final de 2005.

[20] Elaborado de acordo com a Comunicação da Comissão sobre "Segurança da actividade mineira: análise de acidentes recentes", COM(2000) 664 final.

É importante que os documentos BREF sejam revistos de modo a garantir a sua actualização. O Fórum de Intercâmbio de Informações aceitou a proposta da Comissão de dar início ao processo de revisão em 2003 com o documento relativo ao cimento e à cal.

A revisão da primeira edição dos documentos deve debruçar-se especialmente sobre eventuais novos dados relevantes, económicos ou relativos a emissões ou ao consumo, e aplicar os ensinamentos e soluções constantes do documento de referência sobre questões económicas e transversais que está para ser publicado, com vista a chegar a conclusões mais objectivas sobre as melhores técnicas disponíveis e superar as divergências de opinião existentes. A par disso, é prioritário fornecer directrizes mais latas sobre monitorização de emissões. Esse aspecto não foi devidamente contemplado pelos grupos de trabalho técnicos que participaram na primeira edição dos documentos BREF. Finalmente, questões como a utilização da energia, do ruído e da gestão ambiental podem, de um modo geral, ser objecto de uma abordagem mais ampla nos documentos específicos de cada sector.

A rede IMPEL tem planos para levar a efeito uma sondagem no universo dos utilizadores de documentos BREF das autoridades dos Estados-Membros, embora o momento e os pormenores dessa sondagem estejam ainda por fixar.

Outra questão a ter em conta é em que medida os documentos BREF podem ser utilizados para outros fins que não a aplicação da directiva, e se deve ser adoptada alguma medida para promover essas outras utilizações.

Pergunta 4: É o actual intercâmbio de informações sobre melhores técnicas disponíveis um bom processo, e são os documentos BREF um instrumento de aplicação eficaz ?

7. Desenvolvimento futuro da directiva

A Comissão propôs a introdução de duas alterações na directiva: uma, reforçando a participação do público no processo de licenciamento e a outra, essencialmente, retirando as emissões de gases com efeito de estufa do âmbito de aplicação da directiva, atendendo a que as mesmas são disciplinadas pela proposta de Directiva relativa ao comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa. O Conselho e o Parlamento Europeu deram o seu acordo à primeira alteração (a adopção formal está em curso), estando ainda a discutir a segunda.

Acresce que, sendo embora predominantemente retrospectivo, o primeiro questionário sobre a aplicação (ver 2.1) abre as portas, também, a opiniões a respeito do futuro, já que inclui uma pergunta acerca da eficiência da directiva comparativamente a outros instrumentos de política ambiental. No segundo trimestre de 2004, a Comissão apresentará um relatório sobre os resultados do referido estudo. Outro ponto a requerer ponderação é a lista das actividades abrangidas, constante do anexo 1 da directiva. De acordo com o plano de acção comunitário "Simplificar e melhorar o ambiente regulador" [21], toda a proposta deve ser precedida da correspondente avaliação de impacto.

[21] COM(2002) 278 final.

7.1. Convenção de Aarhus

A alteração das disposições relativas à participação do público no processo de licenciamento tem por objectivo preencher uma de várias condições necessárias para que a Comunidade possa ratificar a Convenção de Aarhus [22], que subscreveu em 1998. O Conselho e o Parlamento Europeu concordaram em reforçar os direitos do público em diversos domínios [23], nomeadamente:

[22] Convenção sobre o acesso à informação, a participação do público e o acesso à justiça no domínio do ambiente (http://www.unece.org/env/ pp).

[23] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que prevê a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho, COM(2000) 839 final, JO C 154 E de 29.5.2001, p. 123-128; resultado da conciliação: http://wwwdb.europarl.eu.int/oeil/ oeil_ViewDNL.ProcViewByNum?Lang=2&ProcNum=COD/2000/0331

-o pedido de licenciamento terá de incluir um esboço das principais alternativas que o requerente possa ter estudado;

-todos os projectos de decisão serão publicados, para dar ao público oportunidade de apresentar comentários;

-a autoridade competente tornará públicas as razões e considerações em que se funda a decisão relativa ao licenciamento;

-o "público interessado", organizações ambientalistas não governamentais incluídas, deverá, em princípio, ter acesso a um procedimento de revisão que lhe permita impugnar a validade substantiva ou processual das decisões ou omissões;

-requisitos mais rigorosos em matéria de consulta ao público de outros Estados-Membros, no caso de emissões transfronteiras.

O âmbito de aplicação destas disposições foi limitado a instalações novas e a instalações existentes que planeiem introduzir uma alteração substancial ou que produzam poluição importante. Deste modo, a consulta não será sempre obrigatória para as instalações antigas. Ao tentar ver reconhecido o direito a ser ouvido no âmbito da actualização de uma licença, o público pode ter dificuldade em provar que uma alteração planeada é, efectivamente, "substancial" ou que a instalação produz poluição "importante".

7.2. Comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa

As actividades que requerem licenciamento nos termos da Directiva IPPC são responsáveis por mais de um terço do total das emissões de gases com efeito de estufa na União, de todas as origens. A Comissão propôs que a adopção das melhores técnicas disponíveis para prevenir e controlar as emissões de gases com efeito de estufa não tivesse carácter obrigatório para todas as instalações [24]. Em lugar disso, as instalações que sejam titulares de uma licença para emissão de gases com efeito de estufa podem, em princípio, optar entre reduzir as suas emissões ao volume das respectivas quotas, ou a um volume inferior, e mantê-las acima desse nível e comprar quotas de emissão a terceiros.

[24] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação do quadro de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade Europeia e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho, COM(2001) 581 final, JO C 75 E de 26.3.2002, p. 33-44. Ver, em particular, o artigo 25º. Note-se que todos os gases com efeito de estufa abrangidos pelo Protocolo de Quioto são abarcados pela Directiva IPPC, dada a definição lata de 'poluição' adoptada pela mesma.

Subjacente a esta nova abordagem da política ambiental da UE está a ideia de que é possível conseguir reduções das emissões de modo economicamente mais eficiente e a de que, em princípio, um sistema baseado no limite e na transacção é susceptível de garantir melhores resultados em termos do total das emissões do que um sistema de licenciamento baseado nas melhores técnicas disponíveis.

No entanto, há algumas ressalvas a fazer no que respeita a esta "liberdade": em primeiro lugar, o comércio das emissões não deve prejudicar as obrigações impostas pela Directiva IPPC relativamente a outros tipos de poluição que não os que dão origem ao aquecimento global. Assim, se o operador estiver obrigado a tomar medidas no sentido de reduzir outras emissões que, por acaso, provoquem uma redução ou uma quebra das emissões de gases com efeito de estufa, o operador não tem alternativa a tomar as referidas medidas.

Em segundo lugar, no licenciamento, pode ser necessário estabelecer condições referentes a outros gases com efeito de estufa que não o dióxido de carbono, para evitar que o comércio possa dar azo a poluição importante no local.

Em terceiro lugar, mantêm-se os actuais requisitos em matéria de eficiência no uso da energia sob a forma de electricidade, vapor, água quente, etc. A alteração proposta só afecta as emissões directas de dióxido de carbono no local, por via de combustão ou de outros processos [25], o que tem implicações, em particular, para as instalações que consomem toda a electricidade, vapor, etc., que produzem.

[25] Nos termos do acordo político do Conselho (http://europa.eu.int/comm/environment/ climat/emission.htm), os Estados-Membros continuam a ser livres de impor normas de eficiência energética às unidades de combustão, ou outras, que emitam dióxido de carbono no local.

Uma análise comparativa genérica da transacção de direitos de emissão e da regulação baseada nas melhores técnicas disponíveis é feita na secção 10.2.3.

7.3. Actividades abrangidas

Muitos Estados-Membros aplicam sistemas de licenciamento similares, baseados nas melhores técnicas disponíveis, a actividades não abrangidas pela directiva - porque o sector, em si, não é abrangido ou porque ficam abaixo do limiar da directiva em matéria de capacidade de produção (ou critério similar). Isto suscita a questão de saber se não seria de estender o regime harmonizado da directiva a novas actividades, de acordo com o princípio da subsidiariedade.

Ao considerar a possibilidade de alargar o âmbito da directiva tendo em vista reforçar a protecção da saúde humana e do ambiente, é necessário ter em conta que os Estados-Membros e os países candidatos não dispõem de recursos administrativos ilimitados para garantir uma aplicação efectiva. Ainda que a abordagem integrada leve a uma racionalização das funções de regulação, o sistema de licenciamento não deixa de exigir um grande trabalho de administração, quer por parte dos operadores, quer das autoridades. Dispersando os escassos recursos existentes por um número maior de instalações, há o risco de as autoridades não afectarem um volume adequado de recursos ao acompanhamento das instalações que têm ou podem ter maior impacto.

7.3.1. Revisão dos limiares

A Comissão está ciente de que, para diversas actividades, os limiares fixados no anexo 1 da directiva resultam ambíguos ou mesmo irrazoáveis. Há, pois, o risco de instalações com impactos ambientais relativamente importantes ficarem de fora do âmbito de aplicação da directiva e de, em contrapartida, instalações com impactos ambientais relativamente pouco importantes serem abrangidas por ela. Há ainda o risco de que divergências de interpretação dêem azo a distorções no mercado interno.

Consequentemente, é intenção da Comissão examinar o modo como são definidos os limiares em sectores como os da fundição, forjas, curtumes, indústria alimentar, acabamento têxtil, manufactura de produtos cerâmicos e galvanoplastia.

Convém também apurar se, nalguns casos, não seria mais claro recorrer a limiares de produção efectiva para um determinado período de tempo, em lugar de limiares de capacidade de produção.

7.3.2. O sector de gestão de resíduos

Actualmente, a directiva cobre o sector de gestão de resíduos de um modo muito fragmentário. Para além disso, a distinção que se faz entre operações de eliminação e de recuperação requer, por vezes, avaliações jurídicas difíceis.

A Comissão considera importante garantir um elevado nível de protecção ambiental no que toca às instalações de gestão de resíduos da UE, para evitar o risco de "dumping ecológico" mediante exportação de resíduos no interior da União. Para o efeito, incluir no âmbito da directiva todas as instalações de gestão de resíduos cuja capacidade exceda certos limiares a determinar é uma opção a ponderar.

Para as incineradoras de resíduos, seria também de ponderar a harmonização do anexo 1 da directiva com o âmbito da nova directiva relativa à incineração de resíduos [26].

[26] Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à incineração de resíduos, JO L 313 de 13.12.2000, p.12-21.

7.3.3. Actividades adicionais

À luz do acima exposto, a Comissão está pronta a contemplar a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação da directiva a algumas actividades adicionais. Uma dessas actividades é a aquicultura [27], que vem sendo referenciada como uma indústria em rápido desenvolvimento com significativos impactos ambientais.

[27] Ver a Comunicação da Comissão "Uma Estratégia para o Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura Europeia", COM(2002) 511.

No sentido de prosseguir a racionalização dos procedimentos de licenciamento, a Comissão aquilatará da necessidade de uma maior coerência entre a lista de actividades constante da directiva e a lista de projectos sujeitos a estudos de avaliação de impacto ambiental ao abrigo da Directiva 85/337/CEE [28].

[28] Directiva 85/337/CEE do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, JO L 175 de 5.7.1985, p. 40-48, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, JO L 73 de 14.3.1997, p. 5-15.

Pergunta 5: O âmbito de aplicação da directiva, em termos de actividades e limiares, é o adequado para atacar os impactos ambientais mais significativos dos processos de produção ?

8. Valores-limite de emissão comunitários

A directiva prevê o estabelecimento, por meio de directivas, de valores-limite de emissão comunitários, quando "se tenha identificado a necessidade de uma acção comunitária". Tal identificação deve basear-se, em particular, no intercâmbio de informações sobre melhores técnicas disponíveis e valores-limite representativos aplicados nos Estados-Membros.

Na análise da necessidade de estabelecer valores-limite de emissão comunitários para sectores prioritários e para poluentes prioritários, a Comissão considerará, não apenas os dados relativos a valores-limite representativos vigentes nos Estados-Membros e os resultados do intercâmbio de informações sobre melhores técnicas disponíveis, mas também a informação apresentada para o Registo Europeu das Emissões Poluentes (ver infra). Como habitualmente, a Comissão reger-se-á pelo princípio da subsidiariedade.

Os principais candidatos à sujeição a valores-limite de emissão comunitários são as dioxinas e os furanos, de acordo com as conclusões do Conselho sobre a estratégia da Comissão em matéria de dioxinas [29], bem como as substâncias prioritárias nos termos da Directiva-Quadro Água, e outros poluentes com impactos transfronteiriços.

[29] Comunicação sobre a Estratégia comunitária em matéria de dioxinas, furanos e policlorobifenilos (COM(2001) 593.

Porém, até certo ponto, a fixação de valores-limite à escala comunitária prejudica a abordagem descentralizada e integrada da directiva, uma vez que restringe as possibilidades de a autoridade competente optar por soluções de compromisso pragmáticas e justificadas dos pontos de vista ambiental e económico. Por exemplo, o facto de fixar para a produção de aço um valor-limite correspondente à mais baixa emissão possível de dioxinas pode levar as explorações a reduzir a respectiva taxa de reciclagem de sucata (seriam forçadas a rejeitar mais sucata, que poderia estar contaminada) ou a aumentar significativamente as suas emissões de dióxido de carbono (as medidas de redução das dioxinas não são eficientes do ponto de vista energético).

Ao ponderar os diferentes objectivos ambientais e os custos das várias opções, a decisão mais avisada é, com muita frequência, influenciada pela situação local. Assim, a adopção de valores-limite comunitários só deve ter lugar quando seja necessário.

Por outro lado, se for evidente que as autoridades de um ou mais Estados-Membros fixam sistematicamente valores-limite de emissão demasiado brandos e não baseados nas MTD, poderá ser necessário introduzir valores-limite de emissão comunitários adicionais. De acordo com o plano de acção comunitário "Simplificar e melhorar o ambiente regulador", tais propostas devem ser precedida da correspondente avaliação de impacto.

No caso das emissões de dioxinas, em que a produção e transformação de metais continua a constituir uma fonte de emissões de vulto, o estabelecimento de requisitos obrigatórios em matéria de monitorização para o referido sector, sem a fixação de quaisquer valores-limite de emissão comunitários numa primeira fase, poderá ser uma opção. Poderá também representar um instrumento de regulação eficiente, uma vez que a falta de dados relativos a emissões é, actualmente, um sério obstáculo à adopção de medidas apropriadas.

Pergunta 6: Em que casos contribui a fixação de valores-limite de emissão à escala comunitária, como requisitos mínimos, para realizar um nível elevado de protecção do ambiente e evitar distorções do mercado interno ?

9. Registo Europeu das Emissões de Poluentes (EPER)

Os Estados-Membros têm a obrigação de comunicar à Comissão as emissões de instalações individuais, com um relatório geral. Os dados comunicados serão disponibilizados de três em três anos, através da Internet, num registo público de nome 'EPER', que visa fornecer informação ambiental sobre emissões para o ar e água a decisores políticos, investigadores e público em geral. O registo dá aos operadores de instalações um incentivo para reduzir as respectivas emissões.

O EPER é, ainda, um instrumento de monitorização da eficiência da directiva em termos de redução das emissões para a atmosfera e a água, embora seja impossível destrinçar com um mínimo de certeza os decréscimos imputáveis à Directiva dos imputáveis a acções voluntárias ou a outra legislação.

9.1. Medidas adoptadas

A Decisão 2000/479/CE da Comissão relativa à criação de um registo europeu das emissões poluentes [30] estabelece as obrigações dos Estados-Membros e da Comissão. Serão coligidas informações relativas a emissões para a água e o ar de 50 poluentes de cerca de 20 000 instalações industriais individuais abrangidas pela directiva. Os Estados-Membros são obrigados a enviar um relatório à Comissão de três em três anos, começando em Junho de 2003, com os dados referentes às emissões de 2001 (salvo se preferirem fornecer dados de 2000 ou 2002). Os países em fase de adesão devem apresentar o seu primeiro relatório em 2006, com base nas emissões de 2004.

[30] JO L 192 de 28.7.2000, p. 36-43.

Em Novembro de 2000, foi publicado um documento de orientação [31], que facilita a criação do registo e clarifica as obrigações de comunicação ao abrigo da decisão. O documento em causa trata de elementos relativos aos formatos e trâmites dos relatórios e fornece elementos de referência respeitantes aos métodos de determinação de emissões, bem como listas específicas por sector de poluentes susceptíveis de serem emitidos pelas várias fontes.

[31] "Documento de orientação para a implementação do EPER", Comissão Europeia, 2000, ISBN 92-894-0279-2, número de catálogo: KH-33-00-106-EN-C, http://europa.eu.int/comm/ambiente/ippc/ eper/index.htm

A Comissão e a Agência Europeia do Ambiente planeiam lançar um sítio Web de fácil utilização com os resultados dos primeiros relatórios em Fevereiro de 2004.

9.2. Medidas a adoptar

De momento, o registo respeita apenas a emissões para o ar e a água e não abrange as descargas para o solo nem as transferências de resíduos. Deve, contudo, ser visto à luz da Convenção de Aarhus da CEE/ONU, na qual todas as partes concordam em promover a divulgação pública dos dados relativos a emissões e utilizar o registo de descarga e transferência de poluentes (PRTR) como instrumentos de monitorização dos progressos realizados no domínio do ambiente. Assim, o actual registo pode ser considerado o embrião de um PRTR europeu.

No início de 2001, foi criado, no quadro da Convenção de Aarhus, um Grupo de Trabalho para preparar um instrumento juridicamente vinculativo respeitante ao PRTR, para adopção na Conferência Ministerial de Kiev, em Maio de 2003. Paralelamente aos esforços que a Comissão e os Estados-Membros estão a empreender para levar a bom termo o primeiro e segundo ciclos de relatórios do EPER, está na forja a expansão do registo, que o deverá converter num PRTR completo e totalmente integrado, assente em comunicações anuais.

10. Relação com outras directivas e instrumentos

Pelo carácter holístico e transversal da abordagem que adopta, a directiva intersecta-se com grande número de directivas, regulamentos e outras políticas e medidas ambientais da UE. Alguns deles são brevemente aflorados abaixo, com o fito de dar uma imagem aproximada da importância da directiva para outras áreas e instrumentos da política de ambiente e, reciprocamente, do modo como eles podem influenciar a sua aplicação.

Ao desenvolver a política ambiental da UE na área das instalações industriais [32], importa dotá-la da máxima consistência e verificar se existem quaisquer entraves à criação de uma combinação eficaz de instrumentos de política, a nível comunitário ou nacional. Ao fazê-lo, devem ser analisadas as vantagens e desvantagens da IPPC e dos instrumentos de política ambiental alternativos ou suplementares.

[32] Duas interessantes iniciativas de revisão de políticas em curso são dignas de menção neste contexto: o projecto europeu ENAP (exploração de novas abordagens na regulação de instalações industriais) e a Iniciativa para um melhor regulação, da IMPEL (http://europa.eu.int/comm/ambiente/impel/ projects.htm

11).

10.1. Instrumentos tradicionais de política ambiental

10.1.1. Directiva relativa à avaliação do impacto ambiental

Sobre muitas novas instalações sujeitas ao regime da IPPC impende, igualmente, o dever de promover um estudo de avaliação do impacto ambiental de acordo com a Directiva 85/337/CEE. Os Estados-Membros podem, embora a tal não sejam obrigados, instituir um procedimento único destinado a dar cumprimento aos requisitos de ambas as directivas. A questão da realização obrigatória de um estudo de impacto ambiental para quaisquer alterações planeadas é decidida caso a caso, em função da importância dos potenciais efeitos nocivos sobre o ambiente.

No caso de uma nova instalação ou alteração substancial a que seja aplicável a Directiva 85/337/CEE, todas as informações e conclusões pertinentes colhidas nos termos da referida directiva devem ser tomadas em consideração no momento da avaliação do pedido de licenciamento.

10.1.2. Directivas relativas às grandes instalações de combustão, à incineração de resíduos e aos solventes

No que respeita a determinadas fontes prioritárias de poluição, outras directivas fixam valores-limite de emissão para diversos poluentes principais [33]. Os referidos valores-limite de emissão não são necessariamente baseados nas melhores técnicas disponíveis nos termos em que a Directiva IPPC as define e, nos casos em que uma instalação esteja simultaneamente sujeita ao regime da Directiva IPPC e a valores-limite estabelecidos por outras directivas, tais valores-limite constituem requisitos mínimos. Estas directivas devem, pois, fornecer uma garantia contra possíveis abusos resultantes da flexibilidade inerente à Directiva IPPC.

[33] Por exemplo, a Directiva 2001/80/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão, JO L 309 de 27.11.2001, p. 1-21; Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à incineração de resíduos, JO L 313 de 13.12.2000, p.12-21; Directiva 1999/13/CE do Conselho relativa à limitação das emissões de compostos orgânicos voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas actividades e instalações, JO L 85 de 29.3.1999, p. 1-22.

10.1.3. Directiva Seveso II

A Directiva Seveso II [34] é a outra grande directiva que regula, especificamente, instalações/estabelecimentos industriais. É dirigida à prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas e à limitação das respectivas consequências para o ser humano e para o ambiente. É aplicável a estabelecimentos onde existam substâncias perigosas em quantidades superiores a determinados limites.

[34] Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, JO L 10 de 14.1.1997, p. 13-33.

Os âmbitos de aplicação das duas directivas sobrepõem-se em certa medida, em particular no caso da indústria química. A Directiva IPPC impõe, também ela, aos operadores a adopção de medidas destinadas a prevenir acidentes e a limitar as respectivas consequências, mas não prevê obrigações específicas relacionadas, por exemplo, com políticas de prevenção de acidentes graves, relatórios de segurança ou planos de emergência internos e externos.

Um exemplo concreto de interacção entre as duas directivas é o facto de o documento BREF sobre produção de amoníaco, ácidos e fertilizantes que se encontra actualmente em preparação se ir debruçar sobre o fabrico e o armazenamento de fertilizantes à base de nitrato de amónia, tendo em vista minorar o risco de acidentes [35].

[35] Um fertilizante à base de nitrato de amónia fora das especificações esteve envolvido no desastre na fábrica AZF em Toulouse (França) em Setembro de 2001.

10.1.4. Directiva Aterros

Alguns dos aterros regulados pela directiva relativa aos aterros [36] são também abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva IPPC. Aquela directiva estipula que, sendo os seus requisitos cumpridos, serão igualmente considerados cumpridos os requisitos técnicos impostos pela Directiva IPPC.

[36] Directiva 1999/31/CE do Conselho relativa à deposição de resíduos em aterros, JO L 182 de 16.7.1999, p. 1-19.

Em consequência, a autoridade competente fica incumbida de emitir licenças IPPC aos aterros existentes abrangidos pela Directiva IPPC, até 31 de Outubro de 2007. Contudo, o cumprimento integral dos requisitos estabelecidos no anexo 1 da directiva relativa aos aterros só tem carácter obrigatório a partir de 16 de Julho de 2009. Os novos aterros, autorizados após 16 de Julho de 2001, têm de cumprir esses requisitos desde a primeira hora. Enquanto, nos termos da directiva relativa aos aterros, qualquer alteração obriga à actualização do licenciamento, os requisitos adicionais, por exemplo, os referentes à participação do público, só são aplicáveis a alterações "substanciais" na acepção da Directiva IPPC.

Para além disso, todo o aterro abrangido pela Directiva IPPC está sujeito a um regime de revisão periódica do licenciamento e de comunicação regular dos dados relativos a emissões no âmbito do EPER (ver capítulo 9).

10.1.5. Directiva-Quadro Água

O prazo concedido aos Estados-Membros para dar cumprimento à nova Directiva-Quadro Água [37] termina em 22 de Dezembro de 2003. Entre outros fins, a referida directiva visa proteger e valorizar os ecossistemas aquáticos. Um seu elemento fundamental é a "abordagem combinada", isto é, incidindo simultaneamente sobre as fontes de emissão e os efeitos nos recipientes mediante normas de qualidade da água.

[37] Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água, JO L 327 de 22.12.2000, p. 1-72.

Do lado das fontes, estabelece um plano de desenvolvimento das medidas de controlo previstas na Directiva IPPC e noutras directivas que disciplinam as fontes. Tal plano compreende a adopção de uma lista de substâncias prioritárias para efeitos de acção a nível comunitário, ordenadas de acordo com o risco, e a identificação do corpo de medidas mais vantajosas do ponto de vista económico para levar a efeito reduções da carga das mesmas substâncias, tendo em conta tanto o produto como as fontes do processo.

A lista de substâncias prioritárias foi adoptada em Novembro de 2001 e integra 33 substâncias ou grupos de substâncias [38]. De acordo com a Directiva-Quadro Água, a Comissão apresentará, até Dezembro de 2003, propostas de formas de controlo de emissões na fonte, bem como de normas de qualidade ambiental, para essas substâncias prioritárias.

[38] Decisão nº 2455/2001/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece a lista das substâncias prioritárias no domínio da política da água e altera a Directiva 2000/60/CE, JO L 331 de 15.12.2001, p. 1-5.

10.1.6. Política em matéria de produtos químicos

As novas substâncias químicas e as substâncias prioritárias já existentes são sujeitas a avaliações de risco nas quais se consideram os riscos potenciais ligados, entre outras, às instalações industriais abrangidas pela Directiva IPPC. Com base nessas avaliações, são elaboradas estratégias de redução do risco e, em alguns casos, introduzidas restrições à sua comercialização e utilização [39]. Essas estratégias incluem frequentemente medidas relativas à utilização de substâncias químicas em instalações IPPC.

[39] Regulamento (CEE) nº 793/93 do Conselho relativo à avaliação e controlo dos riscos ambientais associados às substâncias existentes, JO L 84 de 5.4.1993, p.1-75 e Directiva 67/548/CEE do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas, JO L 196 de 16.8.1967, p. 1-98 e Directiva 76/769/CEE do Conselho relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas, JO L 262 , 27.9.1976, p. 201-203.

A maior parte da actual legislação relativa a substâncias químicas está em fase de revisão. Os elementos potenciais da futura estratégia constam do Livro Branco da Comissão apresentado em 2001 [40]. O novo sistema de avaliação e controlo da utilização dos produtos químicos, tanto novos como já existentes, é conhecido como sistema REACH [41]. Este sistema fornecerá mais informações sobre as substâncias químicas utilizadas em instalações industriais, melhorando assim a aplicação da Directiva IPPC. É importante assegurar a sua boa articulação com o sistema de licenciamento IPPC, para garantir um elevado nível de protecção ambiental sem onerar os operadores com encargos administrativos desnecessários.

[40] COM(2001) 88 final.

[41] Registo, Avaliação e Autorização de Produtos Químicos.

10.1.7. Directiva relativa aos valores-limite nacionais de emissão

Todos os Estados-Membros e os dez países em fase de adesão aceitaram valores-limite nacionais para as emissões de quatro grupos de poluentes atmosféricos responsáveis pela acidificação, eutrofização e poluição atmosférica pelo ozono ao nível do solo [42]. Os valores-limite abrangem a totalidade das emissões, incluindo as emissões não industriais, e são parte de uma estratégia vantajosa do ponto de vista económico para enfrentar os referidos problemas ambientais. A cada Estado cumpre adoptar políticas e medidas aptas a assegurar que as respectivas emissões nacionais se quedem abaixo desses limites, o mais tardar, até ao ano 2010.

[42] Directiva 2001/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos, JO L 309 de 27.11.2001, p. 22-30 - abrange os seguintes poluentes: óxidos de azoto, dióxido de enxofre, compostos orgânicos voláteis e amoníaco.

A abordagem, centrada nos efeitos, da directiva relativa aos valores-limite nacionais de emissão é complementar da abordagem da Directiva IPPC, baseada nas MTD. A imposição de normas de emissões estritas no quadro da aplicação da Directiva IPPC contribuirá para o cumprimento dos valores-limite nacionais de emissão.

10.1.8. Directivas relativas à qualidade do ar

A Directiva-Quadro Qualidade do Ar [43] e demais directivas adoptadas com base nela fixam valores-limite para a concentração de poluentes no ar ambiente [44]. Essas normas de qualidade do ar assentam primariamente na prevenção de efeitos nocivos sobre a saúde humana provocados por inalação directa.

[43] Directiva 96/62/CE do Conselho relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente, JO L 296 de 21.11.1996, p. 55-63.

[44] Actualmente existem valores-limite para os óxidos de azoto, dióxido de enxofre, chumbo, partículas, benzeno, monóxido de carbono e ozono.

Cumpre a cada um dos Estados-Membros desenvolver os planos e programas necessários para garantir que as normas não sejam ultrapassadas. As normas de qualidade fornecem um quadro de referência para a fixação de valores-limite de emissão. No caso de uma instalação ser responsável por uma quota significativa da poluição local e de o recurso às melhores técnicas disponíveis não ser suficiente para assegurar o cumprimento de uma norma de qualidade, a Directiva IPPC realça a necessidade de adopção de medidas adicionais.

10.1.9. Recomendação relativa às inspecções

A Directiva IPPC é muito vaga quanto aos meios a utilizar para garantir o acatamento das condições das licenças. Limita-se a dispor que os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir o cumprimento das condições definidas nas licenças e que os operadores têm o dever de cooperar com as autoridades aquando da realização de inspecções.

No entanto, a recente Recomendação relativas às inspecções [45] deverá dar origem a inspecções sistemáticas e efectivas, ordinárias e extraordinárias, das instalações IPPC por toda a União. É, pois, vital que a Comissão siga de perto os progressos realizados nos Estados-Membros e nos países candidatos no que respeita às inspecções a instalações nos próximos anos. Em 2002, todos os Estados-Membros facultaram à Comissão as primeiras informações relativas aos seus sistemas de inspecção nos termos estipulados na recomendação. Houve lacunas importantes nos dados comunicados por vários Estados-Membros, e não foi possível concluir com base nestes relatórios iniciais se os Estados-Membros cumprem, de um modo geral, a recomendação.

[45] Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos critérios mínimos aplicáveis às inspecções ambientais nos Estados-Membros (2001/331/CE), JO L 118 de 27.4.2001, p. 41-46.

10.2. Instrumentos de política ambiental não tradicionais e baseados no mercado

De acordo com o sexto programa de acção comunitário em matéria de ambiente, a UE deverá promover padrões de produção sustentáveis por meio de uma gama de instrumentos, incluindo instrumentos baseados no mercado e económicos. Até à data, na política ambiental da UE têm sido utilizados relativamente poucos instrumentos não tradicionais, como o Sistema Comunitário de Ecogestão e Auditoria (EMAS). A proposta de directiva relativa a um quadro de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa (ver 7.2) será o primeiro instrumento baseado no mercado a ser objecto de utilização global em toda a UE para fins ambientais.

10.2.1. Sistemas de gestão ambiental incluindo o EMAS

Planos de gestão ambiental como o Sistema Comunitário de Ecogestão e Auditoria (EMAS) [46] permitem a participação voluntária de empresas e respectivas instalações num sistema de gestão ambiental (EMS). O EMAS baseia-se na norma internacional ISO 14001:1996, mas vai mais longe em diversos domínios, como a publicação de declarações ambientais e a verificação do cumprimento da legislação ambiental.

[46] Regulamento (CE) nº 761/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho que permite a participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS), JO L 114 de 24.4.2001, p. 1-29.

A aplicação de um EMS, nomeadamente o EMAS, facilita o cumprimento dos requisitos da Directiva IPPC, por exemplo, na preparação de pedidos e de relatórios de monitorização. Alguns países europeus introduziram formas de simplificação do ambiente regulador para as empresas que disponham de um EMS certificado. A maioria dos países introduziu incentivos especiais com vista a promover EMS, nomeadamente o EMAS, e a reconhecer os seus benefícios. Nesses países, as inspecções podem ser menos frequentes, assim como as revisões das licenças, e as obrigações de comunicação menos onerosas, para as instalações IPPC [47]. Contudo, os Estados-Membros não podem isentar as empresas com um EMS das respectivas obrigações ao abrigo da directiva.

[47] A Comissão apresentará um relatório sobre a forma como os Estados-Membros utilizaram estes e outros incentivos até ao fim de 2003. O projecto ENAP referido na nota de pé-de-página nº 32 considera também as sinergias possíveis entre os sistemas de gestão ambiental e os processos de licenciamento ao abrigo da Directiva IPPC.

As conclusões sobre os sistemas de gestão ambiental para utilização em futuros documentos BREF estabelecem mais uma ligação entre a Directiva IPPC e os EMS. Essas conclusões apontam algumas características principais de um sistema de gestão ambiental, acrescentando que a natureza e o nível de pormenor de cada sistema depende em geral da natureza, escala e complexidade da instalação e do tipo de impactos ambientais que esta pode exercer. O EMAS, que incorpora outras medidas de apoio, incluindo a verificação externa e a publicação de uma declaração ambiental, faz aumentar a credibilidade.

10.2.2. Acordos ambientais

O potencial dos acordos ambientais por sectores industriais, frequentemente envolvendo associações comerciais nacionais ou europeias, para contribuir de modo eficaz para a consecução de objectivos de política ambiental é amplamente reconhecido. Os acordos podem dar uma resposta rápida a um desafio ambiental, proporcionando uma solução flexível e por medida e estimulando simultaneamente uma abordagem pró-activa por parte da indústria.

É desejo da Comissão encorajar a assunção voluntária de compromissos e acordos com vista a atingir metas ambientais claras, como complemento da legislação existente. Na sua Comunicação sobre acordos ambientais [48], a Comissão entende haver lugar para acordos ambientais a nível comunitário num vasto número de sectores, destacando os campos da gestão de resíduos e das alterações climáticas. Mas a fixação de metas, sejam elas sectoriais ou específicas para uma empresa, comunitárias ou nacionais, não pode tomar o lugar das condições obrigatórias impostas para cada instalação pela respectiva licença.

[48] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Acordos ambientais concluídos a nível comunitário no âmbito do Plano de Acção «Simplificar e melhorar o ambiente regulador», COM(2002) 412 final.

10.2.3. Transacção de direitos de emissão

De acordo com o sexto programa de acção comunitário em matéria de ambiente a Comunidade analisará a eficácia ambiental das licenças negociáveis enquanto instrumento genérico e da transacção de direitos de emissão, com vista a promover e implantar a sua utilização sempre que tal seja viável.

Um argumento poderoso em favor da transacção de direitos de emissão é o de que, com ela, existe sempre um incentivo para que os operadores reduzam as emissões, ao passo que o sistema instituído pela Directiva IPPC não encerra qualquer incentivo financeiro directo à redução das emissões para lá dos valores-limite baseados nas MTD estabelecidos na licença. Há, ainda, o argumento de que a empresa, frequentemente, dispõe de mais informação e saber do que a autoridade e está, portanto, em melhor posição para identificar medidas economicamente vantajosas para reduzir as emissões, desde que exista um incentivo.

A transacção de direitos de emissão é um instrumento apto a cobrir não somente as emissões de gases com efeito de estufa, mas também outras emissões de instalações abrangidas pela Directiva IPPC. Todavia, seria necessário analisar primeiro cuidadosamente as possíveis consequências de um sistema de transacção e adoptar depois medidas adequadas para garantir que não conduza a uma poluição local importante e que o sistema de monitorização e aplicação seja tão rigoroso como o de instrumentos obrigatórios existentes, como a Directiva IPPC [49].

[49] O projecto ENAP referido na nota de pé-de-página nº 32 considerou as ligações entre a Directiva IPPC e quaisquer futuros sistemas nacionais de transacção de emissões de poluentes abrangidos pela Directiva relativa à definição de limites nacionais para as emissões de determinados poluentes atmosféricos.

Para se chegar a um equilíbrio adequado entre diferentes aspectos ambientais e assegurar uma coexistência frutuosa entre os dois instrumentos, é importante reconhecer que é inevitável o recurso a soluções de compromisso entre os impactos que são objecto de um sistema de transacção de direitos de emissão e outros aspectos do desempenho ambiental das instalações.

Seja como for, não deve ser introduzido um sistema de transacção de direitos de emissão se este diminuir o nível de ambição ambiental da Directiva IPPC no que respeita ao estado do ambiente na Europa. Em princípio, só interessa negociar emissões com países de fora da Europa se os efeitos das emissões tiverem uma natureza inteiramente global.

10.2.4. Impostos, taxas e subsídios ambientais

De acordo com o sexto programa de acção comunitário em matéria de ambiente, a Comunidade deverá também promover e encorajar o recurso a medidas fiscais como os impostos e os incentivos ambientais ao nível, nacional ou comunitário, mais adequado.

Tal como a transacção de direitos de emissão, os instrumentos fiscais têm a vantagem de, na medida em que implicam uma internalização dos custos externos nos preços dos produtos, darem azo a que exista permanentemente um incentivo aos operadores no sentido de reduzirem as emissões mesmo para além dos valores-limite obrigatórios. Deste modo, a abordagem da IPPC e o recurso a impostos e taxas são instrumentos complementares. Contudo, se os Estados-Membros têm recorrido amplamente ao lançamento de impostos e taxas sobre as emissões, já a nível comunitário pouco desenvolvimento tem havido nesta área, devido à exigência de unanimidade entre os Estados-Membros nas decisões em matéria tributária.

Os Estados-Membros podem, ainda, conceder ajudas às empresas para fins ambientais, em particular para que o investimento vá além das normas comunitárias. As directrizes da Comunidade sobre ajudas estatais à protecção ambiental definem o âmbito das referidas medidas tendo em vista objectivos tanto de política ambiental como de política da concorrência [50]. Nos casos em que o uso das melhores técnicas disponíveis é obrigatório por força da Directiva IPPC, as mesmas são consideradas como 'normas comunitárias'.

[50] JO C 37 de 3.2.2001, p. 3-15.

10.2.5. Responsabilidade ambiental

A legislação ambiental da UE concentra-se especialmente na regulação de actividades que envolvem riscos para a saúde humana e o ambiente. Instrumentos como a Directiva IPPC raramente se ocupam do que sucede na eventualidade de, a despeito da legislação, se registarem danos para o ambiente.

Em Janeiro de 2002, a Comissão aprovou uma proposta de directiva relativa à responsabilidade ambiental [51], que cobre danos ambientais, incluindo danos contra a biodiversidade, causados por emissões de fontes tópicas como as instalações IPPC.

[51] Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais, COM(2002) 17 final, JO C 151 E de 25.6.2002, p. 132-145.

Um importante tema de debate é a questão de saber se o cumprimento das condições de licenciamento deve constituir defesa legal para os operadores de instalações IPPC e exonerá-los de responsabilidade ou ser tido, pelo menos, como factor atenuante. Na proposta da Comissão, o cumprimento das condições é considerado suficiente. Se o facto de um operador haver cumprido as condições da licença puder ser ignorado em sede de avaliação da responsabilidade, há o risco de os reguladores adoptarem uma atitude de laxismo na aplicação da IPPC, ou seja, a licença pode deixar de ser usada como o instrumento preventivo que deve ser.

10.2.6. Plano de Acção para Tecnologias Ambientais

A Directiva IPPC é um motor para a divulgação de tecnologias ambientais na indústria. O Plano de Acção para Tecnologias Ambientais que entrará em vigor no fim de 2003 incluirá uma série de medidas destinadas a vencer os obstáculos que se opõem ao desenvolvimento, difusão e utilização de tecnologias promissoras capazes de contribuir para uma maior protecção do ambiente e para o aumento do crescimento económico e do emprego [52]. O trabalho actualmente em curso sobre o plano de acção complementa a Directiva IPPC, nomeadamente pela tentativa de inventariar algumas tecnologias promissoras, que poderão vir a ser introduzidas futuramente como MTD, e de identificar formas de eliminação dos entraves ao desenvolvimento e difusão de tecnologias.

[52] COM(2003) 131 final.

10.3. A Política Agrícola Comum

A Política Agrícola Comum (PAC), no seu primeiro pilar (organizações comuns de mercado), subordina os pagamentos directos a medidas que os Estados-Membros devem adoptar para melhorar os impactos ambientais das actividades agrícolas. Essas medidas podem implicar que o apoio dependa do cumprimento de normas ambientais gerais ou específicas, nomeadamente as decorrentes da Directiva IPPC.

Além disso, o segundo pilar da PAC [53] propõe uma série de medidas à escolha dos Estados-Membros para a elaboração dos seus programas de desenvolvimento rural. Algumas delas dizem respeito à protecção do ambiente e podem completar a Directiva IPPC. Para algumas dessas medidas (por exemplo, investimento, melhoria do processamento e da comercialização de produtos agrícolas), os beneficiários podem receber apoio ao desenvolvimento rural desde que satisfaçam normas ambientais mínimas, que mais uma vez incluem as estabelecidas ao abrigo da Directiva IPPC. Para as medidas agro-ambientais, podem beneficiar de apoio os agricultores que se comprometam a ir além das boas práticas agrícolas habituais, o que implica, no mínimo, o respeito dos requisitos obrigatórios gerais em matéria de protecção do ambiente.

[53] Regulamento (CE) nº 1257/1999 do Conselho, JO L 160, 26.6.1990, p. 80-102

O nível de apoio possível no contexto das medidas a favor do desenvolvimento rural deverá aumentar se o Conselho adoptar as propostas da Comissão relativas à reforma da PAC [54]. Serão transferidos fundos do primeiro para o segundo pilar. Além disso, para os agricultores que recebam pagamentos directos, o respeito das normas ambientais assentes na legislação comunitária em matéria de ambiente será reforçado por um sistema de controlo e de sanções.

[54] COM(2003) 23 final.

10.4. O sexto programa-quadro de investigação

As actividades do sexto programa-quadro de investigação [55] podem reforçar a prevenção e redução integradas da poluição. Por exemplo, os resultados esperados dos projectos de IDT e demonstração poderão culminar em novas técnicas que serão colocadas à disposição da indústria. Os conhecimentos adquiridos no quadro desses projectos deverão contribuir para a actualização dos documentos BREF. Além disso, os documentos BREF podem ajudar os investigadores a concentrar a atenção nas questões identificadas como prioritárias.

[55] Decisão n° 1513/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 232 de 29/8/2002, p. 1-33.

Pergunta 7a: Tendo em vista a consecução dos objectivos ambientais da UE no domínio das grandes instalações industriais e agrícolas, é necessária alguma acção tendente a garantir uma boa articulação entre a directiva e outros instrumentos existentes ou a criar, a nível comunitário ou nacional ?

Pergunta 7b: Em particular, de que outros modos pode a UE promover o recurso complementar a instrumentos baseados no mercado, incluindo a transacção a nível nacional de direitos de emissão e instrumentos de carácter voluntário ?

11. Conclusão

O cumprimento da directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição é um dos requisitos fundamentais para que a indústria europeia possa alcançar um bom desempenho ambiental. Uma aplicação bem sucedida, incluindo a introdução integral das melhores técnicas disponíveis até Outubro de 2007, é essencial para garantir a adopção de modelos de produção mais sustentáveis na Europa e um ambiente mais limpo e sadio para os cidadãos europeus. Pode, ainda, contribuir significativamente para a realização de vários outros objectivos da UE: a promoção da inovação e da modernização da indústria, a coesão económica e social e uma concorrência leal e salutar no mercado interno.

Um grande número de explorações IPPC já demonstrou que um sólido desempenho ambiental vai de par com um sólido desempenho económico. A directiva constitui um desafio, mas também uma oportunidade para a indústria europeia.

A aplicação do princípio da subsidiariedade resultou num sistema em que se espera dos operadores das instalações que se inteirem das melhores técnicas disponíveis e em que cabe às autoridades competentes (locais, regionais ou nacionais) designadas pelos Estados-Membros assegurar que a aplicação técnica seja efectuada, mediante a estipulação nas licenças de uma pluralidade de condições. Isso acarreta uma grande responsabilidade e exigências consideráveis tanto para as autoridades competentes como para os operadores das instalações em termos de recursos e de acesso à informação.

O intercâmbio de informações sobre as melhores técnicas disponíveis entre os Estados-Membros e os intervenientes constitui um instrumento estratégico neste campo, mas não é suficiente, por si só, para garantir uma aplicação eficaz. A par dele, são cruciais o apetrechamento técnico, a integridade e o bom desempenho das autoridades competentes, bem como a aptidão para desenvolver uma relação de cooperação com os intervenientes, com destaque para os operadores das explorações.

Se for claro que os esforços das autoridades são insuficientes, pode vir a ser necessário contemplar a hipótese de uma abordagem harmonizada que assegure um grau razoável de uniformidade entre as licenças concedidas pelas diferentes autoridades, por exemplo, convertendo em regra a fixação de valores-limite de emissão à escala comunitária, que hoje tem carácter excepcional. Em alternativa, poderia ser considerada uma maior utilização dos instrumentos de mercado.

Na opinião da Comissão, um grande número de Estados-Membros necessita de acelerar o progresso em direcção a um nível elevado de protecção ambiental, tendo em conta o prazo final para a aplicação integral. Além disso, a maioria dos países em fase de adesão deve continuar a melhorar significativamente os seus esforços, tal como ficou decidido nas negociações de adesão. Ressalvadas as situações em que haja sido concedido um período de transição suplementar, como pode ser o caso de instalações localizadas na Polónia, Eslovénia, Eslováquia ou Letónia, o prazo final expira em Outubro de 2007.

A aplicação com êxito da directiva representaria um importante contributo para várias acções em curso no quadro do sexto programa de acção em matéria de ambiente e, designadamente, para as estratégias temáticas relativas à poluição do ar, ambiente marinho, protecção dos solos, utilização sustentável dos recursos e reciclagem, bem como a estratégia relativa às alterações climáticas. Um particular desafio, nesse domínio, é o de avaliar o impacto da directiva sobre as questões ambientais que são objecto das estratégias em causa.

A Comunidade necessita, igualmente, de se empenhar de modo constante no sentido de desenvolver uma combinação óptima de instrumentos de política de ambiente, de se certificar da sua plena coerência e de explorar a possibilidade de fazer mais apelo a abordagens não tradicionais, que proporcionem às empresas incentivos para melhorar o seu desempenho ambiental.

Na cena global, a Comunidade precisa de dar continuidade aos seus esforços para promover uma transição progressiva para modelos de produção sustentáveis no quadro de programas a dez anos acordado na Cimeira Mundial sobre o desenvolvimento sustentável de Joanesburgo. É particularmente importante que os países não europeus possam colher os benefícios do intercâmbio europeu de informações sobre melhores técnicas disponíveis.

CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

Com a publicação da presente Comunicação, a Comissão lançará um amplo processo de consulta sobre questões de aplicação e o desenvolvimento futuro da política que tem por objecto o impacto ambiental das grandes fontes tópicas de poluição industrial. Para esse fi