[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 20.4.2006

COM(2006) 184 final

RELATÓRIO DE SÍNTESE DA COMISSÃO

Respostas dos Estados-Membros ao Relatório Anual do Tribunal de Contas - exercício de 2004 {SEC(2006) 524}

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. Preparação do relatório anual do Tribunal 4

3. Quadro de auditoria e controlo 5

4. Resultados substantivos em 2004 7

4.1. Política agrícola 8

4.2. Acções estruturais 9

5. Conclusão 10

1. Introdução

O Tribunal de Contas Europeu (“o Tribunal” ou “TCE”) publicou o relatório anual relativo ao exercício de 2004 (“Relatório de 2004”) em 15 de Novembro de 2005[1]. No relatório, o Tribunal emitiu a sua declaração de fiabilidade (DAS) e a informação de base, que inclui observações relativas à gestão nos Estados-Membros.

Conforme previsto no Regulamento Financeiro[2], a Comissão informou imediatamente os Estados-Membros de tais observações, bem como dos resultados imputados aos Estados-Membros identificados pelo Tribunal durante as suas auditorias. Os Estados-Membros foram convidados a apresentar as suas respostas até 15 de Dezembro de 2005. A grande maioria dos Estados-Membros respondeu respeitando o prazo muito apertado, ou pouco após o seu decurso, tendo em muitos casos apresentado comentários muito pormenorizados.

Dado o tempo necessário para traduzir e analisar as respostas recebidas, a Comissão não pôde apresentar o seu relatório de síntese até 15 de Fevereiro de 2005, mas o Vice-Presidente Kallas informou o Parlamento Europeu e o Conselho (ECOFIN) das conclusões preliminares[3].

O ano de 2006 apresenta dois desafios na área da auditoria externa e da quitação. O primeiro é a aplicação do Plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno [4] (“plano de acção”) adoptado pela Comissão em 17 de Janeiro de 2006. O objectivo é oferecer ao Tribunal garantias razoáveis de que os fundos comunitários são gastos de forma legal e regular. Contudo, o plano de acção só produzirá os resultados esperados se todos os intervenientes relevantes, Parlamento Europeu, Tribunal de Contas, Estados-Membros e Comissão, tendo em conta as respectivas responsabilidades e independência, contribuirem para a aplicação das 16 acções.

Outro desafio é o novo prazo, mais apertado, para preparar o relatório anual do Tribunal. Tal como previsto pelo Regulamento Financeiro[5], o relatório anual deve ser publicado o mais tardar até 31 de Outubro, ou seja, um mês mais cedo do que até agora, o que aumenta a pressão sobre todas as partes envolvidas na sua preparação (ou seja, o Tribunal, a Comissão e os Estados-Membros), para assegurar que a troca de pontos de vista sobre as conclusões preliminares do Tribunal é feita de forma eficiente.

A secção 2 enuncia as dificuldades ligadas aos prazos mais curtos que o Tribunal tem de respeitar para produzir o seu relatório anual. A secção 3 apresenta as observações dos Estados-Membros relativas ao quadro de auditoria e controlo. A secção 4 contém uma análise dos resultados substantivos atribuídos aos Estados-Membros em matéria de política agrícola e acções estruturais. Na secção 5[6] são apresentadas as conclusões.

2. Preparação do relatório anual do Tribunal

O prazo para preparar o relatório anual de 2005 é um mês mais curto do que nos anos anteriores, devido à obrigação de o publicar até 31 de Outubro, o que tem implicações para o Tribunal, bem como para a Comissão e os Estados-Membros.

Durante o exercício orçamental, ou logo após, o Tribunal realiza auditorias aos procedimentos e transacções na Comissão e nos Estados-Membros. Nos Estados-Membros, o Tribunal verifica se os beneficiários finais preenchem as condições para a ajuda (por exemplo, que a superfície de um campo ou o número de animais está correcto ou que o projecto financiado pelos Fundos Estruturais foi levado a cabo), bem como a existência de procedimentos de controlo adequados.

Após cada missão de auditoria, o tribunal analisa os resultados e, através das chamadas cartas RP[7], transmite as suas observações preliminares ao Comissário em questão ou à instituição superior de auditoria nacional, conforme os fundos sejam geridos a nível central ou do Estado-Membro. Normalmente, o Tribunal solicita à Comissão ou ao Estado-Membro que responda no prazo de 2 meses. Não é obrigatório responder ao Tribunal mas é prática comum fazê-lo, embora muitas respostas só cheguem após o decurso do prazo fixado.

Até agora, o Tribunal tinha de receber as respostas dos Estados-Membros durante a Primavera ou no início do Verão, a fim de poder traduzir, analisar e, na medida do possível, incorporar essas observações no relatório anual a publicar até 30 de Novembro. Isso devia-se ao tempo necessário para os procedimentos internos do Tribunal, para a realização do contraditório com a Comissão em Junho-Setembro, bem como para a tradução do relatório, agora em 20 línguas.

Contudo, no que respeita ao exercício orçamental 2004, a maioria dos Estados-Membros só apresentaram as suas respostas relativas aos resultados substantivos em Junho[8], ou mesmo mais tarde. Isso deveu-se ao facto de, por um lado, o Tribunal ter enviado uma parte significativa das cartas RP entre Maio e Julho[9] e, por outro, os Estados-Membros, em muitos casos, terem enviado as respostas mais de 60 dias após a sua recepção.

Consequentemente, alguns Estados-Membros constataram que as suas respostas não foram tidas em conta pelo Tribunal. Por exemplo, nas suas observações relativas ao relatório anual de 2004, a Finlândia fazia notar que “ as respostas às observações preliminares do Tribunal de Contas nem sempre foram tidas em conta nas conclusões apresentadas no relatório anual . Por este motivo, algumas dessas conclusões estão claramente erradas. A elaboração das respostas e explicações implica, frequentemente, um imenso volume de trabalho, comparado com o efeito mínimo que acabam por ter nas conclusões finais do Tribunal de Contas” .

A Polónia secundou essa posição declarando que "…causa preocupação o facto de o Tribunal de Contas não ter tomado em consideração a nossa explicação dos erros detectadados após a sua missão de inspecção . Em consequência, as explicações agora enviadas à Comissão Europeia são basicamente as mesmas do que as previamente enviadas ao Tribunal."

Em geral, o Tribunal informa os Estados-Membros da sua análise das respostas recebidas das autoridades nacionais. Essa sequência parece importante para motivar os Estados-Membros a reagir aos resultados identificados pelo Tribunal. Conforme a Polónia indica "… nos casos em que o Estado-Membro não concorda com a avaliação dos factos pelo Tribunal e não recebe indicações sobre se a explicação apresentada pelas instituições sujeitas a inspecção foi aceite, dificilmente se pode esperar que responda a perguntas sobre a natureza dos erros encontrados e se foram adoptadas, ou estão planeadas, medidas correctivas ”.

À luz dos prazos ainda mais apertados a aplicar a partir de agora, devia talvez dar-se uma importância específica ao melhoramento do intercâmbio de informações sobre os resultados entre o Tribunal, a Comissão e os Estados-Membros, tendo em conta os problemas específicos relacionados com o calendário de preparação do relatório anual. A execução das acções 7, 8 e 9 do plano de acção[10], centradas na partilha de resultados de auditoria e de controlo, também contribuirão para uma maior eficiência do referido intercâmbio de informações.

3. Quadro de auditoria e controlo

O Tribunal envia anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que se referem[11]. Essa declaração consta do relatório anual, baseando-se em quatro fontes de informação[12]:

a) Análise do funcionamento dos sistemas de supervisão e controlo aplicados tanto a nível das instituições comunitárias como dos Estados-Membros ou dos países terceiros;

b) Teste de amostras de operações em cada domínio principal, sendo as verificações efectuadas até ao beneficiário final;

c) Análise dos relatórios anuais de actividade e das declarações dos Directores-Gerais e dos procedimentos aplicados na respectiva elaboração;

d) Quando seja possível, exame dos trabalhos de outros auditores independentes sobre os procedimentos da gestão comunitária.

Alguns Estados-Membros aproveitaram as suas respostas à Comissão sobre o relatório anual de 2004 para fazer comentários sobre a abordagem global relativa às auditorias e controlos.

Por exemplo, o Reino Unido propõe que as auditorias incidam mais " nos sistemas e na relação custo-benefício do que na verificação das transacções [… ]. As auditorias de verificação das transacções detectam erros pontuais específicos, muitas vezes de pequenos montantes que, quando extrapolados, podem fazer crer que todo programa está afectado. Muitas vezes estes erros são posteriormente corrigidos, mas isso não é reconhecido quando as verificações têm lugar durante um determinado período de tempo".

A França pretende obter mais informações sobre o método utilizado pelo Tribunal para seleccionar as amostras das auditorias sobre as acções estruturais. As autoridades francesas não encontraram qualquer referência ao método no relatório anual e assinalam que " as conclusões gerais são retiradas de um número muito reduzido de casos isolados e que, muitas vezes, incidem sobre montantes muito limitados ".

A Dinamarca considera extremamente importante que, na medida do possível, o trabalho das instituições superiores de auditoria dos Estados-Membros seja incorporado na auditoria DAS do Tribunal. Afirma igualmente que o serviço nacional de auditoria dinamarquês emitiu pela primeira vez uma declaração sobre a utilização dos fundos comunitários na Dinamarca[13], na qual afirma que " em geral, o serviço nacional de auditoria considera que a gestão, pagamentos, contabilidade e controlo dos fundos comunitários são satisfatórios e respeitaram as instruções e regulamentos ".

A Alemanha sublinha que os custos dos controlos são consideráveis. Propõe que " o custo dos sistemas de gestão e controlo nos Estados-Membros seja avaliado pela Comissão, para assegurar que é proporcional aos resultados obtidos ”.

Estes comentários mostram a necessidade de resolver questões como:

- O possível conflito entre a declaração anual do Tribunal e o facto de alguns dos controlos internos serem concebidos para funcionarem ao longo da duração de programas plurianuais;

- Assegurar um adequado equilíbrio entre custos e benefícios e que esse equilíbrio seja tido em conta na declaração de fiabilidade;

- Utilizar devidamente os controlos existentes e as competências e recursos existentes nas instituições superiores de auditoria nacionais;

- O plano de acção tenta abordar estas questões de diversos ângulos, em especial as acções 3, 4, 7, 8 e 10[14]. O plano de acção centra-se na promoção de declarações de gestão operacional e em relatórios de síntese a nível nacional (acção 5).

4. Resultados substantivos EM 2004

O Tribunal apresentou informações sobre os resultados obtidos relativamente ao exercício orçamental de 2004. Como o Tribunal não indicou o método utilizado para seleccionar a amostra das transacções, não foi possível tirar conclusões sobre o nível de relevância dos resultados.

A Comissão pediu aos Estados-Membros que comentassem mais pormenorizadamente os resultados substantivos, ou seja, os casos com consequências financeiras para o orçamento comunitário. A maioria dos Estados-Membros apresentaram essa informação mas, nalguns casos, tal não foi possível porque os Estados-Membros não conseguiram identificá-los a partir das listas fornecidas com códigos atribuídos pelo Tribunal que não correspondiam aos números de projecto utilizados pelos Estados-Membros e/ou pela Comissão.

As auditorias realizadas reflectem as diferentes políticas. Os subsídios agrícolas estão frequentemente ligados à área cultivada ou ao número de animais. Assim, tendo em conta a política em matéria de agricultura, muitas vezes o Tribunal mede as parcelas com recurso ao GPS ou procede à contagem dos animais para verificar a veracidade dos números declarados pelo agricultor.

Nas acções estruturais, os subsídios são concedidos frequentemente a projectos a nível regional. A escala, concepção, calendário e tipo de beneficiários finais podem variar significativamente entre projectos. Nestes casos, o Tribunal vai ao local verificar se o projecto foi efectivamente realizado (a existência da ponte ou da auto-estrada), se os pagamentos foram correctamente efectuados (a elegibilidade das despesas, a existência de pistas de auditoria), se os procedimentos de adjudicação de contratos forem respeitados (se foi feito o concurso e escolhida a melhor proposta), se as verificações exigidas foram realizadas, etc..

A variedade das acções estruturais dá azo a diferentes interpretações das regras e das provas de auditoria o que parece estar reflectido na tendência de os Estados-Membros discordarem do Tribunal mais frequentemente em tais casos do que nos casos relativos à política agrícola. Quando a Comissão acompanha posteriormente os resultados do Tribunal, também é levada ocasionalmente a tirar conclusões diferentes das do Tribunal.

As secções 4.1 e 4.2 resumem os comentários aos resultados relativos à política agrícola e às acções estruturais. As secções relativas aos recursos próprios e às ajudas de pré-adesão não foram incluídas por haver muito poucos resultados substantivos nestas duas áreas, o que permitiu que ambos os sectores recebessem uma declaração positiva de fiabilidade do Tribunal em 2004.

4.1. Política agrícola

Para os Estados-Membros, dois terços dos resultados substantivos a nível da política agrícola em 2004 estão relacionados com a sobredeclaração da superfície das parcelas. Em geral, a diferença entre a área declarada e área medida pelo Tribunal durante as suas auditorias foi num quarto dos casos de menos de 2 por cento, entre 2 e 10 por cento em metade dos casos e superior a 10 por cento nos restantes.

A totalidade dos resultados substantivos identificados pelo Tribunal diz respeito a 11 Estados-Membros. A maioria concordou com o Tribunal, embora nalguns casos apenas parcialmente devido, entre outras questões, a diferenças de opinião sobre os métodos de medição. Nalguns casos, os resultados do Tribunal levaram à recuperação de montantes junto dos agricultores. Contudo, em vários casos, os Estados-Membros não efectuaram as recuperações porque consideraram o impacto financeiro do resultado demasiado pequeno (um caso relativo à Alemanha representava menos de 100 euros).

Embora geralmente os Estados-Membros tendessem a aceitar as conclusões do Tribunal, alguns indicaram que os desvios na medição das parcelas deviam ser previsíveis e aceitáveis. Por vezes as verificações tiveram lugar no ano agrícola seguinte quando os agricultores já tinham modificado a utilização e divisão dos seus terrenos, o que dificultou a reconstituição das parcelas originalmente declaradas. Noutros casos, os agricultores tinham declarado as dimensões constantes do registo predial mas nem sempre estes registos estavam conformes com a medição efectuada pelo Tribunal. Este problema pode vir a aumentar dada a evolução contínua dos instrumentos de medição. Finalmente, verificou-se um caso em que a Alemanha se baseou na superfície medida às duas casas decimais, enquanto que o Tribunal utilizou valores com três casas decimais. Neste caso específico, isso foi suficiente para alterar a classificação da medição de aceitável para resultado substantivo.

Dois dos 11 Estados-Membros discordaram do Tribunal. Quanto ao único caso detectado nos Países Baixos, este Estado-Membro discordou da decisão do Tribunal que considerou a falta de provas do abate de uma vaca como um resultado substantivo, apesar de a prova ter sido apresentada ao Tribunal após a realização da auditoria. Outros resultados diziam respeito a outro Estado-Membro (Grécia) que, contudo, constatou que alguns dos problemas subjacentes eram de natureza temporária (por exemplo, a existência de contas bancárias com verbas ainda não pagas a produtores ou a devolver ao orçamento comunitário). Discordou igualmente do Tribunal relativamente a outras questões, como por exemplo, se um agricultor tem direito a um subsídio não sendo proprietário da parcela, mas tendo concordado permutá-la com outro agricultor.

4.2. Acções estruturais

Em 2004, relativamente aos fundos estruturais, os Estados-Membros só estiveram de acordo com o Tribunal em pouco mais de um terço dos casos com resultados substantivos, contra dois terços dos casos relativos à política agrícola.

Os exemplos típicos de situações em que os Estados-Membros discordaram ou não concordaram inteiramente com o Tribunal incluem a classificação de despesas (como elegíveis ou não), a prova de co-financiamento e a existência de uma pista de auditoria.

Houve muito poucos casos em que o Tribunal considerou que um erro a nível da classificação de despesas era intencional. Contudo, os resultados evidenciam a necessidade de esclarecer as regras e de fornecer orientações adicionais nesta matéria. Conforme indicaram as autoridades da Bélgica, relativamente a um caso específico em que não concordaram com o Tribunal, “ tanto quanto sabemos, o conceito de despesas não conformes com as regras não foi debatido nem definido nos regulamentos aplicáveis ao FSE (Fundo Social Europeu), sendo portanto necessário reavaliar a natureza dos fundamentos em que se baseou a decisão que as considerou irregulares, sobretudo porque os próprios auditores reconhecem que as despesas em questão não dão quaisquer indicações da existência de irregularidades ou ilegalidades” .

Os Estados-Membros indicaram igualmente dificuldades decorrentes das diferenças entre os requisitos em matéria de estruturas de auditoria e controlo dos diferentes períodos de programação. A Espanha mencionou que " quando o auditor conclui que “a pista de auditoria era deficiente ”, isso implica aplicar ao período de 1994 a 1999 conceitos que não tinham sido definidos antes do período de 2000 a 2006.".

Para além de proceder à verificações de transacções, o Tribunal tentou verificar se os Estados-Membros efectuam os 5% de verificações obrigatórias, ou seja, se verificam projectos que representam 5 por cento do valor de um programa. O Tribunal constatou que, frequentemente, as verificações foram adiadas e baseadas em análises de risco incompletas.

Em geral os Estados-Membros reconheceram que houve atrasos nas verificações mas a Suécia indicou que " ao abrigo do regulamento, não existe a obrigação de que as verificações relativas aos respectivos fundos atinjam 5% num determinado momento. "

As consequências financeiras dos resultados substantivos relativos às acções estruturais tendem a variar muito mais do que os resultados substantivos relativos à agricultura. Nalguns casos, os resultados podem não ter consequências financeiras reais como, por exemplo, porque as despesas declaradas pelo Estado-Membro e consideradas inelegíveis pelo Tribunal poderão ser compensadas por despesas adicionais ainda não declaradas. Os referidos casos são esclarecidos pela Comissão no seu acompanhamento.

Aqui se levanta igualmente a questão da multianualidade. Por exemplo, a Alemanha teve um caso em que reconheceu o resultado e se propunha corrigi-lo mediante a aplicação de uma dedução ao pedido de pagamento seguinte. Mas não aceita que o resultado tenha causado um prejuízo financeiro ao orçamento comunitário, pois em última análise seria sempre descoberto quando se efectuasse a verificação das despesas no encerramento final, se não antes. Contudo, o Tribunal manteve que, no momento em que a auditoria teve lugar, havia um resultado substantivo.

5. Conclusão

A Comissão agradece as muitas respostas exaustivas recebidas dos Estados-Membros. A reacção anual dos Estados-Membros é uma oportunidade preciosa para abordar as questões horizontais ligadas ao relatório anual do Tribunal de Contas. Com base nas respostas ao exercício de 2004, a Comissão gostaria de chamar a atenção para quatro questões:

1. Alguns Estados-Membros manifestam-se insatisfeitos com o facto de as suas respostas não estarem reflectidas no relatório anual do Tribunal de Contas de 2004. Tal facto deveu-se, em parte, aos prazos apertados que o Tribunal de Contas tem de respeitar na preparação do seu relatório anual. Este problema específico deve ser abordado nas reflexões sobre a melhor forma de aproveitar as competências das instituições superiores de auditoria nacionais e de chegar a uma abordagem única em matéria de auditoria[15].

2. Alguns Estados-Membros fizeram comentários sobre a estrutura de controlo e sobre o próprio método DAS, indicando que, em sua opinião, os benefícios não correspondiam aos custos. Esta questão deveria ser abordada tanto a nível operacional na avaliação dos custos dos controlos[16], como igualmente a nível estratégico na definição dos riscos aceitáveis[17].

3. A análise qualitativa dos resultados substantivos nas áreas da política agrícola e das acções estruturais foi efectuada com o objectivo de identificar padrões de actuação a nível dos Estados-Membros. A análise mostra que é necessário resolver ou esclarecer questões como: 1) qual o método correcto de medição das parcelas, 2) quais as despesas elegíveis nas acções estruturais, 3) quando proceder às chamadas verificações de 5 por cento das acções estruturais. Devido a esta incerteza, a Comissão no seu acompanhamento pode não estar em condições de confirmar os resultados do Tribunal. Estas questões são em grande medida diferentes segundo o sector específico a ser tratado pelo plano de acção[18].

4. Os Estados-Membros mostraram mais tendência para discordar dos resultados do Tribunal a nível das acções estruturais do que da política agrícola. Isso poderá dever-se ao facto de os Estados-Membros e o Tribunal discordarem relativamente à definição das irregularidades nesta matéria. Ou pode ser causado pelo desacordo entre os Estados-Membros e o Tribunal quanto ao nível de risco aceitável nas acções estruturais. Dado que a amostra do Tribunal foi seleccionada para verificar transacções individuais e não para avaliar a existência e funcionamento dos sistemas, não foi possível determinar os motivos deste desacordo. Parece evidente a necessidade de empreender um diálogo interinstitucional sobre os riscos aceitáveis a nível das transacções subjacentes e dos efeitos que isso pode ter no método DAS do Tribunal[19].

Tanto a Comissão e os Estados-Membros como igualmente o Tribunal de Contas e, em certa medida, as instituições superiores de auditoria nacionais, precisam de encontrar um compromisso para resolver as questões suscitadas pelos Estados-Membros. O plano de acção prevê um quadro para esta cooperação definindo 16 acções específicas a aplicar em 2006 e em 2007, naturalmente respeitando integralmente os papéis, responsabilidades e independência de todos os interessados.

[1] O relatório foi publicado no Jornal Oficial C 301 de 30.11.2005. Encontra-se disponível no sítio web do Tribunal: www.eca.eu.int.

[2] N.º 6 do artigo 143.º do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25.06.2002.

[3] Carta do Vice-Presidente Kallas de 15 de Fevereiro de 2006 para Karl-Heinz Grasser, Presidente do ECOFIN.

[4] COM(2006) 9 de 17.1.2006.

[5] N.º 5 do artigo 143.º.

[6] As análises subjacentes ao presente relatório-resumo constam do Documento de trabalho da Comissão: análise das respostas dos Estados-Membros ao relatório anual 2004 do Tribunal de Contas (SEC(2006) 524).

[7] Declaração de resultados preliminares.

[8] Ou seja, resultados com consequências financeiras para o orçamento geral da União Europeia.

[9] Até agora, nos termos do n.º 2 do artigo 143.° do Regulamento Financeiro, o Tribunal tem sido obrigado a transmitir as suas observações aos Estados-Membros até 15 de Julho. A partir do exercício orçamental de 2005, o prazo passa a ser até 15 de Junho.

[10] Acção 7: Promover as melhores práticas para melhorar o custo-benefício de auditorias a nível do projecto. Acção 8: Permitir uma garantia adicional por parte das instituições superiores de auditoria. Acção 9: Construir instrumentos eficazes de partilha dos resultados das auditorias e dos controlos e promover a abordagem do modelo de auditoria única.

[11] N.º 1 do artigo 248.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

[12] Ponto 1.46 do relatório anual de 2004.

[13] A declaração consta da secção (D) do relatório sobre a auditoria ao orçamento nacional de 2004.

[14] Acção 3: Estabelecer e harmonizar a apresentação de estratégias de controlo e de provas de uma garantia razoável. Acção 4: Iniciar o diálogo interinstitucional sobre os riscos a tolerar nas transacções subjacentes. Acção 7: Promover as melhores práticas para melhorar o custo-benefício de auditorias a nível de projecto. Acção 8: Permitir uma garantia adicional por parte das instituições superiores de auditoria. Acção 10: Efectuar uma estimativa inicial e uma análise dos custos de controlo.

[15] Acções 8 e 9 do plano de acção.

[16] Acção 10 do plano de acção.

[17] Acção 4 do plano de acção.

[18] Acções 12 a 16 do plano de acção.

[19] Acções 3 e 4 do plano de acção.