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Bruxelas, 22.9.2006

SEC(2006)1165

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Estratégia Temática de Protecção do Solo SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2006)231 final}{SEC(2006)620}

SÍNTESE

CONTEXTO POLÍTICO

O Sexto Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente[1] prevê o desenvolvimento de uma estratégia temática de protecção do solo (a seguir designada «a estratégia») «que aborde a prevenção nomeadamente da poluição, da erosão, da desertificação, da degradação e ocupação dos solos e dos riscos hidrogeológicos, tendo em conta a diversidade regional, incluindo as especificidades das zonas áridas e de montanha»[2].

Em 16 de Abril de 2002, a Comissão adoptou uma comunicação intitulada «Para uma estratégia temática de protecção do solo»[3], que recebeu um acolhimento favorável das outras instituições da UE. Desde então, estão em curso trabalhos de preparação da estratégia e, enquanto parte desse processo, foi realizada uma avaliação de impacto cujas conclusões são resumidas no presente documento.

Esta avaliação de impacto assenta principalmente, mas não exclusivamente, em relatórios do Centro Comum de Investigação (CCI) da Comissão e dos grupos de trabalho criados para apoiar a Comissão, bem como em relatórios realizados para a Comissão que avaliam os impactos económicos da degradação do solo e os impactos económico, ambiental e social de diferentes medidas para prevenir essa degradação.

Dimensão do problema e custos da degradação do solo

Dimensão do problema

ºAs informações disponíveis apontam para uma recrudescência significativa dos processos de degradação do solo ao longo das últimas décadas, existindo provas de que, se nada for feito, esta tendência se irá acentuar ainda mais. Os processos de degradação do solo são provocados ou agravados pela actividade humana. As alterações climáticas, em conjunto com fenómenos climáticos extremos cada vez mais frequentes, também têm efeitos negativos no solo.

Os processos de degradação do solo incluem[4]:

- Erosão : A AEA estima que 115 milhões de hectares, ou seja 12% do território europeu, são afectados pela erosão provocada pela água e que 42 milhões de hectares são afectados pela erosão provocada pelo vento, dos quais 2% de forma grave.

- Diminuição da matéria orgânica : A matéria orgânica do solo desempenha um papel fundamental no ciclo de carbono do solo. Com efeito, o solo simultaneamente um emissor de gases com efeito estufa e um depósito importante de carbono que contém cerca de 1 500 gigatoneladas de carbono orgânico e inorgânico. Cerca de 45% dos solos da Europa têm um teor matéria orgânica baixo ou muito baixo (0 a 2% de carbono orgânico) e 45% um teor médio (2 a 6% de carbono orgânico). Este problema afecta principalmente os países do sul, mas também partes da França, Reino Unido, Alemanha e Suécia.

- Compactação : As estimativas das áreas em risco de compactação do solo variam. Alguns autores consideram que 36% do subsolo europeu tem uma susceptibilidade elevada ou muito elevada à compactação. Segundo outras fontes, 32% do solo altamente vulnerável à compactação e 18% moderadamente afectado pela mesma.

- A salinização consiste na acumulação de sais solúveis, nomeadamente sódio, magnésio e cálcio, no solo. Este fenómeno afecta cerca de 3,8 milhões de hectares na Europa. As zonas mais afectadas são a Campania na Itália, o vale do Ebro em Espanha e a grande planície (Alföld) na Hungria, mas também zonas da Grécia, Portugal, França, República Eslovaca e Áustria.

- Os desabamentos de terras ocorrem com maior frequência em zonas com solos muito propensos à erosão, subsolos argilosos, grandes declives e precipitações intensas e abundantes ou afectadas pelo abandono de terras, como as regiões Alpina e Mediterrânica. Até à data, não existem dados disponíveis sobre a área total afectada na UE. Este problema pode estar relacionado com o crescimento da população, o turismo de Verão e Inverno, a utilização intensiva do solo e as alterações climáticas.

- Contaminação : Após mais de duzentos anos de industrialização, a Europa confronta-se com o problema da contaminação do solo devida à utilização e presença de substâncias perigosas em muitos processos de produção. Calcula-se que 3,5 milhões de sítios possam estar potencialmente contaminados e que meio milhão de sítios estejam efectivamente contaminados, requerendo medidas de reabilitação.

- Impermeabilização : Em média, a área impermeabilizada, ou seja a superfície dos solos coberta com material impermeável, representa cerca de 9% da área total dos Estados-Membros[5]. Entre 1990 e 2000, a área impermeabilizada na UE15 cresceu 6%[6] e a procura de terrenos tanto para novas construções relacionadas com a crescente expansão urbana como para infra-estruturas de transporte não cessa de aumentar.

- Diminuição da biodiversidade : A biodiversidade do solo implica não só a diversidade de genes, espécies, ecossistemas e funções, como também a capacidade metabólica do ecossistema. A biodiversidade do solo afectada por todos os processos de degradação acima enumerados e todos os factores mencionados determinam (igualmente) a diminuição da biodiversidade do solo.

Custos da degradação do solo

Embora sejam difíceis de calcular, vários estudos mostram que a degradação do solo tem custos anuais significativos para a sociedade, que oscilam entre os valores a seguir indicados:

Erosão: | 0,7 a 14,0 mil milhões de euros[7] |

Diminuição da matéria orgânica: | 3,4 a 5,6 mil milhões de euros |

Compactação: | estimativa impossível |

Salinização: | 158 a 321 milhões de euros[8] |

Desabamentos de terras: | até 1,2 mil milhões de euros por ocorrência |

Contaminação: | 2,4 a 17,3 mil milhões de euros[9] |

Impermeabilização: | estimativa impossível |

Diminuição da biodiversidade: | estimativa impossível |

- Estes custos não cobrem os danos infligidos às funções ecológicas do solo, dado que não possível quantificá-los. Por conseguinte, provável que os custos reais da degradação do solo excedam os valores acima indicados.

Não existem, actualmente, estimativas dos custos da compactação, da impermeabilização do solo e da diminuição da biodiversidade. Com base nos dados disponíveis, a estimativa possível dos custos totais da degradação do solo, incluindo a erosão, a diminuição da matéria orgânica, a salinização, os desabamentos de terras e a contaminação, de 38 mil milhões de euros[10] anuais para a UE25. Dado não existirem dados quantitativos e qualitativos suficientes, estas estimativas apresentam forçosamente um elevado grau de variação.

Por outro lado, convém realçar que estes custos da degradação do solo não têm em conta o efeito de normas adoptadas em Janeiro de 2005 ao abrigo da condicionalidade, nem o efeito de outras medidas recentemente adoptadas pelos Estados-Membros. No entanto, como as alterações do solo são muito lentas, provável que a actual estimativa da dimensão do problema constitua uma referência adequada.

A experiência mostra que a maioria dos custos suportada pela sociedade: danos nas infra-estruturas devido ao escoamento de sedimentos, maior necessidade de cuidados de saúde para pessoas afectadas pela contaminação, tratamento da água contaminada através do solo, eliminação dos sedimentos, desvalorização dos terrenos na proximidade dos sítios contaminados, intensificação dos controlos da segurança dos alimentos, bem como custos relacionados com as funções de ecossistema do solo.

Opções políticas consideradas

As seguintes opções, enumeradas segundo um grau crescente de normatividade, foram consideradas na avaliação de impacto:

1. Adopção de uma estratégia geral do solo da UE não vinculativa, no quadro da qual os Estados-Membros são incentivados a agir.

2. Adopção de um instrumento jurídico flexível, sob a forma de uma directiva-quadro relativa ao solo, com um âmbito ambicioso e um conteúdo não demasiadamente normativo.

3. Adopção de propostas legislativas relativas às várias ameaças para o solo, estabelecendo igualmente metas e meios a nível da UE.

A protecção do solo implica acções para o efeito a nível supranacional, nacional, regional e mesmo local. No entanto, a dimensão do problema, os efeitos transfronteiriços significativos e os custos sentidos no exterior do local suportados pela sociedade mostram que a abordagem fragmentada adoptada até à data não chegou, na ausência de uma política específica, para combater as ameaças identificadas. É por este motivo que uma acção não vinculativa a nível da UE não seria suficiente para dar uma resposta aos problemas identificados.

Ao mesmo tempo, o solo muito variável no que se refere às suas características gerais, mas também à sua utilização no contexto socioeconómico, o que faz com que seja extremamente difícil estabelecer normas de qualidade do solo e medidas de combate às ameaças para o solo ao nível geral da UE. Como tal, considerou-se que era incompatível com o princípio da subsidiariedade estabelecer todos os objectivos e instrumentos ao nível da UE através de propostas legislativas relativas às várias ameaças para o solo.

opção escolhida

A Comissão está convencida de que uma directiva-quadro relativa ao solo a melhor opção para tratar as ameaças para o solo existentes. Esta directiva-quadro relativa ao solo, ambiciosa no seu âmbito mas não demasiado normativa no seu conteúdo, desencadeará um processo que irá conduzir a um reforço da protecção do solo em toda a UE.

A directiva proposta contém disposições gerais preventivas que obrigam os Estados-Membros a evitar a degradação do solo. Os Estados-Membros devem identificar áreas expostas aos riscos de erosão, diminuição da matéria orgânica, compactação, salinização e desabamentos de terras, adoptar objectivos de redução dos riscos e estabelecer programas de medidas para atingir esses objectivos. Os Estados-Membros devem identificar os sítios contaminados no seu território nacional, apoiados pela introdução de um relatório sobre o estado do solo, e estabelecer uma estratégia nacional de reabilitação do solo.

Análise dos impactos

A directiva proposta prevê uma série de obrigações específicas com vista a um objectivo comum de localizar e avaliar a dimensão do problema da degradação do solo e um requisito mais geral que obriga à adopção de medidas pertinentes.

Os custos e os benefícios estão principalmente relacionados com duas partes da directiva:

4. identificação do problema (identificação de áreas de risco e sítios contaminados), que assenta em obrigações especificadas na directiva;

5. medidas subsequentes para combater o problema a adoptar pelos Estados-Membros e que serão decididas pelos mesmos.

Custos e benefícios da identificação do problema

Custos

Foram estudadas três hipóteses para a identificação das áreas de risco . A hipótese escolhida consiste numa monitorização orientada que permite a utilização de dados obtidos através de sistemas de monitorização existentes. Os custos globais desta hipótese não excederão provavelmente 2 milhões de euros por ano para a UE 25.

O inventário dos sítios contaminados tem de ser estabelecido em várias fases: a um inquérito preliminar seguir-se-ão investigações no local para determinar se os sítios se encontram ou não contaminados. O inquérito preliminar, a realizar nos cinco anos seguintes à transposição da directiva-quadro relativa ao solo, representa o início do processo de inventariação. Calcula-se que esta primeira fase de cinco anos tenha um custo anual de cerca de 51 milhões de euros para a UE25. Terminada esta primeira fase, será realizada uma série de investigações no local para averiguar se existe ou não um risco significativo para a saúde humana ou o ambiente. Caso o risco exista, o sítio será então classificado como sítio contaminado e incluído no inventário. Dado que, para já, se desconhece o número de sítios potencialmente contaminados na UE25, foi necessário fazer uma estimativa com base em cenários. De acordo com essa estimativa, a realização do inventário dos sítios contaminados poderá custar até 240 milhões de euros por ano para a UE25, ao longo de 25 anos.

Este montante deve ser considerado um valor máximo pois o cenário utilizado assentava na existência de um número muito elevado de sítios potencialmente contaminados. Além disso, com o tempo, tanto o número de sítios que deverão ser objecto de investigações no local como os custos destas investigações irão baixar, em virtude do agrupamento das investigações, da evolução dos conhecimentos especializados e da utilização de novas tecnologias (por exemplo, detecção à distância).

O relatório sobre o estado do solo , a estabelecer quando da transacção de um sítio em que se desenvolva ou tenha desenvolvido uma actividade poluente do solo, deve facilitar e acelerar o estabelecimento do inventário dos sítios contaminados. As transacções abrangidas pelo âmbito desta disposição permitirão automaticamente obter parte da informação necessária às autoridades competentes dos Estados-Membros para concluir o inventário. Dado que as investigações do solo efectuadas para fins de elaboração do relatório sobre o estado do solo, teriam, caso contrário, de ser efectuadas no âmbito do inventário, desnecessário calcular separadamente os custos do relatório sobre o estado do solo. Estes custos já se encontram incluídos nos custos do inventário dos sítios contaminados. Não se registará qualquer aumento do custo total da gestão dos sítios contaminados como resultado do estabelecimento de um mecanismo de financiamento da reabilitação de sítios órfãos . A criação de um mecanismo especial irá contudo levar a alterações na estrutura do orçamento para a gestão dos sítios contaminados.

Benefícios

Não foi possível quantificar os benefícios resultantes da aplicação destas disposições. No entanto, de um ponto de vista qualitativo , o estabelecimento de um sistema que permitirá aos Estados-Membros identificarem os problemas decorrentes da degradação do solo irá permitir-lhes tratar a questão da protecção do solo e combater as ameaças para o solo de forma sistemática, efectiva e eficiente. Os Estados-Membros poderão adoptar medidas mais específicas e eficientes, bem como planear estratégias a médio e longo prazo e simultaneamente incentivar a utilização sustentável do solo. Além disso, este sistema permitirá a adopção de uma abordagem preventiva, protegendo assim os ecossistemas, e a realização, para a sociedade, de poupanças muito superiores aos custos adicionais decorrentes da aplicação da directiva-quadro relativa ao solo.

Custos e benefícios de medidas possíveis a adoptar pelos Estados-Membros

A directiva proposta irá obrigar os Estados-Membros a adoptarem medidas específicas para combaterem as ameaças para o solo, mas deixa-lhes uma grande margem de liberdade quanto à forma de aplicação deste requisito. Assim, a aceitabilidade do risco, o nível de ambição dos objectivos a estabelecer e as medidas para realizar esses objectivos são definidos pelos Estados-Membros, pelo que não possível avaliar os impactos da directiva proposta na sua totalidade. Enquanto que, de um ponto de vista qualitativo , o impacto ambiental, económico e social das medidas possíveis possa ser semelhante em todos os Estados-Membros, de um ponto vista quantitativo, esse impacto irá variar muito em função da abordagem específica (do sítio) e das medidas realmente adoptadas. Por conseguinte, no âmbito da avaliação de impacto, não foi possível quantificar todos os impactos individuais dessas medidas específicas. Apenas foi possível fazer uma avaliação mais geral do impacto qualitativo de medidas possíveis de luta contra a degradação do solo.

Não obstante, com base na informação limitada disponível, a Comissão tentou quantificar o impacto ambiental, económico e social de medidas possíveis através da análise de diferentes cenários hipotéticos que poderiam ser seguidos pelos Estados-Membros. Os custos destes cenários são apresentados no anexo I a título de mera ilustração, não podendo, em circunstância alguma, ser considerados como os custos reais da aplicação da directiva-quadro relativa ao solo.

CONCLUSÕES

A análise incluída na avaliação de impacto mostra que os benefícios de um instrumento jurídico flexível, na forma de uma directiva-quadro relativa ao solo com um âmbito ambicioso e um conteúdo não demasiadamente normativo, ultrapassarão em muito os seus custos.

Teoricamente, os benefícios da plena aplicação da directiva consistem em evitar a degradação do solo, pelo que deveriam totalizar 38 mil milhões de euros por ano (ver secção II). Contudo, os benefícios de acções de protecção do solo não correspondem nunca aos custos totais da degradação do solo, principalmente porque, na realidade, técnica e economicamente difícil, ou mesmo impossível, evitar todos os processos de degradação do solo ou neutralizar completamente os seus efeitos. Além disso, os Estados-Membros irão definir níveis de ambição para a sua abordagem da degradação do solo em função da dimensão do problema, da sua percepção da aceitabilidade dos riscos em questão e da sua situação política, social e económica.

A directiva não estipula quem irá suportar os custos da sua aplicação, dado que tal será decidido por cada Estado-Membro. Em função dos sistemas de financiamento adoptados pelos Estados-Membros nos seus programas de medidas e nas suas estratégias nacionais de reabilitação, os custos serão suportados em diferentes graus pelos utilizadores das terras, os sectores económicos, os orçamentos nacionais ou o orçamento da UE.

Importa notar que:

- Os custos vão surgir antes de se colherem todos os benefícios.

- Os beneficiados serão os utilizadores das terras e, principalmente, a sociedade em geral.

- Os custos irão diminuir à medida que algumas ameaças irão desaparecer totalmente em determinadas áreas. Os benefícios irão aumentar com o tempo, com o restabelecimento da fertilidade e das funções do solo.

- Os benefícios também irão aumentar progressivamente, quando as medidas adoptadas começarem a ter um impacto positivo num leque de sectores nos quais se fazem sentir os actuais custos da degradação.

- Os custos não se farão sentir todos ao mesmo tempo, nem serão os mesmos para todos os Estados-Membros. Com efeito, em alguns Estados-Membros as ameaças são mais fortes do que noutros e determinados Estados-Membros estão mais avançados na luta contra a degradação do solo.

[1] Decisão n.º 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o Sexto Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente (JO L 242 de 10.9.2002)

[2] N.º 2, alínea c), do artigo 6.º

[3] COM(2002) 179

[4] A avaliação de impacto contém as referências completas. Convém notar que, dos processos de degradação do solo mencionados no n.º 2, alínea c), do artigo 6.º da decisão referida na nota de rodapé n.º 1, os riscos hidrogeológicos são abordados numa proposta de directiva separada relativa à avaliação e gestão das inundações (COM(2006) 15) e a desertificação uma questão transversal tratada no quadro de outras ameaças para o solo (nomeadamente a erosão, a diminuição da matéria orgânica e a salinização).

[5] Ver degradação do solo em «O Ambiente da União Europeia na Viragem do Século - Relatório de avaliação n.º 2», Agência Europeia do Ambiente, 1999

[6] Corine Land Cover

[7] Esta estimativa cobre os custos da erosão em apenas 13 países, nos quais se incluem os principais Estados-Membros afectados por este fenómeno. Não existem dados disponíveis para os restantes países.

[8] Esta estimativa cobre apenas os custos da salinização em três países, não existindo dados disponíveis para os restantes.

[9] Um estudo independente calculou que os custos anuais da contaminação do solo poderiam atingir 208 mil milhões de euros. Contudo, dado o elevado grau de incerteza desta estimativa, adoptou-se o valor intermédio de 17,3 mil milhões de euros por ano.

[10] Para esta estimativa, foi tido em conta o valor intermédio para a contaminação e o valor superior para as outras ameaças; ver secção 2.6.2 da avaliação de impacto.