EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Nos termos do artigo 395.º, n.º 1, da Diretiva 2006/112/CE, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado («Diretiva IVA»), o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar os Estados-Membros a introduzirem medidas especiais em derrogação da referida diretiva para simplificar a cobrança do IVA ou para impedir certos tipos de evasão ou elisão fiscais.

Por ofício registado na Comissão em 4 de dezembro de 2019, a República Italiana solicitou autorização para continuar a aplicar a derrogação dos artigos 206.º e 226.º da Diretiva IVA no que respeita às modalidades de pagamento e de faturação do IVA aplicáveis às entregas de bens e às prestações de serviços a autoridades públicas. Este pedido implicava uma redução do âmbito de aplicação da medida derrogatória em vigor, concedida pela Decisão de Execução (UE) 2017/784 do Conselho, que também se aplicava às entregas de bens e às prestações de serviços destinadas a empresas controladas por autoridades públicas centrais e locais e uma lista de empresas cotadas em bolsa.

No entanto, por ofício registado na Comissão em 27 de março de 2020, a Itália alterou o seu pedido, solicitando que o âmbito da autorização permanecesse idêntico ao concedido pela Decisão de Execução (UE) 2017/784 do Conselho e, por conseguinte, solicitou a aplicação da derrogação dos artigos 206.º e 226.º da Diretiva IVA às entregas de bens e às prestações de serviços a empresas controladas por autoridades públicas centrais e locais e a uma lista de empresas cotadas em bolsa. Em conformidade com o disposto no artigo 395.º, n.º 2, da Diretiva IVA, a Comissão informou os outros Estados-Membros, por ofício de 5 de maio de 2020, do pedido apresentado pela República Italiana. Por ofício de 6 de maio de 2020, a Comissão comunicou à República Italiana que dispunha de todas as informações necessárias para apreciar o pedido.

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Razões e objetivos da proposta

Na sequência da introdução de um sistema de verificações estatísticas, a Itália descobriu a existência de uma fraude considerável ao IVA no que diz respeito às entregas de bens e às prestações de serviços às autoridades públicas. Para pôr termo a estas práticas, a Itália solicitou em 2014 que, em relação às entregas de bens e às prestações de serviços às autoridades públicas, o IVA deixasse de ser pago ao fornecedor/prestador, mas que passasse a ser pago através de uma conta bancária separada e bloqueada, pertencente às autoridades fiscais. Este mecanismo é geralmente referido como um tipo de «pagamento fracionado», uma vez que o pagamento que é habitualmente transferido na íntegra pelo cliente ao fornecedor/prestador (contrapartida em troca da entrega de bens ou da prestação de serviços, a que acresce o IVA) é dividido em: i) por um lado, a contrapartida paga ao fornecedor de bens ou prestador de serviços; e ii) por outro lado, o IVA devido é pago numa conta bancária separada e bloqueada da administração fiscal.

A derrogação foi autorizada pela Decisão de Execução (UE) 2015/1401 do Conselho até 31 de dezembro de 2017. Esta decisão permitiu que a Itália beneficiasse de uma derrogação do disposto no artigo 206.º da Diretiva IVA em matéria de pagamento do IVA e no artigo 226.º da Diretiva IVA em matéria de regras de faturação.

A derrogação foi solicitada pela Itália por um período limitado para poder organizar e implementar medidas de controlo adequadas e beneficiar dos dados disponíveis através da faturação eletrónica. A implementação da obrigação da faturação eletrónica para as entregas de bens e as prestações de serviços às autoridades públicas, que possibilita controlar em tempo real cada operação e os montantes exatos de IVA que as autoridades públicas devem pagar sobre as suas compras, deverá permitir que a Itália controle o setor em causa com recurso a técnicas de controlo convencionais sem ter de derrogar o disposto na Diretiva IVA, a fim de aplicar a medida do pagamento fracionado.

De acordo com as informações apresentadas pela Itália, a introdução da faturação eletrónica para as entregas de bens e as prestações de serviços às autoridades públicas permitiu que as autoridades fiscais obtivessem um volume considerável de informações sobre o fluxo das faturas, o que possibilitou o controlo das operações e dos correspondentes montantes de IVA. No entanto, outro elemento do sistema de controlo efetivo, a obrigação de comunicar às autoridades fiscais os dados relativos a todas as faturas emitidas e recebidas, foi introduzido apenas a partir de 1 de janeiro de 2017. Era necessário dispor de mais tempo para que a medida fosse eficaz e para incentivar os contribuintes a melhorar o o cumprimento das obrigações fiscais. Consequentemente, a Itália solicitou a prorrogação da derrogação dos artigos 206.º e 226.º da Diretiva IVA em relação às entregas de bens e às prestações de serviços às autoridades públicas.

Além disso, detetou a existência de práticas de evasão fiscal no setor das entregas de bens e das prestações de serviços a empresas controladas por autoridades públicas, bem como a um pequeno grupo de 40 empresas cotadas na bolsa. A fim de lutar contra a evasão fiscal e de evitar novas perdas de IVA para as receitas públicas, a Itália solicitou o alargamento do âmbito de aplicação da derrogação do disposto nos artigos 206.º e 226.º da Diretiva IVA às entregas de bens e às prestações de serviços destinadas às entidades supra mencionadas, consideradas pela Itália tão fiáveis como as autoridades públicas. Estas entidades são quer empresas controladas pelas autoridades públicas centrais, quer uma lista de cerca de 40 empresas cotadas na bolsa, perfazendo um total de cerca de 2 400 empresas. Ao estender a medida do pagamento fracionado a estas empresas, a Itália esperava lutar contra a evasão fiscal sob forma de não pagamento do IVA às entidades em causa pelos fornecedores/ prestadores e, por conseguinte, aumentar as receitas do IVA.

A prorrogação da derrogação acompanhada do alargamento do seu âmbito de aplicação foi autorizada pela Decisão de Execução (UE) 2017/784 do Conselho até 30 de junho de 2020.

Em outubro de 2018, a Itália apresentou um relatório em conformidade com o imposto pelo artigo 3.º da Decisão de Execução (UE) 2017/784 do Conselho. Segundo esse relatório, a medida de pagamento fracionado introduzida na Itália aumentou as receitas do IVA, sendo esse aumento superior ao estimado aquando da introdução da medida. Além disso, ainda de acordo com o referido relatório, o aumento do crédito de IVA para os fornecedores/prestadores das empresas no âmbito do pagamento fracionado, que resulta da aplicação da medida, pode ser facilmente controlado e gerido, não tendo sido registado qualquer agravamento na situação do reembolso do IVA.

O mecanismo de pagamento fracionado faz parte de um pacote de medidas introduzidas pela Itália para lutar contra a fraude e a evasão fiscais. Este pacote de medidas inclui, nomeadamente, a faturação eletrónica e a transmissão eletrónica de dados sobre os montantes faturados diariamente. A faturação eletrónica foi introduzida a partir de 1 de julho de 2018 em relação a determinados setores e, a partir de 1 de janeiro de 2019, de uma forma generalizada. Esta obrigação foi autorizada pela Decisão de Execução (UE) 2018/593 do Conselho. A transmissão eletrónica de dados sobre montantes faturados diariamente impõe que os contribuintes envolvidos no comércio a retalho e atividades similares (que não impliquem obrigações de faturação) armazenem eletronicamente os dados relativos aos montantes faturados diariamente e os transmitam por via eletrónica à Agenzia delle Entrate. Esta última obrigação passou a ser aplicável a partir de 1 de janeiro de 2020 e, para os contribuintes com um volume de negócios superior a 400 000 EUR, a partir de 1 de julho de 2019. O referido pacote de medidas veio substituir outras medidas de controlo e permite às autoridades fiscais italianas cruzar dados relativos às diferentes operações declaradas pelos operadores e controlar os pagamentos de IVA. As últimas alterações legislativas introduziram a obrigação de disponibilizar imediatamente aos contribuintes os dados sobre as operações de IVA provenientes de faturas eletrónicas, sobre as operações transfronteiras e sobre os montantes faturados eletronicamente, a fim de simplificar a sua conformidade; esta obrigação levará ao pré-preenchimento das declarações de IVA pela Agenzia delle Entrate e à elaboração de cálculos regulares de IVA, que os contribuintes poderão aceitar ou completar. De acordo com o considerando 7 da Decisão de Execução (UE) 2017/784 supra referida, a partir do momento em que este sistema esteja totalmente implantado, deixa de ser necessário derrogar das disposições da Diretiva 2006/112/CE, a fim de aplicar a medida de pagamento fracionado.

No entanto, de acordo com as autoridades italianas, não seria conveniente, nesta fase, suprimir completamente a medida de pagamento fracionado. Segundo estimativas daquelas autoridades, as medidas aplicadas através do pacote antifraude reduzem para três meses o tempo necessário para que a administração fiscal tome conhecimento da existência de um potencial caso de evasão ou fraude, em vez dos 18 meses inicialmente necessários. No entanto, na ausência de pagamento fracionado, a recuperação do imposto junto dos autores da evasão fiscal ou da fraude fiscal, após a realização do controlo, pode revelar-se impossível se estes forem insolventes. O mecanismo de pagamento fracionado, enquanto medida ex ante, apresenta uma maior eficácia.

A Comissão continua a considerar que, com a aplicação integral do pacote de medidas antifraude elaborado pela Itália, deixariam de ser necessárias novas derrogações da Diretiva IVA, a fim de aplicar o pagamento fracionado. No entanto, ainda é cedo para avaliar plenamente a eficácia dessas medidas devido à sua aplicação ser ainda muito recente. A faturação eletrónica generalizada obrigatória só entrou em vigor em 1 de janeiro de 2019, ao passo que a transmissão eletrónica de dados sobre montantes faturados diariamente foi integralmente aplicada em 1 de janeiro de 2020. Por conseguinte, a avaliação destas medidas e do seu impacto na deteção da fraude ao IVA e na cobrança do imposto não pode ser efetuada de forma aprofundada. Assim, na ausência da aplicação integral do pacote antifraude, é aconselhável prorrogar a medida por um período adicional, uma vez que a sua supressão pode ter efeitos negativos significativos na luta contra a evasão fiscal e na cobrança do IVA nos setores abrangidos pelo âmbito de aplicação da medida. Além disso, caso a medida não seja prorrogada, as empresas que aplicam o mecanismo de pagamento fracionado teriam de alterar os seus sistemas de faturação para ter em conta as alterações. A administração fiscal teria de fazer adaptações semelhantes nos seus sistemas. Devido às dificuldades causadas pelo surto de COVID-19, que afeta a Itália, não parece oportuno solicitar às empresas e à administração fiscal que procedam a estas alterações nesta fase.

Um dos efeitos do pagamento fracionado reside no facto de os fornecedores/prestadores, que são sujeitos passivos, não estarem em condições de compensar o IVA pago a montante com o IVA recebido quando efetuam as entregas de bens e prestações de serviços. Estes sujeitos passivos podem encontrar-se constantemente numa posição credora e ter de pedir à administração fiscal um reembolso efetivo desse IVA. Por outro lado, sob determinadas condições, a Itália autoriza esses fornecedores/prestadores a compensarem o IVA que não receberam dos seus clientes com outros impostos devidos na Itália, limitando assim o problema do fluxo de caixa que, de outro modo, pode surgir para as empresas devedoras de impostos em Itália.

Segundo informações da Itália, o processo de reembolso foi acelerado. Os pedidos de reembolso são tratados, em média, no prazo de 67 dias e o prazo médio para o pagamento efetivo ao beneficiário é de sete dias. Quando foi introduzida a medida de pagamento fracionado, estava previsto que os sujeitos passivos que efetuassem operações sujeitas ao mecanismo de pagamento fracionado, dentro do limite do crédito decorrente dessas operações, teriam direito a receber prioritariamente o pagamento dos correspondentes créditos de IVA. Esta prática implica que os pedidos de reembolso relativos ao mecanismo de pagamento fracionado sejam tratados com prioridade, tanto no decurso da investigação preliminar como ao serem pagos os montantes devidos, em relação aos reembolsos não prioritários.

O pedido apresentado pela Itália e registado na Comissão em 4 de dezembro de 2019 implicava uma redução do âmbito de aplicação da medida derrogatória em vigor, uma vez que era solicitada autorização para continuar a aplicar a derrogação dos artigos 206.º e 226.º da Diretiva IVA exclusivamente no que respeita às modalidades de pagamento e de faturação do IVA aplicáveis às entregas de bens e às prestações de serviços a autoridades públicas. No entanto, por ofício registado na Comissão em 27 de março de 2020, a Itália alterou o seu pedido, solicitando que o âmbito da autorização permanecesse idêntico ao concedido pela Decisão de Execução (UE) 2017/784 do Conselho e que, por conseguinte, a derrogação dos artigos 206.º e 226.º da Diretiva IVA abrangesse as entregas de bens e as prestações de serviços a empresas controladas por autoridades públicas centrais e locais e a uma lista de empresas cotadas em bolsa.