COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 28.10.2022 COM(2022) 560 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO



sobre instrumentos financeiros, garantias orçamentais, assistência financeira e passivos contigentes



Situação em 31 de dezembro de 2021







Índice 1.Introdução 2.O que são passivos contingentes? 3.Passivos contingentes decorrentes de instrumentos provisionados: garantias orçamentais e assistência financeira a países terceiros 4.Passivos contingentes decorrentes da assistência financeira aos Estados-Membros 5.Avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes da UE 5.1. Quadro de avaliação 5.2. Avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes provisionados 5.3. Avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes no que respeita aos limites do limite máximo dos recursos próprios 6.Conclusões…………………………………………. Anexo: Sustentabilidade e margem relativamente ao limite máximo dos recursos próprios

1.Introdução O presente relatório é emitido em conformidade com os requisitos previstos no artigo 250.º do Regulamento Financeiro. Foi elaborado em conjunto com: -os documentos de trabalho X e XI, que acompanham o projeto do orçamento da UE para o exercício de 2023 e que fornecem informações pormenorizadas sobre os instrumentos financeiros e as garantias orçamentais da UE, e -o relatório sobre as previsões de longo prazo dos fluxos de entrada e de saída do orçamento da UE, que apresenta projeções para a capacidade financeira disponível da UE para o período 2023-2027 após a ponderação das despesas orçamentais. O objetivo do presente relatório é apresentar uma panorâmica do montante e da composição dos passivos contingentes suportados pelo orçamento da UE em 31 de dezembro de 2021, prestando especial atenção à distinção entre passivos contingentes provisionados e não provisionados. O presente relatório apresenta igualmente uma avaliação da sustentabilidade a longo prazo dos passivos contingentes com base em fatores qualitativos e quantitativos. Esta avaliação foi efetuada em comparação com: -o montante das provisões existentes detidas nas respetivas componentes do fundo comum de provisionamento criado pela Comissão para as garantias orçamentais e para a assistência financeira a países terceiros, -os limites do limite máximo dos recursos próprios e da margem disponível para os passivos contingentes não provisionados decorrentes da assistência financeira aos Estados-Membros. Os instrumentos financeiros sob a forma de garantias são uma fonte de passivos contingentes. No entanto, o orçamento inclui sempre o provisionamento total para esses instrumentos financeiros, ou seja, o orçamento reserva o passivo financeiro máximo que pode advir de cada instrumento financeiro. Por conseguinte, os passivos contingentes decorrentes de instrumentos financeiros não estão sujeitos à avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes suportados pelo orçamento da UE. A principal conclusão da análise da sustentabilidade de 2021 é que o orçamento da UE dispõe, em princípio, de recursos adequados para fazer face à potencial materialização dos passivos contingentes. Mais precisamente: -no final de 2021, o orçamento da UE incluía passivos contingentes no montante de aproximadamente 163 mil milhões de EUR relativos a empréstimos concedidos aos Estados-Membros e a países terceiros, e mais de 60 mil milhões de EUR relativos a garantias concedidas no contexto do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), do FEDS+ e do mandato de empréstimo externo (MEE), o que representa um aumento de 43 % dos passivos contingentes em comparação com o final de 2020. A maior parte deste aumento corresponde a empréstimos concedidos aos Estados-Membros ao abrigo do instrumento europeu de apoio temporário para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE) e do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). -no final de 2021, não tinham sido identificados problemas de sub provisionamento de passivos contingentes decorrentes de garantias orçamentais e da assistência financeira a países terceiros, -ao abrigo do quadro jurídico em vigor, a capacidade financeira da UE (ou seja, a Decisão Recursos Próprios (DRP) e o Regulamento relativo ao quadro financeiro plurianual (QFP) 2021-2027) é suficiente para garantir as obrigações existentes da UE em relação aos programas de despesas e aos mercados financeiros (para a dívida emitida ao abrigo dos programas de assistência financeira aos Estados-Membros), mesmo em circunstâncias adversas extremas. O presente relatório abrange os passivos contingentes incorridos antes do final de 2021 e analisa a forma como são tidos em conta no âmbito do QFP 2021-2027. O relatório de 2020 já especificou as amplas medidas e salvaguardas a que a Comissão pode recorrer para proteger o orçamento da UE de potenciais perdas decorrentes de passivos contingentes. Estas incluem, nomeadamente, um quadro horizontal transversal da Comissão para o acompanhamento rigoroso dos passivos contingentes. O Comité de Direção para o Passivo Contingente desempenha um papel central nesse quadro. Em 2021, este comité de direção reuniu-se cinco vezes para aprofundar o desenvolvimento de metodologias comuns para a conceção, negociação e execução das garantias orçamentais e da assistência financeira. Nos termos do artigo 250.º, o presente relatório apresenta igualmente uma panorâmica dos instrumentos financeiros financiados pelo orçamento da UE e relacionados com as políticas internas e externas. 2.O que são passivos contingentes?

Os passivos contingentes são potenciais passivos financeiros que decorrem de compromissos vinculativos existentes ou de acontecimentos passados. O facto de estes passivos contingentes resultarem ou não em perdas efetivas e a dimensão de tais perdas dependerão de acontecimentos futuros difíceis de prever. Para a UE, existem três fontes principais de passivos contingentes. -Garantias orçamentais são garantias concedidas a diferentes parceiros de execução ao abrigo dos mandatos do FEIE, do FEDS e do MEE. Ao abrigo de todos estes instrumentos, a UE concede aos parceiros de execução garantias para cobrir uma percentagem das perdas potenciais resultantes das respetivas operações de financiamento e de investimento (ou seja, as operações de dívida ou de capitais próprios). No âmbito do QFP 2021-2027, o Programa InvestEU combina — numa única garantia da UE — as atividades anteriormente desenvolvidas no âmbito do FEIE e de vários outros instrumentos financeiros, tendo concedido acesso a uma parte da garantia da UE a parceiros de execução, que não o Grupo do Banco Europeu de Investimento (BEI). O FEDS e o MEE foram substituídos pelo FEDS+, criado pelo Regulamento do Instrumento de Vizinhança, de Cooperação para o Desenvolvimento e de Cooperação Internacional (IVCDCI) — Europa Global, que funciona agora como o instrumento financeiro de um plano de investimento externo reforçado, -Empréstimos concedidos, e empréstimos contraídos com eles relacionados, para prestar assistência financeira a países terceiros (ou seja, empréstimos do programa de assistência macrofinanceira (AMF) e empréstimos Euratom a países terceiros). Os empréstimos a países terceiros são financiados através de operações de reempréstimo («back-to-back»), ou seja, cada empréstimo é financiado através de uma emissão de obrigações da UE correspondente, que iguala na íntegra o empréstimo da UE em termos de maturidade, taxas de juro e calendário de reembolso. Tal significa que os investidores em obrigações da UE só estão expostos ao risco de crédito da UE e não ao risco de crédito de cada país beneficiário. O passivo da UE é contingente, uma vez que o país beneficiário está contratualmente obrigado a disponibilizar o fluxo de receitas necessário para reembolsar as obrigações da UE. Por conseguinte, em princípio não é necessária qualquer saída de recursos da UE para liquidar a sua dívida. -Empréstimos concedidos, e empréstimos contraídos com eles relacionados, para prestar assistência financeira aos Estados-Membros da UE (ou seja, empréstimos à balança de pagamentos, empréstimos do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), empréstimos Euratom, empréstimos ao abrigo do instrumento SURE e empréstimos ao abrigo do MRR). Regra geral, estes empréstimos — com exceção dos empréstimos ao abrigo do MRR — são concedidos aos Estados-Membros da UE utilizando a mesma técnica de reempréstimo («back-to-back») que é utilizada na assistência financeira a países terceiros . Em contrapartida, os empréstimos ao abrigo do MRR são financiados através de uma estratégia de financiamento diversificada, que dissocia o desembolso de empréstimos a um Estado-Membro da emissão de obrigações da UE. Independentemente do método de financiamento, os reembolsos efetuados pelos Estados-Membros beneficiários são utilizados para o serviço da dívida da UE, não sendo consideradas recursos próprios para efeitos do correspondente limite máximo de recursos próprios. Os passivos contingentes decorrentes de garantias orçamentais e da assistência financeira a países terceiros são provisionados com base em avaliações prudentes das perdas esperadas para cada instrumento acrescidas de uma margem de segurança para cobrir uma parte das perdas inesperadas. O fundo comum de provisionamento detém as provisões que protegem o orçamento da UE contra perdas que possam resultar de garantias orçamentais e da assistência financeira a países terceiros. Em 31 de dezembro de 2021, o fundo comum de provisionamento era composto por quatro componentes (FEIE, FEDS, antigo Fundo de Garantia relativo às ações externas e Programa InvestEU). O fundo comum de provisionamento é, de longe, a maior carteira gerida diretamente pela Comissão. Em 31 de dezembro de 2021, o valor de mercado das ações em circulação era de 12,31 mil milhões de EUR, o que corresponde ao valor dos ativos líquidos. Tal como referido em maio de 2022, o fundo comum de provisionamento registou uma perda de 1 % em valor de mercado em 2021, à medida que as taxas de juro começaram a aumentar, reduzindo o valor das obrigações já detidas pela carteira. Estas perdas contabilísticas decorrem da aplicação das normas contabilísticas de avaliação ao preço de mercado às carteiras geridas pela UE. Só serão cristalizadas como perdas efetivas se a Comissão vender as obrigações em questão antes da sua data de maturidade. As perdas contabilísticas incorridas pelo fundo comum de provisionamento em 2021 não afetaram significativamente a capacidade desse fundo para absorver perdas esperadas/inesperadas em 2021 e foram mais do que compensadas por grandes fluxos de entradas. O provisionamento de todas as componentes manteve-se em consonância com os montantes estipulados na legislação que estabelece as diferentes fontes de passivos contingentes. O fundo comum de provisionamento, juntamente com todos os fundos que investem em obrigações, sofreu novas perdas até 2022, devido ao aumento acentuado das taxas de juro. A Comissão acompanha continuamente a situação e apresentará um relatório sobre esta evolução no contexto do relatório anual sobre o desempenho do fundo comum de provisionamento em 2022. Os passivos contingentes decorrentes da assistência financeira aos Estados-Membros da UE não são provisionados. Os montantes dos empréstimos contraídos pela UE constituem obrigações diretas e incondicionais da UE. Tal significa que, caso um Estado-Membro beneficiário não cumpra as suas obrigações para com a UE, a UE tem o direito — em último recurso e apenas após ter esgotado todas as outras possibilidades de encontrar soluções no âmbito do quadro orçamental em vigor — de solicitar aos outros Estados-Membros que cubram temporariamente o montante em questão. Tais pedidos de fundos seriam efetuados para além dos limites máximos do QFP, respeitando simultaneamente o limite máximo dos recursos próprios. No final de 2021, o orçamento da UE incluía um total de passivos contingentes de 223 mil milhões de EUR (aproximadamente 163 mil milhões de EUR dizem respeito a empréstimos concedidos aos Estados-Membros e a países terceiros, e mais de 60 mil milhões de EUR dizem respeito a garantias concedidas no âmbito do FEIE, do FEDS, do FEDS+ e do MEE). A maior exposição do orçamento da UE provém de programas de assistência financeira destinados a Estados-Membros (ver figura 1). (*) Com base no montante total da «garantia disponível assinada com as contrapartes» (ver quadro 1). A importância crescente das garantias orçamentais e dos programas de assistência financeira para a execução das políticas da UE é demonstrada pelo aumento acentuado de 43 % do montante total dos passivos contingentes entre os finais dos exercícios de 2020 e 2021. Os empréstimos aos Estados-Membros foram os que mais aumentaram (+78 %). Tal deveu-se principalmente aos novos desembolsos de empréstimos ao abrigo do instrumento SURE e aos primeiros desembolsos ao abrigo do MRR. Os passivos contingentes decorrentes da assistência financeira a países terceiros também aumentaram substancialmente (+30 %), enquanto os passivos contingentes decorrentes de garantias orçamentais se mantiveram relativamente estáveis (ver figura 2 infra).

O montante dos passivos contingentes decorrentes da utilização de garantias orçamentais deverá aumentar em 2022, altura em que terá efetivamente início a fase de investimento do Programa InvestEU e do FEDS+ (envolvendo, respetivamente, 26,2 mil milhões de EUR e 39,8 mil milhões de EUR de garantias). Tal será parcialmente compensado pela maturidade das exposições subjacentes no âmbito do FEIE e do MEE. Os passivos contingentes da UE deverão também aumentar significativamente, até ao final de 2022, em relação ao desembolso adicional de empréstimos do MRR aos Estados-Membros. Tal como acima explicado, os instrumentos financeiros sob a forma de garantia não criam qualquer exposição ao risco para o orçamento da UE, uma vez que se encontram provisionados na íntegra. O orçamento da UE financia uma grande variedade de instrumentos financeiros (capitais próprios, dívida, garantias de empréstimos, capital de risco, reforço de capacidades e mecanismos de partilha de riscos). Estes podem classificar-se em duas grandes categorias: os relacionados com as políticas internas da UE e os relacionados com as políticas externas da UE (consoante os beneficiários estejam localizados predominantemente dentro ou fora da UE). Um exemplo de política interna é o Fundo Marguerite, um fundo de capitais próprios que permitiu à Comissão promover investimentos em projetos de infraestruturas e empresas nos setores dos transportes, da energia e das energias renováveis maduras. Um exemplo de política externa é o Fundo Europeu para a Europa do Sudeste, um dos maiores fundos de microfinanciamento do mundo, com cerca de mil milhões de EUR em dotações de capital. O referido fundo é o principal fornecedor de financiamento a longo prazo para instituições de crédito parceiras selecionadas na Europa do Sudeste e na Turquia, bem como na região da Vizinhança Oriental, e responde às necessidades de financiamento das micro e pequenas empresas e dos agregados familiares com baixos rendimentos. O documento de trabalho X, que acompanha o projeto de orçamento para 2023, apresenta uma descrição pormenorizada dos 36 instrumentos financeiros existentes em 31 de dezembro de 2021. 3.Passivos contingentes decorrentes de instrumentos provisionados: garantias orçamentais e assistência financeira a países terceiros

O FEIE foi lançado em 2015 para resolver o problema da persistente debilidade do investimento privado na UE na sequência da crise financeira. Assume a forma de uma garantia orçamental de 26 mil milhões de EUR do orçamento da UE concedida ao Grupo BEI e é complementado por uma afetação dos recursos próprios do BEI no valor de 7,5 mil milhões de EUR. A garantia, criada ao abrigo do FEDS, tem por objetivo apoiar os investimentos e melhorar o acesso ao financiamento, principalmente em África e nos países vizinhos, e ajudar esses países a cumprir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU. Com base na aplicação bem-sucedida do MEE e do FEDS, o FEDS+ foi criado como um pacote financeiro integrado que proporciona capacidade de financiamento à África Subsariana, à região da Ásia e do Pacífico, à região da América Latina e das Caraíbas e aos países vizinhos e países do alargamento em domínios como a redução das desigualdades socioeconómicas; o crescimento sustentável e inclusivo; a adaptação às alterações climáticas e a atenuação das mesmas; a proteção e gestão do ambiente; e a criação de emprego. Garantia disponível assinada com as contrapartes Garantia disponível relacionada com operações assinadas pelas contrapartes Garantia disponível relacionada com operações assinadas pelas contrapartes e já desembolsadas FEIE 25 825,74 24 730,24 20 358,06 FEDS 1 390,7 610,67 535,25 MEE 33 025,55 33 025,55 20 834,52 FEDS+ 200 200 200 Total 60 441,99 58 566,46 41 927,83

Empréstimos em curso Juros vencidos Total AMF 7 438 28,44 7 466,44 Euratom 300 0,47 300,47 Total 7 738 28,91 7 766,91 4.Passivos contingentes decorrentes da assistência financeira aos Estados-Membros Em 2021, a Comissão, agindo em nome da UE, geriu cinco programas no âmbito dos quais tinha concedido empréstimos aos Estados-Membros: -a assistência à balança de pagamentos destinava-se a ajudar os países da UE fora da área do euro que enfrentam ou incorrem no risco de enfrentar dificuldades ao nível da balança de pagamentos, -o MEEF foi criado para prestar apoio financeiro aos Estados-Membros da UE afetados ou ameaçados por graves dificuldades financeiras causadas por ocorrências excecionais fora do seu controlo, -o programa SURE foi acordado em junho de 2020 para ajudar a financiar aumentos súbitos e significativos da despesa pública nacional relacionados com regimes nacionais de tempo de trabalho reduzido e medidas semelhantes para dar resposta à crise da COVID-19, -o MRR é o pilar central do NextGenerationEU (NGEU) e é um instrumento temporário para apoiar reformas e investimentos nos Estados-Membros da UE com o objetivo último de facilitar a recuperação da pandemia de COVID-19, contribuindo simultaneamente para as transições ecológica e digital. No quadro do Instrumento de Recuperação da UE, a Comissão contrai empréstimos que o MRR utiliza subsequentemente para financiar as reformas e os investimentos dos Estados-Membros. O financiamento pode consistir num empréstimo (apoio reembolsável) ou numa subvenção (apoio não reembolsável). Para beneficiarem do apoio, os Estados-Membros apresentaram à Comissão planos nacionais de recuperação e resiliência. Cada plano define as reformas e os investimentos a executar até ao final de 2026, fixando marcos e metas claros a analisar pela Comissão e a aprovar pelo Conselho Europeu. Apenas os empréstimos do MRR (por oposição às subvenções do MRR) dão origem a passivos contingentes, pelo que só aqueles são tidos em conta na presente análise. É importante sublinhar que o financiamento dos empréstimos do MRR é obtido através de uma estratégia de financiamento diversificada e não através da tradicional abordagem de reempréstimo («back-to-back»). Todos os empréstimos contraídos no âmbito do NGEU, no montante de 91 mil milhões de EUR no final de 2021, são garantidos pelo orçamento da UE ao abrigo do artigo 9.º, n.º 4, da DRP, -o mecanismo de concessão de empréstimos Euratom ajuda os Estados-Membros a financiar investimentos em centrais nucleares e instalações industriais no ciclo do combustível nuclear. O quadro 3 apresenta os montantes em dívida dos empréstimos concedidos ao abrigo dos cinco programas distintos no final de 2021. Quadro 3: Montantes em dívida relativos aos empréstimos concedidos aos Estados-Membros da UE (em 31 de dezembro de 2021) (em milhões de EUR) Empréstimos em curso Juros vencidos Total Balança de pagamentos 200 1,15 201,15 Euratom 49,5 0,01 49,51 MEEF 46 800 469,59 47 269,59 SURE 89 637 65,15 89 702,15 MRR (empréstimos) 17 969,73 26,06 17 995,79 Total 154 656,23 561,96 155 218,19 Uma medida do risco anual total para o orçamento da UE resultante dos passivos contingentes decorrentes da assistência financeira aos Estados-Membros é o montante total dos reembolsos anuais do capital e dos juros devidos pelos Estados-Membros beneficiários num determinado ano ao abrigo dos diferentes programas. No caso das operações de reempréstimo («back-to-back»), tal coincide com o montante total dos reembolsos das obrigações da UE emitidas para financiar os empréstimos concedidos aos Estados-Membros. Quadro 4: Calendário anual de reembolso dos empréstimos em curso (capital + juros) ao abrigo dos programas existentes para o período 2022-2027 (em 31 de dezembro de 2021) (em milhões de EUR) Ano Euratom BdP MEEF SURE Empréstimos MRR Todos os

programas 2022 23.24 5.75 3 507.86 111.11 32.76 3 680.72 2023 13.22 5.75 4 233.75 122.5 32.76 4 407.98 2024 13.11 5.75 3 311.88 122,5 32.76 3 486 2025 0 205.75 3 063.13 8 122,5 32.76 11 424.14 2026 0 0 4 651.13 8 122,5 32.76 12 806.39 2027 0 0 3 531.13 122.5 32.76 3 686.39 Total 49.57 223 22 298.88 16 723.61 196.56 39 491.62 5.Avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes da UE

5.1. Quadro de avaliação Sem prejuízo da avaliação do provisionamento de determinados passivos financeiros ao longo de toda a sua vigência, necessária em caso de assunção de passivos, o artigo 210.º, n.º 3, do Regulamento Financeiro estipula que «os passivos contingentes decorrentes de garantias orçamentais ou de assistência financeira a cargo do orçamento são considerados sustentáveis se a sua evolução plurianual prevista for compatível com os limites fixados pelo regulamento que estabelece o quadro financeiro plurianual previsto no artigo 312.º, n.º 2, do TFUE e com o limite máximo das dotações de pagamento anuais fixado no artigo 3.º, n.º 1, da Decisão 2014/335/UE, Euratom do Conselho» (ou seja, os limites máximos do QFP e o limite máximo dos recursos próprios). Isto significa que os recursos que a UE pode utilizar num único ano ao abrigo do atual QFP (limite máximo dos recursos próprios) devem ser suficientes para financiar as despesas decorrentes do QFP, bem como quaisquer passivos contingentes que se possam materializar. Em especial, os pagamentos relativos a passivos contingentes provisionados para garantias orçamentais e assistência financeira a países terceiros devem ser financiados a partir das provisões constituídas e de quaisquer outros pagamentos previstos ao abrigo do QFP. A secção 5.2 do presente relatório apresenta a avaliação da adequação das provisões disponíveis para cumprir os pagamentos previstos decorrentes das garantias orçamentais e da assistência financeira a países terceiros relativamente aos passivos, tal como se apresentavam no final de 2021. Os pagamentos relacionados com a materialização dos passivos contingentes decorrentes da assistência financeira não provisionada prestada aos Estados-Membros da UE podem ser financiados mediante a mobilização de recursos próprios adicionais até ao limite máximo estabelecido pela Decisão Recursos Próprios. A diferença entre o limite máximo dos recursos próprios e os recursos próprios necessários para financiar o orçamento da UE (conhecido como «margem»), representa a capacidade financeira da UE para cobrir saídas adicionais relacionadas com a materialização de passivos contingentes decorrentes da assistência financeira não provisionada prestada aos Estados-Membros da UE. O quadro de avaliação deste conjunto de passivos contingentes foi descrito em pormenor no relatório de 2021. A secção 5.3 apresenta os resultados desta avaliação dos passivos contingentes não provisionados existentes no final de 2021. A Decisão Recursos Próprios de 2020 aumentou temporariamente o limite máximo dos recursos próprios, a fim de ter em conta os passivos incorridos durante a execução do NextGenerationEU, incluindo passivos contingentes não provisionados decorrentes de empréstimos do MRR concedidos aos Estados-Membros. 5.2. Avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes provisionados A título de observação preliminar, as garantias orçamentais da UE podem diferir substancialmente em termos de objetivos políticos e do perfil de risco das operações subjacentes apoiadas no âmbito de um programa específico, o que, por sua vez, pode conduzir a uma apetência pelo risco distinta para cada um deles. Geralmente, a apetência pelo risco é expressa em termos de um valor em risco (VaR) ao longo da sua duração numa determinada percentagem (predefinida) do nível de confiança. É possível retirar as seguintes conclusões dos dados disponíveis sobre as perdas líquidas estimadas ao longo da sua duração em 31 de dezembro de 2021, no que respeita às garantias orçamentais em vigor nessa data: -a taxa de provisionamento aplicável, de 35 % do total da garantia do FEIE, é suficiente para cobrir as perdas líquidas estimadas ao longo da sua duração decorrentes das operações asseguradas ao abrigo das diferentes vertentes do FEIE com um nível de confiança de 95 %, em consonância com a apetência pelo risco ex ante do programa, -no que diz respeito ao FEDS, a taxa de provisionamento de 50 % é coerente com as perdas estimadas ao longo da sua duração com um nível de confiança específico de 90 %, em consonância com a apetência pelo risco ex ante do programa, -as provisões para o MEE detidas na componente de ação externa do fundo comum de provisionamento (antigo Fundo de Garantia relativo às ações externas) são suficientes para cobrir as perdas estimadas com um nível de confiança de 91 %. No que diz respeito às exposições existentes decorrentes da assistência financeira a países terceiros, a adequação da meta de 9 % para a taxa de provisionamento tem em conta os seguintes fatores: -a ausência de incumprimento de pagamentos no ano de referência de 2021, bem como em anos anteriores, -o montante da provisão para imparidade reconhecida nas contas da UE de 2021 em comparação com o montante total em dívida, -a exposição geográfica dos empréstimos em curso, -a estrutura dos prazos de vencimento dos empréstimos relacionados com os países terceiros que beneficiam de assistência financeira, razoavelmente bem distribuídos pelo atual QFP e pelos subsequentes, -ligação direta dos empréstimos AMF e contingência a um programa do Fundo Monetário Internacional existente, que assegura a viabilidade financeira do país terceiro e, por conseguinte, o eventual reembolso dos fundos da UE. Caixa 1: Passivos contingentes da UE decorrentes de empréstimos AMF e Euratom e de operações do MEE na Ucrânia Após o encerramento do exercício de apresentação de relatórios, em 24 de fevereiro de 2022, a Rússia iniciou uma guerra não provocada e injustificada contra a Ucrânia, que poderá ter impacto nas exposições aos países beneficiários afetados, direta ou indiretamente, pelo conflito. À data da redação do presente documento, a Comissão tinha exposições diretas relacionadas com a Ucrânia no valor de 6,9 mil milhões de EUR respaldadas pelo fundo comum de provisionamento. Em 31 de dezembro de 2021, a UE tinha concedido empréstimos AMF no valor de 4,4 mil milhões de EUR e um empréstimo Euratom no valor de 300 milhões de EUR.

Na sequência da invasão da Ucrânia pela Rússia, a UE concedeu um montante adicional de 2,2 mil milhões de EUR à Ucrânia sob a forma de empréstimos AMF. Foram desembolsados 1,2 mil milhões de EUR de AMF de emergência em março e em maio, tendo sido desembolsados mais mil milhões de EUR de AMF excecional no início de agosto. Em setembro de 2022, o Conselho e o Parlamento Europeu aprovaram uma AMF adicional extraordinária de 5 mil milhões de EUR à Ucrânia. Para além da concessão de apoio direto, a Comissão está também indiretamente exposta através da sua garantia da carteira do MEE do BEI. No final de 2021, a carteira abrangida pelo MEE incluía empréstimos desembolsados à Ucrânia no valor de 2 mil milhões de EUR. O montante das exposições do MEE continuou a aumentar desde então. Em março de 2022, o BEI e a Comissão decidiram reafetar 688 milhões de EUR de empréstimos não desembolsados do MEE. Seguiu-se, em julho de 2022, a decisão da Comissão de reafetar mais 1,59 mil milhões de EUR em empréstimos não desembolsados. Tendo em conta os riscos acima da média associados ao apoio financeiro à Ucrânia no atual contexto de guerra, todas as novas exposições à Ucrânia, ou seja, até à data, a AMF de mil milhões de EUR desembolsada em agosto (AMF1); a AMF de 5 mil milhões de EUR aprovada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu em setembro de 2022 (AMF2); e os 1,59 mil milhões de EUR de empréstimos reafetados ao abrigo do MEE, estarão sujeitos a uma cobertura orçamental de 70 %, que é superior à taxa de provisionamento tradicional aplicada aos países que recebem assistência macrofinanceira (9 %). Embora a necessidade de uma maior proteção no caso de empréstimos do MEE reafetados seja inteiramente obtida através do aumento da taxa de provisionamento para 70 % a partir do orçamento da UE, o mesmo é alcançado para os 6 mil milhões de EUR em AMF excecional, mantendo a taxa de provisionamento ao nível de 9 % e complementando-a com garantias dos Estados-Membros que cobrem 61 % das exposições de empréstimos. A partir de meados de 2023, a adequação desta taxa de provisionamento será regularmente revista para garantir que tem em conta, de forma adequada e rápida, qualquer evolução futura do perfil de risco das exposições. As exposições à Ucrânia estão a ser acompanhadas e geridas continuamente, tendo em conta que a invasão russa no início deste ano transformou o seu volume e o seu perfil de risco. Essas exposições não serão aprofundadas no presente relatório, uma vez que não se inserem no período de referência e no âmbito de aplicação do mesmo. 5.3. Avaliação da sustentabilidade dos passivos contingentes no que respeita aos limites do limite máximo dos recursos próprios A capacidade do orçamento da UE para fazer face a uma situação em que a exposição relativa a passivos contingentes não provisionados se materializa é avaliada através da aplicação do quadro referido no ponto 5.1 supra. As emissões relacionadas com o NGEU tiveram início em 2021, pelo que o relatório deste ano também abrange o limite máximo temporário dos recursos próprios, de 0,6 % do RNB da UE, que só está disponível para todos os passivos do NGEU. Tal como referido na secção 4 supra, a Comissão está a financiar o NextGenerationEU com uma estratégia de financiamento diversificada que proporciona fundos comuns para empréstimos e apoio não reembolsável, mas importa salientar que apenas os empréstimos representam passivos contingentes. A contração de empréstimos para o apoio não reembolsável é reembolsada através do orçamento da UE e financiada pelas receitas orçamentais. Por conseguinte, a margem é estimada em relação ao total dos passivos do NGEU, mas a análise de sensibilidade centra-se especificamente nos passivos contingentes, em conformidade com os requisitos do artigo 210.º, n.º 3, do Regulamento Financeiro. O primeiro passo consiste em estabelecer um cenário central (cenário de base) que corresponde à evolução esperada das despesas e da capacidade financeira da UE nos anos até 2027, em conformidade com o relatório sobre as previsões de longo prazo das despesas orçamentais e das necessidades de receitas (figura 3 infra). Excluindo o exercício orçamental em curso, a margem disponível para cobrir os passivos contingentes existentes e novos em 2023-2027 é, em média, de 187 mil milhões de EUR por ano (cerca de 83 mil milhões de EUR para a parte permanente do limite máximo dos recursos próprios de 1,40 % do RNB da UE e cerca de 104 mil milhões de EUR para o limite máximo temporário de 0,6 % do RNB da UE). Uma vez estabelecido o cenário central, testes adicionais avaliam a sustentabilidade dos passivos contingentes existentes em cenários extremos em 2023-2027. 1)Teste de esforço da economia. No cenário central, o RNB segue as projeções para o crescimento real e para a inflação contidas nas previsões económicas da Comissão da primavera de 2022 . Para o teste de esforço, as taxas de crescimento nominal projetadas são inferiores ao cenário de base em um ponto percentual, para cada ano do período de referência . Tal reduz o valor nominal do limite máximo dos recursos próprios e, por conseguinte, a margem disponível, em 3,5 mil milhões de EUR por ano, em média (2,4 mil milhões de EUR dizem respeito ao limite máximo permanente dos recursos próprios). 2)Teste de esforço do lado das receitas do orçamento. Este cenário extremo avalia se a margem disponível seria suficiente se todos os passivos contingentes não provisionados se materializassem ao mesmo tempo. Em termos práticos, tal significaria que todos os Estados-Membros que beneficiam de programas de assistência financeira não honrariam simultaneamente os seus reembolsos na data de vencimento. Os montantes em causa refletem os calendários de reembolso no final de 2021 (ver quadro 4 supra). Trata-se de um cenário extremamente improvável, que não tem em conta todas as medidas que a Comissão pode tomar para evitar tal situação (por exemplo, reescalonamento da dívida e gestão ativa da tesouraria). Neste cenário, a margem disponível seria, em média, reduzida em 3,85 mil milhões de EUR por ano. Este montante estaria quase inteiramente (3,82 mil milhões de EUR) relacionado com o limite máximo permanente dos recursos próprios. Os passivos contingentes resultantes dos empréstimos do MRR seriam mínimos (0,03 mil milhões de EUR por ano), uma vez que o reembolso do montante de capital dos empréstimos do MRR abaixo do limite máximo temporário só terá início em 2032. 3)Teste de esforço do lado das despesas do orçamento. Neste cenário, que diz respeito ao QFP, prevê-se que as despesas atinjam o seu máximo teórico (ou seja, os limites máximos possíveis para os pagamentos do QFP e os instrumentos especiais individuais). É importante sublinhar que tal não reflete uma previsão ascendente e não está relacionado com quaisquer expectativas reais quanto à evolução dos pagamentos da UE. Além disso, no lado das despesas do orçamento — ao contrário de um teste de esforço em matéria de receitas — a decisão de aumentar as despesas (dentro dos limites máximos do QFP) exige uma proposta da Comissão e a aprovação do Parlamento Europeu e do Conselho. É irrealista considerar que a Comissão proporia uma decisão incompatível com a capacidade financeira da UE num determinado ano. Não existe um limite máximo específico do QFP exclusivamente para as despesas do orçamento da UE destinadas a cumprir as obrigações de reembolso do apoio não reembolsável do NGEU . Por conseguinte, o teste de esforço pressupõe, no que respeita aos reembolsos da dívida do NGEU, que a despesa orçamental máxima é equivalente às emissões vencidas no âmbito do NGEU (menos os passivos contingentes sujeitos ao teste de esforço acima referido do lado das receitas do orçamento, uma vez que o presente teste de esforço do lado das despesas do orçamento não tem em conta o cenário em que todos os Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira não cumprem simultaneamente as suas obrigações de reembolso). As extensões previstas dos prazos de vencimento da dívida não são consideradas nesta situação hipotética. A margem seria cerca de 15,8 mil milhões de EUR inferior à do cenário central, incluindo 14,2 mil milhões de EUR para o limite máximo permanente dos recursos próprios. 4)Teste de esforço combinado das condições económicas, receitas e despesas. Trata-se de um cenário extremamente negativo que combina todos os cenários desfavoráveis descritos nos três pontos supra e que reduziria a margem numa média anual de 23 mil milhões de EUR para um nível de cerca de 164 mil milhões de EUR por ano no período 2023-2027 (incluindo 63 mil milhões de EUR para o limite máximo permanente dos recursos próprios). Este montante parece constituir uma grande margem de segurança para a capacidade financeira da UE para cobrir os seus passivos (decorrentes de operações do NGEU e fora deste instrumento), mesmo em caso de choques económicos profundos, de um aumento das despesas desencadeado por uma eventual alteração legislativa e do possível surgimento de novos passivos contingentes. Os resultados pormenorizados dos cenários de base e dos testes de esforço figuram no anexo. Figura 3: Limite máximo dos recursos próprios e necessidades de recursos próprios no âmbito de um cenário de base e de um teste de sensibilidade combinado 6. Conclusões No final de 2021, o orçamento da UE incluía passivos contingentes num montante de aproximadamente 163 mil milhões de EUR em relação aos empréstimos concedidos aos Estados-Membros e a países terceiros; e superior a 60 mil milhões de EUR em relação às garantias concedidas no âmbito do FEIE, do FEDS, do FEDS+ e do MEE.