1. Contexto e introdução

Na estratégia da UE para a infraestrutura verde, esta é definida como uma «rede estrategicamente planeada de zonas naturais e seminaturais, com outras características ambientais, concebida e gerida para prestar uma ampla gama de serviços ecossistémicos. Incorpora espaços verdes (ou azuis, se envolver ecossistemas aquáticos) e outras características físicas em zonas terrestres (incluindo as costeiras) e marinhas. Em terra, a infraestrutura verde está presente em meios rurais e urbanos.»

Ao contrário da infraestrutura cinzenta, que tem uma só finalidade, os espaços verdes ricos em biodiversidade conseguem realizar uma série de funções extremamente úteis, muitas vezes em simultâneo e a preços muito reduzidos, em benefício das pessoas, da natureza e da economia.

Na UE, a infraestrutura verde inclui a rede Natura 2000 como espinha dorsal, além de espaços naturais e seminaturais fora da Natura 2000, nomeadamente parques, jardins privados, sebes, faixas-tampão com vegetação ao longo dos rios ou paisagens agrícolas ricas em estruturas com determinadas características e práticas, além de estruturas artificiais como telhados e paredes verdes, ou pontes ecológicas e passagens para peixes. Os benefícios anuais dos serviços ecossistémicos prestados pela rede Natura 2000 foram estimados em 300 mil milhões de EUR em toda a UE; os benefícios da infraestrutura verde ultrapassam largamente esse valor.

A meta 2 da estratégia de biodiversidade da UE para 2020 refere que «até 2020, os ecossistemas e seus serviços serão mantidos e valorizados mediante a criação de infraestruturas verdes e da recuperação de, pelo menos, 15% dos ecossistemas degradados». A plena concretização desta meta e o restabelecimento da rede Natura 2000 num estado de conservação favorável poderão gerar até 50 000 e 140 000 empregos, respetivamente, e até 4,2 e 11,1 mil milhões de EUR de produtos diretos por ano, bem como uma gama mais ampla de benefícios dos serviços ecossistémicos.

Em 2013, a Comissão adotou uma estratégia de infraestrutura verde para a UE, com vista a aumentar estes benefícios económicos, incentivando um maior investimento no capital natural da Europa para atingir os objetivos em matéria de biodiversidade até 2020. A estratégia incluiu quatro vertentes de ação prioritárias: promover a infraestrutura verde nos principais domínios de política; melhorar a informação, reforçar a base de conhecimento e promover a inovação; melhorar o acesso ao financiamento; contribuir para a implementação de projetos de infraestrutura verde a nível da UE.

A estratégia prevê que, até ao final de 2017, a Comissão deverá analisar os progressos no desenvolvimento da infraestrutura verde e publicar um relatório sobre as lições extraídas, juntamente com recomendações para ação futura. O plano de ação para a natureza, a população e a economia estabelece que este relatório fornecerá também elementos acerca do rumo a seguir em termos de investimento estratégico na infraestrutura verde na União Europeia. Contribuirá também para a avaliação final da estratégia de biodiversidade da UE para 2020.

A avaliação analisa os progressos alcançados e os desafios enfrentados ao nível da UE e dos Estados-Membros na execução das quatro vertentes de ação prioritárias da estratégia; retira alguns ensinamentos e apresenta algumas sugestões para a execução futura da estratégia.

2. Avaliação dos progressos e desafios

2.1 Promover a infraestrutura verde nos principais domínios de política: progressos e desafios

A estratégia salientou a necessidade de assegurar que a infraestrutura verde se torna um elemento normal do ordenamento e desenvolvimento do território, plenamente integrado na execução das políticas cujos objetivos podem ser alcançados, no todo ou em parte, por meio de soluções baseadas na natureza. Estabeleceu também que as políticas regional e de coesão, a política relativa às alterações climáticas e ao ambiente, as políticas de gestão do risco de catástrofes, de saúde e dos consumidores e a política agrícola comum seriam os principais domínios estratégicos através dos quais se promoverá a infraestrutura verde, cuja espinha dorsal é constituída pelos sítios e as funções da rede Natura 2000. O balanço de qualidade das Diretivas Natureza concluiu que, embora estas sejam instrumentos-chave da estratégia de biodiversidade da UE para 2020, não permitiriam, por si só, alcançar o objetivo para 2020 de travar a perda de biodiversidade. O plano de ação para a natureza, a população e a economia prevê medidas adicionais, como o estabelecimento de orientações destinadas a apoiar a implantação de projetos de infraestrutura verde a nível da UE para uma melhor conectividade das áreas da Natura 2000, a fim de ajudar a alcançar os objetivos das Diretivas Natureza, contribuindo, em simultâneo, para outros objetivos da UE em matéria de biodiversidade.

A implantação da infraestrutura verde pode ser concretizada quer através da manutenção do bom estado dos ecossistemas ricos em biodiversidade atualmente existentes, quer através da recuperação de ecossistemas degradados, dentro e fora da rede Natura 2000. No contexto das Diretivas Aves e Habitats, os Estados-Membros são obrigados a definir objetivos e medidas de recuperação para os sítios Natura 2000 cujas espécies e habitats ainda não atingiram um estado de conservação favorável. Os quadros de ação prioritária desenvolvidos pelos EstadosMembros nos termos do artigo 8.º da Diretiva Habitats constituem uma ferramentachave para a definição de prioridades de conservação e recuperação a nível regional ou nacional. O novo modelo para estes quadros de ação prioritária prevê a possibilidade de incluir informações sobre medidas relativas à infraestrutura verde alargada.

A ação 6a da Estratégia de Biodiversidade apelou aos Estados-Membros para que, com a assistência da Comissão, definissem até 2014 um quadro estratégico para o estabelecimento de prioridades para a recuperação dos ecossistemas a nível subnacional, nacional e da UE. Em 2014, a Comissão publicou um estudo destinado a apoiar os Estados-Membros no estabelecimento de prioridades para a recuperação de ecossistemas degradados. Embora os quadros de definição de prioridades em matéria de recuperação (RPF) implementados a nível nacional e subnacional sejam em número reduzido, observa-se a recuperação de alguns ecossistemas, frequentemente em virtude de atos legislativos da UE como a Diretiva-Quadro Água (DQA), a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha (DQEM). Importa realizar mais esforços para completar os quadros nacionais de definição de prioridades de recuperação no contexto da ação 6b, em complemento dos quadros de ação prioritária (QAP) ao abrigo das Diretivas Natureza, de uma forma que esteja em sintonia com a abordagem metodológica da iniciativa da UE em matéria de cartografia e avaliação dos ecossistemas e respetivos serviços (MAES), e com as atividades de recuperação exigidas pela legislação comunitária.

Diversos Estados-Membros estabeleceram redes ecológicas nacionais ou instrumentos equivalentes. Em muitos Estados-Membros, os objetivos ou requisitos especificamente relacionados com a infraestrutura verde estão incluídos em políticas e atos legislativos de âmbito mais vasto no domínio da biodiversidade e da conservação da natureza. Por exemplo, diversos planos e estratégias nacionais em matéria de biodiversidade incluem referências às infraestruturas verdes, quer designadas como tal, quer através de outra terminologia que reflete o mesmo conceito. A infraestrutura verde também é abordada, de forma implícita, em instrumentos concebidos para determinados ecossistemas, como é o caso da estratégia nacional irlandesa para a conservação das turfeiras. Contudo, à exceção do «conceito nacional de infraestrutura verde» da Alemanha, os Estados-Membros ainda não adotaram estratégias nacionais específicas nesta matéria, embora estejam a ser elaboradas algumas (por exemplo, em Espanha); o conceito de infraestrutura verde, tal como definido na estratégia da UE, está incorporado, pelo menos de forma implícita, noutras políticas e instrumentos legislativos.

No que respeita à política da UE no domínio da água, as medidas de retenção natural das águas (NWRM) podem contribuir para abrandar o fluxo das águas pluviais, aumentar a infiltração e reduzir a poluição através de processos naturais. Considera-se que essas medidas têm uma boa relação custo-eficácia para alcançar os objetivos da DQA e da Diretiva Inundações, contribuindo ao mesmo tempo para a proteção da biodiversidade e adaptação às alterações climáticas. Foram definidas orientações sobre as NWRM, cuja execução através dos fundos estruturais e agrícolas da UE incentivou a elaboração de programas agrícolas e operacionais ao nível dos Estados-Membros. Uma avaliação ex post dos programas operacionais sugeriu que, apesar de alguns progressos, importa fazer mais para promover programas estratégicos e integrados, e que o planeamento de infraestruturas verdes de maior escala e de NWRM pode trazer benefícios em termos de qualidade da água, proteger contra inundações e contribuir para a consecução dos objetivos de biodiversidade. Os trabalhos do MAES, assim como os planos de gestão das bacias hidrográficas e os QAP, podem proporcionar elementos informativos para oportunidades de planeamento com vista a identificar espaços multifuncionais que ofereçam as melhores possibilidades em termos de prestação de serviços ecossistémicos.

No âmbito da política europeia no domínio dos assuntos marítimos e das pescas, a infraestrutura verde é referenciada como uma ferramenta que contribui para o desenvolvimento sustentável das zonas costeiras. O artigo 5.º da Diretiva Ordenamento do Espaço Marítimo engloba os principais objetivos da infraestrutura verde, referindo que os Estados-Membros visam contribuir «para a preservação, proteção e melhoria do ambiente, incluindo a resistência ao impacto das alterações climáticas». A infraestrutura verde não é suficientemente utilizada nos planos de ordenamento do espaço marítimo, embora possa contribuir para a existência de ecossistemas costeiros e marinhos saudáveis e proporcionar vantagens substanciais em termos de produção de alimentos, atividades de recreio e turismo, atenuação das alterações climáticas e adaptação às mesmas, controlo da dinâmica do litoral e prevenção de catástrofes.

Embora a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha não incorpore o conceito de infraestrutura verde, os objetivos desta estão em sintonia com a diretiva, a qual visa manter a biodiversidade e possibilitar a existência de oceanos e mares limpos, sãos e produtivos. Algumas tentativas de criação de redes de infraestruturas verdes marinhas traduzem-se no estabelecimento de redes coerentes de áreas marinhas protegidas nos termos do artigo 13, n.º 4. As medidas adotadas ao abrigo da diretiva continuarão a responder às pressões para melhorar o estado do meio marinho através de uma perspetiva transfronteiriça/regional, por recurso a novos critérios e normas metodológicas. A implantação da infraestrutura verde pode ajudar a alcançar este objetivo.

As soluções baseadas nos ecossistemas e as infraestruturas verdes são reconhecidas como abordagens importantes para enfrentar as alterações climáticas no contexto da estratégia da UE para a adaptação às mesmas. A ação 7 da estratégia faz uma referência específica às infraestruturas verdes em comparação com a resiliência das infraestruturas cinzentas. A nível internacional, os benefícios climáticos das abordagens baseadas nos ecossistemas foram destacados em diversas decisões no âmbito da Convenção sobre a Diversidade Biológica e no Acordo de Paris. Existem, contudo, potencialidades para mais sinergias, atendendo à maior frequência de desastres naturais induzidos pelas alterações climáticas — como foi o caso dos fenómenos meteorológicos extremos de 2017, nomeadamente incêndios florestais, tempestades e inundações. Muito mais poderia ser feito para aproveitar os múltiplos benefícios que a infraestrutura verde pode proporcionar para a atenuação das alterações climáticas e a adaptação às mesmas, por exemplo, diretamente, através do sequestro de carbono e, indiretamente, através da redução das necessidades energéticas e da poluição, por recurso a modos de transporte ativos relacionados com infraestruturas verdes (como o ciclismo e a marcha), atenuando os efeitos de «ilha térmica» e reduzindo as necessidades de aquecimento e refrigeração dos edifícios por recurso a telhados e paredes verdes.

A avaliação da estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas forneceu uma oportunidade de estudar formas de incentivo à adoção das infraestruturas verdes para criar sociedades climaticamente resilientes e eficazes em termos de custos. O mesmo sucede com a avaliação das políticas da UE no domínio da água (Diretiva Tratamento de Águas Residuais Urbanas — DTARU —, DQA, Diretiva Inundações). Também podem ser exploradas sinergias adicionais com o Pacto de Autarcas para o Clima e Energia e com os ICLEI — Governos Locais pela Sustentabilidade.