Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho que permite a participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria"(1)

(1999/C 209/11)

Em 11 de Dezembro de 1998, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 130.o-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos respectivos trabalhos, a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 4 de Maio de 1999 (relator: A. Pezzini).

O Comité Económico e Social adoptou, na 364.a reunião plenária de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessão de 26 de Maio), com 71 votos a favor, 3 contra e 5 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A revisão do regulamento em apreço, baseada num estudo de avaliação da sua aplicação nos Estados-Membros e na evolução da política comunitária em matéria de ambiente, que valorizam os instrumentos voluntários e a responsabilidade dos diferentes actores na promoção do desenvolvimento sustentável, contém elementos novos que merecem ser examinados.

1.2. O Comité constata com satisfação que algumas das novidades correspondem a sugestões formuladas no seu parecer sobre a proposta original(2), nomeadamente no que respeita à participação dos trabalhadores, o apoio às PME, às vantagens da adopção de um logotipo e o interesse de ampliar progressivamente o âmbito de aplicação.

1.3. Os principais elementos novos são:

- alargar o âmbito de aplicação (artigo 3.o);

- ligar a norma ISO 14001 ao EMAS, de modo a facilitar a passagem de uma ao outro e evitar duplicações (Anexo I);

- implicar os trabalhadores na aplicação do EMAS (artigo 1.o);

- incrementar a participação das PME (n.o 1 do artigo 10.o);

- utilizar o EMAS para a aplicação e controlo da legislação ambiental, feitas as necessárias distinções (n.o 2 do artigo 10.o);

- adoptar um logotipo apelativo (artigo 8.o);

- desenvolver uma estratégia promocional (artigo 11.o);

- garantir uma aplicação coerente nos Estados-Membros mediante, nomeadamente, a criação de um fórum dos organismos competentes e de acreditação (artigos 4.o e 5.o).

1.4. Por outro lado, a proposta, contém igualmente, importantes elementos de continuidade, sobretudo no que concerne ao valor acrescentado do EMAS, que exige ir mais longe do que o mero cumprimento da legislação comunitária vigente (terceiro considerando), e de subsidiariedade, sendo deixada ampla margem de manobra aos Estados-Membros na aplicação das medidas.

1.5. O Comité considera que a Conferência sobre a revisão do EMAS, organizada pela presidência alemã, constituiu um instrumento útil de reflexão e aprofundamento dos resultados alcançados. Por outro lado, a conferência confirmou a necessidade de superar alguns obstáculos importantes ao desenvolvimento homogéneo do EMAS nos Estados-Membros, em vista, nomeadamente, da acentuada diminuição do número de pedidos de certificação verificada na Alemanha, país que até agora havia registado o mais alto nível de aplicação do sistema.

1.6. O Comité concorda com a necessidade de desenvolver o EMAS, especialmente facilitando o acesso das PME ao programa, salvaguardando ao mesmo tempo o objectivo de uma melhoria contínua da eficiência ambiental através da máxima transparência relativamente ao público.

1.7. O Comité aprofundou as problemáticas relacionadas com o equilíbrio geográfico na aplicação, e em particular os obstáculos encontrados em alguns países e os métodos para superá-los, nomeadamente mediante a audição organizada em cooperação com a Agência Nacional para a Protecção do Ambiente (ANPA) italiana, em 16 de Março de 1999, em Roma, que contou com a participação ampla e qualificada dos interlocutores socioeconómicos e das associações implicadas no sistema EMAS.

1.8. A referida audição evidenciou a necessidade de uma melhor promoção do sistema pelos Estados-Membros e a Comissão, assim como de um maior envolvimento dos interessados (e em especial das associações profissionais, dos sindicatos e das organizações não governamentais), instituindo mecanismos de parceria para a sua difusão.

1.9. A este propósito, o CES verá da conveniência de emitir um aditamento a parecer com o objectivo de aprofundar todos os aspectos das práticas de implementação, não contempladas no regulamento, e que na realidade não facilitam a adesão ao EMAS, em particular das PME.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité considera o EMAS um instrumento útil para a persecução do objectivo principal de promover modelos de produção e consumo (desenvolvimento) sustentáveis, dos quais cabe reconfirmar alguns princípios-chaves:

- ser baseado nas leis do mercado;

- prever a participação voluntária;

- promover uma abordagem de responsabilidade partilhada no âmbito da protecção ambiental;

- oferecer um quadro para a gestão eficaz dos efeitos sobre o ambiente;

- melhorar a eficiência ambiental sobretudo da indústria, mas também dos outros sectores;

- produzir resultados credíveis e transparentes;

- ser complementar de uma abordagem normativa de imposição e controlo.

2.1.1. A complementaridade do EMAS significa que este instrumento deve ser combinado com outros instrumentos da política do ambiente, no âmbito da promoção do desenvolvimento sustentado pelas autoridades públicas, com a contribuição activa de todos os parceiros. É evidente que este instrumento se destina principalmente às empresas, mas adquire visibilidade e um valor acrescentado num contexto de participação mais amplo, especialmente dos cidadãos, os quais são os destinatários da declaração ambiental.

2.1.2. Importa não descurar a evolução favorável ao ambiente dos contratos públicos ("green procurement"), que tendem a premiar os métodos produtivos e os serviços sustentáveis do ponto de vista do ambiente, e de um modo mais geral a definição pela Comissão de uma política integrada dos produtos (IPP), sobre a qual está anunciado um Livro Verde. A referida evolução poderia criar um contexto mais favorável para os certificados EMAS.

2.1.3. De facto, embora a adesão ao EMAS seja voluntária para as empresas e as organizações, constitui um dever das autoridades públicas promover tal instrumento, encorajando a sua difusão, no âmbito dos compromissos assumidos com os cidadãos no sentido de um desenvolvimento respeitador do ambiente, inserindo-a, por exemplo, como elemento preferencial, a par de outras condições, nos critérios de atribuição dos contratos públicos.

2.2. Desequilíbrio geográfico e subsidiariedade

2.2.1. Dado que existe um forte desequilíbrio geográfico no êxito do sistema nos diferentes Estados-Membros, que pode ter efeitos negativos a nível da relação das empresas com o mercado, compete reflectir melhor sobre as experiências realizadas por forma a determinar os instrumentos que permitam promover uma maior homogeneidade, que não deve consistir numa aplicação rígida das normas, senão muito mais na busca de incentivos e medidas de estímulo compatíveis com as regras da competitividade e da concorrência.

2.2.2. Quatro Estados-Membros (Áustria, Alemanha, Países Baixos e Suécia) apresentam uma taxa de densidade relativa (número de empresas que adoptaram o EMAS sobre o total das empresas do Estado-Membro em questão) muito maior do que os restantes.

2.2.2.1. Esta "anomalia positiva" deveria sugerir algumas reflexões, visto que tais resultados foram seguramente alcançados mediante o uso de instrumentos e meios que não estavam explicitamente previstos no regulamento e que podem ser utilmente difundidos.

2.2.2.2. Elementos importantes desta experiência podem ser, por exemplo, a descentralização administrativa, a utilização das Câmaras de Comércio, das organizações empresariais e sindicais, bem como das associações, na promoção do sistema, a qualidade e quantidade dos verificadores, a difusão da informação, a aplicação de novas e avançadas tecnologias ambientais ou a existência de um quadro normativo ambiental consolidado e bem aplicado. É claro que uma longa tradição de respeito pelo ambiente favorece a difusão das práticas voluntárias de tutela da compatibilidade ambiental, tais como o EMAS.

2.2.3. Entre os instrumentos a considerar podem enumerar-se os seguintes:

- restituições fiscais a posteriori para os resultados de gestão que tenham revelado resultados ambientais concretos;

- descentralização administrativa da verificação e da certificação;

- subsunção no EMAS de outras obrigações previstas nas legislações nacionais em matéria de ambiente;

- encorajamento das grandes empresas a conseguirem a participação dos seus subcontratados no EMAS;

- inserção na declaração ambiental do nome das empresas subcontratadas;

- obtenção da participação das administrações públicas a nível territorial em casos de actividades muito frequentes num mesmo sector, considerando-as como instrumentos de coordenação para uma certificação colectiva;

- maior responsabilidade de gestão para as associações empresariais descentralizadas, com vista a favorecer a participação das PME, apoiadas por medidas de assistência técnica e financeira;

- maior projecção e publicidade dada dos resultados obtidos;

- iniciativas de informação e educação com alvos bem precisos sobretudo destinadas às associações que representam os interesses das PME.

2.2.4. O fórum dos organismos competentes e das autoridades de acreditação pode sem dúvida favorecer os intercâmbios de experiências, se bem que a harmonização ficará igualmente a dever-se à pressão do Mercado Único: não é por acaso que a maior parte das sociedades registadas em Itália são grandes empresas multinacionais ou fornecedoras de mercados na Europa Central e Setentrional.

2.2.5. O nível operativo homogéneo a garantir no Mercado Único é uma motivação essencial para a adopção do EMAS (cf. ponto 5 da exposição de motivos). A Comissão estabelece limites muito restritivos para a sua própria actuação, escorando-se no princípio da subsidiariedade, há que não esquecer as competências que lhe são conferidas pelo n.o 4 do artigo 10.o (promoção de uma abordagem coerente) e o artigo 11.o (promoção da informação a nível comunitário). Em face da desigualdade dos resultados, pode perguntar-se se estas competências foram plenamente exercidas, tendo em conta a necessidade de aumentar a consciência ambiental entre os cidadãos e os operadores dos diferentes sectores.

2.3. Alargamento do âmbito de aplicação

2.3.1. Trata-se de um objectivo ambicioso e justificado por uma série de projectos-piloto. Em apoio dele vem a verificação repetida de que toda a actividade humana tem influência, maior ou menor, no ambiente.

2.3.2. No exame da utilidade da proposta de alargamento do âmbito, à qual o CES é em princípio favorável, devem ser rejeitadas duas posturas demasiado simplistas.

2.3.2.1. A primeira é a dos que consideram impossível a ampliação, dado que alguns sectores, como os serviços, não teriam efeitos ambientais físicos sobre um local geográfico determinado, esquecendo que existem os efeitos induzidos.

2.3.2.2. A segunda é a da Comissão, que encara a questão dando como resolvidos todos os problemas quando afirma que:

a) os projectos-piloto demonstram que existe uma procura de certificação ambiental à margem da indústria transformadora;

b) que também outros sectores têm um considerável impacto ambiental, quer directo quer indirecto; e

c) que os sistemas de gestão EMAS são aplicáveis a todos os sectores económicos.

2.3.3. Importa salientar que o alargamento imediato e generalizado do âmbito do EMAS coloca um problema de difícil resolução, devido à diferente configuração dos impactos ambientais entre a indústria transformadora e os restantes sectores, em particular o dos serviços. No entanto, este problema deve ser enfrentado racionalmente, segundo uma abordagem baseada em três conceitos fundamentais:

- a afirmação explícita de que o EMAS pode ser aplicado a todos os sectores, de modo a evitar qualquer ambiguidade em relação a eventuais excepções ou exclusões de conveniência;

- uma investigação mais aprofundada, baseada sempre em projectos concretos que conduzam à elaboração de critérios específicos de referência que permitam uma avaliação correcta das prestações ambientais nos diversos sectores implicados e incluam uma clara definição de instalação certificada, tal como, de resto, foi sugerido pelo Comité no seu parecer sobre o regulamento original(3);

- a previsão de uma gradualidade temporal e de prioridade na ampliação aos sectores excluídos; no imediato deveria examinar-se a possibilidade de aplicação no sector público e nos serviços.

2.4. Participação dos trabalhadores

2.4.1. Esta participação, posto que incluída na alínea d) do n.o 2 do artigo 1.o por ser considerada um factor essencial para o sucesso do EMAS, permanece uma declaração de princípios de carácter geral. Nos restantes artigos não são dados detalhes sobre os modos e as formas dessa participação, ao contrário do regulamento de 1993 (n.o 1 do art. 3.o e n.o 2 do art. 7.o).

2.4.2. O novo regulamento deveria garantir a participação e a consulta dos trabalhadores através dos seus organismos representativos a nível da empresa, quer na preparação quer na aplicação dos programas, sobretudo no que respeita aos problemas de qualificação profissional e de organização do trabalho.

2.5. Utilização do EMAS na execução e no controlo da legislação ambiental

2.5.1. O n.o 2 do artigo 10.o confere aos Estados-Membros a possibilidade de utilizarem o registo no EMAS no âmbito da execução e do controlo da legislação ambiental, a fim de evitar duplicações desnecessárias.

2.5.2. Trata-se de um instrumento interessante, à luz das considerações expendidas no parecer do CES sobre a aplicação da legislação ambiental(4).

2.5.3. Sem esquecer que o valor acrescentado do EMAS consiste no facto de ir além da conformidade com a legislação, a adesão ao sistema poderia ser articulada por etapas num diálogo entre a empresa e as autoridades competentes, favorecendo a colocação em conformidade e contribuindo para trazer à superfície situações ocultas.

2.5.4. Evitar duplicações desnecessárias representa indubitavelmente um factor de incentivo para a empresa, assim como uma motivação para as autoridades em matéria ambiental para promover a difusão do EMAS.

2.5.5. Não obstante, o Comité constata com perplexidade a absoluta ausência de referências à participação da Agência Europeia do Ambiente, que poderia desempenhar um papel útil na avaliação comparativa ("benchmarking") das experiências e proporcionar apoio técnico e científico na elaboração das directrizes.

2.6. Como favorecer a adesão das PME e das empresas artesanais

2.6.1. Convém ter em conta as dinâmicas específicas que determinam os comportamentos e as opções dos pequenos empresários, os quais assumem um grande número de competências e devem levar a cabo a sua gestão estabelecendo prioridades com base no tempo disponível e no escasso número de colaboradores. Isto significa que tudo quanto seja facultativo e implique gastos importantes de tempo e de recursos tende a ser posto de parte, excepto que seja de utilidade comprovada para a empresa.

2.6.2. Parece pois necessário prever procedimentos específicos, redacções de documentos simplificados e ciclos de auditoria e verificação proporcionais às dimensões e ao tipo da empresa. A este propósito, o CES nota que verificações demasiado frequentes comportam obrigações burocráticas e custos excessivos, em particular para as PME.

2.6.3. É evidente que o orçamento da grande maioria das micro-empresas não permite afectar uma pessoa a tarefas administrativas onerosas. É preciso, por conseguinte, que as autoridades competentes em matéria de ambiente prevejam estruturas de serviço e de assistência que favoreçam a participação, determinando a dimensão territorial adequada.

2.6.4. Deve abordar-se, em particular, o problema da formação de auditores internos (revisores) adequados à problemática das pequenas empresas. Estas, ao contrário das grandes empresas dotadas de sistemas de gestão da qualidade, dispõem mais dificilmente de trabalhadores que possam realizar as auditorias. Na formação devem participar as associações do sector, adequadamente apoiadas pelas autoridades públicas. O momento da auditoria interna é fundamental para construir, em diálogo com as autoridades ambientais indicadas, a conformidade com as normas em vigor como primeiro passo preparatório para a certificação EMAS (cf. n.o 2 do art. 10.o).

2.6.5. É igualmente desejável a elaboração de directrizes para facilitar a actividade dos verificadores no que toca às PME, harmonizando os critérios de verificação.

2.7. Visibilidade e credibilidade do EMAS

2.7.1. O EMAS é um instrumento voluntário que acredita aos olhos do público, graças à transparência do procedimento e à sua verificação pelas autoridades competentes, os esforços de melhoria das prestações ambientais dos diversos sujeitos económicos. Enquanto instrumento para o desenvolvimento sustentado, implica a participação de todos os agentes interessados e informação adequada do público. A sua difusão é maior nas áreas em que as autoridades públicas perseguem activamente uma política de desenvolvimento sustentável que envolva as várias estruturas de formação e educação, em particular a escola.

2.7.2. Deve realizar-se um esforço para distinguir o EMAS dos sistemas particulares de certificação, valorizando os elementos de valor acrescentado que favorecem o cidadão, reduzindo o seu carácter burocrático e reforçando os elementos consultivos e informativos. Por este motivo, o CES considera que a adopção de um logotipo, conforme o previsto no novo regulamento, será de grande utilidade.

2.7.3. Tendo em conta que a Comissão é responsável pela promoção do EMAS à escala comunitária, o Comité sugere que a publicação do novo regulamento seja acompanhada de directrizes indicando as melhores práticas, os obstáculos mais frequentes e tudo quanto possa contribuir para um melhor conhecimento e utilização do instrumento. O Comité garante, desde já, a sua contribuição para a elaboração das ditas directrizes sempre que necessário.

2.7.4. O Comité considera fundamental que todos os Estados-Membros assegurem uma consulta ampla e a participação activa no sistema dos agentes socioeconómicos interessados. De facto, os maiores êxitos registam-se nos casos em que esses mecanismos operam plenamente, em paralelo com as autoridades competentes. Seria, pois, oportuno inserir essa exigência nos artigos do regulamento, concretizando explicitamente a abordagem participativa e a necessidade de uma forte cultura que apoie a partilha de responsabilidade em matéria de desenvolvimento sustentado. Deveria ser inserida no artigo 2.o uma definição dos sujeitos interessados ("stakeholders") e a declaração ambiental deveria ser-lhes endereçada. A sua consulta pelos organismos competentes deveria ser explicitamente prevista (art. 5.o). Finalmente, conviria prever a sua participação no n.o 1 do artigo 11.o no que diz respeito à informação ao público e à promoção do sistema.

2.7.5. Por último, o CES chama a atenção para o facto de não estar prevista a elaboração de um relatório comparativo dos resultados a nível europeu, instrumento que poderia ser muito útil para a difusão da adesão ao EMAS. Por esta razão, poderia considerar-se a hipótese de atribuir esta tarefa, a intervalos fixos, à Agência Europeia do Ambiente, a fim de que elabore indicadores de êxito que facilitem o controlo da qualidade do EMAS a nível europeu.

2.8. Observações na especialidade

2.8.1. Definição de organização e de instalação [artigo 2.o, alíneas l) e m)]

2.8.1.1. Se bem que a instalação tenha uma localização geográfica determinada, com impacto ambiental identificável, o mesmo não vale para a organização. Importa evitar o risco de que uma organização se certifique enquanto tal ao mesmo tempo que possui instalações que não sejam conformes com a legislação ambiental aplicável. Por este motivo é necessário elaborar critérios precisos de referência, especialmente em matéria de serviços. Por exemplo: como proceder no caso de uma organização distribuída por várias instalações?

2.8.2. Melhores técnicas disponíveis (BAT)

2.8.2.1. O artigo 3.o, alínea a), do EMAS I previa a obrigação de as empresas declararem as suas estratégias de protecção do meio ambiente, com vista a uma melhoria contínua das suas prestações ambientes através do uso das melhores técnicas disponíveis. O novo texto já não inclui este importante ponto. O Anexo I.B.2 do EMAS II deveria fazer referência às melhores técnicas disponíveis como instrumento de melhoria contínua das prestações ambientais das organizações que requeiram a certificação e a indicadores importantes para os verificadores. Essa referência é obviamente limitada aos sectores onde o uso das melhores técnicas disponíveis já está consolidado.

2.8.3. Conformidade com a legislação ambiental

2.8.3.1. O EMAS I não permitia o registo das empresas que não observassem a legislação ambiental. A proposta de revisão, em contrapartida, não estabelece claramente a necessidade de que uma organização certificada pelo EMAS esteja sujeita a controlos sistemáticos de conformidade com as disposições ambientais nacionais, embora haja uma série de referências a esse respeito (alínea b) do n.o 1 do artigo 3.o, alínea e) do n.o 1 do artigo 6.o, Anexos I B.1, II 2.6, V 5.4.3). Concretamente, não é especificado de modo claro se a declaração ambiental deve conter as informações sobre a observância ou não da legislação ambiental nacional por parte da organização. O Anexo III, relativo ao conteúdo da declaração ambiental, deveria incluir este tipo de informação no ponto 3.2.

2.8.4. Utilização do EMAS nos controlos da observância da legislação ambiental

2.8.4.1. É preciso entender o n.o 2 do artigo 10.o, relativo à duplicação da actividade de controlo, em conexão com o n.o 3 do artigo 1.o. O EMAS não substitui os controlos ambientais normais e não constitui uma duplicação uma vez que os âmbitos do EMAS e dos controlos ambientais são distintos e complementares. O registo, instrumento voluntário das empresas, não pode substituir os controlos e a supervisão das autoridades públicas. Pode, no entanto, ser utilizado, no âmbito da subsidiariedade, a fim de evitar duplicações inúteis e simplificar os procedimentos administrativos previsto na legislação nacional.

2.8.5. Declaração ambiental (Anexo III)

2.8.5.1. A proposta da Comissão é redutora em comparação com a versão precedente do regulamento. Segundo o ponto 3.2 do Anexo III, uma organização deverá comunicar apenas os seus objectivos gerais, sem descrever as suas estratégias nem os seus objectivos detalhados. Além disso, a declaração ambiental pode ser modulada de maneira parcial (visando determinadas metas). Isto não deveria ser permitido e a declaração deveria ser única e completa.

2.8.5.2. É importante relacionar os conteúdos da declaração ambiental com o previsto no ponto 3 do Anexo I sobre a "comunicação externa", no sentido de que deve haver "um diálogo aberto com as partes interessadas, incluindo as autarquias locais e os clientes, no que diz respeito ao impacto ambiental". A declaração ambiental deveria dar resposta a esta exigência.

2.8.6. Participação dos trabalhadores

2.8.6.1. Para evitar interpretações de conveniência, o termo "o pessoal" deveria, nos Anexos II e V, ser substituído por "os trabalhadores". Deveria garantir-se igualmente, em conformidade com os direitos contratuais de informação e consulta, a transmissão dos resultados aos representantes dos trabalhadores na empresa.

2.9. Comité de gestão (artigo 14.o)

2.9.1. A passagem de um comité de regulamentação a um comité de gestão reforça a iniciativa da Comissão e torna-a mais rápida e eficaz, sobretudo a nível internacional.

Bruxelas, 26 de Maio de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 400 de 22.12.1998, p. 7.

(2) JO C 332 de 16.2.1992.

(3) JO C 332 de 16.2.1992.

(4) JO C 73 de 9.3.1998eJO C 95 de 30.3.1998.