Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões 'Para uma estratégia temática de protecção do solo'"

(2003/C 128/07)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia "Para uma estratégia temática de protecção do solo" (COM(2002) 179 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão Europeia de 12 de Abril de 2002, ao abrigo do n.o 1 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de o consultar sobre este assunto;

Tendo em conta a decisão tomada pela Mesa, em 12 de Março de 2002, de atribuir à Comissão de Desenvolvimento Sustentável a elaboração de um parecer sobre esta matéria;

Tendo em conta o seu parecer sobre o Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, CdR 36/2001 fin(1);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 190/2002 rev. 2) adoptado em 12 de Dezembro de 2002 pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável (relator: Corrie McChord, Presidente do Conselho Autárquico de Stirling, Viewforth, UK/PSE),

adoptou por unanimidade na 48.a reunião plenária de 12 e 13 de Fevereiro de 2003 (sessão de 12 de Fevereiro), o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité das Regiões (CR) acolhe favoravelmente a proposta de uma estratégia temática de protecção do solo requerida pelo Sexto Programa de Acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente "Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha".

1.2. O CR tece algumas observações específicas sobre a comunicação e sugere uma abordagem mais estruturada do desenvolvimento da estratégia, dando particular destaque à:

- definição de uma perspectiva para a sustentabilidade dos solos europeus;

- construção de um conjunto de indicadores de qualidade e respectivos objectivos, baseados na afectação, e de um programa de protecção pragmático, local, orientado para os riscos e economicamente eficiente;

- coordenação da acção através de instrumentos e incentivos reguladores; e

- identificação de opções de controlos adicionais para os próximos anos, de forma a, progressivamente, solucionar problemas históricos.

1.3. O CR entende que os solos da Europa são um elemento fundamental tanto para a nossa subsistência como para a dos países não europeus. Através da produção agrícola, representam uma fonte de sustento; oferecem matérias-primas essenciais para a produção e extracção de madeira; são um elemento essencial da paisagem, são responsáveis por toda a biodiversidade terrestre, são mediadores no que diz respeito às águas superficiais e subterrâneas e exercem uma influência profunda na atmosfera. Além disso, exercem uma função primordial enquanto reservatórios de matérias-primas. Têm um importante significado cultural e social. Todavia, os solos têm sofrido uma certa degradação devido à associação de complacência e negligência.

1.4. De certo modo, chegou-se a tal situação, porque, na Europa, o solo não ficou suficientemente protegido pela legislação porque, culturalmente, não é encarado como um bem comum, ao contrário dos rios, lagos, mares e da atmosfera. Inevitavelmente, este facto torna qualquer acção voluntária ou normativa de protecção dos solos mais contenciosa; o desenvolvimento de uma estratégia comunitária de protecção dos solos viável e eficaz tem, portanto, de identificar e lidar com dois factores: com uma exploração correcta e indispensável da terra, por um lado, e com o desejo de proteger e preservar um recurso comum, por outro.

1.5. O CR entende que esta é a altura de enfrentar este desafio e garantir um futuro a longo prazo e sustentado para os solos.

2. A opinião do Comité das Regiões

2.1. Definição (Ponto 2 da comunicação)

2.1.1. O CR defende a mais ampla definição de solo possível. No passado, surgiram dificuldades, por exemplo, na exclusão da turfa enquanto solo devido à sua natureza inteiramente orgânica. É importante que se encontre uma definição de solo, que garanta a protecção de toda a superfície agrícola da Europa. [Servem de exemplo as definições de outros bens ambientais, tal como a distinção entre as águas subterrâneas e superficiais apresentada no n.o 1 do artigo 2.o da lei alemã de protecção do solo].

2.2. Características do solo (Ponto 2.3 da comunicação)

2.2.1. A comunicação indica que existem mais de 320 tipos de solo na Europa e sublinha a necessidade de introduzir um forte elemento local nas políticas de protecção. Embora seja verdade, o solo é também, por natureza, altamente heterogéneo, apresentando variações consideráveis de composição e de comunidades e funções ecológicas dentro de pequenas escalas horizontais e verticais. Tal requer uma consciencialização da interdependência dos diferentes tipos de solos, o que se deve ter em consideração na definição da estratégia de protecção.

2.2.2. Em regra, os solos contêm uma vasta riqueza de biodiversidade, em particular microbiológica, englobando bactérias e fungos, que convive harmoniosamente com a vegetação e sistemas radiculares sobrejacentes e forma uma complexa cadeia alimentar com espécies mais desenvolvidas. Estas comunidades ecológicas proporcionam as funções ambientais essenciais de fluxo energético, renovação de carbono e de nutrientes e ajudam a formar a estrutura do solo. Embora a investigação indique um certo nível de resistência na ecologia do solo, de forma que os efeitos naturais ou antropogénicos que possam prejudicar determinadas espécies basilares possam ser substituídos por outras espécies e permitir que a função ambiental prossiga, está cada vez mais demonstrado que algumas espécies primordiais, tais como a lumbricus terrestris, são essenciais para a criação e preservação da própria estrutura do solo nos sistemas semi-naturais. A estratégia de protecção tem de favorecer a existência de solos que mantenham funções ambientais sustentáveis, em particular as funções naturais do solo.

2.2.3. A resistência das comunidades ecológicas nos solos é, sem qualquer dúvida, um reflexo evolucionário das condições extremas a que estão naturalmente expostas, inclusive cheias, secas, congelação e degelo. Uma estratégia de protecção prática e exequível deve permitir o efeito destes processos naturais.

2.3. Principais ameaças para o solo (Ponto 3 da comunicação)

2.3.1. As principais ameaças encontram-se bem resumidas na comunicação, embora seja importante referir que a diminuição da matéria orgânica e a perda de estrutura do solo contribuem significativamente para o aumento da erosão. Além disso, importa fazer uma revisão técnica do ponto 3.2 da comunicação no que se refere ao valor de 3,6 % de carga de matéria orgânica como indicador da fase de pré-desertificação. A perda de zonas de gelo permanente é, cada vez mais, encarada como uma ameaça, assim como é um elemento comprovativo circunstancial de que a alteração dos padrões climáticos conduz à acentuação dos ciclos de secas/cheias, que podem, em particular, potenciar a erosão nas regiões montanhosas.

2.3.2. Subestima-se a dimensão e o nível do impacto da precipitação radioactiva de Chernobyl. Ainda existem zonas significativas de contaminação do solo e da vegetação provocada pelo césio radioactivo, que lixiviou muito mais lentamente do que se previra de início, sobretudo nos solos alagadiços e arenosos pobres em potássio. Tem havido maior absorção pela vegetação e transmissão através das cadeias alimentares que afectam o gado e os interesses dos desportistas, como por exemplo, a caça de cervídeos em área de montanha. Desconhecem-se os efeitos provocados na biodiversidade.

2.3.3. Práticas erradas de gestão de terras e solos poderão introduzir material patogénico, que através das cadeias alimentares naturais, pode ser transmitido ao homem. É importante que a estratégia de protecção do solo aborde as questões da segurança biológica e da segurança alimentar.

2.3.4. As questões de carácter mais geral sobre a introdução de espécies alóctones merece maior atenção. É importante ter confiança em relação aos possíveis efeitos da introdução de OGM no ambiente e na eventual libertação de material genético nos solos. Além disso, algumas espécies introduzidas, tais como o lombricídeo da Nova Zelândia, "flatworm", parecem ter a capacidade de reduzir a população de minhoca comum, com efeitos graves na estrutura do solo e, por conseguinte, na sua função e forma, enquanto polignácea japonesa a fallopia japonica, por exemplo, se difunde largamente através da translocação do solo.

2.3.5. Eventualmente, deveria dar-se à contaminação difusa o nome de poluição difusa do solo, pois existem efeitos claramente observáveis. Extensas áreas de terra sofrem de acidificação e eutrofização, que originam alterações da vegetação natural, da biota do solo e degradação do estado ecológico associado da água doce. Ao que tudo indica, embora tenham sido tomadas importantes medidas de redução da emissão e da deposição de enxofre, subsistem problemas difíceis com as emissões de azoto provenientes dos transportes e da agricultura. A deposição de metais pesados na atmosfera pode representar entre 38 % e 97 % do total da entrada (input) de metais nos terrenos agrícolas do Reino Unido. Há que proceder a uma maior monitorização da deposição atmosférica de espécies acidificantes, azoto e metais pesados e à investigação sobre o efeito por ela provocado nos solos.

2.3.6. A Europa apresenta muitos solos ricos em carbono. É fundamental proteger estes depósitos de carbono, de forma a contribuir para o controlo das alterações climáticas, sobretudo porque o aumento das temperaturas globais terá uma retroacção positiva. Tal representa um contributo importante para a prioridade dada pelo 6.o Programa de Acção em matéria de Ambiente a encontrar uma solução para as alterações climáticas.

2.3.7. O documento da Comissão não trata devidamente a perda de terras resultante da expansão urbana e de espaços industriais abandonados. A este propósito, as dotações financeiras de adesão para os países candidatos suscitam algumas dificuldades. O enterramento de solos pode e deve ser evitado onde for possível. A Perspectiva de Desenvolvimento Espacial Europeu devia ser promovida mais amplamente como parte dos esforços para a prossecução de uma estratégia de protecção integrada do solo.

2.3.8. Relativamente às inundações e aos deslizamentos de terras, o documento da Comissão não menciona a questão da diminuição da população humana nas zonas de montanha e rurais, especialmente nos sectores agrícola e florestal. O efeito das precipitações é cada vez menos compensado pela prática agrícola e pela gestão racional das terras.

2.4. Acção dos Estados-Membros (Ponto 5 da comunicação)

2.4.1. É incontestável que existe uma divergência considerável na abordagem da protecção do solo e da terra entre os Estados-Membros actuais e os países candidatos. O relatório "Protecção do solo na União Europeia", de Dezembro de 1998, descrevendo sinteticamente os sistemas existentes, levanta a questão de saber se se está a alcançar todo o valor acrescentado de uma abordagem mais concertada na Europa, originando níveis mais harmonizados e uma protecção concertada dos sistemas hídricos nas captações transfronteiriças, uma acção harmonizada na redução dos problemas difusos e transfronteiriços com contaminação e uma abordagem coordenada das ameaças globais, tais como as alterações climáticas.

2.4.2. Existem diferenças particularmente significativas nas medidas tomadas para melhorar os problemas históricos associados à terra contaminada e também à terra abandonada ou desocupada. Interessa referir que, embora a futura directiva comunitária relativa à responsabilidade ambiental venha a exercer controlo sobre locais recentemente contaminados, não haverá qualquer controlo sobre os problemas precedentes. Uma proposta de estratégia de protecção do solo tem de identificar as necessárias medidas de resposta, a serem tomadas de acordo com os objectivos comuns de análise do risco, enquanto tema relevante para o futuro. Para a recuperação de sítios anteriormente contaminados requerem-se medidas apropriadas de incentivo e de coordenação entre público e privado, com exclusão de formas de responsabilidade objectiva com carácter retroactivo. Tais processos devem procurar a compatibilidade económica e ambiental da intervenção de recuperação que, de qualquer forma, deve ser realizada com base em análises de risco.

2.5. Políticas comunitárias relevantes para a protecção do solo (Ponto 6 da comunicação)

2.5.1. A regulação dos processos e a regulação dos resíduos disponibilizam protecção directa à terra, seja qual for o limite da extensão, enquanto a legislação sobre a poluição das águas e os habitats oferece apenas protecção indirecta.

2.5.2. Importa referir que a directiva sobre as lamas de depuração, por si só, não previne por completo os efeitos nocivos no solo, pois o controlo destina-se à prevenção da contaminação do solo e transmissão de doenças. A aplicação de lama, em particular associada a outros agentes, tais como os fertilizantes inorgânicos e orgânicos, pode resultar na eutrofização dos solos. Além disso, a aplicação de lamas de depuração em condições adversas pode originar a compressão e a degradação da estrutura física. Actualmente, a directiva não cobre outros resíduos aplicados nas terras agrícolas, incluindo lamas da indústria do papel, resíduos alimentares, detritos, gesso e composto (produtos de compostagem), podendo, todos eles, causar contaminação e transmissão de doenças quando mal controlados.

2.5.3. As exigências da directiva relativa à qualidade das águas balneares conduziram igualmente a controlos da gestão de terras e solos em áreas onde o incumprimento de normas obrigatórias pode estar relacionado com os difusos escorrimentos agrícolas e escoamento subterrâneo de organismos de indicador fecal.

2.5.4. O CR acolhe favoravelmente as oportunidades para CAFÉ, a reforma da PAC e a Directiva-Quadro das águas contribuírem para o reforço dos mecanismos de concretização da protecção do solo. Em particular, a comunicação sobre o planeamento e o ambiente será inteiramente coerente com a exigência do 6.o Programa de Acção em matéria de Ambiente de integrar as preocupações ambientais nas outras políticas.

2.5.5. Interessa referir que os corredores de transporte, quando geridos correctamente, podem fornecer um contributo positivo à biodiversidade. As bermas extensas e protegidas em termos ecológicos podem proporcionar vias de migração de longa distância, que, frequentemente, são inexistentes, sobretudo nas zonas agrícolas de cultura intensiva.

2.5.6. Embora seja inegável que diversas políticas contribuem para a protecção do solo, há que reconhecer que o seu papel na protecção do solo, muitas vezes, não se concretiza e que não existem laços suficientes entre as diversas políticas. Por exemplo, o nível de protecção oferecido ao solo através da avaliação de substâncias novas e existentes é questionável, dado o número limitados de químicos alvo de revisão e a falta de consideração sólida do seu impacto no solo e respectivos sistemas ecológicos complexos.

2.5.7. A Comissão descreve boas práticas agrícolas a favorecer e medidas agro-ambientais positivas que estão a ser aplicadas para a protecção do solo. Mas falta uma linha precisa de orientação e de apoio para garantir, através da PAC, um mais adequado controlo global dos solos.

2.6. Actuais sistemas de recolha de dados sobre o solo (Ponto 7 da comunicação)

2.6.1. A tradicional recolha de amostras de solo e respectiva análise exigem, por vezes, muito tempo e recursos, em parte devido à heterogeneidade dos solos (ver ponto 3.2 da presente comunicação) e em parte à falta de compreensão dos complexos processos físico-químicos e ecológicos que contribuem para o funcionamento global dos solos. Isto provoca a recolha de amostras múltiplas e a respectiva análise em função de um potencialmente vasto número de determinantes. Tal abordagem requer uma revisão urgente e fundamental, de forma a obter sistemas de comunicados mais simples, com maior eficiência de custos e mais significativos em termos ecológicos, cumprindo objectivos claros numa base paneuropeia. Todavia, as experiências com os sistemas de monitorização existentes e o conhecimento deles retirado deveriam ser integrados num sistema europeu.

2.7. O caminho a seguir (Ponto 8 da comunicação)

2.7.1. O CR apoia a proposta de estender os anexos da directiva Habitat à protecção baseada no solo. Importa referir que está em curso um grande programa de investigação sobre a diversidade dos solos no Reino Unido, onde se manterá nos próximos 5 anos o protótipo de solo mais estudado do mundo.

2.7.2. Será seguramente necessário actuar, para garantir a integração de políticas ambientais, agrícolas comuns e outras, de modo a originar um sistema de protecção mais coerente, abrangente e sistemático. Para garantir a concretização, é essencial constituir, na própria Comissão, um grupo director inter-serviços.

3. As recomendações do Comité das Regiões

3.1. O CR considera que a estratégia deve englobar uma análise da posição actual, uma perspectiva para o futuro e diversas acções faseadas para atingir o objectivo. Tal deveria combinar-se com um programa de avaliação e monitorização do progresso e dos resultados obtidos.

3.2. A comunicação, descrevendo brevemente muitas das forças motrizes, pressões, impactos e medidas correctivas disponíveis, oferece uma análise razoável da situação actual.

3.3. Contudo, a comunicação não apresenta uma perspectiva para a condição futura dos solos europeus, o que, apesar da variabilidade da função e forma do solo acima descrita, não parece difícil nem complicado.

3.4. Perspectiva

3.4.1. Interessa, essencialmente, prevenir a continuação da degradação do solo e tornar os solos europeus "aptos para o objectivo" dentro de uma geração e, subsequentemente, geri-los numa base puramente sustentável. A expressão "apto para o objectivo" introduz pragmatismo e realismo na estratégia, essenciais à sua viabilidade.

3.4.2. A lista de objectivos poderia incluir:

- apoio à biodiversidade do próprio solo e à dependente deste;

- mediação e efeito de tampão das águas superficiais e subterrâneas com vista a manter o bom estado ecológico e uma qualidade satisfatória para outras finalidades, tais como a recreativa, balnear de fornecimento de água potável;

- produção agrícola e silvícola;

- preservação da armazenagem de carbono;

- desenvolvimento humano;

- fixação humana;

- reservatórios de matérias-primas.

3.4.3. Os objectivos deveriam ser atribuídos a uma larga escala, a todas as superfícies de terras em toda a Europa, à falta de objectivo ou associação de objectivos mais exigente. A estratégia deveria incluir o conceito de sistemas de classificação do terreno e de aptidão do terreno para diferentes finalidades, com base no tipo de solo, localização, clima, altitude, aspecto e declive.

3.5. Medidas de concretização do objectivo

3.5.1. O título "Estratégia de protecção do solo" sugere que obterá apenas uma posição temporária, de forma a travar a degradação da qualidade do solo europeu, o que, por si só, é um objectivo louvável. A estratégia deve afirmar com clareza se se restringe a essa ambição em particular, de alguma forma limitada, ou se visa ver a mais longo prazo e estabelecer os métodos de promoção activa do melhoramento da qualidade e resolver, por fim, problemas de legado histórico, tais como o da terra contaminada. Uma estratégia válida tem, pelo menos, de tomar em consideração, na própria estrutura, os objectivos de mais longo prazo e estabelecer propósitos e avaliar o alcance da protecção de um modo que seja escorado pela acumulação de dados e informação. Impõe-se o respeito rigoroso do princípio da subsidiariedade na elaboração de uma estratégia de protecção do solo e de novas disposições. Numerosos problemas relacionados com a protecção do solo poderão ser resolvidos ao nível nacional ou, numa base bilateral, entre Estados-Membros ou regiões ou outras estruturas locais com responsabilidade directa pela protecção dos solos.

3.5.2. A estratégia deve ser holística e integradora. Não seria aconselhável desenvolver iniciativas separadas para a erosão, o declínio da matéria orgânica e a contaminação (sobretudo em relação às lamas de depuração, composto e resíduos da exploração mineira), como proposto.

3.5.3. A definição de utilização do solo tem de permitir a derivação de adequados níveis de qualidade do solo locais e individualizados. Para determinados usos específicos, tais como a fixação humana ou o desenvolvimento humano, os referidos níveis poderão ser estabelecidos em termos de parâmetros químicos significativos relacionados com a exposição da população ao risco determinado pela sua actividade, por conseguinte apoiando a iniciativa do 6.o Programa de Acção em matéria de Ambiente de ligar o ambiente à saúde humana. Para outras utilizações, tais como o apoio à biodiversidade, deveriam desenvolver-se, através de um programa comunitário de investigação, parâmetros de qualidade mais gerais. É fundamental disponibilizar técnicas de testagem simples, eficientes economicamente e relevantes em termos ecológicos. Existe potencial para simples testes de despistagem, definição de perfis fisiológicos por comunidade de comunidades microbiológicas, biosensores ou biomarcadores para proporcionar um conjunto rápido e lógico de testes normalizados que possam ser calibrados em toda a Europa com base em solos quase naturais, tendo em vista criar um sistema de avaliação do estado ecológico de um solo analisado. Esta abordagem espelharia a abordagem exemplificativa da Directiva-Quadro da água, que estabelece objectivos de excelente e bom estado ecológico para as águas de superfície, excepto nos casos em que se verifique grande alteração causada pelo desenvolvimento humano, esperando-se, nesse caso, bom potencial ecológico.

3.5.4. Metodologias normalizadas, com o controlo de qualidade apropriado, são um pré-requisito para instituir, na Europa, avaliações coordenadas de qualidade do solo.

3.5.5. No seguimento da atribuição das utilizações do solo e da avaliação da respectiva qualidade de acordo com normas adequadas, uma análise de avaliação do risco local deveria determinar quais os solos que deveriam ser protegidos prioritariamente e quais os que podem ser protegidos com maior eficiência de custos, tendo em conta a escala das várias pressões sobre os solos.

3.5.6. Um tal quadro de acção ao nível europeu originará igualdade de tratamento e, tendo em vista criar o maior benefício ambiental, escorará a canalização mais precisa dos escassos recursos através de um maior número de planos de acção mais localizados para limitar o impacto ambiental tanto quanto possível.

3.5.7. Em seguida, a estratégia deveria identificar os instrumentos actualmente disponíveis e sugerir os meios de atingir a máxima eficácia, de forma que os Estados-Membros comecem a desenvolver melhores práticas e uma consciencialização comum das metodologias práticas e eficazes. Por exemplo, a Directiva-Quadro da água exigirá medidas para as bacias hidrográficas ou sub-bacias de forma a combater a poluição difusa. Muitas destas medidas interagirão de modo estreito, inevitavelmente, com as questões da gestão do solo e das terras e poderiam ser usadas para proteger ou melhorar a qualidade do solo (por exemplo, os contratos de gestão de terras dos agricultores franceses). Antes de identificar outros regimes normativos, que poderão ser necessários para enfrentar as lacunas, há que optimizar estas sinergias.

3.5.8. Um elemento essencial de uma estratégia bem sucedida é a participação activa das várias partes envolvidas. Visto que a maioria das terras é propriedade privada, o conceito do 6.o Programa de Acção em matéria de Ambiente de "colaborar com o mercado" adquire particular importância. Novos métodos visando envolver os gestores de solos e terras, bem como outros sectores sociais, serão essenciais para obter um resultado com êxito, devendo, por isso, constituir parte considerável da estratégia.

3.6. Plano de trabalho e calendário

3.6.1. Parece realista publicar em 2004 a estratégia ou as respectivas partes propostas, prevendo a hipótese de alguns resultados da investigação de apoio não estarem disponíveis nessa data. Mais uma vez, o CR sublinha que gostaria de ver a uma estratégia integrada e não um conjunto de elementos específicos desagregados de pressão/solo/região/resposta. Devem ser tidas em conta as regulamentações vigentes nas regiões e autarquias locais e os critérios em que assentam.

3.6.2. Não está definido o período ao longo do qual a estratégia estará em operacionalidade. Em termos ideais, deveria prolongar-se no futuro, pelo menos durante 10 anos, permitindo um planeamento a longo prazo e um compromisso de passar da mera protecção para a eventual recuperação e para a preparação de outro material de apoio consultivo ou regulador à luz de resultados de monitorização emergentes e da análise da eficiência de acção. Para uma estratégia de dez anos, seria indubitavelmente necessária uma revisão de médio prazo.

3.6.3. Um quadro estratégico para a protecção do solo que origine a recuperação do solo a longo prazo levará os países candidatos a preservar o que é valioso em termos ecológicos nas suas práticas de gestão de solos e terras e, simultaneamente, a prevenir qualquer risco de degradação causada pelas taxas de desenvolvimento crescentes, como consequência da adesão à União Europeia. Os países candidatos apresentam igualmente significativos problemas históricos de contaminação e deterioração do solo, que terão de ser enfrentados num programa contínuo, baseado no risco, ao longo de muitos anos.

Bruxelas, 12 de Fevereiro de 2003.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 357 de 14.12.2001 p. 44.