Compra social — Guia para ter em conta os aspetos sociais nos concursos públicos (2.a edição)

(2021/C 237/01)

ÍNDICE

Introdução 4

Capítulo 1 — Definição, objetivo e vantagens dos contratos públicos socialmente responsáveis 4

1.1. Os contratos públicos socialmente responsáveis e a sua definição 4

1.2. Identificar e aplicar objetivos sociais nos contratos públicos 6

1.3. Finalidade e vantagens dos CPSR 9

1.4. Ligações com as políticas e a legislação da UE e internacionais 11

Capítulo 2 — Uma estratégia organizacional para a compra social 16

2.1. Inscrever os CPSR na agenda 16

2.2. Definir objetivos 17

2.3. Consulta das partes interessadas 17

2.4. Avaliar os riscos, hierarquizar os contratos por prioridade e definir as metas 20

2.5. Integrar os CPSR nos procedimentos e políticas de contratação pública 22

2.6. Acompanhar e avaliar os progressos 23

Capítulo 3 — Identificar as necessidades e planear a contratação pública 25

3.1. O papel da avaliação das necessidades nos CPSR 25

3.2. Diálogo com o mercado 27

3.3. Que tipo de contrato? 31

3.4. Escolher um procedimento 33

3.5. Definir e contestar as especificações 35

3.6. Utilizar campos opcionais nos formulários-tipo 35

Capítulo 4 — O processo de contratação pública 36

4.1. Definir o objeto e identificar as regras aplicáveis 36

4.2. O regime simplificado 38

4.3. Reservas 41

4.4. Especificações técnicas 43

4.5. Conformidade com a legislação social e laboral e as convenções coletivas 46

4.6. Critérios de exclusão e de seleção 48

4.7. Critérios de adjudicação 51

4.8. Avaliar as propostas e verificar os compromissos 54

4.9. Propostas anormalmente baixas 57

Capítulo 5 — Definição e aplicação das condições contratuais 58

5.1. Transformar os compromissos de CPSR em realidade 58

5.2. Condições de execução do contrato 59

5.3. Contratualização de resultados sociais 63

5.4. Controlar a conformidade 64

5.5. Subcontratação 65

5.6. Gerir os problemas 67

5.7. Retirar ensinamentos para futuros contratos 68

A segunda edição do Guia foi compilada ao abrigo do Contrato n.o SI2.801176 — 728/PP/GRO/SME/18/D/021a, celebrado entre a Comissão Europeia e Governos Locais pela Sustentabilidade (ICLEI), com o apoio da consultora Public Procurement Analysis (PPA). Nem a Comissão Europeia nem qualquer pessoa que atue em seu nome são responsáveis pelo uso que possa ser feito das informações contidas nesta publicação. Aviso importante O presente guia tem por finalidade ajudar os adquirentes públicos e incentivar boas práticas. Trata-se de um documento não vinculativo, que não prejudica os direitos e deveres estabelecidos na legislação da UE. Está sujeito à evolução da prática da adjudicação de contratos públicos e da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, que continua a ser o único órgão competente para interpretar perentoriamente o direito da União. Os conceitos, ideias e soluções apresentados no presente documento não prejudicam a aplicação das legislações nacionais, podendo ter de ser adaptados para atender ao quadro jurídico nacional. Embora a informação contida no presente guia tenha sido cuidadosamente verificada, a Comissão Europeia não aceita qualquer responsabilidade relativamente aos processos específicos nela mencionados. Estão disponíveis mais informações sobre a União Europeia na Internet (http://europa.eu).

INTRODUÇÃO

Os contratos públicos socialmente responsáveis (CPSR) visam alcançar resultados sociais positivos em matéria de adjudicações públicas. Os contratos públicos afetam um grande número de pessoas: utentes de serviços públicos, pessoas envolvidas na produção e na entrega, ou pessoal das organizações adquirentes. Além dos diretamente afetados, os CPSR são passíveis de influenciar o mercado mais amplo, tanto do lado da procura como do lado da oferta.

Ao efetuar as suas aquisições de forma sensata, os adquirentes públicos podem promover oportunidades de emprego, a melhoria de competências e a requalificação da mão de obra, o trabalho digno, a inclusão social, a igualdade de género e a não discriminação, a acessibilidade, a conceção para todos, o comércio ético, bem como procurar alcançar uma maior conformidade com as normas sociais. No que toca a certos produtos, obras e serviços, o impacto pode ser particularmente significativo, uma vez que os adquirentes públicos controlam uma grande parte do mercado em setores como a engenharia civil, a saúde e os transportes.

A fim de resolver os desafios societais, as autoridades públicas devem intensificar os seus esforços para alcançar a sustentabilidade em todos os seus aspetos (sociais/éticos, ambientais e económicos). Na Europa, os adquirentes públicos são grandes investidores, gastando atualmente mais de 14% do produto interno bruto da UE. Ao utilizarem o seu poder de compra na escolha de bens e serviços que produzam resultados sociais positivos, os adquirentes públicos podem contribuir significativamente para o desenvolvimento sustentável. O presente guia visa ajudá-los a abranger a dimensão social dos contratos públicos sustentáveis.

A atual pandemia de COVID-19 deverá provavelmente afetar o emprego, aumentar as desigualdades, agravar a precariedade e as condições de trabalho dos trabalhadores à escala mundial, aumentar a pressão exercida sobre a prestação de determinados serviços à pessoa e ter impacto nas empresas mais pequenas. Nas suas estratégias de recuperação, os Estados-Membros da UE terão de melhorar a inclusão social e a equidade, através da educação e das competências, do emprego e da coesão social e territorial, bem como assegurar que as transições ecológica e digital criam postos de trabalho, crescimento sustentável e resiliência socioeconómica. No quadro da instrumentária à disposição das administrações nacionais da UE, as práticas de aquisição socialmente responsáveis são um instrumento poderoso para atingir estes objetivos.

O presente documento tem por objetivo sensibilizar os adquirentes públicos para as vantagens potenciais dos CPSR e explicar, de forma prática, as oportunidades oferecidas pelo quadro jurídico da UE. Ao elaborar o presente guia, a Comissão procedeu a uma consulta exaustiva junto de adquirentes públicos, a fim de identificar boas práticas e exemplos das possíveis realizações. Esses exemplos são apresentados ao longo do texto.

O presente guia foi produzido para os adquirentes públicos, mas também na esperança de inspirar os participantes na contratação pública, sejam eles fornecedores ou prestadores de serviços, adquirentes privados, agentes da economia social, nomeadamente empresas sociais, ou ONG.

Os capítulos do presente guia abordam todos os aspetos do processo de contratação pública, não se limitando ao próprio processo de concurso. Descrevem de forma pormenorizada o modo como os aspetos sociais podem ser introduzidos ao longo do processo e fornecem vários exemplos de práticas reais seguidas por adquirentes públicos de toda a UE. Nos capítulos 2 a 5, a maioria das secções é seguida de uma lista de «boas práticas», as quais visam tornar o texto mais percetível, ao resumir em termos concretos os pontos essenciais analisados em cada secção e as medidas práticas que os adquirentes públicos podem aplicar, caso pretendam adotar uma abordagem socialmente responsável do processo de contratação pública.

CAPÍTULO 1

Definição, objetivo e vantagens dos contratos públicos socialmente responsáveis

1.1. Os contratos públicos socialmente responsáveis e a sua definição

Os contratos públicos socialmente responsáveis (CPSR) visam dar resposta ao impacto na sociedade dos bens, serviços e obras adquiridos pelo setor público. Os CPSR reconhecem que os adquirentes públicos não pretendem apenas comprar ao preço mais baixo ou com a melhor relação qualidade/preço, mas almejam também assegurar que a contratação pública obtenha vantagens sociais (1) e evite ou atenue os impactos sociais negativos durante a execução do contrato. Enquanto adquirente público, pode ter em consideração objetivos sociais em todo o processo de contratação pública, desde que não sejam discriminatórios e estejam ligados ao objeto do contrato (2). Na União Europeia, os CPSR devem ser executados em conformidade com as diretivas relativas aos contratos públicos de 2014 (3) e com os princípios consagrados no TFUE (4) e na Carta dos Direitos Fundamentais da UE, bem como os acordos internacionais, entre os quais o Acordo sobre Contratos Públicos (ACP) da OMC e os acordos bilaterais de comércio livre que incluam capítulos sobre contratos públicos (5), e ainda a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD) (6).

Os CPSR podem ser uma ferramenta poderosa tanto para fazer avançar o desenvolvimento sustentável como para atingir os objetivos sociais a nível internacional, nacional, regional ou local. O seu conceito entende a contratação pública como um instrumento estratégico para uma aplicação eficiente e sustentável dos dinheiros públicos. Os aspetos sociais podem ser combinados com critérios ecológicos (7) e circulares (8) e com a adjudicação de contratos públicos de inovação (9), em prol de uma abordagem mais abrangente da sustentabilidade na contratação pública (10). O reforço da profissionalização e o apoio aos adquirentes públicos podem facilitar em larga medida uma utilização bem-sucedida dos aspetos sociais e a sua integração com outros aspetos relativos à sustentabilidade e à qualidade (11).

Os contratos públicos socialmente responsáveis ajudam as autoridades públicas a fornecer serviços e produtos de qualidade às respetivas comunidades, no sentido de proporcionar vantagens sociais e éticas adicionais, mesmo quando os orçamentos são limitados, podendo assim contribuir para contrariar o impacto negativo da crise da COVID-19. A recuperação da pandemia exigirá que as autoridades públicas da UE utilizem todos os instrumentos e ferramentas disponíveis para enfrentar os efeitos socioeconómicos negativos. Os recursos financeiros sem precedentes que estarão disponíveis no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência serão, em muitos casos, aplicados através de contratos públicos. É, portanto, fundamental que os adquirentes públicos possam explorar na íntegra a flexibilidade das regras da contratação pública, por forma a garantir que utilização destes recursos produza um impacto social e económico positivo tão elevado quanto possível nas respetivas comunidades. O abandono de uma lógica de preço mais baixo e a introdução de aspetos relacionados com a integração social, a igualdade ou o emprego justo e inclusivo e de fornecimentos éticos são passos essenciais para maximizar o efeito de recuperação destes recursos.

O presente guia inclui uma série de exemplos práticos de CPSR provenientes de toda a UE, que ilustram abordagens diferentes e a produção de impactos reais, podendo servir de fonte de inspiração. Podem ser encontrados mais exemplos de boas práticas aplicadas na UE e em países terceiros em dois relatórios — «Making socially responsible procurement work — 71 good practice cases» [Como conseguir que os contratos públicos socialmente responsáveis funcionem: 71 casos de boas práticas] (12) e «Buying for social impact — Good practice from around the EU» [Aquisições com impacto social: boas práticas provenientes de toda a UE] (13) — disponíveis na página Web da Comissão dedicada ao apoio para os adquirentes públicos (14).

1.2. Identificar e aplicar objetivos sociais nos contratos públicos

Os adquirentes públicos podem incluir aspetos sociais específicos de muitas formas nas decisões de aquisição. É apresentada a seguir uma lista não exaustiva de exemplos de objetivos sociais que podem ser prosseguidos mediante os contratos públicos. Importa lembrar, contudo, que o cumprimento das normas sociais e laborais aplicáveis na execução do contrato não é uma opção, mas sim uma obrigação no âmbito das diretivas relativas aos contratos públicos (15). Os capítulos 4 e 5 do presente guia analisam formas de abordar estas questões nas diferentes fases do processo de contratação pública. Cabe-lhe decidir quais dos aspetos sociais apresentados a seguir são relevantes para a sua adjudicação, consoante os seus objetivos e o objeto do contrato.

Promover oportunidades de emprego equitativas e a inclusão social

Os CPSR podem estimular:

— Oportunidades de emprego para os jovens e os trabalhadores mais velhos;

— A igualdade de género (p. ex., facilitando a conciliação entre vida profissional e vida privada, reduzindo a segregação setorial e profissional (16), assegurando a igualdade de tratamento no local de trabalho);

— Oportunidades de emprego para pessoas que enfrentam a exclusão social por motivos de desemprego de longa duração, privação de habitação, discriminação ou outras vulnerabilidades;

— A participação societal e oportunidades de emprego para pessoas com deficiência, incluindo através de ambientes de trabalho inclusivos e acessíveis;

— Políticas de diversidade melhoradas, inclusão social e oportunidades de emprego para pessoas oriundas de grupos desfavorecidos (p. ex., trabalhadores migrantes, pessoas de minorias étnicas, raciais ou religiosas, pessoas com um nível de escolaridade reduzido e pessoas em risco de pobreza e de exclusão social); e

— Oportunidades de melhoria de competências e requalificação para todos os trabalhadores.

Criar oportunidades na economia social e para as empresas sociais

As organizações da economia social e as empresas sociais (17) podem ajudar a concretizar as oportunidades de emprego e a inclusão social referidas acima, gerando retornos sociais do investimento nelas realizado. Por exemplo, as diretivas relativas aos contratos públicos enquadram a possibilidade de promover a inclusão social através de contratos reservados para empresas sociais de integração profissional ou para operadores que empreguem pelo menos 30% de trabalhadores com deficiência ou desfavorecidos (18). Além disso, incentivam os adquirentes públicos a considerar a divisão dos contratos em lotes, o que pode tornar o seu acesso mais fácil por parte de organizações da economia social e empresas sociais (19).

Promover o trabalho digno

A Organização Internacional do Trabalho (OIT) define o trabalho digno (20) como:

«Um trabalho produtivo com uma remuneração equitativa, segurança no local de trabalho e proteção social para as famílias, melhores perspetivas de desenvolvimento pessoal e integração social, liberdade para cada um expressar as suas preocupações, organização e participação nas decisões que afetam as suas vidas e igualdade de oportunidades e de tratamento para todas as mulheres e homens».

Ao abrigo desta definição e em consonância com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (21), a UE promove, no seu seio e nas cadeias de abastecimento mundiais (22):

— A segurança do emprego;

— Salários justos;

— Condições de trabalho seguras;

— Proteção social;

— Igualdade de oportunidades e de tratamento para todas as mulheres e homens;

— Igualdade de género e não discriminação no acesso ao emprego;

— Diálogo social; e

— Proteção dos direitos do trabalho.

Assegurar o cumprimento dos direitos sociais e laborais

A UE tem como objetivo promover o progresso social e melhorar as condições de vida e de trabalho dos europeus (23). A contratação pública contribui para a realização destes objetivos, ao assegurar que os fornecedores:

— Cumprem as obrigações aplicáveis em matéria social e laboral estabelecidas pelo direito da União, pelo direito nacional ou por convenções coletivas em conformidade com o direito da União;

— Observam as convenções fundamentais da OIT;

— Respeitam o princípio de igual tratamento entre homens e mulheres, incluindo o princípio da igualdade de remuneração por trabalho de igual valor (24), bem como a promoção da igualdade de género (25);

— Cumprem as leis relativas à saúde e segurança no trabalho; e

— Lutam contra a discriminação em razão do género, idade, deficiência, origem racial ou étnica, religião ou convicção ou orientação sexual e criam oportunidades equitativas.

Acessibilidade e conceção para todos

A aquisição de bens, serviços e obras que sejam acessíveis a todos, incluindo as pessoas com deficiência, é um aspeto fundamental dos CPSR e é obrigatória na contratação pública. Nos termos do artigo 42.o da Diretiva 2014/24/UE e do artigo 60.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE: «as especificações técnicas devem, salvo em casos devidamente justificados, ser elaboradas de modo a ter em conta os critérios de acessibilidade para as pessoas com deficiência ou de conceção para todos os utilizadores».

Esta disposição apoia a observação pelas autoridades nacionais da CNUDPD (26), na qual são partes a UE e todos os seus Estados-Membros. A CNUDPD estabelece obrigações de acessibilidade e o correspondente Comité das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência identificou a compra acessível como uma questão determinante para os governos (27).

A CNUDPD (28) reconhece, além do mais, «a importância para as pessoas com deficiência da sua autonomia e independência individual, incluindo a liberdade de fazerem as suas próprias escolhas», devendo «ter a oportunidade de estar ativamente envolvidas nos processos de tomada de decisão sobre políticas e programas, incluindo aqueles que diretamente lhes digam respeito». Por outras palavras, os adquirentes públicos:

— Devem procurar reconhecer as necessidades das pessoas com deficiência e associá-las ao processo de aquisição. O capítulo 3 do presente guia abrange a avaliação das necessidades e a interação com os fornecedores para assegurar serviços públicos eficazes que tenham em conta os objetivos da inclusão social e profissional, bem como as necessidades específicas dos seus utilizadores;

— Têm de considerar a questão da acessibilidade nas especificações técnicas (29), no sentido de assegurar o acesso das pessoas com deficiência, por exemplo, a serviços públicos, edifícios públicos, transportes públicos, informação pública e bens e serviços relacionados com as TIC, incluindo aplicações baseadas na Web; e

— Podem utilizar critérios de adjudicação para recompensar as propostas que abranjam padrões de acessibilidade mais elevados do que os definidos nas especificações técnicas;

— Podem igualmente incluir cláusulas de desempenho para assegurar que a execução dos serviços contratados garanta um resultado acessível, com base numa abordagem de conceção para todos.

Respeitar os direitos humanos e dar resposta às questões do comércio ético

A contratação pública pode ser utilizada para dar resposta a questões sociais nas cadeias de abastecimento, designadamente os direitos humanos (30) ou os princípios do comércio justo. O respeito pelos direitos humanos fundamentais é uma componente essencial de qualquer relação comercial na qual participe um Estado, conforme enunciado nos princípios orientadores da ONU sobre empresas e direitos humanos (31). Além disso, em 2012, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) defendeu que as considerações de comércio justo podem ser integradas nas decisões de adjudicação (32), uma posição refletida nas diretivas relativas aos contratos públicos (33).

O vasto âmbito de aplicação das adjudicações públicas (34), a par da natureza mundial de certas cadeias de abastecimento, acarreta o risco de o seu concurso poder envolver violações dos direitos humanos. Há casos bem conhecidos, como o incêndio no edifício Rana Plaza, no Bangladexe, mas as condições de trabalho perigosas e desumanas também são uma realidade na Europa. As diretivas relativas aos contratos públicos exigem a exclusão dos operadores económicos condenados, através de decisão final transitada em julgado, por trabalho infantil e outras formas de tráfico de seres humanos e determinam que todos os adquirentes públicos devem verificar o cumprimento das convenções fundamentais da OIT (35). O presente guia analisa formas de proteger os direitos humanos no âmbito dos concursos, através das seguintes ações:

— Aumentar a transparência nas cadeias de abastecimento, nomeadamente através do acompanhamento dos subcontratantes e dos subsubcontratantes;

— Avaliar riscos específicos dentro das cadeias de abastecimento;

— Exigir aos adjudicatários e aos subcontratantes a adoção de medidas para melhorar as condições dos trabalhadores na cadeia de abastecimento e para fazer face a violações dos direitos humanos potenciais ou identificadas no processo de produção; e

— Incentivar a adoção de códigos de conduta rigorosos para os fornecedores, baseados na responsabilidade social.

Prestar serviços sociais, educativos, culturais e de saúde de elevada qualidade

As diretivas relativas aos contratos públicos estabelecem um «regime simplificado» aplicável aos serviços sociais, culturais, da educação e da saúde, juntamente com várias outras categorias (36). Os adquirentes públicos são incentivados a ter em conta a «qualidade, continuidade, acessibilidade, inclusive em termos de custos, disponibilidade e exaustividade dos serviços, as necessidades específicas das diferentes categorias de utilizadores, incluindo os grupos desfavorecidos e vulneráveis, o envolvimento e a capacitação dos utilizadores e a inovação» (37). A contratação de serviços sociais pode igualmente ser sujeita a normas de qualidade, como o quadro voluntário europeu de qualidade dos serviços sociais de 2010 (38). A secção 4.2 analisa os métodos que os adquirentes públicos têm adotado para aplicar o regime simplificado no sentido de obter vantagens sociais.

Definição e realização de metas inteligentes de CPSR em Nantes (França) Objetivo do concurso A Área Metropolitana de Nantes executa contratos públicos responsáveis (CPR) desde 2001. Em 2017, foi adotado um Regime de Promoção de Aquisições Responsáveis (SPAR), com vista a reforçar a coerência das várias iniciativas desenvolvidas ao longo dos 15 anos anteriores e a fortalecer as ligações entre as atividades de contratação pública e as iniciativas destinadas a apoiar as PME. Abordagem No âmbito do SPAR, foi criado um guia interno para a realização de concursos públicos responsáveis, que deu ênfase aos métodos práticos e aos apoios disponíveis a nível local, e foi concebida uma estrutura de governação do SPAR com o intuito de fiscalizar o desenvolvimento, a aplicação e o acompanhamento de medidas de contratação pública responsável: — No plano político, todos os membros eleitos pertinentes do conselho metropolitano são informados de futuros investimentos, a fim de determinarem coletivamente as cláusulas sociais e ambientais a aplicar a cada um desses investimentos. Estes membros também avaliam periodicamente o impacto do SPAR; — No plano técnico, a equipa responsável por concursos públicos trabalha em conjunto com uma rede de embaixadores da responsabilidade social das empresas no seio de cada direção. Os adquirentes prestam apoio às direções operacionais relativamente à integração das cláusulas sociais e ambientais nas respetivas aquisições e à avaliação da qualidade das propostas recebidas. Resultados As principais realizações em matéria de CPSR nos dois últimos anos em Nantes incluem: — Cláusulas de inclusão em 143 obras e 1 918 contratos de prestação de serviços, que representam 326 448 horas de emprego destinado a pessoas que encontram obstáculos no mercado de trabalho; — Uma tónica colocada na diversificação dos contratos com uma cláusula de inclusão, a fim de alcançar um grupo de pessoas mais abrangente (p. ex., os contratos de empreitada de obras chegam mais a homens do que a mulheres em situação de desemprego); — Cláusulas relacionadas com o combate à discriminação em vários contratos experimentais, o que mereceu a atribuição de um rótulo de Diversidade a Nantes; — A utilização de contratos reservados, que permitem a Nantes restringir um concurso a entidades cujo objetivo principal seja a integração social e profissional, se adequado. Ensinamentos adquiridos A definição, o acompanhamento e a atualização dos critérios sociais e ambientais incluídos na política de contratação pública em parceria com todas as partes interessadas são fulcrais para o êxito da contratação pública responsável. Para tal, é necessário identificar recursos específicos e aplicar as ferramentas de verificação adequadas.

1.3. Finalidade e vantagens dos CPSR

Ao seu nível mais elementar, os CPSR visam assegurar o cumprimento das obrigações legais no domínio social. As diretivas relativas aos contratos públicos exigem que os Estados-Membros da UE tomem as «medidas necessárias» para assegurar que, ao executarem as adjudicações públicas, os operadores económicos respeitem o direito da União Europeia, a legislação nacional, as convenções coletivas e as disposições de direito internacional em matéria ambiental, social e laboral aplicáveis (39). Ainda que os Estados-Membros tenham aplicado esta disposição de diferentes maneiras, é evidente que as obrigações sociais não podem ser ignoradas nos concursos, quanto mais não seja como proteção contra a concorrência desleal de operadores que não cumprem essas normas.

A Declaração 22 do Tratado de Amesterdão, relativa às pessoas com deficiência, já indicava que, ao instituírem medidas destinadas a estabelecer progressivamente o mercado interno, as Instituições da Comunidade deveriam ter em conta as necessidades das pessoas com deficiência (40). Por força do Tratado de Lisboa, a Europa compromete-se a alcançar uma «economia social de mercado altamente competitiva que tenha como meta o pleno emprego e o progresso social» e a combater «a exclusão social e as discriminações e [promover] a justiça e a proteção sociais, a igualdade entre homens e mulheres, a solidariedade entre as gerações e a proteção dos direitos da criança» (41). A dimensão da contratação pública e a sua importância para o mercado interno fazem dela um instrumento valioso na concretização destas ambições. Os CPSR podem igualmente contribuir para os compromissos internacionais, como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU (42). O desenvolvimento sustentável exige que os operadores económicos oiçam e tenham em conta as opiniões e os direitos dos indivíduos, das comunidades e dos grupos da sociedade civil (43) — um tema mais aprofundado nos capítulos 2 e 3.

Além das obrigações previstas nas diretivas relativas aos contratos públicos e noutros atos legislativos, a realização de CPSR ajuda os adquirentes públicos a:

Identificar riscos de conformidade com a legislação social e laboral

As organizações que executam ativamente CPSR têm maior probabilidade de identificar riscos de conformidade com a legislação diretamente aplicável às mesmas ou aos fornecedores. Nenhum organismo público quer ser notícia por práticas laborais ilegais ou pouco éticas em qualquer fase das respetivas cadeias de abastecimento. A política e as medidas de CPSR ajudam-no a identificar riscos nas cadeias de abastecimento e a minimizá-los durante o concurso e a gestão dos contratos.

Estimular mercados socialmente conscientes

Os CPSR podem criar procura e incentivos a uma produção mais responsável e sustentável. Os adquirentes públicos podem estimular a inovação e uma maior concorrência, ao incitarem o mercado a criar soluções novas e mais sustentáveis no plano social. Além disso, pode ser fomentado o desenvolvimento de empresas que, além do desempenho económico, procurem ter um impacto positivo na sociedade em geral, a exemplo das empresas sociais. Por exemplo, a especificação de produtos de TIC que sejam acessíveis às pessoas com deficiência pode contribuir para a introdução de produtos melhores e financeiramente mais acessíveis no mercado.

Demonstrar uma governação socialmente responsável

Pode utilizar os CPSR para assegurar que corresponde aos valores e necessidades da comunidade, além de satisfazer uma exigência crescente do público para que os governos sejam socialmente responsáveis nas suas ações. Este tipo de contratação pode, assim, ajudar a aumentar a confiança do público na ação governativa. Os CPSR podem igualmente ter efeitos positivos no pessoal responsável por executar os contratos, o qual gera mais-valias para as respetivas comunidades.

Apoiar a integração e a inclusão

Os CPSR são favoráveis à integração e inclusão nas atividades do mercado de grupos frequentemente marginalizados na sociedade (p. ex., pessoas com deficiência, pessoas em risco de pobreza e de exclusão social, minorias). Os CPSR podem gerar oportunidades para os negócios detidos por esses grupos, bem como formação e emprego. Os CPSR ilustram igualmente de que forma os aspetos sociais e económicos podem reforçar-se mutuamente, por exemplo, na prestação de serviços públicos por empresas sociais de um modo que crie valor acrescentado, através de resultados e impactos sociais.

Assegurar uma despesa pública eficaz

O volume dos contratos públicos e os limites à intervenção social direta devido a restrições orçamentais podem fazer da adjudicação de contratos públicos uma área atrativa para a promoção dos objetivos sociais. A contratação pública estratégica oferece oportunidades para utilizar os orçamentos previstos existentes de modo a prestar contributos positivos e inovadores aos desafios societais.

1.4. Ligações com as políticas e a legislação da UE e internacionais

O presente guia incide nos requisitos e nas oportunidades relativos aos CPSR, decorrentes das diretivas relativas aos contratos públicos. Contudo, vários outros instrumentos à escala nacional e da UE são pertinentes e afetam a forma como deve executar os CPSR. A presente secção realça alguns dos quadros legislativos e políticas mais importantes no respeitante aos CPSR.

O direito da União no domínio do trabalho e da não discriminação foi elaborado para proteger os trabalhadores em toda a Europa. Essa legislação confere aos trabalhadores direitos relativos à igualdade de tratamento e à não discriminação (44), informações sobre as suas condições de trabalho, a conciliação entre vida profissional e vida privada (45), direitos relativos aos contratos de trabalho atípicos (46), a regulamentação dos horários de trabalho, a proteção da saúde e segurança, bem como normas de informação e consulta dos trabalhadores (47).

Essa legislação é vinculativa para os adjudicatários e subcontratantes na UE, cabendo aos adquirentes públicos garantir que as correspondentes disposições sejam aplicadas em todos os locais de trabalho. Os capítulos 4 e 5 abaixo fornecem informação mais pormenorizada sobre a legislação aplicável.

A Comissão Europeia analisa e coopera com diferentes partes interessadas em todos os Estados-Membros da UE na promoção de práticas de trabalho digno e de qualidade através dos contratos públicos. Os parceiros sociais europeus, nomeadamente as organizações sindicais e patronais, elaboraram, nos últimos anos, vários guias setoriais sobre a adjudicação de contratos pela melhor relação qualidade/preço, em muitos casos com o apoio financeiro da Comissão. Estes guias dizem respeito a serviços contratuais de fornecimento de refeições (48), serviços de segurança privada (49) e serviços de limpeza industrial (50). Trata-se de guias de referência que sublinham os benefícios da contratação de serviços com base em critérios qualitativos e na melhor relação qualidade/preço. Os guias apresentam igualmente exemplos específicos no domínio dos contratos de serviços de segurança, da limpeza e do fornecimento de refeições, ilustrando como uma abordagem qualitativa exige condições de trabalho justas para os trabalhadores. Existe também um guia sobre os contratos públicos no domínio dos serviços de engenharia, que inclui instruções para ter em conta os aspetos sociais (51).

Pilar Europeu dos Direitos Sociais

Em 2017, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão proclamaram o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, que define os princípios para uma União Europeia mais justa e inclusiva, pondo as prioridades sociais no centro da agenda europeia (52).

Em janeiro de 2020, a Comissão Europeia apresentou a Comunicação sobre «Uma Europa social forte para transições justas» (53), que esboça as primeiras reflexões com vista a um plano de ação para a aplicação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. O documento refere igualmente a contratação pública socialmente responsável como uma ferramenta para utilizar os fundos disponíveis de forma a favorecer a inclusão e as oportunidades de emprego.

Também foi adotada legislação concreta a nível da UE, que efetiva esse desígnio de uma União Europeia mais justa e inclusiva e afeta os procedimentos de contratação pública. A Diretiva (UE) 2019/1152 relativa a condições de trabalho transparentes e previsíveis visa assegurar que todos os trabalhadores, incluindo os abrangidos por regimes de trabalho «atípicos», tenham acesso a informações sobre as suas condições de trabalho e não sejam sujeitos a cláusulas abusivas. Especificamente, a diretiva exige que, até 2022, todos os trabalhadores na UE:

— Tenham acesso a informações por escrito sobre os elementos essenciais do seu trabalho, desde o início da relação de trabalho;

— Não sejam sujeitos a períodos experimentais superiores a seis meses, salvo em circunstâncias excecionais;

— Possam procurar emprego adicional, com uma proibição das cláusulas de exclusividade e de qualquer tratamento desfavorável, bem como a imposição de limites às cláusulas de incompatibilidade;

— Sejam informados com antecedência razoável do início de um trabalho;

— Recebam uma resposta por escrito a um pedido de transferência para outro posto mais seguro; e

— Recebam a formação obrigatória sem custos que o empregador tem o dever de ministrar.

Adicionalmente, os Estados-Membros devem adotar regras destinadas a impedir a utilização abusiva de contratos de trabalho ocasional, por exemplo, os regimes sem trabalho garantido pelos empregadores aos trabalhadores (geralmente denominados «contratos sem especificação do horário de trabalho»). Os trabalhadores dispõem igualmente de um conjunto sólido de disposições de execução, em caso de incumprimento pelos respetivos empregadores.

As adjudicações públicas podem incluir cláusulas no sentido de assegurar a observação destas condições pelos empregadores (quer adjudicatários, quer subcontratantes) e de prever sanções em caso de incumprimento.

A Diretiva (UE) 2019/1158 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, relativa à conciliação entre a vida profissional e a vida familiar dos progenitores e cuidadores e que revoga a Diretiva 2010/18/UE do Conselho, que os Estados-Membros deverão transpor até 2 de agosto de 2022, introduz vários novos direitos mínimos no domínio das licenças relacionadas com a família e dos regimes de trabalho flexíveis, nomeadamente:

— Licença de paternidade: o pai/um segundo progenitor equivalente pode tirar uma licença de paternidade mínima de dez dias úteis na altura do nascimento da criança, remunerada a um nível pelo menos equivalente ao valor do subsídio de doença;

— Reforço do atual direito a quatro meses de licença parental, ao tornar dois dos quatro meses não transferíveis de um progenitor para o outro, e com um nível de remuneração adequado. Os progenitores têm igualmente o direito de pedir para gozar a licença de forma flexível;

— Introdução da licença de cuidador para os trabalhadores que prestem cuidados pessoais ou apoio a um familiar ou a uma pessoa que viva no mesmo agregado familiar que o trabalhador. Os cuidadores que exercem uma atividade profissional têm a possibilidade de tirar cinco dias por ano;

— Alargamento do direito de solicitar regimes de trabalho flexíveis (redução do horário de trabalho, horários de trabalho flexíveis e flexibilidade no local de trabalho) a todos os progenitores que exercem uma atividade profissional cujos filhos tenham até pelo menos oito anos e a todos os cuidadores.

Uma vez mais, as adjudicações públicas podem incluir cláusulas no sentido de assegurar a observação destas condições pelos empregadores, incluindo adjudicatários e subcontratantes.

Outras futuras iniciativas da Comissão no domínio da sustentabilidade e dos direitos laborais [p. ex., a proposta de diretiva relativa a salários mínimos adequados na União Europeia (54)] poderão igualmente influenciar, a breve trecho, a forma como as adjudicações públicas deverão ser executadas.

Ato Europeu da Acessibilidade

A Diretiva (UE) 2019/882 relativa aos requisitos de acessibilidade dos produtos e serviços (55), conhecida como Ato Europeu da Acessibilidade, estabelece normas e obrigações comuns destinadas a harmonizar os requisitos de acessibilidade de determinados produtos e serviços. Este ato assegurará, por conseguinte, que as pessoas com deficiência e os adultos mais velhos possam ter acesso aos produtos e serviços. Além disso, reflete a obrigação prevista na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD) de facilitar aos Estados Partes o cumprimento das obrigações de acessibilidade. Permite igualmente assegurar que as pessoas com deficiência tenham a oportunidade de estar ativamente envolvidas nos processos de tomada de decisão sobre políticas e programas, incluindo aqueles que diretamente lhes digam respeito. A diretiva abrange os produtos e serviços seguintes (56):

— material informático e sistemas operativos

— terminais de pagamento e caixas automáticos

— máquinas de emissão de bilhetes e de registo automático

— terminais de autosserviço interativos que prestam informações

— telemóveis inteligentes

— equipamentos televisivos relacionados com os serviços de televisão digital

— serviços de telefonia e equipamentos conexos

— acesso a serviços de comunicação social audiovisual, tais como equipamentos de radiodifusão televisiva e equipamentos conexos para uso geral dos consumidores

— determinados serviços relacionados com o transporte aéreo, de autocarro, ferroviário, marítimo e fluvial de passageiros

— serviços bancários destinados aos consumidores

— livros eletrónicos

— comércio eletrónico

— atendimento das chamadas para o número de emergência único europeu «112»

Os requisitos de acessibilidade obrigatórios para estes produtos e serviços passarão a ser aplicáveis em 2025 (57).

Melhorar a acessibilidade das fontes de água no País Basco (Espanha) Introdução/objetivo do concurso Para dar resposta aos problemas dos resíduos de plástico e diminuir os gastos com água engarrafada, a Mutualia, uma entidade prestadora de serviços sociais e de saúde, que opera 17 centros de serviços no País Basco, decidiu instalar fontes de água ligadas à rede pública de abastecimento de água, fornecendo água da torneira em vez de comprar água engarrafada. O intuito era oferecer água potável de elevada qualidade a temperaturas variáveis. Abordagem O contrato, que era inferior ao limiar da UE, foi adjudicado à proposta economicamente mais vantajosa, com uma ponderação de acordo com o preço (50 %) e a qualidade (50 %). Os critérios qualitativos incluíam considerações de acessibilidade, designadamente a altura das fontes e a facilidade de utilização por pessoas com mobilidade reduzida. A Mutualia atribuiu mais pontos à empresa que propunha máquinas de distribuição de água fáceis de usar por pessoas com deficiência visual ou por pessoas com mobilidade reduzida ao nível das mãos ou braços. Resultados Em janeiro de 2019, a Mutualia introduziu 40 novas fontes de água nos seus 17 centros de serviços e providenciou aos seus trabalhadores garrafas de água reutilizáveis. A Mutualia estará a poupar anualmente um montante estimado de 17 000 EUR em água para os seus utentes, funcionários e visitantes. Devido à inclusão de requisitos de acessibilidade, o candidato selecionado propôs botões de maior dimensão para a identificação do tipo de água. Por outro lado, a localização dos copos torna mais fácil para as pessoas em cadeiras de rodas recolhê-los e enchê-los. Além da localização dos copos, a Mutualia tomou em consideração a altura em que os copos são enchidos, tendo atribuído mais pontos às máquinas com uma janela de enchimento mais baixa. Ensinamentos adquiridos Através da inclusão de critérios de acessibilidade, a Mutualia foi capaz de assegurar que as fontes de água adquiridas são funcionais para todos os utentes e visitantes do centro de saúde. Ao permitir o acesso universal a estações de abastecimento de água, esta entidade não só ajuda as pessoas a manterem-se hidratadas e saudáveis, como ainda realiza uma poupança estimada de 17 000 EUR e reduz significativamente os resíduos de plástico. Fonte: https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/news_alert/Issue_91_Case_Study_173_Mutualia.pdf

Nos termos do artigo 42.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24/UE e do artigo 60.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE, os requisitos de acessibilidade dispostos em atos jurídicos da União devem ser incluídos nas especificações técnicas sempre que o objeto dos contratos se destine a ser utilizado por pessoas singulares, quer seja o público em geral quer o pessoal do adquirente público. Além disso, as Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE exigem que, sempre que existam requisitos de acessibilidade obrigatórios adotados por um ato jurídico da União, as especificações técnicas sejam estabelecidas por referência aos mesmos, no que respeita à acessibilidade para as pessoas com deficiência ou à conceção para todos os utilizadores. O Ato Europeu da Acessibilidade estabelece tais requisitos de acessibilidade obrigatórios para os produtos e serviços por si abrangidos. Estes requisitos de acessibilidade obrigatórios asseguram que os produtos e serviços sejam concebidos e produzidos de forma a otimizar a sua utilização previsível por pessoas com deficiência. Devem ser acompanhados por informações acessíveis sobre o seu funcionamento e as suas características de acessibilidade, sempre que possível colocadas no próprio produto. Os documentos do concurso podem fazer referência a normas harmonizadas ou a especificações técnicas relativamente a requisitos de acessibilidade para o fornecimento de produtos ou serviços desenvolvidos por organizações europeias de normalização, como, por exemplo, a norma EN 17161:2019 relativa à Acessibilidade.

No tocante aos produtos e serviços não abrangidos pelo âmbito de aplicação do Ato Europeu da Acessibilidade, os requisitos de acessibilidade previstos no mesmo não são vinculativos. No entanto, sempre que o Ato Europeu da Acessibilidade ou outro ato legislativo da União defina regras e obrigações de acessibilidade para qualquer produto ou serviço, se as características, elementos ou funções cumprirem os requisitos correspondentes estabelecidos no Ato Europeu da Acessibilidade, presume-se que também cumprem a outra legislação, salvo disposição em contrário. Em qualquer caso, os adquirentes públicos podem decidir aplicar requisitos de acessibilidade que vão além dos requisitos de acessibilidade previstos na legislação da UE. O Ato Europeu da Acessibilidade inclui igualmente requisitos de acessibilidade voluntários relativamente às áreas construídas utilizadas pelos utentes dos serviços abrangidos pelo próprio ato. Os Estados-Membros podem decidir tornar obrigatório o cumprimento desses requisitos (58).

Diretiva revista relativa ao destacamento de trabalhadores

Um trabalhador destacado é uma pessoa que, por um período limitado, trabalha num Estado-Membro da UE diferente do Estado onde habitualmente exerce a sua atividade (59). Existem cerca de 3 milhões de trabalhadores destacados (60) na UE, muitos dos quais envolvidos na prestação de serviços públicos ou na execução de obras. A diretiva relativa ao destacamento de trabalhadores (61) foi originalmente adotada em 1996 e substancialmente alterada em 2018. O seu objetivo é estabelecer um ponto de equilíbrio entre a liberdade de prestar serviços além-fronteiras e a definição de proteções para os trabalhadores. A revisão de 2018 consolidou o princípio da igualdade entre os trabalhadores destacados e os trabalhadores no Estado-Membro de acolhimento, nomeadamente a igualdade de remuneração. Nos termos da diretiva revista relativa ao destacamento de trabalhadores (62), os trabalhadores destacados têm direito a todas as condições de trabalho e emprego obrigatórias (63) no Estado-Membro de acolhimento relativamente ao seguinte:

a) Períodos máximos de trabalho e períodos mínimos de descanso;

b) Duração mínima das férias anuais remuneradas;

c) Remuneração, incluindo as bonificações relativas a horas extraordinárias; a presente alínea não se aplica aos regimes profissionais complementares de pensões;

d) Condições de disponibilização dos trabalhadores, nomeadamente por empresas de trabalho temporário;

e) Saúde, segurança e higiene no trabalho;

f) Medidas de proteção aplicáveis às condições de trabalho e emprego das mulheres grávidas e das puérperas, das crianças e dos jovens;

g) Igualdade de tratamento entre homens e mulheres, bem como outras disposições em matéria de não discriminação;

h) Condições de alojamento dos trabalhadores caso o empregador disponibilize alojamento aos trabalhadores afastados do seu local de trabalho habitual;

i) Subsídios e abonos ou reembolsos de despesas para cobrir as despesas de viagem, de alimentação e de alojamento para os trabalhadores longe do seu domicílio por motivos profissionais.

Após 12 meses — ou 18 meses, mediante pedido fundamentado pelo empregador —, todas as condições obrigatórias por força da legislação laboral do Estado-Membro de acolhimento passam a ser aplicáveis ao trabalhador destacado, com as seguintes exceções: a) determinadas condições relativas à celebração e cessação do contrato de trabalho, incluindo cláusulas de não concorrência; e b) os regimes profissionais complementares de pensões.

Os adquirentes públicos devem estar cientes destes requisitos quando avaliam propostas e controlam a observação do direito laboral.

Convenções da OIT

As diretivas relativas aos contratos públicos (64) fazem expressamente referência às convenções fundamentais da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Por seu turno, a legislação e a regulamentação nacionais em matéria de contratos públicos exigem geralmente o cumprimento de convenções da OIT. As oito convenções fundamentais dizem respeito ao seguinte:

1. Liberdade sindical e proteção do direito sindical

2. Direito de organização e de negociação coletiva

3. Trabalho forçado

4. Abolição do trabalho forçado

5. Idade mínima de admissão ao emprego

6. Interdição das piores formas de trabalho das crianças

7. Igualdade de remuneração

8. Discriminação em matéria de emprego e de profissão Estabelecimento de um grupo de missão para acompanhar as condições de trabalho dos fornecedores no município de Copenhaga (Dinamarca) Objetivo do concurso O município de Copenhaga toma medidas contra o dumping social através da inclusão de cláusulas laborais nos contratos, a fim de assegurar condições de trabalho mais equitativas para todos os trabalhadores dos respetivos fornecedores e subfornecedores. Abordagem 1) Condições de trabalho e salariais equitativas 2) Concorrência leal para todas as empresas 3) Mais colocações em estágios e experiências profissionais para jovens estudantes Os funcionários dos fornecedores do município de Copenhaga e dos respetivos subcontratantes que trabalhem na Dinamarca têm direito a um nível salarial mínimo, incluindo bonificações relativas a horas extraordinárias, períodos máximos de trabalho e períodos mínimos de descanso, bem como duração mínima das férias anuais remuneradas, em conformidade com as cláusulas laborais e com a diretiva. Resultados Copenhaga criou um grupo de missão constituído por nove pessoas, a fim de controlar o cumprimento das cláusulas laborais por todos os seus fornecedores, incluindo os subcontratantes. O grupo de missão pode visitar todos os tipos de locais de trabalho na Dinamarca em qualquer momento. As condições de trabalho e salariais praticadas nos fornecedores ativos em vários setores, como a construção, a limpeza e os transportes, são fiscalizadas minuciosamente. São realizados todos os anos aproximadamente 600 controlos de conformidade. Cerca de um terço consiste em inspeções no local, ao passo que os restantes controlos são exames das condições de funcionários específicos com base em documentação relativa a salários, horários de trabalho, impostos, etc. O grupo de missão aplica às suas inspeções uma abordagem baseada nos riscos, centrando os seus principais esforços nos domínios considerados de maior risco de dolo. Caso sejam observadas violações, é encetado um diálogo com o empregador. Se não forem verificadas melhorias, o empregador terá de pagar uma coima e, em última instância, o município tem o direito de rescindir o contrato. Ensinamentos adquiridos Chegou-se à conclusão de que uma abordagem baseada em visitas realizadas por funcionários internos é mais eficaz do que externalizar o controlo das condições de trabalho. De modo geral, o adjudicatário principal é responsável por todas as infrações ao longo da cadeia de abastecimento. A maioria das infrações ocorre a jusante da cadeia de abastecimento, com os subcontratantes e os subsubcontratantes. Quando existe uma suspeita de incumprimento do contrato, é essencial recolher informações sobre a identidade dos trabalhadores empregados no local e os seus horários de trabalho exatos. Esta tarefa pode revelar-se, por vezes, difícil. O município de Copenhaga iniciou um projeto-piloto, que dá aos trabalhadores a possibilidade de efetuarem um registo sempre que entram e saem do local da obra, através de um cartão de identificação. Este sistema torna mais fácil visar os contratos com maior risco de dumping social, ao facultar informações acerca do número de trabalhadores empregados, do tipo de trabalho, do vínculo laboral, dos horários de trabalho, etc.

Diretiva relativa aos atrasos de pagamento (65)

Menos de 40% das empresas na UE são pagas de acordo com os termos estabelecidos nos contratos. Os efeitos dos atrasos de pagamento vão além das relações contratuais específicas, uma vez que extravasam para toda a economia. Os pagamentos feitos tardiamente às empresas resultam na extinção de postos de trabalho, em atrasos nos pagamentos aos fornecedores e no protelamento de planos de investimento. Toda a cadeia de abastecimento é posta em risco e torna-se menos resiliente.

A realização dos pagamentos dentro do prazo é uma obrigação nos termos da diretiva relativa aos atrasos de pagamento (66). Esta obrigação aplica-se às transações comerciais quer entre empresas, quer entre autoridades públicas e empresas. Os adquirentes públicos têm de assegurar um pagamento atempado aos respetivos adjudicatários, procedendo aos pagamentos dentro do prazo de 30 dias imposto pela diretiva (este prazo pode ser de 60 dias unicamente para as entidades públicas dos serviços nacionais de saúde, nos casos aplicáveis) (67). De resto, os adquirentes públicos podem tomar determinadas medidas durante o processo de contratação pública para aumentar as possibilidades de os subcontratantes serem pagos atempadamente durante a execução do contrato. A secção 5.5 apresenta mais informações sobre este assunto.

CAPÍTULO 2

Uma estratégia organizacional para a compra social

2.1. Inscrever os CPSR na agenda

Os CPSR exigem uma liderança e um compromisso transversal às estruturas de gestão, desde o plano político até aos principais decisores e responsáveis pelos orçamentos. O presente capítulo analisa de que modo este compromisso pode ser garantido e apresenta exemplos de estratégias organizacionais para os CPSR.

Sublinhar as vantagens e oportunidades

Tanto nas comunidades mais pequenas como nas de maior dimensão, os CPSR podem ajudar a alcançar progressos mensuráveis na consecução dos objetivos sociais, tais como a proteção dos direitos humanos, a promoção da igualdade, a criação de emprego de elevada qualidade e a inclusão. Assim, em princípio, deveria ser fácil garantir um apoio de alto nível à execução destes contratos.

Os CPSR podem igualmente contribuir para objetivos globais. Por exemplo, o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 12 da ONU — «Garantir padrões de consumo e de produção sustentáveis» — exorta os governos a promover a utilização de práticas da contratação pública para aprofundar a agenda de desenvolvimento sustentável (meta 12.7) (68).

Dar resposta aos desafios e preocupações

A adoção de uma estratégia para os CPSR obriga-o a ter de responder a possíveis preocupações de líderes, gestores e responsáveis pelos orçamentos, incluindo os custos e recursos suplementares vistos como necessários para a compra social.

Uma ilustração prática do que são os CPSR, mediante exemplos tanto da sua organização como de outros adquirentes públicos, é uma forma eficaz de demonstrar as vantagens intrínsecas. O presente guia inclui vários estudos de caso que ilustram uma contratação pública com uma boa relação custo-eficácia e socialmente responsável.

Além disso, salienta os custos de uma inação, como riscos reputacionais, não conformidade com a legislação, não cumprimento de metas, ou os custos indiretos de problemas sociais para o setor público.

Boas práticas

— Garanta um apoio de alto nível aos CPSR, sublinhando as respetivas obrigações e oportunidades, bem como os riscos da inação. Sustente a sua argumentação com exemplos reais de contratos públicos sociais já adjudicados pela sua organização ou por outras entidades.

2.2. Definir objetivos

Tal como analisado no capítulo 1, a contratação pública pode abranger muitos aspetos sociais diferentes. A criação de uma estratégia para os CPSR pode ajudar a definir o objetivo em mente na compra social.

Identificar os objetivos existentes

Considere basear os objetivos dos CPSR nas prioridades existentes a nível europeu, nacional, regional ou local – como a inclusão social ou a criação de oportunidades de emprego para grupos desfavorecidos. Identifique essas prioridades e equacione o potencial contributo da contratação pública neste sentido.

Fazer um inventário das políticas e atividades de contratação pública

Enquanto adquirente público, é possível que já disponha de políticas de contratação pública, como uma política de contratação pública ecológica ou sustentável, ou de estratégias industriais ou de inovação orientadas para setores específicos. Faça um inventário dos objetivos e atividades existentes e identifique oportunidades para alinhar os CPSR com esses objetivos.

Com a identificação das prioridades existentes e o inventário das atuais políticas e atividades de contratação pública, poderá identificar os objetivos sociais mais relevantes. Assentar os objetivos dos CPSR nas políticas e prioridades existentes poderá contribuir para legitimar a compra social e aumentar a atenção e recursos conferidos aos CPSR.

Boas práticas

— Compreenda os objetivos sociais existentes da sua organização e tenha em conta a sua compatibilidade com a política e práticas de contratação pública atuais. Identifique as possíveis sinergias, lacunas ou barreiras na concretização dos objetivos sociais através da contratação pública.

2.3. Consulta das partes interessadas

A execução eficaz de CPSR envolve muitas partes interessadas, sendo o processo de consulta uma etapa fundamental na elaboração de uma estratégia organizacional para a compra social.

Consulta das partes interessadas sobre a elaboração da estratégia para os CPSR do Gabinete de Contratação Pública do Ministério Federal do Interior, na Alemanha Objetivo do concurso O Centro de Competências para a Contratação Pública Sustentável, inserido no Ministério Federal do Interior (KNB), colaborou com a Associação Federal para as Tecnologias da Informação, as Telecomunicações e os Novos Meios de Comunicação Social (Bitkom) na definição de uma estratégia comum para a aquisição de produtos e serviços de TIC sustentáveis. O objetivo principal desta iniciativa conjunta era uma colaboração dos adquirentes públicos com os fornecedores para assegurar o respeito pelas normas sociais e condições de trabalho equitativas na cadeia de abastecimento global da produção de TIC. Abordagem Uma delegação da Bitkom, constituída por fornecedores de dimensões variáveis de carteiras de produtos do setor das TIC, e o KNB negociaram a 3.a versão da declaração entre 2017 e 2019. Segundo a declaração, os adquirentes públicos nos governos federal, estatais e locais terão a possibilidade de verificar a transparência dos contratos de grande dimensão, até à terceira fase da cadeia de abastecimento, e de aferir se as normas laborais e sociais foram cumpridas na produção do artigo adquirido. A declaração abrange o cumprimento das convenções fundamentais da OIT e as convenções n.os 1, 102, 131, 155 e 170. Após o entendimento para uma versão preliminar, foi realizada uma consulta das partes interessadas. Os peritos da Bitkom e do KNB convidaram mais de vinte representantes da sociedade civil e das igrejas e outros adquirentes públicos para apresentar observações sobre a declaração e participar numa reunião de seguimento. O KNB e a Bitkom puseram diretamente em prática algumas sugestões, ao passo que outras foram registadas para posterior avaliação ou rejeitadas. Na sequência da publicação da nova declaração, em maio de 2019, o KNB e a Bitkom convidaram as partes interessadas para uma reunião suplementar, com o intuito de explicar as decisões tomadas relativamente às observações e aos contributos propostos. Resultados A consulta das partes interessadas resultou numa versão atualizada da declaração de compromisso. Muitas das sugestões feitas pelas partes interessadas foram incluídas e ajudaram a esclarecer determinados aspetos da declaração. O processo também ajudou o KNB e a Bitkom a estabelecer um elo entre a declaração e as atividades de acompanhamento levadas a cabo pela sociedade civil. A declaração atualizada, que inclui requisitos de verificação para as empresas mais rigorosos do que antes, serve de modelo para a aquisição de produtos e serviços de TIC pelas entidades do setor público na Alemanha, que podem utilizar a declaração para ajudar a garantir que a execução dos contratos pelos fornecedores é transparente e cumpre as normas laborais e sociais. Para os contratos de grande dimensão, esta transparência pode estender-se até à terceira fase da cadeia de abastecimento. Ensinamentos adquiridos O processo de interação com as partes interessadas exigiu um trabalho intensivo, especialmente a avaliação das observações apresentadas. Porém, foi útil em muitos aspetos, principalmente as opiniões recebidas sobre a exaustividade e clareza da norma. Através deste processo, as partes puderam conhecer os pontos de vista e as necessidades de todas as partes interessadas.

A consulta das partes interessadas pode abranger inquéritos ou entrevistas, ou a organização de sessões de trabalho, seminários e conferências que reúnam as partes interessadas internas e externas e incentivem uma abordagem colaborativa da responsabilidade social, por meio de um diálogo participativo. As consultas devem ser acessíveis, a fim de incluir as pessoas com deficiência.

Estabelecer a base de referência da contratação pública social

A consulta das partes interessadas pode permitir estabelecer uma base de referência das atuais práticas de contratação pública social. Por exemplo: já existem requisitos sociais nalgumas propostas? O mercado tem condições para satisfazer tais requisitos? Em que medida as atuais expectativas refletem as boas práticas no mercado?

Recolher críticas e opiniões de peritos

A inclusão das partes interessadas no processo de elaboração da estratégia permite fundamentar e melhorar o seu conteúdo e pode reforçar o empenho na concretização dos respetivos objetivos.

As diferentes partes interessadas a consultar incluem:

— Os adquirentes públicos – peritos em aquisições –, cujas competências são necessárias para preparar e avaliar propostas;

— Os utilizadores – nomeadamente os trabalhadores e os cidadãos, bem como a sociedade civil (p. ex., pessoas com deficiência e respetivas organizações) –, que definem a procura de bens e serviços e influenciam as expectativas sociais;

— Os parceiros sociais, nomeadamente as organizações patronais e sindicais, que podem ajudar a garantir as melhores condições de trabalho para os trabalhadores e o cumprimento da legislação nacional e das convenções coletivas antes e durante a execução dos contratos;

— As empresas (incluindo as organizações da economia social e as empresas sociais) – potenciais adjudicatários e subcontratantes –, que dão a conhecer as práticas atuais, as cadeias de abastecimento e as possibilidades de melhoria;

— Outros organismos que possam apresentar perspetivas sobre as questões de trabalho;

— Organizações internacionais, como a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT), que disponibilizam documentos de orientação e podem ser consultadas para obter informações;

— As associações comerciais ou industriais, que podem ter capacidade para divulgar informações e recolher opiniões dos participantes no mercado; e

— Outras organizações externas pertinentes — incluindo ONG e grupos de cidadãos —, que tenham um papel ativo na promoção da responsabilidade social, e peritos técnicos (p. ex., no domínio da acessibilidade), cuja participação pode aumentar transparência e a responsabilização da estratégia para os CPSR.

Identificação de oportunidades para apoiar as empresas sociais no município de Söderhamn (Suécia) Objetivo do concurso No seguimento de uma proposta formal do seu conselho municipal, o município de Söderhamn encetou um processo para examinar as possibilidades de designar pelo menos dois concursos que tivessem em conta critérios sociais e incidissem no apoio à inclusão social e às empresas sociais. Abordagem Foi realizada uma avaliação das necessidades e iniciado um diálogo com as empresas sociais, com vista a suprir as necessidades do adquirente com os serviços disponíveis nas empresas sociais. A avaliação das necessidades e o diálogo com as empresas sociais resultaram num concurso destinado à aquisição de fornecimentos de cestos de fruta fresca para os funcionários municipais uma ou duas vezes por semana. Apenas as empresas sociais tiveram a possibilidade de participar e apresentar propostas para este contrato, que era inferior ao limiar acima do qual são aplicáveis as diretivas relativas aos contratos públicos. Resultados A proposta selecionada contemplava fornecimentos de cestos de fruta produzida localmente e de forma ecológica, a entregar por uma empresa social de integração profissional. O fornecedor teve a oportunidade de contratar uma pessoa que estava em situação de desemprego de longa duração para fazer a entrega dos cestos de fruta. O custo dos cestos era totalmente comparável aos das empresas comerciais que forneciam o setor privado. Além disso, o município tinha anteriormente concedido ao fornecedor um subsídio de 60 000 EUR/ano, que deixou de ser necessário. Em 2016, o fornecedor selecionado tinha quatro empregados e, em 2019, este número tinha subido para nove. Desde a obtenção deste contrato inicial, a empresa social estabeleceu igualmente um centro, cuja finalidade é ajudar o município a apoiar o arranque de mais empresas sociais, sendo a contratação pública uma das estratégias de crescimento. Juntamente com outras nove empresas sociais, também criou uma associação nacional, a fim de agrupar todas as empresas sociais de integração profissional da Suécia num único sítio Web. Ensinamentos adquiridos A adjudicação de um contrato público de pequena dimensão pode ser muito eficaz. Neste caso, teve um impacto positivo no êxito tanto comercial como social do fornecedor. Mesmo tendo sido uma pequena aquisição, não deixou de exigir tempo e dedicação da parte do adquirente, bem como o apoio da gestão e de diretrizes.

A consulta das partes interessadas é preciosa em todas as fases de elaboração da estratégia, desde a estipulação inicial dos objetivos, até à definição das metas, bem como a execução e o acompanhamento dos CPSR. Uma abordagem organizacional dos CPSR só é convincente se as partes interessadas compreenderem a natureza do desafio, o seu papel na solução e o impacto positivo que as suas ações podem produzir.

Boas práticas

— Consulte as partes interessadas, tanto a nível interno como externo, a fim de aprofundar o seu conhecimento das barreiras e oportunidades na compra social e de aumentar a aceitação das atividades de CPSR pelas partes interessadas.

2.4. Avaliar os riscos, hierarquizar os contratos por prioridade e definir as metas

Devido aos recursos limitados de grande parte dos adquirentes públicos, não é possível dar resposta a todas as questões sociais em todos os produtos e serviços simultaneamente. Acresce que nem todos os produtos e serviços têm o mesmo nível de impactos sociais e riscos. Por conseguinte, poderá fazer sentido dar prioridade a um grupo mais reduzido de produtos e serviços nos quais os CPSR possam ter maior influência nos objetivos sociais que tiver identificado.

Avaliar os riscos

Uma avaliação dos riscos nos procedimentos de contratação pública da sua organização é suscetível de permitir identificar os impactos sociais inerentes às diferentes categorias de aquisição. Por exemplo, alguns setores têm uma maior proporção de trabalhadores vulneráveis ou maiores níveis de desigualdade de género. Alguns produtos podem incluir matérias-primas ou ingredientes provenientes de zonas de conflito ou de regiões onde as normas laborais são menos exigentes.

Uma avaliação dos riscos identifica situações ou condições suscetíveis de impedir que a sua contratação pública atinja os objetivos sociais, medindo os riscos de acordo com dois fatores: qual a probabilidade de estas situações ou condições se verificarem? E caso se verifiquem, qual o alcance do seu impacto nos objetivos sociais?

As questões a ter em conta numa avaliação dos riscos de produtos e serviços incluem as seguintes:

— Condições de trabalho básicas — existe o risco de não estarem a ser cumpridas as convenções da OIT, ou as normas nacionais ou da UE aplicáveis, em determinado setor? Há um problema conhecido de más condições no processo de produção (p. ex., de têxteis, material eletrónico, pedras de calçada) ou na prestação de serviços (p. ex., dumping social nos serviços de fornecimento de refeições, limpeza e construção)?

— Mão de obra — que tipo de trabalho é utilizado na produção ou na prestação de serviços e quais os riscos inerentes? Por exemplo, algum setor costuma recorrer a trabalho atípico, como contratos sem especificação do horário de trabalho ou trabalhadores indocumentados ou migrantes, ou revela diferenças de tratamento dos trabalhadores com base no sexo, na raça ou noutros fatores?

— Continuidade dos serviços — existe o risco de, ao mudar de prestador ou alterar as condições de um contrato em vigor, poder afetar negativamente os utentes de um serviço? A análise benefício-risco deve abranger os possíveis efeitos na segurança e no bem-estar das pessoas que utilizam os serviços e nos respetivos cuidadores. Trata-se de uma necessidade particularmente relevante nos serviços sociais que prestam assistência a pessoas em situação vulnerável, idosos ou pessoas com deficiência;

— Ligação ao objeto — os requisitos sociais têm de estar suficientemente ligados aos produtos ou serviços específicos em processo de aquisição (ver capítulo 4). O estabelecimento dessa ligação pode revelar-se mais difícil no caso das cadeias de abastecimento longas e complexas, como acontece no setor das TIC. Deve considerar até onde é possível avaliar os riscos na cadeia de abastecimento.

Um modelo disponível para avaliar os riscos é a classificação — através de uma escala numérica — da probabilidade de os riscos se concretizarem e das respetivas consequências. Essa classificação poderia também ser incluída num processo de consulta das partes interessadas. Os produtos e serviços com uma classificação alta em termos de probabilidade e de consequências, nos casos em que consegue estabelecer uma ligação clara ao objeto, devem merecer prioridade.

A avaliação dos riscos é igualmente importante para as propostas individuais. Ajuda-o a identificar pontos na cadeia de abastecimento ou na prestação de serviços onde os riscos são elevados e assegura o respeito pelo princípio da proporcionalidade (ou seja, os requisitos incluídos na proposta são adequados para atingir objetivos sociais específicos e não vão além do necessário).

As cadeias mundiais de abastecimento longas e complexas carecem de transparência, podendo afigurar-se difícil para os adquirentes públicos ter acesso a informações. Contudo, várias ONG têm trabalhado no sentido de tornar estas informações mais acessíveis, como, por exemplo, a Electronics Watch (69) ou a Swedwatch (70). Embora algumas destas informações possam centrar-se no retalho e no consumo público, são, ainda assim, muito pertinentes para produtos similares adquiridos pelo setor público. Podem ajudar a identificar riscos sociais para os quais existem ferramentas e programas de verificação, evitando assim a aplicação de restrições indevidas da concorrência.

Avaliação dos riscos da contratação pública na Agência de Administração Pública e Administração em Linha (Difi), na Noruega Objetivo do concurso A Agência de Administração Pública e Administração em Linha (Difi) na Noruega forneceu aos adquirentes públicos uma lista de produtos de alto risco, a fim de os ajudar a perceber a necessidade de exercer o dever de diligência em matéria de respeito pelos direitos humanos. Esta lista ajuda os adquirentes públicos a afetar recursos adequados à avaliação das propostas e ao seguimento dos critérios de CPSR durante a fase contratual. A lista inclui diferentes setores, por exemplo, dos materiais de construção, material eletrónico e TIC, mobiliário, material de escritório, têxteis e alimentar, e abrange todos os degraus do processo de produção – desde a extração de matérias-primas até à montagem final. Abordagem A Difi recolhe os dados para as avaliações dos riscos a partir de relatórios, artigos, filmes e pesquisas académicas. Foram igualmente entrevistados fornecedores e, em certa medida, organizações/iniciativas setoriais, com vista a contribuir para o conhecimento das cadeias de abastecimento. Têm sido utilizados dados sobre transações para traçar o perfil das cadeias de abastecimento, uma vez que há geralmente pouca transparência e rastreabilidade. Resultados A Lista de Alto Risco da Difi fornece informações úteis sobre os riscos nos vários grupos de produtos e, especificamente, nas categorias de produtos selecionadas. Pode funcionar como ferramenta de orientação para atender ao princípio da proporcionalidade no que respeita à escolha dos grupos de produtos e das categorias de produtos específicas quando forem utilizados instrumentos dos CPSR no planeamento das atividades de contratação pública. Pode, além disso, ajudar os fornecedores de produtos de alto risco a conferir prioridade ao dever de diligência em matéria de direitos humanos nas respetivas cadeias de abastecimento mundiais. Podem encontrar-se mais informações sobre a Lista de Alto Risco em: https://www.anskaffelser.no/public-procurement/socially-responsible-public-procurement/information-about-high-risk-products. Ensinamentos adquiridos O acesso às informações sobre as cadeias de abastecimento apresenta várias dificuldades intrínsecas. Em muitos casos, há uma falta de transparência, devido a uma teia complexa e dinâmica de fornecedores, desde as matérias-primas até à chegada à Europa, passando pela produção, ou em serviços prestados por intervenientes internos e externos. A Lista de Alto Risco da Difi é uma ferramenta útil para os adquirentes públicos na tomada de decisões sobre a escolha dos produtos no contexto de CPSR. A utilização da lista pode diminuir o risco de violações dos direitos humanos na cadeia de abastecimento de produtos de alto risco. Porém, a lista não é exaustiva. Os produtos que não constam atualmente da lista podem, ainda assim, ser de alto risco, cabendo, nestes casos, aos adquirentes públicos efetuar investigações adicionais sobre os riscos para os direitos humanos associados aos produtos e serviços em causa.

Hierarquizar os contratos por prioridade

Nem todos os contratos oferecem as mesmas possibilidades de cumprir os objetivos sociais. Uma definição das prioridades pode ajudar a identificar os contratos com os maiores efeitos potenciais. Para hierarquizar os contratos por prioridade, considere as seguintes questões:

— Que riscos sociais, ou potenciais vantagens sociais, estão ligados ao contrato e qual o seu grau de importância?

— A dimensão e a duração dos contratos são suficientes para influenciar as práticas dos fornecedores? Em caso negativo, pode colaborar com outros organismos públicos para agregar a procura na respetiva categoria?

— Estão disponíveis alternativas socialmente preferíveis e a preços acessíveis? A inclusão de aspetos sociais restringiria indevidamente a concorrência?

— Qual a extensão da cadeia de abastecimento de um produto? De que modo os contratos públicos podem visar eficazmente o ponto na cadeia de abastecimento onde existem riscos, ou como podem ser obtidas vantagens?

— É possível visar diretamente os objetivos sociais com critérios de contratação pública verificáveis? Alternativamente, existe uma forma mais eficaz de aplicar a política recorrendo a outras ferramentas à disposição do adquirente público?

— Até que ponto a ação social será visível? Será capaz de aumentar a sensibilização para as questões sociais nas cadeias de abastecimento entre o pessoal, os fornecedores e, porventura, até o grande público? Uma inação nesta matéria acarreta riscos reputacionais?

— Existe a possibilidade de reservar um contrato para organizações sociais que apoiam diretamente o emprego de pessoas com deficiência ou pessoas desfavorecidas?

Outra consideração a ter em conta na priorização dos contratos, especialmente quando os CPSR se tornam obrigatórios, é o limiar de contratação pública a partir do qual são introduzidos requisitos sociais. As diretivas relativas aos contratos públicos aplicam-se apenas aos concursos cujo valor excede os limiares definidos com base na natureza do contrato e na entidade adquirente (71). Também pode aplicar a contratação pública socialmente responsável a contratos de valor inferior a estes limiares ou que não estejam abrangidos pelo âmbito de aplicação das diretivas.

Definir as metas

A definição de metas evidencia um compromisso com os objetivos sociais, reforça a motivação e estabelece um quadro para medir os progressos.

Em cada categoria de produto ou serviço relevante, defina uma meta específica relacionada com cada objetivo social. As metas eficazes são mensuráveis (podem ser quantificadas), realizáveis (definidas de acordo com a atual base de referência) e especificam a data da realização.

Boas práticas

— Conheça os impactos sociais da sua contratação pública realizando uma avaliação dos riscos. Sempre que necessário, consulte os peritos de outros departamentos da sua organização (como o departamento do trabalho), sindicatos, fornecedores ou ONG independentes, a fim de compreender melhor as cadeias de abastecimento e as condições de trabalho relativamente aos produtos e serviços que adquire.

— Crie uma estratégia para os CPSR, que defina as categorias de contratação pública ou os contratos específicos nos quais dará prioridade aos CPSR. Para cada prioridade, estabeleça uma meta mensurável e realizável, a cumprir até uma data específica.

2.5. Integrar os CPSR nos procedimentos e políticas de contratação pública

Tenha em consideração o seguinte quando executa CPSR no âmbito de procedimentos e políticas de contratação pública:

— O quadro jurídico e regulamentar — nomeadamente se os CPSR respeitam a legislação nacional e da UE em matéria de contratos públicos, bem como as obrigações internacionais da UE;

— O quadro institucional — nomeadamente se a contratação pública é centralizada ou descentralizada e as respetivas implicações para a gestão e o acompanhamento dos CPSR;

— A estrutura de gestão — nomeadamente a criação de novas estruturas para orientar a integração dos CPSR, como um grupo de trabalho que inclua as principais partes interessadas, ou a nomeação de promotores dos CPSR nos departamentos pertinentes;

— A atribuição de responsabilidades — nomeadamente a identificação de líderes, peritos e adquirentes em cargos adequados, que sejam capazes de impulsionar ações e assegurar a realização das metas;

— O acesso a conhecimento especializado — incluindo a interação com peritos da sua organização sobre questões de interesse para os CPSR, cooperando com os departamentos ou organizações pertinentes, seja interna ou externamente, e consultando outras organizações capazes de fornecer conselhos ou orientações sobre a aplicação das medidas de CPSR;

— A disponibilidade de capacidades e recursos profissionais – atenda à necessidade de atividades de reforço das capacidades ou de fornecer diretrizes e critérios claros.

Apoiar a integração através da comunicação

Difunda amplamente os objetivos dos CPSR, com vista à sua integração dentro da organização. Certifique-se de que o papel e as responsabilidades do pessoal são explícitos em toda a sua organização. As atividades internas de comunicação podem incluir seminários, boletins informativos ou a inclusão na rede intranet da sua organização.

A comunicação externa também é essencial. Comunicar os objetivos sociais ao mercado antes da publicação dos concursos dá tempo aos fornecedores para reagir. Adicionalmente, comunicar os objetivos ao público aumenta a sua responsabilização e serve de exemplo, podendo inspirar ações mais vastas. Pode igualmente ajudar a criar um consenso em torno das práticas que têm em conta os aspetos sociais.

Por último, a partilha de conhecimentos com outros adquirentes públicos sobre as boas práticas (ou os riscos evitáveis) pode contribuir para acelerar a aprendizagem relativa aos CPSR. Esta partilha de conhecimentos pode efetuar-se aos níveis local, regional, nacional ou até internacional. Especificamente, a partilha de conhecimentos dentro da UE pode ajudar a elevar os padrões exigidos pelos adquirentes públicos em toda a Europa, promovendo uma maior responsabilidade social como norma a respeitar.

Grupo de trabalho da rede Procura+ sobre a contratação pública socialmente responsável de TIC Objetivo do concurso A rede Procura+ criou o Grupo de Interesse sobre os Contratos Públicos Socialmente Responsáveis (), com o intuito de estimular um intercâmbio no que respeita às atividades de contratação pública e de apoiar os adquirentes públicos na contratação de produtos das tecnologias da informação e da comunicação (TIC), nomeadamente equipamento informático. O grupo inclui adquirentes públicos de toda a Europa, incluindo a Autoridade da Grande Londres, o município de Estocolmo, a Câmara Municipal de Barcelona, a Agência de Contratação Pública Avançada para as Universidades e os Institutos da Escócia (Advanced Procurement for Universities and Colleges Scotland – APUC) e o município de Haarlem. Abordagem Os membros do grupo de interesse comunicam e partilham os seus conhecimentos dos CPSR através de reuniões regulares presenciais e à distância. Com o apoio da Electronics Watch e do ICLEI Europa, o grupo tem vindo a desenvolver critérios, especificações e cláusulas que tomam em consideração a responsabilidade social em toda a cadeia de abastecimento de produtos das TIC. Resultados Ao partilharem as suas experiências e exemplos de boas práticas, os adquirentes públicos participantes conseguem fortalecer os respetivos conhecimentos e competências especializadas em matéria de CPSR. O grupo funciona igualmente como plataforma para apresentar futuros concursos e facilitar intercâmbios entre os adquirentes públicos e os potenciais fornecedores e revendedores no tocante às respetivas necessidades e capacidades. Numa iniciativa conjunta, o grupo desenvolveu um conjunto específico de critérios: «How to procure fair ICT hardware - criteria set for socially responsible public procurement» [Como adquirir equipamento informático de TIC de forma justa – conjunto de critérios para contratos públicos socialmente responsáveis]. O documento inclui critérios de seleção, especificações técnicas, critérios de adjudicação e cláusulas de execução de contratos. O conjunto de critérios é ambicioso, uma vez que vai além do nível de fundição e abrange igualmente problemas na fase de extração mineira. Ensinamentos adquiridos A interação com outros adquirentes do setor público e a partilha de informações sobre o mercado é vantajosa, dado que permite aos adquirentes públicos identificar necessidades comuns e elaborar estratégias sobre como adquirir produtos fabricados de forma socialmente responsável que melhor respondam às necessidades.

Boas práticas

— Integre a sua estratégia para os CPSR nas suas atividades de contratação pública. Atribua responsabilidades, considere a criação de um grupo de gestão e difunda amplamente os seus objetivos de contratação pública social, para que o pessoal e os fornecedores estejam a par das expectativas e para incitar outros adquirentes públicos a tomar medidas semelhantes.

2.6. Acompanhar e avaliar os progressos

Recolher dados sobre a execução dos CPSR

Uma concretização eficaz dos CPSR abrange a criação de um sistema de acompanhamento que afira os progressos no cumprimento das metas. Os sistemas de acompanhamento podem variar entre simples bases de dados que registam a utilização de critérios sociais, até sistemas especializados integrados com plataformas de contratação pública eletrónica.

Integração do acompanhamento dos contratos públicos sustentáveis nos sistemas de notificação existentes, na Flandres (Bélgica) Objetivo do concurso O Governo da Flandres tem trabalhado na realização de contratos públicos sustentáveis (CPS) desde 2008, altura em que definiu uma meta de 100 % de CPS até 2020 para a sua contratação pública. No período entre 2009 e 2015, foram adotados dois planos de ação, destinados a orientar os progressos para o cumprimento dessa meta, tendo os CPS passado a fazer parte de uma estratégia integrada de contratação pública. Neste contexto, foram definidos critérios mínimos de sustentabilidade em relação a 9 grupos de produtos, a par de orientações e sugestões de critérios para outros 17 grupos de produtos. Os produtos adquiridos devem cumprir esses critérios na Região da Flandres para o concurso poder ser qualificado de sustentável. Abordagem Em 2017, o acompanhamento dos CPS foi integrado no sistema de gestão de contratos do Governo da Flandres. Todos os concursos de valor igual ou superior a 30 000 euros têm de ser registados no sistema de gestão de contratos e as nove perguntas obrigatórias sobre CPS têm de ser respondidas: 1) Utilização de critérios de sustentabilidade essenciais: plenamente integrados no documento do concurso/não integrados ou parcialmente integrados no documento do concurso/o concurso não se refere a um grupo de produtos para o qual tenham sido definidos critérios essenciais 2) Utilização de outros critérios de sustentabilidade: um ou mais outros critérios de sustentabilidade no documento do concurso/nenhum outro critério de sustentabilidade no documento do concurso 3) Certificados de gestão ambiental exigidos: aplicáveis e incluídos no documento do concurso/aplicáveis, mas não incluídos no documento do concurso por motivos específicos/não aplicáveis 4) Acesso limitado às empresas sociais: sim/não 5) Parte da fase de execução do contrato reservada a empresas sociais: sim/não 6) Utilização de cláusula de não discriminação: sim/não 7) Utilização de uma cláusula social no documento do concurso destinada ao emprego, à educação e à formação: sim/não 8) Utilização de uma cláusula ética: aplicável e incluída no documento do concurso/aplicável, mas não incluída no documento do concurso por motivos específicos/não aplicável — o concurso não se refere a bens de elevado risco 9) Contratos públicos inovadores: a inovação acontece numa fase pré-comercial de investigação e desenvolvimento/a inovação acontece tanto na fase pré-comercial como na fase comercial/a inovação acontece na fase comercial (contrato público para soluções inovadoras)/não existe um aspeto de inovação Ensinamentos adquiridos É necessário acompanhar a utilização do instrumento para assegurar a sua eficácia. Depois de ter observado uma queda na utilização registada de CPS entre 2015 e 2016, a Região da Flandres conseguiu contornar obstáculos significativos à sua meta de 2020, nomeadamente com a integração de cláusulas de sustentabilidade nos modelos de concursos e a identificação de acordos-quadro que careciam de medidas futuras. Fontes http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Procura__case_studies/Procuraplus_case_study_Flanders.pdf e https://overheid.vlaanderen.be/monitoring-duurzame-overheidsopdrachten%20

O estabelecimento de uma ligação entre o acompanhamento dos CPSR e os sistemas de notificação e procedimentos de auditoria existentes é mais eficaz. Terá provavelmente de efetuar ajustes nos seus sistemas, designadamente a introdução de novos campos de dados no programa informático de acompanhamento. Adicionalmente, considere a realização de uma auditoria externa e independente da execução dos CPSR, que inclua uma avaliação comparativa do adquirente público relativamente à execução no passado ou à execução de outras organizações.

Avaliar e melhorar os CPSR

Avalie periodicamente os resultados do acompanhamento, a fim de garantir que haja progressos no cumprimento das metas e que as medidas tomadas contribuam da forma desejada para os objetivos.

Comunique com colegas e externamente quando a organização atinge as suas metas. O processo de consulta e de definição de metas é então reiniciado – assegurando uma melhoria contínua nos objetivos sociais.

Não é possível efetuar uma mudança sistémica do mercado se os bons resultados forem obtidos de forma isolada. Os CPSR podem ajudar a demonstrar a capacidade do mercado para cumprir normas mais exigentes, e a divulgação deste facto pode contribuir para elevar as expectativas das partes interessadas.

Boas práticas

— Acompanhe a execução dos CPSR e avalie periodicamente os resultados, a fim de garantir progressos e de efetuar os ajustes necessários na estratégia ou nas práticas de contratação pública.

CAPÍTULO 3

Identificar as necessidades e planear a contratação pública

3.1. O papel da avaliação das necessidades nos CPSR

A avaliação das necessidades pode constituir a primeira etapa do ciclo de contratação pública relativa aos CPSR, antes de ser lançado um concurso. O objetivo da avaliação das necessidades é assegurar que existe uma procura efetiva dos bens, serviços ou obras e identificar as formas de suprir essas necessidades do modo mais socialmente responsável. A avaliação das necessidades reais em termos de resultados define o âmbito e a natureza dos requisitos, possibilitando uma resposta mais flexível e com uma melhor relação custo-eficácia por parte do mercado. No contexto dos CPSR, a avaliação das necessidades visa:

— Assegurar que os fornecimentos adquiridos satisfaçam os requisitos sociais;

— Conceber os concursos e contratos por forma a permitir a flexibilidade ao longo do tempo e assegurar que um vasto conjunto de organizações possa participar, nomeadamente organizações da economia social e empresas sociais, organizações sem fins lucrativos ou organismos voluntários; e

— Aumentar os impactos e resultados sociais, ao verificar se o concurso oferece oportunidades para dinamizar resultados sociais e éticos pertinentes.

Seguem-se exemplos de formas como a avaliação das necessidades pode afetar os impactos e resultados sociais na contratação pública:

— Uma autoridade local escolhe opções de mobilidade mais flexíveis e variadas, a fim de dar maior liberdade de transporte aos cidadãos mais velhos e às pessoas com deficiência;

— Uma autoridade local presta serviços sociais e de assistência ajustados às necessidades individuais, com especial atenção para as questões de género (72);

— Um departamento do governo inscreve num contrato de construção uma cláusula relativa a oportunidades de emprego e formação para desempregados e pessoas desfavorecidas;

— Um hospital solicita a um fornecedor de equipamentos médicos que zele pela transparência na sua cadeia de abastecimento, a fim de controlar e verificar as condições de trabalho dos trabalhadores em conjunto com organizações da sociedade civil.

A avaliação das necessidades é capaz de permitir poupar dinheiro e, simultaneamente, gerar retornos sociais, o que a torna uma parte essencial da fase prévia ao contrato público. Esta medida pode exigir uma mudança cultural no seio de uma organização – passando de um raciocínio assente na quantidade de unidades adquiridas para um raciocínio assente na forma como podem ser satisfeitas as necessidades de forma sustentável e numa ótica de resultados sociais.

Consulta dos utilizadores

Regra geral, os utilizadores de produtos, serviços ou obras e quem os compra não são as mesmas pessoas. Podem ser outras pessoas dentro da mesma organização, funcionários de outro organismo público, ou cidadãos (p. ex., pacientes de hospitais, residentes ou alunos do ensino secundário ou superior). Através de consultas, é possível identificar as questões sociais e assegurar que a conceção do concurso explore ao máximo todas as oportunidades para produzir impactos sociais positivos. As técnicas seguintes podem ser utilizadas para consultar os utilizadores antes da abertura de um concurso:

— Organizar um questionário ou um inquérito em linha para determinar as necessidades e preferências dos utilizadores;

— Observar e analisar os padrões de utilização existentes;

— Convidar todas as partes interessadas para uma reunião, a fim de reavaliar as práticas atuais e de, em conjunto, planificar resultados sociais melhorados no próximo concurso; e/ou

— Convidar todos os utilizadores a participar em demonstrações dos fornecedores, organizadas no âmbito de consultas preliminares do mercado (ver secção 3.2);

— Tornar o questionário acessível às pessoas com deficiência.

Consulta dos utentes com necessidades especiais de mobilidade no município de Roterdão (Países Baixos) Objetivo do concurso Em Roterdão, 30 000 cidadãos com necessidades especiais utilizam os serviços de transporte. Estão disponíveis diferentes serviços para diferentes grupos-alvo, o que, no passado, se traduzia em serviços fragmentados e, por vezes, insuficientes. O município de Roterdão decidiu integrar todos os serviços de mobilidade, operar as respetivas frotas de modo mais eficiente e, consequentemente, fornecer meios de transporte que correspondam melhor às necessidades dos seus clientes. Abordagem O município realizou uma investigação profunda e centrada nos clientes, com vista a discernir as necessidades não satisfeitas e os percursos de clientes que careciam de soluções multidisciplinares. Para o efeito, aplicou um procedimento inovador de Contratação por Compromisso Futuro, através do qual comunicou ao mercado as suas necessidades sociais e os resultados desejados antes da abertura do concurso, comprometendo-se a adquirir o serviço recém-criado caso este observasse as especificações. O processo de diálogo com o mercado incluiu representantes dos grupos de utilizadores finais, que transmitiram observações de forma direta. Resultados O adjudicatário selecionado é um consórcio constituído por vários participantes no mercado, nos quais se incluem PME, que está atualmente a realizar um serviço de transporte centrado no utente, com mecanismos destinados a uma melhoria contínua. O serviço oferece uma personalização da mobilidade (incluindo um orçamento de mobilidade pessoal), para que o município de Roterdão consiga ter em conta, diariamente, as preferências e características individuais dos utentes. Além disso, disponibiliza apoio e orientação individuais, a fim de ensinar os utentes a viajar de forma mais independente e, assim, ganhar autonomia. Por outro lado, os motoristas estão em contacto direto com organizações dedicadas ao bem-estar, no sentido de acompanhar e dar resposta às necessidades dos clientes. Os veículos adquiridos são quase integralmente de emissões zero (elétricos), e o retorno social do investimento anual ultrapassa os 2 milhões de EUR. Ensinamentos adquiridos Não subestime a complexidade e os recursos necessários para um diálogo construtivo. Inicie o processo com antecedência, a fim de poder obter todas as informações pormenorizadas solicitadas aos utilizadores e aos fornecedores, avaliar os aspetos jurídicos da abordagem e assegurar que a solução personalizada corresponde o melhor possível às necessidades dos utilizadores.

Criar uma declaração de necessidades

Com base nas informações recolhidas durante a consulta dos utilizadores, deverá ser possível formular uma simples declaração de necessidades, descrevendo o motivo da aquisição e indicando eventuais alternativas à mesma.

A declaração de necessidades pode servir quer para desenvolver a fundamentação económica do contrato público, quer para transmitir informações aos fornecedores durante a consulta preliminar do mercado e o concurso. Há a possibilidade de pedir às principais partes interessadas, como os utentes de serviços, cidadãos ou ONG, para rever, contestar ou aprovar a declaração de necessidades numa perspetiva social.

Boas práticas

— Faça da avaliação das necessidades uma das primeiras atividades do seu processo de contratação pública. Consultar colegas e utilizadores finais é útil para assegurar que compra o produto ou o serviço mais adequado, num processo capaz de fornecer resultados sociais positivos.

Exemplo de CPSR numa declaração de necessidades O adquirente público solicita a renovação do contrato de serviços de limpeza, para uma limpeza diária de todos os edifícios municipais. A fim de honrar os seus compromissos de política social, após consulta dos atuais funcionários e de outras partes interessadas, o adquirente público exige que a execução do contrato atenda aos seguintes aspetos sociais: — Remuneração justa dos funcionários, incluindo de eventuais horas extraordinárias trabalhadas; — Progressão na carreira, incluindo formação e programas adaptados para frequentar cursos; — Compromissos de conciliação entre vida profissional e vida familiar, utilizando contratos a tempo inteiro e parcial com programas e turnos favoráveis à vida familiar; — Saúde no trabalho, através da utilização de produtos de limpeza não nocivos.

3.2. Diálogo com o mercado

Antes da fase de concurso, por norma, é realizada uma consulta do mercado para identificar potenciais fornecedores e os produtos e serviços relevantes. Os fornecedores são avisados e dispõem de um prazo para preparar o concurso; por exemplo, as empresas convencionais e as empresas sociais podem formar parcerias para reforçar os resultados sociais.

Alguns procedimentos — particularmente os diálogos concorrenciais ou os procedimentos concorrenciais com negociação — podem igualmente permitir mais oportunidades de diálogo com os proponentes durante o processo de concurso. No seguimento de um concurso, os proponentes devem receber um balanço com os resultados e conselhos sobre formas de melhorar as respetivas propostas sociais em concursos futuros.

No caso dos CPSR, o diálogo com o mercado pode permitir o seguinte:

— Identificar potenciais proponentes e soluções com impactos sociais positivos;

— Reforçar as capacidades no mercado para satisfazer as necessidades e os requisitos sociais;

— Enquadrar a conceção do concurso e do contrato, para que os critérios sociais sejam pertinentes, ligados ao objeto do contrato, realizáveis e não discriminatórios;

— Ajudar os fornecedores a apresentar propostas com fortes elementos sociais; e

— Transmitir observações aos fornecedores após o processo.

As vantagens do diálogo com o mercado incluem um melhor planeamento e gestão dos CPSR, sobretudo quando realizado no quadro de um processo de avaliação das necessidades. Estas atividades também permitem aos adquirentes públicos conhecer melhor a capacidade dos potenciais proponentes para concretizar propósitos e ambições sociais. O diálogo pode aumentar a sua confiança e credibilidade junto dos fornecedores, sendo numerosos os que acolhem com agrado a possibilidade de reagir a requisitos sociais antes do lançamento do concurso. Em suma, o diálogo com o mercado pode ajudar a criar as condições necessárias para pôr em prática os CPSR tanto internamente, na esfera dos adquirentes públicos, como no mercado.

3.2.1. Consulta preliminar do mercado

As regras da UE permitem expressamente uma consulta preliminar do mercado junto dos fornecedores, dispondo que (73): «Antes da abertura de um procedimento de contratação, as entidades adjudicantes podem realizar consultas ao mercado, a fim de preparar esse procedimento e de informar os operadores económicos dos seus planos de contratação e respetivos requisitos». As referidas regras preveem igualmente a possibilidade de, numa consulta do mercado, solicitar pareceres de peritos ou autoridades independentes ou de participantes no mercado, desde que não tenham por efeito distorcer a concorrência nem resultem em qualquer violação dos princípios da não discriminação e da transparência.

Na prática, é fundamental assegurar que as consultas preliminares do mercado sejam publicadas de forma transparente e com bastante antecedência. Demais, todas as informações que prestar aos participantes durante a consulta do mercado são igualmente disponibilizadas aos outros operadores económicos que não tenham a possibilidade de participar na consulta do mercado, sendo concedido um prazo adequado para a apresentação das propostas. Os adquirentes públicos têm a responsabilidade de garantir que todos os proponentes sejam tratados da mesma forma nos processos de contratação pública. Como tal, a consulta do mercado não deve resultar em vantagens desleais ou desvantagens para os proponentes (74).

3.2.2. Preparar uma consulta preliminar do mercado

O primeiro passo de qualquer processo de consulta preliminar do mercado consiste em ponderar quais deverão ser os resultados do seu contrato — incluindo os resultados sociais. A seleção, no seio da sua organização, da equipa certa para interagir com o mercado é igualmente uma atividade preparatória importante. Inclua o pessoal responsável por concursos, os agentes e diretores técnicos e, se for caso disso, os utilizadores finais, bem como os peritos internos ou externos com conhecimentos especializados sobre os elementos sociais do contrato.

Analise depois o mercado, para refletir sobre a forma como os fornecedores poderão satisfazer as necessidades sociais relativamente ao produto, serviço ou obra previsto. Algumas questões a considerar incluem:

— O mercado está suficientemente maduro para cumprir os requisitos sociais? Os fornecedores existentes são capazes de satisfazer as necessidades sociais, ou há novos fornecedores com inovações sociais a entrar no mercado?

— O mercado será tecnicamente capaz de satisfazer os requisitos sociais? Por exemplo, os fornecedores são capazes de responder a pedidos de informações sobre as condições de trabalho na cadeia de abastecimento, ou a cláusulas favoráveis à comunidade em matéria de criação de emprego? Como serão verificados e executados estes compromissos?

— Quantos fornecedores conseguem garantir as prestações exigidas? A capacidade do mercado significa que o concurso será competitivo, ou as exigências sociais serão passíveis de restringir as propostas?

— Os requisitos sociais são capazes de juntar fornecedores com diferentes modelos de negócios, tais como organizações da economia social e empresas sociais,