OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

1. Este relatório anual apresenta as observações do Tribunal relativas aos oitavo, nono, décimo e décimo primeiro Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). A caixa 1 apresenta uma síntese das atividades e despesas ao abrigo desta rubrica em 2016.

Caixa 1 — Fundos Europeus de Desenvolvimento — Síntese financeira relativa a 2016 Quadro 1 — Fundos Europeus de Desenvolvimento — Informações principais 2016 (milhões de euros) Total dos pagamentos operacionais (projetos) 2 676 Total dos pagamentos operacionais (apoio orçamental) 644 Total dos pagamentos administrativos (42) 96 Total dos pagamentos 3 416 - adiantamentos e contribuições do FED para fundos fiduciários da UE 2 057 + apuramentos de adiantamentos e fundos fiduciários da UE 1 477 População auditada 2 836 Total das autorizações individuais (43) 4 234 Total das autorizações globais (43) 6 491

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Breve descrição dos Fundos Europeus de Desenvolvimento

2. Os FED, que tiveram início em 1959, são os principais instrumentos utilizados pela União Europeia (UE) para prestar ajuda à cooperação para o desenvolvimento dos países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) e dos Países e Territórios Ultramarinos (PTU). O Acordo de Parceria assinado em Cotonu em 23 de junho de 2000 por um período de 20 anos («Acordo de Cotonu») constitui o atual enquadramento em que se inscrevem as relações da União Europeia com os países ACP e os PTU. Tem como principal objetivo reduzir e, a prazo, erradicar a pobreza.

3. Os FED têm características específicas: a) são financiados pelos Estados-Membros de acordo com quotas ou «chaves de contribuição», definidas pelos governos nacionais no Conselho da União Europeia; b) são geridos pela Comissão, fora do quadro do orçamento geral da UE, e pelo Banco Europeu de Investimento (BEI); c) devido ao caráter intergovernamental dos FED, o Parlamento Europeu tem um papel mais limitado no seu funcionamento do que o que desempenha nos instrumentos de cooperação para o desenvolvimento financiados pelo orçamento geral da UE; mais especificamente, não está envolvido na definição nem na afetação dos recursos dos FED. No entanto, o Parlamento Europeu continua a ser a autoridade de quitação, com exceção da Facilidade de Investimento, que é gerida pelo BEI e está, por conseguinte, fora do âmbito da presente auditoria (1) (2); d) o princípio da anualidade não se aplica aos FED: as convenções FED são geralmente celebradas por um período de compromisso de cinco a sete anos e os pagamentos podem ser efetuados durante um período muito maior.

4. Os FED são geridos quase inteiramente pela Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento (DG DEVCO) da Comissão (3).

5. As despesas abrangidas pelo presente relatório são efetuadas utilizando uma vasta gama de métodos, aplicados em 79 países. As regras e os procedimentos são frequentemente complexos, nomeadamente em matéria de procedimentos de concurso e de adjudicação de contratos.

CAPÍTULO I — EXECUÇÃO FINANCEIRA DOS 8o, 9o, 10o E 11o FED

6. O orçamento do 8o FED (1995-2000) ascendeu a 12 840 milhões de euros, o do 9o FED (2000-2007) a 13 800 milhões de euros e o do 10o FED (2008-2013) a 22 682 milhões de euros.

7. O Acordo Interno que institui o 11o FED (4) (2015-2020) entrou em vigor em 1 de março de 2015. O 11o FED tem uma dotação de 30 506 milhões de euros (5), dos quais 29 089 milhões de euros são afetados aos países ACP e 364,5 milhões de euros aos PTU.

8. A caixa 2 apresenta a utilização dos recursos dos FED em 2016 e cumulativamente.

Caixa 2 — Utilização dos recursos dos FED em 31 de dezembro de 2016 (milhões de euros) Situação no final de 2015 Execução orçamental durante o exercício de 2016 (líquida) (49) Situação no final de 2016 Montante total Taxa de execução (45) 8o FED (46) 9o FED (46) 10o FED 11o FED (46) Montante total 8o FED 9o FED 10o FED 11o FED Montante total Taxa de execução (45) A — RECURSOS ( 44 ) 76 880 - 20 - 163 223 - 24 16 10 392 15 467 21 607 29 430 76 896 B — UTILIZAÇÃO 1. Autorizações globais ( 47 ) 53 607 69,7 % - 13 - 104 - 80 6 688 6 491 10 391 15 429 21 058 13 220 60 097 78,2 % 2. Autorizações individuais ( 48 ) 48 797 63,5 % - 6 - 46 541 3 745 4 234 10 378 15 309 19 576 7 769 53 032 69,0 % 3. Pagamentos 41 989 54,6 % 0 68 1 466 1 816 3 350 10 376 15 053 16 476 3 435 45 339 59,0 % C — Autorizações por liquidar (B1-B3) 11 618 15,1 % 15 376 4 582 9 785 14 758 19,2 % D — Saldo disponível (A-B1) 23 273 30,3 % 1 38 549 16 210 16 799 21,8 %

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

9. Em 2016, a DG DEVCO continuou a envidar esforços, em todo o seu domínio de competência, para reduzir os antigos pré-financiamentos, pagamentos e autorizações, excedendo largamente as suas metas (6). Também procurou diminuir o número de contratos em aberto cujo prazo caducou (7). Tal como sucedeu nos últimos dois anos, a DG DEVCO esteve perto de alcançar a sua meta para 2016 no que se refere à percentagem de contratos caducados em toda a sua carteira (8), mas os progressos foram menos satisfatórios no que diz respeito aos FED (9). 9. Os principais problemas que impedem o encerramento de contratos dos FED que chegaram ao seu termo prendem-se com ordens de cobrança não executadas, processos judiciais e processos de auditoria em curso. Apesar de estes aspetos não estarem inteiramente sob o seu controlo, a Comissão prosseguirá os seus esforços para acelerar o encerramento destes contratos.

CAPÍTULO II — DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE DO TRIBUNAL RELATIVA AOS FED

Declaração de fiabilidade do Tribunal relativa aos 8o, 9o, 10o e 11o FED enviada ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório do auditor independente

Opinião

I. A auditoria do Tribunal incidiu sobre: a) as contas anuais dos 8o, 9o, 10o e 11o FED, que são constituídas pelo balanço, a demonstração de resultados financeiros, a demonstração dos fluxos de caixa, a demonstração da variação da situação líquida e o relatório sobre a execução financeira relativos ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016, aprovadas pela Comissão em 23 de junho de 2017; b) a legalidade e a regularidade das operações subjacentes a essas contas e cuja gestão financeira é da responsabilidade da Comissão (10). como exigido no artigo 287o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e no artigo 49o do Regulamento Financeiro aplicável ao 11o FED, que se aplica igualmente aos FED anteriores.

Fiabilidade das contas

Opinião sobre a fiabilidade das contas

II. Na opinião do Tribunal, as contas anuais dos 8o, 9o, 10o e 11o FED relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a sua situação financeira nessa data, os resultados das suas operações, os fluxos de caixa, bem como a variação da situação líquida do exercício então encerrado, em conformidade com as disposições do regulamento financeiro dos FED e as regras contabilísticas baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público.

Legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas

Receitas

Opinião sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes às contas

III. Na opinião do Tribunal, as receitas subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

Pagamentos

Opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas

IV. Na opinião do Tribunal, devido à importância das questões descritas no ponto referente aos elementos em que se baseia a opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas, os pagamentos subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 estão materialmente afetados por erros.

Elementos em que se baseia a opinião

V. O Tribunal efetuou a sua auditoria em conformidade com as normas internacionais de auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI. As responsabilidades do Tribunal no âmbito dessas normas estão descritas com maior pormenor na secção Responsabilidades do auditor do presente relatório. Em conformidade com o código deontológico do IESBA (International Ethics Standards Board for Accountants — Conselho internacional para as normas éticas de revisores/auditores) e com os requisitos éticos pertinentes para a auditoria, o Tribunal é independente e cumpriu as suas demais responsabilidades deontológicas de acordo com os referidos requisitos e o código do IESBA. O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas para fundamentar a sua opinião.

Elementos em que se baseia a opinião adversa sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas

VI. As despesas efetuadas em 2016 no âmbito dos 8o, 9o, 10o e 11o FED estão materialmente afetadas por erros. O nível de erro estimado pelo Tribunal para as despesas subjacentes às contas é de 3,3 %.

Principais questões de auditoria

VII. As principais questões de auditoria são as questões que, segundo o julgamento profissional do Tribunal, se revestiram de maior importância na sua auditoria das demonstrações financeiras do período corrente. Estas questões foram consideradas pelo Tribunal no âmbito da auditoria das demonstrações financeiras como um todo, bem como na formulação da sua opinião nesta matéria, mas não é apresentada uma opinião específica sobre as mesmas.

Encargos acrescidos

VIII. O Tribunal avaliou os encargos acrescidos apresentados nas contas (ver nota 2.9), sujeitos a um elevado nível de estimativa. No final de 2016, a Comissão estimava que as despesas elegíveis incorridas mas ainda não comunicadas pelos beneficiários ascendiam a 3 903 milhões de euros (final de 2015: 3 797 milhões de euros).

IX. O Tribunal examinou o cálculo destas estimativas e analisou uma amostra de 30 contratos individuais para dar resposta ao risco de distorção dos encargos acrescidos. O trabalho realizado permitiu ao Tribunal concluir que os encargos acrescidos inscritos nas contas finais eram adequados, uma vez que a Comissão procedeu a todas as correções necessárias identificadas pelo Tribunal.

Responsabilidades da gestão

X. Nos termos dos artigos 310o a 325o do TFUE e do Regulamento Financeiro do 11o FED, a gestão é responsável pela elaboração e apresentação das contas anuais dos FED, baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público, e pela legalidade e regularidade das operações subjacentes. São igualmente da sua competência a conceção, a execução e a manutenção de um controlo interno relativo à elaboração e apresentação de demonstrações financeiras isentas de distorções materiais, devidas a fraudes ou erros. Cabe em última instância à Comissão a responsabilidade pela legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas dos FED.

XI. Na elaboração das contas dos FED, a Comissão é responsável por avaliar a capacidade dos FED de prosseguirem as suas atividades, divulgando, se for caso disso, questões relacionadas com a continuidade e utilizando o princípio da continuidade, a menos que a gestão pretenda liquidar a entidade ou cessar as suas atividades, ou não tenha outra alternativa realista senão fazê-lo.

XII. A Comissão é responsável pela supervisão do processo de relato financeiro dos FED.

Responsabilidades do auditor na auditoria das contas dos FED e operações subjacentes

XIII. O Tribunal tem como objetivos obter uma garantia razoável de que as contas anuais dos FED estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares, e fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas, bem como sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. Uma garantia razoável é um elevado grau de garantia, mas não permite assegurar que uma auditoria deteta sempre as distorções materiais ou incumprimentos existentes. Estes podem provir de fraudes ou erros e são considerados materiais caso se possa razoavelmente esperar que, tomados individualmente ou em conjunto, influenciem as decisões económicas dos utilizadores tomadas com base nestas contas consolidadas dos FED.

XIV. Em conformidade com as Normas Internacionais de Auditoria e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI, o auditor deve exercer juízo profissional e manter ceticismo profissional durante a auditoria. O Tribunal também: — identifica e avalia os riscos de distorções materiais das contas dos FED e de incumprimento material das operações subjacentes no âmbito dos requisitos do quadro jurídico dos FED, devidos a fraude ou erro, concebe e realiza procedimentos de auditoria em resposta a esses riscos, e obtém provas de auditoria suficientes e adequadas para fundamentar a opinião do Tribunal. O risco de não detetar distorções materiais ou incumprimentos de origem fraudulenta é maior do que o risco resultante de erro, uma vez que a fraude pode envolver colusão, falsificação, omissões intencionais, deturpações ou omissões do controlo interno; — obtém conhecimento do controlo interno pertinente para a auditoria, tendo em vista conceber procedimentos de auditoria adequados às circunstâncias, mas não para formular uma opinião sobre a eficácia do controlo interno; — avalia a adequação das políticas contabilísticas utilizadas e a razoabilidade das estimativas contabilísticas e das informações relacionadas divulgadas pela gestão; — conclui se a utilização, pela gestão, do princípio contabilístico da continuidade foi adequada e, com base nas provas de auditoria obtidas, se existe uma incerteza material relacionada com acontecimentos ou condições que possam lançar dúvidas significativas sobre a capacidade dos FED para prosseguirem as suas atividades. Se o Tribunal concluir que existe uma incerteza material, deve chamar a atenção no relatório de auditoria para as respetivas informações divulgadas nas contas consolidadas ou, se essas informações não forem adequadas, deve modificar a sua opinião. As conclusões do Tribunal baseiam-se nas provas de auditoria obtidas até à data do relatório do auditor. No entanto, acontecimentos ou condições que se possam verificar no futuro podem fazer com que a entidade não prossiga as suas atividades; — avalia a apresentação, estrutura e conteúdo global das contas anuais, incluindo as informações divulgadas, e se as contas consolidadas representam as operações e os acontecimentos subjacentes de uma forma adequada;

XV. O Tribunal estabelece comunicação com os responsáveis pela gestão sobre, entre outros aspetos, o âmbito e o calendário previstos da auditoria, bem como sobre constatações de auditoria importantes, incluindo quaisquer deficiências significativas no controlo interno que possa identificar durante a sua auditoria.

XVI. No que se refere às receitas, o Tribunal examinou todas as contribuições dos Estados-Membros e uma amostra de outros tipos de operações de receitas;

XVII. No que se refere às despesas, o Tribunal examina as operações de pagamento quando as despesas foram efetuadas, registadas e aceites. Este exame abrange todas as categorias de pagamentos (incluindo os referentes à aquisição de ativos) salvo os adiantamentos no momento em que são efetuados. Os adiantamentos são examinados quando o destinatário dos fundos apresenta um justificativo da sua devida utilização e a instituição ou organismo aceita esse justificativo, procedendo ao apuramento do adiantamento, quer no mesmo exercício quer posteriormente.

XVIII. Das questões comunicadas à Comissão, o Tribunal determina as que se revestem de maior importância na auditoria das contas do FED do período corrente e que são, por isso, as principais questões de auditoria. O Tribunal descreve-as no seu relatório de auditoria, salvo se a legislação ou regulamentação se opuser à sua divulgação ou se, em circunstâncias extremamente raras, o Tribunal determinar que uma questão não deve ser comunicada no relatório porque seria razoável esperar que as consequências negativas de o fazer seriam superiores aos benefícios do interesse público dessa comunicação.

13 de julho de 2017.

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

Tribunal de Contas Europeu

12, rue Alcide De Gasperi, Luxembourg, LUXEMBOURG

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Informações em apoio da Declaração de Fiabilidade

Âmbito e método da auditoria

10. O anexo 1.1 do capítulo 1 do Relatório Anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento relativo a 2016 descreve a abordagem e os métodos de auditoria do Tribunal. No que se refere à auditoria deste ano dos FED, convém destacar os pontos específicos que se seguem.

11. As observações do Tribunal relativas à fiabilidade das contas dos FED baseiam-se nas demonstrações financeiras (11) dos 8o, 9o, 10o e 11o FED aprovadas pela Comissão em conformidade com o Regulamento Financeiro do FED (12), juntamente com a declaração do contabilista, recebida em 27 de junho de 2017. O Tribunal realizou testes dos montantes e das informações das contas, e avaliou os princípios contabilísticos utilizados, bem como as estimativas significativas efetuadas pela Comissão e a apresentação global das contas.

12. Na auditoria da regularidade das operações, o Tribunal:

a) examinou todas as contribuições dos Estados-Membros e uma amostra de outros tipos de operações de receitas;

b) examinou uma amostra de 143 operações concebida para ser representativa de toda a gama de pagamentos no âmbito dos FED, constituída por 108 pagamentos autorizados por 16 delegações da UE (13) e por 35 pagamentos aprovados pelos serviços centrais da Comissão (14);

c) analisou os sistemas pertinentes nos quais foram detetados erros nas operações para identificar as insuficiências existentes;

d) avaliou os sistemas da DG DEVCO e das delegações da UE, incluindo: i) controlos ex ante realizados por agentes da Comissão, por auditores ou supervisores externos antes de os pagamentos serem efetuados; ii) acompanhamento e supervisão, designadamente o seguimento das auditorias externas e um estudo da DG DEVCO sobre a taxa de erro residual (TER) de 2016;

e) analisou o Relatório Anual de Atividades (RAA) da DG DEVCO;

f) acompanhou as suas recomendações anteriores.

Caixa 3 — Auditores verificam a exatidão das medições da espessura de uma estrada no âmbito de um pagamento relacionado com um projeto rodoviário na Zâmbia Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

13. Como mencionado no ponto 4, a DG DEVCO executa a maior parte dos instrumentos de ajuda externa financiados tanto pelo orçamento geral como pelos FED. As observações do Tribunal sobre os sistemas, a fiabilidade do RAA e a declaração do diretor-geral relativos a 2016 dizem respeito a todos os domínios de competência da DG DEVCO.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Fiabilidade das contas

14. No exercício anterior, o Tribunal assinalou que recuperações de pré-financiamentos não utilizados tinham sido incorretamente registadas como receitas operacionais. Os testes contabilísticos da DG DEVCO e o exame do Tribunal de uma amostra de ordens de cobrança (15) também identificaram casos semelhantes em 2016. Apesar de terem sido feitas correções num montante de 3,2 milhões de euros (16) nas contas definitivas dos FED, é provável que tenham ocorrido erros semelhantes na população que não foi testada. No final de 2016, a DG DEVCO deu instruções detalhadas ao seu pessoal sobre a codificação correta das ordens de cobrança deste tipo. 14. As instruções elaboradas pela DG DEVCO sobre a codificação das ordens de cobrança e as correções por ela efetuadas, com base em controlos realizados a respeito das ordens de cobrança emitidas em 2016, traduziram-se numa significativa redução dos erros na codificação das ordens de cobrança e/ou no contexto da cobrança (descida de 9,6 milhões de EUR, detetados pelo TCE em 2015, para 3,2 milhões de EUR detetados pela DG DEVCO e/ou TCE em 2016). A DEVCO prosseguirá os seus esforços em 2017.

Regularidade das operações

Receitas

15. As operações de receitas não estavam afetadas por um nível significativo de erros.

Pagamentos

16. Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 1 . Das 143 operações de pagamento examinadas, 35 (24 %) apresentavam erros. Com base nos 26 erros quantificados, o Tribunal estima que o nível de erro se situe em 3,3 % (17).

17. A caixa 4 apresenta a repartição do nível de erro estimado pelo Tribunal para 2016, por tipo de erro.

Caixa 4 — Repartição do nível de erro estimado Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

18. Das 130 operações de pagamento relativas a projetos que o Tribunal examinou, 35 (27 %) apresentavam erros. Das 26 (74 %) operações de pagamento afetadas por erros quantificáveis, nove eram operações finais autorizadas depois de terem sido realizados todos os controlos ex ante.

19. À semelhança de anos anteriores, a Comissão e os seus parceiros de execução cometeram mais erros nas operações relacionadas com as estimativas dos programas, as subvenções e os acordos de contribuição celebrados com organizações internacionais do que com outros tipos de apoio. Das 67 operações deste tipo examinadas, 23 (34 %) estavam afetadas por erros quantificáveis que representavam 85 % do nível de erro estimado.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Caixa 5 — Exemplos de erros quantificáveis em operações relativas a projetos Caixa 5 — Exemplos de erros quantificáveis em operações relativas a projetos

Incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública por parte do beneficiário O Tribunal examinou o apuramento, pela Comissão, de 3 489 416 euros gastos no âmbito de um contrato de subvenção para apoio ao desenvolvimento da capacidade comercial nos países ACP, executado por uma organização internacional. Dos 10 elementos de despesa incluídos na amostra, constatou-se que seis continham erros, incluindo cinco em que as taxas e subsídios eram pagos a conselheiros comerciais com base em contratos de prestação de serviços. Estes contratos (no montante total de 570 500 euros) não foram adjudicados na sequência de um procedimento de seleção concorrencial, como exigido na convenção de subvenção. Em vez disso, os contratos foram adjudicados diretamente a conselheiros que já tinham trabalhado num processo anterior. Incumprimento das regras aplicáveis à contratação pública por parte do beneficiário O projeto consistiu quase exclusivamente na contratação de consultores em matéria de comércio nacional e regional. Independentemente do tipo de procedimento de seleção, o seu recrutamento estava sujeito a procedimentos operacionais normalizados para o recrutamento de pessoal internacional, incluindo a publicação prévia do anúncio de vaga.

Despesas inelegíveis — atividades não cobertas pelo contrato O Tribunal examinou o apuramento final pela Comissão de 10 875 375 euros gastos no programa de trabalho de 2012 de um organismo internacional que presta assistência a empresas em países ACP. Dos 10 elementos de custo incluídos na amostra, três diziam respeito a contratos de cessão de subvenções a terceiros beneficiários (no montante de 147 990 euros). As condições especiais da subvenção não previam qualquer disposição relativa à cessão de subvenções, pelo que estas atividades infringiram o contrato. Além disso, as subsubvenções foram adjudicadas diretamente sem um procedimento de seleção concorrencial. Despesas não elegíveis — atividades não cobertas pelo contrato A Comissão deu início a um procedimento de cobrança.

20. Em dois casos de erros quantificáveis, a Comissão dispunha de informações suficientes para evitar ou detetar e corrigir os erros antes de aceitar as despesas. Se a Comissão tivesse utilizado devidamente todas as informações ao seu dispor, o nível de erro estimado para este capítulo teria sido inferior em 0,7 pontos percentuais. O Tribunal encontrou cinco outras operações com erros que deveriam ter sido detetados pelos auditores e supervisores externos. Estes casos contribuíram em 0,1 % para o nível de erro estimado (18).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

21. Além disso, outras 10 operações afetadas por um erro quantificável (19) foram sujeitas a uma auditoria ou a uma verificação das despesas. As informações fornecidas nos relatórios de auditoria ou de verificação dos trabalhos efetivamente realizados não permitiram ao Tribunal avaliar se os erros poderiam ter sido detetados e corrigidos durante esses controlos ex ante.

22. Em dois domínios, a natureza do financiamento e as condições de pagamento limitam a suscetibilidade das operações a erros. Trata-se do apoio orçamental (20) e da aplicação da chamada «abordagem nocional» em projetos com multidoadores executados por organizações internacionais (21).

23. O apoio orçamental consiste numa contribuição para o orçamento geral de um país ou para o seu orçamento destinado a uma política ou objetivo específicos. O Tribunal examinou se a Comissão respeitou as condições aplicáveis aos pagamentos de apoio orçamental a países parceiros e verificou se foram cumpridas as condições de elegibilidade gerais (como a realização de progressos satisfatórios na gestão das finanças públicas).

24. Contudo, dada a larga margem de interpretação das disposições jurídicas, a Comissão dispõe de uma flexibilidade considerável para decidir se estas condições gerais foram cumpridas. A auditoria da regularidade realizada pelo Tribunal não pode ir além da fase em que a ajuda é paga a um país parceiro, uma vez que os fundos são posteriormente incorporados nos recursos orçamentais do país destinatário. As eventuais insuficiências da sua gestão financeira que conduzam a utilizações abusivas ao nível nacional não dão origem a erros na auditoria da regularidade realizada pelo Tribunal (22).

25. Quando as contribuições da Comissão para projetos com multidoadores são agrupadas com as de outros doadores e não são afetadas a rubricas específicas de despesas devidamente identificáveis, a Comissão pressupõe que as regras da UE em matéria de elegibilidade são respeitadas, desde que o montante global inclua despesas elegíveis suficientes para cobrir a contribuição da UE. Esta abordagem, tal como aplicada pela Comissão, foi igualmente tida em conta nos testes substantivos do Tribunal (23).

26. Se forem excluídas da amostra auditada as 13 operações de apoio orçamental e as seis operações no âmbito da abordagem nocional (referidas nos pontos 22 a 25), o nível de erro estimado é de 4,4 % (24).

Relatórios anuais de atividades e outros mecanismos de governação

27. Em todos os relatórios anuais de atividades desde 2012, a DG DEVCO emitiu uma reserva sobre a regularidade das operações subjacentes. Foi aprovado um plano de ação para resolver as insuficiências na execução do sistema de controlo da DG DEVCO. A caixa 6 apresenta os esforços envidados nos últimos quatro anos.

Caixa 6 — Esforços envidados pela DG DEVCO para melhorar a execução do seu sistema de controlo No ano passado, o Tribunal assinalou os progressos satisfatórios alcançados nos planos de ação de 2013 e 2014; 19 medidas foram totalmente executadas, tendo as restantes 4 sido transferidas para o plano de ação de 2015. A conceção do plano de ação para 2015 foi melhorada com a inclusão de medidas orientadas para domínios de elevado risco: fundos em gestão indireta através de organizações internacionais e subvenções concedidas no âmbito da gestão direta. A conclusão de todas as medidas foi inicialmente prevista para junho de 2016. No final de 2016, estavam concluídas 10 ações, cinco tinham sido parcialmente executadas e uma estava em curso. Foram acrescentadas quatro novas medidas orientadas ao plano de ação para 2016, cujo progresso será avaliado no próximo relatório anual do Tribunal.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

28. O sistema de controlo da DG DEVCO está centrado em controlos ex ante realizados antes da aprovação das despesas apresentadas pelos beneficiários. Também este ano, a frequência de erros detetados — incluindo alguns nas declarações finais que tinham sido sujeitas a auditorias externas e a verificações de despesas ex ante, aponta para insuficiências ao nível desses controlos.

29. Nos relatórios anuais relativos a 2014 e 2015, o Tribunal mencionou as medidas (25) que já tinham sido tomadas pela DG DEVCO para melhorar a qualidade dessas auditorias e verificações (26). A DG DEVCO está atualmente a rever os cadernos de encargos das auditorias e verificações, tendo em vista a obtenção de informações que permitam uma avaliação da qualidade, tal como recomendado pelo Tribunal no relatório do ano passado. Embora a sua conclusão estivesse prevista para junho de 2017 (27), esta importante revisão ainda não está terminada. 29. Estão a decorrer os trabalhos de revisão do mandato das auditorias e das verificações de despesas. A Comissão espera que os trabalhos estejam concluídos até ao final de 2017, mesmo se não se traduzirem em resultados plenamente operacionais nessa mesma data.

Estudo de 2016 sobre a taxa de erro residual (TER)

30. Em 2016, a DG DEVCO realizou o seu quinto estudo sobre a TER para estimar o nível de erros que escaparam a todos os controlos da gestão destinados a evitar, detetar e corrigir erros, em todo o seu domínio de competência (28). O âmbito do estudo sobre a TER e as suas limitações foram divulgados no RAA na sequência da recomendação formulada pelo Tribunal em 2013 (29).

31. O estudo examinou uma amostra representativa de operações realizadas no âmbito de contratos encerrados entre setembro de 2015 e agosto de 2016. O Tribunal analisou o estudo sobre a TER de 2016 e constatou que o mesmo foi realizado em conformidade com a metodologia relativa à TER. Todas as insuficiências descritas no relatório do Tribunal relativo a 2013 foram colmatadas, com exceção do método de estimativa específica da TER, que continuou a deixar uma margem demasiado ampla para apreciação quando se estimam as taxas de erro individuais. 31. O número de estimativas diminuiu, numa base anual, tendo passado de 43 em 2012 para 6 em 2016. A fim de assegurar a coerência, cada estimativa é apreciada ao nível do diretor e dos parceiros. Este procedimento restringe a margem de apreciação quando se estimam as taxas de erro individuais. As estimativas são feitas quando o auditor responsável pela taxa de erro residual não dispõe, por motivos legais ou logísticos, da documentação antes do prazo para a conclusão dos trabalhos no final do estudo. As operações cuja documentação não foi fornecida apresentam um risco intrinsecamente elevado de exposição ao erro, pelo que as estimativas se traduzem num aumento do nível de erro.

32. Em 2016, pela primeira vez, o estudo estimou a TER dentro do limiar de materialidade de 2 % definido pela Comissão (30). Este resultado deve-se à combinação dos seguintes fatores: 32. A Comissão considera que a redução da taxa de erro ao longo dos anos está associada a uma série de fatores, sendo o principal as medidas tomadas para reforçar o sistema de controlo interno da DG DEVCO.

a) os esforços envidados pela DG DEVCO para melhorar a execução do seu sistema de controlo interno (ver pontos 27 a 29 e caixa 6 );

b) os esforços envidados pela DG DEVCO para obtenção dos documentos comprovativos que resultaram na redução do número de estimativas na amostra relativa à TER, uma vez que estas contêm taxas de erro residuais mais elevadas do que o resto da população dado o seu risco inerente acrescido (31);

c) o aumento da percentagem de operações de apoio orçamental na amostra da TER (32), relativamente à qual a taxa de erro residual é estimada em 0 % (ver também pontos 22 a 24). c) Do ponto de vista da Comissão, não há uma correlação direta entre a proporção de operações de apoio orçamental na amostra utilizada para demonstrar a taxa de erro residual e o nível da taxa de erro. O número de rubricas de apoio orçamental na amostra depende unicamente da amostragem por unidade monetária aplicada. De facto, os contratos de apoio orçamental não são praticamente afetados por erros, devido aos importantes esforços envidados pela Comissão para melhorar as orientações e suprir os riscos, em conformidade com as recomendações do Tribunal. Todavia, a tendência decrescente da taxa de erro não foi acompanhada por um aumento paralelo da proporção de operações de apoio orçamental na amostra, ao longo dos anos. Pode argumentar-se que tal constitui um dos fatores a influir na atual situação da taxa de erro.

Caixa 7 — Evolução da TER da DG DEVCO entre 2012 e 2016 Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos estudos sobre a TER durante o período de 2012-2016.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Análise do Relatório Anual de Atividades relativo a 2016

33. No que se refere ao período de 2012-2014, o diretor-geral formulou uma reserva geral sobre a legalidade e a regularidade das operações relativamente a todas as operações da DG DEVCO. Em 2015, pela primeira vez, o diretor-geral elaborou uma declaração de fiabilidade diferenciada em função dos riscos e emitiu uma reserva relativa a dois domínios de despesas considerados de elevado risco: i) subvenções na modalidade de gestão direta; e ii) gestão indireta através de organizações internacionais.

34. Em 2016, a DG DEVCO alargou a reserva a estimativas de subvenções e de programas realizados no âmbito da gestão indireta. Apesar de a TER relativa a 2016 estar abaixo do limiar de materialidade de 2 %, esta decisão foi tomada tendo em conta todos os elementos do processo de declaração de fiabilidade da DG DEVCO (33). A reserva emitida está em consonância com as recomendações e observações formuladas no presente relatório e nos relatórios anuais anteriores.

Caixa 8 — Progressos realizados pela DG DEVCO no âmbito de uma declaração de fiabilidade diferenciada em função dos riscos Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nos Relatórios Anuais de Atividades da DG DEVCO.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

35. A DG DEVCO estimou o montante total em risco no momento do pagamento (34) das despesas aceites em 2016 (5 393 milhões de euros) em 105 milhões de euros (1,9 % das despesas de 2016). Deste montante, estimou que 25 milhões de euros (24 %) serão corrigidos pelos seus controlos nos anos seguintes (35).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

36. O valor relativo a 2016 (36) (25 milhões de euros) representa metade da estimativa de 2015, o que se deve aos esforços da DG DEVCO para excluir do cálculo as recuperações de pré-financiamentos, as ordens de cobrança anuladas e os juros vencidos, tal como recomendado pelo Tribunal no ano passado. No entanto, a fiabilidade do valor relativo a 2016 continua afetada i) por erros detetados, que não foram totalmente extrapolados para a população não testada, de ordens de cobrança em 2016 e em anos anteriores (37); e ii) porque o cálculo não foi reconciliado com as demonstrações financeiras do FED (38). É difícil quantificar a dimensão global destas insuficiências (39). 36. As medidas tomadas pela DG DEVCO para evitar e corrigir erros no contexto da codificação da cobrança são apresentadas no ponto 14 supra . Estes esforços serão prosseguidos em 2017. Além disso, a DG DEVCO velará para que os erros potenciais que continuem a ser detetados no futuro sejam plenamente extrapolados para efeitos do conjunto não testado das ordens de cobrança tidas em conta na estimativa da capacidade de correção. O problema no sistema que provocou o registo das ordens de cobrança sem o domínio relativo ao contexto da cobrança (ausente ou limitado) será resolvido em 2017, pelo que se trata de um acontecimento isolado. Este objetivo será alcançado graças a uma correta utilização da funcionalidade relativa ao contexto da cobrança, de acordo com as instruções emitidas (por exemplo, no manual sobre o contexto da cobrança) e através da implementação da devida regra de validação no sistema contabilístico da Comissão.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

37. Globalmente, as provas de auditoria indicam que as contas dos FED relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a sua situação financeira, bem como os resultados das suas operações, fluxos de caixa e variação da situação líquida relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e com as regras contabilísticas adotadas pelo contabilista.

38. As provas globais de auditoria indicam que, no que se refere ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016: a) as receitas dos FED não estavam afetadas por um nível significativo de erros; b) as operações de pagamento dos FED estavam afetadas por um nível significativo de erros (ver pontos 16 a 26). Os testes das operações realizados pelo Tribunal deram origem a um nível de erro estimado de 3,3 % (ver anexo 1 ).

Recomendações

39. As constatações da análise do Tribunal ao seguimento dado às cinco recomendações formuladas no Relatório Anual relativo a 2013 (40), e que foram todas integralmente executadas pela DG DEVCO (41), são apresentadas no anexo 3 .

40. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2016, o Tribunal recomenda que a DG DEVCO:

— Recomendação 1: reforce o acompanhamento de antigos contratos FED em aberto cujo prazo caducou, a fim de reduzir o seu número. A Comissão aceita esta recomendação.

— Recomendação 2: conclua a revisão dos cadernos de encargos para todas as suas auditorias e verificações de despesas até ao final de 2017. A Comissão aceita esta recomendação. Os trabalhos já estão em curso.

— Recomendação 3: alargue as medidas previstas no seu plano de ação para 2017 de forma a abranger também as estimativas das subvenções e dos programas realizados no âmbito da gestão indireta abrangidos pela reserva formulada no RAA. A Comissão aceita esta recomendação. A emissão de uma reserva relativamente a estas duas áreas já pressupõe a definição de ações específicas para as mesmas.

— Recomendação 4: pondere reduzir a dimensão dos testes substantivos da TER em operações individuais de apoio orçamental de baixo risco e reafete os recursos poupados para aumentar os testes substantivos de operações relacionadas com os projetos. A recomendação é aceite. A Comissão irá considerar a abordagem proposta pelo TCE e, se for caso disso, contemplá-la na metodologia relativa à taxa de erro residual.