COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 30.3.2017 COM(2017) 151 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO relativo à aplicação da Diretiva Ruído Ambiente em conformidade com o artigo 11.º da Diretiva 2002/49/CE



RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO relativo à aplicação da Diretiva Ruído Ambiente em conformidade com o artigo 11.º da Diretiva 2002/49/CE 1. Introdução O artigo 11.º da Diretiva Ruído Ambiente (seguidamente designada «a Diretiva») estabelece que a Comissão Europeia deve, de cinco em cinco anos, elaborar um relatório de aplicação da mesma. A diretiva estabelece que este relatório deve incluir, para além das questões relativas à aplicação, uma análise do ambiente acústico e dos seus objetivos e medidas em matéria de redução do ruído ambiente (base legislativa), bem como uma avaliação da necessidade de outras ações a nível comunitário. Este segundo relatório de aplicação analisa a situação desde a publicação do primeiro relatório e apresenta também o plano de ação elaborado na sequência da avaliação da diretiva, que teve lugar em 2016 no âmbito do Programa da Comissão para a Adequação e a Eficácia da Regulamentação (REFIT). Deve, por conseguinte, ser lido em conjunto com o respetivo estudo de apoio e o documento de trabalho dos serviços da Comissão. Na Europa, a poluição sonora continua a ser um problema de saúde ambiental importante. Está cientificamente provado que a exposição prolongada a níveis elevados de poluição sonora pode ter efeitos graves na saúde em áreas controladas pelo cérebro e pelo sistema endócrino humano, nomeadamente doenças cardiovasculares, perturbações do sono e incómodos (um sentimento de desconforto que afeta o bem-estar geral). Segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), na Europa, entre as causas ambientais, a poluição sonora gera uma carga de morbilidade apenas ultrapassada pela poluição atmosférica. As pressões de caráter ambiental e os riscos para a saúde e o bem-estar estão também no centro das preocupações dos cidadãos, tendo a União um papel a desempenhar na proteção dos seus cidadãos contra estas pressões e riscos, bem como na garantia de uma maior sustentabilidade das cidades da União. No 7.º Programa de Ação em matéria de Ambiente foi fixado um objetivo de redução do número de pessoas afetadas pelos efeitos adversos do ruído ambiente — a comunicar de acordo com o disposto no artigo 11.º, n.º 2, da diretiva. Para tal, são necessárias soluções inovadoras que contribuam para a realização da prioridade geral n.º 1 da Comissão: um novo impulso para o emprego, o crescimento e o investimento. A nível da UE, a Diretiva 2002/49/CE relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente é um instrumento legislativo fundamental para a proteção dos cidadãos contra a poluição sonora excessiva provocada pelos transportes rodoviário, ferroviário e aeroportuário, bem como pelas grandes instalações industriais. O seu objetivo é duplo: 1) definir uma abordagem comum com vista a evitar, prevenir ou reduzir os efeitos prejudiciais do ruído ambiente e 2) proporcionar uma base para o desenvolvimento de medidas destinadas a reduzir as emissões de ruído das principais fontes. 2. Qualidade acústica do ambiente na UE e seu impacto na saúde pública A Agência Europeia do Ambiente (AEA) foi incumbida pelos Estados-Membros da União Europeia de proceder a uma avaliação da exposição dos cidadãos europeus ao ruído, abrangendo 467 aglomerações (incluindo estradas, caminhos de ferro, aeroportos e instalações industriais) e 86 grandes aeroportos, bem como 186 600 km de estradas e 44 320 km de grandes eixos ferroviários fora das aglomerações. Uma vez que os Estados-Membros ainda não apresentaram todas as informações, os dados em falta foram deduzidos utilizando uma metodologia de preenchimento de lacunas. A figura 1 apresenta, separadamente, os resultados dentro e fora das aglomerações. Figura 1: Número de pessoas expostas na Europa a um nível de ruído ambiente > 55 dB Lden nos 28 Estados-Membros da UE, em 2012, dentro e fora das aglomerações. O ruído do tráfego rodoviário, tanto dentro como fora das aglomerações, continua a ser a principal fonte de exposição humana a níveis superiores aos níveis de notificação definidos na diretiva, estimando-se que, no total, haverá (dentro e fora das aglomerações) cerca de 100 milhões de pessoas (quase 70 milhões dentro das aglomerações e 30 milhões fora das aglomerações) expostas a níveis de ruído do tráfego rodoviário superiores a 55 dB Lden. O tráfego ferroviário é a segunda fonte de ruído mais importante, com um total de mais de 18 milhões de pessoas (cerca de 10 milhões dentro das aglomerações e 8 milhões fora das aglomerações) expostas a níveis superiores a 55 dB Lden, seguido do tráfego aéreo com um total de cerca de 4 milhões de pessoas (quase 3 milhões dentro das aglomerações e 1 milhão fora das aglomerações) expostas a níveis superiores a 55 dB Lden. Nas zonas urbanas, cerca de 1 milhão de pessoas estão expostas a níveis de ruído industrial superiores a 55 dB Lden. Decorre destes dados relativos aos níveis de exposição que 14,1 milhões de adultos sofrem grandes incómodos devido ao ruído ambiente, que 5,9 milhões de adultos sofrem de grandes perturbações do sono e que o ruído ambiente é responsável por 69 000 hospitalizações e 15 900 casos de mortalidade prematura por ano. Estes dados dizem respeito apenas às aglomerações, aos eixos rodoviários e ferroviários e aos aeroportos abrangidos pela diretiva. Por conseguinte, a exposição total e os seus efeitos na saúde são ainda mais importantes. 3. Aplicação da diretiva A aplicação da diretiva pelos Estados-Membros está a avançar, mas de forma significativamente diferente consoante as escolhas de cada Estado-Membro em termos do nível de ambição e dos recursos afetados, bem como consoante o facto de a aplicação ter sido confiada a autoridades mais centralizadas ou mais descentralizadas e locais. Em resumo: A transposição para a legislação nacional foi feita corretamente em todos os 28 EstadosMembros, quer mediante a adoção de novos regulamentos de execução, quer mediante a adaptação da legislação em vigor. Não se registaram problemas significativos na designação das aglomerações, dos grandes eixos rodoviários e ferroviários e dos grandes aeroportos abrangidos pela diretiva. No entanto, em alguns Estados-Membros, continuam a verificar-se problemas de ordem prática entre os organismos nacionais e as autoridades locais no que diz respeito à elaboração dos mapas de ruído. A diretiva não estabelece valores-limite relativos a cada fonte específica a nível da UE, tendo os Estados-Membros a liberdade de fixar valores-limite nacionais se assim o desejarem. Em vinte e um Estados-Membros foram fixados valores-limite e noutros quatro Estados-Membros foram fixados objetivos não vinculativos. No entanto, até à data, há poucos sinais de uma aplicação eficaz.

Na elaboração dos mapas estratégicos de ruído, os Estados-Membros utilizaram os indicadores previstos na diretiva. Porém, para certos casos especiais, os Estados-Membros utilizaram também outros indicadores nacionais de ruído, conforme previsto no artigo 5.º, n.º 2, da diretiva. Os dados não são comparáveis entre os países nem entre os ciclos de comunicação de dados visto que os Estados-Membros continuam a poder utilizar métodos nacionais adaptados para a avaliação do ruído. Esta situação melhorará consideravelmente com os métodos comuns desenvolvidos recentemente, que permitirão obter dados comparáveis, quando a sua utilização for obrigatória a partir de 2018. Mais de 20 % dos mapas de ruído e cerca de 50 % dos planos de ação solicitados no âmbito do atual ciclo quinquenal de comunicação de dados ainda não foram apresentados. Em consequência, há atrasos significativos na aplicação da diretiva visto que os Estados-Membros deviam ter fornecido esses dados até 2012 e 2013, respetivamente. No quadro 1 é apresentada uma panorâmica da exaustividade dos dados. Quadro 1: Exaustividade dos dados comunicados relativamente ao atual ciclo de elaboração de mapas de ruído e de planos de ação Entidade Nas aglomerações Fora das aglomerações Ruído do tráfego rodoviário Ruído do tráfego ferroviário Ruído do tráfego aéreo Ruído industrial Grandes eixos rodoviários Grandes eixos ferroviários Grandes aeroportos Mapas de ruído concluídos 78 % 75 % 52 % 69 % 79 % 73 % 75 % Planos de ação concluídos 49 % 47 % (média) 41 % (média) 43 % Fonte: Relatório relativo a um contrato de prestação de serviços disponível em: http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm Dado que os Estados-Membros elaboraram quase 80 % dos mapas de ruído exigidos — e os disponibilizaram em diferentes portais Web informativos — é agora muito mais fácil entender a dimensão dos problemas ligados ao ruído na UE, o que constitui um efeito direto da aplicação da diretiva. Não obstante o facto de estas informações estarem disponíveis, os cidadãos nem sempre estão conscientes da situação em termos de ruído e dos seus efeitos na saúde. As abordagens em termos do planeamento das ações divergem entre Estados-Membros. Este facto reflete-se nos tipos de medidas de redução do ruído identificados, no equilíbrio entre as medidas financeiras e as medidas não financeiras e no caráter puramente estratégico — ou também operacional — dos planos de ação. Além disso, o atraso na elaboração dos planos de ação indica que muitos Estados-Membros ainda não tomaram medidas para combater a poluição sonora. Tal deve-se a várias razões: por exemplo, nas aglomerações, as autoridades competentes responsáveis pela elaboração dos planos de ação podem não ter competência para tomar as decisões estratégicas ou orçamentais necessárias para determinar se as medidas previstas no plano de ação são realistas e exequíveis e se podem ser financiadas. A qualidade e a quantidade dos processos de consulta relativos aos projetos de planos de ação realizados pelos Estados-Membros também variam. As ONG que participaram no processo de consulta declararam que, embora os planos de ação incluam frequentemente um resumo das respostas à consulta, nem sempre é claro o modo como essas respostas foram tidas em consideração nos planos. Estes atrasos significativos na aplicação explicam-se sobretudo pelo facto de não ter sido dada prioridade a esta questão a nível nacional/local aquando da decisão de atribuição de recursos humanos e financeiros limitados. Mais especificamente no que diz respeito aos mapas de ruído, as dificuldades têm sido, designadamente, a falta de dados centralizados e coerentes, a falta de uma coordenação eficaz entre as diferentes autoridades competentes responsáveis pela aplicação da diretiva e a subsequente falta de comparabilidade dos mapas de ruído entre os diferentes países. Quanto ao planeamento das ações, os atrasos ficaram-se a dever aos efeitos em cadeia dos atrasos verificados na elaboração dos mapas de ruído (uma vez que os planos de ação têm de se basear em mapas de ruído) e ao pouco tempo concedido entre o prazo para a elaboração dos mapas de ruído e o prazo para a elaboração dos planos de ação (12 meses). Em termos gerais, os dados disponíveis demonstram que os Estados-Membros com uma abordagem altamente descentralizada a nível da aplicação tiveram maiores dificuldades em impor às suas autoridades competentes a aplicação atempada das medidas estabelecidas na diretiva. Embora muitos Estados-Membros tenham realizado progressos no que diz respeito à definição de zonas tranquilas (em aglomerações e em campo aberto) e à definição de critérios de seleção para a sua designação, até à data apenas 13 Estados-Membros procederam à designação de zonas tranquilas. Uma das razões possíveis é o sentimento de incerteza quanto à reversibilidade do processo no futuro e também quanto à possibilidade de uma zona designada como tranquila poder ser objeto de restrições legais. Todavia, nos Estados-Membros que designam zonas tranquilas, o número destas zonas aumentou consideravelmente entre o primeiro e o segundo ciclo de comunicação de dados (2007-2012). A fim de facilitar a designação de zonas tranquilas, os Estados-Membros solicitaram à Comissão a elaboração de novas orientações práticas. Um desafio importante em termos de aplicação foi o alargamento do âmbito da diretiva (ver quadro 2), o que resultou num aumento considerável do número de entidades relativamente às quais passou a ser necessário elaborar mapas de ruído e planos de ação (por exemplo, o número de aglomerações abrangidas aumentou de 176 para 467). A alteração do âmbito de aplicação também dificulta a comparação entre ciclos em termos da exaustividade dos dados.









Quadro 2: Número de entidades abrangidas pela Diretiva Ruído Ambiente nos ciclos de comunicação de dados 1 e 2 Tipo de entidade Ciclo de comunicação de dados 1 (2005-2009) Ciclo de comunicação de dados 2 (2010-2014) e ciclos seguintes Aglomerações 176 (> 250 000 habitantes) 467 (> 100 000 habitantes) Grandes aeroportos 73 (> 50 000 movimentos por ano) 92 (devido ao aumento do tráfego aéreo) (> 50 000 movimentos por ano) Grandes eixos rodoviários (km) 67 488 (> 6 milhões de passagens de veículos por ano) 154 738 (> 3 milhões de passagens de veículos por ano) Grandes eixos ferroviários (km) 31 576 (> 60 000 passagens de comboios por ano) 72 341 (> 30 000 passagens de comboios por ano) 4. Avaliação da diretiva Em 2013, a Comissão propôs uma avaliação da diretiva no contexto do seu Programa para a Adequação e a Eficácia da Regulamentação (REFIT), uma componente da sua Agenda «Legislar Melhor» . Em conformidade com as orientações gerais da Agenda «Legislar Melhor» , esta avaliação analisa se a diretiva foi e continua a ser relevante para abordar a questão em causa e se a intervenção a nível da UE proporciona um valor acrescentado em comparação com a ação isolada dos Estados-Membros. Além disso, a presente avaliação analisa se a diretiva atingiu esse objetivo de forma eficaz e eficiente e se as suas disposições são coerentes com outra legislação da UE. A avaliação tratou igualmente o impacto da diretiva nas PME e o potencial para simplificação e redução dos encargos administrativos. A avaliação abrange o período compreendido entre a adoção da Diretiva Ruído Ambiente (2002) e o presente. O seu âmbito está limitado à Diretiva Ruído Ambiente, mas tem também em conta a interação da diretiva com a legislação da UE relativa às emissões de ruído na fonte (por exemplo, regulamentando as emissões sonoras dos veículos a motor), embora não apresente essa legislação de forma pormenorizada. A metodologia de avaliação incluiu uma pesquisa documental que teve em conta os dados comunicados pelos Estados-Membros e outros documentos relevantes dos Estados-Membros e da UE, bem como as publicações científicas mais recentes. Procedeu-se a uma revisão dos custos administrativos da aplicação da diretiva, bem como a uma análise custo-benefício. A avaliação também incluiu uma consulta vasta e abrangente das autoridades competentes e das partes interessadas de todos os Estados-Membros através de inquéritos em linha, entrevistas aprofundadas, um workshop e uma consulta pública em linha. A diretiva propriamente dita e os seus dois objetivos continuam a ser extremamente relevantes em relação às necessidades da UE em termos de elaboração de políticas . Na Europa, a poluição sonora continua a ser um problema de saúde ambiental importante. Segundo as partes interessadas, para enfrentar este problema continua a ser necessária uma abordagem comum em matéria de gestão do ruído. Além disso, a recolha de dados harmonizados a nível da UE é importante para constituir uma base de dados factuais de qualidade com vista a um maior desenvolvimento da legislação da UE em matéria de ruído na fonte, cuja necessidade se explica pelo facto de as medidas locais de gestão do ruído poderem ser ineficazes sem controlos adicionais do ruído emitido pelas principais fontes de ruído.