2008
EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA NOS DOMÍNIOS 
DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA CONCEDIDA À BIELORRÚSSIA, À MOLDÁVIA E À UCRÂNIATRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 9O RELATÓRIO ESPECIAL «EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA NOS 
DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA CONCEDIDA À BIELORRÚSSIA, À MOLDÁVIA E À UCRÂNIA» EXAMINA OS RESULTADOS DA AJUDA COMUNITÁRIA E ANALISA AS RAZÕES DA SUA EVENTUAL INSUFICIÊNCIA. DETERMINA IGUALMENTE ATÉ QUE PONTO A COMISSÃO TINHA DESENVOLVIDO UM PROCESSO QUE PERMITIA TER EM CONTA OS ENSINAMENTOS TIRADOS DA EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA A FIM DE CONTINUAR A PRESTAR ASSISTÊNCIA NESTE DOMÍNIO. O RELATÓRIO 
FORMULA RECOMENDAÇÕES PORMENORIZADAS SUSCEPTÍVEIS DE 
AJUDAR A COMISSÃO A MELHORAR A EFICÁCIA DA AJUDA CONCEDIDA AOS TRÊS PAÍSES.
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
PT
QJ-AB-08-009-PT-C
ISBN 978-92-9207-149-3
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EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA 
NOS DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA CONCEDIDA À BIELORRÚSSIA, À MOLDÁVIA E À UCRÂNIARelatório Especial  n.o 9   2008
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)
2
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Relatório Especial  n.o 9    2008
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Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 2009
ISBN 978-92-9207-149-3
DOI 10.2865/46726
© Comunidades Europeias, 2009
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Belgium
ÍNDICE
Pontos 
 ABREVIATURAS
I-V  SÍNTESE
1-7 INTRODUÇÃO
8-10  ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA
11-62  OBSERVAÇÕES
11-52   EM QUE MEDIDA O APOIO DA UE AOS PROJECTOS NO DOMÍNIO DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA NA BIELORRÚSSIA, 
NA MOLDÁVIA E NA UCRÂNIA FOI BEM SUCEDIDO?
11-19  GESTÃO DAS FRONTEIRAS: RESULTADOS SATISFATÓRIOS
20-27  MIGRAÇÃO E ASILO: POUCO PROGRESSO NUM CONTEXTO DIFÍCIL28-44  LUTA CONTRA A CRIMINALIDADE ORGANIZADA: DIVERSOS TIPOS DE RESULTADOS
45-52  PODER JUDICIÁRIO E BOA GOVERNANÇA: DIVERSOS TIPOS DE RESULTADOS
53-57   QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS RAZÕES DE UMA EVENTUAL INSUFICIÊNCIA DOS RESULTADOS?
54  O CARÁCTER LIMITADO DAS REALIZAÇÕES DEVE-SE GERALMENTE A UMA COMBINAÇÃO DE FACTORES QUE ENVOLVEM 
O CONJUNTO DOS PRINCIPAIS INTERVENIENTES
55-56  DIFICULDADES QUE AFECTAM A GESTÃO DOS PROJECTOS PELA COMISSÃO57  DIFICULDADES QUE AFECTAM A GESTÃO DOS PROJECTOS POR ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
58-62   EM QUE MEDIDA DISPÕE A COMISSÃO DE UM PROCESSO DE APRENDIZAGEM QUE PERMITE TIRAR ENSINAMENTOS DA EXPERIÊNCIA 
ADQUIRIDA PARA CONTINUAR A CONCEDER AJUDA NOS DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA?
60-61  NÃO SE EXPLORARAM TODAS AS POSSIBILIDADES DE RECOLHA DE INFORMAÇÕES62  OS NOVOS PROJECTOS NEM SEMPRE REFLECTEM A EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA
63-73   CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
  ANEXO I — MAPA
 ANEXO II — JAI — VISÃO GLOBAL DOS PROJECTOS (AUTORIZADOS NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS 2000-2005)
 ANEXO III — VISÃO GLOBAL DOS CONTRATOS EXAMINADOS NO ÂMBITO DA AUDITORIA
  ANEXO IV — ZONA OPERACIONAL DE EUBAM
 RESPOSTAS DA COMISSÃO

ABREVIATURAS
Aeneas : Programa de assistência técnica e financeira a países terceiros em matéria de  
migração e asilo
BUMAD : Programa de assistência multisectorial para o controlo de estupefacientes e para 
o reforço das instituições na Ucrânia, na Moldávia e na Bielorrússia
DG: Direcção-Geral
DG JLS : Direcção-Geral da Justiça, da Liberdade e da Segurança
EUBAM : Missão europeia de assistência nas fronteiras para a Moldávia e a Ucrânia
EuropeAid : Serviço de Cooperação EuropeAid
UIF : Unidade(s) de informação financeira
ONG : Organização não governamental
PEV : Política europeia de vizinhança
TACIS : Assistência Técnica à Comunidade dos Estados Independentes
SÍNTESE
I.
Na sequência dos alargamentos de 2004 e de 
2007, a UE passou a ser um vizinho directo  
da Bielorrússia, da Moldávia e da Ucrânia. A  Comissão disponibilizou um montante substan-cial de fundos comunitários para estes países 
(166 milhões de euros entre 2000 e 2005) para os ajudar a melhorar a sua competência em  
matéria de controlo das fronteiras, de gestão 
dos fluxos migratórios e dos problemas rela-
cionados com o asilo, de luta contra a crimi-nalidade organizada bem como nos domínios judiciário e da boa governança. A Comissão  limitou a assistência concedida à Bielorrús-sia devido à falta de respeito dos direitos do  Homem e da democracia. A UE criou diversos instrumentos, dos quais o programa TACIS foi o mais importante, e a maior parte da assis-tência foi concedida através de organizações internacionais (ver pontos 1 a 7). 
II.
O objectivo da auditoria do Tribunal consis-tiu em determinar se a ajuda da UE tinha sido bem sucedida, em identificar as razões de uma eventual insuficiência dos resultados e em ver até que ponto a Comissão tinha desenvolvido um processo que permitia ter em conta os ensi-
namentos tirados da experiência adquirida a  
fim de continuar a prestar assistência neste  
domínio. A auditoria examinou 40 contratos  de um valor total de 100 milhões de euros (ver 
pontos 8 a 10 e anexo III ).
III.
A maioria dos elementos controlados obteve  
resultados satisfatórios, particularmente no  domínio da «gestão das fronteiras». Os progres-sos realizados foram bastante insatisfatórios no domínio da «migração e asilo». Obtiveram-se  diferentes tipos de resultados na «luta contra a criminalidade organizada» e em matéria de  «poder judiciário e boa governança» (ver pon-tos 11 a 52). IV.
De um modo geral, os resultados limitados  
deveram-se a um conjunto de factores que  
implicavam a Comissão, as organizações inter-nacionais e as diversas autoridades dos três  países em causa. Determinados factores exter-
nos, como a contínua instabilidade política na Ucrânia, reduziram igualmente a importância 
dos resultados dos projectos. Apesar de ter  
pessoal muito competente, a delegação de  
Kiev estava sobrecarregada devendo fazer face a um domínio político em rápida expansão com projectos não só na Ucrânia mas também na  Bielorrússia e na Moldávia. A delegação da Mol-dávia, aberta em Outubro de 2005, levou cerca de dois anos até dar início ao processo de ges-tão operacional de projectos. A coexistência de vários instrumentos de financiamento para um mesmo objectivo e a falta de coerência entre eles prejudicaram a qualidade da abordagem. Verificaram-se igualmente algumas deficiências na gestão conjunta com as organizações inter-nacionais. De um modo geral, a coordenação do apoio da UE com o de outros doadores não foi plenamente desenvolvida. Em última análise, a Comissão não explorou todas as possibilidades que se ofereciam para tirar ensinamentos da  experiência adquirida e, por outro lado, esta  
experiência nem sempre se reflectiu na realiza-
ção de novos projectos (ver pontos 53 a 62).
V.
Na base destas observações, o Tribunal formula 
recomendações pormenorizadas susceptíveis  de ajudar a Comissão a melhorar a eficácia da assistência concedida à Bielorrússia, à Moldá-via e à Ucrânia nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça (ver pontos 63 a 73).
7
INTRODUÇÃO
 1.  Um dos objectivos fundamentais da União Europeia (UE) é oferecer aos seus 
cidadãos um espaço de liberdade, de segurança e de justiça1. Este objec-
tivo tem uma dimensão externa importante. Na sequência dos alargamen-
tos de 2004 e de 2007, a UE passou a ser um vizinho directo da Bielorrússia, da Moldávia e da Ucrânia, partilhando uma fronteira comum com estes países e enfrentando desafios comuns em matéria de luta contra a crimi-
nalidade organizada, o terrorismo e outras actividades ilegais (ver mapa no anexo I ).
 2.  A UE envidou esforços específicos para ajudar estes três países a melhorar 
a sua competência em matéria de controlo das fronteiras, de gestão dos fluxos migratórios e dos problemas relacionados com o asilo, de luta  contra a criminalidade organizada bem como nos domínios judiciário e da boa governança
2. No período 2000-2005 a Comissão financiou 89 pro-
jectos que representam uma contribuição total da UE de 165,7 milhões de euros (ver anexo II ). 
 3.  O principal instrumento de apoio da UE foi o programa TACIS3. Os projectos 
foram financiados através das suas várias vertentes: os programas de  acção nacionais, os programas de acção regionais e os programas de coo-peração transfronteiriça. Tendo o programa TACIS sido criado em 1991, o seu objectivo global foi ajudar os Estados parceiros a fazer a transição para uma economia de mercado e a consolidar a democracia e o Estado de direito. O programa TACIS foi concluído em 2006, mas continuará  
a haver pagamentos pelo menos até 2010. Desde 2007, a assistência à  
Bielorrússia, à Moldávia e à Ucrânia tem sido programada no âmbito do 
novo Instrumento Europeu de Vizinhança e de Parceria (IEVP)
4.
 4.  Para além do programa TACIS, a UE utilizou outros instrumentos para ajudar 
estes três países nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça:
uma acção preparatória para a cooperação em matéria de migrações a) 
(financiada por uma rubrica orçamental específica);
um programa de assistência técnica e financeira a países terceiros em b) 
matéria de migração e asilo (Aeneas)5;
um mecanismo de acção rápida c) 6;
uma iniciativa europeia para a democracia e os direitos do Homem d) 7.1 O nome utilizado antigamente 
pela Comissão para este domínio político era «Justiça e Assuntos 
Internos (JAI)».
2 Já em 2003, foi publicado para a 
Ucrânia um plano de acção da UE no domínio da Justiça e dos Assuntos 
Internos (JO C 77 de 29.3.2003). Este 
plano de acção foi sujeito a uma 
revisão em 2007.
3 Programa de assistência 
técnica à Comunidade dos Estados Independentes. 12 
países beneficiaram de TACIS: 
Bielorrússia, Moldávia, Federação 
Russa e Ucrânia na Europa de Leste, 
Arménia, Azerbaijão e Geórgia no Cáucaso, Cazaquistão, República 
do Quirguizistão, Tajiquistão, 
Turquemenistão e Usbequistão na 
Ásia Central.
4 Regulamento (CE) n.o 1638/2006 
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 2006, 
que estabelece disposições gerais 
relativas à criação do Instrumento 
Europeu de Vizinhança e de Parceria 
(JO L 310 de 9.11.2006, p. 1).
5 Regulamento (CE) n.o 491/2004 do 
Parlamento Europeu e do Conselho 
(JO L 80 de 18.3.2004, p. 1).
6 Regulamento (CE) n.o 381/2001 
do Conselho (JO L 57 de 27.2.2001, p. 5).
7 Regulamento (CE) n.o  2242/2004 
do Conselho (JO L 390 de 
31.12.2004, p. 21).
8
 5.  Na sequência da desconcentração8 em 2003, coube à delegação da Comissão 
em Kiev a responsabilidade geral de implementar a assistência da UE  nos três países. Foi aberta uma nova delegação na Moldávia em Outu-bro de 2005 que ficou responsável pela execução de projectos no Verão de 2007. Os projectos fora do âmbito do programa TACIS são geralmente geridos pelos serviços centrais da Comissão (EuropeAid e DG JLS).
 6.  A maior parte da assistência nos domínios da liberdade, da segurança e 
da justiça é concedida por organizações internacionais: o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), a Organização Internacional para as Migrações (OIM) ou o Conselho da Europa. Na base de acordos-tipo  assinados com a Comissão em matéria de contribuição, estas organizações 
internacionais são responsáveis por certos aspectos da execução dos  projectos, que incluem os procedimentos de concurso e de pagamento 
(a «gestão partilhada»).
 7.  A situação da Bielorrússia era particular. Em 1996 foi assinado um acordo de 
parceria e de cooperação entre a Bielorrússia e a UE mas não foi ratificado devido ao não respeito dos direitos do Homem e dos princípios demo-cráticos. Deste modo, durante o período coberto pela auditoria, a assis-tência à Bielorrússia limitou-se a projectos de cooperação humanitária, transfronteiriça e regional, de apoio às necessidades da população, bem como a projectos que apoiam directa e indirectamente a democratização e as forças democráticas (como o apoio dos media independentes ou a concessão de bolsas de estudo para os jovens). Os projectos relativos  à liberdade, à segurança e à justiça na Bielorrússia são principalmente projectos plurinacionais que incluem a Moldávia e a Ucrânia.8 A responsabilidade da gestão 
é transferida para as delegações 
da Comissão.
9
ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
 8.  O objectivo da auditoria consistia em avaliar a eficácia do apoio da UE nos 
domínios da liberdade, da segurança e da justiça para a Bielorrússia, a Moldávia e a Ucrânia. A auditoria articulou-se à volta de três questões:
Em que medida o apoio da UE aos projectos nos domínios da liberdade, a) 
da segurança e da justiça na Bielorrússia, na Moldávia e na Ucrânia foi bem sucedido?
Quais são as principais razões de uma eventual insuficiência dos  b) 
resultados?
Em que medida dispõe a Comissão de um processo de aprendizagem c) 
que permita tirar ensinamentos da experiência adquirida para con-tinuar a conceder ajuda nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça?
 9.  O Tribunal auditou 40 contratos, seleccionados numa base judiciosa, para 
os quais a contribuição total da UE foi de 99,3 milhões de euros (de  
um total de 89 projectos9 que representam 165,7 milhões de euros em  
2000-2005), 24 dos quais tinham sido concluídos e 16 estavam ainda em curso ( anexo III ). A maioria destes últimos dava seguimento a projectos 
anteriores já financiados pela UE, o que permitiu avaliar o processo de aprendizagem da Comissão [(ver acima a questão principal (c)]. A auditoria incluiu o exame dos resultados dos projectos e a sua comparação com os objectivos declarados, dos factores que constituíam um obstáculo para a realização dos objectivos bem como dos ensinamentos obtidos para veri-ficar se tiham sido tomados em consideração nos projectos e programas 
seguintes.
 10.  Os 40 contratos examinados enquadravam-se num dos quatro subdomínios 
seguintes:
gestão das fronteiras; a) 
migração e asilo; b) 
luta contra a criminalidade organizada; c) 
poder judiciário e boa governança. d) 
  A equipa de auditoria examinou os projectos no local entre Novembro de 
2006 e Julho de 2007, efectuando nomeadamente visitas às organizações internacionais responsáveis pela execução dos projectos e às autoridades nacionais bem como às unidades de acompanhamento
10.9 Um projecto é executado por meio 
de um ou de vários contratos.
10 A Comissão contrata um consórcio 
para o acompanhamento regular 
dos projectos.
OBSERVAÇÕES
EM QUE MEDIDA O APOIO DA UE AOS PROJECTOS NO 
DOMÍNIO DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA NA BIELORRÚSSIA, NA MOLDÁVIA E NA UCRÂNIA FOI BEM SUCEDIDO?
GESTÃO DAS FRONTEIRAS: RESULTADOS SATISFATÓRIOS
 11.  A Bielorrússia e a Ucrânia confrontam-se com graves problemas de gestão 
das fronteiras devido ao comprimento total das suas fronteiras externas (cerca de 3 000 km e 7 000 km respectivamente) e à ausência de demar-cação oficial das fronteiras, nomeadamente com a Rússia. Os controlos fronteiriços e aduaneiros são praticamente inexistentes na fronteira entre a Rússia e a Bielorrússia. Esta permeabilidade das fronteiras encoraja tanto 
a criminalidade transnacional como a migração clandestina.
 12.  A gestão das fronteiras entre a Moldávia e a Ucrânia tornou-se complexa 
pela existência da República autoproclamada da Transnístria, que não é 
reconhecida internacionalmente. A fronteira entre a Moldávia e a Ucrânia tem um comprimento de 1 222 km, dos quais 472 km do lado moldavo  estão sob o controlo das autoridades transnístrianas, que controlam a  região este do rio Dniestr e agem de facto independentemente do resto da Moldávia (ver caixa 1).
CONFLITO NA TRANSNÍSTRIA — HISTÓRICOCAIXA 1
Paralelamente ao processo de emancipação da Moldávia em relação à União Soviética, a partir de 1989 
começou a haver uma série de movimentos de protesto nas regiões cuja maioria da população não 
era moldava em oposição aos esforços desenvolvidos por esta região para aceder à independência. Em 
resposta à declaração de soberania da Moldávia, foi proclamada em 1990 uma República Moldava da 
Transnístria distinta. Desencadearam-se confl  itos e os combates atingiram o auge em 1992, causando 
várias centenas de mortes e a fuga de cerca de 100 000 pessoas.
Desde 1995, a Moldávia e a Transnístria, assistidas pela OSCE, pela Rússia e Ucrânia como mediadores 
internacionais, discutem uma eventual regularização do confl  ito. A chegada ao poder da administração 
do Presidente Yushchenko na Ucrânia abriu perspectivas para acelerar a resolução do confl  ito. Desde 
Setembro de 2005, a UE e os Estados Unidos participam no processo de negociação como observadores. 
Para o efeito, a UE dispõe de um representante especial para a Moldávia desde Março de 2005.
11
 13.  A Comissão contribuiu substancialmente para a melhoria das competên-
cias da Bielorrússia, da Moldávia e da Ucrânia em matéria de gestão das fronteiras. No plano financeiro, é o domínio mais importante no que se refere aos projectos relativos à liberdade, à segurança e à justiça. 63,2% do apoio da UE (104,7 milhões de euros) foram afectados a este domínio no âmbito dos programas 2000-2005. O Tribunal auditou 10 contratos de um valor total de 51,8 milhões de euros.
 14.  A maior parte dos projectos auditados atingiu resultados satisfatórios (ver 
anexo III ). O recurso a equipamentos modernos e a uma tecnologia mais 
avançada, associado à formação dos guardas de fronteiras, permitiram  reforçar os controlos e a supervisão nas fronteiras (ver exemplos na  caixa 2). O State Border Guard Committee  (Comité Nacional da Guarda  
de Fronteiras) da Bielorrússia, em particular, deu provas de um grande empenhamento, recorrendo à sua organização militar para executar  
rigorosamente todas as disposições contratuais. Todavia, observaram-se importantes dificuldades no contrato de empreitada de obras para a cons-trução do terminal fronteiriço de Kozlovichi II
11 (ver caixa 3).
EXEMPLO DE RESULTADO SATISFATÓRIO: O RECURSO A EQUIPAMENTO MODERNO PERMITE REFORÇAR O CONTROLO DAS FRONTEIRASCAIXA 2
Os projectos «Melhoria da gestão das fronteiras na Ucrânia» (contribuição da UE de 4,0 milhões 
de euros) e «Reforço da gestão das fronteiras na República da Bielorrússia» (contribuição da UE de 
13,3 milhões de euros) permitiram nomeadamente fornecer máquinas fotográfi  cas, microscópios, 
aparelhos que permitem verifi  car os documentos, veículos e material informático, incluindo centrais 
telefónicas automatizadas para as unidades de controlo das fronteiras e material que permite proceder 
a verifi  cações em linha, por exemplo das pessoas colocadas numa lista negra e dos veículos roubados. 
Todos os investimentos verifi  cados estavam em ordem como indicado no registo de inventário, cor-
rectamente etiquetados, operacionais e eram utilizados para os fi  ns previstos. 11 O terminal fronteiriço 
internacional de Kozlovichi 
(situado perto de Brest na República 
da Bielorrússia) é a estrada principal que serve de passagem aos veículos 
de transporte de mercadorias entre 
a República da Bielorrússia 
e a Polónia (corredor transeuropeu 
de transporte II).
12
EXEMPLO DE RESULTADO INSATISFATÓRIO: 
REDUZIDO ÂMBITO DOS TRABALHOS E ATRASOSCAIXA 3
No fi nal de 2006, a data de conclusão inicialmente prevista, o terminal fronteiriço Koslovichi II (contri-
buição da UE de 14,0 milhões de euros) apresentava-se ainda como um imenso estaleiro de construção, 
onde a maioria dos edifícios estava apenas meio acabada e onde as estradas, zonas de estacionamento 
e passeios ainda não estavam construídos. Os problemas de isenção fi  scal, juntamente com os preços 
exageradamente baixos fi  xados durante a fase de concurso, determinaram um aditamento ao contrato, 
o que reduziu consideravelmente o âmbito dos trabalhos (por exemplo, a construção de alguns edi-fícios será limitada à construção de toscos, fi  cando assim incompletos). São necessários importantes 
fi nanciamentos suplementares para concluir o terminal fronteiriço internacional conforme as previsões 
iniciais e as disposições contratuais. 15.  O projecto mais importante no plano financeiro nos domínios da liberdade, 
da segurança e da justiça, nomeadamente a missão europeia de assistên-cia nas fronteiras para a Moldávia e a Ucrânia
12 (EUBAM, projecto para o 
qual a UE contribuiu com 19,1 milhões de euros), reforçou bastante as  competências nos serviços de guardas de fronteira e aduaneiros moldavos e ucranianos (ver mapa n.
o anexo IV ). Por exemplo, a «EUBAM» apoiou  
a aplicação e o acompanhamento efectivos de um novo regime adua-
neiro entre a Moldávia e a Ucrânia, contribuindo assim para a luta contra o contrabando e as actividades transfronteiriças ilegais. Foi assim que  
uma actividade importante de contrabando que implicava a Transnístria 
pôde ser detectada. A evasão ilegal de impostos e de direitos aduaneiros referia-se por exemplo a veículos, frutas e legumes e carne de aves de  capoeira. Segundo os cálculos da EUBAM, as perdas, no que se refere exclu-sivamente à carne de aves de capoeira, representavam até 43 milhões de euros para o orçamento de estado ucraniano ou até 18 milhões de euros 
para o orçamento de estado moldavo (período entre Outubro de 2005 e Maio de 2006).12 A EUBAM existe desde 
1 de Dezembro de 2005. As suas 
operações baseiam-se num 
memorando de entendimento celebrado entre a Comissão Europeia e 
os governos da Ucrânia e da República 
da Moldávia. Um factor de motivação 
foram as ameaças à segurança 
provenientes da Transnístria, com a sua taxa supostamente elevada 
de criminalidade transfronteiriça. A 
EUBAM é executada pelo Programa das 
Nações Unidas para o Desenvolvimento 
(PNUD). 16 Estados-Membros da UE 
contribuem, com pagamentos em 
espécie, para a missão, através do destacamento de pessoal qualificado 
(cerca de 100 agentes das alfândegas 
e guardas fronteiriços). A EUBAM 
estabeleceu a sua sede operacional 
em Odessa (Ucrânia) e criou uma antena em Chisinau (Moldávia), cinco 
antenas suplementares ao longo da 
fronteira entre a Ucrânia, a Moldávia e 
a Transnístria, bem como uma antena 
que serve de base de apoio logístico 
nos portos de Odessa e de Illichevsk.
13
 16.  A EUBAM detectou sérias dificuldades em intervir em acções penais no âmbito 
de contrabando13 (legislação insuficiente, interacção ineficaz e funções 
mal definidas do serviço nacional das alfândegas, do serviço nacional dos guardas das fronteiras e dos serviços de polícia fiscal e de segurança, má demarcação da fronteira verde). A maioria dos casos não foi tratada como infracções penais mas apenas como infracções administrativas sem con-fiscação obrigatória dos bens em causa
14. A EUBAM constatou igualmente 
que, devido ao elevado nível de corrupção nos gabinetes da procuradoria e das instituições judiciárias, alguns contrabandistas foram libertados e 
as mercadorias de contrabando foram-lhes restituídas.
 17.  Quando do lançamento da EUBAM em Novembro de 2005, durante os seus 
seis primeiros meses a missão foi financiada pelo mecanismo de reacção 
rápida15. Este mecanismo foi aplicado para dar resposta de modo rápido 
e flexível à oportunidade que se tinha apresentado em 2005 de acelerar a resolução do conflito transnistriano (ver caixa 1). A hipótese prevista no âmbito do projecto é que uma melhoria dos controlos fronteiriços e adu-aneiros bem como da supervisão fronteiriça ao longo de toda a fronteira são elementos cruciais para chegar a uma resolução pacífica do conflito. A validade desta hipótese só poderá ser apreciada a muito longo prazo.
 18.  Posteriormente, o financiamento da EUBAM caracterizou-se pela utilização 
de vários contratos a curto prazo financiados por diferentes programas de acção regionais TACIS. Como consequência, os contratos do pessoal 
ou de aluguer tiveram que ser renovados regularmente. A Comissão não 
tinha previsto que se tratava de um projecto tão importante e de longo 
prazo (perto de 1 milhão de euros por mês) no momento da programação 
das suas actividades na região.
 19.  Para além do apoio concedido pela EUBAM, a UE financia a compra de equi-
pamentos utilizados nas fronteiras no âmbito do projecto «Melhoria dos controlos fronteiriços entre a Moldávia e a Ucrânia» (projecto «Bommo-luk», para o qual a UE contribuiu com 9,9 milhões de euros). Esta activi-dade suplementar faz criar no futuro um certo número de desafios como processos de concurso complexos
16, a escolha da melhor localização para 
os equipamentos, tendo em conta o comprimento das fronteiras e a pre-
ocupação de complementaridade com o material financiado por outros 
doadores17. Além disso, os governos devem disponibilizar fundos nacio-
nais suficientes para as despesas relacionadas com o funcionamento e  manutenção.13 Com base, por exemplo, num 
caso de produtos alcoólicos de 
elevado valor que passaram 
clandestinamente da Transnístria para a Ucrânia.
14 Burden of Proof, the difficulty 
of securing criminal prosecutions 
for smuggling  cases in Ukraine  
(O ónus da prova, a dificuldade de 
intervenção em acções penais nos 
casos de contrabando na Ucrânia), 
relatório especial da EUBAM.
15 Este mecanismo pode ser 
desencadeado «quando aparecem, nos países beneficiários em 
causa, situações de crise real 
ou de emergência, uma situação 
que ameaça a ordem pública, 
a segurança das pessoas, uma 
situação que ameaça degenerar 
em conflito armado ou que ameaça desestabilizar um país...».
16 No âmbito de um projecto 
anterior para a Ucrânia, verificou-se 
que alguns equipamentos de radar terrestres e uma rede de 
comunicação por rádio (valor total 
5 milhões de euros) não tinham 
podido ser adquiridos e entregues 
devido a procedimentos de concurso 
insatisfatórios.
17 O governo americano afectou 
28 milhões de dólares ao reforço da 
luta contra a proliferação de armas 
de destruição massiva na fronteira 
entre a Ucrânia e a Moldávia.
14
MIGRAÇÃO E ASILO: POUCO PROGRESSO NUM CONTEXTO DIFÍCIL
 20.  A política da UE visa apoiar os esforços dos países terceiros para melhorar a 
sua capacidade de gerir as migrações e de proteger os refugiados, para evitar e combater a imigração clandestina, para divulgar informações  sobre os canais legais de migração e para regularizar a situação dos refu-giados oferecendo-lhes um melhor acesso a soluções duradouras.
 21.  A Bielorrússia, a Moldávia e a Ucrânia estão situadas na fronteira oriental da 
UE alargada. Os três são considerados como países de trânsito para uma 
vasta imigração clandestina para o Ocidente. A Ucrânia, em particular,  
regista um aumento dos movimentos migratórios de pessoas (legais e ile-gais) que entram no seu território e o atravessam. Milhares de imigrantes 
clandestinos atravessam o país anualmente, em grande maioria através da fronteira com a Rússia.
 22.  A Ucrânia sofre de uma falta crónica de soluções de alojamento, particu-
larmente para os imigrantes clandestinos de longa duração. Para serem repatriadas, é preciso que as pessoas sejam identificadas pelas autori-dades ucranianas e que as embaixadas ou os consulados em causa coo-perem, o que nem sempre acontece. Outra solução seria a readmissão,  isto é a aceitação das pessoas detidas pelo país através do qual entraram ilegalmente na Ucrânia. Contudo, não foi assinado qualquer acordo de 
readmissão entre a Ucrânia e a Rússia, país de onde provém a maioria dos 
imigrantes clandestinos da Ucrânia.
 23.  A necessidade de alojamento adequado para os imigrantes clandestinos tor-
nou-se recentemente mais forte, com a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2008 de um acordo de readmissão com a Comunidade Europeia. Em 2010, depois de um período de transição de dois anos, a Ucrânia encon-trar-se-á confrontada com a necessidade de alojar centenas, ou mesmo milhares, de imigrantes clandestinos originários de países terceiros, que chegaram à UE de forma ilegal através da Ucrânia e que se encontram  actualmente retidos nos países vizinhos da UE como a Hungria, a Eslová-quia e a Polónia.
15
 24.  Os projectos no subdomínio da migração e do asilo beneficiaram de uma 
contribuição da UE de um montante total de 16,8 milhões de euros (10,2% do apoio total) proveniente dos programas 2000-2005. O Tribunal auditou 10 contratos que correspondem no total a uma contribuição da UE de  13,8 milhões de euros.
  25.  Os resultados obtidos neste domínio não foram satisfatórios, sobretudo em 
termos de infra-estrutura (ver anexo III ). Um dos objectivos principais  
da UE é contribuir para a criação de centros de acolhimento que respei-
tem as normas humanitárias internacionais tanto para com os imigrantes clandestinos como para os requerentes de asilo. Na Ucrânia, apesar do apoio da UE, este objectivo está longe de ser alcançado:
As condições de detenção e de alojamento para a) imigrantes clandes-
tinos nos centros existentes estavam frequentemente longe de ser  aceitáveis. De um modo geral, na Ucrânia, os imigrantes clandestinos 
sofrem de condições de vida resultantes de uma população excessiva, de serviços sanitários insuficientes e de uma alimentação inadequada (ver caixa 4).
A construção/readaptação de b) novas instalações para os imigrantes  
clandestinos não avançou conforme previsto (ver caixa 5); 
Os centros de acolhimento temporário recentemente construídos para c) 
os requerentes de asilo eram subutilizados ou não eram sequer uti-lizados (ver caixa 6).
APESAR DE O APOIO DA UE TER PROPORCIONADO UM CERTO ABRANDAMENTO, 
AS CONDIÇÕES DE VIDA DOS IMIGRANTES CLANDESTINOS NO CENTRO DE ACOLHIMENTO EXISTENTE SÃO AINDA INACEITÁVEIS
CAIXA 4
O projecto intitulado «Implementação de um sistema de gestão das migrações em Zakarpattya, Ucrâ-
nia»18 (para o qual a UE contribuiu com 2 milhões de euros para dois contratos) permitiu essencial-
mente conceder uma ajuda fundamental aos imigrantes: distribuição de encomendas com alimentos 
e equipamento sanitário, assistência médica, distribuição de vestuário, fornecimento de camas e acon-
selhamento jurídico. O fi  nanciamento abrangeu igualmente reparações urgentes, obras de construção 
e todos os tipos de custos de funcionamento. Este projecto é acima de tudo de ordem humanitária e não uma acção que visa reforçar as capacidades, como o seu título poderá sugerir.
Após cerca de um ano de execução do projecto, a delegação procedeu a um controlo no local (Abril 
de 2005). Referiu que as condições de vida nos centros de detenção em Pavchino e Chop (na parte 
antiga do edifício) eram desumanas e degradantes e que não respeitavam as normas mínimas fi  xadas 
pelo Conselho da Europa, pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e pelo Comité Europeu para 
a Prevenção da Tortura e do Tratamento Desumano. Além disso, detectou elementos que confi  rmam 
que a ajuda humanitária fornecida no âmbito do projecto nem sempre chegava aos imigrantes a que se destinava. Esta situação levou as autoridades ucranianas a tomar medidas correctivas.
18 A região Zakarpattya situa-se na fronteira com a Hungria, a Polónia, a Roménia e a Eslováquia e constitui um corredor de trâns ito 
na Ucrânia para os imigrantes que se dirigem para a Europa Ocidental.
16
CAIXA 4
No momento da auditoria, em Novembro de 2006, a capacidade (320 pessoas) do centro de detenção 
de Pavchino tinha sido excedida em cerca de 100 pessoas. Os parceiros locais do projecto indicaram 
que, durante o Verão, a sobrepopulação tinha sido ainda muito mais importante (total da população — 
700 pessoas), com as consequências negativas que isso implica em termos de higiene e de saúde.
No conjunto, os imigrantes interrogados pelo Tribunal hesitavam em falar abertamente. Registaram-se 
reclamações sobre a não transmissão de medicamentos e a prática de rusgas efectuadas por pessoas de cara tapada. Era igualmente evidente que o projecto ainda não permitia cobrir as necessidades básicas (por exemplo aquecimento sufi  ciente, abastecimento de água limpa e quente em quantidade sufi  ciente, 
vestuário adequado incluindo calçado). Por outro lado, o número de intérpretes disponíveis nos campos 
era insufi  ciente, o que tornava a comunicação difícil entre os imigrantes e as autoridades. 26.  A sustentabilidade dos centros de detenção e de alojamento está compro-
metida na Ucrânia devido à falta de fundos do Estado para cobrir as des-pesas de funcionamento e de manutenção e à falta de clareza quanto à repartição de responsabilidades entre o serviço nacional dos guardas de fronteira e o Ministério do Interior.
 27.  Encontraram-se igualmente dificuldades relacionadas com o registo do pro-
jecto, isenção fiscal, cadastro da propriedade e financiamento, quando da 
construção de um centro de acolhimento temporário para requerentes de asilo (25 pessoas) na Bielorrússia
19. Por outro lado, na Moldávia, a situação 
era melhor. Em Chisinau, existia já em Novembro de 2005 um centro de acolhimento temporário de 160 lugares, completamente operacional.19 O centro está situado em Gomel, 
perto da Ucrânia, onde existe 
uma comunidade cada vez maior 
de refugiados afegãos.
17
FRACO PROGRESSO COM A CRIAÇÃO DE NOVOS CENTROS DE ACOLHIMENTO 
PARA IMIGRANTES CLANDESTINOSCAIXA 5
O projecto «Reforço das capacidades em matéria de gestão das migrações I, Ucrânia» (para o qual a 
UE contribuiu com 3,8 milhões de euros) tinha como principal objectivo readaptar e equipar duas 
antigas instalações militares transformando-as em centros de acolhimento para emigrantes, de modo 
a poderem acolher 1 260 pessoas. Em Junho de 2006, o comité de gestão do projecto decidiu fi  nanciar 
a readaptação de uma única instalação. No momento da auditoria (Novembro de 2006), não tinha sido 
celebrado qualquer contrato de obras e, cerca de três meses após a data de encerramento inicialmente prevista para o projecto (1 de Setembro de 2006), não se tinha efectuado qualquer despesa a título de 
readaptação. As discussões relativas a alguns aspectos fundamentais desta operação continuavam em 
curso, por exemplo sobre o tipo de aquecimento e que solução encontrar para a eliminação de águas 
usadas. O comité de gestão decidiu igualmente limitar a capacidade de alojamento a 250 pessoas, o 
que signifi  ca que a capacidade do centro fi  nanciado pela UE seria inferior em cerca de 1 000 lugares 
em relação ao projecto inicial.LUTA CONTRA A CRIMINALIDADE ORGANIZADA: 
DIVERSOS TIPOS DE RESULTADOS
 28.  O processo geral da transição pós-comunista nos países da Europa Central 
e Oriental fez-se acompanhar de um aumento considerável da criminali-dade organizada, como o tráfico de seres humanos, tráfico de drogas e branqueamento de capitais.
 29.  A Ucrânia e a Moldávia são uma fonte importante para o tráfico de mulhe-
res e de crianças para fins de prostituição forçada na Europa. Nos últi-mos anos houve igualmente um aumento do tráfico de homens, forçados por exemplo a trabalhar como operários. A verdadeira amplitude destas práticas continua a ser relativamente mal conhecida, devido à própria  natureza da criminalidade organizada e porque existem poucas pessoas 
que desejem ou que possam informar as autoridades acerca do que lhes aconteceu. Esta situação agravou-se pela ausência de medidas de pro-
tecção das testemunhas. No caso do tráfico de drogas, a Bielorrússia, a Ucrânia e a Moldávia são consideradas como itinerários de trânsito para os Estados-Membros da UE. Os sistemas bancários foram cada vez mais 
utilizados para branquear os lucros da grande criminalidade.
 30.  As despesas relativas à luta contra a criminalidade organizada representaram 
19,2 milhões de euros (11,6%) do montante total dos fundos afectados aos domínios da liberdade, da segurança e da justiça nos programas relativos ao período 2000-2005. O Tribunal auditou 10 contratos que correspondem a uma contribuição total da UE de 18,6 milhões de euros.
18
SUBUTILIZAÇÃO DE CENTROS RECENTEMENTE CONSTRUÍDOS PARA REQUERENTES DE ASILOCAIXA 6
Na Ucrânia, no fi  nal de 2006, apenas cerca de 65 pessoas suplementares das 350 previstas podiam 
ser alojadas em centros de acolhimento temporário (a UE pagou uma contribuição de 1,6 milhões de 
euros a título do projecto «Consolidação dos regimes de asilo da Ucrânia e da Moldávia»). A principal 
razão era o facto de o centro em Odessa ser apenas utilizado a 50% da sua capacidade devido à ausência de fundos públicos para fi  nanciar o seu funcionamento, e de o centro de Mukachevo, previsto para 
80 pessoas, continuar inteiramente desocupado há mais de um ano e meio, ou seja desde a sua abertura em Abril de  2005. Este desperdício de meios em Mukachevo resultava do facto de a propriedade do edifício não ter sido transferida dos guardas de fronteira para a instituição parceira responsável pelo projecto. Entretanto, os requerentes de asilo, privados de meios, viviam em tendas ou outras instalações temporárias geridas pelos guardas de fronteira. 31.  Apesar de alguns sucessos, os progressos são ainda globalmente insuficientes 
na luta contra a criminalidade organizada (ver anexo III ). Os projectos  
relativos à luta contra o tráfico de seres humanos tinham componentes muito fracas em matéria de criminalidade e de acção penal
20 (ver pontos 34 
e 35). Dado que muitos doadores estão prestes a financiar projectos neste 
domínio, os casos de sobreposição são frequentes (ver ponto 36). No  que se refere ao controlo das drogas, os projectos evoluíram lentamente nos domínios da legislação e dos serviços de informação da polícia (ver ponto 40). No caso da luta contra o branqueamento de capitais e o finan-ciamento do terrorismo, um dos principais desafios consiste em assegurar uma execução eficaz de acções penais (ver ponto 44).
Luta contra o tráfico de seres humanos
 32.  Os governos da Ucrânia e da Moldávia exprimiram o seu empenhamento em 
matéria de luta contra o tráfico de seres humanos nos documentos de orien-tação nacionais. Foi auditado um projecto na Ucrânia (para o qual a UE con-tribuiu com 1,9 milhões de euros) e foram examinados três projectos (que incluem um centro de reabilitação para as vítimas de tráfico) na Moldávia (projectos para os quais a UE contribuiu com 1,2 milhões de euros).20 Os projectos de luta contra o 
tráfico tinham três componentes 
padrão: protecção e reintegração; criminalidade e acção penal; e 
segurança. O termo criminalidade é 
geralmente usado na documentação 
do projecto.
19
 33.  Por intermédio dos projectos, puderam realizar-se importantes campanhas 
de sensibilização na Moldávia e na Ucrânia (peças de teatro, numerosas 
publicações ou serviços de informação telefónica gratuitos, por exemplo) e pôde fornecer-se uma assistência humanitária a centenas de vítimas de 
tráfico (apoio jurídico, assistência médica, subsídio para alojamento, ajuda 
para o transporte, formação profissional ou subvenções «em género» para a criação de pequenas empresas). Deste modo, os projectos contemplavam realmente os aspectos relacionados com prevenção e reintegração.
 34.  Os resultados eram menos positivos relativamente à criminalidade e à acção 
penal, nomeadamente para a partilha de informações entre as diferentes 
instâncias responsáveis pelo cumprimento da lei. Na Ucrânia, os responsá-veis pelo acompanhamento do programa TACIS observaram que o serviço nacional dos guardas de fronteira não cooperava no âmbito de iniciativas de intercâmbio de informações. A medida destinada a equipar os postos de controlo fronteiriço com o sistema i24/7
21 não foi bem sucedida quando 
o processo de concurso foi anulado devido à insistência dos participantes ucranianos em escolher um fornecedor cujos preços eram muito superiores aos preços do mercado.
 35.  A recolha de provas é um desafio importante, dado que a infracção se produz 
muitas vezes fora da Moldávia ou da Ucrânia. As autoridades nacionais reprovaram aos outros países a sua reacção aos pedidos de assistência mútua. Para ajudar a superar estes bloqueios processuais, os projectos 
financiaram visitas de agentes responsáveis pelo cumprimento da lei nos países de trânsito e de destino das vítimas. Além disso, alguns oficiais de polícia participaram em grupos de trabalho sobre técnicas de investiga-ção e a legislação relativa à luta contra o tráfico foi revista. Continuam a 
registar-se insuficiências nos sistemas de assistência mútua.
 36.  Os aspectos relativos à eficácia e à economia suscitam algumas preocupações. 
Dado que muitas organizações de doadores estão prontas a financiar a luta contra o tráfico de seres humanos, é difícil evitar a duplicação de  acções e assegurar que os recursos são utilizados com a maior eficácia possível. Na Moldávia, por exemplo, algumas actividades tiveram que  ser modificadas, e foi pago um aluguer particularmente elevado para  as instalações do centro de reabilitação de Chisinau
22. Além disso, nem 
sempre é possível fazer uma distinção clara entre os resultados obtidos graças ao apoio da UE ou de outras organizações, o que torna ainda mais difícil a avaliação da eficácia das despesas da UE.21 Sistema mundial de comunicação 
policial da Interpol, operacional 
24 horas por dia.
22 O montante orçamentado para 
alimentação e alojamento mais 
do que duplicou o montante 
orçamentado para serviços 
comparáveis no centro de 
reabilitação equivalente em Kiev.
20
Controlo das drogas
 37.  Um outro projecto importante na luta contra a criminalidade organizada 
intitula-se «Programa de assistência multisectorial para controlo de estu-
pefacientes e para o reforço das instituições na Ucrânia, na Moldávia e na 
Bielorrússia» (BUMAD). BUMAD é um programa de actividade plurianual em três fases, que começou em 2003 e que se prevê termine no final de 2008 (para o qual a UE contribuiu com 6,5 milhões de euros).
 38.  Este programa, que abrange a Ucrânia, a Moldávia e a Bielorrússia, é o terceiro 
de uma série de programas regionais financiados pela UE e concebidos 
para filtrar o tráfico de heroína que circula para o Ocidente, do Afega-nistão para a UE
23. O objectivo global consiste em reduzir o tráfico de  
estupefacientes proveniente dos três países em causa, ou que por eles transitam, com destino aos Estados-Membros da UE.
 39.  A maioria das actividades previstas no âmbito dos diferentes subprojectos 
pôde ser executada (assistência jurídica, controlo dos portos marítimos (Ucrânia), controlo das fronteiras terrestres, prevenção policial e comu-nitária). A situação geral no fim da segunda fase (Janeiro de 2007) revela que se realizaram progressos apreciáveis no que se refere à criação de estruturas nacionais de luta contra o tráfico de droga, como por exemplo os observatórios nacionais de informação sobre as drogas, os cursos sobre a prevenção do consumo de drogas nas diferentes academias de polícia ou ainda acções de formação sobre a redução da procura de drogas em numerosas ONG nos três países.
 40.  Observaram-se progressos mais lentos no que se refere à legislação e aos servi-
ços de informação da polícia. A cooperação necessária entre as alfândegas, os guardas de fronteira, a polícia e os serviços secretos que permitem  conduzir investigações criminais eficazes ainda não está suficientemente desenvolvida nos três países. A criação de sistemas nacionais de apoio às investigações criminais de traficantes de droga necessita não só de  instrumentos analíticos adequados mas também de um elevado nível de cooperação entre entidades que não estiveram habituadas a partilhar  dados operacionais de forma sistemática. Esta dificuldade é acentuada pelos desequilíbrios entre os diferentes poderes de investigação. Na Bie-lorrússia, um obstáculo especial é a reticência manifesta dos serviços de segurança sobre a utilização de software  analítico proveniente do estran-
geiro. Ao planear o projecto, a Comissão subavaliou o tempo necessário para alterar as mentalidades em matéria de conduta das operações e para 
superar as rivalidades entre as diferentes entidades responsáveis pelo  
cumprimento da lei.23 O primeiro programa, CADAP, 
teve início na Ásia Central em 2000, 
o segundo, SCAD, no Cáucaso do Sul 
em 2001.
21
  41.  Até à conclusão do programa BUMAD 2 (Janeiro de 2007), as colheitas de 
heroína e de cocaína foram modestas. Só se descobriram duas tentativas 
de tráfico internacional de heroína na Ucrânia, com a ajuda de um software  
fornecido no âmbito do projecto. As colheitas de drogas nestes três países 
eram principalmente das sementes de papoila e de cannabis  produzidas 
localmente. Contudo, os serviços de segurança da Ucrânia referiram em Julho de 2007 um caso de cooperação com a administração americana de luta contra os estupefacientes e as organizações turcas responsáveis pelo cumprimento da lei, que conduziu à confiscação de 174 kg de heroína no porto marítimo de Illichevsk. 
Projectos de luta contra o branqueamento 
de capitais/financiamento do terrorismo
 42.  Globalmente, o «Projecto de luta contra o branqueamento de capitais na 
Ucrânia» (a UE contribui com um 1 milhão de euros) tinha o objectivo  de evitar a utilização do sistema financeiro para branquear os lucros da grande criminalidade e permitir que as autoridades ucranianas cooperas-sem na luta contra o branqueamento de capitais.
 43.  O projecto permitiu a retirada da Ucrânia da lista dos «Países e territórios não cooperativos»
24 em Fevereiro de 2004, o que é um progresso significativo, 
e a sua integração como membro do grupo Egmont25 em Junho de 2004. 
Além disso, no fim do projecto, o State Committee for Financial Monitoring  
(SCFM — Comité Nacional de Controlo Financeiro) funcionava como Uni-
dade de Informação Financeira (UIF) na Ucrânia26. De facto, ao longo dos 
anos até 2006, o número de casos apresentados pelo SCFM às autoridades policiais, aumentou consideravelmente (18 em 2003; 446 em 2006). 
 44.  A criação de uma UIF é apenas uma primeira condição, importante, no âmbito 
da luta contra a lavagem de capitais. É igualmente necessário que as  
instâncias policiais funcionem eficazmente e que os juízes sejam devi-damente formados. Um dos problemas principais é a ausência de acções penais executadas com eficácia. Até ao final de 2006, os Tribunais profe-riram apenas três decisões relativas a lavagem de capitais. A falta de um procedimento moderno de apreensão e confiscação dos bens foi igual-mente identificada como uma grave lacuna do sistema de luta contra  a lavagem de capitais. Contudo, a Ucrânia está mais avançada na luta  contra a lavagem de capitais e o financiamento do terrorismo do que a 
Moldávia, onde existem sérias preocupações sobre a eficácia do sistema 
em vigor (deficiências do Centre for Combating Economic Crime and Cor-
ruption  — Centro de Luta contra o Crime Económico e a Corrupção) ou 
sobre a exploração insuficiente das disposições que permitem apreender, 
congelar e confiscar os bens)
27.24 A iniciativa «Países e territórios 
não cooperativos» (PTNC) foi 
desenvolvida por um grupo de acção financeira (GAFI) intergovernamental 
a fim de assegurar que se apliquem 
medidas de prevenção e de 
detecção bem como condenações 
em conformidade com as normas 
reconhecidas internacionalmente, 
em matéria de branqueamento de capitais.
25 Um grande número de países 
no mundo criou agências 
governamentais especializadas, 
designadas «unidades de 
informação financeira» (UIF). Reconhecendo as vantagens 
inerentes ao desenvolvimento de 
uma rede de UIF, em 1995, um 
grupo de UIF, reunido no palácio 
Egmont-Arenberg em Bruxelas, decidiu constituir um grupo informal 
que tinha em vista estimular 
a cooperação internacional. 
Conhecidas actualmente com o 
nome de «grupo Egmont», estas 
UIF reúnem-se regularmente 
para reflectir sobre as formas de cooperação, especialmente nas 
áreas da troca de informação, 
da formação e da partilha de 
competências. Existem cerca 
de 100 países que possuem UIF operacionais e reconhecidas.
26 Cabe a uma UIF a responsabilidade 
de reunir e analisar as operações 
suspeitas e superiores ao limite 
fixado. Os poderes de investigação 
são exercidos pelas forças policiais.
27 Terceira ronda de avaliação 
mútua — relatório sobre a Moldávia, 
Setembro de 2007, preparado 
pelo Comité restrito dos Peritos de Avaliação das Medidas contra 
o Branqueamento de Capitais, do 
Conselho da Europa (Moneyval).
22
PODER JUDICIÁRIO E BOA GOVERNANÇA: 
DIVERSOS TIPOS DE RESULTADOS
 45.  As políticas da UE apoiam as reformas do poder judiciário a fim de assegurar 
a sua independência, imparcialidade e eficácia. Além disso, têm o objec-tivo de reforçar a cooperação judiciária com a UE para as questões civis e penais. Visam igualmente promover a boa gestão da causa pública, que se refere à estrutura, ao funcionamento e ao desempenho das autoridades//instituições públicas a todos os níveis.
 46.  Os projectos no subdomínio do poder judiciário e da boa governança bene-
ficiaram de uma contribuição da UE num montante total de 24,8 milhões de euros (15,0% do apoio total) no âmbito dos programas relativos ao  período 2000-2005. Este subdomínio referia-se apenas à Moldávia e à  Ucrânia. O Tribunal auditou 10 contratos
28 que correspondem no total a 
uma contribuição da UE de 14,2 milhões de euros.
 47.  Os resultados foram diversos (ver anexo III ). Alguns projectos obtiveram 
resultados satisfatórios no seu conjunto, tais como uma melhor aplicação 
do direito civil e comercial na Moldávia (projecto para o qual a UE contri-buiu com 2,2 milhões de euros) ou uma melhor cooperação internacional em matéria penal na Ucrânia (projecto para o qual a UE contribuiu com 1,5 milhões de euros). Em contrapartida, os resultados obtidos no âmbito do projecto «Reforma dos tribunais arbitrais e apoio à administração dos tribunais» (projecto para o qual a UE contribuiu com 2,5 milhões de euros) foram menos satisfatórios, em especial no que se refere ao fornecimento de equipamento informático. Com efeito, no prazo fixado inicialmente, nada tinha sido entregue.
Luta contra a corrupção
 48.  Os resultados obtidos até à data relativamente aos projectos de luta con-
tra a corrupção são muito limitados. A corrupção é um dos problemas  mais preocupantes na Moldávia e na Ucrânia uma vez que ameaça todo o subdomínio do poder judiciário e da boa governança. Os dois países  são fortemente afectados e o impacto na sociedade é considerável
29. Os 
sistemas legislativo e administrativo são extremamente deficientes (falta de confiança da população, pouca independência dos juízes, salários insu-ficientes, percepção de um nível elevado de corrupção)
30.28 Incluem um contrato que acabou 
por não ser assinado [ver ponto 52, 
alínea (c)].
29 A Moldávia está em 111.ª posição 
e a Ucrânia em 118.ª no índice de percepção da corrupção de 
2007 elaborado pelo organismo 
Transparency International .
30 Ver a avaliação da governança 
da Ucrânia, realizada em Fevereiro 
de 2007 por SIGMA (apoio à melhoria da governança e da 
gestão), uma iniciativa conjunta da 
OCDE e da União Europeia.
23
 49.  Em 1999 e 2002, o Governo moldavo tinha já adoptado programas nacionais 
ambiciosos de luta contra a criminalidade e a corrupção. Contudo, o êxito 
foi muito limitado devido aos recursos insuficientes e à ausência de um mecanismo de controlo eficiente. Em Dezembro de 2004, o Parlamento 
adoptou uma nova estratégia de luta contra a corrupção juntamente com 
um novo plano de acção para a sua execução. Foi nesse momento que a Comissão interveio com o seu primeiro projecto de luta contra a corrupção na Moldávia.
 50.  A contribuição da UE consistiu numa actividade-piloto relativamente modesta 
(250 000 euros). Como os resultados intermédios eram satisfatórios, a  
Comissão decidiu financiar um projecto consecutivo durante três anos, até 2009 (contribuição da UE num montante de 3 milhões de euros
31). O 
novo projecto não evoluiu tão rapidamente como previsto e os resultados obtidos depois do primeiro ano foram muito limitados. Não se obser-vou qualquer progresso nos domínios principais
32 ou no fornecimento  
de equipamento. O projecto só registou uma evolução depois de Março de 2007.
 51.  Os Estados Unidos assinaram um acordo no valor de 25 milhões de dólares 
para apoiar as iniciativas de luta contra a corrupção na Moldávia33. O Banco 
Mundial prevê igualmente apoiar as medidas de luta contra a corrupção. A coordenação dos esforços da UE e da assistência de outros doadores internacionais representa actualmente um desafio importante. Existem 
já estruturas de acompanhamento paralelas, o que compromete a noção de estratégia nacional única de luta contra a corrupção.
 52.  Muitos doadores participaram activamente na luta contra a corrupção na Ucrâ-
nia. O primeiro projecto significativo financiado pela UE neste domínio (para o qual a UE contribuiu com 1,5 milhões de euros) arrancou em 2006. Um ano após o início deste projecto europeu, programado para três anos, o número de actividades efectuadas foi muito inferior ao inicialmente  previsto:
as autoridades ucranianas elaboraram um projecto de plano de acção a) 
anticorrupção, sem recorrer ao apoio específico contemplado no pro-jecto. Só numa fase tardia, em Junho de 2007, o Ministério da Justiça solicitou uma avaliação do projecto
34. Os peritos criticaram a «falta de 
transparência do processo de redacção» e concluíram que o projecto 
de plano de acção estava «longe de ser satisfatório»; 31 O projecto tem duas componentes, 
uma de luta contra a corrupção 
e outra de luta contra o branqueamento de capitais 
e o financiamento do terrorismo.
32 Revisão da estrutura de 
acompanhamento para a estratégia 
e o plano de acção; redução dos 
conflitos de competências entre as principais instâncias responsáveis 
pela investigação e acção penal; 
elaboração de análises de risco nas 
instituições judiciárias, policiais, 
fiscais, aduaneiras e de saúde 
e de educação.
33 Millennium Challenge Corporation  
(MCC) — acordo de programa limiar.
34 Ver o segundo relatório de 
execução de 26 de Junho de 2007.
24
não se empreendeu qualquer acção relativamente à elaboração de um b) 
mecanismo de acompanhamento para a aplicação futura do plano de 
acção. Não se designou claramente a instituição que terá a liderança na luta contra a corrupção. A questão do acompanhamento do finan-
ciamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais não foi 
tratada. Além disso, apesar dos trabalhos preparatórios consideráveis com vista a uma sondagem de opinião sobre o tema da corrupção  (definição de uma metodologia, reuniões de peritos), na realidade, não se chegou a concretizar;
embora tivesse definido claramente a necessidade de promover a par- c) 
ticipação do público no esforço de luta contra a corrupção, a Comissão 
abandonou o projecto de desenvolver um programa de subvenções 
aberto às organizações não governamentais (ONG) e às outras orga-nizações da sociedade civil, destinado a promover a participação do público no esforço de luta contra a corrupção. A solução alterna-tiva, que consistia em criar um centro de defesa e de assistência  jurídica, também não se concretizou devido a problemas de ordem  processual.
25
QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS RAZÕES DE UMA 
EVENTUAL INSUFICIÊNCIA DOS RESULTADOS?
 53.  Se, por um lado, se obtiveram resultados satisfatórios através da execução de 
muitos projectos, a presente secção apresenta, por outro lado, as razões pelas quais alguns resultados foram insuficientes.
O CARÁCTER LIMITADO DAS REALIZAÇÕES DEVE-SE GERALMENTE A UMA COMBINAÇÃO DE FACTORES QUE ENVOLVEM O CONJUNTO DOS PRINCIPAIS INTERVENIENTES
 54.  A auditoria mostrou que o carácter limitado das realizações se deve geralmente 
a uma combinação de factores que envolvem o conjunto dos principais intervenientes (Comissão, autoridades nacionais, organizações interna-cionais). A título de exemplo, no projecto de luta contra a corrupção na Ucrânia (ver ponto 52):
fraca avaliação das necessidades, efectuada pela Comissão num con- a) 
texto difícil, e insuficiente coordenação com os outros doadores:  
algumas partes substanciais do projecto, em especial a assistência  
no domínio da elaboração das leis, pareciam já não ser realmente  indispensáveis ao Ministério da Justiça. Outras organizações, em par-ticular americanas, facultam igualmente uma assistência legislativa no domínio da luta contra a corrupção;
falta de empenhamento e de co-financiamento por parte das auto- b) 
ridades governamentais: o Ministério da Justiça não disponibilizou  um local adequado para a equipa de projecto, não respeitando assim nem os termos do contrato nem o compromisso que assumiu numa declaração de aceitação distinta;
má gestão pelo contratante c)  que teve dificuldades em criar e manter 
a equipa de projecto;
factores externos d) : a situação política difícil que se seguiu ao decreto 
presidencial de 2 de Abril de 2007 relativo à organização de eleições antecipadas juntamente com as alterações frequentes da liderança  do Ministério da Justiça determinaram a suspensão do conjunto das actividades legislativas relacionadas com os projectos-lei que visam a luta contra a corrupção.
26
DIFICULDADES QUE AFECTAM A GESTÃO DOS PROJECTOS 
PELA COMISSÃO
 55.  Houve dois factores que acentuaram as dificuldades ligadas à gestão dos 
projectos pela Comissão e aumentaram o risco de insucesso:
o facto de a maioria dos projectos ser da área de competência da  a) 
delegação de Kiev. Esta delegação era responsável pela gestão dos 
projectos não só na Ucrânia mas também na Bielorrússia e na Moldá-via. O pessoal que trabalha nos domínios da liberdade, da segurança 
e da justiça é muito competente; contudo, na delegação de Kiev os 
gestores de projecto eram muito poucos para se poderem consagrar 
a um domínio político que se encontra em expansão rápida com um número cada vez maior de projectos. Apesar de ter sido inaugurada uma nova delegação na Moldávia em Outubro de 2005, só começou a funcionar no Verão de 2007 no que se refere à gestão de projectos;
a co-existência de diferentes fontes de financiamento a favor dos  b) 
domínios da liberdade, da segurança e da justiça (ver pontos 3 e  4). O instrumento TACIS revelou-se insuficiente para dar resposta à procura crescente de fundos para os projectos. Chegaram por vezes a ser utilizados para a mesma intervenção diferentes instrumentos, 
procedimentos e serviços da Comissão, o que resultou numa gestão 
ineficaz dos contratos (ver caixa 7).
EXEMPLO DE GESTÃO INEFICAZ DOS CONTRATOS
CAIXA 7
O apoio da terceira fase da cooperação transfronteiriça entre os novos Estados independentes ocidentais 
e a UE (processo de Söderköping) foi artifi  cialmente repartido em dois contratos celebrados parale-
lamente com o mesmo contratante. Um destes contratos é fi  nanciado no âmbito de TACIS e gerido 
pela delegação de Kiev e o outro é fi  nanciado pelo programa Aeneas e gerido pelos serviços centrais da 
Comissão em Bruxelas (EuropeAid). A DG JLS, o gestor anterior, já não está associada.
A co-existência, para a mesma acção, de duas bases jurídicas que obedecem a regras diferentes não é 
coerente. Por exemplo, o contrato celebrado no âmbito do programa Aeneas fi  xava a taxa de co-fi  nancia-
mento máximo em 80%, enquanto que o contrato no âmbito do programa TACIS permite co-fi  nanciar 
90% das despesas totais elegíveis. Além disso, este último contrato está sujeito a um controlo externo, o 
que não se passa no caso do contrato Aeneas. Deste modo, os controladores externos, que detectaram 
um determinado número de defi  ciências que afectam a lógica da intervenção (como a ausência de 
indicadores mensuráveis), não estão em condições de dar uma visão completa da acção.
Por outro lado, a divisão artifi  cial em dois projectos não é efi  ciente. A carga administrativa é duplicada 
em cada fase da execução, para a Comissão e para o contratante (existência de procedimentos para-
lelos para a selecção dos projectos, a celebração dos contratos, a verifi  cação das despesa, os pedidos 
de pagamento, os pagamentos e a elaboração de relatórios). É necessário um esforço de coordenação 
importante para evitar os duplos fi  nanciamentos.
27
 56.  Estes dois problemas de ordem estrutural afectaram os procedimentos de pla-
neamento e de execução da Comissão. As necessidades nem sempre foram 
avaliadas com a profundidade suficiente [ver exemplo no ponto 52 (a)]. Verificou-se igualmente que as decisões de financiamento foram tomadas 
sem uma análise exaustiva do cumprimento de determinadas condições 
fundamentais. A título de exemplo, no caso de dois centros de alojamento para requerentes de asilo, alguns problemas relativos à atribuição ou à propriedade das terras não foram regularizados (ver caixa 6 e ponto 27). A supervisão, pela Comissão, das exigências em matéria de elaboração de relatórios não foi suficiente (ver ponto 60). É particularmente preocu-pante a falta de troca de informações com outras organizações doadoras relativamente aos projectos previstos, com o fim de evitar uma duplicação desnecessária ao nível da programação e, posteriormente, da execução. No que se refere à prorrogação dos projectos, continuou a não se fazer uma análise convincente da necessidade de fixar um prazo e, num caso, de obter financiamento.
DIFICULDADES QUE AFECTAM A GESTÃO DOS PROJECTOS POR ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
 57.  Para a maioria dos contratos, a Comissão preferiu atribuir as subvenções direc-
tamente a organizações internacionais, tendo em conta as suas compe-tências particulares nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça e a sua presença geográfica nos países em causa. Por consequência, estas organizações são responsáveis pela execução corrente dos projectos (a «gestão conjunta», ver ponto 6), embora a Comissão continue globalmente responsável pela boa gestão. Embora o desempenho das organizações  internacionais fosse, de um modo geral, satisfatório, esta forma de gestão apresentou as seguintes insuficiências:
após a assinatura do contrato, as organizações internacionais tiveram a) 
muitas vezes dificuldades em tornar uma equipa de projecto opera-cional, fazendo com que o lançamento do projecto sofresse um atraso de vários meses;
em outros casos registaram-se atrasos devido à lentidão dos proce- b) 
dimentos de concurso. Os contratos celebrados com as organizações internacionais prevêem geralmente que as aquisições de bens, de  trabalhos ou de serviços sejam efectuadas pela organização de acordo com as suas próprias regras e procedimentos. Num caso em particular, o contrato estipulava que os procedimentos aplicados pelas organiza-ções internacionais deviam ser no mínimo tão estritos como as regras comunitárias. Esta cláusula atrasou os procedimentos de esclareci-mento, impedindo assim a eficácia do processo de concurso;
28
numa organização internacional responsável por vários projectos, a c) 
lentidão dos procedimentos administrativos atrasou o pagamento  
aos fornecedores locais;
a possibilidade de proceder a controlos pormenorizados das despesas d) 
no âmbito de projectos executados por uma organização internacional não está definida de modo suficientemente claro. Num caso, a cláusula de verificação contida no acordo-quadro financeiro e administrativo celebrado com as Nações Unidas foi interpretada diferentemente pela Comissão e pelos seus homólogos, o que constituiu um obstáculo para os controlos e o encerramento do contrato nos prazos previstos;
a visibilidade da UE não foi assegurada em alguns projectos geridos e) 
pelas organizações internacionais na Moldávia. Os beneficiários, por 
vezes, não estavam conscientes do facto de os projectos terem sido financiados pela UE. Por consequência, os projectos parecem depender 
apenas das organizações internacionais responsáveis pela sua gestão. 
Isto deve-se à sua implicação directa na execução bem como ao facto 
de as páginas Internet relativas ao projecto só se encontrarem geral-
mente na morada da organização.
EM QUE MEDIDA DISPÕE A COMISSÃO DE UM 
PROCESSO DE APRENDIZAGEM QUE PERMITA TIRAR ENSINAMENTOS DA EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA PARA CONTINUAR A CONCEDER AJUDA NOS DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA?
 58.  O processo de aprendizagem da Comissão reveste-se de uma importância 
capital nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça, na medida 
em que uma alteração sustentável só pode ser obtida no âmbito de uma abordagem progressiva a longo prazo. Um novo projecto deve basear-se 
nas realizações e nas experiências adquiridas no âmbito de projectos ante-riores, havendo que evitar os mesmos erros. Vários exemplos mostraram que de facto se tiraram ensinamentos: assim, no caso do novo projecto 
intitulado «Reforço da independência, da transparência e da eficiência do 
sistema judiciário moldavo» (para o qual a UE contribuiu com 3 milhões 
de euros), a Comissão concentrou-se num menor número de objectivos de projectos interdependentes, a fim de evitar a dispersão que caracterizava 
o projecto anterior.
29
 59.  Na sequência da abordagem progressiva necessária, a Comissão financiou 
os projectos uns após outros, como por exemplo três projectos consecu-
tivos na área do controlo das drogas. As fichas de projecto elaboradas pela Comissão no âmbito de novos programas incluem geralmente uma 
secção «ensinamentos tirados», alimentada por relatórios de execução, avaliação e acompanhamento.
NÃO SE EXPLORARAM TODAS AS POSSIBILIDADES DE RECOLHA 
DE INFORMAÇÕES
 60.  Contudo, em determinados casos, a secção «ensinamentos tirados» tinha 
poucas informações. A Comissão não explorara suficientemente as pos-sibilidades de recolha de informações para o processo de aprendizagem 
porque os relatórios de execução tinham sido elaborados tardiamente  
ou não eram de boa qualidade, ou porque não se tinham realizado as  
avaliações previstas. Estas insuficiências indicam que a Comissão não se 
assegurou do cumprimento, por parte dos contratantes, das cláusulas  
contratuais aplicáveis na matéria.
 61.  É positivo o facto de a Comissão ter celebrado um contrato com consultores 
externos para controlar os projectos, nomeadamente para efectuar visi-
tas no local e entrevistas com as diferentes partes interessadas. De um modo geral, os auditores externos funcionaram bem e com frequência  tomaram-se medidas correctivas sobre a gestão corrente na sequência  das suas observações. Contudo, o Tribunal observa duas insuficiências:
alguns projectos não foram sujeitos a um controlo externo, nomea- a) 
damente os que incluem contratos de obras ou de fornecimento e os 
projectos fora do âmbito de TACIS e geridos a partir de Bruxelas35. 
A gestão à distância constitui já um obstáculo para acompanhar de perto os projectos. A ausência de controlo agravou ainda o problema. A falta de informações actualizadas que daí resultou levou a Comis-
são, num caso, a aceitar retroactivamente alterar substancialmente 
o orçamento e prorrogar o contrato, um mês depois de a convenção 
de subvenção inicial ter expirado;
em alguns projectos auditados, a pontuação global decorrente do  b) 
controlo foi excessivamente positiva.35 Em geral, os projectos de valor 
inferior a 1 milhão de euros também 
não foram considerados.
30
OS NOVOS PROJECTOS NEM SEMPRE REFLECTEM 
A EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA
 62.  Em alguns casos, os novos projectos não tiveram devidamente em conta os 
ensinamentos obtidos no âmbito de operações anteriores. Isto aconte-ceu especialmente sempre que o serviço da Comissão responsável pela gestão do projecto mudava. Deste modo, os novos projectos enfrentaram por vezes problemas já existentes no âmbito de programas anteriores,  repetindo-se erros ou havendo uma falta de continuidade entre as dife-rentes fases dos projectos (ver caixa 8).
OS NOVOS PROJECTOS NÃO REFLECTEM DEVIDAMENTE A EXPERIÊNCIA ADQUIRIDACAIXA 8
No caso do projecto «Execução de um sistema de gestão das migrações em Zarkapattya» (Ucrânia), a a) 
experiência específi  ca adquirida no âmbito do primeiro projecto não constituiu um factor determinante 
do processo de avaliação, pela Comissão, da proposta relativa ao segundo projecto. Enquanto a proposta 
explicava sucintamente como esta acção devia aproveitar os resultados da acção anterior, a Comissão 
avaliou-a como se se tratasse de uma nova acção. Não determinou se os documentos de planeamento 
tomavam em consideração os riscos detectados no âmbito do projecto anterior. A título de exemplo, 
a acção e a direcção do serviço de guarda de fronteiras, bem como os problemas orçamentais que se 
colocavam sobre a gestão dos centros, não foram considerados. A questão de saber como o projecto 
poderia reforçar mais efi  cazmente as capacidades devia ter sido examinada com mais pormenor.
O projecto «Reforço das capacidades em matéria de gestão das migrações II» (Ucrânia) foi elaborado b) 
sem ter devidamente em conta a experiência adquirida do projecto anterior. Apesar de terem surgido 
importantes problemas de execução no âmbito do primeiro projecto, a Comissão assinou, numa 
fase precoce, um acordo de subvenção para um projecto consecutivo. Não era lógico lançar uma réplica aproximada de um projecto confrontado com graves problemas de execução especialmente 
quando os prazos para a conclusão eram apertados.
No âmbito do projecto do terminal fronteiriço Koslovichi II (ver caixa 3), foi difícil obter propos-c) 
tas que respeitassem os limites orçamentais fi  xados nos concursos e obter a isenção do IVA. Estes 
dois problemas tinham sido sublinhados num relatório especial do Tribunal de Contas
36 sobre o 
programa TACIS de cooperação transfronteiriça, publicado em Novembro de 2001.
36 Relatório Especial n.o 11/2001 sobre o programa TACIS de cooperação transfronteiriça, acompanhado das respostas da Comissão 
(JO C 329 de 23.11.2001).
31
CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
EM QUE MEDIDA O APOIO DA UE AOS PROJECTOS 
NOS DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA NA BIELORRÚSSIA, MOLDÁVIA E UCRÂNIA FOI ÚTIL?
 63.  A maior parte dos projectos a favor da Bielorrússia37, da Moldávia e da Ucrânia 
que foram auditados deu resultados satisfatórios (ver anexo III ). Todavia, o 
seu âmbito foi limitado tendo em conta a amplitude dos problemas que os projectos deviam permitir resolver e os resultados variaram, até entre as com-
ponentes de um mesmo projecto. De um modo geral, os projectos avançaram 
mais lentamente do que a Comissão tinha previsto, sendo a grande maioria 
deles prorrogada por vários meses, alguns mesmo por mais de um ano.
 64.  O melhor resultado registou-se no domínio da «gestão das fronteiras». O 
apoio concedido pela UE reforçou substancialmente a capacidade da Bie-
lorrússia, da Moldávia e da Ucrânia em matéria de gestão das fronteiras. 
Contudo, o objectivo a longo prazo (num sistema moderno de gestão das 
fronteiras próximo das boas práticas europeias) está ainda longe de ter 
sido atingido. Trata-se essencialmente de transformar o sucesso inicial em melhorias sustentáveis no plano operacional (ver pontos 11 a 19).
 65.  O projecto europeu «farol» no domínio da ajuda à gestão das fronteiras, 
EUBAM, decorreu satisfatoriamente. Todavia, a resolução pacífica do  conflito transnistriano é uma tarefa de longo prazo que requer medidas políticas que ultrapassam o âmbito de uma melhoria dos controlos fron-
teiriços e aduaneiros e da supervisão das fronteiras (ver caixa 1). 
 66.  Os resultados no domínio da «migração e asilo» não foram satisfatórios, 
principalmente em termos de infra-estrutura. A oferta, aos imigrantes  clandestinos e aos requerentes de asilo, de um alojamento adequado,  conforme às normas humanitárias internacionais, progrediu lentamente 
na Ucrânia. A repartição das responsabilidades ao nível nacional continua 
mal definida e os fundos afectados pelo governo às infra-estruturas e às 
despesas de funcionamento são insuficientes (ver pontos 20 a 27).
 67.  No que se refere ao domínio da «luta contra a criminalidade organizada», os 
resultados são diversos. Apesar de um determinado número de êxitos,  os resultados dos projectos foram insuficientes na medida em que não permitiram garantir a eficácia em matéria de acção penal nem melhorar a cooperação entre as alfândegas, os guardas de fronteira, a polícia e os serviços secretos para assegurar a eficácia das investigações criminais  (ver pontos 28 a 44).37 Devido ao não cumprimento 
dos direitos do Homem e da 
democracia, a assistência à 
Bielorrússia limitou-se a projectos humanitários, transfronteiriços e de 
cooperação regional (ver ponto 7).
32
 68.  No domínio do «poder judiciário e boa governança», os resultados são igualmente 
diversos. Apesar das reformas democráticas e das melhorias introduzidas 
pelo apoio comunitário, a Moldávia e a Ucrânia continuam profundamente afectadas pela corrupção (ver notas 31 e 32). O Tribunal considera que 
é necessária uma mudança radical e duradoura da vontade política, das mentalidades, dos comportamentos e das atitudes, para fazer baixar signi-ficativamente o elevado nível de corrupção (ver pontos 45 a 52). 
RECOMENDAÇÃO
A Comissão deverá:
a fim de melhorar de forma sustentável a gestão das fronteiras no a) 
plano operacional, solicitar o conselho da Agência Europeia de Ges-
tão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas (Frontex) 
e, no que se refere ao aumento do apoio a favor dos equipamen-
tos utilizados nas fronteiras, garantir a complementaridade com os 
equipamentos fornecidos por outros doadores;
antes de desbloquear fundos suplementares destinados a centros b) 
para os imigrantes clandestinos e os requerentes de asilo, provi-denciar no sentido de que o governo beneficiário se comprometa a pagar pelo menos as despesas de funcionamento, a fim de garantir a sustentabilidade da operação;
no âmbito da luta contra a criminalidade organizada, concentrar  c) 
mais as actividades ligadas aos projectos na eficácia das acções  penais (incluindo um sistema moderno de apreensão e confiscação dos bens) e promover uma troca mais sistemática de informações 
entre os órgãos responsáveis pela aplicação da lei;
continuar a explorar as possibilidades de reforçar a participação do d) 
público na política de luta contra a corrupção apoiando as organi-zações da sociedade civil e os centros de aconselhamento.
QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS RAZÕES 
DA INSUFICIÊNCIA DOS RESULTADOS?
 69.  Embora a Comissão seja, em última análise, responsável pelos projectos, a 
auditoria mostrou que sempre que se constatavam realizações limitadas e resultados insuficientes, estes podiam geralmente ser atribuídos às acções ou às omissões do conjunto dos principais intervenientes: a Comissão, as autoridades nacionais dos países beneficiários e os contratantes que, neste domínio, eram muitas vezes organizações internacionais. Alguns  factores externos, tais como a instabilidade política, contribuíram igual-mente para limitar os resultados dos projectos (ver ponto 54).
33
 70.  A Comissão não afectou pessoal suficiente à delegação de Kiev para poder fazer 
face a um domínio político em expansão rápida, que exige uma mão-de-obra abundante nos três países. Por outro lado, foram necessários cerca de dois anos para o arranque da gestão operacional dos projectos na delegação da Moldávia (criada em 2005). A co-existência de vários instrumentos financei-ros da UE para o mesmo objectivo, juntamente com uma falta de consistência entre eles, impediram uma abordagem de qualidade. Além disso, a Comissão não tomou medidas rigorosas quando se tornou evidente que a qualidade da assistência da UE era reduzida devido a insuficiências na gestão dos projectos por parte dos beneficiários de subvenções (ver pontos 55 a 57).
 71.  Os governos beneficiários e a Comissão não coordenaram suficientemente as 
actividades da UE com o apoio considerável concedido por outros doa-dores. A ausência de coordenação dos fluxos financeiros provenientes de diferentes fontes traduz-se por uma duplicação desnecessária de esforços, por abordagens incoerentes e por uma fraca motivação para limitar as  despesas [ver pontos 36, 51 e 54, alínea (a)].
 72.  Nos países beneficiários, verificou-se uma falta de empenhamento ao nível dos projectos, especialmente nos subdomínios da migração/asilo e poder judici-ário/boa governança. A Comissão também estimou em baixa o impacto que alguns factores externos, tais como a fragilidade política, a descontinuidade das estruturas governamentais e, potencialmente, a ausência de perspec-tivas de adesão à UE, podiam ter na realização dos objectivos atribuídos aos projectos. Estes factores não dependem de facto da responsabilidade directa da Comissão mas poderiam ter sido melhor apreciados, e de maneira mais realista, na sua avaliação dos riscos [ver pontos 54, alíneas (b) e (d)].
RECOMENDAÇÃO  
A Comissão deverá:
reforçar o seu pessoal que trabalha nos domínios da liberdade, da segu-a) 
rança e da justiça nas delegações na Moldávia e na Ucrânia, e dispor das competências suficientes para gerir os concursos e os trabalhos;
esforçar-se por fazer da nova política europeia de vizinhança um b) 
instrumento único e flexível para apoiar este sector; 
controlar mais rigorosamente a aplicação, pelas instituições inter-c) 
nacionais que desempenham o papel de contratantes, dos procedi-mentos de gestão dos projectos (mobilização do pessoal, concursos, pagamentos, elaboração dos relatórios, controlo das despesas e  obrigações em matéria de visibilidade da UE);
tomar medidas adequadas para encorajar e apoiar os países beneficiá-d) 
rios a instaurar e a executar uma coordenação eficaz dos doadores;
apoiar os projectos em relação aos quais o interesse dos países benefi-e) 
ciários é manifesto e evidenciado, nomeadamente, pelo financiamento nacional, fixando ao mesmo tempo objectivos mais realistas e prevendo períodos de execução mais longos para os diferentes projectos.
34
EM QUE MEDIDA IMPLEMENTOU A COMISSÃO 
UM PROCESSO DE APRENDIZAGEM QUE PERMITE TOMAR EM CONSIDERAÇÃO OS ENSINAMENTOS TIRADOS DA EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA PARA CONTINUAR A DAR ASSISTÊNCIA NOS DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA?
 73.  A Comissão não explorou todas as possibilidades que se lhe ofereciam para tirar 
ensinamentos da experiência adquirida,  que nem sempre foi tomada em consideração para a realização de novos projectos, o que levou em alguns 
casos à repetição de erros ocorridos anteriormente (ver pontos 60 a 62). 
RECOMENDAÇÃO  
Ao preparar novos projectos, a Comissão deverá tomar em consideração de modo mais sistemático as experiências decorrentes de projectos já realizados. Os documentos preparatórios deverão incluir secções «ensi-namentos tirados» muito mais elaboradas. Estas deverão igualmente constituir um elemento-padrão dos pedidos de subvenção apresentados 
pelas organizações internacionais.
  O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, 
na sua reunião de 19 de Novembro de 2008.
  Pelo Tribunal de Contas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
35
ANEXO I
Fonte : Comissão Europeia.

36
ANEXO II
JAI — VISÃO GLOBAL DOS PROJECTOS (AUTORIZADOS NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS 2000-2005)
Bielorrússia Moldávia Ucrânia Plurinacionais Total 
N.° de 
projectosMilhões 
de eurosN.° de 
projectosMilhões 
de eurosN.° de 
projectosMilhões 
de eurosN.° de 
projectosMilhões 
de eurosN.° de 
projectos%Milhões 
de euros%
Gestão das fronteiras 
(incluindo alfândegas)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migração e asilo 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Luta contra o crime 
organizado (terrorismo, droga, branqueamento de capitais, tráfi  co de 
seres humanos)1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Poder judiciário e boa 
governança (incluindo luta contra a corrupção)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Outros 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
TOTAL 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Fonte:  Comissão Europeia.
37
ANEXO III  
VISÃO GLOBAL DOS CONTRATOS EXAMINADOS NO ÂMBITO DA AUDITORIA
N Título do contratoContribuição 
da UEPaísSituação 
dos trabalhos 
(Julho de 2007) 1Contratante /Fonte 
de fi nanciamentoParecer global 
sobre os resultados2
GESTÃO DAS FRONTEIRAS
1Missão de assistência fronteiriça da UE 
à Moldávia e à Ucrânia EUBAM I4 000 000,00 UA, MDconcluídos 
em 21.5.2006PNUD / Mecanismo 
de reacção rápida
Satisfatório2Missão de assistência fronteiriça da UE 
à Moldávia e à Ucrânia EUBAM II4 000 000,00 UA, MDconcluídos 
em 31.10.2006PNUD / MRR 2004
3Missão de assistência fronteiriça da UE 
à Moldávia e à Ucrânia EUBAM III2 200 000,00 UA, MDconcluídos 
em 31.1.2007PNUD / MRR 2003
4Missão de assistência fronteiriça da UE 
à Moldávia e à Ucrânia EUBAM IV8 885 000,00 UA, MDem curso desde 
1.2.2007PNUD / MRR 2006
5Reforço da gestão das fronteiras na 
República da Bielorrússia — BOMBEL I4 500 000,00 BLconcluídos 
em 31.12.2006PNUD / MRR 2001
Satisfatório
6Reforço da gestão das fronteiras na 
República da Bielorrússia — BOMBEL II8 800 000,00 BLem curso desde 
1.9.2006PNUD / MRR 2003
7 Posto fronteira Kozlovichi II — obras 14 000 000,00 BLem curso desde 
30.12.2004Contratos de obras / CBC 
(programa de cooperação 
transfronteiriça) 2000; 
CBC 2002Não satisfatório
8Reforço da gestão das fronteiras, 
Ucrânia — Lotes 1 e 22 223 738,00 UAconcluídos 
em 17.7.2005Contrato de fornecimento/ 
/ TACIS PAN 2001Satisfatório
9Reforço da gestão das fronteiras, 
Ucrânia — Lote 51 770 555,00 UAconcluídos 
em 17.7.2005
10Reforma e modernização 
das alfândegas na Ucrânia1 372 500,00 UAconcluídos 
em 15.1.2005Contrato de serviços/ 
/ PAN 2001 (programas 
de pequenos projectos)Satisfatório , mas com 
insufi  ciências no que se refere à 
componente «Novo sistema de 
trânsito informatizado»
MIGRAÇÃO E ASILO
11Implementação de um sistema de gestão 
em matéria de migrações em Zakarpattya1 278 186,41 UAconcluídos 
em 31.12.2006Acordo de subvenção/
Rubrica orçamental B7-667Não satisfatório  em matéria 
de reforço das capacidades 
(acção de ajuda humanitária)12Reforço das capacidades no domínio da 
protecção e do tratamento dos refugiados e dos requerentes de asilo em Zakarpattya699 942,43 UAem curso desde 
1.1.2007Acordo de subvenção/ 
/AENEAS
13Reforço das capacidades no domínio da 
gestão das migrações — CBMM I3 781 505,00 UAem curso desde 
1.3.2005 Organização Internacional 
para as Migrações (OIM)/ 
/ TACIS PAN 2003Não satisfatório  ao nível da 
actividade essencial (centros de 
acolhimento para imigrantes); foram 
empreendidas medidas correctivas 
depois das visitas de auditoria14Reforço das capacidades no domínio da 
gestão das migrações (fase II) — CBMM II2 767 000,00 UAem curso desde 
22.7.2006
15Melhoria dos regimes de asilo nacionais 
na Ucrânia e na Moldávia1 635 000,00 UA, MDconcluídos 
em 31.12.2006
ACNUR / TACIS MRR 2002Não satisfatório  ao nível da 
actividade essencial (centros 
de acolhimento temporário) 
na Ucrânia e na Bielorrússia, 
Satisfatório  para a Moldávia16Melhoria do regime de asilo nacional 
na República da Bielorrússia365 000,00 BLconcluídos 
em 31.12.2006
17Processo de cooperação transfronteiriça 
(Processo de Söderköping) — Secretariado147 479,00 BL, UA, MDconcluídos 
em 3.5.2004ACNUR / ATA
Satisfatório  mas registaram-se 
atrasos. Deve elaborar-se uma 
estratégia de saída18Processo de cooperação transfronteiriça 
(Processo de Söderköping) — Söderköping I762 488,00 BL, UA, MDconcluídos 
em 28.2.2006Serviço nacional sueco 
para a migração / Rubrica 
orçamental B7-667
19Processo de cooperação transfronteiriça 
(Processo de Söderköping) — Söderköping II a1 307 898,00 BL, UA, MDem curso desde 
1.3.2006ACNUR (subcontratantes: 
OIM e serviço nacional sueco 
para a migração) / Aeneas
20Processo de cooperação transfronteiriça (Processo de Söderköping) — Söderköping II b1 026 000,00 BL, UA, MDem curso desde 
1.3.2006ACNUR (subcontratantes: 
OIM e serviço nacional sueco 
para a migração) / MRR 2004
1 A última missão no local foi efectuada em Julho de 2007.
2 Não satisfatório: indica que uma parte signifi  cativa dos objectivos específi  cos não foi alcançada (contratos concluídos) ou que os progressos realizados estão bastante aquém 
dos resultados esperados (contratos em curso).
38
N Título do contratoContribuição 
da UEPaísSituação 
dos trabalhos 
(Julho de 2007) 1Contratante /Fonte 
de fi nanciamentoParecer global 
sobre os resultados2
LUTA CONTRA O CRIME ORGANIZADO
21Assistência multisectorial para o controlo 
de estupefacientes e a criação de instituições na Ucrânia, na Moldávia e na Bielorrússia — BUMAD 12 000 000,00 BL, UA, MDconcluídos 
em 30.4.2005PNUD/ MRR 2001
Satisfatório  para o 
estabelecimento de novas 
estruturas de luta contra o tráfi  co 
de droga; não satisfatório  ao nível 
da legislação e dos serviços de 
informação da polícia22Assistência multisectorial para o controlo 
de estupefacientes e a criação de instituições na Ucrânia, na Moldávia e na Bielorrússia — BUMAD 22 500 000,00 BL, UA, MDconcluídos 
em 21.1.2007PNUD/ MRR 2002
23Assistência multisectorial para o controlo 
de estupefacientes e a criação de instituições na Ucrânia, na Moldávia e na Bielorrússia — BUMAD 32 000 000,00 BL, UA, MDem curso desde 
1.1.2007PNUD/ MRR 2004
24Luta contra o tráfi  co de mulheres 
na Moldávia599 408,00 MDconcluídos 
em 23.6.2004Organização Internacional 
para as Migrações (OIM)/
/ MRR 2000Satisfatório , mas subsistem 
preocuções quanto à efi  cácia 
(sobreposição com outros 
doadores)25Luta contra o tráfi  co de seres humanos 
na República da Moldávia300 000,00 MDconcluídos 
em 18.12.2006Organização Internacional 
para as Migrações (OIM)/ 
/ TACIS MRR 2002
26Centro de reabilitação da OIM para 
as vítimas de tráfi  co de seres humanos 
em Chisinau, Moldávia: assistência médica global para o restabelecimento, a reabilitação e a reintegração das vítimas308 000,00 MDconcluídos 
em 3.3.2006Organização Internacional 
para as Migrações / TACIS 
MRR 2002Satisfatório , mas subsistem 
preocupações em matéria de 
economia (aluguer elevado)
27Luta contra o tráfi  co de seres humanos 
na Ucrânia1 892 000,00 UAconcluídos 
em 18.6.2006Organização Internacional 
para as Migrações / TACIS 
MRR 2002Satisfatório nos domínios da 
protecção/reintegração e da 
sensibilização. Não satisfatório  
nos domínios da criminalidade e 
das acções penais
28Projecto de luta contra o branqueamento 
de capitais, o fi  nanciamento de actividades 
terroristas e a corrupção na Moldávia3 000 000,00 MDem curso desde 
2.8.2006Conselho da Europa/ 
/ PAN 2005
Não satisfatório  no início mas 
verifi  caram-se melhorias ao nível 
da luta contra a corrupção
29Projecto de luta contra o branqueamento 
de capitais na Ucrânia — MOLI-UA-1974 502,00 UAconcluídos 
em 1.7.2005Conselho da Europa/ 
/ MRR 1999
Satisfatório
30Projecto de acompanhamento contra 
o branqueamento de capitais e o fi nanciamento de actividades terroristas 
na Ucrânia — MOLI-UA-25 000 000,00 UAem curso desde 
1.5.2006Conselho da Europa/ 
/ PAN 2005ANEXO III  
1 A última missão no local foi efectuada em Julho de 2007.
2 Não satisfatório: indica que uma parte signifi  cativa dos objectivos específi  cos não foi alcançada (contratos concluídos) ou que os progressos realizados estão bastante aquém 
dos resultados esperados (contratos em curso).
39
N Título do contratoContribuição 
da UEPaísSituação 
dos trabalhos 
(Julho de 2007) 1Contratante /Fonte 
de fi nanciamentoParecer global 
sobre os resultados2
PODER JUDICIÁRIO E BOA GOVERNANÇA
31Projecto NIS em matéria de justiça civil e 
comercial, Moldávia2 194 015,00 MDconcluídos em 
29.7.2005GTZ/ PAN 2001 Satisfatório
32Apoio à estratégia nacional de luta anti- 
corrupção na Moldávia (PACO Moldova)250 000,00 MDconcluídos em 
14.1.2006Conselho da Europa/ 
/ NAP 2003Satisfatório  (acção-piloto)
33Programa conjunto entre a Comissão 
Europeia e o Conselho da Europa: ajuda à continuação das reformas democráticas na Moldávia 2004-2006800 000,00 MDconcluídos em 
15.12.2006Conselho da Europa/ 
/ NAP 2003Satisfatório  mas com 
insufi  ciências ao nível 
da concepção
34Melhoria da independência, transparência 
e efi cácia do sistema judiciário 
na República da Moldávia3 000 000,00 MDem curso desde 
1.10.2006Conselho da Europa/
/ NAP 2005Satisfatório  mas com poucos 
ensinamentos tirados das 
experiências anteriores
35Reforma dos tribunais de arbitragem 
e apoio à administração judicial2 476 000,00 UAconcluídos em 
31.12.2005PNUD/ NAP 2000 Não satisfatório
36Cooperação internacional em matéria 
penal na Ucrânia (UPIC)1 500 000,00 UAem curso desde 
1.12.2005Conselho da Europa/ 
/PAN 2004Satisfatório
37Ucrânia — Procedimento de selecção 
e de nomeação judiciária, formação, responsabilidade disciplinar, gestão dos processos judiciais e métodos alternativos de resolução de confl  itos2 000 000,00 UAem curso desde 
31.5.2006Conselho da Europa/ 
/ PAN 2003Não satisfatório  no início; 
resultados mais satisfatórios 
desde 2007
38Apoio à boa governança: Projecto de luta 
anticorrupção na Ucrânia (UPAC)1 500 000,00 UAem curso desde 
9.6.2006Conselho da Europa/
/ PAN 2004Não satisfatório
39Cooperação Internacional em matéria 
penal com o apoio da Interpol na aplicação das leis na Ucrânia989 788,00 UAem curso desde 
15.1.2007INTERPOL/PAN 2004Não satisfatório  no início; 
resultados mais satisfatórios  
desde Junho de 2007
40Actividades de advocacia a favor da luta 
anticorrupção e criação de um centro de 
aconselhamento jurídico na Ucrânia (ALAC)500 000,00 UAProjecto 
preparado, mas 
sem contrato 
assinadoPAN 2004Não satisfatório, anulação 
do projecto
Contribuição total da UE 99 306 004,84ANEXO III  
1 A última missão no local foi efectuada em Julho de 2007.
2 Não satisfatório: indica que uma parte signifi  cativa dos objectivos específi  cos não foi alcançada (contratos concluídos) ou que os progressos realizados estão bastante aquém 
dos resultados esperados (contratos em curso).
40
ANEXO IV
Fonte : Comissão Europeia.EUBAM tem a sua sede em 
Odessa e seis serviços locais na fronteira moldavo-ucra-niana e no porto de Odessa. Tem ainda quatro conselhei-ros em matéria de análise de risco, a trabalhar em Chisinau e Kiev.
41
RESPOSTAS 
DA COMISSÃO
RESUMO
I. 
A ajuda da Comissão foi concedida em contex-
tos políticos e institucionais difíceis, caracte-
rizados por administrações de tipo soviético a precisar de reformas em grande escala.
O desrespeito da democracia, dos direitos  
humanos e do Estado de direito na Bielorrússia levou a Comissão a limitar a ajuda a este país 
a 5 milhões de euros durante o período 2007-
2010. Diversas conclusões do Conselho afirmam 
que a assistência da UE à Bielorrússia apoiará as necessidades da população e o processo de democratização, nomeadamente através de  cooperação humanitária, regional e transfron-teiriça e de projectos que apoiem, directa ou indirectamente, o processo de democratização e as forças democráticas.
III. 
A Comissão regozija-se com o facto de o Tribu-nal ter apreciado positivamente os projectos  no domínio da gestão de fronteiras, que repre-sentam quase dois terços do peso financeiro  dos projectos. No domínio da migração e do  asilo verificaram-se dificuldades nas compo-nentes obras/fornecimentos, em especial na  Ucrânia, mas em contrapartida as componentes «reforço das capacidades» obtiveram resulta-dos satisfatórios.
IV. 
A instabilidade política na região foi um dos  elementos que dificultou a realização de pro-
gressos. Contudo, os resultados insatisfatórios cingiram-se a apenas alguns projectos.
No que respeita à coordenação com os outros 
doadores, a delegação da Ucrânia é unani-memente considerada exemplar. O grau de  coordenação depende em grande medida do  empenhamento das partes envolvidas adopta-rem essa via (alguns doadores, na sua maioria não pertencentes à UE, são mais relutantes do que outros).
42
A Comissão comprometeu-se a liderar e a  
intensificar de forma sistemática os esforços  
de coordenação entre os doadores nos diver-sos países, tendo organizado uma conferência 
de coordenação dos doadores à escala regio-
nal em Janeiro de 2008 para dar início a este processo.
Considerando que existe a possibilidade de  
comparar a especificidade técnica dos pro-jectos, os ensinamentos retirados foram  
tidos em conta na concepção das operações  
subsequentes.
A delegação da CE na Moldávia já assumiu  
integralmente as responsabilidades de gestão dos programas que anteriormente competiam à delegação de Kiev.
V. 
A Comissão reconhece o trabalho do Tribunal e o seu contributo para aumentar a eficácia  
dos projectos.  
ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA
13. A Comissão reconhece a apreciação positiva do Tribunal relativamente à parte mais importante do ponto do vista financeiro da auditoria.
Caixa 3 — Exemplo de resultados 
insatisfatórios: redução do âmbito das obras e atrasosNão obstante as dificuldades mencionadas, a Comissão adoptou algumas medidas para asse-gurar a finalização do projecto. O andamento das obras foi acompanhado de perto e de forma permanente até à sua conclusão. Por último,  o contrato de obras foi concluído e os fundos comunitários foram integralmente utilizados. O certificado de recepção provisória para o  contrato de obras financiado pela CE para a  
construção do terminal fronteiriço Kozlovichi 
II foi assinado pelas alfândegas bielorrussas em Março de 2008. As alfândegas bielorrussas deci-
diram realizar, com base num financiamento  
nacional, os elementos da infra-estrutura que tinham sido excluídos após as negociações (ou seja, zonas de estacionamento e alguns arma-zéns). Essas obras estão a decorrer. Espera-se assim que o novo terminal fronteiriço fique  operacional no início de 2009. As obras foram planeadas no pressuposto de que o antigo  terminal fronteiriço continuaria a funcionar  durante o período de construção do novo; o  antigo terminal continuará a ser utilizado como parte do complexo de Kozlovich.
17. 
O mecanismo de reacção rápida permite mobi-lizar e afectar rapidamente recursos financeiros específicos para medidas urgentes destinadas a ajudar a restabelecer ou a salvaguardar as  
condições normais de execução das políticas  
empreendidas, a fim de preservar a sua eficácia. 
O artigo 2.
o de Regulamento (CE) n.o 381/2001 
do Conselho indica claramente que o meca-nismo de reacção rápida pode financiar acções que, em circunstâncias normais, seriam abran-
gidas pelos programas de assistência habituais. O objectivo principal deste mecanismo era per-mitir à Comunidade reagir rapidamente face a situações de crise e, desse modo, apoiar a polí-
tica externa das Comunidades. O mecanismo  de reacção rápida preparou o terreno para que os programas normais fossem utilizados para alcançar os objectivos gerais da intervenção. Como mencionado no mandato da EUBAM, par-tiu-se do princípio, desde o início, de que só  poderiam ser esperados resultados palpáveis a médio ou longo prazo. Este pressuposto coin-cide inteiramente com os objectivos do Regu-lamento do Conselho que criou o mecanismo de reacção rápida.
43
18. 
O programa TACIS não era suficientemente fle-
xível para permitir uma rápida mobilização de fundos importantes para um período de execu-
ção mais longo. A oportunidade para este tipo 
de projecto surgiu em Junho de 2005 quando os presidentes da Moldávia e da Ucrânia assinaram uma carta conjunta, dirigida ao Conselho e à  Comissão, na qual solicitavam assistência. A  Comissão considerou que era importante reagir rapidamente ao pedido. No entanto, em virtude da instabilidade política na região nessa altura (revolução laranja na Ucrânia), era inevitável  que os únicos acordos a celebrar tivessem uma vigência a curto prazo recorrendo aos fundos disponíveis. Entretanto, o mandato da missão foi prorrogado até final de 2009. Foi introdu-zido um factor de previsibilidade com a entrada em vigor do IEVP, no âmbito do programa indi-cativo regional para a região oriental 2007--2010. Está prevista uma dotação anual para a EUBAM até ao final de 2009.
19. 
Os projectos «Bommoluk» baseiam-se no rela-tório de avaliação das necessidades e nas reco-mendações da EUBAM, que analisou as lacunas e as carências das autoridades fronteiriças  nacionais na fronteira entre a Moldávia e a  Ucrânia. Uma importante vantagem é o facto  de os ensinamentos retirados dos anteriores  processos de concurso estarem a ser tidos em conta. No que respeita aos outros doadores,  foi assegurada uma complementaridade com  os EUA, cujo objectivo era a prestação de assis-tência no domínio da luta contra o terrorismo. Antes de lançarem qualquer concurso para o  fornecimento de equipamentos, os beneficiá-rios têm de dar garantias de que têm capaci-dade para utilizar o equipamento e para cobrir os custos de funcionamento e de manutenção. A EUBAM está a examinar atentamente a capa-cidade dos serviços dos parceiros para cumprir os seus compromissos.25.
a) 
A Comissão decidiu apoiar o governo ucraniano, a pedido deste. Em 2004, o Governo mostrou-se 
firmemente empenhado em melhorar as con-
dições dos migrantes em situação irregular e aceitou apoiar financeiramente o Comité do  Estado para as Nacionalidades e as Migrações para a criação de dois centros de detenção para migrantes que cumprem os critérios fixados na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e nas recomendações do CPT.
Caixa 4 — Apesar do alívio proporcionado 
pelo apoio da UE, as condições de vida dos migrantes clandestinos no centro de acolhimento existentes continuam a ser inaceitáveisDevido às péssimas condições dos centros de acolhimento temporário em Pavshino e Chop, este projecto acabou por se centrar mais  na ajuda humanitária do que no reforço  das capacidades.
Após a visita da delegação da CE, houve uma 
discussão séria com os representantes do Ser-viço Nacional da Guarda de Fronteira, que  tomou imediatamente providências, adoptando 
medidas correctivas. Após a visita do Tribunal, a Comissão recomendou ao Governo da Ucrâ-nia o encerramento de Pavshino devido à falta de condições em termos de direitos humanos. 
Entretanto, o Conselho de Ministros decidiu  encerrar Pavshino logo que estejam disponíveis outras instalações.
Caixa 5 — Fraco progresso com a criação 
de novos centros de acolhimento para imigrantes clandestinosForam detectados atrasos na remodelação dos centros de detenção de migrantes selecciona-dos de Zhuravychi (oblast de Volyn) e de Rozsu-div (oblast de Chernihiv) devido à instabilidade política («revolução laranja»), a alterações  no ministério competente durante o período  2004-2005 e à não transferência dos recursos autorizados.
44
A decisão de redução da capacidade de  
 alojamento dos 1 260 lugares iniciais para  
250 baseou-se na prática europeia, o que cons-titui um reconhecimento de que uma maior  
capacidade prejudicaria o funcionamento do  
centro. Em 2007, as obras de remodelação  avançaram substancialmente.  Entretanto, os  dois centros de detenção começaram a funcio-nar de acordo com a prática europeia.
Caixa 6 — Subutilização dos centros 
recentemente construídos para 
requerentes de asilo
No final de 2006, o centro de alojamento tem-porário de Odessa dispunha de 250 lugares  para requerentes de asilo, graças ao reforço  dos sistemas de asilo do projecto da Moldávia e da Ucrânia. É verdade que, no momento da auditoria, apenas metade da capacidade do  centro de Odessa estava a ser utilizada devido à falta de financiamento do Estado. O centro  de alojamento temporário de Mukachevo ficou 
operacional em Novembro de 2007, depois de a 
Comissão ter convencido o Governo ucraniano 
a transferir a propriedade do terreno e do edifí-cio do Serviço Nacional da Guarda de Fronteira para o Comité do Estado para as Nacionalidades e as Migrações e a disponibilizar financiamento estatal para a operação.
26. 
A Comissão tem vindo a chamar a atenção para os aspectos financeiros nas suas reuniões com o Governo ucraniano. A repartição de respon-sabilidades entre o Serviço Nacional da Guarda de Fronteira e o Ministério da Administração  Interna está prevista na lei e é clara: a respon-sabilidade do Serviço Nacional da Guarda de  Fronteira cessa após 10 dias (detenção de curta duração); posteriormente os migrantes em situ-ação irregular têm de ser entregues ao Minis-tério da Administração Interna. Contudo, uma vez que, até há pouco, o ministério não tinha à sua disposição qualquer centro de detenção, a legislação não era aplicada e o Serviço da  Guarda de Fronteira mantinha os migrantes em detenção até 6 meses, a duração máxima per-mitida pela legislação ucraniana.27. 
O reforço do projecto para um sistema de asilo 
nacional na Bielorrússia enfrentou problemas de ordem administrativa e jurídica, que a  
delegação da CE tratou e resolveu através de 
contactos com as autoridades nacionais com-petentes. O centro de acolhimento temporário para requerentes de asilo de Gomel, na Bielor-rússia, abriu oficialmente em 16 de Janeiro de 2008, estando a funcionar e a ser utilizado.
34. 
Numa tentativa de ajudar a melhorar o inter-
câmbio de informações entre as instâncias res-ponsáveis pelo cumprimento da lei da Ucrânia, a Comissão tem vindo a estudar, em colabora-ção com a Interpol, a possibilidade de alargar o sistema i24/7 ao Serviço Nacional da Guarda de Fronteira. Contudo, por razões relacionadas com a soberania nacional, este projecto não  pôde ser concretizado.
35. 
A Ucrânia ainda não ratificou a Convenção  
do Conselho da Europa sobre a Protecção de  Dados, um requisito necessário para a trans-missão de dados pessoais. A Comissão está a  insistir junto do Governo da Ucrânia para que ratifique a convenção, a fim de permitir que os serviços responsáveis pelo cumprimento da lei cooperem entre si. A não ratificação da Con-venção sobre a Protecção de Dados é também uma das razões por que ainda não foi assinado nenhum acordo estratégico com a Europol.
36. 
A Comissão iniciou as suas actividades no domí-nio da luta contra o tráfico de seres humanos na região em 2000. Tendo em conta a partici-pação de outros doadores, a Comissão deixou de programar projectos nesta área no âmbito do programa TACIS bilateral. A Bielorrússia foi a beneficiária do último projecto, ao abrigo do plano de acção nacional 2005.
40. 
O processo legislativo, pelo menos no caso  da Ucrânia, foi dificultado pelas frequentes  mudanças no governo após a revolução laranja. De um modo geral, o processo legislativo tem vindo a progredir lentamente na região.
45
41. 
Aquando da visita do Tribunal, as apreen-
sões eram efectivamente pouco significativas. Contudo, os resultados melhoraram conside-
ravelmente desde então. Em 2007, a Ucrânia  
apreendeu 415 kg de heroína e 19 kg de cocaína e nos primeiros cinco meses de 2008, 214 kg  de heroína e 41 kg de cocaína. Na Moldávia, foi efectuada uma apreensão de 200 kg de hero-ína em Fevereiro de 2008. O projecto da CE  contribuiu indubitavelmente para o sucesso  das apreensões, graças às suas actividades de reforço das capacidades.
47. 
O projecto «Reforma dos tribunais arbitrais e apoio à administração dos tribunais» produziu resultados concretos, uma vez que se tratou do maior projecto de assistência judicial de sempre na Ucrânia, tendo sido executado num contexto institucional marcado por uma administração de tipo soviético. Algumas alterações impor-
tantes de carácter operacional, que haviam  
sido sugeridas pelo projecto, foram aplicadas 
pela administração nacional dos tribunais.
Para que as aquisições de equipamento fos-
sem efectuadas de uma forma transparente  
foi necessário, em alguns casos, proceder ao  cancelamento de concursos, dando origem a  atrasos.
50. 
O projecto de acompanhamento foi lançado  em Agosto de 2006, mas demorou a arrancar  devido à demissão do consultor em matéria de combate à corrupção pouco depois da confe-rência de lançamento, o que implicou um novo processo de recrutamento.52. 
A crise política de 2006-2007 afectou o ritmo 
das reformas, assim como as actividades rela-cionadas com a adopção de nova legislação  
anticorrupção e do plano de acção anticorrup-
ção. O projecto recebeu um «novo impulso» no final de 2007, na sequência das eleições legisla-tivas antecipadas que conduziram ao poder as forças políticas pró-presidenciais. O projecto de plano de trabalho foi revisto durante a reunião do Steering Group  de 29 de Novembro de 2007, 
tendo sido aprovada uma lista de actividades 
prioritárias para o período compreendido entre 
Dezembro de 2007 e Março de 2008. Parte das actividades relacionadas com a elaboração e  a adopção de legislação anticorrupção foram adiadas para 2008 e 2009.
a) 
Graças à assistência prestada pelo projecto, o plano de acção anticorrupção (PAA) pôde ser lançado. Contudo, subsequentemente o Minis-tério da Justiça decidiu elaborar sozinho o PAA. 
O projecto prestou assistência para a elabora-
ção do pacote anticorrupção a título de medida de acompanhamento destinada a apoiar a exe-cução do PAA. A avaliação dos peritos levada a efeito pelo Conselho da Europa centrou-se  no pacote anticorrupção, constituído por três projectos de lei. Na avaliação efectuada pelo presidente do Grupo de Estados contra a Cor-rupção (GRECO) foi mencionada a elevada qua-lidade dos projectos de lei revistos.
Os peritos só tiveram acesso ao plano de acção 
anticorrupção pouco antes da sua adopção.  
Não houve, assim, qualquer possibilidade de  sugerir alterações ao documento. Além disso, os projectos de lei deviam em princípio ser  adoptados ao mesmo tempo que o plano de  acção para fornecer a base jurídica para a luta anticorrupção na Ucrânia. A implementação do projecto e a adesão da Ucrânia ao GRECO fun-cionaram como «catalisadores» para a adopção 
do plano de acção. Percebeu-se, no entanto,  
que ao adoptar o plano de acção a intenção  do governo foi sobretudo agir no momento  
oportuno e não elaborar um documento bem 
pensado, suficientemente abrangente e fácil  
de aplicar.
46
b) 
O PAA só foi adoptado em Agosto de 2007. Por 
conseguinte, não era possível que, à data da  auditoria, já tivessem sido realizadas activida-
des de acompanhamento do PAA.
O apoio ao projecto é actualmente prestado  
através do grupo de trabalho interinstitucional no domínio da luta contra corrupção, para o  qual foi nomeado um representante da equipa de projecto. Um dos objectivos do grupo é  acompanhar a execução do PAA. A questão do financiamento dos partidos políticos foi levan-tada, pela primeira vez, na reunião do Steering  
Group  do projecto em 6 de Março de 2007, mas 
o Ministério da Justiça não lhe deu a impor-tância devida.
Quanto à sondagem de opinião sobre o tema da 
corrupção, as autoridades ucranianas tinham  enviado pedidos simultâneos a diversos doa-dores internacionais sem, no entanto, garan-tir a necessária coordenação e divulgação das 
informações.
54.
a), b), c) O problema principal foi efectivamente a difícil situação política vivida entre Abril de 2007 e o final do ano. A percepção do Tribunal em  relação à avaliação das necessidades no domí-nio da justiça/sistema judiciário/luta contra a corrupção na Ucrânia resulta essencialmente  de um contexto específico particularmente difí-cil, caracterizado por um elevado grau de frag-mentação, uma diluição das responsabilidades pelas várias entidades de execução e por uma total ausência de coordenação intersectorial.
O projecto tinha sido concebido e desenvol-
vido em conjunto com os potenciais benefici-ários (entre os quais o Ministério da Justiça). Por conseguinte, a apropriação local estava  garantida desde o princípio e foi confirmada  pelo actual governo, que entrou em funções  após as eleições de 2007.A equipa de projecto organizou periodica-
mente iniciativas de coordenação dos doado-
res, tendo em vista assegurar o intercâmbio de informações, a coerência entre as diferentes  
intervenções e a fim de evitar as sobreposições. 
As dificuldades de recrutamento de pessoal  verificadas inicialmente foram ultrapassadas  e a questão da falta de escritórios já foi resol-vida pelo novo governo.
Convém recordar que o co-financiamento não 
é obrigatório para o país beneficiário.
55.
a) A delegação da CE na Moldávia já assumiu inte-gralmente as suas responsabilidades de gestão dos programas, que anteriormente competiam à delegação de Kiev. Em termos gerais, a Comis-são partilha da opinião do Tribunal segundo  a qual uma adequada contratação de pessoal, tanto em termos de número como de qualifi-cações, constitui um desafio.
b) 
Não obstante a complexidade administrativa  resultante da arquitectura mista do financia-mento, o projecto Söderköping registou resul-
tados satisfatórios, tal como reconhecido pelo Tribunal.
Caixa 7 — Exemplo de gestão incoerente 
e ineficaz dos contratosA repartição da fase 3 do projecto Söderköping entre os programas Aeneas e TACIS deveu-se  ao facto de nenhum dos programas ter fundos disponíveis suficientes para permitir um pro-jecto de grande envergadura, que se revelou  especialmente importante após o alargamento da UE em 2004 para promover a cooperação  transfronteiriça em matéria de asilo, migração e gestão das fronteiras e evitar a impressão de que a UE estava a construir uma nova cortina ao longo da sua nova fronteira externa.
47
56. 
É correcto que os parceiros de execução da  
Comissão não prestaram a atenção devida à  questão da atribuição e da propriedade dos  
terrenos. Contudo, logo que a Comissão tomou 
conhecimento destes problemas, adoptou ime-diatamente medidas correctivas.
A coordenação dos doadores teve lugar com  
frequência, antes, durante e após os exercícios de programação, tendo sido institucionalizada 
após a Declaração de Paris. Entretanto, realiza-
ram-se missões da programação conjunta.
57. 
Apesar de se terem verificado deficiências  num número reduzido de casos, as organiza-ções internacionais dispõem, em geral, de um nível de know-how  significativo em termos, por 
exemplo, de mobilização de peritos, gestão  financeira no estrangeiro e de procedimentos de contratos em áreas difíceis. Serão introdu-zidas melhorias na definição das cláusulas de 
verificação no âmbito do acordo-quadro finan-
ceiro e administrativo, através da elaboração de mandatos comuns, e a visibilidade será refor-çada graças à publicação do «Manual sobre a comunicação e a visibilidade das acções exter-nas da UE» (Abril de 2008) que agora se aplica também às organizações internacionais.
d) 
«No caso específico, foi decidido realizar veri-ficações relativamente a alguns projectos do  PNUD e proceder ao acompanhamento com  base nestes resultados».
60. 
A Comissão segue escrupulosamente o procedi-mento de elaboração de relatórios, obrigatório para a realização dos pagamentos aos contra-tantes. Por vezes, a continuidade de uma acção implica o lançamento de novos contratos antes de ter sido totalmente concluído o procedi-mento de elaboração de relatórios relativo a  uma acção em curso, dando azo a situações  inevitáveis em que não foram exploradas todas as possibilidades de informação.61.
a) 
Desde a auditoria do Tribunal, a Comissão alar-gou o âmbito do sistema de acompanhamento 
orientado para os resultados.
b) 
O relatório de síntese, de duas páginas, do sis-tema de acompanhamento orientado para os  resultados, apoiado por uma ficha de conclusão contextualizada, inclui não apenas a pontuação relativa aos cinco critérios principais (pertinên-cia, eficiência, eficácia, impacto e sustentabili-dade), mas também um total de 21 subcritérios a analisar, pontuar e disponibilizar para fins  estatísticos e outras comparações. A base de  dados MONIS (sistema de informação em maté-ria de controlo) permite a todos os gestores  envolvidos na supervisão, execução e controlo de projectos proceder a uma análise estatística detalhada e estratégica, de simples consulta e utilização.
Caixa 8 — Os novos projectos não reflectem 
devidamente a experiência adquiridaa) O projecto de seguimento seleccionado foi a  melhor proposta no âmbito do convite à apre-sentação de propostas Aeneas 2005, respon-dendo às necessidades efectivas dos centros  de detenção na região dos Cárpatos.
b) 
No que respeita ao calendário escolhido para o projecto de seguimento, o projecto «Reforço das capacidades em matéria de gestão das  migrações II» (CBMM) foi assinado para apoiar o desfecho positivo das negociações UE-Ucrânia sobre o acordo de readmissão. Os ensinamen-tos retirados do projecto CBMM 1 foram tidos em conta, em especial no que diz respeito aos centros de detenção temporária e à questão da atribuição/propriedade dos terrenos, que foi  esclarecida desde o início junto da entidade  responsável, bem como aos fundos adicio-nais necessários para o centro de detenção de migrantes de Volyn, disponibilizados durante a segunda fase do projecto.
48
CONCLUSÕES 
E RECOMENDAÇÕES
63. 
A Comissão regozija-se com a apreciação glo-
balmente positiva dos projectos auditados pelo Tribunal. Tendo em conta a dimensão dos pro-
blemas nestes países em processo de transição, 
o âmbito dos projectos era naturalmente limi-tado a fim de evitar a diluição das actividades e minimizar o risco de ineficácia em termos de resultados. Enquanto a componente de reforço das capacidades dos projectos alcançou resul-tados globalmente satisfatórios globais, as  componentes obras/ fornecimentos progredi-ram mais lentamente devido aos procedimen-tos de contratos envolvidos e à necessidade  de a administração beneficiária proporcionar a logística adequada.
64. 
A questão essencial da sustentabilidade é  abordada de duas maneiras. Por um lado, os  projectos de gestão das fronteiras estão par-ticularmente vocacionados para o reforço  
das capacidades técnicas e institucionais dos 
beneficiários. Por outro, as avaliações e reco-
mendações da EUBAM foram posteriormente  transpostas a nível nacional na Moldávia e na Ucrânia, através de um apoio adicional da UE, a fim de assegurar a sustentabilidade a longo prazo.
65. 
Com efeito, a resolução pacífica do conflito  na Transnístria deve ser abordada prioritaria-mente a nível político.
67. 
A responsabilidade final pelos resultados  alcançados no domínio dos processos penais  e da melhoria da cooperação interserviços em matéria de investigação criminal compete às  autoridades nacionais, por razões relaciona-das com a soberania nacional, nomeadamente a segurança.68. 
A Comissão considera que, gradualmente, estão 
a registar-se progressos no domínio da luta  contra a corrupção. O GRECO, Grupo de Estados 
contra a Corrupção do Conselho da Europa, ao 
qual a Ucrânia aderiu em 2006, adoptou o seu relatório de avaliação interpares em Março de 2007 (publicado em Outubro de 2007). A Ucrânia deveria apresentar um novo relatório ao GRECO no Outono de 2008. O plano de acção anticor-rupção destina-se a dar resposta a uma série  de recomendações formuladas pelo GRECO. As questões a resolver são as seguintes:
Criação de uma entidade especializada em 
• 
delitos de corrupção;Levantamento das imunidades indevidas e 
• 
simplificação dos procedimentos de con-
cessão de imunidade;
Reforço da transparência dos contratos  • 
públicos;Criminalização dos delitos relacionados  
• 
com a corrupção, muitos dos quais ainda  
não são abrangidos pela legislação penal. 
Recomendação
a) Em princípio, o Regulamento Frontex confere à Agência competências para facilitar a coope-ração operacional entre os Estados-Membros e os países terceiros. A Comissão concorda, no  entanto, que é conveniente solicitar aconse-lhamento junto da Agência. As complementa-ridades em matéria de equipamentos utilizados nas fronteiras foram e continuarão a ser asse-guradas com os outros doadores.
b) 
A Comissão concorda com a recomendação do Tribunal e gostaria de sublinhar que esse com-promisso já foi confirmado pelo Ministério da Administração Interna da Ucrânia no âmbito do programa de assistência no domínio da read-missão (2007). 
49
c) 
A Comissão concorda com a recomendação do 
Tribunal. A presente recomendação está a ser aplicada desde 2006 no âmbito do projecto  
conjunto CE-Conselho da Europa: Cooperação 
internacional em matéria penal em favor da  Ucrânia, que continua a estar em curso.
d) 
A Comissão explorou e continuará a explorar  as possibilidades de promover a participação 
de intervenientes não estatais na política de  
combate à corrupção.
69. 
O principal problema foi o difícil contexto polí-tico entre Abril de 2007 e o final do ano. Não obstante os acontecimentos ocorridos nesse  período, a apropriação local foi assegurada. As dificuldades de pessoal verificadas inicialmente estão ultrapassadas, tendo sido colocado na  Ucrânia um funcionário do Conselho da Europa 
que trabalha a tempo inteiro na supervisão/
/orientação dos assuntos relacionados com o 
projecto. 
70. 
A delegação da CE na Moldávia já assumiu  
integralmente as responsabilidades de gestão dos programas que anteriormente competiam à delegação de Kiev, facto que deverá ajudar a resolver o problema dos recursos.
No que respeita à coexistência de vários instru-
mentos de financiamento da UE para o mesmo objectivo, a utilização de dois instrumentos de financiamento para apoiar o projecto Söderkö-ping foi a solução encontrada na altura para  fazer face da melhor forma à dimensão do  problema.
71. 
A Comissão comprometeu-se a liderar e a inten-sificar de forma sistemática os esforços de  coordenação dos doadores na Ucrânia, tendo organizado uma conferência de coordenação  dos doadores à escala regional em Janeiro de 2008 para dar início a este processo.Além disso, estão a ser exploradas possibilida-
des de programação conjunta, tendo sido efec-
tuada uma missão de programação conjunta na Ucrânia com a agência sueca SIDA.
72. 
A Comissão chama a atenção para a importân-cia dos factores externos.
Recomendação
A Comissão deve envidar esforços nos seguin-tes domínios:
a) 
A contratação adequada de pessoal, tanto em termos de número como de qualificações, cons-titui um desafio. Todavia, a delegação da CE  na Moldávia já assumiu integralmente as res-ponsabilidades de gestão dos programas que anteriormente competiam à delegação de Kiev. Além disso, procedeu-se, em 1 de Setembro de 2008, a uma reorganização interna do pessoal operacional da delegação na Ucrânia que visou 
a redistribuição da carga de trabalho, em espe-
cial na área da JLS.
b) 
Embora o IEVP seja um instrumento mais fle-
xível do que o seu predecessor, continua-se a justificar claramente uma repartição das acções entre os diferentes instrumentos de financia-mento, em função das vantagens e especifici-
dades de cada um. Os programas no âmbito do IEVP na Ucrânia e Moldávia estão mais centra-dos nos projectos de grande envergadura do  que nos pequenos projectos. Esta abordagem está em conformidade com a necessidade de  melhorar a tónica e o impacto estratégico dos financiamentos no âmbito do IEVP. Outros ins-trumentos, porém, como o programa temático em matéria de asilo e migração, têm a capaci-dade de mobilizar grupos de fundos de menor dimensão, de uma forma mais rápida e flexí-vel do que os grandes programas de reforma  sectorial.
50
c) 
O acordo-tipo de contribuição reflecte os requi-
sitos do Regulamento Financeiro e contém um vasto conjunto de requisitos no que respeita  
às obrigações das organizações internacionais 
em matéria de visibilidade, informação sobre os procedimentos de contratos e respectiva adju-dicação, concessão de subvenções, respeito  dos critérios de exclusão e adequada publici-dade ex-post das subvenções financiadas pela CE e dos contratos públicos adjudicados pela organização.
d) 
A Comissão tem vindo a trabalhar com os  governos parceiros, os Estados-Membros e os outros doadores no sentido de incentivar e  apoiar mecanismos de coordenação liderados pelo próprio país e continuará a envidar esfor-ços neste sentido.
e) 
A Comissão concorda que o país beneficiário  
deve manifestar de forma clara os seus inte-
resses e salienta que os acordos de parceria e cooperação e os planos de acção PEV contêm disposições nesse sentido. Esses interesses  são ainda tomados em consideração na fase  de identificação do projecto, de acordo com as prioridades fixadas no documento de estratégia por país e nos programas indicativos nacionais em conformidade com os planos de acção PEV. A participação nacional está prevista e intervirá em função da natureza do projecto.
No âmbito do exercício regular do acompa-
nhamento orientado para os resultados, será  prestada uma atenção especial a uma defini-ção dos objectivos que seja coerente com a  capacidade política e institucional dos países beneficiários. A duração dos períodos de exe-cução é definida tendo em conta a capacidade de absorção dos países beneficiários, medida em termos de tempo necessário para realizar 
as reformas sectoriais.73.
Recomendação
A Comissão partilha esta preocupação e gosta-ria de sublinhar que já inclui, a nível da prepa-
ração dos projectos, informações pertinentes 
relativamente aos ensinamentos retirados. No controlo efectuado pelo grupo de apoio à qua-lidade é utilizada uma abordagem baseada na ficha de identificação do projecto, que é segui-damente convertida numa ficha de acção, que faz parte da decisão de financiamento e que  contém uma secção denominada «ensinamen-tos retirados» (secção 2.2).
Tribunal de Contas Europeu
Relatório especial n.o 9/2008
Eficácia da ajuda comunitária nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça concedida à Bielorrússia, à Moldávia e à Ucr ânia
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias2009 — 50 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-149-3DOI 10.2865/46726

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2008
EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA NOS DOMÍNIOS 
DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA CONCEDIDA À BIELORRÚSSIA, À MOLDÁVIA E À UCRÂNIATRIBUNAL 
DE CONTAS EUROPEU
Relatório Especial  n.º 9O RELATÓRIO ESPECIAL «EFICÁCIA DA AJUDA COMUNITÁRIA NOS 
DOMÍNIOS DA LIBERDADE, DA SEGURANÇA E DA JUSTIÇA CONCEDIDA À BIELORRÚSSIA, À MOLDÁVIA E À UCRÂNIA» EXAMINA OS RESULTADOS DA AJUDA COMUNITÁRIA E ANALISA AS RAZÕES DA SUA EVENTUAL INSUFICIÊNCIA. DETERMINA IGUALMENTE ATÉ QUE PONTO A COMISSÃO TINHA DESENVOLVIDO UM PROCESSO QUE PERMITIA TER EM CONTA OS ENSINAMENTOS TIRADOS DA EXPERIÊNCIA ADQUIRIDA A FIM DE CONTINUAR A PRESTAR ASSISTÊNCIA NESTE DOMÍNIO. O RELATÓRIO 
FORMULA RECOMENDAÇÕES PORMENORIZADAS SUSCEPTÍVEIS DE 
AJUDAR A COMISSÃO A MELHORAR A EFICÁCIA DA AJUDA CONCEDIDA AOS TRÊS PAÍSES.
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
PT
QJ-AB-08-009-PT-C
ISBN 978-92-9207-149-3