RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO relativo à segurança dos serviços aos consumidores [SEC(2003) 625]

RESUMO

I. Generalidades

O presente relatório constitui a resposta ao convite endereçado à Comissão pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no artigo 20.º da Directiva 2001/95/CE (segurança geral dos produtos) no sentido de "identificar as necessidades, as possibilidades e as prioridades da acção da Comunidade relativamente à segurança dos serviços". O presente relatório foi elaborado no seguimento de amplas consultas aos Estados-Membros e aos interessados, baseando-se numa identificação preliminar e numa avaliação qualitativa das mais importantes opções políticas. A principal constatação do relatório é a de que existe uma substancial falta de dados e de informações sobre os aspectos factuais dos riscos e da segurança dos serviços. Em consequência, a conclusão do presente relatório é a de que, na acção comunitária, deve ser conferida prioridade ao alargamento da base de conhecimentos neste domínio.

O relatório concentra-se nos aspectos relacionados com a saúde e a segurança física dos serviços prestados aos consumidores, bem como nos serviços pertinentes para o efeito. A protecção dos interesses económicos e financeiros dos consumidores é já tida em conta no âmbito de iniciativas relacionadas com a política de consumidores da UE e com o mercado interno, pelo que não é abordada no presente relatório.

II. Situação regulamentar da segurança dos serviços ao nível da UE

Ao nível da UE, não existe legislação horizontal relativa à segurança dos serviços. Não obstante, existem instrumentos em diversas áreas políticas que contribuem, indirectamente, para a segurança de determinados serviços. Designadamente, a legislação comunitária que harmoniza as regras técnicas aplicáveis a determinados produtos profissionais é muito importante para a segurança dos serviços em que esses produtos são utilizados. Quanto à importante questão da segurança contra incêndios dos hotéis, já em 1986 foi adoptada uma Recomendação do Conselho. No âmbito das disposições do Tratado em matéria de política de transportes, foi adoptada vasta legislação específica relativa à segurança dos transportes (aéreos, marítimos e terrestres).

III. Situação política e regulamentar nos Estados-Membros

Todos os Estados-Membros adoptaram políticas, legislação e medidas administrativas relativas à segurança dos serviços, mas as respectivas abordagens diferem consideravelmente. Alguns Estados-Membros (Finlândia, França, Portugal, Espanha e Suécia) adoptaram legislação geral especificamente consagrada à segurança dos serviços aos consumidores, complementar à legislação e às políticas sectoriais. Outros (Reino Unido e Irlanda) cobriram os aspectos horizontais da segurança dos serviços para os consumidores, os utilizadores e o público na legislação relativa à higiene e segurança no trabalho. Todos os Estados-Membros têm abordagens sectoriais específicas, que incluem disposições directa ou indirectamente relevantes para a segurança de diversas categorias de serviços. Alguns Estados-Membros adoptaram ainda códigos de conduta e medidas de carácter facultativo, embora numa base ad hoc e apenas para alguns sectores de serviços específicos. Para além das medidas específicas directas, a regulamentação aplicável a outros domínios, como a segurança dos edifícios ou a segurança no trabalho, assume, indirectamente, considerável importância nesta área.

Devido à complexidade e à diversidade das medidas pertinentes, é muito difícil proceder a uma avaliação comparativa da situação regulamentar nos diferentes Estados-Membros e identificar as disparidades e fragilidades específicas das abordagens adoptadas ou da sua aplicação prática.

IV. Questões suscitadas pela avaliação da situação nos Estados-Membros

Até agora, não foram encontradas provas da existência de barreiras à prestação transfronteiriça de serviços no interior da UE especificamente criadas por diferentes requisitos em matéria de segurança. As consultas realizadas não forneceram qualquer indicação nem deram origem a qualquer queixa nesse sentido. Um inquérito Eurobarómetro indicou que os consumidores europeus podem considerar que o nível de segurança dos produtos e serviços é menos protegido no estrangeiro, devido, nomeadamente, à impressão de que os serviços prestados nos outros países apresentam um nível de segurança inferior. Reforçar a confiança dos consumidores na segurança dos serviços prestados em toda a UE constitui um importante objectivo do mercado interno, designadamente em áreas como o turismo, o lazer e as actividades desportivas.

Observaram-se importantes disparidades na base de conhecimentos acerca da segurança e dos riscos dos serviços. O acompanhamento sistemático e a recolha de dados sobre acidentes e ferimentos apenas são efectuados em alguns sectores, como os transportes e a saúde, escasseando os dados relativos a outros sectores. Além disso, as informações disponíveis são, em regra geral, pouco fiáveis e pormenorizadas, e não são comparáveis, pelo que não podem ser utilizadas para efectuar uma avaliação sistemática e comparativa dos riscos. Qualquer extrapolação, para o nível comunitário, a partir dos poucos dados disponíveis teria resultados pouco significativos, se não contraditórios.

V. Indicações e expectativas resultantes das consultas

Durante a preparação do presente relatório, a Comissão consultou associações nacionais de consumidores sobre o funcionamento das legislações nacionais, bem como um público europeu mais vasto (autoridades públicas, organizações empresariais, industriais e comerciais, associações europeias de consumidores e organismos de normalização) sobre as possibilidades de acções comunitárias. A consulta indicou que as associações de consumidores consideram existir riscos para a segurança em determinados sectores de serviços, como as actividades desportivas e de lazer, o turismo e os serviços de saúde. De um modo geral, as partes consultadas consideram que a Comissão tem um papel a desempenhar no desenvolvimento de acções tendentes a apoiar as políticas nacionais de defesa dos consumidores, nomeadamente de aprofundamento dos conhecimentos relativos aos riscos em matéria de segurança e de promoção de instrumentos não regulamentares. As expectativas das partes consultadas em relação à necessidade de adoptar, ao nível da UE, requisitos de segurança juridicamente vinculativos são divergentes. Os consumidores consideram esses requisitos legais essenciais para garantir um nível adequado de defesa dos consumidores em todos os Estados-Membros, enquanto as empresas e a maior parte das autoridades públicas consideram que, nesta fase, tais requisitos não representam qualquer valor acrescentado.

VI. Acção ao nível da UE

Em conformidade com os resultados da consulta, a Comissão considera que uma acção comunitária em prol da segurança dos serviços poderia ter como objectivos:

* apoiar as políticas e medidas nacionais, de modo a contribuir para a sua eficiência e eficácia;

* assegurar aos consumidores um nível de segurança elevado e consistente em toda a UE;

* facilitar o acesso à informação sobre a prestação transfronteiriça de serviços ou sobre o estabelecimento de sucursais dos prestadores de serviços.

Nestas circunstâncias, foram consideradas diversas acções de fundo relacionadas com a segurança dos serviços, a fim de determinar em que medida as mesmas são pertinentes à luz destes objectivos.

Contudo, (a) a inadequação dos dados disponíveis e (b) a falta de informações acerca das dificuldades específicas do mercado interno tornam difícil, nesta fase, a justificação de uma opção para uma acção comunitária de fundo. A importância dos serviços na economia da UE, a importância, no plano transfronteiriço, dos aspectos de segurança dos serviços na área do turismo e das actividades desportivas e de lazer, bem como as expectativas frequentemente expressas pelos cidadãos da UE de um nível de segurança elevado em toda a União, permitem concluir que deve ser considerada a adopção de iniciativas comunitárias tendentes a apoiar as políticas e as medidas dos Estados-Membros.

Neste contexto, afigura-se que a prioridade imediata deverá consistir em melhorar a actual base de conhecimentos e em acompanhar sistematicamente as políticas e medidas dos Estados-Membros. Pode igualmente ser necessário adoptar normas europeias para sectores de serviços ou riscos específicos, a fim de apoiar medidas nacionais.

Para melhorar a base de conhecimentos e para criar condições para a adopção, se for caso disso, de normas europeias que apoiem as medidas nacionais, é conveniente definir um enquadramento adequado.

Este enquadramento legislativo deverá ter por objectivo acompanhar e apoiar as políticas e medidas nacionais, mediante:

(1) a definição de um procedimento de intercâmbio de informações sobre os progressos políticos e regulamentares e sobre os resultados alcançados e a cooperação administrativa entre as autoridades, tendo em conta o âmbito da legislação comunitária, actual e futura, relativa à prestação de informações em matéria de normas e regulamentações técnicas na área dos serviços,

(2) a adopção de disposições com vista a recolha e avaliação sistemática de dados relativos aos riscos dos serviços e a criação de uma base de dados comunitária,

(3) disposições com vista ao estabelecimento de procedimentos para a definição de normas europeias, se e quando houver indicações dessa necessidade, que funcionassem em conjugação com objectivos gerais de segurança dos serviços.

O enquadramento será definido à luz de uma avaliação cuidada das vantagens e desvantagens potenciais, com especial atenção para a situação das pequenas e médias empresas, realizada em estreita cooperação com os Estados-Membros. O objectivo será o de definir o âmbito e os métodos óptimos para o acompanhamento e a recolha de dados, a fim de assegurar um valor acrescentado rentável e genuíno.

Seria conveniente focalizar os sectores que, numa perspectiva transfronteiriça, se revestem da maior importância para os consumidores: por exemplo, os serviços que fornecem alojamento, como hotéis, parques de campismo e outras instalações turísticas, ou as actividades desportivas e de lazer.

Relatório

1. Introdução e âmbito

1. À medida que as economias se desenvolvem, as partes relativas do sector agrícola e da indústria transformadora tendem a diminuir rapidamente, enquanto o sector dos serviços adquire uma importância crescente. Por esse motivo, uma economia pós-industrial é correntemente qualificada como uma economia "de serviços". A economia da UE não escapa a esta realidade, sendo dominada pelo sector dos serviços, tanto em termos de riqueza gerada como de emprego. O sector dos serviços abrange domínios como o comércio, os transportes, as viagens, a comunicação, os serviços financeiros, as actividades empresariais, os serviços sociais e de saúde e os serviços públicos. Com vista à eliminação gradual das barreiras ao comércio de serviços, a Comissão apresentou, em Dezembro de 2000, a sua estratégia em duas fases para o mercado interno dos serviços [1]. A primeira fase da estratégia ficou concluída em Julho de 2002, com um relatório da Comissão [2] em que é estabelecido um inventário das barreiras ao mercado interno que continuam a dificultar o comércio de serviços. No contexto desta estratégia, a Comissão reconheceu que, para além de um instrumento horizontal de harmonização que permita ultrapassar as barreiras de carácter horizontal, poderá ser adequada a adopção de medidas de harmonização específicas em áreas em que a protecção da saúde e a protecção dos consumidores assuma especial importância.

[1] COM (2000) 888 final, de 29 de Dezembro de 2000.

[2] COM (2002) 441 final, de 30 de Julho de 2002.

2. De acordo com os dados do EUROSTAT relativos a 2000, o sector dos serviços da UE respondeu por 69,6% [3] do valor acrescentado bruto e por 68,6% [4] dos postos de trabalho. No mesmo ano, o comércio intracomunitário de serviços comerciais (ou seja, todos os serviços, à excepção dos serviços estatais) foi estimado em 710 800 milhões de euros. Quanto ao orçamento das famílias, as despesas com serviços de consumo (incluindo alojamento, água, electricidade e gás) representaram, em 1999, 59,4% [5] do total das despesas.

[3] Dos quais 27,2% nos serviços financeiros e actividades empresariais, 21,0% no comércio, transportes e comunicações e 21,4% nos serviços públicos. Uma vez que os dados estatísticos disponíveis não permitem estabelecer uma distinção entre produtos e serviços, há o risco de sobrestimativa da despesa relacionada com os serviços.

[4] Dos quais 13,9% nos serviços financeiros e actividades empresariais, 25,4% no comércio, transportes e comunicações e 29,3% nos serviços públicos.

[5] Dos quais 3,2% para a saúde, 14,1% para transportes, 2,3% para comunicações, 1% para educação, 8,1% para restaurantes e hotéis e 21,3% para alojamento, água e electricidade.

3. Estes dados macroeconómicos demonstram claramente a importância dos serviços para a economia europeia, o mercado interno e a despesa dos consumidores. Tendo em conta a importante parcela dos rendimentos dos consumidores gasta em serviços, é legítimo o interesse dos consumidores em que os serviços, como os produtos, colocados no mercado não constituam uma ameaça para a sua segurança física ou para a sua saúde. Os serviços de transporte, saúde e lazer são exemplos de serviços ao consumidor com riscos potenciais para a saúde e a segurança física dos consumidores privados.

4. Nas últimas décadas, foi adoptada uma vasta legislação comunitária relativa à segurança dos produtos, que inclui directivas sectoriais, aplicáveis a categorias específicas de produtos e/ou riscos, e medidas de carácter geral, reunidas, principalmente, na recentemente revista Directiva 2001/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à segurança geral dos produtos [6] e na Directiva 85/374/CEE relativa à responsabilidade do produtor por produtos defeituosos [7]. Esta legislação tinha por objectivo harmonizar as regras nacionais em matéria de segurança e de responsabilidade, a fim de facilitar a livre circulação de mercadorias no EEE, sem deixar de garantir um elevado nível de protecção da saúde e da segurança dos consumidores.

[6] Directiva 2001/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 11 de 15.01.2002, p. 4.

[7] JO L 210 de 07.08.1985, p. 29.

5. No que respeita à segurança dos serviços, ainda não existe um enquadramento regulamentar comunitário genérico, nem legislação sectorial, excepto no domínio dos serviços de transporte. Não obstante, alguns elementos da legislação comunitária aplicável a outros domínios podem ser importantes para a segurança de determinados serviços. Por exemplo, os requisitos comunitários para produtos específicos podem influenciar a segurança dos serviços em que esses produtos são utilizados. A fim de definir uma abordagem mais global da segurança dos serviços, o Parlamento Europeu e o Conselho apelaram à Comissão, no artigo 20.º da Directiva 2001/95/CE, no sentido de "identificar as necessidades, as possibilidades e as prioridades da acção da Comunidade relativamente à segurança dos serviços e apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho, antes de 1 de Janeiro de 2003, um relatório acompanhado de eventuais propostas sobre a matéria".

6. O relatório incide unicamente nos serviços aos consumidores, ou seja, nos serviços prestados a pessoas singulares que agem a título pessoal. Em regra geral, os profissionais estão mais bem equipados para avaliar os riscos e têm necessidades diferentes das dos consumidores.

A segurança dos alimentos propostos aos consumidores pelos prestadores de serviços, por exemplo, nos restaurantes, está coberta pelas iniciativas relacionadas com a revisão das regras de higiene comunitárias em matéria de segurança dos alimentos adoptadas no âmbito da abordagem da segurança dos alimentos "da exploração para a mesa".

Os produtos não alimentares fornecidos ou utilizados pelos consumidores no âmbito de um serviço estão cobertos pela Directiva 2001/95/CE. Contudo, a segurança dos equipamentos utilizados pelos próprios prestadores de serviços para prestar um serviço aos consumidores está excluída do âmbito da Directiva 2001/95/CE, pelo que deve ser abordada no âmbito da acção comunitária relativa à segurança dos serviços. Este aspecto é particularmente importante para o equipamento em que os consumidores viajam ou que utilizam para se deslocar, mas que é operado por um prestador de serviços.

Os serviços de interesse público relacionados com a segurança e a protecção públicas, como a defesa, a polícia ou a protecção civil, não se inscrevem no âmbito do presente relatório devido à especificidade dos seus objectivos, à natureza do "prestador de serviços" e às condições em que as actividades em causa são desenvolvidas.

7. Para efeitos do presente relatório, a segurança prende-se com a saúde e a integridade física dos consumidores. De acordo com esta definição, os serviços aos consumidores que não representam um risco para a saúde ou para a segurança física, como os serviços financeiros ou de comunicação electrónica, estão excluídos do âmbito do presente relatório, que não contempla os riscos de danos causados a propriedades e os riscos financeiros, mais directamente relacionados com práticas comerciais, que são regidas pelo direito dos contratos. Além disso, estes riscos já estão cobertos no âmbito das iniciativas comunitárias relacionadas com o mercado interno e com a política de defesa dos consumidores da UE [8].

[8] Ver, por exemplo, Livro verde sobre a defesa do consumidor na União Europeia, COM(2001)531 final, de 2 de Outubro de 2001, e Seguimento do Livro Verde sobre a Defesa do Consumidor na União Europeia, COM(2002)289 final, de 11 de Junho de 2002.

A segurança dos serviços aos consumidores é influenciada, sobretudo, por medidas preventivas do tipo "comando e controlo", e por sistemas de responsabilização. As regras que definem o enquadramento para uma prestação de serviços segura têm um impacto positivo directo nos níveis de segurança, na medida em que previnem os danos. Os programas de responsabilização, embora muito importantes para corrigir o impacto negativo da prestação de serviços deficientes aos consumidores, têm, principalmente, uma função de compensação ex post e uma função de prevenção mais indirecta do ponto de vista da segurança dos serviços.

8. Em 1990, a Comissão abordou a questão da responsabilidade por serviços deficientes numa proposta de directiva relativa à responsabilidade do prestador de serviços [9]. Esta iniciativa legislativa teve como principal objectivo:

[9] COM(90)482final - SYN 308 de 20 de Dezembro de 1990, JO C 12 de 18.1.1991, p. 8.

* assegurar uma melhor defesa dos consumidores que sofrem danos ocasionados por serviços susceptíveis de pôr em risco a integridade física da sua pessoa ou a sua propriedade privada; para tal, foi estabelecido o princípio da responsabilidade subjectiva do prestador de serviços, com inversão do ónus da prova a favor da pessoa lesada, e

* eliminar discrepâncias entre sistemas jurídicos nacionais susceptíveis de prejudicar o bom funcionamento do mercado interno dos serviços.

Após amplo debate no Parlamento Europeu e no Conselho, a Comissão decidiu retirar a proposta, em Junho de 1994. À luz dos debates, a Comissão considerou que a abordagem da questão da responsabilidade deveria ser revista, após, nomeadamente, um exame aprofundado do funcionamento dos sistemas de responsabilidade civil para compensar os danos causados por serviços deficientes em vigor nos Estados-Membros e uma avaliação cuidada da especificidade das diferentes categorias de serviços.

A Comissão está actualmente a analisar os sistemas jurídicos que, nos Estados-Membros, regem a responsabilidade por serviços defeituosos. A Comissão voltará a apreciar a necessidade e a possibilidade de acção comunitária neste domínio à luz dos resultados dessa análise.

9. O nível efectivo de segurança de um serviço é determinado, essencialmente, pelos efeitos combinados das seguintes componentes:

* a segurança das instalações, estruturas e equipamento utilizado para a prestação do serviço;

* as qualificações do prestador do serviço;

* a disponibilidade e a qualidade das informações relativas aos aspectos de segurança do serviço prestado ao utilizador/consumidor do serviço;

* a forma como o serviço é executado pelo prestador do serviço;

* as capacidades e o comportamento do consumidor;

* a disponibilidade de procedimentos e de equipamento de emergência para reduzir os danos em caso de acidente.

10. Se se observarem as medidas comunitárias relativas aos riscos de segurança de sectores específicos dos serviços aos consumidores, verifica-se que os transportes e a saúde constituem categorias específicas. Com efeito, a política comum de transportes, consagrada no artigo 71.º do Tratado, prevê medidas destinadas a melhorar a segurança dos diferentes modos de transporte. Como adiante se verá, ao abrigo deste artigo, foi adoptada toda uma série de medidas tendentes a regular a segurança dos diversos modos de transporte. No que se refere à saúde, o artigo 152.º do Tratado visa assegurar um elevado nível de protecção da saúde e prevê que o Conselho contribua para a realização dos objectivos nele consagrados mediante a adopção de acções de incentivo destinadas a proteger e melhorar a saúde humana, com exclusão de qualquer harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros, relativas aos serviços de saúde. À luz destas disposições específicas e da natureza e organização das actividades pertinentes, as acções comunitárias tendentes a contribuir para a segurança dos serviços de saúde são mais bem examinadas no âmbito dos programas e actividades comunitários para essa área específica. O presente relatório não pretende identificar e avaliar as prioridades para uma acção comunitária no domínio da segurança dos serviços de transporte e de saúde.

11. No âmbito da preparação do presente relatório, a Comissão procedeu a uma ampla consulta aos Estados-Membros e aos demais interessados, que incluiu debates aprofundados com peritos dos Estados-Membros no seio do Grupo de Trabalho sobre a Segurança dos Consumidores. Em Maio de 2002, foi enviado um questionário às associações nacionais de consumidores dos Estados-Membros e dos países do EEE. As respostas a este questionário constituíram uma indicação útil da impressão que os consumidores têm do funcionamento da legislação nacional em vigor no domínio da segurança dos serviços. A fim de reunir mais elementos para o presente relatório, no período de Agosto a Outubro de 2002, foi levada a cabo uma ampla consulta das partes com interesse legítimo na segurança dos serviços aos consumidores e das autoridades públicas. Os interessados foram convidados a comentar o contributo potencial de uma série de opções políticas para o reforço da segurança dos serviços aos consumidores, tendo em conta as políticas e legislações dos Estados-Membros e da União Europeia. O processo de consulta suscitou mais de 70 reacções, por vezes muito pormenorizadas e importantes, de diversos grupos representativos dos consumidores, dos prestadores de serviços, da indústria e do comércio, das entidades de normalização e das autoridades públicas.

12. O presente relatório tem por objectivo avaliar as necessidades e possibilidades de uma acção comunitária relacionada com a segurança de determinadas categorias de serviços. Os elementos recolhidos durante o processo de consulta foram tidos em devida conta na definição das prioridades das diferentes opções para uma acção comunitária.

2. A segurança dos serviços na União Europeia

Actuais políticas e legislação comunitárias com impacto na segurança dos serviços

13. A nível comunitário, a segurança dos serviços apenas se encontra directamente regulamentada no domínio dos transportes. Não obstante, diversas iniciativas e disposições legislativas comunitárias têm em conta, mais ou menos directamente, os aspectos de segurança de determinados serviços. Na maior parte dos casos, o principal objectivo dessas disposições consiste em assegurar o bom funcionamento do mercado interno. São quatro os domínios que assumem particular importância: o reconhecimento de diplomas, certificados e outras qualificações numa perspectiva de mercado interno, o ambiente, a energia e o turismo.

14. O carácter transnacional do sector dos transportes e o facto de a alínea c) do artigo 71.º do Tratado prever, explicitamente, a possibilidade de serem adoptadas medidas que permitam aumentar a segurança dos transportes transformou este sector num domínio prioritário para a acção comunitária.

15. A segurança dos transportes é regulada, principalmente, através da harmonização técnica, com vista à manutenção de um elevado nível de segurança, ou da harmonização na esfera da formação social e profissional, com vista a garantir um nível de segurança suficiente ao nível do transportador que presta o serviço de transporte. Estas disposições têm um impacto directo na segurança do serviço. O transporte rodoviário e marítimo de passageiros oferece numerosos exemplos de disposições com impacto directo na segurança, como, por exemplo, as Directivas 92/6/CEE [10] e 92/24/CEE [11] do Conselho, respeitantes aos dispositivos de limitação de velocidade em veículos pesados de mercadorias e de passageiros, o Regulamento (CEE) n.º 3820/85 do Conselho, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários [12], e que diz respeito aos equipamentos instalados em veículos que transportam passageiros ou mercadorias para registar as distâncias percorridas, as velocidades, os períodos de viagem e de repouso, e o Regulamento (CE) n.º 3051/95 do Conselho relativo à gestão da segurança dos ferries roll-on/roll-off de passageiros [13]. Quanto aos transportes ferroviários, os requisitos essenciais de segurança dos diversos subsistemas (infra-estruturas, material rolante, sinalização, etc.) estão estabelecidos na Directiva 96/48/CE do Conselho, relativa à interoperabilidade da rede europeia de comboios de alta velocidade [14], e na Directiva 2001/16/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional [15]. No que respeita à aviação, as disposições do Anexo 13 da Convenção relativa à Aviação Civil Internacional e da Directiva 94/56/CE [16] impõem a obrigação de investigar acidentes e incidentes, com o objectivo de reforçar a segurança. Esta directiva será completada por uma nova directiva [17] relativa à comunicação de ocorrências. A harmonização das regras de segurança na aviação civil é objecto do Regulamento (CE) n.º 3922/91 do Conselho [18] e do Regulamento (CE) n.º 1592/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho [19].

[10] JO L 57 de 2.3.1992, p. 27.

[11] JO L 129 de 14.5.1992, p. 154.

[12] JO L 370 de 31.12.1985, p. 1.

[13] JO L 320 de 30.12.1995, p. 14.

[14] JO L 235 de 17.9.1996, p. 6.

[15] JO L 110 de 20.4.2001, p. 1.

[16] JO L 319 de 12.12.1994, p. 14.

[17] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil, JO C 120 de 24.4.2001, p. 148.

[18] JO L 373 de 31.12.1991, p. 4.

[19] JO L 240 de 7.9.2002, p. 1.

16. O reforço da segurança dos transportes permanece um objectivo fundamental das reflexões sobre o futuro da política comum dos transportes [20], a par da eficácia, da qualidade e da redução da pressão exercida sobre o ambiente.

[20] Livro Branco sobre "A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções" COM(2001) 370 final, de 12 de Setembro de 2001.

17. A aplicação dos princípios enunciados no Tratado em matéria de liberdade de estabelecimento e de liberdade de prestação de serviços reflecte-se, indirectamente, na questão da segurança dos serviços, em resultado das disposições relativas ao reconhecimento mútuo de qualificações profissionais, bem como à harmonização ou reconhecimento mútuo de regras nacionais de acesso a profissões reguladas. O impacto destas disposições é particularmente importante para determinadas profissões da área da saúde, como as de enfermeiro [21] ou médico [22].

[21] Directivas do Conselho 77/452/CEE, JO n.º L 176 de 15.7.1977, p. 1, e 77/453/CEE, idem, p. 8.

[22] Directiva 93/16/CEE do Conselho, JO n.º L 165 de 7.7.1993, p. 1.

18. Há ainda outras medidas do mercado interno que influenciam a segurança dos serviços aos consumidores. Por exemplo, as disposições relativas aos dispositivos médicos [23]e a legislação relativa aos géneros alimentícios têm um impacto positivo indirecto nos níveis de segurança dos serviços com eles relacionados.

[23] Directivas do Conselho 93/42/CEE, JO n.º L 169 de 12.7.1993, p. 1, e 90/385/CEE, JO n.º L 189 de 20.7.1990, p. 17.

19. A protecção da saúde humana é um dos objectivos da política ambiental comunitária. A estreita relação entre o ambiente e a saúde humana encontra-se na base de diversas disposições que, apesar de não terem por objectivo directo a segurança dos consumidores, conduzem, na prática, à melhoria da saúde e da segurança dos consumidores, inclusivamente no domínio dos serviços aos consumidores. Por exemplo, a legislação comunitária relativa à gestão dos resíduos, nomeadamente à incineração, aos aterros e ao transporte de resíduos, contribui para melhorar a segurança dos serviços, na medida em que limita os diferentes tipos de poluição que podem constituir uma ameaça para a saúde humana. Noutros casos, a relação entre a protecção do ambiente e a segurança dos serviços aos consumidores é mais directa, como é o caso, por exemplo, da Directiva 98/83/CE do Conselho, relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano [24].

[24] JO L 330 de 5.12.1998, p. 32.

20. As disposições comuns em matéria de energia têm um impacto limitado e indirecto na segurança dos serviços. A política energética contribui para os objectivos gerais da política económica da Comunidade, concentrando-se na integração e na abertura dos mercados e na supressão dos obstáculos. Para além destes objectivos gerais, a política energética tem objectivos específicos que consistem em conciliar a competitividade, a segurança do abastecimento e a protecção do ambiente. A Directiva 94/63/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao controlo das emissões de compostos orgânicos voláteis (COV) resultantes do armazenamento de gasolinas e da sua distribuição dos terminais para as estações de serviço [25], tem um impacto mais directo nos níveis de segurança.

[25] JO L 365 de 31.12.1994, p. 24.

21. O Tratado não fornece uma base jurídica específica para acções comuns no sector do turismo. O papel da Comissão é, pois, fundamentalmente, de coordenador e de catalisador. Em consequência, são poucas as disposições comunitárias com um impacto directo e relevante na segurança dos serviços do sector do turismo. Além disso, quando existem, tais disposições dependem de outras políticas e têm, frequentemente, como principal objectivo o bom funcionamento do mercado interno. Tal é o caso, por exemplo, da Directiva 90/314/CEE do Conselho, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados [26], que tem como base jurídica o antigo artigo 100.ºA (actual artigo 95.º) do Tratado e que responsabiliza o organizador e/ou o retalhista pelos danos sofridos pelo consumidor devido ao não cumprimento ou inadequado cumprimento do contrato, e da Recomendação 86/666/CEE do Conselho, relativa à segurança dos hotéis contra os riscos de incêndio [27]. A actual política comunitária em matéria de turismo está orientada, principalmente, para o desenvolvimento e para a competitividade do sector. A segurança dos serviços aos consumidores não é, neste contexto, referida como um objectivo a parte inteira, mas antes como uma consequência indirecta da promoção da qualidade dos serviços propostos, tendo em vista o desenvolvimento das actividades turísticas.

[26] JO L 158 de 23.6.1990, p. 59.

[27] JO L 384 de 31.12.1986, p. 60.

Abordagens, políticas e legislação dos Estados-Membros com impacto na segurança dos serviços [28]

[28] Esta parte do relatório é apoiada por um documento de trabalho dos serviços da Comissão {SEC(2003)625} que inclui um resumo factual das políticas e da legislação dos Estados-Membros em matéria de segurança dos serviços.

22. São diversas as políticas e medidas regulamentares dos Estados-Membros que, indirectamente, contribuem significativamente para a segurança dos serviços. Podem referir-se como exemplos os requisitos aplicáveis à construção e ao funcionamento de edifícios e locais em que são prestados serviços, as medidas técnicas relacionadas com equipamentos e produtos, as regras em matéria de qualificação e autorização de prestadores de serviços e as disposições relativas à higiene e segurança no trabalho. Uma análise aprofundada destas políticas e domínios de legislação constituiria uma tarefa ambiciosa e não se inscreveria no âmbito do presente relatório. Em consequência, iremos concentrar-nos nas políticas e legislações nacionais que tratam directamente o desempenho do serviço e que têm por principal objectivo a protecção da saúde e da segurança física dos consumidores.

23. Neste domínio, os Estados-Membros não adoptaram uma abordagem global coerente ou comum. Metade dos Estados-Membros consagrou a "segurança dos serviços" como um domínio político específico, enquanto os demais abordam a segurança dos serviços numa base ad hoc ou em relação com outras políticas. É possível identificar três abordagens nacionais distintas. Alguns Estados-Membros dispõem de legislação horizontal em matéria de segurança dos serviços, para além de medidas sectoriais. Neste grupo incluem-se a Finlândia, a França, Portugal, a Espanha e a Suécia. A Irlanda e o Reino Unido dispõem de legislação horizontal em matéria de segurança no trabalho com um âmbito suficientemente lato para cobrir igualmente a segurança dos consumidores, complementarmente às respectivas políticas e legislações sectoriais. Os restantes Estados-Membros dispõem de políticas e legislações sectoriais, mas não dispõem de uma estrutura geral e global.

24. Os Estados-Membros que adoptaram legislação de carácter geral optaram por diferentes enquadramentos jurídicos e por diferentes técnicas legislativas. A Finlândia e a Suécia integraram a segurança dos serviços nas suas legislações em matéria de segurança dos produtos. Deste modo, os requisitos gerais aplicáveis aos serviços aos consumidores são mais ou menos paralelos aos aplicáveis aos produtos. As autoridades têm as competências necessárias para acompanhar, controlar e tomar medidas contra os serviços pouco seguros. A França, Portugal e Espanha optaram por incluir disposições relativas aos serviços na sua legislação geral sobre os consumidores. Por exemplo, a Espanha incluiu na sua lei geral de defesa dos consumidores e utilizadores uma disposição que estatui que os prestadores de serviços apenas colocarão no mercado serviços seguros. No Reino Unido, a lei relativa à higiene e segurança no trabalho afirma claramente que o seu objectivo consiste em proteger igualmente o público em geral, incluindo consumidores, contra os riscos para a saúde e a segurança decorrentes das actividades das pessoas que trabalham. A legislação inclui disposições sobre a obrigação de garantir a segurança nas instalações acessíveis ao público em geral, incluindo as instalações em que são propostos serviços aos consumidores. A Irlanda adoptou disposições idênticas.

25. Todos os Estados-Membros adoptaram vasta legislação sectorial. Para além da legislação relativa aos serviços de transportes, que, em larga medida, transpõe o direito internacional e comunitário, a legislação incide, principalmente, em quatro sectores: a saúde, o alojamento, principalmente turístico, as actividades desportivas e de lazer, e os serviços de interesse geral, como a instalação de gás e de electricidade. Alguns Estados-Membros dispõem de legislação específica para os serviços de reparação, para a instalação de produtos e para serviços pessoais, como cabeleireiros, solários, etc.

26. No sector da saúde, todos os Estados-Membros adoptaram legislação relativa às qualificações dos profissionais de saúde. Além disso, o desempenho dos serviços de saúde, bem como as instalações físicas em que os mesmos são prestados, incluindo a respectiva concepção, construção, manutenção e funcionamento, são aspectos igualmente bem regulamentados. Em termos gerais, a área da saúde é uma área em que são impostas aos prestadores de serviços significativas obrigações jurídicas, que têm como principal objectivo a protecção dos doentes. Importa notar que a vertente clínica dos serviços de saúde, em especial os reveses clínicos, é acompanhada por instituições e autoridades diferentes das responsáveis pelos aspectos não clínicos, incluindo a segurança das instalações, a concepção dos solos de modo a evitar o escorregamento e queda, etc.

27. Os serviços de alojamento estão regulados em todos os Estados-Membros, principalmente no que se refere à concepção e construção de edifícios, bem como ao equipamento de segurança obrigatório, normalmente relacionado com a protecção contra incêndios. A regulamentação varia significativamente não só entre Estados-Membros, mas também a nível regional e local, em função das necessidades e especificidades locais.

28. Os serviços relacionados com actividades desportivas e de lazer incluem uma vasta gama de actividades, que vão de concertos de música pop e de discotecas a parques infantis e a estâncias de esqui. Este sector está cada vez mais regulado pelos Estados-Membros, essencialmente numa base ad hoc, em função de incidentes concretos ou de indicações de riscos superiores aos aceitáveis. Uma parte significativa da legislação concentra-se nas instalações e edifícios utilizados na prestação destes serviços. Por exemplo, na Suécia, a legislação em matéria de requisitos técnicos dos edifícios cobre, igualmente as estâncias de esqui e os terrenos desportivos. Além disso, alguns Estados-Membros introduziram requisitos em matéria de qualificações do pessoal ou de desempenho do serviço que devem ser observados pelos prestadores de serviços. Por exemplo, na Dinamarca, os pirotécnicos devem possuir uma licença, enquanto a legislação relativa às salas de espectáculo prevê regras em matéria de formação do pessoal e de supervisão dos serviços, como campos de tiro e escorregas.

29. Determinados serviços de interesse geral, como a instalação de gás e de electricidade, comportam um significativo potencial de risco e estão muito regulados em todos os Estados-Membros, sobretudo no que respeita à qualificação dos prestadores de serviços, mas também, até certo ponto, no que se refere ao resultado do serviço. Também os serviços de eliminação de resíduos e águas residuais e de abastecimento de água estão regulados, embora o principal objectivo consista em reduzir os riscos para a saúde humana e para o ambiente, e não em proteger a segurança física dos consumidores. Por exemplo, a regulamentação nacional em matéria de incineração de resíduos, baseada na legislação comunitária, tem por objectivo reduzir as emissões de substâncias perigosas.

30. Os serviços de reparação, os serviços de locação e os serviços relacionados com a instalação de produtos são serviços estreitamente associados à segurança dos produtos, embora a segurança do serviço esteja especificamente regulamentada em alguns Estados-Membros. Também alguns serviços pessoais, como cabeleireiros e solários, estão regulamentados em alguns Estados-Membros.

31. Quanto aos requisitos concretos impostos pelos Estados-Membros aos diferentes serviços aos consumidores, é possível identificar algumas disposições fundamentais de carácter geral, tanto na legislação horizontal como na legislação sectorial.

32. Em primeiro lugar, há exemplos de uma obrigação de prestar "serviços seguros". As legislações finlandesa, francesa, portuguesa, espanhola e sueca incluem disposições gerais que requerem que os prestadores de serviços comercializem unicamente "serviços seguros". Esta obrigação assenta, contudo, em diferentes definições e critérios acerca daquilo que é considerado um serviço "seguro". Além disso, em áreas que suscitam especial interesse, estes requisitos de carácter geral são completados por disposições legislativas específicas. A legislação sectorial prevê outras obrigações de segurança. A aplicação directa destas obrigações de segurança gerais parece ser bastante limitada na prática, nos casos em que não existem normas ou referências claras.

33. Em segundo lugar, existem disposições que obrigam os prestadores de serviços a prever procedimentos de gestão da segurança nas suas actividades. Regra geral, estas disposições prevêem a obrigação de identificar e avaliar os riscos, de tomar medidas razoáveis para evitar danos para a saúde e a segurança, de estabelecer sistemas de controlo internos tendentes a garantir a organização sistemática e segura das actividades e de definir planos de emergência. A fim de não impor às PME obrigações desproporcionadas, prevê-se, de um modo geral, que o controlo interno seja adaptado à natureza, actividades, riscos e dimensão das empresas, salvaguardado o cumprimento dos requisitos estabelecidos na legislação relativa à segurança. Por exemplo, em França, a legislação aplicável aos parques infantis públicos prevê que o responsável tenha permanentemente actualizados o plano de manutenção do parque e o registo dos trabalhos efectuados. Os documentos devem ser facultados às autoridades sempre que solicitados. No Reino Unido, um regulamento geral obriga todos os prestadores de serviços a efectuar uma avaliação dos riscos. As empresas com menos de cinco empregados estão sujeitas a menos requisitos formais do que as empresas de maior dimensão. A Noruega aplica um conceito idêntico, designado regulamentação do "controlo interno".

34. Em terceiro lugar, e o que constitui uma característica comum, pelo menos na legislação sectorial, os prestadores de serviços são obrigados a informar os consumidores sobre os eventuais riscos importantes relacionados com o serviço prestado ou a solicitar informações acerca das capacidades e da experiência dos consumidores. A legislação regional da Áustria aplicável aos guias de montanha, que estipula que os guias devem informar e ser informados sobre eventuais factores de risco, constitui um bom exemplo. Na legislação geral finlandesa, a obrigação decorre algo indirectamente do n.º 4 da Lei, que estipula que um serviço é considerado inseguro e, logo, proibido se "... uma informação falsa, enganosa ou inadequada prestada sobre o serviço for susceptível de provocar ferimento, envenenamento, doença ou qualquer outro dano à saúde". Deste modo, é indirectamente imposta a obrigação de fornecer informações adequadas e suficientes sobre os riscos do serviço. Ademais, a Autoridade de Supervisão Finlandesa pode exigir que os operadores informem os consumidores sobre determinados riscos específicos associados a um serviço. Esta possibilidade ainda não foi, contudo, utilizada, uma vez que as autoridades finlandesas de protecção dos consumidores têm optado por informar directamente os consumidores, através dos meios de comunicação social, etc.

35. Em quarto lugar, as disposições relativas às competências das autoridades públicas para assegurar a vigilância do mercado e controlar os prestadores de serviços constituem um elemento essencial da legislação geral e sectorial. As competências para acompanhar os serviços aos consumidores estão, em geral, estreitamente associadas ao acompanhamento da segurança dos produtos e/ou da segurança no trabalho, e são atribuídas às autoridades responsáveis pela protecção dos consumidores ou às autoridades responsáveis pela segurança no trabalho. Por exemplo, a Finlândia atribuiu estas competências à Agência Finlandesa dos Consumidores, enquanto no Reino Unido elas cabem à Comissão para a Saúde e Segurança (HSC) e ao Gabinete para a Saúde e Segurança (HSE). As competências gerais são, em larga medida, delegadas em autoridades regionais e locais, e são subsidiárias das competências das autoridades sectoriais. No Reino Unido, o HSE procura definir linhas de demarcação com base numa avaliação da competência, economia, eficácia e adequação. Nesta perspectiva, a segurança contra incêndios é delegada nas autoridades responsáveis pela protecção contra incêndios, a maior parte dos aspectos relacionados com os transportes é delegada nas autoridades de transportes pertinentes, etc. Em princípio, as autoridades competentes dispõem de toda uma série de medidas definidas com base nos resultados de medidas de acompanhamento e de inspecções. Em França e na Finlândia, por exemplo, as autoridades competentes podem exigir que os prestadores de serviços tomem medidas tendentes a eliminar os riscos ou proibir, temporária ou permanentemente, a prestação de um serviço. Em casos graves, pode ser considerada a aplicação de coimas ou o procedimento penal. Em alguns casos, as autoridades competentes têm ainda a possibilidade de prever requisitos prévios à autorização de prestação de determinados serviços que envolvam riscos consideráveis. Os Estados-Membros que não dispõem de legislação ou de política geral dependem, exclusivamente, das autoridades sectoriais para controlar os prestadores de serviços.

36. Em quinto lugar, alguns sectores fundamentais, como os serviços de transporte e de saúde, dispõem de um sistema sofisticado de notificação de acidentes e incidentes, com o objectivo de informar as autoridades públicas, limitar os danos ocasionados por serviços pouco seguros e vigiar os riscos. A Finlândia introduziu requisitos gerais de notificação a observar pelos prestadores de serviços sempre que for detectado um perigo não aceitável e que sejam tomadas medidas.

37. Para além das medidas legislativas tomadas em todos os Estados-Membros, foram adoptadas, em alguns casos, medidas facultativas ou não regulamentares, normalmente sob a forma de códigos de conduta, orientações, boas práticas e normas não vinculativas. Em regra geral, e com a excepção da Finlândia, estas medidas são adoptadas numa base ad hoc, embora, aparentemente, o sector das actividades desportivas e de lazer seja o domínio mais visado. Como exemplos podem apontar-se normas para serviços de aluguer de esquis em França, para concertos de música Pop e estádios desportivos na Irlanda, para centros equestres nos Países Baixos e para cursos de mergulho na Suécia. Na maior parte dos casos, os prestadores de serviços desenvolvem códigos de condutas em cooperação com autoridades públicas e/ou organizações de consumidores. Na Irlanda e no Reino Unido, alguns sectores com um significativo potencial de risco, como o sector da saúde e o da instalação de gás, estão cobertos por medidas não regulamentares. Não obstante, esta abordagem está a ser reavaliada.

A Finlândia tem um programa mais sistemático para definir orientações no âmbito da sua legislação horizontal. As autoridades públicas, em estreita colaboração com os prestadores de serviços, definiram orientações com base nos resultados da vigilância do mercado, nas queixas, etc.

38. Do que precede pode concluir-se que os serviços aos consumidores com um potencial de risco significativo, como o transporte de passageiros, os serviços de saúde e a instalação de gás e de electricidade, estão amplamente regulamentados e são acompanhados, em todos os Estados-Membros, em conformidade com as prioridades e recursos locais, regionais e nacionais. Nos demais serviços aos consumidores, sobretudo no sector das actividades desportivas e de lazer, as abordagens são mais diversas. Alguns países concentraram-se em iniciativas sectoriais, combinando medidas regulamentares e não regulamentares, enquanto outros incluíram disposições horizontais complementares nas suas legislações, que se destinam a funcionar como "rede de segurança" e como base para futuras respostas a riscos emergentes. Contudo, não há, nesta fase, quaisquer indícios de que as diferenças nas abordagens políticas e regulamentares dos Estados-Membros impliquem, necessariamente, diferenças significativas no nível de protecção dos consumidores, embora, aparentemente, muitos consumidores não tenham confiança na segurança dos produtos e serviços dos Estados-Membros, com excepção daquele em que residem [29]. A capacidade administrativa e as prioridades no que se refere aos recursos consagrados à vigilância do mercado e ao acompanhamento dos prestadores de serviços parecem ser mais determinantes para os níveis de segurança efectivos. Existe igualmente um problema generalizado de falta de conhecimento e de transparência em relação à regulamentação aplicável nos outros Estados-Membros. Tanto os consumidores como os prestadores de serviços referiram a falta de informações sobre as regras aplicáveis nos diferentes Estados-Membros [30] como um dos obstáculos à criação do mercado interno dos serviços.

[29] Gallup Europa, "Study on consumers", Janeiro de 2002 e inquérito Eurobarómetro EB 57.2/175.

[30] COM(2002) 441 final, op. cit.

Situação factual da segurança dos serviços na Comunidade

39. A trágica aventura de canyoning em Interlaken, na Suíça, em Julho de 1999, em que 19 pessoas se afogaram num rio de caudal turbulento, o incêndio numa discoteca de Gotemburgo, na Suécia, em 29 de Outubro de 2000, em que 90 pessoas perderam a vida e a tragédia no Festival Rock de Roskilde, na Dinamarca, em 29 de Junho de 2000, em que 9 pessoas morreram após se ter instalado o pânico durante um concerto rock, constituem alguns exemplos bem conhecidos de situações recentes que colocaram na ordem do dia a segurança dos serviços. A esta lista poderiam ainda acrescentar-se diversos acidentes com transportes de passageiros. É, contudo, difícil obter informações e estatísticas mais sistemáticas sobre a situação concreta em matéria de segurança dos serviços na Comunidade, à excepção do sector dos transportes. Os dados relativos a acidentes recolhidos através do Sistema de Controlo relativo a Acidentes Domésticos e de Lazer (EHLASS) e de projectos no âmbito do Programa de Prevenção de Lesões (IPP) estão disponíveis na base de dados designada Sistema de Vigilância de Lesões (ISS). Contudo, tal como os dados do Eurostat, das autoridades públicas nacionais, das organizações de consumidores europeias, das companhias se seguros europeias, das instituições académicas e de algumas organizações empresariais, estes dados não permitem uma avaliação sistemática da segurança dos principais sectores de serviços.

40. Os dados do EHLASS incluídos na base de dados ISS não identificam os acidentes provocados pelos serviços aos consumidores numa categoria distinta. A descrição não exaustiva das causas dos acidentes que é fornecida não permite identificar com rigor essas causas. Uma parte considerável dos cerca de 26 milhões de acidentes notificados em 1998, não incluindo a segurança rodoviária e a segurança no trabalho, consistiu em acidentes domésticos. Muitos dos restantes registaram-se quando as pessoas lesadas agiam por sua própria iniciativa. Por ultimo, muitos acidentes estão relacionados com produtos de consumo. Não existem meios que permitam avaliar a parte dos acidentes relacionados com serviços aos consumidores, embora seja previsível que esta seja significativa.

41. A nível nacional, o Reino Unido, através do Gabinete para a Saúde e Segurança, dispõe de um dos mais avançados sistemas de recolha de dados relativos a acidentes da União Europeia [31]. Contudo, as estatísticas não estabelecem qualquer distinção entre os acidentes que afectam consumidores e os acidentes que afectam terceiros. De um total de 19 591 lesões não mortais registadas em 2000/2001 no sector dos serviços, um número significativo afectaria terceiros. Uma parte destes acidentes poderá ter ocorrido com o consumidor a agir por sua própria iniciativa, e não enquanto receptor de um serviço prestado por um terceiro, ou poderá ser imputável mais a um produto do que a um serviço. Em consequência, estes dados não permitem uma extrapolação para o nível europeu.

[31] Estatísticas relativas à saúde e à segurança 2000/2001, Comissão para a Saúde e Segurança.

42. As estatísticas do Reino Unido contêm igualmente informações sobre o número de óbitos. Em 2000/2001, o número total de lesões mortais, que afectaram consumidores e terceiros, provocadas por actividades laborais no Reino Unido ascendeu a 445. Destas lesões, 333 prenderam-se com transportes, das quais 298 foram atropelamentos e suicídios em sistemas de transporte, sobretudo ferroviário. Dos restantes 112 óbitos, 92 ocorreram nos "sectores de serviços" [32]. Este grupo inclui as categorias "hotéis e restaurantes", "educação", "saúde e trabalho social" (42 óbitos) e "outros serviços comunitários, sociais e pessoais" (26 óbitos). É difícil estimar a parte dos "consumidores" neste universo, e é impossível analisar a parte das lesões causadas por produtos de consumo. Além disso, alguns acidentes mortais terão sido provocados por pessoas que agiam por iniciativa própria ou em situações em que a relação com um serviço se afigura remota.

[32] Idem, p. 47.

43. No que respeita às estatísticas sectoriais, no sector dos transportes [33], a taxa de mortalidade por milhar de milhão de passageiros por quilómetro foi de 0,3 para autocarros e autocarros de turismo, contra 6,7 para os automóveis particulares de passageiros em 1999, principalmente não relacionados com serviços, excepto no que respeita aos táxis, etc. O número total de óbitos na sequência de acidentes rodoviários ascendeu a 42 122, dos quais 24 599 envolveram automóveis particulares de passageiros. Em 1998, registaram-se 16 óbitos de passageiros de caminhos-de-ferro, enquanto em 1999 o número de óbitos de passageiros de linhas aéreas no território da UE ascendeu a 52, do que resulta uma taxa de mortalidade por milhar de milhão de passageiros por quilómetro de, respectivamente, 0,7 e 0,1. Em 1999, morreram, em todo o mundo, 74 passageiros de navios. Alguns destes números variam consideravelmente, bastando um único grande acidente para os alterar de forma visível. Em 1999, o número de acidentes de viação com feridos ascendeu a 1 300 000. Uma vez mais, importa notar que uma parte significativa destes acidentes não tem qualquer relação com a prestação de serviços, mas sim com pessoas que conduzem o seu próprio automóvel. Em suma, as estatísticas relativas ao sector dos transportes estão bem desenvolvidas e são suficientemente pormenorizadas para indicar taxas de risco e para permitir a tomada de decisões políticas no contexto da política comum dos transportes.

[33] Dados relativos à energia e aos transportes na UE em 2001, Direcção-Geral da Energia e dos Transportes, em cooperação com o Eurostat.

44. No sector da saúde, não existem estatísticas ao nível da UE, mas a base de dados ISS dispõe de uma entrada para os ferimentos não mortais provocados por acidentes, sob a rubrica "hospitais/estabelecimentos sociais e clínicos/de saúde". De acordo com essa entrada, registam-se anualmente na UE cerca de 100 000 acidentes. Destes acidentes, apenas um número reduzido deverá estar relacionado com produtos de consumo ou implicar terceiros ou pessoas que agem por sua própria iniciativa. Todavia, as estatísticas não são suficientemente pormenorizadas para permitir determinar o nível de risco, em termos de acidentes por doente e por hora, por exemplo. Para além do ISS/EHLASS, diversos países registam a totalidade dos incidentes ocorridos em estabelecimentos de saúde, de acordo com as obrigações legais, de modo que, nesta área, a base estatística é bastante sólida.

45. Do mesmo modo, não existem informações consolidadas, a nível comunitário ou nacional, relativas ao sector das actividades desportivas e de lazer. Na base de dados ISS, as entradas incluem acidentes em "zonas de desporto", "zonas de lazer" e "zonas naturais". No total, as entradas dão conta de seis milhões de acidentes por ano, uma parte importante dos quais se presume ocorrerem fora de uma situação de "serviços", o que significa que a actividade na origem do acidente é da responsabilidade exclusiva do consumidor. Não é fácil estabelecer uma fronteira nítida entre situações em que o serviço é a principal causa do acidente e aquelas em que o consumidor é responsável pelo acidente. Normalmente, os acidentes resultam de uma combinação de factores. Por exemplo, um acidente que envolve uma criança num parque infantil pode ser resultado de falta de vigilância por parte dos pais, de deficiência do equipamento e de falta de formação do pessoal.

46. Os acidentes relacionados com determinados serviços desportivos e de lazer que acarretam riscos específicos foram investigados a nível nacional, no contexto de estudos ou de iniciativas ad hoc. Em 1999, as autoridades francesas [34] procederam a uma avaliação dos riscos e dos acidentes registados em centros equestres, tendo observado que "não foi possível obter dados precisos e exaustivos sobre os acidentes". Contudo, com base nas estatísticas relativas às urgências hospitalares e nos dados facultados pelas organizações de voluntários e pelas companhias de seguros, foram estimados entre 500 e 2 000 os acidentes de equitação registados anualmente em França sem consequências fatais [35]. Mais de metade destes acidentes ocorreram em centros equestres, enquanto os restantes foram registados num contexto mais "natural", em que o elemento de serviço é menos evidente. Todos os anos se registaram um ou dois acidentes mortais. Não foi estimada a taxa de risco em termos de acidentes de equitação por hora. Os dados dos Países Baixos, da Áustria e dos Estados Unidos parecem apontar para mais de 100 000 acidentes por ano na UE. Neste contexto, afigura-se que os dados franceses não podem ser extrapolados, com rigor, para a escala comunitária.

[34] Comissão para a Segurança dos Consumidores (CEC), parecer de 11 de Abril de 2001.

[35] Idem, pp. 3-6.

47. Na Áustria, na Suécia, na França e noutros países, os acidentes e os óbitos registados em estâncias de esqui encontram-se bem documentados. Na Áustria [36], registam-se, em cada estação, uma média de 90 000 feridos e de 30 mortos. Em França, na estação de esqui que decorreu entre 1 de Dezembro de 2000 e 31 de Maio de 2001, registaram-se 45 000 feridos e 41 mortos nas montanhas [37]. Uma vez mais, a relação com a prestação de um serviço aos consumidores não pode ser claramente estabelecida, devido à inexistência de informações precisas. Embora as estâncias de esqui, com os seus ascensores, trilhos assinalados, etc., devam ser consideradas serviços, os acidentes são frequentemente provocados por esquiadores que sobrestimam as suas capacidades e não por falta de advertências, sinalização, etc. Não foi estimada a taxa de risco em termos de acidentes de esqui por hora a partir destas estatísticas.

[36] Apresentação pelo Dr. Rupert Kisser, Fórum Alpino Austríaco, 15 de Abril de 1999, Seminário sobre Segurança de Montreal, Maio de 2002

[37] Campagne national de prévention des accidents de ski et de snowboard, 2001-2002.

48. Foram feitas tentativas no sentido de analisar os acidentes em "novos" desportos radicais de alto risco propostos aos consumidores, como o mergulho, a escalada, o salto com elástico, a asa-delta, o caiaque, a canoagem e o rafting em rápidos. Embora, em termos absolutos, o número de acidentes mortais e não mortais seja bastante limitado, um estudo levado a cabo pela Universidade de Lancaster [38] concluiu que o risco de acidente mortal na prática de escalada, canoagem e asa-delta era muito superior ao risco de um acidente mortal de viação. O nível de risco parece ser influenciado, principalmente, pelo comportamento das pessoas que praticam estas actividades por sua conta e risco, sem que haja necessariamente ligação a um serviço. As estatísticas nacionais revelam que a maior parte dos acidentes de mergulho ocorrem em situações de mergulho privadas. Não foi estimada uma taxa geral de risco para os cursos de mergulho.

[38] Citado pelo Sr. van Woudenberg na Terceira Convenção Europeia relativa à Promoção da Segurança e da Prevenção de Lesões, Viena, 15-16 de Março de 2001.

49. Os Países Baixos dispõem de estatísticas relativas aos acidentes em piscinas e escorregas aquáticos [39]. Entre 1987 e 1996, foi registada uma média de 9 000 acidentes anuais em piscinas, incluindo escorregas aquáticos, com cerca de sete óbitos anuais por afogamento. O número global de acidentes desceu para 7 100 em 1998, enquanto o número de acidentes em escorregas aquáticos se manteve estável em cerca de 1 000 por ano. Não foi estabelecida uma taxa de risco.

[39] Instituto de Segurança dos Consumidores, CISE, N.º 4, Dezembro de 1999.

50. Entre os demais exemplos de dados estatísticos ad hoc contam-se as estatísticas das autoridades belgas e dinamarquesas relativas a acidentes e óbitos em parques infantis e parques de diversões, as informações das autoridades irlandesas relativas a acidentes relacionados com instalações de gás, as estatísticas das autoridades do Reino Unido relativas à segurança contra incêndios em hotéis e as estatísticas francesas e belgas relativas a acidentes em solários. Tal como acontece em relação às demais fontes mencionadas, estes dados não são directamente aplicáveis para efeitos da avaliação dos riscos associados aos serviços aos consumidores.

51. As investigações e as consultas efectuadas pela Comissão, bem como os resultados de um estudo recente [40], sugerem que a impressão que os consumidores têm de que os riscos dos serviços não nacionais são mais elevados é, em larga medida, desprovida de fundamento.

[40] Planistat, em associação com a Consumer Risk Limited e com a Universidade de Middlesex, Dezembro de 2000, Estudo das necessidades e do âmbito da acção comunitária no domínio da segurança e da responsabilidade pelos serviços.

52. Decorre do que precede que existem poucas informações factuais sobre a segurança dos serviços, excepto no que se refere aos serviços de transporte e de saúde. As estruturas de notificação existentes são fracas, tendo sido feitas algumas tentativas para melhorar e utilizar as estatísticas relacionadas com os riscos associados aos serviços aos consumidores no âmbito da definição de políticas nacionais. Os problemas estruturais dos actuais regimes de recolha de dados impedem que a situação registe progressos substanciais. Por exemplo, é difícil estabelecer uma separação clara entre riscos e acidentes relacionados com produtos e riscos e acidentes relacionados com serviços. Além disso, muitos dos acidentes registados não estabelecem qualquer distinção entre situações em que os consumidores agem por sua própria iniciativa e situações que envolvem a responsabilidade de um prestador de serviços. Por último, muitas estatísticas relativas a acidentes não estabelecem qualquer distinção entre consumidores e terceiros. Todos estes problemas tornam impossível uma interpretação segura dos dados. Não é, pois, possível avaliar os riscos associados aos diferentes serviços, comparar os níveis de risco nos diferentes países, acompanhar os riscos ao longo do tempo ou identificar, de forma documentada, eventuais fragilidades ou desequilíbrios nos sistemas de prevenção e gestão dos riscos dos diferentes Estados-Membros. Ademais, qualquer avaliação dos riscos deve incluir uma caracterização qualitativa e quantitativa da probabilidade, frequência e gravidade dos efeitos conhecidos para a saúde e a segurança. Também aqui faltam dados relativos à frequência da utilização dos serviços ou ao número de consumidores. Os poucos dados disponíveis fornecem apenas uma ideia muito geral e muito imprecisa sobre o nível de risco.

Possíveis opções para uma acção comunitária

53. Com base numa avaliação preliminar dos desequilíbrios e das fragilidades da situação actual, foram identificadas diversas opções para uma acção comunitária no domínio da segurança dos serviços. Estas opções foram apresentadas, para consulta, aos interessados e às autoridades públicas. Os consultados manifestaram grande interesse pela questão da segurança dos serviços e formularam comentários pormenorizados, que a seguir se sintetizam.

54. Tendo em conta a actual falta de informações, uma primeira e óbvia acção prendia-se com medidas comunitárias tendentes a recolher dados sobre os acidentes e as lesões relacionados com serviços. Além disso, tal acção seria perfeitamente compatível com a estratégia da Comissão para a política dos consumidores [41], que sublinha a necessidade de apoiar a política de consumidores em informações e dados pertinentes, a fim de ajustar as políticas e definir prioridades das formas mais adequadas. A consulta revelou a existência de uma ampla base de apoio à acção destinada a melhorar a base de conhecimentos, desde que a mesma fosse organizada de forma rentável e que fossem solucionados os sérios problemas metodológicos. Os interessados consideraram que a acção se deveria concentrar num número limitado de sectores prioritários e basear a recolha de dados nas experiências e instrumentos disponíveis. Seria, nomeadamente, necessário assegurar a coordenação com o novo programa de saúde pública, que irá integrar as experiências e as informações reunidas no âmbito do EHLASS e do IPP.

[41] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Estratégia da política dos consumidores para 2002-2006, COM(2002) 208 final; JO C 137 de 8.6.2002, p. 137.

55. Uma segunda opção prendia-se com a definição e a promoção de medidas não regulamentares, como códigos de boas práticas a observar pelos prestadores de serviços ou por determinadas categorias profissionais e normas europeias facultativas, susceptíveis de contribuir para o reforço da segurança dos serviços aos consumidores, na medida em que asseguram uma melhor informação dos consumidores acerca dos níveis de segurança que podem esperar e melhores práticas por parte dos prestadores de serviços. As investigações levadas as cabo revelaram que, no sector do serviços, existem medidas deste tipo, que carecem, todavia, de uma melhor coordenação. A consulta revelou ainda que a definição e a promoção de medidas não regulamentares colhe amplos apoios, quer enquanto instrumento auto-regulador isolado, quer enquanto complemento flexível das disposições juridicamente vinculativas. Foi, contudo, manifestada alguma inquietação, principalmente por parte dos consumidores, pela falta de meios para fazer aplicar este tipo de legislação facultativa, nomeadamente em virtude da inexistência de sanções em caso de incumprimento.

56. Uma terceira opção prendia-se com a instauração, a nível comunitário, de um regime de certificação de sistemas de gestão da segurança, o que exigiria a adopção de critérios comuns a observar para obter a certificação por um organismo de certificação acreditado. A consulta revelou que um regime deste tipo obtém algum apoio, embora tenha sido sublinhado que um regime deste tipo deve assentar nas normas nacionais ou internacionais existentes e não em novos critérios. No entanto, a opinião geral era de que o interesse do regime para as empresas seria limitado, na medida em que os aspectos de segurança são mais difíceis de utilizar como instrumento de concorrência do que, por exemplo, os aspectos ambientais.

57. A consulta incidiu ainda na adopção de eventuais medidas de harmonização de maior alcance, nomeadamente a introdução de requisitos de segurança juridicamente vinculativos a observar pelos prestadores de serviços, bem como o estabelecimento obrigatório de actividades de acompanhamento e de vigilância do mercado a desenvolver pelas autoridades públicas. A medida em que os requisitos de segurança juridicamente vinculativos seriam melhorados dependeria consideravelmente da existência de normas europeias ou de especificações comuns mais precisas aplicáveis a determinados serviços.

A consulta revelou que as opiniões divergiam claramente em relação a estes requisitos. Os consumidores preferem medidas de tipo juridicamente vinculativo, dado que proporcionam segurança jurídica, constituindo um enquadramento geral para medidas de prevenção. Não obstante, as associações de consumidores sublinharam um problema generalizado de aplicação efectiva das disposições em matéria de segurança juridicamente vinculativas e a necessidade de sanções adequadas em caso de não cumprimento dos requisitos legais. As empresas manifestaram dúvidas em relação ao valor acrescentado de uma medida deste tipo. Os Estados-Membros formularam diversas observações preliminares, mas, na sua maior parte, não consideram necessária, nem possível, a adopção de medidas deste tipo. Apenas uma pequena parte dos interessados consultados tomou posição em relação ao estabelecimento obrigatório de actividades de vigilância do mercado. Em contrapartida, o intercâmbio de boas práticas suscitou algum interesse. A maior parte dos interessados considerou esta acção como uma questão de recursos, a nível nacional e local, pelo que não justifica a adopção de legislação.

De um ponto de vista jurídico, as medidas de harmonização teriam de ter como base o artigo 95.º do Tratado, que constitui a base jurídica das medidas de harmonização respeitantes à realização do mercado interno. De acordo com a jurisprudência aplicável, o recurso a este artigo exigiria uma avaliação dos obstáculos efectivos ou potenciais ao comércio e das distorções da concorrência susceptíveis de justificar a acção comunitária. Para tal, seriam necessárias informações sobre a procura e a oferta transfronteiriças dos serviços aos consumidores mais importantes e sobre o impacto potencial da legislação proposta nos níveis de segurança e nos requisitos de segurança harmonizados. Contudo, não existem indícios de distorções da concorrência ou de barreiras ao comércio motivadas pela existência de legislações nacionais diferentes. Além disso, nesta fase, também não existem, no âmbito dos princípios gerais do direito comunitário, nomeadamente da subsidiariedade e da proporcionalidade, elementos que justifiquem medidas de harmonização relacionadas com a segurança dos serviços Neste contexto, é impossível extrair conclusões quanto à necessidade de, nesta fase, desenvolver uma acção legislativa tendente a harmonizar os requisitos de segurança aplicáveis, a nível nacional, em sectores de serviços específicos.

Sectores prioritários

58. Embora os serviços de transporte e de saúde, bem como os serviços que acarretam riscos limitados ou nulos para a saúde e a segurança física dos consumidores, como os serviços financeiros ou de comunicações electrónicas, não se inscrevam no âmbito do presente relatório, o mesmo abrange um número significativo de diferentes tipos de serviços aos consumidores. Na definição da política comunitária, será fundamental a concentração em alguns serviços prioritários aos consumidores, a fim de adquirir experiência e de garantir a adequada orientação da acção. Idealmente, a acção concentrar-se-ia em serviços que comportassem um risco significativo e documentado para os consumidores e com uma dimensão transfronteiriça relevante. Contudo, a actual falta de conhecimentos no que respeita tanto à avaliação dos riscos como ao impacto transfronteiriço impossibilita uma definição de prioridades segura. Nestas circunstâncias, em vez de uma abordagem quantitativa, recorreu-se a critérios mais qualitativos para, nesta fase, procurar identificar sectores e serviços prioritários. Estes critérios incluem, nomeadamente, o tipo e a gravidade do risco potencial, a dimensão transfronteiriça e a importância que assume para os consumidores com necessidades especiais. Foram também tidas em conta as prioridades dos Estados-Membros e dos interessados.

59. Com base nestes critérios, podem ser identificados como prioritários os serviços relacionados com o turismo, em especial os relacionados com o alojamento, nomeadamente hotéis e parques de campismo, e os serviços desportivos e de lazer, em especial parques infantis, recintos de feiras e parques de diversões, piscinas e outros serviços relacionados com desportos aquáticos, escolas de equitação, esqui e "novos" desportos radicais, como o salto com elástico e o rafting em rápidos. Quer estes sectores, quer os serviços conexos, acarretam riscos de morte e de lesões graves, têm uma clara dimensão transfronteiriça, envolvem frequentemente crianças e, por vezes, idosos, estão disponíveis em toda a Comunidade e são considerados prioritários pelos Estados-Membros, pelas organizações de consumidores e pelos prestadores de serviços. Importa notar que os dois sectores surgem frequentemente associados, na medida em que o turismo envolve, cada vez mais, actividades desportivas e de lazer organizadas.

3. Conclusões políticas a extrair da situação regulamentar e factual relativa à segurança dos serviços na UE

Conclusões a extrair da situação regulamentar

60. A nível comunitário, não existe legislação específica aplicável à segurança dos serviços, à excepção das medidas comunitárias que regulamentam directamente a segurança dos diferentes modos de transporte, no âmbito da política comum dos transportes consagrada no artigo 71.º do Tratado. Não obstante, a legislação comunitária específica a outros domínios pode ter efeitos benéficos para a segurança dos serviços, como é o caso das disposições relativas ao reconhecimento mútuo de determinadas qualificações profissionais, tendentes a facilitar a prestação de serviços profissionais em toda a Comunidade, ou das disposições relativas à qualidade das águas balneares, adoptadas no âmbito da política ambiental da Comunidade, que contribuem para a segurança do turismo. Além disso, a legislação comunitária que harmoniza as regras técnicas aplicáveis a determinados produtos e equipamentos profissionais é muito importante para a segurança dos serviços em que esses produtos ou equipamentos são utilizados. No caso específico da segurança dos hotéis contra incêndios, a Recomendação 86/666/CEE do Conselho, relativa à segurança dos hotéis contra os riscos de incêndio, foi adoptada em 1986. A segurança dos serviços continuará a beneficiar indirectamente das disposições adoptadas noutras áreas de políticas comuns.

61. Em todos os Estados-Membros vigoram medidas administrativas e técnicas relativas à segurança dos serviços, embora as abordagens possam divergir e impliquem uma vasta gama de medidas, sem que prevaleça um modelo uniforme. As associações de consumidores chamaram a atenção para um problema generalizado de aplicação efectiva das disposições em matéria de segurança e para a necessidade de sanções adequadas em caso de não cumprimento dos requisitos legais por parte dos prestadores de serviços. Não obstante, devido à diversidade de sectores em causa e às diferentes abordagens nacionais, não é possível, nesta fase, identificar disparidades específicas nos sistemas regulamentares, de controlo e de aplicação. É igualmente impossível determinar se o nível efectivo de protecção nos diferentes Estados-Membros varia significativamente. Tanto as associações de consumidores como os prestadores de serviços referiram a falta de informações sobre as regras aplicáveis nos diferentes Estados-Membros como um obstáculo ao aumento da confiança dos consumidores no mercado interno dos serviços. No entanto, até agora não foi possível identificar obstáculos ao comércio ou distorções resultantes dos diferentes requisitos impostos pelos Estados-Membros. Neste contexto, seria difícil justificar, nesta fase, uma acção de fundo da Comunidade tendente a harmonizar as regras de segurança dos Estados-Membros relacionadas com os serviços.

Conclusões a extrair da situação factual

62. A análise da situação factual revelou que as informações sistemáticas sobre a segurança dos serviços são escassas. Este facto pode ser parcialmente explicado pelas deficientes estruturas de notificação e pela limitada prioridade conferida à utilização de estatísticas sobre acidentes e incidentes como base para a definição de políticas na área da segurança dos serviços.

Por conseguinte, o reforço da base de conhecimentos em matéria de segurança dos serviços foi identificado como uma clara prioridade para a acção comunitária. A consulta confirmou que esta posição granjeia amplo apoio, desde que possa ser organizada de forma rentável e que os desafios metodológicos sejam superados. A concentração num número limitado de sectores de serviços prioritários, em especial nos serviços relacionados com o turismo e nos serviços desportivos e de lazer, e o recurso às experiências e aos instrumentos disponíveis para recolha de dados pode contribuir para satisfazer estas condições.

63. O reforço da base de conhecimentos constitui, por si só, um objectivo importante, na medida em que implica que todos os Estados-Membros adoptem uma abordagem mais sistemática em relação ao acompanhamento da segurança dos serviços nos sectores mais importantes. A recolha e a avaliação dos dados pertinentes levanta questões metodológicas e de organização que devem ser cuidadosamente examinadas, com vista a identificar soluções práticas e rentáveis. Muito claramente, este é um domínio em que a acção comunitária pode ter importantes benefícios, desde que seja adoptada uma abordagem adequada. Na definição dessa abordagem, devem ser tidas em devida conta as dificuldades com que as pequenas e médias empresas se confrontam para assumir encargos administrativos ou financeiros suplementares. Esta constatação é particularmente verdadeira no que respeita às empresas da área do turismo, das quais 95% são entidades de pequena ou média dimensão.

64. Por conseguinte, a acção comunitária relativa à segurança dos serviços aos consumidores deve, nesta fase, concentrar-se (a) no reforço dos conhecimentos disponíveis sobre os riscos e dos dados relativos aos acidentes e (b) no acompanhamento sistemático das políticas e medidas dos Estados-Membros.

65. A experiência adquirida revela que, sem enquadramento comunitário formal, a recolha de dados e o acompanhamento não serão efectuados de forma sistemática e uniforme em toda a UE. O alargamento da UE virá acentuar esta necessidade de enquadramento.

Objectivos e teor do enquadramento legislativo proposto

66. À luz do que precede, propõe-se a adopção de um enquadramento legislativo que defina procedimentos tendentes a assegurar a recolha sistemática e consistente de dados, bem como a avaliação dos dados e das informações relativas a acidentes e lesões relacionados com serviços. O tipo de informações que se espera extrair do sistema de recolha de dados será determinado pelos objectivos políticos fixados no enquadramento legislativo. Por razões de rentabilidade, seria conveniente focalizar os sectores prioritários e os serviços conexos identificados no presente relatório, nomeadamente os serviços relacionados com o turismo e as actividades desportivas e de lazer.

67. Tendo em conta a vasta gama de medidas actualmente aplicadas pelos Estados-Membros para reforçar a segurança dos serviços, seria mutuamente benéfico dispor de mais informações sobre a legislação e as políticas no domínio da segurança dos serviços. Por conseguinte, o enquadramento legislativo estabeleceria igualmente as regras para a cooperação administrativa entre as autoridades dos Estados-Membros, com vista a um intercâmbio sistemático de informações sobre os progressos políticos e regulamentares e sobre os resultados alcançados. Esta medida seria importante para identificar as disparidades entre os sistemas regulamentares, de controlo e de aplicação. Este aspecto assume particular importância na medida em que tanto os consumidores como os prestadores de serviços referiram a falta de informações sobre as regras aplicáveis nos diferentes Estados-Membros como um dos obstáculos à criação do mercado interno dos serviços. É evidente que as regras aplicáveis ao intercâmbio de informações teriam de ser definidas de forma a evitar a sobreposição da legislação comunitária, actual ou futura, relativa a procedimentos aplicáveis ao fornecimento de informações respeitantes a normas e regulamentos técnicos relacionados com serviços.

68. O enquadramento poderia ainda prever procedimentos com vista à definição e utilização de normas europeias. Uma melhor base de conhecimentos sobre a segurança dos serviços permitiria identificar os sectores e os riscos específicos em relação aos quais poderia ser necessário adoptar normas comunitárias que apoiassem as políticas e medidas nacionais em matéria de segurança dos serviços aos consumidores.

69. O teor exacto do enquadramento legislativo será definido à luz de rigorosas análises de custos-benefícios, de projectos-piloto, de inquéritos e de outros trabalhos a desenvolver em estreita cooperação com os Estados-Membros, que terão por objectivo definir o âmbito e os métodos óptimos para o acompanhamento e a recolha de dados, a fim de garantir o valor acrescentado da acção comunitária. É evidente que as iniciativas legislativas previstas no contexto do mercado interno dos serviços deverão igualmente ser tidas em devida conta na definição do enquadramento legislativo.

70. A longo prazo, a Comissão estará, à luz dos elementos disponibilizados na sequência da aplicação do enquadramento legislativo, mais bem posicionada para avaliar da eventual necessidade de uma legislação comunitária de alcance mais vasto. As eventuais iniciativas legislativas a longo prazo irão exigir uma análise da base jurídica adequada e do respectivo impacto económico. Nomeadamente, o recurso ao artigo 95.º do Tratado irá exigir uma avaliação dos obstáculos ao comércio e das distorções da concorrência, efectivos e potenciais, resultantes das divergentes regulamentações nacionais que regem a segurança dos serviços. Quaisquer medidas de harmonização comunitárias relacionadas com a segurança dos serviços terão de ser compatíveis com as iniciativas no âmbito da estratégia do mercado interno para os serviços.

71. Entretanto, a Comissão prosseguirá a sua avaliação dos sistemas de responsabilidade aplicáveis nos Estados-Membros. O resultado desta avaliação contribuirá para a identificação de eventuais disparidades nos sistemas de responsabilidade nacionais e deverá permitir decidir da utilidade e da pertinência de uma nova iniciativa comunitária neste domínio.