COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - ANÁLISE DA POLÍTICA DE AMBIENTE 2003 - Consolidar o pilar ambiental do desenvolvimento sustentável

ÍNDICE

1. Introdução

2. Um novo contexto político

3. Tendências, desafios e respostas políticas

4. Uma abordagem renovada da política de ambiente

5. Novos Estados-Membros - desafios específicos do alargamento

6. Dimensão internacional

7. Conclusões

ANEXO

1. Introdução

O principal objectivo da análise consiste em apresentar os desenvolvimentos ocorridos desde 2001 e salientar as questões que as políticas ambientais da UE e nacionais deverão abordar prioritariamente no próximo ano. A análise destina-se igualmente a monitorizar a aplicação do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente da União Europeia [1].

[1] Decisão n.°1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Sexto Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente, JO L 242 de 10.9.2002, p.1-15.

A presente análise deve ser inserida no contexto da estratégia de Lisboa de renovação económica e social lançada em 2000. Em Lisboa, os líderes da UE afirmaram o objectivo de fazer da UE "a economia do conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e maior coesão social" até 2010. A estratégia de Lisboa foi completada por um terceiro pilar, ambiental, na sequência da adopção da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE no Conselho Europeu de Gotemburgo, em 2001. [2]

[2] Nºs 19-32 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

Esta primeira análise das políticas ambientais comunitárias e nacionais decorre igualmente do Conselho Europeu da Primavera de 2003, que registou "a intenção da Comissão de levar a cabo um balanço anual do processo de Cardiff de integração ambiental e uma revisão regular da política ambiental e comunicar atempadamente os resultados destes exercícios para que possam ser tidos em conta na preparação dos futuros relatórios da Primavera, com início em 2004." [3]

[3] Nº 58 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas (20-21 de Março de 2003).

A presente análise começa por expor o novo contexto político da política ambiental da União Europeia desde a adopção da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE em 2001. Examina, em seguida, as ameaças ambientais mais urgentes e as respostas políticas que até agora lhes foram dadas a nível comunitário. Prossegue descrevendo a combinação de políticas ambientais necessárias para tornar o desenvolvimento sustentável realidade: será necessário dar especial atenção aos três objectivos transversais subjacentes à política ambiental - a integração das preocupações ambientais nas demais políticas, a aplicação e a informação. Por último, a análise aborda o desafio específico do alargamento e a evolução a nível internacional.

2. Um novo contexto político

O contexto em que a política ambiental da União Europeia se insere evoluiu significativamente nos últimos dois anos, quer através de decisões que afectam directamente o ambiente - adopção das estratégias de desenvolvimento sustentável comunitária e nacionais, lançamento do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, Cimeira Mundial de Joanesburgo sobre o Desenvolvimento Sustentável - quer através de mudanças ocorridas no cenário político mais geral - alargamento da União a dez novos Estados-Membros em 2004, debate sobre o futuro da Europa, actual abrandamento económico e preocupações acrescidas em matéria de segurança.

2.1. O desenvolvimento sustentável no centro do debate político

Desenvolvimento sustentável: uma prioridade a todos os níveis da governação pública e maior sensibilização do sector privado

- A partir da sua inclusão no Tratado, em 1997, o desenvolvimento sustentável é reconhecido como um objectivo capital da União Europeia. A adopção da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE em Junho de 2001, no Conselho Europeu de Gotemburgo, marcou um ponto de viragem: a necessidade de prosseguir o crescimento económico, o progresso social e a protecção do ambiente de forma equilibrada traduziu-se num conjunto de objectivos e acções minuciosamente definidos. A estratégia procura promover o crescimento económico e a coesão social sem prejudicar a qualidade do ambiente. Pelo contrário, indica que os objectivos ambientais têm de ser ponderados à luz dos seus impactos económicos e sociais e da procura de soluções simultaneamente benéficas para a economia, o emprego e o ambiente. Isto marca uma importante mudança no modo como a política ambiental tem sido concebida e formulada até agora.

- Em 2002, o Conselho e o Parlamento Europeu adoptaram o Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, que estabelece o roteiro ambiental da União Europeia para os próximos dez anos. O 6º PAA é o meio mais importante para a realização dos objectivos ambientais da estratégia de desenvolvimento sustentável. Fixa metas ambiciosas, muitas vezes quantificadas, que realçam os compromissos a longo prazo que a União assumiu para com a protecção do ambiente, e oferece assim um enquadramento previsível para os agentes públicos e privados, na Europa e no resto do mundo.

- A nível internacional, a segunda Cimeira mundial sobre o desenvolvimento sustentável (CMDS), realizada em Joanesburgo, em Setembro de 2002, deu um novo impulso à dimensão global do desenvolvimento sustentável, dez anos após a cimeira do Rio.

- A nível nacional, até 2001 poucos eram os Estados-Membros da UE que tinham elaborado estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável. Actualmente, a maior parte dos Estados-Membros e dos países aderentes já adoptou tais estratégias, de acordo com a data-limite (2005) prevista no Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo.

- Muitas autoridades públicas de toda a Europa têm vindo a elaborar Agendas 21 locais e regionais, isto é, planos de desenvolvimento sustentável a nível local.

- O sector privado demonstra um interesse crescente pelo desenvolvimento sustentável, nomeadamente através do desenvolvimento de estratégias de responsabilidade social e ambiental das empresas e de outras iniciativas voluntárias, incluindo acções específicas para melhorar o seu desempenho ambiental.

Esta evolução indica uma maior consciência da interdependência dos objectivos das políticas económicas, sociais e ambientais e um empenhamento a longo prazo na promoção da coerência entre as diversas políticas.

Uma conjuntura política em evolução que afecta a agenda de desenvolvimento sustentável

- O alargamento da UE a dez novos Estados-Membros a partir de Maio de 2004 trará consigo um conjunto único de novas riquezas ambientais - incluindo uma rica biodiversidade e vastas áreas de vida relativamente selvagem - mas representa também um importante desafio para a política ambiental da UE, dada a amplitude da construção de capacidades e das necessidades financeiras no contexto da aplicação e do cumprimento do acervo comunitário.

- O actual debate sobre o futuro da Europa está directamente ligado à questão do alargamento. Com base no trabalho desenvolvido pela Convenção, a Conferência Intergovernamental irá decidir a arquitectura da União alargada, dotando esta última de um Tratado Constitucional. Este tratado constituirá o novo quadro institucional para a promoção da protecção do ambiente e do desenvolvimento sustentável. Uma vez que o ambiente continua a estar no topo da lista das questões que os cidadãos da UE consideram prioritárias, o desafio consiste em assegurar que o novo tratado não só preservará o acervo ambiental da União Europeia, como também contribuirá para o seu reforço.

- A conjuntura económica e social, em deterioração desde 2001, colocou o crescimento e o emprego no topo da agenda política. Na linha do objectivo global do desenvolvimento sustentável, os actuais esforços a favor do crescimento e do emprego deveriam ter também em conta os aspectos ambientais. São necessárias inovadoras que permitam maximizar a eficiência dos recursos e minimizar os impactos ambientais.

- Os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 e os acontecimentos deles resultantes - incluindo as guerras do Afeganistão e do Iraque - deram origem a maiores preocupações de segurança. Este facto tem consequências para a política ambiental da UE. A segurança ambiental - isto é, as ligações entre a escassez de recursos e os conflitos, as consequências da guerra para o ambiente, etc. - e a protecção civil - isto é, a preparação e a reacção a ataques terroristas com implicações ambientais - adquiriram maior importância na agenda política, mas o desafio do desenvolvimento sustentável só pode ser eficazmente mantendo uma abordagem multilateral.

Este novo contexto político gera vários desafios que a política ambiental da União tem de enfrentar para ser plenamente integrada na abordagem de desenvolvimento sustentável.

2.2. Desafios que se colocarão à política ambiental

A política ambiental da União está confrontada com cinco grandes desafios:

i. Plena integração da dimensão ambiental na estratégia de Lisboa

Em muitos aspectos, o conceito de desenvolvimento sustentável continua a ser difícil de apreender. Os responsáveis políticos interpretam-no, por vezes, erradamente, como uma outra forma de apresentar a política ambiental, sendo frequente não conseguirem equacioná-lo como uma abordagem equilibrada aos pilares económico, social e ambiental e com a necessidade de colocar as três dimensões em pé de igualdade. Isto também acontece a nível da UE: o surgimento do desenvolvimento sustentável no centro do debate político a nível da União levou à inclusão de uma dimensão ambiental no relatório da Primavera, a partir de 2002. Mas para muitos dos intervenientes, o ambiente continuou a aparecer como um complemento ao resto do relatório em 2002 e 2003.

No entanto, as nossas perspectivas económicas e sociais a longo prazo dependem em grande medida da nossa capacidade de considerar o ambiente como um componente fundamental da política económica e social. O esquecimento da dimensão ambiental tem custos ocultos - como os custos sanitários da má qualidade do ar e os custos económicos da limpeza da poluição - e riscos inerentes, que poderão restringir a capacidade da UE para atingir os objectivos de Lisboa. Para além do argumento económico, há uma consciência crescente de que, se não forem resolvidas, as causas profundas de muitos problemas ambientais duradouros põem a qualidade de vida dos cidadãos europeus significativamente em risco.

ii. Desenvolvimento de soluções simultaneamente benéficas para o ambiente e a economia

Um forte pilar ambiental, cada vez mais assente em instrumentos de mercado e na eficácia económica pode contribuir para a realização dos objectivos de Lisboa. O tratamento equilibrado de compromissos [4] entre os objectivos económicos e ambientais pode contribuir para a definição de soluções simultaneamente benéficas para ambas as vertentes e reforçar o desenvolvimento sustentável. Normas ambientais mais rigorosas podem igualmente gerar novas oportunidades económicas, nomeadamente na promoção do desenvolvimento de novas tecnologias. Tal pode contribuir para o principal objectivo de Lisboa que consiste em tornar a UE o locus da actividade de inovação e uma sociedade baseada no conhecimento no horizonte de 2010.

[4] Ver Secção 4.1.1 - Melhorar a formulação das políticas ambientais - Aumentar a coerência politica (Avaliação do impacto)

O Plano de Acção da UE em matéria de Tecnologia Ambiental, previsto para finais de 2003, proporá medidas concretas e um quadro global para aumentar as sinergias entre a protecção do ambiente, o crescimento económico e a inclusão social.

iii. Melhor articulação dos esforços para a realização do desenvolvimento sustentável a todos os níveis de governação

O desenvolvimento sustentável não pode ser alcançado pela acção isolada de cada país ou região, exigindo medidas a todos os níveis de governação, uma melhor articulação das prioridades a todos os níveis e gestão das actividades tendo em vista um objectivo comum.

Neste contexto, será conveniente introduzir o método aberto de coordenação (MAC), [5] que está no centro da estratégia de Lisboa e não foi, até à data, utilizado no domínio do ambiente.

[5] O Conselho Europeu de Lisboa (nº 37 das Conclusões da Presidência, 23-24 de Março de 2000) introduziu o método aberto de coordenação, descrito como "conduzindo à divulgação de melhores práticas e favorecendo uma maior convergência no que respeita aos principais objectivos da UE. Este método, que foi delineado para ajudar os Estados-Membros a desenvolverem progressivamente as suas próprias políticas, implica:

iv. Êxito do alargamento no domínio do ambiente

Tanto a estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável como o 6º PAA incluem o alargamento no seu âmbito e foram concebidos para uma União alargada. Os países aderentes já deram grandes passos em frente na melhoria da protecção do ambiente e no cumprimento da legislação ambiental. Subsistem, todavia, problemas institucionais e financeiros significativos, que têm de ser superados para que a legislação adoptada seja aplicada e executada.

Além disso, as medidas tomadas para melhorar as infra-estruturas e os níveis de vida dos países aderentes, embora correspondendo às legítimas expectativas dos cidadãos, poderão aumentar as pressões sobre o ambiente.

A resolução destes desafios deverá continuar a ser uma prioridade no período pós-adesão.

v. Desenvolver a credibilidade internacional conquistada pela UE nos últimos anos

A liderança comunitária contribuiu fortemente para que a cimeira mundial sobre desenvolvimento sustentável tivesse chegado a bom porto. Através do seu papel activo na cimeira, das medidas tomadas a nível interno para cumprir o seu objectivo de Quioto e da promoção de outros acordos e convenções internacionais fundamentais no domínio do ambiente, a União Europeia confirmou a sua liderança mundialmente reconhecida em matéria ambiental. Embora isto beneficie largamente a UE, também aumenta a sua obrigação de cumprir os compromissos assumidos.

A credibilidade assim obtida tornará a União mais capaz de persuadir os parceiros, nomeadamente os países em desenvolvimento, a ponderarem melhor as questões ambientais ao definirem as suas próprias vias de desenvolvimento económico e social. Neste aspecto, a iniciativa da Presidência grega, apoiada pelo Conselho Europeu de Salónica [6], de promover o estabelecimento da diplomacia europeia em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável, poderá ser útil para coordenar melhor a acção comunitária e nacional.

[6] Nºs 76-77 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Salónica (19-20 de Junho de 2003).

A resposta a estes desafios ajudará, com o tempo, a alcançar o equilíbrio adequado entre os pilares económico, social e ambiental do desenvolvimento sustentável. As preocupantes tendências ambientais observadas quando foi lançada a estratégia de desenvolvimento sustentável da UE mantêm-se e exigem que se redobrem os esforços a médio e longo prazo. São uma clara advertência para a necessidade urgente de dar uma ênfase renovada à aplicação do capítulo ambiental da agenda de desenvolvimento sustentável da União.

3. Tendências, desafios e respostas políticas

A presente secção está estruturada em torno das quatro questões prioritárias do 6º PAA (alterações climáticas; natureza e biodiversidade; gestão dos recursos; ambiente e saúde). Cada secção identifica sucintamente as tendências e os desafios principais, descrevendo em pormenor as respostas políticas recentemente adoptadas.

3.1. Alterações climáticas

A década de 1990 foi a mais quente dos últimos 150 anos. Os dados científicos sugerem que as alterações climáticas não só se verificam como estão a afectar directamente a União Europeia. Segundo as projecções, as temperaturas médias irão subir mais ainda, com um aumento de 1,4º a 5,8° C nos próximos cem anos, aumentando o risco de ocorrência de secas e incêndios florestais, se as alterações climáticas não forem atenuadas. Prevê-se que a Europa Oriental e do Sul sejam particularmente afectadas. Além disso, em algumas regiões da Europa poderá verificar-se uma precipitação mais elevada e mais intensa, aumentando o risco e a frequência das inundações, semelhantes às que afectaram à Europa em 2001 e 2002.

A UE tem desempenhado um papel essencial no desenvolvimento de uma resposta multilateral às alterações climáticas, tendo salvo o Protocolo de Quioto em 2001, juntamente com vários parceiros de todo o mundo, após a retirada dos EUA. Ao ratificar este protocolo, em 31 de Maio de 2002, a UE comprometeu-se a reduzir em 8% as suas emissões de gases com efeito de estufa, relativamente aos níveis de 1990, até 2008-2012.

Os últimos dados disponíveis mostram que, em 2001, as emissões da UE foram 2,3% inferiores aos níveis de 1990, indicando que a UE perdeu alguns dos ganhos obtidos em 1999 e 2000, período em que os níveis das emissões diminuíram 4% relativamente aos níveis de 1990 (ver figura 1 do anexo). Para que a União atinja a meta de redução de 8% até 2008-2012, por ela assumida em Quioto, e mantenha o seu papel de liderança no domínio das alterações climáticas, é necessária uma aplicação rigorosa pelos Estados-Membros das medidas recentemente adoptadas pela UE na matéria e poderão ser necessárias medidas suplementares.

As causas das alterações climáticas, nomeadamente as emissões de gases com efeito de estufa nos sectores da indústria, dos transportes e da energia (ver figura 2 do anexo), estão profundamente enraizadas na estrutura da economia. Deste modo, só um conjunto integrado de medidas, associado a uma liderança determinada e ao empenhamento de todos os intervenientes, pode resolver o problema. Neste contexto, a introdução de instrumentos de mercado flexíveis pretende ajudar a reduzir as alterações climáticas com menores custos para a indústria. Além disso, o problema das alterações climáticas só será resolvido se a dimensão ambiental for cabalmente integrada nos demais domínios políticos, nomeadamente na energia, nos transportes e na indústria.

Prioridades

3.1.1. Aplicar as medidas identificadas pelo Programa Europeu para as Alterações Climáticas

O Programa Europeu para as Alterações Climáticas (European Climate Change Program - ECCP) foi estabelecido em Junho de 2000 como actividade transsectorial para identificar as medidas economicamente mais eficientes que permitiam cumprir os objectivos assumidos pela UE no âmbito do Protocolo de Quioto. Baseado num processo participativo, promove a integração política, muito em especial nos sectores da energia, dos transportes, da indústria e da investigação.

O ECCP é o principal instrumento da União Europeia para identificar medidas de redução das emissões e já produziu várias medidas importantes. Em Outubro de 2001, a adopção da proposta de directiva sobre o comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, apresentada pela Comissão, foi um marco histórico para a legislação ambiental. A directiva entrou em vigor em Outubro de 2003. [7] O regime da UE é o primeiro regime plurinacional de comércio de licenças de emissão existente no mundo.

[7] Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, JO L 275 de 25.10.2003, p.32.

A directiva é um exemplo da abordagem flexível escolhida pela UE para dar cumprimento às obrigações assumidas em Quioto de uma forma economicamente eficiente. O sistema de optimização dos custos para a União no seu conjunto, previsto na directiva, proporcionará benefícios económicos mais substanciais do que se fossem criados sistemas nacionais isolados de comércio de emissões, ou se utilizassem instrumentos políticos regulamentares mais tradicionais. [8]

[8] Para mais informações, ver anexo da directiva relativa à transação de direitos de emissão.

Além disso, a Comissão apresentou recentemente uma proposta ambiciosa de redução das emissões de gases fluorados com efeito de estufa de 25% até 2010.

Apesar destes avanços significativos, os resultados do segundo relatório de progresso sobre o ECCP, divulgado em Abril de 2003 [9], são inequívocos: as medidas actualmente em vigor não permitirão que a UE atinja o seu objectivo de Quioto. Isto constitui um forte incentivo para acelerar o ritmo da aplicação das medidas identificadas no ECCP e a consolidá-las com um forte processo de acompanhamento e análise nos domínios em que é mais necessário actuar. Várias medidas essenciais estão já em estado avançado de preparação, nomeadamente as propostas sobre os serviços energéticos e as normas mínimas de eficiência energética dos equipamentos destinados ao utilizador final.

[9] Segundo relatório de progresso sobre o ECCP "Conseguiremos cumprir as nossas metas de Quioto?", Abril de 2003. http://www.europa.eu.int/comm/environment/ climat/CEcp.htm

3.1.2. Reforçar a integração das preocupações relativas às alterações climáticas nas demais políticas

Em 2000, as indústrias energéticas estiveram na origem de 27% das emissões de gases com efeito de estufa na UE (ver figura 2 no Anexo). É prioritário melhorar a eficiência energética. Os subsídios à energia com efeitos ambientais negativos serão analisados no âmbito do Livro Verde da Comissão para a segurança do aprovisionamento energético, tendo em conta o impacto económico, social, a nível da segurança e do ambiente, com o objectivo de os eliminar gradualmente de harmonia com os objectivos da estratégia da União Europeia para o desenvolvimento sustentável [10] e do 6º PAA. [11]

[10] Comunicação da Comissão "Desenvolvimento sustentável na Europa para um mundo melhor: Estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável" - COM(2001) 264 final, de 15.5.2001, p.10: "Eliminação gradual dos subsídios à produção e ao consumo de combustíveis fósseis até 2010."

[11] Nº 4, primeiro travessão, do artigo 3º: "incentivar um processo de reforma dos subsídios que produzem efeitos negativos consideráveis no ambiente e que são incompatíveis com o desenvolvimento sustentável, nomeadamente com vista a estabelecer, o mais tardar até à data da avaliação intercalar, uma lista dos critérios que permitam identificar tais subsídios negativos do ponto de vista ambiental, tendo em vista a sua eliminação gradual."

Desde o lançamento do ECCP, foram adoptadas medidas positivas. As principais são as medidas de promoção da produção de electricidade a partir de fontes de energia renováveis, [12] a melhoria do desempenho energético dos edifícios [13] e a promoção da produção combinada de calor e electricidade. [14] Um outro passo positivo é a Directiva relativa à etiquetagem energética dos aparelhos domésticos. [15] Os efeitos destas medidas ainda estão para vir.

[12] Os Estados-Membros aplicam esta directiva actualmente. A Comissão está a acompanhar activamente as medidas necessárias para atingir a meta de 22% de consumo bruto de electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis até 2010. A Comissão apresentará um relatório ao Conselho e ao Parlamento Europeu em Maio de 2004.

[13] Considera-se que esta directiva, em vigor desde Janeiro de 2003, tem um potencial para a redução das emissões de gases com efeito de estufa calculado em 35-45 Mt CO2eq, tal como referido no segundo relatório de progresso do ECCP (p.13).

[14] O potencial para a redução das emissões de gases com efeito de estufa desta medida é calculado em 65 Mt CO2/ano.

[15] Propostas de Directiva 2002/31/CE e Directiva 2002/40/CE da Comissão, relativas à aplicação da Directiva 92/75/CEE do Conselho no que respeita à etiquetagem energética dos aparelhos domésticos de ar condicionado e dos fornos eléctricos. O objectivo destas directivas, que entraram em vigor em Janeiro de 2003, é influenciar o comportamento dos consumidores mediante a aposição de uma etiqueta, no ponto de venda, indicando o desempenho energético do aparelho.

Em matéria de tributação energética, a adopção em 2003 de uma directiva sobre a tributação dos produtos energéticos, [16] na sequência de proposta da Comissão de 1997, é um passo positivo. A nova directiva irá garantir que as taxas mínimas de tributação dos produtos petrolíferos, que continuam a corresponder a mais de 40% do consumo interno bruto de energia (ver figura 3 no anexo), serão reconduzidas, em termos reais, aos níveis de 1992. Também introduz taxas mínimas aplicáveis a uma variedade de produtos energéticos substitutivos cuja utilização também produz emissões. No entanto, a directiva apenas induzirá pequenos aumentos nos níveis de tributação da energia de vários Estados-Membros, pelo que o seu impacto na eficiência energética e nas emissões não será provavelmente forte.

[16] A directiva relativa à tributação de produtos energéticos deverá entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2004.

Serão necessários mais esforços para combater as tendências não sustentáveis no sector da energia. Embora o consumo interno de energia tenha aumentado constantemente na UE, aproximadamente 1% ao ano, desde 1985 que a percentagem de energias renováveis permanece baixa, rondando os 6% (ver figura 3 no anexo). Nos países aderentes essa percentagem é de 5%. [17] As mais recentes projecções da Agência Europeia do Ambiente indicam que, se não forem tomadas medidas políticas adicionais, a União Europeia não conseguirá cumprir a sua meta indicativa de 12% até 2010. Também é improvável que a UE consiga cumprir a sua meta indicativa de produção de 22% do consumo bruto de electricidade a partir de fontes renováveis até 2010 (ver figura 4 do anexo).

[17] Contudo, vários países candidatos registam uma percentagem elevada de energias renováveis - Letónia (30%), Estónia, Roménia e Eslovénia (11% cada).

Em 2000 os transportes não só foram responsáveis por cerca de 21% das emissões de gases com efeito de estufa na União, como foram o único sector cujas emissões aumentaram (figura 5 do anexo). Além disso, as tendências não são animadoras nos países aderentes: registou-se uma queda acentuada nos transportes ferroviários e em autocarro e as taxas de crescimento do transporte aéreo e dos automóveis privados são superiores às da UE.

Foram adoptadas medidas positivas no âmbito da estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável, do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente e do Livro Branco sobre a política europeia de transportes para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos transportes. É o caso da Directiva Biocombustíveis, com a meta prevista de 5,75% de parte de mercado para os combustíveis alternativos até 2010; da proposta de alteração da Directiva Eurovinheta; de medidas no domínio da tributação dos combustíveis; e da já referida Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, que permite aos Estados-Membros aplicar taxas mínimas mais baixas aos combustíveis alternativos que produzem menos emissões de CO2.

Estas medidas, cujos efeitos ainda se virão a fazer sentir, são passos importantes para alcançar o objectivo fixado de operar a transição dos transportes do modo rodoviário e aéreo para o ferroviário e por água, bem como a adesão aos transportes públicos de passageiros; e de assegurar que os custos ambientais dos vários modos de transporte sejam melhor reflectidos nos preços a pagar pelos utentes, alcançando ao mesmo tempo o objectivo de dissociar os efeitos nocivos para o ambiente do crescimento dos transportes do crescimento do PIB. Contudo, serão necessários esforços adicionais para a UE honrar os compromissos que assumiu no âmbito do Protocolo de Quioto e tendo em vista compromissos futuros. [18]

[18] Veja-se o segundo relatório de progresso ECCP, p.14, onde se pode ler que o limite das emissões de gases com efeito de estufa no sector dos transportes exigirá o desenvolvimento de novas estratégias e o reforço das políticas e medidas no futuro. Tal é necessário para garantir as reduções globais obtidas com vista à realização do objectivo do primeiro período de cumprimento e, sobretudo, tendo em vista futuros períodos de cumprimento.

A agricultura, que em 2000 era responsável por cerca de 10% das emissões, continua a ser uma importante fonte de emissões de metano [19] e óxido de azoto [20], dois dos mais importantes gases com efeito de estufa [21]. A reforma da política agrícola comum (PAC), decidida em 2003, que introduz um aumento dos fundos destinados ao desenvolvimento rural, é uma medida positiva, que poderá levar à redução das emissões no sector agrícola [22]. A avaliação intercalar dos planos de desenvolvimento rural em 2004 será uma boa oportunidade para articular melhor as políticas agrícolas e no domínio das alterações climáticas.

[19] CH4 - as emissões de metano são sobretudo produzidas pela fermentação entérica e a gestão do estrume.

[20] N20 - as emissões de óxido nitroso têm três origens principais: 1) as emissões directas dos solos agrícolas e dos sistemas de produção animal; (2) as emissões indirectas verificadas após a libertação de azoto dos campos sob a forma de óxidos de azoto (Nox) ou de amoníaco (NH3), ou após a lixiviação ou a escorrência de nitratos; 3) as emissões resultantes das queimadas agrícolas.

[21] Além disso, a redução da matéria orgânica nos solos agrícolas pode aumentar substancialmente as emissões de CO2 mas os valores a nível europeu são bastante incertos. A quantificação das emissões para a biosfera de gases com efeito de estufa foi, por esse motivo, considerada uma prioridade da investigação no âmbito do Sexto Programa-Quadro de IDT da UE.

[22] Ver no ponto 3.2 mais informações sobre a reforma da PAC.

A fim de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa da UE e melhorar a coerência política, é necessário integrar melhor as preocupações relativas às alterações climáticas na política de coesão da UE e explorar mais detidamente as sinergias entre as políticas ambientais e de coesão. Na revisão das suas orientações, recentemente adoptada, a Comissão sugere aos Estados-Membros que tenham especialmente em conta os objectivos de promoção de medidas de eficiência energética e de aumento da parte da electricidade produzida a partir de fontes renováveis para 22%, juntamente com o objectivo de alcançar uma taxa de utilização de biocombustíveis no sector dos transportes de 5,75%. As autoridades locais e regionais deverão respeitar estas orientações revistas da Comissão e procurar simultaneamente obter a melhor utilização dos Fundos Estruturais para promover o desenvolvimento económico regional.

3.2. Natureza e biodiversidade

A diversidade biológica reflecte a complexidade, o equilíbrio e a situação dos vários ecossistemas. Não só desempenha funções essenciais de sustentação da vida, mas também serve de base a importantes actividades económicas, recreativas e culturais. A progressiva diminuição da biodiversidade [23] é, pois, motivo de grande preocupação. Na Cimeira Mundial das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, as partes comprometeram-se a reduzir significativamente o declínio da biodiversidade até 2010. A UE foi ainda mais longe ao comprometer-se a suster esse declínio até 2010 [24].

[23] Tal como evidencia a Lista vermelha de espécies ameaçadas de extinção (UICN - União Internacional para a Conservação da Natureza).

[24] Ver nº 31 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

Para atingir estes objectivos, é necessário conferir maior sustentabilidade às actuais práticas agrícolas e de pesca, que exercem uma pressão considerável sobre a diversidade biológica, através de uma maior integração das considerações ambientais.

Paralelamente, é necessário resolver as dificuldades encontradas na protecção da biodiversidade, de que são exemplo os problemas de aplicação de directivas como a Directiva Habitats e a Directiva Aves e o financiamento da rede Natura 2000. Há que encontrar soluções para as actuais dificuldades de aplicação e as pressões sobre o ambiente devem ser mais correctamente avaliadas através de indicadores eficazes.

Prioridades

3.2.1. Evolução para uma política agrícola mais sustentável

Nos termos da reforma da política agrícola comum (PAC) recentemente acordada, a grande maioria dos pagamentos directos da UE deverá ser dissociada da produção: haverá um único pagamento agrícola para os agricultores da União, independente da produção. Além disso, este pagamento estará associado ao respeito das normas ambientais e de segurança alimentar, nomeadamente as disposições relevantes das Directivas Aves e Habitats, e à obrigação de manter as terras agrícolas. Espera-se que a introdução desta dissociação reduza os incentivos à utilização de métodos agrícolas intensivos e encoraje uma produção agrícola mais sustentável.

Além disso, o apoio ao desenvolvimento rural deverá ser substancialmente aumentado com a transferência dos montantes provenientes das poupanças obtidas com a redução dos pagamentos directos feitos a explorações agrícolas que recebam tais pagamentos para além de um determinado limiar. Isto poderá permitir introduzir novas medidas destinadas a desenvolver a produção de qualidade e a promover a protecção do ambiente. Deverá contribuir para fomentar práticas agrícolas mais favoráveis ao ambiente, como a agricultura biológica (ver figura 6 do anexo).

3.2.2. Tornar mais favorável ao ambiente a política comum de pesca

Apesar das medidas tomadas recentemente, muitas unidades populacionais de peixes das águas europeias já estão alegadamente abaixo dos seus limites biológicos de segurança (ver figura 7 no anexo). É necessário tomar outras medidas para assegurar a exploração sustentável dos recursos haliêuticos, a fim de evitar maiores danos económicos a longo prazo para as comunidades piscatórias e o ambiente marinho. Os subsídios contraproducentes estão a ser progressivamente eliminados e devem ser tomadas medidas adequadas para ajudar as comunidades piscatórias a adaptar-se a um nível mais baixo de actividade pesqueira, na linha da reforma da PCP. Desde que sejam aplicados, a abordagem à pesca baseada nos ecossistemas, os planos de captura plurianuais, as medidas baseadas em pareceres científicos e a redução dos subsídios, propostos pela Comissão, aumentarão as possibilidades de recuperação das populações de peixes na União Europeia.

3.2.3. Proteger melhor os solos e o ambiente marinho

Para além de servirem de base à produção agrícola e à pesca, os solos e os oceanos também são enormes reservatórios de diversidade biológica. Há indícios de que tanto os solos como os oceanos estão sujeitos a uma ameaça crescente por parte das actividades humanas, que provocam, no caso dos solos, problemas como a erosão, o declínio da matéria orgânica e da diversidade biológica, a contaminação pontual e difusa, a impermeabilização, a compactação e a salinização. No caso dos oceanos, os problemas vão desde o declínio dos recursos da pesca, à eutrofização e aos impactos que a introdução de espécies não indígenas e os derrames intencionais ou acidentais de hidrocarbonetos no mar causam na biodiversidade. É, pois, essencial proteger melhor os oceanos e os solos. Para tal, deverá ser adoptada uma abordagem integrada, incluindo um co-financiamento apropriado através da política de coesão que cubra adequadamente a dimensão territorial.

Um primeiro passo foi dado com a adopção das comunicações "Rumo a uma estratégia de protecção e de conservação do meio marinho" [25] e "Para uma estratégia temática de protecção do solo" [26] em 2003. Estas comunicações fornecem o quadro em que será feita a recolha dos dados necessários para elaborar os planos de acção, em cooperação com todos os intervenientes, tendo em vista o desenvolvimento de estratégias amadurecidas para os solos e o mar.

[25] Comunicação da Comissão "Rumo a uma estratégia de protecção e de conservação do meio marinho", COM(2002) 539 final, 2.10.2002.

[26] Comunicação da Comissão "Para uma estratégia temática de protecção do solo", COM(2002) 179 final de 16.4.2002.

3.2.4. Melhorar a aplicação no domínio da protecção da natureza

Para melhorar a aplicação da legislação, no domínio da natureza e da biodiversidade e noutros domínios, é fundamental ter em conta as questões relativas à aplicação imediatamente na fase de formulação - como aconteceu no caso da Directiva-quadro da Água. Além disso, é necessário que a Comissão desempenhe um papel activo na prestação de apoio e aconselhamento aos Estados-Membros uma vez a legislação adoptada - como está a ser actualmente feito para melhorar a aplicação das Directivas Aves e Habitats.

A aplicação das Directivas Aves e Habitats tem sido difícil. As infracções relacionadas com as duas directivas correspondem a mais de um quarto dos processos instaurados pela Comissão Europeia (ver figura 8 no anexo). Estão a ser desenvolvidas novas formas de colaboração com os Estados-Membros tendo em vista melhorar a aplicação destas duas directivas, o que permitiu alguns progressos importantes.

O ritmo dos esforços de orientação relativos à aplicação das duas directivas acelerou-se a partir de 2000. Nesse ano foi publicado um documento interpretativo sobre a gestão da rede Natura 2000, a "rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação" prevista na Directiva Habitats. Dentro em breve, serão publicados documentos de orientação sobre a gestão da caça e das florestas. Foi também lançada uma "iniciativa para uma caça sustentável", em 2001, sob a forma de um diálogo construtivo com os Estados-Membros e as partes interessadas sobre questões respeitantes à caça e à conservação.

No que respeita às possibilidades de financiamento da rede Natura 2000, instrumentos como o programa LIFE-Natureza e os planos de desenvolvimento rural no âmbito da PAC já oferecem alternativas importantes. O mesmo é válido no que respeita aos Fundos Estruturais e ao Fundo de Coesão que condicionam a concessão de financiamento à conformidade com a rede Natura 2000. A Comissão está presentemente a preparar uma comunicação sobre as possibilidades de um futuro financiamento específico da rede Natura 2000.

No que diz respeito ao acompanhamento dos progressos na designação dos sítios para a rede Natura 2000, a Comissão está a utilizar um barómetro de "distância em relação ao objectivo". Uma vez concluídas as designações, a Comissão irá desenvolver um barómetro dos progressos realizados na gestão dos sítios. Paralelamente, a Comissão propôs prolongar por dois anos a terceira fase do programa LIFE, nomeadamente para apoiar a gestão dos sítios designados a nível nacional e regional, colmatando assim a lacuna entre o fim desta terceira fase e as novas perspectivas financeiras. Além disso, a Comissão desenvolverá indicadores e sistemas de informação geográfica para avaliar a gestão e o acompanhamento dos sítios Natura 2000 por parte dos Estados-Membros.

3.2.5. Destacar melhor as tendências em matéria de diversidade biológica

A Comissão lançou recentemente uma ampla análise consultiva da política comunitária em matéria de diversidade biológica. Esta análise avaliará os progressos efectuados a nível da UE e dos Estados-Membros na execução da estratégia e dos planos de acção comunitários neste domínio, a eficácia das medidas tomadas em termos de impacto sobre o ritmo do declínio da biodiversidade e a adequação dos objectivos e acções propostos no contexto do alargamento e do objectivo de suster o declínio da biodiversidade em 2010. Nesta base, uma comunicação da Comissão, prevista para Junho de 2004, apresentará recomendações em relação a um conjunto de medidas ordenadas por grau de prioridade, identificando os intervenientes, os calendários e os recursos necessários. [27]

[27] Este exercício decorre do ponto 12 do Capítulo IV da Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma estratégia da Comunidade Europeia em matéria de diversidade biológica (COM (1998) 42 de 4.2.1998.

O desenvolvimento do quadro de acompanhamento e elaboração de relatórios relativo à estratégia e aos planos de acção no domínio da biodiversidade faz parte do processo de sensibilização para as tendências verificadas neste domínio. A Comissão está a colaborar activamente com a Agência Europeia do Ambiente na criação de um conjunto de indicadores de implementação da estratégia de biodiversidade, a partir dos progressos obtidos em termos de meios para medir a biodiversidade, incluindo as normas para monitorizar e vigiar os habitats e as espécies de interesse europeu. Estas normas, juntamente com a continuação dos esforços de investigação para melhorar a base de conhecimentos proporcionarão à União Europeia uma maneira de "tomar o pulso" à biodiversidade europeia, que será crucial para acompanhar e avaliar as acções políticas neste sector (ver figura 9 do anexo).

3.2.6. Reforçar a protecção da biodiversidade a nível internacional

A Convenção sobre Diversidade Biológica (CBD) é o instrumento internacional mais importante para a conservação e a utilização sustentável dos recursos biológicos. A fim de melhorar a eficácia da convenção no terreno, a Comissão tem apoiado activamente a criação de novos instrumentos [28] e a mudança de uma abordagem que privilegia o desenvolvimento das políticas para outra que dá mais atenção à sua aplicação. A Comissão também está a trabalhar noutros acordos internacionais no domínio da diversidade biológica, como a Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies de Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES). [29]

[28] Como o Plano Estratégico da CBD, o objectivo de "reduzir significativamente o declínio da biodiversidade até 2010" e o desenvolvimento, graças aos esforços da Comissão, de um programa de trabalho revisto e exaustivo sobre as florestas, de orientações sobre o acesso aos recursos genéticos e à partilha dos seus benefícios, e dos princípios orientadores sobre as espécies alóctones invasivas.

[29] A Comissão apoia, nomeadamente, a inclusão de novas espécies de peixes e madeiras nas listas CITES e está a fazer diligências no sentido de aplicar estes compromissos na legislação da CE.

Para que os acordos internacionais no domínio da biodiversidade possam induzir uma redução substancial da perda de biodiversidade é igualmente necessário que todas as partes os apliquem eficazmente. Identificar as formas de promover a aplicação destes acordos nos países em desenvolvimento é, por conseguinte, uma das prioridades da acção internacional da UE em matéria de ambiente [30].

[30] Ver Secção 6 - Internacional.

Uma outra iniciativa importante da UE no domínio da biodiversidade internacional é o Plano de acção da Comissão: A aplicação da legislação, a governação e o comércio no sector florestal [31], adoptado em Maio de 2003, a fim de combater a exploração madeireira ilegal de harmonia com os compromissos assumidos pela UE em Joanesburgo. Entre as medidas estabelecidas no quadro do plano de acção, encontra-se o apoio a uma melhor governação nos países produtores de madeira, a acordos voluntários de parceria com os países produtores de madeira a fim de assegurar que só entre no mercado comunitário madeira produzida legalmente, e a esforços para desenvolver a colaboração internacional de combate ao comércio de madeira produzida ilegalmente.

[31] COM(2003)251final de 21.5.2003.

3.3. Gestão dos recursos

A estratégia de Lisboa estabelece o objectivo ambicioso de atingir uma taxa de crescimento económico de 3% ao ano, que quase duplicaria o PIB em 25 anos. No entanto, se quisermos evitar custos sociais e ambientais adicionais, como o aumento contínuo dos volumes de resíduos, temos de romper o forte vínculo histórico entre o crescimento do PIB e a pressão ambiental. A dissociação entre a degradação do ambiente e o crescimento económico é um tema central da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE. [32] Uma das formas de o conseguir é o aumento significativo da eficiência dos recursos.

[32] A importância da dissociação foi reconhecida na proposta da Comissão para uma estratégia comunitária de desenvolvimento sustentável, que estabeleceu um objectivo principal de "ruptura dos vínculos existentes entre crescimento económico, utilização dos recursos e produção de resíduos". Este objectivo foi reafirmado pelo Conselho Europeu da Primavera de 2003 (ver nº 53 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas, 20-21 de Março de 2003).

A eficiência na utilização das matérias-primas e da energia tem vindo a aumentar em muitos países da União Europeia. Grande parte desta melhoria decorreu, todavia, da transição, em muitos Estados-Membros, de economias baseadas na indústria transformadora para economias baseadas nos serviços durante as décadas de 1980 e de 1990 (ver figura 10 no anexo).

Para que a dissociação possa ser alcançada, há que continuar a desenvolver padrões sustentáveis de produção e de consumo tal como é sublinhado no Plano de Execução da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo. Se a UE desenvolver com êxito um programa decenal de produção e consumo sustentáveis, assegurará a coerência, e o apoio, das suas medidas a nível interno com os seus compromissos internacionais, promovendo a liderança da União no domínio do desenvolvimento sustentável.

Prioridades

3.3.1. Intensificar os esforços para uma utilização mais sustentável dos recursos

A dissociação é o objectivo principal para o qual irá contribuir a estratégia temática da Comissão em matéria de gestão dos recursos. [33] Uma vez que a aplicação de novas políticas e a adaptação das já existentes a fim de alcançar a necessária dissociação entre os impactos ambientais negativos relacionados com os recursos e o crescimento económico, será um processo a longo prazo, a estratégia tem uma escala temporal de 25 anos.

[33] Comunicação da Comissão "Para uma Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais", COM(2003) 572 final de 1.10.2003.

Em 2004 será proposta uma estratégia global baseada num processo aberto e cooperativo, envolvendo as instituições comunitárias e todas partes interessadas.

Durante o desenvolvimento da estratégia será dada prioridade a três elementos estratégicos. Numa primeira fase, a estratégia concentrar-se-á na recolha de informações para determinar quais os recursos que suscitam mais preocupação em termos do impacto ambiental associado à sua utilização, tendo em conta as possibilidades tecnológicas e as considerações socioeconómicas. Um objectivo fundamental será o preenchimento das lacunas existentes a respeito das trajectórias seguidas pelos recursos no ciclo económico e dos seus impactos no ambiente. Com base neste conhecimento, a estratégia avaliará até que ponto as opções políticas são compatíveis com o objectivo geral de dissociação. Por fim, proporá medidas que permitam ter mais em conta as considerações relativas à utilização dos recursos na formulação de políticas relativas a outros sectores.

Esta estratégia será sustentada por uma política integrada dos produtos, [34] combinada com uma estratégia temática no domínio da prevenção e reciclagem dos resíduos. [35] Com base num amplo processo de consultas a todos os intervenientes, estas iniciativas examinarão os impactos ambientais em todo o ciclo de vida dos produtos, de modo a reduzir a poluição, facilitar a reciclagem, sempre que esta se justifique do ponto de vista económico, e reduzir os custos da eliminação dos resíduos.

[34] Comunicação da Comissão sobre uma política integrada dos produtos, 12 de Junho de 2003.

[35] Comunicação da Comissão "Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos", COM(2003) 301 final de 27.5.2003.

A política comunitária no domínio dos recursos apoia-se em importantes esforços de investigação desenvolvidos no âmbito do 6º programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) no domínio da produção e do consumo sustentáveis.

A política comunitária em matéria de recursos deve ser suficientemente flexível para permitir que o sector privado a ela se adapte suavemente. Há que recorrer a toda a gama de instrumentos de mercado (bem como aos acordos voluntários [36], sempre que estes sejam adequados e economicamente eficientes) nesta busca de eco-eficiência.

[36] COM(2002)412 final de 17.7.2002.

3.3.2. Assegurar uma correcta aplicação da legislação existente em matéria de resíduos

Além de prevenirmos a produção de resíduos mediante a alteração dos nossos padrões de produção e de consumo, é necessário limitarmos os impactos ambientais da utilização dos recursos, o que exige uma correcta aplicação da legislação existente nesta matéria.

Os Estados-Membros fizeram alguns progressos, nos últimos anos, em termos de desenvolvimento e execução dos planos de gestão dos resíduos exigidos pela legislação comunitária. São, todavia, necessários esforços mais aturados para transpor e aplicar integralmente a legislação existente e reduzir, assim, a eliminação de resíduos. Além disso, há que progredir na minimização da produção de resíduos a partir dos processos produtivos, através de uma melhor utilização das tecnologias ambientais.

Os países aderentes têm de fazer esforços adicionais para reduzirem a sua dependência da deposição em aterro - mais de 90% dos resíduos sólidos urbanos, na maioria destes países - substituindo-a por um sistema mais sustentável de gestão dos resíduos.

3.4. Ambiente e saúde

A protecção da saúde pública tem sido uma prioridade constante da política ambiental da UE. Contudo, as normas existentes foram estabelecidas de uma forma generalista, sem ter em conta a necessidade de proteger os grupos mais vulneráveis da sociedade, nomeadamente as crianças. Nunca se fez uma avaliação exaustiva do impacto global na saúde humana produzido pelos efeitos combinados dos vários agentes tóxicos presentes no nosso ambiente. Deve ser desenvolvida uma abordagem nova e integrada para enfrentar eficazmente os desafios ambientais e sanitários e as actuais lacunas nas informações e conhecimentos respeitantes aos impactos ambientais e sanitários de poluentes e grupos de produtos específicos.

Prioridades

3.4.1. Desenvolver uma abordagem integrada às questões ambientais e sanitárias

Existe uma forte ligação entre os problemas ambientais e os problemas de saúde. Nas grandes cidades europeias, morrem cerca de 60 000 pessoas por ano devido a uma exposição prolongada à poluição atmosférica. Além disso, na Europa, a asma afecta uma criança em cada sete. O número de crianças que sofrem de asma e outras alergias aumentou dramaticamente em comparação com os valores de há apenas 30 anos.

Para reduzir as doenças causadas por factores ambientais na Europa, é necessário intensificar a investigação a fim de se obter uma melhor compreensão das relações causa-efeito entre as ameaças ambientais e os efeitos nocivos sobre a saúde. É este o objectivo central da estratégia europeia de ambiente e saúde, adoptada em Junho de 2003. [37]

[37] Comunicação da Comissão "Uma estratégia europeia de ambiente e saúde", COM(2003) 338 final de 11.6.2003.

A estratégia traça a abordagem integrada necessária para fazer face às complexas interacções entre o ambiente e a saúde e os seus impactos nos grupos mais vulneráveis, como as crianças. Nesta base, está em preparação um plano de acção para o período de 2004-2010. Este plano constituirá o contributo da Comissão para a 4ª Conferência Ministerial da Organização Mundial de Saúde sobre Ambiente e Saúde, que se realizará em Budapeste em 2004. Entre os domínios de acção considerados conta-se o estabelecimento de um quadro de monitorização biológica da UE; o lançamento de projectos-piloto sobre a monitorização integrada das dioxinas, dos metais pesados e dos desreguladores endócrinos; e o desenvolvimento de indicadores harmonizados de ambiente e saúde. Durante um primeiro ciclo, os trabalhos serão centrados em três grupos prioritários de doenças: cancros pediátricos, doenças respiratórias e perturbações do desenvolvimento neurológico.

3.4.2. Reduzir a poluição atmosférica

Embora nas últimas décadas se tenham efectuado grandes progressos no melhoramento da qualidade do ar, ainda subsistem problemas graves. Alguns estudos [38] mostram que os actuais níveis de poluição atmosférica encerram um risco significativo para a saúde humana, sobretudo no que diz respeito às partículas em suspensão e ao ozono troposférico. Há um perigo real de que a tendência para uma diminuição das concentrações destes poluentes se possa inverter, por exemplo, devido ao crescimento do tráfego automóvel, se não forem tomadas outras medidas.

[38] Veja-se o relatório sobre um grupo de trabalho da OMS "Health aspects of air pollution with particulate matter, ozone and nitrogen dioxide" (Bona, 13-15 de Janeiro de 2003), http://www.euro.who.int/document/ e79097.pdf.

No intuito de resolver este problema, a Comissão lançou o programa "Ar limpo para a Europa" - Clean Air for Europe (CAFE) - para reunir dados científicos, avaliar a evolução provável dos níveis de poluição até 2020 e identificar as medidas que permitam melhorar a situação com uma melhor relação custo-benefício. Este programa está a avançar bem e conduzirá à apresentação de uma estratégia temática sobre a poluição atmosférica em meados de 2005. Neste contexto, é crucial que a legislação existente seja correctamente aplicada, mas podem ser necessárias novas medidas de carácter legislativo, e não só, para se alcançarem níveis de poluição atmosférica que não produzam efeitos nocivos importantes na saúde e no ambiente, como se prevê no Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente.

3.4.3. Reformar a política no domínio das substâncias químicas

A utilização de substâncias químicas sintéticas é muito vasta na indústria e no sector doméstico: vendem-se anualmente 400 milhões de toneladas de substâncias químicas em todo o mundo.

A indústria química desempenha um papel económico muito importante, fornecendo materiais para a indústria transformadora, incentivando a inovação e fornecendo os produtos necessários à manutenção e melhoria da qualidade de vida. A UE é a mais vasta região produtora de produtos químicos no mundo. Manter uma indústria química competitiva e inovadora na Europa é, pois, um objectivo importante.

A nível social, melhorar a saúde e a segurança dos trabalhadores e do público em geral é um grande objectivo político da política comunitária em matéria de produtos químicos. Manter elevados níveis de emprego é também uma prioridade.

No que respeita ao ambiente, a prevenção da contaminação química do ar, da água, do solo e dos edifícios, bem como a prevenção dos danos à biodiversidade, são igualmente grandes objectivos. Melhorar o controlo das substâncias persistentes, bio-acumuláveis e tóxicas assume uma particular importância neste contexto. Os potenciais impactos sobre o ambiente e a saúde humana da utilização e eliminação das substâncias químicas sintéticas são cada vez mais causa de preocupação. Embora a investigação e a recolha de dados apontem cada vez mais para uma relação de causa-efeito entre a exposição a determinadas substâncias químicas e alguns efeitos nocivos para a saúde e o ambiente, os dados científicos nem sempre são conclusivos. É, pois, prioritário melhorar o conhecimento das substâncias químicas e a gestão dos riscos por elas causados.

Tendo em conta estes objectivos, a Comissão apresentou em Outubro de 2003 [39] a proposta de um novo quadro regulador comunitário para os produtos químicos. A finalidade do novo regulamento proposto é melhorar a protecção da saúde humana e do ambiente, mantendo a competitividade e aumentando a capacidade inovadora da indústria química da UE. Institui o novo sistema de registo, avaliação e autorização dos produtos químicos REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals) destinado a:

[39] COM(2003)644 de 29.10.2003.

- exigir das empresas que produzem e importam produtos químicos o fornecimento de informações sobre as características das substâncias produzidas ou importadas na UE, em especial das 30 000 substâncias existentes sobre as quais há poucas ou nenhumas informações disponíveis e, no caso das substâncias produzidas em grandes volumes, a avaliação dos riscos para o ambiente e a saúde resultantes da sua utilização, bem como a adopção das medidas necessárias à gestão dos riscos que venham a identificar;

- assegurar que as informações resultantes sejam colocadas à disposição das indústrias a jusante, das autoridades públicas, da sociedade civil e do público em geral;

- permitir às autoridades públicas uma actuação mais rápida nos casos em que sejam necessárias medidas de redução dos riscos.

- Entre os outros princípios directores da abordagem REACH, inclui-se o princípio de precaução, sempre que as informações sejam insuficientes, a prevenção dos riscos para o ambiente e a saúde decorrentes da utilização de substâncias químicas e a promoção da substituição de substâncias químicas perigosas por outras mais seguras, sempre que possível.

Para além da acção a nível interno, a União Europeia tem promovido activamente uma melhor saúde e um melhor ambiente a nível internacional, nomeadamente nos países em vias de desenvolvimento, através da negociação e da conclusão da Convenção de Roterdão relativa ao procedimento de prévia informação e consentimento (PIC) aplicável a determinados produtos químicos perigosos no comércio internacional; e a Convenção de Estocolmo sobre os poluentes orgânicos persistentes (POP). [40]

[40] A Convenção de Roterdão, adoptada e aberta à assinatura pela Conferência de Plenipotenciários em 10 de Setembro de 1998, estabelece uma primeira linha de defesa contra eventuais problemas ao permitir que os países importadores, nomeadamente os países em vias de desenvolvimento, decidam que substâncias químicas incluídas no procedimento PIC querem receber e quais devem excluir quando não as podem gerir de forma segura. O objectivo da Convenção de Estocolmo, adoptada em 22 de Maio de 2001, é a eliminação dos POP produzidos deliberadamente e a minimização contínua ou, quando exequível, a eliminação definitiva dos POP produzidos subsidiariamente, ou seja, não intencionalmente. A Convenção de Estocolmo sobre os poluentes orgânicos persistentes cria um quadro, baseado no princípio de precaução, destinado a garantir a eliminação segura ou a minimização contínua dos doze poluentes orgânicos persistentes prioritários inicialmente seleccionados. No futuro, também permitirá que as Partes identifiquem outros candidatos à adopção de medidas internacionais, utilizando os critérios estabelecidos, de modo a prevenir e minimizar o seu impacto nocivo na saúde humana e no ambiente.

3.4.4. Aplicação do quadro regulamentar da UE no domínio da biotecnologia

O progresso técnico é uma das principais forças motrizes subjacentes ao crescimento económico. A inovação está cada vez mais associada à exploração comercial dos resultados da investigação e desenvolvimento em domínios do saber que crescem rapidamente, como a biotecnologia. Para que a União Europeia possa explorar cabalmente os potenciais benefícios da biotecnologia, adoptando simultaneamente uma atitude cautelosa na gestão dos riscos para a saúde humana e o ambiente, foram criados mecanismos de autorização adequados a nível comunitário.

O quadro regulamentar da UE no domínio da biotecnologia associada aos OGM já está concluído. As medidas tomadas quanto à utilização confinada e à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados, [41] bem como à total rastreabilidade e rotulagem dos OGM e dos géneros alimentícios e alimentos para animais produzidos a partir destes, garantirão um nível adequado de protecção da saúde humana e do ambiente. A aplicação na UE do Protocolo de Cartagena sobre segurança biológica, que regula o movimento transfronteiriço de OGM, que entrou em vigor em Junho, aumentará ainda mais a protecção da saúde e do ambiente nos países terceiros, graças ao controlo dos movimentos de OGM. Espera-se que a aplicação destas medidas contribua para restabelecer a confiança do público e demonstrar que o procedimento de autorização comunitária para a libertação de OGM funciona como projectado.

[41] Directivas 98/81/CE e 2001/18/CE.

Contudo, os Estados-Membros atrasam-se frequentemente na transposição e na aplicação da legislação comunitária no domínio dos OGM. É, no entanto, essencial uma aplicação oportuna e adequada do quadro regulamentar da UE para demonstrar que o progresso tecnológico e o comércio livre são compatíveis com normas elevadas de protecção do ambiente e da saúde.

3.4.5. Desenvolver uma estratégia de utilização sustentável dos pesticidas

A superprodução agrícola, associada aos crescentes indícios de que mesmo um baixo nível de exposição a resíduos de pesticidas presentes nos alimentos pode contribuir para causar problemas de saúde, suscitou uma reavaliação da política da União neste sector. Continuarão a ser adoptadas medidas para minimizar os riscos sanitários e ambientais dos pesticidas, melhorar os controlos do seu uso e distribuição, reduzir os níveis de substâncias activas nocivas, nomeadamente pela substituição das mais perigosas por alternativas mais seguras, incluindo substâncias não químicas, incentivar os métodos de cultivo que recorrem a poucos ou nenhuns pesticidas. A estratégia temática da Comissão sobre a utilização sustentável de pesticidas [42], actualmente em preparação [43], prevê medidas destinadas a realizar estes objectivos específicos.

[42] Comunicação da Comissão "Para uma Estratégia Temática da Utilização Sustentável dos Pesticidas", COM(2002) 349 final de 1.7.2002.

[43] Estas medidas serão igualmente abrangidas no contexto de revisões do acervo comunitário no domínio fitosanitário.

4. Uma abordagem renovada da política de ambiente

As respostas políticas da UE visando inverter as tendências não sustentáveis do ponto de vista do ambiente só serão eficazes se integradas numa abordagem renovada da política ambiental centrada na integração, aplicação e informação. A eficácia da UE no reforço da componente ambiental da estratégia de Lisboa depende da sua capacidade para:

- promover uma abordagem integrada e estimular a integração da dimensão ambiental em todos os outros domínios políticos aos níveis nacional e da UE;

- desenvolver uma nova abordagem de aplicação que assegure, por um lado, o cumprimento adequado dos actos legislativos comunitários, de modo a obter os máximos benefícios para o ambiente, e modernize, por outro lado, o quadro regulamentar neste domínio, adoptando, sempre que adequado, uma abordagem mais flexível, orientada para o mercado, fixando metas ambientais a longo prazo e fazendo uma utilização cada vez maior dos instrumentos de mercado;

- basear a política ambiental em conhecimentos e informações sólidos para aumentar a sua eficiência e colocar as informações sobre os impactos ambientais amplamente à disposição do público, a fim de fomentar as mudanças comportamentais necessárias para a consecução do desenvolvimento sustentável.

4.1. Integração

4.1.1. Melhorar a formulação das políticas ambientais

Desenvolver uma abordagem integrada à formulação das políticas ambientais

A legislação ambiental na Europa tem sido tradicionalmente centrada no combate a poluentes isolados e na protecção de compartimentos do ambiente isolados, apresentando frequentemente soluções de "fim de ciclo" para os problemas ambientais, em vez de atacar esses problemas na sua origem ou de tratar os efeitos combinados da poluição nos diferentes meios ambientais e a interdependência entre estes meios.

Para refrear as presentes tendências ambientais insustentáveis é necessário desenvolver uma abordagem integrada à formulação de políticas. A política ambiental não deve concentrar-se apenas na reparação dos impactos ambientais, mas também na resolução dos principais factores de tensão ambiental.

O Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente exemplifica esta nova abordagem, nomeadamente através da estratégia europeia de ambiente e saúde [44] e do recurso às estratégias temáticas. Estas últimas, que serão apresentadas em 2005, pretendem abordar sete questões essenciais de forma integrada. [45] Em finais de 2003, cada estratégia terá sido objecto de uma comunicação centrada na definição dos problemas. Estas comunicações serão apresentadas às partes interessadas tendo em vista a realização de uma ampla consulta. Numa segunda fase, proceder-se-á ao desenvolvimento das próprias estratégias. Estas incluirão objectivos e metas sustentáveis claros, que deverão ser atingidos através de um conjunto de medidas, apresentadas em conjunto com o respectivo calendário e os seus objectivos específicos.

[44] Ver Secção 3.4. - Ambiente e saúde.

[45] As sete estratégias temáticas incluem: protecção do solo, ambiente marinho, utilização sustentável dos pesticidas, ambiente urbano, utilização e gestão sustentáveis dos recursos, reciclagem dos resíduos e qualidade do ar.

Figura A: Progressos efectuados no desenvolvimento de estratégias temáticas

1. Qualidade do ar // Programa "Ar limpo para a Europa" (CAFE): Para uma Estratégia Temática em matéria de Qualidade do Ar - COM(2001) 245 final, 4 de Maio de 2001

Objectivo // São cada vez mais as provas científicas da insuficiência das políticas existentes para proteger a saúde humana e os ecossistemas dos efeitos nocivos da poluição atmosférica. A estratégia proporá, assim, num conjunto integrado de medidas rentáveis destinadas a reduzir a poluição para níveis que não causem impactos inaceitáveis na saúde humana ou no ambiente.

2. Protecção do solo // Para uma estratégia temática de protecção do solo - COM(2002) 179 final, 16 de Abril de 2002

Objectivo // O solo é um recurso vital, essencial para o bom funcionamento do ambiente como base de sustentação da vida e da realização de muitas actividades económicas. O objectivo da estratégia é proteger e conservar o estado ecológico, químico e físico dos recursos do solo na Europa

3. Utilização sustentável dos pesticidas // Para uma Estratégia Temática da Utilização Sustentável dos Pesticidas - COM(2002) 349 final, 1 de Julho de 2002

Objectivo // É necessário dar resposta à crescente preocupação com os efeitos dos pesticidas sobre a saúde humana e o ambiente. A estratégia definirá o conjunto de medidas e instrumentos políticos para alcançar uma utilização mais sustentável dos pesticidas e diminuir os riscos associados à sua utilização

4. Protecção e conservação do ambiente marinho // Rumo a uma estratégia de protecção e de conservação do meio marinho - COM(2002) 539 final, 2 de Outubro de 2002

Objectivo // O ambiente marinho está sujeito a uma grande diversidade de ameaças e pressões. É necessária uma abordagem integrada e holística para garantir que as diferentes acções alcançam, em conjunto, o nível necessário de protecção do ambiente que permita defender e conservar o estado ecológico, químico e físico do ambiente marinho

5. Prevenção e reciclagem dos resíduos // Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos - COM(2003) 301 final, 27 de Maio de 2003

Objectivo // A produção de resíduos continua a aumentar, uma vez que a sua prevenção não é considerada suficientemente prioritária. É, pois, necessário estudar as formas de melhorar a abordagem comunitária à gestão dos resíduos, no âmbito de uma gestão sustentável dos recursos. O objectivo é reduzir o impacto ambiental da utilização dos recursos através da prevenção e da reciclagem dos resíduos. Um objectivo adicional importante consiste em simplificar e melhorar a aplicação da actual legislação neste domínio

6. Utilização e gestão sustentáveis dos recursos // Para uma Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais - COM(2003) 572 final, 1 de Outubro de 2003

Objectivo // Devido à procura generalizada de recursos naturais, muitas políticas diferentes afectam a sua utilização e os impactos ambientais conexos. Não existe uma coordenação destas políticas tendo em vista a consecução de objectivos coerentes no que respeita às quantidades utilizadas ou aos impactos ambientais produzidos, sendo necessário resolver esta questão. O objectivo principal é dissociar do crescimento económico os impactos ambientais negativos associados à utilização destes recursos.

7. Ambiente urbano // Para uma Estratégia Temática sobre o Ambiente Urbano - prevista para finais de 2003

Objectivo // As cidades, onde vivem 80% dos cidadãos da UE, sofrem, de um modo geral, de má qualidade do ar, ruído, congestionamento do tráfego rodoviário e falta de um ordenamento sustentável. A comunicação irá propor um quadro para as acções locais, regionais e nacionais destinadas a promover um transporte urbano sustentável, bem como uma gestão e concepção das cidades tendente a melhorar o desempenho e a qualidade ambientais nas zonas urbanas e assegurar um ambiente saudável para os que nelas residem.

Aumentar a coerência política

Muitas das actuais tendências não sustentáveis do ponto de vista do ambiente resultam da falta de atenção às interligações entre os sectores, e consequentemente as diferentes políticas sectoriais laboram umas contra as outras em vez de se apoiarem mutuamente. Esta falta de coerência política torna as políticas mais dispendiosas e menos eficazes, entravando, assim, a progressão para o desenvolvimento sustentável.

Também para evitar que os diferentes objectivos políticos sectoriais gerem incoerência política, em 2002 foi introduzido na Comissão um sistema unificado de avaliação ex-ante do impacto das principais propostas políticas [46], em resposta a um pedido do Conselho Europeu nesse sentido. [47] Ao permitir que a Comissão baseie as suas decisões numa análise sólida dos efeitos económicos, sociais e ambientais, a avaliação do impacto permite formular pareceres políticos fundamentados e obter soluções de compromisso razoáveis na consecução de objectivos concorrentes.

[46] Comunicação da Comissão sobre a avaliação de impacto, COM(2002) 276 final de 5.6.2002.

[47] Ver nº 24 das Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

A avaliação do impacto não é, só por si, suficiente. Não só é necessário identificar os eventuais compromissos assumidos e as repercussões nos outros sectores, mas também tomá-los sistematicamente em consideração a montante, nas políticas sectoriais.

4.1.2. Reforçar a integração sectorial

A política de ambiente não pode enfrentar isoladamente os desafios colocados pelas tendências não sustentáveis em termos ambientais. As alterações necessárias para inverter as actuais tendências nas pescas, na agricultura, na energia, nos transportes e noutros domínios em que as pressões ambientais são particularmente fortes, apenas podem ser realizadas através de um processo de integração da política ambiental nesses sectores, e assegurando que se tenham em consideração os condicionalismos económicos e sociais específicos aplicáveis a esses sectores.

A nível da União Europeia, a importância da integração da política ambiental é reconhecida no artigo 6º do Tratado CE. Em Junho de 1998, o Conselho Europeu tomou uma medida importante com vista à aplicação concreta deste artigo: o denominado "Processo de Cardiff", exigindo que as diferentes formações do Conselho elaborassem estratégias e programas destinados a integrar o ambiente nos respectivos domínios políticos, começando pela energia, os transportes e a agricultura. O processo abrange, actualmente, nove sectores. [48]

[48] Além dos sectores dos transportes, da agricultura e da energia, o processo de Cardiff abrange a indústria, o mercado interno, o desenvolvimento, as pescas, os assuntos gerais e os assuntos económicos e financeiros.

O processo de Cardiff tem produzido resultados positivos. Contribuiu para dar visibilidade à integração da política ambiental, agora regularmente debatida ao mais alto nível político. Conduziu também a resultados concretos na integração em alguns sectores - a reforma histórica da PAC, realizada em Junho de 2003, é disso exemplo.

Todavia, devem ser melhoradas a coerência e a aplicação das estratégias existentes, como foi sublinhado pelo Conselho Europeu da Primavera de Março de 2003 [49]. Para este fim, a Comissão realizou um balanço da integração efectuada até à data. Irá examinar quais as acções prioritárias necessárias para revitalizar o processo de Cardiff e, nomeadamente, se:

[49] Ver nº 57 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu (Bruxelas, 20-21 de Março de 2003).

- é dada suficiente atenção à aplicação da estratégia, a fim de garantir que as formações do Conselho cumpram as promessas feitas. É evidente que as estratégias necessitam de tempo para amadurecer e ser aplicadas. Há que manter a vigilância, todavia, para que não se fiquem pelas meras declarações de intenções;

- o acompanhamento da estratégia deve ser reforçado: é necessário fazer progressos no desenvolvimento de indicadores da integração e de objectivos de dissociação sectoriais [50];

[50] Isto foi salientado no nº 57 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu da Primavera (20-21 de Março de 2003).

- são previstos mecanismos adequados de actualização e revisão que permitam que os ajustamentos e acontecimentos políticos relevantes sejam tidos em conta na sua aplicação.

As especificidades do contexto institucional e político de cada estratégia serão tidas em conta no futuro desenvolvimento do processo de Cardiff. De qualquer modo, para que estes esforços de melhoramento da integração do ambiente a nível da UE produzam o máximo efeito, têm de ser apoiados por compromissos assumidos a nível nacional.

4.1.3. Reforçar a integração nos Estados-Membros

O nível nacional

A maioria dos Estados-Membros da UE e dos países aderentes já desenvolveram estratégias de desenvolvimento sustentável. As estratégias nacionais e da UE neste domínio são interdependentes, uma vez que, por um lado, alguns objectivos políticos relacionados com o ambiente são estabelecidos a nível da União (por exemplo, as normas de qualidade do ar e as capturas de peixes permitidas) e há instrumentos políticos que operam a nível da UE (por exemplo, os subsídios agrícolas, as regras do mercado interno, os auxílios estatais, etc.) e por outro lado, de acordo com o princípio da subsidiariedade, os Estados-Membros e as autoridades regionais continuam a ser responsáveis por outros domínios da elaboração da política ambiental. Neste contexto, é essencial assegurar a coerência e maximizar as sinergias entre as estratégias a nível comunitário e a nível nacional.

As estratégias nacionais encontram-se em fases de desenvolvimento diferentes. Contudo, a estrutura e a abordagem são suficientemente claras para se prestarem a uma análise comparativa preliminar. Tal análise deve ser vista como um primeiro passo na promoção de uma maior convergência e coerência entre os objectivos ambientais das estratégias, bem como na identificação das boas práticas com vista a facilitar a sua difusão.

Uma primeira análise geral das actuais estratégias mostra que estas são muito diversas, reflectindo contextos nacionais específicos. A dimensão ambiental é um tema predominante de muitas estratégias. Contudo, algumas delas abordam o desenvolvimento sustentável nas suas três dimensões e incluem objectivos económicos e sociais explícitos. A incidência geográfica também varia muito entre as várias estratégias: umas centram-se, principal ou exclusivamente, nas prioridades internas e outras consideram também as questões globais; há também algumas que conferem um papel importante à dimensão territorial enquanto outras não o fazem. Por ultimo, há estratégias que se baseiam numa abordagem sectorial -por exemplo, transportes, agricultura, pescas, etc. - ao passo que outras se organizam em torno de questões prioritárias - por exemplo, alterações climáticas, protecção da biodiversidade, utilização dos recursos, etc.

O intercâmbio de experiências pode ajudar, finalmente, a identificar os elementos comuns cuja inclusão nas estratégias seria motivo de progresso, independentemente do contexto nacional, e que seria, assim, útil divulgar.

A investigação sobre o modo como as principais questões de desenvolvimento sustentável estão a ser tratadas nos Estados-Membros deveria ser considerada prioritária. Nessa base, seria possível destacar as soluções mais eficazes e disseminá-las posteriormente, sempre que pertinente e viável.

Uma estratégia é tanto mais bem sucedida quanto maior é a sua eficácia na obtenção de soluções de compromisso entre os diferentes pilares do desenvolvimento sustentável. Seria, por conseguinte, útil comparar os mecanismos institucionais criados para este efeito, analisar os princípios que lhes servem de base, bem como os instrumentos utilizados e o seu grau de eficácia, a fim de determinar as experiências bem sucedidas que poderão ser imitadas.

Uma estratégia tem pouco valor se não for correctamente aplicada. Os indicadores e os procedimentos de análise também são essenciais para garantir a existência de um acompanhamento adequado. Neste contexto, é útil comparar as medidas que têm sido tomadas para avaliar o impacto e a eficácia da estratégia. As medidas devem concentrar-se não só nos impactos, através dos indicadores dos resultados, mas também nos processos que visam garantir a coerência.

Os níveis local e regional

As autoridades locais desempenham um papel essencial na construção, exploração e manutenção das infra-estruturas económicas, sociais e ambientais. São responsáveis pelo estabelecimento dos quadros políticos e regulamentares locais, e contribuem para a aplicação das política nacionais e comunitárias no domínio do ambiente. São particularmente activas em áreas como a utilização dos solos, a gestão dos resíduos, os planos de mobilidade ou o controlo dos danos industriais. Devido a estas amplas responsabilidades e ao carácter particularmente agudo que assumem as questões ambientais a nível local - p. ex. poluição atmosférica nas zonas urbanas - os esforços comunitários e nacionais no sentido de um desenvolvimento sustentável devem ser acompanhados de medidas adequadas a nível regional e local.

Um instrumento importante para alcançar o desenvolvimento sustentável a nível local e regional é o processo da Agenda 21 Local, lançado na Cimeira do Rio em 1992. Este processo da Agenda 21 Local tem tido um acolhimento particularmente favorável na Europa desde 1992.

Iniciativas complementares como a Carta de Aalborg das "Cidades Europeias para o Desenvolvimento Sustentável", de 1994, e a "Campanha para as Cidades Europeias Sustentáveis", apoiada pela Comissão, contribuíram para que a Europa se tornasse líder mundial na Agenda 21 Local. Quase 2 000 cidades europeias assinaram voluntariamente a Carta de Aalborg, comprometendo-se a desenvolver planos de acção para o desenvolvimento sustentável a longo prazo, uma medida essencial para o desenvolvimento sustentável a nível local.

A próxima estratégia temática da Comissão Europeia relativa ao ambiente urbano [51] irá propor um quadro que as autoridades locais, regionais, nacionais e europeias serão convidadas a utilizar ao tratarem as questões dos transportes urbanos sustentáveis e da gestão, concepção e construção das cidades. [52]

[51] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ urban/home_en.htm

[52] Os temas prioritários da estratégia temática são a gestão urbana, os transportes urbanos, a construção e a concepção das cidades. A promoção da integração entre estes e outros temas será um aspecto importante desta estratégia.

O principal instrumento da Comissão para promover o desenvolvimento de estratégias de desenvolvimento sustentável a nível regional e local é a Política de Coesão. A promoção da integração das considerações ambientais, económicas e sociais neste domínio político constitui, assim, a melhor via para promover o desenvolvimento sustentável a estes níveis. Também poderá ajudar a facilitar a transposição e aplicação da legislação ambiental da UE.

4.2. Aplicação

Nos últimos trinta anos, a Comunidade Europeia desenvolveu um extenso conjunto de actos legislativos comunitários no domínio do ambiente. Estão actualmente em vigor cerca de 200 actos, incluindo mais de 140 directivas, abrangendo quase todos os domínios da política ambiental.

Quando adequadamente aplicada nos Estados-Membros, a legislação ambiental comunitária contribuiu para a realização de progressos substanciais - por exemplo, em relação à qualidade das águas ou ao tratamento dos resíduos. Garantir a correcta aplicação da actual legislação no domínio do ambiente continua a constituir, assim, uma prioridade.

As directivas recentemente adoptadas substituem e racionalizam frequentemente as iniciativas legislativas mais antigas. [53] Neste contexto, deve prestar-se renovada atenção à necessidade de evitar incoerências entre as diversas políticas e garantir que as questões transversais são abordadas de forma satisfatória.

[53] Por exemplo, a Directiva 2000/76/CE relativa à incineração dos resíduos substitui três directivas mais antigas e a Directiva-quadro da Água 2000/60/CE substitui sete directivas.

Só com um esforço conjunto do governo e da sociedade em geral será possível evoluir para um desenvolvimento sustentável. É, por isso, importante que os actuais esforços de modernização da legislação ambiental prossigam em paralelo com a correcta aplicação da legislação comunitária neste domínio.

4.2.1. Enfrentar as insuficiências da aplicação

A aplicação da legislação existente coloca desafios cada vez maiores à Comissão e aos Estados-Membros - actuais e futuros - sendo urgentemente necessário fazer melhorias nesta área.

As actuais dificuldades em termos de infracções

O sector do ambiente representa, por si só, mais de um terço dos processos por infracção relativos a casos de não conformidade com o direito comunitário investigados pela Comissão. No entanto, há que relativizar estes valores, uma vez que reflectem todo o tipo de problemas de aplicação, desde os casos em que os Estados-Membros não transpuseram uma directiva até àqueles em que, apesar de a terem transposto com êxito, não comunicaram este facto à Comissão. A Figura C mostra a situação existente em (inserir data).

Figura B: processos por infracção em curso por Estado-Membro em 04.11.2003

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Este gráfico ilustra as grandes diferenças entre os Estados-Membros no que se refere ao número de processos por infracção iniciados (situação em 4 de Novembro de 2003).

Fonte: Comissão Europeia

Entre as muitas causas das graves insuficiências em termos de aplicação, há quatro com um papel particularmente determinante:

- os Estados-Membros nem sempre se dotam dos meios necessários para transporem e aplicarem a legislação ambiental adequadamente, como mostra, em alguns casos, a falta de recursos humanos e financeiros consagrados a essa aplicação. A opção implícita no sentido de evitar os custos imediatos a curto prazo revela falta de vontade política para resolver os problemas a longo prazo;

- a aplicação da legislação ambiental da UE pode ser, por vezes muito complexa. Várias directivas exigem que se tenham em conta obrigações de avaliação ambiental muito vastas aquando do planeamento e da autorização de um projecto específico. [54] Este facto complica o processo de tomada de decisões, envolvendo uma grande variedade de sectores políticos a diferentes níveis de governação. Além disso, as regras ambientais devem ser periodicamente ajustadas para atenderem à evolução das regras técnicas e científicas. Estas condições podem funcionar como um entrave a uma aplicação efectiva;

[54] Ver, por exemplo, a Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992, p.7) e a Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175 de 5.7.1985, p.40), alterada pela Directiva 97/11/CE (JO L 73, 14.3.1997, p.5).

- a legislação no domínio do ambiente pode ser dispendiosa, exigindo investimentos económicos avultados por parte das autoridades nacionais e da sociedade em geral, e o seu financiamento poderá revelar-se problemático;

- é possível que as infracções neste sector sejam mais notificadas do que noutros sectores: as questões ambientais atraem grande atenção por parte do público e envolvem muitos intervenientes, o que multiplica as possibilidades de que os casos de não conformidade cheguem ao conhecimento da Comissão.

Estes factores foram alvo de uma atenção específica, já que a aplicação foi considerada prioritária no Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente [55]:

[55] A Comissão publica estudos regulares sobre a aplicação e o controlo da aplicação da legislação ambiental comunitária. O último estudo, relativo ao ano 2002, foi publicado em Julho de 2003 (SEC(2003)804 - documento de trabalho da Comissão). O referido documento fornece informações actualizadas sobre a aplicação da legislação ambiental da Comunidade. No estudo, descrevem-se igualmente os esforços da Comissão para facilitar os progressos da aplicação no âmbito da rede da União Europeia relativa à implementação e execução da legislação ambiental (IMPEL).

- no quadro do seu compromisso de actualizar e simplificar a legislação comunitária [56], a Comissão analisará em 2004 a legislação relativa aos resíduos e à qualidade do ar com o objectivo de identificar actos legislativos específicos candidatos a simplificação. Os actos legais identificados como candidatos a uma possível simplificação serão objecto de análise minuciosa e de propostas concretas de simplificação - no que se refere à legislação em matéria de resíduos, tais propostas serão apresentadas em 2004 [57]. Este processo de melhoria da regulamentação será prosseguido no futuro e permitirá à Comissão avaliar melhor a coerência, clareza e eficácia da legislação comunitária ambiental;

[56] COM(2003)71.

[57] Veja-se a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho "Programa legislativo e de trabalho da Comissão para 2004" (COM(2003)645 de 29.10.2003.

- estão a ser desenvolvidos novos métodos de trabalho com os Estados-Membros, para resolver a montante as eventuais dificuldades de aplicação;

- estão a ser tomadas medidas para enfrentar o encargo financeiro da aplicação e melhorar a relação custo-benefício da legislação, e para apoiar mais sistematicamente a elaboração de nova legislação nos "melhores dados científicos disponíveis";

- estão a ser feitos esforços para oferecer aos cidadãos alternativas aos procedimentos de denúncia e aos processos por infracção.

Desenvolver novos métodos de trabalho em conjunto com os Estados-Membros

É crucial envolver as autoridades nacionais e regionais desde a fase de formulação das políticas. A insuficiente cooperação com os Estados-Membros, no passado, levou por vezes a uma legislação demasiado prescritiva, onerosa ou desfasada do contexto nacional.

Existe agora uma consciência crescente de que a legislação ambiental deve continuar a ser cada vez mais baseada no desempenho e flexível quanto aos meios utilizados para atingir os objectivos. A Directiva-quadro da água, adoptada em 2000 e acompanhada por uma pormenorizada estratégia de aplicação envolvendo os Estados-Membros, os intervenientes, as ONG e os países aderentes, é um bom exemplo da forma como esta nova abordagem-quadro poderá ficar operacional. A directiva é ambiciosa nos seus propósitos - o objectivo é alcançar um estado ecológico e químico favorável em todas as águas interiores e costeiras até 2015 - mas não é excessivamente prescritiva quanto aos instrumentos.

Uma maior cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros é fundamental antes da adopção da legislação, mas também é essencial após a entrada em vigor da mesma, a fim de identificar as dificuldades concretas de aplicação no terreno. Foram instituídos vários mecanismos importantes a nível da UE para reforçar a cooperação no período pós-adopção.

- A rede informal da UE para a aplicação e o controlo da legislação comunitária em matéria de ambiente (IMPEL), que reúne periodicamente a Comissão, os Estados-Membros e os países aderentes [58], constitui uma oportunidade para o intercâmbio de informações e melhores práticas e para a introdução de maior coerência na transposição, aplicação e execução da legislação ambiental. A IMPEL sofreu importante impulso em 2001, com a introdução de um regime no qual os Estados-Membros transmitem informações e oferecem aconselhamento sobre as inspecções e os procedimentos de inspecção relativos à aplicação. [59] Este mecanismo contribuiu para a elaboração de critérios de qualificações mínimos e de programas de formação para os inspectores; bem como para o reforço da cooperação transfronteiras das inspecções e a consequente prevenção das práticas ambientais ilícitas transfronteiriças.

[58] Existiu anteriormente uma rede semelhante à IMPEL especificamente dedicada aos países aderentes - a IMPEL-PA. Os dois organismos estão agora fundidos.

[59] Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos critérios mínimos aplicáveis às inspecções ambientais nos Estados-Membros (2001/331/CE), JO L 118 de 27.4.2001, p.41.

- São periodicamente publicados guias interpretativos para aconselhar os Estados-Membros sobre aspectos concretos da aplicação, por exemplo, os esforços realizados para esclarecer questões relativas à aplicação da legislação no domínio da natureza e biodiversidade [60], assim como um documento recente da Comissão destinado a ajudar os Estados-Membros a transpor a Directiva "Avaliação Ambiental Estratégica" [61].

[60] Veja-se a secção 3.2.4 - Melhorar a aplicação no domínio da protecção da natureza.

[61] A Directiva Avaliação Ambiental Estratégica deverá ser transposta até 21 de Julho de 2004. Este documento foi elaborado com o intuito orientar os Estados-Membros e assegurar, desde o início, uma transposição e aplicação tão coerentes quanto possível da referida directiva em todo o território da Comunidade. O documento está disponível no endereço http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ 030923_sea_guidance.pdf

- São periodicamente organizados seminários ad-hoc com os Estados-Membros sobre a aplicação de directivas particularmente complexas, tendo em vista prevenir os casos de aplicação incorrecta.

- Estão a realizar-se esforços no domínio do reforço das capacidades e da formação, a fim de facilitar a aplicação: por exemplo, projectos de formação dirigidos às autoridades responsáveis pelo tratamento das avaliações de impacto ambiental realizadas no âmbito da Directiva Avaliação do Impacto Ambiental.

- Em 2001, a Comissão lançou os denominados seminários "Name, Fame & Shame", que dão a conhecer e nomeiam os casos particularmente assinaláveis ou, pelo contrário, deploráveis, a fim de analisar publicamente, em conjunto com os Estados-Membros, um determinado domínio político ou acto legislativo, para pôr em destaque as boas e as más práticas. Estes seminários contribuem para sensibilizar os Estados-Membros para os efeitos de uma aplicação incorrecta.

- A comunicação eficaz de informações por parte dos Estados-Membros sobre a aplicação da legislação no domínio do ambiente é fundamental para o acompanhamento do processo de aplicação. Em conformidade com o 6º PAA, a Comissão está empenhada em criar um sistema mais coerente e eficaz de comunicação de informações ambientais.

Enfrentar os encargos financeiros da aplicação

A política de coesão, que representa um terço do orçamento da UE, dá um importante contributo para a aplicação da legislação ambiental. A adopção de novas medidas para definir o desenvolvimento sustentável como um objectivo global da coesão teria a utilidade de aumentar as possibilidades de contribuição dos Fundos Estruturais para a política ambiental - a par das prioridades económicas e sociais, nomeadamente em matéria de aplicação - a Directiva Habitat é uma candidata óbvia, uma vez que a Comunidade é por ela obrigada a co-financiar a rede Natura 2000. [62]

[62] Ver Secção 3.2. - Natureza e biodiversidade.

A utilização dos Fundos Estruturais implica a conformidade com as políticas e os instrumentos comunitários, nomeadamente os que se referem ao ambiente e desenvolvimento sustentável. Desta forma, os Fundos Estruturais constituem um instrumento importante para a aplicação da legislação no domínio do ambiente.

Paralelamente, o programa LIFE, que financia projectos destinados a demonstrar a forma como as políticas novas podem ser aplicadas na prática, continua a apoiar a aplicação da legislação ambiental.

Oferecer alternativas aos procedimentos de denúncia e aos processos por infracção

O número de denúncias, só no sector do ambiente, mais do que triplicou entre 1996 e 2000. Em 2002, a Comissão recebeu quase 600 novas denúncias sobre questões ambientais.

Os procedimentos de apresentação de denúncia e os processos por infracção previstos no Tratado não podem constituir os únicos instrumentos utilizados para dar resposta à crescente sensibilização e reacção do público às questões ambientais em casos individuais. Muitas vezes, as denúncias podem ser mais rapidamente satisfeitas através das vias de recurso previstas no direito nacional.

É fundamental melhorar o acesso à informação e à justiça nas questões ambientais e harmonizar os procedimentos de denúncia existentes nos Estados-Membros para reduzir os casos de infracção a nível da União Europeia reforçando simultaneamente os direitos dos cidadãos. Neste aspecto, a aplicação da Convenção de Aarhus [63] a nível comunitário reveste-se de especial importância, uma vez que reforçará os mecanismos de acesso à informação sobre o ambiente e permitirá um acesso mais eficaz à Justiça a nível nacional.

[63] A Convenção de Aarhus refere-se ao acesso à informação, à participação do público na tomada de decisões e ao acesso à justiça no domínio do ambiente. Ver Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente.

4.2.2. Adaptar a política ambiental aos desafios do desenvolvimento sustentável

Para se poder progredir para um desenvolvimento sustentável, as potenciais sinergias entre o ambiente e as outras duas dimensões - económica e social - devem ser cabalmente exploradas.

O ambiente e a dimensão social

- Ambiente e criação de emprego

As actividades económicas ligadas à protecção do ambiente registam uma tendência ascendente. O aumento da procura de melhor qualidade ambiental já se reflecte numa oferta em expansão de produtos e serviços ecológicos e no aumento do investimento em tecnologias eficientes em termos ecológicos. Os actuais desenvolvimentos de mercado no sector das indústrias ecológicas, definido pela OCDE, constituem prova suficiente destas tendências. Quer o volume de negócios quer a criação de emprego num sector que conta actualmente com mais de 2,5 milhões de postos de trabalho têm estado constantemente acima da média ao longo da última década [64].

[64] COM(2002) 122 final de 13.3.2002 - Relatório da Comissão "Tecnologia ambiental para o desenvolvimento sustentável".

Neste contexto, o desafio para a UE consiste em explorar plenamente este potencial de mercado e em transformar as ideias da dissociação e do desenvolvimento sustentável numa força geradora de crescimento mediante a concentração em medidas que associem a produtividade e a eficiência dos recursos através da inovação, das novas tecnologias e de investimento criador de emprego. De acordo com a Iniciativa Europeia para o Crescimento, este será o principal motor do Plano de Acção em matéria de Tecnologia Ambiental.

- Ambiente e qualidade do emprego

As políticas ambientais podem afectar a qualidade do emprego. Por exemplo, a utilização acrescida da tecnologia ambiental conduziu, em vários casos, à criação de postos de trabalho no domínio da tecnologia avançada, mais limpos, que vêm substituir os postos de trabalho de gestão de resíduos com baixa tecnologia. A evolução das políticas ambientais no sentido de um afastamento das soluções de fim de ciclo e a favor de soluções integradas, que tendem a exigir trabalhadores mais qualificados, contribuirá para essa tendência. É necessário que tais mudanças sejam acompanhadas de uma reciclagem profissional que ajude os trabalhadores a adaptarem-se às suas novas funções. Esta reciclagem pode ser, por sua vez, um meio importante de sensibilização para os desafios ambientais no âmbito do desenvolvimento sustentável.

Os trabalhadores também estão frequentemente sujeitos a níveis elevados de exposição a riscos ambientais, sendo necessário que as políticas ambientais abordem este problema. Por exemplo, estima-se que, anualmente, cerca de 35 000 trabalhadores perdem a vida devido à exposição a substâncias químicas cancerígenas nos seus locais de trabalho [65].

[65] "Assessment of the Impact of the New Chemicals Policy on Occupational Health", RPA, 2003.

- A política de ambiente e a luta contra a pobreza e a exclusão social

As políticas ambientais podem contribuir para a luta contra a pobreza e a exclusão social. As pessoas mais beneficiadas por estas políticas são, frequentemente, as mais pobres da sociedade, que tendem a viver nas zonas mais afectadas por problemas de qualidade do ar ou de degradação paisagística. Os esforços para melhorar um ambiente degradado podem ter, assim, efeitos de distribuição positivos.

O ambiente e a dimensão económica

Apesar de poder ser necessário encontrar soluções de compromisso entre, por um lado, um nível elevado de protecção ambiental e, por outro, o crescimento económico e a competitividade, também existem alguns domínios nos quais as soluções são potencialmente vantajosas para ambas as vertentes:

- Várias actividades do sector privado dependem directamente da qualidade dos recursos naturais. O turismo e o sector agro-alimentar são disso exemplos evidentes. Em determinados casos de recursos explorados comercialmente, como as unidades populacionais de peixes, as actuais tendências insustentáveis ameaçam não só o ambiente, mas também a própria indústria e, logo, a subsistência das pessoas que dela vivem. Nestas condições, é crucial que se imponham limites claros à pressão exercida sobre os recursos naturais, para garantir que o recurso em causa tenha tempo de se renovar e para manter a produtividade a longo prazo.

- Na economia em rápida evolução em que o sector privado opera, a inovação, o conhecimento e a sensibilidade às percepções do público são bens preciosos para se ser "o mais rápido a comercializar e estar mais próximo do cliente". Neste contexto, as empresas já não podem singrar com base em estratégias de baixos custos, em que o ambiente é encarado como um recurso barato para explorar. O ambiente torna-se uma fonte de valor e um factor de competitividade, que contribui oportunamente para promover o dinamismo e a imagem da indústria.

- A qualidade ambiental pode ser um meio de atrair trabalhadores qualificados e investidores estrangeiros. Encontram-se exemplos desta tendência no movimento dos parques de investigação na área da tecnologia avançada, cuja localização não poluída é considerada um bem essencial, lado a lado com os recursos altamente qualificados e a proximidade dos centros onde os conhecimentos estão baseados.

É necessário explorar cabalmente as sinergias entre as empresas e o ambiente, a fim de fomentar um crescimento económico que proporcione benefícios mais amplos minimizando, simultaneamente, os danos ambientais. Para tal, além da legislação, o conjunto de políticas ambientais tem de incluir instrumentos inovadores susceptíveis de conciliar o sector empresarial, incluindo a indústria, com a protecção do ambiente.

Por um lado, é necessário adoptar uma abo