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Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Espanha

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 126.º, n.º 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) De acordo com o disposto no artigo 126.º do TFUE, os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2) O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como meio para reforçar condições que proporcionem a estabilidade dos preços e um crescimento forte e sustentável conducente à criação de emprego.

(3) Em 27 de abril de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), que existia um défice excessivo na Espanha e formulou recomendações no sentido da sua correção até 2012, o mais tardar, em conformidade com o artigo 104.º, n.º 7, do TCE e o artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos.

(4) Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho constatou, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, terem sido tomadas medidas concretas (reais) e terem‑se verificado situações económicas adversas inesperadas com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após adoção da referida recomendação. Por este motivo, o Conselho adotou uma recomendação revista, nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, para corrigir o défice excessivo até, o mais tardar, 2013. Para reduzir o défice nominal público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2013, recomendava‑se que a média anual do esforço orçamental fosse «superior a 1,5% do PIB» no período 2010-2013. Para calcular o esforço orçamental anual médio, tomou-se como ponto de partida o valor do défice anunciado para 2011 nas previsões dos serviços da Comissão do outono de 2009. O esforço orçamental total necessário para alcançar a meta do défice nominal de 3% dentro do prazo fixado foi então calculado com base no pressuposto de uma redução gradual do hiato do produto até 2015.

(5) Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que as autoridades espanholas tinham tomado medidas eficazes em resposta à recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou não serem necessárias outras medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo.

(6) Nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho pode decidir, por recomendação da Comissão, adotar uma recomendação revista nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, se tiverem sido tomadas medidas concretas (reais) e, no entanto, se verificarem situações económicas adversas inesperadas com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após adoção da referida recomendação. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos inesperados com importantes efeitos orçamentais desfavoráveis deve ser avaliada em relação às previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(7) De acordo com o estabelecido no artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho deve formular recomendações ao Estado‑Membro em causa, com vista a pôr termo à situação de défice excessivo dentro de um prazo determinado. A recomendação tem de definir um prazo máximo de seis meses para que o Estado‑Membro tome as medidas necessárias para corrigir o défice excessivo. Além disso, numa recomendação relativa à correção de défice excessivo, o Conselho deve requerer que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base na previsão subjacente à recomendação, sejam coerentes com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias ou temporárias, de, no mínimo, 0,5% do PIB como valor de referência.

(8) Depois de registar uma contração significativa em 2009, ano em que o PIB real caiu 3,7%, a economia continuou a contrair-se em 2010 mas em menor escala -0,1%. A economia recuperou para um crescimento positivo em 2011 (0,7%), apoiado pelo dinamismo das exportações espanholas (impulsionadas pela melhoria da competitividade da economia espanhola), e pela contenção das importações, em virtude do enfraquecimento da procura interna. Todavia, segundo as previsões mais recentes dos serviços da Comissão relativamente às perspetivas económicas da Espanha para 2012‑2013, resultantes da atualização das previsões da primavera de 2012 que incorpora as medidas orçamentais adotadas em final de maio de 2012 ao nível regional e a evolução económica e orçamental mais recente, parece previsível que a Espanha recaia em recessão e venha a registar crescimento económico anual negativo em 2012 e 2013. A redução do endividamento nos setores público e privado e a elevada taxa de desemprego dificultam severamente a procura interna. Além disso, a degradação do ambiente internacional está a impedir que a procura externa compense a fraqueza da procura interna, resultando na contração da economia espanhola.

(9) O défice das administrações públicas desceu de 11,2% do PIB em 2009 para 9,3% em 2010. A melhoria do saldo orçamental deveu‑se a cortes no total da despesa e ao aumento do total das receitas, sobretudo em resultado de medidas discricionárias. Em 2011, o o défice foi significativamente mais elevado do que previsto, situando-se em 8,5% do PIB, relativamente ao objetivo de 6% do PIB. A Espanha informou o Eurostat, em 17 de maio de 2012, que o défice das administrações públicas em 2011 poderia ser revisto em alta em aproximadamente 0,4% do PIB, devido a novas informações sobre rubricas da despesa das regiões autónomas, não incluídas na notificação de março de 2012 no quadro do PDE. Aproximadamente dois terços do desvio do orçamento de 2011 verificaram‑se a nível regional, tendo a administração central e a segurança social registado derrapagens muito mais pequenas. O desvio orçamental explicou‑se essencialmente por receitas inferiores ao previsto, devido à materialização de uma conjuntura económica menos favorável do que a anunciada no programa de estabilidade de 2011 e pelo facto da composição do crescimento ter uma componente de receitas fiscais menos importante, enquanto as despesas registavam derrapagens limitadas.

(10) De acordo com a atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, o défice das administrações públicas foi projetado em 6,3% do PIB em 2012, relativamente a um défice previsto de 5,3% do PIB no programa de estabilidade de 2012 e no projeto de lei orçamental de 2012. Este último baseia‑se nas medidas de aumento das receitas, que incluem essencialmente o aumento da tributação direta, tal como alterações à tributação dos rendimentos e à fiscalidade das empresas e à amnistia fiscal. Algumas destas medidas foram anunciadas como temporárias, como é o caso do aumento do imposto sobre os rendimentos (limitado a 2012 e 2013), ou terão impacto extraordinário, como no que respeita à alteração do regime de tributação faseada na fiscalidade das empresas em 2012 e a amnistia fiscal. O projeto de lei orçamental e o programa preveem a diminuição da despesa total, em resultado de cortes profundos nas despesas de capital e nas despesas correntes, nomeadamente em virtude de economias nas áreas dos cuidados de saúde e da educação a nível regional. O desvio que se prevê em relação aos objetivos de 2012 prende‑se essencialmente com diferenciais nas receitas previstas, especialmente na segurança social, e com um aumento da despesa social, devido à deterioração das perspetivas macroeconómicas, ao facto de a composição do crescimento ter uma componente de receitas fiscais menos importante, e a uma maior deterioração do mercado de trabalho. Estas previsões orçamentais continuam sujeitas a grandes riscos. Um novo agravamento da crise económica e os riscos associados à execução a nível regional, devido ao facto de muitas das medidas orçamentais se aplicarem apenas a parte do exercício, poderão implicar um desvio ainda maior. O reequilíbrio necessário em curso na economia espanhola, de bens não transacionáveis para bens transacionáveis, implica igualmente o risco de o crescimento económica gerar menos receitas fiscais. Os valores muito recentes dos resultados da execução orçamental nos primeiros meses de 2012 apontam para uma pressão permanente de redução das receitas e indicam a necessidade premente de implementação de novas medidas estruturais.

(11) Segundo a atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, com base nas políticas inalteradas, e com a expectativa de diminuição do PIB real para 0,3% no ano anterior, o défice público para 2013 é projetado em 6,1% do PIB, relativamente ao objetivo original de 3% do PIB. O programa de estabilidade de 2012 projeta um aumento significativo nas receitas fiscais sobre a produção e as importações, ainda não apoiado por medidas concretas, que se espera seja parcialmente compensado pela redução da fiscalidade sobre o rendimento do trabalho. O programa inclui igualmente – por enquanto ainda não totalmente especificado – cortes na despesa, essencialmente na educação e nos cuidados de saúde, a nível regional. Relativamente a 2014 e 2015, o reforço da consolidação prevista carece ainda de medidas que suportem a meta do défice, e o programa de estabilidade comporta poucas medidas concretas.

(12) A atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão mostra que o défice estrutural era de 8,7%, 7,3% e 7,0% do PIB em 2009, 2010 e 2011, respetivamente. Em 2012, espera‑se que atinja 4,3% do PIB. Chega‑se assim a um esforço orçamental médio de 1,5% do PIB entre 2010 e 2012, o que corresponde ao esforço orçamental anual médio «superior a 1,5%» do PIB, especificado como mínimo exigido pelo Conselho em 2010-2013. A correção da alteração verificada no cenário macroeconómico entre as projeções subjacentes às recomendações do Conselho de 2 de dezembro de 2009 e as previsões atuais implicaria um esforço orçamental anual médio estimado superior em 0,5 pp. do PIB entre 2010 e 2012. A Espanha tem vindo a tomar medidas neste sentido, no que respeita à via para o défice estrutural até 2012.

(13) Segundo a previsão do outono de 2009 dos serviços da Comissão, subjacente à recomendação do Conselho por força do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, de 2 de dezembro de 2009, esperava‑se a contração da economia espanhola em 0,8% em 2010 e o seu crescimento em 1%, em 2011. Os anos de 2012 e 2013 caíam fora do período de previsões, mas, com base no pressuposto de uma redução gradual do hiato do produto até 2015, esperava‑se para estes anos um crescimento superior ao de 2011. Os resultados do PIB real para 2010 e 2011 foram ligeiramente mais positivos do que avançado nas previsões de outono de 2009. Todavia, a composição do crescimento económico foi, em termos fiscais, menos favorável do que se esperava, pois a contribuição acumulada da procura interna em 2010 e 2011 foi ‑2,7 pontos percentuais do PIB, relativamente às previsões de -1,1 pontos percentuais, devido à diminuição, mais rápida do que previsto, do setor de bens não transacionáveis. Os resultados da atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, relativamente a 2012 e 2013, revelam que a economia espanhola poderá enfrentar turbulências que não estavam contempladas nas previsões do outono de 2009. Embora as previsões do outono de 2009 indicassem taxas de crescimento bem superiores a 1% ao ano em 2012 e 2013, as mais recentes apontam para taxas de crescimento de -1,9% e -0,3%, respetivamente, baseadas no pressuposto de políticas inalteradas. Além disso, é provável que a composição do crescimento continue a ser falseada em virtude da preponderância da procura externa líquida, com efeitos negativos persistentes nas receitas fiscais.

(14) A dívida pública bruta subiu para 68,5% do PIB em 2011, e, de acordo com a atualização das previsões da primavera de 2012 efetuada pelos serviços da Comissão, prevê‑se que aumente para 80,9% do PIB em 2012 e para 86,8% em 2013, com base no pressuposto de políticas inalteradas, excedendo assim o valor de referência do Tratado em todos os anos. Este aumento do rácio da dívida deve‑se sobretudo ao aumento dos juros e, em menor medida, à dinâmica do défice primário. O ajustamento dívida‑fluxos é considerável em 2012, contribuindo para o aumento com 5,4 pontos percentuais do PIB, e está associado ao plano de regularização de faturas de organismos públicos e outras operações pendentes. Os riscos associados ao cenário macroeconómico e aos objetivos orçamentais, bem como às medidas adicionais de salvamento financeiro, poderão contribuir para aumentar ainda mais a dívida pública.

(15) A situação orçamental deteriorou‑se substancialmente desde a formulação da anterior recomendação do Conselho, devido a perspetivas económicas mais negativas do que o previsto, que comportam igualmente uma importante diminuição das receitas fiscais. Acresce ainda que a grande contração da economia está a afetar negativamente o emprego e o desemprego. Os efeitos na receita e na despesa são negativos, com uma quebra das contribuições sociais e o aumento dos benefícios sociais. Tendo em conta todos estes fatores e, em especial, a deterioração acentuada das perspetivas orçamentais desde a recomendação original do Conselho nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, seria concedido um ano adicional para correção do défice excessivo.

(16) A concessão de um ano adicional para correção do défice excessivo exige o cumprimento dos objetivos intermédios dos défices nominais de 6,3% do PIB em 2012, 4,5% do PIB em 2013 e 2,8% do PIB em 2014. Com base na atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, a necessidade subjacente de melhoria do equilíbrio orçamental estrutural resultante destes défices nominais é de 2,7% do PIB em 2012, 2,5% do PIB em 2013 e 1,9% do PIB em 2014. Considerando os dados muito recentes sobre o resultado orçamental dos primeiros meses de 2012, impõem‑se medidas adicionais para se atingir o objetivo a nível do défice em 2012. A situação terá de ser acompanhada de perto, para permitir a adoção rápida de novas medidas corretivas, caso se verifiquem novas derrapagens.

(17) Considerando a enorme pressão dos mercados sobre a dívida soberana da Espanha, impõe‑se reforçar a credibilidade do esforço de consolidação, com a adoção, até ao final de julho de 2012, do anunciado plano orçamental plurianual para 2013-14. Para tanto, é necessário especificar pormenorizadamente todas as medidas estruturais requeridas para atingir os objetivos orçamentais em 2013 e 2014 e acelerar a redução do défice, se a situação económica ou orçamental se revelar melhor do que previsto. A importância de se reagir rapidamente sobre este ponto, no sentido de evitar o risco de novas derrapagens, impõe o prazo mais curto de três meses para atuação efetiva.

(18) A 10 de julho, o Conselho adotou recomendações específicas para a Espanha, a primeira das quais se baseava, nomeadamente, na avaliação do programa nacional de reformas da Espanha e no programa de estabilidade deste país para 2012-15. Esta recomendação preconiza a aplicação rigorosa da lei da estabilidade orçamental e a adoção de medidas orçamentais fortes ao nível regional. Poderia assim atenuar‑se os riscos de uma derrapagem ao nível regional. Dada a estrutura descentralizada das finanças públicas espanholas, é primordial um quadro orçamental e institucional sólido. Tal quadro pode ser reforçado pela criação de um órgão orçamental independente que realize análises, preste consultoria e controle a política orçamental. Considerando os resultados pouco animadores registados recentemente, a estratégia orçamental pode ser comprometida pela forma como as administrações regionais executam o orçamento, por uma maior sensibilidade das receitas ao ajustamento estrutural em curso, pelo impacto incerto da amnistia fiscal nas receitas e por outras eventuais operações de salvamento financeiro.

(19) Paralelamente às análises regulares do programa de recapitalização financeira da Espanha, mencionados na Declaração da Cimeira da Área do Euro, de 29 de junho de 2012, acompanhar‑se‑á, a intervalos trimestrais, a evolução do cumprimento dos compromissos assumidos no quadro do PDE.

(20) A Espanha preenche as condições para prorrogação do prazo de correção do défice excessivo da administração pública, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

(1) As autoridades espanholas devem pôr termo à atual situação de défice excessivo até 2014.

(2) As autoridades espanholas devem apresentar uma evolução positiva do saldo estrutural 2,7% do PIB em 2012, 2,5% do PIB em 2013 e 1,9% do PIB em 2014, para reduzir o défice nominal público para menos do valor de referência de 3% do PIB até 2014, com base na atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão. Os objetivos do défice nominal devem ser de 6,3% do PIB em 2012, 4,5% do PIB em 2013 e 2,8% do PIB em 2014.

(3) As autoridades espanholas devem aplicar as medidas adotadas no orçamento de 2012 e nos planos de reequilíbrio das comunidades autónomas e adotar, até ao final de julho de 2012, o anunciado plano orçamental multianual para 2013-14, incluindo uma estratégia orçamental a médio prazo que especifique inteiramente as medidas estruturais necessárias para correção do défice excessivo até 2014. Tendo em consideração os dados recentes sobre o resultado orçamental dos primeiros meses de 2012, devem adotar imediatamente medidas adicionais, em 2012, que assegurem o cumprimento dos planos orçamentais de 2012. Devem estar prontas a adotar novas medidas, caso se concretizem os riscos nos planos orçamentais. Devem acelerar a redução do défice em 2013 e 2014, se as condições económicas ou orçamentais se revelarem melhores do que previsto

(4) O Conselho estipula o prazo de 3 meses para atuação do Governo espanhol e, nos termos do artigo 3.º, n.º 4, alínea a), do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, apresente um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para realização dos objetivos.

Para além do relatório previsto na recomendação 4 e paralelamente ao programa de recapitalização financeira referido na Declaração da Cimeira da Área do Euro, de 29 de junho de 2012, as autoridades espanholas devem apresentar relatórios trimestrais sobre a evolução da aplicação das presentes recomendações, bem como registar essa evolução num capítulo separado dos programas de estabilização preparados até 2015.

O Conselho mais insta as autoridades espanholas a aplicarem rigorosamente as novas disposições da lei da estabilidade orçamental em matéria de transparência e controlo da execução orçamental. Em conformidade com as recomendações específicas por país no âmbito do semestre europeu, o Conselho insta à criação de um órgão orçamental independente, que apresente análises, preste consultoria e controle a política orçamental, respeite a natureza executiva do quadro orçamental a médio prazo e acompanhe rigorosamente o cumprimento dos objetivos orçamentais ao longo do ano a todos os níveis do setor da administração pública. O Reino de Espanha é o destinatário da presente recomendação.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente