COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
C0M(93) 518 final 
Bruxelas, 16de Novembro de 1993 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
RELATIVA À POLITICA DA COMUNIDADE E DOS ESTADOS-MEMBROS 
DE LUTA CONTRA A POBREZA NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 
-1 -
sumário 
Introdução ICL. 
I. Considerações gerais 5 
1) A dimensão externa da luta contra a pobreza: 
limitações internacionais e articulação entre 
a cooperação para o desenvolvimento e outras 
politicas 5 
2) A dimensão interna essencialmente politica da 
luta contra a pobreza 7 
II. Os objectivos prioritários da luta contra a pobreza 8 
1) A integração económica e social dos pobres Ï 
um objectivo central de carácter politico 8 
2) Um modelo de crescimento duradouro e equitativo 9 
3) Um maior acesso aos recursos produtivos 10 
4) serviços sociais de base eficazes e 
acessíveis a todos 11 
5) A protecção dos grupos mais pobres, 
marginalizados ou vulneráveis 12 
III. Condições de uma politica eficaz de luta contra 
a pobreza 13 
1) Conhecimento das situações de pobreza, 
avaliação do impacto das politicas e dos 
programas, reforço das capacidades de análise 
locais 13 
2) Uma abordagem participativa para favorecer a 
integração social 13 
IV. Orientações para os principais domínios de 
intervenção da luta contra a pobreza 14 
1) Características gerais da abordagem proposta de 
luta contra a pobreza no âmbito da cooperação 
para o desenvolvimento 15 
2) A integração da luta contra a pobreza na 
formulação e na execução das politicas macro­
económicas e das reformas estruturais 15 
3) A orientação prioritária das políticas sectoriais 
no sentido do desenvolvimento dos recursos 
humanos e da melhoria das condições de vida dos 
pobres 16 
V. O reforço dos meios de acção através da coordenação 
comunitária 17 
1) Coordenação tendo em vista um melhor 
conhecimento das situações de pobreza e a 
avaliação do impacto das políticas 
e dos programas 19 
2) coordenação a nível das instâncias internacionais 20 
3) coordenação tendo em vista o estabelecimento do 
diálogo sobre a política de desenvolvimento 
com os países em desenvolvimento 21 
- A et-Introdução 
1. 0 Tratado de União Europeia (artigo 130° U) considera a luta contra a 
pobreza como um dos eixos prioritários da acção comunitária no dominio da 
cooperação para o desenvolvimento. Neste contexto, e na sequência da 
Comunicação da Comissão de Maio de 1992 sobre as perspectivas da 
cooperação no horizonte do ano 2000, o Conselho Desenvolvimento confirmou 
essa prioridade na sua Declaração de 18 de Novembro de 1992 e solicitou à 
Comissão que elaborasse propostas no sentido da coordenação da política de 
luta contra a pobreza nos países em desenvolvimento. A presente 
Comunicação constitui a resposta a essa solicitação. 
2. 0 estatuto prioritário que é actualmente concedido à luta contra a pobreza 
nas políticas de cooperação, reconhecido, hoje em dia, de forma 
praticamente universal, revela o reconhecimento internacional da gravidade 
dos problemas da pobreza relativamente ao desenvolvimento. A complexidade 
e a diversidade desses problemas exigem análises teóricas e empíricas 
aprofundadas, que não podem, evidentemente, ser feitas na presente 
comunicação. Mas, mesmo sem abordar o debate sobre a definição de pobreza 
ou sobre a evolução desse conceito, é útil precisar o seu significado 
geral e a sua especificidade nos países em desenvolvimento. 
Independentemente dos problemas de medida, já de si consideráveis e que 
serão tratados mais adiante, podem distinguir-se duas abordagens da 
pobreza, que são, aliás, complementares. 
Em termos "absolutos", define-se correntemente a pobreza como a situação 
das pessoas ou grupos cujos meios financeiros ou de outra ordem não lhes 
permitem adquirir os bens e serviços necessários para atingirem um certo 
nível de "bem-estar económico" pré-determinado e considerado como um 
"mínimo aceitável" (as "necessidades básicas", na prática, sobretudo 
alimentares). A vantagem desta definição reside na sua relativa 
simplicidade que, através de algumas hipóteses, por vezes audaciosas, 
permite tornar a pobreza mensurável (o número de pessoas que se encontram 
aquém do "limiar de pobreza") e comparável (no tempo e no espaço). A 
definição tem os defeitos inerentes à aludida qualidade: é sempre perigoso 
reduzir um fenómeno complexo a um número único, sobretudo se se pretender 
transformá-lo na base de uma política. 
A complexidade e a diversidade do fenómeno são, sem dúvida, melhor 
reconhecidas através de uma abordagem em termos de "pobreza relativa", que 
tem em consideração, de uma forma mais explícita, os fenómenos de 
desigualdade e de exclusão e que permite, pois, um conhecimento mais 
qualitativo e dinâmico da pobreza. Este tipo de abordagem deve ser 
considerado indispensável para se conceber, executar ou avaliar uma 
política a nível de cada pais, ainda que dificilmente possa ser utilizado 
para estabelecer comparações a nível internacional. 
Deve finalmente salientar-se que, embora a pobreza não seja, em si mesma, 
um fenómeno específico dos países em desenvolvimento, ela é-o, em grande 
medida, devido à sua dimensão, às suas formas extremas e, sobretudo, aos 
seus efeitos sobre as próprias possibilidades de desenvolvimento. 
3. A luta contra a pobreza nos países em desenvolvimento não constitui uma 
preocupação recente da Comunidade nem dos Estados-membros. Fundamenta-se 
na história social, muito rica, dos países da Comunidade e na experiência 
adquirida a nível comunitário em matéria de "luta contra a exclusão 
soe i a I". 
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No passado, os Estados-membros e a Comunidade, bem como outros 
financiadores e os próprios países em desenvolvimento, consagraram 
esforços consideráveis à execução de políticas e de programas que 
pretendiam contribuir para a diminuição da pobreza. No entanto, devido a 
múltiplas razões, nomeadamente a um contexto económico internacional 
desfavorável (preços das materia-primas, situação dos mercados 
financeiros), à inflexão das prioridades políticas em benefício de outros 
objectivos, aos problemas de endividamento e à evolução demográfica, esses 
esforços não produziram, até ao momento, os resultados previstos, de tal 
forma que a pobreza continua a ser um problema fundamental na maior parte 
dos países em desenvolvimento. 
4. Depois de se terem verificado progressos sensíveis durante as décadas de 
60 e 70, que podem ser medidos pelo aumento dos rendimentos por habitante 
e pela melhoria dos indicadores sociais na maior parte dos países em 
desenvolvimento, registou-se, desde há uma década, um abrandamento, ou 
mesmo, um recuo em determinadas regiões e, nomeadamente, na África a Sul 
do Sara. 
Embora a proporção dos pobres (aqueles que vivem com menos de 1 dólar por 
dia e por pessoa, de acordo com a definição convencional do Banco Mundial) 
em relação ao total da população dos países em desenvolvimento tenha 
continuado a diminuir, o seu número absoluto tem aumentado de ano para 
ano, em termos globais, cerca de 1,5% ao ano, entre 1985 e 1990, segundo o 
Banco Mundial. A evolução foi, evidentemente, muito diferente, conforme as 
regiões: durante a década de 80, o número absoluto de pobres apenas 
diminuiu, de facto, na Ásia Oriental, enquanto que na África e na América 
Latina se verificou, inclusive, um aumento da proporção de pobres. 
Observou-se também que, nesse período, a degradação da situação foi mais 
acentuada nos países e nas camadas da população mais pobres. Constata-se, 
pois, em geral, um agravamento das desigualdades (entre o "Norte" e o 
"Sul", entre países em desenvolvimento e entre grupos da população no 
Interior de cada pais), que corresponde a um período de dificuldades 
económicas. 
5. Com base em hipóteses relativamente favoráveis sobre o crescimento 
económico e sobre as políticas levadas a cabo, é possível prever que, na 
década de 90, a proporção de pobres deverá, na verdade, diminuir, com 
excepção da África a Sul do Sara, onde poderá permanecer relativamente 
estável. Mas mesmo com base nessas hipóteses, o número absoluto de pobres 
apenas terá diminuído, no seu conjunto, muito pouco, por volta do ano 
2000, aumentando significativamente na África a Sul do Sara e permanecendo 
estável na América Latina, no Norte de África e no Médio Oriente. No 
entanto, apesar de uma melhoria sensível da situação, a Ásia do Sul 
continuará a ser, ainda por muito tempo, a região com o maior número de 
pobres, seguida pela África a Sul do Sara. 
6. A persistência e, frequentemente, o agravamento dos problemas da pobreza 
demonstra a Insuficiência das políticas desenvolvidas neste domínio, 
nomeadamente durante os anos 80, quer pelos próprios países em 
desenvolvimento, quer pelos seus parceiros externos. 
Essas políticas concederam, geralmente, prioridade aos ajustamentos 
económicos e financeiros, de resto indispensáveis na maior parte dos 
casos, o que levou, frequentemente, a que fossem negligenciados os 
objectivos sociais e mesmo o desenvolvimento económico a mais longo prazo. 
Esta orientação subestimou, muitas vezes, a importância das limitações 
estruturais internas dos países em desenvolvimento (económicas, sociais, 
culturais, politicas, administrativas, etc.). 
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No domínio social, foi frequentemente dada preferência a políticas 
parciais, ou mesmo pontuais, em detrimento de uma abordagem global (inter­
sectorial) e integrada nas políticas económicas, tendo a necessária 
continuidade das políticas sociais sido sacrificada às necessidades 
macro-económicas, ou de outra ordem, de curto prazo. A integração 
económica e social dos pobres e, de forma mais geral, a sua participação 
na luta contra a pobreza, raramente foram colocadas no centro das 
politicas. Além disso, a concepção dessas politicas baseou-se, muitas 
vezes, num conhecimento demasiado aproximativo das situações de pobreza e 
da sua dinâmica e não teve, por isso, suficientemente em consideração a 
especificidade dos problemas da pobreza consoante o pals ou a região. 
7. A vontade política no sentido de transformar a diminuição da pobreza num 
objectivo central do desenvolvimento era, em muitos países, pouco firme ou 
não se baseava num consenso nacional suficiente, o que revela as 
insuficiências do diálogo politico a todos os níveis, incluindo entre os 
Estados responsáveis e os seus parceiros externos, e impede, de resto, 
compromissos políticos estáveis. 
Os diversos financiadores, incluindo a Comunidade e os Estados-membros, 
negligenciaram frequentemente a necessária coerência das suas 
intervenções, por falta de coordenação sistemática. Além disso, a política 
de cooperação para o desenvolvimento, não foi suficientemente articulada 
com as outras politicas dos países desenvolvidos que têm impacto sobre a 
situação dos países em desenvolvimento e sobre os problemas de pobreza 
desses países (relações comerciais e financeiras). 
8. A dupla constatação das insuficiências das políticas levadas a cabo e do 
agravamento da pobreza e das desigualdades, bem como a crescente 
integração da economia mundial, justificam que a luta contra a pobreza 
passe a estar, a partir de agora, inscrita entre as grandes prioridades 
das relações internacionais. Às motivações de solidariedade e de justiça 
social, vêm, com efeito, juntar-se, de uma forma cada vez mais clara, 
argumentos de ordem económica e política: a pobreza constitui 
simultaneamente um grande obstáculo ao desenvolvimento e uma fonte de 
riscos de instabilidade e de conflitos. Além disso, ela é frequentemente 
apreendida, nos países desenvolvidos, como uma ameaça difusa, associada a 
migrações incontroladas, à difusão de epidemias, à degradação do ambiente, 
ao terrorismo, ao tráfico de droga, etc.. 
Além disso, enquanto que a democracia progride em muitas partes do mundo, 
a pobreza constitui um dos principais entraves à participação real das 
populções na vida económica, social e politica. Reciprocamente, a 
democracia ou, pelo menos, a existência de um Estado que beneficie de um 
largo consenso social, podem ser consideradas como uma condição importante 
de uma política eficaz de luta contra a pobreza. Por outras palavras, são 
importantes as sinergias existentes entre as politicas de dimunuição da 
pobreza e as que visam reforçar a democracia e o respeito dos direitos 
humanos. 
9. Nos últimos anos, o debate sobre a luta contra a pobreza intensificou-se e 
renovou-se, tanto a nível internacional como a nível comunitário. A 
pobreza nos países em desenvolvimento tornou-se uma preocupação 
fundamental da comunidade internacional, como o demonstram as diversas e 
numerosas iniciativas realizadas desde há alguns anos, nomeadamente sob a 
égide das organizações internacionais. Como parceiros privilegiados dos 
países em desenvolvimento, a Comunidade e os Estados-membros assumiram 
frequentemente um papel importante nessas iniciativas, sem que tenham, no 
entanto, desenvolvido, até ao momento, uma política global e estruturada 
na matéria e sem que se tenham coordenado de uma forma sistemática. 
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10. Na elaboração das suas propostas, a Comissão pretendeu ter em 
consideração, simultaneamente, a situação actual do debate geral sobre as 
politicas de diminuição da pobreza nos pai ses em desenvolvimento e a 
experiência especifica da Comunidade e dos Estados-membros neste domínio. 
As politicas de cooperação permitiram, no passado, definir e levar à 
prática quadros de intervenção e de diálogo com os pai ses em 
desenvolvimento, cujas especificidades deveriam ser preservadas no futuro. 
Mas, ao mesmo tempo, a fim de lutar eficazmente contra a pobreza, os 
princípios, os objectivos e as orientações de uma perspectiva comum não 
poderão ser definidos senão a partir do reconhecimento das insuficiências 
e dos limites das politicas de cooperação existentes. 
0 principal objectivo das propostas da Comissão consiste, pois, em 
reforçar as políticas existentes a nível dos Estados-membros e a nível 
comunitário, inserindo-as num quadro político e operacional mais 
estruturado, tendo em vista aumentar a sua coerência e a sua eficácia. 
Trata-se de valorizar a complementaridades das respectivas abordagens e de 
tirar partido do efeito "massa crítica" da ajuda comunitária no seu 
conjunto, através da execução de intervenções mais coordenadas entre a 
Comunidade e os Estados-membros. 
11. Após ter relembrado a importância das limitações existentes no contexto 
internacional para as situações de pobreza nos países em desenvolvimento, 
a presente comunicação sublinha, em primeiro lugar, o carácter 
essencialmente político da luta contra a pobreza. 
Com base nestas considerações gerais, cone lui-se, em seguida, que o 
objectivo central da luta contra a pobreza deverá consistir em permitir a 
plena integração dos pobres no processo de desenvolvimento, de que devem 
tornar-se, além de beneficiários, sujeitos activos. Alguns objectivos 
económicos e sociais mais específicos contribuirão para este objectivo 
central: um modelo de crescimento compatível com a redução das 
desigualdades, que utilize as capacidades produtivas dos pobres e lhes dê 
acesso aos recursos produtivos; o desenvolvimento de serviços sociais de 
base acessíveis a todos, como condição da melhoria das condições de vida 
dos pobres e do desenvolvimento dos recursos humanos. 
Para se atingirem estes objectivos, existem duas condições distintas: é 
necessário, por um lado, melhorar o conhecimento das situações de pobreza 
na sua especificidade e avaliar sistematicamente o impacto que os 
programas e projectos de desenvolvimento têm sobre ela; por outro lado, é 
preciso reforçar a capacidade de auto-iniciativa e de auto-organização dos 
pobres, aumentando, nomeadamente, na medida do possível, a participação 
destes na concepção, execução e avaliação dos programas e projectos de 
desenvolvimento. 
Devido à diversidade e à complexidade das situações, a cooperação externa 
apenas poderá contribuir para o combate à pobreza se adoptar uma abordagem 
diferenciada, país por país, que integre o conjunto dos instrumentos da 
cooperação para o desenvolvimento e se inscreva na continuidade, razão 
pela qual é tão importante o diálogo politico com os países em 
desenvolvimento. A presente comunicação evita, pois, formular um programa 
universal de combate à pobreza e limita as suas propostas relativas aos 
domínios de Intervenção a observações sobre os critérios gerais que 
deverão presidir à formulação dos programas nacionais, em particular nos 
domínios das políticas macro-económicas e estruturais e das políticas 
sectoriais. 
Finalmente, a presente comunicação relembra, na sua última parte, o 
carácter prioritário da coordenação entre a Comunidade e os Estados-
membros no domínio do combate à pobreza e aponta os três domínios 
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principais dessa coordenação, formulando sugestões sumárias sobre os 
procedimentos: 
coordenação tendo em vista um melhor conhecimento das situações de 
pobreza e uma melhor avaliação do impacto das politicas e dos 
programas; 
- coordenação no seio das instâncias internacionais; 
coordenação tendo em vista o estabelecimento do diálogo politico com 
os países em desenvolvimento. 
I. Considerações gerais 
12. É possível distinguir, nos problemas da pobreza nos países em 
desenvolvimento, uma dimensão interna, que constitui o objecto das 
politicas nacionais de combate à pobreza, e uma dimensão externa, que 
depende do contexto internacional e do modo de inserção de cada pais na 
economia mundial. Em primeiro lugar, relembrar-se-ão sucintamente os 
principais aspectos da dimensão externa, após o que se abordará a questão 
fundamental da dimensão politica e nacional da luta contra a pobreza. 
D A dimensão externa da luta contra a pobreza: limitações internacionais e 
articulação entre a cooperação para o desenvolvimento e outras politicas 
13. A luta contra a pobreza depende essencialmente das decisões de cada país e 
das suas próprias politicas de desenvolvimento, mas as condições 
existentes no contexto internacional limitam as opções estratégicas 
nacionais. Evidentemente, os efeitos dessas limitações externas sobre a 
pobreza variam muito consoante as formas específicas de inserção na 
economia mundial, consoante as políticas seguidas por cada país e 
consoante as suas póprias limitações internas. Mas, sendo as economias dos 
países em desenvolvimento frequentemente vulneráveis às modificações do 
seu contexto internacional, o impacto das políticas de outros paises, 
nomeadamente dos paises desenvolvidos, continua a ser importante em 
inúmeras áreas. No interior de cada país, essa vulnerabilidade pode 
acentuar-se em relação aos grupos mais pobres da população. 
A responsabilidade dos países desenvolvidos na determinação das condições 
e limitações internacionais do desenvolvimento, em geral, e da luta contra 
a pobreza, em particular, é, pois, decisiva, e é entendida como tal pelos 
governos e pelas populações dos países em desenvolvimento. Esta 
circunstância pode afectar a eficácia da cooperação para o desenvolvimento 
neste domínio. 
14. Tendo em conta estas considerações, é útil relembrar aqui os principais 
factores internacionais que têm uma incidência global sobre a persistência 
da pobreza nos países em desenvolvimento. 
0 primeiro desses problemas diz respeito às relações comerciais e, em 
particular, ao proteccionismo por parte dos países desenvolvidos, que 
coloca obstáculos às exportações dos países em desenvolvimento e introduz 
também inúmeras outras distorções, por exemplo na produção e nas trocas 
agrícolas. Medidas de liberalização do comércio internacional, de natureza 
pautal e não pautal, designadamente no âmbito das negociações do GATT, 
poderiam produzir, de uma forma rápida e directa, efeitos favoráveis para 
os paises em vias de industrialização, nomeadamente através do incentivo 
às indústrias de mão-de-obra intensiva, e de uma forma mais lenta e 
indirecta, em relação aos países mais pobres, promovendo, por exemplo, a 
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diversificação. É, no entanto, necessário relembrar aqui que a Comunidade 
concede já, hoje em dia, algumas preferências comerciais à maior parte dos 
paises em desenvolvimento, nomeadamente a alguns dos mais pobres. 
Um segundo problema é o dos mercados de produtos de base, cujas flutuações 
de preços produzem, por vezes, efeitos devastadores sobre as economias dos 
países mais pobres, que dependem fortemente, para o seu equilíbrio global 
e, muitas vezes, para manterem a situação no mundo rural, da exportação de 
um pequeno número de prpdutos primários. 
0 volume, a repartição geográfica e sectorial, as condições e as 
utilizações das transferências financeiras (incluindo os investimentos 
directos) para os países em desenvolvimento e, mais particularmente, a 
APD. no caso dos países mais pobres, colocam também alguns problemas que 
se podem resumir na constatação da relativa incapacidade daquelas em 
contribuir substancialmente para a diminuição da pobreza nos países em 
desenvolvimento. 
Para numerosos países em desenvolvimento, incluindo alguns dos mais 
pobres, sobretudo na África a Sul do Sara, o endividamento externo 
constitui uma limitação importante ao desenvolvimento e à diminuição da 
pobreza, que só poderá ser ultrapassada por medidas de redução mais fortes 
do que as aplicadas até ao momento. 
Finalmente, é necessário mencionar o problema mais geral da instabilidade 
e da incerteza que pesa sobre a conjuntura internacional e que afecta a 
situação dos países em desenvolvimento, nomeadamente através da evolução 
da procura mundial, das flutuações das taxas de câmbio e de juros e das 
variações na disponibilidade de capitais nos mercados financeiros. 
15. A importância do impacto destes factores externos sobre a situação dos 
paises em desenvolvimento não suscita quaisquer dúvidas, tanto mais que 
estes não têm qualquer espécie de domínio sobre esses factores. Em 
contrapartida, os países desenvolvidos dispõem de uma margem de 
intervenção significativa nalguns desses domínios, nomeadamente em matéria 
de politica comercial ou de gestão dos problemas do endividamento externo. 
Mas é certo que, em relação a outras áreas, tais como a do funcionamento 
dos mercados ou a da regulação da conjuntura internacional, as 
possibilidades reais de acção são muito hipotéticas. 
16. Muito embora recordando que a questão das relações entre a cooperação para 
o desenvolvimento e outras políticas comunitárias deve ser tratada numa 
outra comunicação da Comissão, convém salientar aqui que a eficácia da 
política de cooperação para o desenvolvimento, na qual se centra a 
presente comunicação, poderia ser melhorada se se assegurasse a sua 
articulação coerente com as outras politicas da Comunidade e dos Estados-
membros que influem sobre a situação dos países em desenvolvimento. Ao 
formular e executar essas outras políticas, é necessário ter em conta, em 
especial, o seu impacto potencial sobre a pobreza, de forma a, no mínimo, 
evitar ou atenuar os seus efeitos negativos. Quaisquer que sejam as 
dificuldades e as limitações práticas e políticas, a importância dessa 
articulação não pode ser negligenciada, por razões de coerência e de 
credibilidade da Comunidade. Deve, por último, relembrar-se que essa 
articulação está expressamente prevista no Tratado da União Europeia 
(artigo 130° V). 
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2) A dimensão interna essencialmente politica da luta contra a pobreza 
17. Apesar do grande número de publicações, tecnicamente muito pertinentes, 
sobre as politicas de luta contra a pobreza nos países em desenvolvimento, 
o tema permanece, no seu conjunto, bastante mal definido, com contornos e 
desafios caracterizados por falta de clareza, ou mesmo por uma certa 
confusão. Esta situação resulta, sem dúvida, da complexidade dos problemas 
da pobreza, em que a multiplicidade de causas e manifestações torna 
difícil a identificação dos elementos essenciais. Mas resulta também da 
importância essencial, por vezes negligenciada ou subestimada, dos 
factores de ordem politica na permanência das situações de pobreza. 
18. Um aspecto cujas implicações politicas são especialmente claras é o da 
persistência, ou mesmo do agravamento das desigualdades de acesso aos 
factores e aos benefícios do crescimento, que é uma das componentes muitas 
vezes Importante das situações de pobreza e da sua reprodução, embora o 
seu peso relativo seja evidentemente muito variável consoante o pals e a 
época. Certos países da Europa viveram, durante as fases de 
industrialização, essas situações, que reencontramos em parte nos paises 
em desenvolvimento actualmente, por exemplo em certos países da América 
Latina, onde as desigualdades aparecem muitas vezes como um factor 
dominante da pobreza. 
0 Estado desempenha sempre um papel de redistribuição, retirando uma parte 
do rendimento nacional e distribuindo-a sob a forma de serviços públicos 
ou de transferências financeiras, de uma forma mais ou menos equilibrada 
em beneficio de determinados grupos com base em critérios económicos, 
sociais, regionais ou outros. 0 resultado desta intervenção pode ser mais 
ou menos favorável, ou mesmo regressivo, do ponto de vista da redução da 
pobreza. 
A maior parte dos países em desenvolvimento não possuem estruturas nem 
mecanismos amortecedores da crise e redistribui dores dos benefícios do 
crescimento, comparáveis àqueles que existem nos países económica e 
politicamente desenvolvidos. Essas estruturas e mecanismos não se 
desenvolvem espontaneamente por meros efeitos económicos, dependendo a sua 
criação essencialmente de decisões políticas, isto é, de uma vontade 
politica das autoridades, apoiada por um certo consenso da população, o 
que significa que a democracia, o estado de direito e a boa administração 
pública constituem uma das condições importantes da luta contra a pobreza. 
19. Assistiu-se, no decurso da década passada, à preponderância de uma 
concepção exclusivamente económica do desenvolvimento, de que resultou, 
por vezes, a crença excessiva que a recuperação da economia 
- estabilização macro-económica, abertura e liberalização dos mercados -
bastaria para resolver o essencial dos problemas do desenvolvimento, 
incluindo a pobreza, em resultado da distribuição dos benefícios do 
crescimento por todos os grupos sociais. 
Esta perspectiva teve bastante sucesso em países com rendimento intermédio 
e permitiu, pelo menos, noutros casos pôr termo aos prejuízos causados 
pelo excesso de intervenção estatal, conjugada com uma administração 
pública de baixo nível. Mas, hoje em dia, conhecem-se melhor os limites 
dessa abordagem, sobretudo nos paises mais pobres, do ponto de vista do 
desenvolvimento e, em particular, do ponto de vista da luta contra a 
pobreza. 0 livre funcionamento do mercado é necessário para um crescimento 
duradouro, mas não basta para o assegurar, do mesmo modo que o crescimento 
duradouro, quando ocorre, não é suficiente, por si só, para reduzir a 
pobreza. Existe, também, actualmente, um amplo consenso no sentido do 
reconhecimento da necessidade de alargar o conceito de desenvolvimento 
económico ao desenvolvimento social, político e institucional 
("trickle-down"). 
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20. Toda e qualquer política de luta contra a pobreza deve, pois, favorecer, à 
partida, estruturas económicas e sociais que garantam o acesso de todos 
aos recursos produtivos e aos benefícios do crescimento, de maneira a 
garantir uma certa segurança aos grupos pobres da população e, sobretudo, 
a sua plena inserção económica, social e politica. 
0 carácter eminentemente político das reformas necessárias significa, na 
maior parte dos casos, que as decisões correspondentes apenas podem ser 
tomadas pelas autoridades dos países em causa. Quanto mais não seja por 
essa razão, a luta contra a pobreza apenas pode ter êxito se corresponder 
a uma forte e clara vontade politica local, que se exprima na definição de 
uma estratégia especifica. 
Aos financiadores externos apenas resta intervir para apoiar ou, 
eventualmente, incentivar, essa vontade política nacional, sem a qual a 
sua acção seria meramente de assistência, talvez útil no imediato, mas 
desprovida de efeitos duráveis. 
21. Sendo a dimensão política essencial no combate à pobreza, dificilmente se 
concebe que um governo pouco representativo ou frágil política, 
institucional ou administrativamente intervenha em favor dos grupos 
sociais ou de regiões que não correspondam aos grupos de interesse em que 
se baseia o seu poder. As decisões politicas que afectam as estruturas 
económicas ou sociais ou, simplesmente, que alteram os mecanismos de 
transferência e de redistribuição, são tomadas e executadas mais 
facilmente por governos resultantes de processos democráticos, ou, em 
todo o caso, com uma ampla base social de apoio. Numa perspectiva mais 
geral, a política de combate à pobreza, quaisquer que sejam as formas 
especificas que assume em cada pais, apenas será eficaz se beneficiar de 
um consenso nacional durável. 
Os processos de democratização bem como o reforço do estado de direito e 
da boa administração pública constituem, pois, um elemento essencial da 
luta contra a pobreza nos países em desenvolvimento, como sucedeu, aliás, 
nos nossos próprios países. Do mesmo modo, a acção da Comunidade e dos 
Estados-membros apoiando ou fomentando essa evolução é um elemento 
decisivo das nossas políticas de cooperação para o desenvolvimento. 
11, Os objectivos prioritários da luta contra a pobreza 
D A integração económica e social <fos pobres; um objectivo central de 
carácter PÓIítico 
22. Para além do crescimento da riqueza nacional, da sua melhor distribuição, 
do desenvolvimento dos serviços sociais ou da assistência interna e 
externa, o objectivo central do combate à pobreza deverá consistir na 
plena integração dos pobres, tanto como sujeitos activos como enquanto 
beneficiários, no sistema económico e nas estruturas sociais e políticas. 
23. É importante sublinhar aqui que este objectivo implica que se conceba a 
luta contra a pobreza não como um "sector" de intervenção entre outros, ou 
complementar de outros, o que constituiria uma abordagem em termos de 
assistência, mas como uma componente fundamental do desenvolvimento, na 
medida em que a persistência da pobreza é, na realidade, um dos problemas 
centrais dos países em desenvolvimento e não um um efeito secundário do 
subdesenvoIv i mento. 
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24. Como foi dito acima, uma estratégia baseada neste objectivo só será viável 
se existir simultaneamente uma real vontade politica nacional de enfrentar 
este problema, a capacidade de pôr em prática essa vontade e uma 
consciência colectiva, mais ou menos consensual, do entrave ao 
desenvolvimento que a pobreza persistente representa. 
Por outro lado, o objectivo assim definido implica que o combate à pobreza 
se deve integrar na formulação e na execução da estratégia nacional de 
desenvolvimento e constituir um dos objectivos específicos de qualquer 
politica, programa ou projecto de desenvolvimento. 
25. Do ponto de vista da cooperação para o desenvolvimento, isto significa que 
os financiadores externos deveriam, através do diálogo politico, promover 
sistematicamente a luta contra a pobreza como um dos temas centrais do 
desenvolvimento e favorecer a tomada de consciência por parte dos governos 
dos países em desenvolvimento do desafio que representa para o 
desenvolvimento a persistência de um nível elevado de pobreza. A política 
de combate à pobreza deve também favorecer o reforço das capacidades 
humanas, técnicas e institucionais necessárias a essa consciencialização a 
nível local. 
26. As estratégias que permitem atingir o objectivo de integração dos pobres 
no processo de desenvolvimento são evidentemente diferentes de país para 
pais e não podem ser formuladas de uma forma geral nem, aliás, do 
exterior. No entanto, é possível identificar alguns objectivos 
Intermédios: por um lado, é necessário promover um modelo de crescimento 
compatível com a redução das desigualdades e a preservação dos laços de 
integração social e baseado no reforço das capacidades produtivas dos 
pobres, nomeadamente através da utilização intensiva da mão-de-obra e de 
um maior acesso aos recursos produtivos; por outro lado, é necessário 
favorecer o acesso dos pobres aos serviços sociais de base, de forma a 
permitir a melhoria das suas condições de vida e o desenvolvimento dos 
recursos humanos, que são condição da sua integração e de um processo de 
desenvolvimento duradouro. 
2) Um modelo de crescimento duradouro e equitativo 
27. Um ritmo de crescimento suficientemente forte, que exceda, de forma 
duradoura, a taxa de crescimento demográfico, pode ser, em geral, 
considerado como uma condição necessária para levar a cabo uma política 
global de combate à pobreza. Para além dos seus aspectos económicos, esta 
condição implica que se defina e ponha em prática uma política de controlo 
da evolução demográfica, tema em relação ao qual existe já um inicio de 
coordenação entre a Comunidade e os Estados-membros. 
Mas sabe-se, hoje em dia, que para além do ritmo de crescimento do 
rendimento médio por habitante, a diminuição da pobreza exige, sobretudo, 
que se defina um modelo de crescimento que articule, por um lado, a 
reforma das estruturas económicas e institucionais, que é condição de um 
crescimento duradouro, e, por outro, os objectivos de desenvolvimento 
social, que são condição de um crescimento equitativo. 
As caracteristiças económicas deste modelo de crescimento dependem da 
situação de cada economia nacional, mas, na grande maioria dos casos, 
trata-se de um modelo de crescimento que utiliza mão-de-obra intensiva e, 
logo, promotor de emprego. As orientações sectoriais e regionais deverão 
ter em conta os perfis de pobreza e partir do princípio de que a selecção 
dos sectores prioritários, que será, evidentemente, diferente de país para 
país, é sempre uma componente fundamental e duradoura do modelo de 
crescimento. 0 desenvolvimento rural, em geral, e a criação de empregos 
- 10 -
nas cidades, na indústria e nos serviços, nomeadamente através das 
pequenas empresas e do sector informal, deverão ser promovidos, 
complementarmente, na maior parte dos casos. 
28. Ao mesmo tempo, o modelo de crescimento deve ser compatível com uma 
repartição equitativa dos rendimentos e das riquezas, ou, pelo menos, não 
deve ser regressivo nesse aspecto. Com efeito, alguns modelos de 
crescimento, pouco ci adores de emprego e/ou fortemente desigualitárlos, 
não se traduzem por qualquer tipo de sucesso na redução da pobreza e 
provocam mesmo recuos importantes nesse domínio. 
É manifesto que nalguns casos, a redução das desigualdades deve ser 
considerada como a componente principal dos programas de luta contra a 
pobreza, seja porque o modelo de crescimento até agora adoptado é 
notoriamente desigualltárlo (por exemplo, nalguns países da América 
Latina), seja porque não é previsível, a médio prazo, um aumento 
suficiente do rendimento médio por habitante (por exemplo, nalguns países 
da África a Sul do Sara). 
29. Os efeitos potenciais sobre a pobreza devem ser considerados na concepção 
e na execução de todas as políticas económicas e especialmente no âmbito 
dos programas de ajustamento estrutural. 
Essas políticas devem, em geral, integrar melhor os objectivos de longo 
prazo do desenvolvimento económico e social, determinar melhor a 
amplitude, o ritmo e a sequência das medidas macro-económícas e 
estruturais e adaptadar-se melhor às limitações específicas dos paises em 
desenvolvimento. 
Estas necessárias revisões não devem, contudo, conduzir ao sacrifício da 
estabilização financeira e à normalização do Estado, que constituem 
condições prévias de qualquer programa coerente de luta contra a pobreza 
ou, mais do que isso, de desenvolvimento. 
3) Um maior acesso dos pobres aos recursos produtivos 
30. 0 reforço das capacidades produtivas dos pobres constitui um objectivo 
essencial de qualquer estratégia global de luta contra a pobreza, 
comportando aspectos económicos e contribuindo, também, para preservar ou 
restaurar laços de integração social. A promoção do acesso dos pobres aos 
recursos produtivos, nomeadamente à terra, ao crédito, às infra-
estruturas, às técnicas e à formação, permite às camadas pobres valorizar 
o factor de produção de que dispõem: a sua força de trabalho. Este 
objectivo completa, assim, o objectivo precedente, de crescimento criador 
de emprego, e orienta o processo de desenvolvimento no sentido da 
integração de todas as camadas sociais. 
31. 0 impacto económico do acesso aos recursos produtivos sobre a situação dos 
pobres é duplo: de uma forma directa, através dos rendimentos criados ou 
redistribuídos; indirectamente, através dos aumentos de produtividade e da 
produção, que se traduzem, a prazo, num crescimento mais forte. Este 
objectivo comporta, além disso, efeitos importantes no sentido do 
desenvolvimento participativo e autónomo, que se podem considerar 
essenciais para uma solução duradoura dos problemas da pobreza. 
32. Estes efeitos não são, contudo, automáticos e dependem, evidentemente, do 
conteúdo das reformas estruturais e dos investimentos necessários, muito 
variáveis consoante os países e os sectores em causa (embora na maior 
parte dos países mais pobres as regiões rurais sejam prioritárias). Por 
- 11 -
outro lado, a amplitude e o custo das reformas, incluindo do ponto de 
vista das estruturas sociais e, eventualmente, da estabilidade politica, 
podem ser consideráveis. 
4) Serviços sociais de base eficazes e acessíveis a todos 
33. 0 objectivo do desenvolvimento dos recursos humanos e da melhoria 
simultânea das condições de vida dos pobres deve ser uma das componentes 
centrais de qualquer estratégia de combate à pobreza. 0 investimento nos 
recursos humanos é, com efeito, o elemento determinante de uma maior 
participação dos pobres no desenvolvimento económico e social. 
Políticas coerentes, voluntaristas e sustentadas nos sectores sociais, 
como a saúde e o planeamento familiar, a educação e a formação, a 
segurança alimentar e a nutrição, dão resposta aos efeitos mais sensíveis 
da pobreza sobre as condições de vida e, ao mesmo tempo, a algumas das 
suas causas e mecanismos de reprodução. Esta dupla dimensão das políticas 
sociais deve constituir um critério essencial na sua concepção. 
Embora o conteúdo concreto dessas políticas sectoriais possa variar muito 
de país para país, pode estabelecer-se, como regra geral, que os serviços 
sociais devem assegurar, prioritariamente um mínimo básico (nível 
"primário"), efectivamente acessível ao conjunto da população. 
34. Essas politicas podem e devem ser levadas a cabo de forma complementar em 
relação aos objectivos económicos, tendo-se em atenção que estes últimos, 
mesmo quando são atingidos, não asseguram automaticamente o progresso 
social. Isto implica que se defina uma abordagem integrada, 
simultaneamente económica e social, em vez de se conceber a dimensão 
social como uma política de acompanhamento que visa, sobretudo, compensar 
os eventuais efeitos negativos das políticas económicas, como foi 
frequentemente o caso, por exemplo, no âmbito da dimensão social do 
ajustamento. 
Não se pode, contudo, negligenciar as dificuldades conceituais, politicas 
e operacionais dessa integração dos objectivos económicos e sociais numa 
politica de conjunto. A condição essencial do sucesso dessa integração 
consiste em fazê-la assentar numa forte vontade política, baseada, por sua 
vez, num consenso social estável. Essa vontade deve, é certo, exprimir-se 
ao nível do Estado central, cujo papel é decisivo, mas também ao nivel das 
colectividades locais e das organizações de base a cargo das quais está, 
geralmente, a execução das políticas sociais. 
35. Em todos os casos, uma outra condição importante da eficácia das políticas 
sectoriais no âmbito da luta contra a pobreza é a da sua coerência 
interna: idealmente, as políticas de cada "sector" deveriam ser concebidas 
como componentes de uma politica social global. Com efeito, uma politica 
coerente para o conjunto dos sectores sociais terá um impacto positivo 
maior do que a soma dos efeitos de cada uma das políticas sectoriais 
correspondentes. Inversamente, uma política sectorial, ainda que bem 
concebida e executada do ponto de vista da luta contra a pobreza, corre o 
risco de se mostrar pouco eficaz se for levada a cabo de forma isolada. 
Também aqui deve salientar-se que esta condição não poderá ser preenchida 
a não ser no contexto de uma vontade política central forte, devendo, 
ainda, acrescentar-se que ela exige também estruturas administrativas 
adequadas. 
- 12 -
36. Em relação às acções de cooperação nos domínios sociais, é particularmente 
importante para a sua eficácia e continuidade que elas se insiram em 
politicas internas definidas a nível nacional, que contribuam para 
reforçar, ou mesmo para criar, as estruturas institucionais adequadas. 
A concepção e a execução dessas políticas devem, igualmente, ser adaptadas 
às necessidades reais dos pobres, corresponder à procura efectivamente 
existente ou, contribuir, se tal for necessário, para suscitar essa 
procura, eventualmente através das associações ou organizações 
descentralizadas. 
37. A pedido do Conselho, a Comissão apresentará, dentro de alguns meses, 
propostas mais precisas sobre as políticas de cooperação em cada um dos 
principais sectores sociais (saúde, educação e formação, segurança 
alimentar), como já o fez no domínio do planeamento familiar. 
5) A protecção dos aruoos mais pobres, marginalizados ou vulneráveis 
38. Qualquer política de luta contra a pobreza deve ter por objectivo mínimo 
atenuar os efeitos da pobreza extrema, crónica ou ocasional, sobre os 
grupos ou indivíduos mais pobres, marginalizados ou vulneráveis, que não 
beneficiarão, ou beneficiarão de forma insuficiente ou a muito longo 
prazo, das medidas adoptadas no âmbito de outros objectivos (e que essas 
medidas poderão, mesmo, prejudicar, a curto ou médio prazo). Esta 
orientação dá uma resposta ao objectivo de garantir a todos condições 
mínimas de dignidade que a pobreza extrema - a miséria - impede. 
39. Mesmo um modelo de crescimento equitativo e políticas sectoriais 
concebidas e dirigidas para a luta contra a pobreza não poderão atingir 
todas as categorias de pobres, encontrando-se os excluídos, na maior parte 
dos casos, entre os mais pobres. Quer a marginalização desses grupos tenha 
origem económica ou sócio-cultural, colectiva ou individual (deficientes, 
idosos), os poderes públicos têm o dever de lhes assegurar condições 
mínimas de existência e de preservar ou restaurar os laços de integração 
soc i a I. 
Independentemente da forma que assumirem - programas de segurança 
alimentar, programas públicos de emprego, sistemas de protecção social 
mais ou menos completos -, estas intervenções públicas exigem meios 
financeiros, técnicos e administrativos por vezes consideráveis. Trata-se, 
também, de um domínio no qual a assistência externa pode desempenhar um 
papel decisivo, tanto de consulta como de financiamento. Por outro lado, 
este objectivo pode, ainda, exigir, em determinadas situações 
excepcionais, intervenções externas mais substanciais mas menos 
duradouras, no âmbito das ajudas de emergência. 
III. Condições de uma política eficaz de luta contra 
a pobreza 
D Conhecimento das situações de pobreza, avaliação do impacto das politicas 
e dos programas, reforço das capacidades de análise locais 
40. As condições necessárias para promover o diálogo entre os países em 
desenvolvimento e os financiadores e para definir, orientar e acompanhar 
as intervenções no terreno, consistem em dispor regularmente de uma 
informação pertinente e fiável sobre as situações de pobreza em cada país 
e avaliar de forma sistemática o impacto de todos os programas e projectos 
de desenvolvimento sobre a pobreza. 
- 13 -
41. A nivei global. as medidas quantitativas elaboradas peias instituições 
internacionais, nomeadamente o Banco Mundial e o PNUD, constituem uma base 
importante, que deverá ser completada caso a caso, tendo em conta, 
nomeadamente, aspectos qualitativos e dinâmicos negligenciados, de forma 
demasiado frequente, nos estudos existentes. Deverá ser desenvolvido um 
quadro de análise macro-social, integrado no quadro macro-económico 
tradicional, que ligue estreitamente as orientações do desenvolvimento 
económico e as do desenvolvimento social. Esse quadro permitirá definir 
objectivos precisos em matéria social, estabelecer cenários alternativos, 
acompanhar a realização destes e avaliar os seus resultados. 
42. A nível dos projectos, deverá ser definida uma grelha de análise social, 
que completará os critérios económicos e financeiros tradicionais. Ao 
integrar o objectivo de diminuição da pobreza em todos os projectos e em 
cada uma das etapas da sua concepção, selecção, execução e avaliação, será 
possível privilegiar, de entre os projectos com custos financeiros 
idênticos, aqueles que tenham um impacto mais favorável em matéria de 
criação de empregos, de melhoria do ambiente social, de acesso dos pobres 
aos recursos produtivos ou aos serviços sociais e de grau de participação 
dos benef iciár ios. 
43. Devendo a luta contra a pobreza tornar-se essencialmente um combate 
interno dos países em desenvolvimento, a realização das análises e 
avaliações deve apoiar-se, na medida do possível, nas informações 
disponíveis localmente e no desenvolvimento das capacidades locais. Deste 
ponto de vista, poderá revelar-se muito benéfica a concessão de apoio 
técnico e financeiro aos organismos do sector, inclusivamente a um nível 
descentralizado. 
2) Uma abordagem participativa para favorecer a integração social 
44. Deverá ser favorecido, na medida do possível, o diálogo sobre as opções de 
desenvolvimento social, através de diversas formas de participação dos 
interessados, a diferentes níveis da concepção, ou, pelo menos, da 
execução e avaliação das políticas e dos programas, o que permitiria 
reforçar a capacidade de auto-iniciativa e de auto-organização dos pobres 
para a resolução dos seus problemas, que constitui uma condição decisiva 
de uma eficácia duradoura de qualquer política de combate à pobreza. 
As intervenções exteriores devem apoiar-se, tanto quanto possível, nas 
capacidades locais e promover a participação das populações envolvidas, 
tanto a nível organizativo como como no que se refere às competências 
técnicas, muitas vezes existentes mas subaproveitadas. Essa participação 
permitirá assegurar uma melhor adequação das intervenções exteriores ao 
contexto local, aumentando dessa forma a eficácia daquelas, e permitirá 
normalmente que se conheçam e enfrentem melhor os mecanismos sócio-
culturais de reprodução da pobreza e de marginalização dos pobres. Por 
último, deve ser considerada como uma importante alavanca do apoio à 
democratização dos países em desenvolvimento. 
45. No entanto, a participação e a organização dos pobres constituem uma 
condição cujas dificuldades operacionais e políticas são tão grandes como 
a sua importância. Apesar do sucesso de alguns "projectos participativos" 
e da importância que cada vez mais se dá à "cooperação descentralizada", 
as referências à participação dos beneficiários aparecem por vezes mais 
como um discurso encantatório do que como uma orientação efectiva a ter em 
conta na execução dos projectos. 
Isto resulta, principalmente, da marginalização económica, social e 
política dos grupos mais pobres, que os coloca, frequentemente, fora do 
alcance das políticas e projectos de desenvolvimento, mesmo por vezes no 
que se refere às "acções dirigidas". Este efeito é muitas vezes acentuado 
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pela insuficiente capacidade de organização dos grupos mais pobres da 
população e pelas limitações próprias dos organismos multilaterais e 
bilaterais de cooperação para o desenvolvimento: limitações políticas 
(relações com os governos), institucionais (mais meios financeiros do que 
recursos humanos) e, por vezes, culturais (formação e sensibilidade dos 
participantes externos). 
46. Estas dificuldades podem levar, por um lado, a aumentar o papel de alguns 
instrumentos de acção, como as colectividades locais ou as organizações 
não governamentais (locais ou europeias), peio menos a nível da execução e 
avaliação de determinados programas e projectos, e, por outro lado, a 
colocar o acento tónico sobre as opções regionais ou sectoriais 
susceptíveis de beneficiar indirectamente, de forma mais intensa, os 
grupos mais pobres (por exemplo, as políticas de segurança alimentar). 
Apenas a análise precisa de cada caso permitirá mostrar em que medida os 
grupos mais pobres podem ser indirectamente beneficiados pelos efeitos de 
políticas dirigidas a outros grupos da população. 
IV. Orientações para os principais domínios de Intervenção da politica de luta 
contra a pobreza 
47. A diversidade e a complexidade das situações de pobreza nos países em 
desenvolvimento, a sua natureza essencialmente política e a abordagem 
di ferenciada. país a país, cuja necessidade resulta dos dois primeiros 
factores, significam que a natureza dos esforços a desenvolver, a 
hierarquização dos objectivos, o estabelecimento das prioridades e o seu 
conteúdo preciso e a combinação e a sequência temporal das políticas e dos 
instrumentos, não podem deixar de ser especificas de cada pais. Estes 
diversos aspectos só poderão ser determinados após a identificação dos 
factores da pobreza e tendo em consideração o grau e as condições da 
vontade política local e das intervenções externas, bem como as limitações 
próprias de cada país. As orientações que se seguem constituem, pois, 
apenas uma base a partir da qual os programas de intervenção específicos 
deverão ser definidos a nível nacional. 
1) Características gerais da abordagem proposta de luta contra a pobreza, no 
âmbito da cooperação para o desenvolvimento 
48. Os problemas da pobreza nos países em desenvolvimento são complexos e 
muitidimensiona is, pelo que é necessária uma abordagem integrada que 
conjugue, de maneira coerente, os diferentes instrumentos de intervenção, 
no âmbito de um programa de conjunto para cada país. Esta perspectiva diz 
respeito a todos os aspectos da política de cooperação para o 
desenvolvimento, incluindo as interacções com as intervenções não 
directamente orientadas para o objectivo de combate à pobreza e com todas 
as políticas dos países desenvolvidos com efeitos sobre o desenvolvimento 
económico dos países em desenvolvimento, nomeadamente no que se refere aos 
aspectos sociais. 
49. Por outro lado, e quaisquer que sejam os instrumentos postos em prática em 
cada caso, a diminuição da pobreza só pode ser encarada de maneira 
progressiva e contínua e segundo uma perspectiva a longo prazo, que deve 
ser tida em consideração na definição dos objectivos e na selecção dos 
instrumentos, em cada etapa. Isto deverá traduzir-se na execução de 
programas nacionais de desenvolvimento duradouro, no âmbito dos quais a 
luta contra a pobreza deve constituir um dos objectivos prioritários. 
- 15 -
50. Estas características obrigam a que se sublinhe a importância do dialoqo 
DO I111co permanente entre os financiadores (em particular, comunitários) e 
os governos dos países em desenvolvimento, individualmente ou por grupo 
geográfico homogéneo, e, tanto quanto possível, com outras organizações 
locais representativas. Deste ponto de vista, as responsabilidades dos 
actores, governamentais e outros, dos países em desenvolvimento, o grau de 
prioridade efectivamente concedido ao objectivo de diminuição da pobreza 
nas suas políticas internas e os esforços desenvolvidos por esses países 
no sentido de melhorar a capacidade de execução dessas políticas, 
nomeadamente a nível institucional, constituem aspectos essenciais do 
combate à pobreza. 
2) A integração da luta contra a pobreza na formulação e ..na. execução das 
politicas macro-económicas e das reformas estruturais 
51. 0 principal instrumento de intervenção actualmente existente a este nível 
são os programas de ajustamento estrutural, na negociação dos quais a 
Comunidade e os alguns Estados-membros têm já uma responsabilidade 
significativa, ao lado de outros financiadores e, nomeadamente, das 
Instituições de Bretton Woods. Tendo em conta os resultados, bastante 
decepcionantes desses programas, incluindo em relação aos seu próprios 
objectivos macro-económicos, em muitos dos países mais pobres, é 
necessário continuar a favorecer a evolução do seu conteúdo, no sentido 
de: 
uma melhor integração dos objectivos económicos, sociais e políticos 
num quadro coerente único, de forma a reforçar os laços positivos que 
existem entre o crescimento económico, o progresso social e a 
consolidação da democracia; 
uma melhor articulação entre estabilização ( curto prazo), ajustamento 
estrutural propriamente dito (médio prazo) e desenvolvimento (longo 
prazo), que pode obrigar a rever os esquemas habituais sobre a ordem e 
o ritmo da sequência das reformas; 
uma melhor tomada em consideração das limitações específicas dos 
paises mais pobres (por exemplo, problemas de capacidade da oferta, de 
fragilidade estrutural do comércio externo, de organização dos 
mercados, de capacidade institucional e administrativa, de 
vulnerabilidade de determinados grupos sócio-económicos, etc.) e, em 
particular, uma maior flexibilidade em matéria de liberalização do 
comércio externo e de divisão das responsabilidades entre Estado e 
mercado. 
52. Entre os domínios prioritários a (re)considerar, e sem que isto deva 
afectar os objectivos de estabilização financeira e institucional, que 
constituem uma condição prévia de qualquer política eficaz, é necessário 
ter em conta: 
a promoção (ou, pelo menos, a protecção) do emprego, favorecendo o 
crescimento intensivo em mão-de-obra e melhorando o acesso dos pobres 
aos recursos produtivos, nomeadamente através de investimentos 
públicos e de reformas estruturais; 
a redução das desigualdades na repartição dos rendimentos e da 
riqueza, sobre as quais as opções macro-económicas, incluindo em 
matéria fiscal, e sectoriais têm uma incidência importante; 
a melhoria do acesso aos serviços sociais de base, nomeadamente 
através de reafectações orçamentais associadas a reformas estruturais 
ou institucionais, no âmbito de políticas sectoriais coerentes; 
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o apoio ao desenvolvimento da agricultura e, em geral, da economia 
rural, no âmbito da qual se encontra actualmente, na maior parte dos 
países em desenvolvimento, a maioria dos pobres e, sobretudo, dos mais 
pobres, e da qual depende, em grande medida, a segurança alimentar do 
conjunto da população; 
a promoção do investimento produtivo e o apoio às iniciativas 
privadas, favorecendo o desenvolvimento e a dinamização das pequenas 
empresas e do sector não estruturado e a sua melhor integração na 
econom i a. 
53. A colaboração com as Instituições de Bretton Woods é, neste domínio, de 
particular importância, tendo em conta o papel que estas têm desempenhado, 
até ao momento, na concepção, negociação e execução do ajustamento 
estrutural e, em geral, na reflexão sobre as estratégias adequadas. Essa 
colaboração pode ainda ser melhorada, d 1stínguindo-se, de forma mais 
clara, os papéis dos diferentes actores em cena: de maneira geral, o papel 
das Instituições de Bretton Woods é essencialmente técnico, enquanto que a 
Comunidade e os Estados-membros, bem como os outros financiadores 
bilaterais, devem desempenhar um papel muito mais político, nomeadamente 
no âmbito das negociações com os governos dos países em desenvolvimento. 
3) A orientação prioritária dâ§ politicas sectoriais no sentido de 
desenvolvimento dos recursos humanos e da melhoria das condições de vida 
dos pobres 
54. 0 combate à pobreza, isto é, a melhoria das condições de vida e, 
simultaneamente, o investimento nos recursos humanos, tendo em vista 
melhorar as possibilidades de integração económica e social dos pobres, 
deve constituir a orientação prioritária das politicas levadas a cabo nos 
sectores do desenvolvimento humano e social, principalmente a saúde e o 
planeamento familiar, a educação e a formação e a segurança alimentar e a 
nutrição. Esta prioridade é, hoje em dia, amplamente consensual, 
nomeadamente no interior da Comunidade. Deste modo, o tema da luta contra 
a pobreza poderá permitir assegurar a coerência inter-sectorial das 
politicas sociais, que é condição da sua eficácia. 
55. No que se refere aos meios, podem, muitas vezes, ser disponibilizados 
recursos financeiros através de reafectações inter-sectoriais (por 
exemplo, no âmbito das revisões das despesas públicas), mas também intra-
sectoriais, de acordo com critérios de eficácia e de acessibilidade 
(nomeadamente em relação aos grupos e indivíduos mais pobres). A 
recuperação parcial de certo tipo de custos poderá aliviar 
significativamente as limitações orçamentais, sem prejudicar os pobres, a 
partir do momento em que existam medidas de excepção que permitam evitar a 
sua exclusão do acesso aos serviços básicos. 0 financiamento externo 
deverá desempenhar um papel determinante no desenvolvimento dos sectores 
sociais dos países mais pobres, cujos recursos orçamentais continuarão a 
ser insuficientes por muito tempo ainda. 
Mas, para além das questões de financiamento, são necessárias, em muitos 
casos, reformas de carácter mais estrutural e institucional, tendo em 
vista, nomeadamente, aproximar a oferta da procura (existente ou a 
despoletar) e das necessidades reais das populações em matéria de serviços 
sociais de base, especialmente nas zonas rurais. Um condição decisiva 
destas reformas reside na qualidade dos meios em pessoal local a todos os 
níveis, o que obriga a salientar a importância que deve ser dada à 
formação e á administração geral. 
56. A luta contra a pobreza não pode circunscrever-se aos sectores sociais 
prioritários, pelo que o objectivo de diminuição da pobreza deve ser 
integrado em todas as outras politicas sectoriais que possam ter 
- 17 -
consequências sobre a situação dos pobres. Esta afirmação é evidente no 
que diz respeito às infra-estruturas sociais ou às políticas agrícolas e 
de desenvolvimento rural, mas pode revestir-se, eventualmente, de igual 
importância noutros sectores, tais como os equipamentos colectivos urbanos 
ou as redes de transportes e de comunicações. 
57. De igual forma, o objectivo de diminuição da pobreza deve ocupar um lugar 
central na concepção das políticas "horizontais", tais como as que dizem 
respeito ao ambiente ou ao papel e ao estatuto da mulher. Com efeito, deve 
ser prestada uma atenção especial a estas últimas, já que são, muitas 
vezes, mais vulneráveis às situações de pobreza e também devido ao seu 
papel frequentemente decisivo em matéria de saúde, educação, nutrição e, 
evidentemente, planeamento familiar. 
58. Finalmente, no que se refere às políticas sectoriais (sociais ou outras), 
bem como à criação de mecanismos de transferência e de outros meios de 
protecção dos grupos mais pobres, é importante ter em conta os problemas, 
muitas vezes difíceis, relativos à adequação dos objectivos. As soluções 
são muito diversas, consoante os casos (tipo de prestação, modo de 
distribuição, condições de atribuição, critérios de atribuição prévia dos 
beneficiários, etc.) e podem determinar, nalguns casos, o próprio conteúdo 
dos programas. Deve salientar-se, em geral, por um lado, a importância de 
um bom conhecimento das situações e dos mecanismos do empobrecimento 
(incluindo as limitações de natureza política) e, por outro, o interesse 
da abordagem participativa a nível local acima mencionada. 
V. O reforço dos meios de acção através da coordenação comunitária 
59. A necessidade de um reforço da cooperação entre a Comunidade e os Estados-
membros em matéria de cooperação para o desenvolvimento, prevista no 
Tratado da União Europeia (artigo 130° X) foi debatida na Comunicação da 
Comissão de Maio de 1992 sobre a politica de cooperação para o 
desenvolvimento na perspectiva do ano 2000 e sublinhada pelo Conselho, na 
sua Declaração de Novembro de 1992. 
Esta declaração sublinha o carácter prioritário da luta contra a pobreza 
no conjunto dos domínios de coordenação, o que veio a ser reafirmado pelo 
Conselho nas suas Conclusões de Maio de 1993 sobre a coordenação das 
políticas, com base em três critérios gerais: contribuição para os 
principais objectivos da política de desenvolvimento da Comunidade; 
existência de uma vantagem comparativa da coordenação, do ponto de vista 
da eficácia da ajuda ao desenvolvimento; necessidade de completar ou de 
adaptar a política existente. 
60. A luta contra a pobreza satisfaz plenamente estes três critérios: 
na presente comunicação relembrou-se a importância da luta contra a 
pobreza no âmbito da política de desenvolvimento, de que constitui -
ou deveria constituir - uma das componentes essenciais, como de resto 
prevê o artigo 130° U do Tratado da União Europeia. Este carácter 
central da luta contra a pobreza no conjunto dos objectivos da 
cooperação é, hoje em dia, amplamente consensual entre os 
financiadores, comunitários ou outros; 
no que se refere à vantagem comparativa da coordenação em matéria de 
luta contra a pobreza, pode afirmar-se que se trata de um domínio onde 
essa vantagem é mais clara, devido, por um lado, à própria dimensão 
dos problemas, que exige uma abordagem global e meios importantes, 
mais do que acções pontuais ou dispersas, e, por outro lado, á 
indispensável unidade da política de combate à pobreza em cada país e 
às suas implicações no conjunto da política de desenvolvimento. 
Finalmente, deve referir-se a necessidade de pôr em prática um diálogo 
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político entre os financiadores externos e os governos dos países em 
desenvolvimento (e com outros Estados, instituições e organizações), 
de cuja eficácia a coerência da cooperação comunitária é uma condição 
essencial ; 
apesar da existência de um acordo geral sobre o carácter prioritário 
da luta contra a pobreza, a reunião de peritos organizada pela 
Comissão em Fevereiro de 1993 mostrou que a maioria dos Estados-
membros não conseguiram ainda traduzir este objectivo básico nas suas 
politicas e intervenções concretas nos países em desenvolvimento, 
limitando-se geralmente a conceder um pouco mais de ajuda, em termos 
proporcionais, aos países mais pobres, a aumentar ligeiramente a parte 
destinada aos sectores sociais, a orientar alguns projectos para os 
grupos mais pobres, por exemplo, através das organizações não 
governamentais, e, finalmente, a apoiar as estratégias do Banco 
Mundial no plano macro-económico (em particular no que diz respeito â 
dimensão social do ajustamento). Estas acções dispersas e pontuais 
mostram-se manifestamente insuficientes para resolver um problema de 
tal dimensão. 
61. Na ausência da tomada em consideração da natureza global e 
fundamentalmente política dos problemas da pobreza e das suas eventuais 
soluções e, por conseguinte, da adopção de uma estratégia de conjunto 
coerente e do estabelecimento de um diálogo político contínuo, é de recear 
que a cooperação para o desenvolvimento continue a obter multo poucos 
resultados reais e duradouros em matéria de combate à pobreza e que os 
problemas da pobreza continuem a alastrar e a agravar-se em numerosos 
países em desenvolvimento, nomeadamente na África a Sul do Sara. 
62. A coordenação das políticas e das intervenções da Comunidade e dos 
Estados-membros, baseada na estratégia geral comum proposta na presente 
comunicação, constitui um dos meios capazes de melhorar a contribuição da 
cooperação para o desenvolvimento da luta contra a pobreza. A cooperação 
comunitária deverá permitir, por um lado, aproveitar plenamente as 
complementaridades (geográficas, sectoriais, metodológicas ou outras) das 
abordagens bilaterais e comunitária, actualmente dispersas, aumentando a 
sua eficácia, e, por outro lado, criar um efeito de "massa crítica" que 
aumentará a coerência e a credibilidade dessa cooperação. 
63. Para além de um acordo sobre os princípios gerais, a condição essencial da 
eficácia da estratégia proposta, isto é, da coordenação, consiste na sua 
aplicação país a país, de forma a que se tenha em conta a diversidade das 
situações, dos problemas e das limitações, mas também porque mesmo a mais 
completa e coerente estratégia de combate à pobreza somente poderá ter 
êxito se se basear numa vontade política local forte e num consenso 
nacional duradouro. 
64. Observando-se sempre este princípio de coordenação caso a caso, baseado 
num acordo prévio sobre a estratégia geral, os três principais domínios 
nos quais essa estratégia poderá ser rapidamente posta em prática são os 
seguintes: 
a melhoria do conhecimento das situações e dos problemas de pobreza e 
a avaliação sistemática do impacto que as políticas e os projectos têm 
sobre a pobreza, sem se esquecer a melhor utilização e o reforço das 
capacidades e competências locais; 
- 19 -
a concertação com outros financiadores e, em particular, com as 
organizações internacionais; 
finalmente, e sobretudo, o diálogo político com as autoridades dos 
paises em desenvolvimento. 
Em relação a cada um destes niveis de intervenção, poderá recorrer-se a 
procedimentos específicos, com base nas propostas formuladas pela Comissão 
na sua Comunicação ao Conselho de 10 de Maio de 1993. 
1) Coordenação tendo em vista um melhor conhecimento das situações de pobreza 
e a avaliação do impacto das politicas e dos programas 
65. A melhoria dos conhecimentos em matéria de pobreza é um domínio no qual a 
coordenação traria vantagens evidentes, em termos de custo-eficácia, 
quanto mais não seja por razões de ordem técnica, como resulta claramente 
das conclusões da reunião de peritos de Fevereiro de 1993. No contexto das 
prioridades acima enunciadas, esta forma de coordenação deve ser 
desenvolvida, quer a nível do intercâmbio sistemático e recíproco de 
informações e do desenvolvimento da harmonização de metodologias e de 
técnicas, quer no terreno, integrando, desde o início, os organismos dos 
países em desenvolvimento e utilizando e formando as capacidades técnicas 
locais, cuja participação nas redes de troca de informações constitui, com 
efeito, uma das condições da sua eficácia. 
66. A nível dos procedimento, o Grupo de Trabalho que já existe sobre a 
cooperação estatística com os países em desenvolvimento (sob a 
responsabilidade do Serviço de Estatística da Comunidade Europeia) poderá 
ser utilizado neste contexto. Mas será também necessário, paralelamente, 
aproveitar a experiência e as competências acumuladas pelos serviços dos 
Estados-membros e da Comissão em matéria de acompanhamento e avaliação, a 
nível europeu, das condições de vida das populações e dos mecanismos de 
Integração e de exclusão social. É necessário, evidentemente, trabalhar no 
sentido de adaptar os métodos e as técnicas ao contexto específico dos 
paises em desenvolvimento, trabalho esse que deve ser levado a cabo em 
estreita colaboração com os actores locais e com as instituições 
internacionais competentes, preservando sempre, no entanto, os critérios 
de intervenção comunitários. 
67. A avaliação do impacto social do conjunto das políticas e dos projectos de 
desenvolvimento da Comunidade e dos Estados-membros constitui outro 
domínio no qual se podem esperar vantagens comparativas substanciais de um 
reforço da coordenação, incluindo, evidentemente, a utilização e o reforço 
das capacidades locais. A elaboração de um quadro de análise macro-social, 
de critérios de avaliação do impacto social dos programas de investimento 
nacionais e de uma grelha social de análise e de selecção dos projectos, 
deverá ser levada a cabo de forma coordenada e dar, nalguns casos, lugar a 
aplicações conjuntas e, sobretudo, a trocas sistemáticas e recíprocas de 
informações sobre os resultados das avaliações. Trata-se, provavelmente, 
de um dos meios mais seguros de melhorar a eficácia do conjunto da 
cooperação para o desenvolvimento, do ponto de vista da diminuição da 
pobreza. 
2) Coordenação a nivel das instâncias internacionais 
68. As questões de desenvolvimento e, mais especificamente, a luta contra a 
pobreza, são da competência de diversas organizações e instâncias 
internacionais, nas quais a Comunidade e os Estados-membros participam, 
tais como as diversas instâncias do Banco Mundial, as mesas redondas do 
PNUD, as reuniões das agências especializadas das Nações Unidas e do CAD 
- 20 -
e, mais recentemente, a "Comissão Permanente para a Diminuição da Pobreza" 
da CNUCED, etc 
Na ausência de coordenação sistemática e de procura de posições comuns, a 
influência comunitária sobre a definição das políticas e das estratégias 
e, por vezes, sobre as decisões tomadas por esses organismos, tem sido, 
até ao momento, relativamente fraca ou, pelo menos, insuficiente, quando 
na verdade a Comunidade e os Estados-membros constituem, no seu conjunto, 
o principal prestador de ajuda pública ao desenvolvimento (cerca de 42% do 
total mundial, dos quais, 30% sob a forma bilateral, 6% sob a forma de 
ajuda comunitária e 6% através dos organismos multilaterais). 
Ë necessário relembrar aqui que o Tratado da- União Europeia (artigo 130e 
X) prevê expressamente esta forma de coordenação, "incluindo no âmbito das 
organizações internacionais e por ocasião de conferências internacionais", 
precisando que "a Comissão pode tomar qualquer iniciativa útil" nesse 
sentido. 
69. um domínio de coordenação comunitária a nível internacional de particular 
importância é o do ajustamento estrutural, que, devido às suas incidências 
sobre o conjunto da política de desenvolvimento dos países em causa, 
influencia grandemente as condições e as limitações da luta contra a 
pobreza. Por esse motivo, mas também por causa do papel decisivo do Banco 
Mundial no combate à pobreza a todos os níveis - estatísticas e análises, 
definição de estratégias, negociação e execução dos programas nacionais -, 
é indispensável a coordenação comunitária sistemática no seio dessa 
instituição, sobretudo no âmbito das discussões sobre as regiões e os 
países específicos. 
70. Um outro domínio de coordenação internacional que deve ser aqui mencionado 
é o das limitações externas que pesam sobre os países em desenvolvimento. 
De entre os problemas acima mencionados neste contexto, o da dívida 
externa enquadra-se perfeitamente no âmbito da necessária coordenação 
comunitária a nível das instâncias internacionais, sabendo-se, aliás, que 
ele limita enormemente as opções estratégicas dos países mais pobres. 
Muitos desse países não poderão, na verdade, pôr em prática políticas 
macro-económicas estruturais e sociais duradouras, indispensáveis a 
qualquer estratégia de combate à pobreza, enquanto as necessidades do 
serviço da dívida continuarem a absorver uma parte considerável dos seus 
recursos e a impor-lhes prioridades de política económica de curto prazo. 
A comunidade deverá, por conseguinte, adoptar uma posição comum geral 
sobre o tratamento dos problemas do endividamento externo dos países mais 
pobres, eventualmente, sob a forma de um "plano", cujo conteúdo não pode, 
evidentemente, ser aqui definido, mas entre cujos princípios deverá 
constar o da tomada em consideração dos objectivos de longo prazo do 
desenvolvimento e, em particular, da luta contra a pobreza. Este plano, 
não obrigatório, poderá, posteriormente, servir de base de negociação, 
caso a caso, nas instâncias internacionais competentes, nomeadamente no 
âmbito do "Clube de Paris". 
3) Coordenação tendo em vista o estabelecimento do diálogo sobre a política 
de desenvolvimento com os países em desenvolvimento 
71. como foi já salientado, a estratégia de luta contra a pobreza apenas 
poderá ser operacional na medida em que se adapte, ou mesmo integre, na 
política de desenvolvimento de cada país. Por esse motivo, o nível mais 
importante de definição da contribuição que a cooperação para o 
- 21 -
desenvolvimento pode prestar à luta contra a pobreza é o do diálogo entre 
os financiadores e as autoridades de cada país. 
Para que esse diálogo conduza a políticas coerentes e eficazes, é 
preferível que os governos dos paises em desenvolvimento tenham a 
possibilidade de negociar com o conjunto dos financiadores, em vez de o 
fazerem com cada um deles isoladamente. Isto implica, evidentemente, 
alguma coordenação prévia entre estes últimos, levada a cabo país a país. 
72. A Comunidade e os Estados-membros, devido ao seu peso quantitativo no 
conjunto da ajuda ao desenvolvimento, à existência de objectivos e 
estratégias comuns e âs suas relações com outros financiadores, incluindo 
as organizações internacionais, podem e devem desempenhar um papel central 
e motor nessa coordenação entre financiadores. Neste contexto, ressalta 
claramente a importância de um reforço da coordenação comunitária em 
matéria de luta contra a pobreza em cada país em desenvolvimento. 
73. No essencial, uma vez que o conselho de Ministros da Cooperação para o 
Desenvolvimento tenha fixado as orientações gerais, será necessário 
definir, de forma progressiva, as estratégias específicas de luta contra a 
pobreza, país a país, a aplicar pela Comunidade e pelos Estados-membros. 
Tendo em conta essa base comum, cada Estado membro ou a Comunidade poderão 
iniciar o diálogo com os países em desenvolvimento em causa, preservando o 
controlo, por parte de cada país, das suas orientações de desenvolvimento. 
A Comunidade e os Estados-membros estabeleceram espaços de diálogo 
originais com os países em desenvolvimento, que é necessário reforçar, de 
forma a ter mais em conta os compromissos a longo prazo no sentido da 
diminuição da pobreza e a integrar melhor os objectivos e as orientações 
do combate à pobreza nas políticas de cooperação para o desenvolvimento da 
Comunidade e dos Estados-membros. 
74. Esse diálogo deverá traduzir-se em compromissos recíprocos sobre os 
objectivos, as prioridades e os meios da luta contra a pobreza, no âmbito 
da política de desenvolvimento de cada país envolvido. Do lado dos países 
em desenvolvimento, o compromisso reflectirá uma vontade política real de 
prosseguir um programa de desenvolvimento coerente, que inclua as medidas 
e reformas económicas, institucionais e de outra ordem, necessárias para 
reduzir as desigualdades e promover o acesso dos pobres aos recursos 
produtivos e aos serviços sociais de base. Do lado dos seus parceiros 
externos na cooperação para o desenvolvimento, em particular, da 
Comunidade e dos Estados-membros, esse compromisso garantirá o apoio 
contínuo a esse programa, bem como a estabilidade dos recursos afectados, 
a coerência e a eficácia na sua utilização e a criação de um ambiente 
internacional pelo menos não desfavorável. 
Estes compromissos poderão assumir formas diversas, adaptadas à situação 
de cada país e às sua relações com a Europa comunitária. Quando as 
condições óptimas estejam reunidas, poderão ser postos em prática 
"contratos de desenvolvimento duradouro" que atribuam um lugar de destaque 
aos objectivos de diminuição da pobreza. 
75. No que se refere aos procedimentos de coordenação das políticas de 
desenvolvimento, remete-se para as propostas constantes da Comunicação da 
Comissão de Maio de 1993, em particular para as relativas ao intercâmbio 
sistemático e recíproco de informações e das avaliações, à intensificação 
e à regularização da coordenação no terreno, à criação de um mecanismo de 
acompanhamento da aplicação das resoluções do Conselho, à atribuição de um 
novo papel, mais reforçado, aos Comités FED, PVDALA e MED e à utilização 
- 22 -
das reuniões dos Directores-Gerais do Desenvolvimento e de um grupo de 
trabalho permanente dos serviços da Comissão e dos Estados-membros, com um 
mandato preciso sobre as políticas de luta contra a pobreza. 
76. O princípio da coordenação país a país é, evidentemente, essencial neste 
domínio, devendo o país beneficiário estar no centro do processo de 
coordenação comunitária. Nesta perspectiva, o Conselho poderia solicitar a 
um grupo de trabalho que apresentasse, no próximo ano, uma lista de um 
pequeno número de países em desenvolvimento em relação aos quais a 
coordenação comunitária em matéria de luta contra a pobreza poderia ser 
reforçada, a título experimental, no sentido das orientações acima 
expostas. Diferentes Estados-membros ou a Comissão, consoante o país, 
poderiam, de seguida, assumir o papel de "coordenador" das intervenções da 
Comunidade e dos Estados-membros nos programas de luta contra a pobreza a 
realizar em cada um desses países. 
77. As questões relativas aos recursos financeiros e humanos das políticas de 
luta contra a pobreza poderiam, sem dúvida, ser tratadas também neste 
contexto, isto é, país a país. 
Globalmente, é evidente que os recursos disponíveis para a ajuda pública 
ao desenvolvimento são insuficientes em relação às necessidades da luta 
contra a pobreza (bem como aos compromissos assumidos no passado pelos 
financiadores), e continuarão a sê-lo, provavelmente, nos próximos anos, 
apesar do complemento que poderia ser prestado, por exemplo, através de 
medidas de redução da dívida externa de determinados países. Mas mesmo sem 
se aumentar os recursos financeiros, a execução de reafectações sectoriais 
e geográficas e de medidas de melhoria da eficácia da ajuda poderão 
contribuir, rápida e substancialmente, para a diminuição da pobreza nos 
países em desenvolvimento. 
No que diz respeito aos recursos humanos e administrativos, pode afirmar-
se que a execução das propostas contidas na presente comunicação exigirá 
da parte da Comunidade e dos Estados-membros esforços significativos, cujo 
conteúdo preciso deverá ser examinado de forma conjunta, nomeadamente à 
luz dos trabalhos levados a cabo pela Comunidade em matéria de coordenação 
e de coerência das suas políticas de cooperação para o desenvolvimento. 
'23-
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE À LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTÉ ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
1. La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
2. Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
3. Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
4. Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pavs en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
1965-73 1973-80 1980-91 1991-2000 
Afrique Sub-Saharienne 2.6 2.8 3.1 3.0 
Asie de l'Est et Pacifique 2.7 1.7 1.6 1.4 
Asie du Sud 2.4 2.4 2.2 1.9 
Amérique Latine et Caraïbes 2.7 2.4 2.0 1.6 
Source: Banque Mondiale 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11 % de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13, La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie (1990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% l'an entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrique Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérioue Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moven-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
1) Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US$ en 1980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD /hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
% / an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparaît dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales , soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisamment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", P"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciprooues 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
Il, Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
1) Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop Quantitative et statigue de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (Ni) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités techniques 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaîne des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaîne elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilité des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) Le cadre démocratique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et l'effectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
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Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
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ISSN 0257-9553 
COM(93) 518 final 
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PT il 
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ISBN 92-77-60129-9 
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