COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 12.6.2018 COM(2018) 455 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Relatório de avaliação ex-post para o período 2007-2013 das ações financiadas pelo programa «Prevenir e combater a criminalidade» (ISEC) e pelo programa «Prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança» (CIPS) {SWD(2018) 331 final}

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1 INTRODUÇÃO O programa-quadro «Segurança e Proteção das Liberdades» para o período 2007-2013 era composto por dois programas específicos (a seguir designados por «programas»): «Prevenir e combater a criminalidade» (ISEC) e «Prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança» (CIPS). As decisões que criam o ISEC e o CIPS preveem que a Comissão apresente um relatório de avaliação ex post para o período de 2007 a 2013, ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões. O presente relatório abrange os principais elementos dos programas, o âmbito e as limitações das avaliações, bem como os principais resultados, conclusões e lições aprendidas. Baseia-se nas conclusões de duas avaliações ex post que incidiram sobre os programas, no período de 2007 a 2013, por confronto com os critérios de avaliação definidos nas orientações da Comissão sobre legislar melhor: i) eficácia, ii) eficiência, iii) coerência, iv) pertinência e v) valor acrescentado da UE. As conclusões destas avaliações e as lições aprendidas complementam a avaliação intercalar do Fundo para a Segurança Interna (FSI), uma vez que a sua vertente «Polícia» é a sucessora dos programas ISEC e CIPS para o período 2014-2020. Os resultados da referida avaliação intercalar juntamente com os resultados das presentes avaliações ex post contribuíram para delinear as futuras políticas no domínio da migração e da segurança, em especial tendo em vista a elaboração dos novos instrumentos de financiamento no âmbito do quadro financeiro plurianual pós-2020. 1.2 Programa-Quadro «Segurança e Proteção das Liberdades» (2007-2013) – ISEC e CIPS Contexto A União Europeia (UE) identificou os domínios da criminalidade organizada e do terrorismo como as principais ameaças contra a segurança interna europeia. Além disso, o artigo 67.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia prevê um mandato claro à União no sentido de garantir aos cidadãos um elevado nível de segurança, prevenindo e combatendo a criminalidade, e em particular o terrorismo, o tráfico de pessoas e os crimes contra crianças, o tráfico ilegal de drogas e o tráfico ilegal de armas, a corrupção e a fraude, através de medidas de coordenação e de cooperação entre autoridades policiais e judiciárias e outras autoridades competentes. O papel da UE nestes domínios de intervenção tem vindo a aumentar continuamente, após ter sido identificada uma forte necessidade de numerosas ações comuns nesta matéria. Por exemplo, as conclusões apresentadas pelo Conselho Europeu de Tampere em 1999 reafirmaram a importância da promoção da liberdade, da segurança e da justiça através da prevenção e da luta contra a criminalidade. Na altura, a ênfase recaía na ação legislativa de criar um espaço de liberdade, segurança e justiça, sendo a prestação de apoio financeiro algo complementar. Com o programa-quadro «Segurança e Proteção das Liberdades», o trabalho da UE neste domínio entrou numa nova fase, em que a execução operacional passou a ser mais predominante. Além disso, o Programa de Haia, que definiu as prioridades da UE em matéria de liberdade, segurança e justiça para o período 2004-2009, confirmou a importância e a necessidade de reforçar ainda mais a prevenção e a luta contra o terrorismo e outras formas de criminalidade a nível europeu, salientando a necessidade de cooperação ao nível da UE nestes domínios. Além disso, o Programa de Haia colocou maior ênfase no reforço da segurança e, em particular, na luta da UE contra o terrorismo, o recrutamento de terroristas, o financiamento do terrorismo, a proteção das infraestruturas críticas e o desenvolvimento de um quadro em matéria de gestão de consequências. Embora as infraestruturas críticas estejam maioritariamente inseridas no âmbito das competências nacionais, a UE tem apoiado os Estados-Membros no domínio da proteção das infraestruturas críticas desde 2004. O Programa de Estocolmo, que estabeleceu um quadro para a ação da UE em matéria de cidadania, segurança, asilo, imigração e política de vistos para o período 2010-2014, atribuiu maior importância ao desenvolvimento de políticas da UE nos domínios da justiça e da segurança. A necessidade de executar eficazmente a estratégia da UE de luta contra o terrorismo, composta por quatro vetores de trabalho – prevenir, reprimir, proteger e reagir – foi reafirmada, tendo sido lançado um apelo ao reforço do vetor da prevenção. Além disso, este programa apelou à criação na UE de um Coordenador da Luta Antitráfico, que poderia contribuir para a consolidação na UE de uma política contra o tráfico coordenada e sólida. Durante os últimos anos de execução dos programas, a UE assistiu a vários atentados terroristas, verificando-se uma evolução significativa do fenómeno do terrorismo, em especial com a continuação da guerra civil na Síria e com a ascensão do Estado Islâmico no Iraque e na Síria (ISIS). Principais elementos Os programas ISEC e CIPS incidiram sobre um domínio de intervenção muito alargado, que, entre 1993 e 2009, se inseria sobretudo no pilar da UE denominado «Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal», tal como introduzido pelo Tratado de Maastricht. As políticas abrangidas por este pilar baseavam-se sobretudo num quadro jurídico que continha elementos de cooperação intergovernamental entre os Estados-Membros. Tal significa que, antes destes programas, existiram poucas oportunidades de financiamento ao nível da UE neste domínio. A criação dos referidos programas constituiu um desenvolvimento importante na política da UE nestes domínios. O ISEC (2007-2013) substituiu o programa-quadro de cooperação policial e judiciária em matéria penal (AGIS), que abrangia o período 2002-2006 e se destinava a reforçar a cooperação transnacional na UE entre as autoridades policiais, outras agências de aplicação da lei e as autoridades judiciárias. O orçamento total destinado ao ISEC ascendeu a 522 milhões de EUR para a totalidade do período. O ISEC tinha como objetivos gerais a prevenção e o combate à criminalidade, em particular o terrorismo, o tráfico de pessoas, os crimes contra crianças, o tráfico de drogas, o comércio e tráfico de armas, a cibercriminalidade, a corrupção e a fraude, bem como contribuir para a definição de políticas ao nível da UE. Os quatro objetivos específicos do programa incidiam sobre quatro temas principais:

-prevenção da criminalidade e criminologia, -aplicação da lei, -proteção e apoio às testemunhas, -proteção das vítimas. O CIPS (2007-2013) centrava-se nas infraestruturas críticas e noutras questões de segurança, nomeadamente questões operacionais em domínios como a gestão de crises e a preparação em vários setores de importância crítica. O orçamento total destinado a este programa ascendeu a 126,8 milhões de EUR para a totalidade do período. O CIPS tinha dois objetivos gerais, ou seja, a prevenção e preparação, bem como a gestão das consequências, que se subdividiam em sete objetivos específicos. Estes objetivos abrangiam as seguintes áreas temáticas: -gestão de crises, -terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança no espaço de liberdade, segurança e justiça, incluindo riscos relacionados com o ambiente, a saúde pública, os transportes, a investigação e o desenvolvimento tecnológico e a coesão económica e social. Os programas foram executados na modalidade de gestão direta ao abrigo dos programas de trabalho anuais de 2007 a 2013. O apoio foi prestado através de projetos financiados por subvenções de ação atribuídas pela Comissão, por intermédio de contratos de prestação de serviços celebrados na sequência de concursos públicos publicados pela Comissão ou de protocolos administrativos com o Centro Comum de Investigação (CCI). No âmbito da gestão direta, a Comissão Europeia assumiu a total responsabilidade pela execução e realizou todo o trabalho de programação e de caráter operacional. No que se refere ao tipo de partes interessadas que podiam candidatar-se a financiamento, o ISEC incluía os serviços de aplicação da lei, outras entidades públicas e/ou privadas, intervenientes e instituições, incluindo autoridades locais, regionais e nacionais, parceiros sociais, universidades, serviços de estatística, organizações não governamentais, parcerias entre os setores público e privado e organismos internacionais competentes. O CIPS incluía organismos públicos (nacionais, regionais e locais), o setor privado, universidades e institutos de investigação. Contrariamente ao ISEC, as entidades com fins lucrativos podiam liderar projetos ao abrigo do CIPS. Em termos de execução, nos dois programas nem todo o financiamento disponível para os vários concursos foi concedido, sobretudo devido ao facto de as candidaturas dos projetos não cumprirem os critérios de elegibilidade ou os critérios de qualidade para o financiamento da UE. Do orçamento de 522 milhões de EUR destinado ao ISEC, foram autorizados mais de 413 milhões de EUR e gastos 304 milhões de EUR. No período de programação, o ISEC registou uma taxa de absorção global de 74 %. No que diz respeito ao CIPS, foram autorizados 74,6 milhões de EUR e gastos 60,4 milhões de EUR do orçamento total de 126,8 milhões de EUR destinado a este programa. A taxa de absorção global do CIPS durante o período de programação foi de 83 %. 2 AVALIAÇÃO EX POST Metodologia As conclusões pormenorizadas da avaliação e a metodologia utilizada são descritas nos documentos de trabalho dos serviços da Comissão que acompanham o presente relatório . A elaboração do documento de trabalho dos serviços da Comissão foi apoiada por um estudo realizado por um contratante externo. Limitações As avaliações dos dois programas foram bastante prejudicadas pela inexistência de uma base de referência, ou seja, uma descrição clara da situação antes do início dos programas que pudesse constituir uma referência para a avaliação dos respetivos impactos. Além disso, o tempo decorrido entre a execução dos programas e as avaliações ex post dificultou o processo de avaliação, uma vez que os representantes dos beneficiários e das autoridades nacionais e da UE pertinentes, muitas vezes já não se encontravam a trabalhar no mesmo cargo, sendo difícil contactá-los. Este facto está bem patente na baixa taxa de resposta às consultas públicas e aos inquéritos em linha realizados durantes as avaliações.

Além disso, a quantidade de dados disponíveis sobre os resultados e os impactos dos programas revelou-se muito limitada. Não foi possível medir os resultados devido não só à falta de uma base de referência, como já foi referido, mas também à inexistência de metas ex ante e de um repositório central para os resultados dos projetos do ISEC/CIPS. Também foram observados problemas quanto ao acompanhamento da evolução dos projetos, o que dificultou a avaliação da eficácia, da eficiência e do valor acrescentado da UE. Por exemplo, não foi possível efetuar uma comparação pormenorizada dos custos devido à inexistência de dados comparáveis, atendendo ao vasto leque de domínios de intervenção e tipos de atividades abrangidos pelos programas. Também foi difícil comparar os custos dos projetos e avaliar até que ponto os mesmos objetivos haviam sido alcançados pelos diferentes tipos de projetos. 2.2 PRINCIPAIS RESULTADOS Pertinência Tendo em consideração a importância do princípio da subsidiariedade no domínio da segurança interna, o financiamento do ISEC e do CIPS não foi concebido para substituir o financiamento nacional, mas para o completar, reforçando o apoio no domínio da cooperação transnacional. De um modo geral, os Estados-Membros consideraram os objetivos do ISEC pertinentes para as suas necessidades relacionadas com a prevenção e a luta contra a criminalidade. No mesmo sentido, o CIPS foi considerado pertinente para a prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança ao longo de todo o período de avaliação. Além disso, o programa respondeu bem a uma necessidade real de cooperação e coordenação transnacional nos domínios da prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança. Este aspeto é particularmente importante, dada a necessidade de ação a nível da UE nestes domínios e à falta de fontes de financiamento nacionais alternativas, devido às consequências que a crise financeira de 2008 teve nos orçamentos nacionais. A lógica subjacente aos dois programas consistia em canalizar verbas para onde a procura fosse maior, em conformidade com as prioridades incluídas nos programas de trabalho anuais e definidas em conjunto com os Estados-Membros. Esta configuração provou ser amplamente orientada para a procura e não para o domínio de intervenção, uma vez que se baseava em convites à apresentação de propostas abertos que permitiam às partes interessadas candidatar-se a financiamento com base numa proposta de projeto. Consequentemente, a conceção dos programas orientada para a procura contribuiu para um desequilíbrio geográfico significativo na execução, em especial quanto à localização das organizações coordenadoras. Por esta razão, a Comissão adotou medidas para fomentar a dispersão geográfica, particularmente através da organização de jornadas dedicadas à divulgação de informações a nível regional nos Estados-Membros. Não obstante, a execução dos programas dependeu fortemente da pró-atividade dos representantes dos Estados-Membros e dos potenciais candidatos. Por forma a permitir que os Estados-Membros tivessem um acesso mais equitativo ao financiamento e para melhorar a sua participação em todas as principais prioridades no domínio da segurança, foi introduzida uma mudança no sentido de passar o fundo sucessor, o FSI-Polícia, para a modalidade de gestão partilhada. Ao contrário do ISEC e do CIPS, que foram executados exclusivamente sob gestão direta, o FSI-Polícia está a ser executado com base numa combinação, em que inicialmente cerca de 60 % do financiamento disponível foi afetado aos programas nacionais sob gestão partilhada e 40 % afetado às ações da União sob gestão direta. Espera-se que esta mudança tenha um impacto positivo na eficiência e eficácia da gestão do Fundo FSI pela Comissão e na execução das principais políticas de segurança por todos os Estados-Membros. Foi igualmente identificado um certo desfasamento temporal entre a formulação das prioridades no âmbito dos programas de trabalho anuais e a sua execução efetiva, devido ao facto de os programas de trabalho anuais refletirem as prioridades definidas no ano anterior, significando isto que existe uma diferença de um ano entre a definição das prioridades e a sua execução. Por vezes, este aspeto prejudicou a pertinência dos programas. Eficácia De um modo geral, as conclusões da avaliação sugerem que o ISEC contribuiu, em certa medida, para todos os seus objetivos e que os projetos financiados alcançaram os resultados previstos. Por conseguinte, é possível defender que o programa contribuiu para a prevenção da criminalidade e, em última análise, para melhorar a segurança dos cidadãos da UE, mesmo que seja difícil estabelecer uma relação causal direta. Os principais resultados identificados a partir dos projetos do ISEC foram o reforço do trabalho em rede e o reforço da partilha de informações e boas práticas, bem como níveis mais elevados de conhecimentos e competências por parte dos profissionais. Os projetos do ISEC foram particularmente eficazes quanto a contribuir para o desenvolvimento da cooperação transnacional entre os Estados-Membros e os serviços de aplicação da lei, bem como para um melhor intercâmbio de informações, em especial no domínio da ciência forense, das drogas, do registo de identificação dos passageiros, da cibercriminalidade e do tráfico de seres humanos. No que diz respeito ao CIPS, a avaliação demonstrou que o programa alcançou amplamente os seus objetivos gerais e a maioria dos seus objetivos específicos, contribuindo positivamente para o domínio de intervenção da proteção das infraestruturas críticas. Um elemento importante em diversos projetos CIPS foi a ênfase colocada nas interdependências e na prevenção dos «efeitos de cascata» em caso de perturbação e destruição de infraestruturas críticas durante um atentado terrorista ou outros riscos relacionados com a segurança. A cooperação ao nível da UE e a cooperação respeitante à proteção das infraestruturas críticas podem ser melhoradas. A avaliação revelou que a criação de um repositório central com dados pormenorizados sobre cada um dos projetos teria possibilitado o desenvolvimento de um sistema de acompanhamento destinado a recolher e analisar os dados relativos aos progressos financeiros, às realizações e aos resultados dos projetos. Prever um orçamento adequado para assistência técnica pode reforçar os conhecimentos técnicos ao longo do ciclo de vida dos projetos e a divulgação dos resultados. Eficiência No que diz respeito aos recursos financeiros, os resultados da avaliação revelam que o financiamento da UE concedido foi considerado pela grande maioria das partes interessadas consultadas como sendo suficiente para todas as atividades realizadas ao abrigo do ISEC e do CIPS. A criação de redes foi considerada como tendo uma excelente relação custo-benefício. Quanto aos níveis de financiamento da UE, em geral, a avaliação revela que as verbas da UE foram suficientes para realizar as atividades programadas. Houve apenas um número muito reduzido de partes interessadas que salientou a necessidade de financiamento adicional e que determinados custos foram subestimados, ou seja, os custos com o pessoal. No que diz respeito aos recursos humanos envolvidos, a avaliação revelou que foram considerados suficientes para o número relativamente reduzido de projetos ao longo de todo o período de programação. A inexistência de uma revisão interpares dos resultados dos projetos e a inexistência de um repositório central foram consideradas fatores que reduziram a eficiência global dos programas. Estes aspetos ainda não foram postos em prática no FSI, mas podem vir a ser ponderados no próximo quadro financeiro plurianual. Não obstante as alterações introduzidas pela Comissão nos procedimentos de execução, algumas partes interessadas consideraram que os encargos administrativos eram elevados. As partes interessadas também realçaram a necessidade de simplificação na prestação de informações. Coerência