RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

SOBRE OS PROGRESSOS DO MONTENEGRO NA EXECUÇÃO DAS REFORMAS

1. Introdução

No seu parecer[1] sobre o pedido de adesão do Montenegro, a Comissão Europeia definiu sete prioridades fundamentais[2] que tinham de ser cumpridas para que pudesse recomendar a abertura das negociações de adesão com este país. No seu documento de estratégia de alargamento de 2011[3], baseado na análise do relatório sobre os progressos realizados em 2011[4], a Comissão concluiu que o Montenegro tinha sido bem sucedido na abordagem das principais prioridades estabelecidas pela UE em 2010 que constituíam a condição prévia para a abertura das negociações de adesão. O Conselho Europeu de dezembro de 2011 congratulou-se com a avaliação da Comissão sobre os progressos do Montenegro, que obteve resultados globalmente satisfatórios. Tendo em vista a abertura das negociações de adesão com o Montenegro em junho de 2012, o Conselho Europeu encarregou o Conselho de proceder à análise dos progressos do Montenegro na execução das reformas, sendo atribuída especial importância ao domínio do Estado de direito e dos direitos fundamentais, nomeadamente a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, com base num relatório a apresentar pela Comissão no primeiro semestre de 2012.

Na sequência das conclusões do Conselho Europeu de dezembro de 2011, a Comissão iniciou o processo de análise para o capítulo sobre o sistema judicial e os direitos fundamentais e para o capítulo sobre a justiça, liberdade e segurança. À luz da nova abordagem para ambos os capítulos, será possível abordar as questões identificadas nos dois capítulos numa fase inicial das negociações de adesão.

O presente relatório avalia os progressos realizados pelo Montenegro desde 1 de setembro de 2011 na execução das reformas nos principais domínios prioritários. Durante este período, o Montenegro registou novos progressos no reforço dos trabalhos do Parlamento, no profissionalismo e despolitização da administração pública, na liberdade dos meios de comunicação social e na cooperação com a sociedade civil. Está em curso uma revisão constitucional com o objetivo de oferecer garantias sólidas da independência do poder judicial. O Montenegro continuou a desenvolver ações em matéria de luta contra a corrupção e a criminalidade organizada. Já começou a aplicar as medidas recentemente adotadas de luta contra a discriminação e o combate à corrupção e foram realizados progressos suplementares no que diz respeito às pessoas deslocadas, aos ciganos, ashkali e egípcios. O Montenegro continuou a desempenhar um papel construtivo na região e a aplicar, sem grandes dificuldades, o seu Acordo de Estabilização e de Associação. O Montenegro terá, no entanto, de prosseguir os seus esforços para obter melhores resultados no domínio do Estado de direito, em especial no que diz respeito aos casos de corrupção a alto nível e criminalidade organizada, e garantir um ambiente seguro para o jornalismo de investigação.

A avaliação no presente relatório baseia-se nas informações recolhidas e analisadas pela Comissão, incluindo os dados fornecidos pelo Montenegro, nas conclusões das missões de avaliação interpares e nas informações partilhadas pelos Estados‑Membros, organizações internacionais e da sociedade civil nos contactos que mantêm regularmente com a Comissão.

2. Aplicação das reformas

Parlamento

As alterações à lei das eleições autárquicas e legislativas foram adotadas em setembro de 2011, harmonizando assim o quadro legislativo para as eleições com a Constituição e pondo em prática as principais recomendações da OSCE/ODIHR e da Comissão de Veneza em matéria de eleições. A aplicação da legislação eleitoral já começou. As vagas para lugares de deputado no Parlamento começaram a ser preenchidas segundo a ordem indicada nas listas eleitorais. O Presidente e nove membros da Comissão Nacional de Eleições foram nomeados pelo Parlamento em dezembro de 2011. A legislação recente precisa de ser completada no que diz respeito a algumas recomendações pendentes da OSCE/ODIHR e da Comissão de Veneza, em especial as relacionadas com a igualdade entre homens e mulheres, a dissolução de coligações e suas obrigações de financiamento e a prorrogação do mandato da Comissão Nacional de Eleições para as eleições autárquicas.

O Parlamento prosseguiu a sua intensa atividade legislativa, incluindo um certo número de áreas relacionadas com a integração europeia, como a prevenção do branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, e a auditoria dos fundos da UE. É necessário reforçar ainda o papel e a capacidade do Parlamento na avaliação do impacto regulamentar e no controlo do processo de alinhamento pela legislação da UE.

O papel de controlo do Parlamento foi ainda reforçado, nomeadamente através do aumento constante do número de perguntas parlamentares, audições de controlo e consulta com funcionários de alto nível do Estado e debates sobre os relatórios apresentados por várias instituições. No que se refere ao controlo parlamentar no domínio da luta contra a corrupção, em fevereiro de 2012 o Parlamento decidiu, pela primeira vez, abrir um inquérito parlamentar e criar uma comissão de inquérito encarregada de recolher informações e elaborar um relatório sobre a alegada corrupção no quadro da privatização da empresa «Telekom Crne Gore».

A capacidade administrativa do Parlamento foi ainda reforçada, nomeadamente pelo aumento do número de efetivos, que passou de 100 em outubro de 2011 para 129 em março de 2012. São, no entanto, necessários mais esforços para melhorar ainda a capacidade em termos administrativos e de conhecimentos especializados do Parlamento.

Verificaram-se novos progressos no que diz respeito à transparência dos trabalhos do Parlamento. Em dezembro de 2011, o Parlamento começou a publicar o registo de votação dos deputados no seu sítio Web. Foram tomadas medidas suplementares para melhorar a interação com a sociedade civil e o público. A nova lei dos grupos de pressão (lobbying), adotada em novembro de 2011, regulamenta nomeadamente as relações do Parlamento com estes grupos.

Em geral, assistiu‑se a novos progressos neste domínio. Já foi iniciada a aplicação da legislação recentemente adotada em matéria eleitoral. As funções legislativa e de controlo do Parlamento foram ainda reforçadas, designadamente no que diz respeito às questões ligadas ao Estado de direito. A transparência dos trabalhos do Parlamento e a cooperação com a sociedade civil melhoraram. As capacidades em termos administrativos e de conhecimentos especializados do Parlamento foram reforçadas em termos de pessoal e formação. É necessário prosseguir esses esforços para consolidar o papel legislativo do Parlamento, nomeadamente no que se refere aos controlos da plena compatibilidade da nova legislação com o acervo da UE. A capacidade de supervisão e controlo do executivo pelo Parlamento tem de ser ainda reforçada.

Administração pública

Por iniciativa do Governo, e com o apoio da UE e de outras organizações internacionais, foi lançada uma reforma global do setor público a fim de reorganizar e racionalizar a administração pública, tendo o Governo aprovado, em abril 2012, um plano para a respetiva reorganização.

No âmbito da aplicação desta reforma, foi adotado direito derivado adicional a fim de racionalizar as estruturas da administração pública, aumentar a sua eficiência, reforçar a cooperação com as organizações não governamentais e introduzir audições públicas sobre a redação dos textos legislativos. Desde janeiro de 2012, tornou‑se necessário realizar avaliações de impacto para a nova legislação, que deverão ser apresentadas ao Governo juntamente com o parecer do Ministério das Finanças sobre o impacto orçamental da aplicação das novas leis. Desde essa data foram emitidos, no total, 90 pareceres sobre a nova legislação.

As competências do Tribunal de Contas foram alargadas de modo a incluir a auditoria do financiamento dos partidos políticos através da adoção de alterações à lei do financiamento dos partidos políticos. A capacidade e a independência do Tribunal de Contas devem ser reforçadas, nomeadamente a este respeito. O Governo adotou uma estratégia para o desenvolvimento desta instituição em abril de 2012.

Globalmente, o Montenegro efetuou alguns progressos adicionais para enfrentar os desafios da reforma da administração pública, embora seja ainda necessário finalizar o plano global para a sua reorganização. O quadro jurídico tem de ser melhorado, em especial no domínio dos procedimentos de recrutamento dos funcionários públicos, do reforço das instituições incumbidas da gestão geral da função pública e dos procedimentos administrativos. É necessário reforçar a aplicação da nova legislação e prosseguir a reforma da administração pública, tendo devidamente em conta a necessidade de reforçar as áreas relacionadas com a integração europeia e a sustentabilidade financeira da reforma. Há que criar mecanismos para a aplicação e o acompanhamento da estratégia de reforma da administração pública.

Sistema judicial

No que diz respeito à independência e imparcialidade do sistema judicial, estão em curso procedimentos para a adoção das alterações constitucionais que procuram promover o aumento da independência judicial, nomeadamente através de nomeações despolitizadas e com base no mérito dos membros dos Conselhos Superiores da Magistratura e do Ministério Público, bem como dos procuradores do Ministério Público. Em 28 de setembro de 2011, o Parlamento adotou os projetos de alterações constitucionais por uma maioria de 2/3, tal como requerido. Na sequência das consultas realizadas entre o Governo e os partidos da oposição, a Comissão Parlamentar dos Assuntos Jurídicos e Constitucionais adotou, em março de 2012, um conjunto de alterações constitucionais, que será objeto de votação em sessão plenária. A reforma constitucional iniciada deverá alinhar o sistema judicial pelas normas europeias, nomeadamente ao impedir que as nomeações se façam por influência política e ao reforçar a independência dos tribunais, sobretudo através da substituição dos deputados que eram membros do Conselho Superior da Magistratura por advogados de renome e de um novo procedimento de nomeação do presidente do Supremo Tribunal de Justiça pelo Conselho Superior da Magistratura. Deverão também ser adotadas alterações constitucionais que reforçam a capacidade e a independência do Tribunal Constitucional e definem condições claras para o despedimento dos juízes e procuradores.

Prosseguiu a aplicação da legislação sobre os tribunais, o Conselho Superior da Magistratura e a Procuradoria‑Geral, que foi alterada em julho passado para reforçar a obrigação de responsabilização e a independência dos tribunais. Em janeiro, o Supremo Tribunal de Justiça instituiu a comissão que nomeará os membros do Conselho Superior da Magistratura de entre os juízes. Com base na lista de candidatos selecionados por esta comissão, a Conferência de Juízes elegeu em março os novos membros do Conselho Superior da Magistratura de entre os juízes. Os Conselhos Superiores da Magistratura e do Ministério Público adotaram os respetivos regulamentos internos, que definem as suas estruturas organizativas, funcionamento e processos de tomada de decisão. Em setembro de 2011, o Conselho Superior da Magistratura instituiu a comissão de realização de provas escritas para a nomeação dos juízes em início de carreira e a comissão para o controlo dos tribunais. As primeiras provas escritas destinadas aos juízes foram realizadas em fevereiro de 2012, tendo, até à data, sido designados quatro juízes segundo os novos critérios. No entanto, continuam a ser publicadas vagas para tribunais especializados e falta ainda estabelecer um sistema de recrutamento único à escala nacional, com base em critérios transparentes e objetivos, para os juízes e os procuradores. O funcionamento dos Conselhos Superiores da Magistratura e do Ministério Público é dificultado pelas falhas de capacidade administrativa e pela insuficiência das dotações orçamentais de que dispõem.

Através do recurso a um sistema informático, continua‑se a proceder à repartição aleatória dos processos nos tribunais, à exceção dos mais pequenos que têm pouco pessoal.

No que diz respeito à responsabilização dos tribunais, todas as decisões do Tribunal Administrativo e do Tribunal de Segunda Instância passaram a ser acessíveis ao público. As comissões para controlar o cumprimento do código deontológico, respetivamente, dos juízes e dos procuradores foram nomeadas em outubro de 2011. A comissão para controlar o cumprimento do código deontológico dos juízes tratou duas queixas recebidas durante o período de referência, tendo sido ambas rejeitadas. Foram designados os membros da comissão disciplinar, juntamente com dois assistentes para apoiar na verificação das queixas sobre alegados casos de corrupção no sistema judicial. Foi lançado um processo disciplinar contra um juiz em janeiro de 2012. Até à data, não foram introduzidos processos disciplinares contra os procuradores. A dupla competência da comissão disciplinar, ou seja, a investigação e a decisão em matéria de processos disciplinares, tem de ser revista. Os procedimentos para a supressão da imunidade no exercício de funções devem ser reforçados, a fim de assegurar a plena responsabilização dos juízes e procuradores no quadro do direito penal. É ainda necessário instituir um sistema fiável de avaliação profissional dos juízes e procuradores.

No que se refere à eficiência dos tribunais, o Montenegro tomou novas medidas para reduzir o número de processos em atraso. Com cerca de 11 500 processos pendentes de anos anteriores em todos os tribunais no Montenegro no final de 2011, o número de processos em atraso em 2011 foi cerca de 4 % inferior ao nível registado em 2010. Em janeiro de 2012 foram nomeados mais quatro notários, em acréscimo aos 34 notários nomeados em julho passado. Na sequência da entrada em vigor da lei da execução de dívidas e da garantia dos créditos, que transfere poderes em matéria de execução das decisões cíveis para os oficiais de justiça, o Parlamento adotou, em dezembro de 2011, a lei dos oficiais de justiça. Contudo, a execução das decisões cíveis continua a ser deficiente, sendo ainda necessário recrutar oficiais de justiça e proceder à avaliação do funcionamento do sistema de oficiais de justiça recentemente estabelecido.

A fim de aumentar a eficiência de todo o sistema judicial, o Conselho Superior da Magistratura deu início à criação de unidades especiais de juízes que se ocupam dos processos de menores nos Tribunais Superiores de Podgorica e Bijelo Polje. O Parlamento adotou um Código de Justiça para Menores em dezembro de 2011. O plano de ação para a aplicação da estratégia de reforma do sistema judicial no período 2007-2012 foi revisto em dezembro de 2011. Foi tomada uma primeira série de medidas para racionalizar a rede dos tribunais. No que se refere ao acesso à justiça, na sequência da entrada em vigor da lei da assistência jurídica gratuita em janeiro de 2012, foram adotados três diplomas de aplicação e criados serviços de apoio jurídico gratuito em todos os tribunais de primeira instância. Contudo, a aplicação da legislação é dificultada pela falta de dotações orçamentais para estes serviços. É necessário reforçar a independência e a sustentabilidade administrativa e financeira do centro de estudos judiciário e estabelecer uma formação inicial com programas fixos para todos os membros do aparelho judicial. A qualidade das estatísticas judiciais tem de ser melhorada de acordo com as normas europeias e com base em indicadores fiáveis, como as taxas de produtividade e de resolução de processos. É ainda necessário introduzir um sistema que controle claramente a duração dos julgamentos. As vias de recurso disponíveis no caso da violação do direito a um processo equitativo têm um efeito limitado e devem ser revistas de acordo com o direito de recurso efetivo, decorrente do artigo 13.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Em geral, registaram-se novos progressos no domínio da reforma judicial. Já foi iniciada a aplicação da legislação recentemente adotada e o processo de reforma constitucional avançou. Foram realizados progressos no que diz respeito à publicação das decisões judiciais. O número de processos em atraso foi ainda reduzido, tendo sido introduzido um novo sistema de execução para aumentar a eficiência. Contudo, a execução das decisões em matéria civil continua a ser deficiente e há que racionalizar a rede judicial. Tem de ser ainda estabelecido um sistema de recrutamento único à escala nacional para as nomeações de juízes em início de carreira. Há que melhorar a fiabilidade das estatísticas judiciais e criar um sistema que controle a duração dos julgamentos. É preciso racionalizar e consolidar a formação no domínio judicial.

Política de combate à corrupção

O Governo prosseguiu a execução da estratégia de luta contra a corrupção e a criminalidade organizada e do seu Plano de Ação 2011-2012 revisto. A comissão nacional responsável pelo acompanhamento da execução do plano de ação adotou o seu terceiro relatório em abril de 2012, concluindo que já teve início a aplicação da maioria das medidas previstas para o segundo semestre de 2011. O quadro institucional global que acompanha a aplicação do plano de ação está a funcionar bem.

O Montenegro envidou esforços suplementares para reforçar o seu quadro jurídico em matéria de luta contra a corrupção, a fim de garantir o alinhamento pelo acervo da UE e pelas normas internacionais. As alterações à lei do trabalho aprovadas pelo Parlamento em novembro de 2011 completam o quadro jurídico relativo aos informadores (whistleblowers) com disposições que garantem a sua proteção no setor privado. Em abril de 2012, o Governo adotou alterações à lei do livre acesso à informação. As alterações à lei do financiamento dos partidos políticos, aprovadas em dezembro de 2011, regulam o quadro institucional de supervisão, as contribuições em espécie e o limite máximo das quotas dos membros, que corresponde a 10 % do rendimento anual de um membro. O Tribunal de Contas é agora responsável pela auditoria dos balanços anuais dos partidos políticos e pelos relatórios sobre os custos da campanha eleitoral, ao mesmo tempo que a Comissão Nacional de Eleições está agora encarregada de controlar a aplicação de outros aspetos da lei. No entanto, as competências administrativas e profissionais desta comissão têm de ser reforçadas a fim de assegurar uma supervisão plenamente eficaz e independente. Há que reforçar os mecanismos para o controlo do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e a imposição de sanções, o que deve ser indicado mais pormenorizadamente no quadro jurídico. O sistema de sanções continua a não ser suficientemente dissuasivo e é pouco diferenciado, devendo as obrigações de informação e prestação de contas por parte dos partidos políticos ser ainda reforçadas.

Já foi iniciada a aplicação da legislação recentemente adotada em matéria de conflitos de interesses e de contratos públicos. Após a entrada em vigor da lei alterada da prevenção dos conflitos de interesse, os 36 deputados que eram também membros de conselhos de administração de empresas públicas demitiram-se destes postos e os 16 deputados que detinham também posições executivas (incluindo 2 presidentes de câmaras municipais) demitiram‑se das suas funções. Os membros da comissão de adjudicação de contratos públicos foram designados em fevereiro de 2012, tendo‑lhes sido atribuído um orçamento para o seu funcionamento. Em dezembro de 2011, o Governo adotou uma estratégia e um plano de ação para o desenvolvimento do sistema de contratos públicos e uma decisão de criação de um organismo de coordenação para o controlo da sua aplicação. Contudo, a comissão dos contratos públicos não enviou até à data notificações à Procuradoria, sendo necessário reforçar o sistema de controlo.

Foram tomadas outras medidas para prevenir a corrupção. Em dezembro de 2011, a Direção para a iniciativa de luta contra a corrupção (DACI) passou a estar sob a tutela do Ministério da Justiça, no intuito de assegurar uma melhor coordenação das ações de luta contra a corrupção. Durante o período de referência, a DACI recebeu 70 queixas relativas a alegações de corrupção envolvendo a administração autónoma local, a administração pública, o poder judicial, os setores da saúde e da educação, tendo apresentado 27 relatórios sobre alegados casos de corrupção à polícia. O afluxo de queixas também resultou de algumas campanhas de sensibilização levadas a cabo pela DACI para a denúncia da corrupção e a proteção dos informadores. Com base na avaliação dos riscos nos domínios vulneráveis à corrupção, adotada pelo Governo em julho passado, as autoridades competentes apresentaram relatórios sobre a aplicação das recomendações formuladas na avaliação. Foram tomadas medidas para prevenir a corrupção nos tribunais. O Conselho Superior da Magistratura decidiu conceder um subsídio especial aos juízes que trabalham nas áreas da criminalidade organizada, corrupção, terrorismo e crimes de guerra. Foi prestada formação contínua aos juízes e aos procuradores no domínio da luta contra a corrupção com o intuito, nomeadamente, de facilitar a aplicação do novo Código do Processo Penal (CPP). As organizações da sociedade civil continuam a contribuir ativamente para reforçar o quadro estratégico e fornecer elementos de prova essenciais para a abertura de processos de corrupção. Contudo, as declarações de rendimentos dos juízes e procuradores ainda não foram verificadas face a outras informações e é necessário reforçar ainda as medidas para impedir a corrupção no seio do sistema judicial. Há que melhorar as competências da DACI e reforçar as suas capacidades a fim de coordenar as ações de prevenção da corrupção e acompanhar a aplicação do Plano de Ação do Governo na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada.

Foram realizados novos progressos para suprimir a corrupção. A plena entrada em vigor do novo CPP em setembro de 2011 conduziu a uma aceleração significativa da fase de inquérito penal e reduziu o risco de fugas de informação. A capacidade institucional e operacional dos procuradores, dos juízes e da polícia para lutar contra a corrupção foi reforçada através de um apoio substancial à formação e de equipamento adicional. O recurso a medidas de investigação especiais tornou‑se mais sistemático em virtude de um acréscimo da capacidade administrativa e técnica da unidade de controlos especiais. Nove representantes da administração da polícia, do serviço de prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo e das administrações fiscais e aduaneiras foram nomeados para fazer parte da equipa de investigação especial, que ficou operacional em outubro de 2011. Foram concedidos recursos financeiros adicionais à equipa apesar de ser ainda necessário reforçar as suas capacidades, em especial através da facilitação do acesso às bases de dados com informações pertinentes.

O Montenegro continuou a aumentar o número de investigações, ações e condenações para os casos de corrupção. No entanto, a ocorrência de corrupção a alto nível continua a causar preocupação. No período de referência, quatro empregados da administração dos bens públicos de Ulcinj foram condenados, num tribunal de segunda instância, a penas de prisão por abuso de autoridade e um agente aduaneiro por suborno. Foram pronunciadas sentenças de primeira instância em dezembro de 2011, janeiro e março de 2012 contra dezasseis pessoas, incluindo dois funcionários municipais condenados à prisão, gestores de uma empresa pública e um juiz. Estão em curso audiências no tribunal para o caso de corrupção a alto nível «Zavala», que envolve o antigo Presidente da Câmara de Budva, o seu adjunto e um deputado, e para outros dois casos contra 23 pessoas acusadas de abuso de autoridade e suborno. Durante o período abrangido pelo relatório, dois agentes da polícia foram formalmente acusados de suborno. Estão em curso inquéritos contra o antigo presidente da Câmara Municipal de Ulcinj, o presidente e um juiz de um Tribunal de Primeira Instância, a antigo e o atual diretor de uma empresa pública em Budva e três empregados do Ministério do Interior.

No entanto, há que melhorar sistematicamente os resultados obtidos na luta contra a corrupção, nomeadamente em termos de inquéritos e condenações definitivas nos casos de corrupção a alto nível. O facto de todos os processos por corrupção a alto nível terem sido iniciados com base em elementos de prova fornecidos por terceiros causa preocupação. O número de casos de corrupção em que foi ordenada a apreensão de ativos é ainda muito baixo. Até à data, não se recorreu às disposições do CPP nem do código penal em matéria de apreensão e confisco alargado dos ativos de origem criminosa. Os procedimentos para efeitos de apreensão, confisco e gestão do produto do crime têm de ser ainda objeto de regulamentação. A cooperação entre os serviços melhorou em certa medida mas tem de ser ainda reforçada, em especial para assegurar o papel de liderança dos procuradores nos inquéritos. A impossibilidade de acesso dos procuradores às bases de dados em questão e a sua falta de capacidade prejudicam a aplicação efetiva do CPP. É, em especial, necessário reforçar a capacidade administrativa da Procuradoria Especial de luta contra a criminalidade organizada, a corrupção, o financiamento do terrorismo e os crimes de guerra. Apesar do reforço da sua capacidade administrativa, a comissão para a prevenção dos conflitos de interesses ainda não tem capacidade para controlar a exatidão das declarações de rendimentos e das declarações de interesses dos funcionários públicos de modo a poder detetar os casos de enriquecimento ilícito, por não possuir poderes de investigação nem acesso às bases de dados pertinentes. A independência dos tribunais continua a suscitar preocupação, afetando a determinação de luta contra a corrupção. Esta última continua a suscitar sérias preocupações.

Em geral, registaram‑se progressos no que diz respeito à luta contra a corrupção. Já foi iniciada a aplicação da legislação recentemente adotada nos domínios essenciais do financiamento dos partidos políticos, da prevenção dos conflitos de interesses e dos contratos públicos. É necessário reforçar ainda as suas disposições em termos de mecanismos de controlo. Foram tomadas novas medidas para melhorar os resultados no domínio da luta contra a corrupção, como demonstrado por uma série de novas investigações de casos de corrupção a alto nível. Contudo, o número de condenações definitivas e de processos por corrupção em que foi ordenada a apreensão ou o confisco de ativos continua a ser reduzido. É necessário reforçar ainda a cooperação interserviços, em especial entre a polícia e os procuradores, e consolidar o papel da liderança da Procuradoria em conformidade com o novo CPP.

Cooperação policial e luta contra a criminalidade organizada

A cooperação policial a nível regional e internacional melhorou no que diz respeito à criminalidade organizada. Foram conduzidas algumas operações policiais em colaboração com as autoridades de vários Estados-Membros da UE, os países da região, a Interpol e a Europol, o que conduziu a um aumento do número de ações penais e detenções. O acordo sobre extradição entre o Montenegro e a antiga República jugoslava da Macedónia foi assinado em outubro de 2011. As autoridades policiais do Montenegro e da Bósnia e Herzegovina assinaram um memorando de cooperação para a luta conjunta contra a corrupção, a criminalidade organizada, o tráfico de droga e o terrorismo. Foram igualmente assinados dois acordos sobre cooperação policial com a Croácia e a antiga República jugoslava da Macedónia. A ratificação do acordo com a Croácia relativo à execução recíproca das decisões judiciais em matéria penal teve lugar em dezembro de 2011.

Desde setembro de 2011, o novo CPP está a ser aplicado por todos os organismos públicos competentes. Em novembro de 2011, foram adotadas alterações ao regulamento sobre a organização interna e a descrição de funções da administração da polícia que introduziram mais unidades organizacionais especializadas neste serviço. Em janeiro de 2012, foi adotado um plano de ação para combater a criminalidade organizada que introduz indicadores e medidas operacionais, em conformidade com as prioridades definidas na avaliação da ameaça de criminalidade organizada de 2011. Desde que se tornou operacional em outubro de 2011, a equipa de investigação especial iniciou inquéritos financeiros sobre três casos importantes de criminalidade organizada, tendo recebido recursos financeiros adicionais. Desde dezembro de 2011, um organismo de coordenação está a controlar ativamente os resultados da aplicação da estratégia de desenvolvimento e funcionamento da polícia. No entanto, as relações entre a Procuradoria e a polícia devem ser esclarecidas e melhoradas no quadro do novo CPP, especialmente no que diz respeito à condução de inquéritos financeiros; são também necessários equipamentos e pessoal especializado adicionais para a gestão dos casos complexos. As disposições que regem o recurso às medidas de investigação especial deverão ser revistas a fim de prolongar os prazos impostos, demasiado limitativos. O projeto de policiamento com base em informações deve ser alargado progressivamente a todo o país, devendo o pessoal da polícia receber formação paralelamente. Devem ser consagradas dotações financeiras suplementares ao aumento das capacidades de investigação e dos recursos concretos, incluindo as TI, nos serviços da polícia.

O Montenegro continuou a registar resultados em termos de processos por criminalidade organizada. Foram emitidos dois veredictos em segunda instância para casos de tráfico de droga e tráfico de seres humanos. Foram proferidas três sentenças em primeira instância para dois casos de produção e contrabando de droga, respetivamente, em setembro de 2011 e em janeiro de 2012, e para um caso de branqueamento de capitais, em janeiro de 2012. No que diz respeito ao processo Saric, dois membros de uma organização criminosa foram condenados, respetivamente, a 6 e 8 anos de prisão por tráfico de droga e branqueamento de capitais, num valor superior a 12 milhões de EUR. Foi pronunciada uma acusação em dezembro de 2011 no processo Kalic, que envolvia três indivíduos indiciados de branqueamento de capitais, tendo o valor dos ativos apreendidos sido superior a 28 milhões de EUR. Foram iniciadas audições em seis novos casos. Foram iniciados inquéritos entre o final de 2011 e os primeiros meses de 2012 sobre três casos de contrabando de droga e um caso de falsificação de passaportes, envolvendo um total de 65 pessoas.

O valor dos ativos de origem criminosa apreendidos temporariamente no país aumentou e eleva‑se a mais de 40 milhões de EUR, segundo as estimativas da Administração dos Bens Públicos, que é responsável pela sua gestão. Em abril de 2012, foram adotadas alterações à lei da gestão dos bens apreendidos a título temporário ou permanente. Contudo, é necessário reforçar o serviço competente, especialmente no que toca à sua capacidade para avaliar e gerir com eficácia bens apreendidos e confiscados temporariamente. É necessário direito derivado para garantir a aplicação das decisões judiciais e procedimentos relativos à gestão dos bens apreendidos e confiscados. O número total de inquéritos financeiros e de ativos apreendidos permanece baixo, devido às capacidades administrativas muito deficientes neste domínio.

A lei da prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo foi alterada em fevereiro de 2012 para ser alinhada pelo acervo da UE. Em dezembro de 2011, foram reforçados o intercâmbio de informações e a cooperação entre o Ministério das Finanças, a Administração para a Prevenção do Branqueamento de Capitais e do Financiamento do Terrorismo (APMLTF), o Banco Central, a comissão dos valores mobiliários e a Agência de Supervisão dos Seguros. A APMLTF abriu, no total, 107 processos e participou num inquérito financeiro conduzido pela Procuradoria Especial de luta contra a criminalidade organizada, a corrupção, o financiamento do terrorismo e os crimes de guerra. Contudo, há que consolidar os conhecimentos especializados da polícia neste domínio, bem como os resultados das investigações financeiras proativas. As capacidades da AMLTF para supervisionar o sistema bancário deverão ser reforçadas.

Em geral, são de assinalar novos progressos no domínio da luta contra a criminalidade organizada. Os resultados continuaram a melhorar. A cooperação internacional aumentou e várias operações policiais resultaram na apreensão de droga e de ativos de origem criminosa. Contudo, o tráfico de droga continua a ser um motivo importante de preocupação dado que o país é uma zona de trânsito na rota do contrabando com origem e destino à UE. O quadro jurídico continuou a ser reforçado, embora a sua aplicação exija uma atenção constante. As capacidades de investigação dos organismos responsáveis pela aplicação da lei e da Procuradoria devem ser reforçadas, em especial no domínio da investigação financeira. É necessário reforçar a cooperação entre serviços.

Liberdade de expressão e liberdade de reunião e associação

A despenalização da difamação contribuiu para reduzir o número de ações judiciais intentadas contra os meios de comunicação social. O número deste tipo de processos em atraso nos tribunais está a diminuir gradualmente, em conformidade com as diretrizes do Supremo Tribunal de Justiça que regulam o nível de indemnização nos processos de difamação contra os meios de comunicação social. Estas diretrizes têm por base a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. As ações de formação para juízes e procuradores foram organizadas pelo centro de estudos judiciários, com especial ênfase para o direito à liberdade de expressão, decorrente do artigo 10.° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Os funcionários públicos de alto nível continuaram a promover um ambiente mais favorável e seguro para os meios de comunicação social, nomeadamente através da condenação dos ataques e da promoção de inquéritos sobre os casos de violência contra eles perpetrados.

No entanto, nalguns dos antigos processos de difamação, as multas não pagas foram comutadas em penas de prisão. Estes casos têm de ser alinhados pela prática do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), em especial para assegurar que não seja imposta uma sentença de prisão no caso de multas por pagar. Há que realizar progressos suplementares em certos casos recentes e mais antigos de violência contra os meios de comunicação social, que têm de ser ainda cuidadosamente investigados e processados, incluindo o ataque físico contra um jornalista de investigação em março de 2012.

Também em março deste ano foi criado um organismo de autorregulação dos meios de comunicação social, que reúne alguns dos meios de comunicação social principais e locais. Foi recentemente estabelecido um organismo paralelo, que representa alguns importantes meios de comunicação social nacionais. Foi contratado pessoal adicional para reforçar as capacidades de controlo da Agência dos Meios de Comunicação Social Eletrónicos. O organismo público de radiodifusão está atualmente a atravessar um processo de reformas estruturais, a fim de se tornar mais moderno e autónomo. A falta de sustentabilidade financeira e de recursos operacionais poderá, no entanto, comprometer o funcionamento dos meios de comunicação social, bem como do sistema de autorregulação do setor audiovisual. As recentes alterações legislativas à lei dos meios de comunicação social eletrónicos comprometem a independência do organismo regulador do setor audiovisual. A sua falta de recursos para monitorizar os meios de comunicação social em todo o país suscita preocupação. O profissionalismo e a independência da radiodifusão pública não foram ainda plenamente atingidos.

Continuou‑se a reforçar a cooperação com a sociedade civil. Em fevereiro de 2012, foram adotados dois decretos que reforçam o papel da sociedade civil, um sobre a cooperação entre as autoridades da administração pública e as organizações não governamentais (ONG) e outro sobre a realização de debates públicos dos projetos de legislação.

O Conselho de Cooperação com as ONG já se encontra plenamente operacional e reúne‑se periodicamente. Participou na elaboração de legislação pertinente, incluindo a elaboração de alterações à lei sobre os jogos de azar, que prevê a prestação de apoio financeiro às ONG. Os representantes das organizações da sociedade civil estão atualmente envolvidos nas atividades dos diferentes organismos governamentais, através da sua participação em grupos de trabalho e comissões que tratam de várias áreas políticas. O registo público das ONG foi atualizado.

Em geral, registaram-se alguns progressos no reforço da liberdade dos meios de comunicação social e progressos significativos no reforço da cooperação com a sociedade civil. Contudo, é necessário prosseguir a aplicação consistente das diretrizes do Supremo Tribunal de Justiça que regulam o nível de indemnização nos processos de difamação contra os meios de comunicação social, havendo que encontrar medidas alternativas à prisão para as multas não pagas provenientes de processos de difamação anteriores. Os processos por resolver de violência contra os meios de comunicação social suscitam preocupação. São necessários esforços suplementares para assegurar uma cooperação sustentável a longo prazo entre as autoridades e a sociedade civil.

Políticas de combate à discriminação, pessoas deslocadas e ciganos, ashkali e egípcios

As capacidades administrativas e orçamentais do Provedor de Justiça foram reforçadas. Esta instituição elaborou relatórios que analisam, respetivamente, o estado das instalações da administração da polícia utilizadas para os detidos, a proteção contra a discriminação e a situação das crianças exploradas para mendigar. Estes relatórios foram aprovados entre outubro e novembro de 2011 pela Comissão Parlamentar dos Direitos Humanos e da Liberdade, que se tornou mais ativa na promoção dos direitos humanos e na luta contra a discriminação. Em março de 2012, a área de competências do Vice-Primeiro‑Ministro e do Ministro da Justiça foi alargada para passar a abranger os direitos humanos.

O Conselho para a Proteção contra a Discriminação já está operacional. Os quinze membros deste organismo foram nomeados em fevereiro de 2012, incluindo representantes da comunidade cigana e um membro em representação das organizações da sociedade civil que se ocupam dos direitos da comunidade lésbica, gay, bissexual e transexual (LGBT). Prosseguiram as campanhas de luta contra a discriminação e a formação profissional destinada aos funcionários públicos. As autoridades continuaram a promover ativamente um ambiente favorável ao respeito dos direitos dos LGBT no país. Encontra‑se em pleno funcionamento um centro de acolhimento e uma linha de apoio e aconselhamento para os LGBT.

A capacidade do Provedor de Justiça tem de ser reforçada em termos de recursos humanos e financeiros. A aplicação da legislação no domínio da luta contra a discriminação está atrasada. As capacidades institucionais no domínio da promoção, acompanhamento e aplicação efetiva dos direitos humanos são limitadas, em particular no que respeita aos direitos das pessoas com deficiência e aos casos sociais e vulneráveis. Os LGBT continuam a ser objeto de discriminação e seria necessário que as autoridades empreendessem um acompanhamento completo desses casos.

Foram realizados progressos para garantir o estatuto jurídico das pessoas deslocadas - nomeadamente dos ciganos, ashkali e egípcios - e assegurar o respeito pelos seus direitos. As alterações à lei dos estrangeiros foram aprovadas em novembro de 2011, a fim de adiar o prazo para a apresentação do pedido de estatuto de estrangeiro até dezembro de 2012. O número de pedidos está a aumentar de forma lenta mas constante: cerca de 48 % das pessoas deslocadas apresentaram pedidos, tendo 29 % obtido o estatuto de residente estrangeiro no país. Foram tomadas várias medidas para facilitar a legalização do estatuto das pessoas deslocadas em situação vulnerável. Em fevereiro de 2012 foram adotadas decisões para alterar o plano urbano da zona de Konik, que constituem o quadro para a construção de habitação para a população existente. O Montenegro tem tido um papel ativo no processo da Declaração de Sarajevo. A decisão temporária de conceder igualdade de direitos económicos e sociais às pessoas deslocadas foi prorrogada até junho de 2013. Continuaram a ser efetuados progressos para facilitar o registo civil dos ciganos, ashkali e egípcios, em especial dos que se encontram deslocados no interior do país. O Governo adotou uma estratégia para melhorar a sua situação no período 2012-2016 e um plano de ação para a sua execução. Foi oferecida formação profissional a estes grupos. É preciso fazer avançar o registo das pessoas deslocadas, particularmente no que se refere aos casos mais vulneráveis. São necessárias medidas suplementares para melhorar o acesso aos direitos económicos e sociais das pessoas deslocadas e das comunidades cigana, ashkali e egípcia. As ciganas são vítimas de dupla discriminação: na qualidade de membros de um grupo minoritário e enquanto mulheres.

A lei da habitação social deve ser adotada o mais rapidamente possível, o que constituirá um fator determinante para a realização de novos progressos no campo Konik.

Em termos gerais, foram realizados alguns novos progressos em matéria de luta contra a discriminação, tendo sido legalizado o estatuto das pessoas deslocadas e assegurado os direitos dos ciganos, ashkali e egípcios. Dever‑se‑ão reforçar as capacidades institucionais para controlar, promover e fazer respeitar os direitos humanos na prática, bem como para lutar contra a discriminação. Há que concluir a resolução do problema do estatuto jurídico das pessoas deslocadas e reforçar as políticas de inclusão dirigidas aos ciganos, ashkali e egípcios.

3. Conclusão

O Montenegro registou novos progressos na execução das reformas nos domínios do Estado de direito e dos direitos fundamentais, nomeadamente na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada.

Dados os novos progressos realizados, a Comissão continua a ser da opinião que o Montenegro realizou o necessário grau de conformidade com os critérios de adesão e, em particular, com os critérios políticos de Copenhaga, para poder iniciar as negociações de adesão. Tendo em conta o que precede, bem como as conclusões do Conselho de dezembro de 2011, a Comissão confirma a sua recomendação de que seja dado início às negociações de adesão com o Montenegro.

Durante as negociações de adesão, a Comissão continuará a atribuir especial importância ao domínio do Estado de direito e dos direitos fundamentais, nomeadamente à luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, de modo a garantir a obtenção de resultados sólidos. Fará pleno uso dos instrumentos disponíveis em todas as fases do processo de adesão. Neste contexto, a nova abordagem proposta pela Comissão e avalizada pelo Conselho Europeu de dezembro de 2011, no que diz respeito aos capítulos do poder judicial e dos direitos fundamentais e da justiça, liberdade e segurança, permitirá alicerçar com firmeza as reformas neste domínio e garantir um acompanhamento rigoroso da sua execução.

[1] COM(2010) 670 final.

[2] As principais prioridades dizem respeito aos seguintes domínios: quadro legislativo eleitoral e funções legislativa e de controlo do Parlamento; reforma da administração pública; reforma do sistema judicial; luta contra a corrupção; luta contra a criminalidade organizada; liberdade dos meios de comunicação social e cooperação com a sociedade civil; aplicação do quadro de luta contra a discriminação e a situação das pessoas deslocadas. Para consultar o texto integral das principais prioridades, remete‑se para o documento COM (2010) 670.

[3] COM(2011) 666 final.

[4] SEC(2011) 1204 final.