COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais

1. Contexto

A presente Comunicação dá seguimento às conclusões do Conselho Europeu de Barcelona de 2002 no que toca à necessidade de reforçar os actuais mecanismos de coordenação das políticas orçamentais e de a Comissão "...apresentar propostas para reforçar a coordenação das políticas económicas atempadamente tendo em vista o Conselho Europeu da Primavera". Insere-se numa estratégica mais genérica destinada a reforçar a coordenação da política económica, incluindo os esforços recentemente desenvolvidos no sentido de racionalizar os procedimentos relativos à adopção e implementação das Orientações Gerais para as Políticas Económicas e das Linhas de Orientação para o Emprego [1]. Fundamenta-se igualmente nas propostas enviadas pela Comissão à Convenção sobre o Futuro da Europa [2].

[1] Comunicação da Comissão sobre a racionalização dos ciclos anuais em matéria de coordenação das políticas económicas e de emprego, COM(2002) 487 final, 3.9.2002.

[2] Comunicação da Comissão: Um projecto para a União Europeia, COM(2002) 247 final, 22.05.2002. Contribuição dos Comissários Barnier e Vitorino para a Convenção sobre o Futuro da Europa 'Para uma melhor coordenação das políticas económicas, CONV 391/02 de 7.11 2002.

A Comunicação traça em especial as linhas gerais das propostas destinadas a melhorar a implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), desenvolvendo as ideias apresentadas pela Comissão em 24 de Setembro de 2002 [3]. Para além de prosseguirem o objectivo orçamental fulcral que consiste em chegar a uma situação sã e sustentável para as finanças públicas, as propostas visam a aumentar o contributo das finanças públicas para o crescimento e o emprego, em consonância com a estratégia de Lisboa.

[3] 'Desafios orçamentais na zona do euro', Comunicação do Comissário Solbes em acordo com o Presidente Prodi, SEC(2002) 1009/6, Bruxelas, 25 de Setembro de 2002.

2. O PEC: um enquadramento adequado para a condução de políticas orçamentais com objectivos válidos a curto e longo prazo

Finanças públicas sãs constituem um elemento central da UEM. A ênfase dada à prudência orçamental resulta da tomada de consciência de que a prosperidade económica e a viabilidade da união monetária não podem manter-se se não se tentarem resolver as deficiências das políticas orçamentais evidenciadas no passado, ou seja, uma tendência para uma despesa pública e um nível de fiscalidade crescentes, conjugada com défices orçamentais estruturais elevados e uma acumulação da dívida pública, bem como a tendência para políticas orçamentais pró-cíclicas, que acabam por amplificar, mais do que amortecer, os efeitos das variações cíclicas. A solidez das finanças públicas é favorável ao crescimento e ao emprego, nomeadamente através do contributo que presta à estabilidade da conjuntura macro-económica [4]. Ao apoiar a política monetária na promoção da estabilidade dos preços, as finanças públicas contribuem para manter taxas de juro (quer nominais quer reais) baixas, o que é propício ao investimento privado e à poupança. Além disso, uma situação sã das finanças públicas reduz a dívida pública e consequentemente as despesas com juros, criando assim margem de manobra para uma redução dos impostos e/ou um aumento do investimento em gastos públicos produtivos. O investimento em capital físico (infra-estruturas), capital humano (ensino, formação) e em capital de conhecimento (I&D e inovação), se for bem estruturado, pode aumentar o potencial de produção e crescimento a longo prazo, antes de mais através do seu efeito favorável sobre a produtividade e o emprego. Todavia, se este aumento das despesas públicas produtivas for financiado por um aumento dos impostos ou por um alargamento do défice, com a consequente expansão da dívida pública, pode verificar-se uma evicção do investimento privado, anulando-se assim os possíveis efeitos positivos sobre o crescimento e o emprego.

[4] Relatório da Comissão e do Conselho (ECOFIN) ao Conselho Europeu (Estocolmo, 23 e 24 de Março de 2001) 'A contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego: melhorar a qualidade e a sustentabilidade', 12 de Março de 2001, Documento do Conselho 6997/01. Baseia-se amplamente numa Comunicação da Comissão com o mesmo título, COM(2000)846.

As regras de enquadramento específicas da UEM deixam bem claro que a condução da política monetária única é da responsabilidade de um Banco Central Europeu independente, enquanto a responsabilidade das políticas orçamentais continua a ser descentralizada e confiada às autoridades nacionais. Este enquadramento tem por objectivo conciliar o rigor orçamental com a necessária flexibilidade, baseando-se na exigência, imposta pelo Tratado aos Estados-Membros, de evitar défices excessivos, ou seja, manter um défice das administrações públicas inferior a 3% do PIB e uma dívida pública inferior a 60% do PIB (ou que diminua a uma cadência satisfatória em direcção a esse valor de referência).

Para reforçar a vertente preventiva deste enquadramento, e para ajudar os Estados-Membros a evitarem situações excessivamente deficitárias, os critérios do Tratado foram completados pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (que é composto por dois regulamentos do Conselho bem como compromissos políticos solenes inscritos numa resolução do Conselho Europeu de Amsterdão de 1997) [5]. Nos termos do PEC, os Estados-Membros são obrigados a atingir e manter situações orçamentais 'próximas do equilíbrio ou excedentárias' [6], para que a política orçamental contribua para uma conjuntura que permita à política monetária manter a estabilidade dos preços e simultaneamente estimular o crescimento. Além disso, ao conservar um orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário, os Estados-Membros dispõem da margem de manobra necessária para a estabilização conjuntural, graças ao funcionamento dos estabilizadores automáticos, sem infringir o valor de referência de 3% do PIB para o défice. Esta situação permite além disso reduzir o peso do serviço da dívida, deixando às autoridades uma maior margem de manobra para implementarem reformas de fomento ao crescimento.

[5] JO L 209 de 2.81997 e JO C 236 de 2.8.1997.

[6] Estas regras orçamentais são apoiadas por procedimentos de supervisão pormenorizada e regular. Os Estados-Membros devem apresentar cada ano programas de estabilidade ou de convergência nos quais definem um objectivo a médio prazo em conformidade com a exigência de um orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário, bem como uma trajectória de ajustamento que deva conduzir à realização deste objectivo. Os objectivos orçamentais estabelecidos nos programas, bem como o respeito dos compromissos precedentes, são objecto de uma intensa pressão pelos pares por parte da Comissão e dos Estados-Membros no seio do Conselho.

De um modo geral, o PEC constitui um enquadramento adequado para uma gestão orçamental prudente, que serve os interesses económicos de todos os países, quer individualmente quer considerados no seu conjunto, independentemente da UEM ou da sua participação na zona do euro. Ao prosseguir o objectivo de alcançar um orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário cria-se uma margem suficiente para que os estabilizadores automáticos possam funcionar plenamente em caso de inversão da conjuntura. Trata-se igualmente de um objectivo adequado a médio e longo prazo, tendo em conta a necessidade de tornar as finanças públicas viáveis para fazer face ao envelhecimento demográfico. Projecções recentes indicam que, na ausência de reformas, o envelhecimento da população nas próximas décadas poderá traduzir-se, na maioria dos Estados-Membros, num aumento das despesas públicas de entre 4% e 8% do PIB [7]. Tal significa que certos países deverão esforçar-se por libertar excedentes orçamentais na próxima década, uma vez dispõem de muito pouco tempo antes de os efeitos do envelhecimento demográfico sobre o orçamento se fazerem sentir [8].

[7] O momento de ocorrência e a amplitude do aumento previsto para as despesas públicas variam consideravelmente de um Estado-Membro para outro. De um modo geral, este aumento deverá ter início cerca de 2015 e culminar cerca de 2040.

[8] Comité de Política Económica (2001): "Os défices orçamentais provocados pelo envelhecimento demográfico", EPC/ECFIN dd655/01/FR. O relatório intitulado "Public finances in EMU-2002 (As finanças públicas na UEM 2002) (European Economy, Reports and Studies n°3, 2002), proporciona uma visão sintética da forma como a Comissão avaliou a viabilidade das finanças públicas nos Estados-Membros e apresenta as principais conclusões.

3. Resultados orçamentais díspares desde 1999

Durante os anos que precederam a introdução do euro, os Estados-Membros efectuaram progressos espectaculares em matéria de consolidação orçamental, tendo a maioria conseguido reduzir de forma expressiva o seu défice subjacente e imprimir à sua dívida pública uma trajectória descendente. Esta recuperação pode em parte atribuir-se aos critérios de convergência de Maastricht e vem demonstrar que as regras orçamentais da UE podem ser eficazes desde que os responsáveis políticos assumam plenamente as suas responsabilidades.

No entanto, o processo de saneamento orçamental tem marcado passo desde 1999, tendo-se mesmo invertido em certos casos. No que diz respeito à zona do euro no seu conjunto, o contexto de crescimento favorável prevalecente em 1999 e 2000 não foi aproveitado para aproximar os défices subjacentes da situação próxima do equilíbrio ou excedentária exigida pelo PEC. O défice subjacente da zona do euro para 2001 agravou-se, para atingir 1,9% do PIB, num contexto em que o crescimento se revelou menos dinâmico do que o previsto: a deterioração da situação orçamental subjacente pode atribuir-se a reduções de impostos não financiadas, à falta de controlo das despesas e ao aumento pontual das despesas públicas em certos Estados-Membros. A situação orçamental subjacente não deverá melhorar em 2002.

Este quadro geral oculta uma diversidade de resultados a nível dos Estados-Membros individuais, bem como uma série de resultados positivos. Sete países da zona do euro e dez Estados-Membros da UE conseguiram situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias em 2001. Os rácios da dívida pública relativamente ao PIB tiveram de um modo geral tendência a diminuir, tendo-se registado importantes reduções em diversos Estados-Membros. A margem assim criada foi suficiente para permitir aos estabilizadores automáticos funcionarem neste período de abrandamento da actividade, o que contrasta com as recessões precedentes durante as quais os poderes públicos tinham sido obrigados a tornar as suas políticas orçamentais mais restritivas para evitar que a evolução da dívida pública se tornasse insustentável. Além disso, diversos Estados-Membros puderam implementar reformas fiscais ambiciosas e foram feitos certos progressos na reafectação das despesas públicas em favor de utilizações mais produtivas, propícias ao crescimento e ao emprego.

Em contrapartida, certos países não conseguiram franquear a última etapa que conduz ao objectivo do PEC de um orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário. Portugal registou um défice de 4,1% do PIB em 2001 e o Conselho adoptou, em 5 de Novembro de 2002, uma decisão relativa à existência de um défice excessivo. A Alemanha deverá por seu turno acusar um défice de 3,8% do PIB em 2002, tendo a Comissão elaborado um relatório nos termos do n.º 3 do artigo 104º do Tratado relativo ao risco de um défice excessivo. A Comissão adoptou igualmente uma recomendação para que o Conselho emita um alerta rápido relativamente à França, que se afastou bastante dos seus objectivos orçamentais em 2002 e que deverá registar em 2003 um défice de 2,9% do PIB, valor que se encontra perigosamente próximo do valor de referência de 3% do PIB [9].

[9] A recomendação da Comissão com vista a um alerta rápido baseia-se no nº 2 do artigo 6º do Regulamento nº 1466/97 do Conselho, de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas.

A situação em matéria de dívida pública, que se deteriorou acentuadamente em diversos Estados-Membros, é igualmente preocupante. A Itália e a Grécia suscitam as maiores inquietações, uma vez que os seus níveis de endividamento se mantêm muito superiores a 100% do PIB e que os progressos que conseguiram nos quatro últimos anos para baixar estes níveis para o limiar de 60% do PIB são muito limitados. Contrariamente ao que seria de esperar, estes Estados-Membros não conseguiram reduzir de forma significativa o seu rácio de endividamento, essencialmente em virtude da persistência de diversas operações financeiras de grande envergadura que tiveram por efeito aumentar a dívida [10]. Além disso, esta evolução verificou-se apesar da redução das taxas de juro que se seguiu à entrada destes países na zona do euro.

[10] Com base nos objectivos orçamentais apresentados pelos Estados-Membros nos seus programas de estabilidade e tendo em conta o crescimento nominal do PIB, o rácio de endividamento deveria ter diminuído diversos pontos percentuais do PIB cada ano. Esta redução não se concretizou, em parte em virtude de terem sido ultrapassados os objectivos orçamentais e/ou de grandes operações financeiras que tiveram por efeito aumentar a dívida.

4. Dificuldades com a implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento

Se nos basearmos na experiência adquirida no decurso dos quatro anos de existência da UEM, pode claramente concluir-se que o actual sistema descentralizado de coordenação das políticas orçamentais continua a ser adequado e que é indispensável ao bom funcionamento da UEM. O objectivo do PEC que consiste num orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário continua a constituir um objectivo válido no plano económico. Além disso, as regras de enquadramento para a coordenação das políticas orçamentais baseada na supervisão mútua pode revelar-se eficaz, na condição de se fazer acompanhar de compromissos políticos firmes. Todavia, os acontecimentos recentes puseram em evidência uma série de dificuldades na implementação do PEC, que podem sintetizar-se da seguinte forma:

* O empenhamento político dos Estados-Membros na implementação do PEC tem diminuído. Embora a maioria dos Estados-Membros continue a subscrever os objectivos do PEC, em certos países tem-se gerado uma divergência crescente entre os compromissos orçamentais e as acções concretas implementadas para realizar os objectivos anunciados. Tem havido alguma relutância em reconhecer a incidência da UEM sobre a conduta da política orçamental a nível nacional. De um modo mais geral, os Estados-Membros não têm desempenhado o seu papel de exercer pressão sobre os países que desrespeitaram amplamente os seus objectivos orçamentais através dos mecanismos de aplicação efectiva do PEC;

* Tem sido difícil definir objectivos orçamentais claros e verificáveis, que tenham em conta as condições económicas subjacentes. Os objectivos dos Estados-Membros em matéria de saldos orçamentais são fixados nos programas de estabilidade e de convergência em termos nominais. Todavia, quando se avalia o respeito dos compromissos orçamentais, e nomeadamente os progressos realizados na vertente do equilíbrio das contas públicas, há que ter em conta os efeitos do ciclo económico sobre a situação orçamental. Na ausência de métodos adoptados de comum acordo, têm-se revelado difícil calcular os saldos orçamentais corrigidos de variações cíclicas, tanto mais que os objectivos para os défices em termos nominais anunciados nos programas dos Estados-Membros assentam por vezes em hipóteses de crescimento optimistas e que os esforços de ajustamento são adiados para o final do período abrangido pelos programas. Por conseguinte, essa conformidade não tem sido fácil de avaliar, o que tem debilitado os mecanismos de aplicação efectiva do PEC. Por esse motivo, os debates políticos na UE têm-se centrado de modo excessivo em questões de procedimento e nas pequenas alterações dos saldos orçamentais em termos nominais, em detrimento do diálogo sobre os desafios económicos e orçamentais concretos com que se deparam os Estados-Membros;

* O enquadramento para a recolha e a apreciação das estatísticas orçamentais tem-se defrontado com uma série de dificuldades. Os erros de transmissão de dados que foram identificados em certos Estados-Membros e que, no caso de Portugal, conduziram a uma importante revisão para cima do défice, são particularmente preocupantes. Além disso, as revisões ex post dos dados orçamentais tornam-se cada vez mais expressivas. É igualmente necessário analisar a diferença entre os défices registados com base no princípio da especialização dos exercícios e a emissão de dívida em termos de tesouraria em certos Estados-Membros. Finalmente, o processo de tomada de decisões pelo Eurostat relativamente à classificação de determinadas operações orçamentais precisa de ser acelerado;

* Certos Estados-Membros não conduziram políticas orçamentais sãs quando tinham condições para o fazer. Pelo facto de não terem adoptado medidas de consolidação orçamental em 1999 e 2000, altura em que a conjuntura de crescimento era favorável, os Estados-Membros viram as suas situações orçamentais subjacentes deteriorar-se e, na ausência de uma margem suficiente, os estabilizadores automáticos não puderam desempenhar o seu papel aquando da inversão conjuntural que se seguiu. O facto de os estabilizadores automáticos não terem podido funcionar de modo simétrico no conjunto do ciclo traduz a incapacidade dos mecanismos de supervisão e de aplicação para fazer face ao relaxamento pró-cíclico injustificado das estratégias orçamentais.

* Os procedimentos com vista à aplicação efectiva do PEC revelaram-se inadequados em momentos críticos. De modo especial, o mecanismo de alerta rápido revelou-se incapaz de remediar as derrapagens significativas relativamente aos objectivos orçamentais anunciados pelos Estados-Membros nos seus programas de estabilidade e de convergência. Além disso, esse alerta deve ser dado com a antecedência suficiente para permitir ao país em questão tomar medidas correctoras antes de o défice se aproximar perigosamente do valor de referência de 3% do PIB.

* O PEC tem tentado tornar-se um enquadramento de coordenação eficaz, capaz de ter em conta as circunstâncias específicas de cada país de forma coerente e de garantir a viabilidade a longo prazo das finanças públicas, dando simultaneamente apoio às reformas estruturais destinadas a aumentar o potencial de crescimento e de criação de emprego. O PEC permite uma grande flexibilidade para ter em conta as diferenças em termos de qualidade e de viabilidade das finanças públicas dos Estados-Membros. Todavia, o desafio que se coloca ao pacto consiste em abandonar a abordagem casuística em detrimento de uma política baseada em critérios económicos rigorosos, aplicados de forma coerente ao longo do tempo e entre países, e que prossiga o objectivo essencial que consiste em chegar as finanças públicas sãs e viáveis;

* Tem-se revelado difícil sensibilizar a imprensa, os mercados e a opinião pública para as vantagens de se atingir e manter finanças públicas sãs, bem como para a forma como funciona o PEC. Isto deve-se em parte ao facto de os agentes económicos necessitarem de um certo tempo para se adaptarem ao novo enquadramento implementado com a introdução do euro e à complexidade dos procedimentos institucionais atinentes ao PEC. Além disso, certas declarações contraditórias sobre a orientação adequada das políticas orçamentais vieram perturbar a eficácia da comunicação. De um modo geral, a dificuldade em entender a lógica do PEC e de modo especial os compromissos orçamentais específicos contidos nos programas de estabilidade e de convergência contribui para atenuar a pressão externa exercida sobre os Estados-Membros no sentido de adoptarem políticas orçamentais sãs.

5. Propostas destinadas a melhorar a interpretação do Pacto de Estabilidade e Crescimento

Para reforçar os mecanismos existentes de coordenação das políticas orçamentais na UEM, a Comissão apresenta cinco propostas com o objectivo de introduzir uma certa flexibilidade na interpretação do PEC, assegurando simultaneamente um respeito mais rigoroso do objectivo de chegar a finanças públicas sãs e viáveis. As propostas da presente Comunicação podem concretizar-se no âmbito das disposições actuais do Tratado e das regras do PEC. Não alteram por conseguinte em nada os requisitos (evitar défices excessivos) nem os objectivos (atingir e manter situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias) essenciais em matéria orçamental. Não requerem tão-pouco a implementação de novos procedimentos, na medida em que se praticará uma supervisão orçamental mais rigorosa com base nos programas de estabilidade e de convergência.

i) Definir objectivos orçamentais que tenham em conta o ciclo económico. A Comissão propõe que a exigência do PEC de se chegar a situações próximas do equilíbrio ou excedentárias seja definida em termos subjacentes de uma extremidade à outra do ciclo conjuntural, ou seja, tendo em conta os efeitos transitórios e nomeadamente o impacto das flutuações cíclicas sobre os orçamentos. O principal instrumento para apreciar as situações orçamentais subjacentes será o método comum de cálculo dos saldos orçamentais corrigidos de variações cíclicas que foi adoptado pelos Estados-Membros e pela Comissão.

ii) Prever disposições transitórias para os países cujos défices subjacentes não respeitam o critério "próximos do equilíbrio ou excedentários". Há que ter em conta a conjuntura económica para determinar a amplitude dos esforços de saneamento orçamental necessários para os Estados-Membros que acusam défices subjacentes e que se esforçam por atingir situações próximas do equilíbrio ou excedentárias. A Comissão propõe que se institua uma regra geral que obrigue os países em situações de défice subjacente a melhorar a sua posição orçamental subjacente em pelo menos 0,5% do PIB ao ano, até chegarem a orçamentos próximos do equilíbrio ou excedentários. Esta taxa de progressão da situação orçamental subjacente deve ser mais elevada nos países cujo défice ou dívida sejam mais importantes, bem como nos casos em que a conjuntura de crescimento seja favorável.

iii) Evitar a adopção de políticas orçamentais pró-cíclicas em períodos de conjuntura favorável. Para evitar um relaxamento pró-cíclico das políticas orçamentais em período de conjuntura favorável, os estabilizadores automáticos devem funcionar de modo simétrico ao longo de todo o ciclo, o que significa que devem ser registados excedentes nominais quando as condições económicas o permitem. São igualmente necessários procedimentos que assegurem a aplicação efectiva das regras, para evitar qualquer relaxamento injustificado da política orçamental em períodos de conjuntura favorável. Como regra geral, as políticas orçamentais expansionistas para efeitos de estabilização devem ser reservadas aos Estados-Membros que já dispõem de margens suficientes.

iv) Os objectivos da estratégia de Lisboa: fazer com que as finanças públicas contribuam para o crescimento e o emprego. Pode admitir-se uma aplicação mais flexível da regra de um orçamento "próximo do equilíbrio ou excedentário" para ter em conta o efeito orçamental repercutido ao longo do tempo de certas grandes reformas estruturais destinadas a estimular o emprego e o potencial de crescimento (como por exemplo o investimento produtivo ou as reformas fiscais), de acordo com a estratégia de Lisboa, e/ou a melhorar a situação subjacente das finanças públicas a longo prazo. Para evitar que uma aplicação mais flexível do PEC comprometa os compromissos assumidos no sentido de uma situação sã para as finanças públicas, a Comissão propõe as medidas seguintes:

* Uma ligeira deterioração da situação orçamental subjacente só deve ser admissível se o Estado-Membro em causa tiver já realizado progressos substanciais em direcção a uma situação "próxima do equilíbrio ou excedentária" e na condição de a dívida das administrações públicas ser inferior aos valor de referência de 60% do PIB. O Estado-Membro deve igualmente demonstrar, no seu programa de estabilidade ou de convergência, que a reforma prevista apresenta vantagens económicas e orçamentais claras. Ao apreciar o programa, a Comissão e o Conselho deverão assegurar-se de que foi fixado um prazo claro e realista para o retorno a uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária" durante o período abrangido pelo programa de estabilidade ou de convergência. As projecções orçamentais devem assentar num cenário macro-económico sólido e prudente, que haverá que confrontar com os cenários da Comissão, tendo devidamente em conta a necessidade de evitar medidas pró-cíclicas inadequadas. Deve existir permanentemente uma margem de segurança suficiente para impedir o défice nominal de ultrapassar o valor de referência de 3% do PIB. Finalmente, o Estado-Membro respectivo deve-se comprometer a introduzir as medidas correctoras necessárias no caso de uma derrapagem relativamente à trajectória de ajustamento que deverá reconduzi-lo a uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária".

* Um desvio ligeiro, mas de longa duração relativamente a uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária" pode ser admitido para os Estados-Membros cujo nível de endividamento seja muito inferior ao valor de referência de 60% do PIB, na condição de a situação das finanças públicas ser sustentável. Essa possibilidade exigirá uma avaliação cuidadosa relativamente ao montante da dívida pública, dos passivos condicionais (como as obrigações implícitas em matéria de pensões) e dos outros custos inerentes ao envelhecimento demográfico. Mais uma vez, o Estado-Membro deverá dispor permanentemente de uma margem de segurança suficiente para impedir o défice nominal de ultrapassar o valor de referência de 3% do PIB.

v) A sustentabilidade das finanças públicas deverá tornar-se um objectivo político central. As questões que se prendem com a viabilidade das finanças públicas deveriam ser explicitamente tomadas em consideração aquando da apreciação das situações orçamentais dos Estados-Membros para efeitos do PEC. Para este fim, é conveniente dar mais peso ao rácio da dívida pública no processo de supervisão orçamental, e tornar operacional o critério de endividamento no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos, segundo o qual o nível da dívida, quando é superior a 60% do PIB, deve aproximar-se do valor de referência "a um ritmo satisfatório". Os países que ultrapassam em muito o valor de referência de 60% do PIB deverão apresentar, no seu programa de estabilidade ou de convergência, uma estratégia pormenorizada destinada a reconduzir o seu nível de endividamento para um valor inferior ao valor de referência. Conviria melhorar as modalidades de avaliação da sustentabilidade das finanças públicas no âmbito dos programas de estabilidade e de convergência, bem como estabelecer claramente se a política orçamental é suficientemente ambiciosa para fazer face ao desafio do envelhecimento demográfico. No âmbito de uma estratégia de conjunto em três vertentes destinada a prepará-los para o envelhecimento da população (redução da dívida, crescimento da taxa de emprego das mulheres e dos trabalhadores idosos, reforma dos sistemas de pensões e de saúde), os Estados-Membros devem, nos seus programas de estabilidade ou de convergência, tender para a manutenção de excedentes orçamentais para os anos seguintes, não se limitando ao mero respeito da regra do PEC que preconiza uma situação "próxima do equilíbrio ou excedentária". Finalmente, os Estados-Membros e a Comissão devem intensificar os seus esforços no sentido de rever as projecções relativas ao impacto orçamental do envelhecimento demográfico até 2005.

6. Um programa em quatro pontos para melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento

As dificuldades na implementação do PEC que acabam de ser descritas não podem ser resolvidas por uma mera reinterpretação das suas disposições-chave. Para serem eficazes, as regras orçamentais devem ser acompanhadas de:

* um compromisso político firme de todas as partes interessadas no sentido de respeitarem os respectivos compromissos orçamentais a nível da UE e de desempenharem o papel que lhes incumbe em matéria de supervisão recíproca e de aplicação efectiva;

* uma análise oportuna e rigorosa da situação económica e orçamental, para que as conclusões extraídas no plano estratégico assentem em dados fiáveis e em postulados analíticos sólidos;

* procedimentos adequados para garantir a sua aplicação efectiva, que permitam uma reacção rápida e firme a qualquer derrapagem relativamente aos objectivos orçamentais acordados;

* medidas destinadas a melhorar a comunicação, para reforçar a pressão externa exercida sobre os Estados-Membros no sentido de conduzirem políticas orçamentais sãs.

Para reforçar a aplicação do PEC, a Comissão propõe que seja adoptado, na perspectiva do Conselho Europeu da Primavera de 2003, o seguinte programa em quatro pontos.

i) Os Estados-Membros deverão reafirmar o seu compromisso político em favor do PEC, sob a forma de uma "resolução para o reforço da coordenação das políticas orçamentais", a ser aprovada pelo Conselho Europeu da Primavera de 2003. Essa resolução selaria o compromisso solene da Comissão, dos Estados-Membros e do Conselho no sentido de implementar o PEC de acordo com as propostas formuladas na presente comunicação. Poderia explicitar os critérios de interpretação das disposições-chave do PEC, especificando por exemplo que o respeito do critério de um orçamento "próximo do equilíbrio ou excedentário" deve ser apreciado em termos subjacentes, que os países que apresentam um défice subjacente devem manter um ritmo anual de consolidação orçamental de no mínimo 0,5% do PIB e que os países com um elevado endividamento devem observar um ritmo satisfatório de redução da dívida pública. Poderia igualmente indicar, sob a forma de um compromisso político firme, que apenas será admissível uma aplicação mais flexível da regra do orçamento "próximo do equilíbrio ou excedentário" em presença de determinadas condições e garantias bem definidas. Finalmente, os Estados-Membros poderiam comprometer-se, no âmbito desta resolução, a respeitar determinadas normas de conduta no que toca à coordenação das políticas orçamentais a nível da UE, ou seja, por exemplo, a ter devidamente em conta as implicações das opções orçamentais nacionais para a zona do euro e a desempenhar o papel que lhes incumbe no processo de supervisão mútua, nomeadamente facilitando a implementação dos procedimentos destinados a assegurar a aplicação efectiva do pacto.

ii) Melhorar a apreciação das políticas económicas e orçamentais. São necessárias as seguintes medidas para melhorar a supervisão económica e orçamental a nível da UE:

* A qualidade e a actualidade das estatísticas das finanças públicas, que constituem o próprio fundamento da supervisão orçamental, devem ser reforçadas. Para este efeito, a Comissão propõe que o Conselho (ECOFIN) adopte um "código de boas práticas relativamente à notificação de dados orçamentais" antes da próxima notificação para efeitos do procedimento relativo aos défices excessivos, em 1 de março de 2003, e antes do Conselho Europeu da Primavera de 2003 [11]. Os Estados-Membros deveriam comprometer-se, neste código, a adoptar práticas adequadas para reforçar a qualidade, a transparência, a actualidade e a fiabilidade das estatísticas orçamentais. O código clarificará e simplificará igualmente os procedimentos a seguir pela Comissão para poder desempenhar a sua missão de autoridade estatística de forma mais eficaz, rápida e transparente.

[11] Comunicação da Comissão sobre a necessidade de melhorar a qualidade das estatísticas orçamentais e os meios destinados a esse fim, COM (2002) 670, de 27.11.2002.

* É essencial que a maior importância atribuída às situações orçamentais subjacentes no processo de supervisão da UE se faça acompanhar de uma melhor análise das situações orçamentais dos Estados-Membros. Efectivamente, e ao contrário do saldo orçamental efectivo, a situação orçamental subjacente não é directamente observável. A principal dificuldade consiste em estabelecer uma distinção entre as componentes orçamentais com efeitos duradouros e os factores puramente transitórios, que apenas têm um efeito imediato. A Comissão e o Conselho elaboraram um método de ajustamento conjuntural dos saldos orçamentais, que permite estimar os desfasamentos da produção com o auxílio de uma função de produção e que servirá de ponto de partida para se avaliar a situação orçamental subjacente dos Estados-Membros [12]. No entanto, é necessária uma certa prudência na interpretação das variações verificadas, nomeadamente em termos anuais, tendo em conta a complexidade e a falta de precisão inerentes ao cálculo dos saldos orçamentais corrigidos de variações cíclicas. Na altura de verificar se os compromissos orçamentais assumidos pelos Estados-Membros no respectivo programa de estabilidade ou de convergência são conformes às exigências do PEC, a Comissão apoiar-se-á nas suas próprias previsões para apreciar o realismo dos pressupostos macro-económicos com base nos quais definiram os seus objectivos orçamentais. Para assegurar a coerência desta avaliação de um Estado-Membro para o outro, propõe que se actualize o "código de conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência" [13], exigindo aos Estados-Membros que lhe forneçam informações sobre as suas operações orçamentais esporádicas de uma certa dimensão.

[12] Comité de Política Económica (2001), "Report on a potential output and the output gap", ECFIN/EPC/670/01.

[13] O código de conduta revisto foi aprovado pelo Conselho ECOFIN de Julho de 2001, assim como um balanço da sua implementação, e publicado em Public finances in EMU - 2002.

* Deve ser atribuída uma maior atenção à qualidade das finanças públicas aquando da avaliação dos programas de estabilidade e de convergência. Convirá igualmente verificar se as medidas orçamentais propostas são susceptíveis de favorecer o crescimento e o emprego, bem como se são susceptíveis de melhorar de forma duradoura o saldo orçamental. Tal implica nomeadamente que se analise a relação entre os aumentos de impostos e as reduções de despesas destinadas a melhorar este saldo, a dinâmica global das despesas públicas e a sua afectação a utilizações produtivas, bem como o impacto das reformas fiscais; finalmente, convém analisar em que medida a consolidação orçamental assenta em medidas pontuais, pouco susceptíveis de melhorar de forma estável a situação das finanças públicas;

* A Comissão pretende reforçar a supervisão que exerce sobre as economias nacionais, concentrando-se nomeadamente nos países que têm dificuldades em respeitar as exigências do PEC. Para este fim, organizará missões mais frequentes e mais abrangentes nos Estados-Membros. Realizará e publicará igualmente estudos aprofundados por país [14].

[14] Ver, por exemplo, o documento da Direcção-Geral Assuntos Económicos e Financeiros (2002): 'Germany's growth performance in the 1990s', Economic Papers N° 170.

iii) Procedimentos de aplicação mais eficazes. O Tratado e o PEC prevêem toda uma série de mecanismos de supervisão contra eventuais derrapagens relativamente aos objectivos orçamentais visados. Para tornar estes mecanismos operacionais, a Comissão propõe o seguinte:

* Que se especifiquem os critérios que a Comissão aplicará para decidir, em caso de derrapagem significativa relativamente aos objectivos orçamentais, se deve ser desencadeado o mecanismo de alerta rápido e que o Conselho utilizará por seu turno para decidir a aprovação ou não da recomendação da Comissão. Deveriam ser retidos três critérios, a saber: a amplitude do desvio orçamental (a medida em que as situações orçamentais divergem dos objectivos anunciados no programa de estabilidade ou de convergência); o facto de o desvio entre o saldo efectivo e o objectivo visado ser imputável ou não a factores conjunturais ou a medidas pontuais; e finalmente, o risco de ver o défice agravar-se e aproximar-se do valor de referência de 3% do PIB. Se estas propostas forem aceites, poderá ser endereçada uma advertência imediata ao Estado-Membro mesmo que o seu saldo orçamental nominal ou subjacente seja ainda ligeiramente inferior ao valor de referência de 3% do PIB;

* Que se considere que um relaxamento orçamental pró-cíclico inadequado em período de conjuntura favorável (tendo em conta a situação orçamental de partida e as condições monetárias do país em causa) constitui uma violação das regras orçamentais adoptadas a nível da UE e deve desencadear uma reacção oportuna e adequada, com recurso aos instrumentos previstos no Tratado.

* Que se clarifique a interpretação do critério de endividamento contido no procedimento respeitante aos défices excessivos [15], ou seja, que se defina em que consiste um "ritmo satisfatório" de redução da dívida em direcção ao valor de referência de 60% do PIB. Por exemplo, poderia considerar-se adequado um ritmo de redução da dívida equivalente ao resultante do respeito do critério de um orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário, tal como definido do PEC. Com base numa definição de "ritmo satisfatório" e nos termos do Tratado, o facto de um país fortemente endividado não respeitar a cadência de redução da dívida preconizada deveria levar a Comissão a desencadear o procedimento relativo aos défices excessivos e a preparar um relatório nos termos do n.º 3 do artigo 104º. Para verificar o respeito desta regra, será necessário analisar todas as componentes que determinam a evolução da dívida, uma vez que o ritmo desta redução depende de factores que podem ser influenciados pelas políticas macro-económicas, mas também por outros factores que escapam ao controlo imediato dos governos.

[15] Nos termos do nº 2 do artigo 104º do Tratado relativo ao procedimento respeitante aos défices excessivos: "A Comissão acompanhará a evolução da situação orçamental e do montante da dívida pública nos Estados-Membros, a fim de identificar desvios importantes. Examinará, em especial, o cumprimento da disciplina orçamental com base nos dois critérios seguintes: ...se a relação entre a dívida pública e o produto interno bruto excede um valor de referência [60% do PIB] excepto se essa relação se encontrar em diminuição significativa e se estiver a aproximar, de forma satisfatória, do valor de referência".

Estas melhorias podem ser obtidas no âmbito do Tratado e do PEC, pela introdução de disposições suplementares no actual "código de conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência". A prazo mais longo, os mecanismos de aplicação efectiva do processo de supervisão orçamental da UE poderão ser ainda reforçados com a adopção das propostas apresentadas pela Comissão à Convenção sobre o futuro da Europa. A Comissão poderia nomeadamente ser habilitada para emitir directamente alertas rápidos relativamente aos Estados-Membros, sem ser necessária uma votação no Conselho: tal permitiria chamar mais directamente e de forma mais expedita a atenção dos Estados-Membros para eventuais problemas orçamentais.

iv) Melhorar a comunicação praticando a abertura e a transparência. As informações relativas aos compromissos orçamentais dos Estados-Membros e à implementação do PEC devem ser fiáveis e actualizadas. Todos os agentes envolvidos têm o seu papel a desempenhar na melhoria da comunicação. A Comissão publica já um relatório anual sobre as finanças públicas na UEM e fornece pormenores, nos seus comunicados de imprensa, sobre a sua apreciação dos programas de estabilidade e de convergência. Todavia, são ainda possíveis progressos no domínio da informação. Pelo seu lado, a Comissão pretende tornar pública a sua apreciação pormenorizada dos programas de estabilidade e de convergência. Além disso, publicará, em Julho de cada ano, no âmbito do seu relatório trimestral sobre a zona do euro, um balanço intercalar sobre a evolução das situações orçamentais desde o início do ano, que fará um ponto da situação dos progressos dos Estados-Membros relativamente aos objectivos orçamentais estabelecidos. Este balanço incluirá igualmente uma avaliação da situação e das perspectivas económicas, indicando as orientações orçamentais que os Estados-Membros deverão ter em conta para a elaboração do seu orçamento anual durante os meses de Outono.