PT Jornal Oficial da União Europeia C 128/122

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Branco — Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu»

[COM(2009) 147 final]

(2010/C 128/23)

Relator: Frederic Adrian OSBORN

Em 1 de Abril de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o, primeiro parágrafo, do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Branco Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu

(COM(2009) 147 final).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente que emitiu parecer em 13 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 5 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 183 votos a favor, 3 votos contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. As alterações climáticas são um dos maiores desafios que o mundo enfrenta no século XXI. A prioridade máxima é agir no sentido de limitar essas alterações através da redução das emissões de gases com efeito de estufa. Contudo, importa também planear na altura devida a adaptação às alterações que já se tornaram inevitáveis.

1.2. Em 2007, a Comissão publicou um Livro Verde sobre a adaptação às alterações climáticas. Após uma ampla consulta sobre esse documento e análises adicionais, a Comissão acabou de publicar um Livro Branco Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu, a respeito do qual decidiu consultar o CESE.

1.3. No seu anterior parecer sobre o Livro Verde (1), o CESE recomendou que se aplicasse um quadro para uma ampla estratégia europeia de adaptação, definindo as medidas a tomar ao nível europeu, nacional e por outros agentes. O Livro Branco vem agora propor esse quadro e o Comité congratula-se com a sua abordagem geral.

1.4. O Comité considera, contudo, que algumas acções propostas pela Comissão não são suficientemente específicas nem têm um carácter suficientemente urgente. Em especial, o Comité solicita:

— Um maior papel para uma estratégia europeia de coordenação que reúna um conjunto de estratégias de adaptação nacionais;

— Um calendário mais breve para o desenvolvimento da estratégia, com particular atenção a questões ou áreas que exijam a aplicação de medidas de adaptação mais urgentes;

— A instituição de um comité ou órgão de alto nível independente para monitorizar o progresso realizado em matéria de medidas de atenuação e adaptação na Europa e alertar publicamente para questões em que os avanços estão a ser insuficientes;

— Um esforço inicial para quantificar a escala de despesas de adaptação que serão possivelmente necessárias na Europa (comparável aos admiráveis esforços que a Comissão já realizou para avaliar as necessidades dos países em desenvolvimento a este respeito);

— Uma colaboração mais intensa, pelo menos ao nível da OCDE, mas preferencialmente à escala internacional, pois a adaptação deve ser de âmbito mundial;

— Mais esforços para envolver o público e a sociedade civil no desenvolvimento de acções e planos de adaptação.

2. O Livro Branco e o seu contexto

2.1. As alterações climáticas são um dos maiores desafios que o mundo enfrenta no século XXI. Medidas para limitar essas alterações através da redução das emissões de gases com efeito de estufa são uma prioridade absoluta para o mundo e para a próxima Cimeira no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC), em Copenhaga. Contudo, importa também planear desde já a adaptação às alterações que já se tornaram inevitáveis.

2.2. Em 2007, a Comissão publicou um Livro Verde sobre a adaptação às alterações climáticas. Após uma ampla consulta sobre esse documento (incluindo um parecer do Comité), a Comissão publicou agora um Livro Branco Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu, a respeito do qual decidiu consultar o CESE. O Livro Branco reflecte em grande medida muitos dos pontos do parecer anterior do Comité.

2.3. O Livro Branco reconhece que as alterações climáticas são já bastante sensíveis e deverão acentuar-se, o que terá um impacto enorme em muitos sectores, para os quais é necessário começar a planificar a adaptação desde já. Há muitas incertezas quanto à extensão do impacto e à sua distribuição geográfica, que dependerão em parte do êxito dos esforços mundiais para atenuar as alterações climáticas através da redução das emissões de gases com efeito de estufa. Mas mesmo no cenário mais optimista, será necessário adaptar-se a grandes mudanças e essa adaptação tem de ser planeada desde já.

2.4. No caso da Europa, o Livro Branco identifica diversos sectores susceptíveis de serem particularmente afectados:

— Agricultura e silvicultura,

— Pesca e aquicultura e ecossistemas costeiros e marítimos,

— Infra-estruturas e a sua vulnerabilidade a fenómenos extremos e a aumentos do nível do mar,

— Turismo,

— Saúde humana e fitossanitária,

— Recursos hídricos,

— Ecossistemas e biodiversidade.

2.5. O Livro Branco sustenta que as estratégias mais eficazes serão provavelmente as que aproveitem a capacidade da natureza de absorver ou controlar o impacto, e não as que se concentrem apenas nas infra-estruturas físicas. O Livro Branco faz referência a uma «Infra-estrutura Verde», descrita na avaliação de impacto.

2.6. O Livro Branco indica que é pouco provável que a adaptação autónoma dos indivíduos e das empresas afectados por esse impacto dê resultados adequados. Por isso, defende medidas políticas preventivas para evitar acções inadequadas («más adaptações») e assegurar as vantagens económicas, sociais e ambientais de uma intervenção precoce, em vez de uma intervenção a posteriori.

2.7. O Livro Branco reconhece que a maioria das medidas de adaptação terão de ser adoptadas a nível nacional, regional ou local, mas reconhece que a União Europeia desempenha um papel importante em domínios em que os problemas transcendem as fronteiras nacionais, e em sectores onde já há competências europeias e actividades bem desenvolvidas que podem ter uma influência significativa na adaptação.

2.8. O Livro Branco propõe agora um quadro de acção em duas fases. Na primeira fase (2009-2012), propõe quatro pilares de acção e um conjunto de medidas comunitárias e nacionais em cada um deles:

— Estabelecer uma base de conhecimentos sólida,

— Integração da adaptação nas políticas fundamentais da UE,

— Emprego de uma combinação de instrumentos políticos para assegurar a aplicação efectiva da adaptação,

— Reforçar a cooperação internacional sobre adaptação.

2.9. Na segunda fase, com início em 2013, está prevista uma estratégia de adaptação mais global, mas o Livro Branco actualmente não faz qualquer precisão quanto ao seu eventual alcance.

3. Observações na generalidade

3.1. No anterior parecer sobre o Livro Verde (NAT 368), o CESE recomendou que se aplicasse um quadro para uma ampla estratégia europeia de adaptação, definindo as medidas a tomar ao nível europeu, nacional e por outros agentes. O Livro Branco propõe agora justamente um tal quadro, que inclui muitos dos pontos que foram recomendados pelo Comité no seu parecer anterior. Como é óbvio, o Comité acolhe favoravelmente esse facto e a abordagem geral descrita no Livro Branco.

Contudo, em muitos dos pilares, a forma de intervenção proposta mais parece uma tentativa. Muitas das medidas propostas são apenas para exploração, consideração, avaliação ou incentivo. Nenhuma é obrigatória, e não está prevista proximamente legislação neste domínio. Em virtude da severidade crescente do impacto das alterações climáticas e da importância de uma liderança europeia neste domínio, o Comité considera que a Europa deve dirigir-se mais rapidamente para uma estratégia mais prescritiva, com objectivos mais específicos. Nos pontos seguintes deste parecer, o Comité salienta alguns dos elementos da estratégia reforçada que considera que a Europa deverá seguir.

3.2.1. – Embora muitas das medidas concretas necessárias para a adaptação às alterações climáticas tenham que ser aplicadas a nível local, regional e nacional, o Comité concorda com a Comissão em que também é necessária uma significativa participação europeia. Há várias razões para isso:

— A análise das prováveis mudanças e repercussões exigirá maiores esforços de investigação e de acompanhamento, pelo que a coordenação a nível europeu seria benéfica.

— Alguns problemas que surgirão ultrapassarão as fronteiras nacionais e necessitarão de uma resposta concertada.

— O impacto variará consideravelmente de uma parte a outra da Europa e algumas das regiões mais pobres poderão estar entre as mais severamente afectadas, tornando necessário repartir os encargos através dos mecanismos de coesão ou outros.

— Algumas das políticas e programas mais importantes da Comissão, incluindo a PAC e os Fundos Estruturais, precisam de ser ajustados tendo em conta as alterações climáticas, de forma a estarem mais aptos para a realização dos objectivos pretendidos.

— Fora da Europa, será necessário um maior esforço internacional para dar assistência aos países menos desenvolvidos do Sul, que provavelmente sofrerão mais severamente com as alterações climáticas e que têm menos capacidade de se adaptarem de forma adequada. A UE é a mais bem colocada para coordenar os esforços europeus neste domínio.

— Acima de tudo, o desafio de uma adequada e atempada adaptação às futuras alterações climáticas exigem que os líderes políticos da Europa trabalhem em conjunto nesta empresa comum que ultrapassa as fronteiras nacionais.

Por todas estas razões, o Comité apoia inteiramente a necessidade de desenvolver uma forte estratégia europeia de adaptação e insta a Comissão a desenvolver a estratégia de uma forma mais decisiva e com objectivos mais específicos assim que lhe seja possível.

Tendo em conta o carácter global das alterações climáticas, os programas de adaptação devem, também eles, seguir uma abordagem global, tanto mais que serão os países menos desenvolvidos, que são actualmente os mais vulneráveis, os mais afectados por estas alterações. A OCDE leva a cabo uma iniciativa de grande envergadura a este respeito; conviria também, tanto quanto possível, coordenar a este nível os quadros e os programas europeus.

Para além das medidas a nível europeu é também vital estimular uma acção mais vigorosa a nível nacional, regional e local. A informação de base do Livro Branco demonstra que existe actualmente uma grande variedade de abordagens a nível nacional e que alguns Estados-Membros realizaram muito mais progresso que outros na análise das suas próprias situações e no desenvolvimento de estratégias adequadas de adaptação. Para dar mais ímpeto ao processo de adaptação, o Comité entende que seria útil que a iniciativa europeia defina parâmetros e um calendário comuns para o estabelecimento de estratégias de adaptação nacionais.

3.2.2. – A Comissão propõe um processo em duas fases: uma primeira de 2009 a 2012, durante a qual a base de conhecimentos seria reforçada, a adaptação seria integrada em domínios de intervenção fundamentais da UE, as medidas seriam desenvolvidas e os esforços de cooperação internacional seriam reforçados. Apenas numa segunda fase, com início em 2013, seria desenvolvida uma estratégia inteiramente global de adaptação.

3.2.3. O Comité compreende a lógica desta abordagem em duas fases, mas manifesta preocupação pelo facto de o seu ritmo não ter em conta a urgência do problema. Os efeitos das alterações climáticas já se começam a sentir na Europa, e ainda mais noutras partes do mundo. Mesmo que a Cimeira de Copenhaga leve à adopção de esforços de adaptação em todo o mundo, as concentrações de gases com efeito de estufa na atmosfera continuarão a aumentar por diversas décadas, com efeitos climáticos cada vez mais graves. As medidas de adaptação devem ser lançadas agora e não num futuro vago a médio prazo. Do mesmo modo, mais vale agir demasiado cedo do que demasiado tarde para impedir uma evolução indesejável e investimentos inadequados (de forma a evitar a«má adaptação»).

3.2.4. Por conseguinte, o Comité aconselha a Comissão a prestar uma atenção especial no seu trabalho de análise dos próximos três anos à melhoria dos métodos de previsão a curto prazo (1-5 anos) dos efeitos susceptíveis de necessitarem de medidas de adaptação mais urgentes nesse período. Quais são a zonas costeiras mais vulneráveis que necessitam de medidas de protecção mais urgentemente? Onde é que a escassez de água se fará sentir de uma forma mais cruel e qual a resposta a dar a esse problema? Quais são as repercussões iminentes para a saúde, e como nos podemos preparar para elas?

3.2.5. Além disso, a Comissão deveria determinar com urgência os principais riscos de investimento inadequados («má adaptação») e a melhor forma de prevenir tais erros. A continuação da construção em zonas que estarão no futuro mais expostas aos riscos de graves inundações é disso um exemplo.

3.2.6. É urgente desenvolver capacidades de análise e de previsão das principais instituições para que elas possam fornecer orientações esclarecidas aos decisores políticos sobre temas tão críticos como estes. Além disso, é indispensável controlar em permanência a concentração de CO2 em diferentes locais representativos na UE e no resto do mundo e continuar a acompanhar as alterações climáticas e os efeitos sobre o clima do teor de dióxido de carbono na atmosfera.

3.2.7. – O Livro Branco propõe a criação de dois novos instrumentos transeuropeus: um grupo director para o impacto e a adaptação, para intensificar a cooperação em matéria de adaptação, e um Mecanismo de Intercâmbio, que servirá de ferramenta informática e base de dados sobre o impacto das alterações climáticas, a vulnerabilidade e as melhores práticas em matéria de adaptação. Estas duas propostas parecem úteis enquanto tais, mas o Comité considera pouco provável que por si só consigam garantir a visibilidade e a mobilização política necessárias ao lançamento de medidas de adaptação suficientemente amplas e eficazes.

3.2.8. O Comité deseja por conseguinte reiterar a recomendação que tinha efectuado a propósito do Livro Verde, ou seja, que a União Europeia deverá estabelecer um órgão de monitorização independente, com um presidente de alto nível e independente, responsável pelo acompanhamento dos progressos da estratégia global de alterações climáticas (tanto de adaptação como de atenuação). Esse órgão independente elaboraria regularmente relatórios acessíveis ao público sobre os avanços em toda a Europa e daria rapidamente o alerta se as medidas parecessem inadequadas para cumprir os compromissos ou, no caso da adaptação, para assegurar uma preparação adequada para os efeitos iminentes das alterações climáticas.

3.2.9. Desde que o Comité apresentou essa recomendação, o comité independente sobre o clima instituído no Reino Unido elaborou algumas recomendações estimulantes que galvanizaram a adopção de novas medidas nesse país e provaram até que ponto esse órgão é valioso. Uma estrutura semelhante a nível europeu poderia ajudar a manter a pressão e a encorajar a tomada de medidas.

3.2.10. – No contexto das negociações de Copenhaga, é urgente que a Europa determine os fundos que deverão ser disponibilizados para apoiar as medidas de adaptação (e de atenuação) nos países em vias de desenvolvimento e que contribuição a Europa deve efectuar. Numa outra comunicação (COM(2009) 475/3), a Comissão calculou que até 2020 os países em vias de desenvolvimento necessitarão de aproximadamente 100 mil milhões de euros por ano para despesas de atenuação e de adaptação e apresentou sugestões quanto à parte desse montante que poderia ser custeada por fundos públicos europeus. O Comité acolhe positivamente estas propostas oportunas e insta as instituições a analisá-las urgentemente para que possam efectivamente contribuir para o êxito da Cimeira de Copenhaga.

3.2.11. No contexto de Copenhaga, é compreensível, ainda que decepcionante, que o custo potencial da adaptação na Europa permaneça ainda bastante indefinido. O Livro Branco não apresenta dados sobre o custo provável da adaptação na Europa e refere apenas que os custos das medidas de adaptação das políticas serão calculados em tempo útil. O Comité considera que é urgente efectuar uma avaliação inicial dos recursos que serão provavelmente necessários na Europa. Esta avaliação geral deverá em seguida ser dividida em parcelas – concentração das principais prioridades nos cinco primeiros anos, deixando as despesas menos urgentes para uma data posterior. A avaliação deveria considerar as despesas que poderiam razoavelmente ser reservadas ao sector privado, a parte que poderia ser abrangida pelos seguros e os domínios que provavelmente necessitarão de financiamento público. Seria igualmente útil determinar a repartição ideal dos esforços das despesas públicas entre os orçamentos nacionais e o orçamento comunitário.

3.2.12. Naturalmente, estimativas dessa natureza não são fáceis. Contudo, se podem ser realizadas para os países em vias de desenvolvimento, também deveriam ser possíveis para a Europa. No entender do Comité, esta questão merece um tratamento mais urgente e o reconhecimento de que os futuros problemas poderão ser bem mais sérios do que o descrito no Livro Branco. O futuro do planeta é incerto e as previsões para as despesas de precaução e adaptação não podem basear-se nas experiências do passado nem em indicadores ultrapassados, como a prevenção contra todas as catástrofes naturais à excepção dos fenómenos muito excepcionais que ocorram apenas uma vez em cada cem anos. No futuro, as catástrofes naturais que no passado podiam ocorrer uma vez em cada cem anos ocorrerão mais frequentemente. Os critérios e as orientações dos planos de urgência e as despesas de prevenção deles decorrentes deverão ser adaptados em função da situação e integrados nos orçamentos respectivos.

3.2.13. Nos próximos anos, a crescente gravidade dos efeitos das alterações climáticas implicará sem qualquer dúvida um aumento das despesas de adaptação, que constituirão uma parte mais importante dos orçamentos dos sectores público e privado e um factor mais preponderante no cálculo dos prémios e das indemnizações dos seguros. Actualmente, todos os estudos indicam que, tanto para a adaptação como para a atenuação, é melhor agir rapidamente para tomar medidas preventivas do que reagir quando já é demasiado tarde, após os danos.

3.2.14. Por outro lado, se as medidas forem tomadas em tempo útil e integradas eficazmente noutro domínios, deverá ser possível, pelo menos em alguns casos, encontrar soluções vantajosas para todos que aumentem a resistência de uma região ou de uma função aos efeitos das alterações climáticas e contribuam ao mesmo tempo para a realização de outros objectivos políticos. É urgente começar o mais rapidamente possível a procurar estas eventuais sinergias e publicar as previsões globais do custo da adaptação para as poder examinar e aperfeiçoar.

3.2.15. – As alterações climáticas afectarão sectores económicos muito variados e empresas e indivíduos diferentes. É importante que o público compreenda esse impacto e que cada indivíduo se sinta implicado nas mudanças que serão necessárias para os enfrentar. Actualmente, o envolvimento do público na problemática das alterações climáticas tende a concentrar-se prioritariamente no que os indivíduos, grupos e organizações podem fazer para contribuir para os esforços de atenuação pelas escolhas que efectuam na sua vida e no âmbito das suas actividades económicas.

3.2.16. Contudo, será igualmente necessário que o grande público comece a concentrar-se nas questões de adaptação que o podem afectar, como:

— onde viver, trabalhar e fazer férias à luz das evoluções das tendências climáticas;

— de que forma a gestão das árvores e das florestas perenes deve adaptar-se a condições climáticas em contínua evolução;

— que plantas e árvores prosperarão nos jardins em circunstâncias instáveis e de que forma as paisagens culturais de todas as regiões da UE podem ser preservadas;

— de que forma a distribuição dos riscos sanitários evoluirá e que precauções tomar;

— de que forma os hábitos alimentares terão que ser adaptados.

Será importante manter o grande público e os grupos mais afectados bem informados dos dados mais recentes sobre o impacto das alterações climáticas à medida que o mesmo se faça sentir, bem como das alterações que se poderão produzir no futuro. Ao mesmo tempo, o grande público e particularmente os grupos mais afectados deverão ser ajudados a apreciar todos os aspectos das medidas de adaptação que estão ao seu alcance. A Europa pode desempenhar um papel importante na promoção deste tipo de diálogo público e na difusão dos conhecimentos. O Comité recomenda que a Comissão dê mais atenção a este aspecto.

Bruxelas, 5 de Novembro de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO C 120 de 16.5.2008, p. 38.