COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Rumo a um espaço ferroviário europeu integrado

Índice

Introdução: O Livro Branco e a necessidade de um novo pacote ferroviário

1. Cinco propostas para um rápido progresso rumo a um espaço ferroviário europeu integrado

1.1. Desenvolver uma abordagem comum à segurança ferroviária

1.2. Completar os princípios fundamentais da interoperabilidade

1.3. Criação de um instrumento de direcção eficaz: a Agência Ferroviária Europeia

1.4. Clarificar o papel da Comunidade na OTIF

1.5. Completar o mercado interno de serviços de transporte ferroviário de mercadorias

Lista de medidas propostas no presente pacote

2. Formas de dinamizar o mercado ferroviário e melhorar a qualidade: acções futuras

2.1. Condições de êxito do transporte ferroviário de mercadorias.

2.2. Desenvolver transportes internacionais de passageiros de qualidade elevada

Lista de medidas propostas

ANEXO 1: Linhas de acção para melhorar o desempenho do transporte ferroviário de mercadorias europeu

Progressos e insuficiências do mercado de transporte de mercadorias por via-férrea

A deterioração alarmante do desempenho e da qualidade do transporte ferroviário de mercadorias

Superar os obstáculos à entrada no mercado do transporte ferroviário de mercadorias

Assegurar uma infra-estrutura de elevada qualidade para um sector de transporte ferroviário de mercadorias mais eficiente na Europa

Melhorar o desempenho ambiental dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias

ANEXO 2: A situação dos transportes ferroviários internacionais de passageiros

O actual quadro jurídico comunitário

Situação actual do mercado de serviços internacionais de transporte ferroviário de passageiros

Melhorar a qualidade dos serviços internacionais de passageiros

Abreviaturas

Introdução: O Livro Branco e a necessidade de um novo pacote ferroviário

Os Conselhos Europeus de Estocolmo e Gotemburgo adoptaram como objectivo prioritário a continuação da reforma do sector ferroviário europeu, com a apresentação de um segundo pacote de medidas em finais do ano 2001.

Este objectivo foi prosseguido no Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções», adoptado pela Comissão em 12 de Setembro de 2001 [1], que aponta a revitalização do sector ferroviário como um dos elementos fundamentais da estratégia de reequilíbrio modal proposta pela Comissão.

[1] COM(2001)370. Ver em especial o programa de acção, p. 115 e o capítulo I B «Revitalizar o caminho-de-ferro».

Contudo, o balanço apresentado no Livro Branco é, no mínimo, contrastado. A quota de mercado do caminho-de-ferro continua a diminuir, os níveis de qualidade do transporte de mercadorias continuam a ser muito insuficientes e, em alguns casos, estão a deteriorar-se. A situação do transporte ferroviário de mercadorias é, sem dúvida, a mais preocupante, na medida em que a sua quota de mercado é actualmente de 8%, contra 21% em 1970, para o conjunto dos modos, e de 14%, contra 35%, se nos referirmos apenas aos transportes internos. Apesar de várias experiências positivas, do desenvolvimento de novas iniciativas no mercado e da reestruturação das empresas ferroviárias históricas em diversos Estados-Membros, o ritmo de mudança não tem sido suficientemente rápido.

É por isso que o Livro Branco propõe um programa de acção ambicioso, articulado em torno de três tipos de medidas destinadas a revitalizar o sector ferroviário:

- Trata-se, em primeiro lugar, de criar um quadro tarifário equitativo para o conjunto dos modos de transporte, que permita valorizar os modos mais benignos para o ambiente.

- Em segundo lugar, importa prosseguir o desenvolvimento das redes transeuropeias de transportes, dando forte prioridade ao caminho-de-ferro e concentrando-se na supressão dos estrangulamentos e na adição de novos grandes projectos ferroviários à lista dos projectos prioritários adoptada em Essen, tendo em conta a necessidade de melhorar a acessibilidade das regiões periféricas e das regiões afectadas por desvantagens geográficas.

- Por último, há que construir um espaço ferroviário europeu jurídica e tecnicamente integrado.

É a esta última linha de acção do Livro Branco que correspondem as medidas propostas pela presente Comunicação.

Uma etapa essencial em curso: a aplicação do pacote infra-estruturas

As medidas a seguir apresentadas pressupõem a aplicação imediata do quadro delineado pelo "pacote infra-estruturas - Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE [2] do «pacote infra-estruturas», que entraram em vigor em 15 de Março de 2001 e que devem ser transpostas até 15 de Março de 2003, o mais tardar.

[2] JO L75 de 15 de Março de 2001

Estas directivas clarificam os papéis e as responsabilidades dos diversos actores, isto é, das empresas ferroviárias, que prestam os serviços de transportes, dos gestores da infra-estrutura, responsáveis pelo desenvolvimento das infra-estruturas e por facultarem o acesso às mesmas em condições claras e apropriadas e, por último, dos organismos de controlo, incumbidos de arbitrar os eventuais conflitos entre as empresas ferroviários e os gestores da infra-estrutura. As relações entre estes três pólos devem inscrever-se num quadro que assegure a transparência da informação posta à disposição dos operadores, a segurança jurídica das relações contratuais e a neutralidade em funções essenciais como a concessão de licenças às empresas ferroviárias, a repartição da capacidade da infra-estrutura e a tarifação da utilização das infra-estruturas. São estas as condições mínimas para que os operadores existentes possam montar serviços pan-europeus e os novos operadores interessados se lancem na exploração de serviços ferroviários.

Além disso, as relações financeiras entre as diferentes actividades devem ser claramente identificadas, graças a uma separação efectiva das contas, permitindo que as empresas ferroviárias apreendam melhor os custos das suas operações e evitem os subsídios cruzados. Esta clareza contabilística é o mínimo que podem exigir os contribuintes europeus, que todos os anos vêem ser injectados 35 milhares de milhões de euros no sistema ferroviário europeu, sob a forma de investimentos em infra-estruturas e de compensações para as obrigações de serviço público. Também neste caso a transparência é um dever.

O quadro jurídico deve garanti-la, quer através das regras claras previstas nas directivas europeias, que os Estados têm o dever de transpor o mais depressa possível para as respectivas legislações nacionais garantindo a mesma clareza, quer através da aplicação das regras de concorrência comunitárias relativas às empresas e aos auxílios estatais.

A Directiva 2001/12/CE também previu a criação pela Comissão de um sistema de acompanhamento permanente da evolução do sector ferroviário europeu.

A Comissão lançou, assim, as bases de um mecanismo de vigilância do mercado ferroviário baseado num acompanhamento permanente das estatísticas e dos indicadores pertinentes, que permite detectar rapidamente as tendências da evolução do sector resultantes das disposições já adoptadas.

Este mecanismo, concebido em conjunto com os Estados-Membros e todos os intervenientes no sector ferroviário, constitui um instrumento precioso para avaliar a rapidez de adaptação deste sector à sua nova dimensão europeia. O mecanismo será alargado aos países candidatos a partir do início de 2002. Poderá servir para sustentar as novas medidas propostas neste segundo pacote e para assegurar o seu acompanhamento no terreno.

Insuficiências que subsistem no quadro jurídico e técnico.

A falta de interoperabilidade da rede europeia é um dos principais obstáculos à prestação de serviços pan-europeus, em especial no caso do transporte de mercadorias. A Comunidade Europeia tem trabalhado intensamente neste domínio, desde inícios da década de 1990, começando pela rede de alta velocidade cujo desenvolvimento está em curso. A adopção, num futuro próximo, das especificações técnicas de interoperabilidade para os serviços ferroviários de alta velocidade, fruto de um trabalho desenvolvido ao longo de cinco anos por várias centenas de peritos da indústria ferroviária, das empresas ferroviárias e dos gestores da infra-estrutura, mobilizados pela Directiva 96/48/CE, abrirá o caminho para que estas competências sejam transferidas para a rede ferroviária convencional. A adopção da Directiva 2001/16/CE pelo Conselho e o Parlamento Europeu permitiu o início imediato dos trabalhos técnicos necessários, que estão actualmente em curso.

As discussões no Conselho e no Parlamento Europeu sobre o pacote infra-estruturas e sobre a interoperabilidade do caminho-de-ferro convencional, bem como a experiência adquirida com o desenvolvimento das especificações técnicas de interoperabilidade no domínio dos serviços de alta velocidade, puseram em evidência várias lacunas susceptíveis de prejudicar gravemente a aplicação eficaz das regras decididas. Com efeito, é necessário enfrentar energicamente a complexidade do sector ferroviário, ainda por demais afectado pelo conservadorismo e o proteccionismo de há um século. É certo que o caminho-de-ferro tem uma longa história e a desculpa da longa vida útil das suas infra-estruturas e equipamentos. Porém, se quisermos dar-lhe uma oportunidade na nova Europa que está a ser construída, temos de lhe insuflar um sentimento de urgência e criar um quadro que o dinamize na busca de soluções para problemas difíceis mas não insolúveis, se nos dotarmos dos mecanismos apropriados.

Neste contexto, é necessário completar o quadro existente nos seguintes domínios:

- a segurança ferroviária, hoje baseada em regras nacionais adoptadas a diferentes níveis ou pelas próprias empresas, deve ser assegurada por regras públicas e compreensíveis para todos, devendo os sistemas nacionais em vigor evoluir no sentido de um reconhecimento mútuo ou de uma harmonização europeia;

- a interoperabilidade pressupõe uma participação de todos os interessados, para que sejam adoptadas as melhores especificações possíveis e a sua aplicação efectiva assegurada; actualmente limitada à rede transeuropeia, ela deve estender-se a toda a rede ferroviária, na qual deve ser garantido o livre acesso para a prestação de serviços internacionais de transporte de mercadorias até 15 de Março de 2008, o mais tardar;

- a aplicação efectiva das regras de segurança e de interoperabilidade exige a criação de mecanismos de intervenção rápida, em caso de divergência de pontos de vista entre as diversas autoridades nacionais competentes nestes domínios, a fim de encontrar as soluções mais adequadas para os problemas criados pela internacionalização dos serviços ferroviários; é esta a missão reservada à agência ferroviária que deverá ser a força motriz constante da futura harmonização das regras técnicas e de segurança;

- a adesão da Comunidade à OTIF (Organização Intergovernamental para os Transportes Ferroviários Internacionais), que pode elaborar regras jurídicas capazes de completar utilmente o dispositivo comunitário e/ou assegurar a extensão deste dispositivo a outros Estados europeus e extra-europeus;

- a extensão dos direitos de acesso à infra-estrutura aos serviços nacionais de transporte de mercadorias, de modo a reduzir estritamente ao mínimo as viagens com os vagões vazios;

- a abertura do mercado dos serviços internacionais de passageiros, tendo em conta a ligação existente entre estes serviços e as obrigações de serviço público aplicáveis aos serviços nacionais e transfronteiriços;

- a garantia da qualidade dos serviços prestados através do reconhecimento dos direitos e obrigações dos clientes relativamente às empresas ferroviárias.

Âmbito da presente comunicação e das propostas formuladas.

A presente comunicação está dividida em duas partes:

- a primeira parte, intitulada «Cinco propostas para um rápido progresso rumo a um espaço ferroviário europeu integrado», apresenta de forma concisa e articulada todas as medidas legislativas que a Comissão propõe neste pacote. Há cinco propostas, que constituem um todo: (1) a proposta de Directiva relativa à segurança, (2) as alterações às Directivas relativas à interoperabilidade dos sistemas ferroviários de alta velocidade e convencional, (3) a proposta de Regulamento que cria uma Agência Europeia de Segurança e Interoperabilidade Ferroviárias, (4) a proposta de Recomendação de Decisão do Conselho que autoriza a Comissão a negociar as condições de adesão da Comunidade à Convenção relativa aos Transportes Ferroviários Internacionais (COTIF) e (5) as alterações à Directiva 91/440/CE para alargar os direitos de acesso às infra-estruturas ferroviárias aos serviços internos de transporte de mercadorias;

- a segunda parte, intitulada «Formas de tornar o mercado ferroviário mais dinâmico e melhorar a qualidade: acções futuras» contém análises da situação do transporte ferroviário de mercadorias e do transporte internacional de passageiros, que levaram a Comissão a ponderar a adopção, na devida altura, de medidas de carácter legislativo e de outras medidas de carácter não obrigatório, a fim de melhorar a qualidade de serviço e tornar o transporte ferroviário em geral mais atractivo. Estas medidas inscrevem-se no seguimento do Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções» [3] .

[3] COM(2001)370

Todas as medidas propostas ou previstas no sector ferroviário devem conjugar-se, evidentemente, com outras medidas não abordadas por esta Comunicação, tais como os programas comunitários destinados a promover as redes transeuropeias de transporte ferroviário (orçamento RTE, apoio dos Fundos estruturais incluindo o Fundo de Coesão e o ISPA, empréstimos do BEI), intermodalidade (Marco Polo) e medidas que afectam outros modos de transporte, em especial a tarifação da utilização das infra-estruturas rodoviárias. De particular importância é o papel da investigação e inovação tanto técnica como estratégica, fundamentais para o êxito do novo pacote ferroviário. O desenvolvimento continuado do espaço de investigação europeu, juntamente com os Programas-quadro de IDT e a criação do Conselho Consultivo de Investigação sobre os Caminhos-de-ferro Europeus (ERRAC), fornecerão os instrumentos necessários nesse domínio. Por último, todas as medidas apresentadas têm plenamente em conta os sistemas ferroviários dos países candidatos.

* * *

1. Cinco propostas para um rápido progresso rumo a um espaço ferroviário europeu integrado

1.1. Desenvolver uma abordagem comum à segurança ferroviária

1.1.1. A segurança num espaço integrado: necessidade de uma abordagem comum

Desde que foram dados os primeiros passos para um mercado único de serviços de transporte ferroviário, com a Directiva 91/440/CE, tornou-se evidente que a segurança é um dos principais obstáculos a uma maior abertura do mercado. As diferenças de regulamentação da segurança ferroviária e dos requisitos de segurança nacionais são as principais razões para o facto de o transporte ferroviário internacional ainda ser maioritariamente gerido como no passado, por operadores nacionais que transferem os comboios e as responsabilidades uns para os outros, nas fronteiras.

Através das Directivas relativas à interoperabilidade, 96/48/CE (relativa ao sistema ferroviário de alta velocidade) e 01/16/CE (relativa ao sistema ferroviário convencional), foram definidos os requisitos essenciais de segurança a nível do subsistema, depois precisados pelas especificações técnicas de interoperabilidade (ETI). As ETI não são, todavia, aplicáveis aos equipamentos ferroviários existentes e não abrangem todos os requisitos de segurança, nem os aspectos de gestão e regulamentação.

A Directiva 95/18/CE, relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário, e a 95/19/CE que, entre outras coisas, trata da certificação das empresas ferroviárias em matéria de segurança, fizeram muito pouco para melhorar a situação. Elas prevêem a emissão de uma licença comunitária e a sua combinação com certificados de segurança nacionais que abranjam os diversos territórios em que uma empresa ferroviária opera. Contudo, há poucos - ou nenhuns - exemplos de uma empresa ferroviária que realize serviços internacionais ao abrigo das disposições das directivas.

O "pacote infra-estruturas", Directivas 01/12/CE, 01/13/CE e 01/14/CE, apenas introduziu pequenos ajustamentos ao quadro regulamentar em matéria de segurança, obrigando os Estados-Membros a assumirem a responsabilidade pelo estabelecimento e a aplicação de regras e normas de segurança e pela investigação dos acidentes. Quando o Conselho chegou a acordo sobre o pacote infra-estruturas, em Dezembro de 1999, a Comissão anunciou consequentemente a sua intenção de completar o quadro legislativo com uma Directiva relativa à segurança ferroviária.

Actualmente, há diversas abordagens nacionais à segurança ferroviária, com diferentes objectivos e a aplicação de diferentes métodos. As normas técnicas, bem como os requisitos em matéria de pessoal e de organização da gestão, diferem de Estado-Membro para Estado-Membro e o processo de aprovação do material circulante ou de certificação do pessoal e das empresas ferroviárias não foi adaptado às necessidades de um sistema ferroviário europeu integrado. Embora haja muitos requisitos de segurança que emanam das diferenças técnicas e operacionais das redes, também existe, no sector, uma falta de compreensão das diversas abordagens nacionais e, por vezes, uma suspeita mútua, que tem a sua origem na falta de conhecimento e na ausência de transparência.

A reestruturação dos caminhos-de-ferro europeus levou à separação de funções entre os gestores da infra-estrutura e as empresas ferroviárias, um processo que ainda está a desenvolver-se. Muitas funções de regulamentação foram transferidas dos próprios organismos ferroviários para as autoridades públicas, provocando mudanças rápidas também no modo como a segurança é regulamentada e gerida no sector. Durante esta transição é essencial que os papéis dos diversos intervenientes sejam claramente definidos e que as responsabilidades pela gestão, a regulamentação e a aplicação da segurança sejam redistribuídas, na Europa, de forma semelhante e harmonizada.

Na Europa, o desempenho do modo de transporte ferroviário, no que diz respeito à segurança, é, de um modo geral, muito bom, em especial quando comparado com o seu principal concorrente, o transporte rodoviário. A introdução do controlo de tráfego centralizado, de sistemas automáticos de protecção dos comboios, de veículos mais resistentes à colisão e de uma gestão de segurança moderna reduziu substancialmente as taxas de acidentes mortais nos últimos 30 anos. O número de passageiros mortos em acidentes, nos Estados-Membros, ronda, em média, 100 por ano e o número total de acidentes mortais (principalmente ocupantes de automóveis nas passagens de nível) é de cerca de 800-900, ao passo que mais de 40 000 pessoas morrem nas estradas em cada ano.

Níveis de segurança do caminho-de-ferro comparado com outros modos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Dados de exposição para avaliação dos riscos de viagem: prática actual e necessidades futuras na UE, ETSC, Bruxelas, 1999

Contudo, ocorrem acidentes e sempre que isso acontece revelam as insuficiências da segurança ferroviária e mostram novas potencialidades de redução dos riscos. O grande impacto que têm na opinião pública as colisões ferroviárias com múltiplas mortes é evidente e as fotografias dos cenários dos acidentes de Eschede (Alemanha) e Ladbroke Grove (Paddington Station, Reino Unido) recordam-nos as possíveis consequências catastróficas dos erros humanos ou das falhas técnicas no transporte ferroviário. Numa sociedade em que tais acidentes são cada vez menos tolerados, devem envidar-se esforços para reduzir ainda mais os riscos, sem pôr em perigo a competitividade deste modo de transporte. Com o surgimento do mercado único de serviços de transporte ferroviário e de fornecimento de equipamentos ferroviários, é necessário coordenar e harmonizar esses esforços a nível europeu.

1.1.2. A Proposta de Directiva relativa à segurança ferroviária

A proposta de Directiva relativa à regulamentação da segurança e à investigação dos acidentes e incidentes nos caminhos-de-ferro da Comunidade debruça-se sobre quatro importantes domínios problemáticos para o desenvolvimento de caminhos-de-ferro seguros na Europa. Ela aplica uma abordagem gradual à harmonização e ao desenvolvimento de princípios comuns, tendo em conta as grandes diferenças existentes entre os Estados-Membros.

A primeira e mais importante missão da reestruturação gradual dos caminhos-de-ferro europeus é modernizar e harmonizar a estrutura regulamentar em matéria de segurança e o conteúdo das regras de segurança, nos Estados-Membros e a nível europeu. Pretende-se assegurar com isto que as responsabilidades sejam definidas e repartidas por todos e que a segurança seja garantida através do processo de reestruturação. A Directiva determina que os gestores da infra-estrutura e as empresas ferroviárias têm a responsabilidade imediata e operacional pela segurança das redes ferroviárias e pelo controlo dos riscos. Prevê a criação, nos Estados-Membros, de autoridades responsáveis por regulamentar e supervisionar a segurança, bem como a sua coordenação a nível europeu, descrevendo também um conjunto mínimo de funções que estas autoridades devem assumir.

Ao aplicar uma abordagem gradual, a Directiva define procedimentos para o desenvolvimento de métodos comuns de inspecção e avaliação, métodos de segurança comuns. Estabelece um mecanismo de migração para as regras de segurança comuns, através de um procedimento de notificação que exige a aceitação, a nível europeu, das novas regras de segurança nacionais.

O segundo problema abordado pela Directiva é a eliminação de obstáculos a uma maior abertura do mercado e à criação de um sistema ferroviário europeu único. O certificado de segurança, concedido à empresa ferroviária para operar numa rede específica, continua a ser reconhecido como o meio de obtenção de acesso à infra-estrutura. Nesta Directiva, o conceito é desenvolvido mediante a introdução de requisitos comuns aplicáveis a um sistema de gestão da segurança com elementos comuns, que também deve ser utilizado pelos gestores da infra-estrutura.

Havendo um sistema comum de gestão da segurança das operações ferroviárias, um certificado concedido num Estado-Membro, que aceite o sistema de gestão da segurança de uma dada empresa ferroviária, deve ser válido em toda a Comunidade para operações de transporte ferroviário equivalentes. A empresa ferroviária ainda terá, além disso, de declarar a sua intenção de cumprir as regras nacionais e de obter uma aprovação do material circulante e do pessoal utilizado em cada uma das redes onde pretenda operar.

Para a criação do sistema ferroviário europeu único é igualmente importante aumentar a confiança entre os intervenientes no mercado e entre os Estados-Membros. Para esse efeito, a Directiva introduz um mecanismo de adopção de objectivos de segurança comuns, que os sistemas ferroviários deverão estar em condições de cumprir. Os métodos de segurança comuns também serão utilizados para avaliar se os objectivos são atingidos.

O terceiro domínio problemático focado pela Directiva diz respeito à transparência, à informação e à aplicação dos processos adequados na regulamentação ferroviária. O mundo dos antigos monopólios ferroviários estatais era, em muitos aspectos, um mundo fechado. Essencialmente auto-regulamentado, não havia uma necessidade real de informar o público a respeito da segurança, nem de aplicar regras de decisão transparentes. Com um mercado aberto e regulamentado pelas autoridades públicas, irão aumentar as exigências sobre o sector ferroviário. Este deve evoluir na mesma direcção que os outros modos de transporte.

A Directiva introduz princípios comuns para a tomada de decisões pelas autoridades ferroviárias, exige a disponibilidade de regras e regulamentos, fixa calendários e adopta disposições obrigatórias para que os intervenientes possam recorrer de todas as decisões.

Estabelece igualmente indicadores de segurança comuns, que serão posteriormente desenvolvidos através do procedimento de comitologia. Estes indicadores permitirão acompanhar o desenvolvimento da segurança ferroviária nos Estados-Membros e a nível comunitário. As empresas ferroviárias e os gestores da infra-estrutura serão obrigados a apresentar relatórios anuais sobre o desenvolvimento da segurança à respectiva autoridade nacional competente, que, por sua vez, deverá publicar um relatório anual e enviá-lo à Agência Ferroviária Europeia. Isto permitirá uma maior abertura dessa estrutura fechada e possibilitará que todos os intervenientes partilhem experiências e ganhem confiança.

O quarto domínio tratado pela Directiva é o da investigação de acidentes e incidentes, revelando a grande variedade de disposições legislativas sobre a investigação de acidentes existente nos Estados-Membros. Em muitos casos, os acidentes ainda são investigados pela companhia de caminhos-de-ferro estatal nacional, ou pela polícia, enquanto em alguns Estados-Membros foram criados organismos independentes para a investigação dos acidentes. Influenciados pela legislação relativa à investigação dos acidentes de aviação, prevista a nível comunitário pela Directiva 94/56/CE, muitos Estados-Membros também estão a enveredar pela investigação independente dos acidentes noutros modos de transporte e, em alguns casos, pela criação de comissões de investigação multi-modais, segundo o modelo do Departamento Nacional da Segurança dos Transportes - National Transportation Safety Board (NTSB) - dos EUA.

A criação de um mercado único de transportes e equipamentos ferroviários torna ainda mais importante que se partilhem informações e se tirem lições dos acidentes e incidentes. As falhas técnicas e as deficiências operacionais e de gestão poderiam ser mais facilmente detectadas e evitadas se as informações estivessem disponíveis e fossem divulgadas dentro do sector. Para tal, é importante separar a investigação em matéria de segurança dos inquéritos judiciais (policiais). A primeira visa determinar as causas primordiais, a fim de evitar ocorrências futuras, ao passo que a investigação policial pretende encontrar a pessoa responsável por uma infracção penal, caso exista. Os dois tipos de investigação tratam de problemas diferentes, aplicam metodologias diferentes e exigem competências diferentes aos seus investigadores. Se não se mantiverem separados, nunca será possível aprender as lições adequadas.

Para que o público e as partes envolvidas confiem numa investigação em matéria de segurança, esta tem de ser realizada por um organismo independente. Uma vez que as causas primordiais de um acidente podem residir, por vezes, no quadro regulamentar da segurança, o organismo de investigação também deve ser independente da entidade que regulamenta a segurança. A Directiva estabelece os princípios das investigações obrigatórias dos acidentes e incidentes graves, acima de um determinado limiar, e prevê a criação de organismos de investigação independentes nos Estados-Membros.

A Directiva relativa à segurança não deve ser vista como um acto legislativo isolado. Ela dá continuidade, a nível do sistema, às disposições que as directivas relativas à interoperabilidade introduziram a nível dos subsistemas, baseando-se no mesmo comité utilizado para o desenvolvimento das ETI. A interoperabilidade e a segurança serão, assim, desenvolvidas de forma consistente e coerente. A abordagem gradual é semelhante à introduzida pela Directiva 01/16/CE relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional e dependerá muito do apoio que lhe derem os intervenientes no sector e a Agência Ferroviária Europeia, proposta neste mesmo pacote. A migração das redes ferroviárias nacionais para um sistema ferroviário europeu único exigirá tempo e muitos esforços de todos os envolvidos e interessados no desenvolvimento. Se o modo de transporte ferroviário apresentar progressos simultâneos no desempenho do mercado e em termos de segurança, sairá reforçado e ser-lhe-á dada a possibilidade de explorar as vantagens que lhe são próprias no mercado dos transportes.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.2. Completar os princípios fundamentais da interoperabilidade

Para além da criação de um quadro claro em relação à segurança, a construção de um espaço ferroviário integrado passa igualmente pela aplicação da interoperabilidade, tanto no caminho-de-ferro de alta velocidade como no caminho-de-ferro convencional.

Caminho-de-ferro de alta velocidade

A adopção da Directiva 96/48/CE, em 23 de Julho de 1996, pôs em marcha o processo de desenvolvimento das especificações técnicas de interoperabilidade (ETI), elementos essenciais para atingir a interoperabilidade da rede ferroviária de alta velocidade. Todavia, esta verdadeira revolução no domínio da harmonização técnica do sector ferroviário exigia, primeiramente, a adopção de novos métodos de trabalho e a obtenção de novos equilíbrios entre os vários actores envolvidos. Os gestores da infra-estrutura, as empresas ferroviárias e a indústria reuniram-se, designadamente, na Associação Europeia para a Interoperabilidade Ferroviária (AEIF) e tiveram de aprender a trabalhar em conjunto para produzir os projectos de ETI. A afinação destes novos procedimentos e instrumentos prolongou o tempo de desenvolvimento das ETI, inicialmente estimado em três anos. A sua adopção está prevista para finais de 2001 e a sua entrada em vigor em meados de 2002. Em 1998 foi lançado um programa de desenvolvimento das normas europeias correspondentes, que é regularmente actualizado com base nos trabalhos de preparação das ETI.

Entretanto, a rede continua a desenvolver-se, estando prevista a introdução de uma série de novos serviços nos próximos cinco anos, pelo que é importante acelerar a execução da interoperabilidade, tomando medidas em três planos:

- coordenação mais apertada dos investimentos dos diversos Estados-Membros em projectos transfronteiriços: com efeito, a rentabilidade económica desses projectos é maior se as infra-estruturas puderem ser utilizadas em toda a sua capacidade desde que entram em serviço. Em 2002, será proposto um instrumento de coordenação dos investimentos, no âmbito da política de coordenação prevista no nº 2 do artigo 155º do Tratado CE;

- aplicação das ETI, antes de serem publicadas, às grandes obras de manutenção e remodelação das linhas de alta velocidade já em serviço. Esta disposição não estava explicitamente prevista na Directiva 96/48/CE, mas foi acrescentada no âmbito do caminho-de-ferro convencional, tendo sido incluída nas propostas de alteração da Directiva 96/48/CE que figuram em anexo;

- apoio financeiro à aplicação das ETI a partir do orçamento destinado às redes transeuropeias.

Caminho-de-ferro convencional

À semelhança da Directiva relativa ao caminho-de-ferro de alta velocidade, a Directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional [4], adoptada em 19 de Março de 2001, institui procedimentos comunitários para a elaboração e a adopção de ETI, bem como regras comuns para avaliar a conformidade com estas últimas.

[4] 2001/16/CE

A Directiva impõe a adopção de um primeiro grupo de ETI prioritárias num prazo de três anos, ou seja, até 2004, nos seguintes domínios: controlo-comando e sinalização; aplicações telemáticas para os serviços de transporte de mercadorias; exploração e gestão do tráfego (incluindo as qualificações do pessoal para os serviços transfronteiriços); vagões de mercadorias; poluição sonora causada pelo material circulante e pela infra-estrutura.

Valendo-se da experiência adquirida no domínio da alta velocidade, a Comissão não esperou pela publicação da Directiva para iniciar os trabalhos preparatórios. Os peritos da AEIF já estão a trabalhar na identificação dos elementos cruciais em termos de interoperabilidade. Seis meses após a publicação da Directiva, a Comissão já obteve o acordo formal do comité de regulamentação sobre o primeiro programa de trabalho, a designação da AEIF como organismo comum representativo e sobre o mandato da AEIF para desenvolver o primeiro grupo de ETI.

Embora se possa aprender com a experiência adquirida, não se devem subestimar as dificuldades da adopção de ETI para o caminho-de-ferro convencional, pois trata-se de um sistema já existente e não de um sistema ainda por construir. As diferenças técnicas e operacionais são maiores e mais numerosas e os actores envolvidos mais diversificados.

Foram estas as razões que levaram a Comissão a propor uma adopção progressiva das ETI, começando pelas que são susceptíveis de proporcionar mais benefícios socioeconómicos. Há, todavia, que velar por uma gestão firme do processo de elaboração e revisão das ETI.

A necessidade de actualizar as Directivas relativas à interoperabilidade

Vários factores levaram a Comissão a propor alterações às duas Directivas relativas à interoperabilidade ferroviária:

- na sua Resolução de 17 de Maio de 2000, o Parlamento Europeu pediu à Comissão que apresentasse propostas de revisão da Directiva 96/48/CE com base no modelo adoptado pela Directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional.

- o trabalho de desenvolvimento das ETI no domínio da alta velocidade permitiu retirar um certo número de ensinamentos, levando a Comissão a propor alterações às duas Directivas relativas à interoperabilidade ferroviária.

- a criação de uma agência e a adopção de uma Directiva relativa à segurança ferroviária, propostas em anexo à presente comunicação, obrigam a reformular algumas disposições das duas directivas referidas.

- a abertura total da rede ferroviária aos serviços de transporte de mercadorias implica a necessidade de aplicar a interoperabilidade à totalidade da rede. É, pois, necessário alargar o domínio de aplicação geográfico.

Esta é a razão por que se inclui no presente pacote uma proposta de Directiva que altera as Directivas 96/48/CE e 2001/16/CE, justificando-se pormenorizadamente cada uma das alterações.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.3. Criação de um instrumento de direcção eficaz: a Agência Ferroviária Europeia

1.3.1. A necessidade de competências neutrais a nível europeu

Uma das características da reforma do sector ferroviário é a redefinição dos papéis dos intervenientes no mercado e das autoridades públicas. No passado, a justaposição de monopólios nacionais públicos não permitia distinguir claramente a partilha de responsabilidades. Na verdade, as empresas ferroviárias fixavam elas próprias, na maioria dos casos, as normas técnicas e as regras de segurança. Esta situação não colocava problemas de concorrência, uma vez que, de qualquer modo, os mercados não se encontravam abertos. No plano internacional, este modelo deu origem a uma cooperação privada entre operadores nacionais, que definiam em conjunto as regras técnicas e as regras de circulação internacional no âmbito da UIC.

Com a abertura dos direitos de acesso e a constituição progressiva de um verdadeiro mercado ferroviário europeu, a regulamentação passou a ter de ser efectuada pelas autoridades públicas, a fim de assegurar condições de concorrência iguais para todos os operadores do mercado. Consequentemente, esta regulamentação pelas autoridades públicas tem de substituir a regulamentação directa dos operadores históricos, a nível europeu, em especial no tocante à elaboração das regras técnicas e das regras de segurança.

Naturalmente, a concepção e a elaboração de tais regras não poderá excluir a participação directa dos peritos do sector. Trata-se, portanto, de redefinir um novo equilíbrio, que garanta não só uma participação representativa do sector na definição das regras europeias, mas também que essas regras se integram no sistema jurídico comunitário e são adoptadas pela autoridade pública no âmbito desse sistema.

Em resposta a esta nova exigência, as autoridades públicas devem dotar-se dos meios necessários para assumirem essa missão de regulamentação num diálogo equilibrado com o sector. Para isso, é essencial pôr fim, primeiramente, a uma assimetria importante em termos de competências: não existe actualmente um centro público de competência técnica a nível europeu e, em muitos Estados-Membros, os ministérios dos Transportes, ou as entidades reguladoras, nem sempre têm os recursos necessários para instituir um diálogo técnico equilibrado com o sector.

É por isso que a Comissão propõe a criação de um centro de competência técnica ferroviária a nível europeu, sob a forma de uma agência.

Com efeito, a especialização e a competência necessárias não militam a favor de um envolvimento directo dos serviços da Comissão. O Livro Branco sobre a Governança europeia [5] recorda que a Comissão deve concentrar-se nas funções que lhe são conferidas pelos Tratados, evitando consagrar recursos a actividades demasiado técnicas.

[5] COM(2001) 428 de 25 de Julho de 2001

Tornou-se, assim, claro que o instrumento mais adequado para realizar estes trabalhos técnicos com os peritos do sector seria uma agência. Esta solução já tinha sido considerada em 1996 [6] e novamente recomendada por um estudo sobre a segurança ferroviária que o NERA realizou para a Comissão [7]. Esta orientação foi confirmada pelo Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções [8]», de Setembro de 2001, que optou pelo princípio de uma estrutura comunitária.

[6] Livro Branco da Comissão «Uma estratégia para a revitalização dos caminhos-de-ferro europeus» COM (96) 421 final

[7] NERA - relatório final - «Safety regulations and standards for european railways» - Fevereiro de 2000.

[8] COM(2001)370

1.3.2. Uma agência ao serviço de todos os intervenientes

A Comunidade gasta cerca de 2600 MEUR por ano no financiamento de projectos ferroviários (RTE, Fundo de Coesão, Fundos estruturais, ISPA, Programa de Investigação...). O orçamento anual estimado para a agência equivale a menos de 0,6% dessa quantia e permitirá uma utilização muito mais eficaz dos recursos comunitários, assegurando a interoperabilidade dos projectos financiados e permitindo uma abordagem de segurança comum.

A agência ferroviária proposta não terá poderes de decisão autónomos. Trata-se, por um lado, de uma estrutura de apoio técnico à tomada de decisão e, por outro, de uma estrutura consultiva.

A fim de prepararem os textos previstos pela Directiva relativa à segurança ferroviária e dirigirem os trabalhos relativos à interoperabilidade, as autoridades públicas necessitam de uma estrutura técnica que prepare e apoie a tomada de decisão. A agência será, assim, incumbida da condução e da coordenação do conjunto destes trabalhos, bem como de servir de interlocutor técnico aos organismos profissionais envolvidos.

A figura seguinte mostra de que modo essa função primordial de apoio técnico, a assegurar pela Agência, se enquadra no processo decisório.

O procedimento é o mesmo para todas as recomendações formuladas pela agência: as partes técnicas serão preparadas e redigidas por grupos de peritos pertencentes a organizações representativas do sector, como é o caso actual da AEIF para os trabalhos referentes à interoperabilidade. Estes grupos serão dirigidos e coordenados pela Agência. Os projectos serão transmitidos à Comissão para aprovação, no quadro fixado pelas directivas correspondentes, ou seja, com o parecer de um comité de representantes dos Estados-Membros.

Nesta função de apoio à tomada de decisão, a Agência terá de consultar os parceiros sociais, através dos actuais canais de diálogo social, bem como os representantes dos clientes do caminho-de-ferro.

A segunda função confiada à Agência é o aconselhamento sobre questões relacionadas com a segurança ferroviária e a interoperabilidade. Isto implica, primordialmente, a fornecimento de pareceres técnicos à Comissão e aos Estados-Membros, no âmbito do Comité estabelecido pelas directivas relativas à interoperabilidade e à segurança.

A Directiva 2001/14/CE solicita aos Estados-Membros que criem entidades reguladoras encarregadas, nomeadamente, de velar pelas condições de acesso ao mercado. Além disso, o Comité instituído pela Directiva 2001/14/CE pode ser levado a pronunciar-se sobre assuntos relativos aos direitos de acesso à infra-estrutura. Os assuntos que estas entidades reguladoras ou este comité terão de conhecer, quando envolverem intervenientes de vários Estados-Membros, comportarão frequentemente uma dimensão ligada à segurança ou à interoperabilidade.

Nestes casos, é, pois, indispensável poder pedir um parecer técnico neutral. As autoridades nacionais poderão pedir esse parecer técnico independente à Agência.

Por último, a Agência deve estar no centro de uma rede que permita acumular progressivamente um maior conhecimento mútuo dos sistemas ferroviários nacionais, possibilitando um desenvolvimento da confiança e o estabelecimento de relações de trabalho dinâmicas entre todos os interessados. Para tal, a Agência será, por exemplo, encarregada de organizar a cooperação entre as autoridades de segurança nacionais, ou entre os organismos notificados designados ao abrigo das Directivas relativas à interoperabilidade.

A Agência estará, portanto, ao serviço de todos os intervenientes no sector, quer se trate de instituições ou de agentes do mercado. Em todos os seus trabalhos, a Agência deverá ter plenamente em conta o processo de alargamento da União Europeia e as relações ferroviárias com os países terceiros. Estará igualmente aberta à participação de países terceiros europeus.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.4. Clarificar o papel da Comunidade na OTIF

A Organização Intergovernamental para os Transportes Ferroviários Internacionais (OTIF) tem como membros todos os Estados-Membros da União, todos os países candidatos que possuem caminhos-de-ferro e alguns países da África e da Ásia (ao todo 40 países). O instrumento da OTIF é a Convenção relativa aos Transportes Ferroviários Internacionais, assinada em Berna em 9 de Maio de 1980 e alterada pelo Protocolo de Vilnius, assinado em Vilnius em 3 de Junho de 1999.

A Convenção, alterada pelo Protocolo de Vilnius, inclui:

- Regras uniformes respeitantes ao transporte internacional de passageiros por via-férrea, domínio em que a Comunidade ainda não actuou, mas tem intenção de o fazer com vista a reforçar os direitos dos passageiros, como já fez no domínio do transporte aéreo;

- Regras uniformes relativas ao transporte internacional de mercadorias por via-férrea, domínio em que a Comunidade ainda não actuou, mas tem intenção de o fazer com vista a promover a qualidade do transporte ferroviário de mercadorias;

- Um regulamento relativo ao transporte internacional de mercadorias perigosas por via-férrea, domínio em que a Comunidade integrou, na legislação comunitária, os resultados dos trabalhos da OTIF (ver Directiva 96/49);

- Regras uniformes relativas aos contratos de utilização dos veículos no tráfego ferroviário internacional;

- Regras uniformes referentes ao contrato de utilização da infra-estrutura no tráfego ferroviário internacional: este domínio está parcialmente abrangido pela Directiva 2001/14/CE, que contém prescrições relativas às relações entre o gestor da infra-estrutura e as empresas ferroviárias; a Comunidade pretende ir muito mais longe do que está previsto nesse contrato de utilização;

- Regras uniformes relativas à validação de normas técnicas e à adopção de prescrições técnicas uniformes aplicáveis ao material ferroviário destinado a ser utilizado no tráfego internacional (APTU) e regras uniformes relativas à admissão técnica do material ferroviário utilizado no tráfego internacional (ATMF): estes domínios estão actualmente abrangidos pelas Directivas 96/48/CE (interoperabilidade do sistema ferroviário de alta velocidade) e 2001/16/CE (interoperabilidade do sistema ferroviário convencional) e podem ser considerados da competência exclusiva da Comunidade.

O Protocolo de Vilnius está aberto à ratificação, mas por enquanto, ainda nenhum Estado-Membro o ratificou.

A competência comunitária no sector ferroviário evoluiu consideravelmente desde a assinatura do Protocolo de Vilnius, uma vez que o Conselho e o Parlamento Europeu adoptaram o pacote «infra-estrutura ferroviária» (Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE) e a Directiva 2001/16/CE relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional. Nestes domínios, há várias competências que se tornaram exclusivas, em especial em matéria de interoperabilidade ferroviária.

Consequentemente, os Estados-Membros já não podem ratificar individualmente o Protocolo de Vilnius fora do quadro das instituições comunitárias, tendo em conta que há disposições que dependem da competência exclusiva da Comunidade. Para que o Protocolo de Vilnius possa ser ratificado é, pois, indispensável que a Comunidade a ele adira.

Além disso, o interesse de uma adesão da Comunidade à OTIF é reforçado pelo facto de muitos dos restantes membros da OTIF estarem a preparar-se para aderir à Comunidade, dentro em breve.

O artigo 38º do Protocolo de 1999 determina que a adesão à Convenção está aberta às organizações regionais de integração económica, numa referência explícita à Comunidade. A questão da adesão da Comunidade à Convenção e à organização que a gere é, assim, directamente colocada, tendo sido claramente mencionada na Comunicação COM(1999)617, que apresentava a proposta de Directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional, actual Directiva 2001/16/CE. Nela se dizia que «A Comissão analisará a conveniência de a Comunidade se tornar membro do OTIF e dará a conhecer a sua posição em 2001».

A Comissão recomenda que a Comunidade adira à COTIF e à OTIF para exercer a sua competência exclusiva no sector ferroviário e para coordenar melhor as posições dos Estados-Membros nos domínios de competência mista.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.5. Completar o mercado interno de serviços de transporte ferroviário de mercadorias

Propõe-se que se apresente o calendário de abertura do mercado de transporte ferroviário de mercadorias por razões que se tornaram muito mais nítidas desde que a adopção do pacote infra-estruturas apenas abriu o mercado para os serviços internacionais de transporte de mercadorias, enviando um sinal claro sobre este mercado emergente. O Livro Branco "A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções" adoptado pela Comissão em 12 de Setembro de 2001 [9] põe em evidência as actuais insuficiências e potencialidades do caminho-de-ferro.

[9] COM(2001) 370. Ver, em especial, o programa de acção (p. 105) e o Capítulo I.B " Revitalizar o caminho-de-ferro ".

Isto também se insere no contexto do pedido claro e insistente feito pelo Parlamento Europeu à Comissão, durante o processo de conciliação com o Conselho, para que ela propusesse a abertura sem restrições do mercado do transporte de mercadorias, desenvolvendo as medidas de abertura já tomadas em vários Estados-Membros.

Os operadores e investidores potenciais não conseguem compreender por que há restrições que continuam a impedir os vagões de aceitar carregamentos, o que só pode penalizar a competitividade do caminho-de-ferro em relação à estrada. Algumas

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

experiências inovadoras e estimulantes em vários Estados-Membros, onde aparecem novos operadores ferroviários de todas as dimensões, devem poder realizar-se sem restrições jurídicas, economicamente injustificadas, a fim de incutir confiança em todos os intervenientes e, em especial, nos carregadores, que esperam dessa abertura uma melhoria da qualidade dos serviços e uma melhor tomada em consideração das suas necessidades. Também é importante para os países candidatos que se tenha em conta a supressão destes obstáculos, de modo a manter a sua actual transferência modal para o transporte ferroviário de mercadorias, que já está ameaçada pelo transporte rodoviário.

Todos estes argumentos são a seguir debatidos de forma mais aprofundada.

1.5.1. O mercado do transporte de mercadorias e o sector de transporte ferroviário de mercadorias na UE

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Os dados quantitativos ilustram o desenvolvimento particularmente dinâmico das actividades de transporte de mercadorias na Europa e o fraco desempenho do transporte ferroviário de mercadorias. Na década de 1990, o transporte de mercadorias na Europa estava a crescer significativamente mais depressa (cerca de 3% ao ano) do que o PIB (cerca de 2% ao ano), sublinhando, assim, a intensíssima mobilidade das mercadorias que caracterizava o crescimento económico. Em 1999, a procura de transporte era de 2970 milhares de milhões de tkm ou, em média, de cerca de 20 tkm por pessoa e por dia. Desde 1970, isto corresponde a um crescimento de 121%. O transporte ferroviário de mercadorias não conseguiu participar neste florescimento dos transportes. A sua quota modal baixou de 21% em 1970 para 8% em 1999, tendo os próprios volumes de transporte absolutos diminuído neste período (ver gráfico). Simultaneamente, o transporte rodoviário de mercadorias aumentou a sua quota de 31% para 44%, reflectindo a forte posição competitiva relativa que ocupa no mercado.

A diminuição dos volumes de transporte ferroviário de mercadorias é acompanhada de uma redução de cerca de 10% da extensão da rede ferroviária da Comunidade, desde 1970. O número de linhas de serviço e terminais privados na Europa está em queda acentuada (5% ao ano), sendo que a taxa da UE ultrapassa constantemente a média europeia [10]. Muitos clientes abandonam as linhas de serviço privadas existentes, ou não as constroem quando instalam uma nova fábrica, em virtude do elevado custo de construção e manutenção, bem como à frequente ausência, na legislação relativa ao ordenamento do território, de um requisito para que as instalações industriais sejam construídas próximo de uma infra-estrutura ferroviária.

[10] Symonds Group (2001), A study of Single Wagonload rail traffic, estudo encomendado pela Direcção-Geral da Energia e dos Transportes da Comissão Europeia

Até ao ano de 2010, a Comissão prevê um aumento do volume de transporte de mercadorias na UE na ordem dos 38%, num cenário em que não sejam tomadas quaisquer medidas específicas. O volume do transporte rodoviário de mercadorias aumentaria 50%, ao passo que o transporte ferroviário de mercadorias apresentaria um crescimento muito mais baixo (13%), o que levaria a uma quota de 7% para este modo de transporte. No contexto de uma Comunidade alargada e do aumento da globalização, é importante salientar que o tráfego internacional continuará a crescer significativamente nos próximos anos.

Uma tal evolução ameaçaria claramente a eficiência do sistema de transportes europeu, pois os efeitos do congestionamento agravar-se-iam devido a sérias limitações de capacidade das infra-estruturas. Na mesma linha, a tendência para um domínio absoluto do transporte por estrada contraria o objectivo de uma mobilidade sustentável, visto que o contributo do transporte rodoviário para a degradação do ambiente é o mais elevado de todos os modos de transporte. Como o Livro Branco de 2001 apontou claramente, as contribuições dos vários modos para o transporte de mercadorias devem ser mais equilibradas do que no passado. Os modos cujas potencialidades não estão a ser plenamente exploradas (como o transporte ferroviário de mercadorias) devem ser postos em condições de poderem absorver uma quota mais elevada do futuro crescimento dos transportes. Para que isto aconteça, o transporte ferroviário de mercadorias na Europa tem de aumentar a sua competitividade.

1.5.2. Abertura dos mercados nacionais de transporte ferroviário de mercadorias incluindo a possibilidade de cabotagem para estimular a concorrência e a inovação

A conclusão de um mercado integrado de serviços de transporte ferroviário de mercadorias continua a ser um importante objectivo da política comunitária de transportes. A possibilidade de entrar no mercado de transporte ferroviário de mercadorias deverá tornar o sector mais eficiente e competitivo, mais próximo do cliente. Deverá ainda atrair novos capitais e empresas e estimular o desenvolvimento de novos serviços que respondam às necessidades dos clientes. Isto é necessário para suster a contínua diminuição da quota modal do caminho-de-ferro e melhorar a sua situação financeira.

No caso do transporte ferroviário, a aplicação do princípio da liberdade de prestação de serviços implica direitos de acesso das diversas empresas ferroviárias à rede ferroviária da União Europeia. A Directiva 91/440/CE deu um primeiro passo nesta direcção ao estabelecer direitos de acesso para as empresas ferroviárias individuais que efectuem transportes combinados internacionais de mercadorias. A Directiva 2001/12/CE, incluída no primeiro pacote ferroviário, alargou estes direitos a todos os tipos de transporte ferroviário internacional de mercadorias, embora confinados a uma rede transeuropeia específica de transporte ferroviário de mercadorias, durante um período transitório que decorreria até 2008. De facto, os direitos de acesso estabelecidos na Directiva 2001/12/CE constituem o culminar de um longo debate que remonta a uma proposta apresentada pela Comissão em 1995 de liberalização do transporte de mercadorias internacional e nacional, bem como dos serviços internacionais de transporte de passageiros. A Directiva 2001/12/CE foi o mais longe que o Conselho estava disposto a ir nesse momento, no contexto global do pacote ferroviário e como base de um compromisso global.

Seja como for, subsiste ainda uma necessidade premente de aplicar as disciplinas do mercado único a todo o mercado do transporte ferroviário. Essa necessidade é particularmente intensa no sector do transporte ferroviário de mercadorias que, devido às restrições à entrada no mercado que ainda persistem, está tolhido pela falta dos estímulos efectivos à melhoria do desempenho que a concorrência, ou a mera ameaça de concorrência, é normalmente capaz de proporcionar. Além disso, o proteccionismo torna o transporte ferroviário de mercadorias incapaz de concorrer eficazmente com os outros modos de transporte, nomeadamente o rodoviário, que já não estão constrangidos por considerações territoriais. O próximo passo a dar, portanto, é facilitar uma maior paridade da concorrência com o transporte rodoviário de mercadorias, em que a distinção artificial entre transportes internacionais, de cabotagem e internos já desapareceu de facto. Propomos, assim, a abertura de todos os mercados de transporte ferroviário de mercadorias nacionais e de cabotagem. As conclusões do Conselho Europeu de Lisboa de Junho de 2000, de que a liberalização de sectores como o dos transportes deve ser acelerada, tornam esta necessidade de tomar medidas ainda mais urgente. Além disso, há cada vez mais apelos, não só da parte dos clientes do transporte ferroviário de mercadorias mas também das próprias empresas ferroviárias, para que se aplique cabalmente o direito de prestação de serviços neste domínio.

O acesso às redes de transporte ferroviário de mercadorias, para prestação de serviços internos, por parte de outras empresas ferroviárias que não os operadores nacionais já é possível em vários Estados-Membros, como a Áustria, a Itália, a Alemanha, os Países Baixos, a Suécia e o Reino Unido, com base na legislação nacional. Os efeitos da abertura do mercado na concorrência e na inovação dos serviços foram, de um modo geral, positivos. Há boas razões para que isto aconteça:

* A liberalização do acesso, tanto para serviços internacionais como para serviços internos, é necessária para que os operadores possam oferecer serviços completos com todo o apoio logístico;

* A concorrência nos serviços internacionais e nacionais proporcionará incentivos para melhorar a qualidade dos serviços;

* A abertura dos mercados internos promoverá o surgimento de operadores de curtas distâncias, com uma base local, e proporcionará incentivos para que se melhore o desempenho dos serviços de carga e descarga, aumentando, por exemplo, a viabilidade dos serviços (europeus) de transporte em vagões;

* A possibilidade de cabotagem aumentaria as oportunidades de aumentar o factor de carga por vagão através de uma redução dos regressos em vazio. Isto ajudaria as empresas ferroviárias a aumentar a eficiência da utilização dos vagões.

É por isso que a Comissão propõe que, a partir da data de entrada em vigor desta Directiva, se conceda a todas as empresas ferroviárias estabelecidas e licenciadas na União Europeia o acesso à rede ferroviária para serviços de transporte de mercadorias internos e internacionais. A ideia de limitar o acesso, para fins de exploração de serviços de transporte internacionais de mercadorias, à rede transeuropeia de transporte ferroviário de mercadorias (RTTFM), introduzida na Directiva 2001/12/CE a título de disposição transitória até 2008, será revogada.

Proposta n° 5

Proposta de alteração da Directiva 91/440/CE para que seja aberto o acesso à infra-estrutura para fins de prestação de serviços nacionais, a fim de completar a abertura total do mercado de transporte ferroviário de mercadorias.

Lista de medidas anunciadas no Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções» [11] e propostas no presente pacote:

[11] COM(2001)370

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2. Formas de dinamizar o mercado ferroviário e melhorar a qualidade: acções futuras

2.1. Condições de êxito do transporte ferroviário de mercadorias.

A anterior análise da situação do transporte ferroviário de mercadorias, retomada em pormenor no Anexo 1.1, aponta para a necessidade de novas acções para dinamizar verdadeiramente este sector. A qualidade é a chave para se obter o desejado reequilíbrio entre modos de transporte. As medidas legislativas propostas na primeira parte são as condições essenciais para criar o enquadramento necessário para o desenvolvimento do transporte ferroviário de mercadorias. Não são, todavia, suficientes, devendo ser completadas por uma série de medidas legislativas e não legislativas, já anunciadas no Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções» [12], e aqui desenvolvidas, a fim de iniciar um diálogo com todos os interessados.

[12] COM(2001)370

2.1.1. Assegurar serviços de transporte ferroviário de mercadorias de qualidade elevada

De acordo com os inquéritos aos clientes [13], uma das mais importantes razões da insatisfação dos clientes com os serviços de transporte ferroviário de mercadorias é a qualidade de serviço medíocre, e com tendência a piorar, especialmente no caso dos serviços internacionais. A velocidade comercial média destes últimos, a sua pontualidade e a sua fiabilidade estão longe de ser satisfatórias. Os operadores de transporte combinado dizem haver uma deterioração acentuada da pontualidade dos comboios de transporte combinado, nos últimos anos (ver quadro x), causando custos significativos às empresas ferroviários devido às reclamações dos clientes insatisfeitos, à utilização ineficiente dos activos e aos lucros sobre o volume de negócios perdido.

[13] Ver, por exemplo, Symonds Group (2001), A study on single wagonload rail traffic, p. 95 e seguintes

A importância da existência de serviços de transporte ferroviário de mercadorias de qualidade elevada para melhorar o desempenho ambiental do transporte de mercadorias, em especial nas regiões montanhosas

O transporte ferroviário de mercadorias tem de contribuir mais do que fez até agora para aliviar a pressão ambiental do transporte rodoviário, particularmente em zonas sensíveis como as regiões montanhosas (p.ex. Alpes, Pirinéus). O sistema "eco-ponto" aplicado ao tráfego rodoviário de mercadorias que atravessa os Alpes austríacos está a tentar limitar os impactos ambientais nos vales alpinos. Este regime terminará em 2003, pelo que terão de ser encontradas medidas alternativas para harmonizar as necessidades de protecção do ambiente das zonas montanhosas com as necessidades de circulação de um sistema de transportes eficiente.

A Comunidade já apoia, no âmbito da política das redes transeuropeias, o desenvolvimento de uma nova e importante infra-estrutura ferroviária de travessia dos Alpes (túneis de Mont-Cenis e Brenner). Contudo, a dimensão e o custo dos projectos são muito elevados, sendo de importância vital que os operadores ferroviários possam retirar o máximo benefício desta infra-estrutura futura para os tornar rentáveis. Além disso, estes projectos só estarão concluídos a longo prazo. É, pois, necessário melhorar a infra-estrutura existente (suprimindo os estrangulamentos existentes nas linhas que atravessam os Alpes e nos seus acessos), bem como a qualidade dos serviços nestes eixos, para tornar o caminho-de-ferro mais atractivo relativamente à estrada.

Tanto os Alpes como os Pirinéus constituem um obstáculo natural entre regiões europeias económicas importantes, onde existe um forte crescimento do tráfego. O transporte ferroviário combinado através dos Alpes corresponde a 25% do tráfego total; no caso dos Pirinéus, este valor é muito mais baixo: cerca de 5%. Estes valores mostram que o transporte rodoviário continua a predominar neste tráfego. Por outro lado, os fluxos de tráfego que atravessam estas montanhas prestam-se facilmente ao transporte combinado. A esmagadora maioria é constituída por transportes a longa distância de produtos acabados ou semi-acabados. Como há poucas passagens através das montanhas, o tráfego tende a concentrar-se naturalmente, oferecendo, assim, uma boa oportunidade para os comboios-bloco e os vaivéns.

Já é tempo de melhorar a qualidade do serviço ferroviário, para que este possa utilizar plenamente as suas vantagens competitivas e ambientais para retirar tráfego das estradas.

O problema de qualidade é particularmente crítico em alguns corredores, como a travessia transalpina norte-sul entre a Alemanha, a Áustria e a Itália, onde a falta de locomotivas causa frequentemente enormes atrasos na fronteira. O péssimo desempenho do transporte ferroviário de mercadorias tem graves repercussões nos outros sectores de transportes e, logo, nos impactos ambientais das actividades de transporte nas regiões alpinas. Dado que o transporte rodoviário absorve normalmente os transportes de mercadorias perdidos pelo caminho-de-ferro, os países alpinos como a Áustria, a França e a Suíça são cada vez mais afectados pela poluição atmosférica e pelas emissões sonoras provenientes desse modo de transporte. Estes países exigem medidas urgentes e eficazes para reduzir o número de camiões que atravessam o seu território e transferir o transporte de mercadorias por estrada para outros modos mais benignos para o ambiente, como o caminho-de-ferro.

Um estudo [14] encomendado pela UIRR, Associação Internacional de Transporte Combinado, e co-financiado pela Comissão ao abrigo do seu programa PACT, analisou os problemas de qualidade do transporte combinado baseado no caminho-de-ferro em 8 grandes corredores de transporte europeus, considerando mais de 18 000 circulações anuais de comboios. O estudo pôs claramente em evidência que 2/3 dos problemas de pontualidade são causados por falhas das operações ferroviárias. O relatório apresentou várias recomendações a nível estrutural, institucional e operacional/processual. A principal recomendação em relação às medidas estruturais é de que se abram os mercados de transporte ferroviário de mercadorias para promover a concorrência. A Comissão está inteiramente de acordo com esta conclusão. A política de tarifação da utilização da infra-estrutura de transportes, preconizada pela Comissão com base no princípio do "poluidor-pagador", só pode ser totalmente eficaz se existir uma alternativa concorrencial ao transporte rodoviário através dos Alpes. Para satisfazer as expectativas, há que assegurar uma capacidade adequada da infra-estrutura ferroviária, investir no material circulante adequado e, acima de tudo, melhorar rapidamente a qualidade dos serviços ferroviários. Uma introdução mais vasta de serviços de transporte por caminho-de-ferro urbano (Rollende Landstraße) pode ser considerada uma solução rápida para os problemas de transportes nos Alpes, mas não é uma estratégia que estimule a substituição de modos de transporte no tráfego a longa distância. Pelo contrário, tende a reforçar a atracção do transporte rodoviário de mercadorias a longa distância.

[14] UIRR (2000), A Quality Strategy for Combined Transport - The beginning of a Transformation, Final report, 21 de Novembro

A Comissão propõe várias medidas para resolver a questão dos impactos ambientais do transporte de mercadorias e a da transferência modal nas regiões de montanha, especialmente na Áustria, como é anunciado no Relatório da Comissão sobre os transportes rodoviários de mercadorias em trânsito pela Áustria (COM(2000) 862, nº 1.6.3):

- O modo como a Europa pretende assegurar um nível elevado de qualidade nos serviços de transporte ferroviário de mercadorias é explicado em pormenor neste capítulo.

- A Comissão tenciona apresentar uma directiva-quadro relativa à tarifação da utilização da infra-estrutura de transportes, incluindo a atribuição de um preço aos efeitos ambientais das actividades de transporte para todos os modos.

- No contexto da política das redes transeuropeias de transportes, a Comissão decidiu intensificar o seu apoio ao desenvolvimento de infra-estruturas ferroviárias transfronteiriças em zonas caracterizadas por obstáculos naturais.

- A Comissão lançou uma rede temática em larga escala "Alpnet", no âmbito das actividades do Quinto Programa-quadro de Investigação e Desenvolvimento, e em finais de 2002, depois de concluído este exercício, utilizará todos os conhecimentos adquiridos para estimular um aumento do transporte ferroviário no interior e através das montanhas.

- O programa Marco Polo, que deve estar operacional em 2003, dará um apoio importante a todas as acções de mercado que contribuam para melhorar a qualidade e o desempenho do transporte ferroviário nestas zonas sensíveis.

Pontualidade dos comboios UIRR comparada com a hora de chegada programada 1999 - 2001 (em %)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: UIRR (2001)

Uma importante razão para a baixa qualidade é a falta de responsabilidade de cada empresa ferroviária pela boa execução da totalidade do serviço internacional, segundo o modo de cooperação tradicional. Várias iniciativas de qualidade tomadas pelos caminhos-de-ferro [15] mostraram que uma gestão de qualidade rigorosa em corredores específicos pode melhorar significativamente a qualidade. Contudo, as empresas ferroviárias não generalizaram a aplicação dessa gestão de qualidade a todos os serviços nacionais. O objectivo dos caminhos-de-ferro deve ser a recuperação de uma imagem de serviço fiável e de alta qualidade, a fim de competirem eficazmente e absorverem uma quota mais elevada do futuro crescimento previsto do mercado de transporte de mercadorias.

[15] Por exemplo, o projecto de qualidade SAPPI Gmbh da UIC, em 1999, e vários projectos nacionais

A Comissão espera que a abertura total dos mercados de transporte ferroviário de mercadorias e o consequente aumento da concorrência proporcionem os incentivos necessários às empresas ferroviárias para que estas melhorem a qualidade dos seus serviços. Contudo, é provável que a abertura do mercado só mostre efeitos tangíveis a médio prazo, uma vez que o aumento da concorrência será gradual. A curto prazo, devem ser tomadas medidas específicas para melhorar a qualidade de serviço, a fim de restabelecer a confiança dos clientes no transporte ferroviário de mercadorias. O mecanismo de fiscalização do mercado ferroviário criado pela Directiva 2001/12/CE vigiará atentamente o desenvolvimento da qualidade de serviço nos mercados europeus de transporte ferroviário de mercadorias com base em vários indicadores-chave.

A Comissão propõe três medidas específicas para abordar a questão da qualidade.

i) A Comissão tenciona propor uma alteração da Directiva 2001/14/CE, a fim de permitir que outros candidatos autorizados, para além das empresas ferroviárias, se candidatem aos canais horários ferroviários. Um candidato autorizado no domínio do transporte ferroviário de mercadorias poderia ser, por exemplo, um carregador ou um transitário interessado em utilizar o modo ferroviário para transportar volumes de carga significativos e bastante estáveis, ao longo do tempo. Se o carregador não encontrasse no mercado uma empresa ferroviária que satisfizesse as suas necessidades, poderia candidatar-se ele próprio a um canal horário ferroviário. Isto permitir-lhe-ia conceber e organizar um serviço cuja tracção subcontrataria a uma empresa ferroviária. A inclusão de uma disposição sobre os candidatos autorizados no quadro regulamentar reforçaria significativamente a posição dos clientes do transporte ferroviário de mercadorias face às empresas ferroviárias e contribuiria, deste modo, para melhorar a qualidade de serviço.

ii) A Comissão espera que a indústria ferroviária europeia adopte várias medidas de carácter voluntário para melhorar a estrutura de incentivos à qualidade de serviço. Em especial, as empresas ferroviárias europeias deveriam comprometer-se a incluir sistematicamente compromissos de qualidade de serviço nos contratos celebrados com os clientes, de forma equitativa e não discriminatória. Baseados num acordo entre as empresas ferroviária e os clientes, esses critérios de qualidade incluirão, por exemplo, um serviço regular e fiável, horas de chegada e de partida conformes com o mercado, pontualidade, facturação transparente, etc. (para as empresas ferroviárias) e uma apresentação em tempo útil dos vagões e da carga no ponto de entrega, etc. (para os clientes). Regimes de melhoria do desempenho estabelecidos pelas empresas ferroviárias de forma cooperativa deveriam proporcionar incentivos eficazes para assegurar uma qualidade elevada e responsabilizar todos os parceiros pelos riscos sob o seu controlo. Além disso, as empresas ferroviárias europeias deveriam tomar medidas voluntárias para melhorar o seu modo de funcionamento, em especial nos serviços internacionais, num esforço conjunto com os seus clientes.

iii) Complementarmente, a Comissão tenciona propor um regulamento que estabelecerá os termos de compensação em caso de não cumprimento dos requisitos contratuais do serviço. Este acto jurídico fornecerá incentivos eficazes a ambas as partes, empresa ferroviária e cliente, para assegurarem um nível elevado de qualidade de serviço. Tais incentivos serão definidos de acordo com princípios comuns. Deverão ser financeiros, sob a forma de um regime de compensações ou de um regime de desempenho "bonus/malus", com uma partilha adequada dos riscos e das recompensas, evitando que sejam dadas recompensas pelo mero cumprimento do que estava contratualmente estabelecido. Os incentivos devem ser aplicáveis a todo o produto e não apenas a partes dele e devem incluir os riscos controláveis pelas empresas ferroviárias e pelos clientes, respectivamente.

Os elementos de uma futura abordagem europeia à qualidade de serviço no transporte ferroviário de mercadorias são desenvolvidos mais aprofundadamente no anexo 1.2.

2.1.2. Ultrapassar os obstáculos à entrada nos serviços pan-europeus de transporte ferroviário de mercadorias

A experiência das tentativas feitas no passado pelas empresas ferroviárias de entrarem no mercado do transporte ferroviário de mercadorias, tanto a nível nacional como a nível internacional, mostrou que os novos operadores, incluindo operadores já existentes fora do seu país de origem, enfrentam uma grande quantidade de obstáculos a essa entrada. Os novos operadores, em especial, têm de gastar uma quantidade considerável de tempo e de recursos para ultrapassarem esses obstáculos, antes de poderem iniciar a prestação de serviços. Eis um exemplo típico: as empresas ferroviárias necessitam de tracção para os seus vagões, mas os novos operadores terão dificuldades em obter a tracção de que necessitam, uma vez que há poucos mercados de locomotivas em segunda mão, ou de aluguer de locomotivas, e os que existem são muito pequenos. Caso obtenham uma locomotiva, o condutor não pode atravessar as fronteiras normalmente, pois as regulamentações nacionais que regem os currículos de formação e as condições de exame são diferentes. A locomotiva tem de estar equipada com um sistema de protecção automática dos comboios (ATP) para obter o certificado de segurança. No entanto, os sistemas ATP são, normalmente, diferentes de país para país e é difícil, em especial para uma pequena empresa ferroviária, comprar um sistema desses e equipar as suas locomotivas com ele, visto não existirem mercados de equipamentos em segunda mão. Além disso, os fornecedores monopolistas cobram preços muito elevados e têm tempos de entrega longos.

Uma vez operacional e após ter recebido um canal horário ferroviário, a empresa ferroviária também necessita de acesso às infra-estruturas de serviço, para obter, por exemplo, corrente de tracção, gasóleo, acesso às estações e aos serviços de manobra, bem como aos serviços de manutenção e reparação. Muitas vezes, existe o risco de que a empresa ferroviária independente não obtenha o serviço a um preço competitivo ou nas mesmas condições que o operador ferroviário nacional.

Um outro desafio para as empresas ferroviárias que queiram realizar serviços internacionais pode ser o trânsito aduaneiro. As empresas ferroviárias nacionais têm tirado partido de um regime de trânsito simplificado específico. Este regime permite, entre outras facilidades, a dispensa de garantia e das formalidades fronteiriças, o que facilita significativamente a prestação de serviços internacionais. Contudo, as condições que as empresas têm de cumprir para poderem ter acesso ao regime simplificado (p.ex. o requisito de que as mercadorias sejam transportadas em cada país por uma empresa ferroviária distinta, a ventilação dos custos de transporte por cada país cujo território é atravessado numa dada operação e a conservação da documentação para inspecção aduaneira num centro contabilístico a criar pela empresa ferroviária em cada país) não podem ser preenchidas, ou apenas poderão sê-lo em condições economicamente irrazoáveis, pelas empresas ferroviárias independentes, ou em operações de transporte em condições de livre acesso. Tais condições estão, assim, a dificultar o desenvolvimento de mercados abertos de transporte ferroviário de mercadorias e a impedir a concorrência.

A fim de reduzir os obstáculos à entrada no mercado, a Comissão propôs três acções concretas:

i) Uma aplicação rápida e coordenada do Sistema Europeu de Gestão de Tráfego Ferroviário (ERTMS) contribuirá para superar o problema de entrada suscitado pelos sistemas ATP nacionais. O sistema ERTMS de controlo-comando poderá assegurar as mesmas funções que estes sistemas. A sua aplicação coordenada também terá a vantagem de reduzir os custos de compatibilização com os sistemas de controlo-comando existentes. A Comissão, em cooperação com o Comité Interoperabilidade, pretende, assim, garantir a elaboração de planos nacionais coerentes de aplicação do ERTMS aos sistemas ferroviários convencionais.

ii) A Comissão considera que um acesso não discriminatório às infra-estruturas de serviço é essencial para fomentar a concorrência nos mercados de transporte ferroviário de mercadorias. As entidades reguladoras terão de desempenhar um papel decisivo neste aspecto. Para que o possam fazer, a Comissão tenciona apresentar uma proposta de alteração da Directiva 2001/14/CE visando reforçar as competências das entidades reguladoras dos caminhos-de-ferro no que respeita a assegurar um acesso não discriminatório aos serviços e às infra-estruturas de serviço.

iii) A Comissão tenciona apresentar propostas em 2002 para definir as condições em que todas as empresas ferroviárias poderão beneficiar das simplificações do regime de trânsito aduaneiro comunitário de uma forma transparente e não discriminatória, tomando devidamente em conta o quadro regulamentar liberalizado do transporte europeu de mercadorias por via-férrea. Isto também promoverá a competitividade do trânsito por via-férrea, em especial através da Suíça.

No anexo 1.3, é desenvolvida uma análise mais pormenorizada dos obstáculos à entrada e das medidas para as ultrapassar.

2.1.3. Desenvolver a infra-estrutura para serviços europeus eficientes de transporte ferroviário de mercadorias

A utilização ineficiente, a falta de interoperabilidade, a baixa prioridade dada ao transporte de mercadorias na atribuição dos canais horários ferroviários, bem como insuficiências técnicas e físicas constituem grandes obstáculos ao desenvolvimento do transporte ferroviário de mercadorias na Europa. A fim de promover uma rápida penetração das especificações de interoperabilidade, a Comissão irá estabelecer uma ligação, com o apoio financeiro da Comunidade, aos projectos de infra-estrutura ferroviária transeuropeus, ou seja, introduzirá uma condição de interoperabilidade para o financiamento comunitário. Os gestores da infra-estrutura ferroviária têm de cooperar a nível internacional para assegurarem uma melhor utilização da infra-estrutura existente. Para isso contribuiria uma melhor harmonização dos fluxos de tráfego (lentos e rápidos) aquando da atribuição dos canais horários ferroviários internacionais e nacionais, atribuindo-se simultaneamente a importância devida ao transporte internacional de mercadorias. Para optimizar a rede, a ideia de uma rede básica europeia para serviços de transporte de mercadorias de qualidade elevada deverá ser aprofundada. Esta ideia prevê a utilização da infra-estrutura existente, mas tenta separar, sempre que possível, os diferentes tipos de tráfego, sobretudo de acordo com a velocidade, e dar prioridade às mercadorias em alguns eixos importantes. A harmonização ascendente de alguns parâmetros de qualidade fundamentais, como o comprimento do comboio, o gabarito de carga e a carga por eixo, no âmbito do processo de interoperabilidade permitiria uma melhoria importante da economia e do desempenho do serviço.

A europeização dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias faz com que as empresas ferroviárias competitivas e os gestores da infra-estrutura tenham maior necessidade de um intercâmbio de dados e de sistemas de informação eficientes (designadamente para a gestão da frota, o estabelecimento de horários, o acompanhamento e a localização, as relações com os clientes, etc.). Embora existam sistemas de informação nacionais, surgem problemas quando se trata do tráfego internacional. Os protocolos que definem o formato dos dados e as interfaces de rede geralmente não são compatíveis. Para procurar resolver os aspectos técnicos dos sistemas de informação interoperáveis, a Comissão mandatou a AEIF para desenvolver rapidamente as especificações técnicas de um sistema europeu de intercâmbio de dados ferroviários, no âmbito do processo de interoperabilidade para o sistema ferroviário convencional. Quanto ao aspecto operacional, a Comissão encoraja o sector empresarial (p.ex. empresas ferroviárias, integradores logísticos, ou transitários) a tomar a iniciativa de criar uma plataforma de intercâmbio de dados gerida comercialmente, assim que a especificação técnica relativa às aplicações telemáticas para o transporte de mercadorias estiver disponível. Para implementar esse conceito, que promove a transferência intermodal, o sector pode pedir apoio comunitário ao abrigo do futuro Programa Marco Polo.

O anexo 1.4 fornece mais pormenores sobre as medidas previstas para melhorar a infra-estrutura europeia para o transporte ferroviário de mercadorias.

2.1.4. Melhorar o desempenho ambiental do transporte ferroviário de mercadorias de modo a que este contribua para a mobilidade sustentável

O caminho-de-ferro é um modo de transporte relativamente benigno para o ambiente. Contudo, o transporte ferroviário de mercadorias deve melhorar o seu desempenho em termos de emissões sonoras e de emissões das locomotivas diesel, para não ser ultrapassado por outros modos, tais como o transporte rodoviário, que tem vindo a fazer progressos significativos no seu desempenho ambiental. Vagões de mercadorias ruidosos, que acordam os habitantes das cidades quando as atravessam de noite, e locomotivas diesel fumarentas são o alvo das críticas de uma população europeia cada vez mais atenta às questões ambientais.

A Comissão tenciona abordar o problema do ruído, no caso do novo material circulante de transporte de mercadorias, através da fixação de valores-limite ambiciosos para as emissões sonoras, no âmbito do processo de interoperabilidade. Na determinação desses valores, a Comissão também terá em conta a eficiência económica. A fim de explorar as potencialidades de redução das emissões atmosféricas das locomotivas diesel, a Comissão proporá a alteração da Directiva 97/68/CE relativa às emissões dos motores de combustão interna, de modo a incluir as locomotivas diesel (baixa potência) utilizadas nos caminhos-de-ferro e estabelecer valores-limite de emissão economicamente eficientes mas ousados. As emissões das locomotivas diesel de alta potência utilizadas nos transportes ferroviários serão resolvidas através da fixação de valores-limite, no âmbito do processo de interoperabilidade dos caminhos-de-ferro convencionais. Os Estados-Membros são encorajados a combinar a abordagem baseada em valores-limite, que define um nível mínimo de redução, com a utilização de um instrumento económico, por exemplo uma tarifa de utilização da infra-estrutura baseada nas emissões, a fim de se atingir níveis de redução mais altos, se desejados.

É, no entanto, essencial para uma política eficaz de redução do ruído emitido pelo transporte ferroviário de mercadorias que também se tomem medidas em relação à frota existente, em especial porque os ciclos de investimento do material circulante são particularmente longos. A Comissão encetará um diálogo com o sector para analisar opções economicamente eficientes, incluindo a adopção por este último de medidas voluntárias de redução do ruído do material circulante (p.ex. através da substituição dos calços do freio de ferro por outros compósitos, menos ruidosos) e de redução das emissões atmosféricas das locomotivas diesel (p.ex. através da reconversão ou da optimização ex-post das locomotivas).

As medidas ambientais aplicáveis ao tráfego ferroviário de mercadorias europeu são desenvolvidas em pormenor no anexo 1.5.

2.2. Desenvolver transportes internacionais de passageiros de qualidade elevada

A prestação activa de serviços de transporte de passageiros de qualidade elevada será uma das melhores maneiras de conseguir uma transferência modal do transporte rodoviário e aéreo para o transporte ferroviário e de contribuir para os objectivos consignados na política comum de transportes e no Livro Branco. Para obter esta transferência, será necessário ter uma análise e um entendimento comuns dos problemas verificados na prestação de serviços de transporte de passageiros, e desenvolver e aplicar medidas que abordem estes problemas e os resolvam. Para a Comissão, não se trata de um problema novo. Na verdade, a Comissão recebeu, e continua a receber, muitas queixas e pedidos de cidadãos individuais e de grupos de interesses para se debruçar sobre os problemas existentes neste sector e elaborar propostas destinadas a melhorar os actuais níveis de serviço. As queixas e sugestões variam, mas a maioria refere-se à pontualidade dos serviços; à disponibilidade de informações sobre as tarifas, os horários e os atrasos; à acessibilidade dos comboios para pessoas com mobilidade reduzida, ou para aquelas que viajam com as suas bicicletas. As condições de saúde e segurança em viagem, bem como nos comboios e nas estações, são frequentemente mencionadas nas queixas dirigidas à Comissão. Por último, os procedimentos de tratamento das reclamações relativas aos níveis de serviço insuficientes ou a contratos injustos, bem como a falta de envolvimento dos utentes nos processos de consulta sobre os horários e a abertura ou o encerramento de serviços, ou de linhas inteiras, têm sido citados por diversas organizações de utentes.

Isto leva a Comissão a considerar dois aspectos para melhorar a situação. Em primeiro lugar, a introdução de uma concorrência regulada nos serviços nacionais e internacionais de transporte de passageiros e, em segundo lugar, a afirmação dos direitos dos passageiros. No anexo 2 da presente Comunicação, apresenta-se uma descrição pormenorizada da actual situação dos serviços internacionais de transporte de passageiros, o quadro jurídico comunitário existente e as novas propostas. A descrição da situação actual contou com o contributo substancial de um estudo realizado pela OGM-consultants e de uma audição das organizações de utentes e passageiros organizada pela Comissão, em Bruxelas, em 15 de Outubro de 2001.

2.2.1. Razões para uma abertura progressiva do mercado

Em primeiro lugar, a presente situação jurídica prevê a concessão de direitos de acesso a agrupamentos internacionais. A Directiva 91/440/CE concede direitos de acesso aos agrupamentos internacionais que prestem serviços internacionais de transporte ferroviário de passageiros. Nos termos da Directiva 95/18/CE, uma empresa ferroviária licenciada pode requerer uma licença num Estado-Membro e constituir um agrupamento com outra empresa ferroviária licenciada, ou mesmo com uma filial.

Em segundo lugar, a experiência já adquirida nos Estados-Membros mostra que a concorrência regulada está associada a serviços de transporte ferroviário de passageiros mais eficientes e atractivos. A Suécia e o Reino Unido, os dois Estados que mais recorreram à concorrência regulada, também são os Estados onde o tráfego ferroviário de passageiros cresceu mais rapidamente desde meados da década de 1990. Outros Estados-Membros que utilizaram a concorrência regulada em menor escala nos serviços regionais - incluindo a Alemanha, Portugal e os Países Baixos - também referem bons resultados.

Por estas razões, a Comissão adoptou em 2000 uma proposta de Regulamento [16] sobre o serviço público no sector dos transportes públicos. Nela se diz que, em quase todos os casos, a compensação financeira ou os direitos exclusivos de exploração de serviços de transporte de passageiros por via-férrea devem ser concedidos através da concorrência regulada. Esta proposta está a ser actualmente analisada pelo Conselho e o Parlamento Europeu. Ela não só conduzirá a um melhor serviço ferroviário, como também reduzirá substancialmente o risco de que os actuais subsídios e direitos exclusivos ao dispor dos operadores ferroviários sejam postos em causa e revogados pelas disposições do direito da concorrência comunitário.

[16] COM(2000)0007 Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à acção dos Estados-membros em matéria de obrigações de serviço público e adjudicação de contratos de serviço público no sector do transporte de passageiros por via férrea, estrada e via navegável interior (apresentada pela Comissão), JO C365E, 19 de Dezembro de 2000, p. 169.

As disposições desta proposta de Regulamento são aplicáveis tanto aos serviços nacionais como aos internacionais. Porém, um estudo sobre o desenvolvimento dos mercados internacionais de transporte de passageiros por via-férrea, efectuado pela OGM [17], revelou que há uma ideia muito difundida de que os serviços ferroviários internacionais não recebem compensações financeiras nem estão protegidos por direitos exclusivos. Esta avaliação terá de ser reexaminada a seguir à adopção da proposta de Regulamento.

[17] Estudo OGM sobre o desenvolvimento dos mercados e da política relativos ao transporte ferroviário (internacional) de passageiros, a publicar em 2002

À luz desta situação, é adequado considerar as opções disponíveis para uma abertura significativa do mercado de serviços internacionais de transporte de passageiros por via-férrea.

A análise aprofundada da estrutura e da dimensão do mercado de serviços internacionais de transporte de passageiros, feita no estudo OGM, permite identificar 5 segmentos com características distintas e virados para utilizadores diferentes. O primeiro segmento é constituído pelos serviços regionais transfronteiriços, para passageiros pendulares ou viagens turísticas, que não excedem 80-90 km. Estes serviços servem principalmente os cidadãos que vivem em zonas fronteiriças de um Estado-Membro e trabalham noutro Estado-Membro. Os serviços intercidades a longa distância inserem-se no segundo segmento. Este tipo de serviços é o mais conhecido, juntamente com os serviços internacionais de alta velocidade, servindo principalmente os mercados de viagens profissionais ou de lazer. O segmento dos serviços de alta velocidade só teve início com a introdução de linhas dedicadas de alta velocidade. É um segmento que teve muito êxito na obtenção de uma transferência modal. O melhor exemplo disto é a forte substituição das viagens aéreas e de automóvel por viagens de comboio, na ligação Bruxelas-Paris. Um quarto segmento é constituído pelos chamados nichos regulares: comboios nocturnos e comboios "auto-couchettes", que têm grande importância para o mercado das viagens de lazer. Por último, é de mencionar o mercado de serviços ocasionais, que consiste em serviços sazonais para as zonas de desportos de Inverno ou para as estâncias balneares costeiras.

Para além das possibilidades de abertura do mercado oferecidas pela actual Directiva 91/440/CE e pelo Regulamento relativo às obrigações de serviço público, as medidas complementares de reforço dos serviços de transporte de passageiros por via-férrea serão mais eficientes quando forem implementadas as estruturas regulamentares previstas pelas directivas do pacote infra-estruturas [18]. Esse reforço poderia ser alcançado através das seguintes medidas:

[18] Directivas 2001/12, 2001/13 e 2001/14 de 26 de Fevereiro de 2001, JO L 75 de 15 de Março de 2001

- A primeira consiste na abertura total do mercado dos nichos regulares, como os comboios nocturnos e os comboios "auto-couchettes", com a possibilidade de cabotagem, bem como dos serviços ocasionais. O serviço nocturno Paris-Viena, por exemplo, tem muitos viajantes nacionais sem os quais este serviço não poderia ser gerido com lucro. Este segmento de mercado é muito limitado: menos de 20% dos serviços internacionais são serviços nocturnos, muitos dos quais não permitem passageiros nacionais. Os operadores privados que contratam pessoal e alugam equipamentos para o serviço ao operador histórico já efectuam serviços ocasionais;

- Uma segunda medida tendente a uma maior abertura do mercado é a abertura total dos serviços internacionais, incluindo os de longa distância e de alta velocidade, sem cabotagem. Os serviços de alta velocidade entre Bruxelas, Paris e Londres são um bom exemplo deste segmento: a percentagem de passageiros nacionais nestes serviços é extremamente pequena;

- A última medida do processo de abertura do mercado poderia ser, depois, a abertura total do mercado para todos os serviços internacionais, com a possibilidade de cabotagem - pelo menos nos casos em que isto não prejudique a eficácia dos direitos exclusivos concedidos a seguir à introdução da concorrência regulada pelo Regulamento relativo ao serviço público nos transportes públicos.

A questão da disponibilidade e do acesso equitativo dos novos operadores ao material circulante também deverá ser examinada noutras medidas que devem ser consideradas para garantir um acesso equitativo ao mercado. A Comissão analisará melhor todas estas questões, com vista à apresentação de propostas, consoante seja necessário.

2.2.2. Melhorar os direitos dos passageiros

Tal como foi anunciado no Livro Branco, a Comissão tenciona propor, em 2003, um Regulamento relativo aos direitos dos passageiros, que incluirá disposições para assegurar cláusulas e condições equitativas nos contratos e a sua transparência; a consulta dos consumidores; o tratamento das reclamações e a resolução extrajudicial de conflitos, bem como compensação e assistência em caso de atraso, cancelamento, perda de ligações e desrespeito pelas reservas de lugares. A maior disponibilidade de informações sob a forma electrónica sobre as tarifas, os bilhetes, os horários e os serviços será igualmente focada.

Neste contexto, a Comissão analisará as ligações entre as viagens ferroviárias nacionais e internacionais, tendo em vista determinar se, e em que medida, os direitos dos utentes das viagens ferroviárias internacionais e nacionais podem ser separados, na prática. Os efeitos da proposta de Regulamento relativo aos direitos dos consumidores nos países candidatos também serão analisados.

A Comissão examinará igualmente os argumentos favoráveis à adopção de legislação que obrigue os operadores de transportes a oferecer aos passageiros níveis mínimos de integração dos serviços.

O sector ferroviário, nomeadamente os operadores e os fabricantes, serão incentivados a melhorar os níveis de serviço mediante o fornecimento de uma melhor informação, sob forma electrónica, a respeito das tarifas, dos bilhetes e dos horários. Serão igualmente incentivados a melhorar a qualidade e a segurança nos serviços internacionais e nas estações, fornecendo material circulante seguro, confortável e acessível para estes serviços.

Os operadores ferroviários serão, em especial, encorajados a desenvolver uma "Carta" voluntária sobre a qualidade de serviço, que inclua questões como a pontualidade, a prestação de informações sob forma electrónica, a acessibilidade para grupos com necessidades especiais, como as pessoas com mobilidade reduzida ou aquelas que viajam com as suas bicicletas, e a protecção dos não fumadores.

Além disso, a Comissão promoverá a criação de uma plataforma europeia de organizações de transporte de passageiros por via-férrea, que as empresas ferroviárias poderão consultar e com a qual poderão negociar, plataforma essa que participará na instituição de inquéritos regulares à satisfação dos utentes.

* * *

Lista de medidas anunciadas no Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções» [19] e apresentadas na Parte 2: "Formas de dinamizar o mercado ferroviário e melhorar a qualidade: acções futuras"

[19] COM(2001)370

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1. ANEXO 1: Linhas de acção para melhorar o desempenho do transporte ferroviário de mercadorias europeu

1.1. Progressos e insuficiências do mercado de transporte de mercadorias por via-férrea

Em consequência de os mercados estarem nacionalmente organizados, o transporte ferroviário de mercadorias pode ser caracterizado como um sector muito fragmentado, com técnicas de exploração muitas vezes desactualizadas e equipamentos incompatíveis. Igualmente desactualizados e incompatíveis são, em grande medida, os sistemas de TI, quando existem. É frequente este modo de transporte não conseguir dar resposta às necessidades dos clientes e prestar serviços não competitivos, em especial no transporte internacional. Muitas vezes, as empresas ferroviárias não conseguem dizer aos clientes onde estão os seus carregamentos e os serviços são espantosamente falíveis. O transporte ferroviário de mercadorias, não obstante alguns exemplos positivos não é, globalmente, um exemplo que os outros modos devam seguir. É claro que os valores globais ocultam desempenhos diferenciados, quer entre diversos segmentos do mercado ferroviário, quer entre diversas empresas que operam nesse mercado [20].

[20] Ver, por exemplo, Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe (2001), Dossier n°2 Le fret ferroviaire en Europe, Outubro

O tráfego ferroviário de mercadorias era basicamente constituído pelo transporte em vagões. Os serviços de transporte em vagões das empresas ferroviárias competem com o transporte rodoviário de mercadorias no mercado dos carregamentos pequenos e médios de valor elevado. Este segmento do mercado de transporte de mercadorias apresenta uma taxa de crescimento particularmente dinâmica e espera-se que assim continue no futuro. Contudo, os serviços de transporte em vagões não são competitivos por várias razões (designadamente, o elevado custo dos serviços de encaminhamento e entrega no término da produção, a falta de fiabilidade, a não concentração dos clientes, a inadequação do material circulante, a não informação dos clientes sobre a localização dos vagões, etc.). Em consequência, a sua importância relativa diminuiu consideravelmente, em especial nas últimas quatro décadas. Ainda na década de 1980, o tráfego de vagões de mercadorias na UE representava quase 45% do tráfego de transporte ferroviário de mercadorias. Em finais da década de 1990, a sua quota tinha diminuído para cerca de 35%.

Algumas empresas ferroviárias estão a abandonar os pequenos clientes e a reduzir o número de linhas de serviço e estações servidas pelo seu sistema de transporte em vagões, com o objectivo de diminuir os custos. Uma redução dos volumes de tráfego e das linhas de serviço dos clientes afecta negativamente a economia do sistema e, logo, a sua competitividade em termos de custos. Este segmento necessita claramente que os intervenientes no mercado desenvolvam uma nova visão europeia e que se criem condições estruturais mais adequadas para melhorar o seu desempenho no mercado dos transportes.

Muitas empresas ferroviárias viram no transporte combinado uma solução para os problemas tradicionais das operações de transporte em vagões. Houve uma tendência para criar organizações autónomas de transporte combinado no interior das empresas ferroviárias (que frequentemente vendiam espaço nos comboios a terceiros, para a venda a retalho aos utentes). Contudo, a mudança de modo inerente gera custos adicionais, que não podem ser compensados em operações de transporte ferroviário de curta distância. Além disso, os volumes que podem ser transportados por cada unidade são inferiores aos que transportados pelos vagões modernos, limitando a adequação das soluções de transporte combinado para o tráfego a granel, em especial para o tráfego de baixo valor. O maior êxito da intermodalidade não foi a suplantação do tráfego de vagões de mercadorias, mas sim um tráfego inteiramente novo, de e para os portos, estimulado pelo crescimento contínuo do tráfego de contentores de alto mar. Esse novo tráfego apresenta taxas de crescimento constantes e não é penalizado pela transferência modal para a estrada à saída do porto.

As operações dos comboios de mercadorias adequam-se bem ao caminho-de-ferro, sendo neste sector do mercado que o caminho-de-ferro tem tido melhor desempenho nas últimas décadas, na medida em que compreende actualmente quase dois terços do tráfego ferroviário de mercadorias. Estes serviços têm custos totais de exploração inferiores aos serviços equivalentes de transporte em vagões ou intermodais e, em regra, oferecem tempos de trânsito mais rápidos e mais fiáveis. É também neste segmento que os novos operadores - em geral, empresas ferroviárias independentes - se tentam posicionar normalmente.

Evidentemente que o mercado de transporte de mercadorias não é homogéneo. Os diversos sectores têm necessidades substancialmente diferentes no que respeita, por exemplo, ao preço, à velocidade, à fiabilidade e à pontualidade. A economia do transporte da carga para o destino final implica que, na grande maioria das situações, pelo menos parte da viagem seja efectuada por estrada. A economia do