OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

10.1. O presente capítulo incide sobre o desempenho. Na União Europeia (UE) o desempenho é avaliado com base nos princípios da boa gestão financeira (economia, eficiência e eficácia) (1), e abrange: a) recursos — meios financeiros, humanos, organizacionais ou regulamentares necessários para a execução do programa; b) realizações — os elementos produzidos pelo programa; c) resultados — os efeitos imediatos do programa nos destinatários ou beneficiários diretos; d) impactos — alterações a longo prazo na sociedade que são, pelo menos em parte, atribuíveis às ações da UE.

10.2. O presente capítulo encontra-se dividido em três partes. A primeira parte analisa as regras orçamentais da UE e a ênfase que pretendem colocar no desempenho. A segunda apresenta as observações do Tribunal sobre alguns aspetos dos relatórios da Comissão sobre o desempenho, incluindo os seus relatórios dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o quarto relatório de avaliação (2) e os relatórios anuais de atividades (RAA) elaborados pelos diretores-gerais da Comissão. A terceira parte salienta alguns dos principais temas abordados nos relatórios especiais do Tribunal relativos ao desempenho publicados em 2013 (3), bem como o seguimento efetuado pelo Tribunal da forma como as suas recomendações são executadas.

PARTE 1 — ÊNFASE NO DESEMPENHO

10.3. Esta parte do presente capítulo analisa em que medida foi dada ênfase ao desempenho (e não apenas à conformidade das despesas com as regras aplicáveis) no período de programação de 2007-2013 e tem em consideração as alterações introduzidas para o período de programação de 2014-2020.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Período de programação de 2007-2013

10.4. Em partes significativas do orçamento da UE, em particular as que são executadas na modalidade de gestão partilhada, o nível máximo de despesas no âmbito das rubricas do quadro financeiro plurianual (QFP) está repartido por dotações anuais afetadas por Estado-Membro. A Comissão considera essas afetações necessárias para a programação e a quantificação ex ante das metas. Porém, o Tribunal tem observado que é difícil obter bons resultados qualitativos com regimes em que a absorção dos fundos pelos Estados-Membros constitui um objetivo implícito e, na prática, é muitas vezes o principal objetivo (4). 10.4. A autoridade orçamental considerou que a repartição anual por Estado-Membro constituía um instrumento importante para alcançar um acordo sobre o QFP. Por conseguinte, a adoção das dotações fundamentou-se nas bases jurídicas. Contudo, a absorção dos fundos não é um objetivo implícito, mas uma condição prévia para alcançar resultados.

10.5. Esta dificuldade foi igualmente assinalada no relatório especial do Tribunal sobre a eficácia da componente «Ambiente» do programa LIFE (5) («a coluna vertebral ambiental da UE»). O Tribunal concluiu que as dotações nacionais indicativas prejudicaram a seleção dos melhores projetos, uma vez que estes foram selecionados não apenas com base no mérito mas também no Estado-Membro de origem. As dotações nacionais levaram a que a concorrência entre projetos para que os melhores obtivessem o financiamento tenha decorrido nos Estados-Membros e não a nível europeu. Por conseguinte, alguns projetos financiados obtiveram no processo de seleção classificações inferiores às de outros projetos que não receberam financiamento (6). 10.5. No âmbito da gestão direta, a Comissão propôs, no novo Regulamento LIFE, a eliminação das dotações nacionais indicativas. Estas serão progressivamente eliminadas durante o próximo período de programação.

10.6. A ênfase geral nas despesas, em detrimento da obtenção de resultados, foi exemplificada em diversos relatórios especiais publicados em 2013 no domínio do desenvolvimento rural. A auditoria do Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação da Comissão revelou que os Estados-Membros e a Comissão se concentraram mais na execução financeira (utilização do orçamento) do que na obtenção de resultados (7). As auditorias relativas ao apoio à indústria transformadora alimentar e a medidas destinadas à diversificação da economia rural forneceram exemplos de casos em que os Estados-Membros despenderam fundos em projetos que, de acordo com os seus próprios sistemas de seleção, provavelmente pouco contribuiriam para os objetivos da UE (8). 10.6. No âmbito da sua função de supervisão, a Comissão insistiu durante todo o período de programação 2007-2013 sobre a necessidade de uma maior seletividade e orientação na execução dos programas de desenvolvimento rural. No que se refere ao quadro comum de acompanhamento e avaliação no domínio do desenvolvimento rural, todos os dados e informações disponíveis, por exemplo os dados financeiros e de acompanhamento e as conclusões da avaliação, são tidos em conta nas reuniões anuais com os Estados-Membros para avaliar os progressos realizados na execução dos programas e a eventual necessidade de adaptação das suas estratégias e dotações financeiras.

10.7. O recurso às correções financeiras e às recuperações revela igualmente que o quadro legislativo do período de 2007-2013 tendeu a privilegiar a conformidade das despesas com as regras em vigor. No Relatório Anual relativo ao exercício de 2012 foram referidas as medidas de que a Comissão dispõe quando o desembolso dos fundos da UE no âmbito da gestão partilhada não respeita a regulamentação. Consoante as circunstâncias, o recurso a correções financeiras e recuperações pode ocasionar uma perda de financiamento para o Estado-Membro ou para o beneficiário final (9).

10.8. No domínio da coesão, quando os Estados-Membros concordam em que as despesas não respeitam a regulamentação aplicável, têm geralmente a possibilidade de substituir os projetos inelegíveis. Todos os anos os Estados-Membros comunicam à Comissão o volume das despesas que foram objeto de substituição. No entanto, a Comissão não analisa estas despesas, nem avaliou o seu potencial efeito sobre o desempenho global das políticas. 10.8-10.9. Ao abrigo do quadro jurídico de 2007-2013 aplicável no âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros só têm de fornecer informações sobre o montante das despesas irregulares substituídas (artigo 20. o , n. o 2, do Regulamento (CE) n. o 1828/2006). Não fornecem informações que permitam associar os montantes substituídos a projetos específicos que produzam realizações e resultados, dado não haver nenhuma obrigação legal para o efeito.

10.9. Esses elementos do quadro legislativo, ou seja as correções financeiras e recuperações e os projetos de substituição, são utilizados quando surgem problemas de conformidade. Não existe um processo equivalente caso os projetos ou programas não permitam obter os impactos e resultados esperados.

10.10. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal constatou que a seleção de projetos no âmbito da gestão partilhada, que é da competência dos Estados-Membros, incide em primeiro lugar na necessidade de despender os fundos da UE disponíveis, em segundo na necessidade de respeitar as regras e só em terceiro, de forma limitada, no desempenho esperado (10). Uma vez que os projetos de substituição são selecionados da mesma forma que os projetos substituídos, aplica-se o mesmo sistema de prioridades. Na opinião do Tribunal deverá ser atribuída a mesma importância à conformidade e ao desempenho ao longo do ciclo do projeto. 10.10. A Comissão refere que os critérios de desempenho são incorporados no processo de seleção de cada projeto a financiar. Através da aplicação de critérios de seleção ponderados, os Estados-Membros devem poder identificar os projetos suscetíveis de contribuir da melhor forma para a obtenção de resultados.

Período de programação de 2014-2020

10.11. Na sua resposta ao Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2012, a Comissão declarou que no novo período de programação de 2014-2020 seria dada mais ênfase ao desempenho, tendo salientado cinco aspetos específicos (11):

a) uma abordagem renovada de avaliação, em conformidade com o regulamento que estabelece disposições comuns (12). É ainda muito cedo para avaliar o funcionamento destas novas disposições;

b) condicionalidades macroeconómicas, relacionando o desembolso dos fundos da UE com o cumprimento por parte dos Estados-Membros dos requisitos de governação económica estabelecidos no Semestre Europeu (13). Em caso de incumprimento por parte dos Estados-Membros, a Comissão pode suspender os pagamentos na pendência da revisão dos acordos de parceria (ver caixa 10.1) ou dos programas em questão (14);

Caixa 10.1 — Acordos de parceria Os acordos de parceria celebrados entre os Estados-Membros e a Comissão encontram-se no cerne do quadro revisto que rege os desembolsos efetuados no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). Estes acordos definem de que forma o Estado-Membro tenciona utilizar o financiamento da UE disponível para concretizar os seus objetivos no quadro dos programas operacionais de nível inferior e dão pormenores (por exemplo, metas e objetivos intermédios) (15).

c) uma lógica de intervenção reforçada relacionando os objetivos da UE com os dos Estados-Membros. Ao planear os programas operacionais, os Estados-Membros devem concentrar-se nos resultados pretendidos antes de ponderarem a forma de os alcançar;

d) condicionalidades ex ante destinadas a garantir a existência dos quadros adequados para a utilização eficaz dos fundos FEEI, como estratégias ou planos pertinentes (16). Os Estados-Membros têm de demonstrar o cumprimento das condicionalidades ex ante pertinentes nos acordos de parceria e nos programas operacionais ou apresentar planos nesse sentido até ao final de 2016. Caso não o façam, a Comissão pode suspender os pagamentos;

e) uma reserva de desempenho, em seguida descrita.

10.12. A reserva de desempenho constitui o principal incentivo para os Estados-Membros manterem a ênfase no desempenho após o início dos programas (17). O funcionamento previsto para a reserva de desempenho é descrito na caixa 10.2. 10.12. A reserva de desempenho constitui um dos principais incentivos para os Estados-Membros manterem a ênfase no desempenho. Indicadores claros nos programas e comunicação de informações transparente sobre os mesmos são também elementos importantes para a prestação de contas e incentivarão a ênfase no desempenho.

Caixa 10.2 — A reserva de desempenho

Os artigos 20.o a 22.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 definem o funcionamento da reserva de desempenho. As suas principais características são as seguintes:

— No início do período de programação, a Comissão e cada Estado-Membro definem, nos acordos de parceria e nos programas operacionais, as prioridades específicas dos programas que determinarão a afetação de uma reserva de desempenho de 6 %.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

— Em 2019, a Comissão examinará, com base nos relatórios anuais de execução apresentados pelos Estados-Membros nesse ano, e em conjunto com estes, se os objetivos intermédios do programa para as prioridades definidas foram alcançados.

— Se o desempenho for considerado satisfatório, a Comissão disponibilizará a reserva de desempenho de 6 %. Em caso contrário, os Estados-Membros propõem que a reserva seja reafetada a outras prioridades.

— Caso se comprove que os objetivos intermédios estão longe de ter sido concretizados, a Comissão pode, em determinadas circunstâncias, suspender o pagamento da reserva de desempenho.

10.13. Durante o período de 2007-2013 (18), a opção de utilizar a reserva de desempenho foi delegada nos Estados-Membros (19) (exceto para o Feader). No entanto, apenas dois Estados-Membros (Polónia e Itália) optaram por utilizar esta possibilidade e nos dois casos dando pouca ou nenhuma verdadeira ênfase ao desempenho.

10.14. Para que a reserva de desempenho funcione de forma mais eficaz do que anteriormente é necessário que a Comissão consiga, por exemplo:

a) negociar metas e objetivos intermédios adequados no início do período de programação. É preciso determinar o nível exato para as metas, ou seja suficientemente elevado para que a sua concretização não seja uma mera formalidade e, ao mesmo tempo, estando razoavelmente ao alcance dos Estados-Membros; b) obter dos Estados-Membros dados exatos, fiáveis e em tempo oportuno para determinar se as metas foram alcançadas.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

10.15. No entanto, os objetivos intermédios definidos para a reserva de desempenho devem incluir indicadores financeiros, indicadores de realizações e, apenas quando for caso disso, indicadores de resultados (20). Os relatórios especiais do Tribunal não têm geralmente revelado problemas significativos referentes às realizações, tendo as dificuldades surgido normalmente ao nível dos resultados ou dos impactos. Na prática, os indicadores de resultados serão pouco utilizados para a reserva de desempenho, uma vez que a Comissão não prevê utilizar estes indicadores noutros domínios além do FSE, argumentando que os programas financiados pela UE não têm, por si só, uma influência suficiente na obtenção de resultados e que pode decorrer um período considerável entre o desembolso dos fundos e a obtenção dos resultados. O regulamento estabelece igualmente que os indicadores de resultados não podem ser tidos em conta para decidir a suspensão dos pagamentos da reserva de desempenho ou a emissão de correções financeiras. A utilização dos indicadores financeiros para fundamentar os pagamentos da reserva de desempenho corre o risco de colocar novamente a ênfase na absorção e não no desempenho.

10.16. Estas novas disposições são bem-vindas e a criação de uma reserva de desempenho pode incentivar uma maior ênfase nos resultados. No entanto, o impacto será provavelmente marginal, uma vez que o quadro regulamentar para 2014-2020 continua a não prever verdadeiros incentivos ou sanções financeiras relativamente aos resultados obtidos com o financiamento da UE. 10.16. A publicação dos dados de desempenho dos relatórios anuais de execução, bem como os requisitos de avaliação (obrigação de, pelo menos, uma avaliação de impacto para cada prioridade), pretendem promover o debate político e obter uma prestação efetiva de contas. Além disso, como previsto no quadro regulamentar para 2014-2020 (artigo 22.o, n.os 6 e 7, do Regulamento n.o 1303/2013), a Comissão poderá sancionar os Estados-Membros em caso de falha grave, com base na análise do desempenho [artigo 22.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013] e no encerramento (artigo 22.o, n.o 7).

PARTE 2 — RELATÓRIOS DA COMISSÃO SOBRE O DESEMPENHO

10.17. Esta parte do presente capítulo inclui três elementos: o quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho da Comissão, o quarto relatório de avaliação e os relatórios sobre o desempenho elaborados pelas direções-gerais da Comissão.

Relatórios da Comissão dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho

10.18. A Comissão publica uma vasta gama de documentos sobre diferentes temas e para diferentes públicos. É legalmente obrigada a prestar contas do seu desempenho em matéria de execução orçamental (21), pela qual é responsável, em três documentos separados (22): 10.18. Ao abrigo da atual prática, os três relatórios servem objetivos diferentes e são complementares entre si. O relatório de síntese tem uma incidência nos resultados da gestão da Comissão, o relatório de avaliação previsto no artigo 318. o incide nos resultados dos programas de despesas e o relatório sobre a gestão orçamental e financeira dá conta dos aspetos orçamentais e de gestão orçamental.

a) o «relatório sobre a gestão orçamental e financeira», que inclui uma descrição da realização dos objetivos do exercício, em conformidade com os princípios da boa gestão financeira (23);

b) o «relatório de síntese», que efetua um resumo dos relatórios anuais de atividades incidindo, entre outros aspetos, sobre as realizações no âmbito das diferentes políticas (24);

c) o «relatório de avaliação» das finanças da União baseado nos resultados obtidos (25).

10.19. Na prática, o relatório sobre a gestão orçamental e financeira e o relatório de síntese contêm poucas ou nenhumas informações sobre o desempenho. Embora o relatório de síntese relativo a 2013 apresente algumas informações gerais sobre o quadro estabelecido pela Comissão em matéria de gestão do desempenho, não dá informações pormenorizadas sobre os resultados obtidos pelo orçamento da UE nesse ano. 10.19. No que diz respeito ao relatório sobre a gestão orçamental e financeira (RGOF), existe de facto uma referência no Regulamento relativo às normas de execução (RNE) de que o relatório deve descrever os objetivos alcançados. No entanto, embora o Tribunal assuma que se trata de objetivos políticos, a Comissão considera que são objetivos no domínio da gestão orçamental. O artigo 227. o do RNE estabelece que o relatório deve incluir uma descrição da «realização dos objetivos do exercício, em conformidade com o princípio da boa gestão financeira». O RGOF, em conformidade com o artigo 142. o , n. o 2, do Regulamento Financeiro, apresenta em pormenor, em quadros e textualmente, as taxas de execução alcançadas e explica a forma como os instrumentos de gestão orçamental, tais como as transferências e os orçamentos retificativos, foram utilizados para obter uma execução ótima e assegurar suficientes dotações para as prioridades. Assim, aborda os elementos estabelecidos no artigo n. o 142, n. o 2, do RF e no artigo 227. o do RNE, tendo também em conta o facto de este artigo das normas de execução prever que o relatório sobre a gestão orçamental e financeira deve ser separado dos relatórios de execução orçamental. No que se refere ao relatório de síntese, a Comissão nota que, para além da referência ao quadro da Comissão para a gestão do desempenho, são abrangidos os diferentes aspetos do desempenho, tal como indicado na resposta ao ponto 10.58.

10.20. Em conformidade com a legislação, esses três relatórios são dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho (26). Em termos de calendário, a Comissão pretende publicar o relatório de avaliação e o relatório de síntese em junho do ano n+1, embora o regulamento financeiro estipule que o relatório sobre a gestão orçamental e financeira deve ser elaborado mais cedo, até 31 de março do ano n+1. O relatório de avaliação destina-se especificamente a ser utilizado no âmbito do procedimento de quitação, mas a regulamentação não indica o objetivo específico de cada relatório. Por conseguinte, no seu conjunto, estes três relatórios apresentam sobreposições resultantes da regulamentação, bem como lacunas e incoerências. 10.20. A Comissão considera que esta prática de transmissão de relatórios, em que todos têm um papel e finalidade distintos, está em conformidade com as disposições jurídicas e operacionais a vários níveis (TFUE, Regulamento Financeiro e instruções permanentes internas da Comissão). A Comissão tomou em consideração anteriores orientações fornecidas pelos diferentes relatórios de quitação do PE e do Conselho e relatórios anuais do Tribunal. Estas orientações indicam, por exemplo, como elaborar o relatório previsto no artigo 318.o. Por conseguinte, a Comissão considera que, em conformidade com as orientações já recebidas, não é desejável uma revisão da prática de relato.

10.21. A Comissão salientou repetidamente que o valor acrescentado europeu constitui um critério fundamental para justificar as despesas financiadas pelo orçamento da UE (27). A importância deste conceito tem sido confirmada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. No entanto, nenhum dos três principais relatórios publicados em 2013 dava uma visão global dos resultados em termos de valor acrescentado europeu, o que constitui uma lacuna significativa em termos de informação. 10.21. Ao propor novos programas de despesas, a Comissão fez um esforço importante para prever o valor acrescentado da UE de cada programa. Nos casos em que os colegisladores manifestaram o seu apoio a este ponto, adotaram as propostas de programas de despesas. A Comissão irá gerir estes programas e apresentar um relatório sobre o valor acrescentado da UE, um dos aspetos que as avaliações ex post permitirão avaliar. Estas avaliações estão publicamente disponíveis e o relatório previsto no artigo 318. o inclui informações sobre o valor acrescentado da UE.

10.22. A apresentação incoerente da informação nos três relatórios não facilita a comparação entre eles. O relatório sobre a gestão orçamental e financeira e o relatório de avaliação apresentam as informações de acordo com as rubricas do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), enquanto a parte correspondente do relatório de síntese está estruturada em função das categorias utilizadas no orçamento da UE (títulos do orçamento). É difícil reconciliar estas duas estruturas diferentes e estabelecer a correspondência entre si. Por conseguinte, é praticamente impossível para os leitores utilizarem estes relatórios como fontes de informação complementares. 10.22. No que diz respeito à diferente estrutura dos relatórios, a Comissão salienta que a autoridade de quitação solicitou à Comissão que elaborasse o relatório de avaliação previsto no artigo 318. o em torno das rubricas do QFP. O relatório sobre a gestão orçamental e financeira vai neste sentido. O relatório de síntese dos resultados de gestão da Comissão está estruturado de acordo com os títulos do orçamento, refletindo a forma como a Comissão é organizada e gerida. Reconhecendo os seus diferentes objetivos, é inevitável que as informações abranjam diferentes aspetos.

Análise do relatório de avaliação publicado em junho de 2014

10.23. Em junho de 2014, a Comissão publicou o seu quarto relatório de avaliação (28). O Tratado exige que a Comissão elabore esse relatório e que este faça parte dos elementos comprovativos com base nos quais o Parlamento dá anualmente quitação à Comissão pela execução do orçamento (29).

10.24. Comparativamente aos relatórios de avaliação anteriores, o quarto relatório constitui uma melhoria, na medida em que tenta estabelecer uma relação entre os principais programas financeiros apresentados por rubrica do QFP e as informações disponíveis sobre o desempenho relevantes para a estratégia Europa 2020. No entanto, como é referido no próprio relatório de avaliação, não é «possível identificar o contributo exato de cada programa financeiro para a consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020». O Tribunal concorda com esta afirmação e considera que o relatório de avaliação deve reunir todas as informações disponíveis sobre os progressos realizados na consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020, para que os leitores possam ter uma visão global mais clara das realizações obtidas (30). 10.24. A Comissão congratula-se com o facto de o Tribunal de Contas considerar que o quarto relatório representa uma melhoria em comparação com os anteriores relatórios de avaliação relativamente à relação entre os principais programas financeiros e as informações disponíveis em matéria de desempenho relevantes para a estratégia Europa 2020. Como já referido pela Comissão, a estratégia Europa 2020 ainda não tinha sido adotada aquando da aprovação do QFP para 2007-2013 e da instauração dos mecanismos de acompanhamento, avaliação e relato. Isto explica, em grande medida, por que não foi possível isolar a contribuição de cada programa financeiro para os objetivos fixados na referida estratégia. Ao abrigo do novo QFP para 2014-2020, os objetivos da estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo tornaram-se parte integrante da lógica de intervenção dos principais programas de despesas e fundos. Tal deverá facilitar a identificação do contributo dos programas de despesas para os principais objetivos da União e ser tomado em conta nas futuras edições do relatório de avaliação previsto no artigo 318. o . A Comissão ponderará se uma adaptação da estrutura do relatório previsto no artigo 318. o será adequada, em função da evolução deste relatório nos próximos anos e, ao mesmo tempo, tendo em conta a existência de outros relatórios mais abrangentes no âmbito da estratégia Europa 2020, como através do Semestre Europeu.

10.25. Em muitos domínios importantes, as informações e os dados fornecidos no relatório de avaliação referem-se às medidas tomadas e às realizações obtidas e não aos resultados alcançados. Na verdade, como o Tribunal já salientou, só daqui a alguns anos a Comissão poderá dar informações significativas sobre as realizações efetivas dos programas de despesas do período de 2007-2013. Para o período de programação de 2014-2020, está em vigor um novo quadro de gestão e comunicação de resultados (31). Com base neste quadro, a Comissão espera que, a partir dos exercícios de 2017-2018, o relatório de avaliação possa incluir as conclusões iniciais sobre o desempenho dos programas e informações que indiquem se estes estão a evoluir bem ou necessitam de ser reajustados. 10.25. A Comissão considera que o necessário acompanhamento, avaliação e disposições em matéria de apresentação de relatórios, de acordo com os quadros jurídicos dos diferentes programas, têm de ser aplicados durante algum tempo antes de as informações sobre os resultados poderem contribuir para a apresentação de relatórios sobre as realizações dos programas de despesas. Além disso, deverá ter decorrido um período de tempo suficiente na execução dos programas financeiros antes de as ações financiadas produzirem os seus efeitos e a avaliação dos resultados e impactos ter início. Para os programas de 2007-2013, as avaliações ex post e final continuam a basear-se no acompanhamento, avaliação e procedimentos de reporte fixados para esses programas. A Comissão procurará reunir o maior número de informações possível sobre o desempenho. Para os programas de 2014-2020, há uma muito maior atenção aos relatórios de desempenho e espera-se que as avaliações intercalares, previstas para 2017-2018, incluam, tal como afirma o Tribunal, conclusões iniciais sobre o desempenho dos programas e informações sobre se os mesmos estão no bom caminho ou necessitam de adaptação.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

10.26. O relatório de avaliação é acompanhado de um balanço do plano de ação para elaboração do relatório de avaliação previsto pelo artigo 318.o (32). O Tribunal continuará a acompanhar os progressos registados neste domínio.

Planeamento e comunicação de informações sobre o desempenho ao nível das direções-gerais

10.27. Esta secção do presente capítulo apresenta inicialmente algumas observações gerais no que respeita ao planeamento e à comunicação de informações sobre o desempenho ao nível das direções-gerais. À semelhança do que fez nos três últimos relatórios anuais, o Tribunal apresenta em seguida as constatações resultantes da sua análise pormenorizada das informações sobre o desempenho fornecidas nos planos e nos relatórios de três direções-gerais específicas (33).

Aspetos gerais

10.28. Os relatórios anuais de atividades elaborados por cada direção-geral (34) e publicados até 31 de março do ano n+1 constituem uma importante fonte de informações para os três principais relatórios referidos nos pontos 10.18-10.22. Os RAA encerram um processo que começa com as fichas de atividade e os planos de gestão e que é apresentado de forma mais pormenorizada na caixa 10.3.

Caixa 10.3 — Fichas de atividade e planos de gestão As fichas de atividade (que a partir de 2014 serão denominadas fichas de programa e terão uma estrutura e um conteúdo diferentes) são elaboradas para fins externos, no âmbito do processo orçamental, para justificar os montantes solicitados pela Comissão. Fornecem informações pormenorizadas não apenas sobre os recursos, os objetivos e os indicadores, mas também sobre os resultados e o valor acrescentado esperados a nível da UE. Uma parte significativa dessas fichas é reproduzida seis meses mais tarde quando as direções-gerais elaboram os seus planos de gestão. O plano de gestão é um elemento central do ciclo de planeamento estratégico e programação da Comissão, destinado a fornecer um instrumento coerente através do qual todos os serviços possam planear as suas atividades. Com base nos planos de gestão, os diretores-gerais prestam contas à Comissão do exercício das suas funções nos seus RAA, nomeadamente das atividades da direção-geral e da realização dos principais objetivos políticos. Os RAA são os principais instrumentos de prestação de contas dos responsáveis da Comissão e constituem a base na qual a Comissão se apoia para assumir a sua responsabilidade pela gestão dos recursos e realização dos objetivos. São publicados no sítio Internet da Comissão e constam de quatro partes, sendo que a primeira, intitulada «realizações políticas», diz respeito ao desempenho. As três partes restantes referem-se à gestão dos recursos, à avaliação da eficácia dos sistemas de controlo interno e à garantia relativa à gestão.

10.29. O RAA inclui uma declaração de fiabilidade na qual o diretor-geral dá uma garantia de que, entre outros aspetos, «as informações contidas no relatório apresentam uma imagem verdadeira e fiel da situação» e que «os recursos afetados às atividades descritas no relatório foram utilizados para os fins previstos e de acordo com os princípios da boa gestão financeira» (35). Caso se considere necessário, a declaração pode ser acompanhada de uma reserva. Apesar da referência específica à boa gestão financeira no Regulamento Financeiro, na prática, a Comissão limita esta declaração de fiabilidade às partes 2-4 do relatório, que tratam essencialmente de questões respeitantes à regularidade e ao controlo interno (ver também a caixa 10.4).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Caixa 10.4 — Responsabilidades da Comissão relativamente à boa gestão financeira Segundo o Tratado, a Comissão deve executar o orçamento de acordo com os princípios da boa gestão financeira (36). O Regulamento Financeiro define a boa gestão financeira como incluindo «os princípios da economia, eficiência e eficácia» (artigo 30.o); a eficácia é ainda definida como «a consecução dos objetivos específicos fixados e a obtenção dos resultados esperados». Na interpretação do Tribunal, a que este recorre de forma regular, esta definição inclui verificar se os objetivos das políticas da UE são alcançados. Ao excluir das declarações dos RAA as realizações das várias políticas, a Comissão está, portanto, a aplicar uma definição mais restrita de «boa gestão financeira». Daí resulta que a Comissão não assume responsabilidade pelas realizações das suas políticas. Caixa 10.4 — Responsabilidades da Comissão em matéria de boa gestão financeira A Comissão reitera o que afirmou no seu último relatório de síntese. Cada relatório anual de atividades inclui uma declaração de fiabilidade assinada, na qual o diretor-geral ou o chefe de serviço dá garantias sobre a imagem verdadeira e apropriada transmitida pelo relatório e sobre a legalidade, a regularidade e a boa gestão financeira de todas as operações financeiras realizadas sob sua responsabilidade, bem como a não omissão de informações importantes. Se necessário, a declaração inclui reservas relacionadas com áreas específicas de receitas e despesas. Para assegurar que as declarações de fiabilidade do RAA continuam em plena consonância com a sua responsabilidade financeira pela execução do orçamento da UE, a Comissão confirma que devem incidir em questões financeiras e de gestão, de acordo com os requisitos de auditoria da Comissão em matéria de eficiência, eficácia e transparência da administração das finanças da UE. Ao adotar o relatório de síntese, a Comissão assume total responsabilidade pela gestão do orçamento da UE. Trata-se de uma questão distinta das medidas tomadas pela Comissão e do seu compromisso claro (expresso no recente relatório de síntese) para reforçar a sua comunicação de informações sobre as realizações das suas políticas no quadro dos mesmos relatórios anuais de atividades, bem como no quadro do relatório de avaliação exigido pelo Tratado. Estas realizações políticas são o resultado de uma ação coletiva e da responsabilidade dos colegisladores, que contribuem para a conceção dos programas e os aprovam, e dos Estados-Membros que frequentemente desempenham um papel fundamental na execução dos programas. Além disso, numerosos fatores da economia e da sociedade, que ultrapassam o controlo dos diretores-gerais, influenciam o desempenho global dos programas. A Comissão tenciona manter a sua prática atual de reporte através do relatório de síntese e do relatório de avaliação previsto no artigo 318.o, o que está em total conformidade com as disposições legais.

10.30. Segundo esta prática, o diretor-geral não tem de fornecer qualquer garantia relativa às informações sobre as realizações políticas na primeira parte do RAA. Por conseguinte, a declaração de fiabilidade abrange apenas os poucos aspetos relacionados com o desempenho referidos nas outras partes do relatório. Nenhuma das 17 reservas quantificadas emitidas em todos os RAA de 2013 se deveu a aspetos relacionados com o desempenho (37). A análise da primeira parte de uma amostra de RAA, apresentada pelo Tribunal nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 2012 a 2013, revelou que apenas duas reservas incluíam alguns elementos relacionados com o desempenho (38). 10.30. Ver resposta à Caixa 10.4

10.31. O Tribunal constata que é dada a devida importância ao valor acrescentado europeu nas fichas de atividade, quando se procuram obter recursos, mas muito menos nos RAA, onde se descreve o que foi realizado com o auxílio desses recursos. Dos 12 RAA examinados pelo Tribunal no período de 2010-2013, apenas três [os RAA 2010 e 2011 da DG Política Regional (DG REGIO) e, em certa medida, o RAA 2013 da DG Saúde e Consumidores (DG SANCO)] davam informações específicas sobre o valor acrescentado europeu. Nesta matéria, as fichas de atividade fornecem uma imagem mais completa que os RAA.

Planeamento e comunicação de informações sobre o desempenho nas três direções-gerais selecionadas

10.32. Relativamente a 2013, o Tribunal analisou as fichas de atividade, os planos de gestão e a primeira parte dos RAA (39) da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão (DG EMPL), da DG Saúde e Consumidores (DG SANCO) e do Serviço de Infraestruturas e Logística (OIL) no Luxemburgo. Em especial, o Tribunal analisou se os RAA fornecem informações úteis sobre a contribuição anual das Direções-Gerais para as realizações políticas. A análise baseou-se nos requisitos definidos no Regulamento Financeiro, nas normas de controlo interno da Comissão e nas instruções para a elaboração dos planos de gestão e dos RAA divulgadas pelo Secretariado-Geral da Comissão e pela Direção-Geral do Orçamento (DG BUDG).

Os objetivos das Direções-Gerais não são adequados para efeitos de gestão

10.33. Segundo as instruções da Comissão relativas aos planos de gestão de 2013, as direções-gerais deviam definir objetivos gerais com indicadores de impacto (a longo prazo) e objetivos específicos com indicadores de resultados (a curto/médio prazo). Foi solicitado aos diretores-gerais que, na primeira parte dos seus RAA, comunicassem os resultados obtidos e em que medida estes tiveram o impacto pretendido.

10.34. Em conformidade com as observações formuladas em anos anteriores acerca de outras direções-gerais, a auditoria do Tribunal revelou que, no caso da DG EMPL e da DG SANCO, vários objetivos (gerais e específicos) constantes dos planos de gestão e dos RAA foram tirados diretamente de documentos legislativos ou políticos e, portanto, eram demasiado gerais para serem úteis como instrumentos de gestão (ver caixa 10.5). 10.34. Os objetivos definidos para o novo período permitem uma apresentação integrada das motivações, prioridades principais e meios operacionais das direções-gerais (responsabilidades financeiras, legislativas e políticas). As instruções permanentes para a elaboração dos planos de gestão exigem que os objetivos gerais sejam alinhados pelos objetivos políticos da Comissão, incluindo-os nos planos de gestão. A justificação para esta abordagem é a necessidade de assegurar que os serviços da Comissão acompanham a concretização dos objetivos políticos e das principais prioridades políticas da Comissão. Sempre que possível, são igualmente definidos os objetivos específicos com indicadores de resultados e realizações, que contribuem para a consecução dos objetivos políticos e das principais prioridades políticas da Comissão.

Caixa 10.5 — Exemplos de objetivos específicos que não são adequados para efeitos de gestão DG SANCO: a influência da DG SANCO não é quantificável no caso do objetivo específico «Promover a saúde numa Europa em envelhecimento». DG EMPL: um dos objetivos específicos desta Direção-Geral é promover a mobilidade geográfica e profissional (incluindo a coordenação dos sistemas de segurança social) dos trabalhadores na Europa, a fim de suprimir os obstáculos à livre circulação e contribuir para a criação de um verdadeiro mercado de trabalho europeu. É difícil determinar a contribuição específica da DG EMPL para a realização deste objetivo. Caixa 10.5 — Exemplos de «objetivos específicos» que não são adequados às necessidades em termos de gestão O nexo de causalidade entre as atividades da DG SANCO e o objetivo específico «Promover a saúde numa Europa em envelhecimento» é, de facto, complexo e por vezes indireto, não sendo quantificável. A Comissão está a desenvolver um quadro de acompanhamento para avaliar os progressos com indicadores como a qualidade de vida, a sustentabilidade dos sistemas de saúde e a inovação e, em última análise, sobre os anos de vida saudável até 2020. A DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão considerará a possibilidade de melhorar a apresentação da sua lógica global de intervenção para os próximos planos de gestão, a fim de melhor sublinhar o potencial das atividades que contribuem para esse objetivo.

10.35. De acordo com o Regulamento Financeiro, os objetivos das direções-gerais devem ser SMART (específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados) (40). No entanto, 11 dos 15 objetivos examinados (41) não preenchem todos os critérios SMART. Embora fossem pertinentes para os domínios de intervenção pelos quais as Direções-Gerais são responsáveis, os objetivos examinados eram tão gerais que não é claro de que forma poderiam ser alcançados. Em muitos casos os indicadores que acompanham os objetivos não medem de forma exaustiva todos os aspetos ao nível adequado. Em dezembro de 2013, o Serviço de Auditoria Interna chegou a uma conclusão semelhante para a DG EMPL, referindo que os objetivos nem sempre eram claramente definidos. 10.35. A Comissão tem sempre em conta critérios SMART na formulação dos objetivos. Ao avaliar a conformidade com os critérios SMART, as informações do plano de gestão devem ser totalmente analisadas. A Comissão observa que os relatórios de desempenho devem centrar-se nas necessidades reais das partes interessadas e ser suficientemente flexíveis para refletir a diversidade das atividades dos serviços da Comissão.

10.36. Na sua qualidade de serviço horizontal da Comissão, o OIL não é uma direção-geral responsável por uma política ou pela execução de despesas. Fornece apoio interno às outras direções-gerais e os seus principais objetivos são de natureza administrativa. Por conseguinte, quando planeia as suas atividades no plano de gestão e as comunica nos RAA, o OIL, compreensivelmente, não apresenta objetivos e indicadores de impacto gerais, mas apenas objetivos específicos acompanhados de indicadores de resultados.

Continuam a verificar-se dificuldades no que se refere aos indicadores para controlo do desempenho

10.37. A escolha dos indicadores deve basear-se em considerações como a pertinência, a mensurabilidade e a disponibilidade de dados oportunos e fiáveis relativos ao desempenho. Tanto quanto possível, os indicadores devem respeitar os critérios RACER (42). Os indicadores que medem os resultados sobre os quais as Direções-Gerais têm uma influência limitada devem ser complementados por outros indicadores que meçam diretamente as atividades das direções-gerais.

10.38. As duas direções-gerais e o OIL têm, pelo menos, um indicador de desempenho por objetivo para ajudar os responsáveis a controlar e avaliar as realizações e comunicar informações sobre as mesmas. Um exame de 15 indicadores (cinco para cada organização) revelou que apenas dois deles cumpriam adequadamente todos os critérios RACER (43). Além disso, o Tribunal detetou algumas insuficiências (ver caixa 10.6). 10.38. A Comissão analisou aprofundadamente os seus indicadores para o período 2014-2020 e considera que os indicadores apresentados fornecem, de um modo geral, informações úteis sobre os progressos na via da realização dos seus objetivos políticos globais e permitem o acompanhamento do desempenho.

Caixa 10.6 — Exemplos de problemas relativos aos indicadores Caixa 10.6 — Exemplos de problemas relativos aos indicadores

a) Indicadores sobre os quais a DG não tinha influência DG SANCO: «Taxa de vacinação contra a gripe dos cidadãos da UE com mais de 65 anos»: embora este indicador tenha sido definido pelo Conselho, a sua execução é da inteira responsabilidade dos Estados-Membros. Por conseguinte, a concretização desta meta escapa completamente à esfera de influência da DG SANCO. a) A vacinação contra a gripe sazonal é uma medida de saúde pública específica da exclusiva competência dos Estados-Membros. A DG SANCO está ciente de que não tem qualquer influência direta na evolução deste indicador; No entanto, o Conselho fixou o objetivo de cobertura da vacinação a nível da UE que só pode ser controlado pela Comissão. Por conseguinte, a DG SANCO continua a controlar as medidas nacionais para atingir metas e, como tal, contribui para a realização dos objetivos estabelecidos.

b) Indicadores sem informações relevantes DG EMPL: a realização do objetivo específico «aumentar o acesso ao emprego e a participação no mercado de trabalho» é medida através de dois indicadores de resultados: «número de cidadãos que beneficiam de ajuda do FSE sob a forma de formação profissional, emprego ou orientação profissional» e «o FSE em percentagem das políticas ativas do mercado de trabalho na UE». Esses indicadores permitem acompanhar a participação do FSE e a sua dotação orçamental, mas não fornecem informações sobre a finalidade do objetivo, ou seja aumentar o (acesso ao) emprego. b) A Comissão considera que os indicadores em causa são úteis, mas reconhece que podiam ser mais específicos relativamente a 2014-2020;

c) Indicadores cuja fiabilidade era questionável DG SANCO: «Percentagem da população que receia a ocorrência de um evento adverso quando recebe cuidados de saúde»: a recolha de dados para este indicador baseia-se nos inquéritos realizados junto dos cidadãos (Eurobarómetros). O primeiro inquérito deste tipo foi realizado em 2009 e passou a ser a referência. O inquérito seguinte está previsto para 2014. Este indicador mede a perceção dos cidadãos, que pode constituir um elemento comprovativo circunstancial muito útil, mas que necessita de ser complementado por uma forma mais direta de retorno de informação (por exemplo, o número real de eventos adversos). Devido à sua natureza subjetiva, este indicador pode não indicar de forma fiável se a segurança dos pacientes aumentou ou não. c) O inquérito do Eurobarómetro não foi concebido para funcionar como indicador independente. A análise é feita juntamente com um certo número de outros indicadores, como o indicador estruturado sobre a aplicação da recomendação relevante do Conselho nos Estados-Membros, acompanhada de um indicador de resultados que explore o impacto das medidas tomadas na perceção dos cidadãos sobre a probabilidade de incidentes em matéria de segurança dos doentes;

d) Indicadores orientados para as realizações que são apresentados como indicadores de resultados OIL: alguns indicadores, embora definidos como indicadores de resultados, constituem na realidade indicadores de realizações. O plano de gestão relativo a 2013 inclui os seguintes indicadores de resultados: «número médio de refeições vendidas diariamente», «número de utilizadores de centros de manutenção» ou «número de comunicações ambientais efetuadas». Não se trata de indicadores de resultados. Estes indicadores representam o número de produtos/serviços fornecidos (realizações) e não os efeitos imediatos das ações/atividades sobre a população-alvo. d) Relatórios OIL (Serviço de Infraestruturas e Logística) sobre a concretização de cada objetivo específico atribuído ao serviço, principalmente através de elementos qualitativos apresentados sob forma de texto. A fim de traduzir com precisão os resultados reais relacionando-os com processos subjacentes e afetação de recursos, os indicadores de realizações revelaram-se, na maioria dos casos, importantes e, como tal, foram aprovados pelo Conselho de Direção do OIL. Por razões de clareza, comparabilidade ao longo do tempo e disponibilidade de dados, os indicadores selecionados para o relatório anual de atividades não podem limitar-se apenas aos indicadores de resultados ou de impacto. A este respeito, os indicadores apontados pelo Tribunal de Contas, apesar de melhoráveis, são geralmente complementados por indicadores de resultados (equilíbrio contabilístico para os serviços de restauração, sensibilização para as questões ambientais, através da expansão do âmbito do EMAS);

e) Indicadores que não incluem as informações essenciais sobre as metas DG EMPL: no caso do indicador de resultados «Número de autoridades de gestão e de organismos intermédios que participam em redes de aprendizagem», a meta consiste em que uma autoridade de gestão ou um organismo intermédio de cada Estado-Membro participem em, pelo menos, uma rede de aprendizagem transnacional. O RAA não indica as taxas de participação para cada Estado-Membro. e) A Comissão considera que o indicador apresentado é muito útil e pertinente, contudo está de acordo que as informações sobre a consecução da meta relativa a este indicador concreto eram muito difíceis de obter, tendo em conta a colaboração de 28 Estados-Membros e de centenas de autoridades de gestão e organismos intermédios. A DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão esforçar-se-á por melhorar esta situação no futuro

Cooperação insuficiente entre as Direções-Gerais

10.39. De acordo com as instruções relativas aos RAA, as Direções-Gerais responsáveis por domínios de intervenção conexos ou que gerem programas similares devem cooperar durante a elaboração dos projetos de RAA. A falta de cooperação pode dar origem a incoerências entre os relatórios das direções-gerais (ver caixa 10.7). 10.39. A Comissão recorda que, durante a elaboração dos RAA, houve sempre uma estreita coordenação e colaboração entre as DG em domínios de intervenção conexos.

Caixa 10.7 — Exemplos de coordenação insuficiente entre direções-gerais DG EMPL e DG SANCO: a DG SANCO utiliza o indicador «esperança de vida saudável à nascença» como indicador de impacto para o objetivo geral «proteção e melhoria da saúde humana». Embora se baseie nos mesmos dados que o indicador de impacto da DG EMPL «esperança de vida sem incapacidades», os dois indicadores têm metas e objetivos intermédios diferentes, sem que haja qualquer razão aparente para isso. Caixa 10.7 — Exemplos de coordenação insuficiente entre direções-gerais O indicador relativo aos anos de vida saudável é um dos principais indicadores de saúde europeus (ECHI) e, como tal, é utilizado em contextos diferentes. Para evitar discrepâncias, a metodologia subjacente é estreitamente coordenada entre as DG SANCO, «Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão», e ESTAT. Sempre houve uma boa cooperação entre as DG «Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão» e SANCO em matéria de indicadores de saúde, por exemplo, através do Inquérito Europeu de Saúde por Entrevista, em que as duas direções-gerais realizaram reuniões de coordenação sobre os dados a recolher. No entanto, podem ser exigidas metas específicas por DG para incorporar alguns aspetos específicos de um dado trabalho dessa DG.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

PARTE 3 — RESULTADOS DAS AUDITORIAS DO TRIBUNAL SOBRE O DESEMPENHO

10.40. Esta parte do presente capítulo inclui duas secções: a primeira apresenta alguns dos principais ensinamentos retirados dos relatórios especiais adotados pelo Tribunal em 2013; a segunda verifica em que medida as recomendações formuladas nos relatórios especiais do Tribunal (oito relatórios especiais adotados entre 2007 e 2010) são executadas.

Relatórios especiais do Tribunal adotados em 2013

10.41. Os relatórios especiais do Tribunal verificam se os princípios da boa gestão financeira (ver ponto 10.1) são aplicados às despesas da União Europeia. O Tribunal escolhe os temas dos relatórios especiais — domínios orçamentais ou temas de gestão específicos — de forma a obter um impacto máximo e baseia-se em diversos critérios, tais como o nível de receitas ou de despesas em questão (materialidade), os riscos relativos à boa gestão financeira e o grau de interesse dos intervenientes. Em 2013, o Tribunal adotou (44) 19 relatórios especiais, enumerados no anexo 10.1 .

10.42. Cada relatório especial constitui uma importante contribuição para que as entidades auditadas prestem contas pela sua gestão dos fundos da UE e visa ajudá-las a realizar progressos no futuro. Em conjunto, estes relatórios especiais abrangem a integralidade do ciclo de gestão, desde a conceção até à avaliação. Nos seus relatórios anuais anteriores, o Tribunal abordou um número reduzido de temas, considerados particularmente relevantes, retirados do conjunto de relatórios especiais desses anos. No relatório anual relativo ao exercício de 2011, esses temas foram a análise das necessidades, a conceção e o valor acrescentado europeu; no relatório relativo a 2012, tratou-se dos objetivos e indicadores, dos dados sobre o desempenho e da sustentabilidade dos projetos financiados pela UE.

10.43. No presente relatório anual, o Tribunal optou por chamar a atenção para duas questões assinaladas nos seus relatórios especiais de 2013 que se revestem de particular importância para a Comissão e o legislador na perspetiva da obtenção do máximo impacto da próxima geração de programas de despesas: o valor acrescentado europeu e o conceito, que lhe está estreitamente associado, de efeito de inércia.

Valor acrescentado europeu

10.44. O valor acrescentado europeu assume uma importância crescente para garantir o melhor desempenho possível com os fundos da UE, que são limitados (ver igualmente o ponto 10.21). Dos 19 relatórios especiais adotados em 2013, sete abordavam a questão do valor acrescentado europeu e/ou do efeito de inércia.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

10.45. O valor acrescentado europeu é «o valor resultante de uma intervenção da UE que é adicional ao valor que teria sido criado apenas pela ação do Estado-Membro» (45). A criação de valor acrescentado europeu é fundamental para uma boa gestão financeira (46). 10.45. A Comissão salienta que o conceito de valor acrescentado da UE pode ser utilizado em muitos contextos diferentes, como nas reflexões académicas sobre o orçamento da UE, para definir objetivos e/ou critérios para a seleção de projetos em determinados programas da UE, nas disposições do Regulamento Financeiro e na avaliação dos programas existentes, mas considera também que o valor acrescentado de um projeto político vai muito além de uma simples referência a dados quantitativos. A Comissão recorda igualmente que o princípio da boa gestão financeira é definido no artigo 30.o do RF e que a prossecução de uma boa gestão financeira deve ser aferida em função destes princípios.

10.46. As auditorias do Tribunal revelaram que muitas vezes era difícil detetar um verdadeiro valor acrescentado europeu, em particular no âmbito da gestão partilhada, que se aplica à maior parte do orçamento. Há o risco de o financiamento da UE ser utilizado em substituição dos fundos nacionais e que, desta forma, estes possam ser utilizados para outros fins. Esta opção pode ser convidativa para os Estados-Membros sujeitos a uma forte pressão orçamental. 10.46. A Comissão remete para as suas respostas aos pontos 10.48 e 10.52, onde considera que as medidas tomadas constituem um valor acrescentado da UE. A Comissão avaliou o valor acrescentado da UE aquando da apresentação de propostas relativas aos novos programas de despesas. Nos casos em que os colegisladores manifestaram o seu apoio a este ponto, adotaram as propostas de programas de despesas. A Comissão irá gerir estes programas e apresentar um relatório sobre o valor acrescentado da UE, um dos aspetos que as avaliações ex post permitirão determinar. Estas avaliações estão publicamente disponíveis e o relatório previsto no artigo 318.o também inclui informações sobre o valor acrescentado da UE.

10.47. O relatório especial do Tribunal relativo ao programa LIFE, referido no ponto 10.5, apresenta um exemplo desta situação. O Tribunal verificou que o recurso às dotações nacionais e a concorrência a nível nacional, e não da UE, para financiamento dos projetos provocou uma redução do valor acrescentado europeu (47). 10.47. Consultar a resposta ao ponto 10.5.

10.48. Um outro exemplo é dado no relatório especial do Tribunal sobre o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização, em que o Tribunal concluiu que um terço do financiamento proveniente desta fonte serviu para compensar os trabalhadores que perderam os seus empregos em consequência de despedimentos coletivos, sem obtenção de qualquer valor acrescentado europeu. Trata-se da parte do financiamento destinado às medidas de apoio ao rendimento que, de qualquer forma, seriam sempre pagas pelos Estados-Membros. Porém, o relatório salientou que o Fundo gerou valor acrescentado europeu quando foi utilizado para cofinanciar serviços normalmente inexistentes nos Estados-Membros, como a formação profissional destinada aos trabalhadores despedidos (48). 10.48. A Comissão chama a atenção para as conclusões do relatório intercalar de avaliação relativo ao valor acrescentado da UE. Este relatório conclui que o FEG constituía um valor acrescentado significativo e os peritos independentes concluíram que dificilmente obteriam resultados sem o apoio do FEG. A Comissão observa que o apoio prestado pelo FEG deve ser considerado o financiamento de um «pacote» de medidas inter-relacionadas que, no seu conjunto, contribuem para o êxito das operações financiadas. Com efeito, o FEG presta vários tipos de apoio a trabalhadores, incluindo subsídios para garantir que estes disponham de um rendimento suficiente durante a vigência das medidas de ativação, podendo, por conseguinte, beneficiar das diferentes ações apoiadas, tais como a formação.

Efeito de inércia

10.49. O efeito de inércia é um conceito conexo que afeta negativamente o valor acrescentado europeu: no caso das subvenções da UE, trata-se da medida em que um beneficiário teria realizado um projeto mesmo sem a ajuda da UE. Assim, a existência do efeito de inércia poderia reduzir, ou mesmo anular, o valor acrescentado europeu.

10.50. O efeito de inércia é, por natureza, difícil de detetar. No entanto, a ausência de uma boa análise das necessidades revela muitas vezes um risco de efeito de inércia. Em certos casos, as auditorias do Tribunal permitiram detetar projetos que tinham sido autorizados, ou mesmo concluídos, antes da aprovação do financiamento da UE, o que indica a existência de um efeito de inércia.

10.51. Por exemplo, na sua auditoria sobre o apoio concedido pela UE à indústria transformadora alimentar, o Tribunal concluiu que o risco de ocorrência de efeito de inércia era elevado pelo facto de os Estados-Membros não direcionarem sistematicamente o financiamento para projetos cuja necessidade de apoio público fosse demonstrável (49). Ainda no domínio da agricultura, o Tribunal constatou que as medidas aplicadas pelos Estados-Membros para diversificar a economia rural apresentavam em elevado risco de efeito de inércia e que apenas um Estado-Membro tinha solicitado aos beneficiários que demonstrassem a necessidade de uma subvenção (num caso, o apoio da UE foi inclusivamente concedido depois de o projeto estar concluído) (50). 10.51. A Comissão concorda com o Tribunal de Contas quanto à necessidade de assegurar melhorias no que se refere ao direcionamento do apoio ao nível dos Estados-Membros. Se o apoio ao investimento for bem orientado (recorrendo, entre outros, a critérios de elegibilidade e de seleção e diferenciando as taxas de ajuda) e se basear em lacunas/necessidades claramente identificadas, o risco de inércia e de deslocação é minimizado. A orientação do apoio ao investimento [artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006] foi introduzida no período de programação 2007-2013, precisamente para limitar os efeitos da inércia e da deslocação decorrentes de avaliações anteriores. O quadro jurídico para o próximo período de programação exige que as necessidades específicas, associadas a condições específicas a nível regional ou subregional, sejam tidas em conta e abordadas mediante combinações de medidas ou subprogramas temáticos devidamente elaborados para o efeito. Além disso, o novo quadro jurídico exige que sejam definidos objetivos adequados para cada domínio de prioridades, com base em indicadores comuns de resultados, e que as medidas selecionadas em relação às prioridades da União se baseiem numa lógica de intervenção sólida apoiada por uma avaliação ex ante.

10.52. O Tribunal encontrou outros exemplos de efeitos de inércia ao examinar o programa Marco Polo, que visa a transferência do tráfego rodoviário de mercadorias. Embora se evidenciasse que a ajuda da UE permitiu iniciar os projetos mais cedo, aumentar a escala dos serviços prestados ou obter um retorno antecipado do investimento, a auditoria constatou igualmente sérios indícios de efeitos de inércia: por exemplo, 13 dos 16 beneficiários auditados confirmaram que teriam iniciado e executado o projeto mesmo sem a subvenção da UE (51). O Tribunal concluiu igualmente que a Comissão não demonstrou de forma suficiente que o apoio da UE concedido através do Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos (um instrumento financeiro concebido para melhorar o acesso ao financiamento a crédito para a investigação) produza investimentos de nível superior ao que os beneficiários poderiam ter realizado na sua ausência (52). 10.52. Pelas razões expostas pelo Tribunal (ou seja, início precoce dos projetos, aumento da escala de serviços e retorno do investimento numa fase mais precoce), a Comissão considera que, para os projetos auditados, o programa Marco Polo possui claramente um valor acrescentado da UE. Em especial, o fenómeno da inércia é difícil de quantificar, uma vez que pode haver um certo número de outros fatores a ter em conta, por exemplo a sustentabilidade (ou seja, se os projetos seriam sustentáveis sem a subvenção), o fator de multiplicação (projetos maiores que geram muito mais transferência modal), maior credibilidade e visibilidade dos beneficiários (marca de projeto da UE), benefícios resultantes da colaboração entre parceiros (transferência de conhecimentos e de melhores práticas). No que diz respeito ao MFPR, a Comissão considera que este instrumento demonstrou a sua eficácia sobretudo em tempos de dificuldades económicas. A avaliação intercalar do MFPR revelou igualmente o valor acrescentado do instrumento, indicando: O MFPR ajudou muitas empresas europeias com grande intensidade de atividades de investigação a manterem as atividades de IDI, num período de grande tensão financeira, ajudou algumas das empresas mais inovadoras da Europa a reestruturar as suas situações financeiras, uma vez que os bancos e outras instituições de crédito dificultaram o acesso ao financiamento para investimentos de alto risco (relatório de avaliação intercalar do MFPR de agosto de 2010, pág. 18). Além disso, a segunda avaliação intercalar (junho de 2013) refere que o principal valor económico do MFPR é o caráter anticíclico, que oferece aos promotores uma estabilidade financeira a longo prazo para desenvolverem atividades de IDI, mesmo em tempos de crise.

Seguimento das recomendações formuladas nos relatórios especiais

10.53. Segundo as normas internacionais de auditoria, o seguimento dos relatórios de auditoria constitui a fase final do ciclo da auditoria de resultados, que se compõe de planeamento, execução e seguimento (53). O seguimento dos relatórios de auditoria de resultados do Tribunal é um elemento necessário do ciclo da prestação de contas e ajuda a incentivar a execução eficaz, pela Comissão, das recomendações formuladas nos relatórios.

10.54. O Tribunal examinou o seguimento dado pela Comissão a uma amostra de 59 recomendações de auditoria formuladas em oito relatórios especiais adotados no período de 2007-2010. Nas 56 recomendações que puderam ser verificadas (54), o Tribunal concluiu que a Comissão executou 79 % das recomendações, quer inteiramente ou na maior parte dos aspetos. Além disso, 12 % das recomendações foram executadas em alguns aspetos, enquanto 9 % tinham sido inicialmente recusadas e, portanto, não foram executadas (55).

10.55. No seguimento realizado no ano passado, o Tribunal recomendou que a Comissão melhorasse a ferramenta informática utilizada para acompanhamento da situação das recomendações de auditoria e das perguntas efetuadas no âmbito da quitação. A ferramenta informática deverá permitir um registo mais exato da situação das recomendações que só foram parcialmente executadas. Em conformidade com a recomendação do Tribunal, a Comissão propôs melhorias que, em 2014, deverão permitir registar na ferramenta informática as recomendações parcialmente executadas. 10.55. A Comissão apreciou a possibilidade de desenvolver a aplicação RAD, a fim de melhorar as informações fornecidas aos gestores. Foi solicitada a alteração do estatuto da recomendação «parcialmente executada» ao fornecedor do sistema na Comissão.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

10.56. No período de programação de 2007-2013, a utilização dos fundos da UE caracterizou-se pela ênfase colocada na absorção (a necessidade de despender os fundos) e na conformidade, em detrimento do bom desempenho. Foram adotadas novas disposições para o período de 2014-2020 e o Tribunal avaliará o seu impacto em futuras auditorias de resultados. Embora estas novas disposições sejam bem-vindas e a criação de uma reserva de desempenho possa incentivar uma maior ênfase nos resultados, o seu impacto será provavelmente marginal, uma vez que o quadro regulamentar para 2014-2020 continua a não prever quaisquer verdadeiros incentivos ou sanções financeiros relativamente aos resultados obtidos com o financiamento da UE (pontos 10.3-10.16). 10.56. A publicação dos dados de desempenho dos relatórios anuais de execução, bem como dos requisitos de avaliação (obrigação de, pelo menos, uma avaliação de impacto para cada prioridade), promoverão o debate político e a prestação efetiva de contas. Além disso, como previsto no quadro regulamentar para 2014-2020 [artigo 22.o, n.os 6 e 7, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013], a Comissão poderá sancionar os Estados-Membros em caso de falha grave, com base na análise do desempenho [artigo 22.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013] e no encerramento (artigo 22.o, n.o 7).

10.57. Na opinião do Tribunal, a falta de ênfase no desempenho indica um problema mais fundamental. O princípio da gestão partilhada assenta na confiança em que os Estados-Membros, que financiam parcialmente os projetos, gerem os fundos da UE com o mesmo cuidado com que gerem os seus próprios recursos. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal constatou que a seleção dos projetos incide em primeiro lugar na necessidade de despender os fundos da UE disponíveis (que serão perdidos se não forem utilizados), em segundo na necessidade de respeitar as regras e só em terceiro, de forma limitada, no desempenho esperado. Deverá ser atribuída a mesma importância à conformidade e ao desempenho ao longo do ciclo do projeto. Esta tensão entre, por um lado, a vontade de colocar a ênfase nos resultados e, por outro, os imperativos políticos dos Estados-Membros, constitui uma falha fundamental na conceção de grande parte do orçamento da UE. 10.57. A Comissão refere que os critérios de desempenho são incorporados no processo de seleção dos projetos a financiar. A aplicação de critérios de seleção ponderados permitirá aos Estados-Membros identificar os projetos que melhor contribuirão para a obtenção de resultados. A Comissão gostaria de sublinhar que, para além do financiamento da União, há sempre necessidade de financiamento nacional (público ou privado). Por conseguinte, a «confiança» no facto de os Estados-Membros (que financiam parcialmente os projetos) gerirem os fundos da UE cuidadosamente, tal como o fazem os seus próprios recursos, é justificada, dado que todas as «más» despesas a título da contribuição da União afetarão automaticamente as despesas a nível nacional e sobre elas se repercutirão. As taxas máximas de cofinanciamento são estabelecidas pelo RDC (artigo 120.o), mas podem ser moduladas (artigo 121.o). Embora nas regiões menos desenvolvidas, o cofinanciamento nacional possa ser limitado a 15 %, para as regiões mais desenvolvidas será de, pelo menos, 50 %. Existe, assim, nesses casos, um risco elevado para a contribuição nacional se o programa não for cuidadosamente gerido e incidir nas despesas em vez da na obtenção de resultados. Além disso, as condições ex ante devem garantir a existência de quadros adequados para as despesas. Por conseguinte, mesmo que houvesse uma incidência nas despesas (que também afeta a contribuição nacional), as condições ex ante exigem que os Estados-Membros disponham de um quadro estratégico, adequado aos compromissos assumidos a nível da UE, de modo a garantir a eficácia e a eficiência da realização dos objetivos do programa e, por conseguinte, a obtenção de resultados.

10.58. Os relatórios sobre o desempenho dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho são elaborados num quadro que tem evoluído ao longo dos anos e que não está adaptado à cultura de desempenho que a Comissão procura criar. A Comissão tem a obrigação legal de prestar contas do seu desempenho todos os anos em três relatórios principais dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Porém, o relatório de avaliação é o único que incide sobre o desempenho. O relatório sobre a gestão orçamental e financeira e o relatório de síntese dão poucas ou nenhumas informações sobre o desempenho. O Tribunal considera razoável a prática da Comissão de concentrar no relatório de avaliação as informações sobre o desempenho, dado que os outros dois relatórios têm objetivos diferentes (pontos 10.18-10.20). 10.58. A apresentação de relatórios ao Parlamento Europeu e ao Conselho está a ser desenvolvida juntamente com a cultura de desempenho que a Comissão está a aplicar e que toma em consideração os pontos de vista do Parlamento Europeu e do Tribunal de Contas. Tal como referido, com a adoção do QFP para 2014-2020, o quadro para a apresentação de relatórios ao Parlamento Europeu e ao Conselho foi adaptado, com uma maior ênfase no desempenho dos programas. Tal como indicado no relatório de síntese, a Comissão tomou já as medidas necessárias para melhorar a elaboração de relatórios sobre o desempenho através do reforço do quadro de desempenho dos programas, no âmbito do quadro financeiro plurianual para 2014-2020, e incorporando esse quadro de desempenho na planificação estratégica, programação e elaboração de relatórios sobre os progressos alcançados pela Comissão. Será necessário algum tempo para que estas alterações produzam efeitos. No que se refere aos relatórios mencionados pelo Tribunal, os diferentes aspetos do desempenho, complementares entre si, são abrangidos pelos três relatórios, que dizem respeito a elementos da execução da gestão financeira e orçamental, síntese dos resultados de gestão da Comissão e desempenho global dos programas financeiros da UE. É necessário estabelecer uma distinção clara entre estes vários aspetos, porém relacionados. A Comissão congratula-se com o facto de o Tribunal de Contas considerar razoável a sua prática atual de elaboração de relatórios, que os três relatórios têm objetivos diferentes e que as informações sobre o desempenho dos programas financeiros são melhor prestadas no relatório de avaliação.

10.59. Além disso, o Tribunal detetou exemplos de lacunas no seu conteúdo: os relatórios não abordam o valor acrescentado europeu. O Tribunal conclui que não há informações úteis sobre a boa gestão financeira em nenhum destes três relatórios (pontos 10.18-10.22). 10.59. A Comissão considera não existirem lacunas a nível da cobertura. Tal como indicado na sua resposta ao ponto 10.46, a Comissão avaliou o valor acrescentado da UE aquando da apresentação de propostas relativas aos novos programas de despesas. A Comissão inclui informações sobre o valor acrescentado da UE no âmbito dos relatórios sobre as avaliações efetuadas no contexto do relatório previsto no artigo 318. o . Além disso, a Comissão não concorda com a interpretação do Tribunal segundo a qual o princípio da boa gestão financeira implica a apresentação de relatórios sobre o valor acrescentado da UE. Acresce que nenhum dos três relatórios são exigidos ou elaborados individualmente para cobrir os três elementos, garantindo assim, para todos os efeitos, que a boa gestão financeira é plenamente tida em conta. Os relatórios têm finalidades específicas (ver resposta ao ponto 10.58).

10.60. Comparativamente aos relatórios de avaliação anteriores, o quarto relatório constitui uma melhoria, na medida em que tenta estabelecer uma relação entre os principais programas financeiros apresentados por rubrica do QFP e as informações disponíveis sobre o desempenho relevantes para a estratégia Europa 2020. No entanto, em vários domínios importantes, as informações e os dados fornecidos no relatório de avaliação ainda não são apropriados para os efeitos pretendidos no procedimento de quitação. O Tribunal constata que a Comissão espera que, dentro de alguns anos, o novo quadro relativo ao desempenho possa dar informações significativas sobre as realizações anuais das várias políticas. O Tribunal continuará a acompanhar os progressos registados neste domínio (pontos 10.23-10.26). 10.60. A Comissão considera que, no quadro das disposições de acompanhamento e avaliação aplicáveis aos programas de 2007-2013, o último relatório de avaliação constitui um precioso contributo para os trabalhos da autoridade de quitação relativamente ao exercício em causa. Em muitos aspetos, a estrutura e o conteúdo do relatório deste ano refletem as orientações dadas pela autoridade de quitação. Por exemplo, o relatório faz uma distinção entre as informações sobre os progressos realizados na concretização dos objetivos do programa e as informações sobre os aspetos operacionais do desempenho, como a ação da Comissão para implementar e gerir os programas financeiros. É feita uma distinção entre as políticas internas da UE e as suas políticas externas. O relatório também vai o mais longe possível ao fornecer informações disponíveis sobre o desempenho relativamente à forma como os programas financeiros contribuíram para a estratégia Europa 2020. No entanto, importa recordar que, não obstante 2013 ter sido o último ano do período de programação 2007-2013, é ainda demasiado cedo para avaliar integralmente os resultados e os impactos dos programas, na medida em que as avaliações final e ex post dos programas financeiros estão agendadas para os próximos quatro anos (2014-2017). As disposições relativas ao acompanhamento, avaliação e reporte aplicáveis aos programas de 2007-2013 também não incidiram nos relatórios sobre o desempenho dos programas. As informações sobre desempenho relativas aos programas de 2014-2020 ficarão gradualmente disponíveis, em conformidade com as disposições em matéria de apresentação de relatórios e avaliação previstas nos atos jurídicos adotados pelos colegisladores e contribuirão para o relatório a que se refere o artigo 318. o .

10.61. Nos seus RAA, os diretores-gerais prestam contas à Comissão do exercício das suas funções, das atividades das Direções-Gerais e das realizações políticas. Os RAA incluem uma declaração de fiabilidade dos diretores-gerais na qual estes afirmam, entre outros aspetos, que os recursos afetados às atividades descritas no relatório foram utilizados para os fins previstos e em conformidade com os princípios da boa gestão financeira. Contudo, na prática, a garantia fornecida nos RAA exclui expressamente as questões ligadas ao desempenho. A garantia, e as reservas que lhe podem estar associadas, limitam-se às questões respeitantes à regularidade e ao controlo interno (pontos 10.28-10.30 e caixa 10.4). 10.61. Tal como referido na resposta à caixa 10.4, a Comissão continuará a seguir a mesma prática na elaboração de relatórios, em consonância com as disposições legais. Tal como indicado no relatório de síntese, a declaração de fiabilidade incide nas questões financeiras e de gestão, em plena consonância com a responsabilidade financeira da Comissão na execução do orçamento da UE. Ao adotar o relatório de síntese, a Comissão assume total responsabilidade pela gestão do orçamento da UE. Trata-se de uma questão distinta do compromisso claro de a Comissão reforçar a sua comunicação de informações sobre as realizações das suas políticas no quadro dos mesmos relatórios anuais de atividades, bem como no quadro do relatório de avaliação exigido pelo Tratado. Estas realizações políticas são o resultado de uma ação coletiva e da responsabilidade dos colegisladores e dos Estados-Membros que desempenham frequentemente um papel fundamental na execução dos programas. Além disso, numerosos fatores da economia e da sociedade, que ultrapassam o controlo dos diretores-gerais, influenciam o desempenho global dos programas.

10.62. A análise dos RAA deste ano revelou que, tal como nos anos anteriores, os objetivos das direções-gerais não são adequados para efeitos de gestão; que continuam a verificar-se algumas insuficiências na seleção dos indicadores, o que significa que a sua utilidade em termos de acompanhamento do desempenho é reduzida; e que as direções-gerais não cooperam de forma suficiente para definir os seus objetivos e indicadores (pontos 10.32-10.39). 10.62. Tal como indicado no relatório de síntese de 2013, a estrutura dos relatórios anuais de atividades de 2013 foi consideravelmente revista. Envidou-se um grande esforço para melhorar os indicadores de desempenho e a apresentação de relatórios sobre o mesmo, bem como a apresentação de relatórios sobre a economia e a eficácia, no quadro do RAA. Além disso, desenvolveram-se importantes esforços na revisão das instruções, a fim de assegurar que os relatórios incluem apenas o estritamente relevante e para melhorar a clareza e a coerência a nível das DG. Por seu turno, haverá um maior alinhamento dos planos de gestão pelos relatórios anuais de atividades em matéria de objetivos e indicadores.

10.63. As auditorias de resultados do Tribunal continuam a cumprir o seu duplo objetivo em termos de prestação de contas e obtenção de melhorias. Entre muitos outros temas, os seus relatórios de 2013 abordaram casos em que o valor acrescentado europeu, que é um aspeto fundamental da boa gestão financeira, não foi obtido ou foi reduzido. A ocorrência do efeito de inércia, verificada em diversos casos em que os beneficiários teriam continuado a sua atividade mesmo sem o financiamento da UE, exemplifica bem este fenómeno (pontos 10.40-10.53). 10.63. A Comissão remete para as suas respostas aos pontos 10.48 e 10.52, onde considera que as medidas tomadas constituem um valor acrescentado da UE. Além disso, tal como indicado na sua resposta ao ponto 10.45, a Comissão não partilha os princípios sugeridos pelo Tribunal, subjacentes ao conceito de valor acrescentado da UE, como indicado no seu relatório anual de 2011.

Recomendações

10.64. O resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores é apresentado no anexo 10.2 . Nos relatórios anuais relativos aos exercícios de 2010 e 2011, o Tribunal apresentou nove recomendações. Duas delas não eram aplicáveis porque a avaliação dos seus resultados pelo Tribunal era prematura. A Comissão executou alguns aspetos de sete recomendações.

10.65. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2013, o Tribunal recomenda:

— Recomendação 1: na próxima revisão do Regulamento Financeiro, a Comissão deve racionalizar o seu quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho; A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão está pronta a adaptar o Regulamento Financeiro, a fim de o alinhar pela sua prática atual de apresentação de relatórios sobre o desempenho. Ao abrigo da atual prática, os três relatórios referidos pelo Tribunal no ponto 10.18 servem objetivos diferentes e são complementares entre si. O relatório de síntese tem uma incidência nos resultados da gestão da Comissão, o relatório previsto no artigo 318.o incide nos resultados dos programas de despesas e o relatório sobre a gestão orçamental e financeira dá conta dos aspetos orçamentais e de gestão orçamental. A Comissão considera que esta prática de transmissão de relatórios, em que todos têm um papel e finalidade distintos, está em conformidade com as disposições jurídicas e operacionais a vários níveis (TFUE, Regulamento Financeiro e instruções permanentes internas da Comissão).

— Recomendação 2: a Comissão deve garantir que o relatório de avaliação apresenta uma síntese que reúna todas as informações disponíveis sobre os progressos realizados na consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020, para que os leitores possam ter uma visão global mais clara das realizações obtidas; A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão concentrar-se-á em garantir que o relatório previsto no artigo 318.o apresenta um resumo com informações sobre os progressos realizados na consecução dos objetivos da estratégia Europa 2020, com vista a proporcionar uma panorâmica clara dos progressos alcançados. A Comissão ponderará a pertinência de adaptar a estrutura do relatório previsto no artigo 318.o à luz da evolução deste relatório nos próximos anos e, ao mesmo tempo, tendo em conta a existência de outros relatórios mais abrangentes no âmbito da estratégia Europa 2020, como através do Semestre Europeu.