PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 18.9.2008 
SEC(2008) 2454 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
que acompanha a  
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
 
sobre um plano de acção da UE de luta contra a droga (2009-2012) 
 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
{COM(2008) 567} 
{SEC(2008) 2455} {SEC(2008) 2456} 
 
PT 2   PT Síntese  
1.1. Introdução 
A presente avaliação de impacto destina-se a determinar a política mais adequada a seguir 
para aplicar a Estratég ia da UE de luta c ontra a droga para 2005–20121. Esta estratégia visa 
proteger a saúde pública e proteger e elevar o bem-estar da sociedade e das pessoas em geral, bem como garantir um alto nível de seguran ça para os cidadãos, adoptando uma abordagem 
equilibrada e integrada relativamente ao probl ema da droga. A estratégia estabelece o quadro, 
os objectivos e as prioridades das actividades ligadas ao combate à droga na UE, a executar 
por intermédio de dois planos de acção da UE consecutivos nesta matéria. Em 2005 foi 
adoptado um primeiro plano de acção da UE em matéria de luta contra a droga (2005-2008)
2. 
No primeiro semestre de 2008, a Comissão organizou uma avaliação ex post  para apreciar o 
impacto das acções e preparar um novo plano de acção para o período de 2009 a 2012. A presente avaliação de impacto baseia-se em gr ande medida nos resultados dessa avaliação.  
Para preparar a referida avaliação e a presen te avaliação de impacto, a Comissão consultou 
diversos grupos de intervenientes. Além da c onsulta e troca de informações permanente com 
o Grupo Horizontal da Droga (GHD) do Consel ho, o grande contributo dos serviços da 
Comissão para a presente avaliação de impact o foi possível graças à criação de um Grupo de 
Coordenação Interserviços (GCI).  Foi criado um comité directi vo para a consulta de peritos 
antes e durante a processo de avaliação do Plano de Acção da UE em matéria de luta contra a 
droga (2005-2008). A Comissão consultou o Fóru m da Sociedade Civil sobre a Droga em 
duas sessões separadas. Não foi organizada uma c onsulta aberta para a presente avaliação de 
impacto, sobretudo por falta de tempo.  
1.2. Definição do problema 
A Estratégia da UE de luta contra a droga ( 2005-2012) e o Plano de Acção da UE em matéria 
de luta contra a droga (2005-2008) foram desenvolvidos em torno das duas principais 
dimensões da política da droga, a redução da procura e a redução da oferta de droga , 
complementadas por três questões horizontais, a coordenação , a cooperação internacional  e a 
informação, investigaç ão e avaliação .  
O plano de acção é um instrumento de coordena ção não vinculativo destinado essencialmente 
aos Estados-Membros, que podem decidir alcançar  os objectivos nele consagrados. Só um 
número limitado de objectivos e acções são concretizados a nível da UE, através das 
actividades da Comissão. O plano de acção dá orientações para a definição da política da droga a nível nacional, mas torna mais comp licada a avaliação dos impactos directos do 
plano, visto que a maior parte dos objectivos  e acções dele constantes são executados 
indirectamente: o plano de acção visa influenciar as acções de outros.  
A avaliação do Plano de Acção da UE de luta contra a droga para o período de 2005 a 2008 
mostra que os objectivos nele incluídos foram adoptados pelas políticas nacionais e/ou já se 
encontravam presentes em documentos estratégicos existentes. A avaliação sugere que o plano de acção deu origem a uma vasta gama  de actividades e cooperação. Foram obtidos 
progressos em praticamente todos os object ivos e acções específicos, ainda que com 
                                                
 
1 CORDROGUE 77, 22.11.2004 
2 JO C 168 de 8.7.2005. 
 
PT 3   PT diferentes níveis de êxito. A avaliação revelou também alguns problemas importantes. O 
plano de acção inclui determinadas incoerências  internas e um número demasiado extenso de 
objectivos e acções, sem que lhes seja dada qualquer ordem de prioridade.  
A coordenação  no interior da Comissão podia ser mel hor no que se refere à aplicação do 
plano de acção, nomeadamente através de uma definição mais clara das prioridades e do 
reforço da comunicação horizontal para que a política da droga integre as outras políticas 
definidas pela UE.  
No domínio da redução da procura de droga , só alguns Estados-Membros introduziram 
orientações gerais de qualidade em matéria de  prevenção, redução de danos e tratamento. Por 
outro lado, é necessário insistir no aumento da eficácia, acessibilidade, disponibilidade e 
cobertura dos serviços de tratamento e de redução de danos. Os Estados-Membros devem 
igualmente investir na adaptação/ajustament o às novas tendências da procura de droga. A 
prevenção, a redução de danos e o tratamento dest inados aos presos, equiparáveis aos serviços 
prestados fora das prisões, têm grande importânc ia para diminuir as doenças infecciosas e as 
mortes ligadas ao consumo de drogas, cuja inci dência é substancialmente mais elevada dentro 
do sistema prisional do que fora dele.  
Quanto à redução da oferta de droga , a cooperação policial entre Estados-Membros no 
domínio da droga está a aumentar, mas as potenci alidades de instrumentos já em vigor como 
as equipas de investigação conjuntas e as oper ações aduaneiras conjuntas não são totalmente 
exploradas. Há ainda muito a fazer para refo rçar a participação dos Estados-Membros nas 
actividades da Europol, nomeadamente na pa rtilha e recolha de informações secretas, 
resultante de uma cooperação mais estreita entre órgãos policiais a nível nacional. Os resultados positivos de projectos transfront eiriços de aplicação da lei (como o MAOC-N) 
revelam a importância de reforçar a recolha e partilha de informações como base para a 
aplicação da lei. O objectivo da estratégia de lu ta contra a droga de tornar mais mensuráveis 
os resultados da redução da of erta e da aplicação da lei é dificultado pela ausência de 
indicadores-chave normalizados nesta matéria.  
No domínio da cooperação internacional , segundo os Estados-Membros o plano de acção foi 
importante para obter coerência e consenso na actuação da UE a nível internacional. A UE 
tem vindo a agir cada vez mais a uma só voz, em  especial no Comité dos  Narcóticos (CN) das 
Nações Unidas, mas devem continuar a envidar-se esforços para assegurar que a UE fale em uníssono nas sessões plenárias deste comité. A a bordagem integrada e equilibrada da UE em 
matéria de combate à droga serviu de modelo para que os países candidatos e também muitos 
países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança definissem as respectivas estratégias 
neste domínio e os correspondentes planos de acção.  
Nos anos mais recentes, foram apoiados inúm eros projectos de assistência em países 
candidatos ou abrangidos pelo processo de esta bilização e de associação. Em simultâneo, os 
projectos e programas de financiamento exte rno da CE e dos Estados-Membros devem ser 
ligados de forma mais explícita às prioridades da política da UE de luta contra a droga. As 
rotas de tráfico de drogas emergentes exigem uma cooperação flexível e ampla com os países 
situados nas regiões afectadas.  
No que se refere à informação, investigação e avaliação , a avaliação conclui que a qualidade 
da informação disponível sobre a situação da droga na Europa aumentou nos últimos anos, mas podem ser ponderados outros passos para obter maior coordenação e complementaridade entre a investigação e as estruturas de financia mento da investigação a nível nacional e da UE. 
 
PT 4   PT A potencial redução do apoio dos Governos na cionais aos pontos focais nacionais é alvo de 
preocupação crescente, visto que  estes constituem o núcleo da infra-estrutura de informação 
do OEDT. A necessidade de ava liar as políticas de combate à droga continua a ser muito 
grande.  
1.3. Ponto da situação 
Na UE, a cannabis  continua a ser a droga ilícita mais  comum: no ano passado foi consumida 
por 17,5 milhões de europeus. A cocaína foi co nsumida por 4,5 milhões de europeus no ano 
passado e cresceu assustadoramente em alguns Estados-Membros, ao pa sso que a utilização 
de ecstasy  conheceu um decréscimo moderado geral. O recurso à heroína e à injecção de 
drogas parece geralmente estável. A redução da idade do primeiro consumo entre os jovens e 
a subida do policonsumo de drogas constituem  desafios de peso para a prevenção e o 
tratamento. 
Na UE, entre 1 a 8 em cada 1 000 habitantes são consumidores de droga com problemas. 
Todos os anos morrem entre 7 500 e 8 000 pe ssoas em resultado do consumo de droga. 
Estima-se entre 100 e 200 mil o número de eur opeus consumidores de drogas injectáveis ao 
longo da vida que estão infectados com o HIV e em cerca de um milhão os infectados com 
hepatite C. O risco de infecção é especialment e elevado em situações específicas em que as 
agulhas são partilhadas, como as prisões. Em 2005, 21 países da UE comunicaram 326 000 
novos casos de pacientes que in iciaram tratamentos para a to xicodependência. Cerca de 525 
000 consumidores de droga seguem trat amentos de substituição na UE. 
A produção, o fabrico e o tráfico de  droga continuam a c onstituir as actividades principais das 
redes do crime organizado que operam através e no interior da União Europeia. Assiste-se a 
uma diversificação crescente das rotas de tráf ico para a UE e dos pontos de produção e de 
entrada de droga na UE, com um tráfico interno de grande escala.  
São utilizados corredores prin cipais para o tráfic o dos opiáceos para a UE, que partem do 
Afeganistão e atravessam os países da Ásia Cent ral. A maior parte da heroína chega à Europa 
Central através das Rotas dos Balcãs , que partem da Turquia, ma s verifica-se uma utilização 
crescente da Rota Central dos Balcãs , que parte da Turquia, atravessa os países balcânicos e 
chega a Itália ou à Eslovénia. A rota que atravessa a Ucrânia e a Roménia  tem vindo a 
ganhar importância. Existem três rotas marítimas principais de cocaína para a Europa. A rota 
do Norte  parte das Caraíbas e chega a Portugal e Espanha, passando pelos Açores. A rota 
central parte da América do Sul e passa por Ca bo Verde ou pela Madeira e as ilhas Canárias 
antes de chegar à Europa. Ma is recentemente, surgiu a rota africana , que parte da América do 
Sul e passa pela África Ocidental antes de ch egar a Portugal e Espanha. A União Europeia é 
uma zona de grande produção de drogas sint éticas, em particular anfetaminas e MDMA 
(ecstasy ).  
As apreensões de droga estabilizaram nos anos mais recentes, excepto de cocaína, que teve 
aumentos significativos. No entanto, os preços de rua corrigidos pela inflação diminuíram  
para todas as drogas atrás refe ridas no período de 2000 a 2006, e nquanto os níveis de potência 
permaneceram estáveis ou diminuíram para a cannabis , as anfetaminas e a cocaína.  
O consumo de drogas ilícitas acarreta custos soci ais consideráveis para os países da UE. Um 
estudo recente do OEDT, com informação reco lhida em seis Estados-Membros da UE, 
mostrou que as despesas públicas com a dr oga representaram 0,05% a 0,46% do PIB destes 
países. Com base nestes estudos, o OEDT estima que o total das despesas públicas 
 
PT 5   PT relacionadas com a droga nos 27 Estados-Membros e na Noruega se situam entre os 13 e os 
36 mil milhões de euros por ano, chegando a re presentar 0,33% do PIB dos Estados-Membros 
da UE.  
1.4. Subsidiariedade e valor acrescentado 
Os Estados-Membros da UE são os principais ag entes da luta contra a droga e a legislação 
nesta matéria é sobretudo da competência de cada país. No entanto, os Tratados reconhecem 
explicitamente a necessidade de regular as qu estões ligadas à droga a nível da UE, em 
especial nos domínios da ju stiça e assuntos internos3 e da saúde pública4. A Estratégia da UE 
de luta contra a droga para 2005–2012 foi defi nida no contexto do quadro normativo vigente 
constituído pelos Tratados UE e CE, com base  nas competências respectivas da União, da 
Comunidade e de cada Estado-Membro, respeita ndo os princípios da subsidiariedade e da 
proporcionalidade. 
A avaliação do Plano de Acção da UE em matéria de luta contra a droga para o período de 
2005 a 2008 revela que prat icamente todos os Estados-Membros  consideram que um plano de 
acção para a droga a nível da UE tem valor acrescentado. Os Estados-Membros indicam que os planos de acção fixam objectivos e orientações  claros a nível europeu para a definição das 
prioridades nacionais, o que conduz a uma maio r coerência e convergência das políticas da 
droga dos vários países de form a voluntária. Incluem ainda orie ntações para a partilha de boas 
práticas e o desenvolvimento de padrões co muns em muitos domínios essenciais, para a 
redução quer da procura quer da oferta de droga . Os planos de acção estabelecem uma política 
abrangente a seguir para combater a droga e es timulam o desenvolvimento de estratégias e de 
planos de acção abrangentes e de elevada qualidade em toda a UE.  
Muitos Estados-Membros indicaram que o plano de acção da UE foi importante para a 
cooperação internacional e que a UE ganhou infl uência no plano internacional no domínio das 
drogas devido ao facto de poder trabalhar com ba se num consenso resultante da estratégia e 
do plano de acção aprovados. O plano de a cção da UE tem um papel importante na 
apresentação do modelo europeu para o combat e à droga, tendo como pilares uma abordagem 
equilibrada e o respeito pelos direitos fundamentais. O realce dado à definição de políticas 
com base em resultados, ao controlo, à avaliação e à informação foi um valor acrescentado significativo para as políticas nacionais de co mbate à droga, que conduziram a uma maior 
atenção à eficácia e eficiência a nível nacional e à identificação e comparação de tendências.  
1.5. Objectivos 
Dado que a Estratégia da UE de luta contra  a droga para 2005–2012 con tinua a ser a política 
que estrutura a elaboração de novos planos  de acção neste domín io, os objectivos e 
finalidades nela fixados mantêm -se válidos. O Plano de Acção da  UE de luta contra a droga 
para 2005-2008 incluía 46 objectivos e 86 acções ope racionais. Ultrapassaria o âmbito e as 
limitações da presente avaliação de impacto analisar aqui todos os potenciais novos objectivos 
e acções a incluir num novo plano de acção ou ex aminar cada uma das 30 conclusões ou mais 
identificadas na definição do problema.  
Em alternativa, a presente avaliação de imp acto centra-se num número limitado de conclusões 
da avaliação, tendo em vista os potenciais novos  objectivos operacionais. O impacto do plano 
                                                
 
3 Título VI, artigos 29.º e 31.º, n. º 1, alínea e) do Tratado da UE. 
4 Artigo 152.º do Tratado CE. 
 
PT 6   PT de acção, tanto no seu conjunto como em cada um dos exemplos seleccionados, é analisado 
relativamente a cada uma das opções. No ponto 3 do relatório são apresentados os objectivos 
estratégicos gerais para as ve rtentes essenciais desta política, como a redução da procura e da 
oferta de droga, bem como questões horizon tais como a coordenação, a cooperação 
internacional e a informação, investigação e av aliação. Foram concebidos dois exemplos de 
objectivos operacionais para cada um dos objectivos estratégicos gerais.  
1.6. Identificação e avaliação de opções políticas 
Dada a existência de uma Estr atégia da UE de luta contra  a droga para 2005–2012 abrangente 
e permanente, nenhuma das opções apresentadas re presenta mudanças de peso na aplicação 
das políticas. Para efeitos da presente avaliação  de impacto, foram consideradas seis opções. 
As três opções que se seguem fo ram consideradas exequíveis.  
Opção 1 – Não fazer nada (cenário de base): nesta opção, não se propõe qualquer plano de 
acção para a aplicação da segunda metade da es tratégia adoptada para o período de 2005 a 
2012. Esta estratégia continuará a constituir  o quadro geral para as actividades de luta 
contra a droga na UE, mas não se identificam objectivos operacionais nem acções, não se 
desenvolvem indicadores para a aplicação nem se fixam prazos para as acções.  
Opção 2 – O Plano de Acção da UE em ma téria de luta cont ra a droga (2005-2008) é 
renovado por um novo período de quatro anos: esta opção implica a renovação do Plano 
de Acção da UE de luta contra a droga (2005-2008 ). As acções em curso serão prosseguidas, 
as acções concluídas serão retiradas e não se juntam novas acções.  
Opção 3.2 – Apresenta-se um Plano de Acção da UE de luta contra a droga para 
2009-2012 circunstanciado, que inclui objectivos  operacionais e acções a nível da UE e 
dos Estados-Membros. Esta opção aproveita os principai s ensinamentos da avaliação final 
do plano de acção para o período de 2005 a 2008. A proposta de um novo plano de acção 
circunstanciado a aplicar a nível da UE e dos Estados-Membros tem em conta os resultados 
da avaliação e pode adaptar-se às últimas evoluções da situação da droga na UE.  
1.7. Análise e comparação de impactos 
A presunção que subjaz à estratégia e ao plano de acção de luta contra a droga é de que uma 
abordagem pluridisciplinar, reunindo várias  áreas da política da droga e executando 
objectivos múltiplos ao mesmo tempo, conduzirá à obtenção de sinergias e de um impacto 
maior.  
A comparação das opções mostra que a opção 1 , o cenário de base, levaria a que a política da 
droga a nível da UE carecesse de ímpeto e dinami smo. A Estratégia da UE de luta contra a 
droga para 2005–2012 mantém-se válida, mas, na ausência de um plano de acção que garanta a sua aplicação, as opções políticas seriam sobretudo opções ad hoc , sem coerência e sem ter 
em consideração as novas tendências e desenvolvimentos da situação da droga. A ausência de uma política da UE nesta matéria pode aumentar as divergências entre políticas nacionais, ao passo que a nível da UE as actividades se limitariam às competências e aos programas já aprovados.  
A opção 2  implicaria que as deficiências do plano de acção para 2005-2008 não seriam 
colmatadas, não havendo lugar para enfrenta r especificamente os novos desenvolvimentos e 
tendências. A ausência de um quadro comum ac tualizado para agir poderia conduzir a uma 
 
PT 7   PT redução da visibilidade e prioridade da questão da droga a nível da UE e dos 
Estados-Membros. Esta opção pod ia ser considerada uma aposta segura, dado que tanto os 
objectivos como as acções já foram aprovados.  
A escolha da opção 3.2  implicaria maior atenção dedicada  aos problemas identificados na 
avaliação do plano de acção para o período de 2005 a 2008. Um novo plano de acção poderá passar a incluir as alterações oc orridas nos anos mais recentes e afinar os seus objectivos, a 
fim de que as acções possam tornar-se mais eficazes e quantificáveis. Esta opção coadunar-se-ia mais com a Estratégia da UE de  luta contra a droga, que prevê expressamente 
dois planos de acção consecutivos da UE neste domínio, destinados a re flectir e aplicar os 
objectivos nela consagrados.  
Em resumo, a opção 1  representaria um retrocesso. A avaliação mostra claramente que é 
necessário definir um plano de acção mais conciso, com prioridades mais claras e que tenha em conta os novos desafios. Por conseguinte, a opção 2  não é recomendável. Um novo Plano 
de Acção da UE de luta contra a dr oga (2009-2012), como se apresenta na opção 3.2 , oferece 
essas possibilidades, pelo que é a opção preferida.  
1.8. Controlo e avaliação 
O novo plano de acção descrito na opção 3.2  fornecerá um indicador e um calendário para a 
execução de cada acção e designará os respons áveis pela respectiva aplicação. A Comissão 
continuará a analisar anualmente os progr essos obtidos. Em 2012 proceder-se-á a uma 
avaliação do Plano de Acção para o período  de 2009 a 2012 da Estratégia da UE para 
2005-2012.  
O OEDT e a Europol continuarão a elaborar rela tórios sobre o problema da droga no âmbito 
das respectivas competências. O plano de acção proposto dará especial realce ao aumento da 
mensurabilidade dos impactos das políticas de  combate à droga e propõ e indicadores para a 
redução da oferta e a aplicação da lei.