Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 76/308/CEE, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos resultantes de operações que fazem parte do sistema de financiamento do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, bem como de direitos niveladores agrícolas, de direitos aduaneiros, créditos relativos ao imposto sobre o valor acrescentado e a certos impostos especiais de consumo» () (1999/C 101/08)

Em 28 de Julho de 1998, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 100.°-A do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários, que emitiu parecer em 15 de Dezembro de 1998, sendo relator J. Bento Gonçalves.

Na 360.a reunião plenária de 27 e 28 de Janeiro de 1999 (sessão de 27 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou por 119 votos a favor, 1 contra e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Âmbito da proposta

A presente comunicação e a proposta de directiva visam essencialmente alterar, de entre outras, as Directivas do Conselho 76/308/CEE, 79/1071/CEE, relativas à matéria em epígrafe, no sentido de melhorar os procedimentos referentes à assistência mútua, entre os Estados-Membros, em matéria de cobrança de créditos resultantes das operações do sistema de financiamento do FEOGA:

- direitos niveladores agrícolas e direitos aduaneiros;

- imposto sobre o valor acrescentado (IVA);

- direitos de importações e exportações;

- determinados impostos sobre consumos específicos;

- impostos sobre o património e rendimento;

- despesas e juros relativos à cobrança desses créditos.

1.2. Objectivo e base jurídica

A Comissão justifica a sua proposta como importante para assegurar o normal funcionamento do Mercado Interno previsto no artigo 7.°-A do Tratado e enfrentar a ameaça aos interesses financeiros da Comunidade e dos Estados-Membros colocada pelo incumprimento dos deveres fiscais e pelo agravamento constante das fraudes. A base jurídica é o artigo 100.°-A do Tratado.

2. Síntese do conteúdo da comunicação e da proposta de Directiva

2.1. A Comissão expõe as dificuldades na implementação dos procedimentos sobre a assistência mútua entre os Estados-Membros, em matéria de cobranças. São elencadas algumas das dificuldades, das quais se salientam:

- Dificuldades de localizar os devedores na UE.

- Diferenças sensíveis dos poderes em matéria de cobranças de um Estado-Membro para outro.

- Desigualdades jurídicas no tratamento dado aos créditos entre os Estados-Membros.

- Disposições sobre assistência mútua lentas, burocráticas e complexas.

- Inexistência de prioridade administrativa, concedida aos créditos de outros Estados-Membros.

2.1.1. Estes procedimentos foram pensados para aplicação aos direitos niveladores agrícolas e aos direitos aduaneiros, enquanto fontes de receitas comunitárias, cuja dimensão era limitada. Os problemas começaram a surgir quando se incluíram nestes procedimentos impostos essencialmente nacionais, como o IVA e impostos especiais sobre o consumo.

2.2. Os procedimentos em análise, iniciados em 1976, registaram quatro alterações, sendo uma delas de 1990, que nunca chegou a ser adoptada e que agora se visa substituir.

2.3. Mais uma vez, através da actual proposta se pretendem encontrar soluções avulsas para a concretização dos objectivos da Comissão e do Conselho no sentido de melhorar a eficácia das cobranças.

3. Observações na generalidade

3.1. A Comissão justifica a proposta com dados obtidos através da análise detalhada da evolução dos problemas desde os anos 70, tendo concluído pela existência crescente do volume de indícios que sugerem que os autores das fraudes exploram cada vez melhor as lacunas do sistema, através da melhoria das técnicas utilizadas, aumentando continuamente o quantitativo das fraudes. Reconhece-se ainda, que as cobranças recuperadas dos agentes fraudulentos não será superior a 3 % a 5 % dos valores em dívida.

3.1.1. Por outro lado, a falta de eficácia e de cooperação entre as Administrações de cada Estado-Membro em matéria de assistência mútua permite a prescrição de muitos créditos, a incobrabilidade de outros, por falta de activos das firmas devedoras, agravada pela sua grande volatilidade temporal, cujas consequências são a quebra das receitas fiscais em análise, tornando o actual sistema insustentável, pelas injustiças fiscais, distorções de concorrência e iniquidade que provoca entre Estados-Membros e entre empresas.

3.1.1.1. A proposta actual contempla mesmo a exclusão do seu âmbito dos créditos excessivamente antigos.

O Comité compreende as motivações da Comissão, embora considere que esta hipótese é inaceitável do ponto de vista da justiça fiscal, premiando-se os agentes económicos fraudulentos, enquanto se penalizam os cumpridores. Reciprocamente, são penalizadas as receitas fiscais de Estados-Membros da União em benefício de outros Estados-Membros.

3.1.1.2. Impõe-se uma maior determinação dos Governos dos Estados-Membros com vista a aumentar a eficácia das cobranças dos créditos e assim combater as fraudes.

3.2. Refere ainda a Comissão que a maior preocupação actual são as cobranças do IVA e a fiscalidade directa, pela dimensão das verbas envolvidas.

3.3. Medidas para melhorar o sistema

3.3.1. Referem-se algumas acções estratégicas para melhorar a eficácia do sistema:

- Estratégia integrada para um melhor funcionamento dos acordos de cobrança e as acções a desencadear em matéria de actualização do enquadramento jurídico e da sua aplicação.

- A viabilização de medidas administrativas no âmbito do programa Fiscalis, sobretudo em relação ao IVA e aos impostos especiais de consumo.

- A formação profissional contínua dos agentes das administrações poderá contribuir para melhorar a situação actual. Serão, no entanto, legítimas as dúvidas quanto à sua eficácia, tendo em conta a evolução negativa que este dossier tem registado. Aliás questiona-se se o assunto não se situará hoje mais em decisões de cariz político a tomar ao mais alto nível?!...

3.4. Atraso na implementação do Regime Definitivo do IVA:

- Outra questão que legitimamente se coloca reporta-se às razões que estão na origem da não implantação do regime que deveria substituir em 1996 o «Regime Transitório do IVA», criado em 1993.

- O regime definitivo, previsto para entrar em vigor em 1996, tinha como base o princípio da «tributação no país de origem», que poderá ser uma resposta mais adequada para enfrentar a actual situação.

4. Observações na especialidade

4.1. Artigo 1.°

Este artigo condensa, em quatro artigos, as matérias incluídas, que na proposta anterior se distribuíam por vinte e cinco.

Evidenciam-se as seguintes alterações:

4.1.1. O título da directiva passou a ter a seguinte redacção: «Directiva 76/308/CEE do Conselho de 15 de Março de 1976, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a certos tributos e direitos e outras medidas».

4.1.2. Do conteúdo substancial da proposta, destacam-se os seguintes elementos:

4.1.2.1. «Direitos de importação»: Conceito mais alargado envolvendo os direitos aduaneiros de países terceiros, os direitos niveladores agrícolas e outras imposições à importação estabelecidas no âmbito da aplicação da política agrícola comum ou nas disposições específicas aplicáveis a determinados bens derivados da transformação de produtos agrícolas (primeiro travessão do n.° 3, no artigo 1.° da proposta).

4.1.2.2. Idem, em relação aos «direitos de exportação» (segundo travessão do n.° 3, no artigo 1.° da proposta).

4.1.2.3. «Impostos sobre o rendimento e o património» (terceiro travessão do n.° 3, no artigo 1.° da proposta).

4.1.3. No n.° 4 alínea a), a proposta de alteração da Directiva 76/608/CEE precisa e alarga o âmbito das informações que permitirão a identificação pelos Estados-Membros requerentes das entidades devedoras (alteração ao artigo 4.° n.° 2 da Directiva 76/308/CEE).

4.1.4. O ponto n.° 4 alínea b), suprime a alínea b) no n.° 3 do artigo 4.° da Directiva 76/308/CEE, retirando ao Estado-Membro requerido a possibilidade de não fornecer ao requerente informações sobre a entidade devedora, que revelem um segredo industrial, comercial ou profissional (alteração ao artigo 4.° n.° 3 da Directiva 76/308/CEE).

A alteração, na opinião do Comité, não contribui para melhorar o combate à fraude, pelo que deverá ser encontrado um quadro jurídico que possa contornar os obstáculos de modo a que se forneça a informação requerida, com carácter obrigatório, sempre que necessária para o combate à fraude.

4.1.5. Concorda-se em princípio com a alteração expressa no ponto 6 da proposta de Directiva, devendo contudo ser respeitada a data de recepção do pedido do requerente pelo requerido, de forma que a acção de cobrança coerciva não seja por este prejudicada.

4.1.6. O Comité dá o seu acordo à eliminação do artigo 14.° mencionado no ponto 12 da proposta de directiva, melhorando assim os procedimentos da assistência mútua para a recuperação dos créditos em dívida.

4.1.7. As propostas relativas aos artigos 22.° e 25.° (pontos 15 e 16 da proposta) visam melhorar os procedimentos da assistência mútua entre os Estados-Membros, bem como a informação sobre a evolução dos processos, habilitando a Comissão a fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho as informações sobre os resultados obtidos.

4.2. Artigos 2.° e 3.°

Estes artigos enquadram as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Directiva proposta, a adoptar pelos Estados-Membros, e a respectiva data de entrada em vigor, que não justificam qualquer comentário por parte do Comité.

5. Conclusões

5.1. O Comité dá o seu acordo ao conteúdo da proposta, na linha de orientação que tem preconizado, através dos seus pareceres sobre a fiscalidade geral da União Europeia, onde a maior parte dos problemas surgidos na área da fiscalidade e das fraudes detectadas sem resolução foram previstos atempadamente ().

5.1.1. Todas as medidas parcelares e transitórias tomadas na área da fiscalidade têm conduzido ao aumento das fraudes, criando distorções graves na concorrência e mantendo benefícios e penalizações entre Estados-Membros.

5.1.2. Esta evolução contraria as orientações e compromissos assumidos aquando da criação do Mercado Interno, em que se instituiu um regime transitório a vigorar até 1996. Foram estabelecidas orientações para preparar o quadro da fiscalidade da UE, de forma a que todos os agentes económicos e os Estados-Membros pudessem exercer as suas actividades sem burocracias e num quadro de transparência e equidade fiscal.

5.1.3. O Comité não está convencido de que as propostas da Comissão sejam suficientes para permitir a cobrança dos créditos que foram fraudulosamente desviados. Efectivamente, o Comité considera que a raiz do problema encontra-se nos Estados-Membros, visto que todas as medidas destinadas a combater os efeitos das fraudes estão condenadas a fracassar enquanto estes Estados continuarem a dar prioridade à cobrança dos créditos nacionais. O facto é que a União Europeia prepara a sua entrada no século XXI com um sistema fiscal que nem sequer seria apropriado ao século XIX!!...

5.2. Como refere o Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1997 ():

- «Regra geral, a luta contra a fraude nos Estados-Membros carece de uma estratégia integrada, (...)»

- «Os instrumentos de cooperação entre os Estados-Membros não são plenamente utilizados.»

- «A lentidão dos procedimentos, e o próprio desconhecimento dos instrumentos existentes, nomeadamente a nível das administrações locais, estão muitas vezes na origem desta subutilização.»

- «Na ausência de uma alternativa viável, o actual sistema "transitório" continuará a funcionar ainda vários anos.»

Nestas circunstâncias o Comité considera que o problema da fraude só poderá ser resolvido através de decisões políticas a tomar ao mais alto nível.

5.3. Considerando o que anteriormente se refere, de que se destaca:

- constatação do Tribunal de Contas sobre a incapacidade das Administrações nacionais de lutar com êxito contra a fraude e o seu aumento constante;

- a afirmação da mesma Instância sobre o prolongamento do sistema fiscal transitório;

- o reconhecimento crescente pelos cidadãos europeus da incapacidade política dos respectivos governos e das instâncias comunitárias para em conjunto enfrentar o problema;

- o Mercado Interno e a União Monetária, já instituídos, só serão eficazes com a instituição do pilar da fiscalidade;

- impõe-se aos governos dos Estados-Membros tomadas de posição firmes para a eliminação dos problemas sociais, económicos e políticos que desta situação advêm, criando assim condições para que os cidadãos e agentes económicos do espaço europeu possam livremente fruir deste espaço em condições de transparência e equidade.

Bruxelas, 27 de Janeiro de 1999.

A Presidente do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 269 de 28.8.1998, p. 16.

() JO C 237 de 12.9.1988; JO C 82 de 19.2.1996; JO C 204 de 13.7.1996; JO C 296 de 29.9.1997.

() JO C 349 de 17.11.1998.