1. Introdução

A integração financeira está no cerne do Mercado Único e da União Económica e Monetária, trazendo importantes benefícios económicos para a área do euro e a UE no seu conjunto. Após um retrocesso devido à crise financeira, a integração financeira na União Europeia tem vindo de novo a intensificar-se desde 2011. Os investidores da UE aumentaram as suas carteiras de ativos transfronteiras. Os investimentos feitos no interior da UE em carteiras de títulos de dívida e de capital próprio aumentaram 2 biliões de euros entre 2006 e 2015. Os indicadores da integração financeira baseados nos preços revelam que a convergência global quase duplicou durante esse período. Neste contexto, e à medida que a economia da UE continua a recuperar, importa aproveitar esta dinâmica e avançar com as medidas necessárias para aprofundar a integração financeira na UE.

O Presidente Juncker, no seu discurso sobre o Estado da União proferido em 13 de setembro de 2017, sublinhou a importância da União dos Mercados de Capitais e do reforço do mercado interno. O Conselho Europeu e o Parlamento Europeu têm apelado repetidamente à conclusão da União dos Mercados de Capitais.

O Mercado Único dos serviços financeiros promove o emprego, o crescimento e o investimento em todos os Estados-Membros da UE, canalizando de forma mais eficaz as poupanças para os seus fins mais produtivos. Se os mercados estiverem efetivamente integrados, os aforradores e os investidores podem obter lucros mais elevados, enquanto os consumidores e as empresas podem obter melhores condições de financiamento - com base numa oferta mais completa e concorrencial de instrumentos financeiros. A integração financeira pode, nomeadamente, potenciar ainda mais o êxito do Plano de Investimento para a Europa para colmatar o défice de investimento na UE, facilitando simultaneamente a transição para uma economia hipocarbónica e mais eficiente em termos de utilização de recursos.

A prossecução da integração financeira é também um elemento fundamental para o reforço da União Económica e Monetária. Mercados profundos e de elevada liquidez contribuem para aumentar a capacidade de resistência aos choques adversos e facilitam substancialmente a partilha de riscos transfronteiras no setor privado, reduzindo simultaneamente a necessidade de uma partilha de riscos pelo setor público. Com este objetivo, o Relatório dos Cinco Presidentes, intitulado «Concluir a União Económica e Monetária Europeia» e o mais recente documento de reflexão da Comissão, intitulado «Aprofundamento da União Económica e Monetária», apelaram à conclusão da União Financeira - que inclui uma União Bancária e uma União dos Mercados de Capitais - até 2019, de modo a garantir a integridade do euro e melhorar o funcionamento da área do euro e da UE no seu conjunto. Todos estes benefícios da integração financeira são potenciados pelas novas oportunidades oferecidas pelo desenvolvimento tecnológico no setor financeiro (FinTech - tecnologia financeira). Com efeito, a tecnologia financeira está a desempenhar um papel fundamental na configuração do futuro do setor financeiro da UE, facilitando o acesso aos serviços financeiros, melhorando a eficiência operacional e alargando as possibilidades de escolha. Por outro lado, o desenvolvimento tecnológico suscita também questões relacionadas com a cibersegurança e a segurança dos pagamentos, que têm de ser abordadas de forma adequada.

Neste contexto, é uma prioridade da Comissão Juncker concluir a União Bancária rapidamente, e implementar todos os elementos constitutivos que faltam para uma União dos Mercados de Capitais até 2019.

Para que tal se concretize, a UE tem de agir prioritariamente no sentido de reforçar e integrar o seu quadro de supervisão. Uma supervisão financeira sólida e cada vez mais integrada desempenhará um papel fundamental na concretização dos benefícios e na gestão dos desafios relacionados com o prosseguimento da integração dos mercados financeiros da UE, o desenvolvimento de tecnologias financeiras e o papel do setor financeiro no apoio a um desenvolvimento económico sustentável. Na revisão intercalar da União dos Mercados de Capitais, a Comissão anunciou, por conseguinte, propostas para uma supervisão reforçada, como uma nova prioridade primordial para acelerar a integração do mercado. As propostas legislativas que acompanham a presente comunicação incluem estas próximas medidas que a UE tem agora de concretizar rapidamente para reforçar o seu quadro de supervisão.

2. Uma supervisão mais integrada para promover a União dos Mercados de Capitais e a integração financeira

Os progressos em termos de integração financeira exigem um quadro de supervisão da UE mais integrado, por duas razões essenciais.

-Em primeiro lugar, é mais fácil exercer atividades financeiras transfronteiras se essas atividades forem regulamentadas e supervisionadas de forma coerente em todos os Estados-Membros. Os fornecedores de produtos financeiros beneficiam de condições de concorrência equitativas em todo o Mercado Único e os prestadores de serviços podem alargar a sua oferta de produtos e beneficiar de economias de escala. Os utilizadores de produtos e serviços financeiros - tanto os consumidores como as empresas - podem beneficiar de uma escolha mais ampla sem se preocuparem com a proteção dos consumidores ou a integridade do mercado.

-Em segundo lugar, a integração financeira - com todos os benefícios que traz consigo - amplia também os vetores de contágio entre Estados-Membros na eventualidade de choques adversos, como se verificou durante a crise financeira. Uma supervisão inadequada num Estado-Membro pode, por conseguinte, constituir também uma fonte de risco para os participantes no mercado financeiro e os consumidores de outros Estados-Membros. Além disso, existe o risco de os participantes no mercado explorarem ativamente essas diferenças na supervisão, a fim de aumentarem os seus próprios lucros a curto prazo.

Com a criação do Sistema Europeu de Supervisão Financeira em 2010-2011, o quadro de supervisão da UE foi substancialmente reforçado em resposta à crise financeira. O Sistema Europeu de Supervisão Financeira inclui a supervisão microprudencial, coordenada pelas três Autoridades Europeias de Supervisão, e a supervisão macroprudencial, coordenada pelo Comité Europeu do Risco Sistémico. Em novembro de 2014, entrou em funcionamento o Mecanismo Único de Supervisão, que é agora o responsável pela supervisão dos bancos de maior dimensão e de importância sistémica nos países participantes na União Bancária. A resolução de bancos na União Bancária foi confiada a um novo organismo europeu, o Conselho Único de Resolução. Os progressos realizados nos 10 anos que se seguiram à eclosão da pior crise financeira do pós-guerra são consideráveis. No entanto, o quadro de supervisão da UE não está ainda concluído, sendo necessário um novo reforço face aos novos desafios associados ao processo de integração financeira em curso na União e a nível mundial. Mais especificamente, a decisão do Reino Unido de sair da UE torna mais premente a necessidade de uma supervisão mais integrada na UE27 e de uma reapreciação das relações com países terceiros no domínio da supervisão, para garantir uma gestão adequada de todos os riscos no setor financeiro.

O setor bancário beneficia já de uma supervisão coerente pelo Mecanismo Único de Supervisão no âmbito da União Bancária, em que participam 19 Estados-Membros. A cobertura geográfica do Mecanismo Único de Supervisão será alargada, à medida que novos Estados-Membros adiram à União Bancária. No entanto, é importante que o Mecanismo Único de Supervisão funcione no âmbito de um quadro de supervisão coerente para toda a UE. Assegurar-se-ão assim condições de concorrência equitativas entre os Estados-Membros participantes na União Bancária e os não participantes, contribuindo para facilitar as futuras transições de Estados-Membros não participantes para a União Bancária. Para este fim, há que reforçar o papel da Autoridade Bancária Europeia, que promove a convergência no domínio da supervisão no setor bancário da UE.

Com algumas exceções, os mercados de capitais da UE são supervisionados a nível nacional. O Relatório dos Cinco Presidentes considerava que a instituição de uma autoridade única de supervisão europeia dos mercados de capitais era um objetivo a mais longo prazo, e no documento de reflexão intitulado «Aprofundamento da União Económica e Monetária» afirmava-se que as primeiras medidas nesse sentido deveriam ser tomadas no contexto da presente revisão do Sistema Europeu de Supervisão Financeira. Uma vez que a União dos Mercados de Capitais irá conduzir a uma maior integração financeira, é crucial reforçar a capacidade das Autoridades Europeias de Supervisão para assegurar uma supervisão coerente e uma aplicação uniforme do conjunto único de regras. Tal permitirá apoiar o bom funcionamento dos mercados de capitais, reduzindo os obstáculos ao investimento transfronteiras, simplificando o ambiente empresarial e minorando os custos de conformidade com que se defrontam as empresas que operam transfronteiras em resultado de divergências na aplicação das regras. Do ponto de vista do investidor, uma supervisão coerente e uma aplicação uniforme das regras contribuem para reforçar a sua proteção e para consolidar a sua confiança nos mercados de capitais.

Além disso, uma supervisão direta pela Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados poderia contribuir apreciavelmente para assegurar uma supervisão coerente, e representa uma primeira medida concreta em direção ao objetivo de uma autoridade única de supervisão europeia dos mercados de capitais. Neste contexto, o Parlamento Europeu sublinhou também que os quadros jurídicos e de supervisão têm um papel fundamental a desempenhar para evitar uma assunção excessiva de riscos e a instabilidade nos mercados financeiros, e salientou ainda que uma União dos Mercados de Capitais sólida deve ser acompanhada de uma supervisão rigorosa a nível da UE e a nível nacional.

Os mercados de seguros e pensões da UE permitem aos cidadãos da UE atenuar riscos, planear a sua reforma e constituir poupanças para a sua velhice, mas têm igualmente o potencial de estimular o investimento transfronteiras numa União dos Mercados de Capitais. Embora se afigure adequado, na fase atual, manter a supervisão a nível nacional, ao abrigo do recentemente introduzido quadro Solvência II, há que assegurar e reforçar a convergência das práticas de supervisão sob a égide da Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma, de modo a fazer face aos possíveis problemas e questões práticas causados por uma aplicação divergente das regras por parte das autoridades nacionais de supervisão.

Uma vez que a UE aspira a uma maior integração dos mercados financeiros, a supervisão macroprudencial, isto é, o controlo dos riscos para a estabilidade do sistema financeiro no seu conjunto, será ainda mais importante. O Comité Europeu do Risco Sistémico, em virtude da sua composição alargada - bancos centrais nacionais, autoridades de supervisão e instituições europeias - deverá desempenhar um papel reforçado no futuro, apoiado por uma estrutura de governo melhorada para permitir procedimentos mais céleres.

É importante que as medidas que visam o reforço do quadro de supervisão sejam aplicadas aos mercados financeiros em todos os Estados-Membros, para que todos os Estados-Membros possam usufruir dos benefícios resultantes de uma maior integração dos mercados financeiros e para se manter condições de concorrência equitativas em toda a UE.