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Bruxelas, 22.7.2009

COM(2009) 401 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Roménia no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação{SEC(2009) 1073}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Roménia no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

INTRODUÇÃO - CONTEXTO E METODOLOGIA

1. Objectivo

Aquando da adesão da Roménia à União Europeia em Janeiro de 2007, foi criado um Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV)[1] para ajudar o novo Estado-Membro a desempenhar a tarefa necessária de uma reforma em profundidade do sistema judicial e da luta contra a corrupção. O MCV foi instituído por uma decisão autónoma da Comissão com base no Tratado de Adesão, permitindo-lhe trabalhar em estreita colaboração com as autoridades romenas, a um nível político e técnico, a fim de acompanhar e avaliar os progressos realizados, fornecer conselhos técnicos e proporcionar apoio financeiro. O MCV permite a todos os Estados-Membros acompanharem e apoiarem os progressos alcançados na Roménia nestes domínios e fornecerem saber-fazer e assistência financeira. Os relatórios intercalares e anuais redigidos pela Comissão no quadro do MCV avaliam os progressos realizados e identificam as lacunas remanescentes, a fim de ajudar a Roménia a definir as acções prioritárias a efectuar para realizar plenamente os objectivos de referência definidos no momento da adesão.

O presente relatório apresenta a avaliação efectuada pela Comissão dos progressos realizados para atingir esses objectivos desde o seu primeiro relatório completo (23 de Julho de 2008). Dirige igualmente recomendações à Roménia com base nesta avaliação. O documento de trabalho dos serviços da Comissão, que figura em anexo, fornece, em pormenor, a avaliação realizada pela Comissão dos progressos obtidos no que diz respeito a cada um dos objectivos de referência. O relatório baseia-se em informações periódicas fornecidas pelas autoridades romenas, nomeadamente em resposta aos questionários pormenorizados apresentados pela Comissão em relação a cada objectivo de referência. A Comissão foi ajudada no seu trabalho por vários peritos de alto nível destacados pelos Estados-Membros e baseou-se igualmente na documentação e informações fornecidas por diversas outras fontes.

2. Metodologia dos objectivos de referência

A Comissão considera que todos os objectivos de referência se encontram estreitamente associados entre si. No seu diálogo com a Roménia, foi claramente demonstrado que os progressos realizados a título de um objectivo de referência contribuem para obter progressos em relação a outros objectivos. O princípio do MCV não é estabelecer uma lista de controlo, mas sim criar um sistema judiciário independente e estável, capaz de identificar e sancionar os conflitos de interesses e de lutar eficazmente contra a corrupção. Por conseguinte, a Comissão não tenciona suprimir esses objectivos de referência um a um, mas sim colaborar com a Roménia até que o conjunto dos objectivos definidos no quadro do MCV seja totalmente atingido.

PONTO DA SITUAÇÃO EM RELAÇÃO AO PROCESSO DE REFORMA NA ROMÉNIA

Objectivos alcançados

Tal como em anos anteriores, consta da actualização em anexo ao presente relatório uma avaliação pormenorizada dos progressos alcançados relativamente aos objectivos de referência definidos no MCV, efectuada pela Comissão. O corpo do relatório resume as conclusões essenciais da Comissão e apresenta recomendações de medidas a tomar, dirigidas à Roménia.

O Governo romeno, apoiado por uma aliança entre o Ministério Público e o aparelho judiciário, reagiu eficazmente às preocupações formuladas no relatório intercalar da Comissão de 12 de Fevereiro de 2009. Foi tomada uma série de medidas práticas e legislativas e foi dado um novo impulso ao processo de reforma. No entanto, essas alterações ainda não conduziram a resultados concretos para os cidadãos romenos. Além disso, esta dinâmica de reforma não se traduziu num compromisso inequívoco dos diferentes partidos políticos. O Parlamento, em especial, deve tomar decisões coerentes que permitam apoiar os esforços desenvolvidos pelo Governo para reformar o sistema judiciário e erradicar a corrupção.

Os novos códigos civil e penal

O Governo romeno comprometeu-se publicamente a adoptar um novo código civil e um novo código penal na sequência das recomendações apresentadas pela Comissão nos seus relatórios anteriores. A adopção dos dois códigos em Junho de 2009 constitui uma expressão importante do empenhamento político e um avanço substancial na via de uma maior eficácia do sistema jurídico. No entanto, os códigos só devem entrar em vigor quando os códigos de processo correspondentes (apresentados simultaneamente pelo Governo ao Parlamento) tiverem sido debatidos e adoptados no quadro do procedimento parlamentar habitual. Por conseguinte, os quatro códigos não deverão entrar em vigor antes de 2011.

Será necessário um diploma de execução dos códigos. É importante garantir que este diploma de execução, bem como o procedimento de adopção dos códigos de processo, não dêem origem a uma reintrodução de disposições contestadas no passado nem à adopção de novas disposições susceptíveis de comprometer a eficácia das importantes investigações em matéria de corrupção de alto nível e subsequentes processos judiciais.

Um bom exemplo deste risco é o destino reservado à Lei 78/2000, que constitui o quadro jurídico actual aplicável às investigações sobre a corrupção de alto nível e a base dos trabalhos da Direcção Nacional Anticorrupção (DNA). Antes da adopção definitiva dos códigos, será importante garantir que este quadro fundamental seja mantido sem restrições.

O novo código penal prevê uma redução das penas máximas previstas para os crimes contra a propriedade, em especial os actos de corrupção e as infracções equiparadas. Esta disposição foi justificada pelo desejo de melhorar a coerência do quadro jurídico, ainda que à primeira vista possa parecer estar em contradição com as medidas tomadas para combater a corrupção.

Um grupo de trabalho encarregado da individualização das penas para os delitos de corrupção identificou as incoerências nas decisões judiciais. Este grupo apresentou recomendações de acompanhamento concretas, que devem ser tomadas em consideração nomeadamente pelo Supremo Tribunal de Cassação e Justiça (STCJ), que aceitou elaborar orientações relativas às penas em matéria de corrupção. Esta decisão constituirá um avanço importante no quadro da acção destinada a reforçar a coerência da jurisprudência.

Reforma do sistema judiciário

Foi adoptada uma nova estratégia em matéria de recursos humanos do sistema judiciário, mas a Roménia continua a confrontar-se com dificuldades a nível das despesas públicas, do recrutamento de pessoal qualificado e de dotação em infra-estruturas de apoio. Apesar destas dificuldades, foram tomadas medidas para reforçar os efectivos dos tribunais e do Ministério Público a nível local, devendo no entanto a situação ser melhorada. O Conselho Superior da Magistratura (CSM) intensificou as inspecções judiciárias, a fim de melhorar a qualidade da justiça, nomeadamente para garantir a aplicação uniforme e a coerência do direito no âmbito do sistema judiciário. Foram lançados novos procedimentos de nomeação e novos concursos no respeito dos objectivos fixados para garantir a objectividade e um nível elevado de qualificação do pessoal. No entanto, o CSM deve intensificar a sua actividade para aplicar uma política de pessoal flexível e eficaz. O impacto da nova estratégia ainda não pode ser plenamente avaliado, mas pode já observar-se uma maior sensibilização das autoridades para os problemas e uma melhor antecipação destes.

Os problemas a nível de pessoal foram exacerbados pelas recentes decisões do CSM destinadas a alterar as regras em matéria de destacamentos, que impedem efectivamente a instituição que procede ao destacamento de pôr termo ao destacamento dos juízes ou dos magistrados do Ministério Público implicados, ainda que registe graves problemas de efectivos. Além disso, as capacidades de gestão limitadas do Gabinete do Procurador-Geral no que diz respeito às promoções, medidas disciplinares ou transferências do pessoal dificultam ainda mais a reorganização do Ministério Público. É necessária uma maior cooperação com o CSM, a fim de reorganizar eficazmente o Ministério Público.

Harmonização da jurisprudência

O Procurador-Geral introduziu diversos recursos junto do Supremo Tribunal de Cassação e Justiça (STCJ), para contestar jurisprudência contraditória, tendo contribuído assim para uma maior uniformidade neste domínio. O número de recursos deste tipo atingiu o seu ponto mais elevado em 2007 e o reduzido número verificado em 2008 pode indicar um certo êxito a nível da harmonização.

O STCJ proferiu inúmeras decisões no quadro de recursos relativos à interpretação e aplicação uniformes do direito no âmbito do sistema judicial. No entanto, o procedimento pesado e discutível que consiste em impor um quórum de dois terços dos 120 juízes para a adopção das decisões e, uma vez estas adoptadas, para acordarem em relação à sua fundamentação, provoca atrasos e dá por vezes origem a decisões com uma fundamentação pouco clara. Foram desenvolvidos esforços suplementares para harmonizar a jurisprudência, através da publicação sistemática da jurisprudência e da organização de reuniões com juízes de tribunais de instância inferior. Neste contexto, a publicação de orientações em matéria de sanções por delitos de corrupção, prometida pelo STCJ para este Outono, constitui um progresso importante.

É importante que o executivo chegue a acordo com o legislador no sentido de alterar a lei que rege o funcionamento do Tribunal Constitucional, de forma a suprimir a suspensão dos processos em que um arguido invoca uma excepção de inconstitucionalidade. Do mesmo modo, é conveniente tomar medidas legais para fazer face aos excessos processuais que consistem em invocar a excepção de ilegalidade, que dá igualmente origem à suspensão de um processo. Estas questões causam atrasos inaceitáveis, devendo ser tratadas quer durante discussões futuras sobre os códigos de processo, quer, mais rapidamente, no quadro de uma alteração das condições de aplicação em causa.

A nomeação de um novo Presidente do STCJ no próximo Outono constituirá a ocasião para a Roménia manifestar o seu empenhamento em reformar e em modernizar o sistema judiciário, bem como em reforçar a sua transparência.

Luta contra a corrupção de alto nível

O procedimento que permite ao Parlamento romeno solicitar a abertura de uma investigação contra antigos ministros não se afigura uniforme nem rápido. Desde o último relatório, o Parlamento aprovou a abertura de uma investigação em quatro casos, tendo-se no entanto recusado a fazer o mesmo em relação a dois outros. Num destes dois, o deputado em causa pediu a demissão, o que permitiu a abertura de uma investigação criminal, enquanto no outro, o Parlamento considerou o pedido não admissível. É importante que o Parlamento mostre o seu total empenhamento em prosseguir a luta contra a corrupção de alto nível.

A recondução do Director da Direcção Nacional Anticorrupção (DNA) em Fevereiro do corrente ano marcou uma fase importante na garantia da estabilidade e da continuidade das autoridades responsáveis pela luta contra a corrupção. A manutenção de um quadro de luta contra a corrupção especializado e eficaz é de importância primordial para a Roménia.

A DNA manteve os seus bons resultados a nível da realização de investigações imparciais em casos de corrupção de alto nível.

A Agência Nacional para a Integridade (ANI)

A ANI está já operacional e obteve bons resultados no acompanhamento das declarações dos bens detidos por membros do Governo, magistrados, funcionários que ocupam funções dirigentes e de controlo e por todos os trabalhadores da função pública. Os seus resultados serão reforçados após a conclusão do projecto de sistema informático integrado. A acção da ANI tem um efeito preventivo, assegurando um acompanhamento sistemático de todas as declarações de bens em falta, quer sob a forma de uma sanção administrativa quer de um eventual recurso posterior em justiça. Estas investigações ex officio da ANI são louváveis. No entanto, só será possível avaliar plenamente o impacto real do trabalho da ANI quando tiverem sido julgados os primeiros casos de enriquecimento sem causa e de incompatibilidade ou de conflito de interesses, ainda pendentes nas instâncias judiciais ou disciplinares competentes. Finalmente, a ANI e o Conselho Nacional para a Integridade, que constitui o órgão de garantia e de controlo da Agência, devem desenvolver uma relação de trabalho estável baseada na confiança mútua.

Luta contra a corrupção a nível local

Por injunção do Procurador-Geral, todas as delegações do Ministério Público adoptaram estratégias de luta contra a corrupção a nível local. A esta iniciativa louvável veio juntar-se o intercâmbio regular de boas práticas e a definição dos sectores vulneráveis prioritários. Esta iniciativa reforçou a sensibilização das delegações regionais do Ministério Público no que diz respeito à corrupção a um nível mais baixo, que parece estar disseminada em algumas áreas de actividade (por exemplo, na educação e nos serviços de saúde). O número de processos assumidos pelas delegações locais do Ministério Público é aceitável, apesar de provavelmente não se basear ainda num grau suficiente em investigações ex officio , isto é, investigações por iniciativa própria. Esta falta de iniciativa na detecção dos casos de corrupção transparece igualmente nos serviços de inspecção locais dos Ministérios da saúde ou da educação, das autoridades fiscais, bem como noutras instâncias de controlo interno de diversas instituições públicas.

Em geral, deve ser dada uma maior ênfase a iniciativas de prevenção, como campanhas de sensibilização destinadas ao público e a todos os níveis da administração, medidas de promoção da transparência dos procedimentos administrativos, garantia do direito de acesso a documentos públicos, etc. Em certos sectores de actividade (contratos públicos, subvenções e licenças, educação, saúde, etc.), em que existem indícios claros de corrupção a um nível mais baixo, uma acção de prevenção estrutural poderia dar mais resultados do que uma abordagem repressiva pontual. É evidente que ambas as abordagens são necessárias, uma vez que processos individuais permitem demonstrar que os abusos não serão tolerados e que serão tomadas medidas para os detectar.

CLÁUSULAS DE SALVAGUARDA

Tendo em conta a apreciação que precede, coloca-se a questão de saber se é necessário fazer intervir a cláusula de salvaguarda. Durante as discussões relativas ao MCV, existe frequentemente uma confusão entre a duração provável do mecanismo e a duração limitada das cláusulas de salvaguarda previstas no Tratado de Adesão. Não existe qualquer relação automática entre o MCV e as cláusulas de salvaguarda inseridas no Tratado de Adesão da Roménia, sendo as cláusulas de salvaguarda uma característica comum dos tratados de adesão e foram introduzidas para garantir um funcionamento eficaz do mercado interno e do espaço de liberdade, de segurança e de justiça. Podem ser desencadeadas até ao final de 2009 para suspender provisoriamente, se for caso disso, a aplicação da legislação comunitária em causa. A Comissão considera, com base na avaliação que precede, que não estão reunidas as condições para invocar as cláusulas de salvaguarda.

O MCV entrou agora no seu terceiro ano de aplicação. Não foi estabelecido por um período determinado, uma vez que só poderá ser abolido quando todos os objectivos de referência que fixou tiverem sido atingidos de forma satisfatória. É evidente que a prossecução desses objectivos constitui uma tarefa de longo prazo: por exemplo, identificar as causas profundas da corrupção levará o seu tempo. Só a própria sociedade romena pode introduzir as alterações fundamentais que se impõem. O MCV é um instrumento de apoio a este esforço; não é um fim em si mesmo nem pode substituir o compromisso que as autoridades romenas devem assumir para alinhar o sistema judicial e as suas práticas pelos padrões gerais da UE.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Desde a publicação do relatório de 2008 da Comissão, a Roménia empreendeu um certo número de iniciativas louváveis para relançar o processo de reforma: este novo impulso deu origem a uma série de medidas positivas. Contudo, a Roménia continua a ter dificuldades em ultrapassar o facto de os códigos penal e civil nunca terem sido inteiramente revistos. Tal conduziu a uma série de alterações legislativas e a inúmeros diplomas de urgência. Não é pois surpreendente que, neste contexto, a jurisprudência romena seja contraditória e provoque atrasos injustificados, que, por sua vez, são tratados por uma panóplia de diplomas de urgência, de modalidades de execução e de práticas de aplicação diversas. A complexidade daí decorrente é o resultado de um processo politizado, uma vez que continua a não existir um amplo consenso político a favor das reformas e um compromisso inequívoco dos partidos políticos em realizar progressos concretos no interesse dos cidadãos romenos. Existe o risco de que a multiplicação de actos legislativos, de condições de execução e de práticas de aplicação, decorrentes de lutas permanentes entre os partidos políticos, possa fazer perder de vista a todos os intervenientes o principal objectivo, que consiste em estabelecer um sistema judicial independente e estável, capaz de identificar e de sancionar os conflitos de interesses e de lutar eficazmente contra a corrupção.

Neste contexto, os resultados positivos das medidas de reforma concretas tomadas a nível técnico continuam a ser fragmentados, as reformas não estão ainda firmemente ancoradas e continuam a persistir lacunas.

Tendo em conta o que precede, a Comissão convida a Roménia a tomar medidas nos seguintes domínios:

No que diz respeito aos novos códigos:

- proceder a uma avaliação aprofundada do impacto dos quatro códigos no funcionamento do sistema judicial e na organização dos tribunais e das delegações do Ministério Público e quantificar os recursos orçamentais necessários para a sua aplicação;

- realizar uma consulta pública sobre os códigos de processo civil e penal e proceder o mais rapidamente possível à sua adopção;

- facilitar a rápida entrada em vigor dos quatro códigos, adoptando uma lei de aplicação que garanta a coerência do quadro legislativo.

No que diz respeito à reforma do sistema judiciário:

- aplicar uma estratégia de gestão dos recursos humanos flexível e centrada em prioridades: a curto prazo, tomando medidas de urgência como a transferência de postos vagos para os serviços que deles mais necessitam (incluindo transferências entre diversos níveis de jurisdição); delegando tarefas administrativas no pessoal auxiliar e criando administradores de tribunais; e a médio e longo prazos, criando um sistema de gestão do pessoal adaptado às necessidades do sistema judicial, graças a simulações e previsões relativas às nomeações, às transferências de postos, aos destacamentos e às reformas;

- reforçar a transparência e a responsabilidade do Conselho Superior da Magistratura, fazendo com que, nomeadamente, a instituição assuma a sua parte de responsabilidade na aplicação de uma abordagem mais activa dos recrutamentos, das promoções, das medidas disciplinares, das transferências de postos e dos destacamentos, e publicando as decisões fundamentadas do Conselho de uma forma clara e acessível.

No que diz respeito à harmonização da jurisprudência:

- assegurar um acompanhamento adequado das recomendações do grupo de trabalho encarregado da individualização das penas aplicadas aos delitos de corrupção;

- reforçar o papel do Supremo Tribunal de Cassação e Justiça (STCJ) na harmonização da jurisprudência, nomeadamente racionalizando o processo de recurso para garantir a interpretação e a aplicação coerentes do direito e elaborando orientações relativamente às penas para os delitos de corrupção.

No que diz respeito à luta contra a corrupção de alto nível:

- garantir que o procedimento que autoriza a abertura de uma investigação criminal contra deputados, que sejam antigos ou actuais membros do Governo, seja aplicado de forma uniforme e rápida pelo Parlamento romeno;

- controlar a eficácia do sistema judiciário no quadro de julgamentos de processos de corrupção de alto nível;

- garantir a estabilidade do quadro jurídico da luta contra a corrupção de alto nível, nomeadamente no contexto da entrada em vigor dos novos códigos;

- adoptar uma lei que revogue a suspensão automática dos processos quando for invocada a excepção de inconstitucionalidade.

No que diz respeito às actividades da Agência Nacional para a Integridade:

- continuar a obter bons resultados em matéria de verificação das declarações de bens, de incompatibilidades e de conflitos de interesses;

- garantir que as instâncias judiciais e disciplinares assegurem um acompanhamento adequado dos processos de enriquecimento sem causa e incompatibilidades e conflitos de interesses apresentados pela ANI.

No que diz respeito à luta contra a corrupção a nível local:

- melhorar a coordenação da estratégia nacional de luta contra a corrupção, a fim de permitir uma melhor identificação dos pontos sensíveis e das zonas de risco e, desta forma, a elaboração de estratégias de atenuação prioritárias a todos os níveis;

- continuar a aplicar estratégias locais desenvolvidas pelas delegações do Ministério Público e adaptadas às necessidades locais, bem como aumentar a sua eficácia;

- reforçar as medidas de prevenção contra a corrupção nos sectores vulneráveis, em coordenação das autoridades locais e centrais.

A Comissão convida a Roménia a prosseguir o seu processo de reforma e a aplicar as suas recomendações. A Comissão apoiará e acompanhará os progressos realizados nesta base no próximo ano. As pressões exercidas para obter resultados devem ser mantidas e a Comissão convida igualmente os outros Estados-Membros a manterem o seu apoio à Roménia e a ajudar o país a progredir. Por seu lado, a Comissão continuará a apoiar a Roménia nos seus esforços através de um diálogo político e técnico e fornecendo, segundo as suas necessidades, o saber-fazer adequado.

Perspectivas:

O presente relatório demonstra que o Governo romeno apresentou importantes propostas de reforma e que o balanço positivo da acção do Ministério Público começa a ser complementado pela actuação do sistema judicial. A Roménia relançou o seu processo de reforma com a realização de novos progressos face aos já identificados no relatório da Comissão de Julho de 2008. Contudo, para que a Roménia possa realizar progressos sustentáveis, a reforma do sistema judicial não pode ser politizada. Todos os intervenientes devem chegar a um consenso que permita ao sistema judicial funcionar de forma independente, a fim de que investigações imparciais dos processos de corrupção possam dar origem a decisões rápidas e efectivas. Segundo a Comissão, o MCV constitui um instrumento de apoio que deve ser mantido até à conclusão destas reformas. A Comissão reapreciará os novos progressos realizados no Verão de 2010.

[1] Decisão 2006/928/CE da Comissão, de 13 de Dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objectivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO L 354 de 14.12.2006, p. 56).