DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta de

regulamento relativo à promoção da livre circulação dos cidadãos e das empresas através da simplificação da aceitação de certos documentos públicos na União Europeia e que altera o Regulamento (UE) n.º 1024/2012

ÍNDICE

1........... Definição do problema.................................................................................................... 3

2........... Análise da subsidiariedade.............................................................................................. 5

3........... Principais objetivos da ação............................................................................................ 5

4........... Opções de ação............................................................................................................. 5

5........... Avaliação do impacto das opções de ação...................................................................... 6

6........... Opção preferida............................................................................................................. 8

7........... Acompanhamento e avaliação......................................................................................... 9

1. Definição do problema

Quando os cidadãos e as empresas da União Europeia tencionam exercer o seu direito à livre circulação ou as liberdades do mercado interno escolhendo, respetivamente, residir ou exercer uma atividade noutro Estado-Membro, são confrontados com dificuldades no momento de apresentar os documentos públicos exigidos e de os fazer aceitar por esse Estado-Membro. São obrigados a respeitar formalidades administrativas desproporcionadas e complexas para provar a autenticidade de diferentes documentos públicos e, além disso, enfrentam a incerteza jurídica a esse respeito. Essas formalidades são a legalização, a apostila, bem como as cópias e as traduções certificadas.

A presente medida tem uma dupla finalidade:

(1) Reduzir a incerteza jurídica, as despesas e a duração de procedimentos excessivamente longos em razão das formalidades acima referidas, que complicam o exercício do direito à livre circulação pelos cidadãos europeus e das liberdades do mercado interno pelas empresas da UE; e

(2) Prever as garantias necessárias destinadas a impedir a utilização, na União, de documentos públicos falsificados.

Os documentos públicos têm por função principal fornecer a prova factual dos atos neles registados por uma autoridade pública. Embora exista a presunção de que os documentos públicos nacionais são autênticos sem necessidade de qualquer outra prova adicional quando são emitidos noutros Estados-Membros, na prática só são aceites no Estado‑Membro em que são apresentados sob reserva de uma prova da sua autenticação por meio de apostila, legalização ou outra forma particular, ou seja, cópias e traduções certificadas.

Estão sujeitos às formalidades administrativas referidas os documentos públicos relacionados com os direitos que a legislação da União confere aos seus cidadãos e às empresas estabelecidas no seu território, por exemplo:

· Documentos de registo civil (por exemplo, relativos ao nascimento, ao óbito e ao casamento);

· Documentos relativos à residência, à cidadania e à nacionalidade;

· Documentos relativos a bens imóveis;

· Documentos relativos ao estatuto jurídico e à representação de uma empresa ou outra sociedade;

· Documentos relativos aos direitos de propriedade intelectual;

· Documentos que certificam a inexistência de registo criminal.

As formalidades de legalização, a apostila, as cópias e as traduções certificadas constituem meios desatualizados e desproporcionados para comprovar a autenticidade de documentos públicos, ao passo que outros mecanismos mais eficazes podem ser utilizados em caso de dúvida razoável, permitindo assim reforçar a confiança mútua entre os Estados-Membros no quadro do mercado único.

Os instrumentos jurídicos em vigor a nível da UE e a nível internacional não fornecem soluções satisfatórias para facilitar a aceitação de documentos públicos nos Estados-Membros.

A legislação da UE trata a questão da autenticidade dos documentos públicos numa base setorial, por vezes de forma expressa, mas geralmente segundo modalidades incoerentes. A este respeito, podem distinguir-se três abordagens principais:

(1) O instrumento jurídico da UE aplicável dispensa expressamente os documentos da obrigação de autenticação (por exemplo, instrumentos em matéria de justiça civil para os atos judiciais);

(2) O instrumento jurídico da UE aplicável não se refere expressamente à autenticação, mas prevê outros meios de verificar a autenticidade de documentos públicos emitidos por outros Estados-Membros (por exemplo, o reconhecimento mútuo das qualificações profissionais); e

(3) O instrumento não inclui uma referência expressa à supressão da autenticação nem prevê meios alternativos para o efeito (por exemplo, a livre circulação de pessoas).

No que diz respeito às cópias e às traduções certificadas, há exemplos na legislação da UE em vigor (por exemplo, a Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno) segundo os quais os Estados-Membros não podem exigir a apresentação de um documento na forma de original, cópia autenticada ou tradução autenticada.

Existe, além disso, um importante conjunto de instrumentos de direito internacional com abordagens divergentes sobre estes aspetos dos documentos públicos, incluindo a Convenção da Haia relativamente à apostila, a Convenção de Bruxelas relativa à Supressão da Legalização de Atos nos Estados-Membros, bem como diferentes convenções da Comissão Internacional do Estado Civil.

Estes instrumentos, contudo, revelaram-se até agora insuficientes para atingir a simplificação pretendida das formalidades administrativas impostas aos cidadãos e às empresas da UE e, portanto, continuam a limitar o exercício de direitos fundamentais. Devido aos problemas acima mencionados, os cidadãos e as empresas da UE ainda se confrontam em muitos casos com procedimentos que lhes custam tempo e dinheiro.

Calcula-se em mais de 25 milhões de EUR os custos anuais suportados pelos cidadãos e pelas empresas da União para obterem e utilizarem uma apostila no território da UE. Os custos anuais totais decorrentes da legalização de documentos públicos podem ser calculados entre 2,3 e a 4,6 milhões de EUR. Além disso, a exigência de cópias certificadas representa para os cidadãos e as empresas da União um custo anual entre 75 e 100 milhões de EUR. Os custos totais das traduções certificadas suportados pelos cidadãos e as empresas da UE podem atingir entre 100 e 200 milhões de EUR por ano.

Por todas estas razões, impõe-se uma abordagem horizontal, a fim de facilitar e melhorar o exercício, por um lado, do direito à livre circulação reconhecido aos cidadãos da União e, por outro, do direito à liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços no mercado único das empresas da União.

2. Análise da subsidiariedade

A União Europeia está em melhor posição para agir do que os Estados-Membros a fim de suprimir a legalização e a apostila e simplificar a obrigação de cópias e de traduções certificadas, assegurando simultaneamente um quadro da UE transnacional e transsetorial que permita melhorar o nível de deteção de fraudes e de falsificação de documentos públicos.

Uma ação a nível da UE contribuiria para que os cidadãos e as empresas da UE utilizassem diferentes categorias de documentos públicos em situações transfronteiras sem necessidade de formalidades administrativas desproporcionadas, complexas e dispendiosas. Por estas razões, a ação da UE asseguraria uma maior eficácia.

A adoção de uma medida de simplificação diretamente aplicável, acompanhada de princípios horizontais sobre a livre circulação de documentos públicos entre os Estados-Membros, evidencia uma mais-valia clara da ação da UE.

Uma ação da UE respeitaria o princípio da proporcionalidade, centrando-se apenas na supressão e simplificação das formalidades administrativas identificadas.

3. Principais objetivos da ação

Com base na definição do problema, podem ser identificados os seguintes objetivos geral e específicos:

Objetivo geral:

· Facilitar e melhorar o pleno exercício dos direitos da UE em matéria de livre circulação dos cidadãos e das empresas da UE.

Objetivos específicos:

· Reduzir as dificuldades causadas por formalidades administrativas relativas à aceitação de documentos públicos emitidos noutros Estados-Membros.

· Simplificar o quadro jurídico fragmentado que regula a circulação de documentos públicos entre os Estados-Membros.

· Assegurar um nível mais eficaz de deteção de fraudes e de falsificação de documentos públicos.

· Eliminar o risco de discriminação entre cidadãos e empresas da UE.

4. Opções de ação

Foram consideradas em pormenor cinco opções e sete subopções da opção 4:

Opção 1: manter o status quo (cenário de base).

Opção 2: uma medida não legislativa de promoção das melhores práticas entre os Estados-Membros, a fim de facilitar a circulação transnacional dos documentos públicos.

Opção 3: ratificação da Convenção de Bruxelas de 1987 por todos os Estados-Membros, incentivada pela Comissão, tendo em vista a supressão da legalização e da apostila em relação a um amplo conjunto de documentos públicos, bem como o recurso à cooperação administrativa, conforme estabelecido na Convenção.

Opção 4: uma medida legislativa de promoção da livre circulação dos cidadãos e das empresas simplificando as formalidades administrativas relacionadas com a utilização e a aceitação de certos documentos públicos na UE, completada por uma maior cooperação administrativa entre os Estados-Membros e a emissão de formulários multilingues.

Este instrumento suprimiria a legalização e a apostila, enquanto o âmbito da iniciativa seria alargado através da inclusão de disposições para simplificar a utilização transnacional de cópias e de traduções certificadas.

A questão da cooperação administrativa reforçada pode ser tratada com base em três subopções:

Subopção 4A: cooperação administrativa tal como prevista na opção 3.

Subopção 4B: cooperação administrativa com base no Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI) em caso de dúvida razoável sobre a autenticidade de documentos públicos.

Subopção 4C: criação de uma rede de registos civis baseada na Rede Europeia de Registos Civis (ECRN).

A questão dos formulários multilingues pode ser tratada com base em quatro subopções:

Subopção 4D: manter o status quo, o que significa que não é criado qualquer novo formulário.

Subopção 4E: criar formulários obrigatórios destinados a serem utilizados em casos transnacionais.

Subopção 4F: criar formulários facultativos, anexados a documentos públicos nacionais, para fins de utilização noutros Estados-Membros.

Subopção 4G: criar formulários facultativos utilizados de forma independente em casos transnacionais. O documento público nacional correspondente continuaria a existir a nível nacional.

Opção 5: harmonização completa dos documentos públicos e regras visando regular a sua circulação na UE.

5. Avaliação do impacto das opções de ação

Opção 1: esta opção de ação não teria qualquer eficácia para responder aos objetivos fixados.

Opção 2: a eficácia desta opção de ação é considerada muito reduzida. Não obstante os efeitos positivos indiretos devido à redução dos atrasos na verificação de documentos públicos emitidos noutros Estados-Membros e a um melhor intercâmbio de informações, as formalidades administrativas existentes manter-se-iam e o quadro jurídico continuaria fragmentado. Além disso, teria uma incidência positiva muito reduzida sobre a deteção de fraudes.

Opção 3: esta opção de ação não garantiria uma melhoria da situação atual, uma vez que os Estados‑Membros não têm qualquer obrigação jurídica de ratificar a referida convenção. Se a convenção for ratificada por todos os Estados-Membros haverá um impacto positivo sobre o pleno exercício do direito à livre circulação pelos cidadãos da União e das liberdades no mercado interno pelas empresas estabelecidas no seu território graças à supressão da legalização e da apostila na circulação transnacional de documentos públicos. A mais-valia global desta opção para facilitar o pleno exercício dos direitos à livre circulação estabelecidos pelo direito da União é muito limitada, uma vez que as cópias e as traduções certificadas ainda podem ser exigidas de forma sistemática.

Opção 4: esta opção de ação teria um forte impacto positivo quanto à sua eficácia graças à supressão da legalização e da apostila e à simplificação adicional a nível da certificação de cópias e traduções. Consequentemente, a circulação de documentos públicos entre os Estados‑Membros seria apoiada de forma efetiva e a mobilidade na UE dos cidadãos e das empresas seria reforçada. Tal permitiria aos cidadãos e às empresas da UE economizar anualmente entre 25,8 milhões e 26,2 milhões de EUR em apostilas, e entre 2,3 milhões e 4,6 milhões de EUR em atos de legalização. Haverá poupanças suplementares resultantes da simplificação das cópias certificadas entre 100 e 200 milhões de EUR por ano. Além disso, a supressão da certificação das traduções equivaleria igualmente a poupanças anuais compreendidas entre 75 e 100 milhões de EUR por ano para os cidadãos e as empresas da UE, tendo em conta que uma página certificada custa 30 EUR. Calcula-se que as administrações nacionais poderiam realizar poupanças anuais líquidas entre 5 e 7 milhões de EUR em apostilas e entre 500 000 e 1 milhão de EUR em legalizações.

Cooperação administrativa reforçada

Subopção 4A: a eficácia desta subopção seria reduzida, pois não existe qualquer suporte eletrónico a este tipo de cooperação administrativa e a sua eficácia dependeria do poder discricionário dos Estados-Membros.

Subopção 4B: esta subopção teria, em caso de dúvida razoável quanto à autenticidade de um documento público emitido noutro Estado-Membro, um impacto positivo em termos de eficácia. O IMI existente prevê canais de comunicação rápidos e seguros para os intercâmbios de informações transnacionais e para as versões eletrónicas de documentos públicos. Além disso, prevê-se um impacto positivo sobre a fraude graças à cooperação administrativa e a um intercâmbio de informações seguro no quadro do IMI. A fim de assegurar a segurança quanto às cópias certificadas, as autoridades teriam ao seu dispor o mesmo mecanismo.

Subopção 4C: os efeitos positivos para os funcionários do registo civil, que poderiam comunicar diretamente entre si em caso de dúvida sobre a autenticidade de um documento público, limitar-se-iam a uma categoria de documentos públicos, nomeadamente os atos de registo civil. Haveria um impacto económico bastante negativo e custos de conformidade a nível da UE e dos Estados-Membros decorrentes da criação e do funcionamento de um novo sistema informático.

Formulários multilingues

Subopção 4D: não haveria qualquer impacto quanto a uma resposta eficaz aos objetivos preconizados.

A eficácia da subopção 4E é considerada medianamente eficaz, pois subsistiriam algumas dificuldades e custos associados à tradução e à compreensão dos documentos públicos emitidos noutros Estados-Membros.

A subopção 4F é considerada de eficácia tão elevada como a subopção 4E. A utilização desses formulários estaria subordinada, contudo, à vontade dos seus utilizadores e o sistema poderia parecer demasiado complexo. Além disso, poderia acarretar custos resultantes da necessidade de fornecer cópias de documentos públicos nacionais aos quais esses formulários seriam anexados.

Prevê-se que a subopção 4G tenha um forte impacto positivo sobre os cidadãos e as empresas da União em termos de benefícios práticos acrescidos e de redução das dificuldades quando apresentem documentos públicos num contexto transnacional.

Opção 5: o impacto esperado da concretização dos objetivos no âmbito desta opção «extrema» seria limitado, porque essencialmente teria um impacto demasiado intrusivo nos sistemas jurídicos e nas práticas administrativas dos Estados-Membros. Não obstante os eventuais benefícios para os cidadãos e as empresas da UE em termos de custos, tempo, certeza jurídica e reforço dos direitos que lhes conferem os Tratado e a Carta, confrontar‑se‑iam certamente com problemas decorrentes da aceitação, nos Estados‑Membros, de documentos públicos totalmente harmonizados. Outro inconveniente associado a esta opção seria o dos custos de conformidade excessivamente elevados, tanto a nível nacional como da UE.

6. Opção preferida

Uma avaliação comparativa dos impactos indica que a medida legislativa relativa à supressão da legalização e da apostila, bem como de simplificação da utilização de cópias e de traduções certificadas (opção 4), combinada com uma cooperação administrativa reforçada entre os Estados-Membros, através de uma rede de comunicação moderna com base no atual Sistema de Informação do Mercado Interno (subopção 4B), e a criação de formulários multilingues utilizados de forma independente em casos transnacionais (subopção 4G), seria a opção mais eficaz para alcançar os objetivos preconizados.

A opção 4 preferida constitui o meio mais adequado para atingir os objetivos preconizados sem custos de execução demasiado elevados, mas reduzindo consideravelmente as formalidades administrativas desproporcionadas e complexas para os cidadãos e as empresas da UE. Em especial, os cidadãos e as empresas da UE podem esperar vir a realizar poupanças substanciais graças à supressão da legalização e da apostila e à simplificação da certificação de cópias e de traduções, enquanto nenhuma das outras opções permitiria obter o mesmo nível de poupança.

A subopção 4B preferida, que implica a utilização das infraestruturas informáticas existentes, acompanhada de uma incidência orçamental mínima, constituiria um meio efetivo e seguro para verificar a autenticidade dos documentos públicos ou das suas cópias certificadas, para prevenir as fraudes e as falsificações e, simultaneamente, simplificar as formalidades administrativas impostas aos cidadãos e às empresas da UE. Graças a meios eletrónicos seguros e à redução das barreiras linguísticas seria mais fácil identificar os interlocutores competentes nos outros Estados-Membros. A subopção 4G preferida permitiria aos cidadãos e às empresas da UE, bem como aos funcionários nacionais, ganhar tempo e fazer poupanças, favoreceria a compreensão mútua de documentos públicos em todos os Estados-Membros, reduziria as obrigações ainda existentes em matéria de tradução, uma vez que estariam criados formulários multilingues, e permitiria a existência paralela dos documentos públicos nacionais a nível dos Estados‑Membros.

No que diz respeito à forma legislativa do instrumento, um regulamento parece ser o mais adequado, tendo em conta os problemas e os objetivos identificados.

7. Acompanhamento e avaliação

É essencial prever um mecanismo de acompanhamento e de avaliação sólido para assegurar que as disposições previstas no instrumento jurídico são respeitadas na prática. Será previsto um período transitório nesse instrumento para permitir aos Estados-Membros preparar a sua execução e comunicar à Comissão as informações solicitadas. Uma cláusula de reexame será igualmente inserida, a fim de avaliar a sua aplicação pelos Estados-Membros e assegurar a eventual necessidade de vir a adotar alterações.