ÍNDICE

1. Síntese 3

1.1. Investigação e desenvolvimento e inovação 3

1.2. Protecção do ambiente 4

1.3. Desenvolvimento regional 5

1.4. Pequenas e médias empresas (PME) 6

1.5. Sector da banda larga 7

1.6. Emprego e formação 7

2. Introdução 8

3. Auxílios à investigação, desenvolvimento e inovação 12

3.1. Contexto de política 12

3.2. Regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis à I&D&I 14

3.3. Decisões em matéria de auxílios estatais à I&D&I e análise de casos 16

3.4. Despesas com I&D&I 20

3.5. Auxílios estatais e desempenho em termos de inovação 22

3.6. Conclusão relativa aos auxílios estatais à I&D&I 24

4. Auxílios estatais a favor do ambiente 24

4.1. Contexto de política 24

4.2. Regras em matéria de auxílios estatais a favor do ambiente 26

4.3. Decisões em matéria de auxílios estatais no domínio da protecção do ambiente e estudos de casos 27

4.4. Despesas a título de auxílios estatais à protecção do ambiente 30

4.5. Conclusão sobre os auxílios estatais a favor do ambiente e da poupança de energia 32

5. Auxílios estatais ao desenvolvimento regional 33

5.1. Contexto de política 33

5.2. Regras em matéria de auxílios estatais a favor do desenvolvimento regional 34

5.3. Decisões em matéria de auxílios estatais com finalidade regional e estudos de casos 37

5.4. Despesas relativas a auxílios estatais com finalidade regional 40

5.5. Conclusão no que se refere aos auxílios estatais para o desenvolvimento regional 42

6. Auxílios estatais às PME 42

6.1. Contexto de política 42

6.2. Regras em matéria de auxílios estatais para as PME 43

6.3. Decisões em matéria de auxílios estatais às PME e análise de casos 46

6.4. Despesas relativas a auxílios estatais a favor das PME 48

6.5. Conclusão sobre os auxílios estatais a favor das PME 50

7. Auxílios estatais no sector da banda larga 51

7.1. Contexto de política 51

7.2. Regras em matéria de auxílios estatais a favor da banda larga 52

7.3. Decisões em matéria de auxílios estatais no domínio da banda larga e estudo de casos 53

7.4. Despesas a título de auxílios estatais no sector da banda larga 56

7.5. Conclusão sobre os auxílios estatais a favor do sector da banda larga 59

8. Auxílios estatais ao emprego e à formação 59

8.1. Contexto de política 59

8.2. Regras em matéria de auxílios estatais ao emprego e à formação 62

8.3. Decisões em matéria de auxílios estatais ao emprego e à formação e estudos de casos 63

8.4. Despesas a título de auxílios estatais em matéria de formação e emprego 65

8.5. Conclusão sobre os auxílios estatais ao emprego e à formação 67

9. Conclusão 68

Síntese

A presente edição da Primavera do Painel de Avaliação dos Auxílios Estatais apresenta uma panorâmica dos auxílios estatais nas áreas que são particularmente relevantes para a estratégia Europa 2020[1]. Trata-se da investigação e desenvolvimento e inovação (I&D&I), da protecção do ambiente, do desenvolvimento regional, da banda larga, das PME e do emprego e formação. Para cada um destes domínios, o Painel apresenta o contexto de política, descreve o quadro jurídico no âmbito do qual podem ser concedidos auxílios, disponibiliza dados sobre o número e a natureza das medidas decididas no período 2004-2010 e apresenta dados sobre as despesas reais (até 2009, inclusive). O presente Painel de Avaliação é o primeiro que analisa os auxílios estatais no contexto da Estratégia Europa 2020. Destina-se a servir de ponto de partida para a prossecução da análise nos próximos anos, que será, sempre que possível, completada com uma análise mais qualitativa da eficácia das medidas de auxílio.

Investigação e desenvolvimento e inovação

A investigação e desenvolvimento e inovação (I&D&I) são elementos fundamentais das acções destinadas a reforçar a competitividade da economia da UE e a assegurar um crescimento sustentável. Por conseguinte, a I&D&I ocupa uma posição central na estratégia Europa 2020.

Os auxílios estatais à I&D&I destinam-se principalmente a conceder financiamento, quando os mercados não conseguem, por si só, proporcionar uma optimização dos resultados devido a imperfeições no seu funcionamento (por exemplo, devido a efeitos externos, bens públicos, insuficiência e assimetria das informações, bem como deficiências de coordenação e de rede). Os auxílios estatais apenas podem contribuir para gerar mais I&D&I se abordarem deficiências do mercado bem identificadas que impedem os mercados de atingir níveis optimizados de I&D&I e se forem concebidos de modo a minimizar as distorções da concorrência e do comércio e a maximizar a eficiência das despesas públicas. No entanto, é importante ter presente que os auxílios estatais são apenas um elemento complementar da gama muito mais ampla de instrumentos necessários para fomentar a I&D&I e não podem substituir as reformas necessárias para abordar as deficiências estruturais neste domínio específico.

A Europa tem ainda que introduzir melhorias significativas para alcançar o objectivo da estratégia Europa 2020 de consagrar 3 % do PIB da UE à I&D&I até 2020. Em 2009, esta percentagem situava-se em 2,01 % do PIB (cerca de 236,5 mil milhões de EUR), o mais alto nível de sempre, mas ainda bastante aquém do objectivo de 3 %. Existem também grandes disparidades entre os Estados-Membros. O sector público foi a fonte de financiamento de cerca de um terço das despesas totais de I&D&I na UE (0,65 % do PIB). Os auxílios estatais constituem uma parte relativamente pequena deste total (10,6 mil milhões de EUR, equivalentes a 0,09 % do PIB em 2009).

Entre 2004 e 2010, a Comissão adoptou 426 decisões finais sobre medidas de I&D&I, tendo aprovado 413 medidas que considerou compatíveis, declarado que 12 outras medidas não implicavam auxílios estatais e adoptado uma decisão negativa e de recuperação relativamente a uma medida. Entre a entrada em vigor do Enquadramento I&D&I[2], em 1 de Janeiro de 2007, e o final de 2010, a Comissão aprovou 195 regimes de auxílio. Durante o mesmo período, a Comissão aprovou 44 outras medidas de auxílio à I&D&I individuais ou ad hoc , tendo 39 destas medidas sido aprovadas após uma apreciação aprofundada.

De acordo com os relatórios anuais apresentados pelos Estados-Membros, dois Estados-Membros concederam mais de metade do total de 46,5 mil milhões de EUR consagrados à I&D&I no período 2004-2009: Alemanha (29 %) e França (22 %). Cinco outros Estados-Membros foram responsáveis por um terço do total: Itália (11 %), Espanha (9 %), Reino Unido (7 %), Bélgica (5 %) e Países Baixos (4 %).

Os Estados-Membros que são considerados os líderes em matéria de inovação não são necessariamente aqueles que concedem mais auxílios estatais à I&D&I. Com efeito, os dados revelam que um elevado nível de desempenho neste domínio não está directamente relacionado com o nível de auxílios estatais concedidos, mas antes com um contexto adequado e condições gerais de investimento favoráveis.

Protecção do ambiente

A estratégia Europa 2020 considerou que o crescimento sustentável e a promoção de uma economia competitiva eficiente e mais ecológica constituiam uma das principais prioridades para os próximos anos. Definiu, em especial, os seguintes objectivos: redução em 20 % das emissões de CO2, uma percentagem de 20 % de energias renováveis no consumo de energia da UE e um aumento de 20 % da eficiência energética.

O objectivo do controlo dos auxílios estatais no domínio da protecção do ambiente consiste em assegurar que as medidas de auxílio estatal proporcionem um nível de protecção do ambiente superior ao que ocorreria sem os auxílios e em garantir que os efeitos positivos do auxílio superam os seus efeitos negativos, designadamente as distorções da concorrência e o efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros. Podem ser necessários auxílios estatais para realizar os objectivos ambientais da UE que não podem ser alcançados através de incentivos baseados no mercado ou através de regulamentação.

Os auxílios concedidos pelos Estados-Membros integram duas categorias: (i) os auxílios directos a favor de medidas ambientais e (ii) as reduções ou isenções de impostos ambientais. No período 2004-2010, a Comissão adoptou 347 decisões finais nesta matéria (aprovando 320 medidas de auxílios estatais) e o número de medidas que beneficiaram de uma isenção por categoria elevou-se a 219. O maior número de medidas dizia respeito à promoção da energia produzida a partir de fontes de energia renováveis (120 medidas abrangidas por uma isenção por categoria).

No período 2004-2009, os auxílios estatais a favor da protecção do ambiente na UE ascenderam a 79 mil milhões de EUR. A Alemanha e a Suécia (através de regimes de isenção fiscal) representaram, respectivamente, 51 % e 16 % desse total. Em 2009, foram concedidos na UE auxílios estatais deste tipo num montante de 13,2 mil milhões de EUR.

Desenvolvimento regional

A estratégia Europa 2020 confere à coesão económica, social e territorial uma posição central. Actualmente, os auxílios estatais com finalidade regional constituem o objectivo horizontal com a maior percentagem do total dos auxílios à indústria e serviços.

O controlo efectivo dos auxílios estatais com finalidade regional constitui uma condição prévia para que os Estados-Membros executem políticas eficazes em matéria de auxílios regionais, contribuindo para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

O objectivo do controlo dos auxílios estatais com finalidade regional consiste em assegurar que as medidas nacionais de apoio se destinam à promoção do desenvolvimento de regiões desfavorecidas da UE de forma compatível com as regras do mercado interno. É dada especial atenção às regiões ultraperiféricas, reconhecendo assim os custos adicionais específicos decorrentes das desvantagens estruturais que podem resultar do isolamento geográfico e de dificuldades específicas de integração no mercado interno.

Deve ser estabelecida uma diferenciação entre o controlo dos auxílios estatais com finalidade regional e a política de coesão da UE. Com efeito, os auxílios estatais com finalidade regional centram-se mais nas zonas desfavorecidas do que a política regional da UE, que tem actualmente objectivos políticos mais vastos e uma mais ampla cobertura territorial. Apenas uma pequena parte do financiamento da política de coesão é abrangida pelas regras em matéria de auxílios estatais, visto que a maioria das despesas dos fundos estruturais se relaciona com actividades que não são abrangidas pela definição de auxílio estatal, por exemplo, infra-estruturas gerais.

No período 2004-2010, a Comissão adoptou 570 decisões finais relativas a medidas de auxílios estatais a favor do desenvolvimento regional. No mesmo período, elevaram-se a 778 as medidas a favor do desenvolvimento regional adoptadas pelos Estados-Membros que foram abrangidas por uma isenção por categoria.

No período 2004-2009, os auxílios estatais a favor do desenvolvimento regional elevaram-se a 67 mil milhões de EUR, dos quais 13 mil milhões de EUR foram concedidos em 2009. Praticamente metade (45 %) dos auxílios regionais concedidos em 2009 dizia respeito a apenas cinco medidas, na Alemanha e em França.

Pequenas e médias empresas (PME)

A estratégia Europa 2020 põe em evidência o contributo das PME para a economia europeia como motor de crescimento e de criação de emprego. O apoio às PME constitui um elemento importante da estratégia Europa 2020. Em especial, para além de outras deficiências relacionadas com o contexto empresarial, os Estados-Membros terão de abordar as dificuldades especiais de financiamento destas empresas. Quando as forças de mercado são por si só insuficientes, as medidas de auxílio estatal podem desempenhar um papel suplementar, proporcionando financiamento público.

Contudo, o controlo dos auxílios estatais é essencial para assegurar condições equitativas para todas as empresas que desenvolvem actividades no mercado interno, independentemente do Estado-Membro em que se encontrem estabelecidas. A Comissão deve estar vigilante, garantindo que as medidas sejam bem direccionada, assegurando que os auxílios não constituem um desincentivo para os investidores que não são investidos para manter em funcionamento empresas não eficientes e que não criam distorções da concorrência.

Entre 2004 e 2010, a Comissão adoptou 139 decisões finais relativas a medidas exclusivamente destinadas a PME, das quais 108 diziam respeito a capitais de risco. Três Estados-Membros foram responsáveis por mais de metade das medidas de capital de risco aprovadas: Alemanha, Reino Unido e Itália. As restantes medidas de auxílio a favor das PME diziam principalmente respeito à Alemanha, Áustria e Eslováquia. Elevaram-se a cerca de 1 500 as medidas adoptadas no âmbito do Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)[3] no período 2004-2010. Deste total, apenas 28 medidas diziam respeito a auxílios sob a forma de capital de risco (que podem ser concedidos enquanto medidas abrangidas por uma isenção por categoria desde a entrada em vigor do RGIC).

O total dos auxílios estatais destinados às PME ascendeu a aproximadamente 33 mil milhões de EUR no período 2004-2009 (4,6 mil milhões de EUR em 2009), representando os capitais de risco cerca de 2,3 mil milhões de EUR. Quatro Estados-Membros foram responsáveis por três quartos do total dos auxílios a favor das PME em 2009: Itália (24 %), Alemanha (20 %), França (18 %) e Reino Unido (14 %).

Os valores relativos aos auxílios estatais às PME não reflectem inteiramente o total dos montantes de auxílio efectivamente consagrados a estas empresas, uma vez que apenas são tomadas em consideração as medidas que têm por objectivo principal as «PME» ou o «capital de risco». Por conseguinte, as conclusões a extrair da tendência no sentido da descida registada no total dos auxílios a favor das PME devem tomar em consideração este elemento.

Em matéria de capital de risco, afigura-se que na sua maior parte os auxílios estão concentrados no Reino Unido; a utilização desta opção por outros Estados-Membros foi mínima.

Sector da banda larga

A estratégia Europa 2020 sublinhou a importância da implantação da banda larga para a promoção da inclusão social e da competitividade na UE. Estabeleceu igualmente objectivos ambiciosos para o desenvolvimento da banda larga, em consonância com os apresentados na «Agenda Digital», por exemplo, fazer chegar a banda larga de base a todos os europeus até 2013 e garantir que, até 2020, todos os europeus tenham acesso a serviços de Internet muito mais rápidos. Os custos estimados de cada um destes objectivos elevam-se a 60 mil milhões de EUR para a primeira fase e a 270 mil milhões de EUR para a segunda.

O objectivo do controlo dos auxílios estatais a favor da banda larga consiste em promover a concorrência entre os prestadores de serviços, melhorando o desenvolvimento da infra-estrutura. Desta forma, pretende-se contribuir para maximizar o bem-estar dos consumidores, sob a forma de preços mais baixos e serviços de melhor qualidade. Tais investimentos serão principalmente realizados pelos operadores comerciais. No entanto, a importância do financiamento público e dos auxílios estatais aumentou significativamente desde 2008, quando foram concebidas medidas nacionais de auxílio estatal a favor da implantação da banda larga que fazem parte integrante das estratégias nacionais em matéria de banda larga. Por conseguinte, o montante dos auxílios estatais consagrados ao sector da banda larga registou um aumento acentuado, comparativamente à média do período 2004-2008.

Entre 2004 e 2010, a Comissão aprovou 64 medidas de auxílio estatal respeitantes ao sector da banda larga, na sua maior parte relativas ao Reino Unido. De acordo com os relatórios anuais para o período 2004-2009, os Estados-Membros já concederam 368 milhões de EUR de auxílios estatais a favor das redes de banda larga.

A utilização de financiamento público poderá contribuir para proporcionar acesso Internet de débito elevado ao maior número possível de cidadãos europeus, ajudando-os a tirarem partido das vantagens de uma sociedade baseada no conhecimento. No entanto, o financiamento público deve ser utilizado de forma criteriosa nos mercados de telecomunicações liberalizados, de modo a evitar a evicção dos investimentos privados.

Emprego e formação

A estratégia Europa 2020 visa fomentar uma economia com níveis elevados de emprego, ou seja, uma taxa de emprego de 75 %.

O objectivo do controlo dos auxílios estatais neste domínio consiste em permitir o apoio estatal à formação e à criação de emprego, em especial para os trabalhadores desfavorecidos e com deficiência. O papel das medidas de auxílio estatal destinadas a promover a criação de emprego e a formação é bastante limitado porque os auxílios directos ao emprego se destinam apenas aos trabalhadores desfavorecidos e com deficiência, embora os auxílios com outros objectivos, em especial os auxílios regionais, tenham também efeitos no emprego. Contudo, a Comissão tem tradicionalmente adoptado uma abordagem positiva relativamente aos auxílios ao emprego, designadamente nos casos em que se destinam à contratação de pessoas que registam dificuldades particulares em encontrarem um emprego. A Comissão tem também, de um modo geral, considerado os auxílios à formação de forma favorável. Os Estados-Membros são, por conseguinte, quando necessário, convidados a completar os seus planos nacionais para o emprego e a formação com medidas de auxílio estatal bem orientadas.

O número total de medidas de auxílio estatal a favor da formação e do emprego aprovadas pela Comissão elevou-se a 51 no período 2004-2010. Este valor foi baixo devido ao facto de, na sua maioria, as medidas a favor da formação e do emprego terem sido introduzidas pelos Estados-Membros ao abrigo de regulamentos de isenção por categoria. Durante o mesmo período, 1 005 medidas foram objecto de uma isenção por categoria. Cinco Estados-Membros foram responsáveis por perto de 70 % de todas as medidas adoptadas ao abrigo de regulamentos de isenção por categoria: Polónia, Itália, Espanha, Hungria e Alemanha. Cerca de 74 % das medidas a favor da formação concedidas ao abrigo de regulamentos de isenção por categoria foram executadas pela Itália, Bélgica, Reino Unido, Alemanha e Espanha.

As despesas relativas aos auxílios estatais à formação e ao emprego elevaram-se, em conjunto, a cerca de 22,3 mil milhões de EUR no período 2004-2009, dos quais 17,5 mil milhões de EUR disseram respeito a auxílios ao emprego. As despesas relativas aos auxílios estatais à formação e ao emprego elevaram-se, em conjunto, a cerca de 3,4 mil milhões de EUR em 2009. A Dinamarca, a Polónia e a Itália foram responsáveis por 84 % dos auxílios ao emprego concedidos em 2009, enquanto a Itália, a Alemanha e a Espanha concederam metade do total dos auxílios à formação.

INTRODUÇÃO

A presente edição da Primavera do Painel de Avaliação dos Auxílios Estatais pretende fornecer uma panorâmica da situação em matéria de auxílios estatais nos Estados-Membros, nos domínios que se revestem de especial importância para a estratégia Europa 2020[4], ou seja, I&D&I, protecção do ambiente, desenvolvimento regional, banda larga, PME e emprego e formação[5]. Para cada um destes domínios, o Painel apresenta o contexto de política, descreve o quadro jurídico no âmbito do qual podem ser concedidos auxílios e disponibiliza dados sobre o número e a natureza das medidas decididas no período 2004-2010 e sobre as despesas reais (até 2009, inclusive).

Dado que a estratégia Europa 2020 apenas foi lançada em 2010 e que os dados disponíveis mais recentes sobre as despesas consagradas a auxílios estatais se referem a 2009, é obviamente ainda demasiado cedo, na presente fase, para extrair conclusões sobre o modo como a política de controlo dos auxílios estatais contribuiu de forma concreta para os objectivos da estratégia Europa 2020. Contudo, pretende-se que o presente Painel de Avaliação constitua uma primeira edição em que os auxílios estatais são analisados no contexto da estratégia Europa 2020, que poderá servir de ponto de partida para a prossecução da análise nos próximos anos, que será, sempre que possível, complementada com uma análise mais qualitativa da eficácia das medidas de auxílio.

Quando, no final de Março de 2010, o Conselho Europeu subscreveu a proposta da Comissão, concluiu que a inovação e a competitividade são fundamentais para a estratégia Europa 2020, a par da protecção do ambiente e da inserção social. Com efeito, a política de concorrência da UE e, em especial, a política de controlo dos auxílios estatais constituem elementos fundamentais da estratégia Europa 2020. A concorrência não é um fim em si mesma, mas antes um meio de aumentar a competitividade dos mercados europeus em benefício das empresas e dos consumidores, traduzindo-se em maiores possibilidades de escolha e em produtos de maior qualidade a melhores preços. A concorrência contribui para aumentar a produtividade, o crescimento e a criação de empregos.

Os objectivos do controlo dos auxílios estatais são os seguintes: i) limitar os níveis globais dos auxílios estatais («menos auxílios»); ii), assegurar que, quando um auxílio é concedido, não restringe a concorrência mas aborda deficiências do mercado em benefício da sociedade em geral («melhores auxílios»); iii) impedir eficazmente e recuperar os auxílios incompatíveis; e iv) assegurar condições equitativas para todas as empresas que desenvolvem actividades no mercado interno (inexistência de distorções do comércio entre Estados-Membros). O controlo dos auxílios estatais assume particular relevância no contexto da crise e das restrições orçamentais nos Estados-Membros. Durante a crise, a Comissão demonstrou a capacidade de adaptação dos seus instrumentos em matéria de auxílios estatais, nomeadamente adoptando diversas comunicações destinadas a preservar a estabilidade financeira e a garantir condições equitativas, proporcionando simultaneamente segurança jurídica, tanto para as instituições financeiras como para a economia real[6].

A estratégia Europa 2020 definiu três grandes temas:

- Crescimento inteligente : desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovação.

- Crescimento sustentável : promover uma economia mais eficiente na utilização dos recursos, mais ecológica e mais competitiva.

- Crescimento inclusivo : fomentar uma economia com níveis elevados de emprego que assegure a coesão social e territorial.

A política de controlo dos auxílios estatais pode contribuir para obter resultados a nível destes três temas. A estratégia Europa 2020 estabelece diversas prioridades relativamente às quais podem ser utilizados instrumentos de auxílios estatais numa combinação de políticas que contribuirá para as «iniciativas emblemáticas» seguintes:

1. Uma União da inovação;

2. Uma agenda digital para a Europa;

3. Uma Europa eficiente em termos de recursos;

4. Uma política industrial destinada a fazer face à globalização[7]; e

5. Novas qualificações e novos empregos.

O controlo dos auxílios estatais pretende ajudar os Estados-Membros a melhor adequar os seus auxílios, orientando-os mais rigorosamente para a melhoria da competitividade e/ou a redução das disparidades regionais e sociais. Por outras palavras, pretende garantir que os auxílios dêem resposta às deficiências do mercado e não falseiem a concorrência sem um benefício compensador adequado. Geralmente, este tipo de auxílios destina-se a objectivos horizontais que são tomados em consideração através de quadros regulamentares específicos, incluindo no que se refere à I&D e inovação, capital de risco, PME, protecção do ambiente e formação. A existência de enquadramentos e orientações específicos a este respeito, contribui para garantir que, quando os Estados-Membros intervêm no mercado, é mais provável que os fundos públicos sejam utilizados para abordar de forma eficaz as deficiências do mercado identificadas.

A actual arquitectura de controlo dos auxílios estatais baseia-se num sistema de três vectores: isenção por categoria, apreciação normal e apreciação aprofundada. Entre as medidas objecto de isenção por categoria encontram-se as que estão isentas de notificação prévia à Comissão e que, por conseguinte, podem ser executadas sem prévia autorização da Comissão. As medidas notificadas estão, em princípio, sujeitas a uma apreciação normal. Só é realizada uma apreciação aprofundada nos casos em que as dúvidas não podem ser dissipadas. Esta abordagem em duas etapas permite que a Comissão centre a sua análise nas medidas de auxílio que provocam distorções da concorrência mais significativas.

A presente edição da Primavera do Painel de Avaliação apresenta uma panorâmica dos auxílios comunicados pelos Estados-Membros relativamente a cada uma das categorias pertinentes de auxílios estatais, inserindo-os no seu contexto jurídico e político. Trata-se dos auxílios a favor da I&D&I (Secção 3), do ambiente e da poupança de energia (Secção 4), dos auxílios regionais e ao desenvolvimento (Secção 5), dos auxílios às PME (Secção 6), dos auxílios a favor das redes de banda larga (Secção 7) e dos auxílios ao emprego e à formação (Secção 8).

Os valores apresentados no presente relatório baseiam-se nos relatórios anuais sobre os regimes de auxílios existentes apresentados pelos Estados-Membros nos termos do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 794/2004 da Comissão[8] e no anexo III-A do mesmo Regulamento, que define o âmbito e o conteúdo das informações que os Estados-Membros têm de fornecer à Comissão[9]. Além disso, os dados baseiam-se nas informações apresentadas pelos Estados-Membros nas suas notificações ao abrigo do artigo 2.° do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho[10].

Os valores relativos às despesas não incluem as contribuições dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão. No período 2007-2013, estes fundos representarão cerca de 36 % do orçamento da UE. Tal corresponde a despesas de quase 374 mil milhões de EUR durante o período em causa, centradas em três objectivos: convergência, competitividade regional e emprego e cooperação territorial.

Apenas uma pequena parte do financiamento da política de coesão é abrangida pelas regras em matéria de auxílios estatais, visto que a maioria das despesas se relaciona com infra-estruturas gerais ou actividades não económicas[11]. De qualquer modo, o respeito das regras em matéria de auxílios estatais constitui um requisito explícito para beneficiar dos Fundos Estruturais.

AUXÍLIOS À INVESTIGAÇÃO, DESENVOLVIMENTO E INOVAÇÃO

Contexto de política

A investigação e desenvolvimento e inovação (I&D&I) são elementos fundamentais das acções destinadas a reforçar competitividade da economia da UE e a assegurar um crescimento sustentável. Por conseguinte, a I&D&I ocupa uma posição central na estratégia Europa 2020[12], como uma das suas sete iniciativas emblemáticas.

A estratégia Europa 2020 definiu como objectivo consagrar 3 % do PIB da UE à I&D até 2020. No entanto, reconhece igualmente que « não se deve ter unicamente em conta os valores absolutos gastos em I&D - a Europa precisa de se centrar no impacto e na composição da despesa na investigação e de melhorar as condições de I&D no sector privado na UE» [13]. A Estratégia faz uma referência explícita ao papel da política de controlo dos auxílios estatais, considerando que esta «pode contribuir igualmente de forma activa e positiva […], promovendo e apoiando iniciativas a favor de tecnologias mais inovadoras, eficientes e ecológicas, facilitando simultaneamente o acesso aos apoios públicos ao investimento, ao capital de risco e ao financiamento da investigação e desenvolvimento» [14]. No entanto, é importante realçar que as regras em matéria de auxílios estatais constituem apenas um elemento da política de I&D&I e que os auxílios estatais correspondem apenas a um subconjunto das despesas globais de I&D. Por exemplo, embora tenha sido realçado numa recente análise económica que « um tratamento fiscal da I&D mais orientado para os incentivos fiscais do que para as subvenções directas parece ter um efeito positivo no nível de eficácia das despesas com I&D em todos os Estados-Membros da UE» [15], os incentivos fiscais a favor da I&D não são, em grande medida, abrangidos pelas regras em matéria de auxílios estatais visto constituírem medidas de âmbito geral[16].

Na sua comunicação intitulada «Iniciativa emblemática no quadro da estratégia «Europa 2020» – «União da Inovação»[17], a Comissão descreve as medidas que, em sua opinião, são necessárias para incentivar a inovação e reorientar a política de I&D&I nos desafios que a nossa sociedade enfrenta, como as alterações climáticas, a energia e a eficiência na utilização dos recursos, a saúde e a evolução demográfica. Na sua reunião de 4 de Fevereiro de 2011, o Conselho Europeu centrou-se na energia e na inovação e chegou a acordo sobre uma série de acções prioritárias cuja realização contribuirá significativamente para o aumento do crescimento e da criação de emprego, bem como para a promoção da competitividade da Europa[18].

A «União da inovação», será desenvolvida paralelamente à iniciativa emblemática «Uma política industrial para a era da globalização», que define um quadro estratégico para apoiar uma base industrial forte, diversificada e competitiva na Europa. Esta iniciativa sublinha a importância da existência de mercados competitivos como motores da inovação e de ganhos de eficiência e como incentivo para que as empresas aumentem a sua produtividade, e salienta que o principal papel que cabe ao controlo dos auxílios estatais consiste em «evitar distorções no mercado único ; além disso, as regras europeias em matéria de auxílios estatais estão concebidas de modo a contribuir para a promoção da competitividade da indústria na Europa. Estas regras estabelecem um enquadramento que permite canalizar os investimentos dos Estados-Membros no sentido da correcção das deficiências detectadas nos mercados »[19]. A questão fundamental que se coloca reside, portanto, no modo como os Estados-Membros devem intervir para alcançar este objectivo, e em qual deve ser o papel das regras em matéria de auxílios estatais neste domínio.

Além disso, sob a pressão das restrições orçamentais, os Estados-Membros têm de manter um equilíbrio difícil entre o ajustamento das despesas públicas e a protecção das despesas favoráveis ao crescimento[20]. Embora a forma mais eficaz de estimular a inovação seja através da promoção da concorrência e de medidas gerais que criam as condições adequadas, os auxílios estatais podem, em certas circunstâncias, constituir a opção adequada para criar incentivos para um investimento privado adicional em I&D&I e para abordar as deficiências do mercado identificadas.

As deficiências do mercado mais relevantes para a I&D&I são os efeitos externos positivos (quando os benefícios para a sociedade excedem em muito os benefícios privados para uma determinada empresa que investe em I&D&I), os bens públicos (quando o resultado de uma determinada actividade não pode ser protegido e, por conseguinte, pode ser utilizado pelos concorrentes da empresa que inicialmente investiu em I&D&I), a insuficiência e assimetria das informações e problemas de coordenação e de rede. Os auxílios estatais podem contribuir para modificar os incentivos das empresas privadas e levá-las a investir em I&D&I.

No entanto, se os auxílios estatais forem utilizados para proteger empresas nacionais, manter empresas ineficientes em funcionamento, distorcer a concorrência e manter artificialmente mercados fragmentados poderão provocar uma redução do nível global de I&D&I e de crescimento económico. Com efeito, quando uma empresa recebe auxílios, a sua posição no mercado é de um modo geral reforçada e os concorrentes podem registar uma redução da rendibilidade dos seus investimentos. Além disso, pode ocorrer uma redução do incentivo para a inovação a nível dos beneficiários, quando os auxílios dão origem a uma atenuação das restrições orçamentais para o beneficiário. O auxílio poderá igualmente levar a apoiar empresas não eficientes ou a permitir que o beneficiário reforce práticas de exclusão ou aumente o seu poder de mercado.

Por conseguinte, os auxílios estatais só contribuem para gerar mais I&D&I, se abordarem deficiências do mercado bem identificadas que impedem os mercados de atingir níveis optimizados de I&D&I e se forem bem concebidos, assegurando que as distorções da concorrência e do comércio são minimizadas e que é maximizada a eficácia das despesas públicas (o que é ilustrado, por exemplo, pelo projecto Gaya descrito na caixa do ponto 3.3.).

No entanto, como já referido, é importante ter presente que os auxílios estatais constituem apenas um elemento da gama muito mais ampla de instrumentos necessários para fomentar a I&D&I e não podem substituir as reformas necessárias para abordar as deficiências estruturais neste domínio específico.

Regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis à I&D&I

As regras que regem os auxílios estatais à I&D&I foram analisadas no contexto da Estratégia de Lisboa, tendo sido reconhecido que o nível de I&D&I não era adequado para a economia. O objectivo dos auxílios estatais à I&D&I consiste em contribuir para aumentar o nível dos investimentos privados neste domínio, o que levará, em última instância, a um maior crescimento na União.

O Enquadramento comunitário em matéria de I&D&I de 2006[21] e o Regulamento geral de isenção por categoria de 2008[22] constituem a base jurídica para a apreciação das medidas de auxílio estatal no domínio da I&D&I. Este ano, a Comissão procederá a uma revisão intercalar do Enquadramento, fazendo um balanço da experiência recente de tratamento de casos e identificando provisoriamente os ajustamentos de ordem prática que devem ser considerados no âmbito da revisão do Enquadramento em 2013.

Regulamento geral de isenção por categoria

O Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC), em consonância o Enquadramento, inclui medidas de I&D e de inovação.

As seguintes medidas estão incluídas no RGIC: auxílios para projectos de I&D, auxílios para estudos de viabilidade técnica, auxílios destinados a cobrir as despesas de direitos de propriedade industrial das PME, auxílios às jovens pequenas empresas inovadoras, auxílios a serviços de consultoria em inovação e a serviços de apoio à inovação, auxílios para o destacamento de pessoal altamente qualificado e auxílios a favor da I&D nos sectores da agricultura e da pesca.

Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à I&D&I

O Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à I&D&I, define as condições a respeitar pelos Estados-Membros quando concedem auxílios para promover a I&D&I, permitindo não obstante que os Estados-Membros adaptem o seu apoio à I&D&I em função das suas especificidades nacionais. O Enquadramento de 2006 tem por objectivo contribuir para que os Estados-Membros possam centrar melhor os seus auxílios nas deficiências de mercado relevantes. Consagra grande atenção às necessidades das pequenas e médias empresas, que são mais afectadas pelas deficiências do mercado, mas oferece também muitas possibilidades de apoio para as grandes empresas, quando devidamente justificado. Os auxílios estatais devem conduzir a uma mudança de comportamento por parte do beneficiário do auxílio, no sentido de aumentar o seu nível de actividades de I&D&I.

O Enquadramento inclui medidas de auxílio estatal para uma grande variedade de actividades de I&D&I: auxílios para projectos de I&D, auxílios para estudos de viabilidade técnica, auxílios para as despesas com direitos de propriedade industrial das PME, auxílios às jovens empresas inovadoras, auxílios a favor da inovação de processos e organização nos serviços, auxílios para serviços de consultoria em inovação e para serviços de apoio à inovação, auxílios para o destacamento de pessoal altamente qualificado e auxílios para pólos de inovação. Contém também regras específicas para o sector da agricultura e das pescas.

A aplicação das regras baseia-se numa análise económica aprofundada. As medidas que incluem auxílios de montante elevado, que são mais susceptíveis de distorcer a concorrência e as trocas comerciais, são sujeitas a uma apreciação pormenorizada, enquanto as medidas que implicam montantes de auxílio inferiores são objecto de uma apreciação mais ligeira, com base em regras per se e podem mesmo beneficiar de uma isenção de notificação prévia ao abrigo do RGIC.

No que se refere a projectos de I&D, o Enquadramento estabelece uma distinção entre três categorias de auxílio, consoante o tipo de investigação esteja mais ou menos afastada do mercado: investigação fundamental, investigação industrial e desenvolvimento experimental, em consonância com a definição estabelecida no Manual Frascati sobre a medida das actividades científicas e tecnológicas[23]. Assim, podem ser utilizadas diferentes intensidades de auxílio em função da gravidade das deficiências de mercado que o projecto de investigação enfrenta.

Além disso, são fornecidas orientações no que respeita à eventual existência de auxílios estatais nos projectos de I&D&I realizados por empresas e por organismos de investigação financiados por fundos públicos. Este facto reforçou a segurança jurídica para as organizações de investigação e para as suas actividades de investigação contratuais ou em colaboração, o que deverá promover o papel dos organismos de investigação pública e facilitar a colaboração entre os sectores público e privado.

Compatibilidade dos auxílios sujeitos a uma apreciação aprofundada

Devido ao maior risco de distorção da concorrência, quando os auxílios concedidos a um único beneficiário excedem limiares específicos estabelecidos no Enquadramento, é necessária uma notificação individual. A apreciação do auxílio é efectuada ao abrigo do Enquadramento e destina-se a analisar os efeitos para a concorrência e a contribuição do projecto de I&D para objectivos de interesse comum.

Decisões em matéria de auxílios estatais à I&D&I e análise de casos

Entre 2004 e 2010, a Comissão Europeia adoptou 426 decisões finais sobre medidas no domínio da I&D&I, incluindo 12 decisões de não existência de auxílio e 413 decisões em que a compatibilidade foi confirmada. A Comissão adoptou uma decisão parcialmente negativa, acompanhada de recuperação do auxílio (processo C31/2004 Schiefergruben Magog (Alemanha)). Em 2004, o número de medidas de auxílio estatal aprovadas elevava-se a 38, tendo aumentado para cerca de 70 por ano nos dois anos seguintes, devido sobretudo ao facto de serem incluídos os novos Estados-Membros no total e ao aumento do número de casos alemães.

Desde a entrada em vigor do Enquadramento I&D&I, em 1 de Janeiro de 2007, e até ao final de 2010, a Comissão aprovou 195 regimes de auxílios estatais, dos quais 143 regimes «puros» de I&D, 14 regimes orientados para a inovação e 12 medidas mistas, ou seja, com objectivos tanto a nível da investigação e desenvolvimento como da inovação. Ao mesmo tempo, a Comissão aprovou 44 medidas individuais adicionais de auxílio a favor da I&D&I, quer de aplicação de um regime quer ad hoc, das quais 39 foram aprovadas após uma apreciação aprofundada (incluindo duas medidas objecto de procedimentos formais de investigação[24]). Além disso, examinou um total de 192 medidas de auxílio individuais concedidas com base em regimes de auxílio aprovados num montante superior a 3 milhões de EUR, embora tais auxílios não fossem abrangidos pela obrigação de notificação individual.

O número de medidas aprovadas inicialmente ao abrigo do Enquadramento I&D&I elevou-se a 64 em 2007, um nível semelhante ao observado em anos anteriores, mas subiu para cerca de 110 em 2008, principalmente devido ao número significativo de medidas alemãs (26) e espanhololas (24). Foi observada uma diminuição significativa nos dois últimos anos, para cerca de 40 medidas em 2009 e cerca de 30 em 2010. Este fenómeno pode igualmente ser explicado pela introdução do RGIC no segundo semestre de 2008, o que permitiu a concessão de auxílios à I&D&I sem um controlo ex ante da Comissão[25].

O número de medidas de I&D&I objecto de uma isenção por categoria, introduzidas pelos Estados-Membros durante o mesmo período (2004-2010), elevou-se a 559[26]. Quase 60 % dessas medidas foram introduzidas por quatro Estados-Membros: Itália (109), Polónia (79), Espanha (73) e Alemanha (67).

No gráfico que se segue é apresentada a tendência observada nas medidas de I&D&I durante o período 2004-2010:

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No que diz respeito ao tipo de actividades apoiadas, das medidas de I&D&I objecto de uma isenção por categoria, aplicadas ao abrigo do RGIC, 100 destinavam-se à investigação fundamental, 299 à investigação industrial e 290 ao desenvolvimento experimental. No que se refere aos objectivos do RGIC, 109 medidas estavam relacionadas com direitos de propriedade industrial para as PME, 54 com jovens empresas inovadoras, 115 com estudos de viabilidade técnica, 79 com consultoria em inovação e serviços de apoio, 54 com actividades de I&D nos sectores agrícola e das pescas e 39 com o destacamento de pessoal altamente qualificado.

A caixa que se segue mostra exemplos de medidas aplicadas em dois Estados-Membros, com vista a fomentar os investimentos em I&D&I. A primeira é uma medida objecto de uma isenção por categoria, executada pela Espanha a favor do sector dos veículos automóveis, e a segunda é um auxílio individual francês a favor das tecnologias para biocombustíveis de automóveis que inclui certas medidas de compensação da distorção da concorrência.

Plano de competitividade do sector automóvel (X 59/2009, Espanha)

Em 2009, a Espanha comunicou à Comissão uma medida objecto de uma isenção por categoria destinada a melhorar a competitividade do sector automóvel. Abrangia auxílios a favor do ambiente, de actividades de I&D e de inovação e também auxílios à formação. O orçamento global previsto era de 800 milhões de EUR para o financiamento de investimentos realizados em 2009. No que diz respeito à I&D&I, podiam ser concedidos auxílios ao desenvolvimento experimental e destinados a estudos de viabilidade técnica. Os beneficiários do auxílio podiam ser PME e grandes empresas. Em conformidade com o disposto no RGIC, as PME beneficiaram de uma bonificação a nível da intensidade do auxílio. O auxílio foi concedido sob a forma de subvenções e empréstimos em condições favoráveis.

Em 2009, os auxílios concedidos ao abrigo deste regime (194 milhões de EUR) representaram, em Espanha, mais de dois terços dos auxílios estatais concedidos à I&D&I no âmbito de medidas objecto de uma isenção por categoria e cerca de 20 % dos auxílios totais à I&D&I concedidos na UE, também no âmbito de medidas objecto de uma isenção por categoria.

Projecto Gaya (N 493/2009, França)

Em 2009, a França notificou à Comissão a sua intenção de executar o programa de investigação Gaya que tinha por ojectivo o desenvolvimento de tecnologias para a produção de biocombustíveis de segunda geração. O grupo GDF Suez, líder do projecto, e os seus parceiros tinham previsto criar uma unidade pré-industrial de I&D de demonstração para testar processos de gaseificação de biomassa em toda a cadeia de produção. Está previsto que esta unidade seja utilizada no âmbito de um programa de colaboração de I&D na fase industrial subsequente. O orçamento total previsto foi de 46,5 milhões de EUR para os 7 anos de vigência do projecto.

Na sequência de uma apreciação aprofundada, a Comissão autorizou em 2010 auxílios no valor de 18,9 milhões de EUR para este programa. A Comissão considerou que o projecto de I&D poderia gerar benefícios substanciais em termos de difusão de conhecimentos científicos e de protecção ambiental, ordenamento do território e redução da dependência energética da Europa. Contudo, devido ao facto de as vantagens potenciais comerciais do projecto GAYA só estarem previstas para 2020-2030, o projecto carecia de financiamento público. A Comissão analisou com especial cuidado o facto de a repartição dos futuros direitos de propriedade intelectual entre a GDF Suez e os organismos de investigação seus parceiros não provocar, no futuro, distorções das condições da concorrência no mercado do biometano. A GDF Suez comprometeu-se a renunciar aos direitos exclusivos eventualmente concedidos pelos seus parceiros relativamente às suas tecnologias. As distorções da concorrência causadas pelo auxílio seriam, por conseguinte, limitadas, nomeadamente porque a futura unidade de demonstração estará aberta a outros intervenientes do sector. Por último, a presença de importantes concorrentes europeus e o facto de o projecto ser diferente de outras tecnologias previstas, tornou possível manter a pressão concorrencial nos mercados da energia. O auxílio foi concedido ao abrigo de um regime de auxílio da Agência francesa de Gestão do Ambiente e Energia, autorizado pela Comissão em 24 de Março de 2010.

Despesas com I&D&I

Tal como já referido, a iniciativa emblemática «uma União da inovação» prevê como objectivo consagrar 3 % do PIB da UE (despesas públicas e privadas, em conjunto) a investimentos em actividades de I&D&I.

Em 2009, as despesas com I&D na UE atingiram um nível sem precedentes de 2,01 % do PIB (cerca de 236,5 mil milhões de EUR)[27], tendo aumentado ligeiramente em relação a 2008 (1,92 %) mas situando-se ainda muito aquém do objectivo estabelecido na estratégia Europa 2020 [28].

Continuam também a existir grandes disparidades entre os Estados-Membros. Enquanto três Estados-Membros ultrapassaram o objectivo de 3 % do PIB[29], apenas três outros ultrapassaram a média da UE[30] e nove Estados-Membros[31] não atingiram sequer 1 % do PIB com as suas despesas públicas e privadas de I&D.

O sector público foi a fonte de financiamento de cerca de um terço das despesas totais de I&D na UE (0,65 % do PIB). Os auxílios estatais constituíram uma parte relativamente pequena deste total (13 %), ou seja, 10,6 mil milhões de EUR ou 0,09 % do PIB em 2009 (média da UE). Nove Estados-Membros consagraram à I&D um montante de auxílios estatais acima da média da UE: Bélgica (0,22 %), Eslovénia (0,19 %), República Checa (0,18 %), Luxemburgo (0,16 %), Finlândia (0,14 %), Espanha (0,13 %), França (0,11 %), Áustria (0,11 %) e Hungria (0,10 %). Por outro lado, seis Estados-Membros (Chipre, Eslováquia, Grécia, Letónia, Polónia e Estónia) consagraram apenas 0,01 % ou menos do seu PIB a auxílios estatais à I&D&I.

Em 2009, praticamente 60 % do total dos auxílios estatais à I&D&I foram concedidos por três Estados-Membros: Alemanha (2,5 mil milhões de EUR, cerca de 24 % do total da UE), França (2,2 mil milhões de EUR, 20 %) e Espanha (1,4 mil milhões de EUR, 13 %).

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Os auxílios objecto de uma isenção por categoria comunicados como auxílios a favor da I&D&I elevaram-se a cerca de 1 000 milhões de EUR em 2009, o que representou 9 % do total dos auxílios concedidos para o mesmo objectivo. A Espanha (282 milhões de EUR), a Itália (267 milhões de EUR) e a Bélgica (quase 130 milhões de EUR) foram os Estados-Membros que mais recorreram a este instrumento. Os Estados-Membros utilizaram normalmente quatro (de um total de nove) objectivos do RGIC nesta área: desenvolvimento experimental (artigo 31.º, n.º 2, alínea c), do RGIC, 428 milhões de EUR) investigação industrial (artigo 31.º, n.º 2, alínea b), do RGIC, 312 milhões de EUR), estudos de viabilidade técnica (artigo 32.º do RGIC, 65 milhões de EUR) e auxílios destinados a cobrir as despesas de direitos de propriedade industrial das PME (artigo 33.º do RGIC, 53 milhões de EUR).

Em 2009, foram concedidos auxílios estatais à I&D&I ao abrigo de cerca de 420 medidas (das quais 137 foram objecto de uma isenção por categoria), mas os seis maiores regimes (todos aprovados pela Comissão), representaram um quarto do total das despesas. Estas medidas, juntamente com 13 outros regimes (dois deles objecto de uma isenção por categoria), representaram praticamente metade dos auxílios estatais totais à I&D&I concedidos na UE. Entre estas 19 medidas principais, figuravam 5 regimes franceses, 3 alemães, 3 espanhóis, 3 italianos, 2 britânicos, 1 belga, 1 finlandês e 1 austríaco.

A longo prazo, verifica-se uma tendência para um aumento constante dos auxílios à I&D&I, tanto em termos relativos como em termos nominais. Estes auxílios aumentaram entre 2004 e 2009, passando de 0,05 % (5,7 mil milhões de EUR) do PIB da UE em 2004 para 0,09 % em 2009. Neste período, dois Estados-Membros concederam mais de metade do total de 46,5 mil milhões de EUR de auxílios destinados à I&D&I: Alemanha (29 %) e França (22 %) sendo cinco Estados-Membros responsáveis por mais um terço do total: Itália (11 %), Espanha (9 %), Reino Unido (7 %), Bélgica (5 %) e Países Baixos (4 %).

Verificou-se que, na generalidade, os Estados-Membros concederam auxílios estatais à I&D&I ao abrigo de regimes de auxílio e não tanto ao abrigo de medidas ad hoc individuais. Em 2009, os auxílios estatais concedidos ao abrigo de regimes representavam 98 % do total, enquanto as medidas ad hoc foram responsáveis pelos restantes 2 %. Essas proporções mantiveram-se estáveis ao longo dos últimos seis anos.

O instrumento de auxílio mais frequentemente utilizado em 2009 foi a concessão de subvenções directas (aproximadamente 80 % do total), seguida dos empréstimos em condições favoráveis[32] (11 %) e das isenções fiscais (9 %). Outros instrumentos, como as participações de capital, os diferimentos fiscais ou as garantias não desempenharam um papel importante. A Espanha e a França foram responsáveis por mais de 70 % dos auxílios concedidos sob a forma de empréstimos em condições favoráveis, ao passo que a Bélgica e o Reino Unido foram responsáveis por perto de 85 % das isenções fiscais a favor da I&D&I.

Auxílios estatais e desempenho em termos de inovação

Ao realizar uma comparação entre os níveis de auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros[33] e o seu desempenho em matéria de inovação[34], constata-se que não existe uma relação directa entre as duas variáveis. O indicador relativo ao desempenho em matéria de inovação integra diversas componentes nomeadamente, para além do nível de despesas de I&D (públicas e privadas), o nível de sucesso escolar dos jovens, o acesso das empresas à banda larga e o número de marcas comunitárias por milhão de habitantes. Todas estas componentes contribuem para o desempenho do país em termos de inovação, o que revela as diferentes opções de que os Estados-Membros dispõem para promover a I&D&I, sendo os auxílios estatais apenas um dos instrumentos disponíveis.

Estados-Membros como a Suécia, a Alemanha ou a Dinamarca, que se encontram no grupo dos líderes de inovação, concederam auxílios estatais (em termos relativos, em percentagem do PIB) iguais ou inferiores à média da UE. Contudo, a Finlândia — também líder de inovação— concedeu auxílios estatais superiores à média da UE. Em todos estes casos, as despesas públicas em I&D&I, foram mais elevadas do que a média da UE[35].

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Do grupo de países «seguidores de inovação», na maior parte dos Estados-Membros o nível de auxílios estatais é superior ou semelhante à média da UE (0,09 % do PIB em 2009). Apenas o Reino Unido, a Estónia e Chipre apresentam uma baixa percentagem de auxílios estatais concedidos à I&D&I (inferior a metade da média da UE). Para Além da Hungria, Espanha e República Checa, que concederam auxílios superiores à média da UE, os restantes países nos grupos de inovadores moderados ou modestos consagraram baixos níveis de auxílios estatais à I&D&I (abaixo da média da UE).

Conclusão relativa aos auxílios estatais à I&D&I

A Europa tem ainda que introduzir melhorias significativas para alcançar o objectivo Europeu de consagrar 3 % do PIB da UE à I&D&I, até 2020. Este objectivo quantitativo deve igualmente ser acompanhado de reformas estruturais para melhorar o contexto e as condições gerais da investigação e desenvolvimento do sector privado. Na iniciativa emblemática «Uma União da inovação» da estratégia Europa 2020, a Comissão descreve as medidas que, em sua opinião, a Europa tem de aplicar para melhorar as condições e o acesso ao financiamento destinado à I&D&I, para enfrentar os novos desafios da nossa sociedade e para assegurar que as ideias inovadoras são transformadas em produtos e serviços geradores de crescimento e postos de trabalho. As regras em matéria de auxílios estatais fornecem uma série de instrumentos adicionais para enfrentar estes desafios.

O principal papel dos auxílios estatais à I&D&I consiste em conceder financiamento quando os mercados não atingem, por si só, níveis optimizados de I&D&I devido a deficiências no seu funcionamento. Os Estados-Membros que são considerados líderes de inovação não são necessariamente aqueles que concedem mais auxílios estatais à I&D&I.

AUXÍLIOS ESTATAIS A FAVOR DO AMBIENTE

Contexto de política

Os recursos naturais estão na base do funcionamento da economia europeia e mundial e da nossa qualidade de vida. A utilização intensiva dos recursos mundiais exerce fortes pressões sobre o nosso planeta e põe em risco a segurança do aprovisionamento. Assim, para atingir um crescimento sustentável é necessário alterar a actual utilização de recursos em favor de uma economia eficiente em termos de recursos e menos dependente do carbono.

Face a este contexto, a estratégia Europa 2020 considerou o «crescimento sustentável»[36] uma das principais prioridades para os próximos anos: na iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos» foram definidos objectivos concretos[37] e criado um quadro de longo prazo para as acções.

O quadro a longo prazo prevê um conjunto de acções coordenadas em diferentes áreas[38], apoiando estratégicas políticas no domínio das alterações climáticas, da energia[39], dos transportes, da indústria, das matérias-primas, da agricultura, das pescas, da biodiversidade e do desenvolvimento regional, o que contribuirá para:

- Incentivar o desempenho económico, reduzindo simultaneamente a utilização de recursos;

- Identificar e criar novas oportunidades de crescimento económico e de maior inovação e impulsionar a competitividade da UE;

- Garantir a segurança do abastecimento de recursos essenciais;

- Lutar contra as alterações climáticas e limitar os impactos ambientais da utilização dos recursos.

Muitos destes objectivos são realizados através de medidas regulamentares ou de carácter geral que não implicam auxílios estatais. Além disso, de acordo com o disposto no artigo 191.º do TFUE[40], as acções da UE no domínio do ambiente devem basear-se no princípio da precaução, segundo o qual os danos causados ao ambiente devem prioritariamente ser corrigidos na fonte e o poluidor deve pagar, o que significa uma internalização plena dos custos ambientais por parte dos poluidores e, por conseguinte, não implica auxílios estatais.

Com efeito, tal como a iniciativa «Uma Europa eficiente em termos de recursos» salienta, « Os recursos são frequentemente utilizados de forma ineficaz por falta de informação sobre os custos reais que a sua utilização implica para a sociedade, pelo que as empresas e os particulares não têm possibilidade de adaptar o seu comportamento em consequência ». Em certos casos, na ausência de intervenção estatal, as empresas podem eximir-se a suportar a totalidade dos custos inerentes aos danos ambientais provocados pelas suas actividades e, por conseguinte, o mercado não procede a uma afectação eficiente dos recursos, o que leva as empresas a não modificar o seu comportamento no sentido de uma maior protecção do ambiente. Nessas situações, os auxílios estatais podem dar resposta à deficiência do mercado associada a externalidades negativas em matéria de ambiente.

Podem ser introduzidos incentivos para as empresas aumentarem a protecção ambiental e internalizarem os seus custos, por exemplo, através de instrumentos baseados no mercado[41] (por exemplo, fiscalidade) e/ou da regulamentação (por exemplo, normas da UE obrigatórias). O apoio público, incluindo os auxílios estatais, tem também um papel a desempenhar, quando as deficiências do mercado impedem as empresas de alcançarem uma maior protecção ambiental e quando não podem ser utilizados outros instrumentos baseados no mercado[42].

O objectivo principal do controlo dos auxílios estatais no domínio da protecção do ambiente[43] consiste em assegurar que as medidas de auxílio estatal proporcionam um nível de protecção do ambiente superior ao que ocorreria sem os auxílios e em garantir que os efeitos positivos do auxílio superam os seus efeitos negativos, designadamente as distorções da concorrência e o efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros.

Regras em matéria de auxílios estatais a favor do ambiente

O actual Enquadramento[44] dos auxílios estatais a favor do ambiente fazia parte do pacote relativo às alterações climáticas de 2008. Foi concebido a fim de garantir a eficácia do controlo dos auxílios estatais no contexto das políticas do ambiente e da energia da UE. Foi complementado pelo RGIC, que incluía, pela primeira vez num regulamento de isenção por categoria, disposições específicas para a protecção do ambiente.

Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente

No âmbito do actual Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, que entrou em vigor em Abril de 2008, a Comissão Europeia explica pormenorizadamente as regras em matéria de compatibilidade, analisando algumas das medidas de auxílio mais correntes a favor da protecção do ambiente. Outros tipos de medidas de auxílio podem também ser declaradas compatíveis, mas serão directamente apreciadas ao abrigo do artigo 107.º do TFUE (critério do equilíbrio entre os efeitos positivos e negativos).

Por exemplo, o Enquadramento incentiva os Estados-Membros a apoiarem a produção de energia renovável e a co-geração de elevada eficiência, permitindo-lhes conceder auxílios ao funcionamento a favor das empresas de produção de energias renováveis ou de produção combinada de calor e electricidade, que cobrem a totalidade da diferença entre os custos de produção e o preço de mercado. Além disso, estão previstas disposições relativas a auxílios a favor de uma adaptação precoce às normas da UE, de estudos no domínio do ambiente, do aquecimento urbano, da gestão de resíduos, bem como a auxílios incluídos em regimes de licenças negociáveis.

No que se refere às reduções fiscais, o Enquadramento declara compatíveis as reduções de impostos ambientais, desde que as empresas em causa paguem pelo menos o nível mínimo de tributação da UE (e desde que tais reduções fiscais sejam objecto de uma isenção por categoria, ver infra). Quando as empresas não pagam pelo menos o montante mínimo previsto a nível da UE, é possível que as isenções fiscais sejam declaradas compatíveis com o mercado interno, mas o Estado-Membro deve demonstrar que não prejudicam o objectivo geral de protecção do ambiente do imposto e que as derrogações são necessárias e proporcionadas.

O Enquadramento prevê uma apreciação normal e uma apreciação aprofundada. Medidas que implicam, por exemplo, montantes de auxílio ao investimento superiores a 7,5 milhões de EUR por beneficiário, e medidas de auxílio ao funcionamento com um limiar específico, que são as mais susceptíveis de distorcer a concorrência e as trocas comerciais, são objecto de uma apreciação aprofundada.

Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)

O RGIC inclui pela primeira vez num regulamento de isenção por categoria disposições relativas aos auxílios a favor do ambiente e da poupança de energia. As regras previstas no RGIC estão em consonância com as previstas no Enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente. No entanto, uma diferença marcante entre o Enquadramento e o RGIC reside no facto de, geralmente, o RGIC prever uma metodologia simplificada para o cálculo dos custos.

O Regulamento permite que as autoridades concedam diversas medidas de auxílio a favor da protecção do ambiente ou destinadas a fazer face às alterações climáticas, sob certas condições. Tais medidas incluem, nomeadamente, investimentos em matéria de poupança de energia, investimentos em fontes de energia renováveis e auxílios sob a forma de desagravamentos fiscais relativamente às medidas harmonizadas de tributação da energia, sem uma obrigação de notificação prévia à Comissão.

Quando determinados limiares de notificação individual são ultrapassados ou quando as condições do RGIC não são respeitadas, os auxílios devem ser notificados à Comissão numa base individual, para que esta possa examinar o seu impacto sobre a concorrência e a sua contribuição para o interesse comum.

Decisões em matéria de auxílios estatais no domínio da protecção do ambiente e estudos de casos

No período 2004-2010, a Comissão adoptou 347 decisões finais relativas a auxílios estatais a favor da protecção do ambiente, ou seja, relacionados com a poupança de energia ou com outros objectivos de protecção do ambiente. Tratou-se, de 320 decisões que confirmaram a compatibilidade, 21 decisões de não existência de auxílio e 6 decisões negativas.

A grande maioria das decisões tomadas (ligeiramente acima dos 82 %) dizia respeito a regimes, 6 % à aplicação individual de um regime e 11 % diziam respeito a medidas ad hoc . Metade das decisões adoptadas diziam respeito a cinco Estados-Membros: Itália (44), Alemanha (38), Países Baixos (36), Reino Unido (33) e República Checa (26).

Foram tomadas quase 140 decisões no período de 2006-2007, antes da entrada em vigor do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e do RGIC. A apreciação económica aprofundada foi introduzida no Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente em Abril de 2008, tendo a Comissão adoptado 10 decisões positivas resultantes de uma apreciação aprofundada até ao final de 2010.

Os Estados-Membros adoptaram 219 medidas objecto de uma isenção por categoria, das quais 194 regimes. A Alemanha (40), Itália (39), Espanha (38) e o Reino Unido (21) adoptaram o número mais elevado de regimes. Quanto aos objectivos pormenorizados prosseguidos por tais auxílios, o mais frequente foi a promoção da energia produzida a partir de fontes de energia renováveis (artigo 21.º do Regulamento geral de isenção por categoria), que se encontrava (como objectivo único ou como um dos objectivos) em 120 medidas objecto de isenção por categoria. Seguiram-se os auxílios ao investimento em medidas de poupança de energia (artigo 21.º do RGIC, 101 medidas), os auxílios ao investimento que permitem às empresas superar as normas comunitárias em matéria de protecção do ambiente (artigo 18.º do RGIC, 71 medidas), os auxílios a favor de estudos ambientais (artigo 24.º, 61 medidas) e os auxílios ao investimento a favor da co-geração de elevada eficiência (artigo 22.º do RGIC, 58 medidas). Os restantes objectivos do RGIC estiveram menos presentes[45].

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A caixa seguinte mostra exemplos de medidas específicas aplicadas em dois Estados-Membros com o objectivo de melhorar a protecção do ambiente. O primeiro é uma medida alemã de apoio a um projecto de separação e reciclagem de emissões de CO2 no processo de produção siderúrgica. O segundo exemplo diz respeito a uma medida fiscal a favor da indústria do cimento executada na Dinamarca.

Projecto Top Gas Recycling (TGR) — auxílio à ArcelorMittal Eisenhüttenstadt GmbH (Alemanha), N 450/2009

Em 2009, a Alemanha notificou à Comissão a intenção de conceder um auxílio à ArcelorMittal Eisenhuettenstadt GmbH (a seguir designada por AMEH), para apoiar o desenvolvimento do projecto de demonstração Top Gas Recycling (TGR). O TGR é um processo inovador e respeitador do ambiente que permite a separação do CO2 de outros gases, à medida que saiem do forno, e que recicla as emissões sem CO2 para a produção de aço, proporcionando poupanças de energia. A tecnologia TGR não tinha sido ainda aplicada na prática à escala industrial. Como o montante de auxílio de 30,18 milhões de EUR excede o limiar de 7,5 milhões de EUR previsto para os auxílios ao investimento a conceder a uma só empresa, foi realizada uma apreciação aprofundada com base nos elementos positivos e negativos do auxílio em causa.

A Comissão considerou que o projecto subvencionado tinha benefícios ambientais, contribuindo, desse modo, para a realização dos objectivos em matéria de alterações climáticas. O projecto não era susceptível de provocar distorções da concorrência significativas e o auxílio tinha um efeito de incentivo. Além disso, a medida preenchia a condição formal da proporcionalidade. A intensidade de auxílio, de 55 %, era inferior à intensidade de auxílio máxima permitida de 60 % dos custos elegíveis (em conformidade com o Enquadramento, as economias de custos em matéria de CO2 não foram tomadas em consideração). A Comissão salientou que, tendo em conta os riscos associados aos projecto TGR, bem como o impacto do auxílio sobre os mercados, podia, neste caso, aceitar o montante de auxílio projectado. A Comissão aprovou a medida em 9 de Março de 2010.

Isenções fiscais a favor dos produtores de cimento (Dinamarca, N 327/2008 e C 30/2009)

Em Junho de 2008, a Dinamarca notificou à Comissão duas reduções fiscais no domínio do ambiente a favor da indústria de produção de cimento: uma relativamente ao imposto recentemente introduzido sobre o óxido de azoto (NOx) e uma isenção total do imposto existente sobre os resíduos no que se refere a certos resíduos da produção de cimento.

De acordo com o Enquadramento relativo à protecção do ambiente, os auxílios sob forma de reduções ou isenções dos impostos ambientais serão considerados compatíveis com o mercado comum desde que contribuam, pelo menos indirectamente, para melhorar o nível de protecção ambiental e se as reduções ou isenções fiscais não comprometerem o objectivo geral prosseguido. No que respeita à redução fiscal relativa ao NOx, verifica-se um benefício indirecto para o ambiente decorrente do facto de o nível geral de imposto poder ser superior ao que seria sem a redução. No que diz respeito ao risco de pôr em causa o objectivo geral prosseguido, a Dinamarca tentou manter a redução ao mínimo, limitando o número de beneficiários e exigindo que estes continuem a pagar 53 % do total do imposto. A Comissão considerou que as medidas adoptadas eram necessárias e proporcionadas e, em 28 de Outubro de 2009, aprovou o projecto de redução fiscal relativa ao NOx .

Contudo, relativamente à isenção total do imposto sobre os resíduos, a Comissão tinha dúvidas acerca da sua necessidade e proporcionalidade, em especial porque a isenção total faria com que a empresa não tivesse qualquer incentivo para contribuir para o objectivo ambiental do imposto sobre os resíduos. Em 28 de Outubro de 2009, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação (actualmente processo C 30/2009) e convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações. Não foi ainda adoptada uma decisão final.

Despesas a título de auxílios estatais à protecção do ambiente

A estratégia Europa 2020 inclui os denominados objectivos «20/20/20» em matéria de protecção do ambiente: redução em 20 % das emissões de CO2, uma percentagem de 20 % de energias renováveis no consumo de energia da UE e um aumento de 20 % da eficiência energética. Os auxílios estatais podem, directa ou indirectamente, contribuir para estes objectivos, em especial quando se destinam a fazer face a deficiências do mercado ou quando complementam incentivos insuficientes para uma maior protecção do ambiente (por exemplo, medidas regulamentares de carácter geral).

Tal como explicado anteriormente, nem todas as medidas de apoio público constituem auxílios estatais, por exemplo, as medidas fiscais de carácter geral não constituem auxílios estatais porque não são selectivas. Os números que se seguem apenas dizem respeito ao apoio a medidas que constituem auxílios estatais.

Em 2009, os auxílios estatais a favor da protecção do ambiente ascenderam a 13,2 mil milhões de EUR (dos quais 93 %, ou seja, 12,2 mil milhões de EUR dizem respeito a outras medidas de protecção do ambiente que não medidas de poupança de energia e só 7 %, ou seja, 0,97 mil milhões de EUR dizem respeito a medidas de poupança de energia). Em termos relativos, ao auxílios a favor do ambiente representaram 22,6 % da totalidade dos auxílios a favor da indústria e serviços, ou 0,11 % do PIB da UE-27.

Apenas seis Estados-Membros concederam auxílios num montante superior à média da UE: Suécia 0,66 % do PIB), Alemanha (0,23 %), Dinamarca (0,19 %), Finlândia (0,19 %), Países Baixos (0,19 %) e Áustria (0,13 %). Em termos nominais, os países que concederam mais auxílios foram a Alemanha (5,7 mil milhões de EUR, 43 % do total da UE), Suécia (1,9 mil milhões de EUR, 14 %), Reino Unido (1,2 mil milhões de EUR, 9 %) e os Países Baixos (1,1 mil milhões de EUR, 8 %).

Os auxílios a favor do ambiente abrangem um amplo leque de objectivos, nomeadamente medidas de apoio às energias renováveis, poupança de energia, gestão dos resíduos e recuperação de sítios contaminados e melhoria dos processos de produção. No que se refere a estes tipos de medidas, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros proporcionam vantagens directas para o ambiente. Por conseguinte, as despesas com auxílios estatais podem ser tomadas como um parâmetro de referência para indicar o benefício ambiental pretendido. Este valor representava 35,5 % dos auxílios a favor do ambiente em 2009, ou seja, cerca de 4,7 mil milhões de EUR. Os países que concederam montantes mais elevados foram: Espanha (828 milhões de EUR), Reino Unido (746 milhões de EUR), Áustria (358 milhões de EUR) e dois Estados-Membros escandinavos - Dinamarca (362 milhões de EUR) e Suécia (343 milhões de EUR).

Uma segunda categoria de medidas de auxílio estatal abrangidas pelo Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente são as reduções ou isenções de impostos ambientais. As despesas ao abrigo desta categoria de regimes de auxílios indicam o montante de receitas fiscais não recebidas e, por conseguinte, não podem constituir um parâmetro de referência para o benefício ambiental introduzido pelos próprios impostos. Em 2009, 56,1 % dos auxílios a favor do ambiente, ou seja, cerca de 7,4 mil milhões de EUR, integraram esta categoria. Deste total, a Alemanha concedeu a maior parte dos auxílios (cerca de 5 mil milhões de EUR), seguida pela Suécia (1,6 mil milhões de EUR), Reino Unido (0,4 mil milhões de EUR), Finlândia (0,2 mil milhões de EUR), Dinamarca (58 milhões de EUR) e Eslováquia (31 milhões de EUR).

Uma vez que o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente introduziu novos elementos nos critérios de necessidade e de proporcionalidade para as isenções fiscais abaixo dos níveis mínimos de tributação da UE (impostos harmonizados), a Comissão só aprovou um desses casos de isenção fiscal relativo à Dinamarca (N 327/2008 (ver descrição supra)[46]. Os Estados-Membros têm no entanto de adoptar medidas adequadas para adaptar as reduções fiscais em vigor em consonância com o Enquadramento a favor do ambiente, até 31 de Dezembro de 2012, incluindo nos casos em que os impostos são inferiores aos níveis mínimos da UE. Por conseguinte, a Comissão poderá receber notificações de novos casos até ao final de 2012.

Os auxílios à protecção do ambiente objecto de uma isenção por categoria, que colectivamente, podem ser considerados como proporcionando uma vantagem directa para o ambiente, atingiram 732 milhões de EUR em 2009, o que corresponde a cerca de 6 % dos auxílios totais concedidos para objectivos ambientais (percentagem relativamente baixa, em comparação com a consagrada a outros objectivos horizontais). Os Estados-Membros utilizaram normalmente três (de um total de oito) objectivos do RGIC nesta área: promoção da energia produzida a partir de fontes renováveis (artigo 23.º do RGIC, 341 milhões de EUR), investimentos que permitem às empresas superar as normas da UE em matéria de protecção do ambiente (artigo 18.º do RGIC, 188 milhões de EUR) e investimentos a favor de medidas de poupança de energia (artigo 21.º do RGIC, 116 milhões de EUR).

A percentagem de auxílios objecto de uma isenção por categoria no domínio do ambiente foi particularmente reduzida devido principalmente a um número reduzido de regimes de isenção fiscal aprovados no passado, cujo valor monetário é de tal forma significativo que continuam a representar a maior parte dos auxílios estatais concedidos neste domínio. Praticamente metade (47 %) dos auxílios objecto de uma isenção por categoria foi concedida pela Alemanha, sendo a Espanha e a França, em conjunto, responsáveis por outros 44 %.

Analisando a evolução das despesas relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente, através de uma comparação entre os dois períodos consecutivos de 2004-2006 e 2007-2009, podemos constatar que diminuíram tanto em termos relativos (em percentagem do PIB - de 0,12 %, para 0,11 %) como em termos nominais em 0,6 mil milhões de EUR ao ano, em média. A percentagem destes auxílios relativamente ao montante total de auxílios estatais concedidos à indústria e aos serviços diminuiu também de 25,5 % para 23,3 %.

Diversas razões podem justificar esta diminuição. A primeira é o efeito dos incentivos baseados no mercado já implementados, através dos quais os operadores internalizam os seus custos ambientais sendo desnecessários auxílios estatais. Outro elemento que contribui para a redução dos auxílios estatais é o facto de as normas ambientais da UE serem mais rigorosas: a adaptação às normas da UE é obrigatória para os operadores, que têm a obrigação de as respeitar, sem qualquer apoio público. Por último, as restrições orçamentais na sequência da crise poderão também ter tido um impacto sobre as despesas públicas consagradas à protecção ambiental, pelo menos no segundo período acima referido.

Ao longo do período 2004-2009, em que foram concedidos 79 mil milhões de EUR de auxílios a favor do ambiente na UE, a Alemanha e a Suécia (e respectivas isenções fiscais) representaram, respectivamente, 51 % e 16 % do total. Uma isenção do imposto de energia sobre a electricidade no sector transformador constituiu, na Suécia, a despesa mais significativa em matéria de auxílios a partir de 2005 e representa mais de metade dos auxílios a favor do ambiente nesse país[47]. Na Alemanha, as despesas aumentaram regularmente até 2006, na sequência da aprovação, em 2002, de medidas que prorrogaram diversas isenções fiscais da tributação alemã da electricidade e óleos minerais. Na sequência de alterações a estas isenções fiscais da Alemanha, os auxílios concedidos no âmbito de regimes de isenção fiscal a favor do ambiente diminuiram significativamente, em 3,2 mil milhões de EUR, entre 2006 e 2009. Em 2009, um terço dos auxílios a favor do ambiente da Alemanha foi concedido ao abrigo de uma medida fiscal destinada aos utilizadores intensivos de energia no sector da indústria transformadora.

Praticamente todos os auxílios a favor do ambiente foram concedidos ao abrigo de regimes. Entre 2004 e 2009, os auxílios ad hoc individuais destinados a este objectivo representaram menos de 0,5 % do total. No que se refere aos instrumentos de auxílio mais utilizados, as isenções fiscais ocupam o primeiro lugar, representando 77 % do total dos auxílios estatais a favor do ambiente concedidos entre 2004 e 2009, seguidas das subvenções directas (23 %).

Conclusão sobre os auxílios estatais a favor do ambiente e da poupança de energia

À luz da estratégia Europa 2020, os auxílios estatais podem ser necessários para alcançar os objectivos ambientais da UE que não possam ser realizados através de incentivos baseados no mercado ou através de regulamentação. O papel do controlo dos auxílios estatais consiste em garantir que os auxílios destinados a um objectivo ambiental não provocam distorções indevidas da concorrência.

O controlo dos auxílios estatais pode também acompanhar uma maior harmonização dos regimes de apoio em todos os Estados-Membros, na via de um mercado interno europeu da energia. O controlo dos auxílios estatais tem um papel a desempenhar em especial para aumentar a harmonização das medidas de apoio à energia de fontes renováveis, para limitar as distorções da concorrência entre as energias renováveis produzidas em diferentes Estados-Membros e para evitar sobrecompensações nos próximos anos.

AUXÍLIOS ESTATAIS AO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Contexto de política

Ao tentar colmatar as deficiências das regiões desfavorecidas, os auxílios estatais com finalidade regional favorecem a coesão económica, social e territorial dos Estados-Membros e de toda a União, contribuindo dessa forma para os objectivos da estratégia Europa 2020. Neste sentido, os auxílios regionais são diferentes dos outros tipos de auxílios, visto que se destinam essencialmente a corrigir um desequilíbrio de coesão e não apenas as deficiências do mercado.

Deve ser estabelecida uma diferenciação entre o controlo dos auxílios estatais com finalidade regional e a política de coesão da UE. Com efeito, os auxílios estatais com finalidade regional centram-se mais nas zonas desfavorecidas do que a política regional da UE, que tem actualmente objectivos estratégicos mais vastos e uma mais vasta cobertura territorial. O principal objectivo dos auxílios regionais consiste em resolver os desequilíbrios territoriais em termos de riqueza e emprego (efeito de concentração) actuando como um incentivo à localização de actividades económicas nas zonas assistidas (o que é atenuado por outros factores, como os custos do trabalho, o acesso aos mercados, impostos, produtividade, etc.). Os auxílios regionais permitem aos Estados-Membros apoiar novos investimentos que contribuem para a criação de empregos a nível local e têm outras repercussões positivas através de uma estimulação indirecta da actividade económica (efeito de alavanca).

A política de coesão da UE tem por objectivo reduzir as disparidades entre os níveis de desenvolvimento das várias regiões e o atraso das regiões menos favorecidas. Financia um vasto leque de acções, desde infra-estruturas (transportes, telecomunicações, energia e no domínio social) até ao capital humano. A categoria de despesas «apoio ao espírito empresarial e à inovação», que é a mais directamente relacionada com o apoio directo às empresas incluindo, por conseguinte, auxílios estatais, representa 20 % do total das despesas da política de coesão. Apenas uma pequena parte do financiamento da política de coesão é abrangida pelas regras em matéria de auxílios estatais, visto que a maioria das despesas dos fundos estruturais se relaciona com actividades que não são abrangidas pela definição de auxílio estatal, por exemplo, infra-estruturas gerais. Além disso, o apoio financeiro directo às empresas pode revestir diversas formas (por exemplo, subvenções, capital de risco ou empréstimos) e ter diversos objectivos (por exemplo, inovação, ambiente, formação, etc.). Por conseguinte, uma parte considerável dos auxílios estatais concedidos no contexto da política de coesão, não está directamente ligada aos auxílios ao investimento com finalidade regional na acepção das OAR, mas recai no âmbito de outras regras em matéria de auxílios estatais (por exemplo, I&D&I, ambiente, capital de risco, etc.).

Os auxílios estatais com finalidade regional têm um vasto âmbito de aplicação, que vai desde medidas que beneficiam o conjunto da economia regional, como medidas gerais de apoio para as empresas situadas em regiões assistidas (por exemplo, auxílios ao arranque auxílios aos investimentos) até auxílios estatais individualizados para grandes projectos de investimento (GPI), mais susceptíveis de provocar distorções da concorrência e relativamente aos quais as intensidades de auxílio são automaticamente reduzidas.

Contudo, os auxílios regionais só podem ser eficazes se conduzirem à criação de actividades sustentáveis e se se concentrarem nas regiões mais desfavorecidas da União. Além disso, as vantagens dos auxílios em termos de desenvolvimento de uma região desfavorecida devem ser superiores às distorções da concorrência deles resultantes, por exemplo, o risco de efeito de evicção de concorrentes do mercado causado pelo auxílio concedido a um beneficiário específico ou a um grupo limitado de beneficiários.

Em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais, a Comissão tem competência exclusiva para decidir sobre os auxílios ao desenvolvimento regional, com base na sua apreciação da compatibilidade com o mercado interno. Em contrapartida, os fundos estruturais devem ser utilizados em consonância com os programas operacionais que são propostos por cada Estado-Membro em cooperação com a Comissão. A sua execução é assegurada pelas autoridades nacionais de gestão que, nos termos do Regulamento geral dos fundos estruturais[48] são responsáveis por garantir a plena observância de todas as políticas da União, incluindo as regras em matéria de auxílios estatais. Nos trmos desse Regulamento, o não cumprimento das regras em matéria de auxílios estatais constitui uma irregularidade que pode levar à recuperação do co-financiamento da UE. Os grandes projectos, que normalmente implicam custos elegíveis superiores a 50 milhões de EUR, têm de ser apresentados formalmente à Comissão[49]. Subsequentemente, a Comissão decide sobre o co-financiamento, tomando em consideração todas as políticas da União.

Regras em matéria de auxílios estatais a favor do desenvolvimento regional

As Orientações relativas aos auxílios com finalidade regional (OAR) estabelecem os critérios utilizados pela Comissão ao analisar a compatibilidade dos auxílios estatais com finalidade regional com o mercado interno. As OAR têm em conta a gravidade relativa dos problemas que afectam o desenvolvimento das regiões em causa, introduzindo limiares específicos para os auxílios regionais que reflectem, no essencial, o exercício de ponderação entre os efeitos positivos e negativos do auxílio a que a Comissão deve proceder.

Tal como anunciado nas OAR, a Comissão adoptou em 2009 uma comunicação que define os critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projectos de investimento (GPI)[50], ou seja projectos com custos de investimento elegíveis de pelo menos 50 milhões de EUR em valor actual. Os auxílios com finalidade regional a GPI que ultrapassam determinados limiares devem ser notificados individualmente à Comissão, porque podem comportar maiores riscos de distorção da concorrência. Em determinadas circunstâncias, a Comissão dá início a um procedimento formal de investigação e realiza uma apreciação aprofundada[51].

Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2007-2013

As OAR especificam as regras aplicáveis à concessão de auxílios estatais destinados a promover o desenvolvimento económico das regiões mais desfavorecidas da UE, por exemplo, através do apoio ao investimento e à criação de emprego.

A fim de ter em conta a gravidade relativa dos problemas que afectam o desenvolvimento das regiões em causa, é estabelecida uma distinção entre duas categorias de regiões:

- As regiões cujo PIB por habitante seja inferior a 75% da média da UE e as regiões ultraperiféricas (artigo 107.º, n.º 3, alínea a), do TFUE) poderão beneficiar das taxas de auxílio mais elevadas e também de auxílios ao funcionamento (auxílios regionais destinados a reduzir as despesas correntes de uma empresa). As taxas de auxílio variam entre 30 e 50 % dos custos elegíveis.

- As regiões definidas pelos próprios Estados-Membros em conformidade com a sua política nacional de desenvolvimento regional com base em determinados parâmetros principalmente relacionados com a baixa densidade populacional e/ou um PIB por habitante particularmente baixo ou uma elevada taxa de desemprego (artigo 107.º, n.º 3, alínea c), do TFUE). Para estas regiões, os Estados-Membros podem conceder auxílios regionais a taxas mais baixas (em princípio, entre 10 e 15 % dos custos elegíveis).

As intensidades de auxílio nas regiões assistidas podem beneficiar de uma majoração de 20 pontos percentuais, no caso de pequenas empresas e de 10 pontos percentuais no caso de auxílios concedidos às médias empresas.

Muito embora os auxílios ao funcionamento sejam por princípio proibidos, podem ser concedidos sob determinadas condições. A fim de incentivar a criação e a fase inicial de desenvolvimento de empresas, podem ser concedidos auxílios para as fases de criação e expansão de pequenas empresas durante os primeiros cinco anos. Os auxílios ao funcionamento são igualmente permitidos para contrariar o fenómeno de despovoamento das regiões com mais baixa densidade populacional e das regiões ultraperiféricas, a fim de compensar os custos adicionais resultantes do exercício de uma actividade económica devido às deficiências de tais regiões, como o afastamento, a insularidade, a pequena dimensão, uma topografia e clima difíceis e a dependência económica em relação a um pequeno número de produtos.

Por último, as OAR definem as regras relativas aos «grandes projectos de investimento» incluindo um «mecanismo de transparência» previsto para certos tipos de auxílios.

Orientações para uma apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor dos GPI

As OAR prevêem que determinados GPI devem ser notificados individualmente à Comissão, porque podem comportar maiores riscos de distorção da concorrência. É necessária uma apreciação aprofundada destas medidas nos casos em que o beneficiário do auxílio detenha uma quota de mercado superior a 25 % ou em que a capacidade de produção criada pelo projecto seja superior a 5 % do mercado (sendo a taxa de crescimento do mercado do produto em causa inferior à taxa de crescimento do PIB do EEE).

O documento de orientação apresenta a metodologia para a apreciação aprofundada da compatibilidade dos auxílios com finalidade regional a favor de GPI. Baseia-se no exercício de equilíbrio, que pondera os efeitos positivos induzidos pelo auxílio e o impacto negativo de uma distorção potencial da concorrência que o auxílio pode implicar. Consequentemente, os Estados-Membros devem fornecer informações sobre os efeitos positivos do auxílio, bem como sobre a sua adequação, proporcionalidade e efeito de incentivo.

Regulamento geral de isenção por categoria

O RGIC isenta da obrigação de notificação à Comissão os regimes transparentes de auxílio regional ao investimento e ao emprego, que respeitem as regras relativas às despesas elegíveis e as intensidades máximas de auxílio definidas no mapa dos auxílios com finalidade regional do Estado-Membro em causa. As regras materiais relativas aos auxílios ao investimento são equivalentes no RGIC e nas OAR, pelo que não há qualquer vantagem em notificar uma medida de auxílio que beneficie de uma isenção. O RGIC isenta também os auxílios regionais às pequenas empresas recentemente criadas, o que representa uma nova forma de auxílio regional introduzida pelas OAR.

Em conformidade com as disposições das OAR, o RGIC prevê um aumento das taxas de auxílio para as pequenas e médias empresas.

Os auxílios ad hoc concedidos a grandes empresas não estão abrangidos pelo RGIC, com excepção dos auxílios transparentes, desde que sejam utilizados para complementar auxílios concedidos ao abrigo de regimes e que a componente ad hoc não exceda 50 % do montante total do auxílio.

Em certas condições, é necessária a notificação individual do GPI.

Se as condições do RGIC não forem respeitadas, os auxílios devem ser notificados e serão apreciados com base nas OAR.

Decisões em matéria de auxílios estatais com finalidade regional e estudos de casos

No período 2004-2010, a Comissão adoptou 570 decisões finais relativas a medidas de auxílio estatal a favor do desenvolvimento regional. Tratou-se, nomeadamente, de 523 decisões em que os auxílios foram considerados compatíveis, 14 decisões de não existência de auxílio e 33 decisões negativas. Apenas ligeiramente mais de metade das decisões tomadas dizia respeito a regimes (52 %), as restantes referiam-se a medidas individuais ad hoc (quase 29 %) e a auxílios individuais ao abrigo de regimes (19 %). Seis de cada dez decisões diziam respeito a cinco Estados-Membros: Polónia (96 decisões), Alemanha (91), Itália (60), República Checa (46) e França (18).

No mesmo período, a Comissão concluíu 59 apreciações aprofundadas de GPI e uma apreciação aprofundada baseada no documento de orientação[52]. A percentagem relativamente elevada de medidas ad hoc é explicada pelo número de casos ad hoc polacos.

O número de medidas de auxílio estatal com finalidade regional aprovadas por ano variou entre 60 e 100 no período 2004-2009, com três picos: em 2004 (92 medidas), 2006 (96) e 2009 (86). Em 2010, verificou-se uma diminuição abrupta para cerca de 50 medidas aprovadas.

O número total de medidas a favor do desenvolvimento regional objecto de uma isenção por categoria adoptadas pelos Estados-Membros elevou-se a 778, sendo 97 % regimes. Os números mais elevados diziam respeito a dois Estados-Membros cujas competências em matéria de auxílios estatais estão descentralizadas para as administrações regionais: Itália (120) e Espanha (112), seguidas da República Checa (76), Polónia (68) e Áustria (57). Após um pico registado em 2009, ano em que foram introduzidas, no total, 266 medidas objecto de uma isenção por categoria, este número baixou para 145 em 2010. Esta situação pode ser explicada pela introdução do novo RGIC em 2008 e pelo facto de uma parte significativa dos auxílios regionais estar ligada a operações dos Fundos Estruturais cujos programas operacionais para o período 2007-2013 tinham sido aprovados em anos anteriores.

Cerca de 60 % do total das medidas a favor do desenvolvimento regional objecto de uma isenção por categoria foram estabelecidos ao abrigo do RGIC (que entrou em vigor em 2008). Neste grupo, os regimes representavam 96 %. No que respeita aos objectivos pormenorizados do RGIC, 87 % das medidas aprovadas foram definidas como regimes de auxílio com finalidade regional (artigo 13.º do RGIC). A parte restante foi partilhada entre medidas de auxílios às pequenas empresas recentemente criadas (10 %, artigo 14.° do RGIC) e medidas de auxílios regionais ad hoc (menos de 4 %, artigo 13.º, n .º 1, do RGIC).

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A caixa seguinte mostra exemplos de medidas de auxílios regionais aplicadas em quatro Estados-Membros. A primeira é uma medida alemã de apoio ao investimento em certas regiões assistidas. O segundo exemplo mostra ums medida maltesa destinada a promover a criação de novas empresas, uma possibilidade que foi introduzida pela primeira vez com as OAR 2007-2013. O terceiro exemplo descreve medidas francesas destinadas a compensar as desvantagens específicas com que estão confrontadas as regiões ultraperiféricas. A última é um grande projecto de investimento executado pela Hungria.

«Investitionszulagengesetz 2007» (Alemanha, N357a/2006 e XR 6/2007)

Em Junho de 2006, a Alemanha notificou à Comissão um regime sucessor das medidas de auxílio previstas ao abrigo da lei relativa aos prémios ao investimento, que estabelecia um apoio orçamental para os projectos de investimento nos novos Länder e em Berlim. A notificação inicial dizia respeito à aplicação do regime, em relação a projectos iniciados antes e após 31 de Dezembro de 2006.

De acordo com as autoridades alemãs, a medida foi dividida em duas partes:

(a) O auxílio N 357a/2006 relativo a projectos de investimento inicial lançados antes de 1 de Janeiro de 2007;

(b) O regime objecto de uma isenção por categoria XR 6/2006 relativo aos projectos iniciados após 31 de Dezembro de 2006. Esta medida estava isenta de notificação e não tinha de ser aprovada pela Comissão.

O orçamento total previsto para ambas as medidas é de cerca de 1,74 mil milhões de EUR.

Em 2009, 20 % do montante total dos auxílios estatais com finalidade regional na UE foram concedidos no âmbito destas duas medidas: cerca de 11 % ao abrigo do regime N 357a/2006 e o restante ao abrigo da medida objecto da isenção por categoria. Tal representa cerca de três quartos do total dos auxílios regionais na Alemanha.

Regime de auxílios às pequenas empresas recentemente criadas (Malta, N 622/2007)

Em Outubro de 2007, Malta notificou à Comissão a sua intenção de aplicar um regime destinado a apoiar a criação de novas empresas de elevado valor acrescentado, que demonstrem um potencial para contribuir para o desenvolvimento económico regional, em consonância com o objectivo das OAR «auxílios às pequenas empresas recentemente criadas». Trata-se de uma nova forma de auxílio incluída pela primeira vez nas Orientações dos auxílios com finalidade regional para o período 2007-2013.

O regime aplica-se a todo o território de Malta, que é designado, no mapa maltês dos auxílios com finalidade regional para 2007-2013, uma região assistida elegível para auxílios estatais com finalidade regional a título da derrogação prevista no artigo 107.º, n.º 3, alínea a), do TFUE.

Podem ser concedidos auxílios a pequenas empresas criadas menos de três anos antes da data de aplicação do regime e que contem pelo menos três equivalentes a trabalhadores a tempo completo. O Estado-Membro introduziu um mecanismo para evitar uma eventual utilização abusiva do auxílio.

A medida é unicamente aplicável a determinados sectores económicos. Os auxílios são concedidos sob a forma de subvenção directa. O valor total da subvenção por beneficiário está limitado a 2 milhões de EUR e o montante anual do auxílio não pode ultrapassar 33 % de 2 milhões de EUR por empresa.

Após ter procedido a uma apreciação, a Comissão concluiu que o regime respeitava os requisitos das Orientações relativas aos auxílios com finalidade regional, e considerou-o compatível com o mercado interno.

Regimes de auxílio para os departamentos ultramarinos franceses (França, N 542/2006 e outros)

Em 2007, a Comissão aprovou dez regimes de auxílios para os departamentos franceses ultramarinos. Estes regimes dizem respeito a isenções de impostos e de contribuições para a segurança social para compensar as desvantagens específicas com que estão confrontadas as regiões ultraperiféricas. Estas regiões são elegíveis ao abrigo da derrogação prevista no artigo 107.º, n.º 3, alínea a), do TFUE, para o período de 2007-2013. Os dez regimes de auxílios tinham sido anteriormente aprovados pela Comissão ao abrigo das Orientações dos auxílios com finalidade regional para o período 2000-2006.

Em determinadas condições, as empresas podem igualmente beneficiar de auxílios ao investimento até 60 % no que se refere às grandes empresas na Guiana francesa e até 50 % para as grandes empresas na Martinica, Guadalupe e Reunião (mais a majoração a favor das PME, se aplicável).

De acordo com as OAR, podem ser igualmente concedidos auxílios ao funcionamento mas devem ser justificados em termos do seu contributo para o desenvolvimento regional e o seu nível deve ser proporcional aos custos adicionais decorrentes dos factores enumerados no artigo 349.º do TFUE. Após ter procedido a uma apreciação, a Comissão concluiu que o auxílio total notificado é equivalente a cerca de 6,5 % do PIB das regiões em causa, e que este nível é proporcional aos custos totais adicionais suportados pelas empresas nessas regiões.

Em 2009, 22,7 % do total dos auxílios regionais concedidos na Europa diziam respeito a estes 10 regimes que representavam cerca de 77 % do total dos auxílios regionais em França.

N 671/2008 — Hungria — GPI — Auxílio ao investimento regional à Mercedes-Benz Manufacturing Hungria

Em Dezembro de 2008, as autoridades húngaras notificaram, ao abrigo das OAR, a sua intenção de conceder auxílios com finalidade regional para um grande projecto de investimento a favor da Mercedes-Benz Manufacturing Hungary. A Hungria pretendia promover o desenvolvimento regional mediante a concessão de auxílios regionais à Mercedes-Benz para a criação de uma nova unidade de produção de 180 000 automóveis de passageiros. A região é uma região desfavorecida elegível para auxílios ao abrigo do artigo 107.º, n.º 3, alínea a), do TFUE, visto ser uma região com um nível de vida anormalmente baixo e um desemprego elevado.

O projecto de investimento envolvia custos elegíveis no montante de 548,4 milhões de EUR. Cerca de 400 milhões de EUR dos custos totais do projecto seriam financiados através de um empréstimo do BEI, sem qualquer garantia do Estado, representando os auxílios estatais 111,5 milhões de EUR. O investimento criará 2 500 postos de trabalho directos e entre 10 000 e 14 000 postos de trabalho indirectos. De acordo com as autoridades húngaras, o projecto contribuirá para fazer baixar a taxa de desemprego regional em 0,5 %.

A apreciação da Comissão dos auxílios regionais a favor de GPI tem por objectivo verificar se a quota de mercado do beneficiário e a capacidade de produção criada pelo investimento permanecem abaixo dos limiares estabelecidos nas OAR. Caso os limiares não sejam ultrapassados, considera-se que o efeito do auxílio sobre a concorrência é compensado pela sua contribuição positiva para o desenvolvimento regional.

A Comissão considerou que as quotas de mercado do grupo Daimler, a que a unidade de produção pertence, se manteriam significativamente abaixo do limiar de 25 % nos mercados relevantes, tanto antes como após o investimento projectado, tendo concluído que a capacidade de produção adicional criada pelo projecto se manteria abaixo de 5 % do consumo aparente do produto em causa no EEE. Em Novembro de 2009, a Comissão aprovou a medida de auxílio estatal.

Despesas relativas a auxílios estatais com finalidade regional

Em 2009, os auxílios estatais com finalidade regional elevaram-se a 13,9 mil milhões de EUR. Este montante representava aproximadamente 24 % do total de auxílios estatais à indústria e aos serviços ou 0,12 % do PIB da UE-27. Cerca de 4,9 mil milhões de EUR (35 %) foram concedidos utilizando medidas objecto de uma isenção por categoria.

Em termos relativos, enquanto percentagem do PIB, 12 Estados-Membros concederam auxílios superiores à média da UE: Grécia (0,57 %), Hungria (0,28 %), Eslovénia (0,27 %), Malta (0,25 %), República Checa (0,23 %), França (0,22 %), Irlanda (0,18 %), Eslováquia (0,17 %), Polónia (0,17 %), Alemanha (0,15 %), Lituânia (0,14 %) e Espanha (0,12 %).

Em relação ao total dos auxílios à indústria e aos serviços, os auxílios ao investimento regional foram especialmente importantes nos países da UE-12, em que representaram cerca de 30 % do total, um nível mais elevado do que o observado na UE-15 (23 %). Esta situação explica-se pelo facto de estes Estados-Membros terem um maior número de regiões elegíveis e, por conseguinte, disporem da possibilidade de concederem intensidades de auxílio mais elevadas.

A maior percentagem de auxílios ao desenvolvimento regional relativamente ao total dos auxílios à indústria e aos serviços foi registada na Grécia (76 %), Bulgária (59 %), Lituânia (51 %), Eslováquia (47 %) e República Checa (46 %), enquanto em quatro Estados-Membros (Dinamarca, Países Baixos, Chipre e Finlândia) se situou abaixo dos 2 %.

Em termos nominais, os países que concederam mais auxílios foram a França (4,1 mil milhões de EUR, 30 % do total da UE), Alemanha (3,7 mil milhões de EUR, 27 %), Grécia (1,4 mil milhões de EUR, 10 %), Espanha (1,2 mil milhões de EUR, 9 %) e Itália (mil milhões de EUR, 7 %).

Em 2009, praticamente metade (45 %) do total dos auxílios ao desenvolvimento regional concedidos na UE foi concedida ao abrigo de apenas cinco medidas. Trata-se de três regimes alemães (dois dos quais são objecto de uma isenção por categoria) que se centram no apoio ao investimento nas regiões mai