Parecer do Comité Económico e Social sobre:

- a «Comunicação da Comissão sobre o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários»,

- a «Aplicação da Directiva 91/440/CEE - Medidas futuras para o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro», e

- a «Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 91/440/CEE relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários» ()

(96/C 153/04)

Em 4 de Dezembro de 1995, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 75º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação, a aplicação da directiva e a proposta supramencionadas.

A Secção de Transportes e Comunicações, incumbida dos respectivos trabalhos, emitiu parecer em 14 de Fevereiro de 1996. Relator: G. Liverani.

O Comité Económico e Social, na 333ª Reunião Plenária (sessão de 28 de Fevereiro de 1996), adoptou por larga maioria e duas abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Directiva 91/440/CEE (), que entrou em vigor em 1 de Julho de 1993 e que, infelizmente, ainda não foi transposta em todos os Estados-Membros, já introduziu profunda inovação na configuração estratégica e nos modelos de gestão das empresas de transporte ferroviário do espaço comunitário; pode-se afirmar que, embora a directiva não tenha obtido todos os resultados que se propunha, estão em curso alterações em diversos Estados-Membros da União.

1.2. Quatro anos passados, os princípios estabelecidos, de um modo geral, na mencionada directiva ainda não se tornaram completamente património cultural comum das empresas de transporte ferroviário, cujo papel essencial na estrutura do transporte europeu e na intermodalidade aqui se sublinha. Impuseram-se, nomeadamente, os seguintes princípios:

- os caminhos-de-ferro são empresas com uma identidade distinta relativamente aos objectivos da política dos serviços públicos e da política social perseguidos pelos Estados-Membros;

- iniciou-se a separação, pelo menos contabilística, entre gestão da infra-estrutura e gestão dos serviços comerciais;

- saneamento da situação financeira das empresas de transporte ferroviário;

- o acesso às infra-estruturas será progressivamente liberalizado, com base numa taxa de utilização, cujas regras serão estabelecidas, de um modo geral, pelos Estados-Membros; os canais são afectados por uma entidade responsável pela repartição das capacidades de infra-estrutura, diversa - ou não - da entidade gestora.

1.3. Assim, uma directiva que se limitava a traçar uma linha de orientação imprimiu uma certa aceleração ao processo de transformação das empresas de transporte ferroviário, ao ponto de alterar disposições jurídicas e institucionais, em vigor desde há décadas.

1.4. O impacte imediato da liberalização, previsto pela Directiva 91/440, era bastante restrito, de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo artigo 10º; em substância, a liberalização do acesso generalizado à infra-estrutura ferroviária limitava-se, segundo a Directiva 91/440, aos serviços de transportes combinados internacionais de mercadorias. Como é afirmado pela própria Comissão, o saneamento da situação financeira das empresas permanece, em grande medida, por resolver. Assim, para se modernizarem, algumas empresas viram-se obrigadas a recorrer a um ulterior endividamento, sem intervenção do Estado. Nestas condições não é possível às empresas desempenharem o seu papel com autonomia.

2. Iniciativas em curso para o desenvolvimento dos caminhos-de-ferro

2.1. Hoje em dia, a evolução do contexto institucional determinada por uma nova aceleração que resulta da acção normativa da União Europeia relança o desafio ainda a um outro nível.

2.2. Pode-se traduzir sinteticamente a filosofia da Comissão Europeia do seguinte modo: o próximo passo deve ser a liberalização do acesso à rede comunitária para os serviços internacionais de transporte de passageiros e para os serviços internacionais e de cabotagem para o transporte de mercadorias e para o transporte combinado de mercadorias. No entender da Comissão, tal poderia aumentar a competitividade e encorajar o desenvolvimento do transporte ferroviário, tendo em conta as dificuldades que se colocam aos serviços nacionais de transporte de passageiros, bem como melhorar as comunicações a nível comunitário. Caso esta afirmação seja uma interpretação fiel das posições da Comissão Europeia, pode-se verificar imediatamente estarmos em presença de uma aceleração do cenário de liberalização, capaz de imprimir uma profunda mudança na estrutura do mercado, que se consolidou nas últimas décadas.

2.3. Esperar passivamente as mudanças ou resistir, defendendo as posições existentes, implica, de um modo geral, a renúncia a um papel activo na formação do novo cenário estratégico dos transportes; é, na realidade, evidente, que os operadores que estiverem em condições de decifrar as tendências emergentes poderão antecipar as mudanças necessárias, tornando-se elementos «activos» da transformação e não sofrendo, portanto, as consequências de uma modificação induzida exogenamente pelo quadro institucional. No que se refere à repartição específica dos caminhos-de-ferro, o Comité chama a atenção para os pareceres que emitiu anteriormente sobre esta matéria e sublinha a necessidade de serem desencadeadas acções para melhorar a situação do sector.

2.4. O Comité Económico e Social emitiu parecer () sobre as duas directivas relativas aos caminhos-de-ferro: a Directiva 95/18 relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Directiva 95/19 relativa à repartição das capacidades de infra-estrutura ferroviária e à cobrança de taxas de utilização da infra-estrutura, que se podem considerar como sendo a concretização logicamente articulada da filosofia já expressa pela Directiva 91/440, dentro dos limites estabelecidos pelo artigo 10º, relativamente aos operadores e aos mercados que podem ser abertos à liberalização. Nesse parecer, o Comité evidenciou o facto de as referidas directivas não terem suficientemente em conta a situação existente e de que, no interesse do desenvolvimento dos transportes por caminho-de-ferro, os problemas de transposição e de aplicação deveriam ser resolvidos previamente. A aplicação pelos Estados-Membros destas duas directivas constitui a premissa necessária ao início do processo de concretização do acesso às infra-estruturas ferroviárias, mediante a criação de um mercado de canais horários aberto à concorrência.

3. Observações na generalidade

3.1. Mudanças estruturais e liberalização

3.1.1. Não é claramente afirmado que a lógica que hoje prevalece na acção da Comissão Europeia seja, em seguida, efectivamente, aplicada de imediato através de uma extensão do âmbito de aplicação da Directiva 91/440 mediante alteração ao artigo 10º. A nova proposta de directiva assenta numa extensão das disposições já previstas no artigo 10º da Directiva 91/440. Estabelece-se, essencialmente, no âmbito dos serviços internacionais de passageiros e de todos os serviços de transporte de mercadorias, o princípio da liberalização progressiva.

3.1.2. As duas directivas - relativas às licenças e à repartição da capacidade de infra-estrutura ferroviária - constituem duas medidas de aplicação rigorosa da Directiva 91/440: completam-na, mas não excedem o seu âmbito de aplicação. Todavia, não há dúvida que se está a configurar um movimento de progressiva liberalização do transporte ferroviário.

3.1.3. A experiência em outros sectores de serviços de utilidade pública demonstra, porém, que, embora seja possível assumir um comportamento dilatório no lançamento dos percursos de modernização, a tendência está delineada, e os agentes, públicos e privados, que se fecham numa atitude defensiva correm o risco, no médio prazo, de se encontrarem em desvantagem competitiva.

3.1.4. As posições de monopólio do sector dos caminhos-de-ferro correspondem a uma crise económica estrutural decorrente das restrições operacionais que até agora têm estado, todavia, ligadas, por um lado, à insuficiência de harmonização a nível técnico (material circulante) e, por outro, ao carácter público do serviço, com relativa dificuldade concorrencial no mercado perante outras empresas que não possuem as mesmas obrigações de serviço público. Noutros casos, tais como as telecomunicações ou a energia eléctrica, as empresas conseguiram gerir melhor as mudanças estruturais, registando um volume de lucros de mercado muitíssimo mais atraente do que o é a realidade das empresas ferroviárias, ainda, em grande medida, dependentes do afluxo de recursos públicos.

3.1.5. A Comissão Europeia reconhece que o processo de liberalização dos caminhos-de-ferro se deve realizar gradualmente, para ter em conta as peculiariedades do sector e o impacte que ela terá no serviço público, cuja prestação é confiada às empresas ferroviárias pelos Estados e pelas instituições públicas. Embora gradualmente, o processo deve, porém, continuar, segundo a União Europeia.

3.1.6. Todavia, ao reconhecimento formal da necessidade de gradualidade no processo de liberalização do sector ferroviário, segue-se, por parte da Comissão Europeia, um novo impulso para acelerar os processos de desregulação, sem ter ainda individualizado um percurso realmente capaz de moderar as exigências específicas do sector, tal como foi justamente reivindicado pelos utentes e pelas forças sociais.

3.2. O impacte nas empresas e nos operadores

3.2.1. O que antecede pode ter implicações profundas na evolução estratégica das empresas, nos próximos anos, dado que a Directiva 91/440, só por si, já provocou uma profunda transformação na organização das empresas de transporte ferroviário europeias e teve consequências no emprego.

3.2.2. As regras de acesso às infra-estruturas ferroviárias constituem a verdadeira pedra angular dos processos de liberalização em curso no espaço económico europeu. Esta questão encontra-se estreitamente ligada também ao modelo de desenvolvimento da rede ferroviária à escala transeuropeia, que prevê a participação de capital privado no financiamento dos investimentos.

3.2.3. Este elemento, inovador relativamente à experiência das últimas décadas, implica a definição de regras para o acesso que, por um lado, permitam o financiamento dos projectos pelo sector privado e, por outro, definam a modalidade de exploração comercial das redes pelas empresas ferroviárias.

3.3. O contexto económico e social da liberalização total

3.3.1. Já está lançado o debate sobre o calendário para a total liberalização do acesso às infra-estruturas ferroviárias, embora haja a convicção generalizada de que um mercado desse tipo não poderá ser tratado como qualquer outro mercado: se o fosse, poderia provocar um efeito negativo na competitividade dos caminhos-de-ferro relativamente às outras modalidades de transporte.

3.3.2. O Livro Branco da Comissão sobre «Crescimento, Competitividade, Emprego» (Plano Delors) constituiu uma aceleração na tomada de consciência de que a criação do mercado único requer uma grande focalização nos investimentos nas redes transeuropeias, para melhorar o potencial competitivo da União Europeia: «O estabelecimento de redes de maior rendimento, em toda a Comunidade e para além das suas fronteiras, constitui uma tarefa primordial que exige um esforço comum, intenso e duradouro, a todos os níveis dos poderes públicos, bem como dos operadores privados...»

3.3.3. «A análise da Comissão revela que o total dos investimentos directos a mobilizar até 1999 poderá atingir 400 mil milhões de ECU, dos quais 220 mil milhões corresponderiam ao sector dos transportes, 150 mil milhões às telecomunicações e 13 milhões ao transporte de energia». Trata-se de objectivos extremamente ambiciosos e, para os alcançar, há que activar mecanismos, procedimentos e modalidades de financiamento inovadoras, capazes de delinear uma via de actuação correspondente à importância do desafio.

3.3.4. É evidente que a mobilização de um tão grande volume de recursos financeiros para a realização da integração das redes () no espaço económico europeu implica o conhecimento das dificuldades que há que enfrentar. O estado das finanças da Comunidade e dos Estados-Membros não deixa praticamente qualquer margem para um aumento do financiamento público para além do que já está previsto. Os grandes investimentos necessários em alguns domínios, nomeadamente nas infra-estruturas de transporte, exigirão novas formas de parceria entre financiamentos públicos e privados, apoiadas por uma engenharia financeira que contemple a globalidade das várias fontes e formas de financiamento.

3.3.5. O desenvolvimento de uma rede transeuropeia de transportes ferroviários implica necessariamente a definição de condições-padrão para a harmonização do exercício, de modo a favorecer a formação de um verdadeiro mercado de serviços ferroviários ().

3.3.6. O programa de investimento para o reforço das linhas existentes e realização de novas linhas realça a importância de activar a cooperação entre empresários das indústrias europeias.

3.3.7. As empresas ferroviárias, nas últimas décadas, apresentaram-se como empresas nacionais, que, frequentemente, tinham a função de proteger os sistemas internos de fornecimentos industriais com repercussões negativas para os consumidores.

Agora, com a abertura do mercado europeu e com a globalização da economia, surge a necessidade de superar estes modelos de organização.

3.3.8. A superação dos modelos de organização tradicionais, na óptica da liberalização - ainda que progressiva - dos serviços ferroviários comunitários, obriga os governos, as empresas e as associações de trabalhadores a enfrentarem o aumento dos problemas sociais, em diversas frentes, e, por isso:

- de uma diminuição acentuada do emprego, característica de qualquer processo de modernização estrutural (fase já em curso na Europa, com a perca de dezenas de milhares de postos de trabalho) há que conseguir, tendo em conta as consequências para os utilizadores-consumidores do serviço, actualmente público;

- a criação orientada de novas oportunidades de emprego na fase seguinte - e desejável - de relançamento do sistema de transporte sobre carris;

- a reconversão do pessoal activo que dificilmente pode passar à reforma antecipada, dada a actual conjuntura de crise dos sistemas de previdência, comum a toda a União.

3.4. Uma Europa ferroviária a diversas velocidades?

3.4.1. Os efeitos da nova proposta de directiva são radicais ao acelerarem o calendário e a aplicação da abertura do mercado ferroviário nas áreas em causa. Da definição dos princípios de liberalização passar-se-ia à realização de uma ampla abertura efectiva do acesso dos operadores comerciais às infra-estruturas ferroviárias.

Perfila-se, assim, uma nova regulamentação comunitária quando a inovação introduzida pela aprovação da Directiva 91/440 e das duas directivas sobre licenças e sobre a repartição das capacidades de infra-estrutura não foi ainda absorvida pelas empresas de transporte ferroviário europeias.

3.4.2. O processo de transposição da Directiva 91/440 mostra que, na realidade, se corre o risco de assistir a uma progressiva divergência das políticas nacionais no período delicado da transposição das directivas comunitárias relativas aos caminhos-de-ferro, sendo a situação tanto mais crítica quanto as novas directivas adoptadas e as que se encontram em fase de discussão relançam o problema demasiado rapidamente, atendendo às amplas margens de autonomia dos Estados-Membros.

3.4.3. Podem ser identificadas, de forma esquemática, duas perspectivas alternativas extremas, situando-se os outros Estados-Membros na faixa intermédia. Por um lado, perfila-se uma posição largamente favorável ao processo de liberalização, ao ponto de ter preparado um projecto de privatização dos caminhos-de-ferro que prevê a fragmentação das empresas comerciais e a criação de uma concorrência, inclusive no sector do fornecimento de serviços ferroviários. Por outro lado, surge uma posição extremamente prudente e cautelosa na adopção da orientação comunitária em favor da liberalização, ao ponto de a separação contabilística entre gestores de rede e empresas comerciais não ser sequer assunto de discussão. Entre estes extremos há uma série de posições, ainda em fase de definição.

3.4.4. Os diferentes processos que vierem a ser estabelecidos pelas autoridades nacionais quanto à transposição das directivas comunitárias podem vir a provocar uma Europa ferroviária a várias velocidades.

3.4.5. É óbvio que ainda é cedo para procurar definir o impacte da liberalização dos caminhos-de-ferro na competitividade das empresas que operam no sector. Até mesmo porque os efeitos mais radicais das inovações institucionais emergentes só serão visíveis nos próximos anos com a aplicação das directivas sobre licenças e sobre a repartição das capacidades de infra-estrutura e com as subsequentes decisões que se anunciam para o futuro.

3.4.6. Na prática, pelo menos até hoje, a perspectiva comunitária para a liberalização não teve repercussões positivas em termos de competitividade do sistema ferroviário relativamente às outras modalidades concorrentes.

3.4.7. Mesmo os primeiros anos da década de noventa registam uma perda de mercado, em termos de volume transportado, particularmente evidente no transporte ferroviário de mercadorias.

3.4.8. Todavia, se, sob o ponto de vista do posicionamento do mercado, ainda não houve inversão de tendência relativamente à situação das últimas décadas, é inegável que a tarefa de reforma institucional empreendida pela Comissão Europeia introduziu elementos inovadores, pelo menos ao nível da organização, na estrutura das empresas ferroviárias, induzindo uma aceleração na reconfiguração do papel estratégico dos caminhos-de-ferro.

4. Conclusões

4.1. Atentas as observações, considerações e análises efectuadas, correspondentes às conclusões unanimemente adoptadas pelo Comité Económico e Social em anteriores pareceres sobre a reforma do transporte ferroviário, pode-se considerar ter chegado o momento de só prosseguir a liberalização se ela corresponder a uma opção política coerente e harmonizada sobre a reforma global do sector sob todos os aspectos, económicos, sociais e de gestão, e nomeadamente:

- a autonomia de gestão,

- o saneamento financeiro,

- a consideração da problemática dos custos externos,

- o desenvolvimento da intermodalidade,

- a problemática da interoperabilidade,

- a definição, a nível europeu, das necessidades em matéria de serviço público,

- a harmonização no domínio social com particular atenção aos problemas de emprego e de horário de trabalho,

- a definição de normas e regulamentações em matéria de segurança a nível europeu.

4.2. No atinente, mais particularmente, à proposta de Directiva do Conselho que altera a Directiva 91/440, o Comité Económico e Social, embora a aprove e reconheça a sua coerência lógica com a perspectiva global da reforma dos transportes no mercado único e com a necessidade de aumentar a competitividade do sector ferroviário, considera que a harmonização entre os vários Estados, graças à aplicação pelos governos das directivas já adoptadas e das que ainda aguardam aprovação definitiva do Conselho de Ministros, facilitaria consideravelmente a realização dos objectivos supramencionados.

4.3. O Comité convida a Comissão a estimular um maior confronto de ideias no âmbito da consulta dos parceiros sociais, para quantificar o impacte no emprego de uma eventual adopção célere da directiva assim alterada e evitar as consequências sociais negativas que daí poderiam resultar, mediante um programa comunitário de apoio a definir consensualmente entre as forças sociais. Assim, o Comité solicita à Comissão que acelere a apresentação da comunicação relativa ao serviço público.

4.4. Por fim, o Comité interroga-se sobre se não seria útil, dada a complexidade da problemática relativa à reforma do transporte ferroviário, dispor de um calendário de referência, como aconteceu para os sectores das telecomunicações, da siderurgia e outros igualmente complexos.

Bruxelas, 28 de Fevereiro de 1996.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 321 de 1. 12. 1995, p. 10.

() JO nº C 225/90, p. 27; JO nº L 237 de 24. 8. 1991, p. 25.

() JO nº C 393/94, p. 56.

() Ver parecer do CES sobre a «Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho sobre as Orientações Comunitárias para o Desenvolvimento da Rede Transeuropeia de Transportes», JO nº C 397 de 31. 12. 1994, p. 23.

() Ver parecer do CES sobre a «Proposta de Directiva do Conselho relativa à interoperabilidade da rede europeia de comboios de grande velocidade», JO nº C 397 de 31. 12. 1994, p. 8.