Relatório Especial Assistência da UE  
à UcrâniaPT 2016  n.º 32
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

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Print ISBN 978-92-872-6359-9 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/53342 QJ-AB-16-031-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-6320-9 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/53736 QJ-AB-16-031-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6333-9 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/1631 QJ-AB-16-031-PT-E
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Assistência da UE  
à Ucrânia
(apresentado nos termos do artigo 287º, n.º 4, segundo 
parágrafo, do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 32
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel 
Pinxten — especializada nos domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada 
sob a responsabilidade do membro do TCE Szabolcs Fazakas, com a colaboração de Márton Baranyi, chefe de gabinete; 
Beatrix Lesiewicz, responsável principal; Francis Joret, responsável principal interino; Christian Geoffroy, responsável de 
tarefa; Alina Milasiute e  Balazs Kaszap, auditores.
Da esquerda para a direita:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute 
e M. Baranyi.

03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas e acrónimos
I-VIII  Síntese
1-10  Introdução
1-3 Contexto geográfico e político
4-5 Situação económica e financeira
6-7 Quadro de cooperação UE-Ucrânia
8-10  Assistência financeira da UE
11-25  Contexto específico da assistência da UE à Ucrânia
11-16  A situação política, económica e administrativa instável prejudicou a cooperação UE-Ucrânia
11 As negociações do Acordo de Associação reforçaram o diálogo UE-Ucrânia
12-14  A instabilidade política e administrativa desacelerou o ritmo do diálogo UE-Ucrânia e o progresso 
das reformas
15-16  Desde 2010 que a Comissão tem vindo a atribuir uma ênfase crescente aos riscos que o sistema 
oligárquico representa
17-22  A resposta da UE à crise na Ucrânia em 2014, embora rápida, foi uma solução de emergência
17-18  O pacote de financiamento da Comissão, de março de 2014, consistiu sobretudo em potenciais empréstimos
19-20  A Comissão utilizou medidas especiais para lidar com a crise na Ucrânia rapidamente
21-22  A UE criou estruturas ad hoc  para gerir o seu maior envolvimento na Ucrânia
23-25  Os doadores reforçaram a sua coordenação, em resposta às fragilidades do governo ucraniano 
nesta área
23-24  A coordenação de doadores por parte do governo ucraniano era insuficiente
25 Desde 2014, a comunidade de doadores tem melhorado a sua coordenação interna
04 Índice 
26-29  Âmbito e método da auditoria
30-73  Observações
30-63  Parte I — Eficácia da assistência da UE à Ucrânia para melhoria da gestão das finanças públicas 
e da luta contra a corrupção
31-37  O diálogo UE-Ucrânia sobre gestão das finanças públicas melhorou significativamente desde 2013 
e o diálogo sobre a luta contra a corrupção desde 2011
38-44  A conceção da assistência permitiu pagamentos rápidos mas nem sempre teve suficientemente em conta 
as reformas a alcançar
45-49  O acompanhamento da execução da assistência da UE melhorou
50-63  Os resultados da assistência da UE permanecem frágeis
64-73  Parte II — Eficácia da assistência da UE no reforço da governação no setor do gás e segurança 
do fornecimento de gás à UE através da Ucrânia
65-69  O compromisso e a abordagem incoerentes relativamente às reformas prejudicaram o diálogo UE-Ucrânia 
até há pouco tempo
70 As condições para a assistência da UE eram abrangentes na fase inicial
71-72  Até 2014, não existiam dados de elevada qualidade relativos à assistência da UE
73 Até 2014, a assistência da UE teve um impacto limitado no setor do gás
74-84  Conclusões e recomendações
 Anexo  —  Programas examinados
 Respostas da Comissão e do SEAE
05
 Abreviaturas e acrónimos
AMF : assistência macrofinanceira
APC : Acordo de Parceria e  Cooperação
BEI: Banco Europeu de Investimento
BERD : Banco Europeu de Reconstrução e  Desenvolvimento
CCU : Câmara de Contabilidade da Ucrânia
CRIS : Common Relex Information System  (Sistema de Informação Comum Relex)
DEP : documento de estratégia por país
DG: Direção-Geral
DPRF : despesa pública e  responsabilidade financeira
EUAM : EU Advisory Mission for Civilian Security Sector Reform  (Missão de Aconselhamento da UE sobre a Reforma 
do Setor da Segurança Civil)
FMI : Fundo Monetário Internacional
GAU : Grupo de Apoio à Ucrânia
GFP : Gestão das Finanças Públicas
GNAU : Gabinete Nacional Anticorrupção da Ucrânia
GRECO : Grupo de Estados Contra a Corrupção
IEV: Instrumento Europeu de Vizinhança
IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e  Parceria
IFI: Instituição Financeira Internacional
IVA : imposto sobre o valor acrescentado
OCDE : Organização de Cooperação e  de Desenvolvimento Económicos
OSC : Organização da Sociedade Civil
PAA : programa de ação anual
PIB: produto interno bruto
PIFC : Controlo Interno das Finanças Públicas
06 Abreviaturas e acrónimos 
PIN : programa indicativo nacional
RGAE : relatório de gestão da assistência externa
SEAE : Serviço Europeu para a Ação Externa
SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management  (Apoio à Melhoria da Governação e da Gestão)
TACIS : Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States  (Assistência Técnica à  Comunidade 
dos Estados Independentes e  à Geórgia)
07
 Síntese
I
A Ucrânia é um dos maiores e politicamente mais importantes vizinhos diretos da União Europeia. A instabilidade 
institucional e política, os problemas em matéria de governação e as dificuldades económicas e financeiras pre -
dominam no país. O conflito na parte oriental da Ucrânia agravou bastante os desafios económicos e financeiros. 
Contudo, a Ucrânia iniciou várias reformas significativas desde os eventos de Maidan em 2014.
II
A cooperação UE-Ucrânia faz parte da Política Europeia de Vizinhança e da sua dimensão de leste, a Parceria Oriental. 
Após longas negociações, o Acordo de Associação assinado em 2014 substituirá integralmente o Acordo de Parceria 
e Cooperação de 1994, quando aquele entrar em vigor. O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria, que foi substi -
tuído pelo Instrumento Europeu de Vizinhança em 2014, prestou a maior parte da assistência bilateral. Durante o período 
auditado (2007-2015), a assistência financeira da UE consistiu em 1,6 mil milhões de euros em subvenções, metade 
das quais sob a forma de apoio orçamental, e em 3,4 mil milhões de euros em empréstimos macrofinanceiros.
III
Durante a maior parte do período auditado, o contexto político, legislativo e administrativo instável limitou a eficácia 
da assistência da UE. A cooperação UE-Ucrânia progrediu na sequência dos acontecimentos de Maidan em 2014, mas os 
desafios com que a Ucrânia se confronta ainda afetam de forma significativa o processo de reforma e os riscos colocados 
pelos oligarcas permanecem elevados. A resposta da UE à crise na Ucrânia em 2014 (o pacote para 2014-2020 no mon -
tante de 11,2 mil milhões de euros), apesar de imediata, foi uma solução de emergência. A UE conseguiu atribuir e desem -
bolsar grandes quantias de recursos financeiros rapidamente e  sem uma estratégia predefinida.
IV
A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência por parte da Comissão e do SEAE (Serviço Europeu de Ação 
Externa) foi bem preparada, adequada e eficaz no apoio à transformação da Ucrânia num Estado bem governado 
na área da gestão das finanças públicas (GFP) e da luta contra a corrupção, bem como no setor do gás, durante 
o período 2007-2015. O âmbito da auditoria incluiu todos os programas de apoio orçamental e de assistência 
macrofinanceira da UE iniciados desde 2007, bem como os instrumentos financeiros do pacote da Comissão lançado 
em 2014.
V
Em termos gerais, a assistência da UE à Ucrânia tem sido parcialmente eficaz no apoio à transformação da Ucrânia 
num Estado bem governado, nas áreas mencionadas no ponto IV.
Síntese 08
VI
A assistência da UE à Ucrânia foi parcialmente eficaz na obtenção de resultados tangíveis e sustentáveis nos domí -
nios da GFP e da luta contra a corrupção. A GFP ocupou uma posição modesta no diálogo UE-Ucrânia durante 
a maior parte do período de 2007-2013. Até 2014, o compromisso limitado do governo ucraniano com o processo 
de reforma refletiu-se em resultados incompletos e atrasados. A luta contra a corrupção foi reforçada pelo plano 
de ação para a liberalização do regime de vistos de 2011 e ganhou novo impulso com a melhoria da cooperação 
pós-Maidan. Apesar do novo impulso de reforma registado desde 2014, os resultados alcançados até hoje man -
têm-se frágeis. No caso da política de luta contra a corrupção, ainda se aguardam os resultados da sua execução 
efetiva. Algumas insuficiências na forma como as condições foram estipuladas ou no modo como o seu método de 
aplicação foi avaliado afetaram a conceção dos programas de apoio orçamental e de assistência macrofinanceira. 
A maioria dos programas de apoio orçamental à Ucrânia foi concebida para o desembolso, no início do programa, 
de uma proporção significativa da quantia atribuída, depois de preenchidas as condições gerais. A fim de fazer face 
à situação crítica vivida na Ucrânia em 2014, a Comissão centrou-se na rápida concessão de assistência. O acom -
panhamento da execução da assistência da UE foi eficaz em larga medida. A suspensão dos pagamentos de apoio 
orçamental fez progredir as prioridades em matéria de GFP em 2011-2013.
VII
A assistência da UE à Ucrânia foi parcialmente eficaz na melhoria da governação no setor do gás e na garantia da 
segurança do fornecimento de gás através da Ucrânia. O diálogo UE-Ucrânia sobre o gás abrangeu uma vasta gama 
de questões mas foi afetado pelo compromisso hesitante da Ucrânia e por pontos de vista divergentes entre os 
intervenientes da UE relativamente à segurança do fornecimento de gás à UE através da Ucrânia. A conceção da 
assistência revista da UE, a fim de reforçar a governação no setor do gás e a segurança do fornecimento de gás 
através da Ucrânia, incluiu certas condições que eram vagas e difíceis de avaliar. Por vezes, não existiam dados de 
elevada qualidade para acompanhamento da execução da assistência da UE e os relatórios conjuntos UE-Ucrânia 
não facultaram uma explicação suficientemente detalhada das dificuldades verificadas no setor do gás. Até 2014, 
a assistência da UE teve um impacto limitado no funcionamento do setor do gás ucraniano e produziu resultados 
heterogéneos em matéria de segurança do fornecimento de gás à  UE através da Ucrânia. Contudo, desde então 
foram alcançados marcos importantes, designadamente a aprovação de uma lei do setor do gás, em abril de 2015, 
que está em conformidade com o terceiro pacote energético da UE.
VIII
Este relatório apresenta cinco recomendações que visam melhorar a assistência da UE à Ucrânia.
09
 Introdução
Contexto geográfico e político
01 
A Ucrânia abrange uma área de 603 000 km 2 e em 2014 tinha 44,3 milhões de 
habitantes. O  país conquistou a  plena independência em  1991, com o  colapso 
da União Soviética. Desde o alargamento da União Europeia à Europa Central 
e de Leste em 2004 que a Ucrânia tem sido um dos maiores e mais importantes 
vizinhos diretos da União em termos políticos.
02 
A instabilidade política e institucional predomina no país. Desde 2004, ocorreram 
três grandes eventos: a Revolução Laranja de 2004, a eleição presidencial de 2010 
(que se desenrolou de forma amplamente democrática e pacífica) e a Revolução 
Maidan1 de 2014.
03 
Desde o início de 2014 que a integridade territorial da Ucrânia tem vindo a ser 
seriamente ameaçada. À data da auditoria, o exército ucraniano estava em confli -
to com separatistas apoiados pela Rússia em determinadas áreas das regiões de 
Donetsk e Lugansk e as forças russas tinham anexado a Península da Crimeia2.
Situação económica e financeira
04 
A Ucrânia tem um registo de mau desempenho económico desde que conquis -
tou a  sua independência em  1991. As taxas de crescimento económico positivas 
no início da década de 2000 sofreram um forte impacto com a crise mundial 
de 2008 e têm tido problemas em recuperar desde então. As finanças estatais 
da Ucrânia deterioraram-se nos últimos anos, sobretudo devido à má gestão dos 
fundos públicos. Além disso, a parte do orçamento de Estado relativa às receitas 
é afetada negativamente por uma economia paralela considerável3. Apesar dos 
esforços de reforma, a Ucrânia continua a ser vista como o país mais corrupto da 
Europa4. Os interesses particulares influenciam a elaboração de políticas públicas. 
Os clãs oligárquicos, que cresceram consideravelmente desde que o país se tor -
nou independente, continuam a  exercer uma influência dominante na economia, 
na política e nos meios de comunicação da Ucrânia.1 São também utilizadas outras 
expressões como, por 
exemplo, Euromaidan 
ou os eventos, protestos, 
manifestação ou 
levantamento de (Euro)
Maidan e a Revolução 
da Dignidade.
2 A Rússia alega que a Crimeia 
faz parte da Federação da 
Rússia com base num 
referendo realizado em 
16 de março de 2014, que foi 
considerado ilegal pelo 
governo ucraniano, pela União 
Europeia, pelos Estados 
Unidos da América e pela 
Assembleia Geral das 
Nações  Unidas.
3 Estima-se que a economia 
paralela da Ucrânia, a  maior da 
Europa, corresponda a  cerca 
de 44% do PIB. Ver Igor 
Vinnychuk e Serhii Ziukov, 
«Shadow Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis», Yurii 
Fedkovych Chernivtsi National 
University, 2013.
4 A Ucrânia ficou classificada 
em 130º lugar, 
entre 168 países, na lista da 
Transparency International 
em 2015 (e em 142º, entre 175, 
em 2014) (Ver http://www.
transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Introdução 
05 
O conflito no leste da Ucrânia exacerbou consideravelmente a situação econó -
mica e financeira, absorvendo os limitados recursos financeiros do país e des -
truindo efetivamente a área industrial mais importante do país. No início de 2014, 
o governo ucraniano estimou as suas necessidades de auxílio estrangeiro em cer -
ca de 35 mil milhões de dólares americanos durante o período 2014-2015. O défi -
ce da empresa pública de gás Naftogaz tem esgotado cada vez mais as finanças 
do Estado, aumentando de 1,9% do PIB em 2013 para 5,7% do PIB em 2014, altura 
em que era superior aos  4,6% de défice geral do governo5.
Quadro de cooperação UE-Ucrânia
06 
A cooperação UE-Ucrânia faz parte da Política Europeia de Vizinhança e da sua 
dimensão de leste, a  Parceria Oriental. A  cooperação progrediu sobretudo com 
a assinatura do Acordo de Parceria e Cooperação (APC) em 1994, do Plano de 
Ação UE-Ucrânia em 2005 e da Agenda de Associação em 20096.
07 
Em março de 2007, a UE e a Ucrânia iniciaram negociações para um «novo acordo 
reforçado» (designado, a partir de setembro de 2008, Acordo de Associação) que 
substituísse o APC; as negociações ficaram concluídas em dezembro de 2011 e foi 
dado início ao acordo. No âmbito dos preparativos para a assinatura do acor -
do na 16.ª cimeira UE-Ucrânia em fevereiro de 2013, a Ucrânia confirmou a sua 
determinação em alcançar progressos tangíveis em três áreas: suprir deficiências 
eleitorais, fazer face à questão da justiça seletiva e prevenir a sua reincidência 
e executar as reformas identificadas na Agenda de Associação. Em 21 de novem -
bro de 2013, a Ucrânia decidiu suspender os preparativos para a assinatura do 
Acordo de Associação. Este súbito revés desencadeou a impressionante manifes -
tação de Maidan, de apoio à associação política e à integração económica na UE. 
Na sequência dos eventos de Maidan, a UE e a Ucrânia assinaram as disposições 
políticas do Acordo de Associação em 21 de março de 2014 e as restantes disposi -
ções em 27 de junho de 20147. O acordo prevê o reforço das relações UE-Ucrânia 
em todas as áreas de cooperação e define igualmente uma agenda de reformas, 
tendo por base um programa abrangente destinado a alinhar a legislação ucra -
niana com as normas da UE.5 Relatório por país do FMI 
n.º 15/69, «Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility 
and Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report», 
Fundo Monetário 
Internacional, março de  2015.
6 A Agenda de Associação 
de 2009 foi atualizada 
em 2011, 2013 e 2015.
7 Em meados de abril de 2016, 
o Acordo de Associação tinha 
sido ratificado pelo Verkhovna 
Rada (Parlamento da Ucrânia), 
o Parlamento Europeu dera 
o seu consentimento para 
a conclusão do acordo 
e 27 Estados-Membros 
também o tinham ratificado 
(os Países Baixos ainda não 
tomaram uma decisão 
definitiva sobre a  ratificação, 
na sequência do resultado 
negativo de um referendo 
nacional). Partes do Acordo de 
Associação têm sido aplicadas 
numa base provisória.
11 Introdução 
Assistência financeira da UE
08 
A assistência financeira, sob a forma de subvenções para ajudar a Ucrânia a exe -
cutar o plano de ação, foi sobretudo prestada através do Instrumento Europeu 
de Vizinhança e Parceria (IEVP)8, que foi substituído pelo Instrumento Europeu 
de Vizinhança (IEV) em 20149. A assistência bilateral do IEVP à Ucrânia foi pro -
gramada através do Documento de Estratégia por País (DEP) 2007-2013 e de dois 
programas indicativos nacionais (PIN 2007-2010 e 2011-2013). Não foi anunciado 
qualquer novo DEP ou PIN desde então, devido à situação difícil. A assistência 
ao abrigo do IEVP-IEV foi maioritariamente (65%) concedida recorrendo a uma 
abordagem de apoio orçamental setorial. A  Ucrânia recebeu igualmente subven -
ções da UE através do Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança 
Nuclear e do Instrumento para Estabilidade e a Paz.
09 
Além das subvenções, a UE prestou assistência macrofinanceira (AMF) à Ucrânia, 
ou seja, empréstimos que são libertados em várias prestações (parcelas) median -
te o cumprimento de condições relacionadas com a situação macroeconómica 
e com reformas setoriais. O quadro 1  mostra a  distribuição da assistência finan -
ceira da UE à Ucrânia através de subvenções e empréstimos durante o período 
de 2007-2015.8 Regulamen -
to (CE) n.º 1638/2006 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 24 de outubro 
de 2006, que estabelece 
disposições gerais relativas 
à criação do Instrumento 
Europeu de Vizinhança 
e Parceria (JO L 310 
de 9.11.2006, p. 1).
9 Regulamento (UE) 
n.º 232/2014 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
11 de maio de 2014, que cria 
um Instrumento Europeu de 
Vizinhança (JO L 77 
de 15.3.2014, p. 27).Quadro 1Assistência bilateral da UE à Ucrânia, 2007-2015, dotação por instrumento 
(milhões de euros)
Total das dotações1
Montante Percentagem
Assistência geral da UE à Ucrânia (incluindo AMF) 5 019 100%
Total das subvenções 1 609 32%
IEVP/IEV  21 330 27%
da qual
Apoio orçamental3,4794 16%
Outras subvenções IEVP/IEV 536 11%
Instrumento para Estabilidade e Paz 54 1%
Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear 225 4%
Total dos empréstimos de assistência macrofinanceira (AMF) 3 410 68%
AMF I 610 12%
AMF II 1 000 20%
AMF III 1 800 36%
1 Dados até 30 de novembro de 2015.
2 Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria/Instrumento Europeu de Vizinhança.
3 Inclui um contrato de apoio à construção do Estado.
4 Exclui 29 milhões de euros que foram atribuídos a ações complementares (assistência técnica).
Fonte: CRIS (Sistema de Informação Comum Relex) e sítio Internet da DG Assuntos Económicos e Financeiros (AMF).
12 Introdução 
10 
Em março de 2014, a Comissão anunciou um pacote de apoio indicativo à Ucrânia 
de 11,2 mil milhões de euros, incluindo empréstimos até 8 mil milhões de euros 
concedidos pelo BEI (Banco Europeu de Investimento) e pelo BERD (Banco Euro -
peu de Reconstrução e Desenvolvimento) para o período de 2014-2020, a fim de 
apoiar o processo de reforma (ver pontos 17 a 18).
13
 Contexto específico 
da assistência da UE à Ucrânia
A situação política, económica e administrativa 
instável prejudicou a cooperação UE-Ucrânia
As negociações do Acordo de Associação reforçaram 
o diálogo UE-Ucrânia
11 
Durante o  período auditado, o  diálogo UE-Ucrânia teve lugar num quadro ampla -
mente estruturado determinado pelas negociações e pela subsequente execução 
provisória do Acordo de Associação. Os atuais esforços de cooperação UE-Ucrânia 
são orientados pelo Acordo de Associação assinado em 2014 e pela versão de 2015 
da Agenda de Associação. A cooperação de alto nível foi discutida nas cimeiras 
anuais UE-Ucrânia e nas reuniões do Conselho de Cooperação/Associação UE-Ucrâ -
nia. A fim de apoiar o Conselho de Cooperação/Associação foi criada uma Comissão 
de Cooperação/Associação UE-Ucrânia, bem como sete subcomissões encarrega -
das de acompanhar os progressos do Plano de Ação e da Agenda de Associação10. 
As visitas por parte de comissários e de altos funcionários contribuíram igualmente 
para o processo de diálogo. A gestão das finanças públicas, a luta contra a corrupção 
e a energia foram formalmente incluídas no âmbito do processo de diálogo.
A instabilidade política e administrativa desacelerou o ritmo 
do diálogo UE-Ucrânia e o progresso das reformas
12 
A instabilidade política na Ucrânia afetou seriamente a cooperação UE-Ucrânia 
e a execução da assistência da UE. Entre 2004 e 2014, a Ucrânia passou por três 
mudanças políticas significativas (ver ponto 2), que conduziram a importantes 
alterações na orientação política do país, sobretudo no que se refere às suas aspi -
rações europeias. Estas alterações tiveram um impacto significativo na legislação, 
como por exemplo retrocessos e revisão da legislação aceite, e na estabilidade da 
administração pública, sobretudo ao nível dos quadros intermédios e superiores.
13 
Durante o período auditado, a administração pública ucraniana passou por várias 
tentativas de reestruturação (por exemplo, em 2010-2011). Até 2014, o processo 
de reestruturação foi prejudicado pela falta de vontade política para cumprir 
as normas de governação da UE, tendo sido realizado de uma forma ineficaz 
e afetado a execução dos programas da UE no terreno. O Tribunal constatou 
que à data da auditoria havia um forte compromisso político com a reforma da 
administração pública. Contudo, a rotação dos quadros intermédios e superiores 
comprometeu as reformas apoiadas pela assistência da UE e a sustentabilidade 
dos resultados, ao passo que os baixos salários criaram um potencial incentivo 
à corrupção.10 Aquando da auditoria, 
as novas entidades de 
cooperação exigidas pela 
Agenda de Associação 
estavam a ser criadas.
14 Contexto específico da assistência da UE à Ucrânia 
14 
O Tribunal constatou que, no rescaldo dos acontecimentos de Maidan, a coope -
ração progrediu em várias áreas que tinham estado estagnadas durante o perío -
do 2007-2013 (por exemplo, reforma da contratação pública e reorganização do 
setor energético). Contudo, os desafios económicos e  geopolíticos que a  Ucrânia 
enfrenta afetam seriamente as prioridades governamentais e  as atividades dos 
serviços públicos.
Desde 2010 que a Comissão tem vindo a progressivamente a dar 
mais ênfase aos riscos que o sistema oligárquico representa
15 
O Tribunal concluiu que desde 2010, a Comissão tem sido mais franca acerca dos 
riscos causados pelo sistema oligárquico na Ucrânia, como uma administração 
pública disfuncional, corrupção do topo para a base e a utilização das finanças 
públicas para favorecer objetivos privados11. A Comissão avaliou o risco de con -
flitos de interesses em todos os níveis da administração ucraniana como muito 
elevado e procurou moderar o risco através do diálogo formal e de suspensões 
do apoio orçamental. Existiam também expectativas relativamente à aplicação 
das estratégias de reforma da gestão das finanças públicas (2013) e de luta contra 
a corrupção (2014)12. Quanto à questão específica das privatizações, os progra -
mas de apoio orçamental e de assistência macrofinanceira da UE não incluíram 
condições a fim de garantir que as futuras privatizações sejam justas e abertas 
a todos. Todavia, a Comissão apoiou os objetivos de privatização do FMI (Fundo 
Monetário Internacional) ao indicar o programa de execução do FMI nas condi -
cões aplicáveis à AMF.
16 
As iniciativas legais tomadas desde o início de 2015 procuraram quebrar o do -
mínio dos oligarcas sobre a política e a economia da Ucrânia. Contudo, o nível 
de risco permanece elevado (ver caixa 1 ) e os resultados concretos ainda ficam 
aquém das expectativas (ver ponto  63).11 RGAE 2010, 2011, 2012 
(indisponíveis para consulta 
pública).
12 Quadro da Comissão Europeia 
de Gestão de Riscos para 
a Ucrânia («European 
Commission Risk Management 
Framework for Ukraine»), Risk 
Register  2012-2014 
(indisponível para 
consulta  pública).Caixa 1Ativação da campanha das autoridades ucranianas contra a oligarquia
Em 2015, o governo ucraniano iniciou uma campanha de acordo com os requisitos da UE para reduzir o do -
mínio dos oligarcas sobre o sistema económico e político do país. No âmbito desta iniciativa, foram iniciadas 
várias investigações e acusações e os bens de alguns oligarcas foram colocados sob escrutínio, em particular 
no setor da energia. Porém, estas medidas foram esporádicas e  controversas e  enfrentaram forte oposição 
por parte de antigos e atuais oligarcas. Alguns dos oligarcas tomaram a iniciativa de propor reformas para 
a Ucrânia13.
13 Por exemplo, a Agência para a Modernização da Ucrânia — uma organização não governamental com sede em Viena e financiada por um 
oligarca ucraniano ativo no setor da energia — foi lançada em março de 2015 a fim de apresentar o seu próprio plano de ação para 
a modernização da Ucrânia e de criar um fundo de restauração. A agência contratou personalidades outrora proeminentes ao nível da UE e dos 
Estados-Membros. Uma vez que as atividades da agência duplicam em grande medida as do governo ucraniano e as da UE, há risco de confusão 
com a assistência oficial da UE à Ucrânia.
15 Contexto específico da assistência da UE à Ucrânia 
A resposta da UE à crise na Ucrânia em 2014, embora 
rápida, foi uma solução de emergência
O pacote de financiamento da Comissão, de março de 2014, 
consistiu sobretudo em potenciais empréstimos
17 
Em 5 de março de 2014, a Comissão anunciou um pacote indicativo de 11,2 mil 
milhões de euros para 2014-2020 (ver quadro 2 ) para ajudar a estabilizar a situa -
ção económica e financeira na Ucrânia, apoiar o processo de transição, encorajar 
as reformas políticas e económicas e apoiar o desenvolvimento inclusivo14. Aten -
dendo à urgência da situação, à data do anúncio político (5 de março de 2014), 
a Comissão apresentou este pacote sem uma análise abrangente do modo como 
a assistência tinha sido calculada ou dos mecanismos para cooperar com outros 
doadores e  os riscos financeiros para a  UE não foram devidamente considera -
dos nem documentados. A  análise e  a documentação surgiram posteriormente, 
acompanhando as propostas de atos legislativos da Comissão.14 Ver http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
en.htm  e para mais detalhes, 
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Quadro 2Apoio da UE à Ucrânia — Pacote indicativo para 2014-2020, 
tal como anunciado em 5 de março de 2014
Fonte de financiamentoValores indicativos 
(milhões de euros)
I. COMISSÃO EUROPEIA (2014-20)
I.1 Valor global da ajuda ao desenvolvimento (subvenções) 1 565
Dotação bilateral (sobretudo do Instrumento Europeu de Vizinhança):
— Programa de Ação Anual (PAA) para 2014 140-200
— PAA (média) para 2015-2020 780
— Programa global («mais para mais») para 2015-2020 240-300
Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança 200-250
Instrumento para a Estabilidade e a Paz (IEP) 20
Política Externa e de Segurança Comum (PESC) 15
I.2 Assistência macrofinanceira (empréstimos)11 610
II INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS
BEI até 3 000
BERD 5 000
TOTAL GERAL 11 175
1 Além disso, foi concedido um novo empréstimo de AMF (AMF III) no valor de 1,8 mil milhões de 
euros em 2015.
Fonte:  Comissão Europeia.
16 Contexto específico da assistência da UE à Ucrânia 
18 
Em si, o pacote financeiro de março de 2014 era sobretudo composto (71,5%) 
por potenciais empréstimos à Ucrânia por parte do BEI e do BERD. Não é certo 
que as dotações do BEI e do BERD venham a ser totalmente desembolsadas15. 
O pacote aumentou o valor das subvenções para cerca de 220 milhões de euros 
por ano até 2020, em relação aos cerca de 140 milhões de euros por ano duran -
te 2007-2013. Contudo, as subvenções ao abrigo do programa global (com base 
no princípio «mais para mais») não estão garantidas, já que dependem de provas 
de progresso no aprofundamento da democracia e no respeito dos direitos 
humanos. Por outro lado, os pagamentos ao abrigo da AMF (2,21 mil milhões de 
euros dos 3,41 mil milhões de euros) já ultrapassaram o valor indicativo do pacote 
anunciado em março de 2014. O Tribunal considerou que o instrumento de assis -
tência macrofinanceira gerido pela Comissão foi o meio mais eficaz de desem -
bolso rápido do apoio prometido à Ucrânia para fazer face à sua difícil situação 
financeira (ver ponto  43).
A Comissão utilizou medidas especiais para lidar com a crise 
na Ucrânia rapidamente
19 
A política da UE relativamente à Ucrânia é apoiada por vários documentos estratégi -
cos que definem os principais objetivos e prioridades e que visam tornar as políticas 
da UE coerentes e eficazes. Contudo, esses documentos estratégicos não foram con -
cebidos para orientar a tomada de decisões políticas numa situação de crise como 
a que teve início na Ucrânia em novembro de 2013. A Comissão foi forçada a lidar 
com mudanças radicais rapidamente e sem uma estratégia predefinida.
20 
Devido à crise, o procedimento de programação plurianual para a Ucrânia foi 
suspenso. A Comissão não conseguiu usar o seu Quadro Único de Apoio padrão, 
que define os setores prioritários numa base plurianual, para efetuar a atribuição 
de assistência para 2014 e 2015. Tal como previsto no regulamento16, a Comissão 
prestou assistência sob a forma de medidas especiais anuais.15 Desde 2014, o BEI e o BERD 
conseguiram contratar cerca 
de 940 e 870 milhões de euros 
dos respetivos empréstimos 
para projetos (valores 
indicativos no final de julho 
de 2015).
16 Artigo 2º, n.os 1 e 5, do 
Regulamento (UE) 
n.º 236/2014 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 11 de março de 2014, que 
estabelece regras 
e procedimentos comuns para 
a execução dos instrumentos 
da União de financiamento da 
ação externa (JO L 77 
de 15.3.2014, p. 95).
17 Contexto específico da assistência da UE à Ucrânia 
A UE criou estruturas ad hoc  para gerir o seu maior 
envolvimento na Ucrânia
21 
Além do aumento significativo da assistência da UE à Ucrânia em 2014, a UE criou 
novas entidades recorrendo a  conhecimentos especializados adicionais para 
aconselhar a Ucrânia relativamente ao processo de reforma. As duas iniciativas 
mais notáveis são o Grupo de Apoio à Ucrânia (GAU) da Comissão e a Missão de 
Aconselhamento da UE sobre a Reforma do Setor da Segurança Civil (EUAM)17. 
Tanto o GAU como a EUAM reforçam significativamente a cooperação UE-Ucrânia. 
Fornecem conhecimento especializado em setores bem definidos já apoiados 
pela delegação da UE. O Tribunal considerou, portanto, existir um risco de sobre -
posição com as atividades da delegação da UE e de confusão para as autoridades 
ucranianas, em particular no que diz respeito à luta contra a corrupção, uma 
área que se situa na esfera de competência das três partes. Em 2015, a Comissão 
tomou medidas para fazer face a este risco18.
22 
A fim de assegurar a utilização do crescente financiamento da UE, em junho 
de 2014 a Comissão previu igualmente a criação de um organismo conjunto e in -
dependente com as autoridades ucranianas, para investigar a  fraude e  a corrup -
ção19. No final de 2015, este organismo conjunto ainda não tinha sido criado.
Os doadores reforçaram a sua coordenação, em resposta 
às fragilidades do governo ucraniano nesta área
A coordenação de doadores por parte do governo ucraniano 
era insuficiente
23 
A coordenação de doadores foi mal gerida pelas autoridades ucranianas. Houve 
pouca comunicação entre os ministérios, não existiu um interlocutor do lado 
ucraniano e a atribuição de responsabilidades não foi clara. As avaliações da 
Despesa Pública e  Responsabilidade Financeira ( Public Expenditure and Finan -
cial Accountability  — PEFA) de 2006 e 2011 (ver ponto 46) também avaliaram de 
modo crítico os fluxos de informação financeira relativa à assistência externa 
entre o governo da Ucrânia e os doadores. Apesar de o governo ucraniano ter fei -
to uma tentativa de centralizar a coordenação dos doadores em 2008-2009, não 
foram atribuídos mandatos claros e o apoio político mudou rapidamente, o que 
se traduziu no fracasso da iniciativa.17 A EUAM é uma missão não 
executiva nem armada da 
Política Comum de Segurança 
e Defesa (PCSD) que apoia, 
aconselha e orienta os 
intervenientes políticos 
e institucionais ucranianos 
acerca da Reforma do Setor da 
Segurança Civil (CSSR) a um 
nível estratégico.
18 Por exemplo, a fim de limitar 
as sobreposições, a  solução 
temporária encontrada 
consistiu em atribuir à EUAM 
a criação do gabinete de luta 
contra a  corrupção, ficando 
o GAU encarregado das 
reformas em matéria de luta 
contra a  corrupção, ao nível do 
Ministério da Justiça.
19 Memo de 25 de junho de 2014 
sobre o  apoio da Comissão 
Europeia à Ucrânia http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm .
18 Contexto específico da assistência da UE à Ucrânia 
24 
Desde  2014 que o  Ministério do Desenvolvimento Económico e  do Comércio tem 
levado a cabo uma série de ações de coordenação de doadores, porém os seus 
resultados e  sustentabilidade permanecem incertos de momento20. O processo 
de redação da lei sobre a assistência técnica internacional, iniciado em 2012, tem 
estado suspenso desde 2014.
Desde 2014, a comunidade de doadores tem melhorado a sua 
coordenação interna
25 
O crescente envolvimento de doadores na Ucrânia levanta desafios adicionais em 
termos de coordenação no seio da comunidade de doadores e  coloca pressão 
na já débil capacidade de absorção no terreno. Desde 2014 que a Comissão se 
tem reunido frequentemente com outros importantes doadores. Juntos, pro -
duziram e têm mantido um mapa de assistência à Ucrânia. O Tribunal constatou 
que o mapa de doadores revelou atividades paralelas, como projetos da UE e da 
USAID (Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional) na 
área da justiça. Embora a Comissão não participe no Fundo Multidoadores do 
BERD, existem mecanismos para ajudar o BERD a coordenar as suas decisões rela -
tivas a projetos e a programas com os departamentos pertinentes da Comissão.20 À data da auditoria, os 
mandatos de coordenação de 
doadores ainda não tinham 
sido atribuídos e ainda não 
tinha emergido uma política 
de coordenação de doadores 
clara no seio do governo da 
Ucrânia. Em 8 de julho de 2014, 
realizou-se em Bruxelas uma 
reunião de alto nível destinada 
a coordenar o apoio 
internacional à Ucrânia (com 
representantes de vários 
países doadores, da UE, outras 
instituições internacionais 
fundamentais e  organizações 
de doadores). Foi convocada 
uma conferência de doadores 
e investidores no outono 
de 2014, a fim de analisar 
a aplicação da Agenda de 
Recuperação Económica e  de 
Crescimento da Ucrânia 
para 2014-2016. Esta foi 
substituída por uma 
Conferência Internacional 
sobre o Apoio à Ucrânia 
aberta à  comunidade de 
doadores/empresas e  à 
sociedade civil, realizada em 
abril de 2015.
19
 Âmbito e método 
da auditoria
26 
No que se refere ao período 2007-2015, o Tribunal analisou se a assistência da Co -
missão21 e do SEAE, em seguida designada assistência da UE22, foi eficaz no apoio 
à transformação da Ucrânia num Estado bem governado. O Tribunal concentrou-
se na área da gestão das finanças públicas (GFP) e da luta contra a corrupção, 
bem como no setor do gás e na eficiência energética. Estas áreas são particular -
mente importantes para o processo de reforma da Ucrânia e receberam assistên -
cia significativa por parte da UE. O objetivo consistia em reforçar a governação 
promovendo a utilização de normas internacionais e de boas práticas23.
27 
O âmbito da auditoria incluiu todos os programas de apoio orçamental e de as -
sistência macrofinanceira da UE no âmbito do IEVP e do IEV iniciados desde 2007, 
bem como os instrumentos do pacote financeiro da Comissão lançado em 2014, 
em resposta à situação de crise vivida na Ucrânia. Os programas analisados são 
enumerados no anexo .
28 
A auditoria foi realizada entre junho de 2014 e dezembro de 2015. A auditoria 
centrou-se nos seguintes aspetos:
— eficácia da assistência da UE à Ucrânia para melhoria da gestão das finanças 
públicas e da luta contra a corrupção;
— eficácia da assistência da UE à Ucrânia para melhoria da governação no setor 
do gás e da segurança do fornecimento de gás à UE.
29 
A auditoria teve por base entrevistas e  troca de correspondência com a  Comissão, 
o SEAE e a delegação da UE na Ucrânia, autoridades e agências ucranianas, orga -
nizações da sociedade civil (OSC), Estados-Membros da UE24, instituições finan -
ceiras internacionais e a Agência Internacional da Energia, bem como a análise de 
documentos, incluindo documentos de política e  estratégia e  outros relatórios 
relevantes de grupos de reflexão e OSC. Além disso, a auditoria incluiu uma visita 
de uma semana a Kiev, em março de 2015.21 Sobretudo as direções-gerais 
responsáveis pela Política de 
Vizinhança e Negociações de 
Alargamento, pelos Assuntos 
Económicos e  Financeiros 
e pela Energia.
22 Até ao final de 2010, 
a Comissão Europeia era 
responsável pelo 
desenvolvimento da 
estratégia da PEV, pela 
posterior programação 
e execução da assistência 
e por todo o quadro de 
cooperação da PEV. Na 
sequência da criação do SEAE, 
em dezembro de 2010, o SEAE 
ficou responsável pelo 
desenvolvimento da política 
e pelo quadro geral de 
cooperação, partilhando com 
a Comissão as 
responsabilidades na 
programação da assistência. 
A execução da assistência 
continua a ser da 
responsabilidade da 
Comissão.
23 Exemplos: relativamente 
à GFP, a aplicação das normas 
e métodos INTOSAI, 
harmonização com normas 
internacionais de controlo 
interno público e medidas que 
visem a aproximação da 
contratação pública com 
o acervo da UE. Relativamente 
à luta contra a corrupção, 
ratificar a Convenção da ONU 
contra a corrupção e a 
Convenção Penal do Conselho 
da Europa sobre a  Corrupção.
24 França, Itália, Hungria, 
Eslovénia e  Suécia.
20
 Observações
Parte I — Eficácia da assistência da UE à Ucrânia 
para melhoria da gestão das finanças públicas 
e da luta contra a corrupção
30 
O Tribunal analisou se o  diálogo UE-Ucrânia foi eficaz na abordagem de questões 
relacionadas com a gestão das finanças públicas e a luta contra a corrupção, se 
a assistência da UE foi concebida e acompanhada de forma a contribuir eficaz -
mente para o reforço da GFP e da luta contra a corrupção e se produziu resul -
tados tangíveis e sustentáveis nestas áreas. As principais provas documentais 
utilizadas pelo Tribunal para as suas conclusões e discutidas com as entidades 
auditadas consistiram em fontes internas, como relatórios internos de gestão da 
Comissão, relatórios de acompanhamento, de progresso anual e  de conformida -
de e em fontes externas como relatórios de DPRF, do SIGMA, da OCDE e de OSC.
O diálogo UE-Ucrânia sobre gestão das finanças públicas 
melhorou significativamente desde 2013 e o diálogo sobre 
a luta contra a corrupção desde 2011
Diálogo UE-Ucrânia sobre gestão das finanças públicas: uma 
abordagem fragmentada e ausência de uma estratégia credível 
de reforma da GFP até 2013
31 
A GFP e a luta contra a corrupção foram formalmente incluídas no âmbito das 
estruturas de diálogo (ver ponto 11). Contudo, a GFP ocupou um lugar modesto 
no diálogo UE-Ucrânia durante a maior parte do período auditado. Os princi -
pais documentos do diálogo UE-Ucrânia centraram-se num número limitado 
de componentes da GFP25. A GFP e a luta contra a corrupção mal constavam do 
documento de estratégia por país 2007-2013 e dos dois programas indicativos 
nacionais (PIN 2007-2010 e 2011-2013).
32 
A Avaliação da Cooperação da Comissão Europeia com a Ucrânia de 201026 foi 
bastante crítica da forma como a questão da GFP foi tratada na Ucrânia, subli -
nhando a inexistência de um quadro de diálogo político aprofundado com o go -
verno da Ucrânia sobre questões relacionadas com a GFP . Não existia uma subco -
missão específica para a GFP no seu conjunto. Foram discutidas componentes da 
GFP (por exemplo, auditoria, controlo financeiro e contratação pública) em várias 
subcomissões pertinentes. A  referida avaliação não considerou que os grupos 
de acompanhamento conjunto criados para avaliar o progresso da aplicação dos 
programas de apoio orçamental setorial, bem como a Subcomissão dos Assuntos 
Económicos e Sociais, Finanças e Estatísticas, que apenas se reunia uma vez por 
ano e  abrangia uma ampla variedade de tópicos, fossem estruturas apropriadas 
ou suficientes para este fim27.25 Os componentes da GFP 
selecionados foram 
a contratação pública, 
a fiscalidade e, em muito 
menor escala, o controlo 
interno das finanças públicas 
(PIFC), a auditoria externa e o 
planeamento orçamental.
26 «Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine » (Avaliação da 
Cooperação da Comissão 
Europeia com a Ucrânia), 
trata-se de uma avaliação para 
a Comissão Europeia realizada 
pela ADE — Analysis for 
Economic Decisions, em 
dezembro de  2010.
27 Ibidem , pág. 87.
21 Observações 
33 
Uma questão de longa data foi a falta de uma estratégia credível de reforma da 
GFP . Em 2007, o governo da Ucrânia adotou uma estratégia de GFP que havia sido 
preparada com o apoio do Banco Mundial. A UE propôs um programa de apoio 
orçamental à GFP durante o período auditado, em 2007 e 2010. Ambas as propos -
tas foram canceladas pois esperava-se que um projeto de 50 milhões de dólares 
americanos lançado pelo Banco Mundial, em janeiro de  2008, cobrisse de modo 
suficientemente aprofundado as questões relacionadas com a  GFP . Contudo, 
o projeto de modernização das finanças públicas do Banco Mundial não alcan -
çou os seus objetivos28. A partir de 2010, vários importantes estudos e avaliações 
destacaram as fragilidades da estratégia de GFP da Ucrânia29.
34 
Em reação as estas críticas, a partir de 2011 a UE tornou-se muito mais explícita na 
sua exigência de reforma da GFP30. Em 2012, o Ministério das Finanças criou um 
grupo de trabalho sobre a GFP a fim de elaborar uma estratégia de reforma que 
permitisse a retoma do apoio orçamental suspenso em 2011, em consequência do 
progresso lento em matéria de GFP , sobretudo ao nível da contratação pública. 
A Comissão — em particular através da delegação da UE em Kiev — ajudou em 
larga medida o Ministério das Finanças a desenvolver uma estratégia de reforma 
e um plano de ação aceitáveis para a GFP antes da cimeira de Vilnius em 2013.
Diálogo UE-Ucrânia sobre a luta contra a corrupção: um arranque 
lento, progressos limitados apesar dos esforços da UE durante 
a maior parte do período auditado e um novo impulso no rescaldo 
dos acontecimentos de Maidan
35 
A luta contra a corrupção foi mencionada nos planos de ação relacionados com 
o Acordo de Parceria e  Cooperação UE-Ucrânia de  1994 e  constava da agenda 
para o diálogo com a Ucrânia. Após a Revolução Laranja de 2004, a Ucrânia ten -
tou impulsionar a luta contra a corrupção criando um novo quadro baseado em 
análises e recomendações de organizações internacionais. A UE instou a Ucrânia 
a juntar-se ao Grupo de Estados Contra a Corrupção (GRECO) do Conselho da 
Europa e a aplicar as suas recomendações, bem como a ratificar as convenções 
da ONU contra a corrupção. A Ucrânia tornou-se membro do GRECO em 2006 
e ratificou as convenções da ONU em 2009. O progresso em matéria de aplicação 
das recomendações internacionais foi lento até 201031.
36 
Em dezembro de 2010, o recém-eleito parlamento ucraniano aboliu o pacote 
legislativo anticorrupção e outras medidas adotadas em 2009, mas nunca apli -
cadas. Em resposta, desde 2011 a UE tem incluído objetivos relacionados com 
legislação e organismos de luta contra a corrupção no Plano de ação para a libe -
ralização do regime de vistos.28 A avaliação final do projeto, 
de 2015, atribui uma 
classificação geral 
«insatisfatória» aos resultados. 
A relevância dos objetivos 
obteve a  classificação de 
substancial, atendendo 
à agenda do governo para 
reforma da gestão das 
finanças públicas. A  relevância 
da conceção é  classificada 
como modesta, dado não ser 
claro se as atividades 
planeadas no projeto trataram 
o objetivo de transparência. 
A realização do objetivo de 
reforçar a gestão das finanças 
públicas em termos de 
eficiência operacional foi 
modesta. A realização do 
objetivo de reforçar a  gestão 
das finanças públicas em 
termos de transparência foi 
insignificante. A  eficiência foi 
classificada como modesta. 
Estas classificações 
evidenciam grandes 
deficiências na preparação 
e execução do projeto, daí os 
resultados serem classificados 
como insatisfatórios (ver 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2015.12.25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 O exame SIGMA publicado 
em 2011 sublinha que 
a estratégia se encontrava 
sobretudo orientada para os 
objetivos do projeto de GFP 
do Banco Mundial, sendo 
a cobertura das demais áreas 
de GFP superficial. O âmbito 
da estratégia foi igualmente 
criticado no estudo sobre 
questões relacionadas com 
a GFP em países selecionados 
na região da vizinhança 
europeia e na avaliação 
de 2010 da cooperação da 
Comissão Europeia com 
a Ucrânia.
30 Após a cimeira de 19 de 
dezembro de  2011, 
o comissário para 
o Alargamento e a Política 
Europeia de Vizinhança 
apresentou ao primeiro 
vice-primeiro ministro da 
Ucrânia um documento 
oficioso com requisitos em 
matéria de GFP para avançar 
com o apoio orçamental. Os 
requisitos incluíam a  criação 
de um grupo de trabalho 
sobre a GFP, a criação da 
estratégia de reforma da GFP 
e o desenvolvimento do plano 
de ação para a GFP.
22 Observações 
37 
Na sequência da revolução de Maidan, a UE tomou mais medidas para reforçar 
as suas recomendações em matéria de luta contra a corrupção. Após a assinatura 
do Acordo de Associação em 2014, a Agenda de Associação UE-Ucrânia de 2015 
compilou prioridades de curto prazo mais específicas, em particular a aplicação 
do pacote jurídico de luta contra a corrupção adotado em 14 de outubro de 2014 
e a criação e a garantia da eficácia do Gabinete Nacional Anticorrupção e da 
Agência Nacional para a Prevenção da Corrupção. As organizações da sociedade 
civil tiveram um maior envolvimento no processo de diálogo, que foi considerado 
um elemento-chave na redução do risco de atraso das reformas anticorrupção.
A conceção da assistência permitiu pagamentos rápidos 
mas nem sempre teve suficientemente em conta as reformas 
a alcançar
As condições sobre gestão das finanças públicas e a luta contra 
a corrupção incluídas nos programas de apoio orçamental e na 
assistência macrofinanceira apresentaram várias deficiências
38 
A reforma da GFP faz parte das condições gerais de apoio orçamental32 que 
devem ser cumpridas antes de qualquer pagamento. Estas condições gerais são 
a única condição necessária para as parcelas fixas. A atribuição de uma avaliação 
positiva à GFP depende de um progresso satisfatório na aplicação de uma estra -
tégia de reforma da GFP33. Contudo, as convenções de financiamento dos progra -
mas de apoio orçamental na Ucrânia nem sempre foram claras quanto aos passos 
que constituíam o nível exigido de «progresso satisfatório», baseados em marcos 
ou realizações específicos 34.
39 
Além da condição geral de GFP para desembolso de todas as parcelas e dos pro -
jetos de GFP e luta contra a corrupção, alguns programas incluíam indicadores 
de GFP ou de luta contra a corrupção específicos para o desembolso das parcelas 
variáveis. Os indicadores correspondiam a  uma porção substancial (10%-20% no 
geral) das parcelas variáveis pertinentes. A  taxa de cumprimento relativamente 
modesta destes indicadores específicos refletiu o valor acrescentado limitado 
desta abordagem no processo de reforma de GFP (ver ponto 50).31 Ver OCDE, Anti-corruption 
Network for Eastern Europe and 
Central Asia, Istanbul 
Anti-Corruption Action plan, 
«Second Round of Monitoring, 
Ukraine, Monitoring Report », 
dezembro de 2010 ( https://
www.oecd.org/corruption/
acn/istanbulactionplancoun -
tryreports.htm ).
32 Os programas de apoio 
orçamental setorial são 
geralmente uma combinação 
de prestações (parcelas) fixas 
e variáveis. As parcelas fixas 
estão associadas ao 
cumprimento de condições 
gerais e as parcelas variáveis 
estão associadas, de forma 
suplementar, ao progresso de 
indicadores específicos. 
Aplicam-se condições gerais 
ao desembolso de todas as 
parcelas, condições essas que 
incluem políticas e  reformas 
nacionais/setoriais («políticas 
públicas»), um 
enquadramento 
macroeconómico estável, 
gestão das finanças públicas e, 
desde  2012, transparência 
e fiscalização do orçamento.
33 Por exemplo, o programa de 
apoio orçamental à gestão de 
fronteiras inclui uma condição 
que apenas exige a melhoria 
progressiva no 
desenvolvimento do quadro 
fiscal a médio prazo; 
o programa de apoio 
orçamental Energia II, de 2012, 
inclui igualmente uma 
condição de GFP muito 
ampla — mencionando um 
programa não especificado de 
reforço da GFP.
34 Ver também o Relatório 
Especial do Tribunal 
n.º 11/2010 «Gestão, por parte 
da Comissão, do apoio 
orçamental geral nos países 
ACP, da América Latina e da 
Ásia» ( http://eca.europa.eu ).
23 Observações 
40 
Ao abrigo dos programas de assistência macrofinanceira, as convenções de finan -
ciamento não permitem à  Comissão desembolsar as prestações em proporção 
do grau de cumprimento das condições definidas no programa. Por conseguin -
te, a Comissão aplica uma margem de apreciação à redação das condições e à 
avaliação do seu cumprimento. Contudo, esta margem demonstrou ser ampla em 
alguns casos (ver caixa 2 ):
O apoio orçamental setorial foi de um modo geral antecipado, 
apesar de um registo relativamente fraco de reformas estruturais
41 
Os programas de apoio orçamental setorial foram concebidos, de um modo 
geral, para desembolsarem uma grande percentagem da quantia atribuída logo 
no início do programa. A antecipação do apoio orçamental, ou seja, o pagamento 
na totalidade e habitualmente sem demora da parcela fixa inicial, variou entre 
os 31% e os 49% antes de 2012 (ver quadro 3 ).Caixa 2Flexibilidade na definição e avaliação do cumprimento das condições de AMF
 οAlgumas das condições de GFP negociadas para a AMF I de 2013 foram redigidas em termos gerais, pro -
porcionando deste modo uma margem considerável de avaliação do grau de execução35 (isto aplica-se 
igualmente às condições da AMF I relacionadas com a energia; ver ponto 70).
 οAlém disso, todos os empréstimos à Ucrânia no âmbito da AMF incluem condições que reúnem várias subcon -
dições numa só, para fins de avaliação do progresso; este facto pode complicar o processo de avaliação, caso 
apenas seja cumprida parte da condição dominante36.
 οNo caso das condições de assistência macrofinanceira, os termos usados para qualificar o estádio de cum -
primento variaram de um programa para outro37 e não existiam limites claros para avaliações parciais.
35 Exemplos de redação bastante geral da AMF I: «continuar a fazer progressos na criação de um sistema de contratação pública», «aumento 
adequado da quantidade e qualidade de auditorias» e «fazer progressos significativos a fim de reforçar o sistema de administração do IVA».
36 AMF I 2.ª parcela — condições 1, 2, 4 (GFP), condição 11 (energia); AMF II condição 4 (luta contra a corrupção); MFA III 2.ª parcela  — condições  5 
(GFP), 6 (FAC), e 8 (companhias estatais); AMF III 3.ª parcela — condições 7 (luta contra a corrupção), 13 (energia), 18 (comércio), 19 (justiça). No 
total, existem 12 condições compostas, que correspondem a 17% de todas as condições de AMF da Ucrânia.
37 Cumprido (AMF I e II), atualmente cumprido (AMF I), amplamente cumprido (AMF I e II), parcialmente cumprido — foram realizados progressos 
(AMF II), não cumprido mas com bons progressos (AMF II).
24 Observações 
42 
Apesar de se encontrar dentro dos limites gerais sugeridos pelas orientações de 
apoio orçamental38, a antecipação dos programas de apoio orçamental setorial 
criados durante o período 2007-2010 contrastou com o fraco registo de imple -
mentação de políticas de reforma na Ucrânia39 (ver também figuras 1 e 2) e com 
o cumprimento relativamente fraco das condições das parcelas variáveis. A con -
ceção dos dois programas mais recentes (Energia II e Desenvolvimento Regional), 
que implica uma parcela fixa inicial mais pequena, tem em maior consideração 
o risco de as parcelas fixas mais elevadas poderem reduzir o interesse na aplica -
ção de reformas, que constitui uma condição para o pagamento de posteriores 
parcelas variáveis mais pequenas.38 Por exemplo, as orientações 
sobre o  apoio orçamental 
sugerem um rácio de parcelas 
fixas/variáveis de apoio 
orçamental setorial de 60-
40%, respetivamente, com 
parcelas variáveis superiores 
para países com maior risco 
e um registo de execução 
mais  fraco.
39 Tendo por base os relatórios 
de progresso anual, 
os relatórios RGAE e a análise 
dos relatórios de avaliação 
de desempenho anteriores 
ao pagamento do apoio 
orçamental setorial.Quadro 3Ucrânia: antecipação do apoio orçamental setorial 
(montantes atribuídos inicialmente)
Programas1Total Parcelas fixasParcelas 
variáveisParcelas fixas
(em milhões de euros) (em %)
Eficiência energética (2008) 63 31 32 49%
Energia I (2007) 82 40 42 49%
Ambiente (2009) 35 15 20 43%
Gestão das fronteiras (2010) 60 25 35 42%
Transportes (2009) 65 27 38 42%
Comércio (2008) 39 12 27 31%
Desenvolvimento regional (2013) 50 6,5 43,5 13%
Energia II (2012) 45 5 40 11%
1 Os montantes incluem apenas a componente de apoio orçamental e excluem a componente 
de apoio complementar (24 milhões de euros no total para os programas Energia I, Comércio, 
Eficiência Energética e Gestão das Fronteiras).
Fonte: Comissão Europeia.
25 Observações 
Em 2014 e 2015, a conceção da assistência da UE centrou-se 
num desembolso potencialmente rápido
43 
Para fazer face à situação crítica da balança de pagamentos e do orçamento, 
a assistência financeira atribuída pela UE desde  2014 consistiu sobretudo em 
subvenções de apoio ao orçamento geral (contratos de apoio à consolidação do 
Estado) e em empréstimos de assistência macrofinanceira aprovados e desem -
bolsados rapidamente (ver quadro 4 ). Os empréstimos de AMF (desembolsados 
2,21 mil milhões de euros) dominam atualmente os pagamentos da UE à Ucrânia, 
superando todas as outras formas de ajuda da UE, incluindo o apoio orçamental 
acumulado. Este aumento de empréstimos de AMF à Ucrânia é também inédito 
para a  DG  Assuntos Económicos e  Financeiros, ultrapassando consideravelmente 
o total acumulado de pagamentos de AMF entre 2002-2014.
44 
A antecipação do empréstimo à Ucrânia no âmbito da AMF II, juntamente com 
condições menos rigorosas do que para a AMF I, foi uma resposta ao risco de 
colapso financeiro e, em última análise, político. De igual modo, a Comissão 
desembolsou 250 milhões de euros ou 70% do contrato de apoio à construção 
do Estado em junho de 2014, um mês após a assinatura40, deixando 105  milhões 
de euros (30% do total) para a parcela variável com um número relativamente 
elevado de condições (8  condições e  29 indicadores).40 Fonte:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Quadro 4Ucrânia: desembolso rápido de AMF e Contrato de apoio 
à consolidação do Estado em 2014 e 2015 (em 31.12.2015)
ApoioProgramas  
(ano de assinatura)TotalMontante 
desem -
bolsado 
em 2014Montante 
desem -
bolsado 
em 2015Montante 
pendente
(em milhões de euros)
Empréstimos 
de assistência 
macrofinanceiraAMF I  (2013) 610 360 250 0
AMF II (2014) 1 000 1 000 NA 0
AMF III (2015) 1 800 NA 600 1 200
Total AMF 3 410 1 360 850 1 200
Apoio orçamentalContrato de apoio à cons -
trução do Estado (2014)355 250 0 105
Total geral 3 765 1 610 850 1 305
Fonte: Comissão Europeia.
26 Observações 
O acompanhamento da execução da assistência 
da UE melhorou
A UE e várias organizações internacionais avaliaram 
com regularidade a situação da gestão das finanças públicas 
e da luta contra a corrupção na Ucrânia
45 
Durante o período auditado, várias organizações/instrumentos da UE e interna -
cionais avaliaram os setores da GFP41 e da luta contra a corrupção42 na Ucrânia. 
O setor da GFP e a situação da luta contra a corrupção eram também sobejamen -
te conhecidos devido aos projetos executados e  aos relatórios anuais de gestão 
da delegação da UE (RGAE). Os relatórios de progresso da Política Europeia de 
Vizinhança foram também essenciais na conceção da assistência da UE à Ucrânia, 
apesar de apenas terem tratado explicitamente a questão da transparência orça -
mental a partir de 2015.
O quadro de acompanhamento do apoio orçamental melhorou, 
porém não existe uma abordagem sistemática de avaliações 
de apoio orçamental independentes
46 
Os relatórios de 2006 e 2011 sobre a Despesa Pública e Responsabilidade Finan -
ceira (DPRF) foram uma fonte de referência notável para as avaliações positivas 
do setor da GFP por parte da Comissão. Isto apesar das classificações medíocres 
em matéria de DPRF obtidas pela Ucrânia43 e de algumas características da pró -
pria DPRF: as avaliações da DPRF não são suficientemente frequentes para acom -
panhar a utilização dos fundos da UE e os indicadores da DPRF não abrangem 
todas as prioridades da GFP visadas pelas políticas da UE. As orientações sobre 
apoio orçamental44 ainda indicam a DPRF como o instrumento de alto nível prefe -
rido para a avaliação da GFP , mas desde 2010 a Comissão tem vindo igualmente 
a utilizar o seu próprio Relatório Anual de GFP para avaliar o progresso anual.
47 
Desde 2012 a Comissão reforçou também o seu quadro de acompanhamento 
do apoio orçamental, criando o comité diretor de apoio orçamental interserviços 
e estabelecendo um quadro de gestão do risco.41 Os principais documentos de 
referência sobre a GFP foram: 
duas avaliações operacionais 
da DG Assuntos Económicos 
e Financeiros (2009 e 2014), 
relatórios anuais sobre GFP da 
delegação da UE desde  2010, 
duas avaliações conjuntas 
sobre DPRF do Banco Mundial 
e da UE (2006 e 2011, ver 
ponto 46) e a avaliação SIGMA 
(Apoio à Melhoria da 
Governação e da Gestão) 
publicada em  2011.
42 As principais referências para 
a luta contra a corrupção 
foram os relatórios de 
progresso sobre o  Plano de 
ação para a liberalização do 
regime de vistos desde 2011, 
o relatório do Gabinete para 
a Droga e  a Criminalidade da 
ONU de 2013, os relatórios do 
GRECO, os relatórios do 
Conselho da Europa e da 
OCDE (Organização de 
Cooperação e  de 
Desenvolvimento 
Económicos), os inquéritos da 
Transparency International e o 
plano de ação anticorrupção 
de Istambul.
43 Em ambas as avaliações da 
DPRF o  rácio de indicadores 
fortes (A e B) e médios e fracos 
(C e D) rondou os 40%-60%, 
tendo a  proporção de 
D aumentado no relatório 
de 2011. A dimensão das 
operações governamentais 
não relatadas, a supervisão do 
risco orçamental agregado de 
outras entidades do setor 
público, a eficácia dos 
controlos salariais e as 
auditorias externas foram 
questões fundamentais. Fonte:  
Banco Mundial. 2012. 
Ucrânia — Relatório de 
desempenho da gestão das 
finanças públicas. Washington, 
DC: Banco Mundial. http://
documents.worldbank.org/
curated/en/2011.1.16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 Orientações sobre Apoio 
Orçamental para 2007 e 2012.
27 Observações 
48 
O Tribunal constatou que o apoio orçamental da UE à Ucrânia não é avaliado 
sistematicamente. Para cada programa, a Comissão pode determinar o quadro 
de avaliação na convenção de financiamento. A  Comissão planeou avaliações 
intercalares apenas para três programas de apoio orçamental setorial na Ucrâ -
nia: Energia I, Eficiência Energética e Gestão das Fronteiras. Nunca foi realizada 
qualquer avaliação ex post final, porém a avaliação do conjunto das operações de 
apoio orçamental na Ucrânia foi finalmente concluída em 201445.
A suspensão pela Comissão dos pagamentos de assistência da UE 
fez avançar as prioridades de gestão das finanças públicas
49 
A suspensão total dos pagamentos de apoio orçamental foi eficaz como ten -
tativa de «último recurso» para fazer avançar as prioridades da UE no setor da 
GFP . A Comissão utilizou-a duas vezes em 2011. Em 2014 e 2015, o adiamento dos 
pagamentos de AMF também ajudou a garantir que certas condições associadas 
ao programa eram aplicadas devidamente (ver caixa 3 ).45 IBF International Consulting, 
«Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report», setembro de 2014.Caixa 3Exemplos de pagamentos retidos para fazer avançar as reformas
 οEm fevereiro de 2011, os pagamentos ao abrigo de todos os programas de apoio orçamental foram suspen -
sos em resposta aos retrocessos na lei de 2010 relativa à contratação internacionalmente aceite. A suspen -
são só foi revertida em setembro de 2011, após o parlamento da Ucrânia ter aprovado, em julho de 2011, 
uma lei de contratação pública considerada compatível com as boas práticas internacionais.
 οEm resposta à estagnação da cooperação UE-Ucrânia e à longa ausência de uma estratégia credível de reforma 
da GFP , todos os pagamentos de apoio orçamental solicitados em 2011 foram suspensos em dezembro de 2011. 
Em 27 de novembro de 2013, após a adoção oficial da estratégia de reforma e do plano de ação aceitáveis 
para  a GFP , foram desembolsados os pagamentos de apoio orçamental atrasados (9 parcelas de um total 
de 87,9  milhões de euros).
 οFoi difícil identificar progressos suficientes em matéria de condicionalidade no que se refere às parcelas de 
AMF pagas em 2014 e 2015. A Comissão atrasou o desembolso da parcela final da AMF I até abril de 2015. 
Atrasou igualmente o pagamento da segunda parcela da AMF II até dezembro de 2014, altura em que con -
seguiu verificar progressos suficientes da contraparte ucraniana.
28 Observações 
Os resultados da assistência da UE permanecem frágeis
O progresso limitado em matéria de reformas e a relutância 
por parte das autoridades ucranianas afetaram o cumprimento 
de condições específicas da GFP e da luta contra a corrupção 
e atrasaram a execução do apoio orçamental
50 
Durante a maior parte do período auditado, o cumprimento incompleto de con -
dições gerais e específicas de GFP e de luta contra a corrupção nos programas de 
apoio orçamental refletiu sobretudo a relutância das autoridades ucranianas em 
executar reformas concretas de governação. As primeiras prestações sofreram 
atrasos em várias ocasiões, sobretudo porque as condições gerais de GFP não fo -
ram cumpridas (ver ponto 49). A taxa de desembolso das parcelas variáveis sujei -
tas as condições específicas de GFP e de luta contra a corrupção variou entre 67% 
para o programa Energia I e apenas 25% para os programas Eficiência Energética 
e Gestão das Fronteiras. O facto de nos programas com diversas parcelas variá -
veis a segunda parcela ter geralmente uma taxa de cumprimento inferior à da 
primeira também refletiu a falta de dinamismo no processo de reforma.
51 
O ritmo da reforma é também mais lento porque as autoridades ucranianas ca -
nalizam os fundos do apoio orçamental setorial desembolsados pela UE através 
de um fundo extraorçamental. Os fundos de apoio orçamental são considerados 
receitas num fundo especial e são desembolsados através de um longo processo 
de 11 passos. Relativamente à primeira prestação do Energia I, foram necessá -
rios dois anos para concluir o processo. Esta situação foi criticada na avaliação 
intercalar do programa Energia I e na avaliação de 2014 dos programas de apoio 
orçamental na Ucrânia. De acordo com esta última avaliação, em meados de 2014 
apenas cerca de metade dos fundos de apoio orçamental desembolsados tinham 
sido transferidos para a  execução orçamental.
A maior parte das condições de gestão das finanças públicas 
no âmbito da assistência macrofinanceira foram avaliadas como 
amplamente cumpridas, apesar das insuficiências na sua aplicação
52 
Na secção relativa à GFP da AMF I e II, a Comissão avaliou metade das condições 
como amplamente cumpridas e  apenas uma foi considerada não cumprida. 
Contudo, para fins de desembolso, a Comissão usou a sua margem de apreciação 
e avaliou positivamente diversas condições de GFP , mesmo que a sua aplicação 
no terreno tivesse sido afetada por insuficiências (ver caixa 4 ).
29 Observações 
O governo ucraniano alcançou alguns objetivos legislativos no que 
se refere à gestão das finanças públicas, porém mantêm-se várias 
questões de longo prazo
53 
A Comissão considera, em termos gerais, que a estratégia de reforma e o plano 
de ação para a GFP de 2013 são as principais realizações neste domínio no perío -
do auditado46. O Ministério das Finanças demonstrou um nível de compromisso 
relativamente elevado para com a estratégia. Contudo, a sustentabilidade das re -
formas alcançadas e a visibilidade e pertinência continuada da estratégia depen -
dem diretamente da continuação do compromisso político por parte da Ucrânia. 
A figura 1  apresenta uma panorâmica dos desenvolvimentos nas principais áreas 
da GFP durante o período auditado.
54 
Apesar do cumprimento incompleto das condições associadas à  assistência da 
UE e de outros doadores, foram adotadas várias decisões legislativas relaciona -
das com a GFP entre 2010 e 2012. Contudo, o Governo da Ucrânia não prestou 
atenção suficiente à sua correta aplicação: a qualidade da respetiva legislação 
nacional era deficiente, os fundos atribuídos foram insuficientes e  foram apro -
vadas alterações legais controversas e regressivas. Assim, a aplicação imediata 
foi geralmente um fracasso. Neste período, foi ainda mais difícil fazer avançar as 
reformas em matéria de GFP , dado não ter existido uma estratégia estruturada de 
reforma da GFP até 2013 (ver ponto 34).46 Com base em entrevistas 
a funcionários da Comissão 
e em relatórios de 
progresso anuais.Caixa 4Exemplos de insuficiências no cumprimento das condições dos empréstimos 
de AMF relativas à GFP
Segunda prestação da AMF I:
 οCondição  2: apesar de a  Comissão Antimonopólio ter ficado operacional, enfrentou incerteza orçamental 
para 2015, continuando a existir um risco de limitações significativas dos recursos.
 οCondição 4: apesar de ter sido adotada uma estratégia de formação para os funcionários responsáveis pelo 
controlo interno a todos os níveis da administração, a estratégia apresentava lacunas (elaborada de forma 
insuficiente, mal concebida, sem um calendário específico, falta de informações sobre o financiamento, 
inexistência de critérios quantitativos e fraca ligação à reforma do setor da GFP). Não tinha sido introduzida 
a certificação da auditoria interna.
Segunda prestação da AMF II:
 οCondição  1: apesar de um número significativo de organismos competentes em matéria de contratação 
e entidades adjudicantes ter publicado os respetivos projetos de contratos públicos atempadamente, 
a maioria foi elaborada de forma insuficiente. Além disso, a ligação entre as necessidades de contratação 
e o orçamento de Estado era questionável, devido à adoção tardia do orçamento de Estado para 2015 
(29 de dezembro de 2014).
30 Observações Figura 1Desenvolvimentos relativos à GFP na Ucrânia entre 2010 e 2015
Domínios de GFPDesenvolvimentos da GFP em  2010-2013Desenvolvimentos da GFP 
em 2014-2015Melhorias Desafios/insuficiências
Contratação pública •2010/2011 — Novas leis de 
contratação pública relativamente 
progressivas
 •2010 — Criada a Comissão 
Antimonopólio •Alterações legais controversas 
e regressivas exigiram intervenções 
severas por parte da UE.
 •Comissão antimonopólio com falta 
de fundos. •Nova lei da contratação pública, 
número de exceções reduzido, 
adjudicações não concorrenciais 
recusadas.
 •Comissão antimonopólio 
operacional, mas com limitações 
significativas e  incerteza orçamental.
Administração fiscal  •2010 — Novo Código Fiscal •Novo Código Fiscal considerado de 
fraca qualidade por doadores e pela 
comunidade empresarial. •Nova reforma do sistema fiscal.
 •Os atrasos no IVA diminuíram, mas 
mantém-se o risco de aumento.
 •IVA eletrónico aplicado em 2015.
Controlo interno das 
finanças públicas •Projeto de lei disponível em 2008
 •2011 — Base jurídica para as 
normas de PIFC
 •2012 — Código de ética/  
/recomendações metodológicas
 •A partir de 2012 — Unidades 
de auditoria interna nos 
ministérios e outras organizações 
governamentais •Sucessivos adiamentos da aplicação 
da legislação relativa ao PIFC. •Maior clarificação das disposições 
de PIFC, mas sem cumprirem na 
totalidade com as normas de PIFC 
da UE.
 •Nova estratégia de formação dos 
funcionários públicos responsáveis 
pelo controlo e pela auditoria 
internos.
Câmara 
de Contabilidade 
da Ucrânia •2010  — Mandato da Câmara 
reduzido de forma significativa 
através da exclusão das receitas. •Mandato da Câmara novamente 
alargado para incluir as receitas.
 •A nova lei sobre a Câmara alargou 
o seu mandato às operações entre 
companhias estatais e o Estado.
 •Redução do pessoal de 550 para 
386 efetivos.
Transparência 
orçamental •Incumprimento dos prazos e falta de 
consulta pública sobre o orçamento 
de Estado para 2015.
Código orçamental  •2010 — Novo código orçamental •Considerado como tendo várias 
lacunas. •Código orçamental alterado: 
incidência na descentralização 
orçamental.
 •Consolidação de 3 fundos sociais 
extraorçamentais.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
31 Observações 
55 
As reformas receberam um novo impulso em 2014 e 2015, sobretudo através 
de uma série de decisões legislativas adicionais, seguidas de melhorias visíveis 
na gestão da contratação pública, na administração das receitas e nos procedi -
mentos do orçamento de Estado. Na área da contratação pública, por exemplo, 
o número de exceções e a percentagem de contratos públicos adjudicados numa 
base não concorrencial começaram a  diminuir em  2014. Em cooperação com 
o FMI, o governo da Ucrânia desenvolveu e começou a executar uma estratégia 
de reforma da administração das receitas. Além disso, em 2015 foram dados os 
primeiros passos tendo em vista a orçamentação baseada em resultados e o pla -
neamento de médio prazo.
56 
Foram alcançados progressos significativos em matéria de supervisão orçamen -
tal, com a adoção de uma nova lei relativa à Câmara de Contas da Ucrânia (CCU, 
a Instituição Superior de Controlo da Ucrânia), que entrou em vigor em 9 de 
agosto de 2015. O mandato da CCU foi alargado a fim de cumprir as condições 
definidas pela UE, pelo Banco Mundial e por outros doadores. Paradoxalmente, 
a lei da CCU exige igualmente uma redução dos recursos da organização47.
57 
Apesar dos progressos alcançados desde  2014, permanecem várias questões de 
longo prazo: o risco de recuo (por exemplo em matéria de derrogações relativas 
à contratação pública e de transparência orçamental), a falta de fundos para a Co -
missão Antimonopólio, o risco de aumento dos atrasos no IVA (imposto sobre 
o valor acrescentado) e as fragilidades na abordagem em matéria de PIFC.
Somente após a revolução Maidan foram dados passos 
significativos na luta contra a corrupção, porém continua a ser 
necessária uma maior consolidação do quadro de luta contra 
a corrupção, bem como resultados tangíveis
58 
A Figura 2  enumera as principais ações da UE durante o período auditado para 
ajudar a  Ucrânia a  criar o  seu quadro jurídico e  institucional anticorrupção.47 Os recursos da CCU foram uma 
questão essencial discutida 
pela Comissão com as 
autoridades ucranianas em 
janeiro de 2015, antes da 
decisão de desembolsar 
a terceira parcela da AMF I. 
O projeto de lei da CCU exigia 
que os recursos da 
organização fossem reduzidos 
mediante a introdução de um 
limite de funcionários 
(máximo de 250). O limite 
aumentou substancialmente 
(quando comparado com 
o projeto inicial) para 386 na 
versão final da lei da CCU, após 
intervenção da Comissão 
aquando da análise da 
aplicação da condicionalidade 
da AMF.
32 Observações Figura 2Principais desenvolvimentos da luta contra a corrupção na Ucrânia, 2006-2015
Ações da EU Decisões legislativas e alterações institucionais Observações
2015
2014 •Condicionalidade da AMF II e III
 •Contrato de apoio à construção 
do Estado
 •Missão de Aconselhamento da 
UE sobre a Reforma do Setor 
da Segurança Civil (EUAM)
 •Assistência do Grupo de Apoio 
à Ucrânia (GAU) ao Ministério 
da Justiça
 •Plano de ação para 
a liberalização do regime 
de vistos em curso •Criação de um gabinete do Ministério Público especializado 
na luta contra a corrupção (novembro de 2015).
 •Leis que reforçam o quadro legislativo em matéria de 
recuperação de bens (novembro de 2015).
 •Leis sobre a prevenção e a luta contra a corrupção política 
e o financiamento dos partidos políticos (outubro de 2015).
 •Organismo de coordenação: Conselho Nacional de Política 
Anticorrupção (outubro  2014).
 •Pacote jurídico anticorrupção (outubro 2014) que cria: 1) 
Estratégia Anticorrupção  2014-2017 , 2) Gabinete Nacional 
Anticorrupção da Ucrânia (GNAU) e 3) Agência Nacional 
de Prevenção da Corrupção.
 •Direito penal sobre a corrupção (junho de 2014). •O governo bloqueou a lei 
sobre prevenção da corrupção 
durante 9 meses.
 •Realizações em linha com as 
prioridades de luta contra 
a corrupção da Agenda de 
Associação de  2015.
 •O impacto de longo prazo 
dependerá da efetiva aplicação 
da lei.
2013
2012 •Plano de ação para 
a liberalização do regime 
de vistos em curso •Várias alterações legislativas, por exemplo no que se refere 
a crimes relacionados com a corrupção e ao confisco de 
ganhos resultantes da corrupção. •Alguns progressos no 
alinhamento da luta contra 
a corrupção com as normas 
internacionais.
2011 •Plano de ação para 
a liberalização do regime 
de vistos
 •Programa de apoio orçamental 
à reforma da administração 
pública •Lei anticorrupção aprovada em abril de 2011 (substituindo 
em parte o pacote anticorrupção revogado em dezembro 
de 2010).
 •Programa de apoio orçamental à  reforma da administração 
pública não executado  porque a Lei da Função Pública exigida 
não cumpriu os princípios básicos da UE. •As leis anticorrupção não 
cumpriam plenamente as 
normas internacionais.
 •Programa de apoio orçamental 
anulado em 2013.
2010 •Condicionalidade da AMF  I
 •Apoio a  projetos destinados 
a reformas no setor da 
justiça (Componente 5 
Independência do Poder Judicial 
e Componente 6 Prevenção 
e Luta contra a Corrupção)
 •Programa de apoio orçamental 
à gestão das fronteiras •Estratégia de luta contra a corrupção 2014-2017.
 •Apoio à criação do Gabinete Nacional Anticorrupção da 
Ucrânia (GNAU) desde 2014.
 •Resultados insatisfatórios do programa de Gestão das 
Fronteiras (sem progressos comprovados no que se refere ao 
nível de corrupção no Ministério das Receitas e  Impostos ).Atrasos na execução:
 •AMF I lançada em 2014;
 •Apoio a projetos de Reforma 
do Setor da Justiça lançado 
em 2013.
2009-2006 •Projeto TACIS de 2006 de luta 
contra a corrupçãoRealizações relacionadas com
 •criação de um quadro estratégico e institucional contra 
a corrupção;
 •reforço da capacidade de prevenção da corrupção;
 •reforço da legislação anticorrupção. •Baixo impacto devido 
à abolição do pacote 
anticorrupção existente 
pelo novo parlamento, 
em dezembro de 2010.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
33 Observações 
59 
A luta contra a corrupção constava da agenda do processo de diálogo UE-Ucrânia 
(ver pontos 35 a 37), mas raramente foi tida em consideração nos programas de 
assistência antes de  2010. O  excessivamente ambicioso48 projeto TACIS (Assistên -
cia Técnica à  Comunidade dos Estados Independentes e  à Geórgia) de  2006 con -
tra a corrupção na Ucrânia, lançado após a Revolução Laranja, teve um impacto 
mínimo porque em dezembro de 2010, por motivos políticos, o parlamento da 
Ucrânia revogou o primeiro pacote de leis anticorrupção adotado em 200949.
60 
A partir de 2011, a UE impulsionou reformas legislativas ao incluir padrões de referên -
cia no Plano de Ação para a Liberalização do Regime de Vistos apresentado à Ucrânia 
em dezembro de 2010. A legislação anticorrupção adotada em abril de 2011 e as 
alterações legislativas subsequentes adotadas em 2012 e 2013 foram um desenvol -
vimento positivo, uma vez que alinharam as leis anticorrupção da Ucrânia com as 
recomendações feitas pela Comissão e pelo GRECO. Contudo, embora tenham sido 
feitos progressos significativos em 2013, são ainda necessárias melhorias adicionais 
para completar o  quadro anticorrupção50. Em particular, a Comissão chamou a aten -
ção para a fraca qualidade do processo legislativo da Ucrânia e para o facto de as 
reformas não seguirem uma abordagem estratégica abrangente51. As instituições 
anticorrupção existentes até 2014, ou seja, a Comissão Nacional Anticorrupção e o 
representante do Governo para a Política Anticorrupção eram disfuncionais e foram 
incapazes de executar o seu mandato devidamente.
61 
Em 2014, o governo ucraniano começou a cooperar estreitamente com a socieda -
de civil em matéria de legislação anticorrupção. Foram aprovadas leis importan -
tes em 2014 e 2015. O progresso legislativo e institucional prosseguiu em de -
zembro de  201552. Foram também registados progressos com a criação de novas 
instituições em 2014 e 2015, nomeadamente o Gabinete Anticorrupção (GNAU)53, 
o Gabinete do Ministério Público especializado na luta contra a corrupção, en -
carregado de supervisionar as investigações do GNAU, a Agência Nacional para 
a Prevenção da Corrupção e o Conselho Nacional de Política Anticorrupção.
62 
Em 2015, a Comissão e a OCDE consideraram o quadro anticorrupção da Ucrânia 
como estando largamente em conformidade com as normas internacionais e  os 
padrões de referência da UE. Simultaneamente, permaneciam ainda por alcançar 
vários resultados adicionais para tornar o  quadro eficaz, incluindo54:
— atribuição de recursos orçamentais adequados a fim de assegurar o devido 
funcionamento das instituições de luta contra a corrupção e a execução da 
estratégia anticorrupção e do respetivo plano de ação;48 Com base em relatórios de 
acompanhamento.
49 OCDE, «Anti-corruption 
reforms in Ukraine», 
Monitoring of the Istanbul 
Anti-corruption Action Plan , 
março 2015, pág. 17. 
O primeiro pacote de leis 
anticorrupção era composto 
pela 1) Lei sobre os princípios 
da prevenção e da luta contra 
a corrupção, 2) Lei sobre 
a responsabilidade das 
pessoas coletivas por crimes 
de corrupção e  3) Lei sobre as 
alterações a certos atos 
legislativos da Ucrânia 
relativos à  responsabilidade 
por crimes de corrupção.
50 COM(2013) 809 final, de 15 de 
novembro de 2013, pág. 11, 
«Terceiro relatório sobre 
a aplicação, pela Ucrânia, do 
Plano de ação para 
a liberalização dos vistos».
51 Ibidem , pág. 14.
52 SWD(2015) 705 final, de 18 de 
novembro de 2015, p. 6, 
«Sexto relatório sobre os 
progressos da aplicação, pela 
Ucrânia, do Plano de ação para 
a liberalização dos vistos».
53 O GNAU é uma agência de 
investigação que lida com 
a corrupção por parte de altos 
funcionários públicos e  a 
corrupção que envolve 
subornos significativos, 
mesmo que não haja 
envolvimento de funcionários 
públicos de alto nível. 
Formalmente, o GNAU é uma 
autoridade estatal de 
aplicação da lei e não se 
encontra sujeito ao controlo 
governamental.
54 Ver SWD(2015) 705 final 
e OCDE, Acompanhamento do 
Plano de Ação Anticorrupção 
de Istambul («Monitoring of 
the Istanbul Anti-corruption 
Action Plan»), atualizações do 
progresso, 7-9  outubro 
de 2015.
34 Observações 
— realização de novas melhorias no quadro jurídico a fim de assegurar a plena 
independência e  integridade do Gabinete do Procurador especializado na 
luta contra a  corrupção;
— melhoria das disposições legais relativas ao gabinete nacional de recupera -
ção de bens e ao gabinete de gestão de bens;
— esclarecimento e coordenação das tarefas anticorrupção específicas das insti -
tuições, tais como o Serviço de Segurança da Ucrânia e a Câmara de Contabi -
lidade da Ucrânia;
— acompanhamento e coordenação eficazes por parte do Conselho Nacional de 
Política Anticorrupção.
63 
Além da criação de estruturas adequadas, os principais desafios são a verdadeira 
aplicação da lei e a independência da justiça. No final de 2015, a vontade política 
de lutar contra a corrupção, proclamada pelo governo pós-Maidan, ainda não 
tinha produzido um registo convincente de investigações e sanções relativas 
a casos de corrupção de alto nível. Os especialistas salientam que a luta contra 
a corrupção na Ucrânia estava a estagnar porque as instituições de aplicação da 
lei não eram suficientemente independentes do governo e  os oligarcas estavam 
a exercer influência sobre os partidos políticos55. O fraco historial da Ucrânia em 
matéria de luta contra a corrupção de alto nível está a comprometer o seu pacote 
de resgate internacional56.55 Ver, por exemplo, a Avaliação 
do Sistema de Integridade 
Nacional da Ucrânia de 2015 
(«National Integrity System 
Assessment Ukraine 2015»), da 
Transparency International 
e publicada em 2015, que foi 
produzida no âmbito do 
projeto financiado pela UE 
«Avaliação do Sistema de 
Integridade Nacional na 
região leste da Vizinhança 
Europeia» («National Integrity 
System Assessment in the 
European Neighbourhood 
East region»).
56 Ver, por exemplo, a declaração 
de Christine Lagarde, 
Diretora-geral do Fundo 
Monetário Internacional (FMI), 
Comunicado de Imprensa 
n.º 16/50, 10 de fevereiro 
de 2016.
35 Observações 
Parte II — Eficácia da assistência da UE na melhoria 
da governação no setor do gás e segurança 
do fornecimento de gás à UE através da Ucrânia
64 
O Tribunal analisou se o  diálogo UE-Ucrânia tratou de modo eficaz questões refe -
rentes ao gás e à eficiência energética, se a assistência da UE destinada ao reforço 
da governação no setor do gás e da segurança do fornecimento de gás à Europa 
através da Ucrânia foi devidamente concebida e acompanhada e se produziu 
resultados tangíveis e sustentáveis. O Tribunal avaliou aspetos de governação 
no setor do gás comparando-os com os objetivos da UE de desenvolvimento de 
um mercado do gás competitivo, transparente e  não discriminatório, em con -
vergência com as regras e normas da UE57. Esta avaliação incluiu a informação 
e proteção do consumidor, a transparência dos preços, a prestação de contas 
das empresas de serviços de utilidade pública, a comunicação de informações 
transparentes sobre o mercado do gás e a promoção da eficiência energética. As 
principais provas documentais utilizadas pelo Tribunal para as suas conclusões, 
discutidas com as entidades auditadas, foram os relatórios conjuntos UE-Ucrânia 
sobre a  aplicação do Memorando de Entendimento sobre cooperação energética, 
as conclusões do Conselho, os relatórios do Parlamento Europeu, os documentos 
de estratégia e programação da Comissão e os relatórios de gestão da Comis -
são. Foram igualmente utilizados relatórios de fontes externas como a  Agência 
Internacional da Energia, o Instituto de Estudos da Energia de Oxford, o Banco 
Mundial, o  FMI e  OSC.
O compromisso e a abordagem incoerentes relativamente 
às reformas prejudicaram o diálogo UE-Ucrânia até 
há pouco tempo
O diálogo relativo ao setor do gás foi amplo, contudo a sua eficácia 
foi limitada
65 
O Memorando de Entendimento (ME) sobre cooperação energética, assinado 
pela UE e pela Ucrânia em 2005, estabelece roteiros e aborda as principais ques -
tões energéticas58 na Ucrânia. O  Tribunal considera uma importante conquista 
o facto de a Ucrânia se ter tornado parte contratante do Tratado da Comunidade 
da Energia59 em fevereiro de 2011. Além disso, desde 2014 tem feito esforços para 
respeitar os seus compromissos decorrentes do tratado, em particular aplicando 
o terceiro pacote legislativo da UE relativo à energia60, uma prioridade essencial 
na cooperação energética UE-Ucrânia.57 Com base no 
capítulo I do título V do Acordo 
de Associação.
58 Incluindo, para o setor do gás, 
reformas dos preços, redes de 
segurança social, eficiência 
energética, diversificação da 
oferta e modernização das 
infraestruturas.
59 O Tratado que institui 
a Comunidade da Energia foi 
assinado em 2006. As partes 
comprometem-se a liberalizar 
os seus mercados de energia 
e a aplicar importantes atos 
jurídicos da UE na área da 
eletricidade, do gás, do 
ambiente e das energias 
renováveis.
60 A última fase da legislação da 
UE sobre o  mercado da 
energia, conhecida como 
terceiro pacote, foi aprovada 
em 2009 na UE, a fim de 
melhorar o funcionamento do 
mercado interno da energia 
e resolver problemas 
estruturais.
36 Observações 
66 
Até 2014, o diálogo de alto nível UE-Ucrânia sobre cooperação energética teve 
uma eficácia limitada em termos de reestruturação do setor do gás, devido à falta 
de um compromisso genuíno por parte dos parceiros ucranianos. Muitas das 
mesmas questões essenciais surgiram no período de 2007 a 2015 e os progressos 
da modernização do sistema de trânsito de gás foram limitados. Os esforços da 
Comissão no sentido de colocar os preços da energia na Ucrânia em níveis econo -
micamente justificáveis ou de reduzir o défice da Naftogaz fracassaram no perío -
do 2007-2013. Contudo, a Comissão conseguiu evitar perturbações significativas 
no abastecimento de gás à UE em 2014 e 2015, apesar da crise entre a Ucrânia e a 
Rússia (ver ponto 68).
O diálogo sobre o setor do gás ressentiu-se com as opiniões 
divergentes dos intervenientes da UE e com o compromisso 
vacilante da Ucrânia
67 
Existiram opiniões divergentes entre os Estados-Membros, bem como entre 
os Estados-Membros e a Comissão, relativamente às prioridades para a segu -
rança do fornecimento de gás à UE através da Ucrânia e à necessidade de ação 
urgente. «Falar a uma voz» no que se refere a estas prioridades continuou, por 
conseguinte, a ser um desafio, apesar dos esforços da Comissão. A comunicação 
de alto nível da UE defendia claramente a natureza estratégica do trânsito de 
gás ucraniano. Simultaneamente, a comunicação não foi explícita sobre de que 
maneira a fragilidade da situação económica e financeira do país e da companhia 
de energia do Estado Naftogaz, exacerbada pela corrupção sistémica no setor do 
gás, podia afetar a fiabilidade da Ucrânia enquanto país de trânsito de gás.
68 
O trânsito de gás através da Ucrânia é extremamente importante para a seguran -
ça do abastecimento da Europa Central, do Sul e de Leste, tendo também im -
portantes consequências económicas, financeiras e  sociais para a  própria Ucrâ -
nia. Em 2014, a UE reagiu rapidamente à interrupção do abastecimento de gás 
à Ucrânia pela Gazprom e ao surgimento de uma potencial ameaça à segurança 
do trânsito de gás através da Ucrânia: a UE ofereceu soluções alternativas para 
o fornecimento de gás à Ucrânia, facilitando os fluxos inversos e apoiando novas 
interligações, a fim de garantir a continuação do trânsito através do país.
69 
A falta persistente de uma estratégia energética suficientemente estável na Ucrânia 
(exceto quanto ao seu papel no trânsito de gás) e a vontade política volátil tornaram 
mais difícil a adoção, por parte da Comissão, de uma abordagem coerente para o diá -
logo UE-Ucrânia sobre o gás num ambiente geopolítico complexo.
37 Observações 
As condições para a assistência da UE eram abrangentes 
na fase inicial
70 
Algumas condições incluídas no programa de apoio orçamental Energia I de 2007 
não foram suficientemente precisas para evitar conflitos em matéria de interpre -
tação com as autoridades ucranianas61. Tendo em conta esta falta de exatidão e o 
facto de o programa apenas permitir três taxas diferentes para o cumprimento da 
condição (0%-50%-100%), a Comissão teve, por vezes, de ser flexível na sua ava -
liação62. Além disso, devido a considerações macroeconómicas e políticas urgen -
tes, muitas condições energéticas acordadas pela Comissão e pelas autoridades 
ucranianas na AMF I foram igualmente definidas de forma abrangente63.
Até 2014, não existiam dados de elevada qualidade relativos 
à assistência da UE
71 
A existência de dados fiáveis e prontos a utilizar, mesmo em condições adver -
sas, é essencial para a tomada de decisões fundamentada e baseada em provas. 
Até 2014, a disponibilidade de dados fiáveis e prontos a utilizar foi problemática, 
por exemplo:
— fluxos de gás em trânsito pela Ucrânia numa base diária;
— dados regulares acerca das taxas de trânsito de gás efetivamente cobradas 
pela Ucrânia64;
— estatísticas sintéticas e completas sobre os efetivos aumentos das tarifas do 
gás e  aquecimento.
Foram notadas algumas melhorias em 2014 relativamente ao acesso da Comissão 
a dados sobre o trânsito de gás através da Ucrânia e, a partir de 2015, o operador da 
rede de transporte da Ucrânia tem disponibilizado informação em linha sobre os 
fluxos diários de gás.
72 
Os relatórios anuais conjuntos UE-Ucrânia sobre os progressos na execução do 
Memorando de Entendimento relativo à  energia, de  2005, proporcionaram um 
fórum útil para um diálogo político regular acerca dos principais desafios energé -
ticos. Contudo, o  Tribunal verificou que não foram suficientemente críticos e  não 
refletiram plenamente a  perspetiva da Comissão.
Até 2014, a assistência da UE teve um impacto limitado 
no setor do gás
73 
Até ao início de 2015, a assistência da UE não conseguiu surtir um avanço con -
siderável no setor do gás ucraniano65, porém foram alcançados importantes 
marcos/progressos (ver também a figura 3 ):61 Ver, por exemplo, a condição 
«Ausência de aumento do 
défice quase-orçamental no 
setor da energia em 
comparação com  2006». 
A Comissão e os parceiros 
ucranianos interpretaram 
a condição de forma diferente 
e propuseram uma taxa de 
cumprimento de 0% e 100%, 
respetivamente.
62 Por exemplo, no que se refere 
ao indicador  6 (finalização 
com as instituições financeiras 
internacionais [IFI] das 
convenções de financiamento 
para projetos de 
infraestruturas prioritárias), ao 
indicador  5.3 (apresentação 
para a colocação em 
funcionamento da linha de 
metrologia de gás no Centro 
Regional de Metrologia em 
Boyarka) e ao indicador 8 
(conceção e  construção de 
uma estação-piloto 
internacional de contagem de 
gás num ponto de entrada do 
sistema de trânsito de gás da 
Ucrânia).
63 Exemplos: «aumentar 
substancialmente a taxa 
global de cobrança da 
Naftogaz», «alcançar 
progressos substanciais no 
cumprimento das obrigações 
da Ucrânia decorrentes do 
Tratado da Comunidade da 
Energia», «fazer progressos 
substanciais rumo 
à consecução de um estado 
de cumprimento da ITIE 
(Iniciativa para a  Transparência 
das Indústrias Extrativas) «, 
«reforçar a rede de segurança 
social de forma direcionada» 
e «alargar substancialmente 
a utilização de contadores 
individuais de gás».
64 A cobrança de taxas pode ser 
calculada, mas apenas em 
teoria, utilizando uma fórmula 
definida com base nos 
contratos de trânsito de gás.
65 Para ilustrar este ponto, as 
condições ligadas ao apoio 
orçamental setorial da UE para 
a energia (Energia  I e Eficiência 
Energética) foram apenas 
cumpridas parcialmente, ou 
seja, a uma taxa de 59%. 
A Comissão e as autoridades 
ucranianas discordaram numa 
série de casos quanto às taxas 
de cumprimento efetivas.
38 Observações Figura 3Desenvolvimentos no setor da energia e do gás na Ucrânia, 2007-2015
Áreas / subáreasDesenvolvimentos 
em 2007-2013Desenvolvimentos 
em 2014-2015Observações
a)  Reforma 
do setor 
do gásLei do gás •Progressos graduais sem 
avanços.
 •A melhor integração da Ucrânia 
no mercado energético da UE 
é impulsionada pela adesão 
da Ucrânia ao Tratado da 
Comunidade da Energia. •Adoção de um plano de ação 
abrangente para a reforma do 
setor do gás (março de 2015) 
e lei do gás ucraniana de abril 
de 2015. •2015 marcou um ponto de 
viragem positivo na reforma 
do setor do gás. Após a lei do 
gás de abril de 2015, tiveram 
início os preparativos para 
a desagregação da Naftogaz, 
em consonância com o terceiro 
pacote da UE relativo à energia.
Preços 
do gás e do 
aquecimento •Aumentos insuficientes 
entre 2007 e 2013 (apesar dos 
requisitos da UE e do FMI). •Os preços dos serviços públicos 
aumentaram substancialmente. •Outro aumento substancial dos 
preços do gás em abril de 2016.
 •Ausência de redução do défice 
da Naftogaz. •O défice da Naftogaz diminuiu 
de forma significativa em 2015. •O défice da Naftogaz deverá 
desaparecer em 2017.
Rede de 
segurança social •Fracasso dos esforços de criação 
de um sistema robusto para 
compensar os cidadãos menos 
favorecidos pelos aumentos dos 
preços da energia. •Sistema de compensação 
social reforçado a fim de 
contrabalançar os aumentos 
em larga escala dos preços da 
energia em  2015. •A robustez do sistema de 
compensação ainda está por 
comprovar.
Contagem 
ao longo da 
cadeia de 
abastecimento 
de gás •Progresso significativo na 
instalação de contadores de gás 
em residências individuais. •O plano de ação de reforma 
do setor do gás de 2015 visa 
melhorar as contagens ao longo 
de toda a cadeia de gás. •Instalação de contadores de 
gás em todos os agregados 
familiares ainda sem contadores 
e de pelo menos um contador 
de aquecimento por edifício, 
a concluir até abril de 2017.
b) Eficiência energética •Não é uma prioridade do 
programa ucraniano de reforma 
energética (apesar dos esforços 
da Comissão). •Alguns desenvolvimentos 
positivos recentes (novos 
projetos da UE e programas com 
apoio da UE). •Mais esforços nesta área 
desde  2015.
c)  Modernização do sistema 
de trânsito de gás •Ausência de modernização 
desencadeada pela assistência 
da UE (condições de empréstimo 
não cumpridas pelos parceiros 
ucranianos). •Primeiros trabalhos de 
modernização do gasoduto com 
início em  2016 (financiamento 
garantido parcialmente pela 
UE). •A Gazprom ameaça pôr fim ao 
trânsito ucraniano de gás russo 
em 2019.
d)  Segurança do fornecimento 
de gás através da Ucrânia •Situações de crise em 2005-2006, 
2009. •Dificuldades em  2014-2015, 
mas trânsito e fornecimento 
de gás mantidos graças aos 
esforços da UE (via interligações, 
fluxos inversos e mediação com 
a Gazprom e a Naftogaz). •Outros projetos de trânsito rivais 
tentam contornar a  Ucrânia.
 •Reforço da governação no setor 
do gás e melhor integração no 
mercado energético da UE.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
39 Observações 
a) reforma do setor do gás: apesar dos esforços da UE, os progressos entre 2007 
e 2013 foram lentos. No entanto, a execução das condições de assistência 
definidas pela UE e pelos seus parceiros relançou a reforma do setor do gás 
desde 2014 (ver caixa 5 ):
b) eficiência energética: as autoridades ucranianas não consideraram a  eficiên -
cia energética uma prioridade no seu programa de reforma da energia, ape -
sar da sua proeminência no Memorando de Entendimento UE-Ucrânia sobre 
a cooperação energética, de  2005. Desde  2015 as autoridades ucranianas têm 
prestado mais atenção à  eficiência energética.
c) modernização do sistema de trânsito de gás: a partir de 2006, a Comissão 
tentou gerar financiamento através de empréstimos de instituições finan -
ceiras internacionais (IFI) destinados à modernização do sistema de trânsito 
de gás. Em  2012, a  Comissão financiou um estudo preparatório que concluiu 
que a modernização custaria entre 2,5 e 5,3 mil milhões de euros, dependen -
do dos cenários relativos aos fluxos de gás. O BEI e o BERD só conseguiram 
assinar os primeiros contratos de empréstimo entre as IFI e a Ukrtransgaz67 — 
no valor de 150 milhões de euros para cada IFI68 — em dezembro de 2014, 
numa altura em que se considerou que a Ucrânia já tinha feitos progressos 
suficientes relativamente a  algumas condições fundamentais acordadas 
na Declaração Conjunta de 2009. A construção terá início em 2016 e es -
pera-se que esteja concluída em 2018, no âmbito da primeira fase de um 
projeto de larga escala que visa a modernização do gasoduto de trânsito de 
Urengoy-Pomary-Uzhgorod.67 Subsidiária da Naftogaz 
encarregada da transmissão 
e armazenamento do gás.
68 O empréstimo do BEI está 
coberto por uma garantia 
abrangente da UE.Caixa 5Desenvolvimentos do setor do gás desde 2014
 οFoi adotado um plano de ação abrangente de reforma do setor do gás, que estabelece ações específicas 
definidas no tempo, bem como uma nova lei do gás.
 οApós tentativas insuficientes durante um período difícil de crise económica e de um aumento dos preços 
do gás russo, as despesas aumentaram cerca de 300%-600% no caso do gás de consumo doméstico e cerca 
de 70% no caso do aquecimento urbano, no início de 2015. Os aumentos deverão continuar até 2017, até 
que os preços atinjam um nível de paridade com o mercado. O défice da Naftogaz foi significativamente 
reduzido em 2015 e deverá desaparecer até 201766.
 οEm 2015, um sistema de compensação social existente foi alargado para contrabalançar os aumentos 
generalizados nos preços da energia impostos aos cidadãos menos favorecidos. Contudo, são necessárias 
melhorias adicionais, ou uma reforma, para enfrentar os futuros aumentos dos preços e criar incentivos 
à eficiência energética mais eficazes.
 οO plano de ação para reforma do setor do gás de 2015 visa melhorar as contagens ao longo de toda a ca -
deia de gás.
66 Objetivo do FMI.
40 Observações 
d) segurança do fornecimento de gás através da Ucrânia:
i) durante o período auditado, a segurança do fornecimento de gás à UE 
através da Ucrânia continuava em risco devido à instabilidade política, 
administrativa e económica vivida no país. Este facto agravou ainda 
mais as situações de crise em 2005-2006 e 2009, com dificuldades acres -
cidas em 2014-2015. Além do mais, a continuação do trânsito de gás 
para os países da UE através do território ucraniano permanece incerta. 
A Gazprom ameaça pôr fim ao trânsito de gás russo através da Ucrânia 
em 2019, altura em que termina o atual contrato Gazprom-Naftogaz. 
Além disso, os projetos alternativos de trânsito de gás (por exemplo, 
North Stream  II, Turkstream, Southstream) tentaram ou estão a  tentar 
contornar o país. Contudo, o objetivo da UE consiste em manter o trânsito 
de gás através da Ucrânia;
ii) os recentes esforços da Comissão para manter o trânsito de gás através 
da Ucrânia em  2014-2015 foram bem-sucedidos, reforçando significativa -
mente a segurança dos fornecimentos de gás da UE e da Ucrânia atra -
vés de interligações e fluxos inversos, tendo também sido mediadas as 
negociações entre a Naftogaz e a Gazprom para o chamado «pacote de 
inverno» para 2014-2015. As instalações de armazenamento ucranianas, 
que são indispensáveis para a segurança do fornecimento de gás ao leste 
da UE, foram reabastecidas com êxito no âmbito do pacote de inver -
no 2015-2016, utilizando os recursos próprios da Naftogaz e também um 
empréstimo concedido no âmbito de um mecanismo de uma IFI69;
iii) espera-se que a reforma do setor do gás reforce a governação deste setor 
na Ucrânia, limitando assim o elemento de risco da governação ligado 
à segurança do trânsito de gás da Ucrânia. Outro sucesso para a Comissão 
foi a adesão da Ucrânia ao Tratado da Comunidade da Energia em 2011, 
que tem como objetivo integrar melhoro país no mercado da energia da 
UE, contribuindo assim para a estabilização a longo prazo do setor do gás 
da Ucrânia.69 300 milhões de dólares 
disponibilizados pelo BERD, 
apoiados por uma garantia 
soberana por parte da Ucrânia, 
que devem ser seguidos de 
um mecanismo do Banco 
Mundial de até 520 milhões de 
dólares garantido pelo BEI e, 
portanto, pela UE.
41
 Conclusões 
e recomendações
74 
Com base no trabalho de auditoria do Tribunal é possível concluir que, de um 
modo geral, a assistência da UE à Ucrânia foi parcialmente eficaz no apoio 
à transformação do país num Estado bem governado nas áreas da gestão das fi -
nanças públicas, da luta contra a corrupção e do funcionamento do setor do gás.
Eficácia da assistência da UE à Ucrânia na melhoria 
da gestão das finanças públicas e da luta contra 
a corrupção
75 
A assistência da UE à Ucrânia foi parcialmente eficaz na melhoria da gestão das 
finanças públicas e da luta contra a corrupção.
76 
Durante a maioria do período auditado, a GFP ocupou uma posição modesta no 
diálogo UE-Ucrânia. Contudo, a partir de 2011 a UE tornou-se mais exigente rela -
tivamente às reformas da GFP e ajudou a Ucrânia a desenvolver a sua estratégia 
e plano de ação de 2013 para a reforma da GFP (ver pontos 31 a 34). A luta contra 
a corrupção tem constado com regularidade da agenda de diálogo UE-Ucrânia, 
tendo sido reforçada pelo Plano de ação para a liberalização do regime de vistos 
de 2011 e acelerada através da maior cooperação pós-Maidan (ver pontos 35 
a 37).
Recomendação 1 — Colocar maior ênfase na gestão das 
finanças públicas no processo de diálogo com a Ucrânia
A fim de manter o ímpeto de reforma da GFP criado pela adoção da estratégia de 
GFP de 2013, a Comissão e o SEAE devem consolidar o diálogo político em maté -
rias relacionadas com a GFP . A Comissão deve também explorar a possibilidade 
de lançar um programa específico para assegurar que a reforma da GFP é efetiva -
mente executada o mais rapidamente possível.
42 Conclusões e recomendações 
77 
A conceção da assistência da UE contribuiu de forma parcialmente eficaz para 
as melhorias em matéria de GFP e de luta contra a corrupção. A Comissão incor -
porou a necessidade de reforçar a GFP e a luta contra a corrupção na conceção 
dos programas de apoio orçamental e de AMF à Ucrânia, apesar de, por vezes, 
surgirem deficiências na forma como as condições foram estipuladas ou no modo 
como foi avaliado o cumprimento (ver pontos 38 a 40). A maioria dos programas 
de apoio orçamental à Ucrânia foi concebida para o desembolso, no início do 
programa, de uma parte significativa da quantia atribuída, depois de preenchidas 
as condições gerais. Esta abordagem pode reduzir o incentivo à realização de 
reformas das quais dependem pagamentos subsequentes de montantes mais pe -
quenos. Para fazer face à situação crítica vivida na Ucrânia, a Comissão centrou-se 
na rápida concessão de assistência em 2014 (ver pontos 41 a 44).
Recomendação 2 — Melhorar a conceção das condições  
e o desembolso da assistência financeira
A Comissão deve aproveitar a experiência adquirida na Ucrânia para melhorar 
a conceção da assistência futura:
a) relativamente ao apoio orçamental e às condições de crédito de AMF, todos 
os indicadores selecionados devem ser definidos forma clara, a fim de evitar 
quaisquer diferendos durante o  processo de avaliação;
b) as condições de futuros empréstimos e  subvenções devem complementar-se 
e reforçar-se mutuamente;
c) ao negociar e definir condições, a Comissão deve trabalhar em estreita 
colaboração com outros doadores, em particular as instituições financeiras 
internacionais, de modo a aumentar os incentivos à reforma;
d) os programas devem visar um equilíbrio razoável entre aspetos de alavanca -
gem política e a necessidade de desembolsar assistência rapidamente. Além 
disso, no caso do apoio orçamental, os valores anexados às condições de GFP 
e luta contra a corrupção em prestações variáveis devem ser suficientemente 
significativos para assegurar o  cumprimento das condições.
78 
O acompanhamento do modo como foi aplicada a assistência da UE foi bastante 
eficaz e melhorou durante o período auditado. A UE e as organizações interna -
cionais avaliam regulamente a situação da GFP e da luta contra a corrupção na 
Ucrânia e, desde 2012, a Comissão reforçou o seu quadro de acompanhamento 
do apoio orçamental. Contudo, não existe uma abordagem sistemática para ava -
liação dos programas de apoio orçamental (ver pontos 45 a 48). A suspensão dos 
pagamentos de apoio orçamental fez progredir as prioridades em matéria de GFP 
em 2011-2013 (ver ponto 49).
43 Conclusões e recomendações 
Recomendação 3 — Reforço do acompanhamento do modo 
de aplicação da assistência da UE
A fim de aprofundar e acelerar as reformas da GFP e da luta contra a corrupção, 
a Comissão deve reforçar o seu acompanhamento em algumas áreas e colocar 
maior ênfase na responsabilização dos beneficiários:
a) a abordagem da Comissão para a avaliação dos programas de apoio orça -
mental executados na Ucrânia deve ser racionalizada;
b) tendo em conta os resultados obtidos com a  suspensão de pagamentos, nos 
casos em que seja devidamente justificado por falta de progresso satisfató -
rio das reformas, a  Comissão deve recorrer à  suspensão do pagamento dos 
apoios orçamentais.
79 
A assistência da UE foi parcialmente eficaz na obtenção de resultados tangíveis 
e sustentáveis em matéria de GFP e de luta contra a corrupção. Até 2014, o com -
promisso limitado do governo ucraniano com o processo de reforma refletiu-se 
na consecução incompleta e atrasada dos resultados esperados (pontos 50 e 51). 
Apesar do novo impulso de reforma registado desde 2014, os resultados alcan -
çados até hoje mantêm-se frágeis. Nos programas de AMF, a Comissão utilizou 
a sua margem de apreciação para concluir que a maioria das condições de GFP 
tinha sido amplamente cumprida, apesar de algumas deficiências na sua aplica -
ção (ver ponto 52). No caso da GFP e da luta contra a corrupção, a maioria dos 
resultados alcançados assume a forma de alterações legislativas e institucionais 
(ver pontos 53 a 63). Relativamente à política de luta contra a corrupção, ainda se 
aguardam os resultados da sua execução efetiva.
Recomendação 4 — Colocar maior ênfase na execução efetiva 
das reformas e na sua sustentabilidade
Além de defender alterações legislativas, a  Comissão, em cooperação com 
organizações da sociedade civil, deve subordinar a futura assistência da UE 
à execução efetiva de reformas essenciais da GFP e da luta contra a corrupção. 
Isto diz sobretudo respeito à estratégia e ao plano de ação de reforma da GFP e à 
sustentabilidade financeira dos órgãos operacionais imparciais que lutam contra 
a corrupção. As condições de desembolso devem ser avaliadas com rigor.
44 Conclusões e recomendações 
Assistência da UE para melhoria da governação 
no setor do gás e da segurança do fornecimento de gás 
à UE através da Ucrânia
80 
De um modo geral, a assistência da UE à Ucrânia foi parcialmente eficaz na 
melhoria da governação no setor do gás e da segurança do fornecimento de gás 
à UE através da Ucrânia.
81 
O diálogo UE-Ucrânia sobre questões energéticas foi afetado pelo compromisso 
hesitante da Ucrânia até há pouco tempo e por pontos de vista divergentes entre 
os intervenientes da UE relativamente à segurança do fornecimento de gás à UE 
através da Ucrânia. Colocaram-se as mesmas questões essenciais no período 
de 2007 a 2015 (ver pontos 65 a 69).
82 
Na sua fase inicial, a conceção da assistência revista da UE ao setor do gás e à 
segurança do fornecimento de gás através da Ucrânia incluiu certas condições 
vagas e difíceis de avaliar (ver ponto 70).
83 
Até 2014 não existiam dados de elevada qualidade para acompanhamento da 
execução da assistência da UE e os relatórios conjuntos UE-Ucrânia não apresen -
tavam o  contexto global das dificuldades verificadas no setor do gás (ver pon -
tos 71 a 72).
84 
Até 2014, a assistência da UE teve um impacto limitado no funcionamento do 
setor do gás ucraniano e  produziu resultados heterogéneos em matéria de segu -
rança do fornecimento de gás à UE através da Ucrânia. Foram alcançados impor -
tantes objetivos desde  2014 (ver ponto  73).
45 Conclusões e recomendações 
Recomendação 5 — Tomar medidas para tornar a assistência 
da UE à Ucrânia mais eficaz no domínio do gás
A Comissão deve tomar imediatamente medidas, a fim de reforçar e tornar mais 
eficaz o acompanhamento da cooperação estratégica da UE com a Ucrânia no 
setor do gás. Em especial, deve ser colocada maior ênfase na recolha, verificação 
e análise de dados. A Comissão deve recolher sistematicamente informações mais 
exatas e verificáveis, mesmo em condições adversas. Este aspeto é de importân -
cia vital para que sejam tomadas decisões fundamentadas, baseadas em provas.
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de 
novembro de  2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente

46
 Anexo
Programas examinados
Quadro 1 — Ucrânia: programas de apoio orçamental, 2007-2015
Montante 
atribuídoMontante 
desembolsado
(em milhões de euros)
Programas de apoio orçamental setorial1 (abreviatura, ano de decisão) 588 259
Apoio à execução da política energética da Ucrânia (Energia I, 2007) 87 73
Apoio à execução da estratégia da Ucrânia na área da eficiência energética e das fontes renováveis de energia 
(Eficiência Energética, 2008)70 52
Promoção das trocas comerciais através da eliminação de obstáculos técnicos ao comércio entra a Ucrânia e a UE 
(Comércio, 2008)45 29
Apoio à execução de uma estratégia ambiental na Ucrânia (Ambiente, 2009) 35 24
Apoio à execução da estratégia de transportes da Ucrânia (Transportes, 2009) 65 27
Apoio à política setorial de gestão das fronteiras na Ucrânia (Gestão das Fronteiras, 2010) 66 49
Apoio contínuo à execução da estratégia energética da Ucrânia (Energia II, 2012) 45 5
Programa de apoio à política setorial — Apoio à política regional da Ucrânia (Regional, 2013) 55 0
Reforma do quadro jurídico administrativo e da função pública da Ucrânia (2011) 70 anulado
Apoio orçamental à política de desenvolvimento regional da Ucrânia (2012) 50 anulado
Contrato de apoio à consolidação do Estado2355 250
1 Exclui 29 milhões de euros que foram atribuídos a ações complementares (assistência técnica).
2 Dos 355 milhões de euros para o Contrato de apoio à consolidação do Estado, 232 milhões de euros foram fundos novos e 123 milhões foram 
absorvidos das dotações do Programa de Ação Anual de 2013 (ou seja, de dois novos programas de apoio à política setorial para a eliminação 
de barreiras no comércio e para a aplicação de uma estratégia ambiental na Ucrânia — 55 milhões de euros cada —, sendo que 13 milhões 
tiveram origem num incremento orçamental inicialmente destinado ao setor ambiental).
Fonte:  CRIS em 31.12.2015.
Quadro 2 — Ucrânia: Panorâmica da assistência macrofinanceira da UE, 2007-2015
Ano de decisão Abreviatura da auditoriaMontante atribuído Montante desembolsado
(em milhões de euros)
2002AMF I1106102010 500
2014 AMF II 1 000 1 000
2015 AMF III 1 800 600
Total 3 410 2 210
Fonte:  DG Assuntos Económicos e Financeiros em 31.12.2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmAnexo
47 Anexo 
Tabela 3 — Ucrânia: projetos examinados para o período 2007-2015
Título (ano do contrato)Montante 
atribuídoMontante 
desembolsado
(em milhões de euros)
Gestão das Finanças Públicas (GFP)
Geminação «Reforço da aplicação da lei e da política de concorrência na Ucrânia (2007)» 1 0,9
Geminação «Apoio ao principal gabinete de controlo e revisão da Ucrânia (KRU) na aplicação do novo 
sistema de controlo interno das finanças públicas» (2007)1,1 1,1
Harmonização da concorrência e dos sistemas de contratação pública na Ucrânia com as normas da UE 
(2008)4,4 4,4
Reforço do potencial do Banco Nacional da Ucrânia através da aproximação às normas da UE para os bancos 
centrais (2009)1,1 0,6
Apoio ao Ministério das Finanças da Ucrânia nos domínios da gestão da dívida pública e das previsões 
orçamentais (2010)1,7 1,5
Elaboração do relatório intercalar do projeto de geminação sobre supervisão baseada no risco de instituições 
financeiras não bancárias (2011)0,1 0,1
Fornecimento de equipamento de TI para integração da rede regional da Comissão Antimonopólio da 
Ucrânia em apoio ao projeto do Plano de Ação UE-Ucrânia de 2006 «Harmonização da concorrência e dos 
sistemas de contratação pública com as normas da UE» (2010)0,2 0,2
Prorrogação do contrato 147-509 «Harmonização da concorrência e dos sistemas de contratação pública 
com as normas da UE» (2011)1,1 1,1
Desenvolvimento de três projetos de geminação na área da gestão das finanças públicas na Ucrânia (2013) 0,1 0,1
Harmonização do sistema de contratação pública da Ucrânia com as normas da UE (2013) 4 2,7
O que custa o Estado: promoção do acompanhamento público do processo orçamental do Estado (2013) 0,3 0,2
Sociedade civil e meios de comunicação para orçamentos locais transparentes (2013) 0,3 0,1
Criação e aplicação do sistema de «Orçamento Aberto» para acompanhamento da utilização de fundos 
públicos (2013)0,3 0,2
Acompanhamento independente dos fluxos de recursos e financeiros provenientes do desenvolvimento 
de hidrocarbonetos convencionais e não convencionais na Ucrânia no âmbito do Contrato de Partilha de 
Produção (2013)0,2 0,2
Total GFP 15,9 13,4
Luta contra a corrupção
Apoio à boa governação: projeto contra a corrupção na Ucrânia (2006) 1,5 1,4
Projeto de apoio às reformas na justiça na Ucrânia (2013) 8,6 2,4
Total luta contra a corrupção 10,1 3,8
Fonte:  CRIS em 31.12.2015.Anexo
48 Respostas da Comissão  
e do SEAE
Síntese
III
Os acontecimentos dramáticos verificados na Ucrânia em finais de fevereiro de 2014, designadamente a destituição 
do antigo Presidente ucraniano, Viktor Yanukovich, em 28 de fevereiro de 2014, e a anexação ilegal da Crimeia pela 
Rússia nos dias seguintes, exigiram uma resposta rápida e decisiva para atenuar, na medida do possível, os efeitos 
de uma situação grave e inesperada.
Embora ao fazê-lo a Comissão não tivesse disposto de tempo suficiente para desenvolver uma estratégia a longo 
prazo antes de anunciar um importante pacote de ajuda à Ucrânia, em março de 2014, o planeamento a longo prazo 
teve início imediatamente a seguir à crise. Desde então, tem vindo a ser promovido um amplo debate estratégico, 
que também conta com a participação de parceiros internacionais.
V
A Comissão considera que, apesar de a assistência da UE ter sido parcialmente eficaz, foram acionadas ou apoiadas, 
por programas da UE, importantes reformas estruturais em quase todos os domínios descritos no ponto IV.
VI
A Comissão teve de negociar e avaliar a assistência macrofinanceira e as condições do apoio orçamental no âmbito 
do contexto político, económico e financeiro excecional da Ucrânia.
A maioria dos programas de apoio orçamental incluía uma componente fixa da parcela a desembolsar, no início do 
programa, depois de cumpridas as condições básicas gerais para as operações de apoio orçamental.
VII
Ao longo dos últimos dez anos, a  cooperação com a  Ucrânia no setor da energia assentou no Memorando de Enten -
dimento de 2005 relativo à cooperação no domínio da energia e centrou-se em garantir a segurança do abasteci -
mento de gás à Europa através do sistema de gasodutos ucranianos e em introduzir reformas de grande enverga -
dura no setor da energia.  Este foi também o principal objetivo da Declaração conjunta sobre a modernização do 
sistema ucraniano de trânsito de gás, de março de 2009. A crise do gás de 2009 aumentou ainda mais a pertinência 
e oportunidade da presente iniciativa, embora a sua execução fosse difícil devido à complexidade da situação polí -
tica do país e às constantes tensões geopolíticas.
Os progressos realizados permitiram que o BEI e o BERD assinassem um primeiro conjunto de empréstimos para a moder -
nização do sistema de trânsito de gás, em dezembro de 2014. Os esforços envidados no sentido de melhorar a governa -
ção do setor do gás na Ucrânia, bem como a segurança global do abastecimento, foram afetados até 2014 pela depen -
dência da Ucrânia face ao fornecimento de energia proveniente da Rússia.   Desde então, os progressos significativos 
alcançados em matéria de reformas do mercado do gás na Ucrânia têm sido amplamente reconhecidos.
Desde março de 2015, está a ser executada uma ampla reforma do setor do gás.  Para além da nova lei do gás, 
o Governo adotou, em julho de 2016, um plano para a separação da Naftogaz do operador da rede de transporte, 
que deverá ser implementado até 2017.   
A Comissão, juntamente com o Secretariado da Comunidade da Energia e outros parceiros, continuará a diligenciar 
no sentido da conclusão das reformas do setor do gás, a fim de melhorar a transparência e garantir condições de 
plena concorrência, designadamente de modo a  permitir a  entrada de novos operadores no mercado e  o reforço da 
segurança do abastecimento de gás e da fiabilidade do sistema de trânsito de gás da Ucrânia.
Respostas da Comissão e do SEAE 49
Introdução
04
Desde meados de 2015, a economia da Ucrânia tem registado sinais de estabilização económica após uma reces -
são profunda que se deveu, em grande medida, à perda de confiança ou a incidentes relacionados com o conflito 
armado no leste do país que afetaram a capacidade de produção. A estabilização refletiu uma combinação de fato -
res, tais como uma forte resposta da política macroeconómica que foi utilizada para fazer face aos desequilíbrios 
a longo prazo e à assistência técnica e financeira internacional, em grande escala, que se revelou essencial para 
refrear a  crise de confiança.
Após a contração financeira de 6,6% em 2014 e de 9,9% em 2015, prevê-se o retorno do crescimento da economia 
(estimado em 1%-2 %) em 2016, sob o efeito do aumento gradual da confiança dos consumidores e dos investido -
res O PIB registou um aumento de 0,1% em termos reais, no primeiro trimestre de 2016, tendo atingido os 1,3% no 
segundo trimestre.
08
Devido à situação na Ucrânia, desde 2014, a assistência ao abrigo do IEV tem sido efetivamente concedida sob 
a forma de «medidas especiais» anuais. Os trabalhos preparatórios já começaram a regressar aos níveis normais de 
programação plurianual através da adoção de um único quadro de apoio a partir de 2018.
13
A Comissão concorda que o  compromisso assumido pelas autoridades ucranianas em matéria de reformas melho -
rou consideravelmente a partir de 2014. Em especial, a atual administração ucraniana tem mostrado um forte empe -
nho na reforma da administração pública (RAP).
A Comissão tem desenvolvido e  incentivado este ímpeto reformista. Estão em curso trabalhos para a  conceção 
de um importante programa de assistência da UE neste domínio com vista a apoiar e sustentar este compromisso 
assumido em relação às reformas. O terceiro programa de AMF também inclui importantes compromissos no que 
respeita à RAP , tanto em termos de legislação como de execução.
15
A AMF não pretende ser uma duplicação das condições do FMI, mas complementa o programa do Fundo. A AMF 
só pode ser disponibilizada se o programa complementar do FMI estiver bem encaminhado e as revisões do Fundo 
prosseguirem até ao fim, conforme previsto. Tal implica que, para poder beneficiar dos desembolsos da AMF, 
o beneficiário tem de continuar a cumprir as condições impostas pelo FMI.
Caixa 1 — Ativação da campanha das autoridades ucranianas contra a oligarquia
A Comissão considera que o papel e a importância da Agência para a modernização estão sobrestimados e que não 
havia qualquer risco de confusão com a ajuda oficial da UE à Ucrânia.
17
Os acontecimentos dramáticos verificados na Ucrânia em finais de fevereiro de 2014, ou seja, a destituição do antigo 
presidente ucraniano, Viktor Yanukovich, em 28 de fevereiro de 2014, e a anexação ilegal da Crimeia pela Rússia 
nos dias seguintes, exigiram uma resposta rápida e decisiva para atenuar, na medida do possível, os efeitos de uma 
situação grave e inesperada.
Respostas da Comissão e do SEAE 50
Embora ao fazê-lo a Comissão não tivesse disposto de tempo suficiente para desenvolver uma estratégia a longo 
prazo antes de anunciar um importante pacote de ajuda à Ucrânia, em março de 2014, o planeamento a longo prazo 
teve início imediatamente a seguir à crise. Desde então, tem vindo a ser promovido um amplo debate estratégico, 
que também conta com a participação de parceiros internacionais.
Além disso, na sequência do anúncio do pacote de apoio, que se revestiu de grande importância política, foram 
concebidos com o maior rigor programas específicos de apoio da UE que tinham em conta e documentavam os 
riscos financeiros, bem como as atividades de outros doadores.
18
O objetivo do pacote financeiro de março de 2014 consistia em enviar um forte sinal de apoio político e, ao mesmo 
tempo, mobilizar apoio fiscal e orçamental a curto prazo, bem como investimento e assessoria suplementares 
a longo prazo. Por conseguinte, o pacote de ajuda fez face às necessidades de curto prazo, bem como a médio e a 
longo prazo, sendo estas últimas, efetivamente, sujeitas ao compromisso permanente no esforço reformador por 
parte das autoridades ucranianas.
Convém notar que apenas 1,61 mil milhões de euros da AMF faziam parte do pacote financeiro de março de 2014 
(volume cumulado da AMF I e da AMF II). A proposta de uma terceira operação de MFA a favor da Ucrânia (no 
montante de 1,8 mil milhões de euros) foi aprovada pela Comissão em janeiro de 2015, ou seja, destinava-se a com -
plementar o pacote de março de 2014, com base numa avaliação global da assistência prestada até ao momento, do 
seu impacto na estabilidade económica e financeira da Ucrânia desde o início da crise, e tendo em conta a degrada -
ção da situação financeira da Ucrânia no início de 2015.
20
O regresso à programação plurianual sob a forma de um quadro único de apoio está previsto a partir de 2018. Os 
trabalhos preparatórios já foram iniciados.
21
Embora possam ter-se verificado alguns problemas de coordenação iniciais, as atividades da delegação da UE em 
Kiev, o Grupo de Apoio à Ucrânia e a Missão de Aconselhamento da UE estão estreitamente coordenadas e comple -
mentam-se inteiramente. Esse facto é evidenciado, por exemplo, pela conceção conjunta de um novo programa de 
apoio à luta contra a corrupção, que foi adotado no início do corrente ano (junho de 2016).
22
Esta iniciativa não foi prosseguida. Além disso, a Comissão apoia a Ucrânia na luta contra a corrupção e a fraude, através 
de outras iniciativas, nomeadamente o apoio aos novos organismos da Ucrânia de luta contra a corrupção através do 
programa de luta contra a corrupção referido na resposta ao ponto 21, e do apoio à reforma do sistema judiciário.
24
A coordenação dos doadores pelos governos da Ucrânia foi, de facto, relativamente fraca durante a maior parte do 
período examinado. O atual Governo da Ucrânia está, no entanto, a tomar medidas no sentido de resolver e melho -
rar a situação e começam a verificar-se os efeitos positivos dessa ação.
Respostas da Comissão e do SEAE 51
25
A Comissão tem assumido o  papel de coordenador desde o  início, juntamente com o  Fundo Multidoadores do 
BERD, tendo também já adotado uma decisão (julho de 2016) para contribuir para o Fundo.
Observações
34
A UE participou muito ativamente no apoio ao desenvolvimento de uma estratégia de gestão das finanças públi -
cas (GFP) em 2012 e 2013, que resultou na adoção de um documento de boa qualidade antes da cimeira de Vílnius. 
Estão atualmente em curso trabalhos, uma vez mais com a ajuda de peritos da UE e do SIGMA da OCDE, no sentido 
de atualizar e melhorar ainda mais a estratégia de GFP .
38
As condições da gestão das finanças públicas e a luta contra a corrupção estavam no cerne de uma série de pro -
gramas de apoio da UE como, por exemplo, o contrato de apoio à consolidação do Estado. A Comissão continuará 
a melhorar o modo e os critérios utilizados para avaliar os progressos realizados em matéria de GFP .
40
A Comissão considera que utilizou a  sua margem de apreciação de forma adequada, atendendo ao caráter excecio -
nal da situação política e financeira da Ucrânia.
Caixa 2 — Flexibilidade de definição e avaliação do cumprimento das condições de AMF
O Memorando de Entendimento (ME) da AMFI foi, em grande medida, negociado em 2010-2012, com um governo 
ucraniano muito menos orientado para as reformas, e só foi ratificado pelo Parlamento ucraniano em 2014. Ape -
sar da dificuldade das negociações, a Comissão ainda conseguiu introduzir no presente ME algumas condições de 
âmbito geral em matéria de GFP .
A abordagem no sentido de incluir mais de uma prestação concreta numa condição permite a definição de um 
objetivo global num domínio específico necessitado de reforma, a  fim de proporcionar uma orientação estratégica, 
assegurando simultaneamente a clareza e a especificidade necessárias em relação às medidas políticas previstas.
Resposta comum aos pontos 41 e 42
A Comissão considera que a  proporção do financiamento antecipado das parcelas fixas do apoio orçamental setorial 
permaneceu dentro dos limites recomendados pelas orientações relativas ao apoio orçamental e  que se justificou 
pela situação na Ucrânia.
43
A Comissão considera que, em 2014, a Ucrânia estava à beira do colapso financeiro e, em última análise, político. 
Em conjunto com o FMI e outros doadores internacionais, a UE reagiu rapidamente à crise financeira na Ucrânia, 
em especial em 2014 e no primeiro semestre de 2015. Dada a extensão da crise económica da Ucrânia e à dimensão 
do país (de longe o maior dos países vizinhos de leste da UE), foi necessário fornecer montantes significativos de 
assistência macrofinanceira.
Respostas da Comissão e do SEAE 52
46
Na verdade, os pagamentos efetuados a título de apoio orçamental baseiam-se, desde 2010, numa avaliação global 
da GFP que tem em conta todo o material analítico pertinente, incluindo as avaliações da despesa pública e respon -
sabilidade financeira (DPRF).
48
A Comissão considera que a avaliação de 2014 das operações de apoio orçamental na Ucrânia forneceu uma visão 
global e  uma análise comparativa abrangente.
51
A Comissão está consciente desta situação que também foi realçada pela avaliação do apoio orçamental e aconse -
lha o Ministério das Finanças no sentido de encontrar formas mais adequadas de canalizar os recursos da UE.
52
A Comissão considera que a apreciação de que as condições foram «globalmente respeitadas» o que significa que, 
embora nem todos os aspetos das condições da AMF tenham sido aplicados, o objetivo da reforma da condição em 
questão foi alcançado na medida em que não se justificaria adiar o respetivo pagamento da AMF.
Resposta comum da Comissão aos pontos 67 a 69
A Comissão, ao longo de todo o período examinado, manteve uma política coerente, tendo em conta o papel estratégico 
do sistema de trânsito de gás ucraniano e, neste contexto, a necessidade de reformas fundamentais neste setor.
A grande maioria dos Estados-Membros apoiou os esforços da Comissão. A Comissão reconhece, no entanto, que as 
prioridades de alguns Estados-Membros no que se refere à  cooperação no setor do gás nem sempre estiveram em 
plena consonância com as da Comissão.
Na sequência da crise de 2006 e de 2009, a Comissão decidiu proceder a avaliações internas de riscos e procurou 
avaliar os ensinamentos retirados da interrupção dos fornecimentos de gás num documento de trabalho da Comis -
são {Documento de trabalho dos serviços da Comissão [COM(2009) 363] SEC(2009) 977}.
A Comissão considera que as interrupções do trânsito de gás em 2006 e 2009 decorreram diretamente de um litígio 
comercial entre a Gazprom e a Naftogaz, influenciado e agravado pelas tensões políticas entre a Ucrânia e a Rússia.
A Comissão teve de ter em conta a sensibilidade da informação conexa e considera que, nestas circunstâncias, não 
poderia ter sido mais explícita.
70
A Comissão reconhece que a  conceção de programas de assistência relativos ao setor do gás poderia, em alguns 
casos, ter sido melhor, mas aponta para a deficiente capacidade administrativa dos ministérios ucranianos interessa -
dos na formulação dos programas de assistência.
Respostas da Comissão e do SEAE 53
71
A Comissão considera que o  acesso aos dados melhorou gradualmente durante o  período examinado. Desde 2015, 
os dados pertinentes sobre os fluxos de transporte de gás, bem como as informações de mercado sobre o setor do 
gás ucraniano, são atualmente disponibilizados ao público, graças à cooperação entre as autoridades ucranianas, 
a Comissão e a REORT-G (Rede Europeia de Operadores de Redes de Transporte de Gás).
73
A Comissão considera que já foram realizados em 2014, incluindo, por exemplo, a elaboração da nova lei do gás 
pelo Governo, que permitiu a assinatura de empréstimos do BEI/BERD para a modernização do sistema de trânsito 
de gás em dezembro de 2014.
(c)
Os esforços da Comissão no sentido de ajudar a Ucrânia na modernização do sistema de trânsito de gás só geraram 
importantes decisões de investimento concretas no final de 2014, principalmente porque os governos anteriores 
não se mostraram disponíveis para executar reformas fundamentais acordadas na declaração conjunta de 2009.
(d) (i)
A Comissão e o SEAE consideram que a segurança do abastecimento de gás da UE através da Ucrânia estava igual -
mente em risco devido a  intervenientes externos (Rússia).
Conclusões e recomendações
74
A Comissão e o SEAE consideram que a assistência da UE desempenhou um papel essencial na promoção da asso -
ciação política e da integração económica da Ucrânia com a UE. Desde o início da crise, em 2014, a assistência da UE 
também desempenhou um papel fundamental na estabilização da situação da Ucrânia e na mobilização de impor -
tantes reformas estruturais numa vasta gama de domínios e setores.
76
A Comissão considera que a luta contra a corrupção e a gestão das finanças públicas constituem elementos fun -
damentais do diálogo da UE com a Ucrânia. Em consequência, foram lançadas, nos últimos anos, várias reformas 
importantes, que estão a  produzir resultados significativos.
Recomendação 1 — Colocar maior ênfase na gestão das finanças públicas no processo 
de diálogo com a Ucrânia
A Comissão e o SEAE aceitam esta recomendação.
Está atualmente a ser estudado um programa de apoio específico para a GFP a título de medida especial de 2017. As 
questões relativas à GFP já são elementos essenciais de todos os programas de apoio orçamental em curso, estando 
a decorrer uma atualização da estratégia de GFP com a ajuda de peritos da UE e do SIGMA da OCDE.
Respostas da Comissão e do SEAE 54
77
A Comissão considera que a rápida mobilização e o pagamento da assistência foi crucial, em 2014 e 2015, face 
à situação crítica da Ucrânia. Todos os pagamentos a título de apoio orçamental foram baseados numa avaliação 
aprofundada para garantir que as condições gerais para o apoio orçamental estavam a ser cumpridas.
A maioria dos programas de apoio orçamental inclui uma componente fixa da parcela a desembolsar, no início do 
programa, depois de cumpridas as condições básicas gerais para as operações de apoio orçamental.
Recomendação 2 — Melhorar a conceção das condições e o desembolso 
da assistência financeira
A Comissão aceita a recomendação.
a)
A Comissão já começou a definir objetivos políticos de uma forma mais precisa e seletiva, como se pode consta -
tar na evolução dos memorandos de entendimento (ME) com a Ucrânia, em particular entre a AMF II e a AMF III. 
A Comissão redobrará os esforços no sentido de maior clareza e precisão no futuro.
No entanto, as condições da AMF são sempre o resultado de uma negociação com o país beneficiário. Em espe -
cial, nos casos em que estas negociações decorrem num contexto geopolítico e financeiro excecional, a Comissão 
poderá ter de encontrar, também no futuro, um equilíbrio entre considerações de urgência e  o alargamento do 
período de assistência, por um lado, e a precisão e clareza, por outro.
c)
A Comissão, em todos os seus programas de AMF, continuará, tal como sempre fez anteriormente, a trabalhar em 
estreita coordenação com o FMI e outros doadores.
d)
A Comissão continuará igualmente a procurar obter um equilíbrio razoável entre o efeito de alavanca e a rapidez do 
desembolso. Em 2014, o contexto geopolítico e financeiro excecional da Ucrânia justificou, por vezes, alguns erros 
cometidos por uma questão de desembolso rápido da assistência macrofinanceira. Quando a estabilização econó -
mica começou a instalar-se na Ucrânia, no final de 2015, a Comissão passou a ser mais exigente no que diz respeito 
à aplicação das condições da AMF. Este aspeto é sublinhado pelo facto de o pagamento da segunda parcela da AMF 
III estar suspenso desde outubro de 2015, uma vez que a execução ainda não foi concluída.
A Comissão continuará a acompanhar de perto a execução, tendo em vista uma melhor utilização do efeito de ala -
vanca da sua assistência. Ao mesmo tempo, não é de excluir, no futuro, a possibilidade de as parcelas da AMF serem 
desembolsadas no contexto de um nível adequado de execução, em termos globais, mesmo que não esteja preen -
chido um número reduzido de condições.
78
A Comissão considera que a avaliação de 2014 das operações de apoio orçamental na Ucrânia proporcionou uma 
análise comparativa abrangente.
Respostas da Comissão e do SEAE 55
Recomendação 3 — Reforço do acompanhamento do modo de aplicação da assistência 
da UE
A Comissão aceita a recomendação.
A Comissão continuará a trabalhar para reforçar o acompanhamento da execução da assistência da UE e deverá 
utilizar todos os instrumentos à sua disposição para acelerar os progressos a nível das reformas.
79
A Comissão considera que a apreciação de que as condições foram «globalmente respeitadas» significa que, embora 
nem todos os aspetos subjacentes pormenorizados da condição da AMF tenham sido executados, o  objetivo da 
reforma da condição em questão foi alcançado numa medida em que não se justificaria adiar o respetivo paga -
mento da AMF.
Recomendação 4 — Colocar maior ênfase na execução efetiva das reformas 
e na sua sustentabilidade
A Comissão e o SEAE aceitam esta recomendação.
No caso da AMF, ao avaliar as condições de pagamento, a Comissão cingir-se-á às seguintes categorias de avaliação: 
«Cumpridas», «Globalmente respeitadas» e «Não satisfeitas».
80
Ao longo dos últimos dez anos, a cooperação com a Ucrânia no setor da energia tem-se centrado em garantir 
a segurança do abastecimento de gás (e petróleo) para a Europa através do sistema de gasodutos da Ucrânia. Os 
esforços envidados no sentido de melhorar a governação do setor do gás na Ucrânia, bem como a segurança global 
do abastecimento, foram afetados pela situação política e pela dependência da Ucrânia face ao fornecimento de 
energia proveniente da Rússia. O  diálogo de alto nível em matéria de energia, promovido no contexto do Memo -
rando de Entendimento de 2005, proporcionou um fórum essencial de grande utilidade a  este respeito.
81
A Comissão, ao longo de todo este período, manteve uma política coerente, tendo em conta o papel estratégico do 
sistema de trânsito de gás ucraniano e a necessidade de reformas fundamentais neste setor. Este facto foi igual -
mente reconhecido pelo Conselho em diversas conclusões sobre esta matéria. Embora os Estados-Membros, em 
geral, tenham apoiado os esforços da Comissão, as prioridades de alguns Estados-Membros no que se refere à coo -
peração no setor do gás nem sempre estiveram em consonância com as da Comissão.
82
Apesar das suas deficiências, a Comissão considera que tanto os programas de apoio orçamental como os proje -
tos de assistência técnica relacionados permitiram que fossem alcançados alguns progressos na agenda crucial da 
reforma do setor do gás, bem como em termos do reforço da segurança do abastecimento, apesar das condições 
políticas, muitas vezes adversas. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 70.
83
A Comissão considera que a comunicação e o acesso aos dados melhorou gradualmente à medida que o diálogo 
energético foi evoluindo (ver igualmente a  resposta da Comissão ao ponto 71). A  Comissão abordou os principais 
desafios enfrentados no setor do gás no âmbito do seu diálogo regular no domínio da energia, mesmo que a comu -
nicação conjunta nem sempre tenha transmitido todas as informações a esse respeito.
Respostas da Comissão e do SEAE 56
Recomendação 5 — Tomar medidas para tornar a assistência da UE à Ucrânia mais 
eficaz no domínio do gás
A Comissão aceita esta recomendação e já está a aplicá-la.
Já foram tomadas medidas significativas no sentido de tornar mais eficaz a assistência da UE, nomeadamente a cria -
ção de uma equipa de peritos em energia no âmbito do Grupo de Apoio à Ucrânia, uma coordenação mais estreita 
e adequada da assistência com o Secretariado da Comunidade da Energia e com outras partes interessadas (doado -
res, a REORT-G, etc.).
A Comissão está a proceder à atualização do Memorando de Entendimento sobre a cooperação com a Ucrânia no 
domínio da energia e pretende assinar uma parceria estratégica no setor da energia até ao final de 2016, com vista 
a continuar a intensificar o diálogo com a Ucrânia em matéria de energia e a aumentar a eficácia da cooperação no 
setor energético.
Além disso, a Comissão prossegue os seus esforços de mediação no atual diferendo em torno do gás entre a Rússia 
e a Ucrânia, nomeadamente por meio do acompanhamento atento dos fluxos de trânsito de gás. Existe um sistema 
de alerta rápido no âmbito do Acordo de Associação com a Ucrânia.
Serão tomadas outras medidas no sentido de melhorar a qualidade dos dados estatísticos recolhidos sobre a Ucrâ -
nia, nomeadamente através da componente estatística do projeto EU4Energy lançado em junho de 2016 com 
a Agência Internacional da Energia e a Comunidade da Energia.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
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contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
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 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 7.10. 2014
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 20.7.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 8.11.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas 
as línguas24.11.2016
No presente relatório, o  Tribunal avalia se a  assistência 
por parte da Comissão e do Serviço Europeu de Ação 
Externa foi eficaz no apoio à transformação da Ucrânia 
num Estado bem governado na área da gestão das 
finanças públicas e da luta contra a corrupção, bem como 
do setor do gás, durante o período de 2007-2015.
Em termos gerais, a assistência da UE à Ucrânia foi 
parcialmente eficaz nestes três domínios. Até  2014, 
a assistência da UE teve um impacto limitado. Apesar 
do novo impulso de reforma registado desde 2014, 
os resultados alcançados até hoje mantêm-se frágeis. 
O relatório apresenta cinco recomendações que visam 
melhorar a assistência da UE.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU