Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 94/62/CE, relativa a embalagens e resíduos de embalagens"

(COM(2001) 729 final - 2001/0291 (COD))

(2002/C 221/09)

Em 31 de Janeiro de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 6 de Maio de 2002. Foi relator R. Adams.

Na 391.a reunião plenária de 29 e 30 de Maio de 2002 (sessão de 29 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou por 100 votos a favor e 3 abstenções o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta da Comissão refere-se aos objectivos de valorização e reciclagem dos resíduos de embalagens. O fim em vista é prosseguir a harmonização das medidas nacionais para reduzir o impacto sobre o ambiente e assegurar o funcionamento do mercado interno. Em 1985 foram introduzidas as primeiras medidas nesta matéria. Subsequentemente, os agentes económicos e os Estados-Membros reconheceram a necessidade de legislação global sobre embalagens e resíduos de embalagens. Após uma extensa consulta (o parecer do Comité de 24 de Março(1) de 1993 afirmou um apoio amplo e de sentido positivo), a Directiva 94/62/EC foi adoptada. Está provado ser a opção política certa. Na maioria dos Estados-Membros, a directiva foi aplicada com êxito, apesar de ter havido que reconhecer e transferir para os produtores e os consumidores uma grande parte dos custos com métodos não sustentáveis e descartáveis. Mesmo os países com um desempenho menos bom conheceram uma tendência positiva neste sentido. A proposta em apreço pretende dar resposta ao requisito de ampliar novamente os objectivos estabelecidos na primeira fase (que deviam ser cumpridos até 30 de Junho de 2001) - e a data fixada para a consecução dos novos objectivos é 30 de Junho de 2006. São também propostos novos objectivos para resíduos específicos, baseados em parte na avaliação dos ciclos de vida e na análise da relação custo-benefício. A directiva estabelece, igualmente, que a reapreciação e o processo de revisão deverão continuar a ocorrer de cinco em cinco anos.

1.2. A proposta não analisa a base ou o requisito da necessidade de reduzir ao mínimo, reciclar e recuperar os resíduos de embalagem; esta questão já tinha sido estudada em profundidade na directiva original e, por consenso geral, continuou a ser um imperativo ambiental urgente que goza de vasto apoio público em toda a UE. A proposta regista também que existem diversas outras iniciativas actuais que tratam de questões correlacionadas como, por exemplo, a Comunicação/Livro Branco sobre Política Integrada de Produtos, a Estratégia Temática sobre Reciclagem, a Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos e a Directiva sobre Equipamento Eléctrico e Electrónico. Contudo, a presente proposta analisa a eficácia e exequibilidade dos objectivos existentes e dos objectivos propostos.

1.3. O presente parecer adopta uma abordagem semelhante, embora reconheça, como o faz a Comissão, que, a breve prazo, será necessário estudar urgentemente outros aspectos da Directiva de 1994, como a prevenção, a reutilização e o aprofundamento do trabalho sobre a transferência dos custos do impacte ambiental das embalagens para o custo do produto. Com efeito, o Comité já contribuiu de forma significativa para esse debate futuro mediante o seu parecer de iniciativa sobre o "Desenvolvimento de saídas para os resíduos de embalagem de produtos alimentares e não alimentares", elaborado por P. Verhaeghe e adoptado em Dezembro de 1992(2). O referido parecer continua sendo extremamente válido, abrangendo muitas questões relacionadas, e é recomendado como perspectiva complementar sobre questões técnicas, ambientais e económicas relativas à gestão dos resíduos de embalagens e à sua transformação em materiais secundários. O presente parecer, nas suas conclusões, reafirmará os pontos principais adoptados pelo CESE em Dezembro de 1999.

1.4. Todos os sectores da sociedade foram afectados por esta directiva. É uma história de sucesso para a Comissão e para todos os que estão envolvidos no seu desenvolvimento e aplicação. Tem sido importante para despertar a consciência ambiental de forma geral na Europa e, particularmente, para estimular uma resposta nos Estados-Membros onde existem baixos níveis de reciclagem. Como resultado, os consumidores e os produtores, ao reconhecerem os benefícios das embalagens, compreendem cada vez melhor a sua responsabilidade em eliminar de forma sustentável os produtos derivados do consumo ou da produção. Onde quer que empresas, consumidores e governos nacionais e locais tenham trabalhado para um projecto comum foi possível obter ganhos significativos, espectaculares mesmo, em termos de reciclagem.

1.5. O Comité reconhece que uma embalagem adequada traz inúmeros benefícios em termos de protecção, saúde, segurança, informação e validade, e que por isso, a gestão dos resíduos de embalagem, em tempos considerados como externalidade relativamente ao processo de produção, deveria ser internalizada no cálculo dos custos de produção. Assim, o parecer do CESE procura determinar se os objectivos estabelecidos na directiva conseguiram promover eficazmente a reciclagem e a valorização sustentadas e se se podem alcançar os novos objectivos propostos até 2006.

2. Definições

2.1. Objectivo de valorização geral: A valorização dos resíduos de embalagem inclui a reciclagem de materiais e a recuperação de energia ou combustíveis presentes nos materiais através da incineração ou outros processos, tal como a decomposição anaeróbia.

2.2. Objectivos para materiais específicos: Foram definidos objectivos mínimos distintos para a reciclagem do vidro, do papel/cartão, dos metais e dos plásticos. O objectivo de 20 % proposto para a reciclagem das embalagens de plástico só deve ser atingido mediante reciclagem mecânica ou química. Ainda não foram estabelecidos objectivos para um quinto fluxo de materiais recicláveis como madeira, têxteis e compósitos, embora se reconheça que a reciclagem destes materiais poderá ascender a 7 % do objectivo global de reciclagem.

2.3. Objectivos para materiais compósitos: Embalagem contendo uma mistura de materiais. Estes podem dar azo a dificuldades de reciclagem, causadas por problemas na separação de componentes. A maior parte dos materiais compósitos é classificada em função do material predominante utilizado na sua produção.

2.4. Objectivo máximo: A intenção de estabelecer um objectivo máximo de reciclagem e valorização foi assegurar que não ocorressem distorções no mercado interno devido a um grande volume de recolha de materiais recicláveis sem que os Estados-Membros tivessem instalações de processamento adequadas. O valor máximo pode ser ultrapassado mediante acordo, desde que tais instalações existam ou estejam planificadas. Alguns Estados-Membros já superaram os presentes objectivos e as projecções de aumento continuado da reciclagem nesses Estados indicam que os objectivos máximos propostos continuarão, na prática, a ser excedidos. O estabelecimento de um objectivo máximo reconheceu os limites técnicos finitos da reciclagem ou foi concebido para proteger o desenvolvimento da recolha dos materiais e os programas de triagem de outros Estados-Membros, que poderiam ser afectados pelo excesso de oferta de materiais procedentes de outros países.

3. Conteúdo da proposta

3.1. O quadro seguinte estabelece os objectivos aprovados para a primeira fase da directiva e os objectivos propostos para a segunda fase.

Objectivos (propostos) para a primeira e segunda fases (por peso)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.2. A aproximação entre os objectivos mínimos de valorização e os objectivos mínimos de reciclagem demonstra que, para a maioria dos resíduos de embalagens recolhidos selectivamente, a reciclagem é superior do ponto de vista ambiental e se justifica em termos da análise custo-benefício. Contudo, a proposta também coloca aos Estados-Membros o requisito de, em determinadas circunstâncias, fomentarem a recuperação de energia. Isto porque a recuperação de energia de certas fracções de resíduos de embalagens pode melhorar o equilíbrio ambiental da gestão dos resíduos de embalagens e possibilita uma optimização ambiental e económica do conjunto dos fluxos de resíduos, se tais operações forem efectuadas em instalações com adequado equipamento de controlo da poluição do ar e um alto grau de eficiência na recuperação de energia. Não obstante, há que ter continuamente presentes as preocupações do público em geral e das organizações ambientalistas em particular com as possíveis repercussões da incineração de resíduos para a saúde e para o ambiente especialmente quando seja feita em instalações que ainda não foram adaptadas à norma de PCIP ou em instalações com níveis menos bons de emissões do que os das instalações de incineração. Além disso, a construção de instalações de incineração tem um custo considerável, em capital, o que tende a confinar a gestão dos resíduos a um padrão fixo, reduzindo, desse modo a flexibilidade. Por estas razões não se propõe o aumento da valorização para mais de 75 %.

3.3. Os Estados-Membros são uma vez mais encorajados a reutilizar os materiais resultantes da reciclagem em embalagens ou outros produtos.

3.4. A Grécia, a Irlanda e Portugal poderiam adiar a realização dos objectivos revistos até 30 de Junho de 2009, o que significaria uma derrogação de três anos.

3.5. São dadas definições de reciclagem "mecânica", "química" e em "matérias-primas".

3.6. Um Anexo define ainda os materiais de embalagem, dando resposta a questões surgidas durante a aplicação da directiva original.

4. Observações na generalidade

4.1. Os objectivos propostos foram estabelecidos após uma ampla consulta dos representantes das indústrias europeias de embalagens e reciclagem, de recuperação e de evacuação de resíduos, bem como de ONG ambientalistas, de consumidores e outras partes interessadas. Os presentes objectivos são inferiores aos propostos originalmente na primeira ronda de consultas e, portanto, vão ao encontro dos níveis ditados pelo comportamento dos consumidores, pela capacidade industrial e pela participação do poder local nos países em que a reciclagem está menos desenvolvida. A posição de algumas das organizações de consumidores, ambientalistas e não governamentais que participaram na consulta consistiu em lutar por objectivos de reciclagem mais elevados, por uma quota de reutilização, por sistemas de depósito e por impostos sobre as embalagens. Estes pontos de vista não estão reflectidos na directiva proposta. O Comité é da opinião que, se todos os custos de produção, de comercialização, sociais e ambientais da embalagem dos produtos se reflectissem nos respectivos preços, se reduziria ou eliminaria a pressão para a aplicação de impostos suplementares sobre as embalagens. No entanto, ainda se não conseguiu um acordo quanto à possibilidade de identificar e quantificar tais custos sociais e ambientais.

4.2. O Comité recorda que o principal objectivo de uma abordagem mais sustentável da problemática das embalagens só poderá ser atingido se se alicerçar numa base coesa, unindo vontade política, educação pública, empenho empresarial e apoio activo por parte das autoridades municipais. Este padrão comum tem sido evidente nos países que têm alcançado mais elevados objectivos de reciclagem e valorização.

4.3. A proposta da Comissão socorre-se de alguns estudos independentes na matéria e, em particular, o estudo RDC/Pira sobre os custos e benefícios de diversos objectivos. O estudo, embora ainda na fase de projecto de relatórios já foi publicado, e apoia em geral as propostas da directiva. A complexidade das questões relacionadas com a análise da relação custo-benefício levou a um considerável atraso no calendário original, mas a Comissão tem para si que há tempo suficiente para as legislações nacionais incorporarem os novos objectivos, quando necessário.

4.4. A Comissão também tem a convicção de que há um prazo adequado para os vários sectores instalarem ou ampliarem as infra-estruturas necessárias para alcançar os novos objectivos. Os representantes da indústria de alguns Estados-Membros que teriam objectivos exigentes discordam. A perspectiva do Comité é que a indústria de embalagens, na grande maioria dos Estados-Membros, mostrou ser flexível e adaptável na concretização da primeira fase de objectivos - na realidade, objectivos nacionais mais elevados do que aqueles que são propostos na directiva. O Comité pensa que este desempenho tão encorajante permite que a indústria responda adequadamente aos novos objectivos. Acredita, também, que tal só será possível se todos os sectores - autoridades nacionais e municipais, empresas e consumidores - cooperarem activamente na execução de programas de reciclagem e valorização e os apoiarem.

4.5. Neste contexto, a experiência dos Estados-Membros é relevante; seis deles já em 1998 conseguiram alcançar níveis globais de reciclagem equivalentes aos agora propostos pela Comissão Europeia para 2006 - oito anos antes do prazo proposto. Também em 1998 oito outros Estados-Membros alcançaram níveis de reciclagem equivalentes aos agora propostos pela Comissão para 2006 para o vidro e o papel. Outros quatro alcançaram-nos para os plásticos e três para os metais.

Resultados da reciclagem

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.6. O CESE reconhece que, quando a directiva original foi adoptada, havia três agrupamentos de Estados-Membros:

- Países com uma capacidade de reciclagem significativamente menos desenvolvida em termos de sensibilização dos consumidores, de recolha e de reprocessamento;

- Países com recursos e potencial internos para rapidamente desenvolverem a capacidade de recolha e de reprocessamento mas onde, tradicionalmente, foram seguidos métodos não sustentáveis para o processamento de resíduos e em que sensibilização dos consumidores para a reciclagem não foi activamente encorajada;

- Países com uma capacidade de recolha e reprocessamento, instalada e apoiada por uma sensibilização dos consumidores relativamente elevada.

4.7. Os objectivos originais e os agora propostos nas alterações da directiva procuram ir ao encontro dos interesses dos três agrupamentos, incentivando uma convergência gradual para objectivos de reciclagem eco-eficientes, permitindo gerar capacidade, instalar sistemas de recolha e instituir a educação dos consumidores. A directiva, ao estabelecer objectivos específicos, sem dúvida que incentivou as iniciativas de reciclagem e valorização a todos os níveis nos Estados-Membros. Os países com baixa sensibilização fizeram esforços significativos e os países com programas já estabelecidos alargaram-nos e melhoraram-nos.

4.8. A Comissão admite que os novos objectivos propostos tenham um efeito mínimo directo em diversos Estados-Membros, que já estão a alcançar os objectivos propostos. Contudo, argumenta que os novos objectivos resultarão em mais 4,7 milhões de toneladas de materiais de embalagem que serão reciclados até 2006, à medida que os países com programas de reciclagem menos desenvolvidos forem cumprindo as exigências.

4.9. A redução do impacte ambiental das embalagens deve ser considerada uma prioridade indiscutível. No entanto, deve ser contrabalançada "equitativamente" pelas outras necessidades vitais a que os consumidores esperam que as embalagens dêem resposta: segurança alimentar, preservação, protecção do produto, informação e comodidade.

5. Observações na especialidade

5.1. O Comité reconhece que as questões de ordem técnica desempenham um papel importante nos programas de reciclagem e valorização, pelo que solicita maior apoio à investigação, em particular na área da reciclagem e reutilização de plásticos e polímeros, e o desenvolvimento da capacidade industrial.

5.2. Os elevados custos marginais com recolha, triagem e processamento, de forma a atingir as mais altas percentagens possíveis de reciclagem, colocarão desafios de ordem financeira e de capacidade, se bem que tais desafios possam em parte ser compensados pelo crescente grau de consciência dos consumidores. Não obstante, os constantemente crescentes objectivos de reciclagem farão incorrer em custos, pelo que devem ser envidados todos os esforços para manter o apoio e a participação activos do consumidor, que é quem os irá suportar.

5.3. Em muitos Estados-Membros um sector significativo da economia social desenvolveu-se em função de vários aspectos da reciclagem e da reutilização. O Comité solicita a Comissão Europeia que tenha presente que a profissionalização e a industrialização cada vez maior dos processos de valorização, reciclagem e reutilização pode pôr em risco os empregos já criados, que proporcionam emprego acessível aos grupos desfavorecidos. Em especial, o desenvolvimento dos processos químicos para alguns plásticos (paralelamente ou em alternativa a processos mecânicos) favorece a indústria tecnologicamente avançada, possivelmente em detrimento de processos intensivos em trabalho.

5.4. A madeira não é identificada como uma categoria de materiais à parte, com objectivo próprio, nem na directiva original nem na revisão proposta, apesar de serem significativos o volume e o peso da madeira no fluxo de resíduos. O Comité sugere que a directiva revista tome posição sobre o papel particular que a madeira tem a desempenhar no que diz respeito à embalagem e à consequente gestão dos resíduos.

5.5. A revisão é parte de um processo contínuo que está a estimular os sectores industrial, comercial e de consumo a estarem sensibilizados para o impacte dos resíduos de embalagem no ambiente. As fontes industriais e comerciais de resíduos de embalagem já deram resposta adequada aos programas de redução, reciclagem e reutilização, frequentemente encorajadas por legislação e objectivos nacionais. Muitas vezes, o ciclo de vida da embalagem corresponde a utilizadores claramente identificáveis e restritos e existem oportunidades para conseguir eficiência de custos directamente controlada.

5.6. Há uma variação substancial entre as taxas óptimas de reciclagem (que chega a 31 %) identificada no estudo RDC/Pira. Isto é, até certo ponto (cerca de 10 %) devido a condições geográficas diferentes. Outros factores importantes são a participação, métodos alternativos de gestão de resíduos, distâncias de transporte, etc. Alguns Estados-Membros enfrentarão desafios consideráveis para atingir alguns dos objectivos propostos, especialmente os que no passado não atribuíram tanta importância à sensibilização dos consumidores para a reutilização e para a reciclagem e, consequentemente, não desenvolveram tanta capacidade de reciclagem. Estes desafios podem ser espinhosos no caso de certos materiais (por exemplo, a reciclagem de vidro verde no Reino Unido, devido à enorme importação de vinho). No entanto, o Comité considera que já se obtiveram significativos proveitos sociais e ambientais ao encorajar a sustentabilidade na indústria da embalagem e que não se deveriam comprometer futuros progressos ao fixar objectivos que não possam ser confortavelmente atingidos pelos Estados-Membros mais lentos a aplicar programas eficazes e coordenados. A implicação disto é alguns Estados-Membros terem provavelmente de rever os seus sistemas internos de aplicação da directiva, a fim de atingirem os objectivos da mesma, e de prever incentivos ou formas de apoio adicionais para materiais específicos.

5.7. Os resíduos domésticos produzem a maior parte dos resíduos de embalagem em vidro, cerca de metade dos resíduos em plástico e metais e um terço dos resíduos de papel e cartão. Presta-se cada vez mais atenção à necessidade de reduzir ao mínimo as embalagens dos bens de consumo e à necessidade de valorização de resíduos do fluxo municipal, que é menos fácil de controlar do que os fluxos industriais e comerciais e que é de conteúdo mais heterogéneo. Portanto, o presente parecer aproveita a oportunidade para sublinhar a necessidade de dar maior apoio às iniciativas nacionais, regionais e municipais em matéria de valorização de resíduos de embalagem com origem doméstica. Esta posição vem em abono do desejo já expresso pelo Comité de ver a política ambiental para as embalagens e os resíduos de embalagens avançar para uma abordagem ambiciosa e proactiva, centrada na prevenção e na valorização de resíduos de embalagens.

6. Conclusões

6.1. O Comité reconhece e apoia incondicionalmente a Directiva 94/62/CE como força impulsionadora importante no encorajamento às legislações nacionais para introduzirem sistemas destinados à recolha selectiva, à triagem e à valorização dos resíduos de embalagem e ao aumento da sensibilização para o papel das embalagens como elemento importante e necessário no ciclo de vida dos produtos e como contributo para o fluxo de resíduos. O CESE subscreve ainda o compromisso de progressivamente aumentar os objectivos de reciclagem e de valorização, bem como o compromisso de introduzir um aumento substancial desses objectivos na actual alteração proposta.

6.2. Os actuais objectivos revistos propostos foram estabelecidos com atenção especial aos Estados-Membros com baixas taxas de reciclagem. Para eles, esses objectivos são exigentes mas, na perspectiva do Comité, alcançáveis, mediante esforços proactivos concertados. Sendo desta opinião, o CESE não deixa de registar o progresso significativo dos últimos cinco anos, tanto na introdução de legislação nacional progressiva, como na resposta das indústrias de embalagem e de reciclagem, valorização e evacuação de resíduos. Contudo, o Comité sublinha que em diversos Estados-Membros a consciencialização dos consumidores para o seu próprio papel no aumento da reciclagem permanece baixa e insta com os Estados-Membros e a UE para que ponham em prática iniciativas para promover a educação e a consciencialização dos consumidores para a reciclagem, a reutilização e a aceitação de reduzir ao mínimo as embalagens, atendendo sempre à saúde e à segurança. À medida que a sociedade de consumo se foi desenvolvendo na segunda metade do século passado, alguns países foram cirando tradições de reutilização e de reciclagem, mas outros não. Tal continua a ter um forte efeito. Os Estados-Membros também precisam de assegurar que as autoridades municipais demonstrem através de medidas concretas que apoiam a reciclagem dos resíduos de embalagens.

6.3. Subsistem algumas dificuldades na reciclagem de resíduos de embalagens, pelo que o Comité continua a pressionar para que surja uma política proactiva baseada na participação, envolvendo todos os elementos da cadeia de produção, utilização e eliminação das embalagens, tendo particularmente em conta as restrições económicas com que se deparam esses agentes. O Comité reafirma a sua opinião de que um projecto para o desenvolvimento de saídas para os produtos reciclados deveria incluir:

- maior apoio à inovação e ao desenvolvimento de novas técnicas de valorização de resíduos de embalagem;

- identificação e desenvolvimento de novos mercados para reciclados;

- introdução de normas CEN para reciclados;

- mais responsabilidade para os diversos sectores de resíduos de embalagem;

- diálogo construtivo com os consumidores e os cidadãos;

- melhoria contínua do sistema de controlo estatístico da UE.

6.4. O Comité verifica com alguma preocupação que a proposta de revisão em apreço não contribui para o debate sobre a redução ao mínimo das embalagens, sobre a reutilização e sobre as responsabilidades dos produtores de embalagens. A demora na recolha de dados comparativos e na avaliação do sistema não deve impedir a elaboração de novas propostas, pelo que o Comité ponderará a possibilidade de emitir um parecer de iniciativa sobre a matéria. Reclama o Comité, em especial, acção no que diz respeito à obtenção de informação sobre as medidas preventivas que estão a ser tomadas pelos Estados-Membros, como o exige a Directiva 94/62; acção relativamente aos materiais complexos de embalagem que são difíceis de reciclar; a apreciação da oportunidade da instituição de incentivos económicos à reutilização e à reciclagem e de mais apoio a medidas voluntárias.

6.5. O Comité insta a que o vasto trabalho actualmente levado a cabo para determinar o nível óptimo, económico e ambiental, de reciclagem e valorização dos materiais de embalagem tenha continuidade e seja alargado. Em particular, solicita que tal trabalho exploratório da relação custo-benefício tenha em conta

- os crescentes custos marginais da recolha e reciclagem de percentagens cada vez mais elevadas de materiais específicos;

- factores ambientais que se mostrem difíceis de quantificar financeiramente, como os custos de obviar ao impacte estético negativo do lixo;

- problemas que possam advir do uso de materiais compósitos ou de rotulagem contendo metais pesados ou outras substâncias hostis ao processo de reciclagem.

6.6. Subsiste alguma incerteza quanto à recolha e interpretação de dados relativos à produção de embalagens e de resíduos nos Estados-Membros, sendo de assinalar uma variação evidente. A Comissão deveria estabelecer directrizes comuns e deveriam ser dados passos para garantir a sua aplicação harmonizada no território da UE. Outro assunto pertinente neste contexto é o comércio intra e extracomunitário de materiais recicláveis.

6.7. O Comité, por fim, regista o facto de o alargamento estender o Mercado Único a países que aspirarão a níveis de desempenho económico que estão ligados, nos actuais Estados-Membros, a níveis elevados de resíduos de embalagem. Os países candidatos à adesão têm experiência considerável de tratar das questões da reciclagem e da reutilização de maneira criativa, pelo que se obteria um resultado altamente positivo se essa competência fosse preservada e utilizada por toda a União para seguir um caminho mais sustentável no que diz respeito à embalagem em geral.

Bruxelas, 29 de Maio de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Parecer do CESE, CES 345/93, JO C 129 de 10.5.1993.

(2) Parecer do CESE, CES 1119/99, JO C 51 de 23.2.2000, pp. 17-23.