1.Introdução

Como anunciado na sua comunicação de 16 de setembro de 2011 sobre o reforço da governação Schengen, que recebeu o apoio do Conselho em 8 de março de 2012, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho relatórios semestrais sobre o funcionamento do espaço Schengen. O presente sétimo relatório abrange o período compreendido entre 1 de novembro de 2014 e 30 de abril de 2015, e a sua divulgação surge imediatamente antes do vigésimo aniversário do Acordo de Schengen, assinado em 14 de junho de 1985.

2.Situação atual

2.1.Fluxos migratórios nas fronteiras externas do espaço Schengen

O período a que o relatório se refere foi caracterizado por fluxos migratórios contínuos de travessia do Mediterrâneo rumo à Europa, por um elevado número de acidentes trágicos, e pela ameaça crescente colocada por pessoas radicalizadas, nomeadamente pelos combatentes terroristas estrangeiros que regressaram à Europa, agravada pelos atentados terroristas em França e na Dinamarca e pelo atentado abortado na Bélgica.

O número anual de deteções de passagens irregulares de fronteiras aumentou significativamente em 2014 e foi o mais elevado desde que a Rede de Análise de Riscos da Frontex (FRAN) começou a recolher dados em 2007. Foram registados perto de 284 000 casos durante o último ano, o dobro do anterior recorde de 2011 (o número de casos detetados em 2013 foi de cerca de 107 000). De forma igualmente importante, o número de casos detetados durante os primeiros cinco meses do período abrangido pelo relatório (entre novembro de 2014 e março de 2015, os meses para os quais havia dados consolidados disponíveis) foi mais de três vezes superior ao de há um ano, ultrapassando os 111 000 casos.

Em 2014, a Itália continuou a registar, de longe, o maior número de detenções, seguida da Grécia e da Hungria. Tal como em 2013, a maior parte das pessoas detetadas eram nacionais da Síria e da Eritreia. As principais rotas utilizadas em 2014 foram a do Mediterrâneo central (aumento de quase quatro vezes em relação a 2013, representando 60 % de todos os casos detetados), a do Mediterrâneo oriental (o dobro do mesmo período em 2013, embora ainda abaixo dos anos recorde de 2010 e 2011) e a dos Balcãs ocidentais (mais do dobro do que em 2013). Tanto para a rota do Mediterrâneo central como para a dos Balcãs ocidentais, o número de deteções em 2014 foi o mais elevado de sempre desde o início da recolha de dados pela FRAN, em 2007.

No que concerne aos cinco primeiros meses do período em análise, a rota dos Balcãs ocidentais foi a mais utilizada (mais de 55 000 casos detetados), seguida das do Mediterrâneo central e oriental (mais de 26 000 e de 21 000 casos, respetivamente). Em conjunto, as três rotas representaram quase 93 % de todas as deteções.

Neste contexto, foi registado um aumento significativo de migrantes irregulares provenientes do Kosovo, atingindo o seu pico entre janeiro e fevereiro de 2015 e colocando a rota dos Balcãs ocidentais na primeira posição do número de passagens irregulares de fronteiras no período de novembro de 2014 a fevereiro de 2015. Para fazer face à situação na fronteira servo-húngara, a Frontex prestou apoio à Hungria através do envio de equipamento e de agentes convidados no âmbito das suas operações conjuntas. A Alemanha destacou alguns agentes para apoiar os guardas de fronteira sérvios e, juntamente com a Áustria e a Hungria, empreendeu algumas iniciativas conjuntas, como a fiscalização de comboios. A Comissão iniciou um intenso diálogo entre a Sérvia e o Kosovo4, em especial através do grupo de trabalho Sérvia-Kosovo sobre migração irregular, abrindo caminho à cooperação entre ambas as partes e obtendo destas o compromisso de intensificar as medidas destinadas a prevenir e a combater a migração irregular proveniente do Kosovo4. As autoridades sérvias comprometeram-se a reforçar os controlos fronteiriços na fronteira servo-húngara e a atuar judicialmente contra as redes de tráfico de seres humanos na Voivodina, enquanto o Kosovo4 se comprometeu a intensificar a cooperação policial com a Sérvia e o intercâmbio de informações com a Sérvia e a UE. Os dados disponíveis mostram que estas medidas contribuíram para inverter a tendência observada: entre fevereiro e março, o número de detenções de migrantes irregulares provenientes do Kosovo4 na fronteira servo-húngara diminuiu de quase 12 000 para menos de 400 e, na rota dos Balcãs Ocidentais, de perto de 15 000 para cerca de 5 000. No entanto, são necessários esforços sustentados para consolidar esta diminuição.

A rota do Mediterrâneo central foi a segunda mais utilizada entre novembro de 2014 e março de 2015. Durante o período em análise, os fenómenos de «navios fantasma» (casos do Carolyn Assens, do Blue Sky M e do Ezadeen), em que navios com migrantes irregulares a bordo são abandonados pela tripulação e deixados à deriva, demonstraram uma vez mais que os traficantes mudam rapidamente de método de operação, sem respeito pela vida humana. Um desenvolvimento importante em relação a esta rota foi o lançamento da operação conjunta da Frontex denominada Tritão, no Mediterrâneo central, que se iniciou em 1 de novembro de 2014, na altura em que a Itália decidiu terminar a operação Mare Nostrum, que era assegurada pela sua Marinha. Ao longo da operação, registaram-se 392 incidentes relacionados com a migração irregular, dos quais 334 foram casos de busca e salvamento. Foram detetadas 49 871 pessoas, das quais 43 057 decorrentes de casos de busca e salvamento, tendo sido detidos 32 passadores de migrantes. Embora a operação conjunta tenha demonstrado a determinação de todos os parceiros envolvidos para pôr termo à tragédia em curso no Mediterrâneo, é evidente que a operação de vigilância de fronteiras Tritão ou outras não podem, por si só, resolver a situação. Tais operações são complementares a medidas que vão para além do âmbito de aplicação do acervo de Schengen (política de migração da UE enquanto tal, para além da situação nos países de origem e de trânsito) e aos esforços dos EstadosMembros na gestão das suas fronteiras. Para fazer face a estes desafios, no rescaldo da tragédia de 18 de abril no Mediterrâneo, realizou-se um Conselho conjunto de Assuntos Externos e Internos que chegou a acordo sobre um plano de ação de dez pontos sobre a migração. As medidas correspondentes foram desenvolvidas na declaração emitida pelo Conselho Europeu em 23 de abril, que se comprometeu com o reforço da presença marítima da UE através da triplicação dos recursos financeiros das operações conjuntas Tritão e Poseidon, com novos métodos de combate aos traficantes, com medidas a tomar em conjunto com os países terceiros, e com um reforço da solidariedade e da responsabilidade no seio da UE. Estas orientações estão agora a ser implementadas com base num roteiro elaborado para o efeito, e o Conselho e a Comissão irão apresentar ao Conselho Europeu de junho um relatório sobre o desenrolar do processo. A Agenda Europeia da Migração, adotada pela Comissão em 13 de maio, reúne os diferentes passos da resposta a estes desafios.

Um aumento significativo de casos detetados na rota do Mediterrâneo oriental colocou-a na primeira posição em termos das rotas mais frequentemente utilizadas durante o mês de março (mais de 2,5 vezes mais casos detetados em relação a fevereiro). Tal pode ser parcialmente atribuído a variações sazonais, mas reflete também o aumento da pressão sobre esta rota.

A Comissão continuou a acompanhar a situação nos EstadosMembros afetados por fluxos significativos nas fronteiras europeias (designadamente em Itália, na Hungria e na Bulgária) também no que se refere à melhoria dos respetivos sistemas de asilo, à resposta a movimentos secundários e a assegurar a aplicação do Regulamento EURODAC, em particular em relação à recolha das impressões digitais dos migrantes nas fronteiras. A Agenda Europeia da Migração salientou a necessidade de respeitar plenamente as regras a este último respeito, e os EstadosMembros sob especial pressão irão beneficiar do sistema de «pontos de acesso» (Hotspot) para o fornecimento de apoio operacional no terreno.

A Comissão continuará igualmente a avaliar, em cooperação com o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) e com os EstadosMembros em causa, a eventual necessidade de utilizar o mecanismo de alerta rápido, preparação e gestão de crises, com base no artigo 33.º do Regulamento de Dublin III. A Comissão continuou também a trabalhar com Chipre, a fim de garantir que existe capacidade de acolhimento de emergência para gerir eventuais fluxos significativos, bem como de melhorar o seu sistema de asilo em geral. A Grécia tem vindo a executar o seu plano de ação nacional em matéria de asilo e migração de forma a resolver as suas deficiências sistémicas no domínio do asilo, o qual expirou em dezembro de 2014. É de relevar que estes EstadosMembros desenvolveram esforços consideráveis para estabilizar e melhorar a situação, embora mais progressos sejam ainda necessários.

A Comissão trabalhou em estreita colaboração com os EstadosMembros e com o GEAA no sentido de agilizar a transposição da reformulação da diretiva relativa aos procedimentos de asilo, que clarificou e reforçou as regras sobre a garantia de um acesso efetivo aos procedimentos de asilo, incluindo os pedidos apresentados nas fronteiras externas. O GEAA organizou uma série de formações sobre os procedimentos de asilo, estando a desenvolver, em cooperação com a Frontex e com a Agência dos Direitos Fundamentais, um novo módulo de formação dirigido também aos guardas de fronteira. Durante o período em análise, este gabinete continuou a tomar medidas para permitir a recolha de dados pormenorizados e fiáveis sobre os pedidos de asilo, incluindo os apresentados nas fronteiras externas.

Em 2014, solicitaram asilo no espaço Schengen e nos países candidatos a Schengen cerca de 14 000 cidadãos ucranianos. Embora se trate de um aumento de quase 14 vezes em relação aos cerca de 1 000 requerentes de asilo durante todo o ano de 2013, o número global é ainda relativamente baixo, representando cerca de 2 % do total de requerentes de asilo em 2014. Praticamente todos os requerentes ucranianos viajaram legalmente com um visto de curta ou longa duração, tendo muito poucos pedidos de asilo sido apresentados na fronteira. A situação na Ucrânia e o seu impacto sobre os fluxos migratórios e de asilo deve continuar a ser acompanhada atentamente, para que a UE e o espaço Schengen estejam em condições de reagir mais eficazmente a desenvolvimentos futuros.

Luta contra as ameaças à segurança colocadas por combatentes terroristas estrangeiros

No que concerne aos combatentes terroristas estrangeiros que regressam à UE vindos da Síria e à sua deteção nas fronteiras externas, questão que também foi tratada na Agenda Europeia para a Segurança, adotada pela Comissão em 28 de abril de 2015, no atual quadro jurídico é possível efetuar controlos sistemáticos com base numa avaliação do risco, verificando se as pessoas que beneficiam do direito de livre circulação ao abrigo do direito da União estão incluídas nas bases de dados pertinentes. A Comissão continuou a trabalhar em conjunto com os EstadosMembros, visando, por um lado, garantir que os instrumentos em vigor, nomeadamente o Código das Fronteiras Schengen e o Sistema de Informação Schengen (ver secção 4.1 para mais pormenores), possam ser plenamente aproveitados para reagir à ameaça colocada pelos combatentes terroristas estrangeiros e, por outro, definir indicadores de risco comuns que permitam que os controlos sobre as pessoas sejam mais seletivos.

Na sua reunião informal de 12 de fevereiro de 2015, os membros do Conselho Europeu enviaram uma mensagem clara sobre os próximos passos a dar no aperfeiçoamento de instrumentos para detetar e impedir deslocações relacionadas com o terrorismo, designadamente por parte de combatentes terroristas estrangeiros. A este respeito, a Comissão adaptou o Guia Prático para os Guardas de Fronteira (Manual Schengen) respeitante a controlos mínimos e a controlos pormenorizados, às regras gerais aplicáveis às pessoas que beneficiam do direito de livre circulação na União e às regras atinentes aos controlos nas fronteiras terrestres e aéreas.

2.2. Situação no espaço Schengen