[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 11.5.2011

COM(2011) 255 final

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Relatório de avaliação intercalar do programa Justiça Penal

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 3

1.1. OBJECTO DO RELATÓRIO 3

1.2. VISÃO DE CONJUNTO 3

1.3. ANTECEDENTES 5

1.4. CONTEXTO ACTUAL 5

2. Execução do programa 6

2.1. INICIATIVAS DA COMISSÃO (CONCURSOS PÚBLICOS) 6

2.2. SUBVENÇÕES (CONVITES À APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS) 6

2.2.1. SUBVENÇÃO DE ACÇÕES – CONVITE GERAL 6

2.2.2. SUBVENÇÃO DE ACÇÕES – CONVITE ESPECÍFICO 8

2.2.3. SUBVENÇÕES DE FUNCIONAMENTO 9

2.2.4. SUBVENÇÃO DE ACÇÕES – ACORDO-QUADRO DE PARCERIA 9

2.2.5. SUBVENÇÕES AOS ORGANISMOS EM SITUAÇÃO DE MONOPÓLIO 10

3. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO 10

3.1. PERTINÊNCIA 10

3.2. EFICÁCIA 11

3.3. Em que medida foram atingidos os objectivos do programa? 11

3.4. EFICIÊNCIA – RELAÇÃO CUSTO-EFICÁCIA 12

3.5. SUSTENTABILIDADE E IMPACTO 12

3.6. COERÊNCIA 13

3.7. VALOR ACRESCENTADO EUROPEU 13

4. CONCLUSÕES 14

4.1. DEFINIÇÃO DAS PRIORIDADES 14

4.2. VALOR ACRESCENTADO EUROPEU 15

4.3. SIMPLIFICAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS 15

4.4. PUBLICIDADE E VISIBILIDADE DO PROGRAMA 15

INTRODUÇÃO

OBJECTO DO RELATÓRIO

Em 12 de Fevereiro de 2007[1], o Conselho adoptou a Decisão 2007/126/JAI, que cria, para o período de 2007 a 2013, no âmbito do Programa Geral sobre Direitos Fundamentais e Justiça, o programa específico Justiça Penal.

O artigo 16.º, n.º 3, alínea b), dessa decisão prevê que a Comissão deve submeter à apreciação do Parlamento Europeu e do Conselho, até 31 de Março de 2011, um relatório de avaliação intercalar sobre os resultados obtidos e os aspectos qualitativos e quantitativos da execução do programa. Esse relatório servirá de base para a redacção de uma comunicação sobre a continuação do programa, até 30 de Agosto de 2012, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 3 do mesmo artigo.

O relatório de avaliação intercalar em questão apresenta uma visão geral dos resultados obtidos até agora e dos aspectos qualitativos e quantitativos da execução do programa. A avaliação foi feita pelos serviços da Comissão, que analisaram os pontos fortes e os pontos fracos do programa, procurando responder às seguintes perguntas:

1) Como melhorar a execução durante o período que ainda resta do programa?

2) Como melhorar a concepção do programa, tendo em vista o ou os programas que lhe sucederão?

A avaliação debruçou-se, em especial, sobre

a) a pertinência do programa, analisando em que medida os objectivos do programa correspondem às necessidades a satisfazer e aos problemas a resolver;

b) a eficácia do programa, determinando em que medida os objectivos do programa foram atingidos;

c) a eficiência, verificando se os resultados foram obtidos a um custo razoável.

VISÃO DE CONJUNTO

O programa Justiça Penal tem por objectivo contribuir para a consolidação do espaço de liberdade, segurança e justiça na União Europeia, reforçando a cooperação judiciária em matéria penal, com base no princípio do reconhecimento mútuo.

Os quatro objectivos gerais são os seguintes:

1. Promover a cooperação judiciária com o objectivo de contribuir para a criação de um verdadeiro espaço de justiça em matéria penal, baseado no princípio do reconhecimento mútuo e da confiança mútua;

2. Promover a compatibilidade das normas aplicáveis nos Estados-Membros, na medida do necessário para melhorar a cooperação judiciária. Promover a redução dos obstáculos jurídicos existentes ao bom funcionamento da cooperação, tendo em vista o reforço da coordenação das investigações e o aumento da compatibilidade dos sistemas judiciários existentes nos Estados-Membros da União Europeia por forma a providenciar um seguimento adequado das investigações das autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros;

3. Melhorar os contactos e o intercâmbio de informações e melhores práticas entre as autoridades judiciárias e administrativas e as profissões jurídicas (advogados e outros intervenientes do sector judiciário) e fomentar a formação dos membros do sector judiciário, tendo em vista o reforço da confiança mútua;

4. Melhorar ainda mais a confiança mútua a fim de assegurar a protecção dos direitos das vítimas e dos arguidos.

Para os alcançar, o programa prevê quatro tipos de actividades diferentes:

- acções específicas conduzidas pela Comissão, sujeitas a concurso público , incluindo estudos e trabalhos de investigação e a elaboração e execução de projectos específicos no domínio informático, para facilitar o intercâmbio e a difusão das informações;

- subvenções ( subvenção de acções ) a projectos transnacionais específicos com interesse para toda a União Europeia, apresentados por parceiros que associem obrigatoriamente, pelo menos, dois Estados-Membros ou um Estado-Membro e um país candidato ou em vias de adesão e/ou projectos nacionais nos Estados-Membros em determinadas condições;

- subvenções ( subvenções de funcionamento ) de apoio às actividades das organizações não governamentais ou outras entidades com objectivos de interesse geral europeu no domínio da justiça penal;

- uma subvenção de funcionamento destinada a co-financiar as despesas ligadas ao programa de trabalho permanente da Rede Europeia de Formação Judiciária, responsável pela formação dos magistrados.

O orçamento total previsto a título de despesas de funcionamento do programa Justiça Penal para o período de 2007 a 2013 eleva-se a 196,85 milhões de EUR. Este montante corresponde à soma dos orçamentos anuais votados de 2007 a 2011 e aos montantes inscritos na programação financeira para 2012 e 2013.

A maior parte do apoio financeiro é acordado à subvenção de acções e às subvenções em geral. A percentagem atribuída às subvenções varia entre 95 e 75 % durante os 5 anos. Deste modo, é respeitado o acto de base, que prevê uma taxa mínima de 65 % para subvenções.

ANTECEDENTES

O programa Justiça Penal (cujo acrónimo é JPEN) é a continuação do programa-quadro da cooperação policial e judiciária em matéria penal (AGIS[2]) para o período de 2003 a 2007, adoptado em 22 de Julho de 2002 pelo Conselho Europeu.

Em 2005, a Comissão propôs a criação de um novo programa-quadro[3] intitulado Direitos Fundamentais e Justiça, dotado de quatro objectivos específicos, entre os quais o de promover a cooperação judiciária a fim de contribuir para a criação de um verdadeiro espaço de justiça em matéria penal. Tratava-se da continuação lógica do Programa da Haia (Novembro de 2004) que assinala, entre outros aspectos, que a criação de uma Europa dos cidadãos passa igualmente pela criação de um espaço europeu de justiça, fundado no princípio do reconhecimento mútuo, no qual as fronteiras entre países deixam de constituir um entrave à tramitação de acções judiciais e à execução das decisões. O programa Justiça Penal devia também levar à criação de um sistema informatizado de troca de informações sobre registos criminais. O orçamento previsto para este programa representava a parte mais importante do programa-quadro, ou seja, 36 %.

CONTEXTO ACTUAL

O programa-quadro adoptado em 2007 foi redigido nos termos do disposto nos Tratados em vigor naquela data, mas a sua estrutura foi concebida de forma a permitir uma transição sem escolhos para a nova arquitectura institucional resultante da entrada em vigor do Tratado de Lisboa em 1 de Dezembro de 2009. Assim, a base jurídica do programa Justiça Penal inclui um artigo sobre a complementaridade (12.º), cujo n.º 1 prevê que deve procurar-se estabelecer sinergias e assegurar a complementaridade com outros instrumentos da União, em especial com o programa específico Justiça Civil e os programas gerais Segurança e Protecção das Liberdades e Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios.

- De 2007 a 2010 foram lançados 14 convites à apresentação de propostas no âmbito do programa, dos quais 11 levaram a uma decisão de atribuição seguida da assinatura de convenções. Trata-se dos convites dos anos de 2007, 2008 e 2009[4]. Relativamente ao ano de 2010, o processo ainda está em curso, pelo que não será incluído no presente relatório.

EXECUÇÃO DO PROGRAMA

INICIATIVAS DA COMISSÃO (CONCURSOS PÚBLICOS )

O programa anual de trabalho apresenta uma descrição das acções de iniciativa da Comissão, a financiar pelo orçamento anual. Esse programa abrange domínios variados, como estudos, trabalhos de investigação, criação de um sistema informatizado comum para a troca de informações sobre registos criminais, conferências e reuniões de peritos e actividades de análise, de acompanhamento e de avaliação.

De 2007 a 2010, a Comissão financiou nomeadamente as acções seguintes:

- Desenvolvimento do Portal Europeu da Justiça, realização de campanhas de informação sobre esse portal e de estudos de viabilidade da justiça electrónica europeia.

- Organização (no âmbito do Fórum da Justiça) do prémio Balança de Cristal. Este prémio é atribuído conjuntamente pela Comissão Europeia e pelo Conselho da Europa no intuito de descobrir e dar visibilidade a práticas inovadoras e eficazes em matéria de organização jurisdicional ou de práticas judiciais seguidas pelos tribunais.

- Organização e convocação periódica do Fórum da Justiça[5], criado em 2008 para dispor de um mecanismo de consulta dos agentes implicados quanto às políticas e práticas da UE em matéria de justiça, para promover as boas práticas e aumentar a confiança e compreensão mútuas entre os profissionais do direito da União Europeia.

- Estudos e criação de ferramentas informáticas com vista à interligação, a nível europeu, dos registos criminais e ao intercâmbio de informações entre as autoridades judiciais sobre condenações anteriores, incluindo o apoio à concepção de programas informáticos nos Estados-Membros, ao desenvolvimento de programas de interligação (aplicação de uma referência comum), bem como o apoio intra muros aos serviços da Comissão. Este apoio abrange, deste modo, todos os preparativos para a execução do ECRIS em 2012.

Outros estudos e seminários sobre temas da actualidade no domínio penal foram objecto de contratos de 2007 a 2010.

No total, foram assinados 64 contratos, no valor de 8,3 milhões de EUR, para um orçamento previsto de 13,8 milhões de EUR, o que representa uma taxa de utilização de 60 % dos montantes previstos.

SUBVENÇÕES (CONVITES À APRESENTAÇÃO DE PROPOSTAS)

- SUBVENÇÃO DE ACÇÕES – CONVITE GERAL

De 2008 a 2010, uma média anual de 31 projectos foi objecto de uma convenção de subvenção, isto é, 94 projectos durante esses três anos.

A taxa global de utilização do orçamento atingiu 81,42 % durante o referido triénio, o que é satisfatório para um programa relativamente jovem num domínio em que os Estados-Membros são habitualmente pouco receptivos. A média anual dos montantes concedidos varia entre 170 000 e 260 000 EUR. Um terço dos projectos financiados tem um valor inferior a 100 000 EUR.

As acções têm uma duração média de 18 a 24 meses. 85 % dos projectos de 2008 estão concluídos e os restantes terminarão em 2011. Em 2009, a percentagem é de 55 %.

- POR PRIORIDADES

O quadro que se segue foi elaborado por prioridades, mostrando uma concentração evidente dos financiamentos na prioridade relativa à cooperação e ao intercâmbio de boas práticas, com 63 %. No entanto, estes dados não reflectem totalmente a realidade, visto que, para a formação judiciária, seria necessário juntar os montantes concedidos à Rede Europeia de Formação Judiciária (referidos em seguida) que anualmente recebe um financiamento de 800 000 EUR, o que eleva a 23 % a participação do financiamento da formação judiciária no total do programa.

Prioridades – Ano da autorização | |2008 | |2009 | |2010 | |Total |% | | |N.º |Montante |N.º |Montante |N.º |Montante |N.º |Montante | | |Formação judiciária |7 |1 488 060 |3 |307 554 |7 |821 574 |17 |2 617 188 |13,59 | |Intercâmbio de boas práticas/cooperação em matéria penal |25 |4 722 286 |19 |4 225 843 |20 |3 259 102 |64 |12 207 231 |63,38 | |Apoio às vítimas |5 |1 093 185 |2 |599 962 |3 |794 363 |10 |2 487 510 |12,91 | |Intercâmbio de informações | | |1 |1 376 364 |2 |573 395 |3 |1 949 760 |10,12 | |Total |37 |7 303 531 |25 |6 509 724 |32 |5 448 434 |94 |19 261 689 | | |Orçamento | |8 000 000 | |6 800 000 | |8 900 000 | |23 700 000 | | |

- POR TIPO DE BENEFICIÁRIOS

Os Ministérios da Justiça dos Estados-Membros e os departamentos de investigação universitária constituem a maioria dos beneficiários dos projectos financiados (83 % do total).

No entanto, em média, as ONG representam 30 % do total dos financiamentos atribuídos no âmbito dos convites à apresentação de propostas de acções e de funcionamento.

- DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA

- Durante o período em análise, foi apresentado um total de 160 projectos, dos quais 94 foram aceites, o que representa uma percentagem bastante baixa (60 %).

- Seis Estados-Membros nunca apresentaram projectos. Trata-se de Chipre, Dinamarca, Irlanda, Lituânia, Eslováquia e Suécia. Uma avaliação aprofundada deverá permitir determinar as causas desta falta de interesse.

- Apesar de algumas tentativas, cinco Estados-Membros nunca obtiveram financiamento (Finlândia, Grécia, Luxemburgo e Polónia).

Seis Estados-Membros são particularmente activos, tendo apresentado 64 % do total das propostas e obtido 68 % dos projectos financiados. Trata-se, por ordem de grandeza, de: Espanha, Reino Unido, Itália, Alemanha, Bélgica e Países Baixos.

O número de projectos apresentados e de projectos atribuídos manteve-se relativamente estável durante o período de três anos.

SUBVENÇÃO DE ACÇÕES – CONVITE ESPECÍFICO

Durante o período de 2008 a 2010, o programa apoiou a execução de projectos específicos no domínio da interligação dos registos criminais nacionais na União Europeia. As subvenções de projectos ligados ao convite específico relativo ao Portal Europeu da Justiça lançado em 2010 não serão avaliadas no presente relatório, uma vez que só tiveram início em 2011.

O aperfeiçoamento dos mecanismos de transmissão das informações judiciais relativas a condenações na União Europeia pressupõe o intercâmbio de informações entre Estados-Membros com a maior celeridade possível. Este intercâmbio é possível, nomeadamente, devido à criação de um sistema de informações informatizado. De 2008 a 2010, o orçamento canalizado para os co-financiamentos neste domínio específico atingiu os 32 milhões de EUR e tinha como objectivo aperfeiçoar os registos criminais nacionais por forma a permitir o intercâmbio por via electrónica com os registos criminais de outros Estados-Membros.

Só as autoridades nacionais designadas nos termos do artigo 1.º da Decisão 2005/876/JAI do Conselho, de 21 de Novembro de 2005, relativa ao intercâmbio de informações extraídas do registo criminal[6], estão autorizadas a apresentar projectos no âmbito da prioridade relativa à interligação dos registos criminais.

Durante o período de 2007 a 2009, 22 % dos montantes atribuídos ao domínio dos registos criminais não puderam ser utilizados, representando um montante de 7 milhões de EUR de que a justiça penal não pôde beneficiar. Determinados Estados-Membros não apresentaram qualquer projecto neste domínio. Trata-se da Bélgica, Bulgária e Dinamarca, enquanto 52 % dos financiamentos foram atribuídos a cinco países: Áustria, Lituânia, Roménia, Reino Unido e Hungria.

A partir de 2010, esta prioridade foi incorporada no convite geral e deixou de ser objecto de um convite específico.

SUBVENÇÕES DE FUNCIONAMENTO

Ao contrário das subvenções de acções, cujo objectivo consiste em co-financiar acções destinadas a promover a realização de um objectivo que se inscreve no quadro de uma das políticas da União Europeia, as subvenções de financiamento têm por objectivo co-financiar o funcionamento de organismos ou redes de interesse geral europeu ou cujo objectivo se inscreve no quadro de uma das políticas da União Europeia, estando subjacente a ideia de que a Comissão Europeia financia a criação de redes europeias que promovem as políticas da União Europeia.

As subvenções de funcionamento são atribuídas para apoiar a existência e o funcionamento de um organismo durante um período equivalente ao seu exercício contabilístico, tendo como contrapartida determinadas actividades propostas pelo organismo no seu programa anual de trabalho.

- A experiência entre 2007 e 2010 demonstra que este tipo de financiamento não suscita o interesse esperado junto do público-alvo. Apesar de três convites à apresentação de projectos europeus, apenas 18 organizações puderam ser financiadas, obtendo 51 % dos fundos previstos.

- Verifica-se que são muitas vezes as mesmas organizações que se apresentam a concurso, obtendo financiamentos sucessivos, ao passo que as candidaturas de novos beneficiários são bastante reduzidas. Deste ponto de vista, o objectivo de apoio à criação ainda não foi atingido.

- As baixas taxas de participação e de êxito estão ligadas à dificuldade que as organizações participantes têm em demonstrar a sua real dimensão europeia.

SUBVENÇÃO DE ACÇÕES – ACORDO-QUADRO DE PARCERIA

Para intervir em determinados domínios prioritários do programa Justiça Penal, os serviços da Comissão decidiram recorrer, em 2007, a convenções-quadro de parceria celebradas com agentes-chave do sector da formação judiciária interessados numa colaboração regular com a instituição nos domínios designados, com vista ao estabelecimento de um quadro de cooperação de longo prazo. Estas parcerias implicam que exista um interesse mútuo, uma comunhão de objectivos entre a Comissão e os parceiros e acções definidas e acordadas de forma regular e estável, numa rede que reúna um certo número de beneficiários.

Em resultado do convite à apresentação de projectos foram assinadas convenções-quadro com a Academia de Direito Europeu (ERA), a Rede Europeia de Formação Judiciária (REFJ) e o Instituto Europeu de Administração Pública (IEAP). Estas convenções chegam ao seu termo em Julho de 2011.

De 2007 a 2009 estava previsto atribuir, a título de convenções-quadro de parceria, um montante máximo de 8,9 milhões de EUR. Na verdade, o total atribuído não ultrapassou os 2 milhões.

- O recurso às parcerias não representa um valor acrescentado relativamente aos convites à apresentação de propostas gerais. Também não permitiu a criação de uma rede de interlocutores-chave com a qual a Comissão possa estabelecer relações regulares e estáveis para a organizar a formação judiciária de forma eficaz. Neste momento, a formação judiciária está a ser avaliada separadamente, o que deverá permitir determinar quais os instrumentos e modos de financiamento mais adequados.

SUBVENÇÕES AOS ORGANISMOS EM SITUAÇÃO DE MONOPÓLIO

A experiência adquirida ao longo do programa de intercâmbios destinado aos magistrados em 2004, 2005 (projecto-piloto) e 2006 (acção preparatória) e da colaboração com a Rede Europeia de Formação Judiciária (REFJ), que até essa altura se tinha ocupado da organização dos intercâmbios e encontros entre estabelecimentos de formação de magistrados, permitiu ao Conselho incluir a REFJ no acto de base do programa Justiça Penal. Nos termos do artigo 4.º, alínea d), as subvenções de funcionamento podem ser atribuídas para co-financiar as despesas ligadas ao programa de trabalho permanente da Rede Europeia de Formação Judiciária.

A REFJ é uma associação internacional sem fins lucrativos (AISBL) de direito belga, criada em 2000, que agrupa a maioria das escolas da magistratura europeia responsáveis pela formação de juízes e procuradores. Hoje em dia, a REFJ junta as autoridades responsáveis pela formação judiciária nos 27 Estados-Membros.

As subvenções são concedidas na sequência de um pedido de subvenção da REFJ e após verificação de que a organização não é abrangida pelos critérios de exclusão e que a proposta se adequa ao objectivo de formação judiciária previsto pelo programa Justiça Penal. A subvenção é formalizada pela assinatura de uma convenção de subvenção.

As características dos programas de intercâmbio são duplas – intercâmbios de magistrados, destinados ao aprofundamento mútuo dos conhecimentos das práticas jurídicas, e sentimento de pertença a um espaço judiciário comum.

De 2007 a 2010, a REFJ recebeu um montante de 7 152 071,31 de EUR para um montante máximo de 9,5 milhões de EUR previsto no orçamento anual, ou seja, foram atribuídos 75 % dos fundos. Desde 2007, 667 juízes e procuradores puderam beneficiar dos programas de intercâmbio de curto e longo prazo.

RESULTADOS DA AVALIAÇÃO

PERTINÊNCIA

Em que medida os objectivos do programa correspondem às necessidades e aos problemas a resolver?

A avaliação intercalar revela que o programa contribuiu para a criação e o reforço do espaço europeu de liberdade, segurança e justiça, promovendo cooperações concretas no domínio da justiça penal, com base no reconhecimento mútuo.

As actividades financiadas favorecem os intercâmbios sistemáticos de informações por meios electrónicos, reforçam a formação judiciária transnacional para os profissionais do sector penal, estimulam a divulgação de boas práticas entre Estados-Membros e promovem o apoio às vítimas.

O número de pedidos de financiamento de acções tem vindo a aumentar constantemente, o que demonstra um interesse crescente pelo programa, que ainda não atingiu seguramente a sua dimensão ideal. Com efeito, determinados países estão pouco ou nada representados, apesar de oferecerem um potencial de desenvolvimento significativo. É necessário envidar ainda esforços de promoção do programa e de criação de ferramentas de apoio para a melhoria da qualidade das propostas. Em Abril de 2010 foi organizado um dia de informação, que contou com 100 participantes.

Após três anos de aplicação, é possível concluir que as subvenções de funcionamento e os acordos de parceria não tiveram o êxito esperado, o que põe em causa a sua pertinência e adequação aos objectivos a alcançar.

No caso das subvenções de funcionamento, isto deve-se ao facto de, ao contrário das subvenções de acções, que servem para co-financiar acções pontuais com duração e orçamento próprios, independentes das outras actividades do organismo requerente, a subvenção de funcionamento financia os custos operacionais do organismo. Do ponto de vista financeiro, torna-se então indispensável, para efeitos de acompanhamento e controlo destas duas operações subvencionadas de forma diferente (programa de trabalho, por um lado, e acções, por outro) que o organismo seja dotado de instrumentos de gestão e contabilidade que lhe permitam gerir a situação de forma fiável e controlável; com efeito, os custos a cargo do beneficiário para a execução das suas diversas actividades devem ser afectados em função da finalidade a que se destinam, a saber, ao orçamento de funcionamento ou ao orçamento da acção específica.

É conveniente procurar obter sinergias com os outros programas que promovem actividades semelhantes (Justiça Civil, Prevenir e Combater a Criminalidade e DAPHNE).

EFICÁCIA

Em que medida foram atingidos os objectivos do programa?

Durante o período em análise, a proporção de projectos financiados relativamente ao orçamento não foi satisfatória. No entanto, esta tendência inverteu-se em 2010, ano em que os pedidos de financiamento de acções duplicaram relativamente a 2009. Esta eficácia reduzida do programa deve-se a vários factores:

desconhecimento do programa, percentagem de intervenção considerada demasiado baixa e que carece de um nível de co-financiamento demasiado elevado, execução demasiado complexa, fonte de incerteza jurídica e de lentidão da gestão.

A recente evolução positiva do número de pedidos de financiamento é, sem dúvida, o resultado das campanhas de sensibilização feitas em 2009 e 2010 pela Comissão para divulgar a existência do programa nos Estados-Membros.

Pode também ser atribuída a melhores condições de financiamento (pré-financiamento que passou de 70 % para 80 % e redução da exigência de co-financiamento de 30 % para 20 %, ou mesmo 10 % no caso especial de convite à apresentação de propostas no contexto do Portal Europeu da Justiça em 2010).

A introdução de um novo sistema electrónico de registo e avaliação das propostas em linha (PRIAMOS) facilitou em grande medida o acesso ao programa e acelerou o processo de avaliação.

EFICIÊNCIA – RELAÇÃO CUSTO-EFICÁCIA

Os resultados foram obtidos a um custo razoável?

Durante o período em análise, foram concluídos 11 convites à apresentação de projectos e foram concedidas 155 subvenções, ou seja, uma média de 14 subvenções por cada um dos referidos convites. Esta taxa de «eficácia» é baixa, relativamente a outros programas de dimensão equivalente. O programa DAPHNE, por exemplo, financiou 43 projectos em 2009, publicando apenas um único convite à apresentação de projectos que abrangia dois exercícios orçamentais.

O período de contratualização situado entre a tomada da decisão de atribuição pelo gestor orçamental e a entrada em vigor das convenções é longo (em média, 5/6 meses), comparado com outros programas.

A média das subvenções individuais durante o período estudado foi de 380 000 EUR para as subvenções de acções e de 128 000 EUR para as subvenções de funcionamento. No futuro, esta média relativamente baixa deverá aumentar devido à parte de financiamento crescente em benefício de projectos informáticos onerosos, a fim de melhorar os intercâmbios de informações entre Estados-Membros.

SUSTENTABILIDADE E IMPACTO

Quais são os efeitos de longo prazo deste programa e será que são sustentáveis?

O programa Justiça Penal é recente, sendo difícil medir o seu impacto a longo prazo. Permitiu, no entanto, concretizar e reforçar a acção de alguns dos agentes mais importantes no domínio da justiça penal europeia, nomeadamente a Rede Europeia de Formação Judiciária. Permitiu igualmente que os Estados-Membros financiassem uma parte dos custos da interligação dos registos criminais, favorecendo deste modo uma cooperação a mais longo prazo. A disponibilização em linha do Portal Europeu da Justiça e o esforço constante de actualização do seu conteúdo favorece e enriquece a emergência de um espaço judiciário europeu.

Os objectivos, os intervenientes e o tipo de acções financiadas pelo programa Justiça Penal estão muito próximos dos do programa Justiça Civil[7], o que pode dar azo a sobreposições, concorrências inúteis entre os dois programas e riscos de desigualdade de tratamento. A supressão do terceiro pilar favorecerá, sem dúvida, uma melhor legibilidade do programa. Deixou de ser necessário separar os programas Justiça Civil e Justiça Penal com bases jurídicas distintas.

Pretende-se obter uma maior cooperação judiciária entre os vários intervenientes no programa. Os projectos que favorecem as parcerias entre pelo menos dois Estados-Membros têm este objectivo. A procura de parcerias deve ser reforçada através de medidas activas da Comissão, mediante uma melhor apresentação do sítio Web, a sua actualização mais rápida e a publicação periódica das novidades sobre o programa.

COERÊNCIA

Em que medida os projectos financiados permitem à Comissão atingir os objectivos traçados para a política da justiça?

A Comissão deve zelar pela conformidade das propostas seleccionadas com as prioridades apresentadas no programa anual de trabalho. Porém, a ligação de cada projecto e/ou concurso público com a prioridade para a qual recebem apoio financeiro não está ainda sistematizada. O acompanhamento desta adequação deve ser aperfeiçoado, a fim de permitir, entre outros aspectos, uma melhor definição das prioridades dos futuros programas anuais de trabalho e uma melhor avaliação dos contributos financeiros que lhes são afectados. Nesta óptica, o sistema PRIAMOS de candidatura e avaliação em linha poderia ser mais bem utilizado como ferramenta estatística, uma vez que permite avaliar o nível de resposta por prioridade.

VALOR ACRESCENTADO EUROPEU

Em que medida o programa e os projectos financiados apresentam um valor acrescentado relativamente ao que teria resultado de medidas nacionais nesta matéria nos Estados-Membros?

A «necessidade de acção europeia» no domínio da justiça penal não era óbvia no momento da redacção do acto de base, mas a tendência actual é para que ela se confirme. O número de organizações que participam no programa está a aumentar e a participação de ONG é constante. No domínio específico da justiça penal, o conceito de valor acrescentado europeu ainda é pouco preciso e o nível adequado de intervenção da União Europeia é difícil de definir. Estes dois conceitos devem ser debatidos de forma mais ampla pelos vários intervenientes.

O valor acrescentado europeu faz parte dos critérios de atribuição das propostas, mas a sua interpretação não é uniforme nos diversos programas da DG Justiça. A título de exemplo, os programas DAPHNE[8], Direitos Fundamentais[9] e Justiça Civil exigem a prova da existência efectiva num número significativo de países para poder obter uma subvenção de funcionamento, o que não sucede no programa Justiça Penal.

O peso do valor acrescentado europeu na avaliação dos critérios de atribuição é fraco (15 % do total dos critérios de atribuição) e podia ser reforçado.

Um dos critérios de elegibilidade prevê explicitamente que as propostas devem ser submetidas por dois Estados-Membros, pelo menos, ou por um Estado-Membro e outro país, que pode ser um país em vias de adesão ou um país candidato. A ideia subjacente é favorecer as parcerias, a cooperação transnacional e o intercâmbio de boas práticas. Cerca de 80 % dos montantes financiados destinam-se a projectos transnacionais. O programa aceita também projectos ditos nacionais, em certas condições, mas pressupõe-se que todos os projectos devem apresentar uma dimensão europeia.

CONCLUSÕES

O programa Justiça Penal permitiu apoiar 155 projectos e 64 contratos desde a sua criação em 2007. A avaliação do programa mostrou que é necessário prosseguir os financiamentos, na medida em que as acções financiadas tratem de problemas reais precisos e contribuam de forma positiva e complementar para as medidas nacionais de execução neste domínio.

No entanto, esta avaliação revelou igualmente diversas deficiências que devem ser corrigidas, para que as intervenções a nível europeu possam ser ainda mais eficazes.

Uma aplicação separada dos programas Justiça Civil e Justiça Penal e de outros programas significa que não se aproveitam ao máximo as sinergias existentes, podendo mesmo criar duplicações desnecessárias.

O programa devia agrupar, com o objectivo de promover a cooperação judiciária, as medidas de apoio à cooperação civil e penal para assegurar uma melhor coordenação entre estes dois domínios jurídicos, sobretudo após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa em Dezembro de 2009, que veio suprimir a estrutura de pilares. É possível prever outras aproximações a outros programas da DG Justiça, nomeadamente os programas DAPHNE e Direitos Fundamentais.

Não fica demonstrado que o programa seja o instrumento mais adequado para apoiar projectos que impliquem a compra de equipamentos no intuito de proceder à interligação dos registos criminais. Atendendo ao custo elevado e ao carácter nacional, este tipo de projectos podia ser financiado de forma mais adequada pelos fundos estruturais.

Pode ser elaborada uma lista de recomendações extraídas das observações constantes do presente relatório:

DEFINIÇÃO DAS PRIORIDADES

O acompanhamento das prioridades anuais deve ser melhorado graças à utilização reforçada do sistema PRIAMOS de registo e avaliação das candidaturas em linha, que permite classificar as propostas por prioridade e identificar, portanto, as necessidades concretas no terreno. Estes dados estatísticos poderão ser utilizados para ajudar a definir as prioridades anuais.

VALOR ACRESCENTADO EUROPEU

O estudo veio destacar a existência de um número crescente de projectos de valor acrescentado europeu no domínio da justiça penal. No entanto, este continua a ser um dos critérios mais difíceis de cumprir para as organizações participantes. A sua interpretação não é uniforme na DG Justiça e o seu peso relativamente aos restantes critérios de atribuição é fraco (15 %).

A Comissão tenciona promover um debate destinado a definir melhor este critério, bem como o nível adequado da sua intervenção relativamente aos instrumentos nacionais de financiamento. Poderia pensar-se em reforçar o peso do critério relativo ao valor acrescentado europeu no processo de selecção.

SIMPLIFICAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS

No intuito de aumentar a eficácia do programa mantendo os recursos humanos existentes, a Comissão tenciona prosseguir a harmonização e simplificação das linhas directrizes (actualização anual de um guia prático destinado aos requerentes), dos formulários dos pedidos de subvenção e dos critérios de avaliação.

Os calendários provisórios dos concursos públicos devem ser publicados com antecedência suficiente e a Comissão deve assegurar o cumprimento de todos os prazos.

Além disso, é conveniente informar os requerentes atempadamente e de forma clara acerca dos procedimentos em vigor, dando-lhes tempo suficiente para preparar a proposta.

A fim de aumentar o número de propostas financiadas mediante convites à apresentação de projectos, a Comissão devia publicar apenas um convite à apresentação de propostas de acções de dois em dois anos.

Deve ser ponderada a possibilidade de deixar de recorrer às subvenções de funcionamento que se revelaram pouco eficazes.

Para obter economias de escala, a Comissão deve procurar dirigir o seu apoio financeiro para projectos de dimensão mais significativa.

Para conseguir uma maior harmonização com outros programas da DG Justiça e uma gestão mais eficaz, deve ser privilegiada a externalização de determinadas tarefas (por exemplo, a avaliação dos critérios de atribuição).

PUBLICIDADE E VISIBILIDADE DO PROGRAMA

O sítio Web do programa deve ser melhorado, a fim de assegurar uma melhor visibilidade, nomeadamente através de mensagens de alerta dirigidas aos parceiros naturais do programa (antigos beneficiários, membros do comité do programa, redes activas, etc.). O objectivo é divulgar melhor os resultados dos convites à apresentação de propostas, os novos convites e a lista de organizações que poderiam criar parcerias num projecto.

Deve ser feito um esforço (por exemplo, sessões de informação, sistema de perguntas frequentes, etc.) em favor dos Estados-Membros sub-representados no programa (CY, DK, IR, LT, SK, S, EE, FI, GR, LU e PL), para o tornar mais conhecido e ajudar a melhorar a qualidade das propostas.

No intuito de favorecer a emergência e o reforço de uma «sociedade civil do direito penal», este esforço de sensibilização deve concentrar-se nas ONG cuja taxa de participação no programa seja insuficiente.

Devem ser previstas aproximações a outros programas da DG Justiça, no intuito de assegurar uma massa crítica de maior envergadura e, em consequência, uma melhor visibilidade.

Devem ser previstos outros tipos de cooperação mediante parcerias ou gestão conjunta com organismos de reputação firmada neste domínio de actividade, designadamente o Conselho da Europa e a OCDE.

[1] JO L 58 de 24.2.2007, p. 13.

[2] Decisão 2002/630/JAI do Conselho (JO L 203 de 1.8.2002, p. 5).

[3] COM(2005) 122 – Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 6.4.2005.

[4] As convenções de subvenção são assinadas no ano seguinte à publicação dos convites à apresentação de projectos. As datas indicadas no presente relatório são as datas de celebração das subvenções de funcionamento e de acções .

[5] Comunicação da Comissão [COM(2008) 38 final, adoptada em 4.2.2008] sobre a criação de um Fórum para debater as políticas e as práticas da UE no domínio da justiça

[6] JO L 322 de 9.12.2005, p. 33.

[7] Decisão 1149/2007/CE de 25.9.2007 (JO L 257, p. 16).

[8] Decisão n.º 779/2007/CE de 20.6.2007.

[9] Decisão 2007/252/JAI de 19.4.2007.