Parecer do Comité das Regiões sobre:

- a "Proposta de directiva do Parlamento e do Conselho relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos", e

- a "Proposta de directiva do Parlamento e do Conselho relativa ao ozono no ar ambiente"

(2000/C 317/13)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos e a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao ozono no ar ambiente [COM(1999) 125 final - 99/0067 (COD) - 99/0068 (COD)];

Tendo em conta a decisão do Conselho de 13 de Outubro de 1999 de, nos termos do 1.o parágrafo do artigo 175.o e do artigo 265.o do Tratado CE, consultar o Comité das Regiões sobre a matéria;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 2 de Junho de 1999 de incumbir dos correspondentes trabalhos a Comissão 4 "Ordenamento do Território, Assuntos Urbanos, Energia e Ambiente";

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 358/99 rev. 2), adoptado pela Comissão 4 em 3 de Março de 2000 (relatores: J. Flensted-Jensen (DK, PES) e E. Kouloumbís (GR, PES),

emitiu, na 34.a reunião plenária de 14 e 15 de Junho de 2000 (sessão de 14 de Junho), o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité das Regiões toma conhecimento da proposta de directiva relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos (directiva "NEC") e da proposta de directiva do Conselho relativa ao ozono no ar ambiente (directiva "do ozono"), apresentada pela Comissão em 9 de Junho de 1999.

1.2. A proposta de directiva relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos visa problemas ambientais relacionados com a acidificação, a eutrofia e o ozono formado junto à superfície. Os problemas constituem-se pela conjugação de emissões locais e transfronteiriças de dióxido de enxofre (SO2), de óxidos de azoto (NOx), de compostos orgânicos voláteis (COV) e de amoníaco (NH3).

1.3. Ao limitar as emissões destas quatro substâncias, a proposta procura, a longo prazo, além de melhorar a qualidade local do ar, prevenir a ultrapassagem de concentrações críticas de poluentes do ambiente ou de valores-limite fixados pelo OMS para protecção da saúde humana.

1.4. Fixam-se na directiva valores-limite às emissões nacionais (NEC - National Emission Ceilings), que terão de ser acatados a partir de 2010. O objectivo é que a área total em que o valor crítico da poluição ácida é ultrapassado seja reduzida, até ao final de 2010, a, no mínimo, metade da de 1990. Não se estabelecem regras quanto à maneira de atingir os valores-limite de emissão. Pretende-se que os países atinjam as respectivas metas da maneira mais apropriada a cada um deles. Contudo, o Comité das Regiões recomenda a elaboração de notas sobre as melhores práticas a fim de garantir um adequado intercâmbio de experiências.

1.5. A proposta de directiva relativa ao ozono no ar ambiente é a terceira directiva derivada da directiva relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar ambiente. Constam dela três elementos principais. Em primeiro lugar, fixam-se níveis para o teor atmosférico de ozono, no curto prazo. Por outro lado, definem-se objectivos a longo prazo. Em terceiro lugar, estabelecem-se regras comuns para orientar e dar o alerta às populações quando sejam excedidos os limites para o teor de ozono atmosférico da OMS. O objectivo a curto prazo é que, até 2010, os países da UE deixem de ultrapassar os valores-limite fixados em função da saúde humana e do ambiente.

1.6. As duas propostas de directiva são complementares - enquanto a directiva do ozono fixa limites qualitativos para o ozono, a directiva NEC limita as emissões totais de substâncias que podem dar azo à formação de ozono. As duas directivas são avançadas simultaneamente na mira de criar um quadro coerente e economicamente eficiente para lidar com os problemas da poluição atmosférica. Além disso, as duas directivas estão estreitamente relacionadas com a restante legislação da UE em matéria de ambiente. Pense-se aqui, especialmente, na execução da directiva sobre compostos orgânicos voláteis (COV) e da directiva de IPPC, bem como outras directivas relevantes em matéria de gestão ambiental local.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité das Regiões entende que a proposta da Comissão está bem documentada e que as normas propostas são de grande importância para conservar e restabelecer uma qualidade ambiental apropriada na Europa. A Comissão adopta uma perspectiva global muito ampla de combate à poluição atmosférica, acolhendo o Comité das Regiões ambas as propostas de directiva positivamente.

2.2. As duas directivas colocam-se objectivos muito ambiciosos; alcançando-se os resultados propostos, ficará dado um grande passo em direcção à melhoria geral da qualidade do ar. Ainda que se reconheça a dificuldade em atingir certos objectivos, é fundamental, por razões de saúde pública e de protecção do meio físico, fixar objectivos ambiciosos.

2.3. As duas propostas de directiva adoptam uma perspectiva global relativamente aos grandes problemas de emissões, devendo ser consideradas no concerto da estratégia climática da União Europeia. O Comité das Regiões entende, neste contexto, que há abundância e, por vezes, sobreposição de enquadramentos jurídicos para a política ambiental comunitária e que poderia, por isso, fazer sentido harmonizar o mais possível as propostas de directivas com as directivas já existentes nesta matéria, a fim de tornar a legislação mais inteligível e mais simples. O Comité das Regiões propõe que, no mínimo, constem de futuras propostas de directivas referências a directivas relevantes, se não for possível integrá-las directamente.

2.4. A Comissão justifica, no memorando junto, os custos associados à consecução dos objectivos constantes das duas propostas de directivas. Há objectivos cuja consecução é dispendiosa, mas o Comité das Regiões tem para si que os ganhos económicos esperados da execução da directiva são, para a União, a longo prazo, superiores às despesas. Figura no memorando a estimativa máxima das consequências económicas que as propostas acarretem para cada Estado-Membro. Ora, espera-se que parte dos objectivos mencionados possa ser atingida em virtude da aplicação de outras medidas comunitárias já aprovadas e do cumprimento das obrigações de cada Estado-Membro que decorrem de acordos internacionais, como o Protocolo de Quioto. Em todo o caso, será dispendioso, tanto ao nível nacional como regional, alcançar os objectivos indicados nas duas propostas. Os efeitos positivos das propostas de directivas são calculados para a União no seu todo. Assim, o Comité das Regiões considera necessário que a Comissão indique como se custearão as despesas.

2.5. O Comité das Regiões considera que não há estratégia para as regiões fronteiriças. O Comité das Regiões está ciente de que não é responsabilidade oficial da Comissão definir tais estratégias. Entende, ainda assim, que a Comissão deve ajudar a elaborá-las. As directivas tornarão necessária uma estreita colaboração transfronteiriça, pois as emissões não conhecem fronteiras. Só mediante uma acção coordenada dos dois lados da fronteira se poderão atingir resultados para uma dada região. O mesmo se aplica às regiões que fazem fronteira com países exteriores à UE, incluindo os candidatos à adesão. Das propostas de directivas não consta qualquer estratégia ou análise destes problemas e possibilidades. Tal poderá ser relevante, embora se não possa, naturalmente, regulamentar o que se passa fora das fronteiras da UE.

3. Observações à Directiva NEC

3.1. A proposta de directiva manda os Estados-Membros elaborarem planos nacionais dos quais conste como se pretendam atingir os valores-limite estabelecidos para as emissões e concentrações de poluentes. Para o Comité das Regiões, é essencial que as autarquias regionais e locais sejam reconhecidas legalmente como parceiras do processo de elaboração de programas nacionais de execução. Na maioria dos países, as autarquias locais e regionais são responsáveis pelos aspectos ambientais relacionados com os transportes, a agricultura, as centrais energéticas, a indústria local e as redes de esgotos, tal como assumem, aliás, a responsabilidade pela inspecção e controlo ambientais, nos termos previstos na directiva "IPPC".

3.2. São, pois, as autarquias locais e regionais quem está em contacto directo com os agentes cujo comportamento se trata de regulamentar ou modificar na sequência da directiva. Em última análise, poderão ser as autarquias locais e regionais quem acabe por ter que pôr em prática grande parte das estratégias nacionais. O Comité das Regiões considera, portanto, decisivo para o bom sucesso da execução das directivas que as autarquias locais e regionais nela sejam envolvidas, tanto na fase de planeamento como na de execução das estratégias nacionais para alcançar os objectivos da directiva.

3.3. Da avaliação do impacto económico da proposta consta a previsão de que alguns sectores serão mais duramente afectados do que outros pela execução das medidas necessárias para observar os tectos nacionais de emissões. Mais geralmente, espera-se, contudo, que tal efeito, para a União como um todo, seja contrabalançado pelo crescimento económico e do emprego nos sectores das tecnologias de combate à poluição. O Comité alerta para o facto de ser perfeitamente possível que aqueles cortes e este crescimento ocorram em regiões diferentes, com todas as consequências daí decorrentes para as economias e emprego locais. O Comité das Regiões tem para si que tais implicações económicas prováveis para a actividade económica local ou regional vêm, por sua vez, vincar a importância de as autarquias locais e regionais serem envolvidas nos trabalhos de elaboração dos planos de execução nacionais. E mais vincam a necessidade de a Comissão indicar como se há-de custear a execução das directivas.

3.4. O Comité das Regiões é de opinião que os valores-limite nacionais de emissão devem ser complementados por normas comunitárias em matéria de emissão para que sejam alcançados os ambiciosos objectivos de redução. Para tanto há que estabelecer, no articulado da Directiva, prazos para a elaboração de novas directivas que limitem as emissões das principais fontes e actividades potencialmente poluentes da atmosfera e garantir que o exame das restantes directivas derivadas da Directiva do Conselho sobre a avaliação e a gestão da qualidade do ar se efectue nos prazos previstos.

3.5. A proposta de directiva abrange a avaliação da eutrofia de ecossistemas terrestres causada pela poluição atmosférica (emissões de NH3 e NOx). O Comité entende de proceder a idêntica avaliação no que respeita aos factores atmosféricos do atrofiamento verificado em zonas marítimas, zonas húmidas e lagos. Em muitos casos, a responsabilidade pela regulação ambiental destas zonas compete às autarquias locais e regionais. Por isso, o Comité das Regiões é do parecer de que se deveriam incluir na Directiva NEC as consequências positivas advenientes da redução da poluição atmosférica nas águas de superfície.

3.6. Consta da Directiva NEC avaliarem-se as emissões do sector dos transportes. O Comité das Regiões entende que a directiva contemplar exclusivamente as emissões dos caminhos-de-ferro e do tráfego rodoviário, enquanto as emissões do tráfego aéreo produzidas nas fases de descolagem e aterragem, assim como as do tráfico marítimo, são deixadas de fora, vem a ser um factor de desequilíbrio. O tráfego não considerado pode, em certas regiões, implicar um nível inaceitável de poluição atmosférica. O Comité das Regiões considera que das duas uma: ou tal poluição local é abrangida pela directiva, ou deve poder depreender-se como se regule. Mudanças entre estes modos alternativos de transporte podem importar na transformação de uma poluição ambiental local num problema ambiental transfronteiriço.

4. Observações à Directiva do Ozono

4.1. A intenção em que se inspira a proposta de directiva relativa ao ozono merece o apreço do Comité das Regiões. Nela se reconhece a necessidade de tomar diferentes medidas, nas regiões, para atingir os valores-objectivo da proposta. Igualmente se reconhece poder haver situações em que o custo associado à execução de medidas à escala local seja demasiado elevado para o efeito esperado, não cabendo, nesse caso, dar execução a quaisquer medidas. É importante, para o Comité das Regiões, que se insista neste condicionalismo. O Comité das Regiões considera necessário que, no articulado da Directiva relativa ao ozono, se salientem as peculiaridades meteorológicas das regiões mediterrâneas, por a formação de ozono troposférico ser favorecida por processos naturais, diferentemente do que acontece noutras zonas da União. Tal significa que, nas regiões mediterrâneas, as concentrações de ozono troposférico são superiores às do resto da União, pelo que as medidas e planos de redução dos níveis de ozono surtirão, nessas regiões mediterrâneas, efeito inferior.

4.2. Para alcançar os objectivos, é necessário que os Estados-Membros efectuem regulamentação pertinente. Pode acontecer, por exemplo, que, na maior parte dos países e regiões, seja necessário reduzir para metade as emissões de amoníaco, que têm, sobretudo, origem na agricultura. Por conseguinte, dificilmente se conseguirá uma redução do amoníaco sem normas para o sector agrícola.

4.3. O ozono alastra a grande distância, sucedendo terem que adoptar-se medidas em locais completamente diferentes daqueles em que o ozono se formou em concentrações nocivas. A proposta de Directiva do Ozono dá por necessário associar os países limítrofes às medidas a aplicar, em virtude do impacto transfronteiriço do ozono. O Comité das Regiões entende ser igualmente necessário implicar as autarquias locais e regionais, que são detentoras de conhecimentos essenciais do terreno local. O Comité das Regiões considera, porém, que a responsabilidade primária recai na UE e nas autoridades nacionais e que compete à Comissão desempenhar um papel fundamental em matéria de poluição transfronteiras.

4.4. Nos termos do n.o 1 do artigo 6.o, os Estados-Membros adoptarão as acções necessárias para divulgar informação actualizada sobre as concentrações de ozono no ar ambiente. A informação será divulgada ao público, bem como a organizações que representem, especialmente, os grupos mais expostos da população e a outros organismos relevantes na área da saúde. A divulgação poderá socorrer-se, nomeadamente, da rádio e da televisão, da imprensa escrita, redes informáticas e similares. O Comité das Regiões considera fundamental envolver as autarquias locais e regionais nesta missão, porque são exactamente elas quem está em contacto mais estreito com os grupos da população que se trata de informar. O CR apela, por isso, a que a base de dados seja corrigida e actualizada através de projectos de investigação, de modo que, de futuro, o modelo possa incluir dados actuais e realistas.

4.5. Apesar de a poluição pelo ozono ser, primariamente, de natureza transfronteiriça, considera o Comité das Regiões que, quando os Estados-Membros puserem em execução a directiva, continuarão a recair nas autarquias locais e regionais tarefas não despiciendas, detentoras que são as autarquias de grande e relevante capital de conhecimentos, mercê da administração de outras directivas, como, por exemplo, a IPPC.

5. Observações de carácter técnico

5.1. Nas propostas de directiva em apreço são dadas diferentes definições de "compostos orgânicos voláteis" (COV): segundo a directiva "do ozono", COV são todos os compostos orgânicos que, sob a influência da luz solar, e por reacção com óxidos de azoto, podem produzir oxidantes fotoquímicos, mas, na directiva "NEC", fala-se de substâncias orgânicas antropogénicas, com excepção do metano. Do uso destas abreviaturas para diferentes compostos orgânicos voláteis podem resultar dispendiosos mal-entendidos. O Comité das Regiões propõe que se emende a proposta, evitando-os e apela para que a Comissão garanta, a longo prazo, a consagração de definições unívocas.

5.2. O n.o 2 do art. 7.o da proposta de directiva "NEC" determina que os Estados-Membros elaborarão os seus inventários e previsões de emissões por recurso às metodologias especificadas no Anexo III. O Anexo III faz referência ao guia conjunto EMEP/Corinair. A directiva devia, no entender do CR, fazer referência às partes do guia consideradas relevantes, dando instruções para a respectiva actualização. Acautelar-se-ia, assim, que a especificação fosse suficiente para os efeitos do pretendido sistema de monitorização, avaliação e alerta. E contribuir-se-ia para aumentar a inteligibilidade.

5.3. É talvez difícil conseguir a necessária uniformização dos relatórios e inventários a apresentar, uma vez que não fica bem claro a partir de que nível as emissões deverão ser objecto de notificação. Da directiva "COV" (Directiva 99/13/CE de 11 de Março de 1999) consta tal directriz, fazendo-se referência a certas actividades abrangidas pela directiva. O Comité das Regiões propõe que se defina, por exemplo mediante referência expressa às instruções do guia EMEP/Corinair, a que nível a notificação tem lugar. Assim, a monitorização ficará acautelada, sem necessidade de regulamentação excessiva dos programas nacionais.

5.4. Os Estados-Membros devem, até 2002, apresentar à Comissão programas com vista à redução gradual das suas emissões anuais. Estes programas devem ser revistos e actualizados em 2006. Os Estados-Membros devem, também, elaborar, actualizar regularmente e transmitir anualmente à Comissão inventários das emissões nacionais e projecções das emissões nacionais de SO2, NOx, COV e NH3 para 2010. Com base nos dados recebidos, a Comissão informará o Parlamento e o Conselho dos progressos efectuados na redução das emissões. O Comité preza ver o acompanhamento assegurado, mas, para respeitar os prazos, é necessário que as directrizes sejam estabelecidas em tempo útil para 2002.

5.5. A alínea b) do art. 1.o da proposta do ozono determina que um dos objectivos da directiva é assegurar o recurso a métodos e critérios comuns para determinar as concentrações de ozono e, se pertinente, as concentrações de substâncias precursoras de ozono (NOx e COV) no ar ambiente nos Estados-Membros. Merece a aprovação do Comité que a ideia fundamental que subjaz à proposta seja os Estados-Membros usarem métodos e critérios uniformes. No entanto, a expressão common methods usada na versão inglesa presta-se a diferentes interpretações e não implica necessariamente o conceito de uniformidade.

5.6. O n.o 2 do art. 3.o determina que os Estados-Membros elaborem uma lista de zonas e aglomerações cujos níveis de ozono no ar ambiente, determinados em conformidade com o art. 9.o, sejam superiores aos valores-alvo. Definem-se, ainda, regras para as orientações a elaborar. O n.o 1 do art. 3.o determina que os teores de ozono no ar ambiente estabelecidos na directiva sejam cumpridos até ao final de 2010. O Comité das Regiões considera que só será possível, sem despesas administrativas desnecessárias, alcançar os objectivos para 2002 e, depois, para 2010, se as directrizes forem definidas dentro de um prazo relativamente curto.

6. Conclusão

6.1. O Comité das Regiões acolhe com agrado as duas propostas de directivas. As propostas estabelecem objectivos ambiciosos, antecipando a batalha para, local e regionalmente, melhorar a qualidade do ar e minimizar a poluição transfronteiriça troposférica por substâncias prejudiciais à camada de ozono. O Comité das Regiões considera importante que a UE tome, deste modo, a dianteira na luta contra a poluição atmosférica transfronteiras a longa distância, em prevenção de alterações climáticas globais.

6.2. O Comité das Regiões considera decisivo para o bom sucesso da execução das directivas que as autarquias locais e regionais sejam implicadas tanto no planeamento como na execução das estratégias nacionais para atingir os objectivos da directiva. As autarquias locais e regionais estão em contacto estreito com os agentes cujo comportamento terá que mudar, considerando o Comité das Regiões importante que, ao executar as estratégias nacionais, se tire partido dessa circunstância. As autarquias regionais e locais trabalham no sentido da introdução de níveis de protecção ambiental mais rigorosos em zonas sensíveis do ponto de vista ecológico.

6.3. O Comité das Regiões manifesta o seu apreço pelos exaustivos trabalhos preparatórios das directivas, que se reflectem no memorando da Comissão. A avaliação do impacto nas empresas dele constante demonstra por boa margem que, para a UE, os ganhos económicos proporcionados, a longo prazo, pela execução da directiva serão superiores aos gastos ocasionados. Nem por isso o alcançamento dos objectivos da directiva deixa, contudo, de acarretar, num primeiro momento, despesa significativa. As consequências económicas são muito variadas de país para país e de região para região. O Comité das Regiões chama a atenção para a eventualidade de problemas de financiamento que impossibilitem conseguir-se atingir os objectivos. O Comité das Regiões considera necessário que a Comissão dê indicações quanto à maneira de custear as despesas.

6.4. O Comité das Regiões assinala que é possível atingir os objectivos declarados nas propostas a custos aceitáveis, se as directrizes relevantes e necessárias se elaborarem dentro de um prazo curto.

6.5. O Comité das Regiões assinala que a Comissão deveria garantir que o exame das restantes directivas derivadas da Directiva do Conselho sobre a avaliação e a gestão da qualidade do ar se efectue nos prazos previstos.

6.6. As emissões não conhecem fronteiras nacionais. Assim sendo, o Comité das Regiões considera que a Comissão deve coadjuvar na elaboração de estratégias e regimes de cooperação entre os Estados-Membros, assim como com países candidatos à adesão e outros países terceiros, de modo que, em casos de poluição atmosférica transfronteiriça, todas as autarquias regionais e locais afectadas possam chamar os causadores a traçar e executar conjuntamente planos e programas para atingir os valores-alvo ou objectivos de longo prazo almejados. Para evitar, no que diz respeito à directiva relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos, o aparecimento de diferente regulamentação com o mesmo conteúdo, os países da Europa Oriental deviam ser associados em base idêntica à que se adopte para os países da UE.

6.7. Com estas propostas de directivas, são mais dois dispositivos regulamentares que vêm acrescer à legislação comunitária em matéria de ambiente. O Comité das Regiões apela a um esforço de clarificação e simplificação das normas. Propõe que de futuras propostas de directivas constem, no mínimo, referências directas a directivas pertinentes.

Bruxelas, 14 de Junho de 2000.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert