COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 27.8.2021 COM(2021) 493 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Avaliação ex post das Capitais Europeias da Cultura de 2019 (Plovdiv e Matera) {SWD(2021) 232 final}



RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Avaliação ex post das Capitais Europeias da Cultura de 2019 (Plovdiv e Matera) 1.Introdução O presente relatório é apresentado em conformidade com o artigo 12.º da Decisão n.º 1622/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 2006, relativa à criação de uma ação comunitária de apoio à manifestação Capital Europeia da Cultura para os anos de 2007 a 2019 (a seguir designada como a decisão), o qual determina que, todos os anos, a Comissão garante a realização de uma avaliação externa e independente dos resultados do evento «Capital Europeia da Cultura» do ano anterior e apresenta um relatório dessa avaliação às instituições e organismos pertinentes da UE. Os resultados e a metodologia da avaliação ex post são apresentados de forma mais pormenorizada no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório. 2.Contexto da Ação 2.1.A Ação da UE de apoio à manifestação Capital Europeia da Cultura (CEC) Desde o lançamento – a nível intergovernamental – da Capital Europeia da Cultura, em 1985 , o programa transformou-se numa Ação da UE de pleno direito em 1999 . O programa é atualmente regulado pela Decisão n.º 445/2014/UE , mas as cidades que foram designadas CEC para os anos até 2019 são reguladas pela Decisão n.º 1622/2006/CE. A Ação CEC visa valorizar a riqueza e a diversidade das culturas na Europa e destacar as características por elas partilhadas, promovendo assim uma maior compreensão mútua entre os cidadãos europeus. Visa igualmente estimular o desenvolvimento das cidades a longo prazo com base na cultura. Para alcançar estes objetivos, a Ação CEC destina-se a ajudar as cidades anfitriãs a aumentar a variedade, a diversidade e a dimensão europeia da sua oferta cultural, alargar a participação dos seus residentes na cultura, reforçar a capacidade do seu setor cultural e aumentar o seu perfil internacional. 2.2.A seleção e o acompanhamento das CEC de 2019 Em conformidade com a decisão, a Bulgária e a Itália foram os dois Estados-Membros com direito a acolher uma CEC em 2019. Em conformidade com a Decisão n.º 1622/2006/CE, o processo de seleção tem início pelo menos seis anos antes do ano do título de CEC, tendo as autoridades competentes dos Estados-Membros interessados (ou seja, os respetivos ministérios da Cultura) de publicar um convite à apresentação de candidaturas das cidades interessadas do seu país. O processo de seleção desenrola-se em duas fases: elaboração da lista e recomendação final, respetivamente cinco e quatro anos antes do ano do título. Um painel composto por 13 membros – seis dos quais nomeados pelo Estado-Membro em causa e os outros sete por instituições e organismos da União Europeia – avalia as propostas apresentadas pelas cidades candidatas com base nos objetivos e critérios estabelecidos na decisão. Em Itália, o Ministério do Património e das Atividades Culturais e do Turismo lançou o convite à apresentação de candidaturas em novembro de 2012. Recebeu um número recorde de 21 candidaturas até 20 de setembro de 2013, o que ilustra a elevada popularidade e a forte atratividade do título de CEC no país. Na reunião de pré-seleção de novembro de 2013, o painel recomendou ao ministério que convidasse seis cidades para a fase final: Cagliari, Lecce, Matera, Perugia, Ravenna e Siena. Por último, em outubro de 2014, o painel recomendou que o título de CEC de 2019 fosse atribuído a Matera, em Itália . Na Bulgária, o Ministério da Cultura publicou o convite à apresentação de candidaturas em dezembro de 2012, tendo oito cidades apresentado a sua candidatura ao concurso dentro do prazo de 18 de outubro de 2013. Na reunião de pré-seleção, em dezembro de 2013, quatro delas foram pré-selecionadas: Plovdiv, Sófia, Varna e Veliko Tarnovo. Em setembro de 2014, o painel recomendou que Plovdiv fosse a primeira cidade da Bulgária a obter o título de CEC. Em maio de 2015 , o Conselho da União Europeia designou formalmente Matera e Plovdiv como CEC de 2019. Em seguida, ambas as cidades foram sujeitas a medidas de acompanhamento: sob os auspícios da Comissão, tais medidas tinham como objetivo que um painel composto por sete peritos independentes nomeados pelas instituições e organismos da UE, verificasse os progressos das cidades, lhes disponibilizasse orientações sobre a execução e assegurasse o cumprimento do programa e dos compromissos com base nos quais as cidades tinham sido selecionadas. Os representantes de Matera e Plovdiv assistiram a duas reuniões formais de acompanhamento, em outubro de 2016 e abril de 2018. Após a conclusão do processo de acompanhamento, o painel emitiu uma recomendação positiva à Comissão relativamente à atribuição de um prémio de 1,5 milhões de EUR em honra de Melina Mercouri a cada uma das duas cidades. O prémio – financiado no âmbito do Programa Europa Criativa – foi entregue às duas CEC no outono de 2018. 2.3.Temas e aspetos centrais das duas CEC de 2019 Matera é uma cidade relativamente pequena, com 60 000 habitantes, localizada na região de Basilicata, no sul da Itália. É a capital da província de Matera e é conhecida como «Città Sotteranea» (cidade subterrânea). Atualmente, Matera é conhecida em todo o mundo pelo seu centro histórico, conhecido como «I Sassi», que se tornou património mundial da UNESCO em 1993. Apesar de ter sido afetada por elevados níveis de pobreza e mortalidade infantil até à década de 1950, Matera é igualmente um bom exemplo de regeneração e reabilitação urbanas, que tiveram início na década de 1960 e, em última análise, transformaram a cidade numa capital regional de lazer e cultura e num destino para visitantes regionais. A candidatura de Matera a CEC salientou a importância do processo de renovação cultural, não só para Matera, mas também para todo o sul de Itália, num período caracterizado por um declínio económico e social. O seu programa cultural foi denominado «Open Future» (Futuro em aberto) e visava reforçar uma cidadania abrangente, aberta e diversificada; reforçar as relações internacionais e, acima de tudo, transformar Matera na plataforma mais importante de cultura aberta no sul da Europa.

Plovdiv é a segunda maior cidade da Bulgária, com cerca de 347 000 habitantes. É o centro cultural e empresarial do sul da Bulgária. A cidade é única pela sua história de 8 000 anos, sendo uma das cidades mais antigas ainda habitadas do mundo. Possui um grande número de ruínas da Antiguidade e mais de 200 sítios arqueológicos, bem como um panorama cultural muito dinâmico. Do ponto de vista económico, é uma das cidades da Bulgária que regista um desenvolvimento mais rápido, com tradições nos setores da indústria transformadora, do comércio, dos transportes, das comunicações e do turismo. A cidade destaca-se igualmente pela sua população multiétnica, constituída por búlgaros, turcos, gregos, arménios, judeus e ciganos. Este aspeto do contexto urbano tornou-se uma parte fundamental da candidatura a CEC e do respetivo programa global e é onde se concentram alguns dos principais temas e projetos. A diversidade de Plovdiv refletiu-se igualmente no lema da sua candidatura a CEC, «Together» (Juntos), inspirado na coexistência de diferentes minorias étnicas, grupos sociais e comunidades religiosas. 3.Avaliação 3.1.Termos da avaliação Com base no estudo de apoio externo e independente mencionado na introdução (ver nota de rodapé 2), a avaliação analisa a realização e os resultados dos dois programas CEC de 2019 ao longo do seu ciclo de vida, desde a conceção inicial até às questões de sustentabilidade e de legado. Mais especificamente, avalia a pertinência, a eficiência e a eficácia das duas CEC de 2019. Examina igualmente o valor acrescentado da UE, bem como a coerência e a complementaridade da Ação CEC de 2019 com outras iniciativas da UE. Por último, tira conclusões das duas experiências. 3.2.Metodologia e limitações da abordagem adotada A avaliação e respetiva metodologia foram concebidas para satisfazer as obrigações decorrentes da decisão e contribuir para uma compreensão mais aprofundada do desempenho e dos resultados da Ação CEC. Constituem, em especial, uma valiosa oportunidade para repensar criticamente o ano que passou, de forma a retirar lições e recomendações para reformular o conhecimento e as visões atuais à luz das novas experiências das cidades anfitriãs. Tal como aconteceu com todas as avaliações anteriores, a lógica de intervenção baseia-se na hierarquia dos objetivos que correspondem à decisão. Para que os resultados sejam comparáveis, a metodologia para esta avaliação seguiu a abordagem relativa à recolha de dados factuais e à análise que já fora adotada nas avaliações anteriores da Ação CEC. No entanto, devido ao surto de COVID-19 no primeiro semestre de 2020, a metodologia teve de ser ligeiramente revista, uma vez que as visitas inicialmente previstas a ambas as cidades não puderam ter lugar e as entrevistas presenciais foram substituídas por entrevistas à distância e reuniões em linha com as partes interessadas. A avaliação assentou em dois tipos de dados e respetivas fontes: -Os dados primários incluíram dados fornecidos por cada CEC, tais como entrevistas e questionários em linha; as entrevistas, em particular, procuraram recolher uma variedade de perspetivas sobre cada CEC, incluindo as das equipas de gestão, de decisores, dos principais operadores culturais, de uma série de parceiros envolvidos na realização do programa e de uma amostra das organizações que participaram nos próprios projetos ou que os conduziram; -as fontes de dados secundários abrangeram a política e os documentos legislativos da UE, a investigação académica sobre as CEC e o papel da cultura no desenvolvimento das cidades, as duas propostas iniciais da CEC de 2019, os relatórios internos relacionados com os processos de candidatura, os relatórios de acompanhamento e de avaliação, os estudos e relatórios anuais elaborados ou encomendados pelas CEC, os programas de eventos, os materiais de promoção e os sítios Web, bem como os principais dados estatísticos recolhidos pelas duas cidades sobre os orçamentos e as despesas, os números e tipos de projetos, os níveis de participação e as audiências, as realizações e os resultados; -a avaliação não inclui uma consulta pública mais alargada. Tal como explicado no roteiro, a ação é considerada local e a participação internacional está dispersa dentro e fora da Europa e é difícil de alcançar. Tal como aconteceu com todas as avaliações anteriormente feitas às CEC, a Comissão continua a afirmar que a metodologia escolhida é adequada para fornecer uma base razoavelmente sólida a partir da qual se podem retirar conclusões sensatas a respeito do desempenho da CEC. Contudo, tal como já tinha sido indicado em todos os relatórios dos anos anteriores, continua a constituir uma limitação o facto de haver falta de dados sobre a situação inicial para serem integrados num estudo comparativo da cidade antes de esta ter ganhado o título, no início do ano do título e após a implementação do ano CEC. Esses dados são da maior importância para se obter uma perspetiva equilibrada, apoiada por uma base de dados mais sólida e coerente, do verdadeiro impacto da Ação CEC numa cidade. No entanto, o orçamento previsto para o trabalho de avaliação (aproximadamente 70 000 EUR por ano) – que é proporcional ao baixo valor dos fundos da UE fornecidos diretamente a cada cidade anfitriã da CEC (1,5 milhões de EUR do Prémio Melina Mercouri) – não permite a elaboração de um estudo prévio («situação inicial») e de um estudo posterior (ex post). Uma outra consequência do modesto orçamento é que a recolha de dados primários tende a ser de natureza mais qualitativa do que quantitativa; embora os dados qualitativos tenham ainda grande importância para a avaliação, a falta de diversidade das fontes de dados traduz-se numa menor fiabilidade para, por exemplo, determinar os resultados e impactos concretos da CEC no aumento da participação na cultura. Assim, o relatório e as suas conclusões são mais suportados por uma vasta base de dados qualitativos (por exemplo, as opiniões de vários tipos de partes interessadas) do que por um conjunto exaustivo de dados quantitativos. A Comissão só pode reiterar no presente relatório o que afirmou repetidamente nos relatórios anuais anteriores sobre as avaliações ex post às CEC desde 2007, ou seja, que está plenamente ciente dessas limitações — e aceita-as —, claramente identificadas e comunicadas num documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a proposta de uma nova decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que cria uma ação da União de apoio às CEC para os anos de 2020 a 2033 e que revoga a Decisão n.º 1622/2006/CE .

Como mencionado nos anteriores relatórios, relativamente a esta dificuldade, esta proposta e a decisão finalmente adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho preveem que as cidades designadas – que são as principais financiadoras e beneficiárias da Ação CEC e se encontram numa melhor posição para obter dados sobre a situação inicial e recolher dados primários sobre o impacto do título – se tornem, elas próprias, as principais executoras do processo de avaliação. Para ajudar as cidades neste exercício, a Comissão publicou orientações que sublinham a importância de realizar avaliações tranversais e a necessidade de se dispor de bases de referência para medir o impacto. Esta nova obrigação, que deixa às cidades CEC – e não à Comissão – a tarefa de realizar a avaliação ex post do ano do prémio, será aplicável apenas a partir dos títulos de 2020. Para além destas avaliações realizadas diretamente pelos detentores dos títulos, a Comissão realizará, no entanto, uma avaliação global que abrangerá vários anos de ações CEC, o que permitirá medir melhor o impacto a longo prazo da Ação CEC, tal como indicado na Decisão n.º 445/2014/UE. É igualmente de salientar que os resultados das atividades de investigação realizadas a nível local, encomendadas tanto por Plovdiv como por Matera, foram utilizados na avaliação da Comissão, sempre que possível. Concluindo, apesar da falta de dados quantitativos e de outros dados independentes, a Comissão considera que os dados recolhidos são suficientemente sólidos para suportar a avaliação e partilha a sua avaliação geral e conclusões, que se julga fornecerem uma imagem, em geral, verdadeira e informada da CEC de 2019. 4.Principais conclusões 4.1.Pertinência De acordo com as conclusões da avaliação, os objetivos de ambas as cidades CEC de 2019 eram pertinentes para os objetivos da Ação CEC, tal como estabelecidos na Decisão n.º 1622/2006/CE. Os programas de Matera 2019 e de Plovdiv 2019 promoveram a diversidade cultural e uma maior compreensão entre os cidadãos europeus, especialmente em termos de processo, mas também em termos de conteúdo. Em Matera, esse objetivo foi conseguido através da participação de quase 200 artistas internacionais, da execução de mais de 1 000 programas de mobilidade internacional, de residências artísticas e da integração de eventos internacionais no programa, entre outras ações. O programa alcançou igualmente os seus objetivos iniciais, tal como expressos na candidatura inicial, ao mudar radicalmente a abordagem de Matera relativamente à cultura e o seu papel no panorama cultural nacional e europeu, bem como ao impulsionar (pelo menos parcialmente) um processo de renovação cultural através da participação ativa dos operadores culturais locais e dos cidadãos (ver ponto 4.3). Em 2019, no que diz respeito a Plovdiv, foram criadas mais de 130 parcerias com organizações criativas da Europa e realizados, no total, 80 eventos de dimensão transfronteiriça, o que representa um número de eventos deste tipo quatro vezes mais elevado do que o registado durante o ano de referência de 2017. Plovdiv alcançou os seus objetivos de diversificar significativamente a sua oferta cultural através de uma presença mais forte de artistas europeus e internacionais, desenvolver a capacidade cultural (ver ponto 4.3) e – em menor grau, apesar de alguns resultados encorajadores – incluir melhor a comunidade cigana (uma proporção importante da população de Plovdiv) na vida cultural da cidade (ver documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório). 4.2.Eficiência Regra geral, os dados disponíveis sugerem que a CEC continua a ser uma ação europeia eficiente, que fornece bons níveis de retorno a nível da UE apesar do investimento relativamente modesto da UE: a atribuição do título tem, por si só, um efeito de alavanca substancial na quantidade de financiamento que as cidades anfitriãs dedicam à elaboração e à realização do programa cultural da CEC, o que é um importante gerador de interesse e de financiamento por parte de uma grande variedade de partes interessadas, incluindo autoridades locais, regionais e nacionais e – em menor grau em comparação com as cidades anfitriãs de 2019 – intervenientes privados. Além disso, o valor absoluto do Prémio Melina Mercouri, que é a única contribuição monetária direta que as cidades anfitriãs recebem da União Europeia (1,5 milhões de EUR por CEC), é modesto em comparação com o custo global da CEC: as despesas de Matera com o funcionamento da CEC de 2019 foram de cerca de 54,8 milhões de EUR e as de Plovdiv de 10 milhões de EUR. A nível das cidades, a avaliação conclui que Matera e Plovdiv enfrentaram dificuldades no que se refere aos mecanismos de gestão durante o período de preparação. Um aspeto positivo a mencionar é o facto de se ter verificado uma clara distinção entre os papéis e as responsabilidades das equipas de ambas as fundações responsáveis pela execução do projeto CEC, o que assegurou uma boa execução dos programas CEC no ano do título, uma vez ultrapassadas as dificuldades iniciais. Matera angariou fundos suficientes para executar um programa cultural considerável, em consonância com a sua previsão inicial (54,8 milhões de EUR contra os 52,3 milhões de EUR indicados na sua candidatura). A situação era mais difícil em Plovdiv, onde o orçamento global (que abrange o funcionamento e as infraestruturas) era inferior ao proposto na candidatura, devido, em especial, a contribuições inferiores às previstas do setor privado e da cidade, embora o orçamento tenha sido, no entanto, suficiente para executar um programa ambicioso com impactos positivos relacionados com o turismo e o crescimento económico na cidade (ver abaixo). 4.3.Eficácia A avaliação chegou à conclusão de que as duas CEC de 2019 contribuíram de forma significativa para a realização dos objetivos da decisão. Ambas apresentaram programas culturais mais extensos, diversificados, inovadores e internacionais em comparação com a oferta cultural em anos anteriores. Ambas contribuíram para alargar o acesso à cultura e a sua participação na cultura. Em Matera, o objetivo inicial, que consistia em assegurar a realização de uma grande parte do elevado número de eventos organizados em 2019 com os cidadãos de Matera, foi alcançado. Estima-se que 500 000 pessoas tenham assistido a tais eventos. Mais importante ainda é o facto de cerca de 60 000 cidadãos terem participado no processo de cocriação e no programa de reforço de capacidades criado pela fundação. Em Plovdiv, o incentivo ao acesso e à participação em eventos culturais constituiu igualmente um elemento importante do projeto CEC, tendo o programa cultural conseguido atrair 1 528 432 pessoas, incluindo jovens de bairros desfavorecidos e idosos de cidades e aldeias de menor dimensão da região mais alargada de Plovdiv. Ambas as CEC contribuíram para o reforço da capacidade cultural dos respetivos setores culturais e criativos. Esse reforço foi conseguido através de infraestruturas culturais melhoradas (levantamento de cerca de 400 locais e espaços que poderiam ser utilizados para a realização de eventos culturais em Matera) ou de programas específicos de reforço de capacidades (a plataforma educativa plurianual gerida pela Fundação Plovdiv 2019 contou com a participação de 4 900 pessoas). Além disso, a CEC aumentou o perfil internacional de ambas as cidades. Em Plovdiv, cerca de 9 % das pessoas que participaram em eventos relacionados com a CEC eram visitantes internacionais. Matera 2019 e o seu programa cultural foram tema de quase 58 000 artigos em jornais e revistas nacionais e internacionais e de cerca de 1 300 programas de rádio e de televisão. Esperam-se impactos positivos no que diz respeito ao legado das CEC em ambas as cidades, uma vez que foram envidados esforços significativos para manter a dinâmica após 2019, embora os planos tenham sido fortemente afetados pelo surto de COVID-19 no início de 2020.