Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CEE) nº 295/91 que estabelece regras comuns relativas a um sistema de compensação por recusa de embarque de passageiros nos transportes aéreos regulares»

(98/C 284/05)

Em 16 de Fevereiro de 1998, o Conselho decidiu, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 84º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes e Comunicações, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 10 de Junho de 1998. Foi relator R. Moreland.

Na 356ª reunião plenária de 1 e 2 de Julho de 1998 (sessão de 1 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou, por 139 votos a favor, 5 votos contra e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão propõe-se alterar o Regulamento (CEE) nº 295/91 que estabelece regras comuns relativas a um sistema de compensação por recusa de embarque de passageiros nos transportes aéreos regulares, devido a voo sobrerreservado.

O regulamento actual foi adoptado em 1991. Embora muitas companhias aéreas tenham afirmado que era desnecessário, dados os sistemas voluntários existentes, a sua introdução foi acolhida de forma muito positiva, principalmente pelas associações de utentes e outras. Desde então, surgiram alguns problemas na aplicação do regulamento e têm sido feitos apelos no sentido de uma melhoria do sistema de compensação.

1.2. A Comissão propõe as seguintes modificações:

a) suprimir a distinção entre voos regulares e não regulares, de modo a serem compensados os passageiros que tenham adquirido um produto de transporte aéreo puro em charter «seat-only» e que, em conformidade com a Directiva 90/314/CEE sobre viagens organizadas, não têm direito a qualquer compensação;

b) fixar em 30 minutos antes da hora prevista de partida o prazo estabelecido para se apresentar no registo, salvo informação em contrário comunicada por escrito ao passageiro;

c) exigir que a entidade responsável pelo registo dos passageiros afixe informações nos balcões de registo;

d) incluir na definição de bilhete também os bilhetes em forma electrónica;

e) tornar mais rigorosas as regras que estabelecem as prioridades de embarque de passageiros, para além das que são seguidas em caso de voo sobrerreservado;

f) dispor que as regras em matéria de prioridade de embarque e de recusa de embarque de passageiros venham a integrar as condições de transporte do sector aéreo;

g) garantir que, antes de recusar o embarque, o transportador aéreo utilizará toda a capacidade disponível no avião (em tal caso, aos passageiros colocados numa classe superior não será pedido qualquer suplemento, enquanto que os passageiros transferidos para uma classe inferior terão direito a reembolso); dar maior importância à apresentação de voluntários;

h) incluir na definição de «voo sobrerreservado» os casos em que a aeronave prevista para efectuar o voo tenha sido substituída por outra de menor capacidade;

i) esclarecer que, em caso de reembolso, o passageiro será reembolsado do custo do bilhete referente a partes da viagem não efectuadas;

j) aumentar os níveis de compensação, fixados em 1991, em função das taxas de inflação:

- de 150 para 185 ECU para os voos até 3 500 km;

- de 300 para 370 ECU para os voos de mais de 3 500 km;

k) precisar que o transportador não poderá pedir a reconfirmação da reserva como condição do reembolso por recusa de embarque;

l) estabelecer que a compensação deve ser paga ao passageiro pelo transportador que tiver recusado o embarque, isto é, o operador efectivo, em caso de acordos de partilha de espaço («code-sharing»);

m) criar um comité consultivo composto pelos representantes de Estados-Membros;

n) convidar os Estados-Membros a elaborar um relatório sucinto de todos os casos de recusa de embarque verificados nos aeroportos do território respectivo.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité acolhe como positivas a decisão da Comissão de rever este regulamento e a introdução de algumas melhorias sugeridas pelo Comité no seu parecer sobre o regulamento inicial relativo à compensação por recusa de embarque. Embora, de um modo geral, as alterações propostas constituam melhoramentos, o Comité entende dever aduzir algumas observações e sugerir modificações em algumas das propostas. Verifica o Comité que as companhias aéreas consideram não terem sido suficientemente consultadas no processo de elaboração do novo regulamento. O Comité salienta a necessidade de audição das partes interessadas sobre a aplicação prática do regulamento e espera que a Comissão o faça com urgência.

2.2. O Comité lamenta que tenham sido excluídas as compensações por cancelamentos comercialmente motivados e recomenda à Comissão que apresente propostas sobre esta matéria.

3. Observações na especialidade

3.1. Alínea a) do artigo 2º (e considerandos)

3.1.1. Para evitar qualquer desacordo quanto ao prazo mínimo estabelecido para apresentação no registo antes da anunciada partida, a Comissão propõe que a «recusa de embarque» seja definida como a recusa de embarque de passageiros que disponham de uma reserva confirmada para um dado voo e se tenham apresentado no registo «nas condições requeridas e 30 minutos antes da partida programada ou, em caso de exigências suplementares relativas a atrasos, dentro do prazo comunicado previamente e por escrito ao passageiro pela transportadora aérea ou pelo seu agente de viagens autorizado». O Comité concorda com esta proposta, mas considera que o texto poderia ser melhorado para evitar equívocos e facilitar a interpretação.

3.1.2. Em particular, os passageiros deveriam apresentar-se no registo pelo menos 30 minutos antes da partida ou com maior antecedência, quando tal lhes haja sido comunicado previamente e por escrito pela transportadora aérea ou pelo seu agente. Além disso, a Comissão deveria clarificar que se presume que os passageiros se apresentam no registo quando se posicionam na respectiva fila e não quando chegam ao balcão de registo.

3.1.3. O Comité não está certo de que seja sempre cuidadosa a informação sobre o prazo de registo prestada pelas agências de viagens aos passageiros. Seria útil que o prazo do registo fosse indicado no bilhete, para além da hora de partida. O Comité recomenda que a Comissão considere inserir este requisito na futura revisão do Regulamento, quando for fixado tempo suficiente para alteração do modelo dos bilhetes.

3.1.4. Recomendação

Haveria que alterar a alínea a) do artigo 2º no sentido de dispor que os passageiros deveriam apresentar-se no registo pelo menos 30 minutos antes da partida ou com maior antecedência, quando notificados nesse sentido pela transportadora aérea ou pelo seu agente. A «apresentação no registo» deveria ser definida como o momento em que o passageiro se integra numa fila para o registo. A Comissão deveria ponderar, em futura revisão, tornar obrigatório indicar, por aposição no bilhete ou em informação adicional, o prazo de apresentação no registo.

3.2. Alínea b) do artigo 2º

3.2.1. Um «bilhete» é definido como um título de transporte vendido por uma transportadora aérea ou pelo seu agente de viagens autorizado. Não é feita qualquer referência aos operadores turísticos, que poderiam vender um bilhete a um passageiro como simples título de viagem e que nem sempre são considerados agentes da companhia de aviação.

3.2.2. Recomendação

A definição de «bilhete» deveria ser alargada de modo a incluir os bilhetes vendidos pelos operadores turísticos.

3.3. Nº 1 do artigo 3º

3.3.1. Propõe-se que, se um passageiro aceitar viajar numa classe inferior à do bilhete pago, tem direito ao reembolso da diferença de preço, para além da compensação prevista por recusa de embarque. O Comité concorda com esta proposta. Deveria, no entanto, ser deixada clara a impossibilidade de recusar o embarque a um passageiro colocado numa classe inferior só para poder transportar um passageiro com reserva para uma classe mais elevada.

3.3.2. Recomendação

Não pode ser recusado o embarque a um passageiro colocado numa classe mais baixa só para poder transportar um passageiro com reserva para uma classe mais elevada a quem, de outro modo, seria recusado o embarque.

3.4. Nº 2 do artigo 3º

3.4.1. As transportadoras aéreas devem estabelecer as regras que seguirão em caso de recusa de embarque de passageiros. Tais regras e todas as suas eventuais alterações devem ser notificadas ao Estado-Membro em questão e à Comissão, que as porá à disposição dos outros Estados-Membros. Em primeiro lugar, deverá caber a cada Estado-Membro garantir que qualquer companhia de aviação que efectue voos de e para o seu território aplique regras coerentes com o regulamento. A Comissão deveria ser informada pelo Estado-Membro de que uma dada transportadora aérea estabeleceu regras em matéria de recusa de embarque de passageiros e notificada dessas regras caso o requeresse, mas não é necessário que tais regras sejam comunicadas a todos os restantes Estados-Membros.

3.4.2. Recomendação

Cada transportadora aérea deveria transmitir um exemplar das suas regras em matéria de compensação por recusa de embarque às autoridades aeronáuticas do respectivo Estado-Membro de, ou para, cujo território essa transportadora efectua voos. Cada Estado-Membro deveria por sua vez informar a Comissão do estabelecimento dessas regras e transmitir-lhe uma cópia das mesmas.

3.5. Nº 3 do artigo 3º

3.5.1. As transportadoras aéreas devem facultar ao público o conhecimento das suas regras em matéria de compensação por recusa de embarque. É especificado que, nos balcões de registo, deve ser afixado um texto claro que informe os passageiros do pagamento de compensação em caso de recusa de embarque. O regulamento estabelece o teor do texto e as dimensões dos caracteres.

3.5.2. O Comité pensa que deveria ser afixada nos balcões de registo informação completa sobre os direitos dos passageiros. Contudo, os balcões de registo estão muitas vezes saturados com informações relativas, nomeadamente, a segurança e a bagagem de cabine. Deveria ser facultada às transportadoras a possibilidade de afixar a informação em outros locais - desde que tal não prejudicasse o acesso dos passageiros ao conhecimento dos seus direitos. Por outro lado, o teor exacto do texto poderá ter que ser ajustado consoante o local em que for afixado. Esta é obviamente uma matéria sobre a qual a Comissão e os Estados-Membros deverão consultar as transportadoras aéreas, os aeroportos e os grupos de consumidores.

3.5.3. Recomendação

É importante assegurar aos passageiros o conhecimento dos seus direitos legais, mas poderá ser necessário adaptar a proposta da Comissão neste ponto, após consulta.

3.6. Nº 2 e nº 3 do artigo 4º

3.6.1. A Comissão propõe que os níveis de compensação estabelecidos em 1991 sejam aumentados de 150 para 185 ECU para os voos até 3 500 km e de 300 para 370 ECU para os voos de mais de 3 500 km.

3.6.2. Desde 1991, a inflação aumentou de forma consideravelmente diversa nos vários Estados-Membros. Os montantes das compensações a pagar em caso de recusa de embarque podem ser ajustados pela Comissão quando necessário, em função da «evolução económica». Não é claro o que se entende por «evolução económica». O Comité considera necessário dispor-se de uma fórmula clara que reja futuros aumentos dos níveis de compensação. Mesmo entendendo desnecessário percorrer o processo legislativo completo em cada modificação futura, o Comité pensa que seria útil uma consulta dos Estados-Membros e das partes interessadas.

3.6.3. Recomendação

A Comissão deveria propor uma fórmula clara para os aumentos das compensações por recusa de embarque e um processo de consulta dos Estados-Membros e das partes interessadas antes da decisão.

3.7. Nº 4 do artigo 4º

3.7.1. Se o passageiro a quem foi recusado o embarque no voo por si escolhido for reencaminhado até ao destino final noutro voo cuja hora de chegada não ultrapasse duas horas além da hora programada de chegada do voo inicialmente previsto, no caso de ligações até 3 500 km, e quatro horas, no caso de ligações mais longas, as compensações previstas poderão ser reduzidas de 50 %. O Comité aprova esta abordagem, em princípio. Parece-lhe, contudo, mais razoável que os atrasos de chegada tolerados sejam limitados a uma hora, e não duas, para voos curtos e a duas horas, e não quatro, para voos mais longos.

3.7.2. Recomendação

As compensações previstas deverão ser reduzidas em 50 % se a transportadora proporcionar um reencaminhamento de modo que o passageiro chegue ao seu destino final com um atraso não superior a uma hora, no caso de ligações até 3 500 quilómetros, e não superior a duas horas, no caso de voos mais longos.

3.8. Nº 6 do artigo 4º

3.8.1. As compensações serão pagas em numerário ou, com o acordo escrito do passageiro, em títulos de viagem e ou outros serviços. Em certas circunstâncias, a necessidade de obter o acordo escrito do passageiro pode criar problemas e o Comité acolhe como positiva a clarificação da Comissão de que a proposta não vai além do actual regulamento ao requerer um acordo escrito para a compensação. Nem todas as companhias aéreas tencionam ou estão em condições de oferecer uma alternativa aos pagamentos em numerário. Essa opção deveria ser apresentada conforme a vontade da companhia aérea em questão.

3.8.2. Recomendação

Em alternativa aos pagamentos em numerário, uma companhia aérea deveria poder oferecer títulos de viagem e ou outros serviços, mas o passageiro não deveria ser induzido a aceitar tal alternativa.

3.9. Artigo 9º-B

3.9.1. Propõe-se que os Estados-Membros determinem as sanções aplicáveis em caso de violação do regulamento e tomem todas as providências necessárias para assegurar a respectiva aplicação. Isto significará inevitavelmente que as sanções aplicadas pela mesma infracção variarão conforme os Estados-Membros, o que poderá traduzir-se numa falta de uniformidade na aplicação do regulamento.

3.9.2. Recomendação

A Comissão deveria avaliar até que ponto a aplicação do regulamento varia entre os Estados-Membros e, se necessário, apresentar novas propostas com vista a assegurar maior uniformidade.

3.10. Artigo 9º-C

3.10.1. Propõe-se que os Estados-Membros elaborem anualmente um relatório de síntese dos casos de recusa de embarque verificados nos aeroportos situados no seu território e devidos a sobrerreservas. Seria conveniente que a Comissão elaborasse trienalmente um relatório sobre a eficácia do regulamento, baseando-se nas suas próprias investigações e nos inquéritos efectuados nos Estados-Membros.

3.10.2. Recomendação

A Comissão deveria elaborar cada três anos um relatório sobre a eficácia do regulamento, com base em relatórios elaborados pelos Estados-Membros.

4. Outras observações

4.1. Exposição de motivos

4.1.1. Na «Exposição de motivos», que acompanha o regulamento revisto, a Comissão afirma que em muitos casos os passageiros não foram informados do direito a compensação por recusa de embarque. A Comissão declara ir lançar uma campanha de informação para dar a conhecer ao público os seus direitos, à semelhança do que já foi feito com a campanha «Cidadão da Europa».

4.1.2. O Comité concorda com a necessidade de dar maior divulgação ao texto do regulamento. A Comissão deveria assegurar a adequada participação das companhias, dos consumidores e dos Estados-Membros na divulgação da necessária informação.

4.1.3. Recomendação

A Comissão deveria consultar os Estados-Membros, o sector dos transporte aéreos e as associações de consumidores relativamente à melhor forma de informar os utilizadores dos direitos que lhes assistem ao abrigo do regulamento.

4.2. Ficha de impacto

4.2.1. É lamentável que a ficha de impacto não contenha qualquer avaliação real dos custos prováveis a cargo das partes que deverão aplicar o regulamento. A Comissão dispôs de um grande lapso de tempo para calcular os custos da acção e estabelecer se se justificavam em vista dos potenciais benefícios para os consumidores. O Comité consideraria positiva a realização de revisões periódicas do regulamento e, em especial, dos níveis da compensação. As revisões deveriam ter em conta os custos suportados pelas entidades responsáveis pela aplicação do regulamento e os benefícios para os consumidores.

4.2.2. Recomendação

A Comissão deveria efectuar uma avaliação completa dos custos e dos benefícios que o regulamento implica, consultando as partes interessadas, antes da próxima revisão do regulamento. Esta avaliação deveria incidir igualmente nos custos inerentes à elaboração de relatórios e ao exame dos dados previstos no regulamento. Poderia justificar-se a realização de revisões mais frequentes antes de se proceder a alterações dos níveis de compensação.

5. Conclusões

5.1. Em função do resultado da avaliação global dos custos e dos benefícios, o Comité concorda com a necessidade de um regulamento que discipline o pagamento de compensações devido a recusa de embarque em caso de sobrerreserva. O regulamento em vigor mostrou-se eficaz, mas impõe-se uma revisão de modo a fazer face a problemas surgidos após a adopção.

6. Outras observações

6.1. Os Estados Unidos recusaram as regras de compensação de embarque existentes na União Europeia. Aquelas regras parecem ter sido eficazes e, contudo, são significativamente menos complexas do que as propostas pela Comissão. Não é evidente por que terá de ser assim. Na perspectiva do Comité, seria útil que a Comissão efectuasse um estudo comparativo das regras dos EUA e das propostas para a UE, para se ver de que modo as últimas poderiam ser simplificadas. Deverá ser dada especial atenção à disposição da regulamentação vigente nos EUA que prevê a desistência voluntária de passageiros quando não seja possível transportar todos os passageiros com reserva para um dado voo; haveria que ponderar se não seria possível dar a tal disposição maior importância na regulamentação comunitária.

7. Resumo das Recomendações

7.1. A Comissão deveria elaborar uma proposta sobre compensação por cancelamentos comercialmente motivados. A alínea a) do artigo 2º deveria ser reformulada no sentido de dispor que os passageiros deveriam apresentar-se no registo pelo menos 30 minutos antes da partida, ou com maior antecedência quando notificados nesse sentido pela transportadora aérea ou pelo seu agente. A expressão «apresentação no registo» deveria ser definida como o momento em que o passageiro se integra numa fila para registo. A Comissão deveria ponderar a inclusão, em futura revisão, de uma claúsula que requeresse a indicação no bilhete do prazo para apresentação no registo.

7.2. A definição de «bilhete» deveria ser alargada para incluir os bilhetes vendidos por operadores turísticos.

7.3. Não deverá ser possível recusar o embarque a um passageiro com reserva para uma classe mais baixa só para poder transportar um outro passageiro com reserva para uma classe mais elevada a quem, de outro modo, seria recusado o embarque.

7.4. Cada transportadora aérea deveria apresentar um exemplar das suas regras de compensação por recusa de embarque às autoridades aeronáuticas de cada Estado-Membro de, ou para, cujo território efectuasse voos. Cada Estado-Membro deveria notificar a Comissão da sua recepção e enviar-lhe cópia, se requerida.

7.5. É importante garantir aos passageiros o conhecimento dos seus direitos legais, mas a proposta da Comissão neste ponto poderá ter de ser ajustada após consulta.

7.6. A Comissão deveria apresentar uma fórmula clara de aumento dos montantes pagos por recusa de embarque e uma proposta de processo de consulta dos Estados-Membros e das partes interessadas antes das decisões de aumento.

7.7. Quando um passageiro a quem foi recusado o embarque no meio de transporte escolhido for reencaminhado de modo a que chegue ao destino não mais do que uma hora após a hora de chegada prevista, no caso de voos até 3 500 quilómetros, ou do que duas horas, no caso de voos mais longos, a compensação a pagar deveria ser reduzida em 50 %.

7.8. Deveria ser permitido à companhia de aviação oferecer títulos de transporte e ou outros serviços, em alternativa aos pagamentos em numerário, mas o passageiro não deveria ser induzido a aceitar essa alternativa.

7.9. A Comissão deveria avaliar até que ponto a aplicação do regulamento varia entre os Estados-Membros e, se necessário, apresentar novas propostas com vista a assegurar maior uniformidade.

7.10. A Comissão deveria elaborar cada três anos um relatório sobre a eficácia do regulamento, com base em relatórios elaborados pelos Estados-Membros.

7.11. A Comissão deveria consultar os Estados-Membros, as transportadoras aéreas e as associações de consumidores sobre a melhor forma de dar a conhecer aos utentes os direitos garantidos nos termos do regulamento.

7.12. A Comissão deveria efectuar uma avaliação completa dos custos e benefícios do regulamento, em conjunto com as partes interessadas, antes da sua próxima revisão. Esta avaliação deveria incidir também nos custos inerentes à elaboração de relatórios e ao exame dos dados previstos no regulamento. Poderá justificar-se a realização de revisões mais frequentes antes de se proceder a alterações dos níveis de compensação.

7.13. A Comissão deveria efectuar um estudo comparativo das regras sobre pagamento de compensações por recusa de embarque, tanto comunitárias como americanas, para verificar se há justificação para simplificar as regras da UE.

Bruxelas, 1 de Julho de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS