Parecer do Comité Económico e Social sobre "A situação da natureza e da protecção da natureza na Europa"

(2001/C 221/22)

O Comité Económico e Social decidiu, em 13 de Julho de 2000, nos termos do artigo 23.o, n.o 3, do Regimento, elaborar um parecer de sobre "A situação da natureza e da protecção da natureza na Europa".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 11 de Maio de 2001, sendo relator L. Ribbe.

Na 382.a reunião plenária de 30 e 31 de Maio de 2001 (sessão de 30 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Objectivo e estrutura do parecer de iniciativa

1.1. Com o presente parecer de iniciativa o Comité pretende dar o seu contributo para o debate em curso na União Europeia sobre a situação da natureza e da paisagem e sobre a situação da protecção da natureza na Europa, em geral, e a integração da protecção da natureza nas outras políticas, em particular.

1.2. O capítulo 2 destaca a importância do património natural europeu e a necessidade da coordenação global da protecção da natureza pela UE. O capítulo 3 aborda a forma de aplicar as orientações definidas pela UE. O cerne deste parecer encontra-se, porém, no capítulo 4 em que é analisada a coerência da política. Inquire-se se a protecção da natureza está a ocupar uma posição mais relevante do que em anos anteriores nas várias políticas da UE, especialmente nos casos em que são necessárias melhorias urgentes. As considerações tecidas neste parecer centram-se nas políticas em que a influência da União Europeia é maior.

1.3. É incontestável que produzem impactos na Natureza medidas das mais diversas, desde a construção, os usos recreativos, as retiradas de solos, à agricultura e silvicultura, ao desenvolvimento dos transportes e infra-estruturas, à construção de canais e ao represamento e desvio de cursos de água, para só referir algumas. No presente parecer, o Comité focará especialmente a política agrícola comum, que dá à União Europeia influência significativa no tipo de utilização dos solos e, portanto, no estado de conservação da Natureza. É, sobretudo, crucial a integração da protecção da natureza na agricultura, uma vez que 44 % da superfície da UE e grande parte dos sítios Natura 2000 se destinam a exploração agrícola.

2. Situação de partida da protecção da natureza na Europa

2.1. A Europa possui não só excelentes valores culturais, também as paisagens cultural e natural constituem um notável património natural. É a grande diversidade paisagística e, portanto, da fauna e da flora que dá o encanto e o fascínio ao nosso continente. A sua preservação é uma tarefa importante para a política, a administração e os cidadãos.

2.1.1. A protecção da natureza não é, contudo, um fim em si mesmo. A natureza constitui a base imprescindível da vida e da economia, é um importante recurso para a actividade económica e condiciona a prática de inúmeras modalidades desportivas, de recreio e de organização dos lazeres, assim como as condições da saúde e, pontualmente, a própria terapêutica médica.

2.2. A grande variedade da flora e da fauna deve-se tanto às diversas condições naturais como à sua utilização apropriada. Muitas espécies e muitos habitats dependem, assim, directamente da exploração económica da terra. Grande parte das espécies que hoje carecem de protecção mais intensiva só surgiram devido à produção agrícola extensiva - retrospectivamente falando - dos últimos séculos. A "Europa" é, porém, demasiado diversificada para se falar, ao nível da natureza, de condições comparáveis e transponíveis. São, portanto, também muito diversas as exigências colocadas à protecção da natureza e da paisagem. Nas extensas florestas da Escandinávia, os problemas e a dimensão da protecção da natureza têm outras características que se não encontram nas Terras Altas da Escócia, na árida Extremadura espanhola ou em Estados-Membros ou regiões em que predomina a agricultura intensiva(1).

2.3. A conservação da natureza e da biodiversidade é algo que tem de partir também e sobretudo de cada Estado-Membro, de cada região, de cada autarquia. Cada cidadão deve igualmente empenhar-se na conservação da natureza e do ambiente. Os muitos exemplos positivos representados pela acção de particulares, organizações de protecção da natureza e agricultores demonstram que são muitas as pessoas que se identificam com o objectivo da protecção da natureza. Trata-se de uma clássica tarefa a conduzir "da base para o topo", mas que deve, no entanto, ser apoiada politicamente. Deste modo, a conjugação de esforços, nomeadamente à escala europeia, não é apenas oportuna, mas determinante. Com efeito, sem uma coordenação global por parte da UE, a protecção da natureza na Europa jamais terá êxito.

2.3.1. Esta necessidade de coordenação decorre, por um lado, do facto de haver muitas espécies que não se estabelecem numa só região, mas que migram, algumas delas percorrendo milhares de quilómetros entre os seus poisos de Verão e de Inverno. A natureza não conhece fronteiras. A preservação de muitas espécies, por exemplo, os grous de arribação, só pode ser bem sucedida se se protegerem não só os ninhos de reprodução e os poisos de Verão, por exemplo, no Norte da Europa, como os sítios onde passam o Inverno, por exemplo, na Espanha. Por outro lado, as espécies animais migratórias, necessitam, nas suas deslocações entre os poisos de Inverno e de Verão, da mesma maneira que as pessoas que passeiam a pé ou viajam de automóvel, não só de áreas de repouso, como de corredores de passagem. A Europa serve, além disso, de poiso de Inverno às aves migratórias asiáticas, que nidificam na longínqua Sibéria, mas também de local de nidificação para as aves migratórias que vão passar o Inverno em África. A protecção da natureza na Europa também é, portanto, em muitos casos, decisiva para a diversidade das espécies em regiões não europeias.

2.3.2. A necessidade de uma coordenação global ao nível da UE resulta também do facto de mesmo as espécies de fauna e flora não estabelecidas em todas as regiões da Europa fazerem parte da cultura europeia. Ou seja, a sua protecção é do interesse não só nacional como pan-europeu, do mesmo modo que é aceite pela generalidade das pessoas que certos monumentos nacionais sejam protegidos ao nível comunitário. Um exemplo de tais espécies é a maior ave voadora da Europa, a abetarda comum (Otis tarda), de que restam ainda exemplares, sobretudo, na Península Ibérica; os cerca de 15000 exemplares espanhóis e os 200 a 300 exemplares portugueses constituem aproximadamente metade da população mundial desta espécie. Outros exemplos são o urso castanho, o lobo, o lince, o bisonte europeu, um grande número de morcegos e insectos (por exemplo, as borboletas euphydryas (ou hypodryas) aurinia e maculinea nausithous ou o escaravelho alpino rosalia alpina). A protecção destas espécies exige medidas específicas, que implicam geralmente a manutenção de uma agricultura tradicional, não competitiva nas actuais condições de concorrência.

2.4. Nos últimos anos, a variedade de espécies animais e vegetais tem vindo a degradar-se a olhos vistos. Particularmente preocupante é a dramática cadência: em poucos anos ou décadas, extinguiram-se já algumas espécies, outras encontram-se fortemente ameaçadas de extinção, outras ainda em perigo ou potencialmente em perigo. Só um número muito reduzido de espécies vive nas imediações das fixações humanas e conseguiu adaptar-se às novas circunstâncias e aumentar o seu número. Em geral, porém, deve dizer-se que a situação da natureza e da protecção da natureza na Europa é motivo de grande preocupação. Alguns êxitos impressionantes na estabilização de determinadas espécies (por exemplo, na protecção de aves de rapina na Europa Central) não chegam, infelizmente, para iludir o facto de as medidas adoptadas nos últimos anos apenas terem surtido efeitos parciais e não terem sido capazes de refrear e inverter fundamentalmente as tendências negativas gerais. A Agência Europeia do Ambiente refere no seu segundo relatório sobre a situação do ambiente na Europa (1999): "Continua a pairar uma séria ameaça sobre as espécies que vivem em liberdade na Europa e é cada vez maior o número das espécies em declínio. (...) Em muitos países, chega a 50 % a percentagem de espécies em vias de extinção de animais vertebrados conhecidos. (...) Mais de um terço da avifauna da Europa diminui sem parar (...)."

2.5. As causas deste fenómeno são de natureza diversa. A principal ameaça advém actualmente da escassez ou do desaparecimento dos habitats naturais das espécies animais e vegetais. Historicamente, a perseguição directa de certas espécies animais (ursos, lobos, linces) já foi mais importante que agora, mas esta deve ser ainda considerada como um problema. Não cessa de retroceder o número de habitats apropriados, designadamente devido ao cultivo de terras, às novas práticas da agricultura e da exploração florestal, à utilização de substâncias nocivas, à segmentação de paisagens extensas, por exemplo, com a construção de estradas, infra-estruturas turísticas (sobretudo nas regiões costeiras), etc. Entretanto, prossegue a construção desregrada, a drenagem de zonas húmidas, a irrigação de terras secas, a eutrofia ou hipertrofia de terras pobres em nutrientes, etc. A par de responsabilidades locais e nacionais, ao nível da UE foi uma política estrutural e agrícola demasiado unilateralmente pautada pela produção e pelo crescimento que esteve - e, em muitos casos, continua a estar - na origem de muitas destas mutações negativas. Alguns Estados-Membros adoptaram, entretanto, medidas, que todavia ainda não lograram inverter as tendências negativas dominantes.

2.5.1. Um problema até hoje subestimado tem a ver com a política da pesca. As grandes frotas pesqueiras respondem à crescente pressão do mercado com a adopção de métodos de captura cada vez mais eficazes. Espécies ameaçadas de tartarugas marinhas ou mamíferos marinhos, como por exemplo as focas-monge (Monachus monachus), assim como outras espécies de focas, baleias pequenas e golfinhos acabam muitas vezes presas nas redes de arrasto. Os tradicionais métodos de pesca sustentável, como por exemplo a captura de atum à linha praticada em Espanha, sobrevivem dificilmente face às exigências económicas(2). Fonte potencial de conflitos é também a exploração pesqueira das águas paradas ou dos cursos de água quando sujeita à concorrência de espécies piscívoras (por exemplo a lontra) ou em virtude de intervenções nos cursos de água e danos a eles causados, como sejam a eutrofia induzida pelas rações e adubos, bem como pelos esgotos municipais e industriais, a calcificação, a colonização por espécies alienígenas, a construção de reservatórios e tanques, etc.

2.5.2. As dramáticas reduções de efectivos de certas espécies e, por consequência, de recursos genéticos, não afectam apenas a vida selvagem, mas igualmente as raças de animais de rendimento e castas vegetais. Já desapareceram ou estão ameaçadas de extinção muitas raças de animais domésticos, produto de longa adaptação regional. Não menos problemática se apresenta a situação de certas variedades de cereais e leguminosas que se tornaram raras. Trata-se de um problema de protecção da natureza a que as relevantes instâncias públicas ou privadas não dedicaram até ao momento a devida atenção. Embora se registe já uma modificação de atitude neste domínio e tenham, por exemplo, sido tomadas algumas medidas no âmbito dos programas agroambientais, são ainda muitos os problemas que aguardam resposta. E, no entanto, está demonstrada a potencial rentabilidade, por exemplo, da comercialização de velhas raças de animais de rendimento (como o porco da Suábia-Halle ou o porco ibérico).

2.6. A diversidade de habitats e de espécies leva, há já mais de cem anos, a concluir que urge dividir a Europa em regiões biogeográficas e estudá-las uma a uma para saber que tipos de habitat ou de espécies têm importância especial (europeia) nestas regiões e merecem, por isso, protecção especial. Baseando-se em trabalho científico anterior, a Directiva "Fauna/Flora/Habitat" consignou uma divisão da Europa em regiões biogeográficas.

2.7. Os Estados-Membros, a Comissão e, especificamente, a Direcção-Geral do Ambiente têm procurado, desde o início dos anos setenta, fazer face à situação crítica da protecção da natureza não só através da concepção (e aplicação) de directivas, mas também de estratégias especiais(3) e da integração da protecção da natureza nas outras políticas.

3. A legislação europeia de protecção da natureza e a sua aplicação

3.1. Nos últimos decénios, foram adoptadas duas directivas essenciais para a protecção da natureza: em 1979, a Directiva "Aves" (79/409) e, em 1992, a Directiva "Fauna/Flora/Habitat" (92/43). Ambas criaram pressupostos fundamentais para a protecção de valiosas espécies animais e vegetais europeias em vias de extinção. Em seu seguimento, será constituída uma rede europeia de zonas protegidas com relevância especial (Natura 2000). Ambas as directivas constituem, assim, elementos essenciais para a transposição da convenção sobre a biodiversidade assinada pelos Estados-Membros e pela União Europeia (convenção sobre biodiversidade do Rio, 1992).

3.2. O Comité salienta que a directiva "Aves" e a Directiva "Fauna/Flora/Habitat" são diplomas de importância vital(4). É evidente que não é por falta de quadros regulamentares que não se consegue deter a dizimação das espécies animais e vegetais tantas vezes descrita pelas autoridades nacionais de protecção da natureza e pelas instituições europeias e denunciada pelos ambientalistas.

3.3. É, todavia, frequentemente insatisfatória, por vezes mesmo insuficiente a transposição nacional destas directivas, tanto no que diz respeito à notificação dos sítios Natura 2000 como à gestão das zonas protegidas e a proteger.

3.4. O Comité já observou no seu parecer sobre a "Avaliação Global do 5.o Programa Comunitário relacionado com o Ambiente"(5) que: "Quer para a protecção do ambiente quer para a opinião pública que se pretende sensibilizar para as questões ambientais é contraproducente não revelar que os Estados-Membros - através do Conselho de Ministros - adoptam disposições em matéria de ambiente que acabam por não aplicar, ou só coercivamente (mediante queixa da Comissão da UE)." Como "exemplos característicos" desta situação citava as duas importantes directivas de protecção da natureza, a Directiva "Aves" e a Directiva "Fauna/Flora/Habitat".

Determinação das zonas protegidas

3.5. O Comité critica a lentidão com que são notificadas e determinadas as zonas protegidas. É realmente um capítulo triste da protecção da natureza europeia que, vinte e dois anos passados sobre a adopção da directiva "Aves", ainda não tenham sido resolvidas as divergências entre a Comissão e os Estados-Membros a respeito da sua aplicação correcta. A Comissão é forçada a constatar, em vários Estados-Membros, "uma insuficiência global, quanto ao número e à superfície, das zonas protegidas especiais classificadas" (cuja notificação deveria ter sido concluída em 1981) e a insistir prioritariamente no prosseguimento de "processos por infracção gerais contra esta insuficiência global em vez de pôr em causa a ausência de classificação e de protecção de cada sítio concreto"(6). Aliás, também deixa muito a desejar a aplicação técnica e jurídica da Directiva "Fauna/Flora/Habitat". O calendário da directiva, aprovado pelos ministros do Ambiente de todos os Estados-Membros para a constituição da necessária rede comunitária de zonas protegidas, intitulada "Natura 2000", tem sido desprezado sistematicamente e denota desvios profundos do verdadeiro objectivo, que é a manutenção e a preservação de habitats essenciais e de espécies animais e vegetais raras.

3.5.1. Há, no entanto, enormes diferenças entre os vários Estados-Membros. Há países que já cumpriram, embora com atraso, uma parte decisiva das suas obrigações e concluíram amplamente a notificação dos sítios, enquanto que outros, em contrapartida, negam pura e simplesmente as normas estabelecidas, embora se tenham, felizmente, registado progressos a este respeito nas últimas semanas e meses.

3.5.2. Revelou-se muito eficaz o esclarecimento da Comissão de que os pagamentos correspondentes às intervenções dos Fundos Estruturais, inclusivamente os previstos no Regulamento (CE) n.o 1257/1999 sobre desenvolvimento rural, só pudessem ser efectuados quando houvesse informação que desse garantias suficientes de que projectos (co)financiados pela UE não pudessem ter efeitos nocivos em zonas de protecção de fauna, flora e habitat. Ainda que, por agora, a suspensão de pagamentos - seja qual for a avaliação política que dela se faça - se não tenha concretizado em larga escala, já originou uma aceleração da notificação das zonas(7). Neste contexto, o Comité assinala que os pagamentos decorrentes do Regulamento (CE) n.o 1257/1999, por exemplo, representam para os agricultores uma importante fonte de rendimentos. Tanto mais importante se torna que as notificações sejam efectuadas rapidamente, para que não tenham que ser os agricultores a sofrer financeiramente com a inactividade das autoridades.

3.6. São múltiplos os motivos para a morosidade da transposição das directivas da UE. Relacionam-se, designadamente, com a resistência local à designação e à classificação dos sítios por parte dos concorrentes na utilização do solo. Os municípios receiam entraves ao desenvolvimento da fixação humana ou industrial, os planificadores dos transportes vêem problemas na definição de futuros traçados, os agricultores - que já se vêem confrontados com uma crescente actividade de construção (zonas de habitação, vias de circulação, instalações de lazer, etc.) - sentem-se manietados na utilização das terras e impedidos de progredir.

3.6.1. Sobretudo o conflito entre a protecção da natureza e a agricultura tem provocado, nos últimos anos, consideráveis atrasos na notificação dos sítios relevantes. Tais conflitos resultam da falta de compreensão do carácter escalonado do procedimento indicado na directiva do habitat, que se articula numa fase indicativa, no Estado-Membro, exclusivamente pautada por critérios científicos, num processo de selecção, igualmente científico, pela Comissão e só então na fase propriamente dita de classificação da zona. Como a primeira fase, a pré-selecção por critérios científicos, ocorreu até certo ponto sem participação pública, pessoas afectadas houve que viram nisso uma decisão tomada ao arrepio de proprietários e utilizadores das terras afectadas. Do que cabe tirar a lição de que se devem abrir ou reabrir participações muito amplas logo numa fase precoce e não apenas quando se entra na fase de classificação das zonas e de discussão dos planos de gestão. Senão, a conjugação da não participação com classificações de difícil inteligibilidade(8), em vez de criar adesões à actividade oficial de protecção da natureza, faz, antes pelo contrário crescer a resistência a essa acção, colando à protecção da natureza uma imagem negativa.

3.6.2. Ainda tem faltado muitas vezes esclarecimento suficiente dos proprietários fundiários e utilizadores da terra quanto às consequências da classificação de zonas para inclusão na rede Natura 2000. A não participação e o consequente desconhecimento das consequências para a continuidade da utilização e exploração dessas zonas originaram resistências. Minimizar-se-iam tais resistências, após conclusão da 1.a fase e nas "zonas protegidas especiais" então seleccionadas, compensando financeiramente os agricultores pelas restrições pretendidas pela sociedade em nome da protecção da natureza, conforme consta da directiva FFH. O CES, enquanto fórum de diálogo da sociedade civil organizada, vê nesta situação um ponto fundamental para melhorar a aceitação de que goza a protecção da natureza.

Gestão das zonas protegidas

3.7. Com o alargamento progressivo (embora lento) das zonas protegidas, a preocupação central vai passando a ser a gestão dessas zonas, em conformidade com o artigo 6.o da Directiva "Fauna/Flora/Habitat" (definição de medidas de conservação, prevenção da degradação de habitats naturais, avaliação da compatibilidade de planos e projectos com os objectivos de conservação definidos para as zonas em questão, execução sob condições restritivas de planos e projectos com efeitos negativos). Também neste processo importa, tanto quanto possível, superar potenciais conflitos - com base na legislação comunitária vigente sobre protecção da natureza - através de um diálogo com as partes interessadas e, quando forem necessários planos de gestão, fixá-los consensualmente. O CES assinala que, neste aspecto, a directiva FFH, através das disposições pertinentes do seu artigo 6.o, admite uma folga muito mais generosa para acomodar interesses económicos do que a directiva de conservação das aves selvagens da UE.

Primeiras recomendações para a transposição das directivas da UE sobre protecção da natureza(9)

3.8. Considera o CES que as dificuldades associadas à transposição de ambas as directivas não podem de modo algum justificar pô-las em questão ou sujeitá-las a restrições substantivas ou na sua transposição.

3.9. O Comité apela aos Estados-Membros para que cumpram finalmente a sua obrigação, decorrente da Directiva 92/43/CEE, de transpor devidamente a directiva para o direito nacional (por exemplo na Alemanha) e de apresentar listas nacionais completas das regiões apropriadas segundo critérios técnicos(10). Só então será possível à Comissão elaborar uma lista das zonas de interesse comunitário, de modo que - como prescrito na directiva - os Estados-Membros possam designar essas zonas, até 2004, como zonas de protecção especial. A este propósito, o Comité saúda a introdução pela Comissão de processos por infracção contra vários Estados-Membros e solicita-lhe que continue a aplicar severamente estas medidas legais. Mais apela o Comité aos Estados-Membros afectados para que finalmente acatem a obrigação de promover uma delimitação satisfatória de zonas de protecção da avifauna europeia para os efeitos da respectiva directiva de conservação 79/409/CEE(11).

3.10. O Comité exorta a Comissão a providenciar por uma melhor informação. Por exemplo, o artigo 6.o da Directiva "Fauna/Flora/Habitat" (FFH) não foi pensado para coibir certas actividades económicas e utilizações do solo nos e em redor dos sítios Natura 2000. O seu objectivo é, antes, assegurar a sustentabilidade dessas actividades e não impedir a realização dos objectivos de protecção que só poderão ser alcançados mediante identificação. A sua descrição circunstanciada - que se articula com iniciativas correntes, como por exemplo a "newsletter" Natura 2000, da Comissão, e o documento de interpretação sobre o artigo 6.o da Directiva "Fauna/Flora/Habitat" - será muito útil para combater os receios manifestados pelos actores envolvidos. Importa deixar bem claro que uma política de protecção da natureza não é um objectivo que se esgota em si mesmo, mas tem igualmente uma função económica e social positiva no sentido do desenvolvimento sustentável, gerando, por exemplo, novos postos de trabalho. Muitos projectos, apoiados, por exemplo, ao abrigo do programa LIFE, mostram que a Directiva "Fauna/Flora/Habitat" não é um travão, mas sim um incentivo a um desenvolvimento positivo. Dever-se-á proceder a uma maior divulgação e intercâmbio dos exemplos positivos. O importante é que a protecção da natureza seja fonte de alegria e incite as pessoas (e, em primeiro lugar, os agricultores) a empenharem-se no processo. Com efeito, é ao nível local que a protecção da natureza se decide. Decisivo, neste contexto, será poder-se continuar a dispor, a longo prazo, dos instrumentos apropriados ao fomento da protecção da natureza na UE ou, sendo o caso, poder-se modalizá-los em conformidade com critérios de protecção da natureza. Isto aplica-se, especialmente, à era que sucederá à Agenda 2000, nomeadamente ao instrumento de fomento LIFE IV, a confirmar ainda antes dela, e, no seu âmbito, especificamente, ao LIFE-Natur, cuja duração e volume financeiro se deveriam incrementar substancialmente em relação ao LIFE III.

3.11. Importa, por conseguinte, encorajar a cooperação entre proprietários fundiários, ambientalistas, consumidores e turistas, que poderão assim contribuir melhor, mais concertadamente e com maior motivação para a protecção da natureza nos sítios Natura 2000. Este processo implica também que as questões da protecção da natureza sejam mais bem integradas na educação e formação em matéria ambiental. As zonas europeias de protecção dedicadas à conservação das aves são precisamente daquelas em que numerosos projectos há de educação para o ambiente e de turismo sustentável de grande qualidade.

4. A integração da protecção da natureza na agricultura

Introdução

4.1. Neste capítulo analisaremos em que medida a protecção da natureza é integrada na Política Agrícola Comum (PAC). Tomando como ponto de partida dois pareceres de iniciativa adoptados em 1999(12) pelo Comité, sobre os objectivos ambientais da agricultura multifuncional e sobre o modelo agrícola europeu, bem como a comunicação da Comissão sobre o tema "Orientações para uma agricultura sustentável" (COM(1999) 22 final) e o Relatório Especial n.o 14/2000 do Tribunal de Contas sobre a "Integração dos Objectivos Ambientais na PAC", o Comité exorta a uma maior integração da protecção da natureza na Política Agrícola Comum. Nas considerações que se seguem far-se-á a distinção entre, por um lado, as medidas de acompanhamento e o desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC) e, por outro, a agricultura "tradicional" (primeiro pilar da PAC).

4.2. A Agência Europeia do Ambiente vê em algumas das formas de agricultura intensiva hoje praticadas, a par de outros efeitos nocivos que tem, uma importante ameaça à protecção da natureza. No seu segundo relatório de 1999 sobre a situação do ambiente na Europa refere: "Tal deve-se principalmente à limitação dos habitats em virtude das mudanças na utilização do solo, sobretudo em consequência da agricultura intensiva... A ameaça para a biodiversidade inerente à actividade humana... é cada vez maior... Não houve praticamente qualquer progresso rumo a métodos agrícolas compatíveis com o ambiente."

4.3. Sem sombra de dúvida que a agricultura produtiva numa perspectiva agro-económica representa uma grave ameaça para a biodiversidade, em dois aspectos: as superfícies cultivadas intensivamente destroem o habitat da maioria das espécies ameaçadas, ao mesmo tempo que se torna cada vez menos interessante economicamente persistir na exploração de terras de cultura extensivas de enorme valor para a protecção do ambiente. Assim, na óptica da protecção da natureza, o problema reside não só na intensificação da produção agrícola mas também no abandono de formas de cultivo extensivo.

4.4. O Comité salienta, por ser importante para o desenvolvimento da protecção da natureza e da biodiversidade (nomeadamente de raças de animais de rendimento e de variedades) na Europa, que se deve estruturar de forma positiva a relação entre agricultura e protecção da natureza. Além da paisagem sem intervenção humana (cuja superfície representa uma percentagem ínfima do território europeu), houve e há certas formas de exploração agrícola e florestal extensiva que estiveram, afinal, na origem da variedade de biótopos presentes actualmente nas paisagens culturais europeias. O pressuposto essencial para manter e influir positivamente na biodiversidade é manter e desenvolver determinados métodos de produção agrícola e florestal, hoje considerados extensivos, com pouco recurso a substâncias exteriores. Uma política de protecção da natureza adequada e coordenada pode contribuir para manter essas formas de produção extensivas. A protecção da natureza e do ambiente pode também ser fonte de benefícios económicos: um processo de desenvolvimento ecológico poderá, se coordenado com a política regional, criar novas profissões e promover o progresso económico regional.

4.5. A PAC pode dar novo impulso a este processo, promovendo o debate com o mundo agrário sobre os interesses da protecção da natureza e atribuindo compensações pelas perdas de rendimento que ela implique. Nesta perspectiva, a protecção da natureza e a produção agrícola respeitadora do ambiente podem mesmo tornar-se fonte de novos rendimentos, quando a sociedade passar a recompensar os agricultores pelos comportamentos que deles exige. Para promover este contributo positivo da agricultura para a protecção da natureza e, em paralelo, evitar tanto quanto possível os efeitos negativos, é necessário estabelecer um enquadramento económico que faça da conservação da natureza e do ambiente um processo mais rentável do que a sua destruição. Quanto mais o proteger a natureza e a paisagem também compensar no plano financeiro, maior aceitação essa protecção terá entre os proprietários e utentes por ela afectados.

4.6. A Política Agrícola Comum da UE tem-se até hoje baseado numa economia agrária que aposta antes de mais na optimização e racionalização das empresas. Esta orientação subvaloriza normalmente a problemática ecológica e as questões sociais e societais (por exemplo, a questão de quantos agricultores necessita a sociedade). Segundo esta perspectiva, um território diversificado e rico em espécies é considerado, para a produção, uma desvantagem. Importa operar uma inversão de perspectiva, de que os agricultores possam beneficiar. Se a sociedade pretende uma produção ajustada aos interesses da protecção da natureza, deverá estar disposta a recompensar trabalho que vá além da obrigação social inerente à propriedade e do acatamento dos ditames legais de "profissionalismo". Poderão mediá-lo a disposição do consumidor em pagar um preço mais alto por produtos que respondam a esses critérios e/ou a remuneração pelo Estado aos agricultores do sobretrabalho prestado para usarem métodos mais compatíveis com o ambiente e com a natureza. Seja como for, no futuro, a diversidade ecológica e paisagística terá de passar a ser uma vantagem geográfica. Assim se poderá passar da via das subvenções para a da remuneração de prestações sociais (como a preservação de biótopos, de paisagens culturais, elementos paisagísticos, etc.), via que já o comissário MacSharry evocava no período que antecedeu a reforma da política agrícola de 1992, mas que ainda não passou a ser consequentemente percorrida.

4.6.1. As alterações resultantes da actual política agrária podem ser observadas na paisagem cultural em mudança. Não é só na Alemanha que tem cada vez menos interesse económico, por exemplo, a exploração das terras de pasto essenciais ao nível da protecção da natureza. As actividades tradicionais de pastagem estão a desaparecer rapidamente, há cada vez menos zonas de pastagem e as superfícies remanescentes são exploradas de forma intensiva. Na Alemanha, dos 57 tipos diferentes de associações socioecológicas naturais de espécies vegetais que havia antigamente, restam apenas seis, o que tem obviamente efeitos devastadores para a natureza. Ao mesmo tempo, as formas de exploração agrícola mudaram também. Enquanto isso, as aves que nidificam em campo aberto, agrícola ou de pasto ingressaram por princípio na "lista vermelha das espécies animais ameaçadas", ou, pelo menos na respectiva "lista de alerta". Noutros Estados-Membros, igualmente, como a Grã-Bretanha, aves antigamente frequentes na paisagem agrícola, como a laverca, a perdiz, o trigueirão e a escrevedeira amarela, registam perdas demográficas que chegam a 80 % relativamente aos valores dos anos setenta(13).

4.6.2. Por outro lado, há exemplos de efeitos positivos da agricultura extensiva, como, por exemplo, a utilização das dehesas, na Extremadura espanhola e em Portugal. A combinação apropriada das culturas extensivas, das pastagens extensivas e da exploração económica dos sobreiros e das azinheiras e ainda a sua conjugação com a transumância histórica (o transporte de gado das terras do Sul para os pastos de Verão no Norte de Espanha) constituem uma forma de utilização que teve efeitos positivos nítidos em certas espécies próprias desta paisagem. Mas a agricultura nestas áreas é muito problemática do ponto de vista económico-empresarial.

4.7. Ainda está, contudo, por resolver o conflito entre rentabilidade económico-empresarial e exigências ecológicas. O facto de, no âmbito da OMC, não se aceitarem ainda normas ambientais válidas à escala mundial dificulta uma solução do conflito ao nível europeu, apesar de já se reconhecerem como lícitas medidas de fomento da "caixa verde" desde que a Ronda do Uruguai do GATT se concluiu com êxito. Para os agricultores europeus, é difícil aceitar mais constrangimentos ambientais, por um lado, e, por outro, ter de concorrer com países que dispõem de melhores condições climáticas e para os quais a protecção do ambiente e da natureza não existe.

4.8. No contexto da Agenda 2000, quer a Comissão quer os ministros da UE realçaram a necessidade não só de desenvolver a competitividade da agricultura europeia no mercado mundial, mas também de manter o seu carácter multifuncional. Fala-se hoje do "modelo agrícola europeu". Tem a Comissão com isso em mente um tipo de agricultura que, além de fornecer produtos de qualidade elevada, respeita as ricas tradições culturais e preserva as belezas da paisagem, explora as terras em harmonia com a natureza e o ambiente e assegura e gera postos de trabalho, além de ser competitiva no mercado mundial sem receber grandes subvenções.

4.9. O Comité já referiu expressamente no seu parecer de iniciativa sobre "Uma política para a consolidação do modelo agrícola europeu"(14) o imperativo de garantir esta multifuncionalidade, colocando, porém, a pergunta "de como poderá ser preservado no futuro o desempenho das restantes funções da agricultura europeia, em face da pressão concorrencial crescente. (...) Tirando excepções e situações de mercado particularmente favoráveis, é de partir do princípio de que, no futuro, as explorações agrícolas dos Estados-Membros da UE não estarão em condições de produzir de forma sustentável a preços do mercado mundial."

Medidas de acompanhamento e segundo pilar da PAC

4.10. Enquanto as condições do mercado mundial não permitirem uma agricultura integralmente extensiva e respeitadora da natureza, os políticos terão de multiplicar esforços para, pelo menos, inverter as tendências negativas. O regulamento (CEE) n.o 2078/92 relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural criou pela primeira vez nos Estados-Membros programas agroambientais co-financiados pela UE. No total, cerca de 17 % da superfície agrícola europeia são contemplados ou influenciados por estes programas agroambientais (ou seja, 83 % da superfície agrícola europeia não o são). São, além disso, extremas as diferenças entre os vários Estados-Membros quanto ao impacto dos programas na utilização dessa superfície e à sua eficiência para efeitos de protecção da natureza(15).

4.11. Na avaliação dos programas prevista pelo Regulamento (CEE) n.o 2078/92(16), a Comissão conclui, designadamente, que as medidas adoptadas

- foram muito positivas no que se refere ao desenvolvimento da agricultura ecológica, considerada a medida de política ambiental mais importante;

- tiveram pouca receptividade e, consequentemente, pouco impacto nas regiões de agricultura intensiva;

- não conduziram à extensificação da pecuária.

4.12. Estas conclusões foram confirmadas pelo Tribunal de Contas Europeu, no seu relatório especial sobre a integração dos objectivos ambientais na PAC(17). Verifica-se que os governos de muitos Estados-Membros não exploram as possibilidades ao seu alcance - incluindo as que podem beneficiar de co-financiamento da UE - para melhorar a protecção da natureza. O Tribunal de Contas regista(18) que só a Irlanda fez uso da possibilidade de integrar no programa de protecção as zonas agrícolas libertadas no âmbito da regulamentação sobre reforma antecipada; o total das novas áreas de protecção da natureza na Europa não ultrapassou 54 (!) hectares.

4.13. Em termos gerais, constata-se, no entanto, que as medidas agroambientais não chegam para nivelar totalmente as disparidades económicas entre as formas de produção mais compatíveis com a natureza e as que se guiam pelas leis económicas do mercado. O motivo para êxitos tão modestos deve procurar-se, designadamente, nas reduzidas dotações financeiras dos programas, nos escassos incentivos financeiros, nas questões colocadas pelos agricultores quanto às perspectivas a longo prazo e, por conseguinte, na sustentabilidade dos programas e ainda no facto de haver, paralelamente às medidas de acompanhamento, incentivos, financeiramente mais compensadores, a formas de exploração intensiva.

4.14. As conclusões da agenda 2000 ocasionaram algumas melhorias suplementares e consagraram o desenvolvimento rural como segundo pilar da PAC. A título de exemplo, foram aumentados os meios destinados às medidas agroambientais, no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 "Desenvolvimento Rural". No entanto, é preciso ver que o segundo pilar da política agrícola está dotado com apenas cerca de 10 das verbas atribuídas às despesas com a agricultura e que as medidas agroambientais correspondem a metade desse valor; ou seja, os programas agroambientais clássicos representam não mais que 5 % das despesas totais da PAC. Uma grande parte destes recursos continua a destinar-se ao primeiro pilar da política agrícola. Não haverá incentivos - ou, se os houver, serão insuficientes - para continuar a cultivar áreas de cultura extensiva ou, por exemplo, conservar sebes ou outros elementos paisagísticos. Os agricultores não são, assim, suficientemente motivados, do ponto de vista económico, para sujeitar a sua produção às exigências da protecção da natureza.

Primeiro pilar da PAC

4.15. A maior parte das verbas da secção "Garantia" do FEOGA, cerca de 90 , continua a destinar-se às organizações de mercado do primeiro pilar, havendo que ter em conta que os Estados-Membros deverão contribuir, no âmbito do co-financiamento, com meios consideráveis para medidas de desenvolvimento rural (segundo pilar).

4.16. As organizações de mercado não cobrem todas as culturas agrícolas. Por exemplo, as áreas de trigo e de milho para ensilagem beneficiam de pagamentos directos, mas não o feno e o pasto verde. A preferência por determinadas culturas, em detrimento de outras, tem consequências para a paisagem, que se reflectem também na protecção da natureza. Tal preferência poderia, por exemplo, ser substituída por um prémio por superfície.

4.17. O Comité lamenta que algumas das propostas apresentadas pela Comissão no debate sobre a Agenda 2000, e que se prestariam a promover directa ou indirectamente utilizações compatíveis com a natureza, não tenham sido, em última instância, aceites pelos Estados-Membros. Foi, por exemplo, rejeitada a proposta da Comissão de suprimir o prémio ao milho para ensilagem. Pode-se também criticar o carácter meramente facultativo previsto para a ligação dos pagamentos compensatórios com as normas ecológicas, pois os Estados-Membros que adoptarem a condicionalidade ecológica estarão a impor aos seus agricultores desvantagens concorrenciais.

4.18. O Regulamento (CE) n.o 1259/1999 de 17 de Maio de 1999 estabelece os regimes de apoio directo, no âmbito da PAC. Nos termos do artigo 3.o deste regulamento, os Estados-Membros devem aplicar medidas ambientais adequadas em relação às terras e à produção agrícolas abrangidas por pagamentos directos, no contexto das organizações comuns de mercado (cross compliance). Seria vantajoso que a Comissão explanasse, o mais brevemente possível, numa comunicação ao Parlamento, ao Conselho e ao CES/CR de que forma este preceito tem sido observado por cada um dos Estados-Membros. Haveria, além disso, interesse em que fosse adoptado e entrasse em vigor com a máxima brevidade o regulamento de execução actualmente em discussão.

Primeiras recomendações para promover a integração da protecção da natureza na agricultura

4.19. Pensa o Comité que as próximas negociações no quadro da OMC, o alargamento ao leste e a revisão intercalar deveriam ser aproveitadas como oportunidade para adoptar uma política agrícola compatível com a protecção do ambiente e da natureza. Tenciona o Comité emitir um parecer de iniciativa sobre este tema.

4.20. O Comité recomenda que os instrumentos financeiros comunitários de longo prazo sirvam de incentivo para alcançar os objectivos das directivas de protecção da natureza, não podendo, no mínimo, ir de encontro a eles.

4.21. Actualmente, são muitas vezes insignificantes os incentivos financeiros à agricultura que observa devidamente as exigências da protecção da natureza. Enquanto as condições-quadro à escala mundial tornarem impossível uma agricultura extensiva e compatível com a natureza, deviam-se aumentar as taxas de ajuda às medidas agroambientais até se conseguir persuadir todos os agricultores da UE a empregar métodos de produção respeitadores do ambiente. Os instrumentos financeiros da PAC deviam ser desenvolvidos em ordem à promoção de fins ecológicos e socioculturais (biodiversidade, efeito criador de emprego). Para o efeito, desenvolvam-se indicadores que permitam avaliar os êxitos da política agrícola. Tem de dar-se ensejo a um envolvimento das representações profissionais, associações ecológicas e parceiros sociais capaz de gerar consenso. A aplicação dos esquemas de protecção integrada da natureza a co-desenvolver pela UE deve correr, deste modo, ao abrigo do orçamento de protecção da natureza e dos programas agroambientais. Sobre as modalidades financeiras haverá que negociar ulteriormente.

4.22. Regra geral, é mínimo o recurso às medidas agroambientais nas regiões agrícolas altamente produtivas e de cultivo intensivo. E é justamente nestas zonas que a biodiversidade está mais ameaçada. O Comité recomenda, pois, que se verifique urgentemente as medidas de apoio financiadas pelo primeiro pilar no sentido da coerência com a protecção do ambiente e da natureza, o mais brevemente possível, para se tirar, eventualmente, ilações sobre a reforma da política agrícola ainda antes da adesão dos PECO e das negociações da OMC.

4.23. Os Estados-Membros deveriam assumir uma função de modelo perante os seus cidadãos e, em especial, os proprietários fundiários, de quem se espera um empenhamento na protecção da natureza. Só quando o Estado passar a explorar as terras que detém com respeito pela natureza se poderá esperar que os proprietários fundiários (como, por exemplo, as autarquias territoriais, as empresas seguradoras, as igrejas ou as casas reais) façam o mesmo.

4.24. Neste contexto, o Comité gostaria de salientar que, nos países candidatos, ainda existem potencialidades naturais consideráveis que poderiam ver-se ameaçadas pela adopção das actuais condições-quadro da política agrícola. Apela, pois, à Comissão para que providencie imediatamente pela organização e a elaboração de estudos sobre as possíveis consequências da aplicação da PAC nos países candidatos para a política da natureza e do ambiente. No processo de adopção das directivas de protecção da natureza da UE, não devem ser previstos quaisquer períodos de transição.

4.25. O Comité considera necessário dar ao processo de consulta dos interessados e da sociedade civil organizada um impulso muito maior, e isto tanto dentro dos Estados-Membros da UE como nos países candidatos, com vista a aumentar, por essa via, a receptividade às decisões políticas que sirvam o objectivo da protecção da natureza. O interesse dos cidadãos não só em serem informados, mas em serem activamente integrados nos processos de decisão, merece ser levado activamente à prática, também, no âmbito da protecção da natureza.

Bruxelas, 30 de Maio de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Como a Bretanha, os Países Baixos, a Bélgica, a Dinamarca, o Noroeste da Alemanha, o Sueste da Inglaterra, a planície do Pó, etc.

(2) É importante que as pessoas saibam que o atum pescado à linha tem carne branca, ao passo que o capturado com rede de arrasto tem carne vermelha. Pelas suas opções de compra, os consumidores podem contribuir para a protecção da natureza.

(3) Estratégia comunitária para conservação da biodiversidade (COM(98) 42).

(4) Embora se deva assinalar que o propósito subjacente às duas directivas de protecção preventiva da natureza nem sempre tem sido observado.

(5) JO C 204 de 18.7.2000 - ponto 3.4.1.6.

(6) Vide "Décimo Sétimo Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação do Direito Comunitário (1999)" - COM(2000) 92 final, p. 83.

(7) O Comité recorda, neste contexto, que, de acordo com a legislação da UE, a Comissão não deve afectar meios para a realização de projectos potencialmente nocivos ao ambiente. Inclui-se neste conceito a ameaça de destruição de áreas que possam vir a integrar-se na rede Natura 2000.

(8) Já aconteceu, por exemplo, que uma parte de uma auto-estrada foi notificada como zona de protecção FFH. Na Áustria, foi designada uma zona para protecção do gaio azul (Coracias garrulus); no entanto, não havia gaios azuis nesta zona, mas sim num habitat contíguo.

(9) Ver também, a este propósito, o relatório do PE adoptado em 17 de Janeiro de 2001, que se pronuncia de modo crítico sobre a transposição das Directivas "Aves" e "Fauna/Flora/Habitat".

(10) O parecer do CES sobre o Livro Branco da Comissão sobre responsabilidade ambiental - JO C 268 de 19.9.2000 - inclui uma recomendação idêntica.

(11) As associações de protecção da natureza, designadamente a BirdLife International, têm identificado zonas tecnicamente apropriadas para tal efeito, com o inventário das chamadas "Important Bird Areas" (IBA), facto reconhecido pelo próprio TJE, que as tomou como referência em vários processos.

(12) Ver ambos os pareceres em JO C 368 de 20.12.1999.

(13) The State of the UK's Birds 2000; RSPB, BTO & WWT 2001.

(14) JO C 368 de 20.12.1999 - ponto 7.2.

(15) Na Áustria, por exemplo, a percentagem das superfícies agrícolas influenciadas pelos programas agroambientais quase atingia 70 %, ao passo que regiões com produção agrícola intensiva, como a Bélgica ou os Países Baixos, ficavam muito abaixo da média, com 1,7 % e 1,9 %, respectivamente.

(16) Documento de trabalho da DG VI (VI/7655/98) para a avaliação dos programas agro-ambientais.

(17) JO C 353 de 8.12.2000.

(18) Ponto 32 do relatório.