Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à gestão dos resíduos das indústrias extractivas

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Considerações políticas

Os resíduos das indústrias extractivas representam um grande fluxo de resíduos na UE. São constituídos pelos materiais que é necessário remover para ter acesso a um recurso mineral, tais como solo superficial, terreno detrítico e resíduos de rocha, bem como os rejeitos que restam depois de os minerais terem sido na sua maioria extraídos do minério. Calcula-se que esses resíduos correspondam a cerca de 29% do total de resíduos gerados anualmente na UE e que o seu volume anual seja superior a 400 milhões de toneladas [1].

[1] AEA em http://themes.eea.eu.int/ Environmental_issues/waste/indicators/generation/index_html.

Alguns desses resíduos são inertes, pelo que não deverão representar uma ameaça significativa para o ambiente em termos de poluição, para além do abafamento do leito dos rios e da possibilidade de desmoronamento quando armazenados em grandes quantidades. No entanto, há outros, em particular os resíduos gerados pela indústria de mineração dos metais não ferrosos, que podem conter quantidades consideráveis de substâncias perigosas, tais como metais pesados. Depois da extracção e posterior processamento dos minérios, os metais e os compostos metálicos tendem a participar mais facilmente em reacções químicas, o que pode levar à drenagem de ácidos ou de substâncias alcalinas. Além disso, o tratamento de rejeitos é uma actividade intrinsecamente perigosa, de que resultam frequentemente substâncias químicas residuais e elevados níveis de metais. Em muitos casos, os rejeitos são depositados em escombreiras ou em grandes bacias, onde são retidos por meio de barragens. As roturas de barragens e escombreiras podem ter graves repercussões para o ambiente e para a saúde e segurança humanas [2]. A título de exemplo, referem-se os acidentes de Aberfan (País de Gales, 1966) [3], Stava (Itália, 1985) [4], Aznalcóllar (Espanha, 1998) [5], e Baia Mare e Baia Borsa (Roménia, 2000) [6]. Outras repercussões significativas são as que se relacionam com a projecção física das instalações de eliminação de resíduos e a perda de produtividade da terra, os efeitos nos ecossistemas, a poeira e a erosão que daí decorrem.

[2] É importante ter presente que, em todo o mundo, se têm verificado roturas em barragens de rejeitos a uma taxa média de 1,7 por ano ao longo dos últimos 30 anos (veja-se A D M Penman, Risk analyses of tailings dams constructions, comunicação apresentada num seminário intitulado "Safe Tailings Dams Constructions", realizado em 19-21 de Setembro de 2001 em Gaellivare (Suécia), http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/mining_dams_seminar.pdf).

[3] O acidente mais grave jamais verificado no Reino Unido deu-se devido ao desmoronamento de uma escombreira de resíduos inertes de uma mina de carvão na cidade de Aberfan (País de Gales), em 1996. Este acidente causou a morte a 144 pessoas, na sua maioria crianças.

[4] Em 19 de Julho de 1985 em Stava (Trento, Itália), houve a rotura de uma barragem de rejeitos de fluorina, libertando 200 000 m³ de rejeitos inertes. Deste acidente resultou a morte de 268 pessoas e a destruição de 62 casas.

[5] Libertação no rio Guadiama de 2 milhões de m³ de rejeitos e 4 milhões de m³ de água contaminada por metais pesados na proximidade do parque natural de Doñana no Sul da Andaluzia.

[6] Em Baia Mare, a rotura de uma bacia de rejeitos provocou a libertação de cerca de 100 000 m³ de águas residuais contendo perto de 120 toneladas de cianeto e metais pesados no rio Lapus, que foram transportados pelas águas até aos rios Somes e Tisa na Hungria, entrando depois no Danúbio. Em Baia Borsa, foram libertadas 20 000 toneladas de rejeitos no rio Novat, afluente dos rios Viseu e Tisa.

Estas repercussões podem ter consequências ambientais e socioeconómicas duradouras, e minorá-las através de medidas correctivas poderá ser extremamente difícil e dispendioso. Por conseguinte, os resíduos das indústrias extractivas devem ser correctamente geridos de modo a assegurar, em particular a estabilidade das instalações de eliminação a longo prazo, e evitar ou minimizar a eventual poluição da água e do solo devido à drenagem de ácidos ou de substâncias alcalinas, ou à lixiviação de metais pesados.

Estas matérias, nomeadamente a estabilidade e a poluição da água e do solo, já estão regulamentadas na maior parte dos Estados-Membros. No entanto, a diversidade de controlos, bem como a diversidade da indústria extractiva, que envolve desde instalações de grande dimensão de empresas multinacionais a PME, exigem que sejam estabelecidas prescrições mínimas através de normas comunitárias. Isto deverá permitir a criação de condições equitativas na área do tratamento dos resíduos produzidos pela indústria extractiva, mediante a definição e o aperfeiçoamento de requisitos relativos à concepção, funcionamento, encerramento e tratamento posterior das instalações de tratamento de resíduos. Trata-se de uma medida particularmente importante se considerarmos o alargamento previsto da UE, o número de locais em que são realizadas actividades de extracção mineira nos países candidatos e a necessidade de elevar os níveis de qualidade.

No plano jurídico [7], os resíduos das indústrias extractivas são objecto das disposições da Directiva-Quadro Resíduos (75/442/CEE), desde que não estejam abrangidos por outra legislação comunitária específica. O facto de a Directiva 75/442/CEE prever, explicitamente, a exclusão deste fluxo de resíduos e oferecer a possibilidade de serem adoptadas regulamentações específicas para categorias particulares de resíduos recomenda a adopção de um instrumento jurídico específico sobre o tratamento de resíduos das indústrias extractivas. Mais importante é o facto de as instalações de eliminação de resíduos das indústrias extractivas estarem também abrangidas pela Directiva relativa à deposição de resíduos em aterros (1999/31/CE). Esta última contém disposições que nem sempre se adaptam a este fluxo de resíduos (em particular, a proibição da deposição de resíduos líquidos em aterros, a proibição geral da deposição conjunta de resíduos não perigosos e perigosos, e a exigência de colocar uma barreira e um revestimento de geomembrana por baixo do aterro) e que, a serem aplicadas na íntegra, irão provavelmente obrigar à suspensão de várias actividades extractivas. A fim de resolver esta situação inaceitável, é, portanto, necessário criar um quadro jurídico adequado que dispense os resíduos das indústrias extractivas da aplicação da Directiva Aterros, e estabelecer regras específicas.

[7] Estes assuntos são abordados em pormenor no ponto 5 da exposição de motivos.

A presente proposta teve origem numa comunicação apresentada pela Comissão em Outubro de 2000, intitulada "Segurança da actividade mineira: análise de acidentes recentes" [8]. Esta comunicação foi motivada pelos acidentes mineiros recentes em Espanha e na Roménia, já aqui referidos, e identificou a necessidade de rever a política ambiental comunitária no que se refere à gestão dos resíduos de minas e pedreiras.

[8] COM(2000)664 final.

A comunicação propõe três acções prioritárias destinadas a melhorar a segurança do tratamento de resíduos da indústria mineira. São elas: a) a alteração da Directiva Seveso II [9] no sentido de passar a incluir o processamento metalúrgico de minérios e o tratamento dos resíduos da actividade mineira; b) uma iniciativa destinada a promover uma nova directiva sobre o tratamento de resíduos das indústrias extractivas (a presente proposta); e c) a elaboração de um documento sobre as melhores técnicas disponíveis (MTD) abrangendo o tratamento de resíduos de rocha e de rejeitos nas actividades mineiras. As abordagens da Comissão foram subscritas pela task force internacional constituída para avaliar o acidente de Baia Mare [10]. Uma resolução aprovada pelo Parlamento Europeu em 2001 [11] também saúda a comunicação da Comissão e manifesta o apoio veemente daquela instituição à introdução de uma directiva relativa aos resíduos das indústrias extractivas.

[9] Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (JO L 10, 14.1.1997, p. 13).

[10] Relatório da task force internacional encarregada de avaliar o acidente de Baia Mare, Dezembro de 2000.

[11] Resolução do Parlamento Europeu sobre a Comunicação da Comissão "Segurança da actividade mineira: análise de acidentes recentes", A5-0214/2001 de 19 de Junho de 2001.

A presente proposta de uma directiva relativa ao tratamento de resíduos das indústrias extractivas visa criar um quadro jurídico específico para este fluxo de resíduos particular, de modo a complementar as duas outras acções prioritárias. Contém determinadas disposições destinadas a honrar o compromisso assumido pela Comissão quando da adopção da proposta [12] de alteração da Directiva Seveso II, em Dezembro de 2001, no sentido de incluir certas actividades mineiras no âmbito da directiva [13].

[12] COM(2001)624 final.

[13] Na Exposição de Motivos da proposta de alteração da Directiva Seveso II afirma-se: "A Comissão está consciente da possibilidade de ficarem excluídas da sua proposta as instalações de eliminação de rejeitos utilizadas em associação com operações de processamento mecânico e nas quais não se encontrem outras substâncias perigosas além das naturalmente presentes no solo ou subsolo, tais como os metais pesados. Por conseguinte, propõe que os aspectos referentes à segurança de tais instalações de eliminação de rejeitos sejam cobertos pela iniciativa relativa à gestão dos resíduos mineiros."

O Serviço Europeu do IPPC em Sevilha, Espanha, está neste momento a preparar um documento sobre as melhores técnicas disponíveis (MTD) para o tratamento dos resíduos de rochas e rejeitos, contando para o efeito com um participação activa por parte de representantes dos Estados-Membros e do sector. Prevê-se que este documento fique concluído até ao final de 2003 [14].

[14] Para mais informação sobre o Documento MTD, veja-se, http://eippcb.jrc.es/pages/ FActivities.htm

2. Objectivos e principais elementos da proposta

A presente proposta pretende estabelecer prescrições mínimas a fim de melhorar a forma como são geridos os resíduos das indústrias extractivas, levando em conta, especificamente, os riscos que podem advir das fases de tratamento e eliminação dos referidos resíduos para o ambiente e para a saúde humana. Ao incentivar, em particular, a recuperação de resíduos, a proposta visa contribuir para a conservação dos recursos, mediante uma redução das pressões sobre a exploração de materiais naturais virgens. A promoção da recuperação de resíduos também poderá reduzir o impacte global no ambiente ao tornar menos necessária a abertura de novas minas.

A proposta abrange resíduos produzidos por todos os sectores da indústria extractiva. No entanto, as suas disposições deverão afectar, principalmente, os sectores com mais probabilidade de causar riscos significativos para o ambiente e a saúde ou acidentes graves (tais como o sector da extracção de minérios metálicos, especialmente se envolver a utilização de substâncias perigosas). A fim de evitar duplicações e invocando o princípio da proporcionalidade dos requisitos administrativos, a proposta exclui do seu âmbito de aplicação os resíduos que representam um baixo risco ambiental, tais como o solo não poluído e resíduos da exploração de recursos minerais, enquanto que os resíduos inertes são regulamentados por um número limitado de disposições. Exclui, igualmente, resíduos que, embora gerados durante a extracção mineira ou as operações de tratamento, tais como resíduos alimentares ou de operações offshore, não seria apropriado gerir em conformidade com o disposto na presente proposta.

A proposta define os objectivos e os requisitos fundamentais do tratamento de resíduos na parte principal do texto. Os seus três anexos completam o dispositivo legal, estabelecendo requisitos técnicos que podem ser adaptados ao progresso científico mediante o processo de comitologia, tendo em conta os resultados do Documento MTD sobre o tratamento de rejeitos e de resíduos de rocha.

A proposta incide, especificamente, nos seguintes aspectos:

-questões operacionais relacionadas com o tratamento de resíduos,

-prevenção da poluição do solo e da água, e

-assegurar a estabilidade de instalações de tratamento de resíduos (em particular, bacias de rejeitos).

A proposta contém:

-um conjunto de condições a aplicar à concessão de licenças de exploração, que se destina a permitir que sejam levadas em conta medidas ambientais e de segurança ao autorizar o funcionamento de instalações de tratamento de resíduos. As condições estabelecidas deverão determinar um equilíbrio satisfatório entre a quantidade de responsabilidades administrativas que recaem sobre os operadores ou as autoridades competentes quando do pedido ou concessão de uma licença abrangente de tratamento de resíduos, por um lado, e os benefícios em termos de protecção ambiental e prevenção de acidentes, por outro lado;

-um conjunto de obrigações de carácter geral aplicáveis ao tratamento de resíduos, cuja finalidade é assegurar que, antes de iniciar as operações de extracção, o operador leve devidamente em conta a quantidade de resíduos que irão ser gerados e se responsabilize pelos mesmos, e considere as suas características e as melhores práticas a adoptar de modo a assegurar um tratamento adequado e seguro dos resíduos;

-a obrigação de caracterizar os resíduos antes de os eliminar ou submeter o tratamento, uma medida destinada a garantir que os métodos de tratamento de resíduos se adaptem às suas características específicas, em particular, com vista a assegurar a estabilidade a longo prazo de eventuais escombreiras ou bacias utilizadas para armazenar grandes quantidades de resíduos;

-medidas destinadas a garantir a segurança das instalações de tratamento de resíduos, e que constituem um conjunto de disposições semelhantes às medidas correspondentes da Directiva Seveso II: política de prevenção de acidentes graves, sistema de gestão da segurança, informação adequada do público. Estas medidas aplicar-se-ão a instalações de tratamento de resíduos de alto risco e não serão incluídas no âmbito da Directiva Seveso II revista;

-a exigência de preparar planos de encerramento para instalações de tratamento de resíduos, uma disposição fundamental destinada a assegurar que as operações de encerramento façam parte integrante do plano geral de exploração do operador;

-a obrigação de prever um nível adequado de segurança financeira, uma disposição cuja finalidade é reforçar o princípio do "poluidor-pagador" e garantir que existam fundos suficientes para deixar os locais de deposição de resíduos num estado satisfatório após o encerramento, por exemplo, no caso de uma empresa declarar falência ou se tornar insolvente, ou mesmo se empreender práticas de alienação de património (a chamada prática do "abandono"). Esta disposição está de acordo com uma prescrição semelhante do artigo 8º, alínea a), ponto iv) da Directiva Aterros.

3. Problemas ambientais contemplados na proposta

3.1. Panorama geral dos resíduos gerados por operações de extracção

As operações de extracção geram, frequentemente, grandes quantidades de resíduos devido ao facto de os rácios resíduos-produto serem normalmente elevados. Esses resíduos, que podem ser uma importante fonte de poluição, incluem solo superficial, terreno detrítico, resíduos de rocha e rejeitos.

O solo superficial é a camada superior do solo e é normalmente armazenado no local e utilizado para repor a vegetação depois de concluída a operação de extracção. O terreno detrítico e os resíduos de rocha são compostos por rocha movimentada durante o processo de tentar chegar a um minério ou a uma jazida de matéria-prima mineral. Incluem também a rocha retirada durante a escavação de poços, para chegar à jazida de minério ou para a explorar, bem como a rocha em que está incorporado o minério. A dimensão dos resíduos de rocha varia desde pequenas partículas a calhaus. Estes resíduos de rocha podem ser utilizados como material de enchimento de zonas escavadas anteriormente ou transportados para fora do local e utilizados em obras de construção. No entanto, na prática, a maior parte dos resíduos de rocha actualmente gerados são empilhados próximo do local da mina.

Os rejeitos são os resíduos sólidos provenientes do processamento de minérios, em que são utilizadas diversas técnicas. Depois de o minério ter sido extraído da mina, o primeiro passo do processamento do minério é geralmente a trituração e a pulverização. Os minérios pulverulentos são depois concentrados para separar o mineral valioso de outro material rochoso menos valioso. O processamento de minérios inclui técnicas de separação física e/ou química, tais como a concentração por gravidade, a separação magnética, a separação electrostática, a flutuação, a extracção de solventes, a extracção por via electrolítica, a lixiviação, a precipitação e a amalgamação. O processamento de minérios por métodos convencionais gera rejeitos, que podem ser transportados para fora das instalações de processamento sob a forma de lamas em que a percentagem de sólidos varia entre 15% e 60%, ou sob a forma de rejeitos grossos (mais ou menos secos). Os rejeitos grossos, bem como os pulverulentos, podem ser utilizados para enchimento das minas. Os rejeitos de actividades de mineração são, em grande parte dos casos, depositados no próprio local da mina, por exemplo em bacias ou escombreiras.

3.2. Efeitos ambientais associados aos resíduos das indústrias extractivas

São vários os efeitos ambientais associados às instalações de tratamento de resíduos e entre eles referem-se a ocupação de solos, a qualidade da água superficial e subterrânea, a estabilidade física, as poeiras e a erosão, bem como a qualidade dos habitats/ecossistemas terrestres e aquáticos. Descrevemos, a seguir, os efeitos mais importantes, nomeadamente a poluição da água e a estabilidade.

3.2.1. Poluição da água [15]

[15] Esta secção baseia-se em excertos do relatório do projecto "Mining, Minerals and Sustainable Development", realizado com o apoio do World Business Council on Sustainable Development.

A poluição da água pode dar-se em diferentes fases do tratamento de resíduos provenientes das indústrias extractivas. Por exemplo, o facto de não se controlarem as descargas poderá provocar derrames e danificar o ambiente das zonas adjacentes. Além disso, a chuva e a água resultante do processo de extracção podem produzir lixiviados ao infiltrar-se nos rejeitos (isto aplica-se, principalmente, aos rejeitos de minérios ferrosos e não ferrosos). A produção de lixiviados dá origem à oxidação de sulfuretos e pode gerar ácidos, produzir sais solúveis e provocar a migração de metais pesados para as zonas circundantes, podendo ainda provocar a lixiviação de resíduos de processos químicos incorporados nos rejeitos, produzindo cianetos, ácidos e álcalis.

Essas substâncias podem também ser produzidas por infiltração através das paredes de represas ou por baixo das mesmas, por infiltração no solo e na água subterrânea, ou por transbordamento das paredes de barragens ou de evacuadores de cheias.

O problema ambiental mais grave e mais frequente associado aos resíduos da exploração mineira é a drenagem de ácidos (DA). Há produção de ácidos quando materiais ricos em sulfuretos incorporados nos resíduos de rocha e nos rejeitos são expostos ao oxigénio e à água e entram em reacção com os mesmos formando ácido sulfúrico. Pode tratar-se, também, de um processo natural, mas ao trazer para a superfície e fragmentar aqueles materiais, a exploração mineira pode acelerar consideravelmente o ritmo a que se dão essas reacções.

A DA caracteriza-se por valores baixos de pH e concentrações elevadas de metais pesados dissolvidos. O ácido sulfúrico, que se produz facilmente, dissolve metais como o ferro, o cobre, o alumínio e o chumbo. Um dos aspectos mais graves da drenagem de ácidos é a sua persistência no ambiente. Uma instalação de resíduos da exploração mineira que gerem ácidos pode produzir efeitos graves a longo prazo na água de superfície e na água subterrânea, bem como na vida aquática. Uma vez iniciado o processo de produção de ácidos, é extremamente difícil interrompê-lo. Sabe-se que, em conjunto, a acidez e os contaminantes dissolvidos matam a maioria das formas de vida aquática, tornando as ribeiras quase estéreis e tornando a água imprópria para consumo humano.

Há que dar também particular atenção ao grande número de depósitos de rejeitos finos (e de sedimentos finos libertados pela abrasão e erosão de resíduos de rochas xistosas). Em ambos os casos, e para além do risco representado para a vida humana pelos desabamentos de lamas causados por acidentes, estes resíduos inertes, mesmo que não sejam quimicamente reactivos, podem também destruir a vida aquática por simples "abafamento".

3.2.2. Estabilidade [16]

[16] Ibid.

A deslocação de grandes volumes de rocha, cianeto, ácido e outros reagentes perigosos pode provocar acidentes. A nível global, o facto que, por si só, constitui maior motivo de preocupação são os acidentes em instalações de armazenagem de rejeitos. Desde 1975, os acidentes em instalações de armazenagem de rejeitos representam cerca de três quartos de todos os incidentes ambientais graves relacionados com a exploração mineira em todo o mundo. Os acidentes graves ocorrem, em média, uma vez por ano e podem ter consequências devastadoras para o ambiente, a saúde humana e os bens patrimoniais.

As propriedades físicas dos resíduos finos de exploração mineira são frequentemente tais que estes (quando saturados com água e sujeitos a tensões) tendem a ter um comportamento tixotrópico, dando origem em alguns casos a devastadores desabamentos de lamas, como as já referidas em Aberfan e Stava, que provocaram a morte de 412 pessoas.

Considerando que as instalações de armazenamento de rejeitos são construídas ao longo de extensos períodos, a primeira prioridade deve ser assegurar que a concepção de todas essas instalações se baseie nos mais elevados critérios de segurança. No entanto, não basta uma boa concepção, sendo igualmente necessários um controlo e uma supervisão apertados, sistemáticos e regulares ao longo de um extenso período. A existência de pessoal responsável, devidamente qualificado e com autoridade explícita é uma condição absolutamente necessária do ponto de vista da segurança. É necessário realizar inspecções e auditorias periódicas das condições de segurança e que haja pessoal com a formação necessária para garantir que a empresa mineira efectue os ajustamentos necessários à concepção à medida que as condições se forem alterando. É igualmente necessária uma supervisão permanente por pessoal qualificado em nome das autoridades competentes, a fim de controlar as condições e intervir prontamente no caso de surgirem problemas.

4. Actual gestão dos resíduos das indústrias extractivas [17]

[17] O resumo de informação técnica e os exemplos contidos nesta secção foram extraídos, principalmente, do primeiro projecto de Documento MTD intitulado "Management of tailings and waste rock in mining activities", elaborado pelo Serviço Europeu do IPPC, localizado no IPTS, em Sevilha, em Setembro de 2002. Nesta secção apenas se apresenta a situação em termos gerais e simplificados.

Apresentam-se, a seguir, alguns exemplos de práticas utilizadas nos Estados-Membros e nos países candidatos:

Gestão de terreno detrítico e de resíduos de rocha

-Em algumas minas de lignite [18], o rácio terreno detrítico/lignite é de cerca de 5:1. Isto significa, no caso do maior local de extracção de lignite, que todos os anos são removidos 200 milhões de toneladas de terreno detrítico a fim de extrair cerca de 40 milhões de toneladas de lignite. O terreno detrítico é imediatamente transportado por correias de transmissão para a parte da mina já explorada e utilizado como enchimento.

[18] Este exemplo foi extraído de www.rheinbraun.de

-No caso de minas de metais a céu aberto, os resíduos de rocha são empilhados em grandes escombreiras junto à mina. Por vezes, os resíduos que geram ácidos são empilhados separadamente. Numa determinada mina de extracção de metal, as escombreiras de resíduos cobrem uma área de 400 ha e são gerados 25 milhões de toneladas de resíduos de rocha por ano.

Gestão de rejeitos

-Muitas minas de carvão, bem como certas minas de ferro, geram dois tipos de rejeitos: materiais grossos que são empilhados em escombreiras, e rejeitos pulverulentos. Neste último caso, os rejeitos ou são directamente depositados em bacias, ou são em grande medida filtrados e apenas os materiais muito finos são armazenados em bacias, enquanto o material filtrado é depositado em escombreiras.

-A maior parte das minas de metais não ferrosos geram rejeitos húmidos sob a forma de lama, que são armazenados em bacias. Por vezes estas bacias são revestidas com um material sintético para evitar a infiltração no solo subjacente. Se os rejeitos forem susceptíveis de gerar ácidos, podem ser depositados debaixo de água para evitar a oxidação. A parte dos resíduos constituída por materiais grossos é frequentemente utilizada para encher escavações subterrâneas. Nas minas de ouro, é utilizado cianeto para recuperar o ouro fino mediante um processo de lixiviação realizado em tanques. Antes de os rejeitos serem depositados na bacia, o cianeto é em grande parte destruído. Numa mina de cobre, a bacia de rejeitos contém actualmente 330 m3 de rejeitos e cobre uma área de 1 400 ha, havendo uma outra mina que gera anualmente 18 milhões de toneladas de rejeitos.

-Na extracção dos chamados minerais industriais, são utilizados muitos tipos de instalações de gestão de rejeitos, tais como grandes bacias semelhantes às das minas de metais, pequenas bacias (do tamanho de piscinas), grandes escombreiras (uma escombreira de potassa pode ter até 240m de altura e conter 130 milhões de toneladas de rejeitos) e aterros, sendo os rejeitos secos, por vezes, misturados com resíduos de rocha para encher partes já exploradas de minas e pedreiras.

A quantidade de resíduos gerados varia consideravelmente de uma operação de extracção para outra. Quando é explorado um veio puro, praticamente não há resíduos. No caso do carvão, cerca de 75% do material extraído é carvão e os restantes 25% são rejeitos. Isto significa que, na Europa (UE-15 e países candidatos), onde são produzidos anualmente 220 milhões de toneladas de carvão comercializável, é gerado um total de cerca de 70 milhões de toneladas de rejeitos por ano. O minério de ouro contém apenas alguns gramas de ouro (Au) por tonelada de material extraído, ou seja, um teor de 5 g/t de ouro significa que para extrair uma tonelada de ouro é necessário extrair aproximadamente 200 000 toneladas de minério que acabarão por ser depositadas numa bacia de rejeitos.

Após o encerramento de uma operação, os resíduos são geralmente cobertos com solo superficial e recobertos de vegetação. Se os resíduos forem susceptíveis de gerar a drenagem de ácidos, são cobertos com uma camada mais ou menos impermeável ou permanentemente cobertos com água

5. Situação jurídica na UE

5.1. Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (Directiva-Quadro Resíduos) [19]

[19] JO L 194, 25.7.1975, p. 39. Directiva com as alterações introduzidas pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, 26.3.1991, p. 31).

A Directiva-Quadro Resíduos estabelece disposições e princípios gerais para a eliminação de resíduos, nos termos definidos na alínea a) do seu artigo 1º. O nº 1, alínea b), ponto ii) do artigo 2º da directiva estabelece que os resíduos provenientes da prospecção, extracção, tratamento e armazenagem de recursos minerais e da exploração de pedreiras ficam excluídos do âmbito de aplicação da mesma nos casos em que já estejam abrangidos por outra legislação [20]. Tal como a Comissão explica na sua comunicação intitulada "Segurança da actividade mineira: análise de acidentes recentes", não existe actualmente legislação comunitária específica relativa a este tipo de resíduos, pelo que a Directiva 75/442/CEE se aplica aos resíduos das indústrias extractivas [21].

[20] Está neste momento pendente, no TJE, um pedido de uma decisão preliminar (C-114/01 Avesta Polarit), pedindo ao Tribunal que determine se as actividades extractivas devem ser consideradas como excedendo o âmbito da Directiva 75/442/CEE, com as alterações nela introduzidas. A Comissão e as autoridades finlandesas sustentam que a referência a "outra legislação" no nº 1, alínea b), ponto (ii) da Directiva 75/442/CEE com as alterações nela introduzidas significa "outra legislação comunitária", o que confirmaria que a directiva se aplica ao sector mineiro, dado não existir de momento qualquer legislação comunitária pertinente sobre os resíduos das indústrias extractivas. A Alemanha e o Reino Unido, pelo contrário, argumentam que a referência a "legislação" diz respeito a legislação nacional e comunitária. A sua interpretação significaria que o sector mineiro se situa fora do âmbito de aplicação da Directiva 75/442/CEE (dado existir já uma quantidade considerável de legislação nacional). Este último argumento seria contrário ao espírito e finalidade da directiva (com as alterações introduzidas em 1991), que prevê a formulação de uma definição comum de resíduos e um elevado nível de protecção ambiental em toda a UE. O parecer do Advogado-Geral, formulado em 10 de Abril de 2003, confirma a interpretação da Comissão.

[21] À luz do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-9/00 (Palin Granit Oy), materiais como o solo superficial, resíduos de rochas, terreno detrítico ou os rejeitos das actividades de extracção são considerados resíduos quando correspondem à definição do artigo 1º, alínea a), da Directiva 75/442/CEE.

As limitações da isenção prevista no nº 1, alínea b), ponto ii) do artigo 2º da Directiva-Quadro Resíduos, introduzidas pela Directiva 91/156/CEE que veio alterar a versão original da directiva-quadro de 1975, sugere que a legislatura da Comunidade tencionava regulamentar os resíduos das indústrias extractivas através de um instrumento específico a introduzir posteriormente. Atendendo a que a legislação-quadro relativa ao tratamento de resíduos a nível comunitário apenas estabelece prescrições básicas para assegurar a protecção do ambiente, reconheceu-se, em particular desde a adopção do Quinto Programa de Acção no domínio do Ambiente, em 1992, e da Estratégia Comunitária de Resíduos [22], revista em 1996, que era necessário empreender acções comunitárias específicas relativamente a certos fluxos de resíduos que representam riscos específicos ou cujo impacte ambiental era maior, quer devido ao seu volume, quer ao seu grau de perigosidade. A adopção de uma abordagem baseada em fluxos de resíduos está em conformidade com o nº 2 do artigo 2º da Directiva-Quadro Resíduos, que menciona explicitamente a possibilidade de se adoptarem regulamentações específicas, através de directivas, para a gestão de categorias particulares de resíduos, e apresenta a vantagem de permitir que sejam adoptadas medidas especialmente adaptadas para reduzir os efeitos ambientais de certos sectores e incentivar a reciclagem e recuperação de fluxos de resíduos específicos.

[22] COM(1996)399 final.

A presente proposta estabelece prescrições mínimas especiais para uma actividade industrial que, dados os volumes consideráveis de resíduos em causa e o seu elevado potencial em termos de riscos para o ambiente e a saúde, não pode ficar apenas sujeita à Directiva-Quadro Resíduos. Depois de adoptada, a presente proposta passará a ser um complemento da Directiva 75/442/CEE. Essa complementaridade decorre não só do nº 2 do artigo 2º da Directiva 75/442/CEE, mas também da interligação entre a proposta e a referida directiva, especificando-se que, salvo indicação em contrário, a nova directiva terá um carácter supletivo em relação ao disposto na Directiva-Quadro Resíduos.

5.2. Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (Directiva Aterros) [23]

[23] JO L 182, 16.7.1999, p. 1.

Os resíduos das indústrias extractivas estão geralmente sujeitos ao disposto na Directiva Aterros, sendo a principal excepção "a deposição de terra não poluída ou de resíduos inertes não perigosos resultantes da prospecção e extracção, tratamento e armazenagem de recursos minerais, bem como da exploração de pedreiras" (nº 2, quarto travessão, do artigo 3º) [24]. Por conseguinte, no que se refere aos resíduos gerados pelas indústrias extractivas, a Directiva Aterros abrange os resíduos perigosos e não perigosos que não sejam inertes. Dado que determinadas partes dos resíduos das indústrias extractivas são perigosos e que, na prática, se encontram frequentemente misturados com resíduos não perigosos e materiais inertes, a Directiva Aterros também se aplica a estes últimos.

[24] Os Estados-Membros podem igualmente declarar o seu desejo de aproveitar a possibilidade que a Directiva Aterros lhes oferece de reduzirem o conjunto de obrigações previstas na directiva relativamente ao armazenamento subterrâneo permanente de resíduos numa cavidade geológica profunda tal como uma mina de sal ou de potássio (ver artigo 2º, alínea f) e artigo 3º, nº 5, da directiva). No entanto, essa opção apenas deverá ter utilidade prática no caso de minas com corredores/poços profundos e impermeáveis, e não se aplica no caso de operações a céu aberto.

A Directiva Aterros destina-se a responder a aspectos gerais e comuns da gestão de aterros susceptíveis de surgir no contexto da deposição de resíduos municipais, comerciais ou industriais num aterro típico, com vista a reduzir os seus efeitos ambientais negativos. Por conseguinte, algumas das suas disposições não se adaptam à adopção das melhores práticas de gestão nem à necessidade de superar problemas de gestão especificamente relacionados com o sector extractivo. A Directiva Aterros contém, em particular algumas disposições que, quanto a este aspecto, são problemáticas para o tratamento de resíduos das indústrias extractivas, que são, nomeadamente, as seguintes:

-A proibição da deposição de resíduos líquidos em aterros. Esta disposição torna ilegal a exploração de bacias de rejeitos. Com efeito, as bacias de rejeitos são um aspecto essencial de certas operações de mineração (como, por exemplo, no sector da extracção de metais e em certas indústrias de extracção do carvão) [25]. A proibição da eliminação de resíduos líquidos nos termos da Directiva Aterros impede aquela prática de eliminação.

[25] As bacias de rejeitos são grandes represas de terra contendo resíduos (rejeitos) do processo de trituração utilizado para extrair metais dos minérios. A fim de se obterem os materiais valiosos, a rocha é triturada em partículas finas que são misturadas com água e produtos químicos levando aqueles materiais a flutuar, para permitir a separação. A lama fina que resulta deste processo tem a consistência de areia, argila e lodo. Pode conter sulfuretos que, em combinação com a humidade do ar, formam ácidos.

-A proibição geral da deposição conjunta de resíduos não perigosos e resíduos perigosos (com algumas excepções muito restritas que também se poderiam aplicar aos resíduos das actividades de extracção) ou resíduos inertes. Nas operações de extracção, é muito possível que os resíduos gerados (isto é, terreno detrítico, resíduos de rocha, rejeitos) sejam compostos por materiais perigosos, não perigosos e inertes, todos misturados. Na prática, estes resíduos mistos são normalmente depositados na mesma estrutura, construída para esse efeito, já que se trata de resíduos provenientes do mesmo local de extracção. Por conseguinte, não é lógico, seja em termos económicos, seja em termos ambientais, levá-los para locais de deposição diferentes.

-A exigência de instalar uma barreira e um revestimento por baixo do aterro a fim de impedir a poluição da água subterrânea. No caso da extracção de recursos minerais, esta exigência específica não é necessária nem sequer aconselhável no que se refere a certos tipos de escombreiras (por exemplo, nos casos em que a presença de um revestimento possa provocar um desmoronamento da escombreira, envolvendo o risco de colapso posterior da instalação). Por conseguinte, é duvidoso que a colocação de uma barreira e de um revestimento em instalações contendo resíduos das indústrias extractivas represente um benefício líquido para o ambiente.

É evidente, portanto, que algumas das disposições da Directiva Aterros não são a forma mais adequada de assegurar a gestão segura dos resíduos gerados pelas operações de extracção mineira. Em vez disso, é necessário introduzir controlos especialmente adaptados à gestão desse tipo de resíduos, levando ainda em conta que a referida directiva não contém disposições adequadas para prevenir acidentes, em particular acidentes relacionados com a estabilidade das barragens de bacias de rejeitos.

5.3. Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (Directiva IPPC) [26]

[26] JO L 257, 10.10.1996, p. 26.

Todas as instalações abrangidas pelo Anexo I da Directiva IPPC são obrigadas a obter uma licença de exploração junto das autoridades competentes dos Estados-Membros. As licenças devem estabelecer limites máximos de emissões ou outros parâmetros equivalentes. Estes devem basear-se na utilização das melhores técnicas disponíveis (ou "MTD"). Nos termos da Directiva IPPC, as licenças devem incluir disposições sobre aspectos que não sejam as condições habituais de exploração, como, por exemplo, o arranque das instalações, fugas ou outras avarias, paragens momentâneas e desactivação definitiva da exploração, em caso de risco para o ambiente. A Directiva IPPC leva em conta o impacte geral do processo de produção em várias áreas ambientais, abrangendo, por exemplo, a poluição do ar, da água e do solo, a geração e tratamento de resíduos dos processos de produção, e a utilização de energia.

A Directiva IPPC não contempla as actividades extractivas em si mesmas. No entanto, aplica-se a determinadas actividades metalúrgicas, actividades de processamento de minerais, produção de substâncias químicas e a deposição em aterros (no caso de resíduos que não sejam materiais inertes). Assim, se a operação de extracção for uma "actividade directamente associada" a qualquer uma das actividades enumeradas no Anexo I da Directiva IPPC, é necessário obter uma licença nos termos da directiva.

5.4. Directiva 96/82/CE do Conselho de 9 de Dezembro de 1996 relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (Directiva Seveso II) [27]

[27] JO L 10, 14.1.1997, p. 13.

A Directiva Seveso II visa contribuir para a prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas. Além disso, pretende limitar as consequências adversas desses acidentes para a saúde humana e para o ambiente, com vista a assegurar níveis elevados de protecção em toda a Comunidade, de uma forma sistemática e eficaz. Prevê, em particular, a introdução de sistemas de gestão da segurança, incluindo uma avaliação pormenorizada dos riscos com base em cenários de acidentes possíveis. As operações tipicamente abrangidas por esta directiva são as fábricas e instalações de armazenamento de produtos químicos em que existam substâncias perigosas em quantidades apreciáveis.

A alínea e) do artigo 4º da Directiva Seveso II exclui do seu âmbito de aplicação as principais actividades das indústrias extractivas, nomeadamente a prospecção e a exploração de minerais em minas e pedreiras ou por meio de perfurações. Além disso, a alínea f) do artigo 4º exclui os "aterros de resíduos". A proposta de alteração da Directiva Seveso II [28] sugere que as alíneas e) e f) do artigo 4º da mesma sejam reformulados de modo a assegurar que o processamento químico e térmico e as operações de armazenamento associadas que envolvam substâncias perigosas, bem como as instalações de eliminação de resíduos/rejeitos utilizadas para o efeito dessas operações passem a estar abrangidos pela referida directiva, deixando de estar excluídos do âmbito de aplicação da mesma.

[28] COM(2001)624 final of 10.12.2001. Esta proposta já foi transmitida ao Conselho e ao Parlamento Europeu no âmbito do processo legislativo. A Comissão já adoptou uma proposta com alterações e já se chegou a um acordo político no Conselho sobre uma posição comum relativa à mesma.

5.5. Directiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água (Directiva-Quadro Água) [29]

[29] JO L 327, 22.12.2000, p. 1.

A Directiva-Quadro Água estabelece um quadro geral para a protecção de todas as águas (rios, lagos, águas costeiras e águas subterrâneas). O seu objectivo é evitar a poluição da água na origem, pelo que a directiva estabelece mecanismos de controlo destinados a assegurar a gestão sustentável de todas as fontes de poluição. Uma das exigências fundamentais da directiva é a definição de planos de gestão das bacias hidrográficas especificando a forma como os objectivos estabelecidos para essa bacia (estado ecológico, estado quantitativo, estado químico e objectivos da área protegida) serão realizados dentro do prazo estabelecido.

O artigo 5º da directiva prescreve a caracterização das pressões e impactes nas bacias hidrográficas até 2004, e o artigo 8º prevê o estabelecimento de uma rede de controlo até 2006. Embora a directiva não o estipule explicitamente, as fontes pontuais de poluição da água, tais como a drenagem de ácidos em bacias de rejeitos, escombreiras de resíduos de minas ou vazios subterrâneos de minas, terão de ser incluídos na caracterização das pressões e impactes nas bacias hidrográficas. Em conjunto, os requisitos anteriormente referidos asseguram, potencialmente, que a Directiva-Quadro Água se aplique também à poluição provocada por instalações de tratamento de resíduos das indústrias extractivas abandonadas.

5.6. Directiva 85/337/CEE do Conselho [30], de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, com as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 [31] (Directiva AIA)

[30] JO L 175, 5.7.1985, p. 40.

[31] JO L 73, 14.3.1997, p. 5.

A Directiva relativa à avaliação do impacte ambiental, com as alterações nela introduzidas, estipula que os projectos susceptíveis de produzir efeitos significativos no ambiente fiquem sujeitos à obrigação de realizar uma avaliação do impacte ambiental (AIA) antes de ser concedida a licença de construção. A AIA tem de abranger, entre outras coisas, os efeitos de resíduos e incluir uma descrição de medidas destinadas a prevenir, reduzir ou compensar todos os efeitos adversos significativos. A informação colhida durante o processo da AIA tem de ser levada em conta pela autoridade competente ao conceder a licença de construção.

A indústria extractiva está incluída nos anexos da directiva, que enumeram as actividades susceptíveis de produzir impactes ambientais significativos e que estão sujeitas à realização de uma AIA. Concretamente, as pedreiras, a exploração mineira a céu aberto e subterrânea e as perfurações estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva.

6. Situação jurídica nos Estados-Membros e nos países candidatos

As indústrias extractivas são dos mais antigos sectores da indústria da UE. Nas últimas décadas, a grande maioria das indústrias extractivas deixaram de consistir na exploração de pequenas operações subterrâneas e passaram a envolver a exploração de grandes minas a céu aberto. Este tipo de operação gera quantidades maiores de resíduos, porque é necessário remover o solo superficial e o terreno detrítico para aceder às jazidas de minérios. Em muitos casos, a quantidade de terreno detrítico que é necessário transportar é muitas vezes superior à quantidade de toneladas de minério extraído. Isto levou também a que a exploração mineira se tornasse uma actividade com maior intensidade de capital, em que são necessários muitos anos para o investimento inicial gerar receitas financeiras através da comercialização dos produtos extraídos, que são normalmente concentrados.

6.1. Situação jurídica nos Estados-Membros

Devido à grande quantidade de regulamentos que se aplicam às indústrias extractivas, não é possível, no contexto da presente Exposição de Motivos, indicar exaustivamente a legislação que se aplica à exploração de minas e pedreiras nos Estados-Membros [32].

[32] Para informação mais pormenorizada, ver o Anexo 7 do relatório "Management of mining, quarrying and ore-processing waste in the European Union", BRGM, Dezembro de 2001, preparado por conta da DG Ambiente e disponível em: http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/0204finalreportbrgm.pdf.

De um modo geral, os Estados-Membros regulamentaram as actividades das indústrias extractivas do ponto de vista da segurança do abastecimento (metais, minerais estratégicos) ou da política energética (lignite, carvão, petróleo), havendo alguns casos em que as leis já têm séculos de existência. Os aspectos ambientais são uma matéria que apenas tem sido contemplada mais recentemente, mesmo no contexto da legislação comunitária.

A legislação que regula as indústrias extractivas tem aumentado ao longo dos anos, em muitos casos, depois de um acontecimento ou acidente grave ter motivado apelos no sentido de ser introduzida legislação específica para controlar ou suspender certas operações do sector. Até há pouco tempo, a legislação visava principalmente o ambiente de trabalho das minas ou pedreiras, e pouca atenção se dedicava às consequências da exploração mineira para o ambiente.

O âmbito e a aplicação da legislação ambiental varia entre os Estados-Membros, e os resíduos gerados pelas indústrias extractivas estão, por vezes, sujeitos a regras consideravelmente diferentes. Em particular, a questão do encerramento e recuperação de instalações de tratamento de resíduos e o controlo das mesmas são tratados de formas que nem sempre asseguram a existência de condições equitativas em todo o mercado interno, podendo o seu custo ficar a cargo do contribuinte se não forem exigidas garantias financeiras.

6.2. Situação jurídica nos países candidatos à adesão à UE [33]

[33] Esta secção baseia-se no projecto de relatório elaborado no âmbito do projecto "PECOmines" ("Inventory, regulation and environmental impact of toxic mining wastes in pre-Accession Countries"), elaborado pela equipa do projecto da Unidade de Solo e Resíduos do Centro Comum de Investigação de Ispra: Tamás Hámor, Legislation of mining waste management in Central and Eastern European Candidate Countries, Ispra, Março de 2002 (inédito).

Em muitos países candidatos, os resíduos da exploração mineira estão incluídos, em diferente medida, no âmbito da legislação em matéria de resíduos. Embora as disposições nacionais relativas aos resíduos perigosos em geral se apliquem aos resíduos perigosos das indústrias extractivas, nenhum país candidato adoptou ainda medidas específicas para o tratamento de resíduos perigosos dessas indústrias. Em alguns países, a Directiva Aterros (1999/31/CE) ainda não foi transposta para a legislação nacional.

Os países com uma longa tradição de mineração subterrânea e volumes de produção significativos têm regulamentos pormenorizados sobre a segurança na indústria de extracção mineira. No entanto, a segurança das bacias de rejeitos não parece ser considerada uma questão de política prioritária. Contudo, existe efectivamente legislação em alguns países candidatos, ao passo que noutros estão a ser preparados regulamentos específicos sobre rejeitos. A regulamentação do encerramento de explorações é menos pormenorizada do que a da abertura de minas. Embora na maioria dos países candidatos existam disposições específicas estabelecendo requisitos relativos a medidas correctivas a aplicar enquanto uma mina se mantiver em exploração, isso não se verifica em relação à fase de manutenção após o encerramento (tratamento posterior). A cessação por tempo indeterminado ou definitiva de operações de extracção são questões críticas, já que muitas minas abandonadas não estão sujeitas a qualquer controlo no que se refere ao encerramento e reabilitação do local nem a quaisquer salvaguardas, não tendo muitas vezes um operador ou um sucessor (minas órfãs). Esta situação representa grandes riscos para o ambiente e a saúde, mas também para o contribuinte, que terá de suportar os respectivos custos.

Na maioria dos países candidatos, são pagos royalties à administração local e central pelos direitos de exploração das minas. Em princípio, podem utilizar-se fundos ambientais para financiar as operações de reabilitação dos locais de extracção. Num país candidato, a geração de resíduos das operações de extracção está sujeita ao pagamento de taxas, excepto no caso do terreno detrítico da extracção de lignite. O montante da taxa varia consoante a perigosidade e/ou dificuldade de movimentação e tratamento dos resíduos (por exemplo, a taxa aplicável a areia proveniente do tratamento de agregados naturais é inferior à que se aplica aos resíduos de minérios metálicos), a sua quantidade e o período de armazenagem.

7. Base jurídica

A presente proposta baseia-se no nº 1 do artigo 175º do Tratado CE, que é a base jurídica específica da política comunitária no domínio do ambiente. Por conseguinte, o procedimento legislativo pertinente é a co-decisão, conforme previsto no artigo 251º do Tratado CE, após consulta do Comité Económico e Social da União Europeia e do Comité das Regiões.

8. Subsidiariedade e proporcionalidade

8.1. Subsidiariedade

Já existe um extenso acervo de legislação nacional que se ocupa, tradicionalmente, dos aspectos económicos e estratégicos das indústrias extractivas. Nos últimos trinta a quarenta anos, os aspectos ambientais também têm sido levados em conta ao estabelecerem-se os requisitos relativos à prevenção de acidentes e a consequências ambientais graves do tratamento de recursos minerais. Isso deveu-se, frequentemente, à preocupação crescente do público quanto aos efeitos da má gestão de resíduos das indústrias extractivas, especialmente, no seguimento de uma série de acidentes graves.

A Comissão considera que um quadro legislativo aplicável ao tratamento de resíduos das indústrias extractivas é o instrumento adequado, na medida em que estabelece prescrições mínimas destinadas a assegurar melhorias muito necessárias no que se refere ao desempenho ambiental deste sector específico da indústria. Este sector é uma das grandes fontes de geração de resíduos com os desafios que daí decorrem em termos de protecção do ambiente e até agora, apenas tem estado sujeito a um conjunto relativamente reduzido de leis comunitárias relativas a questões de saúde e segurança no trabalho e a questões relacionadas com a segurança do abastecimento energético.

A estrutura empresarial do sector das indústrias extractivas varia entre os vários Estados-Membros, indo desde grandes empresas multinacionais a pequenas e médias empresas (PME). Além disso, existem disparidades consideráveis entre os Estados-Membros a nível nacional, regional e local no que se refere ao tipo, nível e eficácia dos controlos de segurança aplicáveis às instalações de tratamento de resíduos que servem as indústrias extractivas.

A existência de um conjunto de regras comuns a nível da UE deverá ajudar a criar condições equitativas em termos de controlo e supervisão administrativos mínimos nesta área. Trata-se de um aspecto importante no contexto do alargamento da dimensão do mercado interno à extracção de recursos minerais na UE, na medida em que garante, nomeadamente, que não haja uma compartimentação arbitrária do mercado interno baseada nas fronteiras nacionais.

Além disso, as consequências ambientais negativas decorrentes da má gestão dos resíduos das indústrias extractivas podem ter um carácter transfronteiras, como se revelou claramente nos recentes acidentes ocorridos em Espanha e na Roménia. A poluição ambiental da água e do solo provocada por esses acidentes afectou directamente mais de uma região ou país, o que reforça a necessidade de criar sistemas que permitam uma boa cooperação transfronteiras em situações de emergência.

A maioria dos sectores das indústrias extractivas funcionam a um nível multinacional, competindo nos mercados globais. A presente directiva poderá dar orientações úteis aos países terceiros que pretendam desenvolver normas análogas para as indústrias extractivas análogas em actividade no seu território.

8.2. Proporcionalidade

A presente proposta assume a forma de uma directiva a fim de deixar aos Estados-Membros uma ampla margem de manobra e de permitir que adoptem as medidas mais apropriadas para realizarem os objectivos definidos. Foram introduzidos alguns elementos de carácter técnico e mais prescritivos (por exemplo, conteúdo e âmbito dos planos de tratamento de resíduos, limites máximos para o cianeto e os compostos de cianeto em bacias de rejeitos, e medidas tendentes a reduzir a poluição da água) a fim de assegurar não só um elevado nível de protecção ambiental, mas também a adopção de uma abordagem harmonizada em relação ao controlo do tratamento de resíduos em toda a UE, conforme estipulado no Tratado CE [34].

[34] Ver, em particular, os artigos 2º, 6º e 174º-176º do Tratado CE.

A proposta ocupa-se apenas dos aspectos que é necessário regulamentar a nível da UE para assegurar a consecução dos objectivos do Tratado CE. A maioria das medidas a adoptar são passíveis de uma deliberação mais específica por parte da autoridade nacional competente, que levará em conta as condições locais predominantes. Prevêem-se isenções específicas de modo que os requisitos administrativos estipulados sejam proporcionais aos riscos ambientais em causa.

Além disso, a redacção da proposta é suficientemente flexível para permitir que as boas práticas e procedimentos já utilizados ao nível dos Estados-Membros se mantenham sem exigir a introdução de novos encargos administrativos.

9. Compatibilidade com outras políticas comunitárias

As indústrias extractivas estão sujeitas a determinadas regras comunitárias no domínio da saúde e segurança dos trabalhadores por virtude da Directiva 92/91/CEE do Conselho, de 3 de Novembro de 1992, relativa às prescrições mínimas destinadas a melhorar a protecção em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores das indústrias extractivas por perfuração (décima primeira directiva especial na acepção do nº 1 do artigo 16º da Directiva 89/391/CEE) [35] e Directiva 92/104/CEE do Conselho, de 3 de Dezembro de 1992, relativa às prescrições mínimas destinadas a melhorar a protecção em matéria de segurança e saúde dos trabalhadores das indústrias extractivas a céu aberto ou subterrâneas (décima segunda directiva especial na acepção do n° 1 do artigo 16° da Directiva 89/391/CEE) [36]. Estas directivas estabelecem prescrições mínimas relativas à saúde e segurança dos trabalhadores das indústrias extractivas a céu aberto ou subterrâneas. Certas medidas que os operadores têm de tomar para a protecção dos trabalhadores também são pertinentes do ponto de vista da protecção do ambiente. Por conseguinte, a presente proposta é coerente com a legislação anterior em matéria de saúde e segurança, e até a complementa, na medida em que um nível superior de protecção ambiental irá também acarretar novas melhorias ao nível da protecção dos trabalhadores.

[35] JO L 348, 28.11.1992, p. 9.

[36] JO L 404, 31.12.1992, p. 10.

A segurança do abastecimento energético na UE não será excessivamente afectada pela presente proposta, porque esta se limita a propor as medidas que são estritamente necessárias para realizar os objectivos da política ambiental da UE. A grande maioria das medidas contidas na proposta já constituem actualmente boas práticas e são, em muitos casos, exigidas por lei a nível nacional.

A proposta está de acordo com a política industrial, incluindo as políticas aplicáveis às PME. Como tal, contém apenas as medidas que são necessárias para realizar os objectivos definidos. Em particular, a exclusão dos resíduos inertes não perigosos da maioria das disposições significa que a proposta não irá afectar significativamente o sector das pedreiras das indústrias extractivas. Este sector é principalmente constituído por PME em toda a UE.

Em termos de competitividade e concorrência, a presente proposta promove a criação de condições equitativas em toda a UE, ajudando desse modo a evitar distorções na produção das matérias-primas necessárias à indústria transformadora. Por conseguinte, é compatível com as políticas comunitárias relativas à concorrência e ao mercado interno.

As prescrições mínimas estabelecidas na directiva poderiam também ser úteis para avaliar a compatibilidade ambiental de projectos de extracção em países terceiros. Por exemplo, este instrumento poderá ser útil para verificar se os projectos que beneficiam de financiamento comunitário no contexto da ajuda ao desenvolvimento incluem as medidas necessárias para evitar ou reduzir tanto quanto possível os efeitos negativos no ambiente de países terceiros [37]. Poderá também ser um padrão de referência útil para as empresas europeias nas suas actividades extractivas em países terceiros, especialmente países em desenvolvimento, promovendo a utilização das melhores práticas nas operações efectuadas fora do território da UE.

[37] A Comunicação da Comissão (COM(2000) 424 final), relativa ao compêndio que inclui as orientações políticas em áreas ou sectores de cooperação específicos, estabelece na secção 2.4, "Desenvolvimento dos recursos minerais", que o desenvolvimento sustentável do sector mineral assenta, entre outros aspectos, na assistência técnica e financeira à "definição e aplicação de um enquadramento normativo no domínio do ambiente".

10. Conteúdo da proposta

O artigo 1º indica o objectivo da proposta.

O artigo 2º define o âmbito da proposta.

A proposta abrange os resíduos, isto é, solo superficial, terreno detrítico, resíduos de rocha e rejeitos, gerados no contexto de operações de extracção e/ou tratamento de recursos minerais realizadas em terra, e exclui os resíduos que não são gerados especificamente pelas indústrias extractivas. Estes outros resíduos, por exemplo, resíduos urbanos, óleos residuais, baterias gastas e veículos em fim de vida útil, continuarão a estar sujeitos às disposição pertinentes da Directiva-Quadro Resíduos (75/442/CEE), da Directiva Aterros (1999/31/CE) ou de outra legislação específica da UE, consoante o objectivo e âmbito da operação de tratamento de resíduos em causa.

A definição do âmbito da directiva foi redigida de modo a coincidir com a isenção prevista na alínea b), ponto (ii) do artigo 2º da Directiva-Quadro Resíduos, a fim da garantir a clareza jurídica.

Os resíduos das indústrias extractivas offshore foram excluídos do âmbito material da directiva proposta porque as medidas técnicas contidas na proposta, que se destinam a operações de extracção em terra, seriam impraticáveis em operações offshore. Estes resíduos continuarão a estar sujeitos ao disposto na Directiva-Quadro Resíduos.

A proposta exclui do seu âmbito o solo não poluído e sujeita os resíduos inertes não perigosos a uma série limitada de requisitos, dados os riscos relativamente reduzidos associados à sua gestão, o que está de acordo com uma exclusão idêntica prevista na Directiva Aterros. A Comissão considera que, desta forma, é possível encontrar um equilíbrio entre os requisitos legais aplicáveis às PME, que normalmente geram este tipo de resíduos, e a protecção do ambiente.

Os resíduos da extracção e/ou tratamento de recursos minerais que são transportados para fora do local onde são gerados (por exemplo, aparas de perfurações entregues a um subempreiteiro para eliminação) também estão excluídos do âmbito da presente proposta e continuam a estar sujeitos apenas ao disposto na Directiva Aterros. Com esta medida pretendem-se evitar eventuais omissões da legislação da UE no que se refere a operações de tratamento de resíduos não realizadas no próprio local.

Quanto à prospecção, dada a pequena quantidade de resíduos em causa e a fim de evitar encargos desnecessários para a indústria extractiva, a Comissão propõe que se mantenha inalterado o actual regime legislativo. Na prática, isto significa que se aplica o disposto na Directiva 75/442/CEE, em particular os requisitos dos artigos 4º e 8º da mesma.

A Comissão considera que os resíduos das indústrias extractivas apresentam determinadas características e propriedades que não permitem que lhes seja aplicada a Directiva Aterros. É por esta razão que a proposta isenta estes resíduos da aplicação dos requisitos da referida directiva.

O artigo 3º contém as definições necessárias para o efeito da directiva.

Os resíduos inertes são definidos no nº 2 do artigo 3º da mesma forma que na Directiva Aterros.

A definição de recurso mineral (nº 3 do artigo 3º) contém uma lista não exaustiva de minerais e compostos orgânicos e inorgânicos que se considera fazerem parte das actividades económicas das indústrias extractivas.

A definição de indústrias extractivas (nº 4 do artigo 3º) baseia-se numa definição semelhante contida nas directivas 92/91/CEE e 92/104/CEE. Neste contexto, procurou-se evitar a utilização de termos como "mina" e "pedreira" a fim de tornar bem claro que, apesar das diferenças jurídicas que poderão existir nos Estados-Membros consoante o tipo de mineral extraído e/ou tratado, a presente proposta diz respeito aos resíduos provenientes de todos os sectores das indústrias extractivas.

O termo tratamento é definido no nº 5 do artigo 3º de modo a especificar que a fundição e/ou operações metalúrgicas que envolvem a utilização de processos térmicos não estão abrangidas pela presente proposta. Pelo contrário, a definição inclui os resíduos gerados pelo tratamento de minerais que são tratados num local diferente daquele em que foram extraídos (por exemplo, bauxite importada de países terceiros que gera lamas vermelhas quando submetida o tratamento para produzir alumina).

O artigo 4º estabelece um requisito geral para a gestão segura dos resíduos das indústrias extractivas. As medidas a adoptar devem ser baseadas nas melhores técnicas disponíveis definidas na Directiva 96/61/CE. Essas técnicas estão a ser elaboradas pelo Serviço Europeu do IPPC em Sevilha, Espanha, e serão em breve publicadas sob a forma de um Documento MTD (melhores técnicas disponíveis). A Comissão considera que, com este método, será possível garantir o melhor nível de protecção do ambiente proporcionando certeza jurídica e não criando encargos desnecessários para a indústria.

O artigo 5º prevê a preparação de um plano de tratamento de resíduos por parte do operador. Esta disposição, em conjunto com o nº 2, alínea c) do artigo 7º, irá assegurar que o operador apresente à autoridade competente toda a informação necessária para prevenir ou minimizar os impactes do tratamento de resíduos no ambiente.

Através da referência cruzada com os artigos 11º e 12º e com o Anexo II, o plano de tratamento de resíduos e o seu conteúdo desempenham um papel fulcral na presente proposta. A Comissão considera que o plano de tratamento de resíduos será um instrumento precioso para o operador, ao permitir o planeamento necessário e atempado das opções de tratamento de resíduos com vista a minimizar a produção de resíduos e a sua perigosidade, e incentivando simultaneamente a recuperação e reutilização vantajosa do material extraído.

O nº 6 do artigo 5º prevê, explicitamente, a possibilidade de incorporar o conteúdo do plano de tratamento de resíduos anteriormente referido noutros instrumentos semelhantes criados com base em legislação nacional ou comunitária pertinente. Isto permitirá evitar a duplicação desnecessária de esforços por parte do operador e da autoridade competente.

O artigo 6º, em conjunto com o Anexo I, contém um dos elementos fundamentais da presente proposta, nomeadamente a obrigação de o operador prevenir acidentes graves e as suas consequências negativas para os seres humanos e o ambiente. A fim de evitar a duplicação de legislação, as instalações de resíduos a que se aplicam os requisitos da Directiva 96/82/CE com as alterações nela introduzidas (Seveso II) não ficarão sujeitas às medidas estabelecidas neste artigo. A Comissão considera que, dessa forma, está a honrar o compromisso assumido, ao adoptar a proposta de alteração da Directiva Seveso II, e a assegurar que todos os locais de deposição de resíduos das indústrias extractivas susceptíveis de causar acidentes graves fiquem sujeitos a práticas de gestão apropriadas, em particular inspecções periódicas por parte da autoridade competente e informação do público.

O gestor responsável pela segurança, a ser nomeado pelo operador para efeito da supervisão diária da política de prevenção de acidentes, não necessita de ser uma pessoa diferente do próprio operador. No entanto, a Comissão considera que, ao realçar a necessidade de estar presente um profissional responsável pela política de prevenção de acidentes, haverá mais cuidado e atenção nas operações realizadas quotidianamente.

Este artigo aplica-se apenas a instalações de resíduos de alto risco (categoria A), porque, em princípio, são essas as instalações com mais probabilidade de causar acidentes graves. Com efeito, os critérios definidos no Anexo III da presente proposta, permitirão assegurar que todas as instalações de resíduos susceptíveis de representar uma ameaça grave para o ambiente e para a saúde humana sejam classificadas como instalações da categoria A.

Em conformidade com o disposto na Convenção de Aarhus [38], assinada pela Comunidade Europeia e, em particular, no artigo 7º da mesma, o nº 6 do artigo 6º exige que os Estados-Membros assegurem que sejam dadas, atempadamente, ao público em causa oportunidades reais de participarem na preparação ou revisão do plano de emergência externo.

[38] Convenção das Nações Unidas, de 25 de Junho de 1998, sobre o acesso à informação, a participação do público no processo de decisão e o acesso à justiça em assuntos ambientais.

O artigo 7º estipula que os Estados-Membros devem assegurar que os operadores possuem licenças e especifica os elementos que devem constar da licença em si. A referência cruzada com os artigos 5º, 6º e 14º garante que todas as disposições da proposta pertinentes em termos de protecção ambiental sejam, efectivamente, levadas em conta no pedido de licença e, posteriormente, na própria licença. Desta forma, o operador é obrigado a prestar à autoridade competente toda a informação necessária para permitir uma apreciação adequada do pedido de licença. O conteúdo da licença garantirá a boa aplicação das disposições da presente proposta.

O artigo 8º permite que a licença seja examinada pelo público em conformidade com os princípios e obrigações contidos na Convenção de Aarhus. A Comissão considera que oferecer essa possibilidade ao público contribuirá para a transparência do processo e ajudará as indústrias extractivas nas suas tentativas de conquistarem a confiança do público relativamente à sua actividade. A redacção deste artigo respeita o artigo 6º da Convenção de Aarhus e prevê a informação do público em geral sobre pedidos de autorização, bem como a participação do público em causa no processo de decisão.

O artigo 9º, em conjugação com o Anexo III, estabelece o sistema de classificação das instalações de resíduos e leva em conta os efeitos prováveis de um acidente de que resulte o aluimento de resíduos contidos nas mesmas. Os critérios de classificação das instalações serão definidos no quadro do procedimento de comitologia, já que se trata de um assunto de carácter altamente técnico que exige estudos ad hoc.

O artigo 10º prevê algumas medidas relativas ao enchimento de poços, isto é, à reposição de resíduos em vazios subterrâneos. Embora encoraje esse método, a Comissão considera que os resíduos utilizados no enchimento devem, contudo, ser alvo de alguma atenção a fim de garantir a sua estabilidade, evitar a poluição e permitir a sua adequada vigilância.

O artigo 11º estabelece os requisitos e objectivos gerais relativos à construção e manutenção de instalações de resíduos. A proposta não entra em pormenores quanto às técnicas de engenharia a utilizar, pois considerou-se que isso não seria apropriado num instrumento deste tipo. A Comissão considera que a autoridade competente está em melhor posição de avaliar se o operador seguiu as orientações definidas sobre esta matéria no Documento MTD.

O artigo 12º estabelece as medidas necessárias para assegurar o correcto encerramento e controlo das instalações de resíduos. Estipula as tarefas que o operador tem de efectuar e o papel da autoridade competente no que se refere à fiscalização do encerramento e dos procedimentos de manutenção após o encerramento. Desta forma, a Comissão procura impedir eventuais práticas de "abandono" por parte de operadores pouco escrupulosos ou no caso de as empresas mineiras entrarem em falência, preconizando medidas que estão de acordo com o princípio do poluidor-pagador e não representam um encargo desnecessário para a indústria.

O artigo 13º contém medidas de carácter geral destinadas a impedir que os resíduos depositados em instalações de resíduos causem efeitos negativos no ambiente, nomeadamente na água e/ou solo. Estabelece uma ligação adequada com a legislação comunitária existente no domínio da água a fim de evitar a duplicação de prescrições.

Este artigo inclui, nomeadamente, uma disposição específica sobre a questão sensível da gestão do cianeto na indústria extractiva. O limite máximo superior estipulado para a concentração de cianeto livre e de compostos de cianeto em bacias de rejeitos de 50 ppm de cianetos dissociáveis por ácidos fracos (WAD, weakly acid dissociable) foi sugerido pelo International Cyanide Management Code [39], elaborado sob os auspícios do Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) e do International Council on Metals and the Environment (ICME). A Comissão entende que as instalações de extracção de ouro da UE e dos países candidatos à adesão à UE estão, sem dúvida, em posição de poder cumprir o referido valor-limite, facto que foi confirmado pelos representantes do sector (Euromines). Todavia, a Comissão considera que se deve incentivar o progresso tecnológico neste domínio, a fim de reduzir ainda mais as potenciais consequências negativas de um derrame de cianeto para o ambiente. Assim, pensa-se que um valor-limite de 10 ppm de cianetos WAD, a alcançar em duas fases no prazo de dez anos a contar da data de transposição da directiva, é perfeitamente viável (em certas instalações de tratamento de ouro já é esse o valor aplicado actualmente). Os Estados-Membros têm a liberdade de adoptar medidas de protecção do ambiente mais rigorosas do que as que são estipuladas nesta iniciativa legislativa.

[39] http://www.cyanidecode.org/

O artigo 14º prevê a prestação de uma garantia financeira por parte do operador antes de se iniciarem as operações de eliminação. Essa garantia destina-se a cobrir as despesas eventualmente suportadas por terceiros na reabilitação de locais em caso de insolvência ou de abandono ("walk away") por parte do operador e pode incluir sistemas baseados no cumprimento de um teste financeiro empresarial. O texto deste artigo foi cuidadosamente redigido de modo a evitar encargos desnecessários para o sector e, simultaneamente, garantir a consecução deste importante objectivo.

O nº 5 do artigo 14º esclarece que, em conformidade com o princípio do poluidor-pagador e com as disposições relativas à responsabilidade ambiental no contexto do tratamento de resíduos contidas na proposta de Directiva relativa à responsabilidade ambiental em matéria de prevenção e reparação de danos ambientais [40], os operadores das indústrias extractivas são obrigados a obter uma cobertura de seguro adequada para danos ambientais ou para a ameaça iminente de danos decorrentes das suas operações. O Anexo I dessa proposta abrange "operações de tratamento de resíduos, incluindo recolha, transporte, recuperação e depósito de resíduos e resíduos perigosos, incluindo a supervisão dessas operações e o tratamento posterior dos locais de depósito, sujeitas a licença ou registo, em conformidade com a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975 relativa aos resíduos [41] e a Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991 relativa aos resíduos perigosos [42]. Estas operações incluem, entre outras, a exploração de aterros nos termos da Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril de 1999 relativa à deposição de resíduos em aterros [43] e a exploração de instalações de incineração nos termos da Directiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 4 de Dezembro de 2000 relativa à incineração de resíduos" [44]. Tal como se explica no ponto 5.1 da presente exposição de motivos, entre esses resíduos encontram-se os que são gerados pelas indústrias extractivas, pelo que estes últimos já estão sujeitos às disposições da directiva proposta em matéria de prevenção e reparação de danos ambientais.

[40] Directiva .../... /CE de [...] do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à responsabilidade ambiental em termos de prevenção e reparação de danos ambientais (proposta da Comissão COM(2002)17 final, 23.1.2002).

[41] JO L 194, 25.7.1975, p. 39. Directiva com as alterações introduzidas pela Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996, que adapta os anexos II A e II B da mesma (JO L 135, 6.6.1996, p. 32).

[42] JO L 377, 31.12.1991, p. 20. Directiva com as alterações introduzidas pela Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994 (JO L 168, 2.7.1994, p. 28).

[43] JO L 182, 16.7.1999, p. 1.

[44] JO L 332, 28.12.2000, p. 91.

O artigo 15º estabelece um processo de consulta entre países vizinhos destinado à troca de informação e a assegurar que o público seja convenientemente informado sobre as instalações de resíduos susceptíveis de ter consequências negativas para o ambiente.

O artigo 16º estabelece uma das medidas fundamentais da presente proposta, nomeadamente a obrigação de a autoridade competente inspeccionar todas as instalações de tratamento de resíduos. A experiência adquirida nos últimos anos com os graves acidente de Aznalcóllar e Baia Mare induziu a Comissão a afirmar a necessidade de um forte regime regulamentar para que seja possível evitar consequências negativas graves para o ambiente.

O nº 2 do artigo 16º impõe ao operador a obrigação de manter registos sobre a construção e posterior evolução da instalação de resíduos, e de assegurar a adequada transferência desses registos no caso de se verificar uma mudança de operador. Mais uma vez, a Comissão considera que esta boa prática permitirá evitar acidentes graves e limitar as suas consequências, já que a não transferência de informação relativa às instalações, que podem existir há décadas, é um importante factor na sua má gestão.

O artigo 17º estipula que os Estados-Membros devem prestar a informação necessária para avaliar a eficácia da presente lei e calcular a futura acumulação de resíduos das indústrias extractivas. Em particular, são necessárias informações sobre acidentes e "quase acidentes", para que as mesmas possam, de forma útil, ser colocadas à disposição dos Estados-Membros em causa.

O artigo 18º estabelece que os Estados-Membros devem estabelecer as sanções aplicáveis em caso de incumprimento das disposições nacionais adoptadas nos termos da presente directiva, com vista a assegurar uma dissuasão adequada de comportamentos incorrectos por parte das empresas.

O artigo 19º prevê uma troca de informações sobre os métodos a adoptar na realização de inventários e na recuperação de instalações de resíduos encerradas que sejam uma fonte de poluição grave do ambiente. Isto contribuirá para reduzir as pressões exercidas no ambiente por um considerável "peso do passado".

Prevê também a divulgação de informações sobre as melhores técnicas disponíveis. Com efeito, a Comissão está a organizar desde 2001 um intercâmbio de informações sobre as melhores técnicas disponíveis em matéria de gestão dos resíduos das indústrias extractivas entre Estados-Membros e as organizações interessadas e planeia publicar os resultados deste trabalho em 2004. Essas informações devem, pois, ser tomadas em consideração pelos Estados-Membros ao implementar a presente directiva.

O artigo 20º estabelece as disposições de execução e alterações a adoptar pela Comissão com o apoio do Comité previsto no artigo 21º. Este Comité é estabelecido nos termos da Directiva 75/442/CEE e incluirá peritos nomeados pelos Estados-Membros com a necessária competência em matéria de gestão dos resíduos das indústrias extractivas.

O Anexo I contém uma lista de elementos que devem ser considerados na formulação de uma política de prevenção de acidentes graves, bem como a informação que deve ser publicamente divulgada.

O Anexo II estabelece os parâmetros a analisar no contexto do processo de caracterização de resíduos.

O Anexo III define os critérios a utilizar para determinar a categoria de risco das instalações de resíduos.

11. Formulário de avaliação do impacte: impacte da proposta nas empresas, com especial referência às pequenas e médias empresas (PME)

11.1. Dado o princípio da subsidiariedade, por que razão é necessária legislação comunitária nesta área?

O artigo 2º da Directiva-Quadro Resíduos estipula que "os resíduos resultantes da prospecção, da extracção, do tratamento e do armazenamento de recursos minerais, assim como da exploração de pedreiras" são excluídos do campo de aplicação da mesma "sempre que já abrangidos por outra legislação". Este artigo também estipula que "poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos".

Dada a disparidade de regras a nível nacional e atendendo ao carácter transfronteiriço dos impactes ambientais dos resíduos das indústrias extractivas, é necessário estabelecer prescrições mínimas a nível da UE a fim de melhorar os aspectos ambientais e de segurança da gestão de instalações de depósito de resíduos.

Considera-se que a directiva proposta constitui a melhor maneira de restaurar clareza ao tratamento de resíduos das indústrias extractivas e de criar um quadro de acção que mereça o apoio da Comissão, dos Estados-Membros e do próprio sector. As vantagens de introduzir um conjunto de regras comuns em toda a UE é entendido como um factor positivo, que reforça o conceito de legislação comunitária, por oposição a uma diversidade de controlos nacionais, regionais e locais de eficácia variável.

11.2. Quais são os principais objectivos da directiva proposta?

A directiva proposta procura definir um quadro no âmbito do qual os operadores da indústria extractiva e os Estados-Membros possam acordar em acções apropriadas. Procura, especificamente, não ser demasiado prescritiva num sector industrial que se caracteriza pela existência de instalações que podem permanecer em exploração durante centenas de anos e por uma rápida evolução técnica.

Os dois objectivos técnicos principais da directiva proposta são os seguintes:

-minimizar os efeitos adversos negativos da drenagem poluída das instalações de tratamento de resíduos, que são susceptíveis de produzir impactes ambientais a muito longo prazo e que persistem durante muito tempo depois de a instalação e de a mina a ela associada terem sido encerradas; e

-evitar ou minimizar os impactes de acidentes e, em particular, assegurar a estabilidade de barragens e bacias de rejeitos a longo prazo, já que a rotura de barragens pode causar danos ambientais de grande alcance e representar uma ameaça para a vida humana.

Os principais procedimentos administrativos previstos na directiva proposta relacionam-se com:

-o planeamento, licenciamento e eventual encerramento das instalações de tratamento de resíduos associadas à indústria extractiva, prevendo-se medidas específicas a aplicar às instalações susceptíveis de produzir impactes transfronteiriços;

-mecanismos para fazer face a acidentes graves e acontecimentos imprevistos;

-a introdução de mecanismos tendentes a garantir que todos os operadores das indústrias extractivas prestem (e mantenham) garantias financeiras suficientes para assegurar, a prazo, a plena recuperação de instalações de tratamento de resíduos pelas quais são responsáveis, qualquer que seja o seu estado ou saúde financeira no momento em que for necessário proceder a essa recuperação.

11.3. Quem será afectado pela directiva proposta?

11.3.1. Sectores empresariais

No sector empresarial, serão afectados pela directiva proposta todos (ou praticamente todos) os operadores de minas e pedreiras, bem como todos os operadores de explorações de petróleo e de gás em terra. Neste contexto, o termo "operadores" inclui todas as entidades ligadas à extracção, tratamento e armazenagem de minérios e minerais. A directiva também terá repercussões ao nível das administrações nacionais, regionais e locais, incluindo as autoridades reguladoras legais autónomas e semi-autónomas e outras autoridades competentes.

A amplitude do impacte regulamentar variará consideravelmente, consoante a natureza e volume dos resíduos que cada operação gera e a natureza dos regimes de licenciamento em que os operadores funcionam actualmente. As operações menos susceptíveis de serem afectadas pela directiva proposta são as que satisfazem todos os critérios seguintes:

-as que produzem minérios ou minerais totalmente, ou em grande parte, inertes, e que o fazem sem utilizar água ou produtos químicos; e

-as que utilizam técnicas de exploração de minas/pedreiras a céu aberto, repondo o solo superficial, o terreno detrítico e os resíduos de rocha na zona explorada; e

-as que se desenrolam inteiramente acima do lençol freático sem que haja (ou havendo pouco) risco de inundação; e

-as que já foram objecto de uma licença e já estão regulamentadas no que se refere ao seu desempenho e segurança ambientais.

Embora a directiva proposta não faça distinção entre as instalações de produção de resíduos situadas acima e abaixo do lençol freático (terceiro travessão), é óbvio que as que produzem apenas resíduos inertes (primeiro travessão) e não são inundadas numa base regular ou permanente terão planos de gestão e avaliações de risco mais simples. Estes planos e avaliações serão, por sua vez, mais simples de realizar e menos dispendiosos. O mesmo não se aplica às instalações que eliminam resíduos não inertes, que podem poluir as águas subterrâneas via lixiviação, estejam os resíduos situados acima ou abaixo de um aquífero.

As operações susceptíveis de serem mais afectadas são aquelas a que se aplica qualquer um dos seguintes critérios (excluindo as que já foram objecto de uma licença e já estão regulamentadas com algum pormenor no que se refere ao seu desempenho e segurança ambientais):

-as que produzem um minério, mineral ou resíduo que seja perigoso (ou quimicamente activo em circunstâncias "normais") em si mesmo; e/ou

-as que produzem um minério ou mineral a partir de uma formação mineralizada com potencial para gerar poluição ácida ou alcalina; e/ou

-as que utilizam água para tratar os minérios ou minerais, ou para armazenar os resíduos que geram; e/ou

-as que utilizam produtos químicos (tais como cianeto ou xantatos) para tratar os minérios.

11.4. O que terão as empresas de fazer para dar cumprimento à directiva proposta?

11.4.1. Síntese

A transposição da directiva proposta irá acarretar uma série de tarefas para os operadores da indústria extractiva. Para muitos deles - especialmente, os que desenvolvem a sua actividade nos actuais Estados-Membros - essas tarefas não serão inteiramente novas, uma vez que a indústria extractiva já está em grande medida regulamentada, e a maioria dos operadores já adoptaram políticas e mecanismos destinados a resolver os problemas suscitados pela directiva proposta.

Nos termos da Directiva-Quadro Resíduos já é necessária uma licença, pelo que o impacte da directiva proposta será reduzido. Muitas das obrigações (e custos decorrentes das mesmas) serão mais fáceis de cumprir graças a uma maior clareza ao nível dos operadores e das autoridades competentes. O Documento MTD deverá trazer alguma clareza, mas, a nível nacional, os Estados-Membros poderiam dar uma ajuda maior preparando e publicando planos, políticas e orientações técnicas de base que os operadores e os vários funcionários possam consultar para não ter de superar cada desafio partindo do zero.

11.4.2. Origem dos custos

As novas obrigações (e custos adicionais) a que os operadores da indústria extractiva terão de fazer face podem agrupar-se em três categorias:

-custos não recorrentes que resultam directamente da necessidade de adaptar as instalações actuais ou futuras ao regime regulamentar e de exploração introduzido pela directiva proposta;

-custos anuais adicionais durante a fase de exploração das instalações;

-custos anuais adicionais durante a fase de manutenção após o encerramento das instalações.

Prevê-se que os artigos 5º a 13º da proposta gerem alguns custos não recorrentes para muitos operadores, embora alguns deles não devam ser directamente afectados por alguns artigos. Os custos maiores deverão ser os que decorrem dos artigos 11º (construção e gestão de instalações de resíduos) e 13º (prevenção da poluição da água e do solo). Os artigos 5º, 6º, 12º e 13º deverão gerar alguns custos anuais adicionais na fase de exploração para muitos operadores. Os artigos 12º (encerramento e tratamento posterior) e (em menor grau) 13º (prevenção da poluição da água e do solo) deverão gerar alguns custos adicionais na fase de manutenção após o encerramento para a maioria dos operadores.

Atendendo a que o custo inerente à prestação de uma garantia financeira é totalmente diferente de outros custos e deverá corresponder a uma parcela considerável do total de custos, iremos examinar em mais pormenor o artigo 14º. Este artigo visa responder a situações em que haja o risco de um operador declarar falência durante a fase de exploração ou no fim da mesma, não deixando quaisquer recursos para cobrir as despesas das fases de encerramento e de tratamento posterior. Para isso, exige-se que os operadores prestem à partida uma garantia financeira única de valor suficiente para cobrir todas essas despesas. Na Irlanda e no Canadá há um sistema semelhante ao previsto no artigo 14º. As garantias financeiras são normalmente prestadas em numerário, ou sob a forma de cartas de crédito ou garantias bancárias, cauções e/ou seguros de garantia financeira. O numerário não é uma opção realista para a maioria das empresas e também não é um mecanismo economicamente eficiente, a não ser que a empresa em causa tenha capital disponível. As cartas de crédito e as garantias bancárias diminuem directamente o crédito ao dispor da empresa. Reduzem, num montante equivalente, a quantidade de capital que a empresa pode obter sob a forma de empréstimo e é muito possível que agrave os custos dos fundos tomados de empréstimo. As empresas que não tenham uma classificação "AA" ou melhor em termos de reputação de solvabilidade irão, provavelmente, considerar esta opção pouco prática (ou financeiramente incomportável). Restam as cauções e outras modalidades de garantia semelhantes (que podem ser "condicionais" ou "à vista"). Este tipo de garantias são normalmente ajustadas por um intermediário especializado e, a não ser que a dívida do operador seja classificada como sendo da "categoria investimento", a garantia terá provavelmente de ser caucionada por um tipo qualquer de contra-indemnização acordada pelo operador. Os operadores que tenham dado boas provas no passado, e em particular aqueles que tenham uma empresa-mãe forte, podem garantir as suas cauções com base no seu balanço (isto é, o custo da caução é o mesmo que o custo marginal do seu capital). As empresas menos robustas e menos conhecidas irão provavelmente ter dificuldade em obter as garantias necessárias. Segundo informação proveniente da Irlanda, o custo anual da garantia financeira necessária (caução) oscila entre 0,5 e 0,75% do valor da caução. A informação proveniente do Canadá mostra que esse custo se aproxima de 1%. Por cada milhão de euros de garantia caucionada, 1% representa 10 000 euros por ano.

11.5. O que terão as administrações nacionais, regionais e locais de fazer para dar cumprimento à directiva proposta?

As administrações nacionais terão de criar (ou adaptar) e, depois, manter sistemas regulamentares de inspecção e execução que lhes permitam satisfazer as obrigações que para elas decorrem da directiva proposta. A geologia do país irá determinar em que medida algumas dessas obrigações serão delegadas nas administrações regionais e/ou locais, e isso, por sua vez, determinará se será ou não possível apoiar (e em que medida) as operações de extracção de minerais comercialmente viáveis.

A maioria dos custos adicionais que irão recair sobre as administrações dependerá dos custos da contratação de pessoal técnico e administrativo suplementar. Depois dos primeiros 5-10 anos, altura em que o novo regime regulamentar já deverá estar firmemente implantado, esses custos deverão diminuir. O número de pessoal suplementar necessário e as competências técnicas que lhes serão exigidas variarão entre os países , consoante o número e tipo de minas, pedreiras e outras instalações da indústria extractiva que estejam encerradas ou em exploração, ou que possam vir a existir no futuro. Uma unidade de cinco pessoas ao nível da administração nacional mais uma unidade equivalente de cinco pessoas ao nível da autoridade competente poderá representar um custo ligeiramente inferior a 1 milhão de euros por ano (salários, outros custos do trabalho, espaço de escritórios e outras instalações necessárias). Poderá ser necessária capacidade administrativa suplementar a nível regional ou local.

11.6. Quais os efeitos económicos prováveis da directiva proposta?

É importante referir que as estimativas de custos que se indicam a seguir se baseiam no facto de a Directiva Aterros (1999/31/CE) não se aplicar actualmente às instalações de tratamento de resíduos associadas à indústria extractiva. Dadas as repercussões potenciais da Directiva-Quadro Resíduos e da Directiva Aterros, poderá afirmar-se que, se as disposições das referidas directivas fossem aplicadas na íntegra aos resíduos das indústrias extractivas, o aumento de custos que a aplicação da presente proposta acarretaria seria pouco significativo.

Segundo os resultados de uma avaliação realizada por conta da Comissão [45], o valor actual líquido [46] (net present value, NPV) do fluxo total de custos é ligeiramente inferior a 670 milhões de euros, custos esses que deverão ser na sua maioria suportados pelos sectores dos agregados para construção (50%), da exploração subterrânea de carvão (21%), da exploração subterrânea de metais (12%), e das argilas e gessos especiais (9%). Estas estimativas cobrem tanto os actuais 15 Estados-Membros como os 10 países candidatos, e partem do princípio que muitas das actuais instalações terão de adaptar em certa medida as suas práticas de gestão dos resíduos.

[45] Avaliação financeira de uma proposta de directiva relativa aos resíduos da indústria extractiva, Symonds Group, Novembro de 2002. As estimativas de custos citadas neste texto provêm de um exercício de actualização efectuado em Abril de 2003 com base na proposta revista de directiva.

[46] O conceito de valor líquido actual é frequentemente utilizado por analistas financeiros para comparar fluxos de fundos diferentes (isto é, sequências de custos e/ou receitas referentes a períodos de anos diferentes). Serve para calcular a soma do numerário de hoje, que representa um determinado fluxo de fundos a uma taxa de juro especificada. Leva, portanto, em conta o custo da contracção de empréstimos e/ou utilização de numerário, e o facto de um euro na mão valer mais do que a promessa do um euro num futuro indeterminado.

A avaliação sugere que o valor líquido actual dos custos associados à exploração subterrânea de metais durante um período de quarenta anos seria da ordem de 83 milhões de euros. Ou seja, com uma produção de metais de cerca de 2 milhões de toneladas por ano (em valores muito aproximados), o que corresponde a 80 milhões de toneladas num período de 40 anos, isso equivaleria a cerca de 1 euro por tonelada de metal extraído. Embora os valores em que se baseia a avaliação se caracterizem por uma incerteza considerável, o resultado supracitado sugere que, em termos percentuais, os custos adicionais absorvidos pelos consumidores ou transferidos para os consumidores de metais seriam reduzidos.

Um estudo de 2001 sobre os custos de melhorar o tratamento de resíduos da mineração [47] utilizou uma pequena amostra de minas para calcular o custo global do tratamento de resíduos das minas de metais. No caso das minas de zinco, esse custo foi calculado em pouco menos de 15 euros por tonelada de metal extraído, e em cerca do dobro para as minas de cobre.

[47] "A study on the costs of improving the management of mining waste", Symonds Group, Outubro de 2001 (disponível em: http://europa.eu.int/comm/environment/ waste/studies/mining/mining_cost.pdf). As hipóteses de custos utilizadas no estudo levaram em conta a situação nos sectores da indústria extractiva antes da entrada em vigor da Directiva Aterros.

Combinando os resultados desse estudo com a estimativa acima citada (1 euro por tonelada de metal extraído para novas medidas de gestão dos resíduos), verifica-se que o aumento dos custos de gestão dos resíduos em resultado da presente proposta seria da ordem dos 5-10% dos actuais custos de gestão dos resíduos para numerosas minas.

No caso dos agregados para construção, a elevada contribuição para o custo geral é o reflexo do número relativamente muito elevado de pedreiras (20 000 nos 15 actuais Estados-Membros e um número estimado de 5 000 nos países candidatos, na sua maioria pequenas e médias empresas). O NPV dos custos associados aos agregados para construção foi calculado em 335 milhões de euros (33,5 milhões por ano durante dez anos, que corresponde ao período típico de funcionamento de uma pedreira). A título de comparação, o volume de negócios do sector (apenas nos 15 actuais Estados-Membros) é de 35 000 milhões de euros e a produção de agregados é de cerca de 2 650 milhões de toneladas por ano [48]. Os custos adicionais seriam, portanto, equivalentes a cerca de 0,1% do volume de negócios e 0,01 euro por tonelada de agregado vendido. Espera-se que os custos adicionais para as pedreiras de pequenas e médias dimensões se limitem a cerca de 425 euros/ano durante o funcionamento, e a 625 euros/ano durante a fase pós-encerramento.

[48] www.uepg.org

11.7. A proposta de directiva contém medidas destinadas a levar em conta a situação específica das pequenas e médias empresas (PME)?

Embora a proposta de directiva não preveja isenções de obrigações aplicáveis às PME em si mesmas, na prática, as isenções permitidas aplicar-se-ão principalmente às PME. Em primeiro lugar, o solo não poluído não é do âmbito da presente proposta. Além disso, os resíduos inertes são apenas sujeitos a uma série limitada de requisitos. A maioria das PME susceptíveis de serem afectadas pela proposta (por exemplo, pedreiras de pedras ornamentais, minerais industriais, etc.) apenas geram resíduos inertes não perigosos e solo não poluído. Por conseguinte, ou não serão abrangidas pelas medidas da presente proposta ou serão abrangidas apenas por um número limitado de medidas. Além disso, o artigo 6º (que se ocupa da prevenção de acidentes graves e da prestação de informação ao público) apenas se aplica a instalações da Categoria A. O mesmo se aplica ao artigo 15º (efeitos transfronteiriços). Embora algumas minas e pedreiras exploradas por PME se incluam na Categoria A, seria difícil argumentar que as PME em causa deveriam beneficiar de normas menos rigorosas em matéria de segurança do público do que outras empresas da mesma categoria.

12. Consulta das partes interessadas

A fim de assegurar uma consulta o mais ampla possível sobre o eventual âmbito e conteúdo da presente proposta, a Direcção-Geral do Ambiente da Comissão organizou uma série de reuniões, workshops e seminários técnicos, lançou vários estudos e criou uma página na Internet [49] sobre a iniciativa.

[49] http://europa.eu.int/comm/ environment/ waste/ mining.htm.

Em Outubro de 2001, foi concluído um estudo sobre os custos de melhorar o tratamento de resíduos da mineração, realizado pela empresa de consultoria Symonds Group, que analisa as repercussões económicas da aplicação das medidas de tratamento de resíduos. Em Abril de 2002, foi publicado um segundo estudo sobre os aspectos técnicos do tratamento de resíduos da exploração mineira ("Management of Mining, Quarrying and Ore-Processing Waste in The European Union"- Gestão de resíduos da exploração de minas e pedreiras e do tratamento do minérios) realizado pela empresa de consultoria BRGM, em que se analisam as quantidades de resíduos gerados na UE e as práticas utilizadas na gestão dos mesmos. Depois de concluídos, os dois estudos foram publicados na página web da DG Ambiente anteriormente referida.

Foram igualmente elaborados três documentos de trabalho destinados a servir de base a discussões ad hoc com todos os interessados (Estados-Membros, países candidatos, diferentes sectores da indústrias e ONG). Na preparação desses documentos, foram tomados em consideração os resultados dos estudos supracitados. Os documentos de trabalho estão também disponíveis na página web anteriormente referida, bem como as observações apresentadas por escrito pelas entidades consultadas. Foi igualmente criada uma caixa de correio electrónico que os vários organismos e pessoas interessados podem utilizar para apresentar as suas observações.

As posições das entidades consultadas (Estados-Membros, países candidatos, indústria, ONG) podem resumir-se da seguinte maneira:

12.1. Estados-Membros e países candidatos

Foram realizadas três reuniões com representantes dos Estados-Membros e dos países candidatos.

A maioria dos países saudou a iniciativa tomada pela Comissão Europeia de propor uma directiva destinada a melhorar o tratamento de resíduos das indústrias extractivas. A proposta é também vista como uma oportunidade para criar um quadro jurídico abrangente para este fluxo de resíduos, dado considerar-se que as disposições da Directiva Aterros não são adequadas para esse efeito.

As principais sugestões apresentadas e preocupações manifestadas foram as seguintes:

-O âmbito da directiva deve incidir nos resíduos de mineração com mais probabilidade de causar danos ambientais e deve evitar, por exemplo, impor encargos desnecessários ao tratamento de resíduos inertes não perigosos ou a resíduos de operações de prospecção. Argumentou-se, também, que certos requisitos eram demasiado prescritivos e que muitas questões deviam ser resolvidas ao nível dos Estados-Membros ou no Documento MTD.

-A classificação