COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Política Industrial na Europa Alargada

RESUMO

A competitividade - a capacidade de a economia proporcionar à sua população um nível de vida cada vez melhor e uma taxa de emprego elevada, numa base sustentável - constitui a pedra de toque dos objectivos ambiciosos estabelecidos para a União Europeia durante a reunião de Lisboa do Conselho Europeu, na Primavera de 2000.

A prossecução dos referidos objectivos depende da capacidade da União Europeia para manter e desenvolver a competitividade da sua indústria transformadora. A interdependência entre indústria e serviços não pode ser ignorada e a externalização progressiva dos serviços prestados às empresas reduziu a escala aparente da indústria transformadora.

No entanto, uma indústria enérgica e dinâmica é essencial para que a Europa mantenha e aumente a sua prosperidade, sem descurar as suas ambições sociais, ambientais e internacionais mais amplas.

A indústria europeia é moderna e apresenta, em muitos aspectos, bons resultados. No entanto, o lento crescimento da sua produtividade constitui uma séria preocupação. Assim, no dealbar do alargamento, a presente comunicação analisa a política industrial comunitária estabelecida em 1990, de modo a assegurar a sua aplicação nas condições mais vantajosas. Se tal for garantido, a União poderá recolher os benefícios do seu potencial industrial nos anos vindouros e progredir na prossecução dos seus objectivos mais amplos.

O alargamento será uma fonte importante de oportunidades para a indústria, tanto nos actuais como nos novos Estados-Membros, que deverá contribuir positivamente para a competitividade industrial global.

A competitividade da indústria transformadora é uma pedra angular da estratégia de desenvolvimento sustentável da União. A sustentabilidade possui três pilares - económico, social e ambiental. Os progressos necessários à prossecução do objectivo da competitividade implicam que a União avance de uma forma equilibrada, tendo em atenção cada um dos pilares. Negligenciar um dos pilares implicaria, seguramente, falhar o objectivo geral. Assim, a competitividade é um ingrediente necessário para o êxito da estratégia de sustentabilidade.

Três factores fundamentais da competitividade industrial merecem uma atenção particular: conhecimento, inovação e espírito empresarial.

* A Europa terá de ocupar uma posição dianteira, no que diz respeito ao conhecimento. A necessidade de mais e melhores iniciativas nos domínios do ensino, da formação profissional e da investigação, a fim de colocar esse conhecimento ao dispor da indústria, foi repetidamente assinalada. As novas tecnologias, incluindo as TIC, a biotecnologia e a nanotecnologia devem ser desenvolvidas, bem como as competências e o saber-fazer necessários à sua utilização.

* A indústria europeia terá igualmente de ser mais inovadora. Todos os sectores e actividades necessitam de criar, aperfeiçoar e melhorar constantemente os seus produtos, serviços e processos. As condições para estimular uma inovação enérgica têm que estar disponíveis.

* A Europa terá também de desenvolver a sua capacidade empresarial para assumir riscos e criar empresas novas e de maior dimensão. Os europeus parecem demasiado renitentes em assumir riscos empresariais, contentando-se facilmente com o reduzido crescimento das empresas e mostrando-se relutantes em reconhecer e recompensar a contribuição social daqueles que assumem esses riscos.

A política industrial é por natureza horizontal e tem como objectivo assegurar condições de enquadramento favoráveis à competitividade industrial. Os seus instrumentos, que são os da política empresarial, pretendem fornecer as condições de enquadramento que permitam aos empresários e às empresas adoptar iniciativas, explorar as suas ideias e aproveitar as respectivas oportunidades.

Contudo, deverá tomar em consideração as necessidades e características específicas de cada um dos sectores. Por conseguinte, terá de ser aplicada de forma distinta consoante o sector. Por exemplo, muitos produtos como os farmacêuticos, os químicos e os veículos automóveis são objecto de regulamentação específica do sector, de acordo com as suas características intrínsecas ou utilização.

Assim, a política industrial inclui inevitavelmente uma base horizontal e diversas aplicações sectoriais.

Para garantir que a política industrial esteja em condições de responder a desafios constantemente em evolução, a Comissão deverá igualmente realizar análises exaustivas e acompanhar regularmente a situação concorrencial destes sectores. Estas "verificações na prática" permitir-lhe-iam avaliar a adequação da conjugação de políticas.

A política industrial tem também de garantir que as restantes políticas contribuam para a competitividade da indústria europeia. Consequentemente, o seu âmbito é muito vasto, sendo muitos dos instrumentos a que recorre oriundos de outros domínios políticos. A competitividade industrial depende de políticas como as de concorrência, do mercado interno, da investigação e desenvolvimento, da educação, comercial e de desenvolvimento sustentável.

Acima de tudo, é necessário que todos estes instrumentos sejam equilibrados, tendo em conta a diversidade dos respectivos objectivos e prestando especial atenção às suas consequências industriais. Ou seja, a política industrial necessita de um método de trabalho rigoroso para maximizar as interacções dinâmicas entre as políticas mencionadas.

Instrumentos como a avaliação de impacto e a análise custo/eficácia, que já fazem parte da política da Comissão, estão a ser desenvolvidos e aperfeiçoados na prática para garantir que as intervenções políticas sejam correctamente ajustadas às necessidades e previsíveis relativamente aos respectivos resultados. A política industrial propriamente dita deve ser inovadora através, por exemplo, do desenvolvimento de instrumentos regulamentares novos e de carácter menos intrusivo, centrados nos resultados mais do que nos meios a utilizar, deixando margem à indústria para encontrar as suas próprias soluções técnicas e solicitando o empenho da indústria propriamente dita. A consulta pública deve promover um entendimento tão alargado quanto possível das questões e das políticas.

A presente comunicação identifica questões, indicando o caminho para soluções equilibradas e integradas. Encontrar essas soluções em circunstâncias específicas e garantir a sua correcta aplicação exige uma vigilância, uma análise e um debate contínuos.

A Comissão pretende que a presente comunicação marque o início de um processo de análise centrado na adequação e no equilíbrio com que é aplicada a sua política industrial.

* Em primeiro lugar, convida as restantes instituições comunitárias a debater a abordagem descrita na presente comunicação e a apresentar as suas reacções nessa matéria.

* Em segundo lugar, tenciona analisar a forma como as suas políticas mais importantes interagem com a competitividade da indústria.

* Em terceiro lugar, recordando que a maior parte da política industrial não se desenvolve a nível comunitário, sendo, antes, da competência dos Estados-Membros, a Comissão convida os Estados-Membros a analisar as respectivas políticas industriais à luz da presente comunicação. O método aberto de coordenação estabelecido no Conselho Europeu de Lisboa fornece um contexto em que o desempenho em matéria de política nacional poderá ser debatido, desenvolvido e aperfeiçoado.

A Comissão convida todas as partes envolvidas a contribuir para este processo. É sua intenção apresentar um relatório sobre os resultados alcançados, no final de 2003, podendo vir a lançar novas iniciativas.

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Política Industrial na Europa Alargada

Índice

I. INTRODUÇÃO

II. A COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA COMUNITÁRIA

II.1 A Indústria como fonte da riqueza europeia

II.2 Breve visão da indústria europeia: algumas tendências, pontos fortes e fracos

II.2.1. A indústria europeia é moderna e competitiva em muitos aspectos

II.2.2. ...mas regista um lento crescimento da produtividade

II.2.3 As PME, cada vez mais integradas em agrupamentos e redes de produção, desempenham um papel fundamental

III. CONSEQUÊNCIAS DO ALARGAMENTO PARA A INDÚSTRIA

III.1. O progresso já alcançado é significativo mas desigual

III.2. Alguns domínios ainda necessitarão de atenção especial

III.3. O alargamento oferece novas possibilidades para uma reorganização competitiva

IV. DESAFIOS PARA A POLÍTICA INDUSTRIAL NA EUROPA APÓS O ALARGAMENTO

IV.1. O desafio da globalização

IV.2 Evolução tecnológica e organizacional

IV.3 O papel fundamental da inovação e do espírito empresarial

IV.4. Sustentabilidade e novas exigências societais

V. PERSPECTIVAS FUTURAS

V.1 Factores transversais que sustentam a competitividade e o crescimento

V.1.1 Promover a inovação, o conhecimento e a investigação

V.1.2 Espírito empresarial

V.1.3. Promover uma estrutura de produção industrial sustentável

V.2. Revisão da abordagem da União Europeia em matéria de política industrial

V.2.1. Importância fundamental das condições de enquadramento

V.2.2. Uma abordagem comunitária mais sistemática para melhorar as condições de enquadramento

V.2.3. Melhorar a integração das políticas comunitárias que influenciam a competitividade industrial

V.2.4. Responder às necessidades específicas da indústria dos países candidatos

V.2.5. Melhorar a governança mundial

V.2.6. Importância sectorial da abordagem revista

VI. CONCLUSÃO

ANEXO:

I. INTRODUÇÃO

Os princípios gerais da actual política industrial da União Europeia foram definidos numa comunicação adoptada em 1990 [1]. A referida abordagem pretendia criar condições de enquadramento para as empresas, de modo a melhorar a sua competitividade e a compensá-las, quando necessário, no caso de uma deficiência de mercado, aproveitando para tal os instrumentos fornecidos por outras políticas comunitárias.

[1] "A Política Industrial num Ambiente Aberto e Concorrencial - Linhas Directrizes para uma Abordagem Comunitária" [COM(90) 556 final].

Desde então, verificaram-se alterações no contexto político. A Comunidade Europeia transformou-se na União Europeia, constituída por quinze Estados-Membros, estando outros dez em vias de adesão. Um mercado interno eficaz foi consolidado pela moeda única, tendo-se expandido ao Espaço Económico Europeu (EEE) e aos países candidatos. O "Uruguay Round" veio alargar consideravelmente as regras do sistema comercial mundial.

Ao longo dos últimos doze anos, inúmeras comunicações desenvolveram a política adoptada em 1990 [2]. Assim, a abordagem foi sendo aperfeiçoada ao longo dos anos, em particular, a fim de sublinhar o papel fundamental do conhecimento e da inovação numa economia global, apesar de os parâmetros básicos terem permanecido inalterados.

[2] O Livro Branco sobre o crescimento, a competitividade e o emprego, de 1993, sublinhou a importância das PME, da infra-estrutura e das novas tecnologias. A comunicação de 1994 -"Uma Política de Competitividade Industrial para a União Europeia" [COM(94) 319 final] - colocou a tónica nos investimentos incorpóreos e na cooperação industrial. A questão da globalização foi analisada na comunicação de 1999 - "Como encorajar a competitividade das empresas europeias face à mundialização" [COM(98) 718 final].

No início do corrente ano, foi publicada uma nova comunicação [3] em que se chamou a atenção para o abrandamento do crescimento da produtividade na União e para o eventual prejuízo que tal causaria à prossecução do objectivo do Conselho Europeu de Lisboa de 2000, designadamente, transformar a União, até 2010, na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social. A importância da competitividade e a necessidade crescente de sinergia entre a política industrial, a política de I&D e o mercado único foram novamente sublinhadas pela decisão, adoptada pelos Chefes de Estado e de Governo no Conselho Europeu de Sevilha, de estabelecer para o Conselho uma nova formação que analise todas as questões relacionadas com a competitividade.

[3] Produtividade: a chave para a competitividade das economias e das empresas europeias [COM(2002) 262 final].

À medida que a riqueza aumenta, questões como a sustentabilidade e a segurança têm vindo a assumir cada vez mais importância para os cidadãos europeus. Tal reflectiu-se na adopção, no Conselho Europeu de Gotemburgo, em 2001, da estratégia comunitária para o desenvolvimento sustentável, tendo por fim a prossecução simultânea de objectivos organizados de acordo com os três pilares - económico, social e ambiental - que servem de base à referida estratégia. A aplicação eficaz da estratégia requer uma coerência integral entre as políticas relativas a cada um destes três pilares.

A política industrial tem um papel fundamental a desempenhar, no que diz respeito ao auxílio necessário para que a União atinja os objectivos de Lisboa e Gotemburgo. No dealbar do alargamento, que irá introduzir alterações importantes na paisagem industrial europeia e que colocará problemas específicos que afectarão a indústria nos novos Estados-Membros, é necessário rever a política neste domínio para garantir que a União Europeia possua os instrumentos para responder às exigências de uma Europa alargada. A referida revisão deverá contribuir para o desenvolvimento de sinergias entre a política industrial e as demais políticas orientadas para a prossecução dos objectivos da estratégia de Lisboa.

O desenvolvimento do potencial de crescimento da União Europeia deve continuar a ser um elemento central dos objectivos da política industrial, uma vez que permite à União reforçar a sua capacidade de atingir taxas de crescimento mais altas, proporcionar um nível de vida elevado e criar um grande número de postos de trabalho duradouros.

Para atingir este objectivo, a base industrial da União terá de ser consolidada através de políticas específicas. Na realidade, uma indústria dinâmica gera efeitos externos positivos na economia em geral, e aumenta o potencial de crescimento e a actividade do tecido económico, incentivando a inovação e a formação decorrentes da maior procura de competências. Nesta perspectiva, a política industrial desempenha um papel fulcral, já que se centra no desenvolvimento de estratégias, na criação de um enquadramento favorável e no apoio inequívoco aos investimentos-chave susceptíveis de gerar crescimento. Com base na abordagem horizontal destinada a criar condições de enquadramento favoráveis, deveriam ser identificadas diversas prioridades, a fim de facilitar o desenvolvimento dos domínios com um forte potencial. A abordagem mencionada deve ser rigorosamente coordenada com as demais políticas comunitárias que também poderão incentivar ou acompanhar o desenvolvimento da base industrial da União.

As empresas, por seu turno, continuarão a ser as principais responsáveis pelo esforço no sentido da competitividade, devendo, além disso, contribuir para o estabelecimento das prioridades ambientais e sociais da União, ao implantarem a responsabilidade corporativa a uma escala mais alargada.

A presente comunicação marca o início de um processo que se insere no contexto mais amplo das questões analisadas em Lisboa e Gotemburgo. A Comissão gostaria que este processo constituísse igualmente um incentivo a um debate mais abrangente sobre a forma de melhorar a contribuição da política industrial para a competitividade da indústria e de aperfeiçoar a integração entre os vários instrumentos políticos comunitários com impacto na competitividade industrial.

II. A COMPETITIVIDADE DA INDÚSTRIA COMUNITÁRIA [4]

[4] A análise apresentada no presente ponto é complementada por um anexo estatístico (SEC(2002) 1430) em separado, que contém os quadros e gráficos referidos no texto.

II.1 A Indústria como fonte da riqueza europeia

Uma economia enérgica e competitiva é essencial para que a Europa mantenha e aumente a sua prosperidade, sem descurar as suas ambições sociais, ambientais e internacionais mais amplas.

Nos últimos anos, a estrutura da produção na Europa tem vindo a registar alterações importantes. A parte do sector dos serviços na produção da União aumentou de 52%, em 1970, para 71%, em 2001, enquanto o sector da transformação diminuiu de 30% para 18% durante o mesmo período [5]. Como resultado desta "terciarização", os decisores políticos não dedicaram uma atenção suficientemente forte ao sector da transformação, confortados pela noção amplamente divulgada mas errónea de que, numa economia baseada no conhecimento e nas sociedades da informação e dos serviços, a indústria transformadora já não desempenharia um papel de destaque. Esta tendência estatística espelha o impacto de duas forças: em primeiro lugar, o elevado crescimento da produtividade no sector da transformação relativamente ao dos serviços e, em segundo lugar, o consequente aumento de riqueza, que ocasionou aumentos superiores aos proporcionais, no que diz respeito à procura de serviços prestados às famílias e de serviços pessoais. [6] Paralelamente, devido aos ganhos de produtividade, o preço relativo dos produtos transformados tem vindo a baixar ao longo dos anos.

[5] O sector dos serviço engloba o comércio por grosso e a retalho; restaurantes e hotéis; operações de transporte e armazenagem; comunicação; finanças; seguros; serviços imobiliários; serviços prestados às empresas; e serviços colectivos, sociais e pessoais. A última entrada inclui administração pública, saúde, educação, defesa, bem como outros "serviços colectivos, sociais e pessoais."

[6] À medida que os rendimentos sobem, a procura de produção de serviços aumenta de forma superior à proporcional, ou seja, a elasticidade do rendimento da procura de serviços é superior a um.

A interdependência entre o sector dos serviços e o sector industrial aumentou igualmente ao longo do tempo, como mostram os dados sobre entradas e saídas. As estatísticas sobre os agregados das contas nacionais escondem o facto de as empresas transformadoras terem começado a externalizar funções que, na sua opinião, não são centrais relativamente à actividade que desenvolvem e que, anteriormente, constavam no sector transformador. O crescimento da procura de serviços por parte da indústria transformadora contribuiu para o aumento da produção dos serviços prestados às empresas que, em 2000, representava 48,3% do PIB da EU15 (cf. gráfico 1.3) [7].

[7] Esta definição abrangente de serviços prestados às empresas inclui todo o sector dos serviços, excepto os serviços colectivos, sociais e pessoais.

Esta evolução está relacionada com a importância da qualidade e da quantidade de conhecimentos de que dependem as actividades económicas. O conhecimento e a capacidade de a economia o transformar em aplicações tecnológicas e comerciais estão na base dos aumentos de produtividade e do desafio de competitividade que deles resultam. O capital humano disponível e a respectiva taxa de acumulação desempenham um papel crucial. A complexidade crescente do conhecimento, subjacente à tendência de externalização, conduziu a uma especialização cada vez maior da indústria, afectando particularmente os serviços relacionados com as TIC e outros serviços que façam uso intensivo do conhecimento, que funcionam como fontes de inovação e de diferenciação dos produtos e contribuem para o crescimento da produtividade.

Contudo, a interligação entre a indústria transformadora e os serviços ultrapassa largamente a externalização, tendo-se desenvolvido uma imensa panóplia de serviços associados ou interligados com produtos. Os referidos serviços, na sua maior parte prestados por empresas de serviços especializadas, estão dependentes da indústria transformadora. As inovações verificadas na indústria transformadora abriram igualmente o caminho a conceitos de serviços totalmente novos, como no caso das tecnologia das telecomunicações e da informação. A competitividade industrial, por seu lado, depende da qualidade e da relação custo/eficácia dos serviços de transportes, financeiros e dos prestados às empresas. No entanto, em última instância, é na indústria transformadora que a maior parte das novas aplicações tecnológicas é introduzida e produz resultados de valor económico. Além disso, as inovações científicas e baseadas no conhecimento apenas dão origem a novos produtos se existir uma base transformadora eficaz para proceder à sua produção.

Tendo em conta a importância dos desenvolvimentos mencionados, o âmbito da presente comunicação reflecte a interdependência entre a indústria transformadora e os serviços.

II.2 Breve visão da indústria europeia: algumas tendências, pontos fortes e fracos

II.2.1. A indústria europeia é moderna e competitiva em muitos aspectos

Confrontados com a crescente concorrência global, a maior parte dos sectores industriais europeus envidou esforços substanciais para aperfeiçoar as suas infra-estruturas de produção e integrar novas formas de organização. Através de investimentos em equipamento indispensável, de actividades de investigação interna ou de contactos com a comunidade científica, o conhecimento de ponta foi já integrado pelas indústrias têxtil, de alimentação, do mobiliário, agrícola e das pescas, da distribuição, da engenharia e química. Todos os sectores mencionados, considerados como sendo de média ou baixa tecnologia utilizam na sua produção, actualmente, processos inovadores de base tecnológica.

Esta evolução originou uma subida do nível de especialização dos postos de trabalho que, mais do que a quota crescente dos sectores de alta tecnologia na produção total, explica o aumento da procura de trabalho altamente especializado. A alteração verificada na indústria, no sentido de exigir níveis de escolaridade mais elevados, o que significa que a competitividade da indústria dependerá cada vez mais do nível qualitativo do capital humano, foi acompanhada a par e passo por uma subida contínua na escolaridade média da população trabalhadora na União Europeia. Contudo, com respectivamente 87% e 90% dos valores registados nos EUA e no Japão, a União está ainda muito aquém dos seus concorrentes (cf. gráfico 6.1). A despesa pública em ensino e formação, em percentagem do PIB, embora a um nível relativamente elevado, tem vindo igualmente a diminuir constantemente de 5,7%, em 1990, para 5%, em 2001. Tal está em contradição com os objectivos estabelecidos em Lisboa, nomeadamente, um aumento substancial do investimento per capita em recursos humanos. O nível de investimento privado em ensino, aprendizagem ao longo da vida e em investigação científica é também bastante mais baixo do que o atingido pelos nossos principais parceiros comerciais. Além disso, a eficácia dos investimentos em ensino e formação suscita igualmente algumas preocupações.

Os investimentos substanciais em protecção do ambiente [8], tecnologias limpas e processos de produção favoráveis ao ambiente permitiram igualmente à indústria europeia integrar a dimensão de desenvolvimento sustentável e quebrar o elo entre produção e emissões de poluentes atmosféricos [9].

[8] A despesa total relativa à protecção do ambiente aumentou para 2% do valor acrescentado industrial total.

[9] Por exemplo, apesar de um aumento de 30% na produção industrial desde 1985, as emissões de dióxido de carbono diminuíram 11% e as emissões de gases ácidos cerca de 50%, durante o mesmo período (Relatório da Comissão sobre a Competitividade em 2002).

Devido, em parte, à importância crescente do mercado interno e à introdução do euro mas, também, como reflexo das tendências mundiais de consolidação e de reestruturação, registou-se uma actividade significativa, no que diz respeito a fusões e aquisições na indústria comunitária durante a segunda metade dos anos noventa. Enquanto objectivo comunitário no período após 1995, este tipo de actividade aumentou claramente no sector dos serviços, sendo menos intensa na restante economia. As principais razões subjacentes foram a liberalização tardia do sector dos serviços (em comparação com o resto da economia) e, também, a diminuição dos entraves ao funcionamento dos monopólios estatais. A actividade de fusões e aquisições na União atingiu o seu ponto culminante em 2000, com 16 750 operações, tendo em seguida abrandado. À medida que a dispersão das participações aumenta, é possível que este tipo de actividade venha de novo a aumentar, no futuro [10].

[10] Cf. "Mergers and Acquisitions", European Economy, Supplement A, n.º 12, Dezembro de 2001.

A indústria europeia continua a ser uma força dominante no comércio internacional. A forte presença de novos parceiros comerciais nos mercados mundiais causou uma diminuição na quota da União nas exportações mundiais. Contudo, trata-se de uma tendência que é menos acentuada na União do que nos EUA e no Japão. A quota da União desceu de uma média de 19,3%, durante o período entre 1990 e 1995 para 18,4%, em 2002. No mesmo período, a quota dos EUA decresceu de 15,1% para 12,1% e a do Japão de 12,2% para 8,2% (cf. quadro 2.1 e gráfico 2.3). Além disso, em alguns sectores importantes como o dos veículos a motor, da aeronáutica e em algumas categorias de equipamento de telecomunicações, as empresas da União atingiram a liderança global. A balança comercial de mercadorias - que registou um saldo positivo de entre 1 e 2% do PIB em nove dos últimos dez anos - e a tendência no sentido da alta do rácio de exportações de mercadorias no PIB da União confirmam a posição competitiva sólida da indústria comunitária no comércio global (cf. gráficos 2.1 e 2.2).

II.2.2. ...mas regista um lento crescimento da produtividade

Nos anos noventa, apesar de alguns países comunitários de menor dimensão terem registado melhorias de produtividade assinaláveis, o crescimento da produtividade na indústria transformadora europeia ficou aquém dos níveis registados nos EUA (cf. quadro 4.2). Na segunda metade da década, a disparidade surge claramente, com a União a registar uma taxa de 3,2%, em comparação com 5,5% verificados nos EUA, durante o período de 1996 a 2000. Apesar das possíveis dificuldades relativamente à medição exacta da produtividade, os dados reflectem uma aceleração da taxa de crescimento da produtividade laboral dos EUA, particularmente em comparação com a situação existente na segunda metade dos anos oitenta. No que diz respeito à economia total da União, o crescimento da taxa de produtividade é mais baixo do que no caso da indústria transformadora, considerada individualmente, reflectindo os resultados relativamente mais fracos do sector dos serviços, e regista um marcado abrandamento: de uma média de 1,9% na primeira metade dos anos noventa para 1,2%, entre 1995 e 2002. No seu conjunto, estes valores pressupõem uma deterioração perigosa do potencial de crescimento da União e representam um risco óbvio para a competitividade da sua indústria. Os relatórios da Comissão sobre a competitividade europeia em 2001 e 2002 identificaram uma insuficiência da actividade inovadora e uma fraca difusão de TIC, como factores determinantes do baixo crescimento da produtividade europeia.

Actualmente, a ligação entre a adopção de TIC e o crescimento da produtividade é amplamente reconhecida. O volume de despesa em TIC na União tem vindo a crescer gradualmente durante os últimos anos (de 5,4% do PIB, em 1996, para 7,1% do PIB, em 2001), até praticamente eliminar a diferença que o separava dos valores registados nos EUA, que sofreram uma descida considerável em 2001. Contudo, o aumento da despesa em TIC durante os últimos anos não se traduziu ainda em ganhos de produtividade.

Por outro lado, embora algumas empresas comunitárias sejam inovadoras à escala mundial, a distância que, em matéria de patentes e actividades de I&D, separa a União dos seus principais concorrentes indica que, no seu conjunto, o desempenho europeu em termos de inovação continua a ser demasiado fraco. O Painel Europeu da Inovação 2001 mostra que, enquanto os países da União com melhores resultados ultrapassam os EUA e o Japão, o conjunto da União continua aquém destes países, no que diz respeito à maior parte dos 17 indicadores de inovação. O investimento em investigação na União - correspondente a 1,9% do PIB, em 2000, por oposição aos 2,7% registados nos EUA e 3%, no Japão - continua a ser demasiado reduzido, sendo a diferença ainda maior se se considerar apenas a investigação do sector privado (o sector privado, em separado, é responsável por 84% da diferença entre a União e os EUA). Essa diferença reflecte-se no número de patentes europeias de alta tecnologia (28 por milhão de habitantes), uma cifra particularmente reveladora quando comparada com a dos países europeus com melhores resultados como a Finlândia (138), a Suécia (95) ou os Países Baixos (58). Um outro indicador significativo é o número de investigadores [11].

[11] A quota de investigadores no total da mão-de-obra é 5,1 por mil na União Europeia. A referida quota é 7,4 nos EUA e 8,9 no Japão. No que diz respeito aos investigadores do sector privado, em separado, a mesma quota é 2,5 por mil na União, 7,0 nos EUA e 6,3 no Japão.

Os factos referidos explicam os resultados menos encorajadores da União Europeia, em matéria de competitividade, nalguns dos segmentos da economia de maior valor acrescentado. As indústrias "electrónica" e de "máquinas de escritório e de equipamento para o tratamento automático da informação" são dois exemplos claros de sectores de utilização intensiva de conhecimento, em que a União deverá melhorar os seus resultados. Em 2000, a percentagem da União no total das exportações da OCDE em ambos os sectores foi 16,4% e 12,3%, respectivamente, em comparação com 23,7% e 24% nos EUA [12]. As diferentes vantagens comparativas revelam que a União tende a especializar-se nas altas tecnologias de nível médio e nas indústrias de capital intensivo já estabelecidas (cf. secção 2). Embora seja essencial consolidar os pontos fortes destes sectores, que representam uma percentagem maior do total da produção e do emprego, a União Europeia deverá reforçar a sua posição relativamente a tecnologias habilitantes como as TIC, a electrónica, a biotecnologia ou a nanotecnologia, nas quais frequentemente se situa aquém dos seus principais concorrentes. As indústrias de base tecnológica não só constituem uma fonte de transmissões casuais de conhecimento e tecnologia para toda a economia, como são igualmente as que registam maior crescimento da produtividade (cf. gráfico 4.1). A relativa debilidade da indústria europeia nestes domínios, bem como a sua fraca quota no conjunto da economia pesam negativamente no desempenho da União Europeia, em termos de crescimento e de produtividade. Além disso, o ritmo relativamente lento das alterações na estrutura produtiva europeia dificultou uma redistribuição rápida dos recursos às novas oportunidades de mercado [13].

[12] OCDE - principais indicadores no domínio da ciência e da tecnologia.

[13] A alteração estrutural está relacionada com a capacidade da economia para redistribuir rapidamente os recursos a fim de beneficiar de novas oportunidades, aproveitando simultaneamente os seus pontos fortes. O Relatório da Comissão sobre a Competitividade em 1999 identificou uma ligação entre a velocidade das alterações estruturais e o crescimento da produção e da exportação.

Por último, o fraco crescimento da produtividade europeia, bem como a sua taxa de emprego relativamente baixa podem também estar relacionados com a persistência de problemas estruturais, tais como a fragmentação de certos serviços e mercados de produtos e - apesar dos progressos alcançados na década de noventa - os entraves subsistentes à mobilidade geográfica, além da insuficiência de formação patente ainda em muitas categorias de trabalhadores.

II.2.3 As PME, cada vez mais integradas em agrupamentos e redes de produção, desempenham um papel fundamental

As PME são a pedra angular da indústria europeia (cf. quadro 7.1) [14]. São responsáveis por cerca de dois terços do emprego e 60% do valor acrescentado total. Estimulam as forças competitivas da economia, obrigando as empresas de grande dimensão a aumentar a sua eficácia e a inovar. Além disso, muitas PME europeias intervêm, à escala mundial, em nichos de mercado. As suas exportações atingem 13% do respectivo volume de negócios.

[14] "Observatory of European SMEs 2002", n.º 2. Os dados correspondem a uma definição de PME mais lata, que inclui microempresas.

Os novos padrões de organização, segundo os quais o funcionamento das empresas de grande dimensão assenta frequentemente em redes de produção e de subcontratação a nível comunitário, contribuíram igualmente para reforçar a importância das PME. As TIC permitem a estas empresas gerir redes de fornecedores extremamente vastas, que podem integrar centenas de PME. Os resultados das empresas de grande dimensão dependem cada vez mais da competitividade dos seus pequenos e médios fornecedores que, por sua vez, dependem da situação económica dos seus parceiros de maior dimensão.

Embora a competitividade dos agrupamentos inovadores dependa de fontes regionais, a sua participação em redes de conhecimento e de produção supranacionais é cada vez maior. As empresas que integram estes agrupamentos, na sua maior parte PME, estão a transformar-se no segmento mais dinâmico da paisagem industrial europeia e numa fonte de ideias inovadoras. Alguns agrupamentos europeus ocupam uma posição de destaque a nível mundial como, por exemplo, no domínio da biotecnologia, os situados em Munique e Estocolmo - em que as empresas participantes são frequentemente empresas derivadas das universidades - ou, no domínio dos têxteis, os situados no norte de Itália [15].

[15] Os agrupamentos regionais europeus foram analisados em "Observatory of European SMEs 2002", n.º 3.

O alargamento das redes de fornecedores veio multiplicar as ligações entre sectores da economia que, aparentemente, não estariam relacionados, bem como entre as várias regiões e os diferentes países da União Europeia. Por exemplo, as empresas de engenharia - incluindo PME - localizadas nos países da Europa Central sem acesso ao mar dependem da procura de motores e de outros componentes, de empresas de construção naval situadas noutros locais. Do mesmo modo, as PME do sector do vestuário dependem da qualidade, da disponibilidade e do custo das fibras sintéticas produzidas por fabricantes que utilizam matérias-primas desenvolvidas pela indústria química.

A tendência das empresas de grande dimensão para externalizar e reduzir a sua dimensão, apesar de poder ocasionar problemas de adaptação temporários, criou também novas oportunidades e novos incentivos para o trabalho por conta própria. Contudo, são ainda demasiado poucos os europeus que desejam trabalhar por conta própria (cf. gráfico7.3). Acresce que são relativamente poucas as pequenas e microempresas europeias que atingem a dimensão crítica necessária para competir eficazmente com as empresas dominantes de grande dimensão ou para penetrar nos mercados estrangeiros.

III. CONSEQUÊNCIAS DO ALARGAMENTO PARA A INDÚSTRIA [16]

[16] O impacto do alargamento na indústria será novamente analisado num documento futuro, a publicar pelos serviços da Comissão.

III.1. O progresso já alcançado é significativo mas desigual

Os países candidatos desenvolveram esforços consideráveis para proceder à reforma estrutural, alcançando um nível elevado de estabilidade macroeconómica e de integração económica com a União Europeia. A nível microeconómico, a liberalização do mercados e a privatização têm sido acompanhadas por uma reestruturação industrial significativa. Modernizaram igualmente o seu enquadramento institucional, legal e administrativo.

Contudo, continuam a existir diferenças assinaláveis entre os actuais e os futuros Estados-Membros, no que diz respeito à estrutura da indústria transformadora. Nestes últimos, a indústria é menos especializada e ainda muito centrada nos sectores de baixa tecnologia como alimentação e bebidas, têxteis, produtos de madeira ou nas indústrias metalúrgicas. No entanto, esta situação está a mudar e, nos países mais desenvolvidos, assiste-se a uma transferência da produção para os sectores mais sofisticados. Quanto à produtividade laboral, embora se situe ainda, em todos os casos, em cerca ou abaixo de 50% da média comunitária, está em franco crescimento. Com o aumento do investimento estrangeiro e as transferências financeiras públicas, sob a forma de ajudas de pré-adesão, todos os países candidatos beneficiaram de importantes transferências tecnológicas e organizacionais, assim como de uma aprendizagem institucional. Em 2001, os fluxos acumulados de investimento directo estrangeiro, por si só, oscilaram entre 521 euros per capita, na Eslováquia e 2 284 euros, na República Checa [17]. Estas tendências traduziram-se por provas crescentes de recuperação e de convergência gradual com os padrões industriais que prevalecem na União.

[17] Fonte: Eurostat, a partir das fontes nacionais. Roménia e Bulgária não incluídas. Não existem dados disponíveis sobre Malta, Chipre e Turquia.

Nos actuais Estados-Membros, a indústria beneficiou também, em grande medida, com a perspectiva do alargamento, aproveitando as novas oportunidades de investimento nos países candidatos e a possibilidade de recorrer a contingentes de mão de obra altamente especializada, a um custo relativamente baixo. Simultaneamente, a liberalização do comércio de produtos industriais, nos termos dos acordos europeus e a aplicação progressiva do acervo comunitário na maior parte dos sectores dotaram a indústria da União de uma vasta base de clientes adicionais (aproximadamente 110 milhões se incluirmos a Bulgária e a Roménia).

III.2. Alguns domínios ainda necessitarão de atenção especial

Apesar de a indústria nos futuros Estados-Membros estar preparada, em termos globais, para competir numa União alargada, o reforço da integração irá inevitavelmente originar alguns problemas localizados. Será necessário prosseguir a reestruturação, em particular do sector do aço, onde persistem problemas de sobrecapacidade. Noutros sectores tradicionais, as empresas de grande dimensão, que ainda não foram privatizadas, enfrentam com dificuldade o aumento da concorrência. Além disso, em diversos domínios ou sectores, o custo da conformidade com o acervo comunitário, em especial no que diz respeito à legislação ambiental, pode ter, a curto prazo, implicações negativas para a estrutura de custos das empresas. No entanto, os períodos de transição deverão ajudar a reduzir essa desvantagem e os países candidatos poderão aceder mais facilmente às tecnologias sustentáveis dos actuais Estados-Membros.

O espírito empresarial e as PME desenvolveram-se lentamente nos países candidatos. Entre os factores que explicam a referida situação estão a ausência de saber-fazer empresarial, organizacional e tecnológico, o acesso difícil ao financiamento, a escassez de instituições de apoio e as dificuldades de integração nas redes de produção. Em alguns países, o enquadramento empresarial continua a dificultar o funcionamento das pequenas empresas. O apoio, em particular às PME, no sentido de as auxiliar a enfrentar os desafios colocados pelas exigências societais e ambientais contemporâneas seria crucial para garantir que também estes países possam beneficiar integralmente das vantagens de um enquadramento empresarial estável, reconhecido e previsível.

Nos actuais Estados-Membros, os eventuais riscos para as empresas surgirão sobretudo no âmbito das PME em regiões fronteiriças, especialmente nos sectores que necessitem de mão-de-obra intensiva, que irão eventualmente enfrentar uma concorrência salarial. No entanto, à excepção de poucos sectores, como o dos têxteis, os produtos industriais dos países candidatos gozam já, desde 1995, de um acesso virtualmente livre à União, pelo que a maior parte dos ajustamentos foi já efectuada. Acresce que serão igualmente as empresas das regiões fronteiriças que beneficiarão da maior parte das novas oportunidades, uma vez que em muitos sectores da indústria e dos serviços ainda detêm vantagens comparativas em relação aos países candidatos.

III.3. O alargamento oferece novas possibilidades para uma reorganização competitiva

Tendo em conta o aumento da heterogeneidade das estruturas salariais e das competências tecnológicas na União após o alargamento, a industria disporá de melhores oportunidades para uma reorganização competitiva. Durante o período de transição, os países candidatos tenderam para a especialização na produção de baixo custo - o que se traduziu por um número limitado de transferências de produção dos actuais Estados-Membros para os países candidatos. Consequentemente, foi possível manter na Europa actividades que, de outro modo, poderiam ter sido transferidas para fora do território europeu.

Contudo, muitas empresas adoptaram uma estratégia que vai além do aperfeiçoamento passivo da produção de baixo custo, remodelando as suas cadeias de valor e integrando empresas dos países candidatos, com base no contributo e nas competências tecnológicas locais. À medida que os fornecedores e as subsidiárias locais ascendem na cadeia de valor, beneficiam, por seu turno, de maiores transmissões casuais de conhecimento tecnológico. A indústria automóvel é um dos exemplos.

Em termos gerais, o alargamento é já uma realidade para a indústria, tendo criado inúmeras oportunidades. O desafio nos países candidatos é criar as competências, bem como o enquadramento institucional e empresarial, que reforçarão a possibilidade de as empresas locais se integrarem com êxito nas redes de produção internacionais. A política industrial deverá procurar propiciar e facilitar essa evolução, de modo a que os novos Estados-Membros realizem todo o seu potencial de convergência económica. Ao mesmo tempo, os instrumentos da política industrial terão também que ser utilizados de forma a ter em conta as necessidades específicas dos países candidatos.

IV. DESAFIOS PARA A POLÍTICA INDUSTRIAL NA EUROPA APÓS O ALARGAMENTO

IV.1. O desafio da globalização

Em 1990, a globalização, enquanto questão política, começava a ganhar os primeiros contornos. Hoje em dia, é reconhecidamente um dos factores de mudança fundamentais das sociedades e dos sistemas económicos contemporâneos. A Comissão analisou já o seu impacto na competitividade da União Europeia, tendo identificado oportunidades, desafios e respostas políticas [18].

[18] Cf. nota de rodapé 2.

A maior parte do mundo, incluindo China e Rússia, participa actualmente na economia internacional de mercado. Tal abre novos mercados aos produtos e serviços da União: como acima referido, as empresas comunitárias estão a escoar uma parte cada vez maior dos seus produtos para mercados estrangeiros. Simultaneamente, aumenta a concorrência das importações, podendo conduzir a uma relocalização das actividades produtivas para países com factores de custos menos elevados. Uma vez que a Europa não pode competir apoiando-se exclusivamente nos custos, o conhecimento desempenha um papel crucial, permitindo que a indústria se ajuste à pressão da globalização em todos os sectores - independentemente de serem ou não de alta tecnologia. Neste contexto, é essencial incentivar a inovação e reter, desenvolver e/ou atrair capital humano altamente especializado, para que a União possa manter as actividades de valor acrescentado elevado, baseadas no conhecimento, dentro das suas fronteiras. Paradoxalmente, numa economia globalizada, a localização continua a ser um factor fundamental para a investigação e a inovação [19]. Assim, é mais importante que nunca desenvolver a capacidade de atracção da União enquanto localização produtiva. A este propósito, a União deveria averiguar se elementos como o custo de factores de produção como a energia não exercerão uma influência negativa neste contexto. Do mesmo modo, numa economia crescentemente em rede, a formação de agrupamentos inovadores torna-se uma prioridade fundamental.

[19] Tal deve-se à importância do "conhecimento tácito" que, ao contrário da informação ou "conhecimento codificado", não é formalizado e apenas pode ser transmitido através de uma interacção social. Esta distinção foi assinalada por R.Nelson e S.G.Winter (1982), "An evolutionary theory of economic change".

Além disso, num mundo mais integrado, a instabilidade pode alastrar rapidamente como ficou demonstrado, por exemplo, pela imediata expansão, nos últimos anos, de sucessivas crises financeiras entre as economias emergentes. Ou seja, a globalização exige que a política industrial seja capaz de responder rapidamente a desenvolvimentos imprevistos.

Apesar de a globalização exigir um aumento da convergência relativamente às questões regulamentares, as diferenças de abordagem entre a União e os seus concorrentes podem criar desafios nesta matéria. Por exemplo, a União utiliza geralmente uma abordagem pro-activa para fazer face aos riscos associados aos produtos industriais (nomeadamente, questões ambientais, de segurança e de saúde), por exemplo através de regulamentação. Nos Estados Unidos da América, cabe geralmente ao sector privado agir relativamente a esses riscos, com base nos resultados de litígios - essencialmente, uma abordagem ex-post. O desafio consiste em estabelecer uma cooperação entre os sistemas baseados em requisitos públicos e os sistemas baseados em litígios. Estas dificuldades de conciliação colocam-se igualmente noutros domínios, como o das normas e dos regulamentos técnicos.

IV.2 Evolução tecnológica e organizacional

A globalização foi acompanhada e reforçada pela evolução tecnológica, com maior destaque para as tecnologias da informação e das comunicações. As TIC são tecnologias de âmbito geral que podem aumentar a produtividade em todas as indústrias e influenciar a concepção, a produção, a distribuição e o marketing da maior parte dos produtos e serviços. Facilitaram igualmente as novas formas de organização, nomeadamente a externalização, e a estreita interligação entre indústria e serviços sublinhada na análise supra, afectando o crescimento de muitos outros sectores que não apenas o da produção de TIC.

É a combinação entre TIC, novas técnicas de gestão e de organização e uma mão-de-obra especializada que permite obter melhorias significativas de competitividade. Por conseguinte, a evolução tecnológica e organizacional deve ser acompanhada por uma melhoria constante do nível de especialização da mão-de-obra, incluindo nos postos de trabalho tradicionalmente considerados pouco qualificados, o que determina a importância da aprendizagem ao longo da vida. Na realidade, toda a organização laboral deve ser orientada para a gestão positiva da mudança, incluindo a existência de incentivos suficientes para a mão-de-obra se adaptar às novas exigências.

Um dos principais desafios para a União é garantir a adopção generalizada e a utilização eficaz de TIC em todas as indústrias, incluindo as consideradas tradicionais. A estratégia de Lisboa pretende melhorar as condições de divulgação das TIC, sendo essa a razão pela qual é tão importante encontrar uma solução para as principais questões analisadas durante o processo de Lisboa.

A evolução tecnológica não abrange apenas as TIC. Estão a surgir outras tecnologias promissoras, com um enorme potencial para melhorar a competitividade industrial. Incluem a biotecnologia, a nanotecnologia, as tecnologias de energia limpa, tendo-se verificado avanços decisivos no domínio dos novos materiais. Por conseguinte, estão a surgir novas oportunidades de mercado que apenas poderão ser aproveitadas se a indústria comunitária melhorar a sua capacidade de adaptação, de modo a que os recursos possam ser redistribuídos rapidamente em resposta aos novos desenvolvimentos tecnológicos.

IV.3 O papel fundamental da inovação e do espírito empresarial

Uma característica específica das economias desenvolvidas é o papel crucial do espírito empresarial e das inovações enquanto motores impulsionadores do crescimento.

Empresários motivados, prontos para assumir riscos, criam novas empresas que são uma das maiores fontes de emprego. Particularmente numa época de rápido progresso tecnológico, a criação contínua de novas empresas e o crescimento das já existentes é fundamental para a adaptação às novas oportunidades do mercado e para garantir o crescimento da inovação e da produtividade.

A competitividade e o crescimento económico assentam cada vez com mais frequência na inovação, ou seja, no desenvolvimento e na exploração comercial de produtos e serviços novos ou aperfeiçoados, bem como na optimização dos procedimentos empresariais. A inovação redefine continuamente os mercados e abre novos sectores de actividade económica e social, abrangendo todos os sectores industriais, tanto os antigos como os novos.

O conhecimento é o principal ingrediente da actividade inovadora. A inovação é, em grande medida, o resultado de processos complexos e interactivos, através dos quais as empresas aproveitam os conhecimentos complementares de outras organizações e instituições. Acresce que as inovações se baseiam, frequentemente, em métodos de gestão e de organização novos assentes nas TIC, e no investimento em equipamento e competências novos. Outras formas de inovação relacionadas com as técnicas de comercialização e marketing (inovação em matéria de apresentação) assumiram também maior importância na criação de valor económico.

A Comissão sublinhou recentemente que a Europa está a despender menos em I&D relativamente ao PIB do que os seus principais concorrentes [20]. A fragmentação do esforço de I&D, os sistemas de investigação nacionais fechados e isolados, a insuficiência das ligações entre indústria e investigação e as disparidades entre os diferentes quadros jurídicos e administrativos estão a prejudicar o investimento em I&D e na criação de conhecimento. Além disso, a "produtividade" do investimento europeu em investigação é baixa: o sistema de inovação comunitário não tem capacidade suficiente para transformar os novos conhecimentos em produtos, serviços e processos - novos ou aperfeiçoados - criadores de valor.

[20] Na sua comunicação "Mais investigação na Europa - Objectivo: 3% do PIB" [COM(2002) 499 final].

IV.4. Sustentabilidade e novas exigências societais

A subida do nível de vida europeu criou um número maior de exigências em matéria de protecção do ambiente, qualidade de trabalho, responsabilidade social das empresas, defesa do consumidor e de protecção da saúde pública.

Cabe às instituições públicas responder às preocupações da sociedade, o que se reflectiu na decisão tomada durante o Conselho Europeu de Gotemburgo, em 2001, de eleger o desenvolvimento sustentável como objectivo político prioritário. O desenvolvimento sustentável possui três pilares: económico, social e ambiental. Trata-se de um desafio para a política industrial, que terá de responder a exigências sociais e ambientais cada vez maiores. As empresas, por seu lado, têm igualmente um papel a desempenhar nesta matéria, sendo este o aspecto em que se centra o debate sobre a responsabilidade social das empresas.

Os progressos encorajadores já registados para dissociar as tendências da produção industrial comunitária de algumas emissões poluentes mostraram que a indústria pode aumentar a sua competitividade e garantir a protecção do ambiente, com o apoio de uma conjugação de políticas apropriada.

A procura crescente em termos de segurança, saúde, defesa do consumidor e protecção social reflecte, em parte, as preocupações dos cidadãos relativamente às implicações ambientais, de saúde pública ou éticas de algumas tecnologias novas. Pode igualmente reflectir o temor de que a globalização conduza à destruição da identidade cultural e ao aumento da concorrência dos países com custos de produção baixos ou prejudique as estruturas económicas. Espelha uma escolha legítima da sociedade, no que diz respeito à utilização de uma maior prosperidade. Quanto à procura em termos de responsabilidade social das empresas, ela reflecte a necessidade de rever a forma como as empresa são dirigidas, controladas e geridas.

As exigências da sociedade também podem criar novas oportunidades empresariais. Assim, a especial atenção dedicada à protecção ambiental não só permitiu que as empresas comunitárias ocupem um posição de liderança em matéria de tecnologias ambientais, como as incentivou a desenvolver uma produção sustentável baseada na análise do ciclo de vida. A procura de uma maior qualidade de vida abriu os mercados relacionados com os tempos livres. Simultaneamente, a atenção dedicada às preocupações dos consumidores e, especialmente, à qualidade e à segurança dos alimentos criou novos nichos de mercado. Contudo, as novas procuras podem também gerar custos de oportunidade adicionais.

Por conseguinte, as políticas devem procurar o equilíbrio adequado para que os objectivos ambiciosos de Lisboa e Gotemburgo possam ser atingidos. O forte crescimento económico proporciona os recursos necessários para responder a exigências ambientais e sociais cada vez mais elevadas, particularmente num contexto em que o envelhecimento da população europeia está a criar importantes exigências sociais adicionais.

Alguns destes casos só poderão ser satisfatoriamente resolvidos no âmbito de um enquadramento institucional global. Este tipo de estrutura e de regras está já praticamente criado, no caso do comércio de mercadorias. Noutros domínios como, por exemplo, no da concorrência, registou-se um progresso substancial no reforço da cooperação internacional, no que diz respeito à formulação e aplicação de regras processuais e materiais. Contudo, quanto às questões ambientais e sociais, continuam a existir sérias lacunas no enquadramento global. É frequente a governança global carecer de uma efectiva aplicação ou ser prejudicada pelo facto de os principais intervenientes não participarem. Os progressos neste domínio poderão não só contribuir para evitar que as empresas comunitárias estejam sujeitas a custos ou a outras limitações que não afectem os seus principais concorrentes como, simultaneamente, constituir uma participação positiva na prossecução dos objectivos mais importantes das políticas da União Europeia, permitindo assim que a indústria possa competir no respeito pelos requisitos societais e políticos do mercado europeu.

V. PERSPECTIVAS FUTURAS

A política industrial continuará a depender dos diversos factores que sustentam a competitividade e o crescimento. Para além das vantagens tradicionais aliadas, por exemplo, a um enquadramento macroeconómico estável, convém salientar a importância fundamental da inovação e do conhecimento, do espírito empresarial e da sustentabilidade.

Neste contexto, o presente capítulo recorda a abordagem da União Europeia em matéria de política industrial.

V.1 Factores transversais que sustentam a competitividade e o crescimento

A Europa conta com diversos factores positivos que sustentam o desenvolvimento competitivo e o crescimento das suas empresas. Entre estes encontram-se, designadamente:

- um enquadramento político e macroeconómico estável, com uma legislação adequada, que dá às empresas a possibilidade de melhor planear o seu futuro, investir e crescer;

- um mercado único;

- um nível elevado de coesão social e uma força de trabalho adaptável, devidamente qualificada e com um nível de instrução elevado que, embora necessite de aperfeiçoamento constante, nomeadamente através da aprendizagem ao longo da vida e da formação contínua, constitui um aspecto fulcral da economia baseada no conhecimento;

- uma prática, há muito instituída, de diálogo a todos os níveis entre os parceiros sociais, que tem por objectivo a modernização em conformidade com as preocupações de empregadores e trabalhadores;

- serviços de utilidade pública que contribuem para a competitividade das indústrias utilizadoras através da prestação de serviços de qualidade seguros e da salvaguarda do serviço universal a preços competitivos. O Livro Verde sobre serviços de utilidade pública, que será publicado no início de 2003, promoverá o debate sobre a melhoria da sua capacidade de resposta às necessidades das empresas, em termos de infra-estruturas, educação ou formação;

- sectores de energia, dos transportes e de redes de telecomunicações altamente desenvolvidos. as infra-estruturas terão, contudo, de ser consideravelmente reforçadas [21], em particular nos novos Estados-Membros.

[21] Neste contexto, melhorar a disponibilidade das infra-estruturas de telecomunicações de banda larga e desenvolver redes transeuropeias constituem prioridades fundamentais.

Embora seja necessário continuar a envidar esforços para manter e melhorar continuamente estes factores-chave subjacentes, existe já uma base sólida.

Em conformidade com a estratégia de Lisboa, as políticas devem também dar maior ênfase aos factores que impulsionam directamente o crescimento e a produtividade da indústria europeia. Juntamente com a difusão generalizada das TIC, os trabalhos empreendidos recentemente pela OCDE e pela Comissão [22] puseram em destaque o papel fulcral da inovação e do espírito empresarial como motores fundamentais do crescimento e da produtividade. O desenvolvimento sustentável está, cada vez mais, a tornar-se num motor de crescimento e de produtividade da economia comunitária. A política industrial deverá prestar especial atenção à promoção destes pontos fortes.

[22] Em especial o projecto da OCDE sobre o crescimento, de 2001, e os relatórios da Comissão sobre a competitividade.

V.1.1 Promover a inovação, o conhecimento e a investigação

A União Europeia deve envidar esforços especiais no sentido de melhorar o seu desempenho em matéria de inovação, incidindo, para o efeito, em alguns factores críticos de inovação que não estão ainda suficientemente desenvolvidos.

Na sequência do objectivo estabelecido no Conselho Europeu de Barcelona, designadamente, aumentar os investimentos em I&D na União, tendo como objectivo aproximar-se dos 3% do PIB até 2010, a Comissão [23] salientou numa comunicação recente a necessidade de, por um lado, instituir condições de enquadramento que sejam mais propícias ao investimento privado em I&D e, por outro, garantir que o financiamento público da investigação industrial seja mais bem utilizado. A Comissão lançou também a iniciativa Espaço Europeu da Investigação, no intuito de solucionar o problema da fragmentação das actividades de investigação na Europa [24].

[23] Comunicação da Comissão - Mais investigação na Europa - Objectivo: 3% do PIB, COM(2002) 499 final.

[24] Na sua Comunicação "Rumo a um Espaço Europeu da Investigação", COM(2002) 565 final.

A política de I&D é um instrumento fundamental para aumentar o potencial de crescimento da União. O conhecimento e a inovação constituem a base para o desenvolvimento de indústrias de valor acrescentado, como as TIC, a biotecnologia e as nanotecnologias. Do mesmo modo, a política industrial e a política de I&D devem criar as condições adequadas para incentivar a inovação, em conformidade com o plano de acção para a I&D, que será apresentado antes do Conselho Europeu da Primavera.

As plataformas tecnológicas poderão, eventualmente, ser utilizadas como meio de promoção dos mercados, facilitando a cooperação entre partes interessadas e permitindo delinear um plano estratégico a longo prazo no domínio da I&D para tecnologias específicas, que contemple desafios de ordem económica ou societal, por exemplo, o advento do hidrogénio como nova fonte de energia. Estas plataformas garantiriam as sinergias entre entidades públicas, utilizadores, entidades reguladoras, indústria, consumidores e pólos de excelência, considerados como locais onde as actividades fundamentais de investigação e de transferência de tecnologia estão estreitamente relacionadas. Convém que se estabeleça a devida coerência entre a investigação que pode criar novas oportunidades e o enquadramento regulamentar a jusante, no âmbito do qual estas tecnologias são desenvolvidas e comercializadas.

Por outro lado, deve também incentivar-se o investimento em activos incorpóreos e capital humano, a fim de utilizar o conhecimento existente da forma mais eficiente possível e maximizar a sua difusão. Tomar melhor em consideração as necessidades dos sectores de serviços que fazem uso intensivo do conhecimento poderá também contribuir para este objectivo [25]. Por fim, outra prioridade fundamental consistirá em incentivar e facilitar a criação de agrupamentos e redes de inovação [26]. Neste contexto, a Comissão reconheceu já a utilidade de orientar a despesa pública para a acumulação de capital humano, a investigação e o desenvolvimento, em conformidade com os requisitos fixados na estratégia de Lisboa [27].

[25] A OCDE (Innovation and Productivity in Services, 2001) já desenvolveu o papel dos serviços que fazem uso intensivo do conhecimento na inovação e no crescimento.

[26] As investigações actuais salientam a importância de associar os diversos intervenientes dos sistemas de inovação, incluindo os novos participantes, como, por exemplo, os empresários orientados para a investigação, as incubadoras de empresas, os centros de inovação, etc.

[27] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Finanças públicas na UEM - 2002", COM(2002) 209 final.

As políticas que definem o quadro regulamentar das empresas (concorrência, DPI), os incentivos fiscais (tratamento fiscal favorável da despesa em inovação) e as possibilidades de financiamento (investigação, serviços financeiros, política regional) podem ser mobilizados para promover a inovação. Convém reforçar as sinergias entre todos estes domínios de acção política, a fim de maximizar o seu contributo para a inovação potenciadora de crescimento. O papel fundamental que a inovação desempenha na economia baseada no conhecimento requer a adopção de medidas firmes pela União Europeia e pelos Estados-Membros. A Comissão analisará as bases da política de inovação europeia e delineará uma estratégia de inovação numa comunicação a publicar proximamente.

Neste contexto, as indústrias da defesa desempenham um papel específico. O facto de o seu dinamismo depender das encomendas públicas e os bons resultados alcançados em termos de investigação e de inovação são algumas das suas características específicas. Os efeitos inovadores dos investimentos nestas indústrias são subsequentemente transmitidos ao conjunto da economia, como o atesta o exemplo norte-americano. É essencial que a União reflicta sobre as indústrias da defesa, na sequência dos progressos verificados em domínios como a indústria aeronáutica ou o sector dos satélites.

V.1.2 Espírito empresarial

O enquadramento empresarial deve ser propício à criação, ao crescimento e ao desenvolvimento de PME e da actividade empresarial em geral. O acesso limitado ao financiamento nas fases inicial e intermédia do ciclo de vida das empresas, a falta de competências, os encargos regulamentares e uma carga fiscal ligeiramente mais elevada travam o crescimento das PME (ver o gráfico 7.1). A actividade das PME em matéria de inovação poderá ainda reforçar-se por meio de uma melhor cooperação e interacção entre Estados-Membros, bem como através de um melhor acesso aos programas de investigação; desta forma, as empresas mais jovens teriam possibilidade de obter conhecimentos especializados suplementares e desenvolver as competências necessárias para criar novos produtos e serviços. Também o espírito empresarial deve ser objecto de uma maior promoção a nível do ensino e dos programas de formação, promoção esta que deverá ter início logo no ensino escolar.

O espírito empresarial constitui um objectivo transversal que, à semelhança da política de inovação, requer esforços concertados por parte de diversos domínios políticos, por exemplo, educação, mercado interno, serviços financeiros ou política fiscal. A promoção de um enquadramento empresarial favorável à criação e ao desenvolvimento de novas empresas faz parte da estratégia de Lisboa e constituiu o objecto da Carta Europeia das Pequenas Empresas (adoptada no Conselho Europeu de Santa Maria da Feira em 2000). Neste contexto, o Livro Verde sobre o espírito empresarial que será publicado em breve relançará o debate sobre a forma de construir uma Europa mais empresarial.

V.1.3. Promover uma estrutura de produção industrial sustentável

Tal como se reflectiu no resultado da Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, que se realizou em Joanesburgo, a necessidade de obter uma estrutura de produção mais sustentável por parte da indústria comunitária está a tornar-se um motor de crescimento e de produtividade. As empresas orientadas para o futuro, nomeadamente as PME, podem retirar dividendos e "valor sustentável" por meio da concepção e da inovação orientadas para criar produtos que respeitem o ambiente e de novos mercados que correspondam, cada vez mais, às exigências das entidades reguladoras e dos consumidores.

A fim de cumprir os compromissos assumidos na Cimeira de Joanesburgo em matéria de modelos de produção e de consumo sustentáveis, a União Europeia deve desenvolver e reforçar a sua política de produção sustentável, acção esta que terá por base e deverá ser coerente com iniciativas já existentes. Esta política será, igualmente, elaborada através de um processo de consulta junto da indústria e de outras partes interessadas, a fim de assegurar o seu pleno empenhamento e incentivar a tomada de medidas voluntárias. Entre os elementos fundamentais desta acção de reforço, incluir-se-ão, por exemplo, os seguintes:

- incentivar uma adopção mais generalizada de melhores práticas para aperfeiçoar a eco-eficiência da utilização dos recursos e aumentar o uso de fontes renováveis;

- promover uma indústria de reciclagem viável do ponto de vista comercial e a adopção de melhores práticas;

- aplicar à política integrada de produtos uma abordagem que tenha em conta todo o seu ciclo de vida, através de acordos voluntários e de declarações e normas ambientais para produtos;

- incentivar o desenvolvimento e a difusão de tecnologias limpas, eliminando os obstáculos à sua adopção e promovendo a interacção entre os sectores público e privado a nível da I&D;

- alargar a utilização dos sistemas de ecogestão tendo em conta as características específicas das PME e continuar a promover a responsabilidade das empresas.

A promoção de uma estrutura de produção industrial sustentável implicaria igualmente o desenvolvimento da capacidade de promover, gerir e antecipar a mudança a nível da organização do trabalho.

V.2. Revisão da abordagem da União Europeia em matéria de política industrial

Este capítulo começa por sublinhar a importância das condições de enquadramento em que as empresas se desenvolvem. Em seguida, analisa os instrumentos disponíveis para avaliar o impacto dessas condições na competitividade e para detectar possíveis melhorias. No quadro da estratégia de Lisboa, explora-se, em seguida, o modo como poderá ser criado um círculo virtuoso entre as diversas políticas que contribuem para a competitividade industrial, por meio do qual se obterá um desenvolvimento sustentável do ponto de vista económico, social e ambiental. Dá-se especial ênfase às necessidades políticas dos novos Estados-Membros e à importância de uma melhor governança mundial. Por fim, o capítulo aborda as formas de determinar se a política industrial é pertinente para as questões específicas e as características de cada sector industrial.

V.2.1. Importância fundamental das condições de enquadramento

As empresas europeias competem numa economia cada vez mais global, mas as condições empresariais com que se deparam no mercado interno são fundamentais para determinar a sua competitividade, o seu crescimento e o seu desempenho em matéria de emprego. Muitos aspectos do enquadramento no qual funcionam as empresas no mercado interno dependem de instituições e estruturas que poderão ser públicas, semi-públicas ou mesmo privadas. Os serviços de enquadramento que estas instituições prestam e a eficiência do "sistema" que constituem e no qual estão enraizadas as empresas exercem uma profunda influência sobre o seu desempenho. Crê-se que a detecção das deficiências do sistema contribui extraordinariamente para aumentar a eficiência da política industrial [28]. A União Europeia deve desenvolver uma abordagem deste género, orientada para o sistema, que responda na medida do possível às necessidades da indústria que foram já identificadas.

[28] As falhas sistémicas podem assumir formas diversas. A título de exemplo, refira-se a existência de vínculos fracos entre a investigação industrial e a comunidade científica, os sistemas de DPI que não fornecem incentivos suficientes à comercialização e difusão dos resultados da investigação pública, a dificuldade de acesso das PME às novas tecnologias ou a falta de financiamento em determinadas fases específicas do ciclo de vida de uma empresa.

É possível estabelecer uma distinção entre quatro categorias principais de condições de enquadramento que são pertinentes do ponto de vista da política industrial:

- normas [29] que estabelecem o enquadramento geral do mercado (por exemplo, lei das sociedades, princípios gerais do direito dos contratos [30], regras de concorrência e do mercado interno, regras sociais, direitos de propriedade intelectual, regulamentação fiscal e laboral, regras aplicáveis ao investimento e ao comércio internacional, política dos consumidores);

[29] Nesta acepção, as normas podem derivar de instrumentos legislativos ou regulamentares, mas também de instrumentos alternativos, por exemplo, acordos negociados entre partes interessadas, tais como parceiros sociais ou produtores e consumidores.

[30] O processo de consulta iniciado na sequência da Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o direito europeu dos contratos [COM(2002) 398 final] revelou que subsistem ainda muitos obstáculos e desincentivos aos contratos transfronteiriços, bem como custos de transacção cada vez mais elevados que afectam a competitividade das empresas, em particular das PME. Num plano de acção que será publicado em 2003, a Comissão irá propor medidas com vista a solucionar estes problemas.

- normas que têm por objecto directo categorias específicas de produtos e de serviços (por exemplo, regulamentação relativa à introdução de produtos no mercado, associada a questões como a segurança, interoperabilidade, normalização ou medidas comerciais aplicáveis a determinados produtos, tais como contingentes pautais ou medidas anti-dumping); regulamentação específica a determinados sectores que possa ter impacto na competitividade de outros sectores, por exemplo, se afectar o preço ou a disponibilidade de factores-chave;

- instituições que viabilizam o funcionamento do mercado e que podem ser públicas (tribunais, registos de empresas, autoridades em matéria de concorrência ou institutos de patentes), semi-públicas ou mesmo privadas (por exemplo, instituições de transferência de tecnologia, organismos de normalização e avaliação da conformidade);

- condições de carácter mais geral cujo impacto directo é, normalmente, mais difícil de determinar e que são menos influenciáveis a curto prazo - por exemplo, o enquadramento macroeconómico, os valores societais que influenciam o espírito empresarial ou a estabilidade política de um país.

Desde que, em 1990, a Comissão adoptou a sua Comunicação sobre política industrial, a indústria europeia tem vindo a beneficiar de importantes realizações políticas no domínio da melhoria das condições de enquadramento. Destaque-se, em particular, o facto de a união monetária ser já uma realidade e de o mercado interno estar já estabelecido em diversos domínios. O mercado interno propiciou as reformas estruturais necessárias para criar novas oportunidades comerciais, aumentar a produtividade e expandir o mercado para as empresas que vendem ou compram bens e serviços. O advento da moeda única permitiu aumentar a transparência, reduzir os custos de transação e multiplicar o potencial económico do mercado interno.

Registaram-se, também, progressos consideráveis no que diz respeito à abertura do mercado de sectores como as telecomunicações, a energia e os transportes, o que veio melhorar a situação concorrencial das indústrias utilizadoras. Trata-se de um processo que deverá continuar e aperfeiçoar-se, sobretudo a fim de reforçar a competitividade dos utilizadores, salvaguardando, em simultâneo, a viabilidade do serviço universal.

Contudo, há ainda domínios deficitários. Os obstáculos de carácter técnico e regulamentar ao comércio e ao estabelecimento em determinados sectores dificultam o bom funcionamento do mercado interno. O enquadramento financeiro das empresas, em especial das PME, poderia beneficiar consideravelmente de mercados financeiros mais consistentes, líquidos, eficientes e integrados. No mercado interno dos serviços existe um grande desfasamento entre a visão de uma economia europeia integrada e a realidade com que se deparam os prestadores e utilizadores dos serviços [31]. Por outro lado, as limitações da protecção da propriedade intelectual colocam entraves à competitividade. A patente comunitária traria claros benefícios à competitividade da indústria, da inovação e da investigação europeias. Todavia, os Estados-Membros continuam a privilegiar interesses nacionais adquiridos e, um ano após o prazo-limite de Dezembro de 2001 acordado em Lisboa, poucos progressos se realizaram. As diferenças a nível da fiscalidade indirecta também provocam a distorção do mercado interno e fragmentam o mercado de bens e serviços. As complexidades de quinze regimes nacionais de fiscalidade das empresas criam obstáculos às actividades transfronteiriças e ao usufruto dos benefícios do mercado interno. A lentidão dos progressos em diversos domínios, por exemplo, a nível dos mercados dos contratos públicos, também não se coaduna com o objectivo de Lisboa e a aplicação desigual dos compromissos reduz os benefícios da integração económica.

[31] Ver o Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Situação do mercado interno dos serviços - Relatório apresentado no âmbito da primeira fase da estratégia do mercado interno para os serviços", COM(2002) 441 final, de 30.7.2002.

Os fracassos empresariais recentes resultaram na destruição maciça de riqueza e na desconfiança do público para com a integridade do mercado. Um sólido enquadramento de governança das empresas é amplamente reconhecido como um dos requisitos prévios essenciais para o desenvolvimento eficaz e sustentável das empresas competitivas. Uma definição adequada dos papéis e das responsabilidades dos diferentes órgãos das sociedades permite avaliar e desenvolver da melhor forma possível as oportunidades comerciais disponíveis, o que, por seu turno, promove o crescimento, a inovação e o emprego. A protecção adequada dos interesses públicos, sem desencorajar a tomada de riscos e o recurso a decisões empresariais acertadas, aumenta a confiança dos mercados financeiros, o que resulta na melhoria do acesso a financiamento menos dispendioso. Por último, uma abordagem equilibrada à governança das empresas dá maior atenção aos problemas das partes interessadas e à responsabilidade social das empresas. A globalização crescente da economia pode fazer com que as medidas a nível nacional deixem de ser suficientes. Tendo em conta as recomendações publicadas recentemente pelo Grupo de Alto Nível de Peritos em Direito das Sociedades [32], a Comissão tenciona apresentar um plano de acção sobre direito das sociedades (incluindo a governança das empresas) numa comunicação a publicar no primeiro trimestre de 2003.

[32] O Grupo de Alto Nível de Peritos em Direito das Sociedades, instituído pela Comissão em Setembro de 2001 a fim de elaborar recomendações relativas a um enquadramento regulamentar actualizado em matéria de direito das sociedades europeu, apresentou as suas recomendações no seu relatório final, em 4 de Novembro de 2002. Esse relatório integra um capítulo importante sobre governança das empresas e apresenta recomendações detalhadas sobre as seguintes questões: divulgação, pelas empresas, das suas estruturas e práticas de governança, reforço dos direitos dos accionistas, papel dos administradores (independentes) não-executivos ou de supervisão, qualidade dos relatórios das empresas e fiabilidade e integridade das auditorias externas e coordenação dos esforços dos Estados-Membros no domínio da governança das empresas.

Muitas condições de enquadramento importantes são definidas directamente a nível da União Europeia onde, apesar das realizações, há ainda margem suficiente para encetar novas acções, sobretudo no que diz respeito ao enquadramento regulamentar. Noutros domínios, são os Estados-Membros (ou as entidades que os constituem) que assumem o papel principal na instituição de condições de enquadramento. A fiscalidade directa e a regulamentação em matéria social são exemplos evidentes. Mesmo em domínios que são da competência da União Europeia, a ausência de transposição da legislação ou a aplicação desigual das normas a nível nacional ou infranacional pode, por vezes, afectar negativamente as condições de enquadramento. Deve prosseguir-se os trabalhos no sentido de explorar meios que permitam à União melhorar as condições de enquadramento, apesar da existência deste sistema institucional peculiar.

V.2.2. Uma abordagem comunitária mais sistemática para melhorar as condições de enquadramento

A questão dos instrumentos da política industrial está estreitamente associada ao seu objectivo principal, ou seja, a melhoria do enquadramento no qual funcionam as empresas. Neste contexto, não se pode dissociar a política industrial da política empresarial, tal como se define no documento de trabalho dos serviços da Comissão "Rumo à Empresa Europa: programa de trabalho da política empresarial 2000-2005 [33]". Este documento define a política empresarial como uma política que "deve dirigir-se ao enquadramento empresarial na sua totalidade e permitir que, independentemente da sua dimensão, da sua forma jurídica, do sector de actividade ou da sua localização, as empresas cresçam e se desenvolvam. No âmbito da Empresa Europa, qualquer pessoa que possua uma ideia viável em termos comerciais deverá poder pô-la em prática recorrendo à melhor tecnologia disponível e, em seguida, introduzi-la no mercado adequado, através dos melhores meios possíveis." Por conseguinte, a política industrial pode definir-se como a aplicação dos instrumentos da política empresarial ao sector industrial.

[33] SEC(2000) 771.

A União Europeia já concebeu diversas abordagens no intuito de melhorar as condições de enquadramento em que funcionam as empresas. Os esforços orientaram-se para duas vertentes.

A nível comunitário, procurou-se desenvolver novas abordagens em matéria de regulamentação, com vista a torná-la menos onerosa para as empresas. Os principais progressos realizados neste domínio incluem:

- a nova abordagem relativa à política de produtos, que limita a regulamentação a requisitos essenciais relacionados com a segurança ou a interoperabilidade dos produtos. Os fabricantes podem optar pelas soluções tecnológicas que assegurem o cumprimento dos requisitos essenciais, o que contribui para incentivar a inovação, a competitividade e a responsabilidade do fabricante. As normas harmonizadas voluntárias desempenham um papel fundamental, porque constituem a forma mais prática de cumprir os requisitos essenciais;

- a abordagem global relativa à avaliação da conformidade, que está associada à nova abordagem e visa, na medida do possível, dar aos fabricantes a possibilidade de escolha entre procedimentos de avaliação da conformidade alternativos, incluindo, em muitos casos, auto-declarações de conformidade com os requisitos essenciais. Esta abordagem é mais flexível e tem a vantagem de aumentar o sentido de responsabilidade do fabricante;

- incentivos aos organismos de normalização, no sentido de continuarem a elaborar normas europeias, bem como novos produtos de normalização que possam ser disponibilizados com rapidez. Estes últimos são particularmente importantes em domínios de rápida evolução tecnológica, porque asseguram que as normas acompanhem a situação tecnológica.

Em termos mais gerais, a Comissão lançou, em Junho de 2002, um Plano de Acção abrangente relativo à "simplificação e melhoria do enquadramento regulamentar" [34], em conformidade com o repto do Conselho Europeu de Lisboa. Este plano de acção estabelece uma série de medidas de carácter geral para melhorar a preparação das medidas da União (avaliação do impacto das iniciativas legislativas e políticas para determinar os efeitos prováveis das opções políticas nos diversos tipos de partes interessadas, incluindo a indústria, bem como princípios e normas mínimas em matéria de consulta pública), para simplificar e reduzir o volume do acervo comunitário [35], para facilitar a escolha de instrumentos adequados e eficientes, entre os quais se incluem os designados instrumentos "alternativos", como a co-regulamentação e a auto-regulamentação, e para melhorar o respeito da legislação comunitária. Uma parte considerável das medidas propostas está, actualmente, a ser objecto de negociações que visam a conclusão de um acordo interinstitucional sobre "melhoria da regulamentação" antes do final de 2002, em conformidade com a solicitação do Conselho Europeu de Sevilha.

[34] COM(2002) 278.

[35] O plano de acção confirma o objectivo da Comissão de reduzir em, pelo menos, 25% o volume do acervo comunitário até ao final de 2004 e apresenta uma iniciativa da Comissão relativa a um programa de simplificação, que parte da experiência de medidas anteriores, por exemplo, o exercício SLIM (Simplificação da Legislação do Mercado Interno) com a finalidade de racionalizar a legislação do mercado interno.

Com base nestes pressupostos, dentro dos limites do Tratado e no respeito pelas prerrogativas do Parlamento Europeu e do Conselho, a União Europeia deve desenvolver e continuar a fazer uso da sua experiência em matéria de melhoria da regulamentação em diversos domínios que estão ainda abrangidos por directivas complexas e cuja legislação poderia ser simplificada.

Entre outros aspectos, este plano de acção facilitará a tomada em consideração de alternativas à legislação ou regulamentação tradicionais, nos casos em que tal se justifique. No quadro a acordar com as outras instituições, a Comissão poderia promover, por exemplo, a co-regulamentação e a auto-regulamentação, com base em acordos estabelecidos entre partes interessadas [36], ou em compromissos voluntários (tais como códigos de conduta) por parte de fabricantes e prestadores de serviços. Estes instrumentos voluntários poderiam ser promovidos, sobretudo em domínios caracterizados por uma rápida evolução técnica. A abordagem europeia em matéria de normalização poderá também aplicar-se noutros domínios, por exemplo, no âmbito dos serviços.

[36] No domínio das relações industriais, há exemplos de tais acordos no quadro do diálogo social. As propostas da Comissão no contexto do Livro Verde sobre defesa do consumidor e da comunicação publicada na sua sequência, inserem-se igualmente no âmbito das propostas de regulamentação inovadoras.

Outro elemento fundamental para assegurar que a regulamentação não crie entraves desnecessários às empresas é a previsibilidade, que conta com duas vertentes: em primeiro lugar, as empresas precisam de tempo suficiente para observarem as novas regras sem que os custos da adaptação dos seus produtos e processos se tornem incomportáveis. Em segundo lugar, as regras devem ser estáveis, não devendo ser objecto de alterações frequentes, sobretudo se estas implicarem custos de conformidade consideráveis [37].

[37] O recurso a abordagens voluntárias conjugado com um nível adequado de regulamentação governamental faz parte de uma abordagem que visa, simultaneamente, assegurar um nível elevado de protecção de interesses legítimos, por exemplo, a defesa dos consumidores, e aumentar a transparência e a previsibilidade do enquadramento regulamentar das empresas.

Nos domínios que são, essencialmente, da competência dos Estados-Membros, a União Europeia desenvolveu igualmente abordagens inovadoras, a fim de avaliar e comparar o impacto competitivo de cada condição de enquadramento e de promover a sua melhoria. A partir do Conselho Europeu de Lisboa, esta abordagem passou a ser designada por método aberto de coordenação, tendo já permitido à União Europeia contribuir de forma positiva para a melhoria das capacidades competitivas nesses domínios. Entre os instrumentos que podem ser utilizados neste contexto, incluem-se os seguintes:

- análises exaustivas da situação, apoiadas por avaliações adequadas, relativamente a cada condição de enquadramento identificada como sendo particularmente importante. Estas análises poderão revestir a forma de painéis de avaliação, por exemplo, o painel da política empresarial e o painel da inovação, bem como de relatórios sobre a competitividade ou de indicadores compostos sobre a sociedade do conhecimento em domínios relacionados com a I&D e o capital humano;

- comparações entre o desempenho de cada Estado-Membro (e de países terceiros seleccionados), com vista à realização de exercícios de aferimento dos desempenhos e de um acompanhamento adequado;

- identificação, intercâmbio e aplicação de melhores práticas;

- no futuro, far-se-á um uso crescente dos objectivos quantitativos [38]. esses objectivos, que devem ser definidos pelos Estados-Membros, podem ser utilizados como bitolas de avaliação para monitorizar as melhorias a nível da competitividade, desde que acompanhados pelas avaliações correspondentes.

[38] Tal como se refere na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Melhorar o Enquadramento Empresarial", COM(2002) 610 final.

Estas abordagens foram já desenvolvidas relativamente a inúmeros factores críticos de competitividade, em especial do ponto de vista das PME, por exemplo, procedimentos de arranque, acesso ao financiamento, serviços de apoio às empresas, incubadoras de empresas, transmissão de empresas, inovação e investigação e desenvolvimento ou recursos humanos. Contudo, estes instrumentos políticos estão ainda em fase de desenvolvimento e a União Europeia poderia utilizar esta metodologia de uma forma muito mais abrangente, a fim de contemplar uma gama mais vasta de factores importantes para a competitividade. Em diversas situações, a utilização destes instrumentos implicaria igualmente uma maior disponibilidade de material estatístico adequado e fiável.

V.2.3. Melhorar a integração das políticas comunitárias que influenciam a competitividade industrial

Dado que a competitividade é determinada por uma grande variedade de condições e de factores, todas as políticas que afectam esses factores influenciam igualmente a competitividade. A União Europeia deve, por conseguinte, assegurar que o seu potencial para melhorar a competitividade seja devidamente aproveitado. Além disso, a política industrial deve procurar antecipar e facilitar a adequação dos sistemas produtivos e garantir também a devida gestão das suas consequências.

O artigo 157.º do Tratado CE prevê que "a Comunidade contribuirá para a realização dos objectivos [da política industrial] através das políticas e acções por si desenvolvidas em aplicação de outras disposições do presente Tratado" para além de medidas específicas concebidas para apoiar as acções realizadas a nível dos Estados-Membros.

Por conseguinte, é essencial garantir uma integração adequada de todas as políticas comunitárias que contribuem para a concretização desses objectivos. Tal reveste-se de uma importância ainda maior no contexto da estratégia de sustentabilidade, uma vez que é necessário encontrar o justo equilíbrio entre as suas três dimensões - económica, social e ambiental.

Existem diversas políticas cuja integração com a política industrial está já plenamente desenvolvida:

* Entre os seus principais objectivos, a política comercial visa a melhoria da abertura do sistema mundial de trocas comerciais, designadamente, a abertura dos mercados protegidos de países terceiros aos produtores e fornecedores de serviços da União Europeia. Dando aos produtores da União um acesso mais barato aos produtos estrangeiros e expondo-os, simultaneamente, a uma maior concorrência por parte de países terceiros, a política comercial permite-lhes e obriga-os a reforçar a sua competitividade.

* Tal como se referiu anteriormente, as políticas relacionadas com o mercado único afectam a competitividade de forma bastante positiva, sobretudo ao promover a abertura dos mercados à concorrência e a harmonização das regras, embora o ritmo dos progressos tenha sido desigual e muitos domínios careçam ainda de evolução.

* O mesmo se aplica, em geral, às políticas da energia e dos transportes, que estão estreitamente relacionadas.

* Ao reforçar a base de conhecimento e incidir em tecnologias habilitantes essenciais, a política de I&D dá também um contributo fundamental à competitividade da indústria comunitária. Poderá ainda mobilizar-se para prestar apoio específico a projectos de interesse europeu - tal como o projecto Galileo - e usufruir, em simultâneo, das vantagens inerentes às regras de concorrência da investigação em colaboração.

* A política de concorrência também reforça a competitividade industrial. Através do seu quadro regulamentar, induz as empresas a melhorar a sua eficiência e, assim, dá-lhes meios para garantirem a sua sobrevivência nos mercados. Prepara igualmente as empresas da União Europeia para o desafio que os mercados de países terceiros representam. Neste contexto, a dimensão cada vez mais global de muitos mercados deve ser tida em conta. A natureza e aplicação prática da concorrência e da política industrial possuem a sua própria relevância e é necessário equilibrá-las no processo de tomada de decisão [39].

[39] A Comunicação da Comissão "Produtividade: a chave para a competitividade das economias e das empresas europeias" [COM(2002) 262] e, em particular, o seu capítulo 7, assinalam diversos domínios complexos que requerem intervenção.

* À semelhança do que se verificou no passado, deve continuar a tirar-se pleno partido do potencial da política regional, a fim de acompanhar a reestruturação que continuará, inevitavelmente, a ocorrer em diversos sectores, devido às alterações a nível da procura e ao aumento da concorrência a nível mundial. Esta política desempenhará também um papel fundamental para apoiar os esforços que os futuros Estados-Membros deverão envidar não só para recuperar o atraso em matéria de competitividade, como também para minorar as suas consequências sociais.

* A coerência entre a política macroeconómica e as políticas estruturais é assegurada pelas Orientações Gerais para as Políticas Económicas.

Outros domínios políticos, nomeadamente os que correspondem com mais frequência a novas exigências da sociedade, reflectem alterações mais recentes. Por esse motivo, a sua interface com a política industrial pode ser objecto de novas melhorias. Essa interface deve tomar plenamente em consideração a estratégia de sustentabilidade da União, o que implica a prossecução simultânea dos objectivos organizados de acordo com os três pilares - económico, social e ambiental - que servem de base à referida estratégia. Embora, à primeira vista, pareça ser difícil conciliar os objectivos visados pelas políticas ao abrigo destes três pilares, o objectivo da sustentabilidade é, na realidade, um exercício de que todos podem beneficiar, desde que se respeitem diversas condições. Em primeiro lugar, é preciso ter em conta a existência de interacções dinâmicas entre políticas. Em segundo lugar, convém proceder a uma verificação da situação real, para assegurar que nenhum pilar da sustentabilidade se esteja a desenvolver em detrimento de outros. Por outras palavras, deve efectuar-se um acompanhamento constante para garantir que as três dimensões evoluam em simultâneo de uma forma que promova a competitividade.

* As políticas social e do emprego, incluindo a política relativa à formação profissional, são fundamentais para garantir que a promoção da competitividade constitua uma parte da aplicação equilibrada da estratégia de Lisboa. Ao facultarem a actualização constante das competências dos trabalhadores e, por conseguinte, incentivarem a qualidade do trabalho, estas políticas permitem dar resposta à procura no mercado de trabalho e contribuem positivamente para a economia baseada no conhecimento. Além disso, podem facilitar a aceitação das inevitáveis reestruturações industriais mitigando as suas consequências sociais adversas. O investimento em capital humano por parte das pessoas, das empresas e das entidades públicas é essencial para gerir a mudança e conciliar a flexibilidade com novas formas de segurança para os trabalhadores.

* A defesa do consumidor e a política de saúde pública constituem condições prévias fundamentais para a confiança dos consumidores que, por seu turno, são essenciais para que a procura seja estável e possa crescer. Evidentemente, estas políticas podem também incluir requisitos regulamentares rigorosos. Contudo, criam igualmente oportunidades de crescimento, ao facultar às empresas um enquadramento previsível. Estas políticas desempenham um papel importante na promoção da aceitação, pelo público, de determinadas tecnologias ou técnicas comerciais, no contexto dos mercados de consumo cada vez mais exigentes.

* A protecção do ambiente pode implicar a restrição ou mesmo a proibição do uso de determinados produtos ou tecnologias, o que, a curto prazo, pode levar ao aumento dos custos de produção. A longo prazo, porém, pode auxiliar as empresas da União Europeia a obterem uma vantagem competitiva a nível global e cria novos mercados para tecnologias e produtos limpos.

* A exigência crescente relativamente à responsabilidade social das empresas coloca desafios tanto às empresas como aos decisores políticos, mas pode, em última análise, contribuir de forma positiva para a competitividade das empresas europeias, através do reforço do consenso em torno do modelo social e económico europeu.

Em todos estes casos, é fundamental garantir que os meios utilizados para concretizar estes objectivos legítimos sejam o mais eficazes possível em termos de custos e que a indústria se mantenha competitiva e com condições que lhe permitam contribuir activamente para responder aos desejos da sociedade.

A União Europeia deve, por conseguinte, assegurar o justo equilíbrio entre as medidas adoptadas no âmbito das várias políticas. Por seu turno, os Estados-Membros deverão fazer o mesmo nos respectivos domínios de competência. Caso se verifique um desequilíbrio na coordenação de políticas, dever-se-á adoptar medidas adequadas para o corrigir.

Não há soluções milagrosas para obter esse justo equilíbrio em cada caso. Porém, a União Europeia começou já a desenvolver diversos instrumentos que poderão ser utilizados de acordo com cada situação. Estes instrumentos são abordados no quadro do plano de acção para a melhoria do ambiente regulador (ver o capítulo V.2.2, supra). Convém, ainda, considerar o seguinte:

- A conjugação de instrumentos políticos adequados pode contribuir para conciliar os objectivos de políticas aparentemente incompatíveis. Por exemplo, a abordagem da União relativa à regulamentação dos produtos, favorável às empresas, dá também garantias aos consumidores e utilizadores graças a mecanismos de vigilância do mercado eficazes, previstos ao abrigo da directiva relativa à segurança geral dos produtos, que foi já objecto de revisão.

- As novas abordagens, bem como o reforço da monitorização e do cumprimento da regulamentação podem garantir a existência de condições equitativas.

Com base nestes elementos, a União Europeia continuará a aperfeiçoar a sua metodologia.

Por fim, espera-se que um domínio político de criação ainda mais recente, designadamente a justiça e os assuntos internos, venha a exercer um impacto positivo sobre a competitividade e o espírito empresarial, no contexto da política comum em matéria de imigração. A Comissão apresentou propostas que contribuirão para dar resposta à falta de mão-de-obra qualificada, facilitando a mobilidade dos cidadãos de países terceiros residentes de longa duração e a admissão de cidadãos de países terceiros para fins de emprego e de trabalho por conta própria.

V.2.4. Responder às necessidades específicas da indústria dos países candidatos

O alargamento oferece novas oportunidades e ganhos de competitividade à indústria. A experiência adquirida até ao momento na melhoria das condições de enquadramento para a actividade das empresas podem contribuir para incentivar esses desenvolvimentos nos países candidatos. O recurso a instrumentos analíticos e de aferição de desempenhos permitirá assinalar domínios susceptíveis de serem melhorados a nível das infra-estruturas, competências e instituições locais.

Alguns instrumentos da política industrial poderão ter de ser adaptados para responder de forma eficaz às necessidades específicas dos países candidatos. As acções políticas que visem a criação de um enquadramento conducente ao espírito empresarial, à melhoria das competências e ao desenvolvimento das PME poderão ser aplicadas de forma intensiva nestes países. Em Abril de 2002, os países candidatos subscreveram os princípios da Carta Europeia das Pequenas Empresas, como base da acção política no domínio em questão. Os seus progressos têm sido objecto de um acompanhamento activo pela Comissão [40]. A procura de equilíbrio entre os pilares da estratégia de desenvolvimento sustentável deverá garantir, simultaneamente, uma progressão constante na prossecução dos objectivos sociais, ambientais e económicos. Entre outras acções que poderão exigir especial atenção, incluem-se o apoio ao desenvolvimento dos serviços às empresas, a promoção da cultura da cooperação entre empresas e a promoção do desenvolvimento de agrupamentos de inovação. O apoio prestado pelos fundos estruturais deverá também contribuir para concretizar as prioridades da política industrial.

[40] Relatório sobre as medidas adoptadas pelos países candidatos para promover o espírito empresarial e a competitividade, documento de trabalho dos serviços da Comissão, SEC(2001) 2054.

Por último, a Comissão está já a empreender diversas acções destinadas a auxiliar casos específicos que estão ainda a ser objecto de reestruturação, designadamente o sector siderúrgico. Além disso, tal como se assinala no documento de estratégia sobre os progressos realizados por cada um dos países candidatos na via da adesão [41], a Comissão continuará a acompanhar de perto o cumprimento dos compromissos assumidos por estes países até à data de adesão.

[41] Towards the Enlarged Union: strategy paper and report of the European Commission on the progress towards accession by each candidate country, COM(2002) 700 final [não existe versão portuguesa].

V.2.5. Melhorar a governança mundial

A eficácia das políticas comunitárias em matéria de competitividade depende em parte do aperfeiçoamento efectivo da governança mundial. Em domínios como, por exemplo, a política da concorrência, já se realizaram progressos consideráveis neste contexto