PT Jornal Oficial da União Europeia C 48/81

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A nova política energética da União Europeia: Aplicação, eficácia e solidariedade para com os cidadãos» (parecer de iniciativa)

2011/C 48/15

Relator: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Em 18 de Março de 2010, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, o Comité Económico e Social Europeu decidiu elaborar um parecer de iniciativa sobre

A nova política energética da União Europeia: Aplicação, eficácia e solidariedade para com os cidadãos

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 6 de Setembro de 2010.

Na 465.a reunião plenária de 15 e 16 de Setembro de 2010 (sessão de 16 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 44 votos a favor, 2 votos contra e 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 Trata-se de estimular o funcionamento do mercado interno da energia no que respeita às suas infra-estruturas, ao regime de contratação pública, ao funcionamento correcto do mercado e à protecção dos consumidores. Para tal, o CESE insiste em que o desenvolvimento das infra-estruturas energéticas e das redes transeuropeias para a constituição do mercado interno da energia é fundamental.

Em especial, devem elaborar-se mecanismos para diferenciar os critérios de formação de preços com vista a evitar disparidades graves e injustificáveis, muitas vezes falsamente fundadas na natureza da energia consumida, nas fontes de abastecimento ou meios de distribuição.

Da mesma forma, deveriam ser estabelecidos critérios para racionalizar a produção de energia no território dos Estados-Membros, tendo em conta a utilização sustentável dos recursos e beneficiando de elementos geográficos e climáticos, como a determinação dos períodos de maior actividade de produção fotovoltaica, eólica ou da intensidade das marés.

1.1.1 Para o bom funcionamento do mercado da energia, é necessário transparência para que os novos operadores tenham acesso às redes energéticas e aos consumidores. Assim, as autoridades devem evitar os comportamentos exclusivos, a exploração abusiva e a colusão das condutas empresariais. A política da concorrência deve direccionar-se para assegurar o bem-estar e a melhoria das condições dos consumidores, tendo em conta características específicas, tais como a necessidade de garantir a segurança do fornecimento, o transporte da energia e a distribuição final. O CESE remete para os seus pareceres sobre o serviço universal e os serviços de interesse geral, nos quais manifesta uma posição consolidada acerca da protecção dos consumidores, insistindo na necessidade de definir claramente a noção de serviço universal para estabelecer regras comuns que sirvam para as missões de interesse geral.

1.1.2 No que respeita especialmente aos procedimentos de adjudicação de contratos, deve evitar-se que os poderes adjudicadores abusem das suas prerrogativas, beneficiando de interpretações nas entrelinhas dos direitos de soberania do artigo 194.o, n.o 2, do TFUE (1) na possível determinação de condições mais onerosas ou discriminatórias para o acesso às redes de transporte de gás natural (2) ou para o acesso à rede para o comércio transfronteiriço de electricidade (3). Por fim, a União deveria agir com o maior zelo institucional possível para fortalecer e melhorar os procedimentos que garantam a transparência dos preços aplicáveis aos consumidores industriais finais de gás e de electricidade (4).

1.1.3 Neste contexto, é previsível que se redefina a inclusão dos serviços de interesse económico geral no funcionamento do mercado interno que, à luz do Tratado de Lisboa, reforçam o valor da realização eficaz das missões que lhes possam ser atribuídas pelos poderes nacionais, regionais ou locais (5). Esta situação é especialmente relevante no âmbito da energia, dada a importância dos serviços prestados por grandes indústrias de redes.

1.1.4 Assim, é um trabalho delicado elaborar um quadro jurídico equilibrado entre, por um lado, a ampla capacidade descricionária reconhecida às autoridades dos Estados-Membros (leiam-se o artigo 1.o do Protocolo n.o 26, anexo ao TUE e ao TFUE, e o artigo 194.o, n.o 2, do TFUE) e, por outro, o jogo livre da concorrência no mercado interno, especialmente se tivermos em conta que a jurisprudência do Tribunal de Justiça anterior à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, não obstante a competência dos Estados-Membros para garantir o acesso aos serviços de interesse económico geral (6), sublinhou que é necessário que se matize este acesso aos serviços e os tratados (7), e que, em todo o caso, se deverão interpretar de forma restritiva as possíveis excepções às normas dos tratados resultantes do exercício interno de competências neste âmbito (8).

2. Introdução

2.1 O sector energético europeu deverá enfrentar nos próximos quarenta anos numerosos desafios que causarão transformações necessárias fundamentais ao abastecimento, à transmissão e ao consumo de energia. Para fazer frente a estes desafios a nível europeu, a Comissão está de momento a realizar uma consulta para a preparação de uma nova estratégia energética para o período de 2011-2020 e um plano de acção para 2050. Por sua vez, o Comité esta a elaborar um parecer sobre cada uma destas duas iniciativas.

2.2 Para desenvolver uma estratégia europeia completa que possa fazer frente aos desafios futuros, é evidente que a União Europeia deverá utilizar plenamente as novas competências que lhe confere o Tratado de Lisboa no âmbito da energia, assim como impulsionar os Estados-Membros a estabelecer uma ampla cooperação e colaboração à volta de questões que, legalmente, recaem sobre o âmbito de competências nacionais ou mistas. Algumas das actuais abordagens poderiam chegar a exigir novas alterações aos tratados ou, inclusivamente, um novo tratado (por exemplo, a proposta de Jacques Delors a favor de um novo tratado através do qual se estabeleceria uma Comunidade Energética Europeia). Em qualquer caso, para efeitos deste parecer, cingir-nos-emos ao Tratado de Lisboa e às medidas que sejam necessárias para garantir que as competências partilhadas que estabelece o tratado sejam exercidas de forma a permitir uma abordagem integrada e que respeite tanto os direitos dos consumidores, como as distintas competências atribuídas à União e aos Estados-Membros.

2.3 O artigo 194.o do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE) (9) estabelece uma nova base de actuação supranacional relativa à energia, sujeita, contudo, a certos condicionamentos resultantes tanto do próprio quadro regulador – que estão fixados expressamente pelo direito primário e o direito institucional em vigor –, como pela sua articulação futura com alguns direitos reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir denominada a Carta).

2.4 Neste sentido, a política energética da União apenas poderá prosseguir os seus objectivos – funcionamento do mercado da energia, segurança do abastecimento energético, eficiência, poupança e inovação energéticas, interconexão das redes – na medida em que estes avancem exactamente ao mesmo passo que o funcionamento do mercado interno e sejam compatíveis com a melhoria do meio ambiente (artigo 194.o, n.o 1, do TFUE). Para esse fim, a Comissão procura especialmente alcançar os objectivos de garantir a segurança de abastecimento, uma utilização sustentável dos recursos energéticos e um acesso à energia que tenha preços acessíveis para os consumidores e competitivos, porque a integração do mercado europeu da energia não é um objectivo em si mesmo, mas uma medida essencial para alcançar os objectivos indicados.

2.5 Assim, as futuras medidas que a União adopte em conformidade com o procedimento legislativo comum para alcançar tais objectivos não afectarão o direito de um Estado-Membro determinar as condições da exploração dos seus recursos energéticos, de eleger entre distintas fontes de energia e a estrutura geral do seu abastecimento energético (artigo 194.o, n.o 2, do TFUE).

2.6 Esta última previsão, que preserva expressamente âmbitos da soberania dos Estados-Membros, garante-lhes também uma ampla margem de actuação segundo o disposto no artigo 2.o, n.o 6, do TFUE (10), salvaguardando que as suas acções se inserem num «espírito de solidariedade», tal como propõe o referido artigo 194.o, n.o 1, do TFUE.

2.7 Tendo em conta a inclusão da energia nas competências partilhadas (letra i) do artigo 4.o, n.o 2, do TFUE) e para prevenir, dentro do possível, futuras colisões entre o interesse geral da União, os interesses nacionais dos seus Estados-Membros (11), os interesses específicos das empresas do sector, os direitos dos cidadãos e os direitos dos consumidores e utilizadores, convém que o Comité Económico e Social Europeu se posicione institucionalmente a este respeito.

2.8 A Comissão apresentou um conjunto de propostas de grande alcance que pretendem cumprir os compromissos da UE para combater as alterações climáticas e promover as energias renováveis até 2020. Para este fim, existe um compromisso do Conselho e do Parlamento para reduzir as emissões de gases de efeito de estufa em 20 %, estabelecer uma cota de 20 % para as energias renováveis e eficiência energética em 20 %, pelo que a Comissão adoptou um novo Regulamento Geral de Isenção por Categorias, no âmbito do qual as ajudas estatais para as energias renováveis e a melhoria da eficiência energética estão isentas de notificação se cumprirem determinados critérios.

2.9 Entre os temas-chave que estão a ser considerados na «Nova estratégia energética para a Europa 2011-2020» da Comissão encontram-se, além da protecção dos cidadãos como consumidores e do acesso aos serviços energéticos e ao emprego gerado pela economia de baixo teor de carbono, os seguintes:

— a implantação das políticas já acordadas dos pacotes de liberalização do mercado da energia e das alterações climáticas e o plano de tecnologias estratégicas «SET-Plan»,

— o roteiro para a descarbonização do sector energético em 2050,

— a inovação tecnológica,

— o reforço e a coordenação da política externa,

— a redução das necessidades energéticas (plano de acção de eficiência energética), em especial a necessidade de desenvolver infra-estruturas energéticas para alcançar um abastecimento e uma distribuição de acordo com a procura do mercado interno da energia.

2.10 Estas iniciativas da Comissão, algumas das quais estão ainda pendentes da adopção pelo Conselho e pelo Parlamento, e da sua futura implantação pelos Estados-Membros (caso, por exemplo, da distribuição de gás natural, da generalização da utilização de energias renováveis e das medidas sobre eficiência energética aplicadas aos transportes, à construção de edifícios, etc.), respondem a uma lógica que se pretende levar até ao fim da Estratégia Europa 2020.

3. Observações na generalidade

3.1 Não obstante, devem identificar-se, por um lado, as iniciativas que, à falta de uma base jurídica suficientemente estabelecida nos tratados, sejam necessárias para a criação, a curto prazo, de uma autêntica política energética em conformidade com os desafios para a UE no século XXI. Neste sentido, já se preconizam algumas iniciativas como a de J. Delors para a celebração de um novo Tratado sobre a Comunidade Europeia da Energia que atribuiria à UE competências para impulsionar a criação de mais e melhores redes de conexão trans-nacional das infra-estruturas energéticas, de fundos e meios comuns para promover a investigação, o desenvolvimento e a inovação (I&D&i) no âmbito da energia ou de instrumentos comerciais para operar conjuntamente nos mercados internacionais dos produtos energéticos, entre outros (12).

3.2 Por outro lado, e relativamente ao mencionado artigo 194.o do TFUE, há que iniciar uma reflexão sobre o alcance de três âmbitos sobre os quais terão impacto as políticas públicas a nível interno e supranacional: salvaguardar e desenvolver os direitos dos cidadãos da União, a coerência da aplicação das excepções de segurança nacional dos Estados com a segurança energética supranacional e a compatibilidade das medidas nacionais com o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno da energia no que respeita, principalmente, às infra-estruturas de transporte e de distribuição, às redes de interconexão, ao regime de contratação pública e aos direitos dos consumidores.

3.3 É certo que o núcleo de direitos mais intimamente vinculado às futuras medidas energéticas da UE está reconhecidos no Título IV (Solidariedade) da Carta, concretamente nos seus artigos 36.o (Acesso a serviços de interesse económico geral), 37.o (Protecção do meio ambiente) e 38.o (Protecção dos consumidores). Seria conveniente examinar as potenciais consequências da ratificação por todos os Estados-Membros do Protocolo 14 da CEDH que, com o Tratado de Lisboa, abre a porta à adesão da UE à CEDH.

3.3.1 Trata-se, no entanto, de disposições que consagram princípios de acção institucional da UE, mas que não reconhecem expressamente direitos subjectivos (13), ainda que no caso da protecção do meio ambiente e dos consumidores exista um sólido quadro jurídico europeu de salvaguarda dos interesses individuais e dos denominados «interesses difusos». Ainda assim, a implantação do protocolo sobre os serviços de interesse geral, anexo ao TUE e ao TFUE, reforçará previsivelmente a acessibilidade dos cidadãos às distintas fontes de consumo energético, atendendo especialmente às situações das camadas sociais mais desfavorecidas.

3.3.2 Por estas razões, prevê-se que se produzam tensões normativas entre a União e os seus Estados-Membros, dado o difícil encaixe entre a missão supranacional de liberalizar e/ou matizar os elementos-chave do funcionamento do mercado energético na Europa e a missão estatal de salvaguardar o bem-estar social (14). Contudo, a Comissão considera que, pelo contrário, a cooperação entre os Estados-Membros aumentará a segurança nacional.

3.3.3 É tanto mais assim porque, como se sabe, a Carta apenas estabelece níveis mínimos de salvaguarda dos direitos e liberdades que reconhece (15) e está sujeita, além disso, a limitações de aplicação nos territórios de alguns Estados-Membros (16). Trata-se de preservar a coesão social na maior medida possível para garantir os direitos de solidariedade tanto no que respeita ao acesso à energia das camadas economicamente mais desfavorecidas da população, como aos grupos vulneráveis e às pessoas deficientes.

3.3.4 Além disso, os efeitos devastadores que a actual crise tem tido sobre o emprego – em termos de destruição – e sobre os salários – em termos de ajuste – e sobre a capacidade dos poderes públicos para apoiar as prestações sociais, ameaçam excluir as grandes camadas da população do acesso à energia, criando «Pobreza Energética».

3.4 Outra questão a resolver é a da coerência entre as estratégias de segurança nacional dos Estados-Membros e a necessidades de garantir a segurança energética a nível supranacional.

3.4.1 As fontes e as vias de aprovisionamento de gás devem contribuir para a segurança do aprovisionamento da União no seu todo e dos seus Estados-Membros individualmente. A segurança do aprovisionamento dependerá, no futuro, da evolução do cabaz energético, do desenvolvimento da produção na União Europeia e nos países terceiros que a abastecem e dos investimentos em instalações de armazenagem e em vias de aprovisionamento dentro e fora da União.

3.4.2 Uma vez que o artigo 4.o, n.o 2, do TUE reconhece como «função essencial» dos Estados a segurança nacional, atribuindo-lhes expressamente de forma exclusiva a responsabilidade da sua salvaguarda, há que estabelecer âmbitos de concertação política e normativa entre a UE e os seus Estados-Membros para se alcançarem as sinergias e complementaridades exigidas pelo artigo 194.o, n.o 1, do TFUE.

3.4.3 Para tal, deveriam explorar-se fórmulas para fortalecer institucionalmente a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (17), cujos objectivos são, entre outros, promover o intercâmbio de boas práticas e a cooperação entre as autoridades reguladoras e os agentes económicos, elaborar pareceres sobre a conformidade de qualquer decisão adoptada pelos reguladores nacionais com as obrigações supranacionais e, em determinadas circunstâncias, decidir sobre as modalidades e condições de acesso e a segurança operativa das infra-estruturas de electricidade e gás que ligam pelo menos dois Estados-Membros. A coordenação e cooperação entre Estados-Membros são necessárias, sob a supervisão da Agência. Não obstante, qualquer aumento ou modificação das competências da Agência deverá estar de acordo com os limites gerais estabelecidos na jurisprudência do TJCE e, em especial, na do Acórdão Meroni (18).

3.4.4 Trata-se de garantir a implantação do acervo normativo da União relativo à segurança energética – que foi elaborado e adoptado antes de se consagrar o mencionado artigo 4.o, n.o 2, do TUE, e que inclui iniciativas quer estritamente supranacionais (19), quer do âmbito da Política Externa e de Segurança Comum, e a posição «ad hoc» do Conselho Europeu da Primavera de 2010 sobre a segurança do abastecimento energético (20) – e a sua conformidade com algumas disposições da Carta Europeia da Energia, relativas à utilização de infra-estruturas de transporte e energia e ao trânsito de matérias e produtos energéticos (21).

3.4.5 Para reforçar a segurança de abastecimento e a solidariedade entre os Estados-Membros em caso de emergência comunitária e, em particular para apoiar os países da UE expostos a situações geográficas ou geológicas menos favoráveis, os Estados-Membros deverão estabelecer planos conjuntos de medidas preventivas ou de emergência a nível supranacional ou inclusivamente transnacional. Os planos de emergência deveriam ser actualizados regularmente e publicados. O Fundo de Coesão e os Fundos Estruturais poderiam constituir no futuro um elemento relevante do apoio financeiro aos planos.

3.4.6 Para salvaguardar com mais eficiência os objectivos anteriormente mencionados, seria conveniente adoptar o mais rapidamente possível, com base no artigo 122.o ou 194.o do TFUE, as medidas que regulem o abastecimento de determinados produtos energéticos, em caso de dificuldades graves que possam sentir os Estados-Membros, e as medidas que determinem o procedimento para estabelecer a ajuda financeira aos Estados-Membros em caso de catástrofes naturais ou acontecimentos excepcionais. Assim, deverá ser considerada a utilização do artigo 149.o do TFUE como base complementar para se alcançarem os objectivos mencionados sempre que o aconselhem as circunstâncias específicas que justifiquem a adopção de medidas supranacionais.

3.4.7 À luz dos desafios e objectivos que deve enfrentar a União Europeia no domínio da energia, parece ser necessário defender a definição de um verdadeiro «Serviço Público Europeu da Energia» que, respeitando o princípio de subsidiariedade, teria entre outras funções estabelecer um registo público sobre os hábitos de consumo energético nos Estados-Membros, os tipos de energia consumida nos mesmos, os meios para prevenir desastres relacionados com a utilização e transporte de energia e a coordenação da Protecção Civil para estes efeitos, etc.

Bruxelas, 16 de Setembro de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) O quadro jurídico supranacional está estabelecido actualmente na Directiva 2004/17/CE do PE e do Conselho, de 31.3.2004 (JO L 134), alterada pela Directiva 2005/51/CE (JO L 257), e o Regulamento 2083/2005/CE (JO L 333).

(2) Para facilitar a livre competição, a partir de 2011 entrarão em vigor as condições do Regulamento 715/2009/CE do PE e do Conselho, de 13.7.2009 (JO L 211).

(3) A partir de 2011 também entrarão em vigor as condições do Regulamento 714/2009/CE do PE e do Conselho (JO L 211).

(4) Em conformidade com os objectivos das Directivas 90/377/CEE do Conselho, de 29.6.1990 (JO L 185); 2003/54/CE e 2003/55/CE de PE e do Conselho, de 26.6.2003 (JO L 176), e da proposta de directiva do PE e do Conselho, de 29.11.2007 (COM(2007) 735 final).

(5) No Protocolo n.o 26, sobre os Serviços de Interesse Geral, anexo ao TUE e ao TFUE, completa o artigo 14.o do TFUE e oferece ao Tribunal de Justiça uma nova base de interpretação do artigo 36.o da Carta sobre esta questão.

(6) Consequentemente, o tribunal reconheceu aos Estados-Membros, entre outros, o direito de condicionar os seus objectivos de política nacional à definição dos serviços económicos de interesse geral que encomendam certas empresas, sentença de 23 de Outubro de 1997, as. C-159/94, Comissão c. França, Rec. p. I-5815, Ponto 49.

(7) Sentença do TJCE de 23 de Maio de 2000, as. C-209/98, Sydhavnens Stens, Rec. p. I-3743, Ponto 74.

(8) Sentença do TJCE de 17 de Maio de 2001, as. C-340/99, TNT Traco, Rec. p. I-4109, Pontos 56-58.

(9) Publicado no: JO C 83 de 30.3.2010, p. 47.

(10)

Segundo o qual: «A extensão e as regras de exercício das competências da União são determinadas pelas disposições dos Tratados relativas a cada domínio».

(11) A relação entre os regimes normativos e as práticas administrativas à luz do artigo 2.o, n.o 2, do TFUE, que faculta tanto à União como aos seus Estados-Membros a decisão como carácter vinculador neste âmbito e reconhece a estes últimos o exercício das suas competências quando a União não tenha exercido a sua ou quando tenha decidido deixar de a exercer, poderá ser complexa. Além disso, o artigo único do Protocolo n. 25 (relativo ao exercício das competências partilhadas), anexo ao TUE e ao TFUE, estabelece que «…quando a União toma medidas num determinado domínio, o âmbito desse exercício de competências apenas abrange os elementos regidos pelo acto da União em causa e, por conseguinte, não abrange o domínio na sua totalidade».

(12) Ver o parecer exploratório CESE 990/2010 sobre «A pobreza energética no contexto da liberalização e da crise económica».

(13) Ver BENOÎT ROHMER, F., VVAA: Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Bruxelas, 2006, p. 312 e seguintes; e também, LUCCARELLI, A., em VVAA: L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali del’Unione Europea, Bolonha, 2002, p. 251 e seguintes.

(14) Ver MOREIRO GONZÁLEZ, C. J. «El objetivo del bienestar social en el contexto de crisis económica mundial», Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia, Nueva Época, 11, 5, 2009, p. 7 e seguintes.

(15) Ver artigos 51.o e 52.o da Carta, e da Declaração n.o 1 dos Estados-Membros relativa à Carta, anexa à Acta Final da CIG em que se adoptou o Tratado de Lisboa em 13.12.2007, JO C 83 de 30.3.2010, p. 337, assim como as Explicações sobre a Carta elaboradas pelo Praesidium da Convenção que a redigiu, actualizadas pelo Praesidium da Convenção Europeia, JO C 303/2 de 14.12.2007, p. 17 e seguintes.

(16) Tal como se estabelece no Protocolo n.o 30, anexo ao TUE e ao TFUE, sobre a aplicação da Carta à Polónia e ao Reino Unido, e nas Declarações n.o 61 e n.o 62 da República de Polónia, e n.o 53 da República Checa, anexas à Acta Final da CIG em que se adoptou o Tratado de Lisboa.

(17) Criada através do Regulamento (CE) n.o 713/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 211 de 13.7.2009.

(18) Assim, há que recordar que a jurisprudência do TJCE não permite à Comissão Europeia delegar poderes regulamentares ou executivos, a não ser que os poderes estejam explicitamente previstos no Tratado (Acórdão Meroni, de 17 de Julho de 1959, Rec. p.331).

(19) Ver a Comunicação da Comissão «Segunda análise estratégica da política energética – Um plano de acção da UE sobre segurança energética e solidariedade» COM (2008) 781 final, em que é proposta, entre outras medidas relevantes, a modificação da Directiva 2006/67/CE sobre as reservas de petróleo estratégicas que deu lugar à adopção da Directiva 2009/119/CE do Conselho de 14.9.2009, DO L 265, e da Directiva 2004/67/CE sobre a segurança de abastecimento de gás natural; Livro verde «Para uma rede europeia de energia segura, sustentável e competitiva», COM (2008) 782 final; etc.

(20) Bruxelas, 26.3.2010, doc. Co EUR 4, CONCL 1.

(21) Decisão 98/181/CE, CECA e EURATOM do Conselho e da Comissão (JO L 69 de 23.9.1997) e Decisão 2001/595/CE do Conselho (JO L 209 de 13.7.2001).