COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 15.05.1996 
COM(96) 202final 
RELATÓRIO DA COMISSÃO SOBRE A DIRECTIVA 
PRODUTOS DE CONSTRUÇÃO 

RELATÓRIO DA COMISSÃO SOBRE A DIRECTIVA 
PRODUTOS DE CONSTRUÇÃO 
I. Introdução 
A directiva Produtos de Construção1, adoptada em 1988, deverá assegurar a livre 
circulação de todos os produtos de construção na União. 
A referida directiva abrange grande parte da actividade industrial comunitária, uma vez 
que o volume de negócios totalizado por 1.800.000 empresas com actividades neste 
sector representa quase 10% do PNB comunitário. 
Todavia, 97% das empresas em causa empregam menos de 20 trabalhadores, estando 
principalmente envolvidas em mercados regionais. 
O artigo 23° da referida directiva prevê a elaboração, até 31 de Dezembro de 1993, de um 
relatório sobre o funcionamento da directiva antes de a Comissão apresentar, se for caso 
disso, qualquer proposta de alteração à mesma. 
Numa comunicação precedente, a Comissão anunciou o adiamento do exame acima 
referido, uma vez que não tinham ainda sido adoptadas as medidas de execução 
respeitantes à directiva. 
Na sequência da adopção das referidas decisões em 1994 e 1995, existe actualmente um 
quadro mais completo que permite avaliar melhor, por um lado, o funcionamento da 
directiva e, por outro lado, a necessidade de uma maior eficácia na aplicação da mesma. 
O grupo de peritos em matéria de simplificação legislativa e administrativa, mais 
conhecido por "Grupo Molitor", considerou que era igualmente necessário apresentar o 
relatório acima referido nos mais breves prazos (veja-se o extracto em anexo). 
Directiva 89/106/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, relativa à aproximação das 
disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros respeitantes aos 
produtos de construção (JO n° L 40 de 11.02.89, p.12). 
II* Situação actual 
A directiva "Produtos de Construção" constitui um quadro jurídico geral que permite 
desenvolver especificações técnicas europeias. 
A supressão dos obstáculos às trocas comerciais depende da adopção dessas 
especificações, nomeadamente as normas harmonizadas (isto é, as especificações 
adoptadas pelo CEN e o CENELEC) e as aprovações técnicas europeias (estas últimas 
são concedidas aos produtos para os quais não existem normas harmonizadas ou 
nacionais)2. 
Até à data, ainda não foi adoptada nenhuma especificação técnica e nenhum produto de 
construção ostenta, por conseguinte, a marcação "CE". Este dado é criticado no relatório 
do Grupo Molitor que salienta, assim, o carácter inoperante do presente quadro jurídico. 
Deve salientar-se que a disponibilidade das normas e aprovações técnicas está 
condicionada à adopção de decisões de execução, que requer prazos bastante longos. 
A extensão desses prazos deve-se ao facto de o âmbito de aplicação ser bastante vasto 
(abrangendo todos os produtos de construção, desde o cimento às tubagens, passando 
pelos produtos para instalações sanitárias e os postes eléctricos), bem como da ausência 
de uma concepção comum no que respeita a certos elementos técnicos. 
Os trabalhos realizados nos últimos anos permitiram clarificar a abordagem necessária. 
Deste modo, a Comissão pôde adoptar recentemente: 
os documentos interpretativos respeitantes às exigências fundamentais3, em 
Janeiro de 1994; 
uma decisão relativa à classificação dos produtos com base nos testes de reacção 
ao fogo, em Junho de 1994; 
A dire?iva "Produtos de construção" apresenta a particularidade de prever dois tipos de 
especificações técnicas: 
normas harmonizadas, adoptadas pelo CEN/CENELEC, tal como as restantes 
directivas "Nova abordagem"; 
aprovações técnicas europeias, adoptadas pela European Organisation of Technical 
Approvals. 
A directiva prevê o domínio exclusivo de cada especificação. 
A existência de "documentos interpretativos" constitui outra particularidade da directiva. Os 
referidos documentos destinam-se a estabelecer um elo entre as exigências fundamentais 
referentes às obras e as características que as especificações técnicas devem ter em conta, no 
que respeita aos produtos. 
os primeiros mandatos que atribuem ao CEN e ao CENELEC a elaboração de 
normas harmonizadas para determinadas famílias de produtos (produtos de 
isolamento térmico, portas, janelas, portadas, portões e respectivos componentes, 
elementos de estanquidade, produtos pré-fabricados de betão normal, betão leve e 
betão celular autoclavado), em Outubro de 1994; 
as decisões relativas ao controlo da conformidade dessas mesmas famílias de 
produtos, em Maio de 1995. 
as decisões referentes ao controlo da conformidade e os mandatos relativos a três 
outras famílias de produtos, em Outubro de 1995. 
Estão a ser actualmente elaboradas decisões respeitantes a outras famílias de produtos 
(produtos de alvenaria, tubagens, geotêxteis, produtos de gesso, etc.). 
As medidas referidas constituem um progresso significativo. Contudo, a existência de 
produtos que ostentem a marcação "CE" passa pela integração das decisões adoptadas nas 
normas ou especificações técnicas. 
Todavia, grande parte das normas não estarão disponíveis antes de um período de, pelo 
menos, cinco anos. 
As razões desse facto são as seguintes: 
a) Em relação à grande maioria dos produtos de construção, os obstáculos às trocas 
comerciais devem-se à ausência de harmonização dos testes para verificação da 
reacção ou da resistência ao fogo. A operacionalidade da directiva implica que a 
normalização seja precedida de uma aproximação das regulamentações de base 
em vigor neste domínio. 
Essa aproximação está associada ao funcionamento da directiva, ainda que, do 
ponto de vista jurídico, ela deve ser feita a partir de regulamentações relativas às 
obras de construção não directamente abrangidas pela directiva sobre os produtos. 
A referida aproximação implica, por conseguinte, um empenhamento político. Se 
não existir esse empenhamento, a lentidão dos trabalhos atrasará ainda mais a 
adopção das normas harmonizadas. 
b) Apenas foram adoptadas decisões de execução da directiva - especialmente os 
mandatos de normalização - para 7 famílias de produtos num total de, pelo menos, 
40. 
O Grupo Molitor considerou, por seu turno, que o exercício de elaboração desses 
documentos é, manifestamente, demasiado lento. 
A tendência dos Estados-membros de solicitar a inclusão nos mandatos de 
normalização de todos os elementos pormenorizados das respectivas 
regulamentações nacionais dá origem a processos de elaboração tão longos como 
se a Comissão adoptasse uma directiva para cada família de produtos. 
Contudo, a aplicação de uma directiva "nova abordagem" pressupõe que os 
mandatos de normalização apenas se referem às exigências fundamentais. 
c) Nos termos do dispositivo da directiva, só existe norma harmonizada quando 
todas as exigências e características relativas a um determinado produto -
decorrentes das exigências fundamentais - estiverem harmonizadas. 
Assim, no que respeita às portas, a existência de uma norma harmonizada "portas" 
implica, entre outros aspectos, uma abordagem comum no que respeita aos 
métodos de ensaio destinados a testar a resistência ao fogo, a resistência ao vento, 
a resistência térmica, a resistência às colisões, a impermeabilidade à água, a 
permeabilidade ao ar, etc. 
A data de disponibilidade da norma harmonizada é, por conseguinte, a data de 
adopção da última norma relativa a um teste específico. 
d) A directiva prevê um método alternativo à norma harmonizada, ou seja, a 
aprovação técnica europeia. 
A aprovação técnica é aplicada nos domínios em que não podem ainda existir 
normas, ou seja, no domínio dos produtos inovadores. Deste modo, apenas pode 
tratar-se de um complemento à normalização. 
e) Por último, uma derradeira dificuldade reside no facto de a directiva apenas ser 
aplicável caso existam normas. Ora, a adopção de normas depende da vontade das 
entidades responsáveis pela normalização. 
Deve também referir-se que as instâncias responsáveis pela normalização 
consideram que existe um fosso demasiado grande entre, por um lado, as suas 
prioridades (que consistem na elaboração das normas exigidas pelo mercado, ou 
seja, que correspondem a uma exigência de qualidade) e, por outro lado, a 
perspectiva demasiado restrita do papel das normas harmonizadas, que apenas 
aurange os elementos que devem possuir carácter obrigatório. 
A comunicação dos primeiros mandatos permitiu detectar este problema. 
Torna-se, pois, indispensável que os organismos de normalização assumam 
compromissos e tenham em conta as prioridades relativas dos mandatos na 
programação dos seus trabalhos. 
III. Questões em aberto 
Das considerações precedentes resulta que a harmonização técnica, que 
permanece o objectivo da directiva, apenas poderá concretizar-se de forma lenta e 
progressiva. 
Antes de elaborar o presente relatório, a Comissão consultou, em 27 de Setembro 
de 1995, os representantes dos Estados-membros e da indústria reunidos no 
âmbito do Comité "Construção". 
As contribuições recebidas sublinham os resultados positivos e encorajadores dos 
trabalhos já realizados, reconhecendo, porém, que a aplicação eficaz da directiva 
suscitará, sem dúvida, problemas. 
Contudo, quase todas as partes declaram que a resposta adequada a esses 
problemas passa, por um lado, pela aceleração dos trabalhos com vista à aplicação 
da directiva e, por outro lado, pela clarificação de um certo número de questões 
cuja interpretação continua a suscitar dúvidas, como é o caso das questões 
decorrentes da ausência de especificações técnicas. 
IV. Tópicos para reflexão 
A aplicação progressiva e lenta de uma directiva adoptada em 1988 não pode 
considerar-se satisfatória a todos os níveis. É necessário proceder a uma reflexão 
sobre os meios que permitem aumentar a eficácia no domínio em causa, de dois 
modos: 
1 ) Empenhamento por parte dos Estados-membros nos três domínios seguintes: 
a) No domínio da protecção contra os incêndios, a adopção de normas 
harmonizadas está condicionada à adopção 4e ensaios comuns para testar a 
reacção dos produtos ao fogo. A Comissão deu um primeiro passo nessa 
direcção ao definir classes de produtos neste domínio. Resta ainda definir 
os testes necessários para cada uma dessas classes de produtos. Os 
trabalhos dos técnicos não registam, porém, qualquer avanço. 
Assim, é necessário um impulso político neste domínio. 
b) No domínio das regulamentações em matéria de construção, grande parte 
dos trabalhos foram realizados numa base voluntária. Trata-se dos 
Eurocódigos, que consistem em disposições comuns relativas à estrutura 
das obras. 
Uma harmonização electiva dos produtos utilizados nas obras implica que 
os Estados-membros se comprometam a ter em conta os "Eurocódigos" 
nas respectivas regulamentações nacionais. 
c) Por último, durante o período transitório que antecede a adopção das 
normas harmonizadas, os Estados-membros devem contribuir para facilitar 
de um modo sistemático o reconhecimento mútuo dos testes e ensaios 
relativos aos produtos. 
Uma política mais activa em matéria de reconhecimento mútuo deveria 
impedir os casos em que são recusados produtos de construção já 
controlados no país de origem pelo facto de o país de destino ignorar ou 
não reconhecer a respectiva conformidade. 
2) Aplicação da directiva de acordo com as necessidades: 
a) Simplificação dos processos de decisão 
Em relação aos processos de decisão, a simplificação poderá incidir tanto 
sobre o controlo e a certificação de conformidade, como sobre os 
mandatos de normalização: 
No que respeita aos mandatos, lembra-se que a elaboração das normas não 
implica que os mandatos tomem em conta todas as exigências das 
regulamentações nacionais. Além disso, os mandatos constituem apenas 
contratos por cujo intermédio se solicita aos peritos que elaborem as 
especificações. Por outro lado, permite-se uma adopção e aplicação mais 
versátil dos mandatos de natureza menos específica. 
No que respeita à certificação da conformidade dos produtos, todas as 
partes devem comprometer-se a aplicar de modo coerente a metodologia 
elaborada para efectuar a escolha entre os 2 grandes sistemas, ou seja, a 
declaração do fabricante ou a certificação; Além disso, o agrupamento 
numa única decisão de diversas famílias de produtos evita a adopção de 
cerca de 40 decisões diferentes de aplicação da directiva, que representam 
um grande peso burocrático; 
b) Aplicação da directiva no contexto da nova abordagem 
Não é aconselhável adiar a aplicação da directiva até que todas as 
exigências estabelecidas para um determinado produto se encontrem 
harmonizadas. Com efeito, no que respeita a algumas dessas exigências, 
devem ainda elaborar-se métodos de ensaio; tal facto remete para um 
futuro longínquo a obtenção de resultados concretos referentes ao processo 
de normalização. 
Na ausência de normas europeias harmonizadas e de aprovações técnicas, 
os comerciantes têm o direito de exigir a aplicação do princípio de 
reconhecimento mútuo, invocando as disposições do Tratado relativas à 
livre circulação de mercadorias, de acordo com a interpretação que lhes foi 
dada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, sob reserva das restrições 
baseadas no artigo 36° (protecção, segurança e saúde do consumidor). 
Por outro lado, os fabricantes deverão ser mais frequentemente autorizados 
a declarar um determinado produto conforme às exigências fundamentais 
comuns com base nos documentos interpretativos existentes, mesmo no 
caso de não se encontrarem ainda disponíveis todas as normas 
harmonizadas. 
Esta possibilidade destina-se não apenas a tornar a marcação "CE" mais 
acessível aos fabricantes mas também a permitir que a Comunidade 
concentre os seus esforços nas normas harmonizadas fundamentais, facto 
que permitirá suprimir a tendência para a regulamentação excessiva e a 
criação de obstáculos excessivos para os fabricantes. 
V. Conclusões 
A aplicação prática da directiva suscita problemas. 
Para ultrapassar tais problemas, devem adoptar-se diversas iniciativas: 
a Comissão deve comprometer-se a simplificar as modalidades de aplicação da directiva, 
a acelerar os trabalhos e a apresentar um calendário para os mesmos; 
os Estados-membros devem eliminar diversas disposições pormenorizadas dos textos de 
aplicação; 
o Comité Europeu de Normalização deverá empenhar-se na realização eficaz de um 
programa de elaboração de normas harmonizadas. 
Em virtude da possibilidade de introduzir melhoramentos na aplicação da directiva relativa aos 
produtos de construção, a Comissão considera que não é oportuno propor uma alteração da 
referida directiva. 
Contudo, a Comissão acompanhará atentamente a evolução da situação nos dois próximos anos. 
No termo deste período, a Comissão reserva-se o direito de apresentar as alterações que a nova 
situação tornaria eventualmente necessárias. 
No decurso do referido período, os serviços da Comissão poderão iniciar uma reflexão conjunta 
com o Comité "Construção" tendo em vista um funcionamento mais adequado do mercado 
interno no domínio dos produtos de construção, que se afigura necessário. 
AMEXQ 
GRUPO MOLITOR 
PRODUTOS DE CONSTRUÇÃO 
PRODUTOS DE CONSTRUÇÃO4 
16. No início de 1994, o relatório Atkins sublinhou a importância do sector da construção 
para a competitividade da Europa. "A Europa tem possibilidades de impor-se no sector 
da construção, arriscando-se todavia a perdê-las, pondo em perigo os mercados 
europeus e a qualidade da construção. Falta ainda adoptar diversas iniciativas com 
vista ao reforço do sector, à eliminação de algumas das suas imperfeições e ao reforço 
da conjuntura da Europa no domínio em causa". A livre circulação de produtos na 
União Europeia permitirá reforçar a competitividade do sector da construção. 
A Directiva 89/106/CEE (a seguir denominada directiva "Produtos de construção"), 
alterada em 1993, tem por objectivo eliminar os obstáculos à livre circulação dos 
produtos devidos a divergências nos seguintes domínios: 
normas, procedimentos de ensaio e certificação da conformidade; 
legislações nacionais relativas aos produtos de construção. 
18. A directiva "Produtos de construção" constitui uma das directivas "Nova abordagem", 
estabelecendo as exigências fundamentais aplicáveis às obras de construção no seu 
conjunto e não aos produtos de construção: 
* resistência mecânica e estabilidade; 
* segurança em caso de incêndio; 
* higiene, saúde e ambiente; 
* segurança na utilização; 
* protecção contra o ruído; 
* economia de energia e isolamento térmico. 
19. Tal significa que os Estados-membros apenas podem autorizar a colocação no mercado 
de produtos de construção cujas características permitam que as obras de construção em 
que são utilizados satisfaçam as exigências fundamentais da directiva. 
20. Contrariamente às restantes directivas "Nova abordagem", as exigências fundamentais 
da directiva "Produtos de construção" foram objecto de documentos interpretativos. 
Estes últimos constituem uma base para a elaboração de normas europeias harmonizadas 
e outras especificações técnicas a nível europeu, bem como para o estabelecimento ou a 
No Anexo I apresentam-se alguns dados-chave. 
concessão da aprovação técnica europeia e o reconhecimento das especificações técnicas 
nacionais. 
21. A elaboração das normas europeias normalizadas referentes aos produtos de construção 
é assegurada pelo CEN (Comité Europeu de Normalização). Para ostentar a marcação 
"CE", o produto deve ser conforme às especificações técnicas europeias, 
designadamente: 
* as normas europeias harmonizadas (organismos europeus: CEN, CENELEC); 
* as aprovações técnicas europeias (organismo europeu: EOTA); 
* as especificações técnicas nacionais reconhecidas. 
A marcação "CE" indica que os produtos em causa são conformes às especificações 
técnicas europeias que lhes são aplicáveis. Para comprovar a referida conformidade, são 
aplicáveis dois procedimentos: 
1. declaração de conformidade fornecida pelo fabricante; 
2. certificado de conformidade emitido por um organismo notificado. 
22. Embora a directiva "Produtos de construção" tenha sido adoptada em 1988 e o 
prazo-limite fixado para a sua transposição tenha expirado em 27.6.1991, o sector da 
construção não se encontra ainda em condições de utilizar a marcação "CE" nos 
respectivos produtos. 
Tal facto é explicável por diversos motivos: 
a redacção dos mandatos confiados ao CEN para a elaboração de normas 
harmonizadas é demasiado morosa. Dos 80 documentos necessários, apenas 4 se 
encontram terminados; 
contrariamente às restantes directivas "Nova abordagem", a directiva "Produtos 
de construção" não permite que os fabricantes aponham directamente a marcação 
"CE" nos produtos que satisfazem as exigências fundamentais da directiva. A 
marcação "CE" apenas pode ser aposta em caso de conformidade com as 
especificações técnicas europeias harmonizadas. Uma vez que estas últimas não 
existem, o fabricante não pode, na prática, apor a marcação "CE". 
'.j. Na actualidade, a nova abordagem não é aplicável ao sector dos produtos de construção. 
Na ausência de normas e de outras especificações técnicas harmonizadas, não pode 
concretizar-se a livre circulação dos produtos de construção. O facto destes últimos 
continuarem sujeitos a diversas exigências nacionais prejudica a competitividade da 
indústria europeia da construção. 
10 
Proposta n° 11 
Ê necessário acelerar o processo de elaboração de normas europeias 
harmonizadas para os produtos de construção. Entretanto, a Comissão deve 
elaborar propostas com vista a atingir os objectivos em causa, concluindo e 
aplicando tão rapidamente quanto possível a revisão prevista no artigo 23° da 
directiva 89/106/CEE relativa aos produtos de construção ou permitindo que 
os fabricantes vendam os seus produtos noutros Estados-membros. 
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ISSN 0257-9553 
COM(96) 202 final 
DOCUMENTOS 
PT 02 10 08 
N.° de catálogo : CB-CO-96-218-PT-C 
ISBN 92-78-03971-3 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
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