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Bruxelas, 21.10.2005

COM(2005) 518 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

sobre um método comum da UE para avaliar os custos administrativos impostos pela legislação{SEC(2005)1329}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

sobre um método comum da UE para avaliar os custos administrativos impostos pela legislação

O Conselho Europeu de 22 e 23 de Março de 2005 convidou "a Comissão e o Conselho a estudar um método comum de avaliação dos encargos administrativos, com vista a chegar a um acordo antes do final de 2005, tendo salientado que o "acordo deverá tirar partido dos resultados dos projectos-piloto da Comissão" e que "as iniciativas tomadas no contexto da melhoria do quadro regulamentar não devem tornar-se elas próprias num encargo administrativo" (Ponto 24, conclusões da Presidência).

A presente comunicação descreve um método comum da UE e propõe as próximas etapas para a respectiva introdução. O modelo proposto baseia-se nas conclusões da fase-piloto lançada no início de Abril, apresentada no documento de trabalho dos serviços da Comissão que figura em anexo[1].

1. ENCARGOS ADMINISTRATIVOS E MELHORIA DA REGULAMENTÇAÃO

Sem legislação nem um sistema judiciário eficaz as sociedades modernas não poderiam funcionar correctamente. Ao estabelecer direitos e obrigações, as leis protegem os cidadãos, os clientes, os trabalhadores e as empresas contra os abusos, a negligência e comportamentos pouco éticos. No caso concreto das empresas, a existência de legislação constitui uma condição sine qua non para uma concorrência leal e, consequentemente, para a competitividade. Esta é a razão de ser de grande parte da legislação comunitária, introduzida para corrigir desequilíbrios do mercado e garantir a igualdade de condições em todo o território da União Europeia.

Frequentemente, essa protecção só pode ser assegurada através da obrigação de comunicar informações e de prestar contas sobre a aplicação de normas legislativas. Por conseguinte, as obrigações administrativas não devem ser consideradas mera “burocracia”, ou seja, como uma série de procedimentos demasiado morosos, excessivamente complicados e desnecessários[2]. Por outro lado, as obrigações administrativas da UE também não devem ser consideradas como um simples factor de custo, uma vez que a legislação comunitária substitui frequentemente 25 legislações nacionais distintas, reduzindo consequentemente os custos de funcionamento a nível comunitário. Relativamente a numerosas questões, as próprias associações empresariais europeias continuam a exigir uma harmonização específica das normas, que consideram a melhor via a seguir em termos de simplificação. Além disso, os requisitos em matéria de informação, tais como os ensaios de conformidade e a certificação, também fornecem uma indicação essencial sobre os limites da responsabilidade das empresas e as medidas de reparação, o que não é de negligenciar atendendo àquilo que por vezes tem sido descrito como uma "cultura de indemnização" crescente. Na medida em que uma maior liberdade implica uma maior responsabilidade, a eliminação de determinadas obrigações legais poderia conduzir a um agravamento das despesas com a justiça e de arbitragem.

Sem querer pôr em causa a necessidade de as autoridades públicas recorrerem à legislação comunitária para atingirem os seus objectivos, é possível examinar mais atentamente a elaboração das disposições legislativas, em todas as fases do processo legislativo e de aplicação pelos Estados-Membros. A adaptação às mudanças tanto no interior como no exterior da União implica uma reforma da regulamentação. As obrigações administrativas não são excepção.

Para o efeito, e no âmbito das iniciativas destinadas a melhorar a regulamentação (tendo, porém, devidamente em conta que é desejável continuar a dispor de um corpo legislativo estável), a Comissão defende que se faça um balanço periódico das obrigações administrativas em vigor, quer a nível da UE, quer dos Estados-Membros, e que se procure determinar as vantagens e os custos globais aquando da elaboração de novas disposições legislativas e da simplificação das disposições em vigor[3]. Os custos da regulamentação, dos quais as obrigações administrativas constituem apenas um elemento, devem ser analisados num contexto mais vasto, que englobe os custos e os benefícios económicos, sociais e ambientais da regulamentação em questão. A realização de um balanço periódico e de uma análise integrada devem ser considerados de comum acordo como componentes essenciais da acção destinada a melhorar a regulamentação.

2. QUANTIFICAÇÃO DOS ENCARGOS ADMINISTRATIVOS NA UNIÃO – PONTO DA SITUAÇÃO

O Tratado CE prevê que a Comissão deve ter “em conta a necessidade de assegurar que qualquer encargo, de natureza financeira ou administrativa, que incumba à União, aos Governos nacionais, às autoridades regionais ou locais, aos agentes económicos e aos cidadãos, seja o menos elevado possível e seja proporcional ao objectivo a realizar.” (Ponto 9 - Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade).

A fim de respeitar o princípio da proporcionalidade, a Comissão já procede a uma avaliação do impacto das medidas propostas em termos de encargos administrativos e avalia esse impacto no âmbito do exercício de simplificação das disposições legislativas em vigor, mas não dispõe de uma abordagem quantitativa única para o efeito. A análise deve obedecer a algumas regras de base, variando obviamente em função do caso em questão, sobretudo porque os métodos de obtenção de dados têm de variar de um caso para outro.

Algumas iniciativas destinadas a reduzir os encargos administrativos não implicaram uma quantificação. Nesses casos, procede-se antes a uma consulta pública com o objectivo de recolher queixas e propostas de grupos seleccionados. Seguidamente, um grupo de peritos de alto nível examina o enquadramento regulamentar e formula recomendações tendo em vista a sua simplificação[4].

Na sua comunicação de 16 de Março de 2005 sobre a melhoria da legislação tendo em vista o crescimento do emprego, a Comissão, sublinhando que a avaliação dos custos da acção das entidades públicas não constitui fundamentalmente uma abordagem contrária à regulamentação, anunciou a sua intenção de realizar maiores progressos na matéria e de explorar a possibilidade de desenvolvimento de uma abordagem comum a nível da UE (COM(2005)97). O documento de trabalho dos serviços da Comissão[5], que figura em anexo a essa comunicação, descreve uma abordagem possível, tendo lançado a fase-piloto em que se baseia a presente comunicação.

A necessidade de realizar maiores progressos foi igualmente sublinhada pelo Conselho Europeu e pelo Conselho em várias ocasiões, assim como pela Presidência do Conselho[6]. O Parlamento Europeu, está, nomeadamente, a elaborar um relatório de sua própria iniciativa sobre a minimização dos custos administrativos impostos pela legislação da UE.

Quanto aos Estados-Membros, um número crescente de entre eles, mostra-se cada vez mais interessado na quantificação dos custos dos encargos administrativos. Verifica-se uma convergência nítida no sentido da utilização do “Método do Custo Padrão” ( Standard Cost Model – SCM ). Este modelo, utilizado pela primeira vez nos Países Baixos em 2002, foi concebido como um instrumento para medir o avanço dos programas de redução dos encargos administrativos a nível nacional. Consiste numa avaliação minuciosa de vários textos legislativos, essencialmente com base em entrevistas directas realizadas junto de empresas e em pareceres de peritos (micro-avaliação). Este método implica a recolha de dados sobre o tempo e os custos salariais necessários para satisfazer cada obrigação em matéria de comunicação de informações imposta por um acto legislativo, assim como sobre o número de entidades em causa.

Dois Estados-Membros, os Países Baixos e a Dinamarca, avaliaram toda a sua legislação em vigor, procedendo actualmente também a uma análise sistemática de todas as novas medidas. O Reino Unido e a República Checa preparam-se para seguir o mesmo caminho, com base na sua própria medida de referência. Pelo menos sete outros Estados-Membros tomaram certas disposições, tendo testado o método do custo padrão, ou tencionam fazê-lo em um ou dois sectores. Um Estado-Membro, a Alemanha, tem o estatuto de observador na rede informal criada pelos utilizadores e pelos testadores do método do custo padrão. Esta rede informal foi transformada num grupo director internacional em Londres, em 19 de Setembro de 2005.

Em contrapartida, em Outubro de 2005, verifica-se que treze outros Estados-Membros aparentemente não quantificam os seus custos administrativos nem sequer a título de teste. Alguns Estados declararam mesmo preferir, em vez disso, concentrar os seus esforços em medidas concretas de simplificação.

3. VIABILIDADE DE UM MÉTODO COMUM DA UE

A avaliação dos resultados da fase-piloto e o estudo das acções de quantificação a nível dos Estados-Membros são, em certa medida, como considerar que o copo está meio cheio ou meio vazio. Por exemplo, não foi possível examinar um determinado número de questões metodológicas e verificaram-se alguns problemas relativamente à disponibilidade e à exactidão dos dados de base.

A Comissão opta por um visão optimista e conclui pela afirmativa que, de uma maneira geral, um método comum da UE é viável. Esta conclusão positiva depende, todavia, de algumas condições, designadamente que: 1) todas as instituições comunitárias e Estados-Membros utilizem a mesma definição, a mesma equação de base e a mesma ficha de relatório para avaliar os custos administrativos a nível da UE; 2) o método comum da UE seja aplicado de uma forma proporcionada; 3) um maior número de Estados-Membros, de todas as partes da União, desejem participar; 4) sejam disponibilizados recursos humanos e financeiros no âmbito da Comissão para proceder à análise e à avaliação.

O método comum da UE deve ser aplicado de forma proporcionada, isto é, unicamente quando a importância das obrigações administrativas impostas por um acto da UE o justifique, devendo o esforço de avaliação ser proporcionado relativamente à importância dos custos administrativos impostos pela legislação. Além disso, é necessária uma margem de flexibilidade suficiente no que respeita ao preenchimento da ficha de relatório comum.

No que se refere ao número e repartição dos Estados-Membros participantes, os dados reunidos graças aos projectos-piloto indicam que ainda não formam uma base suficiente para avaliar os custos a nível comunitário. O ideal seria que uma maioria de Estados-Membros estivesse disposta a fornecer os dados e tivesse capacidade para o fazer (é difícil ser mais preciso quanto à massa crítica necessária, uma vez que esta pode variar de sector para sector). Embora a contribuição dos Estados-Membros deva ser incentivada, é óbvio que a Comissão continuará a ser responsável pela apreciação dos custos das suas propostas com base na sua avaliação dos dados disponíveis[7].

Uma abordagem minimalista consistiria em não impor aos Estados-Membros participantes a obrigação de comunicar, de forma normalizada, os dados relativos aos custos salariais, ao tempo e ao número de operadores afectados por uma proposta de medida comunitária e a sua transposição para o direito nacional. Os Estados-Membros não teriam forçosamente que aplicar o método comum da UE para avaliar a respectiva legislação de natureza puramente nacional. Todavia, a coexistência de métodos muito diferentes a nível nacional e comunitário aumentaria sensivelmente os custos globais de avaliação para os Estados-Membros, devido a uma duplicação de esforços e a outras perdas de eficácia dela resultantes[8]. Além disso, uma convergência entre os métodos nacionais e comunitário asseguraria a interoperabilidade das bases de dados, permitindo realizar maiores economias de escala a nível da recolha de dados.

A clarificação de algumas das questões técnicas mencionadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão que figura em anexo (ponto 4.1) seria bastante positiva para o método comum da UE. Os esforços de optimização não devem, contudo, ser considerados uma condição prévia para a introdução de um método comum. Efectivamente, a solução dessas questões poderá passar por um processo de aprendizagem pela prática.

4. VALOR ACRESCENTADO DE UM MÉTODO COMUM DA UE

Com base nos resultados da fase-piloto e no estudo das acções de quantificação a nível dos Estados-Membros, e apesar de muito restar por fazer em matéria de optimização, nomeadamente à escala dos Estados-Membros, as conclusões da Comissão são as seguintes:

(1) Uma quantificação específica baseada nos custos ajuda a avaliar as medidas do ponto de vista das pessoas em causa e a ter em conta os efeitos distributivos de uma medida;

(2) Uma quantificação específica baseada nos custos contribui para a transparência regulamentar (a quantificação dos custos ajuda a tornar as concessões mais transparentes, desde que as vantagens, incluindo a mais longo prazo, sejam igualmente examinadas);

(3) Uma quantificação específica baseada nos custos constitui frequentemente um indicador pertinente, em especial para definir as prioridades para os trabalhos de simplificação e para acompanhar os progressos realizados a nível da redução dos encargos administrativos, desde os dados sejam colocados numa perspectiva adequada e que os limites de ordem metodológica sejam devidamente salientados;

(4) A quantificação facilita a comunicação (a comunicação relativa aos esforços de simplificação envidados é mais eficaz sempre que são apresentados resultados quantificados; este facto é especialmente verdade no caso da União, uma vez que, devido à tecnicidade de um grande número de medidas comunitárias, as suas designações não significam frequentemente grande coisa para o público em geral);

(5) Um método comum da UE facilitaria a comparação dos resultados e a definição das melhores práticas;

(6) Um método comum da UE permitiria que para avaliar determinados actos e/ou os seus encargos cumulativos a nível sectorial bastasse adicionar os dados nacionais.

Por conseguinte, um método comum da UE constituirá um valor acrescentado líquido desde que não seja utilizado em detrimento da análise de outras incidências.

5. GRANDES LINHAS DE UM MÉTODO COMUM DA UE PARA A AVALIAÇÃO DOS CUSTOS ADMINISTRATIVOS IMPOSTOS PELA LEGISLAÇÃO

A adopção de um método comum não implica a inexistência de flexibilidade a nível comunitário ou nacional. Um método é constituído por vários elementos de base. A existência de um método da UE pressupõe que alguns desses elementos devem ser utilizados por todos, podendo outros ser facultativos. As instituições comunitárias e os Estados-Membros deveriam poder continuar a introduzir factores específicos no seu método de avaliação dos encargos administrativos impostos pela legislação, desde que os dados resultantes possam ser: 1) facilmente comparados e 2) adicionados de uma forma simples e fiável tendo em vista a avaliação dos encargos cumulativos. Esta observação é especialmente válida para os métodos de recolha de dados. As grandes linhas apresentadas no documento de trabalho que figura em anexo dão mais precisões sobre outros elementos facultativos ou flexíveis que devem ser preservados.

Todavia, tal como já foi referido, a Comissão considera que um método comum da UE não é possível sem os três elementos de base seguintes: uma definição comum, uma equação de base comum e uma ficha de relatório comum. A fase-piloto confirmou provisoriamente a pertinência da definição, da equação de base e da ficha de relatório apresentadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão que figura em anexo.

A avaliação dos custos administrativos líquidos proposta pela Comissão (os novos custos impostos por um acto, menos os custos suprimidos por esse acto, quer a nível da UE quer a nível dos Estados-Membros) afigura-se preferível por vários motivos. Por um lado, mostraria claramente a importância dos esforços de simplificação e dissiparia a impressão de que uma obrigação comunitária conduz automaticamente a "novos" custos. Por outro, estaria em consonância com as directrizes da Comissão em matéria de avaliação do impacto e com os manuais nacionais de análise do impacto da regulamentação, bem como com o primeiro princípio director da OCDE relativo à qualidade e eficácia da legislação. Por último, uma abordagem baseada nos custos líquidos apresentaria uma vantagem manifesta para os Estados-Membros que avaliam sistematicamente os encargos administrativos. Em primeiro lugar, se forem utilizados dados líquidos, deixa de ser necessário passar por uma avaliação periódica onerosa de toda a legislação em vigor. Em segundo lugar, é possível fornecer dados consolidados a qualquer momento, o que significa que os progressos podem ser objecto de um acompanhamento constante (não é necessário esperar pela avaliação geral da situação para conhecer a evolução dos encargos administrativos totais desde a primeira medida de referência).

Uma vez que o modelo proposto pela União se baseia em grande parte no método do custo padrão, os custos de adaptação seriam mínimos para os utilizadores e para os testadores.

Deveria ser possível acrescentar outros elementos comuns para simplificar a avaliação e reforçar a comparação e a adição de dados. Este aspecto deve ser estudado de forma mais aprofundada juntamente com o Conselho e com os Estados-Membros.

6. PRÓXIMAS ETAPAS

A curto prazo, a Comissão:

(1) Tenciona integrar os elementos de base metodológicos provisoriamente validados pela fase-piloto (isto é, a definição comum, a equação de base comum e a ficha de relatório comum) nas suas linhas directrizes em matéria de avaliação do impacto e nas suas linhas directrizes em matéria de avaliação, estando a respectiva aplicação e utilização efectivas subordinadas:

(a) ao princípio da análise proporcionada, ficando a Comissão encarregada de apreciar os custos das suas propostas;

(b) à disponibilidade de dados suficientes, fiáveis e representativos, compatíveis com o método comum da UE. Neste contexto, os Estados-Membros são convidados a apresentar esses dados em função das necessidades;

(c) à existência de recursos humanos e financeiros suficientes;

(2) Convida os Estados-Membros, reunidos no âmbito do Conselho, a chegar a acordo com a Comissão quanto a um método comum, baseado nos resultados da fase-piloto realizada pela Comissão.

A mais longo prazo, a Comissão propõe:

(3) Examinar, com a ajuda do grupo de peritos nacionais de alto nível para a melhoria da legislação, a forma de resolver as questões metodológicas em suspenso;

(4) Elaborar, em consulta com os Estados-Membros, um manual operacional para a UE;

(5) Estudar, com base em testes, se o método comum da UE pode ser efectivamente utilizado para avaliar os encargos cumulativos a nível sectorial;

(6) Encetar negociações interinstitucionais tendo em vista a integração do futuro método comum da UE no acordo interinstitucional sobre Legislar Melhor.

[1] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Developing an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by EU legislation - Report on the Pilot Phase (April– September 2005) , SEC(2005) 1329.

[2] A obrigação de publicar as contas anuais ou de sujeitar os veículos automóveis a inspecções anuais são exemplos que ilustram claramente em que medida as obrigações administrativas podem ser indispensáveis.

[3] COM(2005)24.

[4] Ver, por exemplo, os trabalhos sobre os encargos regulamentares cumulativos que afectam o sector automóvel (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] “Minimização dos custos administrativos impostos pela legislação”, SEC(2005)175.

[6] Os encargos administrativos figuram em lugar de relevo na declaração conjunta “ Advancing regulatory reform in Europe ”, assinada em 7 de Dezembro de 2004 pelos seis Estados-Membros que assumiram sucessivamente a Presidência do Conselho entre 2004 e 2006 (Irlanda, Países Baixos, Luxemburgo, Reino Unido, Finlândia e Áustria).

[7] Outra forma de proceder poderia criar grandes dificuldades, especialmente no que respeita às avaliações ex ante relativamente às quais os Estados-Membros podem não ter a mesma concepção da proposta, não ter tomado uma decisão sobre a forma de precisar os procedimentos administrativos ou não dispor de dados, não podendo, por conseguinte, fornecer estimativas em tempo útil, dado a proposta ser remodelada durante a fase de elaboração.

[8] A coexistência de métodos – incompatíveis - a nível comunitário e nacional aumentaria os custos de avaliação pelos seguintes motivos: os Estados-Membros que utilizem uma definição ou um método de quantificação diferentes não teriam acesso aos dados necessários para uma avaliação à escala comunitária, o que os obrigaria a realizar uma recolha de dados especificamente para esse efeito. A utilização de uma mesma definição e método de quantificação permite aos novos Estados-Membros avaliar os encargos administrativos no seu próprio país com base nos dados existentes relativos a países análogos.