ÍNDICE

Síntese…….……………………………………………………………………………………2

Introdução. 5

1........... Evolução da situação económica e desafios. 5

1.1........ Evolução económica recente e perspetivas. 5

1.2........ Desafios. 6

2........... Apreciação da agenda política. 8

2.1........ Política orçamental e fiscalidade. 8

2.2........ Setor financeiro. 18

2.3........ Medidas estruturais em prol do crescimento e da competitividade. 25

Síntese

PERSPETIVAS ECONÓMICAS

A área do euro está a atravessar uma recessão prolongada, e, embora se tenham atenuado as tensões no mercado, as perspetivas em termos de crescimento e emprego continuam a ser pouco animadoras e marcadas pela persistência de discrepâncias entre os diferentes países. No conjunto da área do euro, o PIB regrediu 0,6 % em 2012. De acordo com as previsões económicas da Comissão da primavera de 2013, o PIB deverá registar uma quebra de 0,4 % em 2013, embora se preveja que, até ao final do corrente ano, a maioria dos Estados-Membros que se encontram atualmente em recessão voltem a registar um crescimento trimestral positivo. Partindo do princípio de que a prossecução dos esforços políticos evitará um recrudescimento da crise da dívida soberana, a economia deverá crescer 1,2 % em 2014. Estima-se que a procura externa continuará a constituir o principal motor de crescimento em 2013, enquanto o desendividamento do setor bancário, das empresas e das famílias deverá continuar a comprimir a procura interna. Prevê-se que o desemprego na área do euro atinja 12,3 % em 2013.

Foram realizados progressos significativos em matéria de consolidação orçamental na área do euro. O défice nominal deverá diminuir de 3,7 % do PIB, em 2012, para se situar em 2013 num nível inferior a 3 % do PIB, pela primeira vez desde 2008. No entanto, o rácio dívida/PIB continuou a aumentar em 2012, excedendo 90 % do PIB, e prevê-se que atinja 95,5 % em 2013, para estabilizar em 96 % em 2014.

QUESTÕES ESSENCIAIS

A fragilidade do sistema bancário e a debilidade da atividade económica constituem uma herança da crise que, aliada aos desafios estruturais e institucionais já existentes, gerou períodos de grande turbulência nos mercados financeiros e em certos Estados-Membros. Sendo alguns países vulneráveis confrontados com a necessidade de proceder a ajustamentos consideráveis e de recorrer ao financiamento externo, o tecido da União Económica e Monetária (UEM) tem sido severamente posto à prova.

Perante estes profundos desafios, os Estados-Membros da área do euro e as instituições da UE atuaram de forma decisiva para combater a crise, e foram realizados progressos na implementação das recomendações de 2012 para a área do euro. Os Estados-Membros, particularmente os que se encontram sob tensão, prosseguiram a consolidação orçamental e as reformas estruturais, enquanto a nível da UE o processo de governação económica e orçamental se viu reforçado. Existe agora um Mecanismo Europeu de Estabilidade permanente (MEE) para fazer face às crises financeiras na área do euro, o Mecanismo Único de Supervisão para os bancos foi aprovado e o BCE adotou medidas não convencionais, como o anúncio da política de Transações Monetárias Diretas.

Todavia, a implementação das recomendações específicas para os Estados-Membros individuais da área do euro e para a área do euro no seu conjunto não foi ainda completada, e o principal desafio que se levanta continua a consistir em criar condições para reforçar o crescimento e reduzir o desemprego. Para esse fim, é necessário reduzir a dívida do setor público, do setor bancário e do setor privado, sem todavia comprometer o crescimento, enquanto as reformas que contribuem para a reequilibragem devem ser aceleradas - tanto pelos países que têm excedentes externos como pelos que registam défices.

· Reequilibragem: Existem indícios de que o processo de reequilibragem na área do euro está em curso. A melhoria do desempenho das exportações líquidas dos países vulneráveis é induzida não apenas por uma diminuição da sua procura interna mas também por um aumento da sua competitividade. No entanto, a correção de desequilíbrios importantes, como uma elevada dívida pública e privada ou uma perda de competitividade, leva tempo e exige reformas sustentadas que podem ter consequências negativas para o crescimento a curto prazo. O desafio com que se defrontam os Estados-Membros da área do euro, incluindo os países com contas excedentárias, consiste em assegurar que essas reformas económicas fundamentais criam oportunidades de investimento e emprego para o futuro.

· Reforma estrutural: O reforço do potencial de crescimento da área do euro exige um ambicioso programa de reformas. Esse programa deve centrar-se na abertura de certos setores a uma maior concorrência, permitindo o acesso de empresas inovadoras e baixando os preços para os consumidores. Uma regulamentação favorável às empresas - por exemplo, procedimentos de falência céleres e justos - libertaria o mercado das empresas menos eficientes. A reforma da legislação laboral - por exemplo, a alteração do direito dos contratos para facilitar o acesso dos jovens ao mercado de trabalho - traria benefícios tanto para as entidades patronais como para os trabalhadores.

· Política orçamental: Os Estados-Membros conseguiram uma consolidação significativa em 2012, prevendo-se que o défice orçamental global na área do euro se reduza para um nível inferior a 3 % do PIB em 2013. Graças aos consideráveis esforços desenvolvidos nos últimos dois anos, a consolidação orçamental pode agora prosseguir a um ritmo mais gradual. Será essencial que o processo de ajustamento seja tão propício ao crescimento quanto possível. Para esse fim, será importante adotar no orçamento uma combinação de medidas do lado da despesa e de medidas fiscais que seja mais favorável ao crescimento, uma melhor governação orçamental e medidas estruturais endereçadas ao reforço do potencial de crescimento da economia. Uma implementação coerente de reformas orçamentais bem concebidas não apenas contribui para melhorar as finanças públicas como também concorre para o restabelecimento da fiabilidade creditícia dos governos e para a redução da incerteza no mercado em geral.

· Setor financeiro: O crédito bancário à economia real – em especial às PME - não aumentou, e, continua a verificar-se uma fragmentação dos mercados financeiros pelas fronteiras nacionais, apesar de as tensões se terem atenuado. O rácio de empréstimos de má qualidade detidos pelos bancos está a aumentar e o rácio empréstimos/depósitos agregado dos bancos com importância sistémica da área do euro permanece elevado. O desafio que se levanta consiste em identificar e eliminar todas as zonas vulneráveis que persistam nos balanços dos bancos, a fim de restabelecer o mercado interno e de continuar a quebrar a ligação entre os bancos e as entidades soberanas.

· Governação económica: Desde a emergência da crise, o enquadramento da supervisão e coordenação económica, orçamental e estrutural foi substancialmente reforçado. Trata-se agora de conseguir que as instituições da UE, incluindo o Eurogrupo, utilizem este enquadramento melhorado para encorajar os Estados-Membros a implementar as recomendações específicas por país, sem ignorar os acentuados efeitos de repercussão que se verificam entre os países.

Introdução

As repercussões da crise económica e financeira mundial de 2008-2009 continuam a fazer-se sentir na área do euro. Um sistema bancário frágil e uma atividade económica débil constituem a herança da crise, que, aliada aos desafios estruturais e institucionais mais antigos e específicos da área do euro, veio gerar períodos de grande turbulência nos mercados financeiros e nas economias dos Estados-Membros. Sendo alguns países vulneráveis confrontados com importantes necessidades de ajustamento, mas também com consideráveis necessidades de financiamento externo, o tecido da União Económica e Monetária (UEM) tem sido severamente posto à prova. Confrontados com estes desafios profundos, tanto os Estados-Membros como as instituições da UE agiram de forma decisiva para combater as dificuldades económicas e financeiras a que a área do euro faz face e para reformar e consolidar os dispositivos de governação da UEM. Foram identificadas certas deficiências na conceção inicial da UEM, à luz da experiência da crise, que estão a ser corrigidas através de medidas adequadas nos domínios da supervisão financeira e da supervisão económica. Além disso, a arquitetura institucional da UEM encorna-se reforçada, uma vez que as barreiras temporárias de proteção financeira como o FEEF e o MEEF foram substituídas por um Mecanismo Europeu de Estabilidade permanente. Ao mesmo tempo, o enquadramento da política monetária do BCE adaptou-se aos desafios específicos colocados pela crise, privilegiando a estabilidade financeira, nomeadamente através da disponibilização de liquidez de emergência e da possibilidade de aquisição de ativos específicos. Conseguiu-se assim uma redução considerável dos riscos de situações extremas e a estabilização dos mercados financeiros.

Apesar dos evidentes progressos realizados, a área do euro depara-se ainda com obstáculos significativos no seu caminho rumo à retoma económica e financeira. Se se pretende chegar a uma UEM estável e completa é necessária uma integração mais alargada no domínio financeiro, orçamental, económico e político, tal como referido no Plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada[1]. As recomendações específicas por país de 2012 para a área do euro já referiam, como desafios fulcrais, a necessidade de alcançar a sustentabilidade orçamental e de fomentar o crescimento, bem como a necessidade de restabelecer a sanidade do setor financeiro e promover a correção dos desequilíbrios macroeconómicos. Embora se tenha avançado bastante no sentido de cimentar a coesão da área do euro desde que estas recomendações foram dirigidas aos Estados-Membros da área do euro, em 2012, são necessárias ainda medidas adicionais para fazer face a estas questões estratégicas. A Análise Anual do Crescimento de 2013 define os cinco desafios mais prementes para a UE no seu conjunto: estes desafios constituem igualmente prioridades para a área do euro.

1. Evolução da situação económica e desafios

1.1. Evolução económica recente e perspetivas

A área do euro está a atravessar uma recessão prolongada. A nítida atenuação dos riscos de situações extremas continua a contrastar com perspetivas de crescimento e emprego relativamente modestas em toda a área do euro. Tendo em conta a necessidade de ajustamento dos balanços no setor público e privado em vários Estados-Membros, a atividade económica deverá permanecer débil no horizonte temporal coberto pelas previsões, sendo marcada pela persistência de diferenças entre países.

O PIB contraiu-se 0,6 % em 2012. No pressuposto de que o esforço político persistente impedirá um novo agravamento da crise das dívidas soberanas na área do euro e de que se mantém a melhoria das condições nos mercados financeiros, a economia deverá emergir lentamente da recessão. A leitura recente dos indicadores aponta para uma estabilização muito gradual no primeiro semestre deste ano e para um início de retoma apenas no segundo semestre de 2013. Tendo em conta a forte repercussão negativa que se faz sentir desde 2012 e a debilidade que se prevê para o primeiro semestre deste ano, o PIB real na área do euro deverá diminuir 0,4 % em 2013. Quanto a 2014, espera-se que o PIB real aumente 1,2 %, continuando a ser afetado pela necessidade de correção dos balanços no setor público e no setor privado.

Graças ao relançamento da economia mundial, a procura externa continuará certamente a constituir o principal motor de crescimento em 2013, ao passo que a procura interna continuará a ser entravada por forças contrárias diversas. O desendividamento dos bancos, das empresas não financeiras e das famílias registou alguns progressos, mas continuará provavelmente a pesar sobre a procura interna durante o período coberto pelas previsões. O elevado nível de incerteza, que está a afetar as decisões em matéria de despesa e investimento, deverá esmorecer gradualmente. Neste contexto, prevê-se um crescimento progressivo da procura interna no segundo semestre do corrente ano.

Apesar de a área do euro no seu conjunto ter sido afetada pela recessão económica, as condições macroeconómicas diferem consideravelmente entre os Estados-Membros. Tendo em conta as diferentes situações que prevalecem nos mercados de trabalho e nos mercados financeiros em alguns Estados-Membros, bem como as diferentes necessidades de consolidação orçamental e desendividamento do setor privado, é de esperar que os diferenciais de crescimento económico na área do euro apenas se reduzam de forma gradual. No entanto, prevê-se que, até ao final do ano, a maioria dos Estados-Membros que se encontram atualmente em recessão registem de novo um crescimento trimestral do PIB positivo.

1.2. Desafios

Apoiar o crescimento para reforçar a sustentabilidade

A necessária correção dos desequilíbrios internos e externos acumulados pelos países da área do euro no período anterior à crise está a ser feita e levará ainda o seu tempo. A correção dos grandes desequilíbrios exige em geral um longo processo de ajustamento, com efeitos negativos sobre o crescimento a curto prazo, uma vez que implica não só um ajustamento dos balanços nos diferentes setores da economia, com o consequente efeito de compressão da procura, mas também uma alteração da estrutura da produção com vista a um padrão de especialização mais sustentável. No plano interno, os processos de ajustamento dos balanços no setor privado atualmente em curso em diversos Estados-Membros representam as correções necessárias na sequência do anterior período de acentuada expansão do crédito. O desendividamento do setor privado não financeiro envolve uma redução do investimento e um aumento das taxas de poupança, motivados pelo desejo das famílias e das empresas de melhorar a sua situação líquida mediante o pagamento das dívidas existentes e/ou o reforço dos ativos detidos. A situação atual é particularmente problemática na medida em que, em alguns Estados-Membros da área do euro, não só o setor privado financeiro e não financeiro, mas também o setor público, detêm níveis elevados de dívida, o que exige uma avaliação exaustiva dos desafios que o desendividamento supõe em todos os diferentes setores da economia. No plano externo, está em curso um processo de reequilíbrio das contas correntes dos Estados-Membros da área do euro. Este processo é em parte induzido pela compressão da procura interna nos países vulneráveis, mas também pela melhoria da sua competitividade. Embora esta evolução compreenda uma componente cíclica e uma componente não cíclica, esta última parece ser dominante na maior parte dos países. O desafio fundamental que se levanta aos Estados-Membros da área do euro, incluindo os países com contas excedentárias, continuará a consistir em promover o processo de reequilíbrio externo através do reforço da capacidade de ajustamento das suas economias e do reforço do seu potencial de crescimento de modo a apoiar a reafetação dos fatores produtivos mediante a criação de oportunidades de investimento e de emprego.

O desafio que consiste em estimular o potencial de crescimento da área do euro exige um ambicioso programa de reformas, para aumentar a flexibilidade, a produtividade e a competitividade. Tendo em conta o atual considerável hiato negativo do produto na área do euro e o grande aumento do número de desempregados durante a crise, esse programa tem um papel crucial para se otimizar a utilização dos recursos produtivos dos Estados-Membros e atenuar a tensão económica e social causada pelo agravamento do desemprego. A eficiência económica é potenciada, uma vez que se facilita a reafetação da mão-de-obra e do capital para setores mais produtivos e sustentáveis da economia e se contribui para aumentar o rendimento e o potencial de crescimento nacionais. Além disso, e dado que o desemprego afeta progressivamente o potencial de crescimento no presente e no futuro, a eliminação dos obstáculos ao funcionamento eficiente dos mercados de trabalho deve, portanto, ser considerada como um dos desafios centrais na atual conjuntura. Além disso, a produtividade do trabalho terá de ser apoiada a fim de melhorar as perspetivas de crescimento a longo prazo e de reforçar a competitividade através do investimento em capital e de medidas de estímulo à produtividade global dos fatores produtivos.

Melhorar a situação orçamental de uma forma favorável ao crescimento

Os Estados-Membros conseguiram uma consolidação significativa em 2012, Alguns Estados-Membros já corrigiram os seus défices excessivos, ao passo que outros deverão consegui-lo num futuro próximo. No entanto, em 2012 o rácio da dívida ascendeu a 90% no conjunto da área do euro. Por conseguinte, o desafio que se levanta consiste em colocar o rácio dívida/PIB numa trajetória de declínio regular ao longo do tempo. Neste contexto, é importante prosseguir na via de uma consolidação orçamental diferenciada e propícia ao crescimento, tal como preconizado pela Comissão na sua Análise Anual do Crescimento[2], tendo em conta a situação de partida de cada país. Deve colocar-se a tónica numa combinação de despesas e receitas globalmente eficiente e favorável ao crescimento, tendo em atenção as características específicas de cada país. A implementação coerente de reformas orçamentais bem concebidas não apenas permite melhorar a situação das finanças públicas de um país como contribui igualmente para restabelecer a fiabilidade creditícia do Governo e reduzir a incerteza no mercado em geral. Isto é particularmente verdade se os planos orçamentais são nitidamente favoráveis ao crescimento, estão claramente alicerçados num quadro orçamental plurianual e visam a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

Salvaguardar a estabilidade financeira e fomentar o crédito à economia real

A melhoria das condições de financiamento dos bancos tem ainda de se traduzir numa retoma do crédito à economia real. Persistem diferenças significativas entre os Estados-Membros no que toca à atividade de crédito dos bancos e ao custo de financiamento para o setor privado. Atualmente, o crescimento do crédito é refreado pela debilidade da oferta e da procura de crédito. Do lado da procura, o desafio consiste em restaurar a confiança e corrigir a difícil situação dos balanços das empresas do setor privado não financeiro. Do lado da oferta, elevadas taxas de juro ativas estão ligadas à sanidade do setor bancário, verificando-se que os bancos que têm uma percentagem elevada de empréstimos de má qualidade, baixa rentabilidade e/ou fundos próprios debilitados cobram taxas elevadas na concessão de crédito. Além disso, o atual clima de financiamento a baixo custo e a persistência de elevados rácios empréstimos/depósitos sugerem que existe o risco de os bancos começarem a desinteressar-se pela concessão de empréstimos, o que entravaria ainda mais o fornecimento de crédito e poderia comprometer a confiança no setor em termos globais. Este risco é exacerbado pela fragmentação do mercado financeiro pelas fronteiras nacionais em virtude de ciclos de retroação entre os bancos e as entidades soberanas. Por conseguinte, o desafio que se coloca do lado da oferta reside em continuar a quebrar os ciclos de retroação entre os bancos e as entidades soberanas e restaurar o mercado interno no setor financeiro. Um elemento importante, neste contexto, consiste em promover a consolidação dos balanços dos bancos para facilitar um desendividamento ordenado tanto do setor bancário como do setor privado não financeiro, mantendo simultaneamente o fluxo de novos créditos para fins produtivos na economia real e, em particular, para as PME. Para este fim, há que aumentar a transparência da contas dos bancos, devendo ser identificadas e reparadas as eventuais zonas vulneráveis que subsistam.

Avançar no sentido de instituir mecanismos eficazes de governação na área do euro

Entrou em vigor um novo quadro de governação. Desde a emergência da crise, o enquadramento para a supervisão e coordenação económica, orçamental e estrutural foi consideravelmente reforçado. Trata-se agora de utilizar este quadro de governação melhorado para reforçar o empenho dos Estados-Membros no sentido de implementarem as recomendações específicas por país e assegurar uma estratégia política coerente que tenha em conta os acentuados efeitos de repercussão entre os países cuja moeda é o euro.

2. Apreciação da agenda política

2.1. Política orçamental e fiscalidade

Evolução da situação orçamental e comportamento da dívida

Foram realizados progressos significativos em matéria de consolidação orçamental na área do euro. O défice estrutural para a área do euro melhorou 1,4 pontos percentuais em 2012. Esta melhoria testemunha o importante esforço de consolidação orçamental empreendido pelos Estados-Membros da área do euro ao longo do ano. Além disso, o défice nominal continuou a melhorar, 0,4 pontos percentuais, tendo diminuído para 3,7 % do PIB. Com base nas previsões económicas da primavera, o saldo estrutural global da área do euro deverá melhorar 0,75 pontos percentuais em 2013. Isto deverá conduzir a uma nova redução do défice nominal, que deverá descer para um nível inferior a 3 % do PIB, pela primeira vez desde 2008, e para menos de metade relativamente ao seu valor culminante de 2009-2010, altura em que era superior a 6 % do PIB, sob o efeito do estímulo orçamental e do apoio ao setor financeiro.

No entanto, o rácio dívida/PIB continuou a aumentar em 2012, uma vez que os efeitos dos programas de consolidação sobre a dívida apenas se tornam visíveis com algum atraso. O rácio da dívida pública em relação ao PIB para a área do euro no seu conjunto excedia 90 % em 2012. De acordo com as previsões da primavera dos serviços da Comissão, o ritmo de acumulação da dívida deverá abrandar significativamente este ano, mas o rácio da dívida deverá continuar a aumentar, para atingir 95,5 % do PIB em 2013. No pressuposto da manutenção das atuais políticas orçamentais, prevê-se que o rácio da dívida estabilize em 96 % em 2014. Os planos orçamentais dos Estados-Membros, apresentados no Programa de Estabilidade, apontam para um comportamento da dívida semelhante ao previsto pela Comissão, com um nível de dívida ligeiramente inferior em 2014. Se os planos de estabilidade e convergência forem implementados com rigor, o rácio da dívida deverá continuar a diminuir, para atingir um valor ligeiramente inferior a 90 % do PIB em 2016. Rácios da dívida mais elevados podem entravar o crescimento através de um aumento da fiscalidade, necessário para cobrir os encargos financeiros, bem como através de um aumento do risco soberano, suscetível de afetar o risco privado e os custos da obtenção de crédito para os agentes privados. Estes fatores são tão mais pertinentes quanto mais elevada é a dívida. Por conseguinte, os esforços de consolidação devem ser complementados com reformas estruturais destinadas a promover o potencial de crescimento, que permitam reduzir mais rapidamente o rácio da dívida. As alterações recentes ao Pacto de Estabilidade e Crescimento introduziram um valor de referência para a dívida, que aplica os critérios consagrados no Tratado nesta matéria. Requer-se aos Estados-Membros que reduzam os seus rácios da dívida a um ritmo que lhes permita alcançar o limite de 60 % do PIB dentro de um prazo de 20 anos, no máximo. No entanto, concedeu-se aos Estados-Membros que eram objeto de um PDE em novembro de 2011 um período de transição de três anos, durante o qual devem demonstrar que adotam as medidas suficientes para respeitar o valor de referência no termo da transição[3].

O ritmo de consolidação durante o período 2010 - 2013 para a área do euro no seu conjunto, bem como a diferenciação em função da margem de manobra orçamental, foram, de um modo geral, adequados. Durante o período compreendido entre 2010 e 2013, a melhoria anual média dos saldos estruturais na área do euro deverá ser de 0,8 % (ver figura 1). O maior ajustamento verificou-se nos países sujeitos a programas e nos países que enfrentam pressões de mercado, como a Grécia, Portugal, a Itália e a Espanha, ou nos países que registaram défices elevados em 2009, como a Eslováquia e a França. Nos Estados-Membros com uma maior margem de manobra orçamental, como a Finlândia e o Luxemburgo, os saldos estruturais não melhoraram ou melhoraram apenas moderadamente. Contudo, para diversos países, mas especialmente para os que vivem uma acentuada contração orçamental, o grau de austeridade subjacente necessário para produzir uma determinada melhoria do saldo estrutural é, atualmente, mais elevado do que em circunstâncias normais. Isto deve-se ao atual processo de reequilíbrio em benefício dos setores de bens transacionáveis, que se traduz num crescimento temporariamente fraco em termos fiscais do e numa baixa do crescimento potencial. Em contrapartida, embora de forma menos sensível, o esforço orçamental discricionário parece ser fruto mais de uma flexibilização das políticas do que da alteração do saldo estrutural na Alemanha, no Luxemburgo, em Malta e na Suécia. Para a área do euro no seu conjunto, o grau de austeridade da política económica é atualmente superior ao que o esforço estrutural parece sugerir[4]. Analisando os saldos estruturais numa perspetiva dinâmica, a Comissão Europeia recomendou a adoção de uma estratégia de consolidação a nível da UE baseada no princípio de um ajustamento gradual e diferenciado. Países com dívidas elevadas ou sob pressão dos mercados foram convidados a lançar o processo de consolidação em 2010 e os restantes apenas em 2011. Consequentemente, as políticas orçamentais desempenharam um papel fundamental para apoiar a economia e evitar a derrocada financeira em 2009. Para a área do euro no seu conjunto a estratégia orçamental foi neutra em 2010. Em 2011, o ritmo de consolidação acelerou para 0,9 %, para culminar em 1,4 % em 2012. Para 2013, a Comissão prevê um declínio do esforço de consolidação global para 0,75 %.

Figura 1: Esforço estrutural anual médio entre 2009 e 2013

Fonte: Previsões da Comissão da primavera de 2013

O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) constitui um quadro flexível para orientar o ritmo diferenciado de ajustamento orçamental, e as recentes melhorias nele introduzidas contribuirão para reforçar esse seu papel. Embora os limites nominais para o défice e a dívida - respetivamente, 3 % e 60 % do PIB - constituam as principais âncoras do PEC na sua vertente corretiva, as trajetórias de consolidação em direção a esses objetivos são definidas em termos estruturais, isto é, abstraindo do impacto do ciclo económico sobre o défice nominal. Por conseguinte, caso uma deterioração significativa da situação da economia leve ao incumprimento do objetivo nominal, isto apesar de se ter implementado o esforço estrutural necessário, o prazo para a correção do défice excessivo poderá ser prolongado. Na vertente preventiva, os países devem prosseguir o seu processo de ajustamento regular em direção aos seus Objetivos de Médio Prazo (OMP), tendo como valor de referência uma melhoria estrutural anual de 0,5 %, valor este que pode ser modulado em função da situação orçamental e económica específica de cada país, com base nos critérios especificados no PEC. As regras do PEC permitem também um desvio temporário em relação à trajetória de ajustamento em direção aos OMP, se motivado pela implementação de reformas estruturais importantes com efeitos orçamentais positivos diretos a longo prazo, nomeadamente através de um aumento sustentável do crescimento potencial, que, por conseguinte, têm um impacto tangível sobre a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. O disposto no PEC serviu de base ao calendário de convergência em direção aos OMP estabelecido pela Comissão. Com o objetivo de fornecer aos Estados-Membros orientações mais concretas sobre a sua trajetória em direção aos OMP, foi introduzido um valor de referência para a despesa, que complementa a avaliação do saldo estrutural e obriga os Estados-Membros a manterem o crescimento da despesa, líquido de medidas discricionárias do lado das receitas, alinhado com a sua taxa de crescimento potencial a médio prazo[5]. Um Estado-Membro que tenha ultrapassado o seu OMP poderá permitir que o crescimento anual da despesa exceda temporariamente a taxa de crescimento do PIB potencial de referência a médio prazo, desde que, tendo em conta a possibilidade de quebras de receitas significativas, o objetivo de médio prazo seja respeitado durante todo o período de programação.

Com base nos programas de estabilidade, o esforço estrutural na área do euro deverá diminuir ainda mais, processando-se a consolidação de modo diferenciado, em função da margem de manobra orçamental. Isto significa também que os ventos contrários resultantes da consolidação deverão amainar em toda a área do euro. Graças aos esforços de consolidação já desenvolvidos e a um sólido desempenho da economia, a Estónia, a Finlândia, a Alemanha e o Luxemburgo já atingiram os seus OMP, tendo-o a Alemanha alcançado com uma ampla margem, ou prevê-se que o venham a atingir ao longo do período de previsão. Por conseguinte, já não são necessárias medidas de consolidação a curto prazo e os países com saldos estruturais superiores aos seus OMP podem permitir que a respetiva despesa líquida cresça acima da taxa de crescimento potencial a médio prazo, na condição de salvaguardar os seus OMP. Nesses países, deixará de se fazer sentir o impacto negativo da consolidação sobre o crescimento. Também os Estados-Membros que corrigiram a sua situação de défice excessivo, como a Itália ou a Áustria, podem efetuar um ajustamento mais gradual em direção aos seus Objetivos de Médio Prazo, em consonância com o calendário de convergência proposto pela Comissão. Uma vez que os países da vertente preventiva representam mais de 40 % do PIB da área do euro, as necessidades globais de consolidação na área do euro, bem como o impacto da consolidação sobre o crescimento económico nessa área, estão a diminuir.

No entanto, subsistem importantes necessidades de consolidação em alguns países da área do euro, uma vez que há ainda diversos países que são objeto de procedimentos por défice excessivo e que os países na vertente preventiva necessitam de progredir 0,5 %, como valor de referência, em direção aos OMP. Estes esforços de consolidação irão pesar sobre o crescimento económico, dependendo a amplitude desses efeitos de muitos fatores, como por exemplo a composição da consolidação, a situação dos balanços no setor privado ou a credibilidade das políticas. Os Estados-Membros da área do euro que não estão sob tensão, mas ainda se encontram sujeitos a procedimentos por défice excessivo e satisfazem as condições para obterem uma prorrogação de prazo, devem prosseguir os seus esforços orçamentais em consonância com a recomendação do Conselho que lhes é dirigida, mas dando mais atenção às medidas complementares destinadas a reforçar o seu potencial de crescimento e a corrigir os seus desequilíbrios macroeconómicos. Para um certo número de países vulneráveis, onde é necessário um desendividamento tanto na esfera pública como na privada, a consolidação é suscetível de ter um maior efeito a curto prazo sobre o crescimento económico, em especial se os seus mercados financeiros, de trabalho e de produtos não forem suficientemente flexíveis. Um trade-off entre o desendividamento do setor público e o do setor privado não constitui uma opção válida para esses países, na medida em que a sua situação externa é frequentemente negativa, exigindo um ajustamento significativo da nação no seu conjunto. Trata-se de um processo doloroso, qualquer que seja a distribuição exata entre o esforço de desendividamento do setor privado e o do setor público. Esses países não têm alternativa, pois perderam o acesso aos mercados financeiros ou estão em risco de o perder.

Composição das finanças públicas

Embora se deva privilegiar uma consolidação induzida pelo lado das despesas, deve colocar-se a tónica numa combinação de medidas do lado das despesas e do lado das receitas que seja globalmente eficiente e favorável ao crescimento. A análise dos episódios de consolidação anteriores sugere que uma consolidação centrada nas despesas tem maiores probabilidades de êxito. Além disso, dada a carga fiscal relativamente elevada em alguns dos Estados-Membros da área do euro, um novo aumento dos impostos poderia ter uma repercussão negativa sobre o crescimento futuro, pelo que deve optar-se, em alternativa, pelo recurso a outras fontes de receitas, mais favoráveis ao crescimento, como por exemplo o alargamento da base tributária. De um modo geral, para limitar os efeitos negativos a curto prazo sobre o crescimento, a composição da consolidação deverá ter uma combinação correta de medidas favoráveis ao crescimento do lado das despesas e do lado das receitas, tendo em conta as características económicas e orçamentais específicas de cada país.

Os esforços de consolidação na área do euro foram globalmente equilibrados entre o lado das receitas e o lado das despesas. Entre 2009 e 2012, o rácio das receitas aumentou 1,3 pontos percentuais na área do euro, para atingir 46,2 % do PIB, enquanto o rácio das despesas diminuiu o mesmo montante, passando a situar-se ligeiramente abaixo dos 50 % do PIB, mas ainda não compensou o grande aumento registado em 2009 e permanece ainda acima do nível de 2008. Ao implementar a sua estratégia de ajustamento, certos países, como a Irlanda[6], a Grécia, Portugal e a Espanha, basearam-se essencialmente em cortes nas despesas. Em contrapartida, em países como a França, a Bélgica, a Itália e o Luxemburgo, a consolidação orçamental baseou-se em geral nas receitas, embora os rácios das receitas sejam já relativamente elevados nesses países.

Os cortes nas despesas afetaram igualmente as categorias de despesas favoráveis ao crescimento. O investimento público foi o tipo de despesa mais afetado (ver figura 2). Embora os projetos de investimento sejam os alvos mais fáceis quando se pretende realizar poupanças, esse facto é lamentável, uma vez que o investimento constitui a categoria de despesa pública mais favorável ao crescimento. Num momento em que o setor privado recua o investimento, é necessário o setor público intervir, procurando poupanças orçamentais em outras secções do orçamento. Para atenuar este inconveniente, a Comissão anunciou, no Plano pormenorizado para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada, que iria ponderar novas formas de ajustar os programas de investimento no âmbito da vertente preventiva do PEC. Além disso, a massa salarial do setor público e o consumo público reduziram-se desde o início do processo de ajustamento orçamental em 2010. Em contrapartida, o peso relativo das transferências sociais aumentou. O grande aumento das prestações sociais ficou a dever-se ao impacto da crise sobre o mercado de trabalho e aos esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros para moderar as suas consequências a nível social. Estas conclusões confirmam-se pela análise das despesas por tipo funcional, que revela um aumento significativo das despesas públicas no domínio da proteção social, que reflete pelo menos em parte o caráter anticíclico dessas despesas - embora as conclusões neste domínio devam ser cautelosas, dada a reduzida dimensão das séries temporais de dados disponíveis. As despesas com a educação aumentaram ligeiramente, o que é de certa forma positivo, tendo em conta a sua relação com o crescimento potencial a longo prazo. Globalmente, no entanto, este quadro mostra que existe ainda margem para melhorar a composição do ajustamento orçamental do lado das despesas. Em alguns casos, a dimensão e o ritmo do ajustamento foram ditados pela evolução dos mercados financeiros e pela deterioração da liquidez do Estado, não tendo havido grande margem para otimizar as medidas políticas. As melhorias observadas nos mercados financeiros deverão permitir tomar decisões mais judiciosas sobre a composição dos próximos orçamentos. Noutros Estados-Membros, no entanto, é igualmente necessário resistir à tentação de adotar soluções fáceis e temporárias para realizar poupanças orçamentais e, pelo contrário, visar um aumento eficaz e eficiente das despesas públicas, tendo em conta tanto as atuais necessidades de ajustamento como os desafios que se colocam a longo prazo. Uma aferição das melhores práticas e uma análise custos-benefícios adequada poderiam constituir uma técnica eficaz para potenciar a eficiência da despesa pública.

Figura 2: Variação da composição das despesas totais, por categorias económicas (2010-2012) e funcionais (2010-2011), pontos percentuais

Fonte: Serviços da Comissão

A maioria dos Estados-Membros da área do euro aumentou a fiscalidade a todos os níveis, no período de 2011-2012, no contexto das grandes necessidades de consolidação orçamental. Eram necessárias medidas consistentes do lado das receitas em alguns Estados-Membros, o que implica um aumento da carga fiscal também sobre o trabalho e o rendimento das sociedades, que é considerado mais nocivo para o crescimento. Foram aumentados os impostos sobre o rendimento e a riqueza, bem como os impostos indiretos sobre o consumo. Aumentaram as taxas de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, em vários casos sob a forma de sobretaxas gerais ou de contribuições de solidariedade aplicáveis aos contribuintes com rendimentos mais elevados. Verifica-se também uma tendência para aumentar moderadamente a tributação recorrente dos imóveis. As medidas que afetam o imposto sobre o rendimento das sociedades são mais variadas, refletindo a também grande disparidade das condições de partida na área do euro: diversos países reduziram a taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades, enquanto outros Estados-Membros da área do euro introduziram impostos especiais e sobretaxas, em particular sobre as grandes empresas. Num esforço para atenuar os efeitos negativos da crise sobre o investimento no setor privado, vários Estados-Membros introduziram alterações ao regime de tributação das empresas, para dar maiores incentivos ao investimento em investigação e inovação e à atividade empresarial em geral. No domínio dos impostos sobre o consumo, tanto as taxas de IVA como os impostos especiais de consumo sobre a energia, o álcool e o tabaco foram aumentados em muitos Estados-Membros.

Figura 3: Rácio impostos/PIB e estrutura fiscal nos Estados-Membros da área do euro, 2012 (em percentagem do PIB)

Fonte: Serviços da Comissão

Os pesos relativos dos impostos diretos e indiretos no PIB deverão aumentar em paralelo, deixando a estrutura fiscal global praticamente inalterada a curto prazo (ver figura 3). Alguns países fizeram um esforço para melhorar a sua estrutura fiscal: foram tomadas medidas para deslocar a carga fiscal dos impostos sobre o trabalho, incluindo uma redução específica dos impostos sobre grupos específicos do mercado de trabalho, como as pessoas com baixos rendimentos ou as segundas fontes de rendimento familiar, para os impostos sobre o consumo, os impostos ambientais ou os impostos sobre a propriedade imobiliária.

No futuro, muitos Estados-Membros da área do euro têm ainda margem para melhorar a estrutura dos seus sistemas fiscais. A França, a Bélgica e a Itália, em particular, têm a possibilidade de transferir de modo mais acentuado a fiscalidade do trabalho para outros domínios. Essa transferência terá de ser devidamente doseada, para evitar quebras de receitas no curto prazo. Em diversos países, poderia explorar-se a possibilidade de acompanhar o aumento dos impostos sobre o consumo com um recurso mais intenso aos impostos recorrentes sobre a propriedade imobiliária e aos impostos ambientais, considerados menos nocivos para o crescimento. Os impostos sobre a propriedade imobiliária poderiam complementar, de modo útil, os impostos sobre o consumo, como forma de deslocar a carga fiscal que incide sobre o trabalho, atendendo ao efeito provavelmente adverso do aumento da fiscalidade sobre o consumo nas famílias mais pobres e na fraude fiscal.

Muitos Estados-Membros têm margem para tornar os sistemas fiscais mais favoráveis ao crescimento e obter receitas adicionais com um alargamento da base tributária. Assim, é possível rever as despesas fiscais no domínio da tributação das pessoas singulares e coletivas, com vista a aumentar a eficiência global do sistema fiscal. A Bélgica, a França, a Itália e a Espanha, em particular, teriam interesse em analisar a vasta gama de despesas fiscais no âmbito dos respetivos sistemas fiscais. É também possível melhorar a eficiência do IVA através de uma aplicação mais generalizada da taxa normal e de novos aumentos das taxas reduzidas, em cerca de metade dos Estados-Membros da área do euro.

Por último, a maioria dos Estados-Membros poderia melhorar a governação fiscal ou/e reduzir as distorções em favor do endividamento. A governação fiscal deve continuar a ser melhorada em cerca de metade dos Estados-Membros da área do euro. Trata-se de esforços sustentados a médio-longo prazo para reforçar o cumprimento das obrigações fiscais e melhorar a eficiência da administração fiscal. A Itália, Malta, e a Espanha deveriam intensificar os seus esforços para combater a fraude fiscal e o trabalho não declarado, enquanto a Eslováquia deverisa melhorar a cobrança do IVA e reforçar a capacidade da sua administração fiscal. Por último, podem ainda ser necessários novos esforços de reforma com vista a reduzir as distorções em favor do endividamento na habitação e na tributação das empresas em alguns países, para corrigir os atuais desequilíbrios e para impedir a recorrência de riscos financeiros nestes setores. Os Países Baixos poderiam ainda corrigir melhor a distorção fiscal no financiamento dos investimentos imobiliários, ao passo que Malta, a Espanha, o Luxemburgo e a França poderiam corrigir ainda melhor as distorções em favor do endividamento na fiscalidade das empresas.

Sustentabilidade orçamental a longo prazo

Fazer face à evolução das despesas a longo prazo decorrente do envelhecimento demográfico constitui um desafio importante. Foram realizados progressos significativos desde 2009. As necessidades de ajustamento orçamental para assegurar a sustentabilidade a longo prazo diminuíram, passando de 5,8 %, em 2009, para 2,3 %, atualmente, considerando a área do euro no seu conjunto. Para atingir o limite de 60 % para o rácio dívida/PIB na área do euro até 2030, é necessário um esforço suplementar correspondente a 2 pontos percentuais do PIB, para além do esforço orçamental já previsto até 2014[7]. Não o fazer significaria que a dívida pública em percentagem do PIB começaria a aumentar de novo até 2030, à medida que o impacto orçamental do envelhecimento da população se começa a fazer sentir de forma mais firme, e que o rácio da dívida se aproximaria de 90 % do PIB em 2030. A situação é, no entanto, bastante diferente de um Estado-Membro da área do euro para outro. Os riscos para a sustentabilidade são particularmente elevados na Bélgica, em Espanha, em Malta, nos Países Baixos, em Chipre e na Eslovénia. Se se alargar o horizonte temporal até 2060, os desafios que se colocam à sustentabilidade são ainda maiores, uma vez que as despesas com pensões deverão aumentar, passando de um valor superior a 12 % do PIB, atualmente, para 14 % em 2060. Além disso, prevê-se que as despesas com cuidados de saúde e cuidados de longo prazo aumentem de 9 % para 12 % em 2060. Por conseguinte, a muito longo prazo, os desafios que o envelhecimento da população colocam à sustentabilidade das contas públicas continuam a ser importantes na maior parte dos países, sendo o risco mais elevado na Bélgica, em Chipre, no Luxemburgo, em Malta, nos Países Baixos, na Eslovénia e na Finlândia. A Grécia e, em menor medida, a Espanha, implementaram reformas dos regimes de pensões com vista a reforçar a sua sustentabilidade, e outros, como a Itália e Portugal, em que os riscos para a sustentabilidade parecem contidos numa perspetiva de longo prazo, na condição de aplicarem integralmente os seus ambiciosos planos de consolidação orçamental e de manterem elevados saldos primários bem para além de 2014[8]. Isto ilustra bem os progressos realizados pelos países sob pressão no sentido de melhorar a sua sustentabilidade a longo prazo.

Foram realizados progressos a nível da reforma dos sistemas de pensões e, em menor escala, a nível dos cuidados de saúde. A maioria dos Estados-Membros adaptou os seus regimes de pensões, com o objetivo de os assentar em bases mais sustentáveis no contexto do envelhecimento da população. No ano passado, alguns Estados-Membros da área do euro levaram a cabo reformas dos regimes de pensões que estão a ter um impacto orçamental positivo a longo prazo, como é o caso dos Países Baixos e da Eslováquia, que introduziram uma ligação automática entre a esperança de vida e a idade legal de aposentação. No entanto, são necessários novos esforços de reforma para alinhar a idade de aposentação com a esperança de vida, restringir o acesso aos regimes de reforma antecipada e permitir o prolongamento da vida ativa, mas também no domínio das políticas em matéria de cuidados de saúde e de cuidados de longa duração. No domínio da política de cuidados de saúde, o desafio consiste em encontrar um equilíbrio entre a necessidade de cuidados de saúde e de cuidados prolongados acessíveis a toda a população e a realidade de uma procura crescente associada ao envelhecimento da população, ao desenvolvimento tecnológico e às crescentes expectativas dos doentes de todas as faixas etárias. As despesas com a saúde pública e os cuidados de longa duração representaram perto de 9 % do PIB em 2010. Assistiu-se a um aumento substancial, nas últimas décadas, do peso relativo das despesas em percentagem do PIB e em percentagem do total das despesas públicas. Esta tendência, exacerbada pelo envelhecimento da população, deve continuar a verificar-se nas próximas décadas. O efeito conjunto dos fatores de ordem demográfica e não-demográfica é um aumento previsto das despesas públicas em saúde e cuidados de longa duração da ordem dos 2 ½ ou mesmo 3 ½ pontos percentuais do PIB em 2060[9]. Globalmente, 70 % do aumento projetado das despesas públicas relacionadas com o envelhecimento demográfico prende-se com os cuidados de saúde e os cuidados de longo prazo (os outros domínio são as pensões, a educação e os subsídios de desemprego). Sendo assim, a tendência das despesas com cuidados de saúde e com cuidados de longa duração constitui um desafio constante para a sustentabilidade das finanças públicas. Por conseguinte, são necessárias reformas sólidas para se conseguir tanto uma utilização mais eficiente dos recursos públicos limitados como a prestação de cuidados de saúde de elevada qualidade, melhorando a relação custo/eficácia dos cuidados de saúde pública. Uma melhor relação custo-eficácia dos sistemas de saúde pode reduzir ou retardar os encargos causados pelas doenças e incapacidades, podendo assim ter um impacto positivo sobre a participação no mercado do trabalho.

Quadros orçamentais

Prossegue em toda a área do euro o reforço dos quadros orçamentais. Embora a diretiva relativa aos quadros orçamentais nacionais tenha como prazo de transposição o final de 2013, os Estados-Membros da área do euro comprometeram-se a avançar este processo para o final de 2012[10]. Apesar de se terem realizado progressos substanciais, há ainda algum caminho a percorrer. Os Estados-Membros têm de assegurar uma cobertura estatística atempada e exaustiva para todos os subsetores das administrações públicas, uma vez que as disposições em matéria de previsões carecem frequentemente de transparência. Os progressos estão ligeiramente mais avançados no que diz respeito às regras orçamentais quantitativas: existe já, ou está a ser preparado, um vasto leque de instrumentos nacionais para apoiar a elaboração das políticas orçamentais nacionais. Para além da própria diretiva, o quadro para o reforço da governação da UE, introduzido com os restantes textos legislativos do «pacote de seis medidas» de reforma do Pacto de Estabilidade e Crescimento, contribuiu para colocar a questão da fixação de regras orçamentais quantitativas efetivas a nível nacional no topo da agenda de reforma dos Estados-Membros. Merece igualmente o apoia do TECG intergovernamental que prevê a adoção de uma regra relativa ao saldo orçamental estrutural integrando o OMP a nível nacional, salvaguardada por um sólido mecanismo de correção. Além disso, o mais recente acordo sobre o «pacote de duas medidas», que visa especificamente os Estados-Membros da área do euro, contribuirá para a reforçar os quadros orçamentais internos no âmbito da supervisão reforçada dos processos orçamentais, O que permitirá, nomeadamente, conceber um papel mais forte para as instituições orçamentais independentes. Estão a ser realizados em muitos Estados-Membros da área do euro trabalhos com vista à aplicação de disposições de coordenação efetivas para aos governos regionais, mas as boas intenções têm de ser convertidas em mecanismos concretos e vinculativos, especialmente no caso dos países descentralizados como a Espanha e a Bélgica. O movimento em direção a processos orçamentais sólidos está também a alargar-se a uma perspetiva plurianual. Embora muitos Estados-Membros refiram que têm em vigor ou previstos quadros orçamentais de médio prazo, são ainda necessários esforços para respeitar plenamente as disposições da diretiva. Um planeamento orçamental eficaz a médio prazo reduz a incerteza política e potencia a confiança.

2.2. Setor financeiro

A maioria dos indicadores de risco relacionados com os mercados financeiros da UE, bem como a perceção dos mercados, melhoraram no segundo semestre de 2012 e no início de 2013, à medida que se foi dissipando a intensidade das espirais de confiança negativas autoalimentadas em consequência de uma ação política decisiva a todos os níveis. Verificou-se uma recuperação estável dos preços dos ativos na maioria dos segmentos do mercado. As cada vez mais acentuadas tendências crescentes dos prémios de risco anteriormente observadas no que toca às entidades soberanas e aos bancos foram invertidas (ver figura 4). O declínio na perceção do risco da dívida soberana e bancária da área do euro traduziu-se numa diminuição dos rendimentos das obrigações nos Estados-Membros sujeitos a programas e vulneráveis e dos seus spreads relativamente às obrigações alemãs, bem como dos correspondentes spreads dos swaps de risco de incumprimento (CDS). Este declínio na perceção do risco foi igualmente observado nos leilões bem-sucedidos no mercado primário de obrigações soberanas, tanto em termos da relação entre as propostas recebidas e os montantes pretendidos como dos rendimentos conseguidos. Alguns Estados-Membros conseguiram tirar partido do mercado de obrigações soberanas com emissões a prazo muito longo, enquanto a Irlanda e Portugal prepararam efetivamente o terreno para o pleno regresso ao financiamento através do mercado. O clima de confiança nos mercados tem-se igualmente mostrado bastante estável, e os riscos de situações extremas diminuíram, uma vez que a fragilidade dos dados económicos, a incerteza subsequente às eleições italianas e a incerteza associada à situação em Chipre não provocaram uma recrudescência das tensões que tanto marcaram o ano de 2012, embora tenham causado uma deterioração dos indicadores de confiança e um aumento dos spreads da dívida soberana, verificando-se todavia que estes últimos têm vindo a diminuir de novo desde abril.

Figura 4: Spreads das Obrigações do Estado a 10 anos da área do euro relativamente à Alemanha e spreads das obrigações emitidas pelos bancos

Muitos bancos da UE regressaram igualmente ao financiamento através do mercado de dívida, e, desde o outono de 2012, os bancos dos Estados-Membros vulneráveis puderam emitir montantes significativos de títulos de dívida, embora a emissão de obrigações bancárias tenha definhado, no rescaldo dos acontecimentos vividos em Chipre. Ao mesmo tempo, estabilizou retirada dos pequenos depósitos dos bancos em vários Estados-Membros vulneráveis. Em consequência, o financiamento dos bancos junto dos bancos centrais tem vindo a diminuir na maior parte dos países em que esse fenómeno era mais acentuado, tal como a testemunha a contração dos saldos intra-Eurossistema (ver figura 5). Vários bancos começaram já também a reembolsar uma parte dos fundos obtidos aquando das duas operações de refinanciamento a longo prazo do BCE. Essa restituição é assegurada sobretudo pelos principais bancos, da Alemanha e da França em particular, mas os bancos dos países mais vulneráveis estão também a contribuir, com especial relevo para a Espanha. A gestão de reabsorção das operações de refinanciamento a longo prazo será extremamente delicada e deverá ser efetuada de forma cautelosa, em especial numa altura em que a pressão exercida sobre o setor bancário começou a diminuir mas as condições ainda não voltaram à normalidade e o risco de retorno das dificuldades de financiamento ainda está presente.

Figura 5: Saldos intra-Eurossistema

O clima de confiança no mercado foi alimentado por várias medidas políticas a nível europeu, que tiveram repercussões sobre os mercados no último ano. Os receios de um desmoronamento do euro diminuíram significativamente desde o último trimestre de 2012. Na vertente monetária, o BCE anunciou um novo programa destinado a restabelecer a transmissão da política monetária sob a forma de transações monetárias diretas (OMT) em setembro de 2012. As OMT seriam sujeitas a condições rigorosas e efetivas associadas a um programa adequado do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira/Mecanismo Europeu de Estabilidade (FEEF/MEE). As OMT foram eficazes para dissipar os receios dos mercados quanto à existência de um eventual risco para a convertibilidade do euro e têm produzido bons efeitos de moderação sobre os rendimentos das obrigações soberanas, nomeadamente em Espanha e em Itália. No plano regulamentar, os progressos no domínio da governação económica e orçamental, bem como o acordo relativo ao Mecanismo Único de Supervisão (MUS), contribuíram igualmente para a redução dos prémios de risco. O MUS deverá estar plenamente operacional até julho de 2014, o que virá alterar radicalmente o panorama da supervisão na Europa. O MUS assegurará uma supervisão harmonizada, com uma supervisão centralizada apenas dos bancos mais importantes e dos que beneficiam de apoio público. Promover-se-á assim uma supervisão bancária generalizada, de elevada qualidade e imparcial, o que contribuirá para estimular a capacidade de resistência do sistema bancário a médio prazo e para dissipar as dúvidas quanto à qualidade dos ativos dos bancos. Por conseguinte, o MUS contribuirá para restabelecer a confiança no sistema bancário e para atenuar o ciclo de retroação negativa entre as entidades soberanas e os bancos na área do euro. Considerados no seu conjunto, os progressos já alcançados na redução dos riscos financeiros são importantes. Por último, com a entrada em funcionamento do Mecanismo Europeu de Estabilidade permanente, a UE pode contar com barreiras de proteção seguras que podem ser colocadas para evitar ciclos de retroação e efeitos indiretos entre entidades soberanas e entre estas e os respetivos setores financeiros.

Todavia, as condições de mercado não voltaram ainda ao normal e a fragmentação do mercado não desapareceu, o que significa que continuam a existir dificuldades para o financiamento dos bancos nos países vulneráveis. Para se voltar a uma plena integração financeira é indispensável prosseguir um esforço positivo e ambicioso de reforma do enquadramento do setor financeiro. A perda de confiança dos investidores a que se assistiu nos últimos meses pode voltar a acentuar a fragmentação dos mercados financeiros na UE. Na atual conjuntura, os governos nacionais dão mais atenção aos efeitos a nível interno do colapso dos bancos, ignorando muitas vezes as externalidades transfronteiras. Para colher os benefícios do mercado único, e para assegurar a estabilidade financeira, a área do euro necessita de novas instituições supranacionais que facilitem a atividade bancária transfronteiras. A possibilidade de uma recapitalização direta dos bancos pelo MEE, que deverá estar disponível em breve, desempenhará também um papel importante para a diluição da ligação entre os bancos e as entidades soberanas, tanto na fase de transição como na fase de estabilização.

A crise veio pôr em evidência a forma como os países que participam numa união monetária são vulneráveis a choques bruscos e assimétricos e por conseguinte também a inversões, potencialmente perturbadoras, dos fluxos de capital, na ausência de uma coordenação das respetivas políticas económicas e de uma convergência real dos seus ciclos económicos. Alguns países, que tinham taxas de inflação e de juro relativamente mais elevadas antes de aderirem à união monetária, atraíram grandes afluxos de capital durante a primeira década da unificação monetária e sofreram, desde o início da crise, fugas igualmente dramáticas de capitais privados, cujo efeito foi parcialmente amortecido pela possibilidade de acesso dos bancos ao financiamento junto do banco central. A política macro-prudencial terá um papel fundamental a desempenhar para evitar o ressurgimento, no futuro, do mesmo tipo de ameaças para a estabilidade no setor financeiro. A Diretiva relativa aos requisitos de fundos próprios IV, bem como o Regulamento relativo aos requisitos de capital, já preveem diversos novos instrumentos a nível macro, como por exemplo as margens de reserva de capital anti-cíclicas e as margens de reserva de capital aplicáveis às instituições financeiras com importância sistémica, que podem contribuir para prevenir a emergência de uma situação semelhante no futuro, e o BCE e o CERS devem assegurar que a sua utilização é coordenada e feita da forma mais eficiente.

Os bancos prosseguiram o processo de ajustamento dos seus balanços. Os bancos da área do euro com importância sistémica continuaram também a reduzir os respetivos rácios de alavancagem, sendo que, em 2012, os seus ativos eram 23 vezes superiores aos seus capitais próprios. Este rácio baixou consideravelmente desde 2008, altura em que os ativos dos bancos eram 31 vezes superiores aos seus capitais próprios. Esta melhoria foi possível essencialmente graças a um reforço dos capitais próprios. Os bancos da área do euro com importância sistémica continuaram a reforçar a sua solvabilidade, tendo o rácio médio dos capitais próprios de base de nível 1 aumentado de 10 para 11 % nos três primeiros trimestres de 2012.

A debilidade da conjuntura macroeconómica e os por vezes elevados níveis de endividamento do setor privado não financeiro parecem indicar que os bancos da área do euro devem conservar as margens de reserva de capital que constituíram na sequência do plano de recapitalização da ABE e continuar a reforçá-las, sempre que necessário. As perspetivas económicas pesam sobre a rentabilidade dos bancos através de uma proliferação dos empréstimos de má qualidade e do aumento das necessidades de constituição de provisões. O reforço dos capitais próprios deve ser feito, de preferência, através da entrada de novos capitais próprios, ou através de uma redução dos dividendos, da remuneração dos executivos e da recompra de ações, em benefício dos lucros retidos, para evitar as consequências indesejadas sobre o fluxo de crédito. Para ilustrar a necessidade de aumentar ainda mais o capital próprio, é de salientar que o montante total dos empréstimos de cobrança duvidosa e dos empréstimos de má qualidade não cobertos por reservas, em percentagem do montante total de fundos próprios, tem vindo a aumentar regularmente em vários países em situação de tensão e nalguns outros países. Nos países sujeitos a programas, foram efetuadas avaliações aprofundadas para assegurar um elevado nível de capital que permita aos bancos completarem o processo de ajustamento dos seus balanços. Algumas dessas análises estão agora obsoletas e devem ser atualizadas para ter em conta a recente evolução económica e para identificar as zonas vulneráveis que eventualmente subsistam, com vista a reforçar a confiança no conjunto do setor.

O ritmo global de diminuição do rácio empréstimos/depósitos nos últimos anos é bastante lento, se comparado com as reduções observadas nos balanços dos bancos durante anteriores crises bancárias. Com efeito, em termos agregados o total dos ativos na área do euro não diminuiu de forma significativa desde o início da crise. Neste momento, o ritmo pode comparar-se ao observado no Japão, que atravessa um processo de desalavancagem do setor financeiro muito lento desde 1997, uma vez que os ativos de má qualidade permaneceram demasiado tempo nos balanços dos bancos. Este facto teve uma grande influência sobre o fraco desempenho económico do Japão durante as últimas décadas. O rácio agregado empréstimos/depósitos dos bancos com importância sistémica da área do euro era ainda de 120 % em junho de 2012. Isto significa que os bancos da área do euro estão dependentes do financiamento por grosso e se encontram vulneráveis quando estes mercados se esgotam. Embora o aumento do capital próprio constitua seguramente, de um ponto de vista económico, a melhor forma de reduzir a alavancagem, uma vez que o fluxo de crédito para a economia real é menos afetado, a atual morosidade do processo de ajustamento dos ativos e a atual conjuntura de financiamento a baixo custo apontam para um risco de contenção da concessão de crédito. Por conseguinte, há que resolver a questão dos obstáculos legais e judiciais à resolução dos empréstimos em incumprimento. Além disso, é importante que as avaliações da qualidade dos ativos realizadas se baseiem num conjunto comum de definições e metodologias, com mecanismos de proteção credíveis. Poderá assim aumentar-se a transparência das contas dos bancos e reforçar-se a confiança no conjunto do setor.

No conjunto da área do euro, o volume do crédito concedido pelas instituições financeiras monetárias (IFM) às empresas não financeiras reduziu-se 3,8 % em 2012, enquanto o volume do crédito concedido às famílias se manteve estável. Os volumes de crédito nos países sob tensão são ainda mais modestos. A comparação entre a evolução dos volumes de crédito bancário e das taxas ativas dos bancos permite compreender melhor o contributo da procura e da oferta, respetivamente, para a debilidade do crescimento do crédito. Em Itália - em especial no que toca às pequenas empresas - e em Portugal, a evolução das condições de concessão de crédito pelos bancos apontam para uma preponderância dos choques da oferta, ao passo que no caso da Irlanda tudo indica que o fator dominante foi um choque do lado da procura. Em Espanha, verifica-se uma situação que sugere um efeito combinado de dois choques negativos do lado da procura e da oferta. A procura de crédito é moderada devido à conjuntura macroeconómica, às pressões no sentido do desendividamento no setor privado não financeiro e à incerteza que pesa sobre as decisões de investimento. Os fatores do lado da oferta contribuem também para este fenómeno. O acesso ao financiamento é particularmente problemático para as PME e para as empresas em fase de arranque em vários Estados-Membros. De acordo com a edição mais recente do inquérito SAFE do BCE, o acesso ao crédito bancário continuou a deteriorar-se na área do euro e as taxas de rejeição dos pedidos de empréstimo bancário aumentou para 15 %. Quase uma em cada cinco empresas (18 %) referia que o acesso ao financiamento constitui o seu principal problema. Apesar da significativa melhoria dos rendimentos das obrigações soberanas e do declínio dos custos de financiamento dos bancos nos países sob tensão, as taxas de juro ativas de retalho cobradas pelos bancos às empresas não financeiras e às famílias ainda não diminuíram de modo significativo, e as empresas e as famílias de alguns países vulneráveis continuam a ter de pagar taxas de juro significativamente mais elevadas pelos empréstimos que contraem do que os seus congéneres nos principais países (ver figura 6). Isto prova que o Mercado Único financeiro sofre atualmente de uma grande fragmentação.

Figura 6: Taxas de juro de retalho: Empréstimos a empresas não financeiras com um montante máximo de 1 milhão de euros e com um período inicial de fixação da taxa inferior a um ano, em %

Fonte: Notas do BCE: A: Eclosão da crise; B: Lehmann Brothers; C: Primeiro programa para a Grécia; D: Contágio a nível soberano . Últimos dados: janeiro de 2013.

Uma vez que as condições de financiamento das entidades soberanas estão correlacionadas com as dos bancos, e que existem ciclos de retroação entre as condições de financiamento das entidades soberanas e as dos respetivos setores privados, a contenção do risco soberano deveria repercutir-se, através da intermediação bancária, no custo do crédito para o conjunto da economia. Análises recentes sugerem que a evolução das condições de crédito ao setor privado não financeiro não é somente induzida pelo custo do financiamento das entidades soberanas e pelo endividamento do setor privado, mas também pelas condições de sanidade dos sistemas bancários nacionais[11]. A qualidade das carteiras de empréstimos, a rentabilidade e a dimensão das margens de reserva de capital do sistema bancário nacional contribuíram para a dispersão das taxas de juro ativas dos bancos a nível nacional (ver figura 7). Isto sugere que, na atual conjuntura, as taxas de juro ativas mais elevadas podem refletir a necessidade de compensar parcialmente os prejuízos atuais ou futuros decorrentes dos ativos de má qualidade. Assim, a prossecução do processo de consolidação dos balanços dos bancos (ver mais acima) deverá conduzir a uma normalização das condições de crédito nos países sob tensão. Além disso, o Mercado Único deverá ser implementado, também a curto prazo.

Figura 7: Correlação entre a taxa de juro composta dos empréstimos das IFM ao setor privado não financeiro e o rendimento das obrigações do Estado a 10 anos, os empréstimos de má qualidade, a rentabilidade dos ativos e do capital de nível 1

A reduzida oferta de crédito bancário provocou uma reorientação em favor do financiamento junto dos mercados. Nos últimos 12 meses, a emissão de obrigações de sociedades na área do euro atingiu 117 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 13,3 % relativamente aos 12 meses anteriores. Para a área do euro no seu conjunto, o montante das obrigações emitidas é mais do que suficiente para compensar o declínio dos fluxos líquidos de empréstimos concedidos durante o mesmo período, que se eleva a 70 mil milhões de euros, após correção das vendas e titularizações. Consolidando as duas fontes de financiamento, conclui-se que o fluxo total de financiamento ao setor empresarial não financeiro na área do euro se manteve positivo nos últimos 12 meses (+47 mil milhões de euros). Todavia, em certos países verificou-se que os acentuados declínios da concessão de crédito não foram compensados por um aumento da emissão de obrigações (ver figura 8). Isto pode dever-se à fraca procura de crédito e/ou ao facto de esses mercados de obrigações não se encontrarem bem desenvolvidos. Além disso, as PME e os agregados familiares não têm acesso direto ao financiamento junto dos mercados.

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Fonte: BCE

Figura 8: Contribuição para o crescimento anual do crédito total às empresas não financeiras, janeiro de 2013

Fonte: BCE

Neste momento, em que se assiste a um declínio dos volumes de crédito na Europa, especialmente no segmento do longo prazo e nos países mais vulneráveis, o capital realizado do BEI foi reforçado pelos Estados-Membros da UE em 10 mil milhões de euros, o que permite uma expansão da sua atividade de concessão de empréstimos, para o conjunto da UE-27, de cerca de 20 mil milhões de euros em cada um dos próximos três anos. A concessão anual de crédito será distribuída equitativamente entre as infraestruturas estratégicas, a investigação, o desenvolvimento e inovação, as ações no domínio climático e as PME. Nos países sob pressão o BEI desenvolveu uma parceria com a UE nos termos da qual os empréstimos do BEI são combinados com uma partilha parcial de riscos pelo orçamento da UE. Na Grécia, por exemplo, o BEI instituiu pela primeira vez um mecanismo de financiamento ao comércio no montante de 500 milhões de euros, para apoiar um volume de comércio no valor de 1,5 mil milhões de euros por ano. Em Portugal o BEI assinou um contrato de garantia de carteira inovadora, que prevê um pacote de empréstimos num montante máximo de 6 mil milhões de euros ao longo dos próximos anos.

Podem ponderar-se muitas outras iniciativas para facilitar o acesso das PME ao financiamento bancário e não-bancário na UE e na área do euro[12]. Trata-se nomeadamente de desenvolver, a nível da UE e dos Estados-Membros, medidas destinadas a melhorar o enquadramento para o capital de risco, criar mercados específicos para as PME e promover a constituição de organizações comuns de PME, criar novos instrumentos de titularização para as PME, estabelecer normas para a notação de crédito das PME e promover as fontes alternativas de financiamento como a locação financeira, o financiamento das cadeias de aprovisionamento ou o financiamento coletivo.

2.3. Medidas estruturais em prol do crescimento e da competitividade

Desendividar e reequilibrar

O desendividamento do setor privado não financeiro segue o seu curso, nomeadamente nos Estados-Membros vulneráveis, tal como ilustrado na figura 9, mas resta ainda um longo caminho a percorrer. Verifica-se uma acentuada redução do endividamento das empresas em Espanha, na Estónia, na Grécia e em Malta, e das famílias na Irlanda, na Estónia, em Espanha e em Portugal. Por outro lado, podem ser observados agravamentos significativos em França, na Finlândia e na Bélgica (a nível do endividamento quer das empresas quer das famílias). Os países mais propensos a sofrer pressões do mercado de crédito[13] parecem, no entanto, ter em comum um processo de desendividamento caracterizado por uma perturbação dos mercados de crédito e uma recessão económica: crescimento negativo do PIB e fluxos líquidos de crédito negativos. Para o futuro, um sistema financeiro bem capitalizado, viável e estável parece ser de importância crucial para se minimizar a propagação dos efeitos de contágio do desendividamento do setor privado ao resto da economia e para garantir uma oferta adequada de crédito, para que as empresas e as famílias que pretendam contrair um empréstimo possam fazê-lo a um custo adequado. A procura de motores de crescimento reveste igualmente uma grande importância, na medida em que esses motores podem, pelo menos em parte, compensar a quebra da procura interna subjacente ao desendividamento do setor privado. Isto é de especial relevância nas atuais circunstâncias, uma vez que a margem de manobra do setor público para atenuar o impacto negativo sobre a atividade económica é extremamente limitada nos países cujos setores públicos se encontram também altamente endividados e para os quais a remuneração da dívida soberana aumentou significativamente durante a crise.

Figura 9: Decomposição das variações anuais do rácio dívida/PIB nos países da área do euro

O processo de reequilibragem na área do euro está a avançar, embora a maior parte do ajustamento se tenha verificado do lado dos países com contas deficitárias (ver, por exemplo, Buti e Turrini, 2012[14], e Comissão, 2012[15]; ver figura 10). Um ajustamento mais rápido dos países com contas deficitárias relativamente aos países com contas excedentárias significa um enviesamento positivo para o equilíbrio poupança-investimento na área do euro. Este resultado é consonante com as condições estruturais prevalecentes na área do euro - envelhecimento demográfico, elevados níveis de rendimento per capita, necessidade de consolidação orçamental e desendividamento do setor privado em muitos Estados-Membros - que sugerem igualmente um excedente moderado para a área do euro. Nos países com contas deficitárias, o desendividamento do setor privado e a consolidação orçamental conduziram a uma compressão do consumo e do investimento e, por conseguinte, das importações, embora o reforço da competitividade seja também um fator determinante de relevo que explica a melhoria das exportações. Os saldos das contas externas de diversos Estados-Membros excedentários diminuíram em 2011 mas voltaram a subir em 2012, e, de acordo com as previsões da primavera, deverão estabilizar ou descer muito gradualmente nos próximos anos. O aumento do excedente das contas correntes registado no ano passado pode ter resultado de uma reação no sentido do de refúgio em valores seguros. Em contrapartida, o restabelecimento da confiança nos ativos financeiros estrangeiros, juntamente com a dissipação da incerteza, deverão contribuir para reduzir os excedentes, ao estimularem o investimento e o consumo. Além disso, taxas de juro baixas, aumentos salariais relativamente dinâmicos e uma evolução relativamente sólida do mercado de trabalho devem continuar a apoiar o investimento na habitação e o consumo privado. Todavia, persistem dois grandes estrangulamentos que tornam difícil um processo de reequilibragem mais simétrico. O setor privado de alguns dos países com contas excedentárias encontra-se fortemente endividado, tendo o atual processo de desendividamento um grande peso sobre a procura interna. Além disso, em vários dos países com contas excedentárias o crescimento da produtividade no setor dos serviços é fraco, em virtude de uma regulamentação restritiva e de uma deficiente aplicação das regras de concorrência no setor dos serviços, que entravam o investimento e os ganhos de produtividade a ele inerentes.

Figura 10: Saldo das contas correntes na área do euro e nos países excedentários e deficitários da área do euro, conta corrente por parceiro

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Fonte: Serviços da Comissão || Fonte: Serviços da Comissão

A prazo, a correção dos desequilíbrios dentro da área do euro parece duradoura, uma vez que se verifica uma preponderância das componentes não cíclicas. Em primeiro lugar, é de prever que se mantenha o dinamismo das exportações dos países deficitários, à medida que as reformas estruturais e a redução dos custos de produção se traduzem progressivamente em ganhos de competitividade. Em segundo lugar, uma parte substancial da contração da procura interna nos países vulneráveis é também de natureza não-cíclica, na medida em que o crescimento da procura interna no período que antecedeu a crise foi induzido por afluxos excessivos de crédito, expectativas irrealistas de rendimento e um frenesim especulativo nos mercados de ativos. O inconveniente deste facto reside no seu impacto duradouro sobre o produto potencial, à medida que as economias vulneráveis reafetam as suas dotações de fatores produtivos entre os diferentes setores.

Desde 2009, a tendência, verificada antes da crise, para um forte aumento dos preços dos bens não transacionáveis nos países com contas deficitárias, foi interrompida. Os preços dos bens não transacionáveis perderam dinamismo ou diminuíram mesmo, relativamente aos preços das exportações. A contração da procura interna e a descida dos preços dos bens não transacionáveis, relativamente aos transacionáveis, constituem um incentivo a que as empresas reorientem a sua capacidade de produção para as exportações e contribuem para a reafetação da mão-de-obra e do capital dos setores não transacionáveis (como a construção e a administração pública) para as indústrias viradas para a exportação. No entanto, o ritmo a que se processa esta reafetação intersetorial depende fortemente do grau de concorrência no mercado interno e da existência ou ausência de barreiras à entrada e saída de empresas nos diferentes setores. As reformas operadas nos mercados de produtos (abordada mais adiante) têm, por conseguinte, um papel importante para intensificar a concorrência e para criar um clima empresarial propício à realização desta reafetação. Além disso, a disponibilidade de financiamento para o investimento produtivo é também crucial para se efetuar um ajustamento harmonioso da estrutura produtiva das economias.

Reformas estruturais nos mercados de produtos e serviços

As reformas estruturais nos mercados de produtos e serviços desempenham um papel crucial não só pelo facto de tornarem possíveis ganhos de produtividade sustentáveis a longo prazo, mas também por gerarem efeitos positivos já a curto prazo, através de uma diversidade de vias. Tal como assinalado pela OCDE (2012)[16], poderiam obter-se efeitos positivos sobre a confiança e a riqueza, com as alterações esperadas nos rendimentos futuros induzidas pelas reformas. Isto, por sua vez, poderia estimular o investimento privado e atenuar as restrições financeiras, através de melhores garantias. Poderiam também conseguir-se efeitos positivos sobre os spreads de taxas de juro das dívidas soberanas, em benefício dos países endividados, se as reformas estruturais fossem consideradas credíveis pelos mercados financeiros. De um modo geral, a credibilidade constitui a palavra-chave para desencadear estes efeitos de curto prazo: as reformas não podem ficar no papel mas devem ser implementadas rapidamente e em pleno. A par destes efeitos sobre a confiança, as reformas estruturais nos mercados de produtos e de serviços, ao melhorar a capacidade de ajustamento e a flexibilidade da economia, facilitam a transmissão, através da economia, das medidas adotadas noutros domínios fundamentais, como por exemplo o mercado do trabalho. Neste contexto, é particularmente importante definir um pacote de reformas nos mercados de produtos e do trabalho, que sejam complementares. Por outro lado, a fim de minimizar o impacto da reestruturação dos balanços do setor privado sobre a atividade económica e a estabilidade financeira, a procura de motores de crescimento é de importância crucial, na medida em que esses motores podem, pelo menos em parte, compensar a quebra transitória da procura interna. Por último, as reformas estruturais assumem particular importância, uma vez que asseguram um processo de reequilibragem duradouro e ao mesmo tempo atenuam o impacto negativo do desendividamento e proporcionam as condições necessárias a um crescimento económico sustentável.

Reformas estruturais que reforcem a concorrência através de uma maior abertura do mercado, em especial no setor dos serviços e das indústrias de rede, são de especial importância. A fim de reforçar o crescimento da produtividade a nível das empresas e a nível global, as barreiras à entrada/saída devem ser removidas, para intensificar a concorrência e deixar que as empresas mais inovadoras entrem no mercado. Um clima plenamente propício ao processo de reafetação poderia assim assegurar que os recursos são canalizados para as empresas ou setores mais produtivos e inovadores, enquanto os menos eficientes reduzem a sua dimensão e eventualmente saem do mercado. Os dados mais recentes (Andrews e Cingano, 2012)[17] demonstram que este processo não se desenrola de modo uniforme em toda a área do euro, uma vez que o contributo da reafetação do emprego entre as empresas para a produtividade do trabalho na indústria transformadora oscila entre cerca de -5 % na Grécia e +70 % na Finlândia (relativamente a um cenário de base em que o emprego é afetado de forma aleatória). Em certos Estados-Membros existe ainda uma margem considerável para efetuar uma reafetação de recursos em prol da produtividade (especialmente na Europa Continental e no Sul). A supressão das restrições injustificadas à entrada no mercado em setores como o comércio a retalho, as profissões regulamentadas, as indústrias de rede e os serviços às empresas, nomeadamente, contribuiria para intensificar a concorrência e facilitaria a reafetação.

As reformas do mercado de produtos, ao fomentarem a concorrência e reduzirem a rentabilidade excessiva nos setores protegidos, constituiriam um incentivo ao reforço da eficiência dos processos produtivos e da afetação de recursos. Com a intensificação da concorrência, os preços e as margens ficam sujeitos a pressão. Acelerando o processo de reafetação de recursos, este facto proporcionará aos agentes estabelecidos no mercado incentivos para tornarem os seus processos produtivos mais eficientes, para defenderem as suas quotas de mercado e as suas taxas de rentabilidade. Simultaneamente, uma concorrência acrescida pode promover a inovação a nível dos produtos e dos processos (na medida em que as empresas inovadoras possam apropriar-se dos benefícios da inovação, o que sublinha a importância do bom funcionamento do sistema de direitos de propriedade intelectual) e, em última análise, estimular o crescimento da produtividade. Os benefícios resultantes de uma produção mais eficiente são, por sua vez, disseminados por toda a economia. Isto é especialmente verdadeiro nos setores, como os serviços e as indústrias de rede, cuja produção se destina em grande parte a consumo intermédio por parte de outros setores. As reformas destinadas a aumentar a produtividade nesses setores, que são tipicamente não-transacionáveis, poderão ter repercussões significativas sobre a produtividade nos setores transacionáveis (como as indústrias transformadoras), com benefício para os países com contas deficitárias. Uma implementação ambiciosa da Diretiva Serviços, cuja transposição parece ser levada a cabo de forma bastante heterogénea, constitui um elemento importante deste tipo de reformas.

Durante o último ano, vários Estados-Membros da área do euro empreenderam reformas estruturais fundamentais nos seus mercados de produtos e serviços. O esforço de reforma foi significativo nos países que beneficiam de programas de assistência financeira e/ou se encontram sob a pressão do mercado (ou seja, os países vulneráveis). Foram adotadas medidas de liberalização, embora em graus diferentes, nas indústrias de rede (por exemplo, na Grécia, em Itália, em Portugal e em Espanha) e noutros setores de serviços (por exemplo, na Grécia, na Irlanda, em Itália e em Portugal). Foram implementadas reformas no enquadramento da concorrência (por exemplo, revisão do direito da concorrência e atribuição de maiores recursos às autoridades de concorrência) na Áustria, na Bélgica, na Finlândia, na Irlanda, no Luxemburgo e em Portugal. É necessário ainda um grande esforço de reforma neste domínio, em especial no que diz respeito à redução das barreiras no setor dos serviços profissionais. Na Áustria, na Bélgica, na França, na Alemanha, na Itália e na Eslovénia, o potencial inexplorado de abertura do acesso às profissões regulamentadas ainda é considerável. Por último, estão igualmente em curso reformas dos mercados de venda e arrendamento de habitação, nomeadamente em Espanha, em Portugal e na Irlanda, com o objetivo, nomeadamente, de reduzir os incentivos à acumulação de dívida por parte das famílias e de promover a mobilidade dos trabalhadores.

Melhorar o ambiente regulamentar em que se movem a indústria e as empresas da UE conduziria a ganhos de competitividade e ao reforço da capacidade das empresas para crescerem e criarem emprego. As condições proporcionadas ás empresas podem contribuir para tornar mais fácil a cessação da atividade por parte das empresas menos eficientes. A cessação da atividade das empresas seria favorecida por legislações em matéria de falência mais favoráveis às empresas, que estabelecessem um compromisso adequado entre a proteção dos credores (com o objetivo de aumentar a sua taxa de recuperação) e a redução dos custos de cessação de atividade para os empresários (que permita uma rápida quitação da sua dívida, com vista a uma «segunda oportunidade» para os bons projetos empresariais). È indispensável, para este efeito, permitir a resolução extrajudicial de litígios e assegurar um prazo razoável para a conclusão dos procedimentos legais em caso de falência empresarial. Além disso, as empresas que teriam entrado em falência em condições normais de mercado não deveriam ser mantidas artificialmente em funcionamento, para não se entravar o necessário ajustamento da economia, embora se deva ter em conta o impacto social do processo de reafetação, através de medidas de acompanhamento bem concebidas. Melhorar o clima empresarial implicaria igualmente tomar medidas para aumentar a eficiência e a transparência da administração pública, mediante uma simplificação administrativa a todos os níveis do governo, suscetível de reduzir a carga administrativa, a adoção de medidas destinadas a melhorar a eficiência da justiça civil. Através de uma redução dos custos, do tempo e da incerteza que se prendem com a atividade empresarial, as medidas adotadas nestes domínios poderiam aumentar a eficiência das empresas em atividade, o que se traduziria numa redução dos preços e numa maior produtividade, criando simultaneamente condições favoráveis para atrair o investimento e favorecer a entrada de novas empresas no mercado. Foram empreendidas recentemente reformas destinadas a reduzir a carga administrativa, a modernizar as administrações públicas e a tornar a justiça civil mais eficiente, em vários Estados-Membros da área do euro, nomeadamente a Grécia, a Itália, Portugal e a Espanha. No entanto, estes países devem prosseguir os seus esforços, tendo em conta a grande distância que os separa dos Estados-Membros melhor classificados nesta matéria. Recomendam-se também reformas no domínio da administração pública e do ambiente empresarial em países como a Estónia, a Finlândia, a França, a Eslováquia e a Eslovénia.

Mercados do trabalho

A evolução dos custos do trabalho tem sido em geral favorável à reequilibragem das contas correntes na área do euro. Embora nos países com contas excedentárias se tenha assistido recentemente a um aumento dos custos unitários do trabalho (CUT) e das remunerações nominais por trabalhador, ambos os indicadores começaram a crescer a um ritmo mais lento nos países caracterizados por elevados défices das contas correntes no momento da crise (ver figura 11). Entre 2007 e 2012, a baixa dos custos unitários do trabalho, em comparação com os concorrentes (ou seja, a taxa de câmbio efetiva real com base nos CUT) foi significativa para os países vulneráveis como a Irlanda, a Grécia, a Espanha e Portugal, embora o processo de reequilíbrio exigisse ainda um esforço suplementar na Grécia e, em menor medida, em Portugal (ver Buti e Turrini 2012[18]). No futuro, o processo de ajustamento salarial será ainda mais apoiado pelas reformas em curso, em especial no domínio da negociação salarial, em países como a Grécia e Espanha. Na Grécia, por exemplo, a negociação dos salários tornou-se mais descentralizada, foram suspendidos o princípio da cláusula mais favorável para os contratos coletivos a nível empresarial e extensão do mecanismo dos contratos coletivos setoriais, e alargou-se a possibilidade de os conselhos de trabalhadores celebrarem acordos a nível das empresas. De igual modo, em Espanha, tornou-se mais fácil concluir acordos a nível das empresas em derrogação aos contratos setoriais.

No entanto, é de notar igualmente que a redução das remunerações em termos nominais nem sempre foi acompanhada de uma mudança no mesmo sentido do índice de preços no consumidor, quer em virtude de uma deficiente repercussão das condições do mercado de trabalho sobre o mercado de produtos (devido, por exemplo, a condições de concorrência insuficientes nos mercados de produtos) quer de um crescimento dos custos não salariais (ou seja, impostos, custos de capital, energia, ver também caixa acima), restringindo assim o potencial de melhoria da competitividade em termos de custos.

Figura 11: Custos unitários do trabalho e remuneração nominal por trabalhador nos países excedentários e nos países deficitários da área do euro

Fonte: Serviços da Comissão

A evolução dos custos do trabalho indicia também um primeiro processo de reafetação de recursos. Nos países vulneráveis, os salários nominais no setor não-transacionável diminuíram de forma ligeiramente mais acentuada do que no setor transacionável (ver Buti e Turrini, 2012; Comissão Europeia, 2012), tendência essa que cria as condições necessárias para uma reorientação da força laboral para o setor transacionável. Esta reafetação é essencial para uma melhoria sustentável das posições externas dos países que acumularam situações largamente negativas em termos de investimento líquido ao longo dos últimos anos. No entanto, o processo de reafetação da mão-de-obra necessita de ser apoiado por uma maior fluidez dos mercados de trabalho. Em alguns países, a rigidez e a segmentação do mercado de trabalho constituem por si só obstáculos ao processo de reafetação, especialmente no que diz respeito à reinserção profissional dos trabalhadores que foram dispensados durante o ajustamento e que agora se defrontam com obstáculos importantes no regresso ao mercado de trabalho. Em muitos dos países da área do euro cuja regulamentação era menos flexível entraram em vigor recentemente, ou estão em curso, reformas destinadas a apoiar o ajustamento do mercado de trabalho e a reduzir a sua segmentação. Foi melhorada a flexibilidade em matéria de despedimentos nos em países que tradicionalmente se caracterizavam por legislações estritas em matéria de proteção do emprego. A Espanha implementou reformas, em 2010 e 2011, sobre a definição do conceito de despedimento por justa causa e sobre o montante da indemnização por despedimento. Em Itália, a reforma do mercado de trabalho de junho de 2012 tinha por objetivo aumentar a flexibilidade em matéria de despedimentos, rever as normas relativas ao despedimento - nomeadamente através da restrição das possibilidade de reintegração, da limitação das indemnizações devidas em caso de despedimento sem justa causa e da aceleração do processo de resolução de litígios - e ao mesmo tempo regulamentar melhor a flexibilidade para a entrada através da introdução de desincentivos contra os contratos temporário e atípicos. A Eslovénia aprovou uma reforma do mercado de trabalho que isenta os empregadores da obrigação de procurar alternativas de emprego em caso de despedimento. Está em curso em França uma reforma que atenua parcialmente a proteção dos trabalhadores com contratos permanentes, prevendo ao mesmo tempo uma certa segurança de acordo com o modelo da «flexigurança». É imprescindível preservar a dinâmica de reforma nos mercados do trabalho e implementar as reformas já aprovadas. Além disso, esta dinâmica pode ser potenciada por uma implementação ambiciosa de medidas destinadas a facilitar a livre circulação dos trabalhadores no Mercado Interno.

A amplitude da correção dos preços relativos dos setores transacionável e não transacionável depende do grau em que se processa a repercussão do custo da mão-de-obra sobre os preços e, portanto, nomeadamente, do grau de concorrência e do poder de mercado das empresas nos diferentes setores. Na medida em que as economias vulneráveis da área do euro se devem alinhar pelos preços praticados na maioria dos mercados internacionais, a redução significativa registada nos custos de mão-de-obra traduzir-se-á, sobretudo, no aumento dos lucros e margens das empresas do setor, podendo o impacto sobre os preços na exportação ser relativamente reduzido. O aumento das margens, e, por conseguinte, a repercussão incompleta, apoia o processo de requilibragem na medida em que incentiva a reafetação de recursos em direção ao setor dos bens transacionáveis ou desloca a capacidade de produção (disponibilizada graças à contração da procura interna). Todavia, no setor dos bens não transacionáveis, a repercussão incompleta constitui um potencial motivo de preocupação, uma vez que pode ser indício de uma falta de concorrência em setores específicos. Uma redução dos preços dos bens não transacionáveis em reação à redução dos custos salariais aumenta a eficiência económica. Ao amortecer o impacto produzido pela redução dos custos do trabalho sobre o rendimento real disponível, reduz igualmente os problemas de caráter social e evita uma contração mais pronunciada da procura interna. Além disso, um declínio dos preços dos bens não transacionáveis reduz os custos de produção das empresas exportadoras e, por conseguinte, contribui igualmente para a reequilibragem externa da economia.

Figura 12: Evolução dos custos unitários reais do trabalho e desemprego

Fonte: Serviços da Comissão

A evolução dos salários reais tem também contribuído para a redução das divergências a nível do desemprego. A crise produziu efeitos largamente assimétricos sobre a produção e o emprego dos Estados-Membros da área do euro. Os países mais atingidos foram aqueles que sofreram uma maior compressão da procura interna ligada à degradação das contas correntes. Os países que tinham grandes défices nas contas correntes no início da crise tendem atualmente a ter taxas de desemprego muito mais elevadas (por exemplo, a Grécia e a Espanha). O facto de os custos unitários do trabalho e dos salários registarem uma evolução mais moderada neste grupo de países, constitui por conseguinte um bom prenúncio, não só para a reequilibragem das posições externas mas também para a redução das divergências a nível do desemprego na área do euro. Conforme ilustrado na figura 12, os países com maior desemprego em 2010 registam um crescimento mais lento dos custos laborais unitários reais, o que significa que os salários reais crescem a um ritmo inferior ao da produtividade do trabalho. Este processo deverá contribuir para a absorção dos grandes focos de desemprego que se observam em alguns países, embora se possa ter dúvidas quanto à adequação da velocidade de ajustamento dos salários reais, tendo em conta a envergadura do desafio com que se defrontam alguns países.

Existe o risco de o desemprego se tornar progressivamente estrutural. Na ausência de uma absorção efetiva e rápida do desemprego conjuntural, podem produzir-se efeitos de histerese, que enraízam o desemprego e o tornam menos sensível à dinâmica salarial. O desemprego estrutural aumentou significativamente em alguns países da área do euro. Isto pode implicar uma perda de capital humano e uma redução da contribuição potencial do trabalho para o crescimento numa perspetiva de futuro. Para combater o risco de histerese é necessário dispor-se de sistemas fiscais e de prestações sociais e políticas ativas do mercado de trabalho que proporcionem incentivos a que os desempregados voltem ao trabalho, e criar uma infraestrutura eficaz para promover a correspondência entre a oferta e a procura no mercado de trabalho (por exemplo, serviços públicos de emprego eficazes, oportunidades adequadas de formação e requalificação profissional). Além disso, o recurso a subsídios de emprego bem concebidos pode contribuir para apoiar a procura de mão-de-obra para as categorias de trabalhadores em risco de desemprego de longa duração e de exclusão da vida ativa (por exemplo, os jovens ou os trabalhadores mais idosos licenciados).

* Variáveis mencionadas nas conclusões do Conselho Europeu de março de 2011.

** Os dados das declarações de rendimento dos pequenos e médios bancos nacionais e instituições sob controlo estrangeiro na Alemanha não estão disponíveis.

*** CITA Rev. 3, códigos L-P.

**** CITA Rev. 3, códigos A-K

Fontes: Serviços da Comissão, previsões da primavera da Comissão, Eurostat e BCE

[1] COM(2012) 777 final.

[2] COM(2012) 750 final.

[3] Ou seja, no momento em que o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho revisto entrou em vigor.

[4] Ver Caixa I.4 das previsões da primavera da Comissão Europeia.

[5] Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho revisto.

[6] Os cortes na despesa são influenciados pela intervenção pública no setor financeiro.

[7] Para mais pormenores sobre o indicador S1, ver Capítulo 1.3 do Relatório de Sustentabilidade Orçamental de 2012, European Economy 8|2012 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-8_en.pdf

[8] Para mais pormenores sobre o indicador S2, ver capítulo 1.3 do Relatório de Sustentabilidade Orçamental de 2012.

[9] De acordo com o cenário de referência e o cenário de risco do Grupo de Trabalho sobre o Envelhecimento da População, respetivamente, ver relatório sobre o envelhecimento demográfico 2012, disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/2012-ageing-report_en.htm

[10] Ver conclusões do Conselho Europeu de 21 de julho de 2011.

[11] Comissão Europeia (2013), «Drivers of diverging financing across member states», Quarterly Report on the Euro Area, volume 12 ponto 1.

[12]Ver Livro Verde sobre o financiamento a longo prazo da economia, COM (2013) 150 final

[13] Ver «Assessing the private sector deleveraging dynamics», Quarterly report on the euro area, Volume 12 ponto 1, março de 2013.

[14] Buti, M. e A. Turrini (2012), «Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working», VoxEU.org, 12 de novembro.

[15] Comissão Europeia (2012), «Current Account Surpluses in the EU,» European Economy, 9.

[16] OCDE (2012). Economic Policy Reforms 2012. Going for Growth. Paris, OCDE.

[17] Andrews, D. e F. Cingano (2012), «Public Policy and Resource Allocation: Evidence from Firms in OECD countries», OECD Economics Department Working Papers, Nº.996, OCDE, Paris.

[18] Buti, M. e A. Turrini (2012), «Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working», VoxEU.org, 12 de novembro.