Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de decisão do Conselho relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros"

(COM(2003) 176 final - 2003/0068 (CNS))

(2003/C 208/16)

Em 22 de Abril de 2003, o Conselho decidiu, ao abrigo do artigo 262.o do Tratado que institui a CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

O Comité Económico e Social Europeu designou relator-geral do parecer Christoforos Koryfidis, tendo-o incumbido da elaboração dos trabalhos correspondentes.

Na 399.a reunião plenária de 14 e 15 de Maio de 2003 (sessão de 14 de Maio), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 87 votos a favor, 4 votos contra e 23 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Em 8 de Abril de 2003, a Comissão Europeia adoptou pela primeira vez, e em simultâneo, as suas propostas de, por um lado, orientações gerais para as políticas económicas e, por outro, de orientações e recomendações para as políticas de emprego.

1.2. O presente parecer do CESE surge em sequência e como complemento do seu parecer adoptado em Março de 2003 sobre o futuro da estratégia europeia de emprego (EEE)(1).

1.3. Paralelamente ao presente parecer, o CESE elaborou um outro sobre as orientações gerais para a política económica para 2003.

2. A proposta da Comissão

2.1. Na exposição de motivos da sua proposta, a Comissão indica as razões que levaram a uma revisão de fundo destas orientações, delimita um novo enquadramento para o aperfeiçoamento das mesmas e delineia as acções prioritárias a empreender.

2.1.1. Entre os motivos que levaram à revisão das orientações são evocados, entre outros, os desafios com que a Europa actualmente depara e, em particular, "a intensificação das mudanças económicas, sociais e demográficas, a globalização e as exigências de uma economia moderna, aliadas ao próximo alargamento da UE", bem como a necessidade de "optimizar a consecução da Estratégia de Lisboa".

2.1.2. Na proposta da Comissão, o quadro para o aperfeiçoamento das directivas é determinado e delimitado de acordo com os seguintes critérios:

- a necessidade de orientações mais estáveis, mais centradas nas realizações e nas metas a médio prazo, inscrevendo-se no contexto dos objectivos fundamentais e da agenda da acção para os próximos 10 anos, ambos adoptados em Lisboa;

- os resultados de uma vasta avaliação dos primeiros cinco anos de aplicação da estratégia europeia de emprego;

- as conclusões de diálogos e negociações travados até ao presente com todos os órgãos institucionais da UE e outros intervenientes decisivos, inclusivamente a sociedade civil;

- o alargamento da UE;

- os contributos dados, em especial os do Parlamento Europeu(2).

2.1.3. As dez acções prioritárias específicas propostas pela Comissão visam responder aos desafios actuais e futuros, mas também reafirmar três objectivos essenciais: i) o pleno emprego, ii) a melhoria da qualidade e da produtividade do trabalho e iii) o reforço da coesão e da inclusão social.

2.2. A Comissão propõe objectivos quantitativos a nível comunitário e dos Estados-Membros, pelos quais se medirão os progressos realizados. Alguns deles foram fixados pelo próprio Conselho Europeu ou já constavam das orientações precedentes, outros são novos.

2.3. Finalmente, na sua proposta, a Comissão apresenta as orientações numa estrutura tripartida(3), sublinhando a responsabilidade dos Estados-Membros na aplicação das políticas de emprego, de modo a:

- respeitar objectivos e prioridades;

- registar progressos na realização dos objectivos quantitativos específicos fixados;

- assegurar a boa gestão das políticas de emprego, nomeadamente através de uma parceria eficaz entre as mais importantes partes interessadas;

- velar para que as orientações para o emprego estejam em coerência com as orientações gerais para as políticas económicas que os Estados-Membros são, por outro lado, exortados a aplicar plenamente.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE subscreve a argumentação da Comissão na exposição de motivos da proposta em apreço, partilhando sobretudo as ideias contidas nas passagens sobre:

- a estratégia a médio prazo para dar resposta aos novos desafios do mercado de trabalho;

- o apoio aos objectivos de Lisboa;

- a melhoria da gestão, da parceria e da aplicação ("intergovernação") das políticas;

- a coerência e a complementaridade que devem reger a relação entre as orientações para o emprego e as orientações para as políticas económicas.

3.1.1. O CESE dá em especial grande importância à coerência que deverá caracterizar a articulação das orientações para o emprego com as orientações para as políticas económicas, encarando-a como uma relação de reciprocidade e de equivalência, apta a servir os objectivos prioritários na matéria, tal como claramente formulados em Lisboa.

3.1.1.1. Neste contexto, o CESE sublinha que os Estados-Membros devem considerar o conjunto das propostas respeitantes à política económica e à política de emprego como um único quadro obrigatório para alcançar os objectivos de Lisboa.

3.1.1.2. O CESE pensa ainda que a sincronização das orientações para as políticas económicas com as orientações para o emprego, bem como a perspectiva trianual dada a estas últimas constituem uma evolução importante do ponto de vista da estratégia europeia de emprego (EEE) e da sua eficácia no contexto da estratégia de Lisboa e da nova configuração da Europa alargada a 25.

3.1.1.3. O CESE gostaria contudo de recordar algumas das suas análises(4), a saber:

- que a estratégia de Lisboa depara com dificuldades;

- que, na ausência de um crescimento económico estável e sustentável, será difícil atingir os outros objectivos fixados em Lisboa;

- que a situação económica se tem degradado nos últimos dois anos;

- que as actuais tensões internacionais não são favoráveis a uma retoma da economia.

3.1.1.4. Todas estas realidades dificultam a aplicação das orientações. Também se irá propor tirar partido de todas as possibilidades e de todos os meios à disposição dos Estados-Membros e da União, incluindo os Fundos Estruturais, para reforçar os esforços desenvolvidos.

3.1.1.5. Por outro lado, as novas orientações para o emprego constituem um grande desafio para os novos Estados-Membros da UE. Independentemente de todos os outros problemas, é a primeira vez que esta política de orientações lhes é aplicada formalmente. Ora, tal confere à Comissão uma responsabilidade muito especial de apoiar os esforços dos novos Estados aderentes para responderem às expectativas de toda a União.

3.2. No seu parecer sobre a nova estratégia europeia de emprego, o CESE deixou claro que "a nova EEE, que comporta metas intermediárias precisas, contribuirá para a realização dos objectivos de Lisboa, visto ser acompanhada por orientações estáveis e integradas, cuja eficácia será objecto de uma verificação sistemática"(5).

3.2.1. Na linha desta sua apreciação, mas também da sua adesão mais geral aos três principais objectivos de Lisboa em matéria de emprego(6), o CESE aprova igualmente as abordagens seguidas, as ideias evocadas e os diferentes objectivos expostos pela Comissão na secção A (intitulada "Os grandes objectivos") da sua proposta.

3.2.1.1. Assim, o CESE aprova em particular:

- a exortação que a Comissão dirige aos Estados-Membros no sentido de fixarem "metas nacionais correspondentes, que sejam consentâneas com os resultados esperados a nível da UE", a fim de lograr alcançar o objectivo do pleno emprego;

- a sua análise da transição para uma economia assente no conhecimento, com vista a melhorar a qualidade e a produtividade do trabalho;

- o reforço da coesão e inclusão sociais, através de políticas de emprego que devem "contribuir para alcançar até 2010 em todos os Estados-Membros uma redução substancial da percentagem de pessoas com emprego, mas em situação de pobreza". O CESE insiste igualmente na necessidade de acompanhar as orientações de objectivos quantitativos, não apenas a nível nacional, mas também a nível regional e local, de dar mais importância à execução, aos resultados e à avaliação de toda e qualquer acção específica, bem como de, em todos os casos, as completar com recomendações.

3.3. O CESE nota que a imigração não é objecto de uma prioridade específica e distinta e que lhe é feita referência no âmbito de outras prioridades, pelo que confirma a sua opinião de que é também no âmbito das prioridades do emprego que a UE deve elaborar uma única política comum de imigração para a gestão dos fluxos migratórios.

4. Observações na especialidade

4.1. No tocante às diferentes "acções prioritárias", o CESE observa e propõe o seguinte:

4.1.1. Prioridade n.o 1: "Medidas activas e preventivas dirigidas aos desempregados e aos inactivos"

4.1.1.1. No seu último parecer sobre a nova EEE, o CESE nota que "uma orientação deverá ser consagrada à intensificação das medidas preventivas e activas a favor dos desempregados de longa duração, dos inactivos, dos deficientes, das mulheres, dos jovens e das minorias étnicas, com o fito de remover os obstáculos que os impedem de entrar e de permanecer no mercado de trabalho e de ocupar postos de trabalho viáveis. Igualmente importante é averiguar o mais rapidamente possível quais as necessidades dos desempregados e lançar programas de acompanhamento e de reintegração"(7).

4.1.1.2. Baseando-se nesta sua apreciação, o CESE pergunta-se se, a nível nacional, e contando com a participação dos parceiros sociais, e, de uma forma mais geral, da sociedade civil organizada, bom como das administrações locais e regionais, não seria preferível integrar numa única orientação todas as medidas destinadas a remover os obstáculos ao acesso ao mercado de trabalho, como sejam as discriminações de trabalhadores de países terceiros ou ainda as desigualdades regionais.

4.1.1.2.1. De notar que tal orientação única respeitante à remoção dos obstáculos ao acesso ao mercado de trabalho equivale a deslocar o ângulo de abordagem da questão do emprego para um ponto de vista que oferece uma visão de conjunto mais clara e precisa da mesma. Em semelhante contexto, todo o esforço é feito de modo preventivo, diz respeito a cada um e adquire uma dinâmica social sustentável, com todas as consequências que daí decorrem para o tratamento do problema a médio e a longo prazo.

4.1.2. Prioridade n.o 2: "Fomentar o espírito empresarial e promover a criação de emprego"

4.1.2.1. Aprovando as propostas da Comissão nesta matéria, mas não saindo da linha das suas próprias posições sobre o assunto(8), o CESE salienta em especial que é necessário cultivar o espírito empresarial de forma sistemática e integrada através da educação, bem como instaurar um quadro de acção empresarial que seja compatível com os modelos sociais europeus clássicos.

4.1.2.1.1. Quanto à questão específica do espírito empresarial, o Comité faz questão de lembrar os seguintes aspectos:

- É a actividade empresarial independente que, sem excluir a que emana de pessoas e que visa a criação de serviços de interesse solidário ou geral, está realmente na origem da criação de postos de trabalho.

- As pequenas empresas são muitas vezes caracterizadas pela sua alta intensidade de mão-de-obra e criam relativamente mais postos de trabalho do que as grandes empresas, cuja estrutura conta geralmente com uma presença mais intensa de capital.

- O simples aumento do número de PME na UE não constitui em si suficiente indicador do êxito desta política.

- É necessário assegurar que as PME inovadoras aumentem em número e que os trabalhadores não se vejam forçados a optar por uma actividade independente só porque o mercado de trabalho clássico não lhes oferece a possibilidade ou a perspectiva de emprego assalariado(9).

- As empresas dos sectores de actividade tradicionais são ainda as principais criadoras de emprego, pelo que é necessário serem integradas nas políticas comunitárias e nacionais de apoio às empresas.

- Há que introduzir melhorias qualitativas na criação de empresas, dotando os candidatos a empresários de uma formação adequada e prestando-lhes serviços de acompanhamento.

4.1.3. Prioridade n.o 3: "Fazer face à mudança e promover a adaptabilidade no trabalho"

4.1.3.1. Considerando as posições por si tomadas a este respeito(10), o CESE aprova as propostas da Comissão. Não obstante, sublinha em especial o papel dos parceiros sociais no aperfeiçoamento desta prioridade. Trata-se de um papel que exige a sua participação dinâmica e activa a todos os níveis (europeu, nacional e local), desde a fase de concepção das políticas até à sua aplicação e avaliação.

4.1.3.2. Neste espírito, há que pôr imediatamente em prática a proposta dos parceiros sociais respeitante a uma cooperação tripartida em matéria de desenvolvimento e de emprego e que institucionalizar a proposta da Comissão Europeia sobre a organização de cimeiras sociais tripartidas antes do Conselho Europeu do Verão.

4.1.4. Prioridade n.o 4: "Mais e melhor investimento em capital humano e estratégias de aprendizagem ao longo da vida"

4.1.4.1. O CESE confere particular importância aos investimentos em capital humano. Considerando que a aprendizagem ao longo da vida constitui uma orientação primordial, insiste na necessidade de aumentar visivelmente tais investimentos, afectando para o efeito tanto meios públicos como privados. Ao mesmo tempo, constata que é indispensável estudar e desenvolver um modelo mais flexível e eficaz de exploração desse capital, para o que dá grande ênfase ao papel e contributo dos Fundos Estruturais e, em particular, do Fundo Social Europeu(11).

4.1.4.2. Ao conferir particular prioridade à instauração do princípio da educação e da formação ao longo da vida, o CESE considera que o objectivo de elevar até 2010 a taxa média de participação da população adulta no sistema de educação e formação na UE a 15 % e a pelo menos 10 % em cada um dos Estados-Membros não corresponde(12) como deveria às grandes exigências da sociedade do conhecimento.

4.1.5. Prioridade n.o 5: "Aumentar a oferta de mão-de-obra e promover o envelhecimento em actividade"

4.1.5.1. O CESE atribui igualmente grande valor a esta questão e realça a necessidade de conciliar as políticas em prol do envelhecimento em actividade com "a existência de condições de trabalho penosas e a situação económica actual motivadora de profundas reestruturações de empresas, que têm muito frequentemente como resultado o despedimento dos trabalhadores mais velhos. Importa que tais despedimentos possam ser compensados, nomeadamente através de planos sociais ambiciosos, de medidas de requalificação e reconversão, mas também deixando em aberto as possibilidades actuais de aposentação antecipada"(13).

4.1.5.2. A educação e, em especial, a formação ao longo da vida, podem ser consideradas determinantes para a familiarização de todo um potencial de recursos humanos (mulheres, trabalhadores idosos e as pessoas desfavorecidas) com a sociedade do conhecimento.

4.1.6. Prioridade n.o 6: "Igualdade entre homens e mulheres"

4.1.6.1. O CESE aprova as propostas da Comissão, observando, porém, que a problemática da igualdade entre homens e mulheres em matéria de emprego é uma questão de remoção de obstáculos ao acesso ao mercado de trabalho, mas também de política salarial.

4.1.6.2. O CESE aprova em especial a procura de conciliação entre a vida profissional e a vida familiar através da prestação de assistência às crianças e às pessoas dependentes. Esta perspectiva, desde que acompanhada de medidas para remover os obstáculos e reduzir a discrepância das remunerações entre os sexos, contribuirá decisivamente para a concretização dos objectivos(14) fixados para 2010.

4.1.7. Prioridade n.o 7: "Promover a inserção no mercado de trabalho de pessoas desfavorecidas e combater a discriminação de que são alvo"

4.1.7.1. O CESE aprova ainda as propostas específicas da Comissão, observando, todavia, uma vez mais, que preferiria uma única orientação para remoção dos obstáculos ao acesso ao mercado de trabalho, como acima proposto. O CESE considera esta fixação de objectivos específicos para as pessoas desfavorecidas muito interessante, porquanto esses objectivos são susceptíveis de contribuir decisivamente para o procedimento de avaliação comparativa que deverá seguir-se.

4.1.7.2. No entanto, o conceito de "pessoas desfavorecidas" abrange grandes grupos de indivíduos em situações muito diversas face ao emprego. Em especial no caso das pessoas menos válidas, há que adoptar termos e conceitos mais precisos para as definir, mas também para definir o próprio trabalho. Nesses grupos, e talvez também noutros, muitas pessoas não são sequer candidatas a emprego. Porém, tal não deve privá-las da possibilidade de seguirem uma formação ou de adquirirem uma qualificação profissional no quadro dos planos de acção para o emprego.

4.1.7.3. O CESE propõe a fixação de objectivos quantitativos para esse grupo de pessoas desfavorecidas, consideradas inactivas devido à sua situação.

4.1.8. Prioridade n.o 8: "Tornar o trabalho compensador através de incentivos para aumentar o seu carácter atractivo"

4.1.8.1. O CESE concorda com a proposta da Comissão e vê a dimensão qualitativa dos postos de trabalho como factor de manutenção da actividade profissional do indivíduo. Neste contexto, seria importante que os planos de acção nacionais também se articulassem em torno desta dimensão.

4.1.9. Prioridade n.o 9: "Transformar o trabalho não declarado em emprego regular"

4.1.9.1. A posição do CESE no seu parecer sobre a EEE(15) é clara e corresponde à da Comissão. O CESE aprova a ideia de criar condições que permitam uma consciencialização do problema em toda a sua amplitude e de fazer avançar os progressos alcançados na sua resolução através de estatísticas melhoradas.

4.1.10. Prioridade n.o 10: "Promover a mobilidade profissional e geográfica e melhorar a colocação"

4.1.10.1. Reconhecendo a importância da mobilidade na UE e no domínio do emprego, o CESE apoia o conjunto das propostas da Comissão que se lhe referem. Destaca, porém, como particularmente positiva, a medida proposta de proporcionar até 2005 aos cidadãos europeus a possibilidade de consultarem todas as ofertas de emprego anunciadas pelos serviços de emprego dos Estados-Membros.

4.2. No atinente ao objectivo de "melhorar a governança, a parceria e a execução", o CESE faz as seguintes observações:

4.2.1. Como reconhece a necessidade de melhorar a gestão e a execução da EEE através dos planos de acção nacionais para o emprego, o CESE aprova a proposta da Comissão segundo a qual, "no devido respeito pelas diferentes tradições e práticas nacionais, impõe-se assegurar a participação das instâncias parlamentares pertinentes na aplicação das orientações". O CESE insiste contudo, dirigindo-se aos Estados-Membros, no papel que deve ser conferido aos parlamentos nacionais nos planos de acção nacionais nesta matéria. É por isso que lembra ter sugerido, no que toca às diligências nacionais, que "a EEE ganharia indubitavelmente qualidade se os parlamentos dos Estados-Membros debatessem e adoptassem planos nacionais de acção em matéria de emprego no quadro dos orçamentos anuais que destinam à política de emprego"(16).

4.2.2. O CESE concorda que "todos os principais intervenientes, incluindo a sociedade civil, devem desempenhar uma missão significativa na estratégia Europeia de emprego", apoiando igualmente a Comissão quando esta adianta que "a participação de agentes regionais e locais no desenvolvimento e na aplicação das orientações deverá ser apoiada, nomeadamente através da constituição de parcerias locais, da consulta e da divulgação de informações".

4.2.2.1. No mesmo espírito e de acordo com o seu parecer acima citado, o CESE persiste em sublinhar que, ao serem definidas pelos Estados-Membros, as orientações devem ser complementadas com objectivos quantitativos, não apenas a nível nacional, mas também a nível regional e local. Neste contexto, os países da União são convidados a dar maior ênfase à execução, aos resultados e à avaliação de cada uma das acções específicas, as quais devem, em qualquer dos casos, ser acompanhadas de recomendações.

4.2.3. Constituindo os dados estatísticos um pressuposto essencial para a elaboração eficaz de uma política de orientações integrada, o CESE realça de novo a importância dos mesmos e apela à Comissão que actue de forma coordenada e com todos os meios ao seu dispor para fornecer nos prazos fixados informações estatísticas comprovadas, baseadas em indicadores comparáveis e fiáveis para todos os Estados-Membros.

4.2.4. As parcerias e sinergias que, com vista à execução das orientações, ligam as administrações aos parceiros sociais e à sociedade civil organizada a nível regional e local, constituem a chave da eficácia das mesmas. Neste contexto, o papel dos parceiros sociais, e, mais globalmente, da sociedade civil organizada a nível local e regional deve ser reforçado tanto na fase de elaboração das políticas como na de execução, mas também pontualmente, na avaliação de acções específicas.

Bruxelas, 14 de Maio de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) JO C 133 de 6.6.2003.

(2) Constantes, em especial, nas resoluções de 25 de Setembro e de 5 de Dezembro de 2002 sobre estas questões, bem como da de Fevereiro de 2003 sobre a preparação do Conselho Europeu da Primavera.

(3) "[...] incidindo, respectivamente, nos três grandes objectivos da estratégia, nas 10 prioridades fundamentais da reforma estrutural e na necessidade de melhorar a execução e a governança do processo. Os três elementos das orientações merecem ser incluídos nos Planos de Acção Nacionais para o Emprego e acompanhados a nível da UE".

(4) JO C 95 de 23.4.2003.

(5) JO C 133 de 6.6.2003.

(6) Pleno emprego, melhoria da qualidade e da produtividade no trabalho, reforço da coesão e da inclusão sociais.

(7) JO C 133 de 6.6.2003.

(8) "De igual modo, o fomento do espírito empresarial, em especial no caso de pequenas e médias empresas, bem como no que respeita às sociedades de pessoas (cooperativas, associações, mutualidades) merecia ter a sua própria orientação tendo essencialmente em vista a criação de um maior número de empregos sustentáveis e de qualidade" (JO C 133 de 6.6.2003).

(9) (Anexo). Ver JO C 368 de 20.12.1999, ponto 3.2.

(10) JO C 133 de 6.6.2003.

(11) JO C 133 de 6.6.2003.

(12) JO C 133 de 6.6.2003.

(13) JO C 133 de 6.6.2003.

(14) Os objectivos para 2010 são a supressão das discriminações com base no género, as quais dizem respeito ao desemprego e remuneração reduzida a metade.

(15) JO C 133 de 6.6.2003.

(16) JO C 133 de 6.6.2003.