DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

Que acompanha o documento

Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à aplicação de um sistema de preferências pautais generalizadas

1. Definição do problema

1.1 Introdução

O Sistema de Preferências Generalizadas (a seguir denominado «o sistema»), ajuda os países em desenvolvimento e, em especial, os países menos avançados (PMA), a reduzir a pobreza, na medida em que lhes oferece preferências de importação, a fim de criar ou aumentar as receitas provenientes do comércio internacional. Além disso, o sistema prevê a atribuição de incentivos, sob a forma de preferências pautais suplementares, aos países que se empenhem na promoção do desenvolvimento sustentável e da boa governação. Actualmente, o sistema visa realizar os objectivos enunciados na Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social sobre o papel do sistema de preferências generalizadas (SPG) da Comunidade para o decénio 2006/2015. O sistema concede um acesso preferencial aos mercados da UE, numa base generalizada e não discriminatória, a 176 países e territórios elegíveis. Há três regimes possíveis:

· o regime geral (com frequência descrito simplesmente como «SPG»);

· o regime especial de incentivo ao desenvolvimento sustentável e à boa governação (designado por «SPG +»), que prevê a concessão de preferências adicionais como incentivos para apoiar os países em desenvolvimento vulneráveis na ratificação e na aplicação de 27 convenções internacionais sobre direitos humanos e laborais, protecção do ambiente e boa governação;

· a iniciativa «tudo menos armas» (TMA), que concede um acesso com isenção de direitos e de contingentes aos países menos desenvolvidos.

O actual sistema SPG é implementado através de regulamentos sucessivos, cada um aplicado por três anos. O regulamento SPG em vigor expira em 31 de Dezembro de 2011. Em 26 de Maio de 2010, a Comissão adoptou uma proposta no sentido de prorrogar a validade do regulamento actualmente em vigor até 31 de Dezembro de 2013, a fim de prever o tempo necessário para preparar uma revisão do sistema SPG em virtude do processo legislativo mais moroso introduzido pelo Tratado de Lisboa. Uma recente análise intercalar fornece o contexto para o projecto de proposta da Comissão de um regulamento revisto destinado a substituir o sistema em vigor por ocasião do seu termo, em 2013. Tanto o regime TMA como as disposições em matéria de regras de origem se encontram fora do âmbito da presente revisão: o primeiro, porque não é sujeito a revisões periódicas, e as segundas, por ter entrado em vigor nova legislação sobre as regras de origem em 2011.

1.2. Consultas e peritagem

A presente avaliação de impacto foi elaborada na sequência de extensas consultas com os Estados-Membros e outras partes interessadas (incluindo a sociedade civil, a indústria, os países beneficiários, o Parlamento Europeu e membros da OMC). As opiniões das partes interessadas foram tomadas em consideração, tal como se sublinha por diversas ocasiões no relatório principal. Foram preenchidos os padrões mínimos da Comissão em termos de consultas. Para avaliar em que medida o sistema da UE satisfaz as necessidades dos países em desenvolvimento, foi realizada uma avaliação intercalar por um consultor externo, o Centro de Análise da Integração Regional em Sussex (CARIS). O relatório final foi publicado em 26 de Maio de 2010 no sítio web da DG Trade[1]. Os resultados deste estudo reflectem-se no principal relatório de avaliação de impacto, sempre que tal se justifique.

1.3 Pontos fortes e fracos do actual sistema SPG

A avaliação CARIS do actual sistema SPG (2010) concluiu que:

· existem provas claras de que as preferências SPG da UE podem ser eficazes para o aumento das exportações e do bem-estar dos países em desenvolvimento;

· as taxas de utilização do(s) sistema(s) SPG são elevadas e positivamente relacionadas com a percentagem da margem pautal e preferencial;

· os países exportadores captam cerca de metade das receitas derivadas das margens preferenciais;

· o regime SPG + tem tido um impacto positivo na ratificação das 27 convenções internacionais necessárias para efeitos de elegibilidade, mas os progressos em termos de aplicação efectiva são muito menos claros.

No entanto, o sistema está sujeito a um certo número de medidas estruturais e outros constrangimentos (descritos em pormenor tanto no estudo CARIS como no relatório principal). Existe ainda um certo número de questões específicas que devem ser analisadas ao longo do processo de revisão, questões essas que são resumidas no diagrama da página seguinte.

Deficiências na escolha dos beneficiários

Os países menos avançados sofrem grandes pressões de natureza concorrencial exercidas por outros países beneficiários do SPG. Vários países de elevado rendimento (HIC) continuam a ser beneficiários, com base no facto de não serem suficientemente diversificados. Esses países têm meios para alcançar níveis mais elevados de diversificação sem a ajuda das preferências da UE. O mesmo também é (sensivelmente) válido para os chamados países de rendimento médio elevado (UMI). Quanto aos países que beneficiam de preferências derivadas de outro regime preferencial bilateral com a UE, também continuam a beneficiar do sistema SPG. A utilização das preferências SPG por HIC, UMI e por países que já beneficiam de outros regimes bilaterais preferenciais aumenta a pressão concorrencial sobre as exportações de países mais pobres e mais vulneráveis, cujas necessidades são muito maiores e que, por isso, merecem uma atenção crescente.

Deficiências do mecanismo de graduação

As economias emergentes em desenvolvimento produziram sectores transformadores com muito êxito, orientados para as exportações e altamente competitivos a nível mundial. Estes sectores beneficiam de vantagens ao abrigo do regime, embora seja possível dizer que já não necessitam de preferências para alcançar uma presença significativa na UE. Exercem uma pressão concorrencial sobre a indústria da UE e aumentam os obstáculos à entrada dos países mais pobres, que, consequentemente, necessitam de envidar ainda maiores esforços no sentido de diversificar a sua base de exportação. O sistema SPG possui um mecanismo destinado a separar os sectores competitivos provenientes de países específicos e a retirar as preferências — o mecanismo de graduação. Contudo, nos termos do actual sistema, quase não tem sido utilizado. De um total de mais de 2400 sectores de países, apenas 20 foram graduados — 13 dos quais são sectores chineses. Isto indica que o actual mecanismo de graduação não tem uma capacidade de resposta suficiente para garantir a eficácia e a eficiência do sistema. Outra importante lacuna do mecanismo de graduação é esta última basear-se em secções da pauta aduaneira da UE que são tão vastas e heterogéneas que os produtos que não são necessariamente concorrenciais se vêem excluídos apenas porque se inscrevem numa categoria em que predominam produtos de um sector totalmente diferente, altamente competitivo.

Cobertura insuficiente de produtos

O sistema SPG tem uma ampla cobertura de produtos, mas que não é total. Actualmente, 9 % de todas as posições pautais encontram-se fora do sistema e estão sujeitas a direitos pautais positivos. Os países com maiores necessidades não conseguem, por vezes, aceder ao mercado da UE, porque pretendem exportar alguns destes produtos. Outra limitação prática da cobertura de produtos resulta da divisão das linhas de produtos entre as dos produtos sensíveis e as dos produtos não sensíveis: os produtos não sensíveis beneficiam de um acesso com isenção de direitos, mas os produtos sensíveis só conseguem obter uma redução pautal de 3,5 pontos percentuais sobre os direitos ad valorem.

Apoio insuficiente à diversificação das exportações

O objectivo original dos sistemas de preferências generalizadas apoiava a diversificação através da industrialização. Contudo, a avaliação de 2010 constatou que, quando todos os beneficiários e produtos são tomados em conjunto, os dados relativos à diversificação limitam-se, em grande medida, aos produtos com margem preferenciais reduzidas exportados pelas economias emergentes. A inclusão no actual sistema de países SPG que dificilmente se qualificam como países com maiores necessidades (HIC e UMI) e que exercem uma pressão significativa sobre produtos «tudo menos armas» e SPG + concorrentes no âmbito do sistema — assim como um mecanismo de graduação relativamente frágil — tornam a diversificação por países mais pobres e vulneráveis mais difícil, porque os países SPG captam a maioria das preferências.

Incoerência com os objectivos comerciais globais

A existência de benefícios do SPG pode enfraquecer os incentivos no sentido de os países beneficiários negociarem acordos comerciais bilaterais ou multilaterais. Em contrapartida, o objectivo de concentrar os benefícios do SPG nos países com maiores necessidades pode ter como consequência não planeada que países em desenvolvimento mais avançados sintam um maior incentivo para iniciar e celebrar negociações comerciais recíprocas com a UE.

Pouca utilização das preferências por parte de alguns países

As pressões concorrenciais exercidas pelos beneficiários do SPG podem reduzir os países SPG + e os países menos avançados ao estatuto de fornecedores residuais e irregulares do mercado da UE. Dado o baixo valor das transacções concluídas em tais condições, os importadores têm menos incentivo para suportar os custos associados ao pedido de preferências (por exemplo, para obter ou administrar certificados de origem). Consequentemente, muitas preferências ficam, simplesmente, por utilizar.

Apoio insuficiente à sustentabilidade e à boa governação

Os actuais critérios de vulnerabilidade que determinam a elegibilidade para efeitos do SPG + são demasiado restritivos. Isto limita a possibilidade de o SPG + promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação, no sentido de que um requisito de elegibilidade menos restritivo pode constituir um incentivo para que um maior número de países ratifique e aplique as regras e normas internacionais e se empenhe em reformas internas. O critério de acesso ao SPG + (o país tem não só de ter ratificado, mas também «aplicado efectivamente» as convenções) é desnecessariamente limitativo, não apoiando a natureza do sistema, que se baseia nos incentivos. A existência de períodos de acesso específicos ao SPG + (aberto apenas pontualmente a cada período de 18 meses) impede que os potenciais beneficiários entrem no sistema logo que tenham cumprido todos os requisitos de admissão. Ao abrigo do actual sistema, a Comissão deve controlar a evolução do processo de ratificação e a aplicação efectiva das 27 convenções especificadas, através da análise das informações disponibilizadas pelos organismos de controlo pertinentes. Contudo, o mecanismo de controlo para aplicação das convenções apresenta uma série de insuficiências significativas.

Mecanismo de salvaguarda inadequado

Foram identificadas diversas deficiências no actual mecanismo de salvaguarda do SPG, nomeadamente a falta de definição dos principais conceitos jurídicos, a ausência de definição dos direitos e obrigações que incumbem às partes no âmbito de um inquérito e o quadro processual mal definido.

2. Análise da subsidiariedade

A base jurídica para a acção comunitária nesta matéria é o artigo 207.º do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia (a seguir designado «TFUE»). O princípio da subsidiariedade não é aplicável no presente caso. O princípio da proporcionalidade é satisfeito, na medida em que o regulamento é o único tipo de medida apropriada que a UE poderá adoptar para estabelecer, unilateralmente e de forma não recíproca, o acesso preferencial aos mercados para os países em desenvolvimento.

3. Objectivos

3.1 Objectivos gerais

O sistema tem três objectivos gerais:

1. Contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países mais necessitados (G-1);

2. Promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação (G-2);

3. Garantir uma melhor salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE (G-3).

3.2. Objectivos específicos e operacionais

Para o período compreendido entre 2006 e 2015, a comunicação da Comissão sobre o SPG estabeleceu os seguintes objectivos para o sistema:

1. Manter preferências pautais «generosas» que continuem a funcionar como verdadeiros incentivos para os países em desenvolvimento aumentarem as suas exportações de uma forma sustentável;

2. Orientar as preferências para os países que mais necessitam, em especial recusando o acesso preferencial aos países que dele já não precisam, e assegurando que as taxas preferenciais do SPG são retiradas dos produtos competitivos;

3. Propor um sistema de preferências simples, previsível e facilmente acessível;

4. Continuar a fomentar o desenvolvimento sustentável e a boa governação;

5. Prever mecanismos de retirada e instrumentos de salvaguarda, a fim de assegurar que o desenvolvimento sustentável e a boa governação do SPG, bem como os interesses financeiros e económicos da UE, são protegidos.

Por forma a assegurar que as opções políticas consideradas são as mais adequadas para a consecução dos objectivos gerais do sistema num contexto económico global em mutação, esses objectivos foram traduzidos em objectivos específicos e operacionais:

Os objectivos específicos são os seguintes:

1. Centrar prioritariamente as preferências nos países que mais necessitam (S-1);

2. Eliminar os desincentivos à diversificação para os países que mais necessitam (S-2);

3. Melhorar a coerência com os objectivos comerciais globais (bilaterais e multilaterais, S-3);

4. Reforçar o apoio ao desenvolvimento sustentável e à boa governação (S-4);

5. Melhorar a eficácia dos mecanismos de salvaguarda, assegurando que estão protegidos os interesses financeiros e económicos da UE (S-5);

6. Aumentar a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do sistema (S-6).

Os objectivos operacionais são os seguintes:

1. Rever a lista dos países beneficiários, adiando os benefícios aos países que, com base nas suas necessidades financeiras, comerciais e em termos de desenvolvimento, já não necessitam de tratamento preferencial;

2. Dirigir a graduação para os principais beneficiários, assegurando que as taxas preferenciais do SPG são retiradas aos produtos competitivos;

3. Redefinir secções de produtos, de maneira a reflectir categorias de produtos mais homogéneas;

4. Simplificar o mecanismo de entrada no SPG +;

5. Desenvolver um mecanismo mais eficaz e transparente para a monitorização e avaliação do empenho e dos progressos dos países do SPG + na aplicação das convenções desse regime;

6. Desenvolver procedimentos credíveis e eficientes para a suspensão temporária das preferências e procedimentos para a renovação das preferências;

7. Melhorar os procedimentos administrativos dos mecanismos de salvaguarda.

4.Opções políticas

O quadro de síntese que se segue apresenta um conjunto de opções políticas de base que foram identificadas como sendo representativas dos principais eixos que possam ser seleccionados.

Opção || Aspectos principais

Opção A: Abandono || Preferências suprimidas no âmbito dos beneficiários do SPG e do SPG +. Regime TMA permaneceria.

Opção B: Manutenção do status quo BASES DE REFERÊNCIA || A actual política continua sem alterações. Esta opção apresenta dois cenários de referência: B1 (a curto prazo) – a continuação do sistema, tendo em conta a situação actual dos acordos bilaterais e multilaterais. B2 (longo prazo) – a continuação do sistema com base no pressuposto de que todas as negociações multilaterais e bilaterais em curso, embora ainda não concluídas, serão concluídas com êxito.

Opção C: Reformulação parcial || Inclui duas subopções. Têm alguns elementos comuns e algumas diferenças — alterações em C1 menos abrangentes do que em C2. Elementos comuns às 2 subopções: 1. Preferências diferidas para alguns países elegíveis: países e territórios ultramarinos; países com um rendimento médio elevado e elevado; países que beneficiam de um acordo comercial preferencial que abranja praticamente todas as preferências. 2. Princípios de graduação revistos: secções de produtos redefinidas; graduação não aplicável aos países do SPG +. 3. Mecanismo de entrada simplificado no SPG + e tornado mais flexível: países devem ratificar, não aplicar integralmente, as convenções, prevendo, no entanto, compromissos vinculativos, a fim de garantir a sua implementação; os países podem solicitar o SPG + em qualquer momento. 4. Mecanismo de controlo do SPG + é alterado, com a finalidade de melhorar a aplicação das convenções. 5. Introdução de procedimentos mais transparentes e eficazes de suspensão temporária das preferências. 6. Os procedimentos administrativos dos mecanismos de salvaguarda são melhorados. Elementos que variam entre as 2 subopções: 1. Limiar de graduação Opção C1 Limiar de graduação mantém-se inalterado. Opção C2 Limiar de graduação é reduzido para 7,5 % e a rede de segurança de 50 % é eliminada. 2. Critérios de vulnerabilidade do SPG + Opção C1 O limiar da parte das importações é flexibilizado (aumentado de 1 % para 2 %). Opção C2 Os critérios de vulnerabilidade são eliminados. 3. Lista das convenções do SPG + Opção C1 A lista das convenções do SPG + mantém-se inalterada. Opção C2 A lista das convenções do SPG + é alargada.

Opção D: Reformulação completa || Esta opção inclui e baseia-se nos elementos da opção C. Em particular, os produtos abrangidos por este sistema sofrem uma reformulação, com três subopções: Opção D1 Todos os países beneficiários recebem cobertura completa dos seus produtos e todos os produtos são considerados não sensíveis. Não se realiza a graduação. Opção D2 Um certo número de produtos industriais e agrícolas passa da lista de produtos sensíveis para a lista de produtos não sensíveis. Opção D3 A lista dos produtos abrangidos pelo sistema é ampliada, de forma a incluir um certo número de produtos industriais e agrícolas.

5. Análise dos impactos

5.1 Geral

As importações que beneficiam de preferências representam menos de 5 % das importações totais da UE. Isto significa que, embora os impactos para os beneficiários possam ser grandes, os impactos gerais sobre a UE são susceptíveis de serem de natureza limitada. Os impactos foram avaliados com base na análise efectuada pelo CARIS, numa análise complementar feita com um modelo SMART[2] e mediante consulta de estatísticas oficiais da UE sobre produção, consumo, importações e emprego. A principal variável utilizada para analisar os impactos sociais tem sido o emprego. Os impactos ambientais são invariavelmente pouco significativos e foram analisados separadamente.

5.2 Observações sobre as bases de referência (B1 e B2)

Existe uma redução natural do nível dos direitos de importação (e, por conseguinte, das preferências), devido à erosão das preferências sob o impacto de outros acordos comerciais bilaterais e multilaterais. A erosão das preferências reduz as importações provenientes dos beneficiários do SPG, sendo esta a realidade que serve de pano de fundo à presente avaliação. A longo prazo, quando todos os acordos multilaterais e bilaterais estiverem plenamente implementados, os direitos são susceptíveis de ser tão reduzidos que a ideia de preferências passará a ser, em grande medida, irrelevante — e, consequentemente, assim também o próprio sistema de preferências generalizadas, podendo vir a ter de ser concebidos outros instrumentos totalmente diferentes. Até lá, a questão é saber o que pode ser feito em prol dos países que mais necessitam de tratamento preferencial.

5.3. Opção A: abandono

A opção A abandona o sistema SPG, mantendo, no entanto, o sistema TMA, que beneficia os países menos desenvolvidos. O total das importações da UE decresce, mas trata-se de um valor insignificante (cerca de 6 mil milhões de euros, ou seja, menos de 1 %).

Avaliação geral dos efeitos económicos, sociais e ambientais

Em relação à base de referência B1, os efeitos gerais são os seguintes. Estima-se que os efeitos económicos e sociais para os países que mais necessitam venham a ser negativos. Os países menos avançados beneficiariam, mas muitos outros países em desenvolvimento e sectores económicos também muito necessitados seriam prejudicados por este desaparecimento do acesso preferencial. Na UE, três elementos terão repercussões a nível económico e social em geral: os excedentes no produtor, os excedentes para o consumidor e os rendimentos pautais. Os impactos negativos para os consumidores tendem a ser compensados por um maior volume de receitas aduaneiras, na mesma ordem de grandeza. O impacto líquido seria, assim, gerado pelos benefícios para os produtores. Tal como acima se explicou, esses benefícios não seriam, no seu todo, significativos, mas não deixariam de ter, ainda assim, efeitos positivos consideráveis em sectores importantes (açúcar, frutas e produtos hortícolas, no sector dos produtos têxteis e do vestuário) — e nos Estados-Membros da UE onde estes sectores são importantes. Por conseguinte, estes impactos seriam positivos no seu todo. No âmbito da UE, os impactos ambientais seriam (na melhor das hipóteses) marginalmente positivos, uma vez que a queda das importações seria marginal. Quanto aos países com mais necessidades, existe a possibilidade de os países que perdessem o SPG + começarem a afastar-se das práticas sustentáveis do ponto de vista ambiental. Assim, globalmente, poderia registar-se um impacto marginalmente negativo.

A versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais

Países com maiores necessidades || -- || -- || 0/-

UE || + || + || 0/+

Em relação à base de referência B2, é de esperar que as alterações fossem no mesmo sentido, mas seriam significativamente menores — a ponto de não serem perceptíveis.

5.4. Opção C: reformulação parcial

A opção C é composta por muitos elementos. A fim de estudar os seus diferentes aspectos, foram exploradas duas subopções. As principais diferenças entre estas últimas dizem respeito à graduação dos sectores concorrenciais e aos critérios de vulnerabilidade no âmbito do SPG +. Nesta fase, não se conhecem, de facto, os sectores que serão objecto de graduação – isso dependerá dos cálculos das importações, com base nos dados disponíveis mais recentes, antes da entrada em vigor do novo regulamento. Foram utilizados valores actuais como variáveis de substituição. No que respeita à vulnerabilidade, C1 torna mais flexível o critério «económico», passando-o de 1 % para 2 %. A lista concreta dos países que preencherão o critério de flexibilização não é ainda conhecida nesta fase - também neste caso, os cálculos deverão ser estabelecidos com base nos dados disponíveis mais recentes, antes da entrada em vigor do novo regulamento. Os países adicionais que actualmente preencheriam as condições (Paquistão, Filipinas e Ucrânia) foram considerados como substitutos.

C2 elimina os critérios de vulnerabilidade, ao mesmo tempo que acrescenta requisitos adicionais no que se refere às convenções. Mais uma vez, a lista concreta de países que satisfazem o critério de convenções relevantes será determinada o mais próximo possível da data de entrada em vigor do novo regulamento. Actualmente, segundo as nossas expectativas, seriam três países C1, acrescidos da Namíbia e da Nigéria (tendo todos já ratificado as convenções pertinentes), tendo estas sido utilizadas como substitutos para efeitos do presente exercício. A avaliação começa com uma análise da opção C1 e expõe, em seguida, as principais diferenças que surgem com a opção C2.

5.4.1 Opção C1

Avaliação geral dos efeitos económicos, sociais e ambientais

Quando comparados com a base de referência B1, os efeitos gerais da opção C1 são os seguintes: as importações totais da UE decrescem cerca de 4 mil milhões de euros (1 milhar de milhões de euros de aumento nas importações originárias de países que nunca pertenceram ao sistema, contrabalançado por uma diminuição de 5 mil milhões de euros nas importações de países que deixaram de ser membros do sistema. Estima-se que os efeitos sociais e económicos nos países que mais necessitam venham a ser positivos, à medida que as exportações aumentam e que os benefícios sociais se acumulam.

Tal como sucedia com a opção A, os impactos negativos sobre os consumidores da UE são susceptíveis de ser compensados através de maiores receitas aduaneiras, na mesma ordem de grandeza. O impacto líquido seria assim gerado pelos impactos nos produtores. Tal como acima se explicou, esses benefícios não seriam, no seu todo, significativos, mas teriam efeitos negativos consideráveis em sectores importantes (arroz, culturas arvenses, matérias gordas, açúcar, frutas e produtos hortícolas, têxteis e vestuário, couro) — e nos Estados-Membros da UE onde estes sectores são importantes. Por conseguinte, estes impactos seriam, no seu todo, negativos. No âmbito da UE, os impactos ambientais seriam (na melhor das hipóteses) marginalmente positivos, uma vez que a queda das importações seria marginal. Quanto aos países com maiores necessidades, o impacto de uma participação alargada no regime SPG + implicaria, em geral, um impacto marginalmente positivo.

C1 versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais

Países com maiores necessidades || ++ || ++ || 0/+

UE || - || - || 0/+

Quando se comparam os efeitos das opções C1 com a base de referência B2, é de esperar que as alterações progridam no mesmo sentido, mas seriam significativamente menores — mais uma vez, a ponto de não serem perceptíveis.

5.4.2 Opção C2

Existe uma diferença importante entre as opções C1 e C2. Os limiares de graduação inferiores aumentam significativamente o nível de graduação para determinados países e sectores, nomeadamente para a Índia, tendo isto um determinado número de consequências. A primeira é uma maior diminuição das exportações por participantes no SPG no seu todo. A segunda é um aumento das exportações TMA, uma vez que as repercussões negativas sobre o Bangladeche (previstas em C1) diminuem. O resultado é que, embora os efeitos positivos em matéria de TMA e de beneficiários do SPG + não possam ser subestimados, as exportações no âmbito do SPG por parte de um grande número de beneficiários virão a sofrer. Os efeitos dinâmicos previstos deverão mais do que compensar esta perda estática, pelo que o impacto, no seu todo, é considerado positivo, mas seguramente inferior a C1. Dado o facto de os restantes impactos serem, em grande medida, semelhantes aos de C1, o quadro de avaliação geral de C2 terá, consequentemente, a seguinte redacção:

C2 versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais

Países com maiores necessidades || + || + || 0/+

UE || - || - || 0/+

5.5. Opção D: reformulação completa

A maioria dos elementos que compõem o sistema foi redefinida na opção C. Contudo, alguns inquiridos sugeriram uma ampla expansão das duas outras pedras basilares que o compõem: a gama de produtos abrangidos e as margens preferenciais. Analisámos, portanto, igualmente a hipótese de uma remodelação exaustiva, que inclui as alterações propostas na opção C e, além disso, alterações a esses dois elementos constitutivos. A fim de simplificar a análise, foram calculadas subopções D enquanto incrementos apenas para C2. São avaliadas três subopções. D1 é uma opção de grande alcance. Assegura a plena cobertura, a expansão e a eliminação de todos os produtos sensíveis (por exemplo, alargando o tratamento com isenção de direitos e livre de contingentes dos países TMA aos países que mais necessitam) (quer SPG, quer SPG +). Isto implica que os restantes beneficiários deixem de ser objecto de graduação. D2 e D3 são hipóteses menos ambiciosas. Assumem todos os parâmetros de C2 (incluindo a graduação) e juntam a supressão parcial da lista de produtos sensíveis (D2) e o alargamento parcial da cobertura de produtos (D3).

5.5.1. Opção D1: cobertura de produtos completa, supressão completa da lista de produtos sensíveis

Avaliação geral dos efeitos económicos, sociais e ambientais

Quando comparados com a base de referência B1, os efeitos gerais da opção D1 são os seguintes: embora se estime que os efeitos sociais e económicos sobre os países que mais necessitam venham a ser positivo no seu conjunto, estes ganhos acrescem, principalmente, aos sectores que já são competitivos, em detrimento dos trabalhadores dos sectores menos avançados. Haveria grandes efeitos a nível da distribuição, tendo a parte adicional das importações da UE captada pela China, Índia e outros países anteriormente sujeitos à graduação um impacto negativo sobre muitos outros países com mais necessidades. Os beneficiários TMA, em especial, seriam afectados (sendo o Bangladeche o exemplo principal), assim como os países SPG +, como o Paquistão. A avaliação globalmente positiva («+») deve, por conseguinte, conter ressalvas. O impacto positivo para os consumidores da UE será provavelmente compensado pela diminuição das receitas aduaneiras, na mesma ordem de grandeza. O impacto líquido seria, assim, gerado pelos impactos nos produtores. Tal como acima se explicou, estas repercussões no seu conjunto não seriam significativas, mas teriam efeitos negativos relevantes para sectores importantes — e para os Estados-Membros da UE onde estes são consideráveis. Em consequência, estes impactos seriam globalmente negativos. Embora mais vastos do que no âmbito da opção C, seriam provavelmente da mesma ordem de grandeza. Os impactos ambientais na UE seriam ligeiramente negativos, dado o aumento global das importações. O forte aumento das importações, sobretudo provenientes da China ou da Índia, pode conduzir a impactos negativos também nesses países. O impacto sobre os países SPG + seria positivo em geral, porque, apesar de as suas exportações aumentarem, o quadro de protecção ambiental em que funcionam (todas) as empresas poderia ser melhorado mediante a adesão às convenções em matéria de ambiente pertinentes. O saldo global destes efeitos seria marginalmente negativo.

D1 versus B1 Efeitos: || económicos || sociais || ambientais

Países com maiores necessidades* || + || + || 0/-

UE || - || - || 0/-

*Efeitos económicos e sociais positivos, os países com maiores necessidades, como um todo, escondem impactos negativos significativos nos beneficiários TMA e SPG +.

Ao comparar os efeitos da opção D1 com a base de referência B2, esperar-se-ia que as alterações prosseguissem no mesmo sentido, sendo apenas mais reduzidas –, mas, ainda assim, significativas.

5.5.2 Opções D2 e D3

Estas opções baseiam-se na opção C. A fim de simplificar a análise, apenas uma das opções, neste caso a C2, foi utilizada como base para D2 e D3. Não existem razões para crer que existiriam diferenças significativas se C1 fosse tomada como base. Tendo em conta o facto de D2 e D3 apenas alterarem um elemento constitutivo relativamente a C, apenas são aqui referidas as principais inovações.

D2 e D3 geram uma erosão das preferências em desfavor dos PMD

D2 explora a desclassificação de produtos sensíveis. Como era de esperar, o impacto imediato é a erosão das preferências dos TMA, nomeadamente perante os concorrentes SPG, que constituem os vencedores absolutos. Dado que a avaliação do CARIS deixou claro que era exercida significativa pressão concorrencial por parte dos países do SPG sobre os seus homólogos TMA, tal seria de esperar. Índia, Indonésia, Vietname e Tailândia absorvem a quase totalidade das mais-valias, enquanto os países TMA não captam quase nenhumas. D3 explora a expansão do produto. Prevê-se um impacto semelhante ao descrito para D2: vantagens para os beneficiários do SPG, às custas da erosão das preferências e das perdas nas exportações para os países TMA. Tanto D2 como D3 confirmam assim que a expansão do produto e a desclassificação dos produtos sensíveis têm um preço, que é pago pelos mais pobres e que agrava a erosão das preferências de que já sofrem.

D2 e D3 podem colocar obstáculos à negociação de acordos bilaterais e multilaterais

Em comparação com a opção C, estas opções poderiam, plausivelmente, transmitir uma falsa impressão aos nossos parceiros comerciais, ao criar a expectativa de poderem ser obtidas junto da UE, de pleno direito, em negociações bilaterais ou multilaterais, concessões relativas aos produtos introduzidos no sistema SPG, ou que tenham sido desclassificados da lista de produtos sensíveis. A dimensão das alterações introduzidas por D2 e D3 não é suficientemente importante para variar a ordem de grandeza do resto dos resultados da opção C. Contudo, os produtores da UE de novos produtos que são introduzidos no sistema SPG e dos produtos que recebem maiores margens preferenciais através da desclassificação sofreriam pressões suplementares.

6. Comparação das opções

6.1 Análise das várias opções por objectivos e impactos

O quadro que se segue compara o modo como as diferentes opções analisadas supra correspondem aos objectivos perseguidos através de uma revisão do sistema. Esta comparação é feita com base em três critérios: eficácia (número de objectivos cumpridos, até que ponto); eficiência (utilização dos recursos necessários para cumprir os objectivos e efeitos colaterais não previstos); e coerência com os objectivos globais da UE.

Opções || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3

Eficácia || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++

Eficiência || -- || +++ || ++ || -- || + || +

Coerência || ++++ || ++ || ++ || --- || + || +

Segue-se uma análise pormenorizada, com base na eficiência e na eficácia relativas de cada uma das opções na realização dos objectivos políticos em geral.

6.2 Eficácia das opções políticas na realização dos objectivos gerais e específicos

Opção A

A opção A apenas cumpre o objectivo de carácter geral G-1 (contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países mais necessitados) parcialmente. Ao centrar as preferências nos países menos avançados, deixa muitos outros países com necessidades comerciais, financeiras e de desenvolvimento semelhantes sem preferências, (objectivo específico S-1) — tendo por consequência efeitos económicos e sociais negativos. Além disso, suprimir as preferências de alguns países dos mais necessitados exporá sectores de exportação desses países à concorrência de países desenvolvidos. A opção A é directamente contrária ao objectivo específico S-4 e ao objectivo geral G-2 (promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação). Além disso, em nada contribui para garantir uma melhor protecção dos interesses financeiros e económicos da UE (objectivo geral G-3 e objectivo específico S-5). Em contrapartida, a opção A pode reforçar a posição da UE em negociações bilaterais e multilaterais (objectivo específico S-3). Teria efeitos económicos e sociais positivos em relação a alguns sectores, em determinados Estados-Membros, numa altura em que tanta tónica é posta na promoção da competitividade, do crescimento e da criação de empregos. Por último, numa altura de extrema pressão sobre as finanças públicas, aumenta as receitas aduaneiras.

Opção C1

A opção C1 contribui francamente para o objectivo geral G-1 (contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países mais necessitados). Em especial, assegura que sejam orientadas de forma adequada as preferências para os países que mais necessitam (S-1) e reduz o desincentivo à diversificação (S-2) que resulta da pressão concorrencial exercida pelos beneficiários mais avançados do sistema actual. A opção C1 - uma combinação de um mecanismo de admissão mais flexível para o SPG +, de critérios comerciais mais flexíveis para haver elegibilidade e sem graduação - fomentaria a contribuição do sistema para a promoção do desenvolvimento sustentável e da boa governação (G-2 e S-4). Melhora a eficiência do instrumento de salvaguarda (S-5) e do mecanismo de retirada, que contribuiriam ambos para o objectivo G-3. Além disso, também promove as receitas pautais. Teria os efeitos inesperados de reforçar a influência da UE nas negociações comerciais bilaterais e multilaterais (mas em relação a um menor número de países do que a opção A). Haveria, contudo, impactos económicos e sociais negativos para alguns sectores em determinados Estados-Membros.

Opção C2

A principal diferença entre as opções C1 e C2 reside no facto de os limiares de graduação inferiores de C2 reduzirem o total das exportações de países com maiores necessidades. Além disso, quanto mais países beneficiários do SPG + aderem ao sistema, maior é a pressão concorrencial exercida sobre os países menos avançados — os mais necessitados de todos os países em desenvolvimento. Estes efeitos tornam C2 uma forma menos eficaz de atingir o objectivo geral G-1 (contribuir para a erradicação da pobreza). Todavia, tem melhor pontuação do que C1 em termos da sua provável eficácia para atingir G-2 (promover o desenvolvimento sustentável), na medida em que prevê uma revisão das convenções exigidas.

Opção D (apenas D1 é discutida no relatório de síntese)

A opção D1 tem por alvo os países com maiores necessidades, adiando suficientemente as preferências no caso dos beneficiários suficientemente ricos e para os que gozam de um acesso preferencial com base em acordos bilaterais. Contudo, elimina a graduação inteiramente, e alarga o tratamento equivalente aos TMA a todos os beneficiários (o que iria acelerar a erosão das preferências para os mais pobres). Globalmente, portanto, não se pode dizer que o objectivo G-1 esteja a ser cumprido. Da mesma forma, o objectivo G-2 (promover o desenvolvimento sustentável, através dos incentivos do SPG +) fica completamente comprometido pela concessão da equivalência de tratamento TMA a todos os beneficiários. A opção D1 melhora a eficiência do mecanismo de salvaguarda (S-5) e do mecanismo de retirada (S-6), contribuindo, assim, de forma positiva para a salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE (objectivo geral G-3). Espera-se, no entanto, que D1 baixe as receitas pautais numa altura de extrema pressão sobre as finanças públicas. Além disso, dá origem a impactos económicos e sociais negativos em determinados sectores industriais e Estados-Membros. E poderia enfraquecer muito significativamente a posição negocial da UE no quadro das suas relações bilaterais e multilaterais (objectivo específico S-3).

6.3 Opção preferida

A opção que satisfaz os objectivos do sistema da forma mais eficaz, eficiente e coerente é a C e, especialmente, a opção C1, o que não invalida o facto de a C2 incluir aspectos positivos (revisão da lista de convenções) que também podem ser considerados.

7. Acompanhamento e avaliação

O quadro que se segue inclui propostas de indicadores susceptíveis de serem utilizados para avaliar os progressos realizados e a eficácia da opção privilegiada no âmbito da realização dos objectivos de política geral.

Objectivos gerais || Indicadores || Fontes de informação

Contribuir para a erradicação da pobreza, aumentando as exportações provenientes de países com maiores necessidades || - expansão das exportações dos países em desenvolvimento para a UE - aumento da parte das importações proveniente de países com maiores necessidades - aumento da utilização das preferências - graduação eficaz dos sectores competitivos - aumento da diversificação || -Dados do Eurostat

Promover o desenvolvimento sustentável e a boa governação || - aumento do número de países empenhados nos princípios do desenvolvimento sustentável e da boa governação no âmbito do regime SPG + - melhoria global da aplicação das convenções do SPG + por beneficiários do SPG + - número de retiradas || - relatórios de órgãos de fiscalização internacionais -DG COMÉRCIO

Garantir uma melhor salvaguarda dos interesses financeiros e económicos da UE || -número de pedidos de salvaguarda -número de medidas de salvaguarda -rendimentos não cobrados devido ao sistema -número de acordos comerciais preferenciais assinados com os beneficiários -número de acordos comerciais preferenciais assinados com não-beneficiários || -Pedidos de salvaguarda -Dados do Eurostat -DG COMÉRCIO

A eficácia do sistema SPG deveria ser objecto de uma avaliação formal e independente prévia a qualquer revisão posterior. Para ser eficaz, essa avaliação é susceptível de exigir um mínimo de três anos de dados pós-aplicação, o que implica que a avaliação não pode ter lugar antes do final de 2017.

[1] http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf

[2] Um modelo desenvolvido pelo Banco Mundial em colaboração com várias organizações internacionais.