OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

10.1. O presente capítulo incide sobre o desempenho. Uma breve secção inicial analisa o primeiro relatório de avaliação da Comissão (1). A parte restante apresenta as observações do Tribunal relativamente à autoavaliação do desempenho, efetuada pela Comissão e mencionada na parte 1 dos relatórios anuais de atividades dos seus Diretores-Gerais (2), e salienta alguns dos principais temas abordados nos relatórios especiais do Tribunal relativos ao desempenho (3) publicados em 2011.

10.2. O desempenho é avaliado com base nos princípios da boa gestão financeira (economia, eficiência e eficácia) (4). Essa avaliação é essencial durante o processo de intervenção pública, abrangendo recursos (meios financeiros, humanos, materiais, organizacionais ou regulamentares necessários para a execução do programa), realizações (os elementos produzidos pelo programa), resultados (os efeitos imediatos do programa nos destinatários ou beneficiários diretos) e impactos (alterações a longo prazo na sociedade que são, pelo menos em parte, atribuíveis às ações da UE).

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DAS FINANÇAS DA UNIÃO BASEADO NOS RESULTADOS OBTIDOS

10.3. Em fevereiro de 2012, a Comissão publicou um relatório destinado ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação das finanças da União baseado nos resultados obtidos (o relatório de avaliação) (5). O Tratado exige que a Comissão elabore esse relatório e que este faça parte dos elementos comprovativos com base nos quais o Parlamento dá anualmente quitação à Comissão pela execução do orçamento (6).

10.4. Em resposta a um pedido do Parlamento, em junho de 2012 o Tribunal emitiu o Parecer n.o 4/2012 sobre o relatório de avaliação (7). Neste parecer, o Tribunal afirma que o relatório de avaliação é vago e de pouca substância, sendo o seu valor acrescentado consequentemente limitado e que o Parlamento, o Conselho e a Comissão deverão aproveitar a oportunidade que ele proporciona para discutir e chegar a acordo sobre o modo de o tornar útil para a autoridade de quitação. 10.4. O relatório de avaliação de 2010 foi debatido com a autoridade de quitação no início de 2012. Com base nesses debates, a Comissão reexaminou a abordagem utilizada para o primeiro relatório de avaliação tendo em vista uma apresentação de relatórios mais global sobre os resultados das atividades financiadas pelo orçamento, a partir do material existente para a apresentação de relatórios. A Comissão continua, no entanto, a desenvolver o relatório de avaliação como contribuição fundamental para o processo de quitação em função das reações da autoridade de quitação.

RELATÓRIOS DE GESTÃO DA COMISSÃO SOBRE AS REALIZAÇÕES DO EXERCÍCIO

Introdução

10.5. Os Diretores-Gerais da Comissão definem objetivos de desempenho nos planos de gestão anuais das respetivas Direções-Gerais (DG) e comunicam posteriormente a sua concretização nos relatórios anuais de atividades. O Tribunal avaliou os relatórios de três Direções-Gerais: da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG AGRI), da Política Regional (DG REGIO) e do Desenvolvimento e da Cooperação — EuropeAid (EuropeAid) (8). Em conjunto, estas três DG são responsáveis por aproximadamente três quartos dos pagamentos efetuados a partir do orçamento da UE em 2011 (9).

10.6. O Tribunal teve em consideração as alterações introduzidas nas disposições internas da Comissão em matéria de elaboração de relatórios desde o ano anterior e, em relação às três DG acima referidas, analisou se os objetivos e os indicadores de desempenho apresentados eram: a) pertinentes — se eram coerentes com os objetivos da política e a modalidade de gestão, bem como relacionados com metas quantificadas; b) comparáveis — se os indicadores selecionados na fase de planeamento foram depois utilizados para a elaboração dos relatórios e se as eventuais alterações foram explicadas; c) fiáveis — se o leitor pode ter uma garantia razoável de que as informações comunicadas são exatas (10).

Registaram-se algumas alterações positivas desde o ano passado

10.7. Em novembro de 2011, a Comissão publicou orientações revistas destinadas aos seus Diretores-Gerais relativas à elaboração dos relatórios anuais de atividades de 2011. A revisão destinou-se, nomeadamente, a dar resposta às observações formuladas pelo Tribunal no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2010 (11). Assim, por exemplo, foram clarificadas as instruções em matéria de comunicação das realizações na primeira parte do relatório anual de atividades, tendo sido solicitado aos Diretores-Gerais que se concentrassem mais nos progressos realizados na concretização dos objetivos em termos de resultados e de impacto e que efetuassem uma descrição das realizações obtidas.

Em certos casos a pertinência continua a ser um problema

10.8. A nível estratégico, pede-se às DG que definam um número limitado de «objetivos gerais», bem como um conjunto de «indicadores de impacto» que permitam acompanhar os progressos realizados relativamente aos objetivos gerais. Estes, juntamente com os indicadores de impacto, constituem instrumentos para os responsáveis da Comissão — e consequentemente também para os leitores do relatório anual de atividades, como as autoridades de quitação — avaliarem em que medida as DG atingem as suas metas de elevado nível. O Tribunal detetou alguns problemas relativos aos objetivos e aos indicadores que limitam a sua utilidade, como é indicado nos pontos seguintes.

10.9. Em certos casos verificaram-se insuficiências na coerência interna entre objetivos e indicadores (ver exemplo 10.1). 10.9.

DG AGRI: o indicador de impacto não abrange totalmente o objetivo Um dos objetivos gerais do relatório anual de atividades pretende: — promover um setor agrícola viável e competitivo, — que respeite elevados progressos ambientais e de produção, — e garanta simultaneamente um nível de vida equitativo para a população agrícola. O único indicador de impacto para este objetivo é o «nível de rendimento dos agricultores». Este indicador diz respeito apenas ao terceiro aspeto referido, o que significa que não existem indicadores para os dois primeiros. EuropeAid: um indicador de impacto formulado como um objetivo O indicador de impacto «abordagem coordenada da UE», que corresponde ao objetivo geral 4: «promoção de um quadro internacional de desenvolvimento baseado numa maior cooperação multilateral e governação global», cuja meta é que «os novos contratos de apoio orçamental da UE sejam celebrados em conformidade com os princípios do COM 638», é formulado como um objetivo e não como um indicador. Os requisitos de base da norma de controlo interno n.o 5 estabelecem que os planos de gestão devem prever, pelo menos, um indicador por objetivo, tanto a nível do domínio de intervenção como de atividade, a fim de assegurar o acompanhamento e a comunicação dos resultados. Este requisito é reproduzido nas instruções permanentes do SG e a DG AGRI está em conformidade com o mesmo. A Comissão desenvolveu esforços significativos para definir os objetivos e indicadores de forma coerente e global. Em certos domínios de intervenção isso é muito difícil e deve ter-se em conta que os indicadores no RAA não devem ser considerados isoladamente. A Comissão considera que o indicador «evolução dos rendimentos do agricultor» abrange a totalidade do objetivo geral n.o 1, dado que responde não só ao objetivo de assegurar um nível de vida equitativo para a comunidade agrícola, mas também ao da viabilidade das explorações e zonas rurais. Além disso, dado que, para receber pagamentos únicos, os agricultores têm de manter as terras em boas condições agrícolas e ambientais, é também cumprido o objetivo geral n.o 1 «normas ambientais e de produção exigentes». A Comissão irá explorar formas alternativas de definir indicadores com base nos objetivos «SMART».

10.10. Muitos dos objetivos e indicadores de elevado nível definidos nas três DG auditadas não se adaptam à avaliação anual que o processo de elaboração do relatório anual de atividades implica, porque algumas políticas são concebidas para ter impacto a mais longo prazo, decorrendo um período significativo entre o investimento e o respetivo benefício. A maioria dos indicadores e das metas diz respeito à totalidade do período 2007-2013, não recorrendo a indicadores ou etapas intermédias. 10.10. A Comissão confirma que é da própria natureza dos programas plurianuais investir a mais longo prazo, só sendo possível avaliar o impacto depois de um período de tempo significativo. Para o período 2014-2020, a Comissão propôs marcos para os indicadores de desempenho que estão mais diretamente relacionados com a política.

10.11. Os indicadores de impacto deveriam estar associados a metas quantificadas. No entanto: 10.11. Os objetivos quantificados nem sempre são exequíveis, adequados ou mesmo aconselháveis, nomeadamente devido ao facto de um certo número de fatores externos entrar em jogo para os indicadores de impacto. Nesses casos, a tendência observada é suficiente como critério de referência para avaliar a realização.

a) dos 29 indicadores de impacto dos três relatórios anuais de atividades examinados, 11 não estavam associados a metas quantificadas nem a prazos (12); a) A Comissão esforça-se por estabelecer objetivos quantificados sempre que possível. No entanto, nalguns casos, por exemplo no que se refere aos direitos humanos nos países terceiros, os objetivos quantificados podem nem sempre ser significativos e adequados.

b) no caso da DG REGIO, todas as suas metas, com exceção de uma, estão associadas a prazos, mas estes são muitas vezes definidos a médio prazo. Daí resulta que o seu relatório anual de atividades de 2011 refira frequentemente resultados obtidos relativos ao anterior período de programação 2000-2006. b) O ponto 1.2 do Relatório Anual de Atividades (RAA) emprega indicadores de impacto com base em modelos macroeconómicos e informações estatísticas respeitantes aos objetivos globais da política, com uma base de referência fixada na maioria dos casos em 2006. A evolução dos indicadores de impacto reflete o contributo de muitos fatores, dos quais a política de coesão é apenas um.

10.12. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2010, o Tribunal referiu que as DG não definiram nem comunicaram os objetivos para as atividades operacionais respeitantes à economia (custo dos recursos) ou à eficiência (relação entre os recursos, as realizações e os resultados). Numa outra observação, o Tribunal afirmou igualmente que a descrição das realizações políticas efetuada na parte 1 dos relatórios anuais de atividades forneceu poucas informações sobre os resultados e os impactos, tendendo a incidir mais sobre os recursos e as realizações do que sobre os efeitos das ações. A análise dos planos de gestão e dos relatórios anuais de atividades efetuada este ano pelo Tribunal não revelou quaisquer progressos significativos nesta matéria. 10.12. Os serviços da Comissão cumpriram as obrigações estabelecidas no Regulamento Financeiro e nas instruções para a elaboração dos RAA. A Comissão reforçou as instruções permanentes para os RAA 2011, em termos de economia, eficiência e eficácia, e solicitou às Direções-Gerais que acrescentassem voluntariamente indicadores de uma gestão financeira sólida na parte 3. A Comissão está convencida de que, de modo geral, os relatórios anuais de atividades fornecem informações suficientes sobre os resultados.

A comparabilidade é afetada pela falta de explicações

10.13. Por princípio, além da apresentação de relatórios sobre os objetivos ou as metas que tenham sido definidos, as boas práticas requerem que as informações sobre o desempenho sejam coerentes entre um período e o seguinte, ou expliquem as alterações efetuadas, para que os utilizadores dessas informações possam efetuar comparações e determinar tendências. 10.13. A Comissão é da opinião de que as informações sobre desempenho deverão assentar num processo de aperfeiçoamento contínuo sempre que necessário em vez de na coerência. Concorda que as alterações a este respeito devem ser explicadas. Considera, no entanto, que já foi fornecida informação suficiente a este respeito.

Coerência dos objetivos, indicadores e metas

10.14. Os relatórios anuais de atividades devem dar informações sobre os objetivos, indicadores e metas definidos no plano de gestão. De uma maneira geral, foi o que sucedeu no caso da DG AGRI, que reclassificou alguns indicadores de impacto, como o Tribunal sugerira no seu trabalho sobre os relatórios anuais de atividades de 2010. No entanto, a DG AGRI não explicou a natureza de duas outras alterações quer no plano de gestão quer no relatório anual de atividades. Uma vez que os Estados-Membros podiam alterar as metas quantificadas segundo os seus próprios critérios, três das quatro metas quantificadas sofreram alterações entre o plano de gestão de 2011 e o relatório anual de atividades de 2011 pelo facto de os Estados-Membros terem atualizado os seus planos de desenvolvimento rural (ver exemplo 10.2). 10.14. A Comissão considera que existe estabilidade ao longo dos anos no que diz respeito a indicadores e metas. Como referido nesta conclusão, a alteração dos indicadores e objetivos constitui uma exceção e seguiu as recomendações do Tribunal de que fossem reavaliados dois indicadores de impacto para que passassem a ser indicadores de resultados. Estes elementos são claramente assinalados na atualização do plano de gestão de 2011. Com efeito, os Estados-Membros têm a possibilidade de adaptar as suas metas para melhorar o plano de desenvolvimento rural (ver resposta ao exemplo 10.2).

Exemplo 10.2 Meta Plano de gestão de 2011 Relatório anual de atividades de 2011 Aumento da produção de energia renovável 20 500 ktoe (38) 12 300 ktoe Criação de empregos 346 000 344 000 Superfície agrícola de elevado valor natural utilizada 3 400 000 ha 3 620 000 ha Exemplo 10.2 Os Estados-Membros têm a possibilidade de adaptar as suas metas e as avaliações intercalares constituíram uma oportunidade importante de aperfeiçoar os dados e o método e, sempre que necessário, de adaptar os objetivos. No que diz respeito à meta «aumento da produção de energia renovável», a forte redução de que foi objeto deve-se a um erro num plano de desenvolvimento rural, que foi corrigido. À luz das avaliações intercalares, foi possível realizar controlos de qualidade suplementares e, deste modo, detetar e corrigir esse erro.

10.15. Além dos objetivos gerais, a DG REGIO define igualmente «prioridades plurianuais». Comparativamente ao plano de gestão de 2011, o plano de 2012 aumenta de quatro para cinco o número de prioridades plurianuais e altera a formulação de algumas das outras prioridades. Além disso, o plano de gestão de 2012 aumenta de 28 para 39 o número de «prioridades operacionais específicas» de baixo nível. O plano não fornece explicações para qualquer destas alterações. 10.15. O título e o número de prioridades plurianuais são definidos pela DG REGIO com base numa análise sobre a forma de melhor assegurar a sua missão em termos jurídicos e de eficiência, bem como o número de prioridades anuais operacionais específicas. As alterações constatadas pelo Tribunal refletem os desafios atuais com que se depara a União Europeia em virtude da crise económica e financeira e correspondentes ajustamentos na definição das prioridades da política regional e da DG REGIO.

Explicações sobre o desempenho obtido

10.16. O objetivo da elaboração de relatórios sobre o desempenho é prestar informações às partes interessadas. No entanto, mesmo nos casos em que tal era possível, os relatórios anuais de atividades não explicavam de forma adequada os motivos pelos quais o desempenho obtido não alcançava os objetivos ou metas pertinentes. Foi o que aconteceu na DG AGRI mesmo quando o desempenho ficou muito aquém da meta definida: em relação a quatro indicadores, o desempenho foi inferior a metade da meta. No caso da DG REGIO, o relatório anual de atividades apresenta uma análise pormenorizada, ponto por ponto, do desempenho relativamente às prioridades plurianuais (ponto 10.15), mas o mesmo não acontece em relação aos objetivos gerais e aos indicadores de impacto. 10.16. A Comissão considera que deu suficientes explicações. Os indicadores apresentados no RAA não devem ser considerados isoladamente. É o sistema de indicadores no plano de gestão como um todo que permite tirar conclusões sobre o impacto e o resultado da política, dado que se baseiam na elaboração de modelos macroeconómicos e estatísticas relacionados com os objetivos globais da evolução política.

É difícil garantir a fiabilidade dos dados provenientes de fontes externas

10.17. O âmbito da auditoria do Tribunal não previa examinar a fiabilidade de todos os dados constantes dos três relatórios anuais de atividades. Com base na avaliação limitada que realizou, o Tribunal constatou que os dados relativos à EuropeAid são geralmente fiáveis, uma vez que na maioria dos casos os indicadores são reconhecidos a nível internacional e podem ser verificados de forma independente. Contudo, assinalou alguns problemas nos relatórios anuais de atividades da DG AGRI e da DG REGIO — que dependem em grande medida dos dados fornecidos pelos Estados-Membros — indicados no exemplo 10.3. 10.17.

DG AGRI: relatórios sobre o desempenho obtido baseados em dados incompletos São aplicados 88 planos de desenvolvimento rural na União Europeia. Porém, o desempenho comunicado a nível da UE para três indicadores baseia-se em dados de seis, nove e 32, respetivamente, desses 88 planos. Um outro indicador comunicava o desempenho da UE com base em dados provenientes de apenas oito dos 27 Estados-Membros. DG AGRI: comunicação dos resultados alcançados com base em dados incompletos A agregação da UE do efeito líquido da política do plano de desenvolvimento rural sobre os indicadores de impacto foi feita com os dados quantitativos disponíveis apresentados pelos Estados-Membros. As avaliações intercalares não proporcionaram, na sua maioria, dados quantificados sobre o impacto, pois tinham sido realizadas demasiadamente cedo no período de programação para poderem medir os efeitos e o impacto. Os impactos têm a ver com processos a longo prazo.

DG REGIO: discrepâncias internas no Relatório Anual de Atividades O número de empregos criados registado varia entre 200 000 em 25 Estados-Membros (página 34) e 165 000 em 21 Estados-Membros (Anexo 6, página 169) — cuja nota de rodapé indica 19 Estados-Membros (nota de rodapé 126). Os números relativos à população adicional com acesso à banda larga variam entre 900 000 (página 34) e 806 826 (Anexo 6, página 172). São indicados 920 km de novas estradas construídas em 12 Estados-Membros (página 34) e 805 km em 10 Estados-Membros (Anexo 6, página 171). DG REGIO: incoerências internas no Relatório Anual de Atividades A Comissão salienta que há duas abordagens para a apresentação de informações no que diz respeito a metas e resultados mais recentes. Todas as incoerências internas são adequadamente explicadas no texto. — Na parte principal do RAA, são dadas informações sobre o nível global de cumprimento da Política de Coesão e são incluídos os números comunicados por todos os Estados-Membros, independentemente de terem ou não estabelecido metas (estabelecer metas não é um requisito). — No Anexo 6, é feita uma comparação direta entre as metas e as realizações. Só são incluídos os valores para os Estados-Membros que comunicam ambos (ou seja, os Estados-Membros que apresentam um relatório sobre as realizações sem terem apresentado um relatório sobre os objetivos são excluídos). Esta abordagem tem sido coerente ao longo dos anos e destina-se a permitir uma avaliação dos progressos relevantes tendo em conta as metas fixadas.

10.18. A capacidade da DG AGRI e da DG REGIO para garantirem a qualidade dos dados fornecidos pelo Estados-Membros é limitada. A DG REGIO recomendou que os Estados-Membros se concentrem nos indicadores-chave e divulgou orientações relativas ao processamento de dados. Lançou igualmente um procedimento de verificação anual que permitiu detetar alguns erros nos dados apresentados. A introdução no próximo período de programação de uma «reserva de desempenho» para os fundos do Quadro Estratégico Comum (QEC) (13) poderá constituir uma forma de incentivar os Estados-Membros a fornecerem dados pertinentes, comparáveis e fiáveis sobre o desempenho. No entanto, a oportunidade destes dados continua a ser um desafio. Por exemplo, atualmente o prazo para os Estados-Membros fornecerem dados à DG REGIO é junho do ano seguinte, pelo que os dados indicados no relatório anual de atividades de 2011, publicado em 2012, dizem respeito a 2010. 10.18. A verificação da qualidade pela Comissão dos dados fornecidos pelos Estados-Membros para o período de programação em curso será prosseguida e intensificada. De acordo com a proposta jurídica da Comissão para o novo período como incentivo para os Estados-Membros, 5 % dos fundos deverão permanecer não afetados no início do novo período de programação, a fim de permitir a disponibilização de fundos adicionais para os Estados-Membros que tenham atingido os marcos previstos [ver COM (2011) 615 final]. A Comissão não considera que a atualidade dos dados coloque um desafio. A DG REGIO utiliza sempre os dados disponíveis mais recentes, mas reconhece que — em virtude das modalidades de informação fixadas na regulamentação atual e nos futuros regulamentos propostos — os dados do ano anterior só estarão disponíveis em abril do ano seguinte.

RESULTADOS DAS AUDITORIAS DO TRIBUNAL SOBRE O DESEMPENHO

Introdução

10.19. Os relatórios especiais do Tribunal verificam se os princípios da boa gestão financeira (ponto 10.2) são aplicados ao orçamento da União Europeia. O Tribunal escolhe os temas dos relatórios especiais — domínios orçamentais ou temas de gestão específicos — de forma a obter um impacto máximo com base em diversos critérios, tais como o nível de receitas ou despesas em questão (materialidade), os riscos relativos à boa gestão financeira e o grau de interesse dos intervenientes.

10.20. Em 2011, o Tribunal adotou (14) os 16 relatórios especiais indicados na caixa 10.1:

Relatórios especiais adotados pelo Tribunal de Contas em 2011 (15) — Relatório n.o 1/2011 «A desconcentração da gestão da ajuda externa dos serviços centrais da Comissão para as suas delegações deu origem a uma melhor prestação da ajuda?». — Relatório n.o 2/2011 «Acompanhamento do Relatório Especial n.o 1/2005 relativo à gestão do Organismo Europeu de Luta Antifraude». — Relatório n.o 3/2011 «Eficiência e eficácia das contribuições da UE canalizadas através de organizações das Nações Unidas em países afetados por conflitos». — Relatório n.o 4/2011 «Auditoria do mecanismo de garantia a favor das PME». — Relatório n.o 5/2011 «Regime de Pagamento Único (RPU): aspetos a considerar para melhorar a boa gestão financeira». — Relatório n.o 6/2011 «Os projetos de turismo cofinanciados pelo FEDER foram eficazes?». — Relatório n.o 7/2011 «O apoio agroambiental é bem concebido e gerido?». — Relatório n.o 8/2011 «Recuperação de pagamentos indevidos no âmbito da Política Agrícola Comum». — Relatório n.o 9/2011 «Os projetos de administração em linha (eGoverno) apoiados pelo FEDER foram eficazes?». — Relatório n.o 10/2011 «Os programas “Leite para as escolas” e “Distribuição de fruta nas escolas” são eficazes?». — Relatório n.o 11/2011 «A conceção e a gestão do sistema das indicações geográficas permitem-lhe ser eficaz?». — Relatório n.o 12/2011 «As medidas da UE contribuíram para adaptar a capacidade das frotas de pesca às possibilidades de pesca disponíveis?». — Relatório n.o 13/2011 «O controlo da aplicação do procedimento aduaneiro 42 evita e deteta a evasão ao IVA?». — Relatório n.o 14/2011 «A assistência da UE melhorou a capacidade da Croácia para gerir o financiamento pós-adesão?». — Relatório n.o 15/2011 «Os procedimentos da Comissão asseguram uma gestão eficaz do controlo dos auxílios estatais?». — Relatório n.o 16/2011 «Assistência financeira da UE ao desmantelamento de centrais nucleares na Bulgária, Lituânia e Eslováquia: realizações e desafios futuros».

10.21. No relatório anual do ano passado, o Tribunal mostrou como as constatações dos seus relatórios especiais de 2010 abrangiam a totalidade de um ciclo de gestão tradicional, desde o planeamento estratégico e a identificação das necessidades até à elaboração de relatórios sobre o desempenho obtido. O âmbito dos relatórios especiais do Tribunal em 2011 foi igualmente abrangente. No entanto, uma vez que a União Europeia se prepara para entrar no novo período de programação 2014-2020, o Tribunal examina aqui os ensinamentos que se podem retirar dos relatórios especiais de 2011 para a preparação dos novos programas e projetos, dando ênfase a três temas: a análise das necessidades, a conceção e o conceito de valor acrescentado europeu. Estes três temas estão igualmente refletidos, em diferentes graus, nos recentes pareceres do Tribunal sobre as propostas de regulamentos relativas ao Quadro Estratégico Comum e à política agrícola comum (16).

Análise das necessidades: ausência de provas sólidas

10.22. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2010, o Tribunal afirmou que, para produzir resultados de qualidade, é importante identificar claramente as necessidades a que os programas pretendem dar resposta (17). A assistência prestada à Croácia, para que esta possa gerir os fundos da UE após a sua adesão, constitui um caso em que a Comissão geralmente garantiu a identificação das necessidades principais (18). 10.22. A Comissão concorda que uma boa análise das necessidades constitui uma parte importante do ciclo de programação e está a estudar cuidadosamente os casos que o Tribunal considerou não terem sido objeto de uma análise de necessidades suficiente.

10.23. Em 2011 o Tribunal continuou a detetar e a comunicar casos em que não tinham sido efetuadas análises corretas das necessidades. Assim, por exemplo, as primeiras estratégias de administração em linha (eGoverno) — em que os projetos podem ser apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) — foram preparadas principalmente em resposta a declarações políticas em vez de se basearem numa rigorosa avaliação das necessidades, pelo que os projetos não conseguiram resolver as questões mais importantes (19). Em relação a dois dos três programas de desmantelamento nuclear auditados pelo Tribunal, não foram efetuadas avaliações das necessidades relativamente ao objetivo dos programas de redução do impacto do encerramento antecipado das centrais nucleares (20). 10.23. O custo da migração para a administração pública em linha é muito elevado. Há que estabelecer prioridades e é natural que estas tenham resultado de declarações políticas, que serviram de meio de sensibilização e constituíram a base das primeiras estratégias. Contudo, o estabelecimento das prioridades melhorou entretanto significativamente e, atualmente, todos os Estados-Membros desenvolveram estratégias de administração pública em linha mais aperfeiçoadas. Os Tratados de Adesão e a regulamentação posterior assinalaram a necessidade de medidas de atenuação das consequências do encerramento antecipado das centrais nucleares. O programa de assistência da UE visa assegurar que as medidas propostas pelos Estados-Membros tenham por base e sejam consentâneas com as respetivas estratégias energéticas nacionais, que inevitavelmente têm em conta o impacto do encerramento das centrais nucleares.

10.24. Uma consequência de uma análise inadequada das necessidades é tornar mais difícil determinar qual dos projetos concorrentes é suscetível de permitir otimizar os recursos. Foi o que sucedeu na auditoria dos projetos de eGoverno acima referidos (21), e também na auditoria do apoio agroambiental da UE. Neste caso, o Tribunal comunicou que para aumentar os efeitos ambientais do apoio agroambiental era fundamental orientar os fundos para as zonas com mais necessidades. Porém, os Estados-Membros não tiveram em consideração basear a orientação numa análise dos custos e dos benefícios em causa (22). 10.24. A Comissão concorda que a análise das necessidades pode ajudar a identificar os projetos prioritários. No entanto, no que respeita ao apoio agroambiental, alguns Estados-Membros consideraram o grau desejável de orientação com base numa análise dos custos e benefícios em causa. A Roménia, por exemplo, visa pagamentos agroambientais de elevado valor natural numa base geográfica e as superfícies elegíveis são estabelecidas utilizando os dados de nível geral. No que diz respeito aos projetos de administração pública em linha, na sequência das iniciativas políticas da UE, atualmente todos os Estados-Membros desenvolveram estratégias de administração pública em linha mais sofisticadas, com base no Plano de ação (2011-2015) para a administração pública em linha.

Conceção: não é suficientemente claro o que se pretende alcançar

10.25. A identificação das necessidades constitui apenas o início do processo. Para uma boa gestão financeira é essencial conceber bem tanto os programas como os diferentes projetos que estes abrangem, para que os fundos obtenham um impacto máximo com um custo mínimo. A conceção dos programas e de cada um dos seus projetos deve estabelecer uma relação entre as atividades financiadas pelo orçamento e as realizações, os resultados e os impactos que se esperam obter com essas despesas.

10.26. Num determinado caso, a Comissão teve em consideração os problemas em matéria de conceção de um regime de ajuda para melhorar, pelo menos em parte, a conceção de um regime semelhante. Daí resultou que as medidas destinadas a incentivar o consumo de fruta nas escolas não apresentaram os problemas de falta de atratividade para os beneficiários nem os efeitos de inércia (23) de que sofre o programa semelhante «leite para as escolas» (24). No entanto, o Tribunal continuou a verificar algumas insuficiências na conceção dos financiamentos que auditou em 2011, indicadas nos pontos seguintes. 10.26. A Comissão é da opinião de que a última revisão do programa «Leite para as escolas» (SMS) teve em conta, em larga medida, as observações do Tribunal a fim de melhorar a eficiência global do sistema.

10.27. A Comissão canaliza parte da ajuda destinada a países afetados por conflitos através de organizações das Nações Unidas. No entanto, quase todos (18 em 19) os acordos de contribuição auditados pelo Tribunal apresentavam uma ou mais insuficiências em matéria de conceção, tais como ausência de critérios de base, objetivos não específicos ou ausência de indicadores. Em resultado dessa situação, não era claro o que se devia realizar e como se devia avaliar o êxito das atividades dos projetos (25). 10.27. A Comissão reconhece a importância da conceção dos projetos, mas considera que apenas dois dos 18 casos citados tinham deficiências suscetíveis de influenciar diretamente os resultados esperados. A Comissão introduziu uma nova formação e orientação em 2011, a fim de melhorar a conceção de projetos, que considera responder em larga medida às preocupações do Tribunal. Além disso, o relatório especial do Tribunal reconheceu que, mesmo em circunstâncias extremamente difíceis, os projetos executados com as Nações Unidas em países afetados por conflitos alcançam bons resultados e são razoavelmente sustentáveis.

10.28. O Regime de Pagamento Único da política agrícola comum (PAC) foi concebido para incentivar os agricultores a dar resposta à procura do mercado e promover práticas agrícolas mais respeitadoras do ambiente. Porém, existe uma contradição na conceção do regime: por um lado, destina-se a apoiar o rendimento individual mas, na prática, a forma como a assistência financeira é distribuída pouco leva em conta as circunstâncias específicas do beneficiário. Daí resulta que a repartição dos subsídios pelos vários agricultores continua a basear-se essencialmente na superfície explorada e, assim, uma grande parte da ajuda do RPU continua a destinar-se às grandes explorações, como acontecia no âmbito do regime anterior (26). 10.28. O Regime de Pagamento Único (RPU) provou ser um instrumento muito eficaz de apoio ao rendimento de base, permitindo simultaneamente que o agricultor tome decisões de produção em função dos sinais do mercado. Tal deve-se ao facto de os pagamentos serem dissociados da produção e não interferirem nas decisões de produção. Para poderem ser elegíveis para pagamento, os beneficiários, as parcelas e as atividades têm de cumprir condições claras estabelecidas no Regulamento do Conselho compatíveis com as regras da OMC, ou seja, não associadas a fatores de produção. As necessidades de apoio ao rendimento de base das «grandes explorações agrícolas» não devem ser consideradas sistematicamente inferiores às das outras explorações, dado que o rendimento em geral depende muito dos tipos de produção, dos custos dos fatores de produção e de produção, da mão-de-obra agrícola, etc. O valor e o número de direitos foram determinados recorrendo a referências históricas sobre a produção e as superfícies de forma a assegurar uma transição harmoniosa para a dissociação. Consequentemente, a atual repartição dos pagamentos diretos entre as explorações reflete simplesmente o facto de as terras agrícolas e a produção agrícola não serem partilhadas equitativamente entre as explorações agrícolas da UE. Não obstante, a questão da redistribuição dos apoios entre os agricultores e entre Estados-Membros é considerada nas propostas jurídicas para a PAC pós-2013 e deverá igualmente conduzir a uma melhor orientação do apoio do RPU. No que se refere a acrescentar valor e qualidade às despesas, a Comissão propôs melhorar e adicionar também alguns outros elementos, cobrindo assim algumas das questões mencionadas pelo Tribunal no seu relatório especial: reformulação dos projetos e melhor orientação do apoio.

10.29. O Sistema das Indicações Geográficas (IG) destina-se a proteger denominações que identificam produtos cuja qualidade, reputação ou outra característica seja essencialmente imputável à sua origem geográfica (por exemplo, presunto de Parma, cerveja da Baviera, etc.). O êxito do sistema das IG depende, entre outros fatores, da sua utilização pelos produtores. Existe potencial para induzir mais produtores a aderir ao sistema das IG, especialmente em Estados-Membros onde o recurso ao sistema é reduzido. No entanto, as medidas disponíveis e os procedimentos aplicados não são adequados para incentivar a participação destes produtores (27). 10.29. Este sistema é, essencialmente, um sistema de proteção dos direitos de propriedade intelectual. Os instrumentos e os meios jurídicos adequados já estão disponíveis e os produtores são convidados a aderir ao sistema voluntariamente, o que é também confirmado pelo interesse claro manifestado pelos produtores: um número significativo de denominações de produtos foi registado (superior a 1 000) num valor de mercado de 14,5 mil milhões de euros (em 2008). Os Estados-Membros que aderiram à UE desde 2004 estão a tentar recuperar o atraso para participar no sistema. Foi lançada uma série de iniciativas, incluindo campanhas de informação, feiras comerciais, exposições internacionais temáticas e/ou a elaboração de guias sobre o sistema das indicações geográficas (DOP ou IGP) destinadas aos candidatos a fim de motivar potenciais candidatos.

10.30. No âmbito da política comum das pescas a Comissão ajuda os Estados-Membros a reduzirem a capacidade das suas frotas de pesca com o objetivo final de preservar as unidades populacionais de peixes. Porém, a eficácia desta ajuda é prejudicada por problemas ao nível da conceção das medidas. Assim, por exemplo, os critérios de elegibilidade e seleção dos regimes de abate de navios de pesca não foram devidamente orientados, o que resultou no abate de navios de pesca com pouco ou nenhum impacto nas unidades populacionais visadas (28). 10.30. Os casos analisados pelo Tribunal foram revistos e debatidos com os Estados-Membros. Os Estados-Membros estão a tomar medidas corretivas quando necessário — incluindo a recuperação de montantes indevidamente pagos.

Valor acrescentado europeu: justificação da intervenção da UE

10.31. A Comissão definiu o valor acrescentado europeu como o valor resultante de uma intervenção da UE que é adicional ao valor que teria sido criado apenas pela ação do Estado-Membro (29). O Tribunal tinha já sugerido que qualquer definição do termo deve basear-se nos princípios definidos na caixa 10.2, tendo recomendado explicitar o conceito numa declaração política adequada ou na legislação da UE, para oferecer orientações que as autoridades políticas da UE possam utilizar ao definir as despesas prioritárias (30). 10.31. A Comissão salienta que o conceito de valor acrescentado da UE pode ser utilizado em muitos contextos diferentes, como nas reflexões académicas sobre o orçamento da UE, para definir objetivos e/ou critérios para a seleção de projetos em determinados programas da UE, nas disposições do Regulamento Financeiro e na avaliação dos programas existentes, mas considera também que o valor acrescentado de um projeto político vai muito além de uma simples referência a dados. Um dos objetivos do referido documento de trabalho foi explicar o valor acrescentado de dispor de um orçamento da UE e apresentar muitos exemplos da forma como tal funciona na prática nos Estados-Membros, conferindo, assim, aos órgãos de decisão da UE a necessária orientação para estabelecer prioridades a nível das despesas. Além disso, o processo de avaliação de impacto da Comissão coloca à disposição dos decisores políticos elementos que permitem comprovar as vantagens e inconvenientes das opções possíveis, ao avaliar o seu impacto potencial. Para o efeito, o processo aborda também a questão do valor acrescentado das propostas da Comissão.

Princípios subjacentes ao conceito de valor acrescentado europeu sugeridos pelo Tribunal: — As despesas a cargo do orçamento da União Europeia efetuadas na União devem oferecer benefícios claros e visíveis para a UE e para os seus cidadãos, que não poderiam ser alcançados por despesas efetuadas apenas a nível nacional, regional ou local, mas que, devido à sua dimensão ou aos efeitos da ação proposta, poderiam ser mais facilmente realizados a nível da União. — As despesas com efeitos transfronteiriços de interesse comum são, à primeira vista, mais adaptadas às ações da UE do que as despesas com efeitos geográficos limitados. — Uma concentração razoável das despesas pode, em princípio, contribuir para o objetivo de obter um valor acrescentado. — No caso das despesas efetuadas fora da União, como as que se referem à ajuda ao desenvolvimento, pode igualmente obter-se um maior valor acrescentado através de uma abordagem seletiva: por exemplo, concentrando as despesas na coordenação da ajuda ao desenvolvimento nas áreas com apoio dos doadores mundiais e privilegiando as atividades para as quais a experiência específica da UE é particularmente valiosa (31). A Comissão considera que o valor acrescentado de um projeto político deverá ser um critério fundamental para justificar as despesas a nível da UE. A Comissão testou o valor acrescentado das despesas propostas em todos os domínios de intervenção aquando da elaboração das suas propostas para o orçamento da UE no período 2007-2013, de acordo com os seguintes critérios: — Eficácia: quando a ação da UE é a única forma de o conseguir. — Eficiência: quando a UE oferece uma melhor relação custo-benefício. — Sinergia: quando as ações da UE são necessárias para completar, incentivar e potenciar medidas. A Comissão concebeu o novo quadro financeiro plurianual e os instrumentos e programas setoriais de forma a que: — os objetivos possam ser mais bem alcançados através de despesas a nível da UE, — a contribuição das despesas a nível da UE seja posta em evidência, — o valor acrescentado da UE seja particularmente importante, — a centralização de recursos a nível da UE gerem economias de escala e melhores resultados.

A Comunicação da Comissão de outubro de 2011, sobre uma Agenda para a Mudança, e as conclusões subsequentes do Conselho, de 14 de maio de 2012, recomendam uma melhor seleção dos países que mais precisam de ajuda e a concentração num número limitado de setores onde seja possível maximizar o impacto e seja manifesto o valor acrescentado da UE.

10.32. O Tribunal afirmou que os programas de despesas que não acrescentem valor europeu não constituem provavelmente, por definição, uma utilização eficaz e eficiente dos dinheiros do contribuinte da UE (32). Nos seus relatórios especiais de 2011, o Tribunal apresentou casos em que a existência do valor acrescentado europeu era, no mínimo, questionável: 10.32. A Comissão considera que a avaliação do valor acrescentado dos programas de despesas tem de ser feita em relação aos objetivos fixados e aos critérios utilizados aquando da verificação inicial do valor acrescentado das propostas da Comissão (ver caixa 10.2).

— o valor acrescentado europeu do mecanismo de garantia a favor das PME não foi demonstrado, já que os resultados obtidos poderiam igualmente ter sido alcançados por meio do financiamento através de regimes nacionais (33); — A Comissão já está a ter em conta esta observação nos debates e no planeamento da próxima geração de instrumentos financeiros no quadro financeiro plurianual pós-2013, já que garantir o valor acrescentado da UE é um dos princípios fundamentais a respeitar por todos os instrumentos propostos.

— no caso dos projetos de turismo cofinanciados pelo FEDER, sem um sistema adequado para definir os objetivos e controlar o desempenho, era difícil avaliar a dimensão do valor acrescentado europeu obtido (34); — A Comissão faz notar que a auditoria do desempenho efetuada pelo Tribunal constatou que os projetos de turismo examinados tinham tido como consequência um alto nível de emprego.

— no caso da assistência financeira da UE ao desmantelamento nuclear em três Estados-Membros, o Tribunal concluiu que o quadro político era pouco rigoroso e recomendou que a UE baseie qualquer decisão de aumentar a assistência financeira numa avaliação do valor acrescentado para a UE dessa intervenção (35). — A Comissão considera que o valor acrescentado europeu dos programas era evidente, já que sem eles teria sido extremamente difícil atingir o objetivo global de melhorar significativamente a segurança nuclear na UE, bem como ajudar os Estados-Membros a atenuar os efeitos do encerramento antecipado. Em 24 de novembro de 2011, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento do Conselho relativo ao apoio da União Europeia aos programas de assistência ao desmantelamento nuclear na Bulgária, na Lituânia e na Eslováquia [COM (2011) 783] para o período 2014-2020. Esta proposta foi acompanhada de uma avaliação de impacto global que inclui uma avaliação do valor acrescentado da UE.

10.33. Os recentes pareceres do Tribunal mencionaram as insuficiências da Comissão na definição de objetivos políticos em termos de resultados — o que o financiamento da UE deve alcançar (36). Na ausência de metas claras para os resultados esperados, a Comissão continuará a ter dificuldade em demonstrar que as suas despesas obtêm um valor acrescentado europeu — e, portanto, em garantir a eficiência e eficácia das mesmas. 10.33. Uma atenção crescente ao desempenho e aos resultados constitui um dos principais objetivos da Comissão nas suas propostas de um orçamento para a UE 2020 a fim de atingir os objetivos estratégicos a longo prazo da União com o orçamento disponível para os próximos sete anos. Nesta perspetiva, todos os programas e instrumentos incluídos na proposta de quadro financeiro plurianual foram concebidos de modo a garantir que os seus resultados e impacto contribuam de forma substancial para a realização dos principais objetivos políticos da UE, o que põe em evidência os resultados esperados e o desempenho.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

10.34. O processo de elaboração dos relatórios anuais de atividades das DG da Comissão tem evoluído. Em comparação com o ano anterior, registaram-se melhorias (ponto 10.7). 10.34. A Comissão esforça-se por melhorar continuamente a qualidade e a clareza dos seus relatórios de prestação de contas.

10.35. A pertinência continua a ser um problema, em particular no que se refere à coerência interna dos objetivos e dos indicadores, à definição de metas quantificadas válidas e à avaliação anual dos progressos realizados. À semelhança do ano anterior, as três DG examinadas pelo Tribunal não apresentaram informações em matéria de economia e eficiência na parte 1 dos relatórios anuais de atividades (ver pontos 10.8-10.12). 10.35. A Comissão reforçou as instruções permanentes para os RAA 2011, em termos de eficiência e eficácia, e solicitou às Direções-Gerais que acrescentassem voluntariamente indicadores de uma gestão financeira sólida na parte 3. Algumas DG comunicaram, efetivamente, informações sobre este aspeto em 2011.

10.36. Os objetivos, os indicadores e as metas indicados nos planos de gestão da DG AGRI e da DG REGIO eram, em geral, os mesmos utilizados nos relatórios anuais de atividades, sendo coerentes com os do ano anterior. No entanto, nem sempre foram fornecidas explicações nos casos em que houve alteração (ver pontos 10.13-10.16). 10.36. A Comissão concorda que as alterações em relação ao relatório anual de atividades do ano anterior devem ser explicadas. É, no entanto, da opinião que foram dadas informações suficientes a este respeito.

10.37. As limitações legais e os condicionalismos de ordem prática diminuíram a fiabilidade das informações obtidas dos Estados-Membros pelas DG relativamente a programas sujeitos a gestão partilhada. Estão a ser tomadas algumas medidas para incentivar os Estados-Membros a fornecerem dados pertinentes, comparáveis e fiáveis sobre o desempenho relativamente aos fundos do QEC no próximo período de programação, esperando que se possam retirar ensinamentos valiosos para o futuro. Além disso, existe ainda um problema de oportunidade dos dados (ver pontos 10.17-10.18). 10.37. A Comissão prosseguirá e intensificará a verificação da qualidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros para o período de programação em curso. No entanto, para a Comissão, a atualidade dos dados não constitui um desafio. Dado que o período de programação tem uma duração de sete anos, os dados disponíveis 16 meses após o final do ano são ainda utilizáveis para ajustar os programas que, segundo os dados, têm pouco rendimento (ver resposta ao ponto 10.18).

10.38. Nos seus relatórios especiais de 2011, relativamente aos três domínios específicos analisados, Tribunal verificou que: 10.38.

a) muitas vezes não existem avaliações corretas das necessidades, embora estas sejam essenciais para garantir que as despesas da UE são orientadas para as áreas (geográficas ou temáticas) mais necessitadas (pontos 10.22-10.24); a) A Comissão concorda que uma boa análise das necessidades constitui uma parte importante do ciclo de programação e está a estudar cuidadosamente os casos que o Tribunal considerou não terem sido objeto de uma análise de necessidades suficiente.

b) existem insuficiências na conceção dos programas, que afetam negativamente a capacidade de a Comissão determinar os resultados e os impactos das despesas da UE e de elaborar relatórios a este respeito (pontos 10.25-10.30); b) A Comissão reconhece a importância da conceção de projetos mas não concorda com todas as avaliações feitas pelo Tribunal no que se refere aos casos mencionados nos pontos 10.25-10.30. No entanto, a Comissão analisa cuidadosamente as avaliações do Tribunal a este respeito e adapta a sua prática sempre que adequado, com vista a melhorar ainda a sua conceção.

c) é difícil para a Comissão demonstrar o valor acrescentado europeu das despesas da UE (pontos 10.31-10.33). c) Na elaboração do próximo quadro financeiro plurianual, a Comissão aplicou os princípios enunciados na revisão orçamental de 2010, ou seja, incidindo no valor acrescentado do orçamento da UE.

Recomendações

10.39. Na sequência do seu exame e das constatações e conclusões relativas a 2011, o Tribunal recomenda: 10.39.

— Recomendação 1: ao conceber novos programas de despesas, a Comissão deve procurar concentrar as suas atividades nos resultados e impactos que pretende obter. Caso estes não se possam medir facilmente, a Comissão deve criar indicadores e etapas intermédias baseados em objetivos «SMART» (37), suscetíveis de demonstrar que as suas atividades apoiam as metas pretendidas. A Comissão está de acordo com a recomendação do Tribunal e, como indicado, já tomou medidas a este respeito. Na elaboração do próximo quadro financeiro plurianual, a Comissão aplicou os princípios que tinha apresentado na revisão orçamental de 2010: — Ênfase na realização das principais prioridades estratégicas — Concentração no valor acrescentado da UE — Concentração nos impactos e resultados — Obtenção de benefícios mútuos em toda a União Europeia.

— Recomendação 2: a Comissão deve colaborar com os Estados-Membros a fim de melhorar a qualidade e a oportunidade dos dados apresentados. Em particular, deve retirar todos os ensinamentos possíveis das medidas que sejam tomadas ao nível dos Fundos do QEC para incentivar os Estados-Membros a fornecerem dados de elevada qualidade relativos ao desempenho. A Comissão concorda que a cooperação com os Estados-Membros é importante para melhorar a qualidade e a atualidade dos dados. Na sequência de um exercício de verificação com os Estados-Membros para confirmar a exatidão dos indicadores apresentados por via eletrónica, a Comissão está confiante de que a melhoria da qualidade dos dados irá prosseguir. No entanto, em virtude das modalidades de informação fixadas na regulamentação atual e nos futuros regulamentos propostos, os dados do ano anterior só estarão disponíveis em abril do ano seguinte.