Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais /* COM/2011/0895 final - 2011/0439 (COD) */





EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. Contexto da proposta · Justificação e objetivos da proposta A estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo [COM(2010) 2020] assenta em três prioridades interdependentes e que se reforçam mutuamente: desenvolver uma economia baseada no conhecimento e na inovação, promover uma economia hipocarbónica, que utilize eficazmente os recursos e seja competitiva, e fomentar uma economia com níveis elevados de emprego e que assegure a coesão social e territorial. Os contratos públicos, que desempenham um papel fundamental na estratégia Europa 2020, são um dos instrumentos de mercado a utilizar para alcançar estes objetivos, nomeadamente através da melhoria do ambiente empresarial e das condições para que as empresas inovem, bem como do incentivo a uma maior utilização dos contratos públicos ecológicos apoiando a transição para uma economia hipocarbónica e eficiente em termos de recursos. A estratégia Europa 2020 sublinha ainda que a política de contratação pública deve assegurar uma utilização o mais eficiente possível dos fundos e que é necessário manter os mercados da contratação abertos em toda a União. Face a estes desafios, a legislação existente em matéria de contratos públicos tem de ser revista e modernizada, de modo a poder dar resposta à evolução do contexto político, social e económico. Tal não se aplica apenas aos contratos estabelecidos pelo Estado e pelas autoridades públicas, mas também aos contratos adjudicados pelos operadores dos setores especiais, que dispõem dos seus próprios regimes de contratação. Na sua Comunicação de 13 de abril de 2011, intitulada «Ato para o Mercado Único: Doze alavancas para estimular o crescimento e reforçar a confiança mútua», a Comissão Europeia incluiu nas doze ações prioritárias fundamentais a adotar pelas instituições da UE até ao final de 2012 a revisão e modernização do quadro normativo no domínio dos contratos públicos, a fim de tornar os procedimentos de adjudicação mais flexíveis e permitir uma melhor utilização deste tipo de contratos para apoiar outras políticas. A presente proposta tem dois objetivos complementares: · Aumentar a eficiência da despesa, de modo a assegurar os melhores resultados neste domínio, em termos de relação qualidade/preço. Tal implica, nomeadamente, a simplificação e flexibilização das regras existentes em matéria de contratos públicos. A adoção de procedimentos racionalizados, mais eficazes, beneficiará todos os operadores económicos e facilitará a participação das PME e das empresas concorrentes transfronteiras. · Permitir que as entidades adjudicantes utilizem melhor os contratos públicos para apoiar objetivos sociais comuns, como a proteção do ambiente, uma maior eficiência na utilização dos recursos e da energia, a luta contra as alterações climáticas, a promoção da inovação, do emprego e da inclusão social e a criação das melhores condições possíveis para a prestação de serviços públicos de elevada qualidade. · Contexto geral Os contratos públicos têm um papel importante no desempenho económico global da União Europeia. A nível europeu, os adquirentes públicos gastam cerca de 18 % do PIB em produtos, obras e serviços. Tendo em conta o volume das aquisições, os contratos públicos podem ser utilizados como uma poderosa alavanca para a realização de um mercado único que promova um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. A atual geração de diretivas relativas aos contratos públicos – Diretivas 2004/17/CE[1] e 2004/18/CE[2] – é produto de uma longa caminhada que teve início em 1971 com a adoção da Diretiva 71/305/CEE. Ao garantir procedimentos transparentes e não discriminatórios, estas diretivas têm por objetivo principal garantir que os operadores económicos em todo o mercado único tirem pleno proveito das liberdades fundamentais ao participarem nos contratos públicos. Uma avaliação económica global demonstrou que as diretivas relativas aos contratos públicos alcançaram, em grande medida, os seus objetivos, tendo permitido aumentar a transparência e os níveis de concorrência e, simultaneamente, obter economias palpáveis através de uma redução dos preços. Contudo, as partes interessadas exigiram uma revisão das diretivas relativas aos contratos públicos para simplificar as regras, aumentar a sua eficiência e eficácia e torná-las mais adequadas para dar resposta à evolução do contexto político, social e económico. A adoção de procedimentos racionalizados, mais eficazes, aumentará a flexibilidade das autoridades adjudicantes, beneficiará todos os operadores económicos e facilitará a participação tanto das PME como das empresas concorrentes transfronteiras. A melhoria das regras aplicáveis aos contratos públicos permitirá também às entidades adjudicantes utilizar melhor estes instrumentos para apoiar objetivos sociais comuns, como a proteção do ambiente, a maior eficiência na utilização dos recursos e da energia, a luta contra as alterações climáticas, a promoção da inovação e da inclusão social e a criação das melhores condições possíveis para a prestação de serviços públicos de elevada qualidade. Estas orientações foram confirmadas pelos resultados da consulta às partes interessadas realizada pela Comissão Europeia na primavera de 2011, em que uma ampla maioria dos participantes apoiou a proposta de revisão das diretivas relativas aos contratos a fim de as adaptar melhor aos novos desafios enfrentados tanto pelas entidades adjudicantes como pelos operadores económicos. · Disposições em vigor no domínio da proposta Em conjunto com a nova proposta de diretiva relativa aos contratos celebrados pelas autoridades públicas, esta proposta irá substituir as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE como elementos fundamentais do quadro normativo da União Europeia em matéria de contratos públicos. A diretiva será complementada pelos seguintes elementos adicionais desse quadro normativo: · A Diretiva 2009/81/CE[3], que estabelece regras específicas para os contratos públicos no setor da defesa e para os contratos sensíveis em matéria de segurança, · A Diretiva 92/13/CEE[4], que institui normas comuns para os procedimentos nacionais de recurso, a fim de assegurar a disponibilidade de vias de recurso rápidas e eficazes em todos os países da UE, nos casos em que as empresas concorrentes considerem que os contratos foram adjudicados de forma injusta. · Coerência com outras políticas e com os objetivos da União A presente iniciativa destina-se a aplicar a estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo [COM(2010) 2020] e as iniciativas emblemáticas dessa estratégia, a saber, Uma Agenda Digital para a Europa [COM(2010) 245], União da Inovação [COM(2010) 546], Uma política industrial integrada para a era da globalização [COM(2010) 614], Estratégia Energia 2020 [COM(2010) 639] e Uma Europa eficiente em termos de recursos [COM(2011) 21]. Aplica igualmente o Ato para o Mercado Único [COM(2011) 206], em particular a sua décima segunda ação-chave, «Quadro normativo no domínio dos contratos públicos revisto e modernizado». Constitui uma iniciativa estratégica no âmbito do programa de trabalho da Comissão para 2011. 2. Consulta das partes interessadas e avaliação de impacto · Consulta das partes interessadas Métodos de consulta, principais setores visados e perfil geral dos consultados A Comissão Europeia publicou, em 27 de janeiro de 2011, o Livro Verde sobre a modernização da política de contratos públicos da UE — Para um mercado dos contratos públicos mais eficiente na Europa[5], lançando uma vasta consulta pública sobre várias alterações legislativas destinadas a tornar a adjudicação dos contratos públicos mais fácil e flexível e permitir uma melhor utilização deste tipo de contratos para apoiar outras políticas. O objetivo do Livro Verde era identificar vários dos domínios-chave que poderão ser objeto de reforma e convidar as partes interessadas a apresentarem os seus pontos de vista sobre possíveis alterações legislativas em concreto. Entre as questões abordadas figuravam a necessidade de simplificar e flexibilizar os procedimentos, a utilização estratégica dos contratos públicos para promover outros objetivos políticos, a melhoria do acesso das PME aos contratos públicos e o combate ao favorecimento, à corrupção e aos conflitos de interesses. A consulta pública terminou em 18 de abril de 2011, tendo obtido um nível elevado de respostas. No total, foram recebidas 623 respostas, provenientes de uma multiplicidade de partes interessadas, incluindo as autoridades centrais dos Estados-Membros, os adquirentes públicos locais e regionais e as respetivas associações, as empresas, as associações industriais, o meio académico, as organizações da sociedade civil (incluindo os sindicatos) e os cidadãos a título individual. A maioria das respostas teve origem no Reino Unido, na Alemanha e em França e, em menor grau, na Bélgica, Itália, Países Baixos, Áustria, Suécia, Espanha e Dinamarca. Os resultados desta consulta foram resumidos num documento de síntese[6], tendo sido apresentados e debatidos numa conferência pública em 30 de Junho de 2011[7]. Resumo das respostas e modo como foram tidas em conta A grande maioria dos interessados valorizou a iniciativa da Comissão Europeia no sentido de rever a atual política de contratos públicos. Entre os diferentes assuntos abordados no Livro Verde, as partes interessadas deram particular ênfase à necessidade de simplificar os procedimentos e de os tornar mais flexíveis. Também se verificou um consenso entre todos os grupos de interessados de que as regras aplicáveis aos contratos públicos nos setores especiais mantinham a sua pertinência. A grande maioria dos inquiridos concordou que continua a ser necessário aplicar um conjunto de regras específicas aos operadores dos setores especiais e que as diferentes regras aplicáveis a estes operadores refletem de forma adequada a especificidade dos contratos de serviços públicos. Na mesma ordem de ideias, a grande maioria dos inquiridos concorda que os critérios usados para definir as entidades abrangidas pelas regras aplicáveis aos setores especiais (as atividades exercidas pelas entidades em causa, o seu estatuto legal e, no caso dos privados, a existência de direitos especiais ou exclusivos) continuam a ser adequadas e devem manter‑se. A maioria dos inquiridos também concorda que os fins lucrativos ou a ética comercial das empresas privadas não podem ser considerados suficientes para garantir contratos públicos objetivos e equitativos se essas empresas operarem com base em direitos especiais ou exclusivos. No que respeita à utilização dos contratos públicos para atingir os objetivos sociais da estratégia Europa 2020, as opiniões das partes interessadas divergiram. Muitas delas, sobretudo as empresas, manifestaram-se em geral relutantes face à ideia de utilizar os contratos públicos para apoiar outros objetivos políticos. Outras partes interessadas, nomeadamente organizações da sociedade civil, mostraram-se bastante favoráveis a essa utilização estratégica e defenderam a introdução de profundas alterações aos próprios princípios da política de contratos públicos da União Europeia. · Obtenção e utilização de competências especializadas Além da consulta no âmbito do Livro Verde, a Comissão Europeia realizou, em 2010/2011, uma avaliação global do impacto e da eficácia da legislação da UE em matéria de contratos públicos, com base num vasto corpus de dados e em novos estudos independentes. Os estudos avaliaram sobretudo o custo e a eficácia dos procedimentos de adjudicação, as questões relativas aos contratos públicos transfronteiras, o acesso das PME aos mercados de contratos públicos e a utilização estratégica dos contratos públicos na Europa. No que diz respeito aos contratos públicos nos setores especiais, a avaliação procurou determinar se estes estão atualmente mais expostos à concorrência do que no momento da adoção do regime de contratação pública. As conclusões da avaliação mostraram que a atividade legislativa para liberalizar o acesso aos setores especiais ainda não se traduziu numa pressão concorrencial sustentável e efetiva sobre os operadores históricos. Muitos setores especiais continuam a registar níveis elevados de concentração de mercado e níveis limitados de concorrência. De acordo com as avaliações, as condições não evoluíram ao ponto de se poder considerar que existe uma concorrência suficientemente forte a nível setorial para permitir excluir determinados setores do âmbito de aplicação da diretiva relativa aos contratos públicos nos setores especiais. Os fundamentos da diretiva continuam, de uma forma geral, a ser aplicáveis, embora se possam justificar isenções específicas da aplicação das regras de contratação com base numa análise aprofundada, caso a caso. · Avaliação de impacto A avaliação de impacto e o respetivo resumo dão conta das várias opções para cada um dos cinco domínios problemáticos principais (organização administrativa, âmbito, procedimentos, contratação pública estratégica e acesso aos mercados de contratos públicos). Com base numa análise das vantagens e desvantagens das diferentes opções, foi identificado um pacote de opções preferidas que deverá permitir otimizar as sinergias entre as diferentes soluções e obter economias pelo facto de um tipo de ação neutralizar custos conexos suscitados por outra ação (por exemplo, o aumento dos requisitos processuais eventualmente causado pelas ações de contratação pública estratégica pode ser em parte neutralizado pelas economias decorrentes da melhor conceção dos procedimentos de adjudicação). Estas opções preferidas constituem a base da presente proposta. O projeto de relatório de avaliação de impacto foi analisado pelo Comité de Avaliação do Impacto, o qual solicitou alterações, nomeadamente no tocante à identificação dos elementos específicos do quadro legislativo a abordar, à descrição das opções em discussão, ao maior aprofundamento da análise custo-benefício das principais ações selecionadas e à integração sistemática das opiniões das partes interessadas, tanto para ajudar a definir o problema como para complementar a análise dos impactos. Estas recomendações de melhorias foram integradas no relatório final. O parecer do Comité de Avaliação do Impacto sobre esse relatório é publicado em conjunto com a presente proposta, tal como o relatório final de avaliação de impacto e o respetivo resumo. 3. Elementos jurídicos da proposta · Base jurídica A base jurídica da proposta é constituída pelo artigo 53.º, n.º 1, e pelos artigos 62.º e 114.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). · Princípio da subsidiariedade O princípio da subsidiariedade é aplicável, uma vez que a proposta não é da competência exclusiva da UE. Os objetivos da proposta não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros pelos motivos a seguir expostos. A coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos acima de determinados limiares revelou-se um instrumento importante para a realização do mercado interno no domínio das aquisições realizados nos setores especiais, ao assegurar aos operadores económicos um acesso efetivo e equitativo aos contratos em todo o mercado interno. A experiência adquirida com as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE e com as primeiras gerações de diretivas relativas aos contratos públicos demonstrou que os procedimentos de adjudicação à escala da UE proporcionam transparência e objetividade nesse domínio, permitindo obter economias consideráveis e melhores resultados, que beneficiam os operadores dos setores especiais, os seus utentes e, em última análise, os contribuintes europeus. Este objetivo não poderia ser suficientemente realizado pela ação dos Estados-Membros, que resultaria inevitavelmente em requisitos divergentes e regimes processuais eventualmente incompatíveis, aumentaria a complexidade regulamentar e criaria obstáculos indesejados às atividades transfronteiras. Por conseguinte, a proposta respeita o princípio da subsidiariedade. · Princípio da proporcionalidade A proposta é conforme com o princípio da proporcionalidade, visto que não excede o necessário para atingir o objetivo de garantir o bom funcionamento do mercado interno através de um conjunto de procedimentos de adjudicação de contratos coordenados à escala europeia. Além disso, a proposta segue uma abordagem baseada num conjunto de instrumentos (também denominada «caixa de ferramentas»), permitindo a cada Estado‑Membro o máximo de flexibilidade na adaptação dos procedimentos e instrumentos à sua situação específica. Em comparação com as atuais diretivas relativas aos contratos públicos, a proposta reduzirá consideravelmente os encargos administrativos associados aos procedimentos aplicáveis, tanto para as autoridades adjudicantes como para os operadores económicos; nos casos em que se preveem novos requisitos (por exemplo, no contexto da contratação pública estratégica), estes serão compensados pela eliminação de condicionalismos noutras áreas. · Escolha dos instrumentos Sendo a base jurídica constituída pelo artigo 53.º, n.º 1, e pelos artigos 62.º e 114.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o recurso a um regulamento para as disposições aplicáveis a aquisições públicas tanto de bens como de serviços não seria permitido pelo Tratado. Por conseguinte, o instrumento proposto é uma diretiva. Durante o processo de avaliação de impacto, foram abandonadas várias opções não legislativas pelas razões apresentadas em detalhe na avaliação de impacto. 4. Incidência orçamental A proposta não tem implicações orçamentais. 5. Informações adicionais · Revogação de legislação em vigor A adoção da proposta implica a revogação da legislação em vigor (Diretiva 2004/17/CE). · Cláusula de reexame/revisão/caducidade A proposta contém uma cláusula de reexame no que respeita aos efeitos económicos dos montantes dos limiares. · Medidas de transposição e documentos explicativos A proposta diz respeito a um domínio em que a legislação da União tem um objetivo de coordenação, produzindo um impacto significativo num amplo conjunto de setores jurídicos nacionais. Apesar desse objetivo de coordenação, muitas disposições constituem uma harmonização plena e a proposta inclui um grande número de obrigações legais. Os Estados-Membros devem complementar as regras da União com disposições internas adicionais para que todo o sistema se torne operacional. Neste contexto, a Comissão identificou vários fatores que terão de ser explicados pelos Estados-Membros quer para assegurar a correta compreensão das medidas de transposição quer para o funcionamento de todo o quadro normativo aplicável aos contratos públicos a nível nacional: – as medidas de transposição e execução são adotadas a diferentes níveis institucionais (nacional/federal, regional e local); – além dos diferentes níveis de regulamentação, em muitos Estados-Membros também são instituídas regras em função do setor envolvido ou do tipo de contrato público em causa; – existem medidas administrativas de natureza geral ou específica que complementam e, em alguns casos, se sobrepõem ao quadro jurídico principal. Só os Estados-Membros podem explicar de que forma as diferentes medidas transpõem as diretivas da União no setor dos contratos públicos e de que forma essas mesmas medidas interagem entre si. Por estes motivos, a comunicação das medidas de transposição nacionais deve ser acompanhada da apresentação de documentos que expliquem a relação entre as várias secções da presente diretiva e as partes correspondentes das medidas de transposição, em particular através de quadros de correspondência, que constituem um instrumento operacional para a análise das medidas nacionais. · Espaço Económico Europeu O ato proposto incide em matérias respeitantes ao EEE, pelo que o seu âmbito deve ser alargado ao Espaço Económico Europeu. · Explicação pormenorizada da proposta 1) Simplificação e flexibilização dos procedimentos de adjudicação de contratos A proposta de diretiva prevê a simplificação e a flexibilização do regime processual definido pelas atuais diretivas relativas aos contratos públicos. Para o efeito, estão previstas as seguintes medidas: Clarificação do âmbito de aplicação: o conceito básico de «contrato público», que também consta do título da proposta de diretiva, foi novamente introduzido para melhor determinar o âmbito de aplicação e o objetivo da legislação em matéria de contratos públicos e facilitar a aplicação dos limiares. As definições de alguns conceitos essenciais, que determinam o âmbito de aplicação da diretiva (nomeadamente organismo de direito público, contrato de empreitada de obras públicas e contrato público de serviços ou contrato misto), foram revistas à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Ao mesmo tempo, a proposta pretende manter a continuidade na utilização de noções e de conceitos que foram desenvolvidos ao longo dos anos pela jurisprudência do Tribunal e que os profissionais conhecem bem. Neste contexto, importa salientar que pequenos desvios relativamente à formulação e apresentação das anteriores diretivas não implicam necessariamente uma alteração de fundo, podendo dever-se apenas à simplificação dos textos. A noção de direitos especiais ou exclusivos é fundamental para definir o âmbito de aplicação da presente diretiva, uma vez que as entidades que não sejam autoridades adjudicantes nem empresas públicas na aceção da presente diretiva apenas são objeto da presente diretiva na medida em que exerçam uma das atividades abrangidas na base desses direitos. Por conseguinte, é conveniente esclarecer que os direitos concedidos através de um procedimento em que foi garantida publicidade adequada e em que esses direitos foram concedidos com base em critérios objetivos, nomeadamente nos termos da legislação da União, não constituem direitos especiais ou exclusivos para efeitos da presente diretiva. A tradicional distinção entre os denominados serviços prioritários e não prioritários (serviços «A» e «B») será abolida. Os resultados da avaliação demonstraram que já não se justifica restringir a plena aplicação da legislação relativa aos contratos públicos a um grupo limitado de serviços. Contudo, também ficou claro que o regime de contratação normal não está adaptado aos serviços sociais, que necessitam de um conjunto específico de regras (ver infra). De acordo com os resultados da avaliação, no que respeita aos setores abrangidos, o âmbito de aplicação não sofre alterações substanciais. No entanto, os contratos celebrados para fins de prospeção de gás e petróleo foram retirados do âmbito de aplicação da diretiva, dado verificar-se que este setor está sujeito a uma pressão concorrencial tal que a disciplina de contratação imposta pela diretiva deixou de ser necessária. A situação da concorrência neste setor de atividade foi examinada no contexto de quatro pedidos diferentes de isenção nos termos do atual artigo 30.º[8]. Nos quatro casos, verificou-se que o mercado geográfico relevante era sistematicamente o mercado mundial, o que de resto está conforme com práticas bem estabelecidas em casos de concentração[9]. As conclusões remetem sempre para o facto de o mercado da prospeção apresentar um reduzido nível de concentração. Além das empresas públicas, o mercado caracteriza-se pela presença de três operadores internacionais privados, de integração vertical, os chamados «super grandes» (BP, Exxon/Mobil e Shell), e de alguns dos chamados «grandes», sendo a quota de mercado dos operadores de ainda maior dimensão muito inferior a 1%. Esta situação tem sido consistentemente considerada um indício da exposição direta à concorrência, além de o acesso ao mercado ter sido liberalizado por via das disposições da Diretiva Licenciamento de Hidrocarbonetos[10]. Por conseguinte, considera-se adequado simplificar a situação jurídica e reduzir a carga administrativa que pesa sobre todos os interessados (entidades adjudicantes, Estados-Membros, Comissão Europeia, Parlamento Europeu e Conselho), evitando-se a necessidade de adotar decisões específicas ao abrigo do artigo 30.º para cada um dos 23 restantes Estados-Membros. Abordagem baseada num conjunto de instrumentos: Os sistemas implantados nos Estados‑Membros deverão prever os três tipos de procedimentos de base já existentes nos termos das diretivas em vigor: os concursos públicos, os concursos limitados e os procedimentos por negociação com abertura prévia de concurso. Além disso, poderão prever, como procedimento normal ou sujeito a determinadas condições, as parcerias para a inovação, um novo tipo de procedimento para os contratos públicos inovadores (ver infra). As entidades adjudicantes terão ainda à sua disposição um conjunto de seis técnicas e instrumentos específicos para a contratação pública agregada ou eletrónica: acordos-quadro, sistemas de aquisição dinâmicos, leilões eletrónicos, catálogos eletrónicos, centrais de compras e iniciativas conjuntas de aquisição. Em comparação com a diretiva existente, estes instrumentos foram melhorados e clarificados para facilitar a contratação eletrónica. Promoção da contratação eletrónica: a utilização das comunicações eletrónicas e o tratamento eletrónico das transações pelos adquirentes pode gerar economias significativas e melhores resultados para os contratos públicos, reduzindo ao mesmo tempo o desperdício e os erros. A proposta visa ajudar os Estados-Membros a realizarem uma transição para a contratação eletrónica, permitindo que os fornecedores participem nos processos de contratação pública em linha em todo o mercado interno. Para o efeito, a proposta de diretiva exige que os anúncios sejam transmitidos em formato eletrónico e que a documentação relativa ao concurso esteja disponível no mesmo formato, impondo a transição para uma comunicação totalmente eletrónica, em particular a transmissão eletrónica de documentos, em todos os processos de adjudicação, durante um período de transição de dois anos. Simplifica e melhora os sistemas de aquisição dinâmicos e os catálogos eletrónicos, que constituem instrumentos de contratação totalmente eletrónicos particularmente adaptados às aquisições fortemente agregadas levadas a cabo pelas centrais de compras. A contratação eletrónica permitirá ainda às autoridades adjudicantes prevenir, detetar e corrigir erros que ocorrem geralmente por deficiente compreensão ou interpretação das regras aplicáveis aos contratos públicos. Modernização dos procedimentos: a proposta prevê uma abordagem mais flexível e acessível no que respeita a alguns aspetos importantes do processo de contratação. Os prazos para a participação e apresentação de propostas foram reduzidos, permitindo um processo de contratação mais rápido e simples. A distinção entre a seleção dos proponentes e a adjudicação do contrato, que provoca muitas vezes erros e mal-entendidos, tornou-se mais flexível, permitindo às entidades adjudicantes decidir sobre a sequência que consideram mais prática, analisando os critérios de adjudicação antes dos critérios de seleção, e ter em conta a organização e a qualidade do pessoal afetado à execução do contrato como critério de adjudicação. O procedimento que permite isentar os contratos celebrados em mercados suficientemente competitivos (atuais decisões ao abrigo do artigo 30.º) foi simplificado e racionalizado. Também se procedeu à revisão e à clarificação de um certo número de isenções, em especial, as isenções intra-grupo e as isenções concedidas às empresas comuns, que assumem especial importância na prática. A modificação dos contratos durante o seu período de vigência está a tornar-se uma questão cada vez mais relevante e problemática para os profissionais. A diretiva inclui uma disposição específica sobre a modificação de contratos, que tira partido das soluções básicas desenvolvidas pela jurisprudência e proporciona uma solução pragmática para fazer face a circunstâncias imprevistas que exijam a adaptação de um contrato público durante o seu período de vigência. 2) Utilização estratégica dos contratos públicos para responder aos novos desafios A proposta de diretiva baseia-se numa abordagem de capacitação que fornece às entidades adjudicantes os instrumentos necessários para contribuírem para a realização dos objetivos da estratégia Europa 2020 utilizando os seus poderes de aquisição para adquirir bens e serviços que fomentem a inovação, respeitem o ambiente e combatam as alterações climáticas, melhorando simultaneamente o emprego, a saúde pública e as condições sociais. Cálculo dos custos ao longo do ciclo de vida: a proposta dá aos adquirentes a possibilidade de basearem as suas decisões de adjudicação nos custos ao longo do ciclo de vida dos produtos, serviços ou obras a adquirir. O ciclo de vida abrange todas as etapas da vida de um produto, das empreitadas de obras ou da prestação de um serviço, desde a aquisição das matérias-primas ou geração dos recursos até à disponibilização, autorização e finalização. Os custos a ter em conta incluem não só as despesas monetárias diretas, mas também os custos ambientais externos, se puderem ser quantificados monetariamente e verificados. Se for desenvolvida uma metodologia comum da União Europeia para o cálculo dos custos ao longo do ciclo de vida, as entidades adjudicantes serão obrigadas a utilizá-la. Processo de produção: as entidades adjudicantes podem fazer referência, nas especificações técnicas e nos critérios de adjudicação, a todos os aspetos diretamente associados ao processo de produção, na medida em que estejam estritamente relacionados com o fabrico dos produtos ou com a prestação dos serviços adquiridos em concreto. Estão excluídos os requisitos não relacionados com o processo de fabrico dos produtos, de execução das obras ou de prestação dos serviços abrangidos pelo contrato como, por exemplo, os requisitos gerais de responsabilidade social das empresas que abrangem toda a estrutura operacional do contratante. Rótulos: as entidades adjudicantes podem exigir que as obras, produtos ou serviços ostentem rótulos específicos que certifiquem características ambientais, sociais ou outras, desde que aceitem também rótulos equivalentes. Esta regra aplica-se, por exemplo, aos rótulos ecológicos europeus ou (pluri)nacionais ou aos rótulos que certificam que um produto foi fabricado sem recurso ao trabalho infantil. Os sistemas de certificação em causa devem respeitar a características associadas ao objeto do contrato e ser criados com base em informação científica, recolhida através de um procedimento aberto e transparente, acessível a todas as partes interessadas. Sanção das violações da legislação social, laboral ou ambiental vinculativa: nos termos da proposta de diretiva, uma entidade adjudicante pode excluir operadores económicos de um procedimento de concurso se detetar infrações a obrigações previstas na legislação da União nos domínios social, laboral ou ambiental, ou a disposições da legislação laboral internacional. Além disso, as entidades adjudicantes serão obrigadas a excluir as propostas caso comprovem que elas são anormalmente baixas devido a violações da legislação da União nos domínios social, laboral ou ambiental. Serviços sociais: a avaliação do impacto e da eficácia da legislação da UE em matéria de contratos públicos demonstrou que os serviços sociais, de saúde e de ensino têm características específicas que os tornam inadequados para a aplicação dos procedimentos normais de adjudicação de contratos de serviços públicos. Estes serviços são normalmente prestados num contexto específico que varia significativamente entre Estados-Membros devido aos diferentes contextos administrativos, organizativos e culturais. Esses serviços têm, por natureza, uma dimensão transfronteiras muito limitada, pelo que os Estados-Membros devem dispor de uma ampla margem discricionária na organização da escolha dos respetivos prestadores. A proposta concretiza esta ideia criando um regime específico para os contratos públicos relativos a esses serviços, com um limiar mais elevado, de 1 000 000 de EUR, e impondo apenas o respeito dos princípios fundamentais da transparência e da igualdade de tratamento. Uma análise quantitativa dos valores dos contratos para esses tipos de serviços adjudicados a operadores económicos estrangeiros mostrou que os contratos de montante inferior a esse valor não apresentam normalmente interesse além-fronteiras, no contexto especial dos contratos de aquisição nos setores especiais. Inovação: a investigação e a inovação desempenham um papel central na Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Devem ser dadas condições aos adquirentes para poderem adquirir produtos e serviços inovadores, que promovam o crescimento futuro e aumentem a eficiência e a qualidade dos serviços públicos. Para o efeito, a proposta prevê a parceria para a inovação, um novo procedimento especial para o desenvolvimento e a posterior aquisição de produtos, obras e serviços novos e inovadores, desde que os mesmos possam ser disponibilizados de acordo com níveis de desempenho e custos previamente acordados. Além disso, a proposta melhora e simplifica o diálogo concorrencial e facilita a adjudicação conjunta de contratos públicos transfronteiras, que constitui um instrumento importante para aquisições inovadoras. 3) Melhor acesso ao mercado por parte das PME e das empresas em fase de arranque As pequenas e médias empresas (PME) têm um imenso potencial para a criação de emprego, o crescimento e a inovação. Um acesso facilitado aos mercados de contratos públicos pode ajudá-las a explorar esse potencial, permitindo ao mesmo tempo que as entidades adjudicantes alarguem a sua base de fornecedores, beneficiando dos efeitos positivos de uma maior concorrência no setor dos contratos públicos. Para tornar os contratos públicos tão acessíveis quanto possível às PME, a Comissão Europeia publicou, em 2008, o «Código Europeu de Boas Práticas para facilitar o acesso das PME aos contratos públicos»[11]. A presente proposta tira partido deste trabalho e inclui medidas concretas para eliminar os obstáculos ao acesso das PME ao mercado. Simplificação das obrigações de informação: Por conseguinte, prevê-se que as entidades adjudicantes possam aplicar os critérios de seleção estabelecidos na proposta de diretiva relativa aos contratos públicos e que, caso o façam, sejam obrigadas a aplicar as disposições relativas, nomeadamente, a limites máximos, de modo a preencher os requisitos em matéria de volume de negócios, e, em especial, as disposições em matéria de auto-certificação. Acesso mais fácil aos acordos-quadro: Nos termos das diretivas em vigor, não há qualquer limitação à duração dos acordos‑quadro celebrados nos setores especiais, o que pode conduzir ao encerramento do mercado. A proposta limita a duração dos acordos a quatro anos (exceto em casos devidamente justificados), o que aumenta as oportunidades de negócio e reforça a concorrência, também em benefício das PME. Pagamento direto dos subcontratantes: Os Estados-Membros podem prever a possibilidade de os subcontratantes solicitarem à entidade adjudicante o pagamento direto dos produtos, obras e serviços disponibilizados ao contratante principal no quadro da execução dos contratos. Esta medida proporciona aos subcontratantes, que muitas vezes são PME, uma forma eficiente de proteger os seus interesses no que respeita à receção dos pagamentos. 4) Procedimentos sólidos Os interesses financeiros em causa e a interação entre os setores público e privado tornam os contratos públicos um domínio de risco para práticas empresariais antiéticas, nomeadamente conflitos de interesses, favorecimento e corrupção. A proposta melhora as salvaguardas existentes contra esses riscos e prevê uma proteção adicional. Conflitos de interesses: A proposta contém uma disposição específica relativa aos conflitos de interesses, que abrange as situações reais, potenciais ou percecionadas dessa natureza que afetem membros do pessoal da autoridade adjudicante ou dos prestadores de serviços no domínio da contratação pública que intervenham no processo, bem como membros da administração da autoridade adjudicante que possam influenciar o resultado de um processo de adjudicação, ainda que não estejam formalmente envolvidos no mesmo. Atendendo às diferenças existentes a nível de processos decisórios, respetivamente entre as autoridades adjudicantes e as empresas, é conveniente restringir estas disposições aos contratos celebrados pelas primeiras. Conduta ilícita: A proposta contém uma disposição específica contra eventuais comportamentos ilícitos dos candidatos e proponentes, como por exemplo tentativas de influenciar abusivamente o processo de tomada de decisões ou o estabelecimento de acordos com outros participantes para manipular o resultado do processo, que exige a exclusão dos infratores. Essas atividades ilícitas violam princípios fundamentais do direito da União Europeia e podem causar distorções graves da concorrência. Vantagens injustificadas: As consultas ao mercado constituem um importante instrumento para as entidades adjudicantes obterem informações sobre a estrutura, a aptidão e a capacidade de um mercado, informando concomitantemente os intervenientes nesses mercados sobre os projetos e os requisitos de contratação dos adquirentes. Todavia, os contactos preliminares com participantes no mercado não podem conduzir a vantagens injustificadas nem a distorções da concorrência. A proposta contém, por conseguinte, uma disposição específica sobre salvaguardas contra uma preferência indevida a favor de participantes que tenham prestado aconselhamento à entidade adjudicante ou que tenham estado envolvidos na preparação do processo de concurso. 5) Governação Organismos de fiscalização nacionais: A avaliação demonstrou que nem todos os Estados‑Membros acompanham de forma coerente e sistemática a aplicação e o funcionamento das regras aplicáveis aos contratos públicos. Este facto compromete a aplicação eficiente e uniforme da legislação da União Europeia. A proposta prevê, portanto, que os Estados-Membros designem uma única autoridade nacional responsável pelo acompanhamento, aplicação e controlo da legislação relativa aos contratos públicos. Só um organismo único com funções transversais permitirá obter uma panorâmica das principais dificuldades de aplicação e encontrar soluções adequadas para os problemas mais estruturais. Um organismo desse tipo estará em condições de prestar informações imediatas sobre o funcionamento desta política e sobre as potenciais fragilidades da legislação e das práticas nacionais, contribuindo assim para a rápida identificação de soluções e para a melhoria dos procedimentos de adjudicação. Centros de conhecimento: Em muitos casos, as entidades adjudicantes não possuem conhecimentos especializados suficientes a nível interno para fazer face a projetos de contratação complexos. Um apoio profissional adequado e independente por parte de estruturas administrativas pode melhorar consideravelmente os resultados dos contratos públicos, ampliando as bases do conhecimento e o profissionalismo dos adquirentes públicos e prestando assistência às empresas, nomeadamente às PME. A proposta obriga assim os Estados-Membros a disponibilizarem estruturas de apoio para prestar aconselhamento, orientação, formação e assistência nos planos jurídico e económico, tendo em vista a preparação e a execução dos processos de adjudicação. Já existem estruturas ou mecanismos de apoio a nível nacional, apesar de estarem organizados de formas muito diversas e de abrangerem diferentes domínios de interesse para as autoridades e entidades adjudicantes. Por conseguinte, os Estados-Membros poderão utilizar estes mecanismos, tirar partido dos seus conhecimentos e promover os seus serviços enquanto instrumentos adequados e modernos capazes de prestar um apoio adequado às autoridades e entidades adjudicantes e aos operadores económicos. A fim de reforçar o combate à corrupção e ao favorecimento, as autoridades adjudicantes serão obrigadas a transmitir o texto dos contratos celebrados ao organismo de fiscalização, que terá assim a possibilidade de analisar esses mesmos contratos para detetar eventuais padrões suspeitos, bem como a conceder o acesso a esses documentos às pessoas interessadas, na medida em que tal não ponha em causa interesses legítimos públicos ou privados. Devido aos problemas evidentes colocados pela necessidade de proteger interesses comerciais legítimos e de evitar as distorções da concorrência, esta obrigação não deverá ser alargada às empresas (públicas ou privadas) que operam nestes setores. Além disso, deve evitar-se a imposição de uma carga administrativa desproporcionada, pelo que a obrigação de transmitir o texto completo dos contratos celebrados deve limitar-se aos contratos de valor elevado. Os limiares propostos deverão garantir um bom equilíbrio entre o aumento da carga administrativa e a garantia de uma maior transparência: com um limiar de 1 000 000 de EUR para os fornecimentos e os serviços e de 10 000 000 de EUR para as empreitadas de obras, esta obrigação será aplicável a 10% - 20% dos contratos públicos publicados no Jornal Oficial. Não se prevê que os requisitos aplicáveis aos organismos de fiscalização e centros de conhecimento venham a gerar, globalmente, encargos financeiros adicionais para os Estados‑Membros. Embora se prevejam alguns custos associados à reorganização ou ao aperfeiçoamento dos mecanismos e das estruturas existentes, estes serão neutralizados pela redução das despesas de contencioso (quer para as entidades adjudicantes, quer para as empresas), dos custos relacionados com atrasos na adjudicação de contratos, devido a uma aplicação incorreta das regras de adjudicação dos contratos públicos ou à preparação deficiente dos respetivos procedimentos, bem como dos custos associados ao facto de o aconselhamento às entidades adjudicantes ser atualmente prestado de forma fragmentada e ineficiente. Cooperação administrativa: A proposta prevê também uma cooperação eficaz que permita aos organismos nacionais de fiscalização partilharem informações e melhores práticas e cooperarem através do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI). 2011/0439 (COD) Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (Texto relevante para efeitos do EEE) O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 53.º, n.º 1, e os artigos 62.º e 114.º, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais[12], Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu[13], Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[14], Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, Considerando o seguinte: (1) À luz dos resultados da avaliação de impacto e da eficácia da legislação da UE no domínio dos contratos públicos[15], afigura-se adequado continuar a dispor de regras para os contratos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da eletricidade, dos transportes e dos serviços postais, uma vez que as autoridades nacionais continuam a poder influenciar o comportamento dessas entidades, nomeadamente por via da participação no seu capital e da representação nos seus órgãos administrativos, de direção ou de supervisão. Outra razão para continuar a regulamentar os contratos públicos celebrados nestes setores é a natureza fechada dos mercados onde se realizam as operações, devido aos direitos especiais ou exclusivos concedidos pelos Estados‑Membros para a oferta, a disponibilização ou a exploração de redes para prestação desses serviços. (2) Para garantir a abertura à concorrência dos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, é necessário adotar disposições relativamente à coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos acima de determinado valor. Essa coordenação é necessária para garantir o efeito dos princípios do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e, em especial, a livre circulação de mercadorias, a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços, bem como os princípios derivados como a igualdade de tratamento, a não-discriminação, o reconhecimento mútuo, a proporcionalidade e a transparência. Tendo em conta a natureza dos setores afetados por essa coordenação, esta última deve, embora salvaguardando a aplicação desses princípios, criar um quadro para práticas comerciais leais e permitir a máxima flexibilidade. (3) No que respeita aos contratos de valor inferior aos limiares que desencadeiam a aplicação das disposições da União em matéria de coordenação, convém recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual são aplicáveis as regras e princípios do Tratado. (4) Os contratos públicos desempenham um papel fundamental na estratégia Europa 2020[16], como um dos instrumentos de mercado a utilizar para garantir um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos. Para o efeito, as atuais regras de adjudicação de contratos públicos, adotadas ao abrigo da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais[17], e da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços[18], devem ser revistas e modernizadas, a fim de aumentar a eficiência da despesa pública, em particular facilitando a participação das pequenas e médias empresas na contratação pública e permitindo que as entidades adjudicantes utilizem melhor os contratos públicos para apoiar objetivos sociais comuns. É igualmente necessário clarificar noções e conceitos básicos, de modo a garantir uma melhor segurança jurídica e incorporar alguns aspetos da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia neste domínio. (5) Nos termos do artigo 11.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e na execução das políticas e das iniciativas da União, em especial com o objetivo de promover um desenvolvimento sustentável. A presente diretiva específica de que forma as entidades adjudicantes poderão contribuir para a proteção do ambiente e para a promoção do desenvolvimento sustentável, garantindo ao mesmo tempo a possibilidade de obter a melhor relação qualidade/preço para os seus contratos. (6) Afigura-se adequado que a noção de contrato público ou que a definição do conceito de contrato único sejam tão próximas quanto possível das aplicadas nos termos da Diretiva […] do Parlamento Europeu e do Conselho de […] relativa aos contratos públicos[19], tendo em devida conta as especificidades dos setores abrangidos pela presente diretiva. O conceito de contrato público único abrange todos os fornecimentos, obras e serviços necessários para executar determinado projeto, por exemplo, um projeto de obras ou de um conjunto de obras, de fornecimentos e/ou de serviços. Os indicadores da existência de um projeto único podem consistir, por exemplo, no facto de a entidade adjudicante ter realizado previamente um planeamento e uma conceção globais, de os diferentes elementos adquiridos cumprirem uma única função económica e técnica ou de esses elementos estarem logicamente interligados e serem concretizados num período curto. (7) Para assegurar a efetiva abertura do mercado e o justo equilíbrio na aplicação das normas de adjudicação nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, as entidades em causa devem ser identificadas de uma forma diferente da simples referência ao seu estatuto jurídico. É, por conseguinte, necessário assegurar que não seja posta em causa a igualdade de tratamento das entidades adjudicantes que operam nos setores público e privado. É igualmente conveniente garantir, nos termos do disposto no artigo 345.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que não seja prejudicado o regime aplicável à propriedade nos Estados‑Membros. (8) A noção de direitos especiais ou exclusivos é fundamental para a definição do âmbito de aplicação da presente diretiva, uma vez que as entidades que não sejam autoridades adjudicantes nem empresas públicas na aceção da presente diretiva apenas serão abrangidas pelas suas disposições se exercerem uma das atividades cobertas, na base desses direitos. Por conseguinte, é conveniente tornar claro que os direitos concedidos por meio de um processo baseado em critérios objetivos, nomeadamente nos termos da legislação da União, e em que tenha sido garantida a publicidade adequada, não constituem direitos especiais ou exclusivos para efeitos da presente diretiva. Esta legislação inclui a Diretiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a regras comuns para o mercado interno do gás natural[20], a Diretiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade[21], a Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço[22], a Diretiva 94/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 1994, relativa às condições de concessão e de utilização das autorizações de prospeção, pesquisa e produção de hidrocarbonetos[23] e o Regulamento (CE) n.º 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativo aos serviços públicos de transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 1191/69 e (CEE) n.º 1107/70 do Conselho[24]. (9) As entidades adjudicantes que operam no setor da água potável podem também exercer outras atividades relacionadas com a água, nomeadamente executar projetos no domínio da engenharia hidráulica, irrigação, drenagem de solos ou eliminação e tratamento de águas residuais. Nesse caso, as entidades adjudicantes poderão aplicar os procedimentos de adjudicação de contratos previstos na presente diretiva no que respeita a todas as atividades relacionadas com a água, independentemente da fase do «ciclo da água» em causa. Contudo, as regras de adjudicação do tipo das que são propostas para o fornecimento de produtos são inadequadas para a aquisição de água, tendo em conta a necessidade de abastecimento a partir de fontes situadas próximo do local de utilização. (10) É adequado excluir os contratos de prospeção de petróleo e de gás, dado este setor ter estado consistentemente sujeito a uma pressão concorrencial tal que a disciplina de contratação imposta pelas regras da UE em matéria de contratos deixou de ser necessária. (11) Poderão ser celebrados contratos para satisfazer as necessidades de determinadas atividades que possam estar sujeitas a regimes jurídicos diferentes. Convém esclarecer que o regime jurídico aplicável aos contratos únicos, destinados a cobrir várias atividades deve obedecer às regras aplicáveis à atividade à qual esse contrato se destina principalmente. A determinação da atividade a que o contrato se destina principalmente pode assentar numa análise dos requisitos a satisfazer pelo contrato específico, a levar a cabo pela entidade adjudicante para estimar o valor do contrato e elaborar a documentação relativa ao concurso. Nalguns casos, como a aquisição de uma única peça de equipamento para realizar atividades relativamente às quais não se dispõe de informação que permita efetuar uma estimativa das respetivas taxas de utilização, pode ser objetivamente impossível determinar a atividade a que o contrato se destina principalmente. É, por conseguinte, necessário estabelecer as regras aplicáveis nestes casos. (12) Mesmo não originando necessariamente comportamentos corruptos, os conflitos de interesses reais, potenciais ou percecionados podem influenciar indevidamente as decisões de adjudicação, conduzindo a distorções da concorrência e pondo em causa a igualdade de tratamento dos proponentes. Por conseguinte, deverão ser criados mecanismos eficazes para prevenir, identificar e solucionar os conflitos de interesses. Atendendo às diferenças existentes a nível de processos decisórios, respetivamente entre as autoridades adjudicantes e as empresas, é conveniente restringir estas disposições aos contratos celebrados pelas primeiras. (13) A conduta ilícita dos participantes num processo de adjudicação, traduzida, por exemplo, em tentativas de influenciar indevidamente o processo decisório ou no estabelecimento de acordos com outros candidatos para manipular os resultados do processo, pode conduzir a violações dos princípios fundamentais do direito da União e a graves distorções da concorrência. Nestas circunstâncias, os operadores económicos devem ser obrigados a apresentar uma declaração de compromisso de honra em como não participam em tais atividades ilícitas, devendo ser excluídos se esta declaração se revelar falsa. (14) A Decisão 94/800/CE do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986-1994)[25], aprovou, nomeadamente, o Acordo sobre Contratos Públicos da OMC, a seguir designado por «acordo». O objetivo do acordo é estabelecer um quadro multilateral de direitos e de obrigações equilibrados em matéria de contratos públicos, com vista à liberalização e expansão do comércio mundial. No caso dos contratos abrangidos pelo acordo, bem como por outros acordos internacionais pertinentes a que União está vinculada, as entidades adjudicantes cumprem as suas obrigações no âmbito destes acordos aplicando a presente diretiva aos operadores económicos de países terceiros que sejam signatários dos mesmos. (15) O acordo aplica-se aos contratos de valor superior a determinados limiares, definidos no próprio acordo e expressos em direitos de saque especiais. Os limiares fixados pela presente diretiva devem ser alinhados para corresponderem aos equivalentes em euros dos limiares do acordo. Importa igualmente prever uma revisão periódica dos limiares expressos em euros, a fim de os adaptar, por meio de uma simples operação matemática, às eventuais variações do valor do euro em relação aos direitos de saque especiais. Para evitar uma multiplicação dos limiares é conveniente, além disso, sem prejuízo dos compromissos internacionais assumidos pela União, continuar a aplicar os mesmos limiares a todas as entidades adjudicantes, independentemente do setor de atividade. (16) Os resultados da avaliação demonstraram que é necessário reequacionar a exclusão de certos serviços da aplicação integral da presente diretiva. Consequentemente, a plena aplicação da presente diretiva é alargada a um conjunto de serviços (como os serviços hoteleiros e jurídicos, que registaram ambos uma percentagem particularmente elevada de transações transfronteiras). (17) Outras categorias de serviços continuam, pela sua própria natureza, a ter uma dimensão transfronteiras limitada, nomeadamente os denominados serviços à pessoa, como certos serviços sociais, de saúde e de ensino, prestados num contexto específico que varia muito de um Estado-Membro para o outro, devido a tradições culturais diferentes. Assim, deverá ser criado um regime específico para os contratos públicos referentes a esses serviços, com um limiar mais elevado de 1 000 000 de EUR. No contexto específico dos contratos públicos celebrados nestes setores, os serviços à pessoa de valor inferior a este limiar não terão, em condições normais, interesse para os prestadores de serviços dos outros Estados-Membros, salvo se existirem indicações concretas em contrário, nomeadamente o financiamento da União, no caso dos projetos transnacionais. Os contratos relativos aos serviços à pessoa de montante superior a este limiar devem cumprir regras de transparência definidas a nível da UE. Atendendo à importância do contexto cultural e à sensibilidade destes serviços, os Estados‑Membros devem ter uma ampla margem de manobra para organizar a escolha dos prestadores de serviços da forma que considerem mais adequada. As regras da presente diretiva têm em conta esse imperativo, impondo apenas a observância dos princípios fundamentais da transparência e da igualdade de tratamento e assegurando que as entidades adjudicantes possam aplicar critérios de qualidade específicos para a escolha dos prestadores de serviços, como os definidos no Voluntary European Quality Framework for Social Services, adotado pelo Comité de Proteção Social da União Europeia[26]. Os Estados-Membros e/ou as entidades adjudicantes continuam a ter liberdade para prestarem eles próprios esses serviços ou para organizar os serviços sociais de uma forma que não implique a celebração de contratos públicos, por exemplo através do simples financiamento desses serviços ou da concessão de licenças ou de autorizações a todos os operadores económicos que satisfaçam as condições previamente fixadas pela entidade adjudicante, sem quaisquer limites ou quotas, desde que esse sistema assegure uma publicidade suficiente e cumpra os princípios da transparência e da não-discriminação. (18) Uma vez que se destina aos Estados-Membros, a presente diretiva não se aplica aos contratos públicos celebrados por organizações internacionais em seu próprio nome e por sua própria conta. Contudo, é necessário especificar em que medida a presente diretiva deve ser aplicada à contratação pública sujeita a regras internacionais específicas. (19) Existe uma considerável insegurança jurídica quanto à medida em que a cooperação entre as autoridades públicas deve estar sujeita às regras de adjudicação de contratos públicos. A jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia é interpretada de forma divergente entre Estados-Membros e mesmo entre autoridades adjudicantes. Atendendo a que essa jurisprudência também é aplicável às autoridades públicas que operam nos setores abrangidos pela presente diretiva, é conveniente garantir que sejam aplicadas regras semelhantes tanto no quadro da presente diretiva como da Diretiva […/…/UE][Contratos Públicos]. (20) É necessário excluir certos contratos de serviços, de fornecimentos e de obras que sejam adjudicados a empresas associadas cuja atividade principal consista na oferta desses serviços, fornecimentos ou obras ao grupo a que pertence, em vez de os oferecer no mercado. É igualmente necessário excluir determinados contratos de serviços, fornecimentos e obras celebrados por uma entidade adjudicante com uma empresa comum constituída por um conjunto de entidades adjudicantes para desenvolver as atividades abrangidas pela presente diretiva e de que aquela faça parte. No entanto, é adequado garantir que essa exclusão não conduza a distorções da concorrência que possam beneficiar as empresas ou as empresas comuns associadas das entidades adjudicantes. É conveniente prever um conjunto de regras adequado, nomeadamente no que respeita aos limites máximos dentro dos quais as empresas podem obter parte do seu rendimento do mercado e acima dos quais perdem a possibilidade de beneficiar de contratos sem a abertura de concursos, à composição das empresas comuns e à estabilidade das relações entre essas empresas comuns e as entidades adjudicantes que delas fazem parte. (21) É também necessário clarificar as relações existentes entre as disposições sobre a cooperação entre autoridades públicas e as disposições sobre a adjudicação de contratos a empresas associadas ou no contexto de empresas comuns. (22) A presente diretiva não será aplicável aos contratos que visam permitir o exercício de uma das atividades referidas nos artigos 5.º a 11.º, nem aos concursos para trabalhos de conceção organizados para poder desenvolver essas atividades, se, no Estado‑Membro em que essa atividade é levada a cabo, ela estiver diretamente exposta à concorrência em mercados de acesso não limitado. É, por conseguinte, conveniente manter um procedimento, aplicável a todos os setores abrangidos pela presente diretiva, que permita ter em conta os efeitos da abertura à concorrência, atual ou futura. Tal procedimento deverá proporcionar segurança jurídica às entidades envolvidas, bem como um processo decisório adequado, garantindo, em prazos curtos, uma aplicação uniforme do direito da União neste domínio. (23) A exposição direta à concorrência deverá ser avaliada com base em critérios objetivos, tendo em conta as características específicas do setor em causa. Essa avaliação é, porém, limitada pelos curtos prazos aplicáveis e por ter de se basear nas informações de que a Comissão dispõe – provenientes de fontes conhecidas ou obtidas no contexto de pedidos apresentados nos termos do artigo 28.º – que não podem ser complementadas por métodos mais morosos, incluindo, nomeadamente, as consultas públicas aos operadores económicos em causa. A avaliação da exposição direta à concorrência, que poderá ser efetuada no contexto da presente diretiva, é, por conseguinte, sem prejuízo da aplicação integral do direito da concorrência. (24) Considera-se que a implementação e a aplicação da legislação da União adequada para promover a abertura de um determinado setor, ou de parte deste, constituem motivos suficientes para assumir que existe livre acesso ao mercado em questão. Essa legislação adequada deverá ser identificada num anexo, que poderá ser atualizado pela Comissão. É adequado esse anexo remeter atualmente para a Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE[27], para a Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE[28], e para a Diretiva 94/22/CE. (25) A investigação e a inovação, nomeadamente a eco-inovação e a inovação social, são impulsionadores fundamentais do crescimento futuro e foram colocadas no centro da Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. As entidades públicas devem fazer a melhor utilização estratégica dos contratos públicos para fomentar a inovação. A aquisição de bens e serviços inovadores desempenha um papel fundamental na melhoria da eficiência e da qualidade dos serviços públicos dando simultaneamente resposta aos grandes desafios sociais. Contribui para alcançar a melhor relação qualidade/preço, bem como para maiores benefícios económicos, ambientais e sociais no que respeita ao surgimento de novas ideias, à sua tradução em produtos e serviços inovadores e, consequentemente, à promoção de um crescimento económico sustentável. A presente diretiva deverá contribuir para facilitar a celebração de contratos públicos no domínio da inovação e ajudar os Estados-Membros a cumprirem os objetivos da União da Inovação. Por conseguinte, deverá prever-se um processo de adjudicação específico, que permita às entidades adjudicantes instituírem uma parceria a longo prazo neste domínio, tendo em vista o desenvolvimento e a subsequente aquisição de produtos, serviços ou obras, novos e inovadores, desde que estes possam ser disponibilizados de acordo com níveis de desempenho e custos previamente acordados. A parceria deve ser estruturada de forma a proporcionar a «procura do mercado» necessária, incentivando ao desenvolvimento de uma solução inovadora sem excluir outros produtos do mercado. (26) Tendo em conta os efeitos prejudiciais sobre a concorrência, os procedimentos por negociação sem anúncio de concurso só devem ser utilizados em circunstâncias muito excecionais. Essa exceção deve limitar-se aos casos em que a publicação não é possível por razões de força maior, em consonância com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, ou em que, desde o início, é evidente que a publicação não fomentará mais concorrência, nomeadamente por só existir, objetivamente, um operador económico capaz de executar o contrato. Apenas as situações de exclusividade objetiva poderão justificar o recurso ao procedimento por negociação sem anúncio de concurso, caso a situação de exclusividade não tenha sido criada pela própria entidade adjudicante na perspetiva do futuro processo de adjudicação e não existam alternativas adequadas, cuja disponibilidade deverá ser cuidadosamente avaliada. (27) Os meios eletrónicos de informação e comunicação podem simplificar grandemente a publicação dos contratos e aumentar a eficiência e a transparência dos processos de adjudicação, devendo tornar-se os meios normais de comunicação e de intercâmbio de informações nos processos de contratação. A utilização de meios eletrónicos também permite economias de tempo. Por conseguinte, devem ser previstas disposições para reduzir os prazos mínimos em caso de utilização de meios eletrónicos, na condição, porém, de os mesmos serem compatíveis com as modalidades de transmissão específicas previstas a nível da União. Além disso, se dispuserem de meios eletrónicos de informação e de comunicação com as funcionalidades adequadas, as entidades adjudicantes poderão evitar, detetar e corrigir os erros que ocorrem durante os procedimentos de adjudicação dos contratos públicos. (28) Os mercados dos contratos públicos da União têm vindo a registar uma forte tendência para a agregação da procura pelos adquirentes públicos, a fim de obter economias de escala, incluindo a redução dos preços e dos custos das transações, e de melhorar e profissionalizar a gestão da contratação pública. É possível cumprir este objetivo concentrando as aquisições em função quer do número de entidades adjudicantes envolvidas, quer do volume e do valor dos contratos ao longo do tempo. Contudo, a agregação e a centralização das aquisições devem ser atentamente acompanhadas para evitar a concentração excessiva do poder de compra e as situações de conluio, assim como para preservar a transparência e a concorrência, bem como as oportunidades de acesso ao mercado para as pequenas e médias empresas. (29) Os instrumentos dos acordos-quadro podem constituir uma técnica de contratação eficaz em toda a Europa. No entanto, é necessário reforçar a concorrência, aumentando a transparência e o grau de acesso a contratos celebrados por meio de acordos-quadro. É, por conseguinte, adequado rever as disposições aplicáveis a estes acordos, permitindo, nomeadamente, a realização de miniconcursos para adjudicação de contratos específicos baseados no acordo e limitando a duração dos acordos-quadro. (30) Tendo em conta a experiência adquirida, é igualmente necessário ajustar as regras aplicáveis aos sistemas de aquisição dinâmicos, de modo a permitir que as entidades adjudicantes tirem pleno partido das possibilidades criadas por este instrumento. É necessário simplificar estes sistemas, nomeadamente administrando-os sob a forma de concursos limitados, eliminando assim a necessidade de propostas indicativas, as quais foram identificadas como um dos maiores encargos associados a estes sistemas. Por conseguinte, um operador económico que apresente um pedido de participação e satisfaça os critérios de seleção deve ser autorizado a participar nos processos de contratação levados a cabo através do sistema de aquisição dinâmico. Esta técnica de aquisição permite às entidades adjudicantes disporem de um leque particularmente amplo de propostas, assegurando assim a melhor utilização possível dos fundos através de uma concorrência alargada. (31) Além disso, assiste-se ao desenvolvimento constante de novas técnicas de aquisição eletrónica, como os catálogos eletrónicos. Estes permitem aumentar a concorrência e melhorar a eficácia dos contratos públicos, nomeadamente através de ganhos de tempo e das economias conseguidas. No entanto, é necessário estabelecer certas regras para garantir que essa utilização cumpre o disposto na presente diretiva e os princípios da igualdade de tratamento, da não-discriminação e da transparência. Em especial, em caso de reabertura de um concurso nos termos de um acordo-quadro ou de aplicação de um sistema de aquisição dinâmico ou quando são oferecidas garantias suficientes em matéria de rastreabilidade, de igualdade de tratamento e de previsibilidade, as entidades adjudicantes devem ser autorizadas a organizar concursos para aquisições específicas com base em catálogos eletrónicos previamente transmitidos. De acordo com as regras aplicáveis aos meios eletrónicos de comunicação, as entidades adjudicantes devem evitar os obstáculos injustificados ao acesso dos operadores económicos aos procedimentos de adjudicação em que as propostas deverão ser apresentadas sob a forma de catálogos eletrónicos e que asseguram o cumprimento dos princípios gerais da não‑discriminação e da igualdade de tratamento. (32) As técnicas de aquisição centralizada são cada vez mais utilizadas na maioria dos Estados-Membros. As centrais de compras são encarregadas das aquisições ou da adjudicação de contratos/celebração de acordos‑quadro por conta de outras autoridades adjudicantes ou de outras entidades adjudicantes. Dado o grande volume de compras, estas técnicas permitem alargar a concorrência e profissionalizar as aquisições públicas. Deverá, pois, ser prevista uma definição de central de compras ao nível da União, destinada às entidades adjudicantes, sem impedir a continuação das aquisições comuns menos institucionalizadas e sistemáticas nem a prática instituída de recorrer a prestadores de serviços que preparam e gerem os procedimentos de adjudicação em nome e por conta de uma entidade adjudicante. Há igualmente que estabelecer regras relativas à repartição da responsabilidade pela observância das obrigações previstas na presente diretiva, também no caso da adoção de medidas corretivas, entre a central de compras e as entidades adjudicantes que efetuam aquisições a partir ou através dessa central. Sempre que a condução dos procedimentos de adjudicação seja da exclusiva responsabilidade da central de compras, esta deverá também ser exclusiva e diretamente responsável pela legalidade dos procedimentos. Se uma entidade adjudicante tomar a seu cargo algumas partes do procedimento, por exemplo a reabertura do concurso nos termos de um acordo-quadro ou a adjudicação de contratos com base num sistema de aquisição dinâmico, deve continuar a ser responsável pelas fases do processo que lhe incumbem. (33) Os meios eletrónicos de comunicação são particularmente adequados para apoiar práticas e instrumentos de aquisição centralizados, uma vez que permitem reutilizar e tratar automaticamente os dados e minimizar os custos de informação e das transações. Por conseguinte, a utilização desses meios deve, numa primeira fase, ser tornada obrigatória para as centrais de compras, facilitando também a convergência de práticas em toda a União. Deverá seguir-se-lhe uma obrigação geral de utilização de meios eletrónicos de comunicação em todos os procedimentos de adjudicação após um período transitório de dois anos. (34) A adjudicação conjunta de contratos por entidades adjudicantes de diferentes Estados‑Membros enfrenta atualmente dificuldades jurídicas específicas, sobretudo no que se refere aos conflitos entre legislações nacionais. Embora a Diretiva 2004/17/CE tenha implicitamente permitido a adjudicação conjunta de contratos públicos transfronteiras, na prática, vários sistemas jurídicos nacionais tornaram-nos, de forma explícita ou implícita, juridicamente incertos ou impossíveis. As entidades adjudicantes de diversos Estados-Membros podem estar interessadas em cooperar e adjudicar conjuntamente os seus contratos para retirar o máximo benefício do potencial do mercado interno em termos de economias de escala e de partilha de riscos e benefícios, nomeadamente para projetos inovadores que impliquem um nível de risco superior ao que pode ser razoavelmente suportado por uma única entidade adjudicante. Por esse motivo, devem ser fixadas novas regras em matéria de adjudicação conjunta de contratos públicos transfronteiras que determinem a adoção de legislação para facilitar a cooperação entre entidades adjudicantes em todo o mercado único. As entidades adjudicantes dos diferentes Estados-Membros podem ainda criar pessoas jurídicas comuns ao abrigo do direito nacional ou da União. Estes tipos de contratos de adjudicação conjunta devem ser objeto de regras específicas. (35) As especificações técnicas definidas pelos adquirentes devem permitir a abertura dos contratos públicos à concorrência. Para o efeito, deve ser possível apresentar propostas que reflitam a diversidade das soluções técnicas, de modo a obter um nível suficiente de concorrência. Consequentemente, as especificações técnicas devem ser elaboradas de forma a evitar uma redução artificial da concorrência através de requisitos que favoreçam um operador económico específico ao refletirem as principais características dos produtos, serviços ou obras habitualmente disponibilizados por este. A elaboração das especificações técnicas em termos de exigências funcionais e de desempenho permite geralmente que este objetivo seja alcançado da melhor forma possível e favorece a inovação. Sempre que seja feita referência a uma norma europeia ou, na falta desta, a uma norma nacional, as entidades adjudicantes deverão ter em conta as propostas que se baseiam noutros dispositivos equivalentes, que satisfazem os requisitos das entidades adjudicantes e que são equivalentes em termos de segurança. Para demonstrar a equivalência, pode ser exigido aos proponentes que apresentem provas verificadas por terceiros; todavia, devem também ser permitidos outros meios de prova adequados, como um processo técnico do fabricante, se o operador económico em causa não tiver acesso aos referidos certificados ou relatórios de ensaios, ou qualquer possibilidade de os obter dentro dos prazos estabelecidos. (36) As entidades adjudicantes que pretendam contratar obras, produtos ou serviços com características específicas do ponto de vista ambiental, social ou outro devem poder utilizar determinados rótulos, por exemplo o rótulo ecológico europeu, rótulos ecológicos (pluri)nacionais ou qualquer outro rótulo, desde que os respetivos requisitos, incluindo a embalagem, estejam associados ao objeto do contrato, nomeadamente no que respeita à descrição do produto e à sua apresentação. Além disso, é indispensável que estes requisitos sejam definidos e adotados com base em critérios objetivamente verificáveis, através de um processo em que as partes interessadas, nomeadamente os organismos governamentais, os consumidores, os fabricantes, os distribuidores e as organizações ambientais possam participar, e que o rótulo seja acessível e esteja à disposição de todas as partes interessadas. (37) No caso dos contratos cujo objeto se destina a ser utilizado por pessoas, quer se trate do público em geral ou do pessoal da entidade adjudicante, é necessário que as entidades adjudicantes, ao estabelecerem as especificações técnicas, tenham em conta os critérios de acessibilidade para as pessoas com deficiência ou da conceção para todos os utilizadores, salvo em casos devidamente justificados. (38) A fim de promover a participação das pequenas e médias empresas (PME) no mercado dos contratos públicos, deve ficar explicitamente previsto que os contratos podem ser divididos em lotes, que podem ser homogéneos ou heterogéneos. Se os contratos forem divididos em lotes, as entidades adjudicantes são autorizadas, por exemplo para preservar a concorrência ou garantir a segurança do abastecimento, a limitar o número de lotes a que um operador económico pode concorrer ou o número de lotes que podem ser adjudicados a um único proponente. (39) Na medida em que sejam compatíveis com a necessidade de garantir o cumprimento do objetivo das boas práticas comerciais, permitindo ao mesmo tempo a máxima flexibilidade, é oportuno prever a aplicação da Diretiva [2004/18/CE] relativa aos contratos públicos no que diz respeito aos requisitos em matéria de capacidade económica e financeira e de provas documentais. Prevê-se, por conseguinte, que as entidades adjudicantes possam aplicar os critérios de seleção estabelecidos na Diretiva [2004/18/CE] e que, caso o façam, sejam obrigadas a aplicar as disposições relativas, nomeadamente, a limites máximos para preencher os requisitos em matéria de volume de negócios e de auto-certificação. (40) É necessário evitar a adjudicação de contratos públicos a operadores económicos que tenham participado numa organização criminosa ou sido condenados por corrupção, fraudes lesivas dos interesses financeiros da União ou branqueamento de capitais. O não-pagamento de impostos ou de contribuições para a segurança social deve ser igualmente sancionado com a exclusão obrigatória a nível da União. Atendendo a que as entidades adjudicantes que não sejam autoridades adjudicantes podem não ter acesso a provas irrefutáveis nesta matéria, é apropriado deixar a aplicação ou não dos critérios de exclusão referidos na Diretiva [2004/18/CE] ao critério das entidades adjudicantes. A obrigação de aplicar o disposto no artigo 55.º, n.ºs 1 e 2, da Diretiva [2004/18] deve, por conseguinte, ser limitada às entidades adjudicantes que sejam autoridades adjudicantes. Além disso, as entidades adjudicantes devem ter a possibilidade de excluir candidatos ou proponentes por violação de obrigações ambientais ou sociais, incluindo as regras em matéria de acessibilidades para pessoas com deficiência ou outros tipos de faltas profissionais graves como, por exemplo, a violação das regras da concorrência ou dos direitos de propriedade intelectual. (41) Sempre que a tal sejam obrigadas ou optem por satisfazer os critérios de exclusão acima mencionados, as entidades adjudicantes deverão aplicar a Diretiva [2004/18/CEE] no que respeita à possibilidade de os operadores económicos adotarem medidas de execução para remediar as consequências de eventuais infrações penais ou irregularidades e efetivamente evitar novas ocorrências de comportamentos ilícitos. (42) As entidades adjudicantes poderão exigir a adoção de medidas ou de sistemas de gestão ambiental durante a execução de um contrato público. Os sistemas de gestão ambiental, independentemente do seu registo nos termos dos instrumentos da União como o Regulamento (CE) n.º 1221/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, relativo à participação voluntária de organizações num sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS)[29], poderão demonstrar a capacidade técnica do operador económico para a realização do contrato. A descrição das medidas aplicadas pelo operador económico para garantir o mesmo nível de proteção do ambiente deverá ser aceite como meio de prova alternativo aos sistemas de gestão ambiental registados, quando aquele operador não tiver acesso a sistemas de gestão ambiental registados ou não tiver a possibilidade de o obter dentro dos prazos estabelecidos. (43) A adjudicação de um contrato deverá realizar-se com base em critérios objetivos, que assegurem o respeito dos princípios da transparência, da não-discriminação e da igualdade de tratamento. Esses critérios devem garantir que as propostas sejam avaliadas em condições de concorrência efetiva, mesmo que as entidades adjudicantes necessitem de obras, produtos e serviços de elevada qualidade perfeitamente adaptados às suas necessidades. Consequentemente, as entidades adjudicantes devem ser autorizadas a adotar como critérios de adjudicação a «proposta economicamente mais vantajosa» ou o «preço mais baixo», tendo em conta que, no segundo caso, podem definir normas de qualidade adequadas por via de especificações técnicas ou de condições de execução dos contratos. (44) Sempre que as entidades adjudicantes decidam adjudicar o contrato ao proponente que apresentou a proposta economicamente mais vantajosa, deverão definir os critérios de adjudicação que usarão para avaliar as propostas com vista a identificar a que apresenta a melhor relação qualidade/preço. A determinação desses critérios depende do objeto do contrato, na medida em que estes devem permitir avaliar o nível de desempenho de cada proposta em relação ao objeto do contrato, tal como definido nas especificações técnicas, bem como estimar a relação qualidade/preço de cada proposta. Os critérios de adjudicação escolhidos não conferem à entidade adjudicante uma liberdade de escolha ilimitada, devendo assegurar a possibilidade de concorrência efetiva e ser acompanhados de requisitos que permitam uma verificação eficaz da informação fornecida pelos proponentes. (45) É extremamente importante tirar o máximo proveito do potencial dos contratos públicos para cumprir os objetivos da estratégia Europa 2020 para um crescimento sustentável. Tendo em conta as grandes diferenças entre os setores específicos e entre os mercados, não seria contudo adequado definir requisitos gerais obrigatórios para os contratos públicos em matéria ambiental, social e de inovação. O sistema legislativo da União já estabeleceu requisitos obrigatórios para a contratação pública tendentes a alcançar objetivos específicos nos setores dos veículos de transporte rodoviário (Diretiva 2009/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes[30]) e do equipamento de escritório (Regulamento (CE) n.º 106/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativo a um Programa Comunitário de Rotulagem em Matéria de Eficiência Energética para Equipamento de Escritório[31]). Além disso, a definição de metodologias comuns para o cálculo dos custos ao longo do ciclo de vida tem revelado avanços significativos. Afigura-se portanto adequado continuar nesse caminho, deixando que a legislação setorial específica defina objetivos e metas obrigatórias em função das políticas e das condições do setor em causa, e promover o desenvolvimento e a adoção de abordagens europeias para determinar os custos ao longo do ciclo de vida como um incentivo adicional à utilização dos contratos públicos para apoiar o desenvolvimento sustentável. (46) Estas medidas setoriais devem ser complementadas por uma adaptação das diretivas relativas aos contratos públicos que confira poderes às entidades adjudicantes para prosseguirem os objetivos da estratégia Europa 2020 nos seus planos de aquisição. Por conseguinte, deve ficar claro que as entidades adjudicantes podem determinar a proposta economicamente mais vantajosa e o preço mais baixo utilizando uma abordagem assente no cálculo dos custos do ciclo de vida, desde que a metodologia utilizada seja definida de forma objetiva e não discriminatória e permita o acesso de todos os interessados. Este conceito inclui todos os custos ao longo do ciclo de vida das obras, produtos ou serviços, tanto internos (como os que dizem respeito ao desenvolvimento, à produção, à utilização e à eliminação no fim de vida), como externos, desde que os mesmos possam ser quantificados monetariamente e controlados. Deverão ser desenvolvidas metodologias comuns a nível da União para o cálculo dos custos ao longo do ciclo de vida de categorias específicas de produtos ou serviços e, sempre que seja desenvolvida uma metodologia desse tipo, a sua utilização deverá ser tornada obrigatória. (47) Além disso, nas especificações técnicas e critérios de adjudicação, as entidades adjudicantes devem ser autorizadas a mencionar um processo de produção específico, um determinado modo de prestação de serviços ou um processo específico para qualquer outra etapa do ciclo de vida de um produto ou serviço, desde que estejam relacionados com o objeto do contrato. A fim de integrar melhor as considerações sociais nos contratos públicos, os adquirentes devem ter a possibilidade de incluir nos critérios de adjudicação que determinam a proposta economicamente mais vantajosa características relacionadas com as condições de trabalho das pessoas diretamente envolvidas no processo de produção ou de prestação de serviços em causa. Essas características apenas podem respeitar à proteção da saúde do pessoal envolvido no processo de produção ou ao favorecimento da integração social das pessoas com deficiência ou de membros de grupos vulneráveis entre o pessoal destacado para executar o contrato, incluindo a questão das acessibilidades para pessoas com deficiência. Qualquer critério de adjudicação dessa natureza deve, em todo o caso, continuar a estar limitado às características com consequências imediatas para o pessoal no seu ambiente de trabalho. Os eventuais critérios desse tipo devem ser aplicados em conformidade com a Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviço[32] e de forma a não discriminar, direta ou indiretamente, os operadores económicos de outros Estados-Membros ou de países terceiros que sejam partes no acordo ou em Acordos de Comércio Livre em que a União seja parte contratante. (48) No que se refere aos contratos de serviços e aos contratos relacionados com projetos de obras, as entidades adjudicantes devem também poder utilizar como critério de adjudicação a qualificação da organização e a experiência do pessoal destacado para executar o contrato em causa, dado estas características poderem afetar a qualidade da execução do contrato e, consequentemente, o valor económico da proposta. (49) As propostas que se revelem anormalmente baixas em relação à prestação em causa podem ser baseadas em pressupostos ou práticas incorretos do ponto de vista técnico, económico ou jurídico. Para evitar eventuais desvantagens durante a execução do contrato, as entidades adjudicantes devem ser obrigadas a pedir esclarecimentos sobre o preço cobrado caso uma proposta apresente preços significativamente mais baixos que os dos outros proponentes. Se o proponente não conseguir dar uma explicação válida, a entidade adjudicante poderá excluir a proposta. Essa exclusão deverá ser obrigatória nos casos em que a entidade adjudicante tiver determinado que o preço anormalmente baixo resulta do incumprimento de legislação obrigatória da União nos domínios social, laboral ou ambiental ou de disposições internacionais de direito do trabalho. (50) As condições de execução dos contratos são compatíveis com a presente diretiva se não forem direta ou indiretamente discriminatórias, estiverem ligadas ao objeto do contrato e constarem do anúncio utilizado como meio de abertura de concurso ou na documentação relativa ao concurso. Podem, nomeadamente, ter por objetivo promover a formação profissional no local de trabalho, o emprego das pessoas com dificuldades especiais de inserção, a luta contra o desemprego, a proteção do ambiente ou o bem‑estar animal. A título de exemplo, poderão citar-se as obrigações — aplicáveis durante a execução do contrato — de recrutamento de desempregados de longa duração ou de realização de ações de formação para desempregados ou para jovens, de cumprimento, na sua substância, das convenções fundamentais da Organização Internacional do Trabalho, mesmo quando não tenham sido transpostas para o direito nacional, ou de recrutamento de um número de pessoas com deficiência superior ao exigido pela legislação nacional. (51) As disposições legais e regulamentares e as convenções coletivas vigentes, tanto a nível nacional como da União, relativas às condições laborais e à segurança no trabalho aplicam-se durante a execução de um contrato, desde que as disposições nelas contidas e a respetiva aplicação sejam conformes com o direito da União. Em situações transfronteiras, em que os trabalhadores de um Estado-Membro prestam serviços noutro Estado-Membro para a execução de um contrato, a Diretiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços[33], enuncia as condições mínimas que devem ser respeitadas no país de acolhimento relativamente aos trabalhadores destacados. Quando a legislação nacional contiver disposições nesse sentido, o incumprimento dessas obrigações poderá ser considerado como falta grave por parte do operador económico em causa, passível de acarretar a exclusão desse operador dos procedimentos de adjudicação de um contrato público. (52) O Regulamento (CEE, Euratom) n.º 1182/71 do Conselho, de 3 de junho de 1971, relativo à determinação das regras aplicáveis aos prazos, às datas e aos termos[34], aplica-se ao cálculo dos prazos previstos na presente diretiva. (53) É necessário especificar em que condições as modificações de um contrato durante a sua execução exigem um novo processo de adjudicação, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. É obrigatório um novo processo de adjudicação em caso de alterações materiais ao contrato inicial, em particular do âmbito de aplicação e do teor dos direitos e obrigações mútuos das partes, incluindo a distribuição de direitos de propriedade intelectual. Essas alterações demonstram a intenção das partes de renegociar termos ou condições essenciais desse contrato. Tal verifica-se, em particular, nos casos em que as condições alteradas poderiam ter tido influência no resultado do procedimento, se tivessem sido inicialmente contempladas. (54) As entidades adjudicantes poderão ser confrontadas com circunstâncias externas que não podiam ter previsto quando da adjudicação do contrato. Nesse caso, é necessária alguma flexibilidade para adaptar o contrato a essas circunstâncias sem novo processo de adjudicação. O conceito de circunstâncias imprevisíveis refere-se a factos que a entidade adjudicante não podia prever, apesar de ter preparado a adjudicação inicial de forma razoavelmente diligente, tendo em conta os meios que tinha à sua disposição, a natureza e as características do projeto específico, as boas práticas no domínio em questão e a necessidade de assegurar uma relação adequada entre os recursos gastos na preparação da adjudicação do contrato e o seu valor previsível. Contudo, este conceito não se pode aplicar nos casos em que uma modificação dá lugar a uma alteração da natureza global do contrato público, por exemplo substituindo obras, produtos ou serviços a adjudicar por algo diferente ou alterando profundamente o tipo de contrato, uma vez que, em tal situação, é previsível que o resultado final seja influenciado. (55) Em conformidade com os princípios da igualdade de tratamento e da transparência, o proponente selecionado não deve ser substituído por outro operador económico sem reabertura do concurso relativo ao contrato. Todavia, o adjudicatário do contrato pode sofrer algumas mudanças estruturais durante a sua execução, nomeadamente reorganizações puramente internas, processos de fusão e de aquisição ou de insolvência. Essas alterações estruturais não devem exigir automaticamente a condução de novos procedimentos de adjudicação para o conjunto dos contratos executados pela empresa em causa. (56) Deverá ser conferida às entidades adjudicantes, a nível dos próprios contratos, a possibilidade de prever modificações através de cláusulas de revisão, mas essas disposições não lhes devem dar uma margem de manobra ilimitada. A presente diretiva define, assim, em que medida podem ser previstas modificações ao contrato inicial. (57) A avaliação demonstrou que os Estados-Membros não acompanham de forma coerente e sistemática a aplicação e o funcionamento das regras em matéria de contratação pública. Este facto tem um impacto negativo na correta aplicação das disposições decorrentes dessas diretivas, o que gera custos elevados e grande incerteza. Vários Estados-Membros nomearam um organismo central nacional para tratar das questões relativas aos contratos públicos, mas as funções que lhes são confiadas variam consideravelmente de um Estado-Membro para o outro. A existência de mecanismos de acompanhamento e de controlo mais claros, mais coerentes e com maior autoridade aumentaria o conhecimento sobre o funcionamento das regras em matéria de contratação pública e a segurança jurídica para as empresas e as entidades adjudicantes e contribuiria para promover condições equitativas. Esses mecanismos poderiam funcionar como instrumentos de deteção e de resolução rápida de problemas, nomeadamente no que respeita aos projetos cofinanciados pela União, bem como de identificação de deficiências estruturais. É particularmente necessário coordenar estes mecanismos para assegurar a aplicação, o controlo e o acompanhamento coerentes da política de contratos públicos, bem como uma avaliação sistemática dos resultados dessa política em toda a União. (58) Os Estados-Membros devem designar uma única autoridade nacional responsável pelo acompanhamento, aplicação e controlo dos contratos públicos. Esse organismo central deve obter informações em primeira mão e em tempo oportuno, particularmente no que respeita aos diferentes problemas que afetam a aplicação da legislação relativa aos contratos públicos. Deverá estar em condições de apresentar informações imediatas sobre o desenrolar da política adotada e as fragilidades potenciais da legislação e das práticas nacionais, bem como contribuir para a rápida identificação de soluções. Para efeitos de um combate eficiente à corrupção e à fraude, esse organismo central e o público em geral deverão também ter a possibilidade de inspecionar os textos dos contratos celebrados. Os contratos de valor elevado deverão, por conseguinte, ser transmitidos ao organismo de fiscalização, bem como autorizado o acesso aos mesmos pelas pessoas interessadas, na medida em que tal não ponha em causa interesses legítimos públicos ou privados. (59) Nem todas as entidades adjudicantes disporão a nível interno dos conhecimentos necessários para gerir contratos económica ou tecnicamente complexos. Neste contexto, um apoio profissional adequado seria um complemento eficaz das atividades de acompanhamento e de controlo. Por um lado, é possível alcançar este objetivo através de instrumentos de partilha de conhecimentos (centros de conhecimento) que disponibilizem assistência técnica às entidades adjudicantes, por outro, as empresas, nomeadamente as PME, beneficiariam dessa assistência administrativa, sobretudo quando participam em processos de contratação de natureza transfronteiras. (60) Existem já estruturas ou mecanismos de acompanhamento, fiscalização e apoio a nível nacional que podem, naturalmente, ser utilizados para assegurar o acompanhamento, a execução e o controlo dos contratos públicos e prestar o apoio necessário às entidades adjudicantes e aos operadores económicos. (61) É necessária uma cooperação eficaz para assegurar um aconselhamento e práticas coerentes em cada Estado-Membro e no conjunto da União. Os organismos encarregados do acompanhamento, aplicação, controlo e assistência técnica devem poder partilhar informações e cooperar entre si; neste mesmo quadro, a autoridade nacional designada por cada Estado-Membro deverá funcionar como ponto de contacto preferencial com os serviços da Comissão para efeitos de recolha de dados, intercâmbio de informações e acompanhamento da aplicação da legislação da União em matéria de contratos públicos. (62) Tendo em vista a adaptação aos rápidos progressos técnicos, económicos e regulamentares, a Comissão deve estar habilitada a adotar atos em conformidade com o artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no que diz respeito a alguns elementos não essenciais da presente diretiva. Com efeito, dada a necessidade de cumprir acordos internacionais, devem ser conferidas à Comissão competências para modificar as regras técnicas dos métodos de cálculo relativos aos limiares, bem como para rever periodicamente os próprios limiares; as referências à nomenclatura CPV podem sofrer alterações regulamentares a nível da UE e será necessário refletir essas alterações no texto da presente diretiva; as modalidades e características técnicas dos dispositivos de receção eletrónica deverão acompanhar a evolução tecnológica e as necessidades administrativas; é igualmente necessário conferir competências à Comissão para tornar obrigatórias as normas técnicas em matéria de comunicação eletrónica, a fim de assegurar a interoperabilidade técnica dos formatos, processos e mensagens referentes aos contratos públicos adjudicados com recurso a meios eletrónicos de comunicação, tendo em conta a evolução tecnológica e as necessidades administrativas; devem igualmente ser conferidas à Comissão competências para adaptar o teor obrigatório das informações a incluir nos anúncios, de modo a refletir as necessidades administrativas e as alterações na regulamentação tanto a nível nacional como da UE. A lista dos atos legislativos da União que estabelecem metodologias comuns para calcular os custos ao longo do ciclo de vida referidos no artigo 77.º, n.º 3, e a lista das convenções internacionais no domínio social e ambiental referidas nos artigos 70.º e 79.º, assim como a lista da legislação da União referida no artigo 27.º, n.º 3, cuja execução cria uma presunção de livre acesso a um dado mercado, bem como o anexo II, referido no artigo 4.º, n.º 4, que estabelece a lista dos atos legislativos a ter em conta na avaliação da existência de direitos especiais ou exclusivos, deverão ser rapidamente adaptadas, de modo a incorporar as medidas tomadas num plano setorial. Para satisfazer esta necessidade, a Comissão deve estar habilitada a atualizar essas listas. (63) É particularmente importante que a Comissão proceda às devidas consultas durante os trabalhos preparatórios, inclusive a nível de peritos. No contexto da preparação e da elaboração dos atos delegados, a Comissão deverá assegurar uma transmissão simultânea, atempada e adequada dos documentos relevantes ao Parlamento Europeu e ao Conselho. (64) Para garantir condições uniformes de aplicação da presente diretiva, assim como do procedimento de transmissão e publicação dos dados referidos no anexo IX e dos procedimentos de elaboração e de transmissão de anúncios, os formulários-tipo para publicação de anúncios, bem como as normas processuais e de transmissão de mensagens e o modelo comum a ser usado pelos organismos de fiscalização para elaborar o relatório de execução e estatístico, devem ser conferidas competências de execução à Comissão. Essas competências devem ser exercidas em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011, que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados Membros do exercício das competências de execução pela Comissão[35]. O procedimento consultivo deverá ser utilizado para adotar atos de execução