COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Livro Branco sobre os serviços de interesse geral

1. Introdução

Nos últimos anos, o papel da União Europeia na definição da forma futura dos serviços de interesse geral [1] tem estado no centro do debate sobre o modelo europeu de sociedade. Reconhecendo a importância crucial de serviços de interesse geral que funcionem bem e sejam acessíveis, a preços abordáveis e de qualidade, para a qualidade de vida dos cidadãos europeus, o ambiente e a competitividade das empresas europeias, a Comissão Europeia adoptou um Livro Verde sobre os serviços de interesse geral [2], que lançou uma vasta consulta pública sobre os melhores meios de favorecer o fornecimento de serviços de interesse geral de qualidade na União Europeia. O Livro Verde apelava para que fossem apresentados comentários sobre o papel geral da União Europeia na definição dos objectivos de serviço público prosseguidos pelos serviços de interesse geral, bem como sobre os métodos de organização, financiamento e avaliação desses serviços.

[1] Ver as definições terminológicas no Anexo 1

[2] COM(2003) 270 de 21.5.2003

O debate lançado pelo Livro Verde suscitou um interesse considerável e recebeu um acolhimento favorável de numerosas partes interessadas. A Comissão recolheu cerca de 300 contribuições provenientes de uma série muito vasta de entidades, muitas das quais provenientes dos Estados-Membros [3]. Os serviços da Comissão elaboraram um relatório sobre a consulta pública, que analisa as contribuições apresentadas e fornece elementos de referência para o presente Livro Branco [4].

[3] O texto integral das contribuições pode ser consultado no sítio web da Comissão no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/service_general_interest/comments/public_en.htm

[4] Documento de trabalho dos serviços da Comissão - Relatório sobre a consulta pública relativa ao Livro Verde sobre serviços de interesse geral, SEC(2004) 326 de 15.03.2004, a consultar no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/service_general_interest

Tal como solicitado pelo Parlamento Europeu na sua resolução sobre o Livro Verde de 14 de Janeiro de 2004 [5], a Comissão tira as suas conclusões do debate no presente Livro Branco.

[5] Resolução do Parlamento Europeu sobre o Livro Verde sobre serviços de interesse geral, 14.1.2004 (TA-0018/2004)

O Comité Económico e Social Europeu [6] e o Comité das Regiões [7] debateram igualmente as questões abordadas no Livro Verde e deram a conhecer o seu ponto de vista.

[6] Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o "Livro Verde sobre os serviços de interesse geral", CESE 1607/2003 de 11.12.2003

[7] Parecer do Comité das Regiões de 20 de Novembro de 2003 sobre o "Livro Verde sobre os serviços de interesse geral", CdR 149/2003 final

Além disso, os serviços de interesse geral foram também objecto de um debate animado no âmbito da convenção sobre o futuro da Europa.

Por último, o Tribunal de Justiça também examinou diversas questões ligadas aos serviços de interesse económico geral, e nomeadamente, ao seu financiamento, e apresentou um acórdão histórico sobre a compensação pelo fornecimento de um serviço público [8].

[8] Acórdão de 24 de Julho de 2003 no processo C-280/00 Altmark Trans

O debate revelou importantes divergências de pontos de vista e de perspectivas. Contudo, parece ter surgido um consenso quanto à necessidade de assegurar uma combinação harmoniosa dos mecanismos de mercado e das missões de serviço público. Os serviços de interesse geral e o contexto no qual são fornecidos, incluindo a própria União Europeia, evoluem de modo constante, o que continuará a acontecer. Ao apresentar este Livro Branco, a Comissão não tem a intenção de encerrar o debate que decorre a nível europeu. O seu objectivo é contribuir para o debate em curso e de o fazer avançar através da definição do papel da União e do estabelecimento de um quadro que permita o funcionamento adequado dos serviços em causa.

O Livro Branco expõe a abordagem adoptada pela Comissão para fazer com que a União Europeia desempenhe um papel positivo a fim de favorecer o desenvolvimento de serviços de interesse geral de qualidade. Apresenta igualmente os principais elementos de uma estratégia que procura assegurar que todos os cidadãos e empresas da União tenham acesso a serviços de qualidade e a preços acessíveis. O documento concentra-se unicamente em certos aspectos do debate, já que não é possível abordar todas as questões levantadas durante a consulta pública. Os problemas mais específicos serão abordados no âmbito das políticas pertinentes.

2. Partilha da responsabilidade das autoridades públicas na União

Como revelado pelo debate público sobre o Livro Verde, a importância de que se revestem os serviços de interesse geral de qualidade para as sociedades europeias é reconhecida em larga medida. A repartição das tarefas e dos poderes entre a União e os Estados-Membros conduz a uma partilha da responsabilidade entre a União e as autoridades públicas dos Estados-Membros, embora estes permaneçam responsáveis pela definição pormenorizada dos serviços a prestar e sua execução.

2.1. Uma componente essencial do modelo europeu

O debate sobre o Livro Verde confirmou claramente a importância dos serviços de interesse geral enquanto pilar de um modelo europeu de sociedade. Não obstante as diferenças de pontos de vista e de perspectivas por vezes importantes entre os diversos participantes no debate, a consulta revelou um amplo consenso quanto à necessidade de assegurar o fornecimento de serviços de interesse geral de qualidade e a preços acessíveis para todos os cidadãos e empresas da União Europeia. Foi igualmente confirmada a existência de uma concepção comum dos serviços de interesse geral na União. Esta concepção reflecte os valores e os objectivos da Comunidade e baseia-se num conjunto de elementos comuns, entre os quais o serviço universal, a continuidade, a qualidade do serviço, a acessibilidade financeira, bem como a defesa dos utentes e dos consumidores.

Na União, os serviços de interesse geral continuam a ser essenciais para a coesão social e territorial e para a competitividade da economia europeia. Os cidadãos e as empresas esperam, a justo título, ter acesso a serviços de interesse geral de qualidade e a preços acessíveis em toda a União Europeia. Para os cidadãos da União, este acesso constitui uma componente essencial da cidadania europeia e é necessário para que possa gozar plenamente os seus direitos fundamentais. No caso das empresas, a disponibilidade de serviços de interesse geral de qualidade é uma condição prévia indispensável a um ambiente que favoreça a sua competitividade. O fornecimento de serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis e a preços abordáveis satisfaz as necessidades dos consumidores e das empresas, pelo que constitui um elemento importante que contribui para atingir o objectivo estratégico da União, que consiste em "tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social" [9].

[9] Conselho Europeu de Lisboa, de 23 e 24 de Março de 2000, conclusões da presidência, nº 5. Para informações mais pormenorizadas ver o seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.html

Como salientado pela Comissão no Livro Verde, os serviços de interesse geral ajudaram a atingir os objectivos da União num grande número de políticas comunitárias. Simultaneamente, as políticas comunitárias contribuíram fortemente para melhorar a qualidade, a escolha e a eficácia de alguns serviços de interesse geral.

Em conformidade com os princípios enunciados no artigo 16º do Tratado [10] e no artigo II-36º da Carta dos Direitos Fundamentais [11], a Comissão comprometeu-se a ter plenamente em conta o papel específico dos serviços de interesse geral nas políticas e actividades que caiem na sua esfera de competência. Procurará assegurar que a União Europeia continue a dar uma contribuição positiva para o desenvolvimento dos serviços de interesse geral no quadro do modelo europeu, ao mesmo tempo que respeita as diversas tradições, estruturas e situações próprias aos Estados-Membros. Em conformidade com os princípios de uma melhor regulamentação [12], a avaliação prévia do impacto das principais iniciativas [13] e a avaliação regular das políticas comunitárias em questão ajudarão a atingir este objectivo.

[10] O artigo 16º prevê o seguinte: "Sem prejuízo do disposto nos artigos 73º, 86º e 87º, e atendendo à posição que os serviços de interesse económico geral ocupam no conjunto dos valores comuns da União e ao papel que desempenham na promoção da coesão social e territorial, a Comunidade e os seus Estados-Membros, dentro do limite das respectivas competências e no âmbito de aplicação do presente Tratado, zelarão por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições que lhes permitam cumprir as suas missões"

[11] O artigo II-36º prevê o seguinte: "A União reconhece e respeita o acesso a serviços de interesse económico geral tal como previsto nas legislações e práticas nacionais, de acordo com a Constituição, a fim de promover a coesão social e territorial da União"

[12] Comunicação da Comissão - Governança Europeia: Legislar Melhor, COM(2002) 275 final de 5.6.2002

[13] Comunicação da Comissão sobre a avaliação de impacto, COM(2002) 276 de 5.6.2002

Nesta fase crucial do desenvolvimento da União, é necessário consagrar especial atenção à evolução da situação dos novos Estados-Membros, bem como às suas necessidades específicas resultantes, em particular, da transformação da sua economia nas duas últimas décadas.

2.2. Uma responsabilidade para as autoridades públicas

Embora o fornecimento de serviços de interesse geral possa ser organizado em cooperação com o sector privado ou confiado a empresas privadas ou públicas, a definição das obrigações e missões de serviço público, em contrapartida, continua a ser da competência das autoridades públicas ao nível adequado. As autoridades públicas competentes estão igualmente encarregadas de regular os mercados e de assegurar que os operadores realizem as missões de serviço público que lhes foram confiadas.

Aquando da consulta sobre o Livro Verde, foi salientado que, no âmbito de um mercado interno competitivo, as autoridades públicas competentes devem conservar os poderes necessários para garantir a realização efectiva dos objectivos definidos em matéria de política pública, bem como assegurar o respeito das escolhas democráticas, nomeadamente no que diz respeito ao nível de qualidade e aos custos dele decorrentes. É necessário que as autoridades públicas competentes disponham dos conhecimentos especializados e dos instrumentos adequados. As regras comunitárias sectoriais em vigor prevêem instrumentos e poderes jurídicos específicos que permitem às autoridades dos Estados-Membros assegurar a realização dos objectivos da política pública. Em especial, os Estados-Membros deverão consagrar atenção às missões cada vez mais complexas das autoridades de regulamentação e dotá-las de todos os instrumentos e meios necessários.

2.3. Uma responsabilidade partilhada entre a União e os seus Estados-Membros

No seu Livro Verde, a Comissão já indicou que o Tratado confere à Comunidade uma série de meios para que os utentes tenham acesso a serviços de interesse geral de qualidade e a preços acessíveis na União Europeia. Contudo, é essencialmente às autoridades competentes a nível nacional, regional e local que incumbe definir, organizar, financiar e controlar os serviços de interesse geral.

Esta responsabilidade partilhada é o princípio subjacente ao artigo 16º do Tratado CE, que confia à Comunidade e aos Estados-Membros a responsabilidade de assegurar, nos limites das respectivas competências, que as suas políticas permitam aos operadores de serviços de interesse económico geral desempenhar as missões de que estão incumbidos. O direito dos Estados-Membros de imporem obrigações de serviço público específicas aos operadores económicos e assegurarem o respeito dessas obrigações é igualmente reconhecido de modo implícito no nº 2 do artigo 86º do Tratado CE [14].

[14] O nº 2 do artigo 86º dispõe o seguinte: "As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade"

Os participantes no debate sobre o Livro Verde chegaram a acordo em larga medida de que não era necessário conferir poderes suplementares à Comunidade no que diz respeito aos serviços de interesse geral. Em princípio, a Comissão partilha esta opinião. Considera que os poderes de que é actualmente investida a Comunidade no domínio dos serviços de interesse geral são adequados e suficientes para permitir a manutenção e o desenvolvimento de serviços eficazes em toda a União.

Simultaneamente, a Comissão acolhe favoravelmente a alteração do actual artigo 16º do Tratado CE, tal como proposta pela Convenção Europeia no nº 6 do artigo III no projecto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. O nº 6 do artigo III prevê o seguinte:

"Sem prejuízo dos artigos III-55°, III-56° e III-136°, e atendendo à posição que os serviços de interesse económico geral ocupam, enquanto serviços a que todos na União atribuem valor e ao papel que desempenham na promoção da sua coesão social e territorial, a União e os seus Estados-Membros, dentro dos limites das respectivas competências e no âmbito de aplicação da Constituição, zelam por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições, designadamente económicas e financeiras, que lhes permitam cumprir as suas missões. Esses princípios e condições são definidos por lei europeia".

Logo que o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa entre em vigor, esta disposição conferirá uma base jurídica suplementar à acção comunitária relativa aos serviços de interesse económico geral, nos limites das competências da União e no âmbito de aplicação da Constituição.

3. Princípios orientadores da abordagem da Comissão

A abordagem da Comissão baseia-se num certo número de princípios, que se reflectem nas políticas sectoriais da Comunidade e que podem ser esclarecidos com base nos resultados do debate consagrado no Livro Verde.

3.1. Permitir às autoridades públicas estar próximas dos cidadãos

Os participantes na consulta salientaram que os serviços de interesse geral deviam ser organizados e regulados tão perto quanto possível dos cidadãos e que o princípio da subsidiariedade deverá ser rigorosamente respeitado.

A Comissão respeita o papel essencial detido pelos Estados-Membros e as autoridades regionais e locais no domínio dos serviços de interesse geral. Este papel reflecte-se nas políticas comunitárias relativas aos serviços de interesse geral, que se baseiam, em vários graus de acção e no recurso a diferentes instrumentos no respeito do princípio da subsidiariedade.

Tal como no passado, a Comissão tem a intenção de apresentar, sempre que necessário, propostas de regulamentação sectorial unicamente nos domínios que, como as grandes indústrias de rede, possuem uma dimensão europeia evidente e apresentam argumentos fortes em favor da definição de um conceito europeu de interesse geral. Em geral, esta regulamentação comunitária limita-se a definir um quadro jurídico que possa ser aplicado e concretizado pelos Estados-Membros tendo em conta a sua situação nacional específica.

3.2. Atingir objectivos de serviço público em mercados abertos competitivos

Com base nas consultas realizadas, a Comissão continua a considerar que um mercado interno aberto e concorrencial, por um lado, e o desenvolvimento de serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis e a preços abordáveis, por outro, são objectivos compatíveis. Efectivamente, a criação de um mercado interno contribuiu fortemente para um aumento da eficácia, tornando alguns serviços de interesse geral mais acessíveis. Além disso, originou um aumento das escolhas dos serviços propostos, especialmente visível nos sectores das telecomunicações e dos transportes [15].

[15] Será apresentada uma avaliação pormenorizada no documento de trabalho dos serviços da Comissão "Evolução das indústrias de rede fornecedoras de serviços de interesse geral - Relatório 2004", a publicar em breve

Contudo, em certas situações, poderá ser necessário coordenar a realização de um objectivo de política pública nacional com certos objectivos comunitários. O Tratado aborda estas situações no nº 2 do artigo 86º, que prevê que os serviços de interesse económico geral não fiquem submetidos à aplicação das regras do Tratado na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento da missão de interesse geral que lhes foi confiada. Daqui resulta que, ao abrigo do Tratado CE, e sob reserva das condições estabelecidas no nº 2 do artigo 86º, o cumprimento efectivo de uma missão de interesse geral prevalece, em caso de tensão, sobre a aplicação das regras do Tratado [16]. Deste modo, a protecção das missões é mais importante do que o modo como são realizadas. Esta disposição do Tratado permite, pois, conciliar a prossecução e a realização dos objectivos da política pública com os objectivos em matéria de concorrência da União Europeia no seu conjunto, entre os quais, se conta nomeadamente a necessidade de colocar todos os prestadores de serviços em pé de igualdade e assegurar a melhor utilização possível dos fundos públicos.

[16] A aplicação do nº 2 do artigo 86º é explicada pormenorizadamente na comunicação da Comissão sobre os serviços de interesse geral na Europa, JO C 17 de 19.1.2001, p. 4

3.3. Assegurar a coesão e o acesso universal

O acesso de todos os cidadãos e empresas a serviços de interesse geral de qualidade e a preços acessíveis em todo o território dos Estados-Membros é essencial para favorecer a coesão social e territorial da União Europeia, incluindo a redução das deficiências provocadas pela acessibilidade reduzida que caracteriza as regiões mais isoladas. A Comissão está determinada a promover um acesso universal efectivo aos serviços de interesse geral, bem como a melhorar este acesso, através de todas as suas políticas.

Neste contexto, o serviço universal é uma noção-chave que a Comunidade desenvolveu para assegurar a acessibilidade efectiva dos serviços essenciais [17]. Este serviço institui o direito para todos de ter acesso a certos serviços considerados essenciais e impõe aos prestadores de serviços a obrigação de propor serviços definidos em condições específicas, entre as quais uma cobertura territorial completa e a um preço acessível. O serviço universal é uma noção dinâmica e flexível, e revelou-se uma rede de segurança eficaz para aqueles que, de contrário, não poderiam comprar serviços essenciais. Pode ser redefinido periodicamente para se adaptar ao contexto social, económico e tecnológico. Esta noção permite definir princípios comuns a nível comunitário e deixa a aplicação destes princípios aos Estados-Membros, podendo cada um deles ter em conta a sua situação específica, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

[17] Ver o Livro Verde sobre serviços de interesse geral, COM(2003) 270 de 21.5.2003, parágrafos 50 a 54

No quadro das suas políticas estruturais, a Comunidade contribui para evitar a exclusão dos grupos sociais ou regiões vulneráveis do acesso aos serviços essenciais [18]. Os fundos estruturais podem ser utilizados para co-financiar investimentos nas infra-estruturas da rede, desde que sejam respeitados certos critérios [19]. Além disso, a política conduzida pela Comissão no domínio das redes transeuropeias facilita o acesso às redes de transporte, energia e comunicação nas regiões mais isoladas, e ajudará a ligar os novos Estados-Membros às infra-estruturas dos quinze, mantendo assim um nível elevado de qualidade e segurança. Na sua iniciativa europeia para o crescimento, a Comissão expôs um programa ambicioso tendo em vista a realização de projectos transfronteiriços prioritários no domínio das redes de transporte, energia e comunicação de banda larga [20].

[18] Uma nova parceria para a coesão, Terceiro relatório sobre a coesão económica e social, COM(2004) 107 de 18.2.2004

[19] Ver, por exemplo, o documento de trabalho dos serviços da Comissão intitulado "Linhas directrizes relativas aos critérios e modalidades de aplicação dos fundos estruturais em favor das comunicações electrónicas", SEC(2003) 895

[20] Comunicação da Comissão - Iniciativa Europeia para o crescimento - Investir em redes e no conhecimento com vista ao crescimento e ao emprego - Relatório final ao Conselho Europeu COM(2003) 690 final

3.4. Manter um nível elevado de qualidade e segurança

As consultas públicas salientaram que era essencial assegurar níveis elevados de qualidade e segurança. A Comissão concorda quanto à necessidade de fornecer a todos os cidadãos e utentes serviços de interesse geral de qualidade. Deste modo, é necessário garantir a segurança física dos consumidores e dos utentes, de todas as pessoas que intervêm na produção e na prestação desses serviços, bem como do público geral, e nomeadamente assegurar uma protecção contra eventuais ameaças, como os atentados terroristas e as catástrofes ecológicas. Além disso, a segurança da prestação dos serviços, nomeadamente a segurança de abastecimento, constitui uma exigência essencial que deve ser tida em conta aquando da definição das missões de serviço. É igualmente necessário que as condições de prestação dos serviços ofereçam aos operadores incentivos suficientes para manter níveis adequados de investimento a longo prazo. A qualidade e a segurança dos abastecimentos geram para a sociedade um custo económico, que deve ser equilibrado de modo suficiente e transparente com as vantagens esperadas.

Em conformidade com a política da União em matéria de desenvolvimento duradouro, é também necessário ter em conta o papel dos serviços de interesse geral na protecção do ambiente, bem como as especificidades dos serviços de interesse geral directamente relacionados com o ambiente, como os sectores dos recursos hídricos e dos resíduos.

A Comissão tem plenamente em conta estas exigências e assegurará que as políticas comunitárias favoreçam e facilitem a manutenção das normas de qualidade e de segurança. Acompanhará os processos desenvolvidos, nomeadamente nos seus relatórios sectoriais e nas avaliações a realizar regularmente.

3.5. Garantir os direitos dos consumidores e dos utentes

A consulta sobre o Livro Verde revelou que existe um vasto consenso quanto ao facto de que o fornecimento de serviços de interesse geral deve ser organizado de modo a garantir aos consumidores e aos utentes direitos importantes. A Comissão tenciona basear as suas políticas nos princípios definidos no Livro Verde e na sua Comunicação da Comissão - Serviços de interesse geral na Europa, de Setembro de 2000 [21].

[21] COM(2000) 580 de 20.9.2000, JO C 17 de 19.1.2001. Ver, nomeadamente, os parágrafos 8 a 13

Estes princípios dizem em especial respeito ao acesso aos serviços, nomeadamente os serviços transfronteiriços em todo o território da União, e para todos os grupos da população, a acessibilidade financeira dos serviços, incluindo regimes especiais para as pessoas com baixos rendimentos, a segurança física, a segurança e a fiabilidade, a quantidade, a qualidade elevada, a escolha, a transparência e o acesso às informações dos fornecedores e dos reguladores.

A aplicação destes princípios requer geralmente a existência de reguladores independentes investidos de poderes e deveres claramente definidos. Estes incluem os poderes de sanção (meios de controlar a transposição e a aplicação das regras em matéria de serviço universal), e deveriam igualmente incluir disposições relativas à representação e à participação activa dos consumidores e dos utentes aquando da definição e avaliação dos serviços, a disponibilidade das vias de recurso e de mecanismos de compensação apropriados, bem como a existência de uma cláusula evolutiva que permita a adaptação das exigências em função da evolução das necessidades e das preocupações dos utentes e dos consumidores, bem como das mutações do ambiente económico e tecnológico. Os reguladores deverão igualmente seguir a evolução do mercado e fornecer dados para efeitos de avaliação.

3.6. Acompanhar e avaliar o funcionamento dos serviços

Tendo em conta as consultas públicas, a Comissão permanece convencida de que uma avaliação e um acompanhamento sistemáticos constituem um instrumento essencial para manter e desenvolver serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis, a preços abordáveis e eficazes na União Europeia. A Comissão reconhece a responsabilidade específica que devem assumir as instituições comunitárias, com a ajuda dos dados fornecidos a nível nacional, na avaliação dos serviços objecto de um quadro de regulamentação sectorial criado à escala comunitária. Contudo, poderá também ser considerada uma avaliação a nível comunitário em outros domínios, em casos específicos em que esta possa gerar valor acrescentado.

Partilhando o parecer mais correntemente expresso aquando das consultas públicas, a Comissão considera que uma eventual avaliação deverá ser pluridimensional e dizer respeito a todos os aspectos jurídicos, económicos, sociais e ambientais pertinentes. Em qualquer dos casos, uma tal avaliação deverá ter devidamente em conta as particularidades do sector avaliado e as situações próprias aos diferentes Estados-Membros e às suas regiões. Deverá basear-se no fornecimento periódico de dados comparáveis pelos Estados-Membros e/ou pelos reguladores nacionais.

3.7. Respeitar a diversidade dos serviços e das situações

A consulta revelou igualmente diferenças entre vários serviços de interesse geral e diferenças entre as necessidades e preferências dos utentes e dos consumidores segundo a situação económica, social, geográfica ou cultural. Além disso, foi salientado que o carácter pessoal de numerosos serviços sociais e de saúde conduz a exigências muito diferentes daquelas que se aplicam às indústrias de rede. No que diz respeito à radiodifusão, deve-se ter em conta a importância da radiodifusão do serviço público para as necessidades democráticas, sociais e culturais de cada sociedade [22]. A Comissão apoia este ponto de vista.

[22] Ver igualmente o protocolo sobre o sistema de radiodifusão pública nos Estados-Membros, em anexo ao Tratado CE pelo Tratado de Amesterdão

Qualquer política comunitária relativa aos serviços de interesse geral deve ter devidamente em conta a diversidade que caracteriza os diferentes serviços deste tipo e as situações em que são fornecidos. Contudo, tal não significa que não seja necessário assegurar a coerência da abordagem comunitária em relação aos diferentes sectores ou que a elaboração de conceitos comuns aplicáveis a vários sectores não seja útil.

Neste contexto, é conveniente notar que a proposta de directiva relativa aos serviços no mercado interno [23] diz unicamente respeito aos serviços correspondentes a uma actividade económica. Não se aplica aos serviços de interesse geral de natureza não económica, mas apenas aos serviços de interesse económico geral. Além disso, certas actividades susceptíveis de serem consideradas pelos Estados-Membros como serviços de interesse económico geral são excluídas do âmbito de acção da proposta, como é o caso dos transportes, ou são objecto de derrogações ao princípio do país de origem, como é o caso dos serviços postais e dos serviços de distribuição de água, gás e electricidade. Além disso, a proposta não obriga os Estados-Membros a abrir os serviços de interesse geral à concorrência nem intervém no funcionamento ou na organização desses serviços.

[23] COM(2004) 2 de 13.1.2004

3.8. Aumentar a transparência

O princípio da transparência é uma noção-chave para a elaboração e a aplicação das políticas públicas relativas aos serviços de interesse geral. Assegura às autoridades públicas a possibilidade de exercer as suas responsabilidades e garante que as escolhas democráticas possam ser efectuadas e respeitadas. Este princípio deverá aplicar-se a todos os aspectos do processo de execução e abranger a definição das missões de serviço público, organização, financiamento e regulamentação dos serviços, bem como a sua produção e avaliação, incluindo os mecanismos de tratamento das queixas apresentadas.

A aplicação da legislação comunitária já contribuiu para melhorar a transparência e a prestação de serviços de interesse geral na União. A Comissão está determinada a trabalhar para aumentar ainda esta transparência em todas as suas políticas relativas aos serviços de interesse geral. Os Estados-Membros deveriam também garantir a transparência completa na aplicação da legislação comunitária e de outras disposições nacionais aplicáveis.

3.9. Garantir a segurança jurídica

Os participantes no processo de consulta sobre o Livro Verde evocaram a falta de clareza, em certos domínios, da aplicação das regras comunitárias aos serviços de interesse geral. Mais especificamente, salientaram frequentemente a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao financiamento dos serviços de interesse geral, bem como as regras relativas aos contratos públicos e às concessões de serviços. A situação dos serviços sociais e de saúde foi igualmente mencionada.

A Comissão tem consciência de que a aplicação do direito comunitário aos serviços de interesse geral poderá levantar questões complexas. Por esta razão, vai desenvolver esforços constantes a fim de melhorar a segurança jurídica ligada à aplicação do direito comunitário ao fornecimento dos serviços de interesse geral, sem prejuízo da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e do Tribunal de Primeira Instância. Como a seguir exposto, já efectuou a modernização das regras existentes em matéria de contratos públicos, e lançou iniciativas nos domínios dos auxílios estatais e das parcerias entre os sectores público e privado [24].

[24] Ver os pontos 4.2 e 4.3 mais adiante

4. Novas orientações para uma política coerente

4.1. Respeitar a diversidade num quadro coerente

Uma das principais questões abordadas no Livro Verde dizia respeito à necessidade de uma directiva-quadro relativa aos serviços de interesse geral. Os pareceres expressos a este propósito aquando da consulta pública continuam divididos, permanecendo certos Estados-Membros e o Parlamento Europeu cépticos quanto a esta questão. Por conseguinte, é duvidoso que uma directiva-quadro constitua a melhor via a seguir nesta fase. Além disso, a consulta não revelou que um quadro horizontal fosse superior à abordagem sectorial seguida até ao presente.

Por conseguinte, a Comissão considera que é preferível não apresentar por enquanto uma proposta, e reexaminar a questão numa fase posterior. No quadro deste exame, a Comissão submeterá previamente qualquer proposta legislativa a uma avaliação de impacto aprofundada das suas consequências económicas, sociais e ambientais [25].

[25] Comunicação da Comissão sobre a avaliação de impacto, COM(2002) 276 final, 5.6.2002

No que diz respeito ao calendário de um tal reexame, pode-se igualmente ter em conta o facto de que a futura entrada em vigor do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa e do texto proposto no artigo III-6 da Constituição proporcionará uma outra base jurídica possível em complemento da já existente. A Comissão considera que será conveniente rever a questão quando o Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa entrar em vigor.

Por enquanto, a Comissão vai, de modo geral, prosseguir e desenvolver a sua abordagem sectorial propondo, sempre que necessário e adequado, regras sectoriais que permitam ter em conta as necessidades e as situações específicas de cada sector. Contudo, sem prejuízo das regras comunitárias sectoriais em vigor, será considerada uma abordagem horizontal para um certo número de questões especiais, como os interesses dos consumidores, o acompanhamento e a avaliação dos serviços de interesse geral, a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à compensação financeira ou ao recurso aos fundos estruturais para o apoio dos serviços de interesse geral.

Embora a questão da necessidade de um instrumento-quadro tenha suscitado uma viva controvérsia, a necessidade de assegurar a homogeneidade e a coerência das medidas comunitárias no domínio dos serviços de interesse geral foi, em contrapartida, largamente reconhecida aquando da consulta pública. Simultaneamente, foi salientado que era essencial que as políticas comunitárias respeitassem e tivessem em consideração as especificidades dos diferentes serviços, bem como as realidades diversas existentes nos Estados-Membros.

A Comissão intensificará os seus esforços para assegurar a homogeneidade completa das políticas comunitárias no sector dos serviços de interesse geral e determinará igualmente, aquando dos próximos exames dos sectores em causa, se as suas políticas sectoriais são inteiramente coerentes com a sua abordagem geral [26].

[26] Ver Anexo 2

Além disso, a Comissão reexaminará em 2005 a situação dos serviços de interesse geral na União Europeia e a necessidade de adoptar eventualmente medidas horizontais. Tem a intenção de apresentar, até ao final de 2005, um relatório que exponha as suas conclusões ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões.

A Comissão:

* Reexaminará a viabilidade e a necessidade de uma lei-quadro relativa aos serviços de interesse geral aquando da entrada em vigor do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa,

* Procederá a um exame da situação dos serviços de interesse geral e apresentará um relatório até ao final de 2005.

Os Estados-Membros:

* Deverão prosseguir a modernização dos serviços de interesse geral ao seu nível, a fim de que todos os cidadãos tenham acesso a serviços de qualidade, adaptados às suas necessidades e exigências.

4.2. Esclarecer e simplificar o quadro jurídico relativo à compensação das obrigações de serviço público

Existem, nomeadamente, dois domínios - o financiamento e a adjudicação dos contratos - onde o poder dos Estados-Membros para definir e organizar as missões dos serviços de interesse geral interage habitualmente com o direito comunitário. O presente ponto trata do financiamento. A questão dos contratos públicos é objecto do ponto 4.3.

O princípio em virtude do qual os Estados-Membros são autónomos para efectuar escolhas políticas relativas aos serviços de interesse económico geral aplica-se igualmente ao financiamento desses serviços. Efectivamente, os Estados-Membros gozam de uma grande margem de apreciação para decidir sobre a oportunidade e os meios de financiar a prestação de serviços de interesse económico geral. Entre os mecanismos de financiamento utilizados pelos Estados-Membros figuram a ajuda financeira directa por intermédio do orçamento do Estado, os direitos especiais ou exclusivos, as contribuições dos operadores no mercado, o estabelecimento de um direito pautal médio e o financiamento com base na solidariedade. Em geral, os Estados-Membros podem utilizar um mecanismo de financiamento à sua escolha. Não havendo harmonização comunitária, o limite principal dessa margem de apreciação é a regra segundo a qual esse mecanismo não pode distorcer a concorrência no âmbito do mercado comum. Incumbe à Comissão, na qualidade de guardiã do Tratado, assegurar o respeito dessa regra no interesse dos contribuintes e da economia no seu conjunto.

Contudo, a aplicação concreta dessa regra é por vezes complexa. Por exemplo, as condições nas quais uma compensação paga por serviços de interesse económico geral constituiria efectivamente um auxílio estatal não são sempre claras. Do mesmo modo, uma vez estabelecida a existência de um auxílio estatal, as condições nas quais essa ajuda poderá ser considerada compatível com o mercado comum podem ser bastante incertas. Por último, a obrigação prevista no Tratado de informar oficialmente a Comissão sobre os projectos de concessão ou de alteração de uma ajuda gera um encargo administrativo que poderá ser desproporcionado quando a ajuda é de um montante reduzido.

A consulta pública confirmou a existência de um pedido de reforço da segurança jurídica e da previsibilidade no que diz respeito à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à compensação pelo serviço público. Este pedido foi especialmente forte a nível local, no que diz respeito aos serviços locais. É verdade que o Tribunal de Justiça enunciou recentemente algumas condições nas quais uma compensação ligada a serviços de interesse económico geral não constitui um auxílio estatal [27]. Contudo, subsiste a necessidade de uma certeza jurídica e compete à Comissão dar essa certeza na medida do possível. Por esta razão, propõe diversas iniciativas.

[27] Acórdão de 24 de Julho de 2003 no processo C-280/00 Altmark Trans e acórdão de 24 de Novembro de 2003 nos processos apensos C-34/01 a 38/01 Enirisorse SpA

A primeira medida proposta é uma decisão da Comissão que considera que os auxílios públicos de um montante relativamente limitado concedidos às empresas encarregadas de assegurar serviços de interesse económico geral são compatíveis com o mercado comum em certas condições. Do mesmo modo, essas ajudas deverão igualmente estar isentas da obrigação de notificação prévia quando são proporcionais ao custo real dos serviços e não ultrapassam certos limites máximos. A Comissão formula a mesma proposta para o financiamento dos serviços de interesse económico geral assegurados pelos hospitais e no domínio da habitação social, independentemente dos montantes em causa.

Essencialmente, a Comissão procura também isentar da obrigação de notificação prévia as compensações pagas aos fornecedores locais de serviços de interesse económico geral. Uma vez estabelecidos os limites máximos com base nos resultados da consulta actualmente em curso, a segurança jurídica será nitidamente acrescida pelas ajudas públicas de um montante relativamente limitado.

Além disso, a Comissão propõe reforçar a segurança jurídica no que diz respeito à compensação por serviços de interesse económico geral que ultrapassem os limites máximos acima mencionados, e que devem, pois, ser objecto de uma notificação à Comissão, por meio de um quadro comunitário que estabeleça os critérios de avaliação de uma tal compensação para os serviços de interesse económico geral.

Além disso, a Comissão tem a intenção de alterar a Directiva 80/723/CEE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas. A alteração consistirá em especificar que a directiva se aplica às compensações para o serviço público, qualquer que seja a sua qualificação jurídica ao abrigo do artigo 87º do Tratado. Nem a decisão da Comissão nem o quadro comunitário se aplicam ao sector dos transportes [28].

[28] A decisão pode ser aplicável às ligações marítimas com determinadas ilhas, para as quais o tráfego anual não ultrapassa um limite máximo definido

Por último a Comissão tenciona esclarecer melhor as condições nas quais uma compensação pode constituir um auxílio estatal, tendo em conta a jurisprudência mais recente do Tribunal de Justiça. Como foi igualmente solicitado em alguns comentários recebidos aquando da consulta pública sobre o Livre Verde, estes esclarecimentos suplementares dirão igualmente respeito à distinção entre as actividades económicas e não económicas [29].

[29] Para mais informações, ver a Comunicação da Comissão sobre os serviços de interesse geral na Europa, JO C 17 de 19.1.2001, p. 4 (parágrafos 28 a 30) e o Livro Verde sobre serviços de interesse geral, COM(2003) 270, de 21.5.2003, parágrafos 43 a 45

Em conjunto, estas medidas que são elaboradas com base em amplas consultas com os interessados assegurarão provavelmente aos operadores e às autoridades segurança jurídica e previsibilidade. Além disso, a Comissão continuará a dar provas de pragmatismo na avaliação das compensações ligadas a obrigações de serviço público, de modo a que a prestação de serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis e a preços abordáveis, possa prosseguir junto dos cidadãos no respeito das regras de base comuns.

A Comissão:

* Adoptará, até Julho de 2005, uma decisão relativa à aplicação do artigo 86º do Tratado aos auxílios estatais concedidos sob forma de compensação pelo serviço público a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral;

* Adoptará, até Julho de 2005, um quadro comunitário relativo aos auxílios estatais concedidos sob forma de compensação para o serviço público;

* Adoptará, até Julho de 2005, uma alteração da Directiva 80/723/CEE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados Membros e as empresas públicas;

* Continuará a esclarecer, até Julho de 2005, as condições nas quais as compensações para o serviço público podem constituir um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 87º.

Os Estados-Membros:

* Deverão apoiar a Comissão na aplicação do novo quadro jurídico, nomeadamente através da definição clara das obrigações de serviço público e da aplicação de regras transparentes em matéria de compensação.

4.3. Fornecer um quadro claro e transparente para a selecção das empresas encarregadas de um serviço de interesse geral

Em princípio, os Estados-Membros gozam de uma grande margem de manobra para organizar os serviços de interesse geral. Dado não existir harmonização comunitária, as autoridades públicas competentes dos Estados-Membros são, em princípio, livres de decidir fornecer elas próprias um serviço de interesse geral ou de confiar a sua prestação a uma outra entidade (pública ou privada) [30]. Contudo, os fornecedores de serviços de interesse económico geral, incluindo os fornecedores de serviços internos, são empresas, pelo que estão sujeitas às regras de concorrência previstas no Tratado [31]. Na prática, os Estados-Membros recorrem cada vez mais a regimes de parcerias público-privadas, incluindo contratos do tipo "design-build-finance-operate" (concepção, construção, financiamento, exploração), a concessões e à criação das sociedades de economia mista, a fim de assegurar a aplicação de projectos de infra-estruturas ou de serviços de interesse geral.

[30] No que diz respeito ao transporte terrestre local, a Comissão propôs uma regulamentação que imporia aos Estados-Membros a utilização de contratos de concessão de serviços públicos. Ver a proposta alterada do Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à acção dos Estados-Membros em matéria de exigências de serviço público e a atribuição de contratos de serviço público no domínio dos transportes de viajantes por caminho-de-ferro, por estrada e por via navegável, JO C 151 E de 25.6.2002, p. 146

[31] Para mais informações, ver o Livro Verde sobre serviços de interesse geral, COM(2003) 270 de 21.5.2003, parágrafos 79 a 83

Os participantes na consulta pública solicitaram o esclarecimento de diversas questões ligadas às regras comunitárias aplicáveis a tais regimes, nomeadamente no que diz respeito ao alcance e ao teor das regras comunitárias que as autoridades públicas são susceptíveis de dever respeitar quando confiam uma missão de serviço público a uma outra entidade.

A fim de esclarecer as regras em vigor, a Comunidade realizou um trabalho de simplificação e esclarecimento das directivas relativas aos contratos públicos [32]. As novas directivas, adoptadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, em Março passado, devem ser transpostas por todos os Estados-Membros até Janeiro de 2006. Esta medida deverá permitir que todas as autoridades adjudicatárias em questão cumpram mais facilmente as obrigações de transparência que lhes incumbem ao abrigo do Tratado CE.

[32] Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços e Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, JO L 134 de 30.4.2004, p. 1 e p. 114

Além disso, a fim de determinar se seria oportuno propor uma legislação comunitária relativa, nomeadamente, à atribuição transparente de concessões de serviços pelas autoridades públicas, bem como outras formas de cooperação entre os sectores público e privado, a Comissão adoptou recentemente um Livro Verde sobre as parcerias público-privadas na União Europeia [33]. Este Livro Verde promoverá uma consulta ampla sobre os aspectos das parcerias público-privadas em matéria de contratos públicos.

[33] Livro Verde sobre as parcerias público-privadas e o direito comunitário em matéria de contratos públicos e concessões, COM(2004) 327 de 30.4.2004

A Comissão:

* Procederá a uma consulta pública a respeito do Livro Verde sobre os aspectos das parcerias público-privadas respeitantes aos contratos públicos;

* Apresentará, se necessário, até ao final de 2004, propostas baseadas nos resultados da consulta pública.

Os Estados-Membros:

* Deverão assegurar que os quadros nacionais para a atribuição dos contratos de serviços públicos se baseiem em regras transparentes e não discriminatórias.

4.4. Reconhecer plenamente o interesse geral nos serviços sociais e de saúde

O Livro Verde sobre os serviços de interesse geral suscitou um interesse considerável das partes interessadas no domínio dos serviços sociais, que cobrem, nomeadamente, os serviços de saúde, os cuidados de longa duração, a segurança social, os serviços do emprego e a habitação social. Os serviços sociais de interesse geral têm um papel especial a desempenhar como parte integrante do modelo europeu de sociedade. Em virtude do princípio de solidariedade, os serviços sociais e de saúde de interesse geral centram-se na pessoa, asseguram aos cidadãos a possibilidade de beneficiar efectivamente dos seus direitos fundamentais e de um nível elevado de protecção social, e reforçam a coesão social e territorial. O seu fornecimento, desenvolvimento e modernização estão inteiramente em conformidade com os objectivos estabelecidos pelo Conselho Europeu de Lisboa, em Março de 2000, nomeadamente no que diz respeito à criação de uma relação positiva entre as políticas económicas, sociais e em matéria de emprego. A consulta pública revelou que os prestadores de serviços sociais estão prontos a iniciar um processo de modernização a fim de responder de modo mais adequado à evolução das necessidades dos cidadãos europeus. Contudo, indicaram igualmente que era necessário conseguir uma maior clareza e previsibilidade para assegurar uma evolução suave dos serviços sociais, incluindo os serviços de saúde.

Embora a definição das missões e dos objectivos dos serviços sociais e de saúde dependa, em princípio, da competência dos Estados-Membros, as regras comunitárias podem, no entanto, ter um impacto nos instrumentos de execução e financiamento desses serviços. Um reconhecimento claro da distinção entre as missões e os instrumentos deverá favorecer uma maior clareza tendo em vista a modernização desses serviços num contexto marcado pela evolução das necessidades dos utentes, ao mesmo tempo que é preservada a sua singularidade ligada a exigências específicas, nomeadamente em matéria de solidariedade, de serviço voluntário e de inserção dos grupos mais vulneráveis. O esclarecimento desta distinção ajudará, nomeadamente, os Estados-Membros que utilizam sistemas baseados no mercado a fornecer serviços sociais e de saúde, em antecipação das consequências que poderão ter sobre eles o direito da concorrência da União Europeia. É claro que os Estados-Membros terão ainda a escolha política de recorrer a tais sistemas ou de assegurar directamente os serviços por intermédio de organismos do Estado financiados pelos impostos.

A Comissão considera que é útil desenvolver uma abordagem sistemática a fim de identificar e reconhecer as especificidades dos serviços sociais e de saúde de interesse geral e esclarecer o quadro no qual funcionam e podem ser modernizados. Esta abordagem será apresentada numa comunicação sobre os serviços sociais de interesse geral, incluindo os serviços de saúde, cuja adopção está prevista para 2005.

A presente comunicação elaborará o inventário das políticas comunitárias relativas à prestação de serviços sociais e de saúde de interesse geral. Também descreverá o modo como os serviços sociais e de saúde estão organizados e funcionam nos Estados-Membros. Esta descrição será preparada em estreita colaboração com os Estados-Membros [34] e as organizações da sociedade civil.

[34] Em particular com o comité de protecção social e com o « grupo consultivo de alto nível sobre os serviços de saúde e os cuidados médicos» recentemente criado

A comunicação apresentará igualmente, em conformidade com os princípios gerais da Comissão em matéria de avaliação, um mecanismo que permita apreciar e avaliar regularmente os quadros nacionais relativos ao fornecimento de serviços sociais de interesse geral. Os métodos abertos de coordenação que existem no domínio da inclusão social e da protecção social poderão ser utilizados para o efeito. A Comissão propôs recentemente um método aberto de coordenação para os cuidados de saúde e os cuidados de longa duração, que poderá contribuir utilmente para o intercâmbio das melhores práticas em matéria de cuidados de saúde e apoiar as reformas realizadas neste domínio [35].

[35] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Modernizar a protecção social para o desenvolvimento de cuidados de saúde e de cuidados prolongados de qualidade, acessíveis e duradouros: um apoio às estratégias nacionais pelo "método aberto de coordenação", COM(2004) 304 de 20.4.2004

Além disso, a Comissão trabalha actualmente no acompanhamento do processo de reflexão a alto nível sobre a mobilidade dos pacientes e a evolução dos cuidados de saúde. A este título, adoptou em Abril de 2004 [36] uma comunicação que recorda os princípios da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e apresenta uma série de iniciativas sobre questões como a partilha das capacidades disponíveis e a cooperação em matéria de cuidados transfronteiriços, a identificação e a criação de redes de centros europeus de referência e a coordenação da avaliação das novas tecnologias no sector da saúde. A decisão que a acompanha cria um novo grupo de alto nível destinado a facilitar a cooperação entre os Estados-Membros nesse domínio.

[36] Comunicação da Comissão - Acompanhamento do processo de reflexão de alto nível sobre a mobilidade dos doentes e a evolução dos cuidados de saúde na União Europeia, COM(2004) 301 de 20.4.2004

A Comissão:

* Apresentará em 2005 uma comunicação sobre os serviços sociais e de saúde de interesse geral;

* Facilitará a cooperação entre os Estados-Membros no domínio dos serviços de saúde e dos cuidados médicos, a fim de contribuir para assegurar um nível elevado de protecção da saúde em toda a União.

Os Estados-Membros:

* Deverão melhorar a cooperação no domínio dos serviços de saúde e dos cuidados médicos a fim de assegurar um nível elevado de protecção da saúde em toda a União.

4.5. Analisar os resultados e avaliar o funcionamento dos serviços

A consulta pública confirmou o parecer da Comissão segundo o qual a avaliação do funcionamento dos serviços, tanto a nível comunitário como nacional, é essencial para assegurar o desenvolvimento de serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis e a preços abordáveis num ambiente em evolução constante. Além disso, verificou-se um amplo consenso entre os autores das contribuições de que essa avaliação deveria basear-se não só nos critérios de eficácia económica, mas também em critérios sociais, económicos e ambientais, de carácter mais geral.

Nos últimos anos, a Comissão intensificou efectivamente as suas acções de avaliação no sector dos serviços de interesse geral. No que diz respeito às indústrias de rede, a estratégia de avaliação da Comissão prevê avaliações sectoriais e horizontais regulares e faz intervir as outras instituições e órgãos da União Europeia, bem como os interessados [37]. Dado que a Comissão começou a efectuar avaliações horizontais em 2001 e que apresentará em 2004 o seu primeiro relatório de avaliação horizontal inteiramente baseado na metodologia apresentada em 2002, afigura-se oportuno recolher mais experiências sobre este processo antes de reflectir nos mecanismos de avaliação suplementares.

[37] Para mais informações, ver a Comunicação da Comissão - Nota metodológica para a avaliação horizontal dos serviços de interesse económico geral, COM(2002)331 final de 18.6.2002

Simultaneamente, é possível melhorar a implicação de todos os interessados. Por conseguinte, a Comissão estudará os meios para modificar os métodos e os procedimentos actuais de modo a fazer participar plenamente todos os interessados e, nomeadamente, as autoridades públicas, os consumidores, os utentes, os fornecedores e os assalariados. Examinará igualmente a necessidade de proceder a eventuais alterações no que diz respeito à avaliação das consequências da liberalização para os cidadãos, as empresas e os assalariados.

Dever-se-á considerar uma melhor integração entre as actividades de avaliação actuais relativas especificamente aos serviços de interesse geral e aos instrumentos de alcance mais vasto da Comissão. Esta melhor integração asseguraria uma abordagem mais ampla e completa da avaliação dos serviços de interesse geral e poderia gerar um real valor acrescentado, sem aumentar as necessidades em matéria de relatórios e estatísticas para a Comunidade, os Estados-Membros, as empresas e os próprios cidadãos.

Neste contexto, é importante e deverá ser mantida a relação entre, por um lado, as avaliações sectoriais e horizontais acima referidas e, por outro, o "pacote de aplicação", constituído pelo relatório sobre a execução das grandes orientações das políticas económicas, pelo relatório conjunto sobre o emprego e pelo relatório sobre a aplicação da estratégia para o mercado interno, apresentados ao mesmo tempo que o relatório ao Conselho Europeu da Primavera.

Além disso, a Comissão poderá integrar utilmente a avaliação dos serviços de interesse geral na sua análise regular das várias políticas comunitárias. Esta integração poderá ser oportuna, nomeadamente, no sector dos serviços sociais e da saúde.

Com base na experiência adquirida com a aplicação da sua metodologia modificada, a Comissão irá rever os seus mecanismos de avaliação e, nomeadamente, o seu alcance em 2006, aquando da avaliação da sua abordagem tal como prevista na sua Comunicação de 18 de Junho de 2002. Este exame incidirá igualmente na necessidade de adoptar medidas suplementares a fim de melhorar a disponibilidade e a qualidade dos dados, a troca de informações e de melhores práticas, bem como a participação dos interessados.

A Comissão:

* Apresentará em 2004 a sua primeira avaliação horizontal dos serviços de interesse geral, com base na sua metodologia de avaliação;

* Irá rever em 2006 os seus mecanismos de avaliação dos serviços de interesse geral.

Os Estados-Membros:

* Deverão ajudar a Comissão a aperfeiçoar e a aplicar os mecanismos de avaliação,

* Deverão prever o apuramento dos instrumentos de avaliação a nível nacional, regional e local sempre que adequado.

4.6. Rever as políticas sectoriais

Actualmente, a regulamentação sectorial criada a nível comunitário diz essencialmente respeito às grandes indústrias de rede como as telecomunicações, os serviços postais, os transportes e a energia, que possuem uma dimensão transeuropeia clara. A Comissão considera que a consulta pública confirmou esta abordagem. No que diz respeito ao sector dos recursos hídricos, a Comissão publicará, até ao final deste ano, os resultados da avaliação realizada [38].

[38] Estratégia do Mercado Interno - Prioridades 2003-2006, COM(2003)238 de 7.5.2003

A consulta pública confirmou a pertinência e a importância da série de obrigações que servem de fundamento à actual legislação comunitária sectorial e que são expostas no Livro Verde (o serviço universal, a continuidade, a qualidade do serviço, a acessibilidade, a protecção dos utentes e dos consumidores, a segurança, o acesso e a interligação). A Comissão proporá a adaptação destas obrigações, se necessário, com base nos exames sectoriais previstos.

No que diz respeito ao pluralismo dos meios de comunicação social, a consulta pública revelou que, dadas as diferenças existentes entre os Estados-Membros, seria preferível, nesta fase, deixar que estes últimos abordem a questão. A Comissão está de acordo e concluiu que, por enquanto, não é oportuno apresentar uma iniciativa comunitária sobre o pluralismo. Simultaneamente continuará a acompanhar de perto a situação.

No que diz respeito ao quadro institucional de regulamentação, a necessidade de uma cooperação mais estreita entre a Comissão e as autoridades de regulamentação nacionais foi frequentemente salientada. A Comissão tenciona favorecer a criação e o reforço de uma cooperação estreita entre reguladores no âmbito das redes das autoridades de regulamentação existentes [39]. Sempre que necessário, a Comissão formulará propostas a fim de reforçar o quadro jurídico desta cooperação.

[39] Para informações adicionais, ver os pontos 53 a 59 do Anexo do Livro Verde sobre serviços de interesse geral

A Comissão terá em conta os pareceres acima expostos, bem como todos os outros resultados da consulta pública sobre o Livro Verde, aquando dos exames previstos para os diferentes sectores.

A Comissão:

* Incentivará a cooperação das autoridades de regulamentação nacionais através da rede de reguladores;

* Terá em conta os resultados da consulta pública sobre o Livro Verde aquando dos exames já previstos para os diferentes sectores, a saber:

* - o exame do âmbito de aplicação do serviço universal das comunicações electrónicas, até Julho de 2005;

* - o exame do pacote sobre as comunicações electrónicas, até Julho de 2006;

* - o exame da directiva sobre os serviços postais, até 2006;

* - o exame do mercado interno da electricidade, até 1 de Janeiro de 2006;

* - o exame do mercado interno do gás, até 1 de Janeiro de 2006;

* - o exame da directiva "Televisão sem fronteiras" no início de 2005;

* - a avaliação do sector da água, até ao final de 2004.

(Para mais informações, ver o quadro não exaustivo em anexo).

Os Estados-Membros:

* Deverão assegurar que a legislação sectorial existente seja plenamente transposta e aplicada;

* Deverão dotar as autoridades de regulamentação nacionais de todos os instrumentos e meios necessários;

* Deverão ajudar a Comissão a incentivar uma cooperação mais estreita no âmbito das redes de reguladores.

4.7. Reflectir as nossas políticas internas na nossa política comercial internacional

Como referido pela Comissão no Livro Verde, os compromissos assumidos pela Comunidade no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) ou em virtude de acordos bilaterais são plenamente compatíveis com as regras do mercado interno que se aplicam a esses serviços e que, por enquanto, não provocaram na prática problemas de organização, fornecimento ou financiamento dos serviços de interesse geral. O mesmo acontece para os novos compromissos propostos no âmbito das actuais negociações.

A consulta pública revelou um desejo generalizado de assegurar a manutenção da coerência entre o quadro regulamentar e interno da Comunidade e as obrigações aceites por esta e os seus Estados-Membros, no quadro de acordos comerciais internacionais, nomeadamente no âmbito da OMC. Existem fortes expectativas de que os acordos comerciais internacionais não vão além das posições acordadas na União Europeia.

Na qualidade de motor da política comercial da Comunidade, a Comissão está plenamente determinada a assegurar esta coerência e, a este propósito, conta com o apoio dos Estados-Membros e do Parlamento Europeu. Para o efeito, a Comissão continuará a fazer pleno uso do quadro institucional previsto no Tratado (artigos 133º e 300º) e a associar o Parlamento Europeu à definição da política comercial, embora as suas competências sejam limitadas no âmbito deste quadro, enquanto aguarda com interesse a melhoria desejada dessas competências, prevista no projecto do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. A Comissão continuará igualmente a manter um diálogo regular com a sociedade civil e a assegurar uma transparência máxima nas negociações comerciais, tal como ilustrado pela publicação da oferta inicial da Comunidade nas actuais negociações do GATS.

A Comissão:

* Continuará a assegurar que as posições adoptadas pela Comunidade aquando das negociações comerciais internacionais sejam totalmente coerentes com o quadro regulamentar interno da União no sector dos serviços de interesse geral.

Os Estados-Membros:

* Deverão trabalhar com a Comissão de modo a que as posições políticas internas se traduzam plenamente na nossa política comercial.

4.8. Promover os serviços de interesse geral na cooperação para o desenvolvimento

Aquando da consulta sobre o Livro Verde, a importância crucial dos serviços de interesse geral de base para o desenvolvimento dos países mais pobres foi amplamente reconhecida. Foi salientado que a falta de investimentos constituía um obstáculo importante à melhoria desses serviços nesses países. Em conformidade com as recomendações formuladas na sua comunicação sobre a reforma das empresas públicas nos países em desenvolvimento [40], a Comissão tenciona continuar a contribuir para a criação de um quadro regulamentar e institucional sólido nesses países, condição prévia essencial para a promoção do investimento nos serviços de interesse geral de base e para o acesso ao financiamento desses serviços.

[40] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - A reforma das empresas públicas nos países em desenvolvimento e em especial as empresas de serviços públicos: a necessidade de avaliar todas as opções, COM(2003) 326 de 3.6.2003

As iniciativas da União relativas aos recursos hídricos e energéticos, lançadas na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Duradouro, têm por objectivo contribuir para a realização dos objectivos de desenvolvimento do milenário ao pôr serviços modernos e a preços acessíveis à disposição das populações mais desfavorecidas. Estas iniciativas associam os Estados-Membros e as partes interessadas da sociedade civil e do sector privado. Desenvolvem-se através de um diálogo contínuo, baseado no princípio essencial da propriedade, com os parceiros de África e de outras regiões, a fim de estabelecer actividades a nível nacional e regional. As iniciativas consagradas aos recursos hídricos e energéticos têm ambas por objectivo reforçar as capacidades institucionais, a programação intersectorial e o desenvolvimento do mercado, através do recurso a uma cooperação técnica específica e a uma cooperação alargada com os organismos financeiros.

A Comissão:

* Ajudará os países em desenvolvimento a criar um quadro regulamentar e institucional sólido, condição prévia essencial para a promoção dos investimentos nos serviços de interesse geral de base e para o acesso ao financiamento por parte desses países.

ANEXO 1 Definições terminológicas [41]

[41] Estas definições baseiam-se nas definições utilizadas no Livro Verde sobre serviços de interesse geral, COM(2003)270 de 21.5.2004

As diferenças terminológicas, a confusão semântica e as tradições diversas nos Estados-Membros criaram numerosos mal-entendidos no debate realizado a nível europeu. Nos Estados-Membros são utilizados termos e definições diferentes no sector dos serviços de interesse geral em virtude das evoluções históricas, económicas, culturais e políticas diferenciadas. A terminologia comunitária esforça-se por ter em conta estas diferenças.

Serviços de interesse geral

A expressão "serviços de interesse geral" não se encontra no Tratado. Decorre na prática comunitária da expressão "serviços de interesse económico geral" que é utilizada no Tratado. Tem um sentido mais lato do que a expressão acima referida e abrange os serviços comerciais e não comerciais que as autoridades públicas consideram como sendo de interesse geral e sujeitam a obrigações específicas de serviço público.

Serviços de interesse económico geral

A expressão "serviços de interesse económico geral" é utilizada no artigo 16º e no nº 2 do artigo 86º do Tratado. Não é definida no Tratado nem no direito derivado. Contudo, na prática comunitária, existe um consenso geral de que esta expressão se refere aos serviços de natureza económica que os Estados-Membros ou a Comunidade sujeitam a obrigações específicas de serviço público em virtude de um critério de interesse geral. A noção de serviços de interesse económico geral abrange, pois, em especial certos serviços fornecidos pelas grandes indústrias de rede, como os transportes, os serviços postais, a energia e as comunicações. Contudo, a expressão abrange igualmente outras actividades económicas sujeitas também a obrigações de serviço público.

À semelhança do que acontece com o Livro Verde, o presente Livro Branco concentra-se principalmente, embora não exclusivamente, nas questões ligadas aos "serviços de interesse económico geral", já que o próprio Tratado se baseia essencialmente nas actividades económicas. A expressão "serviços de interesse geral" é utilizada no Livro Branco apenas quando o texto faz também referência aos serviços não económicos ou quando não é necessário especificar a natureza económica ou não dos serviços em causa.

Serviço público

É conveniente salientar que os termos "serviço de interesse geral" e "serviço de interesse económico geral" não devem ser confundidos com a expressão "serviço público", que é menos específica. Esta pode ter diferentes significados e provocar assim confusão. Pode referir-se ao facto de um serviço ser oferecido ao grande público ou quando um papel particular lhe é atribuído no interesse público, ou ainda referir-se ao regime de propriedade ou ao estatuto do organismo que fornece o serviço em questão [42]. Por conseguinte, não é utilizada no Livro Branco.

[42] Existe frequentemente confusão entre os termos "serviço público" e "sector público". O "sector público" engloba todas as administrações públicas, bem como todas as empresas controladas pelas autoridades públicas

Obrigações de serviço público

A expressão "obrigações de serviço público" é utilizada no Livro Branco. Designa as obrigações específicas impostas pelas autoridades públicas a um fornecedor de serviços a fim de garantir a realização de certos objectivos de interesse público, por exemplo, no sector dos transportes aéreos, ferroviários ou rodoviários e no domínio da energia. Estas obrigações podem ser impostas a nível comunitário, nacional ou regional.

Empresa pública

A expressão "empresa pública" é habitualmente utilizada para definir o regime de propriedade do fornecedor do serviço. O Tratado prevê uma estrita neutralidade. O facto de os fornecedores de serviços de interesse geral serem públicos ou privados não tem importância no direito comunitário. Gozam de direitos idênticos e estão sujeitos às mesmas obrigações.

ANEXO 2: Principais resultados da consulta pública [43]

[43] Os pontos seguintes baseiam-se no documento de trabalho dos serviços da Comissão "Relatório relativo à consulta sobre o Livro Verde sobre serviços de interesse geral", SEC (2004) 326 de 15.3.2004

1. Importância dos serviços de interesse geral

* Existe um amplo consenso quanto à importância primordial dos serviços de interesse geral para as sociedades europeias. É também geralmente aceite que estes serviços devem ser assegurados prioritariamente no interesse dos utentes.

* Não existe acordo quanto à relação entre os serviços de interesse geral e os princípios do mercado.

2. Papel da União Europeia

* Embora os pontos de vista divirjam quanto à necessidade de alterar o Tratado, existe um consenso geral de que a Comunidade não deve ser dotada de novas competências no que diz respeito aos serviços de interesse geral.

* As responsabilidades da Comunidade e dos Estados-Membros parecem estar claramente estabelecidas. Contudo, existem pedidos de esclarecimento das regras comunitárias nalguns destes domínios.

* Existe um acordo geral de que as regulamentações sectoriais não devem ser alargadas a todos os serviços. Contudo, os pareceres divergem para certos serviços (água, resíduos, transportes públicos locais) sobre a questão de saber se um quadro regulamentar específico é ou não desejável a nível comunitário. Certos comentários salientam a necessidade de ter em conta as especificidades de certos sectores como o da saúde.

* Verifica-se um vasto consenso quanto ao facto de que não é necessário criar autoridades regulamentares europeias nesta fase. A existência de redes de reguladores nacionais, coordenados a nível europeu, parece ser a solução preferida.

3. Regulamentação sectorial e quadro jurídico geral

* Os pontos de vista permanecem divididos quanto à necessidade de um quadro legislativo geral. Contudo, existe acordo quanto à necessidade permanente de uma regulamentação sectorial específica.

* Numerosas contribuições salientam as vantagens das políticas sectoriais actuais. Outras chamam a atenção para o facto de a liberalização ter tido consequências económicas e sociais negativas.

4. Serviços de interesse geral económicos e não económicos

* Muitas das entidades que apresentaram comentários consideram que a distinção é importante. Contudo, alguns deles preconizam a aplicação de outros critérios que vão além da distinção entre "económicos" e "não económicos" a fim de garantir uma maior segurança jurídica.

* Embora se observe um certo interesse por um novo esclarecimento da situação dos organismos que asseguram serviços sociais no quadro do direito comunitário e pela protecção dos serviços de interesse geral de carácter não económico enquanto parte integrante do modelo social europeu, verifica-se igualmente um amplo consenso quanto à ideia de que a Comunidade não deve dispor de competências adicionais no que diz respeito aos serviços não económicos.

5. Um conjunto comum de obrigações

* Os pontos de vista dividem-se quanto à necessidade e à viabilidade de definir um conjunto comum de obrigações a nível comunitário. Embora certas entidades salientem a necessidade de estabelecer obrigações de serviço público para cada sector, outras consideram que é oportuno e necessário adoptar um conceito comum.

* Parece existir um amplo consenso quanto à ideia de que a regulamentação comunitária deve fixar princípios e objectivos, enquanto os Estados-Membros devem executar e especificar as regras em conformidade com as situações e necessidades específicas existentes à escala nacional e local.

* Não existe nenhum acordo quanto à aplicação efectiva das obrigações referidas na legislação comunitária nem quanto ao impacto dessas obrigações na coesão social e territorial. Certas entidades sugerem que é ainda demasiado cedo para formar uma opinião e que é necessário proceder a uma avaliação mais pormenorizada.

* Os pontos de vista divergem quanto à necessidade de introduzir novas obrigações a nível comunitário e alargar as condições actuais a outros serviços de interesse geral.

6. Obrigações sectoriais

* Nesta fase, os partidários da introdução de novas obrigações comunitárias a nível sectorial parecem ser pouco numerosos. Contudo, é conveniente acompanhar de mais perto a situação no que diz respeito a cada um destes sectores, nomeadamente em relação à segurança dos abastecimentos. Certas entidades apelam também para que seja efectuada uma melhoria do acesso e da interligação em alguns sectores.

* Não existe acordo quanto à questão da abertura do sector dos recursos hídricos a nível comunitário.

* Existe um amplo consenso de que nesta fase não é conveniente tomar medidas comunitárias específicas em favor do pluralismo dos meios de comunicação social, e que compete aos Estados-Membros proteger o pluralismo.

7. Definição das obrigações e escolha da organização

* Certas entidades que apresentaram comentários chamam a atenção para os problemas resultantes da aplicação do direito comunitário, tal como por elas apreendido, nomeadamente no domínio dos contratos públicos e dos auxílios estatais. Solicitam um esclarecimento das regras sobre as concessões e as parcerias entre os sectores público e privado. Certos comentários evocam igualmente casos em que são levantados entraves à conclusão do mercado interno a nível nacional.

* Uma vasta proporção das entidades que apresentaram comentários considera que não é desejável proceder a uma nova harmonização das obrigações de serviço público a nível comunitário.

* Numerosas entidades mostram-se interessadas no intercâmbio de boas práticas e no escalonamento dos resultados em matéria de organização dos serviços de interesse geral, segundo modalidades simples e flexíveis.

8. Financiamento dos serviços de interesse geral

* Existe um apelo firme ao esclarecimento e à simplificação das regras aplicáveis ao financiamento dos serviços de interesse geral, nomeadamente no que diz respeito aos auxílios estatais. O acórdão recente do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo Altmark é considerado positivo mas insuficiente.

* Existe também um amplo consenso quanto ao facto de que os Estados-Membros devem ter a liberdade de estabelecer o modo de financiamento mais adequado para um serviço de interesse geral, na condição de não distorcerem indevidamente a concorrência.

9. Avaliação dos serviços de interesse geral

* Embora os pontos de vista divirjam quanto à importância global da avaliação, existe um consenso geral de que esta deve ser completa e ter em conta critérios políticos, sociais, económicos e ambientais.

* Não existe acordo quanto à extensão dos serviços que devem ser sujeitos a avaliação nem no que diz respeito aos procedimentos e disposições institucionais.

10. Dimensão internacional

* Existe um pedido claro para que seja assegurado que as posições assumidas pela Comunidade nas negociações comerciais internacionais sejam plenamente coerentes com o quadro de regulamentação em vigor no mercado interno.

* Alguns contribuintes também solicitam que lhes sejam fornecidas mais informações e transparência no que diz respeito às negociações comerciais internacionais.

* A importância crucial dos serviços de base essenciais para o desenvolvimento dos países mais pobres é amplamente reconhecida. Os principais problemas continuam a ser o acesso aos financiamentos e a promoção dos investimentos estrangeiros.

Anexo 3: Resumo das análises sectoriais importantes

Comunicações electrónicas

- Exame do plano de acção eEuropa até Junho de 2004

- Exame das disposições da Directiva 2002/77/CE da Comissão relativa à concorrência nos mercados de redes e serviços de comunicações electrónicas até ao final de 2004

- Exame do âmbito de aplicação do serviço universal ao abrigo da Directiva 2002/22/CE relativamente ao serviço universal até Julho de 2005

- Exame do pacote sobre as comunicações electrónicas até Julho de 2006

Serviços postais

- Relatório relativo à aplicação da directiva sobre os serviços postais até ao final de 2004, e depois todos os dois anos

- Relatório até ao final de 2006 relativo a um estudo prospectivo relativo ao impacto sobre o serviço universal de conclusão do mercado interno dos serviços postais em 2009. Proposta que confirme, se adequado, o prazo de 2009 para a conclusão do mercado interno dos serviços postais ou que defina todas as medidas complementares eventualmente necessárias à luz das conclusões do estudo

Electricidade

- Relatórios anuais relativos à aplicação da Directiva 2003/54/CE, dos quais um relatório bianual relativo às obrigações de serviço público

- Relatório pormenorizado sobre os progressos na criação do mercado interno da electricidade até 1 de Janeiro de 2006. Propostas ao PE e ao Conselho, se necessário, a fim de garantir um nível elevado de serviço público

- Relatório sobre a aplicação do Regulamento (CE) n° 1228/2003 relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiriço de electricidade até Julho de 2006

- Propostas ao PE e ao Conselho, se necessário, a fim de assegurar a independência absoluta e efectiva dos gestores da rede de distribuição até 1 de Julho de 2007. Se necessário, estas propostas abordarão igualmente as questões da dominância do mercado, da concentração do mercado e dos comportamentos predadores ou anti-concorrenciais

Gás

- Relatórios anuais sobre a aplicação da Directiva 2003/55/CE, dos quais um relatório bianual relativo às obrigações de serviço público

- Relatório pormenorizado sobre os progressos na criação do mercado interno do gás até 1 de Janeiro de 2006. Propostas ao PE e ao Conselho, se necessário, a fim de garantir normas elevadas de serviço público

- Propostas ao PE e ao Conselho, se necessário, a fim de assegurar a independência absoluta e efectiva dos gestores de rede de distribuição até 1 de Julho de 2007. Se necessário, estas propostas abordarão igualmente as questões da dominância do mercado, da concentração do mercado e dos comportamentos predadores ou anti-concorrenciais

Água

- Apresentação pela Comissão dos resultados da sua avaliação do sector da água até ao final de 2004

Transportes

- 2004: Adopção pelo PE e pelo Conselho do segundo pacote ferroviário, actualmente em fase de conciliação

- Adopção pelo PE e pelo Conselho do terceiro pacote ferroviário até ao final de 2004

- Adopção pelo PE e pelo Conselho da proposta de regulamento relativa às exigências de serviço público e à adjudicação de contratos de serviço público no domínio dos transportes de passageiros por caminho-de-ferro, estrada e via navegável até ao final de 2004

Radiodifusão

- Relatório relativo à aplicação da Directiva "Televisão sem fronteiras", acompanhado, se adequado, de propostas legislativas no início de 2005