Comunicação da Comissão sobre o transporte local de passageiros a pedido eficiente e sustentável (táxis e VPA)

(2022/C 62/01)

I. INTRODUÇÃO

O transporte de passageiros a pedido, ou seja, os serviços de transporte com um automóvel e um condutor que são prestados a pedido do passageiro, é e tem sido uma parte importante da oferta de mobilidade disponibilizada aos cidadãos. Estes serviços são normalmente prestados por táxis e/ou veículos privados de aluguer com condutor (VPA).

Nos últimos anos, os mercados do transporte de passageiros a pedido sofreram alterações substanciais, nomeadamente devido à evolução tecnológica e ao surgimento de veículos de aluguer com condutor. Os veículos de aluguer com condutor referem-se ao pedido de uma viagem personalizada na Internet, normalmente através de uma aplicação de telemóvel, em que o serviço costuma ter início imediatamente (1). As empresas que oferecem este tipo de serviço através de sítios Web e de aplicações de telemóvel fazem a atribuição dos passageiros aos condutores (2).

Os Estados-Membros têm sido confrontados com o desafio de desenvolver políticas que tenham em conta novas formas de operação, novos modelos empresariais e novos intervenientes no mercado no setor do transporte de passageiros a pedido. Têm também sido confrontados com questões relacionadas com o estatuto profissional e os direitos sociais dos condutores, que surgiram com o advento das empresas de veículos de aluguer com condutor. Ao mesmo tempo, o setor dos transportes no seu conjunto procura reduzir as suas emissões e tornar-se mais sustentável.

Na sua Estratégia de Mobilidade Sustentável e Inteligente (3), a Comissão anunciou, por conseguinte, que irá estudar formas de assegurar que o transporte de passageiros a pedido (táxis e VPA) possa tornar-se mais sustentável e prestar serviços eficientes aos cidadãos, mantendo simultaneamente o bom funcionamento do mercado único e dando resposta às preocupações sociais e de segurança.

Para compreender melhor a situação no terreno nos diferentes Estados-Membros, regiões e municípios, os problemas atuais, os interesses dos intervenientes no mercado, bem como os pontos de vista dos Estados-Membros e a forma como enfrentam os desafios, a Comissão organizou três seminários, tendo igualmente tido numerosas oportunidades para trocar ideias com as principais partes interessadas. Os seminários visaram reunir as partes interessadas pertinentes a fim de partilhar experiências e boas práticas. O primeiro seminário teve lugar em 2019 e reuniu diferentes intervenientes no mercado do setor, nomeadamente empresas de veículos de aluguer com condutor, associações de táxis e VPA. Em 2020, a Comissão organizou um segundo seminário para trocar ideias com os Estados-Membros sobre os desafios do setor, bem como para os incentivar a trabalhar em conjunto e ficar a conhecer as abordagens regulamentares dos demais Estados-Membros. Em 2021, a Comissão convidou as partes interessadas públicas e privadas a debater as questões e os desafios relacionados com o transporte de passageiros a pedido. O presente documento tem em conta as informações recolhidas através dos seminários, nos debates com as partes interessadas e não só.

Nesta comunicação, a Comissão fornece recomendações sobre a regulamentação dos táxis e dos VPA com o objetivo de garantir uma mobilidade local adequada e segura para os cidadãos, de melhorar a sustentabilidade do setor e de promover os objetivos do Pacto Ecológico Europeu e da Estratégia de Mobilidade Sustentável e Inteligente. Esta comunicação esclarece que as medidas adotadas pelos Estados-Membros (nomeadamente os governos nacionais e os legisladores, bem como as autoridades regionais e locais) ao regulamentar os táxis e os VPA têm de estar em consonância com as liberdades fundamentais subjacentes ao mercado único. As regras devem ser proporcionais ao objetivo que prosseguem. A Comissão sublinha que, ao mesmo tempo, é da maior importância que os Estados-Membros assegurem que todas as pessoas ativas no setor do transporte de passageiros a pedido gozem de um nível adequado de direitos sociais e de segurança jurídica no que diz respeito ao seu estatuto profissional.

A. Breve resenha e mudanças recentes

Ao longo do tempo, o transporte de passageiros a pedido evoluiu de forma significativa, nomeadamente na maneira como é solicitado, enviado e distribuído. Durante o século XX, antes do desenvolvimento das comunicações móveis, o transporte de passageiros a pedido era efetuado por táxis regulamentados de forma rigorosa (4) em muitos Estados-Membros. Paralelamente, muitos Estados-Membros autorizavam os serviços de transporte de passageiros a pedido por automóvel, sem estarem sujeitos às regras dos táxis. No entanto, tinham de ser reservados antecipadamente, estando por isso limitados ao mercado das pré-reservas. No passado, as pré-reservas eram normalmente feitas por telefone fixo, por fax ou pessoalmente. De um modo geral, os serviços de VPA costumavam por isso ser programados com bastante antecedência, muitas vezes para distâncias mais longas do que no caso dos táxis, ou para ocasiões especiais.

De um modo geral, os Estados-Membros atribuem grande importância a um mercado de transporte de passageiros a pedido que funcione bem e seja acessível. Os táxis têm sido frequentemente considerados como fazendo parte do sistema de transportes públicos e/ou tem-lhes sido atribuída uma função de serviço público. A existência de um mercado de táxis que funcione bem é frequentemente considerada de interesse geral. Os táxis são geralmente regulamentados de forma muito mais rigorosa do que os VPA e estão frequentemente sujeitos a regras de reconhecimento visual (5), bem como a regras relativas a preços fixos, taxímetros (6) e à obrigação de contratar (7). Os táxis têm servido o mercado do transporte a pedido na rua ou em praças de táxis (8), bem como o mercado das pré-reservas, enquanto os VPA, conforme já foi dito, se limitavam ao mercado das pré-reservas (9).

No entanto, as empresas de veículos de aluguer com condutor que surgiram recentemente no mercado alteraram radicalmente esta situação, provocando um aumento da concorrência entre os táxis e os VPA. Devido à evolução técnica, nomeadamente os telemóveis inteligentes, as possibilidades de geolocalização e a facilidade de acesso do público à Internet, a pré-reserva tornou-se basicamente uma «pré-reserva instantânea», esbatendo as diferenças entre os táxis e os VPA (10). Além disso, tradicionalmente, as tarifas de táxi eram fixadas pelas autoridades e os preços dos VPA eram negociáveis entre os prestadores do serviço e os clientes. Atualmente, quando se faz um pedido de transporte a um VPA numa aplicação de Internet, costuma ser a empresa que fornece o serviço que determina o preço do mesmo, geralmente através de um algoritmo (11).

Com esta evolução e o êxito das empresas de veículos de aluguer com condutor, os serviços locais de transporte de passageiros a pedido que costumavam ser prestados predominantemente a nível local recebem agora igualmente os pedidos dos clientes de serviços de transporte prestados por empresas pan-europeias ou mundiais que utilizam algoritmos e tecnologias sofisticadas. Os serviços de táxi têm, desde então, adotado esta forma de reserva dos seus serviços e estão também a operar com aplicações de pedido de transporte, que funcionam de forma semelhante desde que a legislação o permita. No entanto, subsistem diferenças visíveis para o cliente, nomeadamente no que diz respeito à fixação de preços devido às tarifas fixas (12).

As aplicações de pedido de transporte dos telemóveis inteligentes aumentaram, de um modo geral, a qualidade e a eficiência das formas como os serviços de táxi e de VPA são prestados. Os preços mais baixos, bem como a possibilidade de pedir o serviço de VPA e de táxi na Internet, graças às aplicações que utilizam serviços de geolocalização, foram bem recebidos pelos utilizadores e desencadearam um aumento da procura. De acordo com o último Eurobarómetro (13), os utilizadores consideram os serviços de táxi tradicionais e os veículos privados de aluguer como um tipo de serviço semelhante, valorizando a disponibilidade e a facilidade de reserva como aspetos positivos de ambos.

B. Desafios atuais

A evolução do setor do transporte de passageiros a pedido e o surgimento de novos intervenientes no mercado e de novos modelos de negócio também provocaram tensões e diferentes respostas legislativas nos vários Estados-Membros. Não existe legislação específica da UE nesta matéria. Embora os clientes tenham, de um modo geral, recebido favoravelmente os novos serviços, os motoristas e os operadores de táxis (14) têm tido dificuldades em lidar com o aumento da concorrência. As empresas de táxis sentem-se prejudicadas face às vantagens competitivas dos VPA que utilizam aplicações de veículos de aluguer com condutor, uma vez que estes não têm de cumprir as mesmas regras rigorosas dos táxis. Por sua vez, os VPA sentem-se prejudicados por regras que consideram obsoletas e que veem como meros obstáculos a uma atividade eficiente e sustentável.

Ao mesmo tempo, são muitas vezes manifestadas preocupações com as condições de trabalho dos condutores e o estatuto profissional das pessoas que trabalham através de plataformas, em especial os condutores de VPA que trabalham com aplicações de veículos de aluguer com condutor. As condições de trabalho, os direitos sociais e as questões relacionadas com o estatuto profissional são de grande relevância e, ao mesmo tempo, dizem respeito a muitos tipos de serviços diferentes prestados através de plataformas, desde, por exemplo, a entrega de alimentos e os serviços de TI aos serviços de tradução. Por isso, o trabalho através de plataformas justifica uma iniciativa específica. A Comissão procurará, por conseguinte, melhorar as condições de trabalho das pessoas que trabalham através de plataformas com outra iniciativa da UE.

Tal iniciativa da Comissão procura melhorar as condições de trabalho para uma Europa social mais forte, tirando pleno partido dos benefícios da digitalização no trabalho em plataformas digitais. Inclui uma proposta de diretiva, que apresenta medidas para melhorar as condições de trabalho das pessoas que trabalham através de plataformas. A proposta inclui medidas destinadas a garantir que as pessoas que trabalham através de plataformas têm — ou podem obter — o estatuto profissional correto à luz da sua relação efetiva com a plataforma e que lhes é dado acesso aos direitos laborais e de proteção social aplicáveis, medidas para garantir a equidade, a transparência e a responsabilização na gestão algorítmica (15) no contexto laboral da plataforma, bem como medidas para aumentar a transparência, a rastreabilidade e a sensibilização para a evolução do trabalho nas plataformas e para melhorar a execução das regras aplicáveis a todas as pessoas que trabalham através de plataformas, incluindo as que desenvolvem a sua atividade além-fronteiras. A segurança jurídica quanto ao estatuto profissional e a clareza em matéria de gestão algorítmica são verdadeiramente essenciais para que todas as partes interessadas do setor prosperem.

Para além da questão do estatuto profissional, os condutores, os operadores e as empresas de VPA, enfrentam frequentemente uma insegurança jurídica adicional, uma vez que os Estados-Membros têm dificuldade em encontrar uma abordagem política e jurídica adequada a estes intervenientes e a estas formas de funcionamento novas. Tal falta de clareza jurídica e de previsibilidade desencoraja as empresas e o investimento e confunde os cidadãos.

Para além das queixas e preocupações expressas pelos intervenientes no mercado, estes novos serviços também levantam uma série de outras questões relativas à utilização do espaço público, à segurança rodoviária, à responsabilidade civil, aos seguros, à segurança dos passageiros e dos condutores, bem como à integração global dos diferentes serviços de mobilidade numa oferta coerente de mobilidade urbana. Nos últimos anos, vários estudos e relatórios revelaram a evolução do setor, desencadeada pelo êxito das empresas de veículos de aluguer com condutor, os desafios que enfrentam e as suas implicações sociais, económicas, urbanas e ambientais, e sugeriram abordagens políticas (16). Tais estudos e relatórios analisaram também nomeadamente o impacto do surgimento das empresas de veículos de aluguer com condutor no volume de tráfego (17) e os impactos ambientais (18).

C. Perspetiva europeia do transporte de passageiros a pedido

Enquanto o transporte de passageiros a pedido tem sido tradicionalmente uma questão articulada localmente, os aspetos internacionais e da UE do transporte de passageiros a pedido têm vindo a aumentar. As empresas internacionais e europeias de veículos de aluguer com condutor expandiram as suas atividades em diferentes Estados-Membros. As partes interessadas defendem que a panóplia de regras diferentes, bem como a substância de algumas regras, tornam muito difícil para os intervenientes no mercado estabelecer uma atividade noutro Estado-Membro.

Considerando que existem empresas internacionais e europeias de veículos de aluguer com condutor a operar em diferentes Estados-Membros da UE; que os cidadãos europeus em mobilidade esperam ter serviços de transporte fiáveis, seguros e de boa qualidade nas diferentes cidades da UE; e que há uma maior sensibilização para o contributo do setor dos transportes para as alterações climáticas, o setor dos transportes de passageiros a pedido evoluiu de uma questão local para um tema que tem também uma dimensão europeia.

Esta perspetiva cada vez mais europeia reflete-se em várias ações intentadas no Tribunal de Justiça da União Europeia. Nestes processos, o Tribunal de Justiça tratou questões relativas à aplicabilidade de certa legislação específica da UE às empresas de veículos de aluguer com condutor e, por conseguinte, teve de avaliar se essas empresas em particular podiam ser consideradas um serviço no domínio dos serviços de transportes ou da sociedade da informação (19). No entanto, o Tribunal de Justiça não avaliou as regras que regem a atividade de transporte subjacente, ou seja, as regras diretamente relativas aos táxis e aos VPA (20).

As regras que regem o acesso à profissão de prestador de serviços de táxi e de VPA variam entre Estados-Membros, entre regiões e mesmo entre cidades. O mesmo se aplica às regras que regem o exercício da profissão. Exemplos de regras relativas ao acesso à profissão são as quotas relativas às licenças de veículos, as qualificações exigidas aos potenciais condutores e as condições a preencher para o estabelecimento como operador. As regras relativas ao exercício da profissão incluem, por exemplo, uma «regra de regresso à garagem» e tempos de espera obrigatórios. Embora pesadas para os intervenientes que pretendam operar em mercados diferentes e ao abrigo de quadros jurídicos distintos, as regras podem, evidentemente, ser diferentes e refletir opções políticas distintas, tendo em conta as tradições e circunstâncias locais.

Por conseguinte, e tendo em conta a legislação da UE em vigor, cabe aos Estados-Membros regulamentar as condições sob as quais os serviços devem ser prestados, em conformidade com as regras gerais dos tratados (21). Mesmo na ausência de legislação específica da UE sobre o setor, os Estados-Membros devem respeitar os tratados e as liberdades fundamentais neles consagradas.

O artigo 56.o do TFUE, relativo à livre prestação de serviços, não é aplicável aos serviços de transporte, uma vez que o artigo 58.o, n.o 1, do TFUE estabelece que «a livre prestação de serviços em matéria de transportes é regida pelas disposições do título relativo aos transportes» (22). No entanto, até à data não existem medidas específicas da UE no domínio do transporte de passageiros a pedido que tenham sido adotadas com base nas disposições do tratado relativas aos transportes.

No entanto, os serviços de transporte são abrangidos pelo âmbito de aplicação da liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 49.o do TFUE. O artigo 49.o do TFUE opõe-se a qualquer medida nacional que, mesmo se aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de prejudicar ou tornar menos atrativo o exercício, pelos cidadãos da UE, da liberdade de estabelecimento (23). Isto significa que algumas regras adotadas pelos Estados-Membros e aplicáveis aos condutores de táxi e de VPA, bem como aos seus operadores, podem constituir restrições à liberdade de estabelecimento. Os Estados-Membros podem, no entanto, justificar restrições à liberdade de estabelecimento com base em objetivos legítimos (razões imperiosas de interesse geral), desde que as mesmas não sejam discriminatórias, sejam adequadas para atingir o objetivo prosseguido e não excedam o que é necessário para o alcançar (24).

D. Necessidade de regulamentação do mercado

Os quadros regulamentares dos Estados-Membros devem proporcionar oportunidades equitativas a todos os intervenientes no mercado (atuais e novos), bem como uma concorrência leal entre os mesmos. Atualmente, os serviços de VPA e de veículos de aluguer com condutor competem com os táxis, mas em vez dos próprios intervenientes no mercado, é o «sistema dos VPA» que concorre com o «sistema dos táxis». Tal como acima referido, os utilizadores consideram os táxis tradicionais e os VPA um tipo de serviço bastante semelhante. O que lhes interessa é a disponibilidade e o preço quando precisam de se deslocar de A para B. Conforme mencionado antes, os táxis são geralmente regulamentados de forma muito mais rigorosa do que os VPA e estão frequentemente sujeitos a regras de reconhecimento visual, bem como a regras relativas a preços fixos, a taxímetros e à obrigação de contratar. Por outro lado, os VPA não estão vinculados aos preços fixados pelas autoridades e podem, em função das regras dos Estados-Membros, escolher e recusar clientes (25). No entanto, em alguns Estados-Membros, são obrigados a regressar à garagem depois de terem prestado um serviço de transporte ou têm de aguardar um certo tempo entre uma reserva e o início do serviço.

Os quadros regulamentares devem permitir tirar pleno partido dos benefícios da digitalização e de outras tecnologias inovadoras, o que conduzirá a ganhos de eficiência, tais como uma melhor utilização do veículo, tempos de espera mais curtos e uma redução dos quilómetros percorridos sem transportar passageiros. Alguns Estados-Membros já reviram os seus sistemas e muito pode ser aprendido com as suas experiências. Os Estados-Membros devem reexaminar, envolvendo também os representantes do setor e os parceiros sociais, as suas regras em vigor em matéria de transporte de passageiros a pedido, a fim de garantir que os passageiros têm acesso a serviços de mobilidade sustentáveis, inteligentes e resilientes que estejam disponíveis, que sejam acessíveis em termos económicos e de forma geral, que sejam fiáveis e de boa qualidade, que sejam seguros e estejam protegidos, e que as suas regras estejam em conformidade com o direito da UE.

Por último, o potencial do setor do transporte de passageiros a pedido para contribuir para o objetivo de descarbonização dos transportes e promover a mobilidade tem de ser plenamente explorado. A redução das emissões de carbono e o impacto ambiental dos transportes revestem-se de uma importância fundamental. O setor do transporte de passageiros a pedido terá de dar o seu contributo. Em suma, é necessário um setor «verde» de transporte de passageiros a pedido que esteja integrado nos transportes públicos.

II. REAVALIAÇÃO E ATUALIZAÇÃO DAS REGRAS PARA MELHORAR OS QUADROS REGULAMENTARES

Tendo em conta o que precede, é importante que os Estados-Membros reavaliem as suas regras em vigor para os mercados locais de transporte de passageiros a pedido para garantir serviços de transporte para os cidadãos que estejam disponíveis, que sejam acessíveis em termos económicos, que sejam fiáveis e de boa qualidade, que sejam seguros e estejam protegidos. Os seus quadros regulamentares deverão ainda permitir o bom funcionamento de mercados que estejam abertos a modelos de negócio novos e inovadores e que também proporcionem oportunidades de trabalho, nomeadamente para aqueles que possam beneficiar de regimes de trabalho flexíveis. Tendo em conta o imperativo dos objetivos climáticos, é da maior importância que o transporte de passageiros a pedido contribua para a atenuação dos impactos ambientais dos transportes através da transição para veículos de emissões nulas e da facilitação da utilização dos transportes públicos, bem como da mobilidade ativa. Os quadros regulamentares devem facilitar a disponibilidade, sem discriminação, de serviços de transporte de passageiros a pedido. O transporte de passageiros a pedido deve ser acessível a todos, incluindo às pessoas sem telemóveis inteligentes, por exemplo, as pessoas idosas, sem estudos, sem cartão de crédito, bem como as pessoas com deficiência ou de mobilidade reduzida. É igualmente importante que o transporte possa ser reservado com antecedência, para que as pessoas possam organizar antecipadamente um transporte alternativo caso não esteja disponível nenhum serviço de transporte de passageiros a pedido quando necessário (por exemplo, marcar uma viagem para o aeroporto, o hospital, etc.). Além disso, os quadros regulamentares e a cooperação entre Estados-Membros vizinhos deverão facilitar o transporte local transfronteiriço de passageiros a pedido entre Estados-Membros vizinhos.

Não se deve esquecer que os condutores de táxis e de VPA — independentemente de trabalharem ou não com uma aplicação de pedido de transporte — necessitam de segurança jurídica no que diz respeito aos seus direitos e obrigações. A este respeito, é igualmente importante que as regras e os algoritmos, nomeadamente os que se referem à fixação das tarifas, sejam transparentes, compreensíveis e utilizados de forma justa e responsável.

Nos próximos anos, o setor continuará a desenvolver-se. Os sistemas regulamentares devem, por conseguinte, ser flexíveis e capazes de ter em conta novos desenvolvimentos. Têm de permanecer abertos a novas invenções e a modelos empresariais inovadores, proporcionando simultaneamente segurança jurídica aos prestadores de serviços de transporte, aos condutores e aos utilizadores, bem como às empresas de veículos de aluguer com condutor.

As regras dos Estados-Membros em matéria de táxis e de VPA, seja a nível nacional, regional ou local, podem constituir restrições à liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 49.o do TFUE (26). As restrições à liberdade de estabelecimento têm de ser aplicáveis sem discriminação em razão da nacionalidade e têm de ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral. Além disso, devem ser adequadas para garantir a realização do objetivo prosseguido e não exceder o que é necessário para o alcançar (27).

Tendo em conta os objetivos fundamentais de salvaguarda de transportes sustentáveis e inteligentes para os cidadãos europeus, de atenuação do impacto ambiental dos transportes e de garantia da liberdade de estabelecimento neste setor, as recomendações que se seguem descrevem os elementos principais da regulamentação do transporte de passageiros a pedido.

A. Recomendações sobre o acesso à profissão

As regras dos Estados-Membros relativas ao acesso à profissão de motorista de táxi/VPA, bem como de operador de táxi/VPA, seja a nível nacional, regional ou local, tal como a exigência de uma licença e de condições para a obtenção da licença necessária, podem constituir um obstáculo à entrada no mercado e uma restrição à liberdade de estabelecimento. Tais regras devem, por conseguinte, satisfazer os critérios de justificação (28).

1. Para os condutores

— Os requisitos de acesso à profissão de condutor de serviços de transporte de passageiros a pedido devem ser simples e não exceder do que é necessário

Os requisitos dos Estados-Membros para os condutores dizem frequentemente respeito à posse de uma carta de condução e a uma experiência de condução específica, à verificação do registo criminal e do registo de infrações do condutor, bem como ao conhecimento da zona, dos sistemas eletrónicos de posicionamento, de primeiros socorros e à capacidade de prestar serviços a pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida.

Estes requisitos a nível nacional, regional e/ou local, tanto para os motoristas de táxis como para os condutores de VPA, não devem exceder o que é necessário agora nem dar mais importância aos conhecimentos que eram necessários no passado (como um vasto conhecimento geográfico pormenorizado) sem avaliar a sua necessidade no momento atual, em que existem sistemas de reservas e de navegação disponibilizados através de aplicações na Internet. Devem antes ser adaptados ao que é necessário atualmente, como a utilização de aplicações de cálculo de itinerários. Tais requisitos não devem exceder o que é necessário para prestar serviços de transporte de passageiros seguros e protegidos de boa qualidade, e não devem ser utilizados para limitar o número de condutores qualificados disponíveis.

2. Para os operadores

— Os requisitos de acesso à profissão de operador de serviços de transporte de passageiros a pedido devem ser simples e não exceder o que é necessário

Os requisitos dos Estados-Membros, seja a nível nacional, regional ou local, de acesso à profissão de operador podem constituir uma restrição à liberdade de estabelecimento. Os requisitos para se ser considerado operador podem, por exemplo, dizer respeito à capacidade financeira, à boa conduta e ao cumprimento fiscal, desde que sejam concebidos para alcançar um objetivo legítimo e não excedam o necessário para esse efeito.

Os requisitos relativos, por exemplo, à dimensão da frota (número mínimo/máximo de veículos), ao número de empregados, ao número mínimo/máximo de licenças que um operador pode deter, às instalações de trabalho que possui ou à disposição segundo a qual apenas pessoas singulares (não coletivas) podem ser titulares de licenças de táxi/VPA podem ser mais difíceis de justificar neste contexto no que diz respeito à exigência de prosseguir um objetivo legítimo e de respeitar os princípios da necessidade e da proporcionalidade.

3. Requisitos para os veículos

— As frotas de veículos para o transporte de passageiros a pedido devem tornar-se mais sustentáveis

Os serviços de táxis e de VPA fazem habitualmente mais quilómetros do que os automóveis particulares. Por conseguinte, é importante que as frotas de veículos para o transporte local de passageiros a pedido se tornem mais sustentáveis e evoluam para veículos de emissões nulas (VEN). Tal poderia ser feito, por exemplo, através da associação de licenças de táxi e de VPA novas ou renovadas aos requisitos de emissões do veículo através da disponibilização de licenças adicionais para VEN ou através da concessão de apoio financeiro a esses veículos e à sua infraestrutura de carregamento ou abastecimento.

Os requisitos relativos à dimensão dos veículos utilizados no transporte de passageiros a pedido só devem ter em conta as necessidades dos clientes, por exemplo o espaço para bagagem ou assentos para crianças. Atualmente, as regras em alguns Estados-Membros exigem que o VPA seja um veículo de luxo, isto é, maior, mais espaçoso e mais robusto do que um automóvel médio. Especialmente tendo em conta o Pacto Ecológico Europeu e o objetivo de reduzir drasticamente o número de mortos e feridos graves na estrada, é importante reavaliar os critérios aplicáveis aos veículos, tais como um valor de compra mínimo do veículo utilizado para aluguer privado, tendo simultaneamente em conta as vantagens dos veículos mais pequenos e mais leves em termos de congestionamentos, consumo de energia, impactos no ambiente e na segurança rodoviária.

A adaptação dos critérios dos veículos ao objetivo de atenuar as emissões e os congestionamentos não deve de todo enfraquecer a prossecução de outros objetivos importantes, tais como a segurança dos passageiros e a acessibilidade dos passageiros com deficiência ou mobilidade reduzida ao transporte de passageiros a pedido (29).

B. Recomendações sobre o exercício da profissão

Além das regras relativas ao acesso à profissão, as regras relativas ao exercício da profissão de motorista de táxi/VPA, bem como de operador de táxi/VPA, devem ser reexaminadas e, se for caso disso, simplificadas. As regras que devem ser respeitadas na prestação do serviço local de transporte de passageiros a pedido podem constituir uma restrição à liberdade de estabelecimento e, por conseguinte, devem ser devidamente justificadas para serem compatíveis com o direito da União (30).

1. Para a extinção da rigorosa «regra do regresso à garagem»

— As regras relativas ao exercício da profissão não devem incluir uma regra de regresso à garagem

Em muitos Estados-Membros, nem os táxis nem os VPA estão autorizados a circular à procura de passageiros potenciais. Os táxis podem esperar nas praças de táxis, ao passo que os VPA são frequentemente obrigados a regressar às suas instalações entre viagens. De um modo geral, os VPA também não podem estacionar em locais com uma procura potencialmente elevada para atrair passageiros. Em alguns Estados-Membros, os VPA não podem estacionar na via pública. Antes do desenvolvimento da tecnologia de comunicações móveis, os condutores de VPA tinham de regressar às suas instalações para serem informados do seu próximo pedido. No entanto, hoje em dia a geolocalização e os telemóveis inteligentes permitem a ligação instantânea de potenciais clientes a condutores de VPA (31).

A circulação em vazio é inerente aos serviços de transporte a pedido, uma vez que os trajetos até ao local onde o passageiro está à espera do serviço são inevitáveis. Caso o pedido seguinte ainda não tenha sido feito, o trajeto até ao local onde o veículo pode esperar pelo próximo cliente também é inevitável. No entanto, a obrigação de fazer o trajeto de regresso a instalações distantes sem passageiros e de fazer novo trajeto até ao próximo cliente aumenta a circulação em vazio. Numa altura em que as cidades estão congestionadas e em que a poluição e as alterações climáticas são uma realidade, havendo a necessidade de atenuar o impacto ambiental e existindo comunicações móveis e sistemas de geolocalização, poderá ser adequado reexaminar esta regra.

Os condutores não devem ser impedidos de continuar as suas atividades por uma obrigação de regressar às suas instalações entre clientes, desde que estejam ocupados. Relativamente ao tempo de espera entre pedidos, as cidades podem, por exemplo, designar espaços mais centrais onde os condutores possam esperar com o objetivo de reduzir, tanto quanto possível, a circulação em vazio. Este tipo de circulação constitui uma utilização ineficiente do veículo e do tempo de trabalho do condutor e é prejudicial para o ambiente, aumentando os congestionamentos e as emissões.

2. Permitir a tomada de passageiros em viagens de regresso do exterior das áreas licenciadas

— As regras relativas ao exercício da profissão devem ter em conta a necessidade de reduzir a circulação em vazio

As licenças para táxis e VPA são emitidas para uma zona administrativa específica. Por conseguinte, os condutores podem transportar passageiros para destinos fora da zona da sua licença, mas não podem, em muitos Estados-Membros, transportar outros passageiros provenientes do exterior da sua zona. O exemplo mais destacado são os trajetos de e para os aeroportos, que estão frequentemente situados fora das grandes áreas metropolitanas. Isto conduz à circulação em vazio, o que se reflete nos preços e causa emissões mais elevadas por passageiro. Permitir o transporte de passageiros em viagens de regresso à zona licenciada ajudaria a reduzir os quilómetros percorridos sem passageiros.

3. Aumentar a utilização da capacidade dos veículos

— Permitir o «agrupamento» de passageiros é incentivado para reduzir o número de viagens

«Agrupamento de passageiros» refere-se a passageiros que não se conhecem entre si com origens e destinos semelhantes que partilham um táxi ou um VPA cujo serviço solicitaram. As viagens «em grupo» são geralmente mais baratas. No entanto, e dependendo do prestador de serviços, os passageiros têm de caminhar até à zona de embarque ou aceitar que as viagens demoram mais tempo devido aos desvios para o embarque e desembarque de outros passageiros. Atualmente, muitos Estados-Membros (a nível nacional, regional e/ou local) só permitem o aluguer de todo o veículo e não de um lugar individual.

O aumento da utilização da capacidade (ou seja, o aumento do número de passageiros transportados por quilómetro de trajeto percorrido pelo veículo) pode conduzir a uma redução dos quilómetros percorridos pelos táxis/VPA (32): por exemplo, duas pessoas que partilhem um veículo fazem com que sejam percorridos menos quilómetros (e reduzem as emissões e o tráfego associados) do que duas pessoas que utilizem um automóvel diferente cada uma.

O «agrupamento» de passageiros que permite aos táxis e VPA ir buscar clientes quando efetuam trajetos com destinos semelhantes pode ajudar a reduzir os quilómetros percorridos por pessoa. Ao mesmo tempo, a proteção e segurança dos condutores e dos passageiros deve ser sempre assegurada.

4. Outras condições de operação para os condutores

— As condições de operação para os condutores devem ser sempre adequadas e proporcionais aos objetivos prosseguidos

a) Motoristas de táxis

O número de motoristas de táxis diminuiu em vários Estados-Membros, enquanto o número de condutores de VPA aumentou (33). Os Estados-Membros devem reavaliar as suas regras aplicáveis aos condutores tendo em vista os seus objetivos, especialmente quando estabelecem uma distinção entre os serviços de táxi e os serviços de VPA, bem como as possíveis consequências. Um exemplo de regras relativas aos condutores é a obrigação de apenas trabalhar a tempo inteiro como condutor. Essas regras, que podem constituir restrições à liberdade de estabelecimento, devem estar em conformidade com os critérios enunciados na jurisprudência acima referida. Padrões de trabalho flexíveis, como a extinção e/ou flexibilização de turnos longos, turnos noturnos e de fim de semana obrigatórios, permitindo o trabalho a tempo parcial, etc., poderiam tornar a profissão de motorista de táxi mais atrativa, nomeadamente para as pessoas que necessitam de conciliar a vida familiar e profissional, se combinados com um nível adequado de segurança e previsibilidade do trabalho.

b) Condutores de VPA

Os condutores de VPA enfrentam problemas diferentes. A título de exemplo, refira-se a proibição da utilização de telemóveis inteligentes para receber pedidos dos clientes, o que impossibilita a reserva de VPA numa plataforma de veículos privados de aluguer com condutor, e o estabelecimento de um tempo de espera obrigatório entre a reserva de um VPA e o início da prestação do serviço. Ambas as regras impedem que o serviço comece logo após a reserva e criam uma desvantagem comparativa para os VPA. Conduzem a uma utilização ineficiente do tempo de trabalho dos condutores de VPA. Qualquer regra deste tipo deve estar em conformidade com os critérios enunciados na jurisprudência acima referida.

5. Outras condições de funcionamento para os operadores

— As condições de funcionamento para os operadores devem ser sempre adequadas e proporcionais aos objetivos prosseguidos

Uma vez estabelecidos, os operadores de táxis e de VPA estão sujeitos a uma série de regras relativas à organização das suas atividades cujo objetivo muitas vezes não é óbvio. Alguns exemplos são: a exigência de um número mínimo ou máximo de trabalhadores, a obrigação de o operador trabalhar ele(a) próprio(a) como motorista de táxi, a obrigação de o operador empregar apenas trabalhadores a tempo inteiro, o estabelecimento de um número mínimo/máximo de condutores para cada veículo autorizado, o estabelecimento de um período mínimo de aluguer a uma taxa mínima ou a disposição de que a remuneração do transporte só é permitida depois de um cliente ter recebido uma fatura no seu local de residência. As condições de funcionamento dos operadores de VPA/táxis têm de estar em conformidade com a legislação da UE e, nomeadamente, com a liberdade de estabelecimento.

C. Recomendações acerca da integração nos transportes públicos e na mobilidade ativa

— O transporte de passageiros a pedido deve ser bem integrado nos transportes públicos e na mobilidade ativa

É de grande importância que o transporte de passageiros a pedido, seja em táxis ou em VPA, complemente os transportes públicos (como o metropolitano, o autocarro ou o elétrico) e as formas ativas de mobilidade (como andar a pé e de bicicleta), não se tornando um mero substituto dos mesmos. Para otimizar a integração, deve fazer parte do plano de mobilidade urbana sustentável (PMUS) local, elaborado em conformidade com as orientações europeias (34). O transporte de passageiros a pedido deverá facilitar e aumentar a utilização dos transportes públicos ao levar os passageiros de e até às estações/paragens de transportes públicos até uma distância máxima de um quilómetro e meio, tornando os transportes públicos uma opção apelativa e confortável e diminuindo a necessidade de utilização de veículos privados. Este aspeto é especialmente importante em zonas em que a rede de transportes públicos é menos densa, como é o caso da periferia das cidades ou das zonas suburbanas. E poderia contribuir para tornar a utilização dos transportes públicos mais atrativa e o caminho para a estação mais rápido ou seguro. A adoção de medidas para reforçar a integração nos transportes públicos poderia ser uma via a seguir, por exemplo apoiando soluções de «Mobilidade enquanto Serviço» («MaaS») (35), incentivando os passageiros e explorando possibilidades de cooperação com as empresas de veículos de aluguer com condutor. Os prestadores de serviços poderiam também ser convidados a informar os clientes sobre as alternativas de mobilidade ativa disponíveis através dos canais adequados.

(1) «Veículos de aluguer com condutor» também é por vezes referido como «obtenção de transporte». Em contrapartida, o termo «serviços de transporte partilhado» não será utilizado neste texto para não se confundir com a atividade de um condutor que leva pessoas para o destino por ele determinado (utilização partilhada de automóveis por pessoas com destinos de viagem semelhantes). Este tipo de utilização também é designado «utilização conjunta de automóvel». «Utilização conjunta de automóvel» refere-se ao aluguer de automóveis por períodos curtos. Esta comunicação não abordará as regras que regulam as empresas de veículos de aluguer com condutor propriamente ditas nem o transporte partilhado, centrando-se antes nas regras relativas aos táxis e aos VPA.

(2) As «empresas de veículos de aluguer com condutor» também são por vezes chamadas «plataformas de veículos de aluguer com condutor» ou «ERT» (empresas de redes de transporte).

(3) COM/2020/789 final; n.o 38.

(4) O termo «táxi» é por vezes utilizado como um termo genérico, que significa «um veículo de aluguer com condutor», o que inclui os VPA. Em todo este texto, salvo indicação em contrário, o termo «táxi» é, no entanto, utilizado no seu sentido estrito, referindo-se apenas a veículos de aluguer com condutor que cumpram os requisitos estabelecidos na legislação, o que implica frequentemente uma série de direitos e obrigações (reconhecimento visual, taxímetros, tarifas regulamentadas, etc.). Naturalmente, os pormenores variam consoante as legislações.

(5) Como os sinalizadores de tejadilho dos táxis.

(6) Os preços fixos e os taxímetros têm por objetivo proteger o passageiro contra a cobrança de preços abusivos.

(7) Isto significa que os táxis só podem recusar clientes sob condições rigorosas.

(8) Uma praça de táxis é um local onde os táxis podem esperar por clientes.

(9) Estando limitados ao mercado das pré-reservas, os VPA não precisavam de taxímetro nem de preços fixos, mesmo antes de serem desenvolvidos métodos eletrónicos de pedido de transporte, uma vez que o passageiro potencial e o condutor/operador acordavam o preço antes de a viagem ser reservada.

(10) O relatório de 2020 intitulado «Assessing the Environmental Performance of New Mobility» (Avaliação do Desempenho Ambiental da Nova Mobilidade), do Fórum Internacional de Transportes (FIT), concluiu que os serviços de transporte a pedido com VPA têm sido utilizados essencialmente em substituição dos serviços de táxi tradicionais e também dos transportes públicos. Em menor medida, substituíram as viagens em automóvel privado e geraram novas viagens.

(11) Estes algoritmos têm em conta, entre outros fatores, a oferta e a procura, sendo geralmente considerados segredos comerciais. Além disso, enquanto o condutor de VPA pode nem sequer ser informado do preço antes de aceitar transportar o passageiro, o cliente potencial pode, na maioria das aplicações atuais, apenas recusar ou aceitar a oferta apresentada na aplicação. Concluindo, nas aplicações de veículos de aluguer com condutor atuais, o preço não é negociável entre os clientes e os fornecedores do serviço de transporte. A iniciativa da Comissão sobre o trabalho a partir de plataformas (ver ponto I. B desta nota) propõe medidas para garantir a equidade, a transparência e a responsabilização na gestão algorítmica (ver explicação na nota de rodapé 15).

(12) Por exemplo, em muitos Estados-Membros as tarifas dos táxis são calculadas pelo taxímetro durante o trajeto e podem, por conseguinte, não ser estabelecidas antes da partida.

(13) Eurobarómetro Especial n.o 495 (https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/surveyky/2226).

(14) Por «operador» entende-se a empresa responsável pelo serviço de táxi ou VPA, que pode ser uma pessoa singular ou coletiva. O motorista de táxi ou de um VPA pode ser ao mesmo tempo o operador (no caso de uma sociedade unipessoal) ou pode estar a trabalhar por conta de um operador.

(15) A «gestão algorítmica» é utilizada para descrever plataformas de trabalho digitais que utilizam sistemas automatizados para atribuir tarefas por forma a controlar, avaliar e obter os resultados do desempenho das pessoas que trabalham através delas.

(16) O resumo da mesa-redonda da OCDE de 2018 sobre os desafios em matéria de concorrência relacionados com os táxis e os serviços de obtenção de transporte centra-se nos aspetos da concorrência e pode ser consultado aqui: https://www.oecd.org/daf/competition/taxis-and-ride-sharing-services.htm. Ver também os relatórios mencionados nas notas de rodapé 15 e 16.

(17) Relatório do Centro Comum de Investigação (2019): The future of road transport – implications of automated, connected, low-carbon and shared mobility (https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC116644).

(18) ITF-OCDE (2020): Good to Go? Assessing the Environmental Performance of New Mobility.

(19) Acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de dezembro de 2017, Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL, C-434/15, EU:C:2017:981; Acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de abril de 2018, Processo penal contra Uber France, C-320/16, EU:C:2018:221; Acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de dezembro de 2020, Star Taxi App SRL/Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti prin Primar General and Consiliul General al Municipiului Bucureşti, C-62/19, EU:C:2020:980.

Nos dois processos relativos à Uber (Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL, e Processo penal contra a Uber France), o Tribunal de Justiça decidiu que os serviços da Uber devem ser classificados como «um serviço na área dos transportes» na aceção do artigo 58.o, n.o 1, TFUE (ver EU:C:2017:981, n.os 39 e seguinte: «... que um serviço de intermediação como o que está em causa no processo principal, que tem por objeto ligar, através de uma aplicação de telemóvel inteligente e mediante remuneração, condutores não profissionais que utilizam o seu próprio veículo a pessoas que pretendem efetuar viagens urbanas, deve ser considerado como estando intrinsecamente ligado a um serviço de transporte e, nessa conformidade, deve ser classificado como “serviço na área dos transportes” na aceção do artigo 58.o, n.o 1, TFUE. Por conseguinte, tal serviço deve ser excluído do âmbito de aplicação do artigo 56.o do TFUE, da Diretiva 2006/123 e da Diretiva 2000/31.»

Em contrapartida, no processo Star Taxi App, o Tribunal de Justiça decidiu que o serviço de intermediação na Internet prestado pela Star Taxi App consiste num «acréscimo» a um serviço preexistente, que não é essencial para a prestação do serviço (de transporte por táxi) subjacente e não pode ser considerado parte integrante do serviço de transporte (por táxi) subjacente: nesse caso, a ligação dos condutores de táxi profissionais aos seus clientes era um serviço da sociedade da informação.

(20) No processo Crono Service scarl e o. e Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori/Roma Capitale e Regione Lazio (acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Processos apensos C-419/12 e C-420/12, EU:C:2014:81), o Tribunal de Justiça decidiu que não tinha competência para responder aos pedidos por parte de um tribunal italiano de uma decisão prejudicial relativamente à compatibilidade das regras italianas em matéria de VPA com o artigo 49.o do TFUE, pelo que não decidiu sobre o mérito do litígio.

(21) Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO C 202 de 7.6.2016, p. 47); Tratado da União Europeia (JO C 202 de 7.6.2016, p. 13).

(22) Acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de dezembro de 2017, Asociacion Profesional Elite Taxi/Uber, C-434/15, n.os 44 a 47.

(23) Ver acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de março de 1993, Kraus/Land Baden-Württemberg, C-19/92, EU:C:1993:125, n.o 32, acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de junho de 2010 em Blanco Pérez e Chao Gómez, Processos apensos C-570/07 e C-571/07, EU:C:2010:300, (adiante designado por «Blanco Pérez») n.o 53. O conceito de restrição abrange as medidas tomadas por um Estado-Membro que, embora indistintamente aplicáveis, afetam o acesso ao mercado das empresas de outros Estados-Membros e entravam assim o comércio no interior da UE (ver, neste sentido, o acórdão em Grupo Itevelesa, C-168/14, n.o 67; acórdão em SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, n.o 45; e a jurisprudência referida).

(24) Ver Blanco Pérez, Processos apensos C-570/07 e C-571/07, n.o 64.

(25) A liberdade de escolher e de recusar clientes concedida pela legislação dos Estados-Membros tem de ser distinguida da questão de saber se os condutores de VPA são de alguma forma desencorajados pelas empresas de veículos de aluguer com condutor a recusar clientes.

(26) Ver Blanco Pérez, Processos apensos C-570/07 e C-571/07, n.os 53 e seguintes:

«53 Segundo jurisprudência assente, constitui uma restrição ao artigo 49.o do TFUE qualquer medida nacional que, embora aplicável sem discriminação em razão da nacionalidade, seja suscetível de afetar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, da liberdade de estabelecimento garantida pelo tratado (v., neste sentido, os acórdãos de 14 de outubro de 2004, Comissão/Países Baixos, C-299/02, Colet., p. I-9761, n.° 15, e de 21 de abril de 2005, Comissão/Grécia, C-140/03, Colet., p. I-3177, n.° 27).

Pertence a esta categoria, em especial, uma legislação nacional que subordina o estabelecimento de uma empresa de outro Estado-Membro à concessão de uma autorização prévia, uma vez que esta é suscetível de perturbar o exercício, por essa empresa, da liberdade de estabelecimento, impedindo-a de exercer livremente as suas atividades por intermédio de um estabelecimento estável. Com efeito, a referida empresa corre o risco, por um lado, de suportar os encargos administrativos e financeiros suplementares que a concessão de tal autorização implica. Por outro, o sistema de autorização prévia exclui do exercício de uma atividade por conta própria os operadores económicos que não cumprem certas exigências antecipadamente determinadas, cuja observância condiciona a concessão da autorização (v., neste sentido, acórdão Hartlauer, já referido, n.os 34 e 35).»

(27) Ver Blanco Pérez, Processos apensos C-570/07 e C-571/07, n.o 64.

(28) Ver acima, nota de rodapé 25..

(29) Além disso, os requisitos relativos ao reconhecimento visual dos veículos utilizados no mercado do transporte pedido na rua e numa praça de táxis poderiam ser justificáveis tendo em vista a segurança dos passageiros.

(30) Ver Blanco Pérez, Processos apensos C-570/07 e C-571/07, n.os 53 e seguintes.

(31) Atualmente, a regra do regresso à garagem ainda existe em alguns Estados-Membros, embora em versões alteradas. No seu relatório de 2020, o Fórum Internacional de Transportes (FIT) da OCDE sugeriu a redução do número de viagens de veículos vazios para melhorar o desempenho ambiental dos VPA.

(32) Ver sobre agrupamento de passageiros OCDE-FIT, « Assessing the Environmental Performance of New Mobility» (https://www.itf-oecd.org/good-to-go-environmental-performance-new-mobility); Transport & Environment (T&E), Europe’s giant «taxi» company: is Uber part of the problem or the solution? (https://www.transportenvironment.org/press/uber-adds-pollution-and-traffic-european-cities-too); Shaheen, S., Lazarus, J., Caicedo, J., Bayen, A., To Pool or Not to Pool? Understanding the Time and Price Tradeoffs of OnDemand Ride Users – Opportunities, Challenges, and Social Equity Considerations for Policies to Promote Shared-Ride Services (https://doi.org/10.7922/G2862DRF); Schaller, B., «Can sharing a ride make for less traffic? Evidence from Uber and Lyft and implications for cities», in: Transport Policy 102 (2021) 1–10, (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0967070X20309525?via%3Dihub); Diao, M., Kong, H., Zhao, H., «Impacts of transportation network companies on urban mobility», in: Nature Sustainability (https://doi.org/10.1038/s41893-020-00678-z).

(33) Ver, para Bruxelas, o estudo da Deloitte (2020) «Sociaal-economische studie van de sector van het bezoldigde personenvervoer in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest»: https://mobilite-mobiliteit.brussels/sites/default/files/2021-02/Sociaal-economische%20studie%20van%20het%20bezoldigd%20personenvervoer%20in%20Brussel.pdf; ver, para Berlim, o artigo do jornal Berliner Morgenpost de 18 de fevereiro de 2021: https://www.morgenpost.de/berlin/article231594211/Zahl-der-Mietwagen-von-Uber-und-Co-nimmt-stark-zu.html.

(34) https://www.eltis.org/mobility-plans/sump-guidelines.

(35) «Mobilidade enquanto Serviço» («MaaS») é a integração de diferentes formas de serviços de transportes num serviço único de mobilidade acessível a pedido. Para satisfazer o pedido de um cliente, um operador MaaS facilita um menu diversificado de opções de transporte, sejam elas o transporte público, a partilha de viagem, do carro ou da bicicleta, o aluguer de táxi ou de carro, ou uma combinação dos mesmos. O integrador de MaaS recolhe e integra dados dos prestadores de serviços de mobilidade. Para o utilizador, a MaaS oferece valor acrescentado através da utilização de uma única aplicação para dar acesso à mobilidade, com um único canal de pagamento em vez de múltiplas operações de bilhética e de pagamento.