PT Jornal Oficial da União Europeia C 175/65

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde — Modernizar o direito do trabalho para enfrentar os desafios do século XXI»

COM(2006) 708 final

(2007/C 175/17)

Em 22 de Novembro de 2006, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o Livro Verde — Modernizar o direito do trabalho para enfrentar os desafios do século XXI.

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 2 de Maio de 2007, do qual foi relator D. Retureau.

Na 436.a reunião plenária de 30 e 31 de Maio de 2007 (sessão de 30 de Maio), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 140 votos a favor, 82 contra e 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Preâmbulo

1.1 O Livro Verde sobre a modernização do direito do trabalho visa: — identificar os principais desafios decorrentes da disparidade entre os regimes jurídico e contratual em vigor e as realidades do mundo do trabalho, com a ênfase no campo de aplicação pessoal do direito do trabalho mais do que do direito colectivo do trabalho; — lançar um debate sobre como pode o direito do trabalho contribuir para promover a flexibilidade em articulação com a segurança do emprego, independentemente da forma do contrato de trabalho e, por conseguinte, contribuir, em última análise, para a criação de emprego e para a redução do desemprego; — estimular o debate sobre a possibilidade de diferentes tipos de relações contratuais, bem como de direitos na esfera laboral aplicáveis a todos os trabalhadores, poderem beneficiar tanto trabalhadores como empresas, facilitando as transições no mercado do trabalho, apoiando a aprendizagem ao longo da vida e desenvolvendo a criatividade de toda a mão-de-obra; — contribuir para o objectivo «Legislar melhor», incentivando a modernização do direito do trabalho, tendo em atenção os benefícios e custos globais em causa, e em particular eventuais problemas para as pequenas e médias empresas.

1.2 Desta forma, o Livro Verde propõe-se, acertadamente, tratar questões tão diversas como as relações de emprego triangulares, o caso dos trabalhadores independentes mas de facto economicamente dependentes da empresa empregadora, a revisão da Directiva «Tempo de trabalho» e o sério problema do trabalho não declarado.

1.3 No que respeita às possíveis orientações de modernização do direito do trabalho, que não são, é certo, da competência directa da UE mas relativamente às quais a UE pode desenvolver uma acção complementar da dos Estados-Membros, a principal tendência é o receio de que o contrato tradicional (a tempo inteiro e de duração indeterminada) e as protecções que lhe estão associadas possam revelar-se inadequadas para muitos dos empregadores e trabalhadores, o que dificulta uma adaptação rápida das empresas e a evolução dos mercados, podendo também ser um entrave à criação de novos postos de trabalho, tornando, por isso, indispensável a revisão destas disposições do direito do trabalho.

1.4 O Livro Verde em apreço, para lá da questão do trabalho individual, deverá contribuir para a elaboração da comunicação sobre flexigurança, a publicar em Junho de 2007, a qual terá por objectivo explorar este conceito já presente em vários Estados-Membros, que associa, tanto quanto se sabe, a flexibilidade externa e interna dos trabalhadores a uma forma de segurança cujo alcance e financiamento não são ainda claros. No segundo semestre de 2007, o debate prosseguirá, pois, sobre uma temática alargada, no âmbito da qual deverão seguramente ser examinados os aspectos de flexibilidade já introduzidos por lei ou pela negociação colectiva e o financiamento da flexigurança, sem se concentrar num modelo em particular.

2. Observações na generalidade

2.1 O Comité acolhe com interesse a iniciativa da Comissão de lançar uma reflexão sobre a forma de conciliar o direito de trabalho e o objectivo da Estratégia de Lisboa de um crescimento sustentável, com mais e melhor emprego, ao lado da coesão social e do desenvolvimento sustentável. Lastima, porém, que a presente consulta esteja sujeita a um prazo tão reduzido e que não esteja disponível uma série de trabalhos preparatórios necessários.

2.2 O relatório Wim Kok de Novembro de 2003 salientou a necessidade de aumentar a um tempo a flexibilidade e a segurança no mercado de trabalho, melhorando a organização do trabalho e tornando mais atraentes (para os trabalhadores e para os empregadores) os contratos de trabalho tradicionais e atípicos a fim de evitar a criação de um mercado de trabalho a duas velocidades. A noção de segurança do emprego devia ser revista e alargada, a fim não só de abranger a protecção do emprego como também de promover a capacidade dos trabalhadores de se manterem empregados e de progredir na carreira. Convinha criar o máximo possível de postos de trabalho e melhorar a produtividade através da supressão dos entraves à criação de novas empresas e de uma melhor antecipação e gestão das reestruturações.

2.3 Importa ter presentes todos estes diversos elementos das conclusões do grupo de trabalho presidido por Wim Kok aprovadas pelo Conselho, dado que proporcionam uma visão mais completa das reformas do mercado de trabalho no contexto da Estratégia de Lisboa renovada do que o faz o Livro Verde, centrado como está em aspectos limitados do direito individual do trabalho. Com efeito, o Livro Verde só refere parcialmente os elementos citados por W. Kok e ignora totalmente a questão do «ambiente mais seguro» da agenda social.

2.4 Uma perspectiva redutora poderá levar a uma perda de confiança da parte dos cidadãos europeus, cada vez mais cépticos quanto ao projecto social europeu. A Comissão crê oportuno rever o grau de flexibilidade previsto nos contratos tradicionais (contrato sem termo a tempo inteiro) no que respeita aos prazos de notificação, aos custos e procedimentos para os despedimentos individuais ou colectivos e à definição de «despedimento abusivo», quando esses elementos são na realidade o alicerce da segurança profissional do trabalhador.

2.5 O Comité não esconde a sua apreensão quanto à afirmação de que o direito do trabalho é incompatível com a Estratégia de Lisboa renovada e contrário à sua concretização, por dificultar a criação de emprego, e de que no seu estado actual o direito do trabalho não permite que as empresas e os trabalhadores se tornem suficientemente adaptáveis.

2.6 O Comité assinala que a estratégia fixada em 2000 não atingiu todos os seus objectivos. A análise deve ser prudente e evitar focar excessivamente o direito do trabalho. A estratégia, embora revista, deve continuar a ter por objectivo tornar a Europa mais competitiva, mas igualmente mais capaz de promover o pleno emprego numa sociedade mais orientada para o respeito do equilíbrio entre vida familiar e vida profissional, mais bem adaptada à opção de carreira, através do investimento na adaptabilidade e no combate à exclusão social. A modernização do direito do trabalho é apenas um instrumento entre outros para alcançar estes objectivos, não devendo exagerar-se a sua importância.

2.7 Antes de se pronunciar sobre a orientação a dar à modernização do direito do trabalho na Europa, o Comité procurará, por isso, recolocar em perspectiva uma série de considerações ou iniciativas da própria Comissão, tais como o relatório encomendado ao professor Supiot e que é muito pouco citado neste contexto ou as conclusões do Conselho EPSCO de 30 de Novembro e 1 de Dezembro de 2006 sobre «trabalho digno para todos». O objectivo do Relatório Supiot era efectuar uma análise transversal e construtiva sobre o futuro do emprego e do direito do trabalho num quadro comunitário, intercultural e interdisciplinar, mas o Livro Verde não se inspirou nele suficientemente.

2.8 Que conclusões se podem inferir das estatísticas públicas, do impacto do quadro protector do direito do trabalho sobre o objectivo de mais e melhor emprego?

2.9 O relatório final do Grupo Supiot evocou uma série de temas que correspondem às principais questões ligadas à evolução das relações de trabalho, como sejam a globalização da concorrência e das actividades económicas, o impacto das atitudes e dos hábitos de consumo, a liberalização dos mercados, o progresso tecnológico, a evolução dos próprios trabalhadores (que podem tornar-se mais qualificados, mais autónomos, mais móveis ou mais individualistas) e as novas técnicas empresariais de gestão dos recursos humanos, de incentivo aos trabalhadores, de exigências de polivalência ou de flexibilidade dos horários de trabalho. O relatório examinou a questão da flexibilidade e da segurança e o aspecto muito importante da transição profissional, anunciando o fim do modelo da carreira profissional linear.

2.10 Entre as exigências democráticas trazidas pelo direito social para o domínio socioeconómico, o Grupo Supiot destacou quatro pontos que conservam toda a sua actualidade no debate lançado pelo Livro Verde (1). Assim: — A exigência de igualdade, com a questão da igualdade entre homens e mulheres e, de uma forma mais geral, a da não discriminação, continua a ser actual dado que permite encontrar mais facilmente a solução para os problemas da precariedade e de um mercado de trabalho a duas velocidades; — A exigência de liberdade, que impõe a protecção do trabalhador contra a dependência, permanece uma solução para as questões da relação de trabalho disfarçada, dos falsos independentes e do trabalho não declarado; — A exigência de segurança individual continua a limitar a insegurança social em sentido lato que afecta os trabalhadores ou para os beneficiários das prestações sociais; — Os direitos colectivos, que garantem a participação dos trabalhadores na vida empresarial, nos seus objectivos e no desenvolvimento económico.

2.11 O Comité assinala que a Comissão não apresenta o debate sobre a modernização do direito do trabalho e sobre as protecções que este normalmente proporciona (tais como saúde, segurança, organização do horário de trabalho, férias pagas, etc.) com base em exigências anteriores.

2.12 O Livro Verde chama a atenção para a disparidade sensível na maior parte dos países entre as normas jurídicas e contratuais existentes e a realidade do mundo de trabalho actual, que tomou rapidamente forma desde o final dos anos 80/início dos anos 90. Mas em momento algum se faz referência ao papel historicamente protector e emancipador do direito do trabalho no sentido lato, incluindo o que deriva das negociações colectivas, com as especificidades próprias às diferentes condições culturais, sociais, económicas e jurídicas dos diversos Estados-Membros.

2.13 O respeito de um certo equilíbrio entre as partes é assegurado não só pelo direito do trabalho mas também pelo diálogo social.

2.14 Qualquer argumentação que considere um direito do trabalho protector como um entrave ao crescimento e ao emprego seria uma visão redutora que limitaria o direito do trabalho a um simples instrumento da política dos mercados do trabalho ou a uma variável económica.

2.15 Uma vez que a relação entre trabalhadores e empregadores é sempre de dependência, há que reafirmar o papel fundamentalmente protector e emancipador do direito do trabalho e a sua aplicação deveria ser assegurada a fim de evitar a pressão sobre os trabalhadores decorrente da globalização e do envelhecimento da população. A União Europeia tem seguramente um importante papel a desempenhar neste domínio relativamente aos Estados-Membros.

2.16 Em 2000, a Comissão lançou uma iniciativa que deveria promover o debate sobre a necessidade de avaliar os elementos essenciais do sistema legislativo e das convenções colectivas para assegurar a sua compatibilidade com uma organização moderna, mas também uma melhoria das relações de trabalho.

2.17 Esta iniciativa de melhoria não foi prosseguida, embora seja evidente que deveria ter sido levada a bom porto a fim de permitir tanto a modernização como a melhoria das condições de trabalho, tema retomado anos mais tarde pela actual Comissão, mas numa óptica distinta.

2.18 O Comité não pode senão constatar importantes lacunas que comprometem seriamente a linha de raciocínio e as perspectivas abertas pelo Livro Verde, salientando em particular os aspectos que lamenta não tenham sido aprofundados ou referidos: — o objectivo do crescimento económico não é incompatível com a dimensão social da construção europeia e do seu desenvolvimento, — o direito do trabalho abrange não só os contratos de trabalho individuais mas também o direito do trabalho colectivo, — o conceito de trabalho digno consagrado nos compromissos de cooperação UE-Organização Internacional do Trabalho (OIT) e os esforços positivos envidados pelos Estados-Membros e pelos países candidatos em Junho de 2006, quando da adopção da Recomendação n.o 198 da OIT, que propunha boas definições e princípios de funcionamento a fim de combater a incerteza nas relações de trabalho e assegurar a concorrência justa e a protecção efectiva dos trabalhadores, não devem tornar-se letra morta (2), — os parceiros sociais, a nível quer nacional quer europeu, já contribuíram através dos seus acordos e convenções colectivas para assegurar novas formas de contrato, mesmo atípicas, demonstrando assim que estão dispostos a adaptar a relação de trabalho a novas realidades e a contemplar formas mais flexíveis, desde que com as garantias adequadas, — o diálogo social é um instrumento de co-regulação, e é importante promovê-lo e torná-lo mais eficaz a fim de assegurar um melhor enquadramento da flexibilidade do contrato de trabalho, — a segurança na relação de trabalho é uma condição do aumento da produtividade, dado que a precariedade não cria emprego. A mobilidade e a flexibilidade podem ser factores favoráveis ao aumento da produtividade e à segurança de emprego, mas as alterações introduzidas não deverão multiplicar o número de trabalhadores pobres, — a resposta não pode consistir em opor os trabalhadores uns aos outros e em atribuir-lhes a responsabilidade por encontrar soluções para o desemprego e para a inadequação entre a formação e a procura de competências, — o novo modelo de contrato standard flexível proposto para pôr cobro ao alegado conflito entre trabalhadores «in» e «out» não os pode responsabilizar pelas opções a fazer para escapar à dualidade do mercado de trabalho e não suprimirá, caso venha a concretizar-se, nenhum dos entraves reais à criação de emprego!

2.19 O Comité entende que é chegada a altura de efectuar uma análise completa e aprofundada, com base principalmente: — num balanço dos regimes jurídicos dos Estados-Membros, e mais concretamente nas protecções oferecidas, seus objectivos e eficácia, acesso a órgãos e mecanismos de resolução de litígios, judiciais ou não judiciais, — na contribuição do diálogo social para a modernização e melhoria do direito do trabalho, do trabalho digno e do combate ao trabalho não declarado, bem como para o funcionamento do mercado de trabalho e para a organização do trabalho nas empresas ao nível mais adequado (comunitário, nacional, regional, empresarial ou transfronteiriço), — na tomada em consideração dos serviços públicos e da importância de serviços públicos eficazes e de qualidade para o emprego e o crescimento, — na tomada em consideração da gestão empresarial, da participação dos trabalhadores e dos mecanismos de controlo e de alerta das instâncias representativas dos trabalhadores (sobretudo nos comités de empresa) na adaptação às mudanças e à reestruturação, — no reconhecimento do papel dos verdadeiros trabalhadores independentes, cujo papel é primordial para a promoção do empreendedorismo e para a criação de PME, incluindo na economia social, e na instauração de uma protecção adequada para os trabalhadores que dependem economicamente de outrem, tendo em conta as especificidades de determinados trabalhadores independentes (p.ex. os que trabalham no sector das vendas directas), — na promoção da Recomendação da OIT de 2006 sobre a relação de trabalho (n.o 198), — no impacto do trabalho não declarado, com base nos mecanismos de repressão do mesmo através de uma melhor coordenação a nível europeu das autoridades competentes: uma Europol social? — no impacto dos movimentos migratórios, que devem ser mais bem coordenados, — em soluções vantajosas para todas as partes, o que implica uma utilização adequada da flexibilidade que respeite as necessidades das empresas e as expectativas e necessidades dos trabalhadores, permitindo-lhes um maior controlo sobre o seu projecto de vida, — numa reflexão e em iniciativas em matéria de educação e formação inicial e contínua dos trabalhadores, quer activos, quer ameaçados pela reestruturação, quer dispostos a reintegrar-se no mercado de trabalho após interrupções da carreira por motivos pessoais, assim como em carreiras profissionais mais seguras, em vez de insistir em determinadas propostas de um hipotético «contrato único».

2.20 O programa da Presidência alemã, a redefinição da «qualidade do trabalho» na reunião informal dos ministros do Emprego e Assuntos Sociais de Janeiro de 2007, e a carta recente de 9 ministros do Emprego com vista ao relançamento da Europa social (incluindo os elementos do Anexo sobre as políticas de emprego e flexigurança) abriram novas perspectivas para uma análise aprofundada pelo CESE e para a revalorização da componente social da construção europeia.

3. Observações na especialidade: respostas ou comentários às questões colocadas pela Comissão Europeia

3.1 Quais seriam as prioridades de um programa coerente de reforma do direito do trabalho?

3.1.1 O direito do trabalho não perdeu a sua pertinência enquanto regime de protecção quer dos trabalhadores quer dos empregadores; aos primeiros, proporciona uma base equitativa para contratos de trabalho legalmente estabelecidos, conjugando direitos e obrigações à luz dos poderes de direcção e comando do empregador a que estão subordinados; aos segundos, oferece uma segurança jurídica extremamente importante, na medida em que os diferentes tipos de contratos convencionais, assim como as respectivas cláusulas essenciais, são claramente definidos, mesmo em caso de ruptura unilateral; além disso, em matéria de responsabilidade civil, por exemplo, o direito do trabalho oferece ainda aos trabalhadores e aos empregadores garantias e segurança jurídica em termos de indemnização e reconhecimento de qualquer eventual invalidez (para o assalariado) e de limitação da responsabilidade (para o empregador) caso as normas de segurança tenham sido respeitadas; a negociação colectiva e as instituições consultivas ajudam a instaurar boas relações de trabalho e, quando necessário, a encontrar as soluções adequadas em caso de litígio.

3.1.2 Quanto a alterações a fazer prioritariamente, conviria que o direito do trabalho, sem prejuízo das leis e práticas específicas de cada Estado-Membro, previsse novas formas flexíveis de contratos que continuem a possibilitar, em condições diferentes, o equilíbrio da relação de trabalho e a oferecer garantias de segurança jurídica para as partes em caso de despedimento justificado, de acidente de trabalho ou de doença profissional. Por outro lado, o direito do trabalho moderno deveria permitir aos assalariados obter direitos de progressão na carreira ao longo da sua vida activa a fim de poderem alternar a formação contínua e diversas formas de contrato que num momento ou noutro correspondam às suas necessidades individuais de conciliação do trabalho e da vida familiar, de promoção ou de reconversão profissional e permitindo aos empregadores obter benefícios a longo prazo do trabalho de assalariados satisfeitos.

3.1.3 A reforma do direito do trabalho deverá incentivar a acções positivas no interesse dos mais excluídos do mercado de trabalho. Evitando criar empregos precários, estas deverão ser determinantes na busca de percursos de inserção no mercado de trabalho, prevendo incentivos de acesso à aprendizagem ao longo da vida e a iniciativas da economia social propícias à integração no emprego.

3.1.4 Ao mesmo tempo, as relações de trabalho triangulares também deveriam ser revistas para assegurar uma melhor definição dos direitos e das obrigações que cabem a cada uma das partes, nomeadamente em matéria de responsabilidade civil ou penal. Os trabalhadores que dependem economicamente de um empregador principal ao qual estejam efectivamente subordinados no exercício da sua actividade profissional, também deveriam beneficiar de protecção social e de garantias adequadas contra acidentes de trabalho e doenças profissionais. No entanto, quaisquer alterações às disposições nesta matéria devem ser feitas com grande cautela e ter em conta as especificidades dos diferentes grupos de trabalhadores independentes dependentes economicamente (p.ex. os trabalhadores do sector das vendas directas), para que estes não sejam privados das suas fontes de rendimento nem de formas de actividade que respondam às suas expectativas.

3.1.5 Por outro lado, o combate ao trabalho não declarado e a formalização das relações laborais no quadro jurídico são indispensáveis; para isso, e para garantir, de um modo mais geral, o cumprimento das disposições jurídicas e contratuais, importa intensificar as inspecções do trabalho.

3.1.6 A Recomendação n.o 198 da OIT sobre a relação de trabalho, adoptada pela Conferência Internacional do Trabalho de Junho de 2006, é uma excelente fonte de inspiração para os Estados-Membros no que respeita à adaptação do direito do trabalho ao progresso tecnológico, económico e social que tem vindo a alterar profundamente a produção, os serviços e as trocas à escala mundial nos últimos vinte anos (3).

3.2 Poderá a adaptação do direito do trabalho e das convenções colectivas contribuir para melhorar a flexibilidade e a segurança no emprego e para reduzir a segmentação do mercado do trabalho? Sim/Não

3.2.1 A prática demonstra que sem uma regulamentação adequada, a multiplicação dos contratos flexíveis contribui para segmentar o mercado e aumentar a insegurança, dado que reduz os rendimentos nos contratos mais comuns (tempo parcial), o que não permite enfrentar os desafios fundamentais de forma satisfatória e compromete a protecção social (limiares de acesso aos subsídios de desemprego, a uma reforma complementar, à formação contínua, etc.). A duração do dia de trabalho também deveria ser tida em conta, dado que em caso de repartição do tempo parcial ou do tempo inteiro ao longo do dia os trabalhadores não podem na prática dispor do tempo livre para os seus interesses pessoais.

3.2.2 A experiência revela ainda que os contratos flexíveis mais comuns (a termo e a tempo parcial) são propostos amiúde às pessoas que preferiam um trabalho a tempo inteiro. Embora tais contratos possam constituir um bom ponto de partida para a futura carreira profissional dos trabalhadores jovens e ofereçam melhores possibilidades de conciliação da vida profissional e da vida familiar, nem sempre são voluntariamente aceites. Os trabalhadores idosos encontram dificilmente emprego, mesmo a termo. A fragmentação do mercado não é imputável aos trabalhadores; resulta antes das opções dos empregadores, que decidem unilateralmente, em última instância, do tipo de contrato a propor. O direito do trabalho deve procurar combater a discriminação dos jovens, das mulheres e dos trabalhadores idosos no acesso ao mercado de trabalho e nas remunerações.

3.2.3 Para que a flexibilidade seja voluntária e não discriminatória, para oferecer mais segurança e permitir que os trabalhadores organizem a sua vida de forma autónoma (jovens com contratos a termo obrigados a viver com os pais devido a rendas excessivas, famílias monoparentais em que o progenitor tem um contrato a tempo parcial involuntário, tornando-se assim, amiúde, um trabalhador pobre), haverá que empreender uma revisão profunda do direito do trabalho no sentido da resposta à primeira questão e prioritariamente através do diálogo social, tripartido ou bipartido em função dos países e dos níveis.

3.3 O quadro normativo vigente, sob a forma de leis e/ou convenções colectivas, impede ou estimula as empresas e os trabalhadores que procuram tirar proveito das oportunidades a aumentar a produtividade e a adaptar-se às novas tecnologias e às mudanças ligadas à concorrência internacional? Como poderá ser melhorada a qualidade da legislação aplicável às PME, preservando-se simultaneamente os seus objectivos?

3.3.1 O Comité não pode responder pelos 27 Estados-Membros. Deseja, no entanto, fazer algumas observações específicas; enfrentar a concorrência equivale, na maior parte dos casos, a inovar ou a apostar na qualidade.

3.3.2 Os factores reais da produtividade consistem na competência dos trabalhadores, na sua formação e experiência, bem como na aplicação das novas tecnologias, o que depende de investimentos públicos e privados na educação, na formação, na investigação e no desenvolvimento (são estes dois últimos factores os de que a Europa mais carece).

3.3.3 A regulamentação (jurídica ou contratual como o quadro de acção dos parceiros sociais sobre a formação) deve, pois, tender a favorecer a educação, a formação e a adaptação às novas tecnologias no âmbito laboral ou da carreira profissional e abranger de forma equitativa as diferentes categorias de assalariados. Uma empresa que pretenda formar competências e mantê-las suportará custos mais elevados, a partilhar com os próprios trabalhadores e com os poderes públicos; em compensação, a empresa terá vantagens sobre a concorrência e os trabalhadores beneficiarão com a aquisição de novas aptidões. A legislação pode promover a melhoria das competências e das qualificações organizando ou facilitando a obtenção de financiamento e as estruturas de formação ou especificando os direitos e incentivos à formação (interrupção do trabalho para formação, acumulação de dias para formação) ao longo da carreira profissional (de um contrato/empregador para outro), em função das leis e das práticas em vigor ou a adoptar e da negociação colectiva (4).

3.3.4 A repartição equitativa dos esforços de qualificação/formação pode ser fomentada através de legislação e financiamentos locais para as PME, por exemplo, a fim de repartir os custos pelo território, atendendo à impossibilidade para as empresas muito pequenas e para os trabalhadores independentes de organizar e financiar formações de longa duração fora do emprego propriamente dito.

3.3.5 O direito do trabalho em sentido lato só pode, todavia, aplicar-se a uma pequena parte (formação contínua, envolvimento dos trabalhadores) dos elementos indispensáveis à aprendizagem das novas tecnologias e à adaptação às mutações industriais e sociais; o ensino superior, a investigação, o capital de risco, os viveiros de empresas e os pólos de inovação têm também o seu papel a desempenhar numa política industrial competitiva e coordenada a nível regional, nacional e comunitário.

3.4 Como facilitar o recrutamento mediante contratos sem termo e a termo certo, seja através da lei ou de convenções colectivas, de modo a permitir aumentar a flexibilidade destes contratos e garantir, ao mesmo tempo, um nível suficiente de segurança no emprego e de protecção social?

3.4.1 Se flexibilidade significa formas de emprego mais numerosas ou mais precárias, esta solução é totalmente descabida. Entende-se, com efeito, por flexigurança a possibilidade de combinar vários tipos de flexibilidade e de segurança em matéria de emprego, com o objectivo de reforçar de modo equilibrado a adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas, protegendo-os dos riscos que lhe são inerentes. Flexigurança é, pois, muito mais do que o equilíbrio entre flexibilidade externa e o sistema de segurança social. Quanto mais o contrato é flexível, mais a segurança diminui, requerendo uma protecção cada vez maior (protecção social, percurso profissional seguro ou segurança profissional durante a vida activa) (5).

3.4.2 A questão parece concluir implicitamente que a flexibilidade cria emprego, mas nenhuma prova é aduzida para reforçar esta asserção. A segurança pertence muito mais ao domínio do direito social, que não é tratado no Livro Verde.

3.5 Seria útil conjugar uma flexibilização da legislação de protecção do emprego com um sistema mais bem estruturado de auxílio aos desempregados, sob a forma de compensações por perda de rendimento (isto é, de políticas de mercado de trabalho passivas), mas também de políticas do mercado de trabalho activas?

3.5.1 Um apoio aos desempregados verdadeiramente bem estruturado deve, em qualquer caso e independentemente do nível de «protecção» do emprego, incluir programas de formação ou de reciclagem eficazes e reconhecidos. Além disso, deve prever apoios e benefícios para as empresas dispostas a recrutar pessoas que se encontram nas margens do mercado de trabalho (desempregados de longa duração, etc.). Uma «política activa do mercado de trabalho» não implica a obrigação de aceitar todo e qualquer emprego que seja proposto, mesmo exigindo menos qualificações e com um vencimento inferior, sob pena de perder direito aos subsídios.

3.5.2 As soluções variam consoante o país em função de factores históricos e sociais e do papel das negociações colectivas. A subsidiariedade é muito importante no direito do trabalho, sobretudo na aplicação das directivas comunitárias, quer resultem de um acordo-quadro europeu quer de uma iniciativa comunitária. É certo que o nível comunitário deve assumir igualmente as suas responsabilidades, encorajando a negociação, apresentando propostas concretas nos domínios da sua competência e evitando confundir «melhor legislação» com «desregulamentação».

3.6 Que papel poderiam desempenhar a lei e/ou as convenções colectivas negociadas entre os parceiros sociais na promoção do acesso à formação e a transições entre formas contratuais diferentes, a fim de apoiar a mobilidade ascendente ao longo de uma vida profissional plenamente activa?

3.6.1 É essencial dispor de uma base jurídica sólida e estável para assegurar a formação contínua e as transições profissionais. O peso relativo das normas e das convenções colectivas variam em função dos «modelos» em vigor em países em que as condições jurídicas e sociais, o papel das organizações representativas e as tradições e práticas são muito diferentes, mercê de um percurso histórico distinto e de formas diversas de garantir o respeito a muito longo prazo dos compromissos aceites pelos parceiros sociais. Seria necessário criar um verdadeiro estatuto protector do assalariado.

3.6.2 O sistema a instaurar afecta os contratos de trabalho e a sua introdução deve passar por instituições que facilitem a transição e assegurem o apoio financeiro (sob formas a definir após negociação), por estabelecimentos públicos de formação, colectivos ou mútuos, e por estratégias de formação dos trabalhadores no interior da empresa (qualificação na empresa), com reconhecimento das qualificações obtidas.

3.6.3 É no terreno que o direito de trabalho mais pode contribuir para os objectivos de Lisboa, no que respeita quer à sociedade do conhecimento quer à criação de garantias de segurança que permitam organizar a vida, planificar o futuro e gizar projectos, o que contribui directamente para o aumento da produtividade e para a qualidade do trabalho.

3.7 É necessário clarificar as definições constantes das ordens jurídicas nacionais relativamente ao trabalho por conta de outrem e ao trabalho por conta própria, a fim de facilitar transições bona fide entre uma e outra situação de emprego?

3.7.1 A reflexão é certamente bem-vinda, com base em estudos comparativos suficientemente aprofundados, mas a questão parece demasiado teórica na medida em que não aborda a harmonização do direito do trabalho ou da sociedade social. As definições nacionais e as jurisprudências que lhes correspondem são eficazes e seria mais útil conservá-las dado que se trata da summa divisio entre direito do trabalho e direito civil (comercial).

3.8 Considera necessário prever um «sistema básico de direitos» relativo às condições de trabalho aplicável a todos os trabalhadores, independentemente da respectiva forma de contrato de trabalho? Qual seria a incidência dessas obrigações mínimas sobre a criação de emprego e a protecção dos trabalhadores?

3.8.1 Tudo depende do conteúdo desse «sistema básico de direitos». Se forem nele incluídas questões como a duração do trabalho, a flexibilidade dos horários ou a remuneração, elas já são determinadas pelo tipo de contrato e pelas condições gerais legalmente aplicáveis.

3.8.2 Se, por outro lado, se está a pensar no direito de participação, nas liberdades fundamentais, no princípio de igualdade e não discriminação, no direito à protecção contra imprevistos — acidentes, doença, despedimento —, é evidente que se trata de elementos que pela sua natureza são independentes do contrato de trabalho e constituem direitos fundamentais. Está absolutamente fora de causa pensar na sua qualificação como «obrigações mínimas» ou na sua «flexibilidade».

3.9 Deverão as responsabilidades das diferentes partes nas múltiplas relações de trabalho existentes ser especificadas, de modo a determinar a quem incumbe a responsabilidade do respeito dos direitos do trabalho? Seria praticável e eficaz recorrer à responsabilidade subsidiária para estabelecer a responsabilidade no âmbito dos subcontratantes? Em caso negativo, existem outros meios para garantir uma protecção suficiente dos trabalhadores parte em relações de trabalho triangulares?

3.9.1 O direito do trabalho baseia-se na ordem pública social, que todas as partes devem respeitar. Os mandantes devem dispor de um certo poder de controlo ou de supervisão sobre os seus subordinados e ter o cuidado de incluir nos contratos determinados princípios (respeito das normas sociais e técnicas vigentes) para não se tornarem cúmplices involuntários de violações do direito do trabalho ou de outras normas nacionais aplicáveis nos locais de trabalho.

3.9.2 A responsabilidade solidária, ao permitir ao mandante processar os subcontratantes que não cumpram o estipulado, é a solução que melhor protege os direitos dos trabalhadores, que só dificilmente se poderão defender se a sede social do subcontratante for noutro país. A regra da solidariedade para as condições de trabalho e o pagamento dos vencimentos deve aplicar-se quer o mandante seja uma pessoa colectiva de direito privado, público ou misto.

3.9.3 É preciso melhorar a protecção dos trabalhadores a laborar no estrangeiro. Os subcontratantes não nacionais deveriam cotizar para as caixas ou instituições destinadas a cobrir as dívidas aos assalariados em caso de falência do empregador. A indemnização do eventual repatriamento também devia ser prevista juridicamente nos Estados-Membros nas obrigações do mandante em caso de falência do subcontratante.

3.9.4 Um dos problemas das relações de trabalho triangulares, ou antes «encastradas», consiste num maior risco para os empregadores/trabalhadores de que um dos elementos da cadeia falhe e não assuma as suas responsabilidades. No caso de trabalhadores de subcontratantes não nacionais só a responsabilidade solidária entre o mandante, por um lado, e qualquer dos seus subcontratantes, por outro, apoiada por regulamentação na matéria, garante uma protecção completa para o respeito dos direitos, o pagamento do trabalho prestado e as cotizações sociais. Os sistemas de garantias nacionais adequados, criados com base na directiva relativa à protecção dos créditos dos trabalhadores em caso de não pagamento pelo empregador, deveriam ser suficientemente eficazes, e, até, alargados às empresas de países terceiros se o respectivo sistema nacional de garantia for insuficiente ou inexistente; neste caso, a responsabilidade solidária dos mandantes seria reduzida proporcionalmente. Além disso, os sistemas jurídicos nacionais devem oferecer um mecanismo que permita a utilização imediata dos pagamentos dos mandantes a subcontratantes estrangeiros, a fim de cobrir as obrigações financeiras em dívida do subcontratante para com os seus trabalhadores (6).

3.10 É necessário clarificar o estatuto dos trabalhadores empregados por agências de trabalho temporário?

3.10.1 A ausência de um quadro jurídico comunitário criaria o risco de abusos como o incumprimento da legislação em matéria de destacamento temporário. Há que procurar activamente um consenso no Conselho, que permitiria a regulamentação das actividades das agências de trabalho temporário a nível europeu.

3.11 Que alterações poderiam ser introduzidas às exigências mínimas em matéria de organização do tempo de trabalho, a fim de ser oferecida mais flexibilidade aos empregadores e aos trabalhadores, garantindo-se simultaneamente um nível elevado de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores? Quais os aspectos da organização do tempo de trabalho que a Comunidade deve tratar prioritariamente?

3.11.1 A directiva de 1993 em vigor, sem prejuízo da aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça, proporciona um quadro protector que pode ser revisto, completado ou desenvolvido a nível nacional caso necessário, por exemplo através da negociação colectiva a diferentes níveis.

3.11.2 A questão reconhece implicitamente o elo entre a duração/amplitude dos horários de trabalho e o risco de acidente ou de problemas de saúde. Há com efeito uma tal relação, e a redução do tempo de trabalho real poderá permitir, durante um longo período, melhorar a saúde dos trabalhadores, sobretudo através da diminuição do stress e do cansaço permanente, ao mesmo tempo que favorece a criação de novos empregos.

3.12 Como podem os direitos do trabalho daqueles que trabalham num contexto transnacional, nomeadamente dos trabalhadores fronteiriços, ser garantidos em toda a Comunidade? É necessário melhorar a convergência das definições de «trabalhador» consagradas nas directivas europeias, de maneira a garantir que estes trabalhadores possam exercer os seus direitos laborais, independentemente do Estado-Membro no qual trabalhem? Ou devem os Estados-Membros devem manter a sua margem de apreciação a este respeito?

3.12.1 Veja-se a resposta à questão 1 e a Recomendação n.o 198 da OIT. Devido às actuais divergências, a definição deve continuar a competir aos Estados-Membros, dado que afecta não só os contratos de trabalho mas também a aplicação do direito social (definição dos beneficiários e das condições de acesso às prestações).

3.12.2 As directivas comunitárias, que definem as pessoas visadas em função da legislação aplicável, não parecem representar problema. Antes de contemplar qualquer alteração que se revele necessária conviria realizar um estudo aprofundado sobre a matéria.

3.13 É necessária maior cooperação administrativa entre as autoridades competentes, de modo a poderem controlar mais eficazmente o respeito do direito do trabalho comunitário? Podem os parceiros sociais desempenhar algum papel nesta cooperação?

3.13.1 O papel dos parceiros sociais é indispensável, no âmbito do diálogo social e no espírito dos Tratados e da Carta, para examinar a aplicação e o respeito do direito do trabalho comunitário.

3.14 Serão necessárias outras iniciativas ao nível da UE para apoiar a acção dos Estados-Membros no combate ao trabalho não declarado?

3.14.1 O papel do Eurostat deveria ser reforçado a fim de permitir uma compreensão correcta da situação de cada país. Parece haver uma tendência para subestimar a importância do trabalho informal ou não declarado no cálculo dos PIB nacionais. Embora as causas sejam mais inerentes à situação particular de cada país, como certos estudos permitem deduzir, são as acções específicas dos Estados-Membros que devem ser encorajadas e apoiadas.

3.14.2 Entretanto, e dado que se trata de fenómenos mal conhecidos, seria útil estudar as relações entre estas formas de trabalho e o trabalho ilegal, a importância das redes criminosas para o trabalho não declarado e as ligações com a imigração clandestina, o que poderia justificar uma cooperação judiciária activa a nível comunitário e um papel reforçado para a UE nesse domínio, na medida em que essas formas de trabalho afectam o mercado interno e a concorrência.

3.14.3 Os parceiros sociais têm um papel central na luta contra o trabalho não declarado e na sua redução. As medidas comunitárias deveriam incentivar os parceiros sociais dos Estados-Membros a tomarem conjuntamente iniciativas nacionais e sectoriais, bem como em cooperação com as autoridades, para solucionar estes problemas. Ao nível comunitário, os parceiros sociais poderiam efectuar uma análise conjunta e divulgar as boas práticas dos respectivos países.

3.14.4 A luta contra o trabalho não declarado exige uma cooperação efectiva transfronteira entre as autoridades dos Estados-Membros, controlo e informação sobre as sanções que incorrem tanto os utilizadores de trabalho não declarado como esses próprios trabalhadores.

Bruxelas, 30 de Maio de 2007. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Dimitris DIMITRIADIS

(1) Au dela de l'emploi, Edições Flammarion, 1999, pp. 294 e ss.

(2) O Grupo dos Empregadores não apoiou a adopção da Recomendação n.o 198 da OIT sobre a relação laboral.

(3) O Grupo dos Empregadores não apoiou a adopção da Recomendação n.o 198 da OIT sobre a relação laboral.

(4) Cf. OCDE, PISA 2003 e PISA 2006 sobre a eficácia dos sistemas educativos; os países nórdicos estão muito bem classificados, com a Finlândia em primeiro lugar.

(5) A este respeito, cabe salientar que 78 % dos contratos de trabalho na Europa são a tempo inteiro e de duração indeterminada e que 18,4 % dos trabalhadores trabalham a tempo parcial mas igualmente com contratos de duração indeterminada. Os contratos a termo afectam apenas cerca de 14,5 % da população activa da UE e o trabalho temporário corresponde a apenas 2 % do emprego na UE-27. No entanto, mais de 60 % dos novos contratos de trabalho são contratos flexíveis.

(6) Ver Directiva 80/987/CEE do Conselho, de 20 de Outubro de 1980, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à protecção dos trabalhadores assalariados em caso de insolvência do empregador (JO L 283, de 28.10.1980, p. 23 — Edição especial portuguesa — Capítulo 05, Fascículo 2 p. 0219).