EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Razões e objetivos da proposta

O Regulamento (CEE) n.º 95/93 («Regulamento Faixas Horárias») estabelece as normas aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da UE. O seu artigo 10.º estabelece a regra usar ou perder (use-it-or-lose-it), segundo a qual as transportadoras aéreas devem utilizar pelo menos 80 % da série de faixas horárias que lhes são atribuídas num dado período de programação de horários (verão ou inverno), para manter a precedência no que diz respeito à mesma série de faixas horárias dentro do período de programação de horários correspondente do ano seguinte (os chamados «direitos de anterioridade»).

A pandemia de COVID-19 provocou uma diminuição súbita e sem precedentes da procura de passageiros (os pontos mais baixos foram atingidos em abril de 2020, com uma redução de 89 % em comparação com as mesmas semanas em 2019). Uma vez que as companhias aéreas não poderiam cumprir a regra normal de usar ou perder sem correr o risco de causar danos financeiros ou ambientais significativos, a UE alterou duas vezes o Regulamento Faixas Horárias para ajustar esta regra. O regulamento alterado conferiu igualmente poderes delegados à Comissão Europeia para prorrogar a isenção das regras de utilização das faixas horárias e ajustar o limiar de utilização, caso a redução do tráfego aéreo devido à COVID-19 persistisse e fosse provável que essa situação se mantivesse. A Comissão recorreu a esta habilitação três vezes. As atuais regras de isenção expiram em 29 de outubro de 2022. Os poderes delegados da Comissão caducaram em 21 de fevereiro de 2022 e, por conseguinte, a Comissão não pode prorrogar a isenção das regras de utilização das faixas horárias da UE para além do período de programação de horários do verão de 2022.

A regra usar ou perder foi totalmente suspensa de 1 de fevereiro de 2020 a 27 de março de 2021 (ou seja, derrogação total). Tendo em conta a subsequente retoma da procura de tráfego aéreo associada à campanha de vacinação e à introdução do Certificado Digital COVID da UE, a UE adotou a abordagem segundo a qual a isenção das regras de utilização das faixas horárias deve ser direcionada para o que é necessário e equilibrada mediante a introdução de determinados aspetos pró-concorrenciais. Pela sua própria natureza, a isenção das regras de utilização das faixas horárias tem por efeito conceder uma certa vantagem às companhias aéreas existentes em detrimento dos novos operadores que poderiam potencialmente prestar serviços aéreos, mas que não podem aceder à capacidade aeroportuária. A fim de reduzir o risco de efeitos anticoncorrenciais, a taxa de utilização das faixas horárias foi gradualmente aumentada de 0 % para 64 % (para o período de programação de horários do verão de 2022). Quando a taxa de utilização das faixas horárias foi aumentada para mais de 0 %, foi introduzida uma nova série de exceções de não utilização justificada de faixas horárias (justified non-use of slots - JNUS) como salvaguarda adicional. Estas exceções proporcionam uma atenuação adicional nos casos específicos em que uma companhia aérea não pode operar um voo devido a medidas impostas pelas autoridades públicas para mitigar a propagação da COVID-19 (por exemplo, proibições de voos ou confinamentos em qualquer dos extremos da rota).

Foram também introduzidas outras regras para maximizar a utilização eficiente e pró‑concorrencial da capacidade aeroportuária (por exemplo, um prazo de devolução de 3 semanas para as faixas não destinadas a ser utilizadas, a prioridade para os utilizadores ad hoc de faixas horárias em determinadas circunstâncias, etc.). Estas regras visam maximizar os benefícios para o maior número de utilizadores e permitir que os passageiros colham os benefícios de um mercado de aviação competitivo e da conectividade.

O atual nível de tráfego aéreo nos Estados do Eurocontrol é de cerca de 86 % do nível registado no mesmo período em 2019. Os dados do Eurocontrol mostram igualmente que o tráfego para outros continentes está a recuperar a taxas semelhantes. O tráfego aéreo para a América do Norte é apenas 8 % inferior aos níveis de 2019 e para África é 37 % inferior a 2019 (com uma menor redução para os países do Norte de África). O tráfego aéreo para a América do Sul é 20 % inferior ao de 2019 e para o Médio Oriente 8 % abaixo dos níveis de 2019. O mercado mais atrasado é o da UE-Ásia, que se situa em 65 % dos níveis de 2019. Tal deve-se às restrições de viagem que subsistem, especialmente na China, devido à COVID-19 (as faixas horárias nas rotas afetadas estão protegidas por exceções JNUS) e ao facto de muitas transportadoras terem de circundar o espaço aéreo russo para se deslocarem aos países asiáticos. Isto aumenta significativamente a duração dos voos nas rotas afetadas e exige que as companhias aéreas reduzam a frequência dos voos.

As perspetivas de tráfego do Eurocontrol (cenário de base, atualmente ultrapassado) fixam o tráfego em 90 % no início do período de programação de horários de inverno de 2022/2023. Com base na mesma previsão, o tráfego aéreo no final de 2022 situar-se-á em 92 % (cenário de base), 96 % (cenário de aumento) ou 83 % (cenário de redução). Em junho de 2022, o tráfego aéreo até à data situou-se em 75 % de 2019, com uma tendência ascendente. Em maio de 2022, o Conselho Internacional dos Aeroportos (Europa) reviu as suas previsões sobre o número de passageiros em alta: a anterior perda de tráfego de passageiros para o ano, correspondente a 32%, é agora de -22 %. Numa análise publicada em maio de 2022, o CAPA – Centro para o Setor da Aviação (que fornece informações sobre o mercado) prevê que a capacidade de lugares oferecida possa atingir os níveis de 2019 no 3.º trimestre de 2022. Embora o número de passageiros ainda seja reduzido, a diferença entre a capacidade oferecida e o número de passageiros está a diminuir. Tendo em conta esta forte recuperação do tráfego aéreo, propõe-se não alterar a taxa de utilização normal de 80 % a partir do período de programação de horários de inverno de 2022/2023.

A experiência adquirida durante a pandemia demonstrou que a situação epidemiológica da COVID-19 é instável e imprevisível. Algumas autoridades de saúde pública já alertaram para a possibilidade de os casos de COVID-19 voltarem a intensificar-se durante as épocas setentrionais do outono e do inverno. Não é possível antecipar o impacto de eventuais novas variantes ou do aumento do número de casos na capacidade dos passageiros para viajarem. Além disso, a agressão militar da Rússia contra a Ucrânia pode continuar a ser um fator perturbador.

Para mitigar as potenciais consequências negativas sobre os níveis de tráfego aéreo, caso estes cenários se concretizem, é importante que o quadro jurídico para a atribuição de faixas horárias seja suficientemente resiliente para permitir uma isenção proporcionada, pró‑concorrencial e rápida das regras de utilização das faixas horárias. Por conseguinte, propõe-se atribuir à Comissão poderes delegados por um período limitado para ajustar a taxa de utilização das faixas horárias, se necessário, se o tráfego aéreo se mantiver abaixo de um determinado limiar devido à COVID-19 ou aos efeitos diretos da agressão militar russa.

Além disso, as companhias aéreas devem continuar a beneficiar das exceções JNUS no caso de as autoridades públicas imporem medidas sanitárias que restrinjam o transporte aéreo ou impeçam gravemente a capacidade de os passageiros viajarem. Propõe-se igualmente alargar a exceção de modo a abranger as medidas impostas em resposta a todas as situações epidemiológicas (não limitadas à COVID-19), catástrofes naturais ou perturbações de ordem política que afetem os aeroportos. Esta proposta de prorrogação das exceções JNUS foi amplamente aprovada por todas as categorias de partes interessadas (ver infra).

Embora caiba aos coordenadores de faixas horárias aplicar o Regulamento Faixas Horárias, a experiência demonstrou que é necessária uma cooperação mais estreita entre os coordenadores para defender os objetivos do Regulamento Faixas Horárias, assegurar a aplicação coerente das regras da UE a situações semelhantes e manter condições de concorrência equitativas. Por conseguinte, propõe-se o reforço do papel da Associação Europeia de Coordenadores de Aeroportos para a emissão de orientações. A transparência na aplicação das exceções JNUS é muito importante para as companhias aéreas, pelo que os coordenadores devem publicar os destinos a que as exceções se aplicam. Além disso, quando um coordenador aplica a exceção às faixas horárias num extremo da rota, o coordenador no outro extremo da rota deve ponderar a sua eventual aplicação, desde que tal não prejudique indevidamente as operações aeroportuárias e/ou o acesso equitativo a uma capacidade aeroportuária limitada. Além disso, propõe-se que, se a maioria da população da UE for afetada por medidas que impeçam gravemente o transporte aéreo, todos os coordenadores de faixas horárias possam conceder exceções JNUS a todas as faixas horárias.

Durante os seus contactos regulares com as partes interessadas, a Comissão tomou consciência da necessidade de fazer face a determinados impactos da agressão militar da Rússia contra a Ucrânia no tráfego aéreo. A proibição de as transportadoras aéreas da União e de outros países entrarem no espaço aéreo da Bielorrússia, da Rússia e da Ucrânia está a ter um impacto nas operações programadas. A necessidade de reencaminhar os voos pode aumentar significativamente a duração do tempo de voo, tornando impossível o cumprimento das faixas horárias inicialmente atribuídas. Em primeiro lugar, a Comissão apoia plenamente que os coordenadores utilizem a flexibilidade concedida ao abrigo do artigo 8.º, n.º 4, do Regulamento Faixas Horárias para reprogramar as faixas horárias utilizadas nas rotas diretas afetadas pela proibição de entrar no espaço aéreo russo, bielorrusso e ucraniano. Em segundo lugar, propõe-se clarificar que, uma vez o espaço aéreo ucraniano reaberto, as companhias aéreas cujas faixas horárias nas rotas entre a UE e a Ucrânia estão protegidas pelo artigo 10.º, n.º 4, alínea a), devem beneficiar de um período de recuperação adicional de 16 semanas antes de os requisitos de utilização das faixas horárias voltarem a ser aplicáveis. Em terceiro lugar, a fim de ajudar a recuperação da Ucrânia e incentivar as companhias aéreas a restabelecer a conectividade entre a UE e a Ucrânia, propõe-se habilitar a Comissão a adotar atos delegados para reduzir a taxa de utilização das faixas horárias nessas rotas específicas entre os aeroportos da UE e da Ucrânia. Por último, propõe-se clarificar explicitamente que as transportadoras aéreas sujeitas a medidas restritivas adotadas ao abrigo do artigo 215.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE (TFUE) ou da lista de segurança da UE não possam beneficiar da aplicação do artigo 10.º, n.º 4, e n.º 4-A, do Regulamento Faixas Horárias. As suas faixas horárias devem ser retiradas para evitar bloquear a capacidade do aeroporto.

A Comissão lançou um convite à apreciação de 26 de abril a 24 de maio de 2022 e convidou as partes interessadas a reagir à iniciativa proposta para prorrogar a isenção das regras de utilização das faixas horárias. A Comissão recebeu 43 respostas no total, das quais 29 estão disponíveis ao público no portal «Legislar Melhor» .

Todos os respondentes são a favor da manutenção da isenção das regras de utilização das faixas horárias, em especial: i) a disponibilidade contínua de exceções JNUS; ii) a coordenação entre os coordenadores de faixas horárias aquando da aplicação destas exceções; e iii) conferir à Comissão poderes delegados para reduzir a taxa de utilização (proposta apoiada por quase todas as partes interessadas). De todos os inquiridos, 5 partes interessadas (3 companhias aéreas e 2 associações, que representam a maioria dos aeroportos da UE) apelaram explicitamente à reposição da taxa de utilização de 80 %, enquanto 26 apelaram expressamente a uma taxa de utilização inferior (as companhias aéreas solicitaram principalmente a manutenção da atual taxa de utilização de 64 %). Algumas partes interessadas, principalmente os Estados-Membros, não mencionaram qualquer taxa de utilização preferida, mas apoiaram a proposta de conferir poderes à Comissão para adotar atos delegados. Além disso, as partes interessadas mostraram-se amplamente a favor de que as companhias aéreas que utilizaram faixas horárias ad hoc durante o período de isenção das regras de utilização das faixas horárias tenham acesso prioritário a essas faixas horárias, sob reserva da capacidade disponível.

A Comissão reconhece que o pedido de manutenção de uma taxa de utilização mais baixa está ligado às incertezas relativas à COVID-19 e à agressão militar da Rússia contra a Ucrânia, bem como aos impactos económicos daí resultantes. Os casos de COVID-19 podem voltar a aumentar durante o período de programação de horários de inverno, que é geralmente uma altura de menor procura. No entanto, o Eurocontrol prevê que o tráfego aéreo se situe a 90 % dos níveis de 2019 no início do período de programação de horários de inverno. Não se justifica, pois, anunciar uma taxa de utilização mais baixa na atual conjuntura. A Comissão considera que existem salvaguardas suficientes contra desenvolvimentos adversos imprevistos, nomeadamente a possibilidade de reduzir a taxa de utilização mediante a adoção de atos delegados a qualquer momento (se necessário recorrendo ao procedimento de urgência), em conjugação com a disponibilidade contínua de exceções JNUS. A Comissão também afirmou reiteradamente que o tráfego aéreo não necessita de regressar aos níveis de tráfego de 2019 para que as regras normais de utilização das faixas horárias sejam restabelecidas, uma vez que é provável que as preferências dos consumidores - às quais o mercado tem de se adaptar - tenham evoluído. É essencial que a capacidade aeroportuária seja utilizada de forma eficiente e pró-competitiva em benefício dos consumidores e da conectividade.

Muitas companhias aéreas manifestaram-se a favor do alargamento da aplicação das exceções JNUS, por exemplo, para abranger as recomendações públicas contra viagens, para abranger não só as rotas diretamente afetadas, mas também o tráfego gerado, e para cobrir a indisponibilidade de serviços essenciais de assistência em escala ou outras atividades essenciais para apoiar as operações aéreas.

A Comissão recorda que as exceções JNUS constituem uma exceção às regras normais e, por conseguinte, devem limitar-se ao estritamente necessário para não limitar indevidamente a concorrência, o que, por sua vez, poderia prejudicar os consumidores. As recomendações dos Estados contra as viagens podem afetar a disponibilidade dos passageiros para viajar; no entanto, não constituem, enquanto tal, um obstáculo grave à viagem e as viagens ainda se realizam. Se existirem restrições severas no outro extremo da rota, tais como quarentena obrigatória, confinamentos, etc., a exceção é aplicável, proporcionando assim uma proteção adequada.