RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Terceiro relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen 1 de novembro de 2012 – 30 de abril de 2013

1. Introdução

Como anunciado pela Comissão na sua Comunicação de 16 de setembro de 2011 sobre o reforço da governação Schengen[1], e após ter recebido o apoio do Comité Misto reunido à margem do Conselho «Justiça e Assuntos Internos» em 8 de março de 2012, a Comissão adota os relatórios semestrais sobre o funcionamento do espaço Schengen que apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O presente terceiro relatório abrange o período compreendido entre 1 de novembro de 2012 e 30 de abril de 2013.

2. Situação atual

2.1. Situação nas fronteiras externas do espaço Schengen[2]

De outubro a dezembro de 2012 foram detetadas 13 613 passagens irregulares da fronteira que correspondem a uma redução de 52 % em relação ao quarto trimestre de 2011. Este é o valor mais baixo desde que a Frontex começou a recolher dados no início de 2008. Esta diminuição significativa ficou a dever-se principalmente ao lançamento, em 30 de julho de 2012, da Operação Shield das autoridades gregas que envolveu a mobilização de 1 800 agentes policiais na fronteira terrestre com a Turquia. Na sequência desta operação, diminuiu o número de migrantes detetados em situação irregular, passando de 2 000 durante a primeira semana de agosto de 2012 para 200 na segunda semana, e para 10 na última semana de outubro.

A maioria dos casos detetados ocorreu na fronteira marítima externa da UE (59 %). Embora a Grécia durante o período de julho a setembro de 2012 tenha comunicado mais de metade de todas as passagens irregulares da fronteira detetadas, esta situação alterou-se após o lançamento da Operação Shield. De outubro a dezembro de 2012, a Itália comunicou 31 % de todos os casos detetados (4 231 pessoas), seguida pela Grécia com 30 % dos casos detetados (4 035 pessoas). Verificou-se um aumento de deteções na fronteira marítima da Grécia com a Turquia e na fronteira terrestre da Bulgária com a Turquia, provavelmente em resultado de um efeito de deslocação devido ao reforço dos controlos na fronteira terrestre greco-turca. No que diz respeito às nacionalidades, os migrantes do Afeganistão representaram a maioria das passagens irregulares das fronteiras, representando 1 969 pessoas, de outubro a dezembro de 2012. Apesar da situação desesperada no seu país de origem, o número de nacionais sírios detetados diminuiu em dois terços, em comparação com o período de julho a setembro de 2012, em que foram detetadas 1 241 pessoas.

2.2. Situação no interior do espaço Schengen

Entre outubro e dezembro de 2012, os movimentos secundários a partir, em especial, da Grécia com destino a outros Estados-Membros da UE tendem a refletir-se principalmente na[3]:

· Passagem irregular da fronteira ao longo das fronteiras terrestres dos Balcãs Ocidentais;

· Migrantes que chegam à fronteira marítima do sul de Itália;

· Clandestinos a bordo de ferries com destino a Itália;

· Migrantes que viajam com documentos falsos em voos provenientes de aeroportos gregos com destino a muitos dos principais aeroportos da UE.

A Operação Afrodite, o exercício mais recente de recolha de informações sobre fluxos migratórios no território da UE/espaço Schengen, realizou-se entre 22 de outubro e 4 de novembro de 2012, em 25 Estados-Membros[4], bem como no Liechtenstein, na Noruega e na Suíça. O objetivo da operação consistiu em lutar contra a migração irregular, centrando-se nas passagens irregulares das fronteiras, nos movimentos secundários de migrantes em situação irregular na UE/espaço Schengen e nos itinerários seguidos por esta categoria de migrantes. Segundo dados comunicados pelos Estados-Membros participantes, compilados por Chipre e comunicados em dezembro de 2012[5], foram detidos 5 298 nacionais de países terceiros de 130 países diferentes durante as duas semanas que durou a operação. O maior número de migrantes irregulares no espaço Schengen foi detetado na Alemanha (1 510 pessoas) e em Espanha (468 pessoas), sendo estes igualmente os principais países de destino final[6].

Entre fevereiro e abril de 2013, a rede europeia das autoridades policiais aeroportuárias (AIRPOL) coordenou uma ação visando lutar contra o tráfico de migrantes e de seres humanos, a utilização de documentos falsos, a usurpação de identidade, a criminalidade organizada e o terrorismo. Os aeroportos participantes executaram ações direcionadas para voos de risco no interior da UE durante 24 horas e comunicaram os seus resultados à AIRPOL para uma análise complementar. No verão de 2013 prevê-se a apresentação de um relatório com recomendações sobre as medidas a tomar.

Embora as informações referidas sejam úteis, é necessário melhorar a recolha e a análise dos dados relativos aos movimentos da migração irregular na UE. Na sequência de uma reunião de peritos de 2 de outubro de 2012, a Comissão e a Frontex examinaram o retorno de informações pelos Estados-Membros sobre a disponibilização de dados e a melhor forma de obter progressos a este respeito. Na segunda reunião realizada em 29 de abril de 2013, foi acordado que um projeto‑piloto será executado no segundo semestre deste ano com base em informações disponíveis, a fim de publicar regularmente uma recolha e análise de dados específicos no início de 2014, sob a coordenação da Frontex.

3. Aplicação do acervo de Schengen

3.1. Casos de reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas

O artigo 23.º, n.° 1, do Código das Fronteiras Schengen[7] estabelece que, excecionalmente, em caso de ameaça grave à ordem pública ou segurança interna, os Estados-Membros podem reintroduzir de forma temporária controlos nas fronteiras internas. Entre 1 de novembro de 2012 e 30 de abril de 2013, o controlo nas fronteiras internas foi reintroduzido uma única vez.

Em 30 de novembro de 2012, a Noruega informou a Comissão de que, por ocasião da cerimónia de entrega dos Prémios Nobel em Oslo, em 10 de dezembro de 2012, reintroduziria o controlo nas fronteiras internas de 3 a 12 de dezembro de 2012. Durante esses dias, a Noruega efetuou controlos nas fronteiras a 3 136 pessoas, tendo sido recusada a entrada a 19 pessoas, 8 pessoas foram detidas e 9 pessoas apresentaram um pedido de asilo[8].

3.2. Manter as fronteiras internas sem controlos

A grande maioria das alegadas violações do acervo de Schengen diz respeito à questão recorrente de saber se os controlos policiais realizados na proximidade das fronteiras internas tem um efeito equivalente a controlos fronteiriços (artigo 21.° do Código das Fronteiras Schengen), bem como à obrigação de suprimir os obstáculos que impedem a fluidez do tráfego rodoviário, designadamente as limitações de velocidade, nos pontos de passagem rodoviários das fronteiras internas (artigo 22.º do Código das Fronteiras Schengen). Entre 1 de novembro de 2012 e 30 de abril de 2013, a Comissão solicitou informações sobre eventuais infrações aos artigos 21.º e/ou 22.º do Código das Fronteiras Schengen em dois novos processos (respeitantes à Alemanha e à Espanha), encerrou cinco processos (respeitantes à Alemanha, Letónia, Lituânia e aos Países Baixos) e prosseguiu a investigação relativamente a quatro processos em curso (respeitantes à Áustria, à República Checa, à Eslováquia e à Suécia).

3.3. Alegadas violações de outras partes do acervo de Schengen

Transposição da Diretiva Regresso (2008/115/CE) para o direito nacional

O prazo de transposição da Diretiva Regresso (2008/115/CE) expirou a 24 de dezembro de 2010. Todos os Estados-Membros da UE vinculados pela diretiva e todos os países associados, com exceção da Islândia, notificaram a plena transposição da diretiva para as respetivas ordens jurídicas internas. A Comissão está a examinar em pormenor a transposição jurídica e a aplicação prática deste instrumento nos Estados-Membros e apresentará o seu primeiro relatório no final de 2013.

Aplicação do Regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço [(CE) n.º 1931/2006]

A Comissão tem acompanhado a aplicação do regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço desde a sua entrada em vigor em 2007. Em julho de 2012 decidiu solicitar informações a três Estados-Membros (Letónia, Polónia e Eslovénia) sobre os acordos bilaterais que estes países celebraram com países terceiros vizinhos. O exame interno das respostas comunicadas em outubro e novembro de 2012 está em fase de finalização.

Aplicação do acervo de Schengen no contexto da vigilância das fronteiras marítimas

Em 23 de fevereiro de 2012, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem considerou que a Itália tinha infringido a Convenção Europeia dos Direitos do Homem ao intercetar migrantes em alto mar e ao tê-los reenviado para a Líbia[9]. Os factos deste processo foram igualmente examinados pela Comissão em conjunto com as autoridades italianas. A Comissão, portanto, analisou as implicações do acórdão e solicitou à Itália informações sobre as medidas que tencionava adotar para se conformar com o mesmo. A Itália está vinculada por esse acórdão e comprometeu-se a respeitá-lo, particularmente no que diz respeito a um eventual acordo, de natureza funcional, existente ou futuro, com a Líbia. Tendo em conta as garantias fornecidas pela Itália, a Comissão encerrou este processo. A análise do acórdão foi tida em conta na proposta da Comissão de um regulamento que estabelece regras para operações de vigilância no mar coordenadas pela Frontex, que visa substituir a Decisão 2010/252/UE do Conselho, que foi anulada[10]. A referida proposta foi adotada em 12 de abril de 2013[11], tendo sido iniciados os debates com o Parlamento Europeu e o Conselho.

3.4. Lacunas identificadas no contexto do mecanismo de avaliação Schengen

No âmbito do atual mecanismo de avaliação Schengen[12], os peritos dos Estados-Membros, o Secretariado-Geral do Conselho e a Comissão avaliam regularmente a aplicação do acervo de Schengen.

Entre 1 de novembro de 2012 e 30 de abril de 2013, foram realizadas avaliações Schengen:

· respeitantes à cooperação policial na Estónia, na Letónia e na Lituânia;

· respeitantes às fronteiras aéreas na Polónia, na Eslováquia e na República Checa;

· respeitantes às fronteiras terrestres na Estónia, na Letónia e na Lituânia;

· respeitantes aos vistos na Estónia, na Polónia e na Eslováquia.

Os relatórios ainda estão a ser finalizados, mas deverão incluir observações, positivas e negativas, bem como recomendações sobre questões como a formação, o recurso à análise de risco, o intercâmbio de informações, a cooperação internacional e as infraestruturas nos pontos de passagem de fronteiras, bem como nas embaixadas e consulados. À semelhança do que se verificou no semestre anterior, de um modo geral é possível ainda progredir, embora não tenham sido detetados problemas que obriguem a Comissão a tomar medidas imediatas.

Na sequência da sua última missão em fevereiro de 2013, a Comissão convida a Grécia a prosseguir a implementação do seu plano de ação Schengen e reitera o seu compromisso em apoiar os esforços deste país para assegurar a gestão das suas fronteiras externas, nomeadamente através do Fundo para as Fronteiras Externas e com a assistência prestada pela Frontex.

No anexo I figura um calendário indicativo das avaliações Schengen de maio a outubro de 2013.

3.5. Supressão dos controlos nas fronteiras internas com a Bulgária e a Roménia

Após o Conselho ter concluído, em junho de 2011, que tanto a Bulgária como a Roménia preenchem os critérios para aplicar plenamente o acervo de Schengen, foram implementadas medidas adicionais suscetíveis de facilitar a sua adesão. O Conselho não conseguiu, contudo, tomar uma decisão para suprimir os controlos nas fronteiras internas com estes países. A Comissão continua a apoiar plenamente a adesão da Bulgária e da Roménia ao espaço Schengen, bem como os esforços da Presidência nesse sentido.

4. Medidas de acompanhamento

4.1. Utilização do Sistema de Informação Schengen

A segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) entrou em funcionamento em 9 de abril de 2013, proporcionando aos Estados-Membros funcionalidades melhoradas e novas, bem como novas categorias de indicações. A fim de que todo o potencial do SIS II possa ser aproveitado, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, procedeu a uma atualização do Manual SIRENE para adaptar ao ambiente SIS II a cooperação prática entre os Gabinetes SIRENE (criados para trocar informações suplementares sobre indicações no SIS). Além disso, a Comissão apoiou a Agência Europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça (eu-LISA) no estabelecimento de módulos de formação sobre a utilização técnica do SIS II. Foram organizadas formações iniciais e em linha em cooperação com a Academia Europeia de Polícia (CEPOL) e peritos dos Estados-Membros, as quais prosseguirão depois da transferência da gestão operacional do SIS II para a Agência eu-LISA em maio de 2013. Por último, uma campanha de informação, centrada no objetivo do novo sistema e seus aspetos relativos à proteção de dados, acompanhou a entrada em funcionamento do SIS II.

4.2. Utilização do Sistema de Informação sobre Vistos

O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS)[13] é um sistema de intercâmbio de informações sobre vistos de curta duração. Após a sua entrada em funcionamento na primeira região (Norte de África), na segunda região (Próximo Oriente) e na terceira região (Golfo)[14], o VIS foi lançado, em 14 de março de 2013, na quarta região (África Ocidental) e na quinta região (África Central). Em 6 de junho de 2013, o VIS estará operacional na sexta região (África Oriental) e na sétima região (África do Sul), em 5 de setembro de 2013 na oitava região (América do Sul) e, em 14 de novembro de 2013, na nona região (Ásia Central), na décima região (Sudeste Asiático) e na décima primeira região (Palestina). A sequência e eventuais datas de entrada em funcionamento das restantes regiões estão a ser discutidas com os Estados-Membros e serão decididas nos próximos meses.

O VIS está a funcionar adequadamente e, até 6 de maio de 2013, o sistema tratou 2,9 milhões de pedidos de visto, tendo sido emitidos 2,4 milhões de vistos e recusados 348 000 vistos. Apesar dos esforços constantes dos Estados-Membros, o principal motivo de preocupação a médio e a longo prazo continua a ser o impacto de uma insuficiente qualidade dos dados (tanto biométricos como alfanuméricos) introduzidos pelas autoridades consulares dos Estados‑Membros no VIS. Desde 1 de dezembro de 2012, cabe à Agência eu-LISA gerir o VIS.

4.3. Política de vistos e acordos de readmissão

Mecanismo de acompanhamento pós-liberalização do regime de vistos para os países dos Balcãs Ocidentais[15]

Segundo o relatório da Frontex para o período de 31 de dezembro de 2012 a 3 de fevereiro de 2013, o número de pedidos de asilo apresentados por nacionais de países dos Balcãs Ocidentais nos cinco Estados da UE/espaço Schengen que recebem mais pedidos diminuiu 44 % em janeiro de 2013 em comparação com o mesmo mês em 2012. Embora o número de requerentes de asilo provenientes da Sérvia, do Montenegro e da antiga República jugoslava da Macedónia tenha diminuído (-61 % para a Sérvia, -45 % para o Montenegro e -46% para a Antiga República Jugoslava da Macedónia), registou‑se um forte aumento do número de requerentes de asilo provenientes da Albânia (+74 %) e da Bósnia‑Herzegovina (+51 %). Os destinos preferidos continuam a ser a Alemanha, seguida da Suécia, da Bélgica, da Suíça e do Luxemburgo.

Acordos de readmissão

A fim de facilitar a readmissão no seu país de origem de pessoas que residem sem autorização num Estado-Membro, a Comissão rubricou, em abril de 2012, um acordo de readmissão com Cabo Verde, cuja assinatura foi autorizada pelo Conselho em fevereiro de 2013. O acordo de readmissão com a Turquia foi rubricado em junho de 2012 e a sua assinatura e o lançamento do diálogo sobre a liberalização do regime de vistos devem ocorrer em breve. Em outubro de 2012 foi rubricado um acordo de readmissão com a Arménia, e a Comissão continua a desenvolver esforços com vista a obter a sua assinatura e conclusão o mais rapidamente possível. Além disso, foram lançadas negociações com o Azerbaijão sobre a conclusão de um acordo de facilitação de vistos e de um acordo de readmissão.

ANEXO I: calendário indicativo das avaliações Schengen entre maio e outubro de 2013[16]

Período || Estados-Membros || Tema

2 a 10 de junho de 2013 || Estónia, Letónia, Lituânia || SIS/Sirene

7 e 18 de julho de 2013 || Polónia, Eslováquia || Fronteiras terrestres

8 a 14 de setembro de 2013 || Malta, Eslovénia || SIS/Sirene

29 de setembro a 9 de outubro de 2013 || Hungria, Eslovénia || Fronteiras terrestres

6 a 12 de outubro de 2013 || República Checa, Eslováquia || SIS/Sirene

[1] COM(2011) 561 final.

[2] Análises de risco trimestrais da Frontex, outubro-dezembro de 2012.

[3] Análises de risco trimestrais da Frontex, outubro-dezembro de 2012.

[4] A França e a Grécia não participaram.

[5] Apresentação pela Presidência cipriota no âmbito do Grupo de trabalho «Fronteiras» do Conselho em dezembro de 2012.

[6] Além disso, foram detetadas 728 pessoas no Reino Unido, o principal país de destino na UE.

[7] Regulamento (CE) n.º 562/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, que estabelece o código comunitário relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen).

[8] Documento do Conselho n.º 6346/13 FRONT 9 COMIX 90.

[9] Processo Hirsi Jamaa e outros/Itália. Pedido n.º 27765/09.

[10] Acórdão de 5 de setembro de 2012, no processo C-355/10, Parlamento Europeu/Conselho.

[11] COM(2013) 197 final.

[12] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[13] Decisão do Conselho, de 8 de junho de 2004, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) (2004/512/CE).

[14] Decisão de Execução da Comissão, de 21 de setembro de 2011, que determina a data para a entrada em funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos numa primeira região (2011/636/UE), Decisão de Execução da Comissão, de 21 de setembro de 2012, que determina a data para o início do funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) na terceira região (2012/512/UE), Decisão de Execução da Comissão, de 7 de março de 2013, que determina a data de início do funcionamento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) nas quarta e quinta regiões (2013/122/UE).

[15] Desde 19 de dezembro de 2009 que os nacionais da antiga República jugoslava da Macedónia, do Montenegro e da Sérvia, titulares de um passaporte biométrico, beneficiam da isenção de visto para viajarem para os Estados‑Membros da UE, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 539/2001. Nas mesmas condições, os nacionais da Albânia e da Bósnia-Herzegovina beneficiam de um regime de isenção de visto para os Estados-Membros da UE desde 15 de dezembro de 2010.

[16] Documento do Conselho n.° 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423.