COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO Plano de ação para acompanhamento do funcionamento dos regimes comerciais preferenciais /* COM/2014/0105 final */





A presente comunicação da Comissão ao Conselho estabelece um plano de ação para acompanhamento do funcionamento dos regimes comerciais preferenciais. Plano de ação para acompanhamento do funcionamento dos regimes comerciais preferenciais ÍNDICE 1. Introdução 2. Quadro jurídico, obrigações e modalidades de gestão no âmbito do sistema atual 3. Deficiências do sistema atual 4. Soluções 5. Síntese 1. INTRODUÇÃO O acompanhamento adequado do funcionamento dos regimes preferenciais tem por objetivo assegurar a correta execução do quadro jurídico e a aplicação exclusiva das preferências às importações efetivamente originárias do país ou região beneficiário/parceiro em questão.[1] A Comissão dispõe de importantes direitos e poderes no âmbito da sua obrigação de supervisionar e controlar a correta aplicação das regras de origem e ao examinar os pedidos de reembolso ou de dispensa do pagamento dos direitos de importação. Um acompanhamento insuficiente pode ter consequências graves, como dar origem a uma «situação especial»[2] a determinar nos termos do artigo 239.º do código aduaneiro. Deste modo, o acompanhamento permite proteger os interesses financeiros da UE e contribui para o comércio equitativo entre a UE e os seus parceiros comerciais. A Comissão sugeriu no ponto 3.2.1 da Comunicação COM(2005) 100 final de 16 de março de 2005, que as bases jurídicas, as modalidades técnicas e o financiamento das despesas deste exercício de acompanhamento deveriam ser identificados no início e que deveria ser estabelecido um ponto central para o qual deveriam ser canalizados os dados sobre a utilização prática dos regimes preferenciais (ver ponto 2.2.). Desde então, a Comissão, para acompanhar a aplicação das regras de origem, estabeleceu uma Task Force[3] que funciona como o «ponto central». 2. QUADRO JURÍDICO, OBRIGAÇÕES E MODALIDADES DE GESTÃO NO ÂMBITO DO SISTEMA ATUAL 2.1 Quadro jurídico 2.1.1 Regimes preferenciais autónomos e bilaterais O sistema de preferências generalizadas (SPG)[4] proporciona um quadro jurídico para a atividade de acompanhamento, incluindo as visitas de verificação da Comissão ou dos funcionários aduaneiros dos Estados-Membros. A decisão relativa aos países e territórios ultramarinos (PTU)[5] não prevê um quadro jurídico para a atividade de acompanhamento, porém este estará previsto na futura «Decisão de Associação Ultramarina»[6]. Na pendência da conclusão e aplicação de acordos de parceria económica (APE) revistos com os países de África, das Caraíbas e do Pacífico, foi instaurado um sistema unilateral temporário no âmbito do regulamento relativo ao acesso ao mercado[7] desde 1 de janeiro de 2008. . O anexo I do regulamento relativo ao acesso ao mercado contém uma lista de regiões ou Estados que concluíram negociações na aceção do artigo 2.º, n.º 2, e o artigo 4.º, n.º 3, estabelece um quadro jurídico para o acompanhamento da aplicação das regras de origem em matéria de comércio com estes países. Contudo, a partir de 1 de outubro de 2014, a lista ficará limitada a países com os quais existe um APE e o âmbito de aplicação do acompanhamento ao abrigo do regulamento relativo ao acesso ao mercado será restrito. Em consequência, os países ACP beneficiários a título do regulamento relativo ao acesso ao mercado serão apenas os países parceiros APE abrangidos por esses acordos bilaterais. Nenhum outro regime autónomo ou preferencial (à exceção do SPG, a decisão PTU e o regulamento relativo ao acesso ao mercado) contém disposições explícitas em matéria de acompanhamento. 2.1.2 Cláusula relativa à gestão de erros administrativos Se as atividades de acompanhamento com países beneficiários/parceiros revelarem que erros na gestão dos regimes preferenciais deram origem à perda de direitos de importação da UE, pode ser aplicada a cláusula relativa à gestão de erros administrativos. De acordo com esta cláusula, que a UE propõe incluir nos novos acordos comerciais preferenciais em negociação, a parte contratante que sofra essas perdas pode solicitar que o organismo identificado para o efeito no acordo examine eventuais medidas destinadas a resolver a situação. 2.1.3 Cooperação aduaneira, assistência administrativa mútua e suspensão temporária de preferências Os regimes comerciais preferenciais incluem, geralmente, disposições em matéria de cooperação aduaneira e assistência administrativa mútua[8] que preveem o intercâmbio de informações e o estabelecimento de ligações regulares, a fim de assegurar a correta aplicação da legislação aduaneira, nomeadamente através da prevenção, da investigação e do combate às operações ilícitas. Estas disposições preveem, sob determinadas condições, a retirada ou a suspensão temporária das preferências relativamente a um país beneficiário/parceiro em caso de: · incapacidade repetida para controlar a qualidade de produto originário;[9] · recusa repetida de realizar o controlo posterior da prova da origem e/ou de comunicar os respetivos resultados, ou o atraso injustificado com que tal é efetuado; e · recusa repetida de conceder a autorização para realizar missões de inquérito (da iniciativa do OLAF e/ou dos Estados-Membros), a fim de verificar a autenticidade dos documentos ou a exatidão das informações pertinentes para a concessão do tratamento preferencial, ou o atraso injustificado com que tal é efetuado. Estas disposições constam do regulamento relativo aos SPG[10] e da futura decisão de associação ultramarina[11], e propõe-se a sua inclusão nos novos regimes preferenciais. 2.1.4 Processos por infração iniciados contra os Estados-Membros O incumprimento da legislação da UE por um Estado-Membro pode também dar origem a anomalias graves no funcionamento dos regimes comerciais preferenciais. Sempre que detete tal incumprimento, a Comissão pode dar início ao processo por incumprimento previsto no artigo 258.º do TFUE. 2.2 Obrigações da Comissão Cabe à Comissão garantir a correta aplicação dos regimes de comerciais preferenciais. Ainda que não se refiram explicitamente ao acompanhamento, os regimes podem implicar certas opções para a Comissão, nomeadamente: · diálogo nos comités mistos ou de cooperação; · pedidos de informações gerais; e · alertas aos importadores da UE em caso de dúvida quanto à correta aplicação do regime. A fim de garantir a eficácia e a eficiência das regras de origem preferenciais, é necessário abordar e corrigir as lacunas. Assegurar a conformidade com as regras de origem preferencial, nomeadamente as regras em matéria de cooperação administrativa, é essencial para a credibilidade da execução e durante as negociações de qualquer futuro acordo de comércio livre. 2.3 Disposições de gestão 2.3.1 Sistema de informação periódica As informações apresentadas pelos Estados-Membros e recolhidas através do sistema de informação periódica da Comissão incidem principalmente sobre o número de verificações solicitadas por país beneficiário, as respostas recebidas e o cumprimento dos prazos de resposta. Os dados são avaliados e os países beneficiários/parceiros são selecionados para reuniões de acompanhamento, em que participam peritos dos Estados-Membros numa base caso a caso. A Comissão está atualmente a avaliar a possibilidade de criar e uma base de dados do acompanhamento. 2.3.2 Base de dados sobre o sistema de gestão dos espécimes (Specimen Management System - SMS) Os regimes que preveem preferências comerciais incluem, normalmente, no capítulo em matéria de cooperação administrativa, uma disposição que exige que os países beneficiários/parceiros comuniquem à Comissão os espécimes dos cunhos dos carimbos utilizados pelas autoridades aquando da emissão dos certificados de circulação ou de origem. A Comissão armazena essas impressões, juntamente com os nomes das autoridades habilitadas a emitir e controlar as provas de origem, na sua base de dados sobre o sistema de gestão dos espécimes (SMS). A base de dados é atualizada de forma contínua, podendo ser consultada pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros aquando do desalfandegamento de mercadorias ou da avaliação da necessidade de enviar pedidos de verificação dirigidos a países beneficiários/parceiros. 2.3.3 Avisos aos importadores Em caso de «dúvida fundamentada» quanto à origem dos produtos importados no âmbito de regimes pautais preferenciais, a Comissão pode publicar os avisos aos importadores no Jornal Oficial[12]. Em caso de provas de origem incorretas, os devedores de dívidas aduaneiras não podem invocar a boa-fé sempre que a Comissão tenha publicado um aviso que indique existirem dúvidas fundamentadas quanto à correta aplicação do regime pelo país em causa[13]. 2.3.4 Sistema do exportador registado (REX) A Comissão está atualmente a finalizar a aplicação informática necessária para o sistema do exportador registado (REX), que deverá abranger países beneficiários no âmbito do SPG e exportadores dos PTU a partir de 1 de janeiro de 2017 e, numa fase posterior, deverá ser aplicado no contexto dos acordos de comércio livre. Em vez de as autoridades competentes emitirem provas da origem, os exportadores dos países beneficiários do SPG emitirão declarações de origem enquanto: i) exportadores registados — se o valor da remessa exceder 6 000 EUR; ou ii) exportadores não registados — se o valor da remessa não exceder 6 000 EUR. O sistema incluirá uma base de dados central com as informações fornecidas pelas autoridades do país beneficiário (e pelas autoridades dos Estados-Membros que utilizam o mesmo sistema de certificação para a acumulação bilateral). Para garantir o cumprimento das regras de origem, os países beneficiários devem verificar a qualidade de produto originário dos produtos, a pedido das autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, bem como realizar, controlos regulares e auditorias aos exportadores. 3. DEFICIÊNCIAS DO SISTEMA ATUAL As atividades atuais de acompanhamento sofrem as seguintes deficiências: · O sistema de informação periódica centra-se principalmente na recolha de informações quantitativas sobre as formalidades de cooperação administrativa e só em menor medida na garantia do cumprimento das regras de origem enquanto tal; · não existe ainda um sistema de informação periódica sobre a gestão e o controlo da origem preferencial pelos países beneficiários; · os dados atualmente utilizados em matéria de acompanhamento são essencialmente fornecidos pelos Estados-Membros e, nalguns casos, por outros serviços da Comissão. Não são exploradas outras fontes e ainda não foram realizadas as visitas de verificação referidas na comunicação COM(2005) 100; · quaisquer deficiências detetadas são abordadas por escrito ou durante as reuniões de acompanhamento entre a Comissão, os Estados-Membros e os países beneficiários/parceiros em causa. Atualmente, essas reuniões são organizadas numa base caso a caso, para além das reuniões dos comités criados no âmbito de acordos bilaterais; ainda não foram explorados outros meios que permitam abordar as deficiências; · a atividade de acompanhamento da Comissão não abrange as medidas adotadas pelos Estados-Membros destinadas a assegurar a conformidade com as regras de origem, em especial aquando da emissão de provas da origem; e · o sistema comum de gestão do risco[14] não inclui perfis de risco das regras de origem. O efeito cumulativo destas deficiências incentiva a Comissão no sentido de melhorar ainda mais o sistema atual. 4. SOLUÇÕES A fim de resolver as deficiências do sistema atual, é importante ter em atenção os seguintes objetivos: 4.1 Reforçar a recolha de dados e identificar falhas na aplicação 4.1.1 Recolha e análise dos dados As informações pertinentes para o acompanhamento devem ser complementadas por dados extraídos da base de dados estatística integrada (ISDB), por dados provenientes do COMEXT, COMTRADE e TARIC, bem como por informações fornecidas pelos Estados-Membros. Numa primeira fase, a Comissão deverá proceder a uma avaliação geral dos dados disponíveis para os 89 países beneficiários do SPG, centrada nos riscos potenciais decorrentes de fluxos comerciais e diferenças nos níveis dos direitos, e tendo em conta as informações provenientes dos Estados-Membros. Numa fase posterior, poderiam ser analisadas as informações sobre outros países beneficiários/parceiros. 4.1.2 Seleção de países para acompanhamento reforçado Com base na sua avaliação, a Comissão selecionará um número limitado de países beneficiários/parceiros com vista a um acompanhamento aprofundado. No caso dos países parceiros em cujo regime preferencial não existem disposições explícitas relacionadas com as atividades de acompanhamento, o país parceiro teria de aceitar expressamente submeter-se a esse acompanhamento. A partir de 2014, a Comissão proporá um plano anual de acompanhamento centrado nos países e nos produtos para os quais se considere útil um acompanhamento mais aprofundado, com alguma flexibilidade no que respeita às necessidades e aos riscos a curto prazo. 4.1.3 Questionários A Comissão enviará aos países selecionados questionários pormenorizados sobre as práticas de gestão das regras de origem e a emissão de provas de origem preferencial. O questionário será adaptado às circunstâncias e operações particulares, em especial quando o sistema REX estiver implantado. As respostas serão avaliadas e utilizadas para preparar as reuniões e as visitas a efetuar no âmbito do acompanhamento. 4.2 Adoção de medidas corretivas 4.2.1 Reuniões e visitas de acompanhamento e comités mistos ou de cooperação Após a avaliação dos dados (ver ponto 4.1.1) e das respostas ao questionário (ver ponto 4.1.3), a Comissão decidirá, caso a caso, a organização de: · reuniões de acompanhamento; · visitas de acompanhamento ao país em causa; ou · discussões no âmbito dos comités conjuntos ou de cooperação para responder a quaisquer preocupações quanto à correta aplicação das regras de origem preferenciais e fornecer explicações pormenorizadas de modo a aumentar a sensibilização e a fornecer orientações. Em todos os casos, a Comissão redigirá um relatório pormenorizado, a partilhar com o país beneficiário/parceiro, cujos resultados serão tidos em conta no plano de acompanhamento do ano seguinte. 4.2.2 Utilização de mecanismos corretivos e de salvaguarda Consoante os resultados obtidos no âmbito do presente procedimento de acompanhamento reforçado (ver ponto 4.2.1), a Comissão deve decidir quais as medidas a tomar – se possível em cooperação com o país beneficiário/parceiro – para fazer face aos riscos identificados. As medidas podem incluir: · prestação de formação ou de assistência técnica específica suplementar aos funcionários responsáveis; · emissão de avisos aos importadores (ver ponto 2.3.3); ou · quando essas soluções estejam previstas no regime preferencial em causa, retirada ou suspensão temporária das preferências. 4.2.3 Perfis de risco A Comissão avaliará igualmente se os perfis de risco comuns em matéria de origem devem ser desenvolvidos e implementados e, em caso afirmativo, de que forma. Prosseguirão os trabalhos no sentido de estabelecer e manter normas comuns eficazes em matéria de auditoria[15] e controlos a posteriori, através da convergência do projeto de normas de controlo com o guia de auditoria aduaneira. 4.2.4 Acompanhamento das atividades dos Estados-Membros A necessidade de uma aplicação correta e uniforme da legislação aduaneira da UE não se limita às disposições relativas aos recursos próprios, mas diz respeito a todos os aspetos da legislação aduaneira. Num intuito de credibilidade das relações da União com os países beneficiários/parceiros, a Comissão deverá também proceder ao acompanhamento das disposições dos Estados-Membros para a emissão da prova de origem. Este aspeto é particularmente importante quando se trata de garantir a rastreabilidade da origem preferencial para efeitos de acumulação. As mercadorias que saem de um Estado-Membro podem ser utilizadas no fabrico de produtos num país beneficiário/parceiro de onde são depois reintroduzidos ao abrigo de disposições em matéria de acumulação. A Comissão enviará a todos os Estados-Membros questionários sobre as práticas de gestão das regras de origem e a emissão de provas de origem preferencial. Com base nas suas respostas, bem como em todas as outras informações disponíveis, a Comissão decidirá qual a ação apropriada. 4.2.5 Alteração das disposições de aplicação do código aduaneiro[16], regimes autónomos e acordos preferenciais bilaterais Ao examinar a possibilidade de retirada ou de suspensão temporária do tratamento preferencial no âmbito do regulamento relativo ao SPG, a Comissão deverá avaliar se essas medidas podem ser exclusivamente aplicadas a posições específicas da NC em determinadas circunstâncias. Esta possibilidade está prevista nos artigos 15.º, 19.º e 21.º do regulamento relativo ao SPG. Em vez de atingir todas as importações preferenciais de um ou mais países beneficiários, a retirada ou a suspensão relativamente a determinadas posições da NC poderia constituir um meio mais eficaz e eficiente para abordar áreas problemáticas, quando estas se referem exclusivamente a determinadas posições da NC. Poderia também considerar-se a possibilidade de um quadro jurídico para o acompanhamento ser introduzido noutros regimes autónomos bilaterais ou negociado ao abrigo de acordos preferenciais bilaterais. Neste último caso, a abordagem poderá necessitar de uma avaliação aprofundada e cuidadosa. Além disso, a Comissão deverá avaliar, com mais pormenor, a forma como o sistema de informação periódica dos países beneficiários sobre a gestão e o controlo da origem preferencial (tal como referido no ponto 3.2.1 da Comunicação COM (2005) 100) pode ser integrado nos diferentes regimes preferenciais. 4.3 Meios e ações de acompanhamento 4.3.1 Financiamento As atividades de acompanhamento referidas supra contribuirão para os objetivos do programa plurianual «Alfândega 2020»[17] e serão propostas para financiamento, no que diz respeito a: i) despesas de deslocação para a participação dos peritos dos Estados-Membros em reuniões e missões de acompanhamento; e ii) desenvolvimento de programas informáticos e de bases de dados. As atividades de formação destinadas aos países beneficiários/parceiros podem ser financiadas ao abrigo dos programas de assistência externa da UE para o período de 2014-2020.[18] 4.3.2 Comunicação e partilha de informações No final de cada ano civil, a Comissão publicará um relatório sobre a sua atividade de acompanhamento. Partilhará igualmente com os Estados-Membros todas as informações pertinentes recolhidas. 5. RESUMO Deverá conseguir-se um melhor acompanhamento do funcionamento dos regimes comerciais preferenciais mediante: · sistemas de informação periódica relacionados com os países beneficiários/parceiros e os Estados-Membros. · o reforço da recolha de dados, e · a análise das informações disponíveis e a identificação dos países e dos produtos em relação aos quais se afigura necessário um maior acompanhamento. Este acompanhamento deve ser efetuado através de: · contactos com os países em causa; · preenchimento de questionários; e · se necessário, visitas ou reuniões de acompanhamento. Com base no resultado das medidas referidas supra, a Comissão avaliará a necessidade de outras ações. A execução do presente plano de ação deverá iniciar-se imediatamente após a adoção da presente comunicação. A Comissão convida o Conselho a apoiar plenamente as ações estabelecidas na presente Comunicação. [1] Os países que beneficiam de medidas comerciais autónomas são designados «países beneficiários», ao passo que os países com os quais a UE celebrou acordos preferenciais bilaterais são designados «países parceiros». [2] Uma situação especial resulta de circunstâncias que não envolvam qualquer artifício ou negligência manifesta por parte do interessado. [3] A Task Force foi criada através da alteração do organograma da DG TAXUD em setembro de 2013. [4] Atualmente, artigo 97.º-K e, a partir de 1 de janeiro de 2017, artigos 68.º e 69.º do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 (disposições de aplicação do Código Aduaneiro), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) n.º 1063/2010. [5] Decisão 2001/822/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2001, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Europeia (JO L 314 de 30.11.2001). [6] Artigo 51.º do anexo VI da proposta de decisão de associação ultramarina (COM(2012) 362 final de 16.7.2012). [7] Regulamento (CE) n.º 1528/2007 do Conselho. [8] O OLAF é o organismo responsável por esta última matéria. [9] Ou seja, que o(s) produto(s) tem(êm) efetivamente origem na região ou no Estado a que a preferência foi concedida. [10] Artigo 21.º do Regulamento (UE) n.º 978/2012 (JO L 303 de 31.10.2012). [11] Artigo 46.º do anexo VI da proposta de Decisão de Associação Ultramarina (COM(2012) 362 final de 16.7.2012). [12] Ver Comunicação 2012/C 332/01 (JO C 332 de 30.10.2012, p. 1). [13] Ver artigo 220.º, n.º 2, alínea b), do código aduaneiro. [14] Em 8 de janeiro de 2013, a Comissão Europeia adotou uma comunicação sobre Gestão dos Riscos Aduaneiros e Segurança do Circuito de Abastecimento (COM/2012/793), que apresenta uma estratégia destinada a permitir que as autoridades aduaneiras enfrentem melhor os riscos associados às mercadorias objeto de comércio em cadeias de abastecimento internacionais. [15]Os controlos aduaneiros estão identificados como sendo uma prioridade nos termos do artigo 5.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.º 1294/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece um programa de ação no domínio aduaneiro na União Europeia para o período de 2014-2020 (Alfândega 2020) e revoga a Decisão n.º 624/2007/CE. . [16] Regulamento (CEE) n.º 2454/93. [17] Regulamento (UE) n.º 1294/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece um programa de ação no domínio aduaneiro na União Europeia para o período de 2014-2020 (Alfândega 2020) e revoga a Decisão n.º 624/2007/CE. [18] Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento, Fundo Europeu de Desenvolvimento (2014-2020), Instrumento Europeu de Vizinhança e Instrumento Pan‑Africano. As propostas legislativas para o financiamento destas ações estão ainda em fase de preparação.