COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Actividades e recursos humanos da Comissão na União Europeia alargada

Índice

1. Um desafio sem precedentes

1.1. Introdução

1.2. Um agravamento substancial da carga de trabalho para todas as instituições

1.3. Grandes responsabilidades económicas e sociais para a Comissão

1.4. Garantir uma implementação harmoniosa do acervo comunitário

1.5. Objectivos da presente comunicação

2. Cenário

2.1. Hipóteses de trabalho

2.2. Quadro financeiro geral: Agenda 2000

3. Metodologia

3.1. Encontrar "motores" para os recursos humanos

3.2. Processo

3.3. Avaliação dos pedidos

3.3.1. Os serviços linguísticos

3.4. Definições utilizadas para as estimativas

3.4.1. Equivalente tempo inteiro (ETI)

3.4.2. Categorização das activitidades e 'métiers'

4. Necessidades da Comissão em matéria de recursos humanos face ao alargamento

4.1. Necessidades estimadas

4.2. Necessidades por tipo de recursos humanos suplementares e fonte do financiamento necessário

4.3. Integração progressiva dos novos postos na Parte A do orçamento

5. Implicações orçamentais para a Rubrica 5 (Administração)

6. Necessidades de recursos humanos para a Comissão, integradas no seu contexto

6.1. Necessidades estimadas da Comissão e das demais instituições

6.2. Estimativas actuais em comparação com os anteriores alargamentos

7. Políticas comunitárias e actividades conexas afectadas pelo alargamento

7.1. Evolução a nível dos grandes grupos de políticas

7.1.1. Políticas internas

7.1.2. Acções estruturais e de coesão

7.1.3. Agricultura e pesca

7.1.4. Investigação

7.1.5. Políticas externas

7.1.6. Pré-adesão (incluindo delegações nos países candidatos, ISPA e SAPARD)

7.1.7. Serviços linguísticos

7.1.8. Serviços de apoio e coordenação

7.2. Evolução a nível dos principais perfis de posto (métiers)

7.2.1. Elaboração de legislação, execução e controlo da aplicação

7.2.2. Gestão de programas

7.2.3. Concepção de políticas

7.2.4. Apoio administrativo e orçamental

7.2.5. Actividades linguísticas

8. Conclusões

1. Um desafio sem precedentes

1.1. Introdução

A União Europeia encontra-se perante um desafio sem precedentes em termos da dimensão do alargamento. Além disso, nos últimos dez anos os futuros Estados-Membros atravessaram um processo de intensas transformações políticas, económicas e sociais.

Assim que tomou posse, esta Comissão considerou como tarefa prioritária o sucesso do alargamento. Depois da adesão, a Comissão terá que assegurar uma prossecução harmoniosa do projecto europeu de integração política, económica e social e que todos os cidadãos da União beneficiarão plenamente das potencialidades do alargamento. Este duplo desafio requer uma revisão fundamental das políticas, dos respectivos objectivos e dos métodos de trabalho da Comunidade numa Europa alargada empenhada em prosseguir o processo de integração.

1.2. Um agravamento substancial da carga de trabalho para todas as instituições

O âmbito e a diversidade sem precedentes do próximo alargamento podem ser ilustrados por alguns dados:

* Um número de novos Estados-Membros que pode chegar a 10, passando estes de 15 para possivelmente 25 em 2004 (aumento de 66%).

* Um número de novas línguas oficiais que pode chegar a 10, passando estas de 11 para possivelmente 21 (aumento de 82% caso as novas línguas oficiais sejam 9; 90% caso sejam 10).

* 75 milhões de novos cidadãos para a União, passando a população total de 376 para 451 milhões em 2004 (aumento de 20%).

As tarefas de concepção das diferentes políticas, de preparação de propostas legislativas e de controlo da sua execução passarão a ser mais complexas e pesadas numa União alargada, também em comparação com os alargamentos anteriores.

Todas as instituições comunitárias serão afectadas e todas elas identificaram necessidades sem precedentes em termos de reforço de efectivos para fazer face a este agravamento da carga de trabalho.

1.3. Grandes responsabilidades económicas e sociais para a Comissão

O sucesso do alargamento significa que a Comissão, o órgão executivo e a força motriz da União Europeia, deve estar apta a desempenhar plenamente o seu papel, de modo a assegurar que o alargamento proporcione benefícios duradouros a todos os cidadãos da UE alargada.

Embora as reformas radicais a nível político, económico e social efectuadas pelos países candidatos estejam já a produzir os seus frutos, a prosperidade destes países é ainda muito inferior à dos 15 Estados-Membros, quer avaliada em termos de produto nacional bruto per capita (35% da média da UE em 2000), de balança de transacções correntes (défice de 5% do PNB em 2000), de inflação anual (15% em 2000) ou de desemprego (12,5% em 2000). Será necessário prosseguir a reestruturação de sectores inteiros da economia (indústria pesada, agricultura, etc.) após a adesão, pois a redução das disparidades consideráveis entre regiões e entre áreas urbanas e rurais será um processo inevitavelmente gradual.

Após o alargamento será principalmente no âmbito da política agrícola comum, das acções estruturais e das políticas internas que a Comissão deverá gerir programas destinados a apoiar os novos Estados-Membros. Isto significa que a sua capacidade de gestão destes programas deverá ser reforçada e que, pelo menos nos primeiros anos subsequentes à adesão, será necessário prestar assistência específica às estruturas administrativas dos novos Estados-Membros responsáveis pela programação, implementação e avaliação destes programas comunitários.

O objectivo estratégico a que a União se propôs em Lisboa em 2000, a saber, tornar-se a economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo até 2010, só pode ser alcançado através de uma coordenação mais estreita e de um controlo rigoroso dos esforços empreendidos tanto a nível nacional como comunitário, de modo a assegurar a sua convergência para este mesmo objectivo. Para os novos Estados-Membros, dada a sua situação na altura da adesão, o sucesso da estratégia de Lisboa deverá exigir um apoio e uma supervisão adicionais por parte da Comissão.

A prossecução da estratégia de desenvolvimento sustentável definida em Gotemburgo em Junho de 2001 requer igualmente um esforço suplementar, para fazer face à situação ambiental particularmente grave da maioria dos países candidatos. Os períodos de transição acordados nas negociações de adesão terão de ser utilizados para resolver os problemas essenciais e permitir aos novos Estados-Membros satisfazer as normas ambientais comunitárias o mais depressa possível.

Por último, o empenhamento em desenvolver uma governança europeia que envolva mais de perto os cidadãos no funcionamento das instituições significará, para a Comissão numa UE alargada, novos esforços em termos de transparência, informação, comunicação, consulta e diálogo, quer com as demais instituições da UE e os governos e parlamentos nacionais, quer evidentemente com o público em geral. Aqui também a especificidade da situação dos novos Estados-Membros deverá exigir esforços adicionais por parte da Comissão.

1.4. Garantir uma implementação harmoniosa do acervo comunitário

Na sua qualidade de guardiã dos Tratados, a Comissão deverá assegurar que o acervo comunitário é devidamente aplicado, tal como o faz com os actuais Estados-Membros.

Apesar de os países candidatos terem vindo a desenvolver de forma resoluta, com o apoio da Comunidade, esforços consideráveis no sentido de se prepararem para assumir as suas futuras responsabilidades enquanto Estados-Membros, é contudo possível que, em determinados casos, os seus sistemas administrativos e judiciais terão necessidade de alguns anos de prática na "vida real". Só à luz da experiência adquirida nos primeiros anos após a adesão esses países estarão aptos a consolidar as sua capacidades administrativas e judiciais.

Na perspectiva do bom funcionamento do mercado único, da segurança e da saúde dos cidadãos, da preservação do ambiente, da vigilância das fronteiras externas da União e da gestão rigorosa dos fundos comunitários, a Comissão deverá, nos primeiros anos após a adesão:

- manter um diálogo permanente com os novos Estados-Membros, para identificar e estudar os problemas defrontados e formular as soluções mais adequadas,

- dar início e instruir processos de infracção, sempre que necessário,

- propor e implementar, sempre que necessário, novas medidas de cooperação comunitária, para proporcionar aos novos Estados-Membros o apoio de que necessitam para poderem cumprir as obrigações que lhes incumbem por força dos Tratados.

1.5. Objectivos da presente comunicação

Em Julho de 2001, foi apresentado ao Parlamento um documento de trabalho [1] que sintetizava os planos da Comissão e os progressos realizados, com vista a uma integração harmoniosa dos novos Estados-Membros nas estruturas administrativas da União. Este documento referia que a Comissão estava a ponderar a forma como as actuais actividades seriam afectadas na fase posterior à adesão, bem como as consequências sobre o nível de efectivos.

[1] "Administrative Preparations for Enlargement: Objectives and Practical Arrangements", documento de trabalho da Comissão Europeia apresentado ao Parlamento Europeu em resposta à sua Resolução sobre o projecto de orçamento geral da União Europeia para o exercício financeiro de 2001, Julho de 2001.

A presente comunicação identifica as mudanças que o alargamento deverá induzir sobre as actividades da Comissão e o reforço de recursos humanos necessário para assegurar uma adequação tão perfeita quanto possível desses recursos às actividades a desenvolver após a adesão. Traça em linhas gerais as grandes orientações e os efeitos do alargamento sobre os recursos humanos por grupos de áreas de política e por perfis de posto ("métier"). A análise subjacente e as estimativas a ela aferentes constituem um elemento importante para a futura estratégia de recrutamento da Comissão, para as negociações relativas à adaptação das perspectivas financeiras para a União alargada e para o enquadramento geral dos futuros ciclos da estratégia política anual e anteprojectos de orçamento.

Iniciar os preparativos em 2003

O êxito do alargamento pressupõe que no dia seguinte à adesão a Comissão deve estar apta a assumir as suas novas responsabilidades. Algumas destas responsabilidades acarretam um trabalho que aumentará progressivamente durante alguns anos, até que os efeitos do alargamento se façam sentir em pleno.

Outras, contudo, supõem uma carga de trabalho que atingirá o seu máximo logo desde o início. É o caso, por exemplo, dos serviços linguísticos. O mesmo acontece com a gestão das principais políticas e programas comunitários, nomeadamente os Fundos Estruturais e a Política Agrícola Comum. Estar prontos em 2004 implica que os preparativos se façam em 2003, ou seja, utilizar o ano de 2003 para recrutar e formar o pessoal necessário, identificar os possíveis problemas de arranque nos novos Estados-Membros no que diz respeito às políticas e programas envolvidos e definir o modo adequado de minimizar os riscos em cada caso.

No âmbito da sua decisão sobre a estratégia política anual para 2003, a Comissão estimava em 500 o número de postos correspondentes às suas necessidades prioritárias em matéria de recursos humanos para desenvolver as suas actividades essenciais com vista à preparação do alargamento em 2003. A este propósito, convém recordar que o limite previsto na rubrica 5 das Perspectivas Financeiras para 2003 pode não ser suficiente para cobrir os recursos adicionais exigidos pelos preparativos do alargamento.

Os 500 "postos" necessários em 2003 não vêm somar-se às necessidades estimadas de reforço de efectivos após o alargamento, uma vez que o pessoal recrutado em 2003 continuará em funções em 2004 e posteriormente. Trata-se por conseguinte de um adiantamento, necessário para ajustar os efectivos da Comissão por forma a abranger as suas novas actividades em 2003.

A avaliação efectuada teve em conta os desafios que se avizinham, sendo simultaneamente rigorosa na sua abordagem, com a aplicação sistemática das melhores práticas conhecidas. Adoptou-se um conjunto de hipóteses de trabalho para se chegar a uma série de estimativas fiáveis até 2008. Esses pressupostos constituem um quadro racional e controlado para a avaliação, simplificando por outro lado a evolução esperada das políticas comunitárias. As eventuais alterações do cenário de referência implicarão uma adaptação das estimativas.

É por esse motivo que o calendário exacto das futuras necessidades da Comissão em matéria de recursos humanos adicionais ao longo do período considerado deverá ser ajustado em cada anteprojecto de orçamento, em consonância com a estratégia política anual adoptada pela Comissão.

2. Cenário

2.1. Hipóteses de trabalho

No Conselho Europeu de Laeken, realizado em Dezembro de 2001, os Chefes de Estado e de Governo da UE identificaram os países candidatos que poderiam concluir as negociações de adesão em 2002, por forma a aderir à União em 2004, a tempo de participar nas próximas eleições europeias [2], se o actual andamento das negociações e reformas nos países candidatos se mantiver.

[2] "A manter-se o actual ritmo das negociações e reformas nos países candidatos, Chipre, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, República Eslovaca, República Checa e Eslovénia poderiam estar prontos".

O cenário de trabalho utilizado para avaliar o impacto do alargamento assenta por conseguinte nos seguintes pressupostos:

* Em 1 de Janeiro de 2004, um número até 10 países aderirá à União Europeia, com 10 novas línguas oficiais. A hipótese de trabalho é que pelo menos 9 novas línguas se tornarão línguas oficiais da UE.

* As políticas, os programas e os sistemas de implementação não serão alterados. Apenas as alterações já aprovadas ao nível adequado foram tidas em conta.

* O ponto de partida para o nível de recursos humanos traduz a situação em 2002.

A estimativa das necessidades de recursos humanos baseia-se na completa integração ou abandono progressivos da actividade ou funções relevantes após o alargamento (velocidade de cruzeiro). Não tem em consideração as economias resultantes de uma integração gradual, nem os custos pontuais de instalação. A velocidade de cruzeiro será atingida em momentos diferentes, dependendo da actividade em causa. No entanto, pensa-se que o processo de integração estará concluído por volta de 2008, tendo também em conta a capacidade da instituição para absorver novos funcionários.

A extrapolação da situação de dez novos Estados-Membros até 2008 não prejudica de forma alguma a data de adesão dos restantes países candidatos.

2.2. Quadro financeiro geral: Agenda 2000

O actual quadro financeiro (Agenda 2000), aprovado pelos Chefes de Estado e de Governo em 1999 em Berlim, baseava-se num cenário de alargamento com seis novos Estados-Membros em 2002. O cenário actualizado, com a adesão de dez novos Estados-Membros em 2004, baseia-se na nota informativa da Comissão sobre a abordagem global das Perspectivas Financeiras até 2006 [3].

[3] Nota de informação, Quadro financeiro comum 2004-2006 para as negociações de adesão, Comunicação da Comissão, SEC(2002) 102, 30.1.2002.

3. Metodologia

3.1. Encontrar "motores" para os recursos humanos

Todas as funções da Comissão foram classificadas, identificando-se cerca de 200 actividades significativas e coerentes, com base na categorização utilizada no Orçamento com base em actividades (Activity Based Budgeting - ABB).

Para as actividades de intensidade crescente ou em declínio, esta análise incluiu:

* A definição de um "motor" de recursos significativo, ou seja, um indicador da carga de trabalho significativo e representativo para a actividade global (habitualmente na origem da gama total de funções incluídas na actividade). O número de novos Estados-Membros, a população adicional, o orçamento adicional a gerir, etc., constituem, consoante as actividades consideradas, exemplos de "motores" de recursos humanos.

* A análise do nível de recursos humanos actualmente existentes.

* A estimativa dos aumentos e diminuições previsíveis da carga de trabalho em resultado do alargamento.

A variação das necessidades de recursos humanos foi estimada em função do aumento ou diminuição do "motor" de recursos, salvo quando fornecido um melhor indicador. As economias de escala foram sempre tidas em conta na estimativa das necessidades de recursos humanos.

As actividades de apoio - como a gestão dos recursos humanos internos, as TI e os serviços de apoio operacional em geral - foram objecto de um tratamento diferenciado:

* no que toca às actividades cujo nível de recursos humanos está estreitamente associado a actividades operacionais (directa ou indirectamente), o nível de recursos requerido foi estimado com base na variação daquelas actividades [4];

[4] Por exemplo a actividade de gestão de recursos humanos de cada serviço está directamente relacionada com o número de efectivos existente.

* quanto às actividades de apoio em que não se verifica essa ligação, foram tratadas como actividades operacionais de pleno direito.

Teve-se em conta o facto de as eventuais economias de escala terem provavelmente maior amplitude do que as correspondentes às actividades consideradas operacionais.

3.2. Processo

Baseando-se num questionário inicial, os serviços da Comissão empreenderam um estudo sistemático da evolução esperada das suas actividades após o alargamento. Após uma análise aprofundada das respostas ao questionário, foram efectuados debates bilaterais com cada serviço da Comissão, com vista a validar as informações recebidas. As informações, bem como os debates aferentes, constituem a base de uma avaliação rigorosa das necessidades estimadas que figuram no presente relatório. Esta avaliação incluiu:

(1) A avaliação da variação estimada em cada actividade na sequência do alargamento;

(2) A estimativa do impacto sobre o nível de recursos humanos a ela afectados;

(3) O estudo das possibilidades de reafectação;

(4) A quantificação do possível desfasamento entre as necessidades estimadas e os recursos humanos actualmente existentes.

3.3. Avaliação dos pedidos

As respostas inicialmente fornecidas pelos diferentes serviços da Comissão respeitavam já critérios bastante rigorosos. No entanto, as necessidades em matéria de recursos humanos adicionais manifestadas pelos serviços foram subsequentemente avaliadas a vários níveis.

Em primeiro lugar, foram verificados os critérios factuais, para garantir:

- que as necessidades estimadas pelos diferentes serviços não continham duplicações;

- que fossem identificados e esclarecidos possíveis mal-entendidos acerca dos diferentes conceitos e termos;

- a coerência entre os valores fornecidos e a respectiva fundamentação.

Em segundo lugar, foram verificados os critérios técnicos, para garantir que:

- as possíveis economias de escala fossem plenamente aproveitadas e tidas em conta;

- as necessidades estimadas pelos diferentes serviços para actividades semelhantes fossem tratadas de modo coerente e avaliadas com a aplicação sistemática das melhores práticas conhecidas;

- as necessidades estimadas para as actividades em que os países candidatos já participam (em programas ou acções) apenas tenham em conta a carga de trabalho adicional;

- os recursos humanos já envolvidos em actividades relacionadas com o alargamento (susceptíveis de reafectação após a adesão) são devidamente tidos em conta.

3.3.1. Os serviços linguísticos

Desde o início do exercício ficou claro que o principal impacto do alargamento se faria sentir no domínio linguístico. Efectivamente, os serviços linguísticos foram os que previram maiores carências de recursos adicionais em virtude do alargamento.

A Comissão decidiu entrar em linha de conta com os resultados previsíveis de diversas iniciativas que foram implementadas ou estão em curso, com o objectivo de melhor gerir os custos a nível dos serviços linguísticos (nomeadamente a tradução), o que lhe permitiu: alinhar as necessidades estimadas pelas melhores práticas; ter em conta os benefícios de uma combinação mais eficiente de recursos internos e externos; e incluir os efeitos de uma utilização mais generalizada das tecnologias da informação.

Com esta abordagem continua a assegurar-se que a qualidade dos serviços de interpretação, tradução e publicação não é comprometida, para as categorias de documentos mais importantes, com o aumento do número de línguas oficiais.

Tal como exposto na secção 2.1, o cenário de trabalho assenta no pressuposto de que existirão 9 novas línguas oficiais a partir de 2004. A introdução de qualquer língua oficial adicional implicará um aumento dos recursos humanos estimados em cerca de 200 ETI.

3.4. Definições utilizadas para as estimativas

3.4.1. Equivalente tempo inteiro (ETI)

Por motivos de simplificação, os recursos humanos foram definidos como mantendo a actual proporção entre postos e pessoal externo (orçamento de 2002). A unidade de medida é uma pessoa equivalente tempo inteiro (ETI). A discriminação dos recursos humanos por categoria e fonte de financiamento foi feita a nível agregado.

3.4.2. Categorização das activitidades e 'métiers'

Para se ter uma perspectiva da Comissão numa União alargada uma vez atingida a velocidade de cruzeiro (digamos em 2008), as estimativas expressas no presente relatório são discriminadas por grandes grupos de políticas e por perfis de posto (métiers). Nalguns casos, as actividades não comportam um conjunto perfeitamente homogéneo de funções. Quando tal acontece, as actividades são classificadas em função das suas características dominantes. Embora não seja perfeita, a classificação proposta parece todavia susceptível de conduzir a resultados fiáveis e com significado.

Os grupos de políticas retomam as rubricas das actuais Perspectiva Financeiras, com alguns ajustamentos. Foram assim identificados oito grandes grupos de políticas:

- Agricultura e pesca (excluindo o programa SAPARD e as intervenções estruturais);

- Acções estruturais e de coesão (excluindo o programa ISPA, mas incluindo as acções estruturais no domínio da agricultura, pesca e emprego);

- Políticas internas (incluindo actividades de informação, mas excluindo a investigação e acções estruturais);

- Políticas externas (excluindo delegações nos países candidatos);

- Pré-adesão (incluindo delegações nos países candidatos, ISPA, SAPARD);

- Investigação;

- Serviços de apoio e coordenação;

- Serviços linguísticos (incluindo o Serviço de Publicações).

Os perfis de posto (métiers) destinam-se a descrever o principal "tipo de trabalho" que será afectado pelo alargamento. Foram identificados cinco grandes categorias de perfis de posto:

- Recursos humanos e gestão orçamental;

- Elaboração de actos legislativos, controlo e garantia do respeito do acervo comunitário (adiante designado "controlo da aplicação da legislação");

- Actividades linguísticas (tradução/interpretação/publicação);

- Gestão de programas;

- Elaboração de políticas e coordenação.

4. Necessidades da Comissão em matéria de recursos humanos face ao alargamento

As estimativas das necessidades líquidas de recursos humanos adicionais são inferiores ao resultado que se obtém mediante uma simples extrapolação da situação vigente nos diferentes serviços da Comissão, ou medição a soma das exigências inicialmente manifestadas pelos próprios serviços. O processo que conduziu à estimativa final das necessidades é descrito nas duas secções seguintes .

4.1. Necessidades estimadas

Nas suas análises iniciais, os serviços da Comissão referiam uma necessidade bruta de reforço de efectivos equivalente a cerca de 5470 ETI, prevendo reduções de cerca de 250 ETI. A necessidade líquida situava-se, por conseguinte, em cerca de 5220 unidades adicionais de recursos humanos (ETI), para satisfazer os agravamentos previstos da carga de trabalho no pressuposto da adesão de 10 novos Estados-Membros e da introdução de 9 línguas oficiais adicionais.

Cerca de 41% (2157 ETI) das necessidades estimadas iniciais diziam respeito aos serviços linguísticos. Por ordem decrescente, as principais exigências provinham das políticas internas (33%, 1718 ETI) e dos serviços de apoio e coordenação (14%, 724 ETI) (ver Gráfico I).

Uma avaliação aprofundada das estimativas iniciais permitiu ter melhor em consideração a implementação sistemática das melhores práticas conhecidas, excluir as necessidades não directamente decorrentes do alargamento, identificar novas possibilidades de reafectação e ajustar a evolução previsível das dotações para intervenções financeiras relativamente ao cenário adoptado.

Esta avaliação permitiu uma revisão das estimativas, cujo resultado final aponta para um reforço bruto estimado para as actividades em expansão superior a 4800 ETI. Considerando a possibilidade de cerca de 700 reafectações, aquelas necessidades poderão ser satisfeitas com 4100 unidades de recursos adicionais. Pressupõe-se igualmente que o equivalente a cerca de 200 funcionários externos que trabalham actualmente na esfera dos instrumentos de pré-adesão (financiados pelas chamadas rubricas orçamentais BA) não poderão ser reafectados e terão de ser afastados. Os recursos adicionais líquidos situam-se assim em 3900 ETI (ver Gráfico II).

Relativamente à situação actual, estes 3900 ETI suplementares representam um aumento de cerca de 13% dos recursos humanos globais (ver Gráfico VI). Os postos exigidos nos quadros de efectivos da Comissão são em número de 3550, dos quais 3400 correspondem à Parte A do orçamento e 150 à Parte B (investigação), o que equivale a um aumento conjunto de 16% relativamente ao número total de postos autorizados no orçamento de 2002.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

4.2. Necessidades por tipo de recursos humanos suplementares e fonte do financiamento necessário

Discriminam-se em seguida as 3900 unidades de recursos humanos suplementares por tipo e fonte de financiamento:

* 3400 postos inscritos nos quadros de efectivos afectos às actividades operacionais (Parte A do orçamento), incluindo cerca de 645 postos LA.

* 150 postos nos quadros de efectivos afectos à investigação (Parte B do orçamento).

* Dotações adicionais para cerca de 560 postos externos na Parte A do orçamento. Este resultado parte do princípio de que as dotações para pessoal externo na Parte A do orçamento crescem de forma linear para acompanhar os postos de efectivos na Parte A. As únicas excepções dizem respeito às dotações relacionadas com a externalização de uma parte dos serviços linguísticos. Estas dotações terão de ser acentuadamente reforçadas para se concretizarem as medidas de redução de custos preconizadas em matéria de gestão.

* Redução das dotações para o equivalente a 210 unidades de recursos externos actualmente financiados pela Parte B do orçamento (rubricas BA dos instrumentos de pré-adesão).

Quadro 2. Resultados por fonte de financiamento e tipo de recursos humanos (número de postos ou equivalente tempo inteiro ETI )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.3. Integração progressiva dos novos postos na Parte A do orçamento

As necessidades estimadas pelos serviços da Comissão em termos de postos concentram-se fortemente no período inicial. Tendo em conta as necessidades dos vários serviços, do calendário de integração de novos postos aquando dos anteriores alargamentos e da capacidade de absorção da instituição relativamente aos novos recrutamentos, propõe-se que os novos funcionários sejam integrados gradualmente ao longo de um período de cinco anos, de acordo com o esquema indicativo delineado no quadro que se segue.

O pressuposto subjacente é que a integração progressiva da totalidade dos 3900 efectivos adicionais líquidos, incluindo as dotações para pessoal externo, seguirá o mesmo padrão dos postos inscritos nos quadros de efectivos da Parte A do orçamento.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* Incluindo os 500 postos (ou dotações equivalentes) solicitados para 2003, tal como anunciado na estratégia política anual e no anteprojecto de orçamento para 2003.

Todavia, pode revelar-se necessária uma certa flexibilidade quanto à calendarização dos futuros pedidos de postos dos quadros de efectivos, para ter em conta a capacidade efectiva da Comissão para absorver novo pessoal, em especial em 2004. Em cada anteprojecto de orçamento, após a decisão sobre a Estratégia Política Anual, será especificado o tipo (isto é, pessoal externo ou postos permanentes) e o número de unidades de recursos humanos adicionais requeridos, bem como uma discriminação indicativa por domínios de política. Para poder preencher todos os postos necessários, a Comissão poderá recorrer a medidas que entenda adequadas (como a utilização de agentes temporários em postos permanentes) durante um período transitório.

5. Implicações orçamentais para a Rubrica 5 (Administração)

O Acordo Interinstitucional (AII) [5] previa um aumento gradual (complemento) do limite máximo da rubrica 5 (despesas administrativas) até 450 milhões de euros (a preços de 1999) dois anos após a adesão de 6 países. Prevendo-se agora a adesão em 2004 (ao passo que o AII previa inicialmente que essa adesão se verificasse em 2002), o nível correspondente da rubrica 5 deverá ser atingido em 2006.

[5] Acordo Interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão de 6 de Maio de 1999 sobre a disciplina orçamental e a melhoria do procedimento orçamental.

Na Agenda 2000, o montante previsto no quadro financeiro na rubrica 8, "Alargamento", para as despesas administrativas relacionadas com a adesão de seis novos Estados-Membros foi determinado em consonância com os montantes correspondentes que haviam sido retidos por ocasião do anterior alargamento, em 1995. Este cálculo tinha-se baseado numa participação normal dos novos Estados-Membros nas instituições e respectivo pessoal. Além disso, haviam ainda sido quantificadas as necessidades suplementares a nível dos serviços de interpretação e tradução.

As despesas administrativas adicionais relacionadas com a possível adesão de quatro Estados-Membros suplementares foram calculadas segundo o mesmo método. Na prática, os coeficientes utilizados baseavam-se no número de votos dos novos Estados-Membros no processo de tomada de decisão da UE.

Este método conduz a um "complemento" indicativo de 612 milhões de euros em 2006, estabelecido no quadro financeiro comum para 2004-2006. Esse complemento serviu de referência para determinar o número máximo de postos para a Comissão (Parte A do orçamento) compatível com as Perspectivas Financeiras para 2000-2006.

O quadro financeiro comum para 2004-2006 numa União com 25 Estados-Membros implica dotações adicionais na rubrica 5 que permitem o financiamento de cerca de 2300 postos inscritos nos quadros de efectivos (Parte A do orçamento) [6]. Estas dotações suplementares são, por conseguinte, compatíveis com um período de integração progressiva razoável dos postos adicionais até 2006. A integração do pessoal externo deverá seguir o mesmo padrão e serão disponibilizadas dotações na Parte A do orçamento correspondentes a cerca de 400 ETI. Os postos e pessoal externo remanescentes serão progressivamente integrados em 2007 e 2008.

[6] Chega-se ao mesmo valor seguindo dois métodos diferentes. O primeiro consiste em aplicar o aumento previsível do limite máximo da rubrica 5 em 2006 (+12% a preços de 1999) ao número de postos actuais inscritos no quadro de efectivos da Comissão (incluindo o OLAF e o SPOCE, mas excluindo a Investigação). O segundo baseia-se na percentagem (31%) das dotações para a remuneração do pessoal da Comissão (Capítulo A-11, incluindo outras rubricas orçamentais mais estreitamente relacionadas com os postos, mas excluindo as pensões) em relação às dotações totais da Parte A do orçamento, que é dividido pelo custo médio de um funcionário.

Todavia, as necessidades globais respeitantes à rubrica 5 terão de ter em consideração não apenas as necessidades da Comissão mas também as das outras instituições, cujas estimativas globais não estão ainda totalmente disponíveis. A este propósito, o limite máximo da rubrica 5 em 2006 terá de ser revisto tendo em conta as carências efectivas a satisfazer e a margem de manobra disponível dentro do limite global imposto pelas actuais Perspectivas Financeiras.

6. Necessidades de recursos humanos para a Comissão, integradas no seu contexto

6.1. Necessidades estimadas da Comissão e das demais instituições

As previsões da Comissão podem ser favoravelmente comparadas com as avaliações disponíveis relativas às restantes instituições.

O relatório elaborado pelos serviços administrativos do Parlamento Europeu, sob a égide do seu Vice-Presidente, Guido Podestà, e aprovado pelo Bureau no início de 2001, antevê a necessidade de um reforço de pessoal equivalente a 1240 novos postos (+29%). Esses postos suplementares deveriam ser subsequentemente reduzidos para 842 (+20%), com a libertação espontânea de postos e através de medidas de reforma antecipada ou especial.

Em Março de 2002, o Secretariado-Geral do Conselho [7] avaliava as suas necessidades em pessoal suplementar em 674 postos inscritos no quadro de efectivos (876, se se incluir uma "reserva para o futuro"), o que corresponde a 25% (32%, se se incluir a reserva) dos efectivos actuais. Estas estimativas baseiam-se na hipótese da introdução de dez novas línguas oficiais.

[7] Relatório sobre as consequências administrativas, para o Secretariado-Geral do Conselho, do alargamento da União Europeia, elaborado pela Task Force Alargamento sob a responsabilidade do Secretário-Geral adjunto, 12 de Março de 2002.

Em Novembro de 2001, o relatório [8] dos Secretários-Gerais relativo à evolução da rubrica 5 referia os seguintes valores preliminares: 608 (+56%) postos adicionais para o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância; 221 (+56%) postos adicionais para o Tribunal de Contas.

[8] Relatório dos Secretários-Gerais relativo à evolução plurianual da rubrica 5 e às potenciais economias adicionais associadas à cooperação interinstitucional, Novembro de 2001.

6.2. Estimativas actuais em comparação com os anteriores alargamentos

As necessidades estimadas baseiam-se numa análise aprofundada de cada actividade individual, tendo nomeadamente em consideração a complexidade acrescida das diferentes funções numa União que poderá integrar até 25 países. Vale todavia a pena comparar os resultados obtidos com a situação verificada aquando dos anteriores alargamentos. Apesar de o método utilizado para calcular as necessidades decorrentes do próximo alargamento ser diferente dos anteriores, a ordem de grandeza das estimativas é comparável.

Por ocasião da adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, a Comissão havia solicitado a inscrição de 864 novos postos nos quadros de efectivos da Parte A do orçamento (excluindo o SPOCE), dos quais 314 (36%) eram atribuídos aos serviços linguísticos e 550 (64%) às restantes actividades. Em média, tal corresponde a sensivelmente 290 postos por cada novo Estado-Membro, dos quais 110 correspondem aos serviços linguísticos e 180 às demais actividades. Cerca de 30% dos novos postos foram autorizados no primeiro ano após a adesão (1995), sendo as restantes quatro parcelas anuais distribuídas ao longo do período 1996-1999 do seguinte modo: 22% em 1996; 22% em 1997; 13% em 1998 e 13% em 1999.

Aquando do alargamento precedente (Espanha e Portugal), foram previstos 695 postos suplementares (excluindo o SPOCE), ou seja, quase 350 postos por país. Cerca de 300 postos (43%) foram afectados aos serviços linguísticos e 395 (57%) às restantes actividades. Em média, tal corresponde a 350 novos postos por cada novo Estado-Membro, com cerca de 150 para os serviços linguísticos e 200 para as outras funções. Cerca de 45% dos novos postos foram autorizados no primeiro ano após a adesão, cerca de 33% no segundo e os 22% remanescentes no terceiro.

O reforço agora previsto, de sensivelmente 3400 postos suplementares inscritos nos quadros de efectivos da Comissão, equivale a uma média de 340 postos por novo Estado-Membro.

7. Políticas comunitárias e actividades conexas afectadas pelo alargamento

7.1. Evolução a nível dos grandes grupos de políticas

A análise por grupos de políticas evidencia que as carências se concentram nas políticas operacionais que correspondem a prioridades políticas e beneficiam directamente os cidadãos da União alargada.

Foram desenvolvidos esforços particulares para limitar o reforço estimado dos serviços linguísticos ao estritamente necessário para respeitar o princípio do multilinguismo. Devendo o número de línguas oficiais aumentar de 11 para no mínimo 20, não é de admirar que o aumento previsto para os recursos humanos dos serviços linguísticos seja o mais expressivo (cerca de 41% relativamente à situação actual).

Excluindo os serviços linguísticos, em termos relativos, os aumentos percentuais mais significativos face à situação presente situam-se nas acções estruturais (+36%), seguindo-se as políticas internas (+20%) e a agricultura e pesca (+19%). Os serviços de apoio e coordenação deverão crescer perto de 14%, incluindo os gabinetes e os serviços de apoio aos novos Comissários. As actividades actualmente ligadas à pré-adesão deverão diminuir cerca de (70%) (ver Gráficos III e IV).

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7.1.1. Políticas internas

A concepção de políticas e textos legislativos será afectada pelo alargamento. Será necessário consultar um conjunto muito mais vasto de partes interessadas sobre as iniciativas de carácter político e as propostas legislativas terão de ter em conta novos interesses.

A partir do dia da adesão, o acervo comunitário será aplicável nos novos Estados-Membros e todo o processo legislativo terá de evoluir por forma a adaptar-se aos novos condicionalismos.

O principal impacto far-se-á sentir a nível do controlo do respeito do acervo comunitário (controlo da aplicação da legislação, em suma). Os sistemas e procedimentos estender-se-ão automaticamente à totalidade dos Estados-Membros [9] em domínios tão diversos e complexos como o ambiente e a concorrência. As actividades directas de controlo podem igualmente ser consideradas como um instrumento específico para assegurar o controlo da aplicação da legislação [10].

[9] O número de Estados-Membros determina em grande parte a quantidade de dossiers a tratar.

[10] Por exemplo o Serviço Alimentar e Veterinário, o Serviço de Controlo de Segurança Euratom e os inspectores das pescas

Todos os programas e acções serão abertos aos novos Estados-Membros. Todavia, o aumento previsto para as dotações é relativamente moderado. Além disso, alguns programas estão já abertos aos países candidatos, embora nem todos neles participem e a sua taxa de participação seja mais reduzida do que a dos actuais Estados-Membros.

As necessidades estimadas para as políticas internas situam-se em 1718 ETI. Considerando o leque de políticas que há que implementar nos 25 Estados-Membros e o actual nível de recursos, tal representa um aumento relativamente modesto (+20%) de recursos humanos.

7.1.2. Acções estruturais e de coesão

As acções estruturais e de coesão são as políticas susceptíveis de produzir efeitos mais imediatos sobre o nível de vida dos cidadãos dos novos Estados-Membros, esperando-se que contribuam para uma rápida convergência das suas economias em direcção à media comunitária. Os fundos disponibilizados no âmbito das políticas estruturais e de coesão têm de satisfazer critérios comunitários bem definidos e constituem igualmente um instrumento poderoso para implementar todo um conjunto de prioridades políticas da União.

Nos termos da legislação actualmente em vigor, a maioria das regiões dos países candidatos serão elegíveis para o apoio concedido às regiões menos desenvolvidas (Objectivo 1). As dotações neste domínio deverão crescer mais do que em qualquer outro, quer em termos relativos, quer absolutos.

O sistema de gestão dos programas é descentralizado, o que implica que um número relativamente pequeno de efectivos suplementares poderá fazer face a aumentos importantes das dotações, pelo que as necessidades de reforço estimadas se situam em 325 ETI (+36%).

Parte-se do pressuposto de que, após a adesão, os restantes países candidatos presentes no processo de negociação continuarão a beneficiar dos fundos ISPA. Tal como para os actuais Estados-Membros, o cálculo baseia-se na manutenção do status quo (nível actual de intervenções financeiras) após a adesão. Finalmente, o peso relativo da política de coesão deverá aumentar relativamente ao da política estrutural.

7.1.3. Agricultura e pesca

A Política Agrícola Comum deverá desempenhar um papel importante na União alargada. Com a adesão, prevê-se que o crescimento da população comunitária dedicada à agricultura atinja 55%. As actuais actividades desenvolvidas no âmbito do instrumento de pré-adesão no domínio do desenvolvimento rural (SAPARD) passará a depender da política agrícola clássica.

Tal como no caso das acções estruturais e de coesão, um número relativamente reduzido de efectivos adicionais poderá fazer face a grandes aumentos das dotações, em virtude de o sistema de gestão dos programas ser descentralizado [11], situando-se as necessidades adicionais estimadas em 189 ETI (+19%).

[11] Embora o aumento do número de sistemas a controlar (ou seja, o número de Estados-Membros) tenha um impacto inegável sobre certas funções específicas, como por exemplo o apuramento das contas.

7.1.4. Investigação

A maioria dos programas de investigação estão já abertos aos países candidatos. Além disso, o 6º Programa-Quadro prevê um envolvimento ainda mais intenso dos países candidatos antes do alargamento e uma maior concentração dos projectos. A evolução das actividades e as necessidades estimadas em matéria de recursos humanos decorrentes do alargamento traduzem-se num acréscimo moderado de 150 ETI (+4%). As carências previstas concentram-se nas acções de investigação directa que acompanham as políticas comunitárias [12].

[12] Por exemplo na assistência ao Serviço de Controlo de Segurança Euratom para conceber sistemas de detecção e contabilização das matérias físseis nos depósitos de matérias nucleares.

7.1.5. Políticas externas

No que diz respeito às relações externas, o impacto será mais limitado. As principais alterações dizem respeito à política comercial e às medidas no domínio da defesa. As necessidades estimadas rondam os 76 ETI (+1%).

7.1.6. Pré-adesão (incluindo delegações nos países candidatos, ISPA e SAPARD)

As actividades de pré-adesão relacionadas com os 10 novos Estados-Membros reduzir-se-ão gradualmente, até ao fim do programa Phare. Consequentemente, o pessoal das delegações dos 10 países candidatos e a maior parte dos funcionários em actividade na sede serão transferidos ou cessarão a sua actividade, com uma redução de 759 ETI relativamente ao quantitativo inicial (-70%). Os instrumentos de pré-adesão continuarão a aplicar-se aos restantes países candidatos ainda em processo de negociação.

7.1.7. Serviços linguísticos

O crescimento relativamente expressivo (1582 ETI, ou seja, +41%) dos serviços linguísticos não deve ser mal interpretado. A tendência natural apontaria para um crescimento linear em consonância com o número de línguas oficiais (+82%). Só graças à decisão deliberada de aplicar as melhores práticas e à antecipação das economias resultantes de certas reformas foi possível manter as estimativas das necessidades num nível bastante mais moderado.

7.1.8. Serviços de apoio e coordenação

Deveria afectar-se o maior número possível de recursos à linha da frente da prestação de serviços ao exterior. No entanto, os serviços de apoio e coordenação têm igualmente um papel importante a desempenhar, como parte integrante de uma estratégia global concebida para assegurar o sucesso do alargamento [13]. É imprescindível dotá-los dos recursos humanos de que carecem para assegurar o bom desenrolar das operações. As necessidades estimadas elevam-se a 619 ETI (+14%).

[13] Estas actividades incluem a intensificação do processo de recrutamento, a revisão da política imobiliária, o reforço das capacidades em matéria de luta antifraude e de auditoria, bem como a coordenação política numa União com 25 Estados-Membros.

Convém igualmente sublinhar que estes cálculos incluem o apoio directo aos gabinetes pessoais dos novos Comissários.

7.2. Evolução a nível dos principais perfis de posto (métiers)

No que diz respeito ao futuro da Comissão, é dada ênfase à vertente legislativa dos seus trabalhos, seguindo-se-lhe as questões de natureza política, que exigem um apoio administrativo consonante com o reforço global dos recursos. O perfil de posto linguístico (tradução e interpretação) aumentará de forma mais acentuada do que qualquer outro domínio, para se respeitar o princípio do multilinguismo. Finalmente, o nível de recursos humanos afectos à gestão de programas manter-se-á sensivelmente inalterado.

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7.2.1. Elaboração de legislação, execução e controlo da aplicação

A elaboração de legislação, a execução e o controlo da aplicação representam o perfil de posto cuja actividade sofrerá a evolução mais expressiva, depois dos serviços linguísticos. Tal não constitui verdadeiramente uma surpresa, uma vez que uma das principais variáveis a ter em conta na determinação da carga de trabalho para a maioria das fases do processo legislativo consiste no número de Estados-Membros. Este facto é particularmente relevante para a fase do controlo da aplicação da legislação. Todavia, e de acordo com os princípios de uma boa governança, o número de partes envolvidas e interesses em jogo a ter em conta deverá também ter a sua influência sobre a fase de formulação/implementação. As necessidades previstas cifram-se em 1098 ETI adicionais (+25%).

7.2.2. Gestão de programas

Estima-se que os recursos humanos afectos à gestão de programas se mantenha globalmente estável após o alargamento (64 ETI, ou seja, +1%), o que é algo surpreendente e exige uma justificação.

Efectivamente, as necessidades estimadas situam-se em cerca de 650 ETI suplementares. Estas necessidades de reforço para actividades em expansão são em grande medida colmatadas através da reafectação de recursos actualmente dedicados aos instrumentos de pré-adesão (ver Gráfico VII). As necessidades previstas podem parecer modestas, mas deve recordar-se que o aumento das dotações para as políticas internas é igualmente pouco expressivo e que muitos programas estão já abertos aos países candidatos (nomeadamente no domínio da investigação). Os reforços de efectivos concentram-se por conseguinte, na sua maioria, na área da agricultura/pescas e em acções estruturais em que a gestão dos programas é amplamente descentralizada para os Estados-Membros.

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7.2.3. Concepção de políticas

A actividade de concepção de políticas deverá também evoluir de forma importante, traduzindo a necessidade de incorporar novas realidades. A formulação das diferentes políticas beneficiará com o contributo da riqueza do património histórico e cultural dos novos Estados-Membros. Prevê-se uma necessidade de recursos suplementares equivalente a 641 ETI (+8%). Também neste caso o reforço efectivo bruto para as actividades em crescimento é superior a este valor (cerca de 800 ETI), mas será parcialmente compensado por reduções a nível das actividades relacionadas com a pré-adesão.

7.2.4. Apoio administrativo e orçamental

É imprescindível dotar o quadro de efectivos do perfil de posto correspondente ao apoio administrativo e orçamental dos recursos humanos adequados, tanto nos serviços operacionais como de apoio, para se manter um conjunto coerente e de elevado desempenho. As necessidades de reforço estimadas elevam-se a 672 ETI (+11%).

7.2.5. Actividades linguísticas

Tal como referido supra, (ver secção 7.1.7.), foi possível, com um esforço especial, limitar o aumento dos recursos nos perfis de posto linguísticos, (tradução/interpretação/publicação) para proporções aceitáveis. As necessidades estimadas cifram-se em 1425 ETI (+44%).

8. Conclusões

O alargamento constitui um desafio de grande envergadura para todas as instituições da União. A Comissão efectuou uma análise aprofundada das suas actividades e dos recursos humanos de que necessitará numa União alargada. Esse estudo procurou ter em conta os desafios que se avizinham, sendo simultaneamente rigoroso na sua metodologia, aplicando sistematicamente as melhores práticas conhecidas e tendo em linha de conta as possíveis economias de escala e reafectações. Após um exame aprofundado, as necessidades globais elevam-se a 3900 pessoas suplementares (equivalente tempo inteiro), em termos líquidos. Este aumento global limita-se por conseguinte a 13% do total de recursos humanos actualmente disponíveis e a 16% em termos de postos inscritos no quadro de efectivos. Estas estimativas baseiam-se no pressuposto da introdução de, no mínimo, 9 novas línguas oficiais. Qualquer língua oficial adicional exigirá 200 unidades de recursos humanos suplementares.

Trata-se de um resultado que merece destaque e que pode ser comparado favoravelmente com todos os indicadores relevantes de crescimento da União, com os anteriores alargamentos e com as estimativas disponíveis referentes às demais instituições. Equivale ao mínimo estritamente necessário para que a Comissão possa exercer devidamente as suas funções. Este resultado implica um aumento líquido de cerca de 3400 postos adicionais inscritos no quadro de efectivos da Comissão (Parte A do orçamento), dos quais 2300 deverão ser progressivamente integrados até 2006. O calendário desta integração é compatível com a evolução do limite máximo da rubrica 5 das Perspectivas Financeiras, tal como estabelecido no quadro financeiro comum para 2004-2006, bem como com a capacidade de absorção da Comissão.