A principal finalidade da presente comunicação é assegurar que a valorização energética dos resíduos na UE apoia os objetivos do plano de ação para a economia circular e é firmemente norteada pela hierarquia dos resíduos da UE. A comunicação também analisa de que forma o papel dos processos de produção de energia a partir de resíduos pode ser otimizado no sentido de contribuir para a consecução dos objetivos definidos na Estratégia para a União da Energia e no Acordo de Paris. Ao mesmo tempo, ao destacar tecnologias comprovadamente eficientes em termos energéticos, a abordagem aqui definida para a produção de energia a partir de resíduos pretende tanto incentivar a inovação, como ajudar a criar emprego de elevada qualidade.

A presente comunicação centra-se na valorização energética e no lugar que esta ocupa na economia circular. A produção de energia a partir de resíduos é um conceito muito vasto que abrange muito mais do que a incineração de resíduos. Engloba vários processos de tratamento de resíduos que produzem energia (por exemplo, sob a forma de eletricidade ou calor, ou produzem combustível a partir de resíduos), cada um dos quais tendo impactos ambientais diferentes e potenciais diferentes em termos de economia circular.

A fim de tirar partido deste potencial, de promover a inovação e de evitar perdas económicas potenciais devido a ativos abandonados, o investimento numa nova capacidade de tratamento de resíduos necessita de ser enquadrado numa perspetiva de economia circular de longo prazo e de ser coerente com a hierarquia dos resíduos da UE, a qual classifica as opções de gestão de resíduos de acordo com a sua sustentabilidade e dá primazia à prevenção e reciclagem de resíduos. A legislação da UE em matéria de resíduos, incluindo propostas recentes para definir objetivos de reciclagem mais ambiciosos para os resíduos urbanos e embalagens, e para reduzir a deposição em aterros, norteia-se pela hierarquia dos resíduos e visa redirecionar a gestão de resíduos no sentido da prevenção, reutilização e reciclagem.

Alcançar estes objetivos pode criar oportunidades económicas tangíveis, melhorar a oferta de matérias-primas à indústria, criar emprego a nível local e reafirmar a liderança europeia no setor das tecnologias ecológicas, o qual tem demonstrado potencial para crescimento também a nível global. Na UE, a produção de bens e serviços ambientais por unidade de produto interno bruto cresceu mais de 50 % na última década e o emprego associado a esta produção subiu para mais de 4 milhões de equivalentes a tempo inteiro. A nível global, o Banco Mundial estima que nos próximos dez anos serão investidos 6 mil milhões de euros em tecnologias limpas nos países em desenvolvimento, com cerca de 1,6 mil milhões de euros acessíveis às PME.

O plano de ação salienta que a transição para uma economia mais circular requer medidas ao longo de todo o ciclo de vida dos produtos: desde a produção até à criação de mercados para matérias-primas «secundárias» (ou seja, provenientes dos resíduos). A gestão de resíduos é uma das principais áreas onde são necessárias e alcançáveis melhorias adicionais: aumentar a prevenção, reutilização e reciclagem de resíduos é um objetivo importante tanto do plano de ação como do pacote legislativo sobre os resíduos.

Em 2 de dezembro de 2015, a Comissão adotou um plano de ação da UE para a economia circular que oferece uma agenda transformadora com um número considerável de novos empregos e um potencial de crescimento significativo, e que visa fomentar padrões de consumo e produção sustentáveis, em consonância com os compromissos assumidos pela UE ao abrigo da Agenda para o Desenvolvimento Sustentável 2030.

Convém lembrar que os Estados-Membros têm alguma flexibilidade na aplicação da hierarquia, uma vez que o objetivo final é incentivar as opções de gestão de resíduos que conduzem ao melhor resultado ambiental. Em alguns tipos específicos de resíduos, alcançar o melhor resultado ambiental pode implicar um desvio da ordem de prioridades estabelecida na hierarquia, nomeadamente por motivos de viabilidade técnica ou económica e de proteção ambiental. Esta opção deve ser justificada em consonância com as disposições do artigo 4.º, n.º 2, da Diretiva-Quadro Resíduos. Por exemplo, nalguns casos específicos e justificados (como é caso dos materiais que contêm determinadas substâncias que suscitam preocupações muito elevadas), a eliminação ou a valorização energética podem ser preferíveis à reciclagem .

É importante salientar que a hierarquia dos resíduos, de modo geral também reflete a opção ambiental preferida sob uma perspetiva climática: a eliminação, por deposição em aterros ou através de incineração com pouca ou nenhuma valorização energética, é habitualmente a opção menos favorável para a redução das emissões de gases com efeito de estufa; em contrapartida, a prevenção, a reutilização e a reciclagem de resíduos são as opções com maior potencial de redução das emissões de gases com efeito de estufa.

Estes Estados-Membros devem continuar a dar prioridade ao desenvolvimento de regimes de recolha seletiva e infraestruturas de reciclagem em consonância com a legislação da UE. O desvio progressivo de resíduos dos aterros deve andar a par da criação de uma maior capacidade de reciclagem. Particularmente urgente de uma perspetiva climática é a redução da deposição em aterros de resíduos biodegradáveis a fim de reduzir as emissões de metano. Neste aspeto, o desenvolvimento de capacidade combinada de valorização energética e reciclagem de materiais sob a forma de digestão anaeróbia pode representar uma opção de gestão atrativa.

O estudo também confirma que a capacidade de incineração especialmente dedicada aos resíduos urbanos está distribuída desigualmente na UE. A Alemanha, a França, os Países Baixos, a Suécia, a Itália e o Reino Unido representam três quartos da capacidade de incineração da UE. A Suécia e a Dinamarca têm a maior capacidade de incineração per capita, com 591 kg per capita e 587 kg per capita respetivamente, seguidas dos Países Baixos, da Áustria, da Finlândia e da Bélgica. Contrariamente, as partes mais meridionais e orientais da UE estão praticamente desprovidas de capacidade de incineração dedicada e dependem altamente da deposição em aterros. Estes dados estão em consonância com as estatísticas do Eurostat sobre as taxas de incineração de resíduos urbanos, que também mostram uma grande variação entre os Estados-Membros.

A nível nacional, o apoio financeiro público tem também desempenhado, frequentemente, um papel importante no desenvolvimento de soluções de gestão de resíduos mais sustentáveis e na promoção das energias renováveis e da eficiência energética. Aquando da avaliação do apoio financeiro público destinado aos processos de produção de energia a partir de resíduos, é particularmente importante não comprometer a hierarquia dos resíduos desincentivando as opções de gestão de resíduos com maior potencial em termos de economia circular. Esta questão está claramente refletida nas atuais orientações sobre as ajudas estatais à proteção ambiental e à energia, que referem que o apoio destinado à energia proveniente de fontes renováveis utilizando resíduos e o apoio destinado a instalações de cogeração e aquecimento urbano utilizando resíduos podem contribuir positivamente para a proteção ambiental desde que não contornem a hierarquia dos resíduos. O financiamento público deve igualmente evitar a criação de sobrecapacidade no tratamento de resíduos não recicláveis, como as incineradoras. A este respeito, importa ter presente que se espera um decréscimo dos resíduos mistos como matéria-prima para os processos de produção de energia a partir de resíduos, em consequência das obrigações de recolha seletiva e dos objetivos de reciclagem mais ambiciosos da UE. Por estas razões, aconselha-se os Estados-Membros a reduzirem progressivamente o apoio público destinado à valorização energética dos resíduos mistos, incluindo a captura e a utilização do biogás em aterros.

Os investimentos canalizados através de outros mecanismos de financiamento da UE, como o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), também desempenham um papel importante no que toca a atrair financiamento privado para as soluções mais adequadas e mais «circulares» de gestão de resíduos, através de empréstimos, garantias, capital próprio e outros mecanismos de risco. Adicionalmente, o apoio financeiro disponível na UE para investigação e inovação no domínio das tecnologias de produção de energia a partir de resíduos (por exemplo, Horizonte 2020, assim como os fundos da política de coesão) contribui para assegurar a continuação da liderança da UE e a colocação no mercado de tecnologias avançadas e energeticamente eficientes.

Α nível da UE, a transição para sistemas de gestão de resíduos mais sustentáveis recebe apoio financeiro, sobretudo através do cofinanciamento dos fundos da política de coesão. No caso destes fundos, importa cumprir determinadas pré-condições para garantir que os novos investimentos no setor dos resíduos estejam em consonância com os planos de gestão de resíduos concebidos pelos Estados-Membros com vista ao cumprimento dos objetivos de preparação para reutilização e reciclagem. Como referido no plano de ação para a economia circular, isto significa que o financiamento de instalações de tratamento de resíduos finais, como por exemplo investimentos para aumentar a capacidade de incineração, só será concedido em casos devidamente justificados e limitados, em que não existe risco de sobrecapacidade e os objetivos da hierarquia dos resíduos são plenamente respeitados.

Em certos casos justificados, a expedição de resíduos transfronteiras pode contribuir para otimizar a utilização da capacidade de produção de energia a partir de resíduos já disponível em vários Estados-Membros. A exportação para outro Estado-Membro de resíduos não recicláveis para valorização energética não deve necessariamente ser vista como estando em contradição com o denominado princípio da proximidade (ou seja, utilizar as instalações adequadas mais próximas) que está subjacente à legislação da UE em matéria de resíduos. Contudo, antes de optarem por esta abordagem, as autoridades competentes dos Estados-Membros devem realizar uma análise de ciclo de vida por forma a garantir que os impactos ambientais globais, incluindo os relacionados com o transporte de resíduos, não anulam os benefícios desejados.

Quando a criação de nova capacidade para o tratamento de resíduos finais parecer justificada com base na avaliação de todos os fatores atrás referidos, os Estados-Membros devem dar especial atenção à utilização de tecnologias energeticamente eficientes e de última geração, bem como à dimensão e localização das instalações (por exemplo, evitar sobrecapacidades futuras e assegurar o fornecimento combinado de eletricidade e aquecimento ou arrefecimento aos residentes e às indústrias locais sempre que possível). É também crucial assegurar o total cumprimento dos requisitos aplicáveis às instalações de incineração e coincineração definidos na legislação da UE, em especial na Diretiva 2010/75/CE relativa às emissões industriais.

Estados-Membros com capacidade de incineração dedicada elevada

O estudo da Agência Europeia do Ambiente sugere que, atualmente, não existe sobrecapacidade de incineração no conjunto da UE. Contudo, as estatísticas revelam que alguns Estados-Membros estão excessivamente dependentes da incineração de resíduos urbanos. Esta situação pode ser parcialmente explicada pela elevada procura de aquecimento através das redes de aquecimento urbano, pela maior eficiência dos seus processos de produção de energia a partir de resíduos e pelos elevados níveis de aceitação social. Não obstante, estas taxas de incineração elevadas não são compatíveis com objetivos de reciclagem mais ambiciosos. Para dar resposta a este problema, podem ser tomadas várias medidas a nível nacional, tendo algumas já sido aplicadas em certos Estados-Membros, nomeadamente:

−introduzir ou aumentar os impostos sobre a incineração, especialmente para processos com baixa valorização energética, e simultaneamente assegurar que são acompanhados por impostos mais elevados sobre a deposição em aterros,

−eliminar progressivamente os regimes de apoio à incineração de resíduos e, quando adequado, redirecionar o apoio para processos mais bem classificados na hierarquia dos resíduos, e

−introduzir uma moratória sobre instalações novas e desativar instalações mais antigas e menos eficientes.

4. Otimizar o contributo dos processos de produção de energia a partir de resíduos para os objetivos climáticos e energéticos da UE na economia circular

De acordo com o estudo da Comissão, em 2014, aproximadamente 1,5 % do consumo energético final total foi satisfeito por via da valorização energética de resíduos com recurso à incineração, coincineração em fornos de cimento e digestão anaeróbia (ou seja, cerca de 676 PJ/ano). Embora esta percentagem não deva aumentar significativamente no futuro uma vez que haverá mais resíduos a serem encaminhados para a reciclagem, melhorar a eficiência energética dos processos de produção de energia a partir de resíduos e promover os processos que combinam a valorização da energia e dos materiais pode contribuir não só para a descarbonização de setores importantes, tais como o setor do aquecimento e arrefecimento ou o setor dos transportes, como também para a redução das emissões de gases com efeito de estufa no setor dos resíduos. Por exemplo, desviar uma tonelada de resíduos biodegradáveis da deposição em aterro para a digestão anaeróbia a fim de produzir biogás e fertilizantes pode evitar emissões de até 2 toneladas de equivalente de CO2.

Alterações previstas na matéria-prima para a produção de energia a partir de resíduos

Os resíduos mistos ainda constituem uma parte substancial dos resíduos utilizados nos processos de produção de energia a partir de resíduos, sobretudo na incineração (52 %). Os atuais requisitos jurídicos e as propostas relativas aos resíduos na economia circular irão certamente alterar esta situação. Prevê-se que as regras relativas à recolha seletiva e os objetivos de reciclagem mais ambiciosos para a madeira, o papel, o plástico e os resíduos biodegradáveis reduzam a quantidade de resíduos potencialmente disponíveis para os processos de produção de energia a partir de resíduos, tais como a incineração e a coincineração. Liubliana é o exemplo de uma cidade que já conseguiu, com rapidez e êxito, alcançar níveis elevados de recolha seletiva: desde 2011 que a cidade de Liubliana tem vindo a investir na modernização da infraestrutura de gestão de resíduos, o que levou a uma taxa de recolha seletiva de 60 % da produção total de resíduos urbanos.

No que diz respeito aos resíduos biodegradáveis, a aplicação dos requisitos estabelecidos na diretiva relativa à deposição em aterros, em combinação com as novas regras propostas que visam assegurar a recolha seletiva de biorresíduos, deverá resultar numa maior produção de biogás proveniente de resíduos para utilização em cogeração, injeção na rede de gás e utilização nos combustíveis para transportes, e fertilizantes através da digestão anaeróbia. As alterações propostas para o regulamento relativo aos fertilizantes, atualmente em discussão no Parlamento e no Conselho, devem apoiar esta tendência através da abertura do mercado único aos fertilizantes provenientes de resíduos. O potencial dos resíduos biodegradáveis associado a processos de digestão anaeróbia numa instalação de biogás pode ser visto em Milão. Desde 2014, a cidade atingiu quase 100 % de recolha de resíduos alimentares e orgânicos, o que perfaz uma média de 120 000 toneladas de resíduos biodegradáveis por ano. A funcionar na sua capacidade máxima (12,8 MW), a instalação de biogás da cidade deverá produzir cerca de 35 880 MW de eletricidade por ano, o suficiente para abastecer 24 000 pessoas, e 14 400 toneladas de fertilizante.

No caso dos resíduos de óleos e gorduras comestíveis, há margem para melhorar a eficiência dos sistemas de recolha e tratamento a fim de produzir produtos como biogasóleo e óleos vegetais hidrogenados (HVO). O consequente biocombustível proveniente de resíduos pode ser utilizado diretamente nos transportes, podendo os HVO ser utilizados, nomeadamente, na aviação.

No que toca aos resíduos de plástico, os dados da indústria revelam que a eliminação e a valorização energética continuam a ser as opções de tratamento mais comuns e que a deposição em aterros diminuiu nos últimos dez anos enquanto a incineração tem vindo a aumentar. Existem grandes disparidades entre os Estados-Membros, ligadas aos vários estados de aplicação da atual legislação da UE. Confirma-se assim a necessidade de se tomarem medidas urgentes e concretas para melhorar a capacidade de reciclagem e reutilização dos plásticos e incentivar a inovação neste domínio. A futura estratégia da UE para os plásticos na economia circular terá precisamente como objetivo melhorar a economia, a qualidade e a aceitação da reciclagem e reutilização dos plásticos através da análise de toda a cadeia de valor. Terá em conta alguns novos desenvolvimentos no tratamento dos resíduos de plásticos, tais como a re-refinação e inovações na conceção, para que no futuro se possa prevenir ou desviar uma maior percentagem de resíduos de plástico da valorização energética para a reciclagem, reduzindo assim os impactos totais dos gases com efeito de estufa.

O estudo da Comissão revelou que os resíduos da madeira são habitualmente utilizados como matéria-prima na incineração. Como referido no plano de ação para a economia circular, deve promover-se, sempre que for adequado, a utilização em cascata de recursos renováveis como a madeira, com vários ciclos de reutilização e reciclagem, consoante a hierarquia de resíduos. Neste contexto, importa lembrar que, no seu pacote legislativo sobre resíduos, a Comissão propôs, nomeadamente, um objetivo obrigatório mais estrito, a nível da UE, para a reciclagem dos resíduos de embalagens de madeira. No casos em que não for possível a reutilização ou reciclagem, é aconselhável a utilização dos resíduos de madeira em substituição de combustíveis fósseis, evitando a deposição de madeira em aterros.

Utilização das técnicas de valorização energética mais eficientes em termos de custos

Quando se opta por processos de produção de energia a partir de resíduos, é necessário assegurar a utilização das técnicas mais eficientes, a fim de maximizar o seu contributo para os objetivos climáticos e energéticos da UE. O estudo da Comissão estima que, se forem utilizadas técnicas e medidas de apoio comprovadas, a quantidade de energia obtida a partir dos resíduos pode subir 29 %, para 872 PJ/ano, utilizando exatamente a mesma quantidade de resíduos como matéria-prima. Isto mostra o potencial que existe para melhorias em termos de eficiência energética. O estudo da Comissão concluiu que as melhores técnicas comprovadas para aumentar a eficiência energética nos quatro processos de produção de energia a partir de resíduos indicados a seguir são as seguintes:

−coincineração em instalações de combustão: gaseificação de combustível sólido recuperado (SRF) e coincineração do gás de síntese daí resultante na instalação de combustão para substituir os combustíveis fósseis na produção de eletricidade e calor,

−coincineração na produção de cimento e cal: conversão do calor proveniente dos resíduos em energia nos fornos de cimento,