EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Razões e objetivos da proposta

As emissões de gases com efeito de estufa provenientes das atividades de aviação estão a aumentar significativamente. Estima-se que, na ausência de novas medidas, as emissões de dióxido de carbono (CO2) provenientes da aviação internacional irão praticamente quadruplicar até 2050 relativamente aos níveis de 2010. Vários estudos demonstram que as medidas técnicas e operacionais, incluindo as normas relativas a emissões de CO2 aplicáveis a aeronaves ou a utilização de biocombustíveis sustentáveis, são, por si só, insuficientes para reduzir as emissões provenientes da aviação, sendo portanto necessário recorrer a medidas baseadas no mercado para fazer face ao seu crescimento. O forte aumento das emissões de gases com efeito de estufa no setor da aviação na UE corre o risco de comprometer os esforços desenvolvidos a nível mundial e a nível da UE para combater eficazmente as alterações climáticas.

Em 2008, a UE foi a primeira instância a abordar a questão das emissões de gases com efeito de estufa provenientes da aviação mediante a inclusão, no Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE, de voos entre aeródromos no Espaço Económico Europeu (seguidamente designados «voos intra-EEE») e de voos entre aeródromos no Espaço Económico Europeu (EEE) e aeródromos em países terceiros («voos extra-EEE»). Esta medida foi fundamental para chegar a acordo no âmbito da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) sobre uma medida baseada no mercado global destinada a abordar a questão da aviação internacional, processo que teve início em 2013. Tal permitiu também ao setor da aviação contribuir para a realização do objetivo da UE em matéria de clima que visa, até 2020, uma redução de 20 % das emissões em relação aos níveis de 1990. Na pendência de acordo no âmbito da OACI, e com vista a promover a elaboração de medidas globais de regulação das emissões da aviação internacional no âmbito da OACI, a UE limitou temporariamente o âmbito de aplicação do RCLE-UE a voos intra-EEE até 2016, aguardando o resultado das negociações no quadro da OACI para proceder à revisão do âmbito da sua legislação em matéria de voos extra-EEE. Na ausência de alterações à Diretiva Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (Diretiva RCLE-UE), o âmbito de aplicação deste regime será automaticamente restabelecido na sua integralidade a partir de 2017.

Em outubro de 2014, o Conselho Europeu aprovou o Quadro de Ação relativo ao Clima e Energia para 2030. Um elemento central deste quadro para 2030 é o objetivo vinculativo de redução das emissões totais de gases com efeito de estufa da UE em, pelo menos, 40 % a nível interno até 2030 em relação aos níveis de 1990. Para atingir este objetivo de forma eficaz em termos de custos, os setores abrangidos pelo RCLE-UE terão de reduzir as suas emissões em 43 %, enquanto os setores não abrangidos pelo RCLE terão de reduzir as suas emissões em 30 %, em ambos os casos em relação aos níveis de 2005. Tal permitiu à UE apresentar o seu contributo no âmbito do Acordo de Paris, o qual constitui um compromisso à escala de toda a economia, incluindo as emissões da aviação. A UE está empenhada em contribuir para o objetivo em matéria de clima no âmbito do Acordo de Paris que consiste em manter o aquecimento global a um nível bastante inferior a 2 graus Celsius em relação aos níveis pré-industriais e em prosseguir os esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5 °C, bem como contribuir para o objetivo ambicioso fixado pela Organização da Aviação Civil Internacional no sentido de as emissões globais de CO2 provenientes da aviação internacional não serem superiores aos níveis de 2020 («crescimento neutro em termos de carbono» ou CNC 2020).

Na sua 39.ª Assembleia, de outubro de 2016, a OACI aprovou uma resolução sobre uma medida baseada no mercado global (MBMG) que visa limitar o aumento das emissões da aviação internacional a nível mundial a partir de 2021 mediante um sistema de compensação, que tem como aspiração estabilizar as emissões da aviação internacional aos níveis de 2020. Durante a primeira fase da MBMG (2021-2026), a participação é explicitamente voluntária. Todos os países com um setor da aviação importante devem aplicar a MBMG desde o início da sua segunda fase em 2027. A UE e os seus Estados-Membros exprimiram a sua intenção de aplicar a MBMG durante a sua fase de aplicação voluntária. Embora estejam acordados o objetivo a atingir e a natureza basicamente compensatória da MBMG, é ainda necessário desenvolver e acordar no âmbito da OACI uma série de características importantes desse sistema, que são fundamentais para a sua eficácia e integridade ambiental numa perspetiva climática, a fim de permitir a aplicação da MBMG em 2021. Qualquer atraso na aprovação destes elementos poderá provocar atrasos na operacionalização da MBMG. Tal pode igualmente também atrasar a sua transposição para a legislação nacional dos Estados-Membros, um aspeto crucial uma vez que a operacionalização efetiva da MBMG assenta exatamente na ação a nível nacional e regional.

A legislação em vigor exige que a Comissão avalie os resultados da 39.ª Assembleia da OACI e, em função dessa avaliação, proceda à revisão do RCLE-UE no que diz respeito aos voos com origem e destino no EEE. Na ausência de uma alteração da legislação em vigor, o âmbito de aplicação inicial do RCLE-UE (que inclui voos extra-EEE) será restabelecido. Tendo em conta o acordo relativo à MBMG no âmbito da OACI, o apoio da UE à sua finalização e operacionalização atempada e a intenção da UE de proceder à respetiva aplicação a partir de 2021, afigura-se necessário proceder à revisão da legislação relativa ao RCLE-UE.

A fim de gerar uma nova dinâmica nos debates internacionais sobre a governação e as restantes regras necessárias para a aplicação da MBMG, propõe-se a manutenção do âmbito de aplicação restrito do RCLE-UE (ou seja, limitado a voos entre aeródromos no EEE, conforme previsto no Regulamento n.º 421/2014) para além de 2016. Proceder-se-á a uma nova avaliação e revisão do RCLE-UE para o período pós-2020 quando a situação estiver mais clarificada no que respeita à natureza e ao teor dos instrumentos jurídicos adotados pela OACI para a aplicação da MBMG, bem como no que respeita às intenções dos nossos parceiros internacionais nesta matéria. Neste contexto, será também tida em devida consideração a necessária coerência com o compromisso relativo ao conjunto da economia assumido pela UE no âmbito do Acordo de Paris e com o seu objetivo acordado de uma redução de 40 % das emissões de gases com efeito de estufa a nível interno até 2030,relativamente aos níveis de 1990.

A fim de garantir a segurança jurídica para fins de conformidade com o RCLE em 2017, é importante que a presente proposta seja adotada rapidamente pelo Parlamento Europeu e o Conselho e, idealmente, até ao final de 2017.

•Coerência com as disposições em vigor no domínio de ação

A presente proposta mantém, em termos gerais, a abordagem adotada no que respeita às disposições em vigor aplicáveis aos setores abrangidos pelo RCLE estabelecidas na Diretiva RCLE-UE, tendo simultaneamente em devida consideração a evolução recente da situação no âmbito da OACI e, em especial, o acordo obtido sobre a MBMG. O Conselho Europeu apelou explicitamente à manutenção da atual arquitetura do RCLE-UE e definiu orientações sobre questões específicas a abordar para o período de 2021 a 2030. Em conformidade com estas orientações, a Comissão Europeia apresentou, em julho de 2015, uma proposta legislativa de revisão do RCLE-UE no que diz respeito a instalações fixas para o período após 2020. A proposta não abordava as questões relacionadas com a aplicação do RCLE-UE ao setor da aviação por ser considerado inoportuno antes da realização da 39.ª Assembleia da OACI em outubro de 2016. Neste momento, em sintonia com as conclusões do Conselho Europeu, a presente proposta relativa às emissões da aviação mantém a abordagem seguida para as emissões dos voos intra-europeus no âmbito do RCLE-UE. A presente proposta é apresentada em complemento da revisão mais ampla do RCLE proposta pela Comissão em julho de 2015 e que se encontra atualmente em processo de codecisão.

•Coerência com outras políticas da União

A proposta prevê a aplicação de uma parte do Quadro de Ação relativo ao Clima e Energia para 2030 como elemento-chave no contexto da construção de uma União da Energia resiliente dotada de uma política em matéria de alterações climáticas orientada para o futuro. Foram já apresentadas propostas legislativas complementares que visam contribuir para a realização dos diferentes objetivos acordados no Conselho Europeu. Estas propostas deverão facilitar a realização dos objetivos em matéria de clima fixados tanto para os setores abrangidos pelo RCLE com para os setores não abrangidos. Além disso, a Estratégia para a Aviação e a Estratégia para a Mobilidade Hipocarbónica adotadas pela Comissão visam o desenvolvimento de ações que permitam uma maior redução das emissões de gases com efeito de estufa no setor dos transportes, como parte integrante dos esforços mais vastos de descarbonização desenvolvidos ou anunciados pela UE, nomeadamente no horizonte de 2030.

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE

•Base jurídica

Os artigos 191.º a 193.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) confirmam e definem as competências da UE no domínio da luta contra as alterações climáticas. A base jurídica da presente proposta é o artigo 192.º do TFUE.

•Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva)

A Diretiva RCLE-UE é um instrumento político da UE que continuará em vigor após 2020. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade enunciado no artigo 5.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os objetivos de uma proposta que altere o referido instrumento só podem ser conseguidos através de uma proposta da Comissão a nível da UE.