[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 2.7.2009

COM(2009) 330 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a aplicação do acervo relativo à defesa do consumidor

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a aplicação do acervo relativo à defesa do consumidor(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. INTRODUÇÃO

Os 493 milhões de consumidores da UE são cruciais para o funcionamento efectivo do mercado interno. Uma vez que a despesa gerada pelos consumidores representa metade de riqueza da UE, estes desempenham um papel crucial na prossecução dos objectivos da agenda de Lisboa de intensificação do crescimento, do emprego e da competitividade.

A percepção de que as regras de defesa dos consumidores da UE são aplicadas contribui para aumentar a confiança do consumidor, desencorajando, simultaneamente, as empresas que procuram evitar essas regras. Esta situação promove a igualdade de circunstâncias para todos os intervenientes. Promover uma aplicação efectiva é, por conseguinte, uma prioridade da política dos consumidores, assim como uma componente-chave da política da Comissão relativa ao mercado único, uma vez que a aplicação das regras é fundamental para que os benefícios do mercado único se materializem ao nível dos cidadãos.

Dentro do escopo das actividades planeadas para assegurar a conformidade com as regras de defesa do consumidor, a acção das autoridades públicas ocupa um papel central, uma vez que subjaz a todas as outras estratégias, constituindo um pré-requisito para o seu sucesso. A eficácia desta acção dos poderes públicos e da fiscalização do mercado tem um efeito dissuasivo poderoso junto dos profissionais, que de outro modo se sentiriam tentados a subtrair-se às regras, e funciona como um estímulo para outras medidas destinadas a melhorar o funcionamento dos mercados e o comportamento desses mesmos profissionais. A visibilidade das actividades coercitivas e dos respectivos resultados surge como um instrumento para atingir estes objectivos. A confiança do consumidor só pode ser reforçada se este perceber o que se está a passar a nível dos mercados e estiver ciente de que os que não cumprem as regras são punidos. Do mesmo modo, as campanhas de informação não poderão ter o impacto pretendido se os consumidores não tiverem a certeza de haver medidas repressivas que garantem a utilização dos seus direitos.

Dado o actual abrandamento económico a nível mundial, garantir a coerência e o rigor na aplicação da legislação assume ainda maior importância, uma vez que a crise conduz a um aumento da vulnerabilidade do consumidor e a existência de baixos níveis de conformidade pode aumentar essa vulnerabilidade. Além disso, uma aplicação eficaz da legislação fortalece a confiança do consumidor, enfraquecida pela crise, o que, por sua vez, relança o consumo, força motriz crucial da recuperação económica. É primordial reforçar a fiscalização do mercado e os mecanismos coercitivos, de maneira a encorajar a criação de confiança no consumidor, uma vez que o consumo constituirá um importante factor da recuperação económica. A actual crise económica também proporciona novos desafios aos poderes públicos, que, eventualmente confrontados com uma diminuição dos seus recursos, devem definir cuidadosamente as suas prioridades e maximizar o impacto das suas actividades coercitivas.

Além disso, os consumidores europeus continuam relutantes em colher os benefícios que a integração dos mercados proporciona. Uma das razões que leva a esta atitude é os consumidores não terem a certeza de os seus direitos beneficiarem da mesma protecção quando compram no estrangeiro[1]. No mercado único, seria desejável que os consumidores não se tivessem de preocupar com o local de estabelecimento de um comerciante, dado tal circunstância não dever influenciar o nível de protecção contra as práticas comerciais desleais. Um desafio muito especial para a UE é, por conseguinte, assegurar a constância de um elevado nível de aplicação da legislação em todo o seu território. A presente comunicação tem por objectivo analisar o trabalho que a Comissão tem vindo a desenvolver e explorar o potencial para futuras iniciativas no contexto de uma análise detalhada das actividades que visam garantir a aplicação da legislação.

2. DESAFIOS PARA UMA APLICAÇÃO EFICAZ

2.1. Aspectos fundamentais – assegurar a conformidade através da articulação das medidas coercitivas dos poderes públicos com outro tipo medidas

A aplicação da legislação a nível da política dos consumidores engloba um leque de actividades da responsabilidade de vários agentes, que utilizam diferentes instrumentos para assegurar que os direitos do consumidor são respeitados. Destes fazem parte os procedimentos coercitivos formais, utilizados principalmente pelas autoridades públicas competentes, que estão no cerne da presente comunicação, mas também acções dos consumidores para defender os seus próprios direitos através de mecanismos privados ou de outros mecanismos de resolução de litígios. Qualquer acção eficaz no âmbito da aplicação da legislação deve combinar actividades que promovam a conformidade, através da informação ao consumidor e às empresas, com medidas mais formais.

A aplicação eficaz da legislação depende da disponibilidade de dados que permitam às autoridades competentes direccionar os seus esforços para os mercados que não respondem às expectativas dos consumidores, fornecendo dados concretos sobre os quais se poderão basear as acções coercitivas. Da mesma maneira, também seria desejável coligir dados sobre o impacto e a eficácia da combinação seleccionada de medidas de aplicação.

Também se pressupõe existirem organismos competentes com poderes adequados para assegurar a aplicação das regras, o que implica soluções e sanções proporcionadas, acessíveis e dissuasivas.

A perspectiva tradicional da aplicação da legislação em matéria de defesa dos consumidores tem sido a de que as autoridades públicas apliquem uma legislação feita de instrumentos vinculativos. Hoje em dia existem, contudo, alternativas para que os consumidores possam procurar obter reparação de forma directa. Estão igualmente a emergir novas formas de assegurar a conformidade. Os sistemas de resolução alternativa de litígios ou os mecanismos de resolução extrajudicial de litígios podem constituir uma alternativa expedita e atraente para os consumidores que não tenham sido bem sucedidos na resolução amigável de um litígio com um profissional.

As medidas de co-regulação e de auto-regulação podem simultaneamente reforçar o compromisso da indústria no sentido de assegurar um elevado nível de conformidade (por exemplo o Pacto relativo à segurança dos brinquedos e o Fórum do Cidadão sobre Energia) e, em alternativa ou em complemento à legislação formal (a mesa-redonda sobre publicidade ou o código sobre mudança de banco). Neste último caso, é essencial que a medida não estabeleça apenas as normas esperadas, mas que inclua também mecanismos de fiscalização e um procedimento de tratamento das queixas.

As medidas coercitivas públicas e as medidas adoptadas por organismos de auto-regulação podem, por conseguinte, complementar-se reciprocamente: as primeiras, fornecendo uma base jurídica e judiciária, e as últimas, recursos extraordinários para casos simples.

A directiva sobre práticas comerciais desleais[2] é um bom exemplo desta complementaridade, uma vez que defende a perspectiva de que a auto-regulação pode apoiar a aplicação judiciária e administrativa e esclarece o papel que os responsáveis pelos códigos podem desempenhar na aplicação da legislação. Os Estados-Membros podem apoiar-se na resolução de litígios resultante da auto-regulação para aumentar o nível da defesa do consumidor e maximizar a conformidade com a legislação. Contudo, a directiva afirma claramente que a auto-regulação não pode substituir o recurso a meios judiciais ou administrativos no âmbito da aplicação da legislação. A auto-regulação permite melhorar a eficácia dos códigos de conduta, exigindo aos Estados-Membros que reforcem as suas regras auto-reguladoras contra os profissionais que se tenham comprometido a respeitar os códigos.

Tendo em conta o exposto, os organismos responsáveis pela aplicação dos códigos auto-reguladores, desde que estes cumpram os critérios de eficácia, legitimidade, prestação de contas e coerência, podem maximizar o impacto de recursos limitados.

2.2. Desafios

Os mercados de consumo evoluem rapidamente, colocando novos desafios às instâncias de aplicação da legislação. Em primeiro lugar, uma vez que os produtos, serviços e modos de venda se tornam cada vez mais sofisticados, tendo os consumidores de fazer escolhas cada vez mais complexas, que resultam em mais riscos, deve haver a correspondente adaptação das técnicas coercitivas. Sempre que for apropriado, poderá ser igualmente necessária uma revisão do quadro normativo, para preencher eventuais lacunas legais.

Em segundo lugar, a dimensão transfronteiras dos mercados de consumo está a crescer rapidamente com o advento do comércio electrónico. Factores como o alargamento do mercado interno e o aumento da globalização do comércio contribuem igualmente para o aumento da dimensão transfronteiras dos mercados de consumo, o que traz novos desafios para as autoridades competentes, que se vêem constrangidas por fronteiras jurisdicionais.

Em terceiro lugar, uma política eficaz de aplicação transfronteiras da legislação é, por seu turno, perturbada pela fragmentação do quadro normativo devido a cláusulas de harmonização mínima incluídas em muitas das directivas da UE relativas ao consumo. A aplicação transfronteiras da legislação exige um acordo quanto aos princípios que determinam o direito aplicável, bem como a conciliação das diferentes capacidades administrativas e tradições coercitivas dos Estados-Membros

Em quarto lugar, uma aplicação da legislação eficaz passa pela melhor utilização das ferramentas à disposição das autoridades competentes. A escolha de áreas para investigação deve obedecer a um conjunto coerente de critérios, em que se deve incluir, nomeadamente, a dimensão dos problemas num dado sector (por exemplo, os salientados pelo número de queixas), o impacto dos melhoramentos no bem-estar do consumidor e os potenciais prejuízos para o consumidor, caso não sejam tomadas nenhumas medidas.

Por último, um elevado nível de conformidade traduz um sinal claro dado ao mercado de e uma verdadeira possibilidade de se ser detectado, apanhado e punido. Esta abordagem deve ser acompanhada de sanções proporcionadas e dissuasivas.

2.3. Papel da Comissão

O artigo 153.º do Tratado CE consagra o papel da Comunidade na promoção dos interesses do consumidor e estabelece o objectivo de assegurar um elevado nível de defesa do consumidor. A aplicação do acervo relativo à defesa do consumidor contra os profissionais é da responsabilidade dos Estados-Membros e as medidas coercitivas de primeira linha têm lugar a nível nacional.

Neste cenário de aplicação da legislação descentralizada, a tarefa da Comissão[3] é assegurar que através do quadro normativo da UE se alcance o mais elevado nível de defesa do consumidor possível e seja encorajada a confiança tanto nas empresas como nos consumidores, por forma a criar um mercado único verdadeiramente unido e uniforme.

Em virtude do seu papel de guardiã do Tratado, a Comissão acompanha a transposição e a aplicação das directivas pelos Estados-Membros, assim como a sua execução das disposições directamente aplicáveis. Sempre que um Estado-Membro não cumpre as suas obrigações em matéria de aplicação da legislação, a Comissão, se for caso disso, pode instaurar um procedimento por infracção nos termos do artigo 226.º do Tratado CE.

A Comissão também contribui para ultrapassar as dificuldades das autoridades competentes, assegurando a existência de mecanismos eficazes a nível da UE para que os processos transfronteiras possam ser resolvidos expeditamente. A Comissão no desempenho do seu papel de facilitador, põe em prática e coordena acções coercitivas conjuntas a nível da UE. Desempenha igualmente um papel central no intercâmbio de boas práticas e presta assistência adicional através de acções de formação e de apoio financeiro no domínio da fiscalização do mercado comum e de actividades coercitivas levadas a cabo pelas autoridades nacionais competentes.

Nos termos do artigo 153.º, n.º 3, alínea b), do Tratado CE também cabe à Comunidade apoiar, complementar e acompanhar as políticas nacionais em matéria de consumo. Acompanhar e aferir os melhores desempenhos a nível da aplicação é um importante elemento para criar um mercado interno eficaz para o consumidor. As ferramentas da Comissão que veiculam medidas de apoio e de complemento para aumentar a transparência devem continuar a ser avaliadas. Uma maior transparência pode ser especialmente importante quando os prejuízos do consumidor não se limitarem a um único Estado-Membro nem a situações transfronteiras, mas sempre que uma determinada prática de uma determinada empresa afecte os consumidores em vários ou em todos os Estados-Membros. Nestes casos de dimensão europeia, pode ser útil que a Comissão seja a primeira a considerar o problema e a tentar encontrar uma solução.

A mesma disposição poderia igualmente constituir uma base para futuros instrumentos legais que permitissem à Comissão apoiar e complementar melhor o trabalho de aplicação da legislação desenvolvido pelos Estados-Membros.

3. PASSAR A UMA VELOCIDADE SUPERIOR

Afrontar os desafios com que as autoridades responsáveis pela de aplicação da legislação se deparam é crucial para que os consumidores possam usufruir de benefícios concretos. Para alcançar este objectivo, a Comissão identificou cinco domínios de acção prioritários:

( Desenvolver mecanismos de cooperação mais fortes e mais eficazes na aplicação transfronteiras da legislação;

( Reforçar a transparência e a visibilidade das actividades de fiscalização do mercado e de aplicação da legislação;

( Melhorar a partilha de conhecimentos e desenvolver um entendimento comum das regras;

( Fiscalizar melhor o mercado – desenvolver uma abordagem mais forte baseada na prova;

( Reforçar a cooperação internacional.

3.1. Desenvolver mecanismos de cooperação mais fortes e mais eficazes na aplicação transfronteiras da legislação

A experiência demonstra que a cooperação activa entre as autoridades responsáveis pela aplicação da legislação é um dos meios mais eficazes para fazer face aos desafios que enfrentam. A partilha de informações, a assistência na investigação, a notificação e a coordenação das acções de fiscalização do mercado e de aplicação da legislação constituem elementos–chave que subjazem às estruturas de uma cooperação efectiva entre as autoridades.

Vários instrumentos sectoriais da UE prevêem estruturas de cooperação deste tipo, centrando-se a presente comunicação nos seguintes:

( A Directiva relativa à segurança geral dos produtos (DSGP)[4] e o novo quadro normativo (NQN)[5] estabelecem um quadro de fiscalização do mercado da UE para assistir as autoridades dos Estados-Membros na fiscalização dos produtos colocados no mercado e um sistema de alerta rápido (RAPEX) entre as autoridades de fiscalização do mercado através do qual estas devem informar-se reciprocamente sempre que são tomadas medidas contra produtos de consumo que representem um risco grave para a saúde e a segurança dos consumidores.

( O Regulamento relativo à Cooperação no domínio da Defesa do Consumidor[6] prevê a cooperação entre as autoridades públicas nacionais responsáveis pela aplicação do acervo da UE relativo à defesa do consumidor. A Rede CDC dota as autoridades dos meios necessários para impedir que as empresas desenvolvam actividades transfronteiras prejudiciais aos consumidores. Estabelece um quadro comum ao abrigo do qual as autoridades possam trabalhar em conjunto e prevê a existência de um mínimo de poderes investigativos e de aplicação.

Tendo tido início em 2002, as actividades de segurança dos produtos estão mais desenvolvidas do que a rede CDC. A experiência valiosa adquirida através da DSGP está a ser utilizada pela Comissão para desenvolver e consolidar a rede CDC, que começou a funcionar em finais de 2006.

Por forma a facilitar a cooperação no âmbito da estrutura criada pela DSGP e pelo regulamento CDC, a Comissão providencia ferramentas de TI específicas (RAPEX e CPCS) para apoio ao intercâmbio de informações, ferramentas essas que estão a ser actualizadas para assegurar um processamento mais escorreito de todas as notificações e pedidos.

A aplicação de ambos os instrumentos é regularmente submetida a revisão. As últimas revisões efectuadas tiveram lugar em 2008. Ambos os relatórios concluíram que os instrumentos eram capazes de fornecer aos consumidores um elevado nível de protecção, desde que as regras fossem adequadamente aplicadas. Foram identificadas algumas falhas, tais como uma ausência de recursos adequados, dificuldades com as ferramentas de TI e questões relativas à legislação aplicável. Para informações mais detalhadas devem ser consultados os relatórios em causa[7].

A Comissão também apoia os Estados-Membros nas suas actividades de cooperação, prestando apoio financeiro a actividades transfronteiras conjuntas. Uma das principais vantagens destas actividades conjuntas é os resultados serem benéficos para todos os membros das redes. A nível da segurança dos produtos, estas actividades resultaram em 13 acções conjuntas de fiscalização do mercado, direccionadas para grupos específicos de produtos, tais como isqueiros, grinaldas luminosas e equipamento para parques infantis. A Comissão também contribuiu financeiramente para dois projectos conjuntos de aplicação no domínio da CDC, um relativo a ofertas fictícias em clubes de férias e outro a tarifas cobradas pelas companhias aéreas.

A Comissão iniciou a aplicação das seguintes medidas a nível da segurança dos produtos, com vista a melhorar o seu impacto:

a) Revisão do quadro normativo sobre a comercialização dos produtos (o NQN), que intensificou o funcionamento do mercado interno, levando, nesse contexto, a um aumento do nível da segurança dos produtos, ao reforço da fiscalização do mercado e da rastreabilidade das mercadorias.

b) Orientações utilizadas pelo sistema de alerta rápido, RAPEX, que estão a ser revistas para melhorar o funcionamento do sistema.

c) Nova abordagem emergente da fiscalização do mercado, que introduz mais controlos sistemáticos a montante nas cadeias de produção e abastecimento e controlos direccionados nos pontos de entrada no mercado interno, assim como cooperação reforçada entre as autoridades aduaneiras e as autoridades de fiscalização do mercado. Vai ser executado um projecto-piloto para uma gama seleccionada de produtos/ou sectores de elevado risco.

O quadro da UE relativo à fiscalização do mercado, que promove igualmente a cooperação entre as autoridades nacionais de fiscalização, reveste duas formas principais: Em primeiro lugar, as autoridades públicas e os operadores económicos utilizam os instrumentos comummente acordados, tais como os códigos de conduta[8], ou as orientações relativas à aplicação de medidas voluntárias[9]. Em segundo lugar, no que diz respeito às medidas «voluntárias», as autoridades dos Estados-Membros interagem estreitamente com os operadores económicos ao providenciar orientação na fase de pré-notificação e de pós-notificação, ou acordando com eles a aplicação da tais medidas[10]. A experiência com o sistema RAPEX demonstra que esta fiscalização cooperativa do mercado tem uma importância crucial para uma aplicação exacta das medidas correctivas.

Quanto à rede CDC, a prioridade actual da Comissão é consolidar as operações. O principal objectivo é assegurar que esta alcance um nível comparável de aplicação em todos os Estados-Membros.

A revisão da rede CDC indica que o tratamento dos casos transfronteiras está a deparar-se com dificuldades, em resultado das capacidades administrativas das autoridades, em especial no que diz respeito à ausência de recursos disponíveis. Esta situação corre o risco de ser agravada pela actual crise económica numa altura em que uma aplicação coerente é ainda mais importante. A Comissão leva a cabo um diálogo com os Estados-Membros para avaliar de que maneira podem ser assegurados recursos adequados por forma a cumprir as obrigações impostas pelo Regulamento CDC. Sempre que um Estado-Membro não cumpre estas obrigações, a Comissão, se for caso disso, pode instaurar um procedimento por infracção nos termos do artigo 226.º do Tratado CE.

A Comissão deu início a uma série de acções para intensificar as operações da rede CDC:

a) Têm lugar anualmente acções coercitivas concertadas . Durante inquéritos direccionados («sweeps», ou acções de fiscalização intensivas), as autoridades nacionais filtram em simultâneo um sector específico, para analisar a sua conformidade com a legislação da UE, tomando medidas coercitivas adequadas. A rede já se encarregou de duas destas acções de fiscalização: a primeira teve lugar em 2007 e incidiu sobre os sítios web de venda de bilhetes de avião ao público, a segunda surgiu em 2008 e fiscalizou os sítios web de venda de toques de telemóvel. Dada a experiência positiva adquirida com estes dois primeiros exercícios, a rede está agora a explorar maneiras de combinar estas acções com outras ferramentas, tais como a metodologia do cliente mistério.

b) A rede tem adoptado anualmente um plano de acção relativo à aplicação da legislação . A Comissão considerará chegar a acordo com os Estados-Membros quanto à criação de um quadro plurianual de alto nível para os planos de acção relativos à aplicação da legislação com periodicidade anual. Poderá igualmente ser prestada mais atenção à fundamentação das decisões na escolha de sectores determinados com base num grupo coerente de critérios para estabelecimento de prioridades, incluindo uma avaliação do risco. Um grupo de autoridades está a trabalhar no sentido de reforçar esta abordagem baseada no risco, no contexto de uma actividade conjunta de 2008. As recomendações do projecto serão empregues para melhorar os procedimentos de programação da rede. A Rede também beneficiará dos dados fornecidos pelo painel de avaliação dos mercados de consumo e por indicadores de aplicação da legislação.

c) Estão a ser organizadas sessões de trabalho específicas sobre temas concretos, para desenvolver uma abordagem comum de questões identificadas pelas autoridades CDC. Exemplos disto são as sessões de trabalho sobre a legislação aplicável e as que se versam sobre a forma de optimizar as operações da rede em 2009.

Actualmente, a abordagem da Comissão pressupõe a realização do potencial do modelo descentralizado inerente à DSGP e ao Regulamento CDC. Pode ser desejável, numa fase posterior, reconsiderar a arquitectura administrativa, por forma a promover maiores sinergias, em consonância com desenvolvimentos recentes noutros domínios da legislação europeia.

3.2. Reforçar a transparência e a visibilidade

A visibilidade dos resultados da fiscalização do mercado e as actividades de aplicação constituem elementos integrantes de uma estratégia de aplicação coerente, sensibilizando o mercado sobre a possibilidade credível de se ser detectado, investigado e punido. Isto é crucial, tanto para reforçar a confiança do consumidor na governação do mercado, como para alcançar um efeito dissuasivo e, por conseguinte essencial, ao bom funcionamento do mercado. Neste contexto, a Comissão empreendeu o seguinte:

( Estabeleceu uma rede de comunicadores , com representantes dos Estados-Membros, para desenvolver uma abordagem comum na comunicação das acções no âmbito da rede CDC;

( Conferiu, através de actividades seleccionadas no âmbito dos meios de comunicação social , mais visibilidade a nível da UE ao trabalho de aplicação realizado pelas autoridades nacionais de aplicação, por forma a maximizar o seu impacto.

A experiência prática adquirida com acções coercitivas concertadas demonstrou a complexidade jurídica da publicação dos resultados. As actividades no âmbito dos meios de comunicação social que envolveram a primeira acção conjunta relativa aos sítios web de venda de bilhetes de avião, em 2007, revelou importantes diferenças a nível das legislações e das práticas administrativas dos Estados-Membros, bem como na sua abordagem à comunicação. O trabalho de investigação das autoridades responsáveis pela aplicação da legislação está frequentemente sujeito a regras de confidencialidade estritas. A Comissão também enfrenta constrangimentos legais para tornar públicos os resultados das suas próprias actividades de apoio às políticas nacionais de consumo.

Dada a necessidade de maior transparência e de certeza jurídica nesta área, a Comissão vai explorar formas para poder comunicar as informações sobre o mercado, de modo a permitir aos consumidores fazer escolhas bem informadas. O objectivo de qualquer iniciativa futura da Comissão será facilitar a publicação dos resultados de estudos futuros e da fiscalização da conformidade, incluindo uma discriminação destes resultados por empresa. Esta iniciativa teria de ter em conta os interesses legítimos das empresas em causa e o facto de a Comissão não poder formalmente pronunciar-se sobre a existência de uma infracção.

3.3. Melhorar a partilha de conhecimentos e desenvolver um entendimento comum das regras

Uma das maiores vantagens das redes de cooperação anteriormente descritas é que estas proporcionam um ambiente privilegiado, no qual as autoridades podem proceder ao intercâmbio de boas práticas. Esta partilha de conhecimentos contribui para alcançar um elevado nível de defesa do consumidor, assim como a uma maior uniformidade da abordagem relativa à aplicação da legislação da UE.

A experiência confirma que prestar assistência às actividades transfronteiras provou ser essencial para o progresso deste domínio. Incentivar estas trocas é uma prioridade para a Comissão, que desempenha o papel de facilitador:

( No desenvolvimento de orientações e de guias , em cooperação com os Estados-Membros, para assegurar o funcionamento harmonioso das redes existentes (por ex., as orientações RAPEX[11]);

( Na criação de bases de dados para armazenar documentos-chave tais como orientações, guias, legislação e jurisprudência. Exemplo disto são o Compêndio de Direito Comunitário do Consumo da UE, que estabelece um elo entre as directivas sob revisão, a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as medidas de transposição nacionais, assim como a jurisprudência nacional, e a nova base de dados relativa às práticas comerciais desleais, em desenvolvimento, que proporcionará a partilha de informações sobre normas nacionais, decisões de aplicação, jurisprudência da UE e nacional e, bem assim, outros documentos, tais como artigos académicos, estudos e guias nacionais;

( No disponibilizar de contribuições financeiras para projectos conjuntos que estabelecem o quadro para o intercâmbio de boas práticas e de métodos de trabalho comuns.

Um exemplo importante é o do projecto «Aumentar a fiscalização do mercado através das melhores práticas» (EMARS) , no domínio da segurança dos produtos. Esta acção conjunta de três anos terminou em 2008, tendo resultado numa ampla gama de conclusões a que será dado seguimento num projecto que teve início em 2009: uma base de conhecimentos e um Fórum de aconselhamento rápido, um guia de boas práticas e uma nova estratégia de formação, esta última para complementar os esquemas de formação destinados à fiscalização do mercado ao nível nacional. Outro projecto, realizado no âmbito da rede CDC, consistiu no desenvolvimento de uma metodologia comum para a execução de fiscalizações na Internet, que será testada durante o exercício conjunto de 2009.

A Comissão oferece aconselhamento através de debates em sessões de trabalho, assim como mediante publicação de guias interpretativos do direito do consumo da UE. Um exemplo é o trabalho a que a Comissão deu início com a publicação de orientações interpretativas dos novos conceitos introduzidos pela directiva relativa às práticas comerciais desleais. O tratamento diário dos processos no âmbito da rede CDC tem revelado complexidades e uma ausência de consenso na interpretação do direito comunitário do consumo, o que tem contribuído para um tratamento menos célere dos casos transfronteiras.

A Comissão colmatará esta lacuna através do estabelecimento de um mecanismo mediante o qual se chegue a consenso e a um entendimento comum acerca do quadro normativo em matéria de consumo. Este poderá tomar a forma de ferramentas com base na web para apoiar um processamento centralizado das questões relativas à transposição e à interpretação, de vade-mécuns, de perguntas frequentes, ou de manuais, quer em papel, quer em formato electrónico. O objectivo é propor orientações às autoridades nacionais de aplicação, que pretendem estabelecer um entendimento comum das normas. Numa primeira fase, será organizada uma série de sessões de trabalho no âmbito do Comité CDC em 2009.

3.4. Fiscalizar melhor o mercado – desenvolver uma abordagem baseada na prova

As políticas que funcionam na prática dependem de factos e de números objectivos, que funcionam como provas para desenvolver as políticas, de maneira a estabelecer estratégias de aplicação e prioridades, assim como avaliar a eficácia da aplicação.

Uma abordagem baseada na prova reveste uma importância especial sempre que há diferentes prioridades a competir por recursos limitados. A prova e a análise contribuem para direccionar os esforços de aplicação, maximizando assim a utilização dos recursos disponíveis através de uma abordagem dos temas correctos com as medidas adequadas, o que gera uma cultura de revisão interpares na aferição dos desempenhos, para estimular o desenvolvimento de uma cultura de aplicação saudável. Esta abordagem é igualmente eficaz para avaliar o impacto de normas jurídicas vinculativas e de medidas voluntárias adoptadas por auto-regulação.

A Comissão desenvolveu novas ferramentas para acompanhar os resultados do mercado e para aferir os desempenhos do ambiente de consumo em termos de conformidade, de aplicação e empoderamento dos consumidores através de indicadores específicos, que irão detectar as lacunas e as falhas passíveis de requerer mais medidas de investigação e/ou de correcção. Entre estas ferramentas contam-se:

( O painel de avaliação dos mercados de consumo[12] , estabelecido em 2008, que acompanha os mercados na perspectiva do consumidor e avalia anualmente a eficácia do seu funcionamento através de um processo bi-fásico. A análise dos mercados é, numa primeira fase, realizada com base em cinco indicadores-chave de desempenho: queixas, satisfação, preços, mudanças e segurança. Estes indicadores também podem ser utilizados para identificar áreas onde uma análise investigativa posterior poderá ser necessária. Estes dados também dão indicações de problemas que podem ser utilizados para identificar prioridades na aplicação da legislação a nível nacional e/ou da UE.

( A segunda fase do mecanismo do painel de avaliação dos mercados de consumo, a análise em profundidade examina os mercados em mais detalhe, na perspectiva do consumidor, e incide em questões específicas do consumo, relativamente às quais o painel tem indicações preliminares de desagrado dos consumidores. O objectivo é identificar as razões por trás dos problemas detectados relativamente à política dos consumidores e ao acervo do consumidor. O painel de avaliação dos mercados de consumo complementa e contribui com dados para um exercício mais amplo de acompanhamento do mercado, em que a Comissão considera como uma necessidade o estudo aprofundado dos mercados na sua integralidade, em resultado de uma análise exaustiva de todos os elementos do funcionamento do mercado numa perspectiva da oferta e da procura. Com base neste quadro, serão propostas soluções adequadas.

( O desenvolvimento de uma metodologia harmonizada para classificar as queixas no domínio do consumo, . o que proporcionará um quadro comum para a recolha de queixas e facilitará a comparabilidade dos dados. A metodologia deve ser utilizada numa base voluntária.

( Inquéritos detalhados ao consumidor e ao retalhista , que se destinam a identificar questões relativas à conformidade em geral. Este trabalho será reforçado pelo desenvolvimento de mais indicadores de aplicação da legislação , através de uma nova ferramenta para acompanhar a atenção dos meios de comunicação social, assim como a entrada/saída de dados a nível nacional. O painel de avaliação dos mercados de consumo de 2009 incluía um primeiro conjunto de indicadores que servirão para a aferição da aplicação em toda a UE.

4. REFORÇAR A COOPERAÇÃO INTERNACIONAL.

Num mundo cada vez mais globalizado, o princípio do reforço da cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da legislação também se aplica às relações com as autoridades fora da UE, nomeadamente com aqueles países que já têm fortes elos económicos com a UE. As mercadorias são cada vez mais produzidas fora da UE e importadas de todo mundo, nomeadamente da China. Assegurar a segurança dos produtos que circulam no mercado interno necessita igualmente uma combinação dos esforços com autoridades e/ou operadores económicos de países terceiros. A abordagem da Comissão combina diferentes instrumentos para promover as normas de defesa do consumidor da UE.

( Perseguir acordos formais com autoridades de aplicação de países terceiros.

O Regulamento CDC prevê uma base jurídica para a UE entrar em acordos de cooperação internacional. Os contactos com as autoridades dos EUA e da Suíça estão a ser intensificados para explorar opções de cooperação com a rede CDC.

Existem relações de trabalho práticas com as autoridades de aplicação nos EUA e na China, bem estabelecidas no domínio da segurança dos produtos, que resultaram num conjunto de disposições administrativas em matéria de cooperação[13], assim como em substanciais melhorias práticas na abordagem chinesa à segurança do consumidor.

( Promover a colaboração das autoridades de aplicação numa plataforma global através da divulgação das melhores práticas[14].

5. APOIAR A APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO

Uma política dos consumidores eficaz depende dos conhecimentos que os consumidores e as empresas têm dos seus direitos e obrigações ao abrigo da legislação em vigor, assim como da sua capacidade de os aplicar nas respectivas transacções comerciais. Apesar de a opção credível da aplicação pelas autoridades públicas ser indispensável e constituir um poderoso incentivo para os profissionais se manterem em conformidade com o direito aplicável, as medidas descritas nesta secção são essenciais para dotar os consumidores da possibilidade de defender os seus direitos e de facilitar a aplicação.

5.1. O consumidor informado é um consumidor com poder

O consumidor informado, que sabe o que fazer em caso de não-conformidade, que sabe reconhecer e comunicar uma infracção, constitui um importante elemento para detectar o comportamento não-conforme. Por conseguinte, a Comissão atribui grande importância ao assegurar que os consumidores estão cientes dos seus direitos e complementa as políticas dos Estados-Membros no sentido de informar e educar os consumidores de várias maneiras, por exemplo, através de campanhas de informação nos Estados-Membros, através de sítios web conviviais[15], por exemplo o eYouGuide, um guia em linha convivial, que apresenta os direitos dos consumidores num ambiente digital[16], e o Dia do Consumidor da UE, um evento anual que promove os direitos do consumidor em toda a UE através de um leque de actividades coordenadas.

A Comissão financia igualmente a Rede de Centros Europeus do Consumidor (ECC-Net)[17], que faculta informações práticas e aconselhamento sobre direitos do consumidor e presta assistência às queixas transfronteiras.

A Comissão também atribui grande importância à acção das organizações de consumidores e apoia-as no trabalho vital que desenvolvem. As organizações de consumidores também desempenham um papel importante através do seu trabalho a nível das análises comparativas de produtos e funcionam como «cães de guarda» do mercado. Medidas mais específicas, como providenciar formação para as organizações nacionais de consumidores, destinam-se a melhorar a sua capacidade de actuar mais eficazmente a nível nacional e da UE.

5.2. Meios adequados de obter reparação

O objectivo final da política dos consumidores da UE é criar um ambiente em que os consumidores possam adquirir bens e serviços sem se preocuparem com as limitações das fronteiras nacionais e estando seguros de que existem meios de reparação eficazes e expeditos na eventualidade de algum problema.

Foram criados, a nível da UE, vários mecanismos, que incluem: um processo europeu para acções de pequeno montante[18], para os litígios transfronteiras que, desde 2009, simplifica, acelera e reduz os custos de litígio nas acções que não excedam os 2 000 euros; uma directiva relativa a certos aspectos da mediação em matéria civil e comercial[19], que procura reforçar a utilização da mediação nos Estados-Membros, bem como a directiva relativa a acções inibitórias[20], que estabelece um procedimento comum para permitir que um órgão qualificado num Estado-Membro intente uma acção inibitória noutro Estado-Membro para obter a cessação de uma infracção.

A Comissão também encoraja o estabelecimento de mecanismos alternativos de resolução de litígios e procurou promovê-los adoptando duas recomendações[21] que estabelecem os princípios, procedimentos e critérios de qualidade aplicáveis aos organismos de resolução alternativa de litígios.

Além disso, a Comissão facilita o acesso dos consumidores a procedimentos não-judiciais em litígios transfronteiras mediante diferentes redes. A ECC-Net funciona como um ponto de contacto que transmite informações aos 400 organismos de resolução alternativa de litígios notificados pelos Estados-Membros. Também coopera com outras redes à escala da UE, tais como a FIN-Net[22], um sistema de tratamento de queixas extrajudicial aplicável aos serviços financeiros e a SOLVIT[23], que tem por objectivo problemas de aplicação das normas do mercado interno.

A Comissão também está a examinar a questão da reparação colectiva[24], reservando-a aos casos em que existe um grupo de consumidores afectado pela mesma infracção, ou por infracções semelhantes, por acção do mesmo profissional. Os mecanismos de reparação colectiva podem constituir uma alternativa nos casos em que os consumidores decidem que tomar medidas individuais não é exequível, uma vez que, na maioria dos casos, os custos dos litígios podem ser desproporcionais em relação ao montante em causa.

6. CONCLUSÕES

Contar com uma política dos consumidores eficaz é central para o funcionamento do mercado único, pelo que estamos perante uma prioridade da Comissão para os próximos anos. Enquanto guardiã dos Tratados, a Comissão vai continuar a facilitar, apoiar e assistir os Estados-Membros na prossecução deste objectivo. A Comissão irá igualmente reflectir sobre as opções que se lhe colocam no sentido de rever os mecanismos de aplicação da CDC, tanto formais, como informais.

Para assegurar que o acervo do consumidor está a ser correctamente aplicado, a Comissão vai continuar a proceder aos seus controlos da transposição e aos seus exercícios de fiscalização da conformidade. Sempre que apropriado, dará início a procedimentos por infracção contra qualquer Estado-Membro que não cumpra as suas obrigações ao abrigo da legislação aplicável.

Mesmo no actual clima económico, os desafios em matéria de aplicação podem vencer-se se as instâncias de aplicação aproveitarem a grande variedade de instrumentos disponíveis e se forem estabelecidos mecanismos transfronteiras sólidos e eficazes, capazes de se adaptarem e funcionarem efectivamente num ambiente mercantil em rápida evolução. É necessário desenvolver um entendimento comum das regras a aplicar e melhorar os meios de vigilância de fiscalização dos mercados, assim como a transparência das informações recolhidas durante as acções de fiscalização, bem como a visibilidade do trabalho de aplicação, sem esquecer a intensificação da cooperação internacional com países terceiros.

Tanto a Comissão, com as autoridades de aplicação nacionais precisam de envidar mais esforços para vencer os desafios complexos da actualidade, se quiserem atingir o objectivo de alcançar o nível mais elevado de defesa do consumidor dentro da União Europeia, dotando os consumidores da confiança necessária para explorar o mercado único em todo o seu potencial.

[1] Dos 33% de europeus que fizeram aquisições pela Internet em 2008, só 7% o fizeram em sites noutros países (Eurobarómetro Especial 298: Outubro de 2008).

[2] JO L 149 de 11.06.2005.

[3] Em conformidade com as suas obrigações nos termos do artigo 211.º do Tratado CE.

[4] JO L 11 de 15.01.2002.

[5] JO L 218 de 13.08.2008. O Novo Quadro Normativo (NQN), composto pelo Regulamento (CE) n.º 765/2008 e pela Decisão (CE) n.º 768/2008, reformula as disposições horizontais em vigor respeitantes à livre circulação de mercadorias. Introduz um conjunto de regras europeias de acreditação, define as disposições essenciais de um sistema eficaz e sólido de fiscalização do mercado e intensifica as disposições horizontais em vigor.

[6] JO L 364 de 27.10.2004.

[7] DSGP: COM(2008) 905; CDC: COM(2009) 336 final.

[8] http://ec.europa.eu/consumers/safety/projects/docs/tie_voluntary_agreement.pdf http://ec.europa.eu/consumers/safety/projects/docs/safety_vol_agr_retailers-importers.pdf

[9] http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/action_guide_en.pdf

[10] JO L 381 de 28.12.2004.

[11] JO L 381 de 28.12.2004.

[12] Primeira e segunda edições do painel de avaliação dos mercados de consumo - COM(2008) 31 e COM(2009) 25 final.

[13] O memorando de entendimento entre a Comissão Europeia e a Administração Geral para a vigilância da qualidade, da inspecção e da quarentena (AQSIQ), assim como o Roteiro dos Brinquedos mais Seguros, entre a Comissão Europeia e a AQSIQ.

[14] ICPEN (International Consumers Protection and Enforcement Network) – Rede internacional de defesa do consumidor e de aplicação da legislação - a Comissão tem o estatuto de observador e a maioria dos membros da rede CDC também faz parte desta organização.

[15] http://www.isitfair.eu/ e http://ec.europa.eu/eyouguide

[16] Centrando-se especialmente no comércio electrónico e no ambiente em linha, a Comissão disponibilizou recentemente aos consumidores o eYouGuide, um sítio web informativo, que pretende esclarecer os direitos em vigor aplicáveis em linha e disponível à escala da UE. Neste sítio encontram-se hiperligações às autoridades competentes e às organizações de consumidores, caso estes queiram exercer os seus direitos ou procurem obter reparação.

[17] Relatório anual 2007 ECC-Net: http://ec.europa.eu/consumers/reports/reports_en.htm#ecc-net

[18] JO L 199 de 31.07.2007.

[19] JO L 136 de 24.05.2008.

[20] JO L 166 de 11.06.1998.

[21] JO L 115 de 17.4.1998 e JO L 109 de 19.4.2001.

[22] http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/finnet/index_en.htm

[23] http://ec.europa.eu/solvit/

[24] Livro Verde sobre a tutela colectiva dos consumidores - COM(2008) 794.