O presente relatório relativo a uma missão de supervisão reforçada na Hungria é transmitido ao Conselho em conformidade com o artigo -11.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1466/97. Como previsto no artigo -11.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1466/97, os resultados provisórios da missão foram previamente transmitidos à Hungria com vista a suscitar eventuais observações.

Hungria - Procedimento relativo aos desvios significativos

Missão de supervisão reforçada, 26 de setembro de 2019

Relatório

1. Introdução

A Hungria é objeto de um procedimento relativo aos desvios significativos desde a primavera de 2018. Em junho de 2018, o Conselho considerou, em conformidade com o artigo 121.º, n.º 4, do Tratado, que a Hungria tinha apresentado um desvio significativo em relação ao seu objetivo orçamental de médio prazo em 2017. O Conselho recomendou à Hungria que tomasse as medidas necessárias para corrigir esse desvio. Em dezembro de 2018, o Conselho concluiu que a Hungria não tinha tomado medidas eficazes, pelo que lhe dirigiu uma recomendação revista. No entanto, a Hungria também não tomou medidas eficazes em resposta à recomendação revista.

O incumprimento da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento em 2018 levou à abertura de um novo procedimento relativo aos desvios significativos em junho de 2019. Em 5 de junho de 2019, a Comissão dirigiu à Hungria uma advertência, assinalando que esta se tinha desviado novamente da trajetória de ajustamento em direção ao seu objetivo orçamental de médio prazo em 2018, e propôs ao Conselho o lançamento de um novo procedimento relativo aos desvios significativos. O Conselho convidou a Hungria a tomar medidas para garantir que a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida não excedesse 3,3 % em 2019 e 4,7 % em 2020, o que corresponderia a um ajustamento estrutural anual de 1,0 % do PIB em 2019 e de 0,75 % do PIB em 2020, estando o esforço estrutural recomendado em 2020 sob reserva da conformidade com o ajustamento solicitado em 2019.

Até à data, não há indicação de qualquer medida corretiva adicional prevista pelas autoridades em resposta à Recomendação do Conselho para 2019. Segundo as previsões da primavera de 2019 da Comissão, o défice deveria diminuir para 1,8 % do PIB em 2019, contra 2,2 % do PIB em 2018, em consonância com o objetivo das autoridades incluído no Programa de Convergência de 2019. No entanto, o esforço orçamental estimado para 2019 apontava para o incumprimento da recomendação do Conselho. Os indicadores macroeconómicos publicados para o primeiro semestre de 2019 revelam uma conjuntura macroeconómica mais favorável do que o previsto em 2019, com um crescimento do PIB, tanto em termos reais como nominais, a revelar-se superior às previsões das autoridades e da Comissão. O consumo privado beneficiou de um mercado de trabalho dinâmico e de uma nova redução das contribuições dos empregadores para a segurança social. Tal resultou em dados orçamentais favoráveis para 2019, apontando para a possibilidade de que fosse assegurado um défice orçamental de 1,8 % do PIB, ou seja, em consonância com o objetivo das autoridades. No entanto, não foram adotadas medidas adicionais para 2019 em resposta à recomendação do Conselho.

O orçamento de 2020, adotado em 12 de julho de 2019, reviu o objetivo de défice orçamental para 1 % do PIB, contra 1,5 % nos planos anteriores. O orçamento não pôde ser tido em conta na avaliação da primavera, uma vez que foi adotado após a adoção das recomendações pelo Conselho. O objetivo de défice fixado no orçamento para 2020 é de 1 % do PIB, ou seja, inferior em 0,5 pontos percentuais ao objetivo de 1,5 % do PIB fixado no Programa de Convergência de 2019, publicado no final de abril. Este objetivo de défice inferior deverá ser alcançado principalmente graças a receitas fiscais mais favoráveis e a despesas mais baixas do que o previsto, estas últimas ligadas principalmente a uma redução do investimento. Ao mesmo tempo, o orçamento de 2020 inclui também as medidas expansionistas incluídas no «Plano de Ação para a Proteção Económica» adotado pelo governo em 30 de maio de 2019.

A missão de supervisão reforçada da Comissão teve lugar em 26 de setembro de 2019. A missão foi realizada com base no artigo 11.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97. A equipa da missão reuniu-se com o secretário de Estado das Finanças Públicas, Peter Beno Banai, no Ministério das Finanças; com o diretor executivo responsável pelas ciências económicas e pelas questões prioritárias, Daniel Palotai, no Magyar Nemzeti Bank; e com o presidente do Conselho Orçamental, Arpad Kovacs. O objetivo da missão consistiu em obter informações pormenorizadas sobre a evolução orçamental em 2019 e sobre o orçamento para 2020, adotado pelas autoridades em julho de 2019, bem como sobre as medidas orçamentais projetadas pelas mesmas, e identificar os riscos orçamentais relacionados com o abrandamento previsto do crescimento económico, incentivando o cumprimento da recomendação formulada no âmbito do procedimento relativo aos desvios significativos. O presente relatório baseia-se em informações obtidas previamente à realização da missão e no decurso da mesma.

2. Conclusões da missão

A delegação da Comissão observou que a conjuntura económica é favorável, registando-se uma melhoria da situação orçamental global (redução tanto do défice como da dívida pública). A missão reconheceu o bom desempenho macroeconómico da Hungria em 2018 e no primeiro semestre de 2019. Juntamente com o novo e ambicioso objetivo orçamental para 2020, estes desenvolvimentos apontam para uma melhoria em comparação com os últimos anos. No entanto, numa perspetiva de futuro, tanto os fatores externos como os cíclicos, que têm vindo a sustentar o crescimento nos últimos anos, deverão diminuir gradualmente, na sequência do abrandamento de algumas das principais economias ocidentais e de setores que desempenham um papel cada vez mais importante para a economia húngara. As autoridades húngaras concordaram que, num contexto de abrandamento do crescimento da UE, a manutenção das taxas de crescimento observadas nos anos anteriores constituiria um desafio para a Hungria, e reconheceram que a principal preocupação do Governo húngaro era o crescimento futuro e não a política orçamental. Por último, a missão recordou a recomendação dirigida pelo Conselho à Hungria, apontando a necessidade de aproveitar a presente conjuntura favorável para consolidar a situação orçamental e prosseguir a redução da dívida das administrações públicas.

Apesar de os dados macroeconómicos e orçamentais até à data serem mais favoráveis do que o previsto, as autoridades confirmaram que não tencionam rever o seu objetivo de défice para 2019 nem prosseguir a redução da dívida pública. Em relação a 2019, as autoridades preveem manter o seu objetivo inicial para o défice das administrações públicas (1,8 % do PIB), como previsto no orçamento para 2019, aprovado em julho de 2018 e confirmado no Programa de Convergência de 2019. Em comparação com o orçamento inicialmente aprovado para 2019, há receitas suplementares significativas. Ao mesmo tempo, essas receitas deverão ser inteiramente absorvidas pelas despesas mais elevadas, em especial pela correção financeira sobre os fundos da UE, recentemente acordada com a Comissão, relacionada com a utilização fraudulenta desses mesmos fundos. A correção em 2019 prende-se com projetos executados durante o período compreendido entre 2017 e 2019, prevendo-se que provoque uma deterioração do saldo orçamental de 0,3 % do PIB. O montante remanescente da correção financeira, ou seja, cerca de 0,3 % do PIB, será imputado nos próximos anos. Além disso, a adesão ao «programa demográfico» (na sequência de um número mais elevado de pedidos e de um valor médio mais elevado dos empréstimos pré-natais solicitados) deverá ser superior ao previsto. Relativamente a este último elemento, as autoridades também aumentaram a estimativa para o ano seguinte.

As autoridades reconheceram os picos de despesas recorrentes no final do ano, tendo no entanto assinalado que a sua dimensão diminuiu no ano passado, tendo em conta a recomendação no âmbito do procedimento relativo aos desvios significativos. Nos últimos três anos (2016-2018), as autoridades basearam os seus orçamentos em projeções orçamentais sistematicamente prudentes e utilizaram a margem de manobra orçamental acumulada ao longo do ano para efetuar no final de ano despesas que não estavam orçamentadas. As autoridades húngaras salientaram que estas despesas de final de ano constituem despesas não recorrentes em investimento e que, no final de 2018, o governo decidiu não utilizar a totalidade da margem de manobra disponível, em conformidade com a recomendação no âmbito do procedimento relativo aos desvios significativos. Sem estas despesas, a situação orçamental poderia ter sido melhor.

O objetivo de défice para 2020 é mais ambicioso do que anteriormente previsto, utilizando a conjuntura favorável para acelerar a consolidação orçamental, tal como recomendado pelo Conselho. O orçamento de 2020 reviu o objetivo de défice para 1 % do PIB, tornando-o mais ambicioso do que o objetivo de 1,5 % do PIB indicado no Programa de Convergência de 2019. As autoridades salientaram o cenário macroeconómico mais favorável do que o previsto, as medidas destinadas a melhorar o cumprimento das obrigações fiscais (ainda por definir) e a contenção das despesas como fatores importantes para assegurar o cumprimento do objetivo orçamental mais ambicioso para 2020. Ao mesmo tempo, mantiveram o objetivo de alcançar um orçamento equilibrado em termos nominais até 2023. Por conseguinte, o objetivo revisto em matéria de défice para 2020 implica uma trajetória mais rápida rumo a este objetivo. Com efeito, as autoridades visam um défice de 0,7 % do PIB em 2021, 0,4 % em 2022 e 0,0 % em 2023. No Programa de Convergência de 2019, a trajetória do défice planeada para os mesmos anos era de 1,2 %, 0,5 % e 0,0 % do PIB. De modo geral e de acordo com os cálculos do Ministério das Finanças, os novos objetivos globais implicam, para 2020, uma melhoria estrutural mais acentuada do que o esforço recomendado pelo Conselho, bem como a ultrapassagem do objetivo orçamental de médio prazo — fixado num défice estrutural de 1,0 % do PIB — já em 2021.

As autoridades preveem receitas significativamente superiores às orçamentadas em 2019, com um efeito de base positivo em 2020. A projeção das receitas em 2020 é apenas parcialmente apoiada por medidas discricionárias em matéria de receitas ou de despesas, sendo que a única nova medida especificada é o aumento dos impostos especiais sobre o consumo. Embora o cenário macroeconómico não tenha sido revisto pelas autoridades, o crescimento das receitas tem já em conta as receitas mais elevadas previstas para 2019, com um efeito de base positivo significativo para 2020. No entanto, não é claro se serão introduzidas novas medidas e, em caso afirmativo, em que momento.

As autoridades estão a trabalhar em novas medidas destinadas a aumentar o cumprimento das obrigações fiscais e a reduzir a economia paralela, sem que esteja previsto um calendário claro para a sua adoção. As novas medidas tirarão partido do êxito de medidas semelhantes introduzidas nos últimos anos. As autoridades salientaram a redução impressionante do hiato do IVA, que se estima ter diminuído de 21 % em 2013 para 9 % em 2018, muito abaixo da média da UE, de cerca de 10 % (fonte: Comissão Europeia). Em especial, estima-se que a introdução da faturação em linha para as grandes empresas em julho de 2018 tenha contribuído para essa redução do hiato do IVA, prevendo-se que tenha ainda alguma repercussão em 2019. Relativamente às pequenas e médias empresas, as autoridades introduziram em 2013 dois regimes fiscais simplificados (Kata e Kiva) destinados a combater a economia paralela que se têm revelado eficazes em termos de cobrança de receitas. As autoridades estão atualmente a trabalhar em duas frentes: i) novas medidas para combater a economia paralela, por exemplo através de incentivos à utilização de meios de pagamento eletrónicos, e ii) simplificação das obrigações fiscais para as empresas, cujo impacto deverá, nomeadamente, reduzir o número de horas que as empresas gastam com obrigações de prestação de informações fiscais (das atuais 277 [fonte: Paying taxes 2019, PwC] para menos de 100) e introdução do sistema de IVA pré‑preenchido, a título indicativo em 2021. As autoridades não podiam ainda revelar os pormenores das novas medidas. Quanto ao calendário, indicaram que uma alteração da carga fiscal poderia ser iniciada no outono de 2019, o que tornaria as medidas efetivamente aplicáveis no segundo semestre de 2020.

A consolidação orçamental em 2020 deverá ser alcançada principalmente graças a uma evolução contida das rubricas de despesas. O orçamento de 2020 especificou limites máximos para as despesas, reduzindo principalmente o investimento público, em especial no setor da construção (edifícios), que se encontra em fase de grande expansão. Os cortes nos projetos financiados pelo Estado não deverão ter qualquer impacto negativo no crescimento económico, tendo em conta as limitações de capacidade observadas no lado da oferta da economia e a prevista captação de investimentos privados. Entre os programas que sofreram reduções orçamentais, as autoridades mencionaram o exemplo do programa «Cidade Moderna», que representará uma despesa inferior às previsões em 2020 (de uma estimativa inicial de 135 mil milhões de HUF para 85 mil milhões de HUF). Ao mesmo tempo, previa-se que outras rubricas de despesas fossem mais dinâmicas, por exemplo devido a uma maior adesão ao «programa demográfico» e ao alargamento do programa para a habitação.