PT Jornal Oficial da União Europeia C 277/81

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Conselho que obriga os Estados-Membros a manterem um nível mínimo de reservas de petróleo bruto e/ou de produtos petrolíferos

[COM(2008) 775 final – 2008/0220 (CNS)]

(2009/C 277/16)

Relator: Carmelo CEDRONE

Em 10 de Dezembro de 2008, o Conselho decidiu, nos termos dos artigos 100.o e 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Conselho que obriga os Estados-Membros a manterem um nível mínimo de reservas de petróleo bruto e/ou de produtos petrolíferos

COM(2008) 775 final – 2008/0220 (CNS).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 15 de Abril de 2009, sendo relator Carmelo Cedrone.

Na 453.a reunião plenária de 13 e 14 de Maio de 2009 (sessão de 13 de Maio), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 182 votos a favor, 3 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1. O CESE considera que, para além das outras qualidades, a proposta tem o grande mérito de simplificar a legislação existente neste domínio, já que passará a haver apenas uma medida em lugar das três actualmente existentes. Para além disso, reduz os procedimentos administrativos dos Estados-Membros, harmonizando as suas obrigações de armazenagem com as da Agência Internacional da Energia – AIE (na realidade, esta harmonização não é particularmente substancial).

1.2. A proposta pondera o princípio da subsidiariedade e aplica-o correctamente a um bem público. O mercado interno deve garantir que, em caso de crise mundial, todas as reservas libertadas possam circular livremente para qualquer país comprador, independentemente de esse país pertencer ou não à Agência Internacional da Energia.

1.3. No actual estado de coisas, um esforço de coordenação, no mínimo, seria a melhor forma de preservar um alto nível de segurança no aprovisionamento de petróleo na União Europeia e de conseguir a adopção de requisitos comuns.

1.4. A proposta facilita a adopção de medidas mais eficazes e céleres em caso de crise, nomeadamente no que diz respeito à relação que existiu até agora entre os sistemas da UE e da AIE, e leva em consideração as verdadeiras necessidades que poderão fazer-se sentir em caso de ruptura no aprovisionamento.

1.5. O CESE considera necessária uma estratégia global que torne a UE tão autónoma quanto possível em termos de aprovisionamento energético.

1.6. A proposta constitui um passo nessa direcção, mas ainda é insuficiente para alcançar o objectivo pretendido.

1.7. O CESE é de opinião de que a questão principal não é tanto a posse das reservas, que pode acarretar consequências financeiras muito onerosas, pelo menos para alguns Estados-Membros, mas sim o controlo dessas reservas, que deve ser extremamente restrito, público e, de preferência, gerido a nível comunitário.

1.8. Desta forma, as reservas específicas e de segurança podem ser detidas também por empresas privadas, desde que sejam controladas pelos Estados-Membros, ou melhor ainda, pela União Europeia. Nos termos da proposta, a propriedade estatal das reservas específicas só será imposta se este controlo se revelar ineficaz.

1.9. O CESE crê que uma obrigação de manter níveis correspondentes a 70 dias de consumo seria mais apropriada do que a exigência de manter reservas correspondentes a 90 dias de importações líquidas.

1.10. Pode igualmente trabalhar-se no sentido de converter parte das reservas comerciais em reservas de segurança e instituir-se um princípio de rápida utilização partilhada de todas as reservas em caso de crise, de forma a conseguir uma solidariedade genuína a nível europeu. Neste sentido, seria bom, por exemplo, examinar e adaptar a regra de perda de direitos em caso de não-utilização («use-it-or-lose-it») que, de resto, já é aplicada no mercado europeu da energia.

1.11. O CESE insta a Comissão a avaliar a possibilidade de harmonizar as regras de tributação (imposto especial de consumo) das reservas de petróleo dos vários Estados-Membros.

2. Propostas

2.1. O CESE advoga medidas mais firmes da Comissão para reger as reservas de petróleo, especialmente no que diz respeito à coordenação e ao controlo. A questão das reservas de gás natural necessita de uma abordagem igualmente firme.

2.2. Isso significa que a UE deve assumir um papel de maior destaque, com vista a concluir a instituição de um mercado único da energia na Europa.

2.3. Todos os Estados-Membros deveriam exigir às empresas privadas que mantenham um nível de petróleo suficiente para enfrentar eventuais crises.

2.4. A Comissão deve subsequentemente controlar a situação a nível comunitário: se um Estado-Membro não cumprir os requisitos, deverá como pena ser obrigado a criar uma reserva estatal específica. Em qualquer dos casos, o financiamento destas reservas deve ser o mais transparente possível.

2.5. É preferível a gestão predominantemente privada das reservas, eventualmente acompanhada a nível nacional por um fundo de maneio (que facilita a libertação de reservas por parte de empresas certificadas pelo Estado, evitando, ao mesmo tempo, o desperdício de dinheiro), mas essa gestão deve ser rigorosamente controlada pela autoridade pública competente.

2.6. Todavia, o CESE considera essencial a participação a nível comunitário, de forma a assegurar que todos os Estados-Membros gozam de igualdade de circunstâncias e que, consequentemente, será cumprida a obrigação de criar e manter reservas, bem como de as libertar, caso elas sejam necessárias num ou em vários Estados-Membros.

2.7. É necessário estabelecer uma comissão ou agência de coordenação, dotada de poderes executivos efectivos ou, melhor ainda, utilizar a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia.

2.8. O CESE insta a Comissão a apresentar anualmente ao Parlamento Europeu um relatório sobre o estado das reservas.

3. Introdução

3.1. Nos últimos anos, e em especial mais recentemente, a ameaça de uma ruptura do aprovisionamento energético tornou-se mais premente. Para fazer face a essa situação, foram libertadas reservas de petróleo. Nos últimos quarenta anos ocorreram várias rupturas de aprovisionamento por todo o mundo, e a utilização de reservas armazenadas em diferentes países ajudou a aliviar estes problemas de forma ordeira. Uma vez que a Europa tem um mercado único para produtos petrolíferos, qualquer perturbação no aprovisionamento afectará provavelmente todos os países de forma semelhante, pelo que é adequado e útil que a UE estabeleça medidas coordenadas para criar reservas de petróleo e para gerir a libertação dessas reservas em caso de futuras rupturas.

3.2. É portanto necessário aumentar a segurança do aprovisionamento na União Europeia e nos Estados-Membros, procurando, para isso, sistemas mais eficazes para lidar com as rupturas.

3.3. A legislação comunitária exigia aos Estados-Membros que mantivessem um nível mínimo de reservas de petróleo para um determinado número de anos, segundo a recomendação geral da AIE de que se mantivesse um nível constante equivalente ao consumo durante 90 dias. No entanto, ao rever as questões do aprovisionamento energético em Março de 2007, o Conselho solicitou uma revisão dos mecanismos de armazenagem de petróleo na UE que foque em especial a disponibilidade de petróleo em caso de crise e insista na complementaridade com o mecanismo de crise da Agência Internacional da Energia.

3.4. Isso torna-se ainda mais necessário à luz das falhas do sistema actual, que podem impedir um aprovisionamento suficiente em caso de necessidade, o que acarretaria danos para a economia.

3.5. Uma vez que o petróleo continua a ser a principal fonte de energia da UE, é necessário que o sistema de armazenagem seja mais fiável, visto que o sector da energia ainda NÃO opera como um mercado único. Acresce ainda que não existem procedimentos coordenados de intervenção nem qualquer ligação entre o sistema da UE e o da AIE.

3.6. Na prática, cada Estado-Membro da UE age como lhe aprouver: existe uma grande variedade de sistemas e práticas que, além do mais, podem distorcer a concorrência entre operadores económicos.

4. Síntese da proposta

4.1. Antes de redigir a proposta, a Comissão levou a cabo numerosas consultas e, baseando-se nos contributos dos peritos, elaborou uma avaliação do impacto.

4.2. A avaliação do impacto ponderou quatro opções:

— Opção 0: manutenção do status quo – absolutamente insatisfatória;

— Opção 1: prevê o reforço dos mecanismos de controlo e coordenação do sistema actual sem alterar a legislação. Deste modo, manter-se-iam as falhas actuais sem que se empreendessem quaisquer melhorias substanciais;

— Opção 2: prevê a criação de um sistema comunitário centralizado associado a uma obrigação de propriedade pública de reservas de segurança de 90 dias, armazenadas separadamente das reservas comerciais. Este sistema permitiria lidar melhor com rupturas mas implicaria custos mais elevados;

— Opção 3: sugere a constituição de reservas de segurança específicas da UE, no quadro de uma versão revista do sistema actual. Esta opção asseguraria a disponibilidade de níveis suplementares de petróleo em caso de necessidade, pelo que parece ser a solução mais adequada.

4.3. A proposta da Comissão baseia-se na terceira opção. No entanto, solicita apenas aos Estados-Membros que criem reservas de segurança correspondentes ao valor mais elevado de 90 dias de importações ou 70 dias de consumo, sem que seja obrigatório criar reservas específicas – essas só serão geradas se os Estados-Membros assim decidirem. A proposta introduz ainda regras para reforçar os controlos e cada Estado-Membro deverá redigir um relatório anual que especifique a localização e propriedade das reservas de segurança.

4.4. Prevê-se ainda que as obrigações gerais de armazenagem sejam harmonizadas com os requisitos da AIE.

4.5. Os Estados-Membros gozarão de mais flexibilidade na escolha de medidas específicas para cumprir as obrigações de armazenagem, podendo inclusivamente delegar uns nos outros a gestão das reservas.

4.6. A proposta estabelece regras e procedimentos a seguir em caso de uma iniciativa por parte da AIE (decisão internacional efectiva de libertação de reservas). A UE coordenará nesse caso o contributo dos países que não sejam membros da AIE.

4.7. Ao cabo de três anos, a Comissão poderá propor que parte das reservas de segurança de cada Estado-Membro passe a ser detida pelo Governo ou por uma agência.

5. Observações na generalidade

O CESE partilha a preferência da Comissão pela opção 3 da avaliação do impacto, já que requer um investimento menor do que a opção 2 que, de momento, parece excessiva, especialmente no que diz respeito aos custos. Aliás, tendo em conta o inquérito referido nos documentos que acompanham a proposta, o Comité considera que a criação de reservas específicas – volumes de produtos petrolíferos detidos pelos Estados-Membros – pode entrar em conflito com a necessidade de armazenar no mesmo local as reservas de segurança e as reservas comerciais, porventura até nos mesmos tanques.

5.1.1. De um ponto de vista técnico, esta parece ser a melhor opção, não obstante, evidentemente, a necessidade absoluta de garantir a contínua disponibilidade das reservas de segurança armazenadas em conjunto com as reservas comerciais. Seja como for, importa considerar as implicações sociais e ambientais de ambas as medidas.

5.2. O CESE apoia o objectivo da proposta, que consiste em fazer frente a eventuais rupturas no aprovisionamento de petróleo e/ou de produtos petrolíferos.

5.3. Como a Comissão bem afirma, a existência de reservas disponíveis é a melhor forma possível de enfrentar os piores efeitos de uma eventual ruptura do mercado petrolífero (se bem que é importante não descurar o papel fundamental que o mercado do gás desempenha actualmente – e que a proposta não refere).

5.4. O CESE não apoia a proposta de separar fisicamente as reservas de segurança das reservas comerciais, já que é possível armazenar ambas nas mesmas instalações e tanques.

O CESE é de opinião de que as restantes três estratégias referidas pela Comissão e seguidas pela Agência Internacional da Energia desde 1974 devem ser aplicadas e melhoradas.

5.5.1. A produção doméstica deve ser aumentada (certos Estados-Membros não estão a seguir este princípio, numa tentativa de preservar reservas estratégicas no subsolo eou de conservar preços mais elevados para o petróleo bruto.)

5.5.2. Deve ser disseminada a utilização de tecnologias alternativas nas aplicações energéticas, aumentando nomeadamente o leque de alternativas à utilização de combustíveis primários para a produção de electricidade. Isso só será possível se os óleos combustíveis forem substituídos por gás natural, preferencialmente, ou por carvão (parece haver boas perspectivas para a utilização ecológica do carvão) e por combustíveis nucleares (também aqui, tecnologia de última geração), sempre que tal substituição seja exequível do ponto de vista técnico, ambiental e financeiro.

O consumo deve ser reduzido, não tanto no aquecimento doméstico ou na indústria química mas sim no sector dos transportes privados, como parte de uma estratégia global de promoção dos transportes públicos.

5.5.3.1. Visto que as reservas de energia podem em breve começar a escassear na Europa, mesmo que a crise que se antevia no Verão passado não se tenha ainda verificado na prática, esta estratégia justifica-se também pelo facto de, sob vários aspectos (especialmente do ponto de vista ambiental), o transporte privado ter aparentemente atingido níveis que exigem uma reflexão cuidada sobre possíveis formas de repor o equilíbrio.

6. Observações na especialidade

6.1. A proposta deve estabelecer uma distinção mais clara entre reservas específicas (Artigo 9.o) e reservas de segurança (Artigo 3.o), explicando se a diferença entre as duas reside apenas na obrigação dos Estados-Membros de as criar ou se as diferentes categorias definem também o tipo de reservas de produtos petrolíferos armazenadas, deixando ao critério de cada Estado-Membro a escolha de assumir ou não a obrigação de criar reservas de outros produtos petrolíferos que, nesse caso, não constituiriam reservas de segurança. Também não são claros os motivos que levam a incluir na lista de reservas certos produtos petrolíferos ou tipos de petróleo em detrimento de outros.

6.2. O local (Artigo 3.o) onde as reservas de segurança deverão ser armazenadas não é definido adequadamente pelo termo «no território da Comunidade». Importará porventura identificar especificamente as condições geográficas e climatéricas necessárias ao local de armazenagem, bem como as ligações à rede transeuropeia de energia, no caso de ela vir futuramente a ocupar-se também do petróleo, de forma a garantir a todos os Estados-Membros um acesso adequado às reservas em caso de necessidade. Seria igualmente apropriado responsabilizar vários Estados-Membros pela armazenagem, mesmo que num sistema rotativo.

6.3. Importa esclarecer o conteúdo do Artigo 5.o, que é ambíguo na sua forma actual. Nomeadamente, os números 1 e 2 parecem contradizer-se. O n.o 1 do Artigo 5.o requer que os Estados-Membros garantam que as reservas específicas e de segurança armazenadas nos seus territórios estejam sempre acessíveis e disponíveis, ao passo que o n.o 2 parece afirmar que esses mesmos Estados-Membros têm a liberdade de decidir da afectação e libertação dessas reservas sem que haja um acordo uniforme.

6.4. Será porventura sensato estabelecer critérios uniformes que todas as entidades centrais de armazenagem devam cumprir ao fixar as condições para a disponibilização das reservas (n.o 4 do Artigo 7.o)

6.5. As tarefas atribuídas ao Grupo de Coordenação (Artigo 18.o) são relativamente modestas, uma vez que se limitam a contribuir para analisar a situação dentro da Comunidade (ficando a Comissão responsável pelo controlo) no que toca à segurança das reservas de petróleo, e a facilitar a coordenação e aplicação de medidas nessa área. O Grupo deveria ter um papel mais abrangente, por exemplo, na verificação e controlo das reservas e dos procedimentos (sendo porventura constituída enquanto agência oficial).

6.6. Não estão claramente definidas as medidas «necessárias» a tomar pelos Estados-Membros (Artigo 21.o) em caso de uma ruptura importante do aprovisionamento. Seria adequado especificar antecipadamente a percentagem de petróleo bruto e de produtos petrolíferos que cada Estado-Membro deve libertar, ou em que proporção deve o consumo ser reduzido em cada Estado-Membro. De preferência, estes valores seriam iguais, ou pelo menos proporcionais ao volume de reservas disponíveis ou consumidas. Para além disso, e visto que o objectivo das reservas é assegurar um apoio mútuo dentro da União Europeia, importa definir mais claramente as formas de apoio mútuo e de remuneração entre Estados-Membros em caso de ruptura, bem como as obrigações dos países produtores na UE. É igualmente importante que os cidadãos europeus sejam informados sobre estes assuntos fundamentais, de forma a aproximá-los da UE.

6.7. Em caso de ruptura, o CESE crê que não se deve reduzir o aprovisionamento ao transporte público de passageiros ou de mercadorias e que é importante assegurar o aprovisionamento de aquecimento para o público em geral, especialmente nos serviços públicos, como as escolas e hospitais. O aprovisionamento para a indústria petroquímica também deve ser garantido.

6.8. Para garantir a harmonização dos procedimentos (n.o 3 do Artigo 21.o) estabelecidos no Acordo AIE, os países membros da Comunidade Europeia e da AIE podem utilizar as suas reservas específicas (caso as tenham) e as respectivas reservas de segurança para cumprir obrigações internacionais. No entanto, nessas circunstâncias, poderia dar-se o caso de os países membros das duas instituições serem os únicos a agir. Para evitar essa situação, será porventura melhor impor a todos os Estados-Membros a obrigação de criar reservas específicas ou de usar as reservas já criadas, que deverão ser disponibilizadas apenas à Comissão, em concordância com o princípio da subsidiariedade, e geridas pelo Grupo de Coordenação.

6.9. Não é suficientemente claro a quem são imputáveis as sanções estabelecidas no Artigo 22.o. Se a intenção for aplicá-las apenas a empresas privadas, parece apropriado que os Estados-Membros determinem o montante das sanções e se responsabilizem pela sua cobrança. Se, todavia, se pretende impô-las aos próprios Estados-Membros, então é necessário que elas sejam determinadas e reguladas a nível comunitário.

6.10. O estabelecimento de um Comité especial (Artigo 24.o) para auxiliar a Comissão não tem qualquer utilidade, a não ser que se trate do Comité ou Grupo de Coordenação já previsto. Para além do mais, o Artigo 24.o não especifica as responsabilidades desse Comité, não prevê procedimentos para a selecção dos seus membros – não definindo sequer quantos membros deverão constituí-lo – e não faz qualquer menção ao seu financiamento. A proposta tão pouco estipula claramente as diferenças entre os serviços de controlo da Comissão (Artigo 19.o), o «Grupo de Coordenação» (Artigo 19.o) e o «Comité» (Artigo 24.o). O CESE censura esta disposição, que em nada contribui para aumentar a transparência ou a democracia.