Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social - A tarifação como modo de reforçar autilização sustentável dos recursos hídricos"

(2001/C 123/15)

Em 27 de Julho de 2000, em conformidade com o artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a Comissão decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 20 de Dezembro de 2000 (relatora: M.C. Sánchez Miguel).

Na 378.a reunião plenária de 24 e 25 de Janeiro de 2001 (sessão de 24 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou por 82 votos a favor e 3 abstenções o parecer que se segue.

1. Introdução

1.1. O amplo debate realizado na UE sobre a política da água, que contou com a participação da comunidade científica, das organizações ambientalistas, dos representantes dos consumidores e dos sectores mais afectados, agricultura e indústria, teve como resultado a publicação da Directiva-Quadro relativa à Água(1) (DQA), que estabelece um enquadramento para uma política sustentável dos recursos hídricos.

1.2. A posição do CES foi positiva tanto em relação à comunicação sobre a política da Comunidade Europeia no domínio das águas(2), como sobre a proposta da DQA(3). Não obstante, foram feitas várias observações sobre a necessidade de consubstanciar normas sobre a tarifação que possibilitem uma utilização sustentável dos recursos hídricos.

1.3. Do mesmo modo, o CES reconhece a importância de que se reveste, para a aplicação da DQA, a proposta de decisão do Parlamento e do Conselho que estabelece a lista das substâncias prioritárias no domínio da água(4).

2. Objectivos da comunicação

2.1. O objectivo principal da elaboração da política de tarifação da água é reforçar a utilização sustentável dos recursos hídricos, no sentido de englobar todos os elementos associados à quantidade de água extraída e à poluição emitida para o ambiente.

2.2. É importante expor os conceitos em que se baseia a teoria e a prática da tarifação, especialmente os diferentes tipos de custos a aplicar para se conseguir uma utilização sustentável da água:

- Os custos financeiros dos serviços relacionados com a água, que incluem os custos do fornecimento e da administração desses serviços, os custos de funcionamento e manutenção e os custos de capital.

- Os custos ambientais, ou seja, os custos dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas, bem como aos seus utilizadores.

- Os custos em recursos, que representam os custos do desaparecimento de certas possibilidades para outras utilizações devido, especialmente, à exploração dos recursos hídricos.

2.3. Os princípios orientadores da aplicação da tarifação da água, que têm em conta a protecção do meio ambiente e a eficácia económica, baseiam-se nos seguintes aspectos:

- A melhoria da base de conhecimentos e informações, tendo em conta a avaliação da procura e os custos das utilizações e serviços relacionados com a água.

- O estabelecimento de preços correctos para a água, a um nível que garanta a recuperação dos custos para cada sector (agricultura, doméstico e indústria), tendo em consideração tanto as águas superficiais como as águas subterrâneas.

- A bacia hidrográfica constitui a escala de base para avaliar os custos ambientais e económicos, já que representa o nível em que se produzem os factores externos ambientais.

3. Observações na generalidade

3.1. A DQA considera que a tarifação pode desempenhar um papel fundamental no estímulo da utilização sustentável da água, na recuperação dos custos dos serviços associados e na viabilização da consecução dos objectivos previstos.

3.2. O CES, reconhecendo e apoiando vigorosamente a ideia de que o preço da água deve transmitir de modo adequado a mensagem de escassez para incentivar os utilizadores a reduzir o consumo e a poluição, considera que urge salientar o seguinte:

3.2.1. Embora reconheça que grande parte da utilização da água está associada às actividades produtivas (agricultura, indústria, turismo, etc.) que têm uma dimensão económica importantíssima, convém não esquecer que a água não constitui tão-somente um bem económico, mas também, fundamentalmente, um direito essencial para o ser humano, sendo indispensável para os ecossistemas. Por isso, é preciso estabelecer uma relação adequada entre estas dimensões para evitar que, embora não seja este o desejo da Comissão, apenas se considerem, na realidade, os aspectos puramente económicos. Neste sentido, deve ser garantido a toda a população um fornecimento mínimo vital de água, mesmo que os consumidores não tenham os meios necessários para pagar.

3.2.2. Para que os preços desempenhem este importante papel, é necessário estabelecer uma relação adequada entre a utilização sustentável e a recuperação dos custos, conforme o disposto no artigo 9.o da DQ. Existem variáveis que não foram consideradas na comunicação, por exemplo, a propriedade dos recursos hídricos (devendo-se preservar os actuais direitos de propriedade e uso) e a gestão pública ou privada, que poderão colocar em contradição estes dois elementos.

3.3. A fase actual caracteriza-se por uma transição entre modelos de gestão e consumo obsoletos e um modelo sustentável. A definição de políticas de gestão da procura tropeça não só nas dificuldades que todas as mudanças de orientação implicam, mas também no desconhecimento destes modos e costumes tradicionais.

3.4. Esta falta de conhecimentos pode fazer com que determinadas medidas, que deveriam estimular a mudança, não produzam os efeitos desejados; no caso da água, a introdução de princípios e instrumentos económicos pode dar lugar a preços especulativos, a mudanças de utilizações contrárias à sustentabilidade, etc. A análise tradicional da relação custo-beneficio é insuficiente na medida em que o mercado não os reconhece.

3.5. No ponto 2, passam-se em revista as políticas de tarifação dos Estados-Membros, dos países candidatos à adesão e dos países em desenvolvimento, expondo os aspectos e elementos mais característicos e o eventual impacto das políticas de tarifação na economia, no ambiente e na sociedade.

3.5.1. O CES considera que o diagnóstico é acertado, ao assinalar que na União Europeia o tratamento das águas residuais urbanas e a agricultura dos países do Sul são os elementos mais desequilibrados no respeitante ao preço, e ao fazer referência às dificuldades para adaptar o preço aos grandes investimentos necessários em infra-estruturas. Ao mesmo tempo, a acessibilidade (ou seja, o peso relativo dos custos do serviço e das receitas disponíveis para os pagar) é considerada o maior problema nos países em desenvolvimento.

3.5.2. Contudo, deve levar-se mais longe e aprofundar o estudo de outros eventuais impactos negativos referidos nas observações na generalidade do presente documento, nomeadamente: eventuais mudanças de "propriedade dos recursos hídricos" contrárias ao objectivo da DQA, especulação de preços, fomento de infra-estruturas financiadas pela União ou sobre o dimensionamento das mesmas, tanto nos países comunitários como nos países candidatos e nos países em desenvolvimento, por vezes acompanhados de práticas ilícitas ou ilegítimas. A exposição desta casuística tem como finalidade prevenir estes impactos associados à actividade económica e possibilitar a adopção de medidas adequadas para adaptar as administrações pública e privada à nova realidade.

4. Observações na especialidade

4.1. A política de tarifação da água deve estar relacionada com as restantes políticas comunitárias, especialmente com a PAC na sua revisão da Agenda 2000, com as políticas de coesão social, de desenvolvimento regional, de ambiente, etc., para que sejam reforçados os instrumentos criados para o efeito.

4.2. No ponto 1.3 da comunicação, afirma-se que uma tarifação eficaz assegura que os recursos disponíveis sejam eficientemente distribuídos pelas diversas utilizações. É oportuno definir melhor esta ideia e, para tal, é necessário:

4.2.1. Introduzir uma ordem equilibrada de prioridades das utilizações em função de critérios sociais e ambientais que evite que seja exclusivamente o preço - ou seja, a capacidade económica dos utilizadores - a definir a utilização sustentável. Por exemplo, em zonas de escassez, pode surgir uma concorrência feroz entre a utilização dos recursos hídricos na agricultura tradicional, implantada e sustentável, e nas indústrias do lazer e do turismo (campos de golfe, parques temáticos, etc.) capazes de pagar mais e de recuperar os custos à custa dos consumidores. O agricultor tradicional apenas o conseguirá em parte.

4.2.2. Segundo as orientações anteriores(5) do CES, as prioridades de utilização são definidas por:

- abastecimento humano,

- exigências ecológicas,

- utilizações agrícolas e industriais, e

- lazer e outras utilizações supérfluas.

4.2.3. Esta ordem de prioridades de utilização e a sua ponderação deverão ser incorporadas como elementos adicionais para reforçar a utilização sustentável. A melhor forma de reflectir esta informação nos preços deve ser motivo de estudo para desenvolver uma série de recomendações úteis para os gestores dos recursos hídricos.

4.3. No ponto 2.1 são estabelecidas as diferentes utilizações possíveis da água e inclui-se o conceito de utilização para fins ambientais. Não se afigura apropriado definir uma "utilização da água para fins ambientais" e equipará-la, ademais, a outras utilizações. A preservação das características ambientais da água em qualidade (objectivo essencial da DQA) e quantidade, para acomodar os ecossistemas e cumprir as suas funções reguladoras, é uma condição prévia das outras utilizações possíveis.

4.3.1. Este aspecto deve ser desenvolvido na comunicação para evitar uma interpretação errada da função da água e da sua utilização. É necessário integrar, conforme se disse na referida comunicação, o ciclo natural da água como elemento básico que limite as utilizações possíveis do recurso como garantia de sustentabilidade.

4.4. O ponto 3 define os requisitos necessários para avançar para uma política de tarifação que reforce a utilização sustentável dos recursos hídricos. Começa por duas afirmações que merecem um apoio total: não se trata de obter um preço uniforme, pois este dependerá das condições ambientais e socioeconómicas locais; e não se pode substituir a imprescindível regulamentação por instrumentos económicos e sistemas tarifários.

4.4.1. Há que evitar, ao aplicar todas as exigências da DQA, que a tarifação constitua a primeira prioridade para as administrações competentes em detrimento de outras mais onerosas e sem "rendibilidade económica" imediata, por exemplo, a compilação da informação, as análises das utilizações, a elaboração dos planos de gestão, etc.

4.5. A comunicação assinala, no ponto 3.1, que é necessário estar informado sobre a procura de água para avaliar a sua utilização e a percentagem de poluição produzida pelos utilizadores, pois, em geral, este dado não é conhecido com rigor suficiente. A Comissão propõe avançar com a instalação de dispositivos de medição e ensaiar métodos de avaliação para a recolha dos dados significativos.

4.5.1. É preciso reforçar a necessidade deste conhecimento, mas, sobretudo, há que generalizar a instalação de dispositivos de medição, particularmente na agricultura e na indústria, pois, geralmente, os consumos ligados ao abastecimento doméstico são mais controlados. Estamos conscientes da dificuldade técnica de pôr em prática esta medida, não por falta de dispositivos adequados, mas devido às dificuldades que decorrem da selecção de pontos de abastecimento, da própria organização social histórica da agricultura, da reduzida transparência em geral das indústrias, em particular as que têm maior impacto ambiental, e das transformações na organização das administrações responsáveis pelo controlo.

4.6. A estimativa dos custos das utilizações e serviços divide-se em custos financeiros, custos ambientais e custos de oportunidade.

4.6.1. Em relação aos custos financeiros, há que referir duas questões. A primeira é a referência que é feita à previsão de situações em que, em condições excepcionais - por exemplo, secas ou outras causas que obstem ao serviço normal - o sistema tarifário não permita recuperar estes custos. Este assunto é extremadamente delicado, sobretudo quando o gestor é privado. Já foram feitas experiências em que a diminuição do consumo, como resposta a um aumento de preços de fornecimento e tratamento, reduziu as previsões empresariais, forçou uma nova subida e a mensagem que se transmite à sociedade não é positiva: a poupança e o tratamento não reduzem os preços, fazem-nos, sim, aumentar (Eurowasser, Alemanha, 1994).

4.6.1.1. Há que considerar que uma das disfunções do mercado consiste no facto de que, em certos recursos como a água, o que é proveitoso para a sociedade - a poupança de água - é negativo para os interesses privados que obtêm benefícios com a venda de maiores quantidades.

4.6.2. A segunda questão também se prende com a recuperação dos custos pelos agentes privados. A comunicação considera que, "quando apropriado", a rendibilidade dos activos (entre outros, os benefícios) também seja incluída na estrutura dos custos financeiros. Nas recomendações a elaborar pela Comissão, deve ser incluída a responsabilidade das administrações competentes no controlo destes rendimentos para evitar disfunções ao nível dos objectivos essenciais da DQA.

4.6.3. Em relação aos custos ambientais e aos custos em recursos, a comunicação limita-se a descrever as dificuldades da sua incorporação nos sistemas tarifários e a inexistência de modelos de cálculo para lá da investigação económica. Não obstante, é imprescindível a existência de uma estrutura e de critérios harmonizados que permitam avaliar o justo valor destes custos. De contrário, poderá ser interpretado que a DQA tem como único objectivo, neste domínio, a recuperação dos custos financeiros.

4.6.3.1. Assim, devem ser tomadas iniciativas para que, dentro de um prazo razoável, possa haver directrizes e critérios de actuação neste domínio a partir da análise e da síntese das diferentes linhas de pensamento existentes, desde as que pretendem realizar avaliações monetárias destes bens e oportunidades, até às que defendem metodologias multicritério baseadas num conceito de sustentabilidade que englobe objectivos ambientais e sociais.

4.6.4. O CES considera conveniente estabelecer um conjunto de "boas práticas" em relação com o cálculo dos diferentes custos de utilização e serviços, a fim de evitar interpretações ou aplicações dos diferentes conceitos presentes na comunicação que possam desvirtuar os objectivos do princípio da recuperação integral dos custos.

4.7. A comunicação define o "preço adequado" a partir da afirmação de que: "em teoria, o nível geral óptimo de utilização da água atinge-se quando os benefícios marginais da utilização da água compensam os custos marginais, incluindo os custos ambientais e em recursos" e estabelece, como orientação, uma estrutura tarifária que inclua dois elementos: um variável (volume, índice de contaminação, época do ano, localização) e outro fixo, que permite recuperar os custos financeiros em qualquer situação.

4.7.1. A comunicação propõe que se conceba um plano de aplicação progressiva por razões de acessibilidade, aceitação política e adaptabilidade, e introduz o critério de que, em situações de utilização insustentável da água, os objectivos sociais devem ser considerados, mas não constituir o objectivo principal da política de tarifação.

4.7.2. Embora esta orientação deva ser apoiada, é preciso garantir que as medidas sociais complementares sejam estabelecidas em sintonia com a política tarifária, que tenham relação estreita com ela e que não desequilibrem a sustentabilidade tanto dos recursos hídricos, como do resto do sistema, encaminhando investimentos para outras actividades de igual ou maior impacto.

4.8. A comunicação reconhece a importância de que se reveste, enquanto instrumento económico, a mbinação de impostos e subvenções para orientar o investimento e a actividade económica no sentido desejado. Por exemplo, as taxas, os impostos ou outras imposições incorporados nos sistemas tarifários da água têm de ter carácter de finalidade, para que um montante significativo dos mesmos reverta a favor dos sectores mais afectados pelos processos de reconversão que possam surgir. Deste modo, a diminuição de rendimentos ou de receitas, que o aumento do preço da água possa implicar, seria compensada por investimentos, ajudas, subvenções ou outros mecanismos que compensariam total ou parcialmente esta redução, por exemplo, modernizando o abastecimento urbano, os sistemas de rega, as instalações de tratamento, etc.

4.9. As acções anteriores devem ser completadas por iniciativas com vista à educação e formação dos cidadãos, de forma que a nova cultura da água, em especial a não contaminação e a poupança, se insinue na sociedade europeia.

4.10. Atribui-se uma importância essencial à participação dos utilizadores e consumidores e à existência de transparência informativa por parte dos gestores implicados para contribuir para a definição de sistemas tarifários adequados, aumentar a aceitação social e obter êxito na sua aplicação.

4.10.1. Convém ampliar o conceito de utilizador e consumidor. Tradicionalmente, os assuntos relacionados com a água são considerados património de gestores, administrações e técnicos; em certos países, das empresas de electricidade e de construção e, noutros, particularmente no Sul, das associações de agricultores e de rega. Esta comunidade de interesses, com uma cultura tradicional muito enraizada, está, actualmente, a integrar as novas exigências sociais e ambientais que definem uma nova cultura da água. É preciso abrir a gestão da água às novas ideias e conceitos que a definem: poupança, não contaminação, reutilização, etc.

4.10.2. É necessário incorporar novos parceiros sociais que tenham um papel inovador e transformador na transição para uma nova cultura da água. Em particular, as ONG ambientais, as associações empresariais e os sindicatos que são insubstituíveis para velar pela protecção do ambiente e pela poupança e redução da contaminação nas actividades industriais. Além disso, estas entidades são suficientemente organizadas e têm autoridade social bastante para lançar campanhas de participação e consciencialização social que reforcem as políticas tarifárias.

4.10.3. Para tal, é preciso introduzir alterações no enquadramento institucional que permitam a participação dos utilizadores e dos consumidores, com a perspectiva descrita no ponto 9.1 da DQ, e introduzir direitos na legislação. Sem estas atribuições, dificilmente se poderá intervir e fiscalizar os gestores, especialmente nos casos de quase monopólio descritos na própria comunicação. Neste sentido, têm de ser garantidos mecanismos institucionais que permitam um controlo independente dos gestores da água, tanto públicos como privados.

4.11. Os programas comunitários de investigação e desenvolvimento devem incorporar, de maneira específica, objectivos que redundam na correcta aplicação destas recomendações económicas, de forma directa (investigação de métodos de cálculo dos custos ambientais, dos custos em recursos, etc.) e também de forma indirecta, para reduzir os efeitos socioeconómicos derivados da sua aplicação (investigação de espécies vegetais que consumam menos água, técnicas de poupança na indústria, agricultura e abastecimento doméstico, redução das perdas nas condutas, etc.).

4.12. Em vários pontos da comunicação, as actividades agrícolas são relacionadas com graves problemas para se conseguir, neste sector produtivo, uma tarifação adequada: dificuldade em avaliar a procura e os consumos sustentáveis, culturas fortemente subvencionadas, avaliação da contaminação difusa produzida por nitratos e pesticidas, existência da PAC e inexistência de uma metodologia de avaliação rigorosa dos respectivos custos e benefícios ambientais. Esta situação exige um documento e um processo de reflexão e maturação específico para a tarifação na agricultura. Devem ser considerados, por exemplo, os aspectos positivos do regadio dos cereais para preservar as espécies ameaçadas ou melhorar as características do solo, o contributo para o efeito de sumidouro do CO2 em relação com as alterações climáticas, etc.

Bruxelas, 24 de Janeiro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO L 327 de 22.12.2000.

(2) JO C 30 de 30.1.1997.

(3) JO C 355 de 21.11.1997.

(4) JO C 268 de 19.9.2000.

(5) JO C 30 de 30.1.1997.