PT Jornal Oficial da União Europeia C 143/10

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre Crescimento e dívida soberana na UE: Duas propostas inovadoras (parecer de iniciativa)

2012/C 143/03

Relator: Carmelo CEDRONE

Em 14 de julho de 2011, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o tema:

Crescimento e dívida soberana na UE: Duas propostas inovadoras.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 2 de fevereiro de 2012.

Na 478.a reunião plenária de 22 e 23 de fevereiro de 2012 (sessão de 23 de fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 121 votos a favor, 46 votos contra e 11 abstenções, o seguinte parecer:

1. Recomendações principais

J. Monnet: «Sempre pensei que a Europa se faria nas crises e seria a soma das soluções encontradas para as crises»

1.1 Na opinião do CESE, o problema principal do euro é, mais do que económico, político. A credibilidade do euro está comprometida, pois as agências de notação perderam a confiança na capacidade de os governos tomarem medidas decisivas para evitar o incumprimento da dívida por parte dos Estados-Membros mais afetados. As respostas mais recentes, como a proposta da Comissão que visa a introdução de obrigações de estabilidade, incidem mais no problema da estabilidade do que no do crescimento (1), enquanto o projeto de tratado sobre coordenação e governação (2) proposto pelo Conselho enferma de um grave «défice democrático», já que passou por cima do Parlamento Europeu e de outras instituições da União.

1.2 Ao mesmo tempo, o CESE entende que a via para sair da crise, uma crise sistémica da zona do euro, não passa pelo regresso a egoísmos nacionais ou pela redução de direitos, mas antes por uma alteração das políticas económicas, bem como pelo relançamento da competitividade e pela consolidação da igualdade, da solidariedade e da coesão. Tal permitiria restabelecer a confiança do público no projeto europeu e recuperar o modelo social europeu face aos riscos, para todos, de não se conseguir sair da crise, o que poderia implicar a rutura e o fracasso da própria ideia de Europa.

1.3 O CESE considera que as instituições da UE não devem cair na armadilha de dar resposta às agências de notação, embora estas, por vezes, identifiquem os pontos fracos do mercado. As instituições têm o dever de propor aos seus cidadãos uma saída eficaz para a crise, que inclua simultaneamente um projeto para o futuro da UE capaz de estimular a confiança e o otimismo e de reforçar o sentido de pertença e participação na realização de um ideal comum de progresso social e elevados níveis de emprego. Em particular, os eleitores devem compreender que a estabilidade depende mais do crescimento do que da austeridade e que um crescimento económico sólido poderia restabelecer nos mercados financeiros a confiança e a credibilidade na zona do euro.

1.4 Partindo destas premissas, o CESE felicita as instituições europeias pelas iniciativas que tomaram em favor de uma política orçamental comum, ainda que essas medidas até aqui tenham sido parciais e limitadas. Todavia, e sem prejuízo da entrada em funcionamento imediata e da utilização do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), transformado entretanto em Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), entende ser necessário apresentar, sem delongas, duas propostas concretas e decisivas que permitam enfrentar o problema do crescimento (euro-obrigações) e estabilizar a dívida (obrigações da União) (3). Tais propostas evitariam que para alguns países e para UE o único recurso para defender o euro seja a austeridade, o que agrava as condições sociais, afeta fortemente o crescimento e arrisca-se a provocar recessão.

1.5 Em particular, para estimular rapidamente o crescimento, é necessário estabelecer um plano de relançamento económico, social e cultural, uma espécie de «novo pacto europeu» comparável àquilo que foi o «New Deal» nos Estados Unidos, permitindo aos Estados-Membros tirar partido de um desenvolvimento sólido e sustentável baseado na competitividade, na produtividade, no emprego, no bem-estar, na prosperidade e, sobretudo, no consenso democrático. Tal permitiria igualmente criar condições para a aplicação eficaz de uma governação económica e orçamental comum.

1.6 Foram propostos diferentes tipos de obrigações como eventual solução para a crise atual, paralelamente às reformas estruturais necessárias (4) que os Estados-Membros deverão ser encorajados e incentivados a adotar. Em termos políticos, todas essas propostas, incluindo as apresentadas no Livro Verde da Comissão, têm um ponto fraco, ou seja, preveem garantias conjuntas ou garantias solidárias dos Estados-Membros, o que as torna inaceitáveis para os governos de grandes países, a começar pela Alemanha.

1.7 Pelo contrário, o CESE observa que nenhumas destas garantias e transferências são necessárias para converter uma parte das obrigações nacionais em obrigações da UE ou para efetuar emissões líquidas de euro-obrigações. Refere ainda que o financiamento pela via de obrigações não encorajaria o laxismo na gestão das finanças públicas se a conversão da dívida nacional em dívida da União se fizesse numa conta de débito em vez de uma conta de crédito. As emissões líquidas de obrigações não se destinariam a financiar o défice mas antes a captar e a aplicar as poupanças, incluindo os excedentes de liquidez globais, em investimentos suscetíveis de reforçar a coesão e promover a competitividade.

1.8 Por conseguinte, o CESE propõe a criação de dois tipos de obrigações da União Europeia, complementares mas distintos: as obrigações da União, para estabilizar a dívida; e as euro-obrigações, para estimular a retoma e o crescimento. O CESE recomenda também que uma percentagem do fluxo líquido à entrada (saldo positivo) transformada em euro-obrigações fosse utilizada para financiar um fundo europeu de capitais de risco, aliás um dos objetivos originais do Fundo Europeu de Investimento (FEI) (5).

1.9 Obrigações da União – A dívida nacional, convertida mesmo progressivamente em obrigações da União até um máximo de 60 % do PIB, poderia ser detida numa conta de dívida consolidada, mas não objeto de negociação (6). Uma vez que não são negociáveis, essas obrigações estariam protegidas contra manobras especulativas decorrentes da opinião das agências de notação. Não implicariam, porém, qualquer transferência orçamental. Os Estados-Membros cuja dívida é detida em obrigações da União assumiriam o serviço da sua parte de dívida convertida em obrigações da União. Para efeitos dessa conversão, a dívida interna da maior parte desses Estados seria de tal modo reduzida que lhes permitiria cumprir os correspondentes critérios de Maastricht. É certo que a situação financeira da Grécia continuaria a ser um problema, mas limitado e, consequentemente, gerível.

1.10 Para atingir esse objetivo, o Pacto de Estabilidade e Crescimento não teria que ser revisto, mas aumentaria a sua credibilidade, hoje abalada junto dos mercados e dos eleitores, uma vez que seria possível atingir o objetivo de estabilidade sem recorrer a medidas de austeridade. Mais ainda, a conversão de parte significativa (até um máximo de 60 %) da dívida dos Estados endividados da União poderia ser feita através de um processo de «cooperação reforçada». Os Estados-Membros que preferissem optar por essa via poderiam conservar as suas próprias obrigações (7).

1.11 Ao contrário das obrigações da União, as euro-obrigações, emitidas para financiar o relançamento e o crescimento, seriam negociadas, podendo, portanto, atrair fundos para a União Europeia. Em setembro de 2011, os países BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) confirmaram o seu interesse em possuir reservas em euros, de modo a contribuir para estabilizar a zona do euro. Fazê-lo através de euro-obrigações e não apenas com obrigações nacionais poderia reforçar o euro enquanto moeda de reserva mundial e ajudar as economias emergentes a realizarem a sua ambição de ver nascer um sistema global de reservas cambiais mais pluralista.

1.12 As euro-obrigações não devem ser inscritas na dívida nacional alemã ou de qualquer outro Estado-Membro e não necessitam de garantias soberanas conjuntas ou solidárias. Há mais de 50 anos que o Banco Europeu de Investimento emite, com êxito, títulos de dívida soberana sem ter de recorrer a garantias nacionais. O êxito tem sido de tal ordem que o seu volume é já duas vezes superior ao do Banco Mundial.

1.13 O afluxo de excedentes de liquidez globais às euro-obrigações faria recuperar o crescimento, que é a forma mais eficaz de reduzir a dívida e os défices, como salientado pela Administração Clinton no seu segundo mandato, durante o qual o orçamento federal foi todos os anos excedentário. Além disso, as euro-obrigações poderiam contribuir para financiar os investimentos do BEI, no âmbito do qual o serviço da dívida correspondente a esses investimentos é assegurado pelas receitas dos Estados-Membros que deles beneficiam e ainda por transferências orçamentais entre Estados-Membros.

1.14 Um crescimento financiado pelas obrigações e orientado pelos investimentos no âmbito do mandato confiado pelo Programa de Ação Especial de Amesterdão, em 1997, ao Grupo BEI em matéria de convergência e coesão poderia atingir o nível macroeconómico de transferências orçamentais.

1.15 A coesão seria reforçada – As euro-obrigações poderiam cofinanciar os projetos de investimento do BEI que, já desde 1997, está encarregado de promover a coesão e a convergência nos setores da saúde, educação, renovação urbana, ambiente, tecnologias «verdes» e ainda apoio às pequenas e médias empresas e ao arranque de novas empresas no setor das novas tecnologias.

1.16 Deste modo, a competitividade sairia beneficiada, com uma parte dos fluxos de capitais obtidos através da emissão de euro-obrigações destinada ao financiamento de um fundo de «capital de risco» para as pequenas e médias empresas. Tal permitiria uma política para as PME (Mittelstandspolitik) ao nível europeu, seguindo o desígnio original do Fundo Europeu de Investimento, atualmente fusionado com o Grupo BEI.

1.17 Sendo o Banco Central Europeu o garante da estabilidade, o Grupo BEI poderá assumir o papel de garante do crescimento se os seus projetos de investimento forem cofinanciados pelas euro-obrigações. Na sequência da crise financeira de 2008, o BEI foi convidado a deter e emitir obrigações para estabilizar a dívida. No entanto, essa instituição declinou o convite, atitude, aliás, compreensível na altura. Mas, paralelamente, o Fundo Europeu de Investimento tinha como principal missão emitir as obrigações da União propostas por Delors no Livro Branco da Comissão sobre crescimento, competitividade e emprego de 1993. Como membro do Grupo BEI e baseado na experiência positiva do BEI no que respeita à emissão de obrigações, o Fundo Europeu de Investimento poderia proceder a emissões líquidas de euro-obrigações (ver infra os pontos 5.2 e 5.8).

1.18 Assim, as euro-obrigações poderiam cofinanciar um plano europeu de crescimento e um «Pacto europeu para o crescimento» que reuniria todas as suas forças mais válidas – empresas, sindicatos e associações – num pacto que funcionaria como motor para dar respostas concretas à crise atual. Isto seria um «New Deal» europeu, baseado na experiência americana, com capacidade para relançar o desenvolvimento e o emprego, reduzir a dívida e permitir a confiança e a esperança no futuro da UE e, em especial, reduzir o desemprego juvenil.

1.19 Concomitantemente, convirá lançar um processo que enfrente, sem tergiversações, os problemas fundamentais da UE: a dimensão económica e orçamental, como aconteceu na Cimeira de Bruxelas de 8 e 9 de dezembro de 2011, prevendo também o reforço do BCE como garante da estabilidade financeira; a dimensão social e a dimensão política, de forma a colmatar o atual défice democrático e agilizar o processo de decisão. Na prática, trata-se de eliminar todos os obstáculos (especialmente as limitações do processo decisório e a fraqueza política) que impediram e continuam a impedir a UE de agir com rapidez e eficácia, não apenas para apoiar o euro, mas também para não pôr em risco a sua existência e razão de ser, acentuando o seu declínio.

2. Antecedentes

2.1 O objetivo prioritário deste parecer é, portanto, propor um programa de ação imediatamente implementável, que dispense a criação de novas instituições ou a revisão dos Tratados e permita lançar as bases para uma gestão comum da dívida da zona do euro. Ao reconhecer a necessidade de reduzir os níveis insustentáveis das dívidas nacionais, o presente parecer complementa anteriores pareceres elaborados pelo CESE, ou em preparação, dedicados aos temas do crescimento, das políticas industrial e financeira, da produtividade e da competitividade.

2.2 Após a crise financeira de 2007/2008, esperava-se que o pior já tivesse passado. As medidas de combate à crise acarretaram muitos custos para os cidadãos europeus e provocaram o aumento da dívida pública. Mas, volvidos dois anos, apesar de a dívida nacional ter aumentado a curto prazo devido ao resgate dos bancos, a culpa passou a incidir menos na dívida privada e mais na dívida pública.

2.3 O ataque aos países considerados mais vulneráveis revelou a fragilidade da zona do euro, cuja dívida nacional total que é necessário reduzir e submeter a controlo é, no entanto, inferior à americana. Os dispositivos aplicados, ainda que tardiamente, são um grande passo em frente, mas não são ainda suficientes, visto encontrarmo-nos perante uma crise sistémica, que não depende, portanto, da dívida deste ou daquele país.

2.4 O exposto veio realçar um problema fundamental quer para a sobrevivência da zona do euro quer para o próprio projeto europeu, a saber: Quem dita as regras e quem tem a última palavra? Na verdade, a sociedade civil europeia já compreendeu claramente que quem detém o efetivo controlo da situação não são os governos eleitos, mas entidades não eleitas que se substituíram àqueles. Assim, existe um risco não só para a legitimidade dos governos, mas também para a sobrevivência do processo democrático a nível europeu.

2.5 Até ao ano de 2008, o euro nunca tinha vivido crises de turbulência cambial e sempre se havia valorizado relativamente ao dólar, tornando-se a segunda moeda de reserva mundial. Uma das razões que explicam esta mudança e os ataques de que foi alvo o euro é o facto de, até à crise grega, as agências de notação terem partido do princípio de que a União nunca deixaria um Estado da zona do euro entrar em falência. Não se vislumbrando uma solução rápida para a crise grega, os spreads das novas obrigações dispararam. Foi a falta de vontade política, durante dois anos, de encontrar uma solução para a crise da dívida soberana na Europa que encorajou as agências de notação a degradar a nota de toda uma série de Estados-Membros da zona do euro, o que está a afetar quer os países do centro quer os da periferia.

2.6 Sem prejuízo da necessidade de consolidar a dívida (progressivamente, para evitar matar o doente «culpado» em lugar de o curar), a UE tem de agir com mais determinação. A verdade é que todos os Estados, e não unicamente os mais endividados, bloqueados perante a necessidade de não agravar as contas e debilitados por um crescimento lento, estão inertes – como a própria UE – ou, pelo menos, são muito lentos nas suas decisões. Nem se conseguiu tranquilizar os mercados das obrigações através de uma resposta política de rigor, austeridade e cortes, correndo-se o risco de um crescimento fraco ou negativo.

2.7 Um aspeto deste problema é a necessidade de se pôr de parte a ideia de que os excedentes de um país são os défices de um outro. Importa igualmente descartar a hipótese do «efeito de evicção» (crowd out) e, paralelamente, lutar contra a perceção errada de que cortes nas despesas e investimentos públicos atraem necessariamente despesas e investimentos privados (crowd in). Um outro aspeto que também tem sido descurado é que naqueles casos em que Estados-Membros pequenos da UE puseram em prática programas de austeridade que, no passado, resultaram numa retoma económica, isso foi devido ao facto de a UE no seu conjunto estar a viver então uma fase de expansão na procura de exportações e também de essas medidas terem sido acompanhadas de uma desvalorização das moedas nacionais, opção que deixou de existir para os países da zona do euro.

2.8 A UE precisa de restaurar a confiança dos europeus na moeda única, convencendo-os de que ela traz vantagens para todos. Tal requer um programa de ação económico, social e cultural, bem como um «novo pacto europeu» comparável ao «New Deal» americano, cujo sucesso encorajou o presidente Harry Truman a apoiar o Plano Marshall que, para além de favorecer a recuperação no pós-guerra, permitiu que todos os países europeus usufruíssem de um desenvolvimento sustentável, baseado na competitividade, na produtividade, no emprego, no bem-estar, na prosperidade e, acima de tudo, no consenso (participação e parceria social).

2.9 Esta perspetiva, que inclui estabilidade e crescimento, acabará por gerar o consenso político necessário para aplicar novos instrumentos de governação económica e orçamental comum. Não faz sentido dispor de uma moeda única e de 17 políticas nacionais diferentes de gestão da dívida. No entanto, uma política orçamental baseada na austeridade fiscal não basta para resolver esta questão. O que é necessário são tanto estratégias de gestão da dívida coerentes como instrumentos financeiros comuns que possam financiar o crescimento europeu, numa altura em que os níveis excessivos de dívida pública estão a ser reduzidos.

2.10 A resposta da UE à crise não se pode limitar às palavras «rigor, austeridade, cortes, sacrifícios», sem levar em conta as suas consequências. Isto já para não referir a avaliação e separação entre «virtuosos» e «não virtuosos», frequentemente pouco rigorosa no apuramento da verdade e das responsabilidades efetivas. Esta abordagem gera ressentimentos, egoísmos, rancores e amargura, mesmo do ponto de vista cultural, o que leva a represálias mesquinhas e a um populismo perigoso para a Europa. A montante encontra-se um erro de diagnóstico, uma visão moralista da crise que impede que os chamados «virtuosos» ajudem os outros.

2.11 O binómio austeridade-crescimento representa um dilema de que a UE tem de sair, contando com a anuência dos seus cidadãos e agindo simultaneamente em duas frentes, como expomos nos dois pontos seguintes.

2.12 Por um lado, há que formular uma nova proposta, mais avançada, sobre a dívida soberana, que, com base numa solidariedade comum e nos princípios do Tratado, preveja a redução dos níveis de endividamento e a manutenção da responsabilidade dos Estados-Membros, desencorajando os ataques da especulação. A defesa do euro, questão mormente política, interessa a todos os países, em especial aos mais ricos, e evitaria o paradoxo de transformar o sonho inicial da moeda única num pesadelo para os cidadãos da UE.

2.13 A segunda proposta deve visar incutir confiança nas populações europeias. Para tal, há que lançar um programa de ação económico, social e cultural para concretizar o ambicioso Programa de Relançamento da Economia Europeia até 2020, prevendo os financiamentos necessários. Além disso, impõe-se uma nova ideia, uma espécie de «novo pacto» europeu, seguindo o modelo, por exemplo, do «New Deal» americano. Como é sabido, o próprio Plano Marshall, para além de favorecer a recuperação no pós-guerra, permitiu que todos os países europeus conhecessem um desenvolvimento sustentável, baseado na competitividade, na produtividade, no emprego, no bem-estar, na prosperidade e, acima de tudo, no consenso (participação e parceria social).

2.14 Cabe, portanto, à UE, desenvolver todos os esforços para responder a uma só voz às interrogações dos mercados que, agindo sem regras e sem controlo, demonstraram todas as suas limitações. No entanto, tal não exige aos Estados-Membros que apoiem de forma unânime os novos instrumentos financeiros. É possível, neste contexto, recorrer ao princípio da cooperação reforçada. Em lugar de se reduzir a zona do euro a um «núcleo duro» de países que podem ser afetados, dever-se-ia permitir aos países sob ataque especulativo transferirem parte significativa da sua dívida para uma conta de débito europeia, beneficiando todos os Estados-Membros.

3. Obrigações da União como forma de estabilizar a dívida pública

3.1 Na Europa, a dívida soberana não pode continuar a ser considerada como tal. As limitações e os erros da UE e dos vários países, a par da falta de um quadro eficaz para supervisionar e fiscalizar as instituições financeiras, facilitaram um comportamento predatório contra as moedas nacionais (8), o qual, aproveitando-se também da má gestão das finanças públicas, cerceou a soberania de alguns Estados-Membros mais vulneráveis.

3.2 O CESE considera vital consolidar a disciplina das contas públicas em alguns países através de reformas estruturais justas e previamente acordadas. A longo prazo poderá prever-se uma união fiscal com um ministro da Economia e das Finanças da zona do euro. Não faz sentido dispor de uma política monetária (e orçamental) única e de 17 políticas diferentes de gestão da dívida. Impõem-se desde já medidas urgentes para estabilizar a dívida pública, assim como uma gestão comum dos orçamentos dos Estados-Membros sujeita ao controlo da UE.

3.3 Importa, além disso, dar maior relevância política ao facto de, apesar de alguns Estados-Membros se encontrarem fortemente endividados, a União, no seu conjunto, ter registado uma dívida praticamente equivalente a zero. Até maio de 2010, antes do início da compra da dívida de alguns Estados-Membros, a dívida da União era nula. Mesmo depois das operações de aquisição e resgate dos bancos, a dívida da UE representa pouco mais de 1 % do seu PIB. Tal significa que a relação dívida/PIB é menos de um décimo da relação verificada nos anos 30 nos Estados Unidos, quando a administração de Franklin Roosevelt começou a converter as poupanças em investimentos, alargando a emissão de obrigações do Tesouro americano (9). Contrariamente aos EUA, a UE tem a vantagem de poder beneficiar de experiências precedentes em matéria de obrigações.

3.4 A soberania dos Estados-Membros pode agora ser reposta pela União, para que os governos nacionais tornem a exercer o seu papel, atualmente usurpado pelos mercados financeiros. É possível apoiar este processo reforçando a supervisão e a avaliação da responsabilidade dos intervenientes no mercado financeiro, incluindo as agências de notação de risco. Para tal, porém, não são necessárias aquisições da dívida, garantias soberanas conjuntas nem transferências orçamentais. Para financiar o «New Deal», por exemplo, a administração de Franklin Roosevelt não procedeu à aquisição da dívida pública dos Estados da União Americana nem os obrigou a garantirem as obrigações emitidas pelo Tesouro americano ou a efetuarem transferências orçamentais. Os Estados Unidos financiam as suas obrigações do Tesouro através de impostos federais, ao passo que a União Europeia não dispõe de uma política fiscal comum. É possível aos Estados-Membros, todavia, financiarem a parte das suas obrigações nacionais convertida em obrigações da União sem necessidade de transferências orçamentais entre si.

3.5 Com a adoção de uma estratégia de austeridade como resposta aos mercados financeiros, o Plano de Relançamento da Economia Europeia foi abandonado. A maioria do eleitorado nem sequer está a par dos esforços da UE nesse sentido, embora esteja bem ciente dos sacrifícios que lhe estão a ser pedidos para salvar os bancos e fundos especulativos. A verdade é que o grande público, em termos gerais, ignora a própria existência desse plano.

3.6 A conversão de parte da dívida nacional em dívida da UE poderia operar-se também mediante uma cooperação reforçada, em que Estados-Membros com um papel fundamental, como a Alemanha, continuariam a deter as suas obrigações nacionais. É certo que, na aceção do Tratado de Lisboa, a cooperação reforçada abrange uma minoria de Estados-Membros. No entanto, a própria introdução do euro representou um caso de cooperação reforçada entre uma maioria de países da UE. O Instituto Bruegel propôs a criação de uma nova instituição que detivesse as obrigações resultantes da conversão das dívidas soberanas dos Estados-Membros em dívida da União (10). Contudo, não é necessário criar uma nova instituição.

3.7 A parte da dívida nacional convertida em obrigações da União, em vez de negociada (11), poderia ser detida pelo Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (e depois pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade) numa conta especial de conversão. Isto protegeria as obrigações convertidas da especulação. Os investidores poderiam manter os seus ativos até ao vencimento das obrigações na taxa de juro vigente, evitando assim riscos morais, dado que as obrigações detidas numa conta de débito não poderiam ser utilizadas para a criação de crédito líquido. A vantagem para os governos e para os detentores das obrigações é a redução significativa do risco de incumprimento pelos Estados-Membros.

4. Euro-obrigações como forma de restaurar a retoma e o crescimento sustentável

4.1 Os acontecimentos mais recentes apontam para a necessidade de a União seguir uma governação económica e social comum, em consonância com a unidade criada pela moeda única, para enfrentar com maior eficácia os desequilíbrios macroeconómicos crescentes. Contudo, até à data, a Comissão e o Conselho Europeu só têm colocado a tónica na estabilidade, descurando a necessidade de relançar o crescimento.

4.2 Tal negligencia tanto a dimensão social como o contexto geral de uma prolongada austeridade, não obstante a importância que tem para as economias emergentes uma procura europeia sustentada das suas exportações. Também não tem em conta que o financiamento para relançar o crescimento tem de advir de transferências orçamentais entre os Estados-Membros e não da reciclagem de excedentes das economias emergentes.

4.3 Um dos argumentos fortemente defendidos em propostas que surgiram na imprensa e dão seguimento à proposta do Instituto Bruegel, bem como à proposta anterior de Jacques Delors, de 1993, quanto à criação de obrigações da União, é que as emissões líquidas de euro-obrigações atrairiam excedentes dos bancos centrais dos países emergentes e dos fundos soberanos, produzindo um efeito de multiplicação.

4.4 O aproveitamento desses fluxos financeiros aplicados em euro-obrigações poderia, aliás, concretizar o compromisso assumido em 2008 pelos Estados-Membros e pelo Parlamento Europeu quanto à execução do Programa de Relançamento da Economia Europeia. Ainda que, numa fase inicial, a emissão dessas obrigações se fizesse por etapas, o afluxo cumulativo de cerca de 3 biliões de dólares americanos de excedentes de bancos centrais das economias emergentes e dos fundos soberanos seria substancial.

4.5 O total desses fluxos poderia igualar ou ultrapassar o total de recursos próprios da Comissão, sem necessidade de transferências orçamentais a que a Alemanha e outros Estados-Membros se opõem. Também poderia cofinanciar os investimentos do Grupo BEI em áreas de coesão, como a saúde, a educação, a renovação urbana e o ambiente.

4.6 Desde que o Programa de Ação Especial de Amesterdão, de 1997, atribuiu ao BEI o mandato relativo aos objetivos de coesão e convergência, esta instituição quadruplicou, com sucesso, o valor dos empréstimos concedidos para financiar investimentos. Uma nova quadruplicação dos investimentos do BEI poderia surtir um efeito semelhante ao do Plano Marshall lançado pelos EUA no pós-guerra (12). No entanto, ao contrário do Plano Marshall ou dos fundos estruturais, o seu financiamento não se basearia em empréstimos, mas na transformação de poupanças em investimentos. Através de multiplicadores económicos, estes investimentos gerariam uma procura sustentada no setor privado e aumentariam o emprego, restaurando assim a confiança tanto nos mercados como entre os cidadãos, convencendo-os de que a austeridade pode ser substituída por melhores condições de vida e de bem-estar. O crescimento e maior nível de emprego também criariam mais receitas fiscais diretas e indiretas que contribuiriam para a redução da dívida e do défice.

5. Contexto jurídico e institucional da proposta

5.1 Obrigações da União e Fundo Europeu de Estabilidade Financeira

5.1.1 O Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) poderia deter a parte da dívida nacional convertida em obrigações da União numa conta especial de conversão, o que seria consentâneo com a sua competência em matéria de estabilização. Poderia fazê-lo até à sua substituição, em julho 2012, pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade, que a partir dessa data passará a deter a dívida convertida.

5.1.2 O princípio de que a dívida convertida em obrigações da União não deva ser negociada teria protegido o FEEF contra as desvalorizações pelas agências de notação e os mercados de obrigações. A detenção das obrigações numa conta devedora deverá tranquilizar a Alemanha e outros Estados-Membros quanto à possibilidade de utilizar as obrigações nacionais convertidas em obrigações da União para a criação de crédito.

5.2 Atribuições do FEI e euro-obrigações

5.2.1 Não há qualquer necessidade de envolver o BCE nas emissões líquidas de obrigações. A ideia inicial consistia em atribuir ao Fundo Europeu de Investimento (FEI), criado em 1994 e inserido em 2000 no Grupo BEI, a tarefa de emitir as obrigações da União Europeia. Assim, a atribuição primordial do FEI era garantir que à moeda comum correspondessem obrigações comuns. Acessoriamente, competir-lhe-ia apoiar financeiramente as pequenas e médias empresas e o arranque de novas empresas no setor das novas tecnologias. Desde 1994, porém, o fundo assumiu apenas esta última função (13).

5.2.2 Subjacente à criação do FEI esteve a consciência de que uma moeda única privaria os Estados-Membros da possibilidade de recorrerem à desvalorização para equilibrarem as respetivas balanças de pagamentos. Sabia-se, também, que não existia apoio político para efetuar transferências orçamentais na proporção recomendada no relatório MacDougall (14). Todavia, com base no «New Deal», era dado adquirido que as obrigações europeias poderiam financiar políticas estruturais, sociais e regionais, como sugeria, já em 1956, o relatório Spaak sobre um mercado comum (15). Aliás, o mesmo estabeleciam os objetivos do relatório MacDougall, que referia políticas de emprego e regionais estruturais e cíclicas capazes de reduzir as disparidades entre regiões em matéria de dotação de capital e produtividade.

5.3 Atribuições do FEI em matéria de capitais de risco

5.3.1 A recomendação de 1993 no sentido de, através do FEI, apoiar as pequenas e médias empresas não visava apenas a concessão de garantias sobre o seu capital ou de empréstimos a seu favor, mas também a existência de um fundo europeu para capitais de risco cujo orçamento se elevaria, no máximo, a 60 mil milhões de ecus e que teria competência específica em matéria de financiamento do arranque de novas empresas de alta tecnologia.

5.3.2 Financiados através de obrigações da União, os recursos desse fundo seriam investidos num período de vários anos, mas teriam potencial macroeconómico. Uma sólida gestão do fundo, em cooperação com agências de crédito nacionais e organismos de desenvolvimento regional – conhecedoras da situação das PME locais –, deveria garantir a possibilidade de financiar as obrigações com os rendimentos do capital próprio das PME, desde que o desempenho dessas empresas o permitisse.

5.3.3 Pretendia-se, assim, compensar a relativa escassez de capitais de risco privados na Europa (relativamente aos Estados Unidos), reduzir a dependência das PME de empréstimos a taxa fixa que penalizavam as novas empresas antes de conseguirem conquistar mercado e, ao mesmo tempo, reforçar a inovação e a competitividade a nível microeconómico, com efeitos positivos a nível macroeconómico e social.

5.3.4 Desde que o FEI foi constituído em 1994, a sua função de garantia de capitais de risco e não tanto de empréstimos foi um tanto esquecida. Daí resultou que, no momento da sua integração no Grupo BEI em 2000, o fundo tenha concedido garantias para PME no valor de apenas mil milhões de ecus. O conceito inicial do FEI – constituir um instrumento microeconómico com efeitos macroeconómicos – foi relançado apenas em setembro de 2008, quando o Conselho Ecofin, em Nice, lançou um programa de apoio às PME no valor de 30 mil milhões de euros, embora sempre através de empréstimos e não de injeções de capital próprio.

5.3.5 No âmbito de emissões líquidas de euro-obrigações, seria agora necessário considerar de novo a função do FEI enquanto fundo de capitais de risco e não apenas a sua função de fundo de empréstimos, complementarmente à conversão de uma parte da dívida dos Estados-Membros em dívida da União.

5.4 O BEI

5.4.1 O BEI sempre emitiu obrigações próprias e expressou clara preferência por distinguir inequivocamente essas obrigações das obrigações da UE, o que tem fundamento. Antes de mais, o BEI emite as suas obrigações sobretudo no âmbito do financiamento de projetos e pretende manter essa orientação específica. Em segundo lugar, se o serviço da dívida relativo às emissões de euro-obrigações exige transferências orçamentais, já o serviço da dívida do BEI faz-se com receitas provenientes dos projetos por si financiados. Terceira razão, as transferências orçamentais poderiam exigir um aumento dos recursos próprios da Comissão, o que se afigura improvável. O BEI também se manifestou preocupado com a possibilidade de ver a sua notação de risco desvalorizada, caso seja envolvido na estabilização da dívida.

5.5 Complementaridade entre as funções do BEI e do FEI

5.5.1 No entanto, estas reservas não se aplicam às emissões líquidas de euro-obrigações pelo Fundo Europeu de Investimento. Embora façam parte do mesmo grupo, o BEI e o FEI são instituições distintas. Consequentemente, as euro-obrigações do FEI seriam distintas das obrigações do BEI e das obrigações da União, detidas pelo FEEF e destinadas à estabilização da dívida.

5.5.2 As emissões de euro-obrigações pelo FEI poderiam complementar as obrigações emitidas pelo BEI para financiar projetos conjuntos. O pagamento dos juros sobre essas obrigações poderia ser feito com as receitas dos projetos de investimento, em vez de com transferências orçamentais. O BEI manteria o controlo e reservaria para si a competência de aprovar e gerir os projetos, salvaguardando assim as suas prerrogativas de gestão neste domínio.

5.5.3 Caso seja necessária a intervenção de parceiros locais, aspeto importante para o BEI, o banco poderá consegui-la graças à cooperação na gestão de projetos com instituições de crédito nacionais como a Caisse des Depôts et Consignations francesa, a Cassa Depositi e Prestiti italiana e a Kreditanstalt für Wiederaufbau alemã.

5.6 O FEI e a gestão das obrigações

5.6.1 Para gerir as emissões de obrigações no mercado aberto, função que era central quando foi concebido, o FEI precisaria de um novo modelo empresarial. Precisaria de uma equipa de profissionais com elevadas competências, que poderia recrutar no BEI em concertação com organismos nacionais encarregados da gestão da dívida pública. Uma vez que a emissão de euro-obrigações se faria por etapas, o FEI poderia ir criando essa equipa ao longo do tempo.

5.6.2 O Conselho Ecofin é o órgão de administração do Grupo BEI. A decisão de emissão de euro-obrigações pelo FEI não exigiria qualquer revisão dos tratados, tal como não a exigiu a sua criação em 1994.

5.7 Para definir os critérios relativos ao Plano de Relançamento da Economia Europeia, não é necessária uma decisão do Conselho Ecofin nem uma proposta da Comissão. Desde o Programa de Ação Especial de Amesterdão e dos Conselhos Europeus de Luxemburgo (1997) e de Lisboa (2000), o BEI recebeu do Conselho diversos mandatos em matéria de coesão e de convergência para investir em saúde, educação, renovação urbana, ambiente urbano, tecnologias verdes e apoio financeiro às PME e ao arranque de novas empresas no setor das novas tecnologias, e ainda nas redes transeuropeias de transportes e comunicações.

5.8 Desde 1997, o BEI conseguiu quadruplicar o volume anual de financiamentos destinados a investimentos, tendo esse volume ascendido a um nível equivalente a dois terços dos recursos próprios da Comissão. Quadruplicar esses montantes até 2020 graças, em parte, ao cofinanciamento derivado dos investimentos de bancos centrais e fundos soberanos de países com economias excedentárias em euro-obrigações, poderá concretizar o Programa de Relançamento da Economia Europeia. Conforta esta ideia o facto de sabermos que o efeito multiplicador dos investimentos equivale a três, ou seja, é, na realidade, o duplo ou o triplo relativamente ao efeito dos multiplicadores orçamentais (16).

Bruxelas, 23 de fevereiro de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) Comissão Europeia, «Livro Verde sobre a viabilidade da introdução de obrigações de estabilidade», COM(2011) 818 final, 23 de novembro de 2011.

(2) Conselho Europeu, Projeto de Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, 10 de janeiro de 2012.

(3) Convém desde já dizer que a definição de «euro-obrigação» utilizada neste parecer não equivale exatamente ao conceito utilizado por outras fontes. O Livro Verde da Comissão Europeia analisa as condições de admissibilidade de «obrigações de estabilidade» segundo um conceito semelhante ao de «obrigações da União» proposto no presente parecer, com a diferença de que, para si, esse tipo de obrigações pressuporia garantias conjuntas ou solidárias. Outras propostas como, por exemplo, as elaboradas por Lorenzo Bini Smaghi utilizam o termo «euro-obrigação» com o mesmo sentido de assegurar estabilidade, ao passo que no presente parecer o termo «euro-obrigação» refere-se a emissões líquidas de obrigações para restabelecer e apoiar o crescimento económico. Ver, ainda a este propósito, Von Weizäcker, J. e Delpla, J. (2010). The Blue Bond Proposal. The Bruegel Institute. Documento político 2010:3. Schmidt, C. M et al, (2011). Proposal for a European Redemption Pact, 9 de novembro. Conselho de peritos para a avaliação do desenvolvimento da economia.

(4) A começar pela concretização do mercado único, como sugerido no relatório Monti.

(5) Holland, Stuart (1993). The European Imperative: Economic and Social Cohesion in the 1990s (com prefácio de Jacques Delors), Nottingham: Spokesman Press.

(6) Os detentores privados de obrigações beneficiariam assim de consideráveis vantagens no que respeita ao risco de falência, na medida em que as obrigações nacionais seriam convertidas a par das obrigações da União à taxa de juro preexistente.

(7) Os Estados-Membros que desejem instituir entre si uma cooperação reforçada no âmbito das competências não exclusivas da União podem recorrer às instituições desta e exercer essas competências aplicando as disposições pertinentes dos Tratados, dentro dos limites e segundo as regras previstas no artigo 20.o do Tratado da União Europeia e nos artigos 326.o a 334.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. As cooperações reforçadas visam favorecer a realização dos objetivos da União, preservar os seus interesses e reforçar o seu processo de integração. Estão abertas, a qualquer momento, a todos os Estados-Membros, nos termos do artigo 328.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A decisão que autoriza uma cooperação reforçada é adotada como último recurso pelo Conselho, quando este tenha determinado que os objetivos da cooperação em causa não podem ser atingidos num prazo razoável pela União no seu conjunto e desde que, pelo menos, nove Estados-Membros participem na cooperação. O Conselho delibera nos termos do artigo 329.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Os atos adotados no âmbito de uma cooperação reforçada vinculam apenas os Estados-Membros participantes. Tais atos não são considerados acervo que deva ser aceite pelos Estados candidatos à adesão à União. Todos os membros do Conselho podem participar nas suas deliberações, mas só os membros do Conselho que representem os Estados-Membros participantes numa cooperação reforçada podem participar na votação (artigo 330.o do TFUE).

(8) Parecer do CESE sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1060/2009 relativo às agências de notação de risco», JO C 54 de 19.2.2011, p. 37.

(9) Os Estados Unidos optaram por um financiamento do défice apenas durante o segundo mandato do Presidente Roosevelt. Tanto no primeiro como no segundo mandato presidencial, porém, o principal motor do relançamento após a «Grande Depressão» foram os investimentos sociais e ambientais financiados com as obrigações, exemplo que a Europa poderia agora seguir para promover a recuperação.

(10) Von Weizäcker, J. e Delpla, J., The Blue Bond Proposal, Bruegel Institute Policy Brief, 2010, n. 3.

(11) Os detentores privados de obrigações não transacionáveis no mercado poderiam vendê-las Mecanismo Europeu de Estabilidade, se necessário ao valor nominal, até atingirem o limite fixado.

(12) Segundo uma sondagem realizada em meados de 1950 a um universo de 2 mil pessoas em França, na Noruega, na Dinamarca, nos Países Baixos, na Áustria e em Itália, no total, 80 % dos inquiridos conheciam o Plano Marshall e 25-40 % compreendiam o seu funcionamento.

(13) Stuart Holland (1993), The European Imperative: Economic and Social Cohesion in the 1990s, op. cit.

(14) Isto é, entre 5 % e 7 % do PIB (Comissão Europeia, Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration, 1977).

(15) Comité Intergovernamental para a Integração Europeia, Report on the General Common Market, 1956 («relatório Spaak»).

(16) Creel, J., Monperrus-Veroni, P., e Saraceno, F., Has the Golden Rule of public finance made a difference in the United Kingdom?, 2007, Observatoire Français des Conjonctures Économiques, Working Papers 2007-13.