PT Jornal Oficial da União Europeia C 317/75

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Avaliação intercalar da implementação do plano de acção comunitário sobre biodiversidade

[COM(2008) 864 final]

(2009/C 317/13)

Relator: Lutz RIBBE

Em 16 de Dezembro de 2008, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Avaliação intercalar da implementação do plano de acção comunitário sobre biodiversidade

COM(2008) 864 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente que emitiu parecer em 18 de Junho de 2009, sendo relator Lutz Ribbe.

Na 455.a reunião plenária de 15 e 16 de Julho de 2009 (sessão de 15 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 162 votos a favor, 3 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE lamenta fortemente que o objectivo de travar a perda de biodiversidade até 2010 não possa ser alcançado.

1.2. Constata, porém, com agrado que as Directivas Aves e Habitats permitiram alcançar bons progressos na preservação de alguns habitats e espécies, o que demonstra que a legislação europeia de protecção da natureza funciona quando correctamente aplicada.

1.3. Estes passos positivos não bastarão, porém, para frear a perda considerável de espécies que tem continuado fora das zonas protegidas devido a práticas económicas perfeitamente legais. O CESE concorda com a Comissão em que a integração das questões relativas à biodiversidade noutras políticas sectoriais é ainda insuficiente.

1.4. Entretanto, o Comité considera que não são necessários novos objectivos. A Comissão e os Estados-Membros devem, antes, empenhar-se mais no cumprimento do actual objectivo de travar a perda de biodiversidade e restaurar os habitats naturais, formulado já em 2001.

1.5. Do ponto de vista económico, a protecção da natureza é muitas vezes encarada como um entrave, ou mesmo uma ameaça. O valor económico da biodiversidade ainda não foi reconhecido na prática, e a Comissão deveria esclarecer de que forma pretende resolver este problema (p. ex., no âmbito do debate sobre a internalização dos custos externos).

1.6. Seria útil divulgar mais activamente exemplos positivos de como o desenvolvimento das economias regionais está intimamente ligado à biodiversidade (como no caso do turismo).

1.7. A decisão do Conselho de financiar a iniciativa Natura 2000 com dotações dos Fundos Estruturais e do 2.o pilar da PAC revelou-se ineficaz; os Estados-Membros continuam a não dar à protecção da natureza e da biodiversidade a atenção devida nos seus programas sobre a matéria. O CESE defende a criação de uma rubrica orçamental própria para a biodiversidade no período 2014-2020 e a reintrodução dos incentivos nos programas agro-ambientais.

1.8. Em muitos locais e regiões, como por exemplo nas zonas pantanosas, de montanha ou costeiras, nas áreas de pasto, nas bacias hídricas, etc., a preservação e a recuperação dos espaços naturais contribuem igualmente para a protecção do clima. As políticas da biodiversidade e do clima devem ser mais bem coordenadas, embora haja muitas mais razões para preservar a biodiversidade do que apenas proteger o clima.

1.9. Para permitir que as espécies se adaptem às novas condições climáticas, os seus habitats terão que ser devidamente interligados. Deveria ser criada uma «Rede Transeuropeia da Natureza».

1.10. São cada vez mais as superfícies impermeabilizadas devido quer à construção quer ao asfaltamento, o que constitui um grave problema para a protecção da natureza. É necessário reduzir a taxa de ocupação do solo na Europa.

1.11. A protecção da natureza goza de ampla aceitação junto da sociedade civil, mas os conhecimentos sobre a matéria são ainda muito escassos. O CESE louva a intenção de encorajar mais activamente a investigação das razões da perda de biodiversidade e as medidas necessárias para travar essa perda. Entre essas medidas contam-se campanhas de informação dos consumidores sobre as consequências de determinados processos de produção e a aposta em práticas mais sustentáveis.

2. A comunicação da Comissão Europeia

2.1. A comunicação da Comissão chega à conclusão preocupante de que apesar da adopção em 2006 do Plano de Acção em Matéria de Biodiversidade, que previa nada menos do que 160 medidas, «é altamente improvável – com base nos esforços actuais – que seja atingido até 2010 o objectivo global de travagem da perda de biodiversidade na UE. Tal implicará que a Comunidade Europeia e os Estados-Membros da UE assumam compromissos adicionais significativos para os próximos dois anos, para que possamos sequer aproximarmo-nos do nosso objectivo.» O comissário europeu responsável pelo Ambiente, Stavros Dimas, reconheceu entretanto que o objectivo de travar a perda de biodiversidade não seria alcançado até 2010.

2.2. A perda de biodiversidade a nível global é descrita como «desastrosa». Ciclos naturais estão a ser interrompidos e têm-se registado repercussões gravíssimas a nível económico e social. A Comissão reconhece que a Europa tem a sua quota-parte de responsabilidade pela degradação da situação e recorda que «novas questões, como a expansão do sector agrícola para satisfazer a procura crescente de alimentos e a emergência de saídas de mercado alternativas, como os biocombustíveis, colocam desafios importantes».

2.3. Embora sejam vários os motivos para o fracasso global da política em matéria de biodiversidade até à data, a Comissão salienta nas conclusões da sua avaliação intercalar que «a integração das questões relativas à biodiversidade noutras políticas sectoriais continua a representar um desafio importante». O aspecto mais flagrante deste balanço intercalar é que nos últimos anos não foram registados quaisquer reais progressos na integração dos interesses da biodiversidade noutras políticas sectoriais.

2.4. Os resultados do primeiro «exame de saúde» das espécies e dos tipos de habitats protegidos ao abrigo da Directiva Habitats (1) mostram que 50 % das espécies, e possivelmente até 80 % dos tipos dos habitats, cuja conservação é de interesse europeu se encontram num «estado de conservação desfavorável».

2.5. Todavia, eram de assinalar igualmente os primeiros resultados positivos para algumas das espécies abrangidas pelas Directivas Aves e Habitats. No caso de algumas espécies protegidas, foi mesmo possível inverter a tendência: «não há dúvida que a Directiva contribuiu para a sobrevivência destas espécies, nomeadamente devido à designação das Zonas de Protecção Especial (ZPE)».

2.6. A Comissão salienta que a Rede Natura 2000 inclui agora mais de 25 000 sítios, cobrindo cerca de 17 % da superfície terrestre total da União Europeia. É sobretudo fora das zonas protegidas que as tendências negativas se mantêm.

2.7. A Comissão analisa igualmente os resultados preliminares do estudo sobre a economia dos ecossistemas e da biodiversidade (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB (2) – Relatório Sukhdev). O relatório chega à mesma conclusão que o precedente Relatório Stern sobre as alterações climáticas: a biodiversidade deve ser preservada não só por razões éticas e morais, mas também e sobretudo por motivos económicos. «A perda de biodiversidade e de ecossistemas constitui uma ameaça ao funcionamento do planeta, da nossa economia e da sociedade humana. Estima-se que, até 2050, a perda de bem-estar gerada anualmente pela perda de serviços ecossistémicos num cenário de “manutenção do statu quo” será da ordem de 6 % do PIB mundial».

3. Observações na generalidade

3.1. A UE reconhece agora pela primeira vez que o objectivo de travar a perda da biodiversidade até 2010, uma das mais importantes promessas feitas pelos chefes de Estado e de governo e pela Comissão no domínio da política ambiental, não poderia ser alcançado.

3.2. Esta constatação não surpreende o CESE, cujo parecer sobre o plano de acção, embora louvasse a análise crítica da Comissão e reconhecesse a pertinência e a adequação das 160 medidas propostas, exprimira já sérias dúvidas quanto à capacidade de muitos gestores e responsáveis políticos menos familiarizados com as questões da biodiversidade de levarem a sério a questão e envidarem os esforços necessários. Essas dúvidas revelaram ser fundamentadas.

3.3. As conclusões do CESE sobre o Plano de Acção em Matéria de Biodiversidade continuam, infelizmente, a ser hoje tão actuais como há dois anos, quando foram aprovadas em plenária. Nesse parecer (3), o Comité afirmou textualmente:

— O CESE e a Comissão estão de acordo quanto ao essencial: a preservação da biodiversidade é essencial não só por razões éticas ou morais; há também bastantes motivos económicos, nomeadamente um comércio mais expedito e eficaz. Os prejuízos económicos decorrentes do desaparecimento dos serviços ecossistémicos elevam-se já a mais de 100 mil milhões de euros, uma perda que as economias europeias não podem continuar a permitir-se.

— A diminuição da biodiversidade na Europa deve-se a uma miríade de decisões das últimas décadas, a maioria das quais perfeitamente legais; a percentagem de espécies perdidas devido a actividades ilegais é ínfima.

— Apesar das promessas políticas, a biodiversidade continua a desaparecer, e esse desaparecimento não se deve à falta de soluções. O que falta é a vontade política de pôr em prática medidas de há muito reconhecidas como indispensáveis. A experiência com a rede NATURA 2000 fala por si.

— As razões deste fracasso são acertadamente descritas pela Comissão na sua comunicação e incluem «falhas da governação e a incapacidade da economia convencional para reconhecer os valores económicos do capital natural e dos serviços ecossistémicos».

— O futuro revelará se este plano de acção resultará finalmente nas necessárias «alterações substanciais a nível de políticas e de práticas» ou se pelo contrário se concretizará a previsão pessimista de muitos ecologistas de que os responsáveis não dêem seguimento às promessas ambiciosas que fazem ao público.

— O CESE considera pois particularmente importante dar prioridade ao quarto domínio político («Melhorar a base de conhecimentos») a fim de que tanto cidadãos como políticos possam compreender claramente as consequências das suas acções.

3.4. Na comunicação em apreço, a Comissão confirma muitos dos problemas já antes detectados e que continuam a contribuir para a perda de biodiversidade. Assim, não é necessário um parecer fundamentalmente novo do CESE. O presente parecer concentrar-se-á sobretudo nos aspectos novos relativamente à situação de há dois anos.

4. Observações na especialidade

Enquadramento jurídico e gestão

4.1. A experiência dos últimos anos mostrou que a legislação comunitária em matéria de protecção da natureza pode dar bons resultados quando correctamente aplicada e quando é dada a atenção devida aos interesses dos proprietários (4). Contudo, o CESE constata igualmente que muitos dos sítios da Rede Natura 2000 enfrentam ainda problemas que será preciso solucionar e que «só» 17 % do território da UE estão protegidos pela legislação referida.

4.2. Com o muito adiado lançamento da Rede Natura 2000, a protecção da natureza na UE entrou numa nova fase. Há que elaborar planos de gestão adequados para os sítios seleccionados. O CESE receia que os recursos humanos e financeiros postos à disposição pelos Estados-Membros para a elaboração e aplicação desses planos não sejam suficientes. Os planos devem ser elaborados em estreita colaboração com todos os grupos sociais interessados; só assim se poderá garantir a sua aceitação.

4.3. Está ainda em aberto a questão de saber se, dada a enorme pressão exercida nas superfícies, descrita de forma acertada pela Comissão, será possível recuperar uma grande proporção dos biótopos destruídos. O CESE recorda que, na Cimeira de Gotemburgo, os chefes de Estado e de governo se comprometeram não só a travar a perda de biodiversidade até 2010, mas também a restaurar os habitats e os sistemas naturais. O relatório intercalar não faz qualquer referência a esta questão.

4.4. Com a Rede Natura 2000 só agora a ser terminada, começa-se já a falar da supressão de determinadas zonas ou de parcelas da mesma, na maior parte das vezes para projectos de infra-estrutura, frequentemente co-financiados pela UE. A própria comunicação da Comissão menciona aquele que é seguramente o exemplo mais conhecido, nomeadamente o vale de Rospuda no Nordeste da Polónia. Apesar de o novo governo polaco estar actualmente à procura de alternativas ao traçado da Via Báltica, é claramente manifesto que o conflito entre, por um lado, a protecção da natureza e, por outro, o desenvolvimento económico está longe de estar resolvido.

4.5. Por conseguinte, não será de admirar que nos próximos anos os serviços da UE se vejam confrontados com uma vaga de processos a requerer derrogações do mesmo tipo. O CESE considera que, actualmente, a Comissão não dispõe dos recursos humanos necessários para poder lidar com este desafio, tanto quanto ao fundo, como do ponto de vista técnico-administrativo.

4.6. O CESE já referiu no seu parecer sobre o plano de acção sobre a biodiversidade que o desaparecimento de espécies que continua a ocorrer nas nossas paisagens culturais se passa no âmbito das «boas práticas agrícolas» e do que a legislação comunitária define como «boas condições agrícolas e ambientais». Por outras palavras, no âmbito da lei e não devido a infracções da legislação, o que é inaceitável.

4.7. É precisamente por esta razão que há acesos debates sobre os denominados «critérios de condicionalidade», os quais, aliados às boas condições agrícolas e ambientais e às boas práticas agrícolas, devem assegurar que as questões da biodiversidade sejam tidas em conta. No entanto, quando uma grande parte da perda da biodiversidade ocorre no âmbito da legislação em vigor, é lógico que esses critérios sejam objecto de controvérsia. No seu relatório especial sobre a condicionalidade, também o Tribunal de Contas Europeu fez observações neste sentido. Os Estados-Membros, mas também a Comissão, devem finalmente reagir a esta questão.

4.8. Há também, com frequência, iniciativas legislativas que, à primeira vista, não parecem ter uma relação directa com a biodiversidade, mas que acabam por estar relacionadas. Para combater a BSE e as EET, o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 proibiu o abandono de cadáveres ao ar livre, o que levou a uma grave penúria de alimentos para os animais necrófagos, como os lobos, os ursos e os abutres. Se passamos agora, de repente, a avistar estas aves raras muito longe dos seus escassos territórios, isto não é, de modo algum, um sinal positivo, mas simplesmente prova de que a fome força os animais a percorrem distâncias enormes. Grupos ambientalistas e um deputado espanhol fizeram referência a este estado insatisfatório da legislação comunitária, mas a Comissão levou muito tempo a reagir. Aparentemente, não é feita uma avaliação do impacto na biodiversidade numa fase precoce.

Consequências políticas/Financiamento

4.9. O conflito entre a exploração económica dos solos e a protecção da natureza e das espécies também ainda não está resolvido, especialmente fora das zonas protegidas. A Comissão refere ter efectuado, no âmbito do exame de saúde da PAC, várias propostas neste sentido, como por exemplo «a disponibilização de financiamento adicional para o desenvolvimento rural, nomeadamente para fins de protecção da biodiversidade, mediante uma transferência crescente de verbas do primeiro para o segundo pilar da PAC (ou seja, a modulação)». Infelizmente, é forçoso constatar que a decisão do Conselho não seguiu por completo estas propostas. É manifesto que os Estados-Membros não acompanham na medida necessária algumas das iniciativas reconhecidas como necessárias pela UE.

4.10. Assim, um destes problemas por resolver prende-se com o financiamento da Rede Natura 2000, incluindo a compensação por condições específicas. O CESE observa com grande preocupação que as programações correspondentes dos Estados-Membros atribuem muito poucas verbas ao financiamento da Natura 2000, o que acarretará sérios problemas. Defende, por isso, a criação de uma rubrica orçamental própria no período de programação para 2014-2020.

4.11. Em geral, apela expressamente a um melhor financiamento da protecção do ambiente, com objectivos mais precisos. No seu parecer sobre o plano de acção sobre a biodiversidade, o Comité já referira que:

— os pagamentos directos aos agricultores, que perfazem a maior parte do orçamento para a agricultura, não estão orientados para a promoção da biodiversidade, e sim para preparar os agricultores para os desafios dos mercados mundiais;

— «enquanto as condições-quadro à escala mundial tornarem impossível uma agricultura extensiva e compatível com a natureza, deviam-se aumentar as taxas de ajuda às medidas agro-ambientais até se conseguir persuadir todos os agricultores da UE a empregar métodos de produção respeitadores do ambiente» (5). Mais uma vez, as acções não correspondem às palavras.

4.12. À luz da próxima reforma da PAC e do orçamento, apela-se à Comissão que clarifique finalmente esta questão. Os programas agro-ambientais só poderão ter bons resultados se oferecerem também incentivos económicos aos agricultores. A supressão dos incentivos foi um erro que deve ser corrigido. A mensagem política a transmitir aos agricultores (e à sociedade) deve ser a seguinte: Nós, sociedade, consideramos muito importante que o sector agrícola faça mais pela conservação da biodiversidade do que o prescrito pela lei!

4.13. Nos Estados-Membros, estão a desenrolar-se actualmente os primeiros debates sobre a evolução futura da política agrícola, os quais são igualmente pertinentes para a biodiversidade, tanto ao nível nacional como europeu e global, no contexto de uma maior utilização de energias renováveis e, por conseguinte, também de bioenergias. A Comissão Europeia esclarece que «um desafio importante será garantir que as recomendações apresentadas nas avaliações do impacto na sustentabilidade sejam levadas à prática, bem como melhorar a nossa compreensão sobre o impacto do consumo de bens alimentares e não alimentares da UE (por exemplo, carne, soja, óleo de palma, minérios metálicos) que possa contribuir para a perda de biodiversidade. Tal poderia implicar o estudo de opções políticas que permitam reduzir este impacto.» O CESE exorta a Comissão a iniciar, com determinação, os estudos correspondentes.

4.14. A reforma da PAC após 2013 revelará, por conseguinte, se se conseguiu dar uma maior protecção à biodiversidade e à sustentabilidade na política agrícola.

Aspectos gerais e económicos

4.15. O CESE faz notar que com uma protecção coerente da natureza é igualmente possível cumprir simultaneamente os objectivos em matéria de alterações climáticas. Assim, a protecção e a recuperação das zonas pantanosas e húmidas constituem um contributo eficaz para a protecção do clima. O mesmo é válido para a utilização dos terrenos de pastagem na Europa, sob todas as suas diferentes formas (por exemplo, as dehesas na Península Ibérica). Todavia, muitas das utilizações agrícolas necessárias à manutenção destes habitats tornaram-se, nos últimos anos, economicamente cada vez menos interessantes para os agricultores. A biodiversidade não tem qualquer valor de mercado! Os preços não reflectem em que medida um produto foi produzido de modo sustentável com respeito pela natureza. A política comunitária e dos Estados-Membros não deu, até à data, uma resposta adequada a esta questão.

4.16. Na Alemanha, por exemplo, 15 dos 16 Estados federados pediam, em Maio de 2006, ou seja, exactamente no mesmo mês em que a Comissão publicou o plano de acção sobre a biodiversidade, uma alteração, ou seja um enfraquecimento, das Directivas Natureza da UE. O Estado federado de Hesse, em particular, continua a apelar neste sentido, recorrendo designadamente ao argumento (económico) de que nenhum país industrializado pode dar-se ao luxo de cumprir requisitos tão rigorosos em nome da protecção da natureza. Por conseguinte, para muitos políticos a importância económica da biodiversidade ainda não é uma questão actual.

4.17. É de notar que a sociedade e o mundo político praticamente não reagem aos números avançados pelo relatório TEEB, segundo os quais a perda da biodiversidade pode equivaler a uma diminuição da prosperidade de até 6 % do PIB mundial, enquanto que no âmbito da actual crise financeira e económica, diminuições do PIB de muito menor dimensão deram origem a reuniões de crise e a planos de relançamento da economia ascendendo a milhares de milhões de euros. Uma das tarefas mais importantes da Comissão será transmitir, juntamente com os valores éticos e morais da biodiversidade, também os valores económicos e trasladá-los para a prática política.

4.18. Nos Estados-Membros, continua a existir uma forte pressão sobre a biodiversidade: são cada vez mais as superfícies impermeabilizadas devido quer à construção quer ao asfaltamento, o que constitui um grave problema para a protecção da natureza. A taxa de ocupação do solo continua a ser demasiado elevada e a pressão exercida sobre a agricultura aumenta constantemente. Os interesses da protecção da natureza correm o risco de serem relegados para segundo plano.

Sensibilização/Comunicação

4.19. No capítulo E, ponto 4 (Melhoria do ensino, da sensibilização e da participação do público), a Comissão afirma que «apenas uma minoria de cidadãos da UE se considerava bem informada sobre a questão da perda de biodiversidade». O mesmo se poderá afirmar dos políticos e dos funcionários das administrações. Este é o ponto de partida desfavorável que se deve ter em mente para se poder ter resultados políticos positivos. Quando a Comissão e os Estados-Membros referem estar «a estudar acções prioritárias para uma campanha de comunicação pública a lançar em apoio a campanhas nacionais e outras», podem contar, neste contexto, com o pleno apoio do CESE.

4.20. Actualmente, já há muitas iniciativas positivas de sensibilização, incluindo nas cidades, onde as pessoas estão frequentemente menos em contacto directo com a natureza. Estas iniciativas merecem maior apoio público. Em Berlim, por exemplo, celebra-se, uma vez por ano o «Grande dia da natureza na cidade», que reúne mais de cem mil pessoas.

4.21. O Comité considera importante confrontar os cidadãos de modo concreto e directo com o interesse da protecção da natureza. Assim, seria por exemplo útil dar a conhecer in loco os locais e as razões por que determinadas regiões foram designadas Natura 2000, que espécies aí se encontram e como podem ser protegidas e por quem. As pessoas devem viver e apreender a experiência da protecção da natureza no seu sentido mais autêntico. O próprio conceito de biodiversidade é por poucos entendido, pelo que muitas pessoas não sabem o que fazer com ele.

4.22. O CESE propõe dar aos produtores a possibilidade de aporem rótulos nos seus produtos, quando estes são produzidos através de processos especiais que favorecem a protecção da natureza, para informação dos consumidores.

É indispensável envolver activamente os cidadãos na protecção do ambiente e na preservação da biodiversidade. Não é suficiente que a Comissão lance campanhas de promoção de um estilo de vida mais sustentável; são igualmente necessárias estratégias que proporcionem aos consumidores instrumentos práticos para medir o impacto da sua vida quotidiana e alterar adequadamente os seus hábitos de consumo.

Exemplos de medidas desse tipo seriam:

— A introdução nos currículos escolares de aulas com conteúdos práticos sobre a protecção do ambiente e da biodiversidade.

— A criação de instrumentos de medição do impacto do consumo de certos alimentos na biodiversidade (com base num «cesto» de produtos seleccionados de consumo diário e de produtos alternativos possíveis), partindo da avaliação metódica do ciclo de vida.

Bruxelas, 15 de Julho de 2009. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21.5.1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (Directiva Habitats).

(2) http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/teeb_report.pdf.

(3) JO C 97 de 28.4.2007, p. 6.

(4) JO C 97 de 28.4.2007, p. 6.

(5) «Situação da natureza e da protecção da natureza na Europa», JO C 221 de 7.8.2001, pp. 130-137.