GLOSSÁRIO

Adicionalidade : O mecanismo de garantia a favor das PME da UE tem por objectivo proporcionar um acesso adicional ao financiamento por parte das PME e não substituir as despesas do Estado. Existe adicionalidade quando o volume de empréstimos aumenta em comparação com uma situação em que não há intervenção da UE.

AFG : Acordo Fiduciário e de Gestão de 20.9.2007 celebrado entre a Comunidade Europeia e o FEI para o mecanismo GPME ao abrigo do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013).

Avaliação de impacto ex ante : Documento de trabalho da Comissão, anexo à proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que institui um Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013), SEC(2005) 433.

BEI : Banco Europeu de Investimento.

Decisão que institui o PCI : Decisão n.o 1639/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 2006, que institui um Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013).

DG ECFIN : Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros da Comissão.

DG ENTR : Direcção-Geral das Empresas e Indústria da Comissão.

Efeito : Alteração que resulta da execução de uma intervenção e que está normalmente relacionada com os seus objectivos. Os efeitos incluem os resultados e os impactos. Podem ser esperados ou não esperados, positivos ou negativos.

Estratégia de Lisboa : No Conselho Europeu de Lisboa (Março de 2000), os chefes de Estado e de Governo deram início à "Estratégia de Lisboa" destinada a tornar a União Europeia a economia mais competitiva do mundo e a alcançar o pleno emprego em 2010.

FEI : O Fundo Europeu de Investimento foi criado pelo BEI para estruturar e conceder produtos financeiros especializados, incluindo capital de risco, instrumentos de garantia a favor das PME e titularização. O FEI actua com uma rede de intermediários financeiros, muitos dos quais são especializados em finanças das PME. No contexto do PCI, o FEI pode ser considerado como o gestor operacional do mecanismo de garantia a favor das PME.

ICE : Iniciativa para o Crescimento e o Emprego, instituída pela Decisão 98/347/CE do Conselho para o período 1998-2000. O sucessor desta iniciativa é o MAP (Programa Plurianual para a Empresa e o Espírito Empresarial).

Impacto : Consequências socioeconómicas a mais longo prazo que podem ser observadas após a conclusão de uma intervenção e que podem afectar directa ou indirectamente os destinatários dessa intervenção.

Instrumentos financeiros : No texto, referem-se ao mecanismo GPME. Outros instrumentos financeiros da UE a favor das PME no âmbito do programa PEEI são, por exemplo, o mecanismo a favor das PME inovadoras e de elevado crescimento (MIC) e o dispositivo de reforço das capacidades (DRC).

Intermediário financeiro : Os intermediários financeiros que participam no mecanismo GPME podem ser instituições públicas de garantia, organizações mútuas de garantia, instituições de microfinança ou bancos comerciais. Podem conceder os empréstimos directamente às PME ou ser organizações de garantia indirecta que co-garantem ou contra-garantem uma carteira de empréstimos de um ou vários mutuantes directos.

MAP : O Programa Plurianual para a Empresa e o Espírito Empresarial para o período 2001-2006 é um programa da DG ENTR a favor das PME gerido pelo FEI sob a supervisão da DG ECFIN. Foi o programa que precedeu o PCI.

Mecanismo GPME : Mecanismo de garantia a favor das PME: instrumento financeiro gerido pelo FEI, que presta garantias ou contra-garantias a intermediários financeiros para os empréstimos concedidos por instituições financeiras às PME com o objectivo de aumentar a oferta de financiamento a estas empresas.

Montante máximo da garantia : O montante máximo da garantia refere-se ao montante máximo de perdas pelo qual o FEI é responsável no âmbito de uma garantia da UE.

OCDE : Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos.

PCI : O Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação foi instituído pela Decisão n.o 1639/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho para o período 2007-2013. É um programa lançado pela DG ENTR e pela DG ECFIN, gerido pelo FEI sob a supervisão da DG ECFIN com o objectivo de promover o espírito empresarial e a inovação das PME da UE.

PEEI : O Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação é um dos três pilares do quadro do PCI para fomentar o espírito empresarial e a inovação.

PME : Pequenas e médias empresas. Em conformidade com a Recomendação da Comissão, de 6 de Maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas, entende-se por PME uma empresa que emprega menos de 250 pessoas e cujo volume de negócios anual não excede 50 milhões de euros ou cujo balanço total anual não excede 43 milhões de euros e que satisfaz o critério de ser uma empresa autónoma.

Realização : O que é produzido ou realizado com os recursos atribuídos a uma intervenção.

Recurso : Recursos financeiros, humanos e materiais que são mobilizados para a execução de uma intervenção.

Relatório de execução : A decisão do Conselho que institui o PCI estabelece que a Comissão deve elaborar um relatório de execução anual relativo ao programa-quadro e a cada programa específico, examinando as actividades apoiadas em termos de execução financeira, resultados e, se possível, impacto. A Comissão deve enviar os relatórios anuais de execução ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões.

Resultado : Alteração imediata que surge para os destinatários directos no final da sua participação numa intervenção.

Taxa máxima de garantia :

A taxa máxima de garantia é uma taxa previamente acordada que limita a responsabilidade do FEI no âmbito de um acordo de garantia. O montante dessa responsabilidade (montante máximo da garantia) pode ser calculado multiplicando o volume real da carteira pela taxa de garantia e pela taxa máxima de garantia.

Por exemplo: volume da carteira = 1000; taxa de garantia = 50%; taxa máxima de garantia = 10%. Assim, responsabilidade máxima do FEI (montante máximo da garantia) = 1000 × 50% × 10% = 50.

Termo de garantia : Os termos de garantia são os diferentes acordos de garantia celebrados entre o FEI e um intermediário financeiro e abrangendo as actividades realizadas com base nesses acordos.

Valor máximo da carteira : O valor máximo da carteira é o volume máximo de empréstimo que pode ser coberto pela garantia da UE. É estabelecido pelo FEI para cada intermediário financeiro, tendo em consideração vários factores como o orçamento disponível da UE e volumes comparáveis de empréstimos no passado.

Vertentes do mecanismo GPME :

O mecanismo GPME é composto por quatro vertentes:

financiamento através de empréstimos ou de locação financeira;

concessão de micro-crédito;

garantias para investimentos em fundos de capital próprio ou quase-capital em PME;

titularização das carteiras de créditos concedidos às PME.

Volume de referência : O volume de referência representa o montante de garantia ou de financiamento que se poderá razoavelmente esperar que o intermediário alcance sem garantia da UE.

SÍNTESE

I. O mecanismo de garantia a favor das PME (mecanismo GPME) é um instrumento financeiro gerido pelo Fundo Europeu de Investimento em nome da Comissão Europeia, que presta garantias ou contra-garantias a intermediários financeiros para os empréstimos concedidos por instituições financeiras às PME, com o objectivo de aumentar a oferta de financiamento.

II. O objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em avaliar a eficácia do mecanismo GPME, designadamente a concepção e planeamento, a gestão das suas operações e a concretização dos seus objectivos.

III. O Tribunal considerou que os objectivos do mecanismo GPME são mais precisos do que nos programas anteriores, mas que são apenas específicos, mensuráveis, realizáveis e datados no que respeita às realizações esperadas. A lógica de intervenção não foi explicitada e a quantificação dos impactos potenciais fornecida na fase de planeamento do mecanismo é limitada.

IV. O quadro estabelecido para a gestão das operações quotidianas é considerado adequado, mas não inclui normas de classificação ou requisitos mínimos para a selecção dos intermediários financeiros.

V. Estabeleceram-se indicadores de realizações suficientes, que foram utilizados para a elaboração de relatórios sobre a execução do mecanismo GPME. Os requisitos para a elaboração de relatórios são satisfatórios e aceites pelos intermediários financeiros.

VI. O único objectivo quantificado relativo ao número de PME a alcançar com o mecanismo GPME é realizável. No que respeita à finalidade dos empréstimos concedidos, menos de metade destinaram-se a PME com garantias insuficientes e apenas 12% a PME que os utilizaram para investimentos inovadores. A análise da amostra de empréstimos do Tribunal detectou a existência de um peso morto de 38%. O valor acrescentado europeu do mecanismo não foi claramente demonstrado antes do seu início nem indicado nos acordos de garantia estabelecidos com os intermediários financeiros.

VII. O Tribunal recomenda que a lógica do programa seja explicitada em eventuais intervenções futuras semelhantes e que se analise a possibilidade de criar indicadores de desempenho suplementares ou melhorados. A selecção dos intermediários financeiros potenciais deverá basear-se em requisitos mínimos aplicáveis aos critérios a satisfazer pelos candidatos e deverá ser estabelecido um sistema de classificação para que as candidaturas sejam comparáveis. Deverão prever-se medidas adequadas para reduzir o peso morto. No período de planeamento, deverá ser claramente demonstrado o valor acrescentado europeu.

INTRODUÇÃO

AS PME E O ACESSO AO FINANCIAMENTO

1. As pequenas e médias empresas (PME) são a espinha dorsal da economia da União Europeia [1], representando 99% da totalidade das empresas e dando emprego a 75 milhões de pessoas na UE [2]. Contudo, os mercados financeiros estão reticentes em investir em PME novas ou recentes, que são consideradas investimentos de elevado risco, sobretudo quando operam em mercados inovadores. Segundo o Observatório das PME Europeias [3], o acesso limitado ao financiamento constitui um problema para as PME europeias. O sector público tem uma função importante a desempenhar no apoio às PME, proporcionando em particular um financiamento adequado.

2. A política relativa às PME é um elemento fundamental da Estratégia de Lisboa para tornar a Europa um lugar mais atractivo para investir e trabalhar [4]. A Estratégia de Lisboa salientou que as iniciativas empresariais e a inovação devem ser incentivadas e encorajadas. Por conseguinte, deverá ser criado um ambiente propício ao arranque de empresas inovadoras, especialmente PME [5]. Uma das medidas da UE destinadas a apoiar as PME, designada por Mecanismo de Garantia a favor das PME (mecanismo GPME), facilita o seu acesso ao financiamento externo.

3. O mecanismo GPME foi instituído em Outubro de 2006 no âmbito do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (PCI) [6]. Tem início na Decisão 98/347/CE do Conselho relativa a medidas de assistência financeira às PME inovadoras e criadoras de emprego — Iniciativa a favor do Crescimento e do Emprego (ICE), que foi posteriormente integrada no Programa Plurianual para a Empresa e o Espírito Empresarial (MAP) [7] criado em 2001. No âmbito do PCI, o mecanismo GPME constitui um dos instrumentos financeiros da UE estabelecidos pelo Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação (PEEI) (ver anexo I).

4. Os objectivos do PEEI são abrangentes, consistindo em "melhorar o acesso ao financiamento para o arranque e crescimento das PME ou para o seu investimento em actividades de inovação". O mecanismo GPME inclui diferentes tipos de regimes de garantia, todos destinados ao apoio do espírito empresarial por meio do reforço do acesso das PME ao financiamento. É constituído por quatro regimes (ou "vertentes") diferentes, a vertente dos empréstimos e locação financeira, a vertente do micro-crédito, a vertente do capital próprio ou quase-capital e a vertente da titularização.

5. O mecanismo GPME dispunha de 978 milhões de euros para o período 1998-2013 no âmbito dos três programas-quadro sucessivos (ICE, MAP e PCI). No final de 2009, este orçamento garantiu uma carteira total de empréstimos no montante de 10,6 mil milhões de euros (ver quadro 1).

QUADRO 1

ORÇAMENTO GLOBAL DO MECANISMO GPME

Fonte: TCE com base em vários relatórios da Comissão Europeia e do Fundo Europeu de Investimento.

| Orçamento (milhões de euros) | Carteira total de empréstimos garantidos no final de 2009 (milhões de euros) |

GPME 1998 (ICE) | 187 | 2402 |

GPME 2001 (MAP) | 281 | 4642 |

GPME 2007 (PCI) | 510 [1001] | 3534 |

Total | 978 | 10578 |

6. Estão destinados 510 milhões de euros no actual PCI para o período 2007-2013. Apenas se recorre ao orçamento quando há incumprimento dos empréstimos garantidos, sendo fixada para cada intermediário uma responsabilidade máxima do orçamento da UE. Até 31 de Dezembro de 2009, o montante total das garantias accionadas ao abrigo do PCI elevou-se a 1,7 milhões de euros. O quadro 2 apresenta em pormenor a discriminação dos resultados alcançados pelo mecanismo no âmbito do PCI.

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO MECANISMO GPME

7. A gestão operacional do mecanismo GPME é constituída por várias partes (ver gráfico 1).

QUADRO 2

RESULTADOS ALCANÇADOS PELO MECANISMO GPME NO ÂMBITO DO PCI — PRINCIPAIS VALORES EM 31 DE DEZEMBRO DE 2009

Fonte: Quarterly Report 31 December 2009 — SMEG 2007 facility (Relatório trimestral de 31 de Dezembro de 2009 - Mecanismo GPME 2007), Fundo Europeu de Investimento.

| Total | Vertente empréstimos | Vertente micro-crédito |

Número de intermediários | 21 | 17 | 4 |

Número de acordos | 25 | 21 | 4 |

Países abrangidos | 13 | 11 | 4 |

Número de PME | 58767 | 50476 | 8314 |

Número de empréstimos | 64327 | 55796 | 8531 |

Número de empregados (estimativa na data de inclusão) | 217134 | 204155 | 13004 |

Garantia da UE em milhões de euros | 3534 | 3306 | 228 |

Garantias líquidas accionadas em milhões de euros | 1,7 | 0,8 | 0,9 |

Empréstimos em milhões de euros | 3793 | 3695 | 98 |

Investimentos em milhões de euros | 6849 | 6692 | 157 |

Estimativa do financiamento garantido de PME em milhões de euros | 11610 | 11264 | 346 |

8. Duas direcções-gerais da Comissão Europeia, além do Fundo Europeu de Investimento (FEI) [8], participam na concepção, gestão e acompanhamento do mecanismo GPME. A Direcção-Geral das Empresas e Indústria (DG ENTR) coordena a base jurídica, elabora os programas de trabalho anuais, bem como os relatórios de execução dos diferentes pilares do PCI, e organiza as avaliações do programa. A Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (DG ECFIN) assume a gestão directa do mecanismo GPME, sendo responsável pela negociação do acordo fiduciário e de gestão (AFG) com o FEI [9], pela aprovação dos intermediários financeiros e pelo controlo dos fluxos monetários registados nas contas fiduciárias, assegurando que os fundos são utilizados em conformidade com os objectivos do PCI.

GRÁFICO 1

FLUXOGRAMA DO MECANISMO GPME

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

9. O FEI proporciona garantias aos intermediários financeiros com o objectivo de aumentar a sua capacidade de empréstimo e, por conseguinte, a disponibilidade e os termos dos empréstimos às PME. O FEI subscreve acordos de garantia no seu próprio nome, representando a Comissão e por conta e risco do orçamento da União. Para que a Comissão acompanhe o mecanismo, o FEI apresenta relatórios trimestrais à DG ECFIN sobre os progressos realizados.

10. Os intermediários financeiros que participam no mecanismo GPME são instituições públicas de garantia, organizações mútuas de garantia, instituições de micro-finança e bancos comerciais, bancos públicos ou bancos controlados pelo Estado. Podem conceder os empréstimos directamente às PME ou ser organizações de garantia indirecta que co-garantem ou contra-garantem [10] a carteira de empréstimos de uma PME no que respeita a um ou vários mutuantes directos. Cada termo de garantia [11] determina metas específicas para os empréstimos, que devem ser alcançadas pelo intermediário financeiro.

11. Para serem elegíveis para garantia no âmbito do mecanismo GPME, as PME têm de corresponder à definição de PME da Comissão. Entende-se por PME uma empresa que emprega menos de 250 pessoas e cujo volume de negócios anual não excede 50 milhões de euros ou cujo balanço total anual não excede 43 milhões de euros. Deve igualmente satisfazer o critério de ser uma empresa autónoma [12].

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

12. O objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em avaliar a eficácia do mecanismo GPME, dando resposta às seguintes questões de auditoria:

a Comissão concebeu o mecanismo GPME e a sua estrutura de gestão de uma forma coerente e eficaz?

a Comissão e o FEI estabeleceram e aplicaram procedimentos eficazes para seleccionar os intermediários financeiros adequados e acompanhar o desempenho do mecanismo GPME?

os termos de garantia das PME contribuíram para a concretização dos objectivos da política?

13. A auditoria examinou as funções e responsabilidades das principais partes envolvidas no mecanismo GPME — a Comissão, o FEI e os intermediários financeiros. Concentrou-se sobretudo no mecanismo GPME no âmbito do PCI (2007-2013), sendo o mecanismo GPME do MAP utilizado para efeitos de comparação com o PCI.

14. A auditoria incluiu:

uma avaliação dos objectivos do mecanismo GPME, para verificar se eram SMART, e da concepção e planeamento do mecanismo, para verificar se eram susceptíveis de alcançar resultados efectivos;

uma avaliação da gestão das operações do mecanismo GPME, incluindo uma avaliação dos procedimentos de selecção dos intermediários financeiros e dos procedimentos da Comissão e do FEI para a elaboração de relatórios e o acompanhamento;

visitas a nove intermediários financeiros [13] (dos 14 que tinham assinado contratos quando da fase de planeamento da auditoria, em Junho de 2009). Os intermediários foram seleccionados de acordo com os seguintes critérios: i) tipo de garantia, ii) volume de garantia realmente alcançado, iii) tipo de intermediário financeiro e iv) garantia directa ou contra-garantia. Em relação a cada intermediário financeiro, foram analisados: a respectiva proposta de garantia, a sua avaliação pelo FEI e pela Comissão e o acordo assinado entre o FEI e o intermediário financeiro;

a selecção de uma amostra de 181 empréstimos concedidos pelos nove intermediários financeiros visitados, para avaliar se a utilização dos empréstimos garantidos às PME correspondia aos objectivos do mecanismo GPME [14];

um questionário aos 51 intermediários financeiros que participam no âmbito do MAP e/ou do PCI [15], para conhecer a sua opinião sobre a concepção e a gestão do mecanismo GPME [16].

CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA

CONCEPÇÃO DO MECANISMO GPME

15. A intervenção pública tem mais probabilidades de ser bem sucedida quando a sua concepção é adequada. Para avaliar a concepção, a presente secção analisa a lógica de intervenção subjacente ao mecanismo GPME. Examina a avaliação de impacto ex ante do PCI [17] relacionada com o mecanismo GPME, bem como em que medida os resultados dessa avaliação foram tidos em consideração na fase de concepção. Por fim, avalia os objectivos do mecanismo GPME, para verificar se são específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados (SMART).

O MECANISMO GPME BASEIA-SE NUMA LÓGICA DE INTERVENÇÃO IMPLÍCITA VÁLIDA

16. A lógica de intervenção estabelece a relação entre os recursos de um intermediário e as suas realizações, bem como, posteriormente, o seu impacto na sociedade em termos de resultados e efeitos. Descreve como se espera que a intervenção alcance os seus objectivos globais. Uma lógica de intervenção explícita indica como o programa deve funcionar.

17. A lógica de intervenção do mecanismo GPME não é explicitamente descrita desta forma na decisão que estabelece o PCI, nem na proposta da Comissão, nem na avaliação do impacto do PCI. A ausência de uma lógica de intervenção explícita foi igualmente assinalada pelo avaliador intermédio do PEEI [18].

18. No entanto, os diferentes documentos preparatórios não fornecem informações suficientes para se pressupor, implicitamente, como o mecanismo GPME deve funcionar. Para os mutuantes, pode ser difícil avaliar cada pedido de empréstimo e os riscos que implica, especialmente se o mutuário não dispuser de uma reputação sólida (empresas em fase de arranque). Nessa situação, os mutuários podem fazer acompanhar o seu empréstimo por uma garantia, mas os que não dispõem de garantias suficientes podem ver negado o seu acesso ao crédito, mesmo que as suas propostas de negócio sejam viáveis. O mecanismo GPME procura corrigir esta situação, prestando garantias nos casos em que as PME não o podem fazer.

19. Não obstante, perante a inexistência de uma lógica de intervenção explícita, é difícil compreender o fundamento de determinados elementos específicos do mecanismo GPME, como o objectivo de visar PME inovadoras pela vertente empréstimos. As PME inovadoras são visadas pelo financiamento através de empréstimos embora a participação no capital próprio seja geralmente considerada mais adequada para este tipo de PME [19].

A AVALIAÇÃO DO IMPACTO CONTRIBUIU PARA A CONCEPÇÃO DO MECANISMO, MAS CONTINHA POUCAS PROVAS FACTUAIS EM APOIO DO MESMO

20. A avaliação do impacto constitui um instrumento importante que a Comissão utiliza para a concepção das políticas [20]. Esta avaliação deve determinar e analisar o problema em causa, os objectivos e as principais opções políticas disponíveis para os alcançar. Deve ainda apreciar o provável impacto económico, social e ambiental de cada opção política diferente. Por fim, deve estabelecer as disposições de acompanhamento e avaliação necessárias durante a execução da política.

21. No que respeita ao mecanismo GPME, este tipo de análise está integrado na avaliação do impacto do PCI, que contém todas as secções obrigatórias e fornece assim as considerações que determinaram a concepção do PCI e os seus principais elementos, como o mecanismo GPME. Por conseguinte, a avaliação do impacto do PCI representa uma melhoria em comparação com o MAP, que não dispunha de qualquer análise desse tipo.

22. Contudo, muitas partes da avaliação do impacto do PCI não são suficientemente pormenorizadas e quantificadas. Por exemplo, a análise do problema carece de qualquer indicação sobre a sua amplitude, sendo a análise das diferentes opções políticas baseada apenas numa comparação qualitativa simplista sem qualquer quantificação dos impactos prováveis. Em relação à opção adoptada, excepto no que respeita ao impacto no número de empregos, a Comissão quantificou as realizações esperadas [21] em vez do impacto.

EM COMPARAÇÃO COM O MAP, OS OBJECTIVOS SÃO MAIS PRECISOS, MAS CONTINUAM A CARECER DE CLAREZA E DE METAS ESPECÍFICAS

23. Devem ser fixados objectivos SMART para todos os sectores de actividade abrangidos pelo orçamento [22]. Os objectivos são considerados:

específicos, se forem suficientemente precisos e concretos para não se prestarem a interpretações diferentes [23];

mensuráveis, se as realizações puderem ser medidas e, por conseguinte, avaliadas as eventuais melhorias;

realizáveis, se os resultados esperados puderem ser obtidos de maneira realista com os recursos disponíveis;

pertinentes, se estiverem relacionados com as necessidades e os objectivos estratégicos;

datados, se se referirem a um prazo ou período de tempo [23].

24. Devido à estrutura bastante complexa do PCI (ver anexo I), a estrutura hierárquica dos objectivos é igualmente complexa. São estabelecidos quatro objectivos globais ao nível do programa-quadro [24]. No caso do PEEI, que inclui o mecanismo GPME, os objectivos imediatos [25] são definidos ao nível do programa específico [26]. Embora não sejam fixados quaisquer objectivos específicos nos instrumentos financeiros, o n.o 2 do artigo 19.o da Decisão que institui o PCI descreve cada vertente do mecanismo GPME em termos semelhantes a objectivos (ver caixa 1).

25. Os objectivos são pertinentes, mas são apenas específicos, enunciados de uma forma mensurável e datados no que respeita às realizações esperadas do mecanismo. O objectivo quantificado de alcançar 315750 PME parece ser razoavelmente realizável (ver ponto 77).

26. Em comparação com o MAP, os objectivos do mecanismo GPME são mais precisos. Todavia, estão definidos de uma forma muito geral. Por exemplo, segundo o objectivo imediato do PEEI, os empréstimos devem "melhorar o acesso ao financiamento para a criação e a expansão de PM". Esse objectivo implica que potencialmente é visado um conjunto muito vasto de PME, já que se pode argumentar que quase todos os pedidos de empréstimo por parte de qualquer PME serão efectuados para garantir a expansão da empresa. De igual modo, o conceito de inovação é interpretado de uma forma abrangente [27].

CAIXA 1

OBJECTIVOS PERTINENTES DO MECANISMO GPME

Objectivo global

Promover a competitividade das empresas, em especial das PME.

Objectivo imediato

Melhorar […] o acesso ao financiamento para a criação e a expansão de PME e o investimento em acções de inovação.

As quatro vertentes do mecanismo GPME

A vertente empréstimos reduzirá as dificuldades específicas que as PME enfrentam para obter financiamento, quer devido aos riscos elevados associados aos investimentos em certas actividades relacionadas com o conhecimento, o desenvolvimento tecnológico, a inovação e a transferência de tecnologia, quer devido à falta de garantias suficientes.

A vertente micro-crédito destina-se a incentivar as instituições financeiras a serem mais activas na concessão de empréstimos de montante mais reduzido que, em geral, apresentariam custos de tratamento unitários proporcionalmente mais elevados a mutuários com garantias insuficientes. Para além de garantias ou contra-garantias, os intermediários financeiros poderão beneficiar de subvenções para reduzir parcialmente os elevados encargos administrativos inerentes à concessão de micro-créditos.

A vertente fundos de capital próprio ou quase-capital incluirá os investimentos de capital de lançamento e/ou de capital de arranque, bem como fundos de financiamento intercalar, a fim de diminuir as dificuldades especiais com que se defrontam as PME devido à sua débil estrutura financeira e as dificuldades associadas à transmissão de empresas.

A vertente titularização destina-se a mobilizar meios suplementares de financiamento através de empréstimos para PME, no âmbito de acordos adequados de partilha de riscos com as instituições em causa. Para que estas transacções beneficiem de apoio, as instituições emissoras devem comprometer-se a consagrar uma parte significativa da liquidez gerada pelos capitais mobilizados à concessão de novos empréstimos às PME num prazo razoável.

27. A avaliação do impacto do PCI estabelece uma meta de realizações em termos do número de PME que se espera beneficiem do programa durante os seus sete anos de duração. Não foram fixadas metas em termos de resultados ou impacto (para mais pormenores, ver ponto 64). A avaliação continha uma estimativa do número de empregos directos mantidos ou criados num período de cinco anos, o que não está directamente relacionado com qualquer dos objectivos, mas que resulta da Estratégia de Lisboa renovada.

CRIAÇÃO DA ESTRUTURA DE GESTÃO DO MECANISMO GPME: DELEGAÇÃO DA GESTÃO QUOTIDIANA AO FEI

28. A pedra angular de uma delegação eficiente e eficaz reside na convenção contratual que especifica as disposições de execução das tarefas confiadas ao organismo especializado. Essa convenção deverá, em especial, estabelecer em pormenor as obrigações do organismo especializado e mencionar todas as disposições adequadas que garantam a concretização dos objectivos da política [28].

29. O FEI tem vindo sistematicamente a desenvolver os seus conhecimentos especializados sobre a concessão de produtos de engenharia financeira às PME europeias. Foi seleccionado pela Comunidade Europeia para realizar a gestão quotidiana do mecanismo GPME quando este foi criado em 1998. O recurso ao FEI no âmbito dos sucessivos programas plurianuais (ICE, MAP e, em seguida, PCI) destina-se a garantir a continuidade necessária na gestão do mecanismo GPME.

30. Neste contexto, o Tribunal examinou:

se a execução do mecanismo GPME era planeada de uma forma eficaz para evitar atrasos e prestar um apoio sem interrupções às PME;

se o quadro regulamentar [29] que define os serviços a prestar pelo FEI garante uma gestão eficiente e eficaz do mecanismo.

ATRASOS NO PLANEAMENTO DO MECANISMO GPME

31. Considerando que o MAP abrangia o período de 2001 a 2006 e o PCI abrange o período de 2007 a 2013, o início das operações no âmbito do PCI deveria ter sido planeado de modo a assegurar a continuidade do apoio financeiro. O Acordo Fiduciário e de Gestão (AFG) devia ter sido estabelecido pelo menos 11 meses (ver ponto 33) antes do arranque do PCI de modo a poder dispor de tempo suficiente para a assinatura dos acordos de garantia entre o FEI e os intermediários financeiros.

32. A primeira versão do projecto de AFG ao abrigo do PCI datava de Março de 2006, mas apenas foi assinada em 20 de Setembro de 2007, quase nove meses depois do início do PCI. Em seguida, demorou quase um ano até à assinatura do primeiro acordo de garantia entre o FEI e um intermediário financeiro [30] (ver gráfico 2).

GRÁFICO 2

CRONOGRAMA DA BASE JURÍDICA DO MAP E DO PCI

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33. O período médio decorrido entre a recepção da candidatura de um intermediário ao PCI e a assinatura do acordo foi de quase 11 meses [31]. Além disso, 8 dos 21 inquiridos que responderam ao questionário do Tribunal consideraram que o calendário do processo de candidatura não era razoável [32]. Este atraso no processo de selecção foi principalmente causado pela necessidade de resolver questões técnicas suscitadas pelo FEI antes da execução do mecanismo GPME, como por exemplo a definição e a medição do aspecto de adicionalidade das garantias de empréstimo (ver ponto 84). No seu conjunto, a transição dos sucessivos programas foi assim afectada por um significativo hiato temporal.

INTRODUÇÃO DE UMA "CLÁUSULA DE RETROACTIVIDADE" PARA ASSEGURAR A CONTINUIDADE DO APOIO

34. A continuidade do apoio é importante para os intermediários financeiros, pois alguns introduziram produtos de empréstimo específicos talhados para as necessidades do mecanismo GPME. A interrupção do apoio da UE poderá causar perdas superiores aos intermediários financeiros caso o produto seja mantido sem a garantia da UE.

35. A "cláusula de retroactividade" foi introduzida com o objectivo de reduzir o hiato temporal e assegurar a continuidade entre os dois programas sucessivos MAP e PCI. Esta cláusula permitiu que os intermediários financeiros incluíssem retroactivamente os empréstimos que o mecanismo devia apoiar e que os intermediários tinham concedido entre o final do período de disponibilidade do MAP e a data da assinatura do respectivo acordo de garantia no âmbito do PCI.

36. Em consequência, não foi garantida a igualdade de tratamento dos intermediários financeiros, já que os que tinham participado no MAP beneficiaram de um tratamento favorável por meio da inclusão retroactiva dos empréstimos. Os empréstimos podiam ser incluídos retroactivamente até Setembro de 2007, ao passo que os novos intermediários financeiros apenas podiam incluir empréstimos depois da assinatura do seu acordo de garantia com o FEI [33].

37. Embora a cláusula de retroactividade fosse concebida para resolver o hiato de financiamento dos intermediários financeiros entre o MAP e o PCI, nem sempre pôde evitar uma interrupção do apoio da UE às PME. Foi este o caso de dois dos nove intermediários financeiros visitados, para os quais o período de disponibilidade do MAP terminou antes do início do período de disponibilidade do PCI (um hiato de quatro meses).

ESTABELECIMENTO DE UM QUADRO DE GESTÃO ADEQUADO PARA O FUNCIONAMENTO DO MECANISMO GPME

38. O mecanismo GPME funciona na modalidade de gestão conjunta da Comissão e do FEI [34]. Para garantir que a delegação é bem sucedida, o AFG e as respectivas orientações operacionais devem incluir:

uma definição da acção a executar, tal como os objectivos específicos por vertente (ver caixa 1 para uma descrição das vertentes);

a estrutura de gestão para a execução das tarefas;

o estabelecimento de uma estrutura adequada de comissões para os serviços prestados pelo FEI.

39. O artigo 3.o do AFG especifica as tarefas que o FEI deve executar (ver caixa 2):

CAIXA 2

PRINCIPAIS TAREFAS DO FEI NA GESTÃO DO MECANISMO GPME

Determinação, avaliação e selecção dos intermediários financeiros.

Definição da natureza e das condições pormenorizadas das garantias da UE e celebração dos respectivos acordos com os intermediários financeiros.

Decisões de autorização dos fundos.

Execução, gestão e termo das garantias da UE (incluindo elaboração de relatórios e acompanhamento).

40. Para cada vertente do mecanismo GPME, foram elaboradas orientações operacionais [35] que estabelecem em pormenor o objectivo específico, a selecção dos intermediários, os critérios de elegibilidade, a garantia da UE e o modo de execução. A Comissão publicou a orientação relativa à melhoria do acesso ao financiamento em 29 de Outubro de 2007 em complemento destas orientações operacionais, especialmente as disposições do AFG referentes ao estabelecimento dos parâmetros do acordo de garantia.

41. A estrutura de gestão criada para o mecanismo GPME era adequada, já que melhorava as orientações operacionais e as outras disposições aplicáveis à execução das tarefas ao abrigo do MAP, pois abrangia todas as tarefas a realizar com o pormenor suficiente.

42. As comissões a pagar ao FEI devem ser calculadas de forma a ter em consideração:

o desempenho ao alcançar as metas específicas;

a distribuição geográfica dos países elegíveis;

o grau de novidade e complexidade do instrumento de garantia.

43. O regime de comissões do FEI foi melhorado no PCI em comparação com o MAP uma vez que:

a estrutura de comissões foi dividida em quatro componentes separadas, que reflectem melhor o volume de trabalho associado a cada tarefa;

o direito à comissão é gerado pela obtenção de resultados específicos (ver quadro 3).

QUADRO 3

SÍNTESE DAS QUATRO COMISSÕES DE INCENTIVO QUE CONSTITUEM A REMUNERAÇÃO DO FEI

Fonte: Anexo 13 do Acordo Fiduciário e de Gestão.

Tipo de comissão de incentivo | Para encorajar, principalmente |

Comissão de arranque | Estabelecimento do programa no prazo de 12 meses |

Comissão de assinatura | Vasta cobertura geográfica do programa e recurso a vertentes específicas |

Comissão de execução | Obtenção de um volume e operações diárias suplementares |

Comissão de acompanhamento | Garantia de uma boa gestão financeira |

44. A "comissão de assinatura" do FEI atribui uma bonificação específica para uma cobertura geográfica vasta dos intermediários. Além disso, são pagas comissões pela participação de intermediários em países que não eram abrangidos anteriormente, bem como por novos intermediários que não tinham participado em programas anteriores.

45. Apesar da comissão de incentivo ao recurso a vertentes específicas, a vertente de garantia de capital próprio e quase-capital e a vertente de titularização não tinham sido utilizadas à data de 31 de Dezembro de 2009, o que se deve em parte à crise que afectou negativamente o mercado de titularização no seu conjunto.

SELECÇÃO DE INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS

46. A auditoria avaliou o processo de selecção, procurando determinar:

se o quadro que orienta o FEI na selecção dos intermediários financeiros era completo e garantia uma selecção justa e transparente;

se os parâmetros do acordo, que determinam o alcance da intervenção da UE, tinham sido correctamente estabelecidos;

se os objectivos da política tinham sido correctamente transpostos para os acordos de garantia.

QUADRO DE SELECÇÃO BEM CONCEBIDO

47. Devem aplicar-se normas comuns no processo de avaliação dos intermediários financeiros, de modo a garantir uma selecção justa, estruturada e transparente. O FEI e a Comissão devem criar e aplicar normas mínimas para a selecção dos eventuais intermediários.

48. A Comissão mandatou o FEI [36] para proceder à selecção dos intermediários, aplicando os critérios e o processo de selecção previstos nas políticas de garantia aplicáveis [37]. As políticas de garantia estipulam ainda que os intermediários devem ser seleccionados em conformidade com as melhores práticas. Na caixa 3 é apresentada uma síntese do processo de selecção aplicado pelo FEI no âmbito do mecanismo de GPME.

49. Quando da definição do quadro de gestão do mecanismo, foram estabelecidos no AGF os seguintes critérios para a selecção dos eventuais intermediários financeiros [38]:

situação financeira e capacidade operacional do intermediário, bem como a sua competência para gerir o risco e cumprir os termos e condições do mecanismo GPME;

garantia, pelo intermediário, do financiamento de empréstimos ou micro-créditos concedidos por um grande leque de mutuantes às PME;

cobertura geográfica (apenas vertente empréstimos);

possibilidade de prestar aconselhamento e apoio ao negócio (apenas vertente micro-crédito);

aceitação do critério de "melhoria do acesso ao financiamento" (ver ponto 54).

CAIXA 3

PROCESSO DA SELECÇÃO DOS INTERMEDIÁRIOS PELO FEI

Análise das candidaturas dos intermediários na sequência de um convite público

Pré-selecção das candidaturas — verificação normalizada com base em requisitos formais

Processo das devidas diligências (incluindo o estabelecimento dos parâmetros de garantia)

Parecer independente do Departamento de Gestão do Risco do FEI

Avaliação pelo Departamento de Conformidade do FEI

Aprovação pelo Conselho Directivo do FEI e pela Comissão Europeia (Director da ECFIN — L).

50. O Tribunal considera que os critérios de selecção dos intermediários financeiros são consentâneos com as práticas aplicadas em instituições financeiras comparáveis. Porém, nem a Comissão nem o FEI definiram normas de classificação para a avaliação, pontuação e comparação das candidaturas dos intermediários, em função do seu grau de cumprimento desses critérios. A falta de precisão dos critérios de selecção permitiu que o FEI exercesse um grande poder discricionário na avaliação das candidaturas.

REGISTOS INSUFICIENTES PARA JUSTIFICAR OS PARÂMETROS DO ACORDO

51. Os dois principais parâmetros dos acordos de garantia são o volume de referência e a taxa máxima de garantia. O volume de referência representa o montante de garantias ou de financiamento que o intermediário pode razoavelmente esperar alcançar se não existir uma garantia da UE [39]. Este volume serve ainda de base de cálculo de outros parâmetros do acordo. A taxa máxima de garantia [40] refere-se ao montante máximo de perdas pelo qual o FEI é responsável no âmbito de um acordo de garantia. Ambos os parâmetros são factores fundamentais, já que determinam:

se a intervenção da UE tem um carácter adicional em relação ao nível de actividade existente do regime de garantia, ou simplesmente o substitui;

o nível máximo de exposição orçamental que se espera que a UE suporte no âmbito de um acordo específico.

52. Em conformidade com o AFG e a orientação relativa à melhoria do acesso ao financiamento, os volumes, incluindo o volume de referência, são determinados com base no juízo profissional do FEI, que assenta nos orçamentos e taxas de perdas anteriores ou em previsões (especialmente no caso de regimes públicos de garantia) e tem em consideração as condições de mercado e a sua evolução ao longo do tempo.

53. Foram detectadas insuficiências na documentação do FEI referente ao estabelecimento dos parâmetros dos acordos, incluindo o volume de referência e a taxa máxima. No pedido que o FEI apresenta para aprovação do Conselho Directivo apenas se inclui uma síntese dos resultados da fase de diligências. Para estabelecer estes parâmetros, o FEI baseia-se nas informações fornecidas pelo intermediário financeiro, não tendo sido encontradas provas de que verificasse essas informações.

OS OBJECTIVOS DA POLÍTICA NÃO SÃO INTEGRALMENTE DEFINIDOS NOS ACORDOS DE GARANTIA

54. Cada acordo de garantia deve contribuir para a concretização dos objectivos da política, especificando exactamente as metas a alcançar. Os compromissos gerais aplicáveis a cada intermediário nos acordos de garantia incluem princípios de melhoria do acesso ao financiamento. Estes princípios derivam de objectivos mais vastos estabelecidos na base jurídica [41] e no AFG, transpondo-os de uma forma adequada. A caixa 4 apresenta os princípios aplicáveis à vertente empréstimos.

CAIXA 4

PRINCÍPIOS DE MELHORIA DO ACESSO AO FINANCIAMENTO INCLUÍDOS EM CADA ACORDO DE GARANTIA (VERTENTE EMPRÉSTIMOS)

A finalidade deste acordo consiste na prestação de uma garantia por parte do FEl ao intermediário para cobrir parcialmente o risco da carteira desse intermediário com o objectivo de:

i) melhorar o acesso das PME ao financiamento;

ii) reduzir as dificuldades específicas que as PME enfrentam para obter financiamento, devido não só aos riscos elevados associados aos investimentos em actividades relacionadas com o conhecimento, com o desenvolvimento tecnológico, a inovação e a transferência de tecnologia, como também à falta de garantias suficientes;

iii) incentivar a criação de empregos, proporcionando às PME apoio ao crescimento e à criação de empregos.

55. Para além das disposições gerais, os termos de garantia específicos aplicáveis ao intermediário financeiro podem incluir obrigações qualitativas suplementares relacionadas com a melhoria do acesso ao financiamento. No entanto, alguns dos termos de garantia dos intermediários não são consentâneos com os objectivos do PCI ou fornecem pouca orientação operacional. Por exemplo:

no que respeita à falta de garantias, observou-se que, relativamente a um intermediário, para além de observar qualquer disposição relevante do referido acordo, o intermediário se comprometia a exigir uma garantia reduzida para as suas operações. Neste caso, os termos específicos do acordo transpõem as condições gerais relativas à falta de garantia na exigência de uma garantia reduzida. Contudo, este procedimento permite que, na realidade, todas as PME beneficiem da exigência de uma garantia reduzida, não assegurando que apenas as PME efectivamente afectadas pela falta de garantia, e por isso sem possibilidades de contrair empréstimos segundo as condições comerciais habituais, beneficiem do mecanismo;

os termos específicos dos acordos permitem um amplo poder discricionário quanto à interpretação de inovação. O mesmo acordo de garantia previa, sem fornecer qualquer explicação suplementar, que o intermediário se comprometesse a realizar operações de intermediário com PME recentemente criadas ou PME implicadas em projectos inovadores.

ACOMPANHAMENTO DO DESEMPENHO E RESPECTIVOS RELATÓRIOS

56. Um acompanhamento e uma elaboração de relatórios eficazes implicam que se disponha de informações pertinentes, fiáveis e oportunas quanto à situação real de execução da política e do grau de concretização dos seus objectivos.

57. O acompanhamento do desempenho do mecanismo GPME é efectuado pela Comissão e pelo FEI (ver anexo II). As informações são fornecidas pelas PME (ou seja, os beneficiários finais) através de uma ou mais camadas (no caso de co-garantias ou contra-garantias) de intermediários financeiros ao FEI e, por fim, à Comissão. Os intermediários financeiros enviam relatórios trimestrais ao FEI sobre o mecanismo GPME. Com base nessas informações, o FEI transmite relatórios consolidados trimestrais à Comissão que, em seguida, os utiliza na elaboração dos relatórios de execução anual do PEEI e do PCI.

58. No que se refere ao acompanhamento do desempenho e respectivos relatórios, o Tribunal examinou:

se a Comissão determinou um conjunto equilibrado de indicadores de desempenho para medir com fiabilidade a situação real de execução da política;

se os requisitos aplicáveis à elaboração de relatórios são claros e razoáveis.

FORAM ESTABELECIDOS INDICADORES DE DESEMPENHO, MAS ESTES DEVERÃO SER MAIS ESTÁVEIS E EQUILIBRADOS

59. A condição prévia de um acompanhamento eficaz (ou seja, a medição dos progressos realizados na execução do mecanismo GPME) consiste na definição de um conjunto de indicadores claros e respectivas metas. Os indicadores devem ser relativamente estáveis para permitir a observação e comparação das alterações registadas ao longo do tempo.

60. Os indicadores de desempenho do mecanismo GPME devem contribuir para uma avaliação da concretização dos objectivos específicos do programa, tal como estabelecidos na base jurídica, e dos objectivos globais da política da União Europeia da qual derivam esses objectivos.

61. A Comissão estabeleceu seis indicadores para o mecanismo GPME (ver quadro 4).

62. Dos quatro indicadores (números 2, 3, 5 e 6) incluídos na avaliação ex ante e no programa de trabalho do PEEI para 2009, apenas dois foram transpostos (números 2 e 3) para o relatório de execução do PEEI elaborado pela Comissão. No programa de trabalho do PEEI para 2010, desapareceram dois indicadores iniciais (números 5 e 6), tendo sido acrescentados dois novos indicadores (números 1 e 4). Estas alterações, efectuadas em 2010, constituíram a resposta a um estudo sobre a avaliação dos indicadores [42].

QUADRO 4

INDICADORES ESTABELECIDOS PELA COMISSÃO PARA O MECANISMO GPME

| Indicadores do mecanismo GPME | Indicadores previstos na avaliação de impacto ex ante [1002] | Indicadores do programa de trabalho do PEEI para 2009 | Indicadores mencionados no relatório de execução do PEEI relativo a 2009 | Indicadores do programa de trabalho do PEEI para 2010 | Tipo de indicador |

1 | Compromisso da CE de financiar através de empréstimos e financiamento total garantido | n/a | n/a | 111,8 milhões de euros (montante máximo) garantindo um volume real de empréstimos de 2771 milhões de euros | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Realização |

2 | Número de empregos criados ou mantidos nas PME que beneficiaram de novos financiamentos | 315750 [1003] | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Número de empregados à data de inclusão: 151475 | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Impacto |

3 | Número de PME que beneficiaram de novos financiamentos | 315750 | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | 47791 | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Realização |

4 | Número de PME apoiadas, classificadas por sector de actividade | n/a | n/a | n/a [1004] | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Realização |

5 | Alteração do volume de financiamento de investimentos | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Não mencionado | n/a | Resultado |

6 | Desembolso líquido total | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Sim, mas não foi estabelecida qualquer meta em termos de valor | Não mencionado | n/a | Realização |

63. Na avaliação ex ante tinham sido atribuídas metas expressas em termos de valores a apenas dois indicadores (números 2 e 3). Os programas de trabalho do PEEI para 2009 e 2010 não estabeleciam metas que os indicadores teriam de alcançar no respectivo período. Perante a ausência dessas metas, é difícil avaliar se o programa se desenvolve de acordo com as previsões.

64. Embora a Comissão tenha tentado criar um conjunto equilibrado de indicadores mensuráveis, incluindo indicadores de realizações, impacto e resultados, o único indicador de resultados (número 5) não foi transposto, tendo acabado por ser suprimido pela Comissão. O único indicador de impacto (número 2) é problemático (ver pontos 67 e 68), sendo todos os restantes indicadores de realizações. Por conseguinte, os indicadores tornaram-se mais num instrumento de gestão operacional do que num instrumento destinado a medir o impacto e o êxito do programa. É difícil estabelecer o devido equilíbrio entre uma recolha de dados económica e um acompanhamento do desempenho eficaz. Os avaliadores dos indicadores do PEEI sugeriram um conjunto de indicadores equilibrados que incluem os métodos e o calendário da recolha de dados [43].

65. Para se poder chegar a conclusões válidas sobre o programa do mecanismo GPME, é fundamental que os dados de acompanhamento fornecidos pelos intermediários financeiros sejam fiáveis, ou seja, exactos e completos.

66. Os intermediários financeiros visitados pelo Tribunal dispunham todos de procedimentos estabelecidos para a recolha dos dados necessários para a elaboração de relatórios ao FEI. A qualidade dos processos de elaboração de relatórios ao nível do intermediário é verificada quando das visitas de acompanhamento ao local efectuadas pelo FEI.

67. A recolha dos dados relativos ao indicador "número de empregos criados" coloca dificuldades a alguns intermediários financeiros. Em determinados países, os dados são fornecidos por instituições governamentais [44], alguns intermediários financeiros procedem à recolha com base numa amostra [45], outros efectuam cálculos utilizando valores esperados [46] e outros ainda não actualizaram anualmente os dados relativos ao emprego por essa tarefa constituir uma sobrecarga excessiva [47]. Visto que a qualidade dos dados relativos ao emprego varia consoante os países, a sua utilização levanta questões relacionadas com a fiabilidade do valor deste indicador (número 2).

68. Outro problema relacionado com este indicador reside no facto de os valores serem retirados do número de pessoas empregues pelas PME apoiadas, que não é equivalente ao número de empregos criados ou mantidos nas PME que recebem o novo financiamento. O novo financiamento recebido por uma PME não é o único factor que conduz à manutenção ou à criação de empregos, não sendo efectuada qualquer análise sobre a forma como o empréstimo garantido contribui para tal.

OS REQUISITOS PARA A ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS SÃO CLAROS E RAZOÁVEIS E APENAS ALGUNS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS OS CONSIDERAM UMA SOBRECARGA

69. Os intermediários financeiros devem dispor de requisitos claros para a elaboração de relatórios, de modo a procederem à recolha dos dados necessários para o acompanhamento e a elaboração de relatórios relativos ao programa do mecanismo GPME. O tempo e os recursos disponibilizados para obter as informações exigidas para os indicadores não deverão criar uma sobrecarga administrativa desnecessária.

70. Os intermediários financeiros devem recolher vários dados relativos às PME apoiadas e comunicá-los regularmente ao FEI (ver anexo III). Os requisitos relativos à elaboração de relatórios são enunciados no acordo de garantia celebrado entre o FEI e o intermediário financeiro. O FEI elaborou para este efeito orientações claras [48] destinadas aos intermediários financeiros sobre a forma de compilar os dados solicitados. Confirmando esta afirmação, 88% dos intermediários financeiros concordaram que as instruções operacionais fornecidas pelo FEI eram claras [49]. Além disso, 98% dos intermediários financeiros declararam que o FEI está sempre disponível para fornecer informações suplementares para esclarecimento de questões operacionais [50].

71. Os resultados do questionário do Tribunal revelaram ainda que apenas 20% dos intermediários financeiros que participam no âmbito do PCI e/ou do MAP consideram que os requisitos relativos à elaboração de relatórios não são razoáveis [51].

72. Nos casos em que a recolha dos dados através dos intermediários financeiros coloca muitas dificuldades (por exemplo, dados relativos ao emprego), outros métodos poderiam ter sido mais adequados para o efeito. Tanto o relatório sobre a avaliação dos indicadores do PEEI (Evaluation of the Indicators of the EIP) como a avaliação intercalar do PEEI (Interim evaluation of the EIP) sugeriam o recurso a inquéritos no contexto da avaliação.

RESULTADOS OBTIDOS PELO MECANISMO GPME

73. A presente secção descreve as realizações produzidas pelo mecanismo GPME. Essas realizações são analisadas em relação aos objectivos do mecanismo. Além disso, examina-se o valor acrescentado europeu deste mecanismo, em especial se a concretização dos seus objectivos é melhor caso seja aplicado ao nível comunitário em vez de ao nível nacional ou regional.

REALIZAÇÕES DO MECANISMO GPME

74. Os instrumentos financeiros do PCI devem "melhorar […] o acesso ao financiamento para a criação e a expansão de PME e o investimento em acções de inovação" [52]. Mais especificamente, no âmbito do PCI, o mecanismo GPME propõe-se:

alcançar 315750 PME [53];

garantir empréstimos que financiem investimentos inovadores das PME [54] ou que sejam fornecidos às PME que carecem de garantias suficientes;

e, por conseguinte, promover o acesso ao financiamento nos casos em que o mercado não o faz.

75. A análise seguinte baseou-se no exame da amostra de empréstimos seleccionada pelo Tribunal [55]. No que respeita aos investimentos em certas actividades relacionadas com o conhecimento, como o desenvolvimento tecnológico, a inovação e a transferência de tecnologia, remete-se para o Manual de Oslo da OCDE para a medição de actividades científicas e tecnológicas [56].

O OBJECTIVO GLOBAL DE ALCANÇAR 315750 PME É REALIZÁVEL

76. Todos os intermediários financeiros visitados visaram claramente as PME e dispunham de procedimentos para verificar se o mutuário era realmente uma PME.

77. No que respeita ao objectivo global de alcançar 315750 PME [57], a Comissão e o FEI conseguiram superar as consequências do atraso inicial (ver ponto 32), concentrando-se nos intermediários financeiros de maior dimensão. Nos três anos decorridos desde a entrada em vigor do PCI, o FEI assinou 25 acordos de garantia com 21 intermediários financeiros (ver quadro 2). No final de 2009, o montante máximo da garantia [58] destes acordos situava-se nos 191,1 milhões de euros, o que representa 37,5% do orçamento global do mecanismo GPME. Os intermediários financeiros tinham concedido empréstimos a quase 59000 PME, ou seja, 19% do número visado de PME. Tendo em consideração os resultados do MAP, os acordos de garantia assinados atingem mais de metade do número visado de PME (57,4%) se for alcançado o valor máximo da carteira relativamente a cada um deles [59] (ver gráfico 3). Por conseguinte, os progressos realizados na execução são suficientes para se realizar o objectivo global de alcançar 315750 PME.

GRÁFICO 3

REALIZAÇÕES DO MECANISMO GPME NO ÂMBITO DO PCI NO FINAL DE 2009

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1 Calculado pelo Tribunal pressupondo que alcançar uma PME comporta os mesmos custos médios para o orçamento da UE que no programa MAP (1055 euros) e que se alcança o valor máximo da carteira relativamente a todos os acordos de garantia existentes.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

O MECANISMO ALCANÇA PME QUE NÃO DISPÕEM DE GARANTIAS SUFICIENTES, SENDO RAROS OS PROJECTOS INOVADORES

78. O mecanismo GPME está concebido para promover o acesso ao crédito de PME que tenham projectos viáveis mas que não consigam obter um empréstimo no mercado. Esta situação pode verificar-se caso a PME não disponha de garantias suficientes para preencher os requisitos estabelecidos pelo mutuante comercial. O acesso ao crédito pode igualmente ser negado se o mutuante não puder estimar com facilidade a viabilidade da proposta de negócio, o que poderá acontecer com os investimentos inovadores. Quanto mais inovador for o investimento, menos provável será a concessão de um empréstimo.

79. Segundo as respostas fornecidas ao questionário do Tribunal, os intermediários financeiros do PCI visavam alcançar principalmente PME sem garantias suficientes, seguidas de micro-empresas e, em seguida, empresas em fase de arranque. As PME inovadoras representam a categoria menos pretendida. Embora 90% dos intermediários concordassem com a afirmação de que o seu produto garantido pelo PCI visava clientes com garantias insuficientes, apenas cerca de metade estava de acordo com a afirmação de que o mesmo se destinava a PME inovadoras (ver gráfico 4).

GRÁFICO 4

INQUÉRITO AOS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS — PME VISADAS PELO PRODUTO GARANTIA/EMPRÉSTIMO

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Os intermediários financeiros do PCI tinham de indicar, numa escala de cinco pontos, o seu nível de concordância com estas quatro afirmações. A percentagem indicada no gráfico representa os inquiridos que concordaram ou concordaram plenamente com a afirmação. O número de respostas fornecidas a cada uma destas questões varia ligeiramente entre 28 e 30 dos 31 intermediários financeiros que participavam ou previam participar no PCI.

Fonte: Questionário do Tribunal de Contas Europeu aos intermediários financeiros.

80. A análise da amostra de empréstimos revela que as PME com garantias insuficientes beneficiaram mais frequentemente de empréstimos do que as PME que realizavam investimentos inovadores. Dos 181 empréstimos da amostra, 77 (43%) foram concedidos a PME com garantias insuficientes para lhes permitir acesso ao financiamento através dos empréstimos comerciais disponíveis no mercado. Apenas 22 (12%) foram utilizados para financiar projectos com aspectos inovadores (ver quadro 5).

81. Embora os investimentos inovadores sejam raros, a amostra de empréstimos incluía alguns investimentos extremamente inovadores. Metade dos projectos inovadores (11 em 22) foram avaliados como tipos de inovação inéditos no mercado ou no mundo. Estes projectos destinavam-se a criar produtos novos ou significativamente melhorados e processos de produção ou métodos de entrega inéditos pelo menos no mercado operacional da empresa. Um exemplo desse tipo de investimentos é apresentado na caixa 5. Os restantes investimentos inovadores podem ser descritos como uma novidade apenas para a empresa em questão, estando já a ser realizados por outras empresas concorrentes directas do mutuário.

QUADRO 5

RESULTADOS DA ANÁLISE DOS EMPRÉSTIMOS EM TERMOS DO NÚMERO DE EMPRÉSTIMOS E PERCENTAGEM DO TAMANHO DA AMOSTRA

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

| PME com garantias insuficientes [1005] | PME com garantias suficientes | Falta de garantias não demonstrada | Total |

Empréstimos utilizados para financiar investimentos inovadores | 7 | 12 | 3 | 22 |

4% | 7% | 2% | 12% |

Empréstimos utilizados para financiar projectos sem carácter inovador significativo | 70 | 69 | 20 | 159 |

39% | 38% | 11% | 88% |

Total | 77 | 81 | 23 | 181 |

43% | 45% | 13% | 100% |

82. Contudo, em relação a 23 empréstimos, não foi possível avaliar a alegada falta de garantias, já que os intermediários financeiros não dispunham das informações necessárias.

OS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS EMPENHAM-SE EM CONCEDER UM MAIOR VOLUME DE EMPRÉSTIMOS, MAS PODERIA TER SIDO PRESTADA MAIS ATENÇÃO AO PESO MORTO

83. Nos regimes de garantia, existe "peso morto" se o mutuário pudesse ter obtido o empréstimo através de mutuantes comerciais, sem apoio público. Nessas situações, os efeitos, como a criação de emprego, de actividade económica ou inovadora, teriam sido obtidos de qualquer forma. Os regimes de garantia promovidos por fundos públicos são mais eficazes caso o investimento financiado não tivesse sido realizado de outra forma e não tivessem sido obtidos os efeitos desejados.

84. Para garantir que o mecanismo GPME proporciona um acesso suplementar ao financiamento por parte das PME, a Comissão elaborou orientações relativas à melhoria do acesso ao financiamento. Estas orientações visam assegurar que o intermediário financeiro recorre à carteira de garantias apenas depois de o volume real de empréstimo exceder o volume de empréstimo que o intermediário teria obtido sem a garantia. Este conceito de adicionalidade é simples de utilizar e fácil de incorporar no acordo de garantia.

CAIXA 5

EXEMPLO DE UM PROJECTO INOVADOR

O empresário não dispunha de garantias suficientes para obter um empréstimo comercial normal de 40000 euros. Porém, no seu emprego anterior como investigador tinha adquirido conhecimentos significativos sobre a produção de vinagre. Por conseguinte, utilizou o empréstimo garantido para criar uma empresa produtora de vinagre de elevada qualidade. O processo de produção utilizado recorria ao cultivo específico de bactérias que tornavam o processo de fermentação mais estável. O vinagre resultante tinha um sabor melhor e um teor de açúcar maior — qualidades apreciadas pelos consumidores. O mercado operacional da empresa era regional e não existiam outros concorrentes que utilizassem o mesmo processo de produção.

85. No entanto, a adicionalidade não garante que o volume adicional ao nível do intermediário financeiro seja igualmente adicional ao nível da economia. No contexto do mecanismo GPME, considera-se que existe peso morto quando são concedidas garantias para empréstimos a PME que dispõem de garantias suficientes e que não realizam investimentos inovadores. Contudo, quando a assistência é prestada com base numa carteira, é inevitável um determinado nível de peso morto. A análise dos empréstimos revelou peso morto em mais de um terço dos empréstimos da amostra (38%, 69 em 181, ver quadro 5). Não se alterando as outras variáveis, estes mutuários poderiam ter obtido os empréstimos através de mutuantes comerciais sem a garantia a favor das PME. Um inquérito junto dos mutuantes do MAP realizado pelo avaliador intercalar revelou um nível semelhante de peso morto [60].

CONDIÇÕES ESPECÍFICAS DE CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS

86. Em cada acordo de garantia entre o FEI e um intermediário financeiro figura uma cláusula normalizada que enuncia os princípios da melhoria do acesso ao financiamento (ver ponto 54) a favor de PME com garantias insuficientes ou investimentos inovadores. Nem sempre se inclui uma menção clara sobre a forma como o intermediário financeiro tenciona alcançar estas PME. Alguns intermediários financeiros recorriam a condições específicas de concessão de empréstimos para as atrair, minimizando assim o peso morto (ver caixa 6).

CAIXA 6

CONDIÇÕES DE CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS PARA ATRAIR PME INOVADORAS OU COM GARANTIAS INSUFICIENTES

Concessão de empréstimos garantidos apenas a PME em fase de arranque ou recentes no mercado.

Estabelecimento de um montante máximo de empréstimo.

Concessão de benefícios não monetários às PME [61] para que os empréstimos garantidos não sejam menos onerosos do que os empréstimos não garantidos.

Estabelecimento de taxas de garantia mais elevadas para investimentos que sejam inovadores ou constituam, de alguma forma, uma novidade.

87. Enquanto as três primeiras condições de concessão de empréstimos conduzem a uma preferência automática por mutuários com garantias insuficientes, a última condição provavelmente aumentará o interesse de PME inovadoras. A ausência relativa de condições dirigidas a PME inovadoras poderá explicar o reduzido número de investimentos inovadores encontrados na amostra (ver quadro 5).

VALOR ACRESCENTADO EUROPEU

88. À semelhança de todos os domínios abrangidos pelo PCI que sejam da responsabilidade partilhada dos Estados-Membros e da UE [62], o mecanismo GPME deve igualmente respeitar o princípio da subsidiariedade previsto no artigo 5.o do Tratado. As acções da UE que não sejam da sua competência exclusiva, como o mecanismo GPME, deverão ser realizadas apenas se e na medida em que os objectivos da acção prevista não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível da UE.

89. O conceito de subsidiariedade é reiterado num dos considerados da decisão que institui o PCI [63], na proposta do PCI [64] e na avaliação do impacto do PCI [65]. Essencialmente, os argumentos apresentados pela Comissão a favor da dimensão europeia dos instrumentos financeiros podem reunir-se em dois grupos:

garantir a coerência da execução;

carácter global da concorrência e da inovação.

O MECANISMO GPME PODE TER BENEFÍCIOS NÃO MONETÁRIOS CONSIDERÁVEIS PARA O INTERMEDIÁRIO, MAS NÃO SE PROCURA ACTIVAMENTE A COERÊNCIA DA EXECUÇÃO

90. Nos seus documentos preparatórios do PCI, a Comissão argumentou que a dimensão europeia iria garantir a divulgação de boas práticas na aplicação de instrumentos financeiros, nos quais se inclui o mecanismo GPME. Embora existam medidas semelhantes em alguns Estados-Membros, a intervenção da UE irá contribuir para a coerência da execução.

91. Encontraram-se vários casos em que o financiamento concedido pelo orçamento da UE foi crucial, não apenas para cobrir parcialmente as perdas de crédito, mas igualmente porque permitiu que o intermediário tentasse algo inédito. Em dois casos, o mecanismo GPME contribuiu para o desenvolvimento de produtos de garantia ou de empréstimo que constituíam uma novidade para o intermediário. Num deles, foi necessário realizar várias tentativas para que o produto obtivesse o reconhecimento suficiente por parte dos bancos que concedem os empréstimos e dos clientes. É lícito pressupor que o produto não teria sido desenvolvido se o FEI e a Comissão não colaborassem frequentemente com aquele intermediário. Além disso, a cooperação com as instituições europeias pode auxiliar em especial os intermediários financeiros privados de menor dimensão a obter o reconhecimento dos referidos bancos e/ou dos seus clientes.

92. Esta afirmação é corroborada pelos resultados do questionário enviado aos intermediários financeiros. Dos 31 intermediários do PCI [66], 6 desenvolveram um novo produto de garantia ou de empréstimo e 16 alteraram significativamente os produtos de que dispunham por forma a participar no PCI.

93. O mecanismo GPME aumenta a visibilidade do apoio da UE junto dos intermediários financeiros. As visitas de auditoria revelaram que as PME não tinham um grande conhecimento das garantias da UE. No entanto, não se observaram tentativas que visassem activamente garantir a coerência das práticas dos diferentes intermediários. O FEI simplesmente recolhe informações sobre as práticas dos intermediários financeiros, não colocando essas práticas em questão. Como se demonstrou para as condições de concessão de empréstimos (ver ponto 86), uma abordagem mais activa por parte do FEI poderá melhorar a utilização do mecanismo pelas PME com projectos inovadores ou garantias insuficientes.

O MECANISMO GPME AUMENTA A COMPETITIVIDADE DAS DIFERENTES EMPRESAS, O QUE NÃO IMPLICA A OBTENÇÃO DE UM VALOR ACRESCENTADO EUROPEU

94. Este aspecto de valor acrescentado europeu está directamente relacionado com um dos objectivos globais do PCI: "promover a competitividade das empresas, em especial das PME" [67]. Nos documentos preparatórios, a Comissão argumentou que a concorrência com que as empresas europeias se deparam é cada vez mais global, sendo a inovação considerada como um fenómeno global que não é bem sucedido nem sustentável num ambiente fechado.

95. A análise dos empréstimos revelou que, de facto, o mecanismo GPME contribui para o aumento da competitividade das diferentes empresas, tendo 74 dos 181 empréstimos (41%) sido directamente utilizados para o efeito [68]. O mecanismo GPME conduz a muitos outros resultados positivos relacionados com a criação de um ambiente mais concorrencial. Permite o surgimento de pequenas empresas em fase de arranque, sobretudo no sector dos serviços. Dos 181 empréstimos contidos na amostra, 26 (14%) foram utilizados para criar uma nova empresa e 15 (8%) para financiar a expansão das actividades após a fase de arranque [69]. Contribui igualmente para manter o ambiente concorrencial ao permitir que os indivíduos se tornem empresários através da aquisição de uma PME já existente (47 empréstimos, 26%).

96. Contudo, o valor acrescentado europeu destes resultados não é conclusivo, já que os mesmos efeitos poderiam ter sido alcançados por meio de financiamento proveniente dos orçamentos nacionais. Por exemplo, a Comissão [70] apresenta três sugestões sobre a forma como a política da UE pode ter impacto na competitividade ao nível da União [71]. A política da UE pode:

ter impacto na situação concorrencial das empresas da UE em comparação com as suas rivais de países terceiros;

estimular os fluxos de investimento transfronteiriço, incluindo a relocalização da actividade económica;

ser necessária para corrigir resultados indesejáveis dos mecanismos de mercado nos mercados europeus.

97. Nenhum destes efeitos foi observado durante a auditoria. A análise dos empréstimos confirmou que a maioria das PME desenvolve a sua actividade no mercado local, regional ou nacional. Dos 181 empréstimos, 19 (10%) foram concedidos a PME com algumas actividades transfronteiriças e 13 (7%) foram mobilizados para investimentos com uma componente transfronteiriça significativa [72]. A escassez de actividades transfronteiriças não é surpreendente dado o tipo de negócio das PME constantes da amostra (para uma síntese, ver o qráfico 5): 17 restaurantes, 8 motoristas de táxi, 41 pequenos retalhistas (padaria, talho, quiosque de jornais ou supermercado) ou 17 artesãos (carpinteiro, electricista, pedreiro ou telhador). Dados estes exemplos de mutuários cujas empresas desenvolvem uma actividade local, a necessidade de intervenção da UE não está suficientemente demonstrada.

98. De facto, os diferentes termos de garantia não ultrapassam a escala nacional. O mecanismo GPME funciona essencialmente como um conjunto de regimes de garantia nacional, porque existem diferenças significativas entre os mercados nacionais de crédito [73]. Estas diferenças são causadas por condicionalismos culturais, bem como jurídicos, e são tão significativas que se pode considerar que os mercados de crédito são exclusivamente nacionais.

GRÁFICO 5

ANÁLISE DOS EMPRÉSTIMOS — TIPOS DE NEGÓCIO

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCEPÇÃO DO MECANISMO GPME

99. Embora os documentos preparatórios do PCI não fornecessem qualquer lógica de intervenção explícita do mecanismo GPME, pode encontrar-se uma lógica de intervenção implícita nos diferentes documentos preparatórios da decisão que institui o PCI. Porém, não existe uma ligação conceptual entre o problema em análise e os resultados e impactos esperados, tal como apresentados antes do início da intervenção. Ainda que os objectivos sejam neste momento mais precisos do que o âmbito do anterior programa MAP, apenas são específicos, mensuráveis, realizáveis e datados em relação às realizações esperadas.

RECOMENDAÇÃO N.o 1

Os futuros programas de apoio às PME deverão basear-se numa lógica de intervenção explícita que estabeleça uma ligação entre os recursos e as realizações, os resultados e os impactos esperados.

ESTABELECIMENTO DA ESTRUTURA DE GESTÃO

100. Foi estabelecido a nível global um quadro adequado para a gestão do mecanismo GPME. A estrutura de comissões foi melhorada em relação ao MAP, tendo sido acrescentados incentivos decorrentes do desempenho. Contudo, os atrasos registados no planeamento do mecanismo impediram uma afectação orçamental eficaz no primeiro ano e provocaram uma interrupção do apoio a alguns intermediários financeiros.

RECOMENDAÇÃO N.o 2

Para o planeamento de qualquer mecanismo posterior, o Tribunal recomenda que se conclua a base jurídica e o acordo de gestão muito antes do início efectivo do período de programação, de modo a dispor, antes desse início, do tempo necessário para seleccionar intermediários financeiros adequados e terminar as negociações do contrato com estes, evitando assim a necessidade de recorrer a qualquer cláusula de retroactividade no futuro.

SELECÇÃO DOS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS

101. A Comissão concebeu procedimentos adequados para a selecção dos intermediários financeiros. No entanto, não foram estabelecidas normas para a classificação das candidaturas apresentadas pelos diferentes intermediários potenciais nem requisitos mínimos aplicáveis aos diferentes critérios de selecção. Detectaram-se insuficiências na documentação relativa à definição dos parâmetros nos acordos de garantia com os intermediários financeiros.

RECOMENDAÇÃO N.o 3

Para reforçar a transparência da selecção, deverá ser estabelecido para qualquer programa posterior um sistema de classificação para a avaliação de candidaturas apresentadas pelos intermediários potenciais. Deverão ser definidos requisitos mínimos para a selecção dos intermediários financeiros. O cálculo dos parâmetros nos acordos de garantia deverá ser documentado com mais pormenor.

ACOMPANHAMENTO DO DESEMPENHO E RESPECTIVOS RELATÓRIOS

102. Foram definidos e utilizados nos relatórios relativos à execução do mecanismo GPME indicadores de realizações suficientes. Os dados referentes ao único indicador de impacto, o "número de empregos criados", são difíceis de recolher e, devido aos diferentes métodos de cálculo, não são comparáveis entre os diversos países. Os requisitos para a elaboração de relatórios são claros e razoáveis, não sendo considerados uma sobrecarga pela maioria dos intermediários financeiros que participam no mecanismo GPME.

RECOMENDAÇÃO N.o 4

A Comissão deverá analisar a possibilidade de criar indicadores de desempenho suplementares ou melhorados para reforçar o acompanhamento da concretização dos objectivos do mecanismo e retirar conclusões adequadas.

REALIZAÇÕES DO MECANISMO GPME

103. É provável que se concretize o único objectivo quantificado, que consiste em alcançar 315750 PME. A análise da amostra de empréstimos do Tribunal revelou que menos de metade dos empréstimos (43%) foram concedidos a PME com garantias insuficientes e que apenas 12% utilizaram os empréstimos para investimentos inovadores. Mostrou ainda a existência de um peso morto de 38%, constituído pelos empréstimos concedidos a PME que dispõem de garantias suficientes e que não os utilizam para efeitos de inovação.

RECOMENDAÇÃO N.o 5

A Comissão deverá, no futuro, estabelecer metas mais específicas, que reflictam melhor os objectivos do instrumento financeiro. Durante a vigência do instrumento, o acompanhamento deverá medir os progressos realizados para alcançar essas metas, permitindo que se tomem medidas correctivas quando necessário. Deverão prever-se medidas adequadas para reduzir o peso morto, partindo, entre outros factores, das melhores práticas já aplicadas por certos intermediários.

104. O mecanismo GPME possibilitou que alguns intermediários financeiros desenvolvessem e proporcionassem novos produtos de garantia ou de empréstimo, mas não se procedeu à identificação activa e à divulgação de boas práticas. O valor acrescentado europeu do mecanismo GPME não está demonstrado, já que os resultados obtidos poderiam igualmente ter sido alcançados por meio do financiamento através de regimes nacionais. Não se observou que os investimentos ou os efeitos transfronteiriços dos empréstimos ao abrigo do mecanismo GPME fossem significativos.

RECOMENDAÇÃO N.o 6

Como o Tribunal salientou no passado, as despesas financiadas pelo orçamento da UE devem resultar em benefícios claros e visíveis para a União e os seus cidadãos que não possam ser obtidos pelo financiamento apenas a nível nacional, regional ou local [74]. As autoridades orçamentais e a Comissão deverão, por conseguinte, examinar a forma de optimizar o valor acrescentado europeu num eventual sucessor do mecanismo GPME.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara IV, presidida por Igors LUDBORŽS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de Março de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] "Giving SMEs the credit they need" (Conceder às PME o crédito de que necessitam), The magazine of Enterprise Policy, revista da Comissão Europeia sobre política empresarial, 12.2.2009.

[2] COM(2005) 551 final, de 10.11.2005.

[3] Observatório das PME Europeias, Relatório Analítico, Novembro de 2006 - Janeiro de 2007, Flash Eurobarómetro.

[4] COM(2005) 24 final, de 2.2.2005.

[5] Conselho Europeu de Lisboa de 23 e 24 de Março de 2000, Conclusões da Presidência.

[6] Decisão n.o 1639/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 2006, que institui um Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013) (JO L 310 de 9.11.2006, p. 15).

[7] Decisão n.o 2000/819/CE do Conselho, de 20 de Dezembro de 2000, relativa a um programa plurianual para a empresa e o espírito empresarial, em especial para as pequenas e médias empresas (PME) (2001-2005) (JO L 333 de 29.12.2000, p. 84).

[1001] Orçamento indicativo do mecanismo GPME no início do PCI. A atribuição dos orçamentos consoante os diferentes tipos de instrumentos financeiros é efectuada anualmente.

[8] O FEI é o organismo da União Europeia especializado na concessão de instrumentos de garantia e de capital de risco para as PME.

[9] Acordo Fiduciário e de Gestão, de 20.9.2007, entre a Comunidade Europeia e o FEI relativo ao mecanismo GPME no âmbito do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013).

[10] Uma co-garantia presta uma segunda garantia, para além da garantia principal ao mutuário e uma contra-garantia garante uma parte da garantia do primeiro garante.

[11] Os "termos de garantia" são os diferentes acordos de garantia celebrados entre o FEI e os beneficiários financeiros, bem como as actividades realizadas com base nesses acordos.

[12] Recomendação 2003/361/CE da Comissão, de 6 de Maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (JO L 124 de 20.5.2003, p. 36).

[13] Foram visitados intermediários financeiros na Bélgica, França, Hungria, Eslovénia, Itália, Espanha e Alemanha.

[14] A documentação relativa à proposta e aprovação do empréstimo, à avaliação do risco de crédito do mutuário e à finalidade do empréstimo foi inspeccionada nas instalações dos intermediários finais.

[15] O questionário convidava os intermediários a responder a 48 perguntas sobre temas como: i) o processo de candidatura ao mecanismo GPME, ii) a gestão do FEI durante a vigência da garantia, iii) o produto garantido e iv) o impacto da crise financeira nos produtos. Além disso, solicitava-se aos intermediários que participaram no MAP mas não no PCI que indicassem os motivos desse facto.

[16] Para a redacção das perguntas foram tidas em consideração observações do FEI e da Comissão. Obteve-se uma taxa de resposta de 82% (42 dos 51 intermediários financeiros).

[17] Documento de trabalho dos serviços da Comissão, anexo à proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que institui um Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013), SEC(2005) 433 de 6.4.2005.

[18] No seu relatório intermédio de avaliação do Programa de Espírito Empresarial e Inovação, o avaliador intermédio recomendava que se enunciasse uma lógica de intervenção clara para cada medida de modo a melhorar a coerência global do programa e demonstrar o seu impacto (Comissão Europeia, 2009).

[19] Ver, por exemplo, North, Baldock, Ekanem, Whittam e Wyper, Access to Bank Finance for Scottish PMEs, 2008.

[20] COM(2002) 276 final, de 5.6.2002.

[21] A avaliação do impacto considera como sendo impactos realizações como o número de empréstimos ou o número de PME. No entanto, o impacto real é inferior às realizações, porque uma parte das PME teria obtido os empréstimos sem a garantia.

[22] N.o 3 do artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[23] A definição é retirada das orientações relativas à avaliação do impacto elaboradas pela Comissão Europeia, SEC(2005) 791 de 15.6.2005.

[24] Decisão que institui o PCI, artigo 2.o

[25] Os objectivos imediatos dizem respeito ao resultado de uma intervenção nos destinatários directos e têm em consideração o domínio específico pretendido e a natureza particular da política de intervenção em causa. Em relação ao mecanismo GPME, considera-se que o objectivo imediato é o objectivo do PEEI pertinente.

[26] Decisão que institui o PCI, artigo 10.o

[27] Exemplos de inovação encontrados na amostra: investimento numa nova tecnologia de embalagem e triagem num armazém ou num novo forno com funcionalidades adicionais numa padaria.

[28] Em conformidade com o n.o 4 do artigo 43.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[29] No caso do mecanismo GPME, o Acordo Fiduciário e de Gestão e respectivas orientações operacionais (como a orientação relativa à melhoria do acesso ao financiamento).

[30] O primeiro acordo de garantia no âmbito do PCI entre um intermediário financeiro e o FEI foi assinado em 2 de Setembro de 2008.

[31] Com base nos nove intermediários visitados, calcula-se que foram necessários, em média, 323 dias para o tratamento de uma candidatura aprovada ao abrigo do PCI.

[32] Com base no questionário (Q6) enviado a todos os intermediários financeiros que apresentaram candidaturas no âmbito do PCI.

[33] Os primeiros acordos de garantia ao abrigo do PCI foram assinados em Setembro de 2008.

[34] Em conformidade com o artigo 53.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho.

[35] Acordo Fiduciário e de Gestão, anexos 1A a 1D.

[36] Acordo Fiduciário e de Gestão, n.o 1 do artigo 3.o

[37] O Acordo Fiduciário e de Gestão inclui quatro políticas de garantia relativas às quatro vertentes específicas do mecanismo. Estas políticas estabelecem em termos específicos a finalidade da vertente subjacente, o processo de selecção dos intermediários, os critérios de elegibilidade, a modalidade de execução no que respeita à melhoria do acesso ao financiamento, a elaboração de relatórios, o acompanhamento e a auditoria, a promoção e a visibilidade.

[38] Critérios correspondentes às vertentes empréstimos e micro-crédito. Os critérios de selecção relativos às vertentes capital próprio e titularização não foram examinados, uma vez que estas vertentes não tinham sido utilizadas até 31 de Dezembro de 2009.

[39] Orientação relativa à melhoria do acesso ao financiamento, 25 de Outubro de 2007.

[40] A taxa máxima de garantia é uma taxa previamente acordada que limita a responsabilidade do FEI no âmbito de um acordo de garantia. O montante dessa responsabilidade (montante máximo da garantia) pode ser calculado multiplicando o volume real da carteira pela taxa de garantia e pela taxa máxima de garantia. Por exemplo: volume da carteira = 1000; taxa de garantia = 50%; taxa máxima de garantia = 10%. Assim, responsabilidade máxima do FEI (montante máximo da garantia) = 1000 × 50% × 10% = 50.

[41] Decisão que institui o PCI, artigo 19.o

[42] Avaliação dos indicadores do PEEI, Fevereiro de 2010.

[1002] Anexo à proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013), SEC(2005) 433.

[1003] Um emprego criado ou mantido por cada PME que beneficiou de novos financiamentos. A Comissão considera que, como os dados relativos à Iniciativa a favor do Crescimento e do Emprego indicam que as PME beneficiárias criaram em média 1,2 empregos, deve ser utilizado um rácio mais conservador para ter em conta o facto de que a garantia de micro-crédito corresponde a mais de 20 % da totalidade das empresas abrangidas pelo mecanismo GPME, sendo assim de esperar que estas empresas criem menos empregos, o que reduz a média global.

[1004] As informações estão disponíveis apenas nos relatórios trimestrais do FEI.

[43] Foram sugeridos vários indicadores para medir os resultados e os impactos como, por exemplo, a contribuição para o desempenho dos beneficiários (aumento das vendas, empregos criados/mantidos, desenvolvimento de novos produtos ou serviços) ou o aumento do volume de negócios total (ou médio) das PME financiadas.

[44] Por exemplo, no caso de um intermediário na Eslovénia, os dados relativos ao emprego foram-lhe fornecidos pelo instituto nacional de seguro e segurança social.

[45] Um intermediário em Espanha obtém as informações anualmente a partir das empresas de garantia regionais com base numa amostra.

[46] Outro intermediário em Espanha calcula a alteração registada no emprego, comparando as expectativas no momento da solicitação do empréstimo com o emprego real no momento do cálculo.

[47] Por exemplo, um intermediário em Itália recolhe os dados relativos ao emprego apenas na candidatura da garantia inicial, não os actualizando posteriormente.

[48] Manual for compiling reports under the SME guarantee facility 2007-2013 (CIP) — [Manual para a compilação de relatórios no âmbito do mecanismo de garantia a favor das PME no período 2007-2013 (PCI)] — FEI.

[49] Com base no questionário (Q14), 36 dos 41 intermediários financeiros que responderam a esta pergunta concordaram que as instruções operacionais fornecidas pelo FEI eram claras.

[50] Com base no questionário (Q15), 40 dos 41 intermediários financeiros que responderam a esta pergunta concordaram que o FEI está sempre disponível para prestar explicações durante a vigência da garantia.

[51] Com base no questionário (Q16), 8 dos 42 intermediários financeiros que responderam a esta pergunta não concordaram que os requisitos relativos à elaboração de relatórios fossem razoáveis.

[52] Decisão que institui o PCI, artigo 10.o

[53] Anexo à proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (2007-2013), SEC(2005) 433.

[54] De relevância apenas na vertente "empréstimos". A decisão que institui o PCI menciona, no n.o 2 do artigo 19.o, "investimentos em certas actividades relacionadas com o conhecimento, o desenvolvimento tecnológico, a inovação e a transferência de tecnologia".

[55] Foi seleccionada uma amostra de 181 empréstimos dos nove intermediários financeiros visitados. O número de empréstimos seleccionados por intermediário reflecte o volume de garantia alcançado e foi limitado a um intervalo entre 10 e 45.

[56] Manual de Oslo, Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data (Orientações propostas para a recolha e interpretação de dados referentes à inovação tecnológica), OCDE, 1997, igualmente referido no considerando 8 da Decisão que institui o PCI e nas orientações relativas à avaliação do impacto elaboradas pela Comissão Europeia em 2009 — SEC(2009) 92.

[57] Como previsto na avaliação do impacto do PCI, SEC(2005) 433.

[58] O montante máximo da garantia representa o limite dos custos para o orçamento da UE e materializa-se apenas se o intermediário financeiro alcançar o valor máximo da carteira e realizar as perdas esperadas com a carteira de empréstimos.

[59] Por exemplo, no âmbito do MAP, apenas dois dos 45 intermediários financeiros atingiram menos de 90% do valor máximo da carteira.

[1005] Nos casos em que o intermediário financeiro definiu, ou se podia deduzir implicitamente, o nível de garantia suficiente, esse nível foi aplicado para determinar a "suficiência" da garantia. Nos restantes casos, considerou-se que uma PME dispunha de garantias suficientes se o montante do empréstimo não excedesse 70 % do valor dos activos realizáveis. Na última categoria, foram igualmente tidos em consideração outros factores que aumentavam o perfil de risco da PME (por exemplo, empréstimos a desempregados) e que levavam a que essas PME fossem consideradas como "PME com garantias insuficientes".

[60] Os resultados do inquérito indicam que duas em cada três empresas não teriam empreendido o projecto sem um empréstimo garantido, ou teriam reduzido a sua dimensão. Apenas uma em cada três empresas inquiridas respondeu que teria arrancado com a actividade ou empreendido o projecto mesmo sem o empréstimo garantido.

[61] Como a simplificação dos requisitos de garantia, maior rapidez das decisões de crédito e taxas de juro fixas.

[62] A Comissão retirou a base jurídica do PCI do artigo 172.o, do n.o 3 do artigo 173.o e do n.o 1 do artigo 192.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada após o Tratado de Lisboa).

[63] Decisão que institui o PCI, considerando 62.

[64] COM(2005) 121 final de 6.4.2005.

[65] SEC(2005) 433 de 6.4.2005.

[66] Intermediários que participam ou prevêem participar no PCI.

[67] Decisão que institui o PCI, artigo 2.o

[68] Considerou-se que a competitividade da empresa tinha aumentado se o plano de negócios incluísse a informação de que o investimento:

- aumentaria a capacidade da empresa no que respeita à produção de bens ou de serviços; ou torná-la mais eficiente;

- aumentaria a sua quota de mercado;

- aumentaria as suas exportações;

- aumentaria o desempenho/formação dos seus empregados;

- conduziria a uma utilização mais produtiva das tecnologias da informação;

- ou melhoraria a comercialização dos seus produtos ou serviços.As empresas em fase de arranque foram consideradas em separado, como aumentando sempre o ambiente concorrencial.

[69] Entende-se por expansão após a fase de arranque a expansão das actividades nos três anos seguintes ao arranque.

[70] Documento de trabalho da Comissão Impact Assessment: Next Steps — In support of competitiveness and sustainable development (Avaliação do impacto: próximos passos — Em apoio da competitividade e do desenvolvimento sustentável) SEC(2004) 1377.

[71] Igualmente mencionadas no SEC(2005) 791.

[72] Considerou-se que o elemento transfronteiriço era significativo se o objectivo do investimento consistisse em aumentar a produção no estrangeiro, expandi-la para mercados estrangeiros ou criar novas relações comerciais com operadores estrangeiros (por exemplo, fornecedores).

[73] Diferenças igualmente assinaladas, por exemplo, pelo BCE, Financiamento das pequenas e médias empresas na área do euro, Boletim Mensal do BCE, Agosto de 2007, p. 77.

[74] Resposta do Tribunal de Contas Europeu à comunicação da Comissão "Rever o orçamento, transformar a Europa" (pontos 7 a 9) e Parecer n.o 1/2010 — "Melhorar a gestão financeira do orçamento da União Europeia: riscos e desafios" (pontos 18 e 19).

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ANEXO I

SÍNTESE DA ESTRUTURA DO PCI ATÉ AO NÍVEL DO MECANISMO DE GARANTIA A FAVOR DAS PME

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ANEXO II

ACOMPANHAMENTO EFECTUADO PELA COMISSÃO E PELO FEI

1. A Comissão efectua:

o acompanhamento do FEI para avaliar a gestão do mecanismo GPME, o que inclui uma revisão:

das verificações do FEI relativas à inclusão na carteira,

do accionamento das garantias,

das constatações pelo FEI durante as visitas ao local junto dos intermediários financeiros;

o acompanhamento dos intermediários financeiros e das PME, o que inclui:

visitas aos intermediários financeiros. Durante as visitas efectua-se uma revisão dos sistemas aplicados para garantir a observância do acordo de garantia e do acordo de gestão financeira; uma revisão dos progressos realizados na execução do mecanismo pelo intermediário financeiro; uma revisão dos sistemas aplicados pelo intermediário financeiro para a execução do mecanismo; uma verificação de conformidade de uma amostra de empréstimos ou garantias a favor de PME (operações),

visitas a PME,

inquérito relativo ao emprego no âmbito do mecanismo GPME com o objectivo de verificar a conformidade com os requisitos estabelecidos no acordo de gestão financeira;

outras actividades de acompanhamento como a revisão da comissão trimestral do FEI.

2. O FEI verifica principalmente:

os dados recolhidos junto dos intermediários financeiros recorrendo a testes de plausibilidade;

através de visitas de acompanhamento ao local junto dos intermediários financeiros:

a qualidade do processo de elaboração de relatórios,

os processos de pagamento da garantia e de recuperação,

o processo para a verificação dos critérios de elegibilidade para inclusão na carteira;

o pedido de pagamento do intermediário financeiro através de uma verificação cruzada da coerência dos dados comunicados pelo intermediário financeiro no seu pedido de pagamento. Com base numa amostra, são realizados testes substantivos suplementares utilizando documentos comprovativos fornecidos pelos intermediários financeiros para garantir a validade do incumprimento.

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ANEXO III

ELABORAÇÃO DE RELATÓRIOS PELOS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS AO FEI

A elaboração de relatórios pelos intermediários financeiros [1] ao FEI está estruturada da seguinte forma:

a parte A está relacionada com novas operações (relatório trimestral):

mutuários — número fiscal, nome, endereço, código postal, localidade, região, país, data de constituição, sector económico, estatuto jurídico, número actual de empregados, observações,

empréstimos — número fiscal, referência do empréstimo, moeda, finalidade do financiamento, montante do investimento, activos corpóreos, activos incorpóreos, fundo de maneio, montante do empréstimo, duração do empréstimo, período de graça, data de assinatura do empréstimo, data do primeiro desembolso, observações;

a parte B está relacionada com a lista de informações incluídas (relatório trimestral):

número fiscal, referência do empréstimo, moeda, montante total de redução do empréstimo, montante final pendente do empréstimo, final do período de desembolso;

a parte C está relacionada com os accionamentos das garantias (relatório trimestral):

número fiscal, referência do empréstimo, data do incumprimento, moeda, montante do incumprimento, montante das recuperações, juros vencidos, perda;

a parte D está relacionada com os empréstimos amortizados (relatório trimestral):

número fiscal, referência do empréstimo, data de amortização;

a parte E está relacionada com os empréstimos anulados (relatório trimestral):

número fiscal, referência do empréstimo, tipo de anulação;

a parte F está relacionada com alterações (relatório trimestral);

a parte G está relacionada com o relatório sobre o emprego (relatório trimestral).

[1] Este resumo baseia-se no manual do FEI intitulado Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007–2013.

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