COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 15.12.2017 COM(2017) 720 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Relatório de revisão intercalar dos instrumentos de financiamento externo {SWD(2017) 463 final}

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Índice Síntese 1. Introdução Objetivo Âmbito de aplicação 2. Enquadramento 3. Repartição financeira 4. Realização dos objetivos Pertinência dos objetivos Eficácia Eficiência Coerência interna, coerência externa, complementaridade e sinergias entre os instrumentos de financiamento externo Valor acrescentado Efeito de alavanca Possibilidades de simplificação Contribuição para a coerência da ação externa da UE Contribuição para as prioridades da UE em matéria de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo Impacto a longo prazo 5. Conclusões

Anexos Lista de acrónimos



Síntese O presente relatório é apresentado em cumprimento do disposto no Regulamento (UE) n.º 236/2014, de 11 de março de 2014, que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos instrumentos da União Europeia (UE) de financiamento da ação externa («Regulamento de Execução Comum»), o qual exige a apresentação de um relatório de revisão intercalar dos vários instrumentos de financiamento externo da UE («os instrumentos»). O relatório avalia se esses instrumentos ainda são adequados aos fins a que se destinam, a fim de garantir a plena execução da assistência da UE. O relatório dará informação relativa às decisões sobre a prorrogação, a alteração ou a suspensão dos tipos de ações executadas ao abrigo do conjunto dos instrumentos. O relatório analisa se os objetivos foram cumpridos, centrando-se nos resultados, na eficiência, no valor acrescentado, nas possibilidades de simplificação, na coerência interna e externa, incluindo a complementaridade e as sinergias, na manutenção da pertinência de todos os objetivos, na sua contribuição para a coerência da ação externa da UE e, sempre que pertinente, para as prioridades da UE em termos de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, e no efeito de alavanca produzido. O relatório baseia-se nos resultados de um conjunto de dez documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão (um por cada instrumento de financiamento externo), anexados ao presente relatório. Estes documentos de trabalho baseiam-se em dez avaliações externas dos instrumentos, realizadas no período de 2016-2017, e num relatório abrangente («relatório de coerência») que extraiu ensinamentos e mensagens fundamentais do conjunto desses instrumentos. Os documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão mostram que os instrumentos são, de momento e de modo geral, adequados aos fins a que se destinam, e que estão a surgir tendências positivas em relação aos seus objetivos. Em suma, os instrumentos não precisam de ser modificados através de alterações legislativas ou de atos delegados. Desde a adoção dos instrumentos, o quadro político internacional e da UE mudou com a adoção da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, da Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia e do novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento. Contudo, a natureza flexível dos objetivos dos instrumentos abrange as necessidades dos países parceiros e as prioridades mundiais e da UE, não sendo identificadas grandes lacunas neste domínio. Além disso, nos seus primeiros anos de execução, os instrumentos permitiram, em parte, à UE responder a novas situações de crise e a necessidades em constante evolução. Contudo, a limitação dos recursos e da flexibilidade financeira, combinada com uma multiplicação de crises, levou os instrumentos até aos seus limites. As principais conclusões da avaliação apontam para a necessidade de adaptar a forma como os instrumentos são executados, nomeadamente através de uma programação mais estratégica e abrangente e da garantia de interações coerentes a nível operacional no novo contexto internacional. Perspetivando o futuro, a próxima geração de instrumentos terá que ter em conta não só o nível de flexibilidade financeira como também outras formas de flexibilidade necessárias para a ação externa, a fim de responder aos desafios enfrentados pela UE na cena mundial.

1. Introdução

Objetivo O presente relatório é apresentado em cumprimento do disposto no artigo 17.º do Regulamento de Execução Comum, o qual exige a apresentação de um relatório de revisão intercalar dos vários instrumentos de financiamento externo da UE («os instrumentos») até ao final de 2017. O relatório avalia se esses instrumentos continuam a ser adequados aos fins a que se destinam, com vista a garantir a plena execução da assistência da UE. O relatório dará informação relativa às decisões sobre a prorrogação, a alteração ou a suspensão dos tipos de ações executadas ao abrigo dos instrumentos. Âmbito de aplicação O Regulamento de Execução Comum aplica-se aos seguintes instrumentos: ·Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento; ·Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos; ·Instrumento Europeu de Vizinhança; ·Instrumento para a Estabilidade e a Paz; ·Instrumento de Assistência de Pré-Adesão; e ·Instrumento de Parceria para a cooperação com países terceiros. Foram ainda incluídos no presente relatório os instrumentos seguintes, os quais seguem os requisitos estabelecidos no Regulamento de Execução Comum: ·Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear; e ·Decisão Gronelândia. Uma vez que o presente relatório apresenta uma descrição geral dos instrumentos, também inclui o 11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED). O 11.º FED faz referência a uma análise do desempenho que deve ser realizada no final de 2018. Esta análise é idêntica à revisão intercalar prevista no Regulamento de Execução Comum. A decisão relativa à associação dos países e territórios ultramarinos foi incluída na análise do desempenho do 11.º FED. O presente relatório de revisão intercalar abrange, portanto, nove instrumentos, bem como a própria revisão da execução comum. Em consonância com os requisitos do Regulamento de Execução Comum, o presente relatório abrange o período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 30 de junho de 2017. O relatório analisa o cumprimento dos objetivos de cada instrumento mencionado acima, centrando-se nos resultados, na eficiência, no valor acrescentado, nas possibilidades de simplificação, na coerência interna e externa, incluindo a complementaridade e as sinergias entre os instrumentos, na manutenção da pertinência de todos os objetivos, na sua contribuição para a coerência da ação externa da UE e, sempre que pertinente, para as prioridades da UE em termos de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, e no efeito de alavanca produzido pelos fundos.

No período de 2016-2017, foram realizadas várias avaliações externas de todos os instrumentos, a fim de recolher as informações necessárias para a elaboração do presente relatório. Os documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão anexados ao presente relatório baseiam-se também, em grande medida, nestas avaliações externas.



2. Enquadramento A UE continua a ser o maior prestador de assistência externa, tendo por objetivo reduzir a pobreza, promover interesses e valores fundamentais mundiais e da UE (como democracia, direitos humanos, paz, estabilidade, solidariedade e prosperidade) e apoiar a salvaguarda dos bens públicos mundiais. Os instrumentos constituem uma parte importante do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para 2014-2020, rubrica IV «A Europa global». O montante total inicial da rubrica IV foi de 66,2 mil milhões de euros (ou seja, 6 % do QFP). Os instrumentos orçamentais da UE abrangidos pelo presente relatório representam um total de 51,8 mil milhões de euros. Além disso, o 11.º FED, que não é abrangido pelo orçamento da UE, tem uma dotação de 30,5 mil milhões de euros. Quadro 1: Principais instrumentos no âmbito da rubrica IV e do FED Instrumentos Valores, milhões de EUR 1.Instrumento de Assistência de Pré-adesão (IPA II) 12 138,63 2.Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV) 16 496,26 3.Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD) 19 947,59 4.Instrumento de Parceria (IP) 958,53 5.Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH) 1 306,56 6.Instrumento para a Estabilidade e a Paz (IEP) 2 365,85 7.Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear (ICSN) 325,321 8.Decisão Gronelândia (DG) 217,8 Política Externa e de Segurança Comum (PESC) 2 121,24 Assistência macrofinanceira (AMF) 294,843 Fundo de Garantia relativo às Ações Externas 1 627,67 Ajuda humanitária 8 2909,02 Mecanismo de Proteção Civil da UE 122,827 Iniciativa Voluntários para a ajuda da UE (IVAUE) 126,02 Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS) 350 Margem 4 -672,572 9.11.º Fundo Europeu de Desenvolvimento, incluindo a Decisão relativa aos países e territórios ultramarinos 30 506,00 10.Regulamento de Execução Comum (não um instrumento financeiro, mas um regulamento para a execução de alguns dos instrumentos supra) N/D A maioria dos instrumentos tem estado sob pressão financeira desde a sua criação devido a: ·um aumento do número de crises; ·instabilidade na vizinhança europeia e noutras regiões; ·ameaças terroristas; ·fluxos de refugiados sem precedentes; e ·um aumento acentuado da migração irregular e do tráfico de seres humanos. Devem ser criados mecanismos inovadores e ad hoc, como os fundos fiduciários e o mecanismo em favor dos refugiados na Turquia, para ajudar a melhorar a capacidade de resposta da UE face a novas pressões. O Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável, recentemente aprovado (setembro de 2017), também foi criado para proporcionar um maior efeito de alavanca.

Adotados no início de 2014, os instrumentos foram concebidos de forma a serem suficientemente flexíveis para serem adaptados a um quadro político em evolução. A sua flexibilidade foi posta à prova à medida que as linhas entre as políticas externas e de desenvolvimento e a importância do vínculo entre as políticas internas e externas evoluíram nos últimos anos. Assim sendo, não foi considerado necessário introduzir alterações nos instrumentos inicialmente criados, exceto para abranger novas ações de desenvolvimento das capacidades para promover a segurança e o desenvolvimento ao abrigo do Instrumento para a Estabilidade e a Paz. 3. Repartição financeira Conforme exigido pelo Regulamento de Execução Comum, os quadros dos anexos apresentam informação consolidada sobre a totalidade do financiamento incluído no âmbito de aplicação do presente relatório: despesas por país e região e por instrumento, juntamente com as contribuições para os fundos fiduciários e as receitas externas afetadas. 4. Realização dos objetivos Os instrumentos prosseguem diferentes objetivos gerais: IFE Objetivo principal ICD Reduzir e, a longo prazo, erradicar a pobreza nos países em desenvolvimento que não beneficiam de financiamento ao abrigo do FED, IEV ou IPA. Proporcionar apoio temático para «bens públicos mundiais e desafios globais» (BPMDG) relacionados com o desenvolvimento, bem como para organizações da sociedade civil e autoridades locais (OSC/AL) em países parceiros. Apoiar a Parceria Estratégica África-UE. IEV Avançar para um espaço de prosperidade partilhada e de boa vizinhança, que englobe a UE e 16 países e territórios. IPA II Apoiar oito países beneficiários na adoção e implementação das reformas necessárias para a adesão à UE. 11.º FED Reduzir e, a longo prazo, erradicar a pobreza nos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico. Alcançar o desenvolvimento sustentável nos países e territórios ultramarinos. IP Promover e servir os interesses da UE e os interesses mútuos e apoiar a criação de parcerias e de alianças para abordar os desafios globais e os aspetos externos das políticas internas da UE. IEDDH Apoiar a democracia e reforçar o respeito pelos direitos humanos, pelas liberdades fundamentais e pela democracia nos países terceiros. IEP Dar resposta às situações de crise e prevenir conflitos, apoiar a consolidação da paz e fazer face às ameaças mundiais, transregionais e emergentes. ICSN Promover um elevado nível de segurança nuclear, a proteção contra as radiações e a aplicação de salvaguardas eficientes e eficazes no que diz respeito ao material nuclear em países terceiros. Gronelândia Preservar os laços estreitos e de longa data entre a Gronelândia, a UE e a Dinamarca, apoiando simultaneamente o desenvolvimento sustentável da Gronelândia. Os documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão mostram que estão a surgir tendências positivas em relação a estes objetivos. Por exemplo, a maioria dos países onde operam os programas geográficos do 11.º FED e do ICD registou progressos na redução da pobreza e no desenvolvimento humano e económico nos últimos 10 anos. Nos países dos Balcãs Ocidentais, o IPA II contribuiu para a implementação de reformas em domínios fundamentais, como o sistema judiciário, a luta contra a corrupção, a administração pública e a inclusão social, e apoiou a harmonização progressiva com a legislação e as normas da UE. Na vizinhança europeia, a assistência do IEV produziu resultados visíveis em vários setores, tais como o desenvolvimento regional, a agricultura, o mercado de trabalho, a gestão de fronteiras e a migração. Ao mesmo tempo, os instrumentos (o IEV complementado pelo IEP) demonstraram capacidade para responder a situações de crise e a necessidades em constante evolução. O ICSN aumentou os níveis de segurança nuclear, por exemplo, apoiando o acompanhamento do plano de ação conjunto global em matéria de cooperação com o Irão e os testes de resistência das centrais nucleares em vários países. O IP influenciou efetivamente a evolução política nos países parceiros de acordo com os interesses da UE e contribuiu para o desenvolvimento de relações mútuas com países terceiros, complementando as atividades temáticas de maior dimensão financiadas no âmbito do ICD, em particular o programa Bens Públicos Mundiais e Desafios Globais. No entanto, importar referir que existem dificuldades na medição da realização dos objetivos. Uma vez que este relatório é um relatório de revisão intercalar e vários dos instrumentos só recentemente começaram a ser executados (na sequência da elaboração de documentos de estratégia), é muito cedo para quantificar os resultados da realização de objetivos de elevado nível (e de longo prazo) nesta fase. Para ajudar a atenuar esta situação, as avaliações externas também coligiram dados de instrumentos anteriores. Assim sendo, devem ser tidas em consideração outras limitações na medição da realização dos objetivos. Muitas vezes, o apoio da UE pode ser considerado apenas como um fator que contribuiu para os resultados alcançados. Por exemplo, a luta para erradicar a pobreza é uma iniciativa altamente ambiciosa. Muitos fatores, internos e externos, afetam o desenvolvimento dos países parceiros da UE e de outros objetivos. Outros importantes intervenientes nas relações externas desempenham um papel ativo, juntamente com um número crescente de doadores privados, incluindo fundações. Além disso, cabe aos países parceiros adotar e implementar as reformas e políticas necessárias que os instrumentos apoiam. Pertinência dos objetivos

Os documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão confirmaram que os objetivos dos instrumentos eram, em grande medida, pertinentes para as prioridades políticas na altura em que foram fixados. Em comparação com o QFP 2007-2013, a relevância estratégica melhorou substancialmente, já que os ensinamentos do passado foram integrados nos novos regulamentos: ·confirmação do alcance global (IEP e IP); ·promoção dos interesses da UE em todo o mundo (IP); ·maior foco na prevenção de conflitos (IEP); ·novos princípios de programação comum (ICD, FED); ·maior diferenciação (ICD, IEV, IPA); ·foco mais acentuado nas abordagens setoriais (IPA); ·delimitação clara de objetivos específicos (IEDDH); ·maior coerência e complementaridade entre o IEP e os instrumentos de cooperação geográfica e com as operações da PESC (Política Externa e de Segurança Comum); ·ambições mais amplas para a parceria com a Gronelândia (DG); e ·harmonização e implementação de procedimentos (Regulamento de Execução Comum). Por outro lado, as avaliações externas sublinham a relevância estratégica dos instrumentos temáticos, em particular a sua capacidade de agir sem o consentimento explícito do país parceiro, se necessário. Por exemplo, o envolvimento em respostas a situações de crise, os direitos humanos e a democratização em contextos deteriorados, bem como a promoção dos interesses da UE e de ações globais sobre bens públicos, incluindo as alterações climáticas. O conjunto de instrumentos amplos e flexíveis tem conseguido abranger as prioridades da UE sem grandes lacunas, com exceção da iniciativa «Desenvolver as capacidades para promover a segurança e o desenvolvimento» (CBSD).

No entanto, na programação (sempre que esta se aplique) e na execução dos instrumentos, esse potencial nem sempre foi totalmente explorado. Em alguns países, as ações no âmbito dos instrumentos foram estrategicamente combinadas, enquanto noutros, o potencial de combinação estratégica destas nem sempre foi utilizado. Uma das principais vantagens dos instrumentos, em termos de relevância, é a sua flexibilidade, que é necessária para responder a eventos imprevistos em diferentes níveis: i) flexibilidade na resposta a situações de crise a curto prazo; ii) flexibilidade na escolha dos métodos de programação e execução; iii) flexibilidade financeira com fundos de reserva e reafetações dentro e entre instrumentos; iv) flexibilidade na programação plurianual com a possibilidade de adaptar a duração da programação à situação no terreno e redirecionar rapidamente o financiamento em caso de grandes mudanças; e v) flexibilidade na utilização de medidas especiais previstas no Regulamento de Execução Comum. Os documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão constataram que os instrumentos, devido aos seus objetivos suficientemente amplos e de caráter flexível, facilitaram a resposta da UE a novas situações de crise e às suas necessidades e objetivos políticos em constante evolução, bem como aos dos países parceiros. No entanto, a capacidade de reafetar os recursos financeiros foi totalmente esgotada com o surgimento de novas crises nos países vizinhos da UE. Os recursos internos e os fundos não consignados foram insuficientes para lidar com as crises. Por conseguinte, a rubrica IV teve de ser aumentada durante a revisão intercalar do QFP e a UE teve de criar diferentes fundos fiduciários e mecanismos de coordenação relacionados com a crise, como o mecanismo em favor dos refugiados na Turquia (FRiT). Através dos fundos fiduciários e do FRiT, a UE conseguiu responder com bastante rapidez às crises e mobilizar fundos adicionais dos seus Estados-Membros e de outros doadores, mesmo sendo as contribuições dos Estados-Membros inferiores às esperadas. A resposta teve igualmente de ser facilitada pela utilização de medidas especiais não abrangidas pelas decisões regulares de programação. É muito cedo para determinar se todos os instrumentos estão adequadamente concebidos para implementar plenamente a Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da UE e o novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, que se centram na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) aprovados internacionalmente. No entanto, verifica-se uma harmonização clara entre os novos ODS e os objetivos de vários instrumentos. Em termos gerais, constata-se que as prioridades e os setores de intervenção definidos nos regulamentos relativos ao 11.º FED, IEDDH, IEV, ICD, IPA II, IEP e IP ainda são relevantes e abrangem as necessidades e prioridades atuais, pelo que não são necessárias quaisquer alterações aos regulamentos nesta fase. No entanto, os ensinamentos retirados da revisão intercalar do QFP, no que respeita à flexibilidade financeira limitada e à complexidade da arquitetura atual (que impedem uma maior complementaridade no terreno e o preenchimento de lacunas), deveriam ser tidos em consideração na futura arquitetura dos instrumentos. Eficácia Muitos dos países parceiros e temas abrangidos pelos instrumentos registaram progressos positivos ao longo dos últimos anos. Os relatórios anuais recentes sobre a execução dos instrumentos da UE para o financiamento de ações externas apresentam vários exemplos positivos para todos os objetivos pertinentes, apesar de contextos por vezes difíceis (p. ex., no caso da vizinhança europeia e da África subsariana). Por exemplo:

·a reforma da administração pública na Geórgia; ·a redução da pobreza no Vietname em 90 %, ao longo da última década; ·a estabilização da Colômbia após o acordo de paz (através de ações de curto e longo prazo); e ·o apoio à formação do pessoal das centrais nucleares na Ucrânia, a fim de reforçar a segurança. No entanto, a eficácia global dos instrumentos na consecução dos seus objetivos é difícil de medir, em parte devido à dificuldade em definir sistemas adequados de monitorização e avaliação ao nível dos instrumentos. Por outro lado, existem vários resultados que só podem ser medidos a nível de país e/ou de setor e não podem ser agregados ao nível dos instrumentos, em parte devido à diversidade de países e temas abrangidos. Em alguns casos (p. ex., FED e ICD), os indicadores de alto nível associados aos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (até 2015) e aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (desde 2015) foram incluídos na base jurídica e são utilizados para medir o progresso global, mas: i) não podem ser diretamente atribuídos às ações dos instrumentos; ii) são influenciados por muitos fatores externos (p. ex., políticas governamentais, intervenções de outros doadores e contexto internacional) e iii) não são capazes de avaliar determinadas características dos instrumentos, p. ex., a flexibilidade. Desde a criação dos instrumentos, a Comissão tem envidado esforços e melhorado a comunicação dos resultados dos projetos e dos programas. Por exemplo, com o lançamento do quadro de resultados da UE para a cooperação internacional e o desenvolvimento, em 2015, que produziu o seu primeiro relatório sobre resultados selecionados em julho de 2016. Foram também criados outros quadros de desempenho idênticos com indicadores estratégicos operacionais especificamente para o IPA II e o IP. Apesar destas melhorias, são necessários esforços suplementares ao nível dos instrumentos para assegurar um sistema claro de monitorização e avaliação que explique a forma como a UE medirá as alterações. As modalidades de execução disponíveis desempenham um papel fundamental na eficácia dos instrumentos. As simplificações introduzidas no Regulamento de Execução Comum, tais como a possibilidade de ceder ou atribuir subvenções a entidades sem personalidade jurídica, reforçaram a eficácia do IEHHD. Beneficiando de exceções, a resposta a situações de crise no âmbito do IEP pode ser tão rápida como a ajuda humanitária. A introdução da modalidade de apoio orçamental e o reforço do diálogo político associado no âmbito do IPA II desempenharam um papel importante na promoção de programas efetivos de estabilização e de reformas nos países beneficiários. Este foi, particularmente, o caso dos Balcãs Ocidentais, onde esta modalidade foi introduzida pela primeira vez. De modo idêntico, os mecanismos de apoio orçamental na Gronelândia deram origem a sistemas de gestão das finanças públicas mais sólidos e a melhorias na capacidade da administração nacional para planear e executar políticas. Contudo, os procedimentos da UE (provenientes do Regulamento Financeiro) ainda são entendidos pelas partes interessadas como morosos e pesados. Em termos de integração das prioridades da UE, foram observados progressos significativos em alguns programas nos domínios das alterações climáticas e do ambiente. Contudo, ainda há muito a fazer para integrar esses domínios em todos os setores, tendo em conta a dimensão dos desafios. A integração das questões relativas aos direitos humanos, incluindo a igualdade de género e a capacitação das mulheres, é um trabalho ainda em curso, embora o estudo sobre a execução do plano de ação II da UE em matéria de igualdade de género tenha suscitado algumas mensagens positivas, nomeadamente no que respeita ao IEP. De um modo geral, as avaliações externas demonstraram que a falta de interesse ou a resistência dos governos dos países parceiros para apoiar os direitos humanos constituem frequentemente um entrave significativo à execução deste plano. Eficiência

O nível das despesas administrativas indica uma gestão eficiente dos orçamentos dos instrumentos. Embora, a nível global, o desempenho organizacional possa ser eficiente, algumas partes interessadas consideram que, em alguns casos, a execução dos instrumentos foi demasiado pesada em termos administrativos. Alguns intervenientes consideram que a Comissão está mais centrada nos processos do que nos objetivos e resultados das políticas. Tarefas como a integração de diferentes políticas e o cumprimento de compromissos internacionais, como os princípios da apropriação e da parceria, implicam processos pesados. Outros regulamentos (como o Regulamento Comitologia) agravam a complexidade e o tempo necessário para executar os instrumentos. Em comparação com os instrumentos do QFP 2007-2013, foram realizados ganhos de eficiência modestos. Por exemplo, através da redução do número de programas temáticos do ICD de cinco para dois, embora continue a observar-se alguns fatores de rigidez no programa Bens Públicos Mundiais e Desafios Globais, uma vez que foram criadas cinco rubricas orçamentais diferentes. Alguns ganhos de eficiência resultantes dos processos de simplificação (tais como a utilização de estratégias nacionais em detrimento de estratégias a nível da UE e a possibilidade de substituição de programas indicativos plurianuais por documentos de programação conjuntos, caso os critérios de qualidade não sejam satisfeitos) foram introduzidos nos processos de programação no âmbito do ICD, FED, IEV e IPA II. No que respeita aos instrumentos geográficos, está em curso um longo processo de programação para salvaguardar os princípios da apropriação e da parceria. No caso do FED, os procedimentos incluem também o envolvimento dos gestores orçamentais nacionais/regionais, cuja função é, muitas vezes, considerada como um entrave à eficácia e à eficiência, nomeadamente a nível regional. A explicação é frequentemente associada à falta de capacidades, apesar do apoio regular ao seu desenvolvimento. A adoção do Regulamento de Execução Comum constituiu um elemento novo e simplificador do QFP 2014-2020 para os instrumentos orçamentais da UE abrangidos pelo presente relatório, o qual foi amplamente reproduzido no regulamento de execução do 11.º FED. Através da harmonização das regras e da limitação das diferenças na interpretação dos instrumentos de financiamento externo, as avaliações externas apontam para ganhos de eficiência resultantes do Regulamento de Execução Comum, ainda que modestos. Por exemplo, no âmbito do IEDDH (em casos específicos) e, em especial, do IEP, a concessão direta de financiamento acelera a execução em situações de crise ou de necessidade urgente. Coerência interna, coerência externa, complementaridade e sinergias entre os instrumentos de financiamento externo Cada instrumento de financiamento externo possui o seu âmbito de aplicação específico, com base nas questões de fundo que aborda (os instrumentos IEDDH, ICSN, IEP e IP podem ser aplicados a nível mundial) ou no foco geográfico (os instrumentos ICD, FED, IEV, GD e IPA, acompanhados por temas específicos). Três instrumentos são claramente concebidos para complementar outros através das suas diferentes modalidades de execução: 1) IEDDH (ações independentes e flexíveis); 2) IEP (para resposta rápida com ações a curto e longo prazo); e 3) IP (ações no interesse da UE e/ou de mútuo interesse que não podem ser financiadas no âmbito dos instrumentos ICD, IEV ou IPA II).

A coerência interna no âmbito dos instrumentos é amplamente satisfatória devido a revisões das instruções de programação geográfica, concentrações setoriais, processos de decisão adequados e sistemas melhorados de análise da qualidade. No entanto, podem observar-se variações significativas ao nível das delegações da UE. Os documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão fornecem alguns exemplos de complementaridades entre os instrumentos. Por exemplo, o IEDDH e o IP apoiam determinadas ações que outros instrumentos geográficos não podem financiar, tais como a cooperação direta com organizações da sociedade civil sobre questões de direitos humanos ou a cooperação com países industrializados. Também foram identificadas sinergias positivas entre o IEP (com a sua capacidade de produzir reações a curto prazo sem programação) e os instrumentos geográficos. No entanto, a eficácia do acompanhamento é prejudicada pela falta de flexibilidade nos procedimentos de muitos outros instrumentos que estão condicionados por longos períodos de programação. Contudo, a coerência global entre os instrumentos pode ser melhorada, nomeadamente através da integração dos instrumentos para reduzir as fronteiras entre os instrumentos/programas geográficos (11.º FED, IEV, ICD e IPA II) e temáticos (programas temáticos no âmbito do ICD, IEP e IP), que podem intervir nos mesmos domínios. O âmbito de aplicação específico dos instrumentos geográficos dificultou o envolvimento estratégico e coerente de alguns países parceiros. São utilizados três instrumentos geográficos para parcerias com a África (FED, ICD e IEV), e a cooperação a nível continental é financiada pelo ICD (o programa pan-africano) e, com um âmbito de aplicação ligeiramente reduzido, pelo 11.º FED (programa intra-ACP). De modo idêntico, torna-se difícil construir pontes entre as regiões, uma vez que, por exemplo, as relações da UE com as Caraíbas e a América Latina são abrangidas pelo ICD e pelo FED. A Coerência das Políticas para o Desenvolvimento ganhou uma nova dinâmica. A análise do apoio da política comercial ao desenvolvimento em matéria de cooperação regional indica uma maior atenção à relação entre comércio e desenvolvimento. As relações entre segurança, desenvolvimento e ajuda humanitária também ganharam uma nova dinâmica. No que respeita aos instrumentos geográficos (ICD, IEV e 11.º FED), em termos de coerência entre as prioridades dos países parceiros da UE, algumas avaliações externas mencionam tendências para agendas marcadas predominantemente pela UE durante a programação. Tal acontece apesar da ampla consulta às partes interessadas durante as fases de programação e execução dos projetos, e, nomeadamente no FED, da assinatura conjunta dos documentos de programação plurianual e das ações anuais. Este aparente equilíbrio entre os interesses da UE, por um lado, e os valores internacionais e os princípios de parceria, por outro, deve ser observado no âmbito do novo contexto político da Agenda 2030/ODS universalmente acordados. Valor acrescentado Uma combinação de vários fatores explica o valor acrescentado dos instrumentos da UE: i) as competências ou os conhecimentos da UE; ii) a natureza da UE como entidade supranacional, e a neutralidade relativa, a influência política e o efeito de alavanca que lhe estão subjacentes; iii) a dispersão geográfica de alguns instrumentos, incluindo a presença em contextos frágeis onde o número de parceiros de desenvolvimento e o volume significativo de fundos disponíveis são menores; iv) o âmbito de aplicação dos instrumentos e modalidades (tais como apoio orçamental, subvenções, gestão indireta, mecanismos de financiamento misto e processos de decisão rápidos para resposta a situações de crise); e v) a capacidade da UE para liderar ações conjuntas (ou seja, programação conjunta e aplicação conjunta), em especial com os Estados-Membros.

Outros fatores são o facto de os instrumentos poderem ser utilizados para intervir a vários níveis (ou seja, nacional, regional, continental), a previsibilidade dos fundos (especialmente o FED, que não está sujeito à regra da anualidade do orçamento da UE), a prioridade atribuída à cooperação regional e a posição única da UE para preparar os países candidatos à adesão através do IPA. Outros instrumentos especializados têm um valor acrescentado específico associado ao seu âmbito de aplicação. Por exemplo, a rapidez, a flexibilidade e a capacidade do IEP para se adaptar a contextos em evolução e a presença em zonas onde outros intervenientes estão ausentes, e as ações do IEDDH em situações sensíveis que envolvem direitos humanos sem que seja necessário o consentimento de governos parceiros. Efeito de alavanca Existem condições para que os instrumentos promovam um diálogo político reforçado a nível nacional, nomeadamente quando os programas são aplicados através de apoio orçamental. O IP fomenta diálogos políticos/parcerias com países terceiros através do apoio a atividades de cooperação específicas (com base no interesse mútuo) que ajudam a promover os interesses da UE e a criar um efeito de alavanca único a nível político. Outro efeito de alavanca importante resulta do papel de coordenação de doadores desempenhado pelas delegações da UE: promovendo a complementaridade e a coerência entre os diferentes agentes da UE e aumentando a visibilidade da UE. Este facto é particularmente verdadeiro nos casos em que foram lançados processos de programação conjunta. Os instrumentos especializados também promovem diálogos políticos específicos, por exemplo, através do ICSN ou do IEDDH em matéria de observação eleitoral. O IEP contribuiu para dinamizar o diálogo político da UE ao aumentar os fundos dos doadores gastos tendo em contas as situações conflito. As avaliações apontam igualmente alguns efeitos negativos para a influência política exercida em termos de reforço do diálogo político em matéria de direitos humanos e valores fundamentais. Tais efeitos foram associados, em especial, a uma menor aceitação do modelo democrático-liberal de desenvolvimento, à importância cada vez menor da ajuda pública ao desenvolvimento e ao aparecimento de novos intervenientes. O efeito de alavanca financeira dos instrumentos é razoavelmente elevado, graças sobretudo aos mecanismos de financiamento misto (ou seja, para o ICD, FED, IEV e IPA). A criação de fundos fiduciários também resultou num efeito de alavanca financeira, ainda que nem sempre ao nível esperado. Possibilidades de simplificação A existência de mecanismos de execução eficientes em termos de custos e eficazes é essencial para melhorar o desempenho dos instrumentos. A Comissão iniciou um processo de simplificação através da revisão das orientações relativas à programação plurianual e aos processos de decisão anuais. No entanto, as partes interessadas ainda consideravam que o número total de instrumentos, bem como alguns instrumentos em particular, era complexo, pesado em termos administrativos e sem flexibilidade financeira. A repartição orçamental detalhada incluída no ICD para os programas geográficos e temáticos agrava a complexidade e a rigidez do instrumento, dificultando a transferência de fundos entre objetivos e a alteração das prioridades no âmbito do instrumento, em especial, em situações em que é necessário dar resposta a situações de crise e emergências. Antes do QFP 2014-2020, cada instrumento dispunha das suas próprias regras de execução, o que levou a divergências na sua execução no QFP 2007-2013. O Regulamento de Execução Comum, com o qual o regulamento de execução do FED está amplamente harmonizado, contribuiu para o programa de simplificação no sentido em que evitou divergências e problemas de interpretação. Desde 2014, a continuação dos esforços de simplificação das relações externas centrou-se na eliminação de encargos desnecessários, no aumento da flexibilidade e na redução da complexidade para os parceiros externos ao nível da execução. Estão previstas outras simplificações, mas, primeiro, o Conselho e o Parlamento Europeu devem aprovar alterações ao Regulamento Financeiro, cuja revisão foi proposta pela Comissão. Contribuição para a coerência da ação externa da UE

A UE garante a segurança e a prosperidade dos cidadãos europeus através de uma participação ativa na cena mundial, a fim de promover os seus interesses e defender os valores da democracia, o Estado de direito e a proteção dos direitos humanos. As políticas de ação externa da UE incluem compromissos internacionais como a Agenda 2030 e o Acordo de Paris sobre as alterações climáticas, juntamente com a Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da UE, o novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, a parceria UE-África renovada, a Política Europeia de Vizinhança revista, a Política de Alargamento e o Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária, entre outros, que, no seu conjunto, fornecem o quadro necessário para que a UE atinja os seus objetivos. Para cumprir estes objetivos, o conjunto de mecanismos da UE para as políticas externas inclui ações em prol da cooperação para o desenvolvimento, da diplomacia, da paz, da segurança e defesa, da cooperação económica, do alargamento, da ajuda humanitária e da proteção civil, do reforço das relações de vizinhança, da assistência macrofinanceira, de parcerias em matéria de alterações globais e do comércio. A parte relativa aos instrumentos deste conjunto de mecanismos representa mais de três quartos do financiamento disponível no âmbito do atual QFP e contribui para a ação externa da UE desde 2014, conforme referido nos documentos de trabalho de avaliação dos serviços da Comissão. Além disso, a fim de reforçar a eficácia da UE no apoio à estabilidade, à segurança e ao desenvolvimento sustentável nos países parceiros, a Comissão adotou uma proposta de alteração do Regulamento IEP. A alteração elimina a lacuna identificada na capacidade da UE para prestar apoio ao desenvolvimento das capacidades dos seus parceiros no setor da segurança e permite à UE apoiar ações de forças militares, em circunstâncias excecionais e claramente definidas. Através da utilização de programação conjunta com os Estados-Membros e outros doadores, foi criada uma resposta mais coerente e visível da UE ao desenvolvimento dos países parceiros. Uma avaliação específica publicada em março de 2017 identificou progressos na programação conjunta com os Estados-Membros que demonstram que, apesar desta se encontrar na sua fase inicial, é proveitosa para a UE e para os seus Estados-Membros. Os desafios associados à garantia da apropriação do processo e dos resultados pelos países parceiros devem ser objeto de uma análise mais aprofundada. No que respeita à sociedade civil nos países parceiros, embora os instrumentos geográficos trabalhem sobretudo com as respetivas autoridades, a cooperação com organizações da sociedade civil continua a ser uma característica constante dos instrumentos, a fim de contribuir para o reforço da capacidade das organizações e para uma sociedade civil que seja capaz de promover reformas e pedir contas aos governos. Alguns instrumentos e programas, como o IEDDH e o OSC/AL do ICD, visam essencialmente apoiar a sociedade civil. A estreita interligação entre as políticas internas e externas é notória, por exemplo, com a crise migratória, em que foi necessário coordenar e complementar os instrumentos. As prioridades da política interna da UE foram integradas, tanto quanto possível e de uma forma coerente e consistente, em ações externas, a fim de salvaguardar os interesses da UE e promover soluções de interesse mútuo, bem como beneficiar do foco especializado do IP na relação entre as políticas interna e externa. Para defender adequadamente os interesses externos e atingir os objetivos globais, a colaboração entre os serviços internos e externos da UE tem sido reforçada para assegurar abordagens coerentes e evitar duplicações e sobreposições. Para ajudar a reforçar a coerência, assegurar que as ações da UE se reforçam mutuamente e evitar abordagens contraditórias, os serviços externos devem ter um conhecimento mais completo das atividades que são realizadas fora da UE, especialmente em matéria de alterações a nível mundial, como as alterações climáticas, a biodiversidade ou a luta contra o terrorismo. A atual diversidade de documentos de programação que abrangem um determinado país/região/continente dificulta a obtenção de uma perspetiva clara das ações externas. Contribuição para as prioridades da UE em matéria de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo O crescimento inteligente, sustentável e inclusivo está no cerne da assistência externa da UE. Os instrumentos contribuem para o crescimento inteligente, através do apoio a projetos relacionados com o comércio e do desenvolvimento de abordagens coletivas em matéria de alterações climáticas e ambiente. Em muitos países parceiros, a assistência da UE a nível nacional tem de incidir num máximo de três setores de concentração, em consonância com a Agenda para a Mudança, que visa aumentar significativamente o impacto e a eficácia desta assistência externa. O apoio da UE tem-se centrado mais nas duas áreas prioritárias da Agenda para a Mudança, uma das quais é o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo ao serviço do desenvolvimento humano.

O IPA II tem o objetivo claro de promover o desenvolvimento económico e social dos países que dele beneficiam, com vista a atingir as metas fixadas na estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Os instrumentos de desenvolvimento têm uma forte incidência nestas três prioridades, refletida nas ações adotadas nos diversos Programas de Ação Anuais. O IP e a Decisão Gronelândia também contribuem para estas prioridades da UE. No que respeita ao IP, um dos seus objetivos específicos é a promoção da dimensão internacional da estratégia Europa 2020 em todos os seus aspetos (p. ex., emprego, crescimento, investimentos e PME). Desde 2008, a Comissão tem criado mecanismos de financiamento misto em diferentes regiões do mundo, que produzem um efeito de alavanca nos investimentos, com o objetivo de promover o desenvolvimento económico sustentável. Estas operações de financiamento misto abrangem diversos domínios de intervenção (projetos de infraestruturas, financiamento de microempresas e PME, etc.) e o valor acrescentado que geram varia em função do objetivo adicional específico que devem concretizar, bem como da situação económica do país onde as operações são realizadas (p. ex., quadro macroeconómico, ambiente empresarial favorável, clima de investimento). Impacto a longo prazo As avaliações externas identificaram dificuldades óbvias na avaliação do impacto a longo prazo dos instrumentos no ponto médio da sua execução, uma vez que alguns deles apenas recentemente começaram a executar um número significativo de projetos e programas e, em muitos casos, ainda não foram estabelecidos pontos de referência. No entanto, algumas avaliações conseguiram identificar ações realizadas no âmbito de instrumentos anteriores que apresentam tendências positivas em indicadores-chave. Por exemplo, o ICD apoiou a elaboração de 50 estratégias climáticas a nível nacional e regional nos últimos anos; nos países vizinhos, e apesar das circunstâncias difíceis (p. ex., crise económica mundial, crises regionais, guerras civis, terrorismo e crise migratória), alguns países apresentaram progressos significativos em determinadas áreas da governação (p. ex, a Geórgia, na área da administração pública). No caso do IP, a revisão intercalar conclui que o apoio implementado está no bom caminho para produzir os impactos esperados. Face ao atual conjunto de objetivos contidos nos instrumentos, o desempenho depende de vários fatores externos que não são controlados pelos instrumentos, como a apropriação nacional, a vontade política e a capacidade administrativa de um país. O custo da inação ou ação tardia nas relações externas seria catastrófico em caso de aumento de instabilidade, conflitos e guerras, nomeadamente na vizinhança da UE, com possíveis efeitos de contágio para a própria UE. 5. Conclusões Em conclusão, o atual conjunto de instrumentos ainda é relevante e demonstrou ser suficientemente flexível. Nesta fase, por conseguinte, os instrumentos não necessitam de alterações através de propostas legislativas ou de atos delegados. No entanto, os documentos de trabalho dos serviços da Comissão associados ao presente relatório apontam alguns aspetos que merecem atenção no futuro, tendo em vista a execução da ação externa da UE e a obtenção de ensinamentos para a próxima geração de instrumentos. Os problemas identificados nas diferentes avaliações externas serão tidos em consideração no período remanescente de execução dos instrumentos e durante a preparação da próxima geração de instrumentos. Em especial: ·A Agenda 2030 é fundamental, uma vez que define Objetivos de Desenvolvimento Sustentável ambiciosos e universais e se baseia em parcerias com múltiplas partes interessadas, sublinhando a importância de uma agenda de «não centrada na ajuda» e as interligações entre os objetivos, incluindo a relação entre segurança e desenvolvimento. Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável devem ser tidos em consideração na ação externa da UE de uma forma consistente e coerente. Em consonância com a Agenda 2030, a Estratégia Global e o novo Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento fornecem uma nova visão para a ação externa da UE. ·A importância da promoção dos valores fundamentais e dos direitos humanos está no cerne dos instrumentos, mas algumas avaliações externas apontam para uma crescente dificuldade em promover e implementar esta agenda em muitos países, bem como para o espaço cada vez menor para as organizações da sociedade civil. Tal dificulta o trabalho da UE nessas dimensões importantes e destaca outra possível tensão entre alguns elementos fundamentais da ação externa da UE e os princípios de parceria e de apropriação.

·No atual contexto de múltiplos conflitos e crises, o quadro financeiro plurianual da UE deve ser capaz de se ajustar rapidamente à evolução das prioridades e a acontecimentos imprevistos, e de responder rapidamente no terreno. De modo idêntico, os instrumentos necessitam não só de flexibilidade financeira como de outras formas de flexibilidade, para que a ação externa responda aos muitos desafios que se colocam à UE na cena mundial. Esta flexibilidade deve ser desenvolvida a diferentes níveis. Tal significa começar pelo orçamento, que deve incluir reservas mais substanciais, através da programação plurianual, e uma maior simplificação ao nível da execução, de modo a aumentar a eficiência e a eficácia. ·É necessário reavaliar o equilíbrio entre os compromissos a longo prazo para apoiar as reformas nos países parceiros e as ações de curto prazo. Tal aponta para uma tensão entre a previsibilidade, associada a compromissos em matéria de eficácia da ajuda, e a flexibilidade da assistência externa da UE. ·De um modo geral, é necessário ter em consideração o futuro nível de ambição em matéria de paz e segurança nas ações externas. Por outro lado, com base na experiência recente, continuará a ser necessária uma capacidade de resposta rápida e flexível às situações de crise. ·Embora exista coerência entre os instrumentos, esta poderia ser reforçada através da redução do seu número, o que contribuiria para assegurar melhores interações ao nível operacional, nomeadamente entre instrumentos geográficos e temáticos e programas que podem intervir nos mesmos domínios. ·A integração das prioridades da UE, ainda que bem-sucedida a nível global (p. ex., no que respeita às alterações climáticas e à proteção do ambiente), revelou-se complexa em alguns contextos, em especial, devido à resistência dos países parceiros, e a uma possível tensão entre a realização da agenda da UE (p. ex., no que respeita à promoção da ação para dar resposta a bens públicos mundiais e desafios globais ou à migração e à segurança) e os princípios de apropriação e de parceria. ·É necessária uma melhor articulação da relação entre os objetivos das políticas interna e externa. Seria necessário desenvolver abordagens alternativas a esta cooperação, com base na experiência do IP e do programa Bens Públicos Mundiais e Desafios Globais do ICD, que têm um âmbito mundial. ·O princípio de graduação no ICD limitou intencionalmente a capacidade da UE para cooperar com países de rendimento médio-elevado através de cooperação bilateral. A UE deve prosseguir a cooperação com todos os países, incluindo os países em desenvolvimento mais avançados e os parceiros estratégicos, em consonância com a Agenda 2030 e o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento. ·O potencial de cooperação com os Estados-Membros da UE, nomeadamente através de programação conjunta, deve continuar a ser reforçado. No entanto, tal exigiria um maior compromisso dos governos dos países parceiros e dos Estados-Membros em alguns países. Anexos Quadro 1 Despesas por país beneficiário e região e por instrumento/em EUR





Quadro 2 Contribuições para o mecanismo em favor dos refugiados na Turquia, em milhares de EUR