Resumo As reformas do sistema judicial polaco, incluindo os factos mais recentes, continuam a ser uma fonte de grande preocupação, tal como referido em 2020. Certas reformas realizadas desde 2015 aumentaram a influência dos poderes executivo e legislativo no sistema judicial em detrimento da independência do poder judicial e levaram a Comissão a dar início ao procedimento ao abrigo do artigo 7.º, n.º 1, do TUE, que ainda se encontra em curso. Em abril de 2021, a Comissão intentou uma ação contra a Polónia junto do Tribunal de Justiça, referente a uma lei aplicável ao sistema judicial que põe em causa a independência dos juízes e é incompatível com o direito da UE. Em julho de 2021, o Tribunal de Justiça ordenou medidas provisórias no âmbito desse processo. No mesmo dia, o Tribunal Constitucional decidiu que as medidas provisórias ordenadas pelo Tribunal de Justiça no domínio do sistema judicial são incompatíveis com a Constituição polaca. Também em julho de 2021, o Tribunal de Justiça decidiu que o regime disciplinar aplicável aos juízes na Polónia é incompatível com o direito da UE. O Conselho Nacional da Magistratura continua a funcionar apesar de ver a sua independência contestada e o funcionamento do Supremo Tribunal foi também afetado, nomeadamente por alterações da legislação. Em maio de 2021, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos detetou irregularidades num processo de nomeação para o Tribunal Constitucional. O quadro jurídico e institucional de prevenção e combate à corrupção está, em grande medida, em vigor. No entanto, existem riscos no que respeita à eficácia do combate à corrupção a alto nível, incluindo o risco de influência indevida nas ações penais por corrupção para fins políticos. Neste contexto, persiste a preocupação relativamente à independência das principais instituições responsáveis pela prevenção e pelo combate à corrupção, tendo em conta, nomeadamente, a subordinação do Serviço Central de Combate à Corrupção ao executivo e o facto de o ministro da Justiça ser igualmente o procurador-geral. Entre 2018 e 2020 foi aplicado um programa específico do Governo de combate à corrupção, mas algumas das principais medidas legislativas continuam por concluir. Continuam a existir deficiências estruturais no que respeita ao sistema de declaração de património e à atividade dos lóbis. No que respeita à liberdade e ao pluralismo dos meios de comunicação social, espera-se que o Governo adote legislação para transpor a Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual e assim reforce a independência das entidades reguladoras dos meios de comunicação. Até à data, o mercado polaco dos meios de comunicação tem sido considerado diverso, mas as partes interessadas receiam impactos negativos decorrentes da aquisição da Polska Press pela Orlen, uma empresa pública. Embora a autoridade da concorrência (UOKiK) tenha aprovado a operação, o provedor de Justiça polaco contestou esta decisão, tendo considerado que esta autoridade não analisara se a aquisição levaria a uma restrição da liberdade de imprensa. Também foram suscitadas preocupações quanto a um projeto de legislação fiscal que visa alguns grupos de comunicação, num ambiente considerado cada vez menos favorável aos meios de comunicação detidos por estrangeiros. Desde 2020, assistiu-se a uma deterioração do ambiente profissional dos jornalistas, com o recurso a processos judiciais intimidatórios, o aumento da incapacidade de proteger os jornalistas e ações violentas durante protestos, incluindo por parte das forças policiais. O sistema de equilíbrios de poderes continua sujeito a uma pressão considerável. O procedimento legislativo acelerado continua a ser utilizado em várias questões além das relacionadas com a pandemia de COVID-19, incluindo para adotar reformas estruturais do sistema judicial, sem consulta ou com consulta limitada das partes interessadas. Algumas medidas introduzidas pelo Governo em 2020 para combater a pandemia de COVID-19 foram consideradas ilegais pelos órgãos jurisdicionais em processos individuais. O provedor de Justiça continuou a desempenhar um papel fundamental enquanto garante do Estado de direito. Na sequência de uma decisão do Tribunal Constitucional, em julho de 2021, o provedor de Justiça cessante deixou de exercer as competências principais. Os trabalhos parlamentares apontam agora para uma nomeação de um novo provedor de Justiça com o apoio de todos os partidos. O espaço cívico ainda se mantém vibrante, mas tem sido continuamente afetado por problemas gerais relacionados com os direitos das mulheres e ataques a grupos LGBTI.

I.Sistema judicial

O sistema judicial polaco está dividido em dois ramos principais, o administrativo e o comum. O Supremo Tribunal Administrativo e 16 tribunais administrativos exercem o controlo da administração pública, nomeadamente no que se refere à legalidade das medidas dos órgãos da administração local e dos órgãos territoriais da administração pública. O sistema judicial comum, supervisionado pelo Supremo Tribunal, comporta três níveis: 11 tribunais de recurso, 46 tribunais regionais e 318 tribunais de comarca. Os juízes são nomeados pelo presidente da República, a pedido do Conselho Nacional da Magistratura. O Tribunal Constitucional, que decide, nomeadamente, da constitucionalidade da legislação, é composto por 15 juízes escolhidos pelo Sejm (câmara baixa do Parlamento) para um mandato de nove anos. Nos termos da Constituição, o Conselho Nacional da Magistratura é responsável pela salvaguarda da independência judicial. Uma característica particular do Ministério Público, que não faz parte do sistema judicial independente, é o facto de o procurador-geral e o ministro da Justiça serem a mesma pessoa. A Constituição prevê que os advogados e os consultores jurídicos possam trabalhar autonomamente.

Independência

A perceção da independência judicial entre o público em geral e as empresas é baixa e continua a decrescer. Em 2021, enquanto 29 % do público em geral considera que o nível de independência dos órgãos jurisdicionais e dos juízes é «bastante bom ou muito bom», apenas 18 % das empresas têm a mesma perceção. Nos últimos cinco anos, a perceção da independência tem diminuído de forma constante, tanto para o público em geral como para as empresas. À semelhança do ano passado, o debate público sobre o sistema judicial continua a ser marcado por fortes tensões. No que respeita à campanha de difamação conduzida em 2019 contra juízes que criticaram abertamente as reformas da justiça, até à data não foram tomadas quaisquer decisões judiciais.

As reformas da justiça iniciadas em novembro de 2015 continuam a ser executadas no terreno. Estas reformas traduziram-se em mais de 30 leis, que incidiram em toda a estrutura do sistema judicial, incluindo o Tribunal Constitucional, o Conselho Nacional da Magistratura, o Supremo Tribunal, os tribunais comuns, os tribunais administrativos e o Ministério Público. Vários aspetos da reforma da justiça suscitam sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito, em especial à independência judicial. Esta é a principal questão subjacente ao procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE iniciado pela Comissão, que continua a ser apreciado pelo Conselho. Além disso, numa resolução, o Parlamento Europeu reiterou as suas preocupações relativamente à situação do Estado de direito na Polónia. A salvaguarda da independência judicial na Polónia é uma das recomendações específicas por país formuladas no contexto do Semestre Europeu de 2020, à qual continua a ser necessário dar resposta. Entretanto, o Governo polaco contestou abertamente o caráter vinculativo de um despacho de medidas provisórias proferido pelo Tribunal de Justiça, em 21 de maio de 2021, num processo intentado contra a Polónia por violação da legislação ambiental da UE.

O Tribunal de Justiça procedeu a uma maior clarificação dos requisitos do direito da UE em matéria de independência judicial no contexto polaco. Em 2 de março de 2021, o Tribunal de Justiça proferiu um acórdão no âmbito de um processo prejudicial, em que esclarece os requisitos do direito da UE no que respeita a nomeações judiciais para o Supremo Tribunal, que tiveram lugar em 2018. O Tribunal de Justiça, deixando a apreciação final ao órgão jurisdicional de reenvio, considerou que as sucessivas alterações da lei polaca relativa ao Conselho Nacional da Magistratura, que tiveram por efeito eliminar a fiscalização jurisdicional efetiva das decisões do Conselho que propõem ao presidente da República candidatos ao cargo de juiz do Supremo Tribunal, são suscetíveis de violar o direito da União. A este respeito, o Tribunal de Justiça observou que, tendo em conta o papel determinante do Conselho Nacional da Magistratura no processo de nomeação dos juízes na Polónia, o seu grau de independência é pertinente para garantir a independência do poder judicial, indicando que a independência do Conselho Nacional da Magistratura é questionável. Em 6 de maio de 2021, o Supremo Tribunal Administrativo deu execução ao referido acórdão do Tribunal de Justiça, considerando que o atual Conselho Nacional da Magistratura, no processo de nomeação dos juízes, não oferece garantias suficientes de independência em relação ao poder executivo e ao poder legislativo, sendo, por conseguinte, anuladas as resoluções do Conselho que deram origem a nomeações para as Secções Criminal e Civil do Supremo Tribunal em 2018. Encontram-se ainda pendentes no Tribunal de Justiça vários pedidos de decisão prejudicial adicionais apresentados por vários órgãos jurisdicionais polacos relacionados com as reformas da justiça de 2017 e 2018. Em 15 de julho de 2021, no contexto de um procedimento de infração que a Comissão lançou, o Tribunal de Justiça decidiu que o regime disciplinar dos juízes na Polónia é incompatível com o direito da UE. O Tribunal de Justiça decidiu, nomeadamente, que a Secção Disciplinar do Tribunal de Justiça não oferece todas as garantias de imparcialidade e independência e não está protegida de influência direta ou indireta dos poderes legislativo e executivo polacos.

Em 31 de março de 2021, a Comissão decidiu intentar uma ação contra a Polónia no Tribunal de Justiça, tendo em conta as preocupações relacionadas com a lei relativa ao sistema judicial de dezembro de 2019. A Comissão considera que a legislação polaca contestada compromete a independência dos juízes polacos, em violação do disposto no artigo 19.º, n.º 1, TUE e do primado do direito da União. A lei impede os órgãos jurisdicionais polacos, nomeadamente com a ameaça de processos disciplinares, de aplicarem diretamente o direito da UE que protege a independência do poder judicial, bem como de submeter pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Além disso, a Secção Disciplinar do Supremo Tribunal, cuja independência não está garantida, continua a tomar decisões com impacto direto nos juízes e na forma como estes exercem a sua função. Incluem-se aqui casos relativos ao levantamento da imunidade dos juízes para permitir a instauração de processos penais contra os mesmos ou para os deter, bem como a consequente suspensão temporária de funções e redução do vencimento. A mera perspetiva de se ser confrontado com um processo perante um órgão cuja independência não é garantida cria um «efeito dissuasor» para os juízes, podendo afetar a sua própria independência. Esta situação compromete seriamente a independência judicial na Polónia, a proteção judicial efetiva dos cidadãos na Polónia e a ordem jurídica da UE no seu conjunto. O Governo polaco considera que a Comissão está a ultrapassar as suas competências ao abrigo do Tratado e rejeita a posição que a Comissão assumiu no procedimento de infração. A Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que decretasse medidas provisórias para suspender as atividades judiciais da Secção Disciplinar em relação aos juízes, em especial no que respeita ao levantamento da imunidade judicial, a fim de evitar um prejuízo grave e irreparável à independência judicial e à ordem jurídica da União. Em 14 de julho de 2021, a vice-presidente do Tribunal de Justiça proferiu um despacho de medidas provisórias no processo C-204/21 R, deferindo plenamente o pedido da Comissão.

O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, chamado a pronunciar-se em vários processos relacionados com o funcionamento do sistema judicial polaco, considerou que uma nomeação de 2015 para o Tribunal Constitucional conduziu a uma violação do requisito de «um tribunal estabelecido por lei». Em fevereiro de 2021, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos comunicou existirem atualmente pendentes 27 processos que suscitam várias questões relacionadas com as reformas da justiça de 2017 e 2018. Até ao momento, o Governo polaco foi notificado em 21 dos processos intentados. Em 7 de maio de 2021, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos decidiu que um tribunal coletivo que inclui um juiz nomeado para um cargo judicial que já tinha sido preenchido durante a legislatura de 2011-2015 não constituía um «tribunal estabelecido por lei». Estas irregularidades no processo de nomeação de juízes para o Tribunal Constitucional foram apontadas como uma séria preocupação na proposta fundamentada adotada pela Comissão ao abrigo do procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE. O Tribunal Constitucional considerou este acórdão «não existente». Em 29 de junho de 2021, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) proferiu uma decisão relativa à destituição prematura de juízes do cargo de vice-presidente de tribunais comuns, levada a cabo pelo ministro da Justiça. O TEDH salientou a importância de salvaguardar a independência do sistema judicial e o respeito da equidade processual nos processos relativos às carreiras dos juízes e decidiu que, dado que a sua destituição prematura do cargo de vice-presidente do tribunal não fora fundamentada nem examinada por um tribunal comum ou por outro organismo com funções judiciais, não havendo motivos ponderosos que justificassem a falta de fiscalização jurisdicional, a Polónia infringiu o direito de acesso aos tribunais.

As preocupações em relação à independência e à legitimidade do Tribunal Constitucional, manifestadas pela Comissão no âmbito do procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE, ainda não estão dissipadas. Tal é igualmente ilustrado pelo acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos de 7 de maio de 2021. Em 2020, o provedor de Justiça continuou a manifestar preocupação quanto ao funcionamento e à legitimidade do Tribunal Constitucional, nomeadamente no que respeita a alterações introduzidas em tribunais coletivos já designados e ao indeferimento de pedidos de recusa de juízes devido à sua alegada falta de imparcialidade ou ao estatuto contestado. O Conselho da Europa também manifestou preocupações semelhantes. Entretanto, o Tribunal Constitucional continua a ser chamado a pronunciar-se sobre processos relativos às reformas da justiça, não só pelo primeiro-ministro, pelo presidente do Sejm, pelo Conselho Nacional da Magistratura e pela recém-criada Secção Disciplinar do Supremo Tribunal, mas também por outros juízes (recentemente nomeados) do Supremo Tribunal e pela recém-nomeada primeira presidente do Supremo Tribunal. Três processos intentados no Tribunal Constitucional pelo procurador-geral, pelo primeiro-ministro e por um grupo de membros do Sejm procuram avaliar a compatibilidade com a Constituição das disposições do Tratado da UE e obter uma declaração do primado da Constituição polaca sobre o direito da UE. A Comissão manifestou a sua preocupação com o pedido apresentado pelo primeiro-ministro, pelo facto de o mesmo contestar os princípios fundamentais do direito da UE, em especial o primado do direito da UE. Apesar da jurisprudência clara do Tribunal de Justiça, o Tribunal Constitucional já indicou, num obiter dictum, que o Tribunal de Justiça não tem competência para proferir decisões relativas aos sistemas judiciais dos Estados-Membros. Não obstante as preocupações já mencionadas, o Tribunal Constitucional proferiu decisões com um impacto significativo tanto nas pessoas como no quadro institucional. Nomeadamente, em 22 de outubro de 2020 e em 15 de abril de 2021, respetivamente, o Tribunal Constitucional proferiu decisões relativas ao direito ao aborto e à situação do provedor de Justiça. Estas decisões geraram fortes críticas dentro e fora da Polónia. Além disso, em 14 de julho de 2021 – na sequência de um despacho de medidas provisórias da vice-presidente do Tribunal de Justiça –, o Tribunal Constitucional decidiu que o artigo 4.º, n.º 3, segundo parágrafo, do TUE, lido em conjugação com o artigo 279.º do TFUE, é inconstitucional na medida em que obrigue a Polónia a cumprir despachos de medidas provisórias proferidos pelo Tribunal de Justiça que afetem a organização e o funcionamento dos tribunais polacos e o processo perante esses tribunais. Numa declaração pública, a Comissão exprimiu uma grande preocupação com esta decisão do Tribunal Constitucional.

O Conselho Nacional da Magistratura continua a ser constituído principalmente por membros nomeados a nível político. Importa relembrar que a reforma da justiça de 2018 mudou o procedimento de nomeação de juízes-membros do Conselho Nacional da Magistratura (CNM). No acórdão proferido em 2 de março de 2021, na sequência de um reenvio prejudicial do Supremo Tribunal, o Tribunal de Justiça reiterou que, para que a intervenção de um órgão jurisdicional, no contexto de um processo de nomeação de juízes por órgãos políticos, possa contribuir para lhe conferir objetividade, esse órgão deve ser suficientemente independente dos poderes legislativo e executivo e da autoridade à qual emite o seu parecer. Em 6 de maio de 2021, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu que o atual CNM não oferece garantias suficientes de independência em relação ao poder executivo e ao poder legislativo no processo de nomeação dos juízes. Apesar das graves preocupações manifestadas por vários outros órgãos jurisdicionais polacos, que apontam para a sua falta de independência, o CNM continua a propor candidatos para nomeações judiciais ao presidente da República, que são sistematicamente nomeados. Ao longo de 2020 e 2021, o CNM emitiu uma resolução para proteger a independência de um juiz polaco, nomeadamente para manifestar o seu apoio a um membro da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal, recusando, ao mesmo tempo, manifestar apoio semelhante a juízes visados em investigações penais conduzidas pelos serviços do Ministério Público no mesmo período. O CNM efetuou igualmente declarações de apoio a certos aspetos das reformas da justiça criticados pela Comissão.

Na sequência das alterações introduzidas em 2020, o Supremo Tribunal foi objeto de novas reformas no que diz respeito ao seu funcionamento. Em 1 de abril de 2021, o presidente da República promulgou o projeto de lei de 30 de março de 2021 que altera a lei relativa ao Supremo Tribunal. A nova lei reduz o quórum necessário para os juízes selecionarem candidatos para o cargo de presidente de uma secção e permite ao presidente da República nomear um presidente da secção «em exercício» se o quórum necessário não se encontrar preenchido. Além disso, a lei confere ao titular do cargo de primeiro presidente do Supremo Tribunal o controlo das sessões das secções conjuntas para resolver questões jurídicas, convocadas pelo primeiro presidente por iniciativa própria ou a pedido, nomeadamente, do procurador-geral ou do provedor de Justiça. A nova lei também altera as regras que regem o procedimento de recurso extraordinário, prorrogando por dois anos o prazo para interpor recursos extraordinários contra todas as decisões de todos os órgãos jurisdicionais polacos que tenham transitado em julgado após 17 de outubro de 1997. O provedor de Justiça e o Conselho Principal da Ordem dos Advogados expressaram pontos de vista críticos sobre a nova lei, sublinhando que a mesma afetaria ainda mais a independência do Supremo Tribunal. A atual primeira presidente do Supremo Tribunal, nomeada nos termos descritos no relatório do ano passado na sequência de um procedimento objeto de contestação, tomou decisões que suscitaram preocupação, em especial levando o Tribunal Constitucional a pronunciar-se sobre questões controversas, incluindo com vista a limitar o direito de acesso a documentos, e solicitando a proteção dos juízes do Supremo Tribunal recentemente nomeados – incluindo a própria – contra uma eventual contestação dos respetivo estatuto nos processos pendentes no Supremo Tribunal. A primeira presidente recorreu igualmente à Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos para afastar certos juízes do Supremo Tribunal de processos em que já tinham submetido um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Em 16 de julho de 2021, a primeira presidente do Supremo Tribunal proferiu uma declaração que refere o acórdão do Tribunal Constitucional de 14 de julho de 2021 e, considerando que o direito da UE não abrange matérias relativas à organização e ao funcionamento do sistema judicial dos Estados‑Membros, informa sobre a revogação da instrução de suspensão das atividades da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal em processos disciplinares contra juízes.

Vários juízes estão suspensos e não podem julgar quaisquer causas na sequência das decisões da Secção Disciplinar de levantamento da sua imunidade. O regime disciplinar, substancialmente alterado em 2018, gerou preocupações e a Comissão contestou a violação do direito da União pelo regime em processos por infração. Em 8 de abril de 2020, na sequência de um pedido de medidas provisórias, o Tribunal de Justiça ordenou à Polónia que suspendesse imediatamente a aplicação das disposições nacionais relativas às competências da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal em matéria de processos disciplinares contra juízes. Na sequência da suspensão dos processos disciplinares da sua competência, a Secção Disciplinar começou a exercer ativamente os seus novos poderes de decisão de pedidos apresentados pelo Ministério Público para levantar a imunidade de juízes que alegadamente cometeram uma infração penal. Desde 14 de fevereiro de 2020, data de entrada em vigor da nova Lei relativa ao sistema judicial, até 15 de março de 2021, a Secção Disciplinar já apreciou mais de 40 pedidos deste tipo e em mais de dez os juízes em causa foram suspensos de funções e o seu vencimento reduzido. Continuam pendentes vários pedidos na Secção Disciplinar, nomeadamente no que diz respeito a juízes do Supremo Tribunal. No âmbito do processo por infração no processo C-204/21, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que suspendesse todas as atividades da Secção Disciplinar no que respeita a processos relativos a juízes, incluindo decisões de levantamento da imunidade dos juízes. Em 14 de julho de 2021, a vice-presidente do Tribunal de Justiça deferiu plenamente o pedido da Comissão e suspendeu todas as atividades da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal respeitantes aos juízes – e não apenas os processos disciplinares respeitantes aos juízes. Em 15 de julho de 2021, o Tribunal de Justiça proferiu uma decisão final no processo por infração instaurado pela Comissão, tendo considerado que o regime disciplinar dos juízes na Polónia não é compatível com o direito da UE .

Os juízes continuam sujeitos a requisitos intrusivos. A nova lei relativa ao sistema judicial, de 20 de dezembro de 2019, obriga todos os juízes da Polónia a divulgar informações pessoais, como a filiação em associações, o exercício de funções em organizações sem fins lucrativos e a filiação e cargos ocupados em partidos políticos antes de 29 de dezembro de 1989. Os processos disciplinares contra juízes que se recusaram a cumprir este requisito continuam pendentes. No âmbito do processo por infração no processo C‑204/21, a Comissão considera que este requisito é incompatível com o direito da União no que respeita ao direito ao respeito pela vida privada e ao direito à proteção dos dados pessoais, tal como garantido pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e pelo Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados.

A proibição geral de os tribunais polacos contestarem os poderes dos órgãos jurisdicionais, dos órgãos constitucionais e dos serviços responsáveis pela aplicação da lei continua a ter os seus efeitos. A nova Lei relativa ao sistema judicial impede que os juízes polacos se pronunciem sobre a legalidade das nomeações judiciais e sobre a capacidade de um juiz para desempenhar funções judiciais. A mesma proibição é aplicável aos juízes que avaliam a legalidade da composição de tribunais coletivos. Ao mesmo tempo, a lei conferiu à nova Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Assuntos Públicos competência exclusiva para deliberar sobre questões relacionadas com a independência judicial. Em 31 de março de 2021, a Comissão decidiu contestar estas proibições da Lei relativa ao sistema judicial em processos por infração apresentados perante o Tribunal de Justiça. Em 14 de julho de 2021, a vice-presidente do Tribunal de Justiça proferiu um Despacho de medidas provisórias no processo C-204/21 R, suspendendo a aplicação das disposições em causa. Em certos casos em que os tribunais comuns contestaram a legalidade das decisões proferidas pelo Tribunal Constitucional e pela Secção Disciplinar, os juízes foram objeto de processos disciplinares.