COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Orientações em matéria de política orçamental para 2023

1.Introdução

A invasão da Ucrânia pela Rússia veio comprometer a segurança e a estabilidade a nível europeu e a nível mundial. Os acontecimentos mais recentes são um momento decisivo para a Europa, pondo essencialmente em causa a nossa ordem de paz. A UE mantém a solidariedade política e económica com a Ucrânia. Em resposta às ações militares não provocadas nem justificadas levadas a cabo pela Rússia, a UE aprovou um pacote de sanções massivas e bem direcionadas, que terão um importante impacto na economia russa e na sua elite política. Por outro lado, a UE enfrenta alguns desafios imediatos, nomeadamente em matéria de fluxos de refugiados, de segurança e de possíveis contramedidas por parte da Rússia. Esta crise é suscetível de ter um impacto negativo no crescimento, nomeadamente através de repercussões nos mercados financeiros, de novas pressões sobre os preços dos produtos energéticos, da persistência de estrangulamentos na cadeia de abastecimento e de efeitos nefastos sobre a confiança.

A incerteza e os riscos excecionais exigem uma forte coordenação das políticas económicas e orçamentais, se se pretende sair da crise da COVID-19. Uma resposta ambiciosa e coordenada da política orçamental à pandemia, um apoio sem precedentes dos novos instrumentos da UE e uma política monetária acomodatícia ajudaram a economia da UE a resistir à crise, e continuam a sustentar a recuperação. No terceiro trimestre de 2021, a UE regressou ao nível de PIB registado antes da crise; previa-se, nas previsões da Comissão do inverno de 2022, que a produção ultrapassasse os níveis anteriores à pandemia em todos os Estados-Membros, até ao final de 2022. No futuro, a política orçamental deverá continuar a ser estreitamente coordenada e assegurar a sustentabilidade orçamental; e, conjugada com a política económica em geral, contribuir para apoiar a recuperação e reencaminhar a economia europeia para uma trajetória de crescimento mais forte e sustentável, apesar da deterioração da conjuntura global.

As políticas orçamentais têm de estar preparadas para reagir a uma rápida evolução da situação. O contexto político está em constante evolução. As medidas de emergência temporárias relacionadas com a pandemia deverão, na sua maioria, ser gradualmente suprimidas em 2022, em consonância com a progressiva normalização da situação sanitária (). As perspetivas inflacionistas a curto prazo apontam para uma normalização gradual da política monetária. No entanto, prevê-se que a invasão da Ucrânia tenha um impacto negativo nas perspetivas, que se tornaram mais incertas e são agora afetadas por riscos de revisão desfavorável. A chamada «cláusula de derrogação geral» do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) () continuará a ser aplicável em 2022, o que permitirá a adaptação da política orçamental à evolução da situação, a fim de fazer face aos desafios imediatos suscitados por esta crise. Com base nas previsões da Comissão do inverno de 2022, a cláusula de derrogação de âmbito geral deverá ser desativada a partir de 2023 (). Tal será reavaliado com base nas previsões da Comissão da primavera de 2022, tendo em conta o elevado nível de incerteza. Por último, o debate sobre o quadro de governação económica foi relançado em outubro de 2021, com vista a criar um consenso alargado sobre o caminho a seguir, bem antes de 2023 ().

A presente Comunicação proporciona aos Estados-Membros orientações sobre a condução e a coordenação da política orçamental, em função da evolução das perspetivas económicas. As orientações têm em conta a experiência positiva com as orientações semelhantes emitidas em março de 2021, que contribuíram para um debate em permanência no seio do Conselho e do Eurogrupo, bem como com outras partes interessadas da UE e internacionais, sobre a resposta mais adequada em matéria de política orçamental e a sua adaptação. Os princípios retidos têm em conta as previsões da Comissão do inverno de 2022 e deverão nortear os futuros programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros. As orientações serão ajustadas à evolução económica, conforme necessário, e, o mais tardar, no pacote da primavera do Semestre Europeu da Comissão, em finais de maio de 2022.

A restante parte da Comunicação é composta por quatro secções. A secção 2 delineia as perspetivas económicas para 2022 e 2023. A secção 3 define os cinco princípios, com as respetivas implicações, com base nas previsões da Comissão do inverno de 2022, que devem nortear as recomendações orçamentais a propor aos Estados-Membros em maio de 2022 no que se refere aos seus planos orçamentais para 2023. A secção 4 sintetiza o ponto de situação da análise da governação económica. A secção 5 delineia as próximas etapas.

2.Situação económica e perspetivas

A economia da UE entrou no terceiro ano da pandemia de COVID-19, tendo colmatado o hiato relativamente aos níveis de produção anteriores à pandemia. A economia da UE recuperou assinalavelmente em 2021, tendo o desemprego atingido um nível historicamente baixo. Todavia, o ritmo de expansão enfraqueceu no final do ano. A emergência da variante Omicron ocasionou uma nova imposição de restrições à mobilidade, uma nova pressão sobre os sistemas de saúde e uma escassez de mão-de-obra devido a doença, quarentena e deveres de prestação de cuidados. A persistência das perturbações a nível do aprovisionamento, associadas a uma forte procura, fizeram subir os preços dos produtos de base e da energia. Esta evolução adversa enfraqueceu o dinamismo do crescimento na UE, tendo o crescimento real do PIB abrandado no último trimestre de 2021.

As previsões da Comissão do inverno de 2022 apontavam no sentido de a economia europeia prosseguir a sua trajetória de expansão robusta, embora a um passo mais lento, em 2022 e 2023. Após uma ligeira correção, a expansão económica deveria recuperar dinamismo no segundo trimestre de 2022, mantendo-se robusta ao longo do período abrangido pelas previsões. Os fundamentos subjacentes à expansão continuaram a ser fortes. A melhoria das condições no mercado de trabalho, a elevada poupança das famílias, condições de financiamento ainda favoráveis e a plena execução do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) deverão constituir fatores propícios a um período expansionista prolongado e robusto. De acordo com as previsões do inverno, o crescimento real do PIB da UE deveria atingir 4,0 % em 2022, ou seja 1,3 pontos percentuais abaixo da média de 2021, mas ainda muito acima da média de longo prazo. As previsões do inverno () anteviam que o «regresso à normalidade» prosseguisse em 2023, altura em que se previa que o crescimento se moderasse para 2,8 %.

As previsões de inverno não tinham em consideração a invasão da Ucrânia e as consequentes tensões geopolíticas. Esta situação afeta negativamente as perspetivas de crescimento e cria riscos de revisão desfavorável. Por exemplo, a inflação pode vir a ser mais elevada do que o esperado, em resultado de pressões sobre os custos decorrentes de estrangulamentos do lado da oferta. O aumento dos preços da energia, repercutidos em grande medida do produtor para os preços no consumidor, pode afetar a procura agregada. É provável que os estrangulamentos na oferta a nível mundial persistam ainda em 2022. Além disso, efeitos indiretos mais importantes do que o esperado, decorrentes de um possível excesso da progressão salarial relativamente ao crescimento da produtividade, podem manter a inflação elevada durante um período mais longo. Do lado favorável, os investimentos promovidos pelo MRR e pelos fundos do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), incluindo os fundos da política de coesão da UE, poderão gerar um estímulo mais forte à atividade.

3.Principais princípios e implicações para as orientações orçamentais

A presente secção estabelece os princípios fundamentais que deverão orientar a avaliação, pela Comissão, dos programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros. As implicações para as recomendações orçamentais a propor aos Estados-Membros em maio de 2022 relativamente aos seus planos orçamentais para 2023 baseiam-se nas previsões do inverno. A Comissão acompanhará de perto a situação e adaptará as suas orientações políticas conforme necessário.

As recomendações orçamentais para 2023 serão formuladas em termos qualitativos, com uma base quantitativa. Tendo em conta as peculiares condições económicas atuais e as dificuldades daí resultantes para estimar os hiatos do produto, bem como os saldos estruturais, a Comissão proporá, na primavera, tal como no ano passado, orientações de política orçamental específicas por país assentes na abordagem adotada para as recomendações orçamentais para 2022, ou seja, na limitação do crescimento das despesas correntes e na análise da qualidade e composição das finanças públicas. A Comissão fará o acompanhamento dos resultados orçamentais, face às recomendações, nesta base. Os orçamentos dos Estados-Membros da área do euro para 2023 serão avaliados no outono nos pareceres da Comissão sobre os projetos de planos orçamentais.

Princípio 1: Assegurar a coordenação das políticas e uma combinação de políticas coerente

A coordenação das políticas orçamentais continua a ser fundamental. A resposta orçamental coordenada dos Estados-Membros face à grave recessão económica provocada pela COVID-19, facilitada pela ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral e acompanhada de ações a nível da UE, tem sido altamente bem-sucedida na atenuação do impacto económico da crise. É necessário prosseguir com uma forte coordenação das políticas orçamentais para assegurar uma transição harmoniosa para uma nova trajetória de crescimento sustentável e sustentabilidade orçamental.

A orientação orçamental adequada para a área do euro deve resultar de um equilíbrio adequado entre critérios de sustentabilidade e de estabilização. É essencial alcançar essa articulação a nível nacional e ter em conta a dimensão da área do euro/UE. Embora a economia continue a beneficiar de fundamentos sólidos e do apoio dos fundos da UE, nomeadamente a título do MRR, a supressão gradual das medidas tomadas para apoiar a economia durante a pandemia representará, em termos agregados, uma importante redução do estímulo favorável em 2023. O calendário e o ritmo a que se processa a normalização da política orçamental deverão também ter em conta as interações com a política monetária e a política no setor financeiro, bem como com o estímulo orçamental proveniente do MRR ().

Com base nas previsões do inverno, a Comissão considera que a transição de uma orientação orçamental de apoio à economia, em termos agregados (no período 2020-2022), para uma orientação orçamental sensivelmente neutra, em termos agregados, se afigura adequada em 2023; devemos todavia estar prontos a reagir face à evolução da situação económica.