Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que define orientações para uma iniciativa comunitária relativa à revitalização económica e social das cidades e subúrbios em crise, a fim de promover um desenvolvimento urbano sustentável - Urban"

(2000/C 51/19)

Em 19 de Outubro de 1999, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

O Comité Económico e Social decidiu designar Gianni Vinay relator-geral, incumbindo-o de preparar os correspondentes trabalhos.

Na 368.a reunião plenária de 8 e 9 de Dezembro de 1999 (sessão de 9 de Dezembro), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A presente consulta sobre as "Orientações para uma iniciativa comunitária relativa à revitalização económica e social das cidades e subúrbios em crise, a fim de promover um desenvolvimento sustentável", denominada Urban , tal como definida no artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, processa-se em tempo reduzido, dado que a Comissão pretende adoptar estas orientações no mais curto prazo.

1.2. A iniciativa em questão surge após a Comissão, de modo muito inovador, ter estabelecido um "quadro de acção para um desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia" que, articulando-se em torno de quatro linhas directrizes, desenvolve os elementos de fundo da problemática urbana, nomeadamente à luz da reforma dos Fundos Estruturais. O Comité emitiu recentemente parecer favorável sobre o quadro de acção(1).

2. Proposta da Comissão

2.1. A Comissão salienta que os programas lançados no âmbito da iniciativa Urban permitiram uma melhoria visível da qualidade de vida nas zonas abrangidas. Seria com base nesta experiência que viria a decidir-se colocar a dimensão urbana no centro das políticas comunitárias e, em particular, das intervenções dos fundos estruturais através do quadro de acção.

2.1.1. Sintetizando os pontos fundamentais do quadro de acção, a Comissão salienta a necessidade de assegurar que a nova iniciativa Urban proporcione um valor acrescentado muito claro, sendo todavia complementar dos programas principais. Na prática, a iniciativa Urban poderia servir de ponte entre as abordagens inovadoras em pequena escala, anteriormente desenvolvidas no âmbito dos projectos-piloto urbanos e da iniciativa LIFE, e a adopção de uma abordagem integrada nos programas principais dos Fundos Estruturais.

2.1.2. O principal objectivo da iniciativa Urban é, pois, promover a concepção e aplicação de estratégias particularmente inovadoras a favor das cidades de pequena e média dimensão ou dos bairros em crise das grandes aglomerações.

2.2. Entre os princípios a respeitar nas estratégias de revitalização urbana conta-se, sobretudo, a determinação da "massa crítica" de população e de estruturas de apoio. É necessária uma parceria local forte para definir os desafios, as estratégias, as prioridades, a atribuição dos recursos, etc., que deveria incluir os parceiros económicos e sociais, ONG, associações de moradores (nomeadamente as que actuam no domínio do ambiente) e as demais partes interessadas.

2.2.1. Importa respeitar a complementaridade em relação às principais intervenções dos Fundos Estruturais.

2.3. As zonas abrangidas (cerca de 50) devem ter uma população de, pelo menos, 10000 habitantes. Cada uma delas deve estar confrontada com uma problemática única numa área geograficamente coerente e demonstrar a necessidade de revitalização económica e social ou a existência de uma situação de crise com base nos indicadores estatísticos nacionais. As zonas elegíveis, que devem satisfazer, pelo menos, três das condições referidas no texto, podem estar situadas dentro ou fora das zonas elegíveis a título dos objectivos 1 e 2.

2.4. As acções devem, além disso, respeitar determinadas prioridades, que vão da renovação de edifícios à melhoria da segurança e prevenção da delinquência, à redução da proliferação urbana, aos pactos para o emprego e às estratégias de educação e de formação para as pessoas excluídas, aos sistemas integrados de transportes públicos, à redução das deslocações efectuadas com meios de transporte privados, às iniciativas no domínio do tratamento de resíduos e da gestão dos recursos hídricos e energéticos, etc. A comunicação contém, em anexo, o elenco pormenorizado das medidas financiáveis.

2.5. A Comunicação indica, de forma pormenorizada, os procedimentos relativos à preparação, apresentação e aprovação dos diversos programas, bem como as modalidades de acompanhamento, aplicação e avaliação das intervenções.

2.5.1. No que diz respeito ao financiamento, é atribuída, para o período 2000-2006, uma contribuição total de 700 milhões de euros. A sua repartição entre os Estados-Membros foi determinada com base em diversos critérios, como a densidade populacional urbana e os dados relativos ao desemprego, incluído o de longa duração. As intervenções indicadas no anexo totalizam 56, para um financiamento médio de cerca de 12 milhões de euros. Estas intervenções podem dizer respeito a bairros ou a cidades de 30/40 mil habitantes, englobando diversas áreas, desde que satisfaçam as condições estabelecidas. 2 % do financiamento global destina-se, todavia, a financiar uma actividade horizontal de coordenação, intercâmbio de experiências, avaliação e elaboração de indicadores, etc., e serão geridos directamente pela Comissão.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité acolhe favoravelmente a proposta da Comissão, com a qual se congratula muito particularmente porque, em devido tempo, ao pronunciar-se sobre a reforma dos Fundos Estruturais, solicitou, a exemplo do Parlamento Europeu e do Comité das Regiões, o prosseguimento da iniciativa comunitária Urban , que merecera avaliação muito positiva. A Comissão, reconhecendo a sua relevância, tinha já aceite, em princípio, tal recomendação. É, todavia, particularmente importante que a iniciativa em questão seja um dos primeiros actos da nova Comissão.

3.1.1. O pedido de renovação deveu-se ao êxito da anterior experiência Urban . Lançada em 1994, caracterizou-se, na sua concepção e na sua aplicação, por algumas especificidades importantes. A primeira foi o facto de se tratar de uma intervenção focalizada em zonas urbanas caracterizadas por situações socioeconómicas muito críticas e concebida numa óptica socioeconómica e de infra-estruturas integrada. A segunda característica importante foi ter-se optado por uma forte participação dos níveis administrativos locais, das estruturas associativas públicas ou privadas e das próprias populações.

3.1.2. O traço que mais sinteticamente se pode definir como característico da iniciativa Urban foi o facto de colocar em primeiro plano e no centro das intervenções no tecido urbano não tanto as estruturas - sobre as quais, obviamente, também se actuava -, mas sobretudo as populações.

3.1.3. O número total de intervenções, financiadas através do anterior programa Urban com um montante de 900 milhões de euros, foi de 116. Obtiveram, globalmente, marcado êxito, tanto em termos de qualidade como de eficácia duradoura da intervenção.

3.1.4. Afigura-se, pois, relevante que se tenha pretendido dar continuidade a esta experiência, a qual, justamente pelas características apontadas, se revelou profícua e aglutinadora. Foi, pois, uma experiência de carácter funcional, não apenas no plano pratico como também no plano político, isto é, do ponto de vista da aproximação aos cidadãos da UE.

3.2. Entre as melhorias introduzidas pela nova iniciativa proposta destaca-se, em primeiro lugar, o facto de se destinar prioritária, embora não exclusivamente, às cidades de pequena e média dimensão, marginalizadas no texto anterior não obstante constituírem uma realidade numericamente significativa no panorama urbano europeu.

3.2.1. Importante é também a particular ênfase no intercâmbio de boas práticas e a decisão de dotar de instrumentos financeiros um conjunto de actividades de avaliação, classificação e métodos de classificação, geridos pela Comissão, que foram pouco desenvolvidos na anterior iniciativa Urban precisamente por falta de recursos.

3.2.2. Relevante é, por último, o esclarecimento contido no Anexo I relativamente às intervenções no âmbito da habitação, que não podem ser financiadas pelo Fundo de Desenvolvimento Regional europeu, fonte de financiamento da iniciativa Urban . Caso tais intervenções sejam inseparáveis de toda e qualquer iniciativa destinada ao desenvolvimento da zona interessada, os programas devem fazer prova da atribuição de financiamento apropriado por parte das autoridades locais ou nacionais competentes, o qual acrescerá ao montante total definido no âmbito do projecto Urban . Evita-se, desta forma, o risco de os programas considerados idóneos e necessários virem a revelar-se ineficazes por inexistência de projectos essenciais em simultâneo.

3.2.3. Poder-se-ia também avaliar positivamente a considerável ampliação do elenco de medidas financiáveis no quadro da iniciativa Urban , tanto mais que se esclarece tratar-se de um elenco exemplificativo (não exaustivo) e se sublinha que inclui igualmente medidas adoptadas no âmbito da anterior iniciativa Urban ou dos Projectos-Piloto Urbanos.

3.3. O Comité considera, porém, úteis algumas observações sobre aspectos metodológicos e de conteúdo da nova iniciativa.

3.3.1. O Comité sublinhou, por diversas vezes, a necessidade de os princípios de concertação e parceria serem parte integrante das acções dos Fundos Estruturais(2). O Parlamento Europeu(3) pronunciou-se no mesmo sentido. Na proposta em exame, até mesmo este elemento, que constituía o "valor acrescentado" da iniciativa Urban , surge atenuado.

3.3.2. Também as finalidades prioritárias da iniciativa Urban parecem atenuar-se no elevado número de medidas possíveis indicadas e de objectivos seleccionados. Desaparece, em particular, a ambição, modesta mas determinante, de actuar como um catalisador numa ampla abordagem, apoiando esquemas-chave que ajudem as áreas urbanas degradadas a realizar um melhoramento duradouro dos padrões de vida dos seus habitantes... particularmente nos bairros mais pobres e socialmente degradados, que sintetizava os objectivos da iniciativa anterior.

3.3.3. A proposta actual parece orientar-se mais para uma série de aspectos, também muito válidos, que caracterizam o quadro de acção para um desenvolvimento sustentável e se inserem num projecto mais vasto e exaustivo na sua articulação do que aquele que era, e deveria ser, o âmbito a que se destinava a iniciativa Urban , que está, de resto, bem definido nas condições que devem caracterizar, na nova iniciativa, as zonas elegíveis.

3.3.4. Importa evitar o risco de a iniciativa Urban , com uma abordagem abrangente, se configurar como uma espécie de "miniatura" do quadro de acção, quando deveria continuar a ser uma intervenção focalizada e incisiva em situações de extrema marginalização que, uma vez realizada uma primeira revitalização social ou económica, permitisse que as zonas interessadas colhessem, directa ou indirectamente, os frutos de iniciativas de concepção mais ampla e de maior fôlego como as indicadas no elenco de objectivos do quadro de acção.

3.3.5. Dificilmente se concebe que, em zonas urbanas que poderíamos definir, numa linguagem não burocrática, como social e economicamente deprimidas, se possam oferecer soluções imediatas com políticas inovadoras no domínio da eliminação de resíduos ou com a construção de zonas pedonais, medidas que são, aliás, desejáveis e devem ser tomadas no contexto das áreas urbanas em geral.

3.3.6. Assim, considera-se oportuno aproximar os objectivos e medidas da nova iniciativa das condições que o novo texto (ponto 11) considera determinantes para a aprovação das intervenções.

4. Observações na especialidade

4.1. O Comité atribui especial valor às iniciativas que apoiam e incentivam o envolvimento social directo e a participação, nomeadamente sob a forma de parceria entre grupos sociais organizados, nas diversas iniciativas comunitárias. Recomenda, pois, que se reinsira na lista indicativa de medidas financiáveis a seguinte rubrica, constante da anterior iniciativa Urban: "apoio ao melhoramento da capacidade local para resolver problemas, incluindo o intercâmbio de esquemas e a criação de parcerias das organizações citadinas e dos agentes em causa". Cabe recordar que o papel activo e participativo dos cidadãos ou de grupos sociais organizados na programação e gestão da recuperação socioeconómica de um dado território foi um aspecto importante do êxito da anterior iniciativa Urban e também da iniciativa comunitária Leader.

4.1.1. Ainda em relação às formas de participação, considera-se necessário referir explicitamente o valor do papel desempenhado pelos parceiros sociais nas zonas abrangidas pelas intervenções, sobretudo no quadro socioeconómico em que a iniciativa Urban deve actuar, caracterizado pela acuidade dos problemas de emprego ou ligados à regeneração do tecido económico.

4.1.2. Do mesmo modo, haveria que evidenciar melhor o papel das PME e do artesanato, que amiúde representam o principal tecido económico urbano, sobretudo porque, sendo a nova iniciativa destinada prioritariamente às cidades de dimensão média ou pequena, são precisamente estas as realidades que constituem o principal centro de criação de emprego e de riqueza.

4.2. Entre as medidas subvencionáveis inclui-se, com justeza, a questão da segurança e da prevenção da criminalidade, em cujo âmbito haveria igualmente que salientar as intervenções referentes a locais comerciais ou zonas privadas destinadas ao público.

4.3. As indicações relativas aos procedimentos são muito difusas e particularizadas, o que pode ser uma vantagem, mas pode também determinar uma certa carga burocrática. Salvo algumas referências específicas indispensáveis, seria suficiente a remissão generalizada para o novo Regulamento dos Fundos Estruturais, que contém quase todas as disposições citadas.

4.4. No que respeita ao financiamento da iniciativa, a redução da dotação global atribuída à iniciativa Urban pode ter a sua lógica à luz das alterações introduzidas na finalidade dos Fundos Estruturais. Contudo, a Comissão deveria envidar todos os esforços no sentido de aumentar a dotação. Cumpre salientar, nomeadamente, que o número total de 56 novas intervenções, proposto na nova iniciativa, cobre uma programação que vai de 2000 a 2006. Uma iniciativa de tal modo diluída não satisfaz o objectivo, igualmente formulado pela Comissão, de que a iniciativa Urban tenha um forte impacto de visibilidade, tanto a nível local como a nível da UE. O Comité considera, pois, que o número de intervenções programadas deve ser aumentado.

4.5. Por último, o Comité gostaria de recordar, em apoio das suas próprias observações e para além do que já foi afirmado no recente parecer sobre o quadro de acção(4), as conclusões da Primeira Convenção sobre a Sociedade Civil Organizada, que se realizou recentemente, cujos temas estão relacionados, em diversos aspectos, com o objecto da iniciativa em apreço e com as políticas urbanas na sua globalidade. A validade de cada iniciativa será avaliada, com o tempo, precisamente em função da qualidade da relação interactiva que a UE for capaz de desenvolver com os próprios cidadãos e com as realidades em que vivem e se organizam, realidades que determinam tudo quanto terá influência nos destinos das novas gerações.

Bruxelas, 9 de Dezembro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 368 de 20.12.1999 - "Quadro de acção para um desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia".

(2) JO C 407 de 28.12.1998 - Parecer sobre a "Proposta de regulamento (CE) do Conselho que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais" - ver também nota 1.

(3) Resolução sobre a proposta de regulamento do Conselho que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (COM (98) 0131 - C4-0285/98/0090 (AVC)).

(4) JO C 368 de 20.12.1999. "Quadro de acção para um desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia".