COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Reforçar a dimensão social da estratégia de Lisboa: racionalizar a coordenação aberta no domínio da protecção social

ÍNDICE

1. Introdução: A protecção social na agenda política da UE

2. Racionalizar para reforçar a dimensão social da estratégia de Lisboa

2.1. Contribuir para a governança socioeconómica no seguimento da racionalização dos processos de coordenação das políticas económicas e de emprego

2.2. Racionalização: criar um quadro integrado para a cooperação em matéria de protecção social

2.3. Métodos de trabalho: o método aberto de coordenação e o seu papel na estratégia global.

MAC: um método complementar

Flexibilidade e plena observância da subsidiariedade

Abertura: a participação de intervenientes

A ligação com processos e instrumentos existentes

Papel da Comissão

Associação do Parlamento Europeu

3. Criar o processo de coordenação reforçada e simplificada

3.1. Objectivos comuns

3.2. Mecanismos de apresentação de relatórios: um novo relatório anual conjunto sobre a protecção social

3.3. Indicadores: uma base importante da racionalização

3.4. Preparação do método aberto de coordenação racionalizado para a protecção social

Inclusão social

Pensões

Cuidados de saúde

Relatório Conjunto sobre a Protecção Social

ANEXO 1

ANEXO 2

ANEXO 3

1. INTRODUÇÃO: A PROTECÇÃO SOCIAL NA AGENDA POLÍTICA DA UE

A protecção social é uma componente fundamental do modelo europeu de sociedade. Pode ser definida como um conjunto de sistemas de transferência colectiva concebidos para protegerem os cidadãos contra os riscos sociais [1]. Actualmente, representa, em média, cerca de 27,5% do PIB (depois de atingir um máximo de 29% em 1993) [2]. Os Estados-Membros mantêm inteira responsabilidade pelo financiamento e a organização dos respectivos sistemas. A legislação da UE nesta matéria tem-se centrado sobretudo na forma como os princípios fundamentais do Tratado são aplicados no quadro dos sistemas nacionais [3].

[1] Geralmente, os riscos sociais incluem situações de velhice, reforma, dependência de pessoas idosas, morte da pessoa responsável pelo sustento do agregado familiar, deficiência, doença, maternidade, filhos a cargo e desemprego; por vezes, abrangem também situações relacionadas com a necessidade de prestar cuidados a familiares idosos debilitados e a familiares doentes ou portadores de deficiência. A protecção social zela por que estes riscos sociais não tenham a pobreza como consequência e que a carência de recursos não impeça o acesso a serviços que são indispensáveis à dignidade da vida humana.

[2] As pensões de velhice e os cuidados de saúde constituem, de longe, os sectores de maior dimensão da protecção social na União, representando em conjunto mais de dois terços do total de pagamentos. Comissão Europeia: «A protecção social na Europa em 2001», publicado em Maio de 2002.

[3] Como corolário da liberdade de circulação, os regulamentos n.º 1408/71 e 574/72 instituem mecanismos de coordenação que cobrem a segurança social dos trabalhadores migrantes, garantindo que estes não percam benefícios quando exercem o seu direito à liberdade de circulação. Do mesmo modo, as Directivas 79/7/CEE e 86/378/CEE regulam a aplicação do princípio da igualdade entre homens e mulheres aos regimes obrigatórios e profissionais de segurança social.

De acordo com a missão que lhe é cometida pelos Tratados de Amesterdão e de Nice, a Comunidade «apoiará e completará a acção dos Estados-Membros» em relação a um conjunto de objectivos relevantes para a protecção social: a «segurança social e a protecção social dos trabalhadores», «a luta contra a exclusão social» e a «modernização dos sistemas de protecção social». Esta é a base para os processos de cooperação e coordenação políticas que se desenvolveram ao longo dos últimos anos e que contemplam intercâmbios de informação, a avaliação de evoluções políticas contínuas e a identificação de melhores práticas. Esses processos fundam-se num reconhecimento explícito da subsidiariedade e da diversidade de sistemas nacionais. É geralmente aceite que os sistemas enfrentam desafios comuns (relacionados, por exemplo, com o envelhecimento da população, a persistência da pobreza e da exclusão social e a ameaça de desigualdades crescentes, as alterações das estruturas sociais, familiares e laborais, o contributo para o crescimento e para a criação de emprego) e que esses desafios estão na origem da necessidade de reforma e modernização.

O alcance desta cooperação política recebeu um enorme impulso quando, em Março de 2000, o Conselho Europeu de Lisboa apresentou a sua visão de uma estratégia socioeconómica integrada para a Europa na década até 2010. As conclusões de Lisboa encaravam a modernização e a melhoria dos sistemas de protecção social como uma pedra basilar na consecução do objectivo estratégico global. Esta concepção de que a protecção social tem um importante contributo a dar numa política socioeconómica global foi reforçada pela Agenda de Política Social, adoptada pelo Conselho Europeu de Nice. O seu núcleo era constituído pela ideia de um triângulo político que implicava uma interacção positiva entre as políticas económicas, de emprego e de protecção social.

Assim, por um lado, os objectivos de política macroeconómica e a liberalização dos mercados têm importantes repercussões sociais - nomeadamente sobre a organização dos sistemas de protecção social; por outro, as políticas económicas e de emprego, para promoverem, por exemplo, uma participação acrescida dos trabalhadores mais idosos no mercado de trabalho, necessitam de ser secundadas por reformas em domínios da protecção social tais como as pensões, os cuidados de saúde e os sistemas de prestação de cuidados. À protecção social atribui-se cada vez mais um papel importante enquanto factor produtivo, que assegura a construção de economias eficientes, dinâmicas, modernas, assentes em fundamentos sólidos e na justiça social.

A presente comunicação formula propostas concretas com o objectivo de tornar mais eficaz a coordenação das políticas dos Estados-Membros no domínio da protecção social, contribuindo assim para a necessária modernização dos sistemas de protecção social e reforçando a dimensão social da estratégia de Lisboa. O instrumento fundamental para atingir esta meta é o método aberto de coordenação (MAC), que, embora já seja utilizado em algumas vertentes da protecção social, carece ainda de uma racionalização e simplificação substanciais, que passam por uma definição mais clara do seu âmbito de aplicação.

A racionalização da coordenação política em matéria de protecção social deverá fomentar a qualidade e a coerência da governança socioeconómica global da UE. Por conseguinte, essa racionalização deverá ser levada a efeito em coerência com os instrumentos baseados no Tratado relativos à coordenação política da UE nos domínios da economia e do emprego - o que permitirá dar um contributo para o Relatório Anual da Primavera que prepara cada Conselho Europeu da Primavera. Assim, a presente comunicação analisa de que modo é que o processo racionalizado de coordenação política pode complementar e conferir um valor acrescentado aos métodos e processos de coordenação existentes que se baseiam no Tratado [4]. Partindo do ciclo trienal recentemente instituído para a sincronização dos processos de coordenação das políticas económicas e de emprego - dois dos principais pilares da estratégia de Lisboa -, a comunicação apresenta ainda um calendário para a racionalização do processo da protecção social, que poderia ser concluída em 2006 e sincronizada com o segundo ciclo trienal daqueles dois processos de coordenação. Nesta linha, o lançamento de novos objectivos racionalizados para a protecção social seria simultâneo e coerente em relação ao segundo ciclo dos processos sincronizados em matéria de políticas económicas e de emprego.

[4] O papel do método aberto de coordenação em relação aos processos baseados no Tratado foi definido pelo Comité da Protecção Social e pelo Comité de Política Económica, no contexto da aplicação deste método ao domínio das pensões, no relatório conjunto apresentado ao Conselho Europeu de Laeken. Nele se afirma que o método aberto de coordenação no domínio das pensões ocupará o lugar que lhe cabe ao lado de outros processos baseados no Tratado com funcionamento comprovado e que abrangem já, no quadro das suas atribuições mais vastas, certas áreas dos regimes de pensões. Será importante assegurar a coerência com os processos já em curso. Cf. «Qualidade e viabilidade dos regimes de pensões - Relatório conjunto sobre os objectivos e métodos de trabalho no domínio das pensões», 10672/01 ECFIN 198 SOC 272.

A comunicação aborda ainda as possibilidades de tornar a cooperação no domínio da protecção social - que se desenvolveu muito rapidamente desde Lisboa - mais eficiente e menos onerosa para os seus intervenientes, bem como a forma de potenciar as sinergias entre as várias vertentes deste processo. Propõe-se uma racionalização e simplificação dos trabalhos, para além de uma maior incidência futura na execução.

A oportunidade da presente comunicação justifica-se pela necessidade de preparar atempadamente a participação dos novos Estados-Membros nos processos de coordenação política que contribuem para a estratégia de Lisboa, bem como a sincronização em 2006 do processo da protecção social com os processos de coordenação das políticas económicas e de emprego. Aliás, ela já havia sido anunciada no Relatório da Primavera de 2003 [5], no qual a Comissão se comprometeu a adoptar uma comunicação sobre «a racionalização das acções actualmente díspares em matéria de inclusão social e pensões e a cooperação em relação aos cuidados de saúde e para tornar o trabalho compensador no âmbito de um método aberto de coordenação único». Responde igualmente ao convite formulado pelo Conselho Europeu de Bruxelas à Comissão no sentido de «informar sobre a conveniência de simplificar e integrar os diferentes aspectos do trabalho em matéria de protecção social num quadro coerente no âmbito do método aberto de coordenação».

[5] COM(2003) 5.

2. RACIONALIZAR PARA REFORÇAR A DIMENSÃO SOCIAL DA ESTRATÉGIA DE LISBOA

2.1. Contribuir para a governança socioeconómica no seguimento da racionalização dos processos de coordenação das políticas económicas e de emprego

A racionalização dos processos de coordenação das políticas económicas e de emprego implicou a definição de um novo calendário unificado antes e depois de cada Conselho Europeu da Primavera, no quadro de um ciclo trienal (2003-2005). Ao longo destes três anos, as orientações e recomendações deverão manter-se, em larga medida, inalteradas, permitindo assim aos Estados-Membros e à Comissão consagrarem o ínterim à sua execução. A coordenação em matéria de política económica estrutura-se no quadro das Orientações Gerais de Política Económica (OGPE); a vigilância multilateral visa avaliar a execução das OGPE e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. As pensões são um dos objectos deste processo na perspectiva da sustentabilidade financeira dos regimes de pensões e do conjunto das finanças públicas, bem como na óptica do contributo dos regimes de pensões para o funcionamento dos mercados financeiros e de trabalho e para o desempenho da economia em geral. Mais concretamente, o Conselho Europeu de Estocolmo concluiu que as estratégias abrangentes dos Estados-Membros para enfrentar os desafios económicos e orçamentais suscitados pelo envelhecimento das populações serão apresentadas juntamente com os programas de estabilidade e de convergência e analisadas, através das OGPE, no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

A coordenação das políticas de emprego estrutura-se no quadro da Estratégia Europeia de Emprego e tem-se desenvolvido em torno de diversas componentes. As Orientações para o Emprego fixam objectivos e prioridades comuns para as políticas de emprego dos Estados-Membros, que são aplicadas a nível nacional por meio de Planos de Acção Nacional. Estes são analisados pela Comissão juntamente com o Conselho, que apresentam um Relatório Conjunto sobre o Emprego, com base no qual podem ser formuladas, sob proposta da Comissão, recomendações específicas para cada país. Embora o processo de apresentação de relatórios seja anual, as orientações devem manter-se estáveis durante três anos. Para além do pleno emprego e da qualidade no trabalho, a promoção da coesão e da inclusão social é um dos três objectivos abrangentes da Estratégia Europeia de Emprego levados em consideração nas Orientações para o Emprego. Este objectivo é apoiado por uma série de prioridades para a promoção de um mercado de trabalho mais inclusivo e da empregabilidade dos grupos mais desfavorecidos. As Orientações incentivam igualmente os Estados-Membros a apoiarem os trabalhadores mais idosos e os empregadores no incremento da taxa de emprego de pessoas mais idosas e na extensão da idade de saída do mercado de trabalho.

Esta racionalização foi uma realização positiva considerável. Agora, coloca-se a questão de como deverão ser organizados os trabalhos sobre os outros aspectos da estratégia de Lisboa, por forma a consolidar o processo no seu conjunto.

A comunicação em que se propunha a racionalização dos processos de coordenação das políticas económicas e de emprego, publicada em Setembro último, reconhecia que a racionalização tinha implicações para outros domínios e possuía potencialidades para uma aplicação mais geral [6]. Nessa comunicação, descrevia-se a grande expansão recente de uma série de procedimentos diversos a nível da UE que se prendem, de uma forma ou de outra, com a coordenação das políticas económicas e políticas conexas. Nela se enumeravam os seguintes processos: o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o processo de Cardiff, o diálogo macroeconómico, um espectro de processos de análise comparativa (benchmarking) em vários domínios políticos e as aplicações do método aberto de coordenação em diversas áreas, sobretudo neste contexto, em relação às pensões e à inclusão social. Notava-se que, à medida que cada um destes elementos é acrescentado, existe o risco de se criar uma maior complexidade, de se duplicarem esforços e de se incorrer na falta de clareza das mensagens gerais. Além disso, a comunicação identificou separadamente a necessidade de uma maior ênfase na execução, em detrimento da simples formulação de mais orientações políticas.

[6] COM(2002) 487.

A comunicação de Setembro de 2002 propunha que a Comissão reflectisse «nos próximos meses sobre o modo como deve ser racionalizado o processo aberto de coordenação no domínio da protecção social - que abrange actualmente a integração social e as pensões - e a forma como deve ser articulado com a nova abordagem racionalizada». É uma proposta lógica, tendo em conta as ligações estreitas e as fortes sinergias potenciais entre os processos da protecção social e os dois processos racionalizados baseados no Tratado. A estreita relação triangular entre os domínios políticos em questão ressalta muito claramente dos trabalhos no âmbito do método aberto de coordenação para as pensões. Os objectivos comuns que foram acordados pelo Conselho Europeu de Laeken como base para o processo convidavam os Estados-Membros a apresentarem as respectivas respostas políticas em função de um conjunto compósito de objectivos sociais (como manter a adequação das pensões; como reagir à mudança social); objectivos de mercado de trabalho (como aumentar o emprego, particularmente entre trabalhadores mais idosos); e preocupações económicas (como assegurar a sustentabilidade a longo prazo dos regimes de pensões). Do mesmo modo, é possível encontrar as ligações pertinentes entre diferentes domínios políticos relacionados com a protecção social na área dos cuidados de saúde e cuidados aos idosos, tal como é assinalado pelos três objectivos políticos gerais aprovados pelo Conselho Europeu de Barcelona: garantir a qualidade dos cuidados, a equidade no acesso e na prestação e a solidariedade nos mecanismos de financiamento. Por último, o trabalho em matéria de inclusão social convoca questões muito importantes relativamente à interacção das políticas de protecção social e de emprego.

É evidente que, quando se atenta, por exemplo, nas questões com que se debatem os sistemas nacionais de pensões e de saúde, o impacto da reforma não pode ser avaliado numa perspectiva exclusivamente financeira, embora os desafios financeiros tenham sido a sua força motriz. Para ser eficaz, a reforma tem de garantir também que as políticas continuam a assentar no princípio da solidariedade e nos valores fundamentais da sociedade. No que respeita às pensões em particular, é necessário assegurar, por exemplo, que os Estados-Membros continuem a respeitar o objectivo social da adequação dos seus sistemas e a envidar esforços com vista à sua adaptação a necessidades sociais em evolução. A interdependência entre a sustentabilidade financeira e a adequação foi entendida e encarada como uma condição prévia à obtenção do apoio político para se proceder às reformas. Cada vez mais se exige o mesmo equilíbrio político geral a nível da UE, por forma a garantir que a estratégia de Lisboa em matéria de coordenação de políticas socioeconómicas gere o máximo de benefícios. A racionalização, levada a cabo no intuito de reforçar a dimensão de protecção social da estratégia, pode ajudar a alcançar esse equilíbrio.

Por conseguinte, as propostas apresentadas no ponto 3 prevêem que os trabalhos futuros sobre a protecção social se orientem no sentido de consolidar e complementar os processos baseados no Tratado relativos às políticas de emprego e às políticas macroeconómicas (a Estratégia Europeia de Emprego e as OGPE, respectivamente). Donde, é imperioso garantir que o calendário para o novo processo racionalizado da protecção social possa ser inteiramente sincronizado com o daqueles dois processos. Basear-se-á num ciclo trienal de revisão de objectivos e de apresentação de importantes relatórios estratégicos. O enquadramento temporal previsto adequa-se à protecção social, tendo em conta o carácter de longo prazo das evoluções sociais e o ritmo gradual da mudança neste domínio. Concomitantemente, com vista a informar o processo que conduzirá ao Conselho Europeu da Primavera e ao aumento da visibilidade da protecção social no quadro da estratégia de Lisboa, os Estados-Membros serão convidados a fornecer nos anos intercalares actualizações sucintas dos principais desenvolvimentos políticos. A sincronização com os dois processos racionalizados deverá verificar-se a partir de 2006, data em que se inicia o próximo ciclo trienal das OGPE e das Orientações para o Emprego.

2.2. Racionalização: criar um quadro integrado para a cooperação em matéria de protecção social

A cooperação política em matéria de protecção social recebeu um enorme impulso quando o Conselho Europeu de Lisboa apresentou a sua visão de uma estratégia socioeconómica integrada para a Europa na década até 2010. As conclusões de Lisboa atribuíam uma importância considerável ao contributo que os sistemas de protecção social deveriam dar para a consecução dos novos objectivos estratégicos. Conferiram mandatos claros para a realização de acções conjuntas entre os Estados-Membros e a Comissão nos domínios da inclusão social e das pensões; introduziram o método aberto de coordenação como mecanismo para levar avante este trabalho; e definiram mecanismos de orientação e coordenação dos trabalhos para a execução da nova estratégia, no âmbito da qual se atribui um papel central ao Conselho Europeu da Primavera de cada ano.

Esta concepção da protecção social como um elemento importante numa política socioeconómica global foi consolidada pela Agenda de Política Social, adoptada pelo Conselho Europeu de Nice [7]. O seu núcleo era constituído pela ideia de um triângulo político que implicava a criação de um círculo virtuoso de políticas económicas, de emprego e de protecção social. A Agenda confirmou o objectivo de modernização e melhoria da protecção social, de modo a que esta possa «responder à passagem à economia baseada no conhecimento, às alterações das estruturas sociais e familiares e para definir o papel da protecção social enquanto factor produtivo».

[7] As áreas de orientação política definidas em Nice foram: (i) criar mais e melhores empregos; (ii) antecipar e aproveitar a mudança do ambiente de trabalho, desenvolvendo um novo equilíbrio entre flexibilidade e segurança; (iii) lutar contra a pobreza e todas as formas de exclusão e discriminação; (iv) modernizar a protecção social; (v) promover a igualdade entre homens e mulheres; (vi) reforçar a vertente social do alargamento e das relações externas da UE.

As orientações emanadas dos Conselhos Europeus de Lisboa e Nice proporcionaram o quadro no âmbito do qual a Comissão e os Estados-Membros têm trabalhado com vista a fazer face ao desafio de modernização dos sistemas de protecção social. Os objectivos gerais da modernização foram definidos nas conclusões do Conselho, de Dezembro de 1999, baseadas numa comunicação da Comissão [8], e consistiam em tornar o trabalho compensador, assegurar a viabilidade e sustentabilidade dos regimes de pensões, promover a inclusão social e garantir um nível de protecção da saúde elevado e sustentável.

[8] «Uma estratégia concertada de modernização da protecção social» (COM (1999) 347 final).

A validade deste quadro foi confirmada pela sucessão de mandatos conferidos pelos Conselhos Europeus seguintes. Estes mandatos conduziram ao lançamento de dois processos significativos, que recorrem ao método aberto de coordenação, em dois dos quatro sectores - a inclusão social e as pensões. Além disso, existe uma forma mais flexível de cooperação política sobre temas relacionados com a protecção social de pessoas necessitadas de cuidados de saúde e de longa duração.

O Comité da Protecção Social começou recentemente a trabalhar sobre o objectivo de «tornar o trabalho compensador», com vista a identificar o contributo específico que os sistemas de protecção social podem dar para a consecução daquele objectivo geral (por exemplo, no que respeita às estruturas de incentivo dos sistemas de prestações). No contexto das OGPE e das Orientações para o Emprego, há aspectos deste tema que têm sido e continuarão a ser estudados.

O ritmo e a insistência dos trabalhos nestas diversas áreas têm sido determinados, desde o Conselho de Lisboa, pelos mandatos do Conselho Europeu, que têm permitido avançar e acalentar novas ambições nos domínios da inclusão social e das pensões. Contudo, esta abordagem teve algumas consequências negativas. Constitui uma preocupação o facto de não se ter investido o suficiente, devido à organização do trabalho em vertentes distintas, na elaboração de uma agenda global de modernização e melhoria da protecção social, tal como preconizado pela comunicação de 1999. Em segundo lugar, o fluxo de trabalho no seu conjunto tem sido um tanto descurado e, pontualmente, congestionado. Assim, no Verão-Outono de 2002, os Estados-Membros tiveram de apresentar relatórios substanciais sobre os cuidados de saúde e os cuidados de longa duração, bem como sobre as pensões. Em seguida, aos serviços da Comissão incumbiu a elaboração de dois relatórios conjuntos da Comissão e do Conselho, que, posteriormente, deveriam merecer o acordo do Conselho antes do Conselho Europeu da Primavera de 2003.

Constitui igualmente uma preocupação que as questões relacionadas com a protecção social das pessoas necessitadas de cuidados de saúde e de cuidados de longa duração não tenham sido ainda consideradas em pormenor no quadro da cooperação em matéria de protecção social. Estes aspectos são pertinentes para o desenvolvimento do modelo social europeu, em particular para as suas políticas sociais, económicas e de emprego. Os sistemas e políticas de saúde na União estão cada vez mais interligados, o que suscita muitas questões com uma clara dimensão europeia ligadas à política de saúde. No entanto, tal como reconhecia o Relatório Conjunto sobre Cuidados de Saúde e Cuidados de Longa Duração, há circunstâncias e complexidades muito específicas inerentes à cooperação política neste domínio. Actualmente, os Estados-Membros confrontam-se com uma série de desafios comuns no domínio da saúde e dos cuidados de saúde que estão a ser avaliados no processo de reflexão de alto nível sobre mobilidade dos pacientes e evolução dos cuidados de saúde na UE. A Convenção Europeia está também a debruçar-se sobre uma melhor definição do papel e da responsabilidade da UE nesta matéria. Mais concretamente, será necessário especificar quais os métodos mais adequados para abordar questões de protecção social relacionadas com os cuidados de saúde e os cuidados de longa duração (garantir um acesso universal baseado na necessidade e sem consideração dos recursos, bem como garantir que a necessidade de cuidados de saúde e de longa duração não gere situações de pobreza para os pacientes e os seus familiares), questões relacionadas com a saúde pública e os progressos em termos de tratamentos médicos e, por último, questões relacionadas com a aplicação dos princípios do mercado interno no domínio dos cuidados de saúde (mobilidade de pacientes, liberdade de prestação de serviços).

À luz das conclusões destes processos e em função das decisões em matéria de cuidados de saúde tomadas pela CIG, a Comissão formulará, numa próxima comunicação, propostas concretas no sentido de intensificar a coordenação política neste domínio, no contexto de um processo racionalizado da protecção social.

Em suma, os trabalhos em todo o processo só terão a beneficiar se forem objecto de uma racionalização e simplificação.

Por conseguinte, propõe-se no ponto 3 que, em vez de uma organização do trabalho segmentada e de uma apresentação de relatórios em função de objectivos diferentes - a situação que actualmente se verifica -, os trabalhos futuros sejam integrados numa estrutura unificada que abranja o conjunto da protecção social. Esta proposta implica a definição de um conjunto único de objectivos comuns, baseados numa visão europeia partilhada e, em princípio, enquadrada nos três pilares correspondentes aos três sectores políticos da inclusão social, das pensões e dos cuidados de saúde e cuidados de longa duração. No ponto 3.1, apresentam-se propostas separadas para uma abordagem mais ligeira do objectivo de «tornar o trabalho compensador», com o estatuto de «questão transversal».

2.3. Métodos de trabalho: o método aberto de coordenação e o seu papel na estratégia global.

O Conselho Europeu de Lisboa propôs que a realização dos trabalhos sobre os elementos da protecção social no quadro da estratégia integrada fosse facilitada pela aplicação de «um novo método aberto de coordenação». Este método, «conduzindo à divulgação de melhores práticas e favorecendo uma maior convergência no que respeita aos principais objectivos da UE», seria aplicado em domínios onde as competências da Comunidade são restritas. Trata-se de uma medida coerente com o disposto no artigo 137.º do Tratado, que define um quadro em que a Comunidade «apoiará e completará» a acção dos Estados-Membros na garantia da protecção social. Este instrumento foi concebido como um método de governança flexível, destinado a complementar o método comunitário existente e outros processos baseados no Tratado, tais como as OGPE e a Estratégia Europeia de Emprego, que continuam a ser os instrumentos essenciais da Comunidade. Assenta firmemente no princípio da subsidiariedade e tem o objectivo declarado de «ajudar os Estados-Membros na elaboração das respectivas políticas». O método prevê as seguintes medidas:

- que sejam definidas, para a União, orientações combinadas com calendários específicos para a consecução dos objectivos nelas fixados a curto, médio e longo prazo;

- que sejam estabelecidos, sempre que necessário, indicadores quantitativos e qualitativos e benchmarks de entre os melhores do mundo, adequados às necessidades dos diferentes Estados-Membros e sectores como um método de comparação das melhores práticas;

- que essas orientações europeias sejam traduzidas em políticas nacionais e regionais, por via da definição de metas específicas e da adopção de medidas, tendo em conta as diferenças nacionais e regionais;

- que se proceda periodicamente à monitorização, à avaliação e à análise pelos homólogos, organizadas como um processo de aprendizagem recíproca.

Estas medidas devem ser entendidas como um quadro para a aplicação do método aberto de coordenação nos diversos sectores. Ainda está por definir de forma mais pormenorizada, no contexto de cada aplicação, quais serão as medidas e os métodos de trabalho a aplicar e como serão organizados os trabalhos.

MAC: um método complementar

O Livro Branco da Comissão sobre a Governança [9] sintetizava as características do MAC e expunha determinadas abordagens para a sua utilização:

[9] COM (2001) 428, de 25 de Julho de 2001.

- O método aberto de coordenação é utilizado casuisticamente. Trata-se de um meio de promover a cooperação e o intercâmbio de boas práticas e de chegar a acordo sobre objectivos e orientações comuns para os Estados-Membros, contando por vezes com o apoio de planos de acção nacionais, como no caso do emprego e da exclusão social. Baseia-se no controlo regular dos progressos alcançados para cumprir esses objectivos, o que permite aos Estados-Membros comparem os seus esforços e aproveitem a experiência mútua.

- Em algumas áreas, como o emprego e a política social ou de imigração, aplica-se paralelamente à abordagem programática e legislativa; noutras situações, representa um valor acrescentado a nível europeu nos casos em que existe pouca margem para uma solução legislativa.

- A Comissão desempenha activamente um papel de coordenação e está disposta a continuar a fazê-lo no futuro, mas o recurso a este método não deve perturbar o equilíbrio institucional nem pôr em causa a realização dos objectivos comuns do Tratado. Não deverá, em especial, excluir o Parlamento Europeu do processo político europeu. O método aberto de coordenação deverá complementar e não substituir a acção da Comunidade.

Cada um destes diferentes aspectos do MAC é, em certa medida, levado em consideração no trabalho em curso sobre a inclusão social ou as pensões. Por seu turno, os princípios enunciados no Livro Branco sobre a Governança deverão constituir o fundamento de qualquer aplicação futura do MAC no âmbito da criação de um processo transversal para a protecção social. Tendo em vista o recurso ao método aberto de coordenação no sector da protecção social, a Comissão terá em linha de conta as conclusões da próxima Conferência Intergovernamental e, se necessário, apresentará propostas de adaptação dos seus mecanismos.

Flexibilidade e plena observância da subsidiariedade

No quadro da inclusão social, o MAC é utilizado para conduzir a uma incidência concertada em determinados objectivos como parte de um processo em que os Estados-Membros são convidados a melhorar as suas políticas nacionais de luta contra a pobreza e a exclusão social - entre outros aspectos, mediante a fixação de metas nacionais consentâneas com o apelo do Conselho Europeu de Lisboa à tomada de «medidas que tenham um impacto decisivo no que respeita à erradicação da pobreza». As acções lançadas no âmbito do MAC firmam-se num conjunto de indicadores comuns e estão estreitamente ligadas ao programa de acção comunitária de luta contra a exclusão social. Pese embora a importância de manter esta tónica em objectivos políticos no domínio em apreço, assim como de a orientar para outros domínios de coordenação futura em matéria de protecção social, a aplicação do MAC deverá continuar a primar pela flexibilidade. Terá de atender às diferenças de circunstâncias, objectivos e nível de desenvolvimento da coordenação política nos diversos domínios políticos.

Além disso, os trabalhos deverão continuar a reconhecer a diversidade e a responsabilidade dos Estados-Membros na concepção, organização e financiamento dos respectivos sistemas.

Abertura: a participação de intervenientes

O processo atribui grande relevância à participação de uma série de intervenientes - nomeadamente dos parceiros sociais -, à consulta de ONG e de representantes da administração regional e local, reflectindo o elevado grau de organização da sociedade civil no que respeita à exclusão social, assim como o facto de as políticas neste domínio serem executadas de forma diversa e, muitas vezes, descentralizada nos Estados-Membros. Trata-se de uma abordagem que poderia ser proveitosamente aplicada a todo o futuro processo da protecção social.

A ligação com processos e instrumentos existentes

A questão crucial suscitada pelo MAC para as pensões prende-se com dois aspectos fundamentais identificados no Livro Branco sobre a Governança - como garantir que o MAC represente «um valor acrescentado» para os processos comunitários existentes e leve em conta o equilíbrio institucional.

Os objectivos comuns acordados no Conselho Europeu de Laeken como base para a aplicação do MAC às pensões focavam expressamente esta questão.

«O método aberto de coordenação no domínio das pensões ocupará o lugar que lhe cabe ao lado de outros processos à escala da UE com funcionamento comprovado e que abrangem já certas áreas dos regimes de pensões. Será importante assegurar a coerência com os processos já em curso.»

Estes eram enumerados - as OGPE, a vigilância multilateral (incluindo o processo de Cardiff), o Pacto de Estabilidade e Crescimento, a Estratégia Europeia de Emprego e o Processo da Inclusão Social -, para, em seguida, se afirmar:

«O novo método agora proposto tem por objectivo específico proporcionar, de forma integrada, instrumentos de informação e análise das estratégias nacionais em matéria de pensões que poderão contribuir para garantir a coerência entre estes processos na abordagem das políticas de pensões.»

Por último, declarava-se que «os resultados dos trabalhos (no sector das pensões) serão integrados nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas».

A relação entre o MAC e os processos comunitários existentes, assim como a necessidade de levar em consideração o equilíbrio institucional, constitui uma questão crucial para o futuro da protecção social no seu conjunto. Deveria ser definido um modo de funcionamento semelhante ao do MAC existente para as pensões. O papel da futura cooperação em matéria de protecção social, por meio do MAC, será proceder a uma análise circunstanciada das questões com que os sistemas nacionais se confrontam e o contributo que, depois de modernizados e melhorados, eles podem dar para a estratégia de Lisboa. Deverá elaborar mensagens políticas passíveis de serem adoptadas por outros instrumentos - por exemplo, mensagens fundamentais pertinentes para o Relatório Anual da Primavera ou contributos para os domínios políticos relevantes para as OGPE ou as Orientações para o Emprego. Estas mensagens terão de ser coerentes com os processos de coordenação a nível europeu das políticas económicas e de emprego, que, aliás, deverão complementar.

Papel da Comissão

A Comissão desempenha um papel impulsionador nos processos em matéria de pensões e de inclusão social, funcionando como catalisador e procurando manter a ambição do processo. A prática em que a Comissão é responsável pela primeira versão de cada relatório conjunto do Conselho e da Comissão concorreu para a confirmação de que o MAC, tal como aplicado, constitui um método de trabalho mais poderoso do que inicialmente se poderia prever. Esta prática deve ser mantida.

Associação do Parlamento Europeu

Por último, importa dizer que nenhum dos dois processos encontrou uma fórmula adequada para associar o Parlamento Europeu, tal como sugeria o Livro Branco sobre a Governança. A este respeito, a própria proliferação de processos representou, sem dúvida, um obstáculo. Propõe-se que, na criação de um processo racionalizado da protecção social, atendendo à sua importância no quadro da estratégia de Lisboa, sejam explorados os métodos para implicar o Parlamento Europeu de forma prática e adequada. Por exemplo, poder-se-ia equacionar a apresentação de relatórios ao Parlamento Europeu no momento de definir objectivos transversais comuns com base na avaliação da cooperação e coordenação políticas até à data, tal como proposto no ponto 3.1 infra, bem como em outros momentos cruciais do futuro processo.

3. CRIAR O PROCESSO DE COORDENAÇÃO REFORÇADA E SIMPLIFICADA

3.1. Objectivos comuns

Uma abordagem racionalizada da cooperação política deverá começar pela definição de um conjunto coerente e integrado de objectivos comuns que, em princípio, se deverão estruturar em torno três pilares, correspondentes a um quadrante da cooperação política no domínio da protecção social, a saber: a inclusão social, as pensões e os cuidados de saúde e cuidados de longa duração. Estes objectivos deverão substituir os conjuntos separados já existentes. O referido grupo de metas deveria ser adoptado pelo Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, em 2006, ao mesmo tempo que o pacote de orientação para as políticas económicas e de emprego. Deverá manter-se estável durante um período de três anos - ou seja, até 2009 -, salvo se circunstâncias imprevistas ditarem o contrário.

O conjunto de objectivos comuns será definido no âmbito da estratégia de Lisboa e deverá estar em perfeita coerência e interligação com as OGPE e as Orientações para o Emprego que serão adoptadas em 2006. Deverá igualmente reflectir os resultados da avaliação da experiência adquirida até essa data com os diferentes processos de cooperação política no domínio da protecção social. Na sequência do mandato conferido pelo Conselho Europeu de Bruxelas, de Março de 2003, deverá proceder-se em 2006 a um balanço dos progressos realizados com o método aberto de coordenação no domínio das pensões. Esta análise deverá estender-se aos progressos registados no processo da inclusão social e no intercâmbio de cooperação em matéria de saúde, devendo integrar-se nos preparativos para a definição de objectivos comuns com vista ao novo processo racionalizado.

O conjunto de objectivos comuns deverá incluir igualmente um número restrito de questões transversais. Estas questões poderão abranger temas de maior interesse geral para os sistemas de protecção social e que não podem ser enquadrados num dos três pilares do novo processo de cooperação - por exemplo, o desafio da integração da igualdade entre homens e mulheres. Além disso, por meio desta abordagem, seria possível abranger os eventuais contributos da protecção social para o objectivo de «tornar o trabalho compensador», sobretudo no que se refere à provisão de prestações sociais, à promoção do envelhecimento em actividade e às políticas para a conciliação da vida profissional e familiar. O Conselho Europeu de Março de 2003 convidou a Comissão «a apresentar, em tempo útil para o Conselho Europeu da Primavera de 2004, um relatório sobre a melhoria do enquadramento geral das políticas de protecção social, dando maior ênfase à eficácia dos incentivos e à identificação de boas práticas» [10]. A este respeito, importa ter na devida conta o trabalho já encetado no âmbito dos processos de coordenação das políticas económicas e de emprego. Os referidos processos abrangem, e continuarão a abranger, o objectivo de «tornar o trabalho compensador» na perspectiva das políticas económicas e de emprego. Neste contexto, os processos de coordenação das políticas económicas e de emprego abordam a questão dos incentivos adequados à actividade profissional, à permanência no mercado de trabalho, ao incremento dos esforços profissionais e ao investimento na educação e formação. Isto implica, em concreto, que os processos atendam aos efeitos de incentivo da interacção entre os sistemas fiscais e de prestações, bem como das políticas activas para o mercado de trabalho.

[10] Por exemplo, sistemas de prestações sociais, conciliação do trabalho e da vida familiar, medidas destinadas aos idosos.

3.2. Mecanismos de apresentação de relatórios: um novo relatório anual conjunto sobre a protecção social

O instrumento fundamental do novo processo racionalizado consistirá num Relatório Conjunto sobre a Protecção Social, que documentará e avaliará os progressos realizados em relação a todos os objectivos comuns. O relatório será elaborado conjuntamente pela Comissão e o Conselho, com base numa proposta apresentada pela Comissão. A preparação do Relatório Conjunto ao mesmo tempo que outros, na perspectiva do Conselho Europeu da Primavera, significa que o exercício acrescentará dados novos e preciosos para a elaboração do Relatório Anual de Síntese. Os resultados da análise efectuada pela Comissão serão incorporados no Relatório Anual de Síntese a apresentar ao Conselho Europeu da Primavera. O exercício deverá ser coerente com os trabalhos realizados em paralelo no quadro da Estratégia Europeia de Emprego e das OGPE. A sincronização melhorará em larga medida as condições para garantir essa coerência. O Relatório Conjunto final fornecerá uma base importante ao contributo em matéria de protecção social do Conselho de Emprego e Política Social (EPSCO) para o Conselho Europeu.

O novo Relatório Conjunto sobre a Protecção Social substituirá o actual «Relatório sobre a Protecção Social na Europa», previsto pela decisão que institui o Comité da Protecção Social. Esta alteração entraria em vigor já em 2005 [11]. Substituiria também o Relatório Conjunto sobre a Protecção Social e o Relatório Conjunto sobre as Pensões, assumindo igualmente a tarefa de reflectir sobre os progressos realizados na cooperação política em matéria de cuidados de saúde e cuidados de longa duração.

[11] Para mais pormenores sobre o período de transição, consulte-se o ponto 3.4 e os Anexos infra.

A partir de 2006, os Estados-Membros concorrerão para a elaboração do Relatório Conjunto sobre a Protecção Social através de um relatório nacional que exponha a estratégia para a consecução dos objectivos comuns a acordar no início daquele ano. Os relatórios nacionais de 2006 deverão ser exaustivos, abrangendo a totalidade dos três pilares, e prospectivos.

Em 2007 e 2008, os Estados-Membros apresentarão relatórios muito mais sucintos, centrados essencialmente nos progressos realizados em termos de execução das estratégias gizadas em 2006, bem como na actualização das principais evoluções políticas.

Os relatórios deverão basear-se nos indicadores acordados em conjunto, de forma a levarem em conta os progressos na consecução de objectivos comuns.

Depois de 2006, os relatórios nacionais sobre a protecção social tornar-se-ão o único contributo dos Estados-Membros para o processo. Por conseguinte, substituirão os PAN/inclusão e os Relatórios de Estratégia Nacional para as pensões.

Assim, a natureza do Relatório Conjunto sobre a Protecção Social variará em função de um ciclo trienal, que inclui a realização de relatórios exaustivos e prospectivos de três em três anos, seguidos de actualizações sucintas nos anos intercalares.

A estrutura aqui delineada acarretará alterações significativas à abordagem dos instrumentos de apresentação de relatórios actualmente utilizados. A tónica recairá sobre a execução, tal como acontece também na coordenação das políticas económicas e de emprego. Numa perspectiva de reforçar a importância e a visibilidade do contributo das políticas de protecção social para a estratégia de Lisboa, esta é claramente uma evolução que merece ser saudada.

As incumbências de analisar os relatórios nacionais, de promover um debate político sobre a execução de políticas e estratégias - lançando mão, entre outros recursos, dos métodos de análise entre pares - e de elaborar o Relatório Conjunto da Protecção Social requerem um trabalho de colaboração estreito e regular entre os comités europeus ligados à protecção social, ao emprego, à coordenação das políticas económicas e aos cuidados de saúde.

3.3. Indicadores: uma base importante da racionalização

Um desafio concreto para o novo processo racionalizado da protecção social reside na sua capacidade de acompanhar os progressos realizados em todo o domínio da protecção social, com vista à consecução dos objectivos comuns acordados, de uma forma que seja transparente e eficaz na condução da reforma política. Para dar resposta a este desafio, é essencial a definição conjunta de uma série de indicadores, que integrem plenamente os objectivos comuns. Esta tarefa deverá fundar-se nos conjuntos existentes de indicadores comuns, tais como os que foram definidos para o processo da inclusão social, os que estão a ser desenvolvidos para o processo das pensões e os que são utilizados no âmbito dos processos das políticas económicas e de emprego. No entanto, verifica-se ainda a necessidade de alargar o alcance dos indicadores ao domínio das pensões. Além disso, os indicadores relacionados com a protecção social de pessoas necessitadas de cuidados de saúde e de cuidados de longa duração terão de ser definidos à medida que o intercâmbio de cooperação nesta matéria se for aprofundando. Por conseguinte, é vital acelerar o ritmo dos trabalhos já em curso no quadro do subgrupo «Indicadores» do Comité da Protecção Social.

Embora a definição de indicadores deva cobrir uma área mais vasta, será indispensável garantir que o número total de indicadores se reduza ao mínimo possível. Até à data, a tendência tem sido para aumentar o número de indicadores, de forma a conciliar abordagens diferentes entre Estados-Membros. Uma tal abordagem não produzirá o número limitado de indicadores de síntese necessário para que o relatório anual possa cumprir a sua principal função.

O novo processo conferirá maior visibilidade às estatísticas sociais a nível europeu e aumentará a exigência de maior fiabilidade, comparabilidade e oportunidade dos dados. Este objectivo só poderá ser atingido se os Estados-Membros assumirem um compromisso firme de desenvolverem instrumentos fundamentais como o SEEPROS, que se debruça sobre o financiamento e as despesas nos diferentes sectores da protecção social; SILC, o inquérito anual à escala europeia sobre o rendimento e as condições de vida dos agregados familiares; e o Sistema de Contas de Saúde (SCS). É igualmente necessária uma interacção mais produtiva entre o trabalho em curso orientado para o aperfeiçoamento destes instrumentos estatísticos (no qual participam a Comissão e os institutos nacionais de estatística) e o processo racionalizado da protecção social.

3.4. Preparação do método aberto de coordenação racionalizado para a protecção social

Tal como já foi afirmado, propõe-se que a abordagem racionalizada preconizada na presente comunicação seja introduzida em 2006. O período 2003-2006 deverá servir para criar as condições de lançamento do novo processo, levando em consideração os diversos mandatos recebidos do Conselho Europeu de Bruxelas relativamente às pensões, aos cuidados de saúde e às estruturas de incentivo dos sistemas de prestações [12].

[12] Vejam-se em particular os n.º 49 a 52 das Conclusões da Presidência.

Do mesmo modo, é essencial ter em conta a forma como o alargamento afectará os processos actuais e garantir que, após a sua adesão, os novos Estados-Membros sejam implicados o mais depressa possível. Importa notar que, desde a Primavera de 2002, a Comissão lançou, em cooperação com as autoridades nacionais de cada país candidato [13], um processo de cooperação destinado a preparar a plena participação desses Estados no método aberto de coordenação aplicado à inclusão social e às pensões após a sua adesão. Em 2003, será ultimada a elaboração dos Memorandos Conjuntos sobre a Inclusão Social entre a Comissão e os dez países em vias de adesão, que lhes permitirão seguir os principais aspectos da preparação dos PAN/Inclusão.

[13] Todos os países candidatos, com excepção da Turquia.

Em 2003, está previsto ainda o lançamento de um processo de cooperação entre a Comissão e cada um dos países candidatos no domínio das pensões, que implicará a realização de uma série de seminários nacionais.

Durante o período de transição (2003-2006), serão promovidas as seguintes iniciativas, por forma a prosseguir a cooperação política e a preparar o terreno para a racionalização da coordenação aberta no domínio da protecção social:

Inclusão social

Em consonância com uma decisão já tomada pelo Conselho, os Estados-Membros apresentarão os PAN/Inclusão referentes ao período 2003-2005 em Julho de 2003; a Comissão e o Conselho apresentarão um Relatório Conjunto da Inclusão ao Conselho Europeu da Primavera de 2004.

Em 2004, os novos Estados-Membros apresentarão os seus primeiros planos de acção sobre a inclusão social referentes ao período 2004-2006, baseando-se nos Memorandos Conjuntos sobre a Inclusão Social, elaborados juntamente com a Comissão em 2003.

Pensões

Até meados de 2005, os novos Estados-Membros apresentarão relatórios de estratégia nacional para as pensões que analisem a situação nos respectivos países, documentem o estádio em que se encontra a reforma do seu regime de pensões e apresentem as suas estratégias, em função dos objectivos comuns acordados relativamente ao método aberto de coordenação para as pensões.

Concomitantemente, os actuais Estados-Membros apresentarão relatórios de execução relativos ao período desde 2002, bem como uma actualização dos seus relatórios de estratégia nacional para 2002, centrando-se nas evoluções políticas mais recentes e significativas.

Os Estados-Membros e a Comissão trabalharão em conjunto no intuito de elaborarem novas projecções demográficas e financeiras, de modo a permitir que os Estados-Membros preparem atempadamente os seus relatórios de estratégia, com apresentação prevista para meados de 2005. Além disso, os comités prosseguirão a sua actividade em torno de um conjunto consolidado de indicadores definidos em comum que abarque todas as vertentes da coordenação política no domínio da protecção social.

Cuidados de saúde

O Conselho Europeu solicitou uma comunicação da Comissão que apresentasse novas propostas com vista à intensificação do intercâmbio de cooperação em matéria de cuidados de saúde e cuidados aos idosos. Esta medida representará uma primeira fase na exploração de formas que permitam aprofundar, através de intercâmbios de informação e boas práticas, bem como da definição de indicadores comparáveis, a cooperação política no domínio dos cuidados de saúde. O seu conteúdo e calendário deverão levar em consideração as conclusões do Grupo de Reflexão de Alto Nível sobre Mobilidade de Pacientes e Cuidados de Saúde, previstas para fins de 2003, bem como as conclusões pertinentes da Convenção Europeia e da próxima Conferência Intergovernamental.

Relatório Conjunto sobre a Protecção Social

Este novo instrumento será lançado numa forma transitória em 2006, com vista a melhorar a base de preparação para o relatório de síntese da Comissão e a melhorar a coerência das mensagens fundamentais do Conselho EPSCO ao Conselho Europeu da Primavera no que respeita à protecção social.

Embora em 2005 o novo relatório conjunto se concentre em particular na inclusão social, escorando-se, como acontece já, nos PAN/Inclusão que deverão ser apresentados em 2004 pelos novos Estados-Membros, em 2006, a tónica recairá sobre as pensões. Em 2007, o relatório atingirá a sua forma definitiva, integrando a nova abordagem racionalizada, que abrange os três domínios - inclusão social, pensões e cuidados de saúde.

Como resultado destas actividades, em 2006, a Comissão e os Estados-Membros analisarão os progressos realizados com o método aberto de coordenação para as pensões, tal como solicitado pelo Conselho Europeu de Bruxelas, e em matéria de inclusão social, bem como em relação ao intercâmbio político levado a cabo no domínio dos cuidados de saúde. Esta avaliação levará em conta a situação nos novos Estados-Membros e servirá de base às orientações que serão formuladas pela Comissão em 2006, tendo em vista um conjunto integrado e coerente de objectivos comuns para o método aberto de coordenação em matéria de protecção social.

O Anexo 1 apresenta as medidas a lançar no período transitório para a racionalização em 2006. O Anexo 2 expõe as fases da sua execução entre 2006 e 2009. O Anexo 3 mostra como funcionará o processo racionalizado da protecção social, a par das OGPE e da Estratégia Europeia de Emprego racionalizadas depois de 2006.

ANEXO 1

PERÍODO DE TRANSIÇÃO 2003-2005

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 2

Racionalização completa 2006-2009

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 3

Racionalização completa 2006-2008: complementar a governança socioeconómica, as OGPE e a Estratégia Europeia de Emprego racionalizadas.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>