Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da cogeração baseada na procura de calor útil no mercado interno da energia"

(COM(2002) 415 final - 2002/0185 (COD))

(2003/C 95/04)

Em 5 de Setembro de 2002, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 6 de Fevereiro de 2003, sendo relator S. Buffetaut.

Na 397.a reunião plenária de 26 e 27 de Fevereiro de 2003 (sessão de 26 de Fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 107 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta de directiva situa-se num contexto marcado por:

- uma forte dependência energética da União Europeia,

- um aumento das emissões de gases com efeito de estufa, em contradição com os compromissos assumidos em Quioto,

- uma reduzida margem de manobra para actuar sobre as condições de oferta de energia.

No entanto, paradoxalmente num tal contexto, o potencial da cogeração como medida de poupança de energia encontra-se sub-utilizado.

Por conseguinte, a promoção da cogeração de elevada eficiência baseada na procura de calor útil constitui, doravante, uma prioridade comunitária que se pretende complementar da política em matéria de energias renováveis.

Daí esperam-se três consequências benéficas:

- poupança de energia primária,

- redução das emissões de gases de efeito de estufa,

- contribuição para a segurança do aprovisionamento energético.

1.2. Objectivos que a Comissão se propõe alcançar com a proposta em apreço

Em 1997, a Comissão havia estabelecido como objectivo indicativo o aumento da parte da produção de electricidade por cogeração na produção total de electricidade na União Europeia de 9 % em 1994 para 18 % em 2010. Na realidade, essa parte não aumentou.

O objectivo do texto submetido a parecer do Comité é criar um quadro capaz de apoiar e facilitar a instalação e o correcto funcionamento de centrais eléctricas de cogeração sempre que exista ou seja previsível a procura de calor útil, mas sem encorajar o seu desperdício.

Estão previstos dois vectores:

- a curto prazo, consolidar as instalações de cogeração existentes e, quando possível, promover a criação de novas instalações de cogeração de elevada eficiência,

- a médio e longo prazo, procurar que a cogeração de elevada eficiência constitua um elemento importante quando vierem a ser adoptadas as decisões em matéria de investimento em novas capacidades de produção.

A vontade de apoiar este tipo de produção simultânea de calor e electricidade deve-se ao facto de ele:

- permitir um menor consumo de combustível e uma redução das emissões de CO2,

- evitar as perdas na rede de electricidade devido à proximidade do ponto de consumo na rede,

- permitir eventualmente a criação de novas empresas e, nomeadamente, PME,

- possibilitar o aumento da concorrência entre produtores de electricidade graças à entrada no mercado da electricidade de novos produtores,

- dever reforçar a ligação entre população e território, nomeadamente nas regiões menos favorecidas da União Europeia.

1.3. Dificuldades que entravam o desenvolvimento da cogeração

Os problemas são essencialmente os seguintes:

- preços elevados dos combustíveis devido ao facto de se tratar de utilizadores de combustível mais pequenos que as grandes centrais,

- problemas de acesso ao mercado de electricidade,

- custos de instalação por kilowatt mais elevados,

- número de horas de funcionamento das instalações inferior ao das grandes centrais, já que está ligado à utilização do calor (corte da produção durante o fim-de-semana em relação a algumas instalações industriais, interrupção durante o Verão no caso das instalações de aquecimento).

2. Observações na generalidade

2.1. Definições

Antes de mais, a cogeração de elevada eficiência é definida pela poupança de energia que é obtida com a produção combinada de calor e electricidade, em comparação com a produção separada.

Uma poupança de energia superior a 5 % no caso das centrais actuais e 10 % no caso das novas centrais - em relação aos valores de referência estabelecidos na directiva - permite classificá-las na categoria de "cogeração de elevada eficiência" (Anexo III).

A proposta contém também uma definição de electricidade cogerada e distingue duas percentagens de eficiência - 75 % ou 85 % - consoante as tecnologias utilizadas; a electricidade não produzida por cogeração não deve ser considerada como electricidade cogerada, com todas as repercussões potenciais em matéria de apoios e tarifas.

O CESE, embora subscrevendo o objectivo de desenvolvimento da cogeração, salienta que as definições técnicas contidas nos anexos condicionam o alcance e a eficácia do texto. Considera que a definição de limiares diferentes em função das tecnologias é pertinente e que as percentagens fixadas, ainda que elevadas, não deixam de ser realistas.

2.2. Obrigações dos Estados-Membros

Algumas dessas obrigações são de natureza estatística ou informativa (análise do potencial da cogeração e da sua evolução, relatório trienal, etc.), ao passo que outras consistem na aplicação técnica dos critérios e definições estabelecidos na directiva.

O CESE, embora reconhecendo a necessidade das informações e dos relatórios, entende que estes deveriam ser em menor número e mais centrados nos elementos susceptíveis de contribuir para o desenvolvimento da cogeração. Demasiada informação é prejudicial.

Importa relevar três elementos:

- criação de uma garantia de origem da electricidade produzida por cogeração à semelhança da garantia de origem da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis,

- obrigação de velar por que os operadores de sistemas de transmissão e de distribuição de electricidade garantam o acesso não discriminatório à electricidade produzida por cogeração a custos razoáveis,

- obrigação de reduzir os entraves administrativos à cogeração e de adoptar regras nesse sentido.

De notar, por fim, que a proposta valida os regimes de apoio nacionais no âmbito das regras de concorrência e das normas comunitárias neste domínio, o que o CESE subscreve, contanto que não leve a potenciais distorções de concorrência.

3. Observações na especialidade

O CESE salienta que, existindo na União Europeia uma elevada procura de calor, é imperioso que o dispositivo proposto encoraje concretamente a cogeração, fazendo com que os produtores de calor vejam nela um efectivo interesse económico.

3.1. Artigo 1.o - Fins

O CESE subscreve o objectivo de promoção da cogeração, mas lamenta que os resultados tenham ficado tão aquém do objectivo proposto em 1997.

Insiste na necessidade de ter em conta as condições específicas nacionais no que respeita à cogeração e de respeitar o princípio da subsidiariedade num domínio em que as condições climáticas e económicas nacionais são cruciais.

3.2. Artigo 3.o - Definições

Este artigo é determinante para ajuizar do impacto e da eficácia do dispositivo proposto. A articulação entre o Anexo II e o Anexo III, em particular, é essencial para avaliar as repercussões práticas do texto.

A definição no Anexo II, considerada isoladamente, leva a valorizar a electricidade produzida por cogeração a partir de uma produção de calor, mesmo sem economia de energia primária nem, consequentemente, de redução de emissões.

Seria, por conseguinte, útil especificar a articulação dos Anexos II e III e definir um limiar de eficiência ou de ganhos de energia primária, abaixo do qual não é possível qualquer valorização em cogeração.

Convirá sublinhar que a definição diferenciada da electricidade produzida por cogeração consoante o tipo de equipamento (eficiência global igual ou superior a 75 % ou 85 %), que poderá parecer complicada, corresponde a realidades técnicas diferentes de produção combinada de calor e electricidade. O CESE considera que a ideia de "simplificar" o texto através da adopção de uma percentagem única intermédia (80 %) não é, portanto, pertinente.

Para a Comissão, o objectivo do Anexo II é permitir o cálculo mais exacto possível da produção de electricidade e de calor, a fim de medir o volume de electricidade susceptível de ser considerado produzido por cogeração. A partir dos limiares de 75 % e 85 %, toda a electricidade é produzida por cogeração, abaixo deles apenas uma parte da electricidade será considerada cogerada.

O Anexo III, por sua vez, inclui a definição de cogeração de elevada eficiência. A eficiência é elevada se houver poupança de energia primária. Não existindo essa poupança, não há elevada eficiência.

3.3. Artigo 4.o - Garantia de origem da electricidade produzida por cogeração

O CESE solicita elementos concretos sobre a aplicação prática desta garantia de origem.

3.4. Artigo 5.o - Critérios de eficiência

Trata-se das obrigações que incumbem aos Estados-Membros.

3.5. Artigo 6.o - Potenciais nacionais de cogeração de elevada eficiência

Não estabelecendo a proposta objectivos quantificados, a Comissão solicita aos Estados-Membros que analisem o respectivo potencial de cogeração de elevada eficiência. O CESE gostaria que os relatórios pedidos aos Estados-Membros fossem de molde a incitar o desenvolvimento da cogeração, permitindo, ao mesmo tempo, identificar os obstáculos que se lhe opõem. Afigura-se inútil a proliferação de relatórios ou de informações.

3.6. Artigo 7.o - Regimes de apoio

O CESE opõe-se ao tratamento diferenciado em detrimento das instalações de cogeração superiores a 50 Mwe.

Insiste em que os regimes de apoio não provoquem distorções de concorrência injustificadas.

3.7. Artigo 8.o - Questões relativas à rede de electricidade

O CESE salienta a importância primordial de garantir o acesso à rede em condições equitativas a todos os produtores de electricidade produzida por cogeração.

A Comissão propõe um tratamento preferencial para as fontes de energia renováveis. O CESE não pode, no entanto, deixar de chamar a atenção para o facto de a combustão de resíduos domésticos e outros poder ter como consequência emissões mais nocivas do que a combustão de gás natural.

O CESE está ciente de que as instalações de cogeração mais pequenas - situadas em regiões densamente povoadas - estão menos aptas (por razões técnicas, mas também devido à sua localização) a atingir os necessários padrões de protecção da saúde do que as instalações de incineração de maiores dimensões, especialmente concebidas para o efeito.

3.8. Artigo 9.o - Procedimentos administrativos

O CESE acolhe favoravelmente o princípio de encorajar administrativamente a cogeração, quer através de acções positivas que a patrocinem, quer através de medidas de simplificação, redução dos entraves ou aumento da transparência dos procedimentos.

Em contrapartida, entende que este princípio não se deve traduzir em obrigações de informação demasiado pesadas para os Estados-Membros, sobretudo se essas obrigações continuarem mal definidas, vagas e, por conseguinte, destituídas de qualquer utilidade efectiva.

3.9. Artigo 10.o - Relatórios dos Estados-Membros

O CESE considera necessária uma simplificação.

3.10. Artigo 11.o - Relatórios da Comissão

As observações respeitantes ao artigo 10.o aplicam-se ao artigo 11.o Uma informação mais concentrada e mais objectiva sobre os progressos realizados em matéria de cogeração seria mais útil do que a proliferação de informação, que não será explorada.

Os artigos 12.o, 13.o e 14.o não suscitam comentários.

4. Conclusão

O CESE não pode deixar de subscrever o objectivo de desenvolver a cogeração de calor e electricidade. Convirá garantir que o dispositivo proposto, embora tendo em conta a realidade objectiva actual na qual coabitam diversos tipos de equipamento de cogeração, não penalize as tecnologias mais modernas e mais eficientes e com menores necessidades em termos de investimentos.

Neste contexto, a diferenciação dos critérios de eficiência em função das tecnologias utilizadas afigura-se legítima. A proposta de directiva em apreço tem como objectivo incitar o desenvolvimento da cogeração de elevada eficiência seja qual for a tecnologia utilizada ou a dimensão das instalações consideradas. O CESE reafirma a sua oposição a que as instalações de cogeração superiores a 50 Mwe sejam objecto de tratamento desfavorável.

O CESE gostaria que os relatórios e análises pedidos aos Estados e à Comissão se concentrassem na identificação dos obstáculos ao desenvolvimento da cogeração de calor e electricidade, nos meios de os ultrapassar e na avaliação do acompanhamento.

Bruxelas, 26 de Fevereiro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch