[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 29.11.2006

COM(2006) 725 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

relativa à avaliação dos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa no segundo período do regime de comércio comunitário de emissões que acompanha as Decisões da Comissão de 29 de Novembro de 2006 relativas aos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão da Alemanha, da Grécia, da Irlanda, da Letónia, da Lituânia, do Luxemburgo, de Malta, da Eslováquia, da Suécia e do Reino Unido, em conformidade com a Directiva 2003/87/CE

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

relativa à avaliação dos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa no segundo período do regime de comércio comunitário de emissões que acompanha as Decisões da Comissão de 29 de Novembro de 2006 relativas aos planos nacionais de atribuição de licenças de emissão da Alemanha, da Grécia, da Irlanda, da Letónia, da Lituânia, do Luxemburgo, de Malta, da Eslováquia, da Suécia e do Reino Unido, em conformidade com a Directiva 2003/87/CE

1. INTRODUÇÃO

O combate às alterações climáticas constitui um objectivo essencial da União Europeia. O regime comunitário de comércio de licenças de emissão, instituído pela Directiva 2003/87/CE, é o principal instrumento da UE para a realização dos seus objectivos ao abrigo do Protocolo de Quioto, de uma forma economicamente vantajosa, no período 2008-2012. O referido regime continuará a desempenhar um papel fulcral nos esforços da UE para obter reduções complementares das emissões de gases com efeito de estufa, a médio ou longo prazo.

A primeira fase do regime comunitário de comércio de licenças de emissão, que vigora de 2005 a 2007, tem fornecido ensinamentos valiosos, utilizados no processo de revisão[1] destinado a reforçar o regime mediante uma focalização no seu funcionamento e âmbito, tendo em vista, nomeadamente, o alargamento a outros sectores e gases, após o segundo período de comércio, que vigorará de 2008 a 2012. Todavia, a primeira série de relatórios sobre emissões com avaliação independente, relativos a 2005, revestiu-se de especial importância. Estes relatórios indicam que, no seu conjunto, as emissões de 2005, que totalizaram um pouco mais de 2 mil milhões de toneladas, foram significativamente inferiores à atribuição média anual para o primeiro período (cerca de 2,2 mil milhões de toneladas[2]).

O primeiro período foi sempre considerado uma fase de aprendizagem. Simultaneamente, o último relatório[3] da Agência Europeia do Ambiente salienta a necessidade imediata de intensificar os esforços em diversos Estados-Membros tendo em vista o cumprimento dos compromissos da Europa ao abrigo do Protocolo de Quioto. Assim, a atribuição pelos Estados-Membros, às instalações abrangidas, de licenças para uma quantidade superior ao volume de emissões previstas para o período 2008-2012 comprometeria seriamente o cumprimento dos objectivos de Quioto e proporcionaria poucos ou nenhuns benefícios ambientais por parte do regime. O desenvolvimento e aplicação de tecnologias limpas, novas e existentes, estagnaria, comprometendo seriamente a evolução de um mercado global dinâmico e líquido.

Deste modo, a Comissão avalia os planos para o segundo período de uma forma que garante a aplicação correcta e coerente dos critérios da Directiva e uma escassez suficiente de licenças no contexto do regime comunitário de comércio de licenças de emissão, assegurando assim a redução efectiva das emissões, bem como o reforço do mercado emergente do carbono. O regime comunitário de comércio de licenças de emissão poderá, deste modo, mobilizar a totalidade do seu potencial ambiental e económico, gerando benefícios em ambos estes domínios.

A presente Comunicação estabelece a abordagem da Comissão para a avaliação dos planos relativos ao segundo período e é acompanhada de um primeiro pacote de decisões dirigidas a 10 Estados-Membros.

2. AVALIAÇÃO DOS PLANOS NACIONAIS DE ATRIBUIÇÃO

Relativamente a cada período de comércio, cada Estado-Membro é obrigado a notificar à Comissão um plano nacional de atribuição de licenças. A Directiva estipula que a Comissão deve avaliar os planos de acordo com os critérios estabelecidos no anexo III[4] e no artigo 10.º. A Comissão adopta uma decisão específica no prazo de três meses após a notificação completa de um plano[5].

Em 29 de Novembro de 2006, 19 Estados-Membros tinham notificado à Comissão planos nacionais de atribuição. Destes, 10 eram suficientemente completos para permitir à Comissão adoptar uma decisão quanto à sua compatibilidade com a Directiva. Os planos em causa representam cerca de metade da quantidade total de licenças atribuídas no primeiro período de comércio. Em 12 de Outubro de 2006, a Comissão iniciou procedimentos de infracção contra todos os restantes planos. A Comissão continuará a exercer pressões legais para garantir a notificação destes planos logo que possível.

A Comissão conferiu especial destaque à avaliação dos planos do segundo período, de uma forma coerente, justa e transparente. Deste modo, identificou vários aspectos cuja conformidade com os critérios do anexo III necessitava de uma análise pormenorizada. Estes aspectos incluem-se nas seguintes categorias principais:

- estabelecimento de um limite compatível com os compromissos de cada Estado-Membro ao abrigo do Protocolo de Quioto, bem como com a evolução das suas emissões e com o seu potencial de redução,

- ajustamentos ulteriores,

- coerência com as obrigações de complementaridade (limite de utilização dos créditos respeitantes a projectos de execução conjunta ou ao mecanismo de desenvolvimento limpo),

- outros aspectos específicos dos planos individuais, destinados a evitar distorções da concorrência e do mercado interno.

Cada um destes pontos é explicado com maior detalhe nas secções que se seguem. Estas secções traduzem os elementos comuns da avaliação da Comissão incluídos nas decisões e constituem motivações suplementares dessas decisões.

O quadro 1 resume a avaliação da Comissão, indicando os casos em que tenha havido incumprimento dos critérios.

2.1. Valores-limite compatíveis com os compromissos de Quioto, com a evolução das emissões e com o potencial de redução

A quantidade total de licenças (valor-limite) deve ser determinada em conformidade com os critérios 1, 2 e 3 do anexo III da Directiva 2003/87/CE, relativos, respectivamente, ao cumprimento dos compromissos pertinentes de Quioto, à evolução das emissões e ao potencial de redução. Paralelamente, importa evitar distorções indevidas da concorrência e do mercado interno. O anexo III incumbe a Comissão, como princípio geral, de garantir a aplicação estrita de todos os critérios[6].

A avaliação da Comissão baseia-se nas melhores informações disponíveis. Os dados relativos às emissões são de elevada qualidade e foram objecto de verificação independente. Além disso, são usados valores consolidados respeitantes ao crescimento económico previsto e aos progressos na intensidade de carbono. Estes dois factores são essenciais para o respeito dos compromissos da UE ao abrigo do Protocolo de Quioto no período 2008-2012. A Comissão tem igualmente em conta as emissões suplementares comprovadas e fundamentadas que passaram a ser abrangidas pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão no plano relativo ao segundo período, sempre que um Estado-Membro tenha incluído instalações de combustão adicionais de sectores não abrangidos pelo plano relativo ao primeiro período. A Comissão avalia, nomeadamente, a verificação independente destas emissões suplementares.

Ao utilizar dados relativos às emissões comprovadas no primeiro ano de aplicação do regime comunitário de comércio de licenças de emissão, a Comissão examinou a representatividade desse primeiro ano e a pertinência da sua utilização como referência para a avaliação. Embora, na fase actual, não se encontrem disponíveis dados que permitam comparar as emissões totais de gases com efeito de estufa em 2005 com as médias dos últimos anos, o Eurostat[7] referiu que o consumo de energia da UE-25 permaneceu estável entre 2004 e 2005 (1 637,6 milhões de toneladas de equivalentes de petróleo, em 2004, contra 1 627,2 milhões de toneladas em 2005). Devido à ausência de verificações independentes com base na Directiva, não se encontram disponíveis de forma sistemática dados comparáveis, relativos às instalações abrangidas pelo regime, para os anos anteriores a 2005, ou seja, antes da instituição do regime comunitário de comércio de licenças de emissão.

A Comissão considera que, em cada ano, entram em jogo diversos factores, incluindo os perfis meteorológicos, que influenciam as emissões das instalações abrangidas pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão e cujos efeitos nas emissões anuais totais, em geral, se equilibram mutuamente. Nos casos em que tal se justifica, a Comissão examina a disponibilidade e a qualidade de outros dados relativos às emissões e à utilização da energia antes de 2005. Em geral, a Comissão não tem indicações da ocorrência, em 2005, de uma clara maioria de condições excepcionais com efeitos no mesmo sentido. A Comissão considera, pois, que os dados verificados relativos às emissões de 2005 podem, em geral, ser considerados representativos. Todavia, em caso de condições excepcionais, a Comissão examina em pormenor se se justifica um ajustamento das emissões objecto de verificação independente em 2005, por aplicação de um factor de correcção adequado.

Na avaliação do cumprimento dos critérios relativos à evolução das emissões (2) e à redução do potencial (3), a Comissão teve em conta o crescimento económico previsto e a evolução da intensidade de carbono entre 2005 e 2010[8]. De forma a garantir uma avaliação coerente de todos os planos, a Comissão aplica factores correspondentes ao crescimento económico[9] e à intensidade de carbono baseados numa metodologia única e coerente, bem como numa série de hipóteses apresentadas na versão de 2005 do relatório European Energy and Transport Trends to 2030 [10].

Para a avaliação do cumprimento do critério 3, relativo ao potencial de redução das emissões de gases com efeito de estufa, é importante ter em conta que o regime comunitário de comércio de licenças de emissão introduz, a partir de 2005, um preço por licença que afectará de forma positiva a evolução da intensidade de carbono.

Os compromissos firmes da UE e dos seus Estados-Membros para o combate às alterações climáticas transmitem às instalações abrangidas pelo regime de comércio de emissões um sinal inequívoco e contínuo de que a emissão de gases com efeito de estufa tem um custo económico, cuja importância aumentará no futuro, o que reforçará os incentivos económicos a longo prazo para reduzir as emissões. Em consequência, a intensidade de carbono melhorará ao longo do tempo a uma taxa, pelo menos, igual à indicada para o cenário “baixa restrição das emissões de carbono/ausência de captura e armazenagem geológica de carbono”[11].

A Comissão considera que esta taxa de melhoramento da intensidade de carbono não reflecte de forma adequada a evolução mais provável para o futuro, dado que não tem em conta todos os factores pertinentes. Além dos incentivos económicos proporcionados pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão, os operadores tenderão a investir progressivamente em tecnologias com eficiência energética, de forma a reduzir os seus custos de combustível e de energia eléctrica. Além disso, serão progressivamente incentivados pelas políticas e medidas dos Estados-Membros, bem como pela opinião pública, a acelerar os seus esforços de inovação em métodos de produção que economizem energia e, portanto, a adoptar acções eficazes contra as alterações climáticas. Ao nível da UE, o Plano de Acção para a Eficiência Energética[12], juntamente com os esforços colectivos para reduzir a dependência das importações de energia, dará um estímulo complementar aos esforços para alcançar melhores níveis de eficiência energética, permitindo também, em geral, reduzir a intensidade de carbono. Assim, de forma a traduzir melhor a realidade, a Comissão considera necessário basear a avaliação do cumprimento do critério 3 numa taxa de melhoramento da intensidade de carbono que supere em 0,5%/ano o cenário “baixa restrição das emissões de carbono”, o que equivaleria a 2,5% no período quinquenal 2005-2010.

Em termos práticos , a Comissão avalia a compatibilidade de um plano com os critérios 2 e 3 por recurso às seguintes fórmulas:

Máximo autorizado anualmente, em média = (CIVE * GTD * CITD) + ADD

Em que: CIVE = emissões objecto de verificação independente corrigidas para 2005

GTD = evolução do crescimento económico entre 2005 e 2010

CITD = evolução da intensidade de carbono entre 2005 e 2010

ADD = emissões adicionais decorrentes do alargamento do âmbito das instalações de combustão[13]

CIVE = IVE + AWIVE + EOPT

Em que: IVE = emissões objecto de verificação independente para 2005

AWIVE = quota anual média atribuída às instalações cujas emissões comunicadas não tenham sido objecto de verificação independente

EOPT = emissões das instalações excluídas em 2005[14]

Na avaliação da compatibilidade dos planos com o critério 1 do compromisso de Quioto, a Comissão teve em conta os seguintes pontos:

- progressos em direcção ao compromisso de Quioto e, se pertinente, défice a recuperar;

- dependência e estado de preparação e aplicação de medidas para a aquisição pelo governo de unidades de Quioto;

- dependência e estado de preparação e aplicação de medidas em sectores não-comerciais;

- solidez das previsões para o sector do transporte[15] inerentes ao plano nacional de atribuição.

Progressos em direcção ao compromisso de Quioto e défice a recuperar

De acordo com o relatório sobre os progressos realizados, o ponto de partida para a avaliação do critério 1 do compromisso de Quioto consiste nos progressos efectuados pelo Estado-Membro e nos défices a recuperar no período 2008-2012 relativamente às emissões totais de gases com efeito de estufa em 2004. Como referido nas suas orientações complementares sobre os planos nacionais de atribuição de licenças[16], a Comissão considera necessário que um Estado-Membro com défices a recuperar utilize o segundo período do plano de atribuição para alcançar, pelo menos, uma proporção razoável do esforço necessário, isto é, que traduza a quota das instalações abrangidas pelo regime de comércio de licenças nas emissões totais de gases com efeito de estufa.

Aquisição prevista de unidades de Quioto pelos governos

Em conformidade com os dois documentos de orientação[17], a Comissão determina se a aquisição prevista de unidades de Quioto pelos governos é devidamente fundamentada, baseando a sua avaliação nos elementos constantes do anexo 5 das orientações complementares.

A Comissão apenas considera que a aquisição prevista de unidades de Quioto pelo governo é devidamente fundamentada se o Estado-Membro aplicar um programa operacional, tiver celebrado um contrato ou lançado um concurso de aquisição de créditos de carbono e tiver afectado recursos orçamentais superiores ao mínimo necessário.

O facto de um Estado-Membro com um défice a recuperar entre as suas emissões reais e as emissões permitidas no âmbito do objectivo de Quioto não fundamentar, ou fundamentar de forma insuficiente, a aquisição prevista de unidades de Quioto pelo governo, constitui uma infracção ao critério 1, implicando a redução proporcional da quantidade total prevista de licenças. A redução necessária é determinada com base na quota de emissões globais abrangidas pelo regime de comércio, relativamente às emissões de fontes não abrangidas pela Directiva.

Em termos práticos , a Comissão determina a redução necessária por recurso à seguinte fórmula:

Redução média anual necessária = (UNSUB GP) * TSS

Em que: UNSUB GP = previsões de aquisição média anual não fundamentada de unidades de Quioto pelos governos

TSS = contribuição do sector do comércio de emissões

TSS = CIVE / GHG

Em que: GHG = emissões totais de gases com efeito de estufa em 2004[18]

Necessidade de recurso a outras políticas e medidas e sua fundamentação

A Comissão avalia a necessidade do recurso a outras políticas e medidas em conformidade com o documento de orientação complementar. Caso essa necessidade seja significativa, a Comissão examina em pormenor se a aplicação prevista de outras políticas e medidas tem fundamentação suficiente, baseando a sua avaliação nos elementos constantes do anexo 6 do mesmo documento.

A Comissão determina se uma política ou medida é fundamentada se for demonstrado que o potencial de redução previsto é realista e exequível no período de 2008-2012, se existirem garantias suficientes de que a política ou medida em causa será aplicada na sequência da decisão da Comissão sobre o plano nacional de atribuição e se for demonstrado que a medida não terá efeitos de sobreposição significativos para a redução das emissões nas instalações abrangidas pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão.

O facto de um Estado-Membro com um défice a recuperar entre as suas emissões reais e as emissões permitidas no âmbito do objectivo de Quioto não fundamentar, ou fundamentar de forma insuficiente, outra política ou medida, constitui uma infracção ao critério 1, implicando a redução proporcional da quantidade total prevista de licenças. A redução necessária é determinada com base na quota de emissões globais abrangidas pelo regime de comércio, relativamente às emissões de fontes não abrangidas pela Directiva.

Em termos práticos , a Comissão determina a redução necessária por recurso à seguinte fórmula:

Redução média anual necessária = (UNSUB PM) * TSS

Em que: UNSUB PM = política ou medida não fundamentada

Previsão de emissões de dióxido de carbono no sector dos transportes

As emissões de dióxido de carbono do sector dos transportes têm aumentado significativamente, sendo que as medidas de redução nesse sector necessitam de um período considerável para produzirem os efeitos pretendidos. Assim, para a avaliação do cumprimento do critério 1, é essencial examinar a solidez das tendências previstas em matéria de emissões de dióxido de carbono no sector dos transportes.

A Comissão comparou as tendências das emissões de dióxido de carbono no sector dos transportes apresentadas pelos Estados-Membros nos planos nacionais de atribuição, com a evolução constante da versão de 2005 do relatório European Energy and Transport Trends to 2030 .

Se um Estado-Membro com um défice a recuperar entre as suas emissões reais e as emissões permitidas no âmbito do objectivo de Quioto apresentar no seu plano nacional de atribuição uma evolução tendencial substancialmente inferior à referida na versão de 2005 do relatório European Energy and Transport Trends to 2030 , a Comissão considera que o plano infringe o critério 1, o que implica a redução proporcional da quantidade total prevista de licenças. A redução necessária é determinada com base na quota de emissões globais abrangidas pelo regime de comércio, relativamente às emissões de fontes não abrangidas pela Directiva.

Em termos práticos , a Comissão determina a redução necessária por recurso à seguinte fórmula:

Redução média anual necessária = [TRANS EM * (ETT - NAPT)] * TSS

Em que: TRANS EM = emissões de dióxido de carbono no sector dos transportes em 2005

ETT = evolução tendencial entre 2005 e 2010 na versão de 2005 do doc. European Energy and Transport Trends to 2030

NAPT = evolução tendencial entre 2005 e 2010 no plano nacional de atribuição

2.2. Ajustamentos ulteriores

A Directiva prevê, no artigo 11.º e no critério 10 do anexo III, que um Estado-Membro tem de decidir, antes do início do período de comércio, a quantidade de licenças a atribuir nesse período, no total e a cada operador de instalações. Esta decisão não pode ser alterada nem podem ser reatribuídas licenças aumentando ou reduzindo a quantidade atribuída a cada operador, com base numa decisão governamental ou numa regra previamente estabelecida.

Estes ajustamentos ulteriores são contrários ao conceito fundamental de limitação e transacção (“ cap-and-trade ”), definido pela Directiva. No âmbito da decisão referida no n.º 2 do artigo 11.º da Directiva, é atribuído a cada instalação um determinado número de licenças, de que a instalação pode dispor livremente tendo em vista a optimização das opções económicas. Existem três grandes alternativas com legitimidade comparável: investimento em reduções de emissões, com venda das licenças libertadas, redução do volume de produção, com venda das licenças libertadas, ou manutenção/expansão do volume de produção, com aquisição das licenças suplementares necessárias.

A Comissão considera não existir necessidade, no plano administrativo, nem qualquer outra justificação, para efectuar ajustamentos ulteriores. Para uma atribuição antecipada de licenças, os Estados-Membros devem utilizar os melhores dados disponíveis. Na verdade, o recurso a prognósticos exige sempre um certo grau de previsão ex-ante das emissões, relativamente ao qual as emissões reais podem apresentar desvios. Trata-se de uma característica intrínseca de qualquer sistema do tipo “ cap-and-trade ”, não podendo justificar alterações retroactivas das atribuições já efectuadas. Além disso, os motivos dos referidos desvios não podem ser identificados de forma fiável, podendo decorrer de reduções das emissões devidas a investimentos reais efectuados pelos operadores em virtude dos incentivos económicos criados pelo sistema.

Tal como no primeiro período, as decisões da Comissão permitem efectuar alterações às atribuições previstas no plano caso se registe uma melhoria da qualidade dos dados, a qualquer momento, antes da adopção da decisão de atribuição ao abrigo do n.º 2 do artigo 11.º.

Apenas nos seguintes casos são permitidos ajustamentos à decisão nacional de atribuição definitiva:

- se uma instalação for encerrada no período em causa, os Estados-Membros podem considerar que deixou de haver um operador para a atribuição das licenças; e

- se foram atribuídas a novos operadores licenças provenientes da reserva anteriormente fixada, a atribuição exacta a cada novo operador será decidida após a adopção da decisão de atribuição referida no n.º 2 do artigo 11.º.

Quaisquer outros ajustamentos serão rejeitados pela Comissão como infracções ao critério 10, em conformidade com a avaliação dos planos do primeiro período.

2.3. Compatibilidade com as obrigações complementares (limites IC/MDL)

Além das medidas internas dos Estados-Membros para reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa, o Protocolo de Quioto permite que os Estados-Membros invistam em projectos ao abrigo da Implementação Conjunta (IC) e do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), em outros países, e utilizem créditos destes últimos para o cumprimento de uma parte dos seus compromissos de redução das emissões. Os Estados-Membros devem garantir que o recurso aos mecanismos de flexibilidade de Quioto constitui um complemento às medidas internas, com vista a reduzir as diferenças per capita entre as emissões dos países desenvolvidos e dos países em desenvolvimento[19].

Além dos Estados-Membros, a Directiva permite que os operadores de instalações abrangidas pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão utilizem créditos IC e MDL para o cumprimento de uma parte das suas obrigações ao abrigo da Directiva. Esta contribuição deve ser compatível com os compromissos de complementaridade dos Estados-Membros, devendo ser estabelecida no plano nacional de atribuição.

A Comissão deve, pois, determinar se o limite é compatível com os compromissos de complementaridade dos Estados-Membros. As obrigações de complementaridade abrangem tanto a aquisição pelos governos como a utilização de créditos IC e MDL pelo sector privado, enquanto que a avaliação da Comissão ao abrigo da Directiva se limita a este último caso.

A Comissão utiliza a seguinte abordagem para avaliar em relação ao anexo III da Directiva a compatibilidade dos limites IC/MDL propostos:

O nível de esforço para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa que um Estado-Membro deve realizar é determinado pela avaliação do montante da redução necessária relativamente:

- às emissões do ano base,

- às emissões de gases com efeito de estufa em 2004,

- às emissões previstas em 2010[20].

Na fase seguinte, é calculado o valor correspondente a metade do esforço máximo. Considera-se que este valor representa a quantidade máxima global de créditos IC/MDL que um Estado-Membro pode utilizar, para além das medidas internas, no respeito dos seus compromissos para garantir que o recurso aos mecanismos de Quioto complementa a sua acção interna.

Por seu turno, os Estados-Membros que não pretendam adquirir unidades de Quioto com fundos públicos podem permitir que os seus operadores abrangidos pelo regime comunitário utilizem créditos MDL/IC até perfazerem este limite, que deve ser considerado uma percentagem correspondente a uma parte do limite aprovado para o sector em causa. Se os Estados-Membros permitirem um grau de utilização superior, considera-se haver infracção ao critério 12.

No caso dos Estados-Membros que pretendam adquirir unidades de Quioto com fundos públicos, estas aquisições são tidas em conta. A quantidade de créditos IC/MDL que podem ser utilizados por instalações abrangidas pelo regime comunitário no Estado-Membro em causa é deduzido da quantidade anual média de aquisições pelo governo previstas ou concretizadas.

Caso a avaliação de acordo com a abordagem descrita revele que as instalações abrangidas pelo regime comunitário de comércio de licenças de emissão no Estado-Membro apenas podem utilizar menos de 10% dos créditos IC/MDL, a Comissão considera que deve conceder-se a essas instalações a possibilidade de utilizarem, como limiar mínimo, 10% dos mesmos. Este valor reflecte um equilíbrio razoável entre as reduções internas e a concessão aos operadores das instalações de um incentivo a investirem em projectos em países em desenvolvimento.

Em termos práticos , a Comissão avalia a compatibilidade com as obrigações complementares por recurso às seguintes fórmulas:

A = emissões do ano base – emissões permitidas no âmbito dos objectivos de Quioto

B = emissões de gases com efeito de estufa em 2004 – emissões permitidas no âmbito dos objectivos de Quioto

C = emissões previstas em 2010 – emissões permitidas no âmbito dos objectivos de Quioto

D = 50% do Max (A, B, C) – aquisição anual média de unidades de Quioto pelo governo

Limite máximo permitido (%) = (D / limite anual médio) ou 10%

2.4. Aspectos específicos dos vários planos

Garantias de atribuição para além do período de comércio

A Comissão sublinha que, nos termos da Directiva 2003/87/CE, os planos nacionais de atribuição abrangem o período de comércio correspondente. Em consequência, a avaliação de um plano pela Comissão limita-se aos aspectos relacionados com aquele período. Por este facto, a Comissão reservou o seu parecer nos casos em que os planos de atribuição para o primeiro período de comércio (2005-2007) incluíam disposições relativas, nomeadamente, a garantias de atribuição[21], respeitantes ao período subsequente a 2007.

A Comissão avalia pela primeira vez a aplicação concreta das garantias de aplicação a partir do primeiro período, na medida em que se preveja a sua utilização nos planos para o segundo período. A Comissão considera que estas garantias infringem o critério 5 e introduzem uma discriminação que favorece indevidamente certas empresas ou actividades, infringindo as disposições do Tratado, nomeadamente os artigos 87.º e 88.º. Em tais casos, as garantias resultariam na atribuição preferencial de licenças gratuitas a algumas instalações existentes, em detrimento de outras, no contexto da metodologia geral de atribuição. Este tratamento favorável a um grupo de instalações existentes distorce ou é passível de distorcer a concorrência com outro grupo de instalações existentes e apresenta, além disso, efeitos transfronteiriços, atendendo à natureza transeuropeia dos sectores comerciais abrangidos pela Directiva 2003/87/CE.

Na fase actual, a Comissão considera que a concessão de auxílios estatais neste domínio poderia ser considerada incompatível com o mercado interno, em caso da análise da sua conformidade com os artigos 87.º e 88.º do Tratado.

Além disso, do ponto de vista ambiental, a Comissão receia que as garantias determinem a atribuição em larga escala, e por um período prolongado, de licenças gratuitas a modos de produção fortemente dependentes do carbono. Essas garantias poderiam gerar incentivos ao investimento nos referidos modos de produção, limitando as opções para o necessário prosseguimento da redução das emissões de gases com efeito de estufa após 2012. Simultaneamente, qualquer tipo de garantia de atribuição para além de 2012 limita o âmbito de uma harmonização complementar da metodologia de atribuição no mercado interno, no contexto da revisão do regime comunitário de comércio de licenças de emissão.

Constituição de reservas

A constituição de reservas[22] de direitos de emissão constitui, por princípio, um elemento essencial de um regime de comércio de licenças de emissão, devendo ser permitida pelos Estados-Membros a partir do segundo período de comércio. Entre o primeiro e o segundo períodos de comércio, a constituição de reservas era facultativa para os 25 Estados-Membros, 23 dos quais decidiram não permiti-la.

A constituição facultativa de reservas entre o primeiro e o segundo período de comércio implica o recurso a auxílios estatais, uma vez que os Estados-Membros emitiriam gratuitamente licenças que poderiam vender sob a forma de “unidades do montante atribuído”. Paralelamente, a constituição por um Estado-Membro de reservas para o segundo período de comércio apenas é conforme com o critério do potencial de redução se as licenças em reserva forem deduzidas do máximo considerado compatível com os critérios de atribuição da Directiva[23].

A Comissão considera que quaisquer disposições nacionais relacionadas com o recurso previsto à constituição facultativa de reservas no primeiro e no segundos período de comércio devem ser-lhe notificadas, nos termos do n.º 3 do artigo 88.º do Tratado. Na fase actual, a Comissão considera que a concessão, no segundo período de comércio, de quaisquer licenças provenientes da reserva, sem uma contrapartida ambiental dos beneficiários em termos de uma redução comprovada das suas emissões reais no primeiro período de comércio, poderá constituir um auxílio estatal passível de ser considerado incompatível com o mercado interno, em caso da análise da sua conformidade com os artigos 87.º e 88.º do Tratado.

Leilões

A Directiva 2003/87/CE permite o leilão ou a venda de, no máximo, 10% dos direitos atribuídos por um Estado-Membro no segundo período de comércio.

Como referido pelo Grupo de Alto Nível sobre Competitividade, Energia e Ambiente[24], a imaturidade dos mercados energéticos terá produzido uma pressão concorrencial insuficiente para reduzir o impacto do valor das licenças nos preços da electricidade e, consequentemente, os chamados “lucros aleatórios” dos produtores de electricidade. Além disso, o Grupo recomendou que os Estados-Membros ponderem a diferenciação entre os vários sectores no segundo período de atribuição do regime comunitário de comércio de licenças de emissão, de modo a ter em conta os aspectos externos da competitividade.

Vários Estados-Membros prevêem aumentar o recurso aos leilões, juntamente com o reforço da atribuição de licenças a instalações de produção de energia eléctrica. Alguns Estados-Membros ponderam ainda a realização de leilões. Assim, as decisões relativas aos planos para o segundo período permitem que os Estados-Membros aumentem o recurso aos leilões, nos limites definidos no artigo 10.º da Directiva 2003/87/CE, após a avaliação da Comissão mas antes da decisão nacional de atribuição definitiva, ao abrigo do n.º 2 do artigo 11.º.

Por outro lado, a Comissão considera que a participação em leilões deve ser aberta sem restrições a quaisquer pessoas na Comunidade.

Instalações de combustão

Se um Estado-Membro não aplicar o âmbito das instalações de combustão em conformidade com o ponto 36 das orientações complementares, clarificadas pelas “definições coordenadas” de instalações de combustão suplementares constantes da acta da reunião do Comité das Alterações Climáticas de 31 de Maio de 2006, a Comissão rejeita o plano por incumprimento do critério 10.

Caso um Estado-Membro proponha a atribuição de direitos adicionais no respeitante às emissões suplementares das instalações de combustão não incluídas no plano relativo ao primeiro período, a Comissão examina se essa atribuição foi determinada em conformidade com a metodologia geral estabelecida no plano nacional de atribuição e baseada em dados sobre emissões fundamentados e verificados.

Se o cálculo da atribuição das licenças respeitantes às emissões suplementares, por recurso à metodologia geral e com base em dados fundamentados e verificados, resultar numa quantidade inferior de licenças, a Comissão determina que o limite indicado na Decisão da Comissão seja reduzido de uma quantidade que traduza esta diferença.

3. CONCLUSÕES

O êxito do regime comunitário de comércio de licenças de emissão é fundamental para a credibilidade da UE tendo em vista o sistema a adoptar após 2012 em matéria de alterações climáticas. Um recurso mais intenso ao regime em causa é também essencial para o respeito dos compromissos da UE decorrentes do Protocolo de Quioto no período 2008-2012. Alguns planos nacionais de atribuição propostos à Comissão não só comprometeriam a realização dos compromissos da UE ao abrigo do Protocolo de Quioto, como criariam distorções indevidas no mercado interno.

Através da avaliação objectiva e transparente dos planos relativos ao segundo período constante da presente Comunicação, a Comissão preserva a consecução dos compromissos de Quioto, bem como o êxito e a expansão do mercado do carbono no futuro.

Quadro 1: Panorâmica dos critérios infringidos[25]

(2) Evolução das emissões | X | X | X | X | X | X |

(3) Potencial de redução | X | X | X | X | X | X |

(4) Outros instrumentos legislativos |

(5) Não-discriminação | X | X |

(6) Novos operadores | X | X | X |

(7) Medidas precoces |

(8) Tecnologias limpas |

(9) Consulta pública |

(10) Lista de instalações, com indicação da quantidade por instalação | X | X | X | X | X |

(11) Concorrência externa |

(12) Limites IC/MDL | X | X |

Artigo 10.º |

Quadro 1 (continuação): Panorâmica dos critérios infringidos

República Eslovaca | Suécia | Reino Unido |

(1) Objectivo de Quioto |

(2) Evolução das emissões | X | X |

(3) Potencial de redução | X | X |

(4) Outros instrumentos legislativos |

(5) Não-discriminação | X |

(6) Novos operadores | X |

(7) Medidas precoces |

(8) Tecnologias limpas |

(9) Consulta pública |

(10) Lista de instalações, com indicação da quantidade por instalação | X | X |

(11) Concorrência externa |

(12) Limites IC/MDL | X |

Artigo 10.º |

ANEXO 1 Critérios aplicáveis aos planos nacionais de atribuição constantes do anexo III da Directiva 2003/87/CE

1. A quantidade total de licenças de emissão a atribuir no período em causa deve ser compatível com a obrigação do Estado-Membro de limitar as suas emissões em conformidade com a Decisão 2002/358/CE e com o Protocolo de Quioto, tendo em conta, por um lado, a proporção das emissões globais que estas licenças de emissão representam em comparação com as emissões de fontes não abrangidas pela presente directiva e, por outro, as políticas energéticas nacionais, e compatível com o programa nacional para as alterações climáticas. A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deve ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios enunciados no presente anexo. Até 2008, a quantidade deve ser consentânea com as orientações visando a consecução ou a superação do objectivo correspondente a cada Estado-Membro, por força do disposto na Decisão 2002/358/CE e no Protocolo de Quioto. |

2. A quantidade total de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com a avaliação dos progressos reais e previstos nas contribuições dos Estados-Membros para o cumprimento dos compromissos assumidos pela Comunidade em conformidade com a Decisão 93/389/CEE. |

3. A quantidade de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com o potencial, incluindo o potencial tecnológico, de redução de emissões das actividades abrangidas por este regime. Os Estados-Membros podem basear a sua repartição das licenças de emissão nas emissões médias de gases com efeito de estufa por produto em cada actividade e nos progressos possíveis em cada actividade. |

4. O plano deve ser compatível com outros instrumentos legislativos e políticos comunitários. Devem ser tidos em conta eventuais aumentos inevitáveis das emissões decorrentes de novos requisitos legislativos. |

5. Em conformidade com os requisitos do Tratado, em especial com os artigos 87.º e 88.º, o plano não deve estabelecer discriminações entre empresas ou sectores que sejam susceptíveis de favorecer indevidamente determinadas empresas ou actividades. |

6. O plano deve incluir informações sobre os meios que permitirão aos novos operadores começarem a participar no regime comunitário no Estado-Membro em questão. |

7. O plano pode incorporar medidas tomadas numa fase precoce e deve conter informações sobre o modo como elas são tidas em consideração. Os Estados-Membros podem utilizar parâmetros de referência (benchmarks) procedentes dos documentos de referência relativos às melhores técnicas disponíveis no contexto da elaboração dos seus planos nacionais de atribuição de direitos de emissão; estes parâmetros podem incorporar um elemento que tenha em conta as acções empreendidas numa fase precoce. |

8. O plano deve conter informações sobre o modo como as tecnologias limpas, incluindo as tecnologias de maior eficiência energética, são tomadas em consideração. |

9. O plano deve incluir disposições para que o público possa exprimir as suas observações e conter informações sobre os meios que irão permitir que essas observações sejam tidas em conta antes da tomada de uma decisão sobre a atribuição das licenças de emissão. |

10. O plano deve conter a lista das instalações abrangidas pela directiva com indicação das quantidades de licenças de emissão que se pretende atribuir a cada uma delas. |

11. O plano pode conter informações sobre o modo como será tomada em consideração a existência de concorrência por parte de países ou entidades fora da União Europeia. |

12. O plano deve especificar o máximo de URE e RCE utilizáveis pelos operadores no regime comunitário, em percentagem da atribuição de licenças de emissão a cada instalação. A percentagem deve ser compatível com as exigências de complementaridade nos termos do Protocolo de Quioto e das decisões adoptadas por força da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas ou do Protocolo de Quioto. |

ANEXO 2 Evolução do crescimento económico de 2005 a 2010

Estado-Membro | Crescimento de 2005 a 2010 |

Alemanha | 9,6% |

Grécia | 19,9% |

Irlanda | 27,2% |

Letónia | 50,0% |

Lituânia | 37,4% |

Luxemburgo | 27,2% |

Malta | 11,9% |

República Eslovaca | 32,4% |

Suécia | 16,6% |

Reino Unido | 14,3% |

Fonte: Versão de 2005 do relatório da DG TREN Energy and Transport Trends to 2030 e previsões económicas do Outono de 2006 da DG ECFIN.

[1] COM(2006) 676 – Construir um mercado global do carbono.

[2] Este valor inclui a reserva de licenças para atribuição aos novos operadores, que deverão ser integradas no mercado global de licenças da UE por intermédio de leilões.

[3] Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006 , Relatório n.º 9/2006 do EEE. Ver http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2006_9/en/eea_report_9_2006.pdf

[4] Ver anexo 1.

[5] Se necessário, a Comissão solicita informações complementares ao Estado-Membro antes de concluir a sua avaliação.

[6] A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deve ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios do anexo (ver o segundo período do critério 1).

[7] Statistical aspects of the EU energy economy in 2005 , Eurostat, Ambiente e Energia, 13/2006.

[8] 2010 é escolhido na sua qualidade de ano central do período 2008-2012.

[9] O anexo 2 ilustra a evolução do crescimento económico para a primeira série de planos avaliados. Os dados relativos ao crescimento económico traduzem as últimas previsões da Comissão para 2006, 2007 e 2008. Ver http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_transport_trends_2030_update_2005_en.pdf

[11] Este cenário foi elaborado tendo em vista a revisão da Directiva 2001/81/CE (directiva “valores-limite nacionais de emissão”). O cenário utiliza uma metodologia e uma série de hipóteses idênticas às da versão de 2005 do relatório European Energy and Transport Trends to 2030 , atendendo, porém, aos melhoramentos previstos na intensidade de carbono decorrentes do aumento do preço das licenças de 12 euros, em 2010, para 20 euros, em 2020. Ver http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm.

[12] Plano de Acção para a Eficiência Energética: Concretizar o Potencial [COM(2006) 545].

[13] Ver ponto 36 do doc. COM(2005) 703.

[14] Nos casos em que não existem dados de qualidade suficiente relativos às emissões, a avaliação baseia-se na atribuição média anual de que teriam sido objecto as instalações excluídas.

[15] As emissões de dióxido de carbono da UE no sector dos transportes aumentaram de forma significativa na última década; as medidas de redução no mesmo sector necessitam de um período considerável para produzirem os efeitos pretendidos.

[16] No respeitante ao segundo documento de orientação, ver a Comunicação da Comissão “Orientações adicionais para os planos de atribuição de licenças do regime de comércio de licenças de emissão da UE no período de comércio de 2008 a 2012” [COM(2005) 703].

[17] No respeitante ao primeiro documento de orientação, ver a Comunicação da Comissão que estabelece orientações destinadas aos Estados-Membros com vista à aplicação dos critérios enumerados no anexo III da Directiva 2003/87/CE [COM(2003) 830].

[18] Tal como indicado no Relatório da Comissão - Progressos registados no sentido da realização dos objectivos de Quioto [COM(2006) 658, de 27.10.2006] e no quadro 1 do anexo do doc. SEC(2006) 1412, de 27.10.2006.

[19] Decisão 2/CMP.1 da Conferência das Partes agindo na qualidade de reunião das Partes no Protocolo de Quioto “Princípios, natureza e âmbito dos mecanismos ao abrigo dos artigos 6.º, 12.º e 17.º do Protocolo de Quioto”, Dezembro de 2005, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add. 1, p. 4.

[20] Todos os dados se baseiam no relatório da Comissão de 2006 sobre os progressos realizados, quadros 1 e 2 do anexo [SEC(2006) 1412 de 27.10.2006].

[21] Um exemplo de garantia de atribuição seria uma disposição segundo a qual um Estado-Membro garantisse a um novo operador com início de actividade em 2006 a atribuição total e gratuita de licenças para os 14 anos seguintes, ou seja, até 2020, data que se situa no quarto período de comércio do regime comunitário de comércio de licenças de emissão.

[22] A constituição de reservas deve ser encarada como a possibilidade de transferir licenças não utilizadas para o período de comércio subsequente, caso o operador não pretenda que as emissões sejam cobertas pelas licenças e não as tenha vendido no mercado. Ver os n.os 2 e 3 do artigo 13.º da Directiva 2003/87/CE.

[23] Ver o critério 3 do anexo III da Directiva.

[24] Ver http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/doc_06/first_report_02_06_06.pdf

[25] Em conformidade com o princípio estabelecido no segundo período do critério 1, os planos relativos à Letónia, à Lituânia, ao Luxemburgo, a Malta, à República Eslovaca e à Suécia infringem também o critério 1 do anexo III, devido à ausência de aplicação estrita de todos os critérios.