Proposta de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO "CONSUMO DE ÁLCOOL POR CRIANÇAS E ADOLESCENTES"

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. OBSERVAÇÕES PRELIMINARES

Na sociedade europeia, o consumo de álcool é um aspecto normal, embora de forma alguma universal, da vida adulta. Tendencialmente, é na adolescência que os jovens começam a beber e a participar de forma activa na cultura do consumo do álcool dentro do grupo e da sociedade a que pertencem. A aquisição deste hábito é, assim, para a maioria das pessoas, uma vertente reconhecida da transição para a vida adulta e o comportamento de consumidor de álcool pelos adolescentes constitui, em larga medida, um reflexo das atitudes e das práticas da sociedade adulta em geral.

Por estas razões, os problemas derivados do consumo abusivo de álcool por parte dos jovens não podem ser dissociados dos problemas da sociedade no seu conjunto. No entanto, o consumo de álcool por parte dos jovens possui características próprias e existem motivos fundados para uma abordagem específica dos problemas que lhe estão associados.

Existem várias expressões para designar hábitos de consumo de álcool, tais como «uso indevido», «abuso» ou «efeitos nocivos do álcool», utilizadas nos e pelos Estados-Membros, bem como por todos os agentes ligados a esta problemática. No entanto, a sua interpretação diverge, tal como difere o entendimento comum destas expressões. Por este motivo, na presente Recomendação do Conselho, a Comissão optou por utilizar uma terminologia de natureza descritiva, sem pretender colocar em causa a utilização, desde que sistemática, das várias terminologias.

2. NATUREZA DO PROBLEMA

Uma das particularidades do consumo de álcool pelos jovens é o facto de, na generalidade, serem simplesmente mais vulneráveis do que os adultos aos seus efeitos adversos. Estudos que incidem sobre o nexo entre o álcool e a mortalidade nos adolescentes e jovens adultos demonstram que a mortalidade aumenta na razão directa do consumo, não se verificando qualquer indício de um suposto 'efeito protector' [1]. Em relação às doenças cardiovasculares, os efeitos benéficos para a saúde decorrentes de um consumo moderado e regular de álcool, de preferência associado a hábitos alimentares saudáveis, restringem-se às pessoas de meia idade e à terceira idade. Por outro lado, é sabido que o álcool constitui um dos factores mais determinantes para a saúde na União Europeia [2].

[1] Andreasson et al: Alcohol and Mortality Among Young Men: Longitudinal Study of Swedish Conscripts. British Medical Journal 296, 1021-1025. 1988

[2] Determinants of the burden of disease in the European Union, National Institute of Public Health, Suécia, 1997. 1997

Os jovens nem sempre possuem experiência ou orientação suficientes para avaliarem correctamente riscos potenciais, nomeadamente os riscos inerentes ao consumo abusivo do álcool. Assim, os jovens são mais vulneráveis aos acidentes relacionados com o álcool do que as pessoas mais velhas.

Tanto o consumo intenso regular como o consumo excessivo são perniciosos para a saúde física e mental. A utilização do álcool como uma droga, devido às suas propriedades psico-activas para fazer face a situações adversas pode afectar o desenvolvimento psicológico e emocional dos adolescentes.

A longo prazo, os efeitos do álcool sobre a saúde podem ser determinados pelo padrão de consumo do indivíduo, ou seja, o comportamento de consumo adoptado na juventude. Está comprovado que os jovens que começam a consumir álcool com regularidade em idade precoce são consideravelmente mais susceptíveis de desenvolver uma dependência do álcool do que os que adquirem este hábito mais tarde [3]. Importa, pois, ajudar os jovens a assumirem comportamentos que minimizem os efeitos nocivos decorrentes do consumo de bebidas alcoólicas.

[3] Age at Onset of Alcohol Use and its Association with Alcohol Abuse and Dependence. NIAA. EUA 1997

A curto prazo, o consumo de álcool pelos jovens encontra-se associado a um vasto leque de problemas de natureza social, mais do que médica. Entre os jovens, é particularmente estreita a relação entre o álcool e a adopção de comportamentos anti-sociais, tais como os actos de violência. As associações psicológicas entre o álcool e o risco podem aumentar a vulnerabilidade das crianças, especialmente nos rapazes, às técnicas de marketing que relacionam o álcool com actividades perigosas ou que parecem lançar um desafio. Além disso, estabeleceu-se um nexo entre o consumo imoderado de álcool e situações de gravidez não planeada, doenças transmitidas sexualmente, criminalidade e acidentes rodoviários.

O problema de saúde pública que representa o elevado número de mortos e feridos graves provocados por acidentes de viação que envolviam condutores sob o efeito do álcool tem sido objecto de investigação exaustiva e encontra-se amplamente documentado. Além disso, a Comissão considera que o problema da condução indevida sob o efeito do álcool constitui uma das seis prioridades essenciais de acção com vista a reduzir o saldo anual de 45 mil mortos nas estradas da UE [4]. Por conseguinte, a Comissão irá formular uma recomendação relativa aos teores máximos legais de álcool no sangue para intensificar os esforços no sentido de reduzir os casos de condução sob o efeito do álcool [5].

[4] "Prioridades na segurança rodoviária da UE: Relatório de progresso e classificação de acções", COM(2000) 125.

[5] Proposta de Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao teor de álcool no sangue (TAS) máximo permitido aos condutores de veículos a motor - COM(2000) xxx.

Os jovens automobilistas e motociclistas (em alguns Estados-Membros, circulam motociclistas com apenas 14 anos) constituem um grupo importante nesta problemática. A recomendação aborda a questão, propondo teores relativamente baixos de álcool no sangue - 0,2 mg/ml - para os automobilistas inexperientes, principalmente jovens, e também para os condutores de veículos motorizados de duas rodas.

Uma procura acentuada da novidade e um grau menor de preocupação em relação aos seus efeitos nefastos são características da personalidade que deixam antever um abuso precoce do álcool [6]. Urge, portanto, encontrar um ponto de equilíbrio entre o desejo de experimentar coisas novas, natural nos jovens, e uma percepção adequada dos riscos inerentes.

[6] C.R. Cloninger et al: Childhood Personality Predicts Alcohol Abuse in Young Adults.Alcoholism, Clinical & Experimental Research. Alcoholism, Clinical & Experimental Research. 1998; 12-4: p.494-505.

3. DIMENSÃO DO PROBLEMA

Os dados provenientes de vários Estados-Membros demonstram que os níveis de consumo de álcool pelos jovens são já relativamente altos e, em alguns Estados, é clara uma tendência para o agravamento do problema. Neste contexto, um aspecto importante reside na propagação dos padrões nórdicos de consumo de álcool entre os jovens dos países vinícolas, nomeadamente na França e Espanha. Em França, por exemplo, verifica-se um problema crescente de alcoolismo nos adolescentes e jovens adultos, associado a rixas, violência, absentismo escolar, roubo e consumo de drogas ilícitas [7]. Um relatório para a Secretaria de Estado da Saúde francesa aborda estas questões e alerta para as proporções extremamente graves que o problema do consumo do álcool pelos adolescentes e jovens adultos está a atingir [8]. O relatório da UE sobre o estado da saúde dos jovens aponta que, embora os jovens europeus experimentem pela primeira vez o álcool sensivelmente com a mesma idade do que no passado, ou seja, no início da adolescência, a ingestão regular inicia-se actualmente mais cedo. No que se refere à prevenção dos efeitos nocivos do álcool sobre crianças e adolescentes, importa notar que a aplicação das legislações nacionais actualmente em vigor em matéria de acesso de jovens adolescentes a bebidas alcoólicas constituiria um progresso muito significativo.

[7] M. Choquet & S. Ledoux in M. Plant (Ed): Alcohol-Related Problems in High Risk Groups. Euro Reports and Studies 109. OMS, Genebra, 1989.

[8] Rapport du professeur Bernard Roques au Sécretaire d'Etat à la Santé. Problèmes posés par la dangerosité des drogues. Mai 1998.

Na maioria dos Estados-Membros, os rapazes continuam a consumir mais álcool e com mais frequência do que as raparigas. No entanto, a intensificação do consumo de álcool e a idade precoce em que o iniciam são factores que afectam raparigas e rapazes, tendo-se atenuado a diferença de consumo entre ambos os sexos em muitos Estados-Membros. Neste contexto, importa sublinhar que, em geral, o sexo feminino - raparigas e mulheres - é mais vulnerável ao álcool do que o sexo masculino, tendo, com as mesmas quantidades, problemas acrescidos mais cedo.

Lamentavelmente, a informação científica disponível em relação às causas, natureza e dimensão desses problemas é limitada. Apesar do número bastante significativo de estudos realizados em muitos países, é difícil obter uma visão abrangente. Isto deve-se, essencialmente, ao facto de esses estudos serem levados a cabo com diferentes grupos etários, dirigindo-lhes questionários diversos e em momentos diferentes; esta multiplicidade de factores influencia os resultados e dificulta as comparações. Os seguintes resultados, embora não sejam abrangentes, dão uma ideia da amplitude do problema:

* Um inquérito recente realizado em vários Estados-Membros que incidiu sobre os adolescentes na faixa etária dos 15-16 anos revelou que os índices mais elevados de consumo excessivo de álcool na UE se registam na Irlanda, no Reino Unido e na Dinamarca. O Reino Unido, a Dinamarca, a Finlândia, a França e a Suécia registaram as percentagens mais elevadas de jovens embriagados com 13 anos ou menos [9].

[9] Alcohol and Other Drug Use Among Students in 26 European Countries. The 1995 ESPAD Report. The Swedish Council for Information on Alcohol and Other Drugs. 1997.

* De acordo com o inquérito HBSC (Health Behaviour in School Children - Comportamento de Saúde de Crianças em Idade Escolar) de 1997/1998 da OMS, os rapazes de 15 anos ultrapassavam as raparigas no consumo semanal de cerveja em todos os países considerados; os elevados níveis, em valor absoluto, de consumo regular de cerveja entre os rapazes de 15 anos no País de Gales (50%), na Dinamarca (43%), na Grécia (40%) e na Inglaterra (40%) eram particularmente preocupantes. Na faixa etária dos 15 anos, a Escócia, a Inglaterra e o País de Gales eram os únicos países onde as raparigas registavam um nível mais elevado de consumo de bebidas espirituosas e de vinho do que os rapazes [10].

[10] Health Behaviours in School-Aged Children (HBSC), a WHO Cross-National Study, 1997/98 - Comportamentos de Saúde de Crianças em Idade Escolar, Estudo Transnacional da OMS, 1997/98

* Uma comparação entre os dados dos inquéritos HBSC da OMS de 1993/94 e de 1997/98 demonstra que a percentagem de rapazes e raparigas com 15 anos que atingiram pelo menos duas vezes um estado de embriaguez aumentou em quase todos os países considerados. Em 1997/98, mais de metade dos rapazes e raparigas com 15 anos afirmou já ter atingido estados de embriaguez pelo menos duas vezes na Dinamarca, na Finlândia, na Inglaterra, na Escócia e no País de Gales, enquanto as percentagens correspondentes para rapazes e raparigas na França e na Grécia se situavam abaixo dos 30%. Este nítido padrão geográfico, com os estudantes dos países do Sul da Europa a revelarem baixos níveis de alcoolismo, em vivo contraste com determinados países do Norte da Europa, mantém-se no caso dos jovens que afirmaram ter atingido estados de embriaguez dez vezes ou mais.

* O recente inquérito HBSC realizado na Irlanda confirmou os resultados obtidos em investigações anteriores, segundo os quais é cada vez maior a percentagem de jovens que experimentam o álcool em idade precoce e que, para alguns deles, a embriaguez faz parte de uma cultura da bebida. O estudo indicava que cerca de um quinto dos jovens na faixa etária entre os 15 e os 17 anos já havia atingido estados de embriaguez dez vezes ou mais.

* Um estudo realizado na Alemanha e destinado a investigar o consumo de álcool pelo jovens com idades compreendidas entre os 14 e os 24 anos indica que cerca de 10% dos inquiridos admitiram um abuso do álcool e pouco mais de 6% reconheceram uma dependência do álcool. Os homens revelaram uma maior tendência para admitirem um problema com o álcool do que as mulheres e a incidência aumentou nas camadas mais idosas. No entanto, mesmo entre os jovens com idades entre os 14 e os 17 anos, uma percentagem significativa dos inquiridos referiu níveis de consumo intenso e regular, a ocorrência de situações de abuso do álcool, manifestações de dependência e até uma síndroma de dependência total [11].

[11] Patterns of use and their relationship to DSM-IV Abuse and Dependence of Alcohol among adolescents and young adults, A. Holly and H.-V. Wittchen, Max Planck Institute of Psychiatry, Munique, 1998

* Em 1998, na Inglaterra, 21% das crianças com idades compreendidas entre os 11 e os 15 anos, afirmaram ter consumido uma bebida alcoólica durante a semana anterior, um decréscimo estatístico significativo quando comparado com o resultado de 27% obtido em 1996. O decréscimo era significativo para ambos os sexos, mas ligeiramente mais acentuado no caso das raparigas. Longe de diminuir, em 1998, a quantidade média ingerida na semana anterior por aqueles que haviam efectivamente consumido álcool registou uma nova subida - de cerca de 8,5 unidades em 1996 para quase 10 unidades, confirmando uma tendência observada desde 1990. Por conseguinte, embora a percentagem ingerida na semana anterior tenha diminuído em 1998, por comparação com os dados de 1996, aqueles que efectivamente consumiram álcool fizeram-no em maiores quantidades [12].

[12] E. Goddard et al: Smoking, drinking and drug use among young teenagers in 1998, Volume 1, Inglaterra. Office for National Statistics. 1999.

* Em Espanha, um em cada cinco adolescentes atingiu estados de embriaguez no mês que precedeu um inquérito realizado em 1996 entre a população estudantil na faixa etária dos 14 aos 18 anos. Dois em cada três estudantes haviam ingerido álcool no mês anterior à realização do inquérito (dois em cada cinco estudantes com 14 anos e quatro em cada cinco estudantes com 18 anos) [13].

[13] Plan Nacional Sobre Drogas (1998) "Encuesta sobre Drogas en la poblacion escolar". Ministerio del Interior, Madrid (Inquérito sobre Drogas na População Estudantil)

Devido à inexistência de informação abrangente, importa prosseguir a investigação no sentido de identificar rigorosamente as várias vertentes dos problemas, com vista a dirigir medidas específicas e adequadas para, por um lado, os abordar e, por outro, permitir algum tipo de avaliação do impacto dessas medidas, tanto em cada Estado-Membro como na UE no seu conjunto.

Neste contexto, dever-se-á consagrar especial atenção aos motivos para o abuso do álcool, aos padrões de consumo, ao tipo de bebidas ingeridas, bem como ao comportamento em relação aos diversos tipos de bebidas.

Importa sublinhar que, nesta matéria, serão úteis os resultados de dois projectos em curso, o segundo Projecto Europeu de Inquérito Escolar sobre o Álcool e Outras Drogas (European School Survey Project on Alcohol and other Drugs - ESPAD), que incide sobre sete Estados-Membros, e o Estudo Europeu Comparativo sobre o Álcool (European Comparative Alcohol Studies - ECAS) [14], que se debruça sobre todos os Estados-Membros, com excepção do Luxemburgo.

[14] Uma análise comparativa da política para o álcool e seus efeitos nos Estados-Membros da UE (EECA I) e Uma análise comparativa do consumo de álcool e seus efeitos para a saúde pública nos Estados-Membros da UE (EECA II), Instituto Nacional de Saúde Pública, Suécia.

4. ABORDAGEM PROPOSTA

O exemplo dos pais e as relações familiares figuram inequivocamente entre as primeiras e mais decisivas influências sobre o comportamento das crianças. Outra característica é o facto de, apesar de a influência parental se manter forte durante a infância, os hábitos de consumo de álcool dos adolescentes diferirem dos dos seus pais do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Com efeito, a influência dos pais é suplantada pela do grupo, que, por seu turno, é susceptível de ser influenciado por uma cultura "jovem" de carácter cada vez mais internacional e comercial.

Consequentemente, a educação, a informação e a promoção da saúde constituem pontos axiais das medidas propostas. A promoção orientada da saúde e as intervenções de educação para a saúde deverão recorrer a uma abordagem multissectorial e centrar-se no desenvolvimento das competências pessoais e sociais que permitem aos jovens fazer escolhas saudáveis e responsáveis. Estas medidas devem ser-lhes dirigidas directa e indirectamente por meio de informação e assistência aos pais, às escolas e aos clubes de juventude, às autarquias e outras entidades, aos empregadores, aos meios de comunicação social, aos profissionais de saúde e a todos quantos possam desempenhar um papel em termos de orientação dos jovens na transição para a idade adulta. Neste contexto, importa sublinhar o papel essencial e a responsabilidade dos pais.

No entanto, é improvável que as medidas de educação e de informação pública tenham, por si sós, um impacto significativo e duradouro. Poderão requerer medidas complementares, designadamente intervenções políticas voltadas para a melhoria de competências no processo de decisão e para um maior apoio às linhas de acção.

Estas propostas dirigem-se também, via Estados-Membros, aos produtores e vendedores de bebidas alcoólicas. Os produtores e vendedores devem ser incentivados a desempenhar o seu papel em termos de informação e sensibilização, bem como na execução de medidas pedagógicas para os profissionais que servem ou vendem álcool. O abastecimento do mercado e as comunicações comerciais são factores importantes que podem influenciar os comportamentos de consumo, não só dos adultos, mas também dos jovens. Compete, pois, aos produtores dos diversos tipos de bebidas alcoólicas o dever de mostrarem responsabilidade nas suas actividades comerciais e de não fomentarem o consumo irresponsável ou deletério.

Esta questão, que constitui o segundo ponto axial das medidas propostas, foi suscitada pelo aparecimento súbito no mercado em vários Estados-Membros das gasosas alcoólicas ('alcopops') e das bebidas com um design aliciante. Sobreveio uma onda de preocupação manifestada a nível da opinião pública, dos meios de comunicação social e da classe política perante a eventual comercialização de bebidas alcoólicas atractivas sobretudo para as crianças, ainda demasiado jovens para adquirirem o gosto pelo álcool.

Por exemplo, mais de 200 deputados do Parlamento Europeu emitiram e assinaram uma declaração escrita sobre alcopops e bebidas com um design aliciante, instando as instituições comunitárias a tomarem uma maior consciência da necessidade de adoptar políticas adequadas de promoção da saúde destinadas às crianças e aos jovens.

Em vários Estados-Membros, a indústria de bebidas alcoólicas e/ou as empresas de publicidade mostraram-se sensíveis a essa preocupação, lançando ou reforçando as estruturas de auto-regulação existentes (códigos de boas práticas, códigos de conduta), que incluem procedimentos de queixa. No âmbito destas abordagens, a protecção e a educação dos jovens constituem um domínio que merece especial atenção.

Todavia, a preocupação com os 'alcopops' não deverá funcionar como um factor de diversão relativamente à questão fundamental. No Reino Unido, por exemplo, mesmo no auge da moda dos 'alcopops', as bebidas alcoólicas preferencialmente consumidas pelos adolescentes continuaram a ser a cerveja e a cidra [15]. Os autores de um amplo inquérito bienal lançado desde 1988 para analisar o consumo de álcool entre os adolescentes concluíram que, em 1996, cerca de um ano depois do aparecimento dos 'alcopops' no mercado, estes eram a segunda bebida mais popular em Inglaterra (atrás da cerveja e da cidra) naquele grupo etário, mas, dois anos mais tarde, situavam-se muito atrás das bebidas espirituosas e do vinho, constituindo principalmente uma opção adicional para crianças que, de qualquer forma, consumiriam bebidas alcoólicas. Os autores observaram também que os dados relativos à Escócia revelavam um decréscimo da popularidade relativa dos 'alcopops', reflectindo a rapidez com que mudam as modas de consumo de bebidas alcoólicas nesta faixa etária [16].

[15] Young people and alcohol - a survey of attitudes and behaviour towards new types of alcoholic drinks in England. Health Education Authority. Dezembro de 1996.

[16] Goddard. Young teenagers and alcohol series for England and Scotland - 1996 and 1998. Outubro de 1997 e Outubro de 1999

Um estudo realizado nos Países Baixos em Setembro de 1998 concluiu, por exemplo, que 13% dos jovens com idade inferior a 16 anos consumiam 'alcopops'. 11% destes consumidores de 'alcopops' ingeriam, pelo menos, três copos por cada ocasião. Contudo, os dados indicam que o consumo de cerveja goza ainda de maior popularidade neste grupo etário: 57% dos jovens consumiam cerveja; 40% destes consumidores de cerveja ingeriam, pelo menos, três copos por cada ocasião [17].

[17] Hielkema, R., Ordelman, W.: Licht-alcoholhoudende dranken. Amsterdam, Trendbox, 1998

A probabilidade de a venda de 'alcopops' ter estabilizado ou declinado em grande parte na Europa não deverá, pois, ser encarada como um indicador de que o problema já não se coloca. Produtos como as bebidas expressamente concebidas para serem atraentes ou os 'alcopops' podem constituir uma via a ser explorada, uma vez que os produtores enfrentam uma necessidade constante de inventar novas versões de bebidas atractivas para as novas gerações.

A auto-regulamentação no domínio da publicidade das bebidas alcoólicas beneficia do apoio das partes directamente envolvidas: produtores, agências de publicidade e meios de comunicação social que divulgam a publicidade. Além disso, em alguns Estados-Membros, no quadro das disposições nacionais, os governos apoiam e acompanham de perto esta evolução. Afigura-se, portanto, adequado que as presentes propostas levem em consideração as implicações dessas medidas a nível europeu. Na aplicação das medidas propostas, deverão ser levados em consideração os resultados de um estudo sobre o impacto da publicidade televisiva e das televendas sobre menores, lançado em Janeiro de 2000, na sequência de um compromisso assumido pela Comissão, no âmbito da revisão da Directiva «Televisão sem Fronteiras».

A maioria dos Estados-Membros tomou um conjunto de medidas relativas ao consumo de álcool por crianças e adolescentes, por vezes com a colaboração da Organização Mundial de Saúde. A Carta sobre o Álcool da OMS, subscrita por todos os Estados-Membros da União, consagra o princípio ético de que todas as crianças e adolescentes têm o direito de crescer num ambiente protegido das consequências nefastas do consumo de álcool e, na medida do possível, da promoção de bebidas alcoólicas.

A Alemanha constitui exemplo de um Estado-Membro que envida esforços no sentido de aplicar este princípio. Em 1997, os Estados federados adoptaram um plano de acção que prevê o empenhamento na melhoria da protecção das crianças e dos jovens em relação às consequências negativas do consumo do álcool.

Acresce uma série de outros factores de ordem social e ambiental que influenciam o comportamento dos jovens e que são passíveis de fomentar ou prevenir situações de delinquência. Igualmente relevantes são factores tão diversos como o nível de emprego dos jovens e a existência, ou não, de infra-estruturas recreativas, pelo que as medidas propostas terão de ser consideradas e avaliadas neste contexto global.

5. PORQUÊ UMA DIMENSÃO COMUNITÁRIA-

O objectivo da Resolução do Conselho relativa ao abuso do álcool, adoptada em 1986, consiste em reduzir os problemas relacionados com o álcool nos Estados-Membros por meio de uma iniciativa conjunta que leva em consideração os factores económicos e as preocupações de saúde pública. Assim, a resolução convida a Comissão a tomar medidas que tenham em conta, por um lado, os interesses envolvidos na produção, distribuição e promoção de bebidas alcoólicas e, por outro, os interesses de saúde pública, a promover nesta matéria uma política equilibrada e a submeter propostas adequadas ao Conselho.

O artigo 152º do Tratado estabelece a competência comunitária nesta matéria na medida em que a Comunidade encoraja a cooperação entre Estados-Membros e, se necessário, apoia a acção dos mesmos. Além disso, nos termos do disposto no artigo 5º do Tratado, os esforços para atingir este objectivo de uma contribuição da Comunidade para garantir um nível elevado de protecção da saúde devem ser envidados em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

Um dos objectivos explícitos que norteiam o programa de acção comunitária de promoção, informação, educação e formação para a saúde no âmbito do quadro de acção no domínio da saúde pública (1996-2000) consiste na promoção da análise, da avaliação, do intercâmbio de experiências e do apoio de acções relativas a medidas de prevenção do abuso do álcool e suas consequências do ponto de vista sanitário e social.

A proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho, apresentada pela Comissão, que adopta um programa de acção no domínio da saúde pública (2001-2006) sublinha a necessidade de resolver os factores determinantes para a saúde através da promoção da saúde e de medidas de prevenção das doenças. Inclui também uma série de medidas específicas que cumprem a disposição do Tratado, segundo a qual, na definição e execução de todas as políticas e acções da Comunidade, terá de ser assegurado um elevado nível de protecção da saúde. Uma vez que o álcool constitui um dos factores de risco mais importantes para a saúde humana, continuará a ser uma questão de importância capital, não só para os Estados-Membros, mas também a nível da União Europeia.

A necessidade de uma acção comunitária radica na natureza cada vez mais internacional da cultura dos jovens e na perda gradual de significado das fronteiras nacionais no que respeita à transmissão desta cultura e dos produtos que lhe estão associados. Este princípio justifica que a atenção da Comunidade se detenha em questões como a promoção da saúde e medidas de educação, bem como a rotulagem dos produtos e a publicidade, tendo em conta, ao mesmo tempo, os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

No que diz respeito à publicidade do álcool, sublinhe-se que a Comissão não prevê a sua proibição. No entanto, verifica-se a necessidade de a Comunidade considerar as comunicações comerciais, no contexto global da promoção e educação para a saúde, com vista a garantir a compatibilidade dos códigos de auto-regulação para a publicidade em vigor nos Estados-Membros com os princípios estabelecidos pelo Tratado CE, designadamente no artigo 49º relativo à livre circulação de serviços.

Neste contexto, importa atentar na Directiva do Conselho relativa às actividades de radiodifusão televisiva nos Estados-Membros (Directiva «Televisão sem Fronteiras»), na qual se define um conjunto de critérios claros para a publicidade televisiva de bebidas alcoólicas, com uma referência específica aos jovens.

Impõe-se ainda uma acção comunitária com vista a melhorar a recolha sistemática de dados e a facilitar o intercâmbio de informações sobre boas práticas em matéria de educação para a saúde e outras estratégias de prevenção. A este respeito, a diversidade cultural e nacional obsta à criação de um padrão rígido com carácter vinculativo no seio da União. Todavia, é possível definir um quadro geral que respeite a diversidade cultural, facilitando a acção para debelar este problema que os Estados-Membros reconhecem como uma grave fonte de preocupação.

A amplitude do problema sanitário e social gerado pelo consumo excessivo de álcool justifica que sejam mobilizados todos os esforços para o reduzir. Esta é uma conclusão clara que se pode retirar do grande contributo prestado pelas várias partes interessadas durante a elaboração da presente proposta. Todos os Estados-Membros adoptam medidas neste domínio, mas as abordagens e estratégias diferem substancialmente. Há lições a extrair destas disparidades. A Comunidade dispõe de meios para promover uma estratégia global e coerente de luta contra os efeitos nocivos do álcool.

Tal como foi referido, importa reconhecer que os sectores responsáveis da indústria já se mostram activos na promoção de um comportamento responsável. Um aspecto crucial para o êxito na aplicação das medidas propostas, que visam prevenir os efeitos nocivos do álcool sobre as crianças e os adolescentes, reside, de facto, na cooperação entre todas as partes interessadas. A consulta sistemática das partes interessadas e um diálogo aberto contribuirão para atingir os objectivos enunciados na recomendação.

Proposta de RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO "CONSUMO DE ÁLCOOL POR CRIANÇAS E ADOLESCENTES"

(Texto relevante para efeitos do EEE)

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 4 do seu artigo 152º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [18],

[18] JO C [...], [...], p [...]

Considerando o seguinte:

(1) Em conformidade com o disposto na alínea (p) do artigo 3º do Tratado, as actividades da Comunidade deverão incluir uma contribuição para a realização de um elevado nível de protecção da saúde;

(2) A informação e a educação sanitária são expressamente mencionadas no artigo 152º do Tratado, constituindo uma prioridade da acção comunitária no domínio da saúde pública;

(3) Na Comunicação da Comissão sobre a estratégia da Comunidade Europeia em matéria de saúde e na proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que adopta um programa de acção no domínio da saúde pública (2001-2006), o álcool é identificado como uma das áreas em que poderão ser levadas a cabo medidas e acções específicas [19];

[19] COM(2000) 285 final.

(4) Na Comunicação da Comissão "Prioridades na segurança rodoviária da UE" (COM(2000) 125), a condução sob o efeito do álcool é identificada como uma das prioridades cimeiras em que uma acção concertada poderia contribuir para a redução da elevada taxa de mortalidade nas estradas da UE. A Recomendação da Comissão relativa ao teor de álcool no sangue máximo permitido aos condutores de veículos a motor (COM(2000) xxx) refere expressamente o problema dos jovens automobilistas e motociclistas e propõe um limite de 0,2 mg/ml para automobilistas inexperientes e também para os condutores de veículos motorizados de duas rodas;

(5) Um dos objectivos que norteiam o programa de acção comunitário de promoção, informação, educação e formação para a saúde (Decisão nº 645/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho) [20], consiste na promoção da análise, da avaliação, do intercâmbio de experiências e no apoio de acções relativas a medidas de prevenção do abuso do álcool e suas consequências do ponto de vista sanitário e social; este programa constitui, pois, a base para o acompanhamento e controlo das medidas propostas;

[20] JO L 95 de 16.04.1996, p.1.

(6) No âmbito do programa de acção comunitária em matéria de vigilância da saúde (Decisão nº 1400/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho) [21], uma das áreas em que podem ser estabelecidos indicadores sanitários é a do consumo do álcool, aspecto que se pode revelar útil no apoio à execução das medidas propostas;

[21] JO L 193 de 22.07.1997, p.1.

(7) No âmbito do programa de acção comunitária de prevenção de lesões (Decisão nº 372/99/CE do Parlamento Europeu e do Conselho) [22], as lesões associadas ao abuso do álcool deverão estar incluídas nas acções levadas a cabo, o que se poderá revelar útil na recolha dos dados necessários para a execução das medidas propostas;

[22] JO L 46 de 20.02.1999, p.1.

(8) A resolução relativa ao abuso do álcool, adoptada pelo Conselho e pelos representantes dos Estados-Membros, reunidos no seio do Conselho, em 29 de Maio de 1986 [23], afirma que o aumento do abuso do álcool é motivo de grave preocupação em termos de saúde pública e bem-estar social; a produção, comercialização e distribuição de bebidas alcoólicas é um factor importante na economia da maioria dos Estados-Membros; é recomendável uma iniciativa conjunta a nível europeu no domínio da prevenção do abuso do álcool; e a Comissão, sem deixar de ponderar criteriosamente os interesses em causa, adoptará uma política equilibrada para o efeito e, sempre que necessário, submeterá propostas ao Conselho;

[23] JO C 184 de 23.07.1986, p.3

(9) Para efeitos das medidas recomendadas, importa notar que a proposta alterada de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera a Directiva 79/112/CEE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final [24] afirma explicitamente que, para se alcançar um elevado nível de saúde e para se contribuir para a protecção da saúde dos consumidores, há que garantir a prestação de informação adequada aos consumidores mediante, inter alia, a indicação dos ingredientes no rótulo, um procedimento ainda mais urgente se se atender ao facto de que, nos últimos anos, tem sido crescente a colocação no mercado de bebidas alcoólicas cuja composição e apresentação revelam claramente que foram desenvolvidas com a finalidade de serem vendidas aos jovens e que a legislação comum em matéria de rotulagem de bebidas alcoólicas é essencial para a expansão e a manutenção do mercado interno destes produtos;

[24] JO L 47 de 19.02.2000, p.34

(10) Nos termos do disposto no artigo 15º da Directiva 89/552/CEE do Conselho relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros relativas ao exercício de actividades de radiodifusão televisiva, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/36/CE [25], a publicidade televisiva de bebidas alcoólicas deve obedecer a determinados critérios, fazendo-se referência específica à protecção dos menores;

[25] JO L 202 de 30.07.1997, p.60

(11) Na execução das medidas propostas, importa ter em conta que as restrições aos serviços de comunicação comercial devem ser compatíveis com o artigo 49º do Tratado, tendo por conseguinte de ser proporcionais em relação aos objectivos de interesse geral, que incluem a protecção da saúde pública e a defesa dos consumidores;

(12) Importa notar que qualquer decisão de retirar produtos não conformes provenientes de outro Estado-Membro se rege pela Decisão nº 3052/95/CE [26] que estabelece um procedimento de informação mútua relativo a medidas nacionais que derrogam o princípio de livre circulação de mercadorias na Comunidade. A medida terá de ser notificada à Comissão, perante a qual terá de ser justificada a sua proporcionalidade, tal como previsto na Decisão;

[26] JO L 321 de 30.12.1995, p.1

(13) A auto-regulação no domínio da publicidade a bebidas alcoólicas, que conta com o apoio das partes interessadas, tais como os produtores, os publicitários e os meios de comunicação social, e que já vigora em vários Estados-Membros, muitas vezes em estreita cooperação com os respectivos governos, pode desempenhar um papel importante na protecção das crianças e adolescentes contra os efeitos nocivos relacionados com o álcool;

(14) Está estatisticamente demonstrado que, em vários Estados-Membros, os padrões de consumo de álcool por adolescentes se encontram em mutação e constituem objecto de especial preocupação, designadamente: o aumento do consumo imoderado e frequente de álcool por menores, a tendência para um consumo significativo e desacompanhado fora do meio familiar numa fase precoce e uma intensificação do consumo por raparigas em vários Estados-Membros. No entanto, a informação disponível requer aprofundamento;

(15) Verifica-se uma clara necessidade de melhorar de forma consistente os sistemas de recolha de dados, com vista a uma maior cientificidade da informação no que respeita às causas, natureza e dimensão dos problemas causados pelo consumo de álcool por crianças e adolescentes;

(16) Nos termos do disposto no artigo 5º do Tratado, os esforços para atingir este objectivo de uma contribuição da Comunidade para garantir um elevado nível de protecção da saúde devem ser envidados em conformidade com o princípio da subsidiariedade e segundo o princípio de que a acção da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objectivos do Tratado. Por conseguinte, as medidas recomendadas devem observar o princípio da subsidiariedade e ter em conta as medidas já adoptadas ou em vias de adopção nos Estados-Membros, devendo também ser compatíveis com o Tratado, designadamente nos seus artigos 28º, 29º e 49º, e proporcionais ao objectivo de saúde pública que pretendem atingir;

(17) Deverá proceder-se a uma avaliação contínua das medidas adoptadas, sobretudo no que respeita à sua eficácia e aos resultados obtidos, tanto a nível nacional como comunitário,

RECOMENDA:

Na elaboração de estratégias e adopção de medidas, adequadas às circunstâncias de cada Estado-Membro, para abordar os problemas decorrentes do consumo de álcool por crianças e adolescentes, os Estados-Membros devem:

- PROMOÇÃO, EDUCAÇÃO E INFORMAÇÃO PARA A SAÚDE -

(1) Intensificar os esforços para desenvolver e adoptar estratégias abrangentes e adequadas de promoção da saúde, dirigidas às crianças, aos adolescentes, aos seus pais e aos professores ou às pessoas que deles cuidam, a nível local, nacional e europeu, conferindo uma ênfase particular a entidades como as associações de jovens, as associações desportivas e as escolas;

(2) Intensificar e apoiar esforços para desenvolver e executar programas de promoção da saúde nos estabelecimentos de ensino que incluam de forma adequada a problemática do álcool, levando em consideração as experiências em curso - por exemplo, o conceito de uma escola que promova a saúde -, bem como a diversidade cultural na Comunidade Europeia;

(3) Adoptar medidas de sensibilização, nomeadamente das crianças e adolescentes, para os efeitos nocivos das bebidas alcoólicas e para as consequências individuais e sociais advenientes;

(4) Fomentar a realização de avaliações dos métodos mais eficazes para a promoção e educação sanitárias em relação ao álcool, afectando para o efeito os recursos necessários;

(5) Incentivar as associações de jovens, as associações desportivas e outras entidades locais a integrarem a educação para a saúde em relação ao álcool nos seus programas de actividades; neste contexto, as acções específicas promovidas e realizadas por jovens para jovens (em especial no domínio da informação) deverão ser consideradas como particularmente adequadas.

(6) Incentivar os produtores de bebidas alcoólicas em esforços que visem uma formação específica no domínio da protecção de crianças e adolescentes para os profissionais que servem e vendem aquelas bebidas;

(7) Fomentar a produção de material de aconselhamento destinado a ajudar os pais a abordarem a problemática do álcool com os seus filhos e a promover a sua divulgação através de redes locais, tais como as escolas, os serviços de saúde, bibliotecas ou centros comunitários, bem como através da Internet;

(8) Promover o lançamento de iniciativas específicas dirigidas aos jovens sobre os perigos da condução sob o efeito do álcool, merecendo uma referência específica espaços como as discotecas;

(9) Eleger como prioridade uma acção rigorosa de controlo da venda ilegal de álcool a consumidores menores e, sempre que se justificar, apoiar o desenvolvimento e a promoção activa de um cartão oficial de prova de idade para apoiar essa acção;

(10) Patrocinar uma abordagem descentralizada do processo de educação dos jovens em matéria de consumo e abuso do álcool, com vista a prevenir situações de abuso, envolvendo, sempre que se justificar, as entidades ligadas à educação, à saúde e à juventude, as instâncias judiciais e os meios de comunicação social;

(11) Produzir, divulgar e utilizar informações fundadas em provas sobre os factores que levam as crianças a começar a beber em níveis alarmantes;

(12) Apoiar o desenvolvimento de abordagens específicas para a detecção precoce e intervenção rápida nos casos de jovens dependentes do álcool;

- CÓDIGOS DE CONDUTA -

(13) Velar pelo cumprimento do controlo da regulamentação relativamente à promoção, comercialização e venda a retalho de bebidas alcoólicas e apelar à aplicação pelos fabricantes e retalhistas das disposições facultativas de controlo naqueles domínios;

(14) Procurar obter o acordo dos fabricantes e retalhistas para a aplicação de um nível igualmente elevado de responsabilidade e normas comuns no que respeita à promoção, comercialização e venda a retalho em todos os Estados-Membros;

(15) Instaurar, em cooperação com os fabricantes e retalhistas de bebidas alcoólicas, mecanismos eficazes para

(a) Garantir que os fabricantes não concebam os produtos alcoólicos em função das crianças e adolescentes;

(b) Garantir que os produtos alcoólicos não sejam concebidos ou promovidos para serem especialmente aliciantes aos olhos das crianças e dos adolescentes, recorrendo, inter alia, aos seguintes elementos:

- personagens, motivos, cores e estilos associados à cultura dos jovens,

- representação de crianças, adolescentes ou modelos que pareçam muito jovens nas campanhas de promoção,

- alusões à cultura da droga e imagens conexas,

- relações com a violência ou comportamentos anti-sociais,

- conotações com o êxito social, sexual ou desportivo,

- incitação a um consumo imoderado ou irresponsável de álcool,

- publicidade no contexto de patrocínio de eventos desportivos ou outros, concebidos e organizados essencialmente para as crianças e adolescentes que participam nesses eventos,

- publicidade na imprensa destinada a crianças e adolescentes,

- distribuição gratuita, para efeitos promocionais, de bebidas alcoólicas;

(c) Organizar uma estrutura para resolver queixas contra a colocação irresponsável de produtos no mercado, apoiando a constituição de um painel independente; esta estrutura deveria ser divulgada, de fácil acesso e gratuita;

(d) Criar um sistema para retirar do mercado produtos que violam os código de conduta e garantir a cessação de práticas inadequadas de marketing ou promoção;

(e) Garantir a possibilidade de os fabricantes disporem de aconselhamento na fase de pré-lançamento, como serviço gratuito prestado às empresas, antes de procederem ao marketing de um produto ou ao investimento nele, e a possibilidade de obterem aconselhamento sobre campanhas de marketing antes do seu lançamento efectivo;

(16) Instar as organizações representativas da produção e comercialização de cada bebida alcoólica a demonstrarem o seu empenho no respeito dos princípios enunciados supra;

- MEDIDAS SUPLETIVAS -

(17) Apresentar relatórios periódicos à Comissão sobre a execução das medidas recomendadas.

- ACOMPANHAMENTO A NÍVEL COMUNITÁRIO -

CONVIDA A COMISSÃO

(1) A apoiar os Estados-Membros nos esforços por estes envidados para a adopção das medidas propostas, designadamente pela recolha e disponibilização de dados pertinentes comparáveis e facilitando a troca de informação e melhores práticas;

(2) A acompanhar, avaliar e controlar os progressos e as medidas levadas a cabo nos Estados-Membros e a nível comunitário, bem como a garantir neste âmbito um diálogo sistemático, construtivo e estruturado com todas as partes interessadas;

(3) A elaborar um relatório de aplicação das medidas propostas, com base na informação fornecida pelos Estados-Membros, antes do termo do quinto ano após a data de adopção da presente recomendação, a considerar até que ponto se mostram eficazes as medidas propostas e a analisar a necessidade de novas acções.

Feito em Bruxelas, em [...]

Pelo Conselho

O Presidente