COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 14.12.2011 
SEC(2011) 1555 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
Proposta de DIRECTIVA DO CONCELHO  
relativa à protecção consular dos ci dadãos da União no estrangeiro 
{COM(2011) 881 final} 
{SEC(2011) 1556 final}  
 
PT 1   PT A presente avaliação de impacto refere-se a medidas de coordenação e de cooperação no 
domínio da protecção consular dos  cidadãos da UE não representados. 
Qualquer cidadão da UE que se desloque ou resida num país terceiro em que o seu próprio 
Estado-Membro não se encontra representado por embaixada ou consulado tem o direito de 
beneficiar da protecção das autoridades dipl omáticas e consulares de qualquer outro 
Estado-Membro, nas mesmas condições que os  nacionais deste Esta do. Este direito dos 
cidadãos da UE está consagrado nos artigos 20.º,  n.º 2, alínea c), e 23.º do TFUE e no artigo 
46.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.  
1. CONTEXTO E PROCEDIMENTO  
As graves crises dos últimos me ses afectaram um número consider ável de cidadãos da UE em 
países terceiros (por exemplo, durante as insurreições democráticas da Primavera de 2011, na 
Líbia, Egipto e Barém, ou no Japão, em Març o). Mas também em situações do quotidiano, se 
forem vítimas de doença grave ou de um crime, a protecção consular é frequentemente indispensável.  
No Programa de Estocolmo, o Conselho Eu ropeu convidou a Comissão a «ponderar as 
medidas adequadas para estabelecer a coor denação e a cooperação necessárias visando 
facilitar a protecção consular, nos  termos do artigo 23.º do TFUE»
1. Segundo a acção 8 do 
Relatório da Cidadania da UE de 20102
 , a Comissão deveria reforçar a eficácia do direito dos 
cidadãos da UE de beneficiar de assistência em países terceiros, incluindo  em tempos de crise, 
das autoridades diplomáticas e consulares de todos os Estados-Membros, mediante a 
apresentação de medidas legislativas em 2011 . A Comissão reiterou este compromisso na 
Comunicação de 23 de Março de 2011 sobre a protecção consular de cidadãos da UE não 
representados3.  
O Tratado de Lisboa abandona a anterior lógica  de tomada intergovernamental de decisões e 
confere à Comissão competência para propor directivas que estabeleçam as medidas de 
cooperação e de coordenação necessárias para f acilitar a protecção consul ar de cidadãos da 
UE não representados4.  
Durante a presente avaliação de impacto as  partes interessadas foram intensamente 
consultadas, incluindo uma consulta pública,  dois seminários, inquéritos e missões a 
Estados-Membros e países terceiros seleccionados5. Foram também tidos em conta quatro 
estudos externos recentes. 
                                                 
1 JO C 115 (2010), p. 1 (Documento 17024/09 do Conselho). 
2 COM(2010) 603 final. 
3 COM(2011) 149 final. 
4 Artigo 23.º, n.º 2, do TFUE. 
5 Missões de consultores externos ao Cazaquistão, Sri Lanca, Cuba e Egipto. 
 
PT 2   PT 2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
2.1. Magnitude 
Com base nas informações fornecidas pe los Estados-Membros, em 2009 foi concedida 
protecção consular em quase 300 mil casos6. Os dados relativos a situações comparáveis 
mostram que os cidadãos da UE representados  pedem e obtêm protecção consular com muito 
mais frequência do que os cidadãos da UE nã o representados. Se presumirmos que tanto os 
cidadãos da UE representados como os não representados podem encontrar-se em situações 
em que carecem de protecção consular (em caso de roubo, por exemplo), então cerca de 7 300 
cidadãos da UE não representados poderiam ter obtido protecção consular7.Na verdade, 
apenas 16 % destes cidadãos beneficiaram ef ectivamente de protecção consular, apesar de, 
segundo um inquérito Eurobarómetro recente, 79 % dos cidadãos da UE saberem que este direito existe
8 – um direito que, porém, ainda não é plenamente aplicado9. Cada vez mais 
cidadãos se encontrarão em situações em que podem obter protecçã o consular de outro 
Estado-Membro da UE e os cidadãos da UE no estrangeiro estão cada vez mais expostos a 
situações de crise (desde 1975, o número a nual de crises quint uplicou e continuará 
provavelmente a aumentar)10. 
Gráfico: Estimativa do número to tal de casos em que os cidadãos da UE em viagem não estão 
representados em países  terceiros (2009) 
 
2.2. Análise do problema 
A aplicação da cidadania da UE enquanto realidade concreta que garante a igualdade de 
tratamento no domínio da protecção consular ai nda não é plenamente assegurada. Não existe 
um consenso claro quanto ao conteúdo do artig o 23.º do TFUE nem às responsabilidades que 
este direito implica.  
Para que este direito ganhe alguma eficácia mate rial, a redacção sucint a do artigo do Tratado 
não é suficiente. A lei e as práticas n acionais actualmente aplicadas divergem 
consideravelmente no que se refere aos conceitos em que assentam. Esta questão reveste-se de 
                                                 
6 Uma vez que nem todos os Estados-Membros enviaram dados, estes números baseiam-se parcialmente 
em extrapolações. 
7 Se compararmos com a frequência com que os cida dãos representados solicitam protecção consular.  
8 Ler o texto que se segue que expõe os vários motivos. 
9 Eurobarómetro(2010), Flash EB n.º 294, Cidadania da União Europeia. 
10 COM(2010) 600 final de 26.10.2010. 
 
PT 3   PT extrema importância, visto que a protecção consular destina-se frequentemente a cidadãos da 
UE não representados e respectivos familiares em situações muito difíceis (morte, doença grave, detenção ou crime). Muitas vezes, a pr otecção consular é a única forma de conseguir 
ajuda (em caso de evacuação ou detenção) ou pelo  menos para facilitar em grande medida 
todo o processo. Ao contrário do que se pass a com os próprios nacionais, a assistência 
prestada a cidadãos não representados requer a cooperação entre os Estados-Membros presentes no terreno e o Estado-Membro de  origem. Neste momento, a cooperação e 
coordenação funcionam muitas vezes ad hoc , dependendo em grande medida das pessoas 
envolvidas. 
Mais especificamente, actualmente o conceito  de cidadão não repr esentado não é claro. O 
cidadão da UE não está repres entado se o seu Estado-Membro de origem não dispuser de 
embaixada ou consulado em determinado país te rceiro ou se estes existirem mas estiverem 
acessíveis
11. Não há uma interpretação comum do c onceito de representação «acessível»12 
nem quanto ao tratamento igual de que devem be neficiar os nacionais de países terceiros 
familiares de cidadãos da UE não representado s, residentes de longa duração e refugiados 
reconhecidos. Também não é cl aro qual é o Estado-Membro que deve prestar assistência ao 
cidadão da UE não representado nem como deve  ser coordenada a assistência. Tudo isto 
provoca atrasos e não garante pr otecção eficaz em condições de  igualdade. Nos termos do 
Tratado, um cidadão da UE não representado pode escolher a embaixada/o consulado que 
preferir, mas na prática nem sempre assim se ja. Os procedimentos de coordenação e de 
cooperação não estão suficienteme nte estabelecidos. Na prática, os funcionários consulares 
dirigem-se frequentemente às respectivas autoridades na capital para pedir instruções específicas. Não se incluem actualmente as fo rmas simples de legalização de documentos de 
países terceiros e os serviços notariais simples
13. O papel das delegações da União é ambíguo 
e depende das pessoas e dos pontos de vista representados no terreno. Deste modo, a actual 
regulação não conduz a uma acção externa plenamente coerente da União nem à utilização optimizada dos recursos.  
Em situações de crise, o quadro normativo actualmente aplicável à cooperação não prevê de 
forma suficiente quem presta assistência ao s cidadãos da UE não representados nem as 
funções do designado Estado-líder. Os planos  de contingência nem sempre incluem 
especificamente os cidadãos da UE não re presentados. As actividades são por vezes 
fragmentadas
14 e as informações sobre as necessidades e os recursos disponíveis nem sempre 
são suficientes (sem apoio adicional das equipas de resposta a crises). A legislação e as orientações em vigor relativamente ao reem bolso da assistência implica procedimentos 
bastante genéricos e pesados, que não são habi tualmente aplicados por não se adaptarem às 
necessidades específicas em tempos de crise
15. Se a repartição dos encargos financeiros não 
for clara e não se verificar na prática, há me nos incentivo para ter uma atitude pró-activa que 
implica responsabilidades não relaci onadas com os próprios nacionais. 
                                                 
11 Artigo 1.º da Decisão 95/553/CE. 
12 Os representantes dos Estados-Membros consultados expressaram pontos de vista diferentes (por 
exemplo, distância inferior a 400 km ou numa ilha). 
13 Estes serviços podem não dizer respeito a casos de  emergência, mas nem sempre é simples deslocar-se 
a outro país terceiro pa ra obter este serviço. 
14 Acções individuais mais centradas nos próprios nacionais do que numa abordagem coordenada.  
15 Designadamente a elevada pressão temporal e o número considerável de cidadãos a assistir. 
 
PT 4   PT 3. SUBSIDIARIEDADE  
Por definição, a protecção consular de cida dãos da UE não representados inclui uma 
dimensão transfronteiriça, estende ndo os direitos confer idos pela cidadania da UE para lá das 
fronteiras da União. A presente iniciativa assenta num direito c oncreto conferido ao cidadão 
da UE. Este direito está indisso ciavelmente ligado ao conceito e às competências da União. 
As acções da UE devem resultar em economias de escala. A racionalização dos procedimentos de coordenação e de cooperação e a definição mais clara do papel dos agentes 
locais, incluindo as delegações da Uniã o, reduzirá a necessi dade de decisões ad hoc  e de 
instruções individuais. As acções da UE ao abrigo do Tratado de Lisboa permitirão também 
controlar eficazmente a aplicação e tornar ão mais fácil garantir o cumprimento. 
4. O
BJECTIVOS  
Qualquer medida tomada deve alcançar os objectivos seguintes. 
OBJECTIVOS  
GERAIS  Promover a aplicação efectiva da cidada nia da UE, garantindo a igualdade 
de tratamento para os cidadãos da UE não representados, um elevado nível 
de protecção dos direitos fundamentais dos  cidadãos e valores da UE como a 
não discriminação e a solidariedade mútua. 
ESPECÍFICOS  • Clarificar o conteúdo e a ap licação prática deste direito. 
• Simplificar a cooperação e coordenação entre autoridades 
consulares. 
OPERACIONAIS  Fixar a base de um quadro estável pa ra a cooperação e coordenação, através 
de definição de: 
• cidadão da UE não representado; 
• qual dos Estados-Membros presentes num país terceiro deve prestar 
assistência ao cidadão da UE nã o representado e qual o modo de 
coordenação desta assistência com o Estado-Membro de origem; 
• modo de cooperação e coordenação das autoridades presentes num 
país terceiro e qual o papel da União Europeia; 
• como e por quem devem ser assistidos os cidadãos da UE não 
representados em situações de cr ise e como deve ser efectuado o 
reembolso das despesas. 
5. OPÇÕES ESTRATÉGICAS  
• Opção 1:  Manutenção do statu quo : sem medidas adicionais a nível da UE. 
 
PT 5   PT • Opção 2:  Directiva que estabelece medidas de coordenação e de cooperação para 
facilitar a protecção consular de cidadãos  da UE não representados, reforçadas por 
medidas orientadas de sensibilização. 
Esta opção abrange os quatro objectivos operaci onais e garante a aplicação efectiva devido às 
acções de sensibilização junto dos cidadãos e dos profissionais implicados. 
• Opção 3:  Medidas de cooperação adicionais e mais rigorosas. 
Esta opção iria mais longe que a opção 2, estendendo a protecção consular também a 
residentes de longa duração e refugiados reconhecidos, com igualdade de tratamento; inclui formas simples de legalização e de serviços not ariais e reforça o reembolso em situações de 
crise, mediante a criação de um mecanismo de  reembolso e/ou o reforço do co-financiamento 
da UE especificamente destinado a cidadãos da UE não representados. 
6. A
VALIAÇÃO DOS IMPACTOS  
Os impactos das opções atrás expostas foram avaliados da forma seguinte. 
Eficácia no cumprimento dos objectivos 
• Opção 1:  Esta opção não contribui para facilitar a cooperação e coordenação em 
benefício dos cidadãos da UE não repres entados. O direito a protecção consular 
continuará a ser pouco claro, compromete ndo a sua plena aplicação prática. Não 
serão plenamente utilizados todos os mecanismos de execução existentes. 
• Opção 2:  Uma directiva reforçará a aplicação da  cidadania da UE enquanto realidade 
concreta, mediante a clarificação do cont eúdo deste direito, a racionalização da 
cooperação e respectivos procedimentos e prevendo mecanismos de execução. Tudo 
isto será conseguido através das seguintes medidas: 
1. Âmbito de aplicação pessoal:  Clarificando as situações em que o cidadão não se 
encontra representado (em especial, em que circunstâncias a representação diplomática e consular do Estado-Membro de origem não está «acessível») e em que serão incluídos os nacionais de países terceiros familiares de cidadãos da UE não representados. 
2. Acesso a protecção consular  e cooperação/coordenação:  Especificando qual o 
Estado-Membro que deve prestar assistênci a ao cidadão da UE não representado e 
qual o modo de coordenação desta assist ência com o Estado-Membro de origem. 
3. Coordenação local/valor acrescentado da UE:  Determinando que a cooperação 
local deve incluir sistematicamente a recolha de informações relevantes e clarificando o papel das de legações da União (apoio logístico e operacional, 
facilitação da troca de informações, etc.). 
4. Assistência em situações de crise/reembolso financeiro:  Incluindo plenamente os 
cidadãos da UE não representados nos planos de contingência, clarificando 
responsabilidades em tempos crise ( nomeadamente, o papel do Estado-líder), 
simplificando os procedimentos financeiros para o reembolso. 
 
PT 6   PT 5. Sensibilização dos cidadãos e dos profissionais  para consolidar a aplicação da 
directiva. 
• Opção 3: As medidas adicionais previstas nest a opção teriam os seguintes efeitos:  
1. Âmbito de aplicação pessoal: Tratar os refugiados e os residentes de longa duração 
como cidadãos da UE não representados re forçaria a aplicação da cidadania da UE 
em sentido lado, embora – dado que, em geral, os Estados-Membros não prestam assistência por lei – um conjunto de nor mas fixas seria neste momento demasiado 
ambicioso. 
2. Medidas de cooperação e coordenação:  Incluindo medidas de cooperação e 
coordenação relativamente a formas simples de legalização e a serviços notariais melhorariam o serviço prestado ao cidadã o e aumentariam a confiança mútua. No 
entanto, as normas dos Estados-Membros variam consideravelmente, estando prevista a adopção de legislação da UE em 2013. 
3. Assistência em situações de crise/reembolso financeiro: Os Estados-Membros 
devem ser incentivados a requerer o reembolso se a ele tiverem direito, através de um 
mecanismo de reembolso/câmara de co mpensação da UE; contudo, atendendo às 
observações das partes interessadas, este mecanismo poderá não ser muito utilizado. 
O reforço do apoio financeiro a nível da UE reduziria as desigualdades entre os 
Estados-Membros que prestam assistência e os que dela beneficiam, mas deveriam 
ser exploradas as sinergias com os instrumentos da UE em vigor. 
Impactos sociais e di reitos fundamentais 
• Opção 1:  O direito fundamental à protecção cons ular não será plenamente aplicado 
enquanto não forem suficientemente esclarecidos os conceitos, responsabilidades e 
procedimentos e não for garantida a aplic ação efectiva. Isto  poderia afectar a 
credibilidade e a percepção da Carta dos  Direitos Fundamentais e de uma União 
baseada na solidariedade e na não discriminação. 
• Opção 2:  Esta opção reforçaria o direito fundamental à protecção consular. A 
inclusão de familiares originários de país es terceiros reforçaria o direito à vida 
familiar e também os direitos da criança. A clarificação das responsabilidades e uma melhor repartição dos encargos em situaçõe s de crise garantirão a inexistência de 
discriminação também em momentos de crise, quando os direitos fundamentais 
constituem uma questão sensível. A vida e a integridade do ser humano e o direito à 
acção e a um tribunal imparcial seriam reforçados.  
• Opção 3:  O impacto positivo em termos sociais e sobre os direitos fundamentais 
seria elevado. A protecção consular sair ia reforçada (prevendo, por exemplo, 
serviços de legalização). Facilitar o r eembolso através de um mecanismo de 
compensação/câmara de compensação e/ou financiamento da UE garantiria melhor o tratamento não discriminatório dos cidadãos da UE não representados.  
Impactos económicos e financeiros 
• Opção 1:  Esta opção não acarreta novos custos  financeiros directos. No entanto, 
continuarão a verificar-se perdas  de eficiência e a utiliza ção dos recursos existentes 
 
PT 7   PT não seria melhorada. Manter-se-iam as actua is desigualdades em termos de esforço 
financeiro em situações de crise. 
• Opção 2:  O impacto financeiro das medidas legi slativas eleva-se a cerca de 750 000 
EUR por ano para os Estados-Membros que prestam assistência16; não seriam 
necessários recursos adicionais para as delegações da União17. Quanto à facilitação 
de reembolsos, os custos de execução podem ser estimados em 89 610 EUR para todos os Estados-Membros. As poupan ças dos Estados-Membros que prestam 
assistência dependerão dos casos  concretos. O encargo fina nceiro adicional para os 
Estados-Membros não representados seri a limitado e ainda assim – devido às 
economias de escala – seria mais vantajos o do que organizar assistência separada 
para os seus próprios cidadãos não represen tados. A sensibilização de grande escala 
implicaria custos de aproximadamente 1 milhão de EUR para uma campanha de 
informação a nível da UE. Esta opção teria também um impacto económico positivo para os cidadãos não representados que te riam menos tendência para procurar apoio 
por seus próprios meios junto de fontes alternativas menos eficientes e assim 
poupariam tempo
18 (as poupanças elevar-se-iam a mais de 1,8 milhões de EUR).  
• Opção 3:  Devido à necessidade de recursos hu manos e financeiros adicionais, esta 
opção teria custos bastante superiores à opção 2, tanto a nível da UE como dos 
Estados-Membros. Em especial, o m ecanismo de compensação/câmara de 
compensação acarretaria custos adicionais  a nível da UE (pelo menos 112 000 EUR 
por ano, mais custos adicionais para a cr iação de ficheiros electrónicos/manutenção), 
o financiamento da UE implicaria custos da ordem dos 16-31 milhões de EUR para 
um período de financiamento de 6-7 anos19. Os custos adicionais de gestão do fundo 
a nível da UE são estimados em pelo menos 780 000 EUR.  
7. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
Objectivos/Custos Eficácia no 
cumprimento 
dos objectivos  Impactos sociais 
e direitos 
fundamentais  Impactos 
económicos e 
financeiros  
Opção 1: 
Statu quo  0 0 0 
Opção 2 : ++ ++ reduzido 
                                                 
16 Devido ao aumento estimado dos casos relativos a cidadãos da UE não representados. 
17 A participação necessária pode ser estimada em 10 dias de trabalho de um funcionário da UE por 
delegação da União (não sendo necessários recursos humanos adicionais). 
18 As vantagens para cidadãos da UE não represen tados em situações do dia-a-dia foram estimadas com 
recurso a dois elementos: 1) poupança de tempo para cidadãos que anteriormente não recebiam 
assistência ou de cidadãos que receb em assistência mais rapidamente – estimativa com base em salários 
diários médios, neste caso cerca de 60 EUR; 2) evita r despesas «desnecessárias» associadas à prestação 
de assistência menos eficiente ou ter de procurar outr as formas de assistência. Para esta estimativa, 
partiu-se do sistema de indemnização dos passageiros  dos transportes aéreos, presumindo a semelhança 
da situação de um cidadão que solicita protecção consular com a de um passageiro bl oqueado num 
aeroporto.   
19 Consoante fossem financiados 50 % ou uma maior percentagem das actividades. 
 
PT 8   PT Directiva da UE 
relativa a medidas 
de coordenação e 
cooperação e de 
sensibilização   
Opção 3 : 
Medidas da UE 
que estabelecem 
novas normas e 
reforçam os 
direitos dos 
cidadãos da UE ++(+/-)20 ++(+/-)21 médio/elevado22 
Após a comparação das várias opções, ponderando os respectivos custos e a eficácia no 
cumprimento dos objectivos, a opção 2  (directiva da UE relativa a medidas de cooperação e 
de coordenação) foi considerada a variante  mais adequada e constitui, portanto, a opção 
preferida . Uma directiva com os elementos proposto s representaria a base de um quadro 
estável para a cooperação e a coordenação, gara ntindo protecção igual através de um direito 
com conteúdo claro e fiável assente em pro cedimentos simplificados de coordenação e 
cooperação. Isso pode levar a um aumento lim itado de pedidos, mas estes serão mais bem 
orientados, devido à maior clareza acerca do co nteúdo deste direito. Em comparação com os 
custos totais da assistência aos próprios nacionais , os custos adicionais da assistência prestada 
aos cidadãos da UE não representados repr esentarão uma percentagem ínfima; para as 
evacuações mais dispendiosas, o sistema de  reembolso é melhorado. Para maximizar a 
eficácia desta opção, devem ser incluídas medi das de sensibilização; atendendo aos impactos 
financeiros, a transposição  da directiva deve ser acompanhada de uma vasta campanha de 
sensibilização. A compreensão plena do conte údo deste direito é uma condição prévia. 
A opção 3 é eficaz para alcançar os objec tivos fixados, ao passo que a opção 2 é 
marginalmente menos eficaz. Incluir os refugi ados e os residentes de longa duração, bem 
como a legalização simples de documentos, representaria, porém, um afastamento considerável do actual quadro normativo, o que é considerado pr ematuro nesta fase
23. Os 
custos decorrentes da opção 3 seriam consider avelmente mais elevados do que os da opção 
224 e as sinergias com o Mecanismo de Protecção Civil da UE não seriam plenamente 
exploradas. 
                                                 
20 Consoante a medida: 1. Regular o conceito de «acessibilidade» mediante o estabelecimento de um 
determinado número de quilómetros pode até reduz ir a eficácia, dado que as circunstâncias locais 
(qualidade das redes de transporte) não seria suficientemente tida em conta. 2. Incluir residentes de 
longa duração, refugiados e legalização reforçaria a eficácia (mas afasta-se demasiado do actual quadro 
normativo). 3. Um mecanismo de reembolso não refo rçaria a eficácia se fosse raramente utilizado pelos 
Estados-Membros. 4. O financiamento da UE seria vantajoso visto que os Estados-Membros teriam 
maior tendência para prestar assistência de forma pró-activa aos cidadãos da UE não representados. 
21 Idem . 
22 Consoante se considere o reembolso em situaçõ es de crise apenas como um mecanismo de 
compensação/câmara de compensação  ou se também estiver disponí vel o financiamento da UE. Cf. 
Anexo VI para mais pormenores. 
23 Para mais pormenores, ver acima (análise dos impactos dos elementos da opção 3). 
24 Em especial se se optar por co-financiamento da UE. 
 
PT 9   PT 8. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
O prazo previsto para a transposição da dir ectiva é de dois anos após a entrada em vigor. 
Visto que a directiva retoma em parte algumas práticas já seguidas, dois anos é considerado 
suficiente. 
Para assegurar que as disposições da directiva são devidamente respeitadas, será previsto um 
mecanismo de acompanhamento e avaliação. Para compensar a actual falta de dados globais, 
a directiva insta os Estados-M embros a informar a Comissão acerca da aplicação deste direito, 
incluindo o envio de estatísticas anuais e casos re levantes. Para elaborar o relatório 3 a 5 anos 
após a transposição da dire ctiva, é necessário fazer um estudo especialmente dedicado à 
recolha de dados.