Relatório especial n.o 1/2001

relativo à Iniciativa Comunitária URBAN, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 124/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

1. Em Junho de 1994, a Comissão decidiu adoptar uma Iniciativa Comunitária (IC) nos termos do artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88(1) (regulamento de coordenação dos Fundos Estruturais) a favor das áreas urbanas, designada por URBAN. Esta iniciativa veio juntar-se aos projectos-piloto urbanos co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), que abrangem 33 áreas urbanas para o período 1989-1993 e 26 áreas para o período 1994-1999(2). A Comissão estabeleceu as directrizes para os programas operacionais (PO) que os Estados-Membros são convidados a apresentar no quadro da Iniciativa URBAN em duas comunicações publicadas no Jornal Oficial em Julho de 1994 (dotação inicial de 600 milhões de euros)(3) e Julho de 1996 (dotação suplementar de 157 milhões de euros)(4). Estas duas comunicações estabelecem as mesmas directrizes no que respeita ao âmbito e objectivos da URBAN, às áreas e medidas elegíveis, bem como à respectiva execução. A Comissão elaborou ainda, em Setembro de 1994, um vade-mecum destinado, designadamente, a facilitar a redacção dos PO.

2. A estratégia definida pela Comissão(5) consiste em disponibilizar uma assistência comunitária proveniente simultaneamente do FEDER e do Fundo Social Europeu (FSE) "em benefício dos programas de desenvolvimento integrado para uma parte de uma cidade geograficamente definida e limitada. A abordagem integrada deverá abarcar, de um modo abrangente, os problemas económicos, sociais e ambientais da área urbana degradada. O programa integrado deverá incluir um conjunto coerente e equilibrado de desenvolvimento económico, integração social e medidas ambientais baseado em propostas de parceria local. Será dada prioridade aos programas integrados que se revistam de um carácter inovador, que possuam um valor acrescentado demonstrável e que ajudem a criar emprego local".

3. Os objectivos da Iniciativa(6) são estabelecidos em termos bastante gerais: a Iniciativa URBAN "deve actuar como um catalisador numa ampla abordagem, apoiando esquemas-chave que ajudem as áreas urbanas degradadas a realizar um melhoramento duradouro dos padrões de vida dos seus habitantes".

4. Anteriormente, o Tribunal examinara já as Iniciativas Comunitárias Interreg, PME, Leader e PEACE(7), bem como as intervenções comunitárias no âmbito do desenvolvimento urbano e do desenvolvimento local(8). Nas suas conclusões, o Tribunal declarara que tinham sido postas em prática iniciativas diversas no meio urbano e que estas eram igualmente marcadas por importantes compartimentações(9). A existência de um grande número de intervenções comunitárias especificamente destinadas à questão urbana levou o Tribunal a examinar a IC URBAN. Além disso, esta iniciativa constitui uma das quatro IC que foram renovadas para o período 2000-2006(10).

5. A auditoria do Tribunal tem como objectivo analisar a coerência do quadro regulamentar e apreciar a qualidade da programação, da execução, da gestão financeira e da avaliação da IC URBAN. Os controlos efectuaram-se na Comissão e em nove Estados-Membros (Itália, Espanha, França, Grécia, Reino Unido, Alemanha, Irlanda, Países Baixos e Portugal)(11). Os programas realizados nestes nove Estados-Membros representam mais de 90 % das despesas da IC URBAN.

AFECTAÇÃO DOS RECURSOS E SITUAÇÃO FINANCEIRA

6. Relativamente ao período 1994-1999, o Tribunal já examinou o processo de afectação dos recursos disponíveis para os Fundos Estruturais (FE) por objectivo(12), Estado-Membro e IC(13). O anexo apresenta em pormenor o processo de afectação dos recursos da IC URBAN por Estado-Membro, que se caracterizou por inúmeros ajustamentos. As repartições indicativas globais entre as regiões do objectivo n.o 1 e as outras zonas foram indicadas nas comunicações da Comissão. No entanto, não foram definidos critérios de atribuição dos recursos entre as regiões dos diferentes objectivos e as outras zonas no interior dos Estados-Membros, bem como entre as zonas beneficiárias.

7. Um dos objectivos da Comissão consistia na concentração dos recursos num máximo inicial de 50 áreas urbanas, aumentado para 70 com a extensão da iniciativa(14). A Comissão visava igualmente obter rácios elevados entre os financiamentos comunitários e a população da área seleccionada, por forma a garantir uma forte concentração que permitisse uma maior eficácia e visibilidade das intervenções. Contudo, 118 áreas urbanas acabaram por beneficiar de financiamentos no âmbito da IC URBAN, revelando a sua análise que são muito heterogéneas. Com efeito, em 34 áreas, a população é inferior a 10000 habitantes, ao passo que, em 17, é superior a 50 000, o que resulta em diferenças muito significativas quanto à contribuição global dos programas por habitante.

8. O quadro apresenta os planos de financiamento iniciais e em 31 de Dezembro de 1999, com uma repartição do custo total que separa as contribuições do FEDER e do FSE, bem como as despesas públicas e as privadas. A contribuição dos FE resultante dos planos de financiamento dos programas em 31 de Dezembro de 1999 eleva-se a 898,32 milhões de euros, ou seja 49,5 % do custo total (750,06 milhões do FEDER e 148,26 milhões do FSE), o que representa uma média de 7,61 milhões por área beneficiária (6,35 milhões do FEDER e 1,26 milhões do FSE). As despesas nacionais públicas e as despesas privadas representam, respectivamente, 45,1 % e 5,4 % do custo total. Dos 61 programas adoptados, 18 previam inicialmente uma contribuição do sector privado superior a 10 %. No conjunto dos programas, a contribuição privada acabou por sofrer uma redução de 63 %. Os gráficos 1 e 2 apresentam as autorizações e os pagamentos comunitários efectuados nos exercícios de 1994 a 1999 que se elevam a 858,17 milhões e 469,88 milhões de euros respectivamente, ou seja 95,53 % e 52,31 % da contribuição dos FE aprovada.

9. Em geral, os PO URBAN avançaram muito lentamente em relação às previsões iniciais dos planos de financiamento. A análise das alterações destes planos revela que as despesas acabam por se concentrar no último exercício (ver gráfico 3). O Tribunal observou já(15), por um lado, que o procedimento de elaboração dos planos de financiamento no âmbito dos FE não se baseia nas necessidades das intervenções e, por outro, que as alterações dos planos de financiamento efectuadas no final do exercício de 1999 tiveram como principal objectivo permitir a autorização da totalidade da contribuição comunitária. Em relação aos programas de autorizações por parcelas anuais, o mecanismo das autorizações comunitárias apenas teria permitido a autorização da parcela relativa a 1999 se as despesas efectivas incorridas pelos beneficiários finais representassem 100 %, 80 % e 40 % das despesas relativas às parcelas de 1994-1996, 1997 e 1998, respectivamente(16). Assim, devido aos atrasos de execução, os planos de financiamento foram adaptados às situações reais (redução substancial das anualidades 1994-1998) por forma a autorizar a totalidade do saldo dos programas.

10. Por outro lado, as alterações dos planos de financiamento efectuadas nos últimos meses de 1999 nem sempre se reflectiram nas contas de 31 de Dezembro de 1999. Este facto levou a que as autorizações realizadas não correspondessem aos planos de financiamento em vigor mas aos planos anteriores e que, relativamente a vários programas, as autorizações contabilizadas fossem portanto superiores às obrigações jurídicas. Os pagamentos de adiantamentos são igualmente afectados por esta anomalia já que são efectuados proporcionalmente às autorizações contabilizadas. Consequentemente, efectuaram-se pagamentos superiores aos montantes resultantes dos novos planos de financiamento. Num determinado programa, os adiantamentos pagos excedem mesmo a totalidade da contribuição comunitária concedida.

Quadro

Situação dos programas URBAN em 31.12.1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas.

Gráfico 1

Situação dos programas URBAN em 31.12.1999 - Autorizações 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001124PT.000501.EPS">

Fonte:

Contas de gestão da Comissão.

Gráfico 2

Situação dos programas URBAN em 31.12.1999 - Pagamentos 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001124PT.000502.EPS">

Fonte:

Contas de gestão da Comissão.

Gráfico 3

Comparação entre os planos de financiamento iniciais e finais (em 31.12.1999) dos oito programas únicos URBAN no conjunto das áreas beneficiárias de um Estado-Membro (em %)

>PIC FILE= "C_2001124PT.000601.EPS">

Fonte:

Decisões de concessão de ajuda relativas aos oito programas nacionais URBAN (números FEDER 940110001, 940810002, 941110003, 940410001, 940510001, 940610001, 941210004 e 961510002) adoptados na sequência da comunicação da Comissão de Julho de 1994. Estes programas representam cerca de metade dos financiamentos concedidos pela IC URBAN. É de notar que existe uma diferença de cerca de 10 % entre a dimensão dos planos de financiamento iniciais e dos planos de financiamento finais devido à indexação e ao aumento das dotações globais de alguns destes programas.

SELECÇÃO DAS ÁREAS URBANAS ELEGÍVEIS

11. A Comissão não definiu critérios precisos para determinar as áreas urbanas elegíveis. Em princípio, são elegíveis áreas urbanas em cidades e aglomerações urbanas com uma população superior a 100000 habitantes: "as áreas previstas poderão ser periferias urbanas geograficamente identificáveis ou uma unidade administrativa existente tal como uma cidade, uma vila ou uma unidade de dimensão ainda inferior, no contexto de uma área densamente povoada com um elevado nível de desemprego, um tecido urbano degradado, más condições de alojamento e ausência de instalações de carácter social. Além disso, em casos devidamente justificados, e a título excepcional, poderá ser fornecido apoio a acções aplicadas a cidades de dimensão média ou pequena e que padeçam de um declínio económico generalizado"(17).

12. Na exposição dos motivos da primeira comunicação relativa à Iniciativa URBAN(18), estava previsto que a selecção final dos projectos se basearia no parecer de um painel de peritos independentes designados pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros, utilizando critérios previamente estabelecidos. Contudo, a Comissão acabou por não adoptar esta modalidade. A repartição das responsabilidades entre a Comissão e os Estados-Membros não foi claramente definida. A Comissão, que adopta as decisões de concessão de ajuda, interveio através de negociações informais, num quadro pouco transparente, para reduzir o número de áreas urbanas beneficiárias apresentado pelos Estados-Membros, que era demasiado elevado, sem contudo chegar ao número pretendido de 70 (ver ponto 7).

13. O exemplo seguinte permite ilustrar as dificuldades relacionadas com o processo de selecção. As autoridades italianas tinham convidado 24 cidades a apresentarem projectos. Nove cidades não convidadas, que tiveram conhecimento do lançamento da URBAN, apresentaram igualmente projectos, por sua própria iniciativa e fora do procedimento estabelecido pelas autoridades nacionais. Perante esta situação, o Estado-Membro enviou à Comissão todas as propostas, muito heterogéneas, para que esta tomasse uma decisão. Por fim, a selecção foi negociada entre a Comissão e o Estado-Membro, dado que, apesar dos esforços envidados, esta não podia efectuar uma avaliação objectiva das propostas apresentadas por carecer de metodologia e de informações adequadas.

14. Os Estados-Membros tiveram de adoptar rapidamente mecanismos ad hoc de selecção que, na prática, consistiam em proceder a uma selecção prévia de cidades, num primeiro momento, e em deixar depois a escolha das áreas urbanas beneficiárias ao cuidado das autoridades locais correspondentes. Em vários casos, a escolha das cidades e das áreas beneficiárias foi efectuada sem qualquer processo formal de selecção prévia e sem que as autoridades correspondentes pudessem apresentar documentos que justificassem essa escolha. Quando determinados Estados-Membros tentaram seleccionar objectivamente cidades e áreas, o resultado final foi alterado para proceder a reajustamentos geográficos destinados a dar prioridade a determinadas cidades, designadamente as capitais, ou compensar áreas não abrangidas por outras intervenções dos FE. Na prática, a selecção não se baseou numa comparação de elementos objectivos previamente fixados e mensuráveis, mas em critérios variáveis consoante os Estados-Membros e dificilmente comparáveis, o que resultou, além disso, numa dispersão dos objectivos pretendidos.

15. A ausência de dados estatísticos e de indicadores pertinentes que permitam avaliar e comparar a situação das 350 ou 400 cidades com uma população superior a 100000 habitantes, bem como das outras cidades confrontadas com um declínio económico generalizado, impossibilita qualquer apreciação da pertinência da selecção. O mesmo se aplica à selecção das áreas urbanas beneficiárias no interior das cidades. As comunicações da Comissão apresentam alguns indicadores socioeconómicos que permitem identificar áreas menos favorecidas(19). Contudo, estes indicadores são de tal forma diversos que quase todas as áreas das cidades europeias de média e grande dimensão são menos favorecidas do que a média da cidade relativamente a um ou vários deles. Além disso, estes indicadores existem, por vezes, ao nível da cidade mas quase nunca ao nível das áreas. Por outro lado, as áreas seleccionadas nem sempre correspondem a unidades geográficas, estatísticas ou administrativas e, em determinados casos, abarcam partes não adjacentes de uma cidade.

16. Devido à falta de transparência do processo de selecção, as autoridades nacionais responsáveis dificilmente puderam justificar a exclusão de inúmeras áreas candidatas. Na sequência de contestações, várias cidades em causa receberam uma compensação sob forma de inclusão nos novos programas da Iniciativa URBAN ou em outras intervenções comunitárias ou nacionais.

PROGRAMAÇÃO

Abordagem integrada

17. Uma estratégia baseada na abordagem integrada, tal como prevista pela Comissão (ver ponto 2), é muito ambiciosa e pressupõe a existência de planos de desenvolvimento urbano integrados a longo prazo, nos quais participam as administrações públicas e os parceiros locais e sociais. Porém, esta situação é muito rara e depende das características de funcionamento institucional dos Estados-Membros. Acontece existirem planos municipais, mas geralmente concentram-se nos domínios tradicionalmente da competência das autarquias (por exemplo, planos urbanísticos) ou num sector de actividade (planos de melhoria dos transportes, infra-estruturas rodoviárias, trânsito, etc.).

18. Embora estivesse previsto que os FE "poderão apoiar a preparação de estratégias urbanas de carácter global a pedido dos Estados-Membros ou das autoridades regionais e locais em causa"(20), não foi apresentado qualquer pedido. A Iniciativa URBAN não pôde contribuir para a melhoria dos instrumentos de planeamento ao nível da cidade. Contudo, no caso de várias autoridades locais, aquela iniciativa permitiu, pela primeira vez, programar e executar de forma coordenada acções diversas numa área da cidade.

Selecção das medidas

19. Os problemas das áreas seleccionadas são de natureza muito diversa: desemprego elevado, trânsito excessivo, centro histórico degradado, criminalidade, droga, prostituição, declínio económico, alojamentos de fraca qualidade, etc. No entanto, as medidas constantes dos programas são idênticas ou muito semelhantes. As categorias de medidas propostas nas comunicações foram compreendidas por determinadas autoridades nacionais como o conteúdo de um programa-tipo e as suas propostas seguem à letra esta estrutura. Em vez de os programas se basearem no problema que justificou a selecção da cidade ou da área, são geralmente compostos por inúmeras acções diversas, à semelhança das intervenções regionais dos FE.

20. Daí resulta uma dispersão dos financiamentos comunitários muito difícil de gerir e de acompanhar, tendo em conta a quantidade e variedade dos projectos, bem como a dimensão relativamente reduzida dos financiamentos comunitários (7,61 milhões de euros por área em média). Os Estados-Membros e a Comissão não têm conseguido, no âmbito da parceria, concentrar mais as intervenções nos problemas essenciais das áreas urbanas em questão. Os contactos com os gestores no local confirmaram que, geralmente, estes teriam preferido programas mais simples e compostos por um reduzido número de acções. Teriam igualmente preferido programas financiados por um só fundo (FEDER ou FSE) para evitar a complexidade da gestão simultânea de dois Fundos Estruturais (ver ponto 2), que se caracterizam por regras e procedimentos de execução diferentes. Por outro lado, a participação do FSE é demasiado reduzida para ter um impacto significativo. Convém referir que a Iniciativa URBAN II (2000-2006) será financiada apenas pelo FEDER.

Aprovação dos programas

21. Embora o prazo de elaboração dos programas previsto nas comunicações da Comissão (quatro meses na primeira e seis meses na segunda)(21) seja muito curto, a maioria dos programas foi aprovada pela Comissão com atrasos significativos(22) que, em determinados casos, foram de dois anos após a data de apresentação. O prazo médio de adopção de um programa URBAN na sequência da primeira comunicação era de 15 meses, tendo passado para sete meses relativamente aos programas apresentados no âmbito da extensão da IC URBAN em 1996. Uma parte dos atrasos deve-se à falta de qualidade dos programas apresentados, bem como aos longos debates relacionados com a selecção definitiva das áreas beneficiárias, com a determinação de cada dotação global e com a reelaboração dos programas. Com efeito, o número de áreas beneficiárias e a dotação global concedida a cada uma só foram determinados após a apresentação dos programas. Outros atrasos são provocados pela lentidão dos procedimentos internos da Comissão para adopção das decisões, nos quais intervêm cerca de 20 serviços. O quadro indica as datas de apresentação e as datas de adopção dos programas.

22. Embora as disposições regulamentares e a comunicação da Comissão prevejam que as propostas de programas devem incluir uma apreciação da situação indicando os objectivos a alcançar, as propostas de programas apresentadas, salvo algumas excepções, limitavam-se a descrever a área em questão e as suas características socioeconómicas, repetindo os objectivos indicados na comunicação. A ausência de objectivos precisos e de indicadores físicos e de impacto adequados é uma característica da quase totalidade dos programas examinados. Envidaram-se esforços para melhorar esta situação em um ou outro programa durante a sua execução, mas estas iniciativas tardias não poderão produzir resultados satisfatórios.

23. A falta de apreciações ex ante adequadas deve-se aos prazos muito apertados de elaboração dos programas, que não permitiram análises aprofundadas, à ausência de informações fiáveis de tipo estatístico ou socioeconómico sobre as áreas em questão e à escassez de conhecimentos globais sobre a situação das acções e dos financiamentos comunitários, nacionais, regionais e locais previstos ou em curso. Na maioria dos casos, as apreciações efectuadas tiveram como objectivo justificar a escolha previamente efectuada. É de notar que se observaram melhorias nos programas apresentados a partir de 1996.

24. A Comissão adoptou abordagens diferentes para a instrução dos programas. No caso de determinados Estados-Membros, foi aprovado um programa por área, ao passo que, no caso de outros, foi adoptado um único programa para o conjunto das áreas, embora, por vezes, os Estados-Membros tivessem proposto o contrário. Essa escolha nem sempre está claramente justificada nos processos. As alterações dos programas, tornadas necessárias pela escolha de uma abordagem em detrimento de outra, provocaram atrasos injustificados na adopção destes.

25. As consequências da escolha de uma fórmula ou de outra são muito importantes. No caso dos programas por cidade, tendo em conta a sua dimensão reduzida, poderá autorizar-se a totalidade da dotação global prevista quando da adopção da decisão. Os beneficiários têm igualmente direito a adiantamentos que podem ir até 50 % do conjunto. Nos programas únicos, o pagamento dos adiantamentos comunitários pauta-se por outro ritmo, que depende das declarações de despesas apresentadas para o conjunto das áreas urbanas em questão. Basta que uma cidade se atrase para que todas as outras sejam afectadas, dado que as declarações de despesas são únicas. A necessidade de coordenar todos os participantes torna mais difíceis as negociações para a adopção dos programas, bem como a elaboração das declarações de despesas e dos relatórios anuais. Em contrapartida, os programas únicos permitem uma maior coordenação das intervenções, bem como um maior intercâmbio de informações úteis.

INTEGRAÇÃO COM AS OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

26. No âmbito das principais políticas comunitárias, estão em curso inúmeras intervenções em matéria de desenvolvimento urbano. A existência de um grande número de acções directas ou indirectas destinadas às cidades e ao seu desenvolvimento em domínios como designadamente a competitividade e o emprego, a coesão económica e social, o desenvolvimento sustentável, a investigação e o desenvolvimento tecnológico, o esquema de desenvolvimento do espaço comunitário, a educação, a formação e a juventude, a cultura, os transportes ou a sociedade da informação exige um esforço de coordenação significativo, por forma a garantir a coerência das abordagens e a optimização da eficácia.

27. Em 1997(23), a Comissão comprometera-se a estudar os meios de adaptar a sua organização interna para estabelecer mecanismos baseados numa maior integração das abordagens em matéria urbana. Em 1998, pela primeira vez, elaborou um quadro de acção para um desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia(24), visando uma melhor coordenação e orientação das acções comunitárias em áreas urbanas. Foram assim previstas diversas iniciativas para reforçar a coordenação e a integração, dado que um dos desafios fundamentais evocados neste documento para todos os níveis de autoridades interessadas consiste em evitar que as diferentes instâncias em questão trabalhem de forma dispersa para solucionar problemas urbanos. Contudo, só ainda foi posto em prática um número reduzido de iniciativas concretas.

28. A Comissão prevê(25) que "sempre que possível e adequado, as operações financiadas por esta iniciativa deverão ser planeadas e implementadas tendo em consideração outras acções ao abrigo dos Fundos Estruturais e dos programas comunitários, tais como Poverty IV e Leonardo, bem como acções apoiadas por empréstimos da EFTA e do Fundo de Coesão, e por subvenções do Banco Europeu de Investimento".

29. Contudo, nas condições actuais, é ilusório pretender um planeamento e uma execução das operações que tenham em conta as outras acções comunitárias. Efectivamente, a gestão das acções comunitárias continua a caracterizar-se pela sua compartimentação tanto ao nível comunitário como nacional, regional ou local e pela ausência de informações actualizadas, completas e fiáveis sobre a execução, ou mesmo a existência, das acções que se inscrevem frequentemente em programas-quadro. Ainda não se realizou qualquer inventário de conjunto das acções comunitárias desenvolvidas num município ou numa área, como por exemplo as previstas na IC URBAN. Um recenseamento deste tipo exigiria a colaboração de todos os gestores e beneficiários potenciais, o que constitui uma tarefa muito ambiciosa. As implicações desta situação em termos de acompanhamento e de controlo não deixam de ser significativas.

30. No que respeita mais particularmente ao FEDER, a Comissão procedeu a um exame(26) do seu impacto financeiro nas cidades, definidas como sendo áreas urbanas com, pelo menos, 100000 habitantes. Desse exame resulta que cerca de 40 % do orçamento total do FEDER para os objectivos n.o 1 (1994-1999) e n.o 2 (1994-1996) são afectados ao desenvolvimento urbano (cerca de 21000 milhões de euros). Para além desta avaliação sumária do impacto puramente financeiro, e apesar do volume dos financiamentos concedidos ao desenvolvimento urbano, não se procedeu a qualquer avaliação do seu impacto em termos de desenvolvimento.

31. No caso específico das cidades abrangidas pelo objectivo n.o 1, em que as acções da Iniciativa URBAN representam frequentemente apenas uma parte muito reduzida das acções comunitárias realizadas, designadamente pelos Fundos Estruturais, a análise das acções URBAN fora do contexto geral dos Quadros Comunitários de Apoio (QCA) ou dos Documentos Únicos de Programação (DOCUP)(27) não faz muito sentido. A ajuda por habitante concedida pelos Fundos Estruturais só nos QCA relativos ao objectivo n.o 1 para o período 1994-1999 é superior a 1000 euros(28), ao passo que a ajuda no âmbito da IC URBAN não ultrapassa 280 euros por habitante.

32. Por outro lado, os projectos-piloto urbanos e inúmeras intervenções dos FE visam especificamente a questão urbana(29). Como as acções empreendidas pela IC URBAN se assemelhavam às das intervenções já existentes, poderiam ter sido realizadas neste mesmo âmbito com uma maior integração e eficácia, evitando procedimentos de elaboração, instrução e gestão longos e onerosos. A participação das autoridades locais nas intervenções regionais dos FE que visam o desenvolvimento local é, na maior parte dos países, pouco significativa. A Iniciativa URBAN facilitou o acesso das autoridades locais ao co-financiamento comunitário.

33. Por outro lado, é frequente existirem nos Estados-Membros programas nacionais destinados a apoiar acções semelhantes às previstas pela IC URBAN. O grau de coordenação e integração desses programas com esta iniciativa é muito variável. Em vários casos, em vez de se partir das acções nacionais de reordenamento urbano já existentes, e devido a algumas diferenças de calendário e de abordagem entre estas e a comunicação URBAN, foram criadas e executadas novas acções. Daí resulta uma multiplicação de intervenções que apresentam objectivos semelhantes e um incremento dos custos de gestão(30).

ESTRUTURAS DE GESTÃO E DE ACOMPANHAMENTO

A nível da tomada de decisões

34. O Tratado não prevê a realização de uma política comunitária no domínio urbano. Por conseguinte, é o princípio da subsidiariedade(31) que deve reger a acção comunitária. Embora este princípio seja referido no texto das comunicações da Comissão, teria sido preferível fornecer uma definição mais clara para evitar qualquer confusão com o princípio da parceria: "De acordo com o princípio da subsidiariedade, as medidas a incluir num programa integrado deverão ser estabelecidas pela parceria local, tendo em consideração a diversidade dos problemas com que as cidades se defrontam"(32). A aplicação prática do princípio da subsidiariedade no âmbito da IC URBAN colocou várias dificuldades a seguir referidas.

35. A nível da Comissão coexistem abordagens bastante diferentes. Em relação a determinados programas (por exemplo no Reino Unido), e tendo em conta a sua interpretação do princípio da subsidiariedade, a Comissão considerou que não devia intervir no processo de selecção dos projectos. Consequentemente, não é feita qualquer referência a projectos individuais nos programas. Pelo contrário, no caso de outros programas, a Comissão participou de forma intensa na definição e selecção dos projectos, o que deu origem a discussões de aspectos por vezes marginais de alguns projectos, bem como a programas muito pormenorizados. Na Grécia, por exemplo, a execução dos projectos só tem início depois de os serviços responsáveis da Comissão terem autorizado cada projecto individualmente.

36. As comunicações da Comissão dão primazia às parcerias locais como instrumentos de decisão e de gestão das acções a realizar. Esta concepção deparou-se com a inexistência de estruturas jurídicas nas quais se basear e, por conseguinte, foi necessário concebê-las e criá-las. No Reino Unido, uma alteração radical da abordagem inicialmente proposta levou à criação de novas estruturas de parceria local de forma improvisada e sem um enquadramento jurídico apropriado, o que deu origem a inúmeras discussões que afectaram significativamente a execução dos programas. De uma maneira geral, os programas foram elaborados e aplicados pelas administrações públicas (centrais, regionais ou locais) e a intervenção dos parceiros sociais na elaboração dos programas foi reduzida ou inexistente. No entanto, os parceiros puderam acompanhar a aplicação de um certo número de acções.

A nível da execução e do acompanhamento

37. A execução da Iniciativa URBAN na Comissão é efectuada por um serviço horizontal da DG Política Regional responsável pelas questões urbanas, que elaborou as linhas directrizes da iniciativa, bem como por serviços responsáveis pela instrução e gestão dos programas tanto na DG Política Regional como na DG Emprego. Teria sido necessária uma melhor coordenação entre os serviços gestores e o serviço horizontal para garantir que fossem desenvolvidos esforços idênticos em relação a todos os programas na procura de soluções que permitam atingir os objectivos pretendidos, bem como para evitar abordagens demasiado diferentes no acompanhamento da iniciativa. Além disso, a gestão de programas abrangidos por vários fundos (ver ponto 2), em particular os de pequenas dimensões, é muito complicada e a coordenação dos diferentes serviços comunitários e nacionais é difícil, devido aos recursos humanos disponíveis e às prioridades dos vários serviços. Assim, a participação da DG Emprego na gestão e instrução dos programas URBAN é sobretudo formal, incidindo sobretudo nos processos de decisão e orçamental.

38. Dado que os termos da comunicação eram vagos e que os vários serviços interessados, tanto na Comissão como nos Estados-Membros (administrações centrais, regionais, municipais e outras), nem sempre estavam habituados às regras comunitárias, teria sido necessário criar circuitos de troca de informações rápidos e eficazes. A difusão das informações e a resolução dos vários problemas que se colocaram durante a execução de programas comunitários muito complexos dependeram grandemente dos contactos informais estabelecidos aos vários níveis da gestão e, por conseguinte, da personalidade dos gestores.

39. Devido à sua composição e à frequência das reuniões, os comités de acompanhamento(33) nem sempre constituem o local mais adequado para abordar problemas técnicos, em particular os que dizem respeito à realização das acções e à elegibilidade das despesas. Normalmente, estes comités tratam sobretudo de assuntos mais gerais e da formalização das alterações dos programas(34). Além disso, a aprovação de pequenos programas por área dificulta a participação da Comissão nos comités de acompanhamento devido ao seu elevado número. A grande rotação do pessoal, tanto a nível da Comissão como dos Estados-Membros, num contexto em que grande parte das discussões efectuadas aos diferentes níveis administrativos tem um carácter informal, também dificultou a gestão.

40. As acções realizadas dependem grandemente das competências dos beneficiários. Com efeito, a maior parte dos programas não foram concebidos tendo como base as estratégias de desenvolvimento urbano mas os beneficiários. Quando o beneficiário é identificado, que na maior parte dos casos é apenas o município, as acções são centradas na sua área de intervenção. Vários municípios tentaram realizar acções em domínios que não estavam habituados a gerir, como por exemplo os auxílios estatais ou a formação profissional. Esta circunstância provocou uma gestão pouco eficaz e casos de duplicações devido ao facto de os municípios terem sido forçados a criar novos dispositivos de execução que se sobrepõem aos já existentes.

41. Os campos de intervenção do FEDER e do FSE e as medidas elegíveis são definidas em função dos diferentes objectivos dos Fundos Estruturais. Por conseguinte, as acções potencialmente elegíveis são diferentes em função da localização das áreas urbanas em questão mesmo a nível de um único programa. No total, 66 áreas encontram-se nas regiões dos objectivos n.o 1 ou n.o 6, 33 em zonas do objectivo n.o 2 e cerca de 20 encontram-se em zonas não abrangidas pelos objectivos n.os 1, 2 ou 6. Os investimentos em infra-estruturas visados pelo regulamento do FEDER(35) são diferentes consoante os objectivos e os investimentos nos domínios da educação e da saúde estão reservados exclusivamente às regiões do objectivo n.o 1. No entanto, no âmbito da Iniciativa URBAN, foram co-financiados investimentos nestes domínios em regiões não abrangidas pelo objectivo n.o 1. Por outro lado, as disposições de execução (em particular em matéria de avaliação, acompanhamento e competências dos comités de acompanhamento e de execução financeira) dos QCA e dos DOCUP não são exactamente as mesmas para todos os objectivos e, obviamente, não existem para as zonas não abrangidas pelos objectivos. Daí resulta que as disposições que regem as intervenções deveriam ter sido claramente definidas para evitar lacunas e imprecisões, bem como para facilitar a tarefa dos gestores, que nem sempre estão habituados a trabalhar segundo as regras comunitárias(36).

42. Os relatórios anuais de execução são os instrumentos de acompanhamento privilegiados pelo regulamento de coordenação dos Fundos Estruturais(37). No entanto, a Comissão solicita relatórios anuais apenas quando encerra uma autorização. Assim, os relatórios anuais constituem na realidade relatórios de encerramento de parcelas anuais e, por conseguinte, quando existe apenas uma autorização (em todos os casos com excepção de Itália, Grécia, Espanha e Portugal), os relatórios anuais coincidem com o relatório final único. Em alguns destes casos, os textos das decisões prevêem a obrigação de elaborar um relatório todos os anos, mas esta disposição nem sempre é respeitada. Em relação a vários programas de autorização única, não fora elaborado qualquer relatório anual em 31 de Dezembro de 1999. No caso dos programas de autorizações por parcelas, alguns relatórios de execução foram efectuados tardiamente. Por exemplo, os primeiros relatórios anuais do PO Grécia só foram apresentados em Novembro de 1999.

A nível da assistência técnica

43. A análise dos planos de financiamento dos programas URBAN revela que as despesas relativas à assistência técnica, incluindo a gestão, o acompanhamento, a avaliação e o controlo são nitidamente mais elevadas que as despesas previstas de uma maneira geral nos QCA ou nos DOCUP (na ordem dos 2 %). Embora as características dos programas aplicados no âmbito da iniciativa comunitária possam justificar certas necessidades suplementares em matéria de assistência técnica, em determinados casos, estas despesas ultrapassam 10 % da dotação global dos programas.

44. No âmbito da assistência técnica, constatou-se por diversas vezes que foram criados novos gabinetes, ou até novas empresas de desenvolvimento, exclusivamente devido às necessidades da Iniciativa URBAN. O tipo de acções realizadas e a dimensão dos programas não justificam a criação de novas estruturas de gestão.

45. A criação destas novas estruturas justificou-se nos Estados-Membros devido à complexidade e à dificuldade dos procedimentos de gestão comunitários, bem como à necessidade de coordenar os diversos gestores envolvidos e às insuficiências dos serviços municipais. Porém, os montantes despendidos em assistência técnica poderiam ter tido efeitos mais duradouros caso essas dotações tivessem sido utilizadas no reforço e melhoria das estruturas existentes, uma vez que as novas estruturas criadas deverão desaparecer após a conclusão do programa.

46. Em certos casos, as estruturas criadas eram desproporcionadas em termos da sua composição ou da sua instalação. Em outros, a gestão dos programas foi confiada a empresas de direito privado, o que pode dar origem a conflitos de interesses. Com efeito, na Grécia, uma das empresas gestoras do programa era igualmente beneficiária do mesmo. Além disso, o custo dos serviços de consultadoria que ela prestava a pequenas e médias empresas (PME) beneficiárias do programa URBAN era igualmente suportado pelo programa. Em vários casos (Espanha, Grécia), e contrariamente às disposições das directivas comunitárias aplicáveis em matéria de IVA, as empresas gestoras foram consideradas como autoridades públicas e não como sujeitos passivos, o que levou a que não fossem facturados os serviços prestados e as obras efectuadas por estas empresas. Em Portugal, a criação de uma fundação responsável pela gestão de um programa teve como consequência um aumento importante do custo das infra-estruturas, uma vez que o IVA aplicável à realização de infra-estruturas cujo dono da obra seja uma autoridade local é inferior ao IVA aplicável às mesmas obras caso sejam encomendadas por uma outra pessoa colectiva, como por exemplo uma fundação (5 % em vez de 17 %).

47. Apesar das dotações significativas destinadas à assistência técnica, os programas URBAN apresentam o mesmo tipo de deficiências, já várias vezes assinaladas pelo Tribunal(38), que os outros programas co-financiados pelos FE no que se refere à gestão financeira (contabilização das despesas ou declaração das mesmas), ao acompanhamento e à avaliação. Por outro lado, foram realizadas poucas acções concretas para favorecer o intercâmbio de experiências entre as cidades beneficiárias, embora este objectivo(39) tenha constituído uma justificação para aumentar as dotações destinadas à assistência técnica.

48. A própria Comissão recorreu aos serviços de um consultor. Apesar do título das tarefas a efectuar pelo consultor seleccionado ("Coordination and reporting on Urban Community Initiative"), os resultados são modestos: criação de um sítio Internet, elaboração de fichas "síntese dos programas" e preparação de análises de casos relativamente a cerca de 20 bairros URBAN. Este facto deve-se principalmente a uma descrição imprecisa das tarefas a efectuar pelo consultor. Além disso, o sítio Internet, que se limita a descrever a Iniciativa URBAN e os programas, não é actualizado desde Novembro de 1999.

EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS

Gestão financeira

49. O prazo fixado para as obrigações jurídicas e financeiras a nível nacional foi 31 de Dezembro de 1999, sem que a Comissão tenha concedido quaisquer prorrogações. O prazo fixado para os pagamentos, excepto eventuais prorrogações, foi 31 de Dezembro de 2001. Devido à lenta evolução dos PO (ver pontos 8 e 9), alguns dos quais só arrancaram efectivamente em 1999, os seus gestores foram levados a procurar técnicas que facilitassem a rápida autorização das acções, a fim de evitar uma execução insuficiente dos PO e a anulação dos fundos comunitários correspondentes.

50. Os comités de acompanhamento tinham até 31 de Dezembro de 1999 para propor ou efectuar alterações aos programas no âmbito das suas competências. Esta possibilidade foi largamente utilizada. Assim, o conteúdo dos programas foi adaptado a fim de ficar em sintonia com o que fora realizado, o que põe em causa a qualidade da programação. As sucessivas alterações dos programas efectuadas nos últimos meses de 1999 causaram incertezas a nível dos gestores e dos beneficiários, uma vez que estes muitas vezes tiveram de trabalhar com base em três textos e planos de financiamento diferentes: os que estavam em vigor, os que se encontravam em fase de instrução na Comissão e os que aparentemente seriam adoptados na última reunião do comité de acompanhamento nesse ano.

51. Foram utilizadas algumas técnicas discutíveis, mas não forçosamente irregulares, para facilitar a autorização das intervenções:

a) Substituição das acções e medidas inicialmente previstas por outras, susceptíveis de uma realização mais rápida ou já concluídas. Acções a realizar em cooperação com o sector privado e medidas inovadoras, que são mais difíceis de aplicar, foram substituídas por medidas mais clássicas (ver ponto 8);

b) Aumento da taxa de co-financiamento dos FE, o que permite finalizar o programa mais rapidamente com um montante de despesas idêntico. A análise dos planos de financiamento dos programas revela reduções substanciais nas contrapartidas nacionais para certos programas (ver quadro);

c) Assinatura de convenções para execução das acções entre a autoridade responsável pela execução do PO e outras autoridades ou empresas públicas ou semipúblicas, com o objectivo de considerar como beneficiário final aquele que, na realidade, é o gestor;

d) Encomenda de bens ou de prestações de serviços muito antecipada em relação à data em que normalmente teriam sido efectuadas. Constataram-se vários casos em que os beneficiários já compraram equipamentos ou celebraram contratos de serviços no âmbito de actividades que deverão decorrer em edifícios em construção ou ainda em fase de projecto;

e) Criação de fundos que deverão encarregar-se da execução de certas medidas. A simples constituição de um fundo é considerada pelas autoridades competentes como uma obrigação jurídica e financeira. Esta prática não respeita as disposições de execução e permite encerrar medidas ao nível das autorizações, mesmo que não tenha sido iniciado qualquer projecto ou acção.

52. Por outro lado, as alterações efectuadas no final do período a nível dos planos de financiamento dos programas e do conteúdo concreto das intervenções deveriam ter sido acompanhadas de alterações a nível dos objectivos, dos indicadores e das conclusões das avaliações ex ante, o que não sucede.

53. Os atrasos na realização dos programas levaram a que os processos de celebração de contratos se concentrassem nos últimos meses de 1999. Por outro lado, vários projectos de infra-estruturas só serão concluídos após o termo dos períodos de autorização e de pagamento. Assim, a prestação de serviços ou a realização das actividades previstas nessas infra-estruturas, que são as principais razões que justificaram o financiamento, não poderão realizar-se no âmbito da Iniciativa URBAN. Deverão ser tomadas medidas para garantir que os investimentos efectuados se destinam efectivamente à realização dos objectivos previstos. Com efeito, URBAN II (2000-2006) visa principalmente novas áreas e, na falta de um acompanhamento adequado, corre-se o risco de serem abandonadas as actividades previstas.

54. Algumas medidas, previstas para se prolongarem durante o período de vigência dos PO, foram realizadas num período muito reduzido. Verificou-se em vários casos que cursos de formação inicialmente previstos para cinco ou seis anos foram realizados em alguns meses. Além disso, os regimes de ajuda às PME só puderam arrancar no final do período, devido à dificuldade em definir um enquadramento jurídico destinado a uma reduzida população.

Escolha e realização das acções

55. Na programação da maior parte das intervenções, foram definidos o beneficiário, o tipo de acção e por vezes até os projectos individuais de forma explícita ou implícita. Desta forma, só raramente se aplicaram processos de selecção de projectos individuais.

56. Na maioria dos programas controlados, foi autorizado o financiamento de despesas de funcionamento de certos serviços públicos, especialmente sociais(40). Além disso, os mesmos serviços são financiados em determinados programas URBAN pelo FEDER e, no caso de outros, pelo FSE. Porém, nem o regulamento do FEDER nem o do FSE(41) autorizam o financiamento destes serviços.

57. Os gestores justificaram a introdução deste tipo de acções nos programas URBAN pela ambiguidade da comunicação que deixava pressupor que a iniciativa pretendia privilegiar as acções de integração social nas cidades(42), bem como pelo desenvolvimento do potencial endógeno dos bairros. No entanto, a comunicação é apenas um documento que indica as orientações da Comissão e não pode, de forma alguma, derrogar os regulamentos comunitários.

58. A área elegível deverá ser uma parte geograficamente definida e limitada de uma cidade. A este respeito, a auditoria do Tribunal assinalou os seguintes casos problemáticos:

a) Em vários programas, a área elegível não é definida de forma precisa, o que deu origem a discussões e incertezas que, no caso dos Países Baixos (Haia), só foram superadas em 1998, após uma nova delimitação do bairro;

b) Várias áreas foram posteriormente redefinidas, a fim de tornar elegível um ou outro projecto individual, tendo mesmo acontecido que uma área fosse substituída por outra (Madrid);

c) Em outros casos, os gestores dos programas entenderam que as intervenções em áreas que não a área elegível não estavam excluídas desde que a maioria das acções se concentrasse na área abrangida (Grécia);

d) Verificou-se que foram realizados projectos fora da área elegível, por exemplo, uma ponte situada num outro bairro da comuna em questão (Espanha-Léon) ou um centro de luta contra a droga situada numa outra comuna (Grécia).

59. Com maior frequência, os projectos de construção ou de renovação de edifícios destinados a serviços sociais ou às PME situam-se fisicamente nos bairros elegíveis mas os beneficiários potenciais residem no resto da área da comuna ou até na região. Por exemplo, em Peristeri (Grécia, 140000 habitantes), a área elegível, com uma população de cerca de 5000 habitantes, é um bairro industrial onde serão instaladas as infra-estruturas destinadas a toda a comuna. Uma vez que os investimentos são consideráveis, limitar apenas aos habitantes do bairro o acesso a esses serviços seria um desperdício de recursos. Acções deste tipo deveriam ter lugar no âmbito de outras intervenções mais alargadas.

60. Outras acções que deram origem a problemas são as seguintes:

a) As acções a favor das PME dizem respeito principalmente à construção de novas infra-estruturas de apoio às PME. No entanto, nem sempre foram efectuadas análises prévias adequadas que permitissem garantir que as acções correspondiam a necessidades reais;

b) Uma vez que a totalidade do território comunitário é elegível quer para o objectivo n.o 1 quer para os objectivos n.os 3 e 4 e que existe já uma oferta considerável de cursos de formação profissional, a organização de novas acções de formação, que por vezes se sobrepõem a acções já existentes a nível regional ou municipal, é difícil de justificar. Além disso, as acções de formação nem sempre ficaram limitadas apenas aos residentes do bairro elegível, tendo por vezes as áreas urbanas sido redefinidas, a fim de aumentar a população elegível. Porém, se existisse uma necessidade real e identificada no bairro seleccionado, a acção teria sido dirigida exclusivamente aos residentes. Pelo contrário, se a acção tem um carácter geral, deverá ser realizada no âmbito das intervenções comunais ou regionais mais alargadas;

c) A Iniciativa URBAN(43) não financia o alojamento, se bem que a má qualidade do alojamento fosse um dos critérios de selecção dos bairros indicado na comunicação. Em Utrecht, as autoridades locais pensaram que as acções no domínio do alojamento eram elegíveis no âmbito da medida principal do programa "qualidade de vida", tendo iniciado os primeiros projectos. Quando as autoridades se aperceberam que essas acções não eram elegíveis, o programa teve de ser completamente revisto, a fim de reduzir substancialmente a dotação global da medida em questão (de 78 % para 40 % do PO). Finalmente, foram co-financiados de forma indirecta projectos neste domínio, por exemplo a renovação de fachadas (Espanha), a renovação de habitações para um eventual aluguer de quartos a turistas (Itália) ou o co-financiamento das partes comuns e das áreas comerciais de novas habitações sociais proporcional à sua superfície habitável (Portugal).

Avaliação

61. As deficiências verificadas durante as apreciações ex ante (ver pontos 22-23) têm repercussões a nível do acompanhamento e das avaliações intercalares. A falta de indicadores físicos e de impacto pertinentes e a ausência de objectivos precisos e quantificáveis limitam a validade dos trabalhos de avaliação posteriores e a sua comparação.

62. Foram efectuadas poucas avaliações intercalares em tempo útil para que os seus resultados pudessem ser tidos em conta durante as primeiras alterações dos programas antes do termo da data-limite para efectuar as autorizações (31 de Dezembro de 1999). Embora apresentem elementos interessantes, as poucas avaliações efectuadas estão limitadas pela inexistência de uma referência que permita efectuar comparações. Em vários casos, essas avaliações podem ser definidas como apreciações ex ante e tiveram o mérito de criar sistemas de indicadores, embora de valor muito limitado, uma vez que as intervenções estavam já muito adiantadas. Em certos países, não está prevista qualquer avaliação intercalar e, na maioria dos casos, será efectuada mais para cumprir formalmente as disposições regulamentares que para obter resultados úteis. Com efeito, as avaliações intercalares efectuadas após o final do período de autorização não podem ter consequências para os programas em curso e não permitem ainda avaliar os respectivos efeitos. Além disso, poderão constituir uma duplicação das avaliações ex post.

63. As comunicações da Comissão incluem, como exemplo, uma lista indicativa de medidas(44) que poderão eventualmente constar dos programas integrados. No entanto, o Tribunal já constatou(45), por diversas vezes, que a Comissão não dispõe ainda de sistemas de dados completos e fiáveis que permitam identificar, por categoria homogénea de medidas, as acções em curso, bem como os seus efeitos esperados e alcançados. Esta circunstância impede uma avaliação adequada dos efeitos globais dos financiamentos comunitários.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

64. A Iniciativa Comunitária URBAN ajudou a pôr em prática inúmeros projectos que visam o desenvolvimento urbano em 118 áreas da União Europeia e permitiu às autoridades locais um melhor acesso ao co-financiamento comunitário. No entanto, o Tribunal considera que esses projectos poderiam igualmente ter sido realizados no âmbito das intervenções comunitárias já existentes, evitando a criação de novos processos e de estruturas de gestão dispendiosas. De futuro, as novas intervenções comunitárias deverão ser precedidas de uma análise das necessidades aprofundada, que tenha em conta as observações do Tribunal e as experiências anteriores, a fim de garantir que proporcionam um verdadeiro valor acrescentado.

65. As comunicações da Comissão que definem as orientações para a Iniciativa URBAN visavam inúmeros objectivos ambiciosos, mas pouco concretos. Os programas adoptados também não incluíam objectivos precisos e específicos, o que teve como resultado uma dispersão das acções que torna muito difícil uma avaliação do impacto dos programas e da iniciativa no seu conjunto. A nova comunicação da Comissão(46) define igualmente objectivos ambiciosos para o período 2000-2006. Para que as apreciações ex ante, o acompanhamento e a avaliação possam influenciar realmente a concepção e a realização das intervenções, é necessário que sejam previamente definidos objectivos precisos para as intervenções.

66. A inexistência de uma metodologia precisa de determinação das áreas urbanas elegíveis baseada na comparação de elementos objectivos previamente fixados, teve como consequência uma selecção das áreas discutível. O número de áreas beneficiárias (118) é superior ao número previsto (70) e as áreas beneficiárias são muitas vezes demasiado grandes para que os financiamentos concedidos possam ter uma incidência significativa (ver pontos 7 e 11-16). As responsabilidades em matéria de selecção das áreas elegíveis foram precisadas no que se refere ao novo período. Futuramente, compete aos Estados-Membros efectuar uma identificação das áreas e repartir o financiamento por área, tendo em conta determinados critérios indicados na nova comunicação(47). É conveniente que a Comissão se certifique que os Estados-Membros definem critérios precisos e aplicam processos de selecção transparentes e concorrenciais, que respeitem as regras nacionais de atribuição de subvenções públicas.

67. A repartição dos recursos comunitários entre Estados-Membros, regiões, cidades e áreas urbanas foi pouco clara e as decisões definitivas relativas ao número de áreas beneficiárias, bem como às suas respectivas dotações globais, só foram tomadas após a elaboração e a apresentação dos programas, o que provocou atrasos e difíceis ajustamentos internos dos programas (ver ponto 6 e 21). O processo de atribuição dos recursos deverá efectuar-se assim que possível, a fim de evitar demasiadas incertezas respeitantes aos meios financeiros de que poderão beneficiar as várias intervenções.

68. Embora a tipologia dos problemas das áreas urbanas seja muito diversificada, as medidas propostas nos PO para sua correcção são muito similares. Devido à dimensão dos programas, esta estratégia provocou uma multiplicação dos financiamentos que se torna extremamente difícil de gerir (ver pontos 19-20). As novas intervenções, que futuramente serão financiadas apenas pelo FEDER, deverão ser mais simples e incidir principalmente sobre os principais problemas das áreas afectadas.

69. A execução da IC URBAN caracterizou-se por atrasos consideráveis que provocaram a concentração das operações no final do período. Este facto é a consequência de uma apreciação ex ante pouco aprofundada, ou mesmo inexistente, de uma programação pouco realista e de um acompanhamento deficiente. Além disso, foram utilizadas técnicas discutíveis para permitir a autorização das intervenções antes da data-limite de 31 de Dezembro de 1999 (ver pontos 49-54). É fundamental reforçar os instrumentos de programação e de apreciação ex ante para melhorar o acompanhamento e a avaliação das intervenções. Além disso, os planos de financiamento não deverão limitar-se a reproduzir a repartição anual indicada nas perspectivas financeiras mas deverão ser acompanhadas de previsões realistas da evolução das acções.

70. Os programas URBAN foram aplicados de forma independente das outras intervenções comunitárias e nacionais realizadas em simultâneo nas zonas em questão. A ausência de sistemas de dados fiáveis e actualizados a nível da Comissão não permite conhecer exactamente as acções que são co-financiadas pelos Fundos Estruturais em meio urbano. Deverão ser tomadas iniciativas concretas para garantir um bom conhecimento das intervenções em áreas urbanas, bem como a sua coerência e integração (ver pontos 26-33). Além disso, o reforço das acções a favor do desenvolvimento urbano preconizado pela Comissão(48) para as intervenções dos Fundos Estruturais no que se refere ao período 2000-2006, deverá provocar uma redução dos instrumentos específicos de apoio às cidades que são já abrangidas pelos objectivos prioritários dos FE.

71. As insuficiências dos indicadores, em particular os de impacto, e os atrasos, ou mesmo a inexistência, de relatórios anuais de execução revelam um deficiente acompanhamento das intervenções, apesar da importância dos co-financiamentos concedidos no âmbito da assistência técnica (ver pontos 22-23, 42 e 61). É necessária uma melhoria dos dados estatísticos a nível local e os esforços já iniciados, como por exemplo no âmbito da auditoria urbana(49) deverão ser prosseguidos. Além disso, no âmbito da parceria, a Comissão deverá criar circuitos de troca de informações operacionais, a fim de evitar atrasos na instrução dos dossiers, bem como incertezas no tratamento dos problemas técnicos relacionados com a execução (ver pontos 37-41). Foram obtidos poucos resultados concretos com as medidas destinadas a promover as trocas de experiências, o que deverá levar a Comissão a reflectir sobre a forma eficaz de promover a difusão das melhores práticas em meio urbano sem se limitar exclusivamente às acções co-financiadas pela IC URBAN.

72. As principais constatações do Tribunal no que se refere à execução da IC URBAN são semelhantes às já efectuadas em inquéritos anteriores que tiveram como tema as intervenções dos Fundos Estruturais e, mais exactamente, as iniciativas comunitárias. As novas disposições regulamentares e o arranque do período de programação 2000-2006 representam uma nova oportunidade para que a Comissão e os Estados-Membros apliquem rapidamente iniciativas concretas destinadas a simplificar e a melhorar a programação, a gestão, o acompanhamento e a avaliação das acções estruturais.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 21 e 22 de Fevereiro de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Regulamento (CEE) n.o 4253/88 que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes Fundos Estruturais, por um lado, entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20). O artigo 11.o "Iniciativas comunitárias" prevê que a Comissão pode, por sua própria iniciativa, decidir propor aos Estados-Membros que apresentem pedidos de contribuição para acções que se revistam de especial interesse para a Comunidade.

(2) Os projectos-piloto urbanos são co-financiados pelo FEDER nos termos do artigo 10.o do seu regulamento [Regulamento (CEE) n.o 4254/88 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2083/93, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao FEDER]. O objectivo geral dos projectos-piloto urbanos consiste em explorar e aplicar meios e concepções inovadoras de política e de programação urbana por forma a contribuir para uma coesão económica e social sustentável.

(3) Comunicação aos Estados-Membros que estabelece as directrizes para os programas operacionais que os Estados-Membros são convidados a apresentar no quadro de uma iniciativa comunitária relativa às áreas urbanas (JO C 180 de 1.7.1994, p. 6).

Embora nesta comunicação os montantes sejam expressos em ecus, no presente relatório será utilizada a designação "euro" tanto para os ecus como para os euros.

(4) Comunicação aos Estados-Membros estabelecendo as directrizes para os programas operacionais que os Estados-Membros são convidados a apresentar no quadro de uma iniciativa comunitária relativa às áreas urbanas (JO C 200 de 10.7.1996, p. 4).

(5) Ponto 14 das comunicações da Comissão.

(6) Ponto 7 das comunicações da Comissão.

(7) Relatório anual relativo ao exercício de 1994, pontos 4.61-4.73 (Iniciativa Comunitária de Cooperação Inter-regional e Transfronteiriça - Interreg). Relatório anual relativo ao exercício de 1995, pontos 7.9-7.60 (Iniciativa Comunitária Leader 1990-1993). Relatório anual relativo ao exercício de 1996, pontos 6.86-6.91 (Iniciativa PME).

Relatório especial n.o 7/2000 sobre o Fundo Internacional para a Irlanda e o Programa Especial de Apoio à Paz e à Reconciliação na Irlanda do Norte e nos Condados Fronteiriços da Irlanda (1995-1999) (JO C 146 de 25.5.2000).

(8) Relatório especial n.o 4/94 sobre o ambiente urbano (JO C 383 de 31.12.1994, p. 1). Relatório anual relativo ao exercício de 1994, pontos 4.39-4.60 (subvenções globais como instrumento do desenvolvimento local). Relatório anual relativo ao exercício de 1995, pontos 5.71-5.87 (intercâmbio de experiências entre colectividades territoriais).

(9) Ver, designadamente, os pontos 6.1-6.7 do relatório especial n.o 4/94 sobre o ambiente urbano.

(10) Apenas foram renovadas para o período 2000-2006 quatro das 13 iniciativas comunitárias existentes no período 1994-1999.

(11) A título de exemplo, os projectos co-financiados pela IC URBAN encontrados com maior frequência são os seguintes: centros de empresas e de ajuda ao emprego; ajudas às PME (designadamente empresas comerciais e artesanais); recuperação dos espaços públicos (estradas, passeios, parques...); renovação de edifícios; equipamentos socioculturais; serviços sociais em benefício da população desfavorecida; cursos de formação profissional.

(12) Os Fundos Estruturais contribuem para a realização de seis objectivos prioritários, dos quais o objectivo n.o 1, que consiste em promover o desenvolvimento e ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas e o objectivo n.o 2, que consiste na reconversão das regiões, regiões fronteiriças ou partes de regiões gravemente afectadas pelo declínio industrial.

(13) Relatório especial n.o 16/98 sobre a execução das dotações das acções estruturais do período de programação 1994-1999 (ponto 3.1 e anexo I) (JO C 347 de 16.11.1998, p. 48), bem como relatório anual relativo ao exercício de 1995 (pontos 5.32-5.33).

(14) Ponto 12 das comunicações da Comissão.

(15) Relatório anual relativo ao exercício de 1997 (pontos 3.24-3.34) e relatório anual relativo ao exercício de 1999 (pontos 3.3 e 3.18-3.22), bem como relatório especial n.o 16/98 sobre a execução das dotações das acções estruturais do período de programação 1994-1999, ponto 6.19.

(16) Disposições de execução financeira aplicáveis às intervenções. Mecanismos das autorizações e dos pagamentos da Comunidade. Anexo-padrão dos Quadros Comunitários de Apoio, Documentos Únicos de Programação ou programas operacionais.

(17) Ponto 10 das comunicações da Comissão.

(18) COM(94) 61 final/2 de 20 de Abril de 1994 "Iniciativa comunitária relativa às áreas urbanas (URBAN)".

(19) Ponto 5 das comunicações da Comissão. Os indicadores são a taxa de desemprego, o nível de instrução, a taxa de criminalidade, a qualidade do alojamento, a percentagem de beneficiários de serviços sociais, a mistura socioétnica, a decadência ambiental, a deterioração dos transportes públicos, a pobreza dos equipamentos locais, etc.

(20) Ponto 15 das comunicações da Comissão.

(21) Ponto 20 das comunicações da Comissão.

(22) O n.o 3 do artigo 14.o do regulamento de coordenação prevê que, desde que estejam reunidas as condições exigidas, em regra geral, a Comissão toma uma decisão num prazo de seis meses a contar da recepção do pedido.

(23) COM(97) 197 final de 6 de Maio de 1997. Comunicação da Comissão "Para uma agenda urbana da União Europeia".

(24) COM(98) 605 final de 28 de Outubro de 1998. Comunicação da Comissão "Desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia: um quadro de acção".

(25) Ponto 19 das comunicações da Comissão.

(26) Avaliação do impacto financeiro do FEDER e do Fundo de Coesão nas cidades - Anexo III do COM(97) 197 final de 6 de Maio de 1997.

(27) O QCA é o documento aprovado pela Comissão, de acordo com o Estado-Membro em questão, após apreciação do plano apresentado por este, que contém a estratégia e as prioridades da acção dos Fundos Estruturais e do Estado-Membro, os seus objectivos específicos, a participação dos fundos e os outros recursos financeiros.

O programa operacional é o documento aprovado pela Comissão para executar um QCA.

O DOCUP é um único documento, aprovado pela Comissão, que reúne os elementos contidos num QCA e num programa operacional.

(28) Relatório anual relativo ao exercício de 1995, quadro 5.3 - Ajuda comunitária, população e PIB por região do objectivo n.o 1.

(29) A título de exemplo, o PO "Ambiente e renovação urbana" (P), adoptado antes da concepção da Iniciativa URBAN, previa já subprogramas que visavam a recuperação de bairros desfavorecidos das aglomerações de Lisboa e Porto. Na Irlanda verifica-se uma situação idêntica com o PO "Local Urban and Rural Development".

(30) É o caso, em Itália, do programa nacional de reordenamento urbano e, no Reino Unido, de programas como o SRB ("Single Regeneration Budget") e o "City Challenge". Em contrapartida, em França ou nos Países Baixos, determinados programas URBAN baseiam-se inteiramente nos "contrats de ville" (planos de acção das cidades) e nos grandes projectos urbanos nacionais, e na "Grote Stedenbeleid" (política das grandes cidades), respectivamente.

(31) Artigo 5.o (antigo artigo 3.oB) do Tratado que institui a Comunidade Europeia e protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

(32) Ponto 17 das comunicações da Comissão.

(33) Tal como previsto pelo artigo 25.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(34) Relatório especial n.o 16/98 sobre a execução das dotações das acções estruturais do período de programação 1994-1999, pontos 6.12-6.13.

(35) Regulamento (CEE) n.o 4254/88 alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2083/93 que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 193 de 31.7.1993, p. 34).

(36) No entanto, detectaram-se algumas confusões. No que se refere aos primeiro programa URBAN espanhol, o artigo 8.o da decisão estabelecia como disposições de aplicação as disposições anexas ao texto do programa, que são muito sumárias. Ao mesmo tempo, esta decisão inclui em anexo disposições normalizadas de execução, o que provoca, por exemplo, uma duplicação das regras de funcionamento dos comités de acompanhamento e das suas competências. Em relação ao segundo programa espanhol, só existem as disposições incluídas no texto do PO, não havendo disposições normalizadas, o que significa que não estão cobertos aspectos importantes da execução do programa, em particular a execução financeira.

(37) Artigo 25.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho de 20 de Julho de 1993 (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(38) Referidas pela última vez no relatório anual relativo ao exercício de 1999: Apreciação específica no âmbito da declaração de fiabilidade (pontos 3.38-3.81) e gestão financeira das acções estruturais (pontos 3.100-3.127).

(39) Ponto 16 das comunicações da Comissão.

(40) Creches e jardins de infância; centros de luta contra a droga (as seringas e a metadona foram igualmente co-financiadas); serviços de aconselhamento para famílias com problemas ou pessoas idosas; bibliotecas instaladas em piscinas; actividades desportivas e culturais; cursos de dança, de pesca desportiva; cafetarias; centro de integração de minorias étnicas; duches públicos; apoio à escolarização infantil; centros de saúde; autocarros gratuitos; assistência a desafios de futebol para distrair as crianças do bairro.

(41) Artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 4254/88 alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2083/93 que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 193 de 31.7.1993, p. 34).

Artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 4255/88 alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2084/93 que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao Fundo Social Europeu (JO L 193 de 31.7.1993, p. 39).

(42) Ponto 14 das comunicações da Comissão.

(43) Ponto 15 das comunicações da Comissão.

(44) Trata-se especialmente de medidas que tenham como objectivo o lançamento de novas actividades económicas, o emprego a nível local, a melhoria dos equipamentos no domínio social, da saúde e da segurança ou a melhoria das infra-estruturas e do ambiente.

(45) Relatório anual relativo ao exercício de 1999, pontos 3.23-3.28.

(46) Comunicação da Comissão aos Estados-Membros, de 28 de Abril de 2000, que estabelece as orientações relativas à iniciativa comunitária de revitalização económica e social das cidades e dos subúrbios em crise, a fim de promover um desenvolvimento urbano sustentável (JO C 141 de 19.5.2000, p. 8).

(47) Ponto 16 da nova comunicação da Comissão.

(48) Os Fundos Estruturais e a sua coordenação com o Fundo de Coesão. Orientações para os programas do período 2000-2006. COM(1999) 344 final de 1 de Julho de 1999.

(49) A "auditoria urbana" é um projecto-piloto financiado pelo FEDER que pretende efectuar um levantamento das cidades da União Europeia.

Os resultados da primeira fase abrangem 58 cidades entre as mais importantes de cada Estado-Membro e foram publicados em 2000.

(Ref.: Vol. 1 - ISBN 92-828-9242-5 e Vol. 2 - ISBN 92-828-9244-1).

É de salientar que, devido às novas prioridades estabelecidas para URBAN II (2000-2006), só algumas das cidades analisadas no âmbito de "auditoria urbana" beneficiarão de financiamentos concedidos ao abrigo da Iniciativa URBAN.

Anexo

PROCESSO DE AFECTAÇÃO DOS RECURSOS DA INICIATIVA COMUNITÁRIA URBAN

1. A afectação inicial de 600 milhões de euros (400 milhões de euros para as regiões abrangidas pelo objectivo n.o 1 e 200 milhões de euros para as outras) teve os seguintes resultados:

C(94) 1818 de 5 de Julho de 1994

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2. O principal critério de afectação destes recursos era, segundo a Comissão, a população abrangida pelos objectivos n.os 1, 2 e 5b. No entanto, foram efectuados ajustamentos (positivos a favor de Espanha e do Reino Unido e negativos no caso de França, da Alemanha e da Itália).

3. Após a repartição dos 600 milhões de euros foram efectuados ajustamentos suplementares em relação a Espanha (30 milhões de euros), ao Reino Unido (21,6 milhões de euros) e aos Países Baixos (- 0,7 milhões de euros). Após a transferência do programa "Têxtil Portugal" para a rubrica 3 das perspectivas financeiras, foi efectuado um novo ajustamento de 50 milhões de euros a favor de Espanha.

4. A primeira repartição das iniciativas comunitárias pelos novos Estados-Membros teve os seguintes resultados:

COM(95) 123 final de 4 de Abril de 1995

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5. Na sequência da afectação da reserva das iniciativas comunitárias e da segunda comunicação URBAN, ficou disponível um montante suplementar de 157 milhões de euros, dos quais 61 milhões de euros para as regiões O1 e 96 milhões de euros para as outras regiões. O resultado da afectação dos recursos por Estado-Membro, sem qualquer critério objectivo definido, é o seguinte:

SEC(96) 851

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. O conjunto destas repartições e ajustamentos teve como resultado a seguinte distribuição a preços de 1995:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

7. Na sequência da sexta reunião do Comité de Gestão das Iniciativas Comunitárias, de 22 de Setembro de 1998, a Comissão aprovou, em 16 de Dezembro de 1998, uma alteração das dotações respeitantes às diferentes iniciativas comunitárias. No que diz respeito à IC URBAN, os ajustamentos decididos elevam-se a - 18,7 milhões de euros (- 2,6 para a França; - 7,4 para a Grécia; - 3,2 para Itália; - 0,2 para o Luxemburgo e - 5,3 para o Reino Unido). No que se refere aos recursos já programados, em particular aos PO nacionais, as novas dotações só poderão ser reprogramadas na sua totalidade na medida em que os Estados-Membros em questão confirmem o seu acordo quanto às reduções dos recursos, o que não é de forma alguma garantido. Além disso, o quadro das dotações por Estado-Membro e por iniciativa, que foi objecto desta decisão da Comissão, está indicado em milhões de euros e, por consequência, os montantes foram arredondados.

8. Em 29 de Março de 1999, a República Italiana intentou um recurso contra a Comissão (C 107/99), a fim de anular a decisão de 16 de Dezembro de 1998 relativa às dotações. O pedido de suspensão da execução desta decisão foi objecto de um despacho do presidente do Tribunal de Justiça, em 29 de Junho de 1999, num processo de medidas provisórias. Alguns dos elementos indicados nesse despacho e a necessidade de aguardar o acórdão do Tribunal provocam novas incertezas no que se refere à repartição definitiva da afectação de recursos das iniciativas comunitárias.

9. O resultado final em preços de 1999, após os diversos ajustamentos acima referidos, é o seguinte:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

10. Nos últimos meses ou semanas de 1999, a Comissão decidiu que fossem realizados diversos reajustamentos entre as iniciativas comunitárias. Foram efectuadas transferências a favor de URBAN a partir de outras iniciativas, bem como reduções das dotações previstas para URBAN a favor de outros programas.

Respostas da Comissão

INTRODUÇÃO

3. A Comissão considera que o alcance e os objectivos da iniciativa comunitária (IC) URBAN I foram definidos pelas suas orientações(1).

O objectivo da iniciativa consistia em apoiar um certo número de acções exemplares de modo a demonstrar que mesmo nos bairros considerados habitualmente em crise é possível relançar a esperança dos habitantes e a recuperação económica.

Esta iniciativa não podia esperar resolver inteiramente aquilo que é, na realidade, um problema maior da sociedade contemporânea. Pretendia dar às autoridades responsáveis uma ajuda nos seus esforços destinados a criar os equipamentos necessários para atrair a actividade económica e gerar um clima de confiança e segurança para os habitantes das regiões abrangidas, ao mesmo tempo que os integrava na vida económica e social normal.

A iniciativa URBAN I inscreve-se, portanto, plenamente no âmbito da subsidiariedade e da coesão.

AFECTAÇÃO DOS RECURSOS E SITUAÇÃO FINANCEIRA

6. A repartição das dotações dos fundos estruturais entre os objectivos, as iniciativas comunitárias e os Estados-Membros constitui uma operação técnica e política de dimensão notável que a Comissão considera ter eficazmente levado a efeito, na observância dos regulamentos. Essa operação baseou-se em critérios objectivos com um aditamento negociado com os Estados-Membros.

7. O lançamento da IC caracterizou-se por uma forte procura por parte das populações visadas bem como por um forte apoio do Parlamento Europeu.

Em termos globais, a IC URBAN comportou cerca de 1800 milhões de euros para 3200000 habitantes (560 euros por habitante, rácio similar ao das intervenções nos programas do objectivo n.o 2).

9. As alterações dos planos de financiamento dos programas fazem-se em conformidade com as modalidades de execução financeira anexas aos programas dos Fundos estruturais que estipulam, no seu ponto 18, que "em caso de alteração do plano de financiamento que exceda os limites dos poderes delegados nos comités de acompanhamento, os montantes inscritos no plano de financiamento revisto, a título dos últimos anos, devem corresponder às despesas efectivas incorridas nos referidos anos, conforme apresentadas ou a apresentar nas certificações e nos relatórios anuais de execução". No que respeita aos anos posteriores ao da alteração, o plano de financiamento é previsional e deve inscrever-se dentro dos limites temporais para a execução.

No que se refere aos programas autorizados por fracções anuais, a Comissão alterou, com efeito, de acordo com as normas e processos de execução, as decisões relativas aos programas com o objectivo de os adaptar à situação real da execução e de, desse modo, assegurar a execução da totalidade dos fundos atribuídos para as finalidades previstas.

10. A Comissão tinha dado indicações aos Estados-Membros destinadas a evitar, na medida do possível, as transferências de atribuições entre fundos que comportassem transacções de correcção na contabilidade comunitária e que, em caso de necessidade, estas deviam ser notificadas com a antecipação necessária (o mais tardar em 31 de Julho de 1999) de modo a permitir que a Comissão as executasse na sua contabilidade antes do final do ano. Nestas indicações foi expressamente estabelecido que as propostas de alterações que comportavam reduções dos montantes autorizados e pagos deviam ser recusadas.

Todavia, em casos excepcionais, por razões muito particulares aceitaram-se derrogações a esta regra. Por exemplo, no caso dos programas em que a última fracção (1999) tinha sido autorizada em 1998 ou para determinados programas com uma única autorização.

A Comissão deseja assinalar que as diferenças na contabilidade, no final do exercício de 1999, indicadas pelo Tribunal, apenas representam situações transitórias que podem apresentar-se em qualquer momento no decorrer do exercício orçamental e que são corrigidas por operações de regularização assim que os procedimentos de alteração dos programas são concluídos. Assim, algumas operações de regularização, de anulação ou de recuperação, que decorrem da adaptação de determinados programas em redução da contribuição comunitária atribuída para um dos fundos participantes, foram efectuadas em 2000 devido às decisões adoptadas no final de 1999.

SELECÇÃO DAS ÁREAS URBANAS ELEGÍVEIS

11-16. A selecção das áreas elegíveis foi efectuada em conformidade com o dispositivo previsto pelas orientações da iniciativa e, de forma mais geral, pelos regulamentos dos Fundos estruturais.

Este dispositivo previa a proposta de programas operacionais pelos Estados-Membros, em cooperação com as autoridades locais conforme as modalidades adequadas a cada um deles.

Com efeito, competia aos Estados-Membros indicar as áreas prioritariamente seleccionadas para a iniciativa URBAN, tendo em conta, simultaneamente, os critérios sugeridos pela Comissão (elevada taxa de desemprego, tecido urbano degradado, más condições de alojamento, falta de equipamentos sociais)(2), e a situação existente em cada país, atendendo, nomeadamente, a outros programas nacionais em matéria de regeneração urbana.

Pelas mesmas razões, a eventualidade de recorrer ao parecer de um grupo de peritos para a selecção final, a que o Tribunal se refere no ponto 12 do projecto de relatório, tinha sido afastada, não tendo sido seleccionada nas orientações finais da iniciativa URBAN adoptadas pela Comissão em 15 de Junho de 1994.

Com base na experiência adquirida por URBAN I, a nova iniciativa URBAN II desenvolveu um esforço especial para melhorar o processo de selecção das zonas elegíveis determinadas, nomeadamente, nove indicadores comuns. Todas as zonas seleccionadas deverão ser justificadas com base em pelo menos três desses indicadores comuns.

A fim de evitar que o debate sobre o número das áreas seleccionadas possa dificultar e atrasar a fase de negociação dos programas, o processo de selecção considerado pela nova iniciativa URBAN II passa a incluir dois pontos:

- A confirmação do número das áreas consentidas a cada Estado-Membro, aprovando previamente, no caso de este último o pedir, um aumento das áreas.

- A determinação das áreas e ventilação de financiamento para cada área, tendo em conta os critérios evocados pela Comissão no ponto 11 das novas orientações.

No que diz respeito à ausência de dados estatísticos, a que o Tribunal faz alusão no ponto 15, tal representa um facto incontestável que não é resolúvel a curto prazo. Isto leva a que se tenha em conta a realidade existente nas áreas abrangidas em parceria com o Estado-Membro baseando-se, se for caso disso, também em elementos qualitativos e/ou indicadores complementares.

PROGRAMAÇÃO

Abordagem integrada

18. A possibilidade de acompanhar intervenções nas áreas urbanas seleccionadas pela elaboração de estratégias globais mais ambiciosas que têm como objectivo o conjunto do contexto urbano abrangido não foi, com efeito, objecto de qualquer pedido por parte dos Estados-Membros.

A Comissão considera que isto se ficou a dever à complexidade dos sistemas institucionais e legislativos existentes em matéria de planificação urbana e que, no âmbito da subsidiariedade, convém respeitar a vontade dos Estados-Membros de não dar seguimento a qualquer acção de acompanhamento possível.

No entanto, o Tribunal reconhece que, para várias autoridades locais, URBAN permitiu, pela primeira vez, a programação e execução de modo coordenado das diferentes actuações numa área da cidade.

No que respeita à apresentação dos novos programas decorrentes de URBAN II, a Comissão incentivará as cidades a adoptar, na medida do possível, uma mesma estrutura para estes programas.

Selecção das medidas

19. A Comissão não considera que os programas devessem limitar-se ao(s) problema(s) dominante(s).

Com efeito, se é certo que os problemas se apresentam com grau de gravidade diverso conforme os locais, alguns existem, mesmo assim, que produzem geralmente efeitos socioeconómicos bastante similares: estagnação económica, deterioração dos transportes e do ambiente, insegurança dos habitantes, etc.

O valor acrescentado de URBAN consiste, nomeadamente, na abordagem integrada que se impõe à tomada em conta dessa problemática multisectorial e que, desse modo, não aborda apenas os sintomas, procurando, pelo contrário, atacar as causas da desesperança dos habitantes.

20. O Tribunal afirma que os gestores in loco teriam preferido programas mais simples e que teriam igualmente preferido programas unifundos (FEDER ou FSE).

Se se pode subscrever o último ponto, o qual é integrado pela iniciativa URBAN II que, doravante, será exclusivamente financiada pelo FEDER, bem como a oportunidade de introduzir algumas medidas de simplificação na gestão, a Comissão considera que a simplificação de URBAN não deveria fazer-se em detrimento do seu valor acrescentado, conforme se explica a seguir e nos comentários aos pontos 31 e 32.

Convém recordar que, das 118 cidades abrangidas pelo programa URBAN, apenas uma vintena eram "extra objectivo" enquanto todas as outras pertenciam aos objectivos n.o 1, n.o 2 ou n.o 6. O valor acrescentado de URBAN consiste, nomeadamente, na sua abordagem integrada uma vez que programas "mais simples" eram correntemente realizadas no âmbito do "mainstream" dos fundos estruturais, já a título da programação de 1994-1999, e sê-lo-ão mais especificamente na programação de 2000-2006 em que o vector urbano foi identificado no âmbito do objectivo n.o 2.

Aprovação dos programas

21. Pode-se compartilhar o parecer do Tribunal que considera que uma parte dos atrasos registados na adopção dos programas apresentados em 1994 se explica pelo peso do processo de selecção das áreas beneficiárias e pelo carácter substancial e aprofundado da negociação entre a Comissão e os Estados-Membros. Testemunham igualmente do facto que, uma vez que URBAN representa, frequentemente, o primeiro caso em que as autoridades locais foram chamadas a desempenhar um papel essencial na preparação dos programas, estes tiveram, em vários casos, de ser revistos de modo apreciável a fim de atingirem um nível de qualidade satisfatório.

Esta função de aprendizagem das estruturas locais não deixou de dar os seus frutos, uma vez que já os programas apresentados em 1996 viram os seus prazos de adopção reduzidos para menos de metade dos de 1994.

De qualquer modo, os inconvenientes devidos à selecção das zonas beneficiárias estão resolvidos a montante da apresentação dos programas (ver comentários anteriores relativos aos pontos 11 a 16) e não se reproduzirão já no caso de URBAN II.

22. (ver ponto 61).

23. A Comissão concorda em que o prazo de quatro meses para preparação da primeira geração de programas URBAN, em 1994, se revelou curto em alguns casos. A Comissão partilha o parecer do Tribunal segundo o qual a situação melhorou para os programas com início após 1996. O prazo previsto para apresentação dos programas URBAN para o período de programação 2000-2006 foi alargado para seis meses.

Entre as causas indicadas pelo Tribunal, é necessário reconhecer que um problema crucial consiste na ausência de informações fiáveis de tipo estatístico ou socioeconómico sobre as áreas em causa. Este problema não poderá ser resolvido satisfatoriamente a curto prazo. No entanto, a Comissão aceita a sugestão do Tribunal (ponto 71 do projecto de relatório) de prosseguir os esforços iniciados pela auditoria urbana com o fim de melhorar os conhecimentos e os dados estatísticos a nível local.

Além disso, a Comissão convidará os responsáveis pela preparação dos programas URBAN II a identificar, na medida do possível, uma grelha comum de eixos prioritários que facilitaria um sistema de acompanhamento coerente, incluindo um número limitado de indicadores comuns que pudessem revelar-se particularmente úteis relativamente a uma avaliação coerente e homogénea dos programas.

24. Competia aos Estados-Membros propor programas operacionais(3), pertencendo-lhes a preferência entre programas separados por cada área ou um programa "mononacional".

Os serviços da Comissão, consideraram, em certos casos, oportuno adaptar-se aos procedimentos de gestão dos Fundos estruturais habituais em cada Estado-Membro.

25. O Tribunal considera que a coexistência de duas abordagens (programa nacional ou por cidade) esteve, por vezes, na origem de atrasos na adopção dos programas e de ineficácia na sua gestão. A este respeito, o Tribunal menciona o exemplo dos programas nacionais onde basta que uma cidade se atrase para que todas as outras sejam afectadas, atendendo a que as declarações de despesas são únicas. Com base na experiência adquirida em URBAN I, a Comissão partilha esta opinião e fez o possível para evitar este problema no âmbito de URBAN II, cujas Orientações assinalam que "cada programa incide numa área urbana e deve ser elaborado pelas autoridades locais da área em questão".

Em contrapartida, a partir da fase de negociações, a Comissão explorará todo e qualquer ganho de simplificação e eficácia possível aproveitando "uma melhor coordenação das intervenções bem como um melhor intercâmbio de informações úteis" cuja prova parece haver sido feita sobretudo pelos programas nacionais. Por exemplo, e sempre na medida do possível, agrupar-se-ão os comités de acompanhamento para que se realizem ao mesmo tempo, determinar-se-á uma mesma autoridade de pagamento e harmonizar-se-á o sistema de controlo.

INTEGRAÇÃO COM AS OUTRAS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

27. É conveniente especificar que se determinadas iniciativas previstas no quadro de acção - tais como o grupo interserviços e o grupo de peritos - não foram ainda executadas, os serviços da Comissão concentraram-se, em contrapartida, em outras acções prioritárias anunciadas no quadro de acção. A este respeito, as suas acções 1(4), 8(5) e 18(6) foram objecto de uma atenção especial quando a Comissão adoptou as suas novas orientações relativas à programação dos Fundos estruturais para o período 2000-2006 [COM(1999) 344 final de 1.7.1999].

A auditoria urbana, como o Tribunal o salientou no ponto 71 do seu relatório e que foi anunciada na acção 23 do quadro de acção, constitui um exemplo dos esforços desenvolvidos pela Comissão com o fim de melhorar a qualidade da informação comparativa sobre a situação das áreas urbanas e será prosseguida em cooperação com o Eurostat.

No que diz respeito a um outro assunto importante do quadro de acção (Acção 20: Sensibilização, intercâmbio de experiência e reforço das capacidades em matéria de desenvolvimento urbano), a Comissão considera a possibilidade de lhe atribuir uma prioridade especial devido às oportunidades previstas pela nova iniciativa URBAN II que consagrou 15 milhões de euros ao intercâmbio de experiências para o período 2000-2006.

29. A dificuldade do assunto evocado pelo Tribunal é real e diz respeito ao conjunto das acções comunitárias que se verificam num dado contexto geográfico.

A Comissão está consciente de tal dificuldade e, por conseguinte, dispôs que, no âmbito dos novos programas dos Fundos estruturais, incluindo a nova iniciativa URBAN II, o sistema de codificação das despesas permita identificar as que são pertinentes em matéria de regeneração urbana, a saber os transportes urbanos e os investimentos destinados à reabilitação das áreas urbanas.

30. A Comissão tenciona levar a efeito, de acordo com o previsto no regulamento, avaliações dos objectivos dos programas n.o 1 e n.o 2 de modo a avaliar o impacto a mais longo prazo das intervenções dos fundos estruturais. Isto significa que as avaliação não estarão completas antes do final de 2003. Incluirão, tal como o Tribunal o propõe, uma avaliação dos impactos do programa nos aspectos URBAN.

31. Relativamente à pertinência financeira das intervenções no âmbito de URBAN, é conveniente notar que:

- A iniciativa URBAN I desempenhou, com efeito, o papel de catalisador esperado, uma vez que mobilizou fundos importantes para as áreas visadas, elevando-se o investimento global, em média, a 560 euros por pessoa (o que significa que o co-financiamento nacional e privado foi financeiramente tão importante como a participação comunitária).

- Se é verdade que os 280 euros por habitante atribuídos em média por URBAN representam um complemento minoritário relativamente aos mil euros concedidos nas 66 cidades do objectivo n.o 1, é igualmente verdade que, para as 33 cidades do objectivo n.o 2, este montante é da mesma ordem que o montante concedido pelos QCAS/Docups e que para as cidades extra-objectivos n.o 1 e n.o 2, isto representava a única intervenção orientada para um bairro desfavorecido pelos Fundos estruturais.

32. É conveniente assinalar que o objectivo primordial de URBAN não se limita a adicionar uma massa financeira complementar às contribuições no âmbito da programação dos Fundos estruturais nos objectivos n.o 1 e n.o 2. O seu verdadeiro valor acrescentado consiste em fazer da parceria de proximidade e da participação dos habitantes o eixo central em torno do qual é possível relançar a regeneração das áreas visadas. Se é verdade que tal método não é excluído pelas regras gerais das intervenções dos FE, o Tribunal reconhece que "... A participação das autoridades locais nas intervenções regionais dos FE que visam o desenvolvimento local é, na maior parte dos países, pouco significativa. A iniciativa URBAN facilitou o acesso das autoridades locais ao co-financiamento comunitário".

33. A Comissão considera que todos os programas adoptados no âmbito da iniciativa URBAN têm em conta outros mecanismos existentes em matéria de regeneração urbana à escala nacional.

No entanto, tal não pode implicar que o grau de integração entre eles seja uniforme em todos os Estados-Membros, uma vez que, de acordo com o princípio da subsidiariedade, a decisão pertence a cada um desses Estados.

Itália: A selecção das cidades participantes e das intervenções a efectuar, no quadro do PIC URBAN Itália, foi feita em parceria com as autoridades nacionais competentes na matéria, tais como o departamento para as áreas urbanas, os Ministérios do Ambiente, Indústria, Interior, Obras Públicas, Trabalho, etc., e, bem entendido, com a participação das administrações municipais e regionais. Esta abordagem permitiu a elaboração de uma estratégia no plano urbano a nível nacional.

Reino Unido: De facto verificou-se alguma sobreposição entre a iniciativa URBAN e alguns programas nacionais (por exemplo, SRB ou City Challenge). Isto ficou a dever-se à selecção dos programas apresentados pelas autoridades do Reino Unido e ao facto de o SRB funcionar como um fundo de co-financiamento para os programas URBAN. Todavia, registaram-se algumas diferenças entre URBAN e os programas do Reino Unido em termos de objectivo e de critérios de selecção.

ESTRUTURAS DE GESTÃO E DE ACOMPANHAMENTO

A nível da tomada de decisões

34. A Comissão considera que a subsidiariedade foi um princípio-chave da iniciativa URBAN, simultaneamente no que diz respeito à preparação dos programas e à sua execução.

35. O modo de participação no âmbito dos comités de acompanhamento pode diferir, mas a responsabilidade de seleccionar os projectos pertence sempre aos Estados-Membros.

No que diz respeito à participação da Comissão (em Espanha), ainda que esta não tenha intervindo no processo de selecção dos projectos, participou, em seguida, de maneira intensa na definição do seu conteúdo.

É exacto que na Grécia todos os projectos incluídos no programa para co-financiamento foram analisados e aprovados pelo comité de acompanhamento deste. Esta disposição prevaleceu durante o período 1994-1999 não apenas para o PIC mas para todos os programas do QCA II na Grécia. A Comissão analisou, portanto, e autorizou esses projectos enquanto membro do comité de acompanhamento do programa. Essa análise tinha como objectivo assegurar que apenas os projectos que tivessem atingido um estado "de maturidade" suficiente seriam incluídos no programa. Tal garantia, em larga medida, que esses projectos seriam realizados e tornados operacionais nos prazos requeridos, e que, desse modo, poderiam contribuir plenamente para atingir os objectivos fixados para o programa.

36. A Comissão considera que a parceria representa um dos traços marcantes de URBAN e que a participação dos parceiros sociais, ou mesmo dos habitantes, foi geralmente satisfatória na execução das acções. No entanto, é de reconhecer que tal participação não pode realizar-se numa medida igualmente intensa aquando da preparação dos programas, nomeadamente, devido à falta de estruturas adequadas.

A nível da execução e do acompanhamento

37. A coordenação dos programas foi sempre alvo de um esforço no âmbito da Comissão através de consultas interserviços nas fases de decisão e gestão.

A nova iniciativa URBAN II passará a ser uma iniciativa monofundo (FEDER).

38 a 40. Algumas dificuldades devidas ao facto de as autoridades responsáveis, nomeadamente a nível local, nem sempre estarem habituadas às regras comunitárias eram inerentes à especificidade de URBAN que visa, além do mais, uma forte implicação por parte dessas autoridades na execução da iniciativa.

Se é verdade que tal pôde causar, em alguns casos, alguns atrasos ou ineficácias, é tanto mais certo que esse inconveniente foi largamente compensado pela aprendizagem desenvolvida, graças a URBAN, por essas autoridades que, doravante, poderão beneficiar com essa aprendizagem, a fim de participarem mais no conjunto das intervenções dos Fundos estruturais nas respectivas regiões.

No que diz respeito ao número excessivo de intervenientes a nível comunitário, a Comissão considera ter, actualmente, criado as condições para que estes problemas não se voltem a colocar, uma vez que, doravante, apenas uma unidade no seio da DG REGIO será responsável pela instrução e gestão de todos os programas da iniciativa URBAN II.

42. A Comissão considera que, apesar dessas lacunas, o acompanhamento dos programas não foi afectado, tendo-se desenvolvido em bons termos.

Pode-se considerar que as fraquezas verificadas, de modo geral, relativamente à apresentação dos relatórios anuais não voltarão a produzir-se com a iniciativa URBAN II, uma vez que os pedidos de pagamento intermediários ficarão sujeitos à obrigação de apresentar à Comissão o último relatório anual exigido [n.o 3, alínea b), do artigo 32.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999]. Este relatório será, aliás, necessário, tendo em vista o diálogo anual da Comissão com a autoridade de gestão previsto pelo n.o 2 do artigo 34.o do citado regulamento.

A nível da assistência técnica

43. É evidente que as despesas a título da assistência técnica são proporcionalmente mais importantes nos programas de iniciativa comunitária, entre os quais URBAN, do que nos programas decorrentes dos QCAS ou dos Docups.

No caso específico de URBAN, isto fica a dever-se, em parte, à natureza inovadora da abordagem integrada promovida pelos seus programas e, em parte, ao facto de as autoridades responsáveis não terem, frequentemente, muita experiência em matéria de gestão dos Fundos estruturais (ver pontos 20 e 38 a 40).

Esta problemática é, aliás, reconhecida no novo Regulamento (CE) n.o 1685/2000 relativo à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos Fundos estruturais para o período 2000-2006 e, nomeadamente, na sua regra n.o 11 que, ao estabelecer tectos para as medidas de assistência técnica, eleva esse tecto até 5 % no caso das iniciativas comunitárias, enquanto o mesmo permanece sensivelmente abaixo no caso dos QCAS e Docups.

A este respeito, é oportuno especificar que o eixo "assistência técnica" prevê, além das actividades clássicas de assistência técnica (gestão, acompanhamento, apreciação e controlo, que serão limitados a 5 % como acima indicado), as acções ligadas à publicidade e divulgação dos projectos bem como o apoio às redes de cooperação e intercâmbio de informações.

46. No que diz respeito a uma das sociedades gestoras do programa na Grécia, trata-se de uma situação que se deve evitar de futuro. No entanto a Comissão está a analisar o caso em apreço, a fim de tomar as medidas necessárias.

Além disso, no que diz respeito ao IVA, é de notar que as infra-estruturas em questão pertencem à câmara municipal, ou seja, a uma autoridade pública, que não está sujeita ao IVA. No caso de uma parte dessas infra-estruturas ser, de futuro, gerida, ou explorada comercialmente por uma sociedade comercial gestora que facturasse os seus serviços a terceiros aplicando o IVA, poder-se-ia, com efeito, imaginar que a parte do IVA relativo ao projecto e imputado ao programa pudesse ser reembolsada. Esta hipótese é, todavia, difícil de verificar. Além disso, os montantes envolvidos fazem com que a relação custo-benefício da operação não seja necessariamente positiva.

Em Portugal, o facto de o IVA aplicável aos trabalhos de infra-estruturas cujo dono da obra é uma autoridade local ser inferior aos mesmos trabalhos quando encomendados por uma outra pessoa colectiva (na ocorrência uma fundação) decorre da aplicação de uma lei nacional.

Em Espanha, em matéria de IVA, é necessário ter em conta que o carácter de sujeição ao IVA decorre da legislação nacional. Seja qual for o caso, os serviços da Comissão analisarão as verificações do Tribunal e tomarão as disposições necessárias.

47. É oportuno especificar que a assistência técnica prevê, além das actividades clássicas de assistência técnica (gestão, acompanhamento, apreciação e controlo), acções ligadas à publicidade e à divulgação dos projectos, bem como o apoio das redes de cooperação e de intercâmbio de informações.

Tendo em conta os argumentos objectivos e específicos desenvolvidos no ponto 43 acima, a Comissão considera que as despesas de assistência técnica foram contidas em limites geralmente aceitáveis: em Espanha, por exemplo, representam 5 % do montante total.

No que diz respeito às poucas acções concretas a favor do intercâmbio de experiências, convém notar que, com efeito, se realizaram intercâmbios de experiências significativos entre as cidades beneficiárias. No entanto, esses intercâmbios limitaram-se, na maioria dos casos, a iniciativas de alcance nacional que nem sempre asseguravam uma verdadeira dimensão comunitária.

Estando este inconveniente associado à ausência de um montante determinado a favor dos intercâmbios de experiências transnacionais, a Comissão considera ter criado condições para que não volte a produzir-se no âmbito da iniciativa URBAN II, em que 15 milhões de euros serão destinados a esse objectivo (ver também o ponto 27 acima).

48. É conveniente especificar que as tarefas às quais se faz alusão decorrem de uma cláusula adicional a um contrato mais amplo (ERDF 96/00/29/010) relativo à assistência técnica em matéria de projectos-piloto urbanos.

As partes relativas à iniciativa URBAN são especificadas nos pontos 2 e 4.1 do anexo II da cláusula adicional acima mencionada. Os montantes financeiros respectivos para essas prestações pormenorizadas no âmbito financeiro da cláusula adicional eram de 125775 euros para a parte 2 e 8700 euros para a parte 4.1.

O trabalho do consultor consistiu, além do mais, na revisão de um ficheiro informatizado contendo informações sobre as 118 cidades URBAN, na preparação de uma brochura sintética em 5 línguas e na produção de uma brochura de 30 páginas, em 2 línguas, que explicava uma série de boas práticas repertoriadas graças a visitas e a estudos de casos levados a efeito numa vintena de cidades URBAN. A parte do sítio Internet relativo ao fichei