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Bruxelas, 28.3.2007

COM(2007) 136 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Uma política destinada a reduzir as capturas acessórias indesejadas e a eliminar as devoluções nas pescarias europeias

{SEC(2007) 380}{SEC(2007) 381}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Uma política destinada a reduzir as capturas acessórias indesejadas e a eliminar as devoluções nas pescarias europeias

1. EMPENHO DA COMUNIDADE NA REDUÇÃO DAS DEVOLUÇÕES

As devoluções, prática que consiste em lançar borda fora peixes mortos capturados acessoriamente, representam um problema grave para as pescarias europeias, a cuja resolução a Comissão atribui elevada prioridade. A presente comunicação tem por objectivo instituir uma política que reduza as capturas acessórias indesejadas e elimine gradualmente as devoluções nas pescarias europeias.

Uma nova política em matéria de devoluções permitirá reduzir as capturas acessórias indesejadas, promovendo comportamentos e tecnologias que as evitem. Os instrumentos de tal política consistirão na introdução gradual de uma proibição das devoluções (com a obrigação de desembarcar todos os peixes ósseos e crustáceos capturados), acompanhada de medidas suplementares, nomeadamente incentivos para melhorar a selectividade das artes de pesca, disposições que imponham a obrigação de mudar de pesqueiro e encerramentos em tempo real.

O princípio básico da execução desta nova política é regulamentar, em primeiro lugar, as capturas e não os desembarques. A gestão deve focalizar-se na consecução de resultados específicos (impacto máximo aceitável), em vez de assentar em regras relativas a soluções técnicas concretas a respeitar. Tal gestão centrada nos resultados deverá, sempre que possível, delegar no sector a escolha das soluções técnicas exequíveis do ponto de vista económico e prático, que permitam alcançar os resultados exigidos. Trata-se, pois, de uma importante mudança de orientação na execução da política comum da pesca.

A necessidade de reduzir as devoluções nas pescarias europeias foi identificada pela Comissão como um objectivo importante para o futuro da política comum da pesca na sua comunicação sobre esta matéria adoptada em 2002[1]. Posteriormente, nas conclusões adoptadas em 3 de Abril de 2003, o Conselho convidou a Comissão a explorar diferentes formas de resolver este problema e, em especial, a promover, em cooperação com o sector das pescas, a execução de projectos-piloto para reduzir as devoluções. Contudo, apesar de terem sido realizados alguns projectos com resultados satisfatórios, a situação na maior parte das pescarias não mudou e o impacto nas capturas acessórias globais é negligenciável.

A presente comunicação expõe os pontos a debater e traça uma estratégia política para reduzir as capturas acessórias indesejadas e eliminar gradualmente as devoluções. Outras informações mais amplas constam de um documento de trabalho dos serviços da Comissão relativo à presente comunicação[2].

2. EFEITOS, CAUSAS E EXTENSÃO DA PRÁTICA DAS DEVOLUÇÕES

Segundo uma definição da FAO, as devoluções consistem na parte do material orgânico total capturado de origem animal deitado fora ou devolvido ao mar por qualquer motivo, ficando excluídos o material vegetal e os resíduos pós-colheita, como as miudezas. A definição indica ainda que os organismos devolvidos podem encontrar-se mortos ou vivos[3]. As devoluções podem consistir em espécies que, embora exploradas para fins comerciais, não são levadas para terra por razões de mercado, por causa de restrições de quotas ou devido aos tamanhos mínimos de desembarque. Podem igualmente incluir, de acordo com esta definição, qualquer outro organismo capturado acidentalmente, como peixes ósseos não-alvo, crustáceos, moluscos, mamíferos marinhos e aves marinhas.

As capturas acessórias indesejadas e a sua subsequente devolução ao mar têm várias consequências negativas. Em primeiro lugar, representam um desperdício de recursos societais. A captura de juvenis de espécies-alvo conduz a uma futura redução das possibilidades de pesca dessas espécies e da biomassa reprodutora, dado que os juvenis capturados serão excluídos das épocas de desova seguintes. As devoluções de indivíduos maturos das espécies-alvo constituem um desperdício e reduzem de imediato a biomassa reprodutora da unidade populacional em causa. A captura e devolução de espécies não-alvo de peixes, crustáceos, aves marinhas ou mamíferos marinhos têm um impacto negativo desnecessário no ecossistema marinho, na medida em que incidem negativamente no seu funcionamento e reduzem a sua biodiversidade, sem trazer qualquer vantagem para a sociedade. Alguns organismos marinhos, incluindo algumas espécies de tubarões e raias, são particularmente sensíveis à actividade de pesca e, consequentemente, a sua abundância pode descer para níveis muito baixos, mesmo quando capturados acidentalmente. Nesses casos, a morte acidental, ainda que de poucos indivíduos, pode ter efeitos desastrosos para a biodiversidade. O facto de se devolverem ao mar capturas acessórias indesejadas não atenua o problema, uma vez que, na maior parte dos casos, os peixes e os crustáceos capturados e, em seguida, devolvidos ao mar já estão mortos ou têm poucas hipóteses de sobreviver.

As capturas de organismos marinhos são devolvidas ao mar por razões económicas e/ou devido a determinadas regras existentes.

Em muitas pescarias, existem fortes incitações económicas que favorecem as devoluções ligadas ao objectivo de maximização do valor do desembarque - prática designada como " high-grading " (triagem comercial) - especialmente nos casos em que a diferentes tamanhos ou qualidades correspondem preços diferentes ou nos casos em que são capturadas conjuntamente espécies com um valor de mercado muito diferente. Além disso, o valor de certos organismos pode ser baixo ou inexistente pelo facto de não haver mercado para eles. Mesmo nos casos em que esse mercado existe, manter e conservar a bordo todos os organismos comercializáveis capturados, quando se poderia dar preferência a organismos de maior valor, é muito dispendioso, e pode dar lugar a perdas económicas significativas.

Alguns instrumentos de regulamentação actualmente utilizados conduzem, inevitavelmente, às devoluções. O recurso aos TAC enquanto principal instrumento de gestão nas pescarias mistas leva à ocorrência de devoluções quando as capturas de algumas espécies superam as quotas correspondentes, enquanto para outras espécies o TAC não está ainda esgotado. A aplicação dos tamanhos mínimos de desembarque contribui, igualmente, para as devoluções, nomeadamente no caso das pescarias mistas, em que são capturadas conjuntamente espécies que não têm o mesmo tamanho na idade adulta.

Os dados sobre as devoluções nas pescarias europeias são coligidos sistematicamente desde 2002 no âmbito do regulamento sobre a recolha de dados. O Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca (CCTEP) elaborou, com base nos dados referentes ao período 2003-2005, uma resenha preliminar[4] das taxas de devoluções. Para diversas pescarias típicas de unidades populacionais demersais, essas taxas oscilam entre 20 e 60% do peso das capturas. Segundo as estimativas, a pesca do bacalhau no mar Báltico apresenta uma taxa de devoluções baixa. No mar do Norte, a taxa de devoluções é estimada em 40 a 60% das capturas para as redes com arrasto de vara e 40% para as redes de arrasto pelo fundo. Nas zonas situadas a Oeste das Ilhas Britânicas, as redes de arrasto pelo fundo originam devoluções da ordem de 20 a 40% das capturas. Nas águas comunitárias do Atlântico situadas mais a sul, as devoluções decorrentes dos tresmalhos e das redes de emalhar não chegam a 20% das capturas, enquanto as associadas às artes de arrasto pelo fundo se situam entre 30 e 60%. Os dados disponíveis não cobrem todas as pescarias e espécies e alguns não são representativos. O CCTEP não pode, portanto, estabelecer uma estimativa do valor absoluto global das devoluções nas pescarias europeias. De acordo com estimativas baseadas em estudos anteriores[5], as devoluções foram de 500 000 a 880 000 toneladas no mar do Norte nos anos 90, na sua maior parte da responsabilidade dos arrastões de vara que exercem a pesca dirigida ao linguado, dos arrastões que pescam lagostim e, em certos anos, dos arrastões que pescam peixe branco.

3. MEDIDAS DESTINADAS A INTRODUZIR GRADUALMENTE UMA PROIBIÇÃO DAS DEVOLUÇÕES E REDUZIR AS CAPTURAS ACESSÓRIAS INDESEJADAS

Em algumas pescarias da Noruega, Islândia, Canadá e Nova Zelândia, nomeadamente, foi introduzida uma política de redução das capturas acessórias indesejadas mediante a proibição de devolver espécies comerciais ao mar. Estas experiências dizem respeito, em grande parte, a pescarias em que é possível pescar uma única espécie de cada vez e que, consequentemente, não colocam as mesmas dificuldades nas pescarias em que as capturas são constituídas por uma mistura de espécies. Na Comunidade, existem pescarias, muitas das quais pelágicas, em que é possível dirigir a pesca a uma única espécie e que, portanto, se prestam à aplicação dos modelos utilizados nas experiências internacionais. Contudo, são numerosas as pescarias demersais na Comunidade em que são capturadas diversas espécies em simultâneo e em que tais modelos não podem ser directamente aplicados.

A redução das capturas acessórias indesejadas e a eliminação gradual das devoluções nas pescarias europeias requerem, consequentemente, uma combinação de vários instrumentos.

A nova política em matéria de devoluções tem por objectivo pôr termo a essa prática. Este objectivo será atingido nas águas da União Europeia, pescaria por pescaria, através de planos adaptados que poderão incluir proibições de devoluções e outras medidas suplementares de redução das capturas acessórias. Ao mesmo tempo, a Comunidade promoverá iniciativas destinadas a eliminar as devoluções no âmbito das Organizações Regionais de Pesca.

As proibições de devoluções aplicar-se-ão a todos os peixes ósseos e crustáceos, podendo ser previstas excepções nos casos em que fiquem claramente provadas as hipóteses de sobrevivência a longo prazo de determinadas espécies devolvidas no âmbito de pescarias específicas.

As medidas de gestão vigentes, que constituem actualmente um incentivo às devoluções nas pescarias mistas, devem ser revistas e a sua utilização reexaminada para reduzir ou pôr termo a esse incentivo. Se não for associada a medidas suplementares de controlo do esforço, a utilização dos TAC nas pescarias mistas representará um incentivo para que os navios continuem a capturar espécies para as quais já tenham esgotado as suas quotas, enquanto dispuserem de quotas para outras espécies. Os TAC devem, por conseguinte, ser associados a medidas destinadas a manter o esforço dentro de limites que obriguem a suspender as actividades de pesca quando as quotas ainda disponíveis já só cobrirem um pequeno número de espécies. Além disso, pode ser necessário desenvolver mecanismos que permitam uma certa flexibilidade e a transferência de quotas nas pescarias mistas.

As disposições em matéria de tamanhos mínimos de desembarque obrigam actualmente os navios a devolver o pescado subdimensionado. Se for introduzida a obrigação de desembarcar todo o pescado, será necessário proteger os juvenis no quadro da pesca dirigida a espécies-alvo. Para o efeito, devem ser fixados tamanhos mínimos de comercialização do peixe para consumo humano, por forma a tornar ilegal a comercialização dos peixes subdimensionados e não o seu desembarque.

Para reduzir as capturas acessórias indesejadas e eliminar as devoluções podem igualmente ser utilizadas outras medidas suplementares e instrumentos da PCP já existentes. Entre tais instrumentos contam-se o incentivo ao desenvolvimento e à utilização de artes selectivas, os encerramentos em tempo real, a obrigação de mudar de pesqueiro, a flexibilidade das quotas, a cobrança de taxas sobre as capturas acessórias indesejadas e a confiscação dessas capturas.

A medida mais eficaz para incitar o sector a desenvolver esforços para reduzir as capturas acessórias é proibir as devoluções. A partir do momento em que estas sejam proibidas, as capturas acessórias passam a ter um custo, o que favorecerá o desenvolvimento de tecnologias e práticas que permitam capturar menos peixes indesejados. A aplicação de uma proibição das devoluções associada a medidas suplementares, como os encerramentos em tempo real e a obrigação de mudar de pesqueiro, permitirá combinar motivos fortes para evitar as capturas acessórias com orientações sobre o modo de o fazer.

Em vez de se introduzir um vasto conjunto de regras técnicas, aplicar-se-á uma abordagem baseada no impacto máximo aceitável das operações de pesca. Com esta política, pretende-se reduzir o impacto negativo das actividades de pesca resultante da morte desnecessária de organismos marinhos. Assim, serão fixadas, pescaria por pescaria, normas relativas ao volume máximo aceitável de capturas acessórias de organismos não comercializáveis, de juvenis e de organismos que excedam as quotas. Essas normas basear-se-ão, de início, numa redução relativamente à situação actual e serão gradualmente reduzidas, com vista a incentivar desenvolvimentos tecnológicos e práticas de pesca adaptadas que permitam evitar as capturas acessórias.

O princípio director desta iniciativa consiste, portanto, em eliminar gradualmente as devoluções e reduzir de forma importante as capturas acessórias indesejadas , através de uma gestão que especifique os resultados e não os meios. Uma abordagem deste tipo configura uma importante mudança na gestão das pescarias europeias. O vasto corpo de especificações de microgestão em matéria de artes e práticas de pesca é substituído por obrigações de resultados específicos (volume máximo aceitável de capturas acessórias) e é dada ao sector liberdade para escolher as soluções mais compatíveis com as realidades práticas e económicas das pescarias. Trata-se, por conseguinte, de uma abordagem que conta em grande medida com a capacidade de iniciativa do sector para identificar soluções técnicas e resolver outros problemas de execução. A obrigação de desembarcar todo o pescado fará com que, por vezes, seja desembarcado peixe que excede a quota ou que não tem o tamanho mínimo de comercialização. Coloca-se a questão de saber se essas capturas acessórias desembarcadas devem ser imputadas às quotas e se o sistema de quotas deve ser alterado de modo a incluir as capturas acessórias. Há ainda que reflectir na questão do tratamento a dar a essas capturas, isto é, se deverão ser vendidas através dos circuitos normais comerciais, para consumo humano (quando acima do tamanho mínimo de comercialização), para transformação em farinha ou óleo de peixe ou para outros fins. É necessário decidir se, e de que forma, uma parte dos benefícios dessas vendas poderá destinar-se a cobrir as novas despesas decorrentes da aplicação das medidas de proibição das devoluções, quer sejam suportadas pelas autoridades públicas quer pelos próprios pescadores.

4. VIGILÂNCIA E CONTROLO

Dados os fortes incentivos económicos ligados à prática das devoluções, é provável que, depois da introdução de uma política da redução das capturas acessórias que inclua uma proibição das devoluções, tal prática prossiga se o controlo do cumprimento da legislação for deficiente ou se as consequências legais não forem suficientemente dissuasivas em comparação com as vantagens económicas imediatas das devoluções. Para a Comissão, assegurar o cumprimento da legislação é, por conseguinte, um vector fundamental da execução. A Comissão proporá medidas de gestão das capturas acessórias que permitam pôr em prática sistemas de vigilância e que tenham uma boa relação custo-eficácia. A prática das devoluções é um fenómeno difícil de observar no momento em que ocorre e difícil de documentar depois de ter tido lugar. Pode, portanto, argumentar-se que nunca será possível assegurar o pleno cumprimento da proibição das devoluções e eliminar todas as devoluções ilegais. Contudo, seria já um resultado positivo se, com a nova abordagem, uma parte importante dos pescadores passasse a agir de forma diferente (utilizando artes mais selectivas, afastando-se das zonas em que as capturas acessórias são demasiado elevadas) porque aceita a proibição das devoluções e/ou porque o dispositivo criado para assegurar o cumprimento da legislação exerce uma pressão suficientemente forte sobre os infractores.

Os regimes de observadores desempenharão um papel essencial neste domínio. No entanto, não constituem, por si só, uma solução universal, dado que originam custos elevados, nomeadamente quando aplicados a um grande número de navios de pequena ou média dimensão. Como o confirma a experiência adquirida nos países que impuseram proibições das devoluções, tais regimes devem integrar-se num quadro global de execução que inclua, pelo menos, os seguintes componentes:

- Uma vigilância rigorosa dos desembarques efectuados por navios individuais, associada a um exame sistemático dos dados precisos relativos às capturas e aos desembarques, que devem ser comparados com os dados registados pelos observadores a bordo, quando não seja possível dispor de observadores em todos os navios de pesca;

- A utilização de diários de bordo electrónicos que permitam indicar a composição das capturas praticamente em tempo real, especialmente quando se considere a possibilidade de encerrar determinadas zonas em tempo real;

- A vigilância e o controlo das artes de pesca;

- A participação e a cooperação dos interessados.

As capturas que devem ser desembarcadas embora não possam ser vendidas (por exemplo, peixe de tamanho inferior ao comercializável, capturas que superem a quota atribuída) devem ser igualmente objecto de um acompanhamento rigoroso, a fim de evitar perturbações dos mercados legais e impedir que proporcionem benefícios não autorizados aos navios de pesca.

Para a vigilância e o exame das capturas acessórias com vista ao estabelecimento de encerramentos em tempo real, é necessário compilar e analisar permanentemente os dados de todas as frotas e instituir um mecanismo que permita ao organismo comunitário comunicar com o Estado-Membro em causa acerca da necessidade de estabelecer encerramentos.

Se for introduzido um certo grau de flexibilidade na utilização dos instrumentos relativos às quotas, haverá que criar mecanismos que assegurem que essa flexibilidade seja aplicada uniformemente em toda a Comunidade.

A consecução dos objectivos desta política deve ser objecto de um acompanhamento. O principal objectivo é reduzir a mortalidade indesejada de organismos marinhos, pelo que é importante desenvolver programas científicos para acompanhar a evolução da mortalidade das populações em causa.

5. IMPACTOS SOCIETAIS DE UMA POLÍTICA DESTINADA A REDUZIR AS CAPTURAS ACESSÓRIAS E INCENTIVOS PARA A MUDANÇA

Os impactos económicos e sociais da nova política serão extremamente variáveis, em função das especificidades estruturais, assim como da situação económica de cada pescaria e das comunidades costeiras dela dependentes. Por este motivo, devem ser realizadas avaliações do impacto económico e social dos regulamentos aplicáveis a pescarias específicas.

Em linhas muito gerais, a execução gradual de uma política destinada a eliminar as devoluções pode provocar, a curto prazo, um aumento líquido dos custos e perdas de rendimento. A manutenção e a armazenagem de capturas acessórias de valor reduzido tem um custo e os rendimentos resultantes do conjunto dos desembarques serão mais baixos. O recurso aos encerramentos e a obrigação de mudar para outros pesqueiros podem obrigar os pescadores a percorrer distâncias maiores, com o consequente aumento do tempo de viagem e dos custos de combustível. A utilização obrigatória de artes selectivas poderia, do mesmo modo, reduzir a rentabilidade a curto prazo. É provável que se observem outras consequências mais a jusante na cadeia de comercialização e distribuição, devido ao desembarque e à manutenção de peixes até aí devolvidos ao mar.

A mais longo prazo, verificar-se-ão benefícios económicos, dado que a redução das capturas acessórias de juvenis e de peixes capturados acima da quota permitirá obter unidades populacionais mais abundantes e mais saudáveis e, deste modo, aumentar as possibilidades de pesca. Além disso, poderão ser criados novos mercados para produtos obtidos a partir de capturas anteriormente devolvidas ao mar.

O dispositivo previsto para assegurar o cumprimento da legislação deve ser acompanhado por incentivos destinados a evitar as capturas acessórias indesejadas e as devoluções.

Um desses incentivos poderia consistir na instituição de um estatuto preferencial, como o acesso preferencial a pescarias com base num historial de reduzidas capturas acessórias.

Poder-se-ia ponderar a possibilidade de financiar, através do FEP, os desenvolvimentos necessários em matéria de tecnologias e novas práticas. Poder-se-ia, igualmente, conceder ajudas para desenvolver alternativas à utilização do pescado anteriormente devolvido ao mar, nomeadamente capturas acessórias inevitáveis de espécies de baixo valor comercial ou de valor comercial nulo. Poder-se-ia, ainda, encarar a possibilidade de apoiar o desenvolvimento de práticas de pesca avançadas baseadas em sistemas de informação que assinalem às frotas as zonas em que existe um risco elevado de realizar capturas acessórias indesejadas.

6. PERSPECTIVAS FUTURAS

Com base no presente documento, os princípios de execução de uma política destinada a eliminar gradualmente as devoluções e a reduzir as capturas acessórias indesejadas nas pescarias europeias serão debatidos em 2007 com os Estados-Membros e os interessados. Serão igualmente definidos, para pescarias específicas, um calendário e um plano de acção. Com base neste último, serão em seguida elaborados e propostos regulamentos a partir de 2008.

A elaboração progressiva de regulamentos que contemplem todas as pescarias comunitárias constitui um projecto a longo prazo.

[1] COM(2002) 656. As comunicações COM(2002) 186 e COM(2004) 438 abordam, igualmente, a questão das devoluções sob o prisma ambiental.

[2] Informações técnicas relativas à comunicação da Comissão intitulada «Uma política destinada a reduzir as capturas acessórias indesejadas e eliminar as devoluções nas pescarias europeias». Documento de trabalho dos serviços da Comissão – SEC(2007) 380.

[3] FAO - Documento técnico sobre as pescas 339 (1994); Relatório sobre as pescas da FAO 547 (1996); FAO - Documento técnico sobre as pescas 470 (2005).

[4] Devoluções efectuadas pela frota da União Europeia. Relatório do Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca. Documento de trabalho dos serviços da Comissão - http://ec.europa.eu/fisheries/legislation/reports_en.htm.

[5] Tal como resumido no documento técnico sobre as pescas n.º 470 da FAO (2005).