PT Jornal Oficial da União Europeia C 161/8

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu sobre a necessidade de desenvolver uma estratégia coordenada tendo em vista melhorar a luta contra a fraude fiscal»

COM(2006) 254 final — SEC(2006) 659

(2007/C 161/02)

Em 31 de Maio de 2006, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a comunicação supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 23 de Fevereiro de 2007, sendo relator Edgardo Maria IOZIA.

Na 434.a reunião plenária de 14 e 15 de Março de 2007 (sessão de 15 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 97 votos a favor, 2 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu lamenta que as iniciativas da Comissão para combater a fraude fiscal não tenham sido, até à data, adequadamente apoiadas por iniciativas de cooperação dos Estados-Membros. Apoia iniciativas futuras nesta matéria e exorta a Comissão a recorrer a todos os poderes conferidos actualmente às instituições europeias pelos Tratados.

1.2 O CESE considera que a comunicação da Comissão é suficientemente articulada e contextualiza correctamente os problemas da luta contra a fraude fiscal, mencionando o reforço da cooperação administrativa entre os Estados-Membros como o principal instrumento para combater o alastramento deste fenómeno.

1.3 A comunicação aborda em concreto o problema das relações com países terceiros, propondo uma abordagem comunitária. O CESE concorda com esta proposta.

1.4 O CESE concorda com a proposta de «repensar o IVA», o que aliás já defendeu por diversas outras ocasiões, considerando oportuno convocar um grupo de reflexão («think tank») para examinar a possibilidade de suprimir o IVA, desde que uma eventual nova taxa para substituição do IVA não leve a um agravamento dos impostos para as empresas e os cidadãos.

1.5 O CESE recomenda à Comissão que recorra plenamente às actuais competências do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), que já lhe atribuem importantes funções. A Comissão deve avaliar se o OLAF dispõe dos meios adequados à realização das suas tarefas institucionais.

1.6 O CESE considera absolutamente prioritária a proposta de tornar a cooperação entre os organismos nacionais de luta antifraude cada vez mais eficaz, possivelmente pondo em rede as forças policiais e os organismos de investigação, a fim de lhes permitir partilhar os bancos de dados disponíveis, e recomenda que se aprofundem as questões técnicas e jurídicas conexas.

1.7 A proposta de criação de um fórum de alto nível para a cooperação administrativa vai na direcção correcta, sendo verdadeiramente incompreensíveis as resistências burocráticas e os obstáculos que parecem opor-se a esta ideia.

1.8 O CESE considera eficaz inserir na legislação comunitária o que já feito em alguns Estados-Membros, nomeadamente a introdução do critério de «valor normal de mercado» nas funções antifraude.

1.9 O CESE recomenda que se use de grande cautela na introdução de medidas de solidariedade entre o cedente e o cessionário, que prevêem assim a inversão do ónus da prova no caso de transacções aparentemente injustificadas, igualmente à luz dos acórdãos do Tribunal de Justiça.

1.10 O CESE considera que a proposta da Comissão de introduzir procedimentos simplificados para os operadores que cooperam com as administrações e, em contrapartida, controlos e procedimentos mais estritos para os sujeitos «de risco» merece ser mais aprofundada.

1.11 O CESE insta com a Comissão para que mantenha o financiamento dos programas de acção comunitários para a promoção de acções no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, como o programa Hércules II.

1.12 O CESE recomenda que se harmonizem as disposições da Directiva 77/799/CEE com o que já existe em matéria de fiscalidade indirecta e que se harmonizem os diversos regimes de tributação do IVA.

2. Síntese da comunicação

2.1 A comunicação da Comissão propõe «desenvolver uma estratégia coordenada tendo em vista melhorar a luta contra a fraude fiscal», uma vez que o quadro jurídico comunitário, apesar de ter sido melhorado e reforçado, é raramente utilizado e a cooperação administrativa não é proporcional ao desenvolvimento do comércio intracomunitário.

2.2 A Comissão retoma, portanto, o argumento, já por diversas vezes referido, da necessidade de se reforçar a cooperação administrativa entre as administrações fiscais dos Estados-Membros, cooperação esta que é um instrumento para combater a fraude e a evasão fiscais, as quais podem levar a perdas orçamentais e provocar distorções das condições de concorrência, prejudicando o funcionamento do mercado interno.

2.3 Por ocasião da apresentação da comunicação, László Kovács, comissário para a Fiscalidade e União Aduaneira, declarou o seguinte: «Acredito firmemente que é o momento de tomar em consideração novas vias para combater de maneira mais eficaz a fraude fiscal. A extensão deste fenómeno tornou-se verdadeiramente preocupante».

2.4 Os economistas estimam que o volume de negócios global proveniente da fraude fiscal se deve situar entre os 2 % e os 2,5 % do PIB, ou seja um total de 200 a 250 mil milhões de euros. As fraudes no IVA, chamadas de «carrossel», são um dos principais problemas, mas o contrabando e a contrafacção de álcool e tabaco e as fraudes em matéria de fiscalidade directa são também questões importantes. Após 1993, a livre circulação de bens, serviços, pessoas e capitais no mercado interno tornou mais difícil para os Estados-Membros levarem a cabo, de forma isolada, uma luta eficaz contra a fraude fiscal.

2.5 No âmbito dos impostos indirectos, as normas comunitárias prevêem regras comuns (procedimentos uniformes, definição da entidade competente, formas de transmissão dos dados) para os Estados-Membros, para favorecer a cooperação administrativa e o intercâmbio de informações.

2.6 São três os domínios de intervenção prioritária identificados pela Comissão:

2.6.1 Melhorar a cooperação administrativa entre os Estados-Membros

2.6.1.1 A Comissão considera que se conseguirá melhorar os resultados da luta contra a fraude fiscal mediante: — mecanismos de cooperação mais eficazes. A ausência de uma cultura administrativa comunitária é um obstáculo à luta contra a fraude fiscal, prendendo-se esta ausência muitas vezes com problemas linguísticos, falta de recursos humanos ou desconhecimento dos procedimentos de cooperação pelos funcionários competentes. Estes problemas traduzem-se, a nível operacional, no incumprimento dos prazos previstos para responder aos pedidos de cooperação no âmbito fiscal provenientes de outros Estados-Membros; — o reforço da legislação em matéria de cooperação no domínio da tributação directa e da assistência à cobrança; — uma verificação mais rápida e uma melhor gestão dos riscos que permita aos Estados-Membros serem rapidamente informados sobre os potenciais riscos de fraude a que possam estar sujeitos, especialmente no caso de novas empresas estrangeiras que pretendam estabelecer-se pela primeira vez no seu território; — a criação, a nível comunitário, de um fórum permanente de cooperação administrativa para todos os impostos directos e indirectos.

2.6.2 Nova abordagem comunitária de cooperação com os países terceiros

2.6.2.1 A fraude fiscal não se detém nas fronteiras externas da União Europeia. A Comissão propõe uma abordagem comunitária para a cooperação com os países terceiros que, baseando-se actualmente em acordos bilaterais entre os diferentes Estados-Membros, dá lugar a situações diversas facilmente exploradas pelos autores da evasão fiscal. A Comissão propõe também a inclusão de cláusulas de cooperação em matéria fiscal no quadro dos acordos de parceria económica, que a União conclui com os seus parceiros económicos.

2.6.3 Modificar o actual regime do IVA

2.6.3.1 A Comissão lança o debate sobre a hipótese de reforçar o princípio da responsabilidade solidária pelo pagamento do IVA, tendo em conta os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica.

2.6.3.2 A Comissão está ainda a considerar a hipótese de alargar a aplicação do mecanismo de «reverse charge», actualmente obrigatório apenas para algumas transacções, ficando ao critério dos Estados-Membros a sua utilização para outras, às transacções internas de um Estado-Membro. A Comissão considera que cada modificação feita à legislação em vigor sobre o IVA deve reduzir de forma considerável as possibilidades de fraude, excluir novos riscos e, em particular, não criar nenhuma carga administrativa desproporcionada para as empresas e as administrações e ainda assegurar a neutralidade fiscal e um tratamento não discriminatório dos operadores.

2.7 Outras pistas inovadoras

2.7.1 A Comissão propõe ainda uma reflexão sobre outras medidas específicas como: — o reforço das obrigações em matéria de declaração fiscal para os sujeitos considerados de risco, — a redução destas obrigações para as empresas que obtenham uma autorização para colaborar com as autoridades fiscais, — a utilização de sistemas informáticos normalizados e de alta qualidade para um rápido intercâmbio de informações.

3. O quadro jurídico comunitário

3.1 O Comité considera que os instrumentos jurídicos previstos pelo quadro legislativo comunitário vigente são suficientes para combater a fraude fiscal. O que se afigura, ao invés, necessário e urgente é solicitar aos Estados-Membros que utilizem, de forma mais ampla e respeitando os prazos e as modalidades previstas, os instrumentos de cooperação administrativa vigentes. Na verdade, no actual cenário económico globalizado onde as fraudes assumem dimensões transnacionais, é indispensável dispor das informações solicitadas em tempo útil compatível com a realização das averiguações necessárias.

3.2 Não obstante, por forma a dispor de um sistema mais homogéneo entre os sistemas fiscais directo e indirecto, a Comissão poderia harmonizar as disposições da Directiva 77/799/CEE com o que já existe em matéria de fiscalidade indirecta e conceber métodos mais eficazes para o intercâmbio de informações, tendo em conta as possibilidades que a tecnologia informática oferece. É, igualmente, importante, harmonizar os diferentes regimes de tributação do IVA, tendo particularmente em conta os procedimentos dos sujeitos activos da obrigação.

3.3 O quadro legislativo comunitário poderia articular-se em cinco vertentes fundamentais: — assistência mútua, — cooperação no âmbito do IVA, — cooperação em matéria de impostos especiais de consumo, — cobrança das dívidas, — programa Fiscalis.

3.4 As referências à legislação comunitária, juntamente com uma breve síntese das respectivas medidas, constam do anexo A.

4. Observações na generalidade

4.1 O Comité considera que a proliferação crescente da fraude fiscal deve ser combatida com mais vigor e lamenta que a acção e a cooperação entre os Estados-Membros sejam consideradas como absolutamente insuficientes pela Comissão, não obstante a existência de um quadro jurídico complexo e articulado.

4.2 A distorção que as práticas de elisão (ou elusão) e evasão fiscais provocam no bom funcionamento da economia e do mercado interno constitui um sério problema subavaliado até agora, tal como a relação entre os capitais subtraídos ao fisco, o branqueamento de capitais e a criminalidade económica. Com efeito, as condutas fraudulentas para receber indevidamente fundos nacionais e comunitários são frequentemente realizadas com recurso a documentos fiscais falsos e, vice-versa, os capitais fruto de fraude fiscal, obtidos igualmente em operações transfronteiriças, são muitas vezes utilizados para outras acções ilícitas ou criminosas.

4.3 Quanto à importância da elisão (ou elusão) — que ao contrário da evasão fiscal consiste num comportamento formalmente não contrário à lei, mas unicamente concebido e realizado para se atingir uma redução indevida dos impostos — o Comité chama a atenção para o facto de as legislações nacionais não afrontarem esta temática de modo uniforme. Por forma a evitar a proliferação dos encargos administrativos e sociais decorrentes de uma legislação nem sempre linear, considera-se oportuna uma intervenção que aproxime as legislações nacionais na matéria, introduzindo uma cláusula geral anti-elisão ou definindo, de forma comum, uma casuística dos casos que, ao verificarem-se, permitem às administrações fiscais exercer o seu poder de impugnação — para efeitos fiscais — dos efeitos jurídicos produzidos por negócios considerados como fuga aos impostos.

4.4 O Comité considera que as propostas da Comissão são demasiado prudentes, tendo em conta as competências que lhe são reconhecidas nos tratados para adoptar todas as medidas necessárias para garantir o equilíbrio financeiro das instituições europeias. A Comissão dispõe, aliás, de vastas competências de execução conferidas pelo Conselho, como previsto na Decisão 1999/468/CE do Conselho de 28 de Junho de 1999. Chama-se, neste contexto, a atenção para a aplicação do princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.o do Tratado UE, que dispõe que a Comunidade poderá intervir igualmente em domínios que não são da sua atribuição exclusiva, desde que os objectivos a atingir não possam ser realizados pelos Estados-Membros ou possam ser melhor alcançados ao nível comunitário. O Comité insta com a Comissão para que utilize plenamente estas competências.

4.5 Em Junho de 2001, a Comissão já realçou, na comunicação sobre «A política fiscal da União Europeia — Prioridades para os próximos anos» (COM(2001) 260 final), a necessidade de se recorrer a todos os instrumentos disponíveis, para além dos legislativos, para a obtenção dos objectivos prioritários. Neste contexto, o Comité sublinhara que a política fiscal estava, e ainda está, subordinada à tomada de decisão por unanimidade (1).

4.6 Já nessa data, o Comité defendeu a necessidade de se modificar o sistema transitório e de se introduzir rapidamente um sistema definitivo baseado no princípio da tributação no país de origem. O Comité interrogava-se na altura «sobre quantos mais anos deste sistema transitório serão necessários antes de se poder alcançar tal objectivo», solicitando a simplificação e a modernização das regras existentes, uma aplicação mais uniforme das mesmas e uma cooperação administrativa mais estreita. Parece que nenhum progresso foi feito.

4.7 O Comité apoia a orientação geral de se reforçar a cooperação indo mais além do Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA (VIES) vigente e de se desenvolver medidas de intercâmbios automáticos ou espontâneos de informações entre os Estados-Membros.

4.8 O Comité aprecia o início do debate sobre a modificação do regime do IVA, mas salienta a necessidade de se realizar uma avaliação de impacto aprofundada, partindo do pressuposto que as eventuais modificações sejam feitas por razões de eficácia e simplificação e que não constituam um instrumento para aumentar a carga fiscal suportada pelos cidadãos e pelas empresas. A proposta, já avançada por este Comité (2), de examinar também a possibilidade de criar regimes de impostos especiais de consumo alternativos ao IVA que garantam receitas pelo menos iguais às receitas actuais, mas que sejam menos onerosos para toda a sociedade e mais eficazes do ponto de vista da cobrança inscreve-se neste contexto.

5. Observações na especialidade

5.1 Imposto sobre o valor acrescentado

O actual sistema de tributação para efeitos de IVA das trocas intracomunitárias baseia-se no princípio de tributação no país de destino, a fim de assegurar um tratamento equitativo entre os produtos nacionais e os provenientes de outros Estados comunitários, realizado mediante o mecanismo da não tributação das operações de cessão e da tributação conexa das aquisições no país de destino com a mesma taxa prevista para as operações internas.

Este sistema foi introduzido no âmbito de um regime transitório e, portanto, de forma temporária, pois a aplicação do princípio de tributação no país de origem exigiria um calendário adequado para adopção de uma estrutura apropriada que permitisse uma correcta redistribuição das receitas cobradas entre os Estados-Membros, proporcionalmente ao consumo respectivo. A adopção de um tal sistema não pode, portanto, prescindir de uma aproximação das taxas de imposição, por forma a evitar distorções da concorrência.

5.1.1 Fraudes «carrossel» no IVA

Apesar de oferecer vastas oportunidades em matéria de livre circulação de mercadorias, o regime transitório das trocas intracomunitárias expõe os Estados-Membros a prejuízos derivados de grandes evasões e fraudes fiscais.

5.1.1.1 A denominada «fraude carrossel», que envolve sistemas que visam contornar o IVA mediante a utilização de empresas criadas ad hoc para operarem num contexto internacional, é uma das tipologias de fraude no IVA considerada mais perigosa, dado o montante de imposto não arrecadado, e mais insidiosa, devido à dificuldade em detectá-la. O objectivo consiste em não pagar o IVA devido para permitir aos outros elos da cadeia de fraude deduzir importâncias fictícias do imposto para assim se obter um reembolso ou uma redução do IVA devido. Para atingir este objectivo ilícito, o operador em falta, por norma, não desenvolve uma actividade económica real, não dispõe de estruturas operativas e frequentemente a sua sede de actividade não passa de uma caixa postal. Após alguns meses de «actividade formal», estes operadores desaparecem sem preencherem a respectiva declaração fiscal e sem pagarem os impostos devidos, o que torna difícil a sua identificação pelas administrações fiscais.

5.1.1.2 O Comité considera que as «fraudes carrossel» passaram a ser possíveis não só devido a uma insuficiente cooperação entre os Estados-Membros, mas também devido aos regimes diferenciados de taxas de IVA. O Comité propõe, portanto, que se ponham em prática todas as formas de cooperação e de intercâmbio de informações necessárias susceptíveis de combater eficazmente este fenómeno.

5.1.2 Cooperação administrativa no domínio do IVA

5.1.2.1 As condutas de evasão fiscal no IVA levaram as administrações financeiras dos Estados-Membros a aperfeiçoar, cada vez mais, as técnicas de investigação com vista a um combate cada vez mais eficaz deste fenómeno. A cooperação administrativa assume um papel determinante no combate às fraudes no IVA, na medida em que estas são perpetradas por vários operadores económicos estabelecidos em diversos Estados-Membros. A utilização de instrumentos convencionais adequados permitiu aos Estados-Membros porem em prática um intercâmbio de informações que se tem revelado útil para determinar a posição fiscal dos contribuintes e combater e reprimir as fraudes fiscais transnacionais. Em matéria de cooperação, já há muito que o Comité referiu a necessidade de um papel mais activo da Comissão, pelo que se congratula com a criação de um sistema de acompanhamento para verificar a quantidade e a qualidade da assistência prestada.

5.1.2.2 Actualmente, o intercâmbio de informação está ainda longe de ser uma prática corrente, devido a diferenças culturais, níveis de informatização variáveis e ausência de legislação que penalize a inércia dos Estados. É, portanto, necessário criar uma cultura uniforme, consciente de que o envio de pedidos de informação para o exterior não deve ser considerado como uma eventualidade à qual se recorre apenas em casos excepcionais, mas sim como uma fase ordinária do processo de verificação, à qual se recorre sempre que as características do controlo o exijam. Para tal, há que remover os obstáculos que impedem a difusão de uma cultura administrativa comunitária, incentivando-se o pleno recurso aos instrumentos de cooperação existentes, respeitando-se os prazos e as modalidades previstas, por forma a permitir aos órgãos de investigação disporem das informações solicitadas em tempo útil compatível com a realização das averiguações necessárias.

5.1.2.3 Por outro lado, tal como o refere a Comissão no que respeita à utilização de sistemas informáticos normalizados para o intercâmbio de informações, poder-se-ia examinar a oportunidade de pôr em rede as forças policiais e os organismos de investigação dos Estados-Membros envolvidos na luta contra a fraude fiscal, para intercâmbio directo de informações através de um sistema de correio electrónico certificado, e a possibilidade de partilhar os bancos de dados relativos a informações sobre as declarações de rendimentos dos diferentes Estados-Membros, tal como já acontece com os dados do VIES de nível I e II. Esta iniciativa, que requer, naturalmente, um acordo prévio sobre o conteúdo dos dados a inserir nestes arquivos e a sua conformidade com as legislações nacionais em matéria de privacidade, permitiria dar um considerável passo em frente no melhoramento da acção de combate à fraude fiscal, na medida em que permitiria pôr à disposição dos órgãos de investigação as informações necessárias de forma directa, em tempo real e sem procedimentos burocráticos supérfluos.

5.1.2.4 Ademais, embora a legislação sobre os intercâmbios de informação entre os Estados-Membros seja bem estruturada e satisfatória, o maior obstáculo no combate aos fenómenos de evasão fiscal perpetrados dentro da UE consiste na não harmonização da legislação que rege o exercício dos poderes de instrução das diferentes administrações nacionais e ainda no grau variado de intensidade das medidas repressivas. É previsível, com efeito, que os fenómenos fraudulentos ocorram sobretudo nos países onde os poderes de investigação dos órgãos incumbidos dos controlos são menos alargados ou onde as sanções aplicáveis são insuficientes para desempenharem a sua função dissuasora.

5.1.2.5 No respeito do princípio de soberania dos Estados-Membros, seria, portanto, oportuno harmonizar, ao nível da UE, as sanções a aplicar em casos de gravidade semelhante, como já previsto, por exemplo, no âmbito da legislação anti-branqueamento. Tal permitiria evitar que legislações menos severas ou sistemas de verificação menos eficientes contribuam para a existência, de facto, de «paraísos penais», para os quais confluem o produto da actividade criminosa ou os operadores finais da fraude carrossel.

5.1.3 O valor normal enquanto critério para determinação da matéria colectável nas funções antifraude

5.1.3.1 A luta contra as práticas de evasão fiscal deve respeitar os princípios comunitários, incluindo os da não discriminação e da proporcionalidade, como por diversas vezes reiterado pelo próprio Tribunal de Justiça. Um dos domínios que suscita maiores divergências entre os vários ordenamentos jurídicos é o referente à utilização de critérios de determinação da matéria colectável diferentes das contrapartidas estabelecidas pelas partes, não só nos casos de bens para autoconsumo ou para fins estranhos à actividade da empresa, mas também nos casos em que se considera existir risco de fraude ou de evasão fiscal. Neste contexto, nota-se que em todos os ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros o critério de determinação da matéria colectável tem em conta a vontade negocial das partes e visa assegurar a tributação da verdadeira contrapartida, na medida em que a matéria colectável é geralmente determinada pela contrapartida contratual acordada para a cessão do bem ou a prestação do serviço. A par deste critério de «base», recorre-se igualmente ao «valor normal de mercado», a fim de rectificar ou restabelecer a base de cálculo do imposto, sob determinadas condições.

5.1.3.2 A noção de valor normal de mercado para efeitos de IVA é relativamente semelhante em todos os Estados-Membros e corresponde, em grande medida, à definida na Directiva 77/388/CEE de 17 de Maio de 1977 (sexta directiva) que o considera como o preço médio praticado para os bens e serviços do mesmo género em condições de livre concorrência, na mesma fase de comercialização e na mesma data e no mesmo local em que é efectuada a operação, ou, na sua ausência, à data e no local mais próximos.

5.1.3.3 Em todos os ordenamentos jurídicos comunitários, o recurso ao valor normal é um método alternativo de determinação da matéria colectável para: — os casos em que uma contrapartida monetária esteja total ou parcialmente ausente. Nesta situação, o recurso ao valor normal responde à necessidade de definir um critério que possa exprimir em termos monetários a matéria colectável, ao qual se junta também uma função anti-elisão, — os casos em que o legislador presume que há risco (3) de fraude fiscal.

5.1.3.4 Para além destes casos, há igualmente uma derrogação do princípio de determinação da matéria colectável com base na contrapartida nos seguintes casos: — previsão da parte do poder regulamentar ou administrativo de fixar matérias colectáveis mínimas ou não inferiores ao valor normal referente a determinados bens ou sectores comerciais, em particular o das vendas imobiliárias, — disposições que prevêem como matéria colectável o valor normal dos bens ou serviços quando é pago um preço unitário por bens e serviços diferentes, — normas que, apesar da presença de uma contrapartida monetária, definem a matéria colectável no valor normal, no valor de importação ou no custo de aquisição quando haja laços de dependência entre as partes envolvidas na operação, — cessão ou constituição de direitos reais ou direitos de uso da propriedade imobiliária.

5.1.3.5 Neste contexto, o Tribunal de Justiça (4) afirmou que as disposições nacionais para prevenir fraudes ou evasões fiscais só podem, em princípio, derrogar o critério de determinação da matéria colectável para efeitos de IVA segundo a contrapartida estabelecida pelas partes, constante da sexta directiva, nos limites estritamente necessários para atingir esse objectivo.

5.1.3.6 Por outras palavras, o valor normal é o ponto de referência para assinalar uma eventual fraude. Caso a matéria colectável, constituída pela contrapartida estabelecida, seja inferior ao valor normal, aquela não será substituída por este último, mas a administração fiscal pode presumir a existência de uma fraude com inversão do ónus da prova.

5.1.4 Responsabilidade solidária no pagamento do imposto

5.1.4.1 No âmbito das iniciativas legislativas para combater a proliferação das «fraudes carrossel», foram introduzidas em algumas legislações nacionais regras que consagram a responsabilidade solidária do cessionário no pagamento do IVA omitido pelo cedente no âmbito da venda de bens pertencentes a determinadas categorias, feita a preços inferiores ao valor normal.

5.1.4.1.1 Estas disposições têm por fundamento o artigo 21.o da sexta directiva, que reconhece aos Estados-Membros a faculdade de atribuir a quem não é devedor do imposto a responsabilidade solidária pelo pagamento do mesmo, no respeito do princípio da proporcionalidade.

5.1.4.2 Esta opção assenta no raciocínio de que na base de uma operação regida por preços diferentes do valor de mercado pode ocultar-se uma realidade diferente, à qual pode estar subjacente um elemento fraudulento. Resumindo, nas condições previstas na legislação, há presunção de má-fé do cessionário, ao considerar-se que, ante o preço pago, o adquirente não poderia não estar consciente da fraude no acto (5). Trata-se de uma presunção relativa, pois o cessionário pode demonstrar com provas documentais que o preço inferior ao valor normal foi determinado por eventos e situações objectivamente apuráveis ou com base em disposições legislativas e que, portanto, não está associado ao não pagamento do imposto, determinando, deste modo, a diminuição da sua responsabilidade solidária no âmbito do não pagamento do imposto pelo cedente.

5.1.4.3 O Comité partilha das preocupações manifestadas por muitos operadores sobre o princípio da responsabilidade solidária e, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça (6), considera que as eventuais medidas devem limitar-se à procura de garantias de pagamento para os sujeitos passivos claramente identificados como efectivamente responsáveis pelo pagamento do imposto. Poder-se-ia, portanto, prever que o cessionário fosse responsável solidariamente com o fornecedor pelo pagamento do imposto nos casos em que a cessão tenha sido efectuada a um preço inferior ao valor normal do bem. Com uma disposição tão severa, que penaliza o adquirente expondo-o ao pagamento de um imposto ao qual outros se eximem, convém circunscrever a aplicação concreta da regra a condições específicas: — a cessão deve ocorrer entre sujeitos passivos para efeitos de IVA, excluindo-se expressamente os consumidores finais, — o cedente não procedeu ao pagamento, total ou parcial, do IVA devido, — o bem objecto da transacção deve pertencer a uma das categorias expressamente identificadas na legislação respectiva, — a cessão deve ter ocorrido a um preço inferior ao valor normal do bem, — a divergência entre a contrapartida estabelecida e o valor normal não pode ser justificada por eventos ou situações objectivamente apuráveis.

5.1.5 O Comité concorda com a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação da autoliquidação às operações internas dos Estados-Membros. Num parecer recente, o Comité considerou que este «é um instrumento necessário para lutar contra a fraude e a evasão fiscais. Este mecanismo é particularmente oportuno nos casos em que o fornecedor tem dificuldades financeiras (...)» (7). A própria Comissão alargou o âmbito de aplicação facultativo do mecanismo de «reverse charge» após uma experiência positiva no sector dos materiais de construção e da prestação de serviços ligados aos edifícios. As medidas não devem, porém, prejudicar as trocas intracomunitárias de bens e serviços, onde diferentes obrigações de facturação podem comprometer a eficácia do mercado interno.

5.2 Impostos directos

5.2.1 A luta contra a fraude fiscal deve ser necessariamente levada a cabo também no plano mais geral da harmonização das legislações dos Estados-Membros em matéria de tributação directa e de processo de verificação.

5.2.1.1 Na sequência do alargamento do número de países pertencentes à União Europeia, as diferenças entre os sistemas tributários vão forçosamente influenciar de forma crescente as decisões de afectação dos capitais nos vários países e as respectivas formas de gestão da actividade empresarial. Na verdade, com uma coordenação significativa das políticas económicas, as diversas legislações fiscais nacionais passariam a constituir o instrumento que permitiria aos Estados-Membros influenciar as decisões sobre a localização dos investimentos e os recursos dentro da União Europeia. No entanto, as diferenças consideráveis existentes actualmente entre os diferentes sistemas de tributação directa dos Estados-Membros podem entravar nalguns casos o processo de integração dos mercados (8) e ter um impacto negativo na competitividade da economia europeia.

5.2.2 A aproximação das legislações fiscais dos Estados-Membros foi objecto de análise pela Comissão na comunicação COM(2003) 726 final de 24.11.2003. Porém, no que se refere à tributação das empresas, designadamente às medidas globais destinadas a promover a criação de um imposto europeu sobre as sociedades assente numa matéria colectável comum consolidada (9), subsistem ainda dificuldades consideráveis de aplicação inerentes às diferenças permanentes entre os vários Estados-Membros sobre os critérios de cálculo da matéria colectável. Por outro lado, a adopção de um imposto comum requer, para além de um elevado nível de convergência das políticas económicas, também um quadro jurídico adequado. Na situação actual, o artigo 94.o do Tratado CE prevê que o Conselho, sob proposta da Comissão, delibera por unanimidade em matéria de directivas para a aproximação das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros que tenham incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum.

5.2.3 A existência desta disposição e o facto de a soberania fiscal permanecer nas mãos dos Estados-Membros, que não parecem facilitar as iniciativas para criar uma matéria colectável comum consolidada para as empresas que operam na União Europeia, continuam a constituir um obstáculo importante no processo de aproximação dos sistemas fiscais das empresas, não só devido ao alargamento do número de Estados-Membros, que torna particularmente difícil chegar à unanimidade, mas também devido à ausência, no texto definitivo da Constituição para a Europa, da regra da maioria qualificada para a adopção de leis ou leis-quadro, que estabelecem as medidas no sector da tributação das sociedades.

5.2.4 Enquanto não se ultrapassa a regra da unanimidade, a análise sobre a aplicação experimental do sistema das regras do Estado de residência para as pequenas e médias empresas, constante da comunicação da Comissão Luta contra os obstáculos causados pelo imposto sobre as sociedades que afectam as pequenas e médias empresas no mercado interno — Descrição de um eventual regime piloto de tributação de acordo com as regras do Estado de residência (SEC(2005) 1785 de 23.12.2005), constitui um passo concreto na direcção de uma harmonização efectiva das matérias colectáveis para os impostos sobre as sociedades (10). Este estudo concluiu que os 23 milhões de pequenas e médias empresas existentes na UE-25 representam a parte mais importante da economia europeia, constituindo 99,8 % de todas as empresas europeias e garantindo cerca de 66 % do emprego no sector privado (11). A adopção efectiva de tal sistema permitiria uma maior internacionalização da actividade destas empresas, uma vez que reduziria os custos de conformidade (12) suportados pelas PME, que chegam a ser muito superiores aos suportados pelas empresas de maiores dimensões (13), e passaria a permitir também a transferência das perdas para outro exercício, que constitui o principal obstáculo ao desenvolvimento das actividades económicas transfronteiras, contribuindo para a aproximação, a nível comunitário, das legislações no domínio da fiscalidade das sociedades.

5.3 Comércio electrónico

5.3.1 O aumento e a evolução tecnológica do comércio electrónico oferecem aos operadores económicos novas oportunidades. No entanto, estes novos métodos de troca impõem adaptações dos sistemas fiscais, em particular nos aspectos relacionados com a aplicação dos impostos especiais de consumo. Com efeito, os sistemas tributários, ancorados primordialmente nas regras do comércio tradicional, devem ter em conta estas transformações e adaptarem-se às novas formas de comércio que se estão a desenvolver.

5.3.2 O problema principal que se prende com a tributação das transacções telemáticas diz respeito às possibilidades de discriminação que podem surgir no tratamento diferenciado reservado a uma operação, dependendo das diferentes modalidades de entrega do bem objecto da transacção.

5.3.2.1 Ao examinarem-se as possibilidades de aplicação dos princípios tradicionais do direito fiscal aos casos próprios da era digital, há que verificar a observância do princípio da neutralidade do acto tributário, face ao qual não são admitidas discriminações de tratamento para operações análogas, que, no caso em questão, diferem apenas na modalidade de entrega (em linha ou não).

5.3.3 Os maiores problemas prendem-se essencialmente com a tributação, directa e indirecta, dos bens imateriais (ou digitais), na medida em que todas as fases da transacção comercial (cessão e entrega) ocorrem por via telemática (comércio em linha), mediante o fornecimento em rede de produtos virtuais. Na verdade, os serviços e bens são desmaterializados na origem pelo prestador e materializados à chegada pelo destinatário. Nestes casos, não há um bem fisicamente tangível que possa ser objecto de um controlo material, nem mesmo para fins de verificação.

5.4 Competências do OLAF

5.4.1 O Comité considera que a actual legislação comunitária, que forma a base jurídica de referência para a criação do OLAF, já atribui a este organismo funções importantes como previsto no artigo 2.o da Decisão da Comissão 1999/352/CE, CECA, Euratom. Solicita-se, portanto, à Comissão que seja mais activa na concretização das actuais competências, dotando, se necessário, o Organismo de Luta Antifraude de outros meios necessários ao cumprimento das suas tarefas institucionais, por exemplo, utilizando o modelo previsto nos artigos 81.o a 86.o, que regem a Autoridade da Concorrência.

5.4.2 Neste contexto, o OLAF pode servir como organismo com funções de análise e coordenação a nível da UE para a luta contra as fraudes, incluindo as de natureza fiscal, sendo-lhe atribuídas funções e competências no domínio da cooperação administrativa na área fiscal (impostos directos, indirectos e especiais de consumo), para facilitar os intercâmbios de informação entre os organismos competentes, ao abrigo das diferentes legislações nacionais, pelo combate à fraude fiscal.

5.5 O desenvolvimento do comércio intracomunitário requer um aumento da cooperação no domínio do intercâmbio de informação sobre a gestão dos riscos. A Comissão, porém, não propõe quaisquer iniciativas concretas, limitando-se a instar com os Estados-Membros para que utilizem o guia de gestão do risco para as administrações fiscais. Nesta matéria, o Comité propõe a criação de um banco de dados centralizado, para onde sejam canalizadas as informações trocadas entre as administrações, que actualmente só estão normalizadas no domínio aduaneiro e numa base bilateral.

5.5.1 Neste contexto, poder-se-iam identificar tipos de produtos que, com base nos resultados das verificações levadas a cabo pelos organismos competentes nos Estados-Membros, apresentem um maior risco de serem utilizados para fraudes «carrossel». A título de exemplo, referem-se os veículos automóveis e os produtos de alta tecnologia, como o material informático e a telefonia. A responsabilidade desta actividade de análise poderia ser atribuída ao OLAF, o qual poderia transmitir periodicamente aos Estados-Membros os seus resultados, a fim de orientar as diferentes actividades de acompanhamento do fenómeno e de permitir intervenções operacionais específicas. Dever-se-ia ainda prever e regulamentar um fluxo de comunicação análogo dos Estados-Membros para o OLAF.

5.6 O Comité considera que a possibilidade de uma abordagem comunitária para as relações com os países terceiros constitui certamente uma melhoria em relação aos acordos bilaterais. Para tal, poder-se-iam introduzir disposições específicas no âmbito do projecto de aprovação da convenção-modelo comunitária contra a dupla tributação referida nas comunicações da Comissão «Para um mercado interno sem obstáculos fiscais» (SEC(2001) 1681), «Um Mercado Interno sem obstáculos em matéria de fiscalidade das empresas — Realizações, iniciativas em curso e desafios a ultrapassar» (COM(2003) 726 final), as quais foram igualmente examinadas pelo Parlamento Europeu na comunicação SEC A5-0048 2003. O Comité apoia a ideia de se elaborar uma convenção específica em matéria de cooperação a incluir nos acordos de parceria económica. Na ausência de uma vontade clara e decisiva da parte dos Estados-Membros é, portanto, indispensável prosseguir a via dos acordos bilaterais, sem que tal interrompa os processos em curso.

5.7 O Comité considera que o reforço das obrigações em matéria de declaração, aventado pela Comissão, deve respeitar rigorosamente os princípios da proporcionalidade e da simplificação. A luta necessária contra a fraude fiscal não se pode traduzir por agravamentos injustificados para a grande maioria dos contribuintes honestos e das empresas. Para tal, considera-se oportuna uma redução significativa das obrigações para as empresas cumpridoras que cooperam activamente com as administrações fiscais e um justo endurecimento das obrigações para aqueles que, segundo critérios objectivos, são considerados como sujeito de risco.

5.8 «O Comité não partilha da opinião da Comissão sobre a tributação do tabaco e do álcool, tratados como um bem “normal”. Alguns Estados-Membros consideram a gestão dos impostos especiais de consumo sobre o tabaco e sobre os produtos alcoólicos como uma solução para os problemas de saúde que lhes estão associados e cuja prioridade em relação ao funcionamento do mercado interno é evidente. A Comissão propõe eliminar estas distorções, mas esta tarefa é morosa dado haver disparidades acentuadas entre os níveis de rendimento dos Estados-Membros e diferentes objectivos e medidas em matéria de rendimentos e saúde. Enquanto se aguarda a aproximação das taxas de imposição, deveriam ser encontradas outras soluções para assegurar a capacidade de cada Estado-Membro para perseguir os seus próprios objectivos definidos nas respectivas políticas fiscal e de saúde. É necessário, também, ter em conta que uma parte mínima do contrabando do tabaco advém dos Estados-Membros, sendo controlado por multinacionais do crime. Apesar de consciente dos elevados custos sociais e de saúde associados ao abuso de tais substâncias e de desejar a adopção de medidas adequadas de contenção pelas autoridades competentes, o Comité considera que os impostos especiais de consumo sobre o tabaco e o álcool devem continuar a ser da estrita competência dos Estados-Membros.»

5.9 O Comité convida a Comissão a prosseguir o programa Hércules II, aguardando uma rápida aprovação pelo Parlamento e pelo Conselho da proposta de decisão que requer a prorrogação da acção comunitária para promoção de acções no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade (COM(2006) 339 final). O programa já apresentou resultados consideráveis, com 19 acções de formação que envolveram 2 236 milhões de participantes provenientes de diversos Estados-Membros, de 5 países terceiros e de outras instituições europeias, tendo particularmente em conta a exigência de reforçar a cooperação à luz do alargamento da União à Bulgária e à Roménia, que deverão ainda vir a beneficiar destas acções.

5.10 O Comité considera útil a constituição de um fórum permanente de discussão e/ou de concertação a alto nível, para tratamento mais global das questões referentes à fraude e à cooperação entre os Estados-Membros. A actual repartição dos trabalhos consultivos por múltiplos comités de alto nível, subdivididos por competências, não permite um intercâmbio útil de práticas destinadas a reforçar a cooperação e os comportamentos das administrações. O Comité considera que todas as resistências de carácter burocrático e as incertezas apontadas no Conselho ECOFIN são incompreensíveis e censuráveis.

Bruxelas, 15 de Março de 2007. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Dimitris DIMITRIADIS

(1) Parecer do CESE «A política fiscal da União Europeia — prioridades para os próximos anos» — JO C 48 de 21.02.2002, p. 73-79.

(2) Parecer do CESE sobre a «Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que respeita ao lugar da prestação de serviços» — JO C 117 de 30.04.2004 p. 15-20.

(3) O risco deve ser real e a fraude deve ser provada para que seja respeitada a legitimidade comunitária.

(4) Acórdãos n.o 324/82 e 131/91 em matéria de comercialização de veículos automóveis novos ou usados e, mais recentemente, acórdão de 20 de Janeiro de 2005, C-412/03.

(5) Neste contexto, chama-se a atenção para o facto de a Comissão Europeia ao exprimir, na comunicação COM(2004) 260 final, de 16.04.2004, um juízo positivo quanto aos efeitos dissuasores registados em alguns Estados-Membros após a introdução do instituto da responsabilidade solidária, tinha feito referência a um mecanismo operacional que requer a demonstração da existência de uma ligação de cumplicidade entre o cedente e o cessionário.

(6) Processos C-354/03, C-355/03, C-484/03 e C-384/04.

(7) JO C 65 de 17.03.2006, p.103-104.

(8) Ver L. KOVÀCS, The future of Europe and the role of taxation and customs policy, em www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf .

(9) Parecer do CESE sobre «Uma base de incidência comum consolidada para a tributação das sociedades na UE»JO C 88 de 11 de Abril de 2006, p. 48

(10) Parecer do CESE «Luta contra os obstáculos em matéria de fiscalidade das sociedades que afectam as pequenas e médias empresas no mercado interno» — JO C 195 de 18 de Agosto de 2006, p. 58.

(11) Fonte: Comissão Europeia, SMEs in Europe 2003, Observatório das Pequenas e Médias Empresas Europeias 2003/7, Publicações — DG Empresa e Comissão Europeia (2003): The impact of EU enlargement on European SMEs, Observatório das Pequenas e Médias Empresas Europeias 2003/6, Publicações — DG Empresa, em colaboração com o Eurostat. Quanto à importância económica das pequenas e médias empresas na União Europeia, ver a comunicação da Comissão Europeia SEC(2005) 1785 de 23.12.2005, p. 15-17.

(12) A comunicação SEC(2005) 1785 referida identifica os custos de conformidade nos serviços de consulta jurídica e fiscal, na tradução de documentos, nas despesas de viagem e riscos financeiros e da empresa.

(13) Com base num estudo da European Association of Craft, Small and medium-sized Enterprises, publicado em 11.06.2004 e para o qual remete a comunicação SEC(2005) 1785, os custos de conformidade suportados pelas pequenas e médias empresas chegam a ser cem vezes superiores aos suportados pelas grandes empresas. Quanto aos métodos de determinação dos custos de conformidade, ver Documento de Trabalho da Comissão SEC(2004) 1128 de 10.09.2004, European Tax Survey.