A limitação do aumento da temperatura média mundial a um nível inferior a 1,5 °C exigirá reduções profundas das emissões globais de gases com efeito de estufa ao longo das próximas décadas. Para tal, precisamos, em primeiro lugar, de melhorar a eficiência dos nossos edifícios, modos de transporte e indústrias, de avançar para uma economia circular e de intensificar consideravelmente a quota de energia proveniente de fontes renováveis. Em segundo lugar, precisamos de reciclar o carbono proveniente de fluxos de resíduos, de fontes sustentáveis de biomassa ou diretamente da atmosfera, para o utilizar em vez do carbono fóssil nos setores da economia que permanecerão inevitavelmente dependentes do carbono, por exemplo, por intermédio da captura e utilização de carbono (CUC) e dos combustíveis sintéticos sustentáveis. Paralelamente, tal como também sublinhado pelo PIAC, as quantidades crescentes de CO2 terão de ser capturadas e removidas anualmente da atmosfera por meio de atividades de fixação de carbono e de remoção industrial, a fim de alcançar o objetivo de neutralidade climática fixado para 2050, estabelecido na Lei Europeia em matéria de Clima. Este objetivo exige que tanto os ecossistemas naturais como as soluções industriais contribuam para a remoção da atmosfera de várias centenas de milhões de toneladas de CO2 por ano. Para o efeito, a Comunicação da Comissão intitulada «Ciclos do carbono sustentáveis» salienta a importância de permitir um modelo empresarial que recompense os gestores de terras pelo sequestro de carbono, no pleno respeito dos princípios ecológicos («fixação de carbono»), e de criar um mercado interno da UE para a captura, utilização, armazenamento e transporte de CO2 industrial por meio de tecnologias inovadoras.

Neste contexto, a presente iniciativa introduz um quadro regulamentar para a certificação das remoções de carbono. Uma grande maioria (89 %) das partes interessadas que responderam à consulta pública (que recebeu 400 respostas e 140 posições escritas) concordou que «a criação de um sistema de certificação sólido e credível relativo às remoções de carbono é o primeiro passo essencial para alcançar um contributo líquido das remoções de carbono em consonância com o objetivo de neutralidade climática da UE». O presente relatório de avaliação de impacto avalia as opções estratégicas para esse quadro de certificação da UE, a fim de resolver três problemas principais com impacto no futuro desenvolvimento das remoções de carbono.

O primeiro problema é a dificuldade em avaliar e comparar a qualidade das remoções de carbono, o que gera custos de pesquisa significativos para os potenciais financiadores das remoções de carbono. Trata-se de uma «deficiência do mercado» típica e cria o risco de o apoio financeiro se destinar a atividades de remoção de carbono que não possam ser consideradas medidas de atenuação eficazes. Este problema tem duas vertentes. A primeira é o facto de a certificação das remoções de carbono ser muito menos comum do que a das reduções de emissões. Envolve também vários desafios metodológicos. Além disso, diferentes sistemas de certificação propõem diferentes metodologias para quantificar as remoções totais e adicionais de carbono, incentivar o armazenamento de carbono a longo prazo e abranger impactos mais vastos na sustentabilidade (por exemplo, na biodiversidade) da atividade de remoção de carbono. A segunda vertente é que as soluções de remoção de carbono (ou seja, soluções que armazenam carbono em formações geológicas, como a bioenergia com captura e armazenamento de carbono ou a captura e armazenamento direto de carbono na atmosfera, a fixação de carbono e os produtos de armazenamento de carbono) colocam diferentes desafios à certificação e são muito heterogéneas em termos de maturidade, relação custo-eficácia e custos de monitorização conexos.

Para resolver este problema, a presente iniciativa visa garantir a qualidade de todas as remoções de carbono certificadas na UE por meio de metodologias de certificação adaptadas às circunstâncias específicas das diferentes soluções de remoção de carbono. Para o efeito, a Comissão propõe um padrão de qualidade da UE para a certificação das remoções de carbono segundo quatro critérios de qualidade (sob o acrónimo de QU.A.L.ITY/QU.A.L.IDADE): «QUantification, Additionality and baselines, Long-term storage and sustainabilITY» (QUantificação. Adicionalidade e bases de referência, armazenamento a Longo prazo e sustentabilIDADE). O regulamento proposto indica as melhores práticas para cada um destes critérios, com base na legislação pertinente, reconhecendo simultaneamente que os elementos essenciais para dar resposta aos critérios QU.A.L.ITY serão diferentes consoante as soluções de remoção de carbono. Numa segunda fase, terão de ser desenvolvidas metodologias de certificação pormenorizadas para aplicar os critérios QU.A.L.ITY nas diferentes atividades de remoção de carbono. Nesta fase, serão adaptadas regras específicas às características dos diferentes tipos de atividades de remoção de carbono: por exemplo, as regras reconhecerão as fortes garantias de permanência oferecidas pelas soluções de armazenamento de carbono em formações geológicas, clarificando simultaneamente os requisitos mínimos de sustentabilidade relativos às atividades de fixação de carbono. A este respeito, a presente avaliação de impacto compara duas opções em matéria de qualidade: na primeira opção (opção Q1), os sistemas de certificação elaboram metodologias em conformidade com os critérios QU.A.L.ITY da UE e apresentam-nos para reconhecimento à entidade pública responsável; no âmbito da segunda opção (opção Q2), a Comissão elabora as metodologias em estreita consulta com um grupo de peritos.

A análise efetuada na presente avaliação de impacto conclui que a opção Q2 tem o maior potencial para garantir a qualidade dos certificados de remoção de carbono e melhorar a sua comparabilidade, minimizando simultaneamente os custos administrativos relativos à elaboração ou aprovação de metodologias para sistemas de certificação.

O segundo problema reside no facto de muitas partes interessadas não confiarem nos certificados de remoção de carbono, uma vez que os certificados podem ser gerados por intermédio de processos de certificação pouco fiáveis que certificam atividades que não produzem verdadeiros benefícios em termos de clima e sustentabilidade. Para resolver este problema, os sistemas de certificação devem estabelecer regras e procedimentos transparentes e sólidos para atenuar os riscos de o processo de certificação não ser capaz de detetar remoções de baixa qualidade, de os empreendimentos de remoção de carbono não estarem efetivamente a realizar as remoções como previsto e de o mesmo empreendimento ser certificado duas vezes ou de o mesmo certificado ser utilizado duas vezes.

O terceiro problema é o facto de os prestadores de remoções de carbono enfrentarem obstáculos ao acesso ao financiamento. Tal deve-se ao facto de existir uma grande variedade de formas de utilizar os certificados de remoção de carbono (por exemplo, mercados voluntários de carbono, financiamento público, inclusão da sustentabilidade na divulgação de informações por parte das empresas e nos acordos contratuais, rótulos voluntários). Esta diversidade gera custos de transação para aqueles que pretendem obter a certificação da sua atividade de remoção de carbono, tais como custos de pesquisa (o tempo e o esforço despendidos para compreender a qualidade dos procedimentos de certificação de um determinado sistema) e custos de mudança (o custo da tentativa de angariar outros tipos de financiamento complementares ou alternativos, o que provavelmente exigirá a alteração das suas operações e a apresentação de um conjunto diferente de provas e informações).

Para resolver o segundo e o terceiro problemas, os sistemas de certificação devem cumprir três requisitos em matéria de transparência: gestão do sistema (os sistemas de certificação devem funcionar com base em procedimentos fiáveis e transparentes, por exemplo, gestão e acompanhamento internos, gestão de queixas e recursos, consulta das partes interessadas, transparência e publicação de informações, etc.); verificação independente (a conformidade das remoções de carbono com os critérios QU.A.L.ITY deve ser verificada por auditores externos); divulgação integral (todas as informações sobre as remoções de carbono certificadas devem ser disponibilizadas ao público e rastreáveis através de registos públicos). Em conformidade com estes critérios de transparência, é estabelecido um processo de reconhecimento dos sistemas de certificação, ficando os prestadores de remoções de carbono obrigados a utilizar apenas sistemas de certificação reconhecidos para demonstrar a conformidade com os critérios QU.A.L.ITY e as metodologias de certificação pertinentes.

Neste contexto, a avaliação de impacto compara duas opções em matéria de governação quanto à entidade responsável pelo reconhecimento dos sistemas de certificação: os Estados-Membros (opção G1) ou a Comissão (opção G2). A análise conclui que a opção G2 tem o melhor desempenho em termos de garantia de um processo de certificação sólido e harmonizado e de promoção do mercado interno relativo à certificação da remoção de carbono, minimizando simultaneamente os custos administrativos para as autoridades públicas.

Em conclusão, a opção política preferida é uma opção em que cabe à Comissão: i) elaborar metodologias de certificação, em consulta com peritos e partes interessadas e ii) harmonizar a aplicação do quadro de certificação e dos critérios QU.A.L.ITY por intermédio de sistemas de certificação reconhecidos.