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Bruxelas, 26.10.2004

COM(2004) 719 final

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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Relatório sobre a utilização dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento

das centrais nucleares de potência

1. CONTEXTO

Durante a discussão da Directiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade [1], o Parlamento Europeu referiu a questão das possíveis distorções da concorrência que poderiam resultar de uma gestão deficiente dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento e à gestão dos resíduos das centrais nucleares.

A Comissão tinha salientado na altura a importância do financiamento desse desmantelamento no contexto do mercado interno da electricidade. No entanto, tinha também indicado que essa questão deveria ser tratada através dos instrumentos comunitários apropriados e não no quadro da directiva que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade. A Comissão considerava que o Tratado Euratom oferecia um enquadramento apropriado. A adopção da directiva que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade foi assim possibilitada por duas declarações que traduzem o empenhamento político das instituições comunitárias quanto ao respeito da leal concorrência no mercado interno da electricidade.

Declaração Interinstitucional

"O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sublinham a necessidade de os Estados-Membros garantirem que os recursos financeiros adequados para actividades de desmantelamento e gestão de resíduos, que são fiscalizadas nos Estados-Membros, estejam efectivamente disponíveis para os objectivos para que foram estabelecidos e sejam geridos de forma transparente, de modo a evitar entraves a uma concorrência leal no mercado da energia”.

Declaração da Comissão

"A Comissão regista a importância de se garantir que os fundos estabelecidos para as actividades de desmantelamento e gestão de resíduos, relacionadas com os objectivos do Tratado Euratom, sejam geridos de forma transparente e utilizados apenas para os fins referidos.

Neste contexto, tenciona, no âmbito das competências que lhe são atribuídas pelo Tratado Euratom, publicar um relatório anual sobre a utilização dos fundos de desmantelamento e gestão de resíduos. A Comissão estará particularmente atenta de modo a garantir a plena aplicação das disposições da legislação comunitária".

O desmantelamento é uma operação tecnicamente complexa que mobiliza meios financeiros consideráveis. Os montantes necessários para a reabilitação do local de instalação de uma central nuclear são actualmente estimados na ordem dos 10 a 15% do custo de investimento inicial por reactor a desmantelar. Tendo em conta os montantes previstos, e apesar de a sua utilização para o desmantelamento ser diferida, o operador deve integrar desde o período de produção da instalação nuclear não só os aspectos tecnológicos, sociais e económicos relacionados com os custos de produção como também a viabilidade financeira do projecto no seu conjunto, incluindo o desmantelamento das instalações. A estratégia de gestão escolhida irá condicionar a dimensão do investimento.

Independentemente do modo escolhido pelos operadores nucleares para a constituição das reservas financeiras necessárias, uma gestão comercial desses fundos não é, em si mesma, criticável. No entanto, nem sempre é fácil definir os limites entre as operações que se enquadram numa gestão “normal” e outras práticas que poderão resultar em distorções da concorrência no mercado interno da electricidade, pelo que é legítimo colocar a questão dos tipos de investimento que podem ser considerados. Na verdade, não seria normal que esses fundos pudessem ser utilizados para a tomada de participações entre empresas concorrentes.

Consciente das possíveis distorções da concorrência no mercado interno da electricidade, a Comissão tinha já sublinhado em 2002, na sua comunicação intitulada “A segurança nuclear na União Europeia”, que os recursos financeiros destinados ao desmantelamento deveriam estar sujeitos a regras específicas em termos da sua constituição, modos de cálculo e de gestão, por forma a garantir que esses recursos não sejam utilizados para outros fins. A proposta de directiva que define as obrigações de base e os princípios gerais no domínio da segurança das instalações nucleares, adoptada pela Comissão em 30 de Janeiro de 2003, traduzia esse mecanismo em termos juridicamente vinculativos.

O presente relatório resulta do compromisso de publicar um relatório sobre a utilização dos recursos destinados ao desmantelamento das centrais nucleares de potência, assumido pela Comissão aquando da adopção da directiva relativa ao mercado interno da electricidade.

2. METODOLOGIA

Para a preparação deste primeiro relatório, a Comissão endereçou, em 28 de Abril de 2004, uma carta aos 14 Estados-Membros e países em vias de adesão que dispõem de centrais nucleares, em que solicitava que lhe fossem fornecidos pormenores quanto à utilização dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento. Assim, foram contactados: a Alemanha, a Bélgica, a Espanha, a Finlândia, a França, a Hungria, a Itália, a Lituânia, os Países Baixos, a República Checa, o Reino Unido, a Eslováquia, a Eslovénia e a Suécia.

A Comissão transmitiu a cada um desses Estados as informações de que dispunha sobre a utilização dos recursos financeiros em causa, solicitando a sua confirmação e ainda que lhe fosse fornecida toda a informação adicional pertinente. Esses Estados foram nomeadamente convidados a fornecer informação sobre o modo de gestão escolhido, a forma como o Governo se certifica de que os recursos correspondem às necessidades e ainda uma estimativa dos custos de desmantelamento.

Com uma única excepção (a Itália), os Estados-Membros assim interrogados deram resposta às questões colocadas pela Comissão. Cabe aqui salientar que, embora os Estados-Membros tenham cooperado lealmente com a Comissão, limitaram-se, na maior parte dos casos, a confirmar ou apenas a corrigir ligeiramente as informações que lhes haviam sido transmitidas pela Comissão. A Comissão não recolheu, no quadro deste procedimento, informações complementares que lhe tenham permitido melhorar a sua visão sobre o tema da utilização dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento.

3. RESULTADOS

As informações transmitidas pelos Estados-Membros dão conta de situações muito díspares, quer no que respeita às estratégias de desmantelamento, quer no que respeita às formas escolhidas para a gestão dos recursos financeiros. O quadro em anexo mostra um resumo da informação transmitida pelos Estados-Membros interrogados.

3.1 Estratégias de desmantelamento

a) Desmantelamento imediato

Seis Estados-Membros - a Alemanha, a Espanha, a Finlândia, a Itália, a Lituânia e a Eslovénia - decidiram uma estratégia de desmantelamento imediato após o encerramento da central nuclear. Essa escolha implica a disponibilidade de recursos financeiros muito importantes logo desde o início das operações de desmantelamento.

Será importante assinalar que a Lituânia é um caso particular, na medida em que as duas unidades da central de Ignalina haviam sido objecto de compromissos de encerramento antecipado negociados no contexto do processo de adesão à União Europeia. Com efeito, a Lituânia comprometeu-se a encerrar a unidade 1 da central nuclear de Ignalina até 2005 e a unidade 2 o mais tardar em 31 de Dezembro de 2009. Esses compromissos de encerramento foram incluídos no protocolo n.º 4 ao Acto de Adesão que entrou em vigor em 1 de Maio de 2004. Tendo em conta a herança do passado e a proximidade da data de encerramento, a Lituânia não estava em condições de enfrentar sozinha esta situação, o que levou à criação, em 2001, de um fundo internacional específico para o desmantelamento da central de Ignalina, gerido pelo Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD). A União Europeia é o maior contribuinte para esse fundo. Por outro lado, a fim de tomar em consideração o carácter excepcional desse encerramento, a União aceitou, por solidariedade para com a Lituânia, criar um financiamento comunitário no âmbito das perspectivas financeiras 2007-2013. Nesse contexto, será importante salientar que a Comissão adoptou, em 29 de Setembro de 2004, uma proposta de regulamento que visa proceder a esse financiamento.

b) Desmantelamento diferido

Quatro Estados-Membros - a Hungria, os Países Baixos, a República Checa e a Eslováquia - optaram por uma estratégia de desmantelamento diferido. Essa opção significa que não é necessário prever, logo a partir do encerramento da central, montantes tão importantes como no caso do desmantelamento imediato. Com efeito, a instalação ficará encapsulada durante vários anos para permitir a diminuição dos níveis de radioactividade. Nesses casos, será fundamental garantir que o modo de gestão escolhido permita assegurar que os recursos financeiros adequados estejam disponíveis quando chegar o momento em que forem necessários.

A central de Bohunice IV, na Eslováquia, também foi objecto de um compromisso de encerramento antecipado no quadro do processo de alargamento. As unidades 1 e 2 desta central deverão ser encerradas, respectivamente, o mais tardar em 31 de Dezembro de 2006 e em 31 de Dezembro de 2008. As consequências desse encerramento antecipado foram tratadas no mesmo espírito que presidiu ao caso da Lituânia. Foi criado um fundo internacional gerido pelo BERD, e a União aceitou igualmente prever um financiamento comunitário no âmbito das perspectivas financeiras para 2007-2013. Em 29 de Setembro de 2004, a Comissão adoptou uma proposta de regulamento destinado a criar esse financiamento.

Quatro outros Estados, a Bélgica, a França, o Reino Unido e a Suécia, ainda não optaram por uma estratégia definitiva para o desmantelamento.

3.2 Gestão dos recursos financeiros

a) Gestão externa

Dez Estados-Membros, designadamente a Espanha, a Finlândia, a Hungria, a Itália, a Lituânia, os Países Baixos, a República Checa, a Eslováquia, a Eslovénia e a Suécia, decidiram aplicar um modo de gestão externa, ou seja, distinto das contas do operador nuclear.

Este é o modo de gestão que oferece a maior transparência e provavelmente também as melhores garantias quanto à utilização final dos recursos financeiros, nomeadamente em caso de falência do operador.

b) Gestão interna

Nos casos da Alemanha e da França, os recursos financeiros destinados ao desmantelamento estão inscritos nas contas dos fornecedores de energia eléctrica sob a forma de provisões. Este modo de gestão permite uma utilização muito flexível dos recursos, reunindo numa única entidade, neste caso o operador nuclear, todas as responsabilidades financeiras e técnicas.

No entanto, este modo de gestão não garante a mesma transparência que a gestão externa nem permite garantir, a priori, que os recursos estejam disponíveis quando necessários ou que esses mesmos recursos não possam ser utilizados para fins diferentes daqueles para que foram criados. Em termos técnicos, as possibilidades de utilização desses recursos são muito vastas e poderiam eventualmente resultar em práticas anti-concorrenciais no quadro do mercado interno da electricidade.

c) Outros modos de gestão

A Bélgica escolheu uma solução original. Até 2003, os recursos financeiros estavam incluídos nas contas do operador nuclear. Desde a Lei de 11 de Abril de 2003 [2], esses recursos continuam a constar das contas do operador nuclear, mas agora sob a forma de provisões sobre as quais o Estado detém uma “golden share”, que lhe permite opor o seu veto sempre que considere que a gestão pretendida pode comprometer a garantia de disponibilidade dos recursos financeiros.

No caso do Reino Unido, a situação é diferenciada em função do operador nuclear. No caso da BNFL, os recursos financeiros são mantidos nas contas internas mas são geridos de forma específica e distinta da política geral de investimentos da empresa. O Governo britânico prevê para breve a sua transferência para a “Nuclear Decommissioning Authority” [3]. No caso da British Energy, a situação é mais complexa devido à reestruturação da empresa. Um novo fundo deverá ser criado com a contribuição do Estado, mas o regime ainda precisa de diversas autorizações da parte das autoridades britânicas. Interessa aqui salientar que esse mesmo regime já foi aprovado a nível comunitário.

4. CONCLUSÕES

O desmantelamento das centrais nucleares é uma questão que vai assumir crescente importância nos próximos anos. Com efeito, será razoável esperar que, até 2025, 50 a 60 dos 150 reactores actualmente em operação na União Europeia pós-alargamento tenham de ser desmantelados.

O financiamento do desmantelamento é uma questão complexa, que pode ser encarada de diversas formas. O objectivo principal dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento é garantir que essas operações possam ser realizadas no momento certo e respeitando um elevado nível de segurança nuclear. O desmantelamento de uma instalação nuclear que não se pudesse realizar em boas condições por falta de recursos financeiros adequados poderia ter consequências radiológicas importantes. Foi por essa razão que a Comissão preferiu tratar esta questão no âmbito do capítulo 3 do Tratado Euratom, relativo à protecção da saúde, no quadro da sua proposta de directiva para definição das obrigações de base e dos princípios gerais no domínio da segurança nuclear. As medidas relativas ao financiamento do desmantelamento deverão ser apreciadas em conformidade com o Tratado Euratom; no entanto, na medida em que não sejam necessárias para o cumprimento dos objectivos do Tratado Euratom, quando forem mais longe do que esses objectivos e quando falsearem ou ameaçarem falsear a concorrência no seio do mercado comum, deverão ser analisadas à luz do Tratado CE.

A Comissão considera que seria útil obter mais elementos da parte dos Estados-Membros, a fim de poder avaliar de forma mais concreta a situação do financiamento dos desmantelamentos na União pós-alargamento. Tendo em conta a situação muito díspar dos diversos Estados-Membros, será necessário tentar obter informações mais completas que permitam dispor de uma visão mais clara de elementos tão essenciais quanto o modo de cálculo dos custos de desmantelamento, a adequação dos recursos acumulados, a garantia de disponibilidade dos recursos no momento em que sejam necessários ou a forma de gestão desses recursos.

As diferenças que existem entre os Estados-Membros explicam-se, em grande medida, por razões históricas relacionadas com o contexto económico anterior à criação do mercado interno da electricidade, que veio aumentar a necessidade de transparência e de harmonização da gestão desses recursos financeiros. Logo, será necessário obter da parte dos Estados-Membros informações mais pormenorizadas e melhor estruturadas. Os contactos estabelecidos para a elaboração deste primeiro relatório serão portanto continuados de forma a criar uma metodologia que permita fazer as comparações pertinentes entre os Estados-Membros.

Este indispensável trabalho de fundo deverá permitir, a prazo, chegar a uma situação de harmonização dos métodos de financiamento do desmantelamento na União Europeia. Com efeito, a União deve garantir que os recursos constituídos sejam geridos em conformidade com o direito comunitário. Na actual situação jurídica, a Comissão pode intervir, pontualmente, para verificação de uma determinada situação, pelo que a sua intervenção pode ser classificada como reactiva, mas não pro-activa.

A Comissão considera indispensável, por um lado, definir as medidas mais adequadas para garantir que os recursos financeiros destinados ao desmantelamento das centrais nucleares estejam disponíveis no momento em que forem necessários, de maneira a que as operações de desmantelamento possam ser realizadas sem pôr em causa um elevado nível de segurança nuclear e, por outro, garantir que esses recursos sejam geridos com toda a transparência.

Para tal, enquanto se aguarda que o Conselho adopte instrumentos juridicamente vinculativos nos domínios da segurança nuclear e da gestão dos resíduos radioactivos, a Comissão conta apresentar em 2005, com base no Tratado Euratom, uma recomendação em que pedirá aos Estados-Membros que adoptem as disposições necessárias para:

– garantir que durante o período de exploração das centrais nucleares de potência sejam constituídos recursos financeiros que permitam manter um elevado grau de segurança nuclear durante as operações de desmantelamento;

– garantir que os recursos assim constituídos estejam disponíveis e sejam suficientes para fazer face, quando necessário, aos custos das operações de desmantelamento;

– garantir que esses recursos sejam utilizados para os fins para que foram criados e que sejam geridos de forma absolutamente transparente.

ANNEX

SUMMARY BY MEMBER STATE

COUNTRY | MODE OF FUND MANAGEMENT | POSSIBLE USE OF FUNDS | ESTIMATED NEEDS (Future or total) (ie past and future) | AMOUNT PRESENTLY AVAILABLE IN THE FUND | SOURCES OF FUND CONTRIBUTION | REMARKS |

LITHUANIA | Centralised (blocked) State Fund independent from plant operator | National fund: Decommissioning and radwaste management related including social consequencesIIDSF: decommissioning + consequential measures of early closure. | 1 Billion € | 69 Million € (2004) in National Fund (11-14 Million € annual contributions)IIDSF:285M € (1999 prices) for 2004-2006 period. | National Fund: 6 % of IgnalinaNPP revenues.IIDSF: EC + other donors, | Also contributions from International Ignalina Decommissioning Support Fund (IIDSF).Late established National Fund and annual contributions to it are insufficient to meet liabilities. |

SLOVAKIA | Centralised (blocked) State Fund independent from operator | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs. | 3.6 Billion € | State Fund (active since 1995) 317,94 M € as of 31.03.2004: IBDSF: 90 M € (2004-2006) | a) Contributions from nuclear operatorsb) Grants from State budgetc) Penalties imposed by Nuclear Regulatord) Interest from Fund deposits. | Also contributions from International Bohunice Decommissioning Support Fund (IBDSF) due to the consequences of early closure.of units 1 and 2. |

SWEDEN | Nuclear Waste Fund (managed by the State) independent from operator | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs. | 63 Billion SEK (2003 price level, 13 billions already spent) | 29 billion SEK (beginning of 2003) | Electricity price from nuclear origin | |

FINLAND | State Nuclear Waste Management Fund holds and manage funds independent from operator | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs.Contributors are entitled to borrow money from the fund against securities | 1.3 Billion € (2004) (future liabilities) | 1.3 Billion € (2004) (to cover all future liabilities) | Contributions from nuclear operators plus interest generated by the fund | |

SPAIN | State company ENRESA holds and manage fund independent from operators | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | Total 11.5 Billion € (2004 value) Decommissioning of NPPs only: 2.3 Billions € (2004 value) | 1.73 Billion € (31/12/2003) | Electricity price | |

SLOVENIA | External. Managed by a specific agency | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 1.2 Billion € | Slovenian Fund 104 Million € (end 2003) Croatia shall form its own decommissioning fund | Levy on the produced electricity | Decommissioning and disposal of radwaste and spent fuel is a joint responsibility in equal shares of Slovenia and Croatia |

ITALY | External. Managed by a State owned company: SOGIN also responsible for dismantling works | | 2.6 Billion € (2002) for power reactors plus 630 Million € (2002) for fuel cycle research plants. | | Levy on the price of electricity added to the resources accumulated by ENEL and already transferred to the fund | All nuclear plants already permanently shut down and in the process of decommissioning |

CZECH REPUBLIC | Dedicated Nuclear Account (NA) managed by the Ministry of Finance. Verification of cost estimates and withdrawal of funds from the NA monitored by State organisation: RAWRA independent from operators | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 860 Million € (1999) for decommissioning only1550 Million € (1999) for disposal of spent fuel and high level waste | | Electricity price | |

HUNGARY | Central Nuclear Financial Fund in a dedicated Treasury account, managed by the Hungarian Atomic Energy Authority independent from operators. A Public Agency (PURAM) is responsible for the D & WM activities | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 1.4 Billion € (2003) for decommissioning +1.7 Billion € (2003) for waste management including disposal | ~60 Millions € | Electricity price, contributions from radwaste producers and State central budget | |

NETHERLANDS | Funds for waste management transferred under 2002 agreement to the State together with ownership of responsible company COVRA.Operators have to make financial provisions for decommissioning requirements | Decommissioning, spent fuel and radwaste management and disposal related costs | 180 Millions € (present value) for spent fuel management and decommissioning of Dodewaard. 145Million € for dismantling of Borssele 1270 Million € for COVRA fund | 120 Million € (Dec. 2001) in Borssele fund Dodewaard fund under review | Contribution from nuclear operators and radwaste producers | Dodewaard out of operation since 1997. Borssele expected to be shut down in 2013 |

BELGIUM | Before the law of April 2003: Provisions within the books of the electricity producers (i.e. internal)After 11.04.2003:Funds in Nuclear Provision Company (in which the State has a golden share giving the right to veto) | Decommissioning costs.The nuclear provision company can lend up to 75% of the total amount to the nuclear operators at industrial interest rates. | Slightly higher than 12% of investment costs. | By the end of 2003 all past provisions have been transferred to the Nuclear Provision Company.Nuclear operators pay each year a contribution to cover at the end of industrial operation (i.e. at least 40 years) the discounted dismantling costs. | Electricity price. | Recent shifts towards a management of the fund more independent from operators. |

UNITED KINGDOM | There are three main nuclear operators: BE (private) and BNFL and UKAEA (public sector).There is not a single common regime for funding. BNFL: Internal not segregated fund but a Nuclear Liabilities Investment Portofolio earmarked for that purpose.BE: Internal independent Nuclear Generation Decommissioning Fund (NGDF).Under a new scheme presently under discussion a Nuclear Decommissioning Authority(NDA) would be responsible for securing the discharge of all public sector liabilities on civil public sector sites (i.e. owned by BNFL and UKAEA).Under a BE’s restructuring plan, pending EC approval, the NGDF would be subsumed within new Nuclear Liabilities Fund (NLF). | | BE’s estimated nuclear liabilities (as of 31.03.2003 discounted at 3% per annum): £ 3.3 Billion for contracted spent fuel liabilities and £ 1.0 Billion for uncontracted spent fuel liabilities.NDA’s estimated total undiscounted future expenditure on discharging nuclear liabilities : ~£ 50 Billion ( ~80% BNFL and 20% UKAEA liability share) | BE contributes around £ 18 Million per annum to the NGDF, which as of 31.03.2003 amounts to £ 334 Million. Under proposed BE’s restructuring plan , BE would contribute to the NLF: £ 20 Million a year for the 15 BE reactors( adjusted for inflation); £ 275 Million of new bonds; £ 150,000 per tonne/ U loaded into Sizewell B; and 65% of BE’s free cash flow. | Nuclear operators and Government contributions (historic spent fuel liabilities) | Recent shifts towards a management of the funds more independent from operators. |

GERMANY | Internal. Contingency reserves in operator’s accounts and tax deductible. | No constraints on the allocation of reserves except the due care principle. | 25 Billion € (decommissioning costs only) not including research reactors and those inherited from the former GDR. | | In tax balance sheet funds for decommissioning accumulated in equal instalments over 25 years and discounted at 5.5%.Radioactive waste management funds constituted in proportion to the generated radwaste and discounted also at 5.5% | |

FRANCE | Not separated Internal to the operator.EDF is fully responsible for its management.These provisions are tax deductible. | In addition to decommissioning the provisioned amounts have been used to reduce the company debt and to invest in new assets and to fund dedicated assets (bonds & equity) | Decommissioning cost estimated at 258.86 € (1998) per installed Kw. Decommissioning cost equal to 15% construction costs and discounted at 3%.Provision are calculated for 40 years operation and regularly re-evaluated. | Total provision at the end of 2003 for NPP’s decommissioning : 9.4 Billion €.End of fuel cycle provision: 13.9 Billion € (i.e. 10.2 Billion € for reprocessing and 3.7 Billion € for disposal of waste fuel) | Provisions in the operator’s (EDF) accounts. | |

[1] O L 16 de 23.1.2004, p 74.

[2] ei relativa às provisões criadas para o desmantelamento das centrais nucleares e para a gestão dos materiais cindíveis irradiados provenientes dessas centrais.

[3] rganismo público responsável pela definição da estratégia de desmantelamento no Reino Unido. A NDA deverá entrar em funcionamento em 1 de Abril de 2005.

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