COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU relativa à apresentação de uma proposta de directiva e de duas propostas de recomendação destinadas a facilitar a admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica na Comunidade Europeia

(apresentada pela Comissão)

1. Apresentação geral

1.1 Desenvolver a investigação para se tornar a economia do conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo

Desde o seu lançamento pela Comissão, em Janeiro de 2000, o Espaço Europeu da Investigação [1] constitui o eixo central da política de União Europeia em matéria de investigação. Tendo recebido o aval do Conselho Europeu de Lisboa em Março de 2000, o Espaço Europeu da Investigação tornou-se uma componente fundamental do novo objectivo estratégico da União Europeia para a próxima década, ou seja, tornar-se a economia do conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo. A realização deste objectivo exige uma estratégia global que prepare a transição para uma sociedade e uma economia baseadas no conhecimento. Um dos instrumentos privilegiados para a sua concretização consiste no apoio concedido à mobilidade dos investigadores, como foi sublinhado, nomeadamente, na resolução do Conselho de 10 de Dezembro de 2001. Nas suas conclusões de Lisboa, o Conselho Europeu « convidou o Conselho e a Comissão, em conjunto com os Estados-Membros se for caso disso, a tomar, até 2002, medidas de remoção dos obstáculos à mobilidade dos investigadores na Europa, bem como atrair e reter na Europa os talentos em matéria de investigação de alta qualidade » [2]. Esta vontade foi reiterada nas conclusões do Conselho de 26 de Novembro de 2002, em que se convidam os Estados-Membros, em cooperação com a Comissão, a reforçarem as acções empreendidas por forma a prosseguir o desenvolvimento do Espaço Europeu da Investigação, nomeadamente "facilitando e continuando a facilitar a entrada e a residência de investigadores de países terceiros". Esta preocupação é igualmente partilhada pelo Parlamento Europeu, nomeadamente num relatório de 9 de Maio de 2000 [3] e numa resolução de 18 de Maio de 2000 [4].

[1] COM(2000) 6, de 18 de Janeiro de 2000.

[2] Ponto 13 das conclusões.

[3] Relatório sobre a Comunicação da Comissão «Rumo a um Espaço Europeu da Investigação» (A5-0131).

[4] Resolução do Parlamento Europeu de 18 de Maio de 2000, relativa à Comunicação da Comissão «Rumo a um Espaço Europeu da Investigação» (A5-0131/2000), p. 40.

1.2 Favorecer a mobilidade dos investigadores na era da globalização

A mobilidade dos investigadores constitui um elemento fundamental da aquisição e da transmissão dos conhecimentos. A globalização da economia, cada vez mais assente no saber, confere uma importância cada vez maior à dimensão internacional da ciência. Esta preocupação, que foi recordada na Comunicação da Comissão intitulada «A dimensão internacional do Espaço Europeu da Investigação» [5], é igualmente um dos elementos fundamentais do sexto programa-quadro da Comunidade Europeia de acções em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração [6], mais particularmente do programa específico « Estruturação do Espaço Europeu da Investigação » [7], que deu um forte impulso à questão da mobilidade, encorajando tanto a mobilidade dos investigadores europeus para outras partes do mundo como a admissão e a deslocação de investigadores de países terceiros na União Europeia. Esta nova dimensão da investigação caracterizou-se, nomeadamente, por uma abertura substancial das possibilidades oferecidas aos nacionais de países terceiros para participarem no sexto programa-quadro. A abertura aos investigadores de países terceiros foi considerada um elemento fundamental do poder de atracção futuro da União Europeia enquanto pólo de investigação a nível mundial.

[5] COM(2001) 346, de 25 de Junho de 2001.

[6] JO L 232 de 29.8.2002, p. 1.

[7] JO L 294 de 29.10.2002, p. 44.

1.3 Necessidade de dispor de 700 000 investigadores até 2010

Através da actividade « Recursos humanos e mobilidade » [8] do sexto programa-quadro de investigação, a Comissão consagra nada menos do que 1 600 milhões de euros às suas acções a favor da formação, da mobilidade e do desenvolvimento da carreira dos investigadores. Esta abordagem baseia-se na constatação de que a União Europeia precisará de 700 000 investigadores suplementares até 2010 para dar resposta ao objectivo fixado no Conselho Europeu de Barcelona de consagrar 3% do PIB dos Estados-Membros às actividades de investigação e desenvolvimento tecnológico [9] antes do final da década. Esta necessidade deve ser satisfeita graças a uma série de medidas convergentes, como por exemplo o reforço da atracção dos jovens pelas áreas científicas na educação, a melhoria das perspectivas de carreira para os investigadores na União Europeia e o aumento das oportunidades em matéria de formação e de mobilidade. Todavia, dado que provavelmente a União Europeia não encontrará este número considerável de investigadores no seu território, paralelamente devem ser tomadas medidas para atrair mais investigadores de países terceiros.

[8] JO L 294 de 29.10.2002, p. 50.

[9] Comunicação «Investir na investigação: um plano de acção para a Europa», de 30 de Abril de 2003 (COM(2003) 226).

1.4 Um instrumento triplo

A presente iniciativa da Comissão comporta, simultaneamente, uma proposta de directiva e duas propostas de recomendação do Conselho. A primeira recomendação visa levar os Estados-Membros a adoptarem muito rapidamente algumas medidas práticas, já que o processo conducente à aplicação efectiva de uma directiva leva necessariamente vários anos e a adopção da directiva não permitirá, por si só, dar resposta no prazo previsto aos objectivos do Conselho Europeu supramencionados. Esta recomendação permitirá assim antecipar a transposição da directiva relativamente a certos aspectos, solicitando aos Estados-Membros a aplicação de medidas que vão no sentido da directiva e que facilitarão posteriormente a sua aplicação. Além disso, a apresentação desta recomendação justifica-se independentemente da directiva, já que abrange, juntamente com o reagrupamento familiar e a cooperação operacional, matérias que não são abordadas na proposta de directiva. A segunda recomendação aborda a questão mais específica dos vistos de curta duração, para dar resposta às necessidades específicas dos investigadores que, no âmbito dos seus trabalhos, são convidados a participar em conferências ou colóquios.

1.5 Desenvolver a parceria com os países terceiros

A admissão de um maior número de investigadores de países terceiros no seu território será favorável à União Europeia. Permitirá, nomeadamente, multiplicar as redes de cooperação e de parceria científica a nível mundial. Esta vontade de favorecer a admissão e a mobilidade dos investigadores deve, por outro lado, ter em conta a necessidade de prever medidas de acompanhamento para evitar o desenvolvimento de novas formas de fuga de cérebros em detrimento dos países menos desenvolvidos. Para além das medidas relativas à política dos vistos de curta duração, introduzidas na recomendação para favorecer a mobilidade internacional dos investigadores, e do convite endereçado aos Estados-Membros no sentido de velarem pela coerência das suas acções destinadas a favorecer o trabalho e a residência dos investigadores de países terceiros na União Europeia com a luta contra a fuga de cérebros em detrimento dos países emergentes ou em desenvolvimento, devem ser estudadas outras medidas no âmbito da parceria com os países de origem, as quais figuram nas conclusões da Cimeira de Tampere como elementos necessários para a instauração de uma política de migração global. A Comunidade já decidiu, no seu sexto programa-quadro de investigação, financiar mecanismos de reintegração dos investigadores no seu Estado de origem, sempre que estes provenham de países em desenvolvimento ou em transição [10], e estudará a possibilidade de adoptar outras medidas que favoreçam o desenvolvimento de « diásporas científicas » que reúnam investigadores expatriados que contribuam para o desenvolvimento do seu país de origem nos domínios científico, técnico e do ensino superior. A reflexão sobre esta questão progrediu a nível europeu com a Comunicação da Comissão « Integrar as questões ligadas à migração nas relações da União Europeia com países terceiros », de 3 de Dezembro de 2002 [11], com base na qual o Conselho adoptou, em 19 de Maio de 2003, conclusões sobre a questão da migração e do desenvolvimento em que convida a Comissão a apresentar um relatório e propostas concretas até ao final de 2004.

[10] Acções Marie Curie «Recursos humanos e mobilidade».

[11] COM(2002) 703.

2. Génese e compatibilidade das propostas com as outras iniciativas da Comissão

2.1. Propostas na linha da política europeia da investigação

A questão de uma maior abertura dos programas de investigação aos nacionais de países terceiros foi abordada desde o lançamento do Espaço Europeu da Investigação. Na sequência do mandato que lhe foi confiado no Conselho Europeu de Lisboa, durante o ano 2000, a Comissão criou um grupo de peritos de alto nível encarregado de identificar os obstáculos à mobilidade dos investigadores e de elaborar propostas para a sua remoção. Com base no relatório deste grupo, apresentado em 4 de Abril de 2001 [12], a Comissão adoptou, em 20 de Junho de 2001, uma Comunicação que propõe uma « Estratégia de mobilidade no Espaço Europeu de Investigação » [13], na qual formula uma série de propostas concretas, algumas das quais dizem respeito aos aspectos jurídicos e regulamentares, nomeadamente a ideia de criar um título de residência específico para os investigadores de países terceiros. A aplicação desta Comunicação permitiu desenvolver uma cooperação estreita entre a Comissão e os ministérios da justiça ou da administração interna dos Estados-Membros. Com base nas respostas a um questionário enviado aos Estados-Membros e aos países candidatos, que revelaram que nove dos quinze Estados-Membros tinham adoptado medidas destinadas a facilitar a admissão dos investigadores de países terceiros, mas que apenas dois deles tinham criado um procedimento específico de admissão, foram realizadas missões exploratórias complementares pela Comissão junto de certos Estados-Membros em 2003. Estas diligências permitiram à Comissão propor uma série de opções políticas que conduziram às presentes propostas de directiva e de recomendações, depois de terem sido discutidas com peritos dos Estados-Membros.

[12] http://europa.eu.int/comm/research/fp5/pdf/finalreportmobilityhleg.pdf

[13] COM(2001) 331.

2.2. Propostas que completam os instrumentos da política europeia em matéria de imigração

Na Comunicação relativa a uma «Politica da Comunidade em matéria de imigração », de 22 de Novembro de 2000 [14], a Comissão opta claramente por uma reabertura controlada dos canais de imigração legal em função de vários parâmetros e consoante as categorias de migrantes em causa. Entre estes parâmetros figuram as necessidades dos Estados-Membros. Esta perspectiva revela-se particularmente adaptada ao caso dos investigadores, uma categoria particular de migrantes altamente qualificados de que a União Europeia tem grande necessidade e de que beneficiará bastante com o seu acolhimento. Os investigadores figuram entre as pessoas que, por necessidade profissional, são levadas a deslocar-se com frequência e a instalar-se por períodos mais ou menos curtos em vários Estados diferentes ao longo da sua carreira: de um modo geral, beneficiarão dos progressos da política de migração europeia. O mesmo é válido para o visto uniforme de curta duração - que lhes permite deslocar-se livremente no espaço Schengen durante um período máximo de três meses - e para o direito de residência noutros Estados-Membros, que a directiva relativa ao estatuto dos residentes de longa duração reconhece, em certas condições, aos nacionais de países terceiros após cinco anos de residência legal [15].

[14] COM(2000) 757.

[15] Ver capítulo III - consagrado à residência nos outros Estados-Membros - da directiva relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, adoptada pelo Conselho em 25 de Novembro de 2003.

No entanto, a necessidade de regras comunitárias específicas para a admissão e mobilidade dos investigadores de países terceiros faz-se sentir para dar reposta aos desafios com que a União Europeia se defronta em matéria de investigação. A proposta de directiva relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente previu aliás expressamente a adopção de disposições comunitárias específicas para os investigadores [16]. A possibilidade de os investigadores de países terceiros admitidos na União Europeia procederem ao reagrupamento familiar constitui um aspecto essencial da problemática da mobilidade. Dado que o reagrupamento familiar dos nacionais de países terceiros acaba de ser objecto de uma directiva adoptada pela Conselho em 22 de Setembro de 2003 [17], esta questão não foi abordada na proposta de directiva, mas sim na primeira proposta de recomendação. A presente iniciativa completa a proposta de directiva relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de formação profissional ou de voluntariado [18], que abrange as pessoas que se inscrevem como estudantes num estabelecimento de ensino superior da União Europeia para aí realizarem uma tese de doutoramento. Os doutorandos, uma categoria específica de investigadores, são portanto excluídos do âmbito de aplicação da presente proposta, excepto se fizerem parte do pessoal de investigação do seu organismo de acolhimento a outro título (por exemplo, se tiverem um contrato de trabalho para realizar a sua tese). Todos os investigadores de países terceiros susceptíveis de ser admitidos na União Europeia são assim abrangidos por iniciativas legislativas, em conformidade com o compromisso assumido pela Comissão na sequência das alterações propostas pelo Parlamento Europeu relativamente aos investigadores não remunerados [19] na sua resolução legislativa de 3 de Junho de 2003 sobre a proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de formação profissional ou de voluntariado [20].

[16] COM(2001) 386 (JO C 332 de 27.11.2001, p. 248).

[17] Directiva 2003/86, de 22 de Setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (JO L 251 de 3.10.2003, p. 12).

[18] COM(2002) 548 (JO C 45 de 25.2.2003, p. 18).

[19] Um investigador não remunerado será abrangido pelo âmbito de aplicação da presente directiva desde que disponha de recursos suficientes para satisfazer as suas necessidades e as despesas de regresso, em conformidade com o nº 2, alínea b), do artigo 5º. É o caso, nomeadamente, dos estudantes inscritos num doutoramento num estabelecimento de ensino superior do seu país de origem que venham efectuar uma parte das suas investigações de doutoramento na União Europeia.

[20] PE 332.951, p. 46.