Parecer do Comité das Regiões Europeu — Semestre Europeu e política de coesão: alinhar as reformas estruturais com investimentos a longo prazo

(2019/C 275/01)

Relator : Rob JONKMAN (NL-CRE), membro do Conselho Executivo de Opsterland Texto de referência : Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento — Análise Anual do Crescimento para 2019: Para uma Europa mais forte num contexto incerto à escala mundial COM(2018) 770 final

RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

Introdução

1. O Semestre Europeu é o instrumento mais importante a nível da UE para a coordenação das políticas (sócio)económicas e orçamentais dos Estados-Membros, chamando-os a alinhar as suas políticas económicas e orçamentais com as recomendações específicas por país adotadas no contexto da UE. A Estratégia Europa 2020 funciona, neste contexto, como um quadro político para as recomendações. Estas são utilizadas pela Comissão Europeia para incentivar os Estados-Membros a executar reformas estruturais com vista a reforçar as suas economias, estimular o emprego e a inclusão social e melhorar as condições de investimento.

2. A partir das recomendações, os Estados-Membros desenvolvem as suas estratégias de investimento nacionais, que, juntamente com os programas nacionais de reformas (PNR) nacionais, são propostas como base para os projetos de investimento prioritários que devem receber apoio da UE e nacional. Deste modo, o Semestre Europeu influencia a elaboração de políticas pelas autoridades a nível da UE, nacional, regional e local ao longo de cada ano.

3. Durante o atual período de programação (2014-2020), a UE começou a aprofundar a coordenação entre o Semestre Europeu e os programas de coesão nos Estados-Membros e nas regiões. Um estudo recente da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) indica que os atuais Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) são pertinentes para aproximadamente 60 % de todas as recomendações específicas por país.

4. Para o próximo período de programação (2021-2027), a Comissão Europeia está empenhada numa coordenação mais vinculativa entre as recomendações específicas por país e os programas de coesão, a fim de aumentar a eficácia das intervenções financiadas através da política de coesão e alcançar resultados mais sustentáveis. Para o efeito, o Semestre Europeu de 2019 centrar-se-á mais na avaliação das necessidades de investimento, enquanto orientação para as decisões de programação para 2021-2027. A análise nos relatórios por país de 2019 examinará as necessidades de investimento em todos os países, incluindo — se for caso disso — as dimensões setoriais e regionais. Com base nesta análise, um novo anexo ao relatório por país apresentará as necessidades de investimento que sejam pertinentes para a política de coesão em 2021-2027.

5. Para os novos programas de coesão, a Comissão propõe, na sua proposta relativa ao Regulamento Disposições Comuns, que as recomendações específicas por país sejam tidas em conta pelo menos em duas fases: no início do período de programação e no âmbito da avaliação intercalar. Esta avaliação está prevista para 2025.

6. Na aprovação quer do contrato de parceria quer dos programas dos FEEI a Comissão deve ter explicitamente em conta as recomendações específicas por país.

7. Lamenta que, até à data, e tendo em perspetiva a apresentação das suas propostas de regulamentação para os novos programas de financiamento da UE a partir de 2021 e do novo ciclo de governação que se iniciará após as eleições europeias de maio de 2019, a Comissão não tenha avançado qualquer proposta de sucessor para a Estratégia Europa 2020, não obstante os apelos reiterados do Comité e do Parlamento e as observações críticas do Tribunal de Contas Europeu. Congratula-se, no entanto, com a publicação do Documento de Reflexão da Comissão Europeia — Para uma Europa sustentável até 2030, em 30 de janeiro de 2019, ao qual o CR dedicará pareceres separados sobre os aspetos relativos à governação e sobre a consecução dos objetivos ambientais e climáticos. Com efeito, para a Europa ser bem-sucedida na mudança de paradigma e alcançar a sustentabilidade até 2030, é necessário associar plenamente os órgãos de poder local e regional, uma vez que estes são responsáveis pela consecução de 65 % dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.

A posição do Comité sobre o Semestre Europeu no contexto da política de coesão

8. O Comité das Regiões remete para os seus pareceres e resoluções de 2017 e 2018 sobre o Semestre Europeu e o papel nele desempenhado pelos órgãos de poder local e regional, sobre a ligação à política de coesão e sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade, parceria e governação a vários níveis.

9. O Comité apoia a ambição da UE de estimular reformas nos Estados-Membros para promover a competitividade e o crescimento, aumentar a coesão económica, social e territorial e a convergência económica, bem como a resistência a choques externos que é fundamental para a estabilidade da área do euro ( 1 )

10. Tendo em mente essas reformas, o Comité preconiza um novo quadro estratégico para suceder à Estratégia Europa 2020. Esta nova estratégia constitui igualmente uma ocasião adequada para rever a governação do Semestre Europeu, dado que as regiões e os municípios (com raras exceções) geralmente não são associados, ou apenas marginalmente, à formulação dos PNR ( 2 ) , o que compromete a legitimidade democrática do Semestre Europeu.

11. O Comité salienta que até à data foi feito demasiado pouco para associar os órgãos de poder local e regional à elaboração de novos quadros estratégicos e dos programas nacionais de reformas. Uma forma de colmatar esta lacuna seria, por exemplo, mobilizar os conhecimentos especializados da rede de polos regionais que, sob a coordenação do Comité, recolherá, no período 2019-2020, as reações de vinte regiões sobre a aplicação da política da UE.

12. No que diz respeito ao Semestre Europeu, o Comité chama a atenção para o reduzido nível de apropriação e para a falta de capacidade administrativa a todos os níveis de governação para implementar com êxito as recomendações específicas por país. Neste contexto, a ausência de uma definição clara de reformas estruturais não beneficia o Semestre Europeu. Em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, só deveriam ser contempladas reformas estruturais que sejam importantes para a concretização dos objetivos dos Tratados, e as ações devem limitar-se ao necessário para cumprir esses objetivos e estar diretamente ligadas às competências da União ( 3 )

13. nível analítico (completando a Análise Anual do Crescimento, os PNR e as recomendações específicas por país com análises das tendências territoriais e do impacto territorial das políticas da UE) como ao nível operacional (assegurando uma participação mais ampla e sistemática dos órgãos de poder local e regional, com base em parcerias e na governação a vários níveis) No entender do Comité, a apropriação das recomendações específicas por país pode ser reforçada graças a uma maior implicação das regiões e dos municípios, para conferir uma dimensão territorial ao Semestre Europeu, tanto ao(completando a Análise Anual do Crescimento, os PNR e as recomendações específicas por país com análises das tendências territoriais e do impacto territorial das políticas da UE) como ao(assegurando uma participação mais ampla e sistemática dos órgãos de poder local e regional, com base em parcerias e na governação a vários níveis) ( 4 )

14. No que diz respeito à coordenação entre o Semestre Europeu, as recomendações específicas por país e a política de coesão, o Comité considera que a política de coesão é, em princípio, uma política autónoma e que o seu objetivo (coesão económica, social e territorial) deve ser perseguido de forma permanente. Para o efeito, cumpre ter em conta o grau de pertinência entre as recomendações específicas por país e os programas de coesão e a importância da cooperação entre autoridades nacionais, regionais e locais, no que toca tanto aos PNR como aos programas de coesão ( 5 )

A posição dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu e na política de coesão

15. O Comité constata que, apesar do vínculo entre o Semestre Europeu e os atuais programas de coesão, continua a não haver um mecanismo ao nível da UE que permita aos órgãos de poder local e regional participar de forma estruturada na elaboração dos PNR e das estratégias de investimento. Existe um Código de Conduta sobre Parcerias para a elaboração, execução e avaliação dos programas dos FEEI, bem como dos contratos de parceria. De acordo com este código de conduta, os órgãos de poder local e regional são parceiros diretos da Comissão e dos Estados-Membros na gestão partilhada da política de coesão.

16. O Comité salienta que as recomendações formuladas no quadro do Semestre Europeu dizem respeito sobretudo a domínios de política em que a UE e os Estados-Membros têm competências partilhadas e em que a UE só pode intervir em apoio dos Estados-Membros.

17. O Comité realça que a participação estruturada dos órgãos de poder local e regional deve tornar-se um elemento permanente do Semestre Europeu. Lamenta que a Análise Anual do Crescimento faça referência à participação dos parceiros sociais e dos parlamentos nacionais, mas não dos órgãos de poder local e regional, como foi o caso em 2018.

18. O Comité recorda que esta omissão contradiz os princípios da subsidiariedade (artigo 5. o , n. o 3, do TUE e Protocolo n. o 2), da governação a vários níveis e da parceria [ver artigo 6. o , relativo à parceria e à governação a vários níveis, da proposta de regulamento que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos, COM(2018)375 final], uma vez que as recomendações específicas por país influenciam diretamente, através da política de coesão, a formulação das políticas aos níveis local e regional e impõem, por isso, obrigações a esses níveis de governação nos domínios de política em que dispõem de poderes legislativos. Está igualmente em conflito com os princípios da Carta Europeia da Autonomia Local do Conselho da Europa.

19. O Comité remete, a este respeito, para a comunicação da Comissão sobre a subsidiariedade, de 23 de outubro de 2018 ( 6 ) , que reconhece, entre outras coisas, que os órgãos de poder local e regional diferem das outras partes interessadas na medida em que estão na primeira linha da aplicação do direito da União, e porque em muitos casos é possível ter mais devidamente em conta os pontos de vista dos parlamentos nacionais e regionais e dos órgãos de poder local e regional no processo legislativo.

20. Remete igualmente para a quarta recomendação do Grupo de Trabalho Subsidiariedade, Proporcionalidade e «Fazer menos com maior Eficiência», segundo a qual os Estados-Membros devem seguir as orientações da Comissão Europeia e colaborar de forma significativa com os órgãos de poder local na elaboração dos seus programas nacionais de reforma para implementar e fazer aplicar reformas estruturais no contexto do Semestre Europeu, a fim de melhorar a execução dessas reformas e a sua própria responsabilidade por essa execução ( 7 )

21. O Comité assinala, por isso, que a melhor maneira de evitar o incumprimento do princípio da subsidiariedade e de assegurar uma coordenação eficaz das políticas consiste em associar de forma estruturada os órgãos de poder local e regional ao Semestre Europeu, de harmonia com os princípios da parceria e da governação a vários níveis. A esse respeito, é preocupante que nas negociações no Conselho sobre o Regulamento Disposições Comuns tenha sido evocada uma flexibilização dos princípios da parceria e da governação a vários níveis, já que tal poderia comprometer a coordenação eficaz entre o Semestre Europeu e a política de coesão.

Rumo a recomendações específicas por país e a novos programas de coesão para 2021-2027

22. Tendo em conta a solicitação da Presidência romena de um parecer do Comité sobre o grau de flexibilidade para as regiões no âmbito da articulação dos programas de coesão e das recomendações específicas por país e sobre a forma como as regiões podem assumir um papel mais destacado no Semestre Europeu, o Comité salienta o seguinte:

23. O Comité congratula-se com o facto de a Análise Anual do Crescimento para 2019 abordar a dimensão regional da política europeia de investimento, mas observa que esta só é referida de forma limitada.

24. O Comité toma conhecimento de que os relatórios por país de 2019 contêm, pela primeira vez, uma avaliação das disparidades regionais, bem como «Orientações em matéria de investimento dos fundos da política de coesão 2021-2027» (anexo D) para cada Estado-Membro, as quais marcam o início do diálogo entre a Comissão e os Estados-Membros sobre a programação dos fundos da política de coesão para 2021-2027.

25. O Comité acolhe favoravelmente a observação, na Análise Anual do Crescimento para 2019, de que a Europa precisa de uma visão a longo prazo. Salienta que um conjunto comum de objetivos a longo prazo facilitará os compromissos necessários entre os objetivos do crescimento sustentável, da coesão, da inclusão social, da resiliência e da estabilidade macroeconómica, proporcionando aos Estados-Membros uma combinação viável e socialmente aceitável de investimentos e reformas estruturais.

26. A Comissão Europeia e os Estados-Membros devem, por isso, velar por que todos os níveis de governação sejam associados à elaboração dos relatórios por país e às recomendações específicas por país, através do levantamento da combinação de investimentos e reformas mais adequada para os seus países e regiões e à formulação das políticas nesse domínio, com base nos relatórios por país.

27. Neste contexto, o Comité reitera o seu apoio à criação de um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional, a fim de melhorar a governação do Semestre Europeu ( 8 ) . Importa que os órgãos de poder local e regional passem a ter um papel formal no processo do Semestre Europeu, permitindo que as recomendações específicas por país se traduzam, através do diálogo e da coordenação horizontal, em investimentos nos novos programas de coesão quando seja caso disso.

28. Frisa que o processo de programação dos novos programas de coesão começou já em 2019, com os relatórios por país, publicados em 27 de fevereiro de 2019 ( 9 ) , que abrem caminho para as recomendações específicas por país e os PNR, e que é por isso urgente assegurar a participação formal dos órgãos de poder local e regional no processo do Semestre Europeu. Para obviar a este problema, o atual Código de Conduta Europeu sobre Parcerias poderia passar a incluir o processo do Semestre Europeu.

29. Com vista à melhoria do papel dos órgãos de poder local e regional no Semestre Europeu, o Comité apoia iniciativas de recolha e divulgação de exemplos positivos de participação dos órgãos de poder local e regional nos PNR e nas estratégias de investimento.

30. A falta de implicação formal dos órgãos de poder local e regional no processo do Semestre Europeu pode redundar numa abordagem do topo para a base da programação dos novos programas da política de coesão, limitando de forma indesejável a margem de escolha ao nível local e regional e restringindo a flexibilidade. Por sua vez, isso pode contribuir para a falta de apropriação das recomendações específicas por país e impedir a boa execução dos novos programas de coesão. Tal contradiz o propósito da Comissão de tornar a política de coesão mais orientada para os resultados e de aumentar o valor acrescentado dessa política para a UE e os Estados-Membros.

Bruxelas, 10 de abril de 2019. O Presidente do Comité das Regiões Europeu Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Resolução do Comité das Regiões Europeu — As políticas económicas da área do euro e as perspetivas para a Análise Anual do Crescimento para 2019 (JO C 461 de 21.12.2018, p. 1).

(2) Resolução do Comité das Regiões Europeu — As políticas económicas da área do euro e as perspetivas para a Análise Anual do Crescimento para 2019 (JO C 461 de 21.12.2018, p. 1).

(3) Parecer do Comité das Regiões Europeu — Programa de Apoio às Reformas e Função Europeia de Estabilização do Investimento (JO C 86 de 7.3.2019, p. 335).

(4) Parecer do Comité das Regiões Europeu — Melhorar a governação do Semestre Europeu: um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional (JO C 306 de 15.9.2017, p. 24).

(5) Parecer do Comité das Regiões Europeu — Regulamento Disposições Comuns (JO C 86 de 7.3.2019, p. 41).

(6) COM(2018) 703 final.

(7) Relatório do Grupo de Trabalho Subsidiariedade, Proporcionalidade e «Fazer menos com maior Eficiência»: Subsidiariedade ativa. Uma nova forma de trabalhar (julho de 2018).

(8) Parecer do Comité das Regiões Europeu — Melhorar a governação do Semestre Europeu: um código de conduta para a participação dos órgãos de poder local e regional (JO C 306 de 15.9.2017, p. 24).

(9) https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_pt