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Bruxelas, 5.11.2008

COM(2008) 740 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Análise das relações UE-Rússia

{SEC(2008) 2786}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Análise das relações UE-Rússia

O Conselho Europeu extraordinário de 1 de Setembro de 2008 pediu ao Conselho que procedesse, com a Comissão, a uma análise atenta e aprofundada dos distintos aspectos das relações entre a União Europeia e a Rússia. Esta análise deve ser realizada na perspectiva da Cimeira UE-Rússia prevista para 14 de Novembro de 2008 e será discutida no CAGRE de 10-11 de Novembro; o CAGRE de 13-14 de Outubro de 2008 fez o ponto da situação do conflito entre a Rússia e a Geórgia.

A actual reflexão tem como pano de fundo uma série de acontecimentos que ensombraram profundamente as relações entre a UE e a Rússia: a violação da integridade territorial da Geórgia, através do uso da força e o reconhecimento unilateral da Abcásia e da Ossétia do Sul continuam a ser inaceitáveis; os princípios de política externa assumidos recentemente, nomeadamente o ressurgimento do conceito de esferas de influência, constituem motivo de preocupação.

A UE pode abordar com uma certa confiança a questão das suas relações com a Rússia. Do ponto de vista económico, a Rússia precisa da UE. A UE é um mercado importante para as suas exportações de matérias-primas, em especial a energia, e a Rússia gostaria de obter melhores condições para o comércio de materiais nucleares. A recente crise financeira sublinhou que a Rússia tem uma necessidade absoluta de modernizar e diversificar a sua economia. A UE é o parceiro natural para este processo e a principal fonte dos investimentos estrangeiros na Rússia. A Rússia deseja manter um diálogo com a UE para atingir os seus próprios objectivos, como por exemplo a abolição dos vistos ou a associação ao Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento da CE.

Tendo em conta o que precede, o objectivo da presente análise é examinar a complexa rede de interesses, total ou parcialmente partilhados pelas duas partes no âmbito das suas relações, e proceder a uma avaliação objectiva de quais são actualmente os interesses próprios da UE. O mandato recentemente aprovado para encetar as negociações de um acordo destinado a substituir o Acordo de Parceria e Cooperação (APC), bem como de um acordo de comércio livre, uma vez reunidas as condições necessárias, proporciona um quadro para perseguir e aprofundar esses interesses.

O documento de trabalho em anexo descreve minuciosamente a evolução da parceria UE-Rússia nos últimos anos, bem como as oportunidades e os desafios que se nos colocam para o futuro.

As relações UE-Rússia baseiam-se no Acordo de Parceria e Cooperação em vigor desde 1997, complementado em 2005 pelos quatro espaços comuns. O quadro institucional daí resultante funciona bem em vários aspectos, em especial a nível político, através do Conselho de Cooperação (actualmente Conselho Permanente de Parceria que se reúne a nível dos Ministros dos Negócios Estrangeiros).

Análise sucinta das relações UE-Rússia

As trocas comerciais e os investimentos entre a UE e a Rússia são consideráveis e tendem a aumentar, pelo que é do interesse de ambas as partes que esta tendência se mantenha. A Rússia é o nosso terceiro parceiro comercial mais importante, com taxas de crescimento que podem chegar aos 20% ao ano. Embora a energia seja um factor importante, registam-se também taxas de crescimento impressionantes no sector dos serviços. Com taxas de crescimento continuamente elevadas e uma nova classe média, a Rússia tornou-se um importante mercado emergente, muito próximo das nossas fronteiras e que abre novas perspectivas às empresas da UE. A UE é o principal investidor na Rússia, representando 80% do investimento estrangeiro acumulado; é, portanto, fundamental para nós que a economia continue a desenvolver-se, o que implica que, no futuro, os investimentos europeus sejam ainda mais significativos para dar resposta aos esforços de diversificação e de modernização da Rússia. Tal dependerá, no entanto, da capacidade da Rússia garantir o Estado de direito, através de um sistema judiciário verdadeiramente independente, capaz de assegurar a execução dos contratos. O facto de uma parte significativa das suas reservas cambiais ser expressa em euros faz da Rússia um dos mais importantes detentores de activos em euros do mundo. A Rússia não ficou indemne à crise financeira internacional e, tendo em conta a nossa interdependência económica, é importante manter um diálogo entre a União Europeia e a Rússia sobre a evolução dos acontecimentos.

Estas considerações conduziram a União Europeia a apoiar firmemente o pedido de adesão da Rússia à Organização Mundial do Comércio. Os argumentos a favor de uma adesão rápida à OMC em condições comerciais viáveis permanecem válidos, tanto mais que se fazem sentir sinais de um aumento do proteccionismo nos sectores da agricultura e dos recursos naturais. É necessário encontrar soluções urgentes para alguns diferendos comerciais, tais como os que dizem respeito às restrições impostas pela Rússia às exportações de madeira, a fim de evitar a deterioração das condições comerciais já por si difíceis.

Não obstante o forte incremento das trocas comerciais e dos investimentos UE/Rússia e os numerosos diálogos sectoriais instituídos no âmbito do Espaço Económico Comum, verificaram-se dificuldades em diversos domínios: procedimentos aduaneiros complicados, a questão do sobrevoo da Sibéria e a aplicação pouco coerente, por parte da Rússia, das normas sanitárias e fitossanitárias internacionais.

A interdependência no sector da energia é um elemento crucial das relações entre a UE e a Rússia. Os Estados-Membros da UE são grandes compradores de produtos energéticos e esta é uma realidade que não deverá mudar a curto e a médio prazo. As relações são de interdependência e não de dependência. As exportações para a UE contribuíram de forma significativa para as taxas de crescimento da Rússia. Contudo, a UE e a Rússia têm uma interpretação diferente dos conceitos de segurança energética e de acesso recíproco ao mercado. Embora a Rússia tenha sido até à data um fornecedor fiável de produtos energéticos, os diferendos com os Estados de trânsito e a insuficiência dos investimentos realizados a montante para fazer face ao aumento da procura suscitam preocupações quanto ao abastecimento futuro. Há muito trabalho por fazer para que ganhe vida uma verdadeira parceria energética, baseada nos princípios do Tratado da Carta da Energia, em especial a transparência, a reciprocidade e a não-discriminação. A cooperação, que tem lugar no âmbito do diálogo sobre a energia, abrange domínios tão amplos como os cenários e as estratégias no sector da energia, a evolução do mercado e a eficiência energética. Certos instrumentos importantes como o mecanismo de alerta rápido em matéria de energia poderiam ser reforçados.

No âmbito do Espaço Comum de Segurança Externa , o diálogo político é frequente e decorre a muitos níveis. A UE dialoga com a Rússia relativamente ao Irão, ao Médio Oriente, ao Afeganistão, aos Balcãs e a outras partes do mundo, bem como em instâncias internacionais como a ONU e a OSCE, a fim de desenvolver pontos de vistas e abordagens comuns. A cooperação no âmbito do processo de paz para o Médio Oriente e sobre a questão da não-proliferação no Irão tem dado resultados positivos. A UE e a Rússia têm um interesse comum na não-proliferação de armas de destruição maciça. A Rússia contribuiu recentemente para a missão da PESD da UE no Chade/República Centro-Africana. As posições relativamente ao Kosovo e à “vizinhança comum” permanecem muito distantes, sobretudo depois dos acontecimentos na Geórgia. A UE deveria elaborar uma posição comum sobre a proposta da Rússia para uma nova ordem europeia em matéria de segurança. A UE tem todo o interesse em prosseguir os esforços para melhorar a cooperação nestes domínios nos próximos anos. A Rússia é um protagonista geopolítico fundamental, cujo envolvimento construtivo nas questões internacionais é condição sine qua non para uma comunidade internacional eficaz.

Existe um diálogo UE-Rússia em matéria de política regional; na região de Kaliningrado, o regime de trânsito facilitado entre esta região e o continente tem funcionado bem. Além disso, a Rússia demonstrou de novo interesse na Dimensão Setentrional revista; na reunião ministerial de 27 de Outubro deram-se passos importantes e existe a possibilidade de incluir as questões relativas ao Árctico no diálogo regular entre a UE e a Rússia.

Os direitos humanos são um tema que gera preocupação. Existe um sentimento generalizado de que se está a acentuar o fosso relativamente aos compromissos comuns assumidos junto do Conselho da Europa e da OSCE.

A UE recorda à Rússia os compromissos por ela assumidos, nomeadamente no âmbito do APC. As consultas com a Rússia em matéria de direitos humanos têm lugar duas vezes por ano. Embora o seu impacto seja bastante limitado, a última sessão realizou-se num clima aberto e construtivo. É importante consolidar o que já foi alcançado até agora.

Os interesses da UE no âmbito do Espaço Comum de Justiça, Liberdade e Segurança coincidem frequentemente com os da Rússia, como demonstram os acordos sobre a facilitação da emissão de vistos e sobre a readmissão concluídos entre a CE e a Rússia (em vigor desde 1 de Junho de 2007), o plano de cooperação conjunto 2007-2010 entre a FRONTEX e a polícia de fronteiras russa, a cooperação entre o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência e o Serviço Federal da Federação da Rússia para o controlo do tráfico de estupefacientes, bem como entre a Europol e as autoridades policiais russas.

O Acordo UE/Rússia sobre a facilitação da emissão de vistos, o primeiro a ser concluído pela UE e um país terceiro, destinava-se a facilitar os trâmites dos viajantes, incluindo os da própria UE. O Acordo de Readmissão constitui, por seu lado, um contributo importante para a luta contra a migração ilegal. A maior cooperação no domínio da liberdade, da segurança e da justiça ajuda a enfrentar de forma mais eficaz certas ameaças, como o terrorismo e a criminalidade organizada. Em termos gerais, é importante que a cooperação se baseie no respeito pelos direitos humanos e na promoção do Estado de direito.

Os contactos entre os cidadãos da UE e da Rússia estão a intensificar-se. Os programas de intercâmbio da UE em matéria de educação desenvolveram-se, assim como a cooperação entre cientistas no campo da investigação. Deveriam ser prosseguidos os esforços destinados a reforçar os contactos pessoais a todos os níveis. O desenvolvimento destes contactos e a consecução de objectivos específicos em domínios bem definidos contribuem para melhorar a compreensão e a confiança recíprocas.

O Espaço Comum de Investigação, Educação e Cultura caracteriza-se por um forte interesse mútuo. A cooperação no domínio da investigação é regida pelo acordo CE-Rússia de cooperação científica e tecnológica (em vigor desde 2004) que expira em 2009 e cuja renovação está a ser preparada. Vários organismos da Federação da Rússia, que beneficiam de uma contribuição comunitária de aproximadamente 29 milhões de euros, participam em todo os subprogramas temáticos do 7.º Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento (7.° PQ). Acrescem os acordos de cooperação entre a EURATOM e a Rússia sobre a segurança nuclear e sobre a fusão nuclear controlada, ambos concluídos em 2002 por um período inicial de 10 anos. A Rússia manifestou interesse em participar no 7.º PQ com o estatuto de associado. No domínio da educação a Rússia está envolvida no processo de Bolonha e participa em diversos programas financiados pela UE. Neste âmbito, o Instituto de Estudos Europeus de Moscovo, financiado conjuntamente pela Rússia e pela CE, constitui um projecto importante. A cooperação cultural foi iniciada com o lançamento do processo de Kajaani em 2006 e a primeira reunião do Conselho Permanente de Parceria em matéria de cultura realizou-se em Outubro de 2007. O seguimento dado a este processo é bastante decepcionante, uma vez que o plano de acção cultural não registou avanços significativos.

A Rússia recebe assistência financeira de uma série de instrumentos financeiros comunitários. O IEVP destina-se a apoiar a execução dos roteiros relativos aos quatro espaços comuns e à região de Kaliningrado. O facto de a Rússia se ter comprometido a co-financiar sete programas de cooperação transfronteiriça no âmbito do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP) para o período 2007-2013 constitui uma evolução positiva. Em contrapartida, foi mais difícil chegar a um entendimento no que respeita à execução da assistência financeira.

Próximas etapas

Seria útil que a UE e a Rússia conseguissem discutir abertamente e de forma construtiva sobre as questões em que existe desacordo, uma condição essencial para uma parceria sólida e baseada na confiança. Devemos esforçar-nos por melhorar a nossa capacidade de gerir as divergências, perseguindo simultaneamente os nossos objectivos comuns. O Conselho Europeu condenou a decisão unilateral da Rússia de reconhecer as regiões separatistas da Geórgia e manifestou a sua extrema preocupação ante a reacção desproporcionada da Rússia durante o conflito. Embora se mantenha firme nos seus princípios e rejeite liminarmente o uso da força, a UE tem interesse em colaborar com a Rússia com redobrado empenho para resolver os conflitos nas regiões vizinhas comuns. Para o efeito, é preciso que a UE dê provas de vontade e de capacidade para actuar em uníssono, conjugando os instrumentos comunitários com os instrumentos da PESC/PESD. A este respeito, é encorajador o modo como foi gerido o conflito deste Verão e as suas consequências, como o é também a retirada das forças russas das zonas adjacentes da Ossétia do Sul e da Abcásia, embora ainda haja muito a fazer.

A UE espera que o novo acordo UE-Rússia forneça um quadro global juridicamente vinculativo que se aplique a todos os aspectos importantes das relações entre as partes, com base nos nossos interesses recíprocos e nos compromissos internacionais assumidos pela UE e pela Rússia, nomeadamente a promoção do respeito pelos direitos humanos e do Estado de direito. Além disso, a fim de consolidar a nossa interdependência económica crescente seria do interesse da UE e da Rússia criar uma zona de comércio livre.

Estas negociações devem prosseguir, em primeiro lugar porque a UE poderia assim preservar os seus próprios interesses relativamente à Rússia e, em segundo, porque as negociações constituem a melhor maneira de dialogar com a Rússia com base numa posição única. Quando a UE fala a uma só voz e actua em uníssono, a Rússia toma nota e a UE pode influenciar o curso dos acontecimentos. O mandato aprovado por unanimidade para as negociações do novo acordo UE-Rússia constitui um importante instrumento para perseguir os nossos objectivos de forma concertada.

Pelas razões acima expostas, a Comissão considera que as próximas sessões de negociação deveriam ser agendadas desde já. O CAGRE de 10 de Novembro é a ocasião para que os Estados-Membros cheguem a acordo quanto à base a partir da qual deverão prosseguir as negociações, no contexto do adiamento decidido nas Conclusões do Conselho Europeu de 1 de Setembro.

Deve ficar claro que, em conformidade com as Conclusões do Conselho Europeu, a UE não aceita o status quo na Geórgia. O processo de Genebra deve continuar o seu importante trabalho com base nos acordos de 12 de Agosto e de 8 de Setembro relativos à segurança e à estabilidade na região e ao regresso dos refugiados e das pessoas deslocadas no interior do país, devendo a integridade territorial da Geórgia ser restabelecida. A análise das relações entre a UE e a Rússia deve ser um processo em constante evolução. Como acordado anteriormente, a Comissão e o Conselho devem continuar a discutir o contexto geral das relações UE-Rússia à medida que avançam as negociações.