Relatório Especial Garantia para a Juventude 
da UE: foram tomadas 
as primeiras medidas, 
mas preveem-se riscos 
de execuçãoPT 2015  n.º 03
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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PDF ISBN 978-92-872-2020-2 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/07996 QJ-AB-15-002-PT-N
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Garantia para a Juventude 
da UE: foram tomadas 
as primeiras medidas, 
mas preveem-se riscos 
de execução
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 03
Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida ‑
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri Gre ‑
then — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efetuada 
sob a responsabilidade do membro do TCE Iliana Ivanova, com a colaboração de Tony Murphy, chefe de gabinete; Mihail 
Stefanov, assessor de gabinete; Emmanuel Rauch, chefe de unidade; Valeria Rota, chefe de equipa; Kristina Maksinen, 
auditora e Paolo Pesce, auditor.
Da esquerda para a direita: P . Pesce, T. Murphy, I. Ivanova, M. Stefanov, K. Maksinen, E. Rauch.

03
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
 Glossário
I – V Síntese
1 – 23 Introdução
1 – 8 Desemprego dos jovens na UE
9 – 10 Papel da UE na política de emprego
11 – 13 Garantia para a Juventude: uma medida para apoiar os jovens na procura de um emprego e uma 
reforma estrutural para melhorar a transição da escola para o mundo profissional
14 – 23 Financiamento do instrumento de Garantia para a Juventude
24 – 26 Âmbito e método da auditoria
27 – 84 Observações
27 – 43 A Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros no estabelecimento 
do instrumento de Garantia para a Juventude
29 – 31 Orientações da Comissão sobre a conceção do instrumento de Garantia para a Juventude apresentadas 
aos Estados-Membros cinco meses após a Recomendação do Conselho
32 – 35 A Comissão realizou uma avaliação abrangente e oportuna dos projetos de Planos de Implementação 
apresentados pelos Estados-Membros
36 – 37 A avaliação realizada pela Comissão identificou muitas das insuficiências que afetam os projetos de Planos 
de Implementação
38 – 39 Nem todos os Estados-Membros apresentaram Planos de Implementação revistos na sequência da 
avaliação realizada pela Comissão
40 – 43 Avaliação dos Planos de Implementação efetuada pela Comissão não foi suficientemente coordenada com 
a sua avaliação das condicionalidades ex ante  para os programas operacionais do FSE/da IEJ
04 Índice
44 – 84 O Tribunal identificou alguns riscos para a execução eficaz do instrumento de Garantia 
para a Juventude
45 – 57 Risco de o financiamento total não ser adequado
58 – 64 Falta de definição de boa oferta de emprego pode comprometer a eficácia da Garantia para a Juventude
65 – 84 Quadro abrangente de acompanhamento e comunicação da Garantia para a Juventude ainda 
em desenvolvimento
85 – 91 Conclusões e recomendações
 Anexo I — Taxa de desemprego dos jovens (junho de 2014)
 Anexo II  — Estados-Membros elegíveis para financiamento pela IEJ
 Anexo III —  Avaliação pela Comissão dos Planos de Implementação da Garantia para 
a Juventude e das condicionalidades ex ante  da IEJ
 Respostas da Comissão
05
 Siglas e acrónimos
COEM : Comité do Emprego.
FSE : Fundo Social Europeu.
IEJ: Iniciativa para o Emprego dos Jovens.
NEET : [«(Young people) Not in Employment, Education or Training »] jovens que não trabalham, não estudam nem 
seguem uma formação.
OIT: Organização Internacional do Trabalho.
PIB: Produto interno bruto.
PO: Programa operacional.
RAE : Relatório Anual de Execução.
RDC : Regulamento Disposições Comuns: Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, 
de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento 
Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao 
Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu 
de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos 
Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
SPE : Serviços públicos de emprego.
SWD : Documento de trabalho dos serviços da Comissão ( Staff Working Document ).
TIC: Tecnologias da informação e da comunicação.
06
 Glossário
Antecipação orçamental : no âmbito da IEJ, a antecipação orçamental significa que o respetivo orçamento total 
ficará disponível para desembolso durante os primeiros dois anos do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), em vez 
de ser repartido ao longo dos sete anos (2014‑2020).
Avaliações de impacto : as avaliações de impacto contribuem para o processo de tomada de decisão da UE 
através de uma recolha e análise sistemáticas de informações relativas às intervenções previstas, bem como de 
uma estimativa do seu impacto provável. Devem ser realizadas para todas as grandes iniciativas políticas (ou seja, 
as que são apresentadas na estratégia política anual ou, posteriormente, no programa legislativo e de trabalho 
da Comissão), com algumas exceções claramente definidas. Além disso, outras iniciativas importantes podem ser 
abrangidas pontualmente.
Condicionalidades ex ante : fatores críticos, concretos e predefinidos com precisão, que constituem um requisito 
prévio para a realização eficaz e eficiente de um objetivo específico de uma prioridade de investimento ou de uma 
prioridade da União, direta e efetivamente relacionados com a realização desse objetivo e com impacto direto 
sobre a mesma. Na elaboração de programas operacionais que recebem cofinanciamento dos Fundos Europeus 
Estruturais e de Investimento no período de programação de 2014‑2020, os Estados‑Membros devem avaliar se 
essas condicionalidades foram cumpridas. Caso contrário, será necessário elaborar planos de ação para assegurar 
o cumprimento até 31 de dezembro de 2016.
Fundo Social Europeu (FSE) : o Fundo Social Europeu visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia 
através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego (principalmente através de medidas de formação 
profissional), da promoção de um elevado nível de emprego e da criação de mais e melhores empregos.
Garantia para a Juventude : instituída pela Recomendação do Conselho de 22 de abril de 2013 relativa ao 
estabelecimento de uma Garantia para a Juventude, pretende assegurar que todos os jovens com menos de 
25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de 
quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados. A Garantia para a Juventude 
é uma reforma estrutural essencial, melhorando a colaboração entre as instituições para proporcionar resultados 
concretos para os jovens.
Grupo de ação para a juventude : em fevereiro de 2012, a Comissão e os oito Estados‑Membros com as taxas 
mais elevadas de desemprego dos jovens nessa data criaram grupos de ação para a juventude, com o objetivo 
de identificar medidas destinadas a utilizar o financiamento da UE (incluindo do FSE) ainda disponível no âmbito 
do período de programação de 2007‑2013 para apoiar as oportunidades de emprego para jovens e as pequenas 
e médias empresas.
Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ) : iniciativa que se destina a prestar apoio financeiro a regiões com 
taxas de desemprego dos jovens superiores a 25%, apoiando a execução da Garantia para a Juventude para reforçar 
e complementar as atividades financiadas pelo FSE. Financia atividades destinadas diretamente a jovens que 
não trabalham, não estudam nem seguem uma formação (NEET) com idade inferior a 25 anos (ou, nos casos em 
que os Estados‑Membros considerem importante, inferior a 30). O seu orçamento global ascende a 6 mil milhões 
de euros. O enquadramento estratégico da IEJ é constituído pelo Pacote relativo ao Emprego dos Jovens e, em 
especial, pela Recomendação relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude. A base jurídica da IEJ 
é proporcionada pelos regulamentos do FSE para 2014‑2020.
07 Glossário
NEET ( Young people not in employment, education or training ): jovens que não trabalham, não estudam 
nem seguem uma formação. Esta definição foi adotada pelo Comité do Emprego (COEM) em abril de 2010, para 
utilização no âmbito das Orientações Integradas Europa 2020. Inclui pessoas desempregadas que não estudam nem 
seguem uma formação e pessoas inativas que não estudam nem seguem uma formação.  
Por outras palavras, os NEET incluem tanto os desempregados como as pessoas inativas, enquanto as pessoas 
empregadas e/ou a receber educação formal ou informal estão excluídas desta categoria.
Organização Internacional do Trabalho (OIT) : agência das Nações Unidas que trata de questões relacionadas com 
o trabalho, especialmente as normas internacionais do trabalho. Dos 193 membros da ONU, 185 são membros da 
OIT. Ao contrário de outras agências especializadas das Nações Unidas, a Organização Internacional do Trabalho tem 
uma estrutura governativa tripartida, com representantes dos governos, empregadores e trabalhadores. A OIT é um 
dos principais fornecedores de estatísticas sobre o trabalho.
Plano de Implementação da Garantia para a Juventude : plano que define a forma como a Garantia para 
a Juventude será implementada a nível nacional, os papéis respetivos das autoridades públicas e de outros 
organismos, a forma como será financiada (incluindo a utilização de fundos da UE), o modo como os progressos 
realizados serão acompanhados e o calendário. Estes planos são elaborados pelos Estados‑Membros e não são 
adotados pela Comissão.
Programa operacional : um programa operacional (PO) define as prioridades e os objetivos específicos de um 
Estado‑Membro e a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional, público e privado) será 
utilizado durante um determinado período (em geral, sete anos) para financiar os projetos. Estes projetos devem 
contribuir para concretizar um determinado número de objetivos especificados ao nível do eixo prioritário do PO. 
Existem PO para cada um dos fundos do domínio da Coesão (ou seja, FEDER, FC e FSE). Um PO é elaborado pelo 
Estado‑Membro e tem de ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos 
a partir do orçamento da UE. Durante o período abrangido, os PO só podem ser alterados por acordo mútuo 
das duas partes.
Rede Europeia de Serviços Públicos de Emprego : rede criada na sequência de uma Decisão do Conselho e do 
Parlamento Europeu, com vista a otimizar a eficiência dos serviços públicos de emprego (SPE). É constituída pelos 
28 países da UE e pela Comissão Europeia. Tem por objetivo comparar o desempenho dos SPE através de análises 
comparativas, identificar as boas práticas baseadas em dados concretos e fomentar a aprendizagem mútua, 
promover a modernização e o reforço dos serviços prestados pelos SPE, incluindo o da Garantia para a Juventude, 
elaborar contributos para a Estratégia Europeia para o Emprego e as respetivas políticas nacionais para o mercado 
de trabalho.
Semestre Europeu : primeira fase do ciclo anual de orientação e supervisão da política económica da UE. Em 
cada Semestre Europeu, a Comissão Europeia analisa as políticas de reforma orçamental e estrutural de cada 
Estado‑Membro, formula recomendações e acompanha a respetiva execução. Na segunda fase do ciclo anual, 
designada por Semestre Nacional, os Estados‑Membros executam as políticas que acordaram.
08
 Síntese
I
A taxa de desemprego dos jovens com idade entre 15 
e 24 anos na UE, que se elevava a 22% em média em 
junho de 2014, representa um desafio significativo 
para todos os Estados‑Membros. A situação é crítica 
em alguns destes, onde o desemprego afeta entre um 
em dois ou um em três jovens, criando a perspetiva 
de uma geração perdida, com significativos custos 
socioeconómicos.
II
Em resposta ao agravamento da situação dos jovens 
desempregados, exacerbada pela crise económica 
e financeira, em 2012 a Comissão apresentou uma 
proposta de um instrumento de Garantia para a Juven ‑
tude que deu origem à adoção de uma Recomenda ‑
ção do Conselho em abril de 2013. Nesse documento, 
o Conselho recomendava que a Comissão e os 
Estados‑Membros estabelecessem uma «Garantia 
para a Juventude», com o fim de assegurar sistema ‑
ticamente, em toda a UE, que todos os jovens com 
menos de 25 anos beneficiam de uma «boa» oferta de 
emprego, educação contínua, aprendizagem ou está ‑
gio no prazo de quatro meses após terem terminado 
o ensino formal ou terem ficado desempregados.
III
O instrumento será financiado pelo orçamento da 
UE através do Fundo Social Europeu e de uma Inicia ‑
tiva para o Emprego dos Jovens criada para o efeito, 
com uma dotação estimada de 12,7 mil milhões de 
euros para 2014‑2020. Será preciso financiamento 
nacional complementar, uma vez que são necessárias 
reformas estruturais além das medidas destinadas 
a particulares.IV
A auditoria do Tribunal avaliou se a Comissão prestou 
apoio adequado aos Estados‑Membros no estabe ‑
lecimento dos seus instrumentos de Garantia para 
a Juventude, tendo examinado os possíveis riscos 
associados à execução. O Tribunal concluiu que 
a Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos 
Estados‑Membros. Contudo, identificou três poten ‑
ciais riscos para a execução eficaz do instrumento, em 
especial o caráter adequado do financiamento total, 
a definição de uma boa oferta e a forma de acompa ‑
nhamento e comunicação dos resultados utilizada 
pela Comissão.
V
O Tribunal formula as seguintes recomendações:
 ο Os Estados‑Membros devem apresentar uma sínte ‑
se clara e exaustiva dos custos de todas as medi ‑
das previstas para combater o desemprego dos 
jovens no âmbito do instrumento de Garantia para 
a Juventude, para que a Comissão possa avaliar as 
necessidades globais de financiamento.
 ο A Comissão deve promover um conjunto de 
atributos qualitativos a preencher para que os em ‑
pregos, aprendizagens e estágios sejam apoiados 
pelo orçamento da UE. Estes poderão basear‑se 
nos elementos que definem uma boa oferta incluí ‑
dos nas orientações da Comissão para a avaliação 
da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.
 ο A Comissão deve criar um sistema de acompanha ‑
mento abrangente para o instrumento de Garantia 
para a Juventude, que inclua tanto as reformas 
estruturais como as medidas destinadas a parti ‑
culares. Os resultados desse acompanhamento 
devem ser comunicados ao Parlamento Europeu 
e ao Conselho.
09
 Introdução
Desemprego dos jovens 
na UE
01 
Durante a última década, e em espe ‑
cial desde o início da crise económica 
e financeira, o número de pessoas 
desempregadas na UE aumentou 
consideravelmente. O risco de ficar 
desempregado é ainda maior para os 
jovens (15‑24 anos): por exemplo, uma 
vez que são menos experientes, os jo ‑
vens são muitas vezes o primeiro alvo 
da redução dos postos de trabalho. 
Em alguns Estados‑Membros, durante 
o pico da crise económica e financeira, 
essas circunstâncias deram origem 
a uma situação em que a transição dos 
jovens da escola para o mercado de 
trabalho era quase impossível1.
02 
O desemprego dos jovens é igualmen ‑
te mais sensível ao ciclo económico 
do que o desemprego global e os 
jovens são também mais suscetíveis de 
trabalhar em setores económicos mais 
expostos a recessão económica, como 
os setores produtivo, da construção, 
do comércio a retalho ou da hotelaria. 
Nos últimos quatro anos, as taxas de 
emprego global dos jovens caíram três 
vezes mais do que as dos adultos. Se ‑
gundo o Fundo Monetário Internacio ‑
nal (FMI), cerca de 50% das alterações 
nas taxas de desemprego dos jovens 
na Europa explicam‑se por fatores cí ‑
clicos, mas, nos países em dificuldades 
na área do euro, 70% do aumento das 
taxas de desemprego resultam desses 
fatores2.03 
Em 2010, a Comissão lançou, no 
âmbito da estratégia «Europa 2020», 
a iniciativa emblemática «Juventude 
em Movimento»3, que defendia uma 
educação e formação de melhor quali ‑
dade, uma integração mais adequada 
no mercado de trabalho e uma maior 
mobilidade enquanto ferramentas 
para combater o desemprego dos 
jovens. A Comissão convidou ainda os 
Estados‑Membros a garantirem que 
todos os jovens têm um emprego, fre ‑
quentam um programa de aprendiza ‑
gem complementar ou outras medidas 
de ativação no prazo de quatro meses 
após a saída da escola e a assegurarem 
esta possibilidade sob a forma de uma 
«Garantia para a Juventude».
04 
Em dezembro de 2011, a Comissão 
propôs uma «Iniciativa Oportuni ‑
dades para a Juventude»4 e, em 
janeiro de 2012, anunciou que iria 
trabalhar em conjunto com os oito 
Estados‑Membros mais afetados 
pelo desemprego dos jovens, crian ‑
do grupos de ação para a juventude 
com vista a uma melhor utilização do 
financiamento da UE ainda disponível 
durante o período de programação 
de 2007‑2013.
05 
Em dezembro de 2012, no seu «Paco ‑
te relativo ao Emprego dos Jovens»5, 
a Comissão apresentou uma proposta 
de Recomendação do Conselho relati ‑
va ao estabelecimento de uma «Garan ‑
tia para a Juventude». Esta proposta foi 
adotada pelo Conselho de Ministros da 
UE em abril de 20136 e posteriormente 
aprovada pelo Conselho Europeu de 
junho de 20137.1 Centro Regional de 
Informação das Nações Unidas 
para a Europa Ocidental, 
«Jovens: os mais afetados pela 
crise financeira mundial» 
(http://www.unric.org ).
2 Fundo Monetário 
Internacional, Relatório por 
País n.º 14/199 « Euro Area 
Policies » (Políticas da área do 
euro), julho de 2014, Parte 
«Youth Unemployment in 
Europe: Okun’s Law and 
Beyond » (Desemprego dos 
jovens na Europa: para lá da 
Lei de Okun).
3 COM(2010) 477 final, de 
15 de setembro de 2010, 
«Juventude em Movimento».
4 COM(2011) 933 final, de 
20 de dezembro de 2011, 
«Iniciativa Oportunidades para 
a Juventude».
5 COM(2012) 729 final, de 
5 de dezembro de 2012, 
«Proposta de Recomendação 
do Conselho relativa ao 
estabelecimento de uma 
Garantia para a Juventude».
6 Recomendação do Conselho, 
de 22 de abril de 2013, relativa 
ao estabelecimento de uma 
Garantia para a Juventude 
(JO C 120 de 26.4.2013, p. 1).
7 Conclusões do Conselho 
Europeu, 
27‑28 de junho de 2013, EUCO 
104/2/13 ( http://www.
consilium.europa.eu ).
10 Introdução
Taxas de desemprego dos jovens (15 -24 anos) nos Estados -Membros da UE 
(junho de 2014)
Fonte: Eurostat.Figura 1
0 10 20 30 40 50 60Espanha
Grécia
Itália
Croácia
Chipre
Portugal
Eslováquia
Roménia
Irlanda
Polónia
França
Suécia
Bulgária
Bélgica
UE (28 países)
Lituânia
Letónia
Hungria
Finlândia
Eslovénia
República Checa
Reino Unido
Luxemburgo
Estónia
Dinamarca
Malta
Países Baixos
Áustria
AlemanhaDesemprego dos jovens na UE —Alguns números sobre a situação em 2014
Pouco menos de 5 milhões de jovens (com menos de 25 anos) estavam desempregados na UE‑28 em junho 
de 2014, dos quais mais de 3,3 milhões na área do euro, o que representa uma taxa de desemprego de 22% na 
UE. Mais de um em cinco jovens cidadãos da UE no mercado de trabalho não consegue encontrar um empre ‑
go; na Grécia e em Espanha essa relação é de um em dois.Caixa 106 
Em 2014, o desemprego dos jovens em 
toda a UE continuava em níveis preo ‑
cupantemente elevados (ver caixa 1  
e anexo I ).
07 
Além disso, existe um desfasamento 
enorme entre os países com as taxas 
de desemprego dos jovens mais eleva ‑
das e as menos elevadas (ver figura 1 ).Existe uma diferença de quase 50 pon ‑
tos percentuais entre o Estado‑Mem ‑
bro com a taxa mais baixa de desem ‑
prego dos jovens (Alemanha, com 7,8% 
em junho de 2014) e o que apresenta 
a taxa mais elevada (Espanha, com 
53,4% em junho de 2014).
11 Introdução
08 
O desemprego dos jovens tem igual ‑
mente um significativo custo so ‑
cioeconómico. Um estudo realizado 
em 2012 pela Eurofound8 concluiu que 
os jovens europeus com idade entre 15 
e 24 anos, que não trabalham, não 
estudam nem seguem uma formação 
(NEET) têm um custo estimado (em 
termos de subsídios de desemprego 
e de perda de rendimentos e receitas 
fiscais) de aproximadamente 153 mil 
milhões de euros por ano (cerca de 
1,2% do PIB da UE). Além disso, o de ‑
semprego dos jovens tem um custo 
a longo prazo para a economia, a so ‑
ciedade e as pessoas em causa, como 
o maior risco de desemprego futuro 
(em resultado de uma deterioração das 
competências e da desmotivação que 
decorrem do desemprego e da ina ‑
tividade prolongados) e de pobreza. 
Em 2014, um total de 7,5 milhões de 
jovens eram NEET.
Papel da UE na política 
de emprego
09 
O papel desempenhado pela UE na po ‑
lítica de emprego consiste em garantir 
a coordenação das políticas de empre ‑
go dos Estados‑Membros, definindo, 
nomeadamente, as diretrizes para 
essas políticas. A Comissão pode igual ‑
mente apoiar e, se necessário, comple ‑
tar as medidas nacionais de combate 
ao desemprego9.10 
No âmbito do Semestre Europeu, 
compete igualmente à Comissão 
propor recomendações ao Conselho, 
na sequência da supervisão multi ‑
lateral das políticas económicas dos 
Estados‑Membros, incluindo a política 
de emprego10. A Comissão considera 
essas recomendações, conhecidas por 
recomendações específicas por país, 
politicamente vinculativas, depois de 
aprovadas pelo Conselho Europeu. 
Em última análise, podem dar ori ‑
gem a sanções, caso sejam referentes 
a insuficiências consideradas como 
deixando os Estados‑Membros numa 
situação de desequilíbrio macroeconó ‑
mico e/ou de défice excessivo à qual 
o Conselho Europeu estima que o Esta ‑
do‑Membro em causa não deu poste ‑
riormente uma resposta suficiente11.8 Eurofound (2012), NEETs — 
Young people not in 
employment, education, or 
training: Characteristics, cost 
and policy responses in Europe 
(NEET — jovens que não 
trabalham, não estudam nem 
seguem uma formação:  
características, custos 
e respostas políticas na 
Europa), Serviço das 
Publicações da União 
Europeia, Luxemburgo.
9 N.º 2 do artigo 5.º e artigo 147.º 
da versão consolidada do 
Tratado sobre o 
Funcionamento da União 
Europeia (JO C 115 de 9.5.2008, 
p. 47).
10 Artigo 148.º da versão 
consolidada do Tratado sobre 
o Funcionamento da União 
Europeia (JO C 115 de 9.5.2008, 
p. 47).
11 Regulamento (UE) 
n.º 1176/2011 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
16 de novembro de 2011, 
sobre prevenção e correção 
dos desequilíbrios 
macroeconómicos (JO L 306 
de 23.11.2011, p. 25).
12 Introdução
Garantia para 
a Juventude: uma medida 
para apoiar os jovens na 
procura de um emprego 
e uma reforma estrutural 
para melhorar a transição 
da escola para o mundo 
profissional
11 
A Recomendação do Conselho formu ‑
lada em 2013 descreve o conceito de 
Garantia para a Juventude (ver caixa 2 ) 
e dirige recomendações específicas 
tanto aos Estados‑Membros como 
à Comissão relativas à criação e à exe ‑
cução da Garantia para a Juventude.
12 
Ao contrário de medidas anteriores, 
a Garantia para a Juventude pretende 
oferecer uma de quatro alternativas 
(emprego, aprendizagem, estágio ou 
formação permanente) a jovens que 
não trabalham, não estudam nem 
seguem uma formação em toda a UE, 
de forma sistemática. Segundo o Con ‑
selho, os Estados‑Membros devem 
executar a Garantia para a Juventude 
«em função das condições específicas 
nacionais, regionais e locais»12.13 
A execução da Garantia para a Juven ‑
tude exige uma combinação de medi ‑
das que podem ser executadas a curto, 
médio ou mais longo prazo. Embora 
alguns resultados relativos a medidas 
direcionadas para particulares possam 
ser alcançados rapidamente, outras 
medidas necessitarão de algum tempo 
para terem um impacto positivo. As re ‑
formas estruturais relativas a serviços 
públicos de emprego (SPE) e os ajusta ‑
mentos à legislação laboral constituem 
exemplos de medidas a longo prazo.
O que é a «Garantia para a Juventude»?
No âmbito da Garantia para a Juventude, os Estados‑Membros devem assegurar que todos os jovens com 
menos de 25 anos conseguem encontrar um «bom» emprego adequado à sua formação académica, compe ‑
tências e experiência, ou adquirir a formação académica, as competências e a experiência necessárias para 
encontrar um emprego no futuro através de aprendizagem, estágio ou formação permanente, no prazo de 
quatro meses após terem ficado desempregados ou terem terminado o ensino formal.Caixa 212 Recomendação n.º1 da 
Recomendação do Conselho, 
de 22 de abril de 2013, relativa 
ao estabelecimento de uma 
Garantia para a Juventude.
13 Introdução
Financiamento do 
instrumento de Garantia 
para a Juventude
14 
O instrumento de Garantia para a Ju ‑
ventude é financiado pelo orçamento 
da UE, em especial através da Iniciativa 
para o Emprego dos Jovens (IEJ)13 e do 
Fundo Social Europeu (FSE) para o pe ‑
ríodo de programação de 2014‑2020, 
e pelos orçamentos nacionais 
(ver  figura 2 ).O financiamento público pode ser 
complementado por financiamento 
privado (por exemplo, investimentos 
de empresas em regimes de apren ‑
dizagem ou estágios financiados por 
fundações privadas).13 Conclusões do Conselho 
Europeu, 
8 de fevereiro de 2013, EUCO 
37/13 ( http://www.consilium.
europa.eu ).Figura 2Síntese do financiamento da Garantia para a Juventude
Fonte: TCE.Fundo Social Europeu
(FSE)Financiamento NacionalFontes de ﬁnanciamento
Garantia para a Juventude
Boas ofertas de:
 Emprego – Educação contínua – Aprendizagem – EstágioIniciativa para o Emprego dos Jovens
(IEJ)
14 Introdução
Fundo Social Europeu
15 
O FSE é de longe a fonte de finan ‑
ciamento da UE mais importante 
para o instrumento de Garantia para 
a Juventude. Em fevereiro de 2015, 
a Comissão estimava que o financia ‑
mento pelo FSE irá totalizar cerca de 
9,5 mil milhões de euros, incluindo os 
3,2 mil milhões de euros necessários 
para igualar o financiamento pela 
IEJ, quando adequado (ver ponto 16). 
O FSE pode financiar medidas destina ‑
das especificamente a particulares e as 
que dizem respeito a reformas estrutu ‑
rais (ver caixa 3 ).
Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens
16 
Para complementar o apoio financeiro 
da UE disponível para as regiões em 
que as pessoas sentem mais dificulda ‑
des relacionadas com o desemprego 
dos jovens e a inatividade, o Conselho 
e o Parlamento Europeu acordaram em 
criar uma Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens (IEJ), no valor de 6,4 mil 
milhões de euros. O financiamento da 
IEJ inclui 3,2 mil milhões de euros de 
uma nova rubrica específica do orça ‑
mento da UE dedicada ao emprego 
dos jovens, que as dotações nacionais 
no âmbito do FSE devem igualar num 
montante de pelo menos 3,2 mil mi ‑
lhões de euros.Ao contrário do que sucede com a par ‑
te do FSE, a dotação específica para 
a IEJ não está sujeita à obrigatoriedade 
de cofinanciamento nacional14 e os 
custos suportados pelos Estados‑Mem ‑
bros desde 1 de setembro de 2013 são 
retroativamente elegíveis para reem ‑
bolso. O financiamento total da IEJ 
é antecipado, pelo que esses fundos 
estão disponíveis em 2014 e 2015. As 
despesas correspondentes devem ser 
realizadas até ao final de 2017 e 2018.Exemplos de atividades que podem ser apoiadas pelo FSE
São exemplos de atividades que podem ser apoiadas pelo FSE: o desenvolvimento de serviços especializados 
para jovens, a criação de balcões únicos [por exemplo, nos serviços públicos de emprego (SPE) e na Internet], 
bases de dados melhoradas, o apoio aos serviços de emprego e de orientação profissional nas escolas, as 
campanhas de sensibilização, o apoio a organizações de voluntariado que oferecem mentores, a criação de 
centros de análise e a elaboração de modelos de política.Caixa 3
14 N.º 3 do artigo 22.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1304/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro de 2013, 
relativo ao Fundo Social 
Europeu e que revoga 
o Regulamento (CE) 
n.º 1081/2006 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, p. 470).
15 Introdução
15 Artigo 18.º do Regulamento 
(UE) n.º 1304/2013.
16 Artigo 16.º do Regulamento 
(UE) n.º 1304/2013 e Anexo VIII 
do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
17 Artigo 16.º do Regulamento 
(UE) n.º 1304/2013.
18 Comissão Europeia, MEMO 
«The EU Youth Guarantee » 
(Garantia para a Juventude da 
UE), 8 de outubro de 2014.17 
A IEJ faz parte da programação global 
do FSE, sendo aprovada em progra ‑
mas operacionais específicos da IEJ, 
no âmbito dos programas operacio ‑
nais do FSE enquanto eixo prioritário 
ou até como uma parte de um eixo 
prioritário15.
18 
O apoio da IEJ concentra‑se em re ‑
giões com taxas de desemprego dos 
jovens superiores a 25% e nos jovens 
que não trabalham, não estudam nem 
seguem uma formação (NEET). Finan ‑
cia atividades destinadas diretamente 
a jovens com idade inferior a 25 anos 
ou, nos casos em que os Estados‑Mem ‑
bros considerem importante, inferior 
a 3016 (ver caixa 4 ).
19 
Vinte Estados‑Membros são elegíveis 
para financiamento pela IEJ (ver figu -
ra 3  e anexo II ), pois tinham regiões 
em que o desemprego dos jovens era 
superior a 25% em 201217.20 
Em 2014, a Comissão afirmou que, para 
que a Garantia para a Juventude se 
torne realidade, os Estados‑Membros 
também têm de dar prioridade às me ‑
didas de emprego dos jovens nos seus 
orçamentos nacionais18.
Exemplos de atividades que podem ser apoiadas pela IEJ
São exemplos de medidas que podem ser financiadas pela IEJ: a disponibilização de primeira experiência 
de emprego, o acompanhamento no emprego ( job coaching ) para particulares, medidas de mobilidade para 
aproximar as competências e os empregos, o apoio a empresas em fase de arranque para jovens empreende ‑
dores, o apoio direto a estágios e aprendizagens e a prestação de formação em competências digitais.Caixa 4
16 Introdução Figura 3Iniciativa para o Emprego dos Jovens  — Regiões elegíveis
Regiões elegíveis
SUÉCIA:
Mellersta Norrland, Norra Mellansverige, Sydsverige
BÉLGICA:
Hainaut Province, Liège Province, Région Bruxelles Capitale
IRLANDA:
Border, Midland and Western, Southern and Eastern
REINO UNIDO:
Inner London, Merseyside, South Western, Scotland, Tees Valley and Durham, West Midlands
FRANÇA:
Aquitaine, Auvergne, Centre, Champagne-Ardenne, Haute Normandie, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Mayotte, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion
PORTUGAL:
Alentejo, Algarve, Centro (PT), Lisboa, Norte, Região Autonoma da Madeira, Região Autonoma dos AçoresESPANHA:Andalucía, Aragón, Canarias, Cantabria,Castilla y León, Castilla-La Mancha, Catalunya,Ciudad Autónoma de Ceuta, Ciudad Autónoma de Melilla, Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Illes Balears, La Rioja, País Vasco, Principado de Asturias, Región de Murcia
ITÁLIA:
Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste
POLÓNIA:
Dolnoslaskie, Kujawsko-Pomorskie, Lódzkie, Lubelskie, Lubuskie, Maloposkie, Podkarpackie, Swietokrzyskie, Warminsko-Mazurskie, Zachodniopomorskie
REPÚBLICA CHECA:
Severozápad
HUNGRIA:
Dél-Alföld, Dél-Dunántúl, Észak-Alföld, Észak-MagyarországESLOVÁQUIA:
Stredné Slovensko, Východne Slovensko,
Západné Slovensko
ROMÉNIA:
Centru, Sud-Muntenia, Sud-Est
BULGÁRIA:
Severen tsentralen, Severoiztochen, Severozapaden, Yugoiztochen, Yuzhen tsentralen
ESLOVÉNIA:
Vzhodna Slovenia
CROÁCIA:
Jadranska Hrvatska, Kontinentalna Hrvatska
GRÉCIA:
Anatoliki Makedonia-Thraki, Attiki, Dytiki 
Ellada, Dytiki Makedonia, Ipeiros, Kentriki 
Makedonia, Kriti, Notio Aigaio, Peloponnisos, 
Sterea Ellada, Thessalia, Vorejo Aigaio
LETÓNIA, LITUÂNIA, CHIPRE
Fonte:  Serviço de Estudos do Parlamento Europeu.
17 Introdução
Papel da Comissão na criação, 
execução e acompanhamento 
da Garantia para a Juventude
21 
O papel desempenhado pela Comissão 
na criação, execução e acompanha ‑
mento da Garantia para a Juventude 
foi definido especificamente na Reco ‑
mendação do Conselho formulada em 
abril de 201319. A Comissão deverá, em 
especial:
 ‑ incentivar os Estados‑Membros 
a aproveitarem melhor o Fundo 
Social Europeu, de acordo com as 
prioridades de investimento do 
Fundo Social Europeu para o perío ‑
do de programação 2014‑2020, e, 
quando tal se justifique, a Iniciativa 
para o Emprego dos Jovens, para 
apoiar a implementação dos ins ‑
trumentos de Garantia para a Ju ‑
ventude enquanto mecanismos 
políticos para combater e prevenir 
o desemprego juvenil e a exclusão 
social;
 ‑ acompanhar a conceção, a im ‑
plementação e os resultados dos 
instrumentos de Garantia para 
a Juventude, através da super ‑
visão multilateral do Comité do 
Emprego (ver ponto 68) no âmbito 
do Semestre Europeu e do pro ‑
grama de trabalho anual da Rede 
Europeia dos Serviços Públicos 
de Emprego, analisar o impacto 
das políticas vigentes e dirigir, se 
necessário, recomendações especí ‑
ficas a cada um dos Estados‑Mem ‑
bros, com base nas orientações 
para as políticas de emprego dos 
Estados‑Membros.22 
Segundo a Recomendação do Con ‑
selho, em consonância com o Re ‑
gulamento Disposições Comuns 
para 2014‑2020, a Comissão e os Esta ‑
dos‑Membros asseguram a eficácia do 
FSE e da IEJ durante a sua preparação 
e execução, através de acompanha ‑
mento, avaliação e comunicação de 
informações20.
Avaliação pela Comissão dos 
Planos de Implementação da 
Garantia para a Juventude
23 
Na sequência da Comunicação da 
Comissão de junho de 2013 intitulada 
«Apelo à ação contra o desemprego 
dos jovens»21 e da reunião do Conse ‑
lho Europeu22, os Estados‑Membros 
comprometeram‑se a apresentar 
à Comissão um Plano de Implemen ‑
tação da Garantia para a Juventude. 
Os Estados‑Membros elegíveis para 
a IEJ deviam enviar estes documen ‑
tos até ao final de 2013 e os restantes 
em 2014. No âmbito do Semestre 
Europeu, a Direção‑Geral do Empre ‑
go, dos Assuntos Sociais e da Inclusão 
ficou incumbida de avaliar, em janeiro 
de 2014, os Planos de Implementação 
dos Estados‑Membros que estivessem 
disponíveis, de forma a poder apresen ‑
tar observações aos Estados‑Membros 
durante as reuniões bilaterais do Se ‑
mestre Europeu, em fevereiro de 2014.19 Recomendação do Conselho, 
de 22 de abril de 2013, relativa 
ao estabelecimento de uma 
Garantia para a Juventude.
20 N.º 9 do artigo 4.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
21 COM(2013) 447 final, de 
19 de junho de 2013.
22 Conclusões do Conselho 
Europeu, 27 e 
28 de junho de 2013, EUCO 
104/2/13 ( http://www.
consilium.europa.eu ).
18
 Âmbito e método 
da auditoria
24 
Com a presente auditoria, o Tribunal 
avaliou se a Comissão prestou apoio 
adequado aos Estados‑Membros no 
estabelecimento do instrumento de 
Garantia para a Juventude, tendo exa ‑
minado os possíveis riscos associados 
à execução.
25 
A auditoria incidiu sobre o período 
decorrido entre a adoção da Recomen ‑
dação do Conselho, em abril de 2013, 
e junho de 2014. Nessa data, a fase de 
conceção do instrumento de Garantia 
para a Juventude estava terminada, 
incluindo a apresentação dos Pla ‑
nos de Implementação pelos Esta ‑
dos‑Membros e posterior avaliação 
pela Comissão. Além disso, o Tribunal 
teve em conta informações adicionais 
fornecidas pela Comissão até fevereiro 
de 2015 (em especial, referentes ao 
financiamento estimado da UE afeta ‑
do à Garantia para a Juventude e ao 
desenvolvimento do sistema de acom ‑
panhamento). O objetivo da auditoria 
consistiu em identificar potenciais 
riscos que poderiam ter um impacto 
na execução do instrumento. Em fu ‑
turos relatórios, o Tribunal tenciona co ‑
brir igualmente questões relativas ao 
emprego dos jovens, incluindo a exe ‑
cução de iniciativas da UE ao nível dos 
Estados‑Membros.26 
A auditoria incidiu na avaliação pela 
Comissão dos Planos de Implementa ‑
ção de uma amostra de cinco Esta ‑
dos‑Membros: Irlanda, Itália, Lituânia 
e Portugal, que estavam também 
sujeitos aos grupos de ação para 
a juventude, e França. Relativamente 
a estes cinco Estados‑Membros, o Tri ‑
bunal repetiu a avaliação da Comissão 
e analisou tanto as observações que 
esta apresentou aos Estados‑Membros 
como o posterior seguimento que lhes 
foi dado. O Tribunal examinou igual ‑
mente, no caso dos Estados‑Membros 
relativamente aos quais as informa ‑
ções estavam disponíveis, a relação 
entre a avaliação dos Planos de Imple ‑
mentação e a avaliação das condicio ‑
nalidades ex ante  associadas à IEJ. Por 
último, o Tribunal avaliou o quadro da 
UE para acompanhar os progressos 
registados no sentido de alcançar uma 
execução eficaz do instrumento de 
Garantia para a Juventude e a respeti ‑
va comunicação.
19
 Observações
A Comissão prestou apoio 
adequado e oportuno aos 
Estados -Membros no 
estabelecimento do 
instrumento de Garantia 
para a Juventude
27 
A execução da Garantia para a Ju ‑
ventude exige reformas estruturais 
profundas dos sistemas de formação 
profissional, procura de emprego 
e educação para melhorar a transição 
da escola para o mundo profissional 
e a empregabilidade dos jovens. Além 
dessas reformas estruturais, a Garantia 
para a Juventude incentiva igualmente 
a utilização de uma vasta gama de me ‑
didas proativas destinadas a aumentar 
a procura pelo trabalho dos jovens. 
Estas medidas (como subvenções aos 
salários ou ajudas ao recrutamento, 
provisórias e bem orientadas, ou sub ‑
sídios de aprendizagem e de estágio) 
podem ajudar os jovens a entrar no 
mercado de trabalho e desenvolver 
ainda mais as suas competências.
28 
A Recomendação do Conselho oferece 
orientações em matéria de boas práti ‑
cas para a criação de um instrumento 
eficaz de Garantia para a Juventude. 
O Tribunal analisou até que ponto 
a Comissão incluiu esses critérios de 
boas práticas na sua avaliação dos 
Planos de Implementação da Ga ‑
rantia para a Juventude. Além disso, 
o Tribunal avaliou em que medida os 
Estados‑Membros tiveram em conta 
a análise efetuada pela Comissão aos 
projetos de Planos de Implementação 
e se a avaliação desses planos efetua ‑
da pela Comissão foi bem coordenada 
com a sua avaliação ex ante  dos PO do 
FSE/da IEJ.Orientações da Comissão 
sobre a conceção do ins -
trumento de Garantia para 
a Juventude apresentadas 
aos Estados -Membros cinco 
meses após a Recomendação 
do Conselho
29 
A análise efetuada pelo Tribunal 
revelou que a Comissão produziu 
orientações sobre a elaboração de um 
Plano de Implementação nacional, que 
divulgou aos Estados‑Membros em 
setembro de 2013, ou seja, cinco meses 
após a adoção da Recomendação do 
Conselho em abril de 2013. Essa nota 
de orientações incluía um modelo que 
abrangia os elementos fundamentais 
necessários para a elaboração de um 
plano de implementação abrangente, 
com base nos vários eixos da Reco ‑
mendação do Conselho:
 ‑ o contexto nacional e a forma 
como a Garantia para a Juventude 
poderia representar valor acres ‑
centado para as disposições atuais;
 ‑ construir estratégias de parceria;
 ‑ medidas de intervenção e ativação 
precoces;
 ‑ medidas de apoio à integração no 
mercado de trabalho;
 ‑ financiamento do instrumento de 
Garantia para a Juventude;
 ‑ contínua avaliação e melhoria das 
reformas e iniciativas.
20 Observações
30 
Além disso, a Comissão apoiou os 
Estados‑Membros através da publi ‑
cação de «Perguntas Frequentes» em 
dezembro de 2013 no sítio Internet 
dedicado à Garantia para a Juventu ‑
de e de vários documentos de apoio, 
como um documento de trabalho dos 
serviços da Comissão com informações 
pormenorizadas sobre o conceito de 
base da Garantia para a Juventude e os 
princípios que poderão contribuir para 
o seu sucesso. A Comissão organizou 
ainda eventos temáticos em outubro 
de 2013 e abril de 2014, tendo conse ‑
guido que todos os Estados‑Membros 
designassem um coordenador nacio ‑
nal da Garantia para a Juventude.
31 
Por conseguinte, o Tribunal considera 
que a Comissão prestou apoio oportu ‑
no aos Estados‑Membros. Esse apoio 
permitiu‑lhes iniciar a criação dos seus 
instrumentos nacionais de Garantia 
para a Juventude e apresentar os 
Planos de Implementação dentro do 
curto prazo acordado nas conclusões 
do Conselho de junho de 2013, ou seja, 
até ao final de 2013 para os Esta ‑
dos‑Membros elegíveis para a IEJ e até 
à primavera de 2014 para os restantes 
(ver anexo II ).A Comissão realizou uma 
avaliação abrangente 
e oportuna dos projetos 
de Planos de Implemen -
tação apresentados pelos 
Estados- Membros
32 
O Tribunal constata que a responsabi ‑
lidade pelos Planos de Implementação 
da Garantia para a Juventude é dos 
Estados‑Membros. A função da Comis ‑
são é realizar uma avaliação exaustiva, 
oportuna e coerente dos projetos 
de Planos de Implementação para 
identificar as insuficiências que podem 
afetar negativamente a possibilida ‑
de de concretizar uma Garantia para 
a Juventude eficaz. Com base nessa 
avaliação, os Estados‑Membros podem 
em seguida ajustar em conformidade 
os seus Planos de Implementação. Em 
especial, isso permitiria aos Esta ‑
dos‑Membros aproveitarem melhor 
o FSE e, quando tal se justifique, a IEJ 
e apoiar a implementação dos instru ‑
mentos de Garantia para a Juventude.
33 
O Tribunal examinou a avaliação dos 
Planos de Implementação nacionais 
realizada pela Comissão e analisou em 
que medida os Estados‑Membros rea ‑
giram posteriormente às insuficiências 
detetadas.
34 
O Tribunal constatou que a Comissão 
elaborou uma grelha de avaliação 
abrangente, que cobre os aspetos 
fundamentais da Recomendação do 
Conselho. Com base nessa grelha, 
a Comissão estava em condições de 
avaliar sistematicamente os projetos 
de Planos de Implementação apre ‑
sentados pelos Estados‑Membros. As 
avaliações eram em seguida sujeitas 
a controlos cruzados horizontais, com 
o objetivo de garantir a coerência dos 
28 Planos de Implementação.
21 Observações
35 
No que se refere aos Estados‑Membros 
abrangidos pelo presente relatório, 
a Comissão avaliou todos os Planos 
de Implementação examinados pelo 
Tribunal, estando em condições de 
apresentar observações a tempo das 
reuniões bilaterais que decorreram em 
fevereiro de 2014.
A avaliação realizada pela 
Comissão identificou muitas 
das insuficiências que afe -
tam os projetos de Planos 
de Implementação
36 
A avaliação realizada pela Comissão 
detetou várias insuficiências relativa ‑
mente às informações fornecidas pelos 
Estados‑Membros sobre aspetos fun ‑
damentais incluídos nos Planos de Im ‑
plementação nacionais. São exemplos 
dessas insuficiências a análise insufi ‑
ciente ou inexistente da inadequação 
das competências, a falta de definição 
da forma como as medidas previstas 
garantem que todos os jovens NEET 
serão alcançados e incoerências quan ‑
to ao que constitui uma boa oferta.
37 
Contudo, a Comissão não tratou de for ‑
ma exaustiva e coerente os seguintes 
aspetos que estão especificamente in ‑
cluídos na Recomendação do Conselho:
 ‑ Competências em TIC/digitais : 
a Comissão considerou que as 
competências em TIC encerram 
potencialidades importantes de 
criação de empregos sustentá ‑
veis23. Além disso, salientou que «o 
número de licenciados em TIC é in ‑
suficiente para preencher todas as 
vagas neste setor, onde, mesmo 
em tempos de recente turbulência 
económica, a procura de profis ‑
sionais de TIC tem vindo a crescer 
a uma taxa de 3% ao ano»24.Embora a Comissão tenha men ‑
cionado que os Planos de Imple ‑
mentação de Itália e da Lituânia 
não incluíam medidas destinadas 
a melhorar as competências em 
TIC/digitais, não fez o mesmo re ‑
lativamente à Irlanda e a Portugal, 
embora estes Planos de Imple ‑
mentação também não referissem 
essas competências.
 ‑ Obrigação mútua : a Recomenda ‑
ção do Conselho reconhece que 
«cabe aos próprios jovens uma 
quota‑parte de responsabilidade 
na procura de uma via para entrar 
na atividade económica». Em al ‑
guns Estados‑Membros, os jovens 
desempregados correm o risco 
de ver retirados ou reduzidos os 
subsídios de desemprego ou as 
prestações de assistência social 
caso não aceitem qualquer oferta 
razoável de emprego, aprendiza ‑
gem, estágio ou educação. Não ter 
em conta este princípio pode limi ‑
tar a eficácia de um instrumento 
de Garantia para a Juventude, uma 
vez que tem um efeito prejudicial 
no empenho dos participantes 
e reduz a responsabilidade dos Es ‑
tados‑Membros em apresentarem 
uma boa oferta. A Comissão não 
verificou a existência da obrigação 
mútua em nenhum dos Planos 
de Implementação examinados. 
O Tribunal constatou que, dos 
cinco Planos de Implementação 
examinados, apenas o da Irlanda 
incluía uma referência específica 
a este princípio.23 COM(2008) 868 «Novas 
Competências para Novos 
Empregos, Antecipar 
e adequar as necessidades do 
mercado de trabalho e as 
competências».
24 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão, 
SWD(2012) 409 final, p. 24.
22 Observações
 ‑ Aprendizagem mútua : a Re ‑
comendação do Conselho reco ‑
menda que os Estados‑Membros 
«promovam atividades de apren ‑
dizagem mútua à escala nacional, 
regional e local entre todos os 
intervenientes na luta contra o de ‑
semprego juvenil, a fim de melho ‑
rar a conceção e a implementação 
dos instrumentos de Garantia para 
a Juventude»25. A Comissão não 
avaliou este aspeto pertinente, que 
está ligado à relação custo‑eficácia 
da execução nos Estados‑Mem ‑
bros, e o Tribunal verificou que 
o princípio da «aprendizagem mú ‑
tua» não está incluído em nenhum 
dos Planos de Implementação exa ‑
minados, à exceção do de França.
Nem todos os Estados -Mem -
bros apresentaram Planos de 
Implementação revistos na 
sequência da avaliação reali -
zada pela Comissão
38 
Durante o processo de avaliação, a Co ‑
missão, quando adequado, solicitou 
por escrito aos Estados‑Membros 
abrangidos pelo presente relatório que 
prestassem esclarecimentos adicionais 
e/ou salientou as principais insuficiên ‑
cias detetadas nos respetivos Planos 
de Implementação. A Comissão organi ‑
zou igualmente reuniões bilaterais 
com os Estados‑Membros para deba ‑
ter as insuficiências detetadas. Além 
disso, realizou visitas técnicas a de ‑
terminados Estados‑Membros, para 
esclarecer várias questões e detetar 
problemas pendentes nos Planos de 
Implementação26.39 
Continuavam a existir várias insuficiên ‑
cias importantes nos Planos de Imple ‑
mentação depois das reuniões bilate ‑
rais e a Comissão solicitou informações 
adicionais a todos os Estados‑Mem ‑
bros. No caso dos Estados‑Membros 
examinados, a análise do Tribunal 
revelou que a Lituânia foi o único que 
se comprometeu a apresentar uma 
versão revista do Plano de Implemen ‑
tação27. Solicitou‑se a França, Itália 
e Portugal que apresentassem uma 
nova versão dos seus Planos de Imple ‑
mentação, mas estes recusaram por 
razões diversas. Por exemplo, segundo 
a Comissão, as autoridades italianas 
responderam que iriam concentrar‑se 
em elaborar cuidadosamente os PO 
pertinentes em vez de redigirem um 
novo Plano de Implementação.25 Recomendação n.º 25 aos 
Estados‑Membros.
26 Dos Estados‑Membros 
constantes da amostra 
auditada, apenas Itália 
recebeu uma visita técnica.
27 Além da Lituânia, 12 outros 
Estados‑Membros 
apresentaram Planos de 
Implementação revistos até 
junho de 2014 (Bélgica, 
Bulgária, Grécia, Espanha, 
Croácia, Hungria, Letónia, 
Países Baixos, Polónia, 
Roménia, Suécia e Eslováquia), 
na sequência do pedido da 
Comissão.
23 Observações
Avaliação dos Planos de 
Implementação efetuada pela 
Comissão não foi suficiente -
mente coordenada com a sua 
avaliação das condicionalida -
des ex ante  para os programas 
operacionais do FSE/da IEJ
40 
Segundo o RDC para o período de 
programação de 2014‑2020, os Esta ‑
dos‑Membros devem cumprir condi ‑
cionalidades ex ante  específicas, de 
modo a assegurar uma utilização eficaz 
e eficiente dos fundos da UE. O RDC28 es‑
tipula que a «avaliação do cumprimento 
pela Comissão deve limitar‑se aos crité ‑
rios definidos nas regras específicas dos 
fundos e no anexo XI, parte II, e deve 
respeitar as competências nacionais 
e regionais para decidir das medidas po ‑
líticas específicas e adequadas, incluin ‑
do o conteúdo das estratégias». A priori ‑
dade de investimento pertinente dos PO 
do FSE/da IEJ é a «integração sustentável 
no mercado laboral dos jovens, em 
especial os que não trabalham, não es ‑
tudam, nem se encontram em formação, 
incluindo os jovens em risco de exclusão 
social e de comunidades marginalizadas, 
incluindo através da concretização da 
Garantia para a Juventude».
41 
A Comissão avalia a coerência e a 
adequação das informações presta ‑
das pelo Estado‑Membro sobre as 
condicionalidades ex ante  específicas 
antes da adoção de um PO29. A condi ‑
cionalidade ex ante  aplicável à IEJ é a 
existência de um quadro estratégico 
para promover o emprego dos jovens, 
inclusive por via da implementação da 
Garantia para a Juventude30. O Tribunal 
considera que a avaliação realizada 
pela Comissão desta condicionalidade 
ex ante  específica aplicável à IEJ e a 
avaliação do Plano de Implementação 
devem ser estreitamente coordenadas, 
para garantir a harmonização entre 
o PO do FSE/da IEJ e o instrumento de 
Garantia para a Juventude.42 
O Tribunal analisou se as insuficiên ‑
cias detetadas pela Comissão durante 
a avaliação dos Planos de Implemen ‑
tação eram igualmente mencionadas 
quando a Comissão retirava conclu ‑
sões quanto ao cumprimento ou não 
das condicionalidades ex ante .
43 
O Tribunal constatou que a Comissão 
considerava as condicionalidades 
ex ante  relativas aos PO do FSE/da IEJ 
«cumpridas» apesar de avaliar os Pla ‑
nos de Implementação como «muito 
limitados» ou «parciais» (ver anexo III ). 
Na opinião do Tribunal, a Comissão 
perdeu uma oportunidade de garantir 
que os Estados‑Membros introduzem 
uma estratégia para o emprego dos jo ‑
vens, em conformidade com o respeti ‑
vo compromisso político com o instru ‑
mento de Garantia para a Juventude 
antes da aprovação dos PO do FSE/ /
da IEJ para o período de programação 
de 2014‑2020. Além disso, o exame 
do Tribunal revelou que os controlos 
realizados pela Comissão para a apro ‑
vação dos PO não abrangem a forma 
como os PO do FSE/da IEJ, em especial, 
contribuirão para a execução eficaz da 
Garantia para a Juventude.28 N.º 3 do artigo 19.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
29 N.os 1 e 3 do artigo 19.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
30 Anexo XI do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
24 Observações
O Tribunal identificou 
alguns riscos para 
a execução eficaz do 
instrumento de Garantia 
para a Juventude
44 
O Tribunal teve igualmente em conta 
se os potenciais riscos para a execução 
eficaz do instrumento de Garantia para 
a Juventude poderiam ser detetados 
ao examinar a avaliação realizada pela 
Comissão. Em especial, teve em conta 
o caráter adequado do financiamento 
da Garantia para a Juventude, a forma 
como é definida uma boa oferta e o 
acompanhamento do instrumento de 
Garantia para a Juventude.
Risco de o financiamento 
total não ser adequado
45 
A execução dos instrumentos de 
Garantia para a Juventude nos Es ‑
tados‑Membros será uma medida 
dispendiosa, especialmente tendo em 
conta a atual escala de desemprego 
dos jovens na UE. O Tribunal considera 
que só é possível determinar uma esti ‑
mativa global sólida do financiamento 
necessário para o instrumento de 
Garantia para a Juventude com base 
em valores fiáveis relativos ao custo 
da execução da Garantia para a Juven ‑
tude em cada Estado‑Membro. Além 
disso, as fontes de financiamento dos 
instrumentos nacionais de Garantia 
para a Juventude devem ser claras.46 
O Tribunal observa que o instrumento 
de Garantia para a Juventude pretende 
prestar apoio financeiro não só a jo ‑
vens (desempregados ou em risco de 
ficarem desempregados), mas também 
a reformas estruturais fundamentais 
a médio e longo prazo. É por conse ‑
guinte evidente que a Garantia para 
a Juventude exigirá um investimento 
substancial.
47 
Além disso, o montante de finan ‑
ciamento nacional disponibilizado 
para o instrumento de Garantia para 
a Juventude ainda não foi determina ‑
do na totalidade. Segundo a análise 
realizada pela Comissão dos Planos 
de Implementação apresentados 
pelos Estados‑Membros, nove31 dos 
28 Estados‑Membros não forneceram 
informações sobre o financiamento 
nacional previsto. Os restantes apre ‑
sentaram informações com graus de 
pormenor variáveis.
Não foi realizada uma avaliação 
de impacto relativa ao 
instrumento de Garantia para 
a Juventude
48 
Em princípio, todas as grandes inicia ‑
tivas orçamentais, legislativas e po ‑
líticas da Comissão com um impacto 
significativo devem ser objeto de uma 
avaliação de impacto32. As avaliações 
de impacto devem especificar os 
custos e benefícios das propostas, de 
que modo ocorrem e quem é afetado. 
Nos termos das diretrizes da Comissão, 
todos os impactos deverão ser quan ‑
tificados, nomeadamente em termos 
monetários, sempre que possível 
e adequado, com base em métodos 
rigorosos e dados fiáveis33.31 Estónia, Espanha, Finlândia, 
Irlanda, Luxemburgo, Malta, 
Polónia, Suécia e Reino Unido.
32 Relatório Especial n.º 3/2010, 
«A avaliação de impacto nas 
instituições da UE apoia 
o processo de tomada de 
decisão?», ponto 3 ( http://eca.
europa.eu ).
33 Comissão Europeia, Diretrizes 
sobre a avaliação de impacto, 
SEC(2009) 92.
25 Observações
34 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão 
Europeia, SWD(2012) 409 final, 
p. 11‑12.
35 Audição Pública do 
Parlamento Europeu, 
Comissão dos Orçamentos em 
cooperação com a Comissão 
do Emprego e Assuntos 
Sociais, terça‑feira, 
1 de abril de 2014, p. 23.
36 OIT, Global Employment 
Outlook  (Perspetivas globais 
do emprego), « Global 
spill‑overs from advanced to 
emerging economies worsen 
the situation for young 
jobseekers » (Repercussões 
globais das economias 
avançadas para as emergentes 
pioram a situação dos jovens 
à procura de emprego), 
setembro de 2012, http://
www.ilo.org .
37 OIT, Eurozone job crisis: trends 
and policy responses (A crise do 
emprego na área do euro: 
tendências e respostas 
políticas), julho de 2012.As 
informações foram 
igualmente publicadas no sítio 
Internet da Comissão, http://
ec.europa.eu .
38 Bélgica, Irlanda, Espanha, 
França, Países Baixos 
e Portugal.
39 OIT, Youth guarantees: 
a response to the youth 
employment crisis?  (Garantias 
para a Juventude: uma 
resposta à crise do 
desemprego dos jovens?), 
2013 ( http://www.ilo.org ).49 
O Tribunal constata que, antes de 
propor o instrumento de Garantia para 
a Juventude, a Comissão não reali ‑
zou qualquer avaliação de impacto. 
O documento de trabalho dos serviços 
da Comissão (SWD) que acompanhava 
a proposta de Recomendação do Con ‑
selho relativa ao estabelecimento de 
uma Garantia para a Juventude apenas 
fazia referência às estimativas da 
Organização Internacional do Trabalho 
(OIT) relativas a 2012 (ver a secção 2.3 
do documento de trabalho dos servi ‑
ços da Comissão) e apresentava esti ‑
mativas preliminares relativas a alguns 
Estados‑Membros (Áustria, Finlândia, 
Suécia e Reino Unido)34. Por conseguin ‑
te, além das estimativas da OIT, não 
existem informações sobre o potencial 
custo global de executar um instru ‑
mento deste tipo em toda a UE.
A OIT apresentou estimativas 
diferentes, em 2012 e 2013, 
relativas às necessidades 
anuais de financiamento para 
a execução de uma Garantia para 
a Juventude
50 
Em fevereiro de 2015, a Comissão esti ‑
mou que, para a totalidade do período 
de programação de 2014‑2020, serão 
afetados 12,7 mil milhões de euros de 
fundos da UE para financiar os ins ‑
trumentos. Anteriormente, em abril 
de 2014, a Comissão tinha estimado35 
que este valor seria complementa ‑
do por recursos nacionais, regionais 
e até privados num montante de 4 mil 
milhões de euros. Este total de 16,7 mil 
milhões de euros corresponde a cerca 
de 2,4 mil milhões de euros por ano.51 
Em 2012, a OIT comunicou que o cus ‑
to anual estimado de uma execução 
eficaz da Garantia para a Juventude 
na área do euro seria de 0,2% do PIB36 
ou 0,45% das despesas públicas, o que 
ascende a 21 mil milhões de euros37. As 
estimativas dos custos publicadas pela 
OIT em 2013, baseadas em seis países 
da área do euro38, variavam entre apro ‑
ximadamente 0,5% e 1,5% do PIB39. Se‑
gundo a OIT, estes custos de execução 
diferem em função da disponibilidade 
da infraestrutura administrativa para 
a execução da garantia numa escala 
alargada e do tamanho da população 
elegível.
Não existem estimativas de 
custos sólidas para medidas 
específicas dos instrumentos 
de Garantia para a Juventude
52 
Em 2013, a Comissão solicitou aos 
Estados‑Membros que fornecessem 
uma estimativa dos custos relativos 
às medidas previstas e as respetivas 
fontes de financiamento quando 
apresentassem os seus Planos de 
Implementação da Garantia para 
a Juventude. Em especial, solicitou‑se 
aos Estados‑Membros que definissem 
as fontes de financiamento e respetiva 
afetação às diferentes reformas e me ‑
didas/iniciativas essenciais num plano 
de financiamento e que fornecessem 
informações específicas sobre cada 
medida (como o custo por medida, 
o número esperado de beneficiários 
por medida, a percentagem da popu ‑
lação‑alvo que cada medida deveria 
alcançar, o custo adicional de novas 
medidas e os resultados esperados).
26 Observações
53 
Estas informações teriam permitido 
à Comissão avaliar se estavam afeta ‑
dos os recursos adequados ao instru ‑
mento de Garantia para a Juventude. 
Por exemplo, um dos desafios mais 
importantes identificados pela Comis ‑
são para a execução da Garantia para 
a Juventude em Espanha é a falta de 
financiamento nacional complemen ‑
tar, o que poderá prejudicar a exe ‑
cução da Garantia para a Juventude 
a curto e longo prazo40. Por conseguin ‑
te, o Tribunal examinou os Planos de 
Implementação apresentados pelos 
cinco Estados‑Membros abrangidos 
pelo presente relatório (França, Irlan ‑
da, Itália, Lituânia e Portugal), tendo 
verificado se foram fornecidas infor ‑
mações relativas aos custos estimados 
das medidas previstas e às respetivas 
fontes de financiamento.
54 
O Tribunal constatou que, em geral, 
os Estados‑Membros apresentaram 
estimativas dos custos das medidas 
destinadas a particulares. No entanto, 
os Planos de Implementação apresen ‑
tados por alguns Estados‑Membros 
não continham informações pertinen ‑
tes como os custos por beneficiário 
relacionados com as ofertas (Irlanda 
e França), as metas de participação por 
medida e a percentagem da popula ‑
ção‑alvo que se esperava alcançar com 
a Garantia para a Juventude (França). 
Por conseguinte, a falta dessas infor ‑
mações não permite uma identifica ‑
ção precoce, por parte da Comissão, 
de possíveis insuficiências, como 
se pretendia.
55 
Além disso, nenhum dos cinco Esta ‑
dos‑Membros forneceu informações 
nos seus Planos de Implementação 
sobre o custo estimado da execução 
das reformas estruturais necessárias 
para a execução de uma Garantia para 
a Juventude eficaz.56 
Relativamente a três dos cinco Esta ‑
dos‑Membros examinados, a dota ‑
ção nacional indicada nos Planos de 
Implementação é significativamente 
inferior à dos vários fundos da UE, 
variando entre 13% (Portugal) e 35% 
(Itália e Lituânia) do montante total. 
Na Irlanda, a dotação nacional ex ‑
cedia a da UE, enquanto em França 
os dados disponíveis não permitiam 
realizar uma comparação deste tipo. 
Acresce que, à exceção da Lituânia, os 
Estados‑Membros declararam global ‑
mente as fontes de financiamento da 
UE relacionadas com as medidas (sob 
a mesma rubrica UE/FSE/IEJ). Devi ‑
do à falta de informações completas 
e exatas, não foi portanto possível 
à Comissão avaliar o caráter adequado 
da fonte de financiamento das medi ‑
das ou tirar conclusões sobre a exequi ‑
bilidade e sustentabilidade gerais dos 
planos financeiros da Garantia para 
a Juventude.40 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão 
Europeia, SWD(2014) 410 final, 
p. 25.
27 Observações
41 Artigo 18.º do Regulamento 
(UE) n.º 1304/2013.
42 Recomendação do Conselho 
relativa a um Quadro de 
Qualidade para os Estágios, 
Bruxelas, 10 de março de 2014 
(http://www.consilium.
europa.eu ).
43 Declaração do Conselho sobre 
a Aliança Europeia da 
Aprendizagem, Conselho 
Emprego, Política Social, 
Saúde e Consumidores, 
Luxemburgo, 
15 de outubro de 2013.
44 Perguntas Frequentes sobre 
a Garantia para a Juventude, 
pergunta n.º 6 ( http://www.
ec.europa.eu ).Desafios específicos na 
verificação da regularidade 
das despesas da IEJ
57 
Segundo o Regulamento do FSE41, 
as modalidades da programação da 
IEJ podem assumir uma ou mais das 
seguintes formas (ver ponto 17):
 ‑ um programa operacional 
específico;
 ‑ um eixo prioritário específico 
no âmbito de um programa 
operacional;
 ‑ uma parte de um ou mais eixos 
prioritários.
O Tribunal considera que existe um 
desafio específico (em comparação 
com as despesas normais do FSE) para 
os Estados‑Membros e a Comissão 
verificarem com eficácia a regularida ‑
de das despesas da IEJ declaradas. Esse 
desafio prende‑se com os requisitos de 
elegibilidade mais rigorosos, a possibi ‑
lidade de declarar despesas efetuadas 
desde setembro de 2013 e, especial ‑
mente no último caso mencionado, 
a inexistência de cofinanciamento 
da IEJ.
Falta de definição de boa 
oferta de emprego pode 
comprometer a eficácia da 
Garantia para a Juventude
58 
O Tribunal lembra que a Garantia para 
a Juventude tem o objetivo de ofere ‑
cer aos jovens uma verdadeira oportu ‑
nidade de aumentarem a sua empre ‑
gabilidade, com vista a uma integração 
sustentável e recompensadora no 
mercado de trabalho, e de, consequen ‑
temente, aumentar as taxas globais de 
emprego dos jovens.Assim, o Conselho recomenda que 
os Estados‑Membros assegurem que 
todos os jovens com idade até 25 anos 
recebam uma «boa» oferta no prazo 
de quatro meses após terem termina ‑
do o ensino formal ou terem ficado 
desempregados. Contudo, a Reco ‑
mendação do Conselho não indica 
o que constitui uma «boa» oferta nem 
especifica quem deverá fornecer essa 
definição.
59 
Vários documentos da UE (como 
a Recomendação do Conselho relativa 
a um Quadro de Qualidade para os 
Estágios42 e a Declaração do Conselho 
sobre a Aliança Europeia da Apren ‑
dizagem43) definem normas mínimas 
qualitativas não vinculativas de boa 
qualidade dos estágios e aprendiza ‑
gens, para evitar que as empresas os 
explorem como fontes de mão‑de ‑
‑obra barata. Por outro lado, não 
existem documentos equivalentes que 
estabeleçam os princípios que defi ‑
nem um emprego de qualidade.
60 
Em dezembro de 2013, a Comissão 
publicou orientações que definiam 
uma «boa» oferta como uma oferta 
que se espera dar origem a um vínculo 
sustentável no mercado de trabalho 
e que não deve ter apenas o efeito 
imediato de reduzir as estatísticas do 
desemprego dos jovens durante algum 
tempo44.
28 Observações
61 
Com base no exame de estudos per ‑
tinentes45 neste domínio, o Tribunal 
considera que pode existir uma com ‑
binação de atributos relevantes para 
definir se uma oferta de emprego deve 
ser considerada «boa», nomeadamen ‑
te, a duração do contrato (a termo fixo 
ou indeterminado), o tipo de contrato 
(a tempo parcial voluntário ou invo ‑
luntário ou a tempo inteiro), o nível de 
remuneração relativamente ao custo 
de vida no Estado‑Membro em causa, 
o conteúdo de competências dos 
empregos e respetivo nível e tipo de 
qualificações exigidas e a disponibi ‑
lidade de formação adicional relacio ‑
nada com o emprego. No âmbito do 
princípio da subsidiariedade, poderia 
ter sido definido um conjunto mínimo 
de atributos ao nível da UE, deixando 
aos Estados‑Membros a flexibilidade 
para determinarem os seus próprios 
valores normalizados para cada um 
desses atributos.
62 
Por exemplo, o Tribunal constatou que, 
na avaliação dos projetos de Planos de 
Implementação apresentados por Itá ‑
lia, a Comissão considerou uma oferta 
de emprego temporário (cinco a seis 
meses) como sendo «boa», ainda que 
o salário mensal fosse inferior ao limiar 
de pobreza da maioria das regiões do 
país, segundo dados do instituto na ‑
cional de estatísticas de Itália (ISTAT)46. 
A Comissão não teve em conta quais ‑
quer outros elementos qualitativos.63 
Devido à inexistência de um conjunto 
de atributos qualitativos para uma 
boa oferta de emprego, existe o risco 
de os instrumentos de Garantia para 
a Juventude serem executados de 
forma incoerente e ineficaz nos vários 
Estados‑Membros ou até dentro de 
um único Estado‑Membro. Embora 
obviamente seja possível verificar pos ‑
teriormente a qualidade das ofertas 
nos vários Estados‑Membros (ou seja, 
através de avaliações), nessa altura 
a maioria do orçamento da IEJ já estará 
afetado e/ou despendido (tendo em 
conta a antecipação orçamental do 
financiamento em 2014 e 2015), pelo 
que quaisquer insuficiências que afe ‑
tem a eficácia das despesas da IEJ não 
poderão ser corrigidas.
64 
O Tribunal regista que, em julho 
de 2014, a Comissão elaborou orienta ‑
ções específicas a utilizar para a avalia ‑
ção da IEJ47, prevista no regulamento 
do FSE48 para o final de 2015 e de 2018, 
que exigem que os avaliadores infor ‑
mem sobre a qualidade das ofertas de 
emprego recebidas pelos participantes 
da IEJ, tendo igualmente em conta cri ‑
térios qualitativos como os indicados 
anteriormente.45 Parlamento Europeu, 
Indicators of Job Quality in the 
European Union (Indicadores 
da qualidade do emprego na 
União Europeia), PE429.972, 
2009, http://www.europarl.
europa.eu ; CSES, Study on 
Measuring Employment Effects  
(Estudo sobre a medição dos 
efeitos do emprego), junho 
de 2006; OCDE, Local 
Implementation of Youth 
Guarantees: Emerging Lessons 
from European Experiences  
(Execução local das Garantias 
para a Juventude: 
ensinamentos emergentes das 
experiências europeias), 2014.
46 Instituto nacional de 
estatísticas de Itália (ISTAT), 
«Calcolo della soglia di povertà 
assoluta » (Cálculo do limiar de 
pobreza absoluta) ( http://
www.istat.it ).
47 Comissão Europeia, Guidance 
on Evaluation of the Youth 
Employment Initiative 
(Orientações sobre a avaliação 
da Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens), julho de 2014.
48 N.º 6 do artigo 19.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1304/2013.
29 Observações
Quadro abrangente de acom -
panhamento e comunicação 
da Garantia para a Juventude 
ainda em desenvolvimento
65 
O Tribunal considera que uma avalia ‑
ção contínua das medidas no âmbito 
da Garantia para a Juventude é es ‑
sencial para garantir que os fundos 
são investidos com sensatez e que as 
medidas são executadas de forma a te ‑
rem um impacto real nos jovens. Por 
conseguinte, a conceção das medidas 
da Garantia para a Juventude deve 
incluir, desde o início, mecanismos de 
acompanhamento sólidos49. Esta é a 
base de uma elaboração de políti ‑
cas eficaz e baseada em provas, que 
deverá permitir alertar o Parlamento 
Europeu e o Conselho quando os ob ‑
jetivos não forem atingidos ou quan ‑
do a eficiência das medidas não for 
satisfatória, dando‑lhes a possibilidade 
de melhorar a conceção ou a execução 
das medidas.
66 
A Comissão acompanha a implementa ‑
ção dos instrumentos da Garantia para 
a Juventude no âmbito do Semestre 
Europeu e deve analisar o impacto das 
políticas vigentes e dirigir, se necessá ‑
rio, recomendações específicas a cada 
um dos Estados‑Membros, com base 
nas orientações para as políticas de 
emprego dos Estados‑Membros50.67 
O Tribunal analisou o quadro insti ‑
tuído para acompanhar a execução 
e os resultados tanto da Garantia para 
a Juventude no seu conjunto como em 
relação às medidas financiadas pela 
IEJ.
A conceção do instrumento 
de Garantia para 
a Juventude não inclui, 
desde o início, mecanismos 
de acompanhamento 
e comunicação abrangentes
68 
Na sua Recomendação, o Conselho 
confiou à Comissão o acompanhamen ‑
to da implementação da Garantia para 
a Juventude, através da supervisão 
multilateral do Comité do Emprego51 
(COEM) no âmbito do Semestre Euro ‑
peu (ver caixa 5 ). No entanto, segundo 
a Recomendação do Conselho, não 
está previsto comunicar os resultados 
desse acompanhamento ao Parlamen ‑
to Europeu.
Funções do Comité do Emprego (COEM)
O COEM tem principalmente uma função de comité consultivo dos Ministros do Emprego e Assuntos So ‑
ciais no Conselho Emprego e Assuntos Sociais (EPSCO). A supervisão multilateral do COEM ajuda a avaliar de 
maneira geral a execução nos Estados‑Membros que enfrentam desafios semelhantes, bem como a avaliar 
as opções e os planos políticos. Acompanha os progressos realizados pelos Estados‑Membros na execução 
das reformas desencadeadas pelas recomendações específicas por país. Um dos seus subgrupos é respon ‑
sável por selecionar e desenvolver indicadores de acompanhamento da estratégia do emprego, o que inclui 
o acompanhamento da Garantia para a Juventude.Caixa 549 Comissão Europeia, The Youth 
Guarantee: Making It Happen  
(Garantia para a Juventude: 
a execução), 2014, p. 3.
50 Recomendação n.º 6 da 
Recomendação do Conselho, 
de 22 de abril de 2013, relativa 
ao estabelecimento de uma 
Garantia para a Juventude.
51 O COEM foi criado pela 
Decisão 2000/98/CE do 
Conselho, de 
24 de janeiro de 2000, que 
institui o Comité do Emprego 
(JO L 29 de 4.2.2000, p. 21) 
com base no artigo 150.º do 
TFUE. Cada Estado‑Membro 
da UE e a Comissão nomeiam 
dois membros do COEM.
30 Observações
69 
Em maio de 2014, o COEM examinou 
os progressos realizados na execu ‑
ção da Garantia para a Juventude 
e avaliou a situação do emprego e os 
programas nacionais de reforma dos 
Estados‑Membros. Esse exame assu ‑
miu a forma de avaliações pelos pares 
e pretendia ser tão abrangente quanto 
possível para identificar os principais 
desafios nos Estados‑Membros.
70 
Com base nos relatórios examinados 
relativos aos Estados‑Membros abran ‑
gidos pelo exercício de maio, o Tribu ‑
nal constatou que o nível de pormenor 
dessa análise variava significativamen ‑
te. Por exemplo, enquanto o exame da 
Irlanda se concentrava extensivamente 
na Garantia para a Juventude, o de 
Portugal nem sequer a abordava.
71 
O Tribunal constata igualmente que 
um subgrupo do COEM desenvolveu 
indicadores específicos para acom ‑
panhar a execução e os resultados da 
Garantia para a Juventude ao nível da 
UE52. Trata‑se de indicadores macroe ‑
conómicos que deverão complementar 
indicadores que medem o impac ‑
to direto da política e a rapidez da 
apresentação de ofertas aos jovens. 
Os indicadores foram aprovados pelo 
Conselho em dezembro de 2014. Um 
exercício‑piloto para testar a me ‑
todologia foi lançado em outubro 
de 2014 e os resultados serão ava ‑
liados durante 2015 o que, segundo 
o COEM, poderá dar origem a algumas 
revisões de ordem técnica do quadro 
de indicadores53.72 
Uma vez que estes indicadores não são 
obrigatórios, as informações pertinen ‑
tes sobre o sucesso da totalidade da 
Garantia para a Juventude depende ‑
rão do empenho contínuo dos Esta ‑
dos‑Membros em fornecerem dados 
exaustivos e fiáveis. O Tribunal consi ‑
dera igualmente que a disponibilidade 
desses indicadores numa fase anterior 
teria permitido aos Estados‑Membros 
incluí‑los no seu sistema administrati ‑
vo na fase de conceção do instrumen ‑
to de Garantia para a Juventude.
São necessárias reformas a longo 
prazo para dar resposta às 
recomendações específicas por 
país relativas à Garantia para 
a Juventude
73 
No âmbito do Semestre Europeu, 
a Comissão analisa também o impacto 
das políticas de emprego, tendo em 
conta os dados comunicados no painel 
(ver caixa 6 ) e, se necessário, assinala 
as insuficiências aos Estados‑Membros 
através de recomendações específicas 
por país anuais.
74 
O Tribunal examinou a forma como 
a Garantia para a Juventude foi tratada 
nas recomendações específicas por 
país. Em especial, no caso dos Esta ‑
dos‑Membros constantes da amostra, 
verificou se as recomendações eram 
específicas, mensuráveis e realizáveis.52 INDIC/07/13052014/EN 
– Monitoring the Youth 
Guarantee  (Acompanhamento 
da Garantia para 
a Juventude) — Nota revista 
do Grupo de Trabalho para 
a reunião do grupo 
«Indicadores» de 
13 de maio de 2014.
53 Conselho da União Europeia: 
«Implementation of the Youth 
Guarantee and monitoring 
framework  – endorsement of 
the EMCO’s key messages » 
(Execução da Garantia para 
a Juventude e quadro de 
acompanhamento — 
aprovação das principais 
mensagens do COEM), 
17 de novembro de 2014.
31 Observações
75 
O Tribunal constatou que as recomen ‑
dações específicas por país para 2013 
que diziam respeito ao desemprego 
dos jovens geralmente não eram espe ‑
cíficas nem mensuráveis (ver caixa 7 ).
76 
Em 2014, a Comissão propôs recomen ‑
dações específicas sobre a execução 
da Garantia para a Juventude a oito 
países (Espanha, Itália, Eslováquia, 
Croácia, Portugal, Polónia, Bulgária 
e Irlanda). O Tribunal constatou que 
estas recomendações específicas por 
país apresentavam mais pormenores 
e algumas incluíam igualmente metas.77 
A aplicação eficaz das recomendações 
depende, porém, do compromisso 
político ao nível nacional. Segundo 
a Comissão, apenas 10% das recomen ‑
dações específicas por país para 2013 
foram completamente implementa ‑
das enquanto, em 45%, os progressos 
foram limitados ou inexistentes54. Tam ‑
bém o Parlamento Europeu mencionou 
esta situação em outubro de 201455.
78 
O Tribunal observa que, relativamente 
às recomendações específicas por país 
que tratam da Garantia para a Juven ‑
tude, são necessárias reformas consi ‑
deráveis que é pouco provável serem 
executadas a curto prazo.54 Sítio Internet da Comissão: 
Country ‑Specific 
Recommendations 2013  
(Recomendações específicas 
por país de 2013) ( http://
ec.europa.eu ).
55 Resolução do Parlamento 
Europeu, de 
22 de outubro  de 2014, sobre 
o Semestre Europeu para 
a coordenação das políticas 
económicas: aplicação das 
prioridades para 2014 
[2014/2059 (INI)].Painel da Comissão sobre os indicadores de desemprego dos jovens e dos NEET
Os indicadores do desemprego dos jovens e dos NEET fazem parte de um novo painel dos principais indica ‑
dores sociais e de emprego elaborado pela Comissão, que identifica as principais desigualdades de emprego 
e sociais na UE. O primeiro painel desse tipo foi publicado com o Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2014, 
adotado conjuntamente pela Comissão e pelo Conselho de Ministros da UE. É composto por cinco indicado ‑
res‑chave e constitui a base das propostas da Comissão para as reformas estruturais.Caixa 6
Recomendações específicas por país para 2013 — Exemplos da Lituânia e da Itália
Para a Lituânia, a recomendação específica por país indicava que o Estado‑Membro devia melhorar a empre ‑
gabilidade dos jovens, por exemplo através de uma Garantia para a Juventude, reforçar a execução e a eficácia 
dos regimes de aprendizagem e corrigir a constante inadequação das competências. A recomendação dirigida 
à Itália indicava que o Estado‑Membro devia tomar mais medidas para fomentar a participação no mercado 
de trabalho, especialmente das mulheres e dos jovens, por exemplo através de uma Garantia para a Juventu ‑
de. As duas recomendações específicas por país referiam o instrumento de Garantia para a Juventude, mas 
nenhuma delas fornecia pormenores sobre a forma de os países executarem os instrumentos para estes terem 
o maior impacto, nem definiam metas mensuráveis ou etapas intermédias.Caixa 7
32 Observações
Não existem planos para 
a comunicação sistemática sobre 
a totalidade dos instrumentos de 
Garantia para a Juventude
79 
O RDC exige que, a partir de 2016, 
a Comissão apresente todos os anos 
ao Parlamento Europeu um relatório 
de síntese com base nos relatórios de 
execução anuais. Além disso, em 2017 
e 2019, a Comissão tem de elaborar 
relatórios estratégicos resumindo 
os relatórios de progresso dos Esta ‑
dos‑Membros que serão apresentados 
ao Parlamento Europeu, devendo par ‑
ticipar no debate do Parlamento sobre 
esses relatórios56.
80 
O Tribunal observa que as medidas 
da Garantia para a Juventude que não 
sejam financiadas pelos PO do FSE/      
/da IEJ não seriam incluídas nesses 
relatórios, uma vez que os RAE apenas 
abrangem as intervenções financiadas 
pela UE. Por conseguinte, à exceção 
dos indicadores do COEM, não existem 
disposições ao nível da UE relativas 
à comunicação de dados sobre a parte 
do instrumento da Garantia para 
a Juventude financiada a nível nacio ‑
nal. Esta situação comporta o risco 
de os intervenientes não terem uma 
visão global clara sobre a forma como 
a Garantia para a Juventude no seu 
todo contribui para resolver a questão 
do desemprego dos jovens e em que 
medida o faz.O novo quadro de desempenho 
para o FSE/a IEJ incide 
nos resultados
81 
As medidas da Garantia para a Juven ‑
tude financiadas pelo FSE/pela IEJ 
devem ser acompanhadas segundo 
o enquadramento jurídico dos Fundos 
Europeus Estruturais e de Investimen ‑
to57. O Regulamento do FSE contém 
disposições específicas relativas ao 
acompanhamento, comunicação 
e avaliação da IEJ, para garantir que 
os seus impactos e contribuição para 
a Garantia para a Juventude podem 
ser medidos e tornados visíveis. Em 
especial, exige que «pelo menos duas 
vezes durante o período de programa ‑
ção, deve proceder‑se a uma avaliação 
da eficácia, da eficiência e do impacto 
do apoio conjunto do FSE e da dota ‑
ção específica da IEJ, nomeadamente 
para a execução da Garantia para 
a Juventude. A primeira avaliação 
deve ser efetuada até 31 de dezem ‑
bro de 2015, e a segunda avaliação até 
31 de dezembro de 2018»58.
82 
Além disso, a partir de abril de 2015 
e nos anos seguintes, os Estados‑Mem ‑
bros devem enviar à Comissão dados 
estruturados relativos a indicadores 
comuns para as medidas apoiadas 
pela UE, juntamente com os relató ‑
rios anuais de execução. Os relatórios 
devem igualmente apresentar e avaliar 
a qualidade das ofertas de emprego 
recebidas pelos participantes, bem 
como o seu progresso na formação 
contínua, na obtenção de empregos 
duradouros e dignos, ou na participa ‑
ção em estágios de aprendizagem ou 
de aperfeiçoamento59.56 Artigo 53.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013.
57 Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013 e Regulamento 
(UE) n.º 1304/2013.
58 N.º 6 do artigo 19.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1304/2013.
59 N.os 3 e 4 do artigo 19.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1304/2013.
33 Observações
83 
O regulamento do FSE prevê indica ‑
dores de realização e de resultado 
comuns obrigatórios para todas as 
medidas apoiadas por um Programa 
Operacional (PO)60. Para o PO que ativa 
a IEJ, exige igualmente que os Esta ‑
dos‑Membros especifiquem indicado ‑
res de resultado.
84 
O Tribunal examinou a pertinência dos 
indicadores de resultado da IEJ defi ‑
nidos no regulamento do FSE, tendo 
detetado que os seguintes indicadores 
poderiam ser mais pormenorizados 
na aprovação de futuros PO do FSE/da 
IEJ ou ao introduzir alterações nos PO 
existentes:
 ‑ o indicador de resultados específico 
«Desempregados/Desempregados 
de longa duração/Inativos que não 
estudam nem seguem uma forma ‑
ção que recebem uma oferta de 
emprego, educação contínua ou 
oportunidades de aprendizagem 
ou estágio (...), uma vez terminada 
a participação» não exige que os 
Estados‑Membros forneçam dados 
que distingam as quatro ofertas 
diferentes que os participantes 
podem receber no âmbito do ins ‑
trumento de Garantia para a Juven ‑
tude. A inexistência desse requisito 
significa que não estarão disponí ‑
veis informações pormenorizadas 
sobre os tipos de ofertas da Garantia 
para a Juventude que os jovens acei ‑
taram e, por conseguinte, se serão 
necessárias medidas corretivas para 
melhorar a eficácia das medidas;
 ‑ os indicadores de resultados a lon ‑
go prazo da IEJ medem a situação 
dos jovens seis meses depois de 
terminada a intervenção, ao passo 
que uma avaliação durante um 
período de tempo mais longo 
tornaria mais fácil retirar conclu ‑
sões sobre a sustentabilidade de 
determinadas ofertas (por exem ‑
plo, ofertas de emprego); ‑ o regulamento permite que os 
Estados‑Membros alarguem o gru ‑
po‑alvo da IEJ a jovens com idade 
superior a 25 anos mas inferior 
a 30, numa base voluntária. No 
entanto, nenhum dos indicado ‑
res de resultados da IEJ abrange 
a faixa etária dos 25‑29 anos, 
tornando difícil avaliar a eficácia 
das medidas nesse grupo etário. 
Embora as orientações da Comis ‑
são incentivem fortemente os 
Estados‑Membros a desenvolver os 
seus próprios indicadores de reali ‑
zações (como os participantes nas 
medidas financiadas pela IEJ) para 
a faixa etária dos 25‑29 anos, não 
refere os indicadores de resultados 
associados. O Tribunal constatou 
que, dos quatro Estados‑Mem ‑
bros examinados que decidiram 
alargar o âmbito da IEJ (França, 
Itália, Lituânia e Portugal), nenhum 
definiu indicadores de resultados 
adicionais específicos do programa 
e dois deles (França e Portugal) 
nem sequer definiram os indica ‑
dores de realizações adicionais 
para abrangerem o grupo‑alvo 
alargado.60 Anexo II do Regulamento (UE) 
n.º 1304/2013.
34
 Conclusões 
e recomendações
85 
A Recomendação relativa à Garantia 
para a Juventude foi formalmente 
adotada pelo Conselho de Ministros 
da UE em 22 de abril de 2013, com 
base numa proposta apresentada 
pela Comissão em dezembro de 2012. 
Esse documento continha recomen ‑
dações específicas dirigidas tanto aos 
Estados‑Membros como à Comissão 
relativas à execução do instrumento. 
Em especial, a Comissão ficou incum ‑
bida de avaliar os Planos de Implemen ‑
tação da Garantia para a Juventude 
dos Estados‑Membros que estivessem 
disponíveis, de forma a poder apre ‑
sentar observações aos Estados‑Mem ‑
bros durante as reuniões bilaterais do 
Semestre Europeu.
A Comissão prestou apoio 
adequado e oportuno 
aos Estados -Membros no 
estabelecimento do instrumento 
de Garantia para a Juventude
86 
Globalmente, o Tribunal conclui que 
a Comissão prestou apoio adequado 
e oportuno aos Estados‑Membros 
no processo de estabelecimento da 
Garantia para a Juventude. Em espe ‑
cial, a Comissão emitiu orientações 
sobre a conceção dos instrumentos de 
Garantia para a Juventude em setem ‑
bro de 2013, ou seja, apenas cinco 
meses após a adoção da Recomen ‑
dação do Conselho em abril de 2013 
(pontos 29‑31).
87 
A Comissão realizou uma avaliação 
abrangente e oportuna dos projetos 
de Planos de Implementação apresen ‑
tados pelos Estados‑Membros, tendo 
conseguido detetar várias insuficiên ‑
cias. Contudo, não avaliou de forma 
exaustiva e coerente os seguintes 
aspetos: competências em TIC/digitais, 
obrigação mútua e aprendizagem mú ‑
tua. O Tribunal constatou igualmente que nem todos os Estados‑Membros 
apresentaram Planos de Implemen ‑
tação atualizados na sequência da 
avaliação realizada pela Comissão 
(pontos 32‑39).
O Tribunal identificou riscos 
para a execução eficaz dos 
instrumentos de Garantia para 
a Juventude
88 
Com base no exame que o Tribunal 
efetuou às avaliações realizadas pela 
Comissão aos Planos de Implementa ‑
ção da Garantia para a Juventude, fo ‑
ram identificados vários riscos relativos 
ao caráter adequado do financiamento 
total e à natureza de uma «boa oferta», 
bem como disposições de acompanha ‑
mento e comunicação para o instru ‑
mento de Garantia para a Juventude.
Caráter adequado do 
financiamento total do 
instrumento de Garantia para 
a Juventude
89 
O Tribunal considera que, não existindo 
uma avaliação de impacto realizada 
pela Comissão, não existem informa ‑
ções suficientes sobre o custo poten ‑
cial da execução de um instrumento de 
Garantia para a Juventude nos Esta ‑
dos‑Membros da UE. Além disso, à data 
da auditoria, a Comissão não dispunha 
de uma imagem pormenorizada dos 
montantes de financiamento nacionais 
e da UE afetados pelos Estados‑Mem ‑
bros às várias medidas do instrumento 
de Garantia para a Juventude e, em 
especial, às medidas relacionadas 
com reformas estruturais. O Tribunal 
considera que, devido à falta dessas 
informações, existe o risco de o finan ‑
ciamento total não ser adequado para 
executar o instrumento de Garantia 
para a Juventude (pontos 45‑57).
35 Conclusões e recomendações
Recomendação 1
Os Estados‑Membros devem apresen ‑
tar uma síntese clara e exaustiva dos 
custos de todas as medidas previstas 
para combater o desemprego dos 
jovens no âmbito do instrumento de 
Garantia para a Juventude, para que 
a Comissão possa avaliar as necessida ‑
des globais de financiamento.
Natureza de uma «boa oferta»
90 
A natureza «boa» de uma oferta, um 
fator salientado na definição do que 
constitui uma Garantia para a Juven ‑
tude, é essencial para oferecer aos 
jovens uma verdadeira oportunidade 
de aumentarem a sua empregabi ‑
lidade, com vista a uma integração 
sustentável e recompensadora no 
mercado de trabalho, e de, consequen ‑
temente, aumentar as taxas globais 
de emprego dos jovens. A inexistência 
de um conjunto de atributos qualita ‑
tivos para uma oferta ser considerada 
«boa» implica o risco de uma execução 
incoerente e ineficaz dos instrumen ‑
tos de Garantia para a Juventude 
nos vários Estados‑Membros (ou até 
dentro de um único Estado‑Membro) 
(pontos 58‑64).
Recomendação 2
A Comissão deve promover um con ‑
junto de atributos qualitativos a preen ‑
cher para que os empregos, apren ‑
dizagens e estágios sejam apoiados 
pelo orçamento da UE. Estes poderão 
basear‑se nos elementos que definem 
uma boa oferta incluídos nas orien ‑
tações da Comissão para a avaliação 
da IEJ.Acompanhamento dos 
instrumentos de Garantia para 
a Juventude
91 
O Tribunal verificou que está ainda em 
desenvolvimento um quadro abran ‑
gente de acompanhamento e comu ‑
nicação da Garantia para a Juventude. 
Para ter uma imagem clara da exe ‑
cução da totalidade do instrumento 
de Garantia para a Juventude, todas 
as medidas devem ser objeto de um 
acompanhamento, para garantir que 
os fundos são investidos com sensatez 
e que as medidas são executadas de 
forma a terem um impacto real nos 
jovens. Esse acompanhamento permi ‑
tiria igualmente reagir de forma proa ‑
tiva quando for óbvio que as metas 
não serão atingidas. Estas informações 
devem ser comunicadas de uma forma 
que permita demonstrar o sucesso (ou 
insucesso) da Garantia para a Juventu ‑
de (pontos 65‑84).
Recomendação 3
A Comissão deve criar um sistema de 
acompanhamento abrangente para 
o instrumento de Garantia para a Ju ‑
ventude, que inclua tanto as reformas 
estruturais como as medidas desti ‑
nadas a particulares. Os resultados 
desse acompanhamento devem ser 
comunicados ao Parlamento Europeu 
e ao Conselho.
36 Conclusões e recomendações
O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 
25 de fevereiro  de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

37
 Anexos Anexo ITaxa de desemprego dos jovens (junho de 2014)
< 10
10-20
20-30
30-40
40-50
> 50
10,5
7,8
15,923,3
16,724,0
30,3
23,9
34,743,519,2 43,39,621,224,3
23,623,7
21,821,313,920,1
16,224,112,7
11,350,236,953,4Percentagem da população ativa
(média da UE = 22%)
Fonte:  Eurostat.
38 Anexos
Estados -Membros elegíveis para financiamento pela IEJ
Estado‑MembroRegião elegível (regiões elegíveis) para 
financiamento no âmbito da IEJDotação específica da Iniciativa para 
o Emprego dos Jovens  
(em euros)
Bélgica Sim 42 435  070
Bulgária Sim 55 188 745
República Checa Sim 13 599 984
Dinamarca Não -
Alemanha Não -
Estónia Não -
Irlanda Sim 68 145 419
Grécia Sim 171 517  029
Espanha Sim 943 496  315
França Sim 310 161  402
Croácia Sim 66 177 144
Itália Sim 567 511 248
Chipre Sim 11 572 101
Letónia Sim 29 010 639
Lituânia Sim 31 782 633
Luxemburgo Não -
Hungria Sim 49 765 356
Malta Não -
Países Baixos Não -
Áustria Não -
Polónia Sim 252 437 822
Portugal Sim 160 772  169
Roménia Sim 105 994 315
Eslovénia Sim 9 211 536
Eslováquia Sim 72 175 259
Finlândia Não -
Suécia Sim 44 163 096
Reino Unido Sim 206 098 124
TOTAL   3 211 215 406Anexo II
39 Anexos
Avaliação pela Comissão dos Planos de Implementação da Garantia para 
a Juventude e das condicionalidades ex ante  da IEJ
Estados‑MembrosResultado da avaliação dos 
Planos de ImplementaçãoCondicionalidades ex ante
Bulgária Muito limitado Cumpridas
República Checa Muito limitado Cumpridas
Grécia Muito limitado Cumpridas
Itália Muito limitado Cumpridas
Lituânia Muito limitado Cumpridas
Polónia Muito limitado Cumpridas
Reino Unido Muito limitado Cumpridas
Bélgica Parcial Cumpridas
Irlanda Parcial Cumpridas
Espanha Parcial Cumpridas
França Parcial Cumpridas
Croácia Parcial Cumpridas
Chipre Parcial Não cumpridas
Letónia Parcial Cumpridas
Hungria Parcial Cumpridas
Portugal Parcial Cumpridas
Eslovénia Parcial Cumpridas
Eslováquia Parcial Cumpridas
Suécia Parcial Cumpridas
Nota:  À data da auditoria, a Comissão não tinha avaliado as condicionalidades ex ante  da IEJ relativas à Roménia.Anexo III
40
V Terceiro travessão
A Comissão aceita a recomendação, que considera já 
estar parcialmente posta em prática através do quadro 
de indicadores aprovado pelo Conselho (EPSCO), 
através dos mecanismos relevantes estabelecidos no 
artigo 19.º e no anexo I e II do Regulamento FSE e nas 
disposições em causa do RDC em matéria de acompa ‑
nhamento e avaliação no caso de medidas financiadas 
ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens 
e através do seu compromisso de apresentar um rela ‑
tório sobre a execução da Garantia para a Juventude 
ao Parlamento Europeu e ao Conselho em 2016.
As atividades de acompanhamento serão tidas em 
conta pela Comissão na avaliação da execução da 
Garantia para a Juventude no âmbito dos futuros 
Semestres Europeus, bem como pelo relatório da 
Comissão de 2016 sobre a execução da Garantia para 
a Juventude, que será formalmente apresentado 
ao Parlamento Europeu e ao Conselho através dos 
canais adequados.
Introdução
15
A Comissão observa que 11 mil milhões de euros adi ‑
cionais visam medidas como a modernização dos ser ‑
viços de emprego e medidas no domínio do emprego 
por conta própria que irão igualmente apoiar indireta ‑
mente o emprego dos jovens.
Mais de 26 mil milhões de euros serão gastos com 
medidas no domínio da educação, incluindo a apren ‑
dizagem ao longo da vida, das quais os jovens são 
suscetíveis de ser os principais beneficiários.
Observações
37
A Comissão gostaria de recordar que opera num 
quadro de instrumentos jurídicos não vinculativos 
com base numa recomendação do Conselho e que, 
embora muitos subelementos da Garantia para 
a Juventude sejam eventualmente desejáveis, nem 
todos têm de fazer parte de um determinado instru ‑
mento nacional.Síntese
V Primeiro travessão
A Comissão toma nota da recomendação dirigida 
aos Estados‑Membros e gostaria de facto, em alguns 
casos, de receber uma melhor panorâmica dos custos 
estimados de todas as medidas previstas para comba ‑
ter o desemprego dos jovens.
O modelo elaborado pela Comissão solicitava aos 
Estados‑Membros que lhe facultassem informações 
sobre fontes de financiamento da UE, nacionais, regio ‑
nais/locais, dos empregadores e outras, incentivando 
assim os Estados‑Membros a apresentar informações 
completas sobre os custos globais e o financiamento 
da Garantia para a Juventude (incluindo as lacunas 
de financiamento).
19 dos 28 Estados‑Membros forneceram estas infor ‑
mações (com diferentes graus de pormenor).
V Segundo travessão
A Comissão aceita a recomendação, que considera 
já estar parcialmente aplicada, nomeadamente com 
base na Recomendação do Conselho relativa a um 
Quadro de Qualidade para os Estágios, na Aliança 
Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa 
do Conselho e no acompanhamento da qualidade do 
emprego no âmbito do Semestre Europeu.
No que respeita à promoção dos atributos qualitativos, 
a Comissão continuará a incentivar a reflexão em torno 
das ofertas de «boa qualidade», tendo em conta os atri ‑
butos qualitativos mencionados nas orientações para 
a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens. 
A Comissão irá, nomeadamente: animar o debate 
sobre o conceito de ofertas de «boa qualidade» na 
próxima reunião dos coordenadores nacionais da 
Garantia para a Juventude, convidar os Estados‑Mem ‑
bros a debater o conceito de oferta de «boa qualidade» 
no contexto dos trabalhos do COEM, explorar a possi ‑
bilidade de abordar as ofertas de «boa qualidade» da 
Garantia para a Juventude no âmbito do Programa de 
Aprendizagem Mútua (PAM) e fornecer mais orienta ‑
ções sobre «boa qualidade» no quadro do documento 
Perguntas Frequentes da Garantia para a Juventude.
A Comissão observa que as avaliações ex post  forne ‑
cerão elementos sobre a qualidade das ofertas de 
emprego, tal como recomendado nas orientações para 
a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 41
41
No contexto da adoção de um programa operacional que 
contenha medidas relativas à Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens, deve estar em vigor um quadro estratégico 
para promover o emprego dos jovens antes de qual ‑
quer desembolso de fundos da Comissão. A avaliação 
da Comissão desta condição prévia (condicionalidade 
ex ante  da Iniciativa para o Emprego dos Jovens) tem por 
base a autoavaliação do Estado‑Membro e as informa ‑
ções nela facultadas. Sempre que o Estado‑Membro se 
tenha referido a outras estratégias nacionais em matéria 
de emprego dos jovens, com exceção do Plano de Imple ‑
mentação da Garantia para a Juventude, a Comissão teve 
que basear a sua apreciação do respeito pela condicio ‑
nalidade ex ante  da Iniciativa para o Emprego dos Jovens 
em todos os documentos estratégicos para o emprego 
dos jovens referidos pelos Estados‑Membros. No entanto, 
aquando da avaliação da condicionalidade ex ante  da 
Iniciativa para o Emprego dos Jovens, a Comissão analisa 
a coerência com o Plano de Implementação da Garantia 
para a Juventude, de forma a que os investimentos do 
FSE sejam coerentes com os objetivos estratégicos do 
Estado‑Membro em causa.
42
A Comissão observa que o quadro de avaliação do 
Plano de Implementação da Garantia para a Juven ‑
tude não é o mesmo que para a condicionalidade 
ex ante  da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, uma 
vez que os dois processos são norteados por objetivos 
diferentes  — respetivamente, objetivos estratégicos 
(GJ) e o cumprimento da lei (IEJ).
Os critérios de cumprimento da condicionalidade 
ex ante  exigem a existência de um quadro estratégico 
para promover o emprego dos jovens, inclusive por 
via da implementação da Garantia para a Juventude. 
Os subcritérios face aos quais este quadro estratégico 
deve ser avaliado pelos serviços da Comissão foram 
também estabelecidos no regulamento. Este último 
não faz qualquer referência à existência de um Plano 
de Implementação da Garantia para a Juventude e, 
a fortiori , à sua avaliação positiva pela Comissão.
Por conseguinte, não existe uma ligação automática 
entre a avaliação do Plano de Implementação da 
Garantia para a Juventude, que é feita a partir de uma 
perspetiva estratégica e face à recomendação «Garan ‑
tia para a Juventude», e a avaliação da EAC relacio ‑
nada com a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, que 
é realizada com base num conjunto fixo de critérios 
pormenorizados no RDC.Além disso, a avaliação do Plano de Implementação 
da Garantia para a Juventude apresentado foi apenas 
uma primeira etapa do processo de acompanhamento 
permanente da execução dessa garantia nos Esta ‑
dos‑Membros. A Comissão acompanha a execução 
dos instrumentos de Garantia para a Juventude no 
âmbito do Semestre Europeu. O processo do Semes ‑
tre Europeu abrange um amplo espetro de políticas 
nacionais relacionadas com a concretização da Garan ‑
tia para a Juventude.
37 Primeiro travessão
No contexto do Semestre Europeu, a necessidade de 
melhorar as competências em TIC/digitais é desta ‑
cada, sempre que seja necessário.
37 Segundo travessão
A Comissão considera que a inexistência de associa ‑
ção entre a não aceitação de uma oferta razoável e o 
subsídio de desemprego ou prestações de assistência 
social não limita necessariamente a eficácia de um 
instrumento de Garantia para a Juventude.
O documento de trabalho dos serviços da Comissão 
estabelece que os princípios de obrigação mútua, 
como a participação em políticas ativas do mercado 
de trabalho, poderiam ser tidos em conta aquando 
da conceção de um instrumento de Garantia para 
a Juventude1.
Na recomendação do Conselho, o princípio da obri ‑
gação mútua é invocado no contexto da intervenção 
e ativação precoces (recomendação 10).
Embora a «obrigação mútua» possa ter importantes 
benefícios, não figura na grelha de avaliação, uma vez 
que seria demasiado prescritiva para avaliar a inclusão 
de um instrumento no caso de um Estado‑Membro 
optar ou não por basear nela o seu instrumento ou no 
caso de as suas disposições e práticas nacionais não 
o permitirem.
Foi assim dada prioridade à avaliação dos principais 
elementos constitutivos da Garantia para a Juventude 
e à existência e cobertura pretendidas das ofertas.
1 Documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia, 
SWD(2012) 409 final, p. 4. 
Respostas da Comissão 42
47
19 dos 28 Estados‑Membros forneceram informa ‑
ções sobre as fontes de financiamento previstas do 
seu instrumento de Garantia para a Juventude (com 
diferentes graus de pormenor). Contudo, em alguns 
casos, a Comissão gostaria de receber uma melhor 
panorâmica dos custos estimados de todas as medi ‑
das planeadas, se bem que saiba que as estimativas 
dos custos da Garantia para a Juventude são objeto 
de reservas.
49
A recomendação relativa à Garantia para a Juventude 
não define a forma exata como os Estados‑Membros 
irão executar a Garantia para a Juventude, uma vez 
que dependerá em muito da situação nacional (isto é, 
do respetivo número de NEET e das suas característi ‑
cas específicas).
Os impactos dependerão, por conseguinte, da escolha 
dos Estados‑Membros no que se refere à orientação 
e conceção do apoio.
Tal como explicado na exposição de motivos da 
proposta da Comissão, é acompanhada por um 
documento de trabalho dos serviços da Comissão que 
explica pormenorizadamente o que é a Garantia para 
a Juventude, aborda a problemática dos custos e dos 
benefícios destes instrumentos e descreve indivi ‑
dualmente os ingredientes necessários para tornar 
a Garantia para a Juventude um sucesso. Além disso, 
num anexo do documento de trabalho dos serviços 
da Comissão apresenta‑se as políticas de fomento do 
emprego juvenil já em curso nos 27 Estados‑Membros 
e na Croácia, refletindo as diferentes situações de 
partida destes países relativamente à instituição de 
instrumentos de Garantia para a Juventude plena ‑
mente desenvolvidos.
O custo real da Garantia para a Juventude depende 
também das circunstâncias nacionais e da forma como 
é elaborada e executada em cada Estado‑Membro. 
Como tal, as estimativas dos custos da Garantia para 
a Juventude estão sujeitas a uma série de reservas.
A este respeito, países como a Áustria, a Finlândia, 
a Suécia e o Reino Unido poderiam ser considerados 
exemplos indicativos dos custos potenciais para as 
intenções dos Estados‑Membros em matéria de imple ‑
mentação da Garantia para a Juventude.A Comissão observa que propôs essa ligação, que teria 
tornado a existência de um Plano de Implementação 
da Garantia para a Juventude um requisito legal para 
o respeito da condicionalidade ex ante  da Iniciativa 
para o Emprego dos Jovens, mas foi rejeitada pelo 
Conselho durante o processo legislativo.
43
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 42. Os 
resultados, por vezes, matizados ou ligeiramente diferen ‑
tes dos dois processos são explicados pela sua natureza 
diferente, embora, em certa medida, interligada.
Os subcritérios face aos quais o quadro estratégico para 
promover o emprego dos jovens deve ser avaliado con ‑
tém igualmente elementos qualitativos, tais como a iden ‑
tificação das principais partes interessadas, incluindo as 
autoridades públicas envolvidas e os mecanismos de 
coordenação com os parceiros, a criação de sistemas de 
intervenção e ativação precoces, bem como os meios de 
controlo. A avaliação destes elementos qualitativos vai 
além de uma mera formalidade de comprovação.
Além disso, na medida do possível, o contexto da 
apreciação da Comissão do cumprimento da condi ‑
cionalidade ex ante  da IEJ serviu de meio para solicitar 
determinadas alterações do Plano de Implementação 
da Garantia para a Juventude (por exemplo, no caso de 
França).
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 45 e 46
A Comissão concorda e gostaria de salientar que o inves ‑
timento na Garantia para a Juventude é crucial para a UE, 
a fim de preservar o potencial de crescimento futuro. 
A disponibilização de apoio financeiro significativo por 
parte da UE pode contribuir para este objetivo — desig ‑
nadamente, por parte do Fundo Social Europeu e no 
contexto da Iniciativa para o Emprego dos Jovens. No 
entanto, para tornar a Garantia para a Juventude uma 
realidade, os Estados‑Membros devem igualmente pri ‑
vilegiar as medidas a favor do emprego juvenil nos seus 
orçamentos nacionais.
Respostas da Comissão 43
57
A Comissão observa que a regularidade das despesas 
da IEJ será objeto de verificações como parte do pro ‑
cesso normal de emissão da declaração de fiabilidade 
que toma devidamente em conta os riscos específicos.
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 61 e 62
A Comissão concorda que a «boa qualidade» é um 
elemento crucial para a implementação da Garantia 
para a Juventude.
A Comissão promove um conjunto de atributos quali ‑
tativos para os estágios (com base na Recomendação 
do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para 
os Estágios) e as aprendizagens (com base na Aliança 
Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa 
do Conselho). Relativamente ao mercado de trabalho, 
a Comissão acompanha a qualidade do emprego no 
quadro do Semestre Europeu, com especial atenção 
na transição do ensino para o trabalho e nas ques ‑
tões relacionadas com a segmentação do mercado 
de trabalho.
No que respeita à qualidade do emprego no mercado 
aberto, a Comissão considera que qualquer avaliação 
da qualidade dependerá da situação do mercado de 
trabalho em causa, incluindo aspetos como a legisla ‑
ção laboral ou o atual clima económico.
A Comissão continuará a incentivar a reflexão em 
torno das ofertas de «boa qualidade», tendo em conta 
os atributos qualitativos mencionados nas orientações 
para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos 
Jovens. A Comissão irá em especial animar o debate 
sobre o conceito de ofertas de «boa qualidade» na 
próxima reunião dos coordenadores nacionais da 
Garantia para a Juventude, convidar os Estados‑Mem ‑
bros a debater o conceito de oferta de «boa quali ‑
dade» no contexto dos trabalhos do COEM, explorar 
a possibilidade de abordar as ofertas de «boa qua ‑
lidade» da Garantia para a Juventude no âmbito do 
Programa de Aprendizagem Mútua (PAM) e fornecer 
mais orientações sobre «boa qualidade» no quadro do 
documento Perguntas Frequentes da Garantia para 
a Juventude.
63
A Comissão remete para a sua resposta comum aos 
pontos 61 e 62.50
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 15.
53
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 47.
54
Com efeito, a Comissão informou a França de que os 
objetivos globais quantitativos do plano não são sufi ‑
cientemente claros e indicou que subsistem dúvidas 
sobre os aspetos qualitativos das ofertas que os «pôles 
d’emploi» irão propor aos NEET a fim de assegurar 
a coerência com a Garantia para a Juventude. Outras 
medidas de seguimento decorrem no contexto do 
Semestre Europeu.
No seu Plano de Implementação da Garantia para 
a Juventude, a Irlanda apresentou um quadro com 
informações sobre a participação média, a admissão 
de novos participantes, o número de jovens e o custo 
indicativo da prestação de serviços aos jovens. As 
autoridades irlandesas estão reticentes quanto aos 
números de participação futura nos projetos até que 
sejam decididas as dotações orçamentais nacionais 
e, por conseguinte, não forneceram quaisquer dados 
para além de 2014. Por conseguinte, não foi conside ‑
rado necessário ou adequado solicitar informações 
complementares às autoridades irlandesas.
Resposta comum da Comissão aos  
pontos 55 e 56
A Comissão considerou que era sobretudo importante 
poder verificar se recursos nacionais (suficientes) 
foram afetados para além dos fundos da UE. Por con ‑
seguinte, forneceu aos Estados‑Membros um modelo 
em que foram convidados a fornecer informações 
sobre as fontes de financiamento disponíveis, ou seja, 
fontes de financiamento da UE, nacionais, regionais/    
/locais, dos empregadores e/ou de outras fontes.
A repartição entre os diferentes fundos da UE era 
secundária nesta fase, uma vez que os programas 
operacionais se seguiriam em breve. A Comissão con ‑
siderou que a repartição pormenorizada das fontes 
de financiamento da UE pelos fundos FSE/IEJ será 
apresentada no quadro dos PO relevantes, dado as 
negociações informais sobre os planos financeiros dos 
PO estarem ainda em curso entre os Estados‑Membros 
e a Comissão.
Respostas da Comissão 44
A Comissão realiza periodicamente trocas de pontos 
de vista com o Parlamento Europeu sobre a evolução 
do Semestre Europeu.
Além disso, na sequência das conclusões do Conse ‑
lho Europeu de 27 e 28 de junho de 2013, a Comissão 
apresentará em 2016 um relatório ao Parlamento Euro ‑
peu e ao Conselho sobre a implementação da Garan ‑
tia para a Juventude e o funcionamento da IEJ.
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 69 e 70
A Comissão observa que uma segunda análise dos 
progressos realizados a nível da implementação dos 
instrumentos de Garantia para a Juventude em 21 
Estados‑Membros teve lugar no quadro do Comité 
do Emprego em 3  de dezembro  de 2014, tendo sido 
extraídas conclusões para cada Estado‑Membro 
objeto de análise, que serão objeto de acompanha ‑
mento em maio de 2015. Todas as análises do COEM 
de dezembro de 2014 incidiram detalhada e coeren ‑
temente nos instrumentos de Garantia para a Juven ‑
tude, de acordo com os métodos de trabalho aplica ‑
dos a todos os Estados‑Membros. As análises de maio 
e dezembro de 2014 foram repercutidas nas reuniões 
seguintes do Conselho EPSCO sobre o desemprego 
dos jovens e a Garantia para a Juventude.
71
O quadro de indicadores para o acompanhamento da 
Garantia para a Juventude foi aprovado pelo Comité 
do Emprego em 22 de setembro de 2014. O Conselho 
EPSCO aprovou em dezembro de 2014 as mensagens 
principais do COEM sobre o quadro de indicadores 
para o acompanhamento da Garantia para a Juven ‑
tude, que apelam para um forte empenhamento 
político para ultrapassar os obstáculos existentes 
na recolha de dados e assegurar um sistema sólido 
de acompanhamento da Garantia para a Juventude 
a nível da UE e dos Estados‑Membros, com base no 
quadro proposto.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 65.Além disso, a Comissão considera que uma aplica ‑
ção coerente da GJ e uma abordagem única não são 
possíveis nem estão em conformidade com a reco ‑
mendação do Conselho, a qual indica claramente que 
os instrumentos de Garantia para a Juventude devem 
estar em conformidade com as circunstâncias locais, 
regionais e nacionais.
No entanto, a Comissão concorda que a aplicação 
eficaz dos instrumentos de Garantia para a juventude 
é essencial. A abordagem baseada nos resultados 
seguida pela Comissão tem muitas vantagens para 
avaliar a eficácia das medidas relativas aos instrumen ‑
tos de Garantia para a Juventude, já que tem em conta 
as diferentes situações do mercado de trabalho e a 
adequação das ofertas aos indivíduos.
A este respeito, a Comissão considera que, em geral, 
uma oferta é de boa qualidade, caso a pessoa que 
dela beneficia participar de modo sustentável no mer ‑
cado de trabalho. Noutros termos, que não regresse 
posteriormente ao desemprego nem à inativida ‑
de;uma oferta de «boa qualidade» pode, por conse ‑
guinte, ser avaliada com base nos seus resultados. Tal 
como referido (ver resposta comum aos pontos 61 
e 62), a Comissão vai continuar a estimular a reflexão 
em torno das ofertas de «boa qualidade».
A Comissão observa que as ofertas de estágios de 
aprendizagem, estágios profissionais e formação per ‑
manente, quer sejam ou não ofertas subvencionadas — 
como as financiadas ao abrigo dos programas Iniciativa 
para o Emprego dos Jovens/FSE ou de programas nacio ‑
nais, estão já abrangidas por normas de qualidade.
65
A Comissão gostaria de assinalar que foi necessá ‑
rio um longo exercício de consensualização para 
definir um quadro comum de acompanhamento, 
o que poderá ter atrasado num momento crítico 
a adoção da Recomendação do Conselho «Garantia 
para a Juventude» e, por isso, entravado uma rápida 
concretização.
68
A Comissão gostaria de salientar que os resultados 
do acompanhamento contribuem para os principais 
documentos adotados pela Comissão Europeia no 
contexto do Semestre Europeu (documentos de traba ‑
lho dos serviços da Comissão, revisões aprofundadas, 
propostas de recomendações específicas por país).
Respostas da Comissão 45
80
A Comissão considera que o Plano de Implementa ‑
ção da Garantia para a Juventude apresentado pelos 
Estados‑Membros prevê já, na maioria dos casos, uma 
visão geral útil de todas as medidas relativas à Garan ‑
tia para a Juventude.
Além disso, a Comissão criou um sistema de acompa ‑
nhamento da Garantia para a Juventude. As refor ‑
mas estruturais são objeto de acompanhamento no 
âmbito do Semestre Europeu, nomeadamente do 
COEM. As medidas que visam pessoas serão objeto 
de acompanhamento, tanto através do quadro de 
indicadores para o acompanhamento da Garantia para 
a Juventude, como, no caso de medidas financiadas 
ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, 
através dos mecanismos estabelecidos no artigo 19.º 
e nos anexos I e II do Regulamento FSE e nas disposi ‑
ções do RDC relacionadas com o acompanhamento 
e a avaliação.
84
Os indicadores do anexo II do Regulamento FSE 
relativos à Iniciativa para o Emprego dos jovens foram 
concebidos de forma a conformarem‑se tão estreita ‑
mente quanto possível com os indicadores comuns do 
anexo I do Regulamento FSE. Ao mesmo tempo, refle ‑
tem a natureza específica da Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens.
84 Primeiro travessão
A fim de assegurar resultados de qualidade no que 
respeita ao financiamento (IEJ) concedido, a Comis ‑
são está interessada em avaliar os resultados glo ‑
bais quanto à alteração da situação das pessoas em 
causa — nomeadamente o facto de passar da cate ‑
goria de NEET na fase de início da operação para uma 
potencial mudança de situação na sequência do apoio 
da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.
A Garantia para a Juventude tem os seus próprios 
requisitos de acompanhamento, que permitirão 
rastrear o tipo de ofertas propostas no âmbito da 
Garantia para a Juventude a partir de 2016.
84 Segundo travessão
Os indicadores da IEJ seguem a lógica e o padrão dos 
indicadores comuns do FSE.72
A Comissão concorda que o compromisso continuado 
dos Estados‑Membros é necessária. A recolha de 
dados‑piloto referente à Garantia para a Juventude 
foi lançada pelo grupo dos indicadores do Comité de 
Emprego em outubro de 2014. O objetivo era testar 
a metodologia proposta para a recolha periódica 
de dados administrativos destinada a acompanhar 
a implementação da Garantia para a Juventude e ava ‑
liar os obstáculos enfrentados pelos Estados‑Membros 
e a forma como podem ser superados com vista ao lan ‑
çamento da recolha periódica de dados em junho de 
2015. Até 18 de fevereiro, todos os Estados‑Membros, 
com exceção de três, enviaram os seus contributos. Os 
restantes contributos devem chegar brevemente.
73
A leitura do painel dos principais indicadores sociais 
e de emprego é complementada por informações adi ‑
cionais provenientes, nomeadamente, do Observató ‑
rio de Desempenho do Emprego (ODE) e da avaliação 
das medidas adotadas pelos Estados‑Membros.
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 74 a 76
A Comissão sublinha que a elaboração e adoção 
das recomendações específicas por país é, antes de 
mais, um processo político, no âmbito do qual, com 
base em análises específicas por país constantes dos 
documentos de trabalho dos serviços da Comissão, 
esta apresenta uma proposta que é seguidamente 
reexaminada através de um processo de supervisão 
multilateral nos comités e grupos do Conselho e, pos ‑
teriormente, adotada pelo Conselho Europeu.
As propostas da Comissão de recomendações espe ‑
cíficas por país têm em conta as especificidades da 
situação de cada país.
Caixa 7
A Comissão considera que as recomendações tanto 
para a Lituânia como para Itália tiveram devidamente 
em conta as especificidades da situação de cada país.
77
A Comissão observa que, em geral, o processo do 
Semestre Europeu está a conduzir, num perspetiva de 
médio prazo, a consideráveis esforços de reforma nos 
Estados‑Membros.
Respostas da Comissão 46
A Comissão observa que a recomendação do Con ‑
selho não prescreve a forma exata como os Esta ‑
dos‑Membros devem implementar a Garantia para 
a Juventude (ou seja, emprego, educação contínua, 
aprendizagem ou estágio), uma vez que dependerá 
da situação nacional (ou seja, o respetivo número de 
NEET e a estrutura dos NEET). A orientação e a conce ‑
ção do apoio específico influenciam os custos e bene ‑
fícios e tornam difícil estimar antecipadamente os 
custos e benefícios de todas as opções possíveis.
A Comissão concorda, todavia, que poderá existir um 
risco de que o financiamento total possa não ser sufi ‑
ciente para implementar os instrumentos de Garantia 
para a Juventude e incentivou os Estados‑Membros 
a dar prioridade às medidas a favor do emprego juve ‑
nil nos seus orçamentos nacionais.
Importa igualmente recordar que os fundos da UE 
para apoio à GJ ultrapassam as medidas diretas do 
FSE e da IEJ relativamente às medidas de formação 
e de emprego dos jovens. O FSE também apoia 
a modernização dos serviços do mercado de traba ‑
lho, o emprego por conta própria, a educação e as 
medidas de inclusão social — que, em parte, apoiam 
igualmente o emprego dos jovens do ponto de vista 
da reforma estrutural.
Recomendação 1
A Comissão toma nota da recomendação dirigida 
aos Estados‑Membros e gostaria de facto, em alguns 
casos, de receber uma melhor panorâmica dos custos 
estimados de todas as medidas previstas para comba ‑
ter o desemprego dos jovens.
O modelo elaborado pela Comissão solicitava aos 
Estados‑Membros que lhe facultassem informações 
sobre fontes de financiamento da UE, nacionais, regio ‑
nais/locais, dos empregadores e outras, incentivando 
assim os Estados‑Membros a apresentar informações 
completas sobre os custos globais e o financiamento 
da Garantia para a Juventude (incluindo as lacunas de 
financiamento).
19 dos 28 Estados‑Membros forneceram estas infor ‑
mações (com diferentes graus de pormenor).O subsequente acompanhamento dos anteriores 
participantes nas medidas da IEJ coloca um encargo 
adicional nos participantes e recursos administrativos. 
No caso de certas medidas, esse acompanhamento 
obrigatório alargado pode ser considerado oneroso 
e excessivo. Os efeitos observados após um período 
prolongado reduzem também o nexo de causalidade 
entre as observações e as intervenções, diminuindo 
o valor acrescentado de tais observações.
Todavia, os Estados‑Membros podem, para além do 
acompanhamento obrigatório, decidir introduzir indi ‑
cadores adicionais de mais longo prazo, por exemplo 
para repetir um inquérito após 6 meses. Além disso, os 
Estados‑Membros têm a obrigação de realizar ava ‑
liações de impacto, que darão uma visão dos efeitos 
a longo prazo das intervenções, tais como diferenciais 
de rendimento para os anos subsequentes e indicado ‑
res análogos para além dos indicadores apresentados 
no anexo II.
84 Terceiro travessão
Sempre que um Estado‑Membro tenha indicado no 
seu PO a intenção de alargar o grupo‑alvo para menos 
de 30 anos, a Comissão solicitou ao Estado‑Membro 
que incluísse novos indicadores específicos dos pro ‑
gramas para cobrir o grupo 25 ‑29 anos.
Os indicadores de resultados não visam especifi ‑
camente a idade e não abrangem todos os grupos 
etários, como o grupo 15 ‑18 anos, etc. No entanto, 
os Estados‑Membros são convidados pela Comissão 
a incluir indicadores de realizações específicos dos 
programas para o grupo etário 25 ‑29 anos relativos 
à Iniciativa para o Emprego dos Jovens, se decidirem 
visar esse grupo. Tais indicadores permitirão avaliar 
a eficácia das intervenções quando cruzados com os 
indicadores de resultados do anexo II relativos à IEJ.
Conclusões e recomendações
87
Ver resposta da Comissão ao ponto 37.
89
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 47.
Respostas da Comissão 47
Recomendação 2
A Comissão aceita a recomendação, que considera 
já estar parcialmente aplicada, nomeadamente com 
base na Recomendação do Conselho relativa a um 
Quadro de Qualidade para os Estágios, na Aliança 
Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa 
do Conselho e no acompanhamento da qualidade do 
emprego no âmbito do Semestre Europeu.
No que respeita à promoção dos atributos qualitati ‑
vos, a Comissão continuará a incentivar a reflexão em 
torno das ofertas de «boa qualidade», tendo em conta 
os atributos qualitativos mencionados nas orienta ‑
ções para a avaliação da Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens. A Comissão irá, nomeadamente: ani ‑
mar o debate sobre o conceito de ofertas de «boa 
qualidade» na próxima reunião dos coordenadores 
nacionais da Garantia para a Juventude, convidar os 
Estados‑Membros a debater o conceito de oferta de 
«boa qualidade» no contexto dos trabalhos do COEM, 
explorar a possibilidade de abordar as ofertas de «boa 
qualidade» da Garantia para a Juventude no âmbito 
do Programa de Aprendizagem Mútua (PAM) e forne ‑
cer mais orientações sobre «boa qualidade» no quadro 
do documento Perguntas Frequentes da Garantia para 
a Juventude.
A Comissão observa que as avaliações ex post  for‑
necerão elementos sobre a qualidade das ofertas 
de emprego, tal como recomendado nas orienta ‑
ções para a avaliação da Iniciativa para o Emprego 
dos Jovens.
91
A Comissão acompanha a implementação da Garantia 
para a Juventude no âmbito do Semestre Europeu, 
nomeadamente através de reuniões bilaterais com os 
Estados‑Membros e de missões de averiguação.
Através da sua participação no Comité do Emprego 
(COEM) — na sua preparação das deliberações do 
Conselho — a Comissão contribui também para 
a supervisão multilateral da execução da Garantia para 
a Juventude. Foram realizadas a este respeito análises 
específicas da supervisão multilateral pelo COEM uma 
vez em 2013 e duas vezes em 2014. As análises de 
maio e dezembro de 2014 foram repercutidas nas reu ‑
niões seguintes do Conselho EPSCO sobre o desem ‑
prego dos jovens e a Garantia para a Juventude.90
Além disso, a Comissão considera que uma aplica ‑
ção coerente da GJ e uma abordagem única não são 
possíveis nem estão em conformidade com a reco ‑
mendação do Conselho, a qual indica claramente que 
os instrumentos de Garantia para a Juventude devem 
estar em conformidade com as circunstâncias locais, 
regionais e nacionais.
A Comissão concorda que a aplicação eficaz dos ins ‑
trumentos de Garantia para a juventude é essencial. 
A abordagem baseada nos resultados seguida pela 
Comissão tem muitas vantagens para avaliar a eficácia 
das medidas relativas aos instrumentos de Garantia 
para a Juventude, já que tem em conta as diferentes 
situações do mercado de trabalho e a adequação das 
ofertas aos indivíduos.
A este respeito, a Comissão considera que, em geral, 
uma oferta é de boa qualidade, caso a pessoa que 
dela beneficia participar de modo sustentável no mer ‑
cado de trabalho. Noutros termos, que não regresse 
posteriormente ao desemprego nem à inativida ‑
de;uma oferta de «boa qualidade» pode, por conse ‑
guinte, ser avaliada com base nos seus resultados.
A Comissão observa que as ofertas de estágios de 
aprendizagem, estágios profissionais e formação 
permanente, quer sejam ou não ofertas subvencio ‑
nadas — como as financiadas ao abrigo dos progra ‑
mas Iniciativa para o Emprego dos Jovens/FSE ou de 
programas nacionais, estão já abrangidas por normas 
de qualidade.
A este respeito, a Comissão promove um conjunto de 
atributos qualitativos para os estágios (com base na 
Recomendação do Conselho relativa a um Quadro 
de Qualidade para os Estágios) e as aprendizagens 
(com base na Aliança Europeia da Aprendizagem e na 
declaração conexa do Conselho). Relativamente ao 
mercado de trabalho, a Comissão acompanha a qua ‑
lidade do emprego no quadro do Semestre Europeu, 
com especial atenção na transição do ensino para 
o trabalho e nas questões relacionadas com a seg ‑
mentação do mercado de trabalho.
No que respeita à qualidade do emprego no mercado 
aberto, a Comissão considera que qualquer avaliação 
da qualidade dependerá da situação do mercado de 
trabalho em causa, incluindo aspetos como a legisla ‑
ção laboral ou o atual clima económico.
Respostas da Comissão 48
As atividades de acompanhamento serão tidas em 
conta pela Comissão na avaliação da execução da 
Garantia para a Juventude no âmbito dos futuros 
Semestres Europeus, bem como pelo relatório da 
Comissão de 2016 sobre a execução da Garantia para 
a Juventude, que será formalmente apresentado ao 
Parlamento Europeu e ao Conselho através dos canais 
adequados.A Comissão, se necessário, propõe recomendações 
específicas por país dirigidas aos Estados‑Membros. 
As conclusões das análises multilaterais do COEM 
contribuem para as negociações finais das recomen ‑
dações específicas por país.
O Comité do Emprego (COEM) aprovou um quadro 
de indicadores para o acompanhamento da Garantia 
para a Juventude em 22 de setembro de 2014, com 
base em indicadores macroeconómicos, de execução 
e de níveis de seguimento que, no seu conjunto, visam 
dar uma visão global do impacto dos instrumentos 
de Garantia para a Juventude na situação dos jovens 
no mercado de trabalho em toda a Europa. Os dados 
administrativos necessários para o «nível de execu ‑
ção» são atualmente testados através de um exercí ‑
cio‑piloto de recolha de dados em todos os 28 Esta ‑
dos‑Membros, com a recolha regular de dados a iniciar 
em 2015. As mensagens principais relativas ao quadro 
de indicadores foram adotadas pelo Conselho EPSCO 
em 11 de dezembro de 2014, sublinhando o empenho 
político dos Estados‑Membros em fornecerem os 
dados necessários.
As medidas que visam pessoas serão objeto de acom ‑
panhamento, tanto através do quadro de indicadores 
para o acompanhamento da Garantia para a Juven ‑
tude, como, no caso de medidas financiadas ao abrigo 
da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, através 
dos mecanismos estabelecidos no artigo 19.º e nos 
anexos I e II do Regulamento FSE e nas disposições do 
RDC relacionadas com o acompanhamento e a avalia ‑
ção. No que se refere especificamente à Iniciativa para 
o Emprego dos Jovens, a Comissão criou um quadro 
para o acompanhamento das ações IEJ executadas no 
quadro da Garantia para a Juventude, mediante a fixa ‑
ção de indicadores comuns no seu Regulamento FSE.
Recomendação 3
A Comissão aceita a recomendação, que considera já 
estar parcialmente posta em prática através do quadro 
de indicadores aprovado pelo Conselho (EPSCO), 
através dos mecanismos relevantes estabelecidos no 
artigo 19.º e no anexo I e II do Regulamento FSE e nas 
disposições em causa do RDC em matéria de acompa ‑
nhamento e avaliação no caso de medidas financiadas 
ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens 
e através do seu compromisso de apresentar um rela ‑
tório sobre a execução da Garantia para a Juventude 
ao Parlamento Europeu e ao Conselho em 2016.
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ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabines telefónicas ou hotéis as possam cobrar. 
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• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
O desemprego dos jovens representa um enorme desafio 
para todos os Estados -Membros da UE. Em resposta a esta 
situação, em 2013 o Conselho Europeu lançou uma iniciativa 
denominada Garantia para a Juventude. No âmbito deste 
instrumento, todos os jovens com menos de 25 anos devem 
beneficiar de uma «boa» oferta de emprego, educação 
contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro 
meses após terem terminado o ensino formal ou terem 
ficado desempregados. O instrumento será parcialmente 
financiado pelo orçamento da UE, sendo necessário 
financiamento nacional complementar.
Com o presente relatório, o Tribunal avaliou se a Comissão 
prestou apoio adequado e  oportuno aos Estados- Membros 
na elaboração dos respetivos Planos de Implementação da 
Garantia para a Juventude. O Tribunal examinou ainda se era 
possível detetar os potenciais riscos associados à execução 
eficaz do instrumento.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU