PT Jornal Oficial da União Europeia C 241/27

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de decisão do Conselho que estabelece o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2005 a 2010

[COM(2004) 102 final — 2004/0032 (CNS)]

(2004/C 241/10)

Em 23 de Fevereiro de 2004, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de decisão do Conselho que estabelece o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2005 a 2010»

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do comité, a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 5 de Maio de 2004, sendo relatora Giacomina CASSINA.

Na 409.a reunião plenária 2 e 3 de Junho de 2004 (sessão de 2 de Junho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou o presente parecer, por 184 votos a favor, 3 votos contra e 12 abstenções.

1. Introdução

1.1. Em 28 de Setembro de 2000, o Conselho adoptou a Decisão 2000/596/CE que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2000 a 2005 (conhecido por FER I). O montante de referência financeira para a execução da decisão era de 36 milhões de euros para o período de cinco anos. O programa constituiu um primeiro passo no sentido da racionalização e da estruturação necessárias para as acções que desde 1997 se baseavam nas rubricas orçamentais anuais, sobretudo a instâncias do Parlamento Europeu (1). O CESE foi favorável à proposta relativa a tal decisão (2).

1.2. Cerca de um ano antes de 31 Dezembro de 2004 (termo do período abrangido pelo FER I), a Comissão procedeu à análise dos resultados obtidos a nível nacional e comunitário pelo FER I, organizou uma conferência de exame (3), a que se seguiu um estudo de impacto (4), em vista da proposta para uma nova fase do programa. No exame foram igualmente apreciados os efeitos e as sinergias com outras acções e programas comunitários (5).

1.3. À luz da experiência acumulada, a Comissão apresentou, em 12 de Fevereiro de 2004, uma decisão do Conselho que estabelece o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2005 a 2010, sobre a qual versa o presente parecer.

2. Conteúdo da proposta da Comissão

2.1. A Comissão propõe o estabelecimento de um fundo (FER II), com uma dotação de 687 milhões de euros para um período de 6 anos, destinado a apoiar e incentivar os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros a favor do acolhimento, da integração e do regresso voluntário dos cidadãos de países terceiros ou apátridas que tenham o estatuto de refugiado (6), requeiram um regime de protecção internacional (no âmbito de um dispositivo de reinstalação), beneficiem de uma forma de protecção subsidiária, solicitem uma das formas de protecção acima citadas ou gozem do regime de protecção temporária (7).

2.2. Acções elegíveis. As acções elegíveis para co-financiamento do FER II nos Estados-Membros abrangem um amplo espectro, no âmbito das operações de acolhimento, integração e regresso voluntário. Concretamente, podem beneficiar de co-financiamento: infra-estruturas de acolhimento; ajudas materiais, médicas e psicológicas; assistência social e administrativa; apoio linguístico, educação e formação e inserção profissionais; melhoria dos dispositivos de acolhimento; partilha dos valores inscritos na Carta dos Direitos Fundamentais da UE; promoção da informação junto da população local e participação dos beneficiários na vida civil e cultural; promoção da autonomia dos beneficiários finais; acções de associação das administrações locais, das ONG e dos cidadãos; informação e aconselhamento aos requerentes de asilo e ajuda à reinserção no país de origem.

2.2.1. Em caso de aplicação de mecanismos de protecção temporária, o Fundo co-financia igualmente medidas de emergência (até 80 %) que abranjam acolhimento, alojamento, meios de subsistência, assistência médica e psicológica, despesas de pessoal e administrativas, despesas no domínio da logística e do transporte.

2.2.2. 10 % dos recursos do FER II são canalizados para acções comunitárias, geridas directamente pela Comissão, e destinam-se a financiar a cooperação comunitária, a criação de redes que facilitem o intercâmbio de experiências, os projectos-piloto inovadores, a investigação e aplicação das tecnologias da informação e da comunicação aos refugiados e a gestão das acções desenvolvidas.

2.3. Aplicação do FER II. A aplicação do FER II baseia-se na co-responsabilidade dos Estados-Membros e da Comissão.

2.3.1. A Comissão adopta as directrizes relativas às prioridades dos programas plurianuais, assegura-se da existência, da pertinência e do bom funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo nos Estados-Membros e garante a execução das acções comunitárias. A Comissão será assistida por um comité nos termos da Decisão 1999/468/CE.

2.3.2. Os Estados-Membros são responsáveis pela execução das acções nacionais; criam a estrutura adequada, denominada Autoridade Responsável pelo Fundo Europeu para os Refugiados, para gerir as acções nacionais que beneficiam de apoio do Fundo; assumem, em primeira instância, a responsabilidade pelo controlo financeiro das acções e cooperam com a Comissão na recolha das estatísticas necessárias.

2.3.3. Os Estados-Membros e a Comissão asseguram a divulgação dos resultados das acções empreendidas, promovem a transparência e velam pela coerência global e pela complementaridade com outras políticas, instrumentos e acções comunitárias.

2.4. Programação. As acções nos Estados-Membros são executadas com base em dois períodos de programação plurianual com uma duração de três anos (2005-2007 e 2008-2010). Cada Estado-Membro propõe um projecto de programa plurianual à Comissão que esta aprova no prazo de 3 meses, após ter procedido a um exame dos pedidos, nomeadamente à luz das orientações definidas nas directrizes, mediante o procedimento de comitologia. Os programas plurianuais são executados através de programas de trabalho anuais.

2.5. Repartição dos recursos. Cada Estado-Membro recebe a partir da dotação anual do Fundo o montante fixo de 300 000 euros. Este montante é fixado em 500 000 euros por ano relativamente aos três primeiros anos para os novos Estados-Membros.

2.5.1. Os restantes recursos anuais disponíveis são repartidos entre os Estados-Membros proporcionalmente a 35 % do volume das pessoas que, nos 3 anos anteriores, beneficiaram do estatuto de refugiado, de uma protecção internacional no âmbito de um dispositivo de reinstalação ou de uma protecção subsidiária e a 65 % das pessoas que, nos 3 anos anteriores, solicitaram asilo ou beneficiaram de protecção temporária. Uma parte da dotação anual pode cobrir despesas de assistência técnica e administrativa. A participação financeira do Fundo assume a forma de subvenções não reembolsáveis, mas caso seja detectada uma irregularidade é solicitado o reembolso acrescido de juros de mora à taxa aplicada pelo Banco Central Europeu, majorada de três pontos e meio. Para obter o segundo co-financiamento, os Estados-Membros devem apresentar um relatório e uma declaração de despesas certificadas por um serviço ou um órgão independente da autoridade responsável.

2.5.2. No âmbito do co-financiamento, o nível do apoio financeiro do FER está limitado a 50 % do custo total de cada acção específica. Esta percentagem pode, todavia, ser aumentada de 10 % relativamente a acções inovadoras ou transnacionais ou de 25 % nos Estados-Membros abrangidos pelo Fundo de Coesão.

2.6 Avaliação. A Comissão apresentará, o mais tardar em 30 de Abril de 2007, um relatório intercalar sobre os resultados obtidos, o mais tardar em 31 de Dezembro de 2009, um segundo relatório intercalar e, o mais tardar em 31 de Dezembro de 2012, um relatório de avaliação a posteriori.

3. Observações

3.1. O CESE manifesta-se amplamente favorável à proposta da Comissão, considerando que o FER II pode representar uma etapa significativa para a realização quer da parte do Título IV do Tratado que versa sobre o direito de asilo, quer das decisões do Conselho Europeu de Tampere e outros que estabeleceram orientações e modalidades de aplicação da política em matéria de vistos, asilo e migração. A não aplicação destas decisões ou os acordos celebrados pelo Conselho sobre matérias que debilitam a proposta original e permitem que persistam profundas diferenças legislativas entre os Estados-Membros podem vir a retirar eficácia ao Fundo. O CESE lamenta que a directiva sobre o estatuto dos refugiados, adoptada recentemente (8) pelo Conselho, se afaste tanto, no que se refere ao conteúdo, quer da proposta da Comissão (9), quer do parecer do CESE (10).

3.1.1. A importância do programa é evidente bastando para tanto recordar que os novos requerentes de asilo são cerca de 400 000 por ano (11) e traduzem uma realidade humana marcada por grande sofrimento, necessitando solidariedade, assistência material, moral e psicológica, condições de acolhimento correctas, serviços adequados, procedimentos transparentes e eficazes, oportunidade de integração activa, graças a um emprego ou uma actividade no tecido social comunitário, e, face a um desejo inequívoco de regresso, uma repatriação voluntária em condições seguras e dignas.

3.2. O aumento do orçamento em relação ao FER I (687 milhões de euros em 6 anos, contra os 36 milhões de euros em 5 anos do programa precedente) afigura-se relevante, mas o CESE recorda que o FER I dispunha de uma dotação muito limitada em relação às exigências da situação dos refugiados e assinala com satisfação que, na proposta sobre as perspectivas financeiras para o período de 2007 a 2013, ao capítulo relativo à segurança, à justiça, à migração e ao asilo foi atribuída particular prioridade e será progressivamente dotado de recursos cada vez mais consistentes. A dotação para o FER II inscreve-se, por conseguinte, nesta perspectiva.

3.2.1. O FER II representa, por um lado, o esforço mútuo necessário para a realização de uma importante política e, por outro, evidencia a consciência das instituições comunitárias de que os problemas ligados ao Título IV do Tratado não se resolvem sem uma forte co-responsabilização de todos os intervenientes: acções estrategicamente bem delineadas, cuidadosamente realizadas e apoiadas pela sociedade civil e pela administração local servem, na verdade, para estabilizar direitos, instrumentos e dispositivos em vista da aplicação de uma política comum em matéria de asilo. O CESE recorda que o financiamento proveniente do FER II visa facilitar a aplicação das medidas nacionais em curso e não substituí-las. Em especial, não se pretende reduzir, mas aumentar e melhorar a participação dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil.

3.2.2. Os montantes consagrados às acções comunitárias passaram de 5 % (dotação do FER I) a 10 % (dotação do FER II). O CESE recorda que, no parecer sobre o FER I, tinha solicitado que fossem reservados 10 % para as acções comunitárias e insiste na necessidade de manter esta percentagem para que tais acções possam alcançar, entre outros, dois objectivos imprescindíveis – apoiar o desenvolvimento de iniciativas transnacionais e inovadoras (nomeadamente da sociedade civil organizada) e financiar estudos, investigações e análises comparativas entre Estados-Membros.

3.3. Também a repartição entre as acções (acolhimento, integração e regresso voluntário) é equilibrada e corresponde à situação actual nos Estados-Membros e ao futuro previsível dos fluxos de requerentes de asilo ou de outras pessoas elegíveis para as diversas formas de protecção. O co-financiamento, estabelecido em relação aos 5 grupos alvo, reflecte a situação actual nos Estados-Membros, mas a programação plurianual em vários períodos anuais permitirá as eventuais adaptações exigidas por uma evolução imprevista da situação. O procedimento de comitologia, além disso, permitirá o controlo colectivo do processo de aplicação e favorecerá a circulação das boas práticas e acções inovadoras. O CESE considera necessário que uma parte avultada dos recursos seja canalizada para acções de acolhimento e de integração e faz votos por que os Estados-Membros evitem dar preferência, nos programas plurianuais, a acções de repatriação.

3.3.1. O CESE aprecia vivamente que, entre as medidas de integração, tenha sido prevista a inserção profissional porque a possibilidade de suprir as próprias necessidades – ou de para elas contribuir substancialmente – aumenta a confiança e o sentimento de pertença a um meio social. Evita, além disso, que períodos prolongados de inactividade e de parcos recursos conduzam os jovens a dedicar-se a actividades clandestinas ou ilegais. O CESE insiste, porém, na necessidade de oferecer condições de trabalho que permitam a participação activa dos destinatários finais do FER II nos procedimentos e nas actividades que lhes dizem respeito. Infelizmente, o CESE constata que a recente decisão do Conselho relativa ao estatuto do refugiado confia aos Estados-Membros a responsabilidade de integrar ou não os refugiados no mercado de trabalho, e recorda que tem sempre insistido, nos seus pareceres (12), na necessidade de favorecer a actividade profissional destas pessoas. O CESE considera a participação no mercado de trabalho como um direito que não admite qualquer forma de discriminação.

3.3.2. O CESE sugere ainda que seja atribuída prioridade a acções de formação cultural e psicológica ao pessoal da administração e da polícia que trabalha com refugiados, requerentes de asilo e pessoas protegidas a diferentes títulos. Esta medida é necessária nomeadamente para romper com as imagens e os estereótipos negativos dos refugiados não raro veiculados pela comunicação social. Também as acções que promovem o diálogo com a população local e o conhecimento das respectivas culturas revestem grande importância para a integração e o consenso social necessário a uma eficaz aplicação do FER II.

3.4. O CESE considera válida a abordagem estratégica orientada para a aplicação do programa através de directrizes, programas plurianuais com execução anual, dois relatórios intercalares da Comissão e um relatório a posteriori. Tal abordagem reflecte a lógica subjacente a outros mecanismos de aplicação vigentes entre os Estados-Membros e a Comunidade, que demonstram a eficácia de um método que facilita uma correcta partilha de responsabilidades entre a Comunidade e os Estados-Membros, em aplicação do princípio de subsidiariedade entendido como responsabilidade de todos. O FER II deve ser mais do que um simples instrumento de redistribuição dos recursos entre os Estados-Membros, constituindo — como se disse no ponto 3.1 — um passo decisivo na aplicação de uma política comum de asilo. Dado que nem todos os instrumentos legislativos propostos para construir tal política estão aprovados, a aplicação do FER II pode ajudar os Estados-Membros a assumir as decisões pendentes com maior conhecimento e serenidade.

3.4.1. A criação de uma autoridade responsável em cada Estado-Membro será útil para conferir unidade e coesão aos programas nacionais, realizar em plena transparência e correcção as acções nacionais e promover o indispensável vínculo com a população e a sociedade civil. O CESE sublinha a importância que a proposta confere à consulta, à participação e à co-responsabilização dos parceiros interessados, logo no início da preparação dos programas plurianuais. Esta atenção à participação das organizações da sociedade civil e das administrações locais é um princípio metodológico crucial para assegurar a indispensável consideração das experiências no terreno, articular o debate social, criar consenso e, consequentemente, um bom governo nesta esfera. Tendo esta posição sido reiterada pelo CESE em muitos dos seus pareceres, é com satisfação que a vê reflectida no texto da Comissão.

3.4.1.1. O comité dá particular importância ao facto de ser garantido e facilitado o acesso das ONG aos centros de recepção e de trânsito para que possam executar as acções de assistência no momento da chegada. Estas intervenções poderiam ser utilmente alvo de uma acção comunitária específica para melhorar o seu alcance.

3.4.2. Da experiência acumulada nos últimos anos em todos os Estados-Membros ressalta claramente a eficácia da colaboração entre as administrações nacionais e locais e as organizações da sociedade civil. O CESE faz votos por que todo este património de cooperação não se disperse na aplicação do FER II mas, ao invés, seja dotado de instrumentos novos e mais estruturados.

3.5. A instalação do FER II assume a diversidade de situações prevalecentes nos Estados-Membros e mantém o critério central da repartição dos recursos com base no volume de pessoas dos grupos alvo presente nos diferentes Estados. O CESE faz notar a necessidade de considerar atentamente esta diversidade e, sobretudo, o grau de maturidade das políticas dos Estados-Membros sobre a matéria no momento de propor as directrizes para a programação plurianual.

3.5.1. É significativo, ainda que pouco mais do que simbólico, que aos novos Estados-Membros seja atribuída, nos primeiros 3 anos do programa, um montante anual fixo superior ao reservado aos actuais 15 Estados-Membros. Com efeito, falta a tais países experiência na matéria e alguns deles estão situados nas fronteiras externas da UE. A integração na dinâmica das políticas de asilo já aplicada nos actuais 15 Estados-Membros e a capacidade de utilizar os instrumentos comunitários é, pois, crucial. Em particular, será necessário pôr à disposição dos novos Estados-Membros a experiência da UE dos 15 e apoiá-los concretamente, dando prioridade às acções comunitárias vocacionadas para desenvolver as necessárias capacidades de administração e de gestão em matéria de asilo.

3.6. O CESE chama a atenção para a necessidade de tornar essenciais e eficazes os procedimentos de execução financeira do FER II e de evitar que eventuais irregularidades resultem da complexidade processual ou da sua incompreensão e insiste no facto de as organizações da sociedade civil que se ocupam de refugiados e de pessoas que beneficiam de diversas formas de protecção não deverem ser sobrecarregadas com procedimentos complexos e/ou laboriosos. Isto aplica-se tanto às acções nacionais como às acções comunitárias. Uma ONG, embora sujeita obrigatoriamente a condições rigorosas de transparência, tem requisitos de funcionamento e de flexibilidade muito diferentes de uma empresa de construção adjudicatária de um concurso para edificar um centro de recepção. O CESE teme que, nos contratos celebrados pela autoridade responsável com as organizações da sociedade civil, os deveres e as responsabilidades não sejam suficientemente claros, obrigando a organização em causa a concentrar os esforços nas práticas administrativas e nas declarações de despesas certificadas em detrimento da eficácia das acções dedicadas ao respeito dos direitos e à satisfação das necessidades das pessoas por elas abrangidas.

3.6.1. Ademais, o CESE considera que a taxa dos juros de mora a acrescer ao montante a reembolsar, a título de repetição do indevido, deveria ser meramente simbólica para evitar o risco de o Estado-Membro, a fim de acautelar os seus interesses, impor procedimentos excessivamente restritivos aos contratos públicos, mais uma vez em detrimento da eficácia e da participação das ONG. O CESE recorda que em nenhum Estado-Membro a política de asilo está exclusivamente a cargo das estruturas públicas e que em alguns deles os refugiados e as pessoas que beneficiam de protecção ver-se-iam numa situação desesperada sem o apoio e a assistência das ONG. O CESE recomenda, pois, que as modalidades de aplicação do FER II reflictam estas preocupações.

3.7. O CESE solicita à Comissão que insista com os Estados-Membros para que definam critérios comuns para a recolha de dados. O aspecto quantitativo na aplicação do FER II é tão importante como o qualitativo, na medida em que, ao abrigo do FER II, a atribuição dos recursos para o co-financiamento é determinada pelos dados relativos às diferentes categorias de pessoas que beneficiam do estatuto de refugiado ou de outra protecção ou que as requerem.

3.8. Relativamente ao n.o 2 do artigo 26.o os Estados-Membros deveriam, nas suas avaliações, consultar as ONG e os parceiros sociais.

4. Conclusões

4.1. O CESE considera válida a proposta de um Fundo Europeu para os Refugiados (FER II) para o período de 2005 a 2010, dotada de importantes recursos e estruturada de modo a expressar a responsabilidade concorrente dos Estados-Membros e da Comissão. Insiste, além disso, na necessidade de uma política de asilo justa continuar a escorar-se nas fases de acolhimento e de integração.

4.2. O CESE aprecia que a proposta implique, para os Estados-Membros e para a autoridade responsável que deverão designar, a responsabilidade de associar todos os intervenientes, em especial as organizações da sociedade civil e as administrações regionais e locais. Assinala, porém, a necessidade de aplicar o FER II conferindo prioridade à eficácia das acções e tornando fáceis e transparentes os procedimentos para a aplicação das acções por parte dos intervenientes que não os Estados-Membros.

4.3. O CESE insiste na necessidade de definir critérios comuns para a recolha de dados sobre os refugiados, em parte para assegurar equidade e comparabilidade às acções realizadas nos diferentes países e concentrar prioritariamente as acções comunitárias no desenvolvimento e no reforço da capacidade de administração e de gestão dos novos Estados-Membros.

4.4. O CESE espera que a decisão sobre a proposta relativa ao FER II seja rápida e acompanhada de modalidades de aplicação congruentes e transparentes.

Bruxelas, 2 de Junho de 2004. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Roger BRIESCH

(1) Relator: Gérard Deprez.

(2) JO C 168 de 16.6.2000 (relatora: Soscha zu Eulenburg)

(3) 30 e 31 de Outubro de 2003.

(4) SEC(2004) 161/COM(2004) 102 final de 12 de Fevereiro de 2004 — «Documento de trabalho dos serviços da Comissão — Proposta de Decisão do Conselho que estabelece o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2005 a 2010 — estudo de impacto aprofundado».

(5) Em particular as rubricas orçamentais que, em 2003 e em 2004, financiaram projectos-piloto de integração; a proposta de constituição da Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas; a utilização do programa EQUAL que cobre a problemática da inserção profissional dos requerentes de asilo, etc.

(6) Segundo o estatuto definido na Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951, alterada pelo protocolo de 31 de Janeiro de 1967.

(7) Na acepção da Directiva 2001/55/CE.

(8) 29 de Abril de 2004.

(9) Proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros e os apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessita de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao conteúdo desses estatutos [COM(2001) 510 final — JO C 51 E de 26.2.2002].

(10) Cf. parecer do CESE publicado no JO C 221 de 17.9.2002 (relatora: An Le Nouail Marlière).

(11) Nos últimos dois anos, as tendências acusam uma diminuição das entradas mas, como é evidente, não se pode excluir um afluxo imprevisto. Cabe recordar que o diagnóstico das tendências, já que depende de estatísticas nacionais e não harmonizadas, pode ser influenciado pelas diferentes políticas aplicadas pelos Estados–Membros e pela sua tradução administrativa.

(12) Cf. pareceres do CESE sobre a proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados–Membros, ponto 4.3, JO C 48 de 21.2.2002 (relator: Dario Mengozzi), e sobre a proposta de directiva citada na nota de pé-de-página n.o 9, ponto 3.7.1, JO C 221 de 17.9.2002 (relatora: An Le Nouail Marlière).