EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Justificação e objetivos da proposta

Nos últimos anos, a economia jordana foi significativamente afetada pela instabilidade regional, nomeadamente no Iraque e na Síria vizinhos. Esta instabilidade regional teve um forte impacto nas receitas externas e afetou as finanças públicas. A redução dos fluxos provenientes do turismo e do investimento direto estrangeiro (IDE), as rotas comerciais bloqueadas durante 8 anos e as reiteradas perturbações do fluxo de gás natural do Egito, que forçou a Jordânia a substituir as importações de gás do Egito por combustíveis mais caros para a produção de eletricidade, travaram o crescimento e prejudicaram a posição externa e orçamental da Jordânia.

O conflito sírio afetou a Jordânia não só perturbando o comércio com e através da Síria, mas também causando um afluxo de cerca de 1,3 milhões de refugiados sírios (segundo as estimativas das autoridades jordanas), dos quais 660 330 estão registados no gabinete do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados — ACNUR (dados de 4 de agosto de 2019). Este grande afluxo de refugiados sírios na Jordânia aumentou a pressão sobre a situação orçamental, os serviços públicos e as infraestruturas da Jordânia.

Uma resposta política amplamente adequada e um apoio internacional em larga escala ajudaram o país a preservar a estabilidade macroeconómica e impediram uma contração da economia. No entanto, a economia da Jordânia continua vulnerável a choques externos. O crescimento real diminuiu para 1,9 % em 2018, a taxa mais baixa desde 1996. O desemprego subiu para 19 % no início de 2019, enquanto o IDE registou uma queda abrupta. Apesar dos esforços, a consolidação orçamental não foi sustentada ao ritmo inicialmente programado, em resultado de um crescimento inferior ao previsto, que enfraqueceu as receitas fiscais, e da acumulação de perdas pela empresa de eletricidade na ausência de tarifas que reflitam os custos reais. A dívida pública praticamente não diminuiu e a Jordânia continua a depender da ajuda externa. Com efeito, a Jordânia continua a confrontar-se com consideráveis necessidades de financiamento externo, incluindo obrigações de pagamento relativas às euro-obrigações e a outros empréstimos contraídos no mercado externo com vencimento em 2020-22. Neste contexto, a prossecução do apoio dos parceiros internacionais da Jordânia continua a ser fundamental.

Em agosto de 2016, a Jordânia e o Fundo Monetário Internacional (FMI) acordaram numa Facilidade Alargada de Financiamento (FAF) de três anos no valor de 723 milhões de USD (quota-parte de 150 %), que foi recentemente prorrogada até março de 2020. Este programa seguiu-se a um acordo de crédito contingente (ACC) de três anos no montante de 2 mil milhões de USD (quota-parte de 800 %), que foi acordado em agosto de 2012 e concluído em agosto de 2015. Os programas do FMI foram complementados por dois programas de assistência macrofinanceira (AMF): a AMF-I, num montante de 180 milhões de EUR em empréstimos, que foi adotada pelos colegisladores em dezembro de 2013, e concluída em outubro de 2015; e a AMF-II, num montante de 200 milhões de EUR em empréstimos, adotado pelos colegisladores em dezembro de 2016, e concluída em julho de 2019.

Os programas de AMF faziam parte de um esforço mais vasto da UE e de outros doadores internacionais, acordados na conferência de Londres «Apoiar a Síria e a região», de fevereiro de 2016, destinada a ajudar a Jordânia e outros países da região a atenuar o impacto económico e social decorrente dos conflitos regionais e da presença de um grande número de refugiados sírios. O compromisso internacional para com a Jordânia foi confirmado subsequentemente em várias ocasiões, nomeadamente durante a conferência de Bruxelas sobre o apoio ao futuro da Síria, de abril de 2017, o Conselho de Associação UE-Jordânia reunido em julho de 2017, e a conferência Bruxelas-II sobre o apoio ao futuro da Síria, de abril de 2018. Na conferência «Iniciativa de Londres», realizada em fevereiro de 2019, e na conferência Bruxelas-III, realizada em março de 2019, a comunidade internacional e regional de doadores, incluindo a UE, reiterou a sua intenção de apoiar os esforços da Jordânia para preservar a estabilidade macroeconómica e reforçar as perspetivas de crescimento.

Em 11 de julho de 2019, a Jordânia enviou à Comissão Europeia um pedido oficial de assistência macrofinanceira adicional da UE, no montante de 500 milhões de EUR em três parcelas, tal como previsto durante o Conselho de Associação UE-Jordânia reunido no Luxemburgo em 26 de junho de 2019. A assistência requerida contribuiria para cobrir as necessidades de financiamento externo do país e apoiar a execução das reformas.

Atendendo a esse pedido e tendo em conta a situação económica da Jordânia, nomeadamente o surgimento de necessidades suplementares de financiamento externo, a Comissão Europeia decidiu apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta de concessão de assistência macrofinanceira (AMF) suplementar à Jordânia, com base no artigo 212.º do TFUE, no montante máximo de 500 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos de médio/longo prazo a desembolsar em duas parcelas.

O objetivo da AMF proposta é ajudar a Jordânia a cobrir parte das suas necessidades de financiamento externo suplementares em 2020-2021, reduzindo os seus problemas com a balança de pagamentos e as dificuldades orçamentais a curto prazo, e contribuindo para a sustentabilidade da dívida. Além disso, a assistência da UE incentivaria a Jordânia a intensificar os esforços de reforma, com base num memorando de entendimento, a acordar com as autoridades jordanas, que estabeleceria medidas adequadas para apoiar o ajustamento económico e as reformas estruturais. Estas condições políticas seriam conformes com os compromissos de reforma assumidos pela Jordânia no contexto das Prioridades da Parceria UE-Jordânia e de outros instrumentos de apoio da UE, bem como com os programas de ajustamento acordados com o FMI e o Banco Mundial, e com a matriz quinquenal de reforma e crescimento apresentada na conferência «Iniciativa de Londres» em fevereiro de 2019.

Tal como descrito em maior pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente proposta, e com base, nomeadamente, na avaliação da situação política efetuada conjuntamente pela Comissão e pelo Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), a Comissão considera que a existência de um défice de financiamento externo na Jordânia, combinada com a cooperação do país com o FMI no âmbito de um programa de desembolso, justifica uma operação de AMF do ponto de vista económico, e que as condições políticas necessárias para a operação de AMF proposta estão satisfeitas.

Contexto geral

A economia jordana foi particularmente afetada pelo conflito na Síria, que eclodiu em 2011. Após um período de crescimento médio robusto de 6,2 % entre 2001-2010, o crescimento do PIB da Jordânia registou uma desaceleração para um nível médio de 2,4 % entre 2011-2018. Embora refletindo as deficiências macroeconómicas e estruturais persistentes da Jordânia, o abrandamento económico foi, em grande medida, impulsionado por uma série de choques externos, incluindo a perturbação das rotas e dos mercados críticos de exportação devido a conflitos regionais prolongados, pelo acentuado declínio do IDE, pelo acolhimento de um grande número de refugiados sírios (1,3 milhões de acordo com as estimativas das autoridades jordanas, dos quais 660 330 estão registadas no ACNUR), pelo aumento dos preços do petróleo e pelos custos de financiamento que refletem o aumento das taxas do Banco Central dos EUA.

O enfraquecimento da atividade económica prosseguiu em 2018, uma vez que o crescimento real do PIB abrandou para 1,9 % em 2018 (contra 2,1 % em 2017), registando assim a taxa de crescimento mais baixa desde 1996. De forma positiva, os afluxos de turistas e as exportações recuperaram ligeiramente, tendo sido reabertas em 2018 duas passagens da fronteira com o Iraque e a Síria. No quarto trimestre de 2018, as importações de gás de baixo custo provenientes do Egito também foram retomadas. No entanto, estes desenvolvimentos ainda não afetaram as taxas de crescimento: no primeiro trimestre de 2019, o PIB real aumentou 2 %, praticamente inalterado em comparação com o ritmo dos últimos anos.

Neste contexto, o desemprego aumentou para 19 % no primeiro trimestre de 2019, a partir de 18,4 % no ano anterior, consubstanciando uma tendência ascendente significativa desde 2014, ano em que se situava nos 12,9 %. O desemprego dos jovens (38,5 %) e das mulheres (28,9 %) continua a ser elevado em comparação com o desemprego dos homens (16,4 %).

A inflação aumentou para 4,5 % em 2018 (a partir de 3,3 % no final de 2017), refletindo em grande parte o aumento dos preços do petróleo de 2018 e o aumento do imposto geral sobre as vendas incidente sobre vários produtos de base, adotado em janeiro. No entanto, nos primeiros quatro meses de 2019 a inflação abrandou para 0,6 %, uma vez que o efeito dos aumentos de impostos foi eliminado. O Banco Central da Jordânia aumentou a taxa de redesconto em sete etapas, de 3,75 % para 5,75 % entre fevereiro de 2017 e dezembro de 2018. Tal reflete, de um modo geral, o aumento das taxas do Banco Central dos EUA, tendo em conta a paridade do dinar jordano com o dólar americano. O ciclo de retração coincidiu com um aumento gradual, mas moderado, da inflação, como já referido. Em junho de 2019, a taxa de redesconto permaneceu inalterada (5,75 %), uma vez que a inflação diminuiu e as pressões cambiais, que persistiram em 2018, abrandaram. No entanto, no contexto da segunda apreciação do programa do FMI, as autoridades manifestaram a sua disponibilidade para adotar uma política monetária contracionista, se necessário, a fim de assegurar o cumprimento dos objetivos em matéria de reservas.

A Jordânia realizou progressos significativos na consolidação das suas finanças públicas nos últimos anos, mas, devido ao fraco perfil de crescimento e à falta de progressos na resolução das perdas dos fornecedores públicos de eletricidade e de água, esta evolução não pôde ser sustentada em 2018. O défice orçamental global (incluindo as subvenções) aumentou para 3,3 % do PIB em 2018, contra 2,2 % do PIB em 2017. O défice combinado do setor público, um parâmetro orçamental que tem em conta o saldo do NEPCO (o fornecedor público de eletricidade) e da WAJ (a autoridade da água da Jordânia), subiu de 2,9 % do PIB em 2017 para 4,3 % do PIB em 2018, refletindo o aumento do custo do petróleo combinado com a ausência de tarifas que reflitam os custos reais nos setores da eletricidade e da água, o que incentiva o consumo excessivo. Para 2019, o programa do FMI prevê a redução do défice orçamental e do défice combinado do setor público para, respetivamente, 2,3 % e 2,6 %. Nos primeiros quatro meses de 2019, o défice orçamental diminuiu para 3 % do PIB, a partir de 3,8 % do PIB (variação homóloga). No entanto, as receitas fiscais diminuíram 1,4 % (variação homóloga), o que suscita preocupações quanto à execução orçamental até ao final de 2019.

No final de março de 2019, a dívida pública bruta total era de 94,4 % do PIB, praticamente inalterada em relação ao final de 2018. A dívida pública externa ascendeu a 39,4 % do PIB, sendo 72 % expressa em USD, a que o dinar jordano está indexado. Embora o nível elevado da dívida pública seja uma fonte de vulnerabilidade, o FMI considera que é sustentável, desde que o país continue a realizar reformas de ajustamento orçamental e reformas promotoras de crescimento e que a comunidade internacional e regional de doadores continue a prestar um apoio significativo à Jordânia, nomeadamente sob a forma de subvenções e de financiamento em condições favoráveis.