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 COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
Síntese da avaliação de impacto 
que acompanha o documento 
Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho  
 
relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do 
direito penal 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
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 1. Definição do problema................................................................................................. 3 
2. Análise do princípio da subsidiariedade ...................................................................... 4 3. Principais objetivos políticos ....................................................................................... 4 4. Opções políticas ........................................................................................................... 5  
4.1. Avaliação do impacto das opções políticas.................................................................. 6 4.2. Opção preferida........................................................................................................... .7  
4.3. Acompanhamento e avaliação ..................................................................................... 9 
 
 
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 1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
 
A UE e os Estados-Membros têm a obrigação de combater a fraude e quaisquer outras 
atividades ilícitas lesivas dos interesses finan ceiros da União. Esta obrigação está prevista no 
artigo 310.º, n.º 6, do Tratado sobr e o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Por outro 
lado, o artigo 325.º do TFUE exige a adoção de medidas que tenham um efeito dissuasivo e 
assegurem a igualdade de condições.  A UE já tem um conjunto de instrumentos ju rídicos que exigem que os Estados-Membros 
estabeleçam normas mínimas de direito penal para a proteção dos interesses financeiros da 
UE (nomeadamente a Convenção relativa à Proteção dos Interesses Financeiros das 
Comunidades, de 1995, relativa à fraude, e os protocolos sobre a corrupção e o 
branqueamento de capitais).  No entanto, este s instrumentos têm sido insuficientes para 
atingir a proteção desejada, af etando assim a credibilidade da UE nos seus esforços de 
contenção orçamental. Em especial, ap enas abrangem uma parte limitada dos 
comportamentos ilegais lesivos dos interesses financeiros da UE, deixando de fora muitos 
fenómenos relevantes que na prá tica têm sido regularmente detetados. 
 O quadro atual ainda não é suficientemente só lido para impedir a perda de dinheiro dos 
contribuintes da UE, tanto do lado das receita s como das despesas. Um bom exemplo deste 
facto é que, no total, em 2010 ocorreram 13 631 casos de atividades ilegais que envolvem 
fundos da UE (as chamadas «irregularidades») . Estes casos comunicados representam um 
total acumulado de fundos públicos da UE indevi damente cobrados e gastos de cerca de 2 mil 
milhões de EUR.  As várias deficiências dos me ios de proteção dos fundos púb licos da UE referem-se aos 
seguintes aspetos:  
• efeito dissuasivo insuficiente das disposições de  proteção dos interesse s financeiros da UE;  
• deficiente aplicação das proibições existentes, decorrente da falta de capacidade de deteção 
das atividades criminosas e de baixos níveis  de seguimento, que originam níveis médios 
muito modestos de resultados nos processos judiciais; bem como  
• baixas taxas de recuperação dos fundos desviados.  
 
Do ponto de vista do direito penal material, sã o várias as causas subjacentes aos problemas 
acima referidos.  
• em primeiro lugar, as infrações penais em  vigor destinadas a proteger os interesses 
financeiros da UE têm um âmbito insuficiente em termos da determinação da 
responsabilidade e das regras jurisdicionais nece ssárias para julgar os crimes cometidos no 
estrangeiro;  
• em segundo lugar, o quadro das infrações pe nais é incompleto, não só devido à aplicação 
deficiente das infrações existentes, como à in suficiente tipificação de infrações a nível da 
UE, podendo mesmo verificar-se uma ausência to tal de proteção contra certos tipos de 
comportamentos ilícitos; 
 
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 • em terceiro lugar, muitas vezes os tipos e níveis de sanções são demasiado baixos, 
existindo, em todo o caso, grandes diferenças entre os Estados-Membros. Para além da 
consequente falta de efeito dissuasor e do caráter injusto das di screpâncias entre as 
sanções, a falta de condições equitativas também reduz a confiança mútua entre as autoridades judiciais que têm de  cooperar para resolver os cas os transfronteiriços relativos 
aos interesses financeiros da UE; 
• por último, existem obstáculos excessivos à aplicação  do direito penal. Em especial, apesar 
da complexidade das investigações financeira s que justificam o te mpo necessário para a 
ação penal, houve casos em que a prescrição dos processos motivou o seu encerramento já 
com os julgamentos em curso.  
 
Os interesses financeiros da UE foram negativam ente afetados porque as verbas devidas à UE 
não são cobradas por sua conta, ou são mal af etadas em violação das normas jurídicas. A 
frequência e gravidade das atividades ilegais são suficientes para justificar a criação de 
salvaguardas adicionais.  Pelos motivos acima descritos, é necessário dar uma resposta resoluta para criar um nível 
comum e proporcional de proteção que seja sufi cientemente dissuasivo. Isso vai aumentar a 
eficácia das regras orçamentais e financeiras da UE e, em última análise, beneficiar a 
credibilidade financeira  global da UE e a jus tiça penal, mediante o estabelecimento de 
condições equitativas em toda a UE. 
2. A
NÁLISE DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE  
 
Os interesses financeiros da UE dizem respeito  aos ativos e passivos geridos pela UE, ou por 
sua conta. Pela sua própria natureza, esta ndo a nível da UE, não podem logicamente ser 
protegidos apenas pelos Estados-Membros. A luta contra a fraude é uma responsabilidade 
partilhada entre a UE e os Estados-Membros.  A UE está em melhor posição para avaliar quais  as medidas necessárias e proporcionadas para 
proteger os seus interesses financeiros, tendo em conta as suas regras específicas aplicáveis 
neste domínio.  Este argumento é igualmente válido na medida em que as disposições de direito penal que 
protegem os interesses financeiros da UE deve m ser harmonizadas. Só a UE está em posição 
de criar condições equitativas através de legislação vinculat iva com efeitos em todos os 
Estados-Membros e, por conseguinte, de cr iar um quadro jurídico  que contribua para 
ultrapassar as atuais deficiências.  O especial valor acrescentado das normas de di reito penal da UE neste domínio pode residir 
na possibilidade de definir novas infrações e tipos e níveis de sanções aplicáveis de forma 
idêntica em todos os Estados-Membros, permitindo assim aproveitar os ensinamentos retirados da aplicação da C onvenção sobre a Proteção dos  Interesses Financeiros das 
Comunidades. 
3. P
RINCIPAIS OBJETIVOS POLÍTICOS  
 
Com base nos problemas acima referidos, é possíve l identificar uma série de objetivos gerais, 
específicos e operacionais: 
 
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Objetivos gerais:  
 prevenir e reduzir as perdas financeiras para a UE; 
 aumentar a credibilidade e responsabilidade orçamental da UE. 
 
Objetivos específicos : 
 reforçar adequadamente o efeito dissuas ivo das normas imperativas relativas aos 
interesses financeiros da UE, respeitando a Carta dos Direitos Fundamentais da UE; 
 assegurar que a proibição de certas condutas  ilegais que lesam os fundos públicos da 
UE é efetivamente aplicada, através da melhoria dos resultados dos inquéritos, 
incluindo a identificação de suspeitos e a de teção de beneficiários de transações 
ilegais, respeitando a Carta dos Direitos Fundamentais da UE; 
 melhorar os níveis de recuperação dos fundos  públicos da UE que  são objeto de atos 
ilegais, respeitando a Carta dos Direitos Fundamentais da UE; 
 assegurar, em toda a UE, a eq uivalência e a equi dade das disposiçõe s que protegem os 
interesses financeiros da UE;  
 contribuir para aumentar a confiança mútua entre os sistemas judiciais dos 
Estados-Membros; 
 aumentar a sensibilização para as regr as que regem a proteção dos interesses 
financeiros da UE entre os investig adores e os potenciais infratores. 
Objetivos operacionais:   
 assegurar um âmbito de aplicação suficientemente amplo, a fim de abranger os grupos 
de infratores que lesam os fundos públ icos da UE com ma ior gravidade e/ou 
frequência;  
 aumentar adequadamente o número de infr ações, de modo a abra nger as que causam 
danos mais graves e/ou os tipos de condut a que lesam os fundos públicos da UE com 
maior frequência;  
 prever, em toda a UE, tipos e níveis de sanç ões suficientes para garantir a equidade na 
proteção dos fundos públicos da UE, sem prejuízo da proporcionalidade; 
 estas sanções devem conter regras de acompanhamento claras e adequadas para 
facilitar a sua aplicação.  
4. OPÇÕES POLÍTICAS  
 
Cinco opções foram objeto de  estudo pormenorizado:   
 Opção 1:
 manutenção do status quo  (cenário de base), combinada com um acompanhamento 
contínuo da aplicação dos instrumentos existentes.  
 
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 Opção 2:  ação não legislativa com vista a aumentar  a sensibilização pa ra as disposições 
relevantes entre os potenciais infratores e os profi ssionais da justiça e para facilitar a sua 
compreensão e aplicação, nomeadamente através de um intercâmbio de melhores práticas e de 
informações sobre os casos.  Opção 3:
 um instrumento legislativo que converta a Convenção relativa à proteção dos 
interesses financeiros e os respetivos protocol os num instrumento ao abrigo das novas regras 
do Tratado, com vista melhorar a coer ência das disposições aí contidas. 
 
Opção 4:  um instrumento legislativo que obrigue os  Estados-Membros a aproximarem as suas 
regras de direito penal com vi sta a alargar de forma adequada o seu âmbito de aplicação, a 
introduzirem de novos tipos de infrações e a refo rçarem os tipos e níveis mínimos de sanções 
para a proteção dos interesses financeiros da UE.  Opção 5:
 um instrumento legislativo diretamente ap licável com disposições de direito penal 
substantivo para a proteção dos  interesses financeiros da UE , incluindo sanções concretas 
(com níveis mínimos e máximos). 
4.1. Avaliação do impacto das opções políticas 
Opção 1:  A eficácia desta opção para atingir os ob jetivos propostos é, no entanto, muito baixa 
ou mesmo inexistente. Esta opç ão política não deve ter um  impacto sobre os direitos 
fundamentais superior ao do at ual quadro jurídico, dos sistem as judiciais nacionais ou dos 
setores económico e financeiro.   Opção 2:
 Considera-se que a eficácia desta opção é baixa, porque não se pode criar um efeito 
suplementar dissuasivo e de aplic ação da legislação quando o dire ito penal não seja aplicável. 
Prevê-se que o impacto nos di reitos fundamentais seja baixo ou médio. O impacto económico 
e financeiro a nível da UE é estimado em + 37 milhões de EUR, devido ao aumento de 
eficiência no seguimento dado aos casos pelos sistemas judiciais dos Estados-Membros, o que 
irá proporcionar melhores níveis de recupe ração, sendo os custos suplementares para a 
Comissão de 3 milhões de EUR,  sobretudo para medidas de formação. Esta opção política 
cumpre o requisito da proporcionalidade.   Opção 3:
 Esta opção política é de eficácia duvi dosa, não sendo de esperar que tenha um 
impacto muito maior do que o quadro atual sobr e os direitos fundamentais ou os sistemas 
judiciais nacionais. Pode  ser estimado um impacto positivo no orçamento da UE de cerca de 
17 milhões de EUR em resultado de uma melhor aplicação da legislação e recuperação, contra 
um custo estimado de 3 milhões de EUR do processo legislativo a nível dos Estados-
Membros. Tendo em conta, por um lado, a grande relevância para a integridade, a capacidade 
financeira e a reputação da UE e, por out ro lado, o aumento mínimo de intrusão em 
comparação com o quadro existente, é possível afirmar que a medida é proporcional ao objetivo prosseguido. Contudo, o seu valor acre scentado para a proteção do dinheiro dos 
contribuintes é muito limitado.  Opção 4:
 Espera-se que esta opção ofereça uma eficácia média a elevada na redução das 
perdas de fundos da UE e para restaurar a cred ibilidade dos esforços de  contenção orçamental, 
sem, no entanto, adotar toda s as medidas de direito penal teoricamente possíveis, nem 
harmonizar totalmente os tipos e níveis de sanções. A definição mais ampla das infrações existentes melhora a igualdade de condições de  concorrência em toda a UE e a confiança 
mútua entre os sistemas judiciários,  facilitando, por co nseguinte, a sua aplicação  e a 
 
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 cobrança  nos casos transfronteiriços. A definição mais ampla e a criação de novos tipos de 
infrações penais, bem como o maio r rigor nos tipos e níveis de sa nções existentes relativos às 
perdas recursos financeiros da UE, possibilitam que o respetivo efeito dissuasivo  seja muito 
elevado. Estas regras com definições com uns e sanções mínimas também melhoram a 
igualdade de condições em toda a UE e, por c onseguinte, a confiança mútua entre os sistemas 
judiciários, o que facilita a sua aplicação  e a cobrança  em casos transfronteiriços.  
Esta opção teria um impacto médio sobre os direitos fundamentais, dado que são definidas 
novas infrações penais e alargado o âmbito de aplicação das já existentes, enquanto os níveis 
mínimos e tipos de sanções são reforçados. Esta s medidas visam atingir objetivos de interesse 
geral reconhecidos pela União (v er artigo 52.º, n.º 1, da  Carta) e, em especial, assegurar a 
eficácia do efeito dissuasivo das medidas de pr oteção dos interesses financeiros da UE. No 
contexto de um volume crescente de irregularid ades e suspeitas de fraude e tendo em conta a 
ineficácia das medidas em vigor ao abrigo da Convenção PIF, estas medidas não vão além do 
que é necessário para atingir este objetivo.  É estimado um retorno elevado, 471 milhões de EUR a nível da UE, graças ao aumento de 
eficácia do efeito dissuasivo (redução da perd a de fundos), da execução e da cobrança 
(aumento da recuperação de fundos), contra  um nível relativamente baixo custos de 
organização e administração, 29 milhões de EUR a nível dos Estados-Membros, sobretudo para os trabalhos legislativos.  Tendo em conta a relação entre, por um lado, a gr ande relevância estrutural da proteção dos 
fundos públicos da UE para a integridade, a cap acidade de execução e a reputação da UE e, 
por outro lado, o devido reforço do âmbito das de finições das infrações penais e dos níveis 
mínimos credíveis das sanções, o critér io da proporcionalid ade é respeitado. 
Como esta opção política tem um efeito cons iderável sobre a dissuasão, a capacidade de 
execução e os níveis de recuperação, a su a eficácia é considerada média a alta. 
 Opção 5:
 A eficácia desta opção é considerada tão elevada como a da opção 4, dado que 
aplicaria novas definições alarga das de infrações, novos tipos e níveis de sanções e regras que 
facilitam a aplicação das infrações penais. Terá  um impacto positivo considerável sobre o 
efeito dissuasivo, a capacidade de execução e os níveis de recuperação. O impacto desta 
opção sobre os direitos fundamentais e os sistem as de justiça penal é médio, como o da opção 
4, tendo o impacto adicional de a legislação da UE se tornar diretamente aplicável à ação 
penal e à condenação.  O impacto sobre os sistemas de justiça na cionais seria substancial, uma vez que as 
autoridades nacionais a justiça penal aplicariam diretamente deli tos previstos no direito penal 
da UE.  O impacto económico e financeiro deverá ser semelhante ao da opção 4. Tendo em conta a relação entre, por um lado, a gr ande relevância estrut ural da proteção dos 
fundos públicos da UE para a integridade, a cap acidade de execução e a reputação da UE e, 
por outro lado, o devido reforço do âmbito das de finições das infrações penais e dos níveis 
mínimos credíveis das sanções, por outro la do, o critério da propo rcionalidade deve ser 
respeitado, apesar de o impact o sobre os direitos fundamentai s ser mais elevado do que na 
opção 4 e de não haver diferença significat iva a nível do impacto financeiro positivo. 
4.2. Opção preferida 
A avaliação comparativa dos impactos acima referidos permite concluir que as opções 4 e 5 
são eficazes para atingir todos os objetivos gera is e específicos. Em termos de eficiência, no 
entanto, a opção 4 é menos intrusiva a nível dos  sistemas judiciais dos Estados-Membros.  
 
→ A principal diferença entre as opções 4 e 5 reside na margem de manobra para os 
 
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 Estados-Membros que, na opção 4, podem manter em  grande medida as infrações de PIF previstas 
nos seus sistemas normais de direito penal e evitar a severidade do diploma da UE, enquanto a 
opção 5 é caracterizada pela rigidez e exaustividad e das regras da UE, que teriam de ser aplicadas, 
enquanto tal, pelos magistrados do Ministério Público e tribunais penais  dos Estados-Membros.  
Opção 4 
 Opção 5 
 
• Diretiva • Regulamento 
• Garante uma proteção alargada , embora 
permita que os Estados-Membros vão 
mais longe  • Constitui um conjunto único de regras 
inamovíveis  relativas à prot eção penal dos 
interesses financeiros da UE 
• Estabelece definições mínimas  de 
infrações, que os Estados-Membros podem 
alargar mediante, por exemplo, a inclusão 
de casos graves ou de punição da 
negligência  • Impõe definições exaustivas  dos tipos de 
infrações abrangidas 
• Contém regras mínimas  sobre tipos e 
níveis de sanções  • Prevê tipos e níveis de sanções rígidos  
• Inclui disposições acessórias a transpor 
pelos Estados-Membros, em 
conformidade com as suas tradições 
jurídicas  • Contém um conjunto de disposições 
acessórias específicas e exaustivas , 
nalguns casos eventu almente diferentes 
das tradições da legislação penal nacional, 
que não se encontram nos códigos penais 
nacionais 
• Os magistrados do Mini stério Público e os 
tribunais dos Estados-Membros aplicam 
medidas nacionais de transposição  para 
a legislação penal nacional • As autoridades dos Estados-Membros 
aplicam diretamente  as disposições do 
regulamento 
 
Por conseguinte, a opção 4 é a preferida .  
 A opção preferida aumenta a proteção dos inte resses financeiros da UE, tanto através da 
extensão da proteção do direito penal a certas atividades ilegais graves e/ou especialmente 
prejudiciais que não estão atualmente abrangida s pela Convenção PIF, como da previsão de 
níveis mínimos adequados para as sanções aplicá veis tanto aos novos como aos atuais tipos de 
infrações, de modo a assegurar a igualdade de c ondições e a clareza da legislação em toda a 
UE.  A opção 4 é proporcional relativamente aos seus  objetivos legítimos, na medida em que 
nenhuma das outras opções apresenta um nível igua l de eficiência na combinação de custos 
limitados e eficácia para alcançar os obj etivos identificados na secção 3.  Embora a opção 
preferida implique ação legisl ativa e deva exigir que um certo número de Estados-Membros 
alterem a sua legislação penal pa ra aplicar a diretiva, não parece existir outro meio igualmente 
eficaz para alcançar os objetivos po líticos gerais e específicos.  
 
 
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 4.3. Acompanhamento e avaliação 
Os riscos potenciais a nível da aplicação pe los Estados-Membros, tendo em conta o período 
de transposição, são apresent ados e abordados num plano de  execução que acompanha a 
proposta.  Está previsto um mecanismo adequado de acompanhamento e avaliação, segundo o qual os Estados-Membros devem prestar informações  sobre a aplicação efetiva das medidas 
legislativas e não legislativas, em função da  natureza das alterações propostas. Os dados 
fornecidos pelos Estados-Membros (em conformidade com o artigo 325.º, n.º 5, do TFUE), o 
Eurostat, o Eurobarómetro, o futuro Sistema Europeu de Informação sobre os Registos 
Criminais (ECRIS) e o Conselho da Europa vão c onstituir uma base de referência útil para 
acompanhar a situação e permitir a avaliação ex post  do impacto desta iniciativa mediante a 
comparação com os valores comunicados pelos Estados-Membros antes da sua entrada em vigor. Para além de dados quantitativos forn ecidos pelos Estados-Membros, outras fontes 
possíveis de informações qualitativ as sobre a conformidade da le gislação e das práticas serão 
os relatórios dos Estados-Membros sobre a frau de, o Fórum da Justiça,  o Organismo Europeu 
de Luta Antifraude (OLAF) e a Eurojust.  A Comissão vai realizar um estudo empírico com ên fase na recolha de dados, um a três anos a 
contar da data de início de aplicação da proposta.