Relatório Especial A missão de polícia  
da UE no Afeganistão: 
resultados desiguaisPT 2015  n.º 07
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

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PDF ISBN 978-92-872-2512-2 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/945894 QJ-AB-15-007-PT -N
EPUB ISBN 978-92-872-2475-0 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/617674 QJ-AB-15-007-PT -E
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A missão de polícia 
da UE no Afeganistão: 
resultados desiguais
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 07
02
 Equipa de Auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de con ‑
formidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria 
de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de 
receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten 
— especializada nos domínios de despesas das ações externas. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro 
do TCE Hans Gustaf Wessberg, com a colaboração de Sabine Hiernaux‑Fritsch e de Fabrice Mercade, chefes de unidade, Peter 
Eklund, chefe de gabinete de Hans Gustaf Wessberg, Nikolaos Zompolas, chefe de equipa e Emmanuel‑Douglas Hellinakis, 
assessor de gabinete de Hans Gustaf Wessberg.
Da esquerda para a direita:  F. Mercade, chefe de unidade, H. G. Wessberg, membro 
do TCE, S. Hiernaux‑Fritsch, chefe de unidade; P . Eklund, chefe de gabinete 
de Hans Gustaf Wessberg, N. Zompolas, chefe de equipa e E. ‑D. Hellinakis, 
assessor de gabinete de Hans Gustaf Wessberg.

03
 Índice
Pontos
 Glossário, siglas e acrónimos
I–X Síntese
1–6 Introdução
7–9 Âmbito e método da auditoria
10–76  Observações
10–21  Um mandato relevante, mas com um início problemático
11–14  Formação da EUPOL
15–21  Dificuldades no destacamento
22–30  Dificuldades na coordenação dos esforços internacionais
23–27  Uma iniciativa europeia, mas sem uma abordagem europeia global
28–30  Apesar dos seus esforços, a EUPOL teve uma margem de manobra limitada para influenciar 
os principais intervenientes
31–41  As funções de apoio e as orientações dos serviços centrais melhoraram ao longo do tempo
32–36  As capacidades de planeamento e de elaboração de relatórios melhoraram, mas subsistem algumas lacunas
37–41  Orientações e funções de apoio dos serviços centrais: as insuficiências estão a ser colmatadas
42–65  Pegada da EUPOL: êxito a nível local, mas subsistem preocupações gerais quanto à sustentabilidade
43–45  As melhorias foram mais significativas em duas das três linhas de ação
46–60 A EUPOL foi muito bem‑sucedida nas atividades relacionadas com a formação, mas menos nas de orientação 
e de aconselhamento; os projetos pouco contribuíram para a realização dos objetivos da missão
61–65  Até à data, ainda não estão reunidos os pré‑requisitos necessários à manutenção das realizações
66–76  O legado da EUPOL: retirada gradual — e depois?
67–71  O planeamento da estratégia de retirada está bastante adiantado, mas há ainda trabalho por fazer
72–76  Liquidação: é necessária uma abordagem coordenada e estruturada
04 Índice
77–88  Conclusões e recomendações
 Anexo I — Cronograma da EUPOL
 Anexo II — Autorizações e pagamentos da EUPOL por período orçamental
 Anexo III — Projetos e processos de atividades de orientação da EUPOL analisados
 Anexo IV — Gabinetes no terreno da EUPOL no período de 2007‑2014
 Respostas da Comissão e do SEAE
05
 Glossário, siglas 
e acrónimos
Acompanhamento : Observação, avaliação e elaboração de relatórios sobre o desempenho de instituições 
relevantes e dos seus funcionários ( fonte : Manual de Orientação da EUPOL, abril de 2013).
Aconselhamento : Transferência a curto prazo de conhecimento/apoio para um grupo, com o objetivo de identificar 
soluções para problemas específicos e desenvolver projetos num determinado prazo ( fonte : Manual de Orientação 
da EUPOL, abril de 2013).
CCPC : Capacidade Civil de Planeamento e de Condução de Operações. Departamento do SEAE que assiste 
o Comandante de Operações Civis (que é também o Diretor da CCPC) no exercício das suas funções de planeamento 
e condução operacional das missões civis levadas a cabo no âmbito da PCSD.
CICSP : Conselho Internacional de Coordenação dos Serviços de Polícia do Afeganistão.
CIVCOM : Comité para os Aspetos Civis da Gestão de Crises. Organismo consultivo criado pelo Conselho que presta 
informações, formula recomendações e emite pareceres sobre os aspetos civis da gestão de crises, dirigidos ao CPS.
CONOPS : Conceito de Operações. Documento de planeamento que traduz a vontade política em instruções 
e orientações indicando as ações necessárias para cumprir uma missão.
CPS : Comité Político e de Segurança. Nos termos do artigo 38.º do Tratado da União Europeia, o CPS exerce, sob 
a responsabilidade do Conselho e do Alto Representante, o controlo político e a direção estratégica das operações 
de gestão de crises.
DGCP : Direção da Gestão de Crises e Planeamento. É o principal departamento do SEAE responsável pelo 
planeamento político e estratégico no âmbito da PCSD. Cabe‑lhe conduzir o planeamento estratégico e antecipado 
das novas missões da PCSD, bem como a análise estratégica das missões em curso.
EUROGENDFOR : Força de Gendarmerie  Europeia.
FPI: Serviço dos Instrumentos de Política Externa. Departamento da Comissão que reporta diretamente ao Alto 
Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Entre outras funções, o FPI gere as 
despesas das ações realizadas no âmbito da política externa e de segurança comum — incluindo as missões civis da 
PCSD — e do Instrumento de Estabilidade.
ISAF : Força Internacional de Assistência à Segurança ( International Security Assistance Force ). Faz parte do esforço 
internacional conjunto mandatado pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. Trabalhou no sentido de 
garantir a criação de condições para o Governo do Afeganistão exercer a sua autoridade em todo o país.
LOTFA : Fundo Fiduciário para a Ordem Pública no Afeganistão.
MIP : Plano de implementação da missão.
NATO : Organização do Tratado do Atlântico Norte.
NTM‑A : Missão de Formação da NATO no Afeganistão.
OPLAN : Plano de operação. Documento que aborda de forma aprofundada os pormenores operacionais 
necessários para a realização dos objetivos enunciados no CONOPS.
Orientação : Transferência estruturada de conhecimento, idealmente assente na confiança e no respeito mútuo, 
entre um orientador e um orientando, com o objetivo de empreender mudanças organizacionais e/ou a nível 
individual, em conformidade com uma estratégia e/ou plano estabelecido a vários níveis, nomeadamente, 
estratégico, operacional e tático ( fonte : Manual de Orientação da EUPOL, abril de 2013).
06 Glossário, siglas e acrónimos
PCSD : Política comum de segurança e defesa. Anteriormente designada política europeia de segurança e defesa 
(PESD), passou a designar‑se PCSD com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
REUE : Representante Especial da União Europeia.
SEAE : Serviço Europeu para a Ação Externa.
Serviços centrais : Serviços do SEAE e da Comissão em Bruxelas.
Tashkeel : Documento/estrutura/sistema que descreve em pormenor os cargos e níveis dos funcionários.
07
 Síntese
I
Após a deposição do regime talibã, a União Europeia 
(UE) e os seus Estados‑Membros comprometeram‑se 
a apoiar o Governo do Afeganistão no estabelecimento 
de um quadro mais sólido para o Estado de direito no 
país. A missão de polícia da União Europeia no Afega ‑
nistão (EUPOL) é uma missão civil criada em 2007, no 
âmbito da política comum de segurança e defesa (PCSD) 
da UE, com o objetivo de contribuir para o estabeleci ‑
mento, sob responsabilidade afegã, de uma força de 
polícia civil sustentável e eficaz.
II
O Tribunal avaliou se a EUPOL Afeganistão foi eficaz no 
cumprimento do seu mandato. A auditoria visou apurar 
se a EUPOL foi devidamente planeada e coordenada, 
recebeu as orientações e o apoio operacional ade ‑
quados, contribuiu para o desenvolvimento da Polícia 
Nacional do Afeganistão e, em último lugar, preparou 
devidamente a sua retirada gradual do terreno. A audi ‑
toria abrangeu o período entre o lançamento da EUPOL 
e o final de 2014, com especial incidência nas suas ativi ‑
dades após 2012.
III
A UE conseguiu estabelecer uma missão de polícia civil 
europeia no Afeganistão num ambiente extremamente 
inseguro e adverso. Após um começo difícil, a EUPOL 
foi conquistando gradualmente o reconhecimento dos 
demais intervenientes pelos seus conhecimentos e expe ‑
riência e pelo seu importante contributo para a reforma 
em curso do setor da polícia.
IV
O Tribunal constatou que a EUPOL Afeganistão foi 
parcialmente eficaz no cumprimento do seu mandato. 
As melhorias foram mais significativas em duas das três 
principais linhas de ação da EUPOL. De igual modo, 
o Tribunal analisou os resultados da EUPOL por tipo de 
atividade e constatou que a EUPOL foi muito bem‑suce ‑
dida nas atividades relacionadas com a formação, mas 
menos nas de orientação e aconselhamento. Os projetos 
deram um contributo limitado para a realização dos 
objetivos da missão. Embora tal facto seja de algum 
modo explicável por vários fatores externos, há igual ‑
mente lacunas imputáveis à própria EUPOL.
08 Síntese
V
No que se refere ao planeamento da EUPOL, a decisão 
do Conselho de lançar a missão foi antecedida de uma 
análise exaustiva das necessidades afegãs. A auditoria 
observou que os objetivos da EUPOL constituem uma 
mais‑valia ao centrar‑se na formação e no aconselha ‑
mento estratégico no domínio do policiamento, com 
ligações ao domínio mais vasto do Estado de direito 
através do trabalho de outros intervenientes internacio ‑
nais. No entanto, o destacamento da EUPOL revelou‑se 
complicado e demorou muito tempo até a missão atingir 
um certo nível de pessoal, principalmente devido ao 
difícil contexto operacional e a problemas logísticos  
e de recrutamento.
VI
No que respeita à coordenação, a EUPOL não conseguiu 
reunir todos os intervenientes europeus numa estrutura 
única europeia para melhorar o policiamento afegão, 
mas reforçou a cooperação com os Estados‑Membros da 
UE no terreno e procurou efetivamente promover a coo ‑
peração internacional.
VII
Relativamente ao apoio e orientações vindos dos servi ‑
ços centrais, o Tribunal considerou que os Estados‑Mem ‑
bros da UE e o SEAE ajustaram regularmente o mandato 
da EUPOL em consonância com as mudanças de priori ‑
dades e a situação no terreno. Os relatórios da EUPOL 
satisfazem os requisitos básicos em termos de prestação 
de contas, mas continuam a mostrar‑se largamente 
descritivos e insuficientemente centrados nos resultados 
obtidos e no valor acrescentado. De um modo geral, 
o apoio dos serviços centrais foi pertinente e útil, mas 
as orientações devem ser mais pormenorizadas, a fim 
de atender às necessidades operacionais específicas da 
missão. Estão a ser envidados esforços no sentido de 
melhorar as orientações e está a ser equacionada a pos ‑
sibilidade de reforçar a centralização de determinadas 
funções com base na análise da relação custo‑benefício.VIII
Quanto aos resultados alcançados e à sua sustentabili ‑
dade, a EUPOL ajudou a Polícia Nacional Afegã a ganhar 
a confiança da população apoiando a aplicação dos prin ‑
cípios básicos do policiamento civil. Contudo, os setores 
da polícia e da justiça continuam a enfermar de insufi ‑
ciências sistémicas. A sustentabilidade a longo prazo dos 
resultados do trabalho da EUPOL e do setor da polícia 
afegã em geral está em risco, uma vez que dependerá 
em grande medida da vontade das autoridades afegãs 
de se apropriarem desses resultados, da situação em ter ‑
mos de segurança e do financiamento da UE e de outras 
partes interessadas a nível internacional.
IX
Por último, em relação à retirada gradual do terreno, 
a EUPOL e o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) 
elaboraram um plano para a redução gradual das ati ‑
vidades da EUPOL até ao final de 2016, mas subsistem 
algumas preocupações quanto à melhor forma de a UE 
tirar partido das realizações da EUPOL e à maximização 
do valor obtido com a alienação dos ativos da missão.
X
Além de serem aplicáveis à missão da EUPOL no Afe ‑
ganistão, as recomendações do Tribunal referem‑se 
à criação, ao destacamento e aos aspetos gerais ligados 
à melhoria das medidas preparatórias e das funções de 
apoio em missões futuras no âmbito da PCSD. Incluem 
igualmente medidas concretas para melhorar a eficácia 
de cada tipo de atividade, medidas para melhorar a sus ‑
tentabilidade dos resultados das missões da PCSD, bem 
como a elaboração de uma estratégia global para mitigar 
os riscos inerentes à redução dos efetivos das missões, 
ao seu encerramento e à alienação dos seus ativos.
09
 Introdução
01 
Após a deposição do regime talibã 
em 2001, os representantes afegãos 
participaram nas conversações realiza ‑
das em Bona, sob a égide da ONU, para 
decidir um plano para a governação do 
país. Estas conversações culminaram 
no Acordo de Bona1, que instituiu uma 
Autoridade Interina Afegã (AIA) para 
dirigir o país e solicitou o destacamento 
de uma força militar internacional2 para 
ajudar a AIA a manter a segurança em 
Cabul e arredores (ver anexo I ).
02 
Em abril de 20023, a reunião de doadores 
internacionais, realizada em Genebra 
por ocasião da conferência do G8, ado ‑
tou um programa de reformas, baseado 
num quadro de nações liderantes, para 
lidar sobretudo com as questões de 
segurança. Neste quadro, o setor da 
segurança foi dividido em cinco pilares, 
cada um deles com uma nação liderante 
incumbida de supervisionar e apoiar as 
reformas respetivas. As cinco nações li ‑
derantes foram a Alemanha (responsável 
pelo policiamento), o Japão (desarma ‑
mento, desmilitarização e reintegração), 
a Itália (justiça), o Reino Unido (luta 
contra a droga) e os EUA (exército). Nes ‑
te contexto, o Gabinete do Projeto de 
Polícia Alemão iniciou o seu trabalho em 
abril de 2002. O quadro foi concebido 
para garantir a partilha de encargos, mas 
não havia nenhum mecanismo capaz 
de assegurar uma abordagem global 
e coordenada dos esforços de reforma 
do setor da segurança envidados pela 
comunidade internacional.03 
Em 2005, a abordagem baseada nas 
nações liderantes tinha perdido ímpeto 
e a Força Internacional de Assistência 
à Segurança (ISAF) tornou‑se o líder 
de facto  da comunidade internacional 
para o desenvolvimento do setor da se ‑
gurança no Afeganistão. Numa declara ‑
ção conjunta4, a União Europeia (UE) e os 
seus Estados‑Membros compromete ‑
ram‑se a apoiar o Governo do Afeganis ‑
tão no estabelecimento de um quadro 
mais sólido para o Estado de direito no 
país (ver figura 1 ).1 Acordo sobre disposições 
provisórias no Afeganistão 
enquanto não são 
estabelecidas instituições 
governamentais permanentes, 
Bona, 5 de dezembro de 2001.
2 Em resposta, a Resolução 
n.º 1386 do Conselho de 
Segurança das Nações Unidas, 
de 20 de dezembro de 2001, 
autorizou a criação de uma 
Força Internacional de 
Assistência à Segurança. 
Em 2011, 25 Estados‑Membros 
da UE tinham destacado 
cerca de 33 000 soldados 
para a ISAF.
3 G8 é a designação do fórum 
que reúne os governos de 
um grupo de oito grandes 
economias desenvolvidas 
(Canadá, França, Alemanha, 
Itália, Japão, Rússia, 
Reino Unido e Estados Unidos) 
e a Comissão Europeia.
4 Declaração conjunta da UE 
«Empenhamento numa nova 
parceria UE‑Afeganistão», 
16 de novembro de 2005.
10 Introdução
Mapa do AfeganistãoFigura 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionCapital nacional
Capital provincialPovoação, aldeiaAeroportos
Fronteira internacional
Fronteira provincial
Via principalVia secundária
Ferrovia
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
As fronteiras e os nomes indicados, bem como as designações 
utilizadas neste mapa, não implicam o seu reconhecimentoou aceitação oficial por parte das Nações Unidas.
A linha pontilhada representa aproximadamente a Linha
de Controlo de Jammu e Caxemira acordada entre a Índia
e o Paquistão. O estatuto definitivo de Jammu e Caxemira 
ainda não foi acordado pelas partes.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Introdução
04 
O Pacto para o Afeganistão de 2006, 
estabelecido na conferência de Londres, 
em janeiro de 2006, instaurou um novo 
quadro de cooperação entre o governo 
eleito do Afeganistão e a comunidade 
internacional. Neste contexto, no outo ‑
no de 2006, uma Missão de Avaliação 
Conjunta da UE avaliou as necessidades 
afegãs em matéria de Estado de direito. 
Seguidamente, em novembro de 2006, uma missão de averiguação propôs uma 
intervenção conjunta da UE assente 
numa abordagem estratégica para 
a constituição de uma força de Polícia 
Nacional operacional e mandatada para 
atuar em todo o país. Esta proposta 
teve o apoio do Governo afegão, que 
enviou uma carta, datada de 16 de maio 
de 2007, convidando a UE a lançar uma 
missão de polícia (ver caixa 1 ).
5 Ação Comum 2007/369/PESC 
do Conselho, de 
30 de maio de 2007, sobre 
o estabelecimento da Missão 
de Polícia da União Europeia 
no Afeganistão) (JO L 139 de 
31.5.2007, p. 33).Missões da PCSD
A política comum de segurança e defesa (PCSD) permite que a União Europeia assuma um papel de liderança 
em operações de manutenção da paz, prevenção de conflitos e reforço da segurança internacional. Insere‑se 
na abordagem global da UE em matéria de gestão de crises, empregando meios civis e militares.
As missões levadas a cabo no âmbito da PCSD são de dois tipos: missões civis financiadas pelo orçamento da 
Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e missões militares financiadas pelos Estados‑Membros. As 
missões civis da PCSD variam em termos de âmbito (policiamento, acompanhamento, reforma do setor judi ‑
cial ou da segurança), natureza (executiva ou não executiva) e dimensão.
Até ao final de 2014, a UE tinha destacado um total de 32 missões no âmbito da PCSD, das quais 16 já estavam 
concluídas e encerradas e 16 estavam ainda em curso (11 missões civis e cinco missões militares).Caixa 1
05 
Em 30 de maio de 2007, o Conselho     
decidiu criar a missão de polícia da 
União Europeia no Afeganistão5 (EUPOL). 
A EUPOL visava tirar partido dos esfor ‑
ços do Gabinete do Projeto de Polícia 
Alemão e harmonizar as abordagens 
e esforços dos vários parceiros implica ‑
dos na reforma da polícia. Tinha por ob ‑
jetivo contribuir para o estabelecimento, 
sob responsabilidade afegã, de mecanis ‑
mos de policiamento civil sustentáveis 
e eficazes, capazes de assegurar a intera ‑
ção adequada com o sistema de justiça 
penal em geral (ver caixa 2 ).
12 Introdução
06 
No período de maio de 2007 a dezem ‑
bro de 2014, o custo total da missão da 
EUPOL rondou os 400 milhões de euros. 
Os custos relacionados com o setor da 
segurança perfizeram quase um ter ‑
ço deste montante6 (ver igualmente 
o anexo II ).6 Este valor inclui todas as 
autorizações até ao final 
de 2014, pelo que não reflete 
a mais recente autorização 
de 57,75 milhões de euros 
para 2015 
[Decisão 2014/922/PESC do 
Conselho, de 17 de dezembro 
de 2014, que altera e prorroga 
a Decisão 2010/279/PESC 
sobre a Missão de Polícia da 
União Europeia no Afeganistão 
(EUPOL Afeganistão) (JO L 363 
de 18.12.2014, p. 152)]. 
O Conselho aprovou 
10 decisões de financiamento 
(e prorrogações de decisões de 
financiamento) ascendendo 
a 392,4 milhões de euros de 
autorizações e aos respetivos 
pagamentos no montante 
de 346,2 milhões de euros. 
Os custos de pessoal (pessoal 
destacado e contratado 
a nível internacional e cerca 
de 200 funcionários locais) 
representam cerca de 43% 
do orçamento da EUPOL, 
correspondendo a segurança 
do pessoal e das 
instalações a 28%.EUPOL
A EUPOL iniciou as suas operações em 15 de junho de 2007. Trata‑se de uma missão civil no âmbito da PCSD 
que visa apoiar os esforços de reforma do Governo do Afeganistão para melhorar os seus serviços de polícia 
civil, de modo a que estes operem no quadro do Estado de direito e no respeito pelos direitos humanos.
O comandante de Operações Civis, que é também o diretor da Capacidade Civil de Planeamento e de Condu ‑
ção de Operações (CCPC), exerce o comando e o controlo da EUPOL a nível estratégico, sob o controlo político 
e a direção estratégica do Comité Político e de Segurança. O chefe de Missão exerce o controlo operacional da 
EUPOL e assume a sua gestão corrente.
As atividades da EUPOL Afeganistão são realizadas sobretudo por peritos em matéria de polícia e de Esta ‑
do de direito destacados pelos Estados‑Membros da UE, bem como por peritos internacionais contratados 
e agentes locais. A missão consiste na formação e orientação, aconselhamento e acompanhamento dos altos 
responsáveis das instituições afegãs implicadas (Ministério do Interior, Polícia Nacional Afegã, Ministério da 
Justiça e Procuradoria‑Geral). Permitiu igualmente executar vários projetos.
A EUPOL Afeganistão executa o seu mandato seguindo três linhas de ação:
 οlinha de ação 1: promoção da reforma institucional do Ministério do Interior;
 οlinha de ação 2: Profissionalização da Polícia Nacional;
 οlinha de ação 3: Ligação da Polícia Nacional ao conjunto do sistema de justiça.
À data da auditoria, nos finais de 2014, a EUPOL tinha operações em Cabul, Herat e Mazar‑e Sharif.Caixa 2
13
 Âmbito e método 
de auditoria
07 
O Tribunal avaliou se a EUPOL Afeganis ‑
tão cumpriu o seu mandato de forma 
eficaz. A auditoria procurou responder 
às seguintes questões:
a) a EUPOL foi devidamente planeada 
e constituída?
b) a EUPOL foi devidamente coorde ‑
nada com os Estados‑Membros, as 
restantes partes interessadas inter ‑
nacionais e as autoridades afegãs?
c) a EUPOL recebeu as orientações 
e o apoio operacional adequados 
em função do seu mandato?
d) a EUPOL contribuiu para o desen ‑
volvimento da Polícia Nacional do 
Afeganistão e os seus resultados são 
sustentáveis?
e) a EUPOL preparou devidamente 
a sua retirada gradual do terreno?
08 
A auditoria abrangeu o período decorri ‑
do entre o lançamento da EUPOL e o fi ‑
nal de 2014, com especial incidência nas 
suas atividades após 2012.
09 
A auditoria foi realizada entre julho e de ‑
zembro de 2014. O Tribunal recolheu 
material para a sua avaliação por vários 
meios:
a) análise de documentos e de literatu ‑
ra na matéria;b) visita no local em Cabul, em setem ‑
bro de 2014, para analisar docu ‑
mentos comprovativos, examinar 
os processos e sistemas da EUPOL 
e, por fim, entrevistar agentes da 
Polícia Nacional, funcionários dos 
Ministérios do Interior e da Justiça, 
funcionários da EUPOL (incluindo 
formadores e orientadores), o Re ‑
presentante Especial da UE (REUE) 
no Afeganistão, funcionários da 
delegação da UE em Cabul, pessoal 
da ISAF e da NATO, representantes 
do Conselho Internacional de Coor ‑
denação dos Serviços de Polícia do 
Afeganistão (CICSP), do Programa 
das Nações Unidas para o Desenvol ‑
vimento (PNUD) em Cabul e agentes 
das seis representações da UE no 
Afeganistão7;
c) entrevistas com responsáveis da Ca ‑
pacidade Civil de Planeamento e de 
Condução de Operações (CCPC), da 
Direção da Gestão de Crises e Pla ‑
neamento (DGCP) e do Serviço dos 
Instrumentos de Política Externa 
(FPI), e com responsáveis geográfi ‑
cos do SEAE e da Comissão; foram 
igualmente organizadas entrevis ‑
tas com representantes de cinco 
Estados‑Membros8 que participam 
no Comité para os Aspetos Civis da 
Gestão de Crises (CIVCOM) e, final ‑
mente, com pessoal da NATO;
d) exame de uma amostra de seis 
atividades de acompanhamento, 
orientação e aconselhamento e de 
onze projetos planeados e executa ‑
dos entre 2011 e 2014 (ver  anexo III ).7 Representações 
(embaixadores ou chefes de 
Missão) de França, Alemanha, 
Itália, Países Baixos, Suécia 
e Reino Unido.
8 Representantes da Alemanha, 
Itália, Países Baixos e Reino 
Unido, bem como 
o presidente do CIVCOM.
14
 Observações
Um mandato relevante, 
mas com um início 
problemático
10 
O Tribunal examinou se a criação 
e o destacamento da EUPOL foram 
antecedidos de uma avaliação completa das necessidades afegãs. De igual modo, 
avaliou se foi dada a devida atenção 
aos desafios operacionais associados ao 
destacamento da EUPOL.
Formação da EUPOL
11 
A decisão do Conselho de estabelecer 
a EUPOL foi antecedida de uma mis ‑
são de avaliação conjunta da UE que 
recomendava, entre outras coisas, que 
a UE considerasse a possibilidade de 
intensificar o apoio prestado à polícia afegã através do destacamento de uma 
missão de polícia. Esta recomendação 
foi corroborada pela subsequente mis ‑
são de averiguação9, realizada em finais 
de 2006, que afirmou que a UE poderia 
gerar valor acrescentado se contribuísse 
para uma missão de policiamento civil 
com ligações ao domínio mais vasto do 
Estado de direito.9 Conselho da União Europeia, 
Report on the Fact Finding 
Mission on possible ESDP 
Mission to Afghanistan  
(Relatório sobre a missão 
de averiguação sobre uma 
eventual missão de polícia 
europeia ao Afeganistão), 
18 de dezembro de 2006.Fotografia 1Gabinetes da EUPOL
Fonte:  TCE
15 Observações
12 
As duas missões foram realizadas por 
equipas diversificadas compostas por 
numerosos peritos nos domínios do 
policiamento e do Estado de direito. 
Este trabalho preparatório que antece ‑
deu o lançamento da missão garantiu 
a sintonia dos objetivos da EUPOL com 
as prioridades estabelecidas no Pacto 
para o Afeganistão de 2006 e com o pilar 
«segurança» da Estratégia de Desenvol ‑
vimento Nacional do Afeganistão para 
o período de 2008‑2013. Dada a situação 
no terreno, a segurança era fundamen ‑
tal para criar as condições conducentes 
à estabilidade, ao crescimento económi ‑
co e à redução da pobreza.
13 
A abordagem escolhida consistiu em 
potenciar os resultados obtidos pelo 
Gabinete do Projeto de Polícia Alemão, 
que se encontrava já bem estabelecido 
no terreno, através de uma presença 
europeia reforçada e coerente no setor 
da segurança, nomeadamente no poli ‑
ciamento civil. A missão de polícia alemã 
teve êxito na formação dos escalões 
superiores da hierarquia, assegurando 
aconselhamento estratégico ao Minis ‑
tério do Interior e à Polícia Nacional 
e melhorando a cooperação com os 
intervenientes internacionais, mas não 
na formação dos agentes de base da Po ‑
lícia Nacional. A EUPOL foi bem acolhida 
pelos intervenientes afegãos e inter ‑
nacionais, dado constituir o elemento 
essencial que faltava no conjunto das 
iniciativas internacionais em curso.
14 
Porém, devido à quase total ausência 
de uma força de polícia operacional, 
a EUPOL teve dificuldade em exercer 
o seu mandato. Outros problemas 
importantes prendiam‑se com as taxas 
de analfabetismo dos agentes, que 
chegavam aos 80%, o que implicava que 
muitos deles eram incapazes de tratar 
provas ou de ler e redigir relatórios. A corrupção generalizada no seio das 
instituições responsáveis pela aplicação 
da lei e judiciais constituiu um outro 
desafio ao cumprimento eficaz do man ‑
dato da EUPOL.
Dificuldades  
no destacamento
15 
A UE conseguiu estabelecer uma missão 
de polícia civil no Afeganistão num am ‑
biente extremamente adverso e hostil. 
No entanto, aquando do seu lançamen ‑
to, em junho de 2007, apenas dois meses 
após a decisão do Conselho que a esta ‑
beleceu, a EUPOL estava longe de estar 
apta a iniciar as suas atividades, dado 
o difícil contexto operacional com que 
então se deparou: dispunha de apenas 
quatro funcionários em Cabul, sem aces ‑
so à Internet e sem veículos de serviço. 
Efetivamente, a maioria do pessoal da 
EUPOL consistia em agentes de polícia 
apressadamente reafetados de missões 
dos diferentes Estados‑Membros da 
UE10. Poucos deles tinham recebido ins ‑
truções sobre as diferenças entre a nova 
missão «europeia» e as suas missões an ‑
teriores no âmbito de acordos bilaterais.
16 
O processo de destacamento foi ainda 
dificultado por problemas de liderança, 
que afetaram seriamente as operações 
numa primeira fase: nos primeiros 
18 meses, o chefe de Missão da EU ‑
POL mudou três vezes. Os problemas 
logísticos associados à aquisição de 
equipamento ou à disponibilidade de 
alojamento para o pessoal da EUPOL 
foram outros grandes problemas de or ‑
dem prática que entravaram ainda mais 
as operações.10 Centre for European Reform , 
Policy Brief , abril de 2010.
16 Observações
17 
Outro fator problemático foi a relutân ‑
cia dos Estados‑Membros em afetar 
pessoal à missão, em parte devido às 
dificuldades sentidas pela EUPOL no seu 
arranque (ver igualmente o ponto 25). 
O objetivo consistia em que a missão 
estivesse totalmente operacional em 
Cabul e em determinadas províncias 
até ao fim de março de 2008. Contudo, 
não foi alcançado. O quadro de pessoal 
previsto, composto por 200 agentes 
internacionais, só ficou preenchido em 
fevereiro de 2009, quase dois anos após 
o início da intervenção da UE.18 
Apesar de o Conselho ter reconhecido, 
logo em 2008, que o número inicial 
de agentes deveria ser duplicado para 
400 elementos, a EUPOL estava ainda 
aquém dos 300 (75% da capacidade pre ‑
vista) no final de 2010, tendo atingido 
um nível máximo de 350 agentes apenas 
em janeiro de 2012, que depois diminuiu 
(ver figura 2 ).Figura 2Totais dos agentes internacionais (destacados 
e contratados) da EUPOL e dos agentes destacados da UE 
em 31 de dezembro de cada ano no período de 2007‑2014
Fonte: SEAE (CCPC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Agentes destacados (de Estados-Membros da UE)Total dos agentes internacionais (destacados e contratados)2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Observações
19 
Várias razões explicam que a missão não 
tenha atingido os efetivos previstos:
a) a EUPOL teve dificuldades em 
encontrar voluntários devido às con ‑
dições de segurança no Afeganistão;
b) a EUPOL teve de competir com 
outras missões no âmbito da PCSD 
para recrutar peritos destacados (e, 
em menor medida, contratados), já 
que o Afeganistão era uma opção 
menos atrativa. A EUPOL enfrentou 
igualmente a concorrência de outras 
missões internacionais, tais como 
a Missão de Formação da NATO no 
Afeganistão (NTM‑A) e as missões 
das Nações Unidas;
c) certos cargos de peritos destacados, 
como os que exigem conhecimentos 
de análise de projetos e elaboração 
de relatórios, competências jurídicas 
ou formação na área do Estado de 
direito, foram difíceis de preencher 
devido ao reduzido número de 
candidatos;
d) devido à natureza das tarefas da 
EUPOL, certos cargos requeriam 
peritos com experiência ministerial 
a nível nacional; os cargos de peritos 
em orientação policial destacados 
junto do Ministério do Interior foram 
os mais difíceis de preencher.
20 
A EUPOL está mandatada para apoiar 
a reforma da polícia a nível central, 
regional e provincial. No entanto, o des ‑
tacamento nas províncias revelou‑se 
problemático, principalmente devido 
a condições de segurança insuficientes, 
aos desafios logísticos e à falta de aloja ‑
mento adequado.21 
Neste contexto, a EUPOL implantou 
gabinetes no terreno em 11 províncias11 
em 2008 (ver anexo IV ), número que 
subiu para 16 em 2009. Ao contrário 
do inicialmente previsto, a EUPOL não 
conseguiu implantar‑se em determina ‑
das províncias do Afeganistão porque os 
EUA e a Turquia não celebraram acordos 
técnicos com a EUPOL nas províncias 
em que estavam presentes. Além disso, 
a maioria dos gabinetes no terreno 
carecia de recursos humanos, sendo que 
apenas dois deles (em Herat e Mazar‑e 
Sharif) dispunham em permanência de 
mais de 10 elementos. Esta situação foi 
confirmada por uma avaliação interna 
do SEAE efetuada pela CCPC em 201112, 
a qual concluiu que, até então, o cum ‑
primento da missão nas províncias tinha 
sido bastante deficitário e produzido um 
impacto marginal. Finalmente, a redu ‑
ção drástica dos gabinetes no terreno da 
EUPOL foi ditada pelo encerramento de 
facto  das Equipas europeias de recons ‑
trução provincial nas províncias afegãs. 
Em 2013, o número de gabinetes no 
terreno, além do de Cabul, reduzia‑se 
a apenas dois.11 De um total de 34 províncias.
12 CCPC, 13077/11, EUPOL 
Afghanistan operational 
assessment report  (Relatório 
de avaliação operacional 
da EUPOL Afeganistão), 
11 de outubro de 2011.
18 Observações
Dificuldades  
na coordenação  
dos esforços 
internacionais
22 
O Tribunal analisou se a EUPOL era 
objeto de uma boa coordenação com 
as outras iniciativas da UE, as restantes 
partes interessadas internacionais e as 
autoridades afegãs.
Uma iniciativa europeia, 
mas sem uma abordagem 
europeia global
23 
O relatório da missão de averiguação 
observou que um dos fatores cruciais 
para o sucesso da missão seria a cons ‑
tituição de um quadro único para os 
Estados‑Membros que veiculasse uma 
voz «europeia» sobre a reforma da 
polícia no Afeganistão. De igual modo, 
a Ação Comum do Conselho sobre 
o estabelecimento da EUPOL13 estipulou 
que a missão deveria, na medida do 
necessário, coordenar, facilitar e prestar 
aconselhamento relativamente a proje ‑
tos executados pelos Estados‑Membros 
e países terceiros, sob a respetiva res ‑
ponsabilidade. Essas obrigações revela ‑
ram‑se difíceis de cumprir pelos motivos 
em seguida expostos.
24 
Em primeiro lugar, a coordenação entre 
a EUPOL, o REUE e a delegação da UE foi 
inicialmente muito débil, embora, a par ‑
tir de 2010, a revisão do mandato tenha 
permitido uma maior clarificação das 
respetivas funções e responsabilidades. 
Foi aditada uma referência às responsa ‑
bilidades do chefe de Missão, que assim 
deveria articular «a sua ação com a dos 
outros intervenientes da UE no terreno» 
e receber «do REUE orientação política 
a nível local». A coordenação dentro da UE melhorou com a criação do SEAE, 
em 2011, que forneceu um mecanismo 
de coordenação estruturada e esteve na 
origem da criação de um lugar de em ‑
baixador com um «duplo cargo» (REUE 
e chefe da Delegação da UE).
25 
A segunda dificuldade decorreu do facto 
de os Estados‑Membros da UE terem 
prosseguido com as suas ações indivi ‑
duais ao mesmo tempo que contribuíam 
com pessoal destacado para a EUPOL. 
Os Estados‑Membros mantinham as suas 
atividades preferenciais nos setores da 
polícia, da aplicação da lei e do Estado 
de direito no Afeganistão. A participação 
na EUPOL, em detrimento da manuten ‑
ção das iniciativas a nível bilateral, era 
por vezes considerada como uma perda 
de influência e visibilidade nacional  
no terreno.
26 
Ao longo do tempo, a EUPOL envidou 
esforços consideráveis no sentido de 
coordenar as suas atividades com os 
Estados‑Membros da UE no âmbito de 
projetos específicos. Um exemplo disso 
mesmo foi a estreita cooperação entre 
a EUPOL e a Equipa de Projeto da  
Polícia Alemã.
27 
Certos Estados‑Membros14 participa ‑
ram igualmente em esforços conjuntos 
europeus paralelos, tais como a Força 
de Gendarmerie  Europeia (EUROGEND ‑
FOR)15. Assim, os Estados‑Membros da 
UE com um modelo de gendarmerie  ti‑
nham mais em comum com a EUROGEN ‑
DFOR, ou com a abordagem da missão 
de formação da NATO no Afeganistão 
(NTM‑A)16, do que com o tipo de policia ‑
mento civil que a EUPOL procurava con ‑
cretizar. Alguns dos Estados‑Membros 
da UE entrevistados eram igualmente de 
opinião que o modelo de formação da 
gendarmerie  era mais ajustado à situa ‑
ção afegã existente no terreno.13 A Ação Comum sobre 
o estabelecimento da EUPOL 
estipulou que: «O Conselho 
e a Comissão, no âmbito 
das respetivas competências, 
asseguram a coerência entre 
a execução da presente ação 
comum e as ações externas 
da Comunidade, nos termos 
do artigo 3.º do Tratado. 
O Conselho e a Comissão 
cooperam para esse fim».
14 França, Itália, Países Baixos, 
Portugal, Polónia e Espanha.
15 A Força de Gendarmerie  
Europeia (EUROGENDFOR) 
é uma força de polícia 
multinacional composta 
apenas por elementos de 
forças de segurança com 
estatuto militar. 
A EUROGENDFOR centra‑se 
sobretudo na formação 
e no aconselhamento. Embora 
fizessem parte das missões 
nacionais, os seus peritos 
realizaram as suas tarefas 
sob as ordens da NTM‑A. 
O destacamento da missão da 
EUROGENDFOR atingiu o nível 
máximo de 400 elementos em 
maio de 2011, tendo 
diminuído desde então.
16 A NTM‑A realizou uma 
iniciativa de formação da 
polícia em larga escala, 
especificamente adaptada 
à situação em matéria de 
segurança existente no 
terreno. No final de 2011, 
a NTM‑A geria 23 centros de 
formação no Afeganistão, com 
um efetivo de 778 formadores 
e 2 825 prestadores 
de serviços de apoio.
19 Observações
Apesar dos seus esforços, 
a EUPOL teve uma margem 
de manobra limitada para 
influenciar os principais 
intervenientes
28 
No que se refere ao objetivo da EUPOL 
de melhorar a coesão e a coordenação 
dos atores internacionais, a dimensão 
limitada da missão foi um fator restritivo 
para assumir a liderança neste domínio. 
Comparativamente à NTM‑A, coman ‑
dada pela NATO, a EUPOL foi menos 
interveniente e teve dificuldade em 
exercer influência sobre esta importante 
entidade internacional.
29 
Outro fator negativo foi o trabalho larga ‑
mente infrutífero desenvolvido pelo 
Conselho Internacional de Coordenação 
dos Serviços de Polícia no Afeganistão 
(CICSP 17. Nos últimos 13 anos, mais de 
37 doadores internacionais diferentes 
participaram no apoio ao desenvolvi ‑
mento da polícia afegã, tendo a maioria 
deles contribuído para as atividades da 
NTM‑A, da EUPOL ou de ambas. A fim de 
garantir a coerência, o CICSP foi criado 
em 2007 para atuar como principal enti ‑
dade de coordenação das iniciativas em 
matéria de polícia. Embora a EUPOL lhe 
tenha prestado um apoio significativo 
em termos de capacidade e no plano ad ‑
ministrativo, o CICSP obteve resultados 
muito limitados na promoção da coope ‑
ração entre a comunidade internacional. 
As partes interessadas internacionais 
mostraram‑se reticentes à sua coorde ‑
nação e encararam o CICSP como uma 
tentativa ambiciosa por parte da UE para 
assumir a liderança no setor do policia ‑
mento. Além disso, os resultados insu ‑
ficientes do CICSP estavam claramente 
associados a processos mal concebidos, 
que representaram um fardo adicional 
para as partes interessadas, produzindo 
poucos resultados quantificáveis.30 
O Tribunal constatou que a cooperação 
com as iniciativas dirigidas pela NATO 
melhorou gradualmente com o passar 
do tempo. Os resultados palpáveis desta 
cooperação estendem‑se às disposições 
em matéria de segurança do pessoal da 
EUPOL e ao acordo de criação conjunta 
do Conselho de Formação Profissional 
para o desenvolvimento e acreditação 
dos programas de formação da polícia.
As funções de apoio e as 
orientações dos serviços 
centrais melhoraram ao 
longo do tempo
31 
O Tribunal averiguou se os Esta ‑
dos‑Membros da UE e o SEAE proce ‑
deram aos ajustamentos adequados 
do mandato da EUPOL durante a fase 
operacional e se os relatórios da EUPOL 
descrevem corretamente as suas reali ‑
zações, bem como o apoio e as orienta ‑
ções recebidas.
As capacidades de 
planeamento e de 
elaboração de relatórios 
melhoraram, mas subsistem 
algumas lacunas
32 
O Tribunal observou que os Esta ‑
dos‑Membros da UE e o SEAE deram 
mostras de alguma flexibilidade adap ‑
tando o mandato da EUPOL em função 
da evolução das prioridades e das condi ‑
ções no terreno.17 A EUPOL contribuiu de forma 
significativa para o CICSP, 
por exemplo, assegurando 
o funcionamento do seu 
secretariado. O CICSP foi 
criado em 2007 para agir 
como o principal organismo 
internacional de coordenação 
das organizações 
internacionais do setor 
da polícia.
20 Observações
33 
Desde que o Conselho aprovou o pri ‑
meiro plano de operação (OPLAN) 
em 2007, os principais documentos de 
planeamento foram revistos quatro 
vezes:
a) em 2008, foi necessária uma revisão 
em resposta ao novo compromisso 
do Conselho de duplicar (para 400) 
o número de peritos internacionais 
afetados à missão;
b) em 2010, a revisão ocorrida adveio 
principalmente da redefinição de 
prioridades decidida pelo novo Mi ‑
nistro do Interior afegão e do corres ‑
pondente pedido dirigido à EUPOL 
de alinhar os objetivos da missão 
com as prioridades do ministério18;
c) a revisão de 2013 teve como prin ‑
cipal motivo o compromisso da 
comunidade internacional de apoiar 
fortes medidas anticorrupção e de 
reforçar o Estado de direito. A re ‑
visão incidiu sobretudo na profis ‑
sionalização da Polícia Afegã, em 
conformidade com o documento 
«Ten‑Year Vision » (Visão a Dez 
Anos)19;
d) mais recentemente, a revisão de 
julho de 2014 visou definir os por ‑
menores operacionais necessários 
para a retirada gradual da EUPOL 
até ao final de 2016, na sequência da 
decisão do Conselho de 23 de junho 
de 2014.
34 
No que se refere ao planeamento das 
suas atividades operacionais, a EUPOL 
traduz os objetivos estratégicos defini ‑
dos pelos Estados‑Membros da UE nos 
OPLAN num plano de implementação 
da missão (MIP), que estabelece tarefas 
específicas para cada objetivo, metas 
intermédias para cada tarefa e indicado ‑
res objetivamente verificáveis para cada 
meta intermédia.35 
O Tribunal constatou que, antes de 2013, 
cada MIP incluía um número excessivo 
de metas intermédias (podia ir até 600), 
que impossibilitava que os responsáveis 
pela missão se baseassem no MIP para 
a realizarem de forma eficiente. O Tri ‑
bunal analisou os MIP mais recentes 
(abrangendo o período de 2013‑2014) 
e deu conta de importantes melhorias 
em relação aos planos mais antigos, no ‑
meadamente, a inclusão de informações 
de base sobre as atividades, bem como 
ligações mais claras entre objetivos, ta ‑
refas e metas intermédias, e referências 
cruzadas entre atividades semelhantes. 
Além disso, os indicadores de resultados 
não se basearam suficientemente numa 
avaliação exaustiva das necessidades ou 
não foram suficientemente relacionados 
com as metas intermédias operacionais 
da EUPOL. Alguns indicadores centra ‑
vam‑se mais nas realizações do que  
nos resultados20.
36 
O Tribunal observou igualmente melho ‑
rias graduais na exatidão e objetividade 
dos relatórios da EUPOL. No entanto, no 
final de 2014, a EUPOL não tinha elabo ‑
rado um quadro de acompanhamento 
único e abrangente para seguimento 
das metas intermédias de atividades co ‑
nexas, dos progressos alcançados e das 
medidas corretivas21.18 Nomeadamente, a ênfase foi 
colocada no desenvolvimento 
da capacidade em matéria de 
informação e de investigação 
criminal.
19 Trata‑se de um documento 
elaborado pelo Ministério 
do Interior afegão que 
define objetivos estratégicos 
e descreve o desenvolvimento 
pretendido para a Polícia 
Afegã num prazo de 10 anos.
20 As realizações são os bens 
produzidos ou serviços 
prestados por uma atividade 
ou projeto, e os resultados 
são os benefícios para um 
grupo‑alvo resultantes das 
realizações dessa atividade 
ou projeto.
21 Porém, esta ferramenta 
é atualmente aplicada por 
outras missões da PCSD.
21 Observações
22 No que se refere aos aspetos 
orçamentais ligados 
à execução da missão.
23 Decisão 2012/698/PESC 
do Conselho, de 
13 de novembro de 2012, 
sobre o estabelecimento 
de um entreposto para as 
missões de gestão civil de 
crises (JO L 314 de 14.11.2012, 
p. 25), que visa assegurar 
a projeção rápida de 
equipamento para as atuais 
e futuras missões de gestão 
civil de crises, reforçar as suas 
capacidades e, em especial, 
procurar assegurar o acesso 
rápido e contínuo a meios 
essenciais.Orientações e funções de 
apoio dos serviços centrais: 
as insuficiências estão  
a ser colmatadas
37 
Cabe ao SEAE e à Comissão22 formularem 
orientações para as missões no âmbito 
da PCSD. Estas orientações devem ser 
suficientemente completas e pormeno ‑
rizadas para auxiliar as missões no cum ‑
primento do seu mandato e assegurar 
que o pessoal com pouca experiência 
anterior em procedimentos de missões 
possa trabalhar de forma eficiente.
38 
Embora o SEAE tenha elaborado cerca 
de 50 documentos de reflexão e linhas 
diretrizes pertinentes para as ativida ‑
des da EUPOL, o pessoal da EUPOL em 
Cabul manifestou a sua preocupação 
pelo facto de a documentação, apesar 
de fornecer linhas diretrizes básicas 
(definições e aspetos teóricos), não ser 
especialmente útil em termos práticos. 
A título de exemplo, as linhas diretrizes 
sobre a aplicação de avaliações compa ‑
rativas não especificam como proceder 
em cada fase, nomeadamente, como 
realizar corretamente uma avaliação das 
necessidades ou análise da situação. De 
igual modo, não fornecem exemplos 
nem modelos para facilitar a aplicação 
da metodologia proposta.39 
Neste contexto, é de destacar o ma ‑
nual de orientação da EUPOL. Apesar 
de a orientação ser uma das principais 
atividades da EUPOL, a missão teve 
de elaborar o seu próprio manual de 
orientação. Contudo, este trabalho só foi 
efetuado em abril de 2013, consistindo 
numa compilação dos conceitos, meto ‑
dologias e melhores práticas existentes, 
adaptados às realidades enfrentadas pe ‑
los agentes da EUPOL responsáveis pela 
orientação. Posteriormente, o manual 
foi utilizado pelo SEAE para elaborar di ‑
retrizes pormenorizadas em matéria de 
orientação, que foram distribuídas por 
todas as missões no âmbito da PCSD.
40 
A ausência de orientações normalizadas 
no domínio da PCSD obrigou a missão 
a consagrar tempo ao desenvolvimento 
de linhas diretrizes e procedimentos, em 
vez de se concentrar nas suas atividades 
principais. O SEAE está a trabalhar para 
colmatar estas lacunas.
41 
De igual modo, o SEAE e a Comissão 
estão a equacionar a possibilidade de 
obter mais eficiência agrupando as 
funções de apoio num único centro de 
serviços partilhados. Neste momento, 
o SEAE está ainda a ponderar desenvol ‑
ver sistemas centralizados e integrados 
de gestão da informação nos domínios 
dos recursos humanos, das tecnologias 
da informação e da logística, que en ‑
globem todas as missões no âmbito da 
PCSD. Há igualmente decisões penden ‑
tes sobre a integração do entreposto 
para as missões de gestão civil de crises, 
estabelecido em 201223, num sistema 
deste tipo, opção que tem o potencial 
de melhorar a gestão dos ativos das 
missões civis em curso.
22 Observações
Pegada da EUPOL: êxito 
a nível local, mas 
subsistem preocupações 
gerais quanto 
à sustentabilidade
42 
O Tribunal examinou se a EUPOL con ‑
tribuiu para os progressos obtidos em 
cada linha de ação pela Polícia Nacional 
afegã, pelo Ministério do Interior e pelas 
instituições de justiça penal seleciona ‑
das, se as atividades de acompanha ‑
mento, orientação, formação e acon ‑
selhamento de atividades produziram 
os resultados pretendidos24 e em que 
medida estes são sustentáveis.
As melhorias foram mais 
significativas em duas das 
três linhas de ação
43 
As melhorias foram mais significati ‑
vas nas primeiras duas das três linhas 
de ação da EUPOL. No que se refere 
à linha de ação 1 (promoção da reforma 
institucional do Ministério do Interior), 
a Polícia Nacional deu passos significati ‑
vos no sentido do desenvolvimento do 
policiamento civil, mas continua a ser 
uma organização altamente militari ‑
zada. Embora o Ministério do Interior 
tenha produzido muitas declarações de 
política interna, até à data, poucas foram 
aplicadas a nível nacional. Este ministé ‑
rio criou e mantém uma base de dados 
para gerir os seus vastos recursos huma ‑
nos ( Tashkeel ), mas tem uma capacidade 
limitada para tirar pleno partido desta 
ferramenta e a flexibilidade no pla ‑
neamento do destacamento de meios 
pode ainda aumentar. Verifica‑se uma escassez de funcionários públicos profis ‑
sionais com experiência administrativa 
relevante. Apesar do apoio da EUPOL, 
surgiram recentemente preocupações 
quanto à igualdade de género e aos 
direitos humanos no seio do Ministério 
do Interior. Por exemplo, as mulheres 
correspondem ainda a apenas 2% dos 
agentes da Polícia Nacional. A corrup ‑
ção dentro do ministério e da polícia 
continua a ser um problema importante 
com impacto negativo na confiança da 
população local.
44 
No que respeita à linha de ação 2 (pro ‑
fissionalização da Polícia Nacional), em 
determinadas zonas, foi parcialmente 
aplicado, de forma básica, um conceito 
de policiamento de proximidade, no 
qual a polícia constrói laços e trabalha 
em estreita colaboração com os ci ‑
dadãos. Este conceito foi geralmente 
aceite como o modelo desejado para 
o futuro policiamento no Afeganistão. 
O policiamento baseado na recolha de 
informações foi igualmente aceite como 
um instrumento eficaz de profissiona ‑
lização da Polícia Nacional, mas não 
é aplicado em todo o país. A análise dos 
dados sobre a criminalidade indica que 
os investigadores da polícia criminal 
afegã têm uma capacidade limitada para 
investigar e detetar a criminalidade. As 
capacidades técnicas e de liderança do 
departamento de investigação criminal 
permanecem subdesenvolvidas devi ‑
do à falta de partilha de informações 
e a registos de formação inadequados. 
A relação entre os agentes de polícia 
e os procuradores é, frequentemente, 
insuficiente e ineficaz. A comunidade 
internacional incentivou a Polícia Nacio ‑
nal e a Procuradoria‑Geral a cooperarem 
a nível institucional e operacional. De 
um modo geral, o nível de cooperação 24 Os critérios de avaliação 
adotados assentam nos 
indicadores de cumprimento 
do mandato da EUPOL e, 
na medida do possível, 
num inquérito realizado 
por terceiros sobre a imagem 
da Polícia Nacional Afegã 
junto da população.
23 Observações
melhorou, mas o número de processos 
remetidos pela Polícia à Procurado ‑
ria‑Geral continua a ser baixo. A Polí ‑
cia demonstrou ser capaz de efetuar 
operações em grande escala de uma 
forma profissional (foi um grande feito 
ter garantido um ambiente seguro para 
a realização das recentes eleições), mas 
é necessária mais assistência no que se 
refere ao policiamento diário, em espe ‑
cial à eficiência da resposta. A existência 
de centros de atendimento telefónico 
da Polícia Nacional ligados a centros 
operacionais é amplamente reconhecida 
como um marco significativo na melho ‑
ria das funções de comando e controlo 
do policiamento. Por fim, a capacida ‑
de de formação é considerada eficaz, 
mas subsistem muitos desafios neste 
domínio, nomeadamente o de tornar 
as recentemente implantadas escolas 
de polícia em centros de excelência 
especializados.
45 
A linha de ação 3 (ligação da Polícia Na ‑
cional à reforma da justiça) foi o domínio 
em que a EUPOL teve mais dificuldades 
em apresentar resultados. No entanto, 
deve ser tido em consideração o limi ‑
tado apoio prestado pela comunidade 
internacional. Embora a capacidade 
geral do Ministério da Justiça e da Pro ‑
curadoria‑Geral tenha aumentado, o seu 
desenvolvimento institucional é entra ‑
vado por fatores como a situação em 
matéria de segurança e os ataques dos 
rebeldes25, a ausência de profissionalis ‑
mo, a formação deficitária dos procura ‑
dores e a corrupção. A cooperação entre 
a polícia e os procuradores continua 
a ser limitada e há muitos desafios e la ‑
cunas a nível individual e institucional, 
nomeadamente em relação à repressão 
da corrupção entre os altos funcionários. 
Continua a ser difícil proteger e fazer valer os direitos dos arguidos e suspeitos 
no Afeganistão. Relativamente à elabo ‑
ração, adoção e aplicação da legislação 
penal, registaram‑se alguns progressos, 
mas os requisitos internacionais básicos 
nos domínios do Estado de direito, da 
luta contra a corrupção e dos direitos 
humanos continuam por satisfazer.
A EUPOL foi muito 
bem‑sucedida nas 
atividades relacionadas 
com a formação, mas menos 
nas de orientação e de 
aconselhamento; os projetos 
pouco contribuíram para 
a realização dos objetivos 
da missão
46 
O contributo da EUPOL para a for ‑
mação da polícia teve várias facetas. 
A missão desenvolveu uma abordagem 
baseada na «formação de formadores» 
e ministrou cursos de formação à Polí ‑
cia Nacional, tendo simultaneamente 
prestado orientação junto do Ministério 
do Interior afegão e do comando da Po ‑
lícia Nacional em matéria de formação. 
Finalmente, criou a Academia de Polícia, 
um centro de formação especializada 
permanente, e elaborou programas  
de formação26.25 Em 2012, foram assassinados 
57 procuradores.
26 Destinados à Academia de 
Polícia e à Academia de 
Gestão da Criminalidade.
24 Observações
47 
Nos finais de 2008, a EUPOL começou 
a intensificar e a desenvolver a compo ‑
nente da formação, que viria a ser uma 
pedra angular da sua atividade. Até ao 
fim de 2014, tinha desenvolvido e minis ‑
trado aproximadamente 1 400 cursos de 
formação a cerca de 31 000 formandos. 
Na sua visita a Cabul, os auditores do 
Tribunal recolheram dados que com ‑
provam que as atividades da EUPOL rela ‑
cionadas com a formação contribuíram 
para a profissionalização da Polícia Na ‑
cional. Os cursos eram pertinentes e col ‑
mataram as mais importantes lacunas 
educativas. Ao direcionar a formação 
para os agentes de polícia de alta paten ‑
te, que não foram contemplados pela 
formação ministrada por outros organis ‑
mos internacionais, a EUPOL gerou um 
verdadeiro valor acrescentado europeu 
através da incorporação de elementos 
do policiamento civil na formação dos 
chefes da Polícia Nacional. Além disso, 
a abordagem da «formação de formado ‑
res» promoveu a apropriação por parte 
dos afegãos e reforçou a sustentabilida ‑
de das atividades de formação.48 
A criação da Academia de Polícia re ‑
presentou um momento marcante na 
transferência do sistema de formação da 
polícia para a responsabilidade afegã. 
Em 2010, a EUPOL iniciou conversações 
com o Ministério do Interior, em coor ‑
denação com a NTM‑A e a EPPA, sobre 
o conceito de uma academia de polícia. 
Todas as partes interessadas concorda ‑
ram que a Academia de Polícia deveria 
ser instituída como uma plataforma 
de formação contínua dos agentes de 
polícia a nível estratégico, operacional 
e tático. Em agosto de 2010, na sequên ‑
cia de um estudo de viabilidade, a UE 
propôs uma ação coordenada, na qual 
a) a EUPOL, em conformidade com 
o seu mandato, desenvolveria progra ‑
mas e cursos de formação para a nova 
Academia e b) a delegação da UE e o FPI 
financiariam as instalações de formação 
e assegurariam a gestão do projeto ao 
abrigo do regulamento que institui um 
Instrumento de Estabilidade27. O projeto 
foi empreendido com caráter de urgên ‑
cia, tendo a Academia ficado concluída 
em janeiro de 2014, com um custo final 
de 7,3 milhões de euros.27 Regulamento (CE) 
n.º 1717/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
15 de novembro de 2006, 
que institui um Instrumento 
de Estabilidade (JO L 327 
de 24.11.2006, p. 1).Fotografia 2Elementos da EUPOL e da polícia afegã
Fonte:  EUPOL.

25 Observações
49 
No que se refere aos programas de 
formação, os formadores da Polícia 
Nacional comprometeram‑se a trabalhar 
com os programas existentes e a aper ‑
feiçoá‑los. Porém, alguns formadores 
salientaram a necessidade de elaborar 
programas mais adaptados ao contexto 
afegão e tendo em conta aspetos como 
a lei islâmica e os costumes locais, com 
exemplos práticos do quotidiano nacio ‑
nal. Certos formadores admitiram igual ‑
mente que ignoraram determinados 
assuntos, como a corrupção, os direitos 
humanos e a igualdade de género, que 
qualificaram de «desnecessários»  
ou «sensíveis».50 
A EUPOL não efetuou uma avaliação 
global dos resultados obtidos pelas suas 
atividades de orientação e aconselha ‑
mento. No entanto, a auditoria permitiu 
encontrar elementos que comprovam 
que a orientação e o aconselhamento da 
EUPOL contribuíram para melhorar as 
competências profissionais dos funcio ‑
nários das instituições afegãs visadas 
(Polícia Nacional, Ministério do Interior 
e Ministério da Justiça). Salvo raras exce ‑
ções, verificou‑se que a seleção efetuada 
pela EUPOL dos cargos cujos titulares 
nos ministérios afegãos e na Polícia Na ‑
cional deveram beneficiar de orientação 
foi pertinente e consentânea com o   
seu mandato.
51 
A caixa 3  apresenta exemplos de 
atividades regulares da EUPOL em 
matéria de orientação, aconselhamento 
e acompanhamento.
Exemplos de atividades de orientação, aconselhamento e acompanhamento
Exemplo 1 — Aconselhamento da EUPOL no Ministério da Justiça
No âmbito da linha de ação 3 (ligação da Polícia Nacional ao conjunto do sistema de justiça), um perito da 
EUPOL prestou apoio ao responsável pela Divisão de Direito Penal do Departamento Legislativo do Ministério 
da Justiça afegão, num esforço para melhorar as capacidades e produzir resultados nos seguintes domínios:
 οelaboração de legislação;
 οapoio ao orientando nas suas funções no Secretariado para o combate aos crimes de rapto e tráfico de 
seres humanos;
 οanálise das necessidades do departamento do orientando e organização de sessões de formação e  workshops ;
 οapresentações sobre direito internacional e de estudos comparativos com sistemas jurídicos estrangeiros.
Exemplo 2 — Orientação dada pela EUPOL na Academia de Polícia
Os responsáveis pela Academia de Polícia, que presta e desenvolve a formação da Polícia Nacional Afegã, 
apresentam ainda grandes carências de competências de gestão. À data da auditoria do Tribunal, um elemen ‑
to da EUPOL prestava aconselhamento e orientação ao Comandante da Academia de Polícia, com o fim de 
melhorar as competências de gestão e planeamento estratégico.Caixa 3
26 Observações
52 
No entanto, constatou‑se igualmente 
a existência de lacunas significativas. 
A escolha dos cargos objeto de orienta ‑
ção não foi devidamente documentada 
nos processos das atividades de orien ‑
tação. A auditoria não encontrou uma 
explicação estruturada fundamentando 
a escolha do orientando em nenhum 
dos seis processos analisados. Deste 
modo, torna‑se difícil apurar de forma 
segura se as atividades de orientação, 
acompanhamento e aconselhamento da 
EUPOL visaram os cargos mais pertinen ‑
tes. Também não existia qualquer análi ‑
se do défice de capacidades constatado 
no Afeganistão nem, consequentemen ‑
te, qualquer plano destinado a colmatar 
insuficiências específicas.
53 
A obtenção de resultados palpáveis nos 
domínios da orientação e do aconselha ‑
mento é um processo complexo e moro ‑
so, que depende igualmente de fatores 
externos, tais como a difícil situação de segurança, a frequente rotação dos 
funcionários afegãos e a rotação dos 
próprios orientadores da EUPOL28 (ver 
caixa 4 ).
54 
Apesar da rotação regular dos seus 
orientadores, a EUPOL não aplicou, de 
forma sistemática, procedimentos de 
passagem de testemunho claros e coe ‑
rentes para garantir a boa continuidade 
das suas atividades e evitar lacunas 
e desvios suscetíveis de pôr em causa 
a relação de orientação. O Tribunal 
constatou que a passagem de testemu ‑
nho dependia muito do orientador em 
causa, sendo muitas vezes prejudicada 
pela chegada tardia do novo orientador 
e pela falta de coerência  
nos procedimentos.
Desafios regularmente enfrentados pelos conselheiros da EUPOL
Exemplo 1 — Rotação dos funcionários nacionais
Um dos principais objetivos da EUPOL consiste na promoção dos esforços afegãos no sentido de melhorar 
as técnicas e procedimentos de investigação criminal. Contudo, os auditores do Tribunal constataram que os 
esforços sustentados foram seriamente comprometidos pela rápida rotação do pessoal no Departamento de 
Investigação Criminal (DIC) do Ministério do Interior. À data da auditoria do Tribunal, tinham sido substituídos, 
de forma rápida e consecutiva, 15 orientandos da EUPOL no Ministério do Interior, por várias razões, entre as 
quais mudanças de pessoal por razões políticas.
Outro exemplo é a orientação prestada na Zona de Policiamento 4 de Cabul, no âmbito do projeto Fénix, um dos 
projetos emblemáticos da EUPOL destinado a promover a aceitação pelos afegãos dos princípios e práticas do 
policiamento civil. Nesta zona de policiamento, o Comandante foi substituído cinco vezes no espaço de 1,5 anos.
Exemplo 2 — Manutenção dos temas da orientação e do aconselhamento em sintonia com  
os objetivos da missão
A auditoria confirmou as dificuldades enfrentadas pelos orientadores da EUPOL para manter as sessões em 
sintonia com os objetivos do MIP . Embora os objetivos estivessem devidamente enunciados nos planos de 
orientação individuais, era frequente as sessões de orientação desviarem‑se do tema a abordar devido à carga 
de trabalho do orientando, questões pessoais, pedidos de serviços ou favores, reclamações sobre questões 
diferentes ou por simples falta de interesse ou tempo.Caixa 428 De acordo com as estatísticas 
da EUPOL, o tempo médio 
de destacamento de um 
orientador da EUPOL foi 
de 12,5 meses no período 
de 2008‑2013.
27 Observações
Exemplos de atividades de projetos
Exemplo 1
Para dar resposta ao problema das frequentes violações dos direitos da criança e maus tratos cometidos pela 
Polícia Nacional, a EUPOL iniciou a elaboração de um módulo de formação em matéria de direitos da criança 
e policiamento, consistindo num folheto e num vídeo educativo. O objetivo deste módulo era incorporar na 
formação prestada ao pessoal da Polícia Nacional em todo o país os princípios básicos dos direitos humanos, 
com exemplos práticos sobre como respeitar e proteger as crianças. O folheto foi publicado em dari/pastó 
(90 000 cópias) e em inglês/dari (10 000 cópias). O vídeo de uma hora baseava‑se em quatro histórias passadas 
no Afeganistão. O custo total orçou em 100 000 euros.
Exemplo 2
Em janeiro de 2014, a EUPOL organizou uma conferência e  workshops  sobre policiamento baseado na recolha de 
informações, destinados aos responsáveis pelas esquadras de polícia da cidade de Cabul. Os temas abordados 
foram escolhidos com o fito de sensibilizá‑los para as estratégias de policiamento baseado na recolha de informa ‑
ções e de as incorporar nas práticas correntes da polícia. Esta atividade dispôs de um orçamento de 12 000 euros.Caixa 555 
O registo pormenorizado das sessões 
de orientação é um dos principais 
instrumentos de garantia da prestação 
de contas e de medição da eficácia das 
atividades de acompanhamento, orien ‑
tação e aconselhamento. A auditoria 
observou que os orientadores da EUPOL 
tinham mantido os livros de registo de 
forma sistemática, mas não coerente. 
Além disso, os livros de registo não se 
encontravam estruturados em torno de 
metas intermédias calendarizadas que 
permitissem uma medição efetiva dos 
progressos obtidos.
56 
Neste contexto, o Manual de Orientação 
da EUPOL, introduzido em abril de 2013, 
contém disposições que, se aplicadas 
corretamente, podem resultar em 
maiores níveis de transparência, presta ‑
ção de contas e coerência. No entanto, 
à data da auditoria, era ainda demasiado 
cedo para observar reais progressos nos 
domínios da avaliação de necessidades, 
escolha dos orientandos, elaboração 
de relatórios de execução, acompanha ‑
mento, passagens de testemunho ou 
avaliação.57 
Na sua maioria, os projetos executados 
pela EUPOL consistiam em contratos de 
fornecimento e reabilitação em peque ‑
na escala, bem como em conferências 
e seminários. O Tribunal constatou que, 
embora na sua maioria os projetos anali ‑
sados estivessem geralmente em confor ‑
midade com o mandato da missão e fos ‑
sem, em princípio, benéficos para esta, 
os orientadores da EUPOL propunham, 
muitas vezes, projetos num determina ‑
do domínio de interesse, sem adotarem 
uma abordagem assente numa avaliação 
sistemática das necessidades existentes.
58 
Porém, estes projetos individuais deram 
apenas um pequeno contributo para 
a realização dos objetivos da missão. 
Ao conceber os projetos, a EUPOL não 
deu suficiente atenção à necessidade 
de adotar uma abordagem abrangente 
em que os projetos contribuíssem para 
a realização dos objetivos da missão 
através de uma forte articulação com as 
metas intermédias do MIP . Além disso, 
a EUPOL não desenvolveu projetos com 
base num enquadramento lógico que 
facilite a identificação de metas, objeti ‑
vos, atividades, realizações, resultados 
e impactos (ver caixa 5 ).
28 Observações
59 
A execução dos projetos foi prejudicada 
por fatores internos, nomeadamente, 
a fragmentação, a complexidade dos 
procedimentos de adjudicação de con ‑
tratos, a falta de experiência na gestão 
de projetos, especificações técnicas 
incorretas e a rápida rotação do pes ‑
soal da EUPOL. Por outro lado, fatores 
externos como a falta de fiabilidade dos 
prestadores de serviços, a instabilidade 
do mercado e a volatilidade do contexto 
local e da situação em matéria de segu ‑
rança obstaram de forma considerável 
à eficácia dos projetos. Assim, durante 
o período de 2011‑2014, as taxas de 
execução orçamental foram reduzidas 
(cerca de 43%) e muitos concursos foram 
cancelados devido à incorreção das es ‑
pecificações técnicas. A EUPOL executou 
em média 45 projetos por ano, dotados 
com um orçamento de aproximadamen ‑
te 40 000  euros cada. Recentemente, 
a CCPC e a EUPOL analisaram vários 
projetos e retiraram ensinamentos que 
levaram a melhorias metodológicas29.
60 
A fim de simplificar a adjudicação de 
contratos, o FPI autorizou a aplicação de 
procedimentos flexíveis de 29 de janeiro 
de 2013 em diante, que aceitam como 
regra o procedimento por negociação 
para uma única proposta30. A alteração 
levou a um aumento acentuada da 
percentagem de procedimentos que 
levaram à celebração de um contrato, 
que passou de 61% em 2012 para 74% 
em 2013. Porém, a análise das estatísti ‑
cas dos contratos públicos revela que 
a percentagem de concursos cancelados 
se manteve estável nos 24%, sobretudo 
devido aos casos em que não houve 
apresentação de propostas ou em que 
estas eram de um montante que excedia 
o orçamento disponível ou não cum ‑
priam os requisitos técnicos.Até à data, ainda não estão 
reunidos os pré‑requisitos 
necessários à manutenção 
das realizações
61 
A Polícia Nacional alcançou progres ‑
sos visíveis no período coberto pela 
auditoria, parte dos quais são incontes ‑
tavelmente imputáveis à EUPOL pela 
sua importante contribuição interna ‑
cional no terreno. No entanto, segun ‑
do a análise estratégica do SEAE31, os 
setores da polícia e da justiça continuam 
a padecer de insuficiências sistémicas, 
nomeadamente de um desenvolvimento 
institucional inadequado, de um quadro 
jurídico parcialmente ineficaz e de 
capacidades limitadas dos diferentes 
elementos do seu pessoal. A ingerência 
política, a corrupção e a tónica inevitável 
no policiamento contrainsurreição para 
remediar a má situação geral em matéria 
de segurança, continuam a impedir um 
maior desenvolvimento institucional 
do setor da justiça penal em geral. Este 
conjunto de problemas pode afetar 
a sustentabilidade dos progressos até 
agora alcançados.
62 
O orçamento de 2014 do Afeganistão 
rondou os 7,6 mil milhões de dólares dos 
EUA (USD), devendo as subvenções dos 
doadores aproximar‑se dos 4,8 mil mi ‑
lhões de USD, ou seja, cerca de 60% do 
total. O efetivo autorizado do Exército 
e da Polícia do Afeganistão situa‑se nos 
352 000 elementos. Para diminuir os cus ‑
tos de manutenção desta força, a NATO 
prevê reduzir o efetivo para 228 500 ele ‑
mentos até 2017, se as condições de 
segurança o permitirem. No entanto, 
alguns analistas32 consideram que, tendo 
em conta o ambiente de segurança que 
se antevê para o período de 2015‑2018, 
o Exército e a Polícia do Afeganistão irão 
necessitar de uma força de segurança 
total de cerca de 373 000 elementos.29 A aplicação das alterações 
é relativamente recente, 
pelo que o Tribunal não pode 
ainda avaliar a sua eficácia.
30 No seu Relatório Especial 
n.º 18/2012, intitulado 
«Assistência da União 
Europeia ao Kosovo no 
domínio do Estado de Direito», 
o Tribunal recomenda que 
o SEAE e a Comissão revejam 
os procedimentos de 
adjudicação de contratos 
para garantir que estes dão 
resposta às necessidades 
operacionais das missões da 
PCSD ( http://eca.europa.eu ).
31 SEAE, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan  (Análise 
estratégica da EUPOL 
Afeganistão), 
13 de dezembro de 2013.
32 Centre of Naval Analyses, 
Independent Assessment of the 
Afghan National Security 
Forces , (Avaliação 
independente das forças de 
segurança nacionais afegãs) 
Washington, janeiro de 2014.
29 Observações
63 
De acordo com o SEAE33, 86% do orça ‑
mento do Ministério do Interior e da 
Polícia Nacional é assegurado pelos 
doadores internacionais, o que torna 
a sustentabilidade do setor da polícia 
em geral altamente dependente do 
apoio da comunidade internacional.
64 
Desde que as condições locais não se 
agravem substancialmente, as ativida ‑
des de formação deverão ser sustentá ‑
veis a médio prazo. A EUPOL envidou 
grandes esforços no sentido de incluir 
progressivamente a liderança afegã na 
elaboração dos cursos de formação e na 
gestão das academias de polícia. Deste 
modo, embora a EUPOL ainda partici ‑
pe no acompanhamento da formação 
ministrada nestas academias, as autori ‑
dades afegãs já assumiram largamente 
as funções de planeamento, organização 
e seguimento das atividades de forma ‑
ção. No entanto, a sustentabilidade da 
formação depende sobretudo de uma 
maior apropriação efetiva por parte das 
autoridades afegãs. A auditoria consta ‑
tou que, sem um reforço da capacidade 
administrativa e da autonomia financei ‑
ra das academias de polícia, a susten ‑
tabilidade a longo prazo das atividades 
destas instituições será posta em causa. 
Apesar de ter assinado um Memorando 
de Entendimento no qual concordou 
suportar os custos operacionais do 
funcionamento das duas academias de 
polícia34, o Ministério do Interior hesi ‑
ta em afetar‑lhes recursos financeiros 
suficientes, o que dificulta a gestão da 
logística necessária e das despesas  
de funcionamento.65 
De igual modo, a sustentabilidade dos 
resultados dos projetos e atividades de 
orientação da EUPOL depende larga ‑
mente da apropriação pelas autoridades 
afegãs, do desenvolvimento de sinergias 
entre as várias atividades e, por fim, dos 
esforços de seguimento e avaliação. 
A auditoria observou que estas questões 
não suficientemente consideradas nos 
planos de orientação nem abordadas 
de forma sistemática na fase inicial do 
planeamento das atividades.
O legado da EUPOL: 
retirada gradual 
— e depois?
66 
O Tribunal analisou se o SEAE e a Comis ‑
são prepararam devidamente a retirada 
gradual da EUPOL de acordo com um 
plano global que, em primeiro lugar, te ‑
nha em conta a estratégia global da UE 
e dos restantes intervenientes/doadores 
e, em segundo lugar, aborde as questões 
relativas à liquidação dos ativos  
da missão.33 SEAE, Revisão do Conceito 
de Operações da EUPOL 
Afeganistão, junho de 2014.
34 A Academia de Polícia 
e a Academia de Gestão 
da Criminalidade.
30 Observações
O planeamento da estratégia 
de retirada está bastante 
adiantado, mas há ainda 
trabalho por fazer
67 
Em junho de 2013, os serviços do SEAE 
e da Comissão elaboraram um docu ‑
mento de trabalho conjunto35, no qual 
elencavam as atividades da UE e os de ‑
safios restantes com estas relacionados, 
bem como diversas opções a considerar 
no domínio do apoio da UE no período 
pós‑2014. Em dezembro de 2013, o SEAE 
publicou uma análise estratégica36, 
que, no essencial, era uma síntese da 
autoavaliação efetuada pela EUPOL em 
novembro de 201337. A missão avaliou 
que, no final de 2014, a taxa de execução 
média para os indicadores objetiva ‑
mente verificáveis deveria ser de 60%38. 
Quanto aos progressos alcançados pela 
Polícia Nacional, a avaliação concluiu 
que algumas das tarefas levadas a cabo 
no âmbito das três linhas de ação da 
EUPOL poderiam ser transferidas para 
as autoridades afegãs, designadamente 
as atividades relativas à formação, mas 
a maioria deveria ser assumida ou con ‑
solidada pelos organismos da UE ou por 
outros intervenientes.
68 
Em junho de 2014, o Conselho com ‑
prometeu‑se39 a prorrogar o mandato 
da EUPOL até ao fim de 2016. Reiterou 
igualmente o seu empenhamento numa 
abordagem abrangente, incluindo um 
plano de execução que tanto as institui ‑
ções como os Estados‑Membros da UE 
teriam de aplicar.69 
Neste contexto, em 23 de junho de 2014, 
o chefe da delegação da UE em Cabul 
(simultaneamente Representante Espe ‑
cial da UE no Afeganistão) e o chefe da 
EUPOL apresentaram um documento 
conjunto40 sobre o reforço do Gabinete 
do Representante Especial da UE no 
Afeganistão, com vista a tirar partido 
das realizações da EUPOL nos setores da 
justiça e do Estado de direito. O docu ‑
mento assinalava os domínios em que 
o Gabinete do Representante Especial 
da UE podia intervir no termo do man ‑
dato da EUPOL. A proposta principal 
dizia respeito à nomeação para o Gabi ‑
nete do REUE de vários peritos nacionais 
e internacionais com funções circunscri ‑
tas ao diálogo político e/ou estratégico.
70 
Paralelamente, no programa indicativo 
plurianual para o período de 2014‑2020, 
o SEAE e a Comissão inscreveram o poli ‑
ciamento e o Estado de direito como um 
dos quatro setores prioritários. A audi ‑
toria assinalou duas preocupações fun ‑
damentais em relação a este documento 
de planeamento. Em primeiro lugar, em ‑
bora o programa indicativo plurianual 
declare corretamente que a UE pode 
tirar partido das bases lançadas pela 
missão da PCSD (a EUPOL) no setor, os 
indicadores de resultados propostos não 
estão relacionados com os resultados da 
EUPOL no domínio do policiamento civil, 
sendo em vez disso influenciados sobre ‑
tudo por fatores externos (como a situa ‑
ção em matéria de segurança e o con ‑
flito militar). Por exemplo, o indicador 
«número de mortes no conflito armado 
— baixas civis» é um meio bastante ge ‑
nérico de medir o resultado esperado do 
reforço da «capacidade da Polícia afegã 
para sustentar e manter a segurança no 
Afeganistão». Pode argumentar‑se que 
as mortes no conflito armado resultam 
também, e principalmente, das opera ‑
ções militares diárias que possam conti ‑
nuar a ocorrer no Afeganistão no futuro, 
pelo que não constituem um indicador 
exato da capacidade de policiamento 
civil da Polícia Nacional.35 SEAE, Comprehensive EU Action 
to support Afghan efforts in 
strengthening civilian policing 
and Rule of Law post ‑2014 
(Ação da UE para apoiar 
os esforços no sentido de 
reforçar o policiamento civil 
e o Estado de direito depois 
de 2014), 14 de junho de 2013.
36 SEAE, Strategic review of EUPOL 
Afghanistan  (Análise 
estratégica da EUPOL 
Afeganistão), 
13 de dezembro de 2013.
37 EUPOL, CMPD tasking paper  
(Documento sobre 
as tarefas da DGCP), 
11 de novembro de 2013.
38 Segundo o documento, 
no final de 2014, a taxa de 
realização dos objetivos 
e tarefas deverá ser em 
média de 60%, num intervalo 
de 31% a 85%.
39 Conselho da União Europeia, 
Conclusões do Conselho sobre 
o Afeganistão, 23 de junho 
de 2014. O mandato da EUPOL 
foi oficialmente prorrogado 
em 17 de dezembro de 2014 
pela Decisão 2014/922/PESC 
do Conselho.
40 Reinforcement of the EU Special 
Representative Office with 
a view of building upon EUPOL 
Afghanistan achievements in 
the sectors of Justice and rule of 
law (Reforço do Gabinete do 
Representante Especial da UE 
com vista a tirar partido das 
realizações da EUPOL 
Afeganistão nos setores da 
justiça e do Estado de direito), 
23 de junho de 2014.
31 Observações
71 
Em segundo lugar, em princípio, o SEAE 
dispõe de alternativas limitadas para 
financiar a ajuda ao desenvolvimento 
do Afeganistão no próximo período. Por 
um lado, a utilização do instrumento de 
apoio orçamental não é, presentemente, 
uma opção possível para o Afeganistão. 
Por outro lado, devido às dificulda ‑
des em encontrar beneficiários e aos 
encargos administrativos significativos 
inerentes à gestão de projetos, o SEAE 
considera que a abordagem centrada 
nos projetos não é a ideal. Assim, o SEAE 
tenciona recorrer a fundos fiduciários, 
com destaque para o LOTFA41, como 
instrumentos privilegiados para apoiar 
o setor do Estado de direito no Afega ‑
nistão. Contudo, utilizar o LOTFA como 
principal meio de financiamento neste 
domínio teria duas desvantagens que 
importa tomar em consideração: a) 
o LOTFA foi fortemente criticado pela 
sua má gestão de fundos e falta de 
transparência por todos os doadores 
implicados, entre os quais a UE, que 
decidiu suspender temporariamente os 
seus pagamentos para o fundo; b) até 
à data, o LOTFA teve uma experiência 
muito limitada ao nível do reforço de 
capacidades neste domínio. Se bem que, 
em 2011, a fase IV do LOTFA incluísse um 
pilar dedicado ao reforço das capacida ‑
des do policiamento civil, ao longo da 
sua existência o fundo tem sido utilizado 
quase exclusivamente como mecanismo 
de pagamento de salários. Por exemplo, 
em 2013, num orçamento de 524 mi ‑
lhões de USD, 506 milhões de USD foram 
afetados aos salários da polícia. Na ver ‑
dade, foram atribuídos menos de 3,5% 
do orçamento ao reforço de capacida ‑
des e a outros projetos. Mesmo que, no 
futuro, aumente a proporção do orça ‑
mento destinada ao reforço de capaci ‑
dades, o fundo está ainda estruturado 
para cobrir os custos de funcionamento 
da Polícia Nacional, em detrimento do 
reforço das capacidades.Liquidação: é necessária 
uma abordagem coordenada 
e estruturada
72 
O SEAE e a Comissão formularam um 
procedimento e orientações para 
o encerramento das operações da PESC. 
Segundo estas orientações, a EUPOL só 
tem de apresentar planos de encerra ‑
mento, para aprovação pela Comissão, 
três meses antes do final das operações 
previsto no seu mandato. Uma apresen ‑
tação tão tardia destes documentos não 
está isenta de riscos. O período en ‑
tre 2014 e o fim de 2016 será muito im ‑
portante por duas razões. Em primeiro 
lugar, a missão será consideravelmente 
reduzida durante 2015 e 2016. Tal como 
salientou igualmente o Serviço de Au ‑
ditoria Interna da Comissão Europeia42, 
a redução da missão decorrente da sua 
retirada gradual do terreno implica 
maiores riscos em termos de controlo, 
devido, principalmente, à redução de 
pessoal em funções de controlo essen ‑
ciais, à desmotivação do pessoal, à per ‑
da de experiência e conhecimentos e às 
pressões para gastar o remanescente do 
orçamento para aquisições antes do fim 
do mandato. Em segundo lugar, o valor 
dos ativos em questão é considerável. 
Assim, é importante que o planeamento 
da liquidação da EUPOL seja devidamen ‑
te coordenado e iniciado com bastante 
antecedência43.41 O LOTFA é um fundo fiduciário 
criado pelo PNUD em 2002. Foi 
utilizado quase exclusivamente 
como mecanismo de 
coordenação das contribuições 
dos doadores para 
o pagamento dos salários 
da Polícia Nacional Afegã.
42 Internal Audit Service Audit 
Report on FPI — Control 
Strategy (Relatório de 
auditoria do Serviço de 
Auditoria Interna sobre 
o FPI — Estratégia de 
Controlo), 24 de julho de 2014.
43 Logo em setembro de 2013, 
a EUPOL obteve aprovação do 
FPI para vender dois geradores 
usados e doou também seis 
veículos à Delegação da UE 
e dois ao serviço da 
Direção‑Geral da Ajuda 
Humanitária e da Proteção 
Civil no Afeganistão.
32 Observações
44 Foram adquiridos 19 veículos 
em 2006, 1 em 2007, 
124 em 2008 e 10 em 2012.73 
A EUPOL pratica uma contabilidade de 
caixa, sendo que os seus ativos, avalia ‑
dos com base no preço de aquisição, 
perfazem um total de 49,6 milhões 
de euros. Em termos de valor, os seus 
ativos mais importantes são os veícu ‑
los blindados (25,2 milhões de euros), 
o equipamento informático, de comu ‑
nicações e de segurança (15,4 milhões 
de euros) e os edifícios do complexo da 
EUPOL (4,8 milhões de euros). Obvia ‑
mente, a apresentação de ativos deste 
tipo (veículos, equipamento informático, 
etc.) aos preços de aquisição não reflete 
o seu valor real.
74 
De acordo com os dados do inventário 
da EUPOL, há 14644 veículos blindados 
no Afeganistão, mas apenas alguns eram 
utilizados. A quilometragem média des ‑
tes veículos era de 22 700 km. O inventá ‑
rio da EUPOL classifica apenas 7 veículos 
como «não operacionais» e 11 como 
«usados». Os restantes são classificados 
como «em boas condições» ou «novos».
75 
A EUPOL é responsável por explorar 
as várias possibilidades de transferir 
os veículos para organismos da UE ou 
embaixadas dos Estados‑Membros, ou 
doá‑los a outras organizações inter ‑
nacionais presentes no Afeganistão. 
Cabe‑lhe igualmente cumprir os proce ‑
dimentos administrativos necessários 
para exportar os meios que não possam 
ser transferidos no território do Afega ‑
nistão. Assim, é fundamental que a CCPC 
trabalhe em estreita colaboração com 
a missão – e bem antes do fim do man ‑
dato – para garantir que os meios sejam 
alienados sem problemas, evitando uma 
acumulação que possa gerar riscos.76 
A auditoria constatou que, apesar de 
haver coordenação entre os organismos 
relevantes da UE (CCPC e FPI), estes não 
acordaram regras comuns, pró‑ativas 
e abrangentes, com funções e responsa ‑
bilidades claramente definidas.
33
 Conclusões 
e recomendações
77 
A União Europeia conseguiu estabelecer 
uma missão de polícia civil europeia 
no Afeganistão num ambiente extre ‑
mamente inseguro e adverso. Após um 
começo difícil, a EUPOL foi conquistan ‑
do gradualmente o reconhecimento 
dos demais intervenientes pelos seus 
conhecimentos e experiência e pelo seu 
importante contributo para a reforma 
em curso do setor da polícia.
78 
O Tribunal constatou que a EUPOL foi 
parcialmente eficaz no cumprimento do 
seu mandato. As melhorias foram mais 
significativas em duas das três principais 
linhas de ação da EUPOL. No que respei ‑
ta às suas atividades, a EUPOL foi muito 
bem‑sucedida no domínio da formação, 
mas menos nos domínios da orientação 
e do aconselhamento. Os projetos de ‑
ram um contributo limitado para a reali ‑
zação dos objetivos da missão. Embora 
tal facto seja de algum modo explicável 
por vários fatores externos,  
há igualmente lacunas imputáveis à pró ‑
pria EUPOL.
79 
Em termos de planeamento, o mandato 
da EUPOL foi antecedido por uma avalia ‑
ção exaustiva das necessidades afegãs. 
Os objetivos estavam em conformidade 
com o Pacto para o Afeganistão de 2006 
e as prioridades definidas na Estratégia 
de Desenvolvimento Nacional  
do Afeganistão.80 
O mandato, que consistia em pres ‑
tar aconselhamento estratégico aos 
escalões superiores da hierarquia da 
polícia em matéria de policiamento, 
com ligações ao domínio mais vasto do 
Estado de direito, gerou valor acrescen ‑
tado europeu, pois representou o ele ‑
mento essencial que faltava aos esforços 
internacionais então em curso. Porém, 
devido à quase total ausência de uma 
força de polícia operacional, às elevadas 
taxas de analfabetismo e à corrupção 
generalizada, a EUPOL teve bastante 
dificuldade em exercer o seu mandato.
81 
O destacamento da missão não foi 
isento de dificuldades, tendo a EUPOL 
enfrentado as limitações inerentes a pro ‑
blemas em matéria de recrutamento de 
funcionários e de logística. Por sua vez, 
os Estados‑Membros tiveram dificul ‑
dade em fornecer pessoal qualificado 
em número suficiente, o que atrasou 
consideravelmente a constituição da 
força operacional necessária. O desta ‑
camento nas províncias foi igualmente 
complicado, sobretudo devido aos 
problemas logísticos e à insegurança. Na 
maior parte das províncias, a EUPOL foi 
incapaz de destacar pessoal suficiente 
para garantir o cumprimento adequado 
do seu mandato (ver pontos 11 a 21).
Recomendação 1
O SEAE deve trabalhar com os Esta ‑
dos‑Membros para assegurar que as fu ‑
turas missões no âmbito da PCSD sejam 
dotadas de recursos logísticos, técnicos 
e humanos suficientes para poderem 
operar a um nível próximo da capacida ‑
de máxima autorizada.
34 Conclusões e recomendações
82 
No que respeita à coordenação, a EUPOL 
não conseguiu reunir todos os interve ‑
nientes europeus numa estrutura única 
europeia para melhorar o policiamento 
afegão; além disso, teve de enfren ‑
tar a concorrência de outras missões 
bilaterais europeias e de outros esforços 
europeus e internacionais, tais como 
a EUROGENDFOR. No entanto,  
a EUPOL desenvolveu um esforço meri ‑
tório e desempenhou um papel impor ‑
tante ao ajudar a promover a coopera ‑
ção com os Estados‑Membros da UE, 
e procurou efetivamente promover uma 
cooperação internacional mais alargada.
83 
A coordenação entre os vários organis ‑
mos da UE foi inicialmente deficiente. 
No entanto, em 2011, a estratégia do 
Conselho e a criação do SEAE permiti ‑
ram uma melhoria da coordenação que 
abrangeu os Estados‑Membros, o SEAE, 
a Comissão, o Representante Especial da 
UE no Afeganistão, a delegação da UE 
em Cabul e a EUPOL.
84 
O financiamento e os efetivos compara ‑
tivamente limitados da EUPOL fizeram 
com que lhe fosse difícil, em especial 
na fase inicial da missão, afirmar a sua 
voz junto de intervenientes importantes 
como a NTM‑A, comandada pela NATO. 
Os intervenientes internacionais não se 
mostraram dispostos a ser coordenados 
pelo CICSP , que tinha o apoio da EUPOL. 
Assim, o CICSP não conseguiu melhorar 
a coordenação e supervisão no setor. 
Porém, nos últimos anos, a coordenação 
com os principais intervenientes interna ‑
cionais registou uma melhoria conside ‑
rável (ver pontos 23 a 30).85 
No que se refere às orientações e ao 
apoio operacional dos serviços centrais, 
o Tribunal observou que os Esta ‑
dos‑Membros da UE e o SEAE deram 
mostras de razoável flexibilidade nas 
propostas de revisão do mandato da 
EUPOL e na sua adaptação à evolução 
da situação e das necessidades no 
terreno. Antes de 2013, os mecanismos 
e indicadores do planeamento opera ‑
cional não eram inteiramente adequa ‑
dos para conduzir a missão de forma 
eficiente. Porém, a partir de 2013, estes 
problemas foram largamente resolvidos. 
Os relatórios da EUPOL satisfazem os 
requisitos básicos em termos de pres ‑
tação de contas, embora haja margem 
de manobra para aperfeiçoar os indica ‑
dores de resultados. As orientações dos 
serviços centrais foram melhorando ao 
longo do tempo. O SEAE e a Comissão 
estão a equacionar formas de centralizar 
determinadas funções de apoio através 
da criação de um centro de serviços 
partilhados, de um entreposto para as 
missões em curso no âmbito da PCSD 
e de um sistema informático centraliza ‑
do (ver pontos 32 a 41).
35 Conclusões e recomendações
Recomendação 2
O SEAE e a Comissão devem desenvol ‑
ver funções de apoio que contribuam 
para um destacamento rápido, eficiente 
e coerente das missões da PCSD. Essas 
medidas devem consistir em:
a) formação, anterior ao destacamen ‑
to, para todo o pessoal sobre os 
procedimentos e políticas da UE;
b) orientações gerais em matéria de 
tarefas operacionais (tais como 
a avaliação das necessidades, o pla ‑
neamento e acompanhamento de 
tarefas e a elaboração de relatórios) 
e orientações em domínios adminis ‑
trativos (tais como as tecnologias da 
informação, a gestão financeira e de 
meios e os recursos humanos), apro ‑
veitando ao máximo os ensinamen ‑
tos retirados de missões anteriores;
c) criação, com base numa análise 
custo‑benefício, de um centro de 
serviços partilhados para todas as 
missões da PCSD e utilização oti ‑
mizada do entreposto das missões 
da PCSD para gerir os ativos das 
missões em curso.
86 
No que se refere aos resultados alcança ‑
dos e ao seu potencial de sustentabili ‑
dade, a auditoria constatou que a Polícia 
Nacional registou progressos em termos 
de obtenção da confiança da população, 
mas subsistem algumas insuficiências 
sistémicas. As melhorias foram mais 
significativas nas primeiras duas das 
três linhas de ação da EUPOL: a linha de 
ação 1 (promoção da reforma institucio ‑
nal do Ministério do Interior) e a linha de 
ação 2 (profissionalização da Polícia Na ‑
cional). A linha de ação 3 (ligação da Po ‑
lícia Nacional ao conjunto do sistema de 
justiça) foi o domínio mais problemático 
e que registou menos progressos. O Tri ‑
bunal analisou igualmente os resultados 
da EUPOL por tipo de atividade e cons ‑
tatou que a EUPOL foi muito bem‑su ‑
cedida nas atividades relacionadas com a formação, mas menos nas de orienta ‑
ção e de aconselhamento. Os projetos 
não seguiram o enquadramento lógico 
nem foram suficientemente articulados 
com outras atividades para criar siner ‑
gias (ver pontos 43 a 60).
Recomendação 3
O SEAE e as missões no âmbito da 
PCSD devem trabalhar conjuntamen ‑
te com vista a aumentar a eficácia de 
cada atividade:
Formação
a) a abordagem da «formação de 
formadores» provou os seus méritos 
e deve ser a modalidade de forma ‑
ção preferencial em circunstâncias 
difíceis, a fim de garantir a apropria ‑
ção e a sustentabilidade;
b) embora respeitando os valores da 
UE, os programas devem dar mais 
atenção à cultura, costumes e reli ‑
gião locais, bem como incluir exem ‑
plos práticos do quotidiano do país.
Acompanhamento/orientação/  
/aconselhamento
c) a missão deve efetuar periodica ‑
mente uma avaliação sistemática 
e global dos resultados obtidos 
pelas suas atividades de orientação 
e de aconselhamento;
d) o processo de escolha dos orientan ‑
dos deve basear‑se numa avaliação 
das necessidades devidamente 
documentada nos processos das 
atividades de orientação. Os registos 
das atividades de orientação devem 
ser normalizados, estruturados em 
torno de metas intermédias ca ‑
lendarizadas e mantidos de forma 
sistemática pelos orientadores;
36 Conclusões e recomendações
e) tendo em vista a rotação regular 
do pessoal destacado, devem ser 
estabelecidos procedimentos de 
passagem de testemunho claros 
e coerentes para garantir a boa 
continuidade das atividades e evitar 
lacunas e desvios suscetíveis de pôr 
em causa a relação de orientação.
Projetos
f) ao conceber os seus projetos, as 
missões da PCSD devem procurar 
seguir o enquadramento lógico, 
criar sinergias com as atividades de 
orientação e contribuir para a rea ‑
lização dos objetivos das missões 
através de uma forte articulação 
com as metas intermédias do MIP .
87 
A sustentabilidade do setor da seguran ‑
ça no Afeganistão depende do apoio da 
comunidade internacional e enfrenta 
desafios significativos. Até à data, ainda 
não estão satisfeitos os pré‑requisitos 
para assegurar a sustentabilidade da for ‑
ça de polícia. Deste modo, a sustentabi ‑
lidade a longo prazo dos resultados das 
atividades de formação e orientação da 
EUPOL está em risco (ver pontos 61 a 65).
Recomendação 4
A fim de melhorar a sustentabilidade 
dos resultados das missões da PCSD, 
o SEAE deve assegurar a incorporação 
dos aspetos da sustentabilidade no 
planeamento operacional de todas 
as atividades das missões, mediante 
a avaliação sistemática das necessidades 
locais e da capacidade para sustentar 
esses resultados.88 
A EUPOL elaborou um plano global para 
a redução gradual das suas atividades 
até ao final de 2016. No entanto, existem 
dúvidas sobre se os mecanismos previs ‑
tos no programa indicativo plurianual do 
período de 2014‑2020 permitirão à UE 
tirar partido das realizações da EUPOL 
após 2016. Existe coordenação entre 
os organismos relevantes da UE, mas 
estes não acordaram regras comuns, 
pró‑ativas e abrangentes que definam 
de forma clara funções e responsabili ‑
dades. Dado o valor considerável dos 
ativos em causa, os procedimentos não 
são coordenados de maneira suficiente 
ou pró‑ativa pelos serviços centrais (ver 
pontos 67 a 76).
Recomendação 5
A fim de garantir uma retirada gradual 
das missões da PCSD, bem como a liqui ‑
dação dos respetivos ativos nas melho ‑
res condições:
a) o SEAE e a Comissão devem elaborar 
uma estratégia comum e abrangen ‑
te que defina funções e responsabi ‑
lidades no que se refere à redução 
dos efetivos e ao encerramento das 
missões no âmbito da PCSD. Essa es ‑
tratégia deverá assegurar um apoio 
suficiente dos serviços centrais às 
missões e apontar medidas para mi ‑
tigar os riscos inerentes ao processo 
de redução de efetivos e encerra ‑
mento das missões;
b) o SEAE e a Comissão devem come ‑
çar a trabalhar em estreita colabora ‑
ção com as missões da PCSD muito 
antes do fim do mandato, a fim de 
evitar uma acumulação de ativos 
que possa gerar riscos financeiros.
37 Conclusões e recomendações
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de maio 
de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

38
 Anexos
Cronograma da EUPOLAnexo I
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Maio de 2007 – 
Primeiro plano 
operacional
da EUPOL 
(OPLAN).Outubro
de 2008 – 
Revisão
do OPLAN.
Maio de 2008 – O Conselho Europeu decide duplicar para 400 o número previsto de peritos que trabalham na EUPOL. 
2008 – Estratégia de Desenvolvimento Nacional
do Afeganistão (2008 – 2013). Trata-se do primeiroplano quinquenal de desenvolvimento estratégico
do Afeganistão. A estratégia gira em torno da segurança,
da governação e do desenvolvimento económico.Maio de 2007 – O Conselho Europeu estabelece uma missão no Afeganistão (EUPOL) no âmbito da política comum de segurança e defesa.
Maio de 2007 – Alargamento da Polícia Nacional Afegã para 82 000 elementos.Fevereiro de 2006 – No Pacto com o Afeganistão (Conferência de Londres de 2006),
o Governo afegão compromete-se a atingir índices de referência em vários domínios,tais como o desenvolvimento de um exército nacional proﬁssional até ao ﬁnal de 2010.
2006 – O efetivo das forças da Polícia Nacional Afegã atinge a meta dos 62 000 elementos.Outubro de 2006 – Missão de Avaliação Conjunta da UE, composta por 23 funcionários
e peritos europeus no domínio do Estado de direito.
Dezembro de 2006 – É enviada uma de missão de averiguação da UE ao Afeganistão para 
identiﬁcar as necessidades nos domínios do policiamento e do Estado de direito.Novembro de 2005 –
A Declaração Conjunta da UE 
exprime o compromisso de a UE 
e os seus Estados-Membros 
apoiarem o reforço do quadro 
para o estabelecimento do 
Estado de direito no país.Outubro de 2003 – O Conselho de Segurança da ONU autoriza a extensão da missão da ISAF a todo o Afeganistão.Setembro de 2001 – 19 membros da Al-Qaeda cometem uma série de ataques 
suicidas coordenados nos Estados Unidos. No total, morrem 2 996 pessoas.
Dezembro de 2001 – O Acordo de Bona estabelece uma Autoridade Interina 
para o Afeganistão e prevê a criação de uma Força Internacional de Assistência à Segurança (ISAF) para apoiar a transição.
Abril de 2002 – A conferência  do G8 em Genebra aprova o quadro das nações 
liderantes no setor da segurança. – A Alemanha estabelece o Gabinete do Projeto 
de Polícia Alemão em Cabul para aconselhar e formar a Polícia Nacional Afegã.
39 Anexos
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Janeiro de 2015 – Lançamento da operação «Resolute Support».  
2015-2016 – Avaliação intercalar pelo SEAE do programa indicativo plurianual 2014-2020.Dezembro de 2016 – 
Fim do mandatoda EUPOL.Dezembro de 2015 – A EUPOL cessa as atividades da linha de ação 2.Julho de 2014 – Revisão ﬁnal do OPLAN. 
Junho de 2014 – O Conselho Europeu compromete-se a prorrogar o mandato da EUPOL até ao ﬁnal de 2016 e aprova também uma estratégia global da UE sobre o Afeganistão para o período              de 2014-2016.
Setembro de 2014 – Ashraf Ghani toma posse como o novo Presidente do Afeganistão, 
sucedendo a Hamid Karzai.
Setembro de 2014 – O Afeganistão assina um acordo de segurança bilateral com os Estados 
Unidos, bem como o Acordo relativo à missão «Resolute Support» da NATO. No âmbito destes acordos, 9 800 soldados americanos e pelo menos 2 000 soldados da NATO são autorizadosa permanecer no Afeganistão após 31 de dezembro de 2014, a ﬁm de apoiar o desenvolvimento das forças e instituições de segurança afegãs.
Outubro de 2014 – A Comissão Europeia aprova o programa indicativo plurianual 2014-2020 
para o Afeganistão, que prevê um novo ﬁnanciamento ao desenvolvimento  de 1,4 mil milhões           de euros durante este período de sete anos.
Outubro de 2014 – Fim das atividades da NTM-A.Dezembro de 2014 – Fim da missão de 48 países liderada pela NATO (ISAF).Abril de 2013 – « Visão a Dez Anos». Documento do Ministério do 
Interior afegão descrevendo o desenvolvimento pretendido para
a Polícia Afegã num prazo de 10 anos.
Junho de 2013 – O SEAE apresenta um documento de trabalho 
conjunto sobre uma ação abrangente da UE para apoiar o reforço do 
policiamento civil e o Estado de direito depois de 2014. O documento 
enuncia também as principais opções da estratégia de saída da EUPOL.
Dezembro de 2013 – O SEAE apresenta a análise estratégica da EUPOL 
Afeganistão.Maio de 2010 – Revisão do OPLANJaneiro de 2013 – Aumento da Polícia Nacional Afegã para 157 000 elementos.
Janeiro de 2013 – Revisão do OPLAN.Maio de 2012 – A Declaração da Cimeira de Chicago exprime o compromisso de
a NATO apoiar as Forças de Segurança Nacionais afegãs após a retirada das forças militares internacionais em 2014.
Julho de 2012 – A Conferência de Tóquio estabelece o Quadro de Responsabilidade 
Mútua, que obriga o Afeganistão e a comunidade internacional a assegurarem um ﬁnanciamento estável como contrapartida pelo reforço das medidas anticorrupção e pelo avanço do Estado de direito.Dezembro de 2011 – A Conferência de Bona inicia a discussãosobre a «Década da Transformação 2015-2024» do Afeganistão.Janeiro de 2010 – Na Conferência de Londres, o Governo afegão e a comunidade internacional comprometem-se a lançar ações de combate à corrupção e a realizar 
a transição da responsabilidade pela segurança da ISAF para as forças afegãs.
Novembro de 2010 – Na Cimeira de Lisboa, a NATO anuncia os planos de retirada 
das forças internacionais do Afeganistão até ao ﬁm de 2014.Novembro de 2009 – A NATO lança uma missão de formação no Afeganistão (NTM-A) visando 
dar formação básica em segurança aos agentes da polícia e orientação à Polícia Nacional Afegã.
40 Anexos
Autorizações e pagamentos da EUPOL por período orçamentalAnexo IIPeríodo orçamental Autorizações
(euros)Pagamentos em 31.12.2014
(euros)Taxa de execução
Junho de 2007 – novembro de 2008 43 600  000 43 099 416 99%
Dezembro de 2008 – maio de 2010 81 400  000 71 056 597 87%
Junho de 2010 – julho de 2011 54 600  000 49 274  871 90%
Agosto de 2011 – julho de 2012 60 500  000 51 918 127 86%
Agosto de 2012 – maio de 2013 56 870 000 46 179 558 81%
Junho de 2013 – dezembro de 2014 95 433 790 84 645 305 89%
Totais 392 403 790 346 173 874 88%
Fonte:  EUPOL.
41 Anexos Anexo IIIProjetos e processos de atividades de orientação da EUPOL analisados
Projetos
1 Apoio ao policiamento de proximidade – POL‑14
2 Projeto Fénix em Cabul – 1.3.0.0
3 Instalação de sistema de vigilância no Quartel‑General da Polícia de Cabul HQ – POL‑13
4 Restruturação da unidade de vigilância POL‑8
5 Base de dados Tashkeel  autossustentável  – 1.2.2.0_26
6 Conferência ILP – 2.1.2.0
7 Simpósio anticorrupção – ROL‑6
8 Projeto de Coordenação entre a Polícia e os Procuradores (CoPP)
9 Folheto sobre os Direitos da Criança – ROL‑1
10 Direitos das crianças e dos menores no contexto da investigação criminal – PC ‑ 09
11 Aumento do número de agentes femininos na Polícia Nacional Afegã – POL–6
Orientação
12 MO3 – Responsável pelo Departamento de Investigação Criminal, Ministério do Interior
13 MO1, MO2 – Comandante da Academia de Polícia
14 MO4 – Ministro‑adjunto da Administração do Ministério do Interior
15 MO4 – Diretor da Unidade Anticorrupção da Procuradoria‑Geral
16 MO5 – Responsável pela Divisão de Direito Penal do Departamento Legislativo do Ministério  
da Justiça do Afeganistão
17 MO6 – Responsável pelo Departamento dos Direitos Humanos, da Igualdade de Género  
e dos Direitos da Criança
42 Anexos Anexo IVGabinetes no terreno da EUPOL no período de 2007‑2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Gabinete com < 10 funcionários (em 31 de dezembro)
Gabinete com > 10 funcionários (em 31 de dezembro)
Quartel-General da EUPOL em Cabul
Fonte:  EUROSTAT.
43
O SEAE, em estreita cooperação com a Comissão, que 
é responsável pela gestão financeira, e a EUPOL têm 
vindo a analisar a melhor forma de maximizar o valor 
dos ativos da EUPOL, em conformidade com o Regula ‑
mento Financeiro. 
Observações
16
No que se refere aos problemas de liderança, o chefe 
de Missão mudou efetivamente três vezes durante esse 
período, situação que deve, contudo, ser considerada 
excecional e lamentável.
28
O SEAE considera que o mandato da EUPOL estava 
limitado a certos domínios (policiamento civil, reforma 
do Ministério do Interior, justiça penal), pelo que o man ‑
dato da Missão não abrangia a liderança global da 
(coordenação da) totalidade do apoio à reforma/reforço 
do Ministério do Interior/Polícia Nacional do Afeganis ‑
tão (PNA). Outros intervenientes, tais como a NTM‑A, 
tinham igualmente plena legitimidade para prestar 
apoio às autoridades afegãs no âmbito dos respetivos 
mandatos. O IPCB foi criado para coordenar o apoio 
internacional geral à Polícia Nacional do Afeganistão 
e ao Ministério do Interior. No âmbito do seu mandato, 
a Missão coordenou muito bem as suas atividades com 
a Missão de Formação da NATO no Afeganistão e com 
outros intervenientes internacionais.
36
A EUPOL desenvolveu e utiliza um mecanismo  
de monitorização para acompanhar os progressos rea ‑
lizados e decidir sobre as medidas corretivas eventual ‑
mente necessárias.
40
A orientação da PCSD é designada «orientações sobre 
questões horizontais». Depois de identificar estas 
lacunas, o SEAE proporcionará às missões da PCSD 
orientações horizontais mais claras, sempre que tal for 
considerado necessário.Síntese
IV
O contexto inicial das instituições de justiça e do apoio 
internacional era muito fraco e limitado (comparativa ‑
mente ao apoio proporcionado à Polícia Nacional do 
Afeganistão e ao Ministério do Interior).
As ações de formação direta foram essencialmente 
ministradas nos primeiros anos do mandato da Missão, 
o mesmo acontecendo com a formação de formadores, 
que foi também significativamente reduzida durante 
os últimos anos. Há já vários anos que a EUPOL executa 
o seu mandato principalmente através da disponibi ‑
lização de aconselhamento e de orientação aos seus 
homólogos afegãos.
O SEAE considera que os projetos geridos pela Célula 
de Projetos da Missão representam atualmente uma 
importante ferramenta complementar para que a Mis ‑
são possa atingir os seus objetivos, comparativamente 
ao alinhamento insuficiente durante os primeiros anos 
de existência da Célula de Projetos.
VI
A EUPOL prestou um apoio significativo à criação e ao 
funcionamento de estruturas de coordenação interna ‑
cionais, como o Conselho Internacional de Coordenação 
dos Serviços de Polícia. No entanto, o seu mandato não 
incluía reunir todos os intervenientes da UE num quadro 
europeu único.
VII
Durante os últimos anos, o sistema de elaboração de 
relatórios da EUPOL foi aperfeiçoado, tendo evoluído de 
um modelo mais descritivo para um modelo analítico. 
Desde 2013, a Missão dispõe de indicadores objetiva ‑
mente verificáveis para aferir os seus próprios progres ‑
sos e os progressos afegãos. 
IX & X
Os planos de retirada gradual da EUPOL foram elabo ‑
rados tanto quanto possível neste momento, tendo em 
conta os progressos esperados do lado afegão, bem 
como a existência e evolução dos intervenientes/meca ‑
nismos internacionais.Respostas da Comissão  
e do SEAE 
Respostas da Comissão e do SEAE  44
53
Um dos aspetos que coloca maiores dificuldades 
é alcançar um impacto/progressos tangíveis em ques ‑
tões de nível estratégico como o desenvolvimento 
e a gestão dos recursos humanos da PNA ou a inte ‑
gração dos direitos humanos por parte desta polícia 
(questões que normalmente requerem apoio através de 
orientação/aconselhamento). Outros fatores externos 
que convém igualmente mencionar incluem uma rede ‑
finição das prioridades pela parte afegã.
58
A utilização de células de projetos constitui um ele ‑
mento relativamente novo no domínio da PCSD civil. 
Por várias razões, as células de projetos não existem em 
todas as missões, apesar de serem consideradas muito 
úteis para permitir às missões civis da PCSD atingir os 
seus objetivos. Assim, as missões civis da PCSD tinham 
poucas referências aquando da constituição das primei ‑
ras Células de Projetos no âmbito da sua estrutura. Foi 
este o caso da EUPOL AFG. A Missão tem, por conse ‑
guinte, passado por um processo de aprendizagem na 
gestão da sua Célula de Projetos, que está doravante 
bem estabelecida no âmbito da Missão. Está igualmente 
assegurada a coordenação com outros componentes da 
Missão, bem como os procedimentos internos necessá ‑
rios para garantir que os projetos propostos são total ‑
mente conformes aos objetivos da Missão. Os projetos 
abrangidos pela Célula de Projetos são aprovados pelos 
Estados‑Membros da UE (RELEX) no quadro da discus ‑
são anual sobre o orçamento da Missão. 
59
Mesmo antes da introdução dos procedimentos de con ‑
tratação flexíveis, o FPI concordou com a maior parte 
dos pedidos da Missão no sentido de recorrer a proce ‑
dimentos de contratação simplificados (procedimentos 
por negociação com base numa única proposta), nos 
casos em que os procedimentos de concurso normais 
se revelariam infrutíferos devido à situação difícil do 
mercado local ou para proceder à aquisição urgente de 
bens e serviços. 
60
A generalização do recurso a procedimentos flexíveis 
simplificou e acelerou a utilização do procedimento por 
negociação com base numa única proposta, uma vez 
que a Missão não precisava de obter aprovação prévia 
do FPI para executar tais procedimentos.45
Com efeito, o setor da justiça penal tem sido tradi ‑
cionalmente um setor com inúmeras insuficiências 
e que beneficia de menor apoio internacional do que 
a Polícia Nacional do Afeganistão ou o Ministério do 
Interior. Entre os exemplos de realizações da EUPOL 
contam‑se a elaboração de políticas e legislação que 
têm em conta os direitos humanos (Código Penal, 
Código de Processo Penal, por exemplo) e a introdução 
de formação em matéria de cooperação entre a polícia 
e a procuradoria, que já está a funcionar totalmente 
sob responsabilidade afegã.
48
A criação da Academia de Polícia constitui um bom 
exemplo da utilização da abordagem global no âmbito 
da política externa da UE (coerência, coordenação 
e complementaridade).
A EUPOL tem vindo a apoiar as instituições de formação 
afegãs em domínios como a elaboração de currículos 
de formação, mas também, simultaneamente, a gestão 
e a organização da Academia de Polícia e da Escola 
de Gestão da Criminalidade, incluindo ligações com 
a política de recursos humanos/organização da PNA, 
bem como o apoio ao Comando‑Geral de Formação na 
sede da PNA.
A Academia de Polícia e a Escola de Gestão da Crimina ‑
lidade estão perfeitamente integradas na estrutura do 
Comando‑Geral de Formaçã e tornaram‑se instituições 
de ensino extremamente eficazes, tendo mais de 13  000 
estudantes da Polícia Nacional Afegã concluído os cur ‑
sos de formação desde finais de 2010.
50
O processo de avaliação da EUPOL melhorou desde 
a introdução das revisões intercalares (MTR) (que passa ‑
ram a designar‑se revisões trimestrais (QR) na sequência 
da introdução do Plano de Operação (OPLAN) revisto no 
início de 2015, bem como das revisões mensais no início 
de 2014.
52
A Missão conseguiu destacar/ utilizar conselheiros/  
/orientadores em conformidade com o seu OPLAN 
e com o acordo dos seus homólogos afegãos. A análise 
do défice de capacidades constatado no Afeganistão 
teve por base o OPLAN (que, por sua vez, se baseou 
nas discussões com as autoridades afegãs).
Respostas da Comissão e do SEAE  45
ajuda. Na devida altura, o apoio orçamental poderá 
revelar‑se uma opção, abrangendo também o apoio 
ao Estado de direito, se estiverem reunidas as condi ‑
ções necessárias e os riscos políticos e de governação 
o permitirem.
72
O SEAE e a Comissão estão cientes das questões levan ‑
tadas pelo Tribunal no que diz respeito à redução de 
efetivos e ao tempo necessário para preparar a liqui ‑
dação de ativos e o encerramento da Missão e acom ‑
panham de perto o processo de redução de efetivos. 
Este processo é precedido da elaboração do orçamento 
para o período em que a redução terá lugar, o mesmo 
se passando relativamente à fase de liquidação. Muito 
embora, nesta fase, não seja apresentado nenhum 
plano formal de redução ou de encerramento, os 
principais elementos, nomeadamente aqueles que têm 
um impacto financeiro, são discutidos e acordados com 
a Missão durante a preparação do orçamento.
O SEAE e a Comissão estão a planear desenvolver orien ‑
tações sobre a redução de efetivos. 
73
As missões são entidades às quais são confiadas tare ‑
fas no âmbito da gestão indireta, pelo que, embora 
reconheça que tal não reflete o valor real dos ativos, 
a Comissão não exige que as missões apresentem esse 
valor, mas apenas que comuniquem o equipamento 
adquirido e as alterações no inventário.
74
A Missão está atualmente a proceder à transferência 
e alienação dos veículos blindados excedentários. Treze 
veículos blindados serão transferidos para a missão da 
PESC em Kiev, na Ucrânia.
A transferência dos veículos blindados excedentários 
poderá ser facilitada no futuro se o papel do entreposto 
da PCSD for alargado a fim de incluir a logística asso ‑
ciada à retoma, renovação e reafetação dos veículos 
blindados (e outros equipamentos) excedentários.70
A Comissão gostaria de salientar que qualquer interven ‑
ção no domínio do apoio à polícia afegã a financiar pelo 
ICD deveria demonstrar que a assistência está plena ‑
mente em conformidade com os critérios do Comité 
de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE e em conso ‑
nância com o Regulamento ICD, o que coloca algumas 
restrições quanto ao tipo de atividades que devem ser 
financiadas e executadas.
No contexto político atual, os indicadores relacionados 
com a segurança continuam a ser da maior importân ‑
cia para o nosso apoio à Polícia Nacional Afegã (PNA) 
ao abrigo do Instrumento de Cooperação para 
o Desenvolvimento.
A manutenção de uma segurança duradoura no Afega ‑
nistão é da responsabilidade tanto da Polícia Nacional 
(PNA) como das Forças Armadas do Afeganistão. Conti ‑
nua ser um dos objetivos mais importantes da coopera ‑
ção da UE, do mesmo modo que as contribuições para 
apoiar e desenvolver a PNA. Além disso, continua a ser 
uma condição prévia para que as autoridades afegãs 
possam passar a atribuir maior destaque ao desenvolvi ‑
mento de capacidades de policiamento civil.
Quanto à melhoria da capacidade da PNA enquanto 
força policial civil sob controlo civil (no decurso da 
vigência do PIP 2014 ‑2020), o PIP propôs um segundo 
conjunto distinto de dois indicadores relacionados com 
as estatísticas do Ministério do Interior em matéria de 
género e a parte dos custos da segurança no âmbito do 
orçamento nacional (incluindo dados relativos  
aos salários). 
71
No que diz respeito às modalidades de implementação 
do apoio ao Estado de direito e à utilização do Fundo 
Fiduciário para a Lei e a Ordem (LOFTA) para contribui ‑
ções no âmbito do Instrumento de Cooperação para 
o Desenvolvimento, a Comissão e o SEAE gostariam de 
sublinhar que, por enquanto, a utilização deste fundo, 
gerido pelas Nações Unidas, continua a ser a opção 
preferida, caso se chegue a acordo quanto aos melho ‑
ramentos necessários no decurso do atual processo 
de revisão.
A UE atua, neste caso, em consulta estreita com a comu ‑
nidade internacional em geral. Em conformidade com 
o Novo Pacto para a Ação nos Estados Frágeis, a Comis ‑
são e o SEAE consideram que uma abordagem baseada 
em projetos não é a ideal em termos de eficácia da 
Respostas da Comissão e do SEAE  46
como o Conselho Internacional de Coordenação dos 
Serviços de Polícia.
Recomendação 2 a)
O SEAE e a Comissão aceitam esta recomendação. Isso 
já acontece relativamente a alguns aspetos do pré‑des ‑
tacamento. O SEAE continua a trabalhar sobre esta 
questão. No entanto, convém abordar alguns aspetos 
jurídicos e financeiros, uma vez que os custos de for ‑
mação prévia ao destacamento podem ser elegíveis ao 
abrigo do orçamento da PESC mas apenas se disserem 
respeito a pessoal já membro da Missão. Caso contrário, 
o Estado de origem do destacamento deverá pagar 
o pessoal destacado, não sendo possível pagar o pes ‑
soal recrutado mas ainda não contratado pela Missão.
Recomendação 2 b)
O SEAE e a Comissão aceitam esta recomendação. Isso 
já acontece relativamente a alguns destes aspetos. 
O SEAE continua a trabalhar sobre aspetos adicionais.
Além disso, a experiência adquirida é uma parte fun ‑
damental da realização das operações lideradas pela 
CCPC. Essa experiência é partilhada com outros serviços 
do SEAE, da Comissão e dos Estados‑Membros, e já 
demonstrou o seu valor acrescentado para a melhoria 
das missões.
Quanto às orientações administrativas em vigor, o SEAE 
e a Comissão continuam a trabalhar diariamente, a fim 
de as tornar mais úteis e mais adaptadas às necessida ‑
des concretas das missões no terreno.
O centro de serviços partilhados previsto (célula de 
apoio à Missão) elaborará, sob a supervisão do SEAE 
e da Comissão, diretrizes globais em matéria de finan ‑
ciamento, contabilidade e gestão de ativos. 
Recomendação 2 c)
O SEAE e a Comissão aceitam esta recomendação.
Na sequência da finalização da análise custos‑benefícios 
em 2013 e dos debates no âmbito do grupo de traba ‑
lho RELEX, prevê‑se a adoção de uma decisão relativa 
à criação de um centro de serviços partilhados de que 
beneficiarão as missões civis da PCSD.76
Uma das tarefas essenciais do projeto de centro de 
serviços partilhados (plataforma de apoio a missões) 
será a elaboração de um conjunto completo de regras 
e orientações.
Conclusões e recomendações
78
A orientação, o aconselhamento e a formação são méto ‑
dos/instrumentos utilizados para concretizar objetivos 
específicos. Na última fase da Missão, a avaliação dos 
resultados da EUPOL mediante a separação entre ativi ‑
dades de «formação» e atividades de «orientação/acon ‑
selhamento» não é a mais adequada. Na maior parte 
das vezes, estes diferentes instrumentos são utilizados 
em paralelo a fim de apoiar os homólogos locais. Nos 
últimos anos da Missão, recorreu‑se essencialmente 
a orientação e aconselhamento para prestar esse apoio. 
A formação (em especial formação direta) foi utilizada 
em menor medida e, nos últimos anos, não foi utilizada. 
A maioria das realizações a título de LO 1, LO 2 e LO 3 
durante os últimos anos devem‑se apenas às atividades 
de orientação e de aconselhamento da EUPOL.
Apesar de, por vezes, a sua dimensão/âmbito de aplica ‑
ção serem limitados, os projetos (executados pela Célula 
de Projetos da Missão) constituíram um importante 
fator impulsionador para outras atividades da Missão. 
Recomendação 1
O SEAE aceita esta recomendação. As contribuições 
dos Estados‑Membros têm um grande impacto sobre 
a execução e a continuidade da Missão, uma vez que 
o sistema atual se baseia principalmente na constituição 
da forças pelos Estados‑Membros.
Neste contexto, o SEAE considera que poderiam tam ‑
bém ser exploradas vias para permitir uma maior flexibi ‑
lidade na publicação de lugares, em especial no que se 
refere a pessoal destacado/contratado.
82
O SEAE não considera que os Estados‑Membros da UE 
esperavam que a EUPOL reunisse todos os intervenien ‑
tes da UE numa estrutura única europeia aquando do 
estabelecimento da EUPOL AFG. No entanto, a EUPOL 
prestou um importante apoio à criação e ao funciona ‑
mento de estruturas de coordenação internacionais, 
Respostas da Comissão e do SEAE  47
Recomendação 3 b)
O SEAE aceita esta recomendação.
O SEAE considera que os currículos desenvolvidos pela 
EUPOL tiveram em conta, tanto quanto possível, a cul ‑
tura local. Contudo, em algumas ocasiões, os interlocu ‑
tores locais mostraram‑se relutantes em utilizar alguns 
(aspetos dos) currículos desenvolvidos com o apoio da 
Missão. Estes (aspetos dos) currículos foram, no entanto, 
justamente considerados essenciais do ponto de vista 
da Missão/da UE, visto que tinham como referência os 
valores essenciais da UE em matéria de direitos huma ‑
nos, corrupção, etc.
Recomendação 3 c)
O SEAE aceita esta recomendação. A Missão procede 
doravante a essa avaliação.
Recomendação 3 d)
O SEAE aceita esta recomendação. Para a EUPOL essa 
avaliação foi realizada no âmbito da última revisão do 
mandato da Missão. Os registos das atividades de orien ‑
tação foram normalizados, reorganizados e atualizados 
pela Missão.
Recomendação 3 e)
O SEAE e a Comissão aceitam esta recomendação. 
Explorar‑se‑ão formas de aumentar as possibilidades 
de estabelecer períodos de passagem de testemu ‑
nho entre o pessoal que acaba e o que inicia o seu 
destacamento.
Recomendação 3 f)
O SEAE aceita esta recomendação. Os projetos da 
EUPOL executados no âmbito da Célula de Projetos 
estão plenamente integrados no Plano de Implementa ‑
ção da Missão, obedecendo a um procedimento interno 
mais estrito com vista a assegurar a coerência com as 
atividades operacionais da Missão.A gestão dos ativos das missões em curso poderá 
ser facilitada no futuro se o papel do entreposto da 
PCSD for alargado a fim de incluir a logística associada 
à retoma, reparação e reafetação do equipamento exce ‑
dentário. O funcionamento e o papel do entreposto 
da PCSD estão atualmente a ser reexaminados, sendo 
um dos cenários possíveis a expansão do seu papel por 
forma a incluir toda a logística associada à armazena ‑
gem e/ou reafetação de equipamento excedentário 
proveniente de missões objeto de redimensionamento 
ou encerramento.
86
No que diz respeito ao desempenho da Missão ao 
abrigo da linha de ação 3, o SEAE considera que podem 
também ser observados alguns melhoramentos. 
O desempenho e o impacto do mandato da EUPOL só 
podem ser apreciados à luz dos progressos afegãos nos 
domínios abrangidos pelo mandato da Missão.
No que se refere à avaliação do desempenho/reali ‑
zações da Missão por «tipo de atividade» (orientação 
e aconselhamento vs. formação, ver a resposta do SEAE 
ao ponto 78.
Quanto aos projetos realizados ao abrigo da célula de 
projeto, embora tenham efetivamente sido identifi ‑
cadas deficiências nos primeiros anos do mandato da 
Missão, existem presentemente mecanismos mais estru ‑
turados que permitem um alinhamento mais rigoroso 
dos projetos pelas atividades e objetivos previstos  
da Missão.
Recomendação 3 a)
O SEAE aceita esta recomendação.
Muito embora a abordagem da formação de forma ‑
dores seja adequada em determinadas circunstâncias 
(para criar uma capacidade de formação local inicial), 
esta modalidade deve ser considerada apenas um 
elemento (inicial) da abordagem requerida ao apoiar 
as autoridades locais a estabelecer/profissionalizar as 
suas próprias capacidades de formação. Apenas o apoio 
prestado através de aconselhamento e de orientação 
sobre aspetos mais estruturais de reforço das capaci ‑
dades no domínio da formação (tal como feito pela 
EUPOL) poderá ter um impacto sustentável.
Respostas da Comissão e do SEAE  48
Recomendação 4
O SEAE aceita esta recomendação.
O SEAE considera que os aspetos da sustentabilidade já 
estão incluídos no planeamento operacional das ativi ‑
dades da Missão, no sentido em que todas as atividades 
da missão têm por objetivo reforçar as capacidades 
dos homólogos locais para um nível «suficientemente 
bom» para lhes permitir continuar a desenvolver as suas 
próprias capacidades de uma forma sustentável.
Quando a avaliação da Missão conclui que as capacida ‑
des locais não serão suficientemente fortes, e no caso 
de o mandato da Missão estar a chegar ao seu termo, 
a Missão, em conformidade com o seu OPLAN, colabora 
ativamente com outros intervenientes (internacionais/ 
/locais), de forma a identificar os que poderão con ‑
tinuar a assegurar o apoio necessário em termos de 
seguimento aos homólogos locais, tendo por base as 
realizações da Missão.
Recomendação 5 a)
O SEAE e a Comissão aceitam esta recomendação. Tal 
como já aconteceu no passado em relação a missões 
anteriores, o SEAE e a Comissão têm trabalhado em 
estreita coordenação com a EUPOL desde há dois anos, 
ou seja, muito antes do termo do mandato, a fim de 
preparar da forma mais adequada a fase de encerra ‑
mento, tendo em conta os desafios e a complexidade 
do cenário afegão.
O SEAE e a Comissão estão a planear desenvolver con ‑
juntamente orientações sobre a redução de efetivos.
Quanto ao encerramento de missões, a Comissão já 
emitiu instruções sobre esta questão. 
Recomendação 5 b)
O SEAE e a Comissão aceitam esta recomendação. Ver 
também a resposta à Recomendação 5 a).
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(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabines telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
O Tribunal avaliou a missão de polícia da União Europeia no 
Afeganistão (EUPOL), uma missão civil no âmbito da política 
comum de segurança e defesa (PCSD), tendo verificado que foi 
parcialmente eficaz no cumprimento do seu mandato. Embora 
tal facto seja de algum modo explicável por vários fatores 
externos, há igualmente lacunas imputáveis à própria EUPOL.
O Tribunal efetua algumas recomendações, aplicáveis não 
apenas à EUPOL Afeganistão mas também a outras missões 
no âmbito da PCSD, que visam melhorar a sua eficácia 
e a sustentabilidade dos resultados obtidos.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU