relativo à execução do quadro comum de acompanhamento e avaliação, incluindo uma avaliação do desempenho da política agrícola comum 2014-2020

No entanto, o QCAA também apresenta algumas deficiências, nem todas relacionadas com a PAC:

1.3.Experiência adquirida no âmbito do QCAA

As avaliações intercalares dos Estados-Membros sobre os seus programas de desenvolvimento rural para 2014-2020 também forneceram informações exaustivas para a elaboração do presente relatório. As suas avaliações ex post, previstas em 2026, contribuirão para a avaliação contínua do desempenho da PAC.

As avaliações são o principal instrumento para apreciar os resultados e impactos concretos da política. Fornecem dados para a tomada de decisões e reforçam a transparência, a aprendizagem e a responsabilização. Entre 2014 e 2020, a Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural realizou mais de 20 avaliações temáticas sobre vários aspetos da PAC . As avaliações basearam-se nos trabalhos preparatórios (estudos de apoio) levados a cabo por contratantes externos independentes, bem como na análise de várias consultas efetuadas às partes interessadas.

Trata-se nomeadamente de dados sobre as realizações e os resultados constantes dos relatórios anuais sobre a execução da PAC (recolhidos pelos Estados-Membros) e de dados de supervisão do contexto em que a PAC funciona através de estatísticas (principalmente do Eurostat). A periodicidade dos dados varia consoante a fonte.

Desde 2018, a Comissão Europeia publica no seu portal de dados agroalimentares relativo aos Indicadores da PAC painéis de indicadores temáticos e de contexto com grafismo dinâmico e com acesso aos dados subjacentes.

O relatório, apoiado por um documento de trabalho dos serviços da Comissão com factos e números, baseia-se num conjunto de indicadores, avaliações e experiência adquirida no âmbito do QCAA.

O presente relatório resume o desempenho da política agrícola comum (PAC) durante o período 2014-2020. Por coincidir com a aprovação da PAC para o período 2023-2027, o relatório constituirá a base para a avaliação dos planos estratégicos da PAC. Contribuirá também para o debate sobre futuros desenvolvimentos políticos, nomeadamente sobre os desafios e ambições decorrentes do Pacto Ecológico . O relatório complementa o Relatório de 2018 sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA) ( COM/2018/790 final ).

Entre 2013 e 2019, a produtividade total dos fatores da agricultura na UE aumentou 6 % (UE‑27). A PAC contribui significativamente para o aumento da produtividade laboral (+24 % entre 2013 e 2020). Ao aumentar o montante relativo de capital disponível para as explorações agrícolas e, desta forma, estimular a sua competitividade, o apoio aos investimentos agrícolas teve um efeito positivo indireto no rendimento agrícola.

Por vezes, as condições de trabalho precárias dos trabalhadores sazonais no setor da agricultura levaram a apelos para que os pagamentos da PAC sejam efetuados sob reserva do cumprimento da legislação em matéria de condições de trabalho. Apesar de ter diminuído, a disparidade entre o rendimento agrícola e o salário médio no conjunto da economia continua a ser considerável, o que prejudica a atratividade da atividade agrícola e reduz a renovação geracional.

Uma análise do rendimento e da distribuição dos pagamentos diretos por rendimento mostra que é possível direcionar melhor o apoio para os mais carenciados. Em determinados casos, a política teve um efeito demasiado limitado na redução das disparidades entre as regiões de um Estado-Membro, na redução gradual dos pagamentos e na fixação de um limite máximo para os pagamentos por exploração agrícola. Em vários Estados-Membros, os pagamentos diretos recebidos pelas explorações agrícolas de menor dimensão continuam a ser inferiores ao rendimento médio nacional ou próximos deste Além disso, não ficou demonstrada a eficácia das atuais disposições relativas à concessão de apoio aos agricultores ativos.

Os pagamentos diretos e o apoio ao desenvolvimento rural representam cerca de 50 % do rendimento dos agricultores nas zonas de montanha e o financiamento da PAC contribui para a viabilidade das explorações agrícolas nas zonas rurais mais remotas. Contudo, o elevado nível do apoio total ao rendimento nas zonas de montanha não compensa integralmente a disparidade de rendimento relativamente às zonas não montanhosas.

A PAC 2014-2020 resultou numa redistribuição significativa dos pagamentos diretos a pequenos agricultores e a zonas sujeitas a condicionantes naturais. Entre 2017 e 2019, os pagamentos por hectare aos agricultores da categoria mais pequena (com menos de 8 000 EUR da produção-padrão) aumentaram 18 % em comparação com o período entre 2011 e 2013.

Vinte por cento dos beneficiários da PAC recebem 80 % dos pagamentos diretos, o que suscitou dúvidas sobre a equidade da distribuição deste tipo de pagamentos. No entanto, esta proporção reflete essencialmente a distribuição (e, em alguns Estados-Membros, a concentração) da propriedade das terras. Os grandes beneficiários, são maioritariamente explorações agrícolas familiares com áreas entre 20 e 100 hectares e recebem mais de 7 500 EUR. Cerca de metade dos beneficiários são explorações agrícolas muito pequenas, com menos de cinco hectares.

No seu conjunto, a PAC ajudou a apoiar e a estabilizar os rendimentos agrícolas. As medidas de mercado ajudaram a limitar a volatilidade dos preços internos da maior parte dos produtos agrícolas e facilitaram a recuperação dos preços em setores afetados por uma crise do mercado. Desde 2014, a volatilidade dos preços na UE tem sido inferior aos preços de todos os produtos no mercado internacional (com exceção, nos últimos anos, da manteiga e do leite em pó desnatado). O apoio direto ao rendimento – que representa cerca de 25 % do rendimento dos fatores gerado na UE (média para o período entre 2014 e 2018) e abrange mais de 6 milhões de beneficiários (2019) – permitiu aos agricultores lidar melhor com a quebra de rendimentos provocada pela baixa dos preços agrícolas.

As avaliações basearam-se numa abordagem metodológica sólida e rigorosa que incluía análises quantitativas e qualitativas. Os Estados-Membros careciam de conhecimentos sobre como obter dados comprovativos para tornar a política mais orientada para os resultados. Contudo, só tinham sido fixadas metas quantitativas para as despesas de desenvolvimento rural. A maioria das avaliações não conseguiu quantificar a contribuição da PAC para os indicadores de impacto devido a uma série de elementos: limitações dos dados, tempo necessário até à concretização dos impactos, fatores externos e dificuldade em estabelecer uma causalidade.

·informação insuficientemente estruturada e pormenorizada sobre as opções de execução dos Estados-Membros, a condicionalidade (utilização por hectare não disponível), as práticas ambientais e a iniciativa LEADER.

Em 2019, a UE foi responsável por 18 % das exportações agroalimentares a nível mundial. Fatores externos (nomeadamente o embargo russo à importação de produtos da UE) enfraqueceram em certa medida a competitividade do setor agrícola da UE na maior parte dos anos entre 2014 e 2020, mas o comércio agroalimentar da UE deu provas de uma forte resiliência. Desde 2018, a competitividade da UE melhorou ligeiramente, verificando-se um aumento de um ponto percentual na quota europeia das exportações mundiais.

A vasta maioria das exportações da UE é composta por produtos de elevado valor acrescentado, assente na garantia de qualidade e reputação dos produtos certificados pelos sistemas de qualidade da UE, o que representa uma vantagem económica evidente para os produtores em termos de comercialização e aumento das vendas. O apoio a programas de promoção permitiu chamar a atenção para os produtos da UE e aumentar a sua notoriedade, especialmente nos mercados com maior potencial de crescimento. As políticas setoriais também foram eficazes na promoção da competitividade, tendo a política vitivinícola da UE desempenhado um papel fundamental na reorientação do setor, que deu prioridade à competitividade e qualidade em detrimento da quantidade.

Concorrência leal e abertura

Entre 2014 e 2020, verificou-se uma crescente abertura do mercado da UE. As importações agroalimentares aumentaram e o mercado da UE continuou a ser o principal importador de países menos desenvolvidos.

As normas de comercialização revelaram-se eficazes na criação de condições de concorrência equitativas para os produtores de produtos agrícolas.

As regras em matéria de auxílios estatais para o setor agrícola contribuíram para assegurar que os efeitos positivos dos mesmos nos beneficiários, e sobretudo nas políticas públicas em causa, compensavam os efeitos negativos na concorrência e no comércio. Salvo raras exceções, os efeitos do apoio associado voluntário nas decisões dos agricultores e na produção agrícola não provocaram distorções da concorrência.

Qualidade e rotulagem

A PAC ajudou a abastecer o mercado da UE com produtos normalizados com garantia da qualidade, proporcionando aos consumidores uma boa relação qualidade/preço. Em 2017, o valor total estimado das vendas de produtos no âmbito de sistemas de indicações geográficas ou de especialidades tradicionais garantidas ascendeu a 77 mil milhões de EUR na UE‑28, representando 7 % do total das vendas de produtos alimentares e bebidas.

As medidas da PAC revelaram-se eficazes enquanto fonte de informação útil e transparente aos consumidores sobre as marcas de qualidade ou biológicas, bem como sobre a origem dos produtos agrícolas. Contudo, é possível melhorar o conhecimento por parte dos consumidores das regras de rotulagem e dos sistemas de qualidade da UE e tornar as normas de comercialização mais coerentes com a evolução das preocupações do público em matéria de saúde, nutrição, ambiente e clima.

1.5.Gestão sustentável dos recursos naturais e ações climáticas

Gestão sustentável dos recursos naturais

A PAC proporciona uma ampla «proteção de base» do ambiente graças à condicionalidade obrigatória (em 84 % das terras agrícolas da UE em 2019) e às obrigações de ecologização (80 %, face a 76 % em 2015). Prevê igualmente o estabelecimento de compromissos mais específicos, mas voluntários, no âmbito do desenvolvimento rural (12-15 % para medidas agroambientais e climáticas e 3-5 % para a agricultura biológica). Os apoios ao rendimento e às zonas com desvantagens naturais no âmbito da PAC contribuem para evitar o abandono das terras, retardam a intensificação e especialização dos sistemas agrícolas, mantêm a diversificação das culturas e preservam os prados permanentes.

Todas as explorações agrícolas recebem pagamentos de base, independentemente do grau de utilização dos fatores de produção. Por conseguinte, estes pagamentos são frequentemente vistos como incompatíveis com a gestão sustentável dos recursos naturais. Os factos nem sempre confirmam esta perceção. Ao dissociar os subsídios da produção e subordiná-los ao cumprimento das práticas ambientais e climáticas correntes, os pagamentos de base não constituem um incentivo ao aumento da intensidade de produção. Prova disso é o nível de pagamentos diretos por hectare recebidos por 10 % das explorações agrícolas de produção mais intensiva, que diminuiu de 12 %, passando para 451 EUR por hectare (entre 2017 e 2019), em comparação com o nível anterior à reforma da PAC de 2011 a 2013. Em contrapartida, os pagamentos diretos registaram um aumento de 23 % para 10 % dos agricultores da UE de produção mais extensiva, passando para 154 EUR por hectare. No montante de 1 900 EUR, os pagamentos diretos por trabalhador nas explorações agrícolas de produção mais intensivas são quase 78 % inferiores aos das explorações agrícolas mais extensivas (7 700 EUR).

O novo regime de ecologização introduzido pela reforma da PAC de 2013 procurou dar resposta a esta questão com um incentivo adicional, associando 30 % do apoio direto a práticas conducentes a uma gestão sustentável dos recursos naturais. A «ecologização» foi útil para prevenir novos danos ambientais, mas o incentivo à mudança das práticas agrícolas (em especial a obrigação de diversificar as culturas ou de conservar superfícies de interesse ecológico) não foi relevante para todos os agricultores. Embora o regime de ecologização tivesse potencial para promover práticas a favor do ambiente e do clima, as escolhas dos Estados-Membros e dos agricultores não permitiram explorar plenamente esse potencial.

Devido à sua conceção adaptada e específica, as medidas voluntárias no âmbito do desenvolvimento rural foram as mais eficazes no incentivo à gestão sustentável dos recursos naturais. As opções de execução afetaram significativamente o impacto geral destas medidas. Além disso, a sua adoção pelos agricultores e silvicultores foi limitada, nomeadamente devido a condições de elegibilidade complexas e a prémios demasiado baixos para estimular a mudança, especialmente em determinadas áreas de produção. Os compromissos agroambientais e climáticos apoiaram práticas que limitam a perda de matéria orgânica dos solos, promovem a biodiversidade dos solos e reduzem a sua poluição (embora a redução das lavouras em terras aráveis tenha sido circunscrita a zonas específicas).

Em 2019, 8 % das terras agrícolas da UE eram utilizadas na agricultura biológica. Sessenta e seis por cento dessas terras são exploradas com o apoio da PAC. A agricultura biológica traz benefícios claros para a biodiversidade, o solo e a água, a atenuação das alterações climáticas e o bem-estar animal, reduzindo simultaneamente a utilização de pesticidas químicos e agentes antimicrobianos.

São vários os fatores externos que afetam o ambiente e é necessário tempo para ver os resultados das medidas. É pois muito difícil avaliar o impacto líquido da PAC durante o período 2014-2020 e, consequentemente, a relação causal entre as medidas aplicadas e os respetivos efeitos. A falta de indicadores relevantes dificulta ainda mais estimar a contribuição global da PAC para a biodiversidade e as paisagens (por exemplo, embora se tenha verificado um abrandamento do declínio do Índice de Aves Comuns de Zonas Agrícolas, não é claro em que medida a perda de biodiversidade pode ser atribuída à PAC). A PAC tem um enorme potencial para promover práticas que melhorem a qualidade dos solos e da água e reduzam a utilização de pesticidas e fertilizantes numa parte considerável das terras aráveis da UE. A contribuição significativa desta política para mudanças duradouras nas práticas dos agricultores através da promoção de culturas de cobertura e secundárias, bem como de culturas fixadoras de azoto, vem confirmar esta conclusão.

Alterações climáticas e emissões de gases com efeito de estufa

No âmbito da PAC que abrange o período 2014-2020, os Estados-Membros atribuíram um orçamento reduzido e baixa prioridade à atenuação das alterações climáticas e à adaptação às mesmas.