RELATÓRIO DA COMISSÃO - XXX Relatório sobre a Política de Concorrência 2000

ÍNDICE

Introdução

Estatísticas relativas à actividade da Comissão na aplicação do direito comunitário da concorrência em 2000

Caixa 1: Dia Europeu da Concorrência em Lisboa e Paris

I - Acordos, decisões e práticas concertadas e abusos de posição dominante: artigos 81º e 82º; monopólios estatais e direitos monopolistas: artigos 31º e 86º

A - Modernização do quadro legislativo e das regras de interpretação

1. Novas regras da Comissão em matéria de concorrência no domínio das restrições verticais

2. Novas regras da Comissão em matéria de concorrência no domínio dos acordos de cooperação horizontal

2.1. Introdução

2.2. Os regulamentos de isenção por categoria

2.3. As orientações

3. Proposta de novo regulamento de aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado CE

3.1. Uma aplicação mais eficiente

3.2. Regulamentar a relação entre os artigos 81º e 82º e os direitos da concorrência nacionais

3.3. Cooperação no âmbito da rede entre a Comissão e as autoridades de concorrência nacionais

3.4. Aumento da cooperação com os tribunais nacionais

3.5. Assegurar um grau adequado de segurança jurídica às empresas

3.6. Situação do processo legislativo

B - Aplicação dos artigos 81º, 82º e 86º

1. Artigo 81º

1.1. Cartéis

1.2. Outros tipos de acordos

1.2.1. Alianças entre companhias aéreas

1.2.2. Acordos de distribuição

1.2.3. Acordos ambientais

2. Artigos 82º e 86º

Caixa 2: O impacto da política de concorrência nos consumidores

C - Análise sectorial

1. Indústrias básicas, bens de consumo e de equipamento

1.1. Veículos automóveis

1.1.1. Aplicação do regulamento de isenção em 2000 : caso de infracção

1.1.2. Avaliação geral da aplicação do regulamento

1.1.3. Evolução estrutural do sector

1.2. Combustíveis para automóveis

2. Indústrias de rede

2.1. Gás

2.2. Electricidade

2.3. Telecomunicações

2.3.1. Consolidação das directivas de liberalização

2.3.2. Sexto relatório sobre a aplicação das directivas

2.3.3. Comunicação sobre a telefonia na Internet

2.3.4. Controlo da aplicação das directivas

2.3.5. Comunicação e inquérito sectorial sobre o acesso desagregado ao lacete local

2.3.6. Resultados iniciais do inquérito sectorial sobre as linhas alugadas

2.3.7. Inquérito sectorial sobre os serviços de itinerância ("roaming")

2.3.8. Processos instruídos nos termos dos artigo 81º e 82º

2.3.9. Processos instruídos nos termos do Regulamento das concentrações

2.4. Serviços postais

2.4.1. Proposta da Comissão relativa a uma maior abertura do mercado

2.4.2. Controlo da aplicação do Acordo REIMS II

2.4.3. Intercepção e imposição de tarifas excessivas ao correio transfronteiras

2.4.4. Embalagens enviadas no âmbito da venda por correspondência

2.4.5. Novos serviços postais

2.5. Transportes aéreos

2.5.1. Alianças

2.5.2. Aeroportos

2.5.3. Sistemas de reserva

2.6. Transportes marítimos

2.6.1. Isenção por categoria para os consórcios de companhias marítimas regulares

2.6.2. Consórcio Grand Alliance

2.6.3. FETTCSA

2.7. Transportes ferroviários

Caixa 3: Serviços de interesse geral na Europa e concorrência

3. Serviços

3.1. Serviços financeiros

3.2. Sociedade da informação e Internet

Caixa 4: Transacções interempresas (B2B) através da Internet e mercados electrónicos B2B

3.3. Meios de comunicação social

3.4. Profissões liberais

3.5. Desporto

D - Estatísticas

II - Controlo das operações de concentração

A - Introdução

Caixa 5: O procedimento simplificado

B - Aplicação do critério da posição dominante

1. Posição dominante única

Caixa 6: MCI WorldCom / Sprint

2. Posição dominante colectiva

3. Concorrência potencial

C - Soluções

D - Cooperação

1. Cooperação com os Estados-Membros

2. A dimensão internacional do controlo das operações de concentração

2.1. Cooperação com os EUA e o Canadá

2.2. Cooperação com os países da EFTA e com os países candidatos à adesão

E - Outros procedimentos

1. Coimas; artigos 14º-15º do Regulamento das concentrações

2. Prevenção dos obstáculos a concentrações transfronteiras; artigo 21º do Regulamento das Concentrações

F - Estatísticas

III - Auxílios estatais

A - Política geral

1. Modernizar o controlo dos auxílios

2. Melhorar a transparência

3. Auxílios à protecção do ambiente

B - Noção de auxílio

1. Origem dos recursos

2. Vantagens para uma empresa

3. Especificidade

4. Efeito sobre o comércio entre Estados-Membros

C - Apreciação da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum

1. Auxílios horizontais

1.1. Pequenas e médias empresas

1.2. Auxílios à investigação e desenvolvimento

1.3. Emprego e formação

1.4. Ambiente

1.5. Auxílios de emergência e à reestruturação

2. Auxílios com finalidade regional

3. Auxílios sectoriais

3.1. Sectores sujeitos a regras específicas

3.1.1. Construção naval

3.1.2. Siderurgia

3.1.3. Carvão

3.1.4. Indústria automóvel

3.1.5. Sector das fibras sintéticas

3.1.6. Transportes

3.1.6.1. Navegação interior

3.1.6.2. Aviação

3.1.6.3. Transportes rodoviários

3.1.6.4. Transportes combinados e transportes ferroviários.

3.1.6.5. Transportes marítimos

3.1.7. Agricultura

3.1.8. Pesca

3.2. Sectores não objecto de regulamentação específica

3.2.1. Saúde pública

3.2.2. Sector financeiro

3.2.3. Acontecimentos extraordinários

D - Aspectos processuais

1. Direitos dos terceiros

2. Recuperação

Caixa 7: Auxílio ao grupo Magefesa- Recuperação de um auxílio

3. Protecção de expectativas legítimas

4. Não-execução de uma decisão anterior da Comissão

5. Obrigação da Comissão de dar início ao processo de exame

6. Obrigação de notificação prévia

7. Outras disposições do Tratado

E - Estatísticas

IV - Actividades internacionais

A - Alargamento

1. Negociações de adesão

2. Progressos na aproximação das legislações de concorrência

3. Regras de aplicação no âmbito de acordos europeus

4. Prorrogação do estatuto previsto no nº 3, alínea a), do artigo 87º no âmbito dos acordos europeus

5. Assistência técnica aos países candidatos

6. Turquia

B - Cooperação bilateral

1. Estados Unidos

2. Canadá

3. Japão

4. Outros países da OCDE e EEE

5. Países mediterrânicos

6. América do sul

7. Rússia, Ucrânia, Moldávia e outros Novos Estados Independentes (NEI)

C - Cooperação multilateral

1. OMC: Política Comercial e de concorrência

2. OCDE

3. CNUCED

4. Fórum Internacional no domínio da Concorrência

V - Perspectivas para 2001

1. Actividade legislativa e regulamentar

2. Actividades de controlo

3. Operações de concentração

4. Auxílios estatais

5. Actividades internacionais

Anexo - Processos analisados no Relatório

Introdução

1. A política de concorrência representa um dos pilares da acção da Comissão Europeia no domínio económico. Esta acção inspira-se no princípio, consignado no Tratado, de "uma economia de mercado aberta e de livre concorrência". Reconhece o papel fundamental desempenhado pelos mercados e pela concorrência para assegurar o bem-estar dos consumidores, fomentar a melhor afectação possível dos recursos e conferir aos operadores económicos os incentivos adequados para alcançar a eficiência produtiva, a qualidade e a inovação. No entanto, o princípio de uma economia de mercado aberta não pressupõe um comportamento baseado numa fé incondicional ou mesmo na indiferença face ao funcionamento dos mecanismos de mercado; exige, pelo contrário, uma supervisão constante para preservar os referidos mecanismos. É o que acontece, nomeadamente, no contexto actual de mercados em rápida evolução e caracterizados por uma crescente integração a nível mundial. Além disso, a Revisão de 2000 da Estratégia para o Mercado Interno, adoptada em 3 de Maio, deu um novo impulso à criação de um quadro regulamentar e institucional que fomenta a inovação, o investimento e a eficiência económica [1]. A promoção da concorrência através do melhoramento do ambiente económico é igualmente um dos objectivos estabelecidos na Estratégia.

[1] COM(2000) 257 final, 3.5.2000.

2. A evolução tecnológica e as iniciativas políticas têm vindo a transformar o ambiente económico. As economias baseiam-se cada vez mais no conhecimento, como evidencia o crescimento do sector dos serviços. Os sistemas de informação obrigaram as empresas a reexaminar e adaptar as suas relações comerciais com os clientes e os fornecedores, tendo-lhes permitido adoptar práticas comerciais mais eficientes e uma gestão mais rigorosa. Assiste-se gradualmente ao aparecimento do comércio electrónico interempresas (business-to-business - B2B), que está a transformar radicalmente a gestão das cadeias de abastecimento. As transformações institucionais contribuíram para promover a evolução tecnológica. O programa do mercado único culminou na adopção de uma moeda única, numa maior integração dos mercados e na intensificação da concorrência entre empresas. O processo de liberalização das indústrias de rede permitiu a abertura de muitos sectores fundamentais até então encerrados à concorrência. Esta evolução afecta todos os aspectos relacionados com a política de concorrência.

3. O ano 2000 pautou-se por uma actividade intensa com vista a adaptar as regras e as práticas da política de concorrência ao novo contexto. Tal conduziu à adopção de um novo Regulamento de isenção por categoria no domínio dos acordos horizontais, completado por um conjunto de orientações, tendo sido simultaneamente realizados novos progressos a nível da modernização das regras de aplicação dos artigos 81º e 82º. Foram publicadas novas orientações sobre as restrições verticais, com vista a complementar o Regulamento de isenção por categoria adoptado em Dezembro de 1999. Em especial, no domínio da distribuição de veículos automóveis, foi elaborado um relatório que analisa o regulamento em vigor [2] e que servirá de ponto de partida para uma reformulação do regime de distribuição de veículos automóveis num futuro próximo. No domínio das concentrações, a Comissão adoptou um procedimento simplificado para determinadas categorias de processos que não suscitam preocupações do ponto de vista da concorrência, bem como uma Comunicação sobre as soluções passíveis de serem aceites neste âmbito. A Comissão introduziu igualmente três regulamentos sobre a aplicação da regra de minimis aos auxílios estatais, sobre os auxílios a favor das pequenas e médias empresas e sobre os auxílios à formação. Por último, registaram-se progressos consideráveis na preparação de um acordo de cooperação com o Japão no domínio da concorrência. Prevê-se que o acordo será concluído no decurso de 2001.

[2] Regulamento (CEE) nº 1475/95 da Comissão, de 28.06.1995.

4. A aplicação das regras de concorrência reflectiu a realidade dos novos mercados e das novas práticas empresariais. A criação de mercados electrónicos e a aplicação, por determinados sectores, de acordos voluntários com objectivos ambientais representam dois exemplos de novas práticas que conduziram a decisões da Comissão. Em 2000, grande parte da actividade da Comissão no domínio da aplicação das regras de concorrência centrou-se nos mercados recentemente liberalizados, em que não está ainda plenamente consolidado um quadro concorrencial.

5. A concorrência tem como seu corolário a constante reafectação de recursos das empresas ou sectores em declínio para empresas ou sectores novos ou em rápido crescimento. No contexto da "nova economia", caracterizada pela sua natureza em grande medida incorpórea e pelo facto de assentar no conhecimento e na tecnologia, este processo tem vindo a caracterizar-se por uma celeridade cada vez maior. Assume uma importância fulcral não comprometer esta reafectação e permitir que a transformação e a reestruturação se desenrolem de forma harmoniosa, através de fusões, empresas comuns e aquisições de empresas. Este processo, contudo, não está isento de riscos. As concentrações podem conduzir a uma estrutura de mercado caracterizada por um grau de concentração excessivo, com menos possibilidades de escolha para os consumidores e maior margem para a adopção de práticas concertadas entre o reduzido número de produtores remanescentes.

6. Num contexto em que os mercados tendem a alargar-se e em que a massa crítica necessária para ser um operador activo tende a aumentar, o número e a complexidade das concentrações e das alianças a analisar pela Comissão tem vindo a crescer de forma constante nos últimos anos. Em 2000, a Comissão adoptou 345 decisões, o que representa um aumento de 18% em relação a 1999. Vários destes casos suscitaram questões importantes, o que conduziu ao desenvolvimento dos instrumentos analíticos à disposição da Comissão, nomeadamente em termos de aplicação prática da teoria económica.

7. Num contexto cada vez mais concorrencial e integrado, torna-se particularmente importante que os auxílios estatais não introduzam distorções injustificadas no funcionamento dos mercados. Para além das iniciativas já referidas no sentido de actualizar e racionalizar o quadro legislativo, a Comissão está convicta da necessidade de reforçar a transparência neste domínio, devendo ser introduzido, para o efeito, um registo público e um painel de avaliação em matéria de auxílios estatais. Paralelamente às novas iniciativas, a Comissão centrou-se na aplicação correcta das suas decisões, nomeadamente no que diz respeito à recuperação de auxílio ilegais.

8. Ainda duas observações sobre a dimensão internacional da política de concorrência. Em primeiro lugar, o facto de o âmbito geográfico dos processos de concorrência ser cada vez maior significa que um número crescente de operações comerciais passou a estar abrangido pela jurisdição de um número cada vez maior de países que adoptaram regras de concorrência. Para analisar devidamente estes casos e evitar conflitos, a Comissão tem frequentemente de colaborar de forma estreita e proceder ao intercâmbio de informações com outras autoridades de concorrência. Em segundo lugar, a Comissão tem de dar grande atenção aos aspectos da concorrência relacionados com o alargamento, que não deve criar desequilíbrios importantes em matéria de auxílios estatais ou de competitividade. Por esta razão, é importante colaborar com os países candidatos e garantir que serão aplicadas as mesmas regras e com a mesma eficiência numa União alargada.

Estatísticas relativas à actividade da Comissão na aplicação do direito comunitário da concorrência em 2000

9. Em 2000, o número total de processos novos cifrou-se em 1206, englobando 297 no domínio anti-trust (ao abrigo dos artigo 81º, 82º e 86º), 345 no das concentrações e 564 processos de auxílios estatais. Os dados comparáveis relativos a 1999 foram de 1 249 processos novos no total, incluindo 388 no domínio anti-trust, 292 processos de concentrações e 569 de auxílios estatais. A ligeira diminuição do número global de processos deveu-se, por conseguinte, à redução verificada no domínio anti-trust, enquanto o número de processos de auxílios estatais permanece estável e o dos processos de concentrações continua a aumentar, tendo duplicado no decurso dos últimos três anos.

10. A redução assinalável do número de novos processos no domínio antitrust pode ser atribuída à recente evolução das políticas. A nova isenção por categoria em matéria de restrições verticais reduziu de forma acentuada a necessidade de notificar esse tipo de acordos. De igual forma, as novas orientações sobre os acordos verticais e as propostas que são objecto de debate público sobre as novas regras aplicáveis aos acordos horizontais clarificaram o quadro de análise ao abrigo das regras de concorrência, tendo possivelmente atenuado a necessidade de submeter os processos à apreciação da Comissão.

11. Um segundo factor na redução do número de processos novos prende-se com o decréscimo no número de denúncias. É de observar que este número registou importantes flutuações ao longo dos anos (112 em 2000, 149 em 1999, 192 em 1998, 177 em 1997, 159 em 1996, 114 em 1995, 170 em 1994 e 110 em 1993), pelo que é difícil extrair quaisquer conclusões a este respeito.

12. É de referir que quase 30% dos novos processos foram iniciados ex-officio. Os processos ex-officio também aumentaram, em termos absolutos, em relação ao ano transacto (de 77 para 84). Juntamente com a redução do número de notificações, esta evolução está de acordo com o objectivo político pretendido de tratar os acordos normalizados através de medidas legislativas, utilizando simultaneamente os recursos disponíveis para prosseguir uma política mais activa, centrada nas práticas anticoncorrenciais que denotam maiores riscos.

13. O número total de processos encerrados ascendeu a 1 209, englobando 379 no domínio anti-trust, 355 no das concentrações e 446 processos de auxílios estatais [3]. Os dados comparáveis relativamente a 1999 foram de 1 321 processos encerrados, abrangendo 582 no domínio anti-trust, 279 concentrações e 460 processos de auxílios estatais [4]. A intensa actividade legislativa, bem como alguns cartéis que exigiram a afectação de importantes recursos, fizeram desacelerar a actividade no domínio anti-trust; não obstante, o número de processos encerrados (379) foi consideravelmente mais elevado do que o número de processos novos (297), contribuindo assim para uma nova redução dos atrasos neste domínio.

[3] Os dados relativos aos auxílios estatais baseiam-se no número de decisões tomadas pela Comissão. Dado que algumas decisões abrangem mais de um caso, os dados subestimam ligeiramente o número de processos de auxílios estatais encerrados mediante decisão da Comissão.

[4] Os dados relativos aos auxílios estatais foram revistos depois da publicação do XXIX Relatório sobre a Política de Concorrência de 1999.

14. Conforme tinha já sucedido em 1999, a globalização dos mercados, a introdução do euro, a conclusão do mercado interno e o futuro alargamento continuam a estar na origem de uma actividade intensa no domínio das concentrações na Europa. Em 2000, globalmente foram notificados 345 casos novos (+18%), tendo sido tomadas, no total, 345 decisões formais, o que representa um incremento de 28% em relação a 1999.

15. No domínio dos auxílios estatais, o número de notificações manteve-se absolutamente estável face a 1999 (469 em 1999 e 2000), tal como o número de procedimentos iniciados (67 contra 68 em 1999) e de decisões finais negativas (26 contra 33 em 1999). Ao invés, assistiu-se a um aumento significativo do número de processos pendentes (564 contra 428 em 1999), o que se pode explicar em parte pelos inúmeros procedimentos iniciados desde 1997 e que exigem recursos significativos.

Caixa 1: Dia Europeu da Concorrência em Lisboa e Paris

O Comissário Monti tinha anunciado ao Parlamento Europeu, no início do seu mandato, uma série de iniciativas para melhorar a informação aos cidadãos sobre a política de concorrência, bem como para tornar a acção da Comissão mais transparente e acessível aos consumidores, aforradores, utentes dos serviços públicos e trabalhadores da Comunidade. Os cidadãos deviam ser melhor informados das vantagens que podem advir da política de concorrência em termos de diversidade da oferta, melhoria da qualidade dos produtos e descidas de preços. Neste contexto, foi adoptada a ideia de um Dia Europeu da Concorrência, a organizar de seis em seis meses no país que detivesse a Presidência do Conselho.

Dia Europeu da Concorrência em Lisboa ( 9 de Junho de 2000)

O primeiro Dia Europeu da Concorrência realizou-se em Lisboa, em Junho de 2000. Esta primeira manifestação foi considerada um êxito pelos organizadores.

O Dia Europeu em Portugal inseria-se num programa mais alargado sobre a política de concorrência que abrangeu dois dias, tendo o primeiro sido consagrado aos aspectos nacionais.

A primeira mesa-redonda baseou-se no discurso de abertura do Comissário Monti, centrado nas repercussões positivas da política de concorrência para os cidadãos da União na sua vida quotidiana. Uma intervenção da Deputada Randzio-Plath, Presidente da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários do Parlamento Europeu, acolheu de forma muito favorável a temática abordada pelo Comissário. Recordou, em particular, a importância do papel desempenhado pelos fornecedores de serviços de interesse geral no quadro de uma economia de mercado e da aplicação das regras da concorrência.

Foram igualmente abordados temas mais específicos no decurso deste Dia Europeu, designadamente a distribuição automóvel na Europa, por um lado, e a aplicação das regras de concorrência às profissões liberais, por outro.

O número de participantes elevou-se a cerca de 250 pessoas, oriundas de grupos que se interessam habitualmente pela política de concorrência: advogados, juristas, representantes de empresas, autoridades de concorrência, membros das embaixadas, etc. Estiveram igualmente presentes representantes das associações de consumidores, embora em menor escala.

Este primeiro evento representou uma oportunidade para colocar à disposição do público um certo número de instrumentos de informação: vídeo sobre a política de concorrência, cartazes e painéis explicativos e uma nova brochura de informação destinada ao grande público, intitulada «A política de concorrência e os cidadãos na Europa ».

Dia Europeu da Concorrência em Paris (17 de Outubro de 2000)

O segundo Dia da Concorrência desenrolou-se em Paris, durante a manhã de 17 de Outubro de 2000.

O Comissário Monti pronunciou o discurso de abertura, lançando um apelo aos consumidores e às suas associações no sentido de serem intervenientes responsáveis nos mercados. Citando Pierre Mendès France, afirmou que "consumir é escolher livremente e de forma responsável".

A primeira mesa-redonda consagrada à liberalização do sector da telefonia permitiu apreciar os efeitos positivos da abertura deste sector à concorrência, sem prejuízo do impacto controverso do aumento da assinatura telefónica. Prevaleceu um vasto consenso no sentido de que a concorrência e a solidariedade não eram incompatíveis. Foi também realçado que a concorrência regulamentada representa a melhor das garantias para os cidadãos da União. Por último, foram manifestadas algumas preocupações entre os consumidores sobre a convergência das empresas de telecomunicações/meios de comunicação/Internet.

A segunda mesa-redonda foi dedicada aos produtos de grande distribuição. Um dos pontos fortes das discussões prendeu-se com os efeitos negativos para os consumidores individuais do aumento do poder de aquisições no sector da grande distribuição: diminuição da oferta, normalização dos produtos, etc.

O anfiteatro do centro de conferências contou com a presença de mais de 300 pessoas. Mais de metade do público era composto por representantes de associações de consumidores. As Autoridades belgas, suecas, britânicas e alemãs assistiram aos debates, tal como um representante do BEUC (Bureau Européen des Unions des Consommateurs).

Os representantes das associações de consumidores participaram activamente nos debates. Intervieram para expor as suas opiniões e levantaram inúmeras questões. A importância e o vigor destas intervenções conferiram um tom marcadamente « consumista » aos debates com o público presente, nem sempre tendo as perguntas incidido sobre aspectos da « concorrência », mas sim sobre o tema da « defesa dos consumidores ».

I - Acordos, decisões e práticas concertadas e abusos de posição dominante: artigos 81º e 82º; monopólios estatais e direitos monopolistas: artigos 31º e 86º

A - Modernização do quadro legislativo e das regras de interpretação

16. Em 27 de Setembro de 2000, a Comissão adoptou uma proposta de regulamento destinada a modernizar as regras processuais de aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado, em que eram delineadas as regras comunitárias da concorrência aplicáveis às práticas restritivas entre empresas e aos abusos de posição dominante. Trata-se da iniciativa legislativa mais importante na Europa no domínio da concorrência desde a adopção do Regulamento das concentrações em 1989, devendo contribuir em grande medida para o reforço de uma cultura de concorrência comum a nível da UE.

17. A clarificação e o reexame das regras substantivas representa um vector essencial do processo geral de reforma. Este reexame tem por objectivo simplificar as regras e reduzir a carga regulamentar que recai sobre as empresas, nomeadamente as empresas sem poder de mercado, assegurando simultaneamente um controlo mais eficaz dos acordos implementados pelas empresas que dispõem de um poder de mercado significativo. A Comissão concluiu recentemente os trabalhos no domínio dos acordos verticais, com a adopção de um novo Regulamento de isenção por categoria e de orientações em matéria de distribuição. Estas orientações abrangem todos os sectores, à excepção da distribuição de veículos automóveis.

18. Na área dos acordos horizontais, a Comissão procedeu à reformulação dos regulamentos de isenção por categoria aplicáveis aos acordos de investigação e desenvolvimento, bem como aos acordos de especialização. Estes regulamentos são complementados por orientações sobre a aplicação do artigo 81º aos acordos de cooperação horizontal. As orientações nesta área reconhecem que as empresas precisam de reagir às crescentes pressões concorrenciais e a um mercado em mutação, induzidos pela globalização, pela celeridade dos progressos tecnológicos e pela natureza geralmente mais dinâmica dos mercados. A cooperação pode constituir frequentemente uma forma de repartir os riscos, realizar economias, reunir conhecimentos e lançar a inovação de forma mais rápida.

1. Novas regras da Comissão em matéria de concorrência no domínio das restrições verticais

19. Em 22 de Dezembro de 1999, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) nº 2790/1999 relativo à aplicação do nº 3 do artigo 81º do Tratado CE a determinadas categorias de acordos verticais e práticas concertadas [5]. Em síntese, o novo Regulamento de isenção por categoria caracteriza-se por um vasto âmbito de aplicação e prevê a isenção por categoria, até um limiar de 30% em termos de quota de mercado e sob reserva de um número limitado de restrições graves e de condições, de todos os acordos verticais e práticas concertadas entre duas ou mais empresas [6]. Acima deste limiar de 30%, presume-se que os acordos não são ilegais, mas podem exigir uma análise individual. No intuito de ajudar as empresas a procederem a essa análise, a Comissão aprovou em 24 de Maio de 2000 um conjunto de orientações relativas às restrições verticais [7].

[5] JO L 336 de 29.12.1999, p. 21.

[6] Ver pontos 8-19 do Relatório sobre a Política de Concorrência de 1999.

[7] Comunicação da Comissão - Orientações relativas às restrições verticais, JO C 291 de 13.10.2000, p. 1.

20. Estas Orientações explicam o seguinte:

- Quais os acordos verticais que não induzem geralmente uma distorção da concorrência, não sendo assim abrangidos pelo nº 1 do artigo 81º. Trata-se, nomeadamente, dos acordos entre PME, de autênticos acordos de agência e dos acordos em que nem o fornecedor, nem o adquirente têm um grau significativo de poder de mercado;

- Quais os acordos verticais que beneficiam da zona de segurança criada pelo Regulamento de isenção por categoria, o que é assegurado através da descrição das respectivas condições de aplicação;

- Quais as circunstâncias que podem exigir a retirada dos benefícios inerentes à aplicação do Regulamento de isenção por categoria pela Comissão ou pelas autoridades dos Estados-Membros. Esta retirada pode vir a ser necessária, em especial, quando o acesso ao mercado relevante for restringido de forma significativa pelo efeito cumulativo de redes paralelas resultantes de acordos verticais semelhantes aplicados por fornecedores ou compradores concorrentes. Pode ser igualmente necessária quando o comprador, no contexto de um acordo de fornecimento exclusivo ou de distribuição exclusiva, possui um poder significativo no mercado a jusante, onde revende os bens ou presta os serviços;

- Uma série de questões relacionadas com a definição de mercado e o cálculo da quota de mercado que se podem colocar quando as empresas aplicam o limiar de 30% em termos de quota de mercado, para efeitos de aplicação do Regulamento de isenção por categoria;

- A política da Comissão nos casos em que é excedido o limiar de 30% de quota de mercado, que não são abrangidos pelo Regulamento da isenção por categoria. É apresentado um quadro geral de análise, o qual é aplicado às restrições verticais específicas mais importantes, tais como marca única, distribuição exclusiva e distribuição selectiva.

2. Novas regras da Comissão em matéria de concorrência no domínio dos acordos de cooperação horizontal

2.1. Introdução

21. Em 29 de Novembro de 2000, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) nº 2658/2000 relativo à aplicação do nº 3 do artigo 81º do Tratado a certas categorias de acordos de especialização [8], o Regulamento (CE) nº 2659/2000 relativo à aplicação do nº 3 do artigo 81º do Tratado a certas categorias de acordos de investigação e desenvolvimento [9] e as Orientações sobre a aplicação do artigo 81º do Tratado CE aos acordos de cooperação horizontal [10], [11]. Os novos regulamentos substituem os dois regulamentos de isenção por categoria existentes relativos aos acordos de especialização [12] e aos acordos de investigação e desenvolvimento (I&D) [13], cujo prazo de vigência findava em 31 de Dezembro de 2000. As Orientações, embora substituam duas comunicações existentes (que estabeleciam orientações no que respeita a determinados tipos de acordos de cooperação não abrangidos pelo artigo 81º [14] e ao tratamento das empresas comuns com carácter de cooperação [15]), abrangem um leque mais vasto dos tipos de acordos horizontais mais correntes e complementam os regulamentos de isenção por categoria nas áreas da investigação e desenvolvimento e em matéria de acordos de especialização.

[8] JO L 304 de 05.12.2000, p. 3.

[9] JO L 304 de 05.12.2000, p. 7.

[10] JO C 3 de 06.01.2001, p. 2.

[11] Os dois Regulamento de isenção por categoria e as Orientações podem ser consultados no sítio web da DG Concorrência: http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/legislation/.

[12] Regulamento (CEE) nº 417/85 da Comissão, de 19.12.1984, relativo à aplicação do nº 3 do artigo 85º do Tratado a certas categorias de acordos de especialização (JO L 53 de 22.02.1985, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 2236/97 (JO L 306 de 11.11.1997, p. 12).

[13] Regulamento (CEE) nº 418/85 da Comissão, de 19.12.1984, relativo à aplicação do nº 3 do artigo 85º do Tratado a certas categorias de acordos de investigação e desenvolvimento (JO L 53 de 22.02.1985, p. 5), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 2236/97 (JO L 306 de 11.11.1997, p. 12).

[14] Comunicação da Comissão relativa aos acordos, decisões e práticas concertadas respeitantes à cooperação entre empresas (JO C 75 de 29.7.1968, p. 3).

[15] Comunicação da Comissão relativa ao tratamento das empresas comuns com carácter de cooperação à luz do artigo 85º do Tratado CEE (JO C 43 de 16.2.1993, p. 2).

22. As empresas precisam de reagir às crescentes pressões concorrenciais e às alterações dos mercados induzidas pela globalização, pela celeridade dos progressos tecnológicos e pela natureza normalmente mais dinâmica dos mercados. A cooperação pode constituir uma forma de repartir os riscos, realizar economias, reunir conhecimentos e lançar a inovação de forma mais rápida. Em especial, para as pequenas e médias empresas, a cooperação representa um meio importante de assegurar a adaptação a um mercado em transformação. Os consumidores tiram igualmente partido destas vantagens, desde que seja mantida uma concorrência efectiva no mercado. Este reexame foi necessário não só para adaptar as regras à nova evolução do mercado e da teoria económica, mas também, no quadro da modernização, para definir orientações claras para os tribunais e as autoridades nacionais. O objectivo comum consiste em simplificar as regras e reduzir a carga regulamentar que recai sobre as empresas, em especial sobre as empresas que não possuem poder de mercado.

23. As novas regras consagram a transição de uma abordagem regulamentar formal, subjacente à legislação em vigor, para outra de natureza mais económica na apreciação dos acordos de cooperação horizontal. O objectivo básico prosseguido por esta nova abordagem é permitir a cooperação entre concorrentes, sempre que tal contribua para o bem-estar económico, sem criar riscos a nível da concorrência.

2.2. Os regulamentos de isenção por categoria

24. Em relação aos regulamentos em vigor, os novos regulamentos foram reformulados com vista a tornar a sua utilização mais fácil e aumentar o seu âmbito de aplicação e a sua clareza. Os anteriores regulamentos de isenção por categoria nas áreas de I&D e de especialização não só definiam as categorias de acordos abrangidos, como enumeravam também as cláusulas isentas. Estas denominadas "listas brancas" são suprimidas dos novos regulamentos de isenção por categoria. Ao invés, passam a estar isentos todos os acordos de I&D e de especialização, sob reserva de determinadas condições e excluindo as restrições graves. Deste modo, os novos actos afastam-se de uma abordagem baseada em cláusulas individuais, conferindo uma maior liberdade contratual às partes nos referidos acordos.

25. Para além desta maior flexibilidade, são de referir as seguintes alterações de relevo introduzidas no novo Regulamento de isenção por categoria no domínio da I&D:

(1) Supressão da necessidade de elaborar uma programa-quadro antes da celebração de acordos de I&D.

(2) Aumento do limiar de isenção em termos de quota de mercado, que passa de 20% para 25%. Este aumento reconhece o facto de a cooperação em matéria de I&D ser particularmente indutora de maior eficiência, sendo por outro lado menos susceptível de criar efeitos restritivos do que outros tipos de colaboração.

(3) Se o acordo previr a distribuição conjunta dos produtos desenvolvidos em comum, o limiar em termos de quota de mercado passa dos actuais 10% para 25%.

(4) Alargamento da margem de segurança no que diz respeito às flutuações da quota de mercado, que aumenta de 2% para 5%.

(5) Extensão do período em que é coberta a exploração conjunta de produtos desenvolvidos em comum, independentemente das quotas de mercado. Este período foi alargado de cinco para sete anos, atendendo ao facto de haver uma série de sectores em que se revela pouco provável a amortização de investimentos de I&D num prazo de cinco anos. Propõe-se o mesmo período de sete anos para a autorização de determinadas restrições associadas à exploração conjunta.

(6) Supressão do procedimento de não oposição, que deixou de ser necessário, uma vez que são isentas todas as restrições, salvo as mais graves, sob reserva de determinadas condições.

(7) Foi aditada uma disposição que permite a retirada da isenção por categoria nos casos em que um acordo eliminaria a concorrência efectiva em matéria de I&D num mercado específico. Isto é necessário para proteger a concorrência na área da inovação, uma vez que não seria viável aplicar os limiares normais previstos pelo regulamento em matéria de quotas de mercado a produtos totalmente novos.

26. No que diz respeito ao novo Regulamento de isenção por categoria no domínio dos acordos de especialização, as principais alterações consistem no seguinte:

(1) Alargamento do âmbito de aplicação do regulamento, por forma a abranger a especialização unilateral entre concorrentes. Tal constitui uma forma de externalização, em que uma parte aceita pôr termo ao fabrico de determinados produtos e adquiri-los junto da outra, que por sua vez aceita fabricar e fornecer os referidos produtos. A especialização unilateral entre concorrentes foi abrangida devido à sua importância crescente em muitos sectores e ao seu potencial para aumentar a eficiência. A especialização unilateral entre não concorrentes é abrangida, mediante determinadas condições, pelo Regulamento de isenção por categoria aplicável aos acordos verticais [16].

[16] Regulamento (CE) nº 2790/1999 da Comissão, de 22.11.1999, relativo à aplicação do nº 3 do artigo 81º do Tratado a determinadas categorias de acordos verticais e práticas concertadas (JO L 336 de 29.12.1999, p. 21).

(2) No caso de uma especialização recíproca, é imposta a obrigação de fornecimento cruzado, para que nenhuma das partes se retire do mercado a jusante da produção. Isto é necessário para impedir as partes de repartirem os mercados, sob a forma de um acordo de especialização recíproca.

(3) Eliminação do limiar relativo ao volume de negócios.

(4) Alargamento da margem de segurança no que diz respeito às flutuações das quotas de mercado, que passa de 2% para 5%, tal como sucede no Regulamento de isenção por categoria no domínio da I&D.

(5) Possibilidade de impor obrigações de fornecimento exclusivo ou compra exclusiva.

27. Ambos os regulamentos prevêem um período transitório de 18 meses, durante o qual os acordos que não preenchem as condições dos novos regulamentos, mas que satisfazem as condições de isenção previstas nos regulamentos anteriores continuam a ser abrangidos.

2.3. As orientações

28. As Orientações complementam os regulamentos de isenção por categoria. Descrevem a abordagem geral a seguir na apreciação dos acordos de cooperação horizontal. São assim aplicáveis aos acordos de I&D e de produção não abrangidos pelas isenções por categoria, bem como a todas as outras formas habituais de colaboração entre concorrentes. São abrangidos os seguintes tipos de acordos: I&D, produção, compra, comercialização, normalização e ambiente. As Orientações descrevem a abordagem geral a seguir na apreciação dos acordos de cooperação horizontal e definem um quadro analítico comum. Estas orientações auxiliarão as empresas a determinar, com um maior grau de certeza, se um acordo é ou não restritivo da concorrência e, em caso afirmativo, se pode beneficiar de uma isenção.

29. Todos os tipos de acordos de cooperação horizontal abrangidos são analisados segundo um quadro analítico comum. O referido quadro pode ser resumido da seguinte forma: um acordo de cooperação horizontal só é susceptível de restringir a concorrência se puder reduzir a concorrência no mercado de tal forma que permite prever efeitos negativos a nível do mercado no que diz respeito aos preços, à produção, à inovação ou à diversidade ou qualidade dos bens e serviços. Para criarem uma restrição da concorrência, as partes devem normalmente dispor de instrumentos adequados para coordenar o seu comportamento e um certo poder de mercado. Consequentemente, a cooperação deve ser analisada no seu contexto económico, tendo em conta a natureza do acordo e o poder de mercado agregado das partes, que determinam, juntamente com outros factores estruturais, a capacidade de a cooperação reduzir a concorrência global numa medida significativa.

30. Estes dois critérios devem normalmente ser apreciados em conjunto. Verificam-se, contudo, alguns casos em que a natureza de uma cooperação aponta, à partida, para a aplicação do nº 1 do artigo 81º. Trata-se sobretudo de acordos que têm por objecto restringir a concorrência mediante a fixação de preços, limitação da produção ou repartição dos mercados, clientes ou fontes de abastecimento. Estas denominadas restrições "graves" são consideradas as mais prejudiciais, uma vez que interferem directamente com o resultado do processo de concorrência. Por conseguinte, pode presumir-se que estas restrições produzem efeitos negativos a nível do mercado e não se traduzem em quaisquer ganhos de eficiência, nem em quaisquer vantagens para os consumidores. Deste modo, são quase sempre proibidas.

31. Por outro lado, existem igualmente alguns acordos horizontais em relação aos quais se pode afirmar desde o início que normalmente não é aplicável o disposto no nº 1 do artigo 81º. Trata-se de acordos entre não concorrentes, dos acordos entre empresas concorrentes que não podem realizar de forma independente o projecto ou a actividade abrangida pela cooperação, ou ainda da cooperação relativamente a uma actividade que não influencia os parâmetros relevantes da concorrência. Estes acordos de cooperação só seriam abrangidos pelo nº 1 do artigo 81º se envolvessem empresas com um poder de mercado significativo e se fossem susceptíveis de vedar o acesso ao mercado por parte de terceiros.

32. Em relação a todos os outros acordos, é necessária uma análise regida por cada um dos dois critérios (natureza do acordo e poder de mercado e estrutura de mercado), a fim de decidir se são ou não abrangidos pelo nº 1 do artigo 81º.

33. A discussão por tipo de acordo facilita que sejam tidos em conta problemas de concorrência específicos, associados às diferentes formas de cooperação. Aborda igualmente as combinações mais correntes, por exemplo, I&D comum, com a subsequente produção conjunta.

34. Na ausência de restrições graves e abaixo de um certo nível de poder de mercado, definido em termos de quota de mercado, as Orientações prevêem as denominadas "zonas de segurança" para os acordos de compra e de comercialização. Tal como sucede quando abrangidos por um Regulamento de isenção por categoria, os agentes económicos uma vez inseridos nestas zonas de segurança não precisam normalmente de avaliar os efeitos dos seus acordos no mercado.

35. No caso de acordos de compra, muito embora se reconheça que não há qualquer limiar absoluto revelador de que a cooperação na área das aquisições cria um certo poder de mercado, sendo assim abrangida pelo nº 1 do artigo 81º, as Orientações salientam o facto de, na maior parte dos casos, se revelar pouco provável a existência de um poder de mercado desse tipo se as partes no acordo tiverem uma quota de mercado agregada inferior a 15% no(s) mercado(s) de compra, bem como uma quota de mercado agregada inferior a 15% no(s) mercado(s) de venda. Na eventualidade de acordos entre partes com quotas de mercado inferiores a esses limiares serem abrangidos pelo nº 1 do artigo 81º, as orientações estabelecem que, abaixo desses níveis de quotas de mercado, é provável que o acordo em causa preencha as condições previstas no nº 3 do artigo 81º [17].

[17] Ver ponto 130 das Orientações.

36. No caso de acordos de comercialização que não envolvam a fixação de preços, as Orientações sublinham que na maioria dos casos é pouco provável a existência de um grau suficiente de poder de mercado se as partes no acordo tiverem uma quota de mercado agregada inferior a 15%. No caso de um acordo abaixo deste nível de quotas de mercado ser abrangido pelo nº 1 do artigo 81º, as Orientações estabelecem que é provável que o acordo em causa preencha as condições previstas no nº 3 do artigo 81º [18].

[18] Ver ponto 149 das Orientações.

3. Proposta de novo regulamento de aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado CE

37. Em 27 de Setembro de 2000, a Comissão adoptou uma proposta de novo regulamento de aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado CE [19]. Este novo regulamento destina-se a substituir o Regulamento nº 17 de 1962, bem como as regras processuais contidas nos Regulamentos (CEE) nº 1017/68, nº 4056/86 e nº 3975/87, relativos aos transportes. A aplicação das regras de concorrência no sector agrícola deverá continuar a ser regida pelo Regulamento nº 26 de 1962.

[19] COM (2000) 582 - ainda não publicado.

38. A proposta do novo regulamento de aplicação foi elaborada na sequência do Livro Branco da Comissão de 28 de Abril de 1999 sobre a modernização das regras de aplicação dos artigos 85º e 86º (novos artigo 81º e 82º) do Tratado CE [20], que lançou um debate público e académico alargado sobre o tema. Na elaboração da proposta, a Comissão consultou um vasto número de interessados. Em especial, a Comissão realizou discussões aprofundadas sobre uma série de temas relacionados com a aplicação das propostas contidas no Livro Branco no âmbito de um Grupo de Trabalho, composto por peritos das autoridades de concorrência dos Estados-Membros. Os peritos do Órgão de Fiscalização da EFTA e das autoridades de concorrência dos Estados da EFTA foram incluídos nas consultas. Na elaboração da proposta, a Comissão teve igualmente em conta os resultados da consulta pública lançada na sequência do Livro Branco e, em especial, as opiniões manifestadas sobre o Livro Branco nas resoluções do Parlamento Europeu de 18 de Janeiro de 2000 e do Comité Económico e Social de 8 de Dezembro de 1999. Ambas as instituições apoiaram a abordagem da Comissão delineada no Livro Branco, insistindo simultaneamente na importância de assegurar uma aplicação coerente do direito comunitário da concorrência no âmbito de um sistema de poderes paralelos, bem como na necessidade de manter um grau adequado de segurança jurídica.

[20] COM (1999) 101 (JO C 132 de 12. 5. 1999).

39. As linhas gerais da proposta do novo regulamento de aplicação baseiam-se no Livro Branco. Em especial, a proposta da Comissão tem por objecto assegurar a transição do sistema de notificação e autorização previsto no Regulamento nº 17, que deixou de ser eficaz para a protecção da concorrência na Comunidade, para um sistema baseado na aplicabilidade directa do artigo 81º no seu conjunto. A passagem para um novo sistema está prevista nos artigos 1º e 6º da proposta: o artigo 1º estabelece o princípio da aplicabilidade directa do artigo 81º no seu conjunto e o artigo 6º confere aos tribunais nacionais poderes para aplicarem também o disposto no nº 3 do artigo 81º sempre que for invocado o nº 1 do mesmo artigo.

40. À luz do debate alargado e tendo em conta a preocupação sobre o risco de "renacionalização" do direito da concorrência (manifestada nomeadamente pelo Parlamento Europeu), bem como receios quanto à segurança jurídica para as empresas no novo sistema, a Comissão melhorou as suas propostas em diversos aspectos. Consequentemente, o novo regulamento proposto centra-se em três objectivos fundamentais, a saber:

- Uma aplicação mais eficiente;

- Uma maior igualdade das condições de concorrência no mercado interno;

- Um grau adequado de segurança jurídica para as empresas.

3.1. Uma aplicação mais eficiente

41. O sistema proposto resultará numa aplicação mais alargada das regras comunitárias da concorrência. Haverá um maior número de entidades responsáveis pela aplicação das regras, dado que, após a supressão da competência exclusiva da Comissão para adoptar decisões de isenção nos termos do nº 3 do artigo 81º, não só a Comissão, como também as autoridades nacionais de concorrência e os tribunais nacionais poderão aplicar na íntegra os artigos 81º e 82º. Além disso, a supressão do sistema de notificação e de autorização permitirá à Comissão centrar-se nas infracções mais graves e na acção contra as mesmas.

42. Alguns elementos específicos da proposta visam reforçar o efeito global da transição para um sistema de isenção legal. A título ilustrativo, a proposta da Comissão prevê uma aplicação mais eficiente pelas autoridades nacionais através da cooperação horizontal. O artigo 12º da proposta cria uma base jurídica para o intercâmbio de informações entre a Comissão e as autoridades de concorrência dos Estados-Membros e prevê a possibilidade de essas informações serem utilizadas como elementos comprovativos no âmbito de processos de aplicação do direito comunitário da concorrência.

43. Com vista a salvaguardar a concorrência, é igualmente necessário garantir que a Comissão dispõe de poderes de investigação suficientes e eficazes. Desde a publicação do Livro Branco e com base nas reacções por ele suscitadas, as propostas da Comissão nesta área registaram uma evolução em vários aspectos. A proposta contém três melhorias principais destinadas a assegurar uma aplicação mais eficaz dos artigos 81º e 82º.

44. Em primeiro lugar, propõe-se a adaptação dos poderes atribuídos aos funcionários da Comissão aquando da realização de inspecções. A experiência das autoridades de concorrência nacionais e da Comissão revela que a documentação incriminatória é cada vez mais guardada e detectada em residências privadas. Ao abrigo do regulamento proposto, os funcionários da Comissão que procedem a inspecções disporão assim da possibilidade, sob reserva da devida autorização judiciária para o efeito, a conceder pelos tribunais nacionais responsáveis, de realizar buscas nas residências privadas de trabalhadores de uma empresa no caso de suspeitas quanto à existência de documentos profissionais nesses locais. Propõe-se, além disso, que os funcionários da Comissão, na realização das suas inspecções, possam selar armários ou gabinetes, a fim de assegurar que a documentação não será retirada e destruída durante as inspecções. Por último, os funcionários da Comissão poderão formular oralmente perguntas sobre a matéria objecto da inspecção.

45. Em segundo lugar, renunciando à ideia exposta no Livro Branco de um controlo judicial centralizado pelo TPI, a Comissão propõe actualmente codificar as regras que regem as decisões judiciais a nível nacional. Tal será aplicável sempre que uma empresa recuse permitir que a Comissão realize uma inspecção e clarificará o âmbito de intervenção dos tribunais nacionais, em conformidade com os limites já estabelecidos pelo Tribunal de Justiça.

46. Em terceiro lugar, conforme anunciado no Livro Branco, a Comissão propõe que sejam adaptadas as coimas aplicáveis no caso de infracção às regras processuais, bem como as sanções pecuniárias compulsórias, que foram definidas em termos absolutos na década de sessenta. Um sistema baseado nos dados relativos ao volume de negócios é considerado como a solução mais adequada.

3.2. Regulamentar a relação entre os artigos 81º e 82º e os direitos da concorrência nacionais

47. A consulta pública, bem como a resolução do Parlamento Europeu e o parecer do Comité Económico Social, identificaram a necessidade de assegurar a igualdade das condições de concorrência em todo o mercado interno como um desafio fundamental da reforma.

48. À luz destas preocupações e atendendo às possíveis vantagens em termos de uma aplicação mais eficiente, a Comissão propôs um novo artigo, com base no nº 2, alínea e), do artigo 83º do Tratado CE, com vista a regulamentar a relação entre os artigos 81º e 82º e o direito da concorrência a nível nacional (artigo 3º da proposta). O referido artigo prevê que sempre que um acordo ou prática for susceptível de afectar o comércio entre os Estados-Membros, é exclusivamente aplicável o direito comunitário da concorrência.

49. O artigo proposto baseia-se nas seguintes considerações. No sistema actual, o mesmo acordo ou comportamento pode estar sujeito ao direito comunitário da concorrência e ao direito da concorrência de vários países. Em conformidade com o princípio da primazia do direito comunitário da concorrência, estabelecido pelo Tribunal de Justiça no processo Walt Wilhelm [21], o direito nacional só pode ser aplicado se não comprometer a aplicação uniforme das regras comunitárias da concorrência em todo o mercado interno. O princípio da primazia soluciona claramente os conflitos a favor do direito comunitário. Não permite, contudo, evitar incoerências e divergências no tratamento de acordos e práticas que afectam o comércio entre Estados-Membros ao abrigo do direito nacional dos países em causa.

[21] Processo 14/68, Walt Wilhelm [1969] Col. 1.

50. O artigo 3º assegura que os acordos e as práticas susceptíveis de afectarem o comércio transfronteiras são examinados ao abrigo de um conjunto único de regras, promovendo assim a igualdade das condições de concorrência em toda a Comunidade e eliminando os custos associados à aplicação paralela do direito comunitário e do direito nacional para as autoridades de concorrência e as empresas. Esta disposição não limita a margem de manobra das autoridades de concorrência nacionais, que poderão aplicar o direito comunitário. A experiência adquirida a nível nacional pode contribuir para o desenvolvimento da política comunitária da concorrência no âmbito da rede de autoridades de concorrência.

51. O artigo garante igualmente que todos os casos relativos a acordos e práticas concertadas que afectam o comércio entre Estados-Membros ficam sujeitos aos mecanismos de cooperação no âmbito da rede, suprimindo o risco de o funcionamento adequado da rede poder ser comprometido pela aplicação paralela do direito comunitário da concorrência e do direito nacional da concorrência.

3.3. Cooperação no âmbito da rede entre a Comissão e as autoridades de concorrência nacionais

52. No que se refere às autoridades de concorrência nacionais, a criação de uma rede em que todos os respectivos membros aplicarão o mesmo direito e adoptarão uma política idêntica promoverá em grande medida a eficiência, a coerência e a igualdade das condições de concorrência no conjunto do mercado único. A base formal para a instituição da rede reside no artigo 11º da proposta de regulamento.

53. A Comissão está convicta de que uma cooperação estreita no âmbito desta rede incentivará o desenvolvimento de uma "cultura" de concorrência comum em toda a Comunidade. Dada a importância fulcral de medidas de aplicação coerentes, foram propostos, além disso, determinados mecanismos formais. O nº 4 do artigo 11º da proposta de regulamento requer que as autoridades de concorrência nacionais consultem a Comissão antes da adopção de quaisquer decisões de proibição, decisões de aceitação de compromissos e decisões que retiram o benefício de um Regulamento de isenção por categoria. Todas estas decisões têm implicações directas para os respectivos destinatários. Por conseguinte, é importante garantir que estas decisões se coadunam com as práticas gerais da rede. No caso de divergências importantes no âmbito da rede, a Comissão dispõe do poder de avocar um processo instruído por uma autoridade de concorrência nacional, dando ela própria início a um procedimento relativamente ao caso em questão.

54. A Comissão não tem qualquer intenção de utilizar os mecanismos previstos no artigo 11º como base para intervir sistematicamente nas decisões das autoridades de concorrência dos Estados-Membros. Estes mecanismos destinam-se a criar uma rede de segurança com vista a detectar e a solucionar problemas graves resultantes de uma eventual aplicação incoerente.

55. No intuito de clarificar ainda mais as bases de cooperação no âmbito da rede, a Comissão está em vias de elaborar um projecto de comunicação sobre o tema, em que serão nomeadamente previstos mecanismos claros, mas também flexíveis, para a atribuição dos processos, baseados no conceito da autoridade em melhores condições para instruir o processo. A referida Comunicação substituirá a que existe actualmente. Subsequentemente, uma discussão aprofundada com as autoridades de concorrência dos Estados-Membros deverá conduzir à adopção, de comum acordo, de um memorando que permitirá a entrada em funcionamento da rede.

3.4. Aumento da cooperação com os tribunais nacionais

56. A proposta da Comissão destina-se igualmente a reforçar a cooperação entre a Comissão e os tribunais nacionais, a fim de promover a aplicação uniforme dos artigo 81º e 82º.

57. O artigo 15º do regulamento proposto consagra o direito de os tribunais nacionais obterem informações de que a Comissão dispõe, para efeitos de aplicação dos artigo 81º e 82º. Podem também solicitar um parecer à Comissão sobre questões relacionadas com a aplicação das regras comunitárias da concorrência. A Comissão definirá regras pormenorizadas sobre as suas práticas neste domínio numa Comunicação que substituirá a Comunicação vigente relativa à cooperação entre os tribunais nacionais e a Comissão. Estas regras incluirão um prazo para a Comissão responder aos pedidos formulados pelos tribunais nacionais.

58. O mesmo artigo propõe que seja induzido o direito de a Comissão e as autoridades de concorrência nacionais submeterem questões à apreciação dos tribunais nacionais, por via oral ou escrita. No caso das autoridades de concorrência nacionais, este poder circunscreve-se aos tribunais do seu próprio Estado-Membro. A Comissão só pode intervir ao abrigo desta disposição no interesse público comunitário (na qualidade de amicus curiae), ou seja, não pode intervir no interesse de uma das partes. Esta disposição visa nomeadamente permitir à Comissão e às autoridades de concorrência nacionais chamarem a atenção dos tribunais para questões de importância considerável, tendo em vista a aplicação uniforme do direito comunitário da concorrência. Ao abrigo deste mecanismo, a Comissão poderá, por exemplo, chamar a atenção dos tribunais para casos que ocorreram noutros Estados-Membros em que surgiram problemas idênticos ou semelhantes. Os tribunais nacionais não são obrigados a respeitar os pareceres emitidos pela Comissão ou por uma autoridade de concorrência nacional. No entanto, as informações prestadas pela Comissão podem revelar-se úteis para os tribunais sempre que ponderam a possibilidade de submeter o assunto ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

3.5. Assegurar um grau adequado de segurança jurídica às empresas

59. Nos termos do Regulamento nº 17, um acordo ou uma decisão abrangidos pelo nº 1 do artigo 81º só se tornam válidos, isto é, só são invocáveis perante um tribunal civil se tiverem sido notificados à Comissão e por ela isentos. Na prática, a maioria dos casos notificados é encerrada através de um ofício não vinculativo dos serviços da Comissão (o denominado "ofício de arquivamento").

60. A proposta de regulamento elimina os obstáculos burocráticos inerentes ao procedimento de notificação e autorização, mantendo simultaneamente um grau adequado de segurança jurídica. Em especial, ao abrigo do novo sistema proposto, os acordos e decisões que preenchem as condições previstas no nº 3 do artigo 81º são válidos e aplicáveis ab initio, sem que seja necessária qualquer decisão administrativa para o efeito. Deste modo, as empresas dispõem de uma presunção quanto à sua aplicabilidade no quadro do direito civil, o que representa um elemento que introduz uma maior segurança jurídica, independentemente da tomada de quaisquer medidas por uma administração.

61. O regulamento proposto não suprime a necessidade de as empresas avaliarem as suas operações, a fim de verificar se são consentâneas com as regras da concorrência. Nos termos do Regulamento nº 17, esta análise é realizada pelas empresas aquando da elaboração de uma notificação. A proposta equipara a aplicação das regras de concorrência comunitárias a outras áreas de direito em que são as próprias empresas a ter de verificar a legalidade do seu comportamento.

62. No domínio do direito comunitário da concorrência, esta análise pelas empresas do seu comportamento é facilitada pelas isenções por categoria e pelas comunicações e orientações da Comissão, que clarificam a aplicação das regras relevantes. No intuito de complementar as reformas em curso, a Comissão comprometeu-se a envidar ainda mais esforços nesta área. Neste contexto, o artigo 28º da proposta de regulamento confere à Comissão poderes gerais para adoptar regulamentos de isenção por categoria, com vista a garantir que está em condições de reagir com a devida celeridade às novas evoluções e às alterações das condições dos mercados.

63. Além disso, no âmbito do novo sistema, dada a existência de um maior número de entidades responsáveis pela aplicação do nº 3 do artigo 81º, a jurisprudência e a prática associada à sua interpretação desenvolver-se-ão de forma mais rápida sempre que ainda não existam, reforçando assim o enquadramento para a avaliação. Por seu turno, a Comissão contribuirá igualmente para esta evolução, uma vez que continuará a definir a política neste domínio através da tomada das suas próprias decisões relativas a casos individuais. Para além das decisões de proibição, a proposta de regulamento prevê que, nos casos em que se revelar do interesse público comunitário, a Comissão, actuando por iniciativa própria, pode adoptar decisões em que se conclua que não houve qualquer infracção. Tal permitirá à Comissão definir a sua posição num caso paradigmático, por forma a clarificar o direito para todas as empresas que se encontrem em circunstâncias semelhantes.

64. Para solucionar os casos raros em que surge um verdadeiro problema de previsibilidade jurídica, a Comissão continuará a estar disponível para debater casos específicos com as empresas, sempre que necessário. Nas instâncias adequadas, a Comissão prevê, além disso, fornecer orientações às empresas, sob a forma de pareceres. Esta possibilidade deve continuar a ser um poder discricionário da Comissão, a fim de não comprometer a reorientação projectada dos seus recursos para as actividades em matéria de aplicação. A Comissão está em vias de elaborar uma Comunicação sobre a formulação de orientações mais aprofundadas, em que serão definidos os critérios pelos quais a Comissão examinará os pedidos de parecer, bem como as respectivas modalidades práticas.

3.6. Situação do processo legislativo

65. A proposta da Comissão foi transmitida ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico Social.

66. Os trabalhos do Conselho sobre a proposta, a nível do seu Grupo de Trabalho, foram encetados no início de Outubro de 2000. Em 5 de Dezembro de 2000, o Conselho Indústria registou os progressos realizados pelo Grupo de Trabalho. Estes trabalhos prosseguirão sob a Presidência sueca em 2001.

67. O Parlamento Europeu submeteu a proposta à apreciação da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários (ECON), enquanto Comissão responsável. Foi designado relator o Deputado Evans (PPE/UK). A Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários procedeu a uma primeira troca de pontos de vista em 21 de Novembro de 2000. Em 27 de Fevereiro de 2001 foi realizada uma audição pública. O Parlamento Europeu prevê adoptar a sua resolução em Junho de 2001.

B - Aplicação dos artigos 81º, 82º e 86º

1. Artigo 81º

1.1. Cartéis

68. Os cartéis são acordos horizontais secretos celebrados pelos principais operadores económicos de um determinado mercado, com vista a eliminar a concorrência entre si, aumentar artificialmente os preços e restringir a produção. Estas tentativas de substituir a concorrência - a força motriz de uma economia de mercado - por uma regulação coordenada e centralmente controlada do mercado constituem indubitavelmente as infracções mais graves ao direito da concorrência.

69. Os participantes nos cartéis conspiram para manter uma ilusão de concorrência enquanto, na realidade, os clientes não dispõem de qualquer escolha efectiva, devendo pagar preços mais elevados. Isto tem efeitos imediatos a nível de toda a cadeia de fornecimento, afectando, em derradeira instância, o consumidor final. Estima-se que os cartéis internacionais representam uma perda de centenas de milhões de euros para a economia europeia. Além disso, dado que os preços dos cartéis são fixados de comum acordo em função dos custos do produtor menos competitivo, desencorajam as empresas mais eficientes de melhorarem a qualidade do produto, a tecnologia e racionalizar de forma mais geral os métodos de produção e as vendas.

70. Num contexto de globalização económica, em que os danos potenciais provocados pelos cartéis são cada vez maiores, a Comissão reiterou o seu empenhamento em detectar e condenar estas práticas com a maior determinação possível. Neste quadro, após a criação em Dezembro de 1998 de uma unidade especializada em cartéis, a profunda reformulação do Regulamento nº 17, actualmente em debate, representará um importante passo na intensificação da luta da Comunidade Europeia contra os cartéis. Com efeito, a Comissão propõe um reforço significativo dos seus poderes de investigação, por forma a estar em melhores condições de defrontar o desafio de cartéis cada vez mais activos e sofisticados.

71. Desde 1998, o número de cartéis investigados pela Comissão tem vindo a registar um aumento considerável. A maioria destas investigações estava ainda a decorrer em 2000, sendo susceptível de conduzir à adopção de decisões de proibição em 2001. Este aumento significativo de casos deve-se, em grande medida, aos efeitos positivos da Comunicação da Comissão sobre a não aplicação ou redução de coimas nos processos relativos a acordos, decisões e práticas concertadas, adoptada em 1996 [22]. Um número crescente de empresas que estão ou estiveram envolvidas em práticas restritivas da concorrência graves ponderam agora as vantagens que poderão obter da sua cooperação com a Comissão, o que lhes assegurará uma certa benevolência na apreciação dos seus comportamentos.

[22] JO C 207 de 18.7.1996.

72. Muito embora as investigações relativas aos cartéis devam, em princípio, manter-se confidenciais até à adopção de uma decisão final, podem ser emitidos comunicados de imprensa em circunstâncias específicas, quando adequado. É o que acontece, por exemplo, no caso de uma investigação desencadeada devido à apresentação de denúncias e/ou quando a Comissão deseja chamar a atenção de terceiros para o caso em questão. Neste contexto, a Comissão confirmou em Julho a existência de uma investigação em curso relativa a um cartel no sector das vitaminas. Anunciou igualmente nesse mês a abertura de um processo contra aproximadamente 120 bancos e associações bancárias devido à sua eventual participação em actividades de fixação de preços a nível dos encargos aplicáveis às operações cambiais na zona do euro.

73. No ano 2000 foram adoptadas três decisões formais de proibição de cartéis, no sector marítimo, no sector dos produtos alimentares para animais e no sector químico.

FETTCSA

74. Em 16 de Maio de 2000, a Comissão impôs coimas num valor total de quase 7 milhões de euros a quinze companhias marítimas por terem acordado não oferecer descontos em relação às suas tabelas de preços publicadas. As empresas tinham aderido ao acordo denominado Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA), que deixou entretanto de vigorar e que englobava membros da conferência marítima Far Eastern Freight Conference (FEFC), bem como os seus principais concorrentes. Entre estes incluíam-se a Hapag-Lloyd (Alemanha), a Maersk Sealand (Dinamarca) e a P&O Nedlloyd (Reino Unido). Os destinatários da decisão discutiram eventuais formas de alinhar as suas práticas comerciais em matéria de taxas e sobretaxas, o que conduziu a um acordo no sentido de não concederem descontos em relação às tabelas publicadas [23].

[23] JO L 268 de 20.10.2000.

75. A Comissão concluiu que o acordo infringia a proibição de cartéis consignada no artigo 81º do Tratado CE e rejeitou o argumento invocado pelas empresas de que o FETTCSA representava meramente um "acordo técnico", permitido ao abrigo das regras de concorrência aplicáveis ao sector dos transportes marítimos.

76. A Comissão calculou as coimas com base nas suas orientações publicadas. No entanto, muito embora um acordo de preços horizontal entre concorrentes com elevadas quotas de mercado deva ser normalmente considerado como uma infracção "muito grave", podendo dar origem a coimas de, pelo menos, 20 milhões de euros por empresa, considerou-se oportuno neste caso qualificar a infracção como meramente "grave". Em última instância, um acordo no sentido de não conceder descontos foi considerado menos prejudicial do que a prática efectiva de fixação de preços. Foi igualmente tomado em consideração o facto de os eventuais efeitos nocivos terem sido provavelmente de curta duração.

77. A Comissão teve também em conta o facto de o acordo FETTCSA ter sido abandonado imediatamente após as empresas terem recebido uma comunicação de acusações em 1994, não tendo sido realizadas mais reuniões após o envio pela Comissão às empresas de uma carta de advertência em 1992. No cálculo das coimas, a Comissão teve igualmente em conta o facto de ter beneficiado de uma cooperação limitada das partes, bem como a duração do processo, que se deveu em larga medida à existência de outros casos mais importantes neste sector.

O cartel de lisina

78. Em 7 de Junho, a Comissão aplicou coimas num montante global de 110 milhões de euros a cinco empresas por terem criado um cartel de fixação de preços à escala mundial relativamente à lisina, o aminoácido mais importante utilizado em produtos alimentares para animais para efeitos nutritivos (os aminoácidos são as principais componentes das proteínas). A investigação da Comissão concluiu que a Archer Daniels Midland Co (EUA), a Ajinomoto Co (Japão), a Cheil Jedang (Coreia), a Kyowa Akko (Japão) e a Sewon (Coreia) fixaram os preços de lisina à escala mundial, incluindo no Espaço Económico Europeu. Com vista a assegurar a manutenção dos preços fixados, as cinco empresas estabeleceram igualmente quotas em matéria de vendas e procederam ao intercâmbio de informações sensíveis, pelo menos no período compreendido entre Julho de 1990 e Junho de 1995 [24].

[24] Comunicado de imprensa da Comissão, IP/00/589 de 07.06.2000.

79. O interesse desta decisão prende-se sobretudo com a metodologia adoptada pela Comissão na fixação das coimas aos níveis acima mencionados. Tal é evidenciado pelo facto de a maior parte da apreciação jurídica da decisão incidir na questão das coimas e os argumentos invocados pelas partes no que diz respeito a este aspecto. Na decisão, a Comissão aplicou não só os princípios delineados nas suas orientações de 1998 relativas ao método de cálculo das coimas (a seguir denominadas orientações "metodológicas") [25], como aplicou também pela primeira vez a sua Comunicação de 1996 sobre a não aplicação ou redução de coimas nos processos relativos a acordos, decisões e práticas concertadas (a seguir denominada "comunicação sobre a redução das coimas"), por forma a ter em conta a cooperação de dois participantes no cartel desde o início das suas investigações, bem como o grau de cooperação inferior posteriormente oferecido por outros participantes [26].

[25] JO C 9 de 14.01.1998.

[26] JO C 207 de 18.07.1996.

80. A actuação proibida pela decisão da Comissão representa claramente um cartel que visa a fixação de preços e quotas de vendas, o que só por si é ilegal. Nenhuma das empresas contestou efectivamente os factos. O referido cartel funcionou, pelo menos, no período compreendido entre o início de Junho de 1990 e Junho de 1995. Somente dois participantes aderiram ao cartel em meados de Junho de 1992 (a ADM e a Cheil Jedang). A Comissão iniciou as suas investigações em Julho de 1996, pouco depois de as autoridades de concorrência norte-americanas terem acusado vários participantes no cartel de um procedimento ilegal. A investigação foi iniciada quando um dos dois líderes do cartel (ou seja, a Ajinomoto, sendo o outro líder a ADM) decidiu informar a Comissão sobre a existência do cartel no período compreendido entre Junho de 1992 (quando a ADM penetrou no mercado de lisina no EEE) e Junho de 1995.

81. A fim de calcular o montante básico das coimas, a Comissão examinou em primeiro lugar, na sua decisão, a gravidade da infracção. A este respeito, considera o cartel como uma infracção muito grave, com um impacto real sobre o mercado relevante no EEE, na medida em que conduziu a níveis de preços mais elevados do que aqueles que teriam sido estabelecidos em condições normais de concorrência. A Comissão explica, contudo, que se justifica um tratamento diferenciado entre os cinco participantes no cartel. Com efeito, tem em conta a disparidade considerável a nível da sua dimensão e, deste modo, em termos da sua capacidade de provocar danos significativos aos clientes no EEE. O volume de negócios a nível mundial é tomado como ponto de partida para a comparação da sua dimensão relativa, uma vez que é este volume de negócios que permite à Comissão avaliar os verdadeiros recursos e a importância das empresas em causa. Nesta base, a Comissão reúne, por um lado, a ADM e a Ajinomoto e, por outro, as restantes três empresas, de dimensão muito mais reduzida. No que diz respeito à gravidade da infracção, a Comissão explica também que não tem em conta as coimas impostas pelas autoridades de concorrência dos EUA e do Canadá, dado que, de acordo com as informações prestadas pelas referidas autoridades, estas coimas apenas tomaram em consideração os efeitos anticoncorrenciais resultantes do cartel a nível mundial no respectivo território nacional. Para além da gravidade e segundo as orientações de 1998, a duração é outro parâmetro a considerar no cálculo do montante básico da coima. No caso em apreço, o cartel teve uma duração média (três a cinco anos), acrescentando cada ano suplementar 10% ao montante da coima (ainda em conformidade com as orientações de 1998 ).

82. No que se refere a circunstâncias agravantes e atenuantes, a Comissão teceu as seguintes observações. Considerou que os instigadores tinham sido a ADM e a Ajinomoto, tendo este factor agravante conduzido a um aumento de 50% da coima dessas empresas. A Comissão identifica poucas circunstâncias atenuantes na decisão. O papel passivo da Cheil Jedang na fase final do cartel traduz-se numa pequena redução da coima aplicável a esta empresa e todos os participantes no cartel beneficiaram de uma redução de 10% por terem posto termo à infracção imediatamente após a intervenção de uma autoridade pública (as autoridades de concorrência norte-americanas e o FBI).

83. Em conformidade com a Comunicação relativa à redução ou não aplicação de coimas, a Comissão pode decidir não impor ou reduzir as coimas aplicáveis às partes que com ela cooperaram no decurso do procedimento. No caso em questão, as empresas cooperaram com a Comissão em diferentes estádios da investigação e em relação a diferentes períodos abrangidos pela investigação. Pelos motivos explicados de forma pormenorizada na decisão, nenhuma das empresas satisfaz as condições necessárias para beneficiar de imunidade em matéria de coimas, de uma redução "muito substancial" da coima (isto é, de pelo menos 75%) ou mesmo de uma redução "substancial" (isto é, entre 50% e 75%). Todas as empresas beneficiam, contudo, de uma redução "significativa" (isto é, entre 10% a 50% da respectiva coima) devido à sua cooperação.

84. A Ajinomoto e a Sewon foram as duas empresas que mais cooperaram com a Comissão. A empresa líder, a Ajinomoto, entregou informações decisivas (embora incompletas) sobre o cartel antes da Comissão ter iniciado a sua investigação. A Sewon interveio posteriormente e apresentou elementos comprovativos completos, nomeadamente em resposta ao pedido formal de informações da Comissão. Por estas razões, a Comissão atribui a ambas as empresas a maior redução possível, ou seja, uma redução equivalente a 50% da coima.

85. A Kyowa Hakko Kogyo e a Cheil Jedang também apresentaram alguns elementos significativos, embora não decisivos, que apontavam para a existência do cartel. Tal permitiu-lhes beneficiar de uma redução de 30% na coima.

86. Por último, a ADM não cooperou com a Comissão durante a fase de recolha de informações no âmbito do procedimento. Após ter recebido a comunicação de acusações informou, contudo, a Comissão de que não contestava substancialmente os factos expostos no referido documento. A Comissão considera assim que a ADM deve beneficiar de uma redução de 10% no montante da coima imposta.

87. Desde a adopção da decisão, todas as empresas implicadas, com excepção da Ajinomoto, introduziram uma acção de anulação perante o Tribunal de Primeira Instância [27].

[27] Processos T-224/00 (ADM), T-220/00 (Cheil), T-223/00 (Kyowa) e T-230/00 (Sewon).

Nova adopção de uma decisão anulada por motivos processuais

88. Em 13 de Dezembro de 2000, a Comissão procedeu a uma nova adopção de uma decisão em que era imposta uma coima de 3 milhões de euros à empresa belga Solvay S.A., por ter participado no cartel do carbonato de sódio no final dos anos oitenta. O carbonato de sódio é um produto químico utilizado para o fabrico de vidro. No período em causa, a Solvay celebrou um acordo com uma empresa alemã em que era garantida a esta última um volume mínimo de vendas, devendo a Solvay adquirir ela própria os eventuais excedentes, por forma a manter o preço de carbonato de sódio artificialmente elevado na Alemanha. Esta actuação constituía uma infracção ao artigo 85º (presentemente 81º) do Tratado CE [28].

[28] Comunicado de imprensa da Comissão, IP/00/1449 de 13.12.2000.

89. A decisão inicial de imposição de uma coima à Solvay e à empresa alemã foi adoptada em 19 de Dezembro de 1990, tendo sido anulada pelo Tribunal de Justiça por motivos meramente processuais: a decisão tinha sido autenticada pelas assinaturas do Presidente e do Secretário-Geral da Comissão somente após a sua notificação aos respectivos destinatários. Quando uma decisão é anulada pelo Tribunal por motivos meramente processuais, a Comissão pode adoptar de novo essa decisão na medida em que se mantenha inalterada na sua parte substantiva. Por conseguinte, a Comissão procedeu à readopção da decisão que impunha uma coima à Solvay. A empresa alemã não recorreu da decisão inicial e pagou a sua coima no valor de 1 milhão de euros.

1.2. Outros tipos de acordos

90. O artigo 81º não incide apenas sobre os cartéis, mas também sobre outros tipos de acordos entre empresas que restringem ou distorcem a concorrência. Pode ser o caso de acordos de cooperação entre concorrentes ou acordos de distribuição entre produtores e retalhistas. Apesar destes acordos poderem ser isentos da proibição consignada no artigo 81º, se estiverem preenchidas as condições enunciadas no nº 3 do mesmo artigo, há casos em que as vantagens para os consumidores resultantes desses acordos não são suficientes para justificar a restrição da concorrência a eles inerentes. Neste caso, a Comissão solicita às partes que alterem ou renunciem aos seus acordos. Em última instância, a Comissão pode exigir a supressão dos acordos no caso de terem sido já implementados, para além de impor coimas.

1.2.1. Alianças entre companhias aéreas

91. O sector dos transportes aéreos caracteriza-se por uma série de acordos de aliança. Isto pode explicar-se pelos entraves regulamentares que tornam actualmente difícil para as companhias aéreas de diferentes Estados-Membros procederem à fusão das suas actividades. A Comissão realizou diversas investigações relativas a acordos entre companhias aéreas europeias que conduziram, em 2000, à adopção de medidas formais no caso da aliança Qualiflyer e no caso da cooperação entre a Lufthansa e a SAS com a Austrian Airlines. Estes casos são debatidos mais pormenorizadamente na secção relativa aos transportes aéreos do presente relatório [29]. Prosseguem as averiguações da Comissão no que respeita a uma série de outras alianças entre companhias aéreas, incluindo algumas alianças aéreas transatlânticas.

[29] Secção I.C, Capítulo 2.5.1, sobre os transportes aéreos.

1.2.2. Acordos de distribuição

92. No caso dos acordos de distribuição, a Comissão preocupa-se sobretudo com o risco de estes poderem conduzir a uma segmentação do mercado da UE, susceptível de comprometer o objectivo do mercado único.

Opel

93. O direito de os consumidores adquirirem produtos mais baratos noutros Estados-Membros representa um dos principais benefícios do mercado único. A determinação da Comissão no sentido de garantir este direito foi demonstrada pela decisão de impor uma coima de 43 milhões de euros à Opel Nederland B.V. [30]. O importador neerlandês de veículos automóveis da marca Opel impediu a exportação de novos veículos para consumidores finais noutros Estados-Membros no período compreendido entre Setembro de 1996 e Janeiro de 1998. Trata-se da segunda decisão importante da Comissão neste domínio, na sequência da decisão tomada contra a Volkswagen AG em Janeiro de 1998, quando as denúncias apresentadas pelos consumidores levaram a Comissão a investigar as práticas dos fabricantes de veículos automóveis e dos seus importadores, tendo essas averiguações conduzido à imposição de elevadas coimas [31]. Confirmou-se assim que as medidas adoptadas pelas empresas que afectam o bom funcionamento do mercado único constituem uma infracção muito grave às regras comunitárias da concorrência, sendo tratadas severamente.

[30] Decisão de 20.09.2000 (JO L 59 de 28.02.2001); comunicado de imprensa IP/00/1028 de 20.9.2000. Em 1 de Dezembro de 2000, a Opel interpôs um recurso perante o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias contra a decisão da Comissão (Processo T-368/00).

[31] Ver também a Secção I.C, Capítulo 1.1.1, sobre os veículos automóveis.

JCB

94. Em 21 de Dezembro de 2000, a Comissão adoptou uma decisão em que declarava que a empresa JCB Service, que controla as diferentes filiais do grupo britânico JC Bamford, tinha violado o artigo 81º do Tratado CE [32]. A Comissão considerou que os acordos de distribuição de máquinas de construção JCB, celebrados entre o grupo JCB e a sua rede de distribuidores exclusivos, tinham por objecto encerrar os mercados nacionais francês, britânico, irlandês e italiano na Comunidade. Os acordos previam diversas medidas com vista a restringir as vendas dos distribuidores fora dos respectivos territórios exclusivos. Na sua decisão, a Comissão ordenou à JCB Service que pusesse termo à infracção e aplicou-lhe uma coima de 39,6 milhões de euros.

[32] Comunicado de imprensa da Comissão, IP/00/1526 de 21.12.2000.

1.2.3. Acordos ambientais

CECED

95. O artigo 6º do Tratado CE estabelece que as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas nas outras políticas comunitárias. Com efeito, as preocupações ambientais não se encontram de modo algum em contradição com a política da concorrência, desde que as restrições da concorrência sejam proporcionais e necessárias para atingir os objectivos ambientais visados.

96. Este princípio é ilustrado claramente pela decisão CECED [33], em que a Comissão aprova pela primeira vez um acordo de cessação de fabrico, com vista a melhorar as consequências ambientais dos produtos. Os participantes no acordo, isto é, quase todos os produtores e importadores europeus de máquinas de lavar domésticas, deixarão de produzir e importar na UE as máquinas com rendimento energético mais baixo, a fim de reduzir o consumo de energia e, deste modo, as emissões poluentes resultantes da produção de electricidade.

[33] F-1/36.718; JO L 187 de 26.7.2000; comunicado de imprensa da Comissão, IP/00/148 de 11.2.2000.

97. Apesar de os participantes limitarem a sua liberdade de fabricar e comercializar alguns tipos de máquinas de lavar, restringindo assim a concorrência na acepção do nº 1 do artigo 81º do Tratado CE, o acordo satisfaz as condições para uma isenção nos termos do nº 3 do artigo 81º, dado que criará vantagens e poupanças importantes para os consumidores, nomeadamente ao reduzir as emissões poluentes associadas à produção de electricidade. A decisão favorável da Comissão tem em conta esta contribuição positiva para os objectivos ambientais da União Europeia, em benefício das gerações actuais e futuras.

2. Artigos 82º e 86º

98. O artigo 82º proíbe as empresas em posição dominante num dado mercado de explorarem esta situação em detrimento de terceiros. Esses abusos podem consistir, nomeadamente, em limitar a produção, aplicar preços excessivos, discriminatórios ou predatórios, subordinar as vendas a certas condições ou impor obrigações suplementares não relacionadas com o produto ou serviço vendido. A Comissão entende que as empresas que não estão sujeitas a pressões concorrenciais abusam de forma particularmente perigosa da sua posição quando bloqueiam ou atrasam, através de práticas desleais, a entrada de concorrentes no mercado. Por esta razão, a Comissão tem atribuído particular atenção aos efeitos de posições dominantes nos mercados recentemente liberalizados, em que existe o risco de o comportamento do operador histórico comprometer os benefícios previstos em termos de reestruturação, inovação ou criação de emprego inerentes a estes processos de liberalização.

99. O artigo 86º especifica que as regras da concorrência são igualmente aplicáveis às empresas públicas e às empresas a que os Estados-Membros concedem direitos especiais ou exclusivos, na medida em que a aplicação dessas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada.

100. Informações pormenorizadas sobre as decisões adoptadas ou os procedimentos iniciados nesta área, em aplicação dos artigo 82º e 86º, articulados com o artigo 82º, figuram nas secções relativas aos serviços postais [34] e transportes aéreos [35] do presente relatório.

[34] Secção I.C, Capítulos 2.4.3, 2.4.4 e 2.4.5.

[35] Secção I.C, Capítulo 2.5.2.

Descontos selectivos no sector químico: nova adopção de uma decisão

101. Em 13 de Dezembro de 2000, a Comissão procedeu a uma nova adopção de duas decisões que impunham, respectivamente, coimas de 20 milhões de euros à empresa belga Solvay S.A. e de 10 milhões de euros à empresa britânica Imperial Chemicals Industries (ICI) plc, pelo abuso de posição dominante no mercado de carbonato de sódio nos anos oitenta. O carbonato de sódio é um produto químico utilizado para o fabrico de vidro. No período em causa, a Solvay e a ICI instituíram um sistema de descontos destinados a evitar qualquer risco de concorrência efectiva nos "territórios" respectivos, ou seja, a Europa Ocidental continental no caso da Solvay e o Reino Unido e a Irlanda no caso da ICI.

102. A ICI e a Solvay instituíram cada uma um sistema de "descontos suplementares" ("top-slice") destinados a manter os concorrentes afastados deste mercado. A maioria dos fabricantes de vidro, principais utilizadores do carbonato de sódio, dispõem de um fornecedor principal no que se refere às suas necessidades básicas, mas possuem igualmente um segundo fornecedor, por forma a não estarem completamente dependentes do primeiro. Para minimizar o impacto concorrencial destes segundos fornecedores, a Solvay e a ICI desenvolveram um sistema de fixação de preços de dois níveis. A tonelagem básica era vendida ao preço normal, mas as quantidades adicionais que o cliente poderia ter adquirido a outro fornecedor (as "quantidades suplementares") eram propostas com um desconto substancial (e secreto).

103. Nalguns casos, isto significava que a Solvay e a ICI propunham a quantidade suplementar a praticamente metade do preço. Os clientes foram informados de que o preço especial aplicável a esta quantidade suplementar dependia de aceitarem adquirir a maioria, se não mesmo a totalidade, das suas necessidades junto do produtor em posição dominante. Em consequência desta prática, outros produtores foram impedidos de concorrer efectivamente com a Solvay e a ICI. Para concorrerem, teriam de ter proposto descontos muito importantes em relação ao volume total das suas vendas, enquanto a Solvay e a ICI apenas adoptavam esta prática em relação às quantidades suplementares encomendadas pelos seus clientes. A Comissão considerou que se tratava de infracções muito graves ao artigo 86º (actual artigo 82º), tendo adoptado, em 19 de Dezembro de 1990, duas decisões em que foram aplicadas coimas num montante considerado muito elevado nessa altura. O Tribunal de Justiça anulou estas decisões meramente por motivos processuais: nestas circunstâncias, a Comissão pode adoptar de novo a decisão, desde que a mesma não seja alterada na sua parte substantiva [36].

[36] Ver também ponto 88.

Caixa 2: O impacto da política de concorrência nos consumidores

Os consumidores não são os únicos, mas podem ser considerados os principais beneficiários da política de concorrência. Quando existem condições de concorrência, os produtores procuram atrair clientes propondo-lhes preços mais baixos, uma qualidade mais elevada ou um melhor serviço do que os seus concorrentes. Os consumidores beneficiam igualmente a longo prazo, uma vez que os esforços envidados pelas empresas no sentido de superar os seus concorrentes conduzem eventualmente a uma maior inovação e eficiência a nível de determinadas produções. No entanto, nem sempre é fácil, ou mesmo possível, quantificar o impacto sobre os consumidores das decisões tomadas no âmbito da política de concorrência. Tal como se salientou, as empresas não concorrem apenas em matéria de preços e há muitas outras formas que permitem aos consumidores beneficiar de determinadas intervenções políticas, por exemplo em termos de maior diversidade de produtos ou de melhores condições contratuais. Noutros casos, as decisões tomadas no âmbito da política de concorrência prendem-se com uma etapa intermédia da produção, pelo que os consumidores finais não são directamente envolvidos. Neste caso, estas decisões podem intensificar a concorrência nos mercados de produtos intermédios, criando condições para preços mais baixos a nível do produto final. Contudo, é difícil quantificar as possíveis vantagens para os consumidores finais.

No presente relatório são feitas muitas alusões a decisões "anti-trust" e decisões relativas a concentrações. Referem-se a seguir algumas destas decisões, que podem servir para ilustrar o tipo de vantagens que poderão advir para os consumidores da política de concorrência.

A decisão contra a Opel Nederland B.V. [37] constitui o segundo processo importante respeitante a obstáculos ao comércio paralelo de veículos automóveis, após a decisão tomada contra a Volkswagen em 1998 [38]. A decisão obriga o importador neerlandês de veículos Opel a eliminar as medidas que impedem ou restringem os consumidores de outros Estados-Membros de adquirirem novos veículos da marca Opel com vista à sua reexportação imediata. Esta decisão visa garantir o direito de os consumidores adquirirem um veículo automóvel sem quaisquer entraves no Estado-Membro em que os preços são baixos. Se as importações paralelas atingirem um volume importante, criarão alguma pressão sobre os fabricantes de veículos automóveis no sentido de reduzirem os preços desses veículos nos Estados-Membros em que tais preços são mais elevados. As importações paralelas criarão igualmente incentivos para os concessionários de veículos automóveis melhorarem os serviços que prestam e oferecem igualmente outras vantagens.

[37] Ver também ponto 106.

[38] JO L 124 de 23.04.1998.

No caso Telefonica/Sogecable/Audiovisual Sport [39], que implicava o mercado dos direitos de futebol para a televisão por assinatura em Espanha, a intervenção da Comissão pôs termo ao acordo que fixava o preço da assinatura para a transmissão televisiva dos jogos de futebol em Espanha. No início de Setembro de 2000, aquando do início da nova época de futebol, era evidente a existência de uma concorrência muito acentuada entre as empresas de radiodifusão sob a forma de promoções baseadas na oferta de jogos de futebol. Apesar destas promoções se centrarem nos novos assinantes, houve indícios de que alguns operadores de cabo reduziram os preços de forma significativa para todas as categorias de clientes. Posteriormente, o operador terrestre digital espanhol reduziu até 50% os preços dos jogos de futebol transmitidos através da televisão por assinatura. Graças à intervenção da Comissão, os consumidores beneficiarão igualmente de um leque de escolha mais vasto: os direitos de futebol que anteriormente só podiam ser adquiridos pelos operadores da televisão digital via satélite passaram a estar igualmente disponíveis para outras empresas de radiodifusão, o que alargou de forma substancial a oferta de jogos de futebol no âmbito dos três sistemas de distribuição digital (satélite, terrestre e por cabo).

[39] Ver também ponto 220.

No caso da concentração entre as empresas de electricidade alemãs Veba e Viag [40], a operação foi subordinada à plena observância pelas partes de rigorosos compromissos em matéria de alienação. Estes compromissos tinham por objectivo assegurar que a concorrência no mercado alemão da electricidade, recentemente liberalizado, não fosse entravada por um duopólio dominante entre a Veba/Viag e o seu maior concorrente, a RWE. Na instrução do processo, a Comissão cooperou estreitamente com o Bundeskartellamt alemão, que teve de investigar a concentração paralela entre a RWE e a VEW, que foi autorizada em condições semelhantes. Em consequência, os consumidores alemães continuarão a beneficiar da concorrência a nível do abastecimento de electricidade, o que tinha já conduzido a reduções de preços significativas, tanto para as empresas como para os particulares, desde a supressão legal dos monopólios regionais das empresas de energia há dois anos. Sem a imposição destas importantes condições pela Comissão e pelo Bundeskartellamt, as duas concentrações teriam criado uma situação em que a ausência de uma concorrência efectiva na Alemanha teria provavelmente conduzido a um novo aumento dos preços que iria atingir os níveis anteriores, anulando assim os benefícios da liberalização. Uma maior concorrência no abastecimento da electricidade na sequência da liberalização pode conduzir igualmente à melhoria dos serviços prestados pelas empresas neste sector (por exemplo, serviços polivalentes, maior escolha dos consumidores no que diz respeito às fontes de abastecimento - energia "verde", etc.).

[40] Ver também ponto 261.

A Comissão impôs igualmente condições na operação de concentração entre a TotalFina e a Elf Acquitaine [41], sem as quais se corria o risco de entravar a concorrência efectiva em diversos mercados do produto em França, incluindo nalguns mercados fundamentais para os consumidores, tais como o mercado grossista de fuelóleo para aquecimento doméstico, o mercado retalhista de gás de petróleo liquefeito (GPL) e o mercado da venda de combustíveis nas auto-estradas francesas. A exigência de alienação de uma grande parte dos activos da entidade resultante da concentração no sector dos transportes e da armazenagem permitirá que os produtores não integrados se mantenham concorrenciais no mercado retalhista do aquecimento doméstico e de GPL, exercendo assim pressões no sentido da descida dos preços. No mercado da venda de combustíveis nas auto-estradas, a exigência da alienação de setenta estações de serviço preservará a concorrência efectiva e permitirá a entrada de um grande operador retalhista (Carrefour) num sector tradicionalmente monopolizado pelos grupos energéticos. Este último aspecto deverá permitir desenvolver a concorrência não apenas em matéria de preços, mas também no que diz respeito à prestação de serviços adicionais aos consumidores.

[41] Ver também ponto 257.

C - Análise sectorial

1. Indústrias básicas, bens de consumo e de equipamento

1.1. Veículos automóveis

104. O Regulamento (CE) 1475/95 [42] isenta da proibição consignada no artigo 81º os acordos de distribuição de veículos automóveis concluídos entre os fabricantes e seus concessionários no que se refere à venda e serviços de venda e pós-venda de veículos. Esta modalidade caracteriza-se pela combinação de uma distribuição exclusiva e selectiva, ou seja, a distribuição é assegurada unicamente por intermédio de concessionários autorizados, aos quais é concedido um território exclusivo de venda (ou um território onde o número de outros concessionários pertencentes à mesma rede é limitado), sendo proibidas as vendas a intermediários não autorizados pelo fabricante. A isenção por categoria foi concedida com base na premissa de que existe uma concorrência efectiva no âmbito da mesma marca e entre as diferentes marcas no sector automóvel, que a independência comercial dos distribuidores será assim reforçada e que este sistema será vantajoso para os consumidores. A isenção conferida pelo regulamento caduca em 30 de Setembro de 2002.

[42] Regulamento (CE) nº 1475/95 da Comissão, de 28 de Junho de 1995, relativo à aplicação do nº 3 do artigo 85º do Tratado CE a certas categorias de acordos de distribuição e de serviço de venda e pós-venda de veículos automóveis.

105. O regulamento contém inúmeras disposições com vista a intensificar a concorrência no que se refere à distribuição de veículos e respectivas peças sobresselentes, para que os consumidores possam beneficiar de todas as vantagens potenciais decorrentes do mercado interno, permitindo-lhes nomeadamente efectuar aquisições transfronteiras.

1.1.1. Aplicação do regulamento de isenção em 2000 : caso de infracção

106. Não obstante estas disposições, a Comissão verificou no âmbito do processo Opel Nederland [43] que nem sempre assim sucedia. Com efeito, o importador de veículos Opel nos Países Baixos, a Opel Nederland B.V., filial da General Motors Nederland B.V., aplicou entre Setembro de 1996 e Janeiro de 1998 medidas destinadas a restringir ou impedir as vendas para exportação dos seus concessionários a clientes finais e a intermediários, prejudicando seriamente o funcionamento do mercado interno, um dos objectivos fundamentais da Comunidade. Atendendo à gravidade e à duração da infracção, a Comissão aplicou uma coima de 43 milhões de euros à Opel Nederland B.V. Após a decisão contra a Volkswagen em 1998 [44], a decisão Opel é a segunda decisão importante tomada contra um fabricante de veículos automóveis durante a vigência do Regulamento nº 1475/95.

[43] Decisão de 20.09.2000 (JO L 59 de 28.02.2001); comunicado de imprensa IP/00/1028 de 20.9.2000. Em 1 de Dezembro de 2000, a Opel interpôs recurso para o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias da decisão da Comissão (processo T-368/00).

[44] Decisão de 28.01.1998, publicada no JO L 124 de 25.4.1998 (ver comunicado de imprensa IP/98/94 de 28.1.1998).

107. Por outro lado, o Tribunal de Primeira Instância confirmou, através do seu acórdão de 6 de Julho de 2000 [45], proferido no processo Volkswagen, a gravidade deste tipo de infracção, que impede os consumidores de beneficiarem plenamente das vantagens do mercado interno. O Tribunal de Primeira Instância confirmou, em linhas gerais, a decisão da Comissão, tendo considerado, porém, que não tinha ficado suficientemente provada a existência de duas das cinco medidas denunciadas. O Tribunal fundamentou a apreciação da coima num período de três anos e não os dez anos indicados na decisão. O Tribunal de Primeira Instância reduziu assim a coima de 120 milhões para 90 milhões de euros.

[45] Acórdão de 6 de Julho de 2000 do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, processo T-98/273 Volkswagen (ver comunicado de imprensa IP/00/725 de 6.7.2000); em 14 de Setembro de 2000, a Volkswagen interpôs recurso para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias do acórdão do Tribunal de Primeira Instância (processo C-338/00).

108. Nesta mesma óptica, a Comissão prossegue a instrução de outros processos que envolvem fabricantes de veículos automóveis, a quem foram enviadas em 1999 comunicações de acusações, bem como de outros processos relativos a medidas aplicadas com vista a impedir ou restringir o comércio transfronteiras.

109. Uma característica específica dos processos Opel e Volkswagen, bem como de outros processos em curso, consiste no facto de terem sido despoletados por denúnicas. Com efeito, a Comissão recebe todos os anos várias centenas de cartas provenientes de consumidores, bem como de intermediários autorizados, que descrevem as dificuldades com que se defrontam para a compra de um veículo automóvel noutro Estado-Membro. Foi com base nessas informações que a Comissão realizou várias inspecções sem aviso prévio junto de diversos fabricantes.

1.1.2. Avaliação geral da aplicação do regulamento

110. O artigo 11º do Regulamento 1475/95 determina que a Comissão deve proceder à avaliação dos efeitos do sistema de distribuição isento sobre os diferenciais de preços entre Estados-Membros, e exige igualmente a elaboração de um relatório de avaliação do regulamento até ao final do ano 2000.

111. No que se refere às diferenças de preços pré-imposto entre os Estados-Membro