Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Documento de Trabalho da Comissão 'A electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis e o mercado interno da electricidade'"

(1999/C 368/03)

Em 16 de Abril de 1999, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o documento supramencionado.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra--Estruturas e Sociedade da Informação, adoptou o seu parecer em 5 de Outubro de 1999 (relator: P. Morgan).

Na 367.a reunião plenária (sessão de 20 de Outubro de 1999), o Comité Económico e Social adoptou por 107 votos a favor, 1 voto contra e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité Económico e Social congratula-se com o documento de trabalho da Comissão, que considera a primeira iniciativa efectiva na sequência da publicação do Livro Branco "Energia para o Futuro: As fontes de energia renováveis"(1). (Também se congratula com a publicação do Documento de Trabalho da Comissão "Energia para o futuro: As fontes de energia renováveis (Estratégia e Plano de Acção Comunitários) - Campanha de Lançamento" (SEC(1999) 504).

1.2. Este documento de trabalho tem como objectivo central a harmonização do mercado interno da electricidade(2). Nele se refere que a coexistência simultânea de mecanismos de apoio diferentes resultará provavelmente em distorções do comércio e da concorrência. Tendo em conta os compromissos de Quioto, o papel das fontes de energia renováveis na UE aumentará claramente nos próximos anos, pelo que as distorções de concorrência potenciais também aumentarão. Apesar de os efeitos dos diferentes mecanismos de apoio às fontes de energia renováveis em termos de distorção do comércio e da concorrência serem, de momento, bastante limitados, devido à pequena parte do mercado comunitário da electricidade ocupada pelas fontes de energia renováveis, este impacto negativo deverá aumentar significativamente nos próximos anos.

1.3. O Comité entende que esta preocupação de harmonização é válida no contexto da liberalização do mercado da energia. Haverá mais probabilidades de progredir em direcção aos objectivos da UE se cada tecnologia estiver sujeita a um regime de apoio independente.

2. A perspectiva da Comissão: Opções fundamentais

2.1. Os objectivos da Comunidade e dos Estados-Membros, tal como são referidos no documento, são os seguintes:

- O estabelecimento de um quadro regulamentar que (i) seja racional e promotor da eficiência (e, logo, da redução dos custos e do reforço da inovação), (ii) a longo prazo (isto é, que não esteja sujeito a alterações regulamentares frequentes) e (iii) capaz de promover um crescimento significativo da electricidade produzida a partir de fontes renováveis.

- Uma evolução gradual e progressiva para um quadro regulamentar que consolide os progressos verificados até agora no aumento dos níveis de utilização de fontes renováveis e que assegure a realização dos principais objectivos em matéria de ambiente.

- Um impulso significativo à escala comunitária, por parte de todos os Estados-Membros, para aumentar a penetração das fontes renováveis em todos os mercados da UE, de forma a criar economias de escala, em particular no que se refere às actividades de transformação, contribuindo assim para a redução dos custos.

- Algumas medidas destinadas a facilitar o acesso da electricidade FER ao mercado interno da electricidade, a tomar por todos os Estados-Membros e que deverão ter por objectivo, por exemplo, assegurar que as normas de planeamento, administrativas e de conexão à rede reduzem ao mínimo possível as limitações que afectam nestas áreas o crescimento da produção de electricidade a partir de fontes renováveis na UE.

2.2. O Comité concorda, em geral, com estes objectivos. É necessário um quadro estável. O documento apresenta duas opções para o desenvolvimento do quadro regulamentar:

2.2.1. Opção 1: Realização gradual do mercado interno através da aplicação continuada das regras do Tratado UE

De acordo com esta opção, os Estados-Membros continuariam a ter a liberdade de optar pelo mecanismo de apoio que consideram mais adequado em função das respectivas circunstâncias particulares, devendo, contudo, ser respeitadas as regras do Tratado UE, nomeadamente em matéria de auxílios estatais. Os argumentos a favor desta opção são os seguintes:

- As condições físicas do desenvolvimento da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis variam significativamente em função das regiões da UE, pelo que poderá ser aconselhável limitar a dinâmica do mercado único neste sector para permitir que cada Estado-Membro adopte as medidas mais adaptadas à sua situação particular.

- Conforme foi referido, um dos argumentos a favor de um regime de tarifas fixas de alimentação de corrente reside na sua capacidade de assegurar um arranque rápido da produção de energia a partir de fontes de energia renováveis, nos casos em que os níveis de partida são muito baixos, como na maioria dos Estados-Membros.

2.2.2. Opção 2: Criação dinâmica de um mercado único através da acção comunitária

Segundo esta perspectiva, poder-se-ia encarar a hipótese de adoptar um quadro comunitário de base, eventualmente sob a forma de uma directiva. Os Estados-Membros teriam que assegurar que, após um período de transição razoável, os seus mecanismos de apoio directo à produção de electricidade a partir de fontes renováveis respeitam algumas exigências fundamentais, de forma a garantir uma compatibilidade mínima entre os diferentes sistemas, para permitir uma prática eficaz do comércio e, logo, uma verdadeira concorrência.

2.3. O Comité prefere a opção 2. A sua posição é resumida na secção 5.

3. A posição do Comité: Tónica na tecnologia

3.1. O Comité foi profundamente influenciado pelas consideráveis diferenças existentes entre as várias tecnologias. O Comité entende que é desejável um regime para cada tecnologia renovável.

3.2. Há diferenças fundamentais entre os Estados-Membros quanto à margem de manobra e à oportunidade de exploração das várias tecnologias. O Comité considera prioritário que cada Estado-Membro avalie o potencial de que dispõe para cada tecnologia.

3.3. O documento de trabalho concentra-se nos vários mecanismos regulamentares que os Estados-Membros podem utilizar para promover a produção futura de electricidade a partir de fontes de energia renováveis. Todavia, estes mecanismos não contemplam as consideráveis modificações legais, culturais e tecnológicas que seriam necessárias para concretizar o programa. Em última análise, o desenvolvimento das energias renováveis vai depender da sua aceitação pela sociedade em geral - tanto pela comunidade como pelos decisores. A este respeito, os Estados-Membros e as instituições europeias poderão desempenhar um papel importante de coordenação dos programas educativos, ajudando assim o público a operar escolhas informadas entre os impactos ambientais a nível local e a outros níveis, por exemplo, no que diz respeito ao risco do aquecimento global.

3.4. Por conseguinte, embora o Comité subscreva o objectivo de estabelecer um comércio e uma concorrência eficazes, qualquer proposta de harmonização apresentada no quadro de um mercado da electricidade à escala comunitária deve ser examinada em função de cada tecnologia.

3.5. Em primeiro lugar, deve ser promovido o desenvolvimento da necessária capacidade de produção de energia renovável para ser atingido o objectivo da sustentabilidade. Paralelamente, é preciso harmonizar a regulamentação aplicável a cada tecnologia, para poderem ser concretizados os benefícios ligados ao mercado interno.

3.6. Outro factor fundamental específico de cada tecnologia é a I& D. Estão previstos auxílios ao abrigo do Quinto Programa-Quadro(3), mas estes têm que ser orientados para objectivos específicos, dirigidos, acompanhados e divulgados de modo eficaz e adaptados a cada tecnologia.

3.7. Para um impacto máximo, o desenvolvimento de várias tecnologias tem que ser acompanhado de projectos apropriados de poupança de energia. Os regimes têm que ter em conta este aspecto.

3.8. As principais tecnologias

Uma análise das principais tecnologias revela os diferentes desafios específicos com que estas se confrontam e também demonstra a necessidade de harmonizar até certo ponto a maneira de abordar estes desafios.

3.8.1. Energia eólica

As autorizações locais de planeamento urbanístico são vitais para o desenvolvimento das centrais de produção de energia eólica. As autoridades nacionais, regionais e locais devem simplificar os processos que possibilitam a produção de electricidade a partir da energia eólica. Também é necessário garantir o apoio do lobby ambiental. Os contratos de ligação à rede precisam de ser harmonizados, do mesmo modo que as disposições relativas às interrupções de abastecimento.

3.8.2. Biomassa

A necessidade, para os Estados-Membros e a UE, de adaptar a PAC à produção de electricidade a partir da biomassa foi várias vezes manifestada. Tendo em conta o tempo que demora a produção de determinadas culturas, precisam de ser estabelecidas relações contratuais coerentes entre os agricultores, os produtores de energia e as redes de energia eléctrica. Relativamente aos produtos florestais, precisa de ser ponderada a gestão e a organização dos processos. Em geral, é importante garantir a saúde e a fertilidade da terra.

3.8.2.1. Para estimular a criação de PCCE (produção combinada de calor e electricidade)(4) em instalações de produção de calor e electricidade a partir de fontes de energia renováveis, há que facilitar a concessão das autorizações de planeamento urbanístico para o desenvolvimento industrial, urbano e suburbano.

3.8.3. Energia solar

A energia solar está em constante evolução do ponto de vista técnico e a sua exploração baseia-se no ordenamento do território, na regulamentação sobre a construção e na articulação com os programas de eficiência energética.

3.8.4. Pequenas instalações hidroeléctricas

A exclusão, pela Comissão, de projectos hidroeléctricos que produzem mais de 10 MW poderá ter o efeito negativo de impedir a realização de novos projectos hidroeléctricos que produzem mais de 10 MW. Esta decisão parece arbitrária e é susceptível de introduzir distorções desnecessárias no mercado. Por exemplo, os produtores poderão ser incentivados a dividir os grandes projectos em unidades que produzam menos de 10 MW para poderem beneficiar de auxílios. Poderão ser necessários mais projectos hidroeléctricos de produção de energia para poder ser atingido o objectivo da UE de uma penetração de 12 % da energia produzida a partir de fontes renováveis. Os grandes projectos vão certamente suscitar questões de planeamento e ambientais. Todavia, o financiamento não deve exceder a recuperação dos custos adicionais em relação aos projectos convencionais.

3.9. Assim, para cada tecnologia devem ser consideradas as seguintes questões específicas

3.9.1. Autorizações de planeamento urbanístico

A cada tecnologia correspondem preocupações e questões específicas. A UE deve encorajar os Estados-Membros a adoptarem quadros claros e rigorosos com orientações para todas as partes interessadas, desde os produtores, às autoridades do planeamento ou aos inspectores. Uma possibilidade seria incentivar um sistema nacional de planeamento favorável às energias renováveis, subdividido em zonas com condições apropriadas às tecnologias renováveis e ligação menos dispendiosa à rede.

3.9.2. Preços

Cada tecnologia produz electricidade (e ou calor) a um custo diferente e deve ser objecto de análises diferenciadas no que toca aos subsídios. Isto é tanto mais verdade quanto se tenha presente que a redução do preço da electricidade ER vai seguir um ritmo diferente para cada tecnologia ER.

3.9.3. Auxílios estatais

Até hoje, o desenvolvimento de cada tecnologia beneficiou de bastantes subsídios. Para ser plenamente competitiva, a electricidade ER vai precisar de um reforço a nível dos investimentos e do enquadramento públicos. É provável que seja necessário um regime coordenado de auxílios estatais para cada tecnologia para encorajar o desenvolvimento do mercado interno da electricidade.

3.9.4. Ligação à rede

As problemáticas vão variar em função das tecnologias. As duas questões principais relacionam-se com a distância em que deve ser feita a ligação (o vento é frequentemente captado em zonas remotas) e com a possibilidade de interrupção do abastecimento (por exemplo, no caso do vento). A quantidade de electricidade introduzida na rede pode variar muito, designadamente entre a hidroelectricidade e a energia solar integrada em pequena escala. O Comité apoia uma metodologia aberta e transparente de ligação à rede e normas de ligação para as ER.

3.9.5. Prazos

Pode surgir toda uma série de questões de contrato específicas de cada tecnologia, até que se aproveite de um projecto e se consiga rendimento económico.

4. Problemática futura

4.1. Opções de preços

4.1.1. Definições

O documento da Comissão procura definir a electricidade FER de modo a apenas os produtores de ER que precisam de apoio poderem beneficiar dele efectivamente. O Comité preocupa-se com promover o conceito de fontes de energia renováveis como parte de um estímulo geral à sustentabilidade. Neste sentido, a definição de fontes renováveis deve incluir todas as fontes renováveis de calor e electricidade, enquanto os regimes de apoio financeiro, aplicando-se unicamente à electricidade renovável, devem ser concebidos apenas para dar apoio nos casos em que é necessário. Isto conseguir-se-á quando cada tecnologia tiver o seu regime próprio.

4.1.2. Subsídios/tarifas fixas

Em determinados países, o recurso aos subsídios de garantia de preços e às obrigações de compra a preços fixos gerou, em alguns países, uma grande quantidade de projectos renováveis e apoiou os fornecedores de produtos, mas a preços relativamente altos. Em particular, o objectivo dos custos degressivos nem sempre é promovido de maneira óptima devido ao subsídio dos preços. A Comissão demonstrou que esta abordagem não estimula, por inerência, a eficiência nem a sustentabilidade a longo prazo. Regista-se uma tendência para um decréscimo no lançamento de projectos na sequência da eliminação dos subsídios.

4.1.3. Tarifas verdes

A possibilidade de optar por tarifas verdes é compatível com um mercado competitivo; evita as distorções devidas aos subsídios; aumenta a consciência por parte dos clientes dos respectivos impactos ambientais indirectos; e a concorrência entre tarifas garante ganhos de eficiência. Contudo, poderá ser difícil manter a aceitação das tarifas verdes por parte dos consumidores.

4.1.4. Certificados de energia renovável

Para haver subsídios, ou isenções de impostos sobre a energia, é necessário um sistema de controlo que inclua a certificação. Isto também vai permitir que os Estados-Membros e a UE monitorizem de modo mais preciso a quantidade de electricidade produzida a partir das fontes de energia renováveis e criem, ao mesmo tempo, um mecanismo que leve a comercialização futura.

4.1.4.1. Um sistema de certificação associado a uma quota de energia renovável seria favorável ao comércio internacional das energias renováveis e criaria condições de concorrência equitativas; estimula a criação de projectos nas localizações mais vantajosas e permite maior flexibilidade na realização dos objectivos. Este sistema exige uma certa regulamentação e um sistema de registo centralizado. Para os promotores dos projectos, os riscos associados aos investimentos poderão ser mais elevados.

4.1.5. Regimes de adjudicação, por exemplo, a "Non fossil fuel obligation (NFFO)" no Reino Unido

Estes regimes encorajam a eficiência, exercem pressão no sentido de fazer baixar os preços e provocam uma convergência do mercado. Os processos de candidatura de grupo a concursos públicos permitem apoiar uma série de tecnologias (ver ponto 3.9.2 supra). Os contratos a longo prazo (mas definidos) permitem que os promotores negoceiem taxas de empréstimo com as instituições financeiras que ainda conhecem mal estas novas tecnologias (consideradas arriscadas do ponto de vista financeiro). Todavia, o êxito da adjudicação não implica a aprovação dos projectos em termos de planificação (ver ponto 3.9.1 supra); e esta incerteza complica as decisões relativas à rede (ver ponto 3.9.3 supra).

4.2. Critérios de aplicação

Com base na análise que precede, o Comité propõe os seguintes critérios para a criação progressiva do regime comunitário final:

4.2.1. Concorrência interna

Para se obter rendibilidade, deve haver uma forma de concorrência interna entre produtores de energias renováveis.

4.2.2. Competitividade em termos de custos

Qualquer apoio a uma determinada tecnologia deve ser reduzido progressivamente, a fim de tornar essa tecnologia competitiva em termos de custos. Um sistema de adjudicação permitiria satisfazer fundamentalmente este critério. Também podem ser utilizadas regras apropriadas com outros sistemas.

4.2.2.1. Os custos dos subsídios para as fontes de energia renováveis devem ser comparados com os custos de apoio a outros regimes de redução das emissões de CO2. É evidente que os auxílios às fontes de energia renováveis não deve exceder certos limites.

4.2.3. Limitações de tempo para o financiamento dos projectos

Estas limitações contribuem para a melhoria constante das tecnologias, bem como para a concentração dos recursos nas tecnologias de futuro. Além disso, o financiamento de projectos individuais não deve exceder a recuperação dos custos adicionais em relação às centrais convencionais.

4.2.4. Concentração nas tecnologias mais prometedoras

O programa deve concentrar-se nas energias renováveis mais susceptíveis de se tornarem competitivas em comparação com as fontes convencionais a curto ou a médio prazo. As opções a longo prazo deveriam ser examinadas no âmbito da investigação ao abrigo do Quinto Programa-Quadro.

4.2.5. Acesso livre

Para maximizar a generalização, os programas de apoio não devem excluir nenhum investidor e ou operador potencial. Os utilizadores de energia comercial e industrial e, em particular, os utilizadores intensivos devem ser encorajados a investir em sistemas de energias renováveis capazes de satisfazer as suas próprias necessidades de electricidade, aquecimento, refrigeração e ar condicionado.

4.2.6. Burocracia mínima

Para evitar o desperdício de financiamento disponível, os programas de apoio devem reduzir ao mínimo as formalidades administrativas e ser transparentes.

4.2.7. Questões relativas à ligação à rede e ao reforço da rede

É evidente a necessidade de adoptar uma metodologia harmonizada, aberta e transparente para a ligação à rede, bem como regras de ligação normalizadas para as energias renováveis. Como princípio geral, as regras para o acesso à rede que se aplicam às energias renováveis devem ser as mesmas que as que se aplicam a qualquer outro produtor. Os produtores de energia FER não devem estar isentos do pagamento dos serviços de rede que recebem. Por exemplo, a ligação não deve ser subsidiada nem por outros utilizadores da rede, nem pelas próprias empresas da rede. Em vez disso, os custos reais devem estar incluídos na totalidade dos custos do projecto abrangidos pelo subsídio. Os operadores da rede devem ter a possibilidade de recuperar os custos adicionais, designadamente os custos administrativos, os estudos de rede e o reforço desta.

5. Conclusão

5.1. O documento de trabalho da Comissão coloca duas questões nas suas conclusões:

- Em primeiro lugar, é ou não necessária uma directiva ou outra iniciativa comunitária para que a UE possa atingir os seus objectivos nesta área?

- Em segundo lugar, em caso afirmativo, qual a abordagem adequada?

5.2. A resposta do Comité à questão geral do regime apropriado enquadra-se nas duas opções descritas na secção 2.

- No que diz respeito à opção 1, o Comité é favorável à realização gradual de um mercado interno. Contudo, isto é pouco provável que aconteça, a não ser que seja desenvolvido um regime extensivo a todo o mercado para cada tecnologia.

- Assim, é preciso uma versão da opção 2. É oportuna a criação proactiva de alguns regimes independentes de apoio à tecnologia, o que vai fazer progredir o mercado interno para cada tecnologia, à medida que se comprovar a respectiva maturidade (ver a secção 4.2.4).

5.3. Qualquer que seja o instrumento escolhido pela Comissão para atingir os objectivos da opção 2, isto, em si mesmo, não vai ser suficiente para atingir o objectivo da UE de 12 % de penetração das energias renováveis até 2010. Para tal, também vão ser necessárias as acções especificadas nos pontos 5.4, 5.5 e 5.6.

5.4. Continua a ser necessária uma avaliação fundamental de como vai ser atingida a meta dos 12 % até 2010 em cada uma das tecnologias na UE em geral.

5.5. A UE, os Estados-Membros e as indústrias da distribuição precisam de marcar uma posição relativamente a este objectivo e perante a importância desta operação, ou seja:

- os Estados-Membros e a Comissão precisam de considerar a questão da PAC;

- os Estados-Membros precisam de estabelecer regulamentação e processos de planeamento adaptados à dimensão da desejada penetração tecnológica;

- a UE e a indústria da distribuição precisam de orientar o financiamento ao abrigo do Quinto Programa-Quadro em função das prioridades de desenvolvimento identificadas pelo Estado-Membro e pelos compromissos assumidos em relação a cada tecnologia;

- os Estados-Membros, em colaboração com a Comissão, precisam de desenvolver quadros para a conclusão de contratos e a fixação dos preços para promoverem um mercado interno para cada tecnologia;

- a UE e a indústria da distribuição precisam de criar normas técnicas para cada tecnologia para que o mercado interno possa desenvolver-se;

- a publicidade e a divulgação pelos Estados-Membros vão ser os factores essenciais de incentivo à procura e aceitação pelo público do calor e electricidade produzidos a partir das FER.

5.6. Paralelamente ao que precede, a UE e os Estados-Membros precisam de reformular a regulamentação em matéria de construção por forma a atingir as metas de eficácia energética e a encorajar as tecnologias no domínio da PCCE, da energia solar e das tecnologias fotovoltaicas.

Bruxelas, 20 de Outubro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Energia para o futuro: as fontes de energia renováveis - Livro Branco para uma estratégia e um plano de acção comunitários, COM(97) 599 final; parecer do CES, JO C 214 de 10.7.1998.

(2) Directiva 96/92/CE sobre regras comuns para o mercado interno da electricidade, JO L 27 de 30.1.1997; ver parecer do CES, JOC 73 de 15.3.1993.

(3) "Quinto Programa-Quadro de IDT (1998-2002) - Programas específicos"; parecer do CES, JO C 407 de 28.12.1998, p. 123.

(4) Ver igualmente: Uma estratégia comunitária para promover a produção combinada de calor e electricidade e eliminar os entraves ao seu desenvolvimento (COM(97) 514 final): parecer do CES, JO C 157 de 25.5.1998.