Parecer do Comité das Regiões sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente»

(98/C 64/10)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a proposta de directiva do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente [COM(96) 511 final - 96/0304 (SYN)] ();

Tendo em conta a decisão do Conselho, de 6 de Maio de 1997, de consultar o Comité das Regiões ao abrigo do artigo 198º-C, primeiro parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a sua própria decisão, de 11 de Junho de 1997, de confiar à Comissão 5 «Ordenamento do Território, Ambiente e Energia» a preparação do parecer;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 172/97 rev.), adoptado pela Comissão 5, em 3 de Julho de 1997 (relator: C. Tope),

adoptou o seguinte parecer, na 20ª reunião plenária de 19 e 20 de Novembro de 1997 (sessão de 20 de Novembro).

1. Introdução

1.1. A proposta de directiva destina-se a reforçar a protecção do ambiente, garantindo para tal que:

a) seja efectuada uma avaliação do impacto ambiental de determinados planos e programas,

b) sejam tidos em conta os resultados da avaliação durante a preparação e a adopção dos referidos planos e programas.

1.2. O Comité concorda com as linhas gerais da directiva. No entanto, solicita à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento que voltem a analisar a necessidade de uma directiva suplementar relativa à avaliação do impacto ambiental.

Toma, entretanto, conhecimento da análise que na directiva se faz, a qual identifica:

a) as insuficiências actuais nas disposições relativas à avaliação ambiental de projectos nos Estados-Membros, visto esta nem sempre garantir um nível elevado de protecção do ambiente;

b) grandes progressos, desde 1988, na avaliação dos planos e programas nos Estados-Membros, alguns dos quais já dispõem de legislação que satisfaz as exigências mínimas estabelecidas na proposta. É, além disso, de opinião que se aguarde a transposição da Directiva de 3 de Março de 1997 que altera a avaliação do impacte ambiental, antes de a Comunidade adoptar nova legislação sobre a matéria.

A base jurídica da proposta de directiva precisa de ser clarificada. O CR solicita, pois, à Comissão Europeia que a reconsidere (artigo 130º -S, nº 1, do Tratado CE).

1.3. O Comité sente a falta de uma perspectiva global na proposta. As questões ambientais, quando abordadas, devem ser relacionadas com as questões sociais e económicas, bem como com a gestão dos recursos a longo prazo, mediante um processo de planificação. É este o primeiro passo importante rumo ao desenvolvimento duradouro.

Sem prejuízo das preocupações relativas à proposta de directiva atrás expressas, o Comité das Regiões pronuncia-se a seguir sobre as disposições nela contidas.

1.4. O Comité considera que o artigo 3º, que trata da transposição da directiva, carece de maior clarificação. Tem de ficar explícito que a directiva não exige novos processos de planificação, mas é apenas aplicável a processos de decisão já existentes. É essencial que os Estados-Membros possam continuar a recorrer aos processos existentes e a adaptar planos e programas que lhes permitam cumprir os objectivos da directiva.

1.5. No entanto, o Comité entende que, sob determinados aspectos, o âmbito de aplicação da proposta de directiva é inadequado. Na redacção actual, é evidente que não se aplica em determinados casos, e pode-se afirmar que talvez não se aplique noutros, a programas ou a planos que afectam essencialmente a ocupação dos solos e o seu impacto no ambiente, porque ou

a) não se referem especifica e exclusivamente, ou pelo menos em parte, à ocupação dos solos, ou

b) o seu estatuto e os procedimentos para a respectiva promulgação são demasiado informais e são abrangidos pelas disposições da proposta de directiva tal como está presentemente redigida.

1.6. A proposta de directiva também não se aplica aos programas financeiros da UE susceptíveis de terem efeitos significativos no ambiente. Embora o Comité reconheça que tais programas estão actualmente sujeitos a critérios ambientais, estes não são tão rigorosos como os que são especificados na proposta.

1.7. É evidente que a proposta de directiva vai dar origem a custos adicionais para muitas, se não para a maioria, das entidades que vão ter de observar o que dispõe. Estes custos serão bastante variáveis de Estado-Membro para Estado-Membro, e talvez mesmo dentro de cada um dos Estados-Membros, consoante o nível de sofisticação dos procedimentos que cada um deles aplicar ao abrigo das disposições actuais.

2. Antecedentes gerais - Os requisitos da União em matéria de ambiente

2.1. O quinto programa de acção em matéria de ambiente reconheceu a importância de uma abordagem coerente das normas ambientais em todos os países da União, em particular como base para uma concorrência leal entre os vários países da União, e de integrar a avaliação ambiental no processo de planificação estratégica para se conseguir tal coerência. Por conseguinte, é essencial, para garantir benefícios económicos e ambientais para a União em geral, integrar estas normas nos processos de ordenamento do território em toda a União.

2.2. Reconhece-se a importância destes objectivos no artigo 130º-R do Tratado, que prevê que a política comunitária no domínio do ambiente contribuirá para a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente, para a protecção da saúde das pessoas e para a utilização prudente e racional dos recursos naturais, e que esta política se baseará no princípio da prevenção.

3. A legislação actual da União Europeia

3.1. O Comité das Regiões reconhece os benefícios trazidos pela aplicação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. A nova proposta de directiva identifica correctamente os domínios em que o actualmente previsto é inadequado para assegurar uma protecção eficaz do ambiente, designadamente porque não exige:

a) a avaliação dos impactos combinados que possam ter os projectos quando as fronteiras geográficas e funcionais são ultrapassadas;

b) a avaliação do eventual impacto cumulativo de projectos múltiplos, que, individualmente, podem não ter efeitos significativos;

c) a oportunidade da consulta sobre o processo de decisão e da participação nele numa fase que se pretende o mais inicial possível.

4. A desejável alteração do âmbito de aplicação da nova proposta de directiva

4.1. É motivo de preocupação para o Comité o facto de o artigo 2º da proposta de directiva limitar a aplicação das suas disposições a planos e programas que se referem especifica e exclusivamente, ou pelo menos essencialmente, à ocupação dos solos. Muitos dos planos e programas que influenciam grandemente a ocupação dos solos e os impactos dessa ocupação no ambiente, na saúde das pessoas e no consumo dos recursos naturais, são essencialmente elaborados no quadro de outras políticas, designadamente a dos transportes.

4.2. Por isso, na opinião do Comité, é essencial que esses planos e programas respeitantes a qualquer tipo de desenvolvimento físico ou territorial ou que disponham o que quer que seja neste domínio sejam directamente abrangidos pela directiva. Não basta que isto seja feito apenas indirectamente e, por isso, talvez demasiado tarde, mediante uma avaliação subsequente ao abrigo da legislação dos Estados-Membros especificamente respeitante à ocupação dos solos.

4.3. O Comité regista também o facto de que os planos e programas da UE elaborados, por exemplo, ao abrigo dos fundos estruturais, não são abrangidos pela proposta de directiva. Embora as orientações dos fundos estruturais incluam efectivamente critérios ambientais, estes não são tão rigorosos como uma avaliação ambiental completa e, presentemente, não se exige a consulta pública. O CR partilha deste ponto de vista e considera que deve ser reforçada a avaliação do impacte ambiental dos projectos relevantes para o ambiente na realização dos programas dos fundos estruturais.

4.4. O Comité também se preocupa com o facto de a directiva apenas se aplicar a planos e programas sujeitos a procedimentos formalizados de preparação e adopção por uma autoridade competente ou que obedeçam às disposições específicas de um acto legislativo. Muitos planos e programas com efeitos potencialmente importantes no ambiente são formulados e promulgados ao nível dos Estados-Membros ou ao nível regional pelos governos e autoridades competentes ou por organismos pertinentes ao serviço destes, sem que exista um quadro estabelecido com o grau de formalidade previsto na redacção actual do artigo 2º, alínea a), subalínea i). O Comité entende que a directiva deve aplicar-se a todos os planos e programas pertinentes elaborados pelos governos ou autoridades ou pelos organismos deles dependentes a nível dos Estados-Membros, a nível regional ou a nível local, independentemente do procedimento subjacente. O CR aceita, no entanto, que não haja duplicação de avaliação já realizadas a nível regional ou do Estado-Membro quando se façam avaliações ao nível local.

4.5. Também é importante clarificar o alcance da interpretação dos termos «plano» e «programa» ao determinar o âmbito da proposta de directiva. O Comité compreende o desejo dos Estados-Membros - e partilha dele - de não entravarem o processo político com restrições à capacidade de cada um deles formular e adoptar políticas gerais.

4.6. No entanto, assim que as políticas aparecem quantificadas ao pormenor - por exemplo, ao especificarem os níveis totais de um determinado tipo de desenvolvimento previstos num Estado-Membro ou outra zona, ou então o modo como esse desenvolvimento se há-de distribuir nesse Estado-Membro ou nessa zona - tornam-se efectivamente planos ou programas que precisam claramente de ser abrangidos pela proposta de directiva. A partir do momento em que atingem esse grau de especificidade, começam a esvaziar de conteúdo as decisões subsequentes sobre cada projecto de forma a justificar precisamente a introdução dos novos requisitos propostos.

4.7. Por conseguinte, é fundamental, na opinião do Comité, que a proposta de directiva defina o seu âmbito de forma a qualquer instrumento ou declaração oficial, independentemente de onde lhe venha a legitimidade ou da sua designação, ser considerado como um «plano» ou «programa» se tiver especificado os níveis totais ou a distribuição previstos para qualquer tipo pertinente de desenvolvimento.

4.8. O âmbito de aplicação da directiva continua a ser um tanto vago. A directiva poderia apoiar os esforços ao nível nacional e regional. Conforme ficou dito no ponto 4.4, é essencial que a mesma abranja unicamente os planos e os programas elaborados ao nível local que, no entender dos Estados-Membros, tenham efeitos realmente importantes sobre o ambiente.

4.9. O nº 2 do artigo 10º da proposta de directiva exclui do seu âmbito os planos de gestão especificamente destinados a zonas especiais de conservação que tenham sido adoptados em aplicação da Directiva 92/43/CEE do Conselho. No entanto, qualquer plano ou projecto que não tenha relação directa com as zonas especiais de conservação mas que possa afectá-las significativamente está regulamentado e será objecto de avaliação dos efeitos.

4.10. No entender do CR, em tais casos pode-se dispensar um processo de avaliação próprio, se, no decurso do processo de planeamento e, por conseguinte, antes da apresentação de resultados, tiverem já ocorrido as avaliações em princípio exigidas.

4.11. O requisito de consultar o público e outras partes é uma característica essencial da proposta de directiva. Todavia, o Comité deseja que esta disciplina não seja aplicada se for susceptível de duplicar, complicar demasiado ou tornar mais demorados os processos já existentes de elaboração de planos e programas.

5. Custos

5.1. Os efeitos financeiros da execução da proposta de directiva variam bastante consoante os diferentes requisitos a que já têm de responder as autoridades competentes nos vários Estados-Membros e dependem de estes já terem adoptado voluntariamente procedimentos que ultrapassam tais requisitos.

5.2. Nos Estados-Membros em que já foram integradas considerações ambientais mais vastas nos procedimentos ao abrigo da legislação sobre o ordenamento do território, o aumento dos custos será proporcional mas sempre pouco significativo. A exposição de motivos da proposta de directiva salienta que os procedimentos actualmente necessários para a realização da avaliação do impacto ambiental de cada um dos projectos serão, em conformidade com as disposições da proposta de directiva, efectuados na fase inicial da planificação e não terão que ser repetidos na fase de projecto. Isto aplicar-se-á, em particular, à recolha de informações «de base» sobre as condições ambientais de uma determinada zona.

O Comité das Regiões considera, porém, que os resultados de uma avaliação do impacto ambiental dos planos e programas já não podem muitas vezes ser utilizados na avaliação de projectos concretos, visto, por norma, estes serem realizados muito depois da elaboração dos planos e programas e os dados recolhidos acabarem por ficar desactualizados. Tal origina custos adicionais elevados para as autoridades dos Estados-Membros e para as partes interessadas nos projectos.

5.3. Algumas autoridades competentes em determinados Estados-Membros consideram que os procedimentos que já seguem para formular e adoptar planos e programas são equivalentes aos que serão necessários ao abrigo da proposta de directiva, pelo que irão suportar custos adicionais pouco significativos. Contudo, é evidente que para outras autoridades competentes os custos serão muito elevados para satisfazer os requisitos propostos. É essencial disponibilizar recursos suficientes, através dos canais apropriados, em cada Estado-Membro, para cobrir a totalidade destes custos adicionais.

6. Processo de avaliação

6.1. Considera-se conveniente a introdução de um número no artigo 8º da proposta de directiva no qual se preveja que o órgão competente para aprovar ou apresentar a proposta legislativa do plano ou programa em causa fundamente a decisão adoptada quando a mesma se afaste do conteúdo da declaração sobre o ambiente, das consultas efectuadas às entidades e ou organismos responsáveis em matéria de ambiente e das opiniões expressas pelas pessoas interessadas.

6.2. Considera-se igualmente que o artigo 9º deverá conter as directrizes para a posterior avaliação dos projectos que venham a ser elaborados no desenvolvimento dos planos e programas avaliados.

6.3. A referência feita no nº 1 do artigo 10º da proposta de directiva a exigir-se uma avaliação ambiental que respeite as condições da Directiva 85/337/CEE deve ser extensiva à Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, que altera a directiva anterior relativa à avaliação das consequências de determinados projectos públicos e privados em matéria de ambiente.

7. Conclusão

7.1. O Comité avalia muito positivamente a orientação geral da proposta de directiva enquanto reforço importante dos mecanismos de protecção do ambiente da União.

7.2. O Comité entende que deveriam ser clarificados determinados aspectos do âmbito de aplicação da proposta de directiva, tal como foi especificado no parecer, para garantir que os planos e programas elaborados a todos os níveis e em todos os contextos, e que afectam o ordenamento físico e espacial, obedeçam aos seus requisitos.

7.3. O Comité reconhece que a proposta de directiva vai impor custos muito variáveis às autoridades competentes da União, pelo que solicita aos Estados-Membros que garantam que estes custos sejam totalmente financiados.

Bruxelas, 20 de Novembro de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 129 de 25.4.1997, p. 14.