PT Jornal Oficial da União Europeia CE 294/27

Quarta-feira, 9 de Julho de 2008

O papel do juiz nacional no sistema jurisdicional europeu

P6_TA(2008)0352

Resolução do Parlamento Europeu, de 9 de Julho de 2008, sobre o papel do juiz nacional no sistema jurisdicional europeu (2007/2027(INI))

2009/C 294 E/06

O Parlamento Europeu,

Tendo em conta o artigo 61.o do Tratado CE, que prevê a criação progressiva de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, incluindo medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil e em matéria penal,

Tendo em conta o Programa da Haia para o reforço da liberdade, da segurança e da justiça na União Europeia (1), aprovado pelo Conselho Europeu de Bruxelas em 5 de Novembro de 2004, e a Comunicação da Comissão de 10 de Maio de 2005 intitulada «Programa da Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos» (COM(2005)0184),

Tendo em conta o apelo, feito em 14 e 15 de Dezembro de 2001 pelo Conselho Europeu de Laeken, à rápida instituição de uma rede europeia destinada a encorajar o estabelecimento de mecanismos de formação dos membros do poder judicial, com vista a promover o desenvolvimento de um clima de confiança entre os agentes envolvidos na cooperação judiciária,

Tendo em conta as suas resoluções de 10 de Setembro de 1991 sobre a criação de uma Academia Europeia de Direito (2), e de 24 de Setembro de 2002 sobre a Rede Europeia de Formação Judiciária (REFJ) (3),

Tendo em conta as comunicações da Comissão de 29 de Junho de 2006 sobre a formação judiciária na União Europeia (COM(2006)0356), de 5 de Setembro de 2007 intitulada «Uma Europa de resultados — aplicação do direito comunitário» (COM(2007)0502), e de 4 de Fevereiro de 2008 sobre a criação de um Fórum para debater as políticas e as práticas da UE no domínio da justiça (COM(2008)0038),

Tendo em conta a Decisão 2008/79/CE, Euratom do Conselho, de 20 de Dezembro de 2007, que altera o protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça (4), e as consequentes modificações do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, com a introdução de um processo urgente de reenvio a título prejudicial,

Tendo em conta o disposto na alínea h) do n.o 2 do artigo 81.o e na alínea c) do n.o 1 do artigo 82.o do futuro Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, na redacção do Tratado de Lisboa, que criará uma base jurídica para a aprovação de medidas dirigidas a apoiar a formação dos membros do poder judicial e de pessoal do sector judiciário,

Tendo em conta o artigo 45.o do seu Regimento,

Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Jurídicos (A6-0224/2008),

A. Considerando que um inquérito realizado para efeitos da presente resolução no segundo semestre de 2007 pôs em evidência: — a existência de significativas disparidades no conhecimento do direito comunitário (5) por parte dos juízes nacionais de toda a União Europeia, conhecimento que em certos casos é deveras limitado, — a urgente necessidade de aumentar o conhecimento geral dos juízes nacionais em matéria de línguas estrangeiras, — as dificuldades sentidas pelos juízes nacionais no acesso à informação no campo do direito comunitário e respectiva actualização, — a necessidade de aperfeiçoar e intensificar a formação em direito comunitário, inicial e contínua, dos juízes nacionais, — a relativa falta de familiaridade dos juízes com o processo de reenvio a título prejudicial e a necessidade de reforçar o diálogo entre os juízes nacionais e o Tribunal de Justiça, — o facto de o direito comunitário ser tido por muitos juízes como excessivamente complexo e obscuro, — a necessidade de assegurar que o direito comunitário se preste mais à aplicação pelos juízes nacionais,

B. Considerando que a responsabilidade pela formação no sector judiciário, incluindo a sua vertente europeia, incumbe primariamente aos Estados-Membros; considerando que o supracitado Programa da Haia inclui uma declaração do Conselho Europeu no sentido de que «deverá ser sistematicamente incluída na formação das autoridades judiciais uma componente UE» (6), e considerando ainda que a formação no sector do poder judicial de cada Estado-Membro é, não obstante, uma questão do interesse comum das instituições da UE e de todos os Estados-Membros,

C. Considerando que o direito comunitário não deve ser encarado como uma área reservada a um círculo restrito de especialistas e que as oportunidades de formação neste campo não devem contemplar apenas os juízes de tribunais superiores, devendo antes ser alargadas, em condições de igualdade, a juízes de todos os níveis do sistema judicial,

D. Considerando que alguns organismos que beneficiam de apoio financeiro comunitário têm vindo a obter um sucesso crescente com a sua acção, e já preparam um grande número de juízes e magistrados do ministério público,

E. Considerando que o conhecimento de línguas estrangeiras é essencial à prossecução de uma adequada cooperação judiciária, em particular nos domínios civil e comercial, em áreas em que existem mecanismos estabelecidos de contacto directo entre os juízes, e no acesso a programas de intercâmbio de juízes,

F. Considerando que a actual duração média do processo de reenvio a título prejudicial, apesar dos esforços constantes que o Tribunal de Justiça tem desenvolvido, continua a ser excessiva e reduz significativamente o interesse deste processo para os juízes nacionais,

G. Considerando que o Tribunal de Justiça tem sustentado que é aos Estados-Membros que incumbe estabelecer um sistema de procedimentos e vias de recurso capaz de garantir uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos derivados do direito comunitário (7),

H. Considerando que nada na presente resolução deve ser visto como uma tentativa de afectar a independência dos juízes e dos ordenamentos jurídicos nacionais, de acordo com a Recomendação n.o R(94)12 do Comité de Ministros do Conselho da Europa e a Carta Europeia sobre o estatuto dos juízes de 1998,

O juiz nacional como primeiro juiz encarregado da aplicação do direito comunitário

1. Faz notar que a Comunidade Europeia é uma comunidade de direito (8); faz notar que o direito comunitário não passa de letra morta se não for devidamente aplicado nos Estados-Membros, incluindo pelos juízes nacionais, que são, por via disso, a pedra angular do sistema jurisdicional da União Europeia e que desempenham um papel fundamental e imprescindível na criação de uma ordem jurídica única europeia, tendo também em conta as recentes realizações do legislador comunitário (9) no sentido de um maior envolvimento e de uma maior responsabilização dos juízes nacionais na aplicação do direito comunitário;

2. Saúda o reconhecimento pela Comissão do papel essencial dos juízes nacionais como garantes do cumprimento do direito comunitário, designadamente, pela via dos princípios do primado do direito comunitário, do efeito directo, da uniformidade de interpretação e da responsabilidade do Estado pelas violações do direito comunitário; insta a Comissão a desenvolver esforços nesta linha, em paralelo com as iniciativas sectoriais já em curso; insta ainda a Comissão a proceder sem demora à publicação de uma nota informativa sobre as acções de indemnização por violação do direito comunitário por autoridades nacionais;

Questões de ordem linguística

3. Considera que a língua é o principal utensílio dos agentes da justiça; considera que o actual nível de formação em línguas estrangeiras dos juízes nacionais, em conjunção com o actual nível de conhecimento do direito comunitário, limita não apenas as possibilidades de cooperação judiciária por meio de instrumentos específicos, mas também o desenvolvimento de laços de confiança recíproca, a adequada utilização da doutrina do acto claro e a participação em programas de intercâmbio; exorta todos os intervenientes no sector da formação judiciária a dedicarem uma atenção específica à questão da formação dos juízes em línguas estrangeiras;

4. Constata que a aplicação do direito comunitário pelos juízes nacionais coloca dificuldades aos juízes nacionais, especialmente aos dos Estados-Membros que aderiram à União Europeia em Maio de 2004 ou depois dessa data e que é, por isso, necessário reforçar as medidas destinadas a promover a formação profissional dos juízes nesses Estados-Membros;

5. É, além disso, de opinião que, ao aprovar um conjunto de regulamentos que integram normas de conflitos, o poder legislativo comunitário fez uma opção política que implica a aplicação de leis estrangeiras pelos juízes nacionais dos vários Estados-Membros e, possivelmente, também a utilização de uma abordagem de carácter comparativo; considera que, tomados no seu conjunto, estes elementos constituem um argumento adicional em favor do reforço da formação em línguas estrangeiras;

6. Considera que é do interesse público desenvolver as competências linguísticas dos membros do poder judicial dos Estados-Membros; assim, insta os Estados-Membros a assegurar que a formação neste campo seja gratuita e de fácil acesso e a analisar a possibilidade de os juízes poderem estudar uma língua estrangeira no Estado-Membro onde a mesma é falada, por exemplo em conjunção com a participação num intercâmbio judiciário;

7. Considera que o acesso a publicações académicas na língua materna do juiz é um factor relevante para uma melhor compreensão do direito comunitário e regista a aparente escassez de literatura especializada da área do direito comunitário em determinadas línguas oficiais da UE, por exemplo, em matéria de direito internacional privado, e as graves consequências que ela poderá originar no plano da construção de uma ordem jurídica comum que reflicta a diversidade das tradições jurídicas europeias; por conseguinte, exorta a Comissão a apoiar o desenvolvimento da dita literatura, particularmente nas línguas oficiais menos faladas;

Acesso às fontes de direito relevantes

8. Salienta que, em matéria de direito comunitário, muitos juízes não têm ao seu dispor informação completa e actualizada, conveniente e devidamente sistematizada, e que este ramo do direito se encontra por vezes mal representado nos jornais oficiais, nas colectâneas de legislação, nos comentários jurídicos, nas publicações periódicas e nos manuais de âmbito interno, e que se baseia em traduções de qualidade desigual; insta os Estados-Membros a renovar os esforços empreendidos nesta área;

9. É de opinião que a construção de um verdadeiro espaço judicial europeu, em que possa desenvolver-se uma cooperação judiciária eficaz, exige não apenas conhecimento do direito europeu, mas também um conhecimento geral recíproco dos sistemas jurídicos dos outros Estados-Membros; destaca as disparidades que se verificam no plano do tratamento do direito estrangeiro nos vários territórios da União Europeia e considera que esta importante questão deve ser abordada no futuro; regista, a este propósito, o estudo horizontal a publicar proximamente pela Comissão sobre o tratamento dado ao direito estrangeiro no domínio do direito civil e comercial e os estudos em curso no quadro da Conferência da Haia sobre Direito Internacional Privado;

10. Saúda a intenção da Comissão de apoiar o esforço de melhorar a disponibilidade de bases de dados nacionais de decisões judiciais em matéria de direito comunitário; considera que as referidas bases de dados devem ser tão completas e funcionais quanto possível; considera, ainda, que seria de ponderar a criação de uma base de dados europeia referente a convenções e regulação em matéria de jurisdição e execução de decisões em matéria civil e comercial, pela frequência com que os juízes nacionais a elas recorrem;

11. É da opinião de que todos os juízes nacionais devem dispor de acesso a bases de dados em que figurem os processos de reenvio a título prejudicial pendentes de todos os Estados-Membros; considera igualmente útil que as sentenças dos tribunais de reenvio que aplicam decisões a título prejudicial sejam objecto de uma divulgação mais ampla, como se sugere já na nota informativa do Tribunal de Justiça relativa à apresentação de pedidos de decisão prejudicial pelos órgãos jurisdicionais nacionais (10);

12. Considera, dado o enorme manancial de informação relativa ao direito comunitário que é disponibilizada online, que a preparação dos juízes deve incidir não só sobre a substância da lei, como também sobre o modo de aceder eficientemente a fontes jurídicas actualizadas;

13. Saúda a determinação da Comissão de publicar sumários dos actos jurídicos comunitários para informação dos cidadãos e considera que os referidos sumários, de natureza informal, poderão igualmente auxiliar os juristas a aceder de modo mais célere a informação relevante;

14. Dá o seu apoio ao desenvolvimento de ferramentas e iniciativas online no campo da aprendizagem electrónica, a qual, embora não constituindo, por si só, uma solução cabal para o problema da formação, deve ser encarada como um meio complementar do contacto pessoal entre juízes e formadores;

Para uma melhor estruturação da formação judiciária na União Europeia

15. Apela a que a componente comunitária da formação a nível nacional de todos os membros do poder judicial: — seja sistematicamente integrada na formação e nos exames de acesso à função jurisdicional, — seja reforçada do estádio mais precoce possível em diante, imprimindo-se-lhe um ênfase acrescido nos aspectos práticos, — abranja métodos de interpretação e princípios jurídicos que podem ser desconhecidos no plano dos ordenamentos jurídicos nacionais, mas desempenham um importante papel no direito comunitário;

16. Toma nota do sucesso crescente do programa de intercâmbio destinado às autoridades judiciais; incita a REFJ a torná-lo acessível ao maior número possível de juízes, e a assegurar a sua adequada extensão aos juízes dos foros civil, comercial e administrativo; saúda as iniciativas da REFJ no domínio da formação em matéria de línguas e o alargamento do programa de intercâmbio ao Tribunal de Justiça, ao Eurojust e ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem;

17. Vê a disponibilidade dos juízes nacionais para participar em acções de formação básica e avançada como um importante desafio para os Estados-Membros nos planos logístico e financeiro; considera, em princípio, que os juízes ter de suportar nenhumdos custos inerentes à sua formação em direito comunitário; solicita à Comissão que forneça ao Parlamento uma estimativa dos custos decorrentes da substituição temporária dos juízes envolvidos em programas de intercâmbio para cada Estado-Membro;

18. Tendo em conta que a Comissão reconhece que a REFJ detém um monopólio de facto sobre a execução do programa de intercâmbio destinado às autoridades judiciais, insta a Comissão a assegurar que os procedimentos através dos quais a REFJ solicita fundos para este programa de intercâmbio reflictam esta situação de monopólio; solicita, nomeadamente, que esses procedimentos sejam simplificados para garantir que os fundos sejam disponibilizados atempadamente de modo a permitir à REFJ organizar e aplicar um programa eficaz que satisfaça as expectativas das escolas nacionais participantes, dos organismos internacionais e dos juízes e procuradores e cumpra os compromissos destes; considera que, se assim não for, a credibilidade do programa de intercâmbio poderá ser posta em causa, em prejuízo dos juízes e procuradores nacionais interessados em participar e da promoção da confiança mútua entre as magistraturas europeias;

19. Regista a avaliação da Comissão segundo a qual a fórmula de promoção da formação no espaço judicial europeu mais apropriada é, actualmente, a prestação de apoio financeiro a vários organismos através do Programa-Quadro Direitos Fundamentais e Justiça para o período 2007/2013, e a questão do eventual desenvolvimento de outros tipos de estruturas europeias de formação judiciária poderia ser suscitada de novo no fim do período de vigência daquele programa;

20. Convida a Comissão a levar a cabo uma avaliação rigorosa dos resultados deste programa-quadro, tendo em conta a presente resolução, e a formular novas propostas para o desenvolvimento e a diversificação de medidas destinadas a promover a formação profissional dos juízes;

21. Considera, porém, que é altura de se encontrar uma solução institucional de carácter pragmático para a questão da formação judiciária a nível da UE que tire o máximo partido das estruturas existentes, evitando a duplicação escusada de programas e estruturas; por conseguinte, reclama a criação de uma Academia Judiciária Europeia composta pela REFJ e pela Academia Europeia de Direito; reclama que nesta solução institucional seja tido em conta o relevante capital de experiência que a gestão da Academia Europeia de Polícia permitiu acumular;

22. Considera que os juízes nacionais não podem adoptar uma atitude passiva em relação ao direito comunitário, como transparece da jurisprudência do Tribunal de Justiça em casos de tribunais nacionais que suscitam questões de direito comunitário por iniciativa própria (11);

23. Apela a que a formação dos candidatos a nomeações judiciais seja reforçada do estádio mais precoce possível em diante e por analogia com as sugestões e propostas acima referidas referentes aos juízes nacionais;

Um diálogo reforçado entre os juízes nacionais e o Tribunal de Justiça

24. Considera que o processo de reenvio a título prejudicial constitui uma garantia essencial da coerência da ordem jurídica comunitária e da uniformidade da aplicação do direito comunitário;

25. Faz um apelo ao Tribunal de Justiça e a todas as partes envolvidas no sentido de reduzirem ainda mais o tempo médio de duração do processo de reenvio a título prejudicial e tornarem, desse modo, essa instância crucial de diálogo mais interessante aos olhos dos juízes nacionais;

26. Insta a Comissão a averiguar se existem normas processuais nacionais que funcionem ou possam funcionar como entraves ao reenvio a título prejudicial de qualquer questão por qualquer tribunal de um Estado-Membro, nos termos previstos no n.o 2 do artigo 234.o do Tratado CE, e a perseguir as infracções que tais entraves consubstanciam;

27. Considera que as limitações à jurisdição do Tribunal de Justiça, particularmente as ligadas ao Título IV do Tratado CE, prejudicam desnecessariamente a uniformidade da aplicação do direito comunitário nas áreas em causa e encerram uma mensagem negativa para a grande maioria dos juízes que tratam dessas matérias, impedindo-os de estabelecer um contacto directo com o Tribunal de Justiça, e dando azo a atrasos escusados;

28. Lamenta que, de acordo com o artigo 10.o do Protocolo relativo às disposições transitórias anexo ao Tratado de Lisboa, as competências do Tribunal de Justiça no que diz respeito aos actos no domínio da cooperação policial e da cooperação judiciária em matéria penal adoptados antes da entrada em vigor do Tratado permaneçam as mesmas que ao abrigo do actual Tratado UE durante um período transitório de cinco anos; congratula-se, porém, com a declaração adoptada pela Conferência Intergovernamental a respeito deste artigo do Protocolo e insta, por conseguinte, o Conselho e a Comissão a associarem-se ao Parlamento e a readoptarem os actos no domínio da cooperação policial e da cooperação judiciária em matéria penal que foram aprovados antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa;

29. À luz da introdução de um processo urgente de reenvio a título prejudicial, subscreve a tese do Conselho de que é importante que o Tribunal de Justiça forneça aos juízes nacionais orientação a que eles possam recorrer no momento de decidirem se hão-de ou não solicitar a aplicação do processo urgente;

30. Exorta o Tribunal de Justiça a considerar todas as possibilidades de aperfeiçoamento do processo de reenvio a título prejudicial capazes de levar a um envolvimento mais estreito do juiz de reenvio na sua tramitação, incluindo novas oportunidades em matéria de aclaração do reenvio e a sua participação na fase oral do processo;

31. Considera que, numa ordem jurídica comunitária descentralizada e madura, os juízes nacionais não devem ser marginalizados, antes investidos de responsabilidades acrescidas e encorajados no seu papel de primeiros juízes de direito comunitário; por conseguinte, reclama que se pondere a criação de um sistema de «luz verde» em que os juízes nacionais possam incluir as suas propostas de resposta às questões prejudiciais que apresentam ao Tribunal de Justiça, o qual disporia então de um prazo determinado para aceitar a decisão proposta ou proferir uma decisão própria como o faria em sede de recurso;

Leis mais talhadas para serem objecto de aplicação pelos juízes nacionais

32. Regista a criação de um Fórum de debate das políticas e práticas da UE no sector da justiça e insta a Comissão a assegurar que esse Fórum aplique as suas deliberações de modo transparente; regista o compromisso assumido pela Comissão de prestar contas regulares desse processo tanto ao Parlamento como ao Conselho;

33. Reitera a necessidade de uma linguagem mais clara na legislação comunitária e de uma maior coerência terminológica no plano dos diferentes instrumentos jurídicos; apoia, designadamente, o projecto do Quadro Comum de Referência no domínio do Direito Europeu dos Contratos como instrumento de melhoramento da qualidade da legislação;

34. Apoia vigorosamente a insistência da Comissão em que os Estados-Membros forneçam sistematicamente tabelas de correspondência que explicitem a aplicação dada às directivas comunitárias nos instrumentos de regulação nacionais; concorda que essas tabelas proporcionam informação valiosa a um custo e com encargos mínimos; considera, além disso, que as tabelas de correspondência reforçam a transparência na aplicação do direito comunitário e oferecem a juízes nacionais e partes processuais uma oportunidade razoável de verificarem por eles próprios se um preceito nacional particular tem subjacentes algumas disposições de direito comunitário e, em caso afirmativo, se a respectiva transposição foi feita de modo adequado;

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35. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução e o relatório da Comissão competente ao Conselho, à Comissão, ao Tribunal de Justiça e ao Provedor de Justiça Europeu.

(1) JO C 53 de 3.3.2005, p. 1.

(2) JO C 267 de 14.10.1991, p. 33.

(3) JO C 273 E de 14.11.2003, p. 99.

(4) JO L 24 de 29.1.2008, p. 42.

(5) Para efeitos da presente resolução, as referências ao direito comunitário devem ser entendidas como incluindo o direito da União.

(6) JO C 53 de 3.3.2005, p. 1, a p. 12.

(7) Processo C-50/00 P, UPA, Colectânea 2002, p. I-6677, n.o 41.

(8) Processo 294/83, «Les Verts» contra Parlamento Europeu, Colectânea 1986, p. 1339, n.o 23.

(9) Ver, por exemplo, o Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.o e 82.o do Tratado (JO L 1 de 4.1.2003, p. 1).

(10) JO C 143 de 11.6.2005, p. 1, n.o 31.

(11) Processos C-312/93, Peterbroeck, Colectânea 1995, p. I-4599, C-473/00, Cofidis, Colectânea 2002, p. I-10875 e C-168/05, Mostaza Claro, Colectânea 2006, p. I-10421.