Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão "Energia para o futuro: fontes de energia renováveis - Livro Branco para uma Estratégia e um Plano de Acção comunitários"»

(98/C 214/14)

Em 19 de Dezembro de 1997, a Comissão Europeia decidiu, ao abrigo do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Encarregada dos correspondentes trabalhos, a Secção de Energia, Assuntos Nucleares e Investigação emitiu em 7 de Abril de 1998 um parecer de que foi relator P. Morgan.

O Comité Económico e Social adoptou na 354ª reunião plenária (sessão de 29 de Abril de 1998), com 106 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

O Comité Económico e Social acolhe favoravelmente o Livro Branco, considerando-o uma continuação construtiva e positiva do Livro Verde que o precedeu ().

O Livro Branco está dividido em quatro capítulos:

- Apresentação,

- Plano de Acção,

- Campanha de arranque,

- Seguimento e aplicação.

O presente parecer segue esta estrutura.

2. Apresentação

2.1. As duas primeiras secções deste capítulo retomam os argumentos do Livro Verde e informam sobre os pareceres recebidos sobre o mesmo. Neste contexto, o Comité nada tem a acrescentar ao seu parecer sobre o Livro Verde.

2.2. A terceira secção do primeiro capítulo volta a apresentar os objectivos estratégicos de uma forma com a qual o Comité está totalmente de acordo.

2.3. Agrada-nos constatar que a Estratégia e o Plano de Acção do Livro Branco fixam como objectivo conseguir uma penetração de 12 % das fontes de energia renováveis (FER) na União Europeia até 2010. Já demos o nosso apoio a este objectivo ambicioso e radical. Não procurámos, contudo, avaliar ou concretizar as previsões enunciadas no documento quanto à criação de emprego, geração de energia, redução das emissões de CO2 etc. Limitámo-nos a aceitá-las como base do programa.

2.3.1. No que diz respeito aos objectivos e estratégias dos Estados-Membros, agrada-nos apoiar uma conclusão que está em sintonia com a nossa resposta ao Livro Verde. As passagens em questão são as seguintes:

«A realização do objectivo global indicativo de 12 % na União depende claramente do sucesso e do crescimento das diferentes tecnologias renováveis. As opiniões apresentadas durante o processo de consulta relativo ao Livro Verde confirmaram que é importante verificar como é que o objectivo global poderá ser conseguido através de uma contribuição de cada sector e, portanto, como é que podem ser estimadas as contribuições de cada uma das FER.»

«É importante, por conseguinte, que cada Estado-Membro defina a sua estratégia e, nesse contexto, proponha a que irá ser a sua contribuição para o objectivo global até 2010, indicando a forma como se espera que cada tecnologia venha a contribuir para a realização desse objectivo e esquematizando as acções que pretende levar a cabo para conseguir aumentar o desenvolvimento das FER.»

2.3.2. O anexo III do Livro Branco resume os actuais planos e acções dos Estados-Membros para o desenvolvimento das FER. O Comité considera que estes não representam ainda uma resposta adequada ao potencial nem à necessidade de desenvolvimento das energias renováveis. A escala do programa, que vem dada pelo objectivo dos 12 por cento, requererá uma abordagem radical e revolucionária para esta oportunidade que ainda não foi posta em prática a nível dos Estados-Membros.

2.3.3. No anexo II, o Livro Branco estabelece os objectivos para as diferentes tecnologias, em conformidade com a abordagem recomendada pelo Comité, e proporciona o quadro necessário para o Plano de Acção, o que constitui uma melhoria considerável em relação à utilização feita anteriormente das previsões do TERES II.

2.4. Na quarta secção deste capítulo, faz-se uma avaliação preliminar dos custos e benefícios que mostra que para a realização dos objectivos do Plano de Acção é necessário um investimento líquido adicional de 74 000 milhões de ECU. Trata-se de um montante muito elevado, que parece desproporcionado em relação a outros custos de investimento energético e exigirá um esforço financeiro significativo.

2.5. No contexto do Livro Branco, não é possível avaliar a rentabilidade deste investimento, nem é possível, a nível global, prever os níveis de sustentação dos preços a nível dos Estados-Membros. Do mesmo modo, embora o Livro Branco enumere vários benefícios públicos importantes, incluindo a redução de CO2, não é possível calcular o impacto nos lucros das empresas nem os benefícios para os consumidores. Estes são temas importantes a ter em consideração na fase de seguimento e aplicação deste programa (Capítulo 4).

2.6. É também importante compreender a incerteza que envolve as propostas do Livro Branco. Estamos a lidar com novas tecnologias, fazemos suposições sobre melhorias de desempenhos e sobre os níveis de introdução nos mercados. A experiência mostra-nos que os projectos tecnológicos destas características têm sempre custos mais elevados do que o originalmente previsto. Tais projectos têm tendência a produzir retornos do investimento mais tarde do que o esperado no início.

2.6.1. Há duas maneiras de interpretar os custos enumerados no Quadro 5 do Livro Branco. Os números absolutos são muito altos; porém, no contexto do investimento total no sector da energia, são considerados pela Comissão como bastante razoáveis. De qualquer dos modos, dado o elemento de risco tecnológico que rodeia todo este programa, tem de haver uma preocupação relativamente à viabilidade do objectivo de conseguir uma penetração de 12 % das FER, no contexto do cenário global da energia europeia.

2.6.2. O programa tem de ser gerido e controlado rigorosamente, pois, de outro modo, há poucas perspectivas de se alcançarem as mudanças radicais que os objectivos pressupõem. Neste contexto, a Comissão tem de actuar de forma coordenada e cada DG envolvida tem de situar-se na escala deste projecto. É provável que o comité de directores-gerais referido na proposta de programa-quadro plurianual de acções no domínio da energia (1998-2002) () se revele um fórum útil para coordenar esta acção.

2.6.3. Os Estados-Membros terão de coordenar as acções e iniciativas governamentais empreendidas por muitos departamentos. Tal como foi sublinhado no Livro Verde, a coordenação e a cooperação entre os Estados-Membros é um requisito fundamental.

2.6.4. Apesar de os custos indicados no Quadro 5 serem enormes, deve reconhecer-se que não são cobertos por um orçamento específico. Dependem quer de orçamentos para outros programas comunitários, quer de expectativas relativas a programas que ainda não foram finalizados. A Comissão e o Conselho, aquando da decisão relativa à aceitação do Livro Branco, deveriam analisar seriamente quais as fontes do financiamento e qual a sua utilização.

3. O Plano de Acção

3.1. O Capítulo 2 descreve as principais características do Plano de Acção. Acrescentam-se mais detalhes às acções previstas no Livro Verde. De uma maneira geral, o plano merece a aprovação do CES. O Comité concorda que o plano depende grandemente das acções empreendidas pelos Estados-Membros e acolhe favoravelmente a proposta de criação de um sistema de revisão permanente. O Plano de Acção descreve:

- acções no âmbito do Mercado Interno;

- o reforço das políticas comunitárias.

Em comparação com o Livro Verde e com o parecer do Comité, as acções mais importantes são as medidas no âmbito do Mercado Interno.

3.2. Acções no âmbito do Mercado Interno

3.2.1. Acesso equitativo das FER ao mercado da electricidade

3.2.1.1. O Comité defende a opinião de que o acesso equitativo das FER ao mercado da electricidade é fulcral e fundamental para todo o projecto das energias renováveis.

3.2.1.2. No que diz respeito à proposta de directiva sobre acesso equitativo das FER ao mercado da electricidade (ver ponto 2.2.1 do Livro Branco, Acesso equitativo das FER ao mercado da electricidade, e o anexo I sobre os Planos de Acção correspondentes), o Livro Branco sublinha que será possível incluir as obrigações relativas ao acesso das energias renováveis quando a Directiva sobre o Mercado Interno da Electricidade for transposta para as legislações nacionais. A Comissão deveria comunicar aos Estados-Membros este requisito específico. Se os Estados-Membros não incorporarem esta obrigação nas legislações nacionais, recomendamos a elaboração de uma nova directiva. Registamos, como uma iniciativa positiva, o projecto de relatório preparado pelo deputado do Pe Linkohr relativo a uma directiva sobre o acesso à rede da electricidade gerada a partir de fontes de energia renováveis na União Europeia.

3.2.1.3. O Livro Branco chama a atenção para uma série de assuntos a tratar no quadro desta obrigação legal. Além destes pontos, gostaríamos de sublinhar possíveis problemas contratuais. O investimento no projecto de energias renováveis exigirá que os contratos reflictam o período de tempo necessário para obter um retorno financeiro adequado do investimento feito.

3.2.2. Medidas fiscais e financeiras

3.2.2.1. É óbvio que as FER vão continuar a ter dificuldades em competir, em termos de preços, com os combustíveis fósseis durante a maior parte, se não a totalidade, do período até ao ano 2010. Assim, será necessário que os Estados-Membros ponham em prática programas de preços garantidos a médio e longo prazo. Com o apoio de contratos de preços garantidos, será, então, possível aos promotores de projectos das FER obterem fundos no sector privado. Estes programas de sustentação dos preços são, na verdade, um subsídio público a ser pago pelos impostos, mas são essenciais para a obtenção de financiamento privado e o aumento do crescimento da produção de energias renováveis.

3.2.2.2. Além do programa de sustentação dos preços, há outras medidas que os Estados-Membros podem tomar para incentivar o sector privado a financiar o investimento nas energias renováveis, como por exemplo:

- a depreciação flexível;

- um tratamento fiscal favorável para o financiamento por terceiros;

- subsídios de arranque, em determinadas circunstâncias, para novas instalações de produção.

3.2.2.3. Nem todos os projectos das FER estarão ligados em rede, sendo, portanto, necessário fornecer incentivos fiscais aos consumidores para a aquisição de equipamentos e serviços das FER. Neste contexto, é claro que as companhias de serviços públicos têm um papel a desempenhar.

3.2.2.4. No contexto geral das medidas fiscais e financeiras, o Comité gostaria de reiterar a sua posição sobre a relação entre um imposto sobre o carvão e a promoção das FER. O desejo dos Estados-Membros de introdução de um imposto sobre o carvão é motivado por muitas razões. No entanto, a promoção das FER não é uma delas. Tributar 94 por cento das fontes de energia para não ter que o fazer aos 6 por cento restantes é como «pôr o carro a puxar os bois». As tecnologias FER deveriam ser promovidas através de incentivos fiscais positivos.

3.2.3. Nova iniciativa Bioenergia para os transportes, calor e electricidade

Durante o espaço de tempo que vai até 2010, deverão acontecer alterações consideráveis na eficiência e utilização dos combustíveis. Haverá avanços consideráveis na tracção eléctrica e nas células de combustível para transporte rodoviário. O programa para biocombustíveis deve tomar em consideração o provável ritmo destes desenvolvimentos.

3.2.4. Melhoramento da regulamentação da construção: impacto sobre o planeamento urbano e rural

3.2.4.1. O Comité apoia o ponto de vista de que «é importante adoptar uma abordagem global, que integre medidas de utilização racional da energia (no revestimento das construções e também no aquecimento, iluminação, ventilação e refrigeração) através da utilização de tecnologias FER».

3.2.4.2. As medidas específicas propostas significarão para alguns países grandes alterações na regulamentação da construção, nas tecnologias de construção e no mercado imobiliário. Assim, estas alterações terão de ser introduzidas de maneira obrigatória, após consultas com os profissionais da indústria, e os resultados deverão ser objecto de acompanhamento.

3.2.4.3. Em muitos Estados-Membros da União Europeia, o potencial dos sistemas fotovoltaicos(FV) é muito limitado. Contudo, apoiamos a inclusão da energia FV na campanha de arranque. O Livro Branco indica que é grande o potencial de aplicação na construção de edifícios, mas há também a oportunidade de criar uma base para a exportação da tecnologia.

3.2.4.4. A tecnologia da construção é de importância fundamental para a utilização de energia na UE. O Comité está a preparar um «parecer de iniciativa» nesta matéria. É óbvio que existem importantes oportunidades para poupar energia que não estão no âmbito deste Livro Branco. Pode-se alterar a regulamentação da construção, de modo a incluir não só o isolamento, mas também os ganhos térmicos (energia solar passiva).

3.2.4.5. Aquisições públicas

Neste contexto, é clara a necessidade de uma acção coordenada e informada. Todos os edifícios destinados à administração central e local e às autoridades públicas têm de ser fiscalizados em matéria de eficiência energética e, se possível, de aplicação de energia fotovoltaica. As empresas privadas e os particulares deveriam ser incentivados a seguir este exemplo. Os arquitectos e construtores, bem como outras profissões relacionadas, devem ser envolvidos neste processo. O público em geral e, especialmente, os residentes devem ser informados das novas normas.

3.2.4.6. A regulamentação de planeamento e as atitudes das instâncias de planificação locais têm de ser alteradas de forma a serem mais favoráveis às FER e a instalações e um design correspondentes.

3.3. Reforço das políticas comunitárias

3.3.1. As acções propostas no contexto de outras políticas comunitárias são coerentes, tanto com o Livro Verde, como com o parecer do Comité sobre o mesmo. Os planos de pormenor são mais ricos e completos que anteriormente e fornecem uma base sólida de acção para a Comissão e para os Estados-Membros.

3.3.2. Uma das preocupações específicas é o requisito de que a política agrícola comum sirva para fornecer culturas destinadas à produção de energia, da mesma maneira que serve para o fornecimento de culturas com fins alimentares. Isto não significa necessariamente que propomos subsídios adicionais, antes estamos a propor um tratamento equivalente. Não faz sentido exigir a um agricultor que cultive produções a longo prazo para obter um combustível de procura incerta no ano de maturação, quando o mesmo terreno ou outro similar poderia ser utilizado para culturas a curto prazo com fins alimentares, cujo lucro é garantido. É também importante considerar o impacte ambiental destas políticas.

3.3.3. No parecer sobre o Livro Verde, o CES salientou a importância das oportunidades de exportação. A atenção dada pelo Livro Branco a esta questão merece, assim, o seu apoio. O CES saúda, em particular, a selecção da tecnologia fotovoltaica para a campanha de arranque.

3.4. Reforço da cooperação entre os Estados-Membros

O Comité apoia a necessidade de reforçar a cooperação entre os Estados-Membros, porque concorda com a declaração de que «actualmente continuam a existir sérias discrepâncias entre os diferentes Estados-Membros, no que respeita aos níveis de progresso na aplicação das FER e também às tecnologias utilizadas». Para que possa ser atingida a meta dos 12 %, todos os Estados-Membros terão que explorar plenamente as oportunidades abertas às energias renováveis nos respectivos territórios.

3.5. Acções de apoio

3.5.1. Promoção orientada

3.5.1.1. Concordamos que os programas de acção desenvolvidos para se conseguir atingir os objectivos de penetração das tecnologias orientadas fornecerão um quadro mais objectivo para as acções no âmbito do Altener II.

3.5.1.2. Apoiamos a necessidade de se realizar um esforço importante de aproveitamento do potencial, experiência e entusiasmo de todo o tipo de associações e organismos, como por exemplo grupos de cidadãos, organizações não governamentais e outros grupos de interesses especiais.

3.5.1.3. Agrada-nos verificar o elevado nível de interesse manifestado pelo Livro Branco na necessidade de responsabilizar e activar particulares, autoridades locais e outras organizações a todos os níveis da sociedade. Esta era uma preocupação fundamental expressa no nosso parecer sobre o Livro Verde, agradando-nos, por isso, verificar esta reacção. Apoiamos pelas mesmas razões as propostas sobre aceitabilidade pelos mercados e protecção dos consumidores.

3.5.1.4. No contexto da necessidade de uma acção coordenada, mencionada no ponto 2.6.3, os projectos apoiados pelo Altener II e pelo Quinto Programa-Quadro devem ligar-se especificamente com a iniciativa do Livro Branco.

3.6. Anexo I ao Livro Branco

O Comité analisou o plano de acção preliminar e indicativo para as FER no período de 1998 até 2010. Comentámos nos pontos supra vários aspectos específicos, mas não tentámos antecipar o conteúdo de quaisquer propostas de directiva ou propostas para revisão de directivas. Estas têm de aguardar a publicação dos projectos de documentos que surgirão a seu tempo. Contudo, o Comité já emitiu pareceres sobre o Altener II e sobre o Quinto Programa-Quadro e continua a trabalhar neste último.

4. Campanha de arranque

4.1. Há vários aspectos positivos nesta campanha. Acolhemos favoravelmente a atenção dada aos projectos em grande escala para os diferentes sectores das FER. Acolhemos também favoravelmente o reconhecimento de que um factor importante para o sucesso desta campanha é a qualidade dos planos de acção dos Estados-Membros e que, no contexto desses planos, há várias partes activamente envolvidas. Um aspecto urgente para os planos de acção dos Estados-Membros será a apresentação de pedidos de apoio dos Fundos Estruturais para projectos relacionados com as FER.

4.2. A lista das partes interessadas não está completa e deve ser alargada para incluir, por exemplo, organizações não governamentais, a indústria de construção e os seus sub-empreiteiros e, a seu tempo, os aeroportos e a indústria de viagens. Os clientes de todas estas indústrias constituem, claro está, outras partes interessadas.

4.3. O Livro Branco sugere a comunicação com todas as partes interessadas. É provável que o envolvimento não seja suficiente: serão necessárias educação e formação. O Comité vê com preocupação o facto de muitas das partes interessadas não terem conhecimentos suficientes para desempenharem ao máximo o seu papel. Será necessário que os Estados-Membros ponham em prática planos de comunicação, informação e educação. Pensamos que a Comissão tem razão ao propor um número limitado de campanhas de grande impacto e projecção, capazes de sensibilizar quer a opinião pública quer os políticos.

4.4. Apoiamos a selecção de três tecnologias para a campanha de arranque, mas vemos com preocupação o projecto da biomassa, isto devido:

a) à escala do projecto: a taxa de crescimento é considerável e o resultado em 2010 representa uma grande fatia do total das FER;

b) à complexidade dos projectos de biomassa, dado o processo de contratação a dois níveis.

O operador industrial necessita da garantia de preços nos seus contratos de venda de electricidade para sustentar o investimento na geração FER. Também necessita de contratos capazes de garantir o fornecimento de combustível de biomassa para geração.

4.4.1. Tendo em conta que o combustível deriva de resíduos, é necessária nova legislação para exigir aos produtores de resíduos, por exemplo, na indústria transformadora de alimentos, que gerem energia a partir dessa matéria.

4.4.2. Na medida em que o combustível deriva de produções vegetais agrícolas, preocupa-nos o facto de não haver nenhuma medida para incentivar os agricultores. Na realidade, parece-nos que a Agenda 2000 tornará o fornecimento da biomassa agrícola ainda mais problemático. A passagem para produções agrícolas em larga escala exigirá uma planificação e uma execução detalhadas da parte dos produtores.

Além disso, será necessário formular o quadro contratual a longo prazo de que os produtores vão necessitar. No que diz respeito à parte técnica, será necessário adoptar os projectos de investigação, desenvolvimento e instalação das centrais eléctricas, devido à enorme dependência global do crescimento maciço de biomassa como fonte de energia renovável. Todo este tema necessita de maior definição e precisão.

4.5. Embora reconhecendo a lógica que informou a selecção de tecnologias para a campanha de arranque, o CES salienta a necessidade de prosseguir o apoio a outras tecnologias com potencialidades, como a termo-solar.

4.6. Uma dúvida final relativamente à campanha de arranque é - tal como o Comité já havia observado no parecer sobre o Livro Verde - que o programa não reconhece os problemas de escala no âmbito das energias renováveis. Com o crescimento do volume de produção, os problemas crescem também exponencialmente. São exemplos o impacto dos volumes de electricidade variáveis na capacidade da rede, o impacto da cultura intensiva de plantas energéticas em vastas áreas e o das instalações de produção de energia eólica no ambiente.

4.7. Estamos agora a menos de treze anos de 2010. Durante este período, as fontes de energia renovável, além da hidroeléctrica, têm de quintuplicar. O sucesso da aplicação da campanha de arranque é portanto crucial. Tem de ser eficaz a nível dos volumes e prazos. Assim que a campanha for oficialmente aprovada pelo Conselho de Ministros, é necessário iniciar os planos de acção nos Estados-Membros com a maior urgência.

5. Seguimento e aplicação

5.1. No nosso parecer sobre o Livro Verde, já apoiámos a proposta para melhorar a recolha e avaliação de dados.

5.2. Não há qualquer dúvida de que a aplicação pelos Estados-Membros tem de ser coordenada a nível comunitário. Há várias razões para tal: em primeiro lugar, é essencial saber se o conjunto de planos de acção e objectivos dos Estados-Membros corresponde, na verdade, ao objectivo de penetração de 12 % até 2010; em segundo lugar, é necessário saber se os países se candidatam aos fundos estruturais disponíveis; em terceiro lugar, é necessário realizar controlos pontuais do progresso das tecnologias-chave em toda a UE, particularmente no que diz respeito às principais campanhas de acção; por fim, a Comissão e os Estados-Membros necessitarão de ter a certeza de que qualquer harmonização ou normalização necessária para o funcionamento do mercado interno será introduzida assim que necessário.

5.3. Neste contexto, o Comité Económico e Social acolhe favoravelmente a intenção da Comissão de emitir regularmente uma comunicação para avaliar o sucesso da estratégia e recomenda uma revisão da orientação e/ou novas acções se não existir progresso suficiente na penetração das FER. Essencial é, contudo, que as estatísticas da Comissão sejam aceites como fiáveis.

6. Conclusão

6.1. O Comité Económico e Social apoia a Estratégia e o Plano de Acção comunitários apresentados neste Livro Branco e apoia as propostas para a sua aplicação durante o período que vai até o ano 2010. Contudo, a escala e a natureza radical do programa significam que este só poderá ser bem sucedido se houver uma mudança de atitude fundamental em algumas áreas.

6.2. Em particular, para que o programa de biomassa tenha sucesso terá de haver uma mudança significativa na PAC, com a introdução de novos dispositivos financeiros para incentivar os agricultores a dedicarem-se a produções vegetais para geração de energia.

6.3. Em associação com o programa fotovoltaico, tem de haver uma mudança revolucionária na indústria de construção na tecnologia, na arquitectura e nas autoridades de planeamento.

6.4. Para que o programa tenha êxito na sua globalidade, é imperativo que todos os departamentos envolvidos em cada Estado-Membro e todas as DGs afectadas na Comissão compreendam o empreendimento radical e ambicioso que este programa representa e actuem em conformidade para o aplicarem.

Bruxelas, 29 de Abril de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 206 de 7.7.1997.

() COM(97) 550 final. Parecer do CES em elaboração.