Parecer sobre a comunicação relativa à aplicação do Protocolo relativo à política social apresentada pela Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu (94/C 397/17)

Em 21 de Janeiro de 1994, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura emitiu parecer em 10 de Novembro de 1994, sendo Relator J. van Dijk.

Na 320ª Reunião Plenária (sessão de 24 de Novembro de 1994) o Comité Económico e Social adoptou, por maioria, com 18 votos contra e 11 abstenções, o presente parecer.

1. Alcance do Protocolo e do Acordo relativos à política social

1.1.

Relação com o Tratado de Roma

1.1.1. A situação de uma « Europa social » dividida em duas corre o risco de comprometer a uniformidade da legislação social da União, redunda tratamento diferente das pessoas no Reino Unido e dá azo a dumping social.

1.1.2. O Comité perfilha o ponto de vista defendido pela Comissão no nº 8 : há que desenvolver todos os esforços no sentido de incorporar no Tratado uma versão apurada do Acordo por ocasião da Conferência intergovernamental a realizar em 1996, nos termos formulados pelo Parlamento Europeu.

1.2.

O Protocolo e o acervo comunitário

1.2.1. O Protocolo e o Acordo prevêem uma extensão significativa das competências da Comunidade na área social no que diz respeito aos 11 Estados-Membros seus signatários. Isto implica a proposta de medidas que transcendem (daí o « sem prejuízo de ») o presente acervo comunitário, com base nas competências previstas no Tratado CE a que o dito acervo estava confinado e passando no futuro a recorrer às novas atribuições conferidas.

1.3.

Subsidiariedade dupla

1.3.1. O Tratado de Maastricht introduz o princípio de subsidiariedade. O Parlamento Europeu dá duas significações diferentes a este princípio : subsidiariedade vertical e subsidiariedade horizontal. Por subsidiariedade vertical, o PE entende a repartição de competências entre os diferentes níveis de autoridade : europeu, nacional ou regional. A subsidiariedade horizontal alude à divisão de responsabilidades entre os parceiros sociais e as autoridades.

1.3.2. Os critérios referidos no artigo 3º-B do Tratado de Maastricht interessam apenas a subsidiariedade vertical e não a subsidiariedade horizontal.

1.3.3. Importa estabelecer uma distinção entre estes dois conceitos.

1.3.4. A subsidiariedade vertical - escolha entre acção ao nível da Comunidade ou do Estado-Membro - pondera vários factores :

a)

o perigo de expor os sistemas sociais à concorrência, conducente a uma redução dos níveis de protecção social;

b)

a necessidade de legislação para impedir a vantagem competitiva resultante de níveis baixos;

c)

a dimensão europeia de uma questão, requerendo intervenção ao nível comunitário; por exemplo, comités de empresa europeus;

d)

se a política comunitária acarretar consequências negativas para um grupo, são necessárias medidas compensatórias ao nível comunitário, por exemplo, o programa Mathaeus-Tax, aplicado aos funcionários aduaneiros.

1.3.5. A Comunicação da Comissão, na alínea c) do nº 6, indica o artigo 3º-B do Tratado da União Europeia como critério da aplicação do princípio de subsidiariedade. Cabe frisar, todavia, que o artigo 3º-B alude exclusivamente à subsidiariedade vertical e não à horizontal.

1.3.6. Uma análise mais atenta do Protocolo e do Acordo relativos à política social e das declarações apensas revela possíveis indicações de subsidiariedade horizontal.

a)

A Declaração relativa ao nº 2 do artigo 4º do Acordo dá uma indicação da aplicação da subsidiariedade horizontal ao nível nacional (Estado-Membro). Os Estados-Membros delegam expressamente na negociação colectiva o desenvolvimento do conteúdo dos acordos ao nível comunitário e não se consideram obrigados a legislar.

b)

O nº 4 do artigo 2º oferece outra indicação da aplicação da subsidiariedade horizontal ao nível nacional (Estado-Membro). A aplicação de directivas ao nível nacional pode ser confiada aos parceiros sociais, desde que o Estado-Membro garanta os resultados impostos pelas directivas.

c)

O Acordo proporciona uma indicação da aplicação da subsidiariedade horizontal ao nível comunitário. No nº 6 do artigo 2º do Acordo « as remunerações, o direito sindical, o direito à greve e o direito de lock-out » são excluídos da competência do Conselho de adoptar directivas, nos termos do nº 2 do artigo 2º. Estas questões, ao nível comunitário e ao nacional, competem aos parceiros sociais. A competência dos parceiros sociais de celebrarem acordos segundo os procedimentos previstos nos artigos 3º e 4º não é limitada no que toca a estas questões.

Em complemento, o Comité opina que o :

d)

princípio constitucional geralmente reconhecido da independência dos parceiros sociais pode influenciar a repartição das responsabilidades entre os parceiros sociais e as autoridades.

1.3.7. A subsidiariedade horizontal ao nível comunitário vem na cola do seu crescente reconhecimento na aplicação do direito comunitário ao nível nacional. A jurisprudência do Tribunal de Justiça () sublinhou que os acordos colectivos devem :

(i)

cobrir todos os trabalhadores, e

(ii)

incluir todas as prescrições da directiva.

Caso contrário, terá de haver uma garantia do Estado de última instância (legislação, por regra).

1.3.8. A Comissão, por carta datada de 11 de Maio de 1993, dirigida aos parceiros sociais dinamarqueses aceitou, em linhas gerais, o princípio que as directivas sobre a situação do mercado de trabalho são aplicáveis no mercado de trabalho dinamarquês mediante negociação colectiva e sem recurso a nova legislação. A Comissão manifestou-se no mesmo sentido em correspondência trocada com o governo sueco em 29 de Outubro de 1993.

1.3.9. O princípio da subsidiariedade horizontal na aplicação do direito comunitário ao nível de Estado-Membro foi reconhecido, a um tempo, na jurisprudência do Tribunal de Justiça e, na sequência da Carta Comunitária, na prática legislativa da Comissão e do Conselho.

1.4.

Escolha da Comissão entre o Tratado de Roma e o Acordo de Maastricht

1.4.1. Atenta a maior extensão das competências do Acordo no domínio social, a maioria das propostas será regida exclusivamente pelas suas disposições.

1.4.2. No intuito de obstar a que os parceiros sociais não sejam consultados sobre propostas em matéria de política social, o Comité pergunta-se se não seria de seguir uma estratégia em paralelo, à semelhança da base jurídica dupla das directivas da Comissão sobre igualdade de tratamento. O problema não se colocaria se a Comissão afirmasse que os parceiros sociais seriam sempre consultados, invocando quer o Tratado quer o Protocolo sobre política social.

1.4.3. A impossibilidade de as medidas legislativas no domínio social serem regidas pelo Acordo :

a) violaria a obrigação que impende sobre a Comissão de promover o diálogo social nos termos do Acordo

e

b) estaria sujeita a denúncia pelos parceiros sociais como :

(i) negação do direito de consulta sempre que a Comissão apresenta propostas no domínio da política social (nº 2 do artigo 3º)

(ii) entrave ao lançamento pelos parceiros sociais do processo de negociação previsto no artigo 4º.

1.4.4. Manifestamente, o Acordo destina-se a ser, futuramente, o primeiro instrumento jurídico e bem assim a base legal primária da política social na Comunidade (sempre que possível, completada pelo Tratado CE).

1.4.5. A afirmação (nº 28) de que « A Comissão considera conveniente aplicar esses procedimentos de consulta específica nos termos do artigo 3º do Acordo para todas as propostas no domínio social qualquer que seja a base jurídica eventualmente invocada » só parcialmente cumpre as obrigações da Comissão.

1.5.

Exclusão do Reino Unido do Protocolo e princípio de não discriminação

1.5.1. Os outros Estados-Membros estavam claramente interessados em que o Reino Unido aderisse às novas iniciativas no domínio da política social. O Reino Unido reserva-se o direito de não participar enquanto não se manifestar em contrário. Não é lícito ao Reino Unido invocar o princípio de não discriminação quando a sua recusa em participar estiver na origem de situações de discriminação.

2. Organizações a consultar

2.1.

Trabalhadores e entidades patronais (parceiros sociais)

2.1.1. A secção relevante da Comunicação da Comissão (a partir do nº 22) intitula-se : « As organizações a consultar ». Surgem, desde logo, duas questões prévias :

a)

o termo « organizações » não consta do Acordo; apenas « management and labour », « partenaires sociales », « parti sociali »;

b)

os parceiros sociais são consultados, mas podem também celebrar acordos ao nível comunitário.

2.1.2. Postas estas questões, o Comité gostaria de saber qual o grau de liberdade da Comissão para decidir que organizações consultar ?

2.1.3. Importa não estabelecer qualquer analogia entre consulta e diálogo social ao nível comunitário e negociação colectiva nos Estados-Membros. Os trâmites e os resultados são diferentes; os participantes no diálogo social ao nível comunitário podem também ser identificados segundo critérios especificamente diferentes. Convém não extrapolar simplesmente da prática nacional para o nível comunitário.

2.1.4. Os critérios que determinam a escolha dos parceiros sociais nos sistemas nacionais assentam amiúde na noção de « representatividade ». Este termo não figura no Acordo.

2.1.5. É indício de uma dupla dimensão da representatividade.

a)

O primeiro aspecto fundamental é a necessidade da presença de representantes do patronato e dos trabalhadores para que haja diálogo social representativo ao nível comunitário.

b)

O segundo aspecto está em saber em que sentido tais « representantes » sejam representativos do patronato e dos trabalhadores.

2.1.6. O estudo sintetizado no Anexo 3 da comunicação conclui que para efeitos da designação dos parceiros sociais para fins de negociação colectiva : (Anexo 3, pp. 26 e 27)

a)

« ... o reconhecimento mútuo é o mecanismo de base na maioria dos países, embora possam ser exigidas outras condições de carácter formal ou jurídico. »

b)

« ... em cerca de metade dos Estados-Membros esses sistemas, quando existem, utilizam (por vezes implicitamente) critérios qualitativos de vários tipos. De um modo geral, os critérios qualitativos parecem assumir a mesma importância. O estudo confirma a grande diversidade dos métodos seguidos ».

2.1.7. Para conferir representatividade ao diálogo social ao nível comunitário, é essencial que o patronato e os trabalhadores estejam representados. Pergunta-se :

a)

que critérios devem ser aplicados para designar estes representantes ?

b)

a « representatividade » é o critério decisivo ou não ?

2.1.8. Os critérios escolhidos - quer quantitativos, quer qualitativos - devem reflectir :

a)

o diferente contexto do diálogo social ao nível comunitário, e

b)

a diversidade de práticas ao nível nacional.

2.1.9. A definição de representatividade pode obedecer a duas formulações diferentes :

a)

Designarem-se como parceiros sociais representativos ao nível comunitário as organizações reconhecidas pelos parceiros nacionais que o direito nacional e a prática consideram representativas.

O princípio prevalecente na CE, patente em várias directivas, é o de a representação dos trabalhadores ser determinada pelo direito e a prática dos Estados-Membros. Não obstante, nos processos C-382/92 e 283/92, Comissão/Reino Unido, a Comissão processou o Reino Unido por incumprimento das obrigações que lhe incumbem ao não prever a designação de representantes dos trabalhadores quando esta não obtém o acordo da entidade patronal. O Reino Unido argumentou que a obrigação só procede quando a legislação e a prática nacional impõem a representação. Em acórdão de 8 de Junho de 1994, o Tribunal de Justiça decidiu : « Não ser admissível o ponto de vista do Reino Unido ». O Tribunal subscreveu o parecer do advogado-geral W. van Gerven, emitido em 2 de Março de 1994 (nº 9) : « ...fazer depender totalmente a actividade dos sindicatos do reconhecimento voluntário pelas entidades patronais é incompatível com a protecção dos trabalhadores como exposto nas directivas à luz do seu objectivo, estrutura e articulado ».

b)

Os parceiros sociais ao nível comunitário serem seleccionados tendo em conta a natureza do processo e dos resultados do diálogo social ao nível comunitário. Estes apontariam para a conjugação de critérios transnacionais com parceiros sociais nacionais e possuidores de capacidade organizativa.

2.1.10. É este o método proposto na Comunicação da Comissão (nº 24) :

a)

« serem interprofissionais, sectoriais ou categoriais e estarem organizadas ao nível europeu;

b)

serem compostas por organizações que sejam, por sua vez, membros reconhecidos das estruturas dos parceiros sociais dos Estados-Membros e terem capacidade de negociar acordos e serem, na medida do possível, representativas em todos os Estados-Membros;

c)

disporem de estruturas adequadas que lhes permitam participar de maneira eficaz no processo de consulta. »

2.1.11. Do Anexo 2 da Comunicação consta « uma lista das organizações que, presentemente, satisfazem globalmente esses critérios », aparentemente não definitiva. A Comissão conclui (nº 28) que : « dará início a consultas formais com as organizações europeias dos parceiros sociais enumeradas no Anexo 2 e que satisfaçam os critérios enunciados no parágrafo 24 ».

2.1.12. Os critérios propostos no nº 24 são ambíguos quanto à necessidade de capacidade negocial dos parceiros sociais comunitários. O nº 4 do artigo 3º do Acordo associa consulta a diálogo e acordos (artigo 4º). Os critérios devem incluir também a capacidade de negociar em nome das estruturas nacionais e de vinculá-las.

Importa que os acordos negociados pelos parceiros sociais ao nível comunitário vinculem os parceiros sociais interessados e afectem, directamente ou por extensão, todos os trabalhadores e empregadores nos Estados-Membros.

2.1.13. No entender da Comissão (nº 26) : « São as próprias organizações e só elas que estão em condições de desenvolver as suas próprias estruturas de diálogo e de negociação ». Um critério que exigisse competência e capacidade para celebrar acordos contribuiria para que os parceiros sociais ao nível comunitário avançassem nessa via.

2.1.14. Importa que os parceiros sociais dos Estados-Membros filiados em organizações ao nível comunitário sejam incitados a conferir os necessários poderes de representação às organizações dos parceiros sociais ao nível comunitário e que os Estados-Membros sejam encorajados a estabelecer os procedimentos e garantias que assegurem efeito geral aos acordos celebrados ao nível comunitário, o que, aliás, está implícito nas modalidades de aplicação de acordos dadas nos termos do nº 2 do artigo 4º.

2.1.15. Neste contexto, o Comité perfilha o parecer do Parlamento Europeu quando afirma que organizações europeias são as que estão, tanto quanto possível, representadas na maior parte dos Estados-Membros da União.

2.2.

Comités consultivos

2.2.1. A Comunicação presume o recurso contínuo a « comités consultivos tripartidos já bem estabelecidos » (nº 20). A participarem no diálogo social, estes deveriam ser bipartidos em vez de tripartidos. Os actuais comités sectoriais paritários poderiam constituir a base do diálogo social sectorial.

3. Consulta

3.1.

Organização da primeira fase

3.1.1. O nº 2 do artigo 3º do Acordo estipula que a Comissão efectuará uma primeira consulta « antes de apresentar propostas no domínio da política social... ». A Comissão procede a amplas consultas. O que o artigo 3º significa é que dele decorrem direitos especiais de acesso dos parceiros sociais ao processo de formulação da política, o que poderá redundar em mais transparência, pelo menos no que toca aos parceiros sociais.

3.1.2. Cabe aqui fazer uma distinção entre os parceiros sociais e as organizações que a Comissão pretende consultar na primeira fase consultiva, já que entre as últimas podem estar organizações não consideradas como parceiros sociais.

3.1.3. Pretende-se que a consulta dos parceiros sociais fique inscrita no processo de formulação da política social. A integração dos parceiros sociais no processo de elaboração da política da Comissão terá consequências estruturais para ambas as partes.

3.1.4. A oportunidade da consulta afectará a integração dos parceiros sociais no processo de elaboração da política social. As alternativas são as seguintes :

a)

inicial : o nº 2 do artigo 3º fala de « a possível orientação de uma acção comunitária », inferindo-se não haver ainda uma decisão e ainda serem defensáveis outras opções;

b)

central : os parceiros sociais participam no processo de formulação da política interna na sequência de uma primeira selecção das possíveis orientações de uma acção comunitária;

c)

final : dar outro rumo à « possível orientação » definida pela Comissão; a consulta cinge-se a uma fase imediatamente anterior à apresentação das propostas.

3.1.5. É a carta da Comissão que dá início ao processo de consulta. A previsão de um período de consulta que não exceda seis semanas implica que os parceiros sociais só sejam consultados numa fase muito tardia do processo de formulação da política. A consulta inicial requer um período mais longo.

3.1.6. A adopção de um período mais longo implica que a Comissão possa e deva efectuar consultas sobre outras possibilidades de orientações para a política comunitária, propostas pelos parceiros sociais, bem como abordar a sua exploração dinâmica.

3.1.7. Partindo destas conclusões, o Comité preconiza que a consulta dos parceiros sociais na primeira fase se prolongue por 8 semanas. A Comissão apresentaria então a sua proposta para o segundo período de consulta no prazo de 4 semanas. Os parceiros disporiam de oito semanas para se pronunciarem ou para manifestarem a intenção de accionar o processo previsto no artigo 4º do Acordo. Os parceiros sociais ficariam, assim, com tempo suficiente para consultar as organizações filiadas e para decidir de accionar ou não o procedimento previsto no artigo 4º antes de a Comissão apresentar a sua proposta. À Comissão é também imposto um certo prazo, suficiente, porém, para a elaboração de uma proposta concreta e correcta.

3.2.

Significado de « proposta »

3.2.1. O nº 2 do artigo 3º prevê consulta « antes de apresentar propostas no domínio da política social ». « Proposta » não pode querer dizer apenas proposta legislativa já que algumas poderão revestir a forma de acordos ao nível comunitário.

3.3.

Definição de « domínio da política social »

3.3.1. A política social não pode cingir-se a propostas exclusivamente no domínio da política social, mas a implicação do facto é o Protocolo deva ser aplicado a todas as propostas com incidências de política social.

3.3.2. Um exemplo concreto é o Livro Branco « Crescimento, competitividade e emprego » da Comissão Europeia.

3.3.3. Nos termos do artigo 3º, os procedimentos de consulta « aplicam-se a todas as propostas no domínio social qualquer que seja a base jurídica eventualmente invocada ». A Comissão « reserva-se o direito de proceder a consultas específicas relativas a qualquer outra proposta de natureza horizontal ou sectorial que tenha implicações de carácter social » (nº 28).

3.3.4. Tudo indica que a Comissão seria obrigada a efectuar consultas em tais casos.

3.4.

Procedimento de consulta/negociação

3.4.1. Antes do Tratado de Maastricht, vigorava um procedimento informal de consulta para a acção legislativa que extravasava dos organismos existentes aprovados pelo grupo « diálogo social ». O procedimento anterior compreendia as fases seguintes (nº 16) :

a)

documento de trabalho da Comissão, seguido de consultas;

b)

num prazo de três meses, novo documento de trabalho da Comissão, mais circunstanciado e mais próximo de um projecto de instrumento, objecto de novas consultas;

c)

elaboração de um inventário dos pontos de acordo e de desacordo.

3.4.2. Em ambas as fases, um processo exclusivamente escrito tende a ser demasiado marginal para ser satisfatório. Devem ser norma reuniões entre os parceiros sociais e entre estes e a Comissão.

3.4.3. Cada fase do processo de consulta « não deverá exceder 6 semanas ». Considerando os níveis actuais dos quadros de pessoal e de especialização dos parceiros sociais ao nível comunitário, não se vê de que forma poderiam dar resposta adequada às propostas da Comissão. Na primeira fase, teriam que ser capazes de elaborar propostas de possíveis novas iniciativas comunitárias na área da política social. Na segunda fase, teriam que ser capazes de apresentar críticas eficazes ao conteúdo da proposta ou propostas precisas de alterações ou, ainda, recomendações substantivas. Não é de crer que tudo isto possa ser produzido por parceiros sociais de nível comunitário, compostos por uma multiplicidade de federações, com um período de consultas restrito a seis semanas.

3.4.3.1. Um período máximo de 8 semanas implica que a possível direcção da acção comunitária e o conteúdo das propostas da política social seja efectivamente pré-determinado pela Comissão. Só um reapetrechamento qualitativo da capacidade de planeamento dos parceiros sociais que os habilitasse a responder rápida e adequadamente permitiria uma consulta eficaz, a que não faltassem propostas independentes, em tão pouco tempo. Daí a ideia preconizada pelo Comité de um Secretariado independente, desenvolvida em anexo.

3.4.4. Os novos procedimentos consultivos sintetizam-se da seguinte forma :

Procedimento novo

Procedimento antigo

1ª fase :

Ofício Documento de reflexão

Consulta por escrito ou reunião Reunião

Seis semanas Três meses

Decisão da Comissão sobre o seguimento a dar

2ª fase :

Segundo ofício Novo documento de trabalho

(Reunião de grupo eventual)

Eventualmente, parecer conjunto ou recomendação

Inventariação dos pontos de acordo ou desacordo

3.4.5. Conclusão : a primeira fase do novo procedimento parece em muitos aspectos menos satisfatória que o procedimento antigo. Deveria ser melhorada da seguinte maneira :

a)

Incorporação dos melhores elementos do procedimento anterior : documentos de reflexão e documentos de trabalho, reuniões, maior duração.

b)

Atribuição aos parceiros sociais dos recursos necessários para que possam reagir adequadamente aos problemas e desafios surgidos na União Europeia. O Comité chama a atenção para a hipótese da criação de um secretariado independente para o diálogo social. Este secretariado deve gozar de autonomia em relação à Comissão e ao Comité Económico e Social, para evitar conflitos de interesses. Os parceiros sociais deverão apresentar propostas a este secretariado. No anexo ao parecer, sugerem-se algumas linhas de orientação.

3.4.6. Gerou-se uma dinâmica flexível entre o diálogo social e a Comissão. A Comunicação refere-se à obrigação mais marcada da Comissão, nos termos do Acordo, de promover o diálogo social e ao seu « papel dinâmico na promoção desse diálogo ... intervir activamente no sentido de superar quaisquer dificuldades ou reticências suscitadas por um ou outro parceiro e que possam impedir o progresso » (nº 12).

3.4.6.1. A Comissão pode suscitar progressos ou evitar impasses no diálogo social. Pelo menos na fase inicial, a dinâmica do diálogo social pode depender da actividade da Comissão. Importa que o novo procedimento não retire o elemento potencialmente dinâmico da Comissão, que, nos termos do Tratado, tem por atribuição promover o diálogo social e apoiar os parceiros sociais.

3.5.

Consulta e base jurídica invocada

3.5.1. A Comissão sugere que a segunda fase da consulta tenha início com a recepção do ofício que acompanha a proposta « ... incluindo a indicação da sua base jurídica possível ». A base jurídica também é submetida a consulta, o que pressupõe ainda não ter sido tomada qualquer decisão nesta fase.

3.5.2. Trata-se de questão relevante, já que o conteúdo a dar à proposta prevista depende frequentemente da base jurídica. Tendo requerida unanimidade, será reduzido o âmbito do possível consenso entre todos os Estados-Membros. Se for possível votação por maioria qualificada, o conteúdo poderá ser alargado ao que a maioria esteja disposta a aceitar.

4. Negociações colectivas

4.1.

Calendário para o início das negociações colectivas

4.1.1. A Comunicação da Comissão afirma que « os parceiros sociais consultados... sobre o conteúdo de uma proposta de acção comunitária podem... », nos termos do nº 4 do artigo 3º, « dar início ao processo previsto no artigo 4º » (nº 29). O que implica que apenas à segunda consulta tenha cabimento o accionamento do referido processo, isto é, no momento em que a proposta da Comissão está já em cima da mesa. Confirma-o o fluxograma apresentado no final da Comunicação.

4.1.2. Não ressalta claramente do nº 4 do artigo 3º que « esta consulta » diga respeito à segunda fase. Há razões que militam por que os parceiros sociais também possam iniciar o processo previsto no artigo 4º após a primeira consulta, antes da apresentação da proposta da Comissão.

Poderia haver as seguintes vantagens para os parceiros sociais :

- permitir o início mais rápido do processo;

- deixar maior margem de negociação, sem o vínculo de uma proposta convertida em base negocial;

- não prejudicar a continuação dos trabalhos da Comissão sobre a proposta, porventura em interacção dinâmica com as negociações.

4.1.3. É evidente que os parceiros sociais têm a liberdade de encetar o diálogo social por iniciativa própria, antes ainda de a Comissão analisar uma possível orientação da acção comunitária em matéria de política social e independentemente de consulta que esta lhes faça para os efeitos do artigo 3º do Acordo relativo à política social. Nos termos do artigo 4º do Acordo, este diálogo entre parceiros sociais pode conduzir a relações contratuais, a acordos, inclusive.

4.2.

Prolongamento do processo de negociação

4.2.1. O nº 4 do artigo 3º refere-se pela primeira vez aos « parceiros sociais interessados » em vez de simplesmente, aos « parceiros sociais ». Não se depreende claramente o que acontecerá se um dos parceiros à mesa das negociações decidir pôr-lhes termo, pretendendo outros do outro lado prossegui-las.

4.2.2. A Comissão frisa que « Os parceiros sociais interessados serão aqueles que concordarem em negociar uns com os outros. A celebração de um tal acordo depende exclusivamente das diversas organizações » (nº 31).

4.3.

Acção da Comissão durante o processo de negociação

4.3.1. A Comissão afirma (nº 34) que, sempre que os parceiros sociais não logrem chegar a acordo, « a Comissão examinará a oportunidade de propor, tendo em conta os trabalhos desenvolvidos, um instrumento legislativo » e que « O Comité Económico e Social e o Parlamento Europeu serão também consultados segundo os procedimentos previstos no Tratado ». No entanto, o nº 35 declara que « sem prejuízo do princípio da autonomia dos parceiros sociais, princípio esse que está subjacente aos artigos 3º e 4º do Acordo, a Comissão considera que o Parlamento Europeu deve permanecer informado durante todas as fases do procedimento de consulta ou da negociação eventual entre os parceiros sociais ».

4.3.2. A Comissão manterá o Comité Económico e Social informado durante o processo de consulta e negociação. Caso as negociações se malogrem evitar-se-ia grande desperdício de tempo e energia se os membros do Comité estivessem informados dos argumentos e dos motivos do impasse. O mesmo se aplica ao Parlamento Europeu.

4.3.3. A comunicação afirma no nº 12 : « Os signatários do Acordo conferiram, pois, à Comissão um papel dinâmico na promoção desse diálogo, encarregando-a de intervir activamente no sentido de superar quaisquer dificuldades ou reticências suscitadas por um ou outro parceiro e que possam impedir o progresso ».

4.3.3.1. A apresentação pela Comissão de medidas de iniciativa legislativa durante as negociações é uma forma possível de incentivar os parceiros sociais a chegarem a acordo, facto que a comunicação reconhece ao referir-se à necessidade de aprovação da Comissão de prorrogação do período de 9 meses : a Comissão terá « ... a incumbência de avaliar a possibilidade de as duas partes chegarem a um acordo dentro do prazo fixado, evitando deste modo prolongar negociações estéreis que acabariam por impedir a Comissão de exercer a sua função de regulamentação ».

4.3.3.2. Estando informados pela Comissão, o Comité Económico e Social e o Parlamento Europeu podem contribuir para a celeridade das medidas legislativas quando as negociações entre os parceiros sociais se malogrem.

4.4.

Acção da Comissão após a conclusão de um acordo

4.4.1. A Comissão tenciona propor ao Conselho « a adopção de uma decisão relativa ao acordo tal como ele foi aplicado » (nº 38). Se o Conselho decidir não fazer aplicar o acordo, nos termos previstos no nº 2 do artigo 4º, por exemplo por não ter havido unanimidade ou maioria qualificada, « a Comissão retirará a sua proposta de decisão e estudará a oportunidade de propor... um instrumento legislativo no domínio em questão » (nº 42).

4.4.2. Este último continuará, todavia, a requerer unanimidade ou maioria. Para atingir tal requisito, a Comissão pode proceder de duas formas, embora deva usar de moderação ao fazê-lo :

- a Comissão assume a responsabilidade de apresentar uma nova proposta;

- a Comissão explica o problema às partes envolvidas na negociação e sugere que introduzam alterações no acordo.

Tem de ficar claro que as alterações que a Comissão entenda fazer ao acordo têm de ser antecipadamente aprovadas pelas partes em negociação.

4.4.3. Quando o Conselho decida não adoptar uma decisão, o Comité Económico e Social e o Parlamento Europeu devem ser consultados.

5. Aplicação dos acordos

5.1.

Práticas e procedimentos nacionais

5.1.1. « ... os termos desse acordo serão obrigatórios e produzirão efeitos exclusivamente para os seus signatários, e apenas na medida em que esses mesmos termos respeitarem os procedimentos e práticas próprios dos parceiros sociais nos Estados-Membros respectivos » (nº 37).

5.1.2. Perfilam-se, pelo menos três possibilidades :

a)

Os Estados-Membros serem obrigados a elaborar procedimentos e práticas (eventualmente específicas deles) para fazer aplicar os acordos celebrados ao nível comunitário. É de crer que esta via exija mecanismos formais de articulação das normas nacionais com as constantes dos acordos. A experiência de aplicação de instrumentos comunitários, nomeadamente directivas, oferece uma base para avaliar do cumprimento dessa obrigação pelos Estados-Membros.

b)

Os Estados-Membros não serem obrigados a elaborar procedimentos e práticas para fazer aplicar os acordos celebrados, mas sempre que existissem mecanismos de articulação das normas nacionais com as estabelecidas nos acordos, deviam ser accionados.

c)

Atento o estatuto dos autores das normas (organizações de empregadores e de trabalhadores à escala comunitária), os procedimentos e práticas específicos de cada Estado-Membro poderem consistir em mecanismos de articulação dos acordos celebrados ao nível comunitário com as negociações colectivas no Estado-Membro considerado. A criação desses mecanismos não seria obrigatória para os Estados-Membros, mas a legislação nacional não poderia interferir com os mecanismos existentes ou que viessem a ser criados pelos parceiros sociais no Estado-Membro para acompanhar a evolução ao nível comunitário.

5.1.3. Esta possibilidade de um mecanismo de articulação dos « acordos celebrados ao nível comunitário » com « os procedimentos e as práticas próprias dos parceiros sociais » não restringe de forma alguma o alcance dos termos « e aos Estados-Membros », o que poderá reflectir a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a aplicação dos instrumentos legislativos comunitários através da negociação colectiva, princípio agora incorporado no artigo 2º, nº 4, do Acordo. Como afirmado supra (ponto 1.3.7), a jurisprudência do Tribunal de Justiça sublinhou que a aplicação dos acordos terá de ser extensiva :

(i)

a todos os trabalhadores cujos sindicatos e empregadores tenham dado mandato para negociar ao nível europeu ou

(ii)

a todos os trabalhadores do sector, na sequência de uma « declaração de validade geral » (processo « erga omnes »).

Caso contrário, terá de haver em segunda instância uma garantia do Estado (legislação, por regra). Em consonância com este princípio, e contrariamente ao ponto de vista da Comissão, a aplicação de acordos sectoriais ou multissectoriais pode determinar a extensão da cobertura a todos os trabalhadores.

5.2.

A declaração

5.2.1. A Comunicação afirma categoricamente que a primeira modalidade de aplicação constante do nº 2 do artigo 4º, « passa pela publicação de uma declaração » (nº 37). Esta declaração, apensa ao acordo, determina que esta modalidade de aplicação de acordos de nível comunitário « não implica a obrigação de os Estados-Membros aplicarem directamente os referidos acordos ou elaborarem normas de transposição destes, nem a obrigação de alterarem as disposições internas em vigor para facilitarem a sua aplicação ».

5.2.1.1. No entender da Comissão, a declaração apensa ao Protocolo é única e por esse motivo faz parte integrante do Tratado.

5.2.1.2. Pode-se apontar a fragilidade jurídica de tal declaração. A posição expressa pela Comissão na comunicação será contestável, já que uma declaração não é parte integrante do Tratado. Em oposição ao que consta na comunicação, a declaração fica abrangida pela prescrição taxativa do nº 2 do artigo 4º de que : « Os acordos ... serão aplicados », motivo por que o Comité não perfilha o ponto de vista da Comissão.

5.2.2. No mínimo, a negação de haver obrigação de tomar iniciativas legislativas para fazer aplicar acordos não exclui a obrigação de evitar que legislação que se adopta produza impacto negativo na aplicação de acordos celebrados ao nível comunitário.

5.3.

A decisão do Conselho e o acordo

5.3.1. A Comissão reserva-se, « enquanto guardiã dos tratados », o direito de considerar vários critérios ao preparar propostas para deliberação do Conselho e de « considerar que não deve apresentar uma proposta de decisão relativa à aplicação de um acordo » (nº 39). O Acordo não se refere a nenhum dos critérios mencionados na comunicação.

5.3.2. O nº 2 do artigo 4º prevê mecanismos de aplicação alternativos, mas com carácter de obrigatoriedade, para acordos celebrados ao nível comunitário. O texto não é claro quanto a ter a Comissão possibilidade de recusar a segunda via, quando solicitada pelos parceiros sociais. O Conselho pode implicitamente fazê-lo, já que pode votar pela rejeição da proposta de decisão, como o reconhece a comunicação (nº 42), mas o mesmo não se aplica à Comissão. O Comité recomendaria procedimento idêntico ao indicado no ponto 4.4 do presente parecer.

5.3.3. A decisão do Conselho « deve cingir-se a limitar-se a tornar vinculativas as disposições do acordo celebrado entre os parceiros sociais, por forma a que o texto do acordo não faça parte da decisão, mas constitua sim um anexo à mesma » (nº 41). O que levanta a questão da forma que deva revestir o instrumento comunitário : decisão, directiva ou regulamento ? A dificuldade de compreender o que se entende por « decisão » no nº 2 do artigo 4º advém de as versões dinamarquesa, neerlandesa e alemã utilizarem termos diferentes dos usados para designar os instrumentos legislativos comunitários.

5.3.4. O Comité gostaria de realçar que a decisão mencionada no nº 2 do artigo 4º faz referência a um instrumento jurídico obrigatório, nos termos do artigo 189º do Tratado. Isso implica que os instrumentos legislativos admissíveis sejam um regulamento, uma directiva ou uma decisão.

5.3.5. O Comité entende que os parceiros sociais terão de indicar o instrumento jurídico obrigatório da sua preferência.

5.3.6. A comunicação sustenta que « Os parceiros sociais, que conduzem as suas negociações de maneira independente, não têm, de modo nenhum, que se limitar ao conteúdo das propostas em preparação na Comissão ou a simplesmente introduzir-lhes modificações, estando entendido que só os domínios contemplados pela proposta da Comissão podem ser objecto de uma acção comunitária » (nº 31). Não obstante, os parceiros sociais podem encetar e desenvolver o diálogo social por iniciativa própria ao nível comunitário, bem como chegar a acordo independentemente de qualquer proposta ou processo de consulta da Comissão (ponto 4.1.3 supra).

5.3.7. Nos termos do nº 2 do artigo 4º : « Os acordos celebrados ao nível comunitário », incluindo aqueles a que se chegue por iniciativa do diálogo social, « serão aplicados » numa das duas formas indicadas. Quanto às decisões do Conselho, o âmbito desses acordos incide exclusivamente « nas matérias abrangidas pelo artigo 2º ». No entanto, no respeitante à primeira das duas modalidades de aplicação alternativas, mas vinculativas, (« procedimentos e práticas próprios dos parceiros sociais e dos Estados-Membros ») o âmbito do acordo não é tão limitado.

5.3.8. A política social comunitária pode emanar de medidas legislativas emergentes de órgãos comunitários (como as decisões do Conselho), mas pode também resultar do diálogo social, na forma de acordos celebrados ao nível comunitário. O âmbito potencial de cada acordo destes não é idêntico ao das medidas legislativas, balizado pelo artigo 2º.

5.3.8.1. Não parece haver motivo para que os parceiros sociais se cinjam ao âmbito consentâneo com o processo legislativo. Podem, por iniciativa própria, chegar a acordo sobre « remunerações, direito sindical, direito de greve e direito de lock-out », domínios que o nº 6 do artigo 2º exclui da competência dos órgãos legislativos comunitários. O nº 6 do artigo 2º exclui explicitamente estes domínios do « disposto no presente artigo » e não os exclui dos « acordos celebrados ao nível comunitário », que « serão aplicados » (nº 2 do artigo 4º).

5.3.9. Pode-se chegar a acordos sem intervenção directa das instituições comunitárias, não estando esses acordos sujeitos a qualquer restrição explícita seja de conteúdo seja condicionada pela votação por maioria ou por unanimidade. Ganham corpo dois grupos de competências comunitárias : em primeiro lugar, as novas competências previstas pelo Acordo, aplicáveis a medidas adoptadas pelas instituições comunitárias; e, em segundo, um grupo atribuído aos parceiros sociais, veículo da obrigação de fazer aplicar « acordos celebrados ao nível comunitário ». Este último tem, pois, cabimento no direito comunitário.

Bruxelas, 24 de Novembro de 1994.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() In Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Dinamarca (proc. 143/83, (1985), CTJ, p. 427) : « É lícito aos Estados-Membros confiarem, em primeira instância, a aplicação do princípio da igualdade das remunerações aos parceiros sociais » (nº 8). O Tribunal reafirmou este princípio num segundo processo movido pela Comissão das Comunidades Europeias contra a República Italiana (proc. 235/84, (1986), CTJ, p. 2291) sobre a aplicação da Directiva 77/187/CEE do Conselho.