PT Jornal Oficial da União Europeia C 235/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 6/2006

relativo aos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento da Comissão, acompanhado das respostas da Comissão

(nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 235/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS E TERMINOLOGIA

I-VI SÍNTESE

1-7 INTRODUÇÃO

1-3 Historial

4-7 Âmbito e abordagem da auditoria

8-27 ESTRATÉGIA DA COMISSÃO RELATIVA AOS ASPECTOS AMBIENTAIS DA AJUDA AO DESENVOLVIMENTO

8 Introdução

9-13 Necessidade de uma estratégia ambiental clara e global

14-27 Ainda não foram tomadas disposições de gestão adequadas para executar a estratégia da Comissão de integração do ambiente e avaliar o desempenho ambiental da ajuda ao desenvolvimento

15-17 Mecanismo para supervisionar a execução da estratégia de integração da dimensão ambiental

18-23 Reforço da capacidade da Comissão para executar a estratégia de integração da dimensão ambiental

24-27 Sistemas para avaliar o desempenho ambiental da ajuda ao desenvolvimento da Comissão

28-46 AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DA INTEGRAÇÃO DA DIMENSÃO AMBIENTAL PELA COMISSÃO

28 Introdução

29-35 Registaram-se progressos em 2005 na análise ambiental dos países em desenvolvimento para os novos documentos de estratégia por país, embora ainda não seja possível avaliar o seu impacto

36-38 Pouco se tem feito para integrar o ambiente nos programas de apoio orçamental

39-46 Procedimentos de integração da dimensão ambiental a nível do projecto não foram suficientemente sistemáticos

47-81 AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DOS PROJECTOS AMBIENTAIS E DOS FACTORES QUE INFLUENCIAM A EFICÁCIA

47 Introdução

48-56 Avaliação da eficácia dos projectos

57-81 Análise dos factores que afectam a eficácia dos projectos no sector do ambiente

58-63 Concepção dos projectos demasiado ambiciosa

64-67 Atrasos na preparação e execução dos projectos

68-70 Progressos limitados em matéria de reforço das capacidades institucionais

71-72 Necessidade de salientar a utilização sustentável dos recursos naturais pelas comunidades locais

73-77 Impacto insuficiente dos projectos no quadro político e legal

78-81 Abordagem irrealista da viabilidade financeira

82-101 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

82-86 Conclusões

87-101 Recomendações

87-93 Estabelecimento de uma estratégia global para o ambiente e acompanhamento da sua execução

94-97 Melhoria da eficácia da integração ambiental

98-101 Melhoria da eficácia dos projectos ambientais

ANEXO I — Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE — classificação dos projectos

ANEXO II — Projectos examinados no sector do ambiente e avaliação da sua eficácia

ANEXO III — Panorama geral da eficácia dos projectos

Respostas da Comissão

ABREVIATURAS E TERMINOLOGIA ACP Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico signatários do Acordo de Cotonu ALA Países da América Latina e da Ásia CAD Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE DERP Documento de Estratégia de Redução da Pobreza DWNP Department of Wildlife and National Parks (Departamento da Vida Selvagem e Parques Nacionais — Botsuana) ECOFAC Ecossistemas florestais da África Central EuropeAid Serviço de Cooperação EuropeAid FAO Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura MEDA Medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euromediterrânica OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento SPRN Subprograma de Política de Recursos Naturais WWF World Wildlife Fund (Fundo Mundial para a Vida Selvagem)

SÍNTESE

I. A protecção do ambiente tem uma importância vital para a promoção do desenvolvimento sustentável. O Tratado exige que a protecção do ambiente seja integrada na definição e execução do conjunto das políticas e acções da Comunidade, incluindo a ajuda externa. De uma forma mais geral, o ambiente acabou por constituir um elemento essencial da política internacional de desenvolvimento, sendo a sustentabilidade ambiental um dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ver pontos 1 a 3).

II. Por esse motivo, o Tribunal de Contas Europeu realizou, em 2005, uma auditoria da gestão, pela Comissão, dos aspectos ambientais da sua ajuda ao desenvolvimento. A auditoria consistiu em examinar se a Comissão dispunha de uma estratégia global para tratar dos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento, se tomou medidas de gestão adequadas para executar a sua estratégia, em que medida integrou o ambiente nos seus programas e projectos de desenvolvimento e quais os resultados dos seus projectos ambientais. Para além do exame dos sistemas da Comissão aplicados na sede e nas delegações, foram auditados 65 projectos ambientais (montante total: 560 milhões de euros) e 43 programas e projectos não ambientais (montante total: 1 073 milhões de euros) em 16 países (ver pontos 4 a 7).

III. É necessário que a Comissão estabeleça uma estratégia global clara no que respeita aos aspectos ambientais da sua ajuda ao desenvolvimento. Embora exista desde 2001 uma estratégia que tem em conta a necessidade de integrar o ambiente na cooperação para o desenvolvimento, a abordagem em matéria de financiamento de programas e projectos no sector do ambiente e dos recursos naturais não tem sido tratada com clareza. A nova política de desenvolvimento assinada em Dezembro de 2005 constitui uma base sólida para o estabelecimento de uma estratégia global (ver pontos 9 a 12). O plano de acção da Comissão para executar a sua estratégia de integração não foi objecto de um acompanhamento e coordenação sistemáticos pelas três Direcções-Gerais principalmente implicadas. Consequentemente, as medidas planeadas foram em geral executadas com algum atraso ou não o foram de todo (ver pontos 15 a 17). A Comissão não efectuou um estudo adequado das consequências da sua estratégia de integração em termos de recursos humanos. Dependeu de um serviço de assistência (helpdesk) em matéria de ambiente constituído por peritos externos para prestar apoio ao pessoal da Comissão, mas esse serviço não existiu no período entre meados de 2002 e meados de 2004. O manual de integração do ambiente, que devia ter sido aplicado em 2003, ainda não estava concluído no final de 2005, apesar da sua importância para a definição dos procedimentos de integração que os agentes da Comissão devem seguir, por um lado, e como suporte fundamental para a formação, por outro. As acções de formação não eram obrigatórias para os funcionários que ocupavam um lugar-chave, ao contrário do que estava previsto, e tiveram muitas vezes fraca participação (ver pontos 18 a 23). É necessário reforçar mais os sistemas de informação, acompanhamento e avaliação dos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento da Comissão de forma a permitir uma melhor avaliação do seu desempenho neste domínio (ver pontos 24 a 28).

IV. A Comissão registou poucos progressos desde 2001 no que toca à integração do ambiente na sua cooperação para o desenvolvimento. Os documentos de estratégia por país que elaborou em colaboração com os países beneficiários, e que abrangem a ajuda no período entre 2001 e 2006, não têm suficientemente em conta as questões ambientais. Ao elaborar a nova geração de documentos de estratégia por país (2007-2013), a Comissão adoptou uma abordagem muito mais sistemática para analisar as questões ambientais nos países beneficiários elaborando perfis ambientais do país, mas é ainda demasiado cedo para avaliar em que medida esta análise influenciará os próprios documentos de estratégia por país (ver pontos 29 a 35). Apesar da importância crescente do apoio orçamental como ajuda ao desenvolvimento, a Comissão pouco fez para integrar o ambiente neste domínio (ver pontos 36 a 38). Não foi aplicado qualquer sistema coerente para proceder à análise ambiental dos novos projectos. A Comissão não dispõe de um inventário das avaliações do impacto ambiental realizadas para os projectos de desenvolvimento e certas provas indicam que estas avaliações não foram efectuadas sempre que o deviam ser. É igualmente necessário estabelecer procedimentos para garantir a aplicação das recomendações das avaliações do impacto ambiental (ver pontos 39 a 46).

V. Quase todos os projectos ambientais examinados correspondiam às necessidades do país beneficiário e frequentemente davam também resposta a necessidades gerais em matéria de conservação, especialmente das florestas e da biodiversidade. As realizações e resultados alcançados ficaram frequentemente aquém dos objectivos. Além disso, a abordagem baseada nos projectos tem dificuldades inerentes em obter impactos significativos e garantir a viabilidade financeira (ver pontos 47 a 56). Os factores que mais influenciaram a eficácia dos projectos foram a concepção demasiado ambiciosa, atrasos na preparação e execução, progressos limitados no reforço das capacidades institucionais, dificuldades em satisfazer as necessidades das populações locais em matéria de desenvolvimento sem descurar os objectivos de conservação, impacto insuficiente dos projectos no quadro político e legal, bem como a definição de objectivos irrealistas no que respeita à sustentabilidade financeira dos projectos quando termina o seu financiamento (ver pontos 57 a 81).

VI. Nos pontos 88 a 101 figuram recomendações precisas sobre a elaboração de uma estratégia global em matéria de ambiente, o acompanhamento da sua execução, bem como a forma de melhorar a eficácia tanto da integração do ambiente como dos projectos ambientais.

INTRODUÇÃO

Historial

1. Desde a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, que decorreu em Estocolmo em 1972, a questão do ambiente e a forma de garantir o desenvolvimento sustentável tornaram-se temas de preocupação internacional. A Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, organizada no Rio de Janeiro em 1992, realçou ainda mais a importância do ambiente e do desenvolvimento sustentável e deu origem a três acordos ambientais multilaterais: a Convenção-Quadro sobre as Alterações Climáticas, a Convenção sobre a Diversidade Biológica e a Convenção de Combate à Desertificação. Embora na segunda metade dos anos noventa as políticas de desenvolvimento tenham voltado a concentrar-se, em certa medida, nas questões relativas à redução da pobreza, a sustentabilidade ambiental foi escolhida como um dos oito Objectivos de Desenvolvimento do Milénio definidos na Cimeira do Milénio da ONU, em 2000. A Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo em 2002, procurou abordar tanto os problemas da pobreza como do ambiente.

2. A comunidade dos doadores recorreu basicamente a dois tipos de intervenção para abordar os aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento: a) Financiamento de programas e projectos cujo principal objectivo é melhorar as condições ambientais; b) Integração das preocupações ambientais em todos os outros tipos de programas e projectos de desenvolvimento, igualmente designada por mainstreaming o ambiente. Nos últimos anos, a comunidade dos doadores, incluindo a Comissão Europeia, tem vindo a prestar cada vez mais atenção a esta abordagem.

3. A consideração dada pela Comissão à integração do ambiente no âmbito do desenvolvimento deverá ser entendida não apenas em termos de um maior reconhecimento da importância desta abordagem pelos doadores, mas igualmente no quadro legal e político mais alargado da União Europeia. Assim, o artigo 6.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdão em 1997, determina que «as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e acções da Comunidade […], em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável». Em Junho de 1998, o Conselho Europeu de Cardiff salientou a importância de integrar a protecção ambiental e o desenvolvimento sustentável nos principais domínios políticos geridos pela Comissão, incluindo a ajuda ao desenvolvimento, e convidou-a a apresentar estratégias adequadas. Em 2000, foi adoptada a política da Comunidade Europeia para o desenvolvimento, na qual o ambiente constituía uma questão transversal. O consenso sobre a política de desenvolvimento acordado entre a Comissão Europeia, os Estados-Membros e o Parlamento Europeu em Dezembro de 2005 não só manteve o ambiente como questão transversal, como tornou também o sector do ambiente e recursos naturais num dos nove sectores prioritários de financiamento.

Âmbito e abordagem da auditoria

4. Tendo em conta o papel crucial do ambiente, que é um dos três pilares do desenvolvimento sustentável, e a sua importância por constituir um dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, o Tribunal de Contas Europeu efectuou uma auditoria em 2005 relativa à gestão, pela Comissão Europeia, dos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento com os países em desenvolvimento da América Latina e Ásia, com os países do sul do Mediterrâneo e com o grupo de Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico. A auditoria centrou-se, nomeadamente, nas seguintes questões-chave (1): a) A Comissão dispõe de uma estratégia global para tratar dos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento e tomou medidas de gestão adequadas para executar a sua estratégia e avaliar o desempenho ambiental da sua ajuda ao desenvolvimento? b) A Comissão integrou de forma eficaz o ambiente em toda a sua cooperação para o desenvolvimento? c) Os programas e projectos ambientais financiados pela Comissão foram eficazes?

5. O ambiente não é um conceito fácil de definir. Para efeitos da presente auditoria, o ambiente foi entendido, em primeiro lugar, no sentido relativamente restrito definido pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (CAD) para proceder à classificação dos projectos (ver anexo I). Além disso, a auditoria teve igualmente em consideração os sectores dos recursos naturais (florestas, água, pescas) e centrou-se num deles, as florestas (2). As autorizações para programas e projectos nestes domínios em 2003 e 2004 são apresentadas no quadro: Quadro Autorizações orçamentais no sector do ambiente e dos recursos naturais em 2003-2004 Domínio Autorizações 2003-2004 (FED e orçamento geral da UE; milhões de euros) Autorizações em % da ajuda total da Comissão 2003-2004 Protecção do ambiente em geral 279 1,8 % Abastecimento de água e saneamento 679 4,3 % Florestas 42 0,3 % Pescas 70 0,4 % Total 1 070 6,8 % Fonte: Comissão Europeia.

6. Foram efectuados trabalhos na sede da Comissão, especialmente no Serviço de Cooperação EuropeAid (EuropeAid) e nas Direcções-Gerais do Desenvolvimento (DG DEV), das Relações Externas (DG Relex) e do Ambiente (DG ENV), para identificar e avaliar os sistemas criados para gerir os aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento. Realizaram-se controlos no local na América Central, no Botsuana, no Brasil, na China, no Congo, no Gabão, na Indonésia, no Mali, em Marrocos, na Maurícia, na região do Pacífico e na Tanzânia. Durante estes controlos, o Tribunal auditou 65 projectos ambientais, representando autorizações no valor de 560 milhões de euros durante o período 1995-2005, para avaliar a sua eficácia. Além disso, examinou outros 43 programas e projectos de desenvolvimento (total das autorizações: 1 073 milhões de euros) cujo objectivo principal não era o apoio ao ambiente, para avaliar de que forma os aspectos ambientais tinham sido integrados nestas intervenções.

7. Foram igualmente organizadas reuniões com o Banco Mundial, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional (DFID) e a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE), que permitiram efectuar uma comparação com a abordagem adoptada pela Comissão para gerir os aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento. Além disso, realizaram-se reuniões com duas ONG que desempenham um papel preponderante no domínio do ambiente, o WWF (Departamento de Política Europeia) e o Instituto Internacional do Ambiente e Desenvolvimento.

ESTRATÉGIA DA COMISSÃO RELATIVA AOS ASPECTOS AMBIENTAIS DA AJUDA AO DESENVOLVIMENTO

Introdução

8. A auditoria procurou determinar: a) Se a Comissão possuía uma estratégia global relativa aos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento que levasse em conta tanto o financiamento dos programas e projectos ambientais como a integração do ambiente em outros programas e projectos de desenvolvimento; b) Se a Comissão tinha criado os sistemas de gestão que garantam a execução e o acompanhamento desta estratégia e permitam avaliar o desempenho ambiental da sua ajuda.

Necessidade de uma estratégia ambiental clara e global

9. A protecção ambiental é um dos três pilares do desenvolvimento sustentável (3). Como tal, deveria constituir uma componente essencial dos objectivos do desenvolvimento (4). A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia aprovada em Novembro de 2000, cujo objectivo principal era a redução da pobreza, procurou tratar o ambiente como um de vários «aspectos horizontais» a integrar em todos os programas e projectos de desenvolvimento. No entanto, não incluiu o ambiente nos seis domínios prioritários em que se concentraria o financiamento dos programas e projectos de ajuda. Caixa 1Declaração do Conselho e da Comissão, de 10 de Novembro de 2000, sobre a política de desenvolvimento da Comunidade EuropeiaObjectivo principal: redução da pobrezaDomínios prioritários de cooperação: 1. Nexo entre comércio e desenvolvimento 2. Integração e cooperação regionais 3. Apoio às políticas macroeconómicas e promoção de um acesso equitativo aos serviços sociais 4. Transportes 5. Segurança alimentar e desenvolvimento rural sustentável 6. Reforço das capacidades institucionais Principais aspectos horizontais:Direitos humanos, Ambiente, Igualdade entre homens e mulheres, Boa governação

10. A política de desenvolvimento, ao seguir uma abordagem assente em grande medida na integração do ambiente nas outras políticas, não teve suficientemente em consideração o facto de os quadros de cooperação regional existentes com os Estados ACP (5), com a América Latina e a Ásia (ALA) (6) e com a região mediterrânica (MEDA) (7) permitirem um financiamento significativo de programas e projectos no sector do ambiente e no sector mais vasto dos recursos naturais. De facto, as rubricas orçamentais relativas à assistência técnica e financeira às regiões ALA e MEDA disponibilizam 10 % dos recursos financeiros para o ambiente e os recursos naturais. Simultaneamente, embora não seja referido na política de desenvolvimento, um regulamento específico relativo à conservação e gestão das florestas determinava que um montante de 249 milhões de euros seria afectado a este objectivo durante o período 2000-2006 (8).

11. A falta de uma coerência perfeita entre a abordagem da política de desenvolvimento em termos de ambiente, por um lado, e a abordagem prevista nos quadros legais da cooperação para o desenvolvimento, por outro, salientou a necessidade de definir uma estratégia global relativa aos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento. O principal documento de estratégia elaborado pela Comissão sobre os aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento é o documento de trabalho dos seus serviços intitulado «Integrating The Environment Into EC Economic and Development Cooperation — A Comprehensive Strategy» (Integrar o ambiente na cooperação económica e para o desenvolvimento da CE — uma estratégia global), de Abril de 2001. Este documento ressalta a importância do ambiente no desenvolvimento sustentável, resume a forma como pode ser integrado na política global de desenvolvimento da Comunidade e indica as medidas a tomar para executar a estratégia. No entanto, não constitui uma estratégia ambiental global do tipo adoptado por vários outros doadores que claramente se preocupam não apenas com a integração do ambiente nas outras políticas, mas igualmente com o financiamento dos programas e projectos ambientais. Alguns dos aspectos essenciais que seria de esperar que uma estratégia desse tipo abordasse são indicados na caixa 2. Caixa 2Exemplos de aspectos estratégicos relativos ao financiamento de programas e projectos ambientaisQuais são os objectivos e os domínios prioritários da Comissão para o financiamento dos programas e projectos ambientais, tendo em conta os seus pontos fortes e fracos, assim como o papel de outros doadores?Quando a Comissão contribui para o financiamento de um programa ou projecto específico, em que casos deverá ser a própria a gerir o projecto e em que circunstâncias poderão outros doadores fazê-lo melhor?Quais são as vantagens comparativas dos vários instrumentos de que a Comissão dispõe para financiar intervenções no sector ambiental («grandes» projectos, «pequenos» projectos, programas sectoriais de apoio, fundos fiduciários, etc.)?Qual deverá ser a ligação entre os projectos financiados através de ajuda bilateral e através da rubrica orçamental Ambiente e Florestas Tropicais?Quais são as implicações financeiras dos compromissos assumidos pela Comissão no âmbito dos acordos ambientais multilaterais, por exemplo em relação ao reforço das capacidades institucionais nos países beneficiários?Até que ponto e de que forma tratará a Comissão a questão do financiamento dos bens públicos mundiais?Quais são os objectivos e as prioridades de financiamento da Comissão a nível regional?

12. Em Dezembro de 2005 foi assinada uma nova política de desenvolvimento da UE («O consenso europeu sobre o desenvolvimento») que procura abordar os aspectos ambientais da ajuda da Comissão ao desenvolvimento não apenas através da integração da dimensão ambiental nas outras políticas, mas igualmente tornando o ambiente e os recursos naturais um dos nove sectores prioritários de financiamento. Ao propor esta nova abordagem, a Comissão reconheceu que a política anterior tinha confiado demasiado na integração nas outras políticas para garantir que os aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento eram tidos em consideração (9).

13. No entanto, embora a nova política torne clara a intenção de a Comissão aumentar a prioridade que atribui ao financiamento de programas e projectos ambientais, ainda é necessário tornar essa política operacional definindo uma estratégia clara. Em especial, além das questões mencionadas na caixa 2, a estratégia deverá determinar a forma como a Comissão irá procurar garantir que esta prioridade política se reflectirá, de facto, em programas e projectos ambientais nos documentos de estratégia por país. Esta é uma consideração importante, uma vez que este sector é apenas um domínio prioritário entre nove e os países beneficiários são obrigados a concentrar o financiamento recebido em um ou dois sectores fulcrais. Tendo em conta que, na maioria dos países beneficiários, o ambiente não é a principal prioridade, corre-se o risco de estes atribuírem um financiamento relativamente pequeno ao sector do ambiente e recursos naturais, apesar da nova ênfase dada ao financiamento dos programas e projectos ambientais pela política de desenvolvimento da Comissão.

Ainda não foram tomadas disposições de gestão adequadas para executar a estratégia da Comissão de integração do ambiente e avaliar o desempenho ambiental da ajuda ao desenvolvimento

14. Uma vez que o principal documento de estratégia relativo aos aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento se concentra na respectiva integração, a presente secção incide em especial nas disposições de gestão adoptadas para acompanhar esta estratégia. São igualmente analisadas as medidas tomadas pela Comissão para avaliar o desempenho ambiental global da sua ajuda, tanto em termos de integração do ambiente como de projectos ambientais financiados.

Mecanismo para supervisionar a execução da estratégia de integração da dimensão ambiental

15. A execução de estratégias para integrar o ambiente na cooperação para o desenvolvimento está a revelar-se um desafio importante não apenas para a Comissão, mas igualmente para outros doadores. Na Comissão, o facto de as responsabilidades pela ajuda externa estarem divididas por três Direcções-Gerais (DG Desenvolvimento, DG Relações Externas e Serviço de Cooperação EuropeAid) torna a tarefa ainda mais difícil.

16. Com vista a garantir uma execução eficaz e a facilitar a coordenação, a Comissão elaborou um «quadro operacional para uma maior integração» como anexo ao documento de trabalho dos seus serviços sobre a integração da dimensão ambiental. Este quadro define os objectivos, o tipo de actividades, as datas de conclusão e as Direcções-Gerais envolvidas. No entanto, não foi criado um grupo director interserviços para garantir o acompanhamento global sistemático da execução do quadro. Em parte por este motivo, a fase de adiantamento das diferentes actividades definidas no quadro variava muito consoante os domínios em causa, mas a execução quase sempre sofreu atrasos ou não chegou a existir.

17. O documento de trabalho refere que, para orientar o processo de integração do ambiente, será necessário desenvolver um conjunto de critérios de desempenho que permitam medir os seus progressos. No entanto, não foram definidos quaisquer critérios de desempenho desse tipo, nem elaborados a nível interno ou externo relatórios globais sobre o estado de execução do quadro.

Reforço da capacidade da Comissão para executar a estratégia de integração da dimensão ambiental

18. Comissão não efectuou um exame adequado para saber se dispõe de recursos humanos suficientes para executar a sua estratégia de integração da dimensão ambiental. No documento de trabalho sobre a integração ambiental, a Comissão referiu apenas uma necessidade de aumentar o número de generalistas no domínio do ambiente e de dispor de especialistas por curtos períodos de tempo. A Comissão não tomou medidas suficientes para satisfazer estas necessidades, apesar de a conclusão 4.3 do Conselho Europeu de Gotemburgo afirmar que: «A capacidade dos serviços da Comissão, tanto em Bruxelas como nas delegações, necessária a uma integração eficaz da dimensão ambiental, deve ser assegurada pela afectação dos recursos humanos adequados e pela formação, pela troca de conhecimentos e por uma boa utilização dos resultados comunicados».

19. A abordagem da Comissão para reforçar a sua capacidade tem estado concentrada na formação e no apoio ao pessoal existente em matéria de integração do ambiente. Os principais instrumentos para o efeito foram: a) Criação de um serviço de assistência (helpdesk) em matéria de ambiente destinado a aconselhar sobre a integração ambiental; b) Publicação de um manual sobre as modalidades de integração do ambiente; c) Organização de cursos de formação sobre integração do ambiente. Por os conhecimentos técnicos ao nível interno serem limitados, a Comissão contratou peritos ambientais para desenvolverem este trabalho. No entanto, sentiu dificuldades na execução de cada um destes domínios.

20. O serviço de assistência em matéria de ambiente funcionou entre 1999 e 2002, mas quando o contrato chegou ao seu termo foi necessário esperar até 2004 para se dispor de um novo serviço de assistência, constituído por três peritos ambientais. Como a Comissão dependia em grande medida das competências externas, este intervalo de dois anos atrasou seriamente a execução da sua estratégia de integração, pois o serviço de assistência não só prestava aconselhamento como era igualmente responsável pelo manual e pela formação.

21. A estratégia de integração incluía a elaboração de um manual de integração do ambiente até 2003. Embora a preparação tenha começado inicialmente em 1998, no final de 2005 ainda não estava concluído (para mais informações, ver caixa 3). Caixa 3Um manual para a integração do ambienteA Comissão contratou uma empresa de consultoria em 1998 por 12 meses, mas o manual finalmente apresentado em 2001 foi considerado inadequado e não foi formalmente aprovado. Assim sendo, não passou da fase de projecto e foi pouco utilizado, em primeiro lugar devido ao seu estatuto de projecto, em segundo porque era extremamente longo e, em terceiro, porque parte do pessoal nem sequer conhecia a sua existência. Apenas em meados de 2004 se iniciou uma profunda revisão do manual, com a contratação de uma nova empresa de consultoria. Devido à complexidade da tarefa, à maior importância atribuída pela Comissão à criação de um programa de formação e às frequentes alterações do pessoal da Comissão responsável pela gestão do contrato, a revisão do manual ainda não estava terminada no final de 2005.

22. A estratégia de integração previa que todos os funcionários que exercessem funções em domínios-chave da política ou com responsabilidades geográficas na sede e nas delegações tivessem terminado a formação no final de 2004. Na realidade, os cursos de formação apenas começaram em Novembro de 2004 e não eram obrigatórios. Estava igualmente planeado utilizar o novo manual durante a formação, o que se revelou impossível (ver ponto 21). Os cursos na sede da Comissão tiveram fraca participação. Embora a taxa geral de participação nos cursos das delegações tenha sido mais elevada, continuam a ser poucos os funcionários da Comissão que os frequentam (ver caixa 4). Caixa 4Formação sobre integração da dimensão ambientalNo caso dos cursos organizados na sede da Comissão, o número médio de participantes por módulo de formação foi de oito, em comparação com os 15 previstos. Várias sessões tiveram de ser canceladas devido ao número insuficiente de participantes. 37 funcionários da DG Relações Externas assistiram a um curso de formação de meio dia sobre a integração da dimensão ambiental na fase de programação, contudo apenas nove funcionários frequentaram o módulo de formação completo de dois dias sobre esta matéria, embora 2005 fosse precisamente o ano em que a DG Relações Externas devia elaborar os documentos de estratégia por país para 2007-2013. No caso das delegações, o orçamento atribuído à formação apenas permitiu organizar cursos em 20 delegações (onde participaram funcionários das delegações e de organizações dos países beneficiários). A formação decorreu demasiado tarde para que a maioria das delegações da Ásia, da América Latina e do Mediterrâneo pudesse retirar os benefícios necessários para a elaboração dos novos documentos de estratégia por país.

23. Uma iniciativa susceptível de reforçar a capacidade interna da Comissão para gerir os aspectos ambientais da cooperação para o desenvolvimento foi a criação, em 2003, de uma «rede de pontos focais ambientais». Era designado um funcionário de cada unidade que, em ligação com os outros, iria trabalhar na melhor forma de ter em conta as questões ambientais nos projectos de desenvolvimento e contribuir para divulgar as melhores práticas. No entanto, embora a rede se tenha reunido quatro vezes até Maio de 2004, desde então não se realizaram quaisquer reuniões. Além disso, a rede centrava-se, em grande medida, em funcionários do EuropeAid e não incorporava suficientemente outros serviços da Comissão, em especial as delegações. Assim, até ao momento não contribuiu muito para reforçar as capacidades internas.

Sistemas para avaliar o desempenho ambiental da ajuda ao desenvolvimento da Comissão

24. A Comissão procede igualmente a avaliações, tanto ao nível dos regulamentos e sectores, que são organizadas pela Unidade de Avaliação do EuropeAid, como dos projectos individuais, sendo então realizadas pelas delegações. O quadro operacional da Comissão (ver ponto 16) exigia a avaliação independente do desempenho ambiental da ajuda comunitária durante o período 1996-2000, incluída no âmbito de um processo regular de avaliação do desempenho ambiental. Esta poderia ter sido utilizada para estabelecer dados de base e testar os indicadores de desempenho (ver ponto 17), bem como salientar a experiência adquirida com intervenções anteriores, que poderia ter contribuído para desenvolver uma estratégia global para o ambiente (ver ponto 11). No entanto, a avaliação, cuja finalização estava planeada para meados de 2002, ainda não foi efectuada (10).

25. Ao nível dos projectos ambientais considerados individualmente, a sede da Comissão não dispõe de qualquer sistema para obter e avaliar os resultados das avaliações realizadas pelas delegações. Por conseguinte, não existem procedimentos para divulgar a experiência adquirida e as melhores práticas dos projectos de avaliação terminados. Da mesma forma, não existe qualquer sistema que permita obter e avaliar informações sobre o impacto ambiental de projectos não ambientais.

26. Desde 2001, a Comissão dispõe de um sistema para acompanhar os projectos de desenvolvimento em curso denominado «sistema de acompanhamento orientado para os resultados». Este sistema exige que todos os projectos de desenvolvimento de montante superior a um milhão de euros sejam visitados de doze em doze meses, aproximadamente, por agentes de empresas de consultoria contratadas pela Comissão especificamente para este efeito. Os agentes apreciam cada projecto e atribuem-lhe uma «pontuação» com base num conjunto de cinco critérios — pertinência, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade — e em subcritérios relacionados, incluindo a sustentabilidade ambiental. Contudo, na sede, a Comissão não analisa de forma sistemática as constatações quantitativas e qualitativas destes relatórios para avaliar o desempenho global dos projectos ambientais e o grau de integração do ambiente em outros projectos de desenvolvimento.

27. A Comissão utiliza o sistema de informação e de acompanhamento financeiro do CAD da OCDE, que não é adequado, pois permite identificar os projectos em que foram efectuadas despesas relativas ao ambiente mas não o montante dessas despesas. O sistema de codificação utilizado pelo Banco Mundial resolve esta questão (11). Além disso, ao utilizar de forma incoerente o sistema de marcadores criado para identificar as despesas efectuadas no contexto dos acordos ambientais multilaterais, a Comissão não conseguiu cumprir de forma adequada as suas obrigações de informação assumidas no âmbito destes acordos.

AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DA INTEGRAÇÃO DA DIMENSÃO AMBIENTAL PELA COMISSÃO

Introdução

28. A presente secção do relatório avalia a eficácia com que a Comissão integrou o ambiente na sua cooperação para o desenvolvimento. A avaliação incidiu em três tipos diferentes de intervenções da Comissão: a) Documentos de estratégia por país; b) Programas de apoio orçamental; c) Projectos não ambientais.

Registaram-se progressos em 2005 na análise ambiental dos países em desenvolvimento para os novos documentos de estratégia por país, embora ainda não seja possível avaliar o seu impacto

29. A Comissão elaborou documentos de estratégia por país pela primeira vez em 2001 e 2002 relativos a cada um dos países e regiões a que presta assistência ao desenvolvimento para definir a forma que essa assistência deveria assumir até 2006-2007. Em princípio, os documentos de estratégia por país deveriam ter em conta as respectivas prioridades de desenvolvimento, de forma a garantir a apropriação pelo país, bem como as políticas da própria Comissão. A estratégia da Comissão relativa aos aspectos ambientais da sua ajuda ao desenvolvimento, conforme definida na sua Política de Desenvolvimento de 2000 e no documento de trabalho sobre essa matéria, centrava-se na integração do ambiente em todos os domínios da cooperação para o desenvolvimento. Assim, para que a estratégia global fosse eficaz, era fundamental que o ambiente fosse integrado nos documentos de estratégia por país.

30. Na realidade, o exame desta primeira geração de documentos de estratégia por país (2001-2007) efectuado pelo Tribunal durante a auditoria, e igualmente pelos próprios serviços da Comissão, mostrou que o ambiente não tinha sido integrado neles de forma satisfatória. A análise das questões ambientais nestes documentos era, em geral, fraca e as estratégias de resposta da Comissão não tinham devidamente em conta as considerações ambientais nos domínios prioritários de financiamento. Numa amostra de 60 documentos de estratégia por país, nenhum referia os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio sobre a sustentabilidade ambiental e apenas cerca de um quarto fazia referência aos acordos ambientais multilaterais.

31. Até certo ponto, o facto de o ambiente não ter sido integrado nos documentos de estratégia por país reflecte a pouca prioridade atribuída a esta questão por muitos países beneficiários. No caso dos países que dispõem de um Documento de Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) (12), a política da Comissão tem consistido em alinhar o seu documento de estratégia por país com o DERP. Conforme demonstrou um estudo do Banco Mundial (13), o ambiente não tem sido geralmente integrado nos DERP, em parte porque muitos países beneficiários não reconhecem a importância das relações entre a pobreza e o ambiente. Os Ministérios do Ambiente deveriam, em primeiro lugar, defender as questões ambientais nas políticas nacionais, mas na prática estes ministérios, mesmo em países mais desenvolvidos e com preocupações ambientais importantes como o Brasil e a China, não dispõem dos recursos e da influência de outros ministérios, criados há mais tempo.

32. Não obstante, o facto de o ambiente não ter sido integrado na ajuda ao desenvolvimento reflecte igualmente insuficiências por parte da Comissão. Embora o documento de trabalho da Comissão sobre integração do ambiente indicasse que os perfis ambientais do país eram um instrumento importante de integração na fase de programação, o exame que a Comissão efectuou em 2002 de uma amostra de 60 documentos de estratégia por país revelou que apenas tinham sido elaborados seis perfis. Isto apesar de a análise ambiental por país ser considerada uma boa prática desde 1992, quando o CAD da OCDE elaborou directrizes sobre a matéria (14).

33. Em 2 005 a Comissão deu um passo importante nesta matéria, elaborando perfis ambientais do país para os países beneficiários da ajuda na Ásia, América Latina e Mediterrâneo no âmbito do processo de preparação da próxima geração de documentos de estratégia por país para o período 2007-2013. Está a adoptar-se uma abordagem semelhante para os Estados ACP. Uma vez que os documentos de estratégia por país continuavam em preparação quando a auditoria foi encerrada, ainda era demasiado cedo para avaliar até que ponto os perfis ambientais do país tinham melhorado a integração nos documentos de estratégia por país. Em última análise, tal depende do nível de prioridade atribuído tanto pelos países beneficiários como pelos serviços da Comissão à inclusão, nos documentos de estratégia por país, das questões ambientais levantadas pelos perfis ambientais do país.

34. Neste aspecto, desde a adopção da sua própria estratégia de integração, a Comissão não progrediu muito no reforço da consciência ambiental e da capacidade de integração dos países beneficiários. A Comissão dispõe de um instrumento específico para promover a integração do ambiente na cooperação para o desenvolvimento, o Regulamento (CE) n.o 2493/2000 (15), cujo orçamento ascende a 93 milhões de euros para o período 2000-2006. No entanto, o seu impacto foi limitado. Este instrumento poderia contribuir de forma significativa para o reforço da capacidade ambiental nos países em desenvolvimento, mas a Comissão não definiu uma abordagem global para o reforço das capacidades e apenas desenvolveu pontualmente projectos individuais.

35. Ao nível da Comissão, é preocupante que, em 2005, os funcionários responsáveis pela preparação dos documentos de estratégia por país tenham aproveitado pouco as oportunidades de formação sobre a integração da dimensão ambiental (ver caixa 4). Embora a DG Desenvolvimento, a DG Ambiente e o EuropeAid possuam unidades especializadas que examinam os aspectos ambientais dos documentos de estratégia por país, em geral estes exames não se baseiam no conhecimento pormenorizado do país em causa; além disso, como os recursos humanos repartidos por estas três Direcções-Gerais são limitados, os controlos realizados são muitas vezes superficiais.

Pouco se tem feito para integrar o ambiente nos programas de apoio orçamental

36. É política da Comissão e dos doadores em geral que o apoio orçamental constitua uma percentagem cada vez maior da ajuda global. Assim, o apoio orçamental representa aproximadamente 25 % do financiamento do FED concedido aos países ACP no âmbito dos actuais documentos de estratégia por país. No entanto, a Comissão pouco fez para integrar o ambiente nesta nova forma de ajuda, embora o Conselho tenha afirmado nas suas conclusões de 31 de Maio de 2001 sobre a estratégia de integração ambiental da Comissão que «as considerações ambientais devem ser sistematicamente incorporadas na elaboração de todos os […] programas de ajustamento estrutural e programas de reforma sectorial e de apoio» (16).

37. O principal instrumento de apreciação ambiental a utilizar no contexto dos programas de apoio orçamental é a avaliação estratégica ambiental. Esta examina os aspectos ambientais das políticas, planos e programas dos países beneficiários financiados através do apoio orçamental, nomeadamente os documentos de estratégia de redução da pobreza. As conclusões do Conselho salientaram que «para que a integração seja conseguida, é necessário utilizar a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) de forma sistemática, em particular no âmbito da elaboração de programas estruturais e sectoriais e para as novas infra-estruturas» (17). A importância da avaliação estratégica ambiental é igualmente reconhecida na estratégia de integração da Comissão. Até ao momento, a Comissão utilizou-a pouco, em parte porque, ao contrário dos perfis ambientais do país e das avaliações do impacto ambiental, é um instrumento relativamente recente que a comunidade dos doadores em geral ainda não domina completamente (18). Não obstante, a Comissão poderia ter aproveitado os seus extensos manuais sobre apoio orçamental e sectorial para sublinhar os aspectos ambientais desse tipo de ajuda, mas estes não contêm praticamente nenhuma referência ao ambiente. Assim, os funcionários da Comissão não receberam orientações sobre quando e como utilizar a avaliação estratégica ambiental, nem sobre como realizar apreciações ambientais mais restritas nos casos em que se considere que a avaliação estratégica ambiental não é adequada.

38. Esta inexistência de procedimentos de avaliação ambiental reflecte-se na elaboração dos programas de apoio orçamental: a) A Comissão não efectuou, em nenhum país, uma avaliação do possível impacto ambiental das políticas e programas do Governo que beneficiam de apoio orçamental; b) Dos 20 países ACP que receberam apoio ao orçamento geral no âmbito do nono FED até 2005, apenas num país, a Tanzânia, este estava sujeito ao cumprimento de certas condições concebidas para apoiar o ambiente; Caixa 5Um exemplo de integração do ambiente em programas de apoio orçamentalNa Tanzânia, no âmbito do programa de apoio orçamental para a redução da pobreza 2003-2006 (114 milhões de euros), os doadores e o Governo da Tanzânia tinham tornado a aprovação de legislação ambiental um dos seis objectivos estratégicos para a redução da pobreza, o que facilitou consideravelmente a aprovação da lei sobre a gestão ambiental em 2005. c) Apesar das relações importantes entre pobreza e ambiente, os indicadores de redução da pobreza não focaram as questões ambientais; d) Não foram aproveitadas grandes oportunidades para integrar as questões ambientais nos dois sectores prioritários do apoio orçamental da Comissão, a educação e a saúde, especialmente a prevenção na área da saúde; e) Cada vez mais, a Comissão procura prestar o seu apoio a projectos rodoviários através de programas sectoriais de apoio, em vez de projectos individuais, o que significa que a avaliação estratégica ambiental é especialmente necessária se se quiserem evitar impactos ambientais negativos.

Procedimentos de integração da dimensão ambiental a nível do projecto não foram suficientemente sistemáticos

39. Apesar da proporção crescente de ajuda canalizada através do apoio orçamental, o financiamento de projectos continua a ser o principal mecanismo de distribuição da ajuda. Um primeiro passo na avaliação ambiental dos projectos consiste em analisá-los para avaliar os potenciais riscos e oportunidades ambientais. O projecto de manual de integração do ambiente de 2001 estabelecia o princípio dessa análise sob a forma de um «formulário de integração ambiental» a preencher para cada projecto segundo as orientações do manual. Uma vez que o manual permaneceu na fase de projecto (ver ponto 21), este procedimento não foi aplicado de forma sistemática. Por conseguinte, muitas delegações utilizaram outros procedimentos de análise ambiental, ou não utilizaram nenhum. Caixa 6Análise ambiental na delegação da Comissão na NicaráguaA delegação regional da Comissão na Nicarágua abrange seis países e emprega mais de 140 funcionários. A auditoria permitiu constatar que a delegação não segue quaisquer orientações para proceder à análise ambiental e que nenhuma análise ambiental tinha originado uma avaliação mais pormenorizada dos projectos e programas incluídos no documento de estratégia por país 2002-2006. Além disso, a delegação não dispunha de um perito ambiental, embora esse perito pudesse ter supervisionado e prestado apoio aos procedimentos de análise ambiental.

40. Na prática, o principal procedimento utilizado pela Comissão para controlar a análise ambiental consiste em fichas de identificação do projecto, que são elaboradas pelas delegações no início do ciclo do projecto e apresentadas ao grupo de apoio à qualidade do EuropeAid. No entanto, o ambiente é apenas um dos vários aspectos referenciados nestas fichas e a auditoria de 20 fichas examinadas por este grupo em 2005 revelou que as questões ambientais não tinham sido tratadas de forma adequada: a) Embora fosse exigida a classificação do projecto segundo o seu impacto ambiental (19), em nenhum dos vinte casos isso tinha sido feito; b) Embora fosse exigida a explicação das modalidades de integração do ambiente na concepção do projecto, tal não tinha sido feito em 16 casos.

41. Estas deficiências devem-se, em parte, ao facto de os peritos ambientais não participarem na análise dos projectos não ambientais. Nas delegações, as competências ambientais estão principalmente concentradas nos países onde o ambiente é um domínio prioritário, mas de qualquer forma não são aproveitadas para verificar os aspectos ambientais das fichas de identificação de projectos não ambientais. De igual modo, no EuropeAid, o número de peritos ambientais é apenas suficiente para avaliar a qualidade dos projectos no sector do ambiente e dos recursos naturais, mas não para determinar se o ambiente foi integrado em projectos não ambientais.

42. Devido a insuficiências no processo de análise, foi difícil averiguar os casos em que deveriam ser efectuadas avaliações do impacto ambiental. Estas avaliações são instrumentos há muito utilizados para identificar ex-ante o impacto provável de um projecto no ambiente e recomendar a inclusão de medidas correctivas na fase de concepção e de execução. A União Europeia dispõe de legislação relativa às avaliações do impacto ambiental no âmbito das políticas internas desde 1985 (20). A Quarta Convenção de Lomé, de 1990, previa o recurso a avaliações do impacto ambiental para os projectos de envergadura e para os projectos que apresentem um risco grande para o ambiente (21). Em 1992, o CAD da OCDE elaborou linhas directrizes referentes às melhores práticas em matéria de avaliações do impacto ambiental para os projectos de desenvolvimento, que todos os seus membros devem seguir (22).

43. As avaliações do impacto ambiental são especialmente pertinentes no caso dos projectos de infra-estruturas e de exploração mineira, pois estes têm geralmente um elevado impacto ambiental. No âmbito dos actuais documentos de estratégia por país, são afectados quase 35 % dos fundos do nono FED só para projectos rodoviários. No entanto, a auditoria do Tribunal detectou vários projectos desse tipo que não tinham sido objecto de uma avaliação do impacto ambiental. Uma avaliação realizada pela Comissão em 2004 sobre as suas intervenções no sector dos transportes em países terceiros revelou que não tinham sido elaboradas avaliações do impacto ambiental em quatro dos quinze projectos avaliados. Mesmo nos casos em que tinham sido efectuadas avaliações do impacto ambiental mais aprofundadas, estas centravam-se em geral no impacto ambiental directo do próprio projecto rodoviário e não no impacto ambiental das novas actividades económicas originadas pelo melhor acesso. Esta fraqueza é especialmente importante no caso de estradas que atravessam zonas sensíveis como florestas tropicais, onde existe uma relação directa entre a melhoria do acesso e o aumento da desflorestação e da caça ilegal. Caixa 7Avaliações do impacto ambiental no caso de grandes projectos de infra-estruturas e exploração mineiraNa Tanzânia, para a reabilitação e melhoramento das estradas da fronteira de Mwanza-Tinte e de Isaka-Nzga (oitavo FED, 85 milhões de euros), o que a proposta de financiamento denominava de avaliação do impacto ambiental correspondia a uma única página no estudo de viabilidade.No Botsuana, não foi elaborada nenhuma avaliação do impacto ambiental de um projecto Sysmin (oitavo FED, 30 milhões de euros) que contribuía para prolongar a existência da mina de cobre e de níquel de Selebi Phikwe, sem ter imediatamente em conta o sério risco de desmoronamento da barragem de estéreis ou o nível inaceitável de emissões de dióxido de enxofre do forno de fundição.Na Guatemala, não foi efectuada nenhuma avaliação do impacto ambiental de um projecto de reinstalação de refugiados (12 milhões de euros), embora se possa considerar a priori que os projectos de reinstalação têm um impacto ambiental potencialmente significativo. As reinstalações provocaram danos elevados nos ecossistemas locais.

44. Para além dos grandes projectos de infra-estruturas, agricultura e exploração mineira, em que a avaliação do impacto ambiental é uma necessidade, existem muitos outros tipos de projectos em que seria desejável, ou mesmo essencial, efectuar uma avaliação do impacto ambiental. No entanto, sem orientações ou exigências claras sobre quais os projectos que deverão ser objecto de uma avaliação do impacto ambiental, corria-se um risco considerável de não serem realizadas avaliações do impacto ambiental mesmo nos casos em que o deveriam ser. Caixa 8Avaliações do impacto ambiental para outros tipos de projectosNo Pacífico, pelo menos quatro dos projectos auditados teriam beneficiado de uma avaliação do impacto ambiental. Por exemplo, no caso do projecto de desenvolvimento de algas de Kiribati (sétimo e nono FED, 2,8 milhões de euros), as estacas de madeira necessárias para o cultivo de algas foram cortadas da vegetação circundante, incluindo mangues, que são importantes para os ecossistemas marinhos e a protecção costeira. Além disso, as tartarugas protegidas que se alimentam das plantações de algas são mortas pelos produtores de algas. Uma avaliação do impacto ambiental poderia ter identificado estas questões antes do projecto e recomendado uma forma de as resolver.

45. Nos casos em que as avaliações do impacto ambiental tinham sido efectuadas e definidas as medidas correctivas, não existiam sistemas que garantissem que estas medidas eram transpostas para um plano de gestão ambiental a ser aplicado durante a execução do projecto. Da mesma forma, não estava prevista de forma sistemática a inclusão de recomendações das avaliações do impacto ambiental, quando necessária, nas especificações técnicas dos contratos de empreitadas de obras. Quando eram incluídas nos contratos, nem sempre existiam sanções aplicáveis ao incumprimento das exigências ambientais aí previstas. Caixa 9Seguimento dado às avaliações do impacto ambientalNo caso do projecto de irrigação das planícies do norte da Maurícia (sétimo FED, 9 milhões de euros), embora tivesse sido elaborada uma avaliação do impacto ambiental profunda relativa à substituição de uma conduta e as condições específicas da convenção de financiamento previssem um acompanhamento sistemático dos impactos ambientais para garantir a execução das medidas correctivas propostas pela avaliação do impacto ambiental, não foram detectadas provas disso.No Mali, para o projecto de apoio ao sector do arroz (oitavo FED, 15,4 milhões de euros), a avaliação do impacto ambiental recomendava a replantação de árvores em volta das aldeias, o acompanhamento dos níveis de poluição da água e a realização de um estudo sobre a reciclagem de óleo, mas estes aspectos não estavam incluídos nas especificações técnicas do contrato.No caso do projecto da ponte Rewa nas Fiji (sétimo e oitavo FED, 11 milhões de euros), devido ao potencial impacto na apanha do kai (molusco de água doce), o contrato continha uma exigência relativa ao controlo da qualidade da água. Esta exigência não foi cumprida pelo contratante mas o contrato não previa sanções por incumprimento.

46. A Comissão não possui um registo centralizado das avaliações do impacto ambiental realizadas para os projectos de desenvolvimento que financia, o que constitui uma falha nas informações de gestão interna. Um registo desse tipo facilitaria o acesso do público a estas informações.

AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DOS PROJECTOS AMBIENTAIS E DOS FACTORES QUE INFLUENCIAM A EFICÁCIA

Introdução

47. Para além das medidas destinadas a integrar o ambiente na cooperação para o desenvolvimento, examinadas na secção anterior, a Comissão tem igualmente procurado tratar das questões ambientais através do financiamento de programas e projectos no sector do ambiente. Embora este sector não tenha sido prioritário na política de desenvolvimento adoptada em 2000 (ver ponto 9) e as respectivas autorizações representarem uma proporção relativamente pequena do total da ajuda concedida (ver quadro1), a Comissão permaneceu activa neste domínio e poderá tornar-se ainda mais com a adopção da nova política de desenvolvimento em que o ambiente e os recursos naturais serão prioritários (ver ponto 12). A auditoria pretendeu: a) Avaliar a eficácia dos projectos ambientais financiados pela Comissão; b) Identificar os factores fundamentais que influenciaram a eficácia.

Avaliação da eficácia dos projectos

48. O Tribunal examinou 65 projectos que representam autorizações de um montante total de 560 milhões de euros em 16 países. Estes projectos foram financiados pelo orçamento geral no período 1995-2005 e pelos sétimo, oitavo e nono FED. Consistiam principalmente em dois tipos de projectos: a) 30 dos projectos examinados, representando aproximadamente 15 % dos 560 milhões de euros, foram financiados a partir de rubricas orçamentais específicas relacionadas com o ambiente, nomeadamente a rubrica orçamental Ambiente e Florestas (ver pontos 10 e 34). Os projectos financiados por esta rubrica eram de dimensão relativamente reduzida (em geral 1,0 a 2,5 milhões de euros) e normalmente executados por ONG na sequência de um convite da Comissão à apresentação de propostas de projectos. Estes fundos não são afectados país a país, mas em função do que a Comissão considera serem as melhores propostas; b) 34 dos projectos examinados, representando aproximadamente 80 % dos 560 milhões de euros, foram financiados pela assistência bilateral concedida pela Comissão a determinados países no âmbito do FED e pelas rubricas orçamentais relativas à cooperação com os países da Ásia, América Latina e Mediterrâneo. A dimensão destes projectos variava consideravelmente, mas era, em média, da ordem dos 10 a 15 milhões de euros. Além disso, uma das intervenções examinadas — um programa de apoio à política sectorial de tratamento das águas residuais na Maurícia (nono FED, 29,8 milhões de euros) — era um programa de apoio orçamental e não um projecto tradicional. Este exemplo reflecte o recurso limitado a estes programas no sector do ambiente e dos recursos naturais.

49. A avaliação da eficácia dos projectos assentou em cinco critérios: a) Pertinência — os objectivos do projecto correspondiam às necessidades dos países beneficiários? b) Realizações — o projecto resultou na execução das infra-estruturas, dos serviços e dos equipamentos previstos na fase de planeamento? c) Resultados — o projecto provocou as mudanças positivas previstas para os beneficiários? d) Impacto — o projecto teve efeitos positivos externos ao próprio projecto? e) Sustentabilidade — os resultados alcançados pelo projecto persistirão depois de terminado o apoio da Comissão?

50. A avaliação global, efectuada pelo Tribunal, de cada um destes cinco critérios é resumida no quadro que se segue. No anexo II figura um quadro que apresenta em pormenor a avaliação de cada projecto pelo Tribunal em função destes cinco critérios e no anexo III encontra-se uma síntese explicativa sobre a eficácia dos projectos por país. Como nem todos os projectos estavam concluídos à data da auditoria e que só será possível emitir juízos definitivos sobre o impacto e a sustentabilidade bastante tempo depois da conclusão do projecto, a avaliação deverá ser considerada apenas a título indicativo.

51. A auditoria permitiu observar que, em praticamente todos os casos, os projectos eram pertinentes em graus variáveis em relação às necessidades dos países beneficiários e que tinham frequentemente também em conta a necessidade de preservar o ambiente ao nível mundial, em especial as florestas e a biodiversidade. Dada a inexistência de avaliações globais do ambiente, não foi possível averiguar se os projectos financiados eram os mais pertinentes em relação às necessidades dos beneficiários. Contudo, a partir de 2005, a Comissão recorre cada vez mais sistematicamente aos perfis ambientais do país (ver ponto 33), que se destinam a apresentar uma avaliação completa dos aspectos ambientais em cada país beneficiário, o que lhe deverá permitir identificar melhor os projectos mais prioritários.

52. Segundo a avaliação realizada pelo Tribunal, em 63 % dos projectos, as realizações tinham sido (ou seriam provavelmente) concretizadas na íntegra. Em 37 % dos casos, as realizações tinham sido (ou seriam provavelmente) concretizadas parcialmente nos prazos previstos.

53. Em 58 % dos projectos, a maioria dos resultados tinha sido alcançada. Em 21 % dos casos, alguns resultados tinham sido alcançados e noutros 21 %, poucos resultados tinham sido alcançados. É óbvio que, de forma geral, não se alcançam resultados quando não se concretizam as realizações.

54. O impacto foi considerado como sendo (ou susceptível de ser) médio a elevado em 42 % dos projectos, ao passo que foi avaliado como reduzido em 58 % dos casos. O impacto é sempre uma questão essencial, mas era especialmente importante em muitos dos projectos ambientais examinados, já que eram concebidos como projectos-piloto ou de demonstração destinados a ser reproduzidos noutras regiões do país beneficiário.

55. As perspectivas de sustentabilidade foram consideradas boas em 45 % dos projectos, ao passo que foram consideradas limitadas em 55 % dos casos. A viabilidade financeira constitui um aspecto de importância fundamental na sustentabilidade pois, na medida em que os projectos do sector do ambiente privilegiam a preservação e não o desenvolvimento, pode ser necessário que os países beneficiários continuem a ter de fornecer apoio financeiro às actividades de preservação depois de terminada a assistência do doador sem ter quaisquer benefícios económicos potenciais.

56. A tendência geral que estes valores revelam é que, embora os projectos sejam quase sempre pertinentes, nem sempre produzem todas as realizações previstas. Pouco mais de metade alcança plenamente os resultados planeados e um pouco menos de metade tem um impacto significativo para além do projecto e tem probabilidades de ser sustentável. O exemplo apresentado na caixa 10 ilustra estes diferentes aspectos da eficácia relativamente a um dos projectos mais importantes financiados pela Comissão. Caixa 10Ilustração dos critérios de avaliação — o caso do Programa Regional para a Conservação e o Desenvolvimento dos Ecossistemas Florestais da África Central (ECOFAC)Desde 1992, a Comissão desempenha uma função primordial ao empreender actividades destinadas à conservação e gestão sustentável dos ecossistemas florestais da África Central, sobretudo por intermédio do Programa Regional para a Conservação e o Desenvolvimento dos Ecossistemas Florestais da África Central (ECOFAC) (sexto, sétimo, oitavo e nono FED; 72,45 milhões de euros).O programa é extremamente pertinente já que contribui para preservar o que é considerada a segunda maior extensão contínua de floresta tropical a seguir à Amazónia, conservando assim a biodiversidade e evitando as alterações climáticas em benefício de todo o planeta. Aos níveis regional e nacional, a floresta constitui, para os países da África Central, uma importante fonte de receitas provenientes tanto da exploração industrial da madeira como de outros produtos da floresta e da caça.Em termos de realizações, o programa ECOFAC permitiu a criação de um grande leque de infra-estruturas (acessibilidades, caminhos, pontes, centros de investigação, centros de acolhimento, campos de turismo, pontos de observação, aeroportos florestais, equipamento para guardas florestais e pessoal) para a gestão das zonas protegidas.Em termos de resultados, o programa fez aumentar a consciência da necessidade de preservar os ecossistemas florestais da África Central e contribuiu para a criação, desenvolvimento e salvaguarda de importantes zonas protegidas que são fundamentais para a preservação da biodiversidade única da região. Permitiu ainda a realização de um grande número de investigações científicas. Por outro lado, a promoção do património natural e cultural destas zonas protegidas através do desenvolvimento do turismo foi limitada devido a vários factores (custo do transporte aéreo, epidemias causadas pelo vírus Ebola, insucesso na tentativa de habituar os gorilas à presença do homem na reserva de Lopé no Gabão, falta de envolvimento das autoridades nacionais e ausência de interesse dos investidores privados).Fora das zonas protegidas, o programa teve pouco impacto. Concedeu pouca importância a aspectos fundamentais como a exploração florestal legal e ilegal e a caça ilegal fora das zonas protegidas. O seu contributo para a redução da pobreza das populações das florestas foi reduzido, em parte devido ao insucesso das medidas de desenvolvimento rural aplicadas.As zonas protegidas ainda não são financeiramente sustentáveis e continuam extremamente dependentes do financiamento externo. Por isso, o programa ECOFAC foi prolongado por diversas vezes desde 1992. Este programa permitiu a criação de uma rede de zonas protegidas da África Central (RAPAC) em colaboração com as instituições e a administração responsáveis pela gestão da zona protegida, como a COMIFAC (Conférence Ministérielle des Forêts d’Afrique Centrale). Este foi um bom passo no sentido de garantir um maior envolvimento das autoridades nacionais, mas faltaram os recursos financeiros.

Análise dos factores que afectam a eficácia dos projectos no sector do ambiente

57. A presente secção do relatório identifica os factores fundamentais que influenciaram a eficácia dos projectos. Como a ajuda ao desenvolvimento concedida pela Comissão se baseia no princípio da parceria com os países beneficiários, alguns dos problemas assinalados resultaram, pelo menos em parte, de deficiências ao nível do país beneficiário. Ainda assim, compete à Comissão resolver essas questões na medida do possível.

Concepção dos projectos demasiado ambiciosa

58. Os projectos bilaterais de grande envergadura são concebidos em conjunto pela Comissão e pelos Governos dos países beneficiários, assistidos por consultores, sendo a Comissão responsável pela sua avaliação final antes da tomada da decisão de financiamento. Os projectos, geralmente de mais pequena dimensão, financiados a partir da rubrica orçamental Ambiente e Florestas são concebidos pelas ONG, embora a Comissão seja igualmente responsável pela sua avaliação. Cerca de metade de todos os projectos examinados era afectada por uma concepção excessivamente ambiciosa, sobretudo porque pretendia alcançar demasiado dentro dos prazos estabelecidos. Nestes casos, os projectos foram concebidos sem ter em devida consideração o facto de que, para garantir a eficácia no sector do ambiente, é necessário dedicar muito tempo a consultar as comunidades locais e a assegurar a sua participação activa.

59. A rubrica orçamental Ambiente e Florestas exigia que os projectos fossem executados em 36 meses, no máximo, e por vezes em apenas 24 meses, o que não era realista na maioria dos casos. O facto de as propostas de projectos apresentadas para financiamento estarem a concorrer contra outros projectos cria o risco de os objectivos do projecto serem demasiado ambiciosos, pois os projectos que prometem mais realizações podem ter mais possibilidades de beneficiar de financiamento.

60. Desde 2002, o Regulamento Financeiro prevê que todos os projectos celebrem a integralidade dos seus contratos no prazo de três anos a contar da data da autorização orçamental para o projecto em curso de execução, o que impõe um novo condicionalismo que pode ser particularmente difícil de respeitar quando se trata de conceber o tipo de grandes projectos ambientais que são financiados pela ajuda bilateral.

61. Muitos projectos no sector do ambiente são realizados em zonas geográficas vastas e longínquas. Apesar disso, várias regiões são por vezes desnecessariamente incluídas num mesmo projecto quando seria preferível concentrar-se numa única. Nestes casos, a abordagem demasiado ambiciosa adoptada pode dever-se ao facto de não se terem tido suficientemente em conta as condições locais. Na Indonésia, o alcance geográfico de dois projectos auditados teve de ser reduzido durante a execução porque a sua concepção era demasiado ambiciosa.

62. Os consultores externos e as ONG, que trabalham geralmente na concepção pormenorizada dos projectos, nem sempre conhecem a fundo os procedimentos de execução da Comissão, que são relativamente longos mesmo quando iniciados sem atrasos. A subestimação do tempo necessário para seguir esses procedimentos acresce aos motivos pelos quais os objectivos de alguns projectos eram demasiado ambiciosos.

63. Desde 2002, o serviço EuropeAid envidou esforços significativos para melhorar os procedimentos de avaliação dos projectos por intermédio do seu grupo de apoio à qualidade. Contudo, para além destes procedimentos de revisão na sede da Comissão, é necessário garantir a afectação de recursos suficientes à avaliação dos projectos no terreno pelas equipas da Comissão, que possuem as competências adequadas em matéria de ambiente e conhecem bem as condições locais e os procedimentos da Comissão. Caixa 11Exemplo de um projecto de concepção demasiado ambiciosaO projecto de gestão das florestas naturais na China (16,9 milhões de euros) pretende introduzir no prazo de cinco anos uma estratégia completamente nova da gestão florestal na China, implicando uma «co-gestão» entre os habitantes das aldeias das florestas do Estado e empresas. O modo de funcionamento da «co-gestão» no contexto chinês ainda não está definido. O projecto abrange três províncias do sudoeste da China (Sichian, Hunan e Hainan) e incluirá intervenções em 6 distritos, 11 municípios e 58 aldeias destas três províncias. Para além do trabalho de base sobre a co-gestão, o projecto inclui uma vertente de redução da pobreza que prevê a realização de, pelo menos, 290 pequenos projectos de infra-estruturas públicas nas aldeias. Deverão ser criadas novas instituições em cada distrito e município abrangidos pelo projecto tal como unidades de micro-financiamento e comités de co-gestão aldeias-municípios. Por outro lado, deverá ser prestado um apoio significativo à administração das florestas do Estado para o reforço das capacidades institucionais ao nível provincial e distrital, em que esta capacidade é fraca, para que possa desempenhar a sua função no projecto. Os primeiros 18 meses do projecto foram posteriormente perdidos devido à anulação do concurso para assistência técnica.

Atrasos na preparação e execução dos projectos

64. A Comissão tem a responsabilidade global pela criação do quadro processual de preparação e execução dos projectos. Geralmente, as autoridades dos países beneficiários ou as ONG executam em seguida os projectos, que são submetidos a controlos profundos em cada fase pelos serviços da Comissão. Não só os objectivos do projecto são muitas vezes irrealistas porque não têm em conta o tempo necessário para executar os projectos em conformidade com os procedimentos da Comissão como, além disso, a maioria dos projectos examinados registava atrasos significativos e imprevistos nas fases de preparação e execução. Na maior parte dos casos, os problemas encontrados não eram específicos do sector do ambiente, mas susceptíveis de se colocarem igualmente em projectos de outros sectores. A responsabilidade por estes atrasos cabe tanto à Comissão como às autoridades dos países beneficiários (ou às ONG).

65. Os períodos de preparação dos projectos, desde a selecção até à aprovação, foram frequentemente longos. Ao contrário da fase de execução, a duração desta fase não está sujeita a quaisquer limites. No caso dos projectos financiados pela rubrica orçamental Ambiente e Florestas, a Comissão demorou demasiado tempo para assinar os contratos depois de publicado o convite para apresentação de propostas de projectos. Assim aconteceu com o convite para apresentação de propostas publicado em Janeiro de 2001, em que os contratos relativos a cerca de 50 % dos projectos aprovados para financiamento só foram assinados no segundo semestre de 2002 e os restantes no segundo semestre de 2003. Estes atrasos tiveram por vezes o efeito de reduzir a pertinência do projecto por o contexto ter evoluído desde o momento da apresentação da proposta inicial (ver caixa 12).

66. Registaram-se frequentemente atrasos entre a aprovação e o arranque dos projectos. As duas causas principais desta situação residem nos atrasos que afectam a transferência inicial dos fundos e a adjudicação da assistência técnica dos projectos. À excepção dos pequenos projectos financiados pela rubrica orçamental Ambiente e Florestas, os projectos ambientais implicam geralmente, durante a fase de execução, a adjudicação de um grande número de contratos diferentes (infra-estruturas, serviços, equipamentos), de contratos de subvenções, bem como a preparação e a aprovação de programas de trabalho para concretizar as realizações e obter os resultados. Assim sendo, estão mais sujeitos a atrasos do que os projectos de alguns outros sectores. Surgem grandes dificuldades quando o equipamento que deveria estar disponível no início do projecto, para alcançar os resultados e permitir dispor do tempo necessário para o pessoal do país beneficiário que irá trabalhar com esse equipamento ser formado pela assistência técnica, é fornecido apenas no final do projecto. Pode citar-se o programa ambiental integrado da província de Liaoning, na China, que sofreu pelo facto de o equipamento destinado a três vertentes diferentes (recursos hídricos, qualidade do ar e energia) ter sido recebido quase no final do projecto.

67. A execução de dois projectos no Brasil, um na Guatemala e um em Marrocos registou atrasos devido à necessidade de suspender os projectos para investigar irregularidades financeiras. No Brasil, as actividades dos projectos foram retomadas depois de esclarecidas as irregularidades. Na Guatemala e em Marrocos, decidiu-se pôr fim aos projectos. Caixa 12Exemplos de atrasos que afectam a pertinência de um projectoO projecto de consumo e produção responsáveis de café na Nicarágua (1,2 milhões de euros) só foi aprovado dois anos depois da sua apresentação. Por isso, actividades essenciais, como o programa de café biológico e a abertura do mercado, tiveram de ser realizadas pelo beneficiário com outros recursos financeiros.O projecto de promoção de uma gestão florestal ecologicamente sustentável, socialmente equitável e economicamente viável por intermédio da aplicação de sistemas credíveis de certificação na Indonésia (0,9 milhões de euros) foi também aprovado dois anos após a sua apresentação. Este atraso, associado à duração prevista do projecto de apenas dois anos, levou à redução do número de regiões-alvo das cinco inicialmente previstas para três.O projecto de desenvolvimento sustentável do corredor económico Cuiabá-Santarém no Brasil (1,5 milhões de euros) foi igualmente aprovado dois anos depois da sua apresentação. Entretanto, a região onde o projecto devia decorrer encontra-se numa situação preocupante de conflitos de interesses e violência que perturbam as actividades da ONG responsável pela execução.

Progressos limitados em matéria de reforço das capacidades institucionais

68. Embora o reforço das capacidades institucionais seja um elemento crucial de toda a cooperação para o desenvolvimento, como já referido (ver ponto 34), os Ministérios do Ambiente e outras instituições ambientais foram, em muitos casos, recentemente criados e têm uma necessidade especial deste tipo de assistência. A situação coloca-se com mais acuidade nos países em que uma descentralização recente conduziu à transferência para os níveis regional e local de mais competências em matéria de ambiente. Os projectos que não prevêem um apoio eficaz ao reforço das capacidades institucionais têm reduzidas perspectivas de sustentabilidade, mesmo que produzam resultados técnicos imediatos.

69. Nos casos em que a Comissão forneceu um apoio ao reforço das capacidades institucionais, nem sempre procurou garantir um empenho suficiente a alto nível no país beneficiário para que o apoio seja eficaz. No Botsuana, um importante projecto de 14 milhões de euros, essencialmente centrado no reforço das capacidades institucionais do Departamento da Vida Selvagem e Parques Nacionais (DWNP), foi executado sem a participação e empenho suficientes do Ministério da Vida Selvagem, Ambiente e Turismo, que tutelava o DWNP (ver caixa 13). Embora a assistência técnica seja o principal instrumento para o reforço das capacidades institucionais, só o pode fazer quando a instituição beneficiária disponibiliza elementos suficientes a um nível hierárquico adequado para colaborar nessa tarefa. Na prática tal raramente acontece. Além disso, o nível geralmente elevado de rotação do pessoal resulta na perda, para a organização, dos eventuais benefícios em termos de formação profissional que possam ter sido proporcionados pela prestação de assistência técnica.

70. Perante a falta de pessoal local adequado proveniente das autoridades beneficiárias, a assistência técnica assumiu com demasiada frequência uma função executiva, em vez de consultiva, para tentar garantir a concretização dos resultados do projecto, mas em detrimento da fomentação de uma sustentabilidade a mais longo prazo. Um outro obstáculo que dificulta a sustentabilidade reside no tempo que o pessoal de assistência técnica altamente qualificado é obrigado a dedicar aos procedimentos para adjudicação de contratos e às questões administrativas. Além disso, os projectos sofreram com frequência uma ou várias alterações da composição da equipa de assistência técnica no decurso do seu contrato, que é em geral de três ou quatro anos. Caixa 13Exemplo de problemas que afectam os projectos de reforço das capacidades institucionaisO programa de conservação e gestão da vida selvagem no Botsuana, financiado pelo oitavo FED (14 milhões de euros), ilustra muitos dos problemas com que se deparam os projectos de reforço das capacidades institucionais. Um projecto do sétimo FED tinha financiado o sector da vida selvagem, mas praticamente não tinha contribuído para reforçar as capacidades institucionais. Este projecto do oitavo FED pretendia colmatar essa lacuna. O estatuto do DWNP era incerto, existindo a possibilidade de o transformar num organismo para-estatal, o que dificultou a preparação e a execução do projecto. O chefe da equipa de assistência técnica não ocupava um lugar de direcção no DWNP, mas apenas um lugar de quadro médio. O seu homólogo não era funcionário do DWNP, que afectou ao projecto um outro assistente técnico estrangeiro. O primeiro chefe da equipa de assistência técnica teve de ser substituído após 11 meses e só o foi 5 meses mais tarde. Uma grande parte do tempo do chefe da equipa de assistência técnica é dedicada à administração do projecto, o que não constitui uma utilização rentável do seu tempo. Uma vertente essencial do projecto deveria ser uma auditoria de gestão do DWNP mas, a meio do projecto, esta ainda não tinha sido realizada por falta de apoio do DWNP e de empenho do Ministério. Embora estivesse previsto um consultor de assistência técnica para o reforço das capacidades institucionais, este lugar só foi provido a meio do projecto.

Necessidade de salientar a utilização sustentável dos recursos naturais pelas comunidades locais

71. Para que os projectos no sector do ambiente alcancem plenamente os seus objectivos e se tornem sustentáveis, é fundamental que as comunidades locais participem na sua preparação e execução. A Comissão tem vindo a atribuir cada vez mais importância a este aspecto, em parte na sequência da política de desenvolvimento assente na redução da pobreza que foi estabelecida em 2000. É por isso necessário ter mais em conta o desenvolvimento das comunidades, em simultâneo com as questões de preservação.

72. No entanto, a conciliação das necessidades económicas das comunidades locais com a necessidade de conservar a natureza constitui um grande desafio. Não se tem dado atenção suficiente aos projectos destinados a auxiliar as comunidades locais a gerar rendimentos de uma forma sustentável a partir dos recursos naturais. Assim, por exemplo, a caça ilegal («caça furtiva») pelas populações locais continua a comprometer gravemente os resultados obtidos pelos projectos de conservação, bem como a sua sustentabilidade ambiental. Isto acontece mesmo em regiões onde a Comissão forneceu apoio durante longos períodos, como o Parque Nacional do Serengeti na Tanzânia e as zonas protegidas da região da África Central financiadas pelo programa ECOFAC. O desenvolvimento do turismo é um instrumento de melhoria do rendimento local, bem como nacional. Contudo, no Botsuana, o projecto relativo à vida selvagem, financiado pelo oitavo FED, pouco contribuiu para desenvolver o turismo no Parque Nacional Makgadikgadi, apesar de um estudo sobre o turismo no Botsuana financiado pelo sexto FED ter recomendado esse tipo de abordagem. O programa ECOFAC, apesar dos seus resultados em termos de conservação, não foi muito bem sucedido nos aspectos relacionados com o turismo (ver caixa 10). Por isso, é da maior necessidade que a Comissão continue a procurar os meios que contribuam para criar fontes alternativas de rendimento para estas comunidades. Caixa 14Projecto que ilustra a importância da avaliação das necessidades das comunidades locais nos projectos ambientaisO projecto-piloto de desenvolvimento de um modelo para a gestão da fauna nas florestas da África Central no nordeste do Gabão (1,9 milhões de euros) foi concebido para resolver o problema da caça furtiva comercial nas florestas da bacia do Congo. Assim, o projecto comportava várias medidas que deviam ser aplicadas por unidades anti-caça furtiva. Contudo, os conceptores do projecto não tiveram em conta o facto de que a maioria das comunidades locais praticava igualmente a caça. Por esse motivo, o projecto não previra medidas a favor destas. Por ocasião de uma visita da equipa de auditoria, representantes de uma das comunidades locais de pesca reconheceram que a sua comunidade possuía cinco bases de caça na floresta que tinham sido destruídas pelas unidades anti-caça furtiva e explicaram que esta se deparava com o dilema de ver um declínio real do número de animais e de ter de satisfazer as suas próprias necessidades de curto prazo.

Impacto insuficiente dos projectos no quadro político e legal

73. Sem um quadro político e legal claro e de apoio, são extremamente reduzidas as possibilidades de um projecto ir para além das realizações e resultados imediatos, alcançar uma sustentabilidade de longo prazo e ter um impacto mais alargado. Quando da selecção dos projectos, a Comissão não teve suficientemente em consideração se esse quadro existia e, caso não existisse, se financiar o projecto poderia alterar a situação nesta matéria.

74. Na Indonésia e na China, projectos no sector das florestas foram prejudicados por quadros legais incompletos, especialmente no que respeita aos direitos fundiários dos beneficiários do projecto nas comunidades locais. No Botsuana e na Tanzânia, a inexistência de leis precisas para estabelecer uma gestão dos recursos naturais pelas comunidades locais e de zonas de gestão da vida selvagem constitui igualmente um obstáculo ao pleno impacto dos projectos. Em vários países, a falta de recursos ou de vontade para impor leis contra a caça furtiva para proteger a vida selvagem comprometeu a sustentabilidade dos projectos após a sua conclusão.

75. Uma forma de utilizar os projectos para introduzir alterações no quadro político e legal consiste em a Comissão os condicionar ao preenchimento de condições. Contudo, esta abordagem não é possível no caso de projectos executados por ONG e financiados pela rubrica orçamental Ambiente e Florestas, já que os Governos dos países beneficiários não são elegíveis. Em alguns casos, certos projectos bilaterais financiados pela Comissão previam exigir que os Governos dos países beneficiários tomassem «medidas de acompanhamento» para aplicar as políticas adequadas. Porém, essas medidas nem sempre foram bem definidas e acompanhadas pela Comissão.

76. Além disso, as reduzidas verbas em causa, mesmo nestes projectos bilaterais relativamente grandes, tornam difícil insistir para que sejam efectivamente tomadas medidas de acompanhamento. Por exemplo, na Tanzânia, a Comissão pretendia garantir que o Governo afectasse uma maior parte das receitas obtidas com as concessões de caça para cobrir os custos operacionais das reservas de caça. No entanto, a Comissão não tratou a questão fundamental da falta de transparência na atribuição das concessões de caça e a situação era dificultada por o projecto em causa se elevar apenas a dois milhões de euros. Nesta matéria, a inclusão de uma série de medidas de política ambiental e de reforma legislativa num substancial apoio orçamental directo seria uma melhor forma de contribuir para a criação das estruturas necessárias para que intervenções ao nível do projecto possam ser sustentáveis e ter impacto.

77. A divulgação dos resultados dos projectos e da experiência adquirida pode igualmente ser fundamental para influenciar a política. Contudo, ao nível da concepção dos projectos não é geralmente definida uma estratégia clara para a divulgação dos resultados. Além disso, os calendários demasiado ambiciosos e os atrasos que se seguem reduziram as possibilidades de a assistência técnica e as ONG divulgarem os resultados antes da conclusão do projecto. O impacto da política é especialmente problemático no que se refere à rubrica orçamental Ambiente e Florestas. Embora um dos principais objectivos da rubrica seja apoiar projectos-piloto para contribuir para o desenvolvimento de novas abordagens políticas, a Comissão tem recorrido imenso a ONG para a execução destas políticas e não criou quaisquer mecanismos que garantam que os Governos dos países beneficiários são sistematicamente informados dos resultados desses projectos. Caixa 15Exemplo da redução do impacto e da sustentabilidade de um projecto por problemas relacionados com o quadro político e legalNo Brasil, a Comissão financia, por intermédio do subprograma de política de recursos naturais, a definição e aplicação de um modelo integrado de gestão ambiental e a sua descentralização do Governo central para o nível estadual e municipal em cinco Estados da Amazónia (16,7 milhões de euros). Este era o principal projecto financiado no âmbito do Programa-piloto para a Protecção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7), cujo objectivo global era controlar e inverter o processo de desflorestação na Amazónia.O modelo de gestão ambiental foi menos eficaz do que previsto na luta contra a desflorestação. A falta de empenho político ao nível dos Estados foi um dos motivos determinantes. A precariedade das finanças da maioria dos Estados e municípios e os interesses económicos de certas elites locais e estaduais possibilitam que Governos locais aceitem concessões de exploração florestal e a expansão da agricultura, que criam receitas e emprego em detrimento da gestão florestal. Por estes motivos, em alguns Estados, o modelo teve pouco impacto na política dos poderes públicos ou, no pior dos casos, foi aplicado como um instrumento puramente restritivo. Além disso, foi utilizado para detectar domínios de expansão económica futura e não para a gestão do ambiente. O Estado de Mato Grosso, onde o modelo foi mais bem desenvolvido, foi contudo o Estado que registou a pior taxa de desflorestação em 2004.O programa não conseguiu garantir que a dimensão ambiental seja efectivamente integrada nos Estados em outros sectores como a agricultura, a silvicultura, a educação, os transportes, etc. Este aspecto é crucial pois o programa é executado num contexto político e económico de orientações e prioridades que visam o pró-desenvolvimento a curto prazo e não se coadunam com o desenvolvimento sustentável. A debilidade das políticas de integração do ambiente resulta em que as agências ambientais do Estado tenham de recorrer demasiado a procedimentos coercivos. Esta abordagem é, porém, fortemente condicionada pela falta de recursos financeiros e de pessoal com a formação adequada, de modo que não há qualquer licenciamento e controlo eficazes.

Abordagem irrealista da viabilidade financeira

78. Os projectos da Comissão no sector do ambiente, como em outros sectores, integram o princípio de que, no final, deverão ser financeiramente sustentáveis. Este é um objectivo realista no caso dos projectos que geram receitas. Na verdade, nos projectos de tratamento de águas residuais na Maurícia e na segunda cidade da Tanzânia, Mwanza, estavam a ser realizados progressos para alcançar este objectivo, com os preços da água a aumentar regularmente para o nível em que permitirão cobrir os custos operacionais e de amortização. Por outro lado, na região do Pacífico, os projectos de eliminação de resíduos sólidos nas ilhas Fiji e Tuvalu depararam-se com dificuldades por a população não estar disposta a pagar pelo serviço.

79. No que respeita aos projectos financiados pela rubrica orçamental Ambiente e Florestas, uma possibilidade consiste em que estes projectos, geralmente de pequena dimensão e muitas vezes de carácter piloto, beneficiem de financiamento suplementar sob a forma de projectos maiores, financiados pelo FED e pela rubrica orçamental geográfica. No entanto, tal raramente aconteceu na prática, em parte porque a Comissão não dispunha de uma estratégia clara para promover o seguimento destes projectos-piloto mais pequenos por projectos bilaterais de maiores dimensões. Com efeito, tanto a Comissão como os países beneficiários têm tendência para encarar a possibilidade de financiamento através da rubrica orçamental Ambiente e Florestas como um motivo para não afectar fundos bilaterais ao sector do ambiente.

80. De qualquer forma, as perspectivas de viabilidade financeira sem apoio governamental são muito limitadas na maioria dos países; num grande número de países em vias de desenvolvimento, os orçamentos públicos não são suficientes para financiar medidas de preservação. Para incentivar os Governos beneficiários a fomentar mais a protecção ambiental, a Comissão e os outros doadores têm a possibilidade de conceder mais apoio à investigação e reforçar o diálogo com os países beneficiários sobre as vantagens económicas da preservação do ambiente e a necessidade de evitar o esgotamento dos recursos naturais. No entanto, muitos países beneficiários podem retirar vantagens económicas mais significativas, pelo menos a curto prazo, da exploração dos recursos naturais disponíveis nas zonas a preservar. A auditoria permitiu detectar vários casos deste tipo, que podem comprometer os resultados obtidos pelos projectos (ver caixa 16).

81. Por outro lado, deverão ser claramente reconhecidos os benefícios retirados pela União Europeia da protecção continuada do ambiente nos países em desenvolvimento. Neste contexto, deverá questionar-se se a abordagem baseada nos projectos, que é a abordagem tradicional da Comissão para o desenvolvimento e que consiste em financiar um projecto durante apenas alguns anos, após os quais este deve tornar-se financeiramente viável, é adequada ao sector do ambiente. Se a Comissão tivesse adoptado uma estratégia global para integrar o ambiente no âmbito da ajuda ao desenvolvimento (ver ponto 11), teria sido dada mais importância a outras abordagens para a disponibilização da ajuda, como por exemplo: a) Prazos mais alargados para os projectos ambientais; b) Programas de apoio à política sectorial no domínio do ambiente e dos recursos naturais; c) Maior recurso aos fundos fiduciários; d) Cooperação mais estreita com o Fundo para o Ambiente Mundial, o instrumento único mais importante de que dispõem os doadores para responder às questões ambientais nos países em desenvolvimento. Embora a Comissão não seja actualmente membro deste Fundo, e não possa portanto prestar um contributo directo, existem muitas possibilidades de aumentar o co-financiamento com o Fundo. Caixa 16Actividades económicas que ameaçam destruir a eficácia dos projectosNa Indonésia, a Comissão apoiou o desenvolvimento de uma gestão florestal sustentável na região Berau do Kalimantan. Porém, a empresa de carvão do Berau possui uma licença de exploração de 25 % da região, que inclui 16 dos 18 locais de investigação de longo prazo financiados. Embora as actividades de extracção do carvão estejam oficialmente suspensas pelo menos até 2011, data inicial de conclusão do actual projecto, estavam a decorrer actividades de exploração das camadas de carvão mesmo durante a visita de auditoria do Tribunal em Junho de 2005. O abate ilegal de árvores continuou também a comprometer a eficácia dos fundos concedidos pela Comissão ao sector florestal na Indonésia.Na China, apesar da proibição geral do abate de árvores, prosseguia a desflorestação em duas (Hainan e Hunan) das três províncias abrangidas pelo projecto de gestão das florestas naturais.Na Tanzânia, decorriam actividades de exploração mineira na reserva de caça de Kigosi, uma das reservas financiadas pelo FED.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Conclusões

82. No domínio da cooperação para o desenvolvimento, a Comissão deve ainda ter devidamente em consideração os aspectos ambientais e tem ainda de aplicar uma estratégia global de ambiente. A nova política de desenvolvimento, assinada em Dezembro de 2005, proporciona uma base mais clara para o desenvolvimento dessa estratégia, não apenas por reconhecer a importância da integração do ambiente em todos os programas e projectos de desenvolvimento mas também por fazer do ambiente um domínio prioritário de despesas. No entanto, sem uma estratégia clara que torne operacional a abordagem ambiental da nova política de desenvolvimento, os seus benefícios potenciais serão muito provavelmente comprometidos.

83. No período 2001-2005, a estratégia da Comissão centrou-se em grande medida em integrar a dimensão ambiental na cooperação para o desenvolvimento. Contudo, a aplicação desta estratégia foi lenta e não beneficiou do acompanhamento adequado; além disso, as implicações da estratégia em termos de pessoal suplementar não foram devidamente tidas em consideração. Ainda que a formação do pessoal existente nas questões de integração do ambiente tenha efectivamente começado em 2005, foi prejudicada por não ser obrigatória para os funcionários que ocupavam um lugar-chave. A elaboração de um manual sobre a integração do ambiente sofreu grandes atrasos e só no final de 2005 estava prestes a ser concluída. De uma forma mais geral, poder-se-ia ter prestado mais atenção ao acompanhamento, avaliação e informação no que respeita ao desempenho ambiental da cooperação para o desenvolvimento da Comissão.

84. Em parte devido a estas insuficiências, a dimensão ambiental deve ainda ser efectivamente integrada na cooperação para o desenvolvimento da Comissão. Os actuais documentos de estratégia por país (2001-2006) não fornecem uma resposta adequada às questões ambientais, embora a Comissão tenha tomado medidas importantes para melhorar a análise ambiental disponível para a próxima geração de documentos de estratégia por país que estão actualmente a ser elaborados. A medida em que esta melhoria da análise se reflectirá de facto nos documentos de estratégia por país continua a depender da prioridade concedida ao ambiente pela Comissão e pelos países beneficiários. A integração do ambiente no apoio orçamental directo constitui um grande desafio para todos os doadores, mas a Comissão não tem actuado muito para resolver esta importante questão. Ao nível dos projectos, a integração do ambiente tem sido prejudicada pela falta de procedimentos sistemáticos, já que não existe um manual que defina claramente os procedimentos fundamentais e imponha a sua aplicação.

85. Os projectos financiados no sector do ambiente foram pertinentes, mas as realizações e os resultados obtidos ficaram muitas vezes aquém dos objectivos, ainda que, em alguns casos, tal se ficasse a dever à concepção demasiado ambiciosa dos projectos. Para além dos problemas de concepção e de execução, a abordagem baseada nos projectos, pelo menos considerada independentemente dos outros instrumentos de ajuda, tem dificuldades inerentes em obter impactos significativos e garantir a viabilidade financeira. Daí que seja necessário avaliar a possibilidade de recorrer a outros instrumentos para responder melhor a estas questões no âmbito de uma estratégia global do ambiente.

86. É necessário que a Comissão clarifique o grau de prioridade que atribui ao ambiente entre as inúmeras e diferentes prioridades que tem de tratar no domínio da cooperação para o desenvolvimento. Caso se pretenda que o ambiente seja encarado como um dos três pilares do desenvolvimento sustentável, a Comissão deve então procurar garantir que esta prioridade política se reflicta, de facto, em programas e projectos ambientais nos documentos de estratégia por país, que dispõe de pessoal com competências suficientes na matéria e que são definidos e respeitados procedimentos claros em matéria de integração do ambiente na cooperação para o desenvolvimento.

Recomendações

Estabelecimento de uma estratégia global para o ambiente e acompanhamento da sua execução

87. A Comissão deverá estabelecer uma estratégia global para os aspectos ambientais da sua cooperação para o desenvolvimento, assente na nova abordagem para as questões do ambiente adoptada em 2005 no âmbito da política de desenvolvimento.

88. A Comissão deverá aplicar um novo quadro operacional para a execução da sua estratégia para o ambiente e prever indicadores de resultados claros, bem como mecanismos de coordenação nesta matéria.

89. A Comissão deverá examinar se as suas capacidades internas são suficientes para executar a sua estratégia para o ambiente.

90. O manual de integração do ambiente deverá ser concluído e aprovado logo que possível e deverão ser aplicados os mecanismos adequados para garantir a observância sistemática dos procedimentos assim estabelecidos.

91. A formação, baseada no novo manual, deverá tornar-se obrigatória para todos os funcionários em lugares-chave, devendo ser afectadas dotações suficientes para o efeito.

92. A Comissão deverá criar um sistema abrangente de análise do seu desempenho ambiental procedendo a uma avaliação global, melhorando os sistemas de avaliação de cada projecto e explorando melhor as informações fornecidas pelo seu sistema de controlo externo.

93. A Comissão deverá rever o seu sistema interno de informação financeira para garantir o registo de despesas relacionadas com o ambiente no âmbito de projectos cujo objectivo primordial não é o ambiente.

Melhoria da eficácia da integração ambiental

94. A Comissão deverá actuar para que as análises e recomendações dos recentes perfis ambientais do país sejam seguidas de forma sistemática e transparente quando da elaboração dos novos documentos de estratégia por país.

95. A Comissão deverá envidar esforços especiais para integrar melhor o ambiente no seu apoio orçamental directo, sobretudo garantindo a realização das avaliações estratégicas do ambiente e procurando possibilidades de introduzir indicadores ambientais.

96. Deverão estabelecer-se procedimentos específicos para garantir a análise ambiental de todos os projectos; esses procedimentos deverão ser controlados por pontos de contacto para o ambiente localizados nas delegações e pelos especialistas em matéria de ambiente do serviço EuropeAid.

97. Deverão introduzir-se controlos específicos para garantir a realização, sempre que necessário, das avaliações do impacto ambiental e a aplicação das recomendações nos planos de gestão do ambiente e nas condições contratuais.

Melhoria da eficácia dos projectos ambientais

98. A Comissão deverá dar mais prioridade à avaliação no local das propostas de projectos no sector do ambiente.

99. A Comissão deverá tomar medidas suplementares para identificar e eliminar os pontos de congestionamento dos procedimentos para a adjudicação de contratos.

100. A Comissão deverá empenhar-se mais em ajudar as comunidades locais a encontrar meios sustentáveis de utilizar os recursos naturais.

101. Para melhorar o impacto e a sustentabilidade, incluindo o reforço das capacidades institucionais, a Comissão deverá analisar a eficácia dos diferentes instrumentos de ajuda no sector do ambiente. Como alternativas à abordagem actual, que consiste em financiar projectos de relativamente curto prazo, deverão examinar-se as possibilidades de recorrer mais aos programas de apoio da política sectorial, aos fundos fiduciários e ao co-financiamento com o Fundo para o Ambiente Mundial, bem como de financiar os projectos tradicionais durante períodos mais alargados.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de Junho de 2006. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Ao abordar estas questões-chave, a auditoria teve em conta as directrizes em matéria de auditoria ambiental da Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo (INTOSAI).

(2) A principal razão para a auditoria se centrar nas florestas é que a Comissão tem uma rubrica orçamental específica para florestas tropicais e outras florestas (ver ponto 10). Embora em 2004 tenha sido criada uma facilidade específica ACP-UE para a água, esta ainda se encontra numa fase inicial de execução.

(3) Os outros dois pilares são o bem-estar económico e o desenvolvimento social. A definição mais comum de desenvolvimento sustentável é «desenvolvimento que permite satisfazer as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade das gerações futuras d