CCMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
COM(93) 47 final 
Bruxelas,14 de Maio de 1993 
Comunicação da Comissão 
ao Conselho e ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social 
Livro Verde sobre a Reparação dos Danos causados no Ambiente 
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IndIce 
1.0 I nt rodução 4 
2.0 Reparação dos danos causados no ambiente mediante 
mecan i smos da responsab i I i dade civil 6 
2.1 Problemas 6 
2.1.1 Responsab i I í dade fundada na cu I pa 6 
2.1.2 Responsabilidade objectiva 6 
2.1.3 Imputação da responsabi I idade 7 
2.1.4 Vár ias pessoas responsáveis 8 
2.1.5 El ementos causadores de dano amb i enta I 8 
i ) Po I u i ção crón i ca 8 
ii) Emissões autorizadas pelas autoridades 
governamenta is 9 
i i i ) Dano resu I tante de acções passadas 9 
2.1.6 Limitação da responsabilidade 9 
2.1.7 Definição de dano ambiental 10 
2.1.8 Problemas de prova do nexo de causalidade 10 
2.1.9 Capac i dade processua I 11 
2.1.10 A questão das medidas de reparação adequadas 11 
2.1.11 0 prob I ema dos seguros 11 
2.2 Tendências gerais da legislação sobre a responsabilidade 
amb i enta I 13 
2.2.1 Perspectiva geral das tendências a nivel 
nac i ona I 14 
2.2.2 Soluções adoptadas a nível internacional 15 
2.2.3 Pos ição adoptada a n i ve I da Comun i dade 17 
3.0 Regimes de indemnização conjunta como forma de 
recuperação do amb iente 20 
3.1 Prob Iemas 20 
3.1.1 A obr igação de recuperação 20 
3.1.2 Repartição dos custos de recuperação 21 
3.1.3 Manutenção de um efeito preventivo 21 
3.2 Soluções adoptadas a nivel internacional e nacional 21 
3.2.1 A nivel internacional 21 
3.2.2 A nivel nacional 22 
3.2.3 Propostas a n íve I da Comun i dade 23 
4.0 Orientações possíveis para uma acção da Comunidade 23 
4.1 Abordagem horizontal da responsabilidade civil 
por danos causados no amb i ente 23 
4.1.1 Responsab i I i dade fundada na cu I pa 25 
4.1.2 Responsabilidade objectiva 25 
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4.2 Abordagem horizontal dos regimes de indemnização 
conjunta 27 
4.3 Perspect ivas 28 
Anexo I : Tendônc I as a n I ve I nac i ona I 1 
Anexo II: Situação em Estados terceiros: 
Japão e Estados Un idos 2 
Anexo 111 : Tendênc i as a n í ve I i nternac i ona I 5 
Anexo IV: 0 regime estabelecido pela Convenção 
do Conse I ho da Europa 7 
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1.0 Introdução 
Seveso, Amoco Cadiz, Sandoz, Corunha e Braer - constituem a evocação dos 
principais acidentes ambientais ocorridos na Comunidade Europeia. Acidentes 
como estes suscitaram a indignação geral e realçaram de forma dramática a 
necessidade de reparar e recuperar o ambiente degradado. Contudo, os danos 
resultantes de acidentes industriais constituem apenas uma pequena parte dos 
danos ambientais ocorridos actualmente na Comunidade. As emissões com origem 
em instalações industriais e veículos a motor, poluem a atmosfera e provocam 
o desaparecimento das florestas. As águas residuais das cidades e das 
explorações agrícolas poluem as águas superficiais e subterrâneas. As 
substâncias perigosas há muito tempo depositadas, contaminam os solos. Os 
danos causados por estas actividades não acidentais podem ser menos 
espectaculares que os resultantes de acidentes divulgados pela imprensa, mas 
são igualmente mais disseminados, e não menos merecedores de uma acção de 
recuperação. 
As questões colocadas pelo presente Livro Verde têm como objectivo suscitar 
um amplo debate que a Comissão pretende fomentar a respeito da recuperação do 
dano ambiental, a fim de divulgar mais adequadamente as suas futuras acções 
neste domínio. Para facilitar esse debate e discussão, a Comissão 
estabelecerá consultas formais, incluindo audições com peritos dos 
Estados-membros e com outras partes interessadas, designadamente os sectores 
da indústria e da agricultura. Qualquer proposta de eventuais acções 
apresentada pela Comissão, deve ter em conta o principio da subsidiariedade, 
ser objecto de uma análise de custos-benefícios e atender à sua coerência com 
outras propostas (nomeadamente a nível de impostos, etc.). 
No presente Livro Verde considera-se, em primeiro lugar, que o regime da 
responsabilidade civil é útil enquanto instrumento de imputação da 
responsabilidade pelos custos decorrentes da recuperação do ambiente. Este 
regime constitui um instrumento Jurídico e financeiro que obriga o 
responsável peio dano a indemnizar os prejuízos resultantes da correspondente 
recuperação. Ao exigir aos responsáveis que procedam á reparação dos danos 
que causaram, a responsabilidade civil reveste igualmente importantes funções 
secundárias de imposição de normas de comportamento e de prevenção de futuras 
acções danosas. Este tema está actualmente incluído na agenda da Comunidade 
Europeia sobre a protecção ambiental por várias razões: 
(a) a opinião pública reivindica a adopção de regimes de reparação e de 
indemnização que sejam de aplicação mais rigorosa sempre que ocorram 
catástrofes ecológicas, como o acidente industrial de Seveso ou a 
poluição do Reno devido ao incêndio Sandoz-, 
(b) o Conselho de Ministros comprometeu-se a actuar no domínio da 
responsabilidade civil quando adoptou o Quarto e Quinto programas de 
acção em matéria de ambiente e outros textos legislativos1. Além 
disso, o Conselho conjunto Transportes e Ambiente, de 25 de Janeiro 
de 1993, solicitou uma "análise da exequibilidade da criação de um 
J0 no C 328 de 7.12.87, p. 15, ponto 2.5.5; Directiva 84/631/CEE do 
Conselho relativa à vigilância e controlo na Comunidade das 
transferências transfronteira de resíduos perigosos, JO no L 326, de 
13.12.84, p. 31. 
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sistema de sanções e de responsabilidade civil pela poluição do 
ambiente". A Comissão Já respondeu parcialmente a esse pedido do 
Conselho ao adoptar, em 24 de Fevereiro de 1993, a Comunicação sobre 
"Uma politica comum relativa à segurança nos mares"2; 
(c) o Conselho da Europa elaborou uma convenção respeitante à 
responsabilidade objectiva por danos resultantes de actividades 
perigosas para o ambiente; outras organizações internacionais 
desenvolvem esforços no sentido de elaborar convenções que estabeleçam 
regimes relativos à responsabilidade no âmbito dos danos causados no 
ambiente; 
(d) diferenças entre os Estados-membros na aplicação dos regimes de 
responsabilidade civil por danos causados no ambiente poderão conduzir 
a distorções da concorrência e a nivel do mercado único. 
Um regime comunitário de responsabilidade civil pelos danos causados no 
ambiente deve ser baseado no principio fundamental e universal do direito 
civil, a saber, a obrigação de reparação que incumbe ao responsável por um 
dano. Este principio Jurídico está intrinsecamente relacionado com dois 
outros princípios que constituem o fundamento da politica ambiental 
comunitária desde a adopção do Acto Único, o principio de prevenção e o 
principio do poluidor-pagador. 
0 principio do poluidor-pagador é invocado porque a responsabilidade civil 
constitui um instrumento juridico que obriga o autor da poluição a pagar os 
custos dos prejuízos daí resultantes. 0 principio da prevenção aplica-se aos 
potenciais poluidores que, tendo conhecimento de que serão economicamente 
responsáveis pela reparação dos danos que causam, têm um forte incentivo para 
evitar a produção de tais danos. 
Embora a responsabilidade civil por danos causados no ambiente tenha uma 
aplicação diferente consoante os Estados-membros, as indústrias em alguns 
deles serão obrigadas a reparar os prejuízos decorrentes dos danos que 
causaram, enquanto que, noutros Estados-membros, as indústrias podem 
eximir-se à reparação desses prejuízos devido ao facto de não ser exigível a 
recuperação ou o seu custo ser imputado aos contribuintes. As indústrias que 
não são obrigadas a reparar os prejuízos causados obtêm, na realidade, uma 
vantagem em termos competitivos. 
Um regime geral relativo ao dano ambiental representa para alguns sectores, 
como o dos transportes, uma forma de internaiizar determinados custos 
externos. 
0 Livro Verde pretende, em segundo lugar, investigar a possibilidade de 
reparar o dano ambiental quando a aplicação dos princípios da 
responsabilidade civil não é suficiente. Pormenores dos actuais mecanismos de 
indemnização conjunta, seus problemas e limitações são, portanto, objecto de 
analise. 
Deve sublinhar-se que apesar da importância da questão das sanções, estas não 
são objecto de análise na presente comunicação. 
C0M(93) 66 final. 
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2.0 Reparação dos danos causados no ambiente mediante mecanismos da 
responsabIIIdade civil: 
2.1 Problemas 
A doutrina jurídica em matéria de responsabilidade civil fornece um meio à 
parte lesada de obter a reparação do dano que sofreu. Esta noção foi 
desenvolvida de modo a abranger situações em que era mais equitativo que a 
pessoa responsável pelo acto ou incidente gerador de danos viesse a suportar 
os correspondentes custos, quer devido ao facto de ser culpada de uma 
infracção ou, por outras razões ser considerada responsável pelos prejuízos 
resultantes do dano. 
A responsabilidade civil constitui um instituto de direito privado que se 
distingue das obrigações de direito público, tal como a responsabilidade 
penal e a responsabilidade administrativa. 
A responsabilidade civil permite duas possiveis abordagens: a 
responsabilidade fundada na culpa e a responsabilidade objectiva. 
2.1.1 Responsab iIi dade fundada na cu Ipa 
A responsabilidade fundada na culpa exige a prova de que a pessoa responsável 
praticou um acto negligente ou outro acto ilícito causador de dano. A 
apreciação da culpabilidade depende de a pessoa ter a obrigação de adoptar um 
comportamento em conformidade com determinado dever de cuidado ou norma 
jurídica e ter infringido tal obrigação. 
No âmbito da responsabilidade ambiental, existe uma forte conexão entre a 
responsabilidade fundada na culpa e o direito do ambiente. As normas e os 
procedimentos estabelecidos nas disposições em matéria de ambiente podem 
fornecer uma orientação quanto à questão de saber se as acções praticadas 
foram adequadas ou negligentes em determinada situação. 0 não cumprimento das 
disposições em matéria de ambiente pode ser prova da existência de culpa. Por 
outro lado, a observância das disposições legais pode indiciar a adequação de 
determinado comportamento. A partir do momento em que entram em vigor 
disposições em matéria de protecção ambiental, surgem novas obrigações 
susceptive is de originar uma responsabilidade potencial. 
Na responsabilidade fundada na culpa, a vitima pode ter dificuldade em provar 
a ilicitude do acto praticado pela outra parte. 
Por conseguinte, o recurso enérgico â responsabilidade fundada na culpa por 
parte das autoridades públicas pode desempenhar uma importante função de 
garante da observância da legislação no dominio do ambiente, bem como 
oferecer a possibilidade de indemnização pelo dano ambiental resultante de 
actos ilícitos. No entanto, a indemnização não é possível quando a culpa não 
puder ser provada. 
2.1.2 ResponsabiI idade objectiva 
A responsabilidade objectiva ou a responsabilidade sem culpa, facilita a 
prova da imputação da responsabilidade, pois a culpa não necessita de ser 
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provada. Contudo, a pessoa lesada deve fazer prova de que o dano foi causado 
por acção de alguém . Este regime constitui um incentivo para a tomada de 
medidas destinadas a impedir a ocorrência de quaisquer danos. 
Definir o âmbito do regime da responsabilidade objectiva por danos causados 
no ambiente constitui uma tarefa difícil embora essencial. As pessoas 
potencialmente responsáveis devem conhecer o montante da reparação que serão 
obrigadas a pagar em caso de dano. Esta necessidade de segurança Jurídica 
entra em conflito com a necessidade de definições mais flexíveis susceptíveis 
de tomar em consideração as novas tecnologias ou outros desenvolvimentos 
imprevisíveis. 
Podem surgir algumas dificuldades importantes na aplicação dos conceitos 
relativos à responsabilidade civil para se obter a indemnização por danos 
causados no ambiente. A confirmação cientifica de tal dano não se encontra 
muitas vezes disponível - por exemplo, no que diz respeito aos efeitos a 
longo prazo de um determinado elemento poluidor sobre o ambiente. Conceitos 
como "responsabilidade", "dano", e especialmente "ambiente", são vagos e 
ambiguos, enquanto que as correspondentes interpretações variam entre si nas 
várias ordens Juridicas. 
Um regime de responsabilidade objectiva demasiado amplo, pode ser 
considerado, em determinados casos, demasiado dispendioso para os sectores 
interessados. Alguns argumentam, por exemplo, que a responsabilidade 
objectiva pode sufocar o investimento industrial. Por outro lado, outros 
afirmam que um regime de âmbito demasiado restrito é susceptível de não 
abranger todas as actividades e, portanto, atribuir indemnizações 
desajustadas para reparação dos danos. 
0 aspecto mais problemático consiste em determinar quais as actividades e 
processos que devem estar sujeitos a tal regime. Alguns dos critérios 
susceptíveis de serem considerados na determinação da responsabilidade 
objectiva adequada a um sector especifico ou tipo de actividade inclui, 
nomeadamente: 
os tipos de riscos colocados por uma actividade especifica; 
a probabilidade de que seja produzido um dano em consequência de 
uma actividade, e a eventual extensão desse dano; 
o incentivo que a responsabilidade objectiva confere a uma melhor 
gestão do risco e à prevenção do dano; 
a exequibilidade da reparação dos danos eventuais e os custos 
dessa reparação; 
o potencial ónus financeiro da responsabilidade objectiva a 
suportar pelo sector económico em causa; 
a necessidade e a possibilidade de obter um eventual seguro. 
2.1.3 Imputação da responsabilidade 
Determinar quem deve ser responsável pode ser igualmente difícil. A imputação 
da responsabilidade a uma determinada pessoa ("channeling"), pode ser uma 
forma eficaz e equitativa de internaiização dos custos e pode também 
incentivar o aspecto preventivo da responsabilidade objectiva, no caso de a 
responsabilidade ser canalizada para a pessoa que possui os conhecimentos 
técnicos, os recursos e o controlo operacional para desenvolver com um maior 
grau de eficácia a gestão do risco. 
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2.1.4 Várias pessoas responsáveis 
Sempre que mais de uma pessoa é responsável pelo dano ou parte dele, 
coloca-se o problema da imputação da responsabilidade. De modo a que a pessoa 
lesada não seja obrigada a intentar acções Judiciais contra várias partes, as 
ordens jurídicas permitem muitas vezes que seja intentada uma acção judicial 
simultaneamente contra várias partes potencialmente responsáveis. Determinar 
a imputação da responsabilidade entre as diferentes pessoas depende de saber 
se a responsabilidade é conjunta ou solidária. Nos termos da responsabilidade 
conjunta, a pessoa responsável tem de proceder à indemnização apenas em 
relação ao dano que pode ser efectivamente imputado à sua actividade 
especifica. Em caso de uma multiplicidade de actos poluentes, é por vezes 
impossível efectuar a sua determinação rigorosa. 
Nos termos da responsabilidade solidária, cada pessoa é responsável por todos 
os danos causados, mas existe frequentemente o direito de regresso entre os 
vários responsáveis. Esta situação é susceptível de criar bastantes 
problemas, nomeadamente a sobrecarga dos tribunais. Além disso, pode dar 
origem a resultados pouco equitativos se a pessoa lesada intentar desde logo 
uma acção contra a parte que tem maior poder económico e não contra quem 
causou o dano mais grave, efeito este conhecido por "poço sem fundo". A 
responsabilidade solidária pode igualmente ter por consequência que a pessoa 
lesada designe o foro mais favorável, se as partes responsáveis são 
originárias de diferentes países e a legislação de um desses pai ses é mais 
favorável ao lesado ("forum shopping" - escolha do foro mais favorável). 
Devido ao facto de as pessoas responsáveis determinarem entre si a forma de 
partilhar os custos decorrentes da indemnização, dai resulta uma maior 
complexidade na acção de litigar. A responsabilidade civil é, assim, 
susceptível de constituir um instrumento reparador com consideráveis custos 
económicos. Uma solução para minimizar tais problemas consiste em atribuir 
previamente as responsabilidades mediante a determinação da ordem Jurídica 
competente em caso de litigio ou mediante a "canalização" da 
responsabiI idade. 
2.1.5 Elementos causadores de dano ambiental 
Quando o acto que causa o dano pode ser caracterizado em termos de culpa ou 
se existem outras circunstâncias geradoras de responsabilidade, o autor do 
dano é responsável pelas suas consequências. A culpa pode consistir na 
intenção de causar o dano ou num comportamento negligente que origina o 
dano. A legislação relativa à responsabilidade civil regula normalmente sem 
grande dificuldade o problema do dano resultante de um acto intencional ou 
negligente praticado por uma pessoa, desde que esta seja identificável e o 
dano apresente um nexo de causalidade com o acto ilícito. 
Contudo, surgem problemas se esses elementos não são claros: 
i) Poluição crónica 
0 dano ambiental pode resultar do efeito conjugado de vários actos que se 
desenrolam no tempo e no espaço. Por vezes o dano resulta do impacte 
cumulativo de actividades desenvolvidas por numerosos operadores, sem que 
seja possível identificar os autores que causaram um determinado dano: é o 
caso, por exemplo, das emissões para o ar causadoras de precipitações ácidas. 
Por vezes, nenhum dos actos individualmente considerados é causador de dano 
susceptível de ser abrangido pelo regime da responsabilidade. Por exemplo, 
uma única descarga autorizada de poluentes num rio pode não causar um dano 
identificável, mas o efeito conjugado de todas as descargas autorizadas pode 
causar um dano efectivo. 
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No caso de danos causados por poluição cumulativa, é dificil imputar o dano 
ao acto ou à responsabilidade de um determinado agente, sendo necessário 
desenvolver formas de partilhar colectivamente a responsabilidade decorrente 
dos custos de recuperação, designadamente os mecanismos de indemnização 
conjunta. (Ver secção 3.0 infra). 
ii) Emissões autorizadas pelas autoridades governamentais 
Este tipo de autorizações confere ás autoridades públicas a possibilidade de 
limitarem a quantidade total de poluentes de modo a não causar um impacte ou 
um dano inaceitáveis. Para obter este resultado, é necessário determinar o 
nivel de poluição causador do dano e, em seguida, conceder autorizações que 
mantenham as emissões de poluentes inferiores a esse nivel. Contudo, é 
dificil prever e muito menos avaliar todos os efeitos imediatos ou a longo 
prazo causados pelos poluentes, bem como a margem de segurança necessária 
para prevenir o dano. Por conseguinte, pode haver poluição apenas quando são 
causados danos efectivos no ambiente, apesar de tais emissões terem sido 
devidamente autorizadas. 
Se o operador exceder os valores-limite autorizados ou desenvolver 
actividades diferentes das previstas na autorização, deve ser responsável por 
qualquer dano dai resultante. Por outro lado, se o operador divulgou todos os 
principais dados susceptíveis de serem avaliados pela autoridade que emitiu a 
autorização e cumpriu os requisitos impostos por tal autorização, deve 
considerar-se a autoridade - e, em última instância, o contribuinte -
responsável pelo dano causado. Esta situação contribui para que o operador 
proceda à divulgação completa dos dados e cumpra integralmente os requisitos 
da autorização de modo a eximir-se da sua responsabilidade. No mesmo sentido, 
as autoridades têm um incentivo para tomar decisões que incluam disposições 
restritivas rigorosas no âmbito das autorizações que concedem. 
iii) Dano resultante de acções passadas 
As descargas de substâncias perigosas efectuadas no passado, representa uma 
das principais formas de dano ambiental na Comunidade. Outros tipos de dano 
originados no passado, designadamente as precipitações ácidas desvastadoras 
das florestas, também necessitam de urgentes medidas de limpeza ou outras 
acções de recuperação. 
A responsabilidade civil, contudo, nem sempre permite recuperar cabalmente os 
custos dessas medidas. Por vezes o dano tem uma origem de tal modo longínqua 
que é impossível identificar a pessoa responsável. Em outras situações, a 
pessoa pode ser identificada, mas não é considerada responsável devido ao 
facto de a responsabilidade não ter sido estabelecida no momento da 
ocorrência do dano, ou ainda a pessoa ter sido identificada e considerada 
responsável, mas ser insolvente. 
2.1.6 Limitação da responsabilidade 
A eventual limitação da responsabilidade objectiva suscita controvérsias. 
Alguns argumentam que se a pessoa responsável tomou todas as medidas de 
prevenção necessárias e efectuou um seguro adequado contra eventuais danos 
acidentais, não faz sentido afastá-la da vida económica devido à ocorrência 
de um dano considerado Improvável e imprevisível. Na realidade, o resultado 
pretendido consiste na reparação dos prejuizos sofridos e na prevenção de 
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futuros danos e não na falência. Por outro lado, os limites colocados á 
responsabilidade podem diminuir o incentivo destinado à prevenção e 
transferir para o contribuinte o ónus de reparar os prejuízos superiores a 
tais limites, interferindo assim com o principio do poiuidor-pagador. 
Os eventuais limites colocados â responsabilidade deveriam ser estabelecidos 
a um nivel suficientemente elevado de modo a não prejudicar a função 
preventiva da responsabilidade objectiva. 0 projecto de recomendação da OCDE 
relativa á indemnização das vitimas pelas poluições acidentais3 sugere que, 
no caso de limitação da responsabilidade, os potenciais poluidores podem 
igualmente ser obrigados a contribuir para um fundo de indemnização destinado 
a cobrir a parte dos prejuízos que exceda os limites pagos pelos 
responsáveis. 
2.1.7 Definição de dano ambiental 
A definição jurídica de dano causado no ambiente apresenta uma relevância 
especial, na medida em que será útil para determinar o tipo e âmbito das 
acções de reparação necessárias e, por conseguinte, os custos que devem ser 
reparados mediante o recurso à responsabilidade civil. As definições 
Jurídicas entram frequentemente em conflito com as concepções mais 
generalizadas sobre danos causados no ambiente, embora a sua necessidade se 
imponha em termos de segurança jurídica. No entanto, o debate acerca da 
definição do objecto do dano ambiental, da graduação do impacte para efeitos 
de consideração do dano e de quem deve decidir estas questões, ainda não 
chegou a qualquer resultado definitivo. 
No que diz respeito â definição de "ambiente", algumas teorias defendem que 
apenas se deve incluir neste conceito a vida vegetal, animal e outros meios 
naturais bem como as suas inter-relações. Outras consideram que se devem 
incluir objectos com origem em trabalho humano, no caso de serem importantes 
em termos de herança cultural de um povo. Como exemplo, o ambiente é objecto 
de um amplo reconhecimento no projecto de convenção do Conselho da Europa, 
sendo formulado da seguinte forma : "o ambiente inclui os recursos naturais 
abióticos e bióticos, tais como o ar, a água, o solo, a fauna, a flora e a 
interacção entre os mesmos factores, os bens que compõem a herança cultural e 
os aspectos característicos da paisagem". 
Um outro debate centra-se na questão da graduação do impacte para efeitos de 
consideração do dano. A proposta alterada de directiva do Conselho relativa à 
responsabilidade civil pelos danos causados pelos resíduos, definiu 
"degradação do ambiente" como "qualquer deterioração significativa do 
ambiente, de ordem física, química ou biológica ..."4. A destruição efectiva 
do meio fisico ou a contaminação em grande escala, são geralmente 
consideradas como um dano, mas como classificar os impactes menos 
importantes? Qualquer actividade humana tem como resultado emissões, mas o 
nivel a partir do qual estas emissões devem ser consideradas "poluição" não 
está claramente definido, tal como também não é claro a partir de que ponto a 
"poluição" causa um dano efectivo. 
2.1.8 Problemas de prova do nexo de causalidade 
De modo a obter a indemnização pelo dano, o lesado tem de provar que o dano 
foi causado por um acto de alguém responsável ou por um acidente pelo qual 
este é responsável. A este respeito, o dano ambiental suscita alguns 
problemas especiais. Tendo em conta as considerações referidas relativamente 
3 C (91) 53, Agosto de 1991 (OCDE). 
4 C0M(91) 219 final; JO no C 192 de 23.07.1991, p. 6. 
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à poluição crónica, por vezes não é possível estabelecer o nexo causal se o 
dano resultar de actividades desenvolvidas por diferentes pessoas. Podem 
igualmente surgir dificuldades quando os efeitos do dano apenas se manifestam 
depois de um certo lapso de tempo. Finalmente, a doutrina relativa ao nexo de 
causalidade entre poluição e dano oferece bastantes dúvidas. A pessoa 
responsável pode tentar contestar a prova da causalidade apresentada pela 
pessoa lesada mediante considerações teóricas alternativas que explicam o 
dano. 
2.1.9 Capac i dade processuaI 
No âmbito da responsabilidade civil, a pessoa com interesse legitimo em obter 
uma indemnização tem normalmente o direito de intentar a acção Judicial. 
Quando o dano causado no ambiente incide sobre um bem cuja propriedade não se 
pode identificar, é impossível determinar a pessoa lesada com direito a 
intentar a correspondente acção Judicial. Neste contexto, se não houver uma 
pessoa singular ou colectiva que possa exigir a reparação por danos causados 
no ambiente, os custos dai decorrentes não podem ser reembolsados através da 
responsabilidade civil. Há diferentes abordagens para a questão do acesso à 
justiça entre os Estados-membros. 
2.1.10 A questão das medidas de reparação adequadas 
0 objectivo tradicional da responsabilidade civil consiste em imputar á 
pessoa responsável pelo dano, a indemnização dos eventuais custos dele 
decorrentes para o lesado. 0 prejuízo é geralmente calculado em termos de 
depreciação económica do bem degradado ou do custo efectivo com a reparação 
do dano. 0 dano ambiental que não possui em si mesmo um valor económico, mas 
que, sob outros aspectos, pode ter um valor significativo - tal como o 
desaparecimento de espécies ou de certas paisagens - não pode ser 
directamente indemnizado em termos de prejuízo económico. 
Todavia, se existir a obrigação de preservar de modo satisfatório esses 
elementos ambientais, dai resulta a correspondente obrigação de efectuar a 
sua reparação sempre que forem objecto de degradação. Esta obrigação implica 
o direito de exigir uma indemnização pelos custos de reparação ao autor do 
dano. 0 montante da indemnização que deve ser pago pelo responsável é 
calculado em termos do custo efectivo com a reparação ambiental. 
0 objectivo dos esforços de protecção ambiental, consiste em manter o 
ambiente com um nivel de qualidade determinado peia sociedade. Quando o 
ambiente deixa de corresponder a tais niveis, a recuperação representa a 
única medida satisfatória de reparação ambiental. Para que a responsabilidade 
civil seja uma solução eficaz em termos Jurídicos, deve existir uma base 
jurídica e uma avaliação económica. 
2.1.11 0 probIema dos seguros 
Quando se discute o tema da responsabilidade civil, coloca-se inevitavelmente 
o problema dos seguros, dado estes constituírem um meio de controlar o risco 
de prejuizo económico. 
0 seguro constitui um importante mecanismo de indemnização quando ocorre um 
dano acidental e os custos de reparação se encontram cobertos por uma 
apólice. Quando determinada seguradora relaciona o seguro com a qualidade da 
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gestão do risco de uma empresa, esta circunstância terá um efeito dissuasor e 
fomentará uma prevenção mais adequada dos acidentes e de outros tipos de 
controlo da protecção ambiental em relação à actividade económica. 
As incertezas que advêm da dificuldade em adaptar a responsabilidade civil ao 
dano ambiental, originam também alguns problemas em relação aos seguros. As 
instituições seguradoras hesitam em dar cobertura a certos riscos quando têm 
dúvidas acerca dos tipos e probabilidades de dano que podem ocorrer ou de 
prejuízos imprevisíveis ameaçarem os capitais constituídos. 0 regime de 
responsabilidade civil instaurado, a falta de limitação da responsabilidade, 
a cobertura de riscos específicos como a poluição gradual, são exemplos que 
dificultam a tarefa das seguradoras na determinação da cobertura desses 
riscos, Já de si bastante complexos e, em certos casos, na concretização do 
seu nivel de comprometimento. Devido a esta incerteza, as seguradoras são por 
vezes levadas a aumentar o preço dos prémios ou a retirar muito simplesmente 
do mercado os seguros por responsabilidade ambiental5. 
Actualmente, a cobertura dos danos causados pela poluição pode ser, em certos 
casos, de dificil ou mesmo impossível obtenção. Trata-se de um serviço 
bastante recente e nem todas as instituições seguradoras dispõem da 
tecnologia e das capacidades necessárias para concederem tal cobertura. Os 
estudos relativos à cobertura desses riscos são objecto, na fase actual, de 
análises técnicas prévias em muitos casos. As seguradoras limitam, por vezes 
contratualmente, os seus potenciais prejuízos mediante a exclusão de riscos 
específicos ou diminuindo o montante máximo de cobertura. Por vezes, o 
segurado é levado a participar, em termos financeiros, no esforço de evitar o 
prejuizo por meio de deduções aplicáveis a cada sinistro. Outras seguradoras 
decidiram limitar igualmente a cobertura de prejuízos acidentais aos danos 
causados por um evento "inesperado" - definição que exclui o dano causado 
gradualmente, tal como uma descarga lenta de um reservatório subterrâneo. A 
França, a Itália e os Países Baixos decidiram actuar no sentido de 
estabelecer fundos de seguros destinados a cobrir indiferentemente a poluição 
gradual e inesperada. 
Existe uma certa tendência para obrigar algumas indústrias ou actividades que 
envolvam riscos específicos, a cobrir a sua responsabilidade potencial 
através de uma forma de seguro de natureza financeira. A recente lei alemã 
sobre responsabilidade ambiental requer de determinadas instalações medidas 
especificas que assegurem a cobertura da responsabilidade. A proposta de 
directiva relativa à responsabilidade civil por danos causados pelos 
resíduos, prevê que a responsabilidade do produtor e do elimínador dos 
resíduos deve ser coberta por um seguro ou qualquer outra forma de garantia 
financeira. 
A imposição de um seguro suscita vários problemas. Caso o seguro venha a ser 
obrigatório, é necessário que as empresas possam obter no mercado a cobertura 
do montante exigido. No entanto, esta cobertura nem sempre é possível. Por 
outro lado, quando tal acontece e os custos de recuperação do ambiente são 
superiores ao montante da apólice, a pessoa responsável tem sempre de pagar 
ainda o montante adicional. 
0 numero crescente de acções fundadas na responsabilidade por danos 
causados pela poluição, é uma das razões apontadas para explicar a crise 
no sector dos seguros durante os anos 80 nos Estados Unidos. Outra 
explicação atribuí as perturbações no mercado segurador americano nessa 
época aos ciclos históricos sucessivos mais e menos sujeitos a variações 
ciel iças, e às alterações verificadas no capital disponível pelas 
seguradoras. 
- 13 - • 
O seguro obrigatório é susceptível de transformar as seguradoras em 
"censores" da indústria, pois poderão autorizar ou recusar a actividade de 
determinada empresa mediante a concessão ou negação do seguro, consoante essa 
indústria constitua um "bom" ou "mau" risco. Algumas seguradoras avaliam 
previamente a qualidade da gestão do risco de determinadas empresas e as 
medidas preventivas para conceder uma cobertura de responsabilidade 
ambiental. Em termos de protecção do ambiente, a avaliação do risco através 
deste mecanismo constitui um aspecto vantajoso, dado diminuir o risco de dano 
ambiental ao mesmo tempo que diminui o risco de a seguradora ter um prejuizo 
económico. Contudo, fica por resolver o problema do "mau risco" que as 
seguradoras se recusam a cobrir. 
Impor um seguro de responsabilidade às empresas e às actividades susceptíveis 
de colocar em perigo o ambiente, pressupõe que os montantes da cobertura 
devem ser previamente estabelecidos, tendo em conta a natureza do risco, as 
condições de cobertura e o regime de responsabilidade civil em causa. A 
intervenção estatal pode ser necessária na hipótese de as seguradoras 
privadas não garantirem uma adequada cobertura do risco considerado ou quando 
os prémios de cobertura desses riscos são demasiado elevados para as pequenas 
e médias empresas. Esta intervenção poderá, nomeadamente, consistir em evitar 
introduzir discriminações injustificadas entre as empresas e garantir que não 
sejam estabelecidas obrigações diferentes consoante a dimensão da empresa. 
As experiências dos paises que Já estabeleceram fundos (pools) de seguros 
para cobrir a poluição, nomeadamente a França, a Itália e os Países Baixos, 
deverão ser tomadas em consideração, tal como a recente experiência da lei 
alemã sobre a responsabilidade ambiental que prevê disposições especificas 
relativas aos seguros. 
Os operadores podem obter uma cobertura, mas muitos sectores da indústria 
opõem-se à criação de um seguro obrigatório, pois receiam que as seguradoras 
exigam prémios demasiado elevados. As grandes empresas já estão a abandonar o 
mercado de seguros, dado considerarem economicamente mais vantajoso efectuar 
seguros por sua própria conta. Esta situação cria um problema para as 
pequenas e médias empresas, as quais têm absoluta necessidade de serem 
cobertas por um seguro precisamente nesse dominio, pois deixa-as com menos 
poder de manobra económica para lutar contra prémios elevados. 
2.2 Tendências gerais da legislação sobre a responsabilidade civil 
É importante avaliar a posição relativa à responsabilidade nos 
Estados-membros e no contexto fornecido pelas convenções internacionais a fim 
de identificar as tendências actuais, tendo em conta os problemas 
relacionados com a reparação do dano causado no ambiente. 
- 14 -
2.2.1 Perspectiva geral das tendências a nível nacional 
Os conceitos de responsabilidade por danos causados no ambiente são 
relativamente recentes. A necessidade de desenvolver normas especificas não 
foi manifestada em todos os Estados-membros, pois alguns casos de danos 
causados no ambiente foram abrangidos por tipos de conceitos mais 
tradicionais de responsabilidade. A maior parte da legislação que tem sido 
adoptada baseia-se nestes conceitos e tem tentado adaptá-los de modo a 
abranger a natureza especifica do dano causado no ambiente. 
Nos doze Estados-membros a responsabilidade civil por danos causados no 
ambiente baseia-se, em geral, na culpa do agente que causou o dano. 
Na ausência de legislação especifica sobre a responsabilidade civil por danos 
causados no ambiente, os tribunais manifestaram a tendência, no caso da 
existência de danos, para a não exigibilidade da prova total da culpa do 
infractor ou para encontrar outras formas de facilitar a prova da lesão que 
incumbe ao lesado ou o nexo de causalidade entre este dano, o acto lesivo e a 
culpa. Este objectivo foi alcançado, com consideráveis variações entre os 
vários Estados-membros, no âmbito dos limites da interpretação 
jurisprudencial neles existente. 
Esta abordagem geral (responsabilidade fundada na culpa) está relacionada com 
outra tendência - o desenvolvimento de um regime de responsabilidade 
objectiva. Inúmeras leis introduziram a responsabilidade não culposa por 
danos causados por actividades especificas consideradas perigosas. Assim, a 
legislação adoptada tem estabelecido a responsabilidade por danos causados 
durante o transporte aéreo ou ferroviário (maioria dos Estados-membros), por 
danos causados por oleadutos para transporte de hidrocarbonetos (Dinamarca), 
actividades perigosas em geral (Itália, Portugal), manipulação de substâncias 
perigosas (Paises Baixos), energia nuclear (maioria dos Estados-membros), ou 
biotecnologia (Alemanha). 
Aparentemente, as legislações recentes dos Estados-membros relativas ao dano 
ambiental prevêem, sem excepção, a responsabilidade objectiva. Em anexo é 
apresentada uma lista de alguma legislação dos Estados-membros que adoptaram 
essa abordagem. No âmbito desta legislação, podem ser identificadas 
determinadas características. 
Entre estas tendências gerais da legislação nacional sobre a reparação de 
ambientes degradados, é possível identificar certas características comuns. 
A questão de saber o que constitui um dano causado no ambiente, é raramente 
abordada nos vários diplomas de legislação nacional. Os diferentes diplomas 
de legislação nacional referem-se preferencialmente a princípios gerais do 
direito e estabelecem a indemnização por morte, danos corporais ou por dano 
causado a um determinado direito de propriedade. 
A legislação não inclui geralmente normas sobre o ónus da prova ou o nexo de 
causal idade. Neste contexto, os princípios gerais de direito de cada 
Estado-membro são aplicados em função da sua evolução através da legislação 
ou da jurisprudência. Contudo, as soluções previstas na lei alemã de 1990 
- 15 -
sobre a responsabilidade ambiental devem ser realçadas. Assim, a lei define, 
nomeadamente, dano ambiental referindo-se à morte, a ofensas corporais e a um 
bem de propriedade resultantes da alteração do ambiente. 0 no. 1 do artigo 3p_ 
define estas situações como sendo a introdução no solo, ar ou água de 
produtos, vibrações, rui do, raios ou outros fenómenos análogos. Esta 
alteração do ambiente tem de ter origem numa instalação enumerada no anexo da 
lei. A atribuição da responsabilidade é imputada ao responsável pela 
instalação. Prevê-se igualmente o aiigeiramento do ónus da prova do nexo de 
causal idade. A lei estabelece a presunção do nexo de causalidade sob certas 
condições, prevendo que se uma instalação for susceptível de criar um dano, 
presume-se que a mesma instalação causou o dano. 0 arguido pode inverter essa 
presunção. No que diz respeito à questão dos seguros, os proprietários das 
instalações susceptíveis de causar danos significativos, são obrigados a 
subscrever um seguro de responsabilidade ou a apresentar garantias 
financeiras suficientemente relevantes no caso de litigio. 
Em alguns casos, a legislação ambiental dos Estados-membros ultrapassou o 
âmbito tradicional das normas sobre a responsabilidade. Por exemplo, o 
legislador dinamarquês considerou necessário, quanto aos depósitos de 
resIduos, criar um regime que autoriza o governo a obter a reparação pela 
limpeza de depósitos contaminados da parte de quem causou a contaminação (Lei 
de 1983). Nos Paises Baixos vigora um regime análogo com base na lei de 
limpeza dos solos de 1983. 
0 quadro legislativo vigente em cada Estado-membro respeitante à 
responsabilidade civil apresenta-se como pouco homogéneo em termos de 
mecanismos destinados a reparar o dano ambiental, inclusivamente se existe 
uma tendência legislativa recente no sentido de estabelecer regimes de 
responsabilidade objectiva para certas actividades perigosas para o ambiente. 
Contudo, essa orientação clara não soluciona as diferenças entre 
Estados-membros, que têm origem nos vários âmbitos de aplicação conferidos à 
responsabilidade objectiva. Dominios abrangidos peia responsabilidade 
objectiva (resíduos, recursos hídricos, instalações industriais perigosas 
para o ambiente, organismos geneticamente modificados) variam consoante os 
Estados-membros. Esta disparidade não pode evidentemente garantir uma 
recuperação do dano ambiental em condições idênticas e não produz os mesmos 
resultados em relação a uma recuperação ambiental efectiva. 
2.2.2 Soluções adoptadas a nivel internacional 
A necessidade de reparação do dano resultante da poluição transfronteira 
conduziu ao desenvolvimento, a nivel internacional, do regime da 
responsabilidade civil pelos danos causados no ambiente. 
Por força dos princípios de direito internacional, os Estados são 
responsáveis pela prevenção de efeitos nocivos causados em outros Estados 
devido a determinadas actividades desenvolvidas no seu território. No caso de 
danos transfronteira, o Estado lesado pode obter uma indemnização do Estado 
que não cumpriu as suas obrigações internacionais. 0 célebre acórdão "Trail 
- 16 -
Smelter", de 11 de Março de 1941, reconhece formalmente a responsabilidade do 
Estado em cujo território se desenvolvem as actividades causadoras do dano 
transfronteira6. 
A responsabilidade civil por danos ambientais é abordada em vários 
instrumentos internacionais. 0 quadro I do anexo apresenta convenções 
internacionais relacionadas com a responsabilidade e indemnização Já em vigor 
ou objecto de negociações. 0 quadro II enumera várias convenções, já em vigor 
ou objecto de negociações, que prevêem disposições sobre a responsabilidade 
civi I. 
É possivel destacar alguns aspectos comuns entre a Convenção sobre a 
responsabilidade civil de terceiros no domínio da energia nuclear 
(Paris 1960), a Convenção sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos 
devidos à poluição por hidrocarbonetos (Bruxelas 1969), e a convenção do 
Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil por danos resultantes de 
actividades perigosas para o ambiente. 
Todos esses textos estabelecem um regime de responsabilidade objectiva, com 
disposições relativas a determinadas isenções ou derrogações. 
No que diz respeito à imputação da responsabilidade, a responsabilidade é 
atribuída ao operador (Convenção de Paris, artigo 3p_; Convenção de Bruxelas, 
no 1 do artigo 3o ; Convenção do Conselho da Europa, artigos 6p_ e 7p_). Deve 
sublinhar-se que a Convenção de Bruxelas atribui a responsabilidade ao 
proprietário do navio no momento do acidente, e exclui expressamente a acção 
contra qualquer outra pessoa, tal como agentes do proprietário, capitão do 
navio, etc., salvo se essa pessoa actuou com a intenção de causar um dano 
ou com conhecimento de que iria resultar um dano da sua acção (artigo 3o, com 
a redacção alterada de 1984). No entanto, o proprietário do navio não é 
responsável caso possa provar que a poluição causada resultou de um acto de 
guerra, de hostilidades, de guerra civil ou de insurreição, bem como de um 
fenómeno natural de carácter excepcional, inevitável e irresistivel. 
Na Convenção de Bruxelas, o dano causado no ambiente tem a seguinte 
definição: "prejuizo por poluição" significa "perda ou dano exterior ao navio 
que transporte hidrocarbonetos, causados por uma contaminação resultante de 
fuga ou descarga de hidrocarbonetos, qualquer que seja o local onde possam 
ocorrer, e compreendendo o custo das medidas de salvaguarda, bem como 
quaisquer perdas ou danos causados pelas referidas medidas" (artigo 1o). A 
Convenção prevê que a responsabilidade do proprietário do navio possa ser 
limitada, salvo se a ocorrência do acidente é devida a culpa do mesmo. 
Na Convenção do Conselho da Europa o problema da imputação da 
responsabiI idade é resolvido da seguinte forma: canaliza a responsabilidade 
para o operador, definido como "a pessoa que exerce o controlo de uma 
actividade perigosa" (no 5 do artigo 2o). As actividades perigosas são 
definidas como as desenvolvidas profissionalmente e envolvendo substâncias 
perigosas, organismos geneticamente modificados ou micro-organismos. 
A definição de dano na Convenção inclui a degradação do ambiente, sempre que 
esta não seja abrangida pelo dano causado a pessoas ou bens de propriedade, 
"desde que a indemnização pela degradação do ambiente, diferente da perda de 
Processo Trail Smelter (Estados Unidos c. Canadá), 3 R, Int'l Arb. 
Awards 1905 (1941). 
- 17 -
lucro derivada de tal degradação, seja limitada aos custos das medidas de 
recuperação presentes ou futuras". 
No que diz respeito ao âmbito da responsabilidade, esses instrumentos são 
limitados, na sua maioria, ao dano causado por actividades económicas 
especificas (energia nuclear, transporte de mercadorias perigosas, de 
hidrocarbonetos, operações que envolvem substâncias perigosas, etc.). 
0 na 1 do artigo VII da Convenção de Bruxelas estabelece, no respeitante aos 
seguros, que "o proprietário de um navio matriculado num Estado contratante e 
que transporte mais de 2 000 t de hidrocarbonetos a granel como carga é 
obrigado a subscrever um seguro ou outra garantia financeira, tal como caução 
bancária ou certificado emitido por um fundo internacional de indemnização, 
num montante determinado pela aplicação dos limites de responsabilidade 
previstos (na convenção), para cobrir a sua responsabilidade por prejuízos 
causados por poluição, em conformidade com as disposições da presente 
Convenção". 
No que diz respeito aos limites da responsabilidade, a Convenção de Bruxelas 
estabelece que o proprietário de um navio tem o direito de limitar a sua 
responsabilidade a um montante total de 2 000 francos por tonelada que não 
pode exceder 210 milhões de francos (o franco é definido na Convenção). 
Quanto à questão do seguro por risco, a Convenção do Conselho da Europa 
estabelece um regime de seguro financeiro obrigatório, tomando em conta os 
riscos especiais que determinada actividade apresenta, sem definir 
especificamente um limite sobre a responsabilidade. 
2.2.3 Posição adoptada a nível da Comunidade 
A primeira acção da Comunidade que teve por base a doutrina da 
responsabilidade civil, incidiu no dominio da segurança dos produtos e da 
protecção dos consumidores. Em 1985, o Conselho adoptou a Directiva 
85/374/CEE que estabelece a responsabilidade objectiva do produtor de 
produtos defeituosos7. A directiva tem como base a noção de "produto 
defeituoso", isto é, um produto que não ofereça a segurança legitimamente 
esperada. Esta directiva estabelece a responsabilidade do fabricante do 
produto defeituoso, ainda que não tenha existido culpa da sua parte, salvo se 
provar que o defeito é devido à conformidade do produto com normas 
imperativas estabelecidas pelas autoridades públicas. A directiva apenas 
abrange os prejuizos sofridos por um consumidor privado, estando excluído do 
7 Directiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1985, relativa á 
aproximação das disposições legislativas, regulamentares e 
administrativas dos Estados-membros em matéria de responsabilidade 
decorrente dos produtos defeituosos (J0 no L 210 de 7.8.85, p. 29). 
- 18 -
seu âmbito de aplicação os danos causados no ambiente, desde que estes não 
afectem um bem de um particular. A questão dos seguros não é abordada no 
âmbito desta directiva. 
0 recurso à responsabilidade civil para fins de protecção do ambiente tem 
sido objecto de discussões ao longo dos anos. Com efeito, desde 1984 o 
Conselho adoptou, nomeadamente, a Directiva 84/631/CEE relativa à vigilância 
e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteira de resíduos 
perigosos8. 0 seu décimo-nono considerando refere a necessidade de definir 
a responsabilidade do produtor e a de qualquer pessoa susceptível de 
responder por um dano "para garantir... uma reparação eficaz e equitativa dos 
danos que possam ser causados durante a operação de transferência de resíduos 
perigosos". 0 no 3 do seu artigo 11p., estabelece expressamente que o Conselho 
determinará as condições aplicação da responsabilidade civil do produtor. 
Em 1986, na sequência do incêndio Sandoz de que resultou a poluição do rio 
Reno, o Conselho declarou como eventual solução para a protecção mais eficaz 
das vias navegáveis na Comunidade, nomeadamente, a limpeza e a recuperação 
rápidas, completadas por acordos equitativos relativos à responsabilidade e 
indemnização pelos danos causados pela poluição9. A Comissão foi solicitada 
a rever as medidas comunitárias existentes no dominio da prevenção da 
poluição e da reparação de qualquer dano causado pela poluição e, se 
necessário, a apresentar os propostas adequadas. Duas semanas mais tarde, o 
Parlamento Europeu adoptou uma resolução complementar na qual se solicita 
expressamente á Comissão que "proponha um regime comunitário que discipline a 
responsabilidade fundada na culpa [sic] por acidentes ligados a actividades 
quimicas de elevado risco"1**. 
A adopção do Acto Único em 1986 e a introdução do artigo 130o R no Tratado 
CEE, impulsionou a discussão sobre a responsabilidade civil por danos 
causados no ambiente. Este artigo estabelece que a acção da Comunidade em 
matéria de ambiente fundamenta-se, nomeadamente, no principio do 
poluidor-pagador. Este principio destína-se a imputar de forma adequada os 
custos externos da poluição. Até ao momento, as disposições comunitárias têm 
preconizado que os operadores económicos devem suportar os custos das medidas 
de protecção ambiental impostas pelas autoridades públicas11. Além disso, as 
directivas relativas aos resíduos, à eliminação de óleos usados, e aos 
resíduos tóxicos e perigosos12, fazem uma referência expressa ao princípio 
do poluidor-pagador como o fundamento de um regime que atribui ao 
proprietário e/ou ao produtor dessas substâncias a responsabilidade pelos 
custos de uma eliminação segura. A responsabilidade civil pelos custos de 
limpeza da contaminação ambiental deve ser considerada uma aplicação 
concreta do referido principio. 
8 JO no L 326 de 13.12.84, p. 31. 
9 Boi. CE 11-1986, ponto 2.1.146. 
10 Doe. B2 - 1259/86, JO np_ C 7 de 12.1.87, p. 116. 0 texto da versão 
francesa prevê a "responsabilité civile sans faute" (responsabilidade 
civiI object Iva). 
11 Na recomendação do Conselho 79/3/CEE, JO no L 5 de 9.1.1979, p. 29, 
pode encontrar-se uma redacção do referido principio. 
12 Directiva 75/442/CEE do Conselho, JO no L 194 de 25.7.75, p. 39; 
Directiva 75/439/CEE do Conselho, JO no L 194 de 25.7.75, p. 23; 
Directiva 78/319/CEE do Conselho, JO no L 326 de 13.12.84, p. 31. 
- 19 -
Em resposta a estes desenvolvimentos, o Quarto programa de acção da 
Comunidade em matéria de ambiente13, aprovado em 1987, declarava que a 
Comissão pretendia analisar o âmbito de uma melhor definição da 
responsabilidade no domínio do ambiente, incluindo a possibilidade do 
poluidor dever assumir maiores responsabilidades em relação aos prejuizos 
causados por produtos ou processos de fabrico. Acrescente-se que, depois dos 
pedidos apresentados em 1989 e 1990 pelo Parlamento Europeu no sentido de se 
estabelecer um regime de responsabilidade objectiva pelos danos resultantes 
da emissão para o ambiente de organismos geneticamente modificados, a 
Comissão comprometeu-se a considerar o problema da responsabilidade civil por 
danos causados no ambiente em termos de uma abordagem horizontal14. 
Em Outubro de 1989, a Comissão apresentou uma proposta de directiva do 
Conselho relativa à responsabilidade civil pelos danos causados pelos 
resíduos15. Esta proposta de directiva estabelece um regime de 
responsabilidade objectiva, prevendo que, em relação à imputação da 
responsabII Idade, o produtor de resíduos seja responsável pelos danos e 
degradações causados no ambiente pelos mesmos, devendo o queixoso fazer prova 
do nexo de causalidade entre os resíduos e o dano. 0 projecto de directiva 
alarga a noção de dano à "degradação do ambiente", tal como definida no 
número 2.1.7 supra. 0 conceito de degradação do ambiente permite englobar os 
casos em que o ambiente é afectado de forma persistente. Quanto à questão dos 
seguros, a proposta de directiva exige que o produtor e o responsável pela 
eliminação de residuos estejam cobertos por um seguro ou outra garantia 
financeira. No no 2 do artigo 3p_ da proposta de directiva, o produtor deve 
incluir no seu relatório anual o nome das instituições seguradoras que 
garantem a sua responsabilidade civil. Além disso, a proposta de directiva 
autoriza a Comissão a estudar a possibilidade de criar um fundo de 
indemnização pelos danos e degradações causados no ambiente devido aos 
residuos, sempre que o responsável não possa ser identificado ou seja 
insolvente. A proposta inicial de directiva foi alterada no sentido de 
incluir determinadas propostas apresentadas pelo Parlamento Europeu16, 
encontrando-se neste momento a ser analisada pelo Conselho. 
Na proposta da Comissão de directiva do Conselho relativa à deposição de 
resíduos em aterros controlados, o artigo 14o estabelece que "o operador é 
objectivamente responsável, nos termos do direito civil, pelos danos causados 
ao ambiente pelos residuos depositados"17. 
13 Resolução do Conselho das Comunidades Europeias e dos Representantes 
dos Governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho, de 19 
de Outubro de 1967, relativa á prossecução e aplicação de uma 
politica e de um programa de acção da Comunidade Europeia em matéria 
de ambiente (1987-1992), JO no C 328 de 7.12.87, p. 15, ponto 2.5.5. 
14 SEC (89) 2091 final - SYN 131 de 6.12.89. 
15 JO no C 251 de 4.10.89, p. 3. 
16 JO no C 192 de 23.7.1991, p. 6. 
17 JO no C 190 de 22.07.1991, p. 1. 
- 20 -
3.0 Regimes de indemnização conjunta como forma de reparação do dano 
ambiental 
Os regimes de indemnização conjunta constituem estruturas financeiras 
baseadas em encargos ou contribuições. Estes regimes assemeIham-se a seguros, 
dado que os fundos obtidos são atribuídos a objectivos específicos, 
designadamente a limpeza ou a recuperação do ambiente. 0 principio da 
imputação da responsabilidade por actos individuais é assim alargado ao 
principio de uma responsabilidade solidária devido ao impacte de vários 
actos. Os regimes de indemnização conjunta financiados por contribuições dos 
sectores económicos mais intrinsecamente relacionados com o tipo de dano que 
necessita de recuperação, constituem a aplicação concreta do principio do 
poluídor-pagador. Esses regimes permitem, nomeadamente, que os problemas 
referidos no ponto 2.1.5 supra (danos causados por poluição crónica, poluição 
autorizada e poluição originada no passado) sejam solucionados. 
0 custo do dano resultante do impacte cumulado das actividades de um sector 
económico, é assim partilhado entre as várias empresas e, por conseguinte, 
internaiizado. 
As vantagens dos regimes de indemnização conjunta são variadas, tendo em 
conta a especificidade do dano causado no ambiente. 
Em primeiro lugar, uma actuação rápida pode ser essencial relativamente a 
alguns aspectos do dano ambiental. Contrariamente à responsabilidade civil, a 
qual exige uma longa tramitação processual antes de se alcançar a 
indemnização, os regimes de indemnização conjunta são susceptíveis de reunir 
antecipadamente os fundos necessários. 0 financiamento pode, por conseguinte, 
estar rapidamente disponível para acções de reparação urgentes ou para se 
proceder ao reembolso de trabalhos de recuperação imediatos. Além disso, os 
custos do dano são mais facilmente assumidos por uma acção colectiva do que 
por uma acção individual. Finalmente, se o custo da recuperação do ambiente é 
elevado, pode não ser possível o reembolso total dos custos correspondentes 
junto da parte responsável com recursos financeiros limitados. Um mecanismo 
de indemnização conjunta é susceptível de fornecer recursos adicionais 
necessários à recuperação do ambiente. 
Contudo, existem certas dificuldades no estabelecimento e aplicação de tais 
regimes. 
3.1 Problemas 
3.1.1 A obr i gação de recuperação 
Para cumprir a obrigação de recuperação do ambiente, qual o grau de 
recuperação deve ser considerado satisfatório, quais as medidas a tomar se a 
recuperação da situação anterior não é exequível e que custos são tidos como 
razoáveis? 
Como se podem acompanhar as medidas de recuperação a fim de garantir que um 
controlo de qualidade seja incorporado no sistema? 
Quem deve ser considerado responsável pela garantia de qualidade das medidas 
de recuperação? 
- 21 
3.1.2 Repartição dos custos de recuperação 
0 principio do poluidor-pagador pressupõe que, sempre que possivel, os custos 
de recuperação sejam reembolsados pelos autores do dano. Se um poluidor 
particular não pode ser identificado ou se a sua responsabilidade não pode 
ser imputada, admite-se que, em certos casos, a causa do dano seja orientada 
para as actividades desenvolvidas por um determinado sector económico. Neste 
caso, será que o regime da indemnização conjunta pode repartir os custos da 
recuperação entre todos os membros desse sector? 
É indubitável, porém, que a necessidade de adoptar medidas de recuperação 
deve ter em conta o ónus de as empresas suportarem os custos, pois se os 
encargos financeiros decorrentes do regime de indemnização conjunta forem 
demasiado onerosos para os seus membros, os custos de recuperação de 
determinados danos poderão ser partilhados igualmente por outros sectores ou 
pelos contribuintes em geral. No entanto, tal ónus não incumbirá ao sector ou 
sectores que causaram o dano, de modo a reflectir o mais rigorosamente 
possivel o principio do poluidor-pagador? 
3.1.3 Manutenção de um efeito preventivo 
Caso se estabeleçam regimes de indemnização conjunta, deverá manter-se o 
conceito da responsabilidade individual, a fim de que o seu efeito preventivo 
seja aplicável? Relacionar a eventual prática de um dano com os encargos a 
pagar poderia fornecer um mecanismo pelo qual o efeito preventivo se 
manteria, bem como incentivaria uma eficaz gestão do risco. Como se poderá 
estabelecer tal regime de encargos diferenciados e quais os meios a utilizar 
pela administração para alcançar tal objectivo? 
A experiência a nivel nacional e internacional pode contribuir para orientar 
adequadamente o estabelecimento de estruturas de indemnização dos custos de 
recuperação do ambiente na Comunidade. 
3.2 Soluções adoptadas a nivel nacional e internacional 
Vários Estados-membros e outros paises Já estabeleceram regimes de 
indemnização conjunta em relação a problemas específicos de dano ambiental. 
Este tipo de medidas constitui um importante precedente. 
3.2.1 A nível internacional 
A titulo de exemplo, existem fundos de garantia específicos destinados a 
cobrir os danos causados por indústrias que colocam um especial risco de 
dano. Este tipo de fundos apresenta uma natureza complementar em relação à 
indemnização que se pode obter dos próprios agentes poluidores e suas 
seguradoras, sendo destinado a reparar a poluição acidental mediante a 
atribuição de uma indemnização mais completa e rápida aos lesados. 
No sector da indústria petrolífera, nomeadamente, foi estabelecido um 
conjunto de fundos destinado a financiar a recuperação do ambiente e a 
indemnizar as partes lesadas. 0 exemplo mais relevante é o Fundo 
internacional de indemnização pelos danos devidos à poluição pelos 
hidrocarbonetos, criado em 1971 pela Convenção Internacional relativa ao 
estabelecimento de um fundo internacional de indemnização pelos danos 
causados pela poluição devida aos hidrocarbonetos. Este fundo constitui um 
22 -
complemento da Convenção de Bruxelas de 1969 que consagra a responsabilidade 
objectiva do armador em caso de acidente, mas prevendo a sua limitação se não 
houver culpa. 0 seu financiamento é garantido por elementos privados da 
indústria petrolífera e não pelos governos. 0 fundo efectua reembolsos quando 
o proprietário do navio sinistrado não é responsável nos termos da Convenção, 
se está em situação de insolvência ou quando os danos causados excedem o 
limite de responsabilidade do proprietário do navio. Este fundo indemniza as 
ofensas corporais e materiais, bem como as medidas adoptadas para recuperar o 
ambiente. Paralelamente, foram criadas estruturas financeiras com carácter 
privado, designadamente os T0VAL0P18, CRISTAL19 e OPOL20. Convém 
sublinhar, tendo em conta os recentes acidentes com navios petroleiros 
ocorridos na Corunha e nas Ilhas Shetland, que está a ser elaborado um 
programa de acção comunitário destinado a garantir uma aplicação convergente 
estrita das normas internacionais no território da Comunidade e a favorecer a 
adopção de regulamentações e de normas adequadas peia OMI. 0 papel da 
Comunidade e dos Estados-membros na elaboração de normas internacionais em 
matéria de segurança e de prevenção da poluição é, em especial, assinalado no 
projecto de comunicação da Comissão sobre uma politica comum no dominio da 
segurança marítima. 
3.2.2 A nivel nacional 
Foram ainda criados outros fundos destinados a financiar a reparação efectiva 
dos danos. 
Nos Estados Unidos, o "Superfund" é um exemplo deste tipo de instrumento 
financeiro. Foi instituído para financiar as acções de limpeza dos depósitos 
de residuos perigosos, tendo por base imposições fiscais sobre o petróleo e 
os produtos químicos de base, bem como um imposto geral anti-poluição pago 
pelas empresas americanas. A E.P.A. (Agência norte-americana para a protecção 
do ambiente), utiliza as reservas do "Superfund" para financiar situações de 
emergência, tal como as emissões acidentais de substâncias perigosas e a 
limpeza de contaminações causadas no passado. A responsabiI idade civil é 
utilizada para reparar os custos quando os potenciais responsáveis podem ser 
identificados pela poluição de determinado local. 
0 regime de indemnização estabelecido pela Suécia, nos termos da lei de 1986 
relativa ao dano ambiental, deve também ser mencionado. Este fundo prevê a 
indemnização das vitimas de danos corporais e materiais se estes não podem 
ser imputados a uma fonte identificável, se a parte é insolvente ou se a 
responsabilidade se encontra legalmente excluída. As empresas que solicitam a 
autorização de emissões para o ambiente devem contribuir com um determinado 
montante fixado de acordo com o tipo e dimensão da empresa. Além disso, as 
empresas devem efectuar um seguro destinado a cobrir a eventual 
responsabilidade resultante directamente das suas actividades. 0 regime 
apenas cobre o dano ambiental se este for praticado contra um bem "pelo qual 
uma pessoa tem direito a ser indemnizada"21. 
Existe em França um fundo destinado a indemnizar as pessoas que residem nas 
imediações dos aeroportos de Paris por se encontrarem expostas a níveis 
18 0 "Tankers Owners Voluntary Agreement Concerning Liability for Oil 
Pollution", destina-se a permitir o reembolso aos Governos das 
despesas efectuadas com a protecção e limpeza do litoral (1969; 
revisto em 1978). 
19 0 "Contract Regarding Interim Supplement to Tanker Liability for Oil 
Pollution", estabelece a Indemnização para além dos limites fixados 
pelo T.O.V.A.L.O.P. (1971; revisto em 1978). 
20 0 "Offshore Pollution Liability Agreement", assegura a indemnização 
em caso de poluição resultante de exploração ou de prospecção 
petrolífera no mar (1974). 
21 Anexo B do decreto governamental de 25 de Maio de 1989, no 37. 
- 23 -
excessivos de ruído. Este fundo foi criado por decreto em 1973 e é financiado 
pelos encargos pagos por todas as companhias de aviação que utilizam os 
aeroportos em causa. Os Países Baixos criaram igualmente, por lei de 1972, um 
fundo destinado a indemnizar os danos causados pela poluição atmosférica. 
Este fundo é utilizado quando o agente poluidor não pode ser identificado e 
igualmente como indemnização quando a identificação do agente poluidor é 
susceptível de atrasar o pagamento ao lesado, no caso de este ceder ao fundo 
os "seus direitos" contra o poluidor. 
3.2.3 Propostas a nível da Comunidade 
Na proposta alterada de directiva do Conselho relativa à responsabilidade 
civil pelos danos causados pelos residuos, o artigo 11o estabelece que "a 
Comissão estudará a possibilidade de criação de um "Fundo Europeu para 
Indemnização dos Danos e Degradação do Ambiente provocados pelos Resíduos", a 
fim de abranger os casos em que a pessoa responsável não possa ser 
identificada ou seja incapaz de proceder à indemnização integrai22. 
Em termos análogos, a proposta de directiva do Conselho relativa à deposição 
de residuos em aterros controlados, estabelece no artigo 18o que os 
Estados-membros devem garantir a constituição de um ou mais "fundos de 
manutenção de aterros encerrados", cujo objectivo consiste em cobrir os 
custos normais de manutenção dos aterros encerrados e as despesas geradas 
pelas operações necessárias à prevenção ou reparação dos danos ambientais 
causados pela deposição de residuos que não sejam reembolsáveis de outro 
modo. O fundo será financiado por contribuições dos operadores de aterros 
baseadas nos tipos e tonelagem dos residuos depositados nos respectivos 
aterros23. 
4.0 Orientações possíveis para uma acção da Comunidade: 
A responsabilidade civil como mecanismo de indemnização, tem por base a 
existência de um dano que implica um prejuizo económico. 
No caso do dano ambiental, o prejuizo económico apenas existe quando a 
recuperação implique uma diminuição do valor económico ou haja custos 
derivados de tal recuperação. 
O objectivo das considerações do presente Livro Verde consiste em estimular o 
debate sobre se e como a responsabilidade civil pode ser utilizada na 
Comunidade de forma adequada e eficaz em relação ao reembolso dos custos 
decorrentes da recuperação de danos ambientais. 
4.1 Abordagem horizontal da responsabilidade civil por danos causados 
no ambiente 
A responsabilidade civil pode ter um importante papel a desempenhar num 
programa global de protecção ambiental. 
A partir do momento em que os Estados-membros desenvolvem politicas e 
programas de preservação e recuperação do seu ambiente de modo a alcançar as 
normas de qualidade estabelecidas pela Comunidade, a responsabilidade civil 
pode ser aplicada como meio de reembolso dos custos decorrentes da necessária 
recuperação. 
22 JO no C 192 de 23.07.1991, p. 15. 
23 JO no C 190 de 22.07.1991. 
- 24 
A responsabilidade civil pode contribuir para a execução do principio do 
poluidor-pagador. Contudo, a sua utilidade llmita-se a situações especiais de 
danos, a saber, casos em que os responsáveis dos danos são identificáveis. 
Tal como referido no diagrama I, a fim de que a reparação do dano ambiental 
seja efectiva, cada componente deve reunir determinadas condições. Assim, 
quando não existe um responsável identificável, o principio da 
responsabilidade civil não é eficaz como garantia de reparação do ambiente 
degradado. Por estas razões, deve ser dada atenção ao tipo de mecanismo da 
responsabilidade civil, (fundada na culpa ou objectiva) e a outros mecanismos 
(regimes de indemnização) destinados a garantir a recuperação efectiva do 
ambiente. 
Diagrama I : Aplicação da responsabilidade civil 
em matéria de dano ambiental 
Dano mesurável e imediato 
Acto définit ivo ou 
acidente 
Identificação da pessoa 
responsáveI 
Responsabilidade (baseada 
na culpa ou objectiva) 
Determinação do nexo 
causal 
Pessoa com interesse 
jurídico em intentar a 
acção judicial Dano não mesurável ou 
latente 
Actos cumulativos 
acidentes ou 
—* Impossibilidade de 
identificar a pessoa 
responsável 
Inexistência de base 
para a responsabilidade 
ImpossibiI idade de 
determinar o nexo causal 
Inexistência de pessoa 
com interesse Jurídico 
em intentar a acção 
conjunta 
é possivel uma acção de 
responsab iIi dade civil não é apIi cave I a 
responsab iIi dade civil; 
necessidade do mecanismo 
de indemnização conjunta 
- 25 -
4.1.1 Responsabilidade fundada na culpa 
Embora este tipo de responsabilidade se apresente como um mecanismo adequado 
para promover o respeito da legislação ambiental, será suficiente aplicar 
apenas a responsabilidade fundada na culpa no dominio do dano ambiental? 
0 referido regime parece à priori não constituir uma solução adequada, dado 
implicar alguns inconvenientes. Com efeito, os objectivos preconizados apenas 
se encontram plenamente realizados se estiverem reunidas determinadas 
cond i ções. 
Um regime de responsabilidade fundada na culpa implica a prova da mesma. Em 
matéria de dano ambiental, a exigência de demonstrar a prova de uma culpa não 
é fácil, sendo mesmo impossível em muitos casos. Este regime da 
responsabilidade fundada na culpa impõe ao lesado a prova e a demonstração de 
que o autor do dano actuou de forma dolosa, a saber, que é culpado de uma 
negligência ou de um acto ilícito que esteve na origem do dano. A declaração 
de culpa pressupõe desde logo que o autor do dano era obrigado a actuar com 
uma determinada diligência ou em conformidade com determinadas disposições 
legais e que violou esse dever. 
As normas e os procedimentos estabelecidos na legislação ambiental podem 
constituir elementos de referência para permitir apreciar se determinada 
parte actuou correcta ou negligentemente em determinadas circunstâncias. 
Contudo, a natureza incompleta do quadro legislativo ambiental nem sempre 
permite proceder a tal apreciação. Certas circunstâncias resultantes de um 
dano não podem ser avaliadas com base em normas ou procedimentos. Neste 
contexto, é dificil apreciar o comportamento doloso do autor de um dano, 
mesmo se o mecanismo de responsabilidade fundada na culpa pode ser completado 
por mecanismos simplificados e adaptados, designadamente em matéria de ónus 
da prova. 
Apesar das vantagens inerentes a um regime de responsabilidade fundada na 
culpa susceptível de maximizar o importante efeito preventivo da 
responsabilidade civil, a tendência manifestada pelas legislações nacionais e 
instrumentos internacionais em matéria de dano ambiental consiste em optar 
pelo regime da responsabilidade objectiva em relação a determinadas 
actividades perigosas para o ambiente. 
4.1.2 Responsab!I idade objectiva 
Neste momento, é conveniente interrogarmo-nos sobre o papel de um regime de 
responsabilidade objectiva ou de um regime fundado na culpa. Será que o 
objectivo de reparação do dano ambiental poderá ser correcta e integralmente 
realizado mediante um regime de responsabilidade objectiva? 
A uma primeira análise a responsabilidade objectiva apresenta-sè como uma 
orientação particularmente adaptada às especificidades da reparação dó dano 
ambiental. 
Comparativamente à responsabilidade fundada na culpa, a responsabilidade 
objectiva consiste numa simplificação da imputação da responsabilidade, na 
medida em que dispensa a prova da culpa. Contudo, o lesado deve provar que o 
prejuizo resulta de uma actuação alheia. 
As vantagens resultantes de um tal regime podem ser resumidas da seguinte 
forma. Um regime de responsabilidade objectiva pode contribuir para uma 
melhor gestão dos riscos e constituir uma segurança jurídica para as empresas 
- 26 -
envolvidas. Pode igualmente favorecer a aplicação do principio do 
poluidor-pagador relativamente a determinados tipos de actividades 
económicas. Com efeito, tal regime garante que os danos ocasionados por uma 
actividade económica sejam suportados peio operador. 
0 regime de responsabilidade objectiva apenas poderá satisfazer validamente o 
seu objectivo se determinadas questões consideradas importantes forem 
formuladas previamente à decisão de optar por tal regime. Para que esse 
regime possa funcionar eficazmente, os seus componentes devem ser objecto de 
definições claras. Esta a razão porque tal iniciativa equivale a fazer opções 
importantes, na medida em que determinarão o âmbito de aplicação da 
responsabilidade objectiva. As questões que se colocam quando se trata de 
definir este regime são as seguintes. 
Um regime de responsabilidade objectiva extremamente amplo pode implicar um 
ónus significativo para determinados sectores, facto que é susceptível de 
provocar importantes perturbações da economia.24 
A - Que definição de dano se deve adoptar? 
Como já foi sublinhado, a definição jurídica de dano ambiental reveste uma 
especial importância na medida em que condiciona a determinação do tipo e 
alcance das acções de recuperação necessárias e, portanto, dos custos que 
podem ser reembolsados por meio da responsabilidade civil. Esta problemática 
remete para várias questões subjacentes como, por exemplo, a definição de 
ambiente e o grau de degradação a partir do qual se considera existir um 
dano. 
B - A que actividades se deve aplicar o regime da responsabilidade 
objectiva? 
Para responder a esta questão, podem ser consideradas várias abordagens. Tal 
como se tentou demonstrar em relação às experiências passadas, um regime 
demasiado amplo, a saber, abrangendo um grande número de actividades, é 
susceptível de ter efeitos adversos para os operadores económicos e criar 
uma incerteza jurídica tornando-se, por esta razão, inaplicável. 
Qual o modo como tal regime considera um sector de actividade, designadamente 
os transportes, caracterizado pela sua especial mobilidade e variação do 
risco em função do tipo de transporte? 
A questão do âmbito da responsabilidade objectiva compreende igualmente o 
problema subjacente relativo à noção de "perigosidade". Com efeito, como 
apreciar o carácter perigoso de determinadas actividades para decidir que 
sejam abrangidas pela responsabilidade objectiva? Os regimes de 
responsabilidade objectiva relacionados com actividades perigosas devem ser 
fundados numa concepção comum de "perigosidade". 
C - Que pessoa deve ser considerada responsável? 
Esta questão remete para o problema da imputação da responsabilidade 
objectiva, a fim de se obter uma solução eficaz e equitativa para a 
responsabilização pelos custos. 
Será que a responsabilidade deve ser "canalizada" para a parte que possui os 
conhecimentos técnicos, os recursos e o controlo operacional da actividade? 
0 estabelecimento de um regime de responsabilidade objectiva suscita 
igualmente outras questões importantes, a saber, a questão do ónus da prova, 
da limitação da responsabilidade e do conteúdo de um sistema de garantia 
f inance ira. 
24 Ver anexo II para pormenores sobre a experiência nos EUA. 
- 27 -
Outros problemas deverão ser necessariamente esclarecidos de forma a poder 
garantir-se a plena aplicação do regime de responsabilidade objectiva e de 
todas as vantagens para o ambiente relacionadas com tal dispositivo. Convém 
beneficiar da experiência tanto nacional como internacional em matéria de 
responsabilidade objectiva e antecipar os inconvenientes e mais precisamente 
os efeitos multiplicadores (por exemplo, eventuais implicações para os 
mutuantes ou para as instituições financeiras) que poderiam resultar tanto do 
âmbito de definição dos elementos que compõem a responsabilidade objectiva 
como da respectiva articulação. 0 regime da responsabilidade objectiva deverá 
apenas produzir os resultados para que foi criado, a saber, a recuperação do 
dano ambientai. 
A fim de responder ao conjunto das questões que se colocam inevitavelmente no 
âmbito do estabelecimento de um regime de responsabilidade civil, e sem 
dúvida com uma acuidade especial quando se trata do dano ambiental, uma das 
opções para a Comunidade consistiria em aplicar as soluções preconizadas pela 
Convenção do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil por danos 
resultantes do exercício de actividades perigosas para o ambiente e, no mesmo 
sentido, prever a assinatura da Convenção pela Comunidade. 
Caso a Convenção do Conselho da Europa seja adoptada como solução para 
aplicação de um regime de responsabilidade objectiva a nivel comunitário, é 
conveniente conceder uma especial importância às disposições da Convenção que 
atribuem às partes contratantes grande flexibilidade para concretizar as 
condições da sua aplicação efectiva. Tal iniciativa poderá, nomeadamente, ter 
em conta um sistema de garantia financeira obrigatória prevista pela 
Convenção do Conselho da Europa. 
Alternativamente, a Convenção do Conselho da Europa poderia constituir o 
ponto de partida de uma acção comunitária em matéria de reparação do dano 
ambiental. Os componentes do regime de responsabilidade objectiva articulados 
na referida convenção poderiam constituir soluções para as principais 
questões acima citadas, a saber a questão da definição do dano ambiental, da 
pessoa responsável e da determinação das actividades susceptíveis de serem 
abrangidas por um regime de responsabilidade objectiva. 
4.2. Abordagem horizontal dos regimes de indemnização conjunta 
A responsabilidade civil constitui um instrumento jurídico eficaz em termos 
de reembolso dos custos de reparação do ambiente, bem como devido aos seus 
efeitos de prevenção e de incentivo que origina. 
No entanto, a sua eficácia apresenta limitações. A aplicação da 
responsabilidade civil pressupõe a conjugação de certas condições. Por 
exemplo, se o nexo de causalidade entre o dano e o autor não se encontra 
estabelecido, o mecanismo da responsabilidade é inoperante, mantendo-se a 
questão da responsabilização pelos custos de recuperação dó ambiente 
degradado. 
Se o reembolso dos custos não é possivel através de uma acção para 
efectivação da responsabilidade, serão necessários outros mecanismos de 
responsabilidade pelos custos de recuperação do ambiente degradado. Por estas 
razões, convém esclarecer a forma de remediar as limitações inerentes ao 
regime de responsabilidade civil. A solução preferível consiste em recorrer a 
mecanismos de indemnização conjunta destinados a cobrir os custos de 
recuperação do ambiente. Este sistema permitiria repartir equitativamente a 
responsabilidade pelos custos no interior do sector económico que se encontra 
mais intrinsecamente ligado à fonte presumida do dano. 
Assim, uma possivel solução consistiria em combinar os instrumentos da 
responsabilidade com as vantagens dos regimes de indemnização. 
- 28 -
A nivel prático, esse regime de responsabilidade "ambiental" integrado 
poderia traduzir-se pelas seguintes alternativas: 
no caso de dano imputável ao acto de um individuo responsável, a 
indemnização seria obtida através da responsabilidade civil; 
no caso de o dano não poder ser imputável a actividades de uma parte 
responsável (a pessoa responsável não pode ser identificada), 
poder-se-ia recorrer a mecanismos de indemnização conjunta, tão 
descentralizados quanto possivel. Os custos de recuperação seriam 
repartidos entre determinados sectores económicos. 
Assim, neste contexto, os instrumentos da responsabilidade civil seriam 
inteiramente aplicáveis e as suas limitações seriam compensadas pelas 
vantagens dos mecanismos de indemnização. 
4.3. Perspectivas 
Na perspectiva das eventuais orientações acima indicadas, a Comissão 
propõe-se incentivar um debate alargado, a nivel comunitário, entre todas as 
partes interessadas nas questões abordadas na presente comunicação, de acordo 
com o seguinte calendário: todos os comentários deverão ser recebidos antes 
de 1 de Outubro de 1993. 
- 29 -
ANEXO I 
Tendências a nivel dos Estados-membros 
A característica desta legislação consiste em prever a responsabilidade mesmo 
na ausência de culpa. Apresentam-se os seguintes exemplos: 
A lei belga de 22 de Fevereiro de 1974 relativa aos residuos tóxicos, 
que estabelece a responsabilidade objectiva daquele que explora uma 
actividade que tem como consequência a produção de residuos tóxicos-, 
0 Decreto Real belga de 16 de Outubro de 1981 relativo à luta contra os 
organismos nocivos para as plantas e produtos vegetais, que torna o 
proprietário do terreno de onde provêm os organismos em questão 
responsável por qualquer dano causado pela sua propagação-, 
A lei francesa de 15 de Julho de 1975 relativa aos residuos, estabelece 
que aquele que envia determinados residuos a qualquer pessoa que não 
seja a que explora uma estação de eliminação autorizada, é responsável 
em termos objectivos por qualquer dano causado pelos referidos 
residuos; 
A lei-quadro grega no 1650/1986 sobre a protecção do ambiente, prevê a 
responsabilidade civil objectiva para qualquer pessoa singular ou 
colectiva que cause um tipo de poluição ou degradação no ambiente; 
No Reino Unido, o Act de 1990 sobre o controlo da poluição, estabelece 
a responsabilidade objectiva pelos danos resultantes da eliminação 
ilegal de residuos; 
Em Portugal, a lei de Bases do Ambiente no 11/1987, prevê a 
responsabilidade objectiva por danos significativos no ambiente 
causados por uma actividade perigosa; 
Na Alemanha, a lei de 1960 sobre os recursos hídricos, prevê a 
responsabilidade objectiva do autor pela poluição não autorizada da 
água causadora de danos; 
A lei alemã de 1990 sobre a responsabilidade ambiental, prevê um regime 
especifico de responsabilidade objectiva em relação aos operadores de 
instalações industriais que apresentam um perigo para o ambiente. 
- 30 -
ANEXO II 
Situação em Estados terceiros: Japão e Estados Unidos 
No direito laconés. a responsabilidade por dano causado no ambiente é baseada 
no Código Civil e em leis especificas relativas à poluição, que determinam a 
responsabilidade civil, penal e administrativa. Os inúmeros danos causados a 
pessoas e bens conduziram os juizes Japoneses a interpretar os textos de modo 
favorável à vitima. 
As leis relativas à poluição atmosférica e à poluição das águas, foram 
alteradas de modo a responsabilizar o poluidor pelo dano mesmo no caso de não 
existir culpa. Este prinipio de responsabilidade objectiva é aplicável no 
Japão unicamente em relação aos danos corporais. Nos outros casos, é 
necessário provar a culpa do poluidor. 
A legislação japonesa, a fim de facilitar a posição da vitima, desenvolveu 
duas teorias: a teoria do limite do dano suportável e a teoria da 
probabilidade. Nos termos da primeira podem existir perturbações que devem 
ser suportadas pelas pessoas. Se tais perturbações ultrapassam os limites do 
suportável, a vitima pode interpor uma acção judicial. Os limites são 
determinados em função da natureza do dano, o qual pode ser corporal, 
material ou moral. Nos termos da segunda teoria, a vitima apenas deve 
demonstrar a possibilidade de existir um nexo de causalidade entre o acto 
ilícito e o próprio dano. 
Nos casos de poluição em que os autores não são identificáveis, existe um 
fundo de indemnização que auxilia imediatamente todas as vitimas de ofensas 
corporais. 
Por força da lei japonesa de 5 de Outubro de 1973, relativa à indemnização de 
ofensas corporais devidas à poluição, qualquer vítima de danos que atinjam a 
sua saúde imputáveis à poluição da água ou do ar, beneficia de uma 
indemnização, após exame por uma comissão, sem ter de designar o responsável 
ou provar a culpa. 0 referido fundo é financiado por imposições sobre as 
emissões poluentes e por uma fracção do imposto sobre os veículos a motor. 
Todavia, a indemnização apenas é automaticamente concedida nas zonas de 
grande risco e no caso de doenças especialmente definidas. 
É conveniente sublinhar que, actualmente, o Japão está a elaborar uma lei 
relativa â responsabilidade pelos produtos. Diferentes projectos de lei foram 
preparados por vários sectores. De uma forma geral, todas as propostas 
reconhecem a responsabilidade não culposa e estabelecem uma presunção sobre 
os produtos defeituosos. Estas propostas abrangem todos os sectores de 
actividade e a responsabilidade é aplicável tanto ao fabricante como ao 
importador. 
Nos Estados Unidos, a responsabilidade civil por danos causados no ambiente é 
baseada simultaneamente na "Common Law" e na responsabilidade civil objectiva 
com origem legislativa. 
A Common Law recorre aos conceitos de "nuisance", "trepass", "neglicence" e 
"ultra-hazardous activity", a fim de permitir ás vitimas interpor acções 
judiciais contra os poluidores. 
- 31 -
Em 1980 foi adoptada uma lei federal [Comprehensive Environmental Response 
Compensation Liability Act (a seguir denominada CERCLA)]. Essa lei 
estabeleceu um fundo federal (Superfund) que financia as acções de limpeza e 
de recuperação, a fim de permitir ao Governo actuar rapidamente para eliminar 
qualquer ameaça da saúde humana e minimizar os riscos futuros das instalações 
seriamente contaminadas. 
Assim, essa lei estabeleceu um regime de responsabilidade objectiva, nos 
termos da qual o Governo pode recuperar os custos de recuperação Junto das 
"partes potencialmente responsáveis" ("potentially responsible parties"). 
A lei prevê que as empresas podem ser responsabilizadas pelo depósito de 
residuos no passado mesmo se, nessa época, tal acção não era ilegal. A 
responsabilidade definida na CERCLA é simultaneamente estrita (a saber, 
independente do facto de se ter praticado ou não uma infracção culposa ou um 
acto negligente), conjunta e solidária. 
No âmbito do Programa nacional de urgência, deve igualmente ser elaborada uma 
lista anualmente revista, a fim de determinar os locais ou as principais 
instalações no territórios dos Estados Unidos. Em 1989, essa lista nacional 
("Superfund National Priorities List") incluía 981 locais abrangidos por 
disposições relativas à sua recuperação imediata. 
0 financiamento das operações de limpeza é garantido por um fundo 
("Superfund") que paga as operações de saneamento e de recuperação. 0 
Congresso atribuiu ao Fundo um montante suplementar adicional de 8,5 mil 
milhões para o período 1986-1991. 
A acção federal relativa aos locais referidos na lista limita-se aos casos em 
que as partes responsáveis não podem ser identificadas ou não desenvolvem as 
acções necessárias. Tal acção é portanto subsidiária em relação à acção das 
partes privadas potencialmente responsáveis. A Agência de protecção do 
ambiente é a autoridade competente para aplicar as medidas previstas por lei. 
Em primeiro lugar, classifica os locais que necessitam de recuperação. Em 
seguida, procede à identificação, entre as pessoas potencialmente 
responsáveis, daquelas que serão consideradas responsáveis e que deverão 
reparar os prejuizos causados. A Agência de protecção do ambiente acciona 
"agressivamente" perante os tribunais as partes potencialmente responsáveis, 
a fim de recuperar os custos de limpeza baseando-se, nomeadamente, na 
natureza solidária da responsabilidade e na definição de parte potencialmente 
responsável. 
Por força da lei, um número importante de pessoas podem ser consideradas 
"partes potencialmente responsáveis": o proprietário actual da instalação, o 
proprietário no momento em que houve contaminação, o industrial que esteve na 
origem dos residuos, o transportador dos residuos e o individuo que 
desenvolve a sua actividade comercial no dominio dos residuos. Na prática, 
mesmo as instituições de crédito como os bancos, podem ser consideradas 
responsáveis se ficaram proprietárias de um terreno contaminado objecto de 
uma hipoteca. 
A lei obriga as partes reconhecidas responsáveis dos residuos de substâncias 
perigosas a procederem à limpeza, recuperação completa e, portanto, ao 
pagamento dos custos de reparação que, aliás, são bastante elevados. Em 
média, calcula-se entre 29-35 milhões de dólares o custo de reparação de um 
local contaminado. 
- 32 -
Os tribunais interpretaram as disposições em matéria de responsabilidade de 
forma bastante ampla. 0 regime de responsabilidade resultante da lei CERCLA, 
orienta-se especialmente em favor de acções de indemnização da parte do 
Governo, enquanto que as partes potencialmente responsáveis devem suportar 
custos bastante significativos. 
0 alcance do problema dos residuos perigosos, no entanto, revelou-se mais 
importante do que tinha sido inicialmente previsto, e os custos de limpeza 
revelaram-se bastante elevados. 
Tal politica, bem como a insuficiência de recursos financeiros do Superfund, 
originou um número importante de litígios opondo as pessoas identificadas 
como responsáveis, as suas instituições de seguros, os seus bancos e a 
Agência de protecção do ambiente. Actualmente, calcula-se em 14.000 o número 
de pessoas que vivem uma Situação de litigio nos termos da legislação CERCLA. 
Num único caso, por exemplo, as instituições de seguros implicadas em 
resultado de uma acção da Agência de protecção do ambiente, ultrapassavam 
largamente as 400. 0 número de litígios e de processos representa cerca de 
30-60% dos recursos da Agência de protecção do ambiente, dos operadores e das 
instituições de seguros interessados. Por esta, razão os processos judiciais 
tornaram-se extremamente longos e complexos. 
Por outro lado, o funcionamento do sistema obrigou as instituições de seguros 
que operam no mercado americano a rever a sua atitude em relação á cobertura 
dos riscos ambientais. Para além do aumento dos prémios, as apólices 
existentes nesse mercado excluem um número importante de riscos. Em inúmeros 
casos, não é possivel estabelecer uma cobertura relativa à poluição, dado as 
instituições de seguros terem considerado determinadas actividades não 
susceptíveis de seguro. 
No que diz respeito às instituições de crédito, foi dificultada a politica de 
concessão de empréstimos aos proprietários ou operadores de descargas de 
resíduos. 
0 regime CERCLA foi objecto de criticas enérgicas, dado um dos objectivos 
preconizados, a reparação rápida e integral dos locais contaminados, se ter 
revelado inexequível na prática. Fala-se até de um "efeito perverso" do 
regime CERCLA. Várias partes interessadas (administração, industriais, 
seguradoras, professores, etc.), apresentaram propostas destinadas a alterar 
substancialmente o regime e respectivo funcionamento. 
Os defensores do regime CERCLA consideram que a referida legislação teve o 
mérito de alterar o comportamento dos industriais e a sua abordagem dos 
problemas relativos ao ambiente. Na sua opinião, tal legislação teve por 
efeito prático a elaboração prévia de estudos ou de auditorias ambientais 
antes de qualquer transacção comercial. 
Apesar das alterações da lei CERCLA introduzidas pelas "Superfund Amendments" 
e "Reauthorization Act 1986" (SARA), que atenuaram o carácter extremamente 
duro do regime de responsabilidade mediante a previsão do conceito de 
"proprietário inocente" (innocent landowner), o qual tem direito a um 
tratamento preferencial caso possa provar que não contaminou ou não podia 
saber que a sua propriedade estava contaminada, as criticas e os problemas 
mantêm-se neste dominio. 
- 33 -
ANEXO II 
Tendências a nivel internacional 
Quadro I: Convenções internacionais sobre a responsabilidade 
civil e a Indemn i zação 
(Iista parcial) 
Energia nuclear 
1960 Convenção de Paris sobre a responsabilidade civil de terceiros no 
domínio da energia nuclear, na versão alterada pelo Protocolo Adicional de 
1984 
(em vigor) (B, DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, UK) 
1963 Convenção de Bruxelas que estabelece um regime de indemnização 
suplementar pelos danos causados por acidentes nucleares 
(em vigor) (B, DE, DK, ES, IT, NL, UK) 
1963 Convenção de Viena sobre a responsabilidade civil em matéria de danos 
nucleares 
(em vigor) 
1988 Protocolo comum de Viena relativo à aplicação da Convenção de Viena e da 
Convenção de Paris 
(ainda não está em vigor) 
Poluiçãocausada pelos hidrocarbonetos 
1969 Convenção de Bruxelas sobre a responsabilidade civil pelos prejuizos 
devidos à poluição por hidrocarbonetos (e suas alterações) 
(em vigor) (B, DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
1971 Convenção de Bruxelas que estabelece um Fundo Internacional de 
Compensação pelos danos causados pela poluição por hidrocarbonetos, na sua 
versão alterada 
(em vigor) (DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, UK) 
1977 Convenção de Londres relativa à responsabilidade civil pelos danos 
causados por hidrocarbonetos resultantes da investigação e da exploração dos 
recursos minerais no subsolo marinho 
(ainda não está em vigor) 
Transporte de materiais perigosos e outras actividades perigosas 
1971 Convenção de Bruxelas relativa à responsabilidade civil no dominio do 
transporte marítimo de substâncias nucleares 
(em vigor) (DE, DK, ES, F, IT) 
1989 Convenção de Genebra relativa à responsabilidade civil pelos danos 
causados durante o transporte de mercadorias perigosas por estrada, comboio e 
navegação interior 
(ainda não está em vigor) 
Convenção relativa à responsabilidade e à indemnização respeitantes ao 
transporte marítimo de substâncias perigosas e tóxicas 
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(em preparação) 
Convenção do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil por danos 
resultantes de actividades perigosas para o ambiente 
(em preparação). 
Quadro II: Convenções internacionais que estabelecem disposições 
re Iat I vas à responsab i11dade civil 
(Iista parcial) 
Protecção marinha 
1972 Convenção de Londres para a prevenção da poluição marinha causada por 
operações de imersão de residuos e outros produtos, na sua versão alterada A 
questão dos seguros não é abordada no âmbito desta directiva, (art. 10o) 
(em vigor) (B, DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
1976 Convenção de Barcelona para a Protecção do Mar Mediterrâneo contra a 
Poluição (art. 12o) 
(em vigor) (ES, F, GR, IT, CEE) 
1982 Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (art. 279o) 
(ainda não está em vigor) 
1983 Convenção de Cartagena para a Protecção e o Desenvolvimento do Ambiente 
Marinho da Região das Caraíbas (art. 14o) 
(em vigor) (F, NL, UK) 
1985 Convenão de Nairobi para a Protecção, Gestão e Desenvolvimento do 
Ambiente Marinho e Costeiro da Região do Leste Africano (art. 15o) 
(ainda não está em vigor) 
Quinto Protocolo de Barcelona relativo à protecção do Mar Mediterrâneo contra 
a poluição resultante da exploração da plataforma continental, dos fundos 
marinhos e do seu subsolo (Art. 27o) 
(em preparação) 
Protecção do Antártico 
1988 Convenção de Wellington sobre a regulamentação das actividades relativas 
aos recursos minerais da Antártida (Art. 8o) 
(ainda não está em vigor) 
Poluição Transfronteira 
1989 Convenção de Basileia sobre o controlo dos movimentos transfronteira de 
resíduos perigosos e sua eliminação (Art. 12o) 
Convenção CEE-NU sobre a protecção e a utilização dos cursos de água 
transfronteiras e dos lagos internacionais (Art. 7o) 
Convenção CEE-NU sobre os efeitos transfronteiras dos acidentes industriais 
(Art. 18o) 
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ANEXO IV 
O regime estabelecido pela Convenção do Conselho da Europa 
Durante os últimos cinco anos, o Conselho da Europa elaborou um projecto de 
convenção sobre a responsabilidade civil por danos resultantes do exercício 
de actividades perigosas para o ambiente, que apresenta uma abordagem mais 
geral que as convenções internacionais acima referidas. 
Em 26 de Março de 1992, o Conselho conferiu à Comissão um mandato de 
negociação25 relativo a essa convenção. 
Para além da Comunidade Europeia e dos Estados-membros, os paises da EFTA e 
um número crescente de paises da Europa Central e Oriental, participaram nas 
negociações. A convenção prevê a possibilidade de adesão de Estados não 
membros do Conselho da Europa. 
0 objecto e o fim da convenção consistem em garantir uma indemnização 
adequada dos danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente. A 
convenção preconiza igualmente meios de prevenção e de recuperação. 
A noção de dano abrange os danos resultantes da degradação do ambiente, os 
danos causados a pessoas e a bens, bem como o custo das medidas de protecção, 
a saber, medidas tomadas para prevenir ou atenuar o dano. 0 dano pode 
resultar tanto de uma única acção, como de um processo crónico de poluição. 
Deve ser sublinhado que a definição de "ambiente" prevista na Convenção é 
referida de modo amplo (ver ponto 2.3 do relatório principal). 
A fim de responder ao objectivo de uma reparação adequada do dano, a 
Convenção estabelece um regime de responsabilidade objectiva. Por força da 
Convenção, a pessoa responsável é o operador, a saber, a pessoa que exerce o 
controlo da actividade perigosa no momento da ocorrência do evento ou, no 
caso especifico de locais de armazenagem permanente de residuos, no momento 
em que o dano é conhecido. 
No âmbito da Convenção, o termo "actividade perigosa" remete para a 
actividade praticada a titulo profissional que implique a utilização de 
substâncias perigosas, de organismos geneticamente modificados ou de 
microrganismos. Esta noção abrange igualmente a exploração de uma instalação 
e de um local destinados a residuos, bem como o local de armazenagem 
permanente dos mesmos (ver secção 2.2 relativa à definição do âmbito da 
responsabilidade na Convenção, secção 2.5 relativa ao ónus da prova e secção 
2.7 relativa aos seguros e garantia financeira nos termos da Convenção). 
25 Mandato da Comissão respeitante às negociações com vista a uma convenção 
internacional sobre os danos resultantes do exercício de actividades 
perigosas para o ambiente (Conselho da Europa) SEC(91) 750 final. 
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A Convenção confere o direito às associações de defesa do ambiente ou às 
fundações de interporem uma acção com o objectivo de obter medidas 
preventivas ou reparadoras. 
Por força da Convenção, essas organizações podem interpor uma acção para 
reclamar: "a proibição de uma actividade perigosa ilícita e que representa 
uma ameaça séria de causar um dano no ambiente; uma ordem contra o operador a 
fim de este tomar disposições para prevenir um evento ou um dano; uma ordem 
contra o operador para que este tome, após um evento, disposições 
susceptíveis de prevenir um dano; uma ordem contra o operador para que 
desenvolva medidas de recuperação." 
A Convenção prevê a adesão da Comunidade Económica Europeia. Esta, no âmbito 
do comité permanente responsável pelo acompanhamento dos problemas de 
interpretação e de aplicação resultantes da Convenção, dispõe de um direito 
de voto que pode exercer nos domínios da sua competência. 
A Convenção foi adoptada em 8 de Março de 1993 e estará aberta para 
assinatura a partir de 21 de Junho de 1993. A Convenção entrará em vigor após 
a terceira ratificação. 
0 Comité de peritos do Conselho da Europa que elaborou a referida Convenção, 
estabeleceu como etapa seguinte a análise de outras formas de reparação do 
dano causado no ambiente, em especial os fundos de indemnização. 


ISSN 0257-9553 
COM(93) 47 final 
DOCUMENTOS 
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