[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 8.7.2008

COM(2008) 435 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Estratégia de internalização dos custos externos {SEC(2008) 2207}{SEC(2008) 2208}{SEC(2008) 2209}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Estratégia de internalização dos custos externos

1. INTRODUÇÃO: UM TRANSPORTE SUSTENTÁVEL

A internalização dos custos externos inscreve-se num pacote de iniciativas cujo objectivo é tornar o transporte mais sustentável. É fundamental que este sector contribua para os grandes objectivos prioritários da Comissão que são o desenvolvimento sustentável e a preservação da competitividade da Europa.

Em 2006, o legislador incumbiu a Comissão de elaborar um modelo universal, transparente e compreensível para a avaliação dos custos externos:

« Até 10 de Junho de 2008, a Comissão apresenta, após apreciação de todas as opções, incluindo os custos relacionados com o ambiente, o ruído, o congestionamento e a saúde, um modelo de avaliação de todos os custos externos que seja aceite por todos, transparente e compreensível e sirva de base para o cálculo futuro dos encargos com a infra-estrutura. Tal modelo é acompanhado de uma análise de impacto da internalização dos custos externos relativamente a todos os modos de transporte e de uma estratégia de aplicação gradual do modelo a todos os modos de transporte.

Os referidos relatório e modelo são acompanhados, se necessário, de propostas ao Parlamento Europeu e ao Conselho para uma futura revisão da […] directiva.» (Directiva 2006/38/CE)

Tal projecto não é novo. Há anos que a Comissão chama a atenção para a necessidade de uma tarifação mais eficiente e que reflicta os verdadeiros custos do transporte [1]. Toda a actividade de transporte causa transtornos que representam um custo para a sociedade e para a economia. A internalização dos custos externos visa dar um sinal de preço correcto, no sentido de os utentes do transporte suportarem os custos que originam e terem, assim, um incentivo a alterar o seu comportamento para os reduzirem.

A União Europeia deve intervir. Segundo os resultados do estudo de impacto[2], se nada se fizer nos próximos anos, os custos ambientais (poluição do ar, emissões de CO2) poderão ascender a 210 000 milhões de euros em 2020. Os cidadãos e as empresas europeias confrontar-se-iam com uma rede rodoviária congestionada em mais de um quarto da sua extensão.

2. QUE ESPERAR DA INTERNALIZAÇÃO: UMA TARIFAÇÃO MAIS “INTELIGENTE”

2.1. Entrar em linha de conta com os custos gerados pelo transporte

Os utentes do transporte suportam custos directamente associados ao meio de transporte que utilizam (combustível, seguros, etc.). Estes custos são considerados privados , ou seja, são pagos directamente pelo utente. Mas este causa também transtornos, que têm um custo para a sociedade e que ele não assume directamente (custos externos ), seja o tempo que faz perder aos outros condutores por causa dos engarrafamentos, os problemas de saúde associados ao ruído e à poluição do ar ou, a mais longo prazo, os efeitos climáticos das emissões de gases com efeito de estufa. Estes custos são reais, se bem que nem sempre lhes esteja associado um valor de mercado: custos do policiamento e gestão das infra-estruturas, custos de hospitalização e saúde pública, diminuição da qualidade de vida. Quem os suporta são a sociedade e os cidadãos. A soma destes custos privados e externos representa o custo social do transporte. Só um preço baseado no custo social gerado pelos utentes dará o sinal correcto e representará a contrapartida dos serviços utilizados e dos recursos raros consumidos.

Para que esse sinal seja eficaz, é preciso, todavia, que o utente seja sensível ao preço. Isto nem sempre é possível, por um conjunto de razões: falta de alternativas credíveis, concorrência insuficiente num modo de transporte, incentivo insuficiente à inovação e à aquisição de veículos ecológicos. etc.. A internalização dos custos externos, sendo uma etapa necessária, deve, porém, conjugar-se com outras medidas que tornem a procura mais elástica – i.e. mais sensível às variações de preço – e certos serviços mais interessantes, ou acelerem a inovação tecnológica. O objectivo de redução dos custos externos carece, portanto, de uma estratégia que contemple outros elementos além da internalização de tais custos: oferta de infra-estruturas, incentivo à inovação tecnológica, concorrência, regulamentação, normalização.

1.2. Para cada custo externo, o bom instrumento económico

Os principais instrumentos de internalização dos custos externos são, na prática, a tributação, as portagens (ou direitos de utilização) e, em certas condições[3], o comércio de licenças de emissão. Tais instrumentos já são utilizados em graus diversos consoante os modos de transporte e os custos visados. A avaliação do impacto[4] da internalização dos custos externos analisa a situação de cada modo de transporte no que respeita a portagens, impostos e licenças de emissão.

Os vários custos externos apresentam características próprias que exigem a utilização de instrumentos económicos distintos. Alguns destes custos estão associados à utilização da infra-estrutura e variam no tempo e no espaço. É esse o caso do congestionamento, da poluição do ar, do ruído e dos acidentes, que têm forte dimensão local e variam consoante o período do dia, o local e o tipo de rede. A aplicação de taxas diferenciadas é o melhor meio de atender a tais variações. De facto, porque deverá o utente pagar o mesmo quer se desloque nas horas de ponta ou no horário aconselhado e quer siga por estradas congestionadas ou por itinerários alternativos? E porque deverá um veículo ecológico pagar o mesmo que um veículo mais poluente e ruidoso?

As alterações climáticas não têm, pelo contrário, esta dimensão local. As emissões de CO2 e, mais genericamente, de gases com efeito de estuda não dependem de factores temporais ou espaciais, estão, sim, associadas ao consumo de combustível. Consequentemente, não se justifica a aplicação de taxas diferenciadas, sendo mais adequado um instrumento directamente associado ao consumo de combustível, como o imposto sobre os combustíveis ou um sistema de comércio de licenças de emissão de CO2.

2.3. Salvaguardar o bom funcionamento do mercado interno

A preservação do mercado interno é um princípio fundamental da União. Nesse sentido, é necessário evitar uma tarifação excessiva, que poderia entravar a livre circulação ou prejudicar outras regiões devido ao seu efeito no tráfego de trânsito. Os princípios da internalização devem, pois, ser estabelecidos ao nível europeu, a fim de evitar a fragmentação do mercado. Ao mesmo tempo, importa reconhecer a natureza local de certos custos externos e encontrar o justo equilíbrio entre as estratégias comunitária e local.

O estabelecimento de princípios comuns aos Estados-Membros impedirá discriminações e garantirá a transparência do mercado. Uma metodologia comum evitará que as taxas sejam desproporcionadas face aos custos externos existentes. E um sistema de acompanhamento tornará o processo claro e eficaz para todos os interessados.

3. PRINCÍPIOS GERAIS DA INTERNALIZAÇÃO DOS CUSTOS EXTERNOS: TARIFAÇÃO PELO CUSTO MARGINAL SOCIAL

Transmitir os sinais correctos aos utentes das infra-estruturas de transporte traduz-se em tarifas que não induzam a sobreexploração dos recursos, mas não penalizem os transportes e em última instância a economia. Na literatura económica, o ponto de equilíbrio é representado pela «tarifação pelo custo marginal social», que é, assim, proposta como princípio geral para a internalização dos custos externos .

Segundo esta metodologia, o preço do transporte deveria ser igual ao custo suplementar a curto prazo gerado por um utente adicional da infra-estrutura. Teoricamente, este custo suplementar deveria compreender o custo da utilização e os custos externos. A tarifação pelo custo marginal social conduziria, assim, à utilização eficiente da infra-estrutura existente. Por outro lado, como o utente pagaria o custo suplementar que impõe à sociedade, esta metodologia de tarifação estabeleceria equidade entre utentes e não-utentes e um nexo directo entre a utilização de recursos comuns e o pagamento segundo o princípio do poluidor-pagador e do utilizador-pagador. Esta abordagem só é exequível se o “poluidor” não receber uma compensação que anule os efeitos potenciais da internalização.

Os custos marginais variam, contudo, no tempo e no espaço, pelo que é difícil avaliá-los com precisão. É inevitável, portanto, uma certa simplificação. Em termos gerais, os custos marginais podem corresponder à média dos custos variáveis.

Em certos casos, a metodologia de tarifação pelo custo marginal terá limitações. Não permite necessariamente a cobertura dos custos da infra-estrutura, se os custos fixos desta forem elevados ou a densidade de tráfego for baixa. Se necessário, poderão aplicar-se metodologias complementares para assegurar o financiamento da infra-estrutura segundo o princípio do utilizador-pagador e a internalização dos custos externos segundo o princípio do poluidor-pagador, o que contribuiria igualmente para garantir a equidade entre os utentes do transporte e o conjunto da sociedade. Acresce que, relativamente a certos factores, como o ruído, o cálculo dos custos marginais requer métodos altamente complexos, pelo que poderá ser mais viável uma abordagem pragmática que parta do custo médio (ver anexo técnico[5]).

O anexo técnico propõe um quadro comum de cálculo dos custos externos associados ao congestionamento, à poluição do ar, ao ruído e às alterações climáticas, assente em princípios e numa metodologia comuns. Os acidentes não são tratados expressamente neste documento (ver quadro 2 do anexo técnico). Para a internalização dos seus custos externos deverão utilizar-se mecanismos que possam entrar em linha de conta com os comportamentos de risco (velocidade, condução sob o efeito do álcool) e incentivem ao seu abandono. Os prémios do seguro automóvel, por exemplo, já o fazem via o sistema bonus/malus , que tem em conta o perfil de risco do condutor, mas há uma correlação entre o nível dos prémios e as indemnizações pagas aos sinistrados, as quais, em geral, não cobrem todos os custos. Embora os resultados da consulta se tenham mostrado favoráveis à repercussão dos custos nos prémios de seguro, tal medida teria de atender às diferenças que existem entre os Estados-Membros nesta matéria, carecendo de uma análise mais aprofundada à luz, nomeadamente, da subsidiariedade. A reflexão não amadureceu ainda suficientemente para se avançar desde já com uma iniciativa ao nível europeu.

4. ESTRATÉGIA PARA A INTERNALIZAÇÃO DOS CUSTOS EXTERNOS EM TODOS OS MODOS DE TRANSPORTE

É possível estabelecer um princípio geral para a internalização (tarifação pelo custo marginal social) e uma metodologia para a quantificação das externalidades, mas é difícil conceber um mecanismo universal de internalização aplicável a todos os modos de transporte, já que as tecnologias utilizadas são diferentes, os actores não são os mesmos, os quadros normativo e legislativo são distintos, etc.. Deve aplicar-se o mesmo princípio com os instrumentos diferenciados.

A Europa não parte aqui do zero. A União já tomou medidas que permitem internalizar custos externos e contribuem para reduzir as incidências negativas. A harmonização do quadro de tributação da energia, em 2003, representa uma etapa importante, e na revisão desse quadro, prevista para 2008, procurar-se-á ter em conta mais adequadamente as emissões de CO2. A recente proposta de integrar a aviação no regime de comércio de licenças de emissão a partir de 2011 representa uma outra etapa fundamental na contribuição do transporte para o combate às alterações climáticas.

Os resultados do estudo de impacto mostram que é possível modular a estratégia global de acordo com as características de cada modo e ir mais longe.

4.1. Possibilitar a internalização dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias

Três quartos do transporte de mercadorias são efectuados por estrada, pelo que a internalização dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias poderá contribuir para uma redução dos custos ambientais da ordem de 1000 milhões de euros. A redução do congestionamento, por seu lado, reduz o tempo perdido nos engarrafamentos e pode contribuir para melhorar a eficiência das cadeias de valor acrescentado. A Comissão propõe, assim, que se institua a possibilidade de internalização de certos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias.

4.1.1. Tarifação verde e inteligente: revisão da Directiva 1999/62/CE (Junho de 2008)

A directiva de 1999 relativa à tarifação da utilização da infra-estrutura rodoviária pelos pesados de mercadorias proíbe a incorporação de um elemento de custo externo no cálculo das portagens. A directiva foi alterada em 2006, para permitir a diferenciação das tarifas em função das características ecológicas dos veículos. As receitas das portagens não podem, todavia, exceder os custos incorridos com a infra-estrutura, excepto em zonas de montanha e apenas em determinadas condições. Esta regra é aplicável mesmo nas regiões mais poluídas ou em que é maior o congestionamento rodoviário.

O estudo de impacto analisou várias opções de internalização dos custos externos; os resultados mostram como um sistema de imposição pela poluição atmosférica, o ruído e o congestionamento contribui para reduzir os custos externos, sem causar um impacto negativo desproporcionado na economia. Os ganhos de tempo associados à redução do congestionamento contribuem positivamente para a eficiência económica e uma redução mais acentuada das emissões de CO2.

A Comissão propõe, assim, que a Directiva 1999/62/CE seja revista a fim de permitir a internalização dos custos externos. Os aspectos principais dessa revisão são: (1) inclusão dos custos externos associados à poluição atmosférica, ao ruído e ao congestionamento; (2) estabelecimento de mecanismos de coordenação comunitária e de um método comum e valores máximos para o cálculo das taxas; (3) afectação das receitas geradas ao transporte. Os resultados da consulta validam esta abordagem. No interesse da eficácia, as portagens deverão ser diferenciadas consoante o veículo, o tipo de infra-estrutura e o período de utilização, e cobradas por meios que evitem engarrafamentos nas praças de portagem.

4.1.2. Facilitar a internalização com meios tecnológicos (Outono de 2008)

O plano de acção para um sistema de transportes inteligente, que será formalmente apresentado no Outono, visa reforçar a utilização de meios tecnológicos. A Comissão adoptará as decisões relativas à interoperabilidade dos sistemas electrónicos de portagem, conforme previsto na Directiva 2004/52/CE. Tais decisões deverão assegurar que estes sistemas ficam inteiramente interoperáveis no prazo de três anos após a adopção das decisões relativas à definição do serviço electrónico europeu de portagem.

4.2. Incitar os cidadãos a utilizarem o automóvel de forma mais ecológica (Outono de 2008)

Os automóveis particulares não deveriam ficar excluídos deste movimento e não seria inútil aplicar-lhes também os princípios de tarifação propostos na presente comunicação. Em conformidade com o princípio da subsidiariedade, tal decisão compete aos Estados-Membros.

O plano de acção em prol da mobilidade urbana, que será formalmente apresentado no Outono, analisará também meios de melhorar a mobilidade nas cidades e o valor acrescentado de medidas comunitárias neste domínio. O plano é o culminar de um amplo debate, iniciado com a publicação do Livro Verde sobre o transporte urbano[6]. A difusão das experiências de tarifação em cidades europeias e a criação de uma plataforma de discussão poderão contribuir para a identificação das melhores práticas de tarifação. Além disso, a definição de critérios harmonizados para decidir de restrições ao tráfego urbano e a promoção da interoperabilidade das tecnologias poderiam, também elas, contribuir para o estabelecimento de uma política harmonizada de internalização dos custos externos nas zonas urbanas da Europa.

Por último, está em discussão no Conselho a proposta da Comissão[7] relativa aos impostos sobre os automóveis particulares. Esta proposta visa reestruturar os sistemas de impostos automóveis existentes a fim de que passem a ter em conta as emissões de CO2. A proposta prevê três medidas principais: supressão do imposto de registo, instituição de um sistema de reembolso deste imposto e reestruturação da base tributável deste e do imposto anual de circulação para a relacionar total ou parcialmente com as emissões de CO2.

4.3. Internalização dos custos externos nos outros modos de transporte

A União Europeia não pode ficar por aqui. Os outros modos de transporte também devem dar o seu contributo para a qualidade de vida dos cidadãos. No cômputo geral dos desafios que se colocam, cada modo de transporte terá de dar resposta aos que se lhe associam mais directamente: o ruído no modo ferroviário, a poluição atmosférica e as alterações climáticas no modo marítimo, o ruído, a poluição atmosférica e as alterações climáticas no modo aéreo. A internalização dos custos externos permite também a utilização dos instrumentos mais adequados para incitar os utentes do transporte a adoptarem um comportamento mais ecológico.

O estudo de impacto analisou igualmente várias opções de internalização dos custos externos nos outros modos de transporte, nomeadamente os custos ambientais – poluição do ar e ruído – e os associados às alterações climáticas. Tal estratégia teria efeitos positivos na redução das incidências negativas.

4.3.1. Transporte ferroviário (2008)

A Directiva 2001/14/CE permite a internalização dos custos externos. Todavia, se esta levar a um aumento das receitas do gestor da infra-estrutura, a directiva só a permite se o mesmo se verificar nos modos de transporte concorrentes. A revisão da Directiva 1999/62/CE criará, portanto, a possibilidade de internalização dos custos externos do transporte rodoviário, concorrente do ferroviário.

O ruído continua a representar um desafio de vulto para o modo ferroviário. A Comissão apresenta assim, em simultâneo com a presente, uma comunicação sobre medidas de incentivo à redução do ruído ferroviário e estudará a oportunidade de propor medidas legislativas nesse sentido antes do final do ano, por ocasião da reformulação do primeiro pacote ferroviário.

4.3.2. Transporte aéreo (finais de 2008)

O sector do transporte aéreo já começou a contribuir para este programa. Como as emissões das aeronaves têm aumentado com particular rapidez, a Comissão avançou em 20 de Dezembro de 2006 com a proposta de integrar as emissões de CO2 da aviação no regime comunitário de comércio de licenças de emissão (RCLE). Nesse contexto, a partir de 2011 ou 2012, os operadores de aeronaves deverão restituir licenças a fim de cobrirem as suas emissões, de acordo com o princípio do poluidor-pagador. Essa proposta de directiva abrange os voos intracomunitários e os voos com chegada ou partida num aeroporto comunitário e fixa um limite de emissão correspondente a 100% das emissões no período de referência 2004-2006.

Ciente de que o impacto da aviação nas alterações climáticas não se limita ao atribuível às emissões de CO2, a Comissão já anunciou a sua intenção de tomar medidas no que respeita às emissões de outros gases com efeito de estufa, nomeadamente as de óxidos de azoto (NOx). Está, pois, a preparar outra proposta com o objectivo de reduzir as emissões de NOx, que apresentará ainda este ano.

Finalmente, a Comissão apresentou, em 24 de Janeiro de 2007, uma proposta de directiva relativa às taxas aeroportuárias, a qual foi bem recebida pelo Conselho e pelo Parlamento. As alterações propostas vão no sentido de uma modulação das taxas em função dos danos ambientais causados.

4.3.3. Transporte marítimo (2009)

As emissões de CO 2 do transporte marítimo aumentaram nestes últimos anos, em proporção com o próprio crescimento do sector. Nas conclusões do Conselho Europeu de Março de 2007 propunha-se a adopção de medidas para combater as emissões decorrentes das actividades de transporte marítimo internacional. A Comissão pretende incluir o sector marítimo no acordo pós-2012 de prevenção das alterações climáticas e gostaria também que a IMO (Organização Marítima Internacional) adoptasse em 2009 medidas destinadas a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa. Na falta de avanços suficientes ao nível da IMO, a Comissão proporá medidas ao nível comunitário, sendo uma das opções possíveis a integração do sector marítimo no regime comunitário de comércio de licenças de emissão.

4.3.4. Transporte fluvial

A comunicação relativa ao programa Naiades apontava para a internalização dos custos externos em todos os modos de transporte, fixando como prazo-limite 2013. A comunicação assinalava que tal medida poderia relançar o sector e permitiria o financiamento de projectos de infra-estruturas para a navegação interior. Os resultados do estudo de impacto mostram que o modo fluvial teria a ganhar com esta estratégia e poderia mesmo, graças à sua eficiência energética por tonelada-km, ser o beneficiário de uma política intermodal bem compreendida.

4.4. Utilização das receitas geradas pela internalização para tornar o transporte mais sustentável

Na utilização a dar às receitas geradas pela internalização, dever-se-á ponderar, numa perspectiva comunitária, as vantagens da actividade decorrente do tráfego internacional. Em muitos casos, é deste tráfego que provêm as receitas da internalização. O transporte internacional representa perto de um quarto do tráfego rodoviário na Europa, chegando mesmo a mais de metade em sete Estados-Membros (74% na Bélgica, 76% no Luxemburgo, 85% na Estónia). Se essas receitas não forem afectadas ao sector dos transportes, os Estados-Membros poderão tender a utilizá-las em função do seu próprio bem-estar, sem olhar às vantagens de uma mobilidade sustentável ao nível da Comunidade.

Ora, para tornar o transporte sustentável, será necessário um enorme investimento na investigação e na inovação, em materiais para infra-estruturas mais ecológicos, na promoção dos transportes públicos, etc.. A lista é longa e exige o empenho firme dos Estados-Membros. Também a expansão das redes transeuropeias exige financiamentos avultados, nomeadamente para os projectos considerados prioritários pela União. As receitas geradas pela internalização dos custos externos deverão, assim, ser afectadas ao sector dos transportes e à redução daqueles custos, sempre com base em análises dos custos e benefícios, ou estudos similares, que garantam que as utilizações escolhidas maximizem os benefícios líquidos para a sociedade. É esta a abordagem que a proposta de revisão da Directiva 1999/62/CE preconiza.

5. PRÓXIMAS ETAPAS

A Comissão incita os Estados-Membros a fazerem uso do quadro comum proposto. O transporte rodoviário é objecto de uma proposta legislativa, inserida no pacote de iniciativas ora proposto.

A Comissão fará um balanço destas iniciativas em 2013 e prestará contas dos progressos da internalização. A avaliação dos custos externos será actualizada à luz dos resultados da investigação e trabalhos científicos na matéria. Se se revelar necessário, e tendo em conta os progressos efectuados, outros custos externos poderão ser incluídos na análise, nomeadamente os associados à biodiversidade, à conservação da natureza e da paisagem ou ao ordenamento do território.

[1] O Livro Verde «Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes», o Livro Branco «Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas - Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifação das infra-estruturas de transportes na União Europeia» e o Livro Branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções», publicados pela Comissão em 1995, 1998 e 2001, respectivamente, sublinhavam que os custos gerados pela utilização das infra-estruturas de transporte só parcialmente eram repercutidos nos utentes e eram, sobretudo, desigualmente distribuídos entre estes. Este tema foi retomado na revisão intercalar do último Livro Branco mencionado, em 2006, por ocasião da qual a Comissão se comprometeu a propor uma metodologia de tarifação da utilização das infra-estruturas assente na Directiva "Tarifação Rodoviária".

[2] Avaliação do impacto da internalização dos custos externos, SEC(2008) 2208.

[3] A Directiva 2003/87/CE prevê que pelo menos 90% das licenças de emissão de CO2 atribuídas pelos Estados-Membros o sejam a título gratuito. Para que os títulos de emissão internalizem custos externos seria necessário que as entidades emissoras os vendessem a um preço por exemplo igual ao custo externo. Em Janeiro de 2008, a Comissão propôs o estabelecimento de um sistema de leilão que reflicta o princípio do poluidor-pagador [COM(2008)16]. O sistema será aplicado progressivamente e prevê-se que pelo menos dois terços da quantidade total de licenças sejam postas a leilão em 2013.

[4] SEC(2008) 2208

[5] SEC(2008) 2207

[6] Livro Verde «Por uma nova cultura de mobilidade urbana» (Setembro de 2007). Pode ser consultado em: http://ec.europa.eu/transport/clean/green_paper_urban_transport/index_en.htm

[7] COM(2005) 261, proposta de directiva relativa à tributação aplicável aos veículos automóveis ligeiros de passageiros.