PT Jornal Oficial da União Europeia C 44/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 11/2006

relativo ao Sistema de Trânsito Comunitário, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 44/01)

ÍNDICE

LISTA DOS ACRÓNIMOS E DAS ABREVIATURAS

I-IV SÍNTESE

1-13 INTRODUÇÃO

1-4 Definições e riscos

5-13 Medidas correctivas aplicadas na sequência das dificuldades da década de 1990

14-18 ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

14-15 Principais objectivos da auditoria

16-18 Método de auditoria

19-66 CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA

20-25 Introdução do Novo Sistema de Trânsito Informatizado

20-23 Coordenação adequada da Comissão

24-25 Insuficiências relativas ao ambiente informático dos Estados-Membros

26-27 Controlos da Comissão após a reforma da base jurídica

28-54 Insuficiências na aplicação do novo dispositivo regulamentar

28-49 Aplicação desigual das disposições regulamentares revistas pelos Estados-Membros

50-54 Atrasos no apuramento dos direitos no caso de operações de trânsito não apuradas

55-66 Reforço necessário da luta contra a fraude e da gestão dos riscos

55-62 Limitada fiabilidade e exaustividade dos dados

63-66 Lacunas na gestão dos riscos e análise dos aspectos relativos à fraude

67-74 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

69 Introdução do NSTI

70-72 Aplicação do novo dispositivo regulamentar

73-74 Luta contra a fraude e gestão dos riscos

ANEXO I

ANEXO II

Respostas da Comissão

LISTA DOS ACRÓNIMOS E DAS ABREVIATURAS CE Comunidades Europeias CEE Comunidade Económica Europeia DG BUDG Direcção-Geral do Orçamento DG TAXUD Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira EWS Early Warning System (sistema de alerta precoce) JO Jornal Oficial MCC Minimum Common Core (núcleo mínimo comum) NSTI Novo Sistema de Trânsito Informatizado OLAF Organismo Europeu de Luta Antifraude UE União Europeia

SÍNTESE

I. As fraudes que afectaram o sistema de trânsito originaram entre 1990 e 1994 uma perda de receitas avaliada em 320 milhões de ecus para o orçamento comunitário. O Parlamento Europeu, o Conselho e o Tribunal de Contas Europeu preconizaram nessa altura a informatização dos procedimentos de trânsito, a reforma da sua base jurídica e um reforço dos controlos físicos baseado num sistema comum de análise de riscos.

II. Em resposta a essas recomendações, a Comissão apresentou em 1997 um «Plano de acção para o trânsito na Europa». Em 2001 estabeleceu um quadro regulamentar revisto e coordenou, até ao final de 2005, a introdução de um Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI) que permite a troca de mensagens electrónicas entre as estâncias aduaneiras de todos os Estados-Membros.

III. O Tribunal analisou a aplicação do novo dispositivo regulamentar, bem como a introdução do NSTI em 11 Estados-Membros. A sua análise incidiu no apuramento das operações de trânsito, na cobrança eventual dos direitos aduaneiros correspondentes e nas medidas de luta contra a fraude. Foram as seguintes as principais constatações dessa análise: a) A Comissão coordenou e apoiou eficazmente a introdução do NSTI; b) O novo dispositivo regulamentar relativo aos procedimentos simplificados, aos procedimentos de inquérito e aos procedimentos de cobrança relativos às operações de trânsito não apuradas foi com frequência deficientemente aplicado nos Estados-Membros sujeitos à auditoria; c) Os Estados-Membros aplicaram de maneira diferente as disposições regulamentares relativas à contabilização dos direitos relativos a operações de trânsito não apuradas, o que originou atrasos na sua colocação à disposição do orçamento comunitário; d) No final de 2005, os serviços da Comissão ainda não tinham efectuado qualquer inspecção relativa ao trânsito nos Estados-Membros visando avaliar a aplicação efectiva do novo dispositivo regulamentar; e) Na maior parte dos Estados-Membros visitados, a gestão do risco relativo ao trânsito revelou-se rudimentar e os controlos físicos das mercadorias em trânsito pouco numerosos; f) As informações de que a Comissão dispõe sobre a fraude em matéria de trânsito não são nem suficientemente fiáveis nem suficientemente completas para determinar se a reforma regulamentar e o projecto NSTI conseguiram reduzir a fraude no domínio do trânsito.

IV. A ausência de dados relativos à fraude e as deficiências que afectam a gestão do risco nos Estados-Membros suscitam uma acção coordenada a nível europeu. A Comissão deverá poder aceder às informações pormenorizadas do NSTI para fins de análise de riscos e promover, com base nas melhores práticas, estratégias de controlos físicos específicos das mercadorias em trânsito.

INTRODUÇÃO

Definições e riscos

1. O trânsito aduaneiro facilita a circulação das mercadorias no território comunitário e simplifica as formalidades aduaneiras. Os direitos e impostos que incidem nas mercadorias importadas para a Comunidade são temporariamente suspensos até à sua chegada ao destino final. As próprias formalidades aduaneiras são transferidas do ponto de passagem da fronteira para o ponto de destino final.

2. O trânsito comunitário é aplicável: a) Aos movimentos de mercadorias não comunitárias e, em determinados casos específicos, de mercadorias comunitárias; designa-se neste caso por trânsito comunitário externo; b) Aos movimentos de mercadorias comunitárias que, circulando entre dois pontos do território aduaneiro comunitário, têm de atravessar um país terceiro, quando essa possibilidade se insere no âmbito de uma convenção internacional; designa-se neste caso por trânsito comunitário interno.

3. O principal risco relacionado com o trânsito comunitário é o de as mercadorias não comunitárias serem ilegalmente subtraídas à fiscalização aduaneira e desviadas para o mercado interno sem o pagamento dos direitos aduaneiros e dos impostos, em especial o imposto sobre o valor acrescentado e os impostos especiais de consumo.

4. Dado o efeito suspensivo e temporário de um trânsito, as autoridades aduaneiras tendem a considerar o controlo das operações de trânsito como prioridade secundária. Para compensar os riscos financeiros, as operações de trânsito estão geralmente cobertas por uma garantia que assegura o pagamento dos direitos e impostos, podendo tratar-se quer de uma garantia individual cobrindo uma única operação, quer de uma garantia global incidindo num conjunto de operações de trânsito (1).

Medidas correctivas aplicadas na sequência das dificuldades da década de 1990

5. No início da década de 1990 verificou-se um aumento das fraudes no âmbito das operações de trânsito. Entre 1990 e 1994 (2) as perdas para o orçamento comunitário foram avaliadas em 320 milhões de ecus, o que não tem em conta a posterior recuperação (clawback) pelos Estados-Membros, sendo as perdas em impostos nacionais ainda mais elevadas. O Conselho (3) e a Comissão Temporária de Inquérito ao Regime de Trânsito Comunitário do Parlamento Europeu (4) consideraram nessa altura a informatização do trânsito e a reforma da base jurídica que rege o trânsito comunitário como elementos importantes de luta contra a fraude, ponto de vista partilhado pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1994 (5).

6. Na realidade, antes da informatização do sistema, as declarações de trânsito comunitário eram elaboradas em suporte papel. As cópias das declarações originais, conservadas na estância de partida, acompanhavam as mercadorias até à estância aduaneira de destino. Esta tinha de enviar à estância de partida um documento informando que as mercadorias tinham chegado e indicar se tinham ou não sido detectadas irregularidades. O processo era lento e comportava numerosos riscos.

7. Por essa razão, a Comissão apresentou em 1997 um «plano de acção para o trânsito na Europa» (6), propondo uma plêiade de medidas visando uma melhor gestão dos riscos relacionados com o regime de trânsito e uma redução da sua vulnerabilidade à fraude. Estas medidas referem-se nomeadamente à introdução do Sistema de Trânsito Informatizado, ao acompanhamento do desfecho das operações de trânsito, ao reforço das actividades de controlo a todos os níveis e finalmente ao aperfeiçoamento da cooperação entre as administrações aduaneiras, assim como entre as alfândegas e os operadores. Simultaneamente, a Comissão dava início a uma revisão do dispositivo regulamentar que rege o trânsito.

8. Em 1999 foi aprovada a base jurídica para o projecto NSTI (Novo Sistema de Trânsito Informatizado). O NSTI visava substituir o procedimento de trânsito comunitário baseado em suportes papel por uma troca de mensagens electrónicas entre as estâncias aduaneiras e, num segundo tempo, entre os operadores e as alfândegas.

9. No âmbito da luta contra a fraude, o NSTI tinha um duplo objectivo: a) Evitar as formas clássicas de fraude, por exemplo a utilização de carimbos contrafeitos ou de documentos falsificados; b) Detectar em tempo real se as mercadorias não chegaram à estância aduaneira de destino e, nesse caso, dar imediatamente início a um procedimento de inquérito.

10. O gráfico 1 apresenta um procedimento normal de trânsito no âmbito do NSTI.

11. Em 2001 a Comissão apresentou paralelamente à informatização uma reforma da base jurídica do trânsito (7) que previa nomeadamente novas disposições visando: a) Estabelecer uma distinção mais nítida entre os procedimentos de trânsito normais e os procedimentos simplificados (métodos de fiscalização aduaneira diferentes neste último caso) e definir melhor os critérios de fiabilidade dos operadores que deles beneficiam; b) Basear o sistema de garantia na fiabilidade do operador e nos riscos relativos às mercadorias, introduzindo simultaneamente o conceito de mercadorias que apresentam maiores riscos de fraude (mercadorias sensíveis) (8); c) Harmonizar os procedimentos de inquérito e de cobrança para as operações de trânsito não apuradas e encurtar os prazos de início desses procedimentos.

12. A introdução do NSTI atravessou várias fases. A «componente principal» (9) terminou em 30 de Junho de 2003 na UE-15, tendo a Comissão prosseguido a sua assistência à introdução do NSTI nos países em vias de adesão. As fases seguintes incidiram nomeadamente na informatização do tratamento das garantias e dos pedidos de investigação, tendo terminado em Janeiro de 2006.

13. Desde 1 de Julho de 2005, as declarações de trânsito comunitário são, regra geral, electrónicas (10). As estatísticas da Comissão mostram um aumento do número dos movimentos de trânsito efectuados no âmbito do NSTI de cerca de 5,5 milhões em 2004 para mais de 7,5 milhões em 2005.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

Principais objectivos da auditoria

14. A auditoria do Tribunal visou obter a garantia de que os Estados-Membros aplicavam correctamente o dispositivo regulamentar revisto e que os novos procedimentos de trânsito tinham sido eficazmente coordenados pela Comissão e correctamente aplicados pelos Estados-Membros de modo a proteger de maneira eficaz os interesses financeiros da UE.

15. Tratava-se igualmente de apreciar a aplicação das medidas preconizadas pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pelo Tribunal, em especial as do plano de acção da Comissão. Nesse sentido, foi prestada especial atenção à análise da vulnerabilidade do novo sistema à fraude e ao acompanhamento desta questão pelos serviços da Comissão.

Método de auditoria

16. Foi enviado um questionário a todos os Estados-Membros de forma a recolher dados recentes relativos ao trânsito. Entre Maio de 2005 e Janeiro de 2006 foram efectuadas missões de auditoria em 11 Estados-Membros que representam cerca de 80 % das operações de trânsito NSTI (11).

17. Essas auditorias incidiram sobre: a) A gestão de conjunto bem como os aspectos informáticos do NSTI nos Estados-Membros visitados; b) A autorização dos procedimentos de trânsito simplificados (expedidores/destinatários autorizados e recurso às garantias globais); c) Os procedimentos de inquérito e de cobrança para as operações não apuradas dentro dos prazos. No decurso da auditoria foi examinado um total de 620 processos e 26 declarações de trânsito.

18. O papel desempenhado pelos serviços da Comissão foi igualmente analisado, mais especialmente os trabalhos de coordenação e de gestão da Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira (DG TAXUD), as actividades de controlo da Direcção-Geral do Orçamento (DG BUDG) relativas ao trânsito e as intervenções de prevenção e de luta contra a fraude do OLAF.

CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA

19. O anexo I indica as principais insuficiências detectadas nos países visitados.

Introdução do Novo Sistema de Trânsito Informatizado

Coordenação adequada da Comissão

20. A Comissão coordenou a execução do projecto NSTI nos Estados-Membros, tendo envidado esforços consideráveis no sentido de criar uma assistência e instrumentos de acompanhamento. Desenvolveu igualmente a aplicação standard do NSTI, designada por MCC (Minimum Common Core — núcleo mínimo comum), assegurando a sua manutenção. A aplicação MCC é utilizada por 15 Estados-Membros, tendo os outros 10 optado por desenvolver as suas próprias aplicações nacionais para o regime de trânsito.

21. Os trabalhos foram amplamente subcontratados recorrendo-se aos procedimentos regulamentares de concurso. Em 2005, o serviço de auditoria interna da Comissão analisou a organização, a planificação e a gestão do projecto NSTI, tendo-as considerado muito satisfatórias. Em contrapartida, criticou o facto de nenhum acordo operacional ter sido celebrado entre a Comissão e os Estados-Membros no que se refere à gestão das situações críticas que afectam a disponibilidade e a continuidade do NSTI.

22. Dado que os textos regulamentares exigem a informatização das operações de trânsito como objectivo geral da política aduaneira comunitária (12), a Comissão insistiu no seu papel de coordenadora do projecto NSTI, cabendo o acompanhamento prático da execução do projecto aos Estados-Membros.

23. As actividades de coordenação da Comissão levaram-na a efectuar visitas de assistência regulares aos Estados-Membros e a fornecer-lhes apoio técnico.

Insuficiências relativas ao ambiente informático dos Estados-Membros

24. Os testes e as verificações efectuados pela Comissão não permitiram evitar determinados problemas relativos ao ambiente de controlo informático.

25. Cinco dos Estados-Membros visitados, quatro dos quais utilizam a aplicação MCC, tiveram de enfrentar consideráveis problemas de compatibilidade ao tentarem integrar o NSTI no seu ambiente informático nacional, por exemplo para controlar se todas as operações de trânsito terminadas possuem um novo destino aduaneiro ou para utilizar os perfis de risco já existentes. Quatro desses países acabaram por preferir que o NSTI se mantenha como sistema autónomo, não o tendo integrado nos seus sistemas informáticos aduaneiros nacionais.

Controlos da Comissão após a reforma da base jurídica

26. A DG TAXUD garante a aplicação uniforme da regulamentação aduaneira comunitária pelas administrações nacionais. No âmbito regular das suas inspecções relativas aos recursos próprios tradicionais, a DG BUDG verifica o respeito pelas disposições aduaneiras aplicáveis e coopera de perto com a DG TAXUD em relação às questões de política aduaneira detectadas durante as inspecções.

27. Entre 2001 e 2005 não se realizou qualquer inspecção relativa aos recursos próprios tradicionais centrada especificamente no trânsito, dado a Comissão ter decidido aguardar a completa introdução do NSTI antes de enveredar por qualquer análise aprofundada. A introdução da componente principal do NSTI foi, no entanto, realizada em Junho de 2003 (ver ponto 12) e os principais elementos da reforma da base jurídica entraram em vigor em 2001. O trânsito constitui o ponto principal do programa de inspecção da DG BUDG para 2006.

Insuficiências na aplicação do novo dispositivo regulamentar

Aplicação desigual das disposições regulamentares revistas pelos Estados-Membros

28. Na sequência da reforma da base jurídica (ver ponto 11), a Comissão especificou as modalidades do regime de trânsito num manual elaborado de comum acordo com as administrações nacionais e disponível em 19 línguas comunitárias, o «manual de trânsito» (13).

29. Verificou-se que os Estados-Membros continuavam a aplicar deficientemente as disposições regulamentares revistas; na realidade, foram constatadas divergências em relação às disposições em vigor (algumas de natureza formal) em 392 dos 620 processos analisados durante a auditoria.

Procedimentos simplificados

30. Quando optam pelos procedimentos de trânsito simplificados, os operadores económicos da União Europeia recorrem geralmente às garantias globais e ao estatuto de expedidor/destinatário autorizado. O artigo 373.o das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário especifica as condições gerais aplicáveis a quem desejar beneficiar dessas simplificações (ver anexo II).

31. A garantia global permite cobrir grande número de operações de trânsito com um único instrumento. Esta garantia funciona até ao limite de um montante médio de direitos aduaneiros e de impostos, designado por montante de referência (14), que tem de ser analisado anualmente pela estância aduaneira correspondente.

32. O estatuto de expedidor autorizado dispondo de uma garantia global permite a autorização das operações de trânsito sem apresentação das mercadorias à alfândega. Do mesmo modo, o destinatário autorizado pode encerrar um procedimento de trânsito sem apresentar as mercadorias à alfândega.

33. Quando o operador pretende beneficiar de uma redução ou de uma dispensa de garantia, ou quando pretende transportar mercadorias sensíveis no âmbito do regime, os critérios de fiabilidade impostos são mais rigorosos. A caixa de texto 1 apresenta os critérios a satisfazer pelos requerentes de garantias globais cobrindo as mercadorias normais e as mercadorias sensíveis (15).

34. As autoridades aduaneiras não são obrigadas a efectuar controlos após a concessão da autorização, à excepção da análise anual do montante de referência. Contudo, o titular de uma autorização é obrigado a indicar quaisquer elementos susceptíveis de alterar a sua conservação ou o seu conteúdo (16). Caixa de texto 1 Critérios a satisfazer para obter uma garantia global ou uma dispensa de garantia Mercadorias normais Mercadorias sensíveis % do montante garantido Critérios 100 % 50 % 30 % Dispensa 100 % 50 % 30 % Dispensa não autorizada 1. Situação financeira sã — (18) 2. Experiência suficiente (em anos) (17) 1 2 3 1 2 3 3. Elevado nível de cooperação com as autoridades competentes — ( 19 ) 4. Controlo do transporte — — ( 19 ) 5. Boa situação financeira, que permita satisfazer os compromissos do responsável principal — — — —

35. Em seis Estados-Membros, as alfândegas não tiveram possibilidades de fornecer todos os elementos probatórios atestando que as condições exigidas para beneficiar do estatuto de expedidor/destinatário autorizado tinham sido verificadas antes da concessão da autorização. Em cinco, as alfândegas não tinham verificado, após a concessão da autorização, se o beneficiário ainda satisfazia as condições exigidas.

36. No que se refere à utilização de garantias globais, a situação era preocupante: em nove Estados-Membros, as alfândegas não dispunham de dados suficientes atestando que os beneficiários satisfaziam as condições exigidas quando da concessão da autorização. Em quatro, as alfândegas aceitaram o montante de referência calculado pelos operadores em vez de procederem ao exame anual previsto. Em um Estado-Membro, os operadores continuaram a beneficiar de dispensas de garantias ou de garantias globais de um montante reduzido, apesar de as autoridades aduaneiras lhes terem instaurado processos de cobrança forçada.

Procedimentos de inquérito

37. Quando uma operação de trânsito não é apurada no prazo estipulado, o país de partida deve iniciar um procedimento de inquérito a fim de determinar se a operação terminou normalmente e se foi constituída uma dívida aduaneira. As disposições de aplicação revistas do Código Aduaneiro Comunitário encurtaram consideravelmente os prazos de notificação do responsável principal (20) e de início dos procedimentos de inquérito em caso de processo informatizado.

38. Torna-se então necessário (21) proceder simultaneamente à notificação do responsável principal e à abertura do procedimento de inquérito logo após a expiração do prazo estipulado (22) para apresentação das mercadorias na estância de destino se esta não tiver enviado a mensagem «aviso de chegada». Esta exigência não foi respeitada em nenhum dos Estados-Membros visitados.

39. As regulamentações nacionais toleram em geral duas semanas de atraso antes do início do procedimento de inquérito.

40. Contudo, dez dos onze Estados-Membros visitados não respeitaram a sua própria regulamentação, tendo iniciado os inquéritos com um atraso muito superior a duas semanas. Em determinados Estados-Membros, os operadores não cooperam de maneira satisfatória com as alfândegas, o que se traduziu por atrasos de apuramento que, por sua vez, são susceptíveis de dar origem a uma cobrança tardia dos direitos aduaneiros.

41. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1994, o Tribunal salientara que os procedimentos de cobrança deviam ser reforçados centrando-os nas obrigações que competem ao responsável principal. Preconizara ainda a introdução de um sistema de penalidades reforçado e harmonizado.

42. Antes da introdução do sistema de gestão informatizada dos inquéritos, o país de partida enviava um formulário de aviso de inquérito (TC 20) ao país de destino a fim de reunir as informações específicas necessárias (23). As autoridades aduaneiras do Estado-Membro de destino deviam então responder sem demora a esses avisos de inquérito (24). Em nove dos Estados-Membros auditados, as autoridades aduaneiras responderam com atraso aos avisos de inquérito ou não enviaram as informações solicitadas. Em sete, os procedimentos de inquérito tiveram início com vários meses de atraso, dado que as informações enviadas nem sempre permitiam determinar com segurança se os direitos aduaneiros tinham ou não sido cobrados. Estas deficiências atrasaram a cobrança dos direitos aduaneiros.

43. A maior parte dos Estados-Membros visitados considerava que a introdução do módulo de gestão dos inquéritos do NSTI (25) resolveria estes problemas de comunicação, o que a auditoria do Tribunal não permitiu verificar por a introdução do módulo ser ainda demasiado recente.

Procedimentos de cobrança

44. Os procedimentos de inquérito terminados fornecem em geral as informações necessárias para determinar a existência da dívida aduaneira e o país que deve cobrar os direitos. Em caso de dúvida, a nova regulamentação fixa a constituição da dívida no país de partida ou de entrada dez meses o mais tardar após as mercadorias terem sido sujeitas ao regime de trânsito (26).

45. As disposições anteriores relativas aos procedimentos de cobrança já tinham originado problemas de aplicação em dois Estados-Membros. A Comissão apresentara queixa contra esses Estados ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e ganhara o processo (27).

46. Nem todos os Estados-Membros interpretaram e aplicaram as novas disposições da mesma maneira. Em 10 dos 11 Estados-Membros visitados, o prazo de dez meses raramente foi respeitado, verificando-se atrasos frequentemente consideráveis. Em dois Estados-Membros, as autoridades aduaneiras aguardaram o final do período de 10 meses, quando as condições necessárias para determinar a dívida tinham sido reunidas muito antes desse prazo. Em um dos 10 novos Estados-Membros, 18 meses após a adesão quase nenhuma acção de cobrança tinha ainda sido iniciada em relação a tais casos nas estâncias aduaneiras visitadas.

47. A regulamentação comunitária não estipula um prazo para iniciar um procedimento de cobrança nos países de destino do trânsito. Contudo, desde que as autoridades aduaneiras tomem conhecimento de que, em relação a uma operação de trânsito não apurada, foi constituída uma dívida aduaneira no seu país e que possam determinar o seu devedor e liquidar os direitos correspondentes, dispõem de um máximo de duas semanas para efectuar o registo de liquidação da dívida (28).

48. Nos Estados-Membros visitados, estes casos raramente foram tratados com a necessária diligência, o que atrasou a cobrança dos recursos próprios. Em três Estados-Membros, se bem que os destinatários de mercadorias tenham eles próprios informado as autoridades aduaneiras e solicitado a cobrança dos direitos, essas autoridades apenas deram início aos procedimentos de cobrança com vários meses de atraso.

49. Como o Tribunal então observara no seu relatório anual relativo ao exercício de 1994 e no seu relatório especial n.o 8/99 sobre as fianças e garantias (29), os Estados-Membros informaram que os atrasos que afectavam as cobranças se deviam frequentemente ao facto de a regulamentação comunitária não impor que o valor e o código das mercadorias continuem a constar das declarações de trânsito. Em dois Estados-Membros, as autoridades exigiram contudo dos operadores que forneçam essas informações antes do início de qualquer operação de trânsito.

Atrasos no apuramento dos direitos no caso de operações de trânsito não apuradas

50. Tal como acontece com todas as dívidas aduaneiras apuradas a posteriori, o Código Aduaneiro (30) estipula que, quando existem dívidas relativas a operações de trânsito não apuradas, o registo (de liquidação) dessas dívidas deverá ser efectuado no prazo de dois dias a contar da data em que o montante e o devedor dos direitos sejam conhecidos. Este prazo pode ser prorrogado para 14 dias em determinados casos previstos no Código Aduaneiro (31).

51. Em 10 dos 11 Estados-Membros visitados, verificaram-se atrasos no registo de liquidação para além do prazo de 14 dias, que se ficaram a dever a uma insuficiência dos procedimentos de inquérito. Em cinco Estados-Membros os registos de liquidação contabilísticos foram afectados por outros atrasos devido à complexidade dos procedimentos de cobrança. Dos 194 processos de cobrança analisados no âmbito da auditoria, 110 acusavam atrasos no registo de liquidação.

52. Os Estados-Membros devem manter uma contabilidade pormenorizada nos termos do regulamento sobre os recursos próprios (32). Devem agregar os dados provenientes dos registos de liquidação na contabilidade A e colocar à disposição da Comissão o conjunto dos direitos apurados, após dedução das despesas de cobrança, durante o segundo mês após aquele em que os direitos tiverem sido apurados. A título excepcional, se os direitos continuarem por pagar e não tiver sido fornecida qualquer caução, ou se estiverem cobertos por garantias mas forem objecto de contestações, podem não ser colocados à disposição enquanto não forem efectivamente cobrados. Se os Estados-Membros procederem desse modo, os direitos em questão são lançados numa contabilidade separada (a contabilidade B) (33).

53. Os Estados-Membros seguem práticas diferentes para o registo de liquidação dos recursos próprios a cobrar quando as operações de trânsito não foram apuradas. Em um Estado-Membro, os direitos relativos a operações de trânsito não apuradas cobertas por uma garantia isolada foram lançados na contabilidade B. Três Estados-Membros consideraram que o montante real coberto por garantias globais não é conhecido no momento da elaboração da ordem de cobrança e que, portanto, nenhum montante pode ser lançado na contabilidade A. Estes Estados-Membros lançaram a totalidade dos direitos em questão na contabilidade B, ou seja trataram-nos como se não tivesse sido constituída qualquer garantia. A mesma prática foi observada em estâncias aduaneiras em mais dois Estados-Membros.

54. Para evitar as diferenças de interpretação, a Comissão estipulou que os direitos cobertos por garantias sejam lançados na contabilidade A, ao passo que os outros o serão na contabilidade B. No que se refere às garantias globais, os Estados-Membros nem sempre seguem a interpretação da Comissão. Por esse motivo, a Comissão instaurou uma acção no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias relativa ao tratamento contabilístico dos direitos cobertos por garantias.

Reforço necessário da luta contra a fraude e da gestão dos riscos

Limitada fiabilidade e exaustividade dos dados

55. O NSTI contribui para a prevenção de determinadas formas de fraude, como a utilização de carimbos ou de certificados de garantia falsificados, permitindo acelerar o procedimento de inquérito no caso de operações de trânsito não apuradas. Apesar disso, a informatização não consegue impedir os erros de descrição ou das declarações intencionalmente falsas visando falsear o sistema.

56. Para avaliar a eficácia da reforma do regime de trânsito em termos de redução da fraude relativa às operações de trânsito, será necessário dispor de dados simultaneamente fiáveis e exaustivos relativos à fraude a nível da UE. A auditoria demonstrou contudo que a fiabilidade e a exaustividade das principais fontes de dados disponíveis sobre a fraude e as irregularidades relativas às operações de trânsito ao nível da UE não estão asseguradas.

Dados NSTI

57. A Comissão analisa permanentemente os movimentos de trânsito não apurados na aplicação NSTI. Os dados disponíveis apontam para uma diminuição de metade entre 2004 (2,5 %) e 2005 (1,2 %). Contudo, esta análise dos movimentos de trânsito registados no NSTI ignora os efectuados no território de um único Estado-Membro (34), que no entanto representam uma proporção considerável de todos os movimentos de trânsito do NSTI.

Dados OWNRES

58. A base de dados OWNRES recenseia os casos de fraude e irregularidade relativos aos recursos próprios de um montante superior a 10 000 euros comunicados pelos Estados-Membros à Comissão (DG BUDG) ao abrigo do regulamento sobre os recursos próprios (35).

59. Apesar dos esforços da Comissão no sentido de melhorar a qualidade dos dados OWNRES, esta mantém-se insuficiente. No entanto, os dados OWNRES constituem a única fonte utilizada nos últimos relatórios anuais da Comissão sobre a luta contra a fraude e mostram, o que não acontece com outras fontes, um aumento do número e do valor dos casos de fraude e de irregularidade comunicados no domínio do trânsito entre 2001 (ano da reforma da base jurídica) e 2005. Torna-se, portanto, necessário tomar novas medidas no sentido de dispor de uma fonte de informação fiável para a análise da fraude relativa aos diversos procedimentos aduaneiros comunitários.

Sistema de alerta precoce (EWS)

60. O sistema EWS, instituído em 1992, introduz o conceito de mercadorias sensíveis (ver ponto 11). O funcionamento prático do sistema EWS é semelhante ao do NSTI: a estância de partida envia um aviso prévio de mercadorias sensíveis à estância de destino e às estâncias de passagem, se for o caso, bem como ao OLAF.

61. Segundo o OLAF, os Estados-Membros notificaram em 2004-2005 vinte vezes menos casos de remessas não chegadas ao destino do que unicamente durante o primeiro trimestre de 1998.

62. Devido à introdução do NSTI e à semelhança das informações a inserir nos dois sistemas, os Estados-Membros consideram na realidade que o NSTI é suficiente e deixaram de alimentar o EWS. O OLAF não tem, contudo, acesso aos dados constantes das declarações de trânsito do NSTI. Foi aprovada em Janeiro de 2006 uma revisão dos acordos administrativos visando dar-lhe a partir de 2007 acesso aos dados relativos ao trânsito de mercadorias sensíveis.

Lacunas na gestão dos riscos e análise dos aspectos relativos à fraude

63. Um equilíbrio justo entre a fluidez das trocas e uma protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade requer uma gestão dos riscos adequada e um controlo das operações de trânsito baseado na análise desses riscos.

64. O Tribunal constatou que a análise dos riscos no domínio do trânsito continua a ser rudimentar em numerosos Estados-Membros. Um único país praticava uma selecção aleatória informatizada a fim de manter um determinado grau de incerteza entre os operadores. Apenas três dos 11 Estados-Membros visitados recorriam a uma análise de riscos informatizada, integrada no NSTI e baseada em perfis de risco específicos do trânsito. As autoridades aduaneiras destes três Estados-Membros consideraram o facto de não exigir o código das mercadorias nas declarações de trânsito como um sério obstáculo à realização de controlos eficazes das operações. Já no seu relatório especial n.o 8/99, o Tribunal salientava que a ausência de disposições que exijam informações sobre a natureza e o valor das mercadorias no documento administrativo único entravava os controlos das autoridades aduaneiras comunitárias.

65. A determinação dos riscos e o controlo das mercadorias ainda são deixados à discrição do funcionário aduaneiro. A maior parte dos Estados-Membros visitados não considerou os controlos das remessas como prioritários, em parte por as informações constantes das declarações de trânsito serem limitadas. Em cinco Estados-Membros, o Tribunal constatou que as taxas de controlo físico das remessas eram especialmente baixas (cerca de 1 %), ao passo que em sete dos 11 Estados-Membros visitados, quase nenhum controlo incidia nos expedidores ou destinatários autorizados.

66. O NSTI fornece à Comissão dados estatísticos sobre o número e o estatuto das operações de trânsito bem como sobre os países em causa, mas não dá qualquer indicação sobre as mercadorias ou sobre os operadores susceptíveis de permitirem uma análise mais rigorosa. Além disso, os serviços da Comissão ainda não analisaram os mecanismos de fraude em matéria de trânsito nem levaram a cabo inquéritos (OLAF) neste domínio; e também não instituíram instrumentos de análise dos riscos específicos para as operações de trânsito.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

67. A Comissão instituiu os elementos essenciais do plano de acção para o trânsito comunitário, em especial informatizando o procedimento de trânsito e levando a cabo uma reforma da base jurídica (efectiva em 2001).

68. Os trabalhos de auditoria do Tribunal sobre o trânsito comunitário confirmaram a boa qualidade da introdução do Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI), se bem que se mantenham determinados problemas técnicos. Permitiram igualmente detectar algumas insuficiências na aplicação das disposições regulamentares em matéria de trânsito e das disposições conexas relativas aos recursos próprios tradicionais. As medidas visando lutar contra a fraude relativa ao trânsito, tanto a nível comunitário como nacional, foram igualmente afectadas por deficiências.

Introdução do NSTI

69. A Comissão coordenou eficazmente a introdução do NSTI nos Estados-Membros. Contudo, o ambiente informático de determinados Estados-Membros não permitiu que fosse optimizado o funcionamento do sistema (ver pontos 20 a 25). A Comissão deverá: a) Considerar a celebração de um acordo operacional com os Estados-Membros em relação à gestão do NSTI, especialmente nas situações críticas que afectam a continuidade da actividade; b) Para além do seu papel de coordenação, reforçar as actividades de fiscalização, especialmente no que se refere ao ambiente de controlo informático do NSTI nos Estados-Membros.

Aplicação do novo dispositivo regulamentar

70. No final de 2005, a Comissão não procedera a qualquer controlo específico relativo ao trânsito a fim de avaliar a eficiência da aplicação da reforma regulamentar levada a cabo em 2001 (ver pontos 26 e 27).

71. Os Estados-Membros não aplicaram muitas vezes correctamente as disposições revistas. Por exemplo a regulamentação aduaneira comunitária estipula que apenas os operadores fiáveis que preenchem critérios específicos estão habilitados a aplicar procedimentos de trânsito simplificados. A auditoria revelou uma ausência de controlo do cumprimento desses critérios, o que pode ser nocivo para os interesses financeiros da Comunidade (ver pontos 30 a 36). O procedimento de inquérito revelou-se pesado e complexo, não tendo os Estados-Membros aplicado a regulamentação em vigor nem dado provas da necessária diligência quando era lançado tal procedimento. A introdução dos novos procedimentos no âmbito do NSTI é demasiado recente para se poder aferir o seu impacto (ver pontos 37 a 43). Finalmente, os procedimentos de cobrança foram frequentemente iniciados com atrasos, pelo que os recursos próprios tradicionais não foram cobrados e colocados à disposição em tempo oportuno (ver pontos 44 a 49).

72. O registo de liquidação, nos recursos próprios tradicionais, das operações de trânsito não apuradas sofreu atrasos devido à aplicação heterogénea dos procedimentos contabilísticos ou, muito simplesmente, à aplicação incorrecta das disposições regulamentares, especialmente em matéria de garantias (ver pontos 50 a 54). A Comissão deverá tomar em consideração as deficiências verificadas no âmbito da auditoria do Tribunal quando da elaboração das normas de aplicação das disposições relativas ao estatuto de operador económico autorizado (36).No que se refere aos procedimentos de inquérito, a Comissão deverá: a) Garantir que a informatização do tratamento dos procedimentos de inquérito permita na realidade a resolução mais rápida dos casos de trânsito não apurados e melhore a comunicação entre os Estados-Membros e, se necessário, tomar medidas correctivas; b) Propor a aplicação de sanções aos operadores que entravam os procedimentos de inquérito. No que se refere aos procedimentos de cobrança, a Comissão deverá: a) Reforçar as inspecções nos Estados-Membros, centrando-as nos procedimentos de cobrança relativos às operações de trânsito não apuradas; b) Clarificar a interpretação das disposições regulamentares relativas às cobranças no domínio do trânsito comunitário e propor uma alteração da regulamentação aduaneira visando encurtar o prazo de dez meses e facilitar as cobranças relativas às operações de trânsito não apuradas através da obrigação de fazer constar da declaração de trânsito determinadas informações necessárias como o código e o valor das mercadorias. Finalmente, no que se refere ao sistema de garantias, a Comissão deverá: a) Prosseguir os esforços tendentes a conseguir a aplicação correcta e coerente das regras relativas ao tratamento dos direitos cobertos por garantias; b) Reforçar as inspecções nos Estados-Membros a fim de garantir uma aplicação correcta e uniforme das disposições regulamentares.

Luta contra a fraude e gestão dos riscos

73. As fontes de informação colocadas à disposição da Comissão em relação à fraude relativa às operações de trânsito nem sempre são suficientemente fiáveis para avaliar a contribuição da reforma da base jurídica e do projecto NSTI para a redução da fraude e para a análise dos casos de suspeita de fraude neste domínio (ver pontos 55 a 62).

74. Assim, os serviços da Comissão ainda não realizaram uma análise dos mecanismos de fraude relativos às operações de trânsito nem introduziram instrumentos de análise dos riscos específicos. A gestão sistemática dos riscos no domínio do trânsito é rudimentar ou inexistente em numerosos Estados-Membros e apenas um pequeno número desses Estados integrou perfis de risco no NSTI. Os controlos físicos das remessas são reduzidos ou mesmo inexistentes em determinados Estados-Membros (ver pontos 63 a 66). A Comissão deverá tomar medidas que permitam melhorar a fiabilidade das fontes de informação sobre a fraude e explorá-las melhor, elaborando estratégias de gestão dos riscos.No âmbito da aplicação de um quadro comum de gestão de risco (37), a Comissão deverá estimular a realização de um número razoável de controlos físicos específicos para as remessas e a elaboração de perfis de risco automatizados específicos para o trânsito.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de Dezembro de 2006. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) N.o 2 do artigo 94.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302 de 19.10.1992, p. 1) alterado.

(2) Ver o documento COM(95) 108 final. Não se realizaram avaliações em relação aos períodos seguintes.

(3) Decisão n.o 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade («Alfândega 2000») (JO L 33 de 4.2.1997, p. 24).

(4) Relatório final (PE 220.895/final) de 20 de Fevereiro de 1997.

(5) Relatório anual relativo ao exercício de 1994, acompanhado das respostas das instituições (JO C 303 de 14.11.1995, p. 1).

(6) COM(97) 188 final de 10.6.1997.

(7) Principalmente o Regulamento (CE) n.o 2787/2000 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2000, que altera o Regulamento (CEE) n.o 2454/93 que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 330 de 27.12.2000, p. 1).

(8) Anexo 44-C do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253 de 11.10.1993, p. 1). Trata-se por exemplo de animais vivos, de cigarros ou de determinadas bebidas alcoólicas.

(9) Componente principal: informatização dos procedimentos de trânsito comunitário para os quais era utilizado o documento administrativo único.

(10) Regulamento (CE) n.o 837/2005 do Conselho, de 23 de Maio de 2005, que altera o Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 139 de 2.6.2005, p. 1).

(11) Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Itália, Letónia, Hungria, Países Baixos, Polónia, Eslovénia e Suécia.

(12) Por exemplo a Decisão n.o 210/97/CE e a Decisão n.o 105/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Dezembro de 1999 (JO L 13 de 19.1.2000, p. 1).

(13) O «manual de trânsito» foi anunciado no plano de acção e elaborado pela DG TAXUD. Inclui disposições pormenorizadas relativas a todos os aspectos do regime de trânsito, ao abrigo da regulamentação aduaneira comunitária, e foi publicado em 1 de Maio de 2004.

(14) N.o 2 do artigo 379.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado.

(15) Artigos 380.o e 381.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado.

(16) Artigo 377.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado.

(17) Estes períodos são reduzidos em um ano quando o responsável principal apresenta a declaração de trânsito através de processos informáticos.

(18) Nenhuma condição suplementar.

(19) Neste caso, basta satisfazer o critério n.o 3 ou o critério n.o 4.

(20) O responsável principal é o titular do regime de trânsito — artigo 96.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 alterado.

(21) N.o 1A do artigo 365.o e n.o 1 do artigo 366.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado.

(22) Artigo 366.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado.

(23) As normas específicas aplicáveis ao procedimento de inquérito em formato papel (por exemplo comunicação entre os Estados-Membros, formulários a utilizar, instâncias administrativas em cada Estado-Membro) são explicitadas na parte IV do manual de trânsito.

(24) N.os 3 e 4 do artigo 366.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado.

(25) No início de 2006, o módulo de gestão dos inquéritos do projecto NSTI (fase 3.2.2) tinha sido introduzido em praticamente todos os Estados-Membros, substituindo o procedimento de inquérito em formato papel.

(26) Ver o artigo 450.oA do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 alterado e o n.o 1, terceiro travessão, do artigo 215.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 alterado.

(27) Processos C-460/01 e C-104/02 de 14 de Abril de 2005 (JO C 132 de 28.5.2005, p. 1 e 2).

(28) N.o 3 do artigo 218.o e artigo 219.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 alterado.

(29) Relatório especial n.o 8/99 sobre as fianças e garantias previstas pelo Código Aduaneiro Comunitário para protecção da cobrança dos recursos próprios tradicionais, acompanhado das respostas da Comissão (JO C 70 de 10.3.2000, p. 1).

(30) N.o 3 do artigo 218.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 alterado.

(31) N.o 1 do artigo 219.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 alterado.

(32) Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades, alterado (JO L 130 de 31.5.2000, p. 1).

(33) Artigo 6.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 alterado.

(34) Excepto no caso da Áustria e da Finlândia.

(35) N.o 5 do artigo 6.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 alterado.

(36) N.o 2 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 648/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Abril de 2005, que altera o Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 117 de 4.5.2005, p. 13).

(37) N.o 3 do artigo 1.o e artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 648/2005.

ANEXO I VISÃO DE CONJUNTO DOS FACTOS CONSTATADOS NOS 11 ESTADOS-MEMBROS VISITADOS DE ES FR IT BE (1) LV (1) HU (1) NL (1) PL (1) SI (1) SE (1) Introdução do NSTI Problemas técnicos de utilização da aplicação MCC X X X X X Indisponibilidades temporárias devidas a problemas de migração da aplicação MCC X X X X X X Ausência de integração do NSTI nos sistemas informáticos nacionais X X X X Problemas informáticos gerais e de ambiente de controlo informático X X X X Aplicação das disposições regulamentares e execução da reforma da base jurídica Garantias globais: controlos da concessão das autorizações não efectuados ou não documentados X X X X X X X X X Expedidor/destinatário autorizado: controlos da concessão das autorizações não efectuados ou não documentados X X X X X X Incumprimento dos prazos fixados para dar início aos inquéritos X X X X X X X X X X X Ausência de cooperação do responsável principal X X X X X X Incumprimento do prazo de 10 meses X X X X X X X X X X Incumprimento dos prazos fixados para as cobranças e para o registo de liquidação X X X X X X X X X X Problema de comunicação entre os Estados-Membros X X X X X X X Montantes cobertos por garantias globais e no entanto lançados na contabilidade B X X X X X Luta contra a fraude e gestão dos riscos Análise de riscos automatizada mal ou não integrada na aplicação nacional NSTI X X X X X X X X Taxa de controlos físicos reduzida (~1 %) X X X X X Quase ausência de controlos físicos para os procedimentos simplificados. X X X X X X X (1) Países que utilizam a aplicação MCC.

ANEXO II 1. A autorização referida no n.o 1 do artigo 372.o só é concedida às pessoas que: a) Estiverem estabelecidas na Comunidade; todavia, a autorização de utilizar uma garantia global só pode ser concedida às pessoas estabelecidas no Estado-Membro onde a garantia for constituída; b) Recorram regularmente ao regime de trânsito comunitário, ou em relação às quais as autoridades aduaneiras tenham conhecimento de que estão em condições de cumprir as obrigações inerentes ao regime ou, no caso da simplificação prevista no n.o 1, alínea f), do artigo 372.o, recebam regularmente mercadorias sujeitas ao regime de trânsito comunitário; e c) Não tenham cometido infracções graves ou recidivas à legislação aduaneira ou fiscal. 2. Com vista a assegurar a gestão correcta das simplificações, a autorização só será concedida quando: a) As autoridades aduaneiras puderem assegurar a fiscalização e o controlo do regime sem ser necessário criar um dispositivo administrativo desproporcionado em relação às necessidades das pessoas em causa; e b) As pessoas mantiverem escritas que permitam às autoridades aduaneiras efectuar um controlo eficaz.