PT Jornal Oficial da União Europeia C 317/94

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo

[COM(2008) 852 final – 2008/0247 (COD)]

(2009/C 317/17)

Relator: Dumitru FORNEA

Em 19 de Janeiro de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo

COM(2008) 852 final – 2008/0247 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 26 de Junho de 2009, sendo relator Dumitru Fornea.

Na 455.a reunião plenária de 15 e 16 de Julho de 2009 (sessão de 15 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 164 votos a favor, 2 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1. O CESE aplaude a proposta de regulamento da Comissão, que constitui um avanço no apoio ao estabelecimento de corredores internacionais para o transporte ferroviário de mercadorias e no desenvolvimento deste meio de transporte na Europa.

1.2. São necessárias acções políticas concretas a nível dos corredores, independentes de qualquer processo legislativo, de forma a mobilizar esforços em torno do desenvolvimento dos corredores de transporte ferroviário de mercadorias, uma vez que a regulamentação não é, por si só, suficiente para promover esta iniciativa. Como principais prioridades, importa assegurar a existência de investimentos públicos e privados, de forma a aumentar a qualidade geral, eficiência e capacidade das infra-estruturas, e aplicar na sua totalidade, em toda a UE, o primeiro e segundo pacotes ferroviários.

1.3. É necessária uma coordenação eficaz a alto nível em cada um dos corredores em causa, para que se verifiquem melhorias na infra-estrutura ferroviária. Para isso, é essencial que todos os ministros dos Transportes colaborem no âmbito de um determinado corredor. Depois da concertação intergovernamental, importa que os Estados-Membros definam as condições e assumam compromissos. Nesse sentido, o próprio Comissário dos Transportes deveria assumir um papel mais activo na mobilização dos ministros nacionais implicados em cada um dos corredores, ao abrigo de uma acção política coordenada a nível europeu.

1.4. O CESE concorda que as reservas antecipadas de capacidades não devem ser obrigatórias, devendo sim ser definidas pelos gestores da infra-estrutura, caso sejam consideradas necessárias. Obrigar os gestores das infra-estruturas a reservar capacidades antecipadamente poderá resultar num desperdício, e não numa optimização das capacidades. Os gestores devem, no entanto, ser capazes de reservar capacidades em qualquer altura.

O CESE considera que os gestores das infra-estruturas devem dispor de flexibilidade para que possam aplicar as regras da prioridade de forma pragmática. Neste ponto, é mais importante minimizar os atrasos em toda a rede do que dar prioridade a um ou outro tipo de tráfego. Na verdade, o necessário é que haja transparência nas regras que os gestores da infra-estrutura transmitem aos operadores a aplicar aos comboios atrasados.

1.5. Todas as partes envolvidas devem ser obrigatoriamente consultadas ou devem integrar o órgão de administração dos corredores de transporte ferroviário de mercadorias: isso inclui os gestores das infra-estruturas, as empresas ferroviárias, os representantes dos Estados-Membros, os sindicatos relevantes, os clientes e as organizações ambientalistas. Os operadores ferroviários devem estar amplamente representados no órgão de administração dos corredores, uma vez que estão mais próximos do mercado e que, provavelmente, serão eles a aplicar as decisões tomadas em prol da melhoria dos serviços ou serão eles os mais afectados por essas decisões.

1.6. A utilização dos balcões únicos não deve ser obrigatória para as empresas ferroviárias, de forma a permitir a concorrência entre as várias instâncias responsáveis pelas infra-estruturas. Importa manter o método tradicional de solicitação de um corredor, através de cada gestor nacional da infra-estrutura ou através de um gestor de infra-estrutura principal. Esta solução deve funcionar pelo menos enquanto recurso de reserva, caso o balcão único falhe.

1.7. Os candidatos autorizados não devem poder circular em trecho nenhum do corredor se um dos países desse corredor não os autorizar dentro das suas fronteiras. A Comissão deve estudar detalhadamente os assuntos relacionados com os candidatos autorizados, de forma a facultar ao público uma compreensão total das consequências económicas e sociais desta disposição. O CESE não se opõe necessariamente ao conceito de acesso não discriminatório à infra-estrutura mas considera necessário, neste caso particular, que se levem a cabo mais pesquisas e consultas dos governos dos Estados-Membros, dos parceiros nacionais e sociais, dos utentes dos serviços ferroviários e de outras organizações da sociedade civil envolvidas no processo.

1.8. A pertença à rede RTE-T não deve constituir o único critério para a selecção dos corredores de transporte de mercadorias. Os corredores não devem ser definidos com base numa perspectiva externa, baseada exclusivamente em critérios políticos e geográficos. Importa garantir uma selecção de corredores flexível e atenta às necessidades do mercado. Assim, esta escolha deve basear-se nos objectivos do mercado e deve cobrir os fluxos importantes de tráfego de mercadorias já existentes ou potenciais. Os factores impulsionadores da selecção devem ser o mercado e a análise custos-benefícios.

1.9. O regulamento deve contemplar a possibilidade de ampliar a selecção para lá da rede RTE-T. Por exemplo, se um trecho exterior à RTE-T for importante para o dinamismo do transporte ferroviário de mercadorias, deve ser possível inseri-lo desde logo no corredor e, posteriormente, na RTE-T.

1.10. O conceito de terminais estratégicos é contrário à concorrência, já que poderá levar ao reforço da posição forte desses chamados terminais estratégicos em detrimento dos considerados «não estratégicos». Assim, deve ser eliminada do regulamento a referência aos terminais estratégicos, de forma a permitir aos actuais terminais não estratégicos que se desenvolvam e, eventualmente, adquiram um carácter estratégico no futuro.

1.11. Para os funcionários que trabalham nestes corredores de transporte de mercadorias, a livre circulação das mercadorias não deveria constituir um entrave ao exercício dos seus direitos fundamentais.

2. Proposta da Comissão

2.1. A Comissão Europeia empenhou-se em acelerar a criação e organização de uma rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo, baseada em corredores ferroviários internacionais de transporte de mercadorias. Para alcançar este objectivo, a Comissão decidiu apresentar a presente proposta de regulamento, após um extenso processo de consulta pública e de avaliação de opções mediante um estudo de avaliação do impacto. Esse estudo demonstrou que uma abordagem legislativa produziria os melhores resultados económicos, ao passo que uma abordagem em regime voluntário se arriscaria a não alcançar os objectivos propostos.

2.2. As disposições do regulamento destinam-se principalmente aos agentes económicos pertinentes – os gestores das infra-estruturas e as empresas ferroviárias – e dizem respeito, em particular:

— aos procedimentos de selecção dos corredores de transporte ferroviário de mercadorias;

— à administração de todos os corredores;

— às características que devem ter os corredores ferroviários de transporte de mercadorias.

2.3. O regulamento não é aplicável no caso de:

— redes locais e regionais autónomas que efectuem serviços de transporte de passageiros em infra-estruturas ferroviárias;

— redes reservadas exclusivamente à exploração de serviços urbanos ou suburbanos de transporte de passageiros;

— redes regionais utilizadas para serviços regionais de transporte de mercadorias apenas por uma empresa ferroviária que não esteja abrangida pela Directiva 91/440/CEE, até que seja solicitada capacidade nessa rede por outro candidato;

— infra-estruturas ferroviárias privadas cuja utilização esteja reservada ao proprietário da infra-estrutura para as suas próprias actividades de transporte de mercadorias (1).

3. Observações na generalidade

3.1. O desenvolvimento óptimo de todos os meios de transporte nos Estados-Membros, no respeito pela protecção do ambiente, pela segurança, pela concorrência e pela eficiência energética, é o objectivo da política europeia de transportes, definida na revisão intercalar do Livro Branco da Comissão de 2001 sobre os Transportes – COM(2006) 314.

3.2. A União Europeia está muito empenhada em reduzir em 20 % as emissões de gases com efeito de estufa até 2020, o que não será possível sem que as emissões do sector dos transportes sejam reduzidas drasticamente. Por isso mesmo, é importante dar grande prioridade aos meios de transporte mais eficientes em termos energéticos e mais ecológicos e, nesse contexto, ninguém discorda de que o transporte ferroviário é ecológico em termos de consumo de energia e de emissões (2).

3.3. O Comité Económico e Social Europeu já manifestou a sua opinião sobre o conceito de uma rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadorias (3), pelo que não repetirá no presente parecer as observações na generalidade aplicáveis também à proposta de regulamento relativo à rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo.

3.4. A situação actual do transporte de mercadorias na União Europeia requer instrumentos legislativos eficientes a nível nacional e europeu, bem como mobilização política no sentido de identificar os fundos necessários para investimento na infra-estrutura ferroviária. Neste contexto, o CESE aplaude a proposta de regulamento da Comissão, que constitui um avanço no apoio ao estabelecimento de corredores internacionais para o transporte ferroviário de mercadorias e no desenvolvimento deste meio de transporte na Europa (4).

3.5. Potenciais benefícios da criação destes corredores:

— meio de transporte respeitador do ambiente – redução geral do impacto ambiental das actividades de transporte na Europa;

— redução do número de acidentes ocorridos no sector dos transportes;

— a iniciativa cumpre os objectivos de crescimento da Estratégia de Lisboa;

— contribuição significativa para a redução do congestionamento nos transportes rodoviários;

— incentivo à co-modalidade (via férrea–transporte marítimo–transporte fluvial–estrada);

— o estabelecimento de corredores contribuirá para a segurança do aprovisionamento de matérias-primas para as indústrias da UE, graças à utilização de um dos meios mais ecológicos para o transporte de mercadorias de grandes dimensões;

— apoio à construção de centros de logística ligados às vias férreas (os terminais logísticos poderão servir cada vez mais como armazéns de distribuição, que, de momento, são essencialmente extensões das instalações de produção);

— reforço da coesão económica, social e territorial na União Europeia.

3.6. Objectivos ambientais para as operações nos corredores de transporte ferroviário de mercadorias:

— infra-estrutura e veículos ecológicos para o transporte ferroviário de mercadorias;

— baixas emissões específicas;

— baixo nível de ruído de funcionamento, devido à construção de muros de protecção contra o ruído e à utilização de tecnologias silenciosas para o material circulante e para a infra-estrutura ferroviária;

— 100 % de energia eléctrica nos corredores de transporte ferroviário de mercadorias;

— aumento da quota das energias renováveis na mistura que alimenta a corrente de tracção.

4. Observações na especialidade sobre o regulamento proposto

4.1. Investimentos na infra-estrutura dos corredores de transporte ferroviário de mercadorias e nos terminais e seus equipamentos

4.1.1. Nos últimos 10 anos, as políticas europeias têm alcançado progressos no sentido de abrir o mercado, mas os Estados-Membros têm conseguido apenas resultados modestos no que toca à concorrência leal entre vários meios de transporte e aos investimentos efectivos em infra-estruturas modernas interoperáveis.

4.1.2. A capacidade financeira dos Estados-Membros parece ser insuficiente, comparada com as metas ambiciosas da Comissão. Por isso, as instituições europeias desempenharão um papel importante no que diz respeito a disponibilizar instrumentos de assistência comunitária para desenvolver uma rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo, co-financiando, nomeadamente, a criação de corredores de transporte ferroviário de mercadorias através do orçamento das redes transeuropeias de transportes (RTE-T), do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão, bem como de empréstimos por parte do Banco Europeu de Investimento.

4.1.3. O CESE considera importante que o regulamento dê maior destaque às necessidades de investimento (e ao respectivo financiamento) (5). Entre 1970 e 2004, a extensão da rede de auto-estradas na Europa a 15 aumentou em 350 %, ao passo que a da rede ferroviária diminuiu em 14 %. Quando há congestionamentos nas estradas, as decisões de melhorar as vias existentes ou de construir infra-estruturas rodoviárias novas não demoram a ser aplicadas. Na opinião do CESE, o transporte ferroviário não conseguirá absorver grandes volumes se não for objecto da mesma política de investimentos que se pratica nos últimos 40 anos para o transporte rodoviário.

4.1.4. Por isso, não deve descurar-se a necessidade de financiar ligações ferroviárias entre instalações fabris e as redes ferroviárias principais. As ligações rodoviárias entre zonas industriais e a rede rodoviária principal são geralmente financiadas pelos orçamentos públicos. No entanto, na maioria dos países da UE, as ligações ferroviárias entre as instalações fabris e a rede ferroviária principal não beneficiam do mesmo tratamento, já que, geralmente, são financiadas pela empresa que opera as instalações fabris, em conjunto com um operador de transporte ferroviário de mercadorias contratado por essa empresa. O incentivo ao transporte ferroviário de mercadorias requer soluções de investimento tanto a nível nacional como europeu (por exemplo, mediante instrumentos como os sistemas de financiamento público que, de resto, já são utilizados na Alemanha, na Áustria e na Suíça).

4.1.5. Um dos objectivos da Comissão é fazer valer todos os instrumentos técnicos e legislativos destinados a assegurar o aprovisionamento de matérias-primas para as indústrias europeias. Os corredores ferroviários darão um contributo importante para alcançar este objectivo estratégico e, neste contexto, o tráfego de mercadorias entre a União Europeia e os parceiros orientais tem uma enorme importância. Assim sendo, é fundamental que a UE invista na melhoria da infra-estrutura ferroviária no eixo Este-Oeste, bem com nas necessárias instalações de transbordo. Para além disso, a revisão das RTE-T também contribuirá para a consecução deste objectivo.

4.1.6. Importa dedicar uma atenção especial aos serviços aduaneiros com vista a simplificar os procedimentos dentro da UE (6), de modo a garantir um tráfego transfronteiriço rápido para o transporte ferroviário de mercadorias. É necessário apoio financeiro europeu para prever um sistema de obrigações aduaneiras baseado no EDI (7) e para assegurar os investimentos necessários nas vias férreas que ainda não disponham de sistemas automáticos de cumprimento das obrigações aduaneiras.

4.1.7. O CESE considera importante a existência de normas claras relativas a auxílios estatais. Deste modo será mais fácil determinar que apoio financeiro público ao sector ferroviário receberá o apoio dos serviços da Comissão. Ao mesmo tempo, o Comité salienta que o recurso a contratos plurianuais poderia contribuir para um financiamento sustentável da rede ferroviária europeia.

4.1.8. No que diz respeito ao conceito de «terminais estratégicos», conforme apresentado no artigo 9.o da proposta de regulamento, o CESE destaca que essa ideia poderá reforçar a posição forte dos chamados terminais estratégicos, em detrimento dos considerados não estratégicos.

4.1.9. Para os funcionários que trabalham nestes corredores de transporte de mercadorias, a livre circulação das mercadorias não deveria constituir um entrave ao exercício dos seus direitos fundamentais.

4.2. Selecção dos corredores de transporte ferroviário de mercadorias e administração da rede

4.2.1. A revisão da política sobre as RTE-T representa uma oportunidade para o sector ferroviário destacar a importância de continuar a desenvolver corredores flexíveis de transporte ferroviário de mercadorias de longo curso enquanto eixo principal da rede de transportes europeia.

4.2.2. O CESE salienta que os corredores não devem limitar-se exclusivamente às RTE-T (conforme estipulado no n.o 1, alínea a), do artigo 3.o do Capítulo II), nem aos actuais corredores dos Sistemas Europeus de Gestão de Tráfego Ferroviário (ERTMS), uma vez que essa abordagem se arriscaria a excluir linhas que são, ou poderão vir a ser, importantes para o transporte de mercadorias mas que ainda não integram as RTE-T nem são corredores ERTMS. Pelo contrário, as RTE-T deveriam ser adaptadas sempre que são criados novos corredores de transporte ferroviário de mercadorias.

4.2.3. Importa que todas as partes interessadas sejam consultadas obrigatoriamente ou que integrem o órgão de administração. Isso inclui os sindicatos relevantes, os clientes e as organizações de protecção do ambiente. As empresas ferroviárias devem integrar o organismo de administração ao mesmo nível que os gestores das infra-estruturas, uma vez que são elas as utilizadoras dos corredores, que lhes cabe lidar com os utentes e que estão mais próximas do mercado. Elas serão afectadas pelas decisões do órgão administrador e terão de aplicar várias dessas decisões, sendo, por isso, justo que estejam representadas nessa estrutura.

4.2.4. É perfeitamente possível fazer representar adequadamente as empresas ferroviárias na estrutura administradora sem por isso a sobrecarregar, por exemplo, integrando-as na qualidade de empresas individuais, grupos de empresas ou uma mistura de ambas. No entanto, só as empresas que realmente utilizam o corredor serão verdadeiramente relevantes para o melhorar.

4.3. Medidas operacionais

4.3.1. O CESE considera complicado e delicado debater-se a questão das regras de prioridade (localização do traçado do comboio, reservas de capacidade, prioridade em caso de atrasos) de forma geral para todos os corredores de transporte ferroviário de mercadorias (artigos 11.o, 12.o e 14.o do Capítulo IV). As regras devem ser formuladas de modo a possibilitar uma aplicação pragmática em cada corredor e a garantir que os gestores das infra-estruturas atribuem traçados da forma mais justa e transparente possível.

4.3.2. As reservas de capacidades não devem ser obrigatórias, devendo sim ser definidas pelos gestores da infra-estrutura, caso sejam consideradas necessárias. Obrigar os gestores das infra-estruturas a reservar capacidades antecipadamente poderá resultar num desperdício de capacidades, em vez de na sua optimização, especialmente quando a circulação dos comboios não é confirmada com vários meses de antecedência.

4.3.3. Da mesma forma, a alteração das regras de prioridade pode não ser necessária e não aumentará de todo a capacidade. Servirá apenas para transferir a frustração de uma categoria de utentes para outra. De qualquer das formas, a principal regra deverá ser minimizar os atrasos na rede de forma geral e eliminar os congestionamentos o mais rapidamente possível.

4.3.4. No que toca ao disposto no artigo 10.o do Capítulo IV sobre a utilização do balcão único, o CESE considera que o recurso a essa estrutura deverá ser uma escolha de cada estrutura gestora do corredor, tomada de acordo com os requisitos do mercado ou das empresas ferroviárias que operam nos corredores.

4.3.5. As empresas ferroviárias devem manter a liberdade de requerer traçados segundo a via que lhes aprouver (seja através de um balcão único ou pela via tradicional). O uso opcional do balcão único dá às empresas ferroviárias a oportunidade de colocar em concorrência diversas entidades gestoras de infra-estruturas (ou seja, o balcão único e os gestores individuais das infra-estruturas que compõem o corredor), o que servirá de incentivo à melhoria dos serviços.

4.3.6. Pelo contrário, o uso obrigatório do balcão único poderá levar à criação de um grande monopólio de gestão das infra-estruturas no corredor, sem oferecer quaisquer garantias de que esse balcão único prestará efectivamente melhores serviços do que os gestores de infra-estruturas individuais. Para além disso, o método tradicional de «balcão único» não é funcional.

4.3.7. Autorizar os candidatos (por exemplo, carregadores, transitários, operadores intermodais) a comprar traçados poderá demover as empresas ferroviárias (especialmente as recém-chegadas ao mercado) de investir em maquinistas e em locomotivas, em virtude do alto risco associado à disponibilidade dos traçados. Essa situação pode distorcer a concorrência nos mercados nacionais em desfavor das empresas ferroviárias, afectando também a qualidade dos empregos por elas oferecidos. Os preços poderão aumentar, a capacidade disponível continuaria limitada e poderia gerar-se especulação.

4.3.8. De qualquer das formas, é um facto que, na União Europeia de hoje em dia, outras empresas que não as ferroviárias (fornecedores de serviços logísticos, comerciantes, produtores) têm grande interesse na utilização crescente do transporte ferroviário (8). Certas empresas ferroviárias europeias já compraram empresas de serviços logísticos, numa tentativa de atrair para o transporte ferroviário mercadorias que, até agora, eram transportadas por estrada. Nestas condições, é possível que, num futuro próximo e através de uma abordagem inovadora e socialmente responsável, os candidatos autorizados desempenhem um papel importante no desenvolvimento dos corredores de transporte ferroviário de mercadorias.

Bruxelas, 15 de Julho de 2009. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) N.o 2 do artigo 1.o, COM(2008) 852 final.

(2) Aproximadamente 80 % do tráfego ferroviário europeu utiliza linhas electrificadas.

(3) JO C 27 de 3.2.2009, p. 41-44.

(4) A necessidade de instrumentos legislativos eficazes, de mobilização política e de investimentos foi destacada mais uma vez na audiência sobre Uma rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo organizada pelo CESE em 28.4.2009 em Brno, na República Checa, no âmbito da Presidência checa da União Europeia.

(5) Segundo um estudo da Comunidade de Caminhos-de-Ferro Europeus (CCFE) sobre os corredores de transporte ferroviário de mercadorias realizado pela consultora McKinsey, investimentos na ordem dos 145 mil milhões de euros até 2020 poderiam aumentar em 72 % a capacidade do transporte ferroviário em seis importantes corredores de transporte de mercadorias baseados em sistemas europeus de gestão de tráfego ferroviário (ERTMS). Isto representa 34 % dos volumes transportados na Europa.

(6) Desta forma, é importante contar-se, a nível europeu, com uma aplicação eficaz do Regulamento (CE) n.o 1875/2006 da Comissão, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário.

(7) Intercâmbio electrónico de dados.

(8) Tomada de posição por escrito do CLECAT, Bruxelas, 19.1.2009.