DÉCIMO TERCEIRO RELATÓRIO ANUAL sobre o controlo da aplicação do direito comunitário - 1995 - (96/C 303/01) COM(96) 600 final

ÍNDICE

Página

PREÂMBULO .......... 8

ESPAÇO SEM FRONTEIRAS

1. Introdução .......... 16

2. Situação nos diferentes sectores .......... 17

2.1. Supressão das fronteiras físicas .......... 17

2.1.1. Assuntos aduaneiros .......... 17

2.1.1.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio aduaneiro .......... 17

2.1.2. Livre circulação dos produtos agrícolas .......... 17

2.2. Eliminação das fronteiras técnicas .......... 18

2.2.1. Livre circulação das mercadorias .......... 18

2.2.1.1. Os artigos 30º e seguintes do Tratado .......... 18

2.2.1.2. As regras de prevenção previstas pela Directiva 83/189/CEE .......... 21

2.2.2. Balanço em matéria de aplicação das directivas por sector no âmbito da livre circulação de

mercadorias .......... 21

2.2.2.1. Géneros alimentícios .......... 21

2.2.2.2. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos géneros alimentícios .......... 22

2.2.2.3. Produtos farmacêuticos .......... 22

2.2.2.4. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos produtos farmacêuticos .......... 22

2.2.2.5. Produtos químicos .......... 22

2.2.2.6. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos produtos químicos .......... 23

2.2.2.7. Veículos a motor, tractores, motociclos .......... 23

2.2.2.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos veículos a motor, tractores e motociclos .......... 23

2.2.2.9. Materiais de construção .......... 24

2.2.2.10. Bens de equipamento (mecânica, equipamentos de protecção individual, pré-embalagens,

metrologia, electrotécnica e aparelhos médicos) .......... 24

2.2.2.11. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos bens de equipamentos (mecânica, equipamentos de protecção individual,

pré-embalagens, metrologia, electrotécnica e aparelhos médicos) .......... 24

2.2.3. Livre circulação das pessoas, direito de estabelecimento e direito de voto .......... 24

2.2.3.1. Proibição de discriminações .......... 24

2.2.3.2. Entrada e residência .......... 25

2.2.3.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio do direito de residência .......... 25

2.2.3.4. Direito de voto e de elegibilidade .......... 26

2.2.3.5. Direitos sindicais .......... 26

2.2.3.6. Acesso ao emprego na função pública .......... 26

2.2.3.7. Segurança social dos trabalhadores migrantes .......... 26

2.2.3.8. Reconhecimento dos diplomas .......... 26

2.2.3.9. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio do reconhecimento dos diplomas .......... 28

2.2.3.10. Agentes comerciais independentes .......... 28

2.2.4. Livre prestação de serviços .......... 28

2.2.4.1. Audiovisual .......... 28

2.2.4.2. Telecomunicações .......... 28

2.2.4.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio das telecomunicações .......... 29

2.2.4.4. Serviços financeiros .......... 29

2.2.4.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos serviços financeiros .......... 31

2.2.5. Livre circulação dos capitais .......... 31

2.2.6. Direito das sociedades .......... 32

2.2.6.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio do direito das sociedades .......... 33

2.2.7. Propriedade intelectual e industrial .......... 33

2.2.7.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da propriedade intelectual e industrial 34

2.2.8. Contratos públicos .......... 34

2.2.8.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos contratos públicos .......... 36

2.3. Eliminação das fronteiras fiscais .......... 36

2.3.1. Fiscalidade directa .......... 36

2.3.1.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da fiscalidade directa .......... 37

2.3.2. Fiscalidade indirecta .......... 37

2.3.2.1. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da fiscalidade indirecta .......... 38

PROTECÇÃO DOS CONSUMIDORES E SEGURANÇA DOS PRODUTOS

1. Introdução .......... 39

2. Situação nos diferentes sectores .......... 39

2.1. Produtos cosméticos .......... 39

2.2. Produtos têxteis .......... 39

2.3. Segurança e saúde .......... 39

2.4. Protecção dos interesses económicos .......... 39

2.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da política dos consumidores e da segurança dos produtos .......... 40

CONCORRÊNCIA

1. Introdução .......... 40

2. Situação nos diferentes sectores .......... 40

2.1. Empresas públicas .......... 40

2.2. Monopólios .......... 41

2.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da política da concorrência .......... 41

EMPREGO E POLÍTICA SOCIAL

1. Introdução .......... 42

2. Situação nos diferentes sectores .......... 42

2.1. Igualdade de tratamento entre homens e mulheres .......... 42

2.2. Condições de trabalho .......... 43

2.3. Saúde e segurança no local de trabalho .......... 43

2.4. Saúde pública .......... 43

2.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio do emprego e da política social .......... 43

AGRICULTURA

1. Introdução .......... 43

2. Situação nos diferentes sectores .......... 43

2.1. Mercados .......... 43

2.2. Harmonização .......... 44

2.3. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da agricultura .......... 46

PESCA

1. Introdução .......... 46

2. Situação nos diferentes sectores .......... 47

2.1. Mercados .......... 47

2.2. Recursos .......... 47

2.3. Compatibilidade com o direito comunitário das legislações nacionais em matéria de concessão de

pavilhão .......... 47

AMBIENTE

1. Introdução .......... 48

1.1. Situação geral .......... 48

1.2. Comunicação das medidas nacionais de execução .......... 48

1.3. Conformidade das medidas nacionais de execução .......... 48

1.4. Aplicação correcta das directivas .......... 49

1.5. Liberdade de acesso à informação .......... 49

1.6. Avaliação do impacto ambiental .......... 50

1.7. Acções a empreender .......... 51

2. Situação nos diferentes sectores .......... 51

2.1. Ar .......... 51

2.2. Produtos químicos .......... 52

2.3. Água .......... 52

2.4. Ruído .......... 53

2.5. Resíduos .......... 53

2.6. Natureza .......... 54

2.7. Protecção contra as radiações .......... 54

2.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio do ambiente .......... 55

TRANSPORTES

1. Introdução .......... 56

2. Situação nos diferentes sectores .......... 56

2.1. Transportes rodoviários .......... 56

2.2. Transportes combinados .......... 56

2.3. Transportes por via navegável .......... 57

2.4. Transportes por caminho-de-ferro .......... 57

2.5. Transportes marítimos .......... 57

2.6. Transportes aéreos .......... 57

2.7. Hora de Verão .......... 58

2.8. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio dos transportes .......... 58

ENERGIA

1. Introdução .......... 58

2. Situação nos diferentes sectores .......... 59

2.1. Transparência dos preços .......... 59

2.2. Mercado interno da electricidade e do gás natural .......... 59

2.3. Eficácia energética .......... 59

2.4. Hidrocarbonetos .......... 59

2.5. Situação no que respeita à comunicação das medidas nacionais de execução das directivas

aplicáveis no domínio da energia .......... 59

PESSOAL DAS COMUNIDADES .......... 60

QUESTÕES ESTATÍSTICAS .......... 60

ANEXOS

Anexo I: Infracções alegadas .......... 61

Anexo II: Infracções constatadas .......... 68

Anexo III: Infracções aos Tratados e regulamentos .......... 76

Anexo IV: Estado de aplicação das directivas .......... 89

Anexo V: Acórdãos do Tribunal de Justiça não executados .......... 174

Anexo VI: Aplicação do direito comunitário pelos órgãos jurisdicionais nacionais .......... 178

PREÂMBULO

O relatório sobre o controlo da aplicação do direito comunitário é elaborado anualmente pela Comissão Europeia, dando sequência aos pedidos sucessivos do Parlamento Europeu (Resolução de 9 de Fevereiro de 1983) e dos Estados-membros (ponto 2 da Declaração nº 19, anexa ao Tratado assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992). Este relatório responde igualmente às solicitações expressas no âmbito do Conselho Europeu e do Conselho para sectores específicos.

A União Europeia não constituiria uma verdadeira União de direito, baseada no direito e construída pelo direito, se o respeito e a aplicação efectiva deste direito pelos - e nos - Estados-membros não fossem objecto de um controlo permanente. Esta missão de controlo foi confiada à Comissão pelo artigo 155º do Tratado CE (1).

Tradicionalmente, o relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário tem por núcleo fulcral a análise dos processos por infracção tratados pela Comissão, com base no artigo 169º do Tratado, durante o ano transacto.

É este exactamente o objecto do presente relatório, que reflecte a situação em 31 de Dezembro de 1995.

No entanto, é capital recordar, desde logo, que a missão de controlo da aplicação do direito comunitário que o artigo 155º do Tratado confere à Comissão «guardiã do Tratado» não se resume aos processos por infracção. Quando interpõe recursos contenciosos contra as outras instituições (artigos 173º e 175º), quando controla a legalidade dos auxílios concedidos pelos Estados (artigo 93º), quando luta contra as fraudes em detrimento do orçamento comunitário, quando vela pelo respeito dos princípios de proibição dos acordos e abusos de posição dominante consignados nos artigos 85º e 86º do Tratado, a Comissão desempenha igualmente a sua missão de controlo da aplicação do direito comunitário. Estas actividades são, porém, objecto de relatórios distintos.

Nunca é demais sublinhar a originalidade dos processos por infracção baseados no artigo 169º do Tratado.

O processo por infracção - que só a Comissão pode instaurar - destina-se a resolver um litígio entre a Comunidade e um Estado-membro e nele não podem ser partes os particulares. Qualificado de «objectivo», este processo tem por função fazer com que um Estado-membro regresse a uma situação conforme ao direito comunitário. Não tem por objectivo primeiro assegurar a protecção jurídica do particular que invoca o direito comunitário. Este particular dispõe de vias de recurso perante as administrações nacionais e perante os órgãos jurisdicionais nacionais qualificados de «órgãos jurisdicionais comunitários de direito comum» que hoje podem ir até à responsabilização pecuniária de um Estado-membro por violação do direito comunitário (2). A queixa dirigida à Comissão constitui, no entanto, um instrumento insubstituível não apenas para a Comissão mas igualmente para o cidadão comunitário. O que é particularmente evidente quando o cidadão não consegue fazer respeitar a nível nacional os direitos de que goza em virtude do direito comunitário.

Embora não disponha de quaisquer poderes de controlo no processo por infracção, o cidadão comunitário desempenha um papel-chave nos mesmos. As queixas enviadas à Comissão constituem um manancial privilegiado de informações para instaurar este tipo de processo, por exemplo, quando dão conta de uma prática administrativa contrária ao direito comunitário ou quando revelam infracções em domínios em que a Comissão não as poderia detectar, por falta de poderes de inspecção. São ainda as queixas que contribuem para assinalar à Comissão a existência de infracções nas operações que beneficiam de um co-financiamento comunitário (3).

É, portanto, primordial que a Comissão preste contas não apenas aos queixosos - que muitas vezes não dispõem de outro recurso que a Comissão - mas igualmente ao conjunto dos cidadãos comunitários e ao Parlamento Europeu. O presente relatório é a tradução desta vontade de transparência da Comissão.

Em primeiro lugar, 1995 constitui o primeiro ano da Comunidade a quinze. O presente relatório integra os resultados relativos à aplicação do direito comunitário na Áustria, na Suécia e na Finlândia. Pela primeira vez, a Comunidade acolheu três novos Estados que já eram membros do Espaço Económico Europeu, o que decerto explica a taxa muito elevada de comunicação das medidas de transposição das directivas comunitárias pelos mesmos. Com efeito, estes já tinham incorporado uma parte do acervo comunitário na sua legislação nacional desde 1 de Janeiro de 1994, data de entrada em vigor do Tratado sobre o Espaço Económico Europeu. Em conformidade com o nº 1 do artigo 172º do Tratado de Adesão, o Órgão de Fiscalização da EFTA enviou à Comissão toda a legislação que lhe tinha sido comunicada por estes Estados (1). No espaço de um ano, os novos Estados-membros integraram o acervo comunitário a ponto de a taxa global de comunicação das medidas nacionais de transposição das directivas ser superior à média comunitária na Suécia e na Finlândia (2) e de se elevar a 84,2 % na Áustria.

O ano de 1995 foi igualmente um ano de intensa actividade da Comissão em matéria de controlo da aplicação do direito comunitário. Nunca a Comissão tinha adoptado tantas decisões num só ano no âmbito do artigo 169º do Tratado: 5 068 decisões (contra 4 802 em 1994).

I. EVOLUÇÃO DOS PROCESSOS POR INFRACÇÃO EM 1995

O ano de 1995 foi marcado por sete grandes tendências:

A. Processos por infracção registados em 1995: diminuição do número de queixas e aumento do número de casos detectados oficiosamente.

B. Papel importante desempenhado pelo Parlamento Europeu na instauração de processos por infracção.

C. Processos instaurados em 1995: estabilização do número de notificações.

D. Processos relativos a infracções detectadas: diminuição do número de pareceres fundamentados e estabilização do número de processos remetidos ao Tribunal.

E. Importante aumento do número de processos arquivados.

F. Início da liquidação do passivo acumulado: resolvido um grande número de processos mais antigos.

G. Maior transparência dos processos por infracção.

A. Processos por infracção registados em 1995

- Diminuição do número de queixas

A análise das estatísticas leva-nos a uma conclusão surpreendente: o número de queixas apresentadas à Comissão deixou de aumentar. Os valores respeitantes aos últimos cinco anos (1991: 1 051; 1992: 1 185; 1993: 1 040; 1994: 1 145; 1995: 978) revelam que se trata de uma tendência firme e não meramente acidental (3). No entanto, a situação varia de um sector para outro: em matéria aduaneira e de fiscalidade indirecta, o número de queixas mantém-se estável, tendo, em contrapartida, aumentado em matéria de contratos públicos, domínio em que passou de 100 para 137 num só ano, e no domínio dos transportes. Pelo contrário, sofreu uma redução no domínio da agricultura (127 em vez de 191).

A natureza constante do número de queixas traduz, tendo em conta o alargamento da Comunidade e o aumento da sua população, uma diminuição do número de queixas. Esta diminuição é tanto mais sensível quanto o aumento das competências da União devia suscitar dificuldades, litígios e, portanto, queixas suplementares.

Esta diminuição do número de queixas deve ser interpretada com muita prudência.

Poderíamos ser tentados a ver neste facto a expressão de que os cidadãos comunitários que invocam o direito comunitário viram os seus interesses satisfeitos perante as administrações ou os órgãos jurisdicionais nacionais sem necessidade de recorrerem à Comissão. Indubitavelmente esta explicação peca por optimismo. De qualquer forma, dificilmente pode ser demonstrada, exigindo para tal um estudo que ultrapassa o âmbito do presente relatório.

A diminuição do número de queixas pode também ser um índice de uma melhor aplicação do direito comunitário pelos Estados-membros, tendo em conta a experiência adquirida e o efeito dissuasivo das acções por incumprimento.

Mas pode ser avançada uma outra explicação: a possibilidade oferecida aos particulares de apresentar queixa perante a Comissão Europeia é ainda insuficientemente conhecida dos cidadãos dos novos Estados-membros. As novas adesões ainda não se traduziram, por conseguinte, num aumento proporcional do número de queixas.

Com frequência, o papel da Comissão é igualmente ignorado, como demonstram determinadas queixas que manifestamente não se inserem no âmbito da sua competência.

- Aumento do número de casos detectados oficiosamente De 1994 para 1995, o número de casos detectados oficiosamente passou de 277 para 320.

É possível ver neste facto o sinal de que vivemos um período de consolidação.

A actividade legislativa da Comunidade é hoje menos intensa do que no passado (1), focalizando-se porventura mais em determinados objectivos.

Na senda definida pelo programa de trabalho da Comissão para 1995, a Comissão sublinhou a aplicação efectiva das regras em vigor, procedendo a um controlo minucioso das condições de aplicação do direito comunitário nos Estados-membros, tal como demonstra o aumento sensível do número de casos detectados oficiosamente, bem como o aumento global do número de processos por infracção apreciados pela Comissão durante todo o ano. A Comissão analisou mais de 4 800 processos por infracção em 1994. Este valor aumentou para 5 068 processos em 1995.

B. Papel importante desempenhado pelo Parlamento Europeu na instauração de processos por infracção A Comissão elabora sistematicamente uma ficha de infracção presumida logo que uma questão parlamentar (2) ou uma petição assinala um incumprimento do direito comunitário.

De todos os novos processos por infracção registados pela Comissão durante 1995, 30 têm por origem uma questão escrita ou oral de um membro do Parlamento Europeu e 4 uma petição.

Recorda-se, a este propósito, os valores respeitantes aos anos de 1992 (45 questões parlamentares e 33 petições) e 1993 (30 questões parlamentares e 23 petições) (3). Aliás, estes valores não traduzem devidamente a importância tanto qualitativa como quantitativa do papel do Parlamento na identificação das infracções. Com efeito, além dos casos abrangidos pelos valores acima citados, os deputados assinalam casos de infracção presumida que podem ter sido detectados anteriormente pelos serviços da Comissão ou ter sido objecto de uma queixa já registada.

Um terço destes processos diz respeito a infracções às regulamentações comunitárias em matéria de ambiente (essencialmente, projectos industriais lançados sem estudo prévio de impacto no ambiente), um outro terço diz respeito ao mercado interno (citemos, inter alia, os obstáculos à liberdade de estabelecimento dos dentistas ou as violações das directivas «contratos públicos»). Por exemplo, um deputado europeu assinalou à Comissão uma série de contratos de serviços de consultadoria em gestão e de planeamento do ambiente adjudicados sem publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

O interesse do Parlamento Europeu incide principalmente sobre dois domínios (o ambiente e o mercado interno) que representam, em conjunto, mais de 60 % do volume de processos instaurados na Comissão.

C. Processos instaurados em 1995: estabilização do número de notificações

A Comissão instaurou 1 016 processos por infracção em 1995 contra 974 em 1994 e 1 209 em 1993.

Este valor prende-se certamente com o facto de o número de queixas não ter aumentado, devendo igualmente ser relacionado com o facto de serem cada vez mais proveitosos os contactos preliminares entre a Comissão e os Estados-membros, conscientes da importância das obrigações que lhes incumbem por força do direito comunitário.

D. Processos relativos a infracções detectadas

- Redução muito significativa do número de pareceres fundamentados

A redução sensível do número de pareceres fundamentados enviados em 1995 (192) explica-se pelo número excepcionalmente elevado de pareceres fundamentados enviados em 1994 (546 contra 352 em 1993) e pelos atrasos técnicos internos da Comissão, hoje reabsorvidos.

- Estabilização do número de processos enviados ao Tribunal

Durante 1995 foram remetidos 72 novos processos por incumprimento ao Tribunal de Justiça (contra 64 em 1992, 44 em 1993 e 89 em 1994).

A Comissão procura utilizar na íntegra a fase pré-contenciosa do processo por infracção para obter do Estado-membro em causa uma regularização ou para negociar uma solução aceitável. Como afirmou o Tribunal de Justiça, a acção por incumprimento constitui apenas a «ultima ratio que permite fazer prevalecer os interesses comunitários consagrados nos Tratados contra a inércia e a resistência dos Estados-membros» (4).

A relativa estabilização do número de processos remetidos ao Tribunal é igualmente consequência da forte taxa de regularização pelos Estados-membros após o envio do parecer fundamentado.

E. Importante aumento do número de processos arquivados

Globalmente considerados, o número total de processos por infracção presumidos e de processos por infracção verificados que foram arquivados passou de 1 811 em 1994 para 2 045 em 1995. Citemos, a este propósito, os dados particularmente significativos revelados no domínio da livre circulação de mercadorias, em que se registaram 238 processos arquivados contra apenas 2 processos remetidos ao Tribunal de Justiça. Neste domínio, a Comissão está a colher os frutos de uma longa tradição de diálogo com os Estados-membros no âmbito de «réunions-paquet».

O número de processos arquivados decididos após a instauração do processo eleva-se a 1 344 em 1995 contra 668 em 1994.

Estes valores não são a expressão de uma qualquer fragilidade da Comissão, mas antes o sinal da eficácia da sua acção em relação aos Estados-membros, tanto para facilitar a transposição adequada e dentro dos prazos das directivas comunitárias como para assegurar a aplicação efectiva do direito comunitário directamente aplicável. A política seguida pela Comissão no domínio do ambiente é exemplar: 182 processos que ultrapassaram a fase da notificação foram arquivados em 1995. O ano passado, este valor foi apenas de 70. Os exemplos citados em matéria de contratos públicos e de IVA devem igualmente ser assinalados (1).

F. Liquidação do passivo: resolvido um grande número de processos mais antigos Graças ao princípio da apreciação global do conjunto dos processos em curso, a Comissão reaprecia periodicamente o conjunto dos processos. Assim, em 1995, à semelhança dos anos anteriores, todos os processos mais antigos foram sistematicamente reexaminados.

Em 1 545 processos instaurados em 1992, 161 estão ainda em curso em 1995. Em 1 340 processos instaurados em 1993, 225 estão ainda em curso em 1995, ao passo que este valor foi de 404 em 1994. O número de processos instaurados em 1994 ainda em curso foi reduzido a metade num ano, passando de 1 136 para 670 (ver quadro 1.3).

É óbvio que este esforço deve ser prosseguido. O processo por infracção é estruturado em fases sucessivas que devem permitir ao Estado-membro pôr termo à infracção antes de o mesmo ser remetido ao Tribunal de Justiça. Este processo demora necessariamente algum tempo. De qualquer forma, os prazos de instrução dos processos continuam a ser ainda excessivamente longos, esforçando-se a Comissão por os reduzir.

G. Maior transparência dos processos por infracção

O processo por infracção está inteiramente orientado, em virtude do próprio Tratado, para o objectivo de uma regularização da infracção incriminada antes da remessa ao Tribunal de Justiça. É esta a razão por que este processo é tradicionalmente confidencial e se encontra sujeito a discrição, o que permite mais facilmente ao Estado-membro conformar-se com a regra.

A realização do mercado interno e o interesse incessantemente crescente do Parlamento Europeu pelo controlo da aplicação do direito comunitário, bem como a vontade de tornar clara a sua acção levaram a Comissão a reforçar a sua política de transparência.

Foi nesta perspectiva que a Comissão desenvolveu a sua política em matéria de comunicados de imprensa. Aquando da sua reunião de 19 de Julho de 1995, a Comissão decidiu publicar 22 comunicados de imprensa que cobrem 58 casos de infracção sem esperar pela emissão formal do parecer fundamentado ou a remessa do processo ao Tribunal de Justiça. A transparência da actividade da Comissão relativa ao controlo da aplicação do direito comunitário, nomeadamente em matéria de mercado único, foi considerada uma prioridade política. Esta operação foi renovada durante o segundo semestre de 1995 e mereceu um acolhimento favorável.

II. ANÁLISE DOS RESULTADOS DE 1995

A. Regulamentação directamente aplicável

O tratamento das infracções a outras normas comunitárias, além das directivas, prosseguiu a um ritmo intenso. Em 1995, foram decididas 89 notificações, contra 67 em 1994.

Embora se faça uma remissão para as análises sectoriais, devem ser assinalados aqui alguns acontecimentos importantes do ano de 1995.

Através de um conjunto de acórdãos proferidos em 1995, o Tribunal de Justiça precisou os limites do âmbito de aplicação do artigo 30º, tal como interpretado pelo acórdão Keck e Mithouard de 24 de Novembro de 1993 (2) (ver infra ponto 2.2.1.1).

Deve ser sublinhado o grande número de processos por infracção instaurados em relação à livre circulação de pessoas, nomeadamente no que diz respeito às discriminações em matéria de acesso ao emprego e de direito de permanência [artigo 48º do Tratado e Regulamento (CEE) nº 1612/68] (3).

Em matéria de concorrência, deve realçar-se que a Comissão conseguiu pôr termo de forma eficaz ao monopólio das operações portuárias no porto de Génova.

No domínio do emprego e da política social, a importância do contencioso relativo ao artigo 119º do Tratado sobre a igualdade de tratamento entre homens e mulheres não registou qualquer diminuição. O acórdão Kalanke de 17 de Outubro de 1995 relativo às discriminações positivas a favor das mulheres suscitou uma comunicação interpretativa da Comissão (1).

No domínio da pesca e da aquicultura, a Comissão analisa sistematicamente as legislações nacionais para apreciar a sua compatibilidade com o direito comunitário em matéria de atribuição do pavilhão e das medidas técnicas de conservação dos recursos.

B. Directivas

1. Comunicação das medidas de transposição

O número de processos instaurados em 1995 por falta de comunicação das medidas de transposição aumentou ligeiramente em relação ao ano passado (799 em vez de 732).

O quadro seguinte apresenta uma visão de conjunto do estado de aplicação de todas as directivas aplicáveis em 31 de Dezembro de 1995. Deve notar-se que o número de directivas que entrou em vigor durante o ano transacto aumentou menos que durante os anos precedentes (cerca de quarenta em vez de sessenta em 1994), o que deve ser interpretado como o primeiro efeito de uma actividade legislativa menos intensa da Comunidade. A Comunidade legisla menos para legislar melhor. Esta tendência deve acentuar-se nos próximos anos (ver, a este propósito, o documento apresentado pela Comissão ao Conselho Europeu de Madrid de Dezembro de 1995: «Melhor legislar»). A Comissão adoptou a iniciativa de apresentar 25 propostas de textos em 1995 contra 61 em 1990 e 51 em 1992. A Comissão prevê 19 para 1996 (2).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em 31 de Dezembro de 1995, os Estados-membros tinham comunicado, em média, 90,7 % das medidas nacionais de execução necessárias à aplicação do conjunto das directivas comunitárias em vigor. Este valor regista uma diminuição em relação ao do ano passado (91,89 %) em virtude da consideração dos três novos Estados-membros. A «performance» de cada um dos doze outros Estados-membros está a aumentar. Podemos assim concluir:

- por uma taxa de comunicação elevada nos três novos Estados-membros.

- a Suécia encontra-se na sexta posição;

- o resultado da Áustria explica-se, em grande parte, por um atraso na comunicação das medidas de transposição no domínio da agricultura (ponto 2.3);

- a posição da Finlândia explica-se essencialmente pelo estatuto especial de que gozam as ilhas AAland por força do direito internacional (5). Estas ilhas gozam de autonomia em certos domínios como a agricultura e o ambiente e devem adoptar medidas específicas de transposição. Se abstrairmos a situação das ilhas AAland, a taxa finlandesa é superior à média comunitária.

- por uma melhoria da taxa de comunicação das medidas nacionais de transposição na totalidade dos doze outros Estados-membros, verificando-se, pela primeira vez, uma percentagem «record» de cerca de 98 % num Estado-membro (a Dinamarca).

Estas percentagens médias elevadas escamoteiam, no entanto, uma realidade diversificada.

A taxa de comunicação é de 100 % no domínio aduaneiro e no domínio do direito de permanência (salvo, em relação a este último, no caso da Bélgica e da Alemanha).

A taxa de comunicação é superior a 90 % nos domínios dos bens de equipamento e dos veículos a motor, bem como em matéria de reconhecimento dos diplomas.

As taxas de comunicação são muito diferentes de um Estado-membro para outro nos domínios das telecomunicações e dos serviços financeiros.

Os sectores em que persistem as maiores dificuldades e em que as medidas de transposição de directivas antigas nem sempre foram comunicadas são o ambiente (pontos 1.2 e 2.8), os transportes (ponto 2.8) e a energia (ponto 2.5).

No domínio da agricultura, os atrasos registados na comunicação das medidas nacionais de transposição continuam a ser consideráveis no que respeita, nomeadamente, às directivas adoptadas no âmbito do Livro Branco sobre o mercado interno. O número de processos remetidos ao Tribunal passou de 34 em 1994 para 57 em 1995 (pontos 1 e 2.2). No entanto, a evolução parece positiva: o número de processos novos instaurados por falta de comunicação das medidas de transposição diminui em relação a 1994. O mesmo se passa igualmente em relação aos pareceres fundamentados.

No domínio da protecção dos consumidores, as medidas nacionais de transposição da importante Directiva nº 92/59/CEE (1) relativa à segurança geral dos produtos nem sempre foram comunicadas por cinco Estados-membros.

2. Conformidade das medidas de transposição

A Comissão considera que muitos dos casos de incorrecta aplicação das directivas comunitárias poderiam ser evitados se as medidas nacionais adoptadas para a sua transposição estivessem em conformidade com as exigências impostas pela directiva.

É esta a razão por que o controlo da «qualidade» das medidas nacionais de execução das directivas comunitárias constitui uma das prioridades da Comissão em matéria de controlo da aplicação do direito comunitário. A Comissão procede, na medida do possível, a uma análise sistemática das legislações em vigor, como mostra, por exemplo, a sua acção no domínio da livre circulação de mercadorias (ver infra ponto 2.2.1).

O número dos novos processos registados por falta de conformidade passou de 54 em 1994 para 63 em 1995, tendo sido decididas 23 notificações (contra 32 no ano passado).

Em matéria de contratos públicos, o número de processos em apreciação por falta de conformidade da legislação nacional duplicou num só ano, passando de 14 casos em 1994 para 30 casos em 1995.

A determinação das principais causas de não conformidade foi objecto de uma análise aprofundada no domínio do ambiente (ponto 1.3), tendo sido sublinhado que o controlo da conformidade das medidas nacionais de execução pode exigir análises particularmente delicadas do direito nacional, nomeadamente quando a autoridade competente para a transposição não se situe a nível nacional mas a nível regional ou de província, o que pode implicar a adopção de vários textos por um mesmo Estado-membro. Além disso, as directivas podem impor aos Estados-membros obrigações complexas que exijam a adopção ou a alteração de vários textos jurídicos.

3. Aplicação das medidas de transposição

As queixas relativas a casos pontuais de má aplicação de um texto nacional adoptado para a execução de uma directiva constituem um manancial de informações preciosas para a Comissão, sobretudo quando estas revelam faltas de conformidade deste texto com a directiva ou quando apontam para infracções repetidas ou problemas de natureza horizontal, como práticas administrativas incompatíveis com a directiva. Nestes termos, mais de 40 queixas disseram respeito, em 1995, a directivas sobre o reconhecimento dos diplomas para fins profissionais.

É verdade que, em numerosos casos, as queixas que denunciam uma má aplicação de uma legislação nacional conforme à directiva comunitária que transpõe poderiam ser tratadas e solucionadas a nível nacional pelas administrações e órgãos jurisdicionais nacionais (2). A Comissão aparece, no entanto, como o recurso indispensável, nomeadamente sempre que tenham sido esgotadas as vias de recurso de direito nacional, ou quando as mesmas sejam ilusórias ou ineficazes.

Uma melhor aplicação do direito comunitário passa, em primeiro lugar, por uma política de prevenção das infracções.

Uma maior implicação das instâncias nacionais, nomeadamente dos parlamentos nacionais, no processo legislativo comunitário vai neste sentido e permitiria atenuar as dificuldades de aplicação efectiva do direito comunitário a nível nacional.

A manutenção de contactos regulares com as autoridades nacionais, nomeadamente no âmbito de comités institucionais, permite evitar as infracções (1).

A informação em tempo útil da Comissão, tal como o procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas previsto pela Directiva nº 83/189/CEE (2), permite igualmente evitar novos obstáculos às trocas comerciais (3). Num acórdão recente, o Tribunal de Justiça reforçou o efeito útil deste procedimento de informação (4).

Os esforços desenvolvidos pela Comissão para divulgar o direito comunitário, para o tornar compreensível e acessível fazem igualmente parte integrante desta política.

A actividade de controlo da aplicação do direito comunitário não deixa de constituir uma actividade constante, em relação à qual a Comissão se fixou dois objectivos prioritários:

- inserir o controlo da aplicação do direito comunitário no centro da sua acção. O seu programa de trabalho para 1996 inscreve-se expressamente nesta óptica (5);

- encontrar uma repartição satisfatória entre o controlo da aplicação do direito comunitário a nível comunitário e o papel atribuído na matéria às autoridades nacionais, nomeadamente jurisdicionais.

Com efeito, o trabalho da Comissão não teria sentido sem cidadãos comunitários atentos e vigilantes ao respeito dos seus direitos e sem autoridades judiciárias e administrativas nacionais que confiram ao respeito do direito comunitário uma atenção prioritária. Foi nesta perspectiva que se pronunciou a Comissão no parecer que proferiu em 28 de Fevereiro de 1996 para preparar a Conferência Intergovernamental prevista no nº 2 artigo N do Tratado de Maastricht:

Consolidar a «União de Direito» consiste designadamente em assegurar a aplicação e o respeito do direito comunitário, atribuições que incumbem, em primeira linha, às autoridades nacionais. Esta necessidade torna-se mais premente numa Comunidade alargada, compreendendo sistema jurídicos e administrativos nacionais mais heterogéneos.

A Comissão considera que:

- Os meios de que dispõe para assegurar a aplicação do direito comunitário devem ser tornados mais eficazes, nomeadamente no que respeita ao mercado interno;

- O papel do Tribunal de Justiça deve ser reforçado, sobretudo quanto ao respeito dos seus acórdãos (6).

Finalmente, a Comissão congratula-se com a vigilância do Parlamento Europeu no que respeita ao controlo da aplicação do direito comunitário. O seu papel na detecção das infracções foi sublinhado. Intervindo junto dos poderes políticos nacionais e sensibilizando a opinião pública, o Parlamento Europeu pode desempenhar um papel ainda mais importante para que seja posto termo às infracções referidas no presente relatório.

A Comissão necessita de ser continuamente apoiada pelo Parlamento Europeu, o qual atribui tanta importância à aplicação efectiva da legislação comunitária como à sua elaboração.

ANEXO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>