e.Multiplicar e intensificar as medidas nos domínios considerados mais sensíveis, em especial no do contrabando e da contrafação de cigarros».

b.Criar redes em todos os Estados-Membros, nos Estados aderentes e nos países candidatos (de acordo com um memorando de entendimento) que facilitem o intercâmbio de informações, de experiências e de melhores práticas, respeitando simultaneamente as especificidades das tradições de cada Estado-Membro;

O objetivo geral do Programa Hercule II consistiu em estabelecer um programa de ação comunitário «para promover as atividades destinadas a reforçar a ação da UE no que diz respeito à prevenção e luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União, incluindo o combate ao contrabando e à contrafação de cigarros», em especial:

O primeiro Programa Hercule, instituído pela Decisão n.º 804/2004/CE, foi dedicado a proteger os interesses financeiros da UE através do apoio à luta contra as irregularidades, fraude e corrupção que afetam o orçamento da UE. Em 2007, sucedeu-lhe o Programa Hercule II, por meio da adoção da Decisão n.º 878/2007/CE, que alterou a Decisão n.º 804/2004/CE. Em 2014, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram o Regulamento (UE) n.º 250/2014 relativo ao Programa Hercule III para 2014-2020.

Este relatório apresenta os principais resultados do Programa Hercule II 2007-2013, adotado em 2007 para promover atividades destinadas a proteger os interesses financeiros da Comunidade Europeia. Baseia-se numa avaliação independente encomendada pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e realizada entre março e dezembro de 2014 por um contratante externo, apoiado e supervisionado por um grupo diretor de funcionários do OLAF e do Secretariado-Geral da Comissão.

Nos termos do Regulamento Financeiro, o financiamento ao abrigo do Programa Hercule II podia assumir duas formas:

O Programa financiou a compra pela Comissão de (acesso a) bases de dados por beneficiários dos Estados-Membros, por exemplo, serviços aduaneiros ou polícia, a serem utilizadas no decurso dos seus inquéritos. Estas contêm informações sobre empresas, património das empresas, dados comerciais, dados relativos aos movimentos dos navios e manifestos de carga. O Programa também apoiou o desenvolvimento de ferramentas informáticas específicas para análise automatizada de grandes quantidades de dados comerciais, cujos resultados são utilizados na análise de risco e ajudam os serviços aduaneiros dos Estados-Membros a centrar as suas atividades nas áreas de risco.

A avaliação não abrangeu explicitamente a relevância do Programa, uma vez que esta foi abordada por uma avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão para o Programa Hercule III (2014-2020). A avaliação abrangeu todas as atividades no âmbito do Programa durante o período de programação 2007-2013. Incidiu sobre a assistência técnica, cujos resultados foram considerados essenciais para o êxito global do Programa.

Utilidade: em que medida as ações realizadas abordaram as necessidades, problemas e questões identificadas aquando da adoção do Programa? Houve alguns efeitos colaterais ou secundários?

O objetivo primário da avaliação independente consistiu em analisar a eficácia do Programa, ou seja, a medida em que os objetivos do Programa foram alcançados.

O Programa foi executado com base em decisões de financiamento anuais da Comissão que aprovam o programa de trabalho e orçamento anuais. Estas estabeleceram uma panorâmica indicativa das prioridades para as atividades do ano em causa e o orçamento disponível para cada tipo de atividade. As avaliações anuais forneceram informações acerca da execução dos programas de trabalho anuais.

Quando se iniciou a avaliação, em março de 2014, ainda estavam em curso muitas atividades para as quais tinham sido celebradas convenções de subvenção ou contratos e não foi possível recolher informações sobre os resultados obtidos. No entanto, foi solicitado aos beneficiários e contratantes em causa que manifestassem a sua opinião sobre a eficiência da execução do Programa.

A avaliação foi efetuada com base num método («análise de contribuição») desenvolvido pelo contratante, e que consiste em recolher informações sobre o Programa, a sua execução e os resultados alcançados, a fim de gerar hipóteses sobre relações causais entre as atividades proporcionadas com apoio financeiro do Programa, por um lado, e as suas realizações e resultados, por outro lado. As hipóteses foram, posteriormente, apreciadas à luz de novos dados recolhidos através de inquéritos, entrevistas e estudos de caso. Os resultados foram integrados numa «teoria de mudança» que descreve a forma como, ao gerarem realizações e resultados, as atividades financiadas pelo Programa Hercule contribuem eventualmente para um impacto a longo prazo. Deste modo, foi possível identificar e esclarecer mecanismos produtivos no âmbito do Programa, bem como os fatores contextuais que o influenciaram. A natureza heterogénea das atividades financiadas ao abrigo do Programa, bem como os resultados gerados por estas atividades, exigiram uma abordagem abrangente na análise da realização dos seus objetivos. A metodologia do contratante permitiu a avaliação dos resultados quantitativos (realizações) e dos resultados a mais longo prazo mediante comparação com as perceções e opiniões de peritos e partes interessadas que foram recolhidos durante as entrevistas e inquéritos. As entrevistas e inquéritos continham questões e afirmações relativas aos resultados do Programa (eficácia), bem como à qualidade da sua execução (eficiência). As taxas de resposta aos inquéritos foram satisfatórias, sendo os inquiridos representativos dos beneficiários do Programa em termos de distribuição geográfica, tipo de atividade e instrumento de financiamento. As entrevistas foram realizadas a um número suficiente de partes interessadas que abrange todos os setores de atividade e todo o período. Os resultados dos inquéritos e das entrevistas levaram a uma validação das conclusões iniciais e a um maior aperfeiçoamento dos resultados do Programa.

A dimensão modesta do Programa não justifica a realização de uma análise completa do custo/benefício, uma vez que os seus custos seriam desproporcionados em relação ao orçamento do Programa.

O impacto global na proteção dos interesses financeiros da União é difícil de avaliar dada a dimensão reduzida do Programa, mas a metodologia do contratante fornece uma base suficiente para se considerar que os resultados da avaliação externa são válidos, representativos e fiáveis.

Fontes de dados

Foram facultadas ao avaliador externo informações administrativas e financeiras das bases de dados da Comissão acerca do número, montantes e distribuição geográfica das subvenções e contratos, incluindo cópias dos relatórios finais dos beneficiários de subvenções. Estes relatórios incluem informações sobre os resultados alcançados que contribuíram para a proteção dos interesses financeiros da Comunidade, tal como o número e o valor das apreensões efetuadas com scanners de raios X, as perdas para os orçamentos nacionais e da União que foram evitadas e a avaliação dos participantes dos resultados das conferências e sessões de formação.

Foi também facultado ao avaliador o relatório sobre a avaliação intercalar de 2010 do Programa e os principais resultados e recomendações das auditorias de 2005 e 2010 do Tribunal de Contas à gestão de programas financeiros da Comissão (do OLAF).

O avaliador recolheu dados resultantes de inquéritos em linha aos beneficiários e participantes, 38 entrevistas de partes interessadas e 20 estudos de caso. Para o inquérito aos beneficiários, foi enviado um questionário a mais de 100 organizações, incluindo organizações não governamentais, sistemas judiciais, serviços aduaneiros, polícia e institutos de educação que receberam uma subvenção ou celebraram um contrato para organizar um evento (por exemplo, conferência, seminário ou curso de formação). A taxa de resposta foi relativamente alta (65 %, ou 68 inquiridos), mas a maior parte das respostas proveio de organizações que tinham recebido recentemente apoio financeiro do Programa. Houve poucas respostas de organizações que beneficiaram de apoio apenas nos primeiros anos do Programa (2007-2010) e para os eventos deste período foi difícil encontrar e entrevistar beneficiários e participantes.

O questionário do inquérito aos participantes foi enviado a 1 464 indivíduos que haviam participado numa conferência, seminário ou curso de formação apoiado no âmbito do Programa. Após três solicitações, a taxa de resposta foi de 39 % (574 inquiridos), com 90 % das respostas a dizerem respeito a eventos realizados em 2013 ou 2014 e 23 % (131) a sessões de formação em informática forense.

O contratante efetuou um inquérito específico aos utilizadores de bases de dados, mas a taxa de resposta foi demasiado baixa para se retirarem quaisquer conclusões válidas ou fiáveis. O número de utilizadores nos Estados-Membros é reduzido e já lhes tinham sido solicitadas por duas vezes observações sobre a utilidade das bases de dados para o seu trabalho. As conclusões do avaliador no que respeita à utilização de bases de dados baseiam-se apenas em estudos de caso.

4. Principais conclusões da avaliação externa

Eficácia

A eficácia do Programa Hercule II foi avaliada em relação a cada um dos cinco objetivos estabelecidos na base jurídica do Programa (ver acima).

O Programa reforçou a cooperação transnacional e multidisciplinar. Os inquéritos e entrevistas às partes interessadas indicam que a formação antifraude e a formação, seminários e conferências com uma ênfase jurídica foram os principais impulsionadores da prossecução deste objetivo. Em alguns casos, a assistência técnica também contribuiu nesse sentido (por exemplo, o desenvolvimento transfronteiriço dos sistemas de reconhecimento automático de matrículas [ANPRS]), mas foi utilizada maioritariamente no interior de um único Estado-Membro, mais do que entre intervenientes de dois ou mais Estados-Membros. O Programa também aumentou efetivamente a compreensão por parte dos beneficiários e participantes dos mecanismos nacionais e da UE para a proteção dos interesses financeiros da União; as conclusões sugerem que tal contribuiu para que os Estados-Membros se tornem cada vez mais conscientes dos benefícios de uma cooperação reforçada.

As conclusões mostram que o Programa foi eficaz no estabelecimento e reforço de redes dos intervenientes envolvidos na proteção dos interesses financeiros da União. Estabeleceram-se redes formais e (principalmente) informais entre as autoridades dos Estados-Membros, a Comissão e o OLAF. Nomeadamente, essas redes apoiaram um intercâmbio de informações mais rápido entre autoridades nacionais, um maior acesso à informação e uma maior capacidade de resposta à fraude. Além disso, o Programa contribuiu para o reforço da cooperação entre profissionais e académicos dos Estados-Membros. Dos diferentes tipos de atividade, a formação antifraude foi a mais eficaz na construção de redes. A eficácia do Programa poderia ser reforçada assegurando um maior contacto pessoal entre as administrações, por exemplo, através de intercâmbios de pessoal.

O Programa facilitou o intercâmbio de informações, experiências e melhores práticas. Vários inquiridos e entrevistados confirmaram que tal foi o caso, acima de tudo, para os participantes em formação, seminários e conferências antifraude, em especial durante os eventos, mas também após terem regressado ao seu ambiente de trabalho habitual.

A avaliação demonstrou que o Programa produziu os resultados pretendidos, fornecendo apoio à assistência técnica, reforçando, em especial, a capacidade operacional e de investigação dos beneficiários para combater as atividades lesivas dos interesses financeiros da União. Os inquéritos, entrevistas às partes interessadas e estudos de caso sugerem que, de um modo geral, seria improvável que o equipamento em causa tivesse sido adquirido sem o cofinanciamento da UE. Verificaram-se muitos exemplos de assistência técnica que forneceu aos serviços responsáveis pela aplicação da lei equipamento de elevada qualidade que permitiu melhorar a recolha de provas de corrupção, fraude e contrabando nos Estados-Membros. Além disso, a assistência técnica aumentou a flexibilidade e a capacidade de investigação dos beneficiários.

Em geral, as conclusões mostraram que os beneficiários consideraram o acesso às bases de dados útil para o seu trabalho. O Programa foi eficaz a facilitar o acesso a dados e bases de dados em alguns Estados-Membros, ao passo que noutros contribuiu apenas de forma limitada. A Comissão geriu o acesso às bases de dados pelos pontos de contacto nacionais, que o distribuíram a nível nacional. As conclusões sugerem que a distribuição do acesso unicamente através de pontos de contacto nacionais não assegurou que todas as autoridades competentes dos Estados-Membros beneficiassem do mesmo. Globalmente, o acesso auxiliou as autoridades nacionais nos seus inquéritos que, de outro modo, teriam sido menos bem-sucedidos, e deu origem a economias de escala para os beneficiários.

O Programa apoiou o desenvolvimento de ferramentas informáticas para a análise de grandes quantidades de dados. Uma delas, a ferramenta «Contraffic», fornece informações às autoridades aduaneiras sobre o estado e o movimento de contentores através da utilização de Mensagens de Estado do Contentor obtidas a partir de fontes abertas. A ferramenta Contraffic recebe mais de 15 000 solicitações de dados por ano de mais de 300 funcionários aduaneiros e melhorou a capacidade das autoridades aduaneiras em termos de deteção de fraudes. Além disso, esta ferramenta permitiu uma análise automatizada de mais de 2 milhões de Documentos Administrativos Únicos (DAU) de declarações de importação de operadores de transportes marítimos, de forma a detetar declarações incorretas do país de origem, num projeto-piloto que envolveu 12 Estados-Membros. Outra ferramenta informática de apoio, o instrumento de acompanhamento automático (AMT), gera alertas automatizados de valores atípicos nos dados comerciais e pode ser utilizada para monitorizar os fluxos comerciais relevantes para a análise de informações e em controlos orientados por parte dos serviços aduaneiros do Estado-Membro. O AMT melhorou a capacidade das autoridades para detetar a subavaliação das mercadorias importadas e tornou-as mais eficientes, libertando recursos humanos e tempo para outros trabalhos de investigação. No entanto, o AMT só deverá atingir o seu pleno potencial com as melhorias que visam a redução do número de alertas «falsos positivos» que só foram iniciadas no âmbito do Programa de Hercule III e que irão prosseguir em 2015-2016.

O AMT foi utilizado numa operação aduaneira conjunta do OLAF e dos Estados-Membros que visou a subavaliação das mercadorias importadas, que anualmente provoca grandes perdas para os orçamentos da UE e dos Estados-Membros. A operação evitou a perda de 80 milhões de EUR em direitos aduaneiros. A utilização de preços justos estimados, que fazem parte do resultado do projeto AMT, foi essencial durante as fases de planeamento e operacional da operação. No espaço de um mês, o OLAF e as autoridades aduaneiras que participaram detetaram mais de 1 500 contentores com mercadorias cujo valor aduaneiro declarado fora fortemente subavaliado. Tal incluiu descrições falsas de mercadorias, pesos e quantidades falsas e mercadorias contrafeitas. Além disso, as autoridades identificaram vários comerciantes «em falta» e importadores inexistentes, despoletando uma série de inquéritos administrativos e penais em vários países.

Foram financiadas atividades de assistência técnica, formação e apoio informático para apoiar a luta contra o contrabando e a contrafação de cigarros. A maior ênfase dada pelo Programa a este domínio (em comparação com o seu predecessor), no seguimento da conclusão de acordos com empresas de tabaco, conduziu a que tais esforços fossem intensificados. Tal está patente nas muitas atividades de concessão de financiamento para a aquisição de equipamento técnico e é confirmado pelas opiniões dos beneficiários: 75 % dos participantes do inquérito concordaram que o Programa tinha sido bem-sucedido a este respeito.