DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha a

Proposta da Comissão relativa a um REGULAMENTO do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os requisitos específicos em matéria de acesso à pesca de unidades populacionais de profundidade no Atlântico Nordeste e as condições a eles associadas e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2347/2002 do Conselho de 16 de dezembro de 2002

Introdução

Em 2002, a União instaurou um regime de acesso específico aplicável aos navios de pesca de profundidade [Regulamento (CE) n.º 2347/2002], que apresenta quatro componentes: restrição da capacidade, recolha de dados, seguimento do esforço e controlo. O regime de acesso deve ser objeto de uma análise periódica. O processo de análise iniciou‑se em 2007, com uma comunicação da Comissão. A fase principal de consultas decorreu em 2009 e 2010.

A revisão do regime de acesso baseia‑se em determinados pressupostos relativos ao processo de reforma da política comum das pescas (PCP). A apresentação de uma proposta legislativa de revisão do regime de acesso está agendada para o primeiro semestre de 2011.

Problema

A pesca de profundidade no Atlântico Nordeste é dominada, em parte, pelas frotas costeiras tradicionais (Portugal e Espanha) e, em parte, pelos grandes arrastões nómadas (França e Espanha). Representam 1% apenas dos desembarques de capturas efetuadas no Atlântico Nordeste.

Só em 2003 passou a pesca de profundidade a estar sujeita a uma gestão minuciosa no que se refere às possibilidades de pesca (totais admissíveis de capturas e esforço de pesca máximo). Anteriormente, a pesca desenvolvia‑se, em larga medida, de forma não regulamentada e apresentava indícios do problema da «corrida ao peixe», nomeadamente a depauperação das unidades populacionais. No caso da pesca de profundidade, devido à vulnerabilidade específica em relação à pesca, a depauperação das unidades populacionais pode ocorrer num período curto, podendo a recuperação requerer muito tempo ou não se verificar. O estado biológico das unidades populacionais é, em grande medida, desconhecido; algumas consideram‑se depauperadas. Em geral, a pesca não é sustentável; as possibilidades de pesca diminuem.

Em suma, os problemas podem ser equacionados do seguinte modo:

Principais problemas:

– elevada vulnerabilidade destas unidades populacionais à pesca; muitas delas só suportarão a pressão exercida pela pesca a longo prazo, o que é economicamente inviável;

– a pesca com redes de arrasto pelo fundo destrói ou pode destruir habitats bentónicos insubstituíveis [ecossistemas marinhos vulneráveis (EMV)], que constituem recursos importantes da biodiversidade nos mares de profundidade. Desconhece‑se a extensão da destruição já verificada;

– a pesca com redes de arrasto de determinadas espécies de profundidade resulta em níveis médios a elevados de capturas indesejadas de espécies de profundidade;

– é particularmente difícil determinar, em pareceres científicos, o nível sustentável da pressão exercida pela pesca.

Lacunas do regime atual:

– o âmbito das frotas em causa é demasiado amplo e demasiado inflexível (falta de eficácia, uma vez que o âmbito do regime não é suficientemente delimitado);

– após a adoção do novo regulamento de controlo[1], o regime tornou‑se parcialmente redundante, não sendo claro o nexo com as normas de controlo (falta de coerência);

– a recolha separada de dados é de utilidade muito limitada para os organismos científicos consultivos e constitui um encargo administrativo [falta de eficácia e de coerência com o quadro para a recolha de dados (QRD)].

Objetivos

Objetivo geral

O objetivo geral da proposta consiste em assegurar a sustentabilidade da exploração das unidades populacionais de profundidade de acordo com o conceito do rendimento máximo sustentável (MSY), limitando assim, tanto quanto possível, o impacto ambiental. Enquanto os dados e o método não tiverem atingido o nível de qualidade necessário, que permita uma gestão no sentido do MSY, a pesca tem de ser gerida de acordo com a abordagem de precaução.

Objetivos específicos

– acatar os pareceres científicos no que diz respeito aos níveis de captura de precaução; facilitar a evolução futura da gestão em função do MSY para estas unidades populacionais, sobre as quais existem pouco dados;

– reduzir o impacto das artes de arrasto pelo fundo no leito do mar, de modo a reduzir o risco de danos nos EMV;

– reduzir o nível de capturas indesejadas;

– assegurar a recolha de todos os dados necessários para melhorar os pareceres científicos;

– orientar as normas para os métiers que visam as espécies de profundidade e tornar a definição de métier adaptável à evolução dos pareceres científicos e do comportamento das frotas;

– tornar o regime de acesso coerente com o regulamento de controlo;

– harmonizar a recolha de dados especial com as normas gerais e assegurar o seguimento.

Opções

Foram consideradas 5 opções para o desenvolvimento da iniciativa. A manutenção da situação atual, a proibição total da pesca de profundidade e a regulação exclusivamente por medidas técnicas foram afastadas devido aos inconvenientes consideráveis que apresentam. As duas opções admitidas foram as seguintes:

Opção 3 – Proibição das artes mais nocivas ao ecossistema de profundidade

São proibidas na pesca de profundidade as artes de pesca que levantam os principais problemas ecológicos, designadamente as redes de arrasto pelo fundo e as redes de emalhar[2]. A solução técnica consistiria em proibir essas artes nas frotas autorizadas a visar espécies de profundidade ou proibir a sua utilização a uma profundidade superior à determinada. Os restantes problemas inerentes às espécies de profundidade e ao regime de acesso seriam resolvidos mediante adaptações às normas vigentes: proibição da fixação das possibilidades de pesca a um nível superior ao do parecer de precaução; autorização para testar as normas em matéria de MSY; inclusão expressa das normas em matéria de recolha de dados relativos às espécies de profundidade no quadro para a recolha de dados vigente e autorização do encerramento da pesca pela Comissão se não forem recolhidos dados; abolição da declaração de esforço separada; distinção entre capturas acessórias e espécies-alvo para efeitos de gestão e autorização da afinação, pela Comissão, da lista das espécies e dos limiares de captura pertinentes; revogação das disposições de controlo redundantes e indicação das normas de controlo reforçado aplicáveis de acordo com o regulamento de controlo (equivalentes ao controlo dos planos plurianuais).

Opção 4 – Sujeição do acesso a normas de gestão internacionais para o alto mar

Uma quarta opção consistiria em incorporar as normas de gestão elaboradas pela ONU (FAO) para a pesca de profundidade no alto mar. Os elementos novos principais seriam: realização de avaliações de impacto antes da autorização da pesca de fundo; localização da presença efetiva ou potencial de EMV; elaboração de protocolos de descobertas de EMV. Para reduzir as devoluções – aspeto não contemplado por aquelas normas –, esta opção obrigaria os navios a reduzirem drasticamente as devoluções ou a orientarem‑se para um regime obrigatório de gestão regional do esforço, que implicaria a retenção a bordo de todas as capturas. Os outros problemas seriam resolvidos conforme descrito na opção 3.

Avaliação do impacto das opções admitidas

As duas opções admitidas foram comparadas no que se refere aos respetivos resultados, na perspetiva dos objetivos da política, da eficiência e da coerência.

Resultados

Relativamente aos objetivos específicos a), d), e), g) e h), as opções apresentam a mesma solução, considerando-se, portanto, equivalentes:

a) (– acatar os pareceres científicos no que diz respeito aos níveis de captura de precaução; facilitar a evolução futura da gestão em função do MSY para estas unidades populacionais, sobre as quais existem pouco dados:) Determinando‑se por codecisão que as decisões recorrentes sobre a atribuição das possibilidades de pesca não podem exceder o cientificamente aconselhado como nível de precaução das capturas ou do esforço de pesca, assegurar‑se‑á a aceitação dos pareceres científicos sobre gestão de precaução. O facto de a regra se aplicar apenas ao quadro de precaução permite que, futuramente, se elaborem regras de captura baseadas cientificamente no MSY e que as decisões recorrentes sobre a atribuição de possibilidades de pesca sejam tomadas em consonância com essas regras;

d) + h) (– assegurar a recolha de todos os dados necessários para melhorar os pareceres científicos; harmonizar a recolha de dados especial com as normas gerais e assegurar o seguimento:)Alargando‑se os requisitos de recolha de dados gerais à profundidade da pesca, à posição dada pelo VMS e aos registos do diário de bordo, lanço por lanço, os dados suplementares considerados necessários pelos cientistas serão recolhidos pelo métier de pesca de profundidade. Associando‑se esta recolha de dados aos exercícios de notificação recorrentes (posição VMS, relatórios do diário de bordo eletrónico), a carga administrativa das empresas de pesca pode ser mantida a um nível mínimo. Incorporando‑se a recolha de dados sobre o métier da pesca de profundidade nas normas relativas à recolha de dados gerais, assegurar‑se‑á que a recolha de dados satisfaz os requisitos de validade estatística recorrentes e que é comparável entre Estados‑Membros. A obrigação de amostragem dos métiers da pesca de profundidade segundo uma definição específica de métier impõe‑se porque, de outro modo, os dados biológicos da pesca comercial seriam, por vezes, incorporados nos dados de métiers mais desagregados. Esta obrigação poderá ser transferida para um regulamento de recolha de dados revisto (2012), caso se decida incluir requisitos específicos de métiers;

e) (– orientar as normas para os métiers que visam as espécies de profundidade e tornar a definição de métier adaptável à evolução dos pareceres científicos e do comportamento das frotas:)Definido um métier de pesca de profundidade (10% de capturas de profundidade por dia de pesca), as autorizações especiais de pesca podem ser cindidas em duas categorias, uma para navios que visam as espécies de profundidade, outra para navios cujas capturas se limitem a uma determinada quantidade de capturas. Todos os navios seriam sujeitos a limites de capacidade na pescaria e ao desembarque em portos designados, mas as restantes obrigações e normas do regime de acesso só se aplicariam aos navios que visam as espécies de profundidade, corrigindo‑se, deste modo, uma das deficiências do atual regime. A Comissão seria habilitada a alterar ou estabelecer uma lista pormenorizada das espécies de profundidade ou a definição do métier de acordo com pareceres científicos e padrões de pesca regionais, permitindo‑se, assim, uma evolução do regime que acompanhe a realidade das pescarias e o aperfeiçoamento dos conhecimentos científicos.

g) (– tornar o regime de acesso coerente com o regulamento de controlo:)O novo regulamento de controlo contém várias disposições similares ao regime de acesso vigente. A harmonização pode ser conseguida através da revogação dessas disposições. Além disso, o regime de acesso poderia reforçar o instrumento do regulamento de controlo, que consiste em encerrar uma pescaria quando as disposições essenciais das medidas de conservação não sejam cumpridas, determinando‑se que as obrigações de recolha de dados devem ser consideradas igualmente medidas de conservação essenciais no caso particular das espécies de profundidade.

Relativamente à proteção dos EMV (objetivo b), a proibição de arrastões de fundo (opção 3) é considerada mais eficaz do que a aplicação de normas de alto mar que se prendem com a proteção dos EMV (avaliação prévia do impacto, protocolos de descoberta e localização de EMV). Os arrastões de fundo deixariam de se encontrar presentes nas zonas de pesca de profundidade, independentemente dos resultados de uma avaliação do risco. A avaliação do risco segundo normas internacionais é influenciada pela noção de «intensidade de presença anterior», o que suscitaria problemas de qualificação[3].

No que diz respeito à redução das capturas indesejadas (objetivo c), a opção 3 é também considerada mais eficiente. Essa opção prevê a proibição direta das artes nocivas nessas pescarias, enquanto a opção 4 coloca condições crescentes à utilização de artes de arrasto pelo fundo. Por conseguinte, a opção 4 dificulta a utilização de artes de arrasto pelo fundo, o que, em termos económicos, as torna menos atrativas, enquanto a opção 3 força os operadores a utilizarem artes menos nocivas. Outro inconveniente relativo da opção 4 é a sua dependência da aplicação e do controlo paralelos de diversas medidas suplementares, numa altura em que as administrações das pescas enfrentam cortes nas despesas, impostos pela necessidade de disciplina orçamental, tendo, portanto, de concentrar os seus esforços de controlo em pescarias economicamente importantes. A opção 3 é também considerada mais eficaz, constituindo uma política particularmente restritiva neste aspeto para as pescarias em que as espécies capturadas são particularmente vulneráveis à pesca. É posta em prática a abordagem da gestão das pescas em função do ecossistema – um conceito já válido no quadro da atual PCP – no que se refere às pescarias nos ecossistemas mais frágeis. Na opção 4, as metas de redução de devoluções são preteridas em favor da passagem para níveis de esforço regionais, atendendo a pareceres científicos afirmativos quanto à utilidade da gestão do esforço nas pescarias de profundidade.

Dentro da opção mais eficaz, a subopção que introduz a proibição através de autorizações de pesca restritas é considerada mais eficaz do que a subopção que proibiria as artes a partir de uma certa profundidade, por três razões: em primeiro lugar, a abordagem espacial exigiria o controlo dos níveis de profundidade a que as artes são empregues e esse instrumento de controlo não está a ser aplicado. Em segundo lugar, os limites de profundidade têm de ser estabelecidos de acordo com pareceres científicos sobre a localização das espécies de profundidade, porque estas habitam em níveis diferentes de profundidade. Em terceiro lugar, a zona de distribuição das espécies de profundidade coincide com a zona de distribuição de outras espécies na parte inferior da plataforma continental. Por conseguinte, um critério de profundidade afetaria igualmente pescarias que não são tidas em conta para esta medida. Em contrapartida, a subopção «autorização de pesca» remeteria para a composição das capturas durante a viagem e a informação sobre a composição das capturas tornar‑se‑ia mais fiável devido à obrigação de envio de informações do diário de bordo eletrónico.

Eficiência

No que concerne à eficiência, a opção 3 obtém uma classificação superior à da opção 4. Tal explica‑se com a proibição direta, na opção 3, das artes nocivas nestas pescarias, enquanto a opção 4 coloca condições crescentes à utilização de artes de arrasto pelo fundo. Por conseguinte, a opção 4 dificulta a utilização de artes de arrasto pelo fundo, o que, em termos económicos, as torna menos atrativas, enquanto a opção 3 força os operadores a utilizarem artes menos destrutivas. Outro inconveniente relativo da opção 4 é a sua dependência da aplicação e do controlo paralelos de diversas medidas suplementares, numa altura em que as administrações das pescas enfrentam cortes nas despesas, impostos pela necessidade de disciplina orçamental, tendo, portanto, de concentrar os seus esforços de controlo em pescarias economicamente importantes.

Dentro da opção 3, a subopção da limitação espacial é considerada menos eficiente porque requer um esforço suplementar de controlo relacionado com a profundidade da pesca, numa altura em que as administrações nacionais estão a aplicar o novo regulamento de controlo, o que, por si só, as coloca sob pressão.

Coerência

No que diz respeito à coerência, a opção 3 é mais apreciada do que a opção 4. Por um lado, a proibição de artes nocivas é uma política já desenvolvida. A proibição de devolução, a consagrar pela reforma da PCP, está a ser antecipada mediante a eliminação progressiva de artes que, comprovadamente, implicam devoluções muito elevadas de espécies mais vulneráveis à pesca. É posta em prática a abordagem da gestão das pescas em função do ecossistema – um conceito já válido no quadro da atual PCP – no que se refere às pescarias nos ecossistemas mais frágeis. A limitação intencional do âmbito regulamentar é conforme com a abordagem de simplificação adotada pela reforma. A orientação da reforma da PCP no sentido da gestão regional poderá consubstanciar‑se na possibilidade de passagem voluntária das artes autorizadas a manterem‑se na pescaria para a gestão regional do esforço.

Por outro lado, a opção de introduzir normas para o alto mar é coerente com a atual política de proteção do mesmo tipo de espécies, embora num contexto económico/de frota diferente[4]. A apreciação negativa resulta de duas considerações: 1) nas águas da UE, os EMV beneficiam de proteção também através da criação de sítios da rede NATURA 2000, ao abrigo da Diretiva «Habitats». A reforma da PCP introduzirá um procedimento para pôr em prática a parte destas medidas de conservação relativa às pescarias. Esta abordagem baseia‑se na ideia de criar uma lista positiva de comunidades únicas de biodiversidade que serão diretamente protegidas, baseando‑se o conceito internacional na ideia de atenuar e evitar o risco. Uma não é incompatível com o outro, mas a aplicação de ambos conduziria à duplicação do esforço; 2) o acréscimo de requisitos administrativos para as pescarias, sem garantias quanto ao resultado, não é coerente com a abordagem de simplificação prosseguida pela reforma da PCP.

Controlo e avaliação

Para o controlo dos progressos, foram sugeridos indicadores para os seguintes domínios de intervenção:

Domínio de intervenção || Eventual indicador de progresso || Recolha de dados / disposição de avaliação

Fixação sustentável das possibilidades de pesca || Número de unidades populacionais geridas de acordo com o parecer de precaução recebido do CIEM/CCTEP; Número de unidades populacionais para as quais estão a ser testadas normas exploratórias em matéria de MSY || Serviço da Comissão

Redução das devoluções || Tendências de devoluções dos métiers de profundidade || Relatórios técnicos do CCTEP baseados na recolha de dados no quadro do regime de acesso e no QRD.

Proteção dos EMV || Conclusão da eliminação progressiva dos arrastões de fundo na pesca de profundidade até ao termo do período transitório. Passagem do perfil espacial dos arrastões de fundo em causa para águas menos profundas. || Controlo das autorizações de pesca dos Estados‑Membros, avaliação por estes dos dados VMS e protocolos relativos à composição das capturas dos navios em causa.

Recolha e canalização de dados adaptada às necessidades científicas e harmonizada com a política geral de recolha de dados. || Redução nas unidades populacionais de peixes relativamente às quais o grupo de trabalho do CIEM para as espécies de profundidade informa não haver dados disponíveis sobre a pesca comercial. || Parecer do CIEM.

[1] Regulamento (CE) n.º 1224/2009.

[2] Devido aos seus elevados níveis de capturas indesejadas e de perdas de artes de pesca que continuam a causar mortalidade em águas profundas, as redes de emalhar foram já sujeitas a medidas técnicas transitórias, tendo estas artes, na prática, deixado de visar as espécies de profundidade.

[3] Cf. Comunicação COM(2010) 651, p. 6.

[4] Só grandes navios, que exigem um grande investimento, podem empreender longas viagens no alto mar, enquanto muitas embarcações artesanais praticam a pesca nas águas costeiras de profundidade – em Portugal, por exemplo.