PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 30.6.2009 
SEC(2009) 895 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a proposta de Recomendação do Conselho sobre a criação de espaços 
sem fumo 
 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO 
  
{COM(2008) 328 final} 
{SEC(2008) 894} {SEC(2008) 896} 
 
PT 2   PT 1. I NTRODUÇÃO  
No seu Plano de Acção para o Ambiente  e a Saúde (2004-2010), a Comissão assumiu o 
compromisso de melhorar a qualidade do ar em recintos fechados, em especial através da 
promoção da proibição de fumar em todos os  locais de trabalho. A consulta lançada pelo 
Livro Verde da Comissão intitulado «Por uma Eu ropa sem fumo: opções estratégicas a nível 
comunitário » revelou um apoio significativo a favor da adopção  de políticas antitabágicas 
abrangentes e de novas acções comunitárias pa ra promover espaços se m fumo. A estratégia 
comunitária sobre saúde e segurança no trabal ho (2007-2012) propôs um redobrar de esforços 
para melhorar a protecção da saúde e da segur ança dos trabalhadores. A nível internacional, a 
Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco 
compromete as Partes a proibir a exposição ao fumo do tabaco em  locais de trabalho e locais 
públicos fechados. 
2. C ONTEXTO E DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
2.1. Contexto 
2.1.1. Impacto na saúde da exposição ao FTA A exposição ao fumo do tabaco presente no ambiente (FTA) – também chamado «fumo 
passivo» – constitui uma fonte de mortalidad e, morbilidade e incapacidade na União 
Europeia. O FTA está associado a cancro do pulmã o, doenças coronárias, acidentes vasculares 
cerebrais, asma e doenças pulmonares obstrutivas  crónicas nos adultos. É também prejudicial 
à saúde das crianças, causando síndroma de morte súbita do recém-nascido, infecções 
respiratórias agudas, doenças do ouvido médio e asma. 
Segundo estimativas anteriores, em 2002 na UE -25, morreram 7.300 adultos, incluindo 2 800 
não fumadores, devido à exposição  ao FTA no local de trabalho. A esse número acrescenta-se 
a morte de 72 000 pessoas , incluindo 16 400 nã o fumadores, associada à exposição ao FTA 
em casa
1. A presente avaliação de impacto estima que o número total de mortes cujas causas 
podem ser atribuídas ao fumo passivo em escritó rios e bares/restaurant es na UE-27 em 2008 
ascenda aos 6 000, incluindo 2 500 nã o fumadores. É também de esperar que a exposição ao 
fumo do tabaco de outras pessoas  que não os trabalhadores, nom eadamente clientes de bares e 
restaurantes, venha a representar um significat ivo peso financeiro ad icional para a saúde.
  
                                                 
1 The Smoke free Partnership (2006).  Lifting the smokescreen:  10 reasons for a smoke free Europe , 
Bruxelas, Bélgica, European Respiratory Society : 146. 
 
PT 3   PT Estimativa da mortalidade na UE decorrente da expos ição ao FTA de trabalhadores fumadores e não fumadores 
em 2008 
 Não fumadores  Fumadores  Fumadores e não 
fumadores  
 Escritóri
os Bares e 
restaurantes  Total Escritóri
os Bares e 
restaurantes  Total Total 
Cancro do pulmão  387   156   542   600   161   761  1303 
Doenças cardiovasculares  378  160  538   601   197   798  1336 
Doenças coronárias   384   138   522  612   159   771  1293 
Doenças respiratórias  
crónicas   565  332  897  881   296   1,176  2073 
Total  1 714   786   2 500  2 694   813   3,507  6 007  
A comparação com o número de mortes que res ultam de outros peri gos para a saúde – 
tanto específicos do local de trabalho como os que abrangem toda a população – demonstra o considerável prejuízo para a saúde que decorre da exposição ao FTA.  
2.1.2. Sobrecarga económica da exposição ao FTA A exposição ao FTA acarreta encargos fi nanceiros significativos. Em termos 
macroeconómicos, o custo da exposição ao FT A no local de trabalho na UE-27 foi estimado 
em 2,46 mil milhões de euros por ano. Este montante reparte-se  em mais de 1,3 mil milhões 
de euros em despesas médicas com doenças asso ciadas ao tabaco (dos quais 560 milhões de 
euros para não fumadores) e mais de 1,1 mil milhões de euros em despesas não médicas 
relacionadas com perdas de produtividade (incluindo 480 milhões de euros para não 
fumadores). No plano micro económico, a sobrecarga da exposição ao FTA inclui a 
diminuição da produtividade dos trabalhadores, danos decorrentes de incêndios causados por 
produtos do tabaco e custos adicionais de lim peza e redecoração associados ao tabagismo. 
2.2. Definição do problema 
2.2.1. Conformidade incompleta com as obri gações internacionais decorrentes da 
Convenção da OMS 
A Convenção-Quadro da Organização Mundial de Saúde para o Controlo do Tabaco – 
ratificada por 26 Estados-Membros e pela Comunida de – obriga todas as Partes a proteger as 
pessoas contra a exposição ao fumo passivo em t odos os locais de trabalho e espaços públicos 
fechados e em transportes públicos. Em Jul ho de 2007, a Segunda Confer ência das Partes na 
Convenção adoptou directrizes que definem uma «norma de ouro» a que as Partes devem 
almejar.  
Não obstante, na realidade act ual, pouco mais de um terço dos Estados-Membros adoptou 
políticas destinadas a dar cumprimento ao compromisso assumido no quadro da Convenção 
da OMS. Vários países depararam-se com sérias  dificuldades em introduzir e/ou aplicar leis 
antitabágicas abrangentes. Os bares e os restaurantes tê m-se revelado uma área onde a 
regulamentação é particularmente difícil. At é à data, não parece provável que todos os 
Estados-Membros sejam capazes de cumprir as suas obrigações no âmbito da Convenção da 
OMS, a não ser que haja um estímulo políti co e seja implementado um mecanismo de 
controlo a nível da UE.  
 
PT 4   PT Até agora, a Comunidade só adoptou acções pa rciais para promover espaços sem fumo. Este 
problema foi objecto de resoluções e recome ndações não vinculativas, que não fornecem 
orientações pormenorizadas sobre a forma de ga rantir a existência de espaços totalmente 
isentos de fumo. Algumas directivas adopt adas no domínio da saúde e da segurança 
profissionais também abordam esta questão, ma s nuns casos apenas indirectamente e noutros 
não garantindo um nível de protecção abrangente.  
2.2.2. Prevalência elevada e desigual de FTA na UE-27 
Em países onde não existe regulamentação antita bágica abrangente, o tabaco está presente na 
maioria dos locais públicos, que são também fre quentemente o local de trabalho de muitas 
pessoas. Com base em dados do Eurobarómetr o de finais de 2006, estima-se que 28% dos 
trabalhadores da UE estejam expostos di ariamente a FTA em locais de trabalho e 
estabelecimentos fechados, sendo de 39% o númer o correspondente para bares e restaurantes 
no final de 2008. Acresce que os clientes dos esta belecimentos que servem bebidas e refeições 
estão em risco de apresentarem níveis partic ularmente elevados de exposição ao FTA e a 
riscos associados para a saúde.  
Existem acentuadas diferenças na prevalênci a da exposição ao FTA entre os Estados-
Membros, com níveis que vão de 3% na Irla nda a 85% na Grécia. O âmbito e o vigor das 
legislações antitabágicas naciona is são factores cruciais res ponsáveis pelas diferenças na 
exposição ao FTA na UE  
Por outro lado, o risco de exposição ao FTA é significativamente mais elevado nos grupos 
socioeconómicos mais desfavorecidos, o que ag rava as desigualdades já existentes no 
domínio da saúde. 
2.2.3. Protecção inadequada de crianças e jovens contra o fumo do tabaco 
A exposição de crianças e adolescentes ao fu mo do tabaco constitui uma preocupação saúde 
particularmente importante. As crianças têm pouco ou nenhum controlo sobre a sua exposição 
ao FTA de fumadores adultos. As crianças são também particularmente vulneráveis aos 
efeitos do FTA na saúde. Além dos riscos para  a saúde, a exposição ao fumo do tabaco 
reforça a percepção do tabagismo pelas cr ianças como um comportamento normal dos 
adultos, o que as leva a começar a fumar na adolescência.  
A maioria das crianças é exposta ao FTA pe los pais, em casa. No Eurobarómetro mais 
recente, mais de um terço dos fumadores afirma ram fumar em casa e na presença de crianças. 
O estudo da OMS sobre consumo de tabaco pe los jovens a nível m undial concluiu que 40-
90% de adolescentes estavam expostos ao FTA nas suas casas em doze Estados-Membros da 
UE. Para além do fumo em casa, o facto de os  pais fumarem no carro constitui uma fonte de 
exposição a níveis particular mente elevados de FTA.  
As crianças estão também frequentemente expostas ao hábito de os adultos fumarem em 
locais exteriores, tais como par ques recreativos, zonas exteriores de escolas, hospitais e outras 
instituições que prestam serviços à infância , bem como durante a realização de eventos 
desportivos ou culturais em espaços abertos.  
 
PT 5   PT 3. F UNDAMENTAÇÃO DE UMA ACÇÃO A NÍVEL DA UE 
Os artigos 137.º e 152.º do Tratado CE fornecem uma clara base jurídica para uma acção da 
UE no domínio da protecção contra o fumo do tabaco. Uma acção de apoio deste tipo a nível 
da UE contribuiria para uma implementação  atempada e coerente das disposições da 
Convenção da OMS, em conformidade com os compromissos internacionais assumidos pelos 
Estados-Membros e a UE. Contribuiria ainda para atenuar as diferenças na protecção contra a 
exposição ao FTA nos e entre os Estados-Membr os e reduzir as consequentes desigualdades 
em termos de saúde e as implicações transf ronteiriças negativas. Uma acção comunitária 
representaria um claro valor ac rescentado para os esforços envidados a nível nacional, ao 
estabelecer a base factua l, facilitar o intercâmbio de experiên cias e melhores práticas entre os 
Estados-Membros, proporcionando aos que ainda nã o implementaram legislação antitabágica 
abrangente orientações para tal (possivelmente  acompanhadas de níveis mínimos comuns em 
matéria de protecção dos trabalhadores) e acompanhando os progressos a nível da UE.  
4. O BJECTIVOS  
 
Obj ectivo ger al 
 
 
Objectivos específicos  
 
 
Obje ctivos ope racionais  
 
 
 Melhora r a saúde dos cidadãos e trabalhadore s, em 
linha com os a rtigos 152.º 137.º do Tratado CE, 
mediante diminuição das doenças e d a mortalidade 
assoc iadas ao ta baco
Ajudar os EM  a elimi ninar a exposição ao FTA nos locai s de trabal ho/locai s públi cos e 
promover ambi entes sem fumo 
Aplicar as disposiçõe s da  
Convenção da OMS no  
contexto da UE Acompanhar os progressos na 
cri ação de espaços sem fumo  Cumprir as obrigações 
da UE e dos EM no âmbito da  Convenção da  
OMS sobre o Controlo 
do Taba co 
 
5. O PÇÕES POLÍTICAS  
1) Manter o status quo  
De acordo com esta opção, a UE não encetaria actividades novas, limit ando-se a prosseguir o 
trabalho em curso no domínio do FTA ao abrigo dos diferentes programas comunitários, de 
campanhas de informação e educação e de iniciativas de criação de redes. 
2) Método aberto de coordenação (MAC)   
 
PT 6   PT Segundo esta opção, os Estados-Membros seriam incentivados a cooperar em prol da 
existência de espaços sem fumo através do inte rcâmbio de informações, da definição de metas 
e indicadores comuns e de revisões periódicas . Seria também necessário criar um órgão de 
coordenação que reunisse os Estados-Memb ros e a Comissão. O conteúdo desta opção 
dependeria dos acordos entre os Estados-Membros , mas teoricamente deveria ser de âmbito 
abrangente e poderia ir para além das directivas  propostas pela Convenção da OMS (centradas 
na protecção contra o FTA em locais púb licos e locais de trabalho fechados). 
3)/ 4) Recomendação da Comissão ou do Conselho   
Uma recomendação da Comissão ou do Consel ho com base no artigo 152.º encorajaria e 
ajudaria os Estados-Membros a el aborar políticas antitabágicas abrangentes, em linha com os 
requisitos da Convenção da OMS, ao introduzir  um prazo uniforme a nível da UE para a 
aplicação e um mecanismo claro de informação e controlo. Para além das directrizes da 
Convenção da OMS, uma recomendação deste tipo deveria incluir medidas para acabar com a 
exposição de crianças e adolescentes ao FTA,  bem como acções de sensibilização e de ajuda 
ao abandono dos hábitos tabágicos. 
3+ / 4+ Combinação de uma Recomendação da  Comissão ou do Conselho e do Método 
Aberto de Coordenação 
Uma recomendação da Comissão ou do Conselho poderia constituir um incentivo para uma 
cooperação reforçada entre os Estados-Membros . Neste cenário, o te xto da recomendação 
serviria de base e de referência e os Esta dos-Membros trocariam informações e melhores 
práticas sobre a sua implementação, adoptaria m metas e parâmetros comuns a atingir e 
possivelmente a ultrapassar e desenvolveriam  indicadores comuns para acompanhar os 
progressos.  
5) Legislação de ca rácter vinculativo   
A adopção de medidas legislativas de carácte r vinculativo poderia cons istir na revisão das 
directivas existentes em matéria de saúde e segurança (em especial a Directiva 89/654/CEE 
relativa aos requisitos mínimos de saúde e segurança nos locai s de trabalho e/ou a Directiva 
2004/37/CE relativa aos agentes cancerígenos e mutagéneos) ou a criação de uma directiva 
separada em matéria de tabagismo no local de trabalho baseada no artigo 137.º. Esta opção 
seria de âmbito restrito aos lo cais de trabalho e não abranger ia os espaços públicos que não 
são locais de trabalho nem os tr abalhadores por conta própria.  
6. A VALIAÇÃO DAS OPÇÕES  
As opções políticas identificadas foram analis adas segundo cinco parâmetros principais: o 
valor acrescentado de um envolvimento da UE , a rapidez esperada da adopção de um 
determinado instrumento político, o conteúdo prov ável da opção política, o nível de obrigação 
política ou legal de conformidade por parte dos  Estados-Membros e possíveis consequências 
indesejadas. Com base nesta análise qualita tiva e nos desenvolvimentos previstos nos 
Estados-Membros, foram estabel ecidos os seguintes pressupos tos em relação  à eficácia 
relativa de cada uma das opções políticas des tinadas a reduzir a prevalência do FTA até 2013 
(i.e. o último ano da actual estratégia de saúde):  
Opção 1 (status quo) seria a menos  eficaz em termos da redução dos rácios de prevalência do 
FTA que seriam idênticos aos atingidos pela  aplicação até 2013 das propostas legislativas 
antitabágicas em estado avançado ou relati vamente avançado de elaboração em alguns 
 
PT 7   PT Estados-Membros. Poderia esperar-se a continua ção da tendência existente para espaços sem 
fumo, mas a um ritmo mais lento.  
É provável que os efeitos das cinco opções não regulamentares fosse m, de algum modo, 
semelhantes, na medida em que apoiariam o desenvolvimento de políticas, mas não poderiam 
obrigar os Estados-Membros a adoptar e a apli car leis antitabágicas. Espera-se que tenham o 
potencial de induzir uma redução de duas a qu atro vezes superior à da conseguida com a 
opção 1. As opções 2 (MAC) e 3 (recomendação da Comissão) são provavelmente as menos eficazes das opções não regulamentares. A apli cação do MAC seria relativamente morosa e 
não parece ser adequada para dar resposta a um problema avançado com o FTA. O impacto de uma recomendação da Comissão, por outro lado, seria limitado pelo facto de não gerar um 
sentimento de compromisso entre os Estados-Membros. A opção 4 (recomendação do Conselho) é potencialmente mais eficaz, principa lmente em virtude do facto de comportar um 
efeito de apropriação. Efeitos idênticos poderi am esperar-se da opção 3+ (recomendação da 
Comissão com o MAC). A opção 4+ (recomendação  do Conselho e MAC) deverá ser a mais 
eficaz das opções não regulamentares. Proporcionaria aos Estados-Membros o sentimento de apropriação mais forte, implicando-os na  adopção do texto da recomendação e no 
desenvolvimento de parâmetros e de indicadores para a sua aplicação. 
A opção 5 (legislação vincula tiva) é a que poderia causar a redução mais importante na 
prevalência do FTA. Na melhor das hipóteses, seria de esperar uma eliminação da exposição 
ao FTA nos locais de trabalhos na UE. Contudo, esta opção seria mais restrita do que as 
opções não regulamentares, uma vez que não seriam contemplados na legislação os 
trabalhadores por conta própria nem as medida s de apoio. Além disso, o horizonte temporal 
para tirar os benefícios de um novo instru mento legislativo é provavelmente demasiado 
distante.  
6.1. Comparação das opções 
Os efeitos sociais, económicos e ambientais  esperados no quadro de cada uma das opções 
políticas têm por base os pressupostos quanto ao seu potencial de reduzir a prevalência da 
exposição ao FTA. A opção 5 (legislação vincul ativa) é, pois, a que terá os efeitos mais 
importantes, seguida da opção 4+ (recomend ação da Conselho + MAC), 4/3+ (recomendação 
do Conselho/recomendação da Comissão + MAC) e 2/3 (MAC/recomendação da Comissão), enquanto que a manutenção do status quo seria a mais ineficaz.  
6.1.1. Impacto social 
Ao reduzir a prevalência da exposição ao FTA,  espera-se de uma iniciativa da UE que reduza 
a prevalência de doenças e mortalidade decorren te das principais afecções associadas ao FTA 
(cancro do pulmão, doenças coronárias e doenças  respiratórias crónicas). Espera-se também 
que tenha um efeito indirecto na morbilidade e mortalidade associadas ao tabagismo activo, 
reduzindo o consumo de tabaco e encorajando os fumadores a deixar de fumar. Uma iniciativa 
da UE traria provavelmente benefícios espe cíficos aos grupos mais  desfavorecidos da 
sociedade. Poderia também ajudar a reforçar os  apoios a políticas antit abágicas, incluindo em 
casa. Uma consequência indeseja da possível para os fumadores poderia ser um sentimento de 
estigma e alienação. 
 Situação 
de base  Opção 
política 
1 Opção 
política 
2/ 
Opção 
política Opção 
política 3+ 
/Opção 
política 4  Opção 
política 
4+ Opção 
política 
5 
 
PT 8   PT 3 
Impacto social  
Redução da mortalidade anual 
decorrente da exposição ao FTA de 
trabalhadores  6,007  -386 -774 -774 a -
1,550 -1,550 -4,884 
Redução da mortalidade anual 
decorrente da exposição ao FTA   + ++ +++ ++++ +++++ 
Redução da mortalidade decorrente 
da diminuição do tabagismo activo   + ++ +++ ++++ +++++ 
Redução da morbilidade decorrente 
da diminuição do tabagismo activo   + ++ +++ ++++ +++++ 
Redução do FTA em casa   + ++ ++ ++ +++ 
Redução das desigualdades 
socioeconómicas   + ++ ++ ++ ++++ 
Reforço do apoio da opinião pública à 
legislação antitabaco   + ++ ++ ++ ++++ 
6.1.2. Impacto económico 
A nível macroeconómico, a melhoria da saúde re sultante de uma iniciativa da UE deverá 
originar uma redução substancial dos custos mé dicos e não médicos asso ciados às principais 
doenças relacionadas com o FTA. A redução ant ecipada dos níveis de  tabagismo activo não 
deverá ter um impacto significativo nas r eceitas dos Estados-Membros decorrentes da 
tributação do tabaco. Os impactos económicos a nível microeconómico incluem a redução dos 
custos de limpeza, manutenção e redecoraçã o e das despesas relacionadas com danos 
causados por incêndios.  
Os principais sectores afectados  são a hotelaria e restauração e as indústrias tabaqueiras. Com 
base em dados de que dão conta vários estudos , o impacto no emprego e nas receitas no sector 
da hotelaria e restauração pode ir de reduçõe s a aumentos. No conjunto, não se espera um 
impacto económico muito importante. Poderá haver uma perda de lucros da indústria 
tabaqueira e, consequentemente, re duções no emprego nesse sector.  
 Situação 
de base  Opção 
política 1  Opção 
política 2/ 
Opção 
política 3  Opção 
política 3+ 
/Opção 
política 4  Opção 
política 4+  Opção 
política 5  
Impacto económico  
Redução dos custos médicos 
anuais decorrentes de uma 
diminuição da exposição ao 
FTA de trabalhadores  €1336 
milhões  -€ 85 
milhões -€172 
milhões -€172 
milhões a -
€344 
milhões -€344 
milhões -€1073 
milhões 
Redução dos custos não 
médicos anuais decorrentes de 
uma diminuição da exposição 
ao FTA de trabalhadores  €1124 
milhões  -73 
milhões -144 
milhões -144 
milhões a -
290 milhões -290 
milhões -893 milhões 
Redução das receitas 
provenientes da tributação do 
tabaco   - -- --- ---- ----- 
Produtividade dos 
trabalhadores associada a 
pausas para fumar   +/- ++/-- +++/--- ++++/---- ++++/----- 
 
Redução dos custos com 
incêndios, limpeza e 
redecoração   + ++ +++ ++++ +++++ 
€965 milhões  
Variação anual nas receitas do €114 mil +/- ++/-- +++/--- ++++/---- +++++/------ 
 
PT 9   PT sector da hotelaria e 
restauração  milhões 
 -€11mil 
milhões a 
+€10 mil 
milhões  
Variação do emprego no sector 
da hotelaria e restauração  6,887,912  +/- ++/-- +++/--- ++++/---- +++++/------ 
-265,000 a 
+271,000  
Perdas anuais de receitas na 
indústria tabaqueira 
 €67 mil 
milhões  - -- --- ---- ----- 
-€3,3 mil 
milhões  
Perda de empregos na 
indústria tabaqueira 
 53,521 - -- --- ---- ----- 
-2,609 
Custos de implementação e 
aplicação   - --- -- --- -- --- --- 
6.1.3. Impacto ambiental 
O principal impacto ambiental seria uma melhoria  significativa na qualidade do ar em recintos 
fechados. Entre os potenciais efeitos nega tivos contam-se um aumento do recurso a 
aquecedores exteriores e do lixo proveniente dos cigarros nas ruas. Contudo, estes efeitos 
deverão ser relativamente modestos. 
 Situação 
de base  Opção 
política 1  Opção 
política 2/ 
Opção 
política 3  Opção 
política 3+ 
/Opção 
política 4  Opção 
política 4+  Opção 
política 5  
Impacto ambiental  
Redução da poluição do ar em 
recintos fechados   + ++ ++ +++ ++++ 
Aumento do lixo nas ruas e do 
uso de aquecedores exteriores   - - - -- --- 
6.2. Opção preferida 
Ainda que a adopção de legislação vinculat iva gerasse a redução mais importante da 
prevalência de FTA e os maiore s benefícios para a saúde e a economia, a sua aplicação seria 
mais morosa e o seu âmbito seria mais restrito do que no caso de uma recomendação. A adopção de uma recomendação do Conselho co m alguns elementos do MAC foi identificada 
como sendo a opção mais adequada a curto prazo, uma vez que parece ser a ferramenta mais rápida e mais abrangente para ajudar os Estados-Membros a aplicar uma legislação 
antitabágica, em conformidade com os compro missos internacionais assumidos no âmbito da 
Convenção da OMS, além de constituir  uma resposta proporcionada ao problema 
considerado. 
7. C
ONTROLO E AVALIAÇÃO  
Os indicadores usados para acompanhar os efei tos da opção política escolhida devem incluir a 
prevalência e a qualidade das políticas nacionais, a exposição ao fumo do tabaco em diferentes espaços, o consumo de tabaco, o conhecimento e as atitudes relacionadas com o 
tabaco (fumo) e a incidência de mortalidade decorrente de doenças associadas ao tabagismo. 
Prevê-se a realização de uma avaliação do impact o global da iniciativa, cujos resultados serão 
apresentados numa Comunicação sobre a estratég ia de controlo do tabaco em 2010 ou 2011.