PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 08.06.2004 
COM(2004)409 final 
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RELATÓRIO DA COMISSÃO 
apresentado nos termos do artigo 11º da Deci são-quadro do Conselho, de 13 de Junho de 
2002, relativa à luta contra o terrorismo 
  
{SEC(2004)688} 
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PT 2   PT ÍNDICE 
1. ANTECEDENTES....................................................................................................... 3 
2. MÉTODO E CRITÉRIOS DE AV ALIAÇÃO APLICADOS NO QUE 
SE REFERE À DE CISÃO-QUADRO......................................................................... 4 
2.1.1. Decisões-quadro em conformidade co m o n.º 2, alínea b), do artigo 34.º do 
Tratado da União Europeia .......................................................................................... 4 
2.1.2. Critérios de avaliação.................................................................................................. .4  
2.1.3. Contexto da avaliação .................................................................................................. 5  
3. AVALIAÇÃO.............................................................................................................. 6 
 
PT 3   PT 1. ANTECEDENTES 
Nos termos do artigo 11º da Decisão-quadro do  Conselho, de 13 de Ju nho de 2002, relativa à 
luta contra o terrorismo1 (a seguir designada «decisão-quadro» ), a Comissão deve elaborar um 
relatório sobre as medidas adoptadas pelos Esta dos-Membros para dar cumprimento à referida 
decisão. 
O nº 1 do mesmo artigo estabelece  que os Estados-Membros apr ovarão, o mais tardar até 31 
de Dezembro de 2002, as medidas necessárias pa ra dar cumprimento à decisão-quadro. Em 
conformidade com o nº 2, os Estados-Membros  devem transmitir, dentro do mesmo prazo, ao 
Secretariado-Geral do Conselho e à Comissão, o texto das disposições que transpõem para o 
respectivo direito nacional as obrigações que lh es incumbem por força da decisão-quadro. O 
mais tardar até 31 de Dezembro de 2003, o C onselho, com base num relatório elaborado a 
partir destas informações e de um relatório da Comissão, verificará se os Estados-Membros 
tomaram as medidas necessárias para dar cumprimento à decisão-quadro. 
A qualidade e a transmissão atempada das informações nacionais têm repercussões inevitáveis 
no valor e na pontualidade do relatório elaborad o pela Comissão. Por carta de 9 de Dezembro 
de 2002, a Comissão recordou aos Estados-Membr os as obrigações que  lhes incumbem. 
Todavia, até 31 de Dezembro de 2002, apenas  cinco Estados-Membros (Áustria, Alemanha, 
Irlanda, Itália e Portugal) tinham informado a Comissão das medidas adoptadas para executar 
a decisão-quadro e apenas dois deles tinham efectivamente transmitido o texto das disposições de transposição pert inentes. Um documento elabora do nesta base seria desprovido 
de qualquer significado, o que levou a Comissão a admitir a apresentação de respostas tardias 
e a recolher informações complementares junt o das pessoas de contacto, designadas por 
alguns Estados-Membros. Em Fevereiro de 2003, sete outros Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, França, Finlândia, Grécia, Es panha e Reino Unido) tinham apresentado 
informações, embora dois deles apenas tenham feito  referência a novos projectos legislativos. 
A Suécia foi o décimo terceiro país a res ponder, em 5 de Novembro de 2003. O Luxemburgo 
e os Países Baixos não responderam. 
Por conseguinte, embora o nº 2 do artigo 11º da  decisão-quadro tivesse fixado o prazo de 31 
de Dezembro de 2002 para a transmissão das dis posições de transposição, foram tomadas em 
consideração as informações recebidas até à data limite de 15 de Fevereiro de 2004. 
Consequentemente, o presente relatório apresent a a situação da transposição com base nos 
actos legislativos comunicados à Comissão até essa data de referência. Um documento de 
trabalho dos serviços da Comissão associado ao  presente relatório apresenta uma análise 
pormenorizada das medidas nacionais adoptadas para dar cumprimento à decisão-quadro, bem 
como um quadro que apresenta, com base nas informações recebidas pela Comissão, as 
disposições nacionais que transpõem cada um dos artigos. Num relatório complementar, a 
Comissão tomará em consideração as informações  transmitidas após a data de referência e 
actualizará, se necessário, as informações relativas às legislações nacionais.  
                                                
 
1 JO L 164 de 22.6.2002, p. 3. 
 
PT 4   PT 2. MÉTODO  E CRITÉRIOS  DE AVALIAÇÃO  APLICADOS  NO  QUE  SE 
REFERE  À DECISÃO-QUADRO 
2.1.1.  Decisões-quadro em conformidade com o n.º 2, alínea b), do artigo 34.º do Tratado 
da União Europeia   
A presente decisão-quadro base ia-se no Tratado da União Eur opeia, nomeadamente no artigo 
29º, na alínea e) do artigo 31.º e no n.º 2, alínea b), do artigo 34.º. 
O instrumento jurídico de que a decisão- quadro se aproxima mais é a directiva2. Estes dois 
instrumentos vinculam os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando, no 
entanto, às instâncias naciona is a competência quanto à forma e aos meios. Contudo, as 
decisões-quadro não produzem efeitos directos. 
2.1.2.  Critérios de avaliação 
Para determinar com base em critérios object ivos se uma decisão-qua dro foi integralmente 
executada por um Estado-Membro, certos critérios gerais elaborados para fins análogos para 
as directivas devem ser aplicados, mutatis mutandis , às decisão-quadro. Trata-se mais 
especificamente dos seguintes critérios: 
1. A forma e os meios de transposição são escolhidos por forma a garantir o efeito 
útil da directiva, tendo em conta o seu objecto3; 
2. Cada Estado-Membro é obrigado a executar as directivas por forma a cumprir 
plenamente a exigência de clareza e de segurança jurídica, transpondo, por 
consequência, as disposições das direc tivas para disposições internas de 
carácter vinculativo4; 
3. A transposição de uma directiva não exige obrigatoriamente a sua transcrição 
exacta numa disposição jurídica específica;  um quadro jurídico geral (tal como 
medidas adequadas já em vigor, por ex emplo) pode ser suficiente, desde que 
garanta efectivamente a plena aplicação da directiva e que crie uma situação 
jurídica suficientemente precisa e clara5; 
4. As directivas devem ser executadas nos prazos que fixam para o efeito6. 
Os dois instrumentos vinculam os Estados-Mem bros “quanto ao resultado a alcançar”. Pode 
tratar-se de uma situação jurídica ou factual que tutela os interesses salvaguardados pelos referidos instrumentos, em conformidade com o Tratado
7. 
                                                 
2 Artigo 249.º do Tratado CE. 
3 Ver jurisprudência relativa à execução  das directivas: processo 48/75, Royer, Col. 1976, 
p. 497, ponto 518. 
4 Ver jurisprudência relativa à execu ção das directivas: processo 239/85 Comissão / Bélgica, Col. 1986, 
p. 3645, ponto 3659. Ver também processo 300/81, Comissão / Itália, Col. 1983, p. 449, ponto 456. 
5 Ver jurisprudência relativa à execução das directivas, como o processo 29/84, Comissão / Alemanha, 
Col. 1985, p. 1661, ponto 1673, por exemplo. 
6 Ver jurisprudência relativa mais  especificamente à execução das directivas, como o processo 52/75 
Comissão / Itália, Col. 1976, p. 277, ponto 284, por exemplo. Ver, em geral, os relatórios anuais da 
Comissão sobre o controlo da apli cação do direito comunitário, por exemplo: COM(2001) 309 final. 
 
PT 5   PT A avaliação geral, prevista no artigo 11.º, da forma como os Estados-Membros deram 
cumprimento à decisão-quadro, baseia-se, tanto quanto possível, nos critérios acima referidos. 
2.1.3.  Contexto da avaliação 
A título de observação preliminar, deve recordar-se o contexto e o acompanhamento 
(jurídicos) do relatório de avaliação. Enquanto no âmbito do primeiro pilar, a Comissão pode 
dar início a um processo de infracção contra um Estado-Membro, esta faculdade não lhe é 
reconhecida pelo Tratado da Un ião Europeia. O presente relató rio tem, por conseguinte, uma 
natureza diferente e visa objectivos diversos dos de um relatório sobre a execução, pelos 
Estados-Membros, de uma directiva abrangida pe lo primeiro pilar. Todavia, uma vez que a 
Comissão está plenamente associada aos trabal hos nos domínios abra ngidos pelo terceiro 
pilar8, deve logicamente ser encarregada da aval iação factual das medidas de execução, a fim 
de permitir que o Concelho aprecie em que medida os Estados-Membros adoptaram as 
disposições necessárias para da r cumprimento à decisão-quadro. 
Em segundo lugar, a decisão-quadro deve ser en tendida não como uma série de disposições 
fragmentadas mas como um todo: um sistema global cujos elementos estão inevitavelmente 
interligados. Fundamentalmente, os Esta dos-Membros são convidados a integrar no 
respectivo sistema jurídico noções como “inf racção terrorista” e part icularmente “intenção 
terrorista”, que figuram aliás implicitamente no artigo 2.º (“infracções relativas a um grupo 
terrorista”) e no artigo 3.º (“infracções relacion adas com as actividades terroristas”). Esta 
exigência decorre da obrigação prevista no n.º 2 do artigo 5.º, de sanc ionar as infracções 
terroristas por penas privativas de liberdade ma is severas do que as previstas pelo direito 
nacional para as infracções “comuns” equivalentes. Além disso, as obrigações que decorrem do artigo 9.º - que prevê uma competência extrat erritorial alargada sem possibilidade de 
declarações que estabelece um mecanismo de el ementos prioritários que devem ser tomados 
em consideração em caso de conflitos positivos  de competência – ultrapassam também as 
obrigações normalmente impostas pelas deci sões-quadro. Embora tenha uma estrutura 
análoga à de outros instrumentos destinados a harmonizar um domínio es pecífico do direito 
penal, a presente decisão-quadro distingue-se po r conseguinte de tais instrumentos que não 
pretendem integrar as “infracções específica s” desde que o comportamento a criminalizar 
esteja já abrangido por uma incriminação genérica”
9. Nestes casos, as obrigações relativas às 
sanções podem também ser respeitadas median te a aplicação do regime geral na matéria. 
Consequentemente, mesmo que a avaliação possa  e deva fazer referência a cada um dos 
artigos, não podemos considerá-los separadamente. A execução incompleta ou a ausência de execução de um artigo ou de uma parte de um ar tigo terá repercussões sobre as disposições 
relacionadas que, consideradas separadamente, poderiam parecer estar em conformidade com 
as exigências da decisão-quadro e afectaria todo o sistema. Todavia, nos casos em que 
subsistam divergências, a avaliação tomará em c onta, se for caso disso, o contexto jurídico 
nacional em matéria penal. 
                                                                                                                                                        
 
7 PJG Kapteyn e P. Verloren van Themaat "Introduction to the Law of the European Communities", 
terceira edição, 1998, p. 328. 
8 N.º 2 do artigo 36.º do Tratado da União Europeia. 
9 Por exemplo, o roubo de um cartão de crédito, a que faz referência a alínea a) do artigo 2.º da 
Decisão-quadro do Conselho, de 28 de Maio de 20 01, relativa ao combate à fraude e à contrafacção de 
meios de pagamento que não em numerário, poderia ser abrangido pela disposição geral relativa ao 
roubo do Código Penal. 
 
PT 6   PT 3. AVALIAÇÃO 
Um número muito reduzido de Estados-Membr os comunicaram atempadamente à Comissão 
todos os textos pertinentes das suas dispos ições de execução. A avaliação factual e as 
conclusões extraídas baseiam-se assim por vezes em dados incompletos. A Comissão não 
recebeu quaisquer informações do Luxemburg o, nem dos Países Baixos, e a Grécia não 
transmitiu nenhuma informação específica. Desta forma, a situação relativa à transposição das disposições específicas nos 12 outros Estados -Membros apresenta-se do seguinte modo: 
Artigo 1.º:  Oito Estados-Membros classificaram es pecificamente as infracções terroristas 
numa categoria à parte, embor a existam divergências quanto à amplitude e ao método de 
execução e a Irlanda tenha  iniciado um processo destinado a alterar a sua legislação para o 
efeito. A Itália e o Reino Unido apenas prevêem um número limitado de infracções 
especificamente de carácter terrorista e qualif icam as infracções comuns praticadas com 
intenção terrorista que r como circunstância agravante (na Itália), quer aplicando a definição 
geral de terrorismo (no Reino Unido). Afigur a-se que a Alemanha não transpôs esta 
disposição como exigido. 
Artigo 2.º: A maior parte dos Estados-Membros dispõe m já ou disporão de legislação que 
incrimina separadamente os actos terroristas co metidos em relação com grupos terroristas. Na 
Suécia e na Dinamarca (com excepção de certos act os de participação), os grupos terroristas, 
a direcção das suas actividades ou a participação nestas últim as não foram especificamente 
incriminados, mesmo se, em certos casos, quem part icipa nestas actividades seja passível de 
pena enquanto autor ou co-autor da infracção terrorista em questão. 
Artigo 3.º: Apenas quatro Estados-Membros parecem dispor de legislação que dá resposta às 
obrigações que lhes incumbem por  força deste artigo. A Irlanda de veria estar em condições de 
dar cumprimento a este artigo a partir da entrada em vigor das suas novas disposições 
legislativas. Os outros Estados-Membros que  forneceram informações à Comissão apenas 
poderão cumprir parcialmente as suas obrigações. 
Artigo 4.º: Embora apenas alguns Estados-Membros disponham de disposições específicas na 
matéria, ao aplicarem o regime geral em ma téria de cumplicidade e de infracções não 
consumadas, poderão respeitar implicitamente as obrigações decorrentes deste artigo, desde 
que os artigos anteriores tenham sido integralmente executados.  
Artigo 5.º: Embora apenas dois Estados-Membros tenha m feito expressamente referência a 
este artigo nas informações transmitidas à Comissão, afigura-se que todos estarão em 
condições de respeitar as obrigações decorrentes do seu n.º 1. Oito Estados-Membros 
responderam já à obrigação prevista no nº 2, ou estão em condições de o fazer. Não é possível 
concluir relativamente à Alemanha, à Espanha , à Irlanda e ao Reino Unido que estejam 
previstas sanções reforçadas para  todas as infracções em questã o. Quanto ao n.º 3, em caso de 
direcção de um grupo terrorista, sete Estados-M embros prevêem as sanções exigidas e três 
outros, que não penalizam especificamente  este comportamento, poderiam respeitar 
parcialmente esta disposição. A Espanha apenas  dá cumprimento a esta  disposição no que se 
refere à direcção de um grupo terrorista que se  limita a ameaçar cometer actos terroristas. 
Quando se trata das participação nas activ idades de um grupo terrorista, oito 
Estados-Membros preenchem plenamente as condições exigidas, enquanto quatro outros 
apenas o fazem de forma parcial. 
 
PT 7   PT Artigo 6.º: A legislação nacional de seis Estados-Membros toma expressamente em 
consideração as circunstâncias específicas me ncionadas neste artigo, enquanto os restantes 
Estados-Membros não fazem referência a nenhuma  medida específica para a execução desta 
disposição facultativa.  
Artigo 7.º: Oito Estados-Membros dispõem já, ou disporão após o termo do procedimento, de 
uma legislação que permite considerar as pessoas  colectivas como responsáveis por infracções 
terroristas. Destes Estados-Membros, apenas quatro comunicaram informações suficientes 
para demonstrarem que estarão em condições de  satisfazer as obrigações decorrentes do n.º 2 
do artigo 7.º. A Espanha, a Áustria, a Suécia e o Reino Unido não forneceram informações 
suficientes para se poder considerar que este artigo foi integralmente executado. 
Artigo 8.º: Sete Estados-Membros prevêem ou irão prever que as pessoas colectivas sejam 
passíveis de sanções penais ou não penais. A maior parte aplica igualmente todas ou uma parte das sanções facultativas  previstas nesta disposição. 
Artigo 9.º:  É provável que todos os Estados-Membros estejam em condições de respeitar este 
artigo no que se refere à aplicação do princípio da  territorialidade visado nas alíneas a) e b) do 
n.º 1 e no n.º 4 do artigo 9.º.  Quanto à competência extr aterritorial, a maioria dos 
Estados-Membros dispõem ou disporão de regr as que, a diversos níveis, abrangem os 
princípios de personalidade activa e passiva, co mo previsto no n.º 1, alíneas c) e e), do 
artigo 9.º. Apenas a Áustria transpôs expressame nte o n.º 1, alínea d), do  artigo 9.º; a Irlanda 
irá fazê-lo brevemente; afigura-se contudo que a Itália, Portugal e a Finlândia respeitam já 
esta disposição. Oito Estados-Membros adopta ram ou adoptarão disposiç ões legislativas em 
conformidade com o n.º 3 do arti go 9.º; três outros Estados-Membr os estarão em condições de 
dar cumprimento parcial a esta disposição. Por último, enquanto a Irlanda apenas irá transpor 
parcialmente o n.º 2 do artigo 9.º, nenhum Estado-Membro parece ter integrado na sua 
legislação nacional critérios que permitam resolver os conflitos positivos de competência a 
que esta disposição se refere. 
Artigo 10.º: Apenas a Áustria apresentou informações su ficientes para demonstrar o respeito 
do n.º1 do artigo 10.º; afigura-se contudo que, para  efeitos de investigação ou de instauração 
de procedimentos penais, as infracções te rroristas são consideradas em todos os 
Estados-Membros como crimes públicos. Oito  Estados-Membros comunicaram informações 
relativas a medidas complementares para garantir assistência às famílias das vítimas, a que se refere o n.º 2 do artigo 10.º. 
Artigo 12.º: A Comissão não dispõe de informações es pecíficas relativas à transposição em 
Gibraltar. 
Tendo em conta o que precede, a Comissão convi da os Estados-Membros que ainda não o 
tenham feito a proceder a uma transposição rá pida e completa para a sua ordem jurídica 
nacional das disposições da decisão-quadro e a informá-la imediatamente das medidas 
adoptadas, transmitindo-lhe o texto das dispos ições legais ou administrativas em vigor.