RELATÓRIO DA COMISSÃO - PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES E LUTA CONTRA A FRAUDE - RELATÓRIO ANUAL 2002

ÍNDICE

Introdução

Título I - As actividades da Comunidade para protecção dos interesses financeiros comunitários e a luta contra a fraude: principais desenvolvimentos em 2002

1. Uma política antifraude global e coerente

1.1. Associação dos países candidatos a uma política de prevenção e de luta contra a fraude

1.2. Reforçar os instrumentos jurídicos de detecção, de controlo e as sanções

2. Cooperar com os Estados-Membros e os países terceiros

2.1. A cooperação com as autoridades competentes na luta contra certas formas de criminalidade

2.2. A cooperação com países terceiros

3. Uma iniciativa interinstitucional para prevenir e combater a corrupção

3.1. O quadro interinstitucional

3.2. Instâncias disciplinares e especializadas

4. O reforço da dimensão penal

4.1. A dimensão penal no domínio da protecção dos interesses financeiros

4.2. A cooperação judiciária em matéria penal

5. Acompanhamento do plano de acção 2001-2003

Título II - Aplicação do artigo 280º pelos Estados-Membros em 2002 - Medidas tomadas para proteger os interesses financeiros da Comunidade

6. Regulamentação que contribui para a aplicação do artigo 280º do Tratado CE - principais desenvolvimentos legislativos, regulamentares e administrativos

7. Regulamentação que contribui para a aplicação da Convenção sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade

8. Organização dos serviços responsáveis pela protecção dos interesses financeiros das Comunidades

9. Coordenação entre os serviços no interior dos Estados-Membros

Título III - Estatísticas e análises

10. A situação em 2002

10.1. Introdução

10.2. Casos comunicados pelos Estados-Membros

10.3. Casos que são objecto de inquérito do OLAF

11. Análise específica: tendências

12. Acompanhamento financeiro

ANEXOS ESTATÍSTICOS

ANEXO AO TÍTULO I: ACOMPANHAMENTO DO PLANO DE ACÇÃO 2001-2003

Anexo à parte II: Aplicação do artigo 280º pelos Estados-Membros em 2002

Introdução

O Tratado CE convida a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, a apresentar anualmente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre as medidas tomadas em aplicação do seu artigo 280º. Para ilustrar o princípio de responsabilidade partilhada dos Estados-Membros e da Comissão na protecção dos interesses financeiros da Comunidade, este relatório, tal como o do ano passado, apresenta esta acção sob três ângulos: as iniciativas comunitárias, as medidas dos Estados-Membros e os resultados da acção operacional desenvolvida pelos Estados-Membros e pela Comissão para detectar os actos lesivos dos interesses financeiros da Comunidade e para combater a fraude. À Comissão cabe especificamente a responsabilidade de conceber a política de protecção dos interesses financeiros da Comunidade e de apresentar para este efeito iniciativas políticas e legislativas.

A primeira parte do relatório segue a lógica da Abordagem Estratégica Global antifraude para 2000-2005 [1], mas centra-se principalmente nos factos marcantes desta actividade em 2002. Nesta parte, um ano antes da adesão, a Comissão entendeu dever realçar os esforços desenvolvidos para inserir os países candidatos neste processo. Por outro lado, os elementos de informação mais precisos fornecidos este ano pelos Estados-Membros permitem sublinhar o interesse de uma boa organização dos diferentes níveis de controlo, incluindo os inquéritos para fins específicos da luta antifraude. A apresentação é pontuada por alguns casos exemplares.

[1] Protecção dos interesses financeiros das Comunidades - Luta antifraude - Para uma abordagem estratégica global (COM(2000) 358 final de 28.6.2000).

Além disso, o relatório traça um balanço completo e detalhado das medidas previstas para 2002 no Plano de Acção para 2001-2003 [2], que figura em anexo: o quadro de síntese apresenta assim os elementos essenciais em termos de responsabilidade, de calendário e de acompanhamento para apreciar o estado de execução deste programa. Para 2004-2005, a Comissão vai preparar um novo Plano de Acção, com base na Abordagem Estratégica Global para 2000-2005, que terá em conta, naturalmente, as recomendações do relatório sobre a avaliação das actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude [3], do parecer e do Comité de Fiscalização que o acompanha e das orientações definidas pelas outras instituições.

[2] Ver Protecção dos interesses financeiros das Comunidades - Luta antifraude - Plano de acção para 2001-2003 (COM(2001) 254 final de 15.5.2001) para uma abordagem estratégica global 2001-2005

[3] Relatório de avaliação das actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF): artigo 15º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e (EURATOM) n° 1074/1999 do Conselho (COM(2003) 154 de 2.4.2003).

A parte II do relatório incide especificamente sobre as medidas tomadas pelos Estados-Membros em aplicação do artigo 280º. Esta apresentação inclui certas informações comunicadas pelos Estados-Membros sobre as suas actividades de controlo e respectivos resultados [4]. Enuncia os seus esforços para assegurar a maior complementaridade e coerência possível da acção dos seus serviços de controlo e inquérito, sob o triplo aspecto da fiscalização das operações, da auditoria dos sistemas e dos inquéritos antifraude.

[4] Nomeadamente, os relatórios anuais dos Estados-Membros previstos pelo nº 3 do artigo 17º do Regulamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da Decisão 94/728/CE, Euratom relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L 130 de 31.5.2000).

A parte III do relatório apresenta os dados estatísticos relativos ao nível das fraudes e outras irregularidades, bem como os resultados em termos de recuperação de fundos e da acção dos Estados-Membros e dos serviços da Comissão.

Estes resultados são analisados na perspectiva da detecção de fraudes e outras irregularidades, tais como são comunicadas pelas administrações nacionais em conformidade com as obrigações previstas pelos regulamentos sectoriais. Dada a natureza incompleta e pouco homogénea dos dados transmitidos no ano passado, a Comissão começa por referir os progressos efectuados na comunicação electrónica dos dados e, numa segunda fase, procura proceder a uma primeira análise das tendências das irregularidades comunicadas, numa perspectiva orçamental (receitas/despesas) e sectorial, que reflecte as grandes políticas comunitárias.

*

De uma maneira geral, o relatório 2002 mostra a articulação de competências entre os vários instrumentos e a convergência da acção aos diferentes níveis (comunitário e nacional). Com efeito, as informações fornecidas pelos Estados-Membros [5] permitem um conhecimento mais completo da actividade dos vários serviços que contribuem para a protecção dos interesses financeiros. A análise destas informações pela Comissão permite constatar uma melhor cobertura dos riscos, nomeadamente na perspectiva do controlo, quer se trate do controlo da regularidade das operações, das auditorias de sistemas ou dos inquéritos e das acções judiciais. A coerência entre as diferentes funções, que incluem a acção específica antifraude, em conformidade como as quatro grandes orientações da Abordagem Estratégica, é analisada tanto ao nível da Comunidade (Título I) como dos Estados-Membros (Título II). O Título III fornece uma clarificação complementar, a partir das comunicações dos Estados-Membros relativas às fraudes e outras irregularidades, aos sistemas de controlo e inquérito, à sua adaptação ao tipo de risco e aos seus resultados em termos de cobrança de créditos. Esta apresentação pauta-se assim pela lógica de complementaridade preconizada pela Abordagem Estratégica Global de luta contra a fraude, que permite à Comissão, complementarmente à acção específica dos Estados-Membros, optimizar os meios de que dispõe a Comunidade.

[5] Com base nestas informações, são possíveis aproximações a um certo número de constatações feitas no relatório relativo à aplicação do antigo artigo 209º-A do Tratado CE (ver a análise comparada dos relatórios dos Estados-Membros relativos às medidas adoptadas a nível nacional para combater o esbanjamento e a má utilização das verbas comunitárias (COM(95) 556 de 13.11.1995) e o seu complemento consagrado aos controlos e sanções administrativas (SEC(2000) 843 final de 24.5.2000).

Título I - As actividades da Comunidade para protecção dos interesses financeiros comunitários e a luta contra a fraude: principais desenvolvimentos em 2002

A Comissão definiu os seus objectivos políticos gerais em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários numa Abordagem Estratégica Global para 2001-2005, aprovada em 28 de Junho de 2000 [6]. São prestadas regularmente contas do trabalho realizado neste domínio, nomeadamente pelo presente relatório. A abordagem engloba as iniciativas comunitárias neste domínio, incluindo as que decorrem do Título VI do Tratado da União Europeia, especialmente quando estão associadas à protecção dos interesses financeiros comunitários. O objectivo é desenvolver um quadro legislativo e regulamentar para a protecção dos interesses financeiros adaptado a todas as políticas europeias e permitir a cooperação e a parceria com os intervenientes no terreno, dentro e fora da União. Alguns casos de controlos ou de inquérito ilustram a realidade da luta no terreno contra o crime financeiro, a fim de prevenir e detectar, mas também de sancionar os responsáveis e de reparar o prejuízo financeiro, sempre que possível.

[6] COM(2000) 358 final de 28.6.2000.

A apresentação detalhada da execução em 2002 das medidas previstas no Plano de Acção para 2001-2003 encontra-se no anexo ao Título I. O capítulo seguinte centra-se em alguns aspectos mais importantes da acção desenvolvida em 2002 pela Comissão, em conformidade com as quatro grandes orientações da Abordagem Estratégica Global, bem como em certos temas horizontais como a organização global da protecção dos interesses financeiros na perspectiva da detecção, do controlo e do inquérito, bem como das sanções (seguimento financeiro, administrativo e judiciário) [7]. É dada uma atenção especial aos últimos preparativos com vista à adesão dos países candidatos.

[7] Graças aos elementos fornecidos este ano pelos Estados-Membros sobre a organização dos seus controlos e a coordenação dos seus serviços. Ver Título II, ponto 8 do relatório e seu anexo, em especial os pontos 3 e 4.

1. Uma política antifraude global e coerente

1.1. Associação dos países candidatos a uma política de prevenção e de luta contra a fraude

Reunindo o controlo financeiro, a sã gestão financeira, a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude num capítulo específico para a negociação do acervo (Capítulo 28 - "Controlo financeiro"), a Comissão sublinhou a importância que atribui ao facto de estes países fazerem a gestão do seu orçamento em conformidade com o princípio da boa gestão financeira.

No seu documento de estratégia de 9 de Outubro de 2002 intitulado "Rumo a uma União alargada", apresentado ao mesmo tempo que os seus relatórios regulares sobre os progressos realizados por cada um dos países candidatos na via da adesão, a Comissão sublinhou de novo que os financiamentos comunitários não podem ser aprovados antes de estarem satisfeitas todas as condições que assegurem uma gestão sã dos fundos comunitários [8]. Isto implica, não apenas o total alinhamento pelo acervo legislativo comunitário, mas também - o que é, talvez, mais importante - a existência de garantias institucionais suficientes.

[8] Ver igualmente o ponto 43 da Resolução do Parlamento Europeu sobre o relatório anual de 2001 relativo à protecção dos interesses financeiros, aprovada em 13 de Março de 2003.

Com efeito, o documento de estratégia estipula que os países candidatos devem reforçar as suas estruturas e capacidades administrativas para estarem em condições de assegurar a protecção dos interesses financeiros da Comunidade a partir do segundo semestre de 2003.

As actividades de apoio da Comissão neste quadro situaram-se principalmente a dois níveis. Uma parte do apoio da Comissão consistiu em incentivar os países candidatos a desenvolverem uma boa gestão financeira a montante para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade, segundo um modelo de controlo e de auditoria aplicável não só aos fundos comunitários mas também às receitas e despesas nacionais. Outras actividades tiveram como finalidade específica reforçar a protecção destes interesses e a luta contra a fraude nos países candidatos. Os progressos realizados nestes dois domínios intimamente ligados são objecto de um acompanhamento efectuado pela Comissão sob o capítulo 28 do acervo e de relatórios regulares ao Parlamento e ao Conselho. Será de salientar que a protecção dos interesses financeiros da Comunidade constitui um vector tido plenamente em conta noutros capítulos do acervo [9], sempre que tal se justifique. No entanto, a Comissão irá limitar-se, no quadro do presente relatório, a pôr em evidência as acções empreendidas do âmbito do capítulo específico sobre o controlo financeiro (Capítulo 28).

[9] A Comissão acompanhou igualmente os progressos alcançados em matéria de protecção dos interesses financeiros ou de domínios conexos no âmbito de outros capítulos do acervo, nomeadamente do Capítulo 24 (Cooperação em matéria de justiça e assuntos internos), Capítulo 25 (União aduaneira) e Capítulo 29 (Disposições financeiras e orçamentais). Por exemplo, no que diz respeito aos recursos próprios tradicionais, a comissão lançou acções do domínio do Capítulo 29, que visam assegurar que os sistemas administrativos e contabilística dos dez países que irão aderir respondem às exigências comunitárias na matéria.

1.1.1. Controlo dos instrumentos de pré-adesão (PHARE, SAPARD e ISPA [10])

[10] O programa PHARE, criado em 1989 para a ajuda à Polónia e à Hungria, alarga-se agora aos 10 países candidatos da Europa Central e Oriental e contribui com cerca de 11 mil milhões de dólares, a título de co-financiamento, para a assistência técnica, o apoio ao investimento, o reforço das instituições e das administrações públicas e a promoção da coesão económica e social. O SAPARD (Programa Especial de Pré-Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) destina-se a ajudar os países candidatos a tratar dos problemas de ajustamento estrutural nos seus sectores agrícolas e zonais rurais, assim como na aplicação do acervo comunitário relativo à PAC (Política Agrícola Comum) e da legislação conexa. O ISPA (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) é o percursor do Fundo de Coesão, de apoio comunitário aos projectos nos sectores dos transportes e do ambiente.

Nos últimos dez anos, à medida que se foram fortalecendo as relações com os países candidatos à adesão, a ajuda comunitária foi-se intensificando e mudando de natureza. Desde o final da década de 1990, o PHARE [11] foi afectado exclusivamente ao processo de adesão, em especial nos domínios da consolidação institucional e do alinhamento com o acervo. Isto foi acompanhado por sistemas de gestão financeira cada vez mais rigorosos. Ao longo de uma década dinâmica de transição, os países da adesão transformaram-se em economias de mercado emergentes. A ajuda anual da Comunidade em 2000 duplicou, mas motivou também, a nível dos instrumentos complementares de pré-adesão SAPARD e ISPA, exigências de gestão e de controlo mais rigorosas, que acompanhem as responsabilidades crescentes dos países candidatos nesta matéria.

[11] O programa PHARE engloba os 10 países candidatos da Europa Central e Oriental: Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Eslováquia, Eslovénia e Roménia. Malta e Chipre beneficiam de um instrumento financeiro específico criado pelo Regulamento (CE) nº 555/2000 do Conselho, de 13 de Março de 2000, relativo à execução de acções no âmbito da estratégia de pré-adesão da República de Chipre e da República de Malta (JO L 68 de 16.3.2000).

No que se refere ao PHARE, a gestão já está descentralizada (DIS) há vários anos e está em curso a transição para um "sistema alargado de execução descentralizada" (EDIS). Com a EDIS, a Comissão deixa de considerar necessária a actual aprovação ex ante da apresentação e da adjudicação dos projectos.

O ritmo de progressão varia sensivelmente entre os vários países. Os oito Estados de adesão da Europa Central e Oriental deverão solicitar a abertura das suas agências em fins de 2003 ou princípios de 2004. Durante o ano de 2003, deverá ser concedida a dispensa completa do controlo ex ante a Chipre e a Malta. A obrigação de completar a transição para a gestão inteiramente descentralizada do PHARE até à data de adesão é estipulada numa cláusula do tratado de adesão.

A fim de assegurar um elevado grau de complementaridade e o controlo do funcionamento do sistema EDIS, será mantida a possibilidade de delegação em todos os novos Estados-Membros durante o período de um ano após a sua adesão.

O SAPARD é o primeiro programa de ajuda externa da UE a ser aplicado de forma inteiramente descentralizada. Isto significa que, a partir do momento em que a agência SAPARD receba a decisão de delegação da Comissão, passa a ser responsável pelas candidaturas a ajudas, pela selecção dos projectos, pela aprovação das subvenções, pelos contratos com os beneficiários, pela gestão da tesouraria e das dívidas, pelos pagamentos, pela manutenção das contas e pelos controlos ex post. Com base num acordo nacional, o fundo nacional aprova os sistemas de gestão e de controlo implantados segundo os critérios do acordo plurianual de financiamento. O gestor orçamental nacional, enquanto responsável pelo fundo nacional, é o garante e o responsável financeiro dos fundos comunitários. Os inspectores da Comissão efectuam auditorias para verificar, com uma margem de segurança razoável, se o sistema funciona como previsto. Se o resultado da auditoria for positivo, é redigido um projecto de decisão para atribuir a delegação da gestão à agência SAPARD, ao fundo nacional e para as medidas requeridas no acto de acordo nacional.

Em 2001 e 2002, a Direcção-Geral da Agricultura adoptou uma decisão de delegação temporária às oito agências SAPARD [12] nos países aderentes, assim como na Bulgária e na Roménia.

[12] A República Checa, a Estónia, a Hungria, a Letónia, a Lituânia, e Polónia, a Eslováquia e a Eslovénia, no que se refere às funções e critérios estipulados nos regulamentos do Conselho 1258/1999, 1266/1999 e 1268/1999 e no Regulamento da Comissão 2222/2000. A auditoria do processo de delegação assegura que os processos nacionais estão em conformidade com a convenção de financiamento plurianual e, nomeadamente, que

- as contas são exactas, completas e atempadas,

- é aplicada a separação das responsabilidades,

- existem processos escritos para cada função e operação, assim como acordos escritos com os organismos delegados que exercem funções de controlo,

- a Agência Sapard e o Fundo Nacional têm um registo de auditoria completo para cada artigo inscrito em conta e

- o sistema informático está inteiramente protegido e controlado.

Em seguida, os serviços da Comissão procederão a auditorias para o apuramento das contas na contabilidade e sobre a conformidade das despesas, bem como para as correcções financeiras, se necessário.

A Comissão mostrou-se rigorosa nas suas exigências relativas ao SAPARD, para assegurar que, após a adesão, haja uma garantia razoável de que os fundos agrícolas europeus serão correctamente geridos.

Assim, de uma maneira geral, é possível concluir que existe uma maior consciencialização dos países candidatos para a necessidade de uma boa gestão financeira moderna e para a aplicação de metodologias novas. Com a conclusão do processo de delegação da gestão das ajudas SAPARD, os países candidatos terão reunido as condições de base que lhes permitirão assumir plena responsabilidade pela execução dos financiamentos da União Europeia no domínio agrícola.

Foram igualmente realizados progressos regulares no que se refere ao ISPA. As principais exigências em matéria de gestão e controlo financeiros e de tratamento das irregularidades seguem de perto as que são aplicáveis ao Fundo de Coesão e aos fundos estruturais. Os elementos essenciais referem-se aos controlos financeiros internos que garantam a exactidão das despesas declaradas, a adequação da capacidade de auditoria interna, a suficiência da pista de auditoria e o tratamento apropriado das irregularidades. A criação de sistemas satisfatórios para o ISPA constitui, portanto, uma etapa significativa na preparação para a futura gestão do Fundo de Coesão e dos fundos estruturais. Com a prevista evolução dos países candidatos para o sistema EDIS, acrescenta-se uma nova dimensão ao ISPA. O benefício do EDIS está subordinado a uma verificação prévia em que a Comissão se assegura do cumprimento das condições e critérios específicos, principalmente relativos à boa gestão e ao controlo na esfera financeira.

Em 2002, a Comissão concluiu os trabalhos de verificação iniciados no ano anterior, realizando um segundo ciclo de auditorias de sistemas nos países ISPA, para verificar a adequação dos sistemas criados para a gestão dos fundos ISPA e a sua conformidade com as exigências comunitárias. Ao efectuar um acompanhamento das auditorias anteriores e ao completar a cobertura dos órgãos e dos sistemas de execução, a Comissão assegurou-se de que os países candidatos estavam plenamente informados das normas aplicáveis à gestão dos fundos comunitários e de que os elementos essenciais dos sistemas de gestão e de controlo estavam implantados. Sempre que foi detectada a persistência de carências, foram formuladas recomendações para a sua correcção num prazo determinado.

Um país candidato formalizou o acto oficial de candidatura ao EDIS em fins de 2002. Um número significativo de outros países deverá completar a sua preparação para o EDIS em 2003.

A Comissão concederá igualmente uma prioridade elevada ao controlo financeiro nos seus relatórios de controlo de Novembro de 2003 e no relatório de avaliação da concessão das autorizações necessárias para programar os fundos estruturais. Será dedicada uma atenção especial aos progressos realizados na gestão financeira e no controlo, no quadro dos planos de acção, a fim de acelerar, se necessário, a acção correctiva.

1.1.2. Desenvolvimento de uma capacidade geral de controlo financeiro e de verificação ("controlo financeiro interno público - PIFC")

O interesse da Comissão pelo controlo financeiro e pela verificação nos países candidatos vai para além do controlo dos instrumentos de pré-adesão. Com efeito, em aplicação do princípio de protecção equivalente dos fundos nacionais e comunitários, a Comissão incentivou activamente os países candidatos a desenvolverem de uma capacidade geral de controlo financeiro e de verificação que possa garantir uma gestão financeira sã no sector público, independentemente de estarem em causa fundos comunitários ou nacionais.

O pedido de ajuda neste domínio veio inicialmente dos países candidatos, que solicitaram aconselhamento sobre o desenvolvimento de estruturas eficazes de controlo interno no quadro da sua transição para as políticas económicas e financeiras modernas.

Directamente interessada no estabelecimento de uma gestão financeira sã pelos países candidatos antes e depois da adesão, a Comissão desenvolveu neste âmbito um conceito de controlo interno moderno (o controlo financeiro interno público - PIFC), baseado na experiência adquirida dentro e fora da União. Este conceito assenta em três elementos básicos: a responsabilidade de uma boa gestão financeira dos fundos orçamentais nacionais, o desenvolvimento das capacidades de auditoria interna e a criação de um organismo centralizado, responsável pelo desenvolvimento e pela harmonização da organização e das metodologias dos sistemas de comando e de verificação.

Estes princípios de PIFC são largamente coincidentes com os princípios aplicáveis à boa gestão financeira dos fundos comunitários.

A Comissão deu igualmente o seu contributo para a criação de serviços competentes, nomeadamente serviços de auditoria interna em todos os ministérios e serviços, para a harmonização centralizada do controlo interno em todo o sector público.

Ao mesmo tempo, os países candidatos obtiveram uma ajuda mais orientada para as suas necessidades por parte de peritos nacionais, graças às convenções de "geminação", ou por parte das agências especializadas.

Todos estes esforços conduziram a uma harmonização das estratégias, das políticas e da legislação relativas ao controlo interno nos países candidatos. Ainda que tenha sido diferente o grau de progresso realizado nos vários países candidatos, os respectivos governos, de uma maneira geral, apoiaram firmemente o modelo de controlo interno proposto pela Comissão.

Uma vez que a legislação pertinente está já em grande parte criada na maioria dos países candidatos, a atenção principal desloca-se agora da análise e desenvolvimento da legislação para a formação e as medidas de aplicação.

1.1.3. O reforço da protecção dos interesses financeiros da CE e a luta contra a fraude nos países candidatos

Em conformidade com os compromissos assumidos nas negociações e em estreita consulta com a Comissão, os países candidatos intensificaram consideravelmente, em 2002, os seus esforços para criar os serviços de coordenação antifraude eficazes (o serviço de coordenação antifraude ou AFCOS) necessários para coordenar as actividades legislativas, administrativas e operacionais ligadas à protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

Em finais de 2002, estes serviços de coordenação estavam a funcionar em onze países candidatos, tendo a Estónia, a Lituânia, Chipre e a Eslovénia definido estas estruturas em 2002 [13]. Nos outros países candidatos, onde já existiam serviços deste tipo, as actividades desenvolvidas em 2002 destinaram-se principalmente a tornar completamente operacionais os serviços de coordenação antifraude. Isto implicou, nomeadamente, uma definição mais precisa dos procedimentos de cooperação do AFCOS e das relações entre o AFCOS e outras instituições e organismos envolvidos na protecção dos interesses financeiros comunitários, bem como entre o AFCOS e o OLAF. Além disso, foi reforçado o quadro operacional do AFCOS, foram lançadas acções de formação e foi recrutado pessoal. Todas estas medidas contribuíram para um reforço da capacidade administrativa dos países candidatos para reagirem em caso de indícios de irregularidades ou de suspeitas de fraude. Ao tornarem mais eficazes as suas estruturas antifraude, os países candidatos puderam demonstrar o seu empenhamento na protecção dos fundos comunitários.

[13] A Bulgária adoptou uma decisão a este respeito em Janeiro de 2003.

Para permitir às autoridades dos países candidatos trocarem as suas primeiras experiências relativas à criação e exploração dos seus serviços de coordenação antifraude, foram organizadas reuniões regulares de representantes dos AFCOS dos países candidatos e do OLAF. A primeira reunião deste tipo realizou-se em Bruxelas, em 7 e 8 de Outubro de 2002. Para além dos serviços de informação e de inquérito, estiveram presentes os serviços responsáveis pela acção penal dos países candidatos. A esta reunião seguiram-se duas sessões de trabalho paralelas, envolvendo, por um lado, os procuradores dos países candidatos e os magistrados da unidade de magistrados e conselheiros judiciários do Organismo e, por outro lado, os representantes dos AFCOS dos países candidatos, os inspectores do Organismo e os membros dos Serviços de Informações. Seguiram-se outras reuniões.

Estas reuniões representam um fórum útil para a troca de informações e de experiências e para acompanhar os esforços desenvolvidos pelos países candidatos no reforço das suas estruturas administrativas a fim de protegerem os interesses financeiros das Comunidades.

Estas actividades e outras formas de cooperação entre o OLAF e os países candidatos receberão futuramente apoio no quadro de um programa específico, o programa PHARE "antifraude" [14] multipaíses, aprovado em 16 de Maio de 2002. Este programa prevê uma ajuda plurianual (15 milhões de euros) nos três principais domínios: a criação de estruturas antifraude, a instalação de redes de telecomunicações e de bases de dados e o reforço da capacidade operacional das estruturas de coordenação antifraude e a cooperação com a polícia e as autoridades responsáveis pela acção penal. A execução do programa começou em 2003 [15].

[14] PHARE multipaíses relativo à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade (PH/2002/1412).

[15] Para além do programa antifraude multi-países PHARE, a ajuda PHARE no passado, no presente e no futuro nos domínios da justiça e dos assuntos internos, alfândegas e fronteiras tem uma incidência positiva na capacidade global da luta contra a fraude.

A nível operacional, o Organismo cooperara há algum tempo, em casos concretos, com as autoridades dos países candidatos, como ilustra o caso seguinte:

Fraude de uma empresa de consultoria - ajuda externa aos países candidatos

Em Julho de 2002, em conformidade com o artigo 3º do Regulamento nº 1073/99, o OLAF lançou um inquérito externo com base em informações recebidas da delegação da Comunidade na Croácia. A informação revelava a possibilidade de uma dupla facturação por uma firma alemã no quadro de financiamentos a uma empresa de consultoria em matéria de harmonização do direito nacional com o direito comunitário. O impacto financeiro era estimado em cerca de 110 000 euros, principalmente respeitante a financiamentos PHARE e OBNOVA. O Organismo encontrou provas de irregularidades ligadas a projectos administrados pala firma alemã na Eslováquia, na República Checa e na Croácia. Estas irregularidades incluíam sobrefacturação e dupla facturação. O Organismo alertou igualmente o procurador checo e a polícia checa procedeu a uma busca nas instalações, apreendendo computadores, dados e vários milhares de documentos. As provas reunidas pelo Organismo foram apresentadas ao Procurador-Geral em Berlim. Foi emitido um mandado de captura. As autoridades alemãs procederam à detenção de um suspeito, devendo o julgamento realizar-se em 2003.

A delegação da Comunidade pôs termo ao projecto na Croácia, por falta de resultados, em Agosto de 2002, pouco depois do início do inquérito.

Os projectos na República Checa e na Eslováquia foram realizados de forma satisfatória, segundo as autoridades desses países, nos termos dos acordos de gestão descentralizada dos fundos comunitários.

Desde então, a Comissão tomou as medidas necessárias para suspender o pagamento às autoridades checas de um montante equivalente à globalidade dos fundos a recuperar em relação a dois projectos em curso, realizados pela mesma empresa alemã no país, a fim de proteger os interesses financeiros da Comunidade, na pendência da sentença de Berlim.

Para facilitar a comunicação sobre as irregularidades, como previsto nos instrumentos de pré-adesão (PHARE, ISPA, SAPARD) e na legislação comunitária, o Organismo tem vindo a equipar as administrações dos países candidatos com terminais do sistema de informação antifraude AFIS [16]. Quinze terminais deste tipo estão actualmente em serviço em dez países candidatos. Ao mesmo tempo, foi prestada assistência relativa à comunicação de irregularidades relacionadas com os instrumentos de pré-adesão, a fim de assegurar uma compreensão clara dos procedimentos que deverão ser aplicados.

[16] Sobre o AFIS, ver igualmente 2.1.

1.2. Reforçar os instrumentos jurídicos de detecção, de controlo e as sanções

Uma política eficaz de protecção dos interesses financeiros passa pela mobilização de todas as autoridades interessadas a nível comunitário e nacional. A gestão dos fundos comunitários está descentralizada a 80%. A cobrança dos recursos próprios da Comunidade é da responsabilidade dos Estados-Membros [17]. Por seu lado, os serviços da Comissão gerem directamente uma parte do orçamento e garantem a boa gestão financeira do conjunto do sistema.

[17] Ver a parte II do relatório, em que os Estados-Membros expõem a organização dos seus serviços para gerir os fundos, controlar a sua correcta utilização, cobrar os direitos e recuperar os montantes indevidamente pagos e as perdas de receitas.

O desenvolvimento que se segue mostra como o sistema global de controlo, de acompanhamento e de sanção criado a nível dos Estados-Membros e da Comunidade se destina a garantir que os diferentes níveis de responsabilidade trabalham de forma complementar, no respeito pelos princípios de eficácia e de equivalência da protecção dos interesses financeiros no território da União Europeia. Reflecte a apresentação feita este ano pelos Estados-Membros, no título II do relatório, sobre a organização dos seus controlos e inquéritos e a coordenação dos seus serviços que participam na protecção dos interesses financeiros, bem como algumas análises apresentadas no título III, relativo à notificação de fraudes e outras irregularidades.

1.2.1. Detecção e controlo

No plano dos controlos, como se refere na parte II do relatório, os Estados-Membros contribuem para a protecção dos interesses financeiros, em primeiro lugar através de uma ampla fiscalização das operações (transacções comerciais, programas ou projectos) e de uma verificação sistemática da regularidade dos processos. Esta abordagem é completada por estratégias de auditoria de sistema e de controlo da utilização dos fundos. Por último, com base em suspeitas de fraude, os serviços competentes conduzem investigações para detectar factos ou comportamentos irregulares que possam vir a pôr em causa responsabilidades individuais no plano administrativo ou penal. A este respeito, o Título III (nomeadamente o ponto 11.3) permite ver, a partir de comunicações dos Estados-Membros sobre as fraudes e outras irregularidades, que em determinados sectores o sistema de controlo global escolhido por um Estado-Membro tem influência na recuperação (proporção dos pagamentos suspensos antes do encerramento dos programas, parte das recuperações a posteriori). São igualmente feitas sugestões (especialmente o ponto 11.2) para adequar as estratégias de controlo e inquérito ao tipo de risco (casos de montantes elevados e de sectores ou produtos com elevada taxa de irregularidades).

A nível comunitário, os controlos para a protecção dos interesses financeiros estão estruturados de forma similar. Os controlos de regularidade e de cumprimento da legislação aplicável são efectuados, em coordenação com os Estados-Membros, pelas direcções-gerais responsáveis, igualmente responsáveis pelo controlo da utilização dos fundos e pelas auditorias de sistema previstas pelos diferentes regulamentos sectoriais, em conjunto com as administrações nacionais. A parceria é frequentemente muito intensa, como se pode verificar a seguir. Em caso de necessidade, a Comissão toma as medidas apropriadas.

Desenvolvimento do "acordo" relativo às auditorias conjuntas no domínio dos recursos próprios tradicionais

No quadro do "acordo" relativo às auditorias conjuntas, a Comissão e os serviços de auditoria interna de alguns Estados-Membros cooperam, no domínio dos recursos próprios tradicionais, para facilitar o intercâmbio de experiências, de especializações e de técnicas em matéria de auditoria interna. Nesta metodologia, o serviço de auditoria interna do Estado-Membro em questão efectua o controlo em conformidade com um módulo apropriado [18], que abrange o domínio aduaneiro e/ou contabilístico pré-seleccionado. Findos os trabalhos, este serviço remete o seu relatório para a administração nacional e para a Comissão. Esta última examina os resultados dos trabalhos de auditoria efectuados e os documentos de trabalho e a metodologia utilizada. A Comissão elabora então o seu próprio relatório. Em condições normais, as eventuais anomalias - pontuais ou estruturais - são objecto de uma regularização orçamental. No caso de a análise dos sistemas permitir qualificar a anomalia como estrutural, a Comissão será informada das medidas propostas pelo Estado-Membro para solucionar os problemas subjacentes do sistema. A Comissão e os Estados-Membros - nomeadamente, a Dinamarca, a Áustria e os Países Baixos, que são os pioneiros - deram-se conta de um substancial benefício em realizar os controlos no quadro desta metodologia. Já foram realizados a este título sete controlos com os Estados-Membros, três dos quais em 2002.

[18] Estão actualmente disponíveis os seguintes módulos: Livre Prática, incluindo Contabilidade A, Trânsito Externo (TI e TIR), Armazenagem, Sistemas de Preferências Generalizadas, Aperfeiçoamento Activo e Contabilidade Separada.

Missões de auditoria nos fundos estruturais

Assim, como igualmente se verifica pelos dados fornecidos pelos Estados-Membros em matéria de efectivos de controlo [19], os sistemas nacionais de detecção, comunicação e acompanhamento das irregularidades apresentam certas deficiências. A melhoria neste domínio foi considerada prioritária [20] e a Comissão comprometeu-se, no quadro do processo de quitação de 2000, a efectuar auditorias sobre a aplicação do Regulamento nº 1681/94 no caso dos fundos estruturais e do Regulamento nº 1831/94 no caso do Fundo de Coesão. Estas auditorias incidem, nomeadamente, 1) na verificação dos sistemas nacionais de notificação de irregularidades relativas aos fundos estruturais e ao Fundo de Coesão e 2) na aplicação do artigo 8º do Regulamento nº 438/2001 e do artigo 3º do Regulamento nº 448/2001, relativos, respectivamente, à contabilização dos montantes recuperáveis e aos procedimentos de correcção financeira.

[19] Ver título II do relatório.

[20] Ver o Livro Branco sobre a Reforma (acção 97) e a Comunicação da Comissão de 7 de Agosto de 2001 sobre este assunto (doc. C(2001) 2517 relativa à melhoria do acompanhamento financeiro e do controlo dos fundos estruturais ). Ver igualmente o ponto 1.2.2 do Plano de Acção para 2001-2003.

As conclusões e recomendações destas auditorias, efectuadas entre Novembro de 2002 e Janeiro de 2003, serão notificadas a todos os Estados-Membros, na parte que lhes diga respeito, bem como ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Tribunal de Contas no decurso de 2003.

Os diferentes tipos de controlo e de investigação que fazem parte da protecção dos interesses financeiros comunitários e a coordenação entre as várias autoridades competentes são determinantes. Assim, as anomalias detectadas pelos serviços responsáveis pelos controlos de rotina ou por uma auditoria podem justificar um inquérito mais aprofundado sobre a responsabilidade individual de operadores. Este último tipo de acção operacional centrado na detecção de factos ou comportamentos irregulares susceptíveis de dar lugar a processos administrativos ou acções judiciais é da responsabilidade do Organismo Europeu de Luta Antifraude [21]. O inquérito a seguir referido ilustra esta complementaridade dos controlos:

[21] Ver a avaliação das actividades do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) supracitada (COM(2003)154 de 2.4.2003), nomeadamente o ponto 1.1.2.

Caso relativo a fraude no sector da transformação de produtos agrícolas

Em 2002, chegaram ao OLAF informações relativas ao desrespeito, por parte de uma empresa transformadora, do preço mínimo a pagar aos produtores de pêssegos na campanha 2000/2001 na Grécia. No quadro de um inquérito externo com base no Regulamento (CE) nº 1258/1999 relativo à Política Agrícola Comum e no Regulamento (CE) nº 2185/96, o Organismo efectuou controlos no terreno junto de alguns operadores económicos e confirmou as informações. As irregularidades implicavam, pelo menos, 8 cooperativas. Em Janeiro de 2003, o relatório de inquérito calculava o montante a recuperar em 1 472 023 euros. As autoridades judiciais gregas foram prevenidas e abriram um inquérito. Como é de regra, o Organismo, em associação com a Direcção-Geral da Agricultura, enviou em Fevereiro de 2003 as suas recomendações ao Ministério da Agricultura da Grécia. Foi instaurado um acompanhamento judicial e administrativo.

Os diferentes tipos de controlos acima referidos são complementares, mas, como se pode ler no título II do relatório, a parte muito limitada (8%, em média, para todos os sectores) dos efectivos afectados no plano nacional aos controlos ditos antifraude (serviços de inspecção dos ministérios, organismos policiais e autoridades judiciárias) pode indiciar uma insuficiente compreensão da dimensão criminal de comportamentos graves prejudiciais às finanças públicas comunitárias. Neste contexto, o OLAF procura, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, incentivar a cooperação com as autoridades nacionais e orientar as suas próprias capacidades de inquérito para os domínios em que a acção dos Estados-Membros pareça menos eficaz. Com efeito, sendo um organismo dotado pelo legislador de poderes próprios de inquérito administrativo [22] e apesar de inquéritos que têm por objecto operadores e empresas [23] continuarem a ser difíceis de organizar no terreno, tem poderes para estabelecer ligações directas com as autoridades policiais e judiciárias.

[22] A disseminação sectorial das bases jurídicas aplicáveis para os controlos e verificações no terreno referidos no artigo 9º do Regulamento (CE , Euratom) n° 2988/95 leva a Comissão a considerar a possibilidade de, em complemento dos inquéritos próprios do OLAF (ver a nota anterior), dar em 2003 continuidade ao Plano de Acção 2001-2003 (ponto 1.2.2) e de propor um regulamento ao Conselho. Sem afectar os dispositivos existentes, este regulamento criaria um fundamento único novo para os inquéritos antifraude conduzidos pelos serviços de investigação nacionais a pedido do Organismo e facilitaria um acompanhamento eficaz e harmonizado dos resultados dos inquéritos, nomeadamente no que se refere às regras de confidencialidade e de protecção de dados. Ver o supracitado relatório de avaliação das actividades do OLAF, recomendação nº 3, no ponto 1.1.2.

[23] Mais especificamente, os controlos no terreno previstos pelo Regulamento (CE) nº 2185/96 e as missões comunitárias antifraude em países terceiros a título do Regulamento (CE) n° 515/97. Ver a recomendação nº 3 do artigo 15º. Para reforçar os poderes de inquérito do OLAF, a Comissão tenciona alargar este dispositivo ao domínio das despesas directas.

1.2.2. Assegurar uma gestão mais eficaz do acompanhamento financeiro e reforçar as sanções

A Comissão deve seguir os procedimentos de recuperação dos fundos indevidamente pagos nos Estados-Membros e inscreve-os na conta de gestão anual [24] ; a este título, foram adoptadas em 2002 medidas significativas em matéria de cobrança de créditos. Além disso, o considerável esforço desenvolvido pela Comissão a partir de 2000 para renovar as regras da gestão financeira das instituições conduziu, em 2002, à adopção do novo Regulamento Financeiro [25].

[24] Em conformidade com o Regulamento Financeiro, a Comissão apresenta, até 1 de Maio do exercício seguinte, a conta de gestão e o balanço consolidados do exercício encerrado.

[25] Novo Regulamento Financeiro: Regulamento (CE, Euratom) 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002); novas normas de execução: Regulamento (CE, Euratom) 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) 1605/2002 do Conselho (JO L 357 de 31.12.2002).

1.2.2.1. Melhorar a eficácia e clarificar as atribuições no domínio da gestão descentralizada dos fundos comunitários

No plano financeiro, compete aos Estados-Membros ou aos países terceiros procederem à recuperação dos fundos junto dos beneficiários finais e restitui-los à Comissão (ver estatísticas por domínio no Título III). Isto aplica-se aos fundos indevidamente pagos a título das políticas comunitárias executadas de modo descentralizado (FEOGA-Garantia, fundos estruturais, ajuda externa). Por força da legislação existente, a Comissão é obrigada, por seu lado, a seguir os procedimentos de cobrança de créditos promovidos pelos Estados-Membros neste quadro e, sendo caso disso, a aplicar os procedimentos de apuramento [26]. A lentidão destes processos e a acumulação dos créditos comunitários são motivo de preocupação, tanto para a Comissão como para o Tribunal de Contas e para a Autoridade Orçamental, em especial o Parlamento Europeu, que o refere regularmente nas suas resoluções sobre a protecção dos interesses financeiros [27].

[26] Em 30 de Junho de 2002, para uma execução orçamental de quase 30 anos (1972-2000) os créditos atrasados da Comunidade ligados à regularização de adiantamentos ou a erros, irregularidades formais ou substanciais e, mais raramente, a fraudes, ultrapassavam os 3 mil milhões de euros, dos quais 2,3 mil milhões de euros relativos ao FEOGA-Garantia, 387 milhões de euros aos fundos estruturais e 373 milhões de euros a despesas directas (ver COM(2002) 671, p. 3).

[27] Pontos 6 a 8 da resolução sobre o relatório anual de 2001 da Comissão, de 13 de Março de 2003.

No quadro da aplicação do Livro Branco sobre a reforma administrativa interna, a Comissão comprometeu-se a melhorar a eficácia da cobrança de créditos, clarificando as competências dos diferentes intervenientes [28]. Na sua Comunicação de 3 de Dezembro de 2002 [29], que pretende, nomeadamente, apurar o atraso da cobrança de montantes ligados a irregularidades no sector do FEOGA-Garantia, a Comissão anunciou a criação de uma task force temporária "Cobrança de créditos", para efectuar o apuramento dos casos anteriores a 1999. Os resultados dos trabalhos deste grupo serão apresentados no relatório de 2003.

[28] Comunicação de Michaele Schreyer à Comissão sobre a acção 96 do Livro Branco (COM(2000)200 final/2 de 5.4.2000): "Gestão mais eficaz da cobrança de créditos pagos indevidamente" de 13 de Dezembro de 2000 - SEC(2000)2204/3. Ver também o ponto 1.2.2 do plano de acção 2001-2003 já citado.

[29] COM(2002) 671 final de 3.12.2002.

1.2.2.2. Simplificar a gestão directa dos fundos comunitários e reforçar as sanções

No caso dos créditos comunitários decorrentes da gestão directa pela Comissão, o novo quadro financeiro [30], aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2003, dá execução ao princípio de separação das funções (gestor orçamental, gestor orçamental delegado, contabilista, auditor, inspector antifraude). Por outro lado, melhora o apuramento dos créditos da Comunidade e os métodos de cobrança de créditos (por compensação, por execução de garantias prévias ou por execução coerciva).

[30] Ver acima as referências ao novo Regulamento Financeiro, novas normas de execução e novas disposições internas de procedimento relativas à cobrança de créditos decorrentes da gestão directa e à cobrança de multas, sanções pecuniárias compulsórias e outras sanções a título dos tratados. Por outro lado, a fim de melhor assumir a sua responsabilidade pelo seguimento financeiro dos processos transmitidos à acção judicial, a Comissão pediu aos seus serviços (OLAF/Serviço Jurídico) que preparassem um projecto de decisão que habilitasse o membro da Comissão responsável pela luta antifraude a constituir a Comissão como parte civil perante os tribunais das Estados-Membros ou de Estados terceiros nos processo criminais relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

No plano das sanções, o novo Regulamento Financeiro [31] prevê agora que os operadores não fiáveis que forneçam informações erróneas ou fraudulentas sejam excluídos da participação num contrato público e de qualquer outro procedimento futuro durante um determinado período [32]. Além disso, os candidatos e proponentes em situação de conflito de interesses ou culpados de falsas declarações por ocasião de um procedimento de adjudicação de um contrato são excluídos da atribuição desse contrato. As informações a seu respeito serão registadas numa base de dados centralizada, igualmente acessível às outras instituições europeias. As mesmas disposições de exclusão aplicam-se aos beneficiários de subvenções. Isto não deixa de estar relacionado com uma proposta de directiva relativa aos procedimentos nacionais de adjudicação de contratos públicos actualmente em exame no Parlamento Europeu e no Conselho [33].

[31] Em especial os artigos 93º a 95º e 113º.

[32] Em caso de falta grave em matéria profissional, de condenação por fraude, por corrupção, por participação numa organização criminosa ou qualquer outra actividade ilícita lesiva dos interesses financeiros das Comunidades, ou quando tenham sido declarados em situação de falta grave em matéria de execução, em razão do não respeito das suas obrigações contratuais na sequência de um procedimento de adjudicação de contrato ou de um procedimento de concessão de subvenção financiados pelo orçamento comunitário,

[33] Proposta de directiva COM(2000) 275 final de 10.05.2000 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à coordenação dos processos de adjudicação de fornecimentos públicos, de prestação de serviços públicos e de empreitadas de obras públicas (JO C 29 E de 30.1.2001). Um dos objectivos da nova directiva é obrigar as autoridades a excluírem os operadores não fiáveis. O Conselho e o Parlamento consideraram que a aplicação do artigo 46º da proposta de directiva não exige a criação de um sistema de intercâmbio de informação.

2. Cooperar com os Estados-Membros e os países terceiros

O Tratado CE, no nº 3 do seu artigo 280º, prevê que os Estados-Membros organizem, em conjunto com a Comissão, uma colaboração estreita e regular entre as autoridades competentes [34]. A Comissão assume a sua responsabilidade, nomeadamente prestando assistência no domínio das informações e no domínio operacional.

[34] Esta cooperação inclui, naturalmente, os Estados-Membros e o conjunto de meios de que dispõem, nomeadamente o seu aparelho de repressão. Foi por isso que a Comissão e o legislador dotaram o OLAF dos meios necessários para ser o interlocutor das autoridades policiais e judiciais.

Isto implica uma cooperação efectiva com as autoridades nacionais nos casos em que a Comissão, com base nas informações de que dispõe, solicita aos Estados-Membros que abram um inquérito. Em conformidade com a prioridade identificada pela Abordagem Estratégica Global sob o título "Plataforma comunitária de serviços", a Comissão, ao longo do ano de 2002, desenvolveu esforços para reforçar a parceria no quadro dos inquéritos externos [35]. Algumas acções significativas permitem ilustrar a eficácia desta parceria.

[35] Não obstante esta cooperação, e como refere o relatório sobre o "artigo 15º", a Comissão e o Organismo Europeu de Luta Antifraude assumem, no respeito dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade consagrados no Tratado e no direito derivado, uma responsabilidade própria, exercendo os poderes que lhes são conferidos pelo legislador europeu em matéria de inquéritos autónomos, nos termos do nº 1 do artigo 3º do Regulamento 1073/1999. Nestes inquéritos, o Organismo tem a responsabilidade directa do seguimento financeiro, administrativo e judicial (ver 1.2.2.2 supra).

2.1. A cooperação com as autoridades competentes na luta contra certas formas de criminalidade

2.1.1. Acção civil conjunta perante a justiça americana (fraude no domínio dos cigarros)

Os Estados-Membros e a Comunidade têm interesses comuns: esta realidade é muito bem ilustrada pela luta contra o tráfico de cigarros, que afecta especialmente os direitos aduaneiros, os impostos especiais de consumo e as receitas do IVA, sendo estas últimas simultaneamente receita nacional e recurso próprio da Comunidade.

A Comissão Europeia, coadjuvada por dez Estados-Membros [36], move nos Estados Unidos acções judiciais contra produtores de cigarros que acusa de participarem num sistema de contrabando de cigarros no território da União Europeia. Deles tem resultado, entre outros prejuízos, perdas muito avultadas para as finanças comunitárias e nacionais, pelo menos ao longo dos últimos dez anos. Este processo tem uma dimensão considerável e ilustra o empenhamento da Comunidade em cooperar com os Estados-Membros e ultrapassa de longe os litígios ordinários. A acção em justiça reporta-se a um sistema internacional maciço de contrabando e de branqueamento de capitais que envolve montantes muito consideráveis. Importa salientar que o tráfico de cigarros está associado a outras formas graves de crime organizado, em especial o tráfico de droga e o branqueamento de capitais que o acompanha. O que começa como lucro do tráfico de estupefacientes junta-se ao do contrabando na União Europeia e noutros países, sendo o produto destas actividades transferido posteriormente para o país de origem das empresas.

[36] Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, França, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal e Finlândia.

Estas acções cíveis nos Estados Unidos vêm complementar esforços consideráveis desenvolvidos pela Comissão e todos os Estados-Membros para controlar efectivamente o contrabando de tabaco e o branqueamento de capitais. Globalmente, estes esforços conheceram alguns êxitos notáveis. Contudo, o contrabando de cigarros e o branqueamento de capitais continuam a ser problemas graves, que afectam pesadamente as finanças públicas da Comunidade e dos Estados-Membros. Estes chegaram à conclusão de que a solução para o problema passa pelo ataque à sua origem.

Os processos cíveis foram movidos nos Estados Unidos porque as partes acusadas são empresas de nacionalidade americana suspeitas de terem organizado o contrabando a partir dos Estados Unidos, em infracção ao direito americano. Os tribunais americanos constituem, assim, a jurisdição adequada para um recurso interposto com base na "lei relativa às organizações influenciadas pela extorsão e pela corrupção" (RICO), que é um instrumento importante da luta contra o crime organizado. Além disso, a justiça americana permite aplicar penalizações e sanções pecuniárias que poderão revelar-se muito úteis para a prevenção futura deste tipo de criminalidade.

Uma primeira acção cível, movida em Novembro de 2000 perante o "United States District Court - Eastern District" de Nova Iorque contra os fabricantes de cigarros Philip Morris, R.J. Reynolds e Japan Tobacco foi rejeitada por vício processual. A acção foi novamente intentada em Agosto de 2001, com os dez Estados-Membros na qualidade de co-requerentes. Em 19 de Fevereiro de 2002, o tribunal rejeitou as alegações com base no contrabando, decisão é presentemente objecto de um recurso. Em contrapartida, a Comissão introduziu um novo recurso contra a RJ Reynolds por branqueamento de capitais, opção que foi mantida pelo juiz americano.

Por outro lado, em 15 de Janeiro de 2003 [37], o Tribunal de Primeira Instância rejeitou os recursos dos três fabricantes de cigarros Philip Morris, R.J. Reynolds e Japan Tobacco, que pediam a anulação por falta de competência da acção interposta pela Comissão Europeia num tribunal americano. Oito países da UE secundaram a Comissão neste processo com o apoio do Parlamento Europeu [38]. Dois requerentes resolveram interpor recurso.

[37] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância "Philip Morris, Reynolds e Japan Tobacco c. Comissão" nos processos conjuntos T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 e T-272/01.

[38] Espanha, França, Itália, Portugal, Finlândia, Alemanha, Grécia e Países Baixos

A Comissão entende dever salientar que estas conclusões reforçam a determinação da Comunidade de combater a fraude que lesa os interesses financeiros da União.

2.1.2. A cooperação contra certas formas de criminalidade lesivas dos interesses das Comunidades

Entre os sectores determinantes identificados na Abordagem Estratégica Global, a Comissão realça a necessidade de melhorar a luta contra a criminalidade organizada, nomeadamente transnacional, que afecta interesses comunitários conexos com os que são objecto da luta antifraude ou anticorrupção. Em alguns domínios bem determinados, em que já existe uma política comunitária ou uma legislação de fundo, nomeadamente em matéria de protecção do euro ou de combate à pirataria e à contrafacção [39], a experiência adquirida no terreno pode ser útil para reforçar a cooperação com os Estados-Membros e para adaptar o quadro regulamentar, quando necessário.

[39] Regulamentos (CE) 3295/94 e 1367/95 (JO L de 30.12.1994 e JO L 133 de 17.6.1995). Livro Verde O combate à contrafacção e à pirataria no mercado interno COM(1998) 569 final.

* Estando em vigor o quadro legislativo [40] para proteger o euro contra a falsificação, a Comissão lançou projectos transnacionais e pluridisciplinares de intercâmbio, de assistência e de formação [41]. Em 2002, foram executados sete projectos, no quadro deste programa Péricles, envolvendo representantes do OLAF, do Banco Central Europeu e da Europol. A protecção da moeda metálica é objecto de uma acção comunitária específica, confiada ao Centro Técnico e Científico Europeu, gerido por dois agentes da Comissão (OLAF), um dos quais está colocado junto aos serviços da Casa da Moeda de Paris. Em 2002, foram tomadas iniciativas para a análise de moedas contrafeitas, a autenticação de moedas de euros e a criação de uma base de dados relativa aos materiais utilizados.

[40] Regulamentos 1338/01 e 1339/01 do Conselho e Decisão do Conselho que constituem a base legislativa no primeiro e terceiro pilares que permite a cooperação entre todas as entidades institucionais pertinentes (BCE, Europol, Comissão/OLAF), os serviços centrais e as autoridades competentes dos Estados-Membros, bem como de países terceiros. A lista das autoridades competentes foi publicada em Julho de 2002 (JO C 173 de 19.7.2002, 2002 C 178/06).

[41] Decisão do Conselho, de 17 de Dezembro de 2001, que estabelece um programa de acção em matéria de intercâmbio, de assistência e de formação para a protecção do euro contra a falsificação (programa " Péricles") (Decisão 2001/923/CE, JO L 339 de 21.12.2001).

* A contrafacção industrial e comercial e, de uma maneira geral, a criminalidade económica contra o direito de propriedade intelectual contribuem para alimentar a economia paralela, muitas vezes através de circuitos de contrabando, que acarretam perdas de recursos próprios para a Comunidade. Esta evolução exige a melhoria e o reforço do dispositivo existente, de modo a garantir a segurança e a protecção dos consumidores, o respeito pelos direitos de propriedade intelectual dos titulares e os interesses financeiros da Comunidade.

Em 2002, a Comissão preparou dois novos instrumentos jurídicos, que propôs em Janeiro de 2003: uma proposta de regulamento [42] que visa alargar o direito de propriedade intelectual a novos produtos, facilitar as diligências dos titulares de direitos junto das autoridades aduaneiras e simplificar a acção das autoridades competentes dos Estados-Membros em caso de suspeita de contrafacção relativa a uma mercadoria proveniente de um país terceiro; uma proposta de directiva [43] que tem por finalidade harmonizar, nas legislações nacionais da União Europeia, os instrumentos que permitem assegurar o respeito pelos direitos de propriedade intelectual e de definir um quadro para o intercâmbio de informações entre as autoridades nacionais competentes. A proposta garantirá condições idênticas para os titulares de direitos na UE, reforçará as medidas contra os infractores e actuará de forma dissuasiva em relação a estes últimos.

[42] Proposta de Regulamento do Conselho relativo à intervenção das autoridades aduaneiras no que respeita a mercadorias suspeitas de violarem certos direitos de propriedade intelectual, bem como as medidas a tomar no que respeita a mercadorias que violem certos direitos de propriedade intelectual (COM(2003) 20 final de 20.1.2003).

[43] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às medidas e aos procedimentos destinados a assegurar o respeito pelos direitos de propriedade intelectual (COM(2003) 46 final de 30 de Janeiro de 2003).

2.2. A cooperação com países terceiros

Desde 1998, a Comissão tem procurado, em colaboração com as instâncias do Conselho, remover os obstáculos à luta contra a criminalidade económica e financeira no plano internacional e, nomeadamente, com a Confederação Helvética. Reconheceu, em especial, o interesse de alargar a outros domínios, tais como o domínio fiscal [44] e o das despesas comunitárias, os mecanismos de cooperação administrativa instituídos pelo protocolo de 1997 em matéria de assistência mútua aduaneira [45]. Além disso, a cooperação judiciária, nomeadamente na luta contra a fraude fiscal e aduaneira e o branqueamento do respectivo produto, apresenta lacunas. Continuam a existir obstáculos aos pedidos de acesso aos documentos junto dos operadores económicos e dos beneficiários suíços de fundos comunitários.

[44] Ver Comunicação da Comissão ao Conselho sobre o relatório respeitante às negociações com países sobre a tributação da poupança, SEC(2002) 1287 final de 27.11.2002.

[45] Acordo sob a forma de troca de cartas entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça, o qual junta ao Acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a Confederação Suíça um protocolo adicional relativo à assistência administrativa mútua em matéria aduaneira - Declaração Comum (JO L 169 de 27.6.1997, pp.77-84).

Na sua resolução de 13 de Março de 2003 sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude, o Parlamento Europeu manifesta a sua preocupação pela ausência de progressos nas negociações sobre o combate à fraude com a Suíça em 2002. Com efeito, não foi possível obter progressos significativos numa série de questões fundamentais. O futuro acordo deverá conduzir a uma melhoria qualitativa da cooperação, com base nas normas da União Europeia em matéria de assistência administrativa, de auxílio judiciário mútuo e de combate ao branqueamento. A Comissão continua a visar o objectivo definido pelo Conselho no mandato que este lhe atribuiu em 14 de Dezembro de 2000 e espera concluir as negociações com a Suíça em 2003.

A cooperação com os países terceiros desenvolve-se igualmente através da cooperação operacional e, nomeadamente, de missões comunitárias de inquérito conduzidas a título dos artigos 19º e 20º do Regulamento nº 515/97. Segue-se um exemplo assinalável desta cooperação operacional:

Inquérito - Sociedade Eléctrica do Kosovo

No final de Abril de 2002, o Organismo Europeu de Luta Antifraude foi alertado pela Missão das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK) para uma suspeita de fraude, tendo decidido abrir um inquérito externo nos termos do nº 1 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 1073/1999.

Na sequência de informações obtidas no Kosovo, provou-se que os fundos europeus em questão (aproximadamente 4,2 milhões de dólares americanos, ou seja, cerca de 4 milhões de euros) tinham sido transferidos para um banco em Gibraltar. Uma outra tentativa do principal suspeito para transferir os fundos de Gibraltar para Belize foi contrariada pelo banco.

O procurador-geral de Gibraltar, a pedido do OLAF, obteve do Supremo Tribunal uma ordem de congelamento das contas bancárias em causa. Em Agosto de 2002, o OLAF conseguiu promover a restituição em benefício do orçamento do Kosovo do montante que tinha sido desviado. Em seguida, iniciou um processo para assegurar o reembolso do saldo e para ter acesso aos extractos das contas bancárias. Em Julho de 2002, o Organismo transferiu para as autoridades judiciais alemãs todas as informações e documentos que obtivera no seu inquérito sobre a presumível fraude. Em Dezembro de 2002, o principal suspeito, um antigo funcionário das Nações Unidas no Kosovo, apresentou-se nos serviços do procurador alemão em Bochum e foi colocado em prisão preventiva. Tendo-se reconhecido competente, a justiça alemã condenou o arguido, em Junho de 2003, a três anos e meio de prisão pelo desvio de fundos destinados à KEK.

Apesar da complexidade das relações internacionais a estabelecer, este inquérito foi concluído em prazos muito curtos, graças á colaboração das autoridades da Alemanha, Gibraltar, Kosovo e Sérvia. A participação da autoridades judiciárias da Alemanha e de Gibraltar foi decisiva para a produção das provas do delito, bem como os contactos estabelecidos com as Nações Unidas em Nova Iorque.

3. Uma iniciativa interinstitucional para prevenir e combater a corrupção

3.1. O quadro interinstitucional

Desde Maio de 1999, a Comunidade dispõe de um enquadramento jurídico para o combate à fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilícita lesiva dos interesses financeiros da Comunidade Europeia e para garantir, no seio das instituições, órgãos e organismos, a salvaguarda dos interesses comunitários contra actos irregulares [46]. Em 2002, este quadro jurídico suscitou diversos contenciosos [47] que deram indicações úteis sobre a coerência do quadro interinstitucional dos inquéritos internos [48] : este aplica-se, em geral, às instituições, órgãos e organismos instituídos pelos Tratados CE e Euratom ou pelo Conselho, sejam quais forem as suas prerrogativas, aos membros das instituições cobertos ou não pelo Estatuto e sujeitos ou não ao controlo disciplinar. Poderá deduzir-se em especial da jurisprudência recente que "os interesses financeiros da Comunidade" referidos no artigo 280º do Tratado englobam não só as receitas e despesas inscritas no orçamento comunitário, mas também as abrangidas pelo orçamento de outros órgãos ou organismos instituídos pelo Tratado CE, tais como o BCE e o BEI [49], bem como a todos os fundos e recursos gerados pelas instituições, órgãos ou organismos da Comunidade, independentemente da sua origem..

[46] Aprovados em 25 de Maio de 1999, os Regulamentos (CE) 1073/1999 (Euratom) 1074/1999, relativos aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude, encarregam este último de investigar os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais, que possam constituir incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptível de acções disciplinares e eventualmente judiciais, ou incumprimento de obrigações análogas aplicáveis aos membros das instituições e órgãos, aos dirigentes dos organismos, bem como aos membros do pessoal das instituições, órgãos e organismos não submetidos ao Estatuto. Acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999 entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão das Comunidades Europeias relativo aos inquéritos internos do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 136 de 31.5.1999). Decisão da Comissão n° 1999/352/CE, CECA, Euratom de 28 de Abril de 1999.

[47] Na sequência de um pedido de anulação apresentado por 71 deputados do Parlamento Europeu, o Tribunal considerou que a decisão desta instituição constitui uma medida de aplicação geral, que se aplica a todos os membros do Parlamento Europeu, não obstante as suas prerrogativas estatutárias (Acórdão de 26 de Fevereiro de 2002 do Tribunal de Primeira Instância no processo T-17/00 (Rothley e 70 outros membros do Parlamento Europeu).

[48] Ver o supracitado acórdão do TPI e as conclusões do Advogado Geral de 3 de Outubro de 2002 a respeito dos processos C11-00 Comissão/BCE e C15-00 Comissão/BEI.

[49] Acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 2003 nos processos C-11/2000, Comissão/BCE e C-15/2000, Comissão/BEI, que anula a Decisão de 7.10.1999 tomada pelo Banco Central Europeu e a Decisão de 10.11.1999 tomada pelo Banco Europeu de Investimento.

Além disso, decorre da progressiva entrada em vigor deste enquadramento que a função de inquérito interno para fins de protecção dos interesses financeiros comunitários não é susceptível de afectar a independência nem a autonomia de gestão dos diversos organismos, competindo a estes decidir sobre os seguimentos apropriados a dar aos inquéritos, salvo no plano penal. No seu acórdão de 10 de Julho de 2003, o Tribunal recordou que as garantias visam assegurar uma estrita independência do OLAF, a sua subordinação ao pleno respeito do direito comunitário, a clara delimitação dos seus poderes e meios de acção e as diversas regras específicas a que está sujeito o seu exercício.

A questão colocou-se igualmente a propósito dos órgãos instituídos no âmbito do 3º pilar: a Europol, que, em princípio, é financiada exclusivamente pelos Estados-Membros e cujo pessoal tem o seu próprio estatuto, não está abrangida; a Eurojust, pelo contrário, será em grande parte financiada pelo orçamento comunitário e terá à sua disposição um secretariado composto por funcionários sujeitos ao estatuto da função pública comunitária. É por este motivo que o nº 4 do artigo 38º da decisão do Conselho [50] permite ao Organismo Europeu de Luta Antifraude efectuar inquéritos internos no seu seio [51].

[50] Decisão do Conselho nº 2002/187/JAI, de 28 de Fevereiro de 2002, relativa à criação da Eurojust a fim de reforçar a luta contra as formas graves de criminalidade (JO L 63 de 6.3.2002).

[51] Tendo em conta as actividades sensíveis da Eurojust em matéria de inquéritos e de exercício da acção judicial, a decisão do Conselho exclui o acesso do OLAF às informações detidas ou criadas no âmbito dessas actividades.

3.2. Instâncias disciplinares e especializadas

Cada instituição, órgão ou organismo dispõe de instâncias disciplinares próprias, por vezes dotadas de competências de inquérito interno. Em Fevereiro de 2002, a Comissão criou, por seu lado, um Organismo de Investigação e Disciplina, competente para efectuar inquéritos administrativos [52] e preparar processos disciplinares. Porém, em relação a factos graves ou relativos aos interesses financeiros comunitários, intervém prioritariamente o OLAF, dada a sua especialização em matéria penal e no domínio da criminalidade económica e financeira.

[52] Ver o artigo 2º da Decisão da Comissão de 19 de Fevereiro de 2002 (C(2002) 540). O nº 2 do artigo 5º da mesma decisão clarifica a repartição de competências no domínio dos inquéritos administrativos internos.

Por outro lado, o novo Regulamento Financeiro [53] de 25 de Junho de 2002 previu a criação, em cada instituição, de uma instância especializada, independente no plano funcional, que se pronunciará sobre a eventual existência de uma irregularidade financeira e suas eventuais consequências. Os pareceres que estas instâncias são chamadas a emitir não prejudicam a competência dos órgãos competentes em matéria de fraude e corrupção. A implantação global do dispositivo de controlo interno poderá ser objecto de protocolos de acordo destinados a evitar qualquer sobreposição de competências.

[53] Nº 4 do artigo 66º do Regulamento (CE, Euratom) 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002);

Inquérito interno relativo a uma delegação da Comissão

Os casos de corrupção interna implicam frequentemente desvios às regras de procedimento para a adjudicação de contratos públicos.

O Organismo Europeu de Luta Antifraude abriu um inquérito a um empregado da Comissão em serviço na delegação de Zagreb, na Croácia, suspeito de corrupção. Alegava-se que os concursos para aquisição de equipamento e de serviços informáticos eram sistematicamente manipulados. Isto teria conduzido à celebração de contratos com empresas às quais dois empregados tinham ligações. Na sequência das recomendações formuladas pelo OLAF no seu relatório de inquérito enviado aos serviços em Setembro de 2002, a Comissão está a preparar uma ordem de cobrança de créditos relativa à dupla facturação e iniciou um processo disciplinar contra um dos seus agentes.

Os inquéritos internos são geralmente abertos com base em revelações feitas por membros do pessoal das instituições [54] ou com base em informações obtidas através de um inquérito externo. Todas as informações relativas a funcionários, agentes, dirigentes ou membros das instituições, órgãos e organismos são avaliadas pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude. Desde a decisão da Comissão de Abril de 2002 [55], o agente ou funcionário que, de boa fé, tenha fornecido informações ao Organismo Europeu de Luta Antifraude, no cumprimento da sua obrigação, pode solicitar à instituição protecção contra tratamentos injustos ou discriminatórios.

[54] Em conformidade com o artigo 4 da decisão-modelo anexa ao acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999.

[55] Decisão da Comissão de 4 de Abril de 2002 relativa à comunicação de suspeitas de irregularidades graves (doc. C(2002) 845).

4. O reforço da dimensão penal

O reforço da dimensão penal no domínio das actividades ilícitas lesivas dos interesses financeiros das Comunidades exige iniciativas da Comissão relativas ao carácter e às necessidades específicas da luta contra estas formas de criminalidade contra a Europa. Por outro lado, a criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, de acordo com as conclusões do Conselho de Tampere de Outubro de 1999, implica um reforço da cooperação entre os Estados-Membros e entre os diferentes órgãos competentes em matéria de cooperação judiciária e policial.

Em 2002, verificaram-se alguns avanços consideráveis nesta matéria, nomeadamente no domínio da ratificação de instrumentos convencionais, no debate sobre o projecto de procuradoria europeia e na cooperação judiciária penal.

4.1. A dimensão penal no domínio da protecção dos interesses financeiros

4.1.1. A ratificação da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e de alguns dos seus protocolos

No domínio da protecção dos interesses financeiros em geral, foi vencida uma etapa importante com a entrada em vigor, em 17 de Outubro de 2002, após a sua ratificação por todos os Estados-Membros, da Convenção "PIF" [56], do seu primeiro protocolo [57], e do protocolo de 29 de Novembro de 1996 relativo à competência do Tribunal de Justiça. Estas ratificações são referidas em pormenor no Título II do relatório. Por força desta convenção e do seu primeiro protocolo, os Estados-Membros devem, nomeadamente, integrar a definição penal da fraude e da corrupção (activa e passiva) lesivas dos interesses financeiros comunitários no seu direito nacional e prever a responsabilidade penal dos dirigentes de empresas por estas infracções. Isto não prejudica a competência da Comissão prevista no artigo 280º do Tratado, nem a sua capacidade de apresentação de propostas com vista ao reforço da dimensão penal. A Comissão deverá agora analisar de que forma os Estados-Membros cumpriram a sua obrigação em matéria de penalização da fraude e da corrupção (bem como, após a ratificação do segundo protocolo, de penalização do branqueamento) e apresentar o resultado dessa análise.

[56] Convenção estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades - JO C 316 de 27.11.1995.

[57] Protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias - JO C 316 de 23.10.1996.

O segundo protocolo de 1997 [58], pelo contrário, não está ainda em vigor, por falta de ratificação por todos os Estados-Membros, apesar do apelo do Conselho nas suas conclusões de 8 de Novembro de 2002 [59]. Isto implica um novo atraso, prejudicial à eficácia da acção a nível comunitário no domínio da luta contra o branqueamento de capitais e da cooperação técnica e operacional entre as autoridades de acção penal e com a Comissão (OLAF). A especificidade desta colaboração estreita e regular não prejudica a necessária coordenação da Comissão (OLAF) com os órgãos europeus competentes em matéria de luta contra a criminalidade.

[58] Segundo protocolo da convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, relativo ao branqueamento de capitais provenientes de comportamentos fraudulentos lesivos dos interesses financeiros da Comunidade, à responsabilidade das pessoas colectivas, à apreensão de bens e à cooperação com a Comissão - JO C 221 de 19.7.1997.

[59] Nº 10 das conclusões do Conselho ECOFIN de 8 de Novembro de 2002, sobre a protecção dos interesses financeiros e a luta contra a fraude (documento 13244 FIN 409).

Considerando a urgência em dar pleno efeito à colaboração entre os Estados-Membros e a Comissão, tal como aliás decorre do nº 3 do artigo 280º do Tratado CE [60] e do direito derivado, a Comissão mantém, em qualquer caso, a sua proposta de directiva relativa à protecção dos interesses financeiros comunitários [61], que considera como o meio mais adequado para assegurar uma aplicação eficaz e proporcionada do direito comunitário. Além disso, a proposta de directiva, que beneficia do apoio do Parlamento Europeu e do Tribunal de Contas, permitiria à Comunidade, uma vez adoptada, exercer as suas responsabilidades em matéria de controlo [62].

[60] Como é consagrado pelo nº 2 do artigo 1º do Regulamento 1073/99, no nº 2 do artigo 2º da Decisão da Comissão n° 1999/352/CE, Euratom e no Regulamento 2185/96 do Conselho (artigo 4º).

[61] JO C 240E de 28.08.2001.

[62] É nesta mesma análise que se baseia uma proposta de directiva relativa à protecção penal do ambiente, com fundamento no artigo 175º do Tratado CE, sobre a qual o Tribunal de Justiça deverá em breve pronunciar-se e clarificar assim a questão das competências em matéria penal nos Tratados.

4.1.2. Livro Verde sobre a protecção penal dos interesses financeiros comunitários e a criação de um Procurador Europeu

A necessidade de perseguir de forma mais efectiva os autores de crimes lesivos dos interesses financeiros comunitários, ainda mais premente no quadro de uma Europa alargada, levou a Comissão a propor a criação de um Procurador Europeu, para compensar a fragmentação do espaço penal neste domínio [63]. A Comissão adoptou um Livro Verde sobre um Procurador Europeu em 12 de Dezembro de 2001 [64] e promoveu um amplo debate, ao longo de todo o ano de 2002, com todos os meios interessados: parlamentos e governos nacionais, instituições e órgãos comunitários, profissões ligadas ao processo penal, profissionais de justiça, universitários e organizações não governamentais. A Comissão organizou, em 16 e 17 de Setembro de 2002, uma audição pública com os representantes dos meios interessados.

[63] COM(2000) 34. Contribuição complementar da Comissão para a Conferência Intergovernamental sobre as reformas institucionais. A protecção penal dos interesses financeiros comunitários: um Procurador Europeu, 29.9.2000, COM(2000) 608. Proposta de introdução de um novo artigo 280º-A no Tratado CE, não aceite pelo Conselho de Nice.

[64] COM(2001) 715. Nas suas conclusões de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro de 2001, o Conselho Europeu convidou o Conselho a examinar rapidamente este Livro Verde, tendo em conta a diversidade dos sistemas e tradições jurídicas.

Sobre a matéria de fundo, as reacções são maioritariamente favoráveis ao princípio da criação de um Procurador Europeu, mostrando-se as autoridades governamentais globalmente mais reticentes sobre este ponto do que os representantes do Parlamento Europeu [65], do Comité de Fiscalização e do Tribunal de Contas, ou do que os profissionais e os representantes da sociedade civil. Muitos insistem em que a proposta da Comissão seja aperfeiçoada para corresponder, em simultâneo, aos critérios da eficácia e do pleno respeito dos direitos fundamentais. Uma parte da opinião favorável ao projecto defende ainda a ideia de situar ao nível comunitário a função de fiscalização dos actos do Procurador Europeu.

[65] Ver, nomeadamente, os pontos 59 a 62 da Resolução do Parlamento Europeu de 13.3.2003 relativa à protecção dos interesses financeiros - Relatório anual de 2001.

O Livro Verde cumpriu, portanto, o seu papel e, na linha da sua proposta à Conferência Intergovernamental (CIG) 2000, a Comissão levou à Convenção sobre o Futuro da Europa uma contribuição substancial e participou activamente nos seus trabalhos. No quadro da Convenção, certos governos consideraram que as competências de um Procurador deviam ser mais latas do que as previstas na proposta da Comissão. Outros reiteraram a sua oposição à criação de um procurador. O projecto de Tratado que institui uma Constituição inclui uma disposição que permite ao Conselho instituir, por unanimidade, uma "Procuradoria Europeia", que seria competente não só em matéria de combate às infracções lesivas dos interesses da União, mas também no domínio da criminalidade grave com uma dimensão transfronteiras. A Comissão congratula-se com esta possibilidade, lamentando no entanto a fraqueza da respectiva formulação, nomeadamente a exigência da unanimidade.

4.2. A cooperação judiciária em matéria penal

Em conformidade com as conclusões do Conselho de Tampere de Outubro de 1999, a criação de um espaço europeu de liberdade, de segurança e de justiça implica um reforço da cooperação entre os Estados-Membros, em especial através da aproximação do direito penal [66] e da aplicação do princípio do reconhecimento mútuo. Os progressos registados em 2002 neste domínio, nomeadamente a decisão-quadro relativa ao mandado de detenção europeu [67], destinado a substituir os processos de extradição entre os Estados-Membros, terão um impacto positivo na protecção dos interesses financeiros.

[66] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de "liberdade, segurança e justiça" na União Europeia (segundo semestre de 2001) - COM(2001) 628 final.

[67] Decisão-quadro do Conselho, de 13 de Junho de 2002, relativa ao mandado de detenção europeu e aos processos de entrega entre os Estados-Membros - 2002/584/JAI - JO L 190 de 18.07.2002, cuja transposição deve ocorrer em 1 de Janeiro de 2004.

Por outro lado, a criação progressiva do espaço europeu de liberdade, de segurança e de justiça reforça a necessidade da parceria entre os órgãos instituídos no quadro do "terceiro pilar" (título VI do Tratado UE) e as instâncias comunitárias competentes em matéria de protecção dos interesses financeiros. A cooperação com os organismos de cooperação judiciária e policial (competentes em matéria de criminalidade organizada à escala internacional), em especial, registou um novo e importante avanço em 2002, com as decisões do Conselho relativas à extensão do mandato da Europol e à criação da Eurojust.

Em anexo à decisão relativa à Decisão do Conselho, de 6 de Dezembro de 2001, que alarga o mandado da Europol a todas as formas graves de criminalidade internacional enunciadas no anexo da Convenção Europol [68], o Conselho convidara à negociação de um acordo entre a Europol e a Comissão, para ter em conta as competências do OLAF e da Comissão. As negociações [69], que prosseguiram em 2002, foram concluídas em 18 de Fevereiro de 2003 com a assinatura de um acordo administrativo de cooperação. Este acordo estabelece o quadro geral de uma cooperação nos domínios das respectivas competências, nomeadamente em matéria de consultas, de assistência mútua e de troca de informações em relação a domínios em que exista um interesse comum, com excepção do intercâmbio de dados de carácter pessoal. Além disso, acordo administrativo prevê que, no domínio das suas actividades operacionais abrangidas pela sua independência, o OLAF pode estabelecer um acordo directamente com a Europol para definir as modalidades práticas de cooperação.

[68] JO C 362 de 18.12.2001.

[69] Negociações iniciadas no princípio de 2001 em ligação com a adopção do Regulamento (CE) nº 1338/2001 do Conselho de 28 de Junho de 2001 que define medidas necessárias à protecção do euro contra a falsificação. Neste domínio, o relatório da Comissão (COM(2001) 771 final de 13.12.2001) afirma que nem todos os Estados-Membros conseguiram satisfazer a obrigação imposta pelo artigo 6º da Decisão-Quadro do Conselho de 29.5.2000 (2000/383/JAI - JO L 140 de 14.6.2000). Este artigo prevê que cada Estado-Membro garanta que os comportamentos qualificados como infracção de falsificação de moeda sejam puníveis com sanções penais eficazes, adequadas e dissuasivas.

Por outro lado, após a criação da Eurojust por Decisão do Conselho de 28 de Fevereiro de 2002, os trabalhos progrediram no sentido de assegurar a sinergia entre as competência respectivas do Eurojust e do OLAF e de promover um intercâmbio de informações operacional entre estes dois organismos. Trata-se, especificamente, de definir a articulação entre a "colaboração estreita e regular" enunciada no nº 3 do artigo 280º do Tratado CE (entre as autoridades competentes e com a Comissão) e a cooperação entre autoridades nacionais organizada através dos membros da Eurojust, no quadro do 3º pilar [70]. O memorando de acordo negociado em 2002 e assinado pelo Organismo e pela Eurojust em 14 de Abril de 2003 prevê uma coordenação estreita entre a unidade de magistrados do OLAF e os membros da Eurojust.

[70] A decisão do Conselho afirma no seu considerando 8 que "As competências da Eurojust não prejudicam as competências da Comunidade em matéria de protecção dos interesses financeiros dessa". A Comissão fez uma declaração, anexa à decisão do Conselho, segundo a qual a protecção dos interesses financeiros comunitários é uma responsabilidade partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros e que, a este título, importa sublinhar que, ao nível dos Tratados, o artigo 280º do Tratado CE constitui o fundamento jurídico específico para desenvolver as acções de cooperação com as autoridades nacionais competentes (nº 3 do artigo 280º) ou tomar as medidas necessárias para prevenir e combater a fraude e qualquer outra actividade ilícita lesiva dos interesses financeiros comunitários (nº 4 do artigo 280º TCE). É, nomeadamente, neste quadro que deverá ser garantida a colaboração estreita e regular entre o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e as autoridades nacionais responsáveis pela acção penal, por um lado, e entre a Comissão (OLAF) e a Eurojust, por outro.

Em conformidade com o Plano de Acção da Comissão para 2001-2003 sobre a luta antifraude [71], o ano de 2002 registou, portanto, um avanço na definição das modalidades práticas da cooperação entre os organismos com vocação para se tornarem interlocutores privilegiados, na perspectiva do respeito pelos princípios consagrados no artigo 280º do Tratado CE. Trata-se apenas, naturalmente, de uma primeira etapa no processo que deverá conduzir a um sistema coerente, transparente e inteligível a nível de todos os organismos europeus empenhados na luta contra a criminalidade transnacional e, em especial, na protecção dos interesses financeiros, rumo à criação no Tratado de uma Procuradoria Europeia.

[71] Comunicação da Comissão de 15 de Maio de 2001 - Protecção dos interesses financeiros das Comunidades - Luta antifraude - Plano de acção para 2001-2003 (COM(2001) 254 final), ponto 2.1.2.

5. Acompanhamento do plano de acção 2001-2003

A Comissão apresenta aqui um relatório intercalar sobre a execução do Plano de Acção 2001-2003 relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades [72]. O relatório procura pôr em evidência a realização das acções previstas para 2002, no respeito da realização dos grandes objectivos enunciados na Abordagem Estratégica de Junho de 2000 e tendo em conta as necessárias adaptações do calendário e do programa de trabalho da Comissão.

[72] COM(2001) 254 final de 15.5.2001.

O quadro apresentado em anexo [73] indica os elementos relevantes em termos de respeito do calendário previsional, de serviços responsáveis e de identificação dos instrumentos jurídicos e administrativos. Em cada um dos casos é estabelecida a ligação com as iniciativas do Plano de Acção e, quando necessário, são fornecidas informações sobre o acompanhamento para além do exercício de 2002.

[73] O quadro não menciona as acções em relação às quais não está prevista para 2002 qualquer iniciativa ou acção de acompanhamento.

Quanto às colunas do quadro:

- as duas primeiras colunas evocam o objectivo e a acção que figuram no plano de acção aprovado em Maio de 2001;

- a terceira coluna identifica a direcção-geral que lidera o processo;

- a quarta coluna indica se e como o objectivo foi alcançado; os elementos de acompanhamento permitem

ultrapassar o horizonte estritamente anual do quadro;

- a quinta coluna fornece, quando necessário, uma explicação sucinta das condições de execução e do impacto da iniciativa.

Título II - Aplicação do artigo 280º pelos Estados-Membros

em 2002 -

Medidas tomadas para proteger os interesses financeiros da Comunidade

De acordo com o artigo 280º do tratado CE, o relatório anual da Comissão apresenta igualmente as actividades desenvolvidas pelos Estados-Membros ao longo do ano anterior para combater a fraude e outras actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da Comunidade.

Ao contrário dos exercícios precedentes, as respostas dos Estados-Membros às várias rubricas do questionário são reproduzidas no anexo do relatório. Poderão assim ser consultadas por quem desejar obter uma percepção completa das actividades desenvolvidas pelos Estados-Membros ao longo dos doze meses anteriores para proteger os interesses financeiros da Comunidade em cada um dos sectores analisados. Este título II do relatório limitar-se-á, no entanto, a um resumo dos factos mais relevantes comunicados pelos Estados-Membros.

A Comissão baseia esta síntese nas respostas dos Estados-Membros a um questionário ("questionário artigo 280º"), adaptado em função da experiência passada, mas preservando a necessária continuidade em relação aos anos precedentes. Isto facilitará o acompanhamento da actividade em matéria de luta contra a fraude ao nível dos Estados-Membros durante os últimos anos.

A síntese começa por uma panorâmica dos principais desenvolvimentos legislativos, regulamentares e administrativos a nível dos Estados-Membros que contribuem para a protecção dos interesses financeiros comunitários contra a fraude e as irregularidades. Seguidamente, é dedicado um ponto distinto a cada um dos três principais domínios dos recursos e das despesas comunitárias (recursos próprios tradicionais, despesas agrícolas e acções estruturais).

Tal como nos anos anteriores, a segunda rubrica (ponto 7) trata da aplicação da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e dos seus protocolos. O ponto da situação quanto à ratificação destes instrumentos, ditos do "terceiro pilar", limita-se, porém, ao segundo protocolo, dado que a ratificação pelos últimos Estados-Membros da Convenção e dos seus outros protocolos ficou concluída em 2002.

A terceira e quarta rubricas (pontos 8 e 9) referem-se, respectivamente, à organização da actividade de controlo, em termos de efectivos, nos três sectores em questão (recursos próprios, despesas agrícolas e medidas estruturais), e à coordenação entre os serviços no interior de cada Estado-Membro. O objectivo é dar uma primeira imagem do sistema de protecção dos interesses financeiros comunitários instituído por cada Estado-Membro. Os dados quantitativos comunicados pelos Estados-Membros para esta parte do relatório são objecto de uma tentativa de análise pela Comissão.

A periodicidade anual e o carácter horizontal e multissectorial do relatório tornam difícil uma avaliação em profundidade de todos os aspectos da protecção dos interesses financeiros comunitários pelos Estados-Membros [74]. Por isso, a Comissão encara a possibilidade de, futuramente, efectuar uma abordagem mais focalizada e plurianual.

[74] O Parlamento sublinhou, em duas ocasiões, que o inventário das novas medidas nacionais deveria ser acompanhado por uma análise da Comissão que permitisse evidenciar as eventuais lacunas no domínio da protecção dos interesses financeiros das Comunidades (Resolução do Parlamento Europeu de 13 de Março de 2003 sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude - Relatório anual 2001; Resolução do Parlamento Europeu de 29 de Novembro de 2001 sobre o relatório anual de 2000 da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude e sobre a Comunicação da Comissão relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude, Plano de Acção para 2001-2003).

6. Regulamentação que contribui para a aplicação do artigo 280º do Tratado CE - principais desenvolvimentos legislativos, regulamentares e administrativos

Entre as novas medidas que contribuem para a aplicação do artigo 280º do Tratado e que foram comunicadas pelos Estados-Membros em resposta ao "questionário artigo 280º" de 2002 figuram acções de natureza diversa: novas medidas legislativas, alterações a nível institucional, adopção de textos interpretativos da legislação comunitária relativa à protecção dos interesses financeiros ou introdução de novos instrumentos informáticos.

É evidente que estas diferentes medidas não têm igual impacto sobre o grau de protecção dos interesses financeiros comunitários nos Estados-Membros.

Os factos mais marcantes assinalados pelos Estados-Membros são a seguir resumidos, por domínio de actividade (recursos próprios, despesas agrícolas, acções estruturais). Trata-se de uma síntese não exaustiva dos desenvolvimentos mais relevantes registados em 2002.

Uma listagem completa de todas as novas medidas de aplicação do artigo 280º do Tratado em 2002 pode ser consultada em anexo (quadros 1.1., 1.2. e 1.3.).

Tal como salientaram vários Estados-Membros nas suas respostas ao questionário, a ausência ou a carência de novas medidas em 2002 não permite tirar conclusões gerais sobre o grau de protecção dos interesses financeiros comunitários no Estado-Membro em questão. Pelo contrário, a ausência de novas medidas pode justamente reflectir uma actividade legislativa ou regulamentar mais intensa nos anos anteriores.

6.1. Recursos próprios

O quadro 1.1. enuncia, por Estado-Membro, os novos desenvolvimento legislativos, regulamentares e administrativos verificados em 2002 em matéria de recursos próprios.

Entre os desenvolvimentos mais significativos no domínio das alfândegas, podem mencionar-se a alteração da lei aduaneira na Dinamarca, que permite às autoridades aduaneiras e fiscais apreender qualquer montante em dinheiro superior a 15 000 euros.

Em França, depois da entrada em vigor, em Dezembro de 2001, de um novo artigo 28-1 do Código do Processo Penal, que dá a possibilidade de habilitar os agentes da alfândega a efectuarem inquéritos judiciários, nomeadamente no domínio da fraude lesiva dos interesses financeiros comunitários, foram adoptadas em 2002 novas disposições que dotam estes agentes de um serviço autónomo que permite aumentar os meios à disposição da autoridade judiciária no domínio económico e financeiro.

Em Itália, a Agência Aduaneira introduziu, através de uma circular, novos procedimentos de gestão informatizada da contabilidade separada dos recursos próprios.

As autoridades britânicas dão conhecimento da participação activa da administração aduaneira, em conjunto com as autoridades dos outros Estados-Membros, no grupo sobre o projecto de assistência mútua no quadro da organização mundial das alfândegas, que visa modernizar e rever a convenção multilateral de Nairobi sobre a assistência mútua. A nova convenção proposta ajudará as autoridades aduaneiras internacionais a realizarem controlos mais eficazes e terá um impacto positivo nos controlos fiscais e na luta contra a fraude nas trocas comerciais entre a UE e países terceiros.

Na Bélgica, foi aprovada uma nova legislação sobre falências. Esta permitirá desencorajar a utilização de empresas-fantasmas, facilitando a elaboração do balanço de liquidação e a determinação das causas e das circunstâncias da falência, bem como da responsabilidade de administradores de facto ou de direito que se tenham tornado culpados de fraude fiscal grave e organizada.

As autoridades irlandesas dão conta da adopção, em Março de 2002, das convenções "CIS" (sistema de informação aduaneira) e "Naples 2", assim como dos instrumentos para a sua aplicação. Desta forma, a entrada em vigor do acordo de aplicação provisório da Convenção CIS tornou-se possível a partir de 1 de Junho de 2002.

6.2. Despesas agrícolas

No que se refere às despesas agrícolas, registaram-se em 2002 vários factos marcantes.

As autoridades austríacas salientam que o número de autoridades de pagamento foi reduzido em 2002 de 3 para 2, através da transferência, a partir de 16 de Outubro, das funções da autoridade de pagamento para o "desenvolvimento rural" (Ministério da Agricultura) para a autoridade de pagamento Agrarmarkt Austria (AMA). Esta alteração destina-se a concentrar os fluxos de fundos, os procedimentos administrativos e os sistemas de notificação, a normalizar e unificar o sistema de auditoria, a melhorar a capacidade técnica, a eficácia e a cobrança de créditos e a concentrar e normalizar a certificação do apuramento de contas pela autoridade de pagamento.

Na Grécia, no que se refere mais especificamente às medidas de desenvolvimento rural, foram reforçados os dispositivos de controlo e de sanção. Um despacho ministerial prevê, nomeadamente, sanções em caso de irregularidades contrárias às disposições comunitárias e nacionais, que consistem em correcções financeiras a uma parte ou à totalidade do financiamento comunitário, com a abertura paralela do processo de recuperação dos montantes indevidamente pagos, ou mesmo a exclusão do organismo em causa, quando as irregularidades são graves.

Entre os outros desenvolvimentos interessantes e de natureza horizontal, são de mencionar o reforço, em Espanha, do organismo responsável pela coordenação dos controlos e das sanções no domínio da Política Agrícola Comum, ou a instauração, em Itália, de processos sancionatórios no quadro do Regulamento nº 4045/89.

O conjunto das novas medidas adoptadas pelos Estados-Membros no domínio das despesas agrícolas pode ser consultado em anexo (quadro 1.2). A aplicação concreta destas novas medidas será objecto de um acompanhamento.

6.3. Domínio das acções estruturais

O Relatório Especial 10/2001 do Tribunal de Contas [75] chamou a atenção para algumas deficiências dos sistemas nacionais de detecção, de comunicação e de acompanhamento das irregularidades no domínio dos fundos estruturais. À luz deste relatório, as novas medidas legislativas, regulamentares e administrativas adoptadas pelos Estados-Membros em 2002 no domínio dos fundos estruturais merecem uma atenção especial.

[75] Relatório especial n° 10/2001 relativo ao controlo financeiro dos Fundos Estruturais [Regulamentos (CE) n° 2064/97 e (CE) n° 1681/94 da Comissão], (JO C 314 de 8 de Novembro de 2001).

Entre os desenvolvimentos relevantes ocorridos em 2002, pode mencionar-se a entrada em vigor, nos Países Baixos, de duas leis com impacto significativo na protecção dos interesses financeiros comunitários. Trata-se, em primeiro lugar, da lei relativa ao controlo das ajudas comunitárias, que rege, para além do direito de cobrança de créditos e a competência de designação, o direito de informação. É aplicável, nomeadamente, aos fundos estruturais. No Outono de 2003, será apresentado ao Parlamento neerlandês um relatório sobre a afectação das ajudas da União Europeia entre Maio e Dezembro de 2002 inclusive. Os organismos de gestão descentralizados abrangidos pela lei fornecerão aos departamentos políticos informações sobre as ajudas europeias recebidas. A segunda lei,