Parecer do Comité das Regiões sobre «as Consequências Regionais da Política Comum da Pesca»

(96/C 129/01)

Em 19 de Julho de 1995, o Comité das Regiões decidiu, ao abrigo do nº 1 do artigo 10º do seu Regulamento Interno e do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir um parecer de iniciativa sobre o tema supramencionado.

A Comissão 2 «Ordenamento do Espaço, Agricultura, Caça, Pesca, Floresta, Mar e Montanha», incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 13 de Dezembro de 1995. Foi relator Simon Day.

Na 11ª Reunião Plenária, realizada em 17 e 18 de Janeiro de 1996 (sessão de 18 de Janeiro de 1996), o Comité das Regiões adoptou o seguinte parecer.

1. Introdução

Crise na indústria comunitária da pesca

1.1. Segundo uma Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, a indústria comunitária da pesca está em crise (). Considera-se que esta crise tem múltiplas causas, nomeadamente uma envolvente económica geral desfavorável. Foram, todavia, detectados graves problemas endógenos e específicos da indústria da pesca que explicam a situação actual do sector, designadamente a sobrecapacidade, a sobrepesca, perdas de exploração e estruturas e circuitos de comercialização inadaptados.

1.2. Na óptica da Comissão, a crise é essencialmente estrutural e só será ultrapassada através de um conjunto de medidas coordenadas, aplicadas não só ao nível comunitário como ao nível dos governos nacionais e da indústria.

1.3. Para aplicação ao nível comunitário prevêem-se medidas centradas na conservação e controlo dos recursos, nos mercados e nas estruturas.

1.4. No que se refere às medidas estruturais, é concedido financiamento comunitário para adaptação das estruturas da pesca (objectivo 5 (a)) ao abrigo do Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP). O sector da pesca pode igualmente beneficiar de assistência ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE), nas regiões dos objectivos 1, 2 e 5 (b), para aplicação de medidas que possam contribuir para a diversificação económica (). Além disso, é concedida ajuda específica no âmbito da Iniciativa Comunitária PESCA, destinada a contribuir para que a indústria possa enfrentar com êxito o processo de mutação e promover a sua diversificação através do desenvolvimento de actividades criadoras de emprego (). Por último, a Comissão propõe o alargamento das medidas socioeconómicas de acompanhamento, que incluem o co-financiamento de regimes nacionais de reforma antecipada dos pescadores, a concessão de prémios fixos individuais aos pescadores e ajuda à criação de fundos de desemprego-intempéries e de mecanismos de compensação financeira em caso de flutuações brutais do valor de mercado dos produtos ().

1.5. É num contexto em que se afirma que a sobrecapacidade da frota de pesca é incompatível com a diminuição dos recursos, e que esta incompatibilidade entre a capacidade e os recursos exige a diversificação do sector da pesca e a reconversão dos pescadores, que o Comité emite o presente parecer. Neste quadro, é ainda conveniente, e foi-lhe solicitada, a emissão de parecer sobre as medidas socioeconómicas de acompanhamento das medidas de reestruturação do sector da pesca ().

2. Observações na generalidade

A Política Comum da Pesca

2.1. Dado que o pescado nem sempre respeita fronteiras fixas, especialmente as que não são criadas pela natureza, tem-se argumentado que a Política Comum da Pesca permite resolver o problema internacional da exploração e distribuição de um recurso transnacional. A eficiente e efectiva gestão da produção e da distribuição do pescado do produtor ao consumidor exige, essencialmente, um acordo entre os seus «proprietários», mas o direito aos recursos haliêuticos é mais difícil de acordar na fase inicial da produção.

2.2. Enquanto o acordo é conseguido através da adopção de medidas de gestão ao nível comunitário, a aplicação dessas medidas é da responsabilidade dos próprios Estados-Membros.

2.3. Uma estrutura de gestão desta natureza pode dar lugar a diferentes práticas de gestão nas águas comunitárias, e a relação entre os «proprietários» dos recursos e os «utilizadores», especialmente os pescadores, tende a ser arbitrária, especialmente no que se refere à formulação e aplicação das políticas.

Regiões especialmente dependentes da pesca

2.4. Não raro, é manifesta a relação arbitrária entre os «proprietários» dos recursos e os seus «utilizadores» nas regiões especialmente dependentes da pesca. A definição de «zona especialmente dependente da pesca» pareceria indicar estar bem documentada a inter-relação entre a indústria da pesca e a economia local/costeira ou regional ... «uma bacia de emprego (ou um agrupamento de municípios) onde a contribuição do sector da pesca para a actividade da zona (contribuição medida em termos de emprego ou em termos de valor acrescentado) é tal que as dificuldades do sector da pesca provocaram, ou provocarão, reduções de actividade e perdas de postos de trabalho que degradam seriamente o tecido socioeconómico» (). Todavia, a ênfase é colocada no lado terrestre dessa inter-relação. As relações entre a indústria e o seu recurso básico, isto é, o lado marítimo, são muitas vezes consideradas de forma menos precisa, pelo que, a serem melhor especificadas, a definição actual e os indicadores de dependência poderão tornar-se inadequados ().

É necessário proceder a uma caracterização sistemática das zonas dependentes da pesca, para além do nível regional, chegando ao nível local. Esta caracterização deveria realizar-se associada a recursos ou a frotas específicas, de modo a permitir identificar as zonas afectadas de forma grave por meio de medidas concretas da política comum da pesca, e a poder reduzir os efeitos sociais negativos destas medidas nas zonas que têm realmente escassas alternativas socioeconómicas à pesca e indústrias conexas.

2.5. É de prever que o desconhecimento da verdadeira relação das zonas dependentes da pesca com os recursos básicos específicos/pesca suscite problemas consideráveis.

2.6. É natural que a prossecução de objectivos políticos de manutenção do emprego e dos rendimentos (objectivos socioeconómicos) seja condicionada pelo desconhecimento e pela não participação dos utilizadores na gestão e controlo de recursos básicos relevantes para determinadas zonas dependentes da pesca.

2.7. A não ser aproveitada a oportunidade de gerir os recursos em benefício de zonas específicas, a continuação da «especial dependência» da pesca poderá ser a única opção realista de emprego no longo prazo. Se não se tiverem explicitamente em conta os recursos naturais e suas possibilidades de criação de riqueza, a dependência tenderá a aumentar devido à dissipação não planeada dessa mesma riqueza e ao subinvestimento nos recursos do lado terrestre. A utilização da riqueza dos próprios recursos básicos para criar emprego alternativo poderia talvez reduzir a dependência da pesca a longo prazo e aumentar os rendimentos auferidos na própria indústria pesqueira (). Além disso, uma abordagem da utilização dos recursos melhor concebida e coordenada contribuiria para integrar a gestão da pesca na gestão e desenvolvimento das zonas costeiras e também para que as questões ambientais fossem tidas em conta nas decisões em matéria de política da pesca.

Impacte das medidas

2.8. Foram e estão a ser feitas diversas tentativas de avaliação do impacte das medidas adoptadas no âmbito da Política Comum da Pesca (). Todos os estudos já concluídos se viram confrontados com o problema de atribuir a evolução específica do sector à política adoptada, mais do que às tendências económicas. Assim, o impacte de muitas das medidas adoptadas não pôde ser explicitamente quantificado.

2.9. Todavia, dada a crise constatada na indústria de pesca comunitária, o impacte previsto poderá ser negativo, pelo menos no curto prazo, sendo as «regiões especialmente dependentes da pesca» desproporcionalmente penalizadas em termos de perda de postos de trabalho e de degradação do tecido socioeconómico. Assim, a Comissão considera necessária a aplicação, ao nível comunitário, de uma vasta gama de medidas de acompanhamento de carácter socioeconómico ().

Importa chamar a atenção para o facto de, até 1994 (com a iniciativa comunitária PESCA) e 1995 (com as medidas socioeconómicas de acompanhamento aludidas no parágrafo anterior), nunca terem sido propostas medidas de acompanhamento para a reestruturação do sector da pesca. É talvez esta falta de integração das políticas estrutural e social que se deve considerar uma das causas do fracasso da política comum da pesca - tal como reconhecido no relatório sobre o controlo da aplicação desta política -, resultante da pouca vontade política demonstrada pelos governos nacionais e da reduzida participação do sector.

2.10. Conquanto o impacte no curto prazo possa ser negativo, para se poderem assegurar resultados positivos a médio e a longo prazo, foram e poderão continuar a ser empreendidas acções (legais e ilegais) com o objectivo de reduzir os custos impostos pelas medidas de gestão (). Além disso, o recurso a artifícios tem frequentemente conduzido a distorções da estrutura da indústria a mais longo prazo, de tal modo que, em alguns Estados-Membros, essa estrutura poderá, neste momento, reflectir melhor as imposições dos regulamentos do que as exigências do mercado.

2.11. Em face do exposto e tendo em conta os vínculos precários entre as regiões especialmente dependentes da pesca e o(s) recurso(s) básico(s), é provável que o impacte das medidas adoptadas no âmbito da Política Comum da Pesca seja arbitrário e variável na Comunidade. De qualquer modo, nem sempre corresponderá às previsões.

2.12. Frequentemente, as medidas adoptadas pela administração comunitária não são de carácter horizontal mas referem-se a pescas específicas ou a divisões CIEM, pelo que se torna necessário, também, um registo pormenorizado da frota que opera nessas áreas por modalidades de pesca e por regiões de proveniência com o objectivo de avaliar a repercussão das medidas.

3. Observações na especialidade

3.1. A Política Comum da Pesca e medidas conexas englobam quatro vertentes distintas mas interligadas: estruturas, mercados, conservação dos recursos e acordos de pescas internacionais. Dado, porém, o contexto em que é emitido o presente parecer, analisar-se-ão, fundamentalmente, as medidas de conservação dos recursos e as medidas estruturais.

3.2. A Política Comum da Pesca esteia-se, desde finais de 1992, num novo regulamento de base (). Se bem que o novo regulamento diga essencialmente respeito à conservação dos recursos, nele se reconhece a necessidade de integrar as diversas vertentes da política da pesca (mercados, estruturas e conservação), estabelecendo-se, em particular, uma relação explícita entre a conservação dos recursos e a reestruturação das capacidades de captura para prossecução dos objectivos gerais assim definidos:

«...No que se refere às actividades de exploração, os objectivos gerais da política comum da pesca serão proteger e manter disponíveis e acessíveis os recursos aquáticos marinhos vivos e prever a sua exploração racional e responsável, numa base sustentável, em condições económica e socialmente apropriadas para o sector, tendo em conta as suas implicações para o ecossistema marinho e tendo especialmente em conta as necessidades dos produtores e dos consumidores.» ()

Medidas de conservação

3.3. As diversas medidas de conservação dizem essencialmente respeito à regulamentação do acesso às águas e aos recursos e à gestão e controlo das actividades de exploração, com o objectivo de «garantir uma exploração racional e responsável numa base sustentável» (). Tais medidas serão elaboradas em função das análises biológicas, socioeconómicas e técnicas disponíveis e, especialmente, dos relatórios elaborados pelo Comité Científico, Técnico e Económico das Pescas (CCTEP).

Regras de acesso às águas

3.4. Dentro da zona de pesca de 200 milhas fixada pelos Estados-Membros, o acesso às águas continua a ser restrito, mesmo para os navios de pesca da Comunidade (). Nos termos do artigo 6º do Regulamento (CEE) nº 3760/92 do Conselho, «os Estados-Membros estão autorizados a manter, desde 1 de Janeiro de 1993 até 31 de Dezembro de 2002, as disposições definidas no artigo 100º do Acto de Adesão de 1972 e a elevar o limite de seis milhas previsto nesse artigo até 12 milhas marítimas, em relação a todas as águas sob a sua soberania ou jurisdição». Estabelecem-se as condições em que poderão ser exercidas actividades de pesca dentro deste limite, definindo-se, para cada Estado-Membro, as zonas geográficas da faixa costeira dos outros Estados-Membros onde essas actividades são exercidas e as espécies abrangidas. Mantém-se o regime aplicável à chamada Shetland Box.

3.5. Dir-se-ia que, ao estabelecerem-se as regras gerais de acesso às águas, se estaria a aplicar um princípio «regional», já que o artigo 100º do Acto de Adesão de 1972 alude à limitação do exercício da pesca aos «navios cuja actividade piscatória se exerça tradicionalmente nessas águas e a partir dos portos da zona geográfica ribeirinha». Todavia, o impacte das medidas de limitação do acesso às zonas de 6 e 12 milhas na conservação dos stocks e nas zonas costeiras em que a pesca é a principal ou mesmo a única actividade foi reduzido, já que os Estados-Membros não limitaram a intensidade de pesca na zona costeira e não deram a preferência aos navios que operam a partir das pequenas comunidades costeiras nem os protegeram das actividades de pesca de navios de maior dimensão e com mais mobilidade. A aplicação decidida do princípio de subsidiariedade e a participação das regiões na tomada de decisões dariam a estas maiores níveis de gestão e de co-responsabilidade no desenvolvimento e na execução da política da pesca.

Regras de acesso aos recursos

3.6. As medidas aplicáveis a cada pescaria ou grupo de pescarias podem incluir: estabelecimento de zonas em que as actividades de pesca sejam proibidas ou limitadas; limitação das taxas de exploração; fixação de limites de captura quantitativos; limitação do tempo passado no mar; determinação do número e do tipo de navios de pesca autorizados a pescar; definição de medidas técnicas relativas às artes de pesca e respectivo modo de utilização; fixação do tamanho ou do peso mínimo dos exemplares e criação de incentivos, inclusivamente de carácter económico, à promoção de pescas mais selectivas.

Restrições às actividades de pesca

3.7. O Regulamento (CEE) nº 3760/92 mantém as medidas de gestão das actividades de pesca, regulando as capturas (desembarques) através da fixação do Total Admissível de Capturas (TAC) e atribuindo quotas aos Estados-Membros segundo o princípio da «estabilidade relativa» (). Contudo, os instrumentos de gestão existentes são completados com possibilidades de regulamentação dos inputs e dos outputs. Estas medidas são estabelecidas numa base plurianual (e multiespécies), tendo em conta as análises biológicas e socioeconómicas. O regulamento permite que o Conselho defina, para cada pescaria, diversos tipos de limitação das actividades de exploração de acordo com objectivos de gestão específicos. Assim, as capturas podem ser fixadas através do habitual sistema de TAC/quotas e/ou o esforço de pesca pode ser limitado mediante a redução do número de navios e do tempo passado no mar. A importância cada vez maior que se atribui à gestão do esforço de pesca está patente no artigo 5º do Regulamento (CEE) nº 3760/92, que prevê a instituição pelo Conselho de um regime comunitário de licenças de pesca ().

3.8. Não obstante as alterações introduzidas nestas medidas, a estrutura de gestão continua a ser rigorosamente hierárquica. As decisões são adoptadas ao nível comunitário e aplicadas pelos Estados-Membros, nem sempre tendo específica e formalmente em conta o impacte das medidas nas regiões especialmente dependentes da pesca (). Assim, os impactes já produzidos ou que é provável venham a produzir-se tornam-se questões exteriores ao processo, a resolver através dos demais instrumentos de política, como sejam as Medidas Socioeconómicas de Acompanhamento propostas.

Medidas técnicas de conservação

3.9. Procura-se ainda proteger os recursos marinhos através da definição de malhagens mínimas, tamanhos mínimos dos exemplares que podem ser desembarcados, limitações às actividades de pesca em determinadas zonas e restrições à pesca acessória (by-catch).

3.10. Do ponto de vista económico, as medidas técnicas de conservação poderão levar à diminuição dos benefícios líquidos do esforço de pesca por reduzirem, a curto prazo, a eficiência e o rendimento. Dado o seu impacte potencialmente negativo no curto prazo e, em alguns casos, a sua complexidade, revelaram-se de difícil aplicação como muitas outras medidas adoptadas no âmbito da Política Comum da Pesca.

Controlo e aplicação

3.11. O Conselho adoptou um novo regime comunitário de controlo em Outubro de 1993 (). O seu âmbito é consideravelmente mais amplo do que o do regime anterior, abarcando todas as vertentes da Política Comum da Pesca. Assim, inclui medidas de conservação, estruturais e de comercialização, e é aplicável a toda a indústria, do sector primário ao consumidor final. Permite ainda a introdução da tecnologia moderna nas actividades de controlo e de aplicação. Tal como anteriormente e de acordo com o princípio da subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ser exercida ao nível mais apropriado, continua todavia a caber aos Estados-Membros assegurar a observância das disposições regulamentares e a fiscalização do seu cumprimento e o estabelecimento e aplicação das sanções pelos tribunais nacionais.

3.12. A necessidade de um novo regime comunitário de controlo foi pormenorizadamente exposta num relatório da Comissão de 1992 (). Este relatório aponta importantes lacunas na aplicação da legislação relativa à inspecção que se prendem com dificuldades consideradas inerentes a qualquer política de gestão das pescas: falta de meios de inspecção e de sanções dissuasivas; falta de empenhamento do poder político; dificuldades práticas relativas ao exercício das inspecções comunitárias; falta de uma abordagem global da inspecção na política comum da pesca; falta de coordenação entre diferentes autoridades de inspecção; falta de informações sobre o fundamento das medidas de conservação. Dadas estas lacunas, não se poderia esperar que o impacte das medidas no âmbito da Política Comum da Pesca nas empresas e nas regiões especialmente dependentes da pesca correspondesse às expectativas nem que houvesse uma repartição equitativa dos custos e dos benefícios do controlo.

3.13. Se bem que a nova legislação tenha procurado colmatar muitas das lacunas apontadas, o regime em si mesmo e o papel dos agentes interventores não se alteraram. Aparentemente, as dificuldades inerentes a todas as políticas de gestão das pescas, isto é, a inexistência de direitos de propriedade dos recursos e o constante conflito entre os interesses individuais a curto prazo e o interesse colectivo a longo prazo, poderiam ser mais facilmente ultrapassadas, de acordo com a legislação, através, essencialmente, de uma aplicação mais rigorosa e de sanções mais severas.

3.14. Poderão, todavia, existir muitos outros factores determinantes do cumprimento ou não cumprimento das regras para além dos que se podem considerar de carácter económico, isto é, a ponderação dos benefícios que se espera obter com a violação de um regulamento face aos custos estimados (probabilidade de detecção e condenação multiplicada pelo nível da sanção). Alguns deles, nomeadamente a equidade das consequências para os indivíduos e para as regiões, são objecto da nova legislação, que procura harmonizar o nível das sanções nacionais. Todavia, o actual sistema de gestão, essencialmente dirigido e controlado de cima para baixo, pode não ser considerado inteiramente legítimo do ponto de vista dos pescadores e, em particular, do ponto de vista das regiões especialmente dependentes da pesca, quando confrontados com medidas susceptíveis de ocasionar prejuízos económicos consideráveis no curto prazo. É possível reforçar a legitimidade promovendo a justiça através de uma participação mais formal das regiões e da indústria na aplicação das políticas adoptadas.

Em todo o caso, a administração comunitária deverá criar os mecanismos de inspecção e controlo necessários para garantir um cumprimento uniforme da legalidade piscatória em todas as regiões. É aconselhável que esta harmonização abranja as medidas dissuasoras e sancionadoras estabelecidas pelos diversos Estados-Membros.

Acordos internacionais de pesca e águas internacionais

3.15. A recente conferência das Nações Unidas sobre stocks trans-zonais e espécies altamente migratórias, cujas conclusões se encontram em processo de ratificação, lançou as bases que permitirão, mediante a cooperação regional, uma exploração racional dos recursos situados em águas internacionais, interesse prioritário da Comunidade pelo facto de algumas frotas importantes dependerem de tais recursos. É necessário que a Comunidade participe activamente nos órgãos de controlo das organizações regionais de gestão dos recursos, existentes ou a constituir, sempre que estejam em jogo interesses comunitários, promovendo a sua constituição se necessário, de modo a assegurar uma exploração racional e duradoura e evitar que tais organizações sejam dominadas pelos Estados costeiros em detrimento dos interesses da Comunidade e das regiões e comunidades litorais que dependem dessas actividades.

Medidas estruturais

3.16. O objectivo das medidas técnicas de conservação é proteger os stocks através da definição das malhagens mínimas das redes, tamanhos mínimos das espécies e controlo das actividades de pesca em zonas específicas ou dos níveis da pesca acessória (by-catch). O estabelecimento de TAC e respectiva repartição pelos Estados-Membros tem também o objectivo de limitar as capturas, mas nem os TAC nem as medidas técnicas de conservação podem controlar directamente as capacidades de captura.

3.17. Consequentemente, as medidas estruturais são doravante consideradas parte integrante e relevante da política de conservação, como formalmente reconhecido no Regulamento (CEE) nº 3760/92. Dado que a sobrecapacidade de captura da frota de pesca comunitária é considerada como um dos factores que contribuem significativamente para a crise do sector comunitário da pesca, uma das principais preocupações das medidas estruturais são os efeitos directos e indirectos da redução da capacidade de pesca ().

3.18. Os Programas de Orientação Plurianuais (POP) de terceira geração prevêem uma redução substancial do esforço de pesca no período 1993-1996: redução de 20 % nos arrastões que praticam a pesca de arrasto pelo fundo de unidades populacionais demersais e de 15 % nos navios de draga e nos arrastões de retranca que dirigem a sua pesca às unidades populacionais bentónicas, não devendo haver redução (nem aumento) nos demais segmentos da frota (). Ainda que os POP de terceira geração sejam muito mais pormenorizados do que os anteriormente acordados para os períodos 1982-1986 e 1987-1991, estabelecendo objectivos sectoriais distintos, dir-se-ia que não têm devidamente em conta o impacte socioeconómico em regiões específicas especialmente dependentes da pesca. Como já foi referido, há um certo grau de arbitrariedade na aplicação das medidas ao nível nacional e, no caso dos POP, os Estados-Membros, ao procurarem alcançar os objectivos acordados, podem não ter na devida conta a particular importância de que a pesca se reveste para determinadas regiões.

3.19. Espera-se que a redução do esforço de pesca através da redução da capacidade (e da redução das taxas de actividade, já que até 45 % do objectivo de redução da frota podem ser medidos em termos de redução do esforço de pesca), produza efeitos positivos a médio e a longo prazo. Pensa-se, todavia, que, no curto prazo, terá incidências negativas em termos de perda de postos de trabalho e de degradação do tecido socioeconómico de muitas zonas costeiras. Estas consequências da política adoptada, associadas ao facto de ser virtualmente impossível absorver a capacidade de pesca excedentária sem medidas de acompanhamento adicionais, são argumentos apresentados em defesa da aplicação destas medidas.

3.20. As medidas de acompanhamento existentes incluem a concessão de prémios às empresas de pesca para abate dos seus navios ou transferência dos mesmos para um país terceiro (). Além disso, as zonas dependentes da pesca são abrangidas pelas medidas aplicáveis às regiões elegíveis para os objectivos dos fundos estruturais (), tendo sido convidadas a apresentar pedidos de contribuição no âmbito da iniciativa comunitária PESCA, que foram aceites ().

3.21. Foi a lacuna detectada nos dispositivos comunitários que levou a Comissão a apresentar a Proposta de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) nº 3699/93, que introduz medidas de natureza socioeconómica (). Nela se propõe a concessão de contribuição financeira do IFOP para: (a) co-financiamento de regimes nacionais de reforma antecipada dos pescadores em determinadas condições; (b) concessão de prémios fixos individuais aos pescadores; (c) ajuda à criação (e não ao funcionamento) de fundos de desemprego-intempéries e de mecanismos de compensação financeira dos pescadores em caso de flutuações brutais dos preços dos produtos desembarcados. As novas medidas propostas são facultativas, ficando ao critério dos Estados-Membros, e exclusivamente aplicáveis no quadro das medidas de cessação definitiva das actividades de pesca dos navios, na acepção do nº 2 do artigo 8º do Regulamento (CE) nº 3699/93, ou da constituição de sociedades mistas, na acepção do nº 3 do artigo 9º do mesmo regulamento.

3.22. Na sequência da primeira proposta da Comissão, foram ou estão a ser emitidos pareceres pelo Parlamento Europeu e pelo Comité Económico e Social, como previsto no Tratado (). Além disso, o Conselho adoptou uma posição comum. A maioria dos Estados-Membros mostrou-se aberta a um compromisso da presidência para a utilização de fundos do IFOP em apoio de regimes de reforma antecipada dos pescadores e da concessão de compensações financeiras às tripulações afectadas pelas medidas de retirada definitiva dos seus navios. Todavia, as propostas iniciais relativas aos fundos de intempéries e às ajudas adicionais em caso de flutuações dos preços de mercado foram excluídas (). Foi, efectivamente, expressa a opinião de que tais medidas deveriam ser cobertas pelas políticas sociais nacionais, não justificando a utilização de fundos do IFOP.

3.23. O parecer do Comité Económico e Social centra-se numa proposta específica e, embora favorável, defende o alargamento do âmbito das medidas de apoio. O presente parecer tem, todavia, a vantagem de analisar o impacte das medidas previstas no quadro da Política Comum da Pesca numa perspectiva mais abrangente, o que permite analisar a proposta específica de medidas de carácter socioeconómico num contexto mais vasto e formular observações porventura mais fundamentais.

3.24. Com efeito, a proposta de medidas de acompanhamento vem mais uma vez demonstrar que os aspectos de natureza socioeconómica são encarados como um custo externo das decisões em matéria de política para o sector, e não como factor essencial para a definição dos objectivos das políticas adoptadas. Acresce que as considerações de âmbito regional parecem não estar formalmente contempladas em algumas das principais medidas estruturais, particularmente as associadas às reduções do esforço de pesca previstas nos POP. Sendo o desequilíbrio estrutural entre o esforço de pesca e os recursos uma das principais causas da crise detectada, e continuando a ser da maior importância a redução da capacidade, os interesses das regiões especialmente dependentes da pesca têm de ser tidos em conta na formulação dos POP. A política actual mostra-se arbitrária. É essa arbitrariedade que pode ocasionar custos externos que exigem medidas socioeconómicas de acompanhamento adicionais.

3.25. É necessário que as medidas compensatórias de acompanhamento, iniciadas com a alteração do Regulamento (CEE) nº 3699/93 e com a iniciativa PESCA, tenham maior protagonismo, capacidade orçamental e vigência durante o período de aplicação do regulamento citado, actuando como verdadeiro factor de correcção dos desequilíbrios regionais originados pela reestruturação do sector.

4. Conclusões

4.1. É simplista mas importante chamar a atenção para o facto de os recursos básicos das indústrias da pesca marítima estarem muitas vezes localizados a alguma distância das regiões que deles dependem, em grande medida, em termos de rendimentos e de emprego. Além disso, estes valiosos recursos básicos são frequentemente explorados pelas empresas de pesca e pelas regiões como «utilizadores» e não como «proprietários».

4.2. Esta frágil e ténue relação entre uma indústria regional e os respectivos recursos básicos não é típica e reflecte-se no melhor conhecimento e documentação aparentes do lado terrestre em comparação com o lado marítimo, situação que é agravada pelo facto de se considerar que os problemas que surgem podem ser resolvidos à margem das principais decisões em matéria de política para o sector.

4.3. A abordagem da política da pesca numa perspectiva de conservação, que põe a tónica na protecção dos stocks e no facto de a indústria depender do estado desses mesmos stocks, está, no essencial, bem representada na Política Comum da Pesca. O objectivo de eficiência económica e de aumento da riqueza através da redução do número de participantes nas actividades de pesca é apoiada pelos seus principais elementos estruturais, especialmente numa altura em que se considera que os dois aspectos da política adoptada se apoiam mutuamente, ou seja, reduzindo a capacidade (e o esforço de pesca) da frota é possível atingir os objectivos de conservação dos recursos e os objectivos económicos. Porém, a perspectiva socioeconómica, que vê os pescadores e outros intervenientes na indústria da pesca como membros de comunidades costeiras fortemente dependentes da pesca e não como meros elementos constitutivos de uma frota ou de uma indústria, tende a ser considerada como factor secundário das medidas adoptadas e não como um dos seus principais elementos; por exemplo, a prossecução de objectivos de conservação e de racionalização tem incidências negativas que exigem alguma forma de assistência sob a forma de medidas de acompanhamento. Estas medidas de acompanhamento devem ser suficientes para evitar as resistências por parte dos agentes implicados e para permitir uma maior co-responsabilidade por parte das autoridades nacionais e regionais. Devem conter diversos aspectos tais como a formação e reorientação dos pescadores, os incentivos às empresas que recoloquem trabalhadores excedentários do sector da pesca, incluindo o auto-emprego, e não devem excluir uma aplicação modulada da reestruturação do sector da pesca que permita repercutir a menor parte do custo social nas zonas dependentes da pesca sem alternativas à actividade piscatória, uma vez caracterizadas e delimitadas com exactidão. Do mesmo modo, estas medidas deverão ter um alcance suficiente de forma a permitir uma planificação adequada e dinâmica ao longo do tempo.

4.4. É preciso que a Comunidade encare a necessidade de intensificar os mecanismos necessários para incrementar as possibilidades de acesso da frota comunitária aos recursos externos, tanto em águas de países terceiros como em águas internacionais, atendendo à necessidade de não aumentar o défice comunitário de produtos da pesca e à política de coesão económica e social para aquelas faixas costeiras e comunidades piscatórias afectadas pela perda de possibilidades de acesso como consequência das alterações surgidas no Direito Internacional do Mar e das vantagens comerciais outorgadas em função de outros interesses não piscatórios.

4.5. A separação entre os aspectos biológicos/estruturais e os aspectos socioeconómicos da gestão redunda num sistema centralizado, que pode não ser tão sensível às necessidades regionais como os sistemas em que os «utilizadores» participam na aplicação das decisões em matéria de política para o sector em vez de serem apenas seus destinatários. Além disso, o cumprimento das disposições regulamentares tende a ser prejudicado quando a participação dos utilizadores na gestão é relativamente inexpressiva.

Importa ainda atribuir maior importância às diferenças entre as diversas zonas costeiras e respectiva ecologia. Em especial, o uso sustentável dos recursos marinhos exige o alargamento da orientação às artes de pesca: os métodos gerais e não selectivos deveriam ceder o lugar a métodos de captura de espécies e tamanhos de peixe específicos. Este princípio deveria ser integrado na política comum da pesca.

4.6. Por consequência, o impacte das medidas previstas no âmbito da Política Comum da Pesca nas regiões especialmente dependentes da pesca será, provavelmente, variável e arbitrário na Comunidade e bastante diferente do esperado. Se bem que medidas de apoio como as que são propostas pela Comissão () possam proporcionar, no curto prazo, um auxílio que será bem-vindo, a resolução dos problemas de médio e longo prazo das regiões especialmente dependentes da pesca parecem exigir uma mudança de abordagem mais radical. Considera-se que tal abordagem deve ter mais em conta a gestão dos recursos básicos fundamentais e integrá-la nas decisões que afectam as regiões dependentes da pesca, associando os «utilizadores» à formulação e/ou aplicação dessas decisões. Isto permitiria utilizar a riqueza (sustentável) dos stocks para o desenvolvimento económico planificado (e a diversificação) das regiões e zonas costeiras dependentes da pesca, tendo mais em atenção os demais utilizadores dos recursos costeiros sem envolvimento na actividade de pesca e os aspectos ambientais. É ainda de esperar que uma maior participação dos «utilizadores» no processo de gestão regional possibilite um maior grau de cumprimento dos regulamentos, particularmente porque a percepção dos recursos básicos varia consoante sejam considerados como um bem de consumo ou como um bem de capital. Em síntese, quaisquer medidas de delegação de poderes nas instâncias regionais para aplicação da política adoptada poderá, no caso das pescas, corresponder a uma interpretação mais efectiva e eficaz do «princípio da subsidiariedade», segundo o qual a responsabilidade deve ser exercida ao nível mais apropriado, e permitir um maior grau de realização dos objectivos gerais da Política Comum da Pesca, ou seja: «proteger e manter disponíveis e acessíveis os recursos aquáticos marinhos vivos e prever a sua exploração racional e responsável, numa base sustentável, em condições económicas e socialmente apropriadas para o sector, tendo em conta as suas implicações para o ecossistema marinho e tendo especialmente em conta as necessidades dos produtores e dos consumidores» ().

Bruxelas, 18 de Janeiro de 1996.

O Presidente do Comité das Regiões

Jacques BLANC

() A Crise no Sector das Pescas da Comunidade (COM (94) 335 final, de 19. 7. 1994).

() Comissão das Comunidades Europeias - Fundos Estruturais Comunitários 1994-1999, SOPCE, 1993.

() Comissão Europeia - Guia para as Iniciativas Comunitárias 1994-1999, SPOCE, 1994.

() Comissão das Comunidades Europeias - Medidas Socioeconómicas de Acompanhamento ligadas às Medidas de Reestruturação do Sector da Pesca e Proposta de Regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CE) nº 3699/93 (COM(95) 55 final, de 20. 3. 1995).

() Comissão Europeia. Comunicação aos Estados-Membros que fixa as directrizes para subvenções globais ou programas operacionais integrados para os quais os Estados-Membros são convidados a apresentar pedidos de contribuição no âmbito de uma iniciativa comunitária relativa à reestruturação do sector da pesca (PESCA) (94/C 180/01 - Capítulo III - Beneficiários).

() Comissão das Comunidades Europeias - Estudos Regionais de carácter Económico e Social no Sector da Pesca - Direcção-Geral da Pesca, 1993.

() A indústria da pesca é constituída pelas partes envolvidas em actividades económicas e sociais no sector, como referido no Regulamento (CEE) da Comissão nº 3699/93, de 21. 12. 1993 (JO nº L 346 de 31. 12. 1993).

() a) Comissão das Comunidades Europeias - Estudos Regionais de carácter Económico e Social no Sector das Pescas - Direcção-Geral da Pesca (supracitados).

b) Comissão das Comunidades Europeias - Reflexão em profundidade sobre as repercussões socioeconómicas dos programas de orientação plurianuais para as frotas de pesca a divulgar oportunamente (como referido numa Comunicação da Comissão sobre as Medidas Socioeconómicas de Acompanhamento ligadas às Medidas de Reestruturação do Sector da Pesca, COM (95) 55 final, de 20. 3. 1995, p. 2).

() Proposta de Regulamento (CEE) do Conselho que altera o Regulamento (CE) nº 3699/93 que define os critérios e condições das intervenções comunitárias com finalidade estrutural no sector das pescas, da aquicultura e da transformação e comercialização dos seus produtos, referida supra, apresentada pela Comissão das Comunidades Europeias.

() Comissão das Comunidades Europeias - Relatório sobre o Controlo da Aplicação da Política Comum da Pesca - SEC (92) 394 final, de 6. 3. 1992.

() Regulamento (CEE) nº 3760/92 do Conselho, de 20. 12. 1992, que institui um regime comunitário da pesca e da aquicultura (JO nº L 389 de 31. 12. 1992).

() Artigo 2º do citado Regulamento (CEE) nº 3760/92 do Conselho.

() Artigo 4º, nº 1 do citado Regulamento (CEE) nº 3760/92 do Conselho.

() No Mediterrâneo não foi fixado o limite de 200 milhas. Consequentemente, o regime comunitário de conservação dos recursos marinhos não se aplica às pescas mediterrânicas.

() O princípio«estabilidade relativa» consiste na atribuição aos Estados-Membros de uma percentagem fixa do TAC para determinado stock a que têm acesso. Esta «chave de repartição» foi aplicada pela primeira vez em 1983, tendo em conta determinados critérios, incluindo as necessidades específicas de regiões especialmente dependentes da pesca, de acordo com a Resolução do Conselho de 3. 11. 1976 («Preferências de Haia»).

() As subsequentes propostas da Comissão sobre esta matéria compreendem: (a) a definição das regras relativas à informação mínima que deve constar das licenças de pesca; essencialmente, todos os navios de pesca comunitários são obrigados a possuir documentos de identificação; (b) disposições relativas à limitação do esforço de pesca de cada navio através de autorizações de pesca especiais; ver, nomeadamente:

a) Regulamento (CE) do Conselho nº 3690/93, de 20. 12. 1993, que institui um regime que define as regras relativas à informação mínima que deve constar das licenças de pesca (JO nº L 341 de 31. 12. 1993);

b) Regulamento (CE) nº 163/89, de 24. 1. 1989, relativo ao ficheiro dos navios de pesca da Comunidade (JO nº L 20 de 25. 1. 1989);

c) Regulamento (CE) nº 1627/94, de 27. 6. 1994, que estabelece as disposições gerais relativas às autorizações de pesca especiais (JO nº L 171 de 6. 7. 1994).

() Preocupações socioeconómicas de carácter geral levaram a que se ignorassem as indicações científicas e se aumentassem os TAC. Todavia, nos casos que envolviam as «Preferências de Haia», os TAC não foram especificamente atribuídos às regiões a que se referem.

() Regulamento (CEE) nº 2847/93 do Conselho, de 12. 10. 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO nº L 261 de 20. 10. 1993), como previsto no artigo 12º do novo Regulamento de base nº 3760/92.

() Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o Controlo da Aplicação da Política Comum da Pesca referido supra.

() «A crise no sector comunitário da pesca», documento citado.

() Decisões da Comissão, de 21 de Dezembro de 1992, relativas aos Programas de Orientação Plurianuais das frotas de pesca dos Estados-Membros para o período 1993-1996.

() Regulamento (CE) nº 3699/93, artigos 8º e 9º.

() Regulamento-Quadro relativo aos Fundos Estruturais, artigos 9º e 11º alínea a).

() Comunicação da Comissão aos Estados-Membros que fixa as directrizes para subvenções globais ou programas operacionais integrados para os quais os Estados-Membros são convidados a apresentar pedidos de contribuição no âmbito de uma iniciativa comunitária relativa à reestruturação do sector da pesca - PESCA (JO nº C 180 de 1. 7. 1994, p. 1).

() Detectadas por alguns Estados-Membros, pelo Parlamento Europeu e pela indústria pesqueira (através das respectivas instâncias oficiais de ligação à Comissão).

() Parecer do Comité Económico e Social sobre a Proposta de Regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CE) nº 3699/93 que define os critérios e condições das intervenções comunitárias com finalidade estrutural no sector das pescas, da aquicultura e da transformação e comercialização dos seus produtos (CES 591/95, de 31. 5. 1995/1. 6. 1995).

() Conselho «Pescas» de 1. 6. 1995.

() Comissão das Comunidades Europeias - Medidas Socioeconómicas de Acompanhamento ligadas às Medidas de Reestruturação do Sector da Pesca e Proposta de Regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CE) nº 3699/93 supracitado.

() Artigo 2º do citado Regulamento (CEE) nº 3760/92 do Conselho.