Relatório Especial Utilização do apoio 
orçamental para melhorar 
a mobilização das receitas 
internas na África 
SubsarianaPT 2016  n.º 35
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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PDF ISBN 978-92-872-6817-4 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/700161 QJ-AB-16-036-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6849-5 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/41518 QJ-AB-16-036-PT-E
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Utilização do apoio 
orçamental para melhorar 
a mobilização das receitas 
internas na África 
Subsariana
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, 
segundo  parágrafo, do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 35
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel 
Pinxten — especializada nos domínios de despesas das ações externas, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada sob a 
responsabilidade do membro do TCE Danièle Lamarque, com a colaboração de Stéphanie Girard, assessora de gabinete; 
Alejandro Ballester Gallardo, responsável principal de auditoria; Piotr Zych, responsável de tarefa; Karel Meixner e Helka 
Nykaenen, auditores.
Da esquerda para a direita:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych e K. Meixner.

03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas, siglas e acrónimos
I - VIII Síntese
1 - 14 Introdução
1 - 2 A mobilização das receitas internas é importante para o desenvolvimento sustentável
3 A MRI constitui uma prioridade para a comunidade internacional para o desenvolvimento
4 - 7 A UE está empenhada em apoiar a MRI
8 - 14 A MRI constitui um dos principais desafios em matéria de desenvolvimento a que o apoio 
orçamental deve dar resposta
15 - 18 Âmbito e método da auditoria
19 - 67 Observações
19 - 38 A nova abordagem da Comissão permitiu melhorar os requisitos de avaliação da MRI nos países 
parceiros, mas, na prática, estes não foram ainda plenamente aplicados
20 - 31 A Comissão não avaliou determinados aspetos fundamentais da MRI referidos no guia
32 - 38 O quadro de gestão dos riscos da Comissão relativo ao apoio orçamental não permitia uma avaliação 
exaustiva dos riscos associados à MRI
39 - 59 A eficácia das condições de apoio orçamental, do diálogo político e do desenvolvimento de 
capacidades foi prejudicada por insuficiências de conceção e circunstâncias locais adversas
40 - 49 A Comissão não impôs condições específicas relativas à MRI na maioria dos seus contratos de apoio 
orçamental e, quando o fez, essas condições nem sempre eram pertinentes
50 - 57 O diálogo político foi, em geral, bem coordenado, mas a sua eficácia enquanto instrumento de apoio à MRI 
foi prejudicada por uma fraca orientação estratégica e por circunstâncias locais adversas
58 - 59 A componente do desenvolvimento de capacidades dos contratos de apoio orçamental raramente foi 
orientada para a MRI
60 - 67 A Comissão não dispunha dos instrumentos adequados para demonstrar que o apoio orçamental 
da UE contribuiu para a MRI nos países parceiros
04 Índice 
68 - 76 Conclusões e recomendações
 Anexo I  —  Apoio orçamental em percentagem da totalidade dos compromissos bilaterais 
em matéria de APD
 Anexo II  — Países e contratos de apoio orçamental selecionados para a auditoria
 Respostas da Comissão e do SEAE
05
 Abreviaturas, siglas 
e acrónimos
ACP : Grupo dos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico
APD : Ajuda Pública ao Desenvolvimento
BEPS : Erosão da base tributável e transferência de lucros
FED : Fundos Europeus de Desenvolvimento
FMI : Fundo Monetário Internacional
GFP : Gestão das Finanças Públicas
ICD : Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento
IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão
ITIE : Iniciativa para a  Transparência das Indústrias Extrativas
MRI : Mobilização das receitas internas
OCDE : Organização de Cooperação e  de Desenvolvimento Económicos
PEFA : Programa de Despesa Pública e Responsabilidade Financeira
PEID : Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento
PEV : Política Europeia de Vizinhança
PIB: Produto interno bruto
PTU : Países e territórios ultramarinos
QGR : Quadro de gestão dos riscos
RNB : Rendimento Nacional Bruto
TADAT : Instrumento de diagnóstico da administração fiscal
06
 Síntese
I
Entende-se por mobilização das receitas internas (MRI) a geração de receitas públicas a partir de recursos nacionais, 
de fontes fiscais ou não fiscais. A melhoria da MRI dos países em desenvolvimento constitui um fator crucial para 
o seu desenvolvimento sustentável, pelo que se tornou uma prioridade da política da UE nesta matéria. A UE apoia 
a MRI nestes países através de várias modalidades de ajuda, incluindo o apoio orçamental. Cerca de 20% dos fundos 
da UE para o desenvolvimento são canalizados através de apoio orçamental, sendo a África Subsariana o principal 
destinatário. Melhorar a  MRI é  um dos cinco principais desafios do desenvolvimento a  que a  nova abordagem da 
Comissão ao apoio orçamental, adotada em 2012, deve dar resposta.
II
Através desta auditoria, o Tribunal examinou se a Comissão utilizou de forma eficaz os contratos de apoio orçamen -
tal para apoiar a MRI nos países de rendimento baixo e médio-baixo da África Subsariana. Em especial, examinou 
a avaliação, pela Comissão, das políticas e administração fiscais dos países parceiros, a utilização da condicionali -
dade do apoio orçamental, o diálogo político e o desenvolvimento de capacidades. Analisou ainda se a Comissão 
consegue demonstrar, através dos indicadores de acompanhamento e  das avaliações disponíveis, o  contributo 
desta forma de ajuda para melhorar a MRI.
III
O Tribunal constatou que a  nova abordagem da Comissão aumentou o  potencial do apoio orçamental para reforçar 
a MRI, mas as insuficiências da execução impediram o seu pleno aproveitamento. Por conseguinte, o Tribunal con -
clui que a Comissão não utilizou ainda de forma eficaz os contratos de apoio orçamental para apoiar a MRI.
IV
A Comissão não teve suficientemente em conta a MRI durante a conceção das suas operações de apoio orçamen -
tal. Embora tenha realizado uma avaliação sistemática das políticas e administração fiscais dos países parceiros em 
coordenação com outros doadores, nem sempre o fez de forma exaustiva. As avaliações dos países são fundamen -
tais para a conceção do apoio orçamental, uma vez que ajudam a Comissão a identificar as questões críticas a que 
é necessário dar resposta através das condições de desembolso, do desenvolvimento de capacidades e do diálogo 
político que põe em prática a par do financiamento. No entanto, as avaliações auditadas não abrangiam alguns 
aspetos essenciais da política e administração fiscais. Além disso, os principais riscos associados às isenções fiscais 
e à cobrança e transferência de receitas fiscais e não fiscais provenientes de recursos naturais não foram avaliados.
07 Síntese 
V
A Comissão subordinou o  desembolso de fundos de apoio orçamental ao cumprimento de reformas específicas da 
MRI em apenas cinco dos 15 contratos de apoio orçamental auditados. O Tribunal constatou igualmente que estas 
condições nem sempre promoveram de forma eficaz as reformas da MRI, uma vez que eram demasiado fáceis de 
alcançar ou impossíveis de aplicar, reduzindo assim o  incentivo para os países parceiros empreenderem reformas. 
De um modo geral, as condições da MRI foram utilizadas de forma insuficiente em todos os tipos de contratos de 
apoio orçamental, o que não se coaduna com o papel central presumivelmente atribuído à MRI.
VI
O diálogo político no domínio da MRI era mais orientado quando estava acompanhado por condições ou indicado -
res específicos, uma vez que identificar, negociar e posteriormente acompanhar essas condições exigia um debate 
aprofundado com os países parceiros. No entanto, as circunstâncias difíceis dos países impossibilitaram um diálogo 
político regular. A Comissão não desenvolveu estratégias a fim de estruturar o seu diálogo político em torno de 
questões concretas relacionadas com a  MRI incluindo, por exemplo, prioridades, objetivos, datas e  interlocutores 
definidos.
VII
O apoio orçamental da UE incluía um financiamento muito reduzido para dar resposta às necessidades em matéria 
de capacidades, correspondente a apenas 0,2% do valor total dos contratos auditados. Por último, a auditoria reve -
lou uma falta de instrumentos de acompanhamento adequados para avaliar em que medida o  apoio orçamental 
contribuiu para a melhoria global da MRI.
VIII
O Tribunal formula várias recomendações com vista a incitar a Comissão a reforçar as suas avaliações da MRI e as 
análises dos riscos, a utilização das condições de desembolso específicas da MRI, o apoio ao desenvolvimento de 
capacidades e o diálogo político, bem como a avaliação do apoio orçamental para melhorar a MRI.
08
 Introdução
A mobilização das receitas internas é importante para 
o desenvolvimento sustentável
01 
A redução da pobreza e  o desenvolvimento sustentável dependem do cresci -
mento económico e do investimento, mas também da prestação de um amplo 
leque de serviços sociais, tais como a educação, as infraestruturas públicas e os 
cuidados de saúde. O custo destes serviços ultrapassa o montante dos fundos 
que podem ser disponibilizados apenas pela ajuda ao desenvolvimento. Tem 
de ser coberto pelas receitas internas, incluindo os impostos e as receitas da 
exploração de recursos naturais (como os direitos de acesso e os dividendos de 
extração), que constituem, de longe, a maior fonte de financiamento à disposi -
ção dos governos1. O aumento da mobilização das receitas internas (MRI) reduz 
a dependência face à  ajuda ao desenvolvimento, permite melhorar a  governação 
pública, uma vez que os contribuintes tendem a pedir contas aos governos, e é 
fundamental para a consolidação do Estado.
02 
Os países em desenvolvimento, especialmente as economias de rendimento 
baixo ou médio-baixo2, enfrentam desafios importantes no que se refere à mobi -
lização das receitas. Os rácios dos impostos/PIB3 destes países variam entre  10% 
e 20%, enquanto nos países desenvolvidos os mesmos variam entre 25% e 40%4. 
Enfrentam desafios específicos que afetam a viabilidade do aumento dos im -
postos e de outras receitas: pobreza e analfabetismo generalizados, grupos de 
difícil tributação na agricultura de subsistência e  no setor informal, contabilidade 
problemática no setor privado, Estado de direito deficiente e uma elevada inci -
dência de corrupção, bem como uma fraca capacidade administrativa5. A eficácia 
dos sistemas fiscais nacionais e os esforços desenvolvidos no âmbito da MRI 
podem ser ainda mais prejudicados pela presença de uma base fiscal reduzida 
e um desequilíbrio entre a tributação direta e indireta, assim como por incenti -
vos e derrogações fiscais demasiado onerosos, especialmente nos países ricos 
em recursos.1 As receitas totais de um país 
são constituídas pelas receitas 
fiscais, pelas receitas não 
fiscais e  pelos lucros dos 
bancos centrais. Os principais 
componentes das receitas 
fiscais são os impostos diretos 
(por exemplo, o imposto sobre 
o rendimento), os impostos 
indiretos (por exemplo, o IVA), 
os impostos especiais de 
consumo (por exemplo, sobre 
o tabaco) e os direitos 
aduaneiros. As receitas não 
fiscais compreendem os 
direitos pagos pelo acesso 
a recursos naturais (por 
exemplo, petróleo, ouro 
e diamantes) e os dividendos 
de extração. Os lucros dos 
bancos centrais provêm 
essencialmente da emissão de 
notas e moedas para 
circulação na economia.
2 As economias de rendimento 
baixo são definidas como 
tendo um rendimento 
nacional bruto per capita , 
calculado segundo o  método 
Atlas do Banco Mundial , 
inferior ou igual a 1 045 USD; 
as economias de rendimento 
médio caracterizam-se por ter 
um RNB per capita  superior 
a 1 045 USD mas inferior 
a 12 736 USD; as economias de 
rendimento elevado têm um 
RNB per capita  igual ou 
superior a 12 736 USD. As 
economias de rendimento 
médio-baixo e médio-alto 
estão separadas por um RNB 
per capita  de 4 125 USD. Ver 
http://data.worldbank.org/
about/
country-and-lending-groups .
3 O rácio dos impostos/PIB 
corresponde ao rácio dos 
impostos cobrados em relação 
ao produto interno bruto (PIB).
4 Ver OCDE, « Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices » 
(Governação, tributação 
e responsabilidade: questões 
e práticas), 2008, pp. 21-22.
5 Idem .
09 Introdução 
A MRI constitui uma prioridade para a comunidade 
internacional para o desenvolvimento
03 
A MRI tem sido debatida em muitos fóruns internacionais ao longo dos últi -
mos 13 anos. A necessidade de aumentar as receitas internas através de sistemas 
fiscais eficientes e  eficazes era um dos objetivos fundamentais do Consenso de 
Monterrey sobre o  Financiamento do Desenvolvimento, de  20026. A conferência 
de seguimento realizada em Doa7, em 2008, salientou a necessidade de transpa -
rência na gestão das finanças públicas, de uma cobrança fiscal mais eficaz, de 
uma base fiscal mais alargada e de uma maior intervenção no domínio da evasão 
fiscal e  dos fluxos financeiros ilícitos8. A conferência Rio+20, realizada em 20129, 
e a conferência de Adis Abeba10, de julho de 2015, destacaram também a MRI 
como uma prioridade máxima no contexto da Agenda para o Desenvolvimento 
pós-2015.
A UE está empenhada em apoiar a MRI
04 
Em 2009, a Comissão Europeia publicou uma comunicação destinada a promover 
a boa governação no domínio fiscal11. Num documento de seguimento de 2010, 
sugeriu formas de a UE poder ajudar os países em desenvolvimento a estabele -
cerem administrações e sistemas fiscais eficientes, equitativos e sustentáveis12. 
Um novo quadro da política de desenvolvimento, adotado em 201113, centrou 
a ação da UE em oito domínios, entre eles a política e administração fiscais e os 
recursos  naturais14.
05 
Em 2015, o  Parlamento Europeu sublinhou igualmente15 a importância da mo -
bilização das receitas nos países em desenvolvimento e apontou os desafios 
relacionados com a elisão fiscal, a evasão fiscal e os fluxos financeiros ilícitos. 
Recomendou um conjunto de medidas, tais como o  reforço da assistência 
técnica e financeira aos países em desenvolvimento e aos quadros de adminis -
tração fiscal regional, bem como a adoção de princípios para a negociação de 
tratados  fiscais.6 Conferência Internacional 
sobre o Financiamento do 
Desenvolvimento , Monterrey, 
México, março de  2002; ver 
http://www.un.org/esa/ffd/
monterrey/
MonterreyConsensus.pdf .
7 Conferência Internacional de 
seguimento sobre 
o Financiamento do 
Desenvolvimento para avaliar 
a aplicação do Consenso de 
Monterrey, Doa, Catar, 
novembro/dezembro de  2008.
8 Embora reconhecendo 
a responsabilidade de cada 
país pelo seu próprio sistema 
fiscal, a declaração da 
conferência sublinhou as 
responsabilidades da 
comunidade internacional no 
apoio aos esforços dos países 
em desenvolvimento através 
do reforço da assistência 
técnica e da cooperação 
e participação internacional em 
questões fiscais internacionais, 
nomeadamente no domínio da 
dupla tributação.
9 Conferência das Nações Unidas 
sobre Desenvolvimento 
Sustentável (CNUDS), Rio de 
Janeiro, 20-22 de junho 
de 2012. 
10 Na Terceira Conferência sobre 
o Financiamento do 
Desenvolvimento, realizada em 
Adis Abeba, em julho de 2015, 
os doadores acordaram 
a «Iniciativa Fiscal de Adis 
Abeba», que visa promover 
o apoio às reformas fiscais nos 
países em desenvolvimento 
e se centra especialmente nas 
questões fiscais internacionais.
11 COM(2009) 201 final, de 28 de 
abril de 2009, «Promover a boa 
governação em questões 
fiscais».
12 COM(2010) 163 final, de 21 de 
abril de  2010, «Fiscalidade 
e Desenvolvimento – 
Cooperação com os países em 
desenvolvimento a fim de 
promover a  boa governação 
em questões fiscais».
13 COM(2011) 637 final, de 13 de 
outubro de 2011, «Aumentar 
o impacto da política de 
desenvolvimento da UE: uma 
Agenda para a Mudança».
14 No domínio da política fiscal, 
a UE comprometeu-se 
a continuar a promover 
sistemas fiscais nacionais 
equitativos e transparentes. No 
10 Introdução 
06 
O compromisso político da UE de apoiar a MRI nos países em desenvolvimento 
reflete-se na base jurídica dos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) e do 
Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD)16 financiados pelo or -
çamento geral da UE. No que se refere aos FED, o Acordo de Cotonu17, que cons -
titui o atual quadro das relações da UE com os Estados de África, das Caraíbas 
e do Pacífico (ACP), inclui medidas de cooperação orientadas para a melhoria e o 
reforço das finanças públicas e da gestão fiscal. O regulamento que cria o ICD18 
para o período de 2014-2020 compromete a UE a promover a mobilização das 
receitas internas através do reforço da política orçamental dos países parceiros 
com o  objetivo de reduzir a  pobreza e  a dependência da ajuda.
07 
A figura 1  apresenta uma síntese das principais iniciativas regionais e  interna -
cionais e das modalidades de financiamento através das quais a Comissão apoia 
a MRI nos países parceiros.domínio dos recursos naturais, 
comprometeu-se a intensificar 
o apoio aos procedimentos 
e organismos de supervisão e a 
continuar a apoiar as reformas 
da governação que promovem 
uma exploração sustentável 
dos recursos naturais e uma 
gestão transparente.
15 Parlamento Europeu, «Relatório 
sobre a elisão e a evasão fiscais 
como desafios à  governação, 
à proteção social e ao 
progresso nos países em 
desenvolvimento» 
(2015/2058(INI)), 2015.
16 O ICD presta ajuda através de 
i) programas geográficos com 
países parceiros da América 
Latina, Ásia, Ásia Central, Médio 
Oriente e África do Sul para 
apoiar medidas numa vasta 
gama de domínios; 
e ii) programas temáticos.
17 Acordo que altera pela 
segunda vez o Acordo de 
Parceria entre os Estados de 
África, das Caraíbas e do 
Pacífico e a Comunidade 
Europeia e  os seus Estados- 
-Membros, assinado em 
Cotonu, em 23 de junho 
de 2000.
18 Artigo 3.º, n.º 8, alínea e), do 
Regulamento n.º 233/2014 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 11 de março 
de 2014, que cria um 
instrumento de financiamento 
da cooperação para 
o desenvolvimento para 
o período  2014-2020 
(JO L 77 de 15.3.2014, p. 44).
11 Introdução Figura 1Participação da Comissão no apoio à MRI na África Subsariana
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Mobilização das receitas internas dos países parceirosIniciativas regionais
– Fórum Africano da Administração Fiscal (ATAF)
– Centre de rencontres et d’ études des dirigeants 
des administrations ﬁscales (CREDAF)
– Centros de assistência técnica regional do FMIApoio da UE
- Apoio orçamental
- Projetos
Iniciativas em matéria de recursos naturais 
destinadas a países terceiros
– Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas 
(ITIE)
– Fundo Fiduciário Temático para a Gestão da Riqueza de 
Recursos Naturais (FMI)
– Aplicação da Legislação, Governação e Comércio no Setor 
Florestal (FLEGT)
– Apoio Programático Global às Indústrias Extrativas (Banco 
Mundial)Iniciativas de cooperação
– EConvenção Fiscal das Nações Unidas
– Fundo Fiduciário Temático para a Política e Administração 
Fiscais (FMI)
– Avaliação da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira 
(PEFA)
– Pacto Fiscal Internacional (PFI)– Diálogo Fiscal Internacional (DFI)– Instrumento de diagnóstico da administração ﬁscal (TADAT)– Erosão da base tributável e transferência de lucros (OCDE)– Iniciativa tripartida relativa aos preços de transferência 
(OCDE, Banco Mundial, Comissão Europeia)
12 Introdução 
A MRI constitui um dos principais desafios em matéria 
de desenvolvimento a que o apoio orçamental deve 
dar resposta
08 
A Comissão define o apoio orçamental como a transferência de recursos finan -
ceiros para o Tesouro nacional de um país parceiro, depois de este ter cumprido 
as condições de desembolso acordadas. O  financiamento recebido desta forma 
é inscrito no orçamento do país parceiro, podendo, por conseguinte, ser utilizado 
em conformidade com as suas regras de gestão das finanças públicas19. Para além 
das transferências financeiras, o  apoio orçamental tem outras três componentes: 
o diálogo político com o país parceiro, a avaliação do desempenho com base nas 
condições de desembolso e o desenvolvimento de capacidades. Estas três com -
ponentes permitem à Comissão dar resposta a desafios específicos em matéria 
de desenvolvimento (ver caixa 1 ), enquanto as transferências financeiras propor -
cionam os meios e os incentivos para os governos dos países parceiros empreen -
derem as reformas necessárias.
09 
A UE canaliza uma parte substancial do seu financiamento para o desenvolvi -
mento através de apoio orçamental. As mais recentes informações disponíveis 
(ver anexo I ) mostram que a parte das autorizações a título de apoio orçamental 
do total da ajuda pública ao desenvolvimento concedida pela UE variou en -
tre 8,6% e 18,2% durante 2010-2014, enquanto a média nos Estados-Membros da 
UE variou entre 1,62% e 2,77% durante o mesmo período. O apoio orçamental 
representa aproximadamente 20% dos desembolsos da UE no domínio da coope -
ração para o desenvolvimento20.19 Comissão Europeia, Guia do 
apoio orçamental, setembro 
de 2012.
20 Comissão Europeia, « Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results » (Apoio 
orçamental: execução 
financeira, avaliação dos riscos 
e resultados orçamentais, 
macroeconómicos e  de 
pobreza selecionados), 2015.
Principais desafios em matéria de desenvolvimento a que o apoio orçamental deve 
dar resposta
1) Promover os direitos humanos e os valores democráticos.
2) Reforçar a gestão financeira, a estabilidade macroeconómica, o crescimento inclusivo e a luta contra 
a corrupção e a fraude.
3) Promover reformas setoriais e melhorar a prestação de serviços a nível dos setores.
4) Construir o  Estado nos Estados frágeis e  responder aos desafios específicos de desenvolvimento nos 
pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID) e nos Países e Territórios Ultramarinos (PTU).
5) Melhorar a mobilização das receitas internas e reduzir a dependência em relação à ajuda.
Fonte: Comissão Europeia: Guia do apoio orçamental (setembro de 2012).Caixa 1
13 Introdução 
10 
Em 2011, a Comissão publicou uma comunicação sobre a «Futura abordagem do 
apoio orçamental da UE a países terceiros»21, na qual assinalou a intenção de dar 
mais ênfase à MRI na programação do apoio orçamental da UE. Posteriormente, 
o Conselho aprovou22 a abordagem revista, permitindo à  Comissão adotar um novo 
guia do apoio orçamental em setembro de 2012, que entrou em vigor em 1 de 
janeiro de 2013. Segundo o guia, a MRI constitui « a pedra basilar do financiamento 
sustentável do desenvolvimento» e  um dos cinco principais desafios em matéria de 
desenvolvimento a que o apoio orçamental deve dar resposta (ver caixa 1 ).
11 
A Comissão oferece três tipos de contratos de apoio orçamental (ver caixa 2 ).21 COM(2011) 638 final, de 13 de 
outubro de 2011.
22 Conclusões do Conselho sobre 
a «Futura abordagem do 
apoio orçamental da UE 
a países terceiros», 
3166.ª reunião do Conselho 
dos Negócios Estrangeiros, 
Bruxelas, 14 de maio de 2012.Caixa 2Tipos de apoio orçamental prestado pela Comissão Europeia23
1. Contratos de boa governação e de desenvolvimento
Utilizados para apoiar os sistemas fundamentais do Estado, a responsabilização e as reformas nacionais. 
Apenas os países que se considere que respeitam os valores fundamentais24 podem receber este tipo de apoio 
orçamental. No seu conjunto, 17 dos 78 contratos em vigor (22%) na África Subsariana são contratos de boa 
governação e  de desenvolvimento.
2. Contratos de reforma setorial
Este tipo de apoio orçamental visa melhorar a governação e a prestação de serviços no setor selecionado. 
A maioria dos contratos de apoio orçamental em vigor na África Subsariana constitui contratos de reforma 
setorial (44 dos 78, ou seja, 56%).
3. Contratos de consolidação do Estado
Utilizados para assegurar as funções vitais do Estado nos países em situação de fragilidade ou para apoiar os 
processos de transição para a governação democrática. Os contratos de consolidação do Estado represen -
tam 22% dos contratos de apoio orçamental em vigor na África Subsariana.
23 Análise do TCE, com base nos dados fornecidos pela Comissão (ver ponto 13 e quadro 1 ).
24 Artigo 21.º do Tratado da União Europeia: «democracia, Estado de direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das 
liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das 
Nações Unidas e do direito internacional».
14 Introdução 
12 
Para serem elegíveis para apoio orçamental, os países parceiros devem demons -
trar: i) pertinência, credibilidade e progressos satisfatórios na aplicação de políti -
cas e reformas nacionais e setoriais que favoreçam o crescimento sustentável e a 
redução da pobreza; ii) uma política macroeconómica orientada para a estabili -
dade; iii) um sistema de gestão das finanças públicas (GFP) suficientemente trans -
parente, fiável e eficaz; e iv) transparência e supervisão do orçamento25. Segundo 
o novo guia, a MRI deve ser tida em consideração na avaliação dos critérios de 
elegibilidade macroeconómicos e de GFP .
13 
No final de 2015, existiam 261 contratos de apoio orçamental em vigor em 88 paí -
ses (ver quadro 1 )26. Globalmente, a  África Subsariana é  o principal beneficiário 
do apoio orçamental (as autorizações ascendem a 6 mil milhões de euros).
14 
Os contratos de apoio orçamental celebrados desde a entrada em vigor do novo 
guia do apoio orçamental tinham um valor total de 4,9 mil milhões de euros em 
abril de 2016. Deste montante, 1,7 mil milhões de euros diziam respeito à África 
Subsariana. Devido às especificidades deste tipo de ajuda (ver ponto 8), não é pos -
sível atribuir diretamente o montante do apoio orçamental concedido à MRI.25 As condições para a  concessão 
de assistência orçamental 
direta regem-se pelo 
artigo 61.º, n.º 2, do Acordo de 
Cotonu no que respeita aos 
FED e pelo Regulamento de 
Execução Comum (título  II, 
artigo 4.º, n.º 2) e pelo 
Regulamento Financeiro 
(artigo 186.º e artigo 258.º das 
respetivas normas de 
execução) no que se refere ao 
orçamento geral.
26 Além disso, foram decididas 
três autorizações no âmbito 
do Instrumento de Pré- 
-Adesão, no final de 2015. 
Estas autorizações não foram 
tomadas em consideração no 
quadro 1 , uma vez que os 
contratos não estavam em 
vigor em 2015 e não foram 
efetuados quaisquer 
desembolsos.Quadro 1Contratos de apoio orçamental em vigor no final de 2015 por região
RegiãoNúmero de 
paísesNúmero de 
contratos 
de apoio 
orçamentalTipos de contratos de apoio orçamental Total das 
autorizações 
de apoio 
orçamental
(milhões de 
euros)Contratos 
de reforma 
setorial1Contratos de 
boa governa -
ção e de desen -
volvimento2Contratos de 
consolidação 
do Estado
África Subsariana 32 78 44 17 17 5 948,0
Política Europeia de Vizinhança 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Ásia, Pacífico e PTU 28 53 45 7 1 1 6 5 7, 6
Caraíbas e América Latina 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrumento de Assistência 
de Pré-Adesão1 1 1 0 0 40,0
Total 88 261 211 27 23 12 683,9
81% 10% 9%
1 Inclui o apoio orçamental setorial.
2 Inclui o apoio orçamental geral.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu, com base nos números apresentados pela Comissão Europeia.
15
 Âmbito e método 
da auditoria
15 
Tendo em conta que o apoio à MRI constitui uma prioridade da UE em matéria 
de desenvolvimento e dada a importância do apoio orçamental neste contexto, 
o Tribunal definiu a seguinte questão de auditoria: «A Comissão utilizou de forma 
eficaz os contratos de apoio orçamental para apoiar a MRI nos países de rendi -
mento baixo e médio-baixo na África Subsariana?». A auditoria centrou-se em três 
domínios principais:
a) A Comissão avaliou de forma adequada as políticas e administração fiscais 
dos países parceiros em coordenação com outros doadores?
b) A Comissão utilizou a condicionalidade do apoio orçamental, o diálogo políti -
co e o desenvolvimento de capacidades para apoiar a MRI de forma eficaz?
c) Existem indícios claros de que o apoio orçamental da UE contribuiu de forma 
positiva para a MRI nos países parceiros?
16 
A auditoria incidiu sobre os contratos de apoio orçamental celebrados depois 
de 1 de janeiro de 2013, ou seja, após a entrada em vigor da nova abordagem do 
apoio orçamental27.
17 
A auditoria envolveu um exame analítico de 15 contratos de apoio orçamental 
no montante de 1,25 mil milhões de euros (24,5% do valor de todos os contra -
tos celebrados desde 2013) em nove países de rendimento baixo e médio-baixo 
da África Subsariana: Cabo Verde, República Centro-Africana, Mali, Mauritânia, 
Moçambique, Níger, Ruanda, Senegal e Serra Leoa (ver anexo II ). Relativamente 
a estes contratos, o Tribunal examinou a exaustividade e coerência das avaliações 
da Comissão relativas às reformas da MRI, bem como às políticas e administração 
nos países em causa. Além disso, examinou a identificação e aplicação do de -
senvolvimento de capacidades e do diálogo político relacionados com a MRI e a 
definição de condições específicas para o apoio. Por último, examinou as estatís -
ticas e avaliações disponíveis que mostram os progressos alcançados pelos nove 
países no domínio da MRI.
18 
A auditoria incluiu visitas a três países, tendo cada um celebrado um tipo de 
contrato de apoio orçamental diferente com a  Comissão: Cabo Verde (contrato 
de boa governação e  de desenvolvimento), Ruanda (contrato de reforma setorial) 
e Serra Leoa (contrato de consolidação do Estado). Durante estas visitas, os audi -
tores entrevistaram funcionários da Comissão e  representantes das autoridades 
nacionais e  de outros doadores/partes interessadas, incluindo o  Fundo Monetário 
Internacional, o  Banco Mundial e  Tribunais de Contas nacionais. Reuniram ainda 
com o  Ministério do Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, em Londres. 
A auditoria foi realizada entre outubro de 2015 e abril de 2016.27 O Tribunal não avaliou as 
vantagens e  desvantagens do 
apoio orçamental em 
comparação com outras 
modalidades de ajuda.
16
 Observações
A nova abordagem da Comissão permitiu melhorar 
os requisitos de avaliação da MRI nos países parceiros, 
mas, na prática, estes não foram ainda 
plenamente  aplicados
19 
Esta secção procura determinar se a Comissão analisou a MRI tal como referido 
no guia ao conceber as suas operações de apoio orçamental. Em particular, o Tri -
bunal examinou se a Comissão avaliou de forma adequada as políticas e adminis -
tração fiscais dos países parceiros, assim como os riscos conexos, em coordena -
ção com outros doadores.
A Comissão não avaliou determinados aspetos fundamentais 
da MRI referidos no guia
20 
O Tribunal analisou se o guia da Comissão previa uma avaliação exaustiva da 
situação em matéria de MRI dos países parceiros. Posteriormente, verificou se as 
avaliações relativas à MRI disponíveis para os 15 contratos de apoio orçamental 
auditados abrangiam efetivamente todos os aspetos enumerados no guia.
21 
O novo guia do apoio orçamental da Comissão exige uma análise da situação dos 
países parceiros em matéria de MRI quando da avaliação dos critérios de elegi -
bilidade relativos à estabilidade macroeconómica e à gestão das finanças pú -
blicas (ver ponto 12). Esta avaliação deve ser exaustiva, uma vez que a Comissão 
a utiliza igualmente para identificar e  atribuir prioridades aos principais desafios 
e insuficiências em matéria de MRI a que as várias componentes do apoio orça -
mental devem dar resposta (ou seja, o diálogo político, as condições específicas 
e o desenvolvimento de capacidades).
22 
Na opinião do Tribunal, o quadro de avaliação da MRI previsto no guia era de 
âmbito abrangente, o que representa uma melhoria em relação à abordagem an -
terior, em que a Comissão não examinava de forma sistemática a MRI dos países 
parceiros ao conceber as suas operações de apoio orçamental. De acordo com 
o guia atual, a avaliação da Comissão sobre a estabilidade macroeconómica deve 
incluir os esforços envidados pelo país em causa no sentido de reforçar a MRI, no -
meadamente quaisquer reformas fiscais e respetivo impacto esperado, enquanto 
a administração fiscal deve ser avaliada ao abrigo do critério de elegibilidade 
relativo à GFP .
17 Observações 
28 O quadro PEFA avalia 
e elabora relatórios sobre os 
pontos fortes e fracos da GFP, 
utilizando 
atualmente  31 indicadores de 
desempenho que se 
encontram subdivididos 
em 94 «dimensões». 
O desempenho de cada 
indicador e  dimensão 
é medido em função de uma 
escala ordinal de quatro 
pontos (de A a D).
29 O instrumento de diagnóstico 
da administração fiscal 
(TADAT) constitui um meio de 
avaliar de forma objetiva 
e normalizada os pontos 
fortes e fracos relativos da 
administração e do sistema 
fiscal de um país. O TADAT 
é apoiado por múltiplos 
parceiros e  instituições de 
desenvolvimento 
internacionais, incluindo 
a Comissão Europeia, 
a Alemanha, o FMI, o Japão, os 
Países Baixos, a Noruega, 
a Suíça, o Reino Unido e o 
Banco Mundial. As avaliações- 
-piloto do TADAT foram 
realizadas entre  2013 
e 2015 em 17 países, incluindo 
Moçambique e  Ruanda, 
constantes da amostra do 
Tribunal.
30 A análise do esforço fiscal 
fornece uma orientação geral 
para as reformas fiscais nos 
países com vários níveis de 
capacidade contributiva e  de 
receitas.23 
As avaliações da Comissão assentaram numa vasta gama de instrumentos de 
diagnóstico e de relatórios. As avaliações referiam e, na maioria dos casos, tive -
ram por base relatórios do FMI e do Banco Mundial, mencionavam a evolução das 
pontuações PEFA28 e reiteravam os principais pontos fortes e fracos dos sistemas 
de receitas indicados nos relatórios do TADAT29, quando disponíveis. Outras fon -
tes foram documentos dos governos, estatísticas nacionais e relatórios publica -
dos pelos Tribunais de Contas nacionais. Os resultados da avaliação corresponde -
ram em grande medida às avaliações dos outros doadores e partes interessadas 
(ver ponto  56).
Aspetos da MRI a analisar no âmbito da avaliação macroeconómica
24 
As avaliações da Comissão descreveram as tendências recentes nos níveis de 
receitas, os progressos realizados na aplicação de reformas fiscais e o atual plano 
de reforma (incluindo os principais objetivos definidos). Dedicavam igualmente 
atenção às principais insuficiências identificadas nos relatórios do PEFA e  do FMI.
25 
Por conseguinte, as avaliações de todos os países auditados incluíam uma 
apresentação da evolução recente dos níveis de receitas (rácio dos impostos em 
relação ao PIB) e uma comparação com os pares (geralmente países vizinhos). 
Embora seja útil para apresentar a situação global de um país em termos de MRI, 
assim como para efeitos de comparação, o rácio dos impostos em relação ao PIB 
é demasiado genérico para qualquer análise dos principais desafios e  necessida -
des. Por esse motivo, o guia da Comissão prevê uma análise mais aprofundada, 
incluindo uma discriminação dos impostos e outras receitas, informações sobre 
o custo global e o impacto das isenções fiscais e uma estimativa do esforço fiscal.
26 
Contudo, o Tribunal constatou que, na prática, as avaliações da MRI efetuadas 
pela Comissão não continham, em geral, informações sobre os aspetos referidos, 
que são essenciais para a avaliação do desempenho de um país quanto à sua 
capacidade para mobilizar receitas internas. O esforço fiscal, que indica em que 
medida um país explora o seu potencial fiscal30, não foi estimado em nenhum 
dos países auditados. Os incentivos fiscais (ver ponto  38) foram mencionados 
como um desafio em quatro dos países auditados, mas nenhuma avaliação 
incluiu uma estimativa do custo total e do efeito potencial das isenções fiscais. 
Esta situação pode ser problemática em muitos países em desenvolvimento, já 
que, muitas vezes, as isenções fiscais distorcem a competitividade, limitam as 
receitas fiscais e  podem incentivar a  corrupção. A  composição e  a pertinência dos 
diferentes tipos de impostos e outras receitas, incluindo as receitas provenientes 
dos recursos naturais, foram apresentadas apenas para quatro países (Mauritânia, 
Moçambique, Ruanda e Senegal) e o rácio entre os impostos diretos e indiretos 
apenas foi apresentado em relação a Cabo Verde, à República Centro-Africana e à 
Serra Leoa.
18 Observações 
27 
Ainda que estas informações possam nem sempre estar disponíveis em relação 
a alguns países, as avaliações da Comissão não informaram sobre a ausência de 
dados fundamentais relativos à MRI. No entanto, a ausência destas informações 
é importante, uma vez que pode ser um indicador de fraca capacidade dos países 
parceiros neste domínio, que a  Comissão poderá posteriormente resolver através 
das diversas componentes do apoio orçamental (ver ponto  8).
Aspetos relativos à MRI a analisar no âmbito da avaliação da GFP
28 
A capacidade das entidades fiscais para mobilizar receitas internas é também um 
aspeto que deve ser abordado nas avaliações da Comissão. Na maioria dos casos, 
a Comissão examinou a estrutura da administração ou descreveu os esforços dos 
governos no sentido de reforçar as autoridades fiscais. Porém, nenhuma avalia -
ção incluiu uma análise das necessidades materiais ou de pessoal que limitam 
estas autoridades, embora sejam referidas no guia.
29 
A corrupção diminui as receitas dos países; neste contexto, a transparência das 
receitas do Estado ajuda a combater a corrupção. Todas as avaliações mencio -
navam medidas de combate à corrupção existentes ou previstas e, na maioria 
dos países auditados, foram igualmente analisadas questões gerais relativas 
à transparência. O  Tribunal constatou que apenas no Mali e  em Moçambique 
foram realizadas as avaliações sobre o acesso do público às informações relativas 
à legislação fiscal e aos incentivos fiscais, que constituem aspetos importantes 
da transparência.
30 
Outro aspeto muitas vezes ausente das avaliações da Comissão foi o das inicia -
tivas internacionais destinadas, nomeadamente, a impulsionar as receitas do 
Estado mediante o combate ao desvio de fundos através da evasão fiscal, do 
branqueamento de capitais e de outros crimes financeiros31. Estudos recentes 
estimam que África perca mais de 50 mil milhões de USD por ano em fluxos 
financeiros ilícitos32. O Tribunal constatou que, embora a UE promova ativamen -
te estas iniciativas, as avaliações não se concentravam de forma sistemática no 
envolvimento dos países auditados33. Os problemas dos preços de transferên -
cia34, da legislação relativa às empresas estrangeiras e da utilização abusiva dos 
tratados fiscais (atualmente discutidos no âmbito do Plano de Ação BEPS35) não 
foram abordados. Do mesmo modo, a participação dos representantes dos países 
parceiros nos debates e negociações a nível internacional, que requer competên -
cias específicas que muitas vezes não existem nos países em desenvolvimento, 
não foi incluída nas avaliações macroeconómicas e da GFP .31 Por exemplo, a ITIE, o Processo 
de Kimberley e o Plano de 
Ação da OCDE/G20 contra 
a erosão da base tributável e a 
transferência de lucros (BEPS).
32 «Illicit Financial Flows, Report of 
the High Level Panel on Illicit 
Financial Flows from Africa » 
(Fluxos financeiros ilícitos, 
relatório do Painel de Alto 
Nível sobre os Fluxos 
Financeiros Ilícitos 
Provenientes de África), 
encomendado pela 
Conferência dos Ministros das 
Finanças, do Planeamento 
e do Desenvolvimento 
Económico da UA-CEA.
33 Apenas as avaliações da 
Mauritânia, Moçambique 
e Serra Leoa mencionavam 
a ITIE e a avaliação da 
República Centro-Africana 
analisava a suspensão, 
em 2013, da ITIE e do Processo 
de Kimberley.
34 Os preços de transferência 
descrevem todos os aspetos 
dos acordos de preços entre 
pessoas coletivas controladas 
(ou relacionadas).
35 O Plano de Ação BEPS visa dar 
resposta às preocupações 
sobre a erosão da base 
tributável e  transferência de 
lucros e as técnicas 
internacionais de evasão fiscal 
das grandes multinacionais, 
como são entendidas.
19 Observações 
31 
O quadro 2  resume os principais aspetos da MRI mencionados no guia como 
parte das avaliações da GFP e da estabilidade macroeconómica e indica até que 
ponto foram realmente abrangidos pelas avaliações auditadas. Quadro 2Aspetos da MRI que devem ser analisados no âmbito das avaliações da GFP e da 
estabilidade macroeconómica
Aspetos da MRI exigidos como parte da 
avaliação da GFPIncluído nas avalia -
ções auditadas?Aspetos da MRI exigidos como par -
te da avaliação da estabilidade 
macroeconómicaIncluído nas avalia -
ções auditadas?
Principais desafios a curto e médio prazo para o 
sistema de GFPSimPolítica orçamental em vigor, novas medidas, 
impacto esperadoSim
Medidas de luta contra a corrupção
(ver ponto 29)SimRácio fiscal (incluindo e excluindo os recursos 
naturais)
(ver ponto 26)Sim
Avaliação da capacidade organizacional e 
financeira do governo para mobilizar recursos 
internos
(ver ponto 28)Na sua maior parteEsforços para reforçar a MRI (melhorar o rácio 
das receitas internas em relação às despesas) 
(ver ponto 24)Na sua maior parte
Reforço da administração fiscal
(ver ponto 28)Na sua maior parteIncentivos fiscais (custo e impacto globais das 
isenções)
(ver ponto 26)Parcialmente
Transparência e acesso à informação
(países ricos em recursos)
(ver ponto 29)ParcialmenteSistema fiscal – composição e relevância dos 
vários impostos
(ver ponto 26)Parcialmente
Normas e iniciativas fiscais internacionalmente 
acordadas (ver ponto 30)ParcialmenteEsforço fiscal1 (estimativa)
(ver ponto 26)Não
Informações disponíveis ao público sobre 
legislação e incentivos fiscais
(ver ponto 29)Não
Avaliação da capacidade dos recursos humanos 
para mobilizar recursos internos
(ver ponto 28)Não
1 Incluindo e excluindo as receitas dos recursos naturais.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
20 Observações 
O quadro de gestão dos riscos da Comissão relativo ao apoio 
orçamental não permitia uma avaliação exaustiva dos riscos 
associados à MRI
32 
A abordagem da Comissão em matéria de apoio orçamental inclui um quadro de 
gestão dos riscos concebido especificamente para identificar os riscos associa -
dos à concretização dos objetivos de apoio orçamental. O quadro é também um 
instrumento importante para a conceção das operações de apoio orçamental. 
Complementa as avaliações das políticas e administração fiscais referidas na sec -
ção anterior com uma análise dos riscos correspondentes.
33 
O Tribunal examinou se o papel proeminente da MRI no apoio orçamental se 
refletiu no quadro de gestão dos riscos da Comissão. Em particular, analisou se 
o questionário da Comissão sobre os riscos abrangia devidamente os principais 
riscos ligados à  melhoria da MRI.
34 
O quadro de gestão dos riscos baseia-se num conjunto de questões agrupa -
das em cinco rubricas36. Das 44 perguntas do questionário sobre os riscos, uma 
(pergunta 38) dizia diretamente respeito à mobilização de receitas37. Embora 
esta questão seja muito pertinente, uma vez que abrange a avaliação, a cobrança 
e a transferência oportuna dos impostos para o  Tesouro nacional, as avaliações 
efetuadas pela Comissão relativas aos riscos subjacentes à cobrança e à transfe -
rência oportuna dos impostos estavam frequentemente incompletas.
35 
De acordo com o questionário, as respostas a esta questão devem ser avaliadas 
com base no indicador PI-3 do PEFA, que compara as receitas internas reais com 
o montante orçamentado. Embora este indicador permita uma avaliação dos ris -
cos relacionados com a exatidão das previsões de receitas, nada diz sobre a eficá -
cia da cobrança dos impostos. Além disso, o questionário não exigia a verificação 
de outros indicadores do PEFA, como o PI-14 (eficácia das medidas de registo dos 
contribuintes e avaliação fiscal) e o PI-15 (eficácia da cobrança de impostos), que 
incidem sobre os riscos relacionados com a avaliação e cobrança dos impostos.36 Riscos políticos; riscos 
macroeconómicos; riscos de 
desenvolvimento; GFP; 
corrupção e  fraude.
37 Pergunta  38 (na rubrica  4.2 
«Controlos na cobrança de 
receitas e  execução 
orçamental»): «Qual o risco de 
os impostos devidos não 
serem adequadamente 
avaliados, cobrados 
e transferidos para o Tesouro 
em tempo útil?»
21 Observações 
36 
Por conseguinte, os indicadores PI-14 e PI-15 não foram tidos em conta para dar 
resposta à questão 38 do questionário sobre os riscos em nenhum dos países 
auditados. O facto de os riscos ligados à MRI não terem sido tidos suficiente -
mente em consideração foi observado, em fevereiro de 2015, na avaliação da 
Comissão relativa a  Moçambique38. A Comissão já tinha indicado no seu relatório 
de 2013  sobre o  apoio orçamental que, surpreendentemente, poucos quadros de 
gestão dos riscos comunicaram riscos relacionados com a cobrança de impos -
tos39. A Comissão considerou elevados os riscos relativos à MRI em apenas um dos 
nove países auditados (Serra Leoa).
37 
Além disso, a pergunta 38 refere-se a «impostos devidos», mas não abrange 
o risco de as receitas não fiscais, como os direitos pagos pelo acesso aos recursos 
naturais e  os dividendos de extração, não serem devidamente avaliadas, cobra -
das e transferidas para o Tesouro. Em alguns dos países auditados, as receitas 
extrativas foram quase tão elevadas quanto as receitas fiscais. Por exemplo, na 
Mauritânia, em 2012, as receitas extrativas foram equivalentes a 14,9% do PIB não 
extrativo, enquanto as receitas fiscais representaram 16,9% do mesmo40.
38 
Outro fator de risco importante relacionado com a mobilização de recursos que 
não é considerado no atual quadro de gestão dos riscos é o âmbito e a natureza 
das isenções fiscais. Esses instrumentos, que incluem os incentivos fiscais, as isen -
ções fiscais temporárias, os créditos fiscais, as reduções fiscais, as zonas francas, 
etc., têm um impacto sobre o nível das receitas que um país pode cobrar, influen -
ciando também as escolhas sobre as atividades económicas e o potencial para 
atrair investimento direto estrangeiro.38 A resposta à questão 38 no 
quadro de gestão dos riscos 
de Moçambique menciona, 
entre outros aspetos, que 
«o PI-3 não cobre totalmente 
o Risco 38 (que também alude 
à correta aplicação das 
receitas fiscais, não apenas 
à cobrança dos montantes 
previsionais)».
39 DG Cooperação Internacional 
e Desenvolvimento, « Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) » 
[Apoio orçamental — 
Execução financeira, avaliação 
dos riscos e  resultados 
orçamentais 
e macroeconómicos 
selecionados por país 
(relatório-piloto)], 2013, p. 12.
40 Em 2013, os valores 
foram 11,2% e 17,6%, 
respetivamente. Fonte:  
Relatório do FMI por país 
n.º 15/35, fevereiro de 2015.
22 Observações 
A eficácia das condições de apoio orçamental, do 
diálogo político e do desenvolvimento de capacidades 
foi prejudicada por insuficiências de conceção 
e circunstâncias locais adversas
39 
O apoio orçamental é mais do que a transferência de fundos para a conta do 
Tesouro do país parceiro. Componentes igualmente importantes desta forma de 
ajuda são as condições de desembolso e  os indicadores de desempenho associa -
dos, bem como o diálogo político e as atividades de desenvolvimento de capa -
cidades executadas no âmbito dos contratos de apoio orçamental. Esta secção 
procura determinar se a Comissão utilizou as condições de desembolso, o diálo -
go político e o desenvolvimento de capacidades de forma eficaz no âmbito das 
suas disposições de apoio à MRI.
A Comissão não impôs condições específicas relativas à MRI 
na maioria dos seus contratos de apoio orçamental e, quando 
o fez, essas condições nem sempre eram pertinentes
40 
As condições associadas ao desembolso do apoio orçamental incluem quatro 
condições gerais de elegibilidade que devem ser cumpridas antes de qualquer 
desembolso de fundos (ver ponto  12). Embora duas destas condições (estabilida -
de macroeconómica e GFP) exijam uma avaliação dos progressos do país parceiro 
em matéria de reformas de MRI, o seu âmbito ultrapassa largamente a MRI41, 
o que significa que a situação de MRI de um país parceiro não desempenha 
necessariamente um papel fundamental na decisão da Comissão de desembolsar 
apoio orçamental se a situação macroeconómica e de GFP global for, nos restan -
tes aspetos, considerada satisfatória.
41 
Os desembolsos também podem estar ligados ao cumprimento de condições 
específicas. Estas são mais frequentemente aplicadas ao desembolso de parcelas 
variáveis (ver quadro 3 ) e traduzem-se normalmente em indicadores de desem -
penho e metas. A fim de incentivar os governos a avançarem com a execução 
da sua agenda de reformas ou a  melhorarem o  seu desempenho, o  montante 
desembolsado a  partir das parcelas variáveis depende do grau de concretização 
das metas definidas. Por conseguinte, o recurso a condições específicas de MRI 
assegura uma ligação direta entre os pagamentos de apoio orçamental e as refor -
mas de MRI.41 Os objetivos principais da 
avaliação macroeconómica 
são: analisar os principais 
agregados macroeconómicos 
e identificar fontes potenciais 
de instabilidade 
macroeconómica e  da dívida; 
avaliar as políticas 
macroeconómicas 
e orçamentais em vigor e o 
seu contributo para estabilizar 
o quadro macroeconómico 
a curto e médio prazo; avaliar 
os esforços envidados para 
fortalecer a MRI; e avaliar 
a vulnerabilidade a  choques 
externos e os esforços 
envidados para fortalecer 
a capacidade de resistência 
macroeconómica. A  avaliação 
da GFP centra-se nos 
principais desenvolvimentos 
da aplicação das reformas da 
GFP. O principal instrumento 
para avaliar os progressos é o 
PEFA, abrangendo os 
seguintes pilares da GFP: 
fiabilidade do orçamento; 
transparência das finanças 
públicas; gestão dos ativos 
e passivos; estratégia fiscal 
e orçamentação baseadas nas 
políticas; previsibilidade 
e controlo da execução 
orçamental; contabilidade 
e reporte; auditoria e controlo 
externos.
23 Observações 
42 
Para evitar a perda de orientação das políticas, o guia da Comissão estabelece um 
limite máximo de oito indicadores associados a uma parcela variável42. Os indica -
dores devem ser selecionados de entre os enumerados no quadro de avaliação 
do desempenho acordado entre os parceiros de desenvolvimento e os países par -
ceiros ou decorrentes dos documentos de política pública nacionais pertinentes, 
em cooperação com as autoridades, caso não exista um quadro de avaliação do 
desempenho. O  Tribunal avaliou em que medida foram utilizadas condições para 
apoiar a MRI e, nos casos em que foram utilizadas, se as condições eram pertinen -
tes e incentivavam os governos a aplicar reformas. Também examinou as disposi -
ções de verificação do cumprimento das condições e  apresentação de relatórios 
sobre este aspeto.
Utilização das condições de desembolso específicas relativas à MRI
43 
A Comissão utilizou condições específicas relativas à MRI em cinco dos 15 con -
tratos de apoio orçamental auditados (ver quadro 4  e anexo II ). Estas condições, 
relacionadas com as parcelas variáveis, foram estabelecidas apenas em contratos 
de consolidação do Estado, que têm uma duração limitada de um ou dois anos. 
Assim, as condições específicas centraram-se na melhoria da MRI a curto prazo 
e nos países mais frágeis, o que não está em conformidade com o objetivo decla -
rado pela Comissão43 de dar mais ênfase à MRI através, em especial, de contratos 
de boa governação e  de desenvolvimento.42 Ver Guia do apoio orçamental, 
p. 49.
43 COM(2011) 638 final, p. 6.Quadro 3Elegibilidade para apoio orçamental e condições específicas de desembolso
Condições de elegibilidade 
– devem ser cumpridas durante o contrato de apoio orçamentalPagamento do 
apoio orçamentalCondições específicas
Valores fundamentais (direitos 
humanos, democracia e Estado de 
direito):
Diferentes requisitos dependendo 
do tipo de contrato de apoio 
orçamental, requisitos mais 
rigorosos para os contratos de boa 
governação e de desenvolvimentoQuatro critérios de elegibilidade:
1. reformas e políticas públicas 
relevantes e credíveis
2. política macroeconómica orien -
tada para a estabilidade
3. sistema de gestão das finanças 
públicas suficientemente trans -
parente, fiável e eficaz
4. transparência e supervisão do 
orçamentoParcela fixaAs condições específicas relacionadas com as parcelas 
fixas são utilizadas com menos frequência e exigem o 
pleno cumprimento da condição/meta.
Exemplo: elaboração de um quadro de avaliação do desempe -
nho para o programa de reforma social e económica do país.
Parcela variávelAs condições específicas relacionadas com as parcelas 
variáveis criam incentivos à melhoria do desempenho e 
podem permitir pagamentos parciais caso os indicadores 
não sejam plenamente cumpridos.
Exemplo: aumento da percentagem de entrega das decla -
rações dos grandes e médios contribuintes dentro do prazo 
para, pelo menos, 60%.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
24 Observações 
44 
O argumento mais frequente da Comissão para não utilizar as condições relativas 
à MRI nos seus contratos de apoio orçamental foi o facto de a MRI ser coberta 
por outros doadores. No entanto, o  Tribunal não encontrou provas de que esta 
decisão tenha sido sustentada por uma avaliação do envolvimento de outros 
doadores neste domínio.
Pertinência e efeito de incentivo das condições específicas relativas à MRI
45 
Nos casos em que a Comissão utilizou as condições aplicáveis às parcelas variá -
veis especificamente orientadas para a MRI, não selecionou as condições mais 
pertinentes para o contexto nacional em três dos cinco contratos. No caso da 
Serra Leoa, por exemplo (ver caixa 3 ), a Comissão centrou as suas condições 
específicas relativas à MRI nas reformas administrativas da autoridade fiscal e não 
incluiu condições para promover a  adoção de nova legislação essencial que teria 
tido um impacto mais amplo sobre a MRI. Quadro 4Contratos de apoio orçamental com condições específicas relativas à MRI1
PaísMontante do 
apoio orçamental 
autorizado (mi -
lhões de euros)Acordo de 
financia -
mento 
assinadoParcelas variáveis (milhões de euros) Dependente da MRI 
2017 2016 2015 2014 2013Milhões 
de euros%
República Centro-Africana 40 2015 n/a 1 2 n/a n/a 3 7, 5%
Mali 216 2015 8 8 n/a n/a n/a 16 7, 4%
Níger 130 2013 n/a n/a 3 3 1 6 4,6%
Serra Leoa 34 2013 n/a n/a n/a 1 2 3 8,8%
Serra Leoa 80 2015 3 3 n/a n/a n/a 5 6,3%
Total geral 500 11 12 5 4 2233 6,6%
1 TCE/exame documental.
2 O total não representa a soma dos valores individuais devido aos arredondamentos.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
25 Observações 
Condições específicas relativas à MRI que não abrangem as reformas 
mais pertinentes
No caso da Serra Leoa (2013-2015), a Comissão utilizou condições específicas relativas à MRI que diziam respei -
to à redução das dívidas fiscais em atraso, à apresentação mais atempada das declarações fiscais, à divulgação 
pública das receitas das indústrias extrativas, à apresentação de uma proposta de lei da Autoridade Nacional 
dos Minerais ao Parlamento e à publicação de licenças de mineração e exploração num repositório em linha.
No seu relatório de 2013 sobre o apoio orçamental, a Comissão referiu que a Serra Leoa era um dos países com 
maior potencial de aumento da receita fiscal. No entanto, com exceção das dívidas fiscais em atraso, o objeti -
vo das condições utilizadas consistia em melhorar os procedimentos administrativos da autoridade fiscal e a 
disponibilidade pública dos dados. Estas condições, por si só, não aumentam diretamente as receitas internas 
do país.
Durante o mesmo período, a Lei relativa às receitas das indústrias extrativas, que, segundo a Comissão e o 
FMI, continha reformas políticas fundamentais para aumentar as receitas internas provenientes das ativida -
des extrativas e dos recursos naturais, estava pronta mas pendente da aprovação pelo Parlamento há vários 
anos. O projeto de lei foi apresentado ao Parlamento em 2013, mas ainda não tinha sido adotado em fevereiro 
de 201644. Segundo o FMI45, a Lei relativa à gestão das finanças públicas (GFP) ficou suspensa no Parlamento, 
perdendo-se assim a dinâmica de criação do Fundo de Receitas dos Recursos Naturais.
Os contínuos atrasos na aprovação destes projetos de lei sugerem que um apoio mais forte dos doadores 
teria acelerado os procedimentos. Uma avaliação do apoio orçamental à Serra Leoa durante o período 2002-
-2015  concluiu igualmente que existem também provas de que foram adiadas as decisões difíceis em matéria de 
mobilização de receitas.
Embora a  Comissão não possa obrigar um parlamento a  adotar legislação, não incentivou a  execução de 
certas reformas inscritas nos projetos de lei (um Fundo de Receitas dos Recursos Naturais e uma Conta Única 
do Tesouro) definindo-as como condições para o  pagamento. O  ébola prejudicou seriamente a  capacidade de 
funcionamento dos governos e  doadores durante  2014 e  2015. Contudo, estas ou outras condições semelhan -
tes também não foram incluídas no contrato de apoio orçamental mais recente, que foi celebrado em 2015.
44 Relatório por país n.º 14/171 do FMI, junho de 2014; Avaliação da elegibilidade macroeconómica da Comissão para o acordo de 
financiamento 37419 e informações fornecidas durante a missão pelas autoridades e outros doadores/intervenientes.
45 Comunicado de imprensa do FMI n.º 16/143, 29 de março de 2016.Caixa 3
26 Observações 
46 
Em três casos, as condições específicas aplicadas não produziram o efeito de 
incentivo esperado (ver caixa 4 ) porque já eram cumpridas quando o  contrato 
foi celebrado ou porque eram simplesmente impossíveis de aplicar. Esta situação 
representa uma utilização ineficaz das condições específicas relativas à MRI.
Exemplos de condições específicas relativas à MRI sem efeito de incentivo
Condições já cumpridas antes da assinatura do acordo de financiamento
Na República Centro-Africana, as condições específicas relativas à MRI foram anexadas ao segundo contrato 
de apoio orçamental de consolidação do Estado, celebrado em 2015. As condições associadas à primeira par -
cela variável de 2015 (1 milhão de euros) e relativas à transmissão e acompanhamento da execução dos planos 
de ação para a mobilização das receitas fiscais e aduaneiras foram cumpridas antes da assinatura do acordo 
de financiamento, em 10 de julho de 2015.
Do mesmo modo, na Serra Leoa, as condições aplicáveis à parcela variável para 2013 foram cumpridas antes 
da assinatura do respetivo acordo de financiamento.
A legislação nacional impediu o cumprimento de uma condição
No Níger, a meta estabelecida para limitar as isenções fiscais para a parcela variável de 2013 revelou-se impos -
sível de cumprir, uma vez que a legislação nacional não permitia as medidas descritas no indicador.
As condições estavam relacionadas com a supressão das isenções do imposto sobre o rendimento aplicadas 
aos lucros realizados e de uma cláusula de dedutibilidade no âmbito da tributação das empresas mineiras.
Ambas as condições teriam exigido alterações na transposição do Código de Mineração da União Económica 
e Monetária da África Ocidental, o que não era possível com tão pouca antecedência (um ano após a assinatu -
ra do acordo de financiamento). Estas dificuldades jurídicas não foram detetadas durante a  fase de conceção 
do contrato de apoio orçamental.Caixa 4
27 Observações 
Acompanhamento das condições relativas à MRI
47 
Os acordos de financiamento que executaram os cinco contratos de apoio 
orçamental com condições específicas relativas à MRI auditados (ver quadro 4 ) 
incluíam disposições de acompanhamento e  avaliação do cumprimento dessas 
condições. As modalidades variavam entre os contratos. Em quatro casos, esta -
vam suficientemente bem definidas para que a Comissão realizasse uma avalia -
ção objetiva da conformidade do país parceiro com as condições. No entanto, 
o contrato com a  República Centro-Africana não incluía disposições adequadas 
de acompanhamento pela Comissão (ver caixa 5 ).
48 
Desde a entrada em vigor do seu novo guia, a Comissão elabora um relatório 
anual sobre o  apoio orçamental46. O objetivo é fornecer uma panorâmica da 
execução dos contratos de apoio orçamental da UE. O Tribunal examinou até que 
ponto o relatório anual fornece informações pertinentes sobre a MRI. O relató -
rio-piloto de 2013 continha poucos elementos descritivos a este respeito: infor -
mações gerais sobre os países que aplicam a Iniciativa para a Transparência das 
Indústrias Extrativas (ITIE)47 e os rácios das receitas de cada país onde os contra -
tos de apoio orçamental estavam a ser executados.46 DG Cooperação Internacional 
e Desenvolvimento, « Budget 
support - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results (pilot report) » 
[Apoio orçamental — 
Execução financeira, avaliação 
dos riscos e  resultados 
orçamentais 
e macroeconómicos 
selecionados por país 
(relatório-piloto)], 2013.
47 A Iniciativa para 
a Transparência das Indústrias 
Extrativas (ITIE) consiste numa 
norma global de promoção de 
uma gestão aberta 
e responsável dos recursos 
naturais. Os países aplicam 
a norma ITIE para garantir 
a total divulgação dos 
impostos e  outros 
pagamentos ao Estado 
efetuados por empresas 
petrolíferas, de gás e de 
extração mineira.
Exemplos de boas e más práticas no que se refere ao acompanhamento das 
condições específicas relativas à MRI
No Mali, foram definidas disposições claras de acompanhamento das condições específicas relativas à MRI no 
segundo programa de apoio orçamental para a consolidação do Estado. Para cada indicador/subindicador, 
o acordo de financiamento incluía informações pormenorizadas, tais como uma descrição completa do indica -
dor, valores de referência, metas, fontes de verificação, os serviços responsáveis e a data em que se esperava 
que os dados estivessem disponíveis. Os contratos com o Níger e a Serra Leoa (dois contratos) apresentavam 
características positivas semelhantes.
No contrato de apoio orçamental celebrado em 2015 com a República Centro-Africana, a Comissão acordou 
com o  governo a  verificação da conformidade com as condições relativas à  MRI48 através de cartas de trans -
missão e relatórios de execução sobre os planos de ação de duas Direções-Gerais. No entanto, uma vez que 
o acordo de financiamento não definiu metas nem valores de referência para os indicadores acordados, foi 
impossível realizar um acompanhamento adequado, pois não existia um padrão em relação ao qual se pudes -
sem comparar as realizações. Em especial, a Comissão não formulou requisitos relativos à qualidade dos pla -
nos de ação ou à  proporção dos planos a  executar para que os indicadores fossem considerados alcançados.
48 Primeira parcela variável de 2015: transmissão e acompanhamento da execução dos planos de ação para a mobilização das receitas fiscais 
e aduaneiras em 2015. Segunda parcela variável de 2015: acompanhamento da execução dos planos de ação para a mobilização das receitas 
fiscais e aduaneiras em 2015 e elaboração de planos de ação para a mobilização das receitas fiscais e aduaneiras em 2016.Caixa 5
28 Observações 
49 
Embora os relatórios seguintes tenham incluído informações mais pormenoriza -
das, ainda contêm muito poucos elementos sobre os contratos de apoio orça -
mental com condições específicas relativas à MRI. Por exemplo, não são apresen -
tadas informações financeiras sobre os programas que visam a MRI. A adequação 
dos relatórios da UE sobre o seu apoio à MRI está comprometida pelo facto de 
não existir um código CAD específico obrigatório49 relativo à política e adminis -
tração fiscais. Por conseguinte, não estão disponíveis informações exaustivas 
sobre a totalidade do financiamento concedido pela Comissão à MRI através do 
apoio orçamental e de outras formas de ajuda.
O diálogo político foi, em geral, bem coordenado, mas 
a sua eficácia enquanto instrumento de apoio à MRI foi 
prejudicada por uma fraca orientação estratégica e por 
circunstâncias locais adversas
50 
A Comissão considera o diálogo político um elemento central do apoio orçamen -
tal. Um diálogo eficaz deve basear-se nas avaliações da elegibilidade e dos riscos 
descritas na secção anterior do presente relatório, tendo simultaneamente em 
conta o diálogo encetado por outros doadores. O guia do apoio orçamental exige 
uma «estratégia de diálogo flexível» para identificar os métodos e as plataformas 
de diálogo mais eficazes e determinar um programa de ação. O guia determina 
ainda que «o diálogo de política deve centrar-se na política fiscal, na administra -
ção fiscal e nas receitas fiscais, incluindo as derivadas dos recursos naturais».
51 
O Tribunal avaliou se a Comissão utilizou uma estratégia de diálogo baseada nas 
suas avaliações dos desafios e dos riscos da MRI e se esta estratégia incluía todos 
os requisitos mencionados no guia. Examinou igualmente a  frequência, adequa -
ção e eficácia do diálogo e a forma como este é documentado e coordenado com 
os principais intervenientes no terreno.
A Comissão não desenvolveu estratégias de diálogo
52 
O diálogo político ocorre frequentemente num contexto difícil. A apropriação 
e o grau de compromisso com as reformas relativas às receitas podem mudar 
quando novos governos chegam ao poder ou ocorrem acontecimentos inespera -
dos. A rotatividade do pessoal nas delegações da Comissão também representa 
uma dificuldade em termos de continuidade do diálogo. Por conseguinte, uma 
estratégia de diálogo com objetivos claramente enumerados é  fundamental para 
acompanhar a evolução e dar resposta às questões identificadas como essenciais. 
Uma estratégia deste tipo incluiria, por exemplo, as questões a acompanhar no 
período seguinte, as responsabilidades do pessoal da delegação, os principais 
interlocutores a abordar, as plataformas nas quais as questões deveriam ser trata -
das, um calendário indicativo e  os resultados esperados.49 O Comité de Ajuda ao 
Desenvolvimento (CAD) da 
OCDE elaborou, através do seu 
sistema de notificação dos 
países credores (SNPC), uma 
série de «códigos de objetivo» 
a utilizar pelos doadores ao 
comunicarem os seus fluxos 
de ajuda à base de dados 
pertinente da OCDE, que 
podem depois ser utilizados 
para produzir informações 
estatísticas sobre fluxos de 
ajuda. Desde 2014, é utilizado 
o código «fictício» 15114 para 
relatórios voluntários sobre 
o apoio à política 
e administração fiscais.
29 Observações 
50 Guia do apoio orçamental, 
setembro de 2012, p. 43: «Uma 
estratégia de diálogo flexível 
deve […] identificar os 
métodos e as plataformas de 
diálogo mais eficazes 
e determinar um programa de 
ação».53 
O Tribunal constatou que a Comissão não desenvolveu estratégias para o diálo -
go político em que tivesse identificado questões específicas relativas à MRI que 
era necessário resolver50, mesmo em países parceiros como a Serra Leoa, onde 
a Comissão tinha considerado a MRI um risco elevado para a concretização dos 
objetivos de apoio orçamental.
54 
Embora as avaliações da elegibilidade da GFP , os acordos de financiamento 
e outros documentos preparatórios da Comissão mencionassem os fóruns em 
que deveria ter lugar o diálogo político (por exemplo, reuniões de coordenação 
conjuntas entre os governos e os doadores), as questões a resolver foram apre -
sentadas apenas em termos gerais. Na ausência de estratégias de diálogo, é difícil 
avaliar objetivamente se esta componente do apoio orçamental contribuiu de 
forma eficaz para as reformas de MRI.
55 
O Tribunal constatou que o diálogo político no domínio da MRI era mais orien -
tado quando estava acompanhado por condições específicas (República Cen -
tro-Africana, Mali, Níger e Serra Leoa), uma vez que identificar, negociar e poste -
riormente acompanhar essas condições exigia um debate aprofundado com os 
países parceiros. Nos restantes países auditados, o diálogo ocorreu num contexto 
muito mais amplo, como o processo de reforma da GFP , em que a MRI era ape -
nas um dos muitos domínios de debate (ver ponto 40). De facto, a discussão das 
reformas da GFP não garantia necessariamente uma cobertura exaustiva da MRI 
(ver o exemplo na caixa 6 ).
O diálogo sobre a GFP nem sempre garantia uma cobertura exaustiva da MRI
Em Moçambique, o diálogo político ocorreu através de um grupo de coordenação que debateu questões ge -
rais ligadas à GFP . Atendendo ao vasto âmbito da GFP , alguns aspetos específicos e técnicos foram discutidos 
por vários subgrupos, incluindo um subgrupo relativo à tributação que tratava especificamente de questões 
de MRI, como o risco fiscal e as receitas provenientes dos recursos naturais.
Uma vez que o contrato de apoio orçamental da UE em Moçambique não incluía condições específicas relati -
vas à MRI na parcela variável, a Comissão não participou no subgrupo relativo à tributação em que o desem -
penho do país em matéria de MRI era acompanhado de perto. Naturalmente, esse facto reduziu o envolvi -
mento da Comissão neste domínio, uma vez que nas reuniões do grupo da GFP em que a Comissão participou 
apenas as principais conclusões do subgrupo relativo à tributação foram examinadas.Caixa 6
30 Observações 
O diálogo foi, em geral, bem coordenado com os parceiros de 
desenvolvimento, mas não se realizou com regularidade devido aos 
contextos difíceis dos países
56 
Nos países parceiros, a Comissão colaborou estreitamente com outros doadores 
que prestam apoio orçamental51. Os doadores reuniam-se ou comunicavam entre 
si52 antes das reuniões conjuntas de planeamento ou de exame, em que apresen -
tavam e discutiam as suas posições e alinhavam os seus pontos de vista. A análise 
da Comissão sobre a situação macroeconómica e fiscal, as principais insuficiências, 
a evolução das reformas e o êxito dos esforços governamentais estavam normal -
mente em conformidade com as avaliações do FMI e de outros intervenientes 
presentes no país em causa.
57 
Na República Centro-Africana, no Níger e na Serra Leoa53, o diálogo político neces -
sário para avaliar o cumprimento das condições específicas relativas à MRI pelo 
governo não se realizou com regularidade devido às circunstâncias difíceis do 
país. Este facto comprometeu o  potencial desta componente como instrumento 
para identificar e resolver rapidamente os progressos insatisfatórios (ver caixa 7 ).51 Na Mauritânia, a UE era 
o único doador a prestar apoio 
orçamental, mas as questões 
de GFP foram discutidas 
e coordenadas entre todos os 
doadores.
52 No Senegal, os doadores 
utilizam um sítio Internet 
específico para comunicarem.
53 À data da auditoria do 
Tribunal, a  Comissão não tinha 
ainda avaliado os progressos 
do Mali em relação às 
condições específicas relativas 
à MRI pertinentes, uma vez 
que estas se aplicavam apenas 
às parcelas variáveis para 2016 
e 2017.
Exemplos de diálogo que não se realizou com regularidade
Na República Centro-Africana, as disposições de diálogo político definidas em 2010 não funcionavam desde o iní -
cio da crise política, em 2012. Em março de 2014, foi criado um comité para acompanhar a reforma das finanças 
públicas (que incluía medidas de MRI). Embora os doadores tenham, em várias ocasiões, recordado às autoridades 
as suas responsabilidades, o comité reuniu apenas uma vez, no final de 2014. As responsabilidades do comité e o 
processo de diálogo sobre o cumprimento pelo governo das duas condições específicas relativas à MRI na parcela 
variável de 2015 tiveram, portanto, de ser assumidos pelo comité de tesouraria, embora não fosse do seu mandato.
Na Serra Leoa, durante 2014-2015, não foi possível manter o diálogo político devido à crise do ébola. Além disso, 
uma avaliação do apoio orçamental prestado ao país durante 2002-201554 concluiu que as reformas da admi -
nistração fiscal não foram ativamente apoiadas por um diálogo e um compromisso de alto nível semelhante ao 
de outros domínios em que se registaram maiores progressos (ITIE, Iniciativa de Cuidados de Saúde Gratuitos). 
Globalmente, a administração fiscal não foi tida em devida conta durante o processo de diálogo sobre o quadro 
de avaliação do desempenho.
No Níger, apesar dos repetidos pedidos da comunidade de doadores, o grupo de coordenação do apoio or -
çamental não esteve operacional até agora devido ao desacordo entre dois ministérios sobre a  atribuição de 
responsabilidades de coordenação dos doadores. Não existia um quadro comum para acompanhar os progressos 
alcançados no cumprimento das condições. A  Comissão também reconheceu que teve dificuldades em reunir-
se com os representantes do governo e  informou que as recomendações dos doadores não foram seguidas. Por 
acordo entre o governo e a Comissão, a parcela variável de 2013 incluía uma condição relativa à MRI que exigia 
medidas impossíveis de aplicar no direito nacional (ver caixa 4 ). Neste caso, o diálogo político não identificou 
este problema.
54 Independent Evaluation of Budget Support to Sierra Leone in 2002-2015  (Avaliação independente do apoio orçamental à Serra Leoa em 2002-2015), 
Relatório final, abril de 2016.Caixa 7
31 Observações 
A componente do desenvolvimento de capacidades dos 
contratos de apoio orçamental raramente foi orientada para 
a MRI
58 
A capacidade administrativa é uma parte fundamental da mobilização eficaz de 
receitas na África Subsariana. Embora a  componente de desenvolvimento de 
capacidades do apoio orçamental seja relativamente pequena em comparação 
com outros meios utilizados pela Comissão para dar resposta às necessidades de 
capacidade na MRI, o guia do apoio orçamental identifica a reforma fiscal, a ad -
ministração fiscal e a gestão dos recursos naturais como domínios particularmente 
importantes do desenvolvimento de capacidades. O  Tribunal avaliou em que 
medida a Comissão deu resposta às necessidades de capacidades na MRI através 
dos seus contratos de apoio orçamental.
59 
Foi prestado apoio orçamental ao desenvolvimento de capacidades no domínio 
mais vasto da GFP , que pode também incluir o apoio direto ou indireto à MRI (ver 
ponto 40). Nove dos 15 contratos auditados, em seis países (Cabo Verde, Repú -
blica Centro-Africana, Mali, Mauritânia, Níger e  Serra Leoa), afetaram um total 
de 60,4 milhões de euros ao desenvolvimento de capacidades, o que represen -
tou 4,8% do montante total autorizado do apoio orçamental. No entanto, no 
âmbito do apoio orçamental, a Comissão afetou especificamente muito poucos 
fundos ao desenvolvimento de capacidades na MRI: nos contratos que o Tribunal 
examinou, apenas um visava o desenvolvimento de capacidades com um apoio 
total de 3 milhões de euros. A caixa 8  descreve em pormenor a utilização limita -
da do apoio orçamental para o desenvolvimento de capacidades na MRI.
Apoio limitado ao desenvolvimento de capacidades na MRI
Na República Centro-Africana, muitos doadores têm um programa de assistência técnica através do qual 
ajudam o governo de transição a restabelecer o funcionamento básico das finanças públicas. O contrato de 
apoio orçamental 37458 incluía 3 milhões de euros para a execução das reformas necessárias para assegurar 
as receitas. Tratava-se de um dos três pilares do contrato, cujo objetivo era garantir as sinergias necessárias na 
frágil situação em que o país se encontrava. O apoio destinava-se a complementar outros projetos de assistên -
cia técnica em curso neste domínio. Todavia, nunca chegou a ser utilizado na prática.Caixa 8
32 Observações 
A Comissão não dispunha dos instrumentos 
adequados para demonstrar que o apoio orçamental 
da UE contribuiu para a melhoria da MRI nos países 
parceiros
60 
Uma vez que a nova abordagem da Comissão ao apoio orçamental entrou em 
vigor em 2012, esta forma de ajuda revelou-se, juntamente com outras iniciativas 
da UE, um instrumento importante para ajudar os países parceiros a melhorarem 
a sua MRI (ver figura 1 ). Nesta secção, o Tribunal examinou se a Comissão utiliza 
indicadores e técnicas de avaliação capazes de demonstrar se o apoio orçamental 
contribuiu realmente para a MRI nos países auditados.
61 
O Tribunal constatou que a Comissão utiliza indicadores de impacto de alto nível. 
Embora estes sejam adequados para o  acompanhamento da evolução global 
em matéria de MRI, podem ser influenciados por muitos fatores externos e  não 
permitem registar os resultados e as realizações que foram especificamente 
induzidos pelo apoio orçamental. Assim, não fornecem indicações claras sobre 
se o apoio orçamental contribuiu, de forma positiva ou negativa, para a MRI nos 
países auditados.
62 
Um indicador-padrão utilizado pela Comissão para avaliar a evolução em matéria 
de MRI é o rácio das receitas/PIB55, que mostra as receitas cobradas em relação ao 
desempenho económico de um país. O  Tribunal analisou a  evolução deste indica -
dor entre 2007 e 2014. Embora o rácio tenha aumentado durante este período em 
seis dos nove países auditados56, os valores não revelam uma mudança evidente 
a partir do final de 2012, quando entrou em vigor a nova abordagem (ver figu -
ra 2 ). No entanto, os valores deste indicador não podem ser associados ao apoio 
orçamental ou a  qualquer outra ação dos doadores, visto que é  influenciado por 
muitos fatores. Por exemplo, na Mauritânia, o indicador aumentou significativa -
mente de 2011 para 2012, principalmente devido às elevadas receitas da minera -
ção proporcionadas pelo nível recorde de exportações alcançado em  201157. Esta 
situação contrastava com a da República Centro-Africana, onde, devido à crise 
política e de segurança, o indicador desceu acentuadamente depois de 2012. Em 
Moçambique, a variação entre 2012 e 2013 foi superior à habitual, mas deveu-
se sobretudo aos ganhos de capital extraordinários provenientes da venda de 
concessões de gás58.55 Este indicador também 
é utilizado pelo FMI e pelo 
Banco Mundial.
56 Para obter uma imagem mais 
clara, o Tribunal utilizou o rácio 
das receitas excluindo as 
subvenções concedidas pelos 
doadores.
57 Relatório do FMI por país 
n.º 12/323, Quinta 
Revisão  2012.
58 Relatório do FMI por país 
n.º 14/148, Segunda 
Revisão  2014.
33 Observações 
63 
O Níger foi o único país a registar uma tendência positiva relativamente coerente 
após 2012. Segundo o FMI, em 2013 o aumento deveu-se principalmente às recei -
tas excecionais do setor petrolífero. Os desenvolvimentos na maioria dos outros 
países foram mais variáveis durante o mesmo período. Figura 2Evolução do rácio das receitas em relação ao PIB em 2007-2014
África SubsarianaCabo VerdeSerra Leoa*MauritâniaRuandaRepública Centro-Africana*SenegalMoçambiqueNiger*Mali*
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0
* Países com indicadores de MRI.
Fonte:  Perspetivas económicas regionais do FMI, outubro de 2015. Valores relativos à Mauritânia retirados das Perspetivas Económicas em Áfri -
ca 2012, 2014 e 2016/Tribunal de Contas Europeu (cálculo).
34 Observações 
64 
Um outro conjunto de indicadores utilizado pela Comissão para avaliar as melho -
rias do sistema fiscal provém do quadro PEFA. O Tribunal analisou três indicado -
res PEFA específicos da MRI59 que medem a transparência, o registo e a cobrança 
de impostos. Esses indicadores fornecem informações sobre aspetos importantes 
da política e administração fiscais. No entanto, para os objetivos do Tribunal, têm 
pouco valor informativo, uma vez que, para o período após 2012 (quando o novo 
guia do apoio orçamental foi aprovado) estão disponíveis apenas para dois 
países (Mauritânia e Serra Leoa). O quadro 5  mostra uma melhoria global entre 
a primeira e a segunda avaliações do PEFA, respeitantes a 2006-2008 e 2010-2012, 
respetivamente60. A situação nos dois países sobre os quais existem informações 
disponíveis após 2012 é a seguinte:
—   o relatório da Mauritânia não revela quaisquer melhorias em nenhum dos três 
indicadores em comparação com  2008;
—   no caso da Serra Leoa, apenas o indicador relativo à cobrança de impostos 
melhorou significativamente desde  2010.Quadro 559 Guia da Comissão, p. 37: «A 
Comissão utiliza o Quadro de 
Avaliação de Desempenho do 
PEFA-GFP como instrumento 
preferencial na avaliação da 
qualidade do sistema de GFP 
de um país. O quadro PEFA-GFP 
mede o  desempenho 
operacional do sistema de GFP 
através de  28 indicadores que 
abrangem seis dimensões 
centrais, e avalia o impacto 
provável das deficiências do 
sistema de GFP em três níveis 
de resultados orçamentais 
a médio prazo». 
A administração fiscal 
é abrangida no quadro PEFA 
por quatro indicadores que 
avaliam «a receita agregada 
face ao orçamento original 
aprovado» (PI-3), 
«a transparência das 
responsabilidades e  obrigações 
do contribuinte» (PI-13), 
«a eficácia das medidas de 
registo dos contribuintes 
e avaliação fiscal» (PI-14) 
e «a eficácia da cobrança de 
impostos» (PI-15).
60 O ano mais recente da 
avaliação do PEFA varia de país 
para país entre 2007 e 2014.
Evolução das pontuações PEFA
Indicador PEFA1PI-13 Transparência das 
responsabilidades e obrigações 
do contribuintePI-14 Eficácia das medidas 
de registo dos contribuintes 
e avaliação fiscalPI-15 Eficácia da cobrança de 
impostos
Primeiro 
relatório 
disponívelSegundo 
relatório 
disponívelTerceiro 
relatório 
disponívelPrimeiro 
relatório 
disponívelSegundo 
relatório 
disponívelTerceiro 
relatório 
disponívelPrimeiro 
relatório 
disponívelSegundo 
relatório 
disponívelTerceiro 
relatório 
disponível
Cabo Verde 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
República Centro-Africana22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauritânia 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Moçambique 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Ruanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Serra Leoa22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  O quadro PEFA avalia e elabora relatórios sobre os pontos fortes e fracos da gestão das finanças públicas, utilizando atualmente 31 indicado -
res de desempenho que se encontram subdivididos em 94 dimensões. O desempenho de cada indicador e dimensão é medido em função de 
uma escala ordinal de quatro pontos (de A a D).
2 Países com indicadores de MRI.
Fonte: Tribunal de Contas Europeu.
35 Observações 
65 
As conclusões anteriores demonstram que os indicadores de alto nível específi -
cos da MRI utilizados pela Comissão não fornecem informações suficientes e re -
levantes sobre o contributo relativo do apoio orçamental para a MRI nos países 
auditados. Estas observações são coerentes com outras avaliações recentes deste 
meio de prestação de ajuda, que não conseguiram provar qualquer impacto 
substancial, positivo ou negativo, sobre o nível de MRI. Uma avaliação realizada 
pela agência dinamarquesa de cooperação para o  desenvolvimento, DANIDA, 
publicada em 2014, analisou vários estudos por país, avaliações específicas e es -
tudos temáticos de contratos de apoio orçamental. Constatou que as operações 
de apoio orçamental não parecem ter tido um impacto significativo no nível de 
cobrança das receitas internas. Por seu lado, em 2011, o departamento de ava -
liação de políticas e operações (IOB) do Ministério dos Negócios Estrangeiros 
dos Países Baixos concluiu, no mesmo sentido, que não existem provas de que 
o apoio orçamental tenha tido um efeito positivo nas receitas fiscais61.
66 
Do mesmo modo, uma avaliação do apoio orçamental prestado durante 2002-
-2015 à Serra Leoa não foi suficientemente conclusiva sobre o impacto na MRI, 
afirmando que a relação com o apoio orçamental parece, a priori , fraca62. A avalia -
ção observou ainda que não foi possível demonstrar causalidade em relação aos 
desincentivos que o  apoio orçamental poder gerar em termos de mobilização das 
receitas.
67 
Para demonstrar se os contratos de apoio orçamental têm um impacto direto na 
MRI, seria necessário desenvolver instrumentos adequados de recolha de dados 
e avaliar pormenorizadamente domínios específicos de um sistema fiscal, com 
uma comparação ao longo do tempo e a associação dos progressos alcançados 
às componentes individuais do apoio orçamental. Um desses instrumentos é o 
TADAT (ver ponto 24), que fornece uma avaliação específica dos sistemas, proces -
sos e instituições da administração fiscal dos países. No entanto, este instrumen -
to encontra-se ainda em fase de testes: até agora, foram avaliadas as principais 
componentes dos sistemas fiscais de 17 países.61 Revisão das avaliações do 
apoio orçamental, DANIDA 
(2014); e revisão do apoio 
orçamental de  2000-2011, 
Departamento de Avaliação 
de Políticas e Operações (IOB), 
Ministério dos Negócios 
Estrangeiros, Países Baixos.
62 Independent Evaluation of 
Budget Support to Sierra 
Leone 2002-2013  (Avaliação 
independente do apoio 
orçamental à Serra Leoa 
em 2002-2015), p. 73.
36
 Conclusões 
e recomendações
68 
Entende-se por mobilização das receitas internas (MRI) a geração de receitas 
públicas a partir de recursos nacionais, de fontes fiscais ou não fiscais. A melho -
ria da MRI dos países em desenvolvimento constitui um fator crucial para o seu 
desenvolvimento sustentável, pelo que se tornou uma prioridade da política da 
UE nesta matéria. A UE apoia a MRI nestes países através de várias modalidades 
de ajuda, incluindo o apoio orçamental. Cerca de 20% dos fundos da UE para 
o desenvolvimento são canalizados através de apoio orçamental, sendo a África 
Subsariana o principal destinatário. Melhorar a MRI é um dos cinco principais 
desafios do desenvolvimento a  que a  nova abordagem da Comissão ao apoio 
orçamental, adotada em 2012, deve dar resposta.
69 
Através desta auditoria, o Tribunal examinou se a Comissão utilizou de forma efi -
caz os contratos de apoio orçamental para apoiar a MRI nos países de rendimento 
baixo e médio-baixo da África Subsariana. O Tribunal constatou que a nova abor -
dagem da Comissão aumentou o potencial desta forma de ajuda para apoiar efi -
cazmente a MRI, mas as insuficiências de planeamento e de execução impediram 
o seu pleno aproveitamento. Além disso, a análise dos dados e avaliações dispo -
níveis revelou uma falta de instrumentos de acompanhamento adequados para 
fornecer dados com vista a avaliar em que medida o apoio orçamental contribuiu 
para a melhoria global da MRI nos países auditados. Com base nestes elementos, 
o Tribunal conclui que a Comissão não utilizou ainda de forma eficaz os contratos 
de apoio orçamental para apoiar a MRI nos países de rendimento baixo e médio -
-baixo da África Subsariana.
37 Conclusões e recomendações 
70 
A Comissão não teve suficientemente em conta a MRI durante a conceção das 
suas operações de apoio orçamental. Embora a nova abordagem represente uma 
melhoria, uma vez que melhorou a avaliação da MRI nos países parceiros e in -
troduziu uma análise dos riscos associados, na prática, nem sempre foi aplicada 
de forma exaustiva. As avaliações dos países são fundamentais para a conceção 
do apoio orçamental, uma vez que ajudam a Comissão a identificar as questões 
críticas a que é necessário dar resposta através das condições de desembolso, do 
desenvolvimento de capacidades e do diálogo político que põe em prática a par 
do financiamento. No entanto, as avaliações auditadas, que foram realizadas em 
coordenação com outros doadores, não abrangiam alguns aspetos essenciais da 
política e administração fiscais referidos no guia da própria Comissão. Além disso, 
os principais riscos associados às isenções fiscais e à cobrança e transferência de 
receitas fiscais e não fiscais provenientes de recursos naturais não foram avalia -
dos (ver pontos 19-38).
Recomendação 1 — Reforçar as avaliações da MRI e a análise 
dos riscos
a) Antes de aprovar novos contratos de apoio orçamental e desembolsos, a Co -
missão deve assegurar que as avaliações da MRI são exaustivas e aplicadas de 
forma coerente. Em especial, deve verificar se as avaliações abrangem todos 
os aspetos adequados da política e administração fiscais descritos no seu 
guia do apoio orçamental. Quando as estatísticas e os dados pertinentes não 
estiverem disponíveis, essa situação deve ser também indicada nas avalia -
ções, uma vez que podem revelar informações valiosas sobre as necessidades 
dos países parceiros em termos de capacidades.
b) A Comissão deve, com efeito imediato, completar o seu quadro de avaliação 
dos riscos, incluindo os riscos ligados às receitas não fiscais e às isenções 
fiscais. Deve alargar as fontes de informação utilizadas para responder à per -
gunta de avaliação dos riscos n.º 38, relativa às receitas fiscais, aos indicado -
res PEFA PI-14 e PI-15 sobre a avaliação e cobrança de impostos. As avaliações 
da MRI também devem utilizar o TADAT como fonte de informação sempre 
que este se encontre disponível.
38 Conclusões e recomendações 
71 
A Comissão subordinou o  desembolso de fundos de apoio orçamental ao cumpri -
mento de reformas específicas da MRI em apenas cinco dos 15 contratos de apoio 
orçamental auditados. Embora a  repartição do trabalho entre os doadores possa 
ser utilizada para justificar a ausência de condições específicas relativas à MRI 
nos contratos de apoio orçamental, o Tribunal não encontrou provas de que esta 
decisão tenha sido sustentada por uma avaliação do envolvimento de outros 
doadores neste domínio.
72 
O Tribunal constatou igualmente que as condições específicas nem sempre 
promoveram de forma eficaz as reformas da MRI, uma vez que eram demasiado 
fáceis de alcançar ou impossíveis de aplicar, reduzindo assim o incentivo para os 
países parceiros empreenderem reformas. Não foram associadas condições es -
pecíficas relativas à MRI aos contratos de boa governação e de desenvolvimento, 
o que não está em conformidade com a afirmação da Comissão de que deveria 
ser dada mais ênfase à MRI neste tipo de apoio orçamental. De um modo geral, 
as condições relativas à MRI foram utilizadas de forma insuficiente em todos os ti -
pos de contratos de apoio orçamental, o que não se coaduna com o papel central 
presumivelmente atribuído à  MRI (ver pontos  39-47).
Recomendação 2 — Reforçar a utilização das condições de 
desembolso específicas relativas à MRI
No que se refere aos futuros contratos de apoio orçamental, a Comissão deve ter 
mais em conta a MRI nas condições de desembolso específicas ligadas às parcelas 
variáveis. Para o efeito, deve:
a) reforçar a ênfase dos contratos de boa governação e de desenvolvimento na 
MRI, aumentando a utilização de condições específicas relativas à MRI, desig -
nadamente em países em que este domínio não é  devidamente considerado 
em outras formas de ajuda da UE e/ou outros parceiros de desenvolvimento;
b) assegurar que as condições relativas à MRI utilizadas nas parcelas variáveis 
promovem eficazmente a MRI e são exequíveis e aplicáveis, de modo a au -
mentar a  probabilidade de proporcionarem aos países parceiros os incenti -
vos necessários para avançar com a execução da sua agenda de reformas.
39 Conclusões e recomendações 
73 
Nos seus relatórios anuais sobre o apoio orçamental, a Comissão apresenta uma 
panorâmica quantitativa útil da execução dos contratos de apoio orçamental 
da UE. No entanto, embora a MRI seja fundamental para a nova abordagem 
do apoio orçamental, os relatórios fornecem muito poucas informações sobre 
o apoio da UE à MRI através desta forma de ajuda (ver pontos 48-49).
Recomendação 3 — Reforçar a elaboração de relatórios sobre 
a utilização do apoio orçamental para melhorar a MRI
A partir de 2017, a Comissão deve fornecer mais informações nos seus relatórios 
sobre o apoio orçamental relativamente à utilização dos contratos de apoio or -
çamental para a MRI. Em especial, os relatórios podem incluir informações sobre 
o número, o tipo e o valor dos contratos que têm a MRI como objetivo específico, 
bem como estudos de caso que ilustrem os contributos do apoio orçamental 
para a melhoria da MRI nos países parceiros.
74 
O diálogo político no domínio da MRI era mais orientado quando estava acom -
panhado por condições específicas, uma vez que identificar, negociar e poste -
riormente acompanhar essas condições exigia um debate aprofundado com os 
países parceiros. No entanto, as circunstâncias difíceis dos países impossibili -
taram um diálogo político regular, o  que prejudicou o  seu potencial enquanto 
instrumento para identificar e  resolver rapidamente a  evolução insatisfatória das 
reformas exigidas pelas condições. A Comissão não desenvolveu estratégias a fim 
de estruturar o seu diálogo político em torno de questões concretas relacionadas 
com a  MRI, incluindo prioridades, objetivos, datas e  interlocutores definidos (ver 
pontos  50-57).
Recomendação 4 — Reforçar a componente do diálogo 
político na MRI
A Comissão deve conceber estratégias de diálogo para os futuros contratos de 
apoio orçamental, que indiquem claramente as questões a  abordar (incluindo 
a MRI), os interlocutores, os resultados/as realizações esperados e um calendário 
indicativo. A  Comissão deve posteriormente avaliar em que medida os objetivos 
das suas estratégias de diálogo foram alcançados.
40 Conclusões e recomendações 
75 
A capacidade administrativa é um aspeto essencial da mobilização eficaz de 
receitas na África Subsariana. O  apoio orçamental da UE incluía um financiamen -
to muito reduzido para dar resposta às necessidades em matéria de capacidades: 
apenas 0,2% do valor total dos contratos auditados assumiu a forma de finan -
ciamento a título do desenvolvimento de capacidades direta e exclusivamente 
afetados à mobilização de receitas. Além disso, este montante nunca foi utilizado 
pelo país parceiro em causa (ver pontos 58-59).
Recomendação 5 — Reforçar a utilização do desenvolvimento 
de capacidades na MRI
No âmbito de todos os contratos de apoio orçamental existentes e futuros com 
uma componente de desenvolvimento de capacidades afetada à MRI, a Comissão 
deve aumentar a sensibilização dos países parceiros para a disponibilidade deste 
apoio e facilitar a sua utilização, nomeadamente para dar resposta às necessidades 
de desenvolvimento de capacidades ainda não cobertas por outros doadores.
76 
Não é atualmente possível estabelecer uma ligação direta entre o apoio orça -
mental e os progressos em matéria de MRI. Os dados de que a Comissão dispõe 
para acompanhar os progressos em matéria de MRI são indicadores de impacto 
de alto nível, que podem ser influenciados por muitos fatores externos. Assim, 
não conseguem identificar os resultados e as realizações induzidos pelo apoio 
orçamental. Estas observações são coerentes com outras avaliações recentes des -
te meio de prestação de ajuda, que não conseguiram provar qualquer impacto 
substancial, positivo ou negativo, sobre o nível de MRI (ver pontos 60-69).
Recomendação 6 — Avaliar o impacto do apoio orçamental
Nas futuras avaliações do apoio orçamental, a Comissão deve procurar chegar 
a uma conclusão clara (baseada em dados mais pormenorizados) sobre a forma 
como as operações de apoio orçamental poderiam ter contribuído para melho -
rar a mobilização das receitas internas nos países beneficiários. Em especial, as 
avaliações devem ter em conta a contribuição efetuada através das condições 
específicas relativas à  MRI.
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de dezem -
bro de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente

41
 Anexos
Apoio orçamental em percentagem da totalidade dos compromissos bilaterais em 
matéria de APD
2010 2011 2012 2013 2014
Bélgica 0,77% 0,72% 2,30% 3,19% 2,50%
República Checa n/a 0,00% 0,00% 0,09% 1,52%
Dinamarca 6,06% 6,08% 2,19% 0,00% 3,83%
Alemanha 2,33% 5,08% 0,76% 0,28% 1,29%
Irlanda 14,31% 10,76% 11,82% 8,13% 2,30%
Grécia 2,12% 2,78% 3,99% 0,00% 1,04%
Espanha 5,82% 2,82% 0,92% 3,25% 1,33%
França 2,37% 6,25% 1,86% 4,73% 2,86%
Itália 0,55% 0,04% 0,68% 1,09% 1,28%
Luxemburgo 0,00% 0,49% 0,55% 0,66% 3,21%
Países Baixos 2,73% 0,78% 0,00% 0,00% 0,67%
Áustria 1,03% 1,78% 1,91% 0,70% 0,69%
Polónia 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Portugal 1,33% 1,16% 0,94% 0,94% 0,55%
Eslovénia n/a n/a 0,05% 0,00% 0,00%
Eslováquia 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Finlândia 3,25% 2,71% 8,16% 1,99% 3,75%
Suécia 0,38% 0,36% 0,00% 3,33% 2,39%
Reino Unido 4,06% 6,97% 4,79% 3,84% 1,65%
Instituições da UE 18,20% 8,61% 12,02% 12,31% 9,31%
Média da UE 3,63% 3,02% 2,65% 2,23% 2,01%
Média da UE excluindo as instituições 2,77% 2,71% 2,15% 1,70% 1,62%
Fonte:  http://stats.oecd.org .Anexo I
42 Anexos 
Países e contratos de apoio orçamental selecionados para a auditoria1
PaísMontante 
autorizado  
(euros)Tipo de contrato de 
apoio orçamentalReferência 
da decisãoIndicado -
res na MRIDependente 
da MRI  
(euros)Apoio comple -
mentar num pro -
grama de apoio 
orçamental  
(euros)
1 Cabo Verde 34 000 000Boa governação e 
desenvolvimento23892 não 0 4 500 000
2 República Centro-Africana 33 000 000 Consolidação do Estado 37458 não 0 3 000 000
3 República Centro-Africana 40 000 000 Consolidação do Estado 38108 sim 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Consolidação do Estado 24692 não 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Consolidação do Estado 38388 sim 16 000 000 4 000 000
6 Mauritânia 46 000 000 Consolidação do Estado 22576 não 0 7 300 000
7 Moçambique 200 000 000Boa governação e 
desenvolvimento38077 não 0 0
8 Níger 141 000 000 Consolidação do Estado 24422 sim 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 Reforma setorial 23259 não 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 Reforma setorial 24780 não 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 Reforma setorial 37416 não 0 0
12 Senegal 53 500 000 Reforma setorial 24569 não 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Reforma setorial 38172 não 0 3 000 000
14 Serra Leoa 35 920 000 Consolidação do Estado 24389 sim 2 700 000 1 620 000
15 Serra Leoa 85 000 000 Consolidação do Estado 37419 sim 5 000 000 5 000 000
Total geral 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Condições de MRI nos contratos selecionados
Montante autorizado  
(euros)% Número de contratos %
Contratos de apoio orçamental sem condições relativas à MRI 532 470 000 42,68% 10 66,67%
Contratos de apoio orçamental com condições relativas à MRI 715 000 000 5 7, 32 % 5 33,33%
Tipo de contratos selecionados
Montante autorizado  
(euros)% Número de contratos %
Contratos de boa governação e de desenvolvimento 234 000 000 19% 2 13%
Contratos de reforma setorial 187 550 000 15% 5 33%
Contratos de consolidação do Estado 825 920 000 66% 8 54%
1 Quadro da Comissão « BS operations commitment and disbursement follow up in 2014 2015 » (Acompanhamento das operações de apoio orçamental e 
desembolso em 2014 2015), dados do CRIS, revisão do TCE.
Fonte:  Comissão Europeia, Tribunal de Contas Europeu (cálculo).Anexo II
43 Respostas da Comissão  
e do SEAE
Síntese
III
A Comissão considera que a MRI foi devidamente reforçada no âmbito da formulação e da execução do apoio 
orçamental. Os seus impactos são esperados ao longo de um horizonte temporal de médio prazo, de cerca de 5 
a 10 anos.
IV
As avaliações a que o Tribunal se refere representam conceitos úteis de mobilização das receitas internas, alguns 
dos quais (por exemplo, custo e impacto das isenções fiscais, esforço fiscal) estão disponíveis apenas ocasional -
mente em trabalhos de investigação, não sendo produzidos de forma sistemática por qualquer instituição. As ava -
liações efetuadas durante a preparação de operações devem ter em conta o contexto do país, nomeadamente no 
que diz respeito aos contratos de construção do Estado, bem como a disponibilidade de dados e informações.
A Comissão considera que a MRI tem recebido a devida atenção no âmbito da formulação das operações de 
apoio  orçamental.
V
Embora a comunicação e o guia impliquem uma maior ênfase na MRI (um dos cinco principais desafios de desen -
volvimento a abordar), não exigem que cada operação tenha um objetivo específico relacionado com a MRI. 
A tónica na MRI depende das circunstâncias do país, da natureza da operação e das oportunidades de melhoria da 
própria  MRI.
A Comissão considera que a MRI é sistematicamente avaliada em todos os contratos de apoio orçamental, mesmo 
quando não se trata de um indicador de fração variável. Todos os indicadores no quadro de avaliação do desempe -
nho, não apenas os indicadores de fração variável, são cuidadosamente acompanhados no âmbito da operação de 
apoio orçamental.
VI
O contexto de um país e a sua sensibilidade política, bem como a confidencialidade de certos aspetos, têm de ser 
tomados em consideração aquando da preparação do diálogo político e da tomada de decisões sobre a forma que 
este irá tomar.
O pessoal da delegação da UE manteve o diálogo político em circunstâncias muito difíceis, nomeadamente com 
países em situação de crise. A regularidade e a forma do diálogo político foram adaptadas às circunstâncias.
VII
Os contratos de apoio orçamental abordam, de forma sistemática, as necessidades em matéria de capacidades, pelo 
que, frequentemente, o  apoio está incluído no acordo de financiamento. Este apoio é  complementado por outras 
atividades de desenvolvimento de capacidades, que são financiadas através de projetos ou outras operações a  nível 
regional ou mundial. Na amostra auditada, apenas um elemento de menor importância foi diretamente afetado 
à MRI, mas uma grande parte das atividades de reforço das capacidades está direcionada para a gestão das finanças 
públicas, que abrange também a MRI.
O fornecimento de elementos de prova de que o apoio orçamental contribuiu para a MRI e outros objetivos é uma 
questão analiticamente complexa, que a Comissão aborda no âmbito da metodologia de avaliação do apoio orça -
mental do CAD/OCDE.
Respostas da Comissão e do SEAE 44
Introdução
02
A Comissão reconhece que cabe aos próprios países a  responsabilidade primordial de conceberem o  seu sistema 
fiscal e a sua política fiscal, de acordo com as suas circunstâncias e escolhas políticas e económicas. Estas escolhas 
têm implicações no âmbito de aplicação da base fiscal.
A Comissão considera que compete aos países parceiros fixar o nível de tributação direta e indireta, bem como 
o seu equilíbrio, o âmbito da base fiscal e a distribuição da carga fiscal, tendo em conta a estrutura da economia, 
o potencial de geração de receitas sustentáveis e as necessidades sociais do país. A Comissão envolve-se através do 
diálogo político, quando chamada a intervir.
03
Não obstante o consenso sobre a necessidade de mobilizar recursos nacionais para atingir um caminho sustentável 
para o desenvolvimento, deve igualmente reconhecer-se que os sistemas fiscais são, muitas vezes, entendidos como 
uma questão de soberania do Estado, sendo, portanto, politicamente sensíveis.
Caixa 1  — Principais desafios em matéria de desenvolvimento enfrentados através do 
apoio orçamental
5)
A Comissão concorda que a MRI representa um dos principais desafios de desenvolvimento, mas, em situações de 
fragilidade, poderá não ser sempre a prioridade imediata ao nível do diálogo político ou do diálogo sobre políticas. 
A sequenciação das reformas é importante .
Caixa 2  — Tipos de apoio orçamental prestado pela Comissão Europeia
1. Contratos de boa governação e de desenvolvimento
Os contratos de boa governação e de desenvolvimento na África Subsariana, estabelecidos de acordo com a nova 
política, constituem 6 dos 17 contratos mencionados. As restantes 11 operações dizem respeito ao apoio orçamental 
geral, sendo anteriores ao novo guia e  diferentes dos contratos de boa governação e  de desenvolvimento.
Observações
19
O guia menciona conceitos úteis de mobilização de receitas internas. Alguns desses conceitos (por exemplo, custo 
e impacto das isenções fiscais, esforço fiscal) são analisados apenas a título ocasional, em trabalhos de investigação, 
não sendo produzidos de forma sistemática por qualquer instituição. Qualquer avaliação terá em conta o contexto 
e os desafios do país, bem como a disponibilidade de dados e informações.
Respostas da Comissão e do SEAE 45
20
O guia explica os domínios políticos, incluindo os instrumentos práticos e os conceitos do meio académico, numa 
tentativa de obter uma apresentação tão abrangente quanto possível dos aspetos que possam ser relevantes para 
a avaliação da MRI. No entanto, uma avaliação desta natureza terá, então, de ser realizada tendo em conta o con -
texto do país, os desafios da própria MRI e a disponibilidade e acessibilidade de dados e informações. Estes concei -
tos académicos não se destinam a ser todos utilizados de forma sistemática, mas antes sempre que possível.
21
Quanto aos contratos de construção do Estado, é de salientar igualmente o teor do anexo 9, no final do ponto 4.1, 
no qual se afirma claramente que «os princípios gerais de avaliação dos critérios de elegibilidade descritos no guia 
também se aplicam aos contratos de construção do Estado. No entanto, ao avaliar a elegibilidade e o cumprimento 
das condições gerais aplicáveis durante a execução, o foco irá variar, de modo a adaptar-se, caso a caso, às lacunas 
inerentes às situações de fragilidade».
E no ponto 4.2, relativo à  conceção dos contratos de construção do Estado: «A experiência demonstra que o  apoio 
efetivo aos países em situações de fragilidade significa comprometer-se numa fase inicial e estar preparado para 
manter o compromisso a longo prazo, adotando uma filosofia de reformas cuidadosamente sequenciadas e adapta -
das às melhorias ao nível da capacidade, bem como ajudar as autoridades do país a demonstrarem «ganhos rápi -
dos» à população e, neste contexto, reforçar a legitimidade do Estado. Uma abordagem desta natureza implica ter 
em conta o que um Estado em situação de fragilidade ou um Estado de transição pode alcançar, de forma realista, 
num determinado horizonte temporal».
22
Alguns desses conceitos (por exemplo, custo e impacto das isenções fiscais, esforço fiscal) são analisados apenas 
a título ocasional, em trabalhos de investigação, não sendo os dados produzidos de forma sistemática por qualquer 
instituição. Qualquer avaliação terá de ter em conta o  contexto do país, nomeadamente no momento de preparação 
de um contrato de construção do Estado, bem como a disponibilidade de dados e informações.
23
O TADAT é um importante instrumento de avaliação das administrações fiscais que só foi formalmente lançado no 
final de 2015 e utilizado como versão-piloto em 2014 e 2015. A Comissão tem desempenhado um papel ativo e de 
liderança na conceção deste instrumento, apoiando financeiramente o  secretariado do TADAT no contexto de um 
fundo fiduciário de multidoadores do FMI.
25
O guia também menciona conceitos académicos, numa tentativa de obter uma apresentação tão abrangente 
quanto possível dos aspetos que possam ser relevantes para a avaliação da MRI.
«... as informações sobre o custo global e o impacto das isenções fiscais, bem como uma estimativa do esforço fis -
cal» constituem análises que não são habitualmente efetuadas mesmo em países da OCDE nem pelo FMI, nem por 
qualquer outra organização internacional. O guia do apoio orçamental insta à realização de análises nacionais no 
âmbito das informações e dos diagnósticos existentes.
Respostas da Comissão e do SEAE 46
26
O anexo 11 (MRI) do guia do apoio orçamental salienta que «ainda não existe qualquer instrumento específico que 
proporcione uma análise sólida a fim de avaliar adequadamente as políticas fiscais e as capacidades da administra -
ção fiscal. No entanto, podem ser utilizados vários instrumentos e  indicadores para recolher diferentes perspetivas 
sobre os regimes fiscais. Para avaliar, em particular, o desempenho de um país em termos da sua capacidade de 
mobilização de receitas internas, o rácio fiscal, o esforço fiscal e o sistema fiscal podem dar uma boa indicação».  
Com efeito, o FMI efetua, por vezes, cálculos relativos às últimas avaliações mencionadas, mas estes são complexos 
e normalmente têm por base instrumentos bastante sofisticados (um método econométrico chamado análise da 
fronteira eficiente). Essa metodologia é, ela própria, objeto de críticas, assentes no argumento de que parte de pres -
supostos pouco flexíveis. Normalmente, a realização de uma estimativa desta natureza em matéria de esforço fiscal 
(ao longo do processo, fazem-se estimativas sobre outros indicadores conexos — ligados a um conjunto de indi -
cadores críticos sobre as administrações das receitas fiscais) exige uma missão de peritos no terreno, durante uma 
ou duas semanas, ou uma missão no terreno na qualidade de trabalho inicial de um perito residente. A Comissão 
colabora, de forma estreita, com o FMI e outras organizações internacionais, com vista a compreender a realidade 
orçamental dos países parceiros. Este conhecimento especializado existe, essencialmente, no FMI e a Comissão 
utiliza dados sempre que tenham sido produzidos num estudo de investigação desse género.
27
O facto de, em alguns casos, os dados não terem estado disponíveis pode não ter sido expressamente comunicado. 
No entanto, está implícito na análise feita da situação no país e não foi repetido anualmente.
28
Uma avaliação sistemática das necessidades materiais e de pessoal na administração das receitas fiscais pode cons -
tituir informação pertinente, caso a Comissão participe num programa de apoio direto e abrangente. No entanto, 
esta informação é menos pertinente ou acessível para a Comissão se o referido apoio for prestado por outros 
parceiros.
O anexo 11 do guia do apoio orçamental menciona a utilidade das informações sobre as necessidades materiais e de 
pessoal, mas este anexo fornece informações gerais sobre a mobilização de receitas internas e oferece uma imagem 
abrangente de eventuais instrumentos e  conceitos.
29
A luta contra a corrupção e a fraude constitui uma preocupação fundamental no âmbito do apoio orçamental da 
Comissão. A Comissão avalia os esforços do governo parceiro com vista a melhorar a gestão das finanças públicas 
e lutar contra a corrupção. É utilizado um quadro de gestão de riscos para controlar, de modo estruturado, os riscos 
e as medidas atenuantes, incluindo em matéria de corrupção e fraude.
A Comissão considera que o acesso à informação fiscal é avaliado à luz dos critérios de elegibilidade em matéria de 
transparência e supervisão do orçamento, enfatizando o Índice do Orçamento Aberto e o quadro do PEFA (nomea -
damente o PI-10: «Acesso do público a informações fiscais fundamentais»). Serão realizadas, sempre que necessário, 
análises mais pormenorizadas dos aspetos relevantes, tais como a disponibilização pública das informações sobre 
legislação fiscal e incentivos fiscais.
Respostas da Comissão e do SEAE 47
30
A Comissão apoia os países em desenvolvimento em questões de preços de transferência, tanto a nível internacio -
nal como nacional.
A sensibilização, a nível internacional, para estas questões tem aumentado progressivamente ao longo dos últimos 
anos, em especial desde 2013, e a apresentação do abrangente Plano de Ação G20-OCDE contra a erosão da base 
tributável e a transferência de lucros (BEPS), que é apoiado a nível mundial pela Comissão, foi aprovado no final de 
2015. A Comissão apoia uma maior inclusão dos países em desenvolvimento nestas negociações internacionais de 
alto nível e espera-se que seja reforçada uma comunicação adequada.
A Comissão apoia igualmente as redes regionais em matéria fiscal, a iniciativa tripartida em matéria de preços de 
transferência, bem como apresenta o seu apoio através de iniciativas do FMI (Centro Regional de Assistência Téc -
nica, Fundo Fiduciário para a Administração da Política Fiscal e Riqueza em Recursos Naturais). Estas questões são 
mundiais, pelo que são comunicadas a esse nível. As avaliações de um país não incidem sobre, por exemplo, o apoio 
ao Comité Fiscal da ONU, que tem por objetivo dar aos países em desenvolvimento uma voz mais forte no domínio 
das questões internacionais.
33
O quadro de gestão dos riscos (QGR) é um instrumento de gestão interna que resume as cinco categorias dos prin -
cipais riscos identificados num país, pelo que não se destina a realizar avaliações profundas e abrangentes. A tónica 
na MRI depende das circunstâncias do país e da natureza da operação.
34
As questões relacionadas com a MRI são abrangidas, em certa medida, por outras questões, nomeadamente sobre 
estabilidade macroeconómica, choques exógenos, fraude e corrupção — em especial nos pontos 21 (política fiscal), 
24 (sustentabilidade da dívida), 28 (MRI), 33 (orçamento anual) e 41 (corrupção) do questionário sobre os riscos.
35
O questionário sobre o QGR refere-se às avaliações da GFP enquanto fonte de informação. A intenção era não 
basear a análise exclusivamente no PI-3. No entanto, a Comissão concorda com o Tribunal e, na versão mais recente 
do QGR, foi feita referência explícita a outros PI no domínio das orientações sobre fontes de informação.
36
O risco relacionado com a cobrança de impostos na Serra Leoa foi classificado como elevado apenas num ano, no 
final de 2014-2015, quando terminou a crise do ébola. No ano anterior e nos anos seguintes, o risco foi mais baixo.
38
O QGR centra-se nos riscos transversais às operações de apoio orçamental. O nível de cobrança de receitas tem um 
impacto direto na estabilidade macroeconómica, na sustentabilidade da dívida e nos amortecedores fiscais. Estas 
são áreas de risco importantes, abrangidas pelas questões 20, 21, 24 e 26 do QGR.
Respostas da Comissão e do SEAE 48
40
O conceito de abordagem dinâmica, aprovado também pelo Conselho Europeu em 2012, implica uma avaliação 
global da evolução de cada um dos critérios de elegibilidade. Tal implica, portanto, um progresso no setor, mas não 
necessariamente em cada subsetor.
A MRI faz parte da análise, no âmbito das avaliações globais, dos critérios de elegibilidade (estabilidade macroeco -
nómica e Gestão das Finanças Públicas). A Comissão tem em consideração as questões relativas à MRI no âmbito do 
diálogo político com o país beneficiário e da avaliação do desempenho.
42
Consultar a resposta ao ponto 40.
A escolha de indicadores específicos está ligada ao processo e ao resultado da análise/avaliação/diálogo com o país 
beneficiário sobre as reformas/prioridades/importância de elementos específicos.
43
Importa salientar que, no caso da República do Níger, o apoio orçamental foi concedido através de um contrato de 
boa governação e de desenvolvimento no momento em que as condições da MRI foram formuladas. A fim de ter em 
conta a súbita deterioração da situação política geral e da segurança, o contrato de boa governação e de desenvol -
vimento foi transformado num contrato de construção do Estado em 2015.
44
Cada documento de ação compreende uma matriz de doadores e as respetivas ações. Estes documentos abrangem 
todos os setores relevantes, mas não necessariamente os subsetores.
45
As reformas apoiadas pela Comissão na Serra Leoa estavam relacionadas com a redução das dívidas fiscais em 
atraso, a apresentação mais atempada das declarações fiscais, a divulgação pública das receitas das indústrias extra -
tivas, a apresentação de uma proposta de lei da Autoridade Nacional de Minerais ao Parlamento e a publicação de 
licenças de mineração e exploração num repositório em linha. Estas reformas tinham um potencial significativo para 
melhorar a MRI.
Caixa 3 — Condições específicas de MRI que não cobrem as reformas mais pertinentes
A disponibilização pública dos dados e o aumento da transparência no que respeita às receitas geradas por recursos 
naturais têm-se revelado dos mais poderosos mecanismos de responsabilização pública e de recuperação de recei -
tas com base na reconciliação de dados. Um programa de apoio à MRI consiste em ações imediatamente efetivas, 
bem como em ações indiretas e a médio prazo. Este género de programa inclui também a melhoria dos procedi -
mentos administrativos conducentes a  uma melhor MRI.
A Avaliação-Síntese do Apoio Orçamental (setembro de 2014) conclui, com base nos ensinamentos retirados das 
avaliações de sete países, que o apoio orçamental não pode «comprar» reformas. Isto é ainda mais importante em 
situações que escapam ao controlo direto do governo. Embora o diálogo político deva abordar estas questões, 
a inclusão da condicionalidade no âmbito da adoção de legislação não se revelou um instrumento eficaz.
Respostas da Comissão e do SEAE 49
A adoção da base jurídica das reformas tem de preceder essas reformas. Pressionar a execução das ditas reformas 
antes da adoção da base jurídica poderá revelar-se contraproducente. Os doadores não podem forçar reformas 
e sim acompanhar processos para os quais existe vontade e uma conjuntura favorável no país parceiro.
Durante o período abrangido pelo relatório de auditoria, a mais recente operação de apoio orçamental foi elabo -
rada no auge da crise do ébola, em conjugação com uma drástica redução das receitas provenientes dos minérios 
de ferro. Devido ao esperado aumento da fragilidade, a natureza dos indicadores manteve-se muito semelhante 
à dos indicadores da operação anterior. No contexto da atual reflexão sobre a preparação do próximo apoio orça -
mental, a delegação está já a tomar em consideração a necessidade de o grupo de multidoadores ser mais exigente 
em relação às reformas em curso.
Caixa 4 — Exemplos de condições específicas de MRI sem efeito de incentivo
As operações de apoio orçamental e os acordos de financiamento são preparados e negociados durante um 
período de tempo, por vezes, considerável. Por conseguinte, o  facto de se ter alcançado um indicador no 
momento da assinatura pode ser visto como um resultado positivo do processo de negociação e do diálogo que 
o acompanha.
É de lamentar que o  problema jurídico não tenha sido devidamente identificado no momento da identificação do 
programa, mas é necessário reconhecer que a transposição do Código de Mineração da União Económica e Mone -
tária da África Ocidental é uma questão complexa que pode acarretar consequências difíceis de prever. Por con -
seguinte, podem ser modificados ou neutralizados indicadores de desempenho individuais respeitando as regras 
em vigor.
Caixa 5 — Exemplos de boas e más práticas no que se refere ao acompanhamento das 
condições específicas de MRI
A Comissão considera que o  contexto do país não permitiu recolher mais pormenores. O  objetivo prosseguido era 
o de que a questão das reformas, ou seja, a melhoria da MRI, permaneceria o cerne do diálogo com a República 
Centro-Africana (RCA).
49
Tem sido envidado um esforço coordenado ao abrigo da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba, e em conjugação com 
o CAD/OCDE, com vista a resolver a questão da comunicação de informações sobre o apoio à MRI por parte dos 
parceiros de desenvolvimento. Em consequência, foi criado, em 2016, um código do CAD relativo à MRI. A Iniciativa 
Fiscal de Adis Abeba irá elaborar um primeiro relatório sobre as autorizações e os desembolsos da MRI relativa -
mente a 2015. A Comissão está empenhada em fornecer dados precisos e em tempo útil a esse relatório.
52
O contexto de um país e a sua sensibilidade política, bem como a confidencialidade de certos aspetos, têm de ser 
tomados em consideração aquando da preparação do diálogo político e da definição da forma que este irá tomar.
53
A Comissão considera que estão a ser preparados e executados bons exemplos de diálogo político. Por exemplo, os 
documentos de ação definem os temas e os resultados esperados do diálogo político, enquanto os documentos de 
desembolso explicam as etapas seguintes. A documentação do diálogo político está também a melhorar.
Respostas da Comissão e do SEAE 50
54
O diálogo sobre a GFP e a estabilidade macroeconómica abrange os elementos pertinentes em matéria de adminis -
tração e política fiscais.
Os dados são sistematicamente recolhidos e avaliados no âmbito da evolução da política e administração fiscais, 
bem como da evolução da MRI do governo parceiro e dos parceiros de desenvolvimento no país. Os indicadores de 
alto nível são recolhidos e avaliados a nível internacional.
O eventual impacto de uma modalidade de ajuda relativa à MRI requer uma análise do contributo, que é habitual 
e regularmente realizada no âmbito de uma avaliação.
Caixa 6 — O diálogo sobre a GFP nem sempre garantia uma cobertura exaustiva da MRI
A Comissão considera que os indicadores relacionados com os impostos estiveram e continuam a estar presentes no 
quadro de avaliação do desempenho de Moçambique, que constitui o quadro de acompanhamento da operação de 
apoio orçamental. Por conseguinte, são discutidas neste fórum as condições relacionadas com a MRI, mesmo que 
não se trate de um indicador de fração variável ou de uma condição específica associada a uma fração fixa.
A repartição do trabalho é importante em Moçambique, um país com cerca de 15 doadores ativos em GFP , a fim de 
garantir a eficiência e de assegurar que a UE pode confiar em/beneficiar do acompanhamento e do diálogo político 
do Estado-Membro designado.  
Além disso, os serviços da Comissão em Moçambique estão muito atualizados e são muito ativos em matéria de MRI 
no país. A  delegação da UE participa nos balanços/inquéritos do Fundo Monetário Internacional, do Fundo Fidu -
ciário de Gestão da Riqueza dos Recursos Naturais, nas reuniões do Grupo de Trabalho da Indústria Extrativa e do 
Grupo de Análise Orçamental, que são grupos pertinentes para as questões relacionadas com a MRI.
Caixa 7 — Exemplos de diálogo irregular
O caso da República Centro-Africana (RCA) tem de ser analisado à luz das circunstâncias, muito difíceis, vividas 
na altura. A crise política tornou extremamente difícil a realização de qualquer trabalho construtivo; além disso, 
a maior parte da delegação foi evacuada. O facto de os serviços da Comissão terem não só conseguido criar uma 
estrutura de diálogo, mas também manter o diálogo naquele contexto pode ser considerado um feito.
O documento de programação da cooperação entre a UE e a Serra Leoa para o período 2014-2020 prevê uma maior 
ênfase no apoio à geração de receitas. No entanto, o período auditado abrange integralmente a crise do ébola, 
pelo que as reformas da administração fiscal na Serra Leoa poderão ter recebido menos atenção do que aquela que 
mereciam durante esse período. É  concebível que um país que lida com uma crise de ébola atribua menor priori -
dade às reformas da administração fiscal.
O desacordo entre os ministérios envolvidos no apoio orçamental entrou na política real, ultrapassando o diálogo 
político. A questão esteve mais relacionada com o equilíbrio de poderes entre os partidos políticos do que com 
questões técnicas. A qualidade do diálogo sobre políticas foi já melhorada e continua a melhorar, o que se deve 
também ao apoio orçamental.
Caixa 8 — Apoio limitado ao desenvolvimento de capacidades na MRI
A Comissão tenciona contratar a  componente de desenvolvimento de capacidades, tal como programado no 
Acordo de Financiamento 37458, com prazo até 15 de fevereiro de 2017.
Respostas da Comissão e do SEAE 51
As autoridades fiscais são já apoiadas pelo FMI, o Banco Mundial e o Banco Africano de Desenvolvimento. A capaci -
dade de absorção das autoridades fiscais inviabiliza a  possibilidade de assistência adicional no momento presente. 
O apoio da Comissão está direcionado para a mobilização de receitas através do reforço de sistemas de responsa -
bilização que necessitam de ser aperfeiçoados. Este apoio será efetuado ao nível da tesouraria. A nível regional, 
o acordo com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (CNUCED) implementa o sis -
tema de informação aduaneiro Sydonia CEMAC também para a República Centro-Africana.
61
Provar que o apoio orçamental contribuiu para a MRI e para outros objetivos é uma questão analiticamente com -
plexa, que a Comissão abordou no âmbito da metodologia de avaliação de países do CAD/OCDE.
62
A Comissão concorda que os valores do rácio impostos/PIB não podem ser diretamente associados ao apoio orça -
mental por força das razões apresentadas pelo Tribunal. Os resultados podem ser esperados ao longo de um hori -
zonte temporal de médio prazo, de cerca de 5 a 10 anos. Os possíveis elementos de prova de que o apoio orçamen -
tal contribuiu para a MRI e para outros objetivos deverão ser analisados numa avaliação adequada.
65
Estes indicadores são instrumentos de acompanhamento. Não se destinam a prestar informações sobre 
os contributos.
As avaliações analisam, em particular, os efeitos das operações de apoio orçamental no que se refere aos objetivos 
no domínio dos impactos no desenvolvimento e nos diferentes setores. As avaliações analisam também os possíveis 
efeitos ao nível das receitas internas e do financiamento do orçamento. No entanto, a maior parte das avaliações 
atualmente disponíveis abrangem um período anterior ao da introdução da nova política; por conseguinte, não são 
suscetíveis de identificar os impactos das alterações desta política.
66
A «Avaliação-Síntese do Apoio Orçamental» das avaliações relativas a sete países (2014) concluiu que «a geração de 
receitas internas manteve-se vigorosa ao longo de toda a avaliação e não existiram quaisquer indícios de efeitos 
desencorajadores resultantes do apoio orçamental» (p. 75).
A avaliação do apoio orçamental na Serra Leoa, citada pelo Tribunal de Justiça, indica claramente: «... alcançaram-se 
resultados reais e importantes através do apoio orçamental na Serra Leoa:
—   ajudar a impulsionar o processo de crescimento e a estabilizar a situação de segurança pós-guerra;
—   estabilizar a situação das finanças públicas em 2009, durante a crise financeira mundial, e em 2014, durante a cri -
se do ébola/minério de ferro...»
67
Os dados relativos à evolução da política e administração fiscais são sistematicamente recolhidos e avaliados, bem 
como os dados relativos à evolução da MRI por parte do governo parceiro e dos parceiros de desenvolvimento do 
país. Os indicadores de alto nível são recolhidos e avaliados a nível internacional.
Respostas da Comissão e do SEAE 52
A demonstração dos impactos diretos do apoio orçamental nos resultados de políticas em países parceiros é meto -
dologicamente complexa. A metodologia de avaliação do CAD/OCDE em matéria de apoio orçamental é, até à data, 
a única forma de chegar (indiretamente) a uma conclusão sobre possíveis nexos de causalidade entre o apoio orça -
mental e os resultados das políticas, tais como o impacto sobre a MRI. A Comissão tem participado ativamente no 
desenvolvimento desta metodologia e  promovido também ativamente a  ferramenta através de um número cres -
cente de avaliações de multidoadores realizadas sob a sua liderança desde 2011.
Conclusões e recomendações
69
A Comissão sublinha que o apoio à MRI é prestado mediante uma série de ações tomadas a vários níveis: interna -
cional, regional e nacional. Estas ações complementam o apoio através do apoio orçamental, mas não faziam parte 
do âmbito da auditoria. O eventual contributo da nova política de apoio orçamental para as melhorias da MRI pode 
ser esperado ao longo de um horizonte temporal de médio prazo, de cerca de 5 a 10 anos. A Comissão continuará 
a aplicar e a melhorar a nova política de apoio orçamental em matéria de MRI e continuará a prestar informações 
sobre os progressos alcançados.
70
A Comissão continua a afirmar que a MRI tem recebido a devida atenção no que respeita à preparação das opera -
ções de apoio orçamental. A avaliação é realizada tendo em conta o contexto do país, os desafios da MRI e a dispo -
nibilidade e acessibilidade de dados e informações. Alguns conceitos e aspetos da política e administração fiscais 
não são sistematicamente analisados, em conformidade com as práticas internacionais.
Recomendação 1 — Reforçar as avaliações de MRI e a análise dos riscos
a)
A Comissão aceita a recomendação. A MRI deverá ser devidamente avaliada aquando da formulação e execução 
de uma operação de apoio orçamental. Tendo em conta os compromissos de 2015 no âmbito da Iniciativa Fiscal 
de Adis Abeba, o apoio à MRI será reforçado. As avaliações da MRI têm de ter em conta o contexto e os desafios do 
país, bem como a disponibilidade de dados e informações.
b)
A Comissão aceita a recomendação.
71
A Comissão considera que a  repartição do trabalho é  sistematicamente analisada nos documentos de ação 
e durante a sua execução.
Como exemplo concreto, gostaríamos de remeter para a caixa 6, na qual o Tribunal se refere à repartição do traba -
lho no domínio da MRI e da GFP em Moçambique e à resposta da Comissão.
Respostas da Comissão e do SEAE 53
72
A tónica na MRI depende das circunstâncias do país, da natureza da operação e das oportunidades de melhoria da 
própria MRI.
A Comissão considera que as avaliações relacionadas com a MRI são utilizadas em todos os contratos de apoio orça -
mental, mesmo que não se trate de um indicador de fração variável. Todos os indicadores do quadro de avaliação 
do desempenho, e  não apenas os indicadores de fração variável, são cuidadosamente acompanhados no âmbito da 
operação de apoio orçamental. Importa salientar que o  quadro de avaliação do desempenho, incluindo os indicado -
res relacionados com a MRI, constitui uma das principais fontes de verificação do desempenho do Governo. Trata-se 
de um dos principais elementos de base para avaliar as condições gerais e tomar decisões sobre a disponibilização 
de apoio orçamental.
Recomendação 2 — Reforçar a utilização das condições de desembolso específicas 
da MRI
a)
A Comissão aceita a recomendação.
b)
A Comissão aceita a  recomendação. Serão envidados esforços no sentido de formular melhores indicadores de 
desempenho, nomeadamente no que respeita à MRI. No entanto, tal como evidenciado por uma série de avaliações, 
a Comissão considera que as reformas devem ser efetivamente propriedade dos governos e, só então, podem ser 
apoiadas de forma útil.
Recomendação 3 — Reforçar a elaboração de relatórios sobre a utilização do apoio 
orçamental para melhorar a MRI
A Comissão aceita a recomendação. Serão fornecidas mais informações sobre a MRI nos seus futuros relatórios 
anuais sobre o apoio orçamental, bem como através da apresentação de relatórios sobre a aplicação da Iniciativa 
Fiscal de Adis Abeba.
Serão ainda realizados estudos de caso, sobretudo sob a forma de avaliações, com vista a uma melhor apresentação 
do contributo do apoio orçamental para a MRI.
74
O contexto de um país e a sua sensibilidade política, bem como a confidencialidade de certos aspetos, têm de ser 
tomados em consideração aquando da preparação do diálogo político e da tomada de decisões sobre a forma que 
este irá tomar. A Comissão considera que existem bons exemplos de diálogo político bem estruturado.
Recomendação 4 — Reforçar a componente do diálogo político na MRI
A Comissão aceita a recomendação. Será integrada, na próxima revisão do guia do apoio orçamental, uma melhor 
orientação sobre o diálogo político no quadro do apoio orçamental. Os resultados do diálogo político são e conti -
nuarão a ser uma parte importante de qualquer avaliação. No entanto, a Comissão gostaria de sublinhar o caráter 
sensível das reformas fiscais e dos objetivos políticos, reafirmando, por conseguinte, que as estratégias de diálogo 
serão formuladas para proteger também os interesses da Comissão.
Respostas da Comissão e do SEAE 54
75
A Comissão sublinha que a MRI faz parte da macroeconomia (políticas orçamentais) e da gestão das finanças públi -
cas (nomeadamente, administração fiscal e orçamental). O apoio ao reforço das capacidades da MRI, que com -
plementa o apoio orçamental, faz parte de ações mais vastas de reforço das capacidades. Além disso, a Comissão 
considera que o apoio à MRI, incluindo o reforço das capacidades, é providenciado através de uma série de ações 
a diferentes níveis.
Recomendação 5 — Reforçar a utilização do desenvolvimento de capacidades na MRI
A Comissão aceita a recomendação.
76
Os dados relativos à evolução da política e administração fiscais são sistematicamente recolhidos e avaliados, bem 
como os dados relativos à evolução da MRI por parte do governo parceiro e dos parceiros de desenvolvimento do 
país. Os indicadores de mais alto nível são recolhidos e avaliados a nível internacional.
A demonstração dos impactos do apoio orçamental nos resultados de políticas em países parceiros é metodologi -
camente complexa, estando a ser realizada no âmbito de uma avaliação. A Comissão tem realizado, desde 2011, um 
número crescente de avaliações de países com multidoadores.
Recomendação 6 — Avaliar o impacto do apoio orçamental
A Comissão aceita a recomendação. A demonstração dos impactos do apoio orçamental nos resultados de políticas 
em países parceiros é metodologicamente complexa. O apoio orçamental do CAD/OCDE e a sua metodologia de 
avaliação de um país são, até à data, as únicas formas de chegar a uma conclusão sobre o contributo do apoio orça -
mental para os resultados de políticas, nomeadamente a melhoria da MRI. A Comissão procurará analisar a questão 
no tempo devido.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
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Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 6.10.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 31.10.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 13.12.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas 
as línguas17.1.2017
A geração de receitas públicas a partir de fontes fiscais ou 
não fiscais constitui um fator crucial para um 
desenvolvimento sustentável, pelo que se tornou uma 
prioridade da política de desenvolvimento da UE. Na 
sequência da adoção, em 2012, de uma nova abordagem 
em matéria de apoio orçamental, a Comissão aumentou 
o potencial desta forma de ajuda para reforçar 
a mobilização das receitas internas. No presente relatório 
o Tribunal conclui que, apesar das melhorias recentes, 
a Comissão não utilizou ainda de forma eficaz os contratos 
de apoio orçamental para apoiar a mobilização das receitas 
internas nos países auditados. Durante a conceção e a 
execução das suas operações de apoio orçamental, 
a Comissão não teve em conta, de forma sistemática, alguns 
aspetos essenciais da política e  administração fiscais, tendo 
o número e a qualidade das condições de desembolso 
aplicadas neste domínio sido insuficientes. Além disso, 
a análise do Tribunal revelou insuficiências na elaboração 
de relatórios sobre a utilização e a contribuição do apoio 
orçamental para a melhoria da mobilização das 
receitas  internas.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU