Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à constituição de um fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias e medidas complementares

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

INTRODUÇÃO GERAL

1 Situação e problemas actuais

A compensação das vítimas de derrames acidentais de hidrocarbonetos causados por petroleiros constitui um aspecto importante do quadro regulamentar global no domínio da poluição marinha por hidrocarbonetos, sendo, por isso, uma questão da maior importância para a Comissão Europeia. Conforme salientou na sua Comunicação sobre a segurança do transporte marítimo de hidrocarbonetos, de 21 de Março de 2000 (COM(2000) 142 final), a Comissão considera que o actual regime internacional de responsabilidade e compensação, muito embora tenha cumprido relativamente bem os seus objectivos nas últimas décadas, contém várias insuficiências. A mais premente é a inadequação dos actuais limites de responsabilidade e compensação. Alguns acidentes recentes, muito em especial o naufrágio do Erika, em Dezembro de 1999, e a resultante maré negra, mostraram claramente a insuficiência dos limites existentes, que leva a que as vítimas de um derrame de hidrocarbonetos possam não ser totalmente compensadas, além de contribuir para atrasos significativos no pagamento das compensações. Por esta razão, a Comissão decidiu agir com particular rapidez no sentido de criar um mecanismo que eleve os limites de compensação, de modo a garantir que as vítimas de eventuais novos derrames de hidrocarbonetos nas águas europeias serão adequadamente compensadas. As demais insuficiências necessitam igualmente de ser corrigidas, mas considerou-se que não exigem uma intervenção tão rápida. Fora do âmbito do regime de responsabilidade e compensação, a Comissão propõe também a adopção de sanções penais para os casos de comprovada negligência grosseira por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos.

2 Antecedentes

O transporte marítimo de hidrocarbonetos é uma actividade intrinsecamente perigosa, que implica riscos consideráveis para o meio marinho. A verdadeira dimensão das ameaças que o rápido crescimento do tráfego de petroleiros e da capacidade dos navios cria para o ambiente tornou-se evidente em Março de 1967, quando o navio-tanque Torrey Canyon, de 120 000 toneladas de porte bruto e pavilhão liberiano, encalhou no recife de Seven Stones, ao largo de Land's End, Reino Unido. Este naufrágio resultou no derrame de 119 000 toneladas de petróleo bruto, poluindo gravemente as costas do sudoeste da Inglaterra e do norte de França.

Este desastre impeliu a comunidade internacional a desenvolver, através da Organização Marítima Internacional, vários instrumentos destinados a reforçar a segurança dos petroleiros e a protecção do meio marinho, incluindo duas convenções que estabelecem regras pormenorizadas de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição causada por petroleiros.

A Convenção internacional sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (CLC), de 1969, e a Convenção internacional para a constituição de um fundo internacional para a compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (Convenção FIPOL), de 1971, entraram em vigor em 1975 e 1978 respectivamente. As duas convenções estabeleceram um sistema de responsabilidade em dois níveis, assente na responsabilidade objectiva, mas limitada, do proprietário do navio, e um Fundo, financiado pelos destinatários dos hidrocarbonetos, que assegura uma compensação complementar das vítimas dos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos que não consigam obter do proprietário do navio uma indemnização integral.

Este regime foi revisto na sua substância apenas uma vez, no início dos anos 80. Dessa revisão resultaram os protocolos de 1984 às duas convenções, os quais nunca entraram em vigor devido a não terem sido ratificados por um número suficiente de Estados destinatários de hidrocarbonetos. No início da década de 90, realizaram-se novas diligências para que as alterações entrassem em vigor. Os resultantes protocolos de 1992 mantiveram as alterações de 1984 na sua essência, mas alteraram as disposições de entrada em vigor. Estes protocolos às convenções CLC e FIPOL entraram em vigor em 1996, sendo todos os Estados-Membros costeiros da UE presentemente partes nos mesmos, à excepção de Portugal, que ainda está a ultimar os procedimentos de ratificação.

Os EUA não participam neste regime internacional de responsabilidade e compensação. O acidente do Exxon Valdez no Alasca, em 1989, pôs fim às discussões sobre uma eventual adesão dos Estados Unidos ao sistema. Em vez disso, os EUA decidiram criar, no quadro do Oil Pollution Act, de 1990, um regime federal de responsabilidade distinto, que prevê a possibilidade de os diversos Estados introduzirem uma legislação mais rigorosa.

3 Breve descrição do regime internacional de responsabilidade e compensação de 1992

O regime de 1992 cobre os danos resultantes da poluição causada por derrames de hidrocarbonetos persistentes nas águas costeiras (até 200 milhas da costa) dos Estados participantes, provenientes de petroleiros. Nas perdas e danos cobertas pelo regime incluem-se as perdas materiais e, em certa medida, as perdas económicas e os custos da recuperação do ambiente, bem como das medidas preventivas, incluindo os custos de limpeza.

O primeiro nível de responsabilidade, a responsabilidade do proprietário do navio, é regulado pela CLC. A responsabilidade do proprietário do navio é objectiva e não depende, por isso, da existência de culpa ou negligência da sua parte. O proprietário está normalmente autorizado a limitar a sua responsabilidade a um montante, associado à arqueação do navio, actualmente de um máximo de 90 milhões de euros para os navios de maior dimensão - no caso do Erika apenas cerca de 13 milhões de euros. O proprietário só perde o direito de limitar a sua responsabilidade se ficar provado que os danos devidos à poluição foram resultantes de acto ou omissão seu, cometido com a intenção de causar um prejuízo ou de forma imprudente e com conhecimento de que tal prejuízo poderia provavelmente ocorrer. A CLC também exige que os proprietários tenham um seguro de responsabilidade e concede aos lesados o direito de intentarem acções directamente contra o segurador até aos limites de responsabilidade do proprietário. Através da "canalização" da responsabilidade exclusivamente para o proprietário do navio, muitas outras partes, incluindo nomeadamente o gestor, o operador e o afretador, estão expressamente protegidos de pedidos de indemnização, a menos que a sua negligência seja equivalente à que implica, para o proprietário, a perda do supramencionado direito de limitar a sua responsabilidade.

O regime CLC é complementado pelo Fundo Internacional para a compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (FIPOL), estabelecido pela Convenção FIPOL com o intuito de compensar as vítimas quando a responsabilidade do proprietário é insuficiente para cobrir os danos. O recurso ao fundo pode verificar-se em três casos. O mais comum é quando os danos excedem a responsabilidade máxima do proprietário. O segundo caso é quando o proprietário pode invocar um dos meios de defesa permitidos pela CLC [1]. O último caso é quando o proprietário (e o seu segurador) se revela financeiramente incapaz de assumir as suas obrigações. O montante máximo de compensação pelo Fundo é de cerca de 200 milhões de euros. O Fundo é financiado pelas contribuições das companhias ou outras entidades destinatárias dos hidrocarbonetos transportados por via marítima. Assim, em caso de derrame de hidrocarbonetos, todos os destinatários de hidrocarbonetos a nível mundial, que estejam estabelecidos nos Estados partes na Convenção FIPOL, contribuirão para a compensação e para as despesas administrativas do Fundo, independentemente de onde tenham ocorrido os danos por poluição. O FIPOL não pagará qualquer compensação se os danos por poluição tiverem resultado de acto de guerra ou de um derrame proveniente de um navio de guerra. Também é necessário provar que os hidrocarbonetos eram provenientes de um navio-tanque.

[1] Nos termos do nº 2 do artigo III da CLC o proprietário do navio não será responsável se provar que o prejuízo:

As vítimas dos derrames de hidrocarbonetos podem apresentar os pedidos de compensação directamente ao Fundo e, se estes pedidos forem justificados e preencherem os critérios pertinentes, o Fundo compensará o requerente directamente. Se o total dos pedidos de compensação aprovados exceder o limite máximo do FIPOL, todas as compensações serão reduzidas de forma proporcional. Os requerentes podem também decidir intentar uma acção junto dos tribunais do Estado em que os danos ocorreram. Desde que foi criado, em 1978, o Fundo Internacional para a compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos tratou cerca de 100 casos, a maioria dos quais estava dentro dos limites de compensação; as vítimas puderam, assim, ser totalmente compensadas com base na avaliação do Fundo sobre a validade dos pedidos.

4 Avaliação do regime internacional de responsabilidade e compensação

4.1 Critérios de avaliação

Na sua Comunicação sobre a segurança do transporte marítimo de hidrocarbonetos, a Comissão estabelecia três critérios para se determinar da adequação de um regime de compensação:

(1) O regime deve proporcionar uma compensação imediata das vítimas, sem necessidade de processos judiciais extensos e demorados.

(2) O limite máximo da compensação deve ser fixado a um nível suficientemente elevado para cobrir os pedidos decorrentes de uma potencial calamidade resultante de um acidente com um petroleiro.

(3) O regime deve dissuadir os operadores de navios-tanque e as entidades com interesses na carga de utilizarem outros navios que não petroleiros de qualidade irrepreensível para transportar hidrocarbonetos.

No seguimento do acidente do Erika, a Comissão decidiu analisar o regime internacional existente, estabelecido pelas convenções CLC e FIPOL, à luz destes critérios, tendo concluído que ele satisfaz em alguns destes pontos, mas não em todos.

4.2 Procedimentos de compensação

No que respeita à celeridade da compensação e à funcionalidade geral do sistema, a Comissão reconhece que o actual regime internacional de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos apresenta vantagens importantes, permitindo, nomeadamente, assegurar uma rápida compensação no caso de incidentes envolvendo potencialmente partes sujeitas a diferentes jurisdições. Dada a forma como o sistema está concebido, os requerentes não têm geralmente dificuldade em identificar o responsável, nem necessitam de provar culpa ou negligência por parte do proprietário do navio para obterem compensação. As questões relacionadas com a nacionalidade do navio ou do seu proprietário e com a situação financeira deste último também não intervêm na compensação, se esta não exceder os limites estabelecidos, graças aos requisitos de seguro obrigatório e ao direito de intentar acções judiciais directamente contra o segurador. Estes factores contribuem para um tratamento mais rápido dos pedidos de compensação e para facilitar a administração geral do sistema.

Também no que diz respeito ao financiamento do Fundo foi estabelecido um mecanismo relativamente simples para a contribuição das entidades com interesses na carga. As despesas do Fundo são suportadas colectivamente pelos principais destinatários de petróleo bruto e/ou de fuelóleo pesado nos Estados participantes, numa proporção correspondente às quantidades recebidas por cada companhia destinatária. As quantidades de hidrocarbonetos recebidas são notificadas ao Fundo pelos governos dos Estados participantes e este cobra as contribuições directamente aos destinatários dos hidrocarbonetos, com base numa estimativa das despesas para o ano seguinte. Deste modo, os governos não são responsáveis por estes pagamentos, a não ser que tenham aceite voluntariamente essa responsabilidade. De um modo geral, este sistema tem funcionado satisfatoriamente e tem sido normalmente possível recolher os meios necessários num espaço de tempo razoável. Ainda subsistem, porém, problemas com alguns Estados que não notificam as quantidades de hidrocarbonetos recebidas, dificultando a tarefa do Fundo de cobrar as contribuições dos destinatários de hidrocarbonetos desses Estados.

Tendo em conta o considerável engenho que o estabelecimento do regime internacional de responsabilidade e compensação pelos prejuízos resultantes dos derrames de hidrocarbonetos envolveu, este tem-se revelado, de um modo geral, praticável. A grande maioria dos cerca de 100 casos de compensação por derrame de hidrocarbonetos tratados pelo Fundo foi satisfatoriamente resolvida, no sentido em que os procedimentos de avaliação e pagamento das compensações foram relativamente fáceis. Os requerentes optaram normalmente por tratar os seus pedidos de compensação directamente com o Fundo, fora dos tribunais, o que indica a existência de um grau considerável de aceitação da avaliação que o FIPOL faz desses pedidos.

No entanto, nem todos os casos tiveram uma resolução rápida e simples. Na maioria dos casos, se não em todos, de derrame de hidrocarbonetos susceptíveis de exceder o limite máximo de compensação, registaram-se demoras significativas no pagamento das compensações, devido à incerteza quanto ao custo final do derrame. Quando se afigura que o total dos pedidos de compensação válidos poderá exceder o montante máximo de compensação disponível, procede-se a um rateio, ou seja, os requerentes receberão apenas uma percentagem da sua compensação até que todos os pedidos potenciais decorrentes do incidente tenham sido apresentados e avaliados, processo que normalmente demora vários anos. Além disso, os grandes derrames e a insatisfação com os procedimentos de compensação que deles resulta tendem a reforçar o papel dos tribunais nacionais na resolução dos litígios, o que frequentemente agrava a complexidade dos processos e as demoras. Consequentemente, os processos de compensação por grandes derrames de hidrocarbonetos têm sido simultaneamente complexos e lentos. São disso exemplo várias marés negras muito mediatizadas, ocorridas na Europa na década de 90, como as provocadas pelo Aegean Sea (Espanha, 1992), o Braer (Reino Unido, 1993) e o Sea Empress (Reino Unido, 1996), cujas vítimas ainda não sabem se e quando receberão a compensação total a que têm direito. Não há indícios de que o caso do Erika venha a ser diferente neste aspecto.

A Comissão considera que uma tal demora no pagamento das compensações é inaceitável. Reconhece, no entanto, a estreita correlação entre a lentidão dos processos e o risco de se atingir o limite máximo de compensação. Dadas as consequências, atrás referidas, resultantes de se atingir esse limite, a Comissão entende que as inaceitáveis demoras verificadas no pagamento das compensações decorrem principalmente da insuficiência dos limites de compensação e não de deficiências inerentes aos procedimentos de compensação propriamente ditos. Outros elementos do sistema que podem contribuir para atrasar os pagamentos, ou complicar de qualquer outro modo a compensação das vítimas, estão a ser presentemente analisados por um grupo de trabalho no âmbito do FIPOL [2]. A Comissão participa neste trabalho e espera que este venha a resultar em medidas complementares que melhorem as perspectivas de uma compensação justa e rápida das vítimas. Em conclusão, portanto, a Comissão considera que o actual regime internacional de compensação, não obstante algumas excepções importantes, satisfaz o primeiro critério, relativo à adequação dos procedimentos de compensação das vítimas de derrames de hidrocarbonetos.

[2] Entre as questões em discussão incluem-se a do tratamento prioritário de determinados pedidos e a revisão mais geral dos procedimentos de apresentação e tratamento dos pedidos de indemnização.

4.3 Adequação dos limites

A inadequação dos limites de compensação constitui, no entender da Comissão, a insuficiência mais importante do regime internacional. Essa inadequação leva a que as vítimas de um derrame de hidrocarbonetos oneroso possam não receber plena compensação, mesmo que se estabeleça a validade dos seus pedidos, o que é questionável do ponto de vista dos princípios. Além disso, como se explicou atrás, a inadequação dos limites contribui quase inevitavelmente para a incerteza e as demoras no pagamento das compensações. Na verdade, o facto de os limites serem insuficientes tem como consequência que uma vítima de um grande derrame poderá ter uma compensação menor, e mais tardiamente paga, do que alguém que tenha sido sofrido danos semelhantes causados por um derrame de menor dimensão. A Comissão considera tal situação difícil de justificar.

De aproximadamente 100 casos de derrame de hidrocarbonetos tratados até à data pelo FIPOL, cerca de dez suscitaram sérias dúvidas quanto à suficiência dos limites e/ou à celeridade do tratamento dos pedidos de compensação. Este número pode não parecer exagerado, em especial se se tiver em conta que o Fundo não é chamado a intervir na maior parte dos casos de derrame de hidrocarbonetos por navios-tanque ocorridos em todo o mundo, que são resolvidos com o proprietário do navio no quadro da Convenção CLC se a totalidade dos pedidos de indemnização não exceder o limite da responsabilidade do proprietário. Também é verdade que a maioria dos casos problemáticos ocorreu durante o "antigo" regime, antes da entrada em vigor dos protocolos de 1992, que aumentaram para mais do dobro o montante máximo disponível para o pagamento de compensações.

Tais estatísticas são, todavia, irrelevantes se, à semelhança da Comissão, se adoptar o ponto de vista de que todos os derrames de hidrocarbonetos devem ser pronta e adequadamente compensados. Não é aceitável que os cidadãos e outras vítimas que sofreram as consequências dramáticas de um grande derrame não sejam integralmente compensados. Os limites máximos devem, por isso, cobrir qualquer desastre previsível. A distância entre esse objectivo e a situação actual é demonstrada pelo facto de as duas grandes marés negras (Nakhodka, Japão, 1997, e Erika, França, 1999) ocorridas desde que o regime de 1992 entrou em vigor terem lançado sérias dúvidas quanto à suficiência dos novos limites, apesar das quantidades bastante limitadas de fuelóleo derramadas em ambas as ocasiões [3]. É provável que os pedidos de compensação relativos ao acidente do Erika excedam consideravelmente esse montante, o que significa que as suas vítimas ficarão dependentes de iniciativas do governo e da companhia petrolífera envolvida para obterem até mesmo a compensação mais básica. A Comissão acha difícil que tais limites de compensação possam ser considerados satisfatórios.

[3] O incidente do Nakhodka resultou no derrame de cerca de 6 200 toneladas de fuelóleo médio, ao passo que o derrame do Erika é estimado em cerca de 19 000 toneladas de fuelóleo pesado.

A insuficiência dos limites actuais poderá não ser surpreendente se se considerar que os mesmos foram estabelecidos no início dos anos 80 e só entraram em vigor na Europa cerca de 12 a 20 anos mais tarde, consoante as datas de ratificação pelos diversos Estados-Membros. No seguimento do acidente do Erika, iniciou-se já o processo conducente a um aumento dos actuais limites das convenções CLC e FIPOL, segundo um procedimento de alteração simplificado específico previsto nas convenções. O aumento máximo no quadro de tal procedimento depende de vários factores, que não facilitarão, neste momento, um aumento dos limites actuais superior a uns 50%. As primeiras decisões no sentido da aprovação deste aumento foram tomadas em Outubro de 2000 e as alterações, se forem finalmente adoptadas, não serão aplicáveis antes de 1 de Novembro de 2003.

A Comissão considera que um aumento de 50% relativamente aos limites existentes, levando a um montante total de cerca de 300 milhões de euros, que entrará em vigor daqui a três anos, é insuficiente para garantir uma protecção adequada das vítimas de um eventual grande derrame de hidrocarbonetos na Europa. Como já foi dito, entende que qualquer desastre de poluição previsível deverá estar totalmente coberto pelo sistema de compensação, não só no presente, mas também no futuro próximo. Ora, ao que parece, o aumento proposto nem sequer cobriria o total dos pedidos de compensação apresentados na sequência do acidente do Erika.

A suficiência dos limites tem de ser avaliada também no contexto do tipo de danos cobertos pelo regime. Se a gama de danos for alargada, os montantes terão, evidentemente, de ser aumentados em consonância. Uma vez que, como se explica mais adiante, a Comissão pensa que a compensação pelos danos ambientais deve ser alargada, um aumento significativo dos limites globais é ainda mais justificado.

Considera-se que um limite máximo global de 1 000 milhões de euros garantiria a cobertura necessária para qualquer desastre previsível. Este limite é mais consentâneo com o limite máximo do Oil Spill Liability Trust Fund, estabelecido pela legislação federal dos Estados Unidos, e com as práticas de seguro seguidas em matéria de cobertura da responsabilidade civil dos proprietários de navios em caso de poluição por hidrocarbonetos, que podem entrar em jogo caso a limitação prevista na CLC não seja aplicável.

Em conclusão, os actuais limites máximos das convenções CLC e FIPOL estão muito longe de ser adequados. A fim de assegurar uma compensação decente para os cidadãos europeus afectados por um derrame de hidrocarbonetos e uma maior correspondência com a compensação proporcionada pelo Oil Spill Liability Trust Fund dos EUA, o montante máximo deve ser fixado em 1000 milhões de euros. O argumento de que tais acidentes só acontecem raramente não pode, no entender da Comissão, justificar que se fixem os limites abaixo dos custos de incidentes de poluição por hidrocarbonetos perfeitamente concebíveis, comprometendo assim seriamente uma compensação adequada das vítimas.

4.4 Responsabilidade

4.4.1 Generalidades

Para que um regime de responsabilidade e compensação possa ser considerado adequado, é não só necessário que assegure uma compensação adequada, como deve também estabelecer um justo equilíbrio entre as obrigações das partes envolvidas e a sua sujeição à responsabilidade civil. Além disso, um regime de responsabilidade deve, sempre que possível, contribuir para dissuadir as partes interessadas de assumirem deliberadamente riscos que poderão ser devastadores para a vida humana e para o ambiente.

A Comissão considera que o regime internacional de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos contém várias insuficiências nesta matéria. Tal como está concebido, o regime de responsabilidade cria poucos incentivos para que as partes envolvidas garantam que só são transportados hidrocarbonetos em navios de qualidade irrepreensível. O facto de continuarem a ser utilizados navios em péssimo estado para o transporte de hidrocarbonetos, na Europa e noutras partes do mundo, prova que nem os transportadores nem as entidades com interesses na carga têm desincentivos suficientes para abandonarem a prática intolerável de fornecerem e utilizarem navios de má qualidade para o transporte de hidrocarbonetos.

Concretamente, estas insuficiências incluem os seguintes aspectos, todos eles contrários à evolução mais recente no domínio da responsabilidade ambiental registada a nível internacional e comunitário:

4.4.2 O limiar para a perda do direito à limitação da responsabilidade

O direito dos proprietários de navios a limitarem a sua responsabilidade é praticamente absoluto. Como já foi dito, o proprietário de um navio não perde esse direito a não ser que fique provado que os danos foram resultantes de acto ou omissão seu, cometido com a intenção de causar um prejuízo ou de forma imprudente e com conhecimento de que tal prejuízo poderia provavelmente ocorrer. A simples negligência, ou mesmo a negligência grosseira, do proprietário não satisfaz estes critérios e é evidente que, na maioria das circunstâncias, seria muito difícil transpor este limiar. Embora seja verdade que a frase citada tem os seus equivalentes noutras convenções sobre responsabilidade marítima, a Comissão não vê qualquer justificação para se reproduzir, no regime de responsabilidade pela poluição por hidrocarbonetos, um limiar para a perda do direito de limitação de responsabilidade tão intransponível. Considera, com efeito, que dados os riscos extraordinários envolvidos no transporte marítimo de hidrocarbonetos, a responsabilidade do proprietário do navio deve poder ser ilimitada.

Os problemas suscitados pelos direitos quase absolutos são ainda agravados pelos métodos utilizados para determinar a responsabilidade do proprietário. Esta última é determinada apenas com base na dimensão do navio, ignorando factores como a natureza da carga transportada e a quantidade de hidrocarbonetos derramada. O proprietário do Erika, por exemplo, poderia contar, deste modo, com o direito de limitar a sua responsabilidade a cerca de 13 milhões de euros, com um risco muito limitado de perder este direito devido a qualquer conduta da sua parte antes ou durante o incidente.

Muitos regimes de responsabilidade ambiental desenvolvidos na década de 90 tendiam a abolir as limitações da responsabilidade. Isto é igualmente verdade para o actual regime comunitário de responsabilidade ambiental, descrito no Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental da Comissão (COM(2000) 66 final). Normalmente, porém, essas regras de responsabilidade ilimitada não estão associadas a requisitos obrigatórios em matéria de seguro. Este facto pode não constituir problema no que se refere às fontes de poluição terrestres, pois a identificação do responsável e da jurisdição a que está sujeito não criará normalmente dificuldades. No caso da poluição marinha a situação é diferente, pois o poluidor pode ser de qualquer nacionalidade e difícil de identificar sob outros aspectos. Os seguros obrigatórios e o direito de intentar acções directamente contra o segurador são, por isso, muito úteis para assegurar a protecção das vítimas. Contudo, uma responsabilidade potencialmente ilimitada não significa necessariamente que a responsabilidade tenha de estar integralmente coberta pelo seguro. É perfeitamente possível conceber um sistema em que o seguro obrigatório se restrinja aos limites da responsabilidade objectiva, enquanto a responsabilidade ilimitada, baseada na culpa, é assumida pelo próprio proprietário. Um elemento favorável a esta opção é o recém-adoptado Protocolo sobre responsabilidade à Convenção de Basileia relativa ao controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação [4]. É de notar, também, que mesmo no âmbito do próprio regime de compensação pelos danos resultantes de derrames de hidrocarbonetos, se aplicou até 1996, no quadro da Convenção CLC de 1969, um limiar significativamente mais baixo para a perda do direito de limitação da responsabilidade, o de "culpa ou negligência" do proprietário. Tanto quanto se sabe, esta formulação não causou complicações de maior no regime internacional de responsabilidade pela poluição por hidrocarbonetos durante os 25 anos da sua vigência.

[4] O Protocolo de Basileia, de 1999, relativo à responsabilidade e à compensação pelos danos resultantes de movimentos transfronteiriços e da eliminação de resíduos perigosos prevê uma responsabilidade objectiva até determinados limites mínimos, que serão cobertos pelo seguro. O artigo 5º do Protocolo determina que, sem prejuízo da responsabilidade objectiva, qualquer pessoa será responsável pelos danos resultantes de não ter cumprido as disposições de aplicação da convenção, ou para os quais esse incumprimento tenha contribuído, ou dos seus actos ou omissões dolosos, imprudentes ou negligentes. O nº 2 do artigo 12º prevê que não haverá limites financeiros para a responsabilidade prevista no artigo 5º.

A Comissão considera, portanto, que o actual limiar para a perda do direito de limitação da responsabilidade deve ser diminuído de modo a ficar harmonizado com outros regimes comparáveis. Pelo menos a prova de negligência grosseira do proprietário do navio deveria dar lugar a responsabilidade ilimitada. Tal medida relacionaria a sujeição à responsabilidade mais estreitamente com a conduta do proprietário do navio, produzindo, assim, efeitos simultaneamente preventivos e punitivos.

4.4.3 Protecção de outras partes para além do proprietário do navio

A responsabilidade pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos é canalizada apenas para o proprietário do navio. Este sistema tem algumas vantagens em termos de clareza a respeito da parte responsável, facilitando a identificação da pessoa a quem devem ser apresentados os pedidos de indemnização. Permite também evitar os seguros múltiplos, contribuindo assim para níveis teoricamente mais elevados da responsabilidade a segurar. No entanto, o tipo de canalização prevista na CLC vai mais longe, visto proibir expressamente pedidos de indemnização contra vários outros intervenientes (incluindo, nomeadamente, operadores, gestores e afretadores) que, na verdade, podem exercer tanto controlo sobre o transporte como o proprietário do navio. Estas pessoas estão protegidas de quaisquer pedidos de indemnização, a menos que os danos tenham resultado de acto ou omissão seus, cometidos com a intenção de causar um prejuízo ou de forma imprudente e com conhecimento de que tal prejuízo poderia provavelmente ocorrer (ou seja, o mesmo critério aplicável à perda, pelo proprietário, do direito de limitar a sua responsabilidade). Uma tal protecção de vários intervenientes fundamentais significa que essas pessoas podem agir contando com uma protecção quase total contra os pedidos de indemnização decorrentes de um incidente de poluição por hidrocarbonetos.

A Comissão entende que uma tal protecção de intervenientes fundamentais é contraproducente para os seus esforços de incutir o sentido das responsabilidades em todos os operadores do sector marítimo. Por conseguinte, defende que a proibição de pedidos de indemnização contra alguns dos intervenientes no transporte marítimo de hidrocarbonetos deve ser eliminada da Convenção CLC e que, se a protecção de determinados intervenientes for considerada necessária para o funcionamento do sistema, o limiar deverá ser reduzido pelo menos para o nível preconizado para o proprietário do navio. Quanto aos aspectos práticos de uma tal medida, é de referir que, também aqui, o regime aplicado até 1996, ano em que os protocolos de 1992 entraram em vigor, previa uma canalização da responsabilidade muito menos rigorosa, excluindo apenas os funcionários ou agentes do proprietário do navio, e mesmo estes apenas na medida em que os danos não resultassem de culpa ou negligência sua.

4.4.4 Danos ambientais

O tipo de danos cobertos pelo actual regime CLC/FIPOL está principalmente centrado nos danos e perdas materiais e nas perdas económicas. No que se refere aos danos ambientais, cobre as medidas preventivas, que incluem os custos de limpeza, e as medidas razoáveis de recuperação tomadas ou a tomar. As perdas ambientais, em si mesmas, não estão, assim, sujeitas a compensação, sendo a principal razão para isso a dificuldade em avaliar e quantificar este tipo de danos.

A Comissão reconhece que a cobertura dos danos ambientais per se levanta certos problemas e considera que a avaliação desses danos deve ser quantificável, verificável e previsível, a fim de evitar interpretações divergentes pelas várias partes no regime. Contudo, é igualmente importante garantir a coerência com a compensação dos danos ambientais resultantes de outras fontes de poluição. Do ponto de vista comunitário, não é justificável que a compensação dos danos ambientais varie grandemente, consoante o poluidor tenha sido um petroleiro, qualquer outro navio ou uma fábrica em terra [5]. No âmbito da próxima proposta de directiva relativa à responsabilidade ambiental, a Comissão está presentemente a realizar um estudo sobre a avaliação dos danos ambientais, que poderá dar um contributo valioso para a avaliação dos danos prevista nessa directiva. Sem prejuízo de eventuais propostas futuras a apresentar no quadro de um regime de responsabilidade ambiental comunitário, a Comissão considera que a actual cobertura dos custos de recuperação deveria ser alargada de modo a incluir, pelo menos, os custos da avaliação dos danos ambientais causados pelo incidente, bem como os custos da introdução no ambiente de componentes equivalentes aos danificados, em alternativa, caso a recuperação do meio poluído não seja considerada viável [6]. A posição da Comissão será reexaminada à luz da próxima proposta sobre um regime de responsabilidade ambiental à escala comunitária.

[5] No seu Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, a Comissão manifestou a sua intenção de assegurar, num instrumento futuro, a cobertura dos "danos causados à biodiversidade". Este tipo de danos referir-se-ia a danos significativos causados a recursos naturais protegidos pela Comunidade nas zonas da rede Natura 2000. Neste contexto, considera-se necessário um sistema de avaliação económica dos recursos naturais (ponto 4.5.1 da COM (2000) 66 final).

[6] Na mesma linha, o nº 8 do artigo 2º da Convenção de 1993 do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o meio ambiente define "medidas de recuperação" da seguinte forma: todas as medidas razoáveis que visem reabilitar ou restaurar os componentes do meio ambiente danificados ou destruídos ou a nele introduzir, se razoável, componentes equivalentes. O direito interno pode indicar quem estará habilitado a tomar tais medidas.

4.5 Conclusão

A avaliação atrás apresentada leva a Comissão a concluir que o regime internacional de responsabilidade e compensação satisfaz o primeiro critério, mas revela importantes insuficiências em relação aos outros dois. A importância das insuficiências é ainda realçada pelo facto de o regime internacional proibir expressamente a apresentação de quaisquer pedidos de indemnização adicionais fora do regime da convenção. Isto significa que a Comunidade teria muita dificuldade em impor responsabilidades individuais adicionais aos proprietários de navios ou a qualquer das partes protegidas sem entrar em conflito com as convenções internacionais. Caso essas responsabilidades individuais fossem introduzidas a nível comunitário, os Estados-Membros teriam de denunciar as convenções antes de poderem aplicar tais regras comunitárias.

A Comissão reconhece que um regime internacional de responsabilidade e compensação oferece vantagens importantes, tanto em termos de uniformidade e simplicidade como em termos de partilha dos custos dos derrames de hidrocarbonetos, independentemente de onde ocorram entre os destinatários destes em todo o mundo. Conclui, por conseguinte, que a adopção de medidas que exigiriam a denúncia do regime internacional pelos Estados-Membros seria contraproducente nesta fase. Conforme salientou no seu relatório ao Conselho Europeu de Biarritz (COM(2000) 603 final), a Comissão considera que é necessário diligenciar no sentido da alteração das convenções segundo as linhas atrás traçadas e, como prioridade imediata a nível comunitário, resolver o problema da insuficiência dos limites existentes.

5. Medidas propostas

São necessárias várias medidas para melhorar o actual regime de responsabilidade e compensação. Algumas delas exigem medidas comunitárias, enquanto outras podem ser resolvidas no âmbito do quadro internacional.

5.1 Criação de um fundo de compensação suplementar na Europa

O aumento dos limites de compensação do regime existente é a preocupação mais premente, visto ser a que se prende mais directamente com a compensação adequada das vítimas dos derrames de hidrocarbonetos. A fim de corrigir este problema, a Comissão propõe que se complemente o regime internacional em dois níveis através da criação de um fundo suplementar europeu, de "terceiro nível", que satisfaria os pedidos de compensação que, embora válidos a título do regime internacional, excedessem o limite do FIPOL.

O Fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias (Fundo COPE) irá, assim, completar os meios financeiros do FIPOL nos casos em que os pedidos de indemnização válidos a título deste último regime não possam ser totalmente satisfeitos por insuficiência de recursos. A compensação pelo Fundo COPE basear-se-ia, assim, nos mesmos princípios e regras que o actual sistema FIPOL, mas estaria sujeita a um limite máximo considerado suficiente para qualquer desastre previsível, ou seja, 1 000 milhões de euros.

O Fundo COPE será financiado pelos destinatários europeus de hidrocarbonetos, de acordo com procedimentos semelhantes aos das contribuições para o FIPOL. Assim, os meios financeiros combinados resultantes das contribuições dos destinatários europeus estarão disponíveis para cobrir os danos por poluição em qualquer Estado-Membro. O Fundo COPE visa proporcionar aos cidadãos europeus a garantia de que serão adequadamente compensados, até que os limites do regime internacional sejam fixados a um nível suficientemente elevado. Para além de quintuplicarem o montante de compensação disponível, as verbas do fundo COPE poderão ser utilizados igualmente para acelerar a compensação integral das vítimas de um derrame de hidrocarbonetos na Europa. Com a ajuda destes meios, os pedidos de compensação poderão ser plenamente satisfeitos, uma vez estabelecida a sua elegibilidade, sem necessidade de esperar pelo resultado do moroso processo de determinação dos custos finais do acidente e pela resolução do problema do rateio, descrito no ponto 4.2, que se coloca no regime internacional. Deste modo, as vítimas poderão receber mais cedo a compensação total a que têm direito, sendo o acerto financeiro final no termo do processo, quando forem conhecidos os custos totais, efectuado bilateralmente entre o FIPOL e o COPE. Dada a sua natureza, o Fundo COPE só será activado quando ocorrer nas águas da União Europeia um derrame que exceda, ou possa exceder, os limites máximos internacionais.

5.2 Resolução das outras insuficiências do regime internacional através da OMI

A fim de obter uma ligação mais estreita entre a sujeição à responsabilidade e a conduta das diversas partes envolvidas, a Comissão considera que, paralelamente, se deve empreender uma reforma profunda do regime existente.

No entender da Comissão, a correcção das insuficiências descritas na secção 4 pode ser abordada ao nível internacional e, na verdade, já foram dados os primeiros passos nesse sentido. A Comissão considera que este trabalho deverá resultar, em última análise, na alteração dos instrumentos jurídicos existentes, com a adopção de montantes significativamente mais elevados como limite, e em progressos no tocante às insuficiências apontadas no ponto 4.4, salvaguardando simultaneamente a "convivialidade" do sistema para os requerentes de compensação.

A Comissão solicita, assim, ao Conselho que avance com esta questão o mais depressa possível, tendo em vista uma revisão aprofundada do regime internacional de responsabilidade e compensação. Mais especificamente, a Comunidade apresentará um pedido à Organização Marítima Internacional ou ao FIPOL, consoante for adequado, tendo em vista a alteração da Convenção CLC nas seguintes linhas:

- A responsabilidade do proprietário do navio deve ser ilimitada, caso se prove que os danos causados pela poluição resultaram de negligência grosseira da sua parte;

- A proibição de apresentação de pedidos de indemnização, por danos causados por poluição contra o afretador, o gestor e o operador do navio deve ser eliminada do nº 4, alínea c) do artigo III da Convenção;

- A compensação pelos danos causados ao ambiente deve ser revista e alargada à luz dos regimes de compensação comparáveis estabelecidos no âmbito da legislação comunitária.

Para além das medidas destinadas a melhorar o actual regime internacional de responsabilidade pela poluição por hidrocarbonetos, são necessários progressos no tocante ao regime de responsabilidade e compensação aplicável às substâncias perigosas e nocivas. Em 1996, foi adoptada uma Convenção internacional neste domínio, que não foi todavia ratificada por nenhum Estado-Membro e não entrou em vigor [7]. O naufrágio do navio-tanque de transporte de produtos químicos Ievoli Sun ao largo das ilhas Anglo-Normandas, em 31 de Outubro de 2000, foi o último incidente a pôr em destaque a extremamente insatisfatória situação regulamentar existente no que respeita à responsabilidade e à compensação pelos danos resultantes da poluição por substâncias perigosas distintas dos hidrocarbonetos. Esta questão deverá ser considerada uma prioridade tanto a nível internacional como a nível comunitário.

[7] Assinaram a Convenção internacional de 1996 sobre a responsabilidade e a compensação pelos danos resultantes do transporte de substâncias perigosas e nocivas por mar, os seguintes Estados: Canadá, Dinamarca, Alemanha, Países Baixos, Noruega, Suécia e Reino Unido. A Convenção foi ratificada apenas pela Federação Russa.

Caso se gorem os esforços tendentes a introduzir as necessárias melhorias nas regras internacionais de responsabilidade e compensação, a Comissão apresentará uma proposta de adopção de legislação comunitária que introduza um regime comunitário de responsabilidade e compensação pela poluição marinha.

5.3 Assegurar, através da legislação dos Estados-Membros, a sanção da negligência grosseira

A Comissão reconhece que as regras de responsabilidade, em si mesmas, têm efeitos limitados sobre a responsabilidade individual das partes envolvidas em incidentes de poluição por hidrocarbonetos. Isto é particularmente verdade quando a responsabilidade pode ser segurada, o que é normalmente o caso.

Para complementar as medidas em matéria de responsabilidade e compensação atrás descritas, a Comissão propõe, por conseguinte, tal como anunciara no nº 5.b.iv) da sua Comunicação sobre a segurança do transporte marítimo de hidrocarbonetos (COM(2000) 142 final), que se inclua no presente regulamento um artigo sobre as sanções pecuniárias a aplicar em caso de comprovada negligência grosseira por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos. Esta medida é de natureza penal e, por isso, não está relacionada com a compensação dos danos. Destina-se, antes, a assegurar a aplicação a nível comunitário de sanções dissuasivas em tais casos.

JUSTIFICAÇÃO PARA A ADOPÇÃO DE UM REGULAMENTO

O Tratado prevê o estabelecimento de uma política comum dos transportes e, entre as medidas previstas para aplicar tal política, incluem-se medidas destinadas a reforçar a segurança e a protecção do ambiente no transporte marítimo. A compensação adequada das vítimas de derrames de hidrocarbonetos no mar e a introdução de sanções por negligência grosseira no transporte marítimo de hidrocarbonetos fazem parte integrante de tais medidas.

Embora existam convenções internacionais que regulam a responsabilidade e a compensação pelos danos resultantes dos derrames de hidrocarbonetos, nas quais todos os Estados-Membros interessados são partes contratantes, ou sê-lo-ão num futuro próximo, alguns acidentes recentes, muito em especial o naufrágio do Erika, em 1999, puseram em evidência a insuficiência destes mecanismos para assegurar uma compensação adequada das vítimas.

O regulamento prevê a constituição de um fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias (Fundo COPE). Só estarão directamente envolvidos os Estados-Membros que possuem orla costeira e portos marítimos. A Áustria e o Luxemburgo só serão indirecta e remotamente visados por esta parte da proposta.

Visto já existir um regime internacional de compensação pelos danos resultantes de derrames de hidrocarbonetos, e este funcionar relativamente bem, a solução mais eficiente para elevar os limites de compensação é tomar como base e complementar o regime internacional, evitando assim, a duplicação de tarefas e uma burocracia excessiva. O Fundo COPE baseia-se, assim, em grande medida, nos procedimentos aplicados e na avaliação efectuada no âmbito do regime internacional. Isto implica a necessidade de um certo intercâmbio de informações entre o fundo europeu proposto e o FIPOL, caso a caso ou de forma mais permanente, para que o sistema funcione com eficácia.

Um derrame de hidrocarbonetos pode causar danos muito grandes. Nos acidentes em que os limites de compensação internacionais sejam excedidos, as vítimas não serão totalmente compensadas pelo regime internacional actualmente existente. Uma acção comunitária neste domínio aumentará grandemente as possibilidades de compensar integralmente as vítimas de um derrame de hidrocarbonetos nas águas europeias, estabelecendo um fundo para o qual contribuam os destinatários de hidrocarbonetos de todos os Estados-Membros em causa. O montante da compensação máxima disponível será aumentado dos actuais 200 milhões de euros para 1 000 milhões de euros. Além disso, os custos dos derrames de hidrocarbonetos nas águas da União Europeia serão divididos por todos os seus Estados costeiros.

O valor acrescentado concreto da medida proposta corresponde, assim, a multiplicar por cinco o montante de compensação actualmente disponível, uma garantia muito mais forte de que haverá, na verdade, uma compensação adequada e uma partilha do risco de derrames de hidrocarbonetos entre todos os Estados-Membros costeiros. Outro benefício é a possibilidade de utilizar os fundos adicionais para acelerar a compensação das vítimas de derrames na Europa no âmbito do FIPOL, fazendo pagamentos adiantados assim que os pedidos de compensação tenham sido avaliados e aprovados por este fundo.

A constituição de um fundo de compensação pelos derrames de hidrocarbonetos exige uma medida regulamentar. As partes que deverão contribuir para o fundo, ou seja, os destinatários europeus de hidrocarbonetos, não irão contribuir com quantias potencialmente muito elevadas a menos que sejam legalmente obrigadas a fazê-lo. Acresce que os requisitos relativos à contribuição para o fundo e ao pagamento de compensações por este último apenas serão aplicáveis de uma forma unificada e harmonizada se forem idênticos para todos os Estados-Membros e entidades envolvidas. A existência de regras harmonizadas é, pois, essencial para assegurar um cumprimento uniforme das obrigações. Daí a necessidade de assegurar, por meio de um regulamento, a aplicação uniforme destas disposições.

TEOR DO REGULAMENTO

O regulamento proposto complementa o actual regime internacional, em dois níveis, de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos causada por navios-tanque, instituído pelas convenções CLC e FIPOL, mediante a constituição de um fundo suplementar europeu, o Fundo COPE, para compensar as vítimas de derrames de hidrocarbonetos em águas europeias. O Fundo COPE apenas compensará as vítimas cujos pedidos de compensação tenham sido considerados justificados, mas que não tenham conseguido obter uma compensação integral ao abrigo do regime internacional em virtude de os limites de compensação serem insuficientes.

A compensação pelo Fundo COPE seria, pois, baseada nos mesmos princípios e regras que o presente sistema de compensação do fundo internacional, mas estaria sujeita a um limite máximo considerado suficiente para qualquer desastre previsível, ou seja, 1 000 milhões de euros.

O Fundo COPE será financiado pelos destinatários de hidrocarbonetos europeus. Qualquer pessoa que, num Estado-Membro, receba mais de 150 000 toneladas de petróleo bruto e/ou fuelóleo pesado por ano terá de pagar uma contribuição ao Fundo COPE, numa proporção correspondente à quantidade de hidrocarbonetos recebidos. Desta forma, será a indústria petrolífera, e indirectamente talvez os consumidores de produtos petrolíferos, e não o contribuinte, a suportar os custos dos onerosos derrames de hidrocarbonetos na Europa.

O Fundo COPE só será activado quando ocorrer nas águas da União Europeia um acidente que exceda, ou possa exceder, o limite máximo estipulado pelo FIPOL. Se não se verificar um tal acidente, o Fundo COPE não exigirá qualquer contribuição.

A Comissão representará o Fundo COPE. Qualquer decisão importante relacionada com o funcionamento deste Fundo será tomada pela Comissão, assistida pelo Comité do Fundo COPE, que será um comité de gestão na acepção do artigo 4º da Decisão 1999/468/CE do Conselho.

O regulamento proposto inclui, ainda, um artigo que introduz sanções pecuniárias a aplicar em caso de negligência grosseira por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos.

CONSIDERAÇÕES ESPECIAIS

Artigo 1º

O objectivo do regulamento é assegurar uma compensação adequada pelos danos resultantes da poluição das águas da União Europeia devido a incidentes com petroleiros. A parte principal do regulamento trata, consequentemente, daquele que a Comissão considera ser o problema mais imediato do actual regime internacional de responsabilidade e compensação pela poluição por hidrocarbonetos, ou seja, a insuficiência dos limites de compensação. Outras deficiências do sistema serão, pelo menos inicialmente, abordadas por outros meios no quadro internacional. Um outro objectivo do regulamento é a instituição de sanções pecuniárias por actos ou omissões dolosos ou devidos a negligência grosseira conducentes a incidentes de poluição por hidrocarbonetos (artigo 10º).

Artigo 2º

Este artigo define o âmbito geográfico de aplicação do regulamento. Este abrange os danos por poluição ocorridos numa área até 200 milhas marítimas da costa. O âmbito de aplicação corresponde ao do regime internacional, facto essencial dada a ligação muito estreita entre o regulamento e esse regime.

Artigo 3º

O artigo 3º contém as definições dos conceitos fundamentais do regulamento, os quais reproduzem, na sua essência, as definições mais relevantes da Convenção internacional sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (CLC), de 1969, e da Convenção internacional para a constituição de um fundo internacional para a compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos, de 1971, alterada pelo Protocolo de 1992.

Algumas destas definições poderão parecer desnecessárias, uma vez que a estreita ligação entre a medida proposta e o sistema de compensação internacional é estabelecida noutro artigo do regulamento. Por razões de clareza jurídica, todavia, as definições internacionais relativas às responsabilidades das principais partes envolvidas foram reproduzidas no artigo 3º.

Artigo 4º

O artigo 4º institui o Fundo COPE e especifica as suas principais funções.

Artigo 5º

Este artigo define as circunstâncias em que o Fundo COPE pagará compensações, sendo, assim, um dos principais artigos do regulamento.

Nos nºs 1 e 2, é estabelecida a estreita ligação do Fundo COPE ao Fundo internacional para a compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (FIPOL). No essencial, esta ligação significa que o Fundo COPE só intervirá quando as vítimas de um derrame causado por um navio-tanque em águas europeias virem os seus pedidos de compensação aprovados pelo FIPOL mas não puderem receber toda a compensação a que têm direito por a totalidade dos pedidos válidos exceder o montante de compensação disponível no quadro da Convenção FIPOL.

O nº 3 assegura que qualquer decisão de pagamento de compensações através do Fundo COPE será aprovada pela Comissão, assistida pelo Comité do Fundo COPE. Se a Comissão não puder aprovar os pedidos, não será paga qualquer compensação.

Normalmente, porém, está previsto que os requerentes que preencham os critérios dos nºs 1 e 2 serão compensados pelo Fundo COPE. A principal excepção é estabelecida pelo nº 4, que permite à Comissão uma certa margem de manobra quanto ao grau em que as pessoas mais directamente envolvidas no acidente serão compensadas pelas despesas que suportaram. Trata-se de um mecanismo que visa assegurar o estabelecimento de uma ligação entre a conduta efectiva dos envolvidos e o seu direito a indemnização. Por outro lado, considera-se importante preservar a possibilidade de atender os pedidos de indemnização apresentados pelas pessoas mais envolvidas no incidente. Caso contrário, os proprietários de navios, os proprietários de carga e outras partes cruciais, que normalmente estão bem posicionadas para agir imediatamente após um incidente, seriam desincentivadas de contribuir para a limitação dos danos.

O nº 5 fixa o limite máximo de compensação do Fundo COPE em 1 000 milhões de euros, incluindo a parte paga no âmbito das convenções CLC e FIPOL. Este montante é considerado suficiente para cobrir integralmente qualquer acidente previsível com um petroleiro e corresponde ao actual nível máximo de compensação proporcionado pelo Oil Spill Liability Trust Fund dos EUA.

O nº 6 prevê que, no caso - altamente improvável - de este montante máximo de 1 000 milhões de euros ser excedido, a compensação será reduzida de forma proporcional. Na prática, isto significa que cada requerente receberia apenas uma determinada percentagem da compensação a que teria direito. A percentagem seria idêntica para todos os requerentes.

Artigo 6º

O artigo 6º aborda a questão das receitas do Fundo COPE. Só serão cobradas contribuições para este fundo se ocorrer nas águas comunitárias um incidente de tal gravidade que exceda ou seja passível de exceder os limites máximos de compensação do FIPOL.

Confirmando as actuais práticas de contribuição para o FIPOL, que provaram ser exequíveis, o regulamento estabelece uma simetria entre as pessoas obrigadas a contribuir para o FIPOL e as obrigadas a contribuir para o Fundo COPE. O sistema de contribuição baseia-se na quantidade de hidrocarbonetos recebidos por cada destinatário, sendo portanto a contribuição para o Fundo COPE proporcional às quantidades recebidas. As contribuições são pagas directamente pelos destinatários do petróleo à Comissão.

O prazo para a cobrança das contribuições é relativamente curto, o que se justifica tendo em conta a importância de se dispor dos fundos necessários o mais rapidamente possível após o acidente e a avaliação dos pedidos de indemnização a ele relativos pelo FIPOL.

A fim de garantir que o Fundo COPE não procede a cobranças ilegítimas, o nº 9 determina que quaisquer excedentes potenciais de contribuições cobradas para um determinado incidente que não tenham sido utilizados na compensação de danos por ele causados, ou para qualquer fim com ele imediatamente relacionado, serão devolvidos aos contribuintes.

O nº 10 estabelece que os Estados-Membros que não cumprirem as suas obrigações em relação ao Fundo COPE serão obrigados a compensar o Fundo pelas perdas causadas por esse incumprimento.

Artigo 7º

O direito de sub-rogação pelo Fundo COPE é estabelecido no artigo 7º. Esta disposição prevê a possibilidade de o Fundo recuperar pelos menos uma parte das suas despesas através de acções judiciais contra partes envolvidas no incidente, desde que tais acções não sejam proibidas pelas convenções internacionais.

Artigo 8º

O artigo 8º determina que a representação do Fundo COPE será assumida pela Comissão. Para esse efeito, impõe a esta última, várias tarefas específicas necessárias para o funcionamento do Fundo.

Artigo 9º

O Comité do Fundo COPE assistirá a Comissão na operação do Fundo, no sentido em que as principais decisões relativas a essa operação serão tomadas pela Comissão segundo os procedimentos de comitologia estabelecidos. O Comité do Fundo COPE é um comité de gestão na acepção do artigo 4º da Decisão 1999/468/CE [8] do Conselho. O artigo fixa em um mês o prazo para que o Conselho delibere, devido à necessidade de que o Comité do Fundo COPE tome decisões urgentes.

[8] Decisão do Conselho de 28 de Junho de 1999 que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão, JO L 184 , 17.7.1999, p. 23.

Artigo 10º

O artigo 10º prevê sanções pecuniárias em caso de negligência grosseira comprovada por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos. Esta medida é de natureza penal e, por isso, não está relacionada com a compensação por danos. Ao cobrir qualquer incidente envolvendo poluição marinha por hidrocarbonetos, este artigo, ao contrário do resto do regulamento, abrange a poluição causada por qualquer navio, independentemente de se tratar ou não de um petroleiro. A natureza exacta das sanções a aplicar para este efeito (penais, administrativas, "indemnizações exemplares", etc.) não é especificada, a fim de que os Estados-Membros possam decidir do tipo de sanções que melhor se coadunam com a ordem jurídica interna.

Artigo 11º

Sem comentários.

2000/0326 (COD)

Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à constituição de um fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias e medidas complementares

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o nº 2 do seu artigo 80º e o nº 1 do seu artigo 175º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [9],

[9] JO C [...], [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social [10],

[10] JO C [...], [...], p. [...].

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões [11],

[11] JO C [...], [...], p. [...].

Deliberando nos termos do artigo 251º do Tratado [12],

[12] JO C [...], [...], p. [...].

Considerando o seguinte:

(1) É necessário assegurar uma compensação adequada para as pessoas que sofram danos causados pela poluição resultante da fuga ou descarga de hidrocarbonetos de navios-tanque em águas europeias.

(2) O regime internacional de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos causada por navios, estabelecido pela Convenção internacional sobre a responsabilidade civil pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos (CLC), de 1969, e pela Convenção internacional para a constituição de um fundo internacional para a compensação pelos prejuízos devidos à poluição por hidrocarbonetos, de 1971, alterada pelo Protocolo de 1992, proporciona algumas garantias importantes neste aspecto.

(3) A compensação máxima permitida pelo regime internacional é julgada insuficiente para cobrir integralmente os custos de incidentes previsíveis com petroleiros na Europa.

(4) Uma primeira medida para melhorar a protecção das vítimas em caso de derrame de hidrocarbonetos na Europa consiste em aumentar substancialmente o montante máximo de compensação disponível para tais derrames. Esse aumento pode ser obtido complementando o regime internacional com a constituição de um fundo europeu que compense os requerentes que não tenham conseguido obter plena compensação ao abrigo do regime internacional por o total dos pedidos de compensação válidos exceder o montante de compensação disponível no âmbito da Convenção FIPOL.

(5) Um fundo europeu de compensação pela poluição por hidrocarbonetos deve basear-se nas mesmas regras, princípios e procedimentos em que se baseia o FIPOL, a fim de evitar incertezas para as vítimas que procuram compensação, bem como a ineficácia ou a duplicação de tarefas já realizadas no âmbito do FIPOL.

(6) Tendo em conta o princípio do poluidor-pagador, os custos dos derrames de hidrocarbonetos deverão ser suportados pelos sectores de actividade envolvidos no transporte marítimo de hidrocarbonetos.

(7) A adopção de medidas comunitárias harmonizadas destinadas a proporcionar uma compensação adicional pelos derrames de hidrocarbonetos em águas europeias permitirá a repartição dos custos desses derrames entre todos os Estados-Membros costeiros.

(8) Um fundo de compensação comunitário (Fundo COPE), baseado no regime internacional existente, é a forma mais eficiente de atingir estes objectivos.

(9) O Fundo COPE deverá ter a possibilidade de recuperar os montantes despendidos junto das partes envolvidas nos incidentes de poluição por hidrocarbonetos, na medida em que o direito internacional o permita.

(10) Sendo as medidas necessárias para a aplicação do presente regulamento medidas de gestão na acepção do artigo 2º da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão [13], as mesmas deverão ser adoptadas pelo procedimento de gestão previsto no artigo 4º da referida decisão.

[13] JO L 184, 17.7.1999, p. 23.

(11) Dado que a compensação adequada das vítimas de derrames de hidrocarbonetos não proporciona necessariamente desincentivos suficientes para que os diversos operadores do sector do transporte marítimo de hidrocarbonetos actuem de forma diligente, é necessária uma disposição distinta que preveja a imposição de sanções pecuniárias a qualquer pessoa que tenha contribuído para um incidente por actos ou omissões dolosos ou devidos a negligência grosseira.

(12) Tendo em conta o princípio da subsidiariedade, um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho constitui o instrumento jurídico mais adequado, visto ser obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-Membros, o que minimiza o risco de uma aplicação divergente deste instrumento nos Estados-Membros.

(13) Convém proceder a uma revisão do actual regime internacional de responsabilidade e compensação pela poluição por hidrocarbonetos, em paralelo com as medidas previstas no presente regulamento, a fim de estabelecer uma ligação mais estreita entre as obrigações e o comportamento das pessoas envolvidas no transporte marítimo de hidrocarbonetos e a sujeição das mesmas à responsabilidade. Em especial, a responsabilidade do proprietário do navio deverá ser ilimitada caso se prove que os danos por poluição resultaram de negligência grosseira da sua parte; o regime de responsabilidade não deve proteger expressamente outros intervenientes fundamentais no transporte marítimo de hidrocarbonetos; a compensação pelos danos causados ao ambiente propriamente dito deverá ser revista e alargada à luz dos regimes de compensação comparáveis estabelecidos pela legislação comunitária.

ADOPTARAM O PRESENTE REGULAMENTO:

Artigo 1º Objectivo

O objectivo do presente regulamento é assegurar uma compensação adequada pelos danos por poluição em águas da União Europeia resultantes do transporte marítimo de hidrocarbonetos, complementando a nível comunitário o actual regime internacional de responsabilidade e compensação, e introduzir sanções pecuniárias a aplicar a qualquer pessoa que tenha comprovadamente contribuído para um incidente de poluição por hidrocarbonetos por actos ou omissões dolosos ou devidos a negligência grosseira.

Artigo 2º Âmbito de aplicação

O presente regulamento é aplicável:

1. Aos danos por poluição causados:

a) no território, incluindo o mar territorial, de um Estado-Membro, e

b) na zona económica exclusiva de um Estado-Membro, estabelecida em conformidade com o direito internacional, ou, caso um Estado-Membro não tenha estabelecido tal zona, numa zona exterior e adjacente ao mar territorial desse Estado, determinada pelo mesmo em conformidade com o direito internacional, de extensão não superior a 200 milhas marítimas das linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial;

2. Às medidas preventivas, onde quer que tomadas, destinadas a evitar ou minimizar tais danos.

Artigo 3º Definições

Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:

1. "Convenção CLC", a Convenção Internacional sobre a Responsabilidade Civil pelos Prejuízos devidos à Poluição por Hidrocarbonetos, de 1992.

2. "Convenção FIPOL", a Convenção Internacional para a Constituição de um Fundo Internacional para Compensação pelos Prejuízos devidos à Poluição por Hidrocarbonetos, de 1971, alterada pelo Protocolo de 1992.

3. "Hidrocarbonetos", quaisquer hidrocarbonetos persistentes, nomeadamente petróleo bruto, fuelóleo, óleo diesel pesado e óleo de lubrificação, transportados a bordo de um navio como carga ou nos tanques de serviço do mesmo navio.

4. "Hidrocarbonetos contributivos", o petróleo bruto e o fuelóleo, conforme definidos nas alíneas a) e b) infra:

a) "Petróleo bruto": qualquer mistura líquida de hidrocarbonetos naturais provenientes do subsolo, tratada ou não para possibilitar o seu transporte. Incluem-se nesta definição as ramas às quais foram retiradas certas fracções de destilação (por vezes designadas topped crudes) e as ramas às quais se adicionaram certas fracções de destilação (por vezes designadas spiked crudes ou reconstituted crudes).

b) "Fuelóleo": os destilados pesados ou os resíduos de petróleo bruto ou misturas destes produtos destinados a serem utilizados como combustível para a produção de calor ou energia, de qualidade equivalente à especificação do fuelóleo número quatro (designação D 396-69) da American Society for Testing and Materials, ou mais pesados.

5. "Tonelada ", relativamente a hidrocarbonetos, uma tonelada métrica.

6. "Instalação terminal", um complexo de armazenagem de hidrocarbonetos a granel permitindo a recepção de hidrocarbonetos transportados por via aquática, incluindo as instalações offshore ligadas a esse complexo.

7. "Incidente", qualquer ocorrência, ou sucessão de ocorrências com a mesma origem, da qual resulte poluição ou que crie um perigo grave e iminente de poluição. Quando um incidente consista numa sucessão de ocorrências, considera-se que teve lugar na data da primeira de tais ocorrências.

8. "Pessoa", qualquer pessoa singular ou pessoa colectiva de direito público ou de direito privado, incluindo o Estado e as suas subdivisões políticas.

9. "FIPOL", o fundo estabelecido pela Convenção FIPOL.

Artigo 4º Constituição de um fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias

É constituído um Fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias (a seguir designado "Fundo COPE") com os seguintes objectivos:

a) assegurar a compensação pelos danos resultantes de poluição, na medida em que a protecção proporcionada pela Convenção CLC e a Convenção FIPOL se revele inadequada; e

b) dar execução às medidas conexas previstas no presente regulamento.

Artigo 5º Compensação

1. O Fundo COPE compensará qualquer pessoa com direito, por força da Convenção FIPOL, a compensação por danos resultantes de poluição mas que não tenha conseguido obter uma compensação integral e adequada ao abrigo desta convenção por a totalidade dos pedidos de compensação válidos exceder o montante de compensação disponível no âmbito da Convenção FIPOL.

2. O direito de uma pessoa a compensação ao abrigo da Convenção FIPOL será determinado nos termos da referida convenção e em conformidade com os procedimentos nela previstos.

3. O Fundo COPE não pagará qualquer compensação até que a avaliação referida no nº 2 tenha sido aprovada pela Comissão nos termos do nº 2 do artigo 9º.

4. Não obstante o disposto nos nºs 1 e 2, a Comissão poderá decidir não pagar qualquer compensação ao proprietário, gestor ou operador do navio envolvido no incidente ou aos seus representantes. Do mesmo modo, a Comissão poderá decidir não compensar qualquer pessoa que tenha uma relação contratual com o transportador respeitante à operação de transporte durante a qual o incidente ocorreu ou qualquer outra pessoa directa ou indirectamente envolvida nessa operação de transporte. A Comissão determinará, nos termos do nº 2 do artigo 9º, que requerentes, se os houver, estão abrangidos por estas categorias e decidirá em conformidade.

5. O montante global das compensações pagáveis pelo Fundo COPE relativamente a cada incidente será limitado, de modo a que a soma desse montante e do montante das compensações efectivamente pagas ao abrigo da Convenção CLC e da Convenção FIPOL por danos resultantes de poluição que se inscrevam no âmbito de aplicação do presente regulamento não exceda 1 000 milhões de euros.

6. Caso o montante dos pedidos de compensação considerados procedentes exceda o montante global das compensações pagáveis nos termos do nº 5, o montante disponível será repartido de forma a que a proporção entre os pedidos de compensação procedentes e o montante das compensações efectivamente recebidas pelos requerentes ao abrigo do presente regulamento seja igual para todos os requerentes.

Artigo 6º Contribuições dos destinatários de hidrocarbonetos

1. Qualquer pessoa que receba uma quantidade anual total superior a 150 000 toneladas de hidrocarbonetos contributivos transportados por via marítima para portos ou instalações terminais no território de um Estado-Membro, e que esteja obrigada a contribuir para o FIPOL, será obrigada a contribuir para o Fundo COPE.

2. As contribuições apenas serão cobradas na sequência de um incidente abrangido pelo presente regulamento e que exceda, ou possa exceder, os limites máximos de compensação do FIPOL. O montante total das contribuições a cobrar por cada incidente desse tipo será decidido pela Comissão nos termos do nº 2 do artigo 9º. Com base nessa decisão, a Comissão calculará para cada pessoa a que se refere o nº 1 o montante da respectiva contribuição, com base numa quantia fixa por tonelada de hidrocarbonetos contributivos recebidos por essas pessoas.

3. As quantias referidas no nº 2 serão calculadas dividindo o montante total das contribuições necessárias pela quantidade total de hidrocarbonetos contributivos recebidos em todos os Estados-Membros no ano em causa.

4. Os Estados-Membros devem assegurar que as pessoas que, no seu território, recebem hidrocarbonetos contributivos em quantidades que as obriguem a contribuir para o Fundo COPE figurem numa lista, a elaborar e actualizar regularmente pela Comissão em conformidade com as disposições que se seguem.

5. Cada Estado-Membro comunicará à Comissão o nome e o endereço de todas as pessoas que, nesse Estado, sejam obrigadas a contribuir para o Fundo COPE por força do presente artigo, bem como os dados relativos às quantidades de hidrocarbonetos contributivos recebidos por cada uma dessas pessoas durante o ano civil anterior.

6. Para efeitos da identificação das pessoas que, em determinado momento, são obrigadas a contribuir para o Fundo COPE e da fixação, se for caso disso, das quantidades de hidrocarbonetos a contabilizar relativamente a cada uma dessas pessoas para determinar o montante da respectiva contribuição, a lista constituirá presunção dos factos nela declarados.

7. As contribuições serão feitas à Comissão e a sua cobrança deverá estar totalmente concluída, o mais tardar, um ano depois de a Comissão ter tomado a decisão de a efectuar.

8. As contribuições a que se refere o presente artigo serão exclusivamente utilizadas para a compensação pelos danos resultantes de poluição conforme referido no artigo 5º.

9. Qualquer eventual excedente de contribuições cobradas para um incidente específico que não tenha sido utilizado para a compensação de danos relativos ao dito incidente, ou para qualquer outro fim com ele imediatamente relacionado, será devolvido à pessoa que fez a contribuição o mais tardar 6 meses após a conclusão do processo de compensação relativo a esse incidente.

10. Quando um Estado-Membro não cumpra as suas obrigações relativas ao Fundo COPE e esse incumprimento resulte numa perda financeira para este último, esse Estado-Membro será obrigado a compensar o Fundo COPE pela referida perda.

Artigo 7º Sub-rogação

Relativamente a qualquer compensação que tenha pago nos termos do artigo 5º, o Fundo COPE ficará subrogado nos direitos que a pessoa compensada possa ter ao abrigo da Convenção CLC ou da Convenção FIPOL.

Artigo 8º Representação e gestão do Fundo COPE

1. A Comissão representará o Fundo COPE. A esse título, executará as tarefas previstas no presente regulamento ou de outro modo necessárias para a operação e o funcionamento adequados do Fundo COPE.

2. Compete à Comissão tomar, segundo o procedimento previsto no nº 2 do artigo 9º, as seguintes decisões relativas à operação do Fundo COPE.

a) fixar as contribuições a cobrar em conformidade com o artigo 6º;

b) aprovar o pagamento das compensações, em conformidade com o nº 3 do artigo 5º, e tomar decisões a respeito da repartição do montante de compensação disponível entre os requerentes, em conformidade com o nº 6 do artigo 5º;

c) tomar decisões sobre o pagamento aos requerentes a que se refere o nº 4 do artigo 5º; e

d) determinar as condições em que serão efectuados pagamentos provisórios relativos aos pedidos de compensação, tendo em vista assegurar que as vítimas são compensadas o mais rapidamente possível.

Artigo 9º Comité

1. A Comissão será assistida pelo Comité do Fundo COPE, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comissão.

2. Sempre que se faça referência ao presente número, é aplicável o procedimento de gestão estabelecido no artigo 4º da Decisão 1999/468/CE, em conformidade com os artigos 7º e 8º da mesma.

O período previsto no nº 3 do artigo 4º da Decisão 1999/468/CE é fixado em um mês.

Artigo 10º Sanções

1. Os Estados-Membros instituirão um regime de sanções pecuniárias a aplicar a qualquer pessoa cujos actos ou omissões dolosos ou devidos a negligência grosseira um tribunal tenha considerado terem contribuído para um incidente que causou, ou ameaça causar, poluição por hidrocarbonetos numa zona referida no nº 1 do artigo 2º.

2. As sanções impostas nos termos do nº 1 não afectarão a responsabilidade civil das partes envolvidas mencionadas no presente regulamento ou noutros textos e não estarão relacionadas com os danos causados pelo incidente. As sanções devem ser fixadas a um nível suficientemente elevado, para dissuadir um potencial infractor de cometer uma infracção ou persistir numa infracção.

3. As sanções referidas no nº 1 não podem ser objecto de seguro.

4. O réu tem direito de recurso das sanções referidas no nº 1.

Artigo 11º Entrada em vigor

O presente regulamento entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Será aplicável em [12 meses após a data da sua entrada em vigor].

O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-Membros.

Feito em Bruxelas, [...]

Pelo Parlamento Europeu Pelo Conselho

A Presidente O Presidente

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

[...] [...]

FICHA FINANCEIRA

1. Designação da acção

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à constituição de um fundo de compensação pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias e medidas conexas

2. Rubricas orçamentais implicadas

B2-702: Preparação, avaliação e promoção da segurança dos transportes

3. Base jurídica

Segurança do transporte marítimo e protecção do ambiente: nº 2 do artigo 80º e nº 1 do artigo 175º do Tratado

4. Descrição da acção

4.1 Objectivo geral

Assegurar uma compensação adequada para as vítimas dos danos resultantes da poluição causada por petroleiros em águas europeias e instituir sanções pecuniárias dissuasivas para as pessoas implicadas no fornecimento e utilização de navios de qualidade inferior às normas.

4.2 Período coberto pela acção e modalidades previstas para a sua renovação

Indeterminado

5. Classificação das despesas ou das receitas

5.1 Despesas não-obrigatórias

5.2 Dotações diferenciadas

5.3 Tipo de receitas: receitas afectadas (contribuições para o Fundo COPE)

6. Natureza das despesas ou das receitas

Despesas operacionais e administrativas para acompanhamento e controlo da aplicação do regulamento.

A maior parte das despesas operacionais (pagamento de indemnizações às vítimas de derrames de hidrocarbonetos em águas europeias) e das receitas (contribuições dos destinatários de hidrocarbonetos) do Fundo COPE transitará pelo orçamento a título de receitas afectadas. O funcionamento do Fundo COPE está concebido de maneira a que as receitas sejam iguais às despesas.

Além disso, poderá haver algumas despesas decorrentes das reuniões com peritos do sector e da realização de um estudo sobre o impacto, a aplicação e a concepção de um regime europeu de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos.

7. Incidência financeira

7.1 Modo de cálculo do custo total da acção (relação entre os custos unitários e o custo total)

Os custos unitários consistem num montante anual de 5 000 euros para a organização, uma vez por ano, em média, de uma reunião de 1 dia com peritos do sector. Além disso, os serviços da Comissão tencionam encomendar um estudo sobre o impacto, a aplicação e a concepção de um regime europeu de responsabilidade e compensação pelos danos resultantes da poluição por hidrocarbonetos. Estima-se que o custo deste estudo ascenderá a 100 000 euros.

7.2 Despesas operacionais com estudos, peritos, etc., incluídas na Parte B do orçamento

Dotações para autorizações em milhões de euros (a preços correntes)

7.3 Calendário indicativo das dotações para autorizações e para pagamentos

(milhões de euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

8. Disposições antifraude

Controlo da observância dos procedimentos para convidar peritos dos Estados-Membros para as reuniões do Comité do Fundo COPE.

9. Elementos de análise custo-eficácia

9.1 Objectivos específicos e quantificáveis, população abrangida

Constituição de um Fundo de compensação pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias (Fundo COPE) para assegurar uma compensação adequada das vítimas de danos resultantes da poluição causada por petroleiros nas águas europeias.

Estabelecimento de um regime de sanções pecuniárias aplicável a qualquer pessoa cujos actos ou omissões dolosos ou devidos a negligência grosseira um tribunal tenha considerado terem contribuído para um incidente que causou, ou ameaça causar, poluição por hidrocarbonetos nas águas europeias.

A proposta não prevê qualquer contribuição financeira da Comunidade.

O Fundo COPE será financiado pelos destinatários de hidrocarbonetos da Europa. Os beneficiários deste Fundo são as vítimas de danos devidos a um derrame de hidrocarbonetos em águas europeias que não conseguiram obter plena compensação pelo regime internacional de responsabilidade e compensação, devido a limites de compensação insuficientes. As contribuições cobradas que não tenham sido utilizadas para esse efeito serão devolvidas aos destinatários de hidrocarbonetos.

9.2 Justificação da acção

A vantagem de se estabelecer um fundo de compensação pela poluição por hidrocarbonetos a nível comunitário reside num aumento para o quíntuplo do montante de compensação disponível: uma forte garantia de que haverá uma compensação adequada e uma partilha do risco de derrames de hidrocarbonetos entre todos os Estados-Membros costeiros.

A vantagem de tomar como base os procedimentos e práticas do regime de compensação existente consiste em poder evitar uma organização paralela que duplique o trabalho dos organismos internacionais.

Os efeitos derivados e multiplicadores esperados são o quadro comunitário ser reconhecido a nível mundial e poder servir de estímulo para que, a nível internacional, se tomem medidas no sentido de aumentar os níveis de compensação do regime internacional de responsabilidade e compensação pela poluição por hidrocarbonetos estabelecido pela Organização Marítima Internacional.

O principal factor de incerteza é a frequência com que ocorrerão acidentes susceptíveis de fazer intervir o Fundo COPE (ou seja, acidentes que causem danos nas águas europeias e em que o montante total dos pedidos de compensação exceda a compensação máxima disponível no quadro do regime internacional, ou seja, 200 milhões de euros). Não é provável que tais acidentes aconteçam com frequência, pois poucos foram os que ameaçaram exceder os limites máximos nos 22 anos de funcionamento do FIPOL. Além disso, os limites máximos foram aumentados para mais do dobro em 1996, ano em que os Protocolos de 1992 às Convenções CLC e FIPOL entraram em vigor. Além disso, foram recentemente tomadas algumas iniciativas com vista a aumentar em 50% a compensação internacional máxima disponível, de 200 milhões de euros para 300 milhões. À luz da experiência, até este momento apenas um incidente com um navio-tanque, o Erika em Dezembro de 1999, teria desencadeado a intervenção do Fundo COPE, se este existisse na altura. Por outro lado, o tipo e a quantidade de hidrocarbonetos derramados no caso do Erika não foram excepcionais e a repetição de um acidente semelhante é inteiramente concebível.

9.3 Acompanhamento e avaliação da acção

O principal indicador de impacto no que respeita ao Fundo COPE é a frequência com que este é activado e o grau em que consegue assegurar uma compensação adequada das vítimas de um derrame de hidrocarbonetos. Os relatórios dos Estados-Membros serão consideradas na avaliação do seu desempenho na aplicação de sanções por negligência grosseira por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos.

A frequência das avaliações depende das actividades do Fundo COPE. Só depois de um acidente que tenha accionado o Fundo ter sido resolvido haverá necessidade de avaliação.

No que se refere às sanções para as pessoas envolvidas em acidentes em águas europeias, são necessárias avaliações mais frequentes. Estas consistirão na apresentação pelos Estados-Membros de relatórios regulares sobre a aplicação do artigo 10º do regulamento.

10. Despesas administrativas (Parte A da Secção III do orçamento)

10.1 Incidência no número de postos de trabalho

O impacto da presente proposta na Parte A do orçamento é, de um modo geral, limitado. No entanto, uma vez que ocorra um derrame de hidrocarbonetos que active o Fundo COPE, o próprio pessoal da Comissão será consideravelmente afectado, com as várias tarefas envolvidas na representação do Fundo, a preparação das reuniões do Comité do Fundo COPE, o apuramento dos factos, a coordenação com o FIPOL, etc.. Dado que tais picos de actividade serão relativamente raros, o impacto global no número de postos de trabalho mantém-se, todavia, limitado.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

10.2 Incidência financeira global dos recursos humanos adicionais

108 000 euros por ano

10.3 Aumento de outras despesas de funcionamento decorrente da acção

(euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

As despesas no quadro de rubrica A7 serão cobertas pelas dotações do orçamento global da DG TREN.

FICHA DE AVALIAÇÃO DO IMPACTO IMPACTO DA PROPOSTA NAS EMPRESAS, EM PARTICULAR AS PEQUENAS E MÉDIAS EMPRESAS (PME)

Título da proposta

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à constituição de um fundo de compensação pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias e medidas conexas

Número de referência do documento

COM(....)......final de

Proposta

1. Tendo em conta o princípio da subsidiariedade, por que é necessária legislação comunitária neste domínio e quais os seus principais objectivos-

O Tratado prevê o estabelecimento de uma política comum de transportes e entre as medidas previstas para aplicar essa política, incluem-se medidas destinadas a reforçar a segurança e a protecção do ambiente no transporte marítimo. A compensação adequada das vítimas de derrames de hidrocarbonetos no mar e a introdução de sanções pecuniárias por negligência grosseira no transporte marítimo de hidrocarbonetos fazem parte integrante de tais medidas.

Embora existam convenções internacionais que regulam a responsabilidade e a compensação pelos danos resultantes dos derrames de hidrocarbonetos, nas quais todos os Estados-Membros interessados são partes contratantes, ou sê-lo-ão num futuro próximo, alguns acidentes recentes, muito em especial o naufrágio do Erika em 1999, puseram em evidência a insuficiência destes mecanismos para assegurar uma compensação adequada das vítimas.

O regulamento prevê a constituição de um fundo de compensação pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias (Fundo COPE). Dado que já existe um regime internacional de compensação pelos danos resultantes de derrames de hidrocarbonetos, que funciona relativamente bem, a solução mais eficiente para elevar os limites de compensação é tomar como base e complementar o regime internacional, evitando assim a duplicação de tarefas e uma burocracia excessiva. O Fundo COPE baseia-se, portanto, em grande medida nos procedimentos aplicados e na avaliação efectuada no âmbito do regime internacional.

Um derrame de hidrocarbonetos pode causar danos enormes. No caso de acidentes em que os limites de compensação internacionais sejam excedidos, as vítimas não serão integralmente compensadas no quadro do actual regime internacional. Uma acção comunitária neste domínio, que institua um fundo para o qual os destinatários de hidrocarbonetos de todos os Estados-Membros em causa contribuam, melhorará grandemente as possibilidades de compensar totalmente as vítimas de um derrame de petróleo em águas europeias. O montante máximo de compensação disponível será aumentado dos actuais 200 milhões de euros para 1 000 milhões de euros. Além disso, os custos dos derrames de hidrocarbonetos nas águas da União Europeia serão repartidos por todos os Estados costeiros da União. O valor acrescentado concreto da medida proposta consiste, assim, num aumento para o quíntuplo do montante de compensação actualmente disponível, uma garantia muito mais forte de que haverá uma compensação adequada e uma partilha do risco de derrames de hidrocarbonetos entre todos os Estados-Membros costeiros. Um benefício mais indirecto é a garantia de fundos adicionais disponíveis ser susceptível de acelerar a compensação das vítimas dos derrames de hidrocarbonetos em águas europeias no âmbito do FIPOL, mesmo no caso de derrames em que a compensação máxima global estabelecida por esse fundo não é atingida.

A constituição de um fundo de compensação pelos derrames de hidrocarbonetos exige regulamentação. As partes que deverão contribuir para o fundo, isto é, os destinatários de hidrocarbonetos europeus, não irão contribuir com quantias potencialmente muito elevadas a menos que sejam legalmente obrigados a fazê-lo. Além disso, os requisitos relativos à contribuição para o fundo e ao pagamento de compensações por este último apenas serão aplicáveis de forma unificada e harmonizada se forem idênticos para todos os Estados-Membros e entidades envolvidos. A existência de regras harmonizadas é, pois, essencial para assegurar um cumprimento uniforme das obrigações. Daí a necessidade de assegurar, por meio de um regulamento, uma aplicação uniforme destas disposições.

Por último, a proposta inclui um artigo que determina que os Estados-Membros deverão aplicar sanções pecuniárias em caso de negligência grosseira por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos. Pela sua natureza, uma tal medida exige regulamentação, e uma disposição a nível comunitário é a melhor forma de assegurar uma aplicação harmonizada dessas sanções em todo o território da Comunidade.

Impacto nas empresas

2. Quais as incidências da proposta-

- Quais os sectores de actividade afectados-

- Qual a dimensão das empresas afectadas (qual a concentração de pequenas e médias empresas)-

- Essas empresas localizam-se em áreas geográficas específicas da Comunidade-

O sector mais afectado pela presente proposta é o constituído pelas empresas estabelecidas na Comunidade que recebem mais de 150 000 toneladas de fuelóleo pesado e/ou petróleo bruto transportados por via marítima. Estes destinatários pagarão contribuições ao Fundo COPE com base nos procedimentos já existentes a nível internacional.

Deste modo, a natureza das contribuições para o Fundo COPE implica que os efeitos se concentrem nos grandes importadores e comerciantes de hidrocarbonetos, enquanto as pequenas e médias empresas apenas serão afectadas na medida em que excederem estes limiares. Do mesmo modo, apenas as empresas estabelecidas nos Estados-Membros com portos e terminais petrolíferos serão directamente afectadas.

O outro objectivo da proposta, o estabelecimento de um sistema comunitário de sanções pecuniárias a aplicar em caso de negligência grosseira por parte de qualquer pessoa envolvida no transporte marítimo de hidrocarbonetos pode envolver um espectro mais amplo de operadores do mundo marítimo. Proprietários de navios, proprietários de carga, afretadores, sociedades de classificação, gestores e operadores poderão estar todos eles sujeitos a tais sanções, mas apenas caso tenha sido provada em tribunal negligência grosseira da sua parte.

3. Que medidas deverão as empresas tomar para aplicar a proposta-

A proposta não terá qualquer impacto nas empresas, a menos que ocorra uma grande maré negra em águas europeias, ou que um tribunal considere ter havido negligência grosseira das empresas.

Se ocorrer uma grande maré negra, os destinatários de hidrocarbonetos terão de pagar as suas contribuições para o Fundo COPE. O nível das contribuições será fixado pela Comissão, assistida pelo Comité do Fundo COPE, e o Fundo cobrá-las-á directamente aos destinatários de hidrocarbonetos com base nas informações sobre os hidrocarbonetos contributivos fornecidas pelos Estados-Membros.

4. Que efeitos económicos poderá a proposta ter-

- no emprego

- no investimento e na criação de novas empresas

- na competitividade das empresas

Dado que as contribuições para o Fundo COPE são baseadas nas quantidades anuais de fuelóleo pesado e/ou petróleo bruto recebidas, o montante da contribuição necessária variará grandemente consoante os Estados-Membros e as empresas. Os maiores destinatários farão as maiores contribuições, ao passo que as empresas mais pequenas pagarão menos, de acordo com a sua quota-parte da quantidade global de hidrocarbonetos recebidos no Estado-Membro em causa.

O pior cenário seria um derrame acidental de hidrocarbonetos em águas europeias que causasse prejuízos no valor de 1 000 milhões de euros ou mais. Se um tal acidente acontecesse antes de os actuais limites máximos do FIPOL serem aumentados de 200 milhões para 300 milhões de euros, a parte que teria de ser suportada pelo Fundo COPE ascenderia, no máximo, a 800 milhões de euros.

O impacto económico de um tal acidente nos destinatários de hidrocarbonetos pode ser descrito da seguinte forma: o montante total exigido pelo Fundo COPE (800 milhões de euros) será repartido entre os importadores de 623 milhões de toneladas de hidrocarbonetos contributivos (ver quadro infra). Isto envolveria um custo adicional de 1,28 euros por tonelada de hidrocarbonetos recebidos (o que corresponde a 0,18 euros por barril). No que diz respeito ao preço do petróleo, significaria um aumento temporário de 0,5% nos preços actuais (se calculados a 35 euros por barril). Considerando o número de factores envolvidos na determinação dos preços dos combustíveis, é pouco provável que isto tenha qualquer efeito no que a estes preços diz respeito.

Posto isto, as incidências financeiras nos destinatários a nível individual poderá ser mais substancial. Não existem dados quantitativos disponíveis sobre a quantidade de hidrocarbonetos recebidos por cada empresa. Contudo, os dados gerais sobre os hidrocarbonetos contributivos recebidos nos Estados-Membros da UE/EEE dão uma indicação da proporção das contribuições totais para o Fundo COPE que terão de ser feitas pelas empresas estabelecidas nesses Estados-Membros. Os valores seguintes, relativos a 1999, são baseados nas informações mais recentes referentes aos fornecimentos de hidrocarbonetos contributivos no âmbito do FIPOL.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A probabilidade de ocorrência do pior do cenário atrás descrito não é, no entanto, grande à luz dos custos dos derrames de hidrocarbonetos ocorridos até à data. Em cerca de 100 derrames tratados pelo FIPOL nos seus 25 anos de funcionamento, apenas um, o do Erika, excedeu significativamente o actual limite máximo de compensação de 200 milhões de euros e, mesmo assim, os custos totais do acidente do Erika ficarão provavelmente abaixo dos 400 milhões de euros. O regulamento prevê a possibilidade de o Fundo COPE, e os seus contribuintes, recuperarem pelo menos parcialmente as compensações pagas.

O Fundo COPE não terá qualquer impacto financeiro nos destinatários de hidrocarbonetos, a menos que um derrame de hidrocarbonetos que exceda os limites internacionais de compensação ocorra nas águas europeias. Dada a baixa probabilidade de ocorrerem acidentes que activem o Fundo COPE, em combinação com as consequências potencialmente muito onerosas de tais acidentes, é concebível que os destinatários europeus de hidrocarbonetos decidam cobrir o seu risco com um seguro. Nesse caso, a proposta também teria alguns efeitos no sector de seguros europeu.

Para além dos efeitos atrás descritos, é pouco provável que a proposta tenha efeitos significativos no emprego ou no investimento, pois assenta em estruturas e procedimentos já existentes no âmbito do regime internacional de compensação pela poluição por hidrocarbonetos.

5. A proposta contém medidas destinadas a ter em conta a situação específica das pequenas e médias empresas (exigências reduzidas ou diferentes, etc.)-

Uma vez que, como se disse atrás, as contribuições para o Fundo COPE dependem das quantidades de hidrocarbonetos recebidas, daí resultará automaticamente que os maiores destinatários contribuirão mais e os destinatários de menor dimensão terão um encargo financeiro mais limitado. As empresas que receberem menos de 150 000 toneladas de hidrocarbonetos contributivos por ano não pagarão qualquer contribuição.

Consultas

6. Lista das organizações consultadas sobre a proposta e linhas gerais das principais posições.

- Conselho dos Carregadores Europeus (ESC)

- Federação dos Operadores Portuários Privados Europeus (FEPORT)

- Organização Europeia dos Portos Marítimos (ESPO)

- Associação de Armadores da Comunidade Europeia (ECSA)

- Federação Europeia dos Trabalhadores dos Transportes (ETF)

- Comité Europeu dos Seguros (CEA)

- Associação Internacional das Sociedades de Classificação (IACS)

- International Group of Protection & Indemnity Clubs

- International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko)

- Fórum Marítimo Internacional das Companhias Petrolíferas (OCIMF)

- Câmara Internacional da Marinha de Comércio (ICS)

- International Underwriters Association (IUA)

- União Internacional das Seguradoras Marítimas (IUMI)

- International Tanker Owners' Pollution Federation Limited (ITOPF)

As organizações sectoriais e profissionais foram consultadas relativamente aos principais objectivos e princípios da proposta. Em geral, as referidas organizações, embora reconheçam a necessidade de se tomarem medidas para melhorar a compensação das vítimas de derrames de hidrocarbonetos, questionam a necessidade de uma medida regional neste domínio. A maioria destas organizações apoia, todavia, o princípio de se tomar como base o sistema internacional existente, em vez de construir um sistema completamente novo, que implicaria a denúncia por parte da Europa das Convenções CLC e FIPOL.

Em especial, os proprietários de navios (ICS, Intertanko & ECSA), os P&I Clubs e as empresas petrolíferas (OCIMF) têm uma clara preferência por situar o debate sobre a melhoria do regime de responsabilidade e de compensação das vítimas dos derrames de hidrocarbonetos na OMI. Referem o bom desempenho do regime existente e o equilíbrio que estabelece entre os proprietários de navios e os proprietários da carga, questionando, por essa razão, a necessidade de medidas comunitárias neste domínio.

O Conselho dos Carregadores Europeus concorda com a análise que a Comissão faz das insuficiências do regime internacional, mas considera que a constituição de um fundo de terceiro nível não dá resposta a esta análise. A Federação Europeia dos Trabalhadores dos Transportes apoia a abordagem da Comissão.

Mais especificamente, quanto à constituição do Fundo COPE parece haver acordo de que esta é uma das poucas medidas que podem ser tomadas a nível da União Europeia, desenvolvendo e preservando simultaneamente o actual regime internacional de responsabilidade e compensação.

O OCIMF e o ESC contestam, porém, que o ónus do Fundo "de garantia" deva recair exclusivamente sobre os destinatários de hidrocarbonetos, que, no seu entender, não são responsáveis pelos acidentes.