30.3.2004 PT C 80/47 Jornal Oficial da União Europeia
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão para uma
estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos»
(COM(2003) 301 final)
(2004/C 80/14)
Em 28 de Maio de 2003, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.odo Tratado que institui a
Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a comunicaçãosupramencionada.
A Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos
trabalhos correspondentes, emitiu parecer em 14 de Novembro de 2003, sendo relator Stéphane
Buffetaut.
Na 404.
areunião plenária de 10 e 11 de Dezembro de 2003 (sessão de 11 de Dezembro), o Comité
Económico e Social Europeu adoptou, por 29 votos a favor e 3 votos contra, o seguinte parecer.
1. Introdução
1.1. A problemática da prevenção, da reciclagem, das várias
formas de valorização e da eliminação dos resíduos conta-
-se entre as questões fundamentais para o desenvolvimentosustentável da UE. É por esta razão que a Comissão pretende
definir, no âmbito do sexto programa de acção em matéria de
ambiente, uma estratégia temática de prevenção e reciclagemde resíduos, cuja quantidade continua a aumentar apesar das
políticas de prevenção e de valorização conduzidas desde há
anos. Acresce que a adesão de dez novos Estados-Membros àUnião Europeia só agravará o problema.
1.2. A produção total de resíduos na UE é de cerca de
1,3 mil milhões de toneladas por ano, ou seja, 3,5 toneladas
por habitante por ano, sem incluir os resíduos agrícolas.
Segundo dados publicados pela Agência Europeia do Ambiente(AEA), a vasta maioria dos resíduos produzidos na UE insere-
-se em cinco fluxos principais: resíduos industriais (26 %),
escórias da indústria mineira e resultantes da exploração depedreiras (29 %) (
1), resíduos da construção civil e demolição
(22 %), resíduos sólidos urbanos (14 %) e resíduos agrícolas e
silvícolas, num montante difícil de quantificar. Cerca de 2 %destes resíduos, ou seja, 27 milhões de toneladas, são perigosos.
1.3. Foi registado que a quantidade total de resíduos
continua a aumentar. No entanto, sempre que foi introduzida
uma política sectorial de base voluntária (como p. ex., para os
resíduos de embalagem na Alemanha) assistiu-se a umadiminuição de certos resíduos específicos, se bem que insufici-
ente para inverter a tendência geral. Algum optimismo advém
do progresso alcançado na dissociação entre a produção deresíduos e o crescimento económico, sendo que a produção de
resíduos aumenta menos rapidamente do que o crescimento
económico (
2).
(1) Cf. parecer sobre a «Gestão dos resíduos das indústrias extractivas».
(2) Agência Europeia do Ambiente, 2002: Sinais ambientais 2002 —
Aferição do milénio, relatório de avaliação ambiental n.o9,
Copenhaga: Agência Europeia do Ambiente, capítulo 12, pp. 100-
105.1.4. A relação entre a produção de resíduos e o seu impacto
ambiental é complexa e depende de vários factores, incluindo
a natureza e a composição dos tipos de resíduos em questão.A avaliação do custo económico do impacto ambiental édificultada pela falta de métodos adequados para traduzir esse
impacto em termos monetários. Torna-se assim extremamente
difícil fazer uma estimativa dos custos ambientais.
1.5. Os procedimentos de controlo e relacionados com
a diversidade de realização dos princípios gerais comuns
necessários para garantir um nível elevado de protecção doambiente e da saúde humana em toda a UE são de aplicação
desde a adopção da directiva-quadro sobre os resíduos de
1975 e da directiva de 1991 sobre os resíduos perigosos. Maspara avaliar o impacto real das legislações vigentes seria
necessário dispor de estatísticas e de dados recolhidos segundo
critérios uniformes e simples, permitindo comparações perti-nentes e fiáveis. Neste domínio importa intensificar os esforçospara a obtenção de dados estatísticos mais seguros. Do mesmo
modo, conviria estabelecer um catálogo das melhores práticas
desenvolvidas pelas autarquias locais na Europa.
1.6. Mau grado os progressos realizados na redução do
impacto do tratamento dos resíduos no ambiente graças à
aplicação das normas comunitárias e nacionais, continua ahaver problemas consideráveis, em particular no que respeita
à transposição e à aplicação a nível nacional da legislação
comunitária em matéria de resíduos. Esta questão poderátornar-se ainda mais premente quando os futuros Estados-
-Membros tiverem de transpor o acervo comunitário no
domínio do ambiente para as suas legislações nacionais. Comefeito, o legado dos antigos regimes comunistas é muitas vezescatastrófico e os atrasos são consideráveis.
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2. Síntese da proposta
2.1. A comunicação da Comissão marca o início de uma
ampla consulta dos implicados a fim de recolher os seus
pontos de vista sobre as opções estratégicas apresentadas nacomunicação. Essas opções referem-se nomeadamente àsformas de prevenir a produção de resíduos, de reduzir a
exploração dos recursos e de conceber o melhor possível
sistemas de reciclagem adaptados a certos tipos de resíduos. Aestratégia da Comissão visa igualmente avaliar os progressos
alcançados até à data pela política comunitária em matéria de
resíduos e a determinar quais os domínios que devem aindarealizar progressos suplementares.
2.2. A comunicação em apreço inscreve-se no quadro de
uma revisão pela Comissão da sua estratégia no domínio daprodução e do consumo sustentáveis. A presente comunicaçãoalia-se à comunicação sobre a política integrada de produtos (
1)
e à futura comunicação sobre a exploração sustentável dos
recursos naturais.
2.3. A comunicação reconhece que importa tanto definir
objectivos de prevenção dos resíduos como prever medidas
que tornem possível a realização efectiva desses objectivos. Noessencial, a comunicação convida os interessados a fazer as
suas observações quanto à viabilidade de certas medidas de
prevenção, como por exemplo os planos de prevenção dosresíduos, a introdução de modos de produção geradores de
poucos resíduos e a utilização a nível da UE das melhores
práticas identificadas a nível nacional.
2.4. Através do presente documento, a Comissão interroga-
-se quanto à pertinência de reconsiderar a definição dos
resíduos, examinando os prós e os contras. É óbvio que adefinição do carácter e do conteúdo das futuras opções
estratégicas depende dessa definição. Em qualquer dos casos, os
operadores, os intervenientes económicos e os consumidoresnecessitam de segurança e de estabilidade jurídica. Qualquer
alteração da definição de resíduos terá repercussões impor-
tantes.
2.5. A comunicação considera que é possível melhorar a
política de reciclagem sob vários aspectos com vista a contri-buir para a resolução do problema dos resíduos na UE. AComissão analisa em particular questões como a definição de
objectivos de reciclagem baseados nos materiais, nos custos
elevados da reciclagem e nas formas de tornar a reciclagemmenos onerosa, mais simples e mais limpa.
3. Observações na generalidade
3.1. O CESE apoia os esforços da Comissão na elaboração
e aplicação de um amplo conjunto de opções estratégicas para
(1) COM(2003) 302 final.a resolução do importante problema do aumento da produçãode resíduos na UE.
3.2. O Comité congratula-se pelo facto de a proposta da
Comissão se inscrever na linha das conclusões do Conselho de
Gotemburgo (Junho de 2001), do objectivo do sexto programa
de acção comunitário em matéria de ambiente (Julho de 2002)e do plano de execução da Agenda 21 da Conferência Mundial
sobre Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo (Setembro
de 2002). Lamenta porém que, na proposta, a Comissão nãodefina objectivos ambientais específicos. Uma estratégia deve
servir para desenvolver meios para a execução de objectivos
considerados essenciais. O Comité considera, pois, problemá-tico que os objectivos de prevenção de resíduos sejam definidosapenas durante ou mesmo após o debate sobre a estratégia
organizado pela Comissão, o que reduz algum tanto as
perspectivas.
3.3. O CESE concorda com o âmbito de aplicação da
estratégia e considera que este deveria estar em sintonia com
as orientações da OCDE (
2) neste domínio. O Comité aplaude
igualmente a intenção de lançar um debate para definirprioridades na prevenção e no tratamento de resíduos, sem
excluir à partida qualquer forma de valorização.
3.4. No entender do Comité, a Comissão deve velar por
que esta estratégia reforce efectivamente a regulamentação emmatéria de ambiente e de saúde na UE, assim como os níveis
de controlo aplicáveis à reciclagem, sem, todavia, impedir o
seu desenvolvimento dado que estas regras são muitas vezesmenos rigorosas do que as normas aplicadas aos principais
modos de eliminação (deposição em aterros e incineração).
Caso contrário, a estratégia levará a que se opte cada vez maispelos modos de eliminação de resíduos sujeitos aos controlos
menos severos, o que pode aumentar os riscos para o ambiente.
Isso é tanto mais importante dado que as técnicas de reciclagemrecorrem ainda, em grande medida, a trabalho manual, em que
os operadores estão mais expostos a riscos de segurança, de
saúde e de higiene. A este propósito, seria desejável que seprevissem instrumentos adequados de incentivo ao desenvolvi-mento das tecnologias específicas para a protecção da saúde
pública e do ambiente.
3.5. A estratégia centra-se na prevenção e na reciclagem, e
como tal não analisa outras formas de revalorização, que sãomencionadas apenas a título secundário. É o caso, nomeada-
mente, da compostagem e da valorização energética. O CESE
entende que qualquer futura estratégia da UE em matéria deresíduos deve estudar todas as formas viáveis de valorização
tendo em conta os imperativos ecológicos, as condições
económicas e energéticas e os factores geográficos.
(2) OECD, ENV/EPOC/PPC(2000) 5/Final: Prevenção Estratégica de
Resíduos: Manual de Referência da OCDE, Agosto de 2000.
30.3.2004 PT C 80/49 Jornal Oficial da União Europeia
3.6. O Comité está ciente da complexidade de avaliar em
termos económicos os custos ambientais da produção de
resíduos, mas defende que na elaboração de uma estratégia
futura neste domínio a Comissão deve ter em mente a relaçãoentre os custos e as vantagens das medidas estratégicas aadoptar e averiguar se as opções estratégicas escolhidas podem
efectivamente ser aplicadas a todo o território da UE. O
Comité chama a atenção, por conseguinte, para a necessidadepermanente de assegurar uma aplicação homogénea e eficaz
da legislação em matéria de resíduos em todos os Estados-
-Membros, independentemente das opções estratégicas quevenham a ser adoptadas. É necessário, em especial, harmonizar
a própria definição de resíduos, hoje discrepante entre os
vários Estados-Membros quanto à sua aplicação.
3.7. O Comité acolhe favoravelmente a opção proposta
pela comunicação para encorajar a recolha selectiva e aprevenção quantitativa dos resíduos, que consiste em introdu-
zir sistemas de tarifação (sistemas «Pay-As-Throw») já aplicados
em alguns Estados-Membros. Estes sistemas prevêem taxasproporcionais ao volume ou ao peso dos resíduos, aplicáveis
essencialmente aos resíduos domésticos e aos outros resíduos
urbanos sólidos, como os do comércio retalhista e daspequenas e médias empresas.
3.8. Para pôr em prática uma estratégia em matéria de
resíduos é essencial dispor de uma definição adequada doconceito «resíduos» que torne possível a todas as partes
envolvidas o seu tratamento eficaz e racional. A actual
definição remonta a 1976, altura em que o tratamento deresíduos ocorria por métodos totalmente diversos dos hoje
praticados. A actual definição dificulta a reutilização e a
reciclagem de detritos em inúmeros casos, como, por exemplo,o tratamento de resíduos em que se conjugam várias regras
comunitárias. O CESE aplaude, por conseguinte, a proposta
feita pela Comissão na sua comunicação de lançar um debatesobre a questão e, em particular, de reexaminar a definição
para se saber quando são formados resíduos e quando estes
deixam de sê-lo. Isto também pode ser interessante na alturaem que se pondera introduzir uma nova categoria, a doschamados «detritos», que tornará possível a utilização eficaz
daquilo que agora classificamos como resíduos.
4. Observações na especialidade
4.1. No que toca ao âmbito de aplicação da estratégia, a
comunicação procura, de um modo geral, promover quer aprevenção quer a reciclagem, o que merece o apoio do CESE.
Todavia, se a necessidade de incentivar a prevenção é evidente,
a promoção da reciclagem é por vezes apresentada de formasimplista. No entender do Comité, a reciclagem não é sempresinónima de um elevado nível de protecção do ambiente, nem
constitui sempre o melhor modo de tratamento dos resíduos.
É por esse motivo que a estratégia de reciclagem deve orientar--se sobretudo para a promoção de formas de reciclagem
orientadas (nomeadamente por factores ambientais, económi-
cos e sociais), ou seja, conformes aos princípios do desenvolvi-mento sustentável.
4.2. No que toca à prevenção dos resíduos, o CESE
recomenda que a estratégia:— inclua objectivos tanto quantitativos como qualitativos,
tendo em conta a posição anteriormente expressa pelo
Parlamento e pelo Conselho quanto aos fluxos de resíduos
prioritários, as reivindicações do 6.
oPAA e as experiências
nacionais em matéria de prevenção de resíduos;
— promova a adopção de medidas de regulação e de
incentivos económicos à redução do volume de resíduos
produzidos;
— estimule o desenvolvimento e a adopção de tecnologias e
de produtos «limpos»;
— encoraje a redução da produção de resíduos e a reutili-
zação dos materiais e produtos com real utilidade (comopor exemplo, garrafas de vidro).
4.3. Quanto à reciclagem dos resíduos, o CESE considera
que a estratégia deve:
— permitir um aumento da quantidade dos materiais recicla-
dos utilizados em todos os produtos definindo objectivose incentivos claros. Isso pode ser conseguido através de
uma maior promoção do lançamento de fileiras de
reciclagem sempre que os mecanismos do mercado nãosejam suficientes;
— identificar formas de suprimir os entraves à competitivi-
dade do sector da reciclagem através da melhoria das
condições do mercado dos materiais reciclados, sem criardistorções de concorrência indevidas;
— estimular a recolha selectiva e a compostagem de alta
qualidade dos resíduos biodegradáveis para a recuperação
de energia;
— diminuir a transferência de resíduos transfronteiriça qua-
ndo seja desproporcionada ou excessiva ou devida ao
dumping ecológico;
— tirar o máximo proveito das várias formas de informação
dos cidadãos sobre as medidas que estes podem tomarpara reduzir e reciclar os resíduos e sobre o impacto que
essas medidas estão a ter.
4.4. O Comité considera as «licenças negociáveis» uma nova
solução muito interessante, na medida em que a Comissãocontempla, pela primeira vez, a instauração desse tipo de
mecanismos para acompanhar o desenvolvimento da recicla-
gem. O CESE entende que um estudo e um primeiro balançosobre esse mecanismo, em aplicação no Reino Unido, poderáfornecer informações preciosas quanto aos benefícios e aos
riscos a evitar na aplicação de um tal sistema e que um
estudo aprofundado sobre esta técnica poderá contribuir paracompreender qual a melhor forma de a aplicar.
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4.5. O Comité defende a aplicação de normas uniformes
em matéria de reciclagem, e em particular a aplicação da
Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da
poluição (IPPC), em todo o sector dos resíduos. Actualmente,uma grande parte dos modos de tratamento dos resíduos sãoexcluídos à partida do âmbito de aplicação dos documentos
de referência sobre as melhores técnicas disponíveis (BREF),
pelo que não cabem na definição das «Melhores TécnicasDisponíveis» (MTD), nomeadamente no que respeita à compos-
tagem.
4.6. O CESE dá o seu apoio à revisão dos Anexos IIA e IIB
da directiva-quadro sobre os resíduos a fim de permitir umarevisão da definição das operações de valorização e de
eliminação.
4.7. Quanto à alteração da definição de valorização energé-
tica (p. 41): o Comité concorda com a proposta da Comissãode rever a definição de valorização energética no quadro de
uma reflexão sobre determinados aspectos da Directiva 75/
442/CEE do Conselho, contanto que a valorização energéticaseja adequadamente reconhecida como modo de valorização
(e não de eliminação) em todos os casos em que a energia
Bruxelas, 11 de Dezembro de 2003.
O Presidente
do Comité Económico e Social Europeu
Roger BRIESCHproduzida quer por incineração quer por co-incineração seja
efectivamente valorizada e utilizada.
4.8. O Comité julga oportuna a estratégia da Comissão.
Considera que a questão da prevenção e do tratamento de
resíduos é um tema fundamental que deve ser tratado semapriorismos ideológicos e com um espírito aberto quanto aos
modos de tratamento e à sua hierarquização. O CESE salienta
que as dificuldades detectadas no desenvolvimento da recicla-gem se devem essencialmente a problemas de custo, a umatecnologia insuficiente que prejudica a qualidade do produto
reciclado e à insuficiência do mercado dos produtos reciclados,
muito pouco competitivo; se, por um lado, esta situação nãopode deixar de levar à promoção da investigação e do
desenvolvimento de tecnologias mais competitivas, por outro
lado, suscita a questão da internalização dos custos ambientais.
O Comité destaca, por último, que a Comissão, sem verdadeira-
mente colocar questões como fora o caso no quadro do Livro
Verde, apela aos comentários, às reflexões e aos intercâmbios
de experiência nos domínios que analisa. É de louvar estaabordagem participativa dirigida aos agentes do sector e aos
cidadãos em geral.