PT Jornal Oficial da União Europeia C 248/101

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social, ao Comité das Regiões e ao Banco Central Europeu: Um enquadramento da UE para a gestão de crises no sector financeiro»

[COM(2010) 579 final]

2011/C 248/17

Relatora: Lena ROUSSENOVA

Em 20 de Outubro de 2010, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social, ao Comité das Regiões e ao Banco Central Europeu – Um enquadramento da UE para a gestão de crises no sector financeiro

COM(2010) 579 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em 26 de Maio de 2011.

Na 472.a reunião plenária de 15 e 16 de Junho de 2011 (sessão de 16 de Junho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 132 votos a favor, 13 votos contra e 20 abstenções o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE subscreve a preocupação da Comissão de que a concessão de ajuda às instituições financeiras em dificuldades à custa das finanças públicas e da igualdade de condições no mercado interno possa já não ser aceitável no futuro, defendendo, por princípio, o amplo enquadramento da UE agora proposto. A sua aplicação acarreta custos adicionais para as autoridades nacionais e para os bancos, requer competências profissionais e recursos humanos, além de implicar uma reforma dos enquadramentos legislativos e regimes dos Estados-Membros. Tendo em conta os resultados da consulta pública, o CESE espera que a Comissão conduza uma criteriosa avaliação de impacto dos custos, recursos humanos e reformas legislativas necessários. Uma proposta realista deveria ser acompanhada por um calendário para a contratação de recursos humanos, tendo em conta que estes poderão não se encontrar imediatamente disponíveis no mercado.

1.2 O Comité recomenda uma abordagem global e encoraja a Comissão a avaliar o efeito cumulativo que o enquadramento de gestão de crises, as novas exigências regulamentares, os novos impostos sobre o sector financeiro e as taxas bancárias têm na capacidade dos bancos de concederem crédito às famílias e às empresas a taxas de juro razoáveis, sem pôr em causa o crescimento económico e a criação de emprego (1).

1.3 O CESE recomenda que a Comissão preveja medidas adequadas para assegurar a coordenação entre a autoridade escolhida para efeitos de resolução, o banco central e o Ministério das Finanças (caso nenhum destes dois últimos seja escolhido como autoridade responsável pela resolução no Estado-Membro em questão) antes de conduzir uma operação de resolução. Para proteger o sector de possíveis contágios e crises de confiança, essa coordenação seria essencial nos casos de resolução de instituições de grandes dimensões e com importância sistémica, bem como nos casos de resolução simultânea de várias instituições.

1.4 Além do proposto teste de resistência bancária, a realizar pelos supervisores no contexto das medidas preparatórias e preventivas, o CESE recomenda que a Comissão estabeleça, para todos os Estados-Membros, a obrigação de aplicarem os Programas de Avaliação do Sector Financeiro (FSAP) preconizados pelo Banco Mundial e pelo FMI, tal como sugere o Relatório De Larosière (2). A análise e o teste de resistência realizados no contexto dos FSAP permitem estabelecer uma correspondência entre os desenvolvimentos e desequilíbrios macroeconómicos de cada Estado-Membro e a respectiva situação em termos de estabilidade macrofinanceira e de riscos microprudenciais, o que os torna ferramentas analíticas úteis e perfeitamente adaptadas às tarefas dos supervisores.

1.5 O CESE saúda a proposta da Comissão relativa à transferência de activos enquanto medida preventiva, mas adverte que a concessão de ajuda financeira a outros agrupamentos bancários não deve ser imposta pelas autoridades de supervisão, mas sim continuar a ser realizada numa base voluntária, e que a igualdade de tratamento entre todos os Estados-Membros – quer na empresa-mãe quer nas suas subsidiárias – é fundamental para manter a estabilidade financeira. A ajuda financeira a agrupamentos bancários deve apenas ser prestada no quadro de um acordo financeiro celebrado com o grupo e desde que reunidas as seguintes condições:

— A principal condição é que a ajuda financeira só deverá ser concedida se o prestatário cumprir e continuar a cumprir, em qualquer momento e qualquer circunstância, os requisitos prudenciais da Directiva 2006/48/CE, ou um outro requisito de capital mais exigente que vigore no país do banco transferente. O CESE recomenda que esta condição seja respeitada por todos os supervisores e mediadores, incluindo a Autoridade Bancária Europeia, em caso de desacordo entre os membros do colégio.

— O CESE considera que, a título de salvaguarda para a estabilidade macrofinanceira no país do transferente, o supervisor do transferente deve ter poderes para proibir ou restringir uma transferência de activos no contexto de um acordo de ajuda financeira a um grupo, se tal constituir uma ameaça para a liquidez, a solvência e a estabilidade financeira do banco transferente e do sector financeiro no respectivo país.

1.6 A nomeação de um gestor especial é sinal de que o banco está a atravessar dificuldades, o que poderá afectar a confiança dos depositantes e desencadear uma corrida aos bancos/depósitos. Se forem nomeados gestores especiais para uma série de instituições no mesmo período de tempo, tal poderá causar perturbações graves. Nesse caso, torna-se necessária a adopção de medidas cautelares adicionais para proteger os bancos em causa, e o sector no seu conjunto, contra um possível risco de contágio e de propagação de uma crise de confiança.

1.7 O CESE recomenda à Comissão que avalie o impacto dos instrumentos de recapitalização (bail-in) no sector bancário e nos mercados financeiros, e que proceda a um estudo de viabilidade e a uma análise de custos e benefícios desses diversos instrumentos, tendo em conta as suas implicações transfronteiras, bem como a sua viabilidade comercial e transparência.

1.8 Como consequência da aplicação de uma regulamentação mais restritiva e da introdução de medidas e instrumentos adicionais de gestão de crises, o sistema bancário paralelo poderia continuar a desenvolver-se de forma significativa. A Comissão deverá assegurar que as entidades reguladoras e supervisoras sejam capazes de limitar os riscos de contágio dos bancos que são externos ao sector bancário. As entidades bancárias paralelas também devem estar sujeitas a normas regulamentares mais rigorosas e devem também poder suportar perdas.

2. Introdução

2.1 Durante a crise financeira, os governos não permitiram o fracasso total dos bancos ou de outras instituições financeiras com importância sistémica. Para tal, foi adoptado um vasto leque de medidas: nalguns casos, os bancos precisaram de injecções de capital que implicaram custos avultados para as finanças públicas (esperando-se que venham a ser recuperados futuramente) e noutros precisaram de apoio à liquidez e/ou de garantias sobre o seu passivo. Em qualquer dos casos, estas medidas causaram uma pressão nos mercados financeiros e uma distorção considerável da igualdade de condições no mercado interno e a nível mundial.

2.2 Em resposta ao consenso já existente de que tal não se deverá repetir, a Comissão adoptou várias comunicações sobre gestão e resolução de crises no sector bancário. Na primeira, adoptada em Outubro de 2009 (3), a Comissão analisou as mudanças necessárias para permitir a gestão e resolução efectivas de uma crise ou a liquidação ordenada de um banco com actividades transfronteiras em situação de falência. Na segunda comunicação, publicada em Maio de 2010 (4), explorou formas de financiamento da resolução de crises que permitam minimizar o risco moral e proteger os fundos públicos (5). A comunicação (2010) 579 final estabelece um enquadramento global da UE para bancos em dificuldades e em processo de falência e define as orientações políticas que a Comissão pretende aplicar. Em Dezembro de 2010, foi lançada uma consulta pública sobre os detalhes técnicos do enquadramento legislativo em questão.

2.3 A Comissão tenciona avançar gradualmente no sentido da instauração de um regime de gestão de crises na UE. Como primeiro passo, pretende adoptar, antes do Verão de 2011, uma proposta legislativa relativa a um regime harmonizado da UE para a prevenção de crises e recuperação e resolução de bancos, que incluirá um conjunto comum de instrumentos de resolução e o reforço da cooperação entre autoridades nacionais quando tratam das falências transfronteiras dos bancos. Enquanto segundo passo, a Comissão irá examinar a necessidade de uma maior harmonização dos regimes de insolvência no sector bancário. Por fim, um terceiro passo deveria incluir a criação de um regime de resolução integrado, possivelmente envolvendo uma única autoridade europeia de resolução, até 2014.

3. Observações

3.1 Âmbito e objectivos

3.1.1 A comunicação da Comissão propõe um enquadramento de gestão de crises aplicável a «todas as instituições de crédito e a algumas sociedades de investimento, independentemente de operarem além-fronteiras ou num quadro doméstico», «independentemente do seu tipo e da sua dimensão e, em especial, quando assuma(m) importância sistémica». Numa nota de pé de página, a Comissão explica que o seu objectivo político é assegurar «que sejam abrangidas as instituições de crédito cuja entrada em incumprimento possa causar instabilidade sistémica, estando a ser consideradas diferentes opções quanto à definição dessa categoria». Com efeito, muitas partes da comunicação referem-se não apenas a instituições de crédito, mas também a sociedades de investimento sem que essa categoria tenha sido claramente definida. O CESE espera que a Comissão defina claramente as categorias de sociedades de investimento e fundos de investimento com ramificações sistémicas potenciais, tendo em conta os resultados da consulta pública iniciada em Dezembro de 2010. O Comité encoraja a Comissão a avaliar igualmente se os instrumentos e poderes de resolução de bancos sugeridos na Comunicação COM(2010) 579 final serão suficientes para resolver adequadamente todos os problemas específicos relacionados com a falência de uma sociedade de investimento ou de um fundo de investimento.

3.1.2 O enquadramento previsto para a prevenção, gestão e resolução de crises assenta em sete princípios e objectivos, que deverão garantir que os bancos em dificuldades abandonem o mercado sem comprometer a estabilidade financeira. O CESE apoia a maioria destes princípios e objectivos à excepção dos enunciados em quarto e último lugar, os quais merecem algumas observações e explicações:

— O CESE partilha da opinião da Comissão de que é importante reduzir o risco moral, garantindo que os accionistas e os credores suportem uma parte justa e adequada das perdas em caso de resolução do banco, mas apenas se forem alvo de um tratamento que reflicta a ordem de prioridade habitual e seja semelhante àquele que receberiam em caso de liquidação do banco. Neste processo, os credores são normalmente alvo de um tratamento diferente do que é reservado aos accionistas. A proposta de imputação das perdas tanto aos accionistas como aos credores poderá suscitar questões de natureza jurídica e carece de explicações adicionais quanto à repartição proporcional dos prejuízos e quanto aos critérios para incluir os credores entre os contribuintes: quando e em que medida? A imputação das perdas aos accionistas é certamente um princípio correcto, mas surgem alguns receios quando se espera que os credores suportem igualmente os prejuízos, sem esclarecer melhor este conceito. Quando e em que medida um credor específico deve ser chamado a suportar as perdas? Convirá estabelecer uma distinção entre credores «culpados» ou «imprevidentes» e os demais? Além disso, em que base, e em que circunstâncias, seriam as perdas cobertas por todo o sector bancário? E porque não pelo sector «financeiro»?

— Em relação ao último subponto: concordamos com a necessidade de evitar desastres maiores, mas afirmar que um dos objectivos do enquadramento sugerido é «limitar as distorções da concorrência» é apenas falar por falar desse princípio, uma vez que o facto de uma instituição fragilizada ou, pior, praticamente falida precisar de uma ajuda que comporta custos para terceiros constitui, só por si, uma distorção da concorrência.

3.1.3 Como consequência da aplicação de uma regulamentação mais restritiva e da introdução de medidas e instrumentos adicionais de gestão de crises, o sistema bancário paralelo poderia continuar a desenvolver-se. O CESE recomenda que as entidades reguladoras e de supervisão procurem limitar os riscos de contágio dos bancos que são externos ao sector bancário, e providenciem para que as entidades bancárias paralelas suportem os prejuízos e estejam sujeitas a normas regulamentares adequadas.

3.2 Elementos principais do enquadramento

3.2.1 Em termos conceptuais, o enquadramento delineado pela Comissão é correcto e o CESE aprova os três tipos de medidas propostas:

i. medidas preparatórias e preventivas;

ii. intervenção precoce da supervisão; e

iii. resolução.

A aplicação prática deste enquadramento não será nada simples e o CESE saúda a intenção de assegurar uma transição gradual e suave dos mecanismos nacionais actualmente vigentes para o enquadramento proposto. As numerosas iniciativas propostas por algumas autoridades nacionais, bem como as diferentes legislações nacionais em matéria de direitos de propriedade, insolvência, responsabilidades administrativas e penais dos administradores criam inúmeros obstáculos a uma transição rápida para o enquadramento delineado. O Comité espera que as «diversas opções» não sejam utilizadas indevidamente para acudir a emergências políticas, económicas e sociais, mas sejam bem aproveitadas para garantir flexibilidade na adaptação das regras nacionais à legislação europeia, e promover uma coordenação e cooperação eficazes na gestão e resolução de crises transfronteiras para todos os tipos de instituições de crédito, independentemente da sua dimensão e da sua interconectividade.

3.2.2 Autoridades responsáveis pela gestão de crises

A comunicação da Comissão indica explicitamente que os poderes para uma intervenção precoce continuarão a ser exercidos pela supervisão prudencial ao abrigo da Directiva dos Requisitos de Capital (DRC), enquanto no caso dos poderes de resolução, cada Estado-Membro deverá identificar uma autoridade de resolução para os exercer. O CESE aprova a recomendação da Comissão de que a autoridade de resolução deve ser mais administrativa do que judicial, mas está consciente dos obstáculos e dificuldades que irão acompanhar a sua aplicação prática. O Comité também espera que os fundos nacionais de resolução de bancos ex ante propostos nas Comunicações COM(2010) 254 final e COM(2010) 579 final obtenham a sua quota-parte no exercício dos poderes de resolução se forem constituídos nos termos das recomendações contidas nas comunicações citadas. Mesmo que a escolha das autoridades de resolução seja deixada ao critério dos governos nacionais, estes deverão agir de acordo com regras e princípios comuns especificados por um enquadramento da UE.

3.2.2.1 O CESE entende também que a execução bem-sucedida de uma operação de resolução irá exigir uma boa coordenação entre a autoridade de resolução escolhida, o banco central e o Ministério das Finanças, se nenhuma destas duas últimas entidades pertencer à autoridade de resolução escolhida nos Estados-Membros. Isto é fundamental nos casos de resolução de instituições de grande dimensão e importância sistémica, assim como nos casos de resolução simultânea de várias instituições financeiras.

3.2.3 Medidas preparatórias e preventivas

Todas as medidas e iniciativas propostas neste ponto são correctas em termos conceptuais, sendo, sem dúvida, necessárias para garantir a eficaz aplicação do enquadramento proposto pela Comissão. Contudo, há algumas questões que não podemos ignorar:

— Qual será o seu custo e, no final, quem vai suportar esse custo?

— Conseguirão as autoridades e as instituições financeiras dotar-se dos recursos profissionais necessários à correcta execução das medidas propostas?

— Quanto tempo será preciso para instaurar um sistema europeu inteiramente operacional?

3.2.3.1 Mais concretamente, os supervisores têm de introduzir um controlo mais apertado, avaliar e supervisionar os planos de recuperação e resolução, adoptar medidas preventivas (ponto 3.2 do COM(2010) 579 final), intervir na resolução de uma empresa em cooperação com as autoridades responsáveis por esse processo, etc. Na prática, os supervisores tornam-se supergestores das instituições.

Além das obrigações normais de apresentação de relatórios, as instituições financeiras deverão preparar e apresentar às autoridades planos de recuperação e resolução, os quais deverão ser constantemente actualizados. Além disso, os Estados-Membros deverão instituir autoridades de resolução, ou alargar o mandato das autoridades existentes de modo a incluir a resolução de instituições financeiras.

3.2.3.1.1 Todas estas acções são sem dúvida necessárias para a criação de mercados financeiros sólidos e seguros. O problema é determinar quanto irão custar (6) e assegurar que tanto as autoridades como as instituições financeiras se possam dotar de suficientes recursos humanos altamente qualificados e preparados para desempenhar as novas tarefas. A importância do objectivo final pode justificar os elevados custos do plano, mas a escassez de recursos humanos poderá constituir um enorme obstáculo. A Comissão está ciente desse facto e, no seu documento de consulta, convida os Estados-Membros a estimar os custos (incluindo os custos humanos) em que poderão incorrer na execução das actividades propostas relacionadas com a supervisão reforçada, o planeamento da recuperação e os planos de resolução. Uma proposta realista por parte da Comissão deveria ser acompanhada por uma avaliação de impacto dos custos e um calendário para a contratação de recursos humanos, tendo em conta que estes poderão não se encontrar imediatamente disponíveis no mercado.

3.2.3.2 Além do teste de resistência proposto, a realizar pelos supervisores, o CESE recomenda que a Comissão torne obrigatórios, para todos os Estados-Membros, os Programas de Avaliação do Sector Bancário preconizados pelo FMI/Banco Mundial (FSAP (7), tal como proposto no Relatório De Larosière (8). Actualmente, os FSAP são obrigatórios para 25 países membros do FMI, dos quais 11 são Estados-Membros da União Europeia. A análise e o teste de resistência conduzidos ao abrigo do FSAP associam os desenvolvimentos e desequilíbrios macroeconómicos dos Estados-Membros à respectiva estabilidade macrofinanceira e situação em termos de riscos microprudenciais, o que os torna ferramentas analíticas úteis e perfeitamente adaptadas às necessidades dos supervisores.

3.2.3.3 O CESE saúda a proposta da Comissão relativa à possibilidade de transferência dos activos enquanto medida preventiva sempre que as entidades do grupo atravessem uma fase crítica em termos de liquidez. O Comité está convencido de que, para preservar o modelo de empresa subsidiária, a concessão de ajuda financeira a outros agrupamentos não deve ser imposta pelas autoridades de supervisão, mas sim continuar a ser realizada numa base voluntária Para evitar uma propagação dos problemas de liquidez, o Comité recomenda que a Comissão especifique criteriosamente as circunstâncias e as condições em que determinados activos poderão ser transferidos, e sublinha que a igualdade de tratamento em todos os Estados-Membros, quer na empresa-mãe quer nas suas subsidiárias, é essencial para evitar efeitos de contágio e manter a estabilidade financeira.

3.2.3.3.1 A ajuda financeira a agrupamentos bancários deve apenas ser prestada no quadro de um acordo financeiro celebrado com o grupo e desde que se reúnam várias condições de capital e liquidez. A condição-chave é a de que a ajuda financeira só possa ser concedida se a entidade que a presta cumprir e continuar a cumprir, em qualquer momento e qualquer circunstância, os requisitos prudenciais da Directiva 2006/48/CE ou qualquer outro requisito de capital mais exigente que vigore no país do banco transferente. O CESE recomenda que esta condição seja respeitada por todos os supervisores e mediadores, incluindo a Autoridade Bancária Europeia em caso de divergência entre membros do colégio ou na falta de um acordo. Considera igualmente que as ajudas financeiras a agrupamentos só devem ser submetidas à aprovação dos supervisores após realizadas uma avaliação de risco e uma prova de resistência. Além disso, o mercado deve ser informado acerca de toda e qualquer medida de apoio a agrupamentos.

3.2.3.3.2 A título de salvaguarda para a estabilidade macrofinanceira no país do banco transferente, o supervisor do transferente deverá ter poderes para proibir ou restringir uma transferência de activos ao abrigo de um acordo de ajuda financeira a um grupo se a transferência em causa representar uma ameaça à liquidez, solvência e estabilidade financeira do transferente e do seu país.

3.2.4 Factores que desencadeiam medidas de intervenção precoce e de resolução

3.2.4.1 Todo este capítulo parece estar correcto e ser aceitável em termos gerais. Os supervisores são encarregues da difícil e delicada tarefa de detectar não apenas as circunstâncias em que não são satisfeitas as exigências da Directiva sobre Requisitos de Capital, mas também os sinais de um possível fracasso no cumprimento de tais requisitos. Tal cria a necessidade de ferramentas sofisticadas e de competências profissionais e obriga a uma atenção redobrada sobre o mercado.

3.2.4.2 As tarefas que dizem respeito às decisões de intervenção, bem como as acções descritas no ponto 3.4, exigem um elevado grau de apreciação subjectiva que, embora bem fundamentada e justificada profissionalmente, poderá ser posta em causa, em tribunal ou por outras formas, por terceiros ou mesmo pela própria instituição. Para as autoridades de supervisão, tal implica o reconhecimento de responsabilidades, incluindo perante terceiros, a que deverão conseguir fazer face. Talvez dois factores desencadeantes claramente definidos possam ajudar os supervisores a tomar decisões quanto a uma intervenção precoce, sem terem de se basear tanto numa apreciação subjectiva e estar sujeitos a uma incerteza jurídica. Quanto aos factores que poderão desencadear a resolução de um banco, o Comité saúda as ideias avançadas pela Comissão e reconhece a necessidade de conjugar e equilibrar adequadamente os factores desencadeantes, quer quantitativos quer qualitativos. O CESE recomenda também à Comissão que preste especial atenção aos factores desencadeantes dos quais se espera que possam determinar o momento exacto em que devem intervir os instrumentos de recapitalização (bail-in).

3.2.5 Intervenção precoce

As medidas previstas pela Comissão parecem ser correctas e aceitáveis, mas a nomeação de um gestor especial deve ser objecto de uma atenção particular. Estudos jurídicos têm mostrado que o conceito de «intervenção precoce» tem significados diferentes nos diversos Estados-Membros e que os poderes das autoridades de supervisão para nomear um gestor especial podem também diferir de país para país. Nalguns Estados-Membros, o direito interno poderá permitir a nomeação de gestores especiais e implicar apenas ligeiras alterações. Em vários Estados-Membros, existe a base jurídica para nomear gestores especiais, graças a disposições que desencadeiam medidas de intervenção precoce quando um banco começa a não conseguir cumprir os requisitos de capital. Noutros Estados-Membros, o direito das sociedades nacional poderá proibir a nomeação de um gestor por uma entidade que não o conselho de administração ou a assembleia geral da empresa e apenas uma nova lei pode alterar ou modificar a legislação em vigor.

3.2.5.1 Quanto às responsabilidades, a Comissão refere que a nomeação de um gestor especial não implicaria uma garantia estatal, nem exporia os supervisores a quaisquer responsabilidades. Tal é dificilmente aceitável numa perspectiva puramente jurídica: um princípio geral é que quem quer que tome uma decisão ou empreenda uma acção é responsável pelas respectivas consequências. Qualquer excepção a este princípio que não possua um fundamento jurídico pode ser contestada em tribunal.

3.2.5.2 O CESE recomenda que a nomeação de um gestor especial seja possível, com base num factor desencadeante claramente definido, quando o supervisor, no exercício dos poderes que lhe são conferidos nos termos do artigo 136.o da Directiva sobre Requisitos de Capital, está convencido de que a gerência da instituição de crédito não deseja ou não é capaz de colocar em prática as medidas exigidas. O Comité está convencido de que, para ser juridicamente vinculativa, uma decisão de nomear um gestor especial, no contexto do tratamento de um grupo, deverá ser tomada pelo supervisor que trata das questões da consolidação, mas em concertação e estreita coordenação com os supervisores do país receptor.

3.2.5.3 A nomeação de um gestor especial é sinal de que o banco está a atravessar dificuldades, o que poderá afectar a confiança dos depositantes e desencadear uma corrida aos bancos/depósitos. O CESE receia que, se forem nomeados gestores especiais para uma série de instituições no mesmo período de tempo, tal poderá causar perturbações graves e exigir a adopção de medidas cautelares adicionais para proteger os bancos em causa e o sector no seu conjunto contra um possível efeito de contágio e o desenvolvimento de uma crise de confiança.

3.2.6 Resolução

3.2.6.1 Todas as acções previstas neste capítulo estão bem concebidas, mas a própria Comissão reconhece que uma reforma da legislação em matéria de insolvência bancária poderá ser necessária e que conviria prever uma investigação (pontos 8-9 da comunicação). De facto, todas as acções propostas poderão ser consideradas um procedimento de semifalência, paralelo mas distinto dos procedimentos normais. Em vez de uma reforma, talvez seja necessário adoptar nova legislação na maioria dos Estados-Membros.

3.2.6.2 A grande diferença entre um processo de resolução e um processo de falência é que, após a resolução, a instituição ou parte dela permanece activa, o que justifica a orientação e o envolvimento por parte das autoridades de supervisão e de resolução em todo o processo. Porém, estas autoridades não são investidas com poderes judiciais, o que complica a atribuição de poderes e responsabilidades, incluindo perante terceiros. A Comissão parece estar bem consciente desse problema: ao lidar com salvaguardas para contrapartes e acordos de mercado, é invocada uma revisão judicial que garanta «às partes afectadas direitos adequados de recurso contra a acção das autoridades e de reparação financeira».

3.2.6.3 Neste caso, as autoridades poderiam deparar-se com uma situação delicada e arriscada: uma parte «lesada» que deseje contestar uma decisão das autoridades poderia exigir a interposição de recurso judicial e o tribunal poderia decidir bloquear todo o processo. Ao abrigo da legislação em vigor, esse risco existe e é mais do que provável que se concretize, pelo que deveriam ser empreendidos todos os esforços para evitar que os procedimentos de resolução possam ser retardados ou mesmo bloqueados. Tais procedimentos deverão ser efectuados rápida e atempadamente, pois qualquer atraso ou bloqueio poderá comprometer as iniciativas das autoridades e provocar reacções negativas do mercado. Uma alteração das legislações e dos procedimentos judiciais na maioria dos Estados-Membros é sem dúvida necessária, mas visto que os enquadramentos e os procedimentos judiciais em caso de insolvência variam muito, nalguns Estados-Membros as alterações necessárias serão substanciais.

3.2.7 Conversão da dívida

O CESE saúda o esforço da Comissão de analisar os desafios que representa a resolução de instituições financeiras grandes e complexas (IFGC) e os problemas específicos relacionados com o instrumento de conversão da dívida. O Comité incentiva a Comissão a desenvolver um enquadramento, no qual esse instrumento contribua efectivamente para a resolução de todas as instituições no âmbito do regime, incluindo as IFGC, e realça a importância de se dispor de um enquadramento internacional comum. Espera, portanto, que a Comissão tenha em consideração o acordo a que chegou o Comité de Basileia de que as instituições financeiras com importância sistémica devem possuir uma capacidade de absorção de perdas superior aos limiares mínimos. O Comité realça que os instrumentos de recapitalização (bail-in) deveriam ser reconhecidos como um meio para aumentar a capacidade de absorção de perdas das instituições financeiras, incluindo as sistemicamente importantes, e acolhe favoravelmente a sua aplicação como alternativa à cobertura da dívida (bail-out) com dinheiro público. Contudo, o CESE manifesta preocupações quanto à concepção e aplicação dos instrumentos de recapitalização (bail-in) e encoraja a Comissão a proceder a uma análise muito cuidada dos mesmos.

3.2.7.1 O CESE considera que, quando da concepção e do exercício da faculdade de reduzir o valor da dívida, a habitual ordem de prioridade estabelecida pela legislação em matéria de insolvência deve ser respeitada ao máximo. Qualquer variação, em circunstâncias excepcionais, deve ser estabelecida ex ante e necessita de anúncio prévio.

3.2.7.2 A Comissão deve assegurar a credibilidade do sistema e evitar efeitos indirectos nos casos em que os principais investidores na recapitalização (bail-in) de um banco sejam outros bancos com empresas interconectadas. A eficácia dos instrumentos de recapitalização (bail-in) em períodos de crises sistémicas e os efeitos da sua activação simultânea por muitas instituições financeiras devem ser cuidadosamente analisados, sendo necessário propor medidas adicionais para evitar eventuais problemas graves.

3.2.7.3 A Comissão deverá analisar, com acuidade, o comportamento potencial procíclico e a volatilidade dos instrumentos de recapitalização (bail-in) em períodos de crise, sem descurar a questão de saber quando e até que ponto, face a estas circunstâncias, eles são dignos de confiança.

3.2.7.4 O CESE espera que a Comissão proceda a uma avaliação do impacto dos diferentes instrumentos de recapitalização (bail-in) na resiliência global do sector bancário e dos mercados financeiros.

3.3 Coordenação da gestão de crises transfronteiras

3.3.1 Resolução coordenada de grupos bancários da UE

3.3.1.1 O CESE congratula-se com o facto de a Comissão se preocupar em assegurar uma coordenação transfronteiras adequada no contexto da gestão de crises e insiste em que quaisquer disposições nesse sentido deverão garantir a igualdade de tratamento dos credores e dos accionistas nos Estados-Membros de origem e nos estados receptores, proteger contra efeitos de contágio num período de crise e manter a estabilidade financeira em todos os Estados-Membros.

3.3.1.2 De modo inteiramente correcto, no ponto 4, a Comissão afirma que, no caso de falência de um banco, é necessária uma acção coordenada e que «as medidas mencionadas no ponto 2 deverão garantir que todas as autoridades de resolução possam dispor dos mesmos instrumentos e poderes». Porém, semelhante afirmação parece perder peso face a uma outra que se encontra no início do ponto 3: «o enquadramento não deverá ser prescritivo quanto às medidas que deverão ser aplicadas a cada caso específico».

3.3.1.3 Uma acção coordenada pressupõe, por conseguinte, uma vontade comum de adoptar as mesmas medidas, uma condição que, à luz de experiências passadas, está longe de acontecer. É certo que, ao redigir o ponto 3, a Comissão se referia provavelmente apenas aos casos nacionais, enquanto no ponto 4 se refere a crises de carácter transfronteiriço, em que as competências são transferidas para uma Autoridade Europeia de Supervisão (AES). No entanto, a observação não vem a despropósito: se cada autoridade nacional for livre de escolher os seus próprios procedimentos, os que são impostos por uma AES poderão ser diferentes, ou entrar em conflito com os nacionais. Nesse caso, os procedimentos relativos aos credores de sucursais nacionais de um banco estrangeiro poderão ser diferentes dos procedimentos aplicáveis aos credores de um banco nacional. Tal poderá suscitar alguma preocupação quanto à paridade de direitos para os credores e, possivelmente, a situações de conflito de regras no mercado interno. Algumas dessas questões são abordadas em pormenor pelo documento de consulta e esperamos que os resultados da consulta ajudem a esclarecer a maior parte delas.

3.3.1.4 Estamos inteiramente conscientes de que todos os Estados-Membros resistiriam à ideia de regras prescritivas e que a posição oposta pode não ser realista; todavia, deixar demasiada liberdade de escolha às autoridades nacionais daria azo a dificuldades quando surgissem crises internacionais afectando agrupamentos bancários. Provavelmente seria necessária uma coordenação de alguns dos principais aspectos dos procedimentos (eventualmente sob a égide da AES) antes da adopção de regras nacionais.

3.3.1.5 Quanto ao enquadramento da coordenação, a Comissão considera duas reformas: uma baseada nos colégios de resolução e outra baseada nas autoridades de resolução de grupo. Estas últimas parecem ser mais racionais, flexíveis e eficazes, uma vez que o papel de liderança caberia às autoridades de resolução com o envolvimento da Autoridade Bancária Europeia na qualidade de observador. A outra, que consistiria num alargamento dos actuais colégios de supervisão suplementados pelas autoridades de resolução, poderia ter dificuldade em tomar decisões rápidas, devido a preocupações ligadas à supervisão e resolução.

3.3.1.6 Uma das principais preocupações: um regime de resolução de grupo não teria carácter vinculativo. As autoridades nacionais que discordassem desse regime terão a liberdade de adoptar «medidas independentes», mas «terão» de considerar o impacto dessas medidas a nível de outros Estados-Membros, «justificando a sua decisão» perante o colégio de resolução e «discutindo» os seus fundamentos com os outros membros do colégio. Uma vez mais, as experiências do passado justificam de algum modo uma observação negativa: sempre que estão em causa interesses nacionais, existe uma forte probabilidade de cada autoridade nacional tentar protegê-los antes de quaisquer outros. O procedimento proposto é pouco prático, moroso e impraticável nos casos em que as autoridades nacionais tenham de actuar imediatamente. Contar que as autoridades nacionais fiquem à espera e se abstenham de adoptar medidas nacionais até que, a nível do grupo, as autoridades de resolução tomem uma decisão, é irrealista, especialmente nos casos em que as filiais são demasiado grandes para o mercado local.

3.3.1.7 O CESE recomenda à Comissão que simplifique o procedimento segundo o qual os Estados-Membros que não estão de acordo com o plano proposto podem expressar os seus pontos de vista.

3.4 Financiamento da resolução

O CESE já comentou esta matéria no seu parecer sobre os Fundos de resolução de crises nos bancos (9). O Comité gostaria de voltar a salientar que qualquer projecto de disposição regulamentar neste domínio deveria ser acompanhado por uma análise aprofundada e por uma avaliação de impacto, tendo inteiramente em conta a aplicação de direitos ou impostos bancários nalguns Estados-Membros.

3.4.1 Fundos de resolução e sistemas de garantia de depósitos (SGD)

O CESE já manifestou a sua opinião sobre os fundos de resolução de bancos e os sistemas de garantia de depósitos num parecer recente (10).

3.4.2 Concepção dos fundos de resolução

3.4.2.1 Há alguma inquietação face a uma frase final aparentemente inocente: «[…] devendo os custos que excedem a capacidade do fundo ser posteriormente recuperados junto do sector bancário.» Apelar a toda uma profissão para que cubra as perdas causadas por um dos seus membros não é uma política invulgar, mas para tal é imprescindível definir com o máximo rigor as condições e proceder previamente a uma análise aprofundada das consequências. É preciso dispor de uma base jurídica apropriada. Impor o pagamento de contribuições para um fundo através de um regulamento é um procedimento aceite, mas para que as perdas sejam suportadas directamente por terceiros é necessária uma lei.

3.4.2.2 Quanto à base de contribuição, uma abordagem harmonizada aceitável poderia basear-se no total das dívidas após a sua avaliação qualitativa ou em dívidas excluindo os depósitos garantidos. Mas, também aqui, a dificuldade reside na flexibilidade: cada Estado-Membro poderia decidir de outra forma, «desde que isto não cause distorções do mercado interno». Critérios diferentes conduziriam a sistemas contributivos diferentes e a diferentes níveis de custos para cada indústria nacional: uma distorção é o resultado inevitável da flexibilidade.

3.4.2.3 Muitos Estados-Membros já introduziram impostos e direitos cujos parâmetros (base, taxa e âmbito) variam consideravelmente. Tendo em conta essas diferenças, o Comité gostaria de salientar a importância de garantir uma coordenação adequada a curto prazo através da introdução de soluções práticas, incluindo acordos bilaterais nos casos em que tal seja adequado. Além disso, O CESE gostaria de realçar uma vez mais o significado das flexibilidades incorporadas nos sistemas nacionais de tributação a curto prazo com vista às alterações em curso no plano regulamentar e os desenvolvimentos no sentido de uma solução adequada à escala da UE a médio prazo.

3.4.3 Dimensão dos fundos

O CESE já comentou este tema num parecer recente (11). Uma vez mais, impõe-se a necessidade de efectuar uma avaliação de impacto quantitativa, bem como uma avaliação do impacto de uma subsequente fuga de fundos a partir dos recursos de crédito ao dispor do sector financeiro, em conjunto com os efeitos da Directiva Requisitos de Capital.

3.5 Próximos passos e trabalho futuro

3.5.1 Próximos passos: um enquadramento de coordenação

Não restam dúvidas de que será necessário modificar as leis nacionais em matéria de insolvência de modo a cobrir as novas regras relativas à resolução dos bancos, mas adiantar algo quanto à forma e duração desse processo seria pura especulação. A alteração de uma lei exige o envolvimento de governos e parlamentos: um procedimento habitualmente moroso, sobretudo se estão em causa questões melindrosas. Antes de adoptar uma nova regulamentação, a Comissão deve procurar evitar conflitos com princípios já estabelecidos em alguns Estados-Membros.

3.5.2 Um enquadramento para as situações de insolvência (a médio prazo)

A liquidação administrativa não constitui um procedimento desconhecido, mas na maioria dos Estados-Membros ela é normalmente levada a cabo por um liquidatário nomeado por um tribunal sob a sua supervisão. Confiar a liquidação de bancos e fazê-lo sob a autoridade de entidades bancárias com competências administrativas equivaleria a uma transferência de poderes das autoridades judiciais para as autoridades administrativas: algo que poderia entrar em conflito com as leis nacionais ou mesmo com as constituições.

3.5.3 O enquadramento da UE proposto pela Comissão para a gestão de crises no sector financeiro difere da abordagem de gestão de crises recentemente aplicada nalguns Estados-Membros ao abrigo dos programas apoiados pela UE e pelo FMI (12). Estes prevêem a recapitalização dos bancos com fundos próprios, incluindo os provenientes da UE e do FMI, que podem continuar nos próximos anos, precisamente num período em que o novo enquadramento europeu de gestão de crises e os fundos de resolução de crises em bancos devem ser aplicados no resto da UE. O CESE espera que a Comissão proponha medidas de transição adequadas, dentro de um prazo realista, que permitam a esses Estados-Membros organizar uma transição rápida, suave e completa para o proposto enquadramento de gestão de crises na UE e os fundos de resolução de crises nos bancos, compatível com a necessidade de evitar o enfraquecimento dos sectores bancários.

Bruxelas, 16 de Junho de 2011 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) Ver também JO C 107 de 6.4.2011, p. 16, no qual são abordados em pormenor os custos relacionados com o enquadramento de gestão de crises e a resolução de crises em bancos, bem como as suas implicações para o sector financeiro e a economia em geral.

(2) Grupo de Alto Nível sobre Supervisão Financeira na UE presidido por Jacques De Larosière, Relatório, 25 de Fevereiro de 2009, Bruxelas, p. 64.

(3) COM(2009) 561.

(4) COM(2010) 254.

(5) ver http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6) No que diz respeito ao financiamento dos custos, ver ponto 3.4 do COM(2010) 579 final e o parecer JO C 107 de 6.4.2011, p. 16.

(7) Ver FMI, Financial Sector Assessment Program, 2011, www.imf.org.

(8) Grupo de Alto Nível sobre Supervisão Financeira na UE presidido por Jacques de Larosière, Relatório, 25 de Fevereiro de 2009, Bruxelas, p. 64.

(9) JO C 107 de 6.4.11, p. 16.

(10) Ver nota de pé de página n.o 9.

(11) Ver nota de pé de página n.o 9.

(12) Ver os relatórios do FMI sobre a Grécia (n.o 1168) e sobre a Irlanda (n.o 10366 e n.o 1147).