COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 30.09.1998 
COM( 1998) 527 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU 
MICROFINANCIAMENTOS E LUTA CONTRA A POBREZA 

INDICE 
1. OBJECTIVO DA PRESENTE COMUNICAÇÃO 3 
2. ENFRENTAR O DESAFIO DA LUTA CONTRA A POBREZA 3 
2.1 LUTA CONTRA A POBREZA: ENQUADRAMENTO DE POLÍTICAS 4 
2.2 LUTA CONTRA A POBREZA: PRINCIPAIS ÁREAS DE ACTIVIDADE 4 
3. O PAPEL DOS MICROFINANCIAMENTOS 5 
3.1 As TENDÊNCIAS DO APOIO DA CE À POUPANÇA E AO CRÉDITO 5 
3.2 MICROFINANCIAMENTOS: ALGUMAS DEFINIÇÕES 5 
3.3 REDUÇÃO DA POBREZA E VIABILIDADE FINANCEIRA 7 
3.4 CONTEXTO ECONÓMICO E SOCIOLÓGICO 9 
3.5 QUESTÕES DE GÉNERO 9 
3.6 CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO DAS INSTITUIÇÕES DE MICROIINANCIAMENTO 11 
4. APOIO ÀS ACÇÕES DE MICROFINANCI AMENTO 11 
4.1 OBJECTIVOS POLÍTICOS 11 
4.2 ENQUADRAMENTO DE POLÍTICAS FAVORÁVEI 12 
4.2.1 Politica macroeconómica 12 
4.2.2 Sector financeiro 13 
4.2.2.1 Condições prévias ao apoio por parte dos financiadores 13 
4.2.2.2 Ligações com os serviços financeiros comerciais 14 
4.2.2.3 Enquadramento regulamentar 14 
4.2.2.4 Apoio por parte dos financiadores 14 
4.2.3 Boa governação e microempresas .15 
4.2.4 Eliminação dos factores de desigualdade entre homens e mulheres 15 
4.3 COLABORAÇÃO COM AS INSTITUIÇÕES DE MicRpFiNANCiAMENTo 16 
4.3.1 Identificação 16 
4.3.2 Avaliação prévia 17 
4.3.2.1 Factores externos 17 
4.3.2.2 Factores internos 18 
4.3.3 Execução: fase de lançamento 19 
4.3.4 Execução: fase de consolidação 19 
4.3.5 Execução: integração nos sistemas comerciais 20 
4.3.5.1 Fundos de garantia 20 
4.3.5.2 Organizações APEX 21 
4.3.6 Execução: acompanhamento dos resultados 21 
4.3.7 Avaliação do impacto 22 
4.4 NORMAS COMUNS DO APOIO POR PARTE DOS FINANCIADORES 23 
4.4.1 Entidades financiadoras: uma abordagem prudente 23 
4.4.2 Estratégias de apoio por parte dos financiadores 24 
5. COORDENAÇÃO ENTRE OS FINANCIADORES 25 
5.1 COORDENAÇÃO A NÍVEL INTERNACIONAL 26 
5.2 COORDENAÇÃO A NÍVEL DA UNIÃO EUROPEIA (COMUNIDADE E ESTADOS-MEMBROS) 26 
5.3 COORDENAÇÃO A NÍVEL NACIONAI 27 
1. OBJECTIVO DA PRESENTE COMUNICAÇÃO 
A CE e OS Estados-membros reconhecem que os microfinanciamentos concedidos,-
sobretudo, através das ONG, podem constituir um instrumento importante, entre outros, na 
luta contra a pobreza. Um dos princípios essenciais desta abordagem consiste em 
privilegiar o apoio das entidades financiadoras ao desenvolvimento de instituições viáveis 
do ponto de vista financeiro, em detrimento do apoio a projectos separados. Estas 
instituições pertencem, normalmente, ao sector privado, embora o apoio seja geralmente 
canalizado através do sector público. 
Apesar do número de instituições que concedem microfinanciamentos ter aumentado 
substancialmente nos últimos anos, a consolidação desta forma de financiamento como 
instrumento viável da luta contra a pobreza confronta-se com limitações de natureza 
política e institucional. A assistência da UE, bem como a de outros financiadores, poderá 
contribuir para ultrapassar estas limitações. 
Por conseguinte, o principal objectivo da presente comunicação consiste em elaborar, em 
resposta a um pedido do Conselho neste sentido, um enquadramento de política coerente 
para as acções de microfinanciamento da Comunidade e para as actividades de coordenação 
com os Estados-membros. As orientações políticas definidas nesta comunicação 
interessam, pois, quer à CE, quer aos Estados-membros. 
Esta comunicação é um dos vários documentos que tratam dos diferentes aspectos do apoio 
ao sector privado. O seu objectivo não é o de promover o desenvolvimento do sector 
privado, mas o de desenvolver a capacidade das acções de microfinanciamento destinadas 
aos pobres. No entanto, no que se refere a áreas fundamentais, o presente documento 
baseia-se numa abordagem coerente com a abordagem adoptada em outros documentos. 
O ponto 2 trata do desafio da luta contra a pobreza no âmbito da política e da prática da CE 
em matéria de apoio ao desenvolvimento, sendo aí descritas as principais componentes 
desta política e os instrumentos utilizados para responder a este desafio. No ponto 3, os 
microfinanciamentos são definidos como um novo instrumento que poderá ajudar a CE a 
vencer os desafios da luta contra a pobreza, sendo analisados alguns dos factores que 
contribuem para tal e para o crescimento rápido das instituições microfinanciadoras, 
existindo uma preocupação fundamental em assegurar a viabilidade financeira dessas 
instituições. No ponto 4, são analisadas as formas através das quais a Comunidade e os 
Estados-membros, bem como os outros financiadores, poderão conceder apoio aos 
microfinanciamentos, sendo tratados alguns aspectos essenciais, como a necessidade de 
criar enquadramentos de política favoráveis, os tipos de apoio a conceder nas diferentes 
fases do ciclo de vida das instituições e a adopção de normas comuns do apoio por parte 
dos financiadores. O último ponto trata do tema da coordenação entre os financiadores a 
nível internacional, europeu e nacional. 
2. ENFRENTAR O DESAFIO DA LUTA CONTRA A POBREZA 
Apesar dos progressos realizados nalguns países no domínio da redução da pobreza e da 
melhoria dos indicadores de desenvolvimento humano, a pobreza continua a ser o principal 
problema que o mundo enfrenta. Mais de um quarto da população dos países menos 
desenvolvidos é pobre. Mais de 1 300 milhões de pessoas vivem em situação de pobreza, e 
de entre essas mais de metade passa fome diariamente. 
Existe um acordo geral entre os financiadores sobre o facto de o crescimento económico 
duradouro ser um factor importante para reduzir a pobreza, uma vez que contribui para a 
criação do emprego e para o aumento de receitas que podem ser afectadas à melhoria dos 
serviços sociais. No entanto, o Banco Mundial e o PNUD salientam que a taxa de 
crescimento destes países, sobretudo dos da África a sul do Sara tem sido insuficiente para 
impedir o aumento da pobreza. Existe, actualmente, um consenso geral sobre a necessidade 
de agir no sentido de assegurar que o crescimento económico beneficie os pobres de uma 
forma mais directa, por exemplo, incentivando a criação de emprego e o aumento da 
produtividade. Tal como se refere mais à frente, este consenso geral está de acordo com a 
política definida pela UE. 
2.1 Luta contra a pobreza: enquadramento de políticas 
A luta contra a pobreza nos países em desenvolvimento constitui um dos três objectivos 
enunciados no Tratado da União Europeia de 1992 (artigo 130°U). A resolução sobre a luta 
contra a pobreza nos países em desenvolvimento, adoptada pelo Conselho em 2 de 
Dezembro de 1993, que se inspirou na comunicação da Comissão de 16 de Novembro de 
1993 (COM(93) 518 final), atribuiu prioridade a este tema de uma forma mais específica. É 
sabido que as mulheres estão desproporcionadamente representadas entre as populações 
pobres. A resolução do Conselho sobre a integração das questões de género na cooperação 
para o desenvolvimento (12847/95, Comunicado de Imprensa n° 374, de 20 de Dezembro 
de 1995) reconhece que a supressão das desigualdades entre homens e mulheres constitui 
um tema crucial para o desenvolvimento, que deverá ser integrado na formulação de todas 
as políticas. A necessidade de integrar os temas da pobreza e da igualdade entre homens e 
mulheres na política de desenvolvimento foi, posteriormente, reforçada pela resolução 
sobre o desenvolvimento humano e social (11913/96, comunicado de Imprensa n° 329-G, 
de 22 de Novembro de 1996). Por último, a Comunicação ao Conselho sobre a cooperação 
com os países ACP (COM(97)537 final, de 29 de Outubro de 1997) veio reorientar a 
política da Comunidade para o apoio ao crescimento económico gerador de emprego, para a 
luta contra a pobreza e para a integração dos países ACP na economia mundial. 
Estes documentos definem, de uma forma coerente, os princípios, os objectivos, as 
condições e as linhas gerais da política de redução da pobreza que tem em conta as questões 
de género no âmbito da cooperação para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, salientam a 
importância do reforço da coordenação entre os Estados-membros neste domínio. 
2.2 Luta contra a pobreza: principais áreas de actividade 
A Comissão Europeia desenvolve o seu trabalho de apoio à luta contra a pobreza nas 
seguintes áreas de actividade: 
D apoio aos sectores sociais; 
D programas de apoio a microprojectos; 
D apoio ao reforço da segurança alimentar; 
D cooperação descentralizada, incluindo em regime de co-fínanciamento com as 
ONG. 
Estas actividades têm sido financiadas através de vários instrumentos financeiros: os 
recursos do FED afectados aos programas indicativos nacionais e regionais, os fundos 
destinados ao apoio ao ajustamento estrutural (por exemplo, os fundos STABEX, os 
Fundos de Apoio ao Ajustamento Estrutural (SASF) e os fundos de contrapartida) e os 
fundos destinados à cooperação descentralizada. 
Estas áreas de actividade continuarão a ser fundamentais no âmbito da luta da UE contra a 
pobreza, mas justifica-se, neste contexto, o desenvolvimento de novas áreas de actividade, 
tais como os microfinanciamentos. 
3. O PAPEL DOS MICROFINANCIAMENTOS 
3.1 As tendências do apoio da CE à poupança e ao crédito 
Têm vindo a ser simultaneamente aplicados dois modelos de assistência distintos: 
D a concessão de crédito como uma componente de um projecto integrado; 
D a concessão de apoio a instituições financeiras descentralizadas. 
Um estudo realizado em 1993 sobre 22 projectos financiados pela CE na Ásia e 33 na 
América Latina revelou que o primeiro destes dois modelos (o modelo de apoio a projectos) 
tem sido dominante, tendo-se calculado que 35% dos fundos (representando 272 milhões de 
ecus) furam afectados à concessão de crédito como componente de projectos mais vastos. O 
primeiro modelo tem, igualmente, sido dominante no âmbito do apoio aos países ACP, de 
acordo com uma avaliação efectuada recentemente a projectos de apoio à poupança rural e 
ao crédito realizados em 60 países ACP, mas começou a verificar-se, a partir de 1994, uma 
evolução no sentido do segundo modelo (o modelo institucional). Os avaliadores 
identificaram, na sua base de dados, cerca de 40 exemplos do segundo modelo, aos quais 
foi afectado um montante de 90 milhões de ecus. 
O segundo modelo beneficia, actualmente, da preferência dos financiadores e dos 
intervenientes, existindo um consenso a nível internacional sobre o facto de o apoio às 
instituições de microfinanciamento produzir efeitos mais duradouros do que o apoio a 
componentes de crédito no âmbito de projectos mais vastos, devendo os financiadores 
privilegiar o apoio ao desenvolvimento destas instituições. 
3.2 Microfinanciamentos: algumas definições 
Existe uma vasta gama de actividades que envolvem microfinanciamentos nas diferentes 
áreas geográficas cobertas pelas agências de desenvolvimento da União Europeia. 
Para efeitos da presente comunicação, foram adoptadas as seguintes definições de trabalho: 
D uma "microempresa" é um conjunto de actividades produtivas 
desenvolvidas no sector informal, quer se trate da produção ou distribuição 
de mercadorias, quer se trate da prestação de serviços; de uma forma geral, 
as microempresas dos países ACP empregam menos de 5 trabalhadores, 
5 
normalmente membros da mesma família, possuindo um activo fixo inferior 
alO 000 US dólares e sendo os microempresários obrigados a recorrer aos 
serviços financeiros para desenvolverem as suas empresas; 
D por "microcrédito" entende-se exclusivamente a concessão de empréstimos, 
normalmente de pequeno montante (inferior a 1 000 US dólares), que se 
destinam a financiar o arranque ou a expansão de microempresas; algumas 
instituições de crédito começaram por conceder apenas crédito, tendo, 
posteriormente, expandido os seus serviços para a captação da poupança; 
• por "microfinanciamentos" entende-se o conjunto de serviços financeiros 
(por exemplo, poupança, crédito e seguros); os depósitos das poupanças são, 
normalmente, regulares e de pequeno montante; os empréstimos são, 
igualmente, de pequeno montante, podendo o empréstimo inicial ser de 
apenas 50 US dólares, dependendo da instituição em causa e dos respectivos 
tipos de clientes; a regularidade dos reembolsos pode conduzir à concessão 
de empréstimos de montante mais elevado ou à prestação de outros tipos de 
serviços; 
D uma "instituição de microfinanciamento" é uma instituição cujos clientes, 
homens e mulheres, são, de uma forma geral, pobres, trabalhadores 
independentes ou microempresários; a instituição presta serviços de vários 
tipos, adaptados às necessidades dos seus clientes, que podem incluir alguns 
serviços não financeiros (por exemplo, consultadoria empresarial); todos os 
serviços são prestados numa base duradoura; estas instituições possuem 
capacidade para se tornarem viáveis do ponto de vista financeiro num 
período de tempo razoável, bem como para atingir um número significativo 
de clientes. 
De uma forma geral, os bancos clássicos não se têm mostrado interessados em operações de 
depósitos e de crédito de pequeno montante e não se dedicam, de uma forma directa, à 
concessão de pequenos empréstimos1. O pessoal destes bancos não dispõe das capacidades 
necessárias para tal, nos domínios económico e social, pelo que recorre, frequentemente, a 
uma instituição intermediária, mais próxima das populações pobres, que estabelece a 
ligação entre a análise do contexto social e as considerações ligadas à gestão económica e 
financeira. Existem diversos tipos de instituições que se especializaram em actividades de 
microfinanciamento: instituições de poupança e de crédito, associações locais, 
mutualidades de crédito, ONG e instituições de crédito rotativo ou não rotativo2. Algumas 
Existem alguns exemplos de bancos comerciais que geram com sucesso programas de 
microfinanciamento, como é o caso do Banco Rakyat da Indonésia, que, no entanto, gere este tipo de 
programas de forma separada das operações bancárias normais. 
2 Existem várias instituições de crédito rotativo e não rotativo, tais como a Arisan (Indonésia), a 
Paluwagan (Filipinas), Chit Fund (índia), Sittu (Sri Lanka), Ho (Vietname), Jia (China), Esusu 
(Nigéria) e Djanggi (Camarões). Os termos "rotativo" e "não rotativo" estão ligados às formas de 
acesso aos fundos por parte dos participantes. 
instituições do sector formal também se dedicam a estas actividades, como é o caso de 
alguns bancos de poupança dos correios e de alguns bancos rurais. 
Segundo o Banco Mundial, existem actualmente vários milhares de instituições de 
microfínanciamento. 
3.3 Redução da pobreza e viabilidade financeira 
Criadas sobretudo por ONG, as instituições de microfínanciamento tomaram-se um 
elemento importante e relativamente recente no âmbito da luta contra a pobreza. Muitos 
intervenientes reconhecem que as populações pobres que realizaram algumas poupanças 
sob uma forma não financeira como, por exemplo, gado ou árvores, consideram mais 
importantes os serviços financeiros de poupança do que os serviços de crédito. Por 
conseguinte, o principal objectivo dos microfinanciamentos consiste em fornecer aos 
pobres um instrumento financeiramente viável de aplicação da sua poupança. Uma vez que 
estas populações necessitam de aceder a outro tipo de serviços, as instituições em causa têm 
vindo a desenvolvê-los, como é o caso dos serviços de seguros. Através da mobilização da 
poupança das populações pobres, é possível canalizar fundos para uma série de actividades 
produtivas. As garantias dos empréstimos podem ser prestadas de várias formas3. À medida 
que os empréstimos vão sendo reembolsados, as pessoas podem beneficiar de outros 
empréstimos de montante mais elevado, o que lhes permite sair a pouco e pouco da situação 
de pobreza em que se encontram. 
Os organizadores das instituições de microfínanciamento procuram normalmente atingir 
dois objectivos: alargar o número de pobres beneficiários e manter a viabilidade financeira 
das instituições em causa. Estes dois objectivos podem, por vezes, entrar em contradição, 
uma v«z que as operações de aplicação de poupanças e de concessão de empréstimos de 
pequeno montante constituem, normalmente, um dispositivo eficaz para chegar junto dos 
pobres, verificando-se, contudo, frequentemente, um desvio das actividades para outros 
grupos de beneficiários a fim de assegurar a viabilidade financeira das instituições. 
Este desvio não é uma consequência inevitável da coexistência destes dois objectivos. As 
instituições de microfínanciamento procuram alargar a sua clientela através da criação de 
produtos inovadores destinados a um maior número de clientes, bem como do 
estabelecimento de remunerações adequadas pelos serviços prestados. Estas instituições 
tentam, igualmente, facilitar o acesso a estes serviços por parte de grupos que ainda não 
conseguem aceder a serviços financeiros, que são grupos potencialmente muito numerosos 
e com diferentes necessidades, tais como os pobres, as mulheres, os jovens e os idosos. Ao 
criarem uma nova oferta de serviços financeiros destinados a estes grupos negligenciados e 
ao gerirem de forma adequada os custos dos mesmos, as instituições de 
microfínanciamento podem atrair, a longo prazo, o apoio por parte das instituições de 
crédito comerciais, tornando-se, desta forma, financeiramente viáveis. 
O exemplo mais conhecido foi posto em prática pelo Banco Grameen, que lançou a ideia da pressão 
por parte dos participantes de um grupo de 5 beneficiários. Outras instituições desenvolveram as suas 
próprias formas de prestação de garantias, adaptadas à cultura local. 
Devido à dificuldade em acederem aos serviços financeiros prestados pelo sector formal, os 
pobres consideram que o acesso a estes serviços justifica o custo dos mesmos4. Estes 
clientes estão dispostos e têm capacidade económica para pagar uma remuneração por 
serviços financeiros adaptados às suas necessidades. Mesmo se as taxas de juro cobradas 
cobrirem plenamente os custos das operações em causa, o custo destes serviços é, ainda 
assim, menor do que o crédito concedido pelas instituições de crédito comerciais. 
Os custos inerentes aos serviços financeiros prestados às populações pobres são 
necessariamente mais elevados (nomeadamente, porque obrigam a gerir um grande número 
de pequenas contas de poupança em áreas remotas e pouco povoadas, em vez de um 
pequeno número de contas de montante mais elevado em áreas urbanas). Por conseguinte, 
as instituições de microfinanciamento devem procurar reduzir os seus custos, mesmo que 
estejam a alargar o seu raio de acção. Um dos instrumentos que permite atingir este 
objectivo consiste, obviamente, numa gestão financeira adequada das instituições, que 
procure reduzir ao máximo os respectivos custos. Um outro instrumento consiste no 
desenvolvimento de outros serviços financeiros, adaptados às necessidades dos clientes. De 
igual modo, ao conseguirem chegar a um número mais elevado de pobres, as instituições 
podem reduzir os seus custos através da diminuição da proporção de custos fixos no custo 
global dos serviços. Poderá, também, ser necessário tomar algumas decisões difíceis, tais 
como adiar a prestação de serviços a alguns grupos difíceis de atingir até ao momento em 
que as bases financeiras da instituição estejam consolidadas. 
Embora as instituições de microfinanciamento sejam capazes de atingir muitos grupos 
excluídos sem deixarem de ser viáveis do ponto de vista financeiro, os estudos realizados 
indicam que, apesar de conseguirem atingir pessoas que vivem abaixo do limiar da pobreza, 
não conseguem atingir entre 10 e 15% dos grupos mais pobres da população (que não 
dispõem de recursos financeiros). Presentemente, as necessidades destes grupos mais 
pobres continuam a ser satisfeitas sobretudo através da prestação de serviços não 
financeiros (por exemplo, o apoio do sector social), mas muitas instituições 
microfinanceiras estão a tentar criar serviços financeiros alternativos capazes de satisfazer 
as necessidades destes grupos. 
Reconhece-se cada vez mais que os governos e os financiadores que desejam apoio o 
desenvolvimento dos microfinanciamentos como forma de lutar contra a pobreza deverão 
conceder apoio político à viabilização das instituições de microfinanciamento. O problema 
tem residido, até ao momento, em conseguir determinar, em pormenor, os efeitos sobre a 
viabilidade destas instituições de cada um dos instrumentos utilizados pelos governos e 
pelos financiadores. No ponto 4, são apresentadas as melhores práticas identificadas até ao 
momento. 
Os serviços financeiros informais estão muito generalizados. Normalmente não permitem aumentos 
duradouros dos níveis de rendimentos de um grande número de pessoas, embora existam exemplos 
na África Ocidental, de empresários que têm financiado, ao longo de um período razoavelmente 
longo, o crescimento de empresas de dimensão relativamente grande, através de instituições de 
crédito rotativo. De uma forma geral, os serviços financeiros informais visam o financiamento do 
consumo, o pagamento das propinas escolares e os seguros de saúde. 
3.4 Contexto económico e sociológico 
Para que os programas de microfinanciamentos consigam contribuir para a luta contra a 
pobreza, é necessário que existam oportunidades económicas potenciais, por pequenas que 
sejam, e que as populações locais as possam explorar. No entanto, estas oportunidades não 
existem necessariamente nas zonas rurais, onde vivem as populações pobres. Verificou-se 
que muitas poupanças rurais são orientadas do campo para investimentos urbanos, que 
possuem maior rentabilidade. Os programas de microfinanciamentos podem ser mal 
sucedidos nas zonas rurais remotas, com populações muitos pobres e dispersas e com 
poucas infra-estruturas de transportes ou outro tipo de ligações às cidades. Nestes casos, 
talvez seja mais eficaz, em termos de luta contra a pobreza, utilizar outros métodos, tais 
como a melhoria das infra-estruturas sociais, nomeadamente das estradas rurais. 
Alternativamente, os programas de microfinanciamentos realizados nestas zonas deverão, 
para poderem ser bem sucedidos, desenvolver outros instrumentos financeiros, tais como os 
seguros contra os riscos da actividade agrícola. 
Os miciofinanciamentos parecem ser particularmente bem sucedidos nas comunidades que 
possuem um grau elevado de confiança social. A selecção de grupos de mulheres parece 
que contribui, igualmente, para este sucesso (o tema da igualdade entre homens e mulheres 
é tratado mais adiante). Os dispositivos institucionais consistentes na criação de pequenos 
grupos de titulares de poupanças baseiam-se nesta relação de confiança. 
Existem outros factores sociais e culturais que não são plenamente apreendidos. As atitudes 
culturais relativamente ao dinheiro e à poupança, os sistemas de controlo social a nível 
local e as práticas locais são factores que deverão ser adequadamente apreendidos e tratados 
no âmbito da concepção de um programa que se pretenda bem sucedido. A prática utilizada 
pelas instituições de microfinanciamento consiste em assegurar que os organizadores locais 
conhecem a situação local e admitem um certo grau de flexibilidade no que se refere aos 
procedimentos. Esta abordagem funciona bem quando as actividades de 
microfinanciamento estão a ser lançadas, mas pode suscitar muitos problemas quando as 
instituições possuem uma dimensão maior c trabalham com uma clientela muito diversa, 
prestando, igualmente, informações a parceiros comerciais. 
Tem havido pouca investigação sobre os temas acima referidos, em comparação com os 
estudos institucionais sobre os programas bem sucedidos, pelo que há ainda muito trabalho 
a desenvolver para se compreender em profundidade os factores que influenciam a eficácia 
dos programas. Os trabalhos de investigação a realizar deverão ser, entre outros, os 
seguintes: 
D investigação sobre o mercado (quais são as necessidades das populações 
pobres?) 
D investigação operacional (qual a melhor forma de as satisfazer?) 
D investigação social (as atitudes c os comportamentos relevantes para o 
sector, as condições geográficas, a importância da confiança social). 
3.5 Questões de género 
Para conseguirem atingir as pessoas que vivem abaixo do limiar de pobreza, as instituições 
de microfinanciamento deverão prestar atenção às questões de género, tendo, 
nomeadamente, em atenção as limitações dos homens e das mulheres aquando da 
concepção e prestação de serviços financeiros. 
A fim de melhor se orientarem para a luta contra a pobreza, muitas instituições têm 
privilegiado as acções dirigidas às mulheres, o que, de certa forma, se justifica. 
A questão de saber se estas justificações têm um valor universal permanece em aberto, mas 
os responsáveis das instituições de microfinanciamento partilham estas ideias sobre o papel 
das mulheres. O papel exacto das relações entre homens e mulheres nos 
microfinanciamentos ainda é objecto de debate. A importância da questão consiste em saber 
se estas convicções continuarão a ser úteis para os responsáveis das instituições de 
microfinanciamento à medida que as actividades de microfinanciamento aumentam e as 
limitações existentes no que se refere ao acesso ao crédito e a investimentos de maior 
volume por parte das mulheres vão sendo reduzidas. 
Justificações para orientar as acções para as mulheres 
* Há um maior número de mulheres pobres e a pobreza das mulheres é maior que a dos 
homens. 
* As mulheres gerem frequentemente pequenos montantes de dinheiro e não procuram 
investimentos muito rentáveis e arriscados. 
* As mulheres são, muitas vezes, responsáveis pela família, pelo que as acções de lula 
contra a pobreza que lhes são dirigidas tendem a ter maior impacto do que as dirigidas aos homens. 
* Preocupadas com o bem-estar das suas famílias, as mulheres procuram poupar dinheiro, 
em vez de o gastarem em consumos inadequados (por exemplo, álcool). 
* As mulheres têm um acesso aos serviços financeiros mais limitado do que os homens, 
nomeadamente pela sua incapacidade de apresentarem garantias, o que as toma plenamente 
conscientes da necessidade de reembolsarem os empréstimos contraídos, a fim de conservarem a 
possibilidade de recorrer ao crédito. 
* As mulheres são normalmente capazes de trabalhar com eficácia em pequenos grupos, 
pelo que a selecção de mulheres reforça o nível de confiança social. 
Muitas instituições de microfinanciamento dirigem frequentemente as suas acções para as 
mulheres, embora não o façam de uma forma exclusiva, uma vez que quando os homens 
não têm acesso a serviços financeiros, os empréstimos concedidos às mulheres podem ser 
disputados no seio da família e a violência contra as mulheres pode aumentar. Por outro 
lado, a disciplina financeira dos homens pode aumentar quando têm acesso ao crédito 
através das suas mulheres. 
Uma abordagem que tenha mais em conta as questões de género pode consistir na prestação 
de serviços diferenciados adaptados às necessidades das mulheres e dos homens. Por 
exemplo, os programas de compras a prestações podem permitir aos homens e às mulheres 
adquirir bens de maior valor. Outras instituições estão a desenvolver programas de seguros 
de saúde e de seguro de vida com distribuição dos lucros, etc.. 
10 
Exemplos de serviços de microfinanciamento adaptados às mulheres: 
* pequenos empréstimos. 
* acesso rápido ao crédito (aprovação em menos de uma semana); 
* esquemas de reembolso flexíveis; reembolsos regulares e frequentes do primeiro 
empréstimo de pequeno montante; 
* prestação de garantias através de objectos que as mulheres normalmente possuem 
(por exemplo, jóias) ou através de garantias em grupo; 
* pequenas contas de poupança; 
* procedimentos de concessão de crédito e de depósito da poupança adaptados às 
mulheres e à necessidade crescente de garantias materiais. 
3.6 Crescimento e desenvolvimento das instituições de microfinanciamento 
Ao longo da última década, tem-se verificado um aumento substancial do número de acções 
de microfinanciamento. O Banco Mundial calcula que os empréstimos e as poupanças têm 
vindo a aumentar 30% ao ano, devido ao número crescente de instituições que estão a ser 
criadas. Embora o crescimento rápido da novas instituições não regulamentadas apresente 
riscos evidentes, uma grande parte deste crescimento fica a dever-se a instituições já 
existentes. 
Ao apoiarem os desenvolvimento dos programas de microfinanciamento, os financiadores 
adoptaram cada vez mais a abordagem consistente em tentar preencher a lacuna existente 
entre os serviços financeiros de natureza comercial e estas instituições de 
microfinanciamento. Para tal, tem-se verificado uma evolução no sentido do 
desenvolvimento institucional das próprias instituições de microfinanciamento e da procura 
de serviços financeiros inovadores susceptíveis de levarem as instituições de maior 
dimensão do sector financeiro formal a interessar-se pelos microfinanciamentos. Alguns 
financiadores desenvolveram programas de apoio ao lançamento de novas instituições de 
microfinanciamento, enquanto que outros se têm interessado mais pelo desenvolvimento 
das instituições já existentes. 
4. APOIO ÀS ACÇÕES DE MICROFINANCIAMENTO 
4.1 Objectivos políticos 
O objectivo global da política de desenvolvimento da UE consiste em promover o 
crescimento económico duradouro e equitativo. Este objectivo comporta três aspectos: 
D luta contra a pobreza; 
D promoção do crescimento económico; 
D assegurar que o desenvolvimento é duradouro. 
A UE dispõe de diversos tipos de acções e de instrumentos para lutar contra a pobreza, de 
uma forma directa ou indirecta, sendo as instituições de microfinanciamento um destes 
instrumentos que permitem assegurar os três aspectos acima referidos. 
11 
É necessário definir um enquadramento de política coerente e níveis mínimos a respeitar 
pelos financiadores no âmbito do apoio da UE às instituições de microfinanciamento. Estes 
factores são analisados nos pontos seguintes. 
4.2 Enquadramento de políticas favorável 
Para poderem prosperar, os programas de microfinanciamento5 devem dispor de um 
enquadramento favorável, pelo que a CE e os Estados-membros deverão avaliar 
cuidadosamente o enquadramento de políticas existente e trabalhar em conjunto para a 
resolução de alguns dos problemas que dificultam o desenvolvimento dos 
microfínanciamentos6. A CE está também a elaborar uma comunicação sobre o 
desenvolvimento do sector privado nos países ACP, que virá reforçar alguns dos aspectos 
mencionados neste ponto sobre os microfínanciamentos e sobre as microempresas. 
O enquadramento de política macroeconómica e outras questões de política que afectam os 
microfínanciamentos deverão ser discutidos ao mais alto nível pelos governos, com a 
participação dos financiadores que dispõem de conhecimentos sobre o sector c sobre estes 
temas macroeconómicos. 
Nos pontos seguintes, são abordados os diversos elementos que compõem um 
enquadramento favorável. 
4.2.1 Politica macroeconómica 
De uma maneira geral, o sector informal é o sector com o crescimento mais rápido nos 
países em desenvolvimento, sendo particularmente importante em termos de criação de 
emprego. Existem muitas limitações ao crescimento das pequenas e microempresas, 
nomeadamente, as dificuldades de acesso ao crédito, constituindo a viabilidade destas 
empresas uma fonte de grande preocupação. Embora os microfínanciamentos possam 
contribuir para eliminar estas limitações, a existência de políticas macroeconómicas 
desfavoráveis (por exemplo, a política de taxas de juros) pode impedir o desenvolvimento 
destes dispositivos de microfinanciamento. A política macroeconómica deverá encorajar o 
desenvolvimento do sector privado como motor do crescimento económico duradouro, 
devendo promover um clima favorável à poupança e ao investimento a todos os níveis, bem 
como ao desenvolvimento das microempresas. 
Actualmente, o nível das operações de microfinanciamento é baixo, mas está a aumentar 
em comparação com o crescimento do conjunto das economias dos países em causa. Por 
conseguinte, é cedo (no início de 1998) para se adoptar uma política de preocupações 
Os microfinanciamentos podem sobreviver por algum tempo como uma "ilha" no meio de um 
enquadramento desfavorável, mas a sua viabilidade e capacidades de desenvolvimento e longo prazo 
estão limitadas. Para mais informações sobre o enquadramento de políticas favorável, ver a 
comunicação da Comissão sobre o apoio ao desenvolvimento do sector privado. 
A avaliação destas questões é feita no ponto 4.3.2.1. 
12 
excessivas sobre o desenvolvimento do sector dos microfinanciamentos e sobre os seus 
efeitos potenciais sobre a gestão macroeconómica. 
4.2.2 Sector financeiro 
O sistema financeiro deverá merecer uma atenção especial, devendo os temas a seguir 
referidos ser tratados e, sempre que possível, introduzidos no diálogo político entre os 
governos e os financiadores interessados nos microfinanciamentos. 
4.2.2.1 Condições prévias ao apoio por parte dos financiadores 
Os financiadores deverão definir critérios mínimos aceitáveis para a concessão de apoio. 
Antes de se envolverem em acções de apoio aos microfinanciamentos, os financiadores 
deverão verificar se existem, no âmbito do sector financeiro, as seguintes condições: 
D se as instituições são autorizadas a cobrar taxas de juro que cubram 
plenamente os custos das operações7; 
D se a legislação pode ser adaptada de forma a facilitar as operações de 
microfinanciamento (por exemplo, as instituições financeiras deverão ser 
autorizadas a desenvolver as poupanças e a diversificar as suas operações 
para outros domínios, tais como a locação-venda e o capital de risco); 
D se existe um enquadramento regulamentar que defina os direitos e as 
obrigações das instituições de microfinanciamento e que assegure que os 
mercados funcionam de uma forma competitiva8. 
A UE zà deverá conceder apoio quando estas condições estiverem reunidas e se os 
governos assumirem um compromisso firme no sentido de prosseguirem as reformas de 
política. 
Estas condições prévias suscitam dificuldades particulares, sendo necessário criar parcerias 
a longo prazo para o desenvolvimento institucional. Poderão ocorrer acontecimentos de 
diverso tipo que poderão limitar a capacidade dos governos para levar a cabo reformas das 
políticas que facilitem o desenvolvimento do sector. Os financiadores deverão apreciar se 
as alterações políticas irão afectar negativamente o sector e, se for este o caso, deverão ser 
prosseguidas as reformas9. No entanto, o abandono do que havia sido planeado como um 
Estes custos incluem não só os custos da prestação dos serviços directamente aos clientes, mas 
também os custos indirectos de recrutamento e formação de pessoal, de acompanhamento dos 
resulatdos, de desenvolvimento das empresas, de gestão, etc. 
A melhoria do funcionamento deste enquadramento poderá, na prática, ser objecto de assistência 
técnica. 
Se o objectivo consiste em criar parcerias a longo prazo, deverão ser evitados os dispositivos de 
sancionamento em caso de inobservância destas condições. 
13 
compromisso a longo prazo deverá constituir o último recurso, a utilizar apenas se for claro 
que o governo voltou atrás no seu compromisso relativamente ao processo de reformas. 
4.2.2.2 Ligações com os serviços financeiros comerciais 
Até há pouco tempo, os bancos e os serviços financeiros comerciais não se interessavam 
muito pelas operações de pequena poupança e de crédito de pequeno montante10. Esta falta 
de interesse tem constituído uma limitação ao crescimento das instituições de 
microfinanciamento, que não têm possibilidade de beneficiarem de empréstimos ou de 
investimentos em capital. 
Existem diversas razões que explicam a falta de interesse por parte do sector comercial 
nestas instituições: a dimensão das operações era, muitas vezes, demasiado pequena para 
poder constituir uma oportunidade de investimento interessante; os lucros seriam, 
provavelmente, pequenos e arriscados; acima de tudo, as operações destas instituições não 
eram transparentes, uma vez que os sistemas de apresentação de relatórios não se 
encontravam muito desenvolvidos. 
As reformas do sector financeiro a levar a cabo deverão procurar reduzir os custos das 
operações e outras limitações que dificultam o desenvolvimento dos microfinanciamentos, 
através da aproximação entre os serviços financeiros e as populações e do estabelecimento 
de ligações entre as instituições de microfinanciamento e o sistema bancário. 
4.2.2.3 Enquadramento regulamentar 
O enquadramento regulamentar deverá encorajar a criação e o desenvolvimento de 
instituições microfinanceiras. Por exemplo, nos países nos quais existem limitações à 
criação de sociedades de captação de poupanças, estes obstáculos deverão ser eliminados. 
Nos países nos quais existem taxas máximas de juros que dificultam a viabilidade potencial 
das instituições de microfinanciamento, deverão ser levadas a cabo reformas favoráveis aos 
microfinanciamentos. 
No âmbito destas reformas do enquadramento regulamentar, deverão ser evitadas as 
consequências negativas potenciais das mesmas. Os regulamentos deverão assegurar que as 
instituições de microfinanciamento são geridas de acordo com práticas financeiras sãs. Em 
particular, as reformas deverão ter por objectivo proteger os depositantes contra as fraudes. 
É, igualmente, necessário criar sistemas de acompanhamento que permitam um controlo 
permanente do impacto dos regulamentos. 
4.2.2.4 Apoio por parte dos financiadores 
O apoio por parte dos financiadores tem, claramente, um papel a desempenhar no âmbito 
do desenvolvimento do sector financeiro, devendo garantir uma tomada em consideração 
10 No entanto, existem algumas excepções, como, por exemplo, o BRI (Indonésia). Noutro caso, 
discutido num fórum da Internet realizado no final de 1997, parece que o interesse do banco em 
causa se justificava apenas por motivos publicitários. 
14 
adequada das necessidades dos sistemas de microfinanciamento, em particular nas fases 
inicial e intermédia do desenvolvimento institucional. 
O objectivo consiste em criar uma parceria para o desenvolvimento entre os financiadores e 
as instituições de microfinanciamento, a cujo desenvolvimento institucional deverá ser 
concedido apoio. 
O reforço dos dispositivos de auditoria financeira constituirá uma missão imediata para a 
assistência técnica. A longo prazo, poderão ser criadas outras formas de auditoria. Tendo 
em conta o facto de os microfinanciamentos se destinarem às populações pobres, os 
auditores deverão possuir capacidades no domínio da auditoria social, que lhes permitam 
verificar se as instituições em causa estão a dar uma resposta adequada às necessidades dos 
seus principais clientes. 
No entanto, muitos observadores alertaram contra a afectação rápida de fundos substanciais 
dos financiadores em benefício do sector dos microfinanciamentos. A dependência por 
parte das instituições de microfinanciamento das subvenções poderá impedir uma gestão 
financeira eficaz e dificultar o desenvolvimento do espírito empresarial que constitui um 
factor fundamental para o desenvolvimento do sector privado, reduzindo, assim, as 
perspectivas de viabilização do sector. As instituições de microfinanciamento mais 
consolidadas poderão, talvez, vir a substituir os financiadores através da concessão de 
empréstimos de natureza comercial. 
4.2.3 Boa governação e m icroempresas 
As políticas de gestão urbana deverão ser favoráveis às microempresas, evitando impor 
limitações insignificantes às oportunidades económicas ao dispor dos pobres. Por exemplo, 
nos países em desenvolvimento é, infelizmente, comum ver os fiscais e os polícias locais a 
incomodarem os vendedores de pequenos artigos. A promoção dos microfinanciamentos 
exige a realização de acções que contribuam para a redução destes regulamentos urbanos e 
para a luta contra este tipo de corrupção. 
As políticas de desenvolvimento rural deverão encorajar o desenvolvimento de pequenas 
empresas baseadas na agricultura, através de várias formas, tais como a melhoria das 
informações sobre os mercados e do acesso aos inputs agrícolas. 
4.2.4 Eliminação dos factores de desigualdade entre homens e mulheres 
As actividades realizadas por mulheres estão, frequentemente, na origem do crescimento 
nos domínios das microempresas agrícolas e dos microfinanciamentos, mas existem alguns 
aspectos das políticas que limitam o acesso aos serviços financeiros por parte das mulheres 
e, logo, o crescimento das sua empresas. Por exemplo, a prestação de garantias é 
severamente limitada nos casos em que as mulheres não podem ser proprietárias de terras. 
As regras de sucessões podem, igualmente, contribuir para desencorajar a acumulação de 
capital por parte das mulheres. As mulheres necessitam, em muitos casos, de autorização do 
marido para contraírem empréstimos1 '. 
Ver no ponto 3.5. mais pormenores sobre o tema da igualdade entre homens e mulheres. 
15 
A eliminação destes obstáculos deverá contribuir para o desenvolvimento dos 
microfínanciamentos. 
4.3 Colaboração com as instituições de microfinanciamento 
Quando trabalharem em colaboração com as instituições de microfinanciamento, os 
financiadores deverão ajudá-las a crescer e a tornarem-se viáveis a longo prazo. Este apoio 
comporta os seguintes aspectos12: 
D tomada em consideração da identificação e da avaliação pormenorizada do 
potencial de cada instituição, tendo em conta a sua capacidade e os seus 
planos; 
D apoio ao desenvolvimento institucional na fase de lançamento das 
instituições; 
D apoio posterior com o objectivo de reforçar as ligações com as fontes de 
financiamento de natureza comercial. 
Esta orientação do apoio dos financiadores não está adaptada ao período normal de duração 
de um projecto, que é de 3 anos, implicando um compromisso no sentido do 
estabelecimento de uma parceria durante pelo menos 7 a 10 anos. A criação destas parcerias 
exige que os financiadores prevejam e assumam riscos razoáveis durante a fase de avaliação 
e de criação dòs sistemas de acompanhamento, de forma a fomentar a aprendizagem 
conjunta a partir da experiência adquirida. Esta abordagem coloca o acento tónico na 
necessidade de aprender com a experiência e de desenvolver e aplicar princípios de boas 
práticas. 
Estas aspectos são desenvolvidos nos pontos seguintes, relativamente a todas as fases do 
ciclo dos projectos. 
4.3.1 Identificação 
A fim de poderem obter apoio da UE, as instituições de microfinanciamento deverão 
orientar-se por objectivos compatíveis com os objectivos económicos e sociais das políticas 
da UE: a luta contra a pobreza através da promoção das oportunidades económicas que 
estejam ao alcance dos pobres. Estas oportunidades envolvem a produção de bens ou de 
serviços com base em inputs locais e em mercados facilmente acessíveis. 
Muitas instituições de microfinanciamento têm uma orientação social dirigida aos pobres, 
tendo adoptado dispositivos de microfinanciamento como instrumento de luta contra a 
pobreza. O objectivo específico das instituições de financiamento consiste em 
disponibilizar instrumentos financeiros flexíveis que não estão acessíveis junto dos bancos 
comerciais a um número mais elevado de pobres, a fim de satisfazer as necessidades locais. 
12 Uma condição prévia do trabalho com estas instituições é a análise do enquadramento político (ver 
ponto 4.2). 
16 
Embora muitas instituições de microfinanciamento preencham estes critérios gerais, as 
agências de financiamento da UE deverão seleccionar cuidadosamente as mesmas. 
Para tal, a UE deverá utilizar os seguintes critérios13: 
D visão (uma estratégia de desenvolvimento clara, centrada na promoção das 
poupanças locais); 
D capacidade institucional (boa gestão, livre de influências políticas, 
licenciamento, capacidade institucional, existência de sistemas de 
informação sobre a gestão e de procedimentos de apresentação de relatórios 
adequados); 
D qualidade dos serviços prestados aos pobres (actividades centradas nos 
pobres, capacidade de chegar junto de um número mais elevado destes, 
sistemas de empréstimos adequados e flexíveis, serviços de poupança); 
D resultados financeiros (política de preços adequada, qualidade da carteira, 
redução da dependência relativamente aos financiadores e capacidade de 
mobilizar fundos comerciais a fim de atingir uma situação de 
independência); 
D abertura ao aconselhamento (aceitação da necessidade de adaptação e 
disposição para o diálogo). 
4.3.2 Avaliação prévia 
Muitas instituições não poderão tornar-se viáveis a longo prazo. Existe, nos países em 
desenvolvimento, uma grande variedade de factores que limitam a viabilidade destas 
instituições. 
4.3.2.1 Factores externos 
O desenvolvimento de uma instituição de microfinanciamento é um processo relativamente 
longo que pode ser facilmente perturbado. Deverá ser prestada alguma atenção à avaliação 
dos riscos externos que ameaçam as instituições, tais como os seguintes: 
D acontecimentos naturais com uma frequência previsível e com um forte 
impacto sobre o conjunto da comunidade (secas, cheias, ciclones, 
terramotos, etc.); 
13 Esta lista baseia-se nos critérios estabelecidos pelas redes de financiadores, nomeadamente pelo 
Comité de Agências Financiadoras do Desenvolvimento de Pequenas e Médias Empresas e pelo 
Grupo de Trabalho sobre o Desenvolvimento do Sector Privado ("Micro and Small Enterprise 
Finance: Guiding Principles for Selecting and Supporting Intermediaries", Outubro tie 1995). 
17 
• doenças e epidemias com um impacto forte mas desigual no seio das 
famílias (por exemplo, a HIV/SIDA), algumas das quais podem ser 
sazonais; 
D guerras civis. 
Este tipo de riscos inclui ainda as alterações no contexto político na sequência de uma 
mudança de governo. Estes temas já foram tratados nos pontos anteriores. 
Todos estes acontecimentos podem prejudicar a viabilidade dos sistemas de 
microfinanciamento, devendo ser integrados no planeamento, uma vez que muitos destes 
riscos têm uma frequência previsível. Deverão ser tratados de forma diferente os riscos que 
se desenvolvem lentamente (por exemplo, as secas ou as guerras civis) e os que são mais 
súbitos (por exemplo, os terramotos). No âmbito da avaliação destes riscos, deverá ser 
cuidadosamente analisada a gravidade do seu impacto potencial para as instituições de 
microfinanciamento. 
As consequências práticas desta avaliação para as instituições de microfinanciamento 
poderão ser, entre outras, as seguintes: 
D definição dos encargos relativos à recuperação dos custos a um nível que 
tenha em conta a existência destes riscos; 
D diversificação da carteira de clientes das instituições de microfinanciamento; 
D desenvolvimento de serviços de seguro acessíveis. 
4.3.2.2 Factores internos 
O objectivo da avaliação institucional prévia consiste em determinar se "a instituição de 
microfinanciamento se irá transformar numa instituição capaz de se desenvolver 
independentemente dos recursos dos financiadores, de atingir um número elevado de 
clientes pobres e de colocar à disposição dos mesmos fundos de natureza 
predominantemente comercial". A equipa de avaliação deverá avaliar até que ponto as 
perspectivas da instituição de microfinanciamento estão orientadas nesta direcção. 
Para se conseguir fazer esta apreciação, a equipa deverá avaliar os factores financeiros e não 
financeiros que influenciam a capacidade da instituição para se tornar independente, as 
mudanças operacionais necessárias e outros obstáculos a vencer. 
De uma forma global, a avaliação prévia abrange uma série de factores institucionais, os 
serviços e o mercado, os objectivos estratégicos e os resultados financeiros14. A partir 
destes dados, é possível definir os elementos essenciais que determinarão a aceitação ou a 
rejeição do apoio a uma instituição de microfinanciamento. 
14 Os factores internos às instituições de microfinanciamento descritos neste ponto baseiam-se nas 
orientações definidas no âmbito do "Format for Appraisal of Microfinance Institutions" 
(Secretariado do Grupo Consultivo sobre Assistência aos Pobres, 25 de Fevereiro de 1997). 
18 
Elementos essenciais da avaliação prévia 
localização 
experiência de outros financiadores 
capacidade de liderança 
gestão financeira 
planeamento financeiro estratégico 
declaração de rendimentos e balanço 
rentabilidade 
análise do serviço de depósitos voluntários 
Existe o risco de definir os princípios de boas práticas de avaliação prévia que as entidades 
financiadoras irão aplicar de forma excessivamente rigorosa e mecânica, sem tomarem em 
consideração as condições sociais reais e a opinião da própria instituição de 
microfinanciamento. Na prática, os financiadores procuram fomentar a melhoria dos níveis 
mínimos ao longo do processo de desenvolvimento institucional. 
4.3.3 Execução: fase de lançamento 
Quando não existem instituições de microfinanciamento numa determinada região, é 
necessário decidir se se irá apoiar a sua criação ou se irá abandonar a região em causa. 
Alguns financiadores são experientes em matéria de apoio à fase de lançamento, durante a 
qual surgem alguns dilemas difíceis e profundos que têm de ser resolvidos, não existindo, 
contudo, um conhecimento profundo sobre os factores de sucesso ou de fracasso. Os 
financiadores que dispõem de recursos de assistência técnica para afectar poderão, talvez, 
pensar nesta opção. 
Estas actividades não implicam necessariamente a afectação de fundos substanciais. 
Nestas circunstâncias, a CE não se envolverá nesta área. 
4.3.4 Execução: fase de consolidação 
A maior parte das informações sobre as instituições de microfinanciamento têm por origem 
as avaliações pormenorizadas efectuadas a instituições já estabelecidas. 
O apoio ao desenvolvimento de instituições já existentes é uma opção menos arriscada do 
que o apoio ao lançamento de novas instituições, mas exige, ainda assim, que os 
financiadores possam fornecer uma assistência técnica substancial nas áreas tradicionais 
ligadas à gestão de empresas. Durante a fase de execução, os financiadores concedem apoio 
19 
à consolidação das capacidades técnicas, aos produtos oferecidos e à base de clientes das 
instituições seleccionadas. Esta assistência poder concretizar-se através de subvenções em 
dinheiro para a aquisição de edifícios e de equipamento e da concessão de assistência 
técnica ao reforço dos sistemas de informação sobre a gestão financeira15. Numa fase 
posterior, poderão ser utilizados empréstimos e entradas de capital para apoiar o 
desenvolvimento destas instituições. 
Provavelmente, a maior parte dos financiadores desejam apoiar as MFI durante esta fase do 
seu desenvolvimento, o que os ajudará a desenvolver a sua própria capacidade institucional 
para concederem apoio ao sector dos microfinanciamentos. 
4.3.5 Execução: integração nos sistemas comerciais 
Os financiadores deverão ajudar as instituições de microfinanciamento a integrarem-se nos 
sistemas de crédito de natureza comercial e nos mercados de capitais, podendo, para este 
efeito, ser propostos diferentes dispositivos c sendo necessário pôr em prática diversas 
formas de apoio. Poderá ser necessária a concessão de financiamentos para completar as 
contribuições dos capitais privados ou para prestar garantias sobre os empréstimos 
concedidos pelos bancos comerciais. 
Os dois tipos de apoio mais comuns têm sido a constituição de fundos de garantia e o 
desenvolvimento de organizações APEX, em ambos os casos com apoio de assistência 
técnica. 
4.3.5.1 Fundos de garantia 
Os financiadores têm realizado várias tentativas de criação de fundos de garantia com o 
objectivo de encorajar os investidores a assumirem riscos e a envolverem-se na concessão 
de empréstimos às instituições de microfinanciamento. Muitas destas tentativas falharam 
porque os fundos disponibilizados pelos financiadores vieram perturbar a disciplina 
financeira do sistema. A fim de corrigir esta situação, foram realizadas, mais recentemente, 
tentativas de introduzir garantias, que contribuem para a repartição do risco. 
Recentemente, tem surgido algum cepticismo sobre a "viabilidade" e a "adicionalidade" dos 
fundos de garantia16. Os custos das garantias fazem aumentar os custos dos serviços de 
microfinanciamento, dificultando a viabilização a longo prazo das instituições17. 
15 Alguns financiadores alegam que pode mesmo ser concedido apoio ao financiamento dos custos 
operacionais, mas este tipo de assistência não deverá exceder períodos limitados (normalmente 2 ou 
3 anos). Esta questão não é pacífica. 
ló De que são exemplo alguns debates realizados no âmbito do fórum da Internet, que ilustraram quer 
os problemas identificados, quer as possíveis soluções para os mesmos. 
17 Este aspecto foi fortemente sublinhado pelo representante austríaco durante a última reunião do 
Grupo de Peritos de 1997 e reafirmada perante o grupo de trabalho do Conselho sobre cooperação 
para o desenvolvimento. 
20 
Existem soluções para estes problemas, mas é necessário um estudo e uma reflexão mais 
profundas sobre os fundos de garantia e sobre as possíveis formas de apoio alternativas, 
antes de se considerar que os mesmos constituem instrumentos aceitáveis e merecedores de 
um apoio substancial por parte dos financiadores. Sobre este assunto, a UE deverá 
continuar a colaborar com o Grupo Consultivo sobre Assistência aos Pobres no âmbito das 
actividades de reflexão levadas a cabo pelo mesmo. 
4.3.5.2 Organizações APEX 
A maior parte das organizações APEX18 são consideradas mais como uma forma de 
facilitar o desenvolvimento das actividades de microfinanciamento do que como um 
sistema formal de intermediação financeira integrado no sector bancário. 
A necessidade da existência deste tipo de organizações surge à medida que o número de 
instituições de microfinanciamento vai aumentando e que os especialistas se apercebem dos 
potenciais benefícios que poderão retirar da existência de uma organização capaz de 
estabelecer uma ligação com o sector formal e de fornecer alguns serviços em comum (por 
exemplo, formação de pessoal). 
O desenvolvimento destas organizações coloca problemas de natureza diferente dos que 
afectam as MFI tradicionais. Embora sejam necessários financiamentos para completar as 
contribuições do sector comercial, existem, igualmente, problemas que exigem assistência 
técnica especializada. 
Presentemente, existem poucas organizações deste tipo, pelo que as informações sobre o 
seu funcionamento e sobre os seus resultados são escassas, sendo necessário prosseguir os 
trabalhos de investigação sobre as mesmas antes de poderem ser reconhecidas como 
possíveis beneficiárias de apoio por parte da UE19. 
4.3.6 Execução: acompanhamento dos resultados 
Os financiadores da UE disponibilizam fundos destinados à concessão de empréstimos e ao 
financiamento do reforço da capacidade institucional. Tal como foi referido relativamente 
às avaliações prévias20, a intenção de reforçar estas instituições e de consolidar o seu 
funcionamento exige a adesão a alguns princípios de boas práticas em matéria de 
18 As organizações APEX fornecem serviços em comum a um grupo de instituições de 
microfinanciamento participantes, sendo financiadas, sobretudo, através de contribuições prestadas 
por estas instituições. 
19 Esta é outra área relativamente à qual a participação nas actividades de reflexão do (XJAP parece ser 
importante. 
20 Este ponto inspira-se na avaliação do CGAP. 
21 
concepção da assistência. No âmbito do acompanhamento das actividades das instituições 
de microfinanciamento, deverá ser prestada a devida atenção aos seguintes temas: 
D procura da auto-sufíciência (por exemplo, através da redução progressiva 
das subvenções e da sua substituição por formas de financiamento de tipo 
comercial); 
D gestão adequada (responsabilização perante os pobres e respeito pelas 
salvaguardas financeiras); 
D sistemas de relatórios transparentes, a fim de encorajar os investimentos por 
parte de parceiros comerciais; 
D gestão financeira adequada, a fim de encorajar a redução dos custos dos 
serviços; 
D as taxas de juros cobradas pelas instituições de microfinanciamento deverão 
cobrir os custos das operações e as alterações das mesmas deverão ser 
ditadas pelo mercado e não por interferências políticas sobre o Conselho de 
Administração das instituições; 
D orientação dos recursos financeiros (por exemplo, para o apoio ao 
desenvolvimento institucional, mas não para subsidiar as taxas de juros); 
D os serviços de captação das poupanças deverão ser encorajados desde o 
início, em vez de se centrar a actividade das instituições apenas na 
concessão de crédito; 
D adopção de uma abordagem profissional em matéria de avaliação dos 
pedidos de empréstimo e de acompanhamento dos mesmos; 
D apoio às redes de informação como formas de apoio às instituições de 
microfinanciamento. 
4.3.7 Avaliação do impacto 
Uma área de actividade importante para as instituições de microfinanciamento e para os 
financiadores é a da avaliação do impacto, no âmbito da qual deverão ser tidas em 
consideração vários aspectos: 
D orientação para a luta contra a pobreza: em que medida as MFI atingem os 
pobres? que tipos de pobres são atingidos21? existem consequências 
imprevistas da orientação dada às actividades? 
2 ' Estas informações deverão ser precisadas por sexo. 
22 
D efeitos sobre os rendimentos: em que medida as actividades apoiadas 
contribuem para o aumento dos rendimentos dos membros? estes aumentos 
são duradouros? poder-se-iam esperar aumentos maiores? 
D efeitos sociais: em que medida as instituições contribuem para a melhoria da 
situação dos pobres noutras áreas? a capacidade organizativa melhorou? 
D desenvolvimento das instituições? qual tem sido a cobertura da população e 
dos serviços de microfinanciamento? qual a previsão de crescimento 
razoável no futuro? 
D efeitos ambientais: em que medida as actividades das empresas apoiadas 
através das instituições de microfinanciamento têm sido benéficas ou 
prejudiciais para o ambiente? estas empresas são viáveis? 
O objectivo deste tipo de avaliação consiste em recolher os resultados a fim de aperfeiçoar a 
orientação das intervenções, de aconselhar melhor os beneficiários dos 
microfínanciamentos e de reforçar a contribuição dos mesmos para os processos de 
desenvolvimento. 
4.4 Normas comuns do apoio por parte dos financiadores 
4.4.1 Entidades financiadoras: uma abordagem prudente 
A Comissão Europeia tem à sua disposição diversos dispositivos financeiros e não 
financeiros para apoiar o sector dos microfínanciamentos: concessão de fundos, programas 
de garantia de crédito, concessão de crédito em espécie, financiamento através de entradas 
de capital e apoio institucional. Os outros financiadores dispõem de dispositivos idênticos a 
estes. Coloca-se a questão de saber que tipos de apoio utilizar nesta área para se obter os 
máximos benefícios. 
Existe, claramente, uma grande procura de serviços de microfinanciamento, mas afigura-se 
conveniente encarar com algum cuidado a capacidade actual dos mesmos para absorverem 
fundos substanciais dos financiadores. Apesar das pressões exercidas por algumas destas 
instituições, o CGAP considera que os fundos à disposição das poucas instituições viáveis 
já são excessivos. É necessário desenvolver uma estratégia para a concessão de apoio em 
função da procura. Reconhece-se geralmente que a falta de capital não é o principal factor 
que impede as instituições do sector formal de se envolverem nos serviços de 
microfinanciamento, sendo mais importante, neste contexto, a ausência de infra-estruturas 
(financeiras e de outra natureza) que permitam a distribuição dos fundos aos grupos de 
rendimentos baixos. Por conseguinte, o acento tónico deverá ser colocado na consolidação 
do sector e no desenvolvimento de mais instituições viáveis com capacidade de captação 
das poupanças e que possam, a longo prazo, absorver um maior volume de fundos das 
fontes de financiamento de tipo comercial. 
Tem-se gerado uma certa confusão sobre os efeitos dos instrumentos de assistência no 
sector. Por um lado, existe um acordo geral sobre a necessidade de concessão de subsídios 
(ou seja, uma subvenção destinada a financiar o reforço da capacidade institucional ou o 
acesso a fundos de garantia) em diferentes fases do ciclo de vida das instituições de 
microfinanciamento, a fim de apoiar o seu lançamento e a sua consolidação. Por outro lado, 
23 
existe, igualmente, um acordo geral sobre a necessidade de evitar outro tipo de subven9Ões 
(por exemplo, às taxas de juros) que não são viáveis a longo prazo. 
A abordagem adoptada pelas instituÍ9Ões de apoio na área dos microfinanciamentos e do 
desenvolvimento deste sector colocou em evidência a necessidade de definir níveis 
mínimos comuns a todos os financiadores, sem os quais o desenvolvimento coerente do 
sector poderá ser negativamente afectado. Foi necessário algum tempo para que os 
financiadores chegassem a acordo sobre estes níveis mínimos comuns. O Comité das 
Agências de Financiamento do Desenvolvimento das Pequenas Empresas e o Grupo de 
Trabalho sobre o Desenvolvimento do Sector Privado elaboraram, em Outubro de 1995, um 
conjunto de princípios orientadores nesta matéria. 
A UE deverá adoptar estes níveis mínimos comuns e trabalhar em colabora9ão com os 
outros financiadores no sentido de desenvolver outros níveis mínimos em novas áreas de 
intervenção. 
4.4.2 Estratégias de apoio por parte dos financiadores 
A UE deverá observar estes princípios orientadores das estratégias de apoio por parte dos 
financiadores, que são os seguintes: 
D a concessão de subven9ões como forma de apoio ao desenvolvimento 
institucional é uma medida adequada em diferentes fases: na fase de 
arranque, estas subven9Ões poderão servir para financiar os custos de 
cria9ão da instituÍ9ão (instala9ões, equipamento, forma9ão de pessoal e 
assistência técnica); numa fase posterior, as subven9ões poderão ser 
utilizadas apara ajudar as instituÍ9Ões em causa a integrarem-sc no sector 
formal; 
D concessão de subven9Ões sob a forma de entradas de capital, que poderá 
contribuir para promover a mobiliza9ão de fundos nacionais; 
D embora seja, de uma forma geral, preferível evitar o financiamento dos 
custos operacionais, na prática, poder-se-á fazê-lo durante a fase de arranque 
das institui9ões, por um período que será, normalmente, de 3 anos e que em 
caso algum deverá exceder 7 anos; 
D os empréstimos são uma forma de financiamento de institui9ões que já 
atingiram um certo nível de funcionamento, estando em condições de 
iniciarem operações de natureza comercial; esta transição poderá ser apoiada 
através dos fundos de garantia. 
Muitas instituições de microfinanciamento tentam desenvolver práticas mais adequadas 
(como, por exemplo, novos serviços financeiros dirigidos aos pobres), embora continuem a 
aderir aos princípios básicos. A UE poderá conceder fundos e assistência técnica como 
forma de apoio a estes processos de aprendizagem. 
Poderão surgir diferentes opções de apoio ao longo das diversas fases de desenvolvimento 
das instituições, pelo que a gestão da transição de uma forma de apoio para outra é 
importante. 
24 
Para além das estratégias de apoio ao sector financeiro comuns a todos os financiadores, a 
UE poderá conceder assistência técnica à adapta9ão da legisla9ão ou iniciar, em 
colabora9ão com outros financiadores, um diálogo político sobre o enquadramento 
macroeconómico e sobre a reforma do sector financeiro, com o objectivo de diversificar os 
instrumentos financeiros existentes. 
As avalia9ões e outros estudos efectuados sobre ac9ões de concessão de crédito realizadas 
no passado permitiram extrair algumas conclusões em matéria de viabilidade, existindo, 
agora, um consenso geral sobre as práticas utilizadas no passado que contribuíam para 
prejudicar a viabilidade das instituÍ9Ões. Estas práticas, que deverão ser evitadas no futuro, 
bem como os seus resultados, são apresentadas no quadro seguinte. 
PRATICAS RESULTADOS 
Juros bonificados Depaupera9ao rapida dos fundos 
Orienta9&o para a concessao de credito, sem Dependencia dos programas relativamente as 
gera92o de poupan9a fontes de financiamento externas 
Presta9ao de servi90s n&o financeiros Custo muito elevado dos programas 
I Pequeno numero de beneficiarios do credito Custos nao cobertos pelas receitas 
Falta de disciplina financeira Baixo nivel dos reembolsos dos emprestimos 
Falta de aten9&o as capacidades financeiras Ma gestao dos emprestimos 
do pessoa! 
Sistemas de planeamento centralizado Inadapta9ao as praticas locais 
5. COORDENAÇÃO ENTRE OS FINANCIADORES 
É conveniente ter em considera9ão os diferentes tipos de furões que poderão ser 
desempenhadas no âmbito do desenvolvimento do sector dos microfinanciamentos. Tendo 
em conta as diferentes capacidades e dispositivos institucionais dos Estados-membros e 
das direc9ões-gerais da Comissão Europeia, cada agência de apoio ao desenvolvimento da 
UE deverá analisar cuidadosamente as suas vantagens comparativas. 
A resolu9ão do Conselho chama a aterão para a necessidade de assegurar a coordena9ão a 
diferentes níveis. 
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5.1 Coordenação a nível internacional 
A principal rede de coordena9ão da política e da prática no sector dos microfinanciamentos 
é o Grupo Consultivo sobre Assistência aos Pobres (CGAP), cujo objectivo global consiste 
em desenvolver os servi90s de microfinanciamento destinados aos mais pobres, através de 
um processo de aprendizagem sobre as abordagens bem sucedidas nesta área e da 
concessão de apoio ao reforço das ac9Ões das próprias entidades financiadoras. Desde a sua 
criação em 1995, o secretariado do CGAP elaborou vários documentos que descrevem as 
boas práticas existentes neste domínio. 
Até ao momento, o CGAP tem centrado o seu trabalho no tema da viabilidade financeira, 
mas é necessário ter igualmente em conta outros objectivos de política, como por exemplo, 
o impacto, frequentemente negativo, das pequenas empresas sobre o ambiente. Embora não 
seja provável que o acompanhamento ambiental venha a ser levado a cabo pelas próprias 
instituições de microfinanciamento, deverão ser analisadas as formas de o fazer. 
A CE e os Estados-membros activos no domínio dos microfinanciamentos deverão apoiar 
activamente o CGAP e qualquer outra rede de financiadores que venha a ser criada. Este 
apoio exigirá o financiamento do trabalho do secretariado e a participação activa nas 
actividades de aprendizagem e de disseminação. Os Estados-membros da UE deverão 
partilhar as informações resultantes das suas próprias avaliações. Será útil apresentar os 
resultados das acções e avaliar o impacto socio-económico dos diferentes programas de 
assistência sobre as populações-alvo. 
5.2 Coordenação a nível da União Europeia (Comunidade e 
Estados-membros) 
É necessário que os financiadores da UE cheguem a acordo sobre políticas coerentes. 
Ocorreram, no passado, situações nas quais os Estados-membros prosseguiram políticas 
diferentes ou em que os mesmos financiadores seguiram políticas incompatíveis umas com 
as outras em diferentes partes do sector. Esta confusão prejudica o desenvolvimento dos 
programas de microfinanciamento e reduz o impacto dos mesmos sobre o desenvolvimento, 
pelo que se afigura necessário acordar as políticas de apoio ao sector financeiro a levar a 
cabo em cada país beneficiário, as taxas de juros oferecidas às instituições beneficiárias e os 
outros aspectos da assistência a conceder a este sector. 
Relativamente aos Estados-membros da UE, a presente comunicação e a resolução do 
Conselho constituirão as bases para a definição desta política comum, devendo ser 
integradas nas declarações de política bilaterais. 
Neste sector em evolução rápida, a definição de políticas deverá responder à evolução do 
pensamento comum, resultante, talvez, das lições extraídas no âmbito dos trabalhos dos 
fóruns internacionais e da experiência ou investigação a nível bilateral. Por conseguinte, a 
CE deverá reunir um grupo de peritos dos Estados-membros no domínio dos 
microfinanciamentos, a fim de debater, anualmente, os assuntos que forem surgindo e de 
formular propostas de alteração do enquadramento de política da UE. 
A execução da política de apoio aos microfinanciamentos dependerá da concertação dos 
esforços por parte do pessoal e dos consultores. Poderá ser necessário coordenar a formação 
dos mesmos. 
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5.3 Coordenação a nível nacional 
A UE tem interesse em ajudar as instituÍ9Ões de microfinanciamento a tornarem-se viáveis, 
objectivo este que poderá, contudo, ser posto em causa pela concorrência entre os 
financiadores a nível nacional. As acções de um financiador poderão ser consideradas 
prejudiciais por outro. Os governos têm um papel importante a desempenhar na 
coordenação das actividades dos financiadores que apoiam o sector dos 
microfinanciamentos. Estes deverão, além disso, partilhar informações sobre as acções 
planeadas. 
As instituições de microfinanciamento apresentam, muitas vezes, pedidos de apoio a 
diferentes financiadores, pelo que será útil utilizar as avaliações previas efectuadas sobre 
estas instituições, tal como foi sugerido no "Format for Appraisal11 do CGAP. Poderá, 
igualmente, ser melhorada a coordenação nos domínios do acompanhamento, da gestão dos 
sistemas de informação, dos níveis de resultados e dos procedimentos de apresentação de 
relatórios. 
Os governos deverão ser envolvidos nestes debates. Existe, em muitos casos, uma falta de 
capacidade governamental neste domínio que limita o desenvolvimento de um 
enquadramento de política e regulamentar favorável, bem como da supervisão. Os 
financiadores poderão coordenar os seus esforços de forma a apoiarem o necessário reforço 
da capacidade institucional. 
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