PT

Bruxelas, 26.5.2010

COM(2010) 254 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO BANCO CENTRAL EUROPEU

Fundos de resolução de crises nos bancos

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO BANCO CENTRAL EUROPEU

Fundos de resolução de crises nos bancos

1. Contexto

Ao longo da crise que vivemos actualmente, os Governos, tanto nos países da União Europeia como noutros países, disponibilizaram enormes montantes de fundos públicos para apoio dos seus sectores financeiros [1]. Esse apoio foi necessário para garantir a estabilidade financeira e para proteger os depositantes, tendo sido acompanhado de medidas de apoio à economia real. No entanto, o efeito global foi a imposição de um pesado encargo económico, que terá de ser suportado pelos contribuintes de hoje e pelas gerações futuras [2].

Uma mensagem política clara que saiu da reunião do G-20 realizada em Setembro de 2009 em Pittsburgh, com o forte apoio da UE [3], é que o dinheiro dos contribuintes não deve voltar a ser utilizado para cobrir as perdas do sector bancário. A Comissão Europeia está a trabalhar em pelo menos duas formas complementares para alcançar esse objectivo: i) reduzindo a probabilidade de falências no sector bancário através de uma supervisão macro e microeconómica mais rigorosa, de uma melhor governação empresarial e de normas regulamentares mais apertadas; e ii) garantindo que estejam disponíveis instrumentos apropriados, nomeadamente recursos suficientes, para a resolução ordenada e atempada das crises num banco quando ocorrer uma falência, não obstante a existência dessas medidas. A criação de fundos de resolução de crises a constituir por fontes do sector privado constitui parte importante dessa resposta.

A Comissão apoia a criação de fundos de resolução de crises ex ante, financiados por uma taxa sobre os bancos [4], que facilitem a resolução de crises nos bancos em dificuldades de formas que evitem o contágio e que permitam a liquidação de um banco de forma ordeira e num prazo que evite a venda urgente dos activos («princípio da previdência»). A Comissão está convicta de que os fundos de resolução de crises são um instrumento necessário no conjunto de medidas a incluir no novo enquadramento de gestão de crises da UE, que visa limitar os encargos para os contribuintes e minimizar – ou melhor ainda, eliminar – a futura dependência de fundos provenientes das contribuintes para salvar um determinado banco.

Numa era em que os mercados financeiros estão cada vez mais integrados a nível mundial, é fundamental que sejam encontradas soluções para lidar de forma eficaz com as crises no sector bancário. A extrema volatilidade recentemente verificada nos mercados financeiros veio demonstrar e recordar esse elevado grau de integração dos mercados financeiros. Mais do que nunca, são necessários mecanismos de financiamento robustos e credíveis.

Na sua comunicação de Outubro de 2009 [5], a Comissão manifestou o seu forte apoio à criação de um novo enquadramento da gestão de crises a nível da UE, concebido de modo a permitir que a falência de um banco se possa processar de forma ordeira e com custos mínimos para o contribuinte. Os serviços da Comissão, num documento de trabalho de Abril de 2010 [6], identificaram uma taxa sobre os bancos como uma das opções possíveis para garantir que o sector financeiro contribua para os custos das crises e para evitar a ocorrência dessas crises no futuro. Em 9 de Maio de 2010, o Conselho ECOFIN concluiu pela necessidade de acelerar os trabalhos relacionados com a gestão e resolução de crises.

Está a aumentar o apoio político à aplicação, também no sector financeiro, do chamado «princípio do poluidor-pagador», conceito proveniente da política de ambiente, de modo a que os custos de eventuais crises financeiras no futuro sejam pagos pelos responsáveis por causarem essas crises. Diversos países já aplicam ou vão começar a aplicar taxas aos bancos, embora essas taxas variem de jurisdição para jurisdição.

O G20 irá ter uma primeira discussão sobre essas taxas durante a sua reunião ministerial, em Junho. A presente comunicação será uma importante base para essa discussão. A UE deverá liderar os esforços do G20 no sentido de garantir uma abordagem e um modelo globais, tendo em vista manter a igualdade de condições de concorrência a nível mundial.

A presente comunicação expõe as ideias da Comissão quanto à forma como o sector financeiro poderá contribuir para os custos de financiamento da resolução de crises nos bancos em dificuldades. Explica também o modo como os fundos de resolução de crises se enquadram no conjunto global de instrumentos que deverão ser disponibilizados na área da prevenção e gestão de crises em bancos. A presente comunicação apresenta ainda em traços gerais as ideias da Comissão quanto a diversas questões de importância, como o objectivo dos fundos, a sua potencial dimensão ou ainda as condições em que poderão vir a ser utilizados.

Não trata, contudo, de quaisquer taxas ou impostos com o objectivo de recuperar os fundos públicos aplicados durante a actual crise para estabilizar o sistema bancário ou para enfrentar a tomada de riscos excessivos ou a especulação. A análise de medidas desse tipo deverá continuar a desenvolver-se em paralelo como complemento útil dos fundos preventivos que são objecto de consideração na presente comunicação.

A criação dos fundos de resolução de crises levanta uma série de desafios – em particular no que respeita às preocupações relacionadas com os riscos morais, agravadas por determinadas actuações durante a crise. A Comissão reconhece a importância dessas preocupações, que terão de ser enfrentadas indicando de forma clara e inequívoca que os accionistas (até ao limite do seu investimento) e credores (excluindo os depositantes protegidos por sistemas de garantia de depósitos) serão os primeiros a suportar as consequências da falência de um banco e que os fundos de resolução de crises não deverão ser usados como um seguro contra a falência ou para salvar bancos em dificuldades, mas sim para permitir que essa falência ocorra em condições ordeiras. Em resumo, os fundos de resolução de crises nos bancos deverão, como sugere o FMI, estar estreitamente associados ao futuro regime de resolução de crises.

A criação de fundos de resolução de crises será integrada no novo enquadramento de gestão de crises. É reconhecido que este processo implicará custos para os bancos num momento em que estes estão em vias de aplicar medidas adicionais em resposta à crise. A Comissão reconhece que é essencial desenvolver uma clara compreensão e uma cuidadosa avaliação dos impactos cumulativos do conjunto alargado de reformas relacionadas com a taxação, com os regimes de garantia de depósitos e com o capital dos bancos, adaptando em consequência os diferentes elementos do pacote de reformas. É necessário garantir que os custos sejam calibrados de modo a não dificultar a recuperação económica e a não aumentar o custo do crédito para a economia real. Deve também evitar-se que os custos acrescidos sejam transferidos para os clientes dos bancos, através do aumento do custo dos serviços bancários. A Comissão assegurará que esses elementos sejam devidamente tomados em conta no quadro da avaliação de impacto que acompanha a presente comunicação.

2. Os fundos de resolução de crises nos bancos devem ser integrados num enquadramento para a estabilidade financeira

A criação de fundos de resolução de crises não deve ser vista de forma isolada, mas sim de forma integrada no conjunto mais alargado de iniciativas com vista ao reforço do sistema financeiro na sequência da actual crise. Está actualmente em curso uma reforma fundamental da regulação e supervisão dos mercados financeiros, para corrigir as falhas expostas pela crise no sector bancário, A Comissão apresentou propostas de reforço dos requisitos de capital próprio e de reforma da arquitectura de supervisão da UE e vai avançar, em Julho, com uma proposta de reforço dos regimes de garantia de depósitos (SGD) existentes. Além disso, a Comissão vai lançar brevemente uma consulta alargada com vista ao reforço da governação empresarial das instituições financeiras, em particular dos bancos.

A compreensão do contexto mais alargado é essencial para decidir para que devem ser utilizados os fundos, como deverão funcionar e que dimensão poderão ter de assumir. Será de esperar que reformas mais abrangentes do enquadramento financeiro, centradas na prevenção, diminuam e probabilidade e gravidade das situações de falência de um banco e que a adopção de procedimentos mais eficazes, que permitam uma intervenção mais precoce e efectiva, reduzam os custos de quaisquer medidas adoptadas e limitem as garantias implícitas associadas às instituições consideradas «demasiado grandes para irem à falência».

Diagrama 1: Quando será usado um fundo de resolução de crises?

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A Comissão vai adoptar, em Outubro de 2010, um roteiro definindo o calendário, as medidas concretas, os instrumentos e os planos para um enquadramento completo da gestão de crises na UE. A intenção é apresentar as propostas legislativas relevantes em relação tanto às medidas de gestão de crises como aos instrumentos e fundos de resolução no início de 2011.

O objectivo do novo enquadramento será garantir que as autoridades dos Estados-Membros disponham de instrumentos comuns que possam ser usados de maneira coordenada para permitir uma acção imediata e fundamentada no plano jurídico em caso de falência de um banco importante, protegendo o sistema financeiro mais alargado, evitando custos para o contribuinte e garantindo a igualdade de condições. O objectivo será, em particular, garantir que uma falência em condições ordeiras constitui uma opção credível para qualquer banco, independentemente da sua dimensão ou complexidade.

A aplicação de instrumentos de resolução de crises em instituições financeiras de grande dimensão ou complexidade, com financiamento privado adicional, poderá colocar desafios particulares. Assim, deverão estar disponíveis instrumentos alternativos, sem utilização de financiamentos públicos, que possam ser aplicados em circunstâncias específicas para estabilizar determinadas situações e para evitar uma liquidação forçada e apressada, que poderá ser prejudicial para a estabilidade financeira no curto prazo.

Estão em curso trabalhos significativos a nível internacional para reduzir a probabilidade e o impacto das falências de instituições desse tipo (caixa 1).

CAIXA 1: Resolver os problemas de instituições financeiras de grande dimensão e complexidade em dificuldadesÉ necessário que existam garantias suficientes de que os problemas das entidades em dificuldades possam ser tratados sem pôr em causa a estabilidade financeira e sem desencadear um evento sistémico. Os instrumentos a seguir delineados poderiam complementar os fundos de resolução de crises ex ante e colocar à disposição das autoridades um conjunto de medidas suficientemente robustas para lidar com as instituições financeiras de maior dimensão ou complexidade que se encontrem em dificuldades.Planos de recuperação e de resolução de crisesEstão a decorrer trabalhos, tanto a nível da UE (CAESB) como a nível internacional (Fórum de Estabilidade Financeira), com o objectivo de elaborar e testar os planos de recuperação e de resolução de crises (o G20 apelou à elaboração desses planos até ao final de 2010), que serão elementos essenciais de um futuro enquadramento da prevenção de crises na UE. As autoridades relevantes deverão estar equipadas para utilizar activamente os poderes de prevenção já existentes ou, se necessário, novos poderes de prevenção, para garantir, antes da ocorrência de uma crise, que os bancos possam ser liquidados de forma ordeira. Será essencial poder dispor de um enquadramento jurídico eficiente para a resolução de crises.Desconto de créditos (haircut) e conversão de dívida em capital próprioAs opções específicas para determinadas instituições incluem a conversão de dívida em capital próprio (administrativa ou contratual [7]) ou a imposição de descontos (haircuts) aos detentores de dívida subordinada e de créditos não garantidos (excluindo os depósitos), de modo a providenciar financiamentos significativos para uma firma em dificuldades e a manter a continuidade das suas actividades.Está em curso a nível internacional um debate sobre a eventual introdução de medidas desse tipo. Essa introdução poderia passar pela alteração das regras prudenciais de modo a exigir ou a encorajar a utilização de instrumentos de dívida convertível (para que as instituições se possam «segurar a si próprias») ou pela concessão às autoridades de poderes administrativos para aplicar descontos à dívida não convertível ou para converter certas dívidas em capitais próprios. A recapitalização pré-insolvência através desses mecanismos poderia servir para estabilizar uma instituição. Medidas deste tipo teriam claramente impacto sobre os custos de financiamento dos bancos, sobre as estruturas de capital e sobre as práticas de mercado, mas, por outro lado, ajudariam a reforçar a disciplina nesse mesmo mercado, garantindo que os detentores de créditos não garantidos suportem na totalidade os custos dos riscos a que se encontram expostos. Para que uma solução desse tipo seja praticável, teriam de ser ultrapassados obstáculos práticos e jurídicos consideráveis, estando em curso trabalhos adicionais nesse sentido. |

3. É necessária uma abordagem a nível da UE para os fundos de resolução de crises

O grau de integração dos mercados financeiros globais requer a adopção de abordagens comuns, tanto a nível da União Europeia como a nível mundial, no que diz respeito à introdução de fundos de resolução de crises em bancos. A experiência na gestão de falências com um elemento transfronteiriço durante a actual crise ilustra claramente a razão pela qual são necessários novos mecanismos de gestão das crises. A resposta imediata da UE à crise financeira passou por propostas legislativas para o reforço dos mecanismos de supervisão macroeconómica e de supervisão transfronteiriça e pela criação de novas autoridades, em reconhecimento da necessidade de uma cooperação mais estreita. Ao abrigo dos novos mecanismos, a supervisão corrente continuará a ser feita a nível nacional, no respeito da competência orçamental dos Estados-Membros. Contudo, esta opção de continuar com um sistema de supervisão que é essencialmente descentralizado depende de um elevado grau de confiança entre as autoridades e da cooperação no quadro das novas Autoridades Europeias de Supervisão e só realizará por completo o seu potencial se for alicerçada num sólido quadro de gestão de crises transfronteiras, apoiado por mecanismos de financiamento sólidos.

Em princípio, a concentração dos recursos num único fundo de resolução de crises para toda a UE proporcionaria benefícios claros, através: da maior diversificação do risco; da obtenção de economias de escala; da redução do montante dos encargos que terão de ser partilhados; da promoção dos incentivos correctos para a cooperação; da aceleração do processo de tomada de decisões; e da garantia de igualdade de condições. Por outro lado, reflectiria melhor a dimensão pan-europeia dos mercados bancários, em especial no que respeita aos grupos bancários transfronteiras.

No entanto, a Comissão reconhece que seria muito difícil começar pela criação de um fundo de resolução de crises da UE, na ausência de um enquadramento integrado de supervisão e gestão de crises na UE. A abordagem europeia para a criação dos fundos de resolução de crises deve reflectir a abordagem geral dos mecanismos de supervisão.

Assim, um primeiro passo poderia ser um sistema baseado no estabelecimento de uma rede harmonizada de fundos nacionais associada a um conjunto coordenado de mecanismos nacionais de gestão de crises [8]. Esses mecanismos são um primeiro passo e seriam objecto de revisão em 2014 [9], com o objectivo de criar mecanismos integrados de supervisão e de gestão de crises na UE, bem como, a mais longo prazo, um fundo de resolução de crises da UE.

A garantia de uma maior clareza e compreensão mútua entre as autoridades, através de mecanismos de financiamento mais robustos, será igualmente fundamental para o alinhamento dos incentivos para que as autoridades cooperem plenamente em caso de falência de um banco transfronteiras. Por outro lado, será uma base importante para a criação de mecanismos efectivos de gestão das crises transfronteiras.

A não adopção de uma abordagem a nível da UE no que diz respeito aos fundos de resolução de crises poderia resultar na imposição unilateral de taxas de resolução de crises a nível nacional e, por conseguinte, no risco de distorções da concorrência entre os diferentes mercados bancários nacionais. Poderia também conduzir a uma sobreposição de taxas no caso dos bancos com actividades transfronteiras. Além disso, a existência de diferentes abordagens dos mecanismos de financiamento pelo sector privado pode criar obstáculos ao tratamento eficiente das crises ou à utilização dos instrumentos de resolução, se estiverem disponíveis fundos do sector privado em alguns Estados-Membros mas não outros, podendo ainda complicar ou mesmo impossibilitar um acordo sobre a partilha dos custos.

Por estas razões, uma abordagem a nível da UE é a via adequada a seguir tendo em conta os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade estabelecidos no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Só uma acção a nível da UE garantirá que os grupos bancários que operam em mais de um Estado-Membro sejam sujeitos a requisitos semelhantes no que se refere aos fundos de resolução de crises e assegurará, por conseguinte, condições de concorrência globalmente equitativas, evitando custos de conformidade injustificados para as actividades com carácter transfronteiras e promovendo uma maior integração no mercado interno. Além disso, tal abordagem asseguraria, quando aplicável, a coerência com a actual legislação da UE. Uma acção desse tipo a nível da UE reforçaria igualmente a estabilidade financeira na UE.

4. Financiamento, âmbito das despesas e governação de um fundo de resolução de crises num banco

O presente capítulo explora os três principais pilares de um fundo de resolução de crises: financiamento (4.1); âmbito de aplicação e dimensão (4.2) e governação (4.3).

4.1. Financiamento dos fundos de resolução de crises num banco

A concepção dos mecanismos de financiamento de um fundo deverá ter dois objectivos: i) mobilizar os montantes necessários, em função da natureza da sua utilização (ou seja, da probabilidade e custo da resolução); ii) fazê-lo de forma que incentive um comportamento adequado, reduzindo o risco de que seja necessário recorrer aos mecanismos de resolução de crises. Os parâmetros principais são essencialmente três: a contribuição poderá ter por base os passivos da instituição, os seus activos ou os seus lucros.

· Os activos dos bancos constituem bons indicadores do risco. Por outro lado, serão provavelmente um bom reflexo da potencial probabilidade de falência de um banco e, por conseguinte, da possibilidade de que venha a ser necessário resolver uma crise [10]. Indirectamente, os activos podem constituir um indicador do montante que poderá ser necessário gastar na resolução de uma eventual crise. No entanto, os activos dos bancos já se encontram sujeitos a requisitos prudenciais de capital ponderados em função do risco, sob a forma de encargos de capital. A imposição de uma taxa com base nos activos representaria portanto um requisito de capital adicional e teria de ser cuidadosamente considerada no contexto das reformas mais alargadas actualmente em curso respeitantes às normas aplicáveis aos capitais próprios.

· Os passivos dos bancos [11] aparentam ser os indicadores mais adequados dos montantes que poderão vir a ser necessários quando surgir a necessidade de resolver uma crise num banco. Os custos de resolução de uma crise num banco são mais susceptíveis de resultar da necessidade de apoiar determinados passivos (excluindo o capital próprio e os passivos segurados – ou seja, os depósitos). Contudo, os passivos dos bancos poderão não ser tão representativos do grau de risco.

· Para além do balanço, as taxas poderão ser calculadas em função dos lucros e bónus, que são indicadores da dimensão de um banco e reflectem melhor o «princípio do poluidor-pagador» [12]. Contudo, os lucros e bónus não poderão estar estreitamente relacionados com a quantidade de financiamento que poderá ser necessária para resolver uma crise num banco ou com a sua probabilidade de falência.

A Comissão está a avaliar cuidadosamente qual das diferentes bases mencionadas será mais apropriada para o financiamento de um fundo de resolução de crises. De qualquer modo, independentemente da base que venha a ser adoptada, a Comissão considera que deverá respeitar pelo menos os seguintes princípios: a) evitar a eventual necessidade de arbitragem, b) reflectir adequadamente os riscos; c) ter em conta a natureza sistémica de determinadas entidades financeiras; d) ser baseada nos montantes que poderão ter de ser gastos se for necessário resolver uma crise; e) evitar distorções da concorrência.

É também importante considerar se os fundos devem ser mobilizados ex ante ou ex post. A Comissão considera que os fundos de resolução de crises deverão ser constituídos com base em contribuições ex ante dos bancos. Regimes totalmente financiados ex post podem obrigar a um financiamento inicial pelos contribuintes e, por conseguinte, aumentar o risco de que uma falência no sector bancário venha a resultar em impactos económicos negativos mais alargados. Uma abordagem desse tipo poderá revelar-se pró-cíclica, criando pressões sobre o orçamento público durante uma crise financeira, quando os Estados se encontram pior equipados para fornecer financiamento adicional [13].

4.2. Âmbito e dimensão das despesas dos fundos

A função dos fundos de resolução de crises será contribuir para o financiamento da resolução ordeira das dificuldades em que se encontre uma entidade financeira. Devem estar disponíveis para a resolução dos problemas de bancos, independentemente da sua dimensão e do seu grau de interligação, mas deve ser claramente excluída a sua utilização para salvar as instituições. Nesta fase, não se afigura adequado alargar os fundos de resolução de crises a outras instituições financeiras, como os fundos de investimento ou as seguradoras. Embora sejam também participantes activos nos mercados financeiros, essas instituições apresentam um certo número de especificidades que complicariam a aplicação de um regime de resolução de crises semelhante ao previsto para os bancos. Apesar de os fundos não irem ser utilizados para recapitalizar os bancos, terão de dispor de recursos suficientes para fazer face a diferentes níveis de custos, e a abordagem a adoptar terá de ser adaptada a entidades de diferentes dimensões e naturezas.

A dimensão do fundo dependerá dos tipos de instituições financeiras que forem abrangidas pelo enquadramento de resolução de crises e deverá ainda ser pensada no contexto das planeadas reformas mais alargadas do sector financeiro.

CAIXA 2: Que medidas deverão ser cobertas por um fundo de resolução de crises num banco?

As medidas tomadas pelas autoridades responsáveis pelo processo no sentido de uma resolução ordeira de uma crise num banco podem envolver uma grande variedade de custos. Em princípio, um enquadramento de resolução bem concebido deverá obrigar a que as autoridades responsáveis pelo processo resolvam as dificuldades de uma entidade com o menor custo económico e social possível, cumprindo as disposições aplicáveis do Tratado, nomeadamente as regras em matéria de auxílios estatais. Apresentam-se em seguida exemplos de diferentes medidas que os fundos de resolução de crises deverão em princípio cobrir:

- Financiamento de um banco de transição (com a autoridade responsável pelo processo a assumir a propriedade do banco), de modo a permitir que uma instituição insolvente continue em operação. Tal poderá implicar, por exemplo, um financiamento e/ou garantias de transição.

- Financiamento de uma transferência total ou parcial dos activos e/ou passivos da entidade em dificuldades para terceiros. Os custos poderão envolver uma garantia sobre os activos (por exemplo, partilha dos prejuízos com um potencial adquirente de «activos maus») e/ou o financiamento ou garantia da transferência de passivos por um determinado período, a fim de manter a confiança dos mercados e de evitar o risco de uma corrida aos créditos.

- Financiamento de uma divisão «bom banco/mau banco». Os custos para o fundo poderão implicar a compra e gestão temporárias dos «activos maus» e o fornecimento de financiamento de transição para o «banco bom».

- Cobrir os custos administrativos, legais e de consultoria, bem como a necessidade de preservar certas funções vitais dos bancos – como os sistemas de pagamento.

Durante a crise actual, os compromissos assumidos pelos Governos em apoio do sector bancário atingiram uma proporção significativa do PIB da UE. Não há qualquer perspectiva de que os fundos de resolução de crises descritos na presente comunicação venham a atingir essa dimensão, uma vez que o seu objectivo será exactamente evitar a necessidade de que os Governos tenham de intervir para salvar um banco. Factor importante ainda, a Comissão considera que um enquadramento de gestão das crises deve assegurar que quaisquer perdas no contexto da falência de um banco sejam, antes de mais e acima de tudo, suportadas pelos accionistas e pelos titulares de dívida subordinada e de créditos não garantidos, antes que os fundos de resolução possam ser disponibilizados. A Comissão tomará uma posição sobre a meta apropriada para os fundos no seguimento de uma análise quantitativa pormenorizada e de uma avaliação de impacto aprofundada. Os exemplos citados na Caixa 3 são incluídos a título ilustrativo e representam uma gama de possíveis metas quantitativas com base nas iniciativas recentes.

CAIXA 3: Implicações, em termos de custos, das iniciativas recentes de criação de fundos

Alguns países já tomaram a decisão de impor taxas sobre os bancos com o objectivo expresso de criar fundos orientados. Contudo, o objectivo exacto destes fundos, bem como as suas implicações financeiras, variam:

- na Alemanha, estão em preparação propostas para uma taxação sistémica sobre os bancos, em benefício de um fundo de estabilidade para financiar medidas ao abrigo de um regime especial de resolução de crises. Os pormenores sobre a concepção da taxa, a dimensão do fundo e a forma como os fundos devem ser investidos e utilizados ainda terão de ser desenvolvidos, mas há indicações de que a taxa poderá permitir a recolha de cerca de 1 000 milhões de EUR por ano.

- a Suécia criou recentemente «fundo de estabilidade» bancária que tem por objectivo o financiamento de medidas destinadas a combater o risco de perturbação grave do sistema financeiro na Suécia [14]. O objectivo é que, em 15 anos, o fundo venha a atingir 2,5% do PIB. O fundo será constituído com base numa taxa de estabilidade, de 0,036% por ano, a pagar pelos bancos e outras instituições de crédito, que será cobrada sobre certas partes do passivo das instituições (excluindo o capital social e determinados títulos de dívida subordinada (junior debt securities).

- o FMI indicou [15] que, com base nas experiências passadas de crises, cerca de 2-4% do PIB (o que corresponde aos custos directos da actual crise bancária) deverá ser suficiente para o provisionamento dos fundos de resolução de crises, dependendo da importância relativa do sector financeiro.

Nalguns Estados-Membros, os sistemas de garantia de depósitos (SGD) já estão encarregados do financiamento da transferência dos depósitos da entidade em dificuldades [16]. A Comissão está convicta de que a utilização dos fundos de garantia de depósitos para efeitos de resolução de crises deve ser limitada ao montante que seria necessário para pagar os depósitos cobertos. Os custos para além desse limite deverão ser suportados por fundos de resolução de crises. Deve igualmente ter-se o cuidado de conceber os sistemas de modo a evitar qualquer duplicação.

4.3. Governação dos fundos de resolução de crises

Dado que a dimensão de um fundo de resolução de crises será provavelmente significativa para a maior parte das economias, as regras de governação de um fundo deste tipo assumem importância primordial. As contribuições dos bancos para cobrir os custos da resolução de futuras crises poderiam ser afectadas ao orçamento geral ou a um fundo. Alguns Estados-Membros poderiam ver interesse em utilizar essas contribuições para reduzir o défice público. No entanto, a mais longo prazo, a não criação de fundos específicos para a resolução de crises pode resultar no aumento da dependência do sector financeiro em relação a fundos públicos em situações de crise, reforçando ainda mais o problema do risco moral associado às instituições «demasiado grandes para irem à falência». Além disso, continuará a existir o risco de que as taxas pagas para o orçamento geral possam, ao longo do tempo, ser utilizadas para outros fins.

Por conseguinte, a Comissão considera que os fundos de resolução de crises num banco devem ser mantidos separados do orçamento nacional e exclusivamente utilizados para pagar os custos dessa resolução.

Para efeitos práticos, a gestão dos fundos de resolução de crises em bancos deverá ser confiada às autoridades que serão responsáveis pela resolução dos problemas das entidades financeiras, que deverão actuar como organismos executivos independentes. Nos casos em que sejam concedidos novos poderes para a aplicação dos fundos, será necessário definir claramente as responsabilidades de cada um dos envolvidos. A independência funcional em relação ao Governo permitirá assegurar que os fundos sejam estritamente reservados ao pagamento de medidas de resolução de crises. Os pormenores relativos aos mecanismos de governação terão de ser desenvolvidos em maior profundidade. Nesse contexto, três questões são particularmente relevantes para a gestão de um fundo:

i) como devem ser conservados os fundos recolhidos? ii) em que condições devem os fundos ser utilizados para resolver um problema num banco? iii) como deve ser decidida a repartição dos custos a pagar pelos fundos na resolução de uma crise transfronteiras?

i) Os fundos teriam de ser investidos em carteiras geograficamente bem diversificadas de activos não-bancários com um elevado grau de liquidez e baixo risco de crédito e de mercado, de uma forma que apoie a economia real.

ii) No que diz respeito à utilização dos fundos, a Comissão tenciona criar um enquadramento harmonizado de resolução de crises que deverá ter como objectivo evitar quaisquer diferenças decorrentes da forma como as autoridades nacionais aplicam os poderes e instrumentos de resolução, limitando assim as distorções da concorrência. Esse enquadramento determinará quando e como os fundos podem ser utilizados.

iii) No que se refere aos mecanismos a aplicar na resolução de uma crise transfronteiras, a Comissão tenciona apresentar propostas destinadas a estabelecer regras claras sobre como deverá decorrer a coordenação. Esses mecanismos poderão ser organizados em torno de colégios de autoridades encarregadas da resolução de crises, com vista a uma tomada de decisão conjunta na preparação da resolução dos problemas de um grupo bancário transfronteiras, sob a supervisão de uma entidade como a futura Autoridade Bancária Europeia, tal como proposta pela Comissão. Esses planos de resolução, baseados em princípios claros a estabelecer por disposições jurídicas, incluiriam um debate sobre a justa repartição dos encargos e sobre a partilha dos custos entre fundos privados de resolução de crises.

Finalmente, a utilização de fundos de resolução de crises nos bancos terá de respeitar as regras da UE em matéria de auxílios estatais. A definição dos aspectos operacionais dos fundos terá de tomar devidamente em conta as potenciais implicações em termos de auxílios estatais. As intervenções com utilização dos fundos de resolução de crises terão, portanto, de integrar características que facilitem a avaliação da sua compatibilidade, em especial no que diz respeito ao tipo de apoio prestado, à partilha adequada dos encargos e à prevenção de distorções indevidas da concorrência.

5. Próximas etapas

A presente comunicação contribui para as discussões sobre taxas e fundos de resolução de crises que irão decorrer no contexto das reuniões do G20 a realizar proximamente. É importante chegar tão rapidamente quanto possível a um acordo em termos gerais – tanto no seio da UE como a nível mundial – sobre os princípios e orientações gerais aplicáveis a estas questões, para evitar o desenvolvimento de abordagens nacionais divergentes.

A Comissão convida o Conselho Europeu de 17 de Junho de 2010 a manifestar os seu apoio aos princípios e ao caminho proposto na presente comunicação e a convidar os representantes da UE a defenderem essa abordagem nas próximas reuniões do G20.

Como próximo passo na criação de um enquadramento abrangente da prevenção e gestão de crises, a Comissão apresentará em Outubro de 2010 uma comunicação que definirá um roteiro e os seus planos gerais e pormenorizados para o desenvolvimento de um novo enquadramento da gestão de crises, incluindo uma avaliação mais aprofundada da viabilidade de instrumentos que visem assegurar que os credores contribuam desde a fase inicial para a resolução dos problemas (por exemplo através do desconto (haircut) dos respectivos créditos). A Comissão prevê adoptar propostas legislativas em relação tanto à gestão de crises quanto aos fundos de resolução de crises no início de 2011.

[1] De acordo com o FMI, o custo orçamental directo líquido da crise foi, em média, de 2,7% do PIB nos países avançados do G20, embora as quantias prometidas, incluindo garantias e outros passivos eventuais, tenham ascendido em média a 25% do PIB.

[2] As projecções apontam para um aumento de quase 40 pontos percentuais na dívida pública das economias avançadas do G20 entre 2008 e 2015 (cf. FMI).

[3] Conclusões do Conselho ECOFIN de 18 de Maio de 2010.

[4] Em conformidade com o âmbito de aplicação da legislação bancária da UE, ou seja, com a Directiva 2006/48/CE (Directiva Requisitos de Fundos Próprios), as referências na presente comunicação a «banco» devem ser entendidas como incluindo os bancos e as empresas de investimento.

[5] COM(2009) 561.

[6] Innovative Financing at a Global Level, SEC(2010)409 de 1 de Abril de 2010.

[7] Por exemplo através da emissão de capital contingente com integração de características de conversão de dívida em capital próprio ou de desvalorização contabilística. Alguns bancos, como o Lloyd's ou o Rabobank, já emitiram instrumentos desse tipo.

[8] Esta abordagem toma em consideração o facto de já existirem fundos de resolução de crises nalguns Estados-Membros.

[9] 2014 é a data prevista na proposta de regulamento que institui a ABE para a revisão dos novos mecanismos de supervisão.

[10] Em termos de regulamentação no sector bancário, isto implicaria utilizar as capacidades existentes de monitorização do grau de risco de activos para avaliar a probabilidade de incumprimento (PI) e as perdas em caso de incumprimento (PCI), de modo a poder estimar a dimensão relativa das taxas.

[11] A utilização dos passivos como base para o cálculo do montante da taxa é a abordagem preferida pelo FMI.

[12] Alguns Estados-Membros decidiram recentemente tributar os bónus. Esse elemento é diferente da taxa sobre os bancos discutida na presente comunicação.

[13] Caso os fundos constituídos ex ante se revelem insuficientes para cobrir os custos de resolução de uma crise, no entanto, os fundos de resolução de crises terão de ser apoiados por financiamentos alternativos suficientemente credíveis.

[14] O mandato deve ser entendido de forma mais lata do que os «fundos de resolução de crises» descritos pela Comissão.

[15] A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector, Relatório Intercalar ao G-20, Abril de 2010.

[16] Durante a recente crise financeira, houve vários exemplos de falências bancárias ordeiras em que foi utilizado o sistema de garantia de depósitos. que servem para ilustrar os custos potenciais relacionados com a falência de bancos de pequena e média dimensão (por exemplo, a Dunfermline Building Society, 1 500 milhões de £, o Bradford & Bingley, 14 000 milhões).

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