ÍNDICE

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Intensificar a luta contra o contrabando de cigarros e outras formas de comércio ilícito de produtos do tabaco - Uma estratégia global da UE

1........... Introdução...................................................................................................................... 4

2........... Natureza e dimensão do problema do comércio ilícito de tabaco na UE........................... 5

2.1........ A natureza do comércio ilícito......................................................................................... 5

2.2........ Dimensão e alcance do comércio ilícito na UE................................................................. 6

2.3........ Países terceiros de proveniência dos produtos ilícitos do tabaco...................................... 7

2.4........ Produção ilícita na UE.................................................................................................... 8

2.5........ Marcas apreendidas e locais de apreensão...................................................................... 8

3........... Fatores incentivadores do comércio ilícito....................................................................... 9

3.1........ Fortes incentivos e lacunas substanciais......................................................................... 10

3.2........ As medidas de controlo da cadeia de abastecimento estão mal adaptadas à dimensão da ameaça..................................................................................................... 11

3.3........ Desafios com que se confrontam as autoridades competentes........................................ 11

3.3.1..... Autoridades aduaneiras e fiscais.................................................................................... 11

3.3.1.1.. Gestão dos riscos......................................................................................................... 12

3.3.1.2.. Métodos de controlo, equipamentos, formação e ferramentas informáticas..................... 13

3.3.2..... Outras autoridades competentes................................................................................... 13

3.3.3..... Colaboração entre autoridades competentes e intervenientes relevantes da UE............... 14

3.3.4..... Corrupção.................................................................................................................... 14

3.3.5..... Cooperação internacional com autoridades de países terceiros...................................... 14

3.4........ Dissuasão fraca: sanções impostas pelos Estados-Membros relativamente brandas........ 15

4........... Rumo a seguir............................................................................................................... 15

4.1........ Medidas destinadas a reduzir os incentivos.................................................................... 15

4.2........ Medidas destinadas a assegurar a cadeia de abastecimento........................................... 16

4.3........ Medidas destinadas a reforçar a aplicação.................................................................... 17

4.3.1..... Ajudar as autoridades competentes da UE a enfrentarem as dificuldades........................ 17

4.3.1.1.. Gestão dos riscos......................................................................................................... 17

4.3.1.2.. Medidas operacionais................................................................................................... 17

4.3.1.3.. Ferramentas informáticas e equipamentos...................................................................... 18

4.3.1.4.. Cooperação entre as autoridades da União................................................................... 18

4.3.1.5.. Problemas específicos................................................................................................... 19

4.3.1.6.. Partilha de conhecimentos e de melhores práticas.......................................................... 20

4.3.2..... Reforçar a cooperação com os principais países de proveniência e de trânsito............... 21

4.4........ Reforço das sanções..................................................................................................... 22

5........... Conclusão.................................................................................................................... 23

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Intensificar a luta contra o contrabando de cigarros e outras formas de comércio ilícito de produtos do tabaco - Uma estratégia global da UE

1. Introdução

Segundo as estimativas do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), o comércio ilícito[1] de cigarros causa perdas financeiras anuais superiores a 10 mil milhões de EUR ao orçamento da União Europeia e aos orçamentos dos seus Estados-Membros[2]. Estas perdas são devidas ao não pagamento de direitos aduaneiros e de impostos, nomeadamente os montantes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e dos impostos especiais de consumo. Os cigarros representam a maior parte do comércio ilícito de tabaco, mas outros produtos (nomeadamente o tabaco de enrolar) também são vendidos de forma ilegal.

Há dez anos, o comércio ilícito consistia principalmente num contrabando em grande escala, por contentores, de cigarros de marcas conhecidas. Nos últimos anos, a parte relativa do contrabando destas «grandes marcas»[3] diminuiu. Em contrapartida, a contrafação, a produção ilegal e, sobretudo, o contrabando de «outras[4] marcas» (produzidas principalmente fora da UE em quantidades muito superiores à procura nos mercados nacionais em causa) estão a aumentar.

O comércio ilícito de tabaco não constitui apenas um problema económico. Para além de prejuízos consideráveis que representa para as receitas nacionais e da UE, o comércio ilícito alimenta a economia paralela. Na realidade, é quase exclusivamente dominado por grupos da criminalidade organizada transnacional. Além disso, do ponto de vista da saúde, o comércio ilícito prejudica as iniciativas políticas destinadas a reduzir o consumo de produtos do tabaco, em especial entre os grupos vulneráveis como jovens e pessoas com baixos rendimentos. Os produtos do tabaco ilícitos não são geralmente produzidos segundo os requisitos da legislação da UE relativa aos produtos do tabaco[5].

A Comissão Europeia e os Estados-Membros já tomaram medidas para contrariar o comércio ilícito de tabaco. Por exemplo, foram concluídos acordos de cooperação juridicamente vinculativos com quatro dos principais fabricantes mundiais de cigarros[6]. Em 2011, a Comissão apresentou um plano de ação de luta contra o contrabando na fronteira terrestre oriental da UE[7] visando resolver os problemas identificados nessa área geográfica específica. Contudo, a análise das informações disponíveis[8] revela que, apesar destes esforços, globalmente o comércio ilícito está a aumentar na UE. A União confronta-se com a crescente entrada ilegal de outras marcas provenientes de fora da UE e um aumento da produção e da distribuição ilegais no interior do seu território.

Além disso, o comércio ilícito de produtos do tabaco não é certamente um problema exclusivo da UE, mas de dimensão mundial. Com efeito, em novembro de 2012, as 176 Partes Contratantes na Convenção Quadro da OMS para o Controlo do Tabaco (FCTC) adotaram um Protocolo à Convenção para tratar especificamente o problema do comércio ilícito dos produtos do tabaco[9].

O problema é grave e tem natureza mundial. Manifesta-se de diferentes formas nas fronteiras da UE e no interior do seu território. O comércio ilícito é influenciado por fatores associados à oferta e à procura, bem como à falta de eficácia das medidas de controlo. O seu enorme impacto financeiro sobre o orçamento da UE e dos Estados-Membros é muito grave, em especial no contexto da atual crise económica que atinge a União. Por conseguinte, torna-se óbvia a necessidade de adotar uma abordagem global em relação ao problema do comércio ilícito de tabaco.

A presente comunicação descreve a natureza e a dimensão do problema do comércio ilícito de tabaco, identifica os fatores que o incentivam, e propõe uma estratégia global da UE de luta contra este problema no seu território.

A abordagem global apresentada nesta estratégia tem em conta que a luta contra o comércio ilícito é uma questão transversal, influenciada por muitos fatores e estímulos, e que, por sua vez, envolve um grande conjunto de políticas da UE e/ou nacionais.

2. Natureza e dimensão do problema do comércio ilícito de tabaco na UE

2.1. A natureza do comércio ilícito

O comércio ilícito de tabaco engloba vários fenómenos que, em certa medida, são diferentes e exigem respostas diferentes a diferentes níveis. As múltiplas formas de comércio ilícito incluem:

· o contrabando (internacional) de produtos do tabaco (ou seja, as principais marcas e as «outras marcas»);

· o contrabando (internacional) de cigarros de contrafação, e

· a produção e a distribuição ilegais no território da UE (não pagamento dos direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo).

O contrabando internacional (tanto de mercadorias autênticas como de contrafação) pode assumir os seguintes aspetos:

· declarações falsas/incorretas (declaração incorreta da designação/do valor/da origem/etc. das mercadorias; pagamento incorreto, ou nenhum pagamento, dos direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo);

· dissimular mercadorias no interior de mercadorias legais, de veículos ou recorrendo a passageiros (não pagamento dos direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo) e, por último,

· passagem ilegal das fronteiras, evitando assim qualquer controlo das autoridades (não pagamento dos direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo).

Na UE, o comércio ilícito engloba a produção e a distribuição ilícitas e/ou não autorizadas no território aduaneiro da UE (incluindo entre jurisdições fiscais diferentes). A distribuição ilícita inclui mercadorias produzidas na UE e declaradas para exportação ou para entrega na UE, e transportadas com suspensão do IVA e dos impostos especiais de consumo, mas sem nunca deixarem o território aduaneiro da União ou nunca serem entregues a um destinatário que se encontre na UE indicado no documento EMCS[10] ou na declaração do IVA, bem como as mercadorias importadas e introduzidas em livre circulação na UE com suspensão do IVA e dos impostos especiais de consumo, sendo depois distribuídas ilegalmente sem pagamento do IVA e dos impostos especiais de consumo. Inclui igualmente a retirada do regime de trânsito de mercadorias que são depois vendidas ilegalmente na UE (não pagamento de direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo).

2.2. Dimensão e alcance do comércio ilícito na UE

Estudos realizados sobre a questão[11] reconhecem que é particularmente difícil quantificar o comércio ilícito devido à natureza ilegal e clandestina desta atividade. Todavia, existem algumas estimativas disponíveis[12]. Um estudo financiado pela UE calculou que, em 2007[13], o consumo de cigarros ilegais na UE representou 8,5 % do consumo global. O relatório «KPMG Project Star» de 2012[14] calculou que o consumo ilícito de cigarros foi de 8,4 % em 2007, de 8,6 % em 2008, de 8,9 % em 2009, de 9,9 % em 2010, de 10,4 % em 2011 e de 11,1 % em 2012. Estas percentagens correspondem a um aumento de 30 % durante os últimos seis anos.

As apreensões comunicadas pelos Estados-Membros confirmam que os cigarros constituem de longe a maior parte das apreensões de produtos do tabaco[15], embora tenham sido igualmente registadas algumas apreensões importantes de tabaco de enrolar. Os outros produtos de tabaco não são referenciados em grande número nas comunicações.

2.3. Países terceiros de proveniência dos produtos ilícitos do tabaco

De acordo com os dados disponíveis, os principais países de proveniência dos produtos de tabaco de contrabando são, por ordem de importância: a China, os Emirados Árabes Unidos (EAU)[16], o Vietname, a Malásia, a Federação da Rússia, Singapura, a Bielorrússia e a Ucrânia.

Gráfico 1. Itinerários do contrabando

|| Quantidade (n.° de cigarros)

Tipo de marca

|| Marcas principais

|| Outras marcas

N.° de apreensões

A China continua a ser o país de proveniência da maioria dos cigarros apreendidos. A análise das amostras apreendidas revela que se trata essencialmente de cigarros de contrafação. As remessas ilícitas apreendidas foram expedidas diretamente para portos marítimos europeus ou transbordadas através de Singapura e da Malásia, zonas estas onde o comércio ilícito é agravado por um controlo insuficiente nas zonas francas.

Enquanto no passado os EAU eram referidos principalmente como um ponto de transbordo, os dados atualmente disponíveis revelam claramente que são um novo local de produção para as outras marcas[17], especialmente nas suas zonas francas.

A Grécia é referenciada como um alvo privilegiado para a entrada de remessas provenientes da China e dos EAU.

As remessas são frequentemente transbordadas no Egito, na Turquia e noutros portos do Mediterrâneo Oriental.

Pese embora as medidas já tomadas, a fronteira oriental da UE também continua a ser um alvo para o comércio ilícito, nomeadamente a região báltica. Os principais países de proveniência nesta zona são a Rússia, a Ucrânia e, cada vez mais, a Bielorrússia. No caso da Rússia (e também dos EAU), os produtos apreendidos são na sua maioria autênticos. Isto significa que são produzidos legalmente, mas em quantidades que excedem amplamente a procura local nos países de origem. Quer sejam pagos ou não impostos no seu país de origem, estes produtos são subsequentemente objeto de contrabando para a UE. A análise realizada pela Agência FRONTEX confirma que o contrabando de cigarros é um dos principais problemas que afetam a fronteira oriental da UE, e faz referência a um contrabando em grande escala proveniente dos países dos Balcãs Ocidentais. Refere igualmente que o contrabando de cigarros afeta significativamente o trabalho das autoridades nas fronteiras terrestres orientais, nomeadamente ao longo das fronteiras terrestres com a Turquia e com os países dos Balcãs Ocidentais[18].

O modus operandi do contrabando varia consideravelmente. As mercadorias chegam através de contentores marítimos, de veículos rodoviários (camiões, furgonetas, automóveis), por via marítima ou fluvial em pequenas embarcações, por comboio e também por via aérea e postal. A entrada de produtos do tabaco dissimulados com outras mercadorias continua a ser a prática mais utilizada. O contrabando frequente de quantidades pequenas (denominado contrabando de formiga - ant smuggling) é um problema grave em regiões fronteiriças. Por vezes este tipo de tráfico está bem organizado e as pequenas quantidades são reagrupadas em carregamentos maiores antes de serem transportadas para outros Estados-Membros para venda no mercado ilegal.

Há que sublinhar que a criminalidade organizada desempenha um papel importante neste comércio ilícito, o que ainda agrava mais o problema[19]. O comércio ilícito de tabaco é uma atividade que gera lucros avultados e apresenta um risco mínimo, sendo assim particularmente atraente para os grupos da criminalidade organizada que podem fazer o branqueamento de enormes lucros resultantes desse comércio.

2.4. Produção ilícita na UE

É provável que quantidades significativas de cigarros sejam igualmente produzidas ilegalmente na UE. O número de fábricas ilegais aumentou rapidamente: em 2011, os Estados‑Membros descobriram nove fábricas ilegais, que se calcula terem uma capacidade de produção combinada superior a 9 milhões de cigarros por dia. Em 2010, apenas cinco fábricas deste tipo foram detetadas.

2.5. Marcas apreendidas e locais de apreensão

A parte das outras marcas apreendidas em comparação com os marcas principais[20] tem vindo a aumentar de forma constante, atingindo cerca de 58 % em 2011. As medidas tomadas pelos quatro principais fabricantes no âmbito dos acordos de cooperação, tais como a localização e seguimento dos produtos do tabaco, as verificações diligentes em relação aos clientes e a prevenção do branqueamento de capitais, conduziram de forma evidente a uma redução significativa da presença dos produtos propostos por estes fabricantes no mercado ilegal.

Algumas das outras marcas[21] que tinham sido apreendidas durante o período analisado, atingiram quantidades idênticas às marcas principais, ou apresentam um forte aumento[22], o que constitui uma indicação clara de que estão bem estabelecidas nos mercados ilegais. Quantidades importantes de algumas das outras marcas[23] são produzidas na UE.

Uma análise das apreensões por tipo de localização/modo de transporte revela que, embora as apreensões nos portos marítimos continuem a representar as maiores quantidades registadas, as apreensões no interior do território da UE aumentaram e atingiram igualmente um nível significativo, tanto a nível do seu número como das quantidade apreendidas.

Gráfico 2. Tipologia dos locais de apreensão

Tipologia dos locais de apreensão ||

PORTO MARÍTIMO ||

TERRITÓRIO NACIONAL

LOCAL DESCONHECIDO LOCATION

FRONTEIRA DO PAÍS BOUNDARY

ARMAZÉM

OUTRO LOCAL

CENTRO POSTAL

PORTO (MARINA)

AEROPORTO

ZONA FRANCA

PORTO FLUVIAL

COMBOIO

ALTO MAR

VIA NAVEGÁVEL INTERIOR

|| Quantidades (n.° de cigarros) || Número de apreensões

3. Fatores incentivadores do comércio ilícito

O comércio de produtos do tabaco é complexo devido à multiplicidade de regras e requisitos (por exemplo, diferentes regras fiscais) que se aplicam. Por conseguinte, o tratamento do comércio legal exige tanto a aplicação de procedimentos e de regras aduaneiras de base da UE, como procedimentos fiscais nacionais complexos relativos à classificação, à avaliação e à aplicação de taxas fiscais corretas. O tratamento do comércio ilícito (seus incentivos, dissuasão e controlo) é, portanto, uma questão ainda mais complexa.

O comércio ilícito de cigarros é incentivado por quatro fatores principais:

(1) fortes incentivos e lacunas substanciais;

(2) medidas de controlo da cadeia de abastecimento mal adaptadas à dimensão da ameaça;

(3) autoridades competentes confrontadas com certos desafios gerais e específicos;

(4) dissuasão fraca: sanções brandas.

Para que uma estratégia possa ser bem sucedida a nível da luta contra o contrabando de cigarros, deve tratar simultaneamente os fatores associados aos incentivos, à dissuasão e ao controlo.

3.1. Fortes incentivos e lacunas substanciais

Os produtos do tabaco são geralmente sujeitos a uma tributação elevada na UE. Os direitos de importação são elevados, entre 40 e 58 %[24]. A incidência fiscal total (incluindo o IVA) situa‑se, para os cigarros com um preço médio ponderado, entre 70,12 % do preço de venda ao público incluindo impostos (TIRSP) no Luxemburgo e 88,97 % no Reino Unido.

Como muitos destes fatores variam em função dos países, as diferenças de preços (pagos pelo consumidor final) relativas aos produtos do tabaco, tanto na UE como em comparação com os países vizinhos, são significativas. No domínio dos impostos especiais de consumo sobre os cigarros, a diferença entre o Estado‑Membro com a tributação mais baixa e o Estado‑Membro com a tributação mais alta eleva-se a 206,41 EUR por 1000 cigarros – mais 4 EUR por embalagem de 20 cigarros – criando assim, devido ao efeito da procura, incentivos fortes igualmente à distribuição ilícita entre as diferentes jurisdições fiscais na UE. Diferenças análogas existem também em relação às taxas dos impostos especiais de consumo para os outros produtos do tabaco.

Embora as disparidades de preços tenham diminuído entre os Estados‑Membros da UE, os preços praticados nos países situados na fronteira oriental continuam a ser oito vezes inferiores. As diferenças significativas nos preços de venda ao público, incluindo nos impostos, criaram um ambiente favorável às compras transfronteiriças por razões fiscais, bem como ao contrabando e à fraude. As compras transfronteiriças são plenamente legais e constituem, de facto, uma das vantagens do mercado interno, desde que os produtos sejam comprados por particulares para consumo próprio. No entanto, existe um limite muito ténue a separar esse tipo de comércio do «contrabando» no interior da UE, ou seja, os particulares compram tabaco noutros Estados-Membros pretensamente para consumo próprio mas, em vez disso, vendem-no no Estado‑Membro de consumo sem pagar impostos especiais de consumo.

As disparidades a nível dos impostos especiais de consumo em relação a países terceiros vizinhos ainda são muito mais significativas.

A complexidade das regras aplicáveis também cria incentivos à prática de atividades ilegais. A legislação fiscal relativa aos produtos do tabaco é particularmente complexa na UE, tanto mais que a maioria dessa legislação é nacional. A definição de produtos do tabaco sujeitos a impostos é extremamente complexa e os problemas quanto à classificação e à definição estão a aumentar para determinados produtos[25]. Além disso, existem «zonas cinzentas»[26] e lacunas entre o contrabando e a importação lícita de tabaco (também de álcool) e de produtos do tabaco incluídos num limiar de importação autorizada aos viajantes, tanto provenientes de países terceiros, como os que viajam no interior da UE.

As medidas atuais destinadas a restringir a introdução no consumo de importantes/excessivos volumes de produtos do tabaco imediatamente antes de um aumento dos impostos (forestalling ou prevenção) também não são suficientes. Criar excedentes que são introduzidos no consumo antes de um aumento de impostos conduz a uma evasão fiscal importante e reduz a cobrança de receitas pelos Estados-Membros.

De um modo mais geral, a identificação e a classificação de produtos do tabaco (e a sua origem) podem ser difíceis e requerem equipamentos especiais ou análises laboratoriais.

Estas disparidades e lacunas constituem um forte incentivo económico ao contrabando e outras formas de comércio ilícito.

3.2. As medidas de controlo da cadeia de abastecimento estão mal adaptadas à dimensão da ameaça

Tendo em conta os incentivos claros para que os criminosos se lancem no comércio ilícito, as medidas visando o controlo das cadeias de abastecimento de tabaco pelas autoridades ou pelos próprios operadores económicos são manifestamente insuficientes.

Para além dos acordos em vigor com os principais fabricantes, não existem, até ao momento, medidas legislativas a nível da UE que obriguem os operadores económicos envolvidos na cadeia de abastecimento de tabaco a efetuarem uma verificação diligente no decurso das suas atividades[27]. Não existe igualmente, nesta fase, qualquer obrigação jurídica geral aplicável aos produtores ou importadores no sentido de controlar a circulação de cigarros e outros produtos do tabaco ao longo da sua cadeia de abastecimento (localização). Não existindo tais medidas, é muito difícil (senão impossível) para as autoridades determinar em que momento um produto foi desviados para o comércio ilícito (deteção).

Atendendo ao contexto das tendências e dos incentivos acima referidos, consideram-se manifestamente insuficientes as exigências atualmente impostas aos operadores económicos no sentido de controlarem as cadeias de abastecimento, não obstante algum sucesso no que diz respeito ao contrabando das marcas principais.

3.3. Desafios com que se confrontam as autoridades competentes

Para efeitos da aplicação da lei, autoridades aduaneiras e fiscais são as principais intervenientes na luta contra o contrabando proveniente de países terceiros. Os guardas de fronteira e os agentes policiais também têm um papel a desempenhar. As autoridades policiais e fiscais — e, em vários Estados-Membros, também as autoridades aduaneiras — são intervenientes centrais na luta contra a produção e a distribuição ilícitas na União. Todas as autoridades envolvidas (aduaneiras, fiscais, policiais ou guardas de fronteira) têm de fazer face a numerosas dificuldades. Alguns destes problemas têm natureza geral (por exemplo, associados ao intercâmbio de dados, à gestão dos riscos e fixação de objetivos) e outros são específicos ao comércio ilícito do tabaco. Além disso, os mecanismos de cooperação entre as autoridades e os organismos da UE nem sempre lhes permitem colaborar de forma eficaz, o que dificulta o esforço global neste domínio.

3.3.1. Autoridades aduaneiras e fiscais

As autoridades aduaneiras recorrem ao seu pessoal, aos sistemas informáticos e a procedimentos e equipamentos de controlo para detetar numerosos tráficos internacionais ilícitos de mercadorias, incluindo dos produtos do tabaco. Na UE, uma vez que é uma união aduaneira e dispõe de uma base jurídica comum, as suas autoridades aduaneiras estão estreitamente ligadas em rede através de sistemas informáticos partilhados, de grupos de peritos e de intercâmbio de funcionários[28]. As autoridades fiscais da UE também participam em várias formas de cooperação administrativa a fim de lutar contra a fraude e a evasão fiscais no conjunto da UE. Uma série de sistemas informáticos e de redes geridos pela Comissão apoia a cooperação entre as autoridades nestes esforços[29]. Essa cooperação inclui não só o intercâmbio de informações sobre os riscos[30], mas também as redes transeuropeias que visam controlar a circulação de mercadorias com suspensão dos direitos aduaneiros e outros impostos[31]. Não obstante, as autoridades aduaneiras e as autoridades fiscais enfrentam uma série de desafios na luta contra o comércio ilícito de tabaco tanto a nível externo como interno à UE.

3.3.1.1. Gestão dos riscos

As autoridades aduaneiras desenvolveram nos últimos anos um quadro comum de gestão dos riscos em relação aos movimentos comerciais de mercadorias que atravessam as fronteiras externas da UE a nível das cadeias de abastecimento. Tal como foi recentemente sublinhado na Comunicação intitulada «Gestão dos riscos aduaneiros e segurança do circuito de distribuição»[32], as autoridades aduaneiras da UE enfrentam uma série de desafios quanto à implementação de uma gestão eficaz dos riscos. Esses desafios dizem respeito, nomeadamente, à qualidade, à disponibilidade e à partilha de dados necessários a uma gestão dos riscos, a um controlo e a atividades de investigação eficazes.

A referida comunicação identificou problemas específicos associados aos dados fornecidos pelos operadores económicos para realizar as análises de risco, à capacidade das autoridades aduaneiras da UE utilizarem e partilharem entre si informações sobre o riscos e com outras autoridades, bem como à necessidade de melhorar a cooperação e a partilha de dados e análises com os operadores económicos e os parceiros internacionais. Foram apresentadas propostas de medidas adicionais para melhorar a capacidade de as autoridades aduaneiras gerirem os riscos da cadeia de abastecimento para todas as mercadorias, incluindo uma maior convergência na utilização das informações, das fontes dos dados, das ferramentas e métodos utilizados pelas autoridades aduaneiras para identificar os riscos e analisar os movimentos comerciais da cadeia de abastecimento. A sua implementação terá também um impacto considerável sobre a capacidade das autoridades aduaneiras da UE em combater o problema do contrabando de tabaco.

3.3.1.2. Métodos de controlo, equipamentos, formação e ferramentas informáticas

O controlo de certos tipos de contrabando, designadamente a dissimulação de tabaco ilegal em transportes legais de carga ou em veículos (particulares ou comerciais), é igualmente dificultado pela falta de equipamentos de controlo apropriados, tais como scanners e cães farejadores. Nem todos os Estados-Membros dispõem desses equipamentos a um nível adequado para proteger as suas fronteiras externas. O grau e a qualidade da sensibilização e da formação dos agentes pode ter igualmente um impacto sobre a eficácia na luta contra o contrabando a nível nacional.

No âmbito do mercado interno, combater o contrabando de cigarros exige redes nacionais de equipas de deteção internas destinadas a neutralizar e a desmantelar o abastecimento e a distribuição de tabaco ilícito no comércio a retalho, bem como as suas instalações profissionais e privadas. Esta ação engloba a criação de unidades de controlo móveis (controlo de segunda linha) e a extensão dos controlos aos pontos de controlo e aos mercados no interior das fronteiras. Nem todos os Estados-Membros implementaram esta prática.

Embora existam algumas ferramentas informáticas específicas de apoio à luta contra o comércio ilícito de cigarros a nível da UE, existem igualmente provas de que algumas dessas ferramentas não são atualmente utilizadas na sua máxima capacidade. Por exemplo, o novo módulo de comunicação CIGINFO integrado no Sistema de Informação Antifraude (AFIS) apresenta melhorias notórias, embora algumas informações cruciais estejam sistematicamente em falta ou sejam incompletas, apesar dos esforços visando racionalizar e simplificar a comunicação de apreensões efetuadas pelos Estados‑Membros. As informações sobre os movimentos de produtos do tabaco (NSTI, EMCS) também não foram ainda plenamente exploradas através das novas tecnologias, designadamente o estudo analítico de dados (analytics).

3.3.2. Outras autoridades competentes

As autoridades policiais e de controlo das fronteiras têm igualmente um papel a desempenhar na luta contra as diferentes formas de comércio ilícito dos produtos do tabaco. Cabe aos Estados‑Membros a responsabilidade pela proteção das fronteiras externas com base num conjunto de normas e procedimentos europeus comuns. Os Estados-Membros desempenham uma função determinante na deteção de produtos do tabaco ilegalmente transportados através da fronteira verde da União. As suas autoridades são assistidas, na luta contra a criminalidade transnacional, pela Agência FRONTEX[33]. A FRONTEX, entre outras atribuições, efetua análises de risco, coordena a cooperação operacional entre Estados‑Membros e desenvolve e explora os sistemas informáticos que permitem o intercâmbio de informações.

Como a luta contra o comércio ilícito de produtos do tabaco é uma atribuição que incumbe sobretudo às autoridades aduaneiras, o papel das autoridades policiais varia em função dos Estados-Membros. Contudo, os serviços policiais intervêm na luta contra a criminalidade organizada e crimes conexos, designadamente o branqueamento de capitais. O Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL) apoia as autoridades policiais dos Estados‑Membros na luta contra as formas graves de criminalidade, em especial a produção e a distribuição ilícitas de produtos do tabaco na UE, incluindo a fraude organizada contra o pagamento do IVA. A EUROJUST[34] apoia a cooperação entre as autoridades competentes dos Estados-Membros, a fim de tornar mais eficazes as suas investigações e ação penal relativas a crimes graves.

3.3.3. Colaboração entre autoridades competentes e intervenientes relevantes da UE

Uma política eficaz destinada a combater o comércio ilícito de produtos do tabaco exige uma cooperação bem direcionada entre os organismos nacionais com funções coercivas e com funções de investigação. Revelou-se uma medida eficaz a criação de task forces específicas, englobando brigadas aduaneiras e fiscais, os serviços policiais e outros organismos com funções coercivas. Contudo, esta não é ainda uma prática generalizada na União Europeia.

É necessário melhorar, igualmente a nível da UE, o intercâmbio de informações confidenciais e de dados entre os organismos da UE ativos na luta contra a fraude aduaneira, a criminalidade organizada e a criminalidade transnacional (OLAF, EUROPOL, EUROJUST e FRONTEX).

3.3.4. Corrupção

Por último, numerosos estudos[35] e processos do OLAF revelaram que a corrupção das autoridades prejudica a eficácia da luta contra o comércio ilícito, em especial quando a corrupção envolve autoridades aduaneiras[36]. A corrupção de funcionários continua a ser de facto um dos principais métodos utilizados pelos contrabandistas para cobrir as suas atividades ilegais.

3.3.5. Cooperação internacional com autoridades de países terceiros

Uma parte significativa do problema do comércio ilícito de tabaco tem dimensão internacional. As informações sobre riscos, tendências, ameaças e, em especial, no contexto das investigações, exige um nível elevado de intercâmbio de informações e de cooperação com as autoridades dos países de proveniência e de trânsito das mercadorias. O nível e a qualidade da cooperação entre a UE e os países terceiros são bastante diferentes e, por vezes, essa cooperação é muito difícil. Graças aos esforços conjuntos, a cooperação com a Ucrânia e a Moldávia tem melhorado nos últimos dois anos, contrariamente ao caso da Bielorrússia. A cooperação operacional com a Rússia, a China e a Malásia é satisfatória, mas subsistem problemas consideráveis devido à dimensão do comércio ilícito proveniente destes países. A cooperação operacional com Singapura e os EAU é insuficiente em relação às zonas francas nestes países. A corrupção das autoridades é também um problema importante nos países de proveniência e de trânsito fora da UE.

3.4. Dissuasão fraca: sanções impostas pelos Estados-Membros relativamente brandas

Apesar dos incentivos óbvios e dos enormes lucros obtidos através do comércio ilícito, os riscos incorridos pelos traficantes na UE são relativamente reduzidos, já para não referir outras zonas geográficas[37]. As sanções aplicadas no caso do contrabando de cigarros são muito diferentes em função dos Estados‑Membros, tanto em termos de caracterização da sanção (administrativa ou penal), como da gravidade das penas. Enquanto num determinado Estado-Membro a pena máxima para as infrações mais graves pode ser de um ano de prisão, noutros Estados‑Membros os infratores podem ser punidos com penas até 10 anos de prisão. Do mesmo modo, os montantes das coimas variam de forma significativa. Esta grande divergência das sanções permite aos traficantes escolherem os seus pontos de entrada na UE em função do país onde se aplicam as sanções mais brandas.

4. Rumo a seguir

Na proposta de rumo a seguir, foram identificadas ações para tratar todos os aspetos do problema. Contudo, a fim de concentrar os recursos limitados, a tónica é colocada nas medidas que preveem efeitos mais imediatos, ou seja, uma maior eficácia na proteção da cadeia de abastecimento e reforço das medidas coercivas. As ações relativas às medidas seguidamente indicadas figuram no plano de ação que acompanha a presente comunicação.

4.1. Medidas destinadas a reduzir os incentivos

A possibilidade de harmonizar os impostos especiais de consumo na UE, já para não referir em relação aos países vizinhos, é atualmente limitada. Contudo, continuando simultaneamente a defender esta ideia a longo prazo a nível da UE e com os países vizinhos do Leste em especial, poderão ser já tomadas outras medidas e a médio prazo para reduzir os incentivos às práticas ilícitas e as lacunas neste domínio.

Por exemplo, a definição de tabaco sujeito a impostos especiais de consumo, que continua a ser muito complexa, poderia ser simplificada se fosse alinhada com as definições aplicadas em matéria aduaneira. Uma definição rigorosa de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, baseada em critérios objetivos, é a condição prévia para a redução da sobrecarga administrativa que pesa sobre os operadores económicos e as autoridades fiscais, reduzindo assim as lacunas e assegurando um maior respeito da legislação em matéria de impostos especiais de consumo.

No que diz respeito à zona cinzenta entre contrabando e importação legítima por viajantes, a Comissão está a ponderar elaborar orientações técnicas para apoiar os Estados-Membros na utilização de critérios objetivos quando aplicam o limiar autorizado de exoneração para os viajantes.

No que diz respeito à prevenção (forestalling), é conveniente analisar em que medida regras de base comuns nesta matéria seriam suscetíveis de limitar a evasão fiscal e, ao mesmo tempo, evitar distorções da concorrência entre os operadores económicos estabelecidos em diferentes Estados-Membros. As medidas de prevenção por antecipação (anti-forestalling) estão associadas à prova de pagamento dos impostos especiais sobre o consumo. Os operadores de confiança que tenham concluído acordos visando assegurar um nível elevado de conformidade com as normas devem poder beneficiar de períodos transitórios mais longos para provar o pagamento dos impostos especiais de consumo.

É necessário reduzir os incentivos não só para os traficantes, mas igualmente para os consumidores. A fim de dissuadir os cidadãos de comprarem cigarros e outros produtos do tabaco ilícitos devia ser melhor divulgado o impacto negativo de comércio ilícito junto do público, em especial as suas repercussões sobre as finanças nacionais e o envolvimento da criminalidade organizada, bem como o facto de os produtos ilícitos não respeitarem a legislação da UE nesta matéria, por exemplo, no que respeita às disposições sobre ingredientes e a apresentação obrigatória de advertências de saúde na embalagem.

A Comissão

- examinará a forma de simplificar a aplicação do regime dos impostos especiais de consumo, por exemplo, através de orientações técnicas;

- analisará a possibilidade de limitar a evasão fiscal através da introdução de regras de base comuns sobre a prevenção por antecipação (anti-forestalling);

- alargará as ações específicas já existentes em matéria de cooperação com os Estados‑Membros interessados e que o desejem, a fim de sensibilizar a opinião pública para os prejuízos causados e os riscos específicos associados ao consumo ilícito de produtos do tabaco.

4.2. Medidas destinadas a assegurar a cadeia de abastecimento

Como primeira importante medida para melhorar a segurança das cadeias de abastecimento do tabaco, a UE e os Estados-Membros têm um interesse comum em assinar, ratificar e aplicar efetivamente o Protocolo da FCTC, incluindo as medidas respeitantes ao licenciamento de equipamento de fabrico, à verificação diligente e às zonas francas situadas no território da UE.

O Protocolo sobretudo obriga as Partes a estabelecerem um sistema de localização e seguimento para todos os produtos do tabaco produzidos ou importados no seu território (artigo 8.º)[38]. O principal elemento deste sistema é composto por marcações de identificação únicas, que ajudarão a determinar a origem dos produtos e o ponto do seu desvio para o comércio ilícito. Permite o acompanhamento e o controlo do movimento dos produtos do tabaco e do seu estatuto jurídico pelas autoridades competentes das Partes (ou seja, Estados‑Membros e Comissão Europeia) e inclui igualmente o intercâmbio de informações com os parceiros internacionais através do ponto de contacto mundial de partilha de informações situado no Secretariado da FCTC da OMS. Este sistema de localização e seguimento melhorará significativamente o controlo da cadeia de abastecimento e reforçará as medidas atualmente aplicadas ao movimento dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo na UE (EMCS para produtos UE ou NSTI para os produtos não UE).

Os elementos essenciais dos sistemas nacionais de localização e seguimento deviam ser determinados a nível da UE a fim de evitar distorções no mercado interno da UE dos produtos do tabaco. Tal objetivo pode ser conseguido através da adoção da recente proposta da Comissão de uma nova diretiva sobre produtos do tabaco (DPT)[39]. Tendo em vista assegurar a plena rastreabilidade dos produtos do tabaco e a presença apenas de produtos conformes no mercado da UE, a proposta (artigo 14.º) prevê medidas de localização e seguimento a nível das embalagens para os produtos do tabaco ao longo da cadeia de abastecimento (excluindo a venda a retalho). A proposta prevê que os fabricantes de tabaco celebrem, com terceiros independentes, contratos de armazenamento de dados que ofereçam a capacidade adequada a tal sistema, a fim de assegurar a plena transparência e o acesso permanente das autoridades dos Estados‑Membros e da Comissão Europeia.

Além disso, a proposta prevê igualmente a aposição de um elemento de segurança em todos os produtos do tabaco, que ajudará os consumidores e as autoridades a distinguir entre produtos autênticos e de contrafação.

Por conseguinte, a proposta da Comissão de uma nova diretiva relativa aos produtos do tabaco, estabelece, no artigo 14.º, disposições relativas à localização e seguimento que são plenamente conformes com o Protocolo da FCTC no que se refere ao comércio de produtos do tabaco na UE.

A Comissão irá propor medidas com o objetivo de

- assinar, ratificar e aplicar o Protocolo da FCTC a nível da UE;

- assegurar o respeito das disposições do Protocolo no que diz respeito a matérias abrangidas pelas competências da UE.

O Parlamento Europeu e o Conselho devem adotar, o mais rapidamente possível, a proposta da Comissão de uma nova diretiva relativa aos produtos do tabaco, incluindo as propostas de medidas sobre localização e seguimento.

4.3. Medidas destinadas a reforçar a aplicação

4.3.1. Ajudar as autoridades competentes da UE a enfrentarem as dificuldades

4.3.1.1. Gestão dos riscos

A implementação das ações identificadas na Comunicação sobre a gestão dos riscos aduaneiros, especificamente sobre a qualidade dos dados a fornecer pelos operadores económicos, bem como a sua acessibilidade e partilha para efeitos de gestão dos riscos, permitirá criar um quadro mais sólido, mais coerente e melhor coordenado tendo em vista a gestão dos riscos, além de poder melhorar a orientação das transações suspeitas (incluindo as que envolvem produtos do tabaco). A partilha de informações analíticas com os serviços aduaneiros da UE e outros intervenientes da União ativos na luta contra o comércio internacional ilícito reforçará a capacidade das autoridades operacionais. Este quadro melhorado contribuirá certamente para combater todas as formas de comércio ilícito, nomeadamente o contrabando de tabaco.

4.3.1.2. Medidas operacionais

As medidas operacionais realizadas a título do Plano de ação para a fronteira oriental já apresentam resultados promissores e devem continuar a ser implementadas ao abrigo da presente estratégia. Como parte do quadro da UE de gestão dos riscos em matéria aduaneira, o contrabando de cigarros foi considerado uma Área de Controlo Prioritário (PCA) para 2013, a fim de assegurar controlos coordenados e mais frequentes a nível da UE[40]relativos aos riscos. Em complemento à área de controlo prioritário, é organizada uma cooperação aduaneira conjunta (JCO) a nível regional pela Comissão e pelas autoridades aduaneiras romenas, envolvendo também a Ucrânia e a Moldávia. Na sequência dos resultados obtidos, serão definidas e implementadas recomendações específicas para reforçar de forma sistemática a capacidade da UE de identificar e visar riscos comuns no setor dos cigarros. Se a avaliação dos resultados for positiva, pode ser igualmente recomendado que se organizem novas ações direcionadas para o comércio ilícito do tabaco, tendo em conta, se for caso disso, fatores específicos de elevado risco, designadamente remessas provenientes dos principais países de tráfico ilícito, como os EAU, ou locais que são plataformas de risco bem estabelecidas.

As lacunas das operações aduaneiras conjuntas identificadas pelo Grupo de trabalho «Cooperação Aduaneira» do Conselho[41] devem ser remediadas e melhorada a partilha de informações no contexto das referidas operações.

As informações sobre a origem geográfica das remessas ilegais de tabaco podem ser melhoradas através de uma análise técnica de amostras dos produtos apreendidos nos Estados‑Membros.

4.3.1.3. Ferramentas informáticas e equipamentos

No que se refere às ferramentas informáticas existentes, como o sistema CIGINFO, os Estados‑Membros devem ser encorajados a utilizá-las em todo o seu potencial. Ao mesmo tempo, a Comissão procurará melhorar o retorno das informações sobre os resultados das análises a que submete os produtos apreendidos. A Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros poderiam examinar a possibilidade de utilizar dados do serviço Container Status Message – CSM (mensagem de status do contentor) tendo em vista detetar remessas suspeitas relacionadas com o contrabando de cigarros. Serão igualmente examinadas hipóteses de utilizar mais eficazmente outros equipamentos, designadamente a infraestrutura de reconhecimento automático de matrículas e a ferramenta relativa ao código de reconhecimento dos contentores (partilhando as informações obtidas graças a estas ferramentas a nível regional ou da UE).

Há que explorar o sistema ATIS[42] para recolher tendências com base na análise de dados, a fim de apoiar os Estados-Membros numa melhor identificação do risco operacional. Um exercício semelhante, com base em transações registadas no EMCS, poderia ser igualmente considerado.

A modernização aduaneira, nomeadamente as infraestruturas e os equipamentos, poderia receber um apoio mais significativo por parte dos fundos estruturais da UE no futuro se os Estados‑Membros da UE estiverem sensibilizados para o problema e derem prioridade a esse objetivo no âmbito das respetivas dotações nacionais.

4.3.1.4. Cooperação entre as autoridades da União

Para além das ações específicas visando melhorar o intercâmbio de informações sobre o risco e o recurso acrescido a dados sobre a cadeia de abastecimento graças ao desenvolvimento de ferramentas e métodos comuns de gestão do risco a nível da UE, conforme referido na Comunicação sobre a gestão dos riscos, a reforma prevista do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) deve preparar o caminho a uma cooperação reforçada com o OLAF, a EUROPOL, a EUROJUST e a FRONTEX no contexto de investigações[43]. O acordo a que se chegou deve ser ainda formalizado. A proposta de reforma da EUROPOL[44] também abriu o caminho a um maior intercâmbio de informações no contexto de investigações.

Partilhar dados e informações confidenciais entre as diferentes autoridades envolvidas na proteção das fronteiras externas contribui para prevenir e combater este tipo específico de criminalidade transnacional. Por conseguinte, é importante que o OLAF e a FRONTEX partilhem informações confidenciais no âmbito do sistema EUROSUR a nível da UE e que as autoridades aduaneiras participem e contribuam com dados recolhidos a nível nacional para o referido sistema[45].

4.3.1.5. Problemas específicos

O problema específico e grave representado pela Grécia, enquanto ponto de entrada importante, será abordado no âmbito da Task Force para a Grécia[46] e da assistência técnica concedida para reformar o Secretariado-Geral da Fazenda Pública.

A Comissão

- organizará novas ações específicas, tanto na UE e/ou com países terceiros, utilizando os mais adequados instrumentos já existentes, designadamente o mecanismo relativo às áreas de controlo prioritário e as operações aduaneiras conjuntas a nível regional e/ou internacional;

- remediará as deficiências identificadas em operações aduaneiras conjuntas;

- prosseguirá os seus trabalhos relativos aos métodos científicos de investigação e de análise suscetíveis de serem aplicados na luta contra o comércio ilícito de tabaco;

- aumentará o retorno de informações aos Estados‑Membros sobre a análise dos produtos apreendidos;

- apresentará medidas para interligar e reunir, a nível central, as informações obtidas através do reconhecimento automático de matrículas e da ferramenta relativa ao código de reconhecimento dos contentores, a fim de disponibilizar as informações aos outros Estados‑Membros;

- prestará assistência adicional às autoridades aduaneiras dos Estados-Membros para identificar os programas existentes e futuros visando apoiar e modernizar os serviços aduaneiros da UE em termos de infraestruturas, equipamentos (incluindo para laboratórios aduaneiros), sistemas e serviços;

- facilitará o acesso dos Estados-Membros a instrumentos e programas de financiamento, existentes e futuros;

- abordará os problemas específicos que se verificam na Grécia graças a medidas adequadas no contexto da Task Force para a Grécia.

A Comissão e os Estados-Membros devem

- com base nos resultados relativos à área de controlo prioritário, definir e pôr em prática as recomendações destinadas a reforçar a capacidade da UE para identificar operações de contrabando de cigarros.

O Parlamento Europeu e o Conselho devem adotar

- o novo regulamento OLAF pendente, o mais rapidamente possível;

- a proposta da Comissão relativa à reforma da EUROPOL.

Os Estados-Membros devem melhorar a comunicação de informações através do sistema CIGINFO.

4.3.1.6. Partilha de conhecimentos e de melhores práticas

Como medida geral, é essencial a otimizar e coordenar os recursos disponíveis, tanto a nível nacional como da União, a fim de reforçar as competências e a capacidade de aplicação da lei. Especificamente no domínio do contrabando internacional de cigarros, o sucesso da aplicação das estratégias nacionais contribuiu para a redução do comércio ilícito em alguns países da UE.

Partilhar experiências e competências pode gerar importantes sinergias e permite identificar as tecnologias e os métodos mais modernos e eficazes para efeitos de prevenção e deteção. Esta partilha de competências, bem como o projeto de uma futura conjugação de recursos, constituem objetivos essenciais dos futuros programas Alfândega 2020 e FISCALIS 2020[47]. Uma parte do apoio financeiro pode ser igualmente concedido no quadro da luta antifraude através do programa de Hercule III. A luta contra as atividades criminosas transnacionais também pode beneficiar de apoio no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, o instrumento financeiro de apoio à gestão das fronteiras e à política comum em matéria de vistos[48].

Os trabalhos de partilha de práticas nacionais a nível da luta contra a criminalidade aduaneira (principalmente o contrabando) são empreendidos pelo Grupo de trabalho «Cooperação Aduaneira» do Conselho. Um grupo específico comprometeu-se a melhorar as possibilidades de lidar com a ameaça da criminalidade grave e organizada relativamente ao contrabando de tabaco graças a novas formas de cooperação e técnicas de investigação[49].

Pode ser igualmente ponderada uma abordagem coordenada a nível das formações, dirigidas aos agentes dos diferentes serviços com funções coercivas, sobre questões específicas do comércio dos produtos de tabaco, as quais são bastante complexas mesmo na sua forma legítima. Medidas específicas e a partilha de experiências sobre a luta contra a corrupção podem igualmente ser empreendidas a nível da UE. Para este efeito, a Comissão deve ajudar os Estados-Membros a organizarem intercâmbios de pessoal entre as autoridades nacionais competentes ativas na luta contra o contrabando.

A Comissão

- elaborará um módulo de formação especializado para as autoridades com funções coercivas, em conjunto com os Estados-Membros, a CEPOL e (a futura) EUROPOL;

- ajudará os Estados-Membros a partilharem as melhores práticas no âmbito da luta contra os crimes aduaneiros e a corrupção, nomeadamente graças a assistência financeira no âmbito do programa Hercule para efeitos de intercâmbio de pessoal.

4.3.2. Reforçar a cooperação com os principais países de proveniência e de trânsito

É importante que os principais países de proveniência e de trânsito partilhem informações sobre a produção e a distribuição legais de cigarros, as avaliações de risco que realizam e as informações relacionadas com a criminalidade organizada, bem como que cooperem e prestem a sua assistência em investigações concretas.

Para este efeito, a União tem de aproveitar melhor, e suscitar este problema, no âmbito dos quadros de cooperação existentes com a China, nomeadamente o quadro em vigor criado ao abrigo do Acordo de cooperação e de assistência administrativa mútua em matéria aduaneira[50]. A UE deve igualmente fazer uso de todas as potencialidades dos atuais e futuros acordos de associação com países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança e dos acordos de estabilização e associação com os países dos Balcãs Ocidentais. Com efeito, a questão deve ser evocada sistematicamente nas reuniões ministeriais sobre a matéria organizadas no quadro da Política Europeia de Vizinhança, bem como no âmbito dos seminários de alto nível sobre cooperação aduaneira. Devem ser tomadas medidas para promover a adoção de abordagens harmonizadas a favor da convergência das estruturas e das taxas dos impostos especiais de consumo entre países parceiros vizinhos, no âmbito das instâncias multilaterais existentes ou recentemente criadas, a fim de reduzir ao mínimo os incentivos ao contrabando originados por disparidades entre os diferentes países.

É conveniente prosseguir a aplicação dos quadros estratégicos para a cooperação aduaneira com a Rússia, a Ucrânia e a Moldávia, em especial através da criação de mecanismos que permitam debater possibilidades de cooperação em matéria de luta contra a fraude aduaneira, incluindo eventuais ações conjuntas, enquanto um quadro semelhante deveria ser concluído com a Bielorrússia. As negociações relativas a protocolos de cooperação administrativa entre o OLAF e as autoridades aduaneiras da Ucrânia e da Moldávia devem estar concluídas até julho de 2013, devendo ser iniciadas as negociações com a Rússia e a Bielorrússia.

Embora não exista um quadro bilateral para a cooperação com os Emirados Árabes Unidos, a União tem de procurar obter uma solução a nível político com os EAU, para além de dever reforçar os controlos a que submete as remessas provenientes dos EAU e organizar ações específicas.

A UE deve igualmente continuar a prestar assistência técnica e financeira aos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança, aos países dos Balcãs Ocidentais e à Turquia, a fim de reforçar a luta contra o comércio ilícito e a corrupção a nível dos serviços aduaneiros e de outras autoridades.

Os acordos de parceria e de cooperação com o Vietname, a Malásia e Singapura[51] também devem servir de base a uma cooperação reforçada em matéria de luta contra a criminalidade organizada. As disposições antifraude previstas em acordos de comércio livre com estes países, devem ser utilizadas para reforçar a cooperação em matéria aduaneira. Tais disposições antifraude serão sistematicamente propostas em todos os acordos internacionais da UE de comércio e/ou de cooperação.

A entrada em vigor e a aplicação do Protocolo da FCTC contribuirão para dar uma nova dimensão à luta contra o comércio ilícito, igualmente a nível mundial, graças não só ao regime de localização e deteção e ao ponto de contacto mundial de partilha de informações situado no Secretariado da FCTC da OMS, mas também ao reforço da cooperação judiciária em matéria penal e do auxílio judiciário mútuo. Para além da OMS propriamente dita, também a Organização Mundial das Alfândegas (OMA) e a Interpol podem desempenhar um papel importante encorajando os seus membros a ratificarem e a aplicarem o Protocolo da FCTC e a tomar medidas eficazes com base nesse instrumento.

A Comissão

- intensificará os seus trabalhos com a China, os países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança, a Rússia, os países dos Balcãs Ocidentais e a Turquia nos domínios da cooperação aduaneira e da luta contra o contrabando de cigarros;

- examinará a utilidade de destacar mais agentes de ligação da UE para os principais países de proveniência e de trânsito;

- apresentará propostas de disposições em matéria antifraude a serem sistematicamente incluídas nos mandatos de negociação tendo em vista a assinatura de acordos internacionais pertinentes;

- promoverá a assinatura, a ratificação e a aplicação do Protocolo da FCTC, em especial pelos principais países de proveniência, nomeadamente através da cooperação estreita com a OMA e da cooperação reforçada com a Interpol, bem como graças ao apoio financeiro e à assistência técnica e financeira ao Secretariado da FCTC da OMS e a países terceiros.

A nível da União, a Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) suscitarão o problema do tráfico ilícito de tabaco de uma forma sistemática com os principais países de proveniência e de trânsito, em especial os EAU. A Comissão apresentará propostas de planos de ação conjuntos entre a UE e os principais países de proveniência.

A Comissão assegurará a cooperação com o ponto de contacto mundial de partilha de informações situado no Secretariado da FCTC da OMS, e os Estados-Membros são encorajados a fazer o mesmo.

4.4. Reforço das sanções

Em termos de dissuasão, são necessárias sanções eficazes e dissuasivas, incluindo sanções penais, em toda a UE, para combater o comércio ilícito de tabaco. A Comissão encomendará um estudo externo sobre as sanções existentes nos Estados‑Membros especificamente relacionadas com o comércio ilícito de produtos do tabaco, em especial o contrabando, e a forma como são aplicadas pelos tribunais.

Várias iniciativas, de caráter mais geral, permitem já reforçar as medidas de dissuasão contra o comércio ilícito de tabaco. Assim, as disposições recentemente adotadas do Protocolo da FCTC da OMS, estabelecem que as Partes Contratantes adotem medidas, nomeadamente legislativas, visando elaborar uma lista de comportamentos ilícitos, em conformidade com a respetiva legislação nacional, bem como assegurar que as pessoas consideradas responsáveis por um comportamento ilícito sejam sujeitas a sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas de natureza penal ou não penal. No âmbito desse estudo, também está previsto acompanhar o respeito do Protocolo da FCTC e, com base nos resultados, a Comissão considerará a hipótese de propor medidas legislativas.

Além disso, a Comissão já propôs, em julho de 2012, a adoção de uma diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal[52], que visa harmonizar as definições de infrações, os níveis das penas mínimas e máximas e os prazos de prescrição das infrações, que ainda estão sujeitos a variações nos Estados-Membros da UE. Caso os Estados-Membros apoiem esse instrumento, tal poderá contribuir para resolver o problema da divergência de sanções aplicáveis nos Estados-Membros. Além disso, a Comissão apresentará em 2013 uma proposta sobre a aproximação das definições de infrações aduaneiras e de sanções não penais.

A Comissão

- encomendará um estudo externo sobre as sanções existentes nos Estados-Membros, cujo objetivo será igualmente o de examinar a transposição do Protocolo da FCTC;

- apresentará uma proposta para aproximar as definições de infrações aduaneiras e de sanções não penais.

5. Conclusão

A luta contra o comércio ilícito de produtos do tabaco exige empenhamento político e ações concretas a fim de proteger os interesses financeiros da UE e dos Estados-Membros, bem como lutar contra a criminalidade transnacional e proteger os cidadãos contra produtos que não são conformes com a legislação em matéria de controlo do tabaco.

Certas medidas e iniciativas foram aprovadas e estão a ser aplicadas. Outras estão em curso, e outras têm ainda de ser reforçadas. Acima de tudo, convém sublinhar que o problema do contrabando de tabaco é complexo e tem dimensão mundial. Para serem obtidos resultados concretos, deve ser tratado de forma global, tanto em termos geográficos como em termos de regulamentação, recursos e procedimentos utilizados para englobar simultaneamente a procura, a oferta, o controlo e a aplicação efetiva.

A execução da estratégia apresentada na presente comunicação, bem como das medidas e ações conexas previstas no plano de ação correspondente, permitiria resolver os problemas e os fatores incentivadores identificados e, assim, reforçar significativamente a luta contra o comércio ilícito na União e apoiar a aplicação das medidas e políticas existentes.

A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a examinarem as medidas propostas na presente comunicação e o respetivo plano de ação, e a apoiarem a Comissão e os Estados‑Membros na sua aplicação. A Comissão acompanhará a execução do plano de ação, que deverá estar concluído até final de 2015, em especial os seus efeitos sobre os diferentes fatores incentivadores do problema, e elaborará um relatório a este respeito decorridos três anos após a publicação da presente comunicação.

[1] Para efeitos da presente comunicação, entende-se por «comércio ilícito» os diferentes tipos de contrabando (internacional) de produtos do tabaco, tanto autênticos como contrafeitos (principalmente cigarros), bem como a sua produção e distribuição ilegais na UE.

[2] Esta estimativa tem por base as apreensões comunicadas pelos Estados-Membros, que representaram 4,5 a 4,6 mil milhões de cigarros por ano entre 2005 e 2011.

[3] Incluindo marcas dos quatro principais fabricantes mundiais: Philip Morris International, Japan Tobacco International, British American Tobacco e Imperial Tobacco Limited.

[4] Para efeitos da presente comunicação, a expressão «outras marcas» indica as marcas não produzidas pelos quatro fabricantes com os quais a UE e os Estados-Membros concluíram acordos de cooperação. Estes cigarros são frequentemente designados por «cheap whites».

[5] Por exemplo, as disposições sobre ingredientes e a obrigatoriedade de apresentação na embalagem das advertências relativas à saúde.

[6] Philip Morris International (julho de 2004), Japan Tobacco International (dezembro de 2007), British American Tobacco (julho de 2010) e Imperial Tobacco Limited (setembro de 2010), ver http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/eu-revenue/cigarette_smuggling_en.htm.

[7] Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a Estratégia Antifraude da Comissão, Bruxelas, 24.6.2011, SEC (2011) 791 final, a seguir designado «Plano de ação fronteira oriental».

[8] Ver Capítulo 2.

[9] Protocolo para eliminar o comércio ilícito de produtos do tabaco (a seguir designado «Protocolo da FCTC»).

[10] «Excise Movement and Control System» (sistema de controlo da circulação de mercadorias sujeitas a impostos especiais de consumo), ver nota de rodapé 29.

[11] Por exemplo: Luk Joossens, Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe (PPACTE), Work Package 5, deliverable 5.2: Illicit tobacco trade in Europe: issues and solutions, agosto de 2011, disponível em: http://www.ppacte.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&grid=65&Itemid=29 (a seguir designado «Joossens»); World Bank Economics of Tobacco Toolkit, Understand, Measure and Combat Tobacco Smuggling, David Merriman, 2001, disponível em: http://siteresources.worldbank.org/INTPH/Resources/7Smuggling.pdf.

[12] Para a presente comunicação, a análise baseou-se essencialmente em informações oficiais (relatórios de apreensões) sobre a proveniência, tipos e marcas de produtos, disponibilizadas pelas autoridades dos Estados‑Membros à Comissão (OLAF) através do Sistema de Informação Antifraude [submódulo CIGINFO criado com base no Título II do Regulamento (CE) n.° 515/1997 do Conselho, de 13 de março de 1997, JO L 82 de 22.3.1997, p. 1.)] em 2010 e 2011, bem como em informações fornecidas ao OLAF pelos Estados‑Membros no âmbito do Grupo de Trabalho «Cigarros» (reunião anual organizada pelo OLAF com as autoridades dos Estados-Membros da UE e alguns países terceiros), completadas por relatórios do setor (ou seja, informações fornecidas pelos quatro fabricantes de produtos do tabaco com os quais a UE concluiu acordos de cooperação juridicamente vinculativos e o relatório «KMPG Project STAR», os relatórios sobre o tabaco da Organização Mundial das Alfândegas (OMA), e as análises das ameaças e dos riscos realizadas pela EUROPOL e pela FRONTEX.

[13] Joossens, p. 13.

[14] O relatório da KPMG de 2012 sobre o projeto STAR, encomendado pela Philip Morris International Management S.A., disponível em: http://www.pmi.com/eng/media_center/media_kit/Documents/Project_Star_2012_Final_Report.pdf

[15] Segundo o último relatório de 2011 sobre tabaco e alfândegas da OMA, os cigarros continuam a ser igualmente o principal problema à escala mundial.

[16] Na China, os portos de Shekou, Xiamen, Guang, Zho, Huang Pou, Ningbo e Yantian foram assinalados na maioria das vezes pelos Estados-Membros; nos EAU, os portos assinalados são Jebel Ali e Dubai.

[17] Tais como Richman, Manchester, Marble, Gold Mount, Capital.

[18] Ver, por exemplo, «Eastern border Annual Overview, 2012», http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/EB_AO.pdf

[19] Ver também o relatório da EUROPOL «EU Organised Crime Threat Assessment OCTA 2011», em http://www.europol.europa.eu/publications/European_Organised_Crime_Threat_Assessment_(OCTA)/OCTA_2011.pdf, pp. 24 e 25.

[20] Ver nota de rodapé 4.

[21] Por exemplo, a marca Jin Ling.

[22] Por exemplo, as marcas Fest, Richman, Gold Mount.

[23] Por exemplo, as marcas Raquel e Gold Classic.

[24] Existem cerca de 200 tipos de direitos preferenciais e não preferenciais diferentes aplicáveis aos produtos do tabaco.

[25] Nomeadamente, tabaco em rama, cigarrilhas (marcas como «Next, Partner, Braniff, Skjold», etc.), tabaco DIET (tabaco expandido a gelo seco), tabaco para cachimbo de água, etc.

[26] Estas «zonas cinzentas» dizem principalmente respeito à definição de «viajante» e à expressão «que entram ocasionalmente na UE provenientes de um país terceiro».

[27] Por exemplo, a obrigação de identificação do cliente; de controlar as vendas para assegurar que as quantidades são proporcionadas à procura no mercado a que se destina, bem como de comunicar às autoridades qualquer elemento que comprove que um cliente participa em atividades ilícitas.

[28] Cooperação aduaneira/assistência mútua com base no Regulamento (CEE) n.° 515/1997; infraestruturas informáticas: AFIS (Sistema de Informação Antifraude) e MAB (Mutual Assistance Broker) e SIA (Sistema de Informação Aduaneira).

[29] Por exemplo, o CRMS (Sistema Comum de Gestão dos Riscos Aduaneiros)/RIF (Formulário de Informação sobre Riscos) – artigo 13.º do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, JO L 302 de 19.10.1992, p. 1, e artigo 4.º-G do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, JO L 253 de 11.10.1993, p. 1; o NSTI (Novo Sistema de Trânsito Informatizado) – artigo 353.º do Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão; o EMCS (Sistema de controlo da circulação de mercadorias sujeitas a impostos especiais de consumo) – o Regulamento (CE) n.º 684/2009 da Comissão, de 24 de julho de 2009, que aplica a Diretiva 2008/118/CE do Conselho no que diz respeito aos processos informatizados para a circulação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto, JO L 197 de 29.7.2009, p. 24; o VIES (Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA) – Regulamento (UE) n.º 904/2010, de 7 de outubro de 2010, relativo à cooperação administrativa e à luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, JO L 268 de 12.10.2010, p. 1; o VIESCLO (serviço central de ligação para a tributação indireta).

[30] CRMS/RIF.

[31] NSTI.

[32] COM (2012) 793 de 8.1.2013.

[33] Regulamento (CE) n.º 2007/2004 do Conselho, de 26 de outubro de 2004, que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia, JO L 349 de 25.11.2004, p. 1.

[34] Decisão 2002/187/JAI do Conselho de 28 de Fevereiro de 2002, JO L 63 de 6.3.2002, p. 1.

[35] Por exemplo, o estudo intitulado Anti-corruption measures in EU border control, Gounev, Philip/Dzhekova, Rositsa/Bezlov, Tihomir, de 2012, http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Study_on_anticorruption_measures_in_EU_border_control.pdf; Relatório integrado intitulado Pricing Policies and Tobacco Control, estudo encomendado pela Comissão Europeia ao abrigo do 7.° Programa-Quadro, Currie, Townsend, Leon Roux, Godfrey, Gallus, Gilmore, Levy, Nguyen, Rosenqvist, Clancy, de 2012.

[36] O relatório final do estudo intitulado Examining the links between organised Crime and Corruption, de Philip Gounev e Tihomir Bezlov, Centre for the Study of Democracy, 2010, p. 96, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/doc_centre/crime/docs/study_on_links_between_organised_crime_and_corruption_en.pdf.

[37] Preocupante é igualmente o facto de alguns países vizinhos terem despenalizado recentemente o contrabando de cigarros.

[38] No respeitante aos cigarros, as Partes são obrigadas a introduzir esta obrigação no prazo de 5 anos a contar da entrada em vigor do Protocolo para os cigarros, e para os outros produtos do tabaco no prazo de 10 anos (artigo 8.º, n.º 3).

[39] COM (2012) 788 final de 19.12.2012, proposta de diretiva relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros no que respeita ao fabrico, à apresentação e à venda de produtos do tabaco e produtos afins.

[40] Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, artigo 4.º-G a 4.°-J.

[41] DOC 9947/4/11 LIMITE ENFOCUSTOMS 38 REV, Project Group 4.6. do 4.° Plano de ação relativo à Estratégia sobre cooperação aduaneira de 2009 (Doc. 15198/09 ENFOCUSTOM 118 ENFOPOL 272).

[42] O Sistema Antifraude de Informação sobre o Trânsito é uma aplicação do AFIS, ver nota de rodapé 28.

[43] COM(2011) 135 final.

[44] COM(2013) 173 final.

[45] Documento de trabalho dos serviços da Comissão que fixa o quadro técnico e operacional do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR) e as medidas a adotar para a sua criação [SEC (2011) 145 final].

[46] Trata-se do financiamento de equipamentos aduaneiros adicionais no âmbito do Programa Hercule II e III, bem como de cooperar com as autoridades nacionais gregas para identificar e eliminar as insuficiências existentes a nível dos controlos.

[47] COM(2012) 464 final e COM(2012) 465 final.

[48] COM(2011) 750 final.

[49] Trata-se do grupo de projeto responsável pela ação 5.1 «Melhorar as possibilidades de lidar com a ameaça da criminalidade grave e organizada relativamente ao contrabando de tabaco graças a novas formas de cooperação e técnicas de investigação».

[50] JO L 375 de 23.12.2004, p. 20.

[51] O acordo de parceria e de cooperação com o Vietname foi assinado em junho de 2012, enquanto as negociações com Singapura e a Malásia estão avançadas. As negociações relativas ao acordo de comércio livre com Singapura foram concluídas em dezembro de 2012, prosseguindo negociações similares com outros países.

[52] COM (2012) 363 final, 2012/0193 (COD), Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal.