PT Jornal Oficial da União Europeia C 173/41

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que respeita à posição dos instrumentos de dívida não garantidos na hierarquia da insolvência»

[COM(2016) 853 final — 2016/0363 (COD)]

(2017/C 173/08)

Relator-geral: Daniel MAREELS

Consulta Conselho da União Europeia, 3.1.2017 Parlamento Europeu, 16.1.2017 Base jurídica Artigos 117.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em plenária 22.2.2017 Reunião plenária n.o 523 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 169/0/3

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão que altera a DRRB (1), sobretudo no que diz respeito ao estabelecimento de uma classificação nacional harmonizada dos instrumentos de dívida não garantidos no âmbito de um processo de insolvência. Esta proposta faz parte de um pacote mais amplo de propostas, recentemente publicadas, com vista à prossecução da reforma do setor bancário (2), que visa essencialmente transpor textos elaborados no seguimento de trabalhos realizados num âmbito internacional, como o G20, o Comité de Supervisão Bancária de Basileia e o Conselho de Estabilidade Financeira.

1.2. O Comité continua a atribuir grande importância a que o sistema bancário seja resistente e tenha capitalização suficiente como condição indispensável e base para preservar a estabilidade financeira. Paralelamente, considera essencial que, no caso de uma situação de crise que afete um banco, se recorra, em primeira instância, ao capital privado dos acionistas e outros credores do banco (a chamada «recapitalização interna»), de forma a evitar que se recorra a fundos públicos ou dos contribuintes. Além disso, os vencimentos e as pensões dos trabalhadores também não devem ser afetados.

1.3. O Comité concorda que a atual proposta seja retirada do pacote acima referido (cf. 1.1) e tratada com urgência e a título prioritário. Com efeito, a evolução recente que permite aos Estados-Membros legislar separadamente neste domínio com base na sua própria interpretação, pode dificultar, por exemplo, a aplicação do instrumento de recapitalização interna. É necessário mudar de rumo e abandonar a abordagem individual em prol de uma abordagem harmonizada a nível da UE, para que sejam aplicadas universalmente as mesmas regras da DRRB.

1.4. Uma abordagem harmonizada evitará igualmente distorções adicionais entre os Estados-Membros, bem como a concorrência indevida no mercado. O Comité considera imperioso garantir uma maior igualdade de condições entre as instituições e os Estados-Membros e diminuir os riscos no setor financeiro.

1.5. O Comité congratula-se com o facto de a proposta contribuir para a solidez do mecanismo de resolução e, simultaneamente, melhorar e acelerar a sua aplicabilidade.

1.6. O Comité considera necessário que a regulamentação relativa à absorção de perdas se aplique a todos os bancos. Neste contexto, considera positivo o facto de a presente proposta contribuir para a aplicação de medidas específicas pertinentes para os bancos de importância sistémica global (G-SIB). Estas medidas obrigam os G-SIB (3) a ter uma maior capacidade de absorção de perdas (a chamada «TLAC» (4)) que poderá ser utilizada em caso de crise. Esta proposta contribui igualmente para a aplicação do instrumento de recapitalização interna para outros bancos, uma vez que limitará, quando for caso disso, o risco de debate jurídico.

1.7. O Comité congratula-se com a integração da referida norma TLAC nos atuais requisitos europeus em vigor para todos os bancos, nomeadamente o chamado «requisito MREL» (5), submetendo todos os G-SIB a um quadro regulamentar harmonizado. A integração num só quadro contribuirá também para melhorar a eficácia e a eficiência do processo de resolução.

1.8. Os bancos têm um papel muito importante a desempenhar no financiamento da economia e, em particular, dos agregados familiares e das PME. Por conseguinte, o potencial efeito negativo sobre os custos de financiamento dos bancos deve ser mantido a um nível tão baixo quanto possível. Ao mesmo tempo, as novas regras devem não só facilitar e alargar o máximo possível a emissão dos instrumentos de dívida não garantidos visados, mas também proporcionar o mais elevado nível de clareza e segurança jurídica a todos os intervenientes, incluindo os investidores. Contudo, é fundamental que as regras relativas à proteção dos consumidores se mantenham em vigor e que sejam aplicadas sem quaisquer restrições.

1.9. A abordagem proposta, a saber, aplicar as novas regras apenas às futuras emissões de dívida, parece ser a opção mais realista e é, por conseguinte, igualmente apoiada pelo Comité.

2. Contexto (6)

2.1. A proposta (7) em apreço faz parte de um pacote de cinco propostas legislativas relativas à regulação bancária, publicadas recentemente (8) pela Comissão e baseadas na legislação já existente neste domínio (9); foi recentemente retirada do pacote e contemplada com o estatuto de prioridade, a fim de ser adotada e aplicada o mais rapidamente possível.

2.2. O pacote visa transpor textos elaborados no seguimento dos trabalhos realizados pelo Comité de Supervisão Bancária de Basileia e pelo Conselho de Estabilidade Financeira, tendo igualmente em conta os resultados do convite à apresentação de informações, organizado pela Comissão para avaliar a eficácia e a eficiência da atual legislação bancária.

2.3. Em termos globais, este pacote de propostas visa essencialmente obter os seguintes resultados:

2.3.1. reforçar a capacidade de resistência das instituições financeiras da UE e promover a estabilidade financeira,

2.3.2. melhorar a capacidade de concessão de empréstimos dos bancos, para apoiar a economia da União Europeia, e

2.3.3. promover o papel dos bancos na realização de mercados de capitais mais profundos e mais líquidos na Europa, para apoiar a criação de uma união dos mercados de capitais.

2.3.4. De referir ainda neste âmbito que, paralelamente, estão a ser envidados esforços com vista a aperfeiçoar e desenvolver a aplicação do «princípio da proporcionalidade», em benefício dos bancos de pequena dimensão e/ou menor complexidade.

2.4. Neste contexto, a proposta em apreço visa estabelecer uma classificação nacional harmonizada dos instrumentos de dívida não garantidos. Trata-se de um elemento importante para a resolução de um banco no âmbito da regulamentação DRRB.

2.5. Em caso de resolução, é crucial que as perdas sejam suportadas, em primeira instância, pelo capital privado, e não pelos contribuintes ou pelos governos. Este objetivo pode ser concretizado através da recapitalização interna, ou seja, a redução da dívida ou a sua conversão em capital de risco.

2.6. Para alcançar esse objetivo, todos os bancos devem dispor de um mínimo de fundos próprios e passivos elegíveis, ou seja, cumprir o requisito MREL.

2.7. Neste momento, a novidade consiste nos acordos internacionais celebrados sobre os requisitos adicionais para instituições de importância sistémica global (G-SIB), no âmbito da resposta à questão dos bancos «demasiado grandes para falir». Uma das outras propostas do pacote acima referido consiste precisamente na integração deste requisito, denominado «capacidade total de absorção das perdas» (TLAC), no regime MREL em vigor para estes bancos.

2.8. As duas obrigações já encorajaram alguns Estados-Membros (10) a adaptar, a nível nacional, a sua legislação em matéria de insolvência à classificação de determinados credores bancários.

2.9. Os Estados-Membros efetuaram estas adaptações de formas diferentes e diversas, o que não é considerado ideal e totalmente desejável à luz dos objetivos prosseguidos. A proposta em apreço tem como objetivo corrigir esta situação através do estabelecimento de um regime harmonizado (cf. 2.4).

3. Observações e comentários

3.1. Em termos gerais, o CESE acolhe favoravelmente o pacote de medidas e a proposta em apreço, que complementam e aperfeiçoam o importante trabalho de reformas realizado após a crise para reforçar o setor financeiro. O pacote e a proposta contribuem igualmente para prosseguir com a redução dos riscos no setor em causa.

3.2. Em termos globais, a questão principal é que o sistema bancário seja resistente e tenha capitalização suficiente. Essa, por sua vez, é uma condição importante para preservar a estabilidade financeira, o que implica, no caso de uma situação de crise num banco, se recorra, em primeira instância, ao capital privado de acionistas e outros credores do banco (a chamada «recapitalização interna»). Esta abordagem visa evitar que se recorra aos fundos públicos ou dos contribuintes. Além disso, os vencimentos, prestações de pensão ou demais remunerações fixas dos trabalhadores devem, em qualquer caso, ser salvaguardados (11).

3.3. Esta abordagem deve ser aplicada a todos os bancos sem exceção. A este respeito, o CESE regozija-se com o trabalho que também está a ser efetuado para reforçar o regime aplicável às instituições de importância sistémica global (G-SIB), em conformidade com os acordos celebrados a nível do G20.

3.4. O CESE congratula-se com o facto de a proposta em apreço integrar a norma TLAC nos requisitos MREL em vigor, conforme previsto na DRRB, uma vez que não só melhora a aplicação das regras existentes, mas, paralelamente, também estabelece as bases de um regime harmonizado para os bancos mais significativos em termos de dimensão, o que, por sua vez, terá um impacto positivo na aplicabilidade da regulamentação.

3.5. Dado o papel fundamental desempenhado pelos bancos no financiamento da economia e, em particular, dos agregados familiares e das PME, a emissão destes instrumentos de dívida deve ser feita em boas condições e o mais amplamente possível. O novo regime deve proporcionar clareza e segurança jurídica a todos os intervenientes, incluindo os investidores. Deve também ser prestada atenção aos custos. As novas regras devem limitar ao máximo o potencial efeito negativo sobre os custos de financiamento dos bancos.

3.6. O CESE considera muito positivo que alguns Estados-Membros tenham iniciado rapidamente a adaptação das suas legislações nacionais em matéria de insolvência, em função da evolução da situação a nível europeu e internacional (cf. supra).

3.7. Infelizmente, este processo foi feito de forma diversa, o que levou a diferenças significativas entre os Estados-Membros e a uma série de efeitos indesejáveis, tais como a incerteza para os emitentes e os investidores e o seu tratamento em caso de aplicação do instrumento de recapitalização interna. Esta situação poderá também dificultar a aplicação do regime DRRB aos bancos que operam em mais do que um país.

3.8. O Comité considera indesejável que exista, neste contexto, um tratamento diferenciado dos instrumentos de dívida não garantidos, o que, além disso, conduzirá a distorções entre as instituições financeiras e os Estados-Membros e à concorrência indesejável no mercado.

3.9. Por conseguinte, seria desejável agir-se rapidamente não só para pôr termo à abordagem individual por cada um dos Estados-Membros, mas sobretudo para avançar para uma abordagem harmonizada. Tal conduzirá não apenas a uma maior igualdade de condições entre as instituições e os Estados-Membros, mas, ao mesmo tempo, contribuirá para a prossecução dos objetivos fundamentais de estabilidade financeira e a redução dos riscos no setor financeiro.

3.10. O novo regime não contém qualquer disposição sobre a possibilidade ou não de determinados investidores adquirirem ou obterem estes instrumentos de dívida não garantidos. Provavelmente não será adequado incluir esta questão na DRRB e, além disso, em última instância, o mais importante é que a proteção dos consumidores (12) neste domínio seja plenamente aplicável e na prática produza plenamente os seus efeitos.

3.11. Este regime aplica-se apenas às emissões futuras visadas, e não ao stock atual. Do ponto de vista da segurança jurídica e dos efeitos — eventualmente indesejáveis — sobre os mercados, os emitentes e os investidores, esta parece ser uma abordagem aceitável, embora possa haver repercussões (temporárias) para as autoridades de supervisão.

3.12. Por último, afigura-se adequado procurar uma data realista de entrada em vigor (13).

Bruxelas, 22 de fevereiro de 2017. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) Acrónimo da designação abreviada da diretiva (Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias), cujo título completo é «Diretiva relativa à recuperação e à resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento».

(2) Este pacote legislativo inclui, para além do texto acima referido, alterações ao Regulamento (UE) n.o 575/2013 (Regulamento Requisitos de Fundos Próprios, ou RRFP), à Diretiva 2013/36/UE (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios, ou DRFP) e ao Regulamento (UE) n.o 806/2014 (Regulamento Mecanismo Único de Resolução ou regulamento MUR). Para as alterações, ver as notas de rodapé 8 a 10. No que respeita a estas propostas, ver também o parecer de CESE ECO/424, atualmente em elaboração (fevereiro de 2017).

(3) Corresponde ao acrónimo do termo em inglês «Global Systemically Important Banks» [bancos de importância sistémica global].

(4) Corresponde ao acrónimo do termo em inglês «Total Loss Absorption Capacity» [Capacidade Total de Absorção de Perdas].

(5) Corresponde ao acrónimo do termo inglês «Minimum Requirement for Eligible Liabilities and Own Funds» [requisito mínimo para os fundos próprios e os passivos elegíveis].

(6) O texto desta secção do parecer baseia-se, nomeadamente, nas informações fornecidas pela Comissão (por exemplo, o comunicado de imprensa e o documento de perguntas e respostas) sobre o pacote e a proposta atualmente em debate.

(7) COM(2016) 853 final

(8) Em 23 de novembro de 2016. Cf. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_pt.htm

(9) O pacote inclui alterações:

— ao Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (RRFP) e à Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (DRFP) de 2013, que estabelecem os requisitos prudenciais para as instituições de crédito (bancos) e para as empresas de investimento, bem como regras em matéria de governação e supervisão;

— à Diretiva Recuperação e Resolução Bancárias (DRRB) e ao Regulamento Mecanismo Único de Resolução (regulamento MUR) de 2014, que incluem as normas para a recuperação e resolução de instituições em situação de insolvência e estabelecem o Mecanismo Único de Resolução.

(10) Outros estão em processo de adaptação.

(11) Em conformidade com o artigo 44.o, n.o 2, alínea g), subalínea i), da DRRB.

(12) Remete-se para a DMIF e a DMIF 2. Esta última entrará em vigor no início de 2018.

(13) Os textos em apreço preveem 1 de julho de 2017. Coloca-se a questão de saber se é exequível.