Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 77/799/CEE do Conselho relativa à assistência mútua das autoridades competentes dos Estados-Membros no domínio dos impostos directos e indirectos"

(COM(2003) 446 final/2 - 2003/0170 (COD))

(2004/C 32/20)

Em 5 de Setembro de 2003, o Conselho da União Europeia decidiu, de harmonia com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Dada a urgência dos trabalhos, na 403.a reunião plenária, de 29 e 30 de Outubro de 2003 (sessão de 30 de Outubro), o Comité Económico e Social Europeu nomeou relator-geral A. Pezzini e adoptou, por 45 votos a favor e 3 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Em 1977, foram estabelecidas as regras que regem a assistência mútua e o intercâmbio de informações entre as autoridades competentes dos Estados-Membros, de modo que estes possam aplicar eficazmente a sua legislação fiscal nacional.

1.2. Extensão das fraudes

1.2.1. A necessidade de tais regras decorria do crescente risco de prática de fraudes e de evasão fiscal, através das fronteiras dos Estados-Membros, com consideráveis perdas de receitas para os Estados-Membros.

1.2.2. Consequentemente, esta situação lesava o princípio de justiça fiscal, bem como a livre circulação de capitais e a livre concorrência, prejudicando além do mais o funcionamento do mercado interno.

1.2.3. A rede de acordos bilaterais estabelecidos entre Estados-Membros revelou-se inadequada para prevenir todos os fenómenos de fraude e de evasão fiscais, que tendiam a assumir um carácter multinacional, típicos de uma acentuada internacionalização dos intercâmbios e de uma crescente mobilidade extra-nacional de pessoas e de capitais.

1.3. Estrutura da directiva

1.3.1. A Directiva em vigor prevê três tipos de intercâmbio de informações - mediante pedido, automático e espontâneo. Impõe igualmente às autoridades competentes dos Estados-Membros salvaguardas e limites em matéria de intercâmbio dessas informações, inclusive na óptica do respeito e da protecção do contribuinte, bem como da confidencialidade dos dados fornecidos.

1.3.2. As administrações dos Estados-Membros devem ainda analisar, permanentemente, os procedimentos de intercâmbio de informações.

1.4. Âmbito de aplicação da directiva

1.4.1. Inicialmente, a directiva era unicamente aplicável aos impostos directos. Só posteriormente será alterada a fim de abranger o imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e os impostos sobre consumos específicos, inclusive porque doutra forma esses sectores continuariam não abrangidos

1.4.2. A peculiaridade e a especificidade de cada área levou todavia a Comissão a regulamentar de forma separada o intercâmbio de informações relativas ao imposto sobre o valor acrescentado(1). Está prevista, num futuro próximo, a elaboração de uma proposta destinada exclusivamente aos impostos sobre consumos específicos.

1.5. Necessidade de actualizações

1.5.1. O contexto social, económico e político alterou-se radicalmente relativamente às condições que haviam suscitado a elaboração e a posterior adopção da directiva. A dimensão do mercado interno e a quantidade de intercâmbios entre Estados-Membros são diferentes. Não há dúvida que o próprio conceito de mercado interno, entendido como extensão das fronteiras nacionais, passou a ser totalmente assimilado, também no plano funcional, por um número cada vez maior de indivíduos. Se este é um aspecto tido em conta com agrado e satisfação, ao mesmo tempo o aumento exponencial das operações intracomunitárias e o cada vez maior conhecimento dos diversos sistemas fiscais nacionais incluiu de forma quase natural uma extensão do fenómeno das fraudes e da evasão fiscal operadatirando partido de eventuais lacunas da legislação europeia e, em geral, dos sistemas de controlo em vigor. Neste contexto, parece evidente a necessidade de modernizar, reforçar, simplificar e tornar mais eficiente os instrumentos da cooperação administrativa e do intercâmbio de informações entre os Estados-Membros.

2. Propostas da Comissão

2.1. As alterações propostas relativamente aos artigos existentes da directiva de base são enunciados no artigo 1.o

2.2. A primeira alteração proposta que dividiria o ponto 3 do artigo 2.o da actual directiva, especifica as modalidades do intercâmbio de informações mediante pedido. Em particular, dispõe-se que, para dar resposta aos pedidos recebidos de um outro Estado-Membro, a autoridade competente do Estado-Membro requerido deverá proceder como se agisse por conta própria.

2.2.1. É de concordar inteiramente com esta alteração, visto que tende a eliminar os efeitos dilatórios para as investigações de algumas legislações nacionais, que obrigam a autoridade competente a comunicar, - mediante notificação - ao contribuinte interessado, a recepção pela autoridade competente de um outro Estado-Membro, de um pedido de assistência relativo a informações a seu cargo. Esta exigência não se coloca quando os Estados-Membros efectuam as investigações por sua própria conta. A duração das investigações era pois negativamente condicionada, apenas em referência à origem, não nacional, da autoridade que a tinha solicitado. Elimina-se assim esta discriminação que é prejudicial, tanto para o Estado-Membro requerente, como para o funcionamento do mercado interno. Por outro lado o teor da alteração proposta alinha-se inteiramente com a alteração prevista na proposta relativa ao IVA(2).

2.3. A segunda alteração refere-se ao ponto 1, segundo travessão do segundo parágrafo, do artigo 7.o, a segunda parte da frase, e diz respeito às modalidades de utilização, pela autoridade competente de um Estado-Membro das informações recebidas de um outro Estado. Estas informações são protegidas por um vínculo de confidencialidade, tal como o das informações recolhidas em aplicação da legislação nacional.

2.3.1. O actual texto da directiva pode ser interpretado de diferentes formas. Efectivamente, embora seja unanimemente reconhecido de que é possível divulgar as informações recebidas de um outro Estado-Membro apenas se este não se opuser, alguns Estados-Membros consideram que as informações transmitidas só poderão ser utilizadas para efeitos de processos judiciais se a autoridade competente que as transmitiu o autorizar expressamente. Outros, pelo contrário, consideram que o não levantamento de objecções constitui uma autorização tácita.

2.3.2. Concorda-se com a necessidade e com a forma proposta de alteração da directiva, que tem por objectivo suprimir eventuais ambiguidades da interpretação, clarificando e tornando o processo mais célere. As informações recebidas poderão ser utilizadas no decurso de audiências públicas, ou em julgamento, se a autoridade competente do Estado-Membro que presta as informações não apresentar objecções no momento em que primeiro prestou essas informações. Deixará de ser necessário suspender um processo judicial na pendência de qualquer esclarecimento nos Estados-Membros que considerem que é indispensável uma autorização explícita.

2.4. A alteração seguinte proposta consiste numa nova redacção de dois números - o primeiro e o terceiro - do artigo 8.o da presente directiva, que regula os limites ao intercâmbio de informações.

2.4.1. A actual formulação do número 1 gerou ambiguidades de interpretação ligadas à eventual recusa de um Estado-Membro em prestar as informações pedidas, alegando que as informações em causa não são exigíveis segundo a sua legislação fiscal nacional.

2.4.2. A alteração clarifica de forma explicita que a recusa de informações só pode ser contrária à autoridade requerente por parte da autoridade competente de um outro Estado-Membro quando as investigações ou séries de dados não forem autorizadas pela legislação ou pela prática administrativa nacional.

2.4.3. A proposta melhora sem dúvida o actual texto, provavelmente o melhor que é realisticamente possível fazer. Todavia, sublinha-se que as diferenças existentes entre os procedimentos de investigação, reflexo directo da harmonização vaga das legislações fiscais nacionais, comprometem um eficaz sistema de intercâmbio de informações, prejudicando um efectivo controlo das operações suspeitas e, por fim, o funcionamento do mercado interno.

2.4.4. Recomendações semelhantes são válidas para a alteração proposta pelo número três do artigo 8.o, destinada a esclarecer ambiguidades de interpretação relativas à aplicação do princípio de reciprocidade no intercâmbio de informações.

2.4.5. A proposta da Comissão esclarece que a autoridade competente de um Estado-Membro pode recusar-se a fornecer informações quando as mesmas não podem ser prestadas pela autoridade competente do Estado-Membro requerente.

2.4.6. Embora louvando o esforço efectuado para suprimir divergências de interpretação, observa que o recurso ao princípio de reciprocidade, se protege cada Estado-Membro, prejudica a completa realização do mercado interno.

2.5. O texto da proposta de directiva insere, após o artigo 8.o, dois novos artigos: 8.o-A e 8.o -B, com o objectivo de harmonizar as disposições aplicáveis em matéria de impostos directos com as disposições em matéria de impostos indirectos.

2.5.1. O artigo 8.o-A dispõe, no número 1, que mediante pedido da autoridade competente de um Estado-Membro, a autoridade competente de outro Estado-Membro notificará o contribuinte, em conformidade com os procedimentos e normas em vigor, da existência de actos ou decisões provenientes das autoridades do Estado-Membro requerente. O n.o 2 indica os elementos substanciais a indicar na notificação, enquanto que o número 3 prevê a obrigação de informação imediata ao Estado-Membro requerente do seguimento dado ao pedido de notificação.

2.5.2. O novo artigo tem em consideração as diversas práticas e procedimentos vigentes no âmbito das legislações fiscais nacionais e sublinha a obrigatoriedade de remeter esses procedimentos para dar seguimento a solicitações de outros Estados-Membros. Em particular, a obrigação de notificação, inexistente em alguns Estados-Membros, assume valor processual essencial em outros Estados-Membros. Certo é que o processo seria muito mais ágil se fosse gerido directamente pelo Estado-Membro requerente. Todavia, na fase actual tal é pouco realista e é arriscado. Pouco realista, porque implicaria que cada autoridade competente nacional tivesse um conhecimento aprofundado dos respectivos procedimentos, inclusive de notificação, ligados à legislação de cada Estado-Membro, arriscado, porque uma notificação incompleta e juridicamente nula segundo uma legislação fiscal nacional, prejudicaria, pelo menos, os prazos de investigação.

2.5.3. Todavia, a proposta da Comissão é positiva visto que, realisticamente, evidencia a importância de tais procedimentos e prevê modalidades de informação imediata das notificações enviadas, com o objectivo de agilizar todas as acções sucessivas.

2.5.4. O novo artigo 8.o-B prevê a realização de controlos simultâneos das actividades dos contribuintes por parte de dois ou mais Estados-Membros onde esses controlos pareçam mais eficazes do que os controlos efectuados por um único Estado-Membro. A autoridade competente de cada Estado-Membro identificará os sujeitos passivos que tenciona propor para serem objecto de controlos simultâneos e comunicará às autoridades competentes dos outros Estados-Membros a justificação desses controlos, bem como o período de tempo durante o qual serão realizados. A autoridade interpelada deverá confirmar à autoridade homóloga a sua aceitação ou a sua recusa em efectuar esse controlo. Em caso de aceitação designará o próprio representante responsável por esse controlo.

2.5.5. O novo texto reconhece a importância dos controlos simultâneos, que são considerados um dos métodos, se não o método de controlo mais eficaz. Com efeito, é óbvia a maior probabilidade de verificar fraudes ou evasão fiscal cruzando os dados recolhidos no mesmo período pelas autoridades competentes dos Estados-Membros em que operam os sujeitos passivos objecto de controlo. Não é por acaso que de vários lados se preconiza uma maior utilização dos controlos simultâneos, sobretudo para verificar usos fraudulentos dos preços de transferência, para operações intracomunitárias entre entidades que operam em diversos Estados-Membros.

2.5.6. É de acolher favoravelmente a introdução do artigo 8.o -B. Todavia, observa-se que a possibilidade de recusa de dar seguimento à realização de controlos simultâneos, ainda que justificada, pode limitar o efectivo alcance desses controlos e, portanto, a cooperação entre as administrações dos Estados-Membros.

3. Conclusões

3.1. O CESE partilha a opinião da Comissão acerca da necessidade de instaurar um sistema eficaz de intercâmbio de informações entre Estados-Membros para lutar contra as práticas de fraudes e de evasão fiscal.

3.2. Toma conhecimento de que o desenvolvimento dimensional e operacional do mercado, bem como a multiplicação de sujeitos passivos que operam em diversos Estados-Membros comporta por força das coisas, a exigência de maior cooperação entre as administrações nacionais.

3.3. O CESE, embora reconhecendo as peculiaridades e a especificidade de cada sector, sublinha que um sistema eficaz de controlos e a assistência mútua entre as autoridades competentes dos Estados-Membros não pode prescindir de uma maior e mais sistemática coordenação entre os sistemas de controlo em matéria de impostos directos, indirectos e impostos sobre consumos específicos.

3.4. O CESE reforça a afirmação(3) de que as diferenças existentes entre os vários Estados-Membros a nível de procedimento administrativo prejudicam a eficácia dos controlos, aumentam os respectivos prazos e representam um considerável obstáculo para o funcionamento do mercado único.

3.5. Mais uma vez, as vantagens que decorreriam de um funcionamento mais eficaz do mercado único, e no caso dos procedimentos destinados a relevar e combater as fraudes e a evasão fiscal, são limitadas pela protecção dos interesses nacionais. Como o CESE(4) já referira, a cooperação administrativa e a prevenção das fraudes devem andar ao mesmo ritmo da "modernização e simplificação" dos regimes fiscais. Isto é válido, ainda com maior pertinência, numa União alargada na qual um processo de harmonização assume ainda maior importância.

3.6. Seria oportuno fazer acompanhar os instrumentos jurídicos supranacionais, como a Sociedade Europeia, de instrumentos fiscais adequados e respectivos procedimentos de controlo e intercâmbio de informações. Por outras palavras, poder-se-ia pensar num sistema de intercâmbio e controlo "europeu" desligado dos actuais procedimentos nacionais e a aplicar gradualmente.

3.7. O CESE aproveita a ocasião para, mais uma vez, denunciar os limites que impõe o princípio da unanimidade, que actualmente regula todas as decisões em matéria de legislação fiscal comunitária, e reafirma a necessidade de que tal seja superado, em favor do princípio da maioria, mesmo qualificada.

3.8. É curioso que frequentemente se faça referência, em geral, aos princípios constitucionais de justiça fiscal, com referência às potenciais distorções do mercado interno europeu, para depois aceitar de facto diferenças e privilégios decorrentes de legislações e de procedimentos nacionais.

3.9. O CESE, tendo em conta os procedimentos nacionais em vigor e a vontade política de não perturbar as referidas estruturas, aceita as alterações propostas como ponto de convergência e como fase ulterior, embora insuficiente, para uma modernização da cooperação entre Estados-Membros. Todavia, o CESE convida as autoridades competentes dos Estados-Membros a reagirem tempestivamente aos pedidos de cooperação provenientes das administrações, sem discriminar tais práticas em favor de investigações puramente nacionais. Neste contexto, também os aspectos tecnológicos dos instrumentos de controlo e do intercâmbio devem ser evidentemente adequada às formas mais evoluídas de fraude e de evasão, que se socorrem das tecnologias mais modernas.

Bruxelas, 30 de Outubro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(2001) 294 final.

(2) N.o 3 do artigo 5.o, COM(2001) 294 final.

(3) Parecer do CESE sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (Comité do Imposto sobre o Valor Acrescentado)", JO C 19 de 21.1.1998, p. 56.

(4) Parecer do CESE sobre: a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 218/92 do Conselho relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos indirectos (IVA)", e a "Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva n.o 77/388/CEE no que se refere ao regime de imposto sobre o valor acrescentado aplicável a determinados serviços prestados por via electrónica", JO C 116 de 20.4.2001, p. 59.