RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO nos termos do artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 98/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2013, sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos, que analisa as possibilidades de transferir as disposições pertinentes relativas ao nitrato de amónio do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 /* COM/2015/0122 final */





1. INTRODUÇÃO O artigo 18.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 98/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2013, sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos[1] estipula o seguinte: «Até 2 de março de 2015, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório em que analisa a possibilidade de transferir as disposições pertinentes relativas ao nitrato de amónio do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 para o presente regulamento.» O nitrato de amónio (n.º CAS 6484-52-2) é uma substância química amplamente utilizada como adubo na União Europeia. Pode agir como oxidante e explode quando misturado com determinadas substâncias. Por este motivo, os adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto estão sujeitos a requisitos técnicos[2]. Devido a estas propriedades, os adubos à base de nitrato de amónio têm sido utilizados indevidamente para o fabrico ilícito de explosivos. Para prevenir tal utilização ilícita, o acesso dos particulares ao nitrato de amónio como substância ou em misturas está sujeito a restrições e a controlo. Atualmente, existem disposições relativas ao nitrato de amónio no Regulamento (CE) n.º 1907/2006 relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH)[3], assim como no Regulamento (UE) n.º 98/2013 sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos (Regulamento sobre Precursores de Explosivos). O REACH restringe o fornecimento de nitrato de amónio como substância (ou em misturas com teor de azoto igual ou superior a 16 % em peso sob a forma de nitrato de amónio) a distribuidores e utilizadores licenciados ao abrigo da Diretiva 93/15/CEE do Conselho, a agricultores e a utilizadores profissionais. O Regulamento sobre Precursores de Explosivos sujeita o fornecimento de nitrato de amónio a um mecanismo de participação das transações suspeitas e permite aos Estados-Membros imporem, através de uma cláusula de salvaguarda, outras restrições, se tiverem motivos razoáveis para o fazer. O Regulamento sobre Precursores de Explosivos visa reforçar a segurança pública dificultando o fabrico ilícito de explosivos, enquanto o REACH tem essencialmente por objetivo assegurar uma utilização segura das substâncias com base nas suas propriedades intrínsecas e equilibrar a livre circulação dos produtos químicos no mercado interno com um nível elevado de proteção da saúde humana e do ambiente contra os riscos colocados pelos produtos químicos. Por conseguinte, a Comissão é de opinião que as disposições relativas ao nitrato de amónio devem constar do Regulamento sobre Precursores de Explosivos. O presente relatório apresenta as conclusões da análise da Comissão sobre a viabilidade de transferir, do REACH para o Regulamento sobre Precursores de Explosivos, as referidas disposições. 2. CONTEXTO 2.1. Inclusão do nitrato de amónio no REACH A entrada 58 do anexo XVII do REACH proíbe o fornecimento aos particulares de nitrato de amónio em concentrações acima de limiares específicos. Essa restrição foi transferida para o REACH a partir da Diretiva 76/769/CEE[4], que foi revogada pelo REACH com efeitos a partir de 1 de junho de 2009. A entrada 58 do anexo XVII tem a seguinte redação: «58. Nitrato de amónio N.º CAS 6484-52-2 N.º CE 229-347-8 1. Não pode ser colocado no mercado pela primeira vez após 27 de junho de 2010 como substância ou em misturas com teor de azoto superior a 28 % em peso sob a forma de nitrato de amónio, para utilização como adubo sólido, simples ou composto, exceto se o adubo cumprir as disposições técnicas relativas aos adubos à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, previstas no anexo III do Regulamento (CE) n.º 2003/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho (*). 2. Não pode ser colocado no mercado após 27 de junho de 2010 como substância ou em misturas com teor de azoto igual ou superior a 16 % em peso sob a forma de nitrato de amónio exceto para fornecimento a: a) Distribuidores e utilizadores a jusante, incluindo pessoas singulares ou coletivas licenciadas ou autorizadas ao abrigo da Diretiva 93/15/CEE do Conselho (**); b) Agricultores, para utilização em atividades agrícolas, a tempo inteiro ou parcial, e não necessariamente relacionadas com a dimensão do terreno. Para efeitos da presente alínea, entende-se por: i) «Agricultor»: a pessoa singular ou coletiva ou o grupo de pessoas singulares ou coletivas, qualquer que seja o estatuto jurídico que o direito nacional confira ao grupo e aos seus membros, cuja exploração se situe no território da Comunidade, a que se refere o artigo 299.º do Tratado, e que exerça uma atividade agrícola; ii) «Atividade agrícola»: a produção, criação ou cultivo de produtos agrícolas, incluindo a colheita, ordenha, criação de animais ou detenção de animais para fins de produção, ou a manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais, tal como definidas nos termos do artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1782/2003 do Conselho (***); c) Pessoas singulares ou coletivas que desenvolvam atividades profissionais tais como horticultura, cultivo de plantas em estufa, manutenção de parques, jardins ou campos desportivos, silvicultura ou outras atividades análogas. 3. Contudo, no que diz respeito às restrições previstas no ponto 2, os Estados-Membros podem, por razões socioeconómicas, aplicar, até 1 de julho de 2014, um limite máximo de 20 % em peso de azoto sob a forma de nitrato de amónio para substâncias e misturas colocadas no mercado nos seus territórios. Do facto devem informar a Comissão e os restantes Estados-Membros. ______________ (*) JO L 304 de 21.11.2003, p. 1. (**) JO L 121 de 15.5.1993, p. 20. (***) JO L 270 de 21.10.2003, p. 1. O anexo XVII do REACH não prevê regimes de licenciamento ou de registo. Nos termos do REACH, é proibido o fornecimento a particulares de nitrato de amónio como substância ou em misturas que contenham 16 % ou mais, em massa, de azoto proveniente de nitrato de amónio. 2.2. Inclusão do nitrato de amónio no Regulamento sobre Precursores de Explosivos A proposta da Comissão, de 2010, sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos[5] recomendou que: «Por motivos de simplificação, as disposições já em vigor em matéria de nitrato de amónio devem ser incluídas no presente regulamento e devem ser suprimidos os n.os 2 e 3 da entrada 58 do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 do Parlamento e do Conselho relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH).» O objetivo era transferir as restrições relativas ao nitrato de amónio do REACH para o Regulamento sobre Precursores de Explosivos. Por conseguinte, o nitrato de amónio (n.º CAS 6484-52-2) foi incluído na proposta de anexo I, com um valor-limite de 16 %, em massa, de azoto proveniente de nitrato de amónio. A proposta isentava expressamente os agricultores das restrições aplicáveis ao nitrato de amónio e às misturas que o contenham. A inclusão do nitrato de amónio na proposta de regulamento também tornaria esta substância automaticamente sujeita ao mecanismo de participação de transações suspeitas, que não tinha qualquer equivalente no âmbito do REACH. Contudo, a proposta de transferência implicaria que, se os Estados-Membros estabelecessem regimes de licenciamento ou de registo, poderiam fornecer o produto químico a particulares. Em consequência, a proposta de transferência poderia ser potencialmente menos estrita do que a proibição absoluta do fornecimento a particulares ao abrigo do REACH. A proposta de transferência não foi aprovada pelo Grupo da Harmonização Técnica (Substâncias Perigosas) do Conselho porque, embora alguns Estados-Membros apoiassem o raciocínio da Comissão, outros defendiam que a transferência enfraqueceria a segurança, dado que as restrições ao nitrato de amónio em vigor passariam a ser menos severas. Sugeriu-se então que as disposições fossem transferidas mantendo-se o mesmo nível de restrição do REACH. Esta alternativa teria implicado a criação de um terceiro regime no regulamento proposto, exclusivamente destinado ao nitrato de amónio, que isentasse esta substância da aplicação das regras de licenciamento e de registo. Teria sido igualmente necessário acrescentar um artigo específico sobre o nitrato de amónio (contendo os n.os 2 e 3 da entrada 58 do anexo XVII), bem como incluir o nitrato de amónio no anexo II, a fim de garantir a participação das transações suspeitas. O referido grupo do Conselho reuniu-se dez vezes, entre janeiro e outubro de 2011, para examinar a proposta da Comissão, tendo concluído que as disposições do REACH não deviam ser alteradas, mas sim complementadas com a obrigação de participar as transações suspeitas nos termos do regulamento proposto. Mesmo assim, o grupo verificou que vários Estados-Membros apoiavam a transferência, tendo decidido propor à Comissão que reexaminasse a questão em data posterior, com vista a elaborar uma eventual proposta legislativa. Por conseguinte, em preparação do primeiro «trílogo informal» (discussões entre a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho), o Conselho sugeriu as seguintes alterações à proposta da Comissão: - alteração do considerando para suprimir a transferência das disposições relativas ao nitrato de amónio; - inclusão do nitrato de amónio no anexo II; - aditamento de uma disposição exigindo à Comissão que reanalise prontamente a viabilidade de se transferir as referidas disposições. A posição do Parlamento Europeu em primeira leitura, conforme apresentada em reunião plenária, em 11 de setembro de 2011[6], foi idêntica à do Conselho. Posteriormente, a Comissão concordou em manter o texto do Conselho relativo ao nitrato de amónio. O Regulamento sobre Precursores de Explosivos foi adotado em 15 de janeiro de 2013 com o seguinte considerando: «(24) Em virtude do Anexo XVII do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH)1, é proibido fornecer aos particulares nitrato de amónio que possa ser fácil utilizar indevidamente como precursor de explosivos. Todavia, é autorizado o fornecimento de nitrato de amónio a certos utilizadores profissionais, nomeadamente agricultores. Esse fornecimento deverá, pois, ficar sujeito ao mecanismo de participação de transações suspeitas previsto no presente regulamento, visto que o Regulamento (CE) n.º 1907/2006 não prevê disposição equivalente.» O nitrato de amónio (n.º CAS 6484-52-2) [em concentrações iguais ou superiores a 16 % em massa de azoto proveniente de nitrato de amónio] foi incluído no anexo II, que enumera as «Substâncias isoladas ou em misturas ou substâncias cujas transações suspeitas devem ser participadas». Além disso, o artigo 18.º, n.º 2, prevê a análise da possibilidade de se transferir as disposições pertinentes relativas ao nitrato de amónio, do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 para o Regulamento (UE) n.º 98/2013, a efetuar até 2 de março de 2015. 3. CONSULTAS AOS ESTADOS-MEMBROS O Comité Permanente dos Precursores, onde estão representados todos os Estados-Membros da UE, desempenhou desde o início um papel de liderança na elaboração da proposta e na avaliação das medidas de gestão de riscos relativas ao nitrato de amónio. Este grupo de peritos foi criado na sequência das recomendações do Plano de Ação da UE para melhorar a segurança dos explosivos, de 2008, que recomendou a imposição de restrições à venda de adubos à base de nitrato de amónio a particulares. Em 2008, o Comité realizou trabalhos preparatórios para a inclusão do nitrato de amónio na Diretiva 76/769/CEE (revogada pelo REACH em 2009), na falta de um regulamento que restringisse especificamente as substâncias que constituem uma ameaça à segurança pública. Mais tarde, o referido comité realizou também trabalhos preparatórios no âmbito do Regulamento sobre Precursores de Explosivos. Em 27 de maio de 2014, a Comissão enviou um questionário aos membros do Comité, pedindo-lhes que o transmitissem às autoridades responsáveis pela aplicação do Regulamento sobre Precursores de Explosivos. A pergunta 23, que dizia respeito ao artigo 18.º, era: «O seu Estado-Membro apoiaria a transferência das disposições pertinentes relativas ao nitrato de amónio do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 para este regulamento?» De um total de 30 inquiridos[7], 19 autoridades responderam ao questionário e, especificamente, à pergunta 23. As respostas revelaram posições ainda muito divergentes entre os Estados‑Membros. No entanto, os inquiridos afirmaram que acolheriam com agrado a realização de novos debates e um projeto de proposta legislativa, antes de tomarem uma posição definitiva. As respostas ao questionário foram debatidas na reunião do Comité Permanente dos Precursores em 8 de outubro de 2014, não se tendo chegado a um consenso sobre este ponto concreto. A Comissão levantou igualmente a questão da transferência na 16.ª reunião das autoridades competentes para o REACH e o CRE[8] (CARACAL), em 10 de novembro de 2014. Em ambas as reuniões, e na sua sequência, os Estados-Membros foram convidados a apresentar posições consolidadas. As opiniões continuaram a divergir e alguns Estados‑Membros mostraram-se indecisos. Na sequência das consultas feitas aos Estados-Membros, a Comissão regista os principais argumentos contra e a favor da transferência das disposições pertinentes relativas ao nitrato de amónio, do REACH para o Regulamento sobre Precursores de Explosivos: - Os Estados-Membros favoráveis à transferência argumentam que as restrições ao nitrato de amónio estão diretamente relacionadas com a segurança pública, mas apenas indiretamente com a proteção da saúde humana. Foram incluídas no REACH por predefinição, por na altura não estar disponível outro instrumento regulamentar mais adequado. Atualmente existe legislação específica, pelo que a transferência viria harmonizar e simplificar a legislação da UE, em conformidade com o princípio «legislar melhor» da Comissão. Argumentou-se também que manter as disposições relativas ao nitrato de amónio no REACH provoca confusão às empresas, dada a natureza diferente dos riscos envolvidos. - Os Estados-Membros que se opõem à transferência argumentam que esta enfraquece a segurança em torno do nitrato de amónio, já que pode permitir às autoridades nacionais competentes disponibilizar a substância aos particulares através de regimes de licenciamento ou de registo, que os Estados-Membros têm o direito de instituir ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 98/2013. A consulta não abordou a possibilidade de ser criado um terceiro regime para o nitrato de amónio, ao abrigo do Regulamento sobre Precursores de Explosivos. Também não foi referida a viabilidade jurídica da transferência, nem os eventuais custos excessivos que dela poderiam decorrer. 4. SÍNTESE E CONCLUSÕES O Plano de Ação da UE para melhorar a segurança dos explosivos recomendou, em 2008, a imposição de restrições à venda a particulares de adubos à base de nitrato de amónio. Existe, portanto, um consenso geral quanto ao facto de a comercialização e a utilização de nitrato de amónio levantarem sérias preocupações de segurança. A Comissão é de opinião que, como os riscos estão relacionados com a segurança pública, seria mais adequado incluir as restrições ao nitrato de amónio no Regulamento sobre Precursores de Explosivos, defendendo a transferência das disposições pertinentes do REACH originalmente prevista na sua proposta de 2010. O objetivo principal do REACH continua a ser assegurar a saúde pública, bem como a saúde e proteção dos trabalhadores, não fazendo qualquer referência à segurança pública. Com a transferência do nitrato de amónio para o Regulamento sobre Precursores de Explosivos, as preocupações de segurança sobre o nitrato de amónio continuariam a estar abrangidas pelo Regulamento (CE) n.º 2003/2003 relativo aos adubos. No entanto, visto que continua a não haver consenso sobre esta questão da parte de um dos colegisladores, nomeadamente o Conselho, tanto em relação à conveniência da própria transferência, como sobre a forma exata que assumiria (ou seja, se o nitrato de amónio seria simplesmente transferido para o anexo I ou se seriam criadas disposições separadas), é provável que uma proposta legislativa para transferir essas disposições não recolhesse apoio suficiente no Conselho. Além disso, a Comissão constata que as autoridades competentes dos Estados-Membros tiveram pouco tempo para acumular experiência suficiente com a aplicação do Regulamento sobre Precursores de Explosivos, dado que este só entrou em vigor em 2 de setembro de 2014. É, portanto, razoável que os Estados-Membros queiram analisar os custos e benefícios da transferência em data posterior. Por conseguinte, a Comissão não tenciona, de momento, propor legislação para transferir as disposições pertinentes relativas ao nitrato de amónio do Regulamento (CE) n.º 1907/2006 para o Regulamento (UE) n.º 98/2013. Em vez disso, a Comissão reexaminará a possibilidade e a natureza exata de tal transferência, no âmbito do relatório exaustivo que deverá ser publicado em 2017 nos termos do artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 98/2013. [1] JO L 39 de 9.2.2013, p. 1. [2] Ver anexos III e IV do Regulamento (CE) n.º 2003/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativo aos adubos (JO L 304 de 21.11.2003, p. 1), que indicam em pormenor as características e os limites dos adubos elementares à base de nitrato de amónio com elevado teor de azoto, descrevem a resistência aos ensaios de detonação e enumeram métodos de avaliação da conformidade e outros requisitos relacionados com a rastreabilidade e a embalagem. [3] JO L 396 de 30.12.2006, p. 1. [4] JO L 262 de 27.9.1976, pp. 201-203, revogada pelo REACH em 31.5.2009. [5] COM (2010) 473 final. [6] Relatório: Jan Mulder (A7-0269/2012), Relatório sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a comercialização e utilização de precursores de explosivos (COM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos. [7] O Reino Unido nomeou autoridades distintas para a Grã-Bretanha e a Irlanda do Norte; a Noruega também aplica o Regulamento sobre Precursores de Explosivos. [8] Regulamento (CE) n.º 1272/2008 relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas.