PT Jornal Oficial da União Europeia C 229/85

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Para uma resposta europeia mais eficaz na luta contra a droga»

COM(2011) 689 final

2012/C 229/16

Relator: Ákos TOPOLÁNSZKY

Em 25 de outubro de 2011, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Para uma resposta europeia mais eficaz na luta contra a droga

COM(2011) 689 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 18 de abril de 2012.

Na 481.a reunião plenária de 23 e 24 de maio de 2012 (sessão de 24 de maio), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 118 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

O Comité Económico e Social Europeu (CESE)

1.1 acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão e defende que as medidas a adotar para reforçar a Europa devem ser firmes, devendo as que visam intervir eficazmente na oferta e na procura de droga ser equilibradas;

1.2 lamenta, precisamente por essa razão, que a comunicação represente um retrocesso em relação à abordagem equilibrada e consensual que prevaleceu até ao momento, na medida em que atribui uma importância preponderante às medidas de redução da oferta;

1.3 considera que a abordagem regulamentar e penal não é suficiente e preconiza ativamente que se elabore uma nova estratégia da UE em matéria de luta contra a droga, com base numa avaliação profunda da estratégia atual que está em vias de expirar;

1.4 manifesta-se preocupado com a alteração das prioridades da política de financiamento e preconiza vivamente que se restabeleça uma abordagem equilibrada;

1.5 apoia a prossecução da harmonização das disposições nacionais de luta contra o tráfico de estupefacientes e recomenda que se estenda o processo de harmonização da política penal na UE aos comportamentos relacionados com o abuso de drogas;

1.6 recomenda a criação e a utilização de mecanismos de avaliação independentes e cientificamente comprovados em matéria de intervenções de redução da oferta, bem como a disponibilização dos recursos adequados à execução destas medidas;

1.7 concorda com as medidas propostas com vista a confiscar e recuperar os ativos de origem criminosa, e recomenda que os ativos confiscados sejam, pelos menos em parte, consagrados ao financiamento das atividades relacionadas com a redução da procura, que é largamente insuficiente;

1.8 sublinha que, no caso das novas drogas perigosas, um ato regulamentar já não é suficiente; importa, em todas as circunstâncias, executá-lo no âmbito de uma política de intervenção integrada e global, cujos efeitos serão objeto de vigilância e de avaliação permanentes;

1.9 tem para si que a parte da comunicação consagrada à redução da procura é desproporcionada e vaga, e recomenda que a Comissão se comprometa a aplicar mecanismos institucionais que assegurem a criação de iniciativas baseadas em resultados científicos nesta área de ação;

1.10 para evitar que os efeitos resultantes da aplicação de políticas distintas se neutralizem mutuamente, está firmemente convencido de que importa, já a médio prazo, elaborar uma política global e coordenada em matéria de toxicodependência, abrangendo o problema do consumo de todas as substâncias psicoativas (lícitas e ilícitas);

1.11 apoia a atividade do Fórum da Sociedade Civil sobre a Droga e recomenda que os seus relatórios sejam tomados em consideração quer a nível da UE, quer a nível nacional.

2. Observações na generalidade

2.1 O Comité Económico e Social Europeu acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão intitulada «Para uma resposta europeia mais eficaz na luta contra a droga» (1).

2.2 Aprova a conclusão do documento, segundo a qual, «com o Tratado de Lisboa, atualmente em vigor, a resposta europeia em matéria de luta contra a droga deve ser forte e decisiva, abarcando tanto a procura como a oferta». Congratula-se com o facto de a Comissão estar disposta a conferir um novo impulso à política da UE em matéria de luta contra a droga, defendendo que os «esforços [da UE] deverão ter lugar ao nível que for mais eficaz».

2.3 Contudo, o CESE lamenta que a comunicação represente um retrocesso em relação à abordagem equilibrada e consensual que prevaleceu até ao momento, que atribuía igual importância à redução da oferta e à redução da procura. Com efeito, o documento limita o seu propósito aos instrumentos jurídico de redução da oferta, enquanto, no que respeita à redução da procura, se limita a formular sumariamente séries de objetivos.

2.4 Lamenta que um documento da Comissão aparentemente negligencie, em matéria de consumo de droga, aspetos transversais à política social relacionados com os direitos humanos, colocando, pelo contrário, em primeiro plano instrumentos jurídicos e penais sem grande validade científica, cuja eficácia, pouco comprovada, se baseia em dados atualmente disponíveis, e que são mais dispendiosos (2).

2.5 O Comité considera que a redução da oferta só fará totalmente sentido se constituir uma parte ou um elemento de um instrumento estratégico. Importa evitar que a política penal predomine de forma desequilibrada, como instrumento último (ultima ratio). Por conseguinte, a possível relegação para segundo plano dos instrumentos de prevenção não pode ser a característica da política dessa mesma Europa que defendeu uma estratégia global e multifacetada nos seus instrumentos face às abordagens simplistas, repressivas e pouco respeitadoras dos direitos humanos, que são a regra em muitas regiões do mundo.

2.6 No que respeita à política da UE em matéria de luta contra a droga, o CESE considera que é necessário, com base na avaliação da estratégia atual, elaborar, debater exaustivamente e adotar uma nova estratégia consensual que exprima o compromisso comum dos Estados-Membros a favor da reflexão estratégica, dos programas de ação e da política de financiamento (a melhor combinação de políticas) prevalecentes até ao momento, que apresentavam um certo equilíbrio e que se fundamentavam nos valores fundamentais do Tratado de Lisboa.

2.7 De acordo com o princípio fundamental segundo o qual um Estado-Membro não deve causar danos nem provocar mais riscos do que aqueles que pretende prevenir, importa desenvolver um mecanismo de tomada de decisões que permita alterar logo uma política quando uma avaliação independente demonstre que tem resultados negativos.

3. Financiamento

3.1 O CESE manifesta preocupação quanto à alteração e à redução do número de prioridades de financiamento da Comissão. O programa «Saúde para o Crescimento», anunciado no âmbito do 3.o programa de financiamento plurianual para 2014-2020, não aborda o problema da droga nem da redução da sua procura. Também não é feita menção aos recursos financeiros necessários à redução da procura, de acordo com os objetivos da estratégia e do programa de ação da UE em matéria de luta contra a droga.

3.2 A mesma alteração afetou as prioridades de financiamento da proposta da Comissão relativa aos programas «Justiça» e «Direitos e cidadania», uma vez que as subvenções concedidas para abordar o problema da droga se centrarão, acima de tudo, nos aspetos relativos à prevenção da criminalidade. O CESE convida de forma resoluta a Comissão a alterar a sua política de financiamento de acordo com as necessidades de uma abordagem estratégica equilibrada.

4. Observações na especialidade

4.1 Abuso e tráfico de droga

4.1.1 No que respeita à luta contra o tráfico de droga, a comunicação insiste no fenómeno da evolução constante do mercado das drogas ilícitas e no surgimento de novos métodos de tráfico e tecnologias. Para combater eficazmente todos estes fenómenos negativos, a comunicação insiste na necessidade de melhorar a coordenação das iniciativas contra o tráfico de droga.

4.1.2 O documento destaca que a entrada em vigor do Tratado de Lisboa (3) permitiu reforçar os instrumentos jurídicos e políticos de luta contra o tráfico de droga. Contudo, indica que alguns instrumentos jurídicos apenas (4)«[deram] um contributo reduzido para a harmonização das medidas nacionais de luta contra a droga, não tendo contribuído suficientemente para facilitar a cooperação judiciária nos processos por tráfico de droga» (5).

4.1.3 A comunicação da Comissão recomenda, a este respeito, a adoção de novos instrumentos jurídicos que, no seu entender, permitirão, em primeiro lugar, estabelecer normas mínimas comuns em matéria de luta contra as grandes redes de tráfico transfronteiriço, em segundo lugar, melhorar a definição das infrações e das sanções, e, por último, introduzir obrigações de informação mais exigentes para os Estados-Membros.

4.1.4 O CESE, que é essencialmente a favor das conclusões do documento, sublinha, no entanto, que estes esforços só poderão ter êxito se, do ponto de vista das intervenções que visam reduzir a oferta, se dispor de um instrumento adequado de medição dos resultados e de indicadores de eficácia comprovada. Como tal, o Comité exorta a que se desenvolvam mecanismos de avaliação e de vigilância capazes de avaliar a eficácia e rentabilidade reais dessas intervenções. Congratula-se com os trabalhos já iniciados com vista a elaborar indicadores adequados (6).

4.1.5 O CESE sublinha que os recursos disponíveis para a avaliação dos instrumentos relativos à redução da oferta são excessivamente reduzidos quando comparados com o sério impacto nos direitos fundamentais dos toxicodependentes que, juridicamente, não constituem prejuízo para outrem, nem atuam com fins lucrativos.

4.1.6 O CESE recomenda que, no espírito da comunicação da Comissão Europeia relativo a este tema (7), a harmonização da política da UE em matéria penal incida também sobre os comportamentos, cujo tratamento pelas práticas judiciais penais (normas, penas, procedimentos ou isenções) dos diferentes Estados-Membros é tão divergente que põe em causa os direitos humanos e a segurança jurídica. Na opinião do CESE, é este o caso atual no que respeita o consumo abusivo de drogas (8).

4.1.7 O CESE lembra que a harmonização das penas mínimas previstas pela UE não deve conduzir a um agravamento das penas máximas incorridas dentro de um Estado-Membro. Ao mesmo tempo, chama a atenção para o facto de uma política centrada na redução da oferta poder também transmitir uma mensagem de impotência dos responsáveis políticos, razão pela qual é absolutamente necessário encontrar um equilíbrio entre a ameaça de sanção penal, por um lado, e as intervenções indispensáveis em matéria de tratamento e apoio, por outro.

4.1.8 O CESE considera que é necessário, em vez de adotar uma abordagem exclusivamente centrada no combate ao tráfico de droga, repensar as estratégias em matéria de justiça penal, reduzindo ao mesmo tempo os riscos sociais e sanitários relacionados com o mercado da droga e promovendo a segurança das pessoas e da sociedade.

4.2 Os «precursores de drogas»

4.2.1 O CESE concorda com a avaliação da situação efetuada neste capítulo, bem como com a afirmação de que as medidas existentes e previstas devem assegurar um controlo eficaz da utilização ilegal destes produtos químicos sem, no entanto, prejudicar o comércio lícito.

4.2.2 O Comité considera, tal como a Comissão, que é necessária mais cooperação internacional neste âmbito, apesar das grandes disparidades em matéria de qualidade dos dados, possibilidade de divulgação dos mesmos e disposição para o fazer, sobretudo no que respeita a países terceiros.

4.3 Confiscação e recuperação dos ativos de origem criminosa

4.3.1 O CESE apoia os esforços da Comissão neste âmbito e considera que os instrumentos legislativos mencionados são proporcionais e adequados ao tratamento dos problemas visados. Contudo, lamenta que, por diversas razões, estes instrumentos não tenham sido tão eficazes quanto esperado.

4.3.2 Como tal, o CESE é a favor da elaboração de novos atos legislativos europeus mais rigorosos e da ampliação a este domínio da harmonização legislativa a nível europeu.

4.3.3 O Comité propõe consagrar pelo menos uma parte dos recursos confiscados ao apoio de medidas a favor da redução da procura que, embora cronicamente subfinanciadas, continuam a ser o meio mais eficaz para combater o consumo de droga e tratar as suas consequências sociais.

4.4 Novas substâncias psicoativas

4.4.1 O CESE partilha fundamentalmente as observações da comunicação da Comissão a respeito das novas substâncias psicoativas. A Comissão considera que a regulamentação genérica responderá às expectativas do público e das autoridades no que respeita à capacidade de controlar rapidamente estas novas substâncias. No entanto, sem uma avaliação efetiva do risco que estas diferentes substâncias representam, os interesses terapêuticos e industriais legítimos poderão ser prejudicados. Sublinha também que o método atual de avaliação do risco não reflete uma abordagem multidisciplinar, baseando-se prioritariamente em análises químicas e policiais.

4.4.2 O CESE salienta que, no caso das novas drogas perigosas, um só ato regulamentar não é suficiente. Importa, em todo o caso, aplicá-lo no âmbito de uma política de intervenção integrada e global, cujos efeitos serão objeto de vigilância e de avaliação permanentes. De facto, o risco de efeitos indesejáveis não é inexistente: a tentação por parte dos consumidores de experimentar novas substâncias, a criminalização, o aumento dos preços no mercado ilícito, a proibição ou o controlo automático de substâncias úteis para outros fins, o consumo clandestino, os riscos suplementares que comporta o mercado ilegal, etc. O Comité lamenta que os instrumentos de regulamentação propostos não reflitam esses pontos de vista.

4.4.3 O CESE considera importante que, paralelamente à elaboração de uma lista, os responsáveis políticos também proponham medidas destinadas a tratar as consequências sanitárias e sociais do consumo de substâncias psicoativas e explorem, sempre que adequado, alternativas regulamentares que não criminalizem diretamente o consumidor. Para tal, o Comité considera indispensável colmatar as lacunas ao nível dos dados, melhorar a interatividade do fluxo de informações, organizar a formação contínua dos profissionais do setor, assegurar a disponibilização de informação fiável através das tecnologias e dos métodos mais modernos, desenvolver a regulamentação e os controlos em matéria de proteção dos consumidores e criar serviços de tratamento e de apoio adequados.

4.4.4 O CESE salienta, além disso, o seguinte problema: a resposta regulamentar relativa às novas substâncias continua a ocultar os problemas, por vezes mais importantes, que podem gerar as substâncias psicoativas «antigas» não controladas, como o álcool, a nicotina, certos produtos industriais alucinogénicos, etc.

4.5 Redução da procura

4.5.1 O CESE lamenta que as propostas da Comissão em matéria de redução da procura consistam, essencialmente, em constatações gerais. Convida a Comissão a elaborar uma abordagem estratégica que represente mais um passo em frente quer em termos quantitativos, quer em termos qualitativos, com vista a assegurar os direitos fundamentais em matéria de tratamentos.

4.5.2 Consequentemente, importa que a Comissão não se empenhe apenas em elaborar normas qualitativas, mas que contribua também para a aplicação de políticas de financiamento nos Estados-Membros, que reflitam uma abordagem equilibrada.

4.5.3 Há que garantir em toda a Europa a cobertura, acessibilidade, disponibilidade e viabilidade de preços de um vasto leque de serviços assentes em factos para pessoas com problemas relacionados com as drogas, tendo em vista reduzir os efeitos nocivos sobre a saúde (VIH/SIDA, hepatite e overdose). Estes serviços incluem desintoxicação, tratamento ao domicílio, em ambulatório e com base na comunidade, reabilitação, reintegração, tratamentos de substituição e serviços de troca de seringas. Os programas deverão igualmente ser disponibilizados na sua totalidade em ambientes prisionais e às minorias e grupos expostos a discriminação.

4.5.4 O Comité considera que as políticas de luta contra a droga, tanto a nível europeu como dos Estados-Membros, devem dar prevalência à prestação de serviços de saúde e de tratamento a pessoas carenciadas, em vez da criminalização e sanção das pessoas com problemas relacionados com as drogas.

4.5.5 O CESE chama a atenção para o facto de, atualmente, a União Europeia não dispor de nenhum meio de prevenção ou sanção para os Estados-Membros que não garantam serviços de tratamento com eficácia cientificamente comprovada – ainda que esses serviços se revistam de uma importância vital para os interessados –, violando, desta forma, os direitos humanos.

4.5.6 Por conseguinte, o Comité encoraja a Comissão a promover, por um lado, a criação de mecanismos institucionais que garantam a aplicação, nos diferentes Estados-Membros, de iniciativas de eficácia cientificamente comprovada neste âmbito e, por outro, o funcionamento equilibrado e controlado dos instrumentos de financiamento que beneficiem a sua aplicação.

4.6 Cooperação internacional

4.6.1 O CESE apoia o diálogo com os países de produção e de trânsito, bem como a política de apoio e assistência técnica, e recomenda que se intensifiquem.

4.6.2 O Comité apoia também que a UE reforce o seu compromisso com os países vizinhos, com os parceiros estratégicos e ao longo das rotas de tráfico de droga introduzida na UE, com base numa abordagem global e equilibrada, que respeite plenamente os direitos humanos.

4.6.3 O CESE acolhe favoravelmente os resultados obtidos pelo Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência desde a sua criação nos âmbitos da vigilância da situação em matéria de droga, do reforço do rigor e da qualidade da transmissão da informação, assim como da elaboração de abordagens estratégicas comuns.

4.6.4 O CESE insta a Comissão a preparar uma avaliação da situação das mutações sociais geradas pela crise económica persistente e a conferir particular importância ao padrão do consumo e do tráfico de droga.

4.6.5 Ainda que reconheça a importância e os resultados das três convenções das Nações Unidas sobre estupefacientes (9), o CESE considera importante sublinhar que, apesar dos objetivos assumidos, as convenções não conseguiram criar um acesso legal, adequado e equitativo a certas drogas na grande maioria dos países do mundo e em parte da Europa. Por outro lado, a magnitude da produção e do consumo ilícitos não diminuiu, pelo contrário, aumentou consideravelmente. Ao mesmo tempo, o sistema criado nem sempre permite garantir que a eficácia das intervenções em prol da saúde e bem-estar é cientificamente comprovada.

4.6.6 Como tal, o CESE recomenda que a UE assuma o papel de guardiã crítica das convenções das Nações Unidas sobre estupefacientes e da sua aplicação, baseando-se num consenso dos Estados-Membros e tomando em máxima consideração os direitos humanos e as provas científicas. A UE, ainda que isso lhe pareça pouco necessário, poderia tomar uma posição favorável à adaptação das convenções.

4.6.7 O CESE congratula-se com os trabalhos do Fórum da Sociedade Civil sobre a Droga, apoiando-os. Convida os órgãos dirigentes da União a ter mais em conta as suas conclusões. O CESE gostaria que lhe fosse dada a possibilidade de participar neste fórum na qualidade de observador.

5. Perspetivas

5.1 Em virtude do artigo 11.o, n.os 3 e 4, do Tratado de Lisboa, o CESE recomenda tanto à Comissão como aos Estados-Membros que consolidem o diálogo social ativo e promovam resolutamente a participação das comunidades profissionais e, na medida do possível, das organizações de consumidores no processo de planificação estratégica, a fim de favorecer a democracia participativa e submeter diretamente a atividade de coordenação das entidades públicas a uma avaliação profissional civil.

5.2 O Comité considera que se impõe uma planificação bidirecional. Em primeiro lugar, importa a nível global suscitar sinergias entre as abordagens harmonizadas a nível europeu no âmbito de uma coordenação reforçada. De seguida, é necessária uma abordagem local para assegurar que as políticas da UE podem ser desenvolvidas com base, não em preocupações abstratas, mas sim, nas verdadeiras necessidades das comunidades locais e com a sua cooperação.

5.3 O CESE está firmemente convencido da necessidade, já a médio prazo, de aplicar uma política global e coordenada em matéria de toxicodependência, que inclua todo o problema do consumo de substâncias psicoativas (líticas e ilícitas). De facto, de momento, as políticas são artificialmente distintas por razões políticas e jurídicas, recorrem a meios extremamente diversos e criam efeitos que têm tendência a neutralizar-se, em vez de se reforçarem mutuamente. Do ponto de vista da segurança jurídica e dos direitos humanos, a relação muito variável que essas distintas políticas mantêm com a força monopolizadora do Estado é questionável.

5.4 O Comité recomenda que a Comissão prepare o caminho para a autorização do acesso ao uso médico controlado de cannabis medicinal e a toda uma gama de modalidades de tratamentos de substituição.

5.5 O CESE observa de forma crítica a maneira como o alcoolismo, um problema geral responsável pelos efeitos mais prejudiciais nas nossas sociedades, é tratado ao nível da União. A este respeito, remete para os seus pareceres anteriores (10) e convida a Comissão a tomar medidas firmes neste âmbito.

Bruxelas, 24 de maio de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 689 final.

(2) Atualmente, na maior parte dos países, os instrumentos penais visam essencialmente os consumidores de droga, e só marginalmente os traficantes.

(3) Artigo 83.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

(4) Por exemplo, a Decisão-Quadro 2004/757/JAI do Conselho, de 25 de outubro de 2004, que adota regras mínimas quanto aos elementos constitutivos das infrações penais e às sanções aplicáveis no domínio do tráfico ilícito de droga.

(5) COM(2011) 689 final.

(6) Primeira conferência europeia sobre os indicadores relativos à oferta de droga. Iniciativa conjunta que visa a elaboração de opções sustentáveis em matéria de vigilância dos mercados de estupefacientes, da criminalidade e das atividades de redução da oferta, Comissão Europeia, 20-22 de outubro de 2010.

(7) COM(2011) 573 final.

(8) De facto, as mesmas circunstâncias (por exemplo, troca de pequenas quantidades de droga entre consumidores) podem resultar em alguns países numa pena de prisão de 2 a 5 anos, enquanto noutros se mobilizam os meios previstos no âmbito da política nacional/municipal de apoio (criação de emprego, apoio à habitação, apoio social, etc.).

(9) Convenção Única sobre Estupefacientes de 1961, alterada pelo protocolo de 1972, Convenção sobre as Substâncias Psicotrópicas de 1971 e Convenção contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas de 1988.

(10) JO C 175 de 27.7.2007, pp. 78-84.

JO C 318 de 23.12.2009, pp. 10-14.