PT Jornal Oficial da União Europeia C 230/77

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Branco — Rumo a um controlo mais eficaz das operações de concentração de empresas na UE»

[COM(2014) 449 final]

(2015/C 230/12)

Relator: Juan MENDOZA CASTRO

Em 16 de julho de 2014, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Livro Branco — Rumo a um controlo mais eficaz das operações de concentração de empresas na UE

COM(2014) 449 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 19 de novembro de 2014.

Na 503.a reunião plenária de 10 e 11 de dezembro de 2014 (sessão de 10 de dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 137 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE acolhe favoravelmente o Livro Branco que reforça um dos pilares da política de concorrência da UE e simplifica os procedimentos.

1.2. Com o Livro Branco a Comissão procura um equilíbrio entre o interesse público de colmatar uma lacuna no regime regulador e o interesse das empresas em manterem os custos ao nível mais baixo possível. No entanto, deve evitar-se que o número de alterações ao regulamento das concentrações seja incompatível com este objetivo. Além disso, há que ter em consideração o benefício que as concentrações representam para as empresas.

1.3. Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu (TJUE) e na prática administrativa, o CESE recomenda que a teoria do dano que está subjacente ao Livro Branco: a) pondere a questão de eventuais danos que podem resultar para a concorrência e, em última análise, os consumidores; b) tenha coerência interna; c) considere as vantagens que motivam todas as partes; d) seja coerente (ou pelo menos não contraditória) com os dados empíricos.

1.4. O CESE recomenda que, no âmbito do novo quadro regulamentar, se tenham igualmente em conta os impactos sociais, nomeadamente sobre o emprego e a competitividade das empresas nos mercados mundiais.

1.5. Na opinião do CESE, o sistema de transparência «seletivo» proposto pela Comissão tem de ser devidamente clarificado no que diz respeito aos termos, «concorrente» no âmbito das medidas antitrust, «empresa relacionada verticalmente» (considerando o estabelecimento de limiares), natureza das relações existentes para que a aquisição de ações seja considerada «significativa» e o caso dos grupos empresariais com atividades em muitos setores.

1.6. O CESE considera importante que se mantenha ou inclusivamente aumente o prestígio do sistema de controlo de concentrações da UE.

1.7. Embora o Livro Branco seja um passo na boa direção, há que ponderar a conveniência de alargar a abordagem devido às mudanças operadas nos últimos 25 anos (maior número de autoridades de controlo) e às necessidades da economia europeia no século XXI.

1.8. Atualmente, há 28 autoridades de controlo na UE (31 no conjunto do EEE) mas os seus critérios não são homogéneas. Por conseguinte, o CESE sugere que se reveja o Livro Branco, procurando: — harmonizar das legislações dos Estados-Membros; — rever as exigências em matéria de obrigações de notificação; — chegar a uma maior aproximação ao sistema de «balcão único».

1.9. O Livro Branco anuncia mudanças nas regras processuais, o que apraz ao Comité. Trata-se de: — simplificação do mecanismo de remessa pré-notificacão dos Estados-Membros à Comissão; — supressão do chamado «elemento de autoincriminação» nas remessas pré-notificacão da Comissão aos Estados-Membros; — mudanças no processo de remessa pós-notificação dos Estados-Membros à Comissão.

1.9.1. Também aprecia as medidas de simplificação de processos constantes do «pacote de simplificação», de 2013, especialmente no caso de empresas comuns (joint ventures) fora do EEE.

2. O Livro Branco

2.1. No presente Livro Branco, a Comissão analisa, dez anos após a profunda revisão do Regulamento das concentrações de 2004 (1), o modo como foi aplicado o critério substantivo de «um entrave significativo à concorrência efetiva» (SIEC) e apresenta uma panorâmica sobre como promover uma maior convergência e cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros. Apresenta igualmente propostas concretas de alterações no sentido de tornar o controlo das concentrações na UE mais eficaz.

2.2. Por um lado, visam assegurar que o regulamento das concentrações aborda todas as fontes de potenciais de danos para a concorrência e os consumidores, causados pelas operações de concentração ou de reestruturação de empresas, incluindo os decorrentes de aquisições de participações minoritárias que não conferem o controlo.

2.3. Por outro lado, pretendem lograr uma cooperação mais estreita entre a Comissão e as autoridades nacionais da concorrência («ANC») e uma divisão adequada de tarefas no domínio do controlo das concentrações, em especial através da simplificação das regras sobre a transferência de processos de concentrações dos Estados-Membros para a Comissão e vice-versa.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE acolhe favoravelmente o Livro Branco porquanto as reformas propostas pressupõem o reforço de um dos pilares da política da concorrência e, sobretudo, porque inclui medidas que contribuem para simplificar os procedimentos.

3.2. A Comissão baseia a proposta central do Livro Branco — expandir a sua capacidade de controlo às participações minoritárias contrárias à concorrência — em que o Regulamento n.o 139/2004 só é aplicável quando as concentrações representam «uma mudança de controlo duradoura» (artigo 3.o, n.o 1), o que não é o caso. Considera, além disso, que os artigos 101.o e 102.o do TFUE não são, por si sós, uma base jurídica suficiente para abordar a questão das participações minoritárias.

3.3. Em termos gerais, a Comissão procura, com o Livro Branco, um equilíbrio entre o interesse público de colmatar uma lacuna no sistema regulamentar das concentrações de empresas e o interesse de estas manterem os custos administrativos ao mais baixo nível possível.

3.4. O CESE considera, todavia, que é necessário evitar que as propostas na sua redação atual conduzam, em última análise, a um aumento das despesas. Tal deverá, contudo, ser apreciado à luz dos benefícios para as empresas no âmbito das novas disposições.

3.5. O CESE considera igualmente necessário clarificar alguns aspetos do Livro Branco para evitar que o resultado contradiga o objetivo de facilitar o controlo das operações de concentração, sem aumentar a carga administrativa.

3.6. O Livro Branco assinala que a moldura para avaliar as operações de concentração é a «teoria do dano», que foi incorporada pela Comissão a partir de 2002, após ter sofrido reveses judiciais (2). A teoria do dano exige que a sua aplicação: a) consista em provar de que modo a concorrência e, em última análise, os consumidores podem ser prejudicados; b) tenha coerência interna; c) considere as vantagens que motivam todas as partes; d) seja coerente (ou pelo menos não contraditória) com os dados empíricos (3).

3.6.1. Estes princípios, que são sustentados pela jurisprudência do TJUE e a prática administrativa da Comissão (4), devem igualmente reger as participações minoritárias.

3.7. Dado que o Livro Branco propõe um alargamento considerável das competências da Comissão, o CESE recomenda que, na análise dos processos de concentração, se tenha igualmente em conta o impacto social e, mais especificamente, o emprego.

4. A UE precisa de um espaço europeu das concentrações congruente com as necessidades do mercado interno do século XXI

4.1. O sistema de controlo das concentrações da União Europeia granjeou prestígio ao longo dos anos e serve de modelo noutros continentes. O CESE considera importante que este prestígio se mantenha e que, inclusivamente, aumente.

4.2. O CESE congratula-se com o facto de o Livro Branco procurar melhorar a coordenação entre a Comissão e as ANC e de apontar para um «Espaço Europeu das Concentrações» que facilite o tratamento uniforme das concentrações e que contribua para a segurança jurídica. No entanto, as medidas propostas devem ir além de reformas pontuais no Regulamento das Concentrações, abordando, de forma mais abrangente, uma revisão completa do sistema de controlo existente.

4.3. Nos últimos vinte e cinco anos, assistiu-se a um incremento considerável do controlo das concentrações na UE e, simultaneamente, ao crescimento da dimensão e da internacionalização das empresas europeias. Em 1989, só havia três autoridades nacionais competentes na matéria; em 2000, 14 (incluindo a Comissão) e atualmente são 28 (31 se se tiver em conta o todo o EEE).

4.4. A disparidade de regras e critérios de aplicação implica um encargo suplementar para as empresas que, em muitos casos, é desnecessário: menos de 5 % das concentrações notificadas à Comissão foram consideradas potencialmente perigosas para a concorrência (5). O sistema de controlo deve conciliar a proteção dos consumidores e dos utentes com a necessidade imperiosa que as empresas europeias têm de competir em mercados globais.

4.5. Por conseguinte, o CESE propõe que se reconsidere o Livro Branco integrando-o num âmbito mais alargado que compreenda: — uma harmonização da legislação dos Estados-Membros para evitar a disparidade dos critérios de aplicação; — uma revisão das exigências em matéria de notificações obrigatórias, uma vez que a experiência parece indicar que, muitas vezes, estas são desnecessárias; e — uma maior aproximação ao sistema de balcão único, dada a proliferação de autoridades de controlo.

5. Observações na especialidade

5.1. O sistema de transparência «direcionada»

5.1.1. A Comissão propõe um sistema de transparência «direcionada» baseado em dois critérios cumulativos para determinar a existência do requisito incontornável do SIEC: a) aquisições de uma participação minoritária num concorrente ou numa empresa verticalmente relacionada; e b) a relação concorrencial considera-se «significativa» se a participação adquirida for de «cerca» de 20 % ou entre 5 % e «cerca» de 20 %, mas acompanhada de fatores adicionais, como direitos que dão ao adquirente uma minoria bloqueadora de facto, assento no conselho de administração ou acesso a informações comercialmente sensíveis sobre a empresa-alvo.

5.1.2. O CESE propõe que a redação das alterações ao regulamento seja clarificada nos seguintes aspetos: — Em primeiro lugar, o conceito de «concorrente», que deve ser interpretado à luz da definição aplicável às medidas antitrust em mercados geograficamente definidos. — Em segundo lugar, os parâmetros que devem ser tidos em consideração para a aplicação do conceito de «empresa verticalmente relacionada». Convém examinar a pertinência de estabelecer determinados limiares, uma vez que a fórmula genérica pode conduzir a um aumento considerável do número de notas informativas exigidas pelo regulamento. — Em terceiro lugar, a natureza jurídica que as relações devem assumir para que a aquisição de participações seja considerada «significativa». — Por último, se a análise do SIEC deve incluir também a atividade global dos grupos de empresas que operam em diferentes setores da economia.

5.2. Simplificação do mecanismo de remessa pré-notificacão dos Estados-Membros à Comissão.

5.2.1. O CESE acolhe com agrado a proposta de suprimir o sistema de duas etapas exigido pelo artigo 4.o, n.o 5, do Regulamento n.o 139/2004 (memorando fundamentado, seguido de notificação), a fim de o substituir por uma notificação direta à Comissão. O reduzido número de vetos a que têm direito os Estados-Membros justifica esta alteração, que tornará os procedimentos mais céleres.

5.2.2. Saúda igualmente a proposta de facilitar a troca de informações entre os Estados-Membros e a Comissão, mediante transmissão da nota informativa inicial das partes ou o pedido de atribuição do processo aos Estados-Membros, a fim de os alertar para a operação durante os contactos pré-notificacão.

5.3. Remessas pré-notificacão da Comissão aos Estados-Membros

5.3.1. Propõe-se a supressão do «elemento de autoincriminação» do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento n.o 139/2004, segundo o qual as partes envolvidas numa fusão ou aquisição podem transmitir um memorando fundamentado, informando a Comissão de que a concentração pode afetar significativamente a concorrência num mercado específico de um Estado-Membro. Com a reforma bastaria demonstrar que a operação é suscetível de ter o principal impacto nesse mercado.

5.3.2. A Comissão considera que a supressão deste requisito dissuasor pode incentivar o recurso a essa declaração voluntária, opinião de que o CESE partilha.

5.4. Remessa pós-notificação dos Estados-Membros à Comissão

5.4.1. O Livro Branco propõe a alteração do artigo 22.o do regulamento, de modo que passe a caber exclusivamente aos Estados-Membros competentes para analisar uma operação de concentração (atualmente pode fazê-lo «um ou mais» Estados-Membros) a decisão de remeter à Comissão no prazo de quinze dias úteis, e em conformidade com a sua legislação nacional. A Comissão pode decidir se aceita ou não um pedido de remessa. Se a Comissão decidisse aceitar um pedido de remessa teria competência jurisdicional em todo o EEE. Todavia, se um ou mais Estados-Membros competentes se opuserem à remessa (sem que tenham de expor o motivo), a Comissão renunciaria à competência jurisdicional em todo o EEE em benefício dos Estados-Membros.

5.4.2. Segundo o CESE, ainda que a proposta possa simplificar o procedimento, a sua eficácia é limitada, uma vez que na UE só a Alemanha, Áustria e Reino Unido reconhecem essa competência em caso de aquisição de participações minoritárias não controladoras.

5.4.3. As alterações nas remessas pós-notificação implicam também um alargamento da competência da Comissão, que o CESE acolhe favoravelmente: caso nenhum Estado-Membro se oponha e a Comissão aceite a recomendação, esta seria competente para analisar a operação de concentração em todo o EEE e não apenas no território do Estado-Membro de referência (a menos que uma autoridade de um Estado-Membro já tenha autorizado a operação no seu território antes de a Comissão se tornar competente na matéria).

5.5. Outras alterações

5.5.1. Após a adoção do «pacote de simplificação» de 2013 (6), o Livro Branco vem propor outras medidas que servem o mesmo objetivo e que o CESE avalia positivamente.

5.5.2. De todas elas destaca-se a intenção de excluir do âmbito de aplicação do regulamento os acordos de criação de empresas comuns (joint ventures) de países não membros do EEE que não tenham repercussões a nível da concorrência no EEE.

5.5.3. De referir também a possibilidade de a Comissão dispensar da obrigação de notificação prévia algumas categorias de concentrações que normalmente não levantam problemas em matéria de concorrência.

Bruxelas, 10 de dezembro de 2014. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) Regulamento (CE) n.o 139/2004, de 20.1.2004, relativo ao controlo das concentrações de empresas (JO L 24 de 29.1.2004).

(2) Em particular o Processo T-342/99: Airtours c. Comissão, 2002 E.C.R. II-2585; T-310/01 Schneider Electric SA c. Comissão, 2002 E.C.R. II-4071; y T-5/02 Tetra Laval c. Comissão, 2002 E.C.R. II-4381.

(3) V. Hans Zenger and Mike Walker: «Theories of Harm in European Competition Law» (Teorias do dano no direito europeu da concorrência) http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2009296

(4) Processo IV/M.938 Guiness/Grand Metropolitan, n.o 15.10.1997, e processo IV/M.1524, Airtours/First Choice (22.9.1999).

(5) http://ec.europa.eu/competition/mergers/statistics.pdf

(6) Regulamento de Execução (UE) n.o 1269/2013 da Comissão, de 5 de dezembro de 2013 (JO L 336 de 14.12.2013, p. 1) e Comunicação da Comissão relativa a um procedimento simplificado para o tratamento de certas concentrações nos termos do Regulamento (CE) n.o 139/2004 (JO C 366 de 14.12.2013, p. 5). Retificação no JO C 11 de 15.1.2014, p. 6.