relativa à celebração, em nome da União Europeia, do Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (STCE n.º 217)

Por último, a União Europeia adotou um conjunto abrangente de instrumentos jurídicos para combater o terrorismo, tal como a seguir descrito. As disposições constantes destes instrumentos coincidem quase integralmente com as disposições do protocolo adicional. É possível que o protocolo adicional afete essas regras comuns ou altere o seu âmbito de aplicação.

A natureza transfronteiras do terrorismo exige uma cooperação internacional forte. Um entendimento comum das infrações cometidas por combatentes terroristas estrangeiros e das infrações penais de caráter preparatório suscetíveis de levar à prática de atos terroristas contribui para aumentar a eficácia dos instrumentos de justiça penal e da cooperação a nível da União e a nível internacional. O facto de as normas jurídicas neste domínio — nomeadamente as aplicáveis na UE — terem muitas vezes a sua fonte nos instrumentos internacionais como o protocolo adicional, sublinha ainda a necessidade de a União Europeia falar a uma só voz no plano internacional.

Os ataques terroristas perpetrados nos últimos anos na União Europeia e no resto do mundo constituíram violações inaceitáveis dos princípios subjacentes às sociedades democráticas. Face a esta ameaça persistente, a União Europeia é mais do que nunca obrigada a permanecer unida para promover e defender os princípios que são a sua razão de ser.

O terrorismo tem caráter mundial e representa uma ameaça crescente para os direitos fundamentais, a democracia e o Estado de direito na Europa e em todo o mundo. Os ataques terroristas são indiscriminados e as vítimas do terrorismo podem provir de qualquer parte do mundo.

Com a disposição relativa ao reforço do intercâmbio de informações/pontos de contacto (artigo 7.º), o protocolo adicional dá resposta ao pedido formulado na disposição operacional n.º 3 da RCSNU 2178(2014) no sentido de se reforçar a cooperação internacional e, mais especificamente, facilitar a prevenção e a investigação das deslocações para países terceiros com o objetivo de cometer infrações terroristas ou participar em atividades de treino para o terrorismo.

O artigo 3.º prevê a criminalização dos atos de caráter preparatório, nomeadamente receber treino para o terrorismo, complementando assim a infração já consagrada de ministrar tal treino, como previsto no artigo 7.º da Convenção n.º 196. Simultaneamente, o disposto no artigo 3.º aumenta a segurança jurídica e a eficácia dos artigos 4.º a 6.º do protocolo adicional, na medida em que consagra uma definição do ato de «receber treino para o terrorismo», que é mencionado como um dos objetivos da deslocação.

O artigo 2.º é considerado um importante instrumento para se poder investigar e exercer eficazmente a ação penal contra as pessoas que, com as suas atividades, contribuem para a prática de infrações terroristas por grupos terroristas.

O protocolo adicional prevê, por conseguinte, a criminalização dos seguintes atos: participar numa associação ou grupo para fins terroristas (artigo 2.º), receber treino para o terrorismo (artigo 3.º), deslocar-se ou tentar deslocar-se ao estrangeiro para fins terroristas (artigo 4.º), fornecer ou recolher fundos para tais deslocações (artigo 5.º) e organizar ou facilitar as referidas deslocações (artigo 6.º). Por último, o artigo 7.º procura reforçar o intercâmbio de informações, obrigando as partes a designar um ponto de contacto que faculte as informações disponíveis e trate os pedidos de informações em tempo útil.

O protocolo adicional responde a este apelo ao promover um entendimento e uma resposta comuns para as infrações cometidas por combatentes terroristas estrangeiros, que serve de parâmetro de referência para o intercâmbio de informações e facilita as investigações e ações penais transfronteiras dos atos de caráter preparatório com potencial e risco de conduzir à prática de infrações terroristas.

O objetivo do protocolo adicional é completar a Convenção n.º 196 com uma série de disposições destinadas a promover a aplicação dos aspetos de direito penal da Resolução 2178(2014) do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre as ameaças à paz e à segurança internacionais causadas por atos terroristas. Nessa resolução, o Conselho de Segurança exortou os Estados membros das Nações Unidas a tomar uma série de medidas a fim de prevenir e conter o fluxo de combatentes terroristas estrangeiros para zonas de conflito.

O protocolo adicional (Convenção n.º 217) completa a Convenção para a Prevenção do Terrorismo (Convenção n.º 196). Para poder celebrar o protocolo adicional, a União Europeia deverá ter celebrado ou celebrar em simultâneo a Convenção n.º 196. A presente proposta é, por conseguinte, acompanhada por uma proposta de decisão relativa à celebração, em nome da União, da Convenção n.º 196, devendo as duas propostas ser lidas em conjunto.

O Protocolo Adicional à Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo (a seguir designado por «protocolo adicional») foi aprovado pelo Comité de Ministros em 19 de maio de 2015. A União Europeia assinou o protocolo adicional em 22 de outubro de 2015. A presente proposta diz respeito à decisão de celebração do protocolo adicional em nome da União Europeia.

Com a adoção da Diretiva (UE) 2017/514 relativa à luta contra o terrorismo, a União Europeia está disposta a assumir integralmente o seu compromisso de ser parte no protocolo adicional procedendo à sua celebração.

4.ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA

4.1Competência da União para celebrar o protocolo adicional

O artigo 3.º, n.º 2, do TFUE prevê que a União dispõe de competência exclusiva «para celebrar acordos internacionais ... quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas». Um acordo internacional é suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas quando o domínio por ele abrangido se sobrepõe à legislação da União ou é abrangido, em grande medida, pelo direito da União.

A União já adotou medidas no domínio abrangido pelo protocolo adicional, incluindo disposições de direito penal material, assim como uma disposição relativa ao reforço do intercâmbio de informações. O quadro jurídico da UE em matéria de infrações penais relacionadas com o terrorismo está estabelecido na Diretiva (UE) 2017/541 relativa à luta contra o terrorismo, que substitui a Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho relativa à luta contra o terrorismo no que diz respeito aos Estados-Membros vinculados pela diretiva. O considerando 5 da diretiva refere especificamente a Resolução 2178(2014) do CSNU e o protocolo adicional. A diretiva estabelece o quadro jurídico penal para todos os crimes definidos pelo protocolo adicional e prevê regras de acompanhamento em matéria de sanções, competência jurisdicional e responsabilidade das pessoas coletivas.

As disposições do protocolo adicional relativas ao intercâmbio de informações são abrangidas pela Decisão 2005/671/JAI do Conselho relativa à troca de informações e à cooperação em matéria de infrações terroristas, que a Diretiva (UE) 2017/541 também altera.

Entre os outros instrumentos pertinentes da União neste domínio contam-se, nomeadamente, a Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativa à simplificação do intercâmbio de dados e informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros da União Europeia, bem como a Decisão 2008/615/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008, relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras (Decisão Prüm). Estes instrumentos regulam, por um lado, o intercâmbio de informações para efeitos de investigação penal em matérias relacionadas com o terrorismo e, por outro, a criação de pontos de contacto para o intercâmbio de informações. A Europol tem apoiado a cooperação policial entre os Estados-Membros e entre estes e países terceiros, a fim de dar uma resposta adequada ao fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros.

A área abrangida pelo protocolo adicional sobrepõe-se à legislação da União e é, de qualquer modo, abrangida em grande medida pelo direito da União. A sua celebração é suscetível de «afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas», na aceção do artigo 3.º, n.º 2, do TFUE. A União tem, por conseguinte, competência exclusiva para celebrar o protocolo adicional.

4.2Base jurídica da decisão proposta

A escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, designadamente a finalidade e o conteúdo desse ato. Se a análise de um ato da União Europeia demonstrar que este persegue uma dupla finalidade ou que tem duas componentes e se uma destas for identificável como principal ou preponderante, sendo a outra apenas acessória, o ato deverá ter por fundamento uma única base jurídica, ou seja, a exigida pela finalidade ou componente principal ou preponderante.

O principal objetivo do protocolo adicional é consagrar novas infrações penais relacionadas com o terrorismo, ato para o qual a União tem competência com base no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE. A base jurídica material para a assinatura do protocolo adicional é, por conseguinte, o artigo 83.º, n.º 1, do TFUE. O artigo 7.º, relativo ao reforço do intercâmbio de informações através da designação de pontos de contacto, facilita a deteção, prevenção e investigação das pessoas que se deslocam, ou procuram deslocar-se ao estrangeiro, facilitando, assim, a aplicação prática do artigo 4.º do protocolo adicional. É, por conseguinte, de natureza acessória.

A Diretiva relativa à luta contra o terrorismo, cujo principal objetivo é estabelecer normas mínimas relativamente à definição e à sanção de infrações terroristas ou relacionadas com o terrorismo, foi igualmente adotada com base no artigo 83.º, n.º 1, do TFUE. Inclui também disposições destinadas a melhorar o intercâmbio de informações e o apoio e a proteção das vítimas de terrorismo.

O artigo 218.º, n.º 6, do TFUE estabelece que o Conselho, sob proposta do negociador, adota uma decisão de celebração do acordo. O artigo 218.º, n.º 6, alínea a), do TFUE prevê que, se um acordo abranger domínios aos quais seja aplicável o processo legislativo ordinário, o Conselho adota uma decisão de celebração do acordo, após aprovação do Parlamento Europeu.

O protocolo adicional abrange domínios aos quais é aplicável o processo legislativo ordinário, nomeadamente o estabelecimento de regras mínimas relativas à definição de infrações penais no domínio do terrorismo (artigo 83.º, n.º 1, do TFUE), relativamente aos quais é requerida a aprovação do Parlamento Europeu. A base jurídica processual da decisão proposta é, por conseguinte, o artigo 218.º, n.º 6, alínea a), do TFUE.

4.3Ponto de contacto para o intercâmbio de informações

Nos termos do artigo 7.º do protocolo, as partes devem designar um ponto de contacto para o intercâmbio de informações sobre os combatentes terroristas estrangeiros 24 horas por dia e sete dias por semana. É proposta a designação da Europol como ponto de contacto, nas condições estipuladas no Regulamento (UE) 2016/794 sobre as relações com os parceiros, a transferência e o intercâmbio de dados pessoais.

4.4Aplicação territorial

Em conformidade com o Protocolo n.º 22 do Tratado da União Europeia, o protocolo adicional assinado e por fim celebrado pela União Europeia é vinculativo e aplicável em todos os Estados-Membros da UE, com exceção da Dinamarca. Em conformidade com o Protocolo n.º 21 do Tratado da União Europeia, o protocolo adicional assinado e por fim celebrado pela União Europeia é vinculativo e aplicável no Reino Unido apenas se este Estado-Membro notificar o Conselho da sua intenção de participar na adoção e aplicação do instrumento. A Irlanda está vinculada pela Decisão-Quadro 2002/475/JAI e, por conseguinte, participa na adoção da presente decisão.

2017/0266 (NLE)