PT Jornal Oficial da União Europeia C 44/162

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (Frontex)»

[COM(2010) 61 final — 2010/0039 (COD)]

2011/C 44/28

Relator: Antonello PEZZINI

Em 18 de Março de 2010, o Conselho da União Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (FRONTEX)

COM(2010) 61 final — 2010/0039 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 16 de Junho de 2010.

Na 464.a reunião plenária de 14 e 15 de Julho de 2010 (sessão de 15 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 78 votos a favor, 1voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE partilha e aprova os esforços envidados pela Comissão para adequar e actualizar o Regulamento (CE) n.o 2007/2004.

1.2 De acordo com a Convenção de Schengen sobre a livre circulação na Europa, os Estados-Membros, depois de terem abolido os controlos nas fronteiras internas, continuam a poder confiar o controlo das fronteiras externas às autoridades da sua escolha.

1.2.1 No entanto, com o alargamento da UE e a extensão gradual do espaço Schengen a quase todos os Estados-Membros, e dada a falta de homogeneidade dos sistemas jurídicos nacionais, verifica-se uma certa heterogeneidade de um país para outro ao nível das responsabilidades em matéria de controlo das fronteiras externas da União.

1.3 Por esse motivo e conforme foi concluído no Conselho Europeu de Laeken de Dezembro de 2001, os Estados-Membros empenharam-se em activar um mecanismo comum e operacional de concertação e de cooperação para coordenar a actuação dos serviços nacionais competentes para efectuar o controlo das fronteiras externas.

1.3.1 Este empenho tornou-se mais premente devido à forte aceleração das comunicações transnacionais, que permitiu a multiplicação de identidades, favorecendo o nascimento de novos Estados-nação.

1.4 Seguindo uma abordagem global em termos de «segurança» das fronteiras e de luta contra a «imigração ilegal», a Comissão Europeia decidiu propor a constituição de equipas conjuntas de apoio no quadro da FRONTEX, disponibilizadas pelos Estados-Membros da UE numa base voluntária.

1.4.1 Para tal, no respeito do «Código das Fronteiras Schengen» e das competências das autoridades nacionais e na perspectiva de desenvolvimento de uma política comum no sector das infra-estruturas fixas e móveis, dever-se-ia incumbir as referidas equipas de assegurar a «vigilância» e, por conseguinte, o «controlo» nos postos de fronteira.

1.4.2 Esta função compreende a faculdade de controlar os documentos de identidade, interrogar os estrangeiros sobre os motivos da sua estadia, sempre no respeito dos princípios seguidos por cada Estado-Membro, e de subir a bordo dos navios que se encontram nas águas territoriais de um Estado-Membro (1).

1.4.3 Na opinião do CESE, as equipas deveriam ser dotadas dos meios financeiros e de veículos adequados (navios, aviões e helicópteros) necessários. Os meios utilizados nas operações da Frontex devem ser claramente identificados e divulgados em todos os Estados-Membros da UE.

1.5 Importa, contudo, reflectir no risco de «militarização» da actividade de vigilância e de controlo das fronteiras externas. Haverá, por isso, que coordenar oportunamente as possíveis «interferências» nas funções da polícia judiciária e de defesa militar atribuídas pelos vários Estados-Membros aos seus corpos de polícia e às suas forças armadas terrestres, marítimas e aéreas, procurando aumentar, e não limitar as suas possibilidades de controlo (valor acrescentado europeu).

1.5.1 Continuam, todavia, «abertas» as questões de direito internacional inerentes às intervenções no alto mar, também com base na regulamentação sobre o direito do mar da Convenção de Montego Bay de 1982 (2).

1.6 A adopção do Tratado de Lisboa, que integra, nomeadamente, a Carta dos Direitos Fundamentais, aumentou significativamente as responsabilidades e as competências da União Europeia em matéria de imigração e de asilo. O CESE considera que as prerrogativas em matéria de captura e detenção de pessoas devem continuar a estar sujeitas ao direito comum da protecção clássica dos direitos do Homem, e não às chamadas «regras exorbitantes». Enquanto agência, o Frontex não deve ser controlado por um serviço externo, nem apenas pelas regras do orçamento, mas estar sujeito às exigências em termos de respeito das pessoas impostas em toda a União, nomeadamente pela aplicação das regras de penologia do Conselho da Europa (3).

1.7 O CESE, ciente da tradição social e jurídica da Europa em questões de respeito do ser humano e do direito de asilo, recomenda que as pessoas que farão parte dessas esquadras tenham uma formação inicial sólida e inequívoca, com actualizações constantes, sobre conteúdos psicológicos e comportamentais, que lhes assegure uma supervisão regular e lhes permita um melhor relacionamento com pessoas fragilizadas que aspiram a uma vida melhor, conforme vem sucedendo ao longo dos séculos com muitos cidadãos de países europeus.

1.7.1 Tais esquadras devem possuir, no entender do CESE, um carácter operacional e não de polícia de fronteira, com uma actividade consentânea com a realização do Código de Schengen.

1.7.2 As funções da Frontex, segundo o CESE, deveriam consistir em desmascarar e promover sanções contra os criminosos internacionais responsáveis pelo tráfico de seres humanos que transformam os indivíduos, movidos por aspirações legítimas a um maior bem-estar social, em vítimas de uma exploração humilhante e degradante.

1.7.3 Além disso, as equipas da Frontex deveriam, com o auxílio do Sistema de GMES, contribuir activamente para o salvamento dos migrantes em dificuldades na Bacia do Mediterrâneo, no respeito dos princípios seguidos pelos Estados-Membros.

1.7.4 Perante o exposto, o CESE sugere uma relação contínua e uma cooperação estreita com as ONG.

1.7.5 Tendo em conta o papel e as funções das ONG, o seu envolvimento torna-se, na opinião do CESE, indispensável, como apoio e mediação cultural, em todas as fases dos procedimentos previstos pelas legislações europeias e nacionais que dizem respeito a seres humanos em situação precária.

2. Introdução

2.1 As fronteiras opõem e separam dois Estados ou regiões geográficas, de acordo com linhas de demarcação que condicionam as relações recíprocas entre os povos.

2.1.1 As fronteiras naturais (montanhas, rios, superfícies aquáticas) estão na origem de rivalidades contínuas entre as populações de cada um dos lados.

2.1.2 As fronteiras políticas e as convencionais são o resultado de lutas e de compromissos ao longo de séculos de vicissitudes históricas.

2.1.3 Na era da globalização, a forte aceleração das comunicações internacionais tendem a facilitar a multiplicação das identidades e a aumentar o número de soberanias nacionais, com o nascimento de novos Estados-nação e de regiões-nação.

2.1.4 Em consequência, aumentam as fronteiras e a «sacralidade» de cada Estado individual, cujos frágeis confins alimentam conflitos potenciais e reais.

2.2 Os Estados europeus constituem uma excepção importante no contexto mundial, uma vez que, com o Acordo de Schengen, aboliram os controlos às fronteiras internas, diminuindo o peso das soberanias nacionais.

2.2.1 Mas a forte pressão migratória que se regista actualmente junto das fronteiras terrestres e marítimas da UE obriga a reforçar e desenvolver novos sistemas partilhados de vigilância das fronteiras externas (Eurosur).

2.3 EUROSUR

2.3.1 A UE está a analisar a criação de um sistema europeu de vigilância das fronteiras.

2.3.2 A realização do projecto deveria permitir reduzir o número de imigrantes ilegais, diminuir a taxa de mortalidade dos imigrantes em trânsito, prevenir a criminalidade transfronteiriça e reforçar a segurança interna.

2.3.3 Está prevista a criação de um sistema europeu de gestão integrada das fronteiras assente numa rede partilhada de sistemas de informação e de vigilância.

2.3.4 Também está em estudo uma rede de «comunicação informática protegida», para a troca de dados e a coordenação de actividades entre os vários centros dos Estados-Membros e entre estes e a Frontex (4)

2.4 Historial da FRONTEX

2.4.1 O Regulamento (CE) n.o 2007/2004 instituiu uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia.

2.4.2 O Regulamento (CE) n.o 863/2007 estabeleceu um mecanismo para a criação de equipas de intervenção rápida nas fronteiras e altera o Regulamento (CE) n.o 2007/2004, no que se refere a este mecanismo, regulamentando as competências e as tarefas dos agentes destacados.

2.4.3 Desta forma, cada Estado-Membro tem a possibilidade de requerer, através da Agência, o envio de equipas de intervenção rápida para as suas fronteiras, sendo aquelas compostas por peritos de outros Estados-Membros com o treino apropriado (5).

2.5 A Directiva 2008/115/CE estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, «no respeito dos direitos fundamentais […], nomeadamente os deveres em matéria de protecção dos refugiados e de direitos do Homem».

2.5.1 Em 5 de Abril de 2010, na sequência da adopção do Manual para o tratamento de pedidos de vistos (6), disponibilizado a todo o pessoal consular dos Estados-Membros, entrou em vigor o Código comunitário dos vistos para o espaço Schengen, com 22 Estados-Membros e 3 Estados associados.

2.5.2 O Programa da Haia (7) prevê o desenvolvimento, segundo um programa definido, da Agência Frontex.

2.5.3 O programa plurianual para um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, adoptado pelo Conselho Europeu de 10 e 11 de Dezembro de 2009 (Programa de Estocolmo), decidiu reforçar o papel da Frontex, inclusivamente mediante a revisão do seu quadro jurídico, e previu, em particular, a gestão integrada das fronteiras externas da União Europeia.

3. Síntese da proposta da Comissão

3.1 A Comissão Europeia propõe a revisão do quadro jurídico da Frontex, salientando os seguintes aspectos:

— os Estados-Membros continuam a ser responsáveis pelo controlo das fronteiras externas, com base no princípio da subsidiariedade (art. 74.o T), dispondo de forças policiais e de serviços de informação próprios;

— os Estados-Membros podem pedir assistência à Agência, sob a forma de coordenação, quando houver mais Estados-Membros envolvidos e for requerida maior assistência técnica e operacional nas fronteiras;

— o actual afluxo massivo de cidadãos de países terceiros, que tentam entrar ilegalmente no território dos Estados-Membros, torna necessário o reforço da Frontex no contexto da política de imigração da UE;

— a avaliação de impacto que acompanha a proposta (8) prevê excepções ao quadro jurídico Frontex e inscreve a alteração ao regulamento na linha de um novo desenvolvimento do acervo de Schengen, que visa combater a organização da imigração ilegal;

— a proposta de alteração visa aumentar a coordenação da cooperação operacional entre os Estados-Membros, com critérios e procedimentos mais harmonizados, para uma gestão da vigilância mais elevada e uniforme;

— está previsto um reforço do equipamento técnico e dos recursos humanos. Para este fim, poderá ser criado um corpo de guardas de fronteira destacados, constituído por peritos nacionais altamente qualificados e formados.

4. Observações na generalidade

4.1 Todas as operações no âmbito da Frontex deverão respeitar rigorosamente o princípio da não repulsão, previsto na Convenção de Genebra, na Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes e na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

4.2 Deverão ter igualmente em vista a salvaguarda absoluta da vida humana e a protecção das mulheres, das crianças e dos indivíduos mais vulneráveis, evitando a «externalização» dos controlos fronteiriços para países (9) que não reconhecem o direito de asilo e a Convenção de Genebra (10).

4.3 A acção da Frontex deveria centrar-se, sobretudo, nas seguintes prioridades:

— perseguir e enfraquecer as redes criminosas internacionais de tráfico de seres humanos;

— aplicar efectivamente o direito de asilo, tal como previsto do Tratado da UE, às vítimas de situações de injustiça;

— ajudar os migrantes em dificuldades, mesmo que se encontrem em águas internacionais.

4.4 O CESE concorda com as disposições da proposta de regulamento, segundo as quais os Estados-Membros podem, na observância das prerrogativas da Agência, prosseguir a cooperação estabelecida a nível operacional com os outros Estados e/ou países terceiros nas fronteiras externas, se esta complementar a acção da Agência, no respeito dos direitos do Homem e de acordo com a tradição cristã-social e jurídica da União.

4.5 No entender do CESE, para que tal colaboração se possa realizar da melhor forma, a Frontex deveria ser dotada dos meios de transporte adequados (navios, aviões e helicópteros) necessários. Os meios utilizados nas operações da Frontex devem ser claramente identificados e divulgados em todos os Estados-Membros e, atendendo ao impacto orçamental desses meios de transporte, a Frontex deve ser o mais possível racionalizada em coordenação com todos os serviços nacionais que já disponham de tais meios.

4.6 O CESE poderá subscrever a possibilidade concedida à Frontex de financiar e realizar projectos de assistência técnica em países terceiros e de destacar agentes de ligação, na medida em que aqueles envolvam ONG com uma experiência longa e relevante em matéria de assistência, formação para o desenvolvimento e defesa da dignidade humana.

4.7 A Frontex deveria fazer uso do novo sistema SIS II (11) (Sistema de Informação de Schengen de Segunda Geração), logo que este esteja disponível.

4.8 Os dados do GMES, provenientes da Estação de Neustrelitz, poderão constituir uma ajuda preciosa para a Frontex, na prestação de auxílio a migrantes em dificuldades na Bacia do Mediterrâneo (12).

4.9 O Comité entende igualmente que o papel previsto para a Frontex ao nível da coordenação das actividades relacionadas com as operações conjuntas de regresso deverá ser realizado em estreita cooperação com as ONG humanitárias, que possuem uma sensibilidade reconhecida e profunda experiência nas relações com indivíduos em situações de dificuldade e de fragilidade.

4.10 Segundo o CESE, só se poderá outorgar à Frontex um mandato limitado para o tratamento dos dados pessoais relacionados com o combate às redes criminosas de imigração ilegal, sempre em estreita colaboração com a autoridade judicial nacional em causa.

5. Observações na especialidade

5.1 O CESE considera as alterações propostas consentâneas com o objectivo de reforçar o papel e as funções da Frontex, a fim de consolidar o controlo das fronteiras externas da UE e, ao mesmo tempo, de garantir a liberdade e a segurança interna dos Estados-Membros.

5.2 Gostaria, contudo, de fazer as seguintes observações:

5.2.1 Considerando (10) – A substituição do termo «garantindo» pelo termo «determinando» poderia ser juridicamente mais vinculativa.

5.2.2 Considerando (13) – Seria conveniente substituir o termo «listas» pela expressão «registos específicos», que se afigura mais adequado para estabelecer a obrigação de uma gestão rigorosa dos recursos.

5.2.3 Considerando (14) – À expressão «um número adequado de guardas de fronteira qualificados» dever-se-ia acrescentar «formados e especializados».

5.2.4 Considerando (15) – A expressão «numa base semi-permanente» é vaga e deveria, por isso, ser substituída por outra mais precisa.

5.2.5 Considerando (23) – Conviria definir rigorosamente os «limites» da possibilidade conferida à Frontex de «lançar e financiar projectos de assistência técnica».

5.3 Artigo 1.o A, a) 2. – A expressão «território adjacente» deveria ser mais especificada, a fim de evitar questões de interferência ilegítima com a soberania nacional.

5.3.1 Artigo 2.o, a), (i), c) – A tarefa atribuída à Agência de elaborar «análises de risco» deveria estender-se igualmente aos «custos» necessários para fazer frente à pressão junto das fronteiras externas dos Estados-Membros mais expostos. Com efeito, afigura-se justo que tais custos sejam suportados por todos os Estados-Membros da União Europeia e não apenas pelos países limítrofes.

5.3.1.1 A norma deveria, além disso, ser adequadamente coordenada com as disposições do artigo 4.o.

5.3.2 Artigo 2.o, a), (iii), h) – Seria conveniente precisar que pode ser outorgado à Agência um «mandato limitado» para o tratamento de dados pessoais no âmbito da luta contra as redes criminosas de imigração ilegal. A norma também deveria ser coordenada com as disposições dos artigos 11.o, 11.o-A e 11.o-B.

5.3.3 Artigo 14.o, 1 – Conviria clarificar as modalidades, mediante as quais a Agência «deve facilitar» a cooperação operacional entre Estados-Membros e países terceiros.

5.3.4 Artigo 14.o, 2 – A possibilidade de a Agência destacar agentes de ligação para países terceiros deveria ser clarificada. Tais agentes, na qualidade de observadores e/ou de consulentes, só serão destacados para países terceiros «onde as práticas de gestão das fronteiras respeitem normas mínimas de protecção dos direitos humanos». Convinha acrescentar que estes países terceiros deverão ter aderido formalmente às convenções internacionais vinculativas em matéria de direitos humanos, asilo e protecção internacional.

Bruxelas, 15 de Julho de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) Nos termos do artigo 77.o do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia, os agentes da Frontex podem desempenhar tarefas em cumprimento de ordens dos guardas de fronteira dos Estados-Membros e, por conseguinte, no respeito da soberania destes últimos.

(2) Para além da polémica desencadeada com outros Estados-Membros sobre a aplicação correcta das normas sobre o acolhimento e a proibição de recusa de entrada, a magistratura italiana acusa actualmente os funcionários e os militares de haverem cometido um delito de violência contra pessoas por terem recambiado para a Líbia, em Agosto de 2009, 75 imigrantes clandestinos interceptados em águas internacionais. As teses da Procuradoria da República de Siracusa não são, contudo, partilhadas pelo governo italiano, ao passo que o Alto Comissário da ONU para os refugiados defende que os regressos «puseram em perigo a possibilidade de beneficiar do direito de asilo em Itália».

(3) Uma vez que todos os Estados-Membros ratificaram o Protocolo n.o 14 da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, e que tanto o artigo 17.o desse Protocolo como o Tratado de Lisboa introduziram a possibilidade de a UE aderir a essa Convenção, é tanto mais necessário que o Frontex se atenha às suas disposições.

(4) A rede informática deverá ser coordenada com a Decisão da Comissão de 20 de Janeiro de 2006 que fixa as modalidades de aplicação da Decisão 2005/267/CE, que estabelece uma rede segura de informação e de coordenação acessível através da Internet (ICOnet), para os serviços encarregues da gestão dos fluxos migratórios nos Estados-Membros, em particular através da troca rápida de informações na luta contra a imigração ilegal.

(5) As funções referidas estão em estreita ligação com as que foram atribuídas ao Serviço Europeu de Polícia (Europol), criado em 1992 para lidar com a informação relativa a actividades criminosas na Europa. É neste âmbito que também se insere o Sistema de Informação Schengen (SIS), que permite a troca de informação relativa à identidade de determinadas categorias de pessoas e bens entre as autoridades competentes dos Estados Schengen.

(6) Adoptado pela Comissão Europeia em 19 de Março de 2010.

(7) JO C 53 de 3.3.2005, p. 1.

(8) SEC(2010) 149.

(9) Por exemplo, a Líbia.

(10) A Directiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 6 de Dezembro de 2008 (que entrará em vigor em Dezembro de 2010) estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados-Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, «no respeito dos direitos fundamentais […], nomeadamente os deveres em matéria de protecção dos refugiados e de direitos do Homem».

(11) O SIS – Sistema de Informação de Schengen – deverá estar operacional até 31.12.2011 (Relatório Coelho do Parlamento Europeu).

(12) A Estação de Neustrelitz, na Alemanha, assegurará, para a Europa e a Bacia do Mediterrâneo, a planificação e a produção de dados de alta resolução dos satélites ópticos Geo, Eye-1 e Ikonos.