Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão sobre ambiente e emprego (Construir uma Europa sustentável)»

(98/C 235/01)

Em 24 de Novembro de 1997, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 5 de Maio de 1998, com base no relatório introdutivo do relator, G. Pellarini.

Na 355ª reunião plenária (sessão de 28 de Maio de 1998), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. No preâmbulo do Tratado de Amesterdão foi inserido o princípio do desenvolvimento sustentável; entre os objectivos da União o «desenvolvimento equilibrado e sustentável» e «um elevado nível de emprego» estão estreitamente conjugados no mesmo ponto do artigo B.

1.2. A presente comunicação constitui um primeiro passo na direcção do binómio ambiente-emprego tendo por estabelecido que seja profícuo e que se tirem as consequências da realização das políticas comunitárias.

1.3. Para o CES trata-se de um assunto já debatido por várias vezes, em especial no parecer sobre «Crescimento económico e ambiente (1)

(1) JO C 155 de 21.6.1995.», em que se dedicava um capítulo ao «governo de transição para o desenvolvimento sustentável» e se afirmava que «na fase actual, o desenvolvimento sustentável e aumento do emprego constituem dois objectivos imprescindíveis, que são conjugados mediante uma iniciativa política forte e a participação de todos os interlocutores».

1.4. Aproveita-se a ocasião para voltar ao assunto, tendo em conta o convite do Conselho de Luxemburgo de Dezembro de 1997, para elaborar uma estratégia de integração das considerações ambientais nas políticas e acções comunitárias e do próximo exame dessa estratégia na Cimeira de Cardiff.

2. Observações sobre as relações entre ambiente e emprego (capítulo 2)

2.1. O Comité regozija-se com o facto de a Comissão assumir a abordagem desejada nos seus precedentes pareceres, em especial no capítulo «Gerir a transição» e enunciar no capítulo 3 uma série de políticas de apoio específico nos vários sectores.

2.2. O Comité está também persuadido de que sem uma forte mensagem política que oriente as políticas para um desenvolvimento sustentável, a nível comunitário, nacional, regional e local, algumas afirmações de princípio contidas no Tratado correm o risco de se tornarem letra morta. Já o afirmara no parecer emitido no momento da adopção do 5º programa sobre o ambiente, considerando-o ineficaz se não fossem fixadas precisas «prioridades de natureza política» (), não só a nível comunitário como dos Estados-Membros.

2.3. O compromisso da União Europeia a nível internacional, em 1992 globalmente, no Rio de Janeiro, e em 1997 relativamente às mutações climáticas, em Kioto, para orientar o crescimento segundo novos parâmetros de preservação dos recursos naturais, deve ser efectivamente respeitado e integrado nas várias medidas. Na fase actual, este compromisso pode ser consolidado valorizando todas as experiências que permitam optimizar a protecção do ambiente e o aumento do emprego, tendo todavia presente que os resultados não são verificáveis numa única medida, mas serão disseminados num contexto mais amplo e poderão ser multiplicados apenas se se prosseguir uma estratégia decidida de «desenvolvimento sustentável».

2.4. Por estas razões, o CES salienta que a presente comunicação não aprofunda suficientemente alguns conceitos básicos e não oferece um quadro exaustivo de tudo o que se fez até hoje nos programas e iniciativas políticas.

2.5. O próprio título deixa entrever uma associação de conceitos demasiado superficiais entre ambiente, emprego e desenvolvimento, sobretudo quando diz: «Construir uma Europa sustentável» que literalmente não tem significado ou, pelo menos, se o tem este é muito obscuro.

2.5.1. Para maior clareza, teria sido preferível usar termos de significado mais consolidado como, por exemplo, «Construir uma Europa competitiva no âmbito de um desenvolvimento sustentável».

2.6. Dada a importância e a dimensão do fenómeno desemprego na Europa é também arriscado relacionar automaticamente a protecção do ambiente com o emprego, como parece subentender a comunicação, ao passo que, embora sendo de integrar os dois objectivos em todas as políticas comunitárias, a luta contra o desemprego só pode constituir o resultado do funcionamento global dessas políticas.

2.6.1. Não se deixe de ter em vista que a protecção do ambiente constitui uma política em si, embora com aspectos horizontais, e que a avaliação do impacto ambiental dos projectos e dos programas pode ser utilmente acompanhada, a título informativo, por ficha de avaliação dos efeitos sobre o emprego, que pode ser útil para a sinergia entre várias políticas, sem por isso prejudicar as decisões que são estreitamente baseadas em considerações ambientais.

2.7. A Comunicação começa com a constatação (ponto 1.1) de que «As economias dos Estados-Membros da UE não têm um desenvolvimento sustentável», mas não continua coerentemente o seu raciocínio até à afirmação da necessidade de alterar o modelo de desenvolvimento socioeconómico e adoptar nova abordagem global, que valorize o novo saber e as novas capacidades empresariais, como está anunciado no Livro Branco de Jacques Delors (v. infra) e no Quinto Programa para o desenvolvimento sustentável.

2.7.1. Ficando pela indicação das possíveis medidas e acções de alcance sectorial no quadro existente tem-se a sensação de que a Comissão decide ignorar o modelo actual de crescimento e não tem uma receita para resolver radicalmente o problema, mas apenas para mitigar a sua gravidade prolongando no tempo os seus prejuízos previsíveis.

2.8. O que se torna ainda mais evidente quando se verifica que na Comunicação não se desenha um raciocínio mais aprofundado e mais actual pelo menos nos três pontos principais:

- o desemprego europeu não é conjuntural, mas tem características estruturais;

- apesar do papel fundamental do desenvolvimento tecnológico ao aumentar a competitividade da economia europeia, não se pode afirmar com certeza que a inovação tecnológica esteja em condições de criar novos postos de trabalho sobretudo em termos de trabalho dependente tradicional;

- é ilusório pensar que ainda subsiste algum nexo de consequência e automático entre a taxa de crescimento económico e a diminuição do desemprego.

2.9. Das considerações acima resulta evidente que para enfrentar o desemprego com resultados positivos é necessário realizar uma política de carácter global na óptica de um desenvolvimento sustentável, que utilize todos os instrumentos, respeite o princípio do poluidor-pagador e se enquadre num conceito legislativo de responsabilidade por danos ambientais ().

2.10. Tendo em conta que se fala de desenvolvimento sustentável (análise partilhada também pelo documento da Comissão) é claro que para prosseguir no sentido de tal objectivo é necessário voltar a pôr em discussão os mecanismos socioeconómicos subjacentes actualmente à produção e ao consumo de bens e serviços. O binómio ambiente-emprego poderá encontrar o máximo resultado apenas nesta óptica, especificamente presente nas políticas de criação de emprego prosseguidas por vários Estados-Membros.

2.11. A este propósito, o Comité lamenta que as considerações do capítulo X do Livro Branco de J. Delors relativas à subutilização dos recursos de trabalho e a utilização excessiva dos recursos naturais e à necessidade de correctivos fiscais para tal desequilíbrio não estejam suficientemente desenvolvidas nos temas da comunicação ().

2.11.1. Apenas partindo daquela abordagem se podem conjugar utilmente as duas prioridades da protecção do ambiente e da criação de novos postos de trabalho, agindo não exclusivamente nos mecanismos fiscais, mas num conjunto de medidas, de modo a respeitar o princípio da neutralidade fiscal.

2.12. Deve-se, com efeito, assumir uma atitude dinâmica que tenha em conta novas necessidades de prevenção e protecção do ambiente e novos métodos produtivos e de gestão ecológica, novas tecnologias e novos serviços em termos de informação e formação que a passagem ao «desenvolvimento sustentável» implica: apenas deste modo se poderão identificar as novas figuras profissionais e os novos postos de trabalho que poderão ser criados, valorizando, por outro lado, o papel que as pequenas e médias empresas podem especificamente assumir.

2.12.1. Na criação destas novas figuras profissionais e de novos empregos há que prestar especial atenção às normas sobre segurança e saúde no local de trabalho.

2.13. Não é necessário limitar-se a raciocinar em termos de trabalho dependente industrial; as novas formas de trabalho autónomo, sob contrato, a tempo parcial, que se esboçam sobretudo no sector dos serviços conexos com a informação e a consulta, fazem com que seja mais facilmente previsível um crescimento do trabalho atípico.

2.14. No parecer já citado sobre «Crescimento e Ambiente» excluía-se uma relação automática entre as medidas de protecção ambiental e o crescimento do emprego, facto que encontra confirmação na ampla documentação fornecida pelos serviços da Comissão relativamente a estudos realizados nos últimos anos sobre a matéria; tais estudos demonstram, todavia, que as medidas de protecção ambiental com a utilização das melhores tecnologias disponíveis têm globalmente um efeito positivo, embora não relevante, em termos de postos de trabalho e combinam-se muitas vezes com elementos de inovação tecnológica e de racionalização dos processos produtivos que asseguram a manutenção da competitividade das empresas, contribuindo, deste modo pelo menos, para salvaguardar o emprego.

2.14.1. No desenvolvimento de novos processos produtivos, produtos e serviços que respondem a uma nova procura por parte da indústria, da administração pública e dos consumidores, podem ser criadas sinergias positivas que exigem, porém, um importante esforço de investimento.

2.15. Além do sector específico da «eco-indústria», que responde especificamente à procura de tecnologias e serviços de protecção do ambiente, e representa um novo sector em crescimento, deve-se distinguir mais em geral entre medidas destinadas a reduzir e a prevenir a poluição que comportam custos complementares de investimento, mas que se resolvem a longo prazo em poupança de matérias-primas e energia, contribuindo para o crescimento da produtividade e para a redução dos custos sociais e dos prejuízos ambientais a longo prazo, e medidas de salvaguarda e restauração do ambiente natural e urbano, que criam novos postos de trabalho, tanto tradicionais como inovadores.

2.15.1. A este propósito deve-se também distinguir entre os métodos de financiamento das várias medidas: as primeiras dizem respeito aos sectores criadores de rendimento com carácter prevalentemente privado (indústria de manufactura, produção de energia, transportes); as segundas necessitam de consideráveis investimentos públicos.

2.16. Se se adopta uma abordagem dinâmica e global, verifica-se que os vários tipos de medidas necessitam de novos know-how, competências e serviços de consultoria, que podem ser assegurados não só pela administração pública e pelas identidades públicas que deverão apetrechar-se para tal, mas também por novas empresas de serviços, que poderão oferecer novos empregos importantes. Os resultados no plano do emprego serão calculados globalmente e a médio prazo, tendo em conta as reestruturações necessárias.

2.17. Uma vez que o «desenvolvimento sustentável» é um objectivo internacionalmente prosseguido, a Europa pode ter vantagens em termos de exportação de tecnologia e produtos limpos e de know-how se avançar mais rapidamente nessa direcção; e também neste capítulo se poderão obter incidências positivas para o emprego.

2.18. Também o papel das administrações centrais, regionais e locais deve ser examinado mais em profundidade porquanto podem introduzir regras e incentivos úteis para os particulares e para o interesse colectivo, contribuindo assim, para a reorientação gradual do actual modelo numa óptica de crescimento compatível com a salvaguarda do ambiente e o desenvolvimento sustentável.

2.19. Os diversos actores económicos e sociais, no âmbito da «responsabilidade partilhada» podem ter um papel de estímulo, educação e informação no sentido do desenvolvimento e do consumo «sustentável», mobilizando os seus recursos organizativos e associativos; resultam particularmente interessantes as experiências já em curso de colaboração entre as diversas organizações socioprofissionais, sindicais e ambientalistas, também a nível transfronteiriço.

2.20. A par de uma obra de educação e informação a nível horizontal, que poderá criar novas formas de emprego no assim chamado «terceiro sector», onde operam associações voluntárias cujos méritos são reconhecidos, coloca-se a tónica numa melhor gestão ambiental das empresas, no âmbito do sistema da ecoauditoria, que será objecto de próxima revisão em função da sua melhor difusão e de uma resposta mais perfeita às exigências das pequenas e médias empresas, em especial de artesanato e das microempresas. A difusão de tal sistema é com efeito bastante desigual a nível europeu e deveria ser mormente encorajada por parte dos Estados-Membros.

2.21. Particularmente no que se refere a estas pequenas empresas e ao artesanato, o Comité chama a atenção para a necessidade de adoptar medidas legislativas e fiscais adaptadas ao seu caso concreto que possam ajudá-las a introduzir as normas ambientais. O CES salienta em especial a necessidade de apoiar e facilitar o papel e a acção das organizações associativas intermédias.

2.22. Com base nas precedentes considerações, o documento da Comissão é excessivamente prudente e não abre novos campos de reflexão, limitando-se a fazer o inventário das medidas possíveis no âmbito das políticas existentes.

3. Observações sobre as políticas de apoio e as acções-chave (capítulos 3 e 4)

3.1. A Comunicação passa em revista as acções em curso nos diversos sectores e as políticas de apoio actuais e enuncia algumas acções-chave para o futuro; esta última (capítulo 4) é a parte mais vaga, sendo essa que seria preenchida com conteúdos e propostas operativas ligando-a à análise sectorial da parte 3.

3.2. Com base na documentação recebida e nas iniciativas dos Estados-Membros, com a participação activa e a cooperação entre as organizações socioprofissionais e as associações do ambiente e dos consumidores, o CES sugere algumas temáticas a desenvolver.

3.2.1. Políticas nacionais sobre o emprego

3.2.1.1. É importante que no âmbito das orientações para a definição das políticas do emprego dos Estados-Membros seja integrado o aspecto do desenvolvimento sustentável, dando impulso às iniciativas dos Estados-Membros na definição dos pactos territoriais que valorizam os recursos ambientais, estimulam a inovação e as competências, organizam os instrumentos formativos e de difusão do know-how adequados, em particular para as pequenas e médias empresas. O que não se deve confinar a experiências piloto, mas enquadrar-se na utilização dos fundos estruturais.

3.2.2. A cidade e a requalificação urbana como banco de ensaio para políticas inovadoras aptas a conjugar ambiente e emprego

3.2.2.1. O conceito de espaço urbano tornou-se nestes últimos anos cada vez mais preciso e ainda por cima cada vez mais recondutível à especificidade da degradação dos contextos metropolitanos, que apresentam uma série de problemas que influenciam peculiarmente o ambiente. Vai-se evidenciando uma inversão dos velhos esquemas de acção e o conceito de crescimento urbano é progressivamente substituído pelo de manutenção da cidade. Da necessidade de resolver todos os problemas que a cidade coloca ao ambiente emerge também uma nova abordagem na qual a cidade não é apenas vista como um espaço em que a gente habita, se desloca e trabalha, mas uma identidade territorial que vive como um sistema de fluxos e ciclos, cuja gestão eco-eficiente e eco-compatível constitui garantia de bem-estar dos cidadãos ().

3.2.2.2. Fica claro que as políticas para a cidade, isto é a planificação, a projecção e o controlo do desenvolvimento do ambiente urbano com os planos reguladores, planos de recuperação, planos de tráfego e de escoamento dos resíduos, planos energéticos, têm fortes influências sobre as modalidades de intervenção para proteger o ecossistema dos espaços urbanos e para reduzir o consumo dos recursos ambientais e territoriais presentes. É reforçada a possibilidade de conciliar a exigência do desenvolvimento das cidades com soluções compatíveis com a protecção do ambiente mas também com a necessidade de criar empregos novos e duradouros ().

3.2.2.3. Se pensarmos no sector habitacional, constata-se que as facilidades e os incentivos criados para a manutenção e a reestruturação do património habitacional podem constituir multiplicadores da qualidade de ambiente urbano. As intervenções sobre o património imobiliário são globais e articuladas e abrangem vários campos e disciplinas, da cultura de recuperação urbana às políticas de resaneamento dos centros históricos e das periferias, da conservação para a reutilização dos espaços do território urbanizado às melhorias globais das condições ambientais das nossas cidades.

3.2.2.4. A poupança energética continua na reestruturação dos edifícios, bem como numa activa política de co-envolvimento dos utentes, também com oportunos incentivos. O que contribui, como salientam os dados, além de efeitos positivos ambientais, para um crescimento das possibilidades de emprego.

3.2.3. Gestão dos resíduos

3.2.3.1. No âmbito da abordagem preventiva de redução dos resíduos na fonte, da recolha diferenciada e tratamento com vista à reutilização e à reciclagem, estão a ser criados novos perfis profissionais e novos empregos, que podem ser encorajados como afirmou o Comité em pareceres anteriores sobre o assunto ().

3.2.4. Transportes

3.2.4.1. Em vários pareceres o CES () sublinhou a necessidade de reconversão e de racionalização dos sistemas de transporte público, com particular incidência no sector dos transportes urbanos, e a necessidade de uma integração das considerações ambientais no âmbito da ampliação das redes nacionais e transeuropeias. O transporte secundário sobre carris deve ser revalorizado e deve ser potencializado o transporte local.

3.2.4.2. É essencial incentivar a expansão do transporte público, como sublinhado no parecer do CES sobre o Livro Verde relativo ao impacto dos transportes no ambiente ().

3.2.5. Desenvolvimento rural e Agenda 2000

3.2.5.1. Não se pode ser demasiado optimista relativamente aos efeitos no emprego da agricultura da Agenda 2000. Deve-se portanto definir acções prioritárias que valorizem o papel dos agricultores na preservação do ambiente, em especial no que respeita ao ordenamento dos solos, à protecção paisagística, à reflorestação, à luta contra a desertificação, à preservação da biodiversidade, à salvaguarda das zonas de montanha, bem como às novas iniciativas empresariais, como o agriturismo e a produção biológica.

3.2.5.2. No âmbito da redefinição da PAC, os fundos estruturais deverão favorecer a reconversão para a agricultura eco-sustentável e valorizar novos perfis profissionais que atraiam os jovens.

3.2.5.3. Mas é sobretudo com uma coerente e incisiva política de desenvolvimento rural que, reconhecendo na agricultura o eixo central da economia das zonas rurais, tenha como objectivo também activar todas as iniciativas úteis nos sectores colaterais da indústria agro-alimentar, do turismo, do artesanato, dos transportes, das comunicações, etc.; poderão surgir, assim, possibilidades de novos empregos, de inovação tecnológica, de modernização e de relançamento da economia global das áreas rurais.

3.2.5.4. Para o efeito poderia ser útil estabelecer conexão entre a Rede Natureza 2000 (Directiva Habitat) e os fundos estruturais, inserindo nos Objectivos 1 e 2 os sítios de interesse natural.

3.2.5.5. A gestão dos recursos hidrícos no âmbito da autoridade competente, promovida pela Directiva-quadro sobre a água, pode constituir um exemplo de instrumento importante de nova abordagem no âmbito da gestão do território.

3.2.6. Formação e informação no sector do ambiente no âmbito escolar e profissional

3.2.6.1. É neste sector que se realiza um maior esforço tanto para reconverter os agricultores para novos perfis profissionais, como para orientar os jovens para novas profissões e novas competências, como para formar os administradores públicos, as organizações intermediárias e profissionais e os pequenos empresários em novas tecnologias com gestão eco-compatível.

3.2.6.2. Neste âmbito, além das estruturas de formação escolar e profissional, assinala-se também o sistema das «ecoauditorias» que promove melhorias da gestão ambiental das empresas e comporta um sistema de «formação contínua» e de actualização dos operadores e dos trabalhadores.

3.2.6.3. No sector da formação e da informação pode ser desempenhado um papel importante de multiplicador pelas organizações socioprofissionais e pelo associativismo.

3.2.7. Investigação e desenvolvimento

3.2.7.1. No âmbito do novo programa-quadro é conferido um impulso à investigação e ao desenvolvimento pelas tecnologias limpas e pela despoluição, mas também aos aspectos de nova concepção dos métodos produtivos e dos produtos, em função do crescimento e do consumo sustentável. A competitividade europeia e o subsequente crescimento dependem da capacidade de resposta aos desafios da protecção ambiental e de valorização e preservação dos recursos naturais.

Bruxelas, 28 de Maio de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 287 de 4.11.1992.

() Cf. o parecer sobre a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social: Livro Verde sobre a Reparação dos Danos Causados no Ambiente - JO C 133 de 16.5.1994.

() Parecer do CES sobre o Livro Branco - JO C 295 de 22.10.1994.

() Cf. parecer do CES sobre Livro Verde «Ambiente Urbano» - JO C 269 de 14.10.1991.

() Cf. parecer do CES sobre «Desenvolvimento sustentável, edifícios habitacionais na Europa» - JO C 355 de 21.11.1997.

() Em particular cf. o parecer sobre o reexame da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos - JO C 89 de 19.3.1997.

() Cf. parecer do CES sobre a «Rede dos Cidadãos - Realizar a Potencialidade do Transporte Público de Viajantes na Europa» - JO C 212 de 22.7.1996. Cf. parecer do CES sobre o «Livro Verde - Para uma Correcta e Eficaz Determinação dos Preços no Sector dos Transportes» - JO C 56 de 24.2.1997.

() JO C 313 de 30.11.1992.