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Bruxelas, 30.06.2006

COM(2006) 342 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. Avaliação das derrogações 4

2.1. Derrogações cujos objectivos são contemplados através da flexibilidade oferecida pelas disposições gerais da directiva relativa à tributação da energia 5

2.1.1. Taxas diferenciadas em conformidade com artigo 5º 6

2.1.2. O caso particular dos transportes públicos 6

2.1.3. Diferenciação fiscal aplicável a certos produtos energéticos (em especial, artigos 15º e 16º) 7

2.1.4. Diferenciação fiscal para as utilizações comerciais/industriais e profissionais 8

2.2. Derrogações correspondentes a objectivos não contemplados pelas disposições gerais da directiva 8

2.2.1. Carburante utilizado na aviação de recreio privada 9

2.2.2. Carburante utilizado nas embarcações de recreio privadas 10

2.2.3. Óleos usados 12

2.2.4. Derrogações de âmbito regional 13

2.2.5. Derrogações diversas 14

3. Conclusões 14

INTRODUÇÃO

A tributação dos produtos da energia e da electricidade na Comunidade rege-se pelas disposições da Directiva 2003/96/CE do Conselho[1], que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (a seguir designada, “a directiva relativa à tributação da energia” ou “a directiva”). Esta directiva especifica quais são os produtos tributáveis, as utilizações que os tornam tributáveis e as taxas mínimas de tributação aplicáveis a cada produto consoante é utilizado como carburante, para determinadas finalidades industriais ou comerciais, ou como combustível para aquecimento. Estabelece também um certo número de derrogações obrigatórias às regras normais em matéria de tributação e contém toda uma série de disposições facultativas que conferem aos Estados-Membros a possibilidade de aplicar taxas reduzidas ou isenções fiscais por motivos relacionados com certas políticas.

Os anexos II e III da directiva incluem, além disso, 127 derrogações adicionais em virtude das quais os Estados-Membros permanecem autorizados a aplicar taxas reduzidas ou isenções de tributação da energia a diferentes produtos e finalidades[2]. Algumas dessas derrogações já expiraram e 111 outras expiram em 31 de Dezembro de 2006.

A maior parte das derrogações previstas no anexo II da directiva relativa à tributação da energia foram inicialmente autorizadas nos termos do n.º 4 do artigo 8º da Directiva 92/81/CE do Conselho relativa à harmonização das estruturas dos impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais[3] (a seguir designada “directiva relativa aos óleos minerais”); prorrogadas pela última vez em 2001[4] e incorporadas (com ligeiras alterações) na directiva relativa à tributação da energia, essas derrogações expirarão na maior parte dos casos no final de 2006. Foi estabelecido um regime semelhante no anexo III da directiva para os Estados-Membros que aderiram à Comunidade em 2004[5].

A presente comunicação analisa as derrogações que expiram no fim de 2006, em conformidade com o nº 1, segundo parágrafo, do artigo 18º e o nº 1, segundo parágrafo, do artigo 18º-A da directiva[6]. Ao preparar a presente comunicação, os serviços da Comissão procederam a uma análise pormenorizada de todas as derrogações, na sequência de uma consulta com os Estados-Membros interessados. Com base nessa análise, a Comissão concluiu que as disposições gerais da directiva (excluindo os anexos II e III) têm devidamente em conta a maior parte das situações que merecem um tratamento especial. No entanto, os Estados-Membros são livres de considerar, sob a sua própria responsabilidade e à luz da presente comunicação, se desejam solicitar a prorrogação de uma derrogação utilizando as possibilidades oferecidas pela nova base jurídica (artigo 19º).

AVALIAÇÃO DAS DERROGAÇÕES

As derrogações previstas nos anexos II e III, que expiram no final de 2006, podem dividir-se em quatro categorias[7]:

1. Derrogações ligadas a situações não abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva

Esta categoria inclui os produtos energéticos destinados a utilizações diferentes das de carburante ou combustível. O n.º 4 do artigo 2º da directiva relativa à tributação da energia exclui essas utilizações do âmbito de aplicação da directiva. Não é necessário continuar a examinar as (cinco) derrogações correspondentes.

2. Derrogações que se tornaram obsoletas

Após consulta dos Estados-Membros, verificou-se que pelo menos oito derrogações já não se aplicam, embora os Estados-Membros em questão tenham sido autorizados a aplicá-las até ao final de 2006. Considera-se que estas derrogações já não correspondem a necessidades políticas concretas. Por conseguinte, também não é necessário analisá-las.

3. Derrogações aplicadas actualmente, mas cujos objectivos são contemplados através da flexibilidade oferecida pelas disposições gerais da directiva

Num grande número de casos (até agora abrangidos por derrogações), os Estados-Membros podiam conceder um tratamento fiscal específico de uma forma ou de outra, ao abrigo de vários artigos da directiva relativa à tributação da energia (sem prejuízo das disposições do Tratado em matéria de auxílios concedidos pelos Estados). Todavia, será necessário, por vezes, proceder a certos ajustamentos para que os regimes derrogatórios sejam plenamente compatíveis com a directiva.

4. Derrogações correspondentes a objectivos não contemplados pelas disposições gerais da directiva

Este grupo inclui 35 outras derrogações que ainda são aplicadas pelos Estados-Membros, mas que, depois de expirarem, deixam de ter uma base jurídica na directiva. Essas derrogações prevêem taxas de imposto reduzidas e isenções para:

- o combustível utilizado na aviação de recreio privada (10 casos);

- o combustível utilizado na navegação de recreio privada (6 casos);

- os óleos usados reutilizados como combustível, quer directamente após a recuperação, quer na sequência de um processo de reciclagem, desde que a reutilização esteja sujeita a imposto (11 casos);

- fins relacionados com políticas específicas em certas zonas geográficas (6 casos);

- outros fins diversos (2 casos).

As categorias (3) e (4) serão analisadas mais em pormenor nas duas subsecções seguintes.

Derrogações cujos objectivos são contemplados através da flexibilidade oferecida pelas disposições gerais da directiva relativa à tributação da energia

As disposições gerais da directiva relativa à tributação da energia são suficientemente flexíveis para se adaptarem à maior parte dos objectivos perseguidos pelos Estados-Membros no contexto das derrogações existentes. De acordo com estas disposições, os Estados-Membros podem com efeito aplicar um tratamento fiscal diferenciado por motivos relacionados com políticas específicas[8]. Contudo, a Directiva exige na maior parte das vezes que sejam respeitados os níveis mínimos de tributação (e, por conseguinte, os objectivos comunitários subjacentes)[9]. Só num número reduzido de casos é que a directiva autoriza a redução do imposto abaixo dos níveis mínimos ou a concessão de isenções totais – nomeadamente, quando tal abordagem se justifica de facto, em especial por razões ambientais mais específicas.

Esta posição, segundo a qual os níveis mínimos de tributação devem de um modo geral ser respeitados, corresponde aos objectivos da directiva relativa à tributação da energia, nomeadamente a melhoria do funcionamento do mercado interno e a promoção do desenvolvimento sustentável[10]. É neste contexto que deve ser considerada cada uma das disposições gerais da directiva. A título de exemplo, o facto de certos objectivos de política económica ou social poderem justificar tratamentos fiscais diferenciados na perspectiva das autoridades nacionais (cf. artigo 5º, terceiro e quarto travessões) não significa que as preocupações ligadas ao mercado interno e ao ambiente (reflectidas nos níveis mínimos) deixem de ser importantes.

A Comissão apresenta em seguida uma panorâmica geral das múltiplas possibilidades de diferenciação fiscal autorizadas pela directiva, que são pertinentes para efeitos da presente análise.

Taxas diferenciadas em conformidade com artigo 5º

Ao abrigo do artigo 5º, os Estados-Membros podem aplicar taxas de imposto diferenciadas, desde que essa diferenciação seja compatível com o direito comunitário (em especial, com a política de ambiente) e respeitem os níveis mínimos de tributação previstos na directiva. Podem citar-se, entre outros, os casos seguintes[11]:

Taxas diferenciadas com base na qualidade do produto (artigo 5º, primeiro travessão)

Com esta disposição pretende-se ter em conta as diferentes características ambientais das várias categorias do mesmo produto. No entanto, as taxas diferenciadas devem, em qualquer caso, ser superiores aos níveis mínimos de tributação aplicáveis.

Taxas diferenciadas para certos tipos de utilização (artigo 5º, terceiro travessão)

Nos termos desta disposição, os veículos de transporte público local de passageiros, incluindo os táxis, as ambulâncias e os veículos utilizados pelas forças armadas, a administração pública e as pessoas deficientes, assim como para recolha de lixo, podem beneficiar de níveis de tributação inferiores (acima dos níveis mínimos), tradicionalmente concedidos pelos Estados-Membros para fins relacionados com políticas específicas (incluindo a política social)[12].

O caso particular dos transportes públicos

No que se refere aos transportes públicos em geral, a directiva relativa à tributação da energia contém disposições que podem servir para promover os potenciais benefícios ambientais e sociais dos transportes públicos, tendo em conta o impacto ambiental dos diferentes meios de transporte.Em conformidade com o artigo 5º, os Estados-Membros podem aplicar taxas de imposto diferenciadas (desde que respeitem os níveis mínimos) aos carburantes consumidos pelos veículos utilizados para os transportes públicos locais de passageiros, incluindo táxis. Os Estados-Membros podem também aplicar isenções totais aos produtos energéticos e à electricidade utilizados para o transporte de mercadorias e passageiros pelos meios de transporte enumerados no n.º 1, alínea e), do artigo 15º da directiva (comboio, metropolitano, carro eléctrico e trólei). Além disso, nos termos do n.º 2 do artigo 7º, os Estados-Membros podem também, mediante certas condições, estabelecer uma diferenciação entre as taxas de imposto aplicadas ao gasóleo utilizado como carburante para fins comerciais e para fins não comerciais, com o objectivo de melhorar a competitividade dos autocarros em relação aos veículos privados[13].

Diferenciação fiscal aplicável a certos produtos energéticos (em especial, artigos 15º e 16º)

A directiva relativa à tributação da energia contém também diversas disposições facultativas que permitem aos Estados-Membros aplicar um tratamento fiscal favorável a certos produtos em casos justificadis, por exemplo, por razões ambientais (em especial, ao abrigo dos artigos 15º e 16º) Muitas vezes, essas disposições estão sujeitas a condições e só se aplicam a determinadas utilizações do produto.

Como as disposições correspondentes da directiva relativa aos óleos minerais tinham um âmbito de aplicação bastante limitado, foram concedidas várias derrogações aos Estados-Membros ao longo dos anos[14].

Ao abrigo da directiva relativa aos óleos minerais, o gás natural só era tributável se fosse utilizado como carburante. Nesse caso, estava sujeito à mesma taxa que o carburante equivalente, isto é, o GPL. Todavia, vários Estados-Membros beneficiaram, no caso do gás natural e/ou do GPL, de derrogações ao abrigo da directiva relativa aos óleos minerais. A directiva relativa à tributação da energia contém uma disposição geral correspondente - o n.º 1, alínea i), do artigo 15º - nos termos da qual os Estados-Membros podem aplicar, sob controlo fiscal, isenções totais ou parciais do nível de tributação do “gás natural e do GPL utilizados como carburantes”. O metano, mencionado em várias derrogações, geralmente utilizado no contexto dos carburantes, não é mencionado no n.º 1, alínea i), do artigo 15º da directiva relativa à tributação da energia, podendo no entanto estar abrangido pelo artigo 16º, nas condições aí definidas. Se se considera que a directiva não tem suficientemente em conta as vantagens ambientais do metano, poderia ser contemplada uma adaptação, por exemplo, do nº 1, alínea i), do artigo 15º.

A directiva relativa à tributação da energia fixa taxas mínimas comunitárias positivas (embora bastante reduzidas) para todas as utilizações tributáveis do gás natural. Simultaneamente, oferece, no artigo 15º, várias possibilidades para se conceder um tratamento fiscal mais favorável ao gás natural utilizado para fins de aquecimento, tendo em conta que esse combustível não era tributável ao abrigo do quadro jurídico anterior. Estas possibilidades aplicam-se igualmente a outros produtos recentemente sujeitos a imposto, tais como a electricidade, o carvão e os combustíveis sólidos. Estas disposições pretendem contemplar os casos em que os Estados-Membros encontram dificuldades para se adaptaram à nova situação.

Por último, no que respeita aos biocombustíveis ou outras misturas de carburantes com mais vantagens para o ambiente, à biomassa e aos recursos renováveis em geral, os artigos 15º e 16º da directiva constituem um quadro muito completo para conceder um tratamento fiscal favorável na eventualidade da sua utilização se tornar tributável ao abrigo da directiva.

Diferenciação fiscal para as utilizações comerciais/industriais e profissionais

Muitas derrogações previstas na directiva relativa aos óleos minerais diziam respeito a reduções ou isenções fiscais dos produtos tributáveis consumidos pela indústria ou pelas empresas em geral. Estes aspectos são abordados pormenorizadamente na directiva relativa à tributação da energia, que contém muitas disposições que permitem aos Estados-Membros aplicar um tratamento fiscal mais favorável às empresas se necessário, por exemplo, por razões de competitividade.

Assim, para a utilização como combustível de aquecimento , o artigo 5º permite que os Estados-Membros apliquem níveis de tributação diferenciados às utilizações comerciais e não comerciais de produtos energéticos e electricidade, sendo os níveis de tributação mais baixos aplicáveis às utilizações profissionais. Relativamente à utilização como carburante , o n.º 2 do artigo 7º permite aplicar um tratamento fiscal diferenciado ao gasóleo comercial utilizado como carburante. O artigo 8º fixa níveis de tributação significativamente mais baixos para os carburantes utilizados para certos fins agrícolas, comerciais ou industriais. Além disso, o artigo 17º autoriza os Estados-Membros a concederem isenções totais ou parciais ou reduções dos direitos especiais de consumo sobre os produtos energéticos e a electricidade utilizados para certos fins e sob certas condições. Convém também referir, que determinadas utilizações muito específicas dos produtos energéticos pela indústria se regem por disposições especiais estabelecidas no artigo 21º da directiva (nomeadamente, o nº 3).

Por último, não se deve esquecer que a utilização de produtos energéticos e de electricidade para fins distintos dos de carburante ou combustível, por exemplo, para fins de transformação industrial, foi explicitamente excluída do âmbito aplicação da directiva (cf. n.º 4 do artigo 2º).

Derrogações correspondentes a objectivos não contemplados pelas disposições gerais da directiva

Algumas derrogações previstas nos anexos II e III correspondem a objectivos não abrangidos pelas disposições gerais da directiva, dado que reflectem considerações ligadas às políticas de certos Estados-Membros. A Comissão considerou desde sempre inevitável que determinadas necessidades dos Estados-Membros estivessem apenas parcialmente reflectidas no quadro jurídico comunitário harmonizado, pelo que podem ser necessárias derrogações que permitam aos Estados-Membros em questão adaptar-se progressivamente ao direito comunitário.

Para esse efeito, a directiva relativa à tributação da energia inclui o artigo 19º, que correspondente em larga medida ao n.º 4 do artigo 8º da directiva relativa aos óleos minerais, mas com condições mais estritas. O Conselho pode autorizar os Estados-Membros a introduzir novas isenções ou reduções do nível de tributação, por motivos relacionados com políticas específicas. Todavia, é necessário começar por examinar esses regimes a fim de assegurar que sejam compatíveis com as políticas comunitárias, tendo em conta, nomeadamente, o bom funcionamento do mercado interno, a necessidade de garantir a concorrência leal, e as políticas comunitárias em matéria de saúde, ambiente, energia e transportes.

Neste contexto, procedeu-se à análise que se segue das derrogações em questão.

Carburante utilizado na aviação de recreio privada

O nº 1, alínea b), do artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia estabelece que os Estados-Membros devem isentar de tributação os produtos energéticos fornecidos para utilização como carburantes para a navegação área, com excepção da aviação de recreio privada[15]. Esta disposição entrou inicialmente em vigor em 1993, em virtude do n.º 1, alínea b), do artigo 8º da directiva relativa aos óleos minerais. Assim, a aviação de recreio privada não estava sujeita à isenção obrigatória estabelecida para a aviação comercial, nem beneficiava de nenhuma vantagem fiscal facultativa ao abrigo das directivas. No total, dez Estados-Membros foram autorizados a aplicar isenções a essas normas por motivos relacionados com políticas específicas.

Considerações ligadas a políticas comunitárias

Com o objectivo de tornar mais coerente as suas políticas de transportes, de ambiente e de fiscalidade, a Comissão propôs, pela primeira vez em 1996, abolir estas derrogações[16]. Posteriormente, a Comissão iniciou a eliminação progressiva de nove dessas derrogações em 2000, ao declarar que essa eliminação deveria coincidir com a data prevista da entrada em vigor da directiva relativa à tributação da energia ou, em qualquer caso, em 31 de Dezembro de 2002[17]. A Comissão não vê nenhuma razão para mudar de opinião sobre este assunto. Trata-se de derrogações que criam distorções no mercado interno, não reflectem de forma precisa os custos externos negativos do transporte e contradizem mesmo as opções feitas pelo Conselho quando adoptou esta directiva.

Argumentos dos Estados-Membros

Alguns Estados-Membros alegam que a expiração desta derrogação teria as consequências negativas seguintes:

- custos de adaptação elevados para o sector (necessidade de alterar as infra-estruturas para que o carburante tributável e o carburante isento pudessem ser vendidos separadamente);

- custos de adaptação elevados a nível administrativo;

- risco de “turismo” de caça ao carburante mais menos dispendioso;

- efeitos negativos no sector da aviação de recreio privada.

A Comissão considera que estes argumentos são em geral injustificados. Os carburantes utilizados nas aeronaves de recreio privadas são, em princípio, tributáveis desde 1993. Desde então, os Estados-Membros tiveram tempo suficiente para se adaptar às exigências da legislação comunitária. De um ponto de vista prático, a introdução da tributação não deveria levantar problemas especiais, dado que os pequenos aviões de recreio privados não utilizam o mesmo tipo de carburante que os aviões a reacção ou os aparelhos comerciais.

A Comissão reconhece que a passagem para o novo tratamento fiscal poderia comportar encargos administrativos adicionais ou custos de adaptação. No entanto, aceitar este tipo de argumentos significaria ter de manter indefinidamente as derrogações, contradizendo assim o princípio geral segundo o qual as derrogações devem ser limitadas no tempo e permitir ultrapassar as dificuldades iniciais inerentes à aplicação da nova legislação.

A Comissão também não considera válido o argumento relativo à caça ao carburante menos dispendioso, praticada pelos cidadãos quando atravessam as fronteiras para encher os depósitos com carburante a preços mais baixos noutros Estados-Membros. Supondo que este tipo de turismo constitui efectivamente um problema neste domínio, as derrogações actualmente em vigor, limitadas a 10 dos 25 Estados-Membros tendem mais a agravar do que a erradicar o problema.

Assim, afigura-se que a actividade em questão não deve continuar a beneficiar de um tratamento mais favorável que as outras actividades (transporte ou recreio) comparáveis, uma vez que os seus efeitos negativos não seriam tão completamente reflectidos na tributação.

Carburante utilizado nas embarcações de recreio privadas

Nos termos do nº 1, alínea c), do artigo 14º da directiva relativa à tributação da energia (que reproduz o n.º 1, alínea c), do artigo 8º da directiva relativa aos óleos minerais), os Estados-Membros isentam os produtos energéticos fornecidos para utilização como combustível na navegação em águas comunitárias (incluindo a pesca), com excepção dos utilizados em embarcações de recreio privadas[18]. Tradicionalmente, os Estados-Membros podem também fazer beneficiar desta isenção a navegação nas águas interiores. No entanto, as embarcações de recreio privadas estão explicitamente excluídas do âmbito de aplicação das duas disposições acima referidas.

Os anexos II e III contêm, no total, seis derrogações que autorizam os Estados-Membros, por motivos relacionados com políticas específicas, a aplicar taxas de imposto reduzidas ou isenções ao carburante utilizado na navegação de embarcações privadas de recreio. A eliminação gradual de cinco dessas derrogações foi iniciada pela Comissão aquando da análise das derrogações efectuada em 2000.

Considerações ligadas a políticas comunitárias

As considerações acima expostas a propósito da aviação de recreio privada aplicam-se mutatis mutandis ao caso análogo das embarcações de recreio privadas. Por conseguinte, não se deveria renovar o tratamento fiscal favorável aplicado ao carburante utilizado para a actividade em questão, em comparação com o concedido ao carburante utilizado em actividades (transporte o recreio) comparáveis.

Argumentos dos Estados-Membros

Alguns Estados-Membros alegam que a expiração destas derrogação teria as consequências negativas seguintes:

- Custos de adaptação elevados para o sector (necessidade de novas infra-estruturas para permitir vender separadamente o carburante tributável e o carburante isento e, no caso de certos tipos de embarcação, dificuldades relacionadas com a dupla utilização do produto energético, como combustível para fins de aquecimento - eventualmente sujeita a uma taxa reduzida do imposto especial de consumo - e como carburante);

- custos de adaptação elevados a nível administrativo;

- risco de fraude (especialmente nos casos em que o produto energético é utilizado como combustível de aquecimento e como carburante);

- risco de “turismo” de caça ao produto menos dispendioso;

- Efeito negativo no sector da navegação de recreio privada.

A Comissão considera mais uma vez que estes argumentos são em geral injustificados. A maior parte dos Estados-Membros que beneficiam de derrogações tiveram tempo suficiente para se adaptar à nova situação, atendendo a que o carburante utilizado pelas embarcações privadas era tributável, em princípio, desde 1993 e que a Comissão deu início à eliminação da derrogação em 2000. Convém também notar que frequentemente os depósitos de carburante para as embarcações de recreio e para as embarcações comerciais estão situados em locais diferentes (por exemplo, marina de um lado e porto comercial do outro).

A Comissão reconhece que a passagem para o novo tratamento fiscal poderia comportar encargos administrativos adicionais e custos de adaptação, mas os argumentos utilizados anteriormente a propósito da aviação de recreio são igualmente válidos neste caso.

Poderia igualmente haver um risco de fraude relacionada com as duas utilizações possíveis do mesmo carburante a bordo de uma mesma embarcação (especialmente no caso da navegação interior). Todavia, pode-se argumentar que existem riscos de fraude semelhantes noutros sectores em que um tipo de combustível é utilizado pela mesma pessoa para fins diferentes, estando as respectivas utilizações sujeitas a taxas de imposto diferentes (por exemplo, na agricultura). Em todo o caso, a experiência dos Estados-Membros que não beneficiam de nenhuma derrogação nesta matéria poderia revelar-se útil a este respeito.

Quanto ao argumento do turismo de “caça” ao carburante menos dispendioso, convém não esquecer que actualmente só seis Estados-Membros aplicam a derrogação. Do ponto de vista do mercado interno, é provável que as eventuais distorções se devam mais à existência da derrogação do que à sua expiração. Por último, embora a expiração da derrogação possa dar origem a um aumento dos preços, trata-se da consequência necessária da assimilação da actividade em questão a actividades comparáveis (cf. considerações relativas à política comunitária acima expostas, bem como as observações análogas acima apresentadas no ponto 2.2.1.).

Óleos usados

Os óleos usados consistem principalmente em lubrificantes e líquidos hidráulicos usados, provenientes de veículos e motores, sendo por natureza perigosos. Têm, portanto, de ser recolhidos e tratados da forma o menos nociva possível[19]; as duas grandes categorias de tratamento consistem na utilização de óleos usados como fonte de energia ou como fonte de matéria. Na primeira categoria, os óleos usados foram considerados, por razões fiscais, da mesma forma que os outros óleos minerais e, por conseguinte, estão sujeitos aos direitos especiais de consumo comunitários desde 1993.

Contudo, 11 Estados-Membros no total foram autorizados no passado, por razões relacionadas com as suas políticas específicas, a isentar do direito especial de consumo os óleos usados reutilizados como combustível quer directamente, quer após um processo de reciclagem nos casos em que a reutilização em causa estava sujeita a imposto.

Considerações ligadas a políticas comunitárias

Um dos principais objectivos visados pela directiva relativa à tributação da energia é a igualdade de tratamento fiscal entre os diversos produtos energéticos concorrentes, de tal modo que não haja distorções no mercado interno. Um tratamento fiscal mais favorável em favor de certos produtos energéticos só pode ser concedido se se justificar, por exemplo, por razões ambientais. Em matéria de óleos usados, no entanto, não existe actualmente uma tal justificação. Na “Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem de Resíduos”, adoptada em Dezembro de 2005[20], a Comissão declarou que o objectivo essencial era assegurar a recolha integral dos óleos usados e o seu tratamento em instalações controladas, respeitando simultaneamente os limites de emissão fixados pela legislação comunitária. A estratégia visa a criação de condições equitativas de concorrência entre as diversas utilizações subsequentes da matéria-prima recolhida, tendo em conta o impacto ambiental de cada utilização; favorece a concorrência entre as técnicas de tratamento que melhor respondam às necessidades do mercado e sejam inovadoras.

A concessão de um tratamento fiscal mais favorável aos óleos usados não seria, pois, coerente com as políticas comunitárias de fiscalidade e de ambiente, uma vez que favoreceria os óleos usados em relação a outros produtos energéticos com os quais estão em concorrência directa e simultaneamente favoreceria um dos dois grandes tipos de tratamento em relação ao outro.

Argumentos dos Estados-Membros

Da consulta realizada com os Estados-Membros verifica-se que vários dentre eles consideram haver boas razões ambientais, económicas e sociais que militam em favor da isenção fiscal (sem, no entanto, as especificarem pormenorizadamente) em especial:

- as isenções fiscais aplicadas aos óleos usados utilizados como combustíveis quer directamente quer após reciclagem favorecem a recolha dos óleos;

- a quantidade de óleos usados não é suficiente para tornar a recolha e reciclagem e economicamente viáveis; conceder uma isenção fiscal à incineração garante, pelo menos, que os óleos usados não sejam lançados no ambiente.

Segundo a Comissão , estas considerações também não justificam neste caso que se favoreça através da tributação uma utilização possível da matéria-prima em relação a outra. Os dados recolhidos ao longo do tempo não confirmam nenhuma correlação entre a isenção fiscal e o índice de recolha atingido, confirmando pelo contrário que a isenção fiscal favorece um dos dois tipos de tratamento[21].

É necessário referir que os óleos usados devem em qualquer caso ser recolhidos e tratados seguidamente em instalações controladas. As medidas directamente destinadas a garantir a recolha (por exemplo, subsídios directos, maior consciencialização dos cidadãos) parecem ser mais adequadas para esse efeito. Além disso, o aumento do preço dos óleos usados parece indicar que existe uma procura suficiente no mercado; com o aumento dos preços do petróleo, os óleos usados tornam-se cada vez mais interessantes como alternativa económica para outros produtos energéticos. Por fim, há que referir que uma grande parte das utilizações dos óleos usados como carburante (nas cimenteiras, fábricas de cal, siderurgias ou indústrias extractivas) não está abrangida pela directiva relativa à tributação da energia.

Derrogações de âmbito regional

No passado, alguns Estados-Membros foram autorizados a aplicar, em certas zonas ou regiões geográficas, reduções ou isenções fiscais por motivos de políticas específicas, ligados quer ao desenvolvimento económico, quer a particularidades geográficas (clima, localização) dessas zonas. Além disso, foram criados regimes regionais com o objectivo de desencorajar o “turismo” de caça ao carburante menos dispendioso.

Na opinião da Comissão, colocam-se dois grandes problemas relacionados com este grupo de derrogações:

Em primeiro lugar e consoante o caso considerado, pode haver instrumentos totalmente (e talvez melhor) adaptados para alcançar o mesmo objectivo, ou seja, ultrapassar as dificuldades que penalizam certas zonas, mas que não influenciam as vantagens decorrentes da harmonização dos direitos especiais de consumo aplicáveis aos produtos energéticos e à electricidade. Pode tratar-se, por exemplo, de instrumentos relacionados com a política de coesão.

Em segundo lugar, é preciso ter em conta o interesse de se dispor de um mercado interno sem distorções de concorrência, e daí o interesse do conceito de taxas mínimas de tributação, que poderiam ser ajustadas se necessário.

Globalmente, pode concluir-se, após uma análise circunstanciada, que as derrogações consideradas não deveriam ser renovadas.

Derrogações diversas

Há um pequeno número de derrogações que não estão abrangidas pelas disposições da directiva. Trata-se das reduções de imposto aplicadas à gasolina distribuída nas estações de serviço com equipamento especial. A Comissão considera que a razão para a concessão destas derrogações deixou de existir. Embora a medida possa ter servido para fomentar a introdução de tal equipamento na época, é lógico que se elimine gradualmente essa derrogação.

As mesmas considerações são válidas para outra derrogação deste grupo, nomeadamente a isenção fiscal para o carvão, coque e linhite, que deveria expirar em 1 de Janeiro de 2007. Convém sublinhar que a extensão do âmbito de aplicação da legislação comunitária dos óleos minerais a todos os outros produtos concorrentes, como o gás natural, a electricidade e os combustíveis sólidos, foi o princípio essencial subjacente à adopção da directiva relativa à tributação de energia. Simultaneamente, tal como acima mencionado nos pontos 2.1.3 e 2.1.4, a directiva contém, no entanto, diversas disposições que autorizam os Estados-Membros a aplicar, tanto a particulares como a empresas, um tratamento fiscal mais favorável no caso dos novos produtos tributáveis, sem que seja necessário obter previamente a aprovação do Conselho.

Conclusões

Com base na análise acima apresentada, a Comissão chegou às seguintes conclusões:

Quando os Estados-Membros podem perseguir os objectivos que estão na base de determinadas derrogações em conformidade com as disposições gerais da directiva relativa à tributação de energia (subsecção 2.1 supra), não são necessárias prorrogações e poder-se-ia eventualmente proceder apenas a algumas adaptações menores[22].

Para as derrogações correspondentes a objectivos não contemplados nas disposições gerais da directiva, a presente comunicação faz parte do contexto em que os Estados-Membros devem avaliar a sua posição, face à expiração prevista das derrogações. Se um Estado-Membro considerar que deve continuar a beneficiar de uma derrogação por motivos relacionados com políticas específicas, pode apresentar um pedido à Comissão em conformidade com o artigo 19º da directiva. A fundamentação de cada pedido será analisada tendo em conta, em especial, o funcionamento adequado do mercado interno, a necessidade de garantir uma concorrência leal e as políticas comunitárias em matéria de ambiente, energia e transportes (cf. artigo 19º da directiva relativa à tributação de energia).

Além disso, a Comissão gostaria de recordar aos Estados-Membros que todas as medidas fiscais que podem constituir um auxílio de Estado lhe devem ser previamente notificadas, para que as possa avaliar ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais[23]. De um modo mais geral, os instrumentos fiscais devem respeitar todas as disposições pertinentes do Tratado.

Por último, a Comissão considera que a expiração da maior parte das derrogações poderia ser encarada como uma oportunidade para se garantir uma maior transparência e coerência da legislação relativa à tributação da energia, o que melhoraria a eficácia da directiva enquanto instrumento ao serviço dos Estados-Membros e da Comunidade, assim como da realização dos seus objectivos globais de desenvolvimento sustentável e no quadro da Estratégia de Lisboa.

[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p.51; Directiva com a última redacção que lhe foi dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/ CE (JO L 157 de 30 de Abril de 2004, p. 87 e p. 100).

[2] Convém referir que ao abrigo do artigo 19º da Directiva foram concedidas três derrogações à França, à Suécia e ao Reino Unido desde a entrada em vigor da directiva. Essas derrogações não são abrangidas pela presente revisão.

[3] Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316 de 31.10.1992, p. 12). Directiva revogada juntamente com a Directiva 92/82/CE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, a partir de 31 de Dezembro de 2003, pela Directiva 2003/96/CE do Conselho.

[4] Decisão 2001/224/CEE do Conselho, de 12 de Março de 2001, relativa à aplicação de taxas reduzidas e de isenções do imposto especial sobre o consumo de certos óleos minerais utilizados para fins específicos (JO L 84 de 23.3.2001, p.23).

[5] Directiva 2004/74/CE do Conselho, de 29 de Abril de 2004, que altera a Directiva 2003/96/CE no que se refere à possibilidade de determinados Estados-Membros aplicarem, relativamente aos produtos energéticos e à electricidade, isenções ou reduções temporárias dos níveis de tributação. Para além disso, foram concedidas, no Tratado de Adesão, períodos transitórios de um ano (não abrangidos pela presente comunicação) a dois novos Estados-Membros.

[6] A redacção do nº 1 do artigo 18º e do nº 1 do artigo 18º-A inspira-se no artigo 1º da Decisão 2001/224/CE do Conselho. O nº 2 do artigo 1º desta decisão deve ser visto no contexto de directiva relativa aos óleos minerais, que prevê apenas um número limitado de isenções ou reduções facultativas. Assim, num grande número de casos, um Estado-Membro só podia prosseguir determinados objectivos políticos específicos por meio de derrogações, nomeadamente no domínio do ambiente. Esta situação alterou-se com a adopção da directiva relativa à tributação da energia, que oferece uma vasta gama de possibilidades para a concessão de isenções ou reduções por diversas razões decorrentes de políticas específicas.

[7] Por uma questão de simplificação, a Comissão utiliza o termo «derrogação» quando se refere aos diferentes pontos enumerados nos anexos II e III da directiva, embora alguns destes pontos possam não se afastar necessariamente do regime geral da directiva (cf. nomeadamente a categoria (3) infra).

[8] Muitas das derrogações concedidas anteriormente eram directamente integradas na directiva relativa à tributação da energia, permitindo assim que os Estados-Membros as aplicassem sob controlo fiscal, sem necessidade de autorização prévia do Conselho com base em considerações fiscais, mas sem prejuízo das regras comunitárias em matéria de auxílios estatais.

[9] Ou seja, os níveis mínimos de tributação comunitários ou, em certos casos (por exemplo, artigo 5º da directiva), os níveis mínimos de tributação fixados na directiva, que abrange igualmente as situações em que se concederam aos Estados-Membros períodos transitórios para lhes permitir alcançar gradualmente os níveis mínimos comunitários.

[10] A directiva (sexto considerando) refere explicitamente o artigo 6º do Tratado. O artigo 6º estabelece que as exigências de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e na execução das políticas e acções da Comunidade, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável.

[11] São tratados outros casos no ponto 2.1.4.

[12] Esta regra aplica-se independentemente do facto de o direito especial de consumo pago pelos organismos públicos não ter nenhum efeito global no orçamento do Estado.

[13] Definidos na directiva como veículos para o transporte de passageiros, regular ou ocasional, por um veículo automóvel das categorias M2 ou M3, tal como definidas na Directiva 70/156/CEE, de 6 de Fevereiro de 1970, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à homologação dos veículos a motor e seus reboques (JO L 42 de 23.2.1970, p.1;). Directiva com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2005/64/CE (JO L 310 de 25.11.2005, p. 10).

[14] Que os autorizavam, por exemplo, a aplicar um tratamento fiscal preferencial ao gás de petróleo liquefeito (GPL), metano e gás natural, ou aos biocombustíveis.

[15] Entende-se por “aviação de recreio privada”, a utilização de uma aeronave pelo seu proprietário ou por uma pessoa singular ou colectiva que a possa utilizar mediante aluguer ou a outro título, para fins não comerciais e, em especial, para fins que não sejam o transporte de pessoas ou de mercadorias ou a prestação de serviços a título oneroso ou no interesse das autoridades públicas.

[16] COM (1996) 549 de 14 de Novembro de 1996.

[17] COM (2000) 678 de 15 de Novembro de 2000.

[18] Por “embarcação de recreio privada”, entende-se a utilização de uma embarcaeão pelo seu proprietário ou por uma pessoa singular ou colectiva que a possa utilizar mediante aluguer ou a outro título, para fins não comerciais e, em especial, para fins que não sejam o transporte de pessoas ou de mercadorias ou a prestação de serviços a título oneroso ou no interesse das autoridades públicas.

[19] A política comunitária relativa aos óleos usados data dos anos setenta e tem como objectivo evitar os efeitos nocivos dos óleos usados no ambiente.

[20] COM (2005) 666 de 21 de Dezembro de 2005.

[21] Para mais pormenores ver o exemplo dos relatórios periódicos sobre a aplicação da legislação comunitária relativa aos resíduos (COM (1999) 752 de 10 de Janeiro de 2000, COM (2003) 250 de 11 de Julho de 2003). Está prevista a publicação de um novo relatório antes do fim do ano.

[22] Cf. ponto 2.1.3 supra.

[23] Cf., nomeadamente, o considerando (32) da directiva.