PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 17.6.2008 
SEC(2008) 2030 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
de acompanhamento da   
 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ 
DAS REGIÕES 
 
PLANO DE ACÇÃO EM MATÉRIA DE ASILO  
 UMA ABORDAGEM INTEGRADA DA PROTECÇÃO NA UE 
 
Resumo da avaliação do impacto  
{COM (2008) 360 final} 
{SEC (2008) 2029}
PT 2   PT 1. INTRODUÇÃO 
Em Junho de 2007, a Comissão apresentou um Livro Verde1 destinado a identificar as opções 
possíveis para a segunda fase do Sistema Eur opeu Comum de Asilo (SECA). Em resposta à 
consulta pública foram recebidas 89 contribu ições provenientes de um vasto leque de 
interessados2. As questões levantadas e as sugestões ap resentadas durante a consulta serviram 
de base à elaboração do Plano de Acção e da respectiva avaliação de impacto. 
A Comissão encomendou um estudo externo para a auxiliar na elabor ação da avaliação de 
impacto. O estudo externo constitui a principal base do presente relatório, juntamente com 
uma análise das contribuições recebidas no âmb ito do Livro Verde e com os relatórios de 
avaliação relativos aos instrumentos da política de asilo da UE3. 
Entre Dezembro de 2007 e Março de 2008 foram organizadas reuniões com peritos do meio 
académico, Estados-Membros, ONG, o ACNUR e deputados do Parlamento Europeu, a fim 
de obter a sua opinião sobre o desenvolvimento futuro de certos elementos do SECA.  
O Comité de Avaliação de Impacto da Comissã o foi consultado relativamente ao projecto 
final de relatório de avaliação e emitiu  o seu parecer em 21 de Abril de 20084. As 
recomendações deste Comité foram de vidamente tomadas em consideração. 
A maior parte das medidas propostas no Plano de Acção serão objecto de avaliações de 
impacto específicas. Em especial as alterações às Directivas sobre as condições de acolhimento, as condições exigidas e os procedimentos de asilo e aos Regulamentos de Dublim e Eurodac serão baseadas  em avaliações de impacto.  
2. S
ITUAÇÃO ACTUAL E PROBLEMAS  
Foram identificados os seguintes problemas no domínio do asilo : 
• É possível que as medidas e práticas legítimas de combate à imigração clandestina estejam, 
em determinados casos, a impedir o acesso à protecção da UE por parte dos requerentes de 
asilo.  
• Os imigrantes que não necessitam de protecção abusam do sistema de asilo para entrar e 
permanecer na UE 
• Os movimentos secundários dos requerentes de  asilo que solicitam protecção internacional 
em mais do que um Estado-Membro impõ em uma sobrecarga desproporcionada às 
administrações nacionais e aos próprios requerentes de asilo 
                                                 
1 COM(2007) 301. 
2 As 89 contribuições recebidas estão disponíveis no seguinte endereço:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm . 
3 Relatório sobre a avaliação do sistema de Dublim , COM(2007) 299; Relatório sobre a avaliação da 
directiva que fixa as normas mínimas em matéria de acolhimento (COM (2007) 745); 
4 O parecer poderá ser consultado no seguinte endereço:  
http://ec.europa.eu/governa nce/impact/cia_2008_en.htm   
PT 3   PT • Os sistemas de asilo de alguns Estados-Me mbros encontram-se demasiado sobrecarregados 
• Um número cada vez maior de pessoas procur a obter protecção por motivos não previstos 
no regime de refugiados trad icional (Convenção de Genebr a) e recebem estatutos de 
protecção que lhes conferem menos garantias 
• A existência de práticas nacionais dive rgentes provocou diferenças extremas no 
reconhecimento da protecção nos Estados-Membr os e desigualdades no nível de protecção 
concedido na UE  
• As pessoas que necessitam de protecção deparam-se com problemas de integração 
específicos e algumas delas encontram-se em situações de vulnerabilidade. 
• A nível mundial, a maior parte dos refugiados permanece na proximidade dos seus países 
de origem, têm poucas perspectivas e impõem uma sobrecarga aos países pobres, em desenvolvimento.  
A avaliação de impacto analisa a possível ev olução da situação caso não fossem tomadas 
quaisquer medidas a nível da UE, concluindo que os problemas existentes persistiriam e que uma acção a nível da UE é fortemente aconselhável. 
A avaliação de impacto analisa as alterações introduzidas no quadro regulamentar  pelo 
Tratado de Lisboa, concluindo  que o novo artigo em matéria de asilo permite e impõe uma 
abordagem mais ambiciosa do que a actual. Do ponto de vista dos dire itos fundamentais, a 
inclusão da Carta no novo Tratado confere igualm ente uma maior visibilidade a determinados 
direitos relacionados com o asilo, in cluindo o direito de não expulsão.  
3. OBJECTIVOS
 ESTRATÉGICOS 
O objectivo geral da segunda fase do SECA cons iste em oferecer, através de uma abordagem 
alargada da protecção em toda a UE, um esta tuto adequado, em igualdade de condições, a 
qualquer nacional de um país terceiro que so licite protecção internacional e garantir a 
observância do princí pio da não expulsão. 
Esta política deve, nomeadamente, prosseguir os seguintes objecti vos específicos:  
I) Garantir que as pessoas que procuram obter  protecção tenham acesso a procedimentos de 
asilo e que estes tratam de forma expedita  e eficiente os casos das pessoas que não 
necessitam de protecção; 
II) Garantir níveis comuns de protecção mais elevados; III) Melhorar o apoio rápido e efectivo às administraçõ es nacionais responsáveis pelas 
questões de asilo, promovendo a cooperação prática; 
IV) Fomentar mecanismos de solidariedade entre os Estados-Membros e entre a UE e os 
países terceiros, para trat ar a situação das pessoas que necessitam de protecção;  
V) Facilitar a integração das pesso as que beneficiam de protecção; 
VI) Prevenir o fenómeno do "asylum s hopping" e os movimentos secundários. 
PT 4   PT 4. OPÇÕES  POLÍTICAS 
4.1. Opção A: Statu quo 
A evolução que se verifica actualmente nos Estados-Membros prosse guiria no âmbito do 
quadro regulamentar existente, que não seria a lterado. As actividades em curso continuariam. 
Os instrumentos legislativos existentes se riam, na sua totalidade, transpostos pelos 
Estados-Membros e a sua aplicação seria controlada pela Comissão.  
4.2. Opção B1: Harmonização completa da legislação da UE  
Esta opção garantiria que o sistema de asilo da UE passasse a ser coerente e exaustivo, 
oferecendo os mais elevados níveis de pr otecção, com o objectivo de uma completa 
harmonização e da eliminação das deficiên cias provocadas pela adopção do menor 
denominador comum na primeira fase do SECA. Este objectivo seria alcançado 
nomeadamente através das seguintes medidas: 
• Definição de condições de acolhimento ad equadas para os requerentes de asilo; 
• Reconhecimento de um nível adequado de protec ção para as pessoas que dela necessitam; 
• Estabelecimento de um procedimento  de asilo uniforme e eficiente; 
• Estabelecimento de um nível mais elevado de  solidariedade e responsabilidade entre os 
Estados-Membros e entre a UE no seu conjunto e os países terceiros. 
4.3. Opção B2: Prosseguir o desen volvimento da legislação da UE 
Esta opção centrar-se-ia no prosseguimento das acções tendentes a estabelecer regras 
nacionais em matéria de asilo cada vez mais harmonizadas, sem contudo chegar a uma 
harmonização completa em todos os domínios, bem como a garantir elevados níveis de 
protecção.  
Esta opção consistiria na introdução de algum as intervenções no domínio das condições de 
acolhimento: 
• melhoria das disposições relativas às condições materiais de acolhimento,  
• acesso mais fácil ao mercado de trabalho por parte dos requerentes de asilo, sem 
as barreiras provocadas por restri ções nacionais suplementares, 
• adopção de regras no sentido de impedir a detenção arbitrária, 
• identificação efectiva das necessidades materiais e de saúde das pessoas 
vulneráveis e das pessoas com necessida des especiais, incl uindo considerações 
relativas ao género.  
A introdução dos seguintes elementos principais  no que se refere à questão do estatuto:  
• estabelecimento de dois estatutos únicos uniformes: um para os refugiados e o 
outro para os beneficiários de protecção subsidiária, 
PT 5   PT • extensão aos beneficiários de protecção subsidiária das regras comunitárias 
relativas ao direito ao reagrupamento familiar, 
• exploração das possibilidades de instituir  um mecanismo eficaz de transferência 
de protecção.  
Introdução de um novo elemento no domínio dos procedimentos:  
• definição de um procedimento único, através da harmonização de garantias 
comuns (acesso aos procedimentos, recurs o suspensivo, assistência jurídica, prazo 
para a tomada de uma decisão sobre o mér ito em primeira instância, reforço da 
igualdade entre géneros) para todos os tipos de procedimentos nacionais. 
As seguintes intervenções prin cipais no domínio da solidarieda de e da responsabilidade:  
• reforço e clarificação de diversas di sposições dos Regulamentos de Dublim e 
EURODAC, a fim de melhorar a sua eficácia e garantir uma maior observância e 
uma aplicação uniforme por parte dos Estados-Membros (em especial disposições relativas às cláusulas humanitária e de soberania e as relacionadas com o 
reagrupamento familiar) e a possibilidade de suspender ('congelar os regressos') 
em determinados casos a aplicação das regras de Dublim, a fim de aliviar os Estados-Membros demasiado sobrecarregados; 
• aplicação do princípio de solidariedade financeira excepcional que será aplicado 
para apoiar os Estados-Membros em caso de pressão particular; 
• instituição de um mecanismo voluntário de reinstalação, a fim de apoiar os 
Estados-Membros com grandes populações de refugiados, 
• aproximação dos diferentes tipos nacionais de modos de entrada protegida. 
4.4. Opção C: Cooperação e intercâmbio de melhores práticas  
Esta opção centrar-se-ia no reforço da coopera ção prática entre Estado s-Membros, tornando a 
aplicação dos instrumentos legislativos mais uniforme em todos os Estados-membros (a fim de evitar disparidades e, consequentemente , diferenças no nível efectivo da protecção 
concedida). Esta cooperação prát ica seria igualmente positiva pa ra apoiar a dimensão externa 
da política da UE em matéria de asilo. Este objectivo seria alcançado através do 
estabelecimento de um apoio estr utural e permanente a definir, possivelmente sob a forma de 
um gabinete europeu de apoio no domínio do asilo, a instituir através de um regulamento ou decisão da UE e que teria a seu cargo a totalida de ou parte das seguintes áreas de actividade: 
informações sobre os países de origem; formação  e criação de capacidad es; assistência prática 
aos Estados-Membros; dimensão externa; avaliação e controlo.  
4.5. Opção D: Instrumento jurídico global e exaustivo em matéria de asilo e criação 
de uma autoridade europeia para o asilo  
• Um intervenção legislativa global  a nível da legislação da UE em matéria de asilo, 
destinada a consolidar os diferentes instrume ntos legislativos existentes. Em termos de 
conteúdo, os elementos apresentados para a op ção B1 seriam seguidos praticamente na sua 
totalidade mas, em termos formais, esta opção  levaria à adopção de um instrumento único 
que incluiria todo o direito europeu em matéri a de asilo (substituindo o actual conjunto de 
PT 6   PT directivas e regulamentos), realizando a ssim simultaneamente uma harmonização e uma 
consolidação. 
• A criação de uma autoridade europeia para o asilo  encarregue da gestão e coordenação 
da política comum da UE em matéria de asil o. Esta autoridade assumiria igualmente a 
forma de uma agência, mas não se limitaria a coordenar as actividades de cooperação prática enumeradas na Opção C (gabinet e europeu de apoio no domínio do asilo), 
substituindo igualmente os organismos admi nistrativos e judiciais nacionais que decidem 
sobre os pedidos de asilo. Desta forma, a autoridade seria a entidade de arbitragem 
europeia comum que centralizar ia todas as decisões de as ilo e disporia de poderes de 
decisão. Esta opção constitui consequentemente a forma mais extrema de assegurar a aplicação comum do direito de asilo da UE em todo o território da União.  
5. COMPARAÇÃO
 DAS  OPÇÕES   
5.1. Comparação dos resultados obtidos, resultados da ponderação 
  Opção A: 
Status Quo Opção 
B1 Opção B2 Opção C Opção D Opção privilegiada 
(B2+C) 
Garantir que as 
pessoas que 
procuram obter 
protecção tenham acesso a 
procedimentos de 
asilo e que estes tratem de forma 
expedita e eficiente 
os casos de pessoas que não têm 
necessidade de 
protecção  0 √√√ √√√ √√ √√√√  √√√ 
Garantir níveis 
comuns de protecção mais 
elevados  0 √√√√  √√√ √ √√√√√  √√√ 
Melhorar o apoio 
rápido e efectivo às 
administrações nacionais encarregadas da 
política de asilo, 
promovendo a cooperação prática 0 0 0 √√√√  √√√√√  √√√√  
Fomentar 
mecanismos de 
solidariedade, entre 
os Estados-Membros e 
entre a UE e os 
países terceiros, para tratar as 
situações das 
pessoas que necessitam de 
protecção  0 √√√(√) √√√ √√ √√√√  √√√ Relevância 
Facilitar a 
integração das 
pessoas que beneficiam de 
protecção 0 √√√√  √√√ √√ √√√√  √√√ 
PT 7   PT Prevenir o 
fenómeno do 
"asylum 
shopping" e os movimentos 
secundários 0 √√√ √√√ √ √√√√  √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Viabilidade de 
transposição 
 - Ao abrigo do 
actual Tratado 
-Ao abrigo do 
novo Tratado 0 √(√) √√√(√) √√√√  √ √√√√  Viabilidade 
Viabilidade 
financeira 0 -√√√√  -√√(√) - √√ - √√√√  -√√(√) 
Impactos sociais a 
nível da UE e dos 
Estados-Membros 0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Impactos 
económicos a nível 
da UE e dos Estados-Membros 0 √√ √√ 0( √) √√ √√ 
Impacto sobre as 
pessoas que 
necessitam de 
protecção internacional 0 √√√ √√√ √√ √√√√√  √√√ Impactos 
Impacto sobre os 
países terceiros 0 √√√ √√ √√ √√√√  √√√ 
Direitos fundamentais 0 √√√√  √√√ √√  
√√√√√   
√√√ 
 
 
5.2. Opção privilegiada 
A opção privilegiada foi identificada princi palmente em comparação com as opções B1 
(igualmente em combinação com a opção C) e D. Mantendo praticamente o mesmo nível de 
impactos positivos que estas opções, a opção pr ivilegiada implica menos dificuldades de 
transposição e custos financeiros e de apli cação menos elevados. A opção B1 apresenta 
diversas vantagens e é, em muitos aspectos, se melhante à B2, mas esta última impõe um nível 
de harmonização ligeiramente inferior nalgumas ár eas e, por conseguinte, tem mais hipóteses 
de ser transposta e aplicada com êxito. A opção D apresenta uma desvantagem principal: não há qualquer possibilidade de, na presente fase, a transferência de soberania dos 
Estados-Membros para a autoridade europeia  para o asilo ser aceite pela maioria dos 
Estados-Membros.  
As principais vantagens da opção  privilegiada são as seguintes: 
• Alcança resultados pertinentes ao promover uma abordagem integrada e abrangente  
para as questões de asilo, garantindo este objectivo através de níveis comuns de protecção 
mais elevados e do apoio de activ idades práticas de cooperação. 
• Garante uma melhoria do acesso à protecçã o, iniciando os trabalhos relativos à 
aproximação dos modos de entrada protegida nacionais e alterando a Directiva sobre os 
procedimentos de asilo, a fim de a to rnar mais "favorável ao acesso".  
PT 8   PT • Estabelece normas comuns de nível mais elevado em matéria de asilo, através do 
reforço das medidas relativas às condições de acolhimento (ou seja, acesso mais fácil ao 
mercado do trabalho e aos cuidados de saúde), aos procedimentos  (procedimento comum 
acompanhado de fortes garantias) e às condições exigidas (ou seja, uma definição comum 
de dois estatutos internacionais de protecção). 
• Melhora o apoio rápido e efectivo às administrações nacionais, reforçando a 
convergência a nível do processo de tomada de tomada de decisão nos Estados-Membros 
através da criação de um gabinete europeu de apoio no domínio do asilo  que coordenaria 
e controlaria diversas actividades. 
• Promove a responsabi lidade efectiva e a solidariedade entre Estados-Membros e entre a 
UE e os países terceiros através da introdução de melhoria s ao sistema de Dublim, de um 
programa voluntário de reinstalação da UE  e do desenvolvimento de mais programas 
de criação de capacidades e de programas regionais de protecção em países terceiros. 
• Fomenta a integração das pessoas que benefi ciam de protecção e, especificamente, das 
pessoas que beneficiam de protecção subsidiá ria, aumentando o nível dos direitos inerentes 
ao respectivo estatuto. 
No que se refere aos impactos : 
• Cria condições mais equitativas  em toda a UE, permitindo uma gestão mais eficiente dos 
fluxos de refugiados entre Estados-Membros e maiores po ssibilidades de integração das 
pessoas que beneficiam de protecção nas comunidades de acolhimento. 
• Ao melhorar o acesso dos requerentes de asilo ao merca do de trabalho pode, 
potencialmente, diminuir ligeiramente a oferta de mão-de-obra ilegal  e satisfazer 
lacunas marginais de qualificações nos me rcados de trabalho dos Estados-Membros. 
• Proporciona maior protecção às pessoas que ne cessitam de protecção internacional, dando 
uma melhor resposta às necessidades dos grupos mais vulneráveis, incluindo a 
sensibilidade necessária para as dificuldad es e restrições específicas com que os 
requerentes de asilo do sexo fe minino se podem confrontar ao apresentar os seus pedidos. 
• Tem, em termos gerais, um forte impacto positivo nos países terceiros, libertando-os 
parcialmente de eventuais pressões em matéria de asilo através do programa voluntário 
de reinstalação da UE  e permite-lhes aumentar as suas capacidades de gestão do asilo 
através de programas de desenvolvimento de capacidades.  
• Reforça os direitos fundamentais dos requerentes  de asilo e dos benefi ciários de protecção 
internacional, proporcionando-lhes melhores condições para beneficiarem de tais direitos.  
No que se refere aos custos, o carácter menos vinculativo da opção pr ivilegiada implicaria 
custos financeiros e administrativos me nos elevados comparativamente com um 
processo de harmonização integral. 
• Existem contudo medidas, como a extensão da s condições de acolhimento aos requerentes 
de protecção subsidiária e o reforço das ga rantias associadas aos procedimentos que 
implicarão, inevitavelmente, custos financeiros e admini strativos mais elevados 
comparativamente co m o actual SECA, embora a melhoria do acesso dos requerentes de 
asilo ao mercado de trabalho  possa diluir ligeiramente o impacto financeiro global.  
PT 9   PT • As medidas no domínio da cooperação prática implicarão custos adicionais devido à 
necessidade de consagrar o apoio financeiro adequado às diversas medidas de cooperação 
(ou seja, apoio financeiro pa rtilhado para os projectos e formação e financiamento de 
programas de desenvolvimento de capacidades em países terceiros).  
• Os custos administrativos têm ig ualmente tendência a aumentar devido à maior 
necessidade de pessoal para se ocupar das questões de asilo, a fim de dar seguimento às 
medidas de cooperação previstas. A criação do gabinete europeu de apoio no domínio do 
asilo  auxiliaria contudo as administrações nacionais a moderarem o aumento dos custos 
administrativos a longo prazo.  
6. ACOMPANHAMENTO  E AVALIAÇÃO 
O acompanhamento e avaliação da aplicação da  opção privilegiada será um importante 
elemento para garantir a eficácia do Plano de  Acção. A Comissão garantirá que estão criados 
os mecanismos adequados para acompanha r a aplicação deste Plano de Acção e 
desempenhará um papel proeminente nesse pr ocesso de acompanhamento. Certificar-se-á 
igualmente que os níveis de protecção dos di reitos fundamentais previstos nas suas propostas 
não sejam reduzidos durante o processo legislativo. 
A fim de avaliar os progressos alcançados e a ef icácia da opção privilegiada para realizar os 
objectivos políticos poderão, nomeadamente, se r utilizados os seguintes indicadores: 
• Número de novos requerentes de asilo 
• Número de recusas e de decisões favoráveis de  concessão do estatuto de refugiado ou de 
beneficiário de protecção subsidiária 
• Número de requerentes de asilo em comp aração com a população residente e com o PIB 
• Número de pedidos e transferências  ao abrigo do sistema de Dublim 
• Número de programas regionais de protecçã o aplicados e recursos que lhes foram 
consagrados 
• Número de refugiados reinstalados  provenientes de países terceiros 
• Nível de recursos financeiros atribuídos ao FER  
• Nível de recursos financeiros consagrados a actividades de coopera ção prática, incluindo 
para a criação de um gabinete eu ropeu de apoio no domínio do asilo.