Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Primeiro Relatório sobre a Coesão»

(97/C 206/16)

Em 23 de Abril de 1997, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o «Primeiro Relatório sobre a Coesão 1996».

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo emitiu parecer em 11 de Abril de 1997 (relator: V. Cal).

Na 345ª reunião plenária (sessão de 23 de Abril de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 117 votos a favor, 4 votos contra e 8 abstenções o parecer que se segue.

1. Observações preliminares

1.1. A Comissão apresentou, no início de Novembro de 1996, o «primeiro relatório sobre a coesão» que, nos termos do artigo 130º-B do Tratado, deve analisar «os progressos registados na realização da coesão económica e social e a forma como os vários meios previstos no presente artigo contribuíram para esses progressos». Os meios citados neste artigo incluem, além dos fundos com finalidade estrutural, do Banco Europeu de Investimentos e dos demais instrumentos financeiros existentes, «a coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros (EM), a formulação e a concretização das políticas e acções da Comunidade, bem como a realização do mercado interno». No artigo anterior do Tratado, o reforço da coesão económica e social é definido como a redução da «disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas, incluindo as zonas rurais». Nos artigos 2º e 3º do Tratado, a coesão económica e social está incluída entre os objectivos e as acções a desenvolver pela Comunidade.

1.2. É a primeira vez que são examinadas em conjunto as contribuições das políticas europeias e dos Estados-Membros para a coesão económica e social e que são avaliados os efeitos das políticas não estruturais sobre as regiões e os grupos sociais, apesar destas serem concebidas para atingir outros objectivos. O Comité congratula-se com o cumprimento desta obrigação por parte da Comissão. O CES tinha desenvolvido, no seu Parecer de iniciativa sobre a coesão económica e social, aprovado em Fevereiro de 1992 (doc. CES 226/92, relator E. Masucci) uma abordagem com uma estrutura semelhante à do Relatório agora apresentado pela Comissão.

1.3. O conceito de coesão económica e social é importante. Ele serve de base à definição das regiões que as políticas estruturais da UE devem priorizar e permite a avaliação quantificada dos progressos efectuados.

1.4. Os mecanismos de apoio regional da União Europeia, que vêm sendo desenvolvidos desde a sua criação em 1975, baseiam-se em dois princípios, o primeiro é o de que o processo de integração económica europeia se caracteriza essencialmente pelo desigual desenvolvimento do espaço, o segundo é o de que conseguir uma elevada coesão económica e social na UE constitui o elemento chave da construção de uma «União cada vez mais estreita dos povos da Europa».

1.5. O processo de integração económica continua a transformar a economia da União Europeia. A realização do mercado interno, como resultado do projecto de 1992, a par dos sucessivos alargamentos da União, criou novas oportunidades para os produtores explorarem as vantagens dinâmicas que, como é de há muito reconhecido, acompanham a integração económica internacional. Porém, também se reconhece ser improvável uma distribuição equitativa destas oportunidades. Existem muitas explicações possíveis para este facto tais como proximidade do mercado, disponibilidade de serviços, produtividade da mão-de-obra, incidência de IDT, entre outras.

1.6. A integração pode beneficiar mais uma do que outra região, dando lugar ao fenómeno do desenvolvimento desigual de forma que os «vencedores» iniciais continuam a obter os maiores benefícios da integração, com os «perdedores» a ficarem cada vez mais para trás, tendo como resultado o possível agravamento das disparidades económicas regionais no conjunto da área.

1.7. É evidente que, simultaneamente, existem forças que contrabalançam esta tendência. Podemos encontrar significativo sucesso económico - pólos de desenvolvimento económico - em determinados pontos de regiões desfavorecidas. Os investimentos, por vezes, circulam do «centro» para a «periferia» gerando nelas oportunidades relevantes. Contudo, mais uma vez, parece verificar-se que o investimento feito fora das regiões do centro tende a concentrar-se em determinados lugares não se distribuindo uniformemente por toda a região.

1.8. É esta relação entre as oportunidades decorrentes da integração económica, por um lado, e a desigualdade na distribuição de vantagens, por outro, que constitui a base justificativa da acção dos Fundos Estruturais. Em resumo, estes Fundos representam uma possibilidade de assegurar o apoio dos que mais beneficiam com a integração ao desenvolvimento económico de países e regiões que beneficiam menos, mas que, mesmo assim, contribuíram para o conjunto dos benefícios da integração. Nesta perspectiva, os Fundos Estruturais devem ser vistos como um justificável mecanismo de promoção de desenvolvimento económico equilibrado e eficiente de toda a área.

As políticas para garantir uma maior coesão são ao mesmo tempo da competência da União Europeia, dos governos dos Estados-Membros e das autoridades regionais e locais. Na União Europeia é absolutamente indispensável garantir que as políticas desenvolvidas nas diferentes instâncias, dentro dos limites discricionais da competente esfera de decisão e no respeito do princípio de subsidiariedade, sejam coordenadas e compatíveis.

1.9. Os Fundos Estruturais constituem um mecanismo de expressão da solidariedade entre os cidadãos da União. A intervenção comunitária tem sentido na medida em que visa complementar a solidariedade nacional e/ou inter-regional quando esta não tem capacidade para ultrapassar os problemas. O princípio da «coesão económica e social», estabelecido no Acto Único Europeu, constitui um claro objectivo quanto às aspirações políticas de longo prazo da União Europeia. É difícil conceber o êxito de uma União onde se mantenham demasiado grandes diferenças nos níveis de vida e oportunidades de emprego. Os Fundos Estruturais têm como finalidade contribuir para facultar mais oportunidades a regiões economicamente desfavorecidas, desempenhando, assim, um papel essencial na manutenção da dinâmica tendente a uma maior integração na União Europeia.

1.10. Os fundos só são eficazes na medida em que o são as medidas que eles próprios apoiam. O aspecto mais importante do primeiro relatório de coesão reside no facto de enquadrar os fundos no contexto de um conjunto mais vasto de políticas da UE.

Consequentemente, no debate sobre a configuração futura dos Fundos Estruturais, que em breve terá lugar, deve ser dada mais atenção ao objectivo a que os Fundos se dirigem, bem como ao modo de aumentar a sua eficiência.

1.11. Os recursos para apoiar as políticas de coesão devem ser utilizados de modo a favorecer a criação de mais postos de trabalho e o aumento dos rendimentos nas regiões menos prósperas. As ajudas financeiras, sejam elas nacionais ou comunitárias, não são subvenções permanentes. O objectivo é apoiar empresas economicamente válidas que geram um valor acrescentado superior, melhorando a produtividade, adoptando técnicas inovadoras, promovendo melhores qualificações da mão-de-obra ou aperfeiçoando as infra-estruturas. Qualquer objectivo menos ambicioso constituiria uma limitação inaceitável.

2. Observações sobre os diversos capítulos do Relatório

2.1. Sobre os resultados globais alcançados

2.1.1. Em termos de Estados-Membros, o Relatório conclui que a coesão se reforçou no período em análise (1983-1993), pois o Produto Interno Bruto a preços de mercado por habitante em paridades de poder de compra (PIBpc-PPC) dos quatro países elegíveis para o Fundo de Coesão ter-se-á aproximado da média comunitária.

Contudo, quando se consideram as regiões da União, verifica-se que as disparidades se mantiveram em geral inalteradas.

2.1.2. O PIB por habitante é o indicador mais divulgado para efeitos de medir a coesão, baseia-se no principal critério que foi estabelecido para definir as regiões em atraso de desenvolvimento, consideradas como aquelas em que este indicador não ultrapassasse os 75 % da média comunitária.

2.1.3. Porém, os resultados globais agora apresentados devem ser vistos com alguma precaução, pois diversos factores alteraram a sequência durante o período considerado pelo Relatório. O primeiro, foi a unificação alemã que teve como consequência imediata a descida da média comunitária e a consequente subida dos índices dos países da coesão entre 1 a 2 pontos percentuais, a partir de 1991 (e também os de outras regiões), bem como a alteração da média devido à entrada dos três novos países em 1995. O segundo, foi a introdução para o período posterior a 1990 das estimativas de PPC pelo Eurostat, fazendo reflectir nos índices não apenas o crescimento da produção por habitante mas também as variações dos termos de troca e, em menor grau, das variações das taxas de câmbio.

2.1.4. Tudo isto provocou subidas, na década de '90, nos índices oficiais de Portugal, da Irlanda e da Grécia, superiores às diferenças de crescimento económico real por habitante, verificadas entre estes países e a média comunitária. Dada a grande importância que estes índices assumem, quer para a elegibilidade das regiões, quer para a repartição dos fundos comunitários, quer ainda para a apresentação global dos resultados da política de coesão, a Comissão deveria melhorar a metodologia para proceder ao exame das futuras regiões elegíveis do objectivo 1 e ter em consideração as diversas componentes explicativas da variação dos índices de PIBpc-PPC (evolução da produção real, evolução do nível de preços, em parte influenciado pelas perturbações monetárias e distorções introduzidas pelas fórmulas de cálculo e de «regionalização» das actividades económicas - por exemplo, atribuindo a regiões a produção de petróleo ou de gás ou atribuindo ao local da sede das empresas a totalidade da sua actividade).

2.1.5. A evolução da situação dos países elegíveis para o Fundo de Coesão face à média comunitária, influenciada pela evolução das respectivas regiões-capitais, foi melhor do que a que se verificou entre as regiões mais desenvolvidas e menos desenvolvidas da UE. Neste caso, os dados do Relatório confirmam que as disparidades não se reduziram pois, apesar da melhoria verificada face à média comunitária das 25 regiões mais pobres, que passaram do índice 53 para 55, as 25 regiões mais ricas subiram de 140 para 142 da média comunitária.

2.1.6. Não se pode pois afirmar que, dada a redução das disparidades de rendimento entre os Estados-Membros, e em particular nos países elegíveis para o Fundo de Coesão, nas fases de maior crescimento económico, se realizaram progressos significativos no sentido de uma maior coesão. Os dados utilizados sofreram alterações metodológicas importantes, a base de comparação mudou e o quadro conceptual, se tratado de uma forma simplista, não é satisfatório.

2.1.7. O Comité, para além da sua preocupação em relação aos métodos de avaliação utilizados e ao impacto das regiões-capitais, regista a explicação relativa aos factores de disparidade geográfica fornecida pela Comissão. As diferenças de taxa de actividade da população adulta e as relativas ao PIB por pessoa empregada têm também implicações políticas para o futuro dos objectivos da coesão a nível comunitário e nacional.

2.2. Sobre as políticas dos Estados-Membros

2.2.1. No que se refere aos efeitos das políticas macro-económicas seguidas pelos EM, o Relatório limita-se às eventuais consequências do respeito dos critérios de convergência nominal, que criarão condições para a estabilidade e para um clima propício ao investimento, do qual decorrerá o futuro crescimento económico e finalmente o emprego. Nenhuma referência é feita sobre os eventuais efeitos a nível da coesão devido à instauração da UEM e às políticas restritivas a nível orçamental nem dos efeitos das relações entre os países in e pré-in. Apesar do Parlamento Europeu, com o apoio do CES, já ter pedido há muito um estudo sobre as consequências da UEM no que respeita à coesão, a Comissão ainda não o elaborou. Também não existem estudos sobre as eventuais consequências para os países da coesão da «cooperação reforçada», a introduzir no Tratado, nem se conhecem as áreas em que essa «cooperação» se desenvolverá. De qualquer forma elas não se devem aplicar a áreas do primeiro pilar, como a da política de coesão económica e social ou do mercado interno.

2.2.2. No que se refere aos efeitos da despesa pública dos Estados-Membros, o Relatório constata que os montantes envolvidos nos orçamentos nacionais (equivalentes a 40 a 60 % do PIB) são substanciais e que o orçamento actual da Comunidade (equivalente a 1,2 % do PIB, dos quais se estima em 0,45 % a parte das políticas estruturais) é demasiado limitado para contribuir de forma significativa à resolução dos desequilíbrios.

2.2.3. Os serviços prestados às colectividades (que representam entre 20 e 30 % do PIB dos EM) têm efeitos redistributivos importantes pois apoiam o nível de consumo dos grupos com mais baixos rendimentos, que contribuem menos ao seu financiamento, devido à fiscalidade progressiva ou proporcional. O impacto das transferências sociais leva à diminuição das famílias vivendo abaixo do nível de pobreza de 40 para 15 % do total das famílias e constitui um dos sinais mais importantes do modelo social europeu.

2.2.4. As despesas consagradas aos serviços económicos (que representam entre 6 e 14 % do PIB dos EM) visam melhorar as condições em que as empresas operam apoiando-as a nível regional, de pesquisa e desenvolvimento e na política de emprego e formação profissional. As diferentes capacidades de financiamento dos EM levam a que seja nos países mais desenvolvidos e com estruturas dualistas acentuadas que as ajudas nacionais de desenvolvimento regional sejam superiores (equivalentes a 4 % do PIB das regiões doadoras e a 8 % do PIB das regiões beneficiárias).

2.2.5. Como consequência do processo de redistribuição operado pelos orçamentos nacionais, o Relatório constata que as disparidades regionais em termos de rendimento pessoal médio são inferiores de 20 a 40 % às disparidades do Produto Interno Bruto regional por habitante. Este conceito é importante para que se tenha presente a diferença entre o rendimento disponível após transferências e o produto por pessoa empregue que nos dá a verdadeira dimensão das disparidades de desenvolvimento entre regiões.

2.2.6. Para além da influência das políticas macro-económicas nacionais sobre a coesão através do impacto dos critérios de convergência, certos elementos fundamentais para o reforço da coesão enquadram-se nas acções empreendidas pelos Estados-Membros e pelas autoridades regionais ou locais. Estas acções, quer sejam ajudas de Estado, incentivos fiscais, educação e formação, investigação e desenvolvimento tecnológico, políticas do ambiente, políticas sociais ou investimentos em infra-estruturas, são do âmbito de uma política global capaz de melhorar a coesão.

2.3. As políticas comuns da União Europeia

2.3.1. Como o Relatório refere, na Introdução deste capítulo, as políticas comuns têm objectivos definidos e específicos. Elas não foram concebidas para atingir outros objectivos mas, quando examinamos os seus resultados, podemos e devemos ver em que condições elas contribuem para a coesão económica e social, nos limites dos condicionalismos inerentes aos seus próprios objectivos.

2.3.2. A política agrícola comum é a política sectorial da União Europeia que implica a mais vasta redistribuição de rendimento entre os cidadãos europeus. Embora seja verdade que a política de preços agrícolas (que absorve cerca de 50 % do orçamento comunitário, ou seja cerca de 0,6 % do PIB dos 15 EM) transfira rendimentos das zonas urbanas mais ricas para as zonas rurais, na PAC anterior, de apoio a preços agrícolas elevados, estes funcionavam como uma taxa regressiva para os consumidores pois as famílias com mais baixos rendimentos despendiam uma proporção mais elevada dos seus rendimentos em alimentação e as transferências para os agricultores favoreciam mais as maiores explorações. A reforma de 1992, ao ligar os montantes às superfícies e não às produções veio, ao que parece, atenuar esta situação em que se estimava que 80 % das transferências se destinavam a 20 % das explorações, com maiores dimensões e geralmente mais rentáveis, mas ainda não existem dados estatísticos que permitam confirmá-lo.

2.3.3. No que se refere às transferências entre regiões e/ou EM os pagamentos do FEOGA Garantia em 1995 são maiores para a França, com quase 25 % do total, para a Alemanha, com 16 % do total, para a Espanha, com 13 % do total, seguidos da Itália (10 %), do Reino Unido (9 %) e da Grécia (7 %).

2.3.4. Quanto à política de pesca, muito resumida no Relatório, constatam-se efeitos contraditórios, do ponto de vista da coesão: por um lado, reconhece-se que a maioria dos pescadores se concentra em Espanha, Grécia, Portugal e Sul da Itália mas, por outro lado, refere-se que a existência de excessos de capacidade tem de levar à redução dos esforços de pesca, com efeitos negativos sobre o nível do emprego.

2.3.5. O Programa do Mercado Único e as políticas de promoção da competitividade, nomeadamente através das medidas para garantir a plena liberdade de circulação de capitais, de bens e serviços e de pessoas foram objecto de uma série de estudos, que deram origem a uma comunicação específica da Comissão, actualmente a ser examinada no Observatório do Mercado Interno do CES. O texto do Relatório não parece tomar em consideração esses trabalhos.

2.3.6. No âmbito da política de concorrência e de acordo com o Tratado, a Comunidade reconhece dois tipos de regiões elegíveis a ajudas regionais prestadas pelos EM: as regiões menos desenvolvidas ou com graves problemas de desemprego [artigo 92 (3) alínea a)] e as regiões com outros problemas, essencialmente regiões em declínio industrial [artigo 92 (3) alínea c)]. A política de concorrência não tem como objectivo reforçar a coesão geográfica mas sim a prevenção ou eliminação das distorções dos mercados, com vista a aumentar a eficiência.

2.3.7. Enquanto que praticamente todas as regiões do objectivo 1 são elegíveis nos termos da alínea a), para as regiões dos objectivos 2, 5b) e 6 não existe uma completa sobreposição entre as regiões definidas em função dos artigos citados do Tratado e as regiões definidas como resultado dos objectivos fixados aos Fundos Estruturais.

2.3.8. O nível autorizado das ajudas de Estado para incentivar o investimento varia conforme o tipo de região mas verifica-se que os montantes máximos autorizados não são atingidos nas regiões menos prósperas devido às suas dificuldades orçamentais, enquanto que outros países têm capacidade para conceder ajudas regionais com montantes mais elevados, como se referiu no ponto 2.2.5, acima.

2.3.9. É mister que a situação actual seja modificada, visto ser importante que os critérios que determinam a elegibilidade para as ajudas regionais ao abrigo dos Fundos Estruturais sejam coerentes com os critérios nacionais. Em primeiro lugar devem ser utilizados critérios comunitários para definir as regiões e as áreas para efeitos de política regional. Em segundo lugar, essas regiões devem ser incluídas e compatibilizadas com as regiões propostas pelos respectivos Estados-Membros para as suas ajudas com finalidade regional. Em terceiro lugar, as zonas assistidas exclusivamente pelos Estados-Membros devem complementar/ampliar as elegíveis para os fundos estruturais, devendo ainda a Comissão reforçar o seu papel de controlo neste domínio.

2.3.10. A política de investigação e desenvolvimento financiada pela Comunidade representa cerca de 4 % do total consagrado a I& D civil pelos EM (e cerca de 0,05 % do PIB comunitário), o que demonstra bem as suas limitações. O Relatório confirma os dados já conhecidos, de que mais de metade da I& D europeia se desenvolve na dezena de «ilhas» do «arquipélago Europa» entre Londres e Milão, que concentra também a maioria das verbas comunitárias. As regiões menos prósperas, que não possuem as necessárias infra-estruturas, equipamentos de laboratório e cientistas e engenheiros qualificados, não dispõem da capacidade para absorver actividades de maior valor acrescentado e tecnologicamente mais avançadas e para participar em sistemas de inovação. A selecção de programas de investigação e desenvolvimento deveria ter em consideração as áreas de especialização da investigação destas regiões, de forma a melhorar a sua participação e acessibilidade e deveria dar maior peso à interacção entre os Fundos Estruturais e o programa-quadro comunitário de I& D e às actividades de divulgação e de difusão dos resultados, de forma a reforçar o tecido empresarial das regiões menos avançadas.

2.3.11. A política das PME deve atacar os principais problemas que se põem ao seu desenvolvimento, como a falta de «seed capital» e de gestores qualificados. O acesso das PME à I& D e aos diversos sistemas de informação existentes é indispensável no novo contexto económico com a globalização dos mercados e a introdução generalizada de novas tecnologias. O contributo das organizações de apoio às PME e o reforço da cooperação horizontal e vertical das PME são factores muito importantes para a aplicação da política de apoio às PME, uma política que o CES sempre apoiou.

2.3.12. Na parte referente à política comercial, reconhece-se que a protecção aduaneira é mais elevada relativamente aos produtos originários mais concentrados nas regiões com rendimentos mais fracos e que as indústrias ainda protegidas por direitos aduaneiros mais elevados representam cerca de metade do emprego (industrial) em Portugal e na Grécia, mas menos de um quarto em países como a Dinamarca e a Alemanha. Em geral, os países elegíveis para o Fundo de Coesão, com a eventual excepção da Irlanda, e algumas regiões periféricas são mais vulneráveis à liberalização do comércio externo.

2.3.13. As redes transeuropeias visam melhorar a coerência e a eficiência dos transportes, das telecomunicações e da energia e contribuir assim para a competitividade da economia europeia, no seu conjunto. A liberalização em curso ou os investimentos nas redes tendem a beneficiar mais as regiões centrais e desenvolvidas da Comunidade e, se não forem tomadas medidas adequadas, as regiões com os mercados mais importantes terão vantagens desproporcionais em relação às regiões mais atrasadas ou mais periféricas. É do interesse comunitário o desenvolvimento de redes locais, ligadas às redes transeuropeias, pois, na medida em que venham a priorizar o acesso às regiões mais periféricas, as RTE poderão contribuir ao reforço da coesão.

2.3.14. No que respeita às políticas ligadas à qualidade de vida, o Relatório mistura a política social, a política de ambiente e a educação e formação profissional.

2.3.14.1. O texto do Relatório sobre a política social é muito reduzido e confuso, misturando as medidas tomadas com as intenções anunciadas. Na política social que, por definição, visa promover a coesão, as iniciativas legislativas procuraram assegurar a livre circulação dos trabalhadores (embora se reconheça que, na prática, a mobilidade do trabalho entre os EM seja muito reduzida), a igualdade de tratamento entre homens e mulheres e níveis adequados de higiene e segurança no trabalho (o que contribuiu para a coesão, na medida em que os países em que os trabalhadores estavam menos protegidos, reforçaram os respectivos níveis de protecção).

2.3.14.2. A implementação do Programa de Acção Social realizou-se, no que respeita às normas de protecção social, com base na fixação de mínimos que, quase sempre, constituíam o «mínimo denominador comum» das provisões existentes nos EM, pelo que os seus efeitos sobre a coesão não foram significativos. Os atrasos na aprovação das normas relativas à subcontratação transfronteiriça não contribuíram para reforçar a coesão. O papel dos parceiros sociais reforçou-se nos últimos anos, como o Protocolo anexo ao Tratado veio a consagrar, o que pode também ter efeitos a nível dos EM. A aprovação da directiva sobre a informação e consulta dos trabalhadores nas empresas multinacionais, ao promover o acesso dos trabalhadores das regiões mais periféricas veio também reforçar a coesão social a nível da UE. Porém estes aspectos não constam do Relatório sobre a coesão.

2.3.14.3. Quanto à prioridade atribuída ao emprego a nível comunitário, que deu já origem à proposta da Comissão de Pacto para o Emprego e, mais recentemente, às propostas para o desenvolvimento de Pactos Territoriais para o Emprego, ainda não se podem avaliar os resultados. O Fundo Social Europeu é competente para contribuir à resolução dos problemas estruturais resultantes da desadequação das qualificações dos trabalhadores e das competências requeridas no mercado de trabalho. Ainda que a melhoria das qualificações dos trabalhadores não crie por si só novos postos de trabalho, a disponibilidade de mão-de-obra especializada deverá atrair os investimentos, aumentando assim o emprego. O Fundo Social Europeu fornece, contudo, uma parte exígua das verbas necessárias para financiar uma formação adequada e um programa educativo centrado nas necessidades de regiões específicas. As intervenções do Fundo Social dão à Comunidade a oportunidade de mostrar o seu apoio às necessidades de áreas específicas, mas também de tornar mais coerente a utilização dos fundos provenientes dos Estados-Membros e da Comunidade.

2.3.14.4. A política de ambiente, segundo o Tratado, deve tomar em consideração os aspectos da coesão (artigo 130º-R). O Relatório afirma que a situação de partida dos países da coesão é, geralmente, mais favorável, pois a poluição é menos importante, quer relativamente ao PIB, como à população, do que nos países mais desenvolvidos, mas que os esforços para assegurar um crescimento económico mais rápido e uma convergência das capacidades produtivas e dos níveis de rendimento «criam inevitavelmente riscos para o ambiente». Porém, o Relatório também reconhece que a avaliação dos efeitos das medidas já tomadas é difícil e que a aprovação do conjunto de medidas em preparação (taxa sobre a energia ou sobre o carbono, redução das emissões dos automóveis, maior utilização de energias renováveis, directivas sobre os nitratos, a água e o saneamento básico) pode provocar recuos a nível do PIB, com efeitos mais pronunciados no aumento dos custos na agricultura e nos transportes rodoviários. Este foi, aliás, o argumento utilizado para justificar que o Fundo de Coesão fosse criado e que uma parte importante dos seus recursos fossem canalizados para preparar os países da coesão para os desafios criados pela política ambiental, que se vão acentuar ainda mais.

2.3.14.5. No que se refere à educação e à formação profissional, os programas comunitários existentes têm uma reduzida dimensão (cerca de 0,5 % do orçamento comunitário) e são, pela sua natureza inovadora, de mais fácil acesso aos jovens das regiões mais desenvolvidas. Mesmo assim os estudantes dos países da coesão encontram-se representados em elevado número.

2.3.14.6. Quanto às conclusões deste capítulo não se pode deixar de referir que as análises não confirmam, ao contrário do que está escrito, que os países da coesão sejam «os mais importantes beneficiários» da PAC e da política de I& D!

2.4. As políticas estruturais da Comunidade

2.4.1. O Relatório começa por recordar que os quatro Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão representam cerca de um terço do orçamento comunitário e cerca de 0,5 % do PIB comunitário, pois tomou como base as projecções feitas com base no compromisso de Edimburgo, que aprovou o segundo pacote Delors. Na verdade, os dados reais para 1995 mostram que a execução das despesas estruturais correspondem a 0,38 % do PIB comunitário. E nos orçamentos para 1996 e para 1997, os montantes previstos para pagamentos confirmam que o total das despesas estruturais correspondem, respectivamente, a 0,38 e a 0,37 % do Produto Interno Bruto da União Europeia. Quanto às dotações para autorizações, as perspectivas financeiras aprovadas em Edimburgo estabelecem que deverão atingir 0,46 % do PIB comunitário, pelo que não se podem esperar efeitos substanciais a nível macro-económico para o conjunto da economia comunitária. A nível dos países da coesão, as consequências são diferentes porque os montantes transferidos são significativos, em termos dos respectivos PIB e de investimento, pelo que se verificou um suplemento de crescimento económico (de cerca de 0,5 pontos percentuais). Além disso, os Fundos criaram uma maior dinâmica económica e arrastaram, em alguns casos, um acréscimo significativo de investimento directo estrangeiro nos países da coesão, contribuindo assim para a sua modernização.

2.4.2. A principal prioridade das políticas estruturais da Comunidade (Objectivo nº 1) é o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das zonas em atraso de desenvolvimento, incluindo as zonas rurais, na qual vive cerca de 26 % da população da União e nas quais se prevê, para o período 1994-1999, a repartição quase idêntica dos Fundos Estruturais pelos três grandes domínios de intervenção: infra-estruturas, recursos humanos e investimentos produtivos. Ao longo dos últimos anos, verificou-se uma diminuição do peso relativo das infra-estruturas e um aumento do peso relativo do ambiente produtivo.

2.4.3. Nas regiões do objectivo 2, zonas em declínio industrial, vivem cerca de 16 % da população. Cerca de 11 % do total dos FE são atribuídos a este objectivo, repartindo-se os domínios de intervenção entre o ambiente produtivo com 45 %, os recursos humanos, com 35 % e o restante para a reabilitação de empresas e locais. O menor peso relativo das despesas em infra-estruturas deve-se ao facto de, normalmente, serem regiões com melhor dotação do que as regiões de objectivo nº 1.

2.4.4. No que se refere ao objectivo 4, cuja inclusão foi apoiada pelo CES, é importante que se continue a tentar antecipar as mutações económicas, reforçando uma estratégia preventiva face ao desemprego e contribuindo para melhorar os sistemas de formação profissional. Já no seu parecer sobre «o futuro da coesão e as suas implicações a longo prazo para os Fundos Estruturais» [aprovado em Fevereiro de 1996, relator: van Dijk, ponto 5.3 vii)], o CES tinha solicitado à Comissão que fizesse uma «avaliação pormenorizada dos efeitos das ajudas do novo objectivo nº 4».

2.4.5. No que se refere ao objectivo 5b) que se dirige às regiões com maiores problemas ao nível agrícola, era importante reforçar de forma significativa os programas de desenvolvimento rural integrado, de forma a acentuar os efeitos que se pretenderam alcançar com a reforma da PAC.

2.4.6. O Fundo de Coesão só começou a funcionar em 1993 e destina-se a ajudar os quatro EM menos desenvolvidos, com um Produto Nacional Bruto por habitante, em paridades de poder de compra inferior a 90 % da média comunitária e que apresentaram um programa de convergência e financia projectos de infra-estruturas de transportes e projectos ligados ao ambiente. O Fundo de Coesão funciona com uma lógica de projecto, o que facilita a sua coordenação com o BEI.

2.4.7. No parecer sobre o futuro da coesão, o CES defendeu que «os EM deficitários em matéria de coesão e impossibilitados de passar à terceira fase da UEM em 1 de Janeiro de 1999» deviam continuar a «receber ajuda de um Fundo de Coesão, possivelmente adaptado, que os ajude a cumprir os critérios de convergência de Maastricht» e que os Estados que lograssem cumprir os critérios de convergência poderiam continuar a ter necessidade de apoio financeiro e que este problema também deveria ser resolvido [ver ponto 5.3 alíneas xii) e xiii)] do citado parecer.

2.4.8. O Banco Europeu de Investimentos tem apoiado de forma significativa os projectos nas regiões elegíveis da Comunidade, concentrando os empréstimos em projectos de transportes e telecomunicações (42 % do total), projectos na área de energia (15 %), e na área de ambiente (13 %). Os países da coesão têm recorrido relativamente menos ao BEI, o que levanta a questão da falta de coordenação das intervenções dos FE com o BEI.

2.4.9. A avaliação dos resultados das intervenções estruturais nas diversas regiões elegíveis defronta-se com dificuldades decorrentes da falta de dados de base (por exemplo, dados macro-económicos para outras regiões que não os países da coesão), dos diversos métodos possíveis da avaliação (modelos «input-output» e modelos da procura agregada), das dificuldades em separar os efeitos das políticas estruturais das consequências das políticas económicas em geral (como se reconhece quando se diz que as políticas estruturais contribuíram a atenuar os efeitos da recessão) e da impossibilidade de se estabelecer a situação sem realização dos investimentos adicionais. Todos estes factores deveriam levar a Comissão a encarar com muita prudência os resultados ora apresentados.

2.4.10. A concentração das despesas estruturais nas regiões com níveis de PIB ou de rendimento menos elevado produziu um efeito de redistribuição positivo em termos de coesão, como se pode verificar através das curvas de Lorenz, mais acentuada nas regiões do objectivo nº 1 do que nas regiões do objectivo nº 2 e mais acentuado no período 1989-1993 do que o previsto para o período 1994-1999.

2.4.11. O crescimento económico dos quatro países elegíveis para o Fundo de Coesão foi também influenciado positivamente pelas transferências comunitárias. As estimativas apresentadas pela Comissão sugerem que o crescimento adicional do PIB tenha sido de +0,5 pontos percentuais por ano, no período 1989-1993, o que significa que, sem as transferências comunitárias dos FE e do FC estes países teriam tido um crescimento médio de 1,7 % ao ano, em vez dos 2,2 % de crescimento médio verificado, ou seja, teriam tido um crescimento inferior ao da média comunitária. Para o período 1994-1999 foi estimado da mesma forma que o crescimento poderia ser de 3,2 % em vez de 2,6 %. Infelizmente a Comissão não forneceu dados comparáveis para as regiões que podem beneficiar unicamente dos Fundos Estruturais e não do Fundo de Coesão.

2.4.12. Globalmente, o Relatório confirma também que cerca de um quarto das somas transferidas para os quatro países da coesão retornam aos outros EM mais desenvolvidos, sob a forma de fornecimentos de equipamentos e de «saber-fazer» e que se estima que, em 1999, esta percentagem possa subir até 35 %. Também a melhoria acentuada do nível de vida e dos padrões de consumo nos países da coesão levou ao aumento dos fornecimentos intra-comunitários e consequente expansão da actividade económica dos países contribuintes líquidos. O Relatório também não considera que, em termos líquidos, as transferências recebidas pelos países da coesão têm aumentado menos ou têm mesmo diminuído face ao aumento dos pagamentos destes países para o orçamento comunitário devido à melhoria dos seus rendimentos e dos pagamentos do IVA.

2.4.13. No que respeita ao sistema de gestão criado para as intervenções estruturais, o Relatório refere, a justo título, as reorganizações administrativas introduzidas em alguns EM e a difusão de métodos de programação e de avaliação ex-ante e ex-post que não fazia parte das práticas regulares da sua gestão. Porém, verifica-se que a Comissão continua tributária dos EM nas questões de avaliação e que os resultados agora apresentados se baseiam em avaliações ex-ante apresentadas. Seria curial que a Comissão se dotasse de métodos de avaliação mais eficazes e que pudesse preparar a avaliação do actual período de programação de forma mais satisfatória. A metodologia desenvolvida para este Relatório sobre a coesão poderia ser utilizada para servir de base à avaliação que a Comissão deverá efectuar, com vista ao próximo período de programação.

2.4.14. Mais geralmente no que se refere aos métodos de gestão, o Relatório é omisso no que respeita à crítica formulada pelos beneficiários das acções financiadas sobre o aumento da burocracia e sobre os atrasos constantes ocasionados pelo processo de programação e também pelos métodos de decisão sobre a elegibilidade das despesas, bem como às competências dos diferentes fundos face às diferentes despesas a efectuar. Também no que se refere aos pagamentos verificam-se atrasos constantes, em parte decorrentes da substituição da lógica de projecto pela lógica de programa. Neste balanço intermediário das políticas de coesão, a Comissão deveria ter aproveitado a ocasião para apresentar propostas para simplificar procedimentos e acelerar o processo de decisão.

3. Perspectivas e conclusões

3.1. Nem em 1988, nem em 1993, ocorreu a reformulação do número dos Fundos Estruturais existentes que a profunda alteração efectuada na abordagem, nos princípios, nas prioridades e nas orientações das políticas estruturais exigiria. A manutenção dos três Fundos Estruturais e a criação do instrumento financeiro das pescas, bem como a do Fundo de Coesão, a par das alterações dos Regulamentos, tornou mais complexo o processo, quando se pretendia simplificá-lo e diluiu as responsabilidades da execução das acções. Mesmo nas relações entre os EM e a Comissão, que se pretendiam mais claras e transparentes, continuam muitas zonas de indefinição e potencialmente conflituosas, como acontece com a determinação da elegibilidade das despesas de programas já aprovados ou a verificação da adicionalidade ou a das despesas efectivas. Pior ainda se encontram os beneficiários finais, que dificilmente se conseguem orientar na multitude de programas intervenientes e sobrepostos, sem coordenação eficaz a nível de cada região. O exemplo irlandês, em que os parceiros económicos e sociais e as autoridades a nível local participam plenamente nos comités de acompanhamento, demonstra que é possível alcançar uma maior eficácia na aplicação dos Fundos Estruturais. O CES pretende chamar, igualmente, a atenção para o modelo aplicado, na Suécia, aos objectivos 3 e 4. Um projecto de objectivo 3 tem de ser aprovado tanto pelo comité regional do objectivo 3, onde se encontram representados os parceiros económicos e sociais e outros interesses económicos, como pela autoridade regional em matéria de mercado de trabalho. O mesmo se aplica ao objectivo 4. Este modelo com «veto duplo» demonstrou possibilitar decisões bem fundamentadas e criou boas condições para a execução de projectos eficazes. Neste contexto, o CES reitera o seu ponto de vista de que a parceria vertical e horizontal ainda pode ser mais profunda e mais eficiente se houver uma maior participação dos níveis locais e dos parceiros económicos e sociais. Ela constitui um elo de ligação essencial entre as intervenções estruturais da Comunidade e a disposição das cidadãs e dos cidadãos em aceitarem e utilizarem eficazmente esses apoios na configuração concreta do desenvolvimento das regiões. Seria oportuno utilizar mais intensamente os meios de apoio técnico no acompanhamento da parceria e na ampliação do saber-fazer das partes envolvidas. O CES associa-se à Comissão quando defende que a consolidação da parceria é de importância crucial para o desenvolvimento da cidadania da União, da democracia e da solidariedade.

3.2. A adequação entre os objectivos, os recursos, as actividades e os procedimentos das políticas estruturais e dos Fundos Estruturais deveria constituir uma questão central para o próximo período de programação. A política regional na União Europeia não é uma mera redistribuição de rendimentos, nem deve ser objecto de uma planificação centralizadora, afastada das realidades locais e regionais. A maior autonomia na execução das acções, incluindo com a participação dos parceiros económicos e sociais, deve ter como condição a eficácia das acções efectuadas, premiando a melhor utilização dos recursos comunitários. O grau de descentralização financeira desta política é importante. Porém, se se mantiverem os actuais procedimentos «excessivamente complexos», como reconhece a Comissão, as tentativas de descentralização estarão condenadas ao fracasso. É necessário modificar profundamente os procedimentos actuais. Para a próxima reforma dos Fundos Estruturais é necessário uma abordagem mais profunda do que a verificada no passado. Só assim se conseguirão criar as condições-quadro para uma efectiva e necessária simplificação dos procedimentos e para uma maior transparência das acções financiadas pelos fundos. Se nos mantivermos no actual quadro, envolvendo um grande número de fundos e de programas, a margem para simplificar procedimentos é muito reduzida. Neste âmbito, a racionalização e a diminuição dos objectivos e dos Fundos Estruturais devem responder à necessidade de manter politicamente visível a prioridade atribuída desde sempre às regiões com atraso de desenvolvimento, onde se concentra muito do desemprego, de concentrar os recursos no desenvolvimento e no emprego, para obter o melhor resultado possível, territorializando ao máximo as intervenções e de simplificar os procedimentos ou os processos administrativos de acesso às intervenções dos Fundos Estruturais.

3.3. Se se mantiver o actual quadro legislativo, a redefinição dos objectivos para possibilitar uma maior concentração dos apoios comunitários podia levar a profundas alterações a nível das regiões elegíveis, correndo-se o risco que as propostas sejam orientadas apenas por critérios de restrição orçamental. Uma parte das regiões em atraso de desenvolvimento ultrapassa hoje os limites estabelecidos, como acontece nas regiões capitais dos países do objectivo 1 e para as quais uma solução transitória deve ser encontrada, para não se comprometerem os resultados alcançados. A manter-se o mesmo limite para os apoios comunitários, a população coberta pelo objectivo 1 poderia vir a reduzir-se acentuadamente, o que, com o mesmo nível de apoio per capita, implicará uma maior dispersão da assistência financeira e terá consequências na definição dos outros objectivos, bem como na fixação dos montantes dos Fundos Estruturais para o próximo período de programação. A oportunidade deveria ser aproveitada para rever o número de Fundos existentes e adequá-los aos objectivos e prioridades das políticas estruturais. O Tratado já prevê a possibilidade de «agrupamento desses fundos» (com finalidade estrutural) - Artigo 130º-D.

3.4. Como primeira abordagem para o debate, o Comité propõe que os objectivos sejam reduzidos a dois objectivos globais e abrangentes: um objectivo global abrangente A) visando o reforço da coesão económica e a «redução da disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas, incluindo as zonas rurais» em conformidade com os objectivos estratégicos estabelecidos no artigo 130º-A do Tratado, com tradução geográfica, incorporando as metas económicas específicas dos actuais objectivos 1, 2, 5b e 6 para as zonas que cumprem os critérios pertinentes, a que se devem acrescentar as questões de ordenamento do território, de urbanismo, e de cooperação inter-regional; e um objectivo global abrangente B) visando o reforço da coesão social, sem tradução geográfica, reagrupando as acções dos actuais objectivos 3, 4 e diversas iniciativas e programas comunitários, a que se deve acrescentar os que visam a igualdade de oportunidades, permitindo, nomeadamente, melhorar a posição das mulheres no mercado de trabalho, e o combate à exclusão social.

3.5. Os fundos existentes podem também ser agrupados em dois, um para cada objectivo abrangente acima mencionado. A nível de procedimentos e de gestão isto permitiria resolver os actuais problemas criados pela intervenção simultânea de diversos objectivos e fundos na mesma área geográfica. Assim, nas regiões do objectivo global abrangente A) só se verificaria a intervenção do primeiro fundo, mesmo nos casos em que se desenvolvessem acções de coesão social e de solidariedade. A difusão das boas práticas deveria ser melhorada e, desta forma, os beneficiários das acções de tipo «coesão social» poderiam aproveitar as melhores experiências que o outro fundo financiará. A nível interno da Comissão seria necessário assegurar que os conhecimentos e a experiência existentes, quer no que se refere aos objectivos sociais e de formação, quer no que se refere ao desenvolvimento rural integrado, estejam também presentes no tratamento do primeiro objectivo global abrangente. Analogamente, o número de iniciativas comunitárias deveria ser reduzido, sendo as medidas coroadas de êxito incorporadas na actividade regular do Fundo; deveria haver uma maior concentração regional do apoio do Fundo e uma diferenciação mais acentuada entre regiões nas medidas aplicadas; e a subsidiariedade deveria ser acentuada, particularmente mediante a consolidação de uma cooperação mais estreita entre o poder local e os parceiros económicos e sociais.

3.6. O objectivo deve ser assegurar uma melhor coerência das intervenções comunitárias e uma maior coordenação nos serviços da Comissão, o que facilitará também a coordenação no terreno. Dentro de cada objectivo global abrangente, as taxas de apoio comunitário deveriam ser modeladas, de forma a ter em consideração a especificidade e o atraso de cada região, bem como a prosperidade relativa do respectivo Estado-Membro. Os Estados-Membros menos desenvolvidos, que têm menos possibilidades de financiar programas adequados de coesão económica e social, deveriam receber recursos suplementares através de transferências no quadro do orçamento geral da Comunidade, a fim de poderem estabelecer as suas prioridades no âmbito das políticas comunitárias de coesão entretanto definidas. Outra vantagem deste processo de modulação seria a de garantir que as dificuldades económicas com que as regiões com as características dos actuais objectivos 1, 2, 5b e 6 se defrontam continuariam a merecer o apoio financeiro da parte da Comunidade e que as regiões menos desenvolvidas (objectivo 1) continuariam a concentrar a maioria destes apoios.

3.7. No seu parecer sobre «O futuro da coesão e as suas implicações a longo prazo para os Fundos Estruturais» (doc. CES 246/96, aprovado em Fevereiro de 1996, relator J.J. van Dijk) em que o CES analisou os efeitos do alargamento, da UEM e da posição dos Estados-Membros, defende-se que os recursos financeiros dos FE sejam aumentados, paralelamente ao aumento da sua eficácia e à instauração de mecanismos, com base na profunda reformulação do programa Phare, «especificamente destinado a promover o desenvolvimento económico e social dos PECO até à data da sua adesão e para além dela. Caso contrário, existe o risco do desnível da coesão económica e social entre os actuais EM se agravar» (ponto 5.3 alínea xi) do citado parecer).

3.8. Para cada um dos desafios que se põem à política comunitária, a vontade política deve traduzir-se na criação e/ou reformulação dos instrumentos existentes e na adequação dos recursos à dimensão dos problemas a defrontar. Coesão económica, coesão social e alargamento são os desafios que a União Europeia tem pela frente. Os instrumentos para defrontar cada um destes desafios, bem como as respectivas dotações orçamentais, devem estar de acordo com a natureza das acções a desenvolver e com os princípios comunitários. Nos seus Pareceres, o CES defendeu que as ajudas para aumentar a coesão no interior da UE devem continuar e que os EM mais pobres não têm os meios para ajudar as suas regiões mais pobres e devem por isso beneficiar prioritariamente das ajudas comunitárias. A prioridade às regiões com menor desenvolvimento deve pois ser reafirmada. O CES elaborará um Parecer complementar sobre as propostas concretas de reforma dos fundos estruturais que a Comissão apresentará após o final da Conferência Inter-Governamental.

3.9. Mais globalmente, a prática e os exemplos concretos no terreno, que as estatísticas não reflectem fielmente, mostram que o funcionamento actual dos FE não parece adequado às profundas mutações que a economia e a sociedade estão a atravessar, com o advento da sociedade da informação e do conhecimento, com a globalização económica e financeira e com a rápida evolução das novas tecnologias. A rapidez de decisões que o novo ambiente económico impõe não é compatível com os procedimentos actuais nem com os prazos das decisões e dos pagamentos.

3.10. O Comité acolhe favoravelmente os progressos significativos realizados no primeiro relatório sobre coesão económica e social em termos de análise e de debate sobre políticas de coesão. Não obstante os muitos progressos realizados, o relatório confirma as vantagens que se poderiam retirar de políticas comunitárias mais rigorosas e melhor coordenadas, e da evolução das políticas que relevam dos Estados-Membros. Até agora, tem-se discutido essencialmente sobre o papel e o funcionamento dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão e de como tornar mais eficazes a estrutura e o funcionamento de tais fundos. Todavia, o aspecto mais importante deste relatório é, porventura, o facto de inserir uma série de políticas comunitárias no debate sobre a estratégia para garantir uma maior coesão. O Comité aproveitará todas as oportunidades para contribuir para tal debate e para recomendar medidas que possam fazer da coesão um objectivo realizável.

Bruxelas, 23 de Abril de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS