COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 28.02.1996 
COM(96)90 final 
PARECER DA COMISSÃO 
"REFORÇAR A UNIÃO POLITICA E 
PREPARAR O ALARGAMENTO" 

PARECER DA COMISSÃO 
"REFORÇAR A UNIÃO POLITICA E 
PREPARAR O ALARGAMENTO" 
O Tratado da União Europeia prevê a convocação, em 1996, de uma 
conferência de representantes dos Governos dos Estados-membros. 
Nesta perspectiva, a Presidência italiana, em conformidade com o artigo N: 
apresentou ao Conselho um projecto de revisão dos Tratados sobre os 
quais assenta a União, e 
enviou ao Parlamento e à Comissão um pedido de parecer sobre a 
reunião de uma Conferência Intergovernamental 
O presente documento constitui o parecer da Comissão. 
"REFORÇAR A UNIÃO POLITICA E 
PREPARAR O ALARGAMENTO" 
I. Uma Europa para os cidadãos 
1. Promover o modelo europeu de sociedade 
2. Realizar um espaço de liberdade e de segurança 
3. Simplificar e democratizar a Europa 
II. Uma forte identidade a nível externo 
1. Assegurar a coerência da acção externa 
2. Reforçar a acção comunitária externa 
3. Afirmar a política externa e de segurança comum 
4. Construir uma identidade europeia em matéria de segurança e 
de defesa 
III. Instituições para uma Europa alargada 
1. Adaptar as instituições 
2. Generalizar a votação por maioria 
3. Organizar a flexibilidade 
M* 
"REFORÇAR A UNIÃO POLITICA E 
PREPARAR O ALARGAMENTO" 
1. Primeira etapa de um calendário apertado, a Conferência Intergovernamental será 
determinante para o seu êxito. Com efeito, nos próximos quatro anos, a Europa 
vai ter que instituir uma moeda única (1 de Janeiro de 1999), definir as suas 
orientações em matéria de defesa, nomeadamente, quanto ao futuro da União da 
Europa Ocidental, estabelecer o novo quadro financeiro da União e ajustar as suas 
políticas na perspectiva do alargamento. 
2. Os Estados-membros concluíram o Tratado da União Europeia, que entrou em 
vigor em 1993, em resposta a uma dupla e nobre ambição: 
vontade de beneficiar de todos os efeitos positivos do mercado interno, 
completando-o com uma moeda única e com uma convergência das 
políticas macro-económicas dos Estados-membros; 
necessidade de dotar a União de uma verdadeira dimensão política, que lhe 
permita, ao mesmo tempo, melhor responder colectivamente às suas 
necessidades internas e assumir uma forte presença na cena internacional. 
Estas duas vertentes estão intimamente relacionadas. Na verdade, a moeda única, 
elemento agregador de vulto entre os operadores económicos e igualmente entre 
os cidadãos, exige uma forte identidade política e social. 
3. O Tratado da União Europeia prevê a realização de uma nova Conferência 
Intergovernamental em 1996, por forma a consolidar e reforçar esta União em 
constante devir. 
Nesta perspectiva, as instituições da União elaboraram, no primeiro semestre de 
1995, um diagnóstico convergente do funcionamento do Tratado da União 
Europeia. O Grupo de Reflexão resumiu este diagnóstico numa única frase: "A 
União não dispõe de meios à altura das suas ambições". 
A Comissão considera que este desfasamento merece, por si só, um ajustamento 
substancial das instituições. 
4. Todavia, a necessidade de adaptar o Tratado não termina aqui, uma vez que a 
História nos oferece, de forma contagiante, a oportunidade de reunir povos numa 
União alargada. 
O princípio do alargamento constitui hoje um dado adquirido, caracterizando-o 
dois aspectos fundamentais: 
1 c 
Já não se trata de um acontecimento longínquo. O marco de 1996 constitui 
provavelmente a única e última oportunidade para reflectir a Quinze sobre 
o funcionamento da União num quadro alargado; 
O próximo alargamento será necessariamente diferente dos alargamentos 
anteriores, em virtude da sua dimensão e da sua diversidade; uma Europa 
mais vasta forçosamente será mais heterogénea e, portanto, mais complexa. 
O aumento do número de membros pode criar o risco de uma certa diluição da 
União. Com efeito, retomando a fórmula de um Chefe de Estado, será necessário 
evitar que, "quando se efectue a adesão do último Estado-membro, este adira a 
qualquer coisa que, entretanto, já deixou de existir". O alargamento deve ser 
efectuado preservando o acervo de quarenta anos de construção europeia, acervo 
que, aliás, constitui o fundamento da solidariedade face aos novos 
Estados-membros. 
Por esta razão, a União Europeia só se pode permitir este alargamento, quando 
tiverem sido alterados, algumas vezes mesmo de forma substancial, os seus actuais 
instrumentos e meios de funcionamento. 
De igual forma, devem ser respeitados na íntegra os compromissos assumidos no 
Tratado da União Europeia, em especial, a União Económica e Monetária, 
integrando a moeda única na data prevista. 
A Conferência que agora se inicia é crucial e vai debruçar-se sobre o 
aprofundamento da União e o seu alargamento, questões estreitamente ligadas 
entre si. A Comissão espera que a Conferência Intergovernamental reforce a União 
com vista à preparação do alargamento em torno de um projecto político definido. 
Assim, a União deve, desde logo: 
Estar mais próxima dos cidadãos; 
Afirmar-se no plano exterior; 
Dotar-se de um sistema institucional de funcionamento adequado numa 
Europa alargada. 
Nestas condições, a Comissão é favorável à reunião da Conferência 
Intergovernamental. 
I. Uma Europa para os cidadãos 
Os cidadãos devem ser implicados na Europa. A noção de "cidadania europeia", 
consagrada no Tratado da União Europeia, completa a cidadania nacional. 
Esta noção de cidadania, de natureza múltipla, deve ser desenvolvida. Com efeito, 
assenta num modelo europeu de sociedade que respeita os direitos 
fundamentais universalmente reconhecidos e num compromisso de 
solidariedade entre os seus membros; 
desenvolve-se num espaço em que a liberdade de movimento e de 
estabelecimento deve ser acompanhada de condições satisfatórias de 
segurança; e 
implica, finalmente, que os cidadãos compreendam o que é a Europa. 
Edificada ao longo de sucessivas alterações dos Tratados, a Europa 
tornou-se cada vez mais complexa. Torna-se, portanto, necessário 
simplificá-la e democratizá-la. 
1. Promover o modelo europeu de sociedade 
Arquitectado a partir de um conjunto de valores comuns a todas as sociedades 
europeias, o projecto europeu combina as características da democracia - direitos 
do Homem, "Estado de Direito" - com as de uma economia aberta assente no 
dinamismo do mercado, na solidariedade e na coesão. Entre estes valores, figura 
o acesso dos cidadãos a serviços universais ou a serviços de interesse geral, o que 
contribui para os objectivos de solidariedade e de igualdade de tratamento. 
O modelo europeu de sociedade é traduzido no Tratado da União Europeia por 
objectivos gerais como a realização de um alto nível de emprego ou de um 
desenvolvimento sustentável, por políticas específicas e por um encorajamento do 
diálogo social. 
Num momento em que a União se prepara para mais um passo rumo a uma nova 
etapa política, vale a pena confirmar e precisar a adesão a este modelo de 
sociedade. 
Os Direitos do Homem 
Os Estados-membros da União defendem os direitos do Homem, tendo todos 
aderido à Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades 
Fundamentais. Também a União, tanto nas suas decisões como na sua acção, dá 
cumprimento a esta Convenção. 
No entanto, a União deve afirmar com maior energia a sua adesão a estes valores, 
quer directamente no Tratado, quer aderindo à Convenção, o que tem fundamento, 
tanto mais que a União se alarga e se diversifica. Sobre esta questão, aguarda-se 
um parecer do Tribunal de Justiça. 
Além disso, a Conferência deve incluir no Tratado disposições sobre a proibição 
de qualquer discriminação, nomeadamente no que respeita à igualdade entre 
homens e mulheres, além de disposições relativas à igualdade de remuneração, e 
à condenação do racismo e da xenofobia. 
Uma "União de Direito" 
10. Consolidar a "União de Direito" consiste designadamente em assegurar a aplicação 
e o respeito do direito comunitário, atribuições que incumbem, em primeira linha, 
às autoridades nacionais. Esta necessidade torna-se ainda mais premente numa 
Comunidade alargada, compreendendo sistemas jurídicos e administrativos 
nacionais mais heterogéneos. 
A Comissão considera que: 
Os meios de que dispõe para assegurar a aplicação do direito comunitário 
devem ser tornados mais eficazes, nomeadamente no que respeita ao 
mercado interno; 
O papel do Tribunal de Justiça deve ser reforçado, sobretudo quanto ao 
_ respeito dos seus acórdãos. 
11. A fraude em detrimento dos interesses financeiros das Comunidades deve ser 
eficazmente combatida, o que só pode ter lugar com um empenhamento total dos 
Estados-membros e das instituições. 
A Comissão propõe que a União se dote de uma base jurídica apropriada. 
A dimensão social 
12. Cada Estado-membro deve esforçar-se por garantir, no contexto de uma economia 
aberta, através de políticas ou de normas de direito público e com a participação 
dos parceiros sociais e da sociedade civil, a realização de objectivos sociais em 
benefício de todos os cidadãos. 
A União está vocacionada para contribuir para a realização destes objectivos, de 
que os Estados-membros, os operadores económicos e os parceiros sociais são os 
principais intervenientes. Os cidadãos devem perceber que a União contribui para 
melhor garantir o exercício de determinados direitos fundamentais de natureza 
social. 
A dimensão social deve ocupar um lugar importante na Conferência. Trata-se, em 
primeiro lugar, de assegurar uma plataforma social comum a todos os cidadãos da 
União. No entendimento da Comissão, a sua realização exige, em especial, que o 
Protocolo Social seja integrado no Tratado e que sejam precisadas determinadas 
disposições respeitantes à cooperação entre Estados-membros em matéria de 
política social, como a relativa à luta contra a exclusão ou contra a pobreza. É 
igualmente conveniente aperfeiçoar os mecanismos de participação dos 
intervenientes da sociedade civil capazes de desenvolver iniciativas e novas 
solidariedades. 
O emprego 
13. O desemprego atenta contra os alicerces das nossas sociedades, afectando mais de 
vinte milhões de pessoas, nomeadamente os jovens. Sem negligenciar a 
importância que assumem neste contexto políticas macro-económicas adequadas, 
a sua reabsorção depende, antes de mais, dos operadores económicos. 
No Livro Branco de 1993 sobre "Crescimento, Competitividade e Emprego", a 
Comissão tinha proposto um conjunto de acções destinadas a mobilizar todos os 
intervenientes da sociedade. Esta estratégia continua a ser válida hoje; na verdade, 
crescimento, competitividade e emprego andam a par. Só uma economia 
competitiva é susceptível de criar, de forma durável, postos de trabalho. 
A União deve desenvolver uma acção estruturada e coerente no sentido de 
contribuir para restabelecer um nível elevado de emprego, definido como objectivo 
no Tratado. 
Para esse efeito, a Comissão propõe inserir no Tratado disposições específicas para 
o-emprego. Com base nos sucessos alcançados pela experiência comunitária e 
considerando o emprego como uma questão de interesse comum, estas disposições 
terão como objectivo: 
Criar condições para uma estratégia comum em matéria de emprego; 
Promover a cooperação entre os diferentes intervenientes; 
Consolidar os dispositivos de fiscalização multilateral dos programas 
plurianuais dos Estados-membros; 
Tomar em consideração o emprego em todas as políticas comunitárias. 
14. Um desenvolvimento sustentável 
O objectivo de um alto nível de protecção do ambiente constitui uma das 
preocupações essenciais dos cidadãos da União. 
A Comissão defende que devem ser reforçadas, em dois pontos, as disposições do 
Tratado relativas a um desenvolvimento sustentável e a um ambiente são. Assim, 
o direito de beneficiar de um ambiente são e a obrigação correspondente 
de velar pelo mesmo devem ser incluídos nas disposições do Tratado 
respeitantes aos cidadãos ; 
a dimensão da protecção do ambiente deve ser expressamente integrada nas 
outras políticas da União. 
2. Realizar um espaço de liberdade e de segurança 
15. O princípio da livre circulação de pessoas no território da União está consignado 
no Tratado, estando, no entanto, a sua aplicação sujeita a importantes limitações: 
Este princípio não é aplicado na íntegra no conjunto da União; 
Desejosos de avançar neste domínio, alguns Estados-membros viram-se 
obrigados a recorrer a uma convenção ad hoc (o Acordo de Schengen), 
que, no entanto, não assegura as mesmas garantias que o "direito 
comunitário. 
O exercício da liberdade de circulação pressupõe igualmente que alguns 
problemas complexos, como o asilo e os fluxos de imigração, a criminalidade, a 
droga e o terrorismo, tenham sido satisfatoriamente resolvidos. Ora, estes 
problemas assumiram uma dimensão internacional, não conhecendo fronteiras. 
Até ao momento, a União tem abordado estes problemas com métodos e meios 
ultrapassados. 
A Comissão propõe que sejam supridas as lacunas do Tratado nos domínios da 
justiça e dos assuntos internos, nomeadamente a falta de eficácia e a insuficiência 
de controlo democrático e judicial, dotando o Tratado de objectivos claros e de 
instrumentos e métodos adequados. 
16. O objectivo geral consiste em aplicar e reforçar o princípio da livre circulação e 
de-estada, já inscrito no Tratado, num contexto de segurança. 
Os objectivos específicos devem ser articulados em torno de quatro eixos, a saber: 
O estabelecimento de condições comuns de entrada, de estada e de estatuto 
para os nacionais de países terceiros na União; 
O reconhecimento mútuo efectivo das decisões proferidas pelos tribunais 
nacionais; 
A luta contra a criminalidade sob todas as formas; 
A promoção de uma cooperação efectiva entre as administrações dos 
Estados-membros. 
17. Além disso, devem ser adoptados os seguintes instrumentos e métodos: 
A tomada de decisões 
O actual princípio da unanimidade generalizada paralisa o Conselho ou leva a uma 
decisão a um nível inferior. A Comissão preconiza que, em princípio, a maioria 
qualificada deve substituir a unanimidade. 
E necessária uma maior participação do Parlamento Europeu, em especial, no que 
respeita a matérias que podem afectar os direitos individuais dos cidadãos. 
Finalmente, deve ser prevista a capacidade de iniciativa da Comissão em todos os 
domínios em causa. 
Os instrumentos jurídicos 
Em matéria de instrumentos jurídicos, nem a acção e a posição comum de efeitos 
jurídicos pouco claros nem a convenção internacional clássica cuja entrada em 
vigor é aleatória e tardia são adequadas. E preciso que a União disponha neste 
domínio de instrumentos jurídicos mais eficazes. 
O controlo jurisdicional 
As decisões adoptadas devem ser sujeitas ao controlo do Tribunal de Justiça, 
mesmo que seja só para garantir uma interpretação uniforme dos textos. 
Os métodos de trabalho 
Devem ser simplificadas as actuais estruturas de trabalho do Conselho, em 
múltiplos níveis, que não permitem um trabalho eficaz. 
A Comissão entende que a melhor forma de assegurar estes objectivos é transferir 
para o quadro comunitário os domínios da justiça e dos assuntos internos, com 
excepção da cooperação judiciária em matéria civil e penal e da cooperação 
policial. Esta transferência impõe-se, em especial, nos domínios mais estreitamente 
ligados à circulação de pessoas, como as regras que regulam a passagem das 
fronteiras externas, a luta contra a droga, a política de imigração, a política em 
relação aos nacionais de países terceiros e o asilo. 
Corolário lógico deste entendimento é a integração do teor do Acordo de 
Schengen no âmbito do Tratado. 
3. Simplificar e democratizar a Europa 
19. A acção da União tem que ser compreendida: isso constitui uma garantia de 
democracia. A esta luz, a transparência é uma exigência a respeitar pelas 
instituições. Para assegurar o acesso de todos os interessados a uma informação 
útil, as acções da União devem, portanto, ser acessíveis e claras. 
Neste contexto, as atribuições do Parlamento Europeu são primordiais e devem ser 
reforçadas. 
A transparência e o controlo democrático só estarão plenamente garantidos quando 
os deputados nacionais estiverem melhor associados às questões da União. Para 
o efeito, devem dispor atempadamente de todas as informações necessárias das 
instituições e dos órgãos da União e dos respectivos Governos. 
A Europa deve agir menos para agir melhor. Ao colocar em acção o princípio da 
subsidiariedade consagrado no Tratado, a União já iniciou os seus esforços neste 
sentido. Os Estados-membros e as instituições devem prosseguir nesta via que é 
a "única que permitirá à Europa intervir ao nível mais eficaz (comunitário, nacional 
ou regional). 
Simplificar a Europa significa, antes de mais, introduzir alterações nas suas regras 
institucionais. É preciso, portanto: 
Simplificar e consolidar os Tratados; 
Simplificar e democratizar a tomada de decisões. 
1. Simplificar e consolidar os Tratados 
20. Os Tratados que instituem a União e as Comunidades Europeias tornaram-se, com 
o passar dos anos, cada vez mais complexos e menos compreensíveis aos olhos 
do cidadão comum. 
-A existência de uma dúzia de Tratados e de actos de base, que totalizam mais de 
700 artigos, entre os quais disposições de natureza fundamental e outras de 
natureza técnica, bem como a manutenção de um grande número de disposições 
obsoletas, tornam difícil o acesso ao direito primário da União Europeia. 
Além disso, a coexistência de três Comunidades juridicamente distintas e da União 
que as engloba sem, no entanto, gozar de personalidade jurídica, não facilita a 
apreensão pela opinião pública do processo de integração europeia. 
Finalmente, as diferentes formas de cooperação "intergovernamental" em matéria 
de política externa e de assuntos internos e de justiça complicam ainda mais esta 
construção já de si complexa. 
As acções de simplificação e de consolidação dos Tratados devem ser prosseguidas 
e ir tão longe quanto possível. 
2. Simplificar e democratizar a tomada de decisões 
21. A multiplicidade e a complexidade dos processos tanto legislativos como de 
execução tornaram o sistema de decisão da União complicado e hermético. Além 
disso, as disposições relativas ao processo orçamental devem ser simplificadas e 
consolidado o acervo dos acordos interinstitucionais. 
Em nome da transparência e da democracia, impõe-se que a Conferência 
Intergovernamental proceda a uma arrumação e a uma simplificação. 
22. A Comissão propõe quatro medidas para sanar esta situação: 
Os procedimentos de decisão 
As decisões devem limitar-se a três tipos: as adoptadas com base em parecer 
simples do Parlamento; as adoptadas com base em parecer favorável do 
Parlamento; finalmente, as adoptadas em procedimento de co-decisão pelo 
Parlamento e pelo Conselho. 
O procedimento de co-decisão 
O procedimento de co-decisão, que constitui um dos marcos mais importantes do 
processo de maturação de um verdadeiro poder legislativo do Parlamento Europeu, 
deve ser alargado e simplificado. Em conformidade com o Tratado, a Comissão 
vai submeter ao Conselho um relatório sobre a extensão do âmbito de aplicação 
do procedimento de co-decisão. 
A Comissão considera que, de uma forma geral, o procedimento de co-decisão 
funcionou bem. No entanto, pode ser tornado mais rápido e mais eficaz se 
simplificado, nomeadamente mediante a fixação de prazos para a fase da primeira 
leitura, a supressão da fase de intenção de rejeição em segunda leitura e supressão 
da terceira leitura. 
Quanto ao âmbito de aplicação da co-decisão, a Comissão preconiza que os actos 
de natureza legislativa devem ser adoptados em procedimento de co-decisão. O 
que pressupõe uma clarificação prévia dos actos compreendidos na noção de 
legislação. Seja como for, o procedimento de co-decísão deve ser aplicado aos 
domínios actualmente regidos pelo procedimento de cooperação, o qual deve ser 
suprimido. 
O parecer favorável 
O âmbito de aplicação do parecer favorável deve ser completado e esclarecido. 
Em domínios de ordem "constitucional" (alteração dos Tratados, recursos 
próprios), o parecer favorável do Parlamento Europeu deve ser exigido. 
Em contrapartida, este procedimento deve deixar de ser aplicável aos domínios 
legislativos e aos programas de acção comunitários, passando o procedimento de 
co-decisão a constituir a regra. 
Finalmente, no domínio dos acordos internacionais, o âmbito de aplicação do 
parecer favorável deve ser clarificado, nomeadamente inspirando-se nas funções 
desempenhadas pelos parlamentos nacionais nos Estados-membros. 
As medidas de execução 
O sistema comunitário em matéria de medidas de execução é complexo e pouco 
transparente. 
Os procedimentos de decisão respeitantes a actos de execução devem ser tornados 
mais coerentes com as responsabilidades das instituições. Isto significa que a 
Comissão deve desempenhar na íntegra as suas atribuições de órgão executivo, sob 
o controlo da autoridade legislativa. Neste contexto, é nomeadamente necessário 
tomar em conta as funções do Parlamento sempre que o acto de base seja 
adoptado em procedimento de co-decisão. Nesta hipótese, importa prever um 
procedimento que permita ao Parlamento e ao Conselho oporem-se a um projecto 
de medida proposto pela Comissão. A medida seria então adoptada em 
procedimento de co-decisão. 
Além disso, há que reduzir o número de procedimentos de execução, por forma 
a evitar debates estéreis entre instituições sobre o tipo de procedimento a seguir 
em cada caso e a fim de melhor ter em conta a natureza das decisões a tomar. A 
Comissão sugere limitar a três, no máximo, os tipos de comités (comité 
consultivo, comité de gestão e comité de regulamentação) e respectivos 
procedimentos, suprimindo todas as outras variantes. 
10 
II* Uma forte identidade a nível externo 
23. Segundo o Tratado da União Europeia, a União deve "afirmar a sua identidade na 
cena internacional". Infelizmente não foram concretizadas na prática as 
expectativas dos Estados-membros no que respeita à influência crescente da sua 
acção comum. Os esforços por estes congregados foram muitas vezes dispersos, 
correndo o risco de o ser ainda mais após o alargamento. 
A Conferência deve prosseguir uma ambição simples e clara que consiste em dotar 
a União da capacidade efectiva de agir (e não só de reagir), permitindo assim uma 
melhor defesa dos interesses dos seus cidadãos. 
Em domínios como a política comercial, a assistência económica, a acção a favor 
do desenvolvimento e a acção humanitária já é possível descortinar, em diferentes 
graus, alguns traços de uma política externa única e coerente. Outras vertentes, 
como a política externa e de segurança comum, ainda se encontram numa fase 
embrionária do seu desenvolvimento. 
A Conferência deve, portanto, fixar como objectivos principais: 
Integrar as diferentes vertentes das relações externas num todo eficaz, 
mediante estruturas e procedimentos que reforcem a sua coerência e a sua 
~ continuidade; 
Melhorar a política externa e de segurança comum em todas as fases; 
Criar uma verdadeira identidade europeia nos domínios da segurança e da 
defesa, que fazem parte integrante da política externa e de segurança 
comum. 
1. Assegurar a coerência da acção externa 
24. A União deve ser capaz de exprimir uma só voz. A sua política externa só será 
eficaz quando tiver sido alcançada uma unidade de acção entre as diversas 
vertentes que a compõem e pelas quais são responsáveis as diferentes instituições. 
O Tratado impõe ao Conselho e à Comissão que actuem de forma coerente em 
matéria de política externa. Mas uma vez que a estrutura actual do Tratado não 
assegura esta coerência, necessário se torna reforçar esta obrigação. 
A Presidência do Conselho e a Comissão devem assegurar que as duas instituições 
responsáveis, a títulos diferentes, pela política externa da União estabeleçam entre 
si uma cooperação efectiva. Esta cooperação reforçará consideravelmente a 
continuidade da política externa da União. 
2. Reforçar a acção comunitária externa 
Três questões devem ser abordadas : 
A política comercial 
25. As disposições do Tratado devem ser actualizadas por forma a ter em conta a 
evolução radical das estruturas da economia mundial. Na verdade, os serviços, a 
propriedade intelectual e os investimentos estrangeiros directos assumem cada vez 
maior importância. Estas evoluções reflectem-se nas responsabilidades alargadas 
atribuídas à Organização Mundial do Comércio. 
Ora, os poderes de que a Comunidade dispõe para tratar destes elementos da 
política comercial são imprecisos e geradores de infrutíferos debates quanto ao 
procedimento a seguir, pelo que se torna enfraquecida a defesa dos interesses dos 
Estados-membros e, portanto, das suas empresas. 
A Comissão considera que a política comercial da Comunidade deve, por 
conseguinte, ser clarificada. 
O funcionamento da União nos organismos internacionais 
26. O Tratado não está adaptado à necessidade crescente com que se confronta a 
União de negociar no âmbito de organismos internacionais ou de participar no 
funcionamento destes, surgindo várias dificuldades quando certos aspectos são 
simultaneamente da responsabilidade comunitária e da competência dos 
Estados-membros. A coordenação dos pontos de vista dos Estados-membros 
torna-se complicada e ineficaz e, por isso, a posição de negociação encontra-se 
frequentemente enfraquecida. 
A Comissão propõe que o Tratado inclua disposições explícitas para assegurar que 
a União, ao exprimir-se numa única voz, possa defender todos os interesses em 
jogo. 
Complementaridade das políticas externas dos Estados-membros em relação à da 
Comunidade 
27. De uma forma geral, há que organizar, através de mecanismos adequados, uma 
convergência efectiva das políticas dos Estados-membros e da Comunidade nos 
domínios de competência partilhada, como o desenvolvimento, o transporte e o 
ambiente. 
3. Afirmar a política externa e de segurança comum 
28. É conveniente sublinhar, antes de mais, que a política externa e de segurança 
comum não se pode desenvolver sem uma vontade política determinada dos 
Estados-membros e sem objectivos claramente definidos. 
12 
A Presidência e a Comissão devem assegurar em conjunto a visibilidade da 
política externa e de segurança comum, que requer a introdução de 
aperfeiçoamentos, desde a fase da preparação das decisões até à fase da sua 
adopção e execução. Ao longo de todo este processo é indispensável que a 
colaboração Presidência/ Comissão actue de forma coerente e eficaz. Do seu lado, 
a Comissão reforçará o seu dispositivo interno para responder a esta exigência. 
Neste contexto, a Conferência deve analisar os meios de reforçar a Presidência, 
apoiada pelo Secretariado do Conselho. 
Preparação das decisões 
29. As decisões devem apoiar-se numa análise mais incisiva que seja comum aos 
membros da União. 
Para este efeito, deve ser criada uma "célula de análise comum", constituída por 
especialistas dos Estados-membros e da Comissão, que consista num serviço 
comum e que beneficie eventualmente de uma contribuição da União da Europa 
Ocidental. As suas análises facultarão à Presidência e à Comissão elementos úteis 
para a formulação e a coerência das suas propostas. A questão da localização desta 
célula é de somenos importância. 
A formulação da política externa pode ser facilitada pela inserção de um comité 
político permanente nas estruturas de preparação do Conselho. 
Adopção das decisões 
30. O Tratado introduziu na política externa e de segurança comum a noção de 
"posição comum" e de "acção comum". No entanto, a utilização destes dois 
instrumentos jurídicos específicos prestou-se a confusões, tendo, aliás, suscitado 
vários litígios. 
A Comissão entende que é necessário clarificar a sua utilização. 
31. No entanto, independentemente do instrumento utilizado, a obrigação de 
unanimidade dificulta o processo de decisão. 
A Comissão considera que, no domínio da política externa e de segurança comum, 
é conveniente recorrer, como regra geral, à votação por maioria qualificada, 
devendo, no entanto, ser previstas algumas regras específicas para as questões 
respeitantes ao domínio militar. 
Além disso, situações há em que alguns Estados-membros desejam actuar em 
relação a um domínio determinado. Tais iniciativas devem poder igualmente 
constituir acções da União, desde que as mesmas não sejam contrárias ao interesse 
geral da União e que este esteja devidamente representado. 
Execução das decisões 
32. Representar a União no exterior e executar as suas decisões constituem atribuições 
multifacetadas, em virtude do importante papel desempenhado pelos 
Estados-membros e da pluralidade de parâmetros da política externa. O seu 
denominador comum é dado pelo quadro institucional único; assim, qualquer que 
seja o domínio em causa, comunitário ou "intergovernamental", as decisões são 
tomadas pelo Conselho. 
A responsabilidade de execução deve incumbir principalmente à Presidência e à 
Comissão. Esta abordagem não exclui a possibilidade de confiar eventualmente 
certas atribuições ad hoc a personalidades mandatadas a título pessoal. 
33. Uma vez que as decisões tomadas no âmbito da política externa e de segurança 
comum acarretam despesas, a situação actual não só não é transparente como não 
é eficaz, apelando a negociações específicas caso a caso. 
A Comissão propõe que as despesas correspondentes sejam incluídas no orçamento 
da Comunidade, salvo decisão expressa em contrário. 
4. Construir uma identidade europeia em matéria de segurança e de 
defesa 
34. A política externa da União ressente-se da incapacidade de projectar um apoio 
militar credível, facto confirmado pela experiência adquirida nos recentes 
acontecimentos. E indispensável uma verdadeira identidade europeia em matéria 
de segurança e de defesa, que exige dos Estados-membros uma vontade política 
determinada. 
A NATO continua a constituir o eixo central de defesa, no âmbito do qual é 
conveniente desenvolver um pilar europeu. Neste contexto, a UEO desempenha 
um, papel importante na linha já traçada pelo Tratado. Nesta fase, nem todos os 
Estados-membros assumem idênticas obrigações de defesa para com a NATO ou 
a UEO. 
A Comissão considera que uma verdadeira política externa e de segurança comum 
deve conduzir a uma defesa comum. 
35. Por conseguinte, é conveniente que a Conferência: 
Permita introduzir no Tratado as obrigações da União no que respeita às 
missões de manutenção ou de restabelecimento da paz (missões ditas "de 
Petersberg"); 
Reforce a capacidade da União em matéria de segurança, prevendo a 
participação adequada dos Ministros da Defesa no Conselho; 
Reveja o papel da União da Europa Ocidental, com vista à sua integração 
na União de acordo com um calendário estabelecido. 
14 
Neste contexto, a Comissão recorda que a segurança e a defesa da União devem 
assentar numa base industrial sólida, que apresente resultados credíveis. Para tanto, 
há necessidade de prever uma melhor integração do sector do armamento nas 
regras gerais do Tratado, uma solidariedade e uma cooperação reforçadas que 
incluam a criação de uma agência de armamento e uma abordagem coerente em 
matéria de comércio externo. 
15 
III. Instituições para uma Europa alargada 
36. As propostas apresentadas destinam-se a aprofundar a União, tanto a nível interno 
como externo, sendo, aliás, indispensáveis, uma vez que têm por objectivo dotar 
a União dos meios necessários à concretização das suas ambições. Além disso, 
constituem igualmente condições para um alargamento bem sucedido. 
37. Este alargamento suscita ainda certas questões institucionais específicas. 
No entendimento da Comissão, a Conferência deve resolver três problemas: 
Ter em conta as repercussões resultantes da presença de um maior número 
de membros nas instituições; 
Afastar sistematicamente a decisão por unanimidade; 
Instaurar uma flexibilidade que permita à União progredir sem ser 
entravada pelo ritmo dos membros mais lentos. 
1. Adaptar as instituições 
38. O aumento significativo do número de membros da União tem efeitos lineares 
para o funcionamento das instituições. Como não pode deixar de ser, as 
dificuldades de trabalhar em conjunto vão agravar-se com o número de 
participantes: maior número de línguas, reuniões mais longas e menos interactivas. 
Os problemas práticos suscitados por este alargamento são numerosos e não devem 
ser eludidos. 
Mas o alargamento vai igualmente ter consequências efectivas a nível institucional, 
sendo, portanto, essencial preservar o equilíbrio global entre instituições. 
O Parlamento Europeu 
39. O número de deputados atribuído a cada Estado-membro no Parlamento Europeu 
permitiu até agora chegar a um compromisso entre a realidade demográfica e uma 
correcção desta, através de uma sobrerepresentação dos Estados com menor 
população, por forma a assegurar que as principais tendências políticas existentes 
em todos os Estados estejam efectivamente representadas. 
Este princípio deve ser mantido numa União alargada. Mas, para evitar que o 
Parlamento Europeu atinja uma dimensão desmedida, o número de deputados deve 
ser limitado, independentemente do número de Estados aderentes à União. 
Foi o próprio Parlamento Europeu que propôs limitar o número dos seus membros 
a' 700, sugestão que a Comissão partilha inteiramente. 
Esta redução terá por efeito, entre outros, aumentar a base eleitoral de cada 
deputado, a ponto de a mesma ultrapassar um milhão de eleitores nos Estados com 
maior população. A Comissão considera que, nestas circunstâncias, ainda mais 
necessário se torna estabelecer um processo uniforme de eleição que assegure da 
melhor forma possível a representatividade dos deputados eleitos, tal como 
previsto, aliás, no Tratado. 
O Conselho de Ministros 
40. O aumento do número de membros far-se-á igualmente sentir a nível do Conselho 
de Ministros, essencialmente em três aspectos: 
O sistema de rotação semestral da Presidência vai fazer com que cada 
Estado-membro exerça a Presidência de forma mais espaçada. A Comissão 
entende, no entanto, que a Presidência é um serviço e um encargo que 
cada Estado-membro assume em nome da União e que mobiliza a 
respectiva opinião pública em torno da ideia europeia. A Conferência deve, 
no entanto, analisar as diferentes modalidades de reforço dos poderes de 
acção da Presidência, bem como a ordem de rotação dos semestres 
presidenciais. 
Ponderação dos votos entre os Estados-membros. A votação por maioria 
qualificada constitui o principal mecanismo de tomada de decisões no 
Conselho. A ponderação dos votos dos Estados-membros, seu corolário, foi 
estabelecida como um compromisso entre Estados iguais do ponto de vista 
do direito, mas com um peso demográfico diferente. Assim, a actual 
ponderação dos votos reflecte uma inflexão, por todos aceite, a favor dos 
Estados com menor população. 
Mas também é certo que os países implicados no próximo alargamento 
serão quase todos Estados relativamente pouco povoados. Daqui resulta 
que, a conservar-se a actual ponderação, se acentuará o peso relativo dos 
Estados mais pequenos. 
A Comissão defende, por conseguinte, que, para manter o equilíbrio actual, 
se justifica, aquando do alargamento, adaptar a ponderação dos votos ou 
introduzir um novo sistema que faça simultaneamente referência à maioria 
dos Estados-membros e a uma maioria da população da União. 
Limiar da maioria qualificada. Pese embora o facto de o alargamento 
necessariamente tornar mais complexa a tomada de decisões, a Comissão 
preconiza que as eventuais adaptações^ não devem ter por efeito dificultar 
o respectivo processo. O limiar normal da maioria qualificada, fixado 
desde a origem da Comunidade em torno dos 71%, não deve, em caso 
algum, ser aumentado. 
Além disso, faz-se ainda sentir a necessidade de o Conselho "Assuntos Gerais" 
desempenhar eficazmente atribuições de coordenação e de arbitragem nos 
diferentes domínios do Tratado. 
17 
A Comissão 
41. Na perspectiva de um aumento substancial do número de membros da União, 
importa preservar ao mesmo tempo a legitimidade, a colegialidade e a eficácia de 
uma instituição com vocação para representar, de forma independente, o interesse 
geral. 
O que significa, em primeiro lugar, que o seu direito de iniciativa, os seus poderes 
de execução e a sua função de guardiã dos Tratados devem ser assegurados. 
Além disso, a Comissão advoga que o seu Presidente deve ser designado pelo 
Conselho Europeu e aprovado pelo Parlamento. O Presidente da Comissão deve 
desempenhar um papel determinante na composição da Comissão, por forma a 
melhor assegurar a sua colegialidade. Neste contexto, os seus membros devem ser 
designados de comum acordo entre o Presidente da Comissão e os respectivos 
Governos dos Estados-membros. 
42. A Comissão considera que, no contexto do alargamento, o número de comissários 
deve ser reduzido a um por Estado-membro. 
A Comissão está consciente do facto de que a sua composição e estrutura deverão 
ser revistas para além de um determinado número de Estados-membros. A 
Conferência deve prever o procedimento adequado para o efeito. 
O Tribunal de Justiça 
43. Também o Tribunal de Justiça se verá confrontado com o problema do número 
dos seus membros. A perspectiva de se atingir cerca de 60 magistrados no 
Tribunal de Justiça e no Tribunal de Primeira Instância obriga a reflectir ainda 
mais profundamente sobre as consequência desta evolução. 
O Tribunal de Justiça apresentou o seu relatório ao Grupo de Reflexão, chamando 
a atenção para a importância da representação dos diferentes sistemas jurídicos 
nacionais. Ao mesmo tempo, o referido relatório sublinhou igualmente que "um 
aumento importante do número de juízes pode fazer com que a sessão plenária do 
Tribunal, que funciona como uma jurisdição colegial, se transforme numa 
assembleia com poderes deliberativos; além disso, uma vez que o essencial dos 
processos passa a ser julgado pelas secções, pode ser posta em causa a coerência 
da jurisprudência". 
A Comissão apoia igualmente as sugestões do Tribunal de Justiça no sentido de 
aumentar a duração do mandato dos juízes e de tornar esse mandato não 
renovável, o que permitirá assegurar ainda mais perfeitamente a sua 
independência. 
2. Generalizar a votação por maioria 
44. Numa Europa alargada, a manutenção da unanimidade conduziria com frequência 
à paralisia. Com efeito, a dificuldade em alcançá-la aumenta de forma exponencial 
com o número dos seus membros. 
A Comissão propõe, assim, que a votação por maioria passe a constituir a regra. 
No entanto, devem ser feitos dois comentários complementares: 
O facto de a maioria qualificada, na sua definição actual, substituir a 
unanimidade não é nada de catastrófico. Nos domínios particularmente 
sensíveis, a decisão pode, por exemplo, ser tomada por maioria 
"superqualificada". 
O que é válido para a legislação comunitária também o é para o próprio 
Tratado e para as suas alterações. Se, no futuro, só se puder alterar o 
Tratado por unanimidade, corre-se o risco de o mesmo ficar 
definitivamente imobilizado no estado em que o tiver deixado a 
Conferência de 1996, tornando improvável eventuais futuras evoluções da 
construção europeia. 
A este propósito, importa sublinhar que os Tratados comportam hoje 
disposições de natureza muito diferente: só algumas são de natureza 
verdadeiramente fundamental (preâmbulo, princípios fundamentais, 
objectivos da União, funcionamento das instituições), ao passo que outras 
não o são (as políticas da União). A consolidação dos Tratados, a que se 
fez acima referência, deve permitir estabelecer uma distinção clara entre 
estes dois tipos de disposições. 
A Comissão defende que, para o futuro, pelo menos as disposições que não 
assumam natureza "constitucional" devem poder ser alteradas segundo um 
sistema menos restritivo que o actualmente em vigor. 
3. Organizar a flexibilidade 
45. A União Europeia não deve ficar condenada a avançar ao ritmo dos seus membros 
mais lentos. 
Isto é tanto mais válido numa União alargada. 
Desde há muito que a União aplica algumas formas de flexibilidade. Por exemplo, 
as legislações comunitárias conhecem excepções ou derrogações, embora as 
mesmas sejam, em princípio, limitadas e temporárias. Sem dúvida que se recorrerá 
a esta prática aquando da adesão de novos Estados-membros, por forma a que a 
participação plena destes Estados em todas as políticas comuns se faça 
progressivamente. 
9 
A Comissão admite, além disso, que o aprofundamento da União tenha como 
contrapartida um certo grau de flexibilidade organizada, tal como se passa em 
relação à União Económica e Monetária. 
Mas, pelo contrário, a Comissão rejeita categoricamente qualquer ideia de uma 
"Europe à la carte" (tal como o Protocolo Social) negadora do projecto europeu 
comum e das relações e solidariedades por este geradas. 
46. A Comissão reconhece, no entanto, que a União Europeia deve tornar possíveis 
formas reforçadas de cooperação ou de integração entre alguns dos seus membros 
desejosos de avançar mais rapidamente na consecução dos objectivos do Tratado. 
No entanto, esta abordagem só deve ser considerada após terem sido esgotadas as 
possibilidades de acção entre todos os Estados-membros no âmbito do Tratado. 
Esta flexibilidade deve obedecer aos seguintes princípios de garantia da unidade 
da União: 
Compatibilidade com os objectivos da União; 
Respeito do quadro institucional da União; 
Abertura permanente aos Estados que desejem e possam juntar-se-lhe; 
Preservação do mercado único e das suas políticas de acompanhamento. 
A Comissão deve ser o garante do respeito dos princípios acima enunciados, sob 
controlo do Tribunal de Justiça. 
20 
CONCLUSÃO 
47. Em conclusão, a Comissão apela para a realização de uma Conferência 
Intergovernamental ambiciosa. A CIG deve, com efeito, aproveitar a oportunidade 
para lançar um verdadeiro debate sobre a Europa e sobre as suas finalidades, sobre 
os grandes desafios dos próximos anos, sobre o papel que cada um nela deve 
assumir. Este debate, é preciso iniciá-lo desde já, para aclarar os trabalhos dos 
negociadores. Para falar da Europa não podemos aguardar a fase da ratificação. 
Neste debate, a Comissão pretende fazer recordar algumas verdades simples. Em 
primeiro lugar, uma verdade que, sendo embora incontestável, muitas vezes tem 
sido esquecida: o sucesso mais notável da construção europeia é o espaço de paz 
e de prosperidade por ela proporcionado. Há agora necessidade de aprofundar esta 
herança de valor irrefutável e de a estender aos países de uma Europa tanto tempo 
dividida. 
Em seguida, chama a atenção para a utilidade do método comunitário. É graças 
a esta abordagem inovadora, fundada em instituições originais, no direito e na 
solidariedade, que a União pôde tornar-se no que é hoje. Se, por um lado, há que 
preservar estes valores, importa, por outro, adaptar simultaneamente os métodos 
actuais ao novo contexto resultante da passagem a uma União mais 
verdadeiramente política bem como a uma União que, num futuro próximo, será 
composta por mais de 15 membros. E este o sentido das reformas preconizadas 
pela Comissão. 
Finalmente, lembra como é imperativa uma vontade política determinada. Torna-se 
imperioso traçar objectivos claros e criar os instrumentos indispensáveis à sua 
prossecução. A União deve dotar-se dos meios necessários às suas ambições. Mas 
tudo isso não conduz a lado algum se por detrás não se fizer sentir uma verdadeira 
vontade política. E óbvio que o problema do desemprego não se resolve pela mera 
inscrição no Tratado de um capítulo sobre o emprego, tal como não se cria uma 
política externa de uma penada. Verdade é que a consagração no Tratado cria uma 
obrigação de agir em conjunto. 
Ser lúcido não significa abdicar. Que a CIG constitua, pois, a ocasião para 
mobilizar energias e catapultar vontades. Para lançar uma mensagem de confiança 
e de determinação aos cidadãos e ao mundo. Para proclamar que a União tem 
objectivos claros e instrumentos para os realizar; que a Europa, unida na 
diversidade, está pronta a defender o seu modelo de sociedade, para colocar o 
crescimento e a competitividade ao serviço de um ideal social e até mesmo 
cultural; que a Europa, congregando num mesmo impulso mobilizador os meios 
de que dispõem as suas instituições e os esforços dos seus Estados-membros, 
assuma no plano internacional as suas responsabilidades. Que a Europa, longe de 
encerrar um somatório de egoísmos, representa hoje a aliança de todos os valores 
que a tornam única. 
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ISSN 0257-9553 
COM(96) 90 final 
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